KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE - Kaliningrad: Kauttakulku

Johdanto

1. Moskovassa pidetyn EU:n ja Venäjän huippukokouksen yhteydessä Kaliningradista käytyjen keskustelujen jälkeen Sevillassa kokoontunut Eurooppa-neuvosto kehotti komissiota "esittämään hyvissä ajoin ennen Brysselissä pidettävää kokousta lisäselvityksen niistä mahdollisuuksista, joiden avulla kysymys henkilöiden ja tavaroiden kauttakulusta Kaliningradin alueelle ja alueelta voitaisiin ratkaista tehokkaasti ja joustavasti yhteisön säännöstöä noudattaen ja yhteisymmärryksessä asianomaisten ehdokasvaltioiden kanssa".

2. Komissio on näin ollen edennyt selvityksissään olettaen, että neuvosto haluaa tarkastella kaikkia yhteisön säännöstön suomia joustomahdollisuuksia sekä henkilöiden että tavaroiden kululle Kaliningradin ja muun Venäjän välillä. Esille tulevien toimivina ja joustavina pidettävien ratkaisujen olisi kuitenkin saatava myös ehdokasmaiden hyväksyntä. Komissio olettaa myös, että neuvosto ei halua varsinaisesti muuttaa yhteisiä kantoja, joissa EU on esittänyt ehdokasmaille yhteisön säännöstön soveltamista koskevat vaatimuksensa. Yleisten asioiden neuvoston 13. toukokuuta 2002 hyväksymä yhteinen linja (asiakirja 8304/02), jossa esitetään Schengenin säännöstön päänäkökohdat, on edelleen voimassa (liite III). Tässä tiedonannossa ei käsitellä pienimuotoista rajaliikennettä, sillä tämä kysymys ei liity pelkästään Kaliningradin tilanteeseen ja sitä olisi tämän vuoksi käsiteltävä horisontaalisesti laajentuneen unionin kaikkien uusien raja-alueiden osalta. Pienimuotoista rajaliikennettä tarkastellaan parhaillaan erikseen neuvostossa komission laatiman alustavan asiakirjan pohjalta.

3. Vaikka tutkimuksessa noudatetaankin neuvoston toivetta siitä, että ratkaisujen olisi oltava yhteisön säännöstön mukaisia, lähtökohtana ei ole, että yhteisön säännöstö olisi niin joustamaton, ettei siinä voida ottaa huomioon erityisolosuhteita. Yhteisön säännöstö kehittyy jatkuvasti, eikä siihen sisälly vielä erityisiä säännöksiä henkilöiden kauttakulusta EU:n alueen kautta EU:n ulkopuolisen maan alueelta saman maan muille alueille. EU:n kanta pitäisi tämän vuoksi eri vaihtoehtojen arvioinnin jälkeen määrittää ottaen huomioon sekä EU:n oikeudelliset velvoitteet että sen (ja ehdokasmaiden) poliittiset edut, jotka voidaan tiivistää seuraavasti:

- on taattava, että EU ja sen nykyiset ja tulevat jäsenvaltiot voivat edelleenkin täysivaltaisesti varmistaa EU:n nykyisten ja tulevien kansalaisten turvallisuuden valvomalla rajojaan sekä ihmisten ja tavaroiden liikkumista alueellaan;

- on vältettävä toimia, jotka saattaisivat haitata laajentumisprosessin onnistumista. Tässä yhteydessä on turvattava yhteisön säännöstön - jonka omaksumista EU on edellyttänyt ehdokasmailta - loukkaamattomuus ja varmistettava, että Kaliningradin kysymykseen löydettävä ratkaisu ei muodosta estettä sisärajoilla suoritettavista tarkastuksista luopumiselle;

- Venäjän huolenaiheiden suhteen on otettava huomioon laajentumisprosessin asettamat edellytykset ja poliittinen tavoite luoda strateginen kumppanuus ja kehittää yhteistyötä etenkin rajavalvontaan liittyvissä kysymyksissä.

Venäjän, Puolan ja Liettuan kannat

4. Venäjä: Pääministeri Mihail Kasjanovin esitettyä huhtikuussa asiaa koskevan muistion presidentti Vladimir Putinin henkilökohtainen Kaliningradin edustaja Dimitri Rogozin on laatinut muistioluonnoksen, jossa esitetään Venäjän ehdotukset Kaliningradin ja muun Venäjän välisen kauttakulun varmistamiseksi mahdollisimman vähäisellä byrokratialla. Rogozin ehdottaa, että EU ja Venäjä sitoutuisivat politiikassaan pyrkimään matkustamisen viisumivapauteen. Hän ehdottaa, että tässä yhteydessä aloitettaisiin vuonna 2002 neuvottelut takaisinottoa, laitonta maahanmuuttoa, lainvalvontaa ja rajavalvontaa koskevista kysymyksistä. Muistiossa ehdotetaan, että perustettaisiin EU:n ja Venäjän tilapäinen yhteistyökomitea, joka raportoisi toimistaan neljännesvuosittain.

5. Ennen viisumivapauden toteutumista Venäjä ehdottaa Kaliningradin ja muun Venäjän välillä matkustavien Venäjän kansalaisten kauttakulkujärjestelyihin väliaikaiseksi ratkaisuksi "yksin kertaistettua menettelyä". Liettuan kautta kulkisi junia ja linja-autoja, jotka eivät pysähtyisi matkalla ja jotka noudattaisivat ennalta hyväksyttyjä aikatauluja ja reittejä. Venäjä toimittaisi Liettuan viranomaisille luettelot venäläisistä matkustajista. Sellaisille Venäjän kansalaisille, jotka ovat rikkoneet lakia Liettuassa ja joiden nimet mainittaisiin yhteisesti hyväksytyissä luetteloissa, ei myytäisi juna- ja linja-autolippuja. Voimassa olevien kansain välisten passien lisäksi ei tarvittaisi muita asiakirjoja, mutta passit leimattaisiin, ja Venäjän sisäisten passien haltijoille annettaisiin Liettuan kauttakulkulupa. Junissa ja linja-autoissa matkustaisi Liettuan viranomaisia, jotka tekisivät matkalla tarkastuksia. Henkilöautolla matkustaville myönnettäisiin kauttakulkuviisumi, tarvittaessa rajalla.

Venäjä ja Liettua allekirjoittaisivat takaisinottosopimuksen.

6. Liettua: Liettua ei hyväksy käytävämallia eikä joustoa yhteisön kauttakulku säännöksistä. Liettua toivoo, että Kaliningradin asukkaiden matkustamiseen löydettäisiin yhteisön säännöstön mukaisia joustavia järjestelyjä, kunhan EU ei pidä niitä esteenä sisärajoilla suoritettavista tarkastuksista luopumiselle suunnitellussa aikataulussa. Se on valmis toimimaan yhteistyössä Venäjän kanssa käytännön kysymyksissä edellyttäen, että tämä on yhdenmukaista yhteisön säännöstön asettamien Liettuan velvollisuuksien kanssa. Liettua voi sopia liittymistä käsitelleen konferenssin sopimien jo kehysten yli menevistä järjestelyistä ainoastaan edellyttäen, että liittymissopimukseen lisätään takuut siitä, että järjestelyt eivät vaikuta sisärajoilla suoritettavista tarkastuksista luopumiseen. Jos ehdotettava ratkaisu poikkeaa yhteisessä linjassa esitetyistä toimenpiteistä, sen yhteydessä on toimitettava selvät poliittiset, oikeudelliset ja vastuun jakamiseen liittyvät takuut. Liettua korostaa erityisesti, että keskusteluissa viisumivapaiden matkalla pysähtymättömien junien käytöstä ei pidä millään tavoin puuttua liittymissopimuksen ratifioinnin poliittisiin ehtoihin Liettuassa tai EU:n jäsenvaltioissa. Tätä vaihtoehtoa pitäisi siis arvioida lähemmin laajentuneessa unionissa eli Liettuan liittymisen jälkeen.

7. Liettua edellyttää viisumia (jonka yleensä myöntävät konsulaatit kansainvälisten passien perusteella) kaikilta Venäjältä tulevilta henkilöautolla matkustavilta henkilöiltä. Junamatkustajilta tai kuorma-autonkuljettajilta ei nykyisin vaadita viisumia, mutta kuitenkin 1. tammikuuta 2003 alkaen. Kaliningradissa asuvilta vaaditaan viisumi vasta 1. heinäkuuta 2003. Sotilas henkilöstön on saatava Liettuan puolustusministeriön erityislupa ennen kauttakulkuviisumin myöntämistä (ryhmäviisumi, ei henkilökohtainen).

8. Puola: Puola ei pidä itseään kauttakulkumaana, koska ei ole olemassa taloudellisia tai humanitaarisia syitä käyttää Puolan aluetta kauttakulkuun Venäjän eri osien välillä. Se ei suostu Kaliningradin suhteen myönnytyksiin, jollaisia ei voitaisi soveltaa myös muilla rajoilla. Se ei hyväksy joustoa yhteisön säännöstöstä eikä käytävämallia. Se on valmis yhteis työhön käytännössä toteutettavien mahdollisuuksien suhteen yhteisön säännöstön rajoissa joustavuuden ja vastavuoroisuuden periaatteita noudattaen.

Puola ei nykyisin päästä Venäjän kansalaisia maahan ilman kansainvälistä passia. Viisumia edellytetään 1.7.2003 alkaen.

Henkilöiden liikkuminen yhteisön säännöstön mukaisesti

9. EU:n yhteisessä linjassa, joka hyväksyttiin 13. toukokuuta 2002, puhutaan seuraavan laisesta joustosta:

. toistuvaisviisumeiden voimassaoloaika voisi olla huomattavan pitkä. Edullinen kohtelu voitaisiin myöntää tietyille ammattiryhmille, esimerkiksi kuorma-autonkuljettajille, ja myöntäminen voisi olla tapauskohtaista;

. viisumimaksuissa joustettaisiin siihen asti, kun sisärajoilla suoritettavista tarkastuksista luovutaan;

. tietyt henkilöryhmät (esimerkiksi diplomaatti- ja virkapassien haltijat ja lento- ja meriliikennevälineiden miehistö) vapautettaisiin viisumipakosta.

Viisumit myönnetään pääasiassa konsulaateissa. [1]

[1] Joka tapauksessa sisärajoilla tehtävistä tarkastuksista luopumisen yhteydessä on sovellettava täysimääräisesti yleisperiaatetta, että viisumi voidaan myöntää rajalla ainoastaan poikkeustapauksissa.

Tällaiset järjestelyt olisivat yleensä vastavuoroisia. Tällä hetkellä vastavuoroisuus ei toteudu maksujen tai myöntämisaikojen suhteen (Venäjä myöntää viisumeita hitaammin ja veloittaa niistä enemmän kuin ehdokasmaat).

10. Venäjän ehdotusta erillisistä, matkalla pysähtymättömistä juna- ja linja-auto vuoroista tarkastellaan jäljempänä. Muilta osin joustomahdollisuuksien tarkastelussa keskitytään kolmeen kysymykseen: matkustusasiakirjojen myöntäminen rajalla, Venäjän sisäisten henkilöllisyys todistusten käyttö sekä mahdollisuus myöntää erityisiä matkustusasiakirjoja yksinomaan Kaliningradin kauttakulkuliikenteeseen.

Matkustusasiakirjojen myöntäminen rajalla

11. On oikeudellisesti mahdollista myöntää viisumeita rajalla, mutta tätä ei yleisesti suositella, sillä se on aikaa vievä menettely, joka haittaa rajanylityksen sujuvuutta. Viisumien myöntämisestä rajalla saattaisi aiheutua myös turvallisuusongelmia. Sisärajoilla tehtävistä tarkastuksista luopumisen jälkeen rajoilla voidaan myöntää viisumeita ainoastaan poikkeus tapauksissa, jos ulkomaan kansalainen ei ajanpuutteen vuoksi ja painavista syistä ole voinut hakea viisumia (esimerkiksi vakavat ja äkilliset perheenjäsenille sattuneet tapahtumat, sairaanhoito, ilma-aluksen määräpaikan muuttuminen, kiireelliset ammatilliset syyt); lisäksi rajalla myönnettävistä viisumeista on pidettävä luetteloa. Tämä on otettu huomioon myös EU:n yhteisissä kannoissa, joissa ennakoidaan ehdokasmaiden liittyvän aikanaan täysipainoisesti Schengen-järjestelmään.

Venäjän sisäisten henkilöllisyystodistusten käyttö

12. Liettuan voimassa olevan lainsäädännön mukaan rajoilla voidaan hyväksyä ainoastaan ulkomaille matkustamista varten annettu passi, ellei kansainvälisissä sopimuksissa toisin määrätä. Tällä hetkellä Kaliningradin asukkaat (mutta eivät muualla Venäjällä asuvat, elleivät he käytä nykyisin liikennöivää kauttakulkujunaa) voivat käyttää sisäisiä passeja rajan ylittämiseen. Liettua on pyytänyt EU:ta selventämään kantaansa pätevistä matkustus asiakirjoista ottaen erityisesti huomioon, että Liettuan liittyessä unioniin kaikilla venäläisillä, jotka haluavat matkustaa Kaliningradin ja muun Venäjän välillä, ei välttämättä ole ulkomaanpassia.

13. Venäjän sisäinen passi ei vastaa Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön ICAO:n suosituksia (siinä ei ole turvaominaisuuksia, se on helppo väärentää, teksti on kyrillisin kirjaimin); sen käyttö hidastaa tämän vuoksi tarkastuksia huomattavasti. Se ei ole luotettava asiakirja eikä yksikään unionin nykyisistä jäsenvaltioista hyväksy sitä matkustusasiakirjaksi.

14. Vaikka onkin selvää, että ulkomaanpassin edellyttäminen on erittäin suositeltavaa, yhteisön säännöstössä ei ole esteitä sille, etteikö Liettua voisi hyväksyä sisäisen passin (ja erilliselle lomakkeelle kiinnitetyn viisumin asetuksen (EY) N:o 333/2002 mukaisesti) kautta kulkuun alueensa läpi ennen kuin sisärajoilla suoritettavista tarkastuksista luovutaan, jos tätä pidetään tarpeellisena tapauksissa, joissa Kaliningradin ja muun Venäjän välillä matkustavilla venäläisillä ei vielä ole ulkomaanpassia. Venäjän sisäiset passit (joiden lisäksi on esitettävä viisumi tai erityinen matkustusasiakirja) voitaisiin hyväksyä vain väliaikaisesti eikä tätä käytäntöä voitaisi jatkaa sen jälkeen, kun sisärajoilla suoritettavista tarkastuksista on luovuttu.

15. Venäjä on aiemmin luvannut poistaa sisäiset passit käytöstä vuoden 2003 loppuun mennessä. Tällä hetkellä määräaika näyttäisi olevan vuosi 2006. Venäjän muistiossa ei luvata mitään sisäisten passien suhteen. Venäjä haluaisi, että sisäiset passit (ja alaikäisten syntymä todistukset) hyväksyttäisiin päteviksi matkustusasiakirjoiksi myös ehdokasmaiden unioniin liittymisen jälkeen ja myös muilta venäläisiltä kuin Kaliningradissa asuvilta. Useissa aiemmissa yhteyksissä Venäjä on kuitenkin ilmoittanut komissiolle, että noin 25 prosentilla Kaliningradin asukkaista on jo ulkomaanpassi ja että heille tarkoitettujen passien painatusta tehostettaisiin. EU:n yhteisessä linjassa (13. toukokuuta 2002) todetaan, että EU odottaa Venäjän myöntävän ICAO:n määräämien edellytysten mukaisia passeja.

16. Liettua on ilmaissut, että se ei haluaisi jatkaa sisäisten passien hyväksymistä matkustus asiakirjoiksi unioniin liittymisensä jälkeen turvallisuussyistä ja käytännön syistä. Liettua ei todennäköisesti mielellään laajentaisi näiden passien käyttöä Venäjän esittämällä tavalla.

17. Jos Liettua siis hyväksyisikin sisäiset passit väliaikaisesti unioniin liittymisensä jälkeen, pitäisi olla selvää, että käytännöstä olisi luovuttava mahdollisimman nopeasti. Venäjän on tunnustettava ja hyväksyttävä tämä tosiasia.

Erityisten (EU:n) matkustusasiakirjojen myöntäminen

18. Viisumeita koskeviin yhteisiin sääntöihin kuuluvat muun muassa luettelo unionin ulkopuolisista maista, joiden kansalaisilta vaaditaan viisumi unionin ulkorajojen ylittämisen yhteydessä, viisumeiden myöntämismenettelyt ja -edellytykset sekä yhtenäinen viisumin kaava ja yhtenäistä viisumia koskevat säännöt (perustamissopimuksen 62 artikla). Viisumeiden myöntämis menettelyistä ja -edellytyksistä säädetään johdetun oikeuden säännöksissä; johdettuun oikeuteen tehdään teknisiä ja käytännön muutoksia lähes jatkuvasti olosuhteiden muuttumisen tai uusien haasteiden vuoksi. Tällainen tilanne syntyisi, jos neuvosto päättäisi kehittää uuden kauttakulku viisumia vastaavan matkustusasiakirjan erityisesti Kaliningradin ja muun Venäjän väliseen kauttakulkuun.

19. On tärkeää, että Venäjällä tiedotetaan uusista vaatimuksista. Muutoin on olemassa vaara, että monet venäläiset saapuvat raja-asemille tai pyrkivät matkustamaan junissa ilman tarvittavia asiakirjoja.

Tavaroiden liikkuvuus yhteisön säännöstön mukaisesti

20. TIR-tullitarkastusvihkoon merkittyjen tavarain kansainvälistä kuljetusta koskeva tulliyleissopimus (TIR) ja kansainvälisiä rautatiekuljetuksia koskeva yleissopimus (COTIF), joiden sopimuspuolia EY ja ehdokasmaat ovat, mahdollistavat jo (tarvittaessa) sinetöityjen kansainvälisten kuljetusten helpottamisen. TIR-kuljetuksissa kansainvälisesti tunnustetun asiakirjan (TIR-carnet) esittäminen on takuu mahdollisesti maksettaviksi tulevien tullien ja verojen maksamisesta (jos tavaroita ei kuljetetakaan niiden ilmoitettuun määräpaikkaan). Suuren petosriskin vuoksi alkoholi- ja tupakkatuotteet eivät nykyisin kuulu TIR-yleissopimuksen soveltamisalaan. COTIF-yleissopimuksen mukaan on mahdollista helpottaa tiettyjä rautatiekuljetusten tullipassitus menettelyjä, esimerkiksi vakuuksien antamista. Vaikka Venäjä ei olekaan COTIF-yleissopimuksen sopimuspuoli (se on allekirjoittanut toisen kansainvälisen rautatieliikennesopimuksen, SMGS-sopimuksen, jonka sopimuspuolia ovat myös Puola, Liettua ja muut Baltian maat), ehdokasmaat voivat hyväksyä venäläisiä asiakirjoja, jos ne ovat varmoja EY-sääntöjen täytäntöönpanosta; SMGS-järjestelmän asiakirjat hyväksytään jo nyt esimerkiksi Saksassa (ja Puolassa).

21. Kaikkiin vaihtoehtoihin liittyy huomattavia ongelmia. Yhteisön säännöstön mukaan kaikki yhteisön tullialueelle saapuvat tavarat on asetettava tullimenettelyyn, jollei niitä jo koske jokin passitusmenettely. Kaikista muodollisuuksista luopuminen (riippumatta siitä, jäisikö mahdollisesti Venäjän tehtäväksi ilmoittaa EY:lle kauttakulun jälkeen, onko tavaroita jätetty EY:n alueelle sen sijaan, että ne olisi kuljetettu ennalta ilmoitettuun määräpaikkaan) olisi tämän perusedellytyksen vastaista. Se altistaisi EU:n petoksille ja tullien ja verojen sekä muiden kuin verotoimenpiteiden kiertämiselle. Tällainen mahdollisuus soisi lisäksi Venäjälle höllemmän järjestelmän kuin mitä EY:n jäsenvaltioiden välisissä muiden kuin yhteisö tavaroiden kuljetuksissa sovelletaan ja ehdokasmaidenkin on sovellettava. Jos minkäänlaisia kauttakulkumuodollisuuksia ei olisi, Venäjä ei voisi erottaa tuontitavaroita kauttakulku tavaroista ja sen omien varojen kantaminen vaarantuisi.

22. Olisi vaikeaa tai jopa mahdotonta erottaa maantieliikennettä kulkemaan erillisessä liikennekäytävässä. Vaikka tällainen ratkaisu saattaisikin olla helpommin toteutettavissa rautatieliikenteessä, väärinkäytösten ehkäisy olisi kallista ja reitin muutosten ja petosten vaara olisi edelleen suuri. Asianomaiset ehdokasmaat eivät myöskään voisi hyväksyä tällaista järjestelmää eikä se vastaisi laajempaa poliittista tavoitetta luoda Venäjän kanssa yhteinen talousalue, jolla pyritään muun muassa helpottamaan kauppaa.

23. Venäjä voisi periaatteessa liittyä EY:n ja EFTA:n yhteistä passitusmenettelyä koskevaan yleissopimukseen. Tämä olisi kuitenkin erittäin pitkä prosessi, varsinkin kun otetaan huomioon, että yksi sopimukseen liittymisen edellytyksistä on, että Venäjän olisi voitava soveltaa täysin tietokoneistettua menettelyä koko alueellaan, mitä ei lyhyellä aikavälillä voida odottaa, sillä Venäjän hallinnollisissa valmiuksissa tullialalla on nykyisellään puutteita. Lisäksi ainoa etu Venäjälle TIR-menettelyn käyttöön verrattuna olisi se, että TIR-menettelyssä ei voida kuljettaa alkoholi- ja tupakkatuotteita, mutta yhteisessä passituksessa voidaan, vaikkakin erittäin tiukoin ehdoin tai suurin vakuuksin.

Arvio

24. Keskeiseen poliittiseen kysymykseen eli henkilöiden liikkuvuuteen liittyvä yhteisön säännöstö perustuu periaatteeseen, että EU:n turvallisuus voidaan parhaiten varmistaa, jos EU:n jäsenvaltioiden alueen kautta kulkevilla henkilöillä on asiaankuuluvat asiakirjat. Viisumivaatimus Venäjän kansalaisille pysyy voimassa niin kauan kuin Venäjä mainitaan niiden EU:n ulkopuolisten maiden luettelossa, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ylittäessään EU:n jäsenvaltioiden ulkorajat.

25. Komissio panee mielenkiinnolla merkille Venäjän ehdotuksen neuvottelujen aloittamisesta edellytysten määrittelemiseksi viisumittoman matkustuksen mahdolliselle aloittamiselle. Komissio katsoo, että Venäjän ehdotuksessa on hyödyllisiä näkökohtia, joista jo keskustellaankin kumppanuus- ja yhteistyösopimuksen mukaisten rakenteiden yhteydessä. Jo ennen tätä EU ja Venäjä voivat yksilöidä ja toteuttaa toimenpiteet luodakseen edellytykset viisumipakon poistamiselle; rikoksiin ja laittomaan maahanmuuttoon liittyvää yhteistyötä olisi tehostettava välittömästi muun muassa laatimalla takaisinottosopimus. Tässä vaiheessa on liian aikaista ennakoida tarkkaa aikataulua viisumipakosta luopumiselle.

Tässä yhteydessä on olennaisen tärkeää, että asianomaisten uusien jäsenvaltioiden kanssa toteutettavan sisärajoilla suoritettavista tarkastuksista luopumisen ajoitus pidetään täysin erillään siitä seikasta, milloin EU:n ja Venäjän federaation kesken mahdollisesti luovutaan viisumipakosta.

Oikeus- ja sisäasioita käsittelevää alakomiteaa (nro 6) voitaisiin käyttää asiaa koskevien keskustelujen foorumina. Asianomaiset ehdokasmaat voitaisiin tarvittaessa kutsua mukaan kokouksiin erityisesti käsiteltäessä rajavalvontakysymyksiä.

26. Yhteisessä linjassa esitetyn joustavuuden (halvat tai ilmaiset toistuvaisviisumit kautta kulkua varten) lisäksi voitaisiin tarkastella ratkaisuvaihtoehtoina joitakin seuraavista siirtymä vaiheen toimenpiteistä tai niitä kaikkia (edellyttäen uudelleentarkastelua sopivan ajanjakson jälkeen):

i) Komission mielestä olisi syytä tarkastella erityisen kauttakulkua helpottavan asiakirjan mahdollisuutta. Asiakirja vastaisi kauttakulkua varten myönnettävää toistuvais viisumia sellaisille Venäjän kansalaisille, jotka matkustavat usein ja suoraan Kaliningradin ja muun Venäjän välillä. Venäjän viranomaiset voisivat toimittaa luetteloita säännöllisesti matkustavista henkilöistä etukäteen. Asianomaisten ehdokasmaiden konsulaatit myöntäisivät tämän jälkeen asiakirjan edulliseen hintaan tai ilmaiseksi. Lisäselvitys tällaisen uuden järjestelmän toiminnasta esitetään liitteessä I.

ii) Komissio on valmis tarkastelemaan lähemmin, miten ehdotus matkalla pysähtymättömien junien matkustajien viisumivapaudesta olisi toteutettavissa (linja-auto liikenteessä ei voitaisi varmistaa matkustajavirtojen erottamista riittävän hyvin). Luotettavuuden turvaamiseksi näiden junien olisi kuljettava riittävän nopeasti ja vaunujen rakenteen olisi oltava sellainen, etteivät matkustajat voisi poistua junasta ilman Liettuan viranomaisten lupaa. Tällaisia junia ei vielä ole. On selvää, että junia ja raiteita olisi parannettava huomattavasti; tarvittavat investoinnit vievät aikaa ja erityisesti Liettua tarvitsisi merkittävää tukea parannusten toteuttamiseen. Kuten Venäjän muistiosta ilmenee, Liettuan viranomaisilla pitäisi edelleen olla oikeus evätä maahanpääsy ja tehdä tarkastuksia kauttakulun aikana. Tällaiseen vaihtoehtoon päätyminen ei merkitsisi sitä, että Venäjä saisi käytävämallin kaltaisia ekstra territoriaalisia oikeuksia. Asiaa koskeva päätös voitaisiin tehdä vasta laajentuneessa unionissa perinpohjaisen arvioinnin ja teknisten ongelmien ratkaisemisen jälkeen. Liettuan liityttyä unioniin EU on valmis tarkastelemaan viisumittomien pysähtymättömien junayhteyksien oikeudellista ja teknistä toteutettavuutta.

Tätä vaihtoehtoa tarkastellaan lähemmin liitteessä II.

27. Kauttakulkua helpottavan asiakirjan käyttöönotto edellyttäisi ehdokasmaiden täysipainoista yhteistyötä ja riittävää hallinnollista ja rahallista tukea EY:ltä. Myös Venäjän olisi toimittava täysipainoisesti yhteistyössä erityisesti uusien konsulaattien perustamisen suhteen, soveltuviksi asiakirjan saajiksi katsottavien Venäjän kansalaisten luettelojen toimittamisessa sekä sallitun oleskelun määräajan ylittävien henkilöiden takaisinotossa tekemällä ja panemalla toimeen takaisinottosopimus ja ratifioimalla Liettuan kanssa tehty rajasopimus. Lisäksi Venäjän odotetaan huomattavasti vauhdittavan kansainvälisten passien myöntämistä kansalaisilleen ennalta vahvistetussa aikataulussa. Lyhyen siirtymäkauden aikana voitaisiin hyväksyä Venäjän sisäisiä passeja yhdessä viisumin tai kauttakulkua helpottavan asiakirjan kanssa.

28. Ehdotettujen kauttakulkua helpottavaan asiakirjaan liittyvien järjestelyjen täytäntöön panoa ja hallinnointia olisi tarvittaessa seurattava kokouksissa, joihin osallistuvat kaikki asianomaiset osapuolet, myös kyseiset ehdokasmaat, kumppanuus- ja yhteistyö sopimuksen elimissä. [2]

[2] Teknisesti edistyneempien ratkaisujen kuten viisumeihin verrattavissa olevien elektronisten korttien käyttöönotto vaatisi aikaa ja huomattavasti rahaa sekä erityisen tiivistä yhteistyötä asianomaisten kolmansien maiden (Venäjän ja Valko-Venäjän) kanssa. Näitä ajatuksia voidaan tarvittaessa kehittää pidemmällä aikavälillä.

29. EU:n olisi voitava taata ehdokasmaille, että jos ne hyväksyisivät ja panisivat täytäntöön edellä esitetyt joustoratkaisut, tämä ei itsessään millään tavalla vaarantaisi sisärajoilla toteutettavista tarkastuksista luopumista eli täysipainoista yhdentymistä Schengen-alueeseen.

30. Tavaroiden liikkuvuuden suhteen komissio arvioi, että laajentumisen jälkeen sovellettava tullipassitusjärjestelmä, joka takaa tavaroiden vapaan liikkuvuuden Kaliningradin ja muun Venäjän välillä yhteisön alueen kautta ilman tullimaksuja tai muita kautta kuljetukseen liittyviä kuluja kuin kuljetus- ja hallintokulut (kuten kumppanuus- ja yhteistyö sopimuksessa määrätään), on asiamukainen ja että olemassa olevat yleissopimukset ja menettelyt tarjoavat riittävän joustavuuden muodollisuuksien suhteen.

31. Yhteisön alueen kautta tehtäviä tavarakuljetuksia koskevista muodollisuuksista luopuminen ei olisi yhdenmukainen maailmanlaajuisesti, myös Venäjällä, sovellettavan perus periaatteen kanssa, jonka mukaan kolmansien maiden tavaroiden kuljetusta tietyn maan alueella olisi valvottava. Tällainen päätös ei siis olisi yhteisön säännöstön mukainen. Lisäksi tavaroiden kauttakuljetus ennalta osoitettuja liikennekäytäviä pitkin aiheuttaisi huomattavia käytännön ongelmia. Myöskään ehdokasmaat eivät voisi hyväksyä sitä.

Päätelmät

32. Komissio katsoo, että monet Venäjän ehdotukset Kaliningradin ja muun Venäjän välisestä henkilöiden kauttakulusta ansaitsevat huolellisen tarkastelun. Se suosittelee tämän vuoksi, että EU:n kanta perustuisi 13. toukokuuta 2001 esitetyn yhteisen linjan lisäksi seuraavaan toimenpidekokonaisuuteen:

a) EU:n tai ehdokasmaiden konsuliviranomaiset voisivat myöntää maanteitse tai rautateitse matkustaville Venäjän kansalaisille kauttakulkua helpottavia asiakirjoja liitteessä I esitettyjen ehtojen mukaisesti yksinomaan suoraan kauttakulkuun Kaliningradin ja muun Venäjän välillä. Järjestelmän toimintaa tarkasteltaisiin säännöllisesti kokouksissa, joihin osallistuisivat kaikki asianomaiset osapuolet, myös kyseiset ehdokasmaat, kumppanuus- ja yhteistyösopimuksen elinten yhteydessä.

b) Tässä yhteydessä edellytettäisiin Venäjältä yhteistyötä, jotta se suostuisi nopeasti Liettuan pyytämien uusien konsulaattien perustamisen.

c) Rajoilta voisi saada kauttakulkuviisumeita humanitaarisissa tapauksissa yhteisön säännöstön mukaisesti. Erittäin lyhyellä aikavälillä eli ennen olennaisen tärkeiden konsulipalvelujen avaamista saattaa olla tarpeen joustaa jonkin verran. Kauttakulkua helpottavaa asiakirjaa ei annettaisi rajalla.

d) Liettuan viranomaiset voivat kahden vuoden ajan vuoden 2004 loppuun asti sopia hyväksyvänsä Venäjän sisäiset matkustusasiakirjat viisumeiden tai kauttakulkua helpottavien asiakirjojen myöntämistä varten. Näin ollen Venäjän odotetaan hyväksyvän, että vuonna 2005 hyväksyttäisiin ainoastaan kansainvälisesti tunnustetut passit.

e) EU:n olisi oltava valmis tarkastelemaan Venäjän ja Liettuan kanssa mahdollisuuksia sallia matkustus viisumitta erityisillä matkalla pysähtymättömillä junilla, jollaisia Venäjä ehdottaa, ja erityisesti kauttakulun varmuuden edellytyksiä. Asiaa koskeva päätös voitaisiin tehdä vasta laajentuneessa unionissa perinpohjaisen arvioinnin ja teknisten ongelmien ratkaisemisen jälkeen. Liettuan liityttyä unioniin EU on valmis tarkastelemaan viisumittomien pysähtymättömien junayhteyksien oikeudellista ja teknistä toteutettavuutta.

Olisi oltava selvää, että Liettuan viranomaisilla pitäisi edelleen olla oikeus evätä maahanpääsy ja tehdä tarkastuksia kauttakulun aikana. Tällaiseen vaihtoehtoon päätyminen ei merkitsisi sitä, että Venäjä saisi käytävämallin kaltaisia ekstra territoriaalisia oikeuksia.

f) EU:n olisi tarkasteltava Venäjän ehdotusta neuvottelujen aloittamisesta edellytysten määrittelemiseksi viisumittoman matkustuksen mahdolliselle aloittamiselle. Asiasta kumppanuus- ja yhteistyösopimuksen elimissä, erityisesti alakomiteassa nro 6 käytäviä keskusteluja olisi tehostettava ja niihin olisi otettava mukaan myös ehdokas maat. Kyseisessä alakomiteassa neuvotellaan myös rajavalvontayhteistyöstä, mukaan luettuna rajat ylittävän rikollisuuden ja laittoman maahanmuuton torjunta, ja sen olisi valmisteltava takaisinotto sopimus. Laajemmassa yhteydessä on tärkeää yleisesti edistyä oikeus- ja sisäasioita koskevissa kysymyksissä.

33. EU:n olisi voitava taata Liettualle oikeudellisesti sitovat takuut siitä, että:

- yhdenkään edellä esitetyn toimenpiteen hyväksyminen ei itsessään millään tavalla vaarantaisi tai estäisi sisärajoilla toteutettavista tarkastuksista luopumista;

- toimenpiteiden täytäntöönpanossa autettaisiin tarpeen mukaan.

34. Jos kauttakulkua helpottava asiakirja otettaisiin käyttöön, asiaa koskeviin voimassa oleviin asetuksiin tehtävät tekniset muutokset samoin kuin muun sitä koskevan johdetun oikeuden säännösten muutokset olisi sisällytettävä ehdokasmaille toimitettaviin luetteloihin.

35. Tavarakuljetuksista todettakoon, että voimassa oleva maantiekuljetuksia koskeva kansain välinen TIR-yleissopimus mahdollistaa tavaroiden kauttakuljetuksen melko vähäisellä byrokratialla, ja rautateitse tapahtuvien kauttakuljetusten suhteen EY:n säännöstö sallii jäsenvaltioiden ottavan käyttöön yksinkertaistetun menettelyn, esimerkiksi hyväksyvän Venäjällä nykyisin käytettävät SMGS-järjestelmän asiakirjat. Muut vaihtoehdot eivät joko ole hyväksyttävissä (kauttakulun salliminen ilman muodollisuuksia riippumatta siitä, tekeekö Venäjä jälkitarkastuksia) tai niistä ei ole etua menettelyjen suhteen (Venäjän liittyminen yhteistä passitusta koskevaan yleissopimukseen ja SAD-yleissopimukseen, mikä ei missään tapauksessa tällä hetkellä olisi realistista).

36. EU on jo tarjonnut Venäjälle apua Tacis-ohjelmasta rajanylitysten nopeuttamiseksi ja ICAO:n vaatimusten mukaisten passien myöntämiseksi erityisesti Kaliningradin asukkaille. Ihmisten ja tavaroiden liikkuvuuteen liittyvien ongelmien ratkaisujen etsimisen yhteydessä olisi samanaikaisesti laajennettava Kaliningradin alueen tulevaisuuden suhteen tehtävää yhteistyötä kiinnittäen huomiota sekä järjestäytyneeseen rikollisuuteen, rajavalvontaan, ympäristöön ja ihmisten terveyteen liittyviin yhteisiin haasteisiin että talouskehitykseen, kuten komission puheenjohtaja Romano Prodi toteaa presidentti Vladimir Putinille lähettämässään 23. toukokuuta 2002 päivätyssä kirjeessä.

37. Edellä esitetty toimenpidekokonaisuus olisi mahdollisuuksien mukaan liitettävä yhteiseen julistukseen, joka esitetään hyväksyttäväksi Kööpenhaminassa 11. marraskuuta pidettävässä EU:n ja Venäjän huippukokouksessa.

Liite I

Kauttakulkua helpottavan asiakirjan käyttö

1. Kaikki toistuvasti ja suoraan Kaliningradin ja muun Venäjän välillä matkustavat Venäjän kansalaiset voisivat hakea kauttakulkua helpottavaa asiakirjaa. Venäjän viranomaiset voisivat toimittaa etukäteen luetteloita asiakirjan haltijaksi soveltuvista henkilöistä asiakirjan myöntämisen nopeuttamiseksi. Kauttakulkumailla olisi oikeus evätä asiakirja tietyiltä henkilöiltä esimerkiksi jos näiden on todettu käyttäneen järjestelmää väärin taikka kauttakulkumaan yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä.

2. Kauttakulkuasiakirja voisi olla turvaominaisuuksin varustettu vihko, jonka ensimmäisellä sivulla mainittaisiin henkilötiedot ICAO:n passeja koskevia suosituksia vastaavasti. Siihen kiinnitettäisiin turvaominaisuuksin varustettu tarra. Se voisi olla voimassa vuoden tai kauemminkin.

Vihko vastaisi toistuvaisviisumia, joka on voimassa ainoastaan kauttakulkuun saman valtion kahden eri alueen välillä, joita erottaa toisistaan yhden tai useamman jäsenvaltion alue.

Asiakirja voitaisiin uusia.

3. Johdettuun oikeuteen olisi otettava säännöksiä muista teknisistä ja käytännön seikoista kuten asiakirjan leimaamisesta tulo- ja poistumispaikassa oleskelun pituuden valvomiseksi, hinnasta, myöntämispaikasta jne.

4. Asiakirja myönnettäisiin asianomaisen ehdokasmaan konsulaatissa. Myöntäminen ei olisi automaattista eikä täysivaltaisuus näin olisi uhattuna. Ehdokasmaiden olisi tarkasteltava mahdollisuuksia laajentaa konsulaattiverkkoaan.

Ehdokasmaat voisivat myös harkita mahdollisuutta tunnustaa vastavuoroisesti kaikenlaiset viisumit, mukaan luettuna kauttakulkua helpottavan asiakirjan, jottei kahden tai useamman maan kautta kulkevien Venäjän kansalaisten tarvitsisi hakea kahta tai kolmea viisumia. Näin ne ennakoisivat Schengenin säännöstön mukaista viisumien vastavuoroisen tunnustamisen käytäntöä.

5. Lisäksi:

* Asiaa ei tarvitsisi tarkastella lukua 24 koskevien liittymisneuvottelujen yhteydessä, sillä yhteisön säännöstön perusperiaate eli tässä tapauksessa Venäjää koskeva viisumivaatimus pysyisi voimassa. Teknisiä muutoksia sisällytettäisiin muun johdetun oikeuden lisäksi ehdokasmaille toimitettaviin luetteloihin.

* Kauttakulkua helpottavaa asiakirjaa koskeva asetus sitoisi kaikkia EU:n jäsenvaltioita. Kyseinen erityisjärjestelmä ei siis itsessään olisi este sille, että tulevat ehdokasmaat voisivat luopua sisärajoilla tehtävistä tarkastuksista.

6. EY:n asetuksella voitaisiin vahvistaa vaaditut oikeudelliset edellytykset

* uudentyyppisen kauttakulkumuodon määrittelemiselle eli kauttakululle saman EU:n ulkopuolisen valtion kahden eri alueen välillä yhden tai useamman EU:n jäsenvaltion alueen kautta. Yhteisön säännöstössä ei tällä hetkellä ole tällaisen kauttakulun määritelmää,

* sen varmistamiseksi, että kauttakulkua helpottavaa asiakirjaa pidettäisiin viisumia vastaavana asiakirjana,

* luvan myöntämiseksi toistuvaan kauttakulkuun saman EU:n ulkopuolisen valtion kahden eri alueen välillä ja sen voimassaoloajan vahvistamiseksi pitkäksikin ajaksi (tarvittaessa useaksi vuodeksi),

* kauttakulun määräajan rajoittamiseksi esimerkiksi 24 tai 36 tuntiin tavanomaiseen kauttakulkuun myönnettävän 5 päivän sijasta,

* seuraamusten määräämiseksi väärinkäytöstapauksissa, esimerkiksi rahalliset seuraamukset tai viime kädessä asiakirjan peruuttaminen,

* tarvittavien turvaominaisuuksien määrittämiseksi asetuksessa (EY) N:o 334/2002 säädettyä menettelyä noudattaen.

Liite II

Matkalla pysähtymättömien liikennevälineiden matkustajien viisumivapaus

1. Yhteisön säännöstön asettamat vaatimukset

Asiaa koskevia sääntöjä on Schengenin säännöstössä (joka on nyt osa EY:n yhteistä säännöstöä) ja viisumiasetuksessa, jonka luetteloon niistä maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi EU:n alueelle saapuessaan, sisältyy myös Venäjä.

Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 5 artiklan mukaisesti EU:n ulkopuolisen valtion kansalaisen maahantulo enintään kolmen kuukauden oleskelua varten voidaan sallia, jos hän täyttää seuraavat edellytykset:

1. Hänellä on voimassaoleva matkustusasiakirja ja tarvittaessa viisumi.

2. Hän esittää tarvittaessa asiakirjat, joilla osoitetaan suunnitellun oleskelun tarkoitus ja edellytykset, ja hänellä on toimeentuloon tarvittavat varat suunnitellun oleskelun ajaksi ja paluuta varten tai hän kykenee hankkimaan laillisesti nämä varat.

3. Häntä ei ole määrätty maahantulokieltoon.

4. Hänen ei katsota voivan vaarantaa jäsenvaltioiden yleistä järjestystä, kansallista turvallisuutta tai kansainvälisiä suhteita.

Ensimmäinen edellytys on avainkysymys, jota on käsitelty laajasti Kaliningradin kauttakulun yhteydessä. Sisäisiä passeja tarkastellaan lähemmin jäljempänä.

Toinen edellytys ei suoraan koske Kaliningradin kauttakulkuliikennettä. On varsin epätodennäköistä, että asianomaiset jäsenvaltiot (lähinnä Liettua) asettaisivat Kaliningradin ja muun Venäjän väliselle suoralle kauttakululle ehtoja esimerkiksi aiotun oleskeluajan toimeen tuloon tarvittaville varoille. Yksikään ehdokasmaa ei ole ottanut asiaa esille.

Kolmatta edellytystä, johon liittyy Schengenin tietojärjestelmän (SIS) käyttö ja yleis sopimuksen 96 artikla, voidaan soveltaa täysipainoisesti heti kun sisärajoilla tehtävistä tarkastuksista on luovuttu. Ennen tätä uudet jäsenvaltiot käyttäisivät kansallisia rekistereitään tarkistaakseen ei-toivottujen henkilöiden tietoja ja evätäkseen näiltä maahanpääsyn. SIS-järjestelmää käytettäisiin myöhemmin maahantulokieltojen tarkistamiseen. Jäsenvaltioiden on käytettävä SIS-järjestelmän yhteistä rekisteriä 96 artiklassa tarkoitetuista tiedoista maahantulokiellon asettamiseksi, koska sisärajoilla tehtävistä tarkastuksista on luovuttu.

Jäsenvaltiot vaihtavat tietoja myös neljännestä edellytyksestä (SIS-järjestelmän ulkopuolella).

Tiettyjen unionin ulkopuolisten maiden, muun muassa Venäjän, kansalaisilla on oltava viisumi ylittäessään jäsenvaltioiden ulkorajat (viisumipakkoa koskevaa luetteloa koskevan asetuksen 1 artiklan 1 kohta). Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että EY:n perustamissopimuksen 3 artiklan d alakohdan määräykset huomioon ottaen viisumia ei välttämättä tarvita, jos ulkorajojen ylittämisen tarkoituksena ei ole yhteisön alueelle saapuminen ja siellä liikkuminen (asia C-170/96, kohta 22). Yhteisön alueen kautta kulkevien junien matkustajilta ei siis ehkä tietyissä olosuhteissa vaadittaisi viisumia. Tuomioistuin on kuitenkin soveltanut tätä lähestymistapaa ainoastaan lentoasemilla tapahtuvaan kauttakulkuun, ja neuvosto on tämän oikeuskäytännön mukaisesti muotoillut viisumiasetuksen 2 artiklan toisen luetelmakohdan niin, ettei viisumia vaadita, jos kulku jäsenvaltioiden alueen kautta tapahtuu yksinomaan lentokentillä. Tämän poikkeuksen soveltamisalan laajentaminen ei kuitenkaan ole poissuljettua tuomioistuimen päätöksen perusteella, vaan yhteisön säännöstöä voitaisiin mukauttaa tältä osin.

2. Kauttakulkua koskevia ehdotuksia

Venäläiset voivat matkustaa Kaliningradin ja muun Venäjän välillä ilman viisumia sisäisellä passilla lentoteitse tai käyttämällä aiottua lauttayhteyttä. Yhteisön säännösten vaatimukset koskevat ainoastaan maaliikennettä. On selvää (kuten myös Venäjän muistiossa tunnustetaan), että automatkustajien olisi täytettävä tavanomaiset yhteisön säännöstön edellytykset (viisumi, matkustusasiakirja, rajatarkastukset), kun otetaan huomioon myös yhteisön säännöstön sallimat mahdollisuudet kauttakulun helpottamiseksi (toistuvaisviisumit, viisumimaksut). Tämä koskee jo nyt Venäjältä suuntautuvaa kauttakulkuliikennettä henkilöautolla (säännöt voimassa vuodesta 1995).

Venäjän muistiossa ehdotetaan viisumittomia kauttakulkujärjestelyjä junalla ja linja-autoilla matkustaville. Lisäksi Venäjä pyytää, että henkilöautolla matkustaville voitaisiin myöntää viisumi rajalla yksinkertaistetussa menettelyssä. Nämä ehdotukset liittyvätkin kiinteästi Sevillassa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston komissiolle esittämään kehotukseen tarkastella joustomahdollisuuksia "yhteisön säännöstöä noudattaen".

Kolme maaliikennemuotoa

1.1. Junat

Jotta rautateitse tapahtuvan kauttakulun järjestelmä voisi toteutua yhteisön säännöstöä noudattaen, sen olisi täytettävä yksi perusedellytys: matkustajat eivät saisi poistua junasta Liettuan alueella. Jos tämä voidaan taata, edellä mainittuja yhteisön säännöstön vaatimuksia, erityisesti viisumipakkoa, ei tarvitsisi soveltaa. On kuitenkin selvää, että tällaisen kauttakulkujärjestelmän luotettavuuden varmistamiseksi Liettualla täytyisi olla täydet valtuudet valvoa junia ja niiden matkustajia, minkä Venäjä tuntuukin myöntävän muistiossaan.

Toisin sanoen kauttakulkujunia voidaan käyttää Liettuan unioniin liittymisen jälkeen ainoastaan, jos Liettua hyväksyy järjestelyn ja jos sen varmuus voidaan taata niin, että kaikkien ulkorajat ylittävien henkilöiden henkilöllisyys tarkastetaan ennen kuin juna saapuu Liettuaan ja että kukaan ei voi nousta junaan tai junasta tarkastusten jälkeen. Jos menettelyn katsotaan olevan yhden mukainen Schengenin säännöstön kanssa, samoja sääntöjä sovellettaisiin myös sisärajoilla suoritettavista tarkastuksista luopumisen jälkeen eikä se olisi esteenä sille, etteikö Liettua voisi soveltaa Schengenin säännöstöä täysipainoisesti.

Käytännössä tämä tarkoittaa, että Liettuan olisi voitava

1. tarkastaa matkustusasiakirjat henkilöllisyyden varmistamiseksi ja sen valvomiseksi, keitä junassa matkustaa (ja voitava kieltää maahanpääsy tietyiltä henkilöiltä),

2. taata kauttakulun varmuus fyysisesti siten, että pääsy Liettuan alueelle ei ole mahdollista.

Junat eivät saisi pysähtyä matkalla ja niiden valvonta olisi varmistettava kauttakulun aikana Liettuan alueella. Pysähtyminen olisi mahdollista ainoastaan teknisistä syistä. Kauttakulku junien pitäisi mieluiten olla pikajunia, mikä tarkoittaa tässä yhteydessä sitä, että junien olisi liikuttava riittävän ja tasaisen nopeasti, jotta kukaan ei voisi hypätä junasta. Tämän edellytyksen täyttymisen varmistaminen on olennaisen tärkeää.

Liettua on selvästi ilmoittanut, että kauttakulun luotettavuus ei nykyisellään ole hyväksyttävällä tasolla: jotkut matkustajat käyttävät hyväkseen sitä, että junat liikkuvat hitaasti ja pysähtyvät useasti Liettuan alueella eikä niitä vartioida riittävän hyvin kauttakulun aikana, ja poistuvat junasta. Tämän liikennemuodon käyttöä olisi siis vielä selvitettävä perusteellisesti.

Venäjä on puolestaan esittänyt eräitä ehdotuksia tavoitteenaan lisätä järjestelmän varmuutta.

EU:n olisi tarkasteltava Venäjän ehdotusta kauttakulkujunista suopeasti voidakseen tehdä punnittuihin tietoihin perustuvan päätöksen ehdotuksen yhteensopivuudesta Schengenin säännöstön kanssa ja sen merkityksestä sille, miten Liettua voi soveltaa Schengenin säännöstöä täysipainoisesti. Venäjältä olisi vielä pyydettävä lisätietoja järjestelmän toiminnasta. Niiden perusteella voidaan päättää, voiko EU taata Liettualle, että järjestelmä ei estä tai hidasta sisärajoilla toteutettavista tarkastuksista luopumista Liettuan osalta.

1.2. Linja-autot

Sama perusvaatimus koskee myös Venäjän ehdotusta linja-autoilla tapahtuvasta kauttakulusta: Jotta kauttakulku tapahtuisi yhteisön säännöstöä noudattaen, matkustajilla ei saisi olla mahdollisuutta poistua linja-autoista Liettuan alueella. Linja-autojen tapauksessa kauttakulun varmuutta ei kuitenkaan voida taata hyväksyttävällä tavalla. Ensimmäinen edellytys voidaan täyttää: kaikki Liettuan rajan ylittävät henkilöt tarkastetaan. Toinen edellytys, kauttakulkujärjestelmän varmuuden takaaminen, on vaikeasti järjestettävissä ja jopa inhimillisesti katsoen mahdoton vaatimus. Käytännössä voidaan olettaa, että ihmisten täytyy pysähtyä kauttakulku matkalla, mikä merkitsee saapumista Liettuan alueelle ilman viisumia. Tällaisen järjestelmän luotettavuuden varmistaminen aiheuttaisi lisäksi kohtuutonta rasitusta Liettuan viranomaisille, koska kaikissa linja-autoissa olisi oltava mukana viranomaisten edustaja koko kauttakulkumatkan ajan.

On siis todettava, että kauttakulkua linja-autolla ei voida järjestää sellaisella tavalla, joka olisi yhteensopiva yhteisön säännöstön kanssa. Liettua saattaisi joka tapauksessa pitää linja-autoilla tapahtuvaa kauttakulkua vaikeasti hyväksyttävänä sekä poliittiselta kannalta että käytännössä.

1.3. Henkilöautot

Venäjä ei enää vaadi viisumitonta kauttakulkua yksityisajoneuvoille, mutta haluaa, että rajalla voitaisiin myöntää viisumeita yksinkertaistetussa menettelyssä.

Viisumeiden myöntäminen rajalla on oikeudellisesti mahdollista, kunnes sisärajoilla tehtävistä tarkastuksista luovutaan, mutta ei ole EU:n edun mukaista suositella, että tätä mahdollisuutta käytettäisiin laajemmin kuin mitä Schengenin säännöstössä säädetään (siis ainoastaan poikkeustapauksissa). Asianomaisten kansallisten rekisterien tarkastaminen rajalla viisumin myöntämistä varten on aikaa vievää ja vaikeaakin. Lisäksi viisumihakemus lomakkeen täyttäminen ja nykyaikaisen viisumitarran painaminen (asetus (EY) N:o 1683/1995 ja (EY) N:o 334/2002) vievät aikaa, mikä saattaisi edelleen haitata rajanylityksen sujuvuutta, varsinkin kun otetaan huomioon, miten vaikeaa ja hidasta se on nytkin. Rajanylityspaikoissa olisi myös oltava asianmukaiset edistyneet ja kalliit laitteet, jollaisia viisumitarrojen painamiseen tarvitaan. Liettua on ilmoittanut, ettei se halua käyttää tätä mahdollisuutta Schengenin säännöstössä tarkoitettua laajemmassa merkityksessä. On olennaisen tärkeää varmistaa konsulipalveluiden riittävyys sen takaamiseksi, että viisumeiden myöntäminen on tehokasta ja tarkkaa. Sen tunnustaminen, että ehdokasmaat saattavat joutua myöntämään viisumeita rajalla, ja tällaisten järjestelyjen sisällyttäminen mahdollisiin Venäjän kanssa tehtäviin sopimuksiin ovat kaksi täysin eri asiaa.

Konsulipalvelujen perustaminen rajan lähelle helpottaisi menettelyjä huomattavasti etenkin, koska komissio suosittelee, että viisumeiden myöntämistä rajalla ei pitäisi hyväksyä Venäjän kanssa käytävissä neuvotteluissa. Liettua on valmis avaamaan konsulaatit Kaliningradin (Sovetsk) ja Valko-Venäjän (Grodno) rajoille. Nähtäväksi jää, tarvittaisiinko järjestelyihin yhteisön lisärahoitusta.

Liite III

Yhteinen linja 13. toukokuuta 2002 Kaliningrad: Henkilöiden liikkuvuus ja kauttakulku

Yhteisön säännöstön suomat mahdollisuudet sekä täksi kevääksi suunnitellut lukuisat EU:n ja Venäjän väliset kokoukset huomioon ottaen on selvää, että EU pitää Kaliningradin tilannetta ensisijaisen tärkeänä kysymyksenä. Lopullinen vastuu Kaliningradin kysymyksestä on kuitenkin Venäjällä, eikä mikään muu taho voi Venäjää paremmin edistää Kaliningradin tilanteen parantamista.

EU:n säännöstö ja sen vaikutukset Kaliningradiin

Tämä epävirallinen asiakirja koskee ajanjaksoa, joka jää ehdokasvaltioiden EU:hun liittymisen ja sen ajankohdan väliin, kun tarkastukset poistetaan uusien jäsenvaltioiden vastaisilta sisärajoilta. Kyseisen ajanjakson jälkeen Schengen-säännöstöä sovelletaan kokonaisuudessaan.

Voimassa olevassa yhteisön säännöstössä edellytetään, että asetuksella 2414/2001 muutetun asetuksen 539/2001 liitteen 1 luettelossa olevien kolmansien maiden kansalaisilla on voimassa olevaan matkustusasiakirjaan liitetty viisumi heidän ylittäessään jäsenvaltioiden ulkorajan. Tämä vaatimus koskee sekä kauttakulkua että lyhyttä, enintään kolmen kuukauden oleskelua. Uusien jäsenvaltioiden myöntämät viisumit ovat niiden oman lainsäädännön mukaisesti myönnettyjä kansallisia viisumeja yhteisön säännöstössä olevien, viisumien myöntämistä koskevien periaatteiden mukaisesti.

EU on neuvotellut asianomaisten ehdokasvaltioiden kanssa lähtien selkeästi siitä, että ennen liittymistä toteutettavat toimet kuuluvat niiden omaan täysivaltaiseen päätäntävaltaan. Ei kuitenkaan pitäisi harkita toimia, jotka vaarantaisivat Schengen-säännöstön täyden täytäntöön panon, eikä ehdokasvaltioiden oleteta soveltavan käytännössä toimia, jotka ovat vastoin säännöstön perusperiaatteita.

Kun tämä otetaan huomioon, säännöstön mukaisesti kyseeseen tulisivat lähinnä seuraavat vaihtoehdot:

* tapauskohtaisesti myönnettävät toistuvaisviisumit, joihin liittyy tiettyjen ammatti ryhmien edullinen kohtelu (esim. kuorma-autonkuljettajat ja liikennevälineiden miehistö, joiden on säännöllisesti ylitettävä raja);

* joustaminen viisumimaksuissa siihen asti, kun tarkastukset poistetaan sisärajoilta;

* viisumivapaus tietyille henkilöryhmille asetuksen 539/2001 mukaisesti;

* viisumit myönnetään pääasiassa konsulaateissa.

Sovellettaessa säännöstön suomia mahdollisuuksia ehdokasvaltiot odottavat vasta vuoroisuutta.

On tärkeää panna merkille, että yhteisön säännöstöllä turvataan kummankin osapuolen eduksi valvotut ja turvalliset rajanylitykset siten, että henkilöiden liikkuvuutta ei haitata tarpeettomasti.

Tulevat toimet

Muista toimista Kaliningradin tilanteen kohentamiseksi keskustellaan kumppanuus- ja yhteistyösopimusten puitteissa. Ulkopuolelle osoitettavaa tukea koskevilla EU:n ohjelmilla tuetaan jo ja voidaan tukea lisää esimerkiksi perusvarustuksen kehittämistä rajanylitys paikoilla, rajanylitysmenettelyjen uudenaikaistamista, henkilöiden ja tavaroiden liikkuvuuden helpottamiseen tähtäävää koulutusta sekä yhteistyötä Venäjän kanssa järjestäytyneen rikollisuuden ja lahjonnan torjumiseksi. Itämeren työryhmä järjestääkin jo viimeksi mainitun tavoitteen saavuttamista edistäviä yhteisiä lainvalvontatoimia.

Muistakin yhteisön ohjelmista myönnettävää tukea voidaan käyttää samanlaisiin toimiin ja sitä voidaan osoittaa myös konsulaateille.

Viisumien myöntämisen ja rajanylitysten helpottamiseen tarkoitettua yhteistyötä toteutettaessa EU odottaa, että Venäjä tekee oman osuutensa helpottaakseen Venäjän ja EU:n tulli-, rajavalvonta- ja maahanmuuttoviranomaisten yhteistyötä siten kuin kumppanuus- ja yhteistyösopimukseen liitetyssä pöytäkirjassakin määrätään. Tällaiseen yhteistyöhön olisi sisällyttävä pelkästään Kaliningradia koskevien asioiden lisäksi myös seuraavat kysymykset: takaisinottosopimuksen tekeminen ja siihen liittyvistä järjestelyistä sopiminen; konsulaattien perustamisen ja niiden toiminnan helpottaminen Kaliningradissa ja muun Venäjän alueella; rajavalvonta, joka perustuu ratifioiduilla sopimuksilla määritettyihin merkittyihin rajoihin; ICAO-määräysten mukaiset edellytykset täyttävien passien myöntäminen Kaliningradissa ja muut tärkeiksi arvioidut YOS-alaan kuuluvat ongelmat.

Liite IV

Lähiaikoina toteutettavien toimien alustava aikataulu

- 12.-14. syyskuuta: Epävirallinen YOS-ministerikokous

- 18. syyskuuta: Keskustelu tiedonannosta komissiossa

- 25. syyskuuta: 1. keskustelu COREPER:issä

- 30. syyskuuta: 1. keskustelu yleisten asioiden neuvostossa

- 24.-25. lokakuuta: Eurooppa-neuvosto hyväksyy EU:n kannan EU:n ja Venäjän huippukokousta varten

- 25. lokakuuta - 10. marraskuuta: Keskustelut Venäjän hallituksen kanssa

- 5. marraskuuta: Suunniteltu EU:n YOS-troikan ja Venäjän kokous

- 11. marraskuuta: EU:n ja Venäjän huippukokous Kööpenhaminassa (yhteinen julistus)