LYHENTEET

BKT : Bruttokansantuote

ENP : Euroopan naapuruuspolitiikka

ENPI : Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline

MEDA : Euro–Välimeri-yhteistyökumppanuus

PETS : Public Expenditure Tracking Survey (julkisten menojen tarkastuksessa käytetty menetelmä)

TIIVISTELMÄ

I. Egypti on arabimaailman suurin maa ja sillä on perinteisesti ollut johtava asema Pohjois-Afrikassa ja Lähi-idässä. Egypti oli myös arabikevään keskeinen toimija Mubarakin hallintoon kohdistuneen kansannousun yhteydessä vuoden 2011 alussa.

II. Egypti on lukeutunut sekä ennen kansannousua että sen jälkeen eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen (ENPI) keskeisiin edunsaajiin; EU hyödyntää välinettä Euroopan naapuruuspolitiikan (ENP) tukemiseen.

III. Egyptille maksettiin kaudella 2007–2013 tukea noin miljardi euroa. Noin 60 prosenttia varoista on kanavoitu Egyptin valtiolle alakohtaisen talousarviotuen kautta ja loput Egyptin viranomaisten kanssa sovittuihin hankkeisiin. EU on myös suunnannut huomattavasti pienempiä määriä suoraan kansalaisjärjestöille etenkin demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevan eurooppalaisen rahoitusvälineen avulla.

IV. Tarkastuksessa arvioitiin, ovatko Euroopan komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto hallinnoineet vaikuttavasti EU:n tukea, jonka tavoitteena oli parantaa Egyptin hallintotapaa ennen vuonna 2011 tapahtunutta kansannousua ja sen jälkeen.

V. Tarkastuksen kattama ajanjakso ulottui syyskuuhun 2012. Tarkastus keskittyi kahteen keskeiseen hallinnonalaan: ihmisoikeuksiin ja demokratiaan sekä julkistalouden hallinnointiin ja korruption torjuntaan. Tarkastuksessa perehdyttiin 25 hankkeeseen ja kolmeen pääasialliseen alakohtaisen talousarviotuen ohjelmaan. Tarkastuksessa tutkittiin myös, kuinka EU hallinnoi Egyptiä koskevia laajempia ENP-yhteistyöpuitteita mainituilla aloilla tapahtuvaa edistystä silmällä pitäen.

VI. Tarkastuksessa havaittiin, että komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto eivät kaiken kaikkiaan ole kyenneet hallinnoimaan vaikuttavasti Egyptin hallintotavan parantamiseen tarkoitettua EU-tukea. Tämä johtuu osittain Egyptissä vallinneista vaikeista olosuhteista, mutta toisaalta myös puutteista tavassa, jolla Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio ovat hallinnoineet yhteistyötään Egyptin kanssa.

VII. Ennen kansannousua komissio onnistui sisällyttämään uudistuksia koskevaan, EU:n ja Egyptin välillä tehtyyn Euroopan naapuruuspolitiikan alan toimintasuunnitelmaan suuren joukon ihmisoikeuksien ja demokratian alaan liittyviä kysymyksiä, ja se myös asetti alan yhdeksi ENPI-tuen painopistealoista. Komissio ei kuitenkaan saavuttanut edistystä ENP-vuoropuhelun taikka tällä alalla rahoittamansa pääasiallisen ENPI-hankkeen avulla. Näistä vaikeuksista huolimatta komissio jatkoi huomattavan taloudellisen tuen suuntaamista Egyptin valtiolle etenkin talousarviotuen muodossa.

VIII. Suoraan kansalaisjärjestöjä ennen kansannousua rahoittaneet hankkeet onnistuivat yleensä suhteellisesti paremmin, mutta niille suunnatun rahoituksen määrä oli hyvin pieni. Vaikka rahoitusta maksettiin huomattava määrä talousarviotukena, julkistalouden hallinnointia ei ole sen avulla kyetty edistämään vaikuttavasti, ja edistys on ollut hidasta. Komissio rahoitti erittäin keskeistä korruptionvastaista hanketta, mutta senkin käynnistyminen on ollut hidasta, eikä hanketta ole seurattu riittävän tiiviisti.

IX. Hiljattain perustettu Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio tarkistivat ENP:aa kansannousun jälkeen ja pyrkivät täten lisäämään EU-tuen vaikuttavuutta huomattavasti. Tarkistus ei ole kuitenkaan vielä johtanut siihen, että EU:n Egyptille suuntaamaan tukeen olisi tehty merkittäviä muutoksia. Tarkistuksen painopisteenä ollut "syvädemokratian" edistäminen on erittäin olennainen Egyptin kannalta, mutta myös naisten ja vähemmistöjen oikeudet ovat keskeisiä kysymyksiä Egyptissä, eikä niitä ole painotettu tehokkaasti tarkistuksen yhteydessä tai sen jälkeen myönnetyssä uudessa tuessa. Uusien kansalaisyhteiskunnan tukemiseen tarkoitettujen mekanismien lisäarvoa ei ole vielä kyetty osoittamaan, sillä egyptiläisille kansalaisjärjestöille myönnetty lisärahoitus on jäänyt vaatimattomaksi.

X. EU:n talousarviotuen tarkistuksessa yksilöitiin joitakin keskeisiä tapoja tehostaa komission hallinnointia, mutta muutokset eivät ole vaikuttavia, ellei komissio sovella asettamiaan ehtoja tiukemmin.

XI. Kertomuksessa esitetään suosituksia, jotka tähtäävät ihmisoikeuksia ja demokratiaa sekä julkistalouden hallinnointia ja korruption torjuntaa koskevan tuen tehostamiseen; suosituksissa painotetaan myös, että talousarviotuen käyttöä Egyptin tapauksessa on syytä tarkistaa.

JOHDANTO

1. Tässä tarkastuskertomuksessa arvioidaan Euroopan ulkosuhdehallinnon ja Euroopan komission toimia hyvän hallintotavan edistämiseksi Egyptissä ennen vuoden 2011 tapahtumia ja niiden jälkeen.

EGYPTIN VIIMEAIKAISET TAPAHTUMAT

2. Arabimaailman suurimmassa maassa Egyptissä on 84 miljoonaa asukasta. Maalla on perinteisesti ollut johtava asema Pohjois-Afrikassa ja Lähi-idässä. Egyptissä on maailman suurimpiin lukeutuva muslimiväestö mutta myös huomattava kristitty vähemmistö. Egyptin suhteet naapurimaahan Israeliin ovat ratkaisevan tärkeitä rauhan kannalta kyseisellä alueella ja laajemmaltikin.

3. Vuonna 1952 tapahtuneen monarkian syrjäyttämisen jälkeen Egyptiä hallitsi vuoteen 2011 saakka kolme itsevaltaista presidenttiä, joista jokaisella oli sotilaallinen tausta: presidenteistä ensimmäinen, eversti Nasser, hallitsi kuolemaansa asti eli vuoteen 1970 saakka; Nasseria seurasi eversti Sadat, joka hallitsi vuoteen 1981, jolloin hän joutui äärimuslimien salamurhan kohteeksi; vuoteen 2011 saakka hallitsijana oli Sadatin varapresidentti Hosni Mubarak, joka oli toiminut myös ilmavoimien komentajana.

4. Mubarak piti alun perin Sadatin salamurhan seurauksena säädetyt hätätilalait voimassa koko 30-vuotisen vallassaolonsa ajan. Mubarak oli vuoteen 2005 saakka ainoa presidenttiehdokas ja voitti viidet peräkkäiset vaalit valtavalla ääntenenemmistöllä. Mubarakin kansallisdemokraattinen puolue oli vallassa myös parlamentissa. Lopulta hän taipui painostuksen edessä sallimaan kilpailuasetelmaan perustuvat presidentinvaalit vuonna 2005, mutta asetti sitten vaaleille niin rajoittavat ehdot, että kilpailukykyisten ehdokkaiden oli vaikea asettua häntä vastaan.

5. Mubarak käynnisti kuitenkin etenkin vuodesta 2005 alkaen joukon vapauttavia talousuudistuksia, joihin kansainvälinen yhteisö suhtautui yleisesti ottaen myönteisesti. Uudistukset kuitenkin pikemminkin vahvistivat kuin heikensivät eriarvoisuutta sekä sotilasvoimien että merkittävistä talouselämän eduista nauttivan Mubarakin perheen lähipiirin tapauksessa.

6. Egyptissä käynnistyi 25. tammikuuta 2011 kansannousu, jonka yhteydessä mielenosoittajat protestoivat hätätilalakien jatkamista ja siihen liittyvää poliisin väkivaltaisuutta ja kidutustoimintaa sekä vapaiden vaalien puuttumista ja rajoitettua puhevapautta vastaan. Protestoinnin kohteena oli myös laajalle levinnyt korruptio ja korkea työttömyysaste, joiden ohella ilmeni myös elintarvikkeiden hinnannousua. Nämä pitkälti odottamattomat tapahtumat johtivat Mubarakin eroamiseen 11. helmikuuta 2011.

7. Helmikuusta 2011 kesäkuuhun 2012 Egyptiä hallitsi käytännössä asevoimien korkein neuvosto. Neuvosto jatkoi monin tavoin aiempien hallitusten autoritääristä lähestymistapaa mm. järjestämällä syksystä 2011 alkaen tehoiskun ulkomaalaisia valtiosta riippumattomia järjestöjä vastaan. Useiden lykkäysten jälkeen touko- ja kesäkuussa 2012 järjestetyt presidentinvaalit johtivat kuitenkin siihen, että muslimiveljeskunnan ehdokas Mohamed Morsi vei niukan voiton.

8. Muslimiveljeskunnan presidentinvaalimenestys oli yhteneväinen vuoden 2011 lopulla järjestetyissä parlamenttivaaleissa menestymisen kanssa; veljeskunnan ehdokkaat voittivat 235 edustajanpaikkaa 498:sta. Samanaikaisesti salafistien johtama konservatiivisempi islamistiryhmä sai 123 edustajanpaikkaa. Sekulaarisilla liberaaliryhmillä oli ollut tärkeä asema kansannousussa, mutta ne saivat vain noin 20 prosenttia edustajanpaikoista. Korkein oikeus kuitenkin tuomitsi kesäkuussa 2012 vaalit osittain perustuslain vastaisiksi. Uudet vaalit on määrä järjestää vuonna 2013.

9. Joulukuussa 2012 egyptiläiset äänestivät uuden perustuslain puolesta. Useat egyptiläiset yhteiskuntaryhmät ilmaisivat kuitenkin olevansa huolissaan siirtymisestä kohti šaria-lakia, ilmaisuvapauden sekä naisten ja vähemmistöjen oikeuksien kaventamisesta ja sotilasvoimien jatkuvasta etuoikeusasemasta.

EU:N JA EGYPTIN VÄLISEN YHTEISTYÖN PUITTEET

10. Egyptin ja EU:n välinen assosiaatiosopimus tuli voimaan vuonna 2004. Sopimus muodostaa oikeudellisen perustan ja institutionaaliset puitteet Egyptin ja EU:n väliselle yhteistyölle. Assosiaationeuvosto tapaa ministeritasolla vähintään kerran vuodessa ja käy keskustelua keskeisistä sopimukseen liittyvistä aiheista taikka muista kahdenvälisistä tai kumpaakin osapuolta kiinnostavista kansainvälisistä kysymyksistä. Assosiaatiokomitean tarkoituksena on alakomiteoiden tukemana mahdollistaa ylempien virkamiesten välinen vuoropuhelu sopimuksen täytäntöönpanon varmistamista silmällä pitäen.

11. Assosiaatiosopimukseen kuuluu keskeisenä piirteenä demokratian periaatteiden ja ihmisten perusoikeuksien kunnioittaminen (2 artikla). Tämä kuvastaa EU:n pitkäaikaista sitoutumista ihmisoikeuksien ja demokratian edistämiseen kansainvälisissä suhteissa; periaate on kirjattu myös Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 21 artiklaan [1].

12. Egypti on väestöltään suurin EU:n soveltaman Euroopan naapuruuspolitiikan (ENP) piiriin kuuluva maa [2]. Vuonna 2004 käynnistetyn ENP:n tavoitteena on estää uusien erottavien linjojen syntyminen laajentuneen EU:n ja sen eteläisten ja itäisten naapurien välille ja vahvistaa sen sijaan kaikkien asianosaisten vaurautta, vakautta ja turvallisuutta.

13. ENP:n ydinosan muodostavat EU:n ja naapuruuspolitiikan kumppanimaiden välillä tehtävät kahdenväliset toimintasuunnitelmat. Suunnitelmat sisältävät joukon lyhyen ja keskipitkän aikavälin painopisteitä, joita sovelletaan osapuolten välillä sovittuihin poliittisiin ja taloudellisiin uudistuksiin. EU:n ja Egyptin välinen neuvosto hyväksyi niiden välisen toimintasuunnitelman maaliskuussa 2007; suunnitelma kattaa kuusi alaa [3]. Suunnitelman soveltamiskauden oli määrä päättyä maaliskuussa 2012, mutta sen voimassaoloa on jatkettu uuden toimintasuunnitelman laadinnan ajaksi; uutta toimintasuunnitelmaa laaditaan yhdessä Egyptin viranomaisten kanssa. Euroopan komissio julkaisee vuosittain edistymiskertomukset, joissa arvioidaan ENP-toimintasuunnitelmiin sisältyvien uudistusten täytäntöönpanoa.

14. Vuoden 2010 loppuun saakka Euroopan komissio vastasi ENP:n lähestymistavan kehittämisestä ja sen jälkeen tuen ohjelmasuunnittelusta ja täytäntöönpanosta sekä ENP:n yleisistä yhteistyöpuitteista. Vastuu ENP:n kehittämisestä ja yleisistä yhteistyöpuitteista siirtyi joulukuussa 2010 perustetulle Euroopan ulkosuhdehallinnolle. Tuen ohjelmasuunnitteluun liittyvät vastuualueet on jaettu ulkosuhdehallinnon ja komission kesken. Tuen täytäntöönpano on edelleen komission vastuulla.

EU:N RAHOITUSTUKI

15. Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline (ENPI) [4] käynnistettiin vuonna 2007; välineen tarkoituksena on antaa taloudellista tukea, jonka avulla tuetaan toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa kumppanimaissa. ENPI korvasi EU:n aiemman MEDA-rahoitustukiohjelman, jonka piiriin kuuluivat ainoastaan eteläiset ja itäiset Välimeren maat [5]. ENPI-tuen ehtona on demokratian ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen (28 artikla). Egypti lukeutuu ENPI-tuen keskeisiin edunsaajiin; maalle on suunnattu vuosille 2007–2013 laaditun EU:n Egyptiä koskevan maakohtaisen strategia-asiakirjan perusteella yhteensä noin miljardi euroa. Strategia-asiakirjassa on määritetty ENPI-tuelle kolme painopistealaa (tuen tarkempi jakautuminen on eritelty liitteessä I):

a) demokratian, ihmisoikeuksien ja oikeuslaitoksen alan uudistusten tukeminen (90 miljoonaa euroa)

b) taloudellisen kilpailukyvyn ja tuottavuuden edistäminen (409 miljoonaa euroa)

c) kestävän kehityksen varmistaminen (508 miljoonaa euroa).

16. Noin 40 prosenttia Egyptille suunnattavasta ENPI-tuesta käytetään hankkeiden rahoittamiseen; tuesta noin 60 prosenttia pannaan täytäntöön alakohtaisella talousarviotuella. Tässä yhteydessä EU-varat kanavoidaan suoraan Egyptin kansalliseen talousarvioon; edellytyksenä on, että Egypti täyttää alakohtaista ja julkistalouden hallinnointia koskevat uudistusehdot [6]. Viime vuosina komissio on painottanut tukiohjelmissaan voimakkaasti julkistalouden hallinnoinnin eli talousarvion suunnittelun, täytäntöönpanon ja valvonnan parantamista edunsaajamaiden valtionhallinnossa. Sen tavoitteena on ollut lisätä taloudellisuutta, tehokkuutta, vaikuttavuutta sekä avoimuutta niin kansallisten kuin EU:n varojen käytössä. Komissio on käyttänyt tähän tarkoitukseen Egyptin kohdalla pääasiassa talousarviotukea.

17. EU:n Egyptille suuntaama tuki on rahoitettu lähinnä ENPI-välineen avulla, mutta hallintotavan alalla on annettu huomattavasti pienempää tukea seuraavien välineiden avulla: demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen rahoitusväline, kehitysyhteistyövälineestä rahoitetut alakohtaiset ohjelmat, vakautusväline sekä hiljattain perustettu kansalaisyhteiskuntaa tukeva väline. Tuen keskeisenä piirteenä on, että komissio voi antaa sitä suoraan kansalaisjärjestöille ja muille valtiosta riippumattomille toimijoille myönnettävinä avustuksina ilman kansallisten viranomaisten kanssa tehtäviä rahoitussopimuksia.

TARKASTUKSEN LAAJUUS JA LÄHESTYMISTAPA

18. Tarkastuksessa esitettiin seuraava pääkysymys:

"Ovatko Euroopan komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto hallinnoineet vaikuttavalla tavalla Euroopan unionin tukea, jota on suunnattu hallintotavan parantamiseen ennen vuoden 2011 kansannousua ja sen jälkeen?"

19. Tarkastus kattoi ajanjakson vuonna 2007 tapahtuneesta ENPIn perustamisesta syyskuuhun 2012 [7].

20. Tarkastuksessa painotettiin kahta keskeistä hallintoalaa: demokratiaa ja ihmisoikeuksia sekä julkistalouden hallinnointia ja korruption torjuntaa:

a) Demokratian ja ihmisoikeuksien osalta tarkastuksessa tutkittiin seuraavia osa-alueita:

i) suurinta ENPI-välineen avulla rahoitettua ihmisoikeuksien alan ohjelmaa (17 miljoonaa euroa)

ii) demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevaan eurooppalaiseen rahoitusvälineeseen ja kehitysyhteistyön rahoitusvälineen alaiseen valtiosta riippumattomien toimijoiden teemaohjelmaan perustuvaa vuotuista rahoitusta; tässä yhteydessä poimittiin otos, johon kuului 15 hanketta. Hankkeiden kokonaisarvo oli 2,95 miljoonaa euroa.

iii) kahta vakautusvälineestä rahoitettua ohjelmaa, joiden kokonaisarvo oli 2,86 miljoonaa euroa.

b) Julkistalouden hallinnoinnin ja korruption torjunnan alalla tutkittiin seuraavia osa-alueita:

i) kolmea suurinta alakohtaisen talousarviotuen ohjelmaa (kokonaisarvo 304 miljoonaa euroa) [8]

ii) pääasiallista ENPI-välineen avulla rahoitettua korruptiontorjuntahanketta (2,5 miljoonaa euroa).

Kaikkia tarkastuskohteena olleita tukitoimenpiteitä kuvataan tarkemmin liitteessä II.

21. Tarkastuksessa arvioitiin kaikkien mainittujen hallinnonalojen osalta myös EU:n ja Egyptin välistä toimintasuunnitelmaa, EU:n ja Egyptin välillä toimintasuunnitelman täytäntöönpanosta käytyä vuoropuhelua sekä edistymistä koskevia komission kertomuksia.

22. Tilintarkastustuomioistuin keräsi arviointiaan varten aineistoa käymällä läpi asiakirjoja sekä tekemällä haastatteluja Euroopan ulkosuhdehallinnossa ja komissiossa sekä haastattelemalla Egyptin viranomaisten, kansalaisjärjestöjen ja muiden rahoittajien edustajia. Tarkastukseen sisältyi kahden viikon mittainen tarkastuskäynti Egyptiin kesäkuussa 2012. Kansainvälinen asiantuntija neuvoi tarkastustiimiä demokratian ja ihmisoikeuksien alaan liittyvissä kysymyksissä.

HUOMAUTUKSET

ENNEN KANSANNOUSUA SAAVUTETUT TULOKSET OLIVAT VÄHÄISIÄ

IHMISOIKEUSKYSYMYKSIÄ KÄSITELTIIN PUUTTEELLISESTI ENNEN KANSANNOUSUA

23. Kuten kaikkien muidenkin Euroopan naapuruuspolitiikan kumppanimaiden tapauksessa, Euroopan komissio laati ennen Egyptin viranomaisten kanssa toimintasuunnitelmasta käytäviä neuvotteluita vuonna 2005 "maakohtaisen selvityksen" [9], jossa se esitti arvionsa Egyptin tilanteesta. Selvityksessä esitettiin kriittisiä huomautuksia poliittisesta tilanteesta ja korostettiin hätätilalain kielteistä vaikutusta ihmisoikeuksiin ja demokratiaan.

24. Egyptin viranomaisten kanssa käytyjen neuvotteluiden jälkeen komissio pystyi määrittämään toimintasuunnitelmaan sisältyneiden 19 ensisijaisen alan joukosta kolme ihmisoikeuksien ja demokratian alaan liittyvää ensisijaista alaa [10]. Yksityiskohtaisemmin tarkasteltuna toimintasuunnitelma sisälsi kuitenkin peräti 39 ihmisoikeuksien ja demokratian alaan liittyvää painopistealaa. Ohjelma on näin ollen liian kunnianhimoinen eikä se perustunut komission osalta riittävän selkeästi ilmaistuihin painopistealoihin.

25. Suunniteltuihin toimiin kuului arkaluontoisia aiheita kuten vaalien alaan liittyvä yhteistyö, kokoontumis- ja yhdistymisvapaus sekä vankien oikeudet. Useita maakohtaiseen selvitykseen sisältyneitä keskeisiä kysymyksiä ei kuitenkaan käsitelty suoraan; esimerkkeinä voidaan mainita hätätilalain jatkaminen, sotilastuomioistuinten ja valtion turvallisuustuomioistuinten asema sekä kidutuksen laaja-alainen käyttö. Lisäksi osa toimista oli määritetty melko löyhästi eikä edistymisen arviointia varten ollut selkeitä vertailuarvoja.

PÄÄASIALLINEN IHMISOIKEUSALAN HANKE EPÄONNISTUI PITKÄLTI

26. Ihmisoikeudet ja demokratia valittiin ensimmäistä kertaa EU:n taloudellisen tuen painopistealaksi vuosille 2007–2013 laaditussa maakohtaisessa strategia-asiakirjassa (ks. kohta 15). Komissio onnistui täten pyrkimyksissään: nämä aiheet saatiin paremmille esille EU:n ja Egyptin suhteita koskevalla poliittisella agendalla.

27. Tällä alalla maakohtaisen strategia-asiakirjan puitteissa käynnistetty pääasiallinen tukitoimenpide oli ihmisoikeuksien ja kansalaisyhteiskunnan edistämistä ja suojelua koskenut ENPI-ohjelma. Ohjelman avulla pyrittiin parantamaan Egyptin instituutioiden ja kansalaisjärjestöjen valmiuksia, jotta ne voisivat panna alan kansainvälisiä yleissopimuksia täytäntöön vaikuttavasti. Tarkoituksena oli tukea toimintasuunnitelmassa ensisijaiseksi alaksi määritettyä ihmisoikeuksien edistämistä. Ohjelma hyväksyttiin vuonna 2008 ja sen arvo oli 17 miljoonaa euroa (tarkempia tietoja liitteessä II).

28. Ohjelman suunnittelussa oli lukuisia puutteita. Kyse oli pitkälti vuosien 2002–2006 maakohtaisen strategia-asiakirjan perusteella rahoitettujen erityyppisten hankkeiden jatkumosta [11]. Hankkeita ei kuitenkaan liitetty hyvin toisiinsa uuden ohjelman yhteydessä; tämä koski erityisesti hanketta, jonka tarkoituksena oli ympäristöoikeuksien edistäminen kansalaisjärjestöjen avulla. Komissio ei myöskään ottanut ohjelmaa suunnitellessaan riittävissä määrin huomioon aiemmista hankkeista opittuja asioita. Ohjelman täytäntöönpanoon valituista organisaatioista kaksi oli Mubarakin hallinnon perustamia julkisia elimiä, joiden taustalla vaikutti elinten uudistuksellisesta lähestymistavasta huolimatta ministeriöiden sijasta pikemminkin presidentin puoliso [12]. Tämä yhteys ongelmoitti ohjelman toteuttamista kansannousun jälkeen.

29. Ohjelman täytäntöönpanossa on ilmennyt mittavia viiveitä, joiden syynä on ollut pitkälti Egyptin viranomaisten sitoutumisen puute:

a) Egyptin viranomaiset allekirjoittivat rahoitussopimuksen vasta 23. joulukuuta 2009 – viimeisenä määräaikaa edeltävänä päivänä. Tätä edelsi komission ja Egyptin viranomaisten välinen vaikea neuvotteluprosessi ohjelman sisällöstä ja täytäntöönpanotavasta.

b) Allekirjoittamisen jälkeen täytäntöönpano jatkui hyvin hitaana. Kun rahoitussopimuksen teosta oli kulunut 30 kuukautta ja sopimustenteon määräaika oli vain kuuden kuukauden päässä, ohjelman varoista ainoastaan 53 prosenttia oli sidottu sopimuksiin ja 22 prosenttia maksettu. Viiveitä ilmeni erityisesti ohjelman hallinnointiyksikön saattamisessa toimintakuntoon; viiveet ovat vaikuttaneet koko ohjelman täytäntöönpanoon.

c) Kansalaisjärjestöjen toimintavalmiuksien edistämistä koskeneen osa-alueen (4 miljoonaa euroa) peruminen huhtikuussa 2012 oli suuri takaisku ohjelmalle. Määrärahat peruttiin siksi, että Egyptin viranomaiset ja komissio eivät päässeet sopimukseen vähemmistöjä ja sukupuolta koskevista sanamuodoista hankkeita koskevan ehdotuspyynnön laadinnan yhteydessä. Komission yksiköt eivät itsekään tehneet selkeää päätöstä näistä kysymyksistä.

30. Komissio on ponnistellut pitääkseen ohjelman käynnissä, mutta ohjelman tuotokset ovat jääneet toistaiseksi vähäisiksi ja tuotosten kestävyys riippuu paljolti Egyptin poliittisesta kehityksestä. Komission tarkoituksena oli, että ohjelma edistäisi ihmisoikeuskysymysten käsittelyä, mutta käytännössä komissio ei ole onnistunut ohjelman avulla luomaan alaa koskevaa vuoropuhelua Egyptin viranomaisten kanssa.

DEMOKRATIAA JA IHMISOIKEUKSIA KOSKEVASTA EUROOPPALAISESTA RAHOITUSVÄLINEESTÄ JA KEHITYSYHTEISTYÖN RAHOITUSVÄLINEEN ALAISESTA VALTIOSTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN TEEMAOHJELMASTA SUUNNATTIIN ENNEN KANSANNOUSUA VAIN VÄHÄN RAHOITUSTA KANSALAISYHTEISKUNTAAN

31. Komissio on käyttänyt demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevaa eurooppalaista rahoitusvälinettä puuttuakseen tiettyihin erittäin arkaluontoisiin kysymyksiin kuten vaaliprosessiin sekä kidutuksen ja pahoinpitelyjen torjuntaan. Kysymyksiin ei voitu puuttua ENPI-tuen puitteissa, sillä se edellyttää rahoitussopimusten tekoa komission ja kansallisten viranomaisten välillä. Demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevan eurooppalaisen rahoitusvälineen yhteydessä keskityttiin alun perin enemmän sosioekonomisiin oikeuksiin. Komissio on voinut keskittää demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevan eurooppalaisen rahoitusvälineen demokratiaan ja poliittisiin oikeuksiin sen jälkeen kun se otti vuonna 2010 tällä alalla käyttöön kehitysyhteistyön rahoitusvälineen alaisen valtiosta riippumattomien toimijoiden teemaohjelman. Rahoituksen avulla tuettiin kansalaisjärjestöjen toimintavalmiuksien kehittämistä, jotta ne kykenisivät toimimaan näillä aloilla vaikuttavasti ja tukemaan ihmisoikeusrikkomusten uhreja.

32. Näiden kahden välineen käyttöön ennen kansannousua asetetun rahoituksen erittäin vähäinen määrä ei kuitenkaan kuvasta poliittista painoarvoa, jonka Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio asettivat toimintasuunnitelmassa demokratialle ja ihmisoikeuksille (ks. kohta 24). Rahoituksen määrä on vähäinen myös verrattuna ENPI-välineestä ihmisoikeuksiin ja demokratiaan suunnattuun rahoitukseen (ks. edellinen osa) [13] ja talousarviotukeen suunnattuihin määriin. Demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevan eurooppalaisen rahoitusvälineen kohdalla keskimääräinen vuotuinen rahoitus oli vuosina 2008–2010 ainoastaan 875000 euroa, vaikka hakemuksia tulee vuosittain keskimäärin 40 kappaletta. Avustuksia myönnettiin vuosittain ainoastaan neljästä seitsemään kappaletta; avustusten suuruus oli keskimäärin 150000 euroa. Avustusten määrä oli yhtä vaatimaton kehitysyhteistyön rahoitusvälineen alaisen valtiosta riippumattomien toimijoiden teemaohjelman yhteydessä, kun se otettiin käyttöön vuonna 2010 [14].

33. Komissio ei ole vielä toteuttanut Egyptin kansalaisjärjestöjen kartoitusta. Komissiolla ei ole kansalaisjärjestöistä tarkkoja tietoja, mikä on vaikeuttanut sen varmistamista, että erityyppisten kansalaisjärjestöjen näkemykset EU-ohjelmiin liittyvien vuotuisten ehdotuspyyntöjen sisällöstä otetaan huomioon. Tilanne on vaikeuttanut myös kansalaisjärjestöjen valmiuksiin soveltuvien ehdotuspyyntöjen suunnittelua [15].

34. Komission ehdotuspyyntöihin liittyvä prosessi on pitkä, mikä hidasti tuen täytäntöönpanoa demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevan eurooppalaisen rahoitusvälineen ja kehitysyhteistyön rahoitusvälineen alaisen valtiosta riippumattomien toimijoiden teemaohjelman kautta. Tarkastetun sopimusotoksen perusteella todettiin, että kansalaisjärjestöille asetetun hanke-ehdotusten esittämistä koskevan määräajan jälkeen kului keskimäärin 8,5 kuukautta ennen kuin hankkeen rahoittamista koskeva avustussopimus allekirjoitettiin komissiossa. Näin on siitä huolimatta, että sopimusten kohteena olevat määrät ovat pieniä ja että sopimusten täytäntöönpanolle asetettu aika on usein vain 24 kuukautta.

35. Otokseen kuuluneista 14:stä sopimuksen kohteena olleesta hankkeesta yhdeksässä ilmeni viivästyksiä, jotka johtuivat pitkistä hyväksymismenettelyistä solidaarisuuteen ja sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen liittyvistä kysymyksistä vastaavassa Egyptin ministeriössä [16]. Näissä tapauksissa komissio sovelsi joustavaa ja tukevaa lähestymistapaa lykkäämällä systemaattisesti hankkeiden täytäntöönpanoon varattua ajanjaksoa siten, että ajanjakso alkoi vasta sitten, kun kansalaisjärjestöt olivat saaneet tarvittavan hyväksynnän.

36. Otokseen kuuluneista hankkeista viisi oli saatettu päätökseen, ja niistä kolme oli tuottanut tavoitellut tuotokset kohderyhmiä varten. Kaksi muuta hanketta ei saavuttanut tavoitteitaan täysin, mikä johtui lähinnä Egyptin viranomaisten puuttumisesta toimiin. Hanke on parantanut hallintotapaa enimmäkseen erittäin paikallisella tasolla.

IHMISOIKEUKSISTA JA DEMOKRATIASTA ON KÄYTY VUOROPUHELUA MUTTA VARSINAINEN TOIMINTA ON JÄÄNYT VÄHIIN

37. Komissio sai pitkällisten neuvotteluiden jälkeen Egyptin viranomaisilta hyväksynnän poliittisia kysymyksiä käsittelevän, assosiaatiokomitean yhteydessä toimivan alakomitean perustamiseen. Alakomitean nimi kuitenkin kuvasti sen perustamiseen liittynyttä kompromissia: "Poliittisia kysymyksiä käsittelevä alakomitea: Ihmisoikeudet ja demokratia – Kansainväliset ja alueelliset kysymykset". Komissio halusi keskittää vuoropuhelua ihmisoikeus- ja demokratiakysymyksiin, mutta Egyptin viranomaiset halusivat keskittyä kansainvälisiin turvallisuuskysymyksiin, mikä vastasi maan tavoitetta – strategisen kumppanuuden kehittämistä EU:n kanssa.

38. Alakomitea kokoontui kerran vuodessa vuosina 2008–2010. EU toi enenevässä määrin esiin kriittisiä kysymyksiä, jotka koskivat Egyptin ihmisoikeus- ja demokratiaongelmia, kuten kidutusta, yhdistymis- ja ilmaisuvapautta, valtiosta riippumattomien järjestöjen toimintaa rajoittavaa lakia [17] sekä hätätilalain jatkamista. Egyptin viranomaiset halusivat kuitenkin keskittyä kansainvälisiin kysymyksiin ja joko vähättelivät maan sisäisten hallintotapaa koskevien ongelmien merkitystä tai halusivat saada EU:n vakuuttuneeksi siitä, että ongelmiin kohdistetaan toimia. Egyptin viranomaiset väittivät niin ikään puuttuvansa ihmisoikeusongelmiin niitä koskevan ENPI-ohjelman avulla, mutta tosiasiassa viranomaiset viivästyttivät hanketta jatkuvasti (ks. kohta 29).

39. Komissio ei onnistunut varmistamaan, että Egyptin viranomaiset kohdistivat konkreettisia toimia ongelmiin, joita komissio toi esiin alakomiteassa käydyssä vuoropuhelussa. Esiin tuodut ongelmat saatettiin nimetä kokouksen lopussa toimien kohteeksi, mutta toimia ei yleensä pantu täytäntöön. Esimerkiksi vuoden 2009 alakomitea nimesi toimen, jonka tarkoituksena oli "tutkia mahdollisuutta käyttää EU:n teknistä apua Egyptin neuvontaan jäsenvaltioissa valtiosta riippumattomiin järjestöihin sovellettavan lainsäädännön osalta". Toimen toteuttamista ei seurattu.

40. Myös komission kertomuksissa toimintasuunnitelmien täytäntöönpanon edistymisestä tuotiin esille ihmisoikeus- ja demokratiakysymyksiin liittyviä arkaluontoisia kysymyksiä – aiempaa kriittisempään sävyyn. Kertomuksissa ei kuitenkaan viitattu näihin kysymyksiin puuttumiseen tarkoitetun EU-tuen täytäntöönpano-ongelmiin. Samanaikaisesti komissio ei myöskään ennen vuoden 2011 edistymiskertomusta [18] esittänyt kertomuksissa ehdotuksia toimenpiteistä, joihin Egyptin viranomaisten olisi ryhdyttävä esiin tuotuihin ongelmiin puuttumiseksi.

41. Komissio ei tuonut edistymiskertomuksissa ihmisoikeusrikkomuksia kohtaan esittämänsä kritiikin yhteydessä esille mahdollisuutta EU-tuen vähentämiseen tai poistamiseen. Näin tapahtui siitä huolimatta, että ihmisoikeuslausekkeet sisältyvät assosiaatiosopimukseen, ENPI-asetukseen (ks. kohdat 11 ja 15) sekä yksittäisiä ohjelmia koskeviin rahoitussopimuksiin. Talousarviotuen avulla rahoitettiin suoraan kansallista talousarviota, joten tuen vähentäminen tai poistaminen olisi voinut olla erittäin tehokas tie ihmisoikeuskysymysten tukemiseen; näin ei kuitenkaan toimittu ennen kansannousua.

JULKISTALOUDEN HALLINNOINNIN UUDISTUSSUUNNITELMA PUUTTUU

42. EU:n ja Egyptin välisessä toimintasuunnitelmassa tuotiin esille – joskaan ei yksityiskohtaisesti – joukko julkistalouden hallinnoinnin uudistuksen painopistealoja. Toimintasuunnitelmassa viitattiin myös tarpeeseen lisätä avoimuutta ja tarkistaa korruptionvastaista politiikkaa, mutta siinä ei painotettu korruptioon puuttumisen tärkeyttä eikä sisällytetty alaa 19 ensisijaisen alan joukkoon.

43. Talousarviotuki on keskeinen väline, jonka avulla komissio edistää julkistalouden hallinnoinnin uudistusta kumppanimaissa. Komission toimintapolitiikan yhteydessä painotetaan, että talousarviotukea saavien maiden on laadittava julkistalouden hallinnoinnin uudistussuunnitelma uudistusten etusijalle asettamista ja koordinointia varten. Komissio ei kuitenkaan vaatinut Egyptin viranomaisia laatimaan tällaista suunnitelmaa, vaikka noin 60 prosenttia EU:n tuesta kanavoidaan talousarviotuen kautta.

44. Komissio rahoitti vuonna 2009 julkisia menoja ja taloudellista vastuuta koskevan arvioinnin julkistalouden hallinnoinnin tilasta Egyptissä; ar-vioinnissa tuotiin esille puutteita julkistalouden hallinnoinnin keskeisillä aloilla, kuten ulkoisessa tarkastuksessa ja tarkastuskertomusten lainsäädännöllisessä arvioinnissa. Julkisen menokehyksen arvioinnin jälkeen ei kuitenkaan ryhdytty vakaisiin toimiin uudistusohjelman perustamiseksi. Valtiovarainministeriö hyväksyi vasta joulukuussa 2011 Kansainvälisen valuuttarahaston toimintasuunnitelman, joka sisälsi perustan julkistalouden hallinnoinnin uudistusohjelmalle [19].

45. Egyptillä ei vieläkään ole korruption vastaista strategiaa, vaikka tällaisen strategian laatiminen sisältyy vuonna 2011 käynnistettyyn korruption vastaiseen ENPI-hankkeeseen (ks. kohta 52).

JULKISTALOUDEN HALLINNOINNIN KESKEISIIN PUUTTEISIIN EI OLE KOHDISTETTU TOIMIA

46. Julkistalouden hallinnoinnin uudistus on edennyt Egyptissä hitaasti ja alakohtaisen talousarviotuen ohjelmat ovat vaikuttaneet uudistuksiin vain vähän. Tästä voidaan mainita seuraavat esimerkit:

a) Vaikuttavan sisäisen tarkastuksen toiminnon käyttöön ottamisessa ei ole tapahtunut mainittavaa edistystä, vaikka ala on tuotu esille EU:n ja Egyptin välisessä vuoden 2007 toimintasuunnitelmassa. Valtiovarainministeriö haki alun perin tälle alalle komission tukea kesäkuussa 2009, mutta tarkastuksen toimittamisajankohtaan mennessä komission ainoa konkreettinen panos oli aihetta koskevan, kesäkuussa 2011 pidetyn alueellisen seminaarin järjestäminen [20].

b) Egyptin viranomaiset käynnistivät vuonna 2006 yhteen tiliin perustuvan valtionkassajärjestelmän luomiseen tähtäävät toimet; kyseessä on olennainen valtion käteisvarojen konsolidointi- ja hallinnointiväline. Valtion 2600 kirjanpitoyksiköstä oli kesäkuuhun 2012 mennessä liitetty järjestelmään noin 500. Komissio asetti tällä alalla tapahtuvan edistyksen terveysalan alakohtaisen talousarviotukiohjelman ehdoksi, mutta ehdolla ei ollut merkittävää kannustinvaikutusta.

c) Myös valtion varainhoidon tietojärjestelmän täytäntöönpano on edennyt hitaasti resurssien puuttumisen ja valtiovarainministeriön vähäisen panostuksen takia, vaikka komissio on asettanut tuelle tällä alalla ehtoja.

d) Pilottiluontoisen keskipitkän aikavälin menokehyksen kehittämisessä tapahtui edistystä, samoin koulutusalalla sovellettavan ohjelmakohtaisen budjetoinnin tapauksessa. Näiden pilottihankkeiden laajentaminen muihin ministeriöihin on kuitenkin vielä käynnissä.

47. Komissio ei ole pyrkinyt puuttumaan alakohtaisen talousarviotuen ohjelmiensa avulla seuraaviin julkistalouden hallinnoinnin keskeisiin puutteisiin:

a) Tärkeät talousarvioalat eivät ole avoimia. Sotilasmenoja ei julkisteta eikä myöskään presidentin toimintaan liittyviä menoja ole ilmoitettu.

b) Egyptin viranomaisilla on vähintään 36 miljardia Egyptin puntaa (noin 4 miljardia euroa), mikä vastaa 2,4:ää prosenttia Egyptin BKT:sta, valtion talousarvion ulkopuolella niin kutsutuissa "erikoisrahastoissa". Rahastojen tarkasta koosta ei ole tietoa, kuten ei myöskään siitä, mihin tarkoitukseen ja miten niitä käytetään. Komissio ei ole nimenomaisesti puuttunut tähän kysymykseen alakohtaisen talousarviotuen ohjelmien avulla.

c) Ulkoisen tarkastuksen uudistuksessa ei ole edistytty. Tarkastusalan keskusjärjestö, Egyptin ylin kansallinen tarkastuselin, raportoi suoraan presidentti Mubarakille ja sen tarkastuskertomukset ovat suurelta osin salaisia. Tarkastusalan keskusjärjestön uudistuksen ja avoimuuden puuttuminen haittaa vakavasti julkistalouden hallinnoinnin parantamista.

48. Komission toimintapolitiikan mukaan talousarviotuen yleisehtona on julkistalouden hallinnoinnin uudistusten asianmukainen yleinen täytäntöönpano. Komissio ei kuitenkaan määrittänyt selkeitä vuosittaisiin välitavoitteisiin ja vertailuarvoihin perustuvia kriteereitä riittävänä pidetyn uudistusvauhdin seuraamiselle ja arvioinnille ja jatkoi talousarviotuen maksua uudistusten hitaasta täytäntöönpanosta huolimatta.

49. Komissio on ollut ainoa rahoittaja, joka on antanut Egyptille talousarviotukea. Näin ollen tukea ei ole voitu koordinoida muiden rahoittajien kanssa ehtoihin perustuvan tuen määrän lisäämiseksi ja samalla kannustinvaikutuksen vahvistamiseksi.

50. EU:n talousarviotuen ohjelmiin liittyy useimmissa maissa yleensä teknistä apua julkistalouden hallinnoinnin uudistuksia koskevan neuvonnan muodossa, mutta teknistä apua on hyödynnetty Egyptissä hyvin vähän. Lisäksi yleisiin julkistalouden hallinnoinnin uudistuksiin nimenomaisesti liittyviä teknisen avun hankkeita ei rahoitettu ennen joulukuuta 2011 [21]. Myöskään alakohtaisen talousarviotuen ohjelmiin ei ole liittynyt rahoitusta, jonka avulla kansalaisjärjestöt voisivat kehittää asemaansa kansallisen talousarvion seurannassa.

KORRUPTION VASTAINEN TOIMINTA ON EDENNYT NIHKEÄSTI

51. Egyptillä on ollut vakavia ongelmia korruption alalla [22], mutta tähän ongelmaan ei juurikaan ole puututtu suoraan alakohtaisen talousarviotuen ohjelmien avulla. Joihinkin muissa maissa toteutettuihin EU:n talousarviotukiohjelmiin on sisältynyt korruptiota koskevia erityisehtoja, mutta tämä ei koske Egyptiä. Suurimman poikkeuksen muodosti koulutusalaa koskevan alakohtaisen talousarviotuen yhteydessä myönnetty tekninen apu, joka kohdistui julkisten menojen tarkastuksessa käytettyyn Public Expenditure Tracking Survey (PETS) -menetelmään. Menetelmän yhtenä tavoitteena oli koulutusalaan liittyvien "vuotojen" yksilöinti, mutta toimet eivät olleet kovinkaan vaikuttavia.

52. Pääasiallinen nimenomaisesti korruption torjuntaan kohdistuva EU-hanke hyväksyttiin vuonna 2008; hankkeen arvo oli 2,55 miljoonaa euroa. Kyseessä oli alan ainoa merkittävä rahoittajan tukema hanke kansannousua edeltävinä vuosina. Hankkeen täytäntöönpano on kuitenkin ollut vaikeaa eikä komissio ole seurannut hanketta riittävästi sen keskeisestä merkityksestä huolimatta. Hanke on käynnistetty vasta hiljattain ja viivästyksiä on jo ilmennyt, joten tuotokset ovat toistaiseksi vähäisiä. Hankkeen kestävyysnäkymät vaikuttavat kuitenkin lupaavilta, kun otetaan huomioon Egyptissä tätä nykyä laajalle levinnyt huoli korruptiosta.

KOMISSIO EI HYÖDYNTÄNYT RIITTÄVÄSTI EUROOPAN NAAPURUUSPOLITIIKAN YHTEISTYÖPUITTEITA JULKISTALOUDEN HALLINNOINTIIN JA KORRUPTIOON PUUTTUMISTA SILMÄLLÄ PITÄEN

53. Komissio ja Egyptin viranomaiset eivät kumpikaan sisällyttäneet julkistalouden hallinnointiin liittyviä kysymyksiä assosiaatiokomitean toimintasuunnitelmaan, eikä myöskään yksikään kahdeksasta alakomiteasta sisällyttänyt julkistalouden hallinnointia tehtävälistalleen. Talousalan vuoropuhelua koskevien EU:n ja Egyptin välisten vuotuisten kokouksien yhteydessä olisi ollut mahdollista puuttua julkistalouden hallinnointiin liittyviin kysymyksiin, mutta näin ei toimittu.

54. Korruptiokysymyksistä keskusteltiin oikeus- ja turvallisuusasioita käsittelevässä alakomiteassa, joka kokoontui vuosittain vuosina 2007–2010. Korruption vastaisista aloitteista käytiin jonkin verran tiedonvaihtoa, mutta molempien osapuolten säännöllisesti esittämät yhteistyöpyynnöt eivät johtaneet konkreettisiin toimiin. Vuoropuhelu ei myöskään johtanut uusiin ENPI-hankkeisiin eikä sen yhteydessä puututtu vuoden 2008 ENPI-hankkeen käynnistämisessä ilmenneisiin ongelmiin (ks. kohta 52). Alakomitean tehtäväalue oli laaja ja kokouksiin käytettiin vain vähän aikaa, mikä teki vaikeaksi perusteellisemman keskustelun, päätöksenteon ja seurannan.

55. Euroopan naapuruuspolitiikkaa koskevissa edistymiskertomuksissa on kiinnitetty vain vähän huomiota julkistalouden hallinnointiin. Kertomukset ovat kuitenkin muuttuneet sävyltään kriittisemmiksi. Vuoden 2010 kertomuksessa pantiin merkille julkistalouden hallinnoinnin uudistuksen yleisesti ottaen hidas etenemisvauhti, ja vuoden 2011 kertomuksessa käsiteltiin ensimmäistä kertaa sotilasalan talousarviota kritisoimalla sotilasvoimien pyrkimyksiä pitää talousarvionsa erillään siviilialan tai demokraattisesta valvonnasta. Tähän alaan on kuitenkin kiinnitettävä yhä huomattavasti enemmän huomiota.

56. Vastaavasti komissio käsitteli korruptioaihetta edistymiskertomuksissa vain lyhyesti. Vuosina 2007–2010 julkaistuissa kertomuksissa saavutettua edistystä arvioitiin varovaisen myönteisesti ja alaan liittyvät perustavanlaatuiset haasteet sivuutettiin. Vuoden 2011 kertomuksen sävy oli kriittisempi, ja siinä korruptio tunnustettiin keskeiseksi ongelmaksi.

KANSANNOUSU JOHTI VAIN VÄHÄISIIN MUUTOKSIIN

TUKIOHJELMAT PYSYIVÄT PITKÄLTI ENTISELLÄÄN EUROOPAN NAAPURUUSPOLITIIKAN TARKISTUKSESTA HUOLIMATTA

57. Ennen vuoden 2011 arabikevättä korkea edustaja ja komissio käynnistivät heinäkuussa 2010 Euroopan naapuruuspolitiikan yleistarkistuksen, jonka yhteydessä konsultoitiin jäsenvaltioita, kumppanimaita ja kansalaisyhteiskunnan edustajia; tarkoituksena oli arvioida, kuinka politiikan vaikuttavuutta voitaisiin lisätä. Tarkistuksen tulos julkaistiin toukokuussa 2011 annetussa yhteisessä tiedonannossa, jonka otsikkona oli "Uusi strategia muutostilassa olevia naapurimaita varten" [23]. Tiedonannossa keskityttiin lähinnä demokraattista uudistusta koskevan EU-tuen painottamiseen ja esitettiin maiden kannustamista tähän suuntaan tarjoamalla sovellettavaksi "mitä enemmän sitä enemmän" -periaatetta: demokraattisten uudistusten vastineeksi annetaan enemmän EU-rahoitusta, parempi pääsy EU:n markkinoille ja paremmat matkustusmahdollisuudet EU:n alueelle [24]. EU:n eteläisen Välimeren alueen erityisedustaja nimitettiin heinäkuussa 2011 tukemaan tarkistuksen täytäntöönpanoa [25].

58. "Mitä enemmän sitä enemmän" -periaatteeseen viitattiin itse asiassa jo ENPI-välineen käynnistämisen jälkeen vuonna 2007 julkaistussa komission tiedonannossa: "Naapuruuspolitiikassa on kyse uudistuksiin tähtäävästä kumppanuudesta, joka palkitsee "mitä enemmän sitä enemmän" eli mitä enemmän kumppani sitoutuu Euroopan unioniin sitä paremmin unioni voi tulla sitä vastaan niin poliittisesti ja taloudellisesti kuin rahoitusyhteistyön ja teknisen yhteistyön keinoin" [26].

59. Euroopan naapuruuspolitiikan tarkistukseen sisältyi kaiken kaikkiaan laaja-alainen konsultointiprosessi, mutta nimenomaisesti Egyptissä toimivien sidosryhmien konsultoinnit olivat melko vähäisiä:

a) Ei ollut laadittu erityistä perusteellista tutkimusta tai arviointia, jossa olisi määritetty syitä ENPI-tuen vähäiseen vaikuttavuuteen Egyptissä ennen kansannousua.

b) Komissio järjesti lokakuussa 2010 osana Euroopan naapuruuspolitiikan tarkistusta naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvien kumppanimaiden – Egypti mukaan luettuna – kanssa ylemmille virkamiehille tarkoitetun kokouksen, mutta vuoden 2011 alussa pidettäväksi suunniteltua ministerikokousta ei järjestetty.

c) Egyptissä toimivia valtiosta riippumattomia järjestöjä konsultoitiin vain hyvin suppeasti Euroopan naapuruuspolitiikan tarkistuksen yhteydessä. Kun komissio järjesti marraskuussa 2010 Brysselissä kokouksen kaikkia naapuruuspolitiikan kumppanimaita edustavien valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa, kutsu lähetettiin lyhyellä varoitusajalla ainoastaan kuudelle egyptiläiselle järjestölle, joista vain yksi osallistui kokoukseen.

60. Kansannousun jälkeen Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio tarkistivat myös vuosille 2007–2013 laaditun maakohtaisen strategia-asiakirjan sekä vuosia 2011–2013 koskevan maaohjelman; tarkoituksena oli arvioida, ovatko ne edelleen tarkoituksenmukaisia. Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio päättelivät, että asiakirjoja ei ollut tarpeen tarkistaa virallisesti, koska niihin perustuva tuki oli riittävän laaja-alaista ja joustavaa. Vuosia 2011–2013 koskeva maaohjelma oli laadittu vuonna 2009 suoritetun maakohtaisen strategia-asiakirjan tarkistuksen perusteella; asiakirjassa esitettiin myönteinen kuva Egyptissä ihmisoikeuksien ja demokratian alalla tapahtuneesta kehityksestä ja viitattiin tarpeeseen vahvistaa tähän mennessä saavutetut tulokset sekä kannustaa poliittiseen uudistukseen tähtääviä rohkeita lisätoimia. Myöskään EU:n edustuston toteuttama tarkistus, joka kohdistui vuodelle 2011 ehdotettuun Euroopan naapuruuspolitiikan tukiohjelmaan, ei johtanut merkittäviin muutoksiin [27].

61. Etenkin maakohtaisen strategia-asiakirjan ja maaohjelman tapauksessa olisi voinut olettaa, että Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio ehdottaisivat enemmän muutoksia kansannousun ja Euroopan naapuruuspolitiikan tarkistuksen perusteella. Näin on siitä huolimatta, että toimiessaan 18 kuukautta kansannousun jälkeen virkaatekevänä hallituksena asevoimien korkein neuvosto rajoitti mahdollisuuksia laatia täysin uusi tukistrategia Egyptin viranomaisten kanssa.

NAISTEN JA VÄHEMMISTÖJEN OIKEUKSIIN ON KIINNITETTY VAIN VÄHÄN HUOMIOTA

62. Euroopan naapuruuspolitiikan tarkistuksessa painotettiin "syvädemokratian" tarvetta ja korostettiin, että vaalien lisäksi tärkeää on myös oikeuslaitoksen riippumattomuus, poliisin ja armeijan vastuuvelvollisuus sekä korruption torjuntatarve. Nämä kaikki ovat keskeisiä kysymyksiä Egyptissä; syvädemokratian käsite poikkeaa selkeästi ennen kansannousua viranomaistasolla retoriikan tasolle jääneestä demokratiasta.

63. Toisaalta voidaan todeta, että tarkistuksessa kiinnitettiin vähemmän huomiota kahteen muuhun syvädemokratian osa-alueeseen, jotka ovat erityisen tärkeitä Egyptissä ja uhattuja kansannousun jälkeen:

a) Vähemmistöjen oikeudet: uskonnollisten ryhmien välinen väkivalta on lisääntynyt ja kristityt ovat kärsineet väkivallan alla. Väkivaltaisuuksia koskevat tutkintatoimet ovat olleet löyhiä tai puuttuneet kokonaan [28].

b) Naisten oikeudet: tällä alalla tapahtui jonkin verran edistystä Mubarakin hallintokauden viimeisellä vuosikymmenellä, mutta saavutettu edistys on ollut uhattuna kansannoususta lähtien. Kansannousun jälkeen uusi parlamentti vaati useiden naisten oikeuksia tukevien instituutioiden lakkauttamista. Parlamentti vaati myös avioitumis-ikärajan alentamista, naisten sukuelinten silpomisen rangaistavuudesta luopumista ja henkilöoikeudellista asemaa koskevan lain sekä lapsen oikeuksia koskevan lain muuttamista šaria-periaatteiden mukaisesti.

Ihmisoikeuksiin liittyvien näkökohtien lisäksi mainituilla aloilla tapahtuva lisätaantuma uhkaa myös kärjistää nykyisiä talousvaikeuksia, sillä se vähentää turismia sekä horjuttaa ulkomaisten ja Egyptin sisäisten investoijien luottamusta.

64. Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio ovat toistaiseksi käynnistäneet näillä kahdella alalla vain joitakin uusia rahoitusaloitteita tarkistuksen perusteella. Ne sisällyttivät demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevan eurooppalaisen rahoitusvälineen alan ehdotuspyyntöihin vuosina 2011 ja 2012 uusia aihealueita, jotka koskivat suvaitsevaisuuden, moniarvoisuuden ja kulttuurienvälisen vuoropuhelun edistämistä. Näin tapahtui siitä huolimatta, että vuoden 2011 talousarvioon liittyvän rahoituksen määrä oli vain noin 500000 euroa. Pääasiallinen uusi naisten oikeuksia koskeva rahoitusaloite oli ehdotus siirtää 4 miljoonaa euroa ihmisoikeuksia ja demokratiaa koskevan ENPI-ohjelman peruuntuneesta osasta (ks. kohta 29 c) naisten oikeuksia ja toimeentuloa tukevaan YK:n hankkeeseen.

UUDEN KANSALAISJÄRJESTÖILLE TARKOITETUN TUEN VAIKUTUS ON TOISTAISEKSI JÄÄNYT VÄHÄISEKSI

65. Osana syvädemokratian kehittämisen painottamista tarkistuksessa korostettiin kansalaisyhteiskunnan tärkeää asemaa. Tarkistuksessa ehdotettiin tälle alalle kahta uutta aloitetta: kansalaisyhteiskuntaa koskevaa välinettä ja eurooppalaista demokratiarahastoa.

66. Eurooppalaisen demokratiarahaston erityistavoitteena oli tukea rekisteröimättömiä kansalaisjärjestöjä. Tämä olisi voinut olla hyödyllinen toimenpide, jonka avulla puuttua kansalaisjärjestöjen ongelmiin Egyptissä sekä ennen kansannousua että sen jälkeen. Eurooppalaisen demokratiarahaston tavoitteena on myös joustavoittaa kansalaisjärjestöjen rahoitusmenettelyjä nykyisestä. Rahasto ei kuitenkaan ole vielä aloittanut tuen toimittamista, sillä se oli vuoden 2012 puolivälissä vasta perusteilla ja sillä oli vaikeuksia löytää rahoitusta.

67. Yhteistä strategiakehystä oltiin tarkastuksen toimittamisajankohtana vasta aktivoimassa ja Egyptin rahoitusosuus vuodelle 2011 oli ainoastaan 600000 euroa. Demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevaan eurooppalaiseen rahoitusvälineeseen ja kehitysyhteistyön rahoitusvälineen alaiseen valtiosta riippumattomien toimijoiden teemaohjelmaan liittyvä lisärahoitus on niin ikään ollut vaatimatonta kansalaisjärjestöiltä tule-vien hakemusten lukumäärän kasvusta huolimatta. Riskinä on yhteisen strategiakehyksen, eurooppalaisen demokratiarahaston, nykyisen demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevan eurooppalaisen rahoitusvälineen ja kehitysyhteistyön rahoitusvälineen alaisen valtiosta riippumattomien toimijoiden teemaohjelman päällekkäisyys.

68. Egyptin viranomaiset ovat tarkistaneet nykyistä valtiosta riippumatto-mien järjestöjen toimintaa rajoittavaa lakia, mutta epäselvää on yhä, missä määrin uusi, vuodelle 2013 suunniteltu laki saa aikaan merkittävää vapautumista.

TALOUSARVIOTUKI: EDISTYS ON MAHDOLLISTA, MUTTA TARKISTETTUJA EHTOJA ON SOVELLETTAVA TIUKASTI

69. Euroopan naapuruuspolitiikan tarkistuksessa viitattiin myös talousarviotukeen suunniteltuihin muutoksiin. Varsinaiset muutokset tuotiin sittemmin esille komission tiedonannossa "Kolmansille maille annettavan EU:n budjettituen tulevaisuus" [29]. Useat tarkistetun lähestymistavan osatekijät ovat merkityksellisiä Egyptin kannalta:

a) Komissio kiinnittää erityistä huomiota korruption torjuntaan osana julkistalouden hallinnointia koskevan talousarviotuen yleisiä ehtoja.

b) Talousarviotuen uudeksi tukikelpoisuusehdoksi asetetaan talousarvion seurattavuus ja valvonta.

c) Koordinointia muiden rahoittajien kanssa tiivistetään; tavoitteena on lisätä vaikutusvaltaa politiikan ja politiikkojen uudistusta koskevassa vuoropuhelussa ja parantaa tuen vaikutusta.

70. Uuden lähestymistavan mahdolliset hyödyt eivät kuitenkaan toteudu, ellei komissio sovella tiukempaa lähestymistapaa kuin ennen kansannousua arvioidessaan, onko tukikelpoisuusvaatimukset tosiasiassa täytetty. Lisäksi talousarviotukeen sovellettavan tarkistetun lähestymistavan yhteydessä sitoudutaan nyt ihmisoikeuksiin ja demokratiaan yleisen talousarviotuen ehtona (nykyinen nimitys "hyvää hallintoa ja kehitystä koskevat sopimukset"); näin ei kuitenkaan ole yhtä selkeästi alakohtaisen talousarviotuen yhteydessä (nykyinen nimitys "alakohtaisia uudistuksia koskevat sopimukset"), joka on ollut Egyptissä käytetty talousarviotuen muoto [30].

71. Egyptissä käynnissä olevia alakohtaisen talousarviotuen ohjelmia ei ole muutettu kansannousun jälkeen tarkistetun lähestymistavan huomioon ottamista silmällä pitäen. Kansainvälisen valuuttarahaston toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa koskeva työ (ks. kohta 44) ei alkanut vuoden 2012 ensimmäisellä vuosipuoliskolla.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

PÄÄTELMÄT

72. Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio eivät ole yleisesti ottaen kyenneet hallinnoimaan vaikuttavasti Egyptin hallintotavan parantamiseen tähtäävää EU-tukea. Tämä johtui osittain Egyptin vaikeista olosuhteista, mutta myös tavasta, jolla Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio ovat hallinnoineet EU:n yhteistyötä Egyptin kanssa. Ennen kansannousua komissio pyrki puuttumaan joihinkin keskeisiin hallintotapaan liittyviin kysymyksiin, mutta ei löytänyt tapaa konkreettisten tulosten saavuttamiseen. Kansannousun jälkeen Euroopan ulkosuhdehallinnon ja komission toteuttamassa Euroopan naapuruuspolitiikan tarkistuksessa tuotiin esille joukko aloja, joilla yhteistyön vaikuttavuutta oli lisättävä. Saavutukset ovat kuitenkin jääneet tähän mennessä vähäisiksi.

73. Ennen kansannousua komissio sisällytti toimintasuunnitelmaan suuren määrän ihmisoikeus- ja demokratiakysymyksiä, mutta sillä ei ollut selkeää strategiaa niiden priorisointia ja täytäntöönpanoa varten. Komissio toi tärkeitä kysymyksiä esille myös vuoropuhelunsa yhteydessä, mutta ei kuitenkaan varmistanut, että keskustelujen perusteella toteutettaisiin erityisiä toimia. Tilanne oli sama myös Egyptiä koskevien vuotuisten edistymiskertomusten tapauksessa.

74. Komissio pyrki ennen kansannousua tehokkaasti perustamaan ja panemaan täytäntöön mittavan ihmisoikeuksia koskevan ENPI-ohjelman, mutta ohjelman tuotokset ovat toistaiseksi jääneet vähäisiksi, mikä johtuu lähinnä Egyptin viranomaisten yhteistyön riittämättömyydestä. Vaikka ihmisoikeuksien ja demokratian alalla ei tapahtunut edistystä, komissio jatkoi suurten summien suuntaamista Egyptin valtiolle; tämä tapahtui erityisesti talousarviotuen avulla. Komission suoraan kansalaisjärjestöjen kautta rahoittamat hankkeet olivat onnistuneempia, mutta alalle suunnatun rahoituksen määrä oli erittäin pieni.

75. Julkistalouden hallinnointia ja korruptiota koskevia kysymyksiä ei asetettu etusijalle EU:n ja Egyptin välisessä toimintasuunnitelmassa, vaikka aloihin liittyi huomattavia haasteita. Assosiaatiokomitean yhteydessä ei perustettu foorumia, jolla olisi käyty vuoropuhelua julkistalouden hallinnoinnista, ja edistymiskertomuksissa kiinnitettiin vain vähän huomiota näihin aloihin ja suhtauduttiin vielä hiljattain turhan myönteisesti näillä aloilla saavutettaviin tuloksiin.

76. Talousarviotuki on muodostanut pääasiallisen mekanismin, jonka avulla komissio on pannut täytäntöön Egyptille suunnattavaa tukea; yhtenä talousarviotuen keskeisistä tavoitteista on julkistalouden hallinnoinnin parantaminen. Tavoitteen saavuttamisessa on edistytty erittäin hitaasti eikä joihinkin julkistalouden hallinnoinnin keskeisiin puutteisiin ole puututtu. Komissio on ainoa talousarviotukea käyttävä rahoittaja. Se on ollut liian joustava arvioidessaan, että Egyptin viranomaiset ovat panneet julkistalouden hallinnoinnin uudistuksia täytäntöön asianmukaisesti. Täytäntöönpanon asianmukaisuus oli talousarviotuen myöntämisen keskeinen ehto.

77. Komissio ei käyttänyt talousarviotukea puuttuakseen korruptioon suoraan, vaikka tämä oli yleinen käytäntö muissa maissa. Komissio on rahoittanut merkittävää korruptiontorjuntahanketta, mutta hanke on viivästynyt eikä komissio ole seurannut sitä riittävästi. Hanke ei ole vielä tuottanut suurempaa tulosta ja sen kestävyysnäkymät ovat riippuvaisia siitä, millaisiin toimiin Egyptin viranomaiset ryhtyvät korruption vastaisia toimia koskevien julkisten vaatimusten perusteella.

78. Kansannousun jälkeen toteutettu Euroopan naapuruuspolitiikan tarkistus oli Euroopan ulkosuhdehallinnolta ja komissiolta huomattava yritys lisätä naapuruuspolitiikan piiriin kuuluville maille – Egypti mukaan luettuna – myönnettävän tuen vaikuttavuutta. Tarkistus ei kuitenkaan ole vielä johtanut merkittäviin Egyptille myönnettävän tuen muutoksiin, mikä johtuu lähinnä siitä, että Egyptissä vallitsevat olosuhteet ovat yhä vaikeat. "Syvädemokratian" painottaminen on erittäin olennaista Egyptissä, mutta naisten ja vähemmistöjen oikeudet ovat kuitenkin siellä keskeisiä kysymyksiä, joita ei ole painotettu vahvasti tarkistuksen yhteydessä eikä sen jälkeen myönnetyssä uudessa tuessa. Käyttöön on otettu kaksi uutta kansalaisyhteiskunnan tukemiseen tähtäävää mekanismia, mutta toistaiseksi uusi tuki on ollut Egyptissä vähäistä.

79. Hiljattain toteutetussa talousarviotuen tarkistuksessa yksilöitiin joitakin keskeisiä parannusta kaipaavia aloja ja määritettiin uudet tiukemmat tukikelpoisuusehdot. Uusien ehtojen vaikutus riippuu pitkälti siitä, kuinka tehokkaasti niitä sovelletaan.

SUOSITUKSET

80. Euroopan ulkosuhdehallinnon ja komission olisi kansannousun jälkeisessä uudessa tilanteessa toimittava seuraavasti ihmisoikeuksien ja demokratian osalta:

a) yksilöitävä rajattu määrä ihmisoikeuksia ja demokratiaa koskevia painopisteitä, joille on määritetty vertailuarvot, ja käynnistettävä niiden osalta tiivis vuoropuhelu Egyptin viranomaisten kanssa

b) tarkistettava demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevaan eurooppalaiseen rahoitusvälineeseen ja kehitysyhteistyön rahoitusvälineen alaiseen valtiosta riippumattomien toimijoiden teemaohjelmaan kohdennettavat määrärahat yhdenmukaisesti Euroopan naapuruuspolitiikan tarkistuksen kanssa; tarkistuksessa sitouduttiin syvädemokratiaan ja tuen siirtoon ENPI-tuen piiristä näihin kahteen välineeseen tapauksissa, joissa Egyptin viranomaiset eivät tee riittävästi yhteistyötä hallintotapaa koskevien ENPI-ohjelmien yhteydessä

c) vältettävä rahoituksen päällekkäisyyttä ja hajautumista alalla käytettävien eri välineiden kesken (demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen rahoitusväline, kehitysyhteistyön rahoitusvälineen alainen valtiosta riippumattomien toimijoiden teemaohjelma, yhteinen strategiakehys ja eurooppalainen demokratiarahasto)

d) vauhditettava kansalaisjärjestöille suunnattavaa tukea etenkin ehdotuspyyntövaiheessa sekä lisättävä tuen joustavuutta ja parannettava sen soveltuvuutta kyseisten organisaatioiden valmiuksiin

e) sovellettava tuelle asetettuja ehtoja tiukasti ihmisoikeuksien ja "syvädemokratian" alalla.

81. Euroopan ulkosuhdehallinnon ja komission olisi joudutettava julkistalouden hallinnoinnin ja korruption vastaisen toiminnan alalla saavutettua edistystä seuraavin toimin:

a) painottamalla näitä osa-alueita enemmän uudessa toimintaohjelmassa etenkin talousarvion seurattavuuden ja täysin riippumattoman sisäisen tarkastustoiminnan varmistamisen osalta

b) perustamalla assosiaatiosopimukseen liittyvä alakomitea, jonka erityisalana on julkistalouden hallinnointi ja korruption torjunta

c) tukemalla Egyptin viranomaisia Kansainvälisen valuuttarahaston toimintasuunnitelman täytäntöönpanossa ja sopimalla selkeistä täytäntöönpanon välitavoitteista.

82. Erityisesti talousarviotuen hallinnoinnin tehostamisen osalta Euroopan ulkosuhdehallinnon ja komission olisi arvioitava talousarviotukea koskevan EU:n tarkistetun lähestymistavan perusteella, onko talousarviotuki sopiva tukimuoto Egyptille. Tukikelpoisuusehtoja, kuten ihmisoikeuksien kunnioittamista, talousarvion seurattavuutta ja valvontaa sekä vakavaa puuttumista korruptio-ongelmaan, olisi sovellettava tiukasti.

Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Karel PINXTENIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 14. toukokuuta 2013 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

presidentti

[1] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 21 artiklan 1 kohdan mukaan "Unionin toiminta kansainvälisellä tasolla perustuu sen perustamisen, kehittämisen ja laajentumisen johtoajatuksena oleviin periaatteisiin, joita unioni pyrkii edistämään muualla maailmassa: demokratia, oikeusvaltio, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien yleismaailmallisuus ja jakamattomuus, ihmisarvon kunnioittaminen, tasa-arvo ja yhteisvastuu sekä Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan periaatteiden ja kansainvälisen oikeuden noudattaminen. Unioni pyrkii kehittämään suhteita ja rakentamaan kumppanuuksia sellaisten kolmansien maiden ja kansainvälisten, alueellisten tai maailmanlaajuisten, järjestöjen kanssa, jotka noudattavat […] mainittuja periaatteita".

[2] Muut ENP-tukea saavat maat ovat: Algeria, Armenia, Azerbaidžan, Georgia, Israel, Jordan, Libanon, Libya, Marokko, miehitetty palestiinalaisalue, Moldova, Syyria, Tunisia, Ukraina ja Valko-Venäjä.

[3] 1. Poliittisen vuoropuhelun, taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen sekä uudistuksen edistäminen, 2. Kauppaan liittyvät kysymykset sekä markkina- ja sääntelyuudistus, 3. Liikenne, energia ja ympäristö, 4. Maahanmuutto, sosiaalinen osallisuus, oikeus ja turvallisuus, 5. Tieteen ja teknologian, tutkimuksen ja kehittämisen, tietoyhteiskunnan sekä audiovisuaalialan yhteistyö, 6. Ihmisten väliset kontaktit.

[4] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1638/2006, annettu 24 päivänä lokakuuta 2006, eurooppalaista naapuruuden ja kumppanuuden välinettä koskevista yleisistä määräyksistä (EUVL L 310, 9.11.2006, s. 1).

[5] Neuvoston asetus (EY) N:o 2698/2000, annettu 27 päivänä marraskuuta 2000, rahoituksellisista ja teknisistä toimenpiteistä (MEDA) taloudellisen ja yhteiskunnallisen rakenneuudistuksen tukemiseksi Euro– Välimeri-yhteistyökumppanuuden puitteissa annetun asetuksen (EY) N:o 1488/96 muuttamisesta (EYVL L 311, 12.12.2000, s. 1).

[6] Komission talousarviotukea voidaan maksaa kahdessa eri muodossa: suorana talousarviotukena tai alakohtaisena talousarviotukena. Suora talousarviotuki keskittyy enemmän kansallisten kehityssuunnitelmien tukemiseen ja alakohtainen talousarviotuki puolestaan alakohtaisiin strategioihin. Komission yleisenä lähestymistapana on ollut myöntää alemman keskitulon maille yksinomaisesti alakohtaista talousarviotukea, ja näin se on toiminut myös Egyptin tapauksessa.

[7] Tarkastus ei kattanut aiemman MEDA-ohjelman kautta maksettua EU-tukea (ks. kohta 15).

[8] Tarkastuksessa perehdyttiin ainoastaan näiden ohjelmien julkistalouden hallinnointia ja korruption torjuntaa koskeviin osa-alueisiin.

[9] KOM(2005) 72 lopullinen, 2. maaliskuuta 2005.

[10] i) edistää polittiista vuoropuhelua sekä yhteisiin arvoihin perustuvaa yhteistyötä, ii) edistää demokratian lujittamisesta vastaavien instituutioiden vaikuttavuutta, iii) edistää ihmisoikeuksien suojelua kattavasti.

[11] Vuosille 2002-2006 laadittua maakohtaista strategia-asiakirjaa rahoitettiin MEDA-välineen avulla (demokratisoitumista, ihmisoikeuksia sekä kansalaisyhteiskuntaa tukeva ohjelma sekä riskiryhmiin kuuluvia lapsia tukeva ohjelma).

[12] Lapsi- ja äitiysasioiden kansallinen neuvosto ja kansallinen naisasiainneuvosto.

[13] Osa tarkastustiimin Egyptissä tapaamista kansalaisjärjestöistä oli erityisen turhautuneita siihen, että kansalaisjärjestöille suunnattiin ihmisoikeuksien ja demokratian tukemiseen huomattavasti vähemmän EU-rahoitusta kuin Egyptin viranomaisille.

[14] Valtioista riippumattomien toimijoiden vuoden 2010 teemaohjelmaan suunnattu rahoitusosuus oli 970000 euroa. Hakemuksia saatiin 48 ja avustussopimuksia tehtiin kolme.

[15] Esimerkiksi myönnettävien avustusten suuruus tai tarvittava osarahoituksen määrä.

[16] Lain 84/2002 mukaan valtiosta riippumattomien järjestöjen on saatava hyväksyntä kaikille ulkomaisten rahoituslähteiden avulla rahoitettaville hankkeille ennen toimien toteuttamista.

[17] Laki 84/2002.

[18] Edistymiskertomus on vuodesta 2011 alkaen ollut komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon yhteinen valmisteluasiakirja, josta vastaa Euroopan ulkosuhdehallinto.

[19] Egyptin viranomaiset eivät ole julkaisseet asianomaista raporttia.

[20] Komissio järjesti alueellisen seminaarin, joka kattoi useita Pohjois-Afrikan maita, jotka käyttävät hallinto- ja johtamistavan kehittämisen SIGMA-tukiohjelmaa (Support in Governance and Management).

[21] Julkishallinnon uudistamista koskeneeseen hankkeeseen (9 miljoonaa euroa), jota koskeva rahoitussopimus tehtiin joulukuussa 2011, liittyi teknisen avun sopimuksen teko julkistalouden hallinnoinnin uudistamista varten.

[22] Transparency International -järjestön korruptioindeksillä mitattuna Egyptin sijoitus oli 77. vuonna 2004 ja 112. vuonna 2011 (arvioitavana oli 183 maata). Hallintotapaa mittaavat Maailmanpankin indikaattorit osoittavat, että korruption valvonta on heikentynyt Egyptissä vuosien 2001–2011 välisenä aikana.

[23] KOM(2011) 303 lopullinen, 25. toukokuuta 2011.

[24] EU:n tarjoamia potentiaalisia etuja kuvataan joskus englannin kielellä rahaa, markkinoita ja liikkuvuutta kuvaavalla ilmauksella "the three "M"s: money, markets and mobility".

[25] Neuvoston päätös 2011/424/YUTP, annettu 18 päivänä heinäkuuta 2011, Euroopan unionin erityisedustajan nimittämisestä Välimeren eteläpuoliselle alueelle (EUVL L 188, 19.7.2011, s. 24).

[26] Vahva Euroopan naapuruuspolitiikka, KOM(2007) 774 lopullinen, 5. joulukuuta 2007 (s. 2).

[27] Kaksi hanketta, joista toinen koski perhesuunnittelua (20 miljoonaa euroa) ja toinen miinanraivausta (10 miljoonaa euroa), peruttiin, koska niitä ei pidetty ensisijaisina hankkeina. Hankkeet korvattiin maatalousalan pk-yrityksiä tukevalla hankkeella (22 miljoonaa euroa) ja kaksinkertaistamalla Kairon slummialueiden parantamiseen tähtäävälle hankkeelle suunnattava rahoitus.

[28] "Egypt: Investigate Violence Against Coptic Christians", Human Rights Watch, 10.10.2011 (http://www.hrw.org/news/2011/10/10/egypt-investigate-violence- against-coptic-christians).

[29] KOM(2011) 638 lopullinen, 13. lokakuuta 2011.

[30] Tiedonannossa viitataan suoran talousarviotuen vähentämiseen tai poistamiseen tapauksissa, joissa maan sitoutumisessa ihmisoikeuksiin ja demokratiaan on tapahtunut "huomattavaa" heikkenemistä. Tällaisissa tapauksissa rahoitus voidaan kuitenkin siirtää alakohtaisen talousarviotuen ohjelmille. Alakohtaisen talousarviotuen tapauksessa poliittista hallintotapaa koskevia kysymyksiä arvioidaan suhteessa tarvittaviin palveluihin. Alakohtaisen talousarviotuen ohjelmia voidaan näin ollen keskeyttää ainoastaan, jos kaikki tukiohjelmat keskeytetään, koska poliittinen hallintotapa on "vakavasti" heikentynyt.

--------------------------------------------------

LIITE I

EGYPTIÄ KOSKEVAT ENPI-MÄÄRÄRAHAT KAUDELLE 2007–2013

Lähde: Egyptiä koskeva maaohjelma vuosille 2007–2010 sekä vuosille 2011–2013.

(miljoonaa euroa) |

| MAAOHJELMA 2007-2010 | MAAOHJELMA 2011-2013 |

Tavoite 1 – Uudistusten tukeminen demokratian, ihmisoikeuksien ja oikeuslaitoksen aloilla | 40 | 50 |

Tuki poliittiselle kehittämiselle, hajauttamiselle ja hyvän hallintotavan edistämiselle | 13 | 5 |

Ihmisoikeuksien edistäminen ja suojelu | 17 | 15 |

Tuki oikeuslaitoksen hallinnon nykyaikaistamiselle | 10 | 10 |

Sääntely-ympäristön sekä institutionaalisen ja lainsäädännöllisen ympäristön saattaminen ajan tasalle | 0 | 20 |

Tavoite 2 – Talouden kilpailukyvyn ja tuottavuuden edistäminen | 220 | 189 |

Tuki toimintasuunnitelman täytäntöönpanolle | 220 | |

—kaupan helpottaminen ja tulliuudistus | | 20 |

—talouslainsäädäntö ja liiketoimintaympäristö | | |

—maatalous ja terveys- ja kasvinsuojelutoimet | | |

—liikenne, energia, tiede ja teknologia | | 169 |

—tilastointijärjestelmän nykyaikaistaminen | | |

Tavoite 3 – Kehityksen kestävyyden varmistaminen | 298 | 210 |

Tuki koulutusalan uudistukselle | 120 | 105 |

Tuki julkisen terveydenhuollon uudistamiselle | 120 | 0 |

Korkotuet (liikenne, energia, ympäristö) | 58 | 0 |

Vesi ja jätevesihuolto | 0 | 50 |

Tuki maaseudun kehittämiselle | | |

Paikallisyhteisön kehittäminen | 0 | 35 |

Tuki maatalousalan pk-yrityksille | | |

Kiinteiden jätteiden käsittely | | 20 |

MAAOHJELMA yhteensä | 558 | 449 |

--------------------------------------------------

LIITE II

KATSAUS TARKASTETTUIHIN OHJELMIIN JA HANKKEISIIN

IHMISOIKEUDET JA DEMOKRATIA

ENPI-ohjelma: Ihmisoikeuksien ja kansalaisyhteiskunnan edistäminen ja suojelu Egyptissä (17 miljoonaa euroa) |

Ohjelman osan otsikko | Sopimusten mukainen määrä (euroa) | Maksettu määrä (euroa) |

Perhettä ja lapsen oikeuksia koskeva ohjelma | 2000000 | 821736 |

Tuki naisasiainneuvoston valtuutetun toimistolle naisten oikeuksien edistämiseen ja toiminnan tehostamiseen | 1200000 | 578666 |

Tuki kansallisen ihmisoikeusneuvoston valtuutetun toimistolle ihmisoikeuksiin perustuvan kulttuurin edistämiseen tämän toimintarakenteen avulla | 1000000 | 470224 |

Ympäristöoikeuksien edistäminen kansalaisjärjestöjen avulla | 500000 | 282654 |

Tekninen apu ihmisoikeuksien suojelua, kansalaisyhteiskuntaa sekä poliittista kehittämistä ja hyvän hallintotavan edistämistä koskeville ohjelmille | 1161700 | 531915 |

Kansainvälisen yhteistyön ministeriö. Käynnistämisvaiheen työsuunnitelmat ohjelman hallinnointiyksiköille seuraavia ohjelmia varten: "Ihmisoikeuksien ja kansalaisyhteiskunnan edistäminen ja suojelu Egyptissä" ja "Poliittisen kehittämisen ja hyvän hallintotavan tukeminen" | 128035 | 76821 |

Naisten sukuelinten silpomisen lakkauttamista ja perheiden vaikutusvallan lisäämistä koskeva yhteinen ohjelma | 3000000 | 1006320 |

ENPI-ohjelma yhteensä | 8989735 | 3768336 |

Demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen rahoitusväline |

Otsikko | Sopimusten mukainen määrä (euroa) | Maksettu määrä (euroa) |

Tuki naisten johtajuudelle ja vaaleihin osallistumiselle: "Vaalit, jotka edistävät naisten osallistumista yhteiskunnalliseen elämään" | 134071 | 134071 |

Rankaisematta jäämisen vastainen toiminta ja kidutuksen lakkauttaminen Egyptissä (monitasoinen yhdennetty lähestymistapa) | 135457 | 75986 |

Syrjäytyneiden tuottajien verkostoon sovellettava ohjelma, jonka tarkoituksena on parantaa tuottajien mahdollisuuksia sosioekonomisten oikeuksien ajamiseen | 56123 | 28649 |

Minian hallintoalueella toteutettava ohjelma, jonka tarkoituksena on tukea vammaisten lasten ja nuorten taloudellisia ja sosiaalisia oikeuksia heidän aikuistuessaan | 72780 | 72136 |

Parlamentti- ja presidentinvaalien tarkkailuun tarkoitettu egyptiläinen puolueista riippumaton foorumi | 300000 | 269149 |

Taloudellisten ja sosiaalisten oikeuksien lainsäädännölliset ja oikeudelliset esteet | 111645 | 106051 |

Riskiryhmiin kuuluvien lasten suojelu takaamalla heidän oikeutensa | 111280 | 53002 |

Sorrettujen naisten oikeussuojamekanismit | 173578 | 156220 |

Speak Up Egypt! Naisten ääni | 235046 | 87884 |

Get it Right! Oikeusalan ammattilaisten tietämyksen parantaminen julkisoikeuden ja perusoikeuksien alalla | 246239 | 95920 |

Kulttuurienvälisen vuoropuhelun edistäminen: yhteiskunnallisten arvojen sekä rauhanomaista rinnakkaiseloa ja yhteistyötä koskevien valmiuksien luominen | 213840 | 49045 |

Demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen rahoitusväline yhteensä | 1790059 | 1128113 |

Kehitysyhteistyön rahoitusvälineen alainen valtiosta riippumattomien toimijoiden teemaohjelma |

Otsikko | Sopimusten mukainen määrä (euroa) | Maksettu määrä (euroa) |

Vesihuolto ja sanitaatio Ylä-Egyptin köyhille | 257000 | 167107 |

Katulasten ja -nuorten yhteiskuntaan sopeuttamiseen tarkoitetut tukipalvelut | 350000 | 87442 |

Ohjelma, jonka avulla parannetaan katulasten mahdollisuuksia kansalaisoikeuksiensa vaatimiseen | 281237 | 85918 |

Kansalaisosallistuminen sosiaalisen verkostoitumisen avulla | Alun perin suunniteltu määrä: 272787 | Peruuntunut |

Kehitysyhteistyön rahoitusvälineen alainen valtiosta riippumattomien toimijoiden teemaohjelma yhteensä | 1161024 | 340647 |

Vakautusväline |

Otsikko | Sopimusten mukainen määrä (euroa) | Maksettu määrä (euroa) |

Demokratisoitumisen edistäminen Egyptissä | 1654235 | 846171 |

Egyptin vaaliprosesseja koskevat tukitoimet | 1203431 | 962745 |

Vakautusväline yhteensä | 2857666 | 1808916 |

JULKISTALOUDEN HALLINNOINTI JA KORRUPTION TORJUNTA

Kaikki yhteensä:

25 hanketta; sopimusten mukainen määrä oli 17,3 miljoonaa euroa.

3 alakohtaisen talousarviotuen ohjelmaa; sopimusten mukainen määrä oli 304,8 miljoonaa euroa.

Lähde: Yhtenäinen hallintotietojärjestelmä (Common RELEX Information System, CRIS), 30.9.2012.

ENPI – Alakohtainen talousarviotuki [1] | |

Osasto | Myönnetty määrä (euroa) | Sopimusten mukainen määrä (euroa) | Maksettu määrä (euroa) |

Liikennealan tukiohjelma | 80000000 | 78947955 | 36543674 |

Koulutusalan tukiohjelma | 120000000 | 118178898 | 75549034 |

Koulutusalan tukiohjelma – lisäsitoumus | 20000000 |

Terveysalan tukiohjelma II | 110000000 | 107700000 | 20700000 |

ENPI – Alakohtainen talousarviotuki yhteensä 3 alakohtaisen talousarviotuen ohjelmaa (lisäksi yksi lisäsitoumus) | 330000000 | 304826853 | 132792708 |

ENPI-ohjelma: Poliittinen kehittäminen, hajauttaminen ja hyvän hallintotavan edistäminen (3 miljoonaa euroa) |

Tukitoimenpiteet, joiden tavoitteena on estää korruptiota sekä rahanpesua ja edistää varallisuuden takaisinhankintaa Egypti 1 -hankkeen yhteydessä | 2548657 | 487528 |

[1] Tarkastajat tutkivat ainoastaan niitä alakohtaisen talousarviotuen ohjelmien osa-alueita, jotka liittyvät julkistalouden hallinnointiin ja korruption torjuntaan maa- tai alakohtaisella tasolla.

--------------------------------------------------