Alueiden komitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto: Yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattaminen" CdR 437/96 fin



Virallinen lehti nro C 244 , 11/08/1997 s. 0043



Alueiden komitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto: Yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattaminen" (97/C 244/09) ALUEIDEN KOMITEA, joka ottaa huomioon Komission tiedonannon neuvostolle ja Euroopan parlamentille: "Yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattaminen" KOM(96) 500 lopull., ottaa huomioon päätöksensä 8. maaliskuuta 1996 antaa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 198 c artiklan neljännen kohdan perusteella lausunto kyseistä aiheesta, ja antaa asian valmistelu valiokunta 5:n "Maankäytön suunnittelu Ympäristö Energia" tehtäväksi, ottaa huomioon valiokunta 5:n 3. huhtikuuta 1997 hyväksymän lausuntoluonnoksen (CdR 437/96 rev.) (esittelijänä: Arne Mauritz Jonsson), hyväksyi 18. täysistunnossaan 11. ja 12. kesäkuuta (kesäkuun 12. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. JOHDANTO Komission tiedonannossa kuvaillaan yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattamista, soveltamista ja täytäntöönpanoa. Tiedonannossa käsitellään "sääntelyketjussa" käytettäviä menetelmiä (lainsäädäntöä, kansallisiin järjestelmiin sisällyttämistä, soveltamista, toimeenpanoa ja tarkastuksia). Komission mielestä yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattamisessa on ollut heikkouksia useimmissa osissa yhteisöä, ja tilanteen parantamiseksi on ryhdyttävä toimenpiteisiin. Suurin osa yhteisön lainsäädännöstä on hyväksytty direktiiveinä, jotka on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä. Jäsenvaltioilla on vapaus sisällyttää ko. lainsäädäntö kansalliseen säännöstöönsä sopivimmassa muodossa, kansallisten edellytysten mukaisesti. Komission mielestä tämä kansallisen muuntelun mahdollisuus vaikeuttaa lainsäädännön täydellistä ja asianmukaista voimaan saattamista. Komissio pyrkii tiedonannollaan löytämään tapoja niiden velvollisuuksien vahvistamiseksi, joita sääntelyn eri vaiheissa mukana olevilla toimijoilla (komissiolla, jäsenvaltioilla alue- ja paikallisviranomaisilla, elinkeinoelämällä, kansalaisilla ja valtiosta riippumattomilla järjestöillä) on niiden soveltaessa yhteisön ympäristölainsäädäntöä vastuunjaon periaatetta noudattaen. YLEISTÄ 1. Alueiden komitea ottaa mielihyvin vastaan komission aloitteet yhteisön ympäristöpolitiikan vahvistamiseksi. Komitea suhtautuu myönteisesti siihen, että Euroopan unioni tähtää hallitustenvälisessä konferenssissa kestävään kehitykseen. Sekä hvk-asiakirjassa että viidennessä ympäristötoimintaohjelmassa painotetaan, että ympäristövaatimukset on sisällytettävä kaikentyyppisen yhteisöpolitiikan luonnosteluun, laatimiseen ja toimeenpanoon. AK ehdottaa, että varovaisuusperiaate, "saastuttaja maksaa" -periaate (polluter pays), tuottajan vastuu -periaate sekä korvaavuusperiaate otetaan myös koko yhteisön politiikan ohjenuoriksi. Euroopan unioni ja kaikki sen jäsenvaltiot ovat Rion ympäristökonferenssin päätösasiakirjan allekirjoittaessaan sitoutuneet ottamaan nämä samoin kuin joukon muita Agenda 21:n ja Rion julistuksen tärkeitä päämääriä kestävän yhteiskuntarakenteen kehittämisen lähtökohdiksi. AK on sitä mieltä, että näitä tärkeitä periaatteita tulisi selostaa perinpohjaisemmin komission tiedonannossa. Euroopan unionin pitäisi muun muassa käyttää hyväkseen näitä periaatteita ja yhteisön koko ympäristölainsäädäntöä välineinä ympäristötietoisuuden voimistamiseksi yhteisön elinkeinoelämän, asukkaiden ja vapaaehtoisjärjestöjen piirissä. 2. Jäsenvaltioiden tapaan myös komissiolla on mahdollisuus käyttää erilaisia apuvälineitä yhteisön ympäristölainsäädännön noudattamisen tehostamiseksi. Nämä apuneuvot ovat etupäässä taloudellisia ohjausvälineitä, mutta myös lainsäädännön tiukentaminen, koulutus, tiedotus ja yhteisvastuun voimistaminen kuuluvat niihin. Ympäristön tilan kohentaminen yhteisössä ympäristölainsäädännön avulla on yksi näistä keinoista. Se perustuu viranomaistoimiin, kuten valvontaan. Niin kutsutut ympäristöohjausjärjestelmät, ennen kaikkea Euroopan unionin säännös EMAS ja ISO 14000 (14001), palvelevat samaa päämäärää. Ympäristöohjausjärjestelmiin liittyvät muun muassa ympäristötarkastukset. Ympäristötarkastuksessa kiinnitetään huomiota ympäristölakien noudattamiseen. AK:n mielestä järjestelmät tulee sopeuttaa paremmin ympäristölainsäädäntöön ja niitä tulee käyttää laajemmin. Ympäristöohjausjärjestelmiä tulee myös kokeilla soveltuvin osin julkisella alalla, paikallisella, alueellisella ja keskustasolla. AK ehdottaa että komissio tarkastelee missä määrin erilaisia apukeinoja voidaan käyttää sellaisten säännösten yhteydessä joita noudatetaan huonosti. 3. AK puoltaa rangaistusseuraamusten käyttöä, jotta yhteisön ympäristölainsäädäntöä noudatettaisiin paremmin, jos yllämainitut apuneuvot eivät tuota toivottua tulosta. 4. Eri jäsenvaltioiden taloudellisten sanktioiden asteesta sekä taloussanktiopolitiikasta olisi tehtävä selkoa. Periaatteessa yhteisön ympäristölainsäädännön rikkominen jossakin jäsenvaltioista ei saisi tulla muita "halvemmaksi". 5. Alueiden komitea ehdottaa, että paikallis- ja aluetason merkitykseen yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattamisessa kiinnitetään enemmän huomiota. Yhteisön ympäristölainsäädännön noudattamista koskevia kysymyksiä voidaan liittää esimerkiksi paikalliseen Agenda 21:n puolesta tehtävään työhön ja näin vahvistaa "alhaalta ylös" -lähestymistapaa sekä kansalaisten osallistumista asioiden hoitoon yhteisössä. 6. AK ehdottaa, että yhteisön ympäristölainsäädäntö ja taloudelliset ohjauskeinot kytketään tiiviimmin toisiinsa. 7. AK:n mielestä tulee olla mahdollista, että jotkin yhteisön jäsenvaltioista ottavat edelläkävijöinä käyttöön muita ankarampaa ympäristölainsäädäntöä sillä ehdolla, että yleistavoitteena on hyvien käytänteiden edistäminen kaikissa jäsenvaltioissa. Ympäristötakuun asemaa tulee siksi vahvistaa. Jotta viidennen ympäristötoimintaohjelman pyrkimyksissä kestävään kehitykseen onnistuttaisiin, tulee ympäristökysymysten saada esimerkiksi tavaroiden vapaan liikkuvuuden kanssa yhdenvertainen asema. On tärkeää, että hankintayksiköt voivat ottaa ympäristönäkökohdat huomioon hankintoja tehdessään. Komission tulee selvittää miten tämä käy päinsä ja raivata mahdollisia esteitä, jotta voidaan antaa valinnoissa tärkeä sija syrjintää välttäville ympäristönäkökohdille. Komission tulee myös tehostaa ympäristömerkinnän kehittelyä. Pitkät maantiekuljetukset ovat kiistakysymys. 8. AK pidättyy esittämästä yksityiskohtaisia huomioitaan kysymyksistä, joissa jäsenvaltioiden näkemykset poikkeavat paljon toisistaan ja jotka eivät kosketa alue- tai paikallistasoa. 9. AK on sitä mieltä, että jos komissio ottaisi esim. uimavesistöjä ja jätteiden varastointia koskevia direktiivejä laatiessaan nykyistä enemmän huomioon fyysisen maantieteen olosuhteet, tämä lisäisi tahtoa ja mahdollisuuksia noudattaa yhteisön ympäristösäännöksiä. 10. Mitä itse lainsäädäntötyöhön tulee, AK ehdottaa, että komissio antaa suuremman arvon jäsenvaltioiden ominaislaadulle ja käytänteille sääntelyssä, päätöksenteon siirtämisessä alueille ja kunnille jne. Vähimmäisvaatimus lainsäädäntötyössä on, että myös maallikoiden tulee pystyä ymmärtämään yhteisön ympäristölainsäädännön ydin. Nykyiset säännökset ovat osittain jäsentymättömiä: yksi ja sama direktiivi on usein ympäristöpoliittisten tavoitteiden ja pitkälle menevän yksityiskohtaisen sääntelyn sekoitus. 11. AK toteaa, että EU:n ympäristölainsäädännön täytäntöönpanon ja soveltamisen tulee rakentua läheisyysperiaatteelle, mm. siksi että ympäristösäännökset koskettavat niin merkittävästi alueita ja kuntia. 12. Jäsenvaltioiden alueilla ja kunnilla on usein hallintovastuu EU:n ympäristölainsäädännön soveltamisesta. AK:n mielestä on juuri siksi tärkeää, että komissio kiinnittää huomiota EU:n ympäristöaloitteiden hallinnollisiin ja taloudellisiin seurauksiin. 13. AK haluaa esittää uudelleen toivomuksensa siitä, että komiteaa kuullaan aina ympäristökysymyksissä, kuten komitea totesi Euroopan unionista tehdystä sopimuksesta antamassaan lausunnossa. ERITYISTÄ II osa: Uudet toiminta-alat Jäsenvaltioiden tarkastustehtävät 14. Alueiden komitea yhtyy komission käsitykseen siitä, että on tarpeen seurata, miten yhteisön ympäristölainsäädännön noudattamista valvotaan. Puutteellinen valvonta voi merkitä kilpailuetuja niihin jäsenvaltioihin verrattuna, joissa seurannasta ollaan huolehdittu. Kun arvioidaan seurannan vähimmäistasoa kussakin valtiossa, tulee AK:n mielestä ottaa huomioon yleinen lainkuuliaisuus kyseisessä valtiossa. Valtioille, jotka panevat toimeen uusia direktiivejä ja noudattavat ympäristösäännöstöä, tulee suoda mahdollisuus esimerkiksi kehittää oma hyvä valvontatapansa vaihtoehtona komission toteuttamalle valvonnalle. Ehtona on tietysti se, että komissio ja muut jäsenvaltiot vakuuttuvat valvontajärjestelyjen asianmukaisuudesta. AK haluaa korostaa painokkaasti, että seurannassa on olennaista sen laatu ei organisaatio eikä toiminnan laajuus. Kunkin jäsenvaltion tulee omalta kohdaltaan saada mahdollisuus vaikuttaa seurannan järjestämiseen ja sen käytännön yksityiskohtiin. 15. AK:n käsityksen mukaan tulee parantaa alueiden ja kuntien edustajien mahdollisuuksia osallistua ohjeiden, uusien direktiivien jms. valmisteluun. Komission tulee sitäpaitsi panostaa huomattavasti sellaisiin tietotekniikkaa käyttäen laadittuihin, yhteisön ympäristölainsäädäntöä käsitteleviin yleistajuisiin tietopaketteihin, jotka suunnataan alueille, kunnille ja suurelle yleisölle. On selvää, että näiden julkaisujen pitää olla saatavissa kaikilla yhteisön virallisilla kielillä. Ympäristöä koskevat jäsenvaltioiden valitukset ja tutkintamenettely 16. AK kannattaa ehdotusta ympäristöasioita koskevien valitusten ja tutkintamenettelyn vähimmäisvaatimusten käyttöön ottamiseksi. Huomautettakoon kuitenkin, että vuoropuhelun ja avoimuuden merkitys myönteisen yhteistyöilmapiirin ja ympäristötietoisuuden luomisessa on suuri. AK edellyttää, että alue- ja paikallistasojen edustajat voivat osallistua valitusten tarkoituksenmukaisten käsittelymenettelyjen kehittämiseen niissä jäsenvaltioissa, joissa kyseisiä menettelyjä ei vielä ole. 17. Tekstikohdat, joissa käsitellään sellaista tutkintamenettelyä, joka ei olisi oikeudellisesti sitova, ovat epäselviä. AK vastustaa uusien organisaatiotasojen perustamista jäsenvaltioihin. Tässä on selvästi kyse läheisyysperiaatteesta. Tuomioistuinkäsittely 18. Jos joillekin jäsenvaltioissa tunnustetuille ympäristöjärjestöille taattaisiin puheoikeus oikeuskäsittelyssä, tämä voisi komission mielestä parantaa yhteisön ympäristölainsäädännön soveltamista ja toimeenpanoa. AK hyväksyy ehdotuksen periaatteessa, mutta asian yksityiskohtainen järjestäminen tulee jättää kullekin jäsenvaltiolle niiden oikeuskäytänteiden mukaisesti. Alueiden komitea kehottaa komissiota kehittämään ehdotustaan valitusjärjestelmistä ja tuomioistuinkäsittelystä yhdessä kansallisten sekä alue- ja paikallishallintojen kanssa. III osa: Nykyjärjestelmien lujittaminen Yhteisön lainsäädännön laatu 19. AK toteaa, että lainsäädännön yksinkertaistaminen ja selkeyttäminen on perusedellytys sille, että yhteisön ympäristölainsäädäntöä noudatetaan nykyistä paremmin. EU:n ympäristölainsäädännön on asetettava jäsenvaltioille puitteet, joissa ne voivat toimia, sekä annettava yleiset ohjeet näiden puitteiden soveltamiseksi. AK:n mielestä komission tulee tutkia ja parantaa lainsäädäntömenettelyjään. Nykyisessä järjestelmässä on suurena heikkoutena yhteisön ympäristölakeja koskevan tiedotuksen ja koulutuksen puutteellisuus. 20. Alueiden komitea haluaa, että annetaan säännökset, joissa velvoitetaan jäsenvaltiot julkistamaan yhteisön ympäristölainsäädännön voimaansaattamista koskevat tiedot. AK ehdottaa päättäväisesti hylättäväksi järjestelmän, johon kuuluisi sitovia ja yksityiskohtaisia taulukoita, joiden mukaan on tehtävä ilmoitus yhteisön ympäristölainsäädännön voimaansaattamisen toteutumisesta kunkin valtion osalta. Tämä ei ole tehokas tapa järjestää yhteisön ympäristölakien voimaansaattamisen seuranta. Komitea kannattaa vuoropuhelun tiivistämistä. 21. Komission mielestä EU:n tulee pyrkiä siihen, että voitaisiin sopia rangaistusseuraamusten yhteisestä vähimmäistasosta kilpailun tasapuolisuuden nimissä. Alueiden komitea tukee tätä ehdotusta. 22. Komissio aikoo uusien yhteisönlaajuisten ympäristöaloitteiden luonnostelu- ja laadintavaiheessa käyttää kuulemis- ja neuvottelumenettelyä. Jäsenvaltioiden tulee huolehtia siitä, että niillä on tarjota menettelytavat, jotka tekevät kuulemisen ja neuvottelun mahdolliseksi ennen kuin toimenpiteet säädösten liittämisestä kansalliseen lainsäädäntöön hyväksytään. Alueiden komitea tukee tätä ehdotusta. Avoimuus 23. AK on tyytyväinen komission aikomukseen julkaista lisää vuotuisia selvityksiä, jotka koskevat yhteisön lakien soveltamisen valvontaa, edellyttäen että saatava hyöty ylittää selvästi raporttien valmistelu- ja tuotantokulut, jotka tulevat lisääntymään. 24. Komissio aikoo tutkia epävirallisen IMPEL-verkoston asemaa käyttökelpoisena yhteistyövälineenä ja tehdä ehdotuksia, jotka koskevat sen tehtävien kehittämistä ja uudelleenjärjestelyä. Alueiden komitean mielestä IMPEL-verkon kehittämisen perusedellytys on, että järjestelmä on kustannustehokas eikä aiheuta alueille ja kunnille rasituksia, joiden rahoitus on järjestämättä. Yhteistyön parantaminen 25. Hyödyntämällä kertomusten laadintaa koskevaa direktiiviä ja yhteistyössä Euroopan ympäristökeskuksen kanssa komissio aikoo varmistaa, että tiedot ympäristöä koskevien yhteisön toimenpiteiden tehokkuudesta ovat käytettävissä. AK suhtautuu myönteisesti ympäristökeskuksen hyödyntämiseen, jos vain edellä mainitut kustannus- ja hyötynäkökohdat otetaan huomioon. AK:n mielestä liian pitkälle menevä ja yksityiskohtainen kertomusmenettely yhteisön järjestelmänä ei hyödytä ympäristöpolitiikkaa. Kertomusten laadinnalle asetettavat vaatimukset tulee suhteuttaa todellisiin tarpeisiin ja saavutettavissa olevaan hyötyyn. Nämä vaatimukset ovat EU:ssa suurelta osin rasitus myös alue- ja paikallisviranomaisille. Rahoitusperiaatteen tulee voida ratkaista asetettaessa kertomusten laadintavaatimuksia hallinnon eri tasoille. Kun asetetaan näitä vaatimuksia alueille ja kunnille, on voitava odottaa saatavan tietoja, jotka ovat niille hyödyksi. Muussa tapauksessa EU:n tai jäsenvaltioiden tulee vastata kertomusten laadinnan kustannuksista. Yhteisön lainsäädäntöä koskevan tietämyksen parantaminen 26. Komissio harkitsee rahoitustukea ja teknistä tukea koskevien aloitteiden tekemistä yhteisön ympäristölainsäädäntöä koskevan tietämyksen parantamiseksi erityisesti jäsenvaltioiden tuomarien, asianajajien ja virkamiesten osalta. Rahoitusväline Life 2:n osana myönnettävä yhteisön rahoitus voi myötävaikuttaa ympäristölainsäädännön täytäntöönpanon tehostamiseen. AK ottaa ehdotuksen mielihyvin vastaan. Yhteisön rahoitus ja yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattaminen 27. Komissio harkitsee lisätoimiin ryhtymistä sen varmistamiseksi, että yhteisön ympäristölainsäädäntö otetaan kokonaan huomioon päätöksissä rahoitustuen myöntämisestä jäsenvaltioille ja yhteisön rahoittamien hankkeiden seurannassa. AK:n mielestä EU:n taloudellisia ohjausvälineitä, erityisesti maataloustukea, on voitava käyttää keinoina joiden tavoitteena on yhteisön ympäristölainsäädännön noudattamisen parantaminen. Komitean mielestä ympäristökysymyksiin on kiinnitettävä erityistä huomiota maataloustukea uudistettaessa. 28. Alueiden komitea suhtautuu myönteisesti pyrkimysten jatkamiseen yhteisön ympäristölainsäädännön toimeenpanon tehostamiseksi. Komitea pitää toivottavana vuoropuhelun jatkamista yhteisön ympäristöpolitiikkaa vahvistavista toimenpiteistä. Bryssel, 12. kesäkuuta 1997. Alueiden komitean puheenjohtaja Pasqual MARAGALL i MIRA