Erityiskertomus nro 6/2002 komission hallinnoiman yhteisön öljysiementen tukijärjestelmän tarkastuksesta sekä komission vastaukset



Virallinen lehti nro C 254 , 22/10/2002 s. 0001 - 0022



Erityiskertomus nro 6/2002 komission hallinnoiman yhteisön öljysiementen tukijärjestelmän tarkastuksesta sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (2002/C 254/01) SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> TIIVISTELMÄ I. Tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksen tärkeimpien öljysiementen yhteisen markkinajärjestelyn hallinnoinnista. Tärkeimpiä öljysiemenkasveja ovat rapsi, auringonkukka ja soija. Tarkastuksen piiriin kuului lisäksi kesannoiduilla aloilla viljeltyjä öljysiemeniä koskevan järjestelmän täytäntöönpano. II. Öljysiemenalan vuosittaiset talousarviomenot olivat vuodesta 1993 vuoteen 1999 noin 2,4 miljardia euroa eli noin 15 prosenttia yhteisön peltokasvialan menoista. III. Yhteisön öljysiemenkasvien tuotanto ei riitä kattamaan markkinoiden tarpeita. Yhteisö tuottaa viisi prosenttia (13,5 miljoonaa tonnia vuonna 2000) koko maailman öljysiementuotannosta; suurin tuottaja tällä alalla on Yhdysvallat. IV. Vuoteen 1991 saakka yhteiseen markkinajärjestelyyn kuului tuotantotuki, jota maksettiin teollisuudelle yhteisöstä peräisin olevien öljysiementen puristamisesta. Tuen tarkoituksena oli pitää yhteisön öljysiementen hinta maailmanmarkkinahintaa korkeampana. Vuonna 1991 yhteisö uudisti yhteisen markkinajärjestelyn perusteellisesti, ja tuotantotuki korvattiin pinta-alatuella, jota maksetaan suoraan öljysiementen tuottajille. V. Agenda 2000 -uudistuksen yhteydessä öljysiemenalan yhteistä markkinajärjestelyä uudistettiin jälleen perusteellisesti. Siirtymäkauden jälkeen, varainhoitovuodesta 2002-2003 alkaen, öljysiemenille maksetaan samantasoista tukea kuin viljoille ja kesantoaloille. Tukitaso määräytyy alueen pitkän aikavälin tuotoksen perusteella, mutta se ei ole enää sidoksissa maailmanmarkkinahintojen kehitykseen. Agenda 2000 -uudistuksen yhteydessä viljojen tukitasoa nostettiin 17 prosenttia ja öljysiementen tukitasoa laskettiin 30 prosenttia. VI. Tarkastuksen keskeiset tulokset ovat seuraavat: a) Jos tavoitteeksi asetetaan markkinoiden tasapainon parantaminen, mutta tarkempia määrityksiä ei anneta, tavoitteen toteutumista on vaikea arvioida. Vuonna 1991 toteutetun uudistuksen talousarvioon kohdistuvat seuraukset olivat huomattavia; siitä huolimatta vasta vuonna 2000 tehtiin uudistusta koskeva arviointi, jonka tulokset komissio julkaisi marraskuussa 2001 eli vuoden kuluttua siitä, kun Agenda 2000 oli tullut voimaan. b) Vuonna 1991 toteutetussa uudistuksessa hyväksyttiin viljojen pitkän aikavälin keskituotosten käyttö pohjana laskettaessa öljysiementen tukia, mikä on aiheuttanut vääristymiä eri alueiden tuottajien välillä. c) Komission tekemät vuosittaiset tukitasoja koskevat laskelmat ovat olleet monin tavoin säännösten vastaisia. Jokainen näistä virheistä on aiheuttanut tukitason nousun. d) Komissio hyväksyi aluejakosuunnitelmia, joissa ilmoitetut pitkän aikavälin tuotokset olivat liian suuria. Lisäksi komissio on suostunut myöntämään tukia, jotka ovat olleet suurempia kuin yhteisön lainsäädännössä säädetyt tuet. Minkäänlaisia toimia ei ole toteutettu varainhoitovuotta 1996 koskevassa tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa annettujen huomautusten pohjalta. e) Kahdessa tarkastuskäynnin kohteena olleessa jäsenvaltiossa ei ollut sovellettu oikein niitä seuraamuksia, jotka aiheutuvat teollisiin tarpeisiin viljeltyä kesantomaata koskevan järjestelmän edellytysten noudattamatta jättämisestä. VII. Kertomuksessa annetaan seuraavat keskeiset suositukset: a) tukijärjestelmän tavoitteet olisi vahvistettava määrällisesti ja toimien täytäntöönpanoa olisi arvioitava säännöllisin väliajoin; b) komission olisi tarkasteltava uudelleen tukea kasveille, joita voidaan viljellä öljysiementen asemesta; c) komission olisi oikaistava joissakin aluejakosuunnitelmissa annettuja liian suuria pitkän aikavälin keskituotoksia; d) komission olisi selvitettävä tilintarkastustuomioistuimen eri huomautusten osalta, onko mahdollista periä takaisin aiheettomasti maksetut määrät. JOHDANTO 1. Rypsin, rapsin ja auringonkukan siementen sekä soijapapujen yhteinen markkinajärjestely uudistettiin vuonna 1991. Uudistuksen yhteydessä luovuttiin tuotantotuesta, jota oli maksettu teollisuudelle yhteisöstä peräisin olevien öljysiementen puristamisesta, ja tukea alettiin maksaa suoraan viljelijöille. Tukitaso määräytyi öljysiementen viljelyyn käytetyn alan ja kyseisen alueen pitkän aikavälin tuotoksen mukaan. Järjestelyä sovellettiin markkinointivuodesta 1992/1993 alkaen, ja sen periaatteet jäivät voimaan vuonna 1992 toimitetun yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen (ns. Mac Sharryn uudistus) jälkeen. Vuosien 1993 ja 1999 välillä yhteisön tämän alan talousarviomenot olivat noin 2,4 miljardia euroa vuodessa, kun ne markkinointivuosina 1988/1989 - 1991/1992 olivat olleet keskimäärin 3,3 miljardin euron suuruiset (ks. kaavio 1). Nämä luvut eivät sisällä öljysiementen alan todennäköistä osuutta kesannointimenojen kokonaismäärästä; tilintarkastustuomioistuin arvioi osuuden olevan noin 0,2 miljardia euroa vuodessa. Agenda 2000 -uudistuksen myötä öljysiemenistä, viljoista ja kesantoaloista maksettava suora tuki yhdenmukaistettiin markkinointivuodesta 2002/2003 lähtien, eikä öljysiementen tuella enää ole erityisasemaa. Kaavio 1 Yhteisön menot öljysiemenalalla (miljoonaa euroa) >PIC FILE= "C_2002254FI.000401.TIF"> Huom. - Öljysiementen osuus on 15 % peltokasveista, joten esitettyihin määriin sisältyy 15 % kesannoinnista aiheutuvista kokonaismenoista. - Vuoden 1992 menoihin sisältyvät markkinointivuoden 1991/1992 kokonaismenot ja markkinointivuoden 1992/1993 ennakkomaksu. - Vuoden 2000 menoihin sisältyvät ainoastaan markkinointivuoden 1999/2000 lopulliset maksut, sillä markkinointivuodesta 2000/2001 alkaen ennakkomaksuja ei ole enää maksettu. Lähde: Komission tulostilit ja taseet. 2. Tarkastuskäyntejä tehtiin komissioon ja viiteen jäsenvaltioon: Saksaan, Espanjaan, Ranskaan, Italiaan ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, joiden yhteenlaskettu osuus yhteisön öljysiementen tukijärjestelmään kuuluvista menoista on yli 95 prosenttia. Tämän kertomuksen alussa kuvataan lyhyesti öljysiemenalan maailmanmarkkinoita ja markkinoita yhteisön alueella sekä yhteisen markkinajärjestelyn historiaa. Lisäksi kertomuksessa on huomioita vuoden 1991 uudistuksen täytäntöönpanosta ja kommentteja Agenda 2000 -uudistuksen jälkeisistä näkymistä. Kertomuksen loppupuolella keskitytään analysoimaan eri näkökohtia, jotka liittyvät öljysiementen tuotantoon kesantomaalla. ÖLJYSIEMENTEN JA ÖLJYSIEMENTUOTTEIDEN MAAILMAN- JA YHTEISÖN MARKKINAT 3. Vuonna 2000 öljysiemeniä tuotettiin maailmassa 291 miljoonaa tonnia. Määrästä 55 prosenttia oli soijapapua. Suurin öljysiementen tuottaja on Yhdysvallat, jonka jälkeen suurimmat tuottajat ovat Kiina, Brasilia, Argentiina ja Intia. Euroopan yhteisön osuus on viisi prosenttia maailman öljysiementuotannosta. 4. Yhteisön öljysiementen tuotanto kasvoi 55,7 prosenttia vuosina 1993 - 1999. Kasvu johtui rypsin siementen tuotantoon käytetyn kasvualan lisääntymisestä (ks. taulukko 1), satoisampien lajikkeiden kehittämisestä ja auringonkukan ja soijapavun korvaamisesta rypsillä, jonka keskituotos on suurempi. Vuonna 1995 rypsi ohitti auringonkukan eniten viljeltynä öljysiemenkasvina kasvavan tuotoksen ja suotuisten hintojen ansiosta. Vuonna 1999 öljysiementen tuotanto oli huipussaan: 15,8 miljoonaa tonnia saatiin 5,8 miljoonan hehtaarin alalta. Kasvusta huolimatta yhteisön omavaraisuusaste on alhainen, paitsi rypsin siementen kohdalla. Eri siementen, öljyjen ja öljykakkujen omavaraisuusaste kuitenkin vaihtelee (ks. taulukko 2). Taulukko 1 Öljysiementen tuotantoon käytetyt alat yhteisössä (1000 ha) >TAULUKON PAIKKA> HUOM. 1991 - 1994: EU 12. 1995 - 2000: EU 15. Lähde: Eurostat, New Cronos. Taulukko 2 Yhteisön omavaraisuusaste >TAULUKON PAIKKA> 5. Yhteisön öljysiemenmarkkinat ovat avoimet markkinat; vientitukia ei makseta, ja tuontitulleja ei ole tai ne ovat alhaiset. Yhteisön öljysiementen ja öljysiementuotteiden hinnat seuraavat soijapavun maailmanmarkkinahintaa. 6. Vuonna 1999 Euroopan unionin alueella puristettiin lähes 31 miljoonaa tonnia öljysiemeniä. Noin puolet puristetuista öljysiemenistä on tuotuja soijapapuja. Euroopan unionin alueella on noin 75 suurta tuotantoyksikköä. Öljynpuristusteollisuudessa keskittyminen ja vertikaalinen integraatio lisääntyvät koko ajan. Noin 75 prosenttia yhteisön puristuskapasiteetista on neljän suuren kansainvälisen ryhmittymän hallussa. ÖLJYSIEMENTEN YHTEISEN MARKKINAJÄRJESTELYN HISTORIAA Öljysiementen yhteinen markkinajärjestely ja GATT 7. Öljyjen ja rasvojen yhteinen markkinajärjestely luotiin vuonna 1966, kun yhteisön markkinoilla oli suuri kasvisöljyjen ja -rasvojen kysyntä, mutta vain vähän tuotantoa. Järjestelyn ensisijaisena tavoitteena oli taata tuottajille kohtuulliset tulot. Rypsin ja auringonkukan siemenille sekä soijapavuille maksetusta tuesta 98 prosenttia oli tuotantotukea, jota maksettiin öljynpuristajille yhteisöstä peräisin olevien öljysiementen puristamisesta tonnimäärän perusteella. Neuvosto vahvisti tukitasot; tarkoituksena oli pitää yhteisön öljysiemenistä maksettava hinta maailmanmarkkinahintoja korkeampana. 8. Vuonna 1988 Yhdysvallat pyysi GATTia perustamaan työryhmän, joka käsittelisi Yhdysvaltain valitusta siitä, että yhteisön tuotantotuki syrji EU:n alueelle tapahtuvaa tuontia. GATTin työryhmän 25. tammikuuta 1990 antamissa päätelmissä tuettiin Yhdysvaltain valitusta, ja päätelmien lisäksi talousarvionäkökohdat vaikuttivat siihen, että yhteisön öljysiementen tukijärjestelmä uudistettiin vuonna 1991. Vuoden 1991 uudistus 9. Vuoden 1991 uudistuksessa puristajille maksettu tuki lakkautettiin, mistä oli seurauksena, että puristajien tuottajille maksamat hinnat asettuivat samalle tasolle kuin alhaisemmat maailmanmarkkinahinnat. Tilanteen aiheuttamien tulonmenetysten hyvittämiseksi tuottajille uudistuksessa otettiin käyttöön suoraan tuottajille maksettava pinta-alatuki. Vuoden 1991 uudistuksen periaatteet vahvistettiin vuoden 1992 uudistuksessa, joka koski kaikkia peltokasveja ja jonka tarkoituksena oli markkinoiden tasapainon parantaminen. 10. Tuki, jota nimitettiin "alueelliseksi viitemääräksi", perustui kunkin alueen pitkän aikavälin keskituotokseen(1). Komissio laski joka vuosi tuen määrän käyttäen pohjana "yhteisön viitemäärää", jonka neuvosto oli alun perin vahvistanut 384 euroksi hehtaarilta. Tämän määrän laskentaperusteena oli "ennakoitu viitehinta" eli 163 euroa tonnilta(2) ja 2,36 tonnin pitkän aikavälin keskituotos hehtaarilta, toisin sanoen yhteisön keskiarvo. Komission laskelmissa otettiin huomioon markkinoiden viitehinta, ja näin ollen hehtaarikohtainen tulo, joka koostuu siementen myyntituotosta ja yhteisön tuesta, pysyi periaatteessa muuttumattomana. Blair House -sopimus 11. Yhteisön öljysiementen tukijärjestelmän uudistaminen vuonna 1991 ei lopettanut yhteisön ja Yhdysvaltain välistä kiistaa. Yhdysvallat ehdotti, että alkuperäisen öljysiemenalaa käsitelleen työryhmän tehtäväksi annettaisiin selvittää, muutettiinko toteutetuilla toimenpiteillä EU:n lainsäädäntöä GATTin sääntöjen mukaiseksi. Työryhmä katsoi 31. maaliskuuta 1992, että yhteisön öljynsiemenille myöntämistä edullisemmista tullitariffeista huolimatta kohtelu ei edelleenkään ollut tasapuolista. Tämän seurauksena yhteisön ja Yhdysvaltain välillä aloitettiin uudet neuvottelut, joiden tuloksena tehtiin Blair House -sopimus 3. joulukuuta 1992 (ks. liite). 12. Blair House -sopimuksen mukaisesti yhteisön oli rajoitettava hehtaaritukea saavien öljysiementen viljelyaloja niin kauan kuin öljysiementen tuotantotuki on riippuvainen viljellystä kasvista(3). Kun kyseiset alat ylitetään, olisi sopimuksen mukaan alennettava yhteisön tukea. Sopimuksessa määrätään lisäksi, että kesantoaloilla tuotettujen, teollisiin tarkoituksiin viljeltyjen öljysiementen jalostuksessa syntyviä sivutuotteita voidaan käyttää ihmisten tai eläinten ravinnoksi, kuitenkin enintään miljoona metristä tonnia vuodessa, ilmaistuna vastaavana määränä soijapapujauhoa. Agenda 2000 -uudistus 13. Yksi Agenda 2000 -uudistuksen tavoitteista oli saattaa öljysiementen pinta-alatuki vähitellen viljoista ja kesannoinnista myönnettävän tuen kanssa samalle tasolle sekä poistaa tuen kasvilajikohtainen luonne, erityisesti Blair House -sopimuksen 2 ja 4 kohdan mukaisesti (ks. liite). 14. Kahden markkinointivuoden (2000/2001 ja 2001/2002) pituisen siirtymäkauden jälkeen viljojen, öljysiementen ja kesantoalojen tuki on samalla tasolla ja sopusoinnussa maailmanmarkkinahinnan kanssa. Tukitasojen yhdenmukaistamisen myötä viljojen tuki on noussut yli 17 prosenttia ja öljysiementen tuki laskenut noin kolmanneksen markkinointivuoden 1999/2000 tasoon nähden (- 28 prosenttia verrattuna markkinointivuosina 1995/1996 - 1999/2000 maksettujen tukien keskiarvoon). Viljoille myönnettävän tuen nousu on korvausta siitä, että samanaikaisesti interventiohintaa laskettiin 119,19 euroa tonnilta vuonna 1999 ja 101,31 euroa tonnilta vuonna 2002. 15. Agenda 2000 -uudistuksessa säilytettiin vuonna 1991 vahvistettu periaate, jonka mukaan tuki riippuu kunkin alueen pitkän aikavälin keskituotoksesta. Agenda 2000 -uudistuksessa tosin poistettiin jäsenvaltioilta vaihtoehto, jonka ansiosta jäsenvaltioilla oli ollut mahdollisuus laskea tuki öljysiementen pitkän aikavälin keskituotosten mukaan. Vuodesta 2002 alkaen öljysiementen tuki on laskettu viljojen pitkän aikavälin keskituotosten perusteella. 16. Komission hintaennusteiden mukaan yhteisön keskimääräinen bruttotulo hehtaaria kohden vilja-alalla (esim. vehnän osalta) tulisi pysymään jokseenkin vakaana Agenda 2000 -uudistuksen jälkeen, kun taas yhteisön keskimääräinen bruttotulo rypsinsiementen osalta alenisi (ks. kaavio 2). Öljysiementen maailmanmarkkinahinnat laskivatkin sen jälkeen, kun komissio oli julkaissut Agenda 2000 -uudistusta koskevat hintaennusteensa. Kaavio 2 Viljelijöiden hehtaarikohtaisten bruttotulojen kehitysnäkymät vehnän ja rypsin siementen osalta >PIC FILE= "C_2002254FI.000701.TIF"> Lähde: Komissio, maatalousmarkkinoiden näkymät 2000-2007. HUOMAUTUKSET MARKKINOINTIVUOSINA 1992/1993 - 1999/2000 VOIMASSA OLLEESTA ÖLJYSIEMENTEN YHTEISESTÄ MARKKINAJÄRJESTELYSTÄ 17. Kaudelta 1992/1993 - 1999/2000 annetut huomautukset eivät koske Agenda 2000 -uudistuksessa käyttöön otettua järjestelyä, paitsi kohdissa 32 ja 33. Selkeitä määrällisiä tavoitteita ei ole asetettu ja tukijärjestelmä arvioitiin myöhäisessä vaiheessa 18. Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavassa varainhoitoasetuksessa säädetään, että talousarviomäärärahojen osalta on asetettava määrälliset tavoitteet ja että näiden tavoitteiden toteutumista on valvottava(4). 19. Hyväksyessään vuoden 1992 uudistuksen neuvosto vahvisti kaksi tavoitetta: olisi varmistettava markkinoiden parempi tasapaino ja hyvitettävä tulonmenetykset, jotka johtuivat virallisten hintojen laskusta. Koska markkinoiden parempaa tasapainoa ei määritelty tarkemmin, tavoitteen toteutumista on vaikea arvioida. Vaikka kyseessä olivat huomattavat rahamäärät (noin 2,4 miljardia euroa vuodessa), komissio arvioi vuosina 1992 - 1999 voimassa olleen järjestelmän tulonmenetysten hyvittämisen osalta (ks. kohta 9) vasta marraskuussa 2001, jolloin Agenda 2000 -uudistuksesta johtuvia muutoksia jo toteutettiin. 20. Agenda 2000 -uudistusta koskevassa neuvoston asetuksessa komissiolle annetaan tehtäväksi toimittaa neuvostolle kahden vuoden kuluessa kertomus öljykasvialan markkinoiden kehityksestä ja ehdottaa tarvittaessa muutoksia kyseiseen asetukseen(5). Jäsenvaltioille annetuista valintamahdollisuuksista johtuvat erot aluejakosuunnitelmissa 21. Jäsenvaltiot saattoivat valita, laskivatko ne alueelliset viitemäärät öljysiementen vai viljojen pitkän aikavälin keskituotoksen perusteella. Jäsenvaltio ilmoitti asianmukaisten objektiivisten kriteerien pohjalta, mitä laskentatapaa tuli käyttää kunkin aluejakosuunnitelmaan kuuluvan alueen kohdalla. 22. Vahvistaakseen pitkän aikavälin keskituotoksen, jota käytettiin alueellisten viitemäärien laskentaan, kukin jäsenvaltio laati aluejakosuunnitelman. Jäsenvaltio toimitti jokaisen tuotantoalueen osalta yksityiskohtaiset tiedot tuotettujen viljojen ja öljysiementen viljelyaloista ja tuotoksista viiden vuoden ajalta (markkinointivuodesta 1986/1987 markkinointivuoteen 1990/1991)(6). Viljojen ja, jos mahdollista, öljysiementen pitkän aikavälin keskituotos oli laskettava erikseen jokaisen alueen osalta. Aluejakosuunnitelman avulla oli tarkoitus taata kaikissa tapauksissa, että jokaisen jäsenvaltion kyseiselle ajanjaksolle vahvistettua keskituotosta noudatettiin. 23. Komission tuli tarkastella jäsenvaltioiden esittämiä aluejakosuunnitelmia ja varmistaa, että jokainen suunnitelma pohjautui asianmukaisiin, objektiivisiin kriteereihin ja saatavilla oleviin pitkän aikavälin tuotostietoihin(7). Komissiolla oli mahdollisuus olla hyväksymättä suunnitelmia, jotka eivät pohjautuneet edellä mainittuihin kriteereihin, ja etenkin jos suunnitelmassa poikettiin jäsenvaltion keskituotoksesta. 24. Aluejakosuunnitelmia on kolmenlaisia: kahdeksan jäsenvaltiota (Tanska, Saksa, Kreikka, Irlanti, Luxemburg, Itävalta, Suomi ja Yhdistynyt kuningaskunta) valitsivat öljysiementen pitkän aikavälin tuotoksen, neljä jäsenvaltiota (Espanja, Ranska, Alankomaat ja Portugali) päättivät käyttää perustana viljojen pitkän aikavälin tuotoksia ja kolme jäsenvaltiota (Belgia, Italia ja Ruotsi) esittivät aluejakosuunnitelman, joka perustuu sekä öljysiementen että viljojen pitkän aikavälin tuotokseen. Tuotantoalueiden määrä vaihtelee eri jäsenvaltioissa yhdestä ainoasta 255:een. Neuvosto on tietoinen aluejakosuunnitelmiin sisältyvän suuren liikkumavaran aiheuttamista riskeistä ja on asettanut maksuille jäsenvaltiokohtaisen enimmäismäärän(8). Viljelijöiden epätasapuolinen kohtelu eri jäsenvaltioissa 25. Koska jäsenvaltioille oli neuvoston asetuksessa annettu mahdollisuus valita viljojen tai öljysiementen pitkän aikavälin tuotos (ks. kohta 21), eri jäsenvaltioiden viljelijöitä kohdeltiin eri tavoin. Ranskassa ja Espanjassa olivat käytössä viljojen pitkän aikavälin tuotokset, ja Ranskassa pinta-alatuki oli 21,8 prosenttia ja Espanjassa 25,1 prosenttia suurempi kuin öljysiementen pitkän aikavälin tuotokseen perustuva pinta-alatuki olisi ollut. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että yhteisön talousarvioon aiheutui kaudella 1992/1993 - 1999/2000 Ranskan osalta 1245 miljoonan euron ja Espanjan osalta 729 miljoonan euron kulut(9). Alueellisista viitemääristä johtuvat ylimääräiset talousarviomenot 26. Neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 1765/92(10) säädetään, että komissio laskee alueelliset viitemäärät yhteisön viitemäärän perusteella seuraavasti: a) ennakoitu viitehinta korvataan todetulla viitehinnalla; huomioon ei oteta hintavaihteluita, jotka ovat korkeintaan kahdeksan prosenttia ennakoidusta viitehinnasta; b) jokaisen tuotantoalueen tukimäärä mukautetaan aluejakosuunnitelmassa olevaan öljysiementen tai viljojen pitkän aikavälin alueellisen tuotokseen; c) tarvittaessa laskelmissa otetaan huomioon vähennykset, jotka johtuvat kuluvan tai edellisen varainhoitovuoden taatun enimmäisviljelyalan ylittämisestä. 27. Yhteisön säännösten mukaan komissio laskee todetun viitehinnan. Todetun viitehinnan on perustuttava yhteisön edustavien markkinoiden hintoihin ja tarjontaan. Seitsemän jäsenvaltiota ilmoittaa komissiolle säännöllisesti omien markkinoidensa hinnat rapsin ja rypsin siementen, auringonkukan siementen ja irtolastitavarana toimitettujen soijapapujen osalta. Tietojen luotettavuus on kuitenkin syytä asettaa kyseenalaiseksi, sillä jäsenvaltioiden kokoamat hintatiedot ovat joissakin tapauksissa peräisin etuyhteydessä olevilta tahoilta, kuten öljynpuristamoilta. Todettujen viitehintojen laskentaan ja alueellisiin viitemääriin liittyvä tilintarkastustuomioistuimen tarkastus antaa aiheen seuraaviin huomautuksiin, joista komissio oli tietoinen, mutta ei toteuttanut toimia tilanteen muuttamiseksi: a) Komission oli määritettävä lopullinen alueellinen viitemäärä ennen kunkin markkinointivuoden tammikuun 30. päivää. Tästä seurasi, että todetun viitehinnan ja painokerrointen laskennassa ei otettu huomioon helmikuun ja kesäkuun välillä vallinneita hintoja, vaikka tuona aikana tehdyt sopimukset kattavat 30 - 40 prosenttia sadosta. Helmi - kesäkuun hintoja ei otettu huomioon edes laskettaessa seuraavan markkinointivuoden todettua viitehintaa(11). Esimerkiksi Ranskassa markkinointivuodesta 1993/1994 markkinointivuoteen 1998/1999 markkinoiden keskihinta oli varastointikustannusten vuoksi kyseisten kuukausien aikana 1,91 prosenttia korkeampi kuin muina kuukausina. Jätettäessä korkeammat hinnat huomiotta tukitaso nousee. Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan yhteisön talousarvioon aiheutui 130 miljoonan euron verran ylimääräisiä menoja markkinointivuodesta 1993/1994 markkinointivuoteen 1999/2000(12). b) Vuosittaisissa tuen mukauttamista koskevissa laskelmissaan komissio pyöristi todetun viitehinnan ja ennakoidun viitehinnan väliset erot alempaan prosenttiyksikköön, vaikka tällaisesta ei asetuksessa säädetä(13). Pyöristyksestä aiheutui yhteisölle 95 miljoonan euron lisämenot kaudella 1992/1993 - 1999/2000(14). c) Lisäksi komissio käytti vuosittaisissa tukilaskelmissaan järjestelmällisesti kaavaa, joka oli erilainen kuin uuden järjestelmän käyttöön ottamisesta vuonna 1992 annetussa neuvoston asetuksessa oleva kaava. Tämä lisäsi tuen määrää. Yhteisön talousarvioon aiheutui tästä 90 miljoonan euron lisämenot kaudella 1992/1993 - 1999/2000(15). d) Komissio ei kyennyt esittämään todisteita siitä, että komission edustajat jäsenvaltioissa käydessään tai jäsenvaltiot itse olisivat jossakin vaiheessa tarkastaneet ilmoitetut hinnat varmistaakseen, edustivatko ne kysynnän keskukseen, eli esimerkiksi puristajalle, toimitetun tavaran todellisia hintoja. Esimerkiksi Italian osalta komissiolle tiedoksi annetut hinnat olivat neljässä suurimmassa tavarapörssissä noteerattuja hintoja, jotka vastaavat viljelijöille maksettuja hintoja. Kuljetuksista ja keräilemisestä puristamojen maksettavaksi aiheutuvat lisäkustannukset eivät sisälly noteerattuihin hintoihin. Italiaan tehdyn tarkastuskäynnin jälkeen komissio päätti oikaista lukuja kuljetuskustannusten osalta. Se ei kuitenkaan tehnyt oikaisua keräilemisestä aiheutuviin kustannuksiin, jotka vaihtelevat 10:stä 13:een euroon tonnilta. Italian ja muiden jäsenvaltioiden toimittamissa hintatiedoissa havaitut erot johtuvat tästä määrästä. Italian ilmoittamiin hintoihin sovelletaan todettua viitehintaa koskevissa komission laskelmissa 19 prosentin painotusta. Tämän seurauksena komission laskema todettu viitehinta oli liian alhainen. Yhteisön talousarvioon aiheutui tämän vuoksi markkinointivuosina 1997/1998 ja 1998/1999 arviolta 51,8 miljoonan euron ylimääräiset kulut(16). 28. Koska kohdassa 27 tarkoitetut ylimääräiset menot johtuvat komission päätöksistä, varojen periminen takaisin jäsenvaltioilta tai edunsaajilta ei ole enää mahdollista, kun otetaan huomioon luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden kaltaiset oikeudelliset periaatteet. Aluejakosuunnitelmiin sisältyvät liian suuret pitkän aikavälin tuotokset 29. Varainhoitovuotta 1996 koskevassa vuosikertomuksessa(17) tilintarkastustuomioistuin tarkasteli tietyissä aluejakosuunnitelmissa mainittuja tuotoksia. Tilintarkastustuomioistuin oli todennut keskituotoksia, jotka olivat korkeammat kuin yhteisön säännösten mukaisesti lasketut, etenkin Saksassa öljysiementen osalta(18) ja Ranskan ja Espanjan viljoja koskevissa aluejakosuunnitelmissa(19). Komissio ei ole vaatinut, että nämä jäsenvaltiot korjaisivat aluejakosuunnitelmiaan, ja näitä aluejakosuunnitelmia on sovellettu edelleen. Tästä on aiheutunut yhteisölle liian suuria menoja säännöksissä määritettyihin menoihin nähden. 30. Kahdessa muussakin aluejakosuunnitelmassa esitetään liian suuria pitkän aikavälin keskituotoksia: a) Portugalin aluejakosuunnitelman laatimiseksi neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 1765/92 viitataan Portugalin toimittamiin tietoihin, jotka perustuvat asetukseen (ETY) N:o 3653/90(20). Analysoitaessa näitä tietoja päädytään painotettuun keskituotokseen, joka on 2,5 tonnia hehtaarilta. Komissio on antanut Portugalille luvan käyttää painotettua keskituotosta, joka on 2,9 tonnia hehtaarilta. Tällöin tuotos on 16 prosenttia suurempi kuin säännöksissä määritelty. b) Myös Italian aluejakosuunnitelmassa on liian suuria tuotoksia. Viitekaudella 1986 - 1990 noin 20 prosenttia Italiassa tuotetuista öljysiemenistä oli peräisin aloilta, joilta voitiin korjata kaksi satoa vuodessa: ensin viljasato ja sitten soijapapusato. Laskiessaan öljysiementen pitkän aikavälin keskituotosta Italian viranomaiset ovat ottaneet huomioon öljysiementen kokonaistuotannon, mukaan lukien kaksi satoa tuottavilta aloilta korjatut sadot. Italian viranomaiset kuitenkin ilmoittivat kokonaistuotannon tuotantoalaksi alan, josta oli vähennetty sellaiset tilat, jotka tuottavat kaksi vuosittaista satoa. Italian viranomaiset ilmoittivat komissiolle öljysiementen painotetun keskituotoksen, joka oli 3,74 tonnia hehtaarilta. Öljysiementen todellinen keskituotos kaudella 1986 - 1990 oli kuitenkin vain 3,07 tonnia hehtaarilta(21). Kun komissiolle ilmoitettiin tästä laskutavasta, komissio sopi Italian viranomaisten kanssa, ettei se kiistä laskentamenetelmää eikä sen tuloksia. 31. Tilintarkastustuomioistuin arvioi kohdissa 29 ja 30 esitetyistä seikoista aiheutuneen yhteisön talousarvioon kaikkiaan 729,3 miljoonan euron menot vuosina 1993 - 1999, josta 474,7 miljoonaa euroa liittyy öljysiemeniin ja 254,6 miljoonaa viljoihin(22). Menot johtuvat komission hyväksymistä aluejakosuunnitelmista, joten kyseisten summien periminen takaisin jäsenvaltioilta tai edunsaajilta ei enää ole mahdollista kohdassa 28 mainitut oikeudelliset periaatteet huomioon ottaen. 32. Agenda 2000 -uudistukseenkin liittyy aluejakosuunnitelmia, joihin sisältyvät tuotokset ovat pitkän aikavälin keskituotoksia suuremmat: a) Espanjan osalta neuvosto vahvisti 2,9 tonnin ja Italian osalta 3,9 tonnin keskituotoksen hehtaarilta(23), vaikka viljojen pitkän aikavälin tuotos oli Espanjassa 2,513 tonnia ja Italiassa 3,78 tonnia hehtaarilta. Neuvosto nosti siis itse säännöksellään todellisia pitkän aikavälin keskituotoksia Espanjan osalta 15,4 prosenttia ja Italian osalta 3,2 prosenttia. b) Portugalin(24) keskituotoksena komissio säilytti 2,9 tonnia hehtaarilta kohdassa 30.a) mainitun 2,5 tonnia hehtaarilta sijasta. 33. Lisäksi tilintarkastustuomioistuimen aiemmin esittämät Saksan soveltamaa viljojen aluejakosuunnitelmaa koskevat huomautukset(25) pitävät paikkansa myös öljysiementen kohdalla markkinointivuodesta 2002/2003 alkaen, ja Ranskan aluejakosuunnitelmaa koskevat huomautukset ovat yhä ajankohtaisia kaikkien peltokasvien kohdalla (ks. kohta 29). Näistä aluejakosuunnitelmista aiheutuu yhteisön säännöksissä määritettyyn nähden liian korkeita maksuja. TEOLLISUUDEN TARPEISIIN TARKOITETTUJEN TUOTTEIDEN VILJELEMINEN KESANNOIDUILLA ALOILLA Peltoviljelyalan kesannointivelvoite 34. Vuonna 1992 yhteisön tuottajat velvoitettiin kesannoimaan tiettyä prosenttiosuutta viljelyalastaan saadakseen korvauksia(26). Vastineeksi viljelijöille myönnetään yhteisön pinta-alatukea. Kesannointivelvoite koskee koko peltoviljelyalaa. Kesantomaan osuudeksi sovittiin alun perin vähintään 15 prosenttia viljelyalasta, mutta osuutta tarkistetaan vuosittain tuotannon ja markkinoiden tilanteen kehittymisen ottamiseksi huomioon. Kesannoitava vähimmäisala on velvoitteen voimaantulon jälkeen vaihdellut 5:stä 15:een prosenttiin. 35. Yhteisössä otettiin vuonna 1992 käyttöön myös niin kutsuttu teollisen kesannoinnin järjestelmä. Sen mukaisesti kesantomaata voidaan käyttää yhteisössä valmistettavien tuotteiden raaka-aineiden tuottamiseen ensisijaisesti muihin tarkoituksiin kuin elintarvikkeiksi tai eläinten ravinnoksi. Edellytyksenä on kuitenkin vaikuttavien valvontajärjestelmien soveltaminen(27). Vuosina 1992 - 1999 noin 7 - 18 prosenttia öljysiemenistä tuotettiin kesantomaalla. Järjestelmän valvominen on vaikeaa 36. Komissio on vahvistanut teollisen kesannoinnin järjestelmän soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt(28). Jotta voidaan varmistaa siementen käyttö teollisiin tarkoituksiin, järjestelmään on liitetty raskaat hallinnolliset menettelyt, jotka koskevat sekä toimijoita että valvontaviranomaisia. Tuottajan on tehtävä keräilijän tai jalostajan kanssa sopimus kesantomaalla tuotetuista raaka-aineista. Sopimuksessa on tuotava esiin muun muassa kyseisen pinta-alan laajuus, arvioitu tuotos ja annettavan vakuuden määrä. Sopimuksen jäljennös on toimitettava valvontaviranomaiselle, joka tarkastaa pinta-alan ja viljellyt kasvilajit. Sadon toimittamisesta ja vastaanottamisesta on ilmoitettava viranomaisille. Tuottajan on toimitettava kaikki korjattu raaka-aine ja keräilijän tai ensimmäisen jalostajan on otettava se vastaan ja taattava saman raaka-ainemäärän käyttö muiden kuin elintarvikkeiksi tarkoitettujen tuotteiden valmistukseen yhteisössä. 37. Keräilijän tai ensimmäisen jalostajan on annettava vakuus, jonka laskentaperusteena käytetty summa on 250 euroa hehtaarilta. Vakuus vapautetaan kunkin raaka-aineen osalta suhteessa jalostettuihin määriin sillä edellytyksellä, että keräilijän tai ensimmäisen jalostajan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen on saanut todisteen raaka-aineen käyttämisestä hyväksyttyyn lopulliseen tarkoitukseen. 38. Niissä tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa, joissa valvonta on keskitetty (Saksa, Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta), kaikkiaan 65 henkilöä valvoo, mihin tarkoituksiin keräilijät ja jalostajat siemeniä käyttävät. Järjestelmään liittyy huomattavien seuraamusten mahdollisuus 39. Jotta voidaan varmistaa, että kaikki kesantomaalla tuotetut siemenet toimitetaan keräilijälle tai ensimmäiselle jalostajalle, asetuksessa säädetään, että jäsenvaltion viranomaiset vahvistavat vuosittain edustavat sadot. Edustavia satoja pidetään vähimmäismäärinä, jotka on tosiasiallisesti saavutettava. Ne on vahvistettava rapsin ja soijan osalta ennen 31. heinäkuuta ja auringonkukan osalta ennen 31. elokuuta eli noin kuukautta ennen sadonkorjuuta. Näiden päivämäärien jälkeen sopimuksia ei enää voida peruuttaa. Toimitetut määrät voivat alittaa edustavan sadon enintään 10 prosentilla, ja vajaus on aina perusteltava asianmukaisesti. 40. Jos tuottaja ei pysty toimittamaan vaadittua määrää eikä kyse ole ylivoimaisesta esteestä, katsotaan, että hän ei ole täyttänyt velvoitteitaan teolliseen kesannointiin osoitettujen lohkojen osalta. Silloin sovelletaan seuraamuksia, joista säädetään tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän (IACS) soveltamista koskevista yksityiskohtaista säännöistä(29) annetussa asetuksessa. Jos edustavaa satoa ei saavuteta, tukikelpoinen kesantoala ja tuen määrä vähenevät(30). Vajauksen ollessa alle kolme prosenttia tukea vähennetään vastaavassa suhteessa. Jos vajaus on yli kolme mutta alle 20 prosenttia, tukea vähennetään määrällä, joka saadaan kertomalla vajausprosentti kahdella. Vajauksen ylittäessä 20 prosenttia kesannointituki peruutetaan. Kun kesannoiduksi katsotun pinta-alan määrä suhteellisen vähennyksen jälkeen alittaa pakollisen kesantoalan, myös kaikista peltokasveista myönnettyä tukea alennetaan vastaavassa suhteessa. Komission toteuttaman hallinnoinnin puutteet 41. Yhteisön säännöksissä heinäkuulta 1997 ei täsmennetä, miten edustavat sadot on määritettävä. Komissio laati huhtikuussa 1998 tulkintamuistion, jossa se ehdottaa edustavien satojen määrittämiseksi lähestymistapaa, joka ei ole sitova. Tarkastuskäynnin kohteena olleesta viidestä jäsenvaltiosta kahdessa (Saksassa ja Italiassa) edustavien satojen laskemisesta vastaavat viranomaiset eivät kuitenkaan tienneet tulkintamuistion olemassaolosta. 42. Tulkintamuistiossa ei vahvistettu edustavien satojen yhteydessä noudatettavia laatustandardeja. Saksassa sadon todellinen paino muunnetaan standardipainoksi, joka lasketaan ottaen huomioon epäpuhtaudet (kaksi prosenttia) ja kosteuspitoisuus (yhdeksän prosenttia). Neljässä muussa jäsenvaltiossa, joihin tehtiin tarkastuskäynti, edustavien satojen saavuttaminen tarkastetaan todellisen painon perusteella epäpuhtauksista ja kosteuspitoisuudesta riippumatta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastuksissaan tapauksia, joissa epäpuhtauksien osuus oli jopa 20 prosenttia ja kosteuspitoisuus 32 prosenttia. Edustavien satojen määrittämisessä mainittuja kahta parametriä vahvistamatta on se vaara, että tuottaja voi saavuttaa vaaditun vähimmäismäärän nostamalla keinotekoisesti epäpuhtaus- ja kosteuspitoisuuksia. Jäsenvaltioiden toteuttaman hallinnoinnin puutteet 43. Jäsenvaltioiden järjestelmiä verrattaessa kävi ilmi, että eräät jäsenvaltioiden viranomaiset pyrkivät tekemään järjestelmästä joustavamman vahvistamalla edustavat sadot melko alhaisiksi. Kun tutkittiin Espanjan maakunnissa Córdobassa ja Sevillassa ilman kastelua viljellyn auringonkukan osalta vuodeksi 2000 vahvistettuja edustavia satoja, niiden keskiarvon havaittiin vastaavan vain 60:tä prosenttia kyseisissä kahdessa maakunnassa kesannoimattomilla mailla saadusta kokonaistuotoksesta. Näissä kahdessa maakunnassa sijaitsee 26 prosenttia kaikesta auringonkukan siementen tuotantoon käytettävästä pinta-alasta Espanjassa. Kataloniassa tilintarkastustuomioistuin totesi asiaa hoitavien viranomaisten vahvistaneen edustavat sadot lopullisesti yhdellä kertaa ja hyvin alhaiselle tasolle. 44. Kesantomaan hyödyntämisen edellytyksiin kuuluu, että tuotetuista raaka-aineista valmistetaan yhteisössä muita lopputuotteita kuin elintarvikkeita. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että kaikkiaan 2248 tonnia auringonkukkaöljyä oli viety Espanjasta Turkkiin. Espanjan viranomaiset vapauttivat sääntöjenvastaisesti kyseiseen öljymäärään liittyvän osuuden vakuudesta (1,25 miljoonaa euroa). Varat olisi täytynyt pidättää yhteisön talousarvion hyväksi. Viedyn öljyn määrä vastasi 23:a prosenttia Espanjassa teollisella kesantomaalla vuonna 1998 tuotetusta öljystä. 45. Kun tuottajat eivät kyenneet toimittamaan vähintään edustavaa satoa vastaavaa määrää, Italian viranomaiset sovelsivat vajauksen suuruudesta riippumatta suhteellisia vähennyksiä vain sopimuksen kattaman pinta-alan kokoon. 46. Espanjassa tilintarkastustuomioistuin tutki 49 sopimusta sisältävän otoksen, joka kattoi yhteensä 1125 hehtaaria. Näistä tapauksista 11:ssä (mikä vastaa kaikkiaan 231:tä hehtaaria) toimituksissa oli yli kolmen prosentin vajaus. Espanjan viranomaiset eivät soveltaneet seuraamuksia, joiden arvo olisi vastannut vajausta tai sen kaksinkertaista arvoa, vaan tekivät ainoastaan suhteellisen vähennyksen. Vähennyksiä tehtiin vain viidessä tapauksessa. Näin ollen yhteisön tukea maksettiin aiheettomasti 29000 euron verran. 47. Italiassa jätettiin järjestelmällisesti soveltamatta seuraamuksia, jotka aiheutuivat edustavan sadon alittamisesta yli kolmella prosentilla. Tämän vuoksi tukea maksettiin aiheettomasti kaikkiaan 86 hehtaarille kesantomaata vuosien 1997 - 1999 osalta. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tutki otoksen, johon poimituissa 19 tapauksessa vähimmäistuotosta ei ollut saavutettu. Näistä tapauksista 15:ssä (mikä vastaa yhteensä 793:a hehtaaria) kesannoitu ala jäi suhteellisen vähennyksen jälkeen alle vaaditun vähimmäismäärän. Tapauksista kahdeksassa Italian viranomaiset eivät vähentäneet suhteessa muista peltokasveista maksettavaa tukea, mikä johti 61000 euron aiheettomiin menoihin. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET Toimenpiteen rakenteeseen liittyvät päätelmät Määrällisiä tavoitteita ei ole asetettu 48. Vuoden 1991 uudistuksessa asetettuihin tavoitteisiin kuului markkinoiden paremman tasapainon takaaminen. Komissio ei kuitenkaan määritellyt tavoitetta tarkasti, niin että sitä olisi voitu soveltaa paremmin. Tästä syystä tavoitteen saavuttamista oli vaikea arvioida varainhoitoasetuksessa tarkoitetulla tavalla. (Ks. kohdat 18 - 19). Viljelijöitä kohdellaan eri tavoin eri jäsenvaltioissa 49. Jäsenvaltioille annettiin vuoden 1991 uudistuksessa mahdollisuus valita öljysiementen osalta maksettavan tuen laskentaperusteeksi öljysiementen tai viljojen pitkän aikavälin tuotos. Tämä johti viljelijöiden epätasapuoliseen kohteluun jäsenvaltiosta riippuen. Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan valintamahdollisuudesta aiheutui lisäksi talousarvioon noin kahden miljardin euron ylimääräiset menot vuosina 1992 - 1999 niissä jäsenvaltioissa, joissa laskentaperusteeksi valittiin viljojen tuotokset (ks. kohta 25). Agenda 2000 -uudistuksessa suosittiin viljoja öljysiementen kustannuksella 50. Agenda 2000 -uudistuksessa vahvistettiin samalle tasolle viljoista, öljysiemenistä ja kesantomaasta myönnetty suora tuki. Uudistuksessa otettiin siis ensimmäinen askel kohti kaikkien peltokasvien samanlaista kohtelua, ja uudistuksen vuoksi tiettyjä Blair House -sopimuksen sisältämiä rajoituksia ei voida soveltaa. Uudistuksessa suosittiin kuitenkin viljoja öljysiemeniin verrattuna säilyttämällä interventiojärjestelmä ja maksamalla vientitukia. Komission arvioiden mukaan öljysiemenistä saatava keskimääräinen hehtaarikohtainen tulo todennäköisesti laskee, kun taas viljoista saatava tulo pysyy luultavasti vakaana. (Ks. kohta 16). Toimenpiteen toteuttamiseen liittyvät päätelmät Myöhäinen arviointi 51. Toinen tavoite, jonka neuvosto asetti vuoden 1991 uudistuksen yhteydessä, oli virallisten hintojen laskusta johtuvien tulonmenetysten korvaaminen tuottajille. Tavoite asetettiin riittävän tarkasti, niin että sen saavuttamista olisi voitu arvioida säännöllisin väliajoin varainhoitoasetuksen mukaisesti. 52. Komissio arvioi öljysiementen tukijärjestelmän tehokkuuden ja vaikuttavuuden vasta marraskuussa 2001, jolloin Agenda 2000 -uudistuksesta johtuvia muutoksia jo toteutettiin, vaikka järjestelmästä aiheutui yhteisölle vuosittain noin 2,4 miljardin euron menot kaudella 1993 - 1999. (Ks. kohta 19). Komission vuosittain tekemät laskelmat johtivat ylimääräisiin talousarviomenoihin 53. Todettua viitehintaa ja alueellisia viitemääriä koskevan komission laskutavan vuoksi talousarvioon aiheutui tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan 366 miljoonan euron verran ylimääräisiä menoja markkinointivuosina 1992/1993 - 1999/2000 (ks. kohta 27). Aluejakosuunnitelmiin sisältyi liian suuria tuotoksia 54. Yhteisön tuen määrä riippuu jäsenvaltioiden laatimiin aluejakosuunnitelmiin sisällytetyistä pitkän aikavälin keskituotoksista. Komission virallisesti hyväksymissä Saksan, Espanjan, Ranskan, Italian ja Portugalin aluejakosuunnitelmissa tuotokset ovat liian suuria, ja ne johtivat vuosina 1993 - 1999 yhteensä 729,3 miljoonan euron suuruisiin ylimääräisiin menoihin, jotka olivat yhteisön asetuksessa määriteltyä korkeammat (ks. kohta 31). 55. Agenda 2000 -uudistukseen liittyvissä aluejakosuunnitelmissa on liian korkeita tuotoksia, mistä on seurannut ylimääräisiä menoja (ks. kohdat 32 ja 33). Menot, joita ei voida periä takaisin 56. Euroopan unionin yleiseen talousarvioon aiheutuneiden ylimääräisten menojen, joita käsiteltiin kohdissa 53 ja 54, kokonaismääräksi arvioidaan noin 1,1 miljardia euroa vuosina 1993 - 1999. Menot johtuivat komission päätöksistä, joten on oikeudellisesti mahdotonta periä niitä takaisin (ks. kohdat 28 ja 31). Tämä koskee myös tiettyjä kohdissa 32 ja 33 tarkoitettuja menoja. Teollisen kesannoinnin järjestelmä sisältää mahdollisuuden huomattaviin seuraamuksiin, ja järjestelmän toteuttaminen jäsenvaltioissa oli puutteellista 57. Teollisen kesannoinnin järjestelmän valvonta on hankalaa (ks. kohdat 36-38). Järjestelmää tarvitaan kuitenkin välttämättä, jotta voidaan taata Blair House -sopimuksen vielä sovellettavien sitoumusten noudattaminen. Edustavien satojen alittumisesta johtuvat seuraamukset ovat yhteisön tuensaajien kannalta merkittävä riski (ks. kohdat 39 ja 40). 58. Järjestelmän toiminnassa havaittiin seuraavanlaisia talousarvioon vaikuttavia puutteita: hyväksyttiin siemeniä, joiden epäpuhtaus- ja kosteuspitoisuus oli korkea (ks. kohta 42), edustavat sadot saattoivat olla keinotekoisen alhaiset (ks. kohta 43) ja seuraamuksista annettuja yhteisön säännöksiä ei sovellettu asianmukaisesti (ks. kohdat 46 ja 47). Komissio laati kaksi vuotta myöhässä tulkintamuistion, jossa kuvataan, kuinka edustavat sadot on määriteltävä. Siinäkään ei täsmennetä epäpuhtauksien ja kosteuden enimmäispitoisuuksia (ks. kohdat 41 ja 42). 59. Espanjassa tilintarkastustuomioistuin havaitsi sääntöjenvastaisuustapauksen, jonka arvo oli 1,25 miljoonaa euroa (ks. kohta 44). Suositukset 60. Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat suositukset: a) olisi asetettava selkeät määrälliset tavoitteet; b) komission olisi arvioitava uudelleen tukea kasveille, joita voidaan viljellä öljysiementen asemesta; c) komission olisi arvioitava aluejakosuunnitelmat moitteettoman varainhoidon kriteerien avulla selkeyttääkseen ja yksinkertaistaakseen asiaa koskevaa lainsäädäntöä sekä voidakseen taata lopullisten edunsaajien tasapuolisen kohtelun eri jäsenvaltioissa; d) olisi selvitettävä, voidaanko tiettyjen aluejakosuunnitelmien sisältämät liian korkeat pitkän aikavälin keskituotokset oikaista (ks. kohdat 32 ja 33); e) olisi tutkittava, minkä verran voidaan periä takaisin aiheettomasti maksettuja yhteisön tukia, joita ovat - toistaiseksi määrittämätön summa, joka liittyy siihen, että Espanjassa ja Italiassa ei sovellettu teolliseen käyttöön tarkoitetulle viljelylle asetetun edustavan sadon alittumisesta aiheutuvia seuraamuksia (ks. kohdat 46 ja 47), - 1,25 miljoonan euron suuruinen summa, joka liittyy Espanjassa vapautettuun vakuuteen, jonka kohdalla säännöksissä asetetut ehdot eivät täyttyneet (ks. kohta 44). Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 17. ja 18. heinäkuuta 2002 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Juan Manuel Fabra Vallés presidentti (1) Alueella vuosina 1986 - 1990 saatujen tuotosten keskiarvo, kun huomioon ei oteta alhaisinta eikä korkeinta tuotosta (neuvoston asetus (ETY) N:o 1765/92, annettu 30 päivänä kesäkuuta 1992, tukijärjestelmästä tiettyjen peltokasvien viljelijöille (EYVL L 181, 1.7.1992, s. 12), 3 artiklan 2 kohta). (2) Ennakoitu viitehinta korotettiin 163 eurosta tonnilta 196,8 euroon tonnilta vuonna 1995 tukien laskemiseen kansallisissa valuutoissa käytettyjen vaihtokurssien muuttumisen vuoksi. Korostus ei vaikuttanut kansallisissa valuutoissa ilmaistuun tukimäärään. (3) Pinta-ala rajoitettiin 5482000 hehtaariin markkinointivuodeksi 1994/1995 ja 5128000 hehtaariin markkinointivuodesta 1995/1996 lähtien. Pinta-alaa vähennetään neuvoston vuosittain peltokasvien osalta vahvistamalla pakollisen kesantomaan määrällä; vähennys ei kuitenkaan voi olla alle 10 prosenttia. (4) Euroopan yhteisön yleiseen talousarvioon sovellettava varainhoitoasetus, annettu 21 päivänä joulukuuta 1977 (EYVL L 356, 31.12.1977, s. 1), 2 artikla. (5) Neuvoston asetus (EY) N:o 1251/1999, annettu 17 päivänä toukokuuta 1999, tukijärjestelmästä tiettyjen peltokasvien viljelijöille (EYVL L 160, 26.6.1999, s. 1), 10 artiklan 10 kohta. (6) Neuvoston asetus (ETY) N:o 1765/92, 3 artiklan 2 kohta. (7) Neuvoston asetus (ETY) N:o 1765/92, 3 artiklan 4 kohta. (8) Neuvoston asetus (EY) N:o 231/94, annettu 24 päivänä tammikuuta 1994, tukijärjestelmästä tiettyjen peltokasvien viljelijöille annetun asetuksen (ETY) N:o 1765/92 muuttamisesta, 1 artiklan 4 kohta (EYVL L 30, 3.2.1994, s. 2). (9) Vaikutukset arvioitiin vertaamalla todellisia menoja menoihin, jotka olisivat aiheutuneet, jos Ranskassa ja Espanjassa sovellettu hehtaarituki olisi perustunut öljysiementen pitkän aikavälin tuotokseen. (10) Neuvoston asetus (ETY) N:o 1765/92, 5 artiklan 1 kohta. (11) Yhteisöjen tuomioistuin vahvisti 7 päivänä helmikuuta 2002 antamassa tuomiossa (asia C-328/00), että komissiolla oli harkintavalta soveltaa seitsemän kuukauden pituiseen viitekauteen perustuvaa laskentamenetelmää. Tuomio koskee ainoastaan komission päätöksen laillisuutta, eikä siinä oteta huomioon varainhoidon moitteettomuuden näkökulmaa. (12) Liikaa maksetun tuen määrä on arvioitu vertaamalla todellisia menoja menoihin, jotka olisivat aiheutuneet, jos todettu viitehinta olisi laskettu 12 kuukauden (heinäkuusta kesäkuuhun) hintojen perusteella. Ensimmäisen markkinointivuoden, jona järjestelyä sovellettiin (1992/1993), kaikkien 12 kuukauden tiedot eivät olleet saatavissa. (13) Neuvoston asetus (ETY) N:o 1765/92, 5 artiklan 1 kohta. (14) Lisämenojen määrä laskettiin vertaamalla todellisia menoja menoihin, jotka olisivat aiheutuneet, jos todetun ja ennakoidun viitehinnan prosenttilukuna ilmaistua eroa ei olisi pyöristetty. (15) Lisämenojen määrä laskettiin vertaamalla todellisia menoja menoihin, jotka olisivat aiheutuneet, jos todettu viitehinta olisi korvattu alun perin tehdyissä laskelmissa yhteisön viitemäärällä. Komission tekemissä laskelmissa oikaistiin hehtaaritukea niin, että huomioon otettiin todetun viitehinnan ja pitkän aikavälin viitehinnan välinen prosenttilukuna ilmaistu ero. (16) Lisämenojen määrä arvioitiin vertaamalla todellisia menoja menoihin, jotka olisivat aiheutuneet, jos keräilykustannukset olisi lisätty Italian ilmoittamiin markkinahintoihin. (17) EYVL C 348, 18.11.1997, s. 70. (18) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996, kohta 3.23. (19) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996, kohta 3.22. (20) Neuvoston asetus (ETY) N:o 3653/90, annettu 11 päivänä joulukuuta 1990, Portugalin viljan ja riisin yhteistä markkinajärjestelyä koskevasta siirtymäjärjestelystä (EYVL L 362, 27.12.1990, s. 22). (21) Lähde: Eurostat - "New Cronos". (22) Pitkän aikavälin tuotosten arvioimisesta liian suuriksi aiheutuneet taloudelliset vaikutukset on laskettu seuraavasti: pitkän aikavälin tuotosten keskiarvon ja aluejakosuunnitelmissa esitettyjen tuotosten keskiarvon ero on ilmaistu laskemalla, kuinka monta prosenttia pitkän aikavälin tuotosten keskiarvo on aluejakosuunnitelman tuotosten keskiarvosta. Saatua prosenttilukua sovellettiin vuosien 1993 - 1999 yhteenlaskettuihin talousarviomenoihin. Tulokseksi tuli öljykasvien kohdalla 474,7 miljoonaa euroa ja viljojen kohdalla 254,6 miljoonaa euroa. (23) Neuvoston asetus (EY) N:o 1251/1999, 3 artiklan 5 kohta. (24) Neuvoston asetus (ETY) N:o 3653/90. (25) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996, kohta 3.22 a. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että annettujen säännösten vastaisesti Saksan uusissa osavaltioissa käytetty keskituotos ei vastannut vanhojen osavaltioiden keskituotoksia, vaan oli niitä 0,04 tonnia hehtaarilta korkeampi. (26) Neuvoston asetus (ETY) N:o 1765/92, 7 artikla. (27) Markkinointivuoteen 2001/2002 asti teolliselle kesantomaalle myönnettiin kesannointitukea. Markkinointivuodesta 2002/2003 alkaen kesannoinnista on myönnetty saman verran tukea kuin peltokasvien viljelystä. (28) Teollista kesannointia koskevat edellytykset, joita sovellettiin tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kattamana ajankohtana, on esitetty komission asetuksessa (ETY) N:o 334/93, annettu 15 päivänä helmikuuta 1993 (EYVL L 38, 16.2.1993), joka kumottiin komission asetuksella (EY) N:o 1586/97, annettu 29 päivänä heinäkuuta 1997 (EYVL L 215, 7.8.1997, s. 3). (29) Komission asetus (ETY) N:o 3887/92, annettu 23 päivänä joulukuuta 1992, tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaista säännöistä (EYVL L 391, 31.12.1992, s. 36), 9 artikla. (30) Komission asetus (EY) N:o 1586/97, 5 artiklan 4 kohta. LIITE BLAIR HOUSE -SOPIMUS "GATT-sopimukseen liittyvä Euroopan talousyhteisön ja Amerikan yhdysvaltojen välinen öljysiemeniä koskeva yhteisymmärryspöytäkirja" (EYVL L 147, 18.6.1993, s. 26). 1. Euroopan yhteisön (EY) lainsäädännön säännökset, joita sovelletaan rypsin- tai rapsinsiementen, auringonkukansiementen ja soijansiementen tuottajiin, vahvistetaan 30 päivänä kesäkuuta 1992 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 1765/92. 2. EY tekee jäljempänä osoitettuja täydentäviä mukautuksia säännöksiin eduista eurooppalaisille tuottajille tämän ohjelman mukaisesti öljysiementen viljelyä koskevien erityisten maksujen osalta. 3. a) EY ei sitoudu mihinkään rahallisiin kustannuksiin tukeakseen rypsin- tai rapsinsiementen, auringonkukansiementen ja soijansiementen markkinoita, muuten kuin 1 kohdassa tarkoitetulla asetuksella säädettyjen edellytysten ja yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti. b) EY jättää "leipomokäyttöön tarkoitettujen auringonkukansiementen" viljelyn järjestelmän ulkopuolelle vuoden 1994 satoa varten suoritetuista kylvöistä alkaen. 4. EY ottaa käyttöön erityisen perusviljelyalan (EPV) niitä tuottajia varten, jotka kuuluvat öljysiementen viljelyä koskevien erityisten maksujen järjestelmään, seuraavien periaatteiden mukaisesti: - asteittainen soveltaminen niiden viljojen osalta, jotka on istutettu vuoden 1994 satoa ja seuraavia satoja varten, - liittymissopimukset huomioon ottaen, järjestelmän soveltaminen kokonaisuudessaan Espanjassa ja Portugalissa markkinointivuodesta 1995/1996 alkaen. 5. EPV-järjestelmä sisältää seuraavat osat: - perustetaan EY:n öljysiementen perusviljelyala, jolle myönnetään öljysiementen viljelyä koskevia erityisiä maksuja (kahdentoista jäsenen yhteisössä voimassa olevat luvut ovat liitteessä), - määrätyn markkinointivuoden osalta kahdentoista jäsenen EY:ssä sovellettavaa öljysiemenille myönnettyä perusviljelyalaa vähennetään neuvoston peltokasveille vahvistaman vuosittaisen pellonpoistomäärän mukaan. Vähennys ei saa minään vuonna olla pienempi kuin kymmenen prosenttia (10 %) perusviljelyalasta. 6. Jokaisen markkinointivuoden osalta (sanotun kuitenkaan rajoittamatta asetuksen (ETY) N:o 1765/92 5 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkennettujen oikaisumenettelyyn liittyvien sääntöjen soveltamista) öljysiementen viljelyä koskeviin erityisiin maksuihin sovelletaan seuraavaa täydentävää järjestystä: - öljysiementen viljelyä koskevia erityisille maksuille oikeutettua ja öljysiemenille myönnettyä EY:n perusviljelyalaa (5 kohdan mukaisesti tehdyn vähennyksen jälkeen) suuremman istutetun viljelyalan jokaista prosenttiyksikköä (1 %) kohti näiden öljysiementen tuottajille säädetyistä hyvitysmaksuista vähennetään yksi prosentti, - nämä EPV:tä suurempaan istutettuun viljelyalaan sovellettavat hyvitysmaksujen vähennykset tehdään saman markkinointivuoden aikana, - mukautetun hyvitysmaksun prosenttivähennys siirretään lisäksi seuraavaan markkinointivuoteen, - jokaisena vuotena, jolloin hyvitysmaksua ei tarvitse vähentää (toisin sanoen jolloin istutettu pinta-ala on 5 kohdan mukaisesti tehdyn vähennyksen jälkeen samansuuruinen tai pienempi kuin EPV), hyvitysmaksu voidaan kuitenkin palauttaa perusviitemäärän tasolle, - seuraavat hyvitysmaksun muutokset tehdään edellä kuvaillulla tavalla. 7. Jos sellaisten sivutuotteiden määrä, joita saadaan viljeltäessä öljysiemeniä tuotannosta poistetuilla maa-alueilla pääasiassa muihin tarkoituksiin kuin ihmisten tai eläinten ravinnoksi tarkoitettujen tuotteiden valmistamiseksi yhteisössä, on suurempi kuin miljoona metristä tonnia vuodessa, ilmaistuna vastaavana määränä soijapapujauhoja, EY toteuttaa aiheellisia korjaavia toimenpiteitä yhteisen maatalouspolitiikan uudistamisen yhteydessä. 8. EY myöntää alennettuun tariffiin oikeutetun kiintiön 500000 metrisen maissitonnin tuontiin Portugaliin markkinointivuodesta 1993/1994 alkaen. Alennettu tariffi vahvistetaan tasolle, joka mahdollistaa kiintiön täyttymisen. 9. EY sisällyttää 1 - 8 kohdassa esitetyt sitoumukset kotimaisen tuen sitoumuksia koskevaan yhteisön suunnitelmaan, joka on liitettävä GATTiin liittyvään Uruguayn kierroksen pöytäkirjaan. 10. Amerikan yhdysvallat sitoutuu luopumaan kaikista vaatimuksista korvauksen saamiseksi sitoumusten laiminlyönnistä. Jos jompikumpi osapuolista katsoo, että tätä sopimusta on rikottu, osapuolet suostuvat GATTin puitteissa aloittamaan pakollisen välimiesmenettelyn rikkomuksia, vahinkoja ja korvauksia koskevissa tapauksissa. Liite Erityisen perusviljelyalan järjestelmä, jota sovelletaan öljysiemeniin kahdentoista jäsenvaltion EY:ssä(1) (Soijapavut, rypsin- ja rapsinsiemenet ja auringonkukansiemenet) >TAULUKON PAIKKA> (1) Lukuja on vähennettävä peltokasvien vuosittaisen pellonpoistomäärän mukaan. Komission vastaukset TIIVISTELMÄ VI. a) Vuonna 1992 toteutettua YMP:n uudistusta arvioidaan vaiheittain kunkin alan osalta. Suurista viljelykasveista seuraavien kasvien arviointi on jo saatu päätökseen: vehnä (1999), öljysiemenet (2001), tärkkelys ja tärkkelystuotteet (2002), kesannointijärjestelmä (2002). Pääosaston tulevia arviointitoimia koskevaan ohjelmaan sisältyy muita aloja. b) Vuonna 1992 toteutettu YMP:n uudistus johti auringonkukan siementen ja soijapapujen hintojen voimakkaaseen laskuun, joten neuvosto ja parlamentti tekivät muutoksia komission ehdotukseen ja antoivat jäsenvaltioille erikseen mahdollisuuden valita öljysiementen tai viljojen pitkän aikavälin tuotos. Komissio ei yhdy päätelmiin, joita tilintarkastustuomioistuin tekee tukien laskentamenetelmään liittyvistä kohdissa 27 a, b ja d mainituista tapauksista. Komissio katsoo noudattaneensa neuvoston antamia säännöksiä. Se ei siten voi yhtyä tilintarkastustuomioistuimen päätelmiin, joiden mukaan talousarvioon olisi aiheutunut lisäkustannuksia, jotka olisivat johtuneet säännösten virheellisestä soveltamisesta. Tilintarkastustuomioistuimen arvostelema järjestelmä on korvattu Agenda 2000:n myötä. d) Komissio katsoo, että aluejakosuunnitelmat on laadittu voimassa olevien säännösten mukaisesti. Se ei aio pyytää jäsenvaltioita muuttamaan niitä, varsinkaan, kun ne ovat erottamaton osa Agenda 2000 -uudistusta. e) Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat tapaukset ovat komission tiedossa, ja parhaillaan tarkastellaan toimenpiteitä, joihin niiden johdosta ryhdytään tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn yhteydessä. VII. a) Maataloutta koskevien toimien täytäntöönpanoa arvioidaan varainhoitoasetuksen mukaisesti kuuden vuoden välein. Toteutetut toimet on esitetty yhteenvetona asiakirjassa SEC(2002)24 "Report to the Council on the Evaluation Activities of the Directorate-General for Agriculture 1997 - 2001". Tulevien arviointitoimien suunnitelma kuuluu puolestaan vuotuiseen hallintosuunnitelmaan, ja se on monivuotinen suunnitelma, jota tarkistetaan ja johon lisätään täsmennyksiä joka vuosi. Markkinatasapainon tavoite on hyvin tunnettu käsite, jonka merkitys muuttuu markkinatilanteen mukaan (tasapaino kysynnän ja tarjonnan välillä). b) Kysymystä siitä, pitäisikö öljysiementen sijasta viljeltäväksi soveltuvien tuotteiden tukea arvioida uudelleen, käsitellään ohjelman puolivälin arvioinnin yhteydessä. c) Komissio ei aio pyytää asianomaisia jäsenvaltioita muuttamaan aluejakosuunnitelmiaan, sillä neuvoston tasolla käytyjen keskustelujen seurauksena suunnitelmat on sisällytetty Agenda 2000 -ohjelmaan. d) Teollisen kesannoinnin järjestelmään liittyviä tapauksia tarkastellaan tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn yhteydessä. ÖLJYSIEMENTEN YHTEISEN MARKKINAJÄRJESTELYN HISTORIAA 16. Hehtaarikohtaisia tuloja(1) koskevat huomautukset ja kuvaus rajoittuvat vuosiin 1998 - 2003. Kun öljysiementen tuki saatetaan asteittain samalle tasolle viljojen tuen kanssa silloin, kun hinnat ovat verrattain alhaiset, öljysiementen hehtaarikohtaiset tulot alenevat. Keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä rapsin ja auringonkukan siementen hinnat yhteisön markkinoilla kuitenkin todennäköisesti nousevat jatkuvan kysynnän ansiosta, ja tuottajien tulot kasvavat. HUOMAUTUKSET MARKKINOINTIVUOSINA 1992/1993-1999/2000 VOIMASSA OLLEESTA ÖLJYSIEMENTEN YHTEISESTÄ MARKKINAJÄRJESTELYSTÄ 19. Maataloutta koskevien toimien täytäntöönpanoa arvioidaan varainhoitoasetuksen mukaisesti kuuden vuoden välein. Toteutetut toimet on esitetty yhteenvetona asiakirjassa SEC(2002)24 "Report to the Council on the Evaluation Activities of the Directorate-General for Agriculture 1997 - 2001". Tulevien arviointitoimien suunnitelma kuuluu puolestaan vuotuiseen hallintosuunnitelmaan, ja se on monivuotinen suunnitelma, jota tarkistetaan ja johon lisätään täsmennyksiä joka vuosi. Arvioinnissa tarkasteltiin öljysiemenkasvien ja kilpailevien viljelykasvien suhteellisen kannattavuuden muutoksia ennen uudistusta ja sen jälkeen. Muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta suora tuki korvasi öljysiementen hinnan laskun. Arvioija tuli siihen johtopäätökseen, että tuottajien tulot oli näin suojattu. 25. Vuonna 1992 toteutettu YMP:n uudistus johti auringonkukan siementen ja soijapapujen hintojen voimakkaaseen laskuun, joten neuvosto ja parlamentti tekivät muutoksia komission ehdotukseen ja antoivat jäsenvaltioille erikseen mahdollisuuden valita öljysiementen tai viljojen pitkän aikavälin tuotos. Mahdollisuus valita viljojen tai öljysiementen pitkän aikavälin tuotos johti siihen, että jäsenvaltioiden erilaiset alueelliset kasvuedellytykset täyttyivät kunkin viitekauden osalta. Öljysiementen tuen määrittäminen öljysiementen tuotoksen perusteella oli edullisempaa alueilla, joilla viljeltiin parhaan tuotoksen antavan öljysiemenkasvin eli rapsin siemeniä, kun taas soijapavun ja auringonkukan siementen kohdalla viljojen tuotokseen perustuva tuki antaa yleensä paremman korvauksen, sillä näiden viljelykasvien tuotos on pienempi kuin rapsinsiementen tuotos. Neuvosto ja parlamentti päättivät antaa jäsenvaltioille tämän valintamahdollisuuden välttääkseen tuottajien epäoikeudenmukaisen kohtelun alueilla, joilla viljellään pääasiassa soijapapuja ja auringonkukkia. Talousarviokustannukset ovat siten neuvoston selkeän poliittisen päätöksen seurausta, ja komissio on toiminut neuvoston antamien säännösten mukaisesti. Agenda 2000 -ohjelman puitteissa päätetyssä pinta-alatukien tarkistamisessa käytetään vain viljojen pitkän aikavälin tuotosta määriteltäessä öljysiementen tukea, jossa ei erotella eri viljelykasveja. Arvioinnissa (ks. kohta 19) tarkasteltiin lisäksi aluejakosuunnitelmien vaikutuksia aluekohtaiseen tuotantoon eli vaikutuksia markkinatasapainon tavoitteen näkökulmasta. Siinä todettiin, että suunnitelmien ansiosta oli voitu saavuttaa alueelliset tavoitteet, jotka liittyivät viljelyn sijoittamiseen tuotteiden kysynnän sijainnin mukaan. 27. Komissio ei yhdy päätelmiin, joita tilintarkastustuomioistuin tekee tukien laskentamenetelmään liittyvistä kohdissa 27 a, b ja d mainituista tapauksista. Komissio katsoo noudattaneensa neuvoston antamia säännöksiä. Se ei siten voi yhtyä tilintarkastustuomioistuimen päätelmiin, joiden mukaan talousarvioon olisi aiheutunut lisäkustannuksia, jotka olisivat johtuneet säännösten virheellisestä soveltamisesta. Tilintarkastustuomioistuimen arvostelema järjestelmä on korvattu Agenda 2000:n myötä. a) Neuvosto päätti vahvistaa lopullisen summan ennen tammikuun loppua voidakseen maksaa tuottajille ajoissa. Laskentamenetelmässä käytettiin hintoja, jotka olivat voimassa sadonkorjuun aikoihin ja markkinointivuoden alussa ja jotka kattoivat jopa 70 prosenttia myydystä sadosta. Komissio ei tiennyt myöhempiä hintoja ajankohtana, jolloin sen oli vahvistettava tuen määrä. Helmikuun ja kesäkuun välillä vallitsevat hinnat eivät myöskään vaikuta niin paljon tuottajien tuloihin, sillä suurin osa tuottajista myy satonsa heti sadonkorjuun jälkeen, eivätkä myöhemmät hinnannousut, jotka tilintarkastustuomioistuimen laskujen mukaan ovat noin 1,91 prosenttia, kata edes varastointikustannuksia. Tämä tekijä ei siis kasvata viljelijöiden tuloja. Komissio otti hintojen nousun epäsuorasti huomioon myöhemmin markkinointivuoden aikana, sillä asetuksen (EY) N:o 1765/92 11 artiklan 5 kohdassa asetettua mahdollisuutta myöntää tuottajille markkinointipalkkioita ei koskaan käytetty. b) Laskentamenetelmä valittiin niin, että oikaisut olisivat mahdollisia, jos todettu viitehinta olisi alempi tai ylempi kuin väliaikainen hinta. Laskentamenetelmän valitsemisajankohtana hinnan kehityssuuntaa ei voitu ennustaa. Käytetty laskentamenetelmä olisi johtanut tuen määrän pienempään kasvuun, jos markkinahinnat olisivat olleet alhaisemmat, kuten ohjelman ensimmäisenä soveltamisvuonna tapahtui. c) Komission käyttämä kaava esiteltiin neuvostolle hyväksymismenettelyn aikana. d) Komission mielestä jäsenvaltioiden ministeriöiden ilmoittamien hintojen kyseenalaistaminen ei ollut tarpeellista erityisesti siksi, että eräässä virallisessa julkaisussa (ZMP Ölsaaten Spezialinformation) ilmoitettiin kolmen jäsenvaltion hinnat, joita käytettiin yleisesti kyseisten jäsenvaltioiden ilmoittamien hintojen rinnalla, eikä kahdesta eri lähteestä saaduissa tiedoissa ollut merkittäviä eroja. Italiassa käytiin tarkistamassa Italian kuljetuskustannukset ja laskemassa asetuksen (EY) N:o 3405/93 mukainen lisäys sen jälkeen, kun Italian hinnat oli jätetty edellisinä vuosina huomioimatta, koska niihin ei sisältynyt kuljetuskustannuksia. Vuosina, jolloin Italian hinnat poikkesivat muiden jäsenvaltioiden ilmoittamista hinnoista, ne jätettiin laskelmien ulkopuolelle. Erilainen tulos olisi saatu vain markkinointivuonna 1997/1998. Komissio panee joka tapauksessa tilintarkastustuomioistuimen huomautukset merkille ja katsoo, että ne kuvastavat suuressa määrin hinnanerokorvaukseen perustuvalle tukijärjestelmälle ominaisia ongelmia. Ongelmat on ratkaistu Agenda 2000 -uudistuksessa, jossa tuki on saatettu samalle tasolle viljojen tuen kanssa. 28. Komissio on toiminut neuvoston antamien säännösten mukaisesti. 29 - 31. Neuvoston asetuksessa sallitaan aluejako sekä myös eri viitevuosien käyttö (viiden vuoden keskiarvo, josta vähennetään paras ja huonoin vuosi) tuotosten ja pinta-alojen määrittelyyn alueellisella tasolla. Kaikkia tietoja ei myöskään välttämättä ole saatavilla tai ne eivät ole niin täsmällisiä kuin tilintarkastustuomioistuin olettaa (kevätrapsi Saksassa). Keskituotoksen ja aluejakosuunnitelmassa käytetyn tuotoksen välillä ei näin ollen ole täsmällistä tai automaattista matemaattista yhteyttä. Tämä tunnustetaan epäsuorasti myös neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1765/92, jonka 3 artiklan 4 kohdassa todetaan, että komissio voi jättää hyväksymättä suunnitelmat, jotka eivät vastaa pitkän aikavälin tietoja tai keskituotosta. Jos täsmällisen matemaattisen yhteyden määrittäminen olisi mahdollista, kuten tilintarkastustuomioistuin väittää, neuvoston tekstissä velvoitettaisiin epäilemättä komissio jättämään hyväksymättä suunnitelmat, jotka eivät vastaa tuotosten täsmällistä, automaattista matemaattista laskelmaa. Komissio ei aio vaatia asianomaisia jäsenvaltioita muuttamaan aluejakosuunnitelmiaan, sillä neuvoston tasolla käytyjen keskustelujen seurauksena suunnitelmat on sisällytetty Agenda 2000 -ohjelmaan. 31. Komissio on toiminut neuvoston antamien säännösten mukaisesti. 32 - 33. Pitkän aikavälin keskituotos, joka säilytettiin toteutettaessa YMP:n uudistusta vuonna 1992, oli pohjana Agenda 2000:ta koskeneille keskusteluille neuvostossa ja parlamentissa ja siten epäsuorasti osa neuvoston päätöstä. TEOLLISUUDEN TARPEISIIN TARKOITETTUJEN TUOTTEIDEN VILJELEMINEN KESANNOIDUILLA ALOILLA 41. Asetuksen mukaisesti jäsenvaltio voi laskea tuotokset joko yksittäin kunkin asianomaisen tilan osalta taikka paikallisesti. Viimeksi mainitussa tapauksessa jäsenvaltio voi valita tuotoksen laskemiseen käyttämänsä paikkakunnat, jotka voivat vastata mutta joiden ei välttämättä tarvitse vastata asetuksen (EY) N:o 1251/1999 mukaisesti laaditussa aluejakosuunnitelmassa määriteltyjä alueita. Tulkintamuistiossa, jota jaettiin useissa eri yhteyksissä, jäsenvaltioille tarjottiin lähestymistapa, joka hyväksytään edustavien satojen laskemiseksi muihin tarkoituksiin kuin elintarvikkeiksi viljellyistä raaka-aineista. Ne käytännön valvontamenettelyt ja -toimet, joita paikallisissa erityisoloissa tosiasiallisesti sovelletaan, kuuluvat kuitenkin jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan. 42. Komissio muistuttaa, että kesannoidut alat, joita viljellään muihin tarkoituksiin kuin elintarvikkeiksi, saavat tukea kesannointijärjestelmästä eivätkä tuotoksensa perusteella. Koko kesannoiduilta aloilta kerätty tuotanto on toimitettava jalostettavaksi muihin tarkoituksiin kuin elintarvikkeiksi. Valvontaa voitaisiin tehostaa vaatimalla jäsenvaltioita ottamaan käyttöön epäpuhtauksien ja kosteuspitoisuuden enimmäismäärät edustavaa satoa kohden. On kuitenkin otettava huomioon seuraavat seikat: - yhteisön säännöstöä, jossa määriteltäisiin laatustandardit, ei ole viljojen tukitoimia lukuun ottamatta olemassa, sillä tuki on luonteeltaan kiinteä hehtaarikohtainen määrä. Lisäkriteerit raskauttaisivat järjestelmää entisestään, ja se voisi rajoittaa toimenpiteen käyttöhalukkuutta, - muihin tarkoituksiin kuin elintarvikkeiksi viljeltyjä raaka-aineita koskevassa järjestelmässä tukikelpoisia tuotteita on erittäin paljon, - tavoite valvoa toimitettuja vähimmäismääriä merkitsee sen välttämistä, että osa öljysiementen tuotoksesta muihin tarkoituksiin kuin elintarvikkeiksi myytäisiin elintarvikemarkkinoilla. Biopolttoaineiden tuotannon kehittyminen, jota tuetaan edelleen uusilla komission ehdotuksilla direktiiveiksi biopolttoaineiden kulutuksen edistämisestä, on johtanut siihen, ettei merkittävää eroa enää ole muihin tarkoituksiin kuin elintarvikkeiksi tarkoitettujen öljysiementen hintojen ja elintarvikeöljysiementen hintojen välillä. 43. Kun on kyse mainitusta Katalonian tapauksesta markkinointivuosina 1998 ja 1999, oikaisuihin johtaneet syyt ovat ennen kaikkea huomattavat puutteet valvontatoimissa, joita näissä autonomisissa yhteisöissä on toteutettu IACS:n puitteissa. Kataloniassa on arvosteltu etenkin teolliseen kesannointiin osoitettujen alojen alhaisia tuotoksia. Andalusiassa todetut puutteet ovat komission tiedossa, ja komissio ryhtyy niiden johdosta tarvittaviin toimenpiteisiin tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn yhteydessä. Ks. vastaus kohtaan 46. 44. Tästä asiasta suoritetaan tutkimus tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn mukaisesti. Tarvittaessa toteutetaan taloudellisia oikaisuja. 45. Ks. vastaus kohtaan 47. 46. Komission yksiköt ovat tarkkailleet edellisten tarkastuskäyntiensä aikana puutteita, joita tilintarkastustuomioistuin kuvaili. Siten jo markkinointivuosina 1996 ja 1997 tehtiin kiinteämääräisiä taloudellisia oikaisuja (Katalonian osalta ks. kohta 43). Oikaisuihin johtaneet syyt ovat ennen kaikkea huomattavat puutteet valvontatoimissa, joita näissä autonomisissa yhteisöissä on toteutettu IACS:n puitteissa. Andalusiassa on arvosteltu etenkin teolliseen kesannointiin osoitettujen alojen alhaisia tuotoksia. Espanjan viranomaisten mukaan tutkimus on aloitettu aiheettomasti maksettujen summien takaisin perimiseksi Andalusiassa markkinointivuodelta 1998. Kyseisen autonomisen yhteisön viranomaisten suorittamassa vuosien 1999 ja 2000 satotilannetta koskevassa tutkimuksessa todettiin myös, ettei näitä puutteita enää ole. Komission yksiköt vastaavat siitä, että asiaa seurataan asianmukaisesti. 47. Komission yksiköt havaitsivat jo vuonna 2000 ongelmia seuraamusten soveltamisessa ja aikovat tehdä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn yhteydessä kiinteämääräisen oikaisun Italian ilmoittamiin kuluihin markkinointivuosina 1999 ja 2000 muun muassa sen vuoksi, että Italian viranomaiset eivät tee järjestelmällisesti säännöksissä vaadittuja vähennyksiä eivätkä sovella seuraamuksia. Komission yksiköt katsovat siis, että tilintarkastustuomioistuimen esille ottamat tapaukset kuuluvat kiinteämääräiseen taloudelliseen oikaisuun, joka Italialle määrätään tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn yhteydessä. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 48. Markkinatasapainon tavoite on hyvin tunnettu käsite, jonka merkitys muuttuu markkinatilanteen mukaan. Kun lisäksi otetaan huomioon, että hehtaarikohtaiset tuet eivät ole eriytettyjä viljelykasvien mukaan ja että sen johdosta Blair House -sopimuksessa öljysiemenille määritellystä enimmäispinta-alasta voidaan poiketa, määrällisen tavoitteen asettaminen ei ole tarkoituksenmukaista Agenda 2000:n puitteissa. Öljysiementen tapauksessa arvioinnissa keskityttiin niiden toimien tehokkuuteen, jotka koskevat toimituksia markkinoille. Arvioija käytti yhtä sopivaa arvosteluperustetta kunkin tuotteen tarjontaan ja kysyntään liittyvää kutakin erityistilannetta kohden. 49. Ensinnäkin olisi muistettava, että neuvosto ja parlamentti muuttivat komission ehdotusta varta vasten antaakseen jäsenvaltioille mahdollisuuden valita öljysiementen tai viljojen pitkän aikavälin tuotos. Tämä mahdollisuus valita viljojen tai öljysiementen pitkän aikavälin tuotos johti siihen, että jäsenvaltioiden erilaiset alueelliset kasvuedellytykset täyttyivät kunkin viitekauden osalta. Öljysiementen tuen määrittäminen öljysiementen tuotoksen perusteella oli kannattavampaa alueilla, joilla viljeltiin parhaan tuotoksen antavan öljysiemenkasvin eli rapsin siemeniä, kun taas soijapavun ja auringonkukan siementen kohdalla viljojen tuotokseen perustuva tuki oli korkeampi. Jäsenvaltiot vastaavat valinnastaan laatiessaan aluejakosuunnitelmansa. Agenda 2000 -ohjelman puitteissa päätetyssä pinta-alatukien tarkistamisessa käytetään vain viljojen pitkän aikavälin tuotosta määriteltäessä öljysiementen tukea, jossa ei erotella eri viljelykasveja. 50. Öljysiementen tuen saattaminen samalle tasolle viljojen tuen kanssa mahdollistaa sen, että tuottajat voivat vastata markkinoiden antamiin ennusmerkkeihin ja ilmasto-oloihin ja tehdä valinnan riippumatta tuen tasosta. Komissio ei ole sitä mieltä, että öljysiementen tuen saattaminen samalle tasolle viljojen tuen kanssa johtaisi siihen, että öljysiemenala olisi jokaisena markkinointivuonna vuoden 1999 tason alapuolella. Öljysiemenillä on merkittävä asema viljelykasvien kierrossa, ja viljelijöiden viljelykasveja koskevat päätökset riippuvat sekä öljysiementen että viljojen hinnan muutoksista. Öljysiementen viljelyalat lisääntyvät, jos viljojen markkinahinnat ovat lähellä interventiohintatasoa. Komission tulojen kehittymistä koskevat päätelmät perustuvat siihen oletukseen, että vehnän hinnat pysyvät reilusti interventiohintoja korkeampina ja ettei korvauksia tarvitse myöntää maailmanmarkkinoiden myönteisen kehityksen ansiosta. Öljysiementen viljelyalat lisääntyivät jo kaudella 2000-2002 joillakin alueilla, kuten uusissa Saksan osavaltioissa. Yhteisön tuotanto voi kehittyä Blair House -sopimuksen rajoitusten yläpuolelle vain eri peltokasveja erottelemattoman öljysiementen tuen avulla. Agenda 2000:ssa öljysiementen tuen saattamiseen samalle tasolle viljojen tuen kanssa liittyy viljojen interventiohinnan aleneminen, mikä rajoittaa jälkikäteisessä simulaatiossa saatuja tuloksia. Komission yksiköiden laatimien keskipitkän ja pitkän aikavälin ennusteiden mukaan öljysiementen tuotanto Euroopassa lisääntyy, jolloin hinnat ja tuotokset nousevat. 51 - 52. Komissio teki vuonna 2000 riippumattoman konsulttiyrityksen kanssa sopimuksen vuosina 1993-1999 toteutetun yhteisön öljysiemenpolitiikan arvioinnista. Arviointiraportti valmistui syyskuussa 2001, ja se on ollut saatavilla maatalouden pääosaston verkkosivuilla marraskuusta 2001 lähtien. Yksityiskohtainen arviointi toteutettiin vasta nyt siksi, että öljysiemenalaa oli tarkasteltava vilja-alan yhteydessä; vilja-alan osalta vuoden 1992 YMP:n uudistus pantiin kokonaan täytäntöön vasta vuodesta 1995 alkaen. 53. Tilintarkastustuomioistuin esittää neljä huomautusta laskentamenetelmästä, jota komissio käytti määrittäessään tukitasoja, ja se tekee niistä päätelmän, jonka mukaan yhteisön talousarvioon on aiheutunut lisäkustannuksia. Komissio katsoo noudattaneensa neuvoston antamia säännöksiä, kuten kohtiin 27 a, b ja d annetut vastaukset osoittavat. Korjaavat toimenpiteet eivät näin olleet tarpeellisia. Tilintarkastustuomioistuimen arvostelema järjestelmä on korvattu Agenda 2000:n myötä. 54 - 55. Komissio ei aio vaatia asianomaisia jäsenvaltioita muuttamaan aluejakosuunnitelmiaan, sillä neuvoston tasolla käytyjen keskustelujen seurauksena suunnitelmat ovat olleet perustekijänä Agenda 2000:n laatimisessa. Komissio toimi neuvoston antamien säännösten mukaisesti eikä siten näe perustetta menojen takaisin perimiseen. 55. Pitkän aikavälin keskituotos, joka säilytettiin toteutettaessa YMP:n uudistusta vuonna 1992, oli pohjana Agenda 2000:ta koskeneille keskusteluille neuvostossa ja parlamentissa ja siten epäsuorasti osa neuvoston päätöstä. 56. Komissio on toiminut neuvoston antamien säännösten mukaisesti. 58. Sellaisten siementen toimittaminen, joiden epäpuhtaus- ja kosteuspitoisuus on hyvin korkea, ei ole muihin tarkoituksiin kuin elintarvikkeiksi viljeltyjä raaka-aineita koskevassa järjestelmässä yksinään sellainen puute, joka vaikuttaa talousarvioon. Koko kerätty sato on nimittäin toimitettava. Puute voi aiheutua siitä, jos toimitetun sadon määrää muutetaan sääntöjenvastaisesti lisäämällä keinotekoisesti sen kosteutta tai epäpuhtauksia siinä tarkoituksessa, että osa tuotannosta osoitetaan muihin tarkoituksiin. Komissio on sitä mieltä, että nykyisessä tilanteessa, jossa elintarvikemarkkinoille tarkoitettujen öljysiementen hinnat ja muihin tarkoituksiin kuin elintarvikkeiksi tarkoitettujen öljysiementen hinnat ovat samaa luokkaa, ylimääräisten valvontatoimenpiteiden käyttöönottoa epäpuhtaus- ja kosteuspitoisuuden enimmäistason valvomiseksi olisi vaikea perustella kustannustehokkuuden näkökulmasta (ks. vastaus kohtaan 42). 59. Asiasta tehdään tutkimus tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn mukaisesti. Tarvittaessa tehdään rahoituskorjauksia. 60. a) Markkinatasapainon tavoite on hyvin tunnettu käsite, jonka merkitys muuttuu markkinatilanteen mukaan (tasapaino kysynnän ja tarjonnan välillä). b) Kysymystä siitä, pitäisikö öljysiementen sijasta viljeltäväksi soveltuvien tuotteiden tukea arvioida uudelleen, käsitellään Agenda 2000:n puoliväliarvioinnin yhteydessä. c) Vuodesta 2002 lähtien öljysiementen tuki saatetaan samalle tasolle viljojen tuen kanssa ja kiinteä tuki perustuu kaikissa jäsenvaltiossa vain viljojen tuotokseen, mikä yksinkertaistaa aluejakosuunnitelmia. d) Komissio ei aio vaatia asianomaisia jäsenvaltioita muuttamaan aluejakosuunnitelmiaan, sillä neuvoston tasolla käytyjen keskustelujen seurauksena suunnitelmat on sisällytetty Agenda 2000 -ohjelmaan. e) Kuten kohdissa 46 ja 47 on todettu, komission yksiköiden näkemyksen mukaan aiheettomasti maksetut summat on pääosin peritty takaisin tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn yhteydessä tai asianomaisten jäsenvaltioiden itsensä toimesta. On myös huomattava, että kyseiset summat ovat verrattain pieniä. Asiasta tehdään tutkimus tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn mukaisesti. (1) Hehtaarikohtaiset tulot: hehtaarituki + tuottajahinta * tuotos.