Bryssel 15.07.2004

KOM(2004) 503 lopullinen

.

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän tehostaminen: Seuraavaksi yhteinen menettely {SEK(2004) 937}

.

JOHDANTO

Luxemburgissa 29. huhtikuuta 2004 kokoontunut oikeus- ja sisäasioiden neuvosto antoi neuvoston direktiivin kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä (aseman määrittelyä koskeva direktiivi) ja pääsi poliittiseen yhteisymmärrykseen muutetusta ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista (turvapaikkamenettelyjä koskeva direktiivi). Jälkimmäinen direktiivi voidaan antaa virallisesti sen jälkeen kun Euroopan parlamenttia on kuultu. Sitten yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän ensimmäinen vaihe on valmis.

Amsterdamin sopimukseen perustuvan lainsäädäntöohjelman ensimmäisen vaiheen valmistuttua EU:n olisi nyt pohdittava, mitä yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän toisessa vaiheessa on tarkoitus tehdä, sekä tarkasteltava ja arvioitava neljän viime vuoden aikana hyväksyttyjen välineiden vaikutuksia.

Thessalonikissa kesäkuussa 2003 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmien 27 kohdassa kehotettiin tehostamaan turvapaikkamenettelyjä entisestään, jotta muuta kuin kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyä voitaisiin vauhdittaa mahdollisimman paljon. Tätä varten on selvitettävä, miten EU voi tehostaa ja nopeuttaa menettelyjä, joiden avulla määritellään, voidaanko hakijalle myöntää jompikumpi aseman määrittelyä koskevassa direktiivissä tarkoitettu asema. Tässä tiedonannossa esitettyjen perustelujen nojalla tähän vaatimukseen voitaisiin vastata ottamalla käyttöön yhteinen menettely.

Tässä tiedonannossa esitellään yhteisestä menettelystä äskettäin laaditun selvityksen taustaa. Tarkoituksena on jatkaa yhteisestä menettelystä neuvostossa ja Euroopan parlamentissa käytävää keskustelua. Valmistelutoimien jälkeen komissio esittää ehdotuksen asiaa koskevaksi yhteisön säädökseksi.

Tämän tiedonannon tausta

1. Marraskuussa 2000 annetussa komission tiedonannossa ”Yhteinen turvapaikkamenettely ja turvapaikan saaneille yhtenäinen asema koko unionissa” todettiin eräiden jäsenvaltioiden jo alkaneen soveltaa turvapaikka-asioissa ns. yhden luukun palvelua. Komissio käynnisti aihetta koskevan tutkimuksen näiden kysymysten selvittämiseksi.

2. Tutkimus “Study on the single asylum procedure ‘one-stop shop’ against the background of the common European asylum system and the goal of a common asylum procedure” julkaistiin tammikuussa 2003. Se on saatavilla Internet-osoitteessa:

http://europa.eu.int/comm/justice_home/doc_centre/asylum/studies/docs/study_one_stop_shop_en.pdf

(ISBN: 92-894-5256-0)

Kattava selvitys tutkimuksen taustasta sekä yhteenveto sen päätelmistä esitetään tämän tiedonannon liitteessä A .

Yhteisen menettelyn edut

Nopeus ja tehokkuus

3. Tärkein ja ilmeisin yhteisestä menettelystä saatava etu on se, että menettely nopeutuu ja tehostuu. Tutkimuksen mukaan ne jäsenvaltiot, joissa tällainen menettely on jo käytössä, ovat todenneet nämä edut käytännössä. Kun menettelyssä keskitytään arvioimaan aseman määrittelyä koskevassa direktiivissä tarkoitettuja suojelutarpeita niin, että yksi ainoa viranomainen tekee päätöksen jommankumman suojelutyypin myöntämisestä sitä koskevien kriteerien perusteella, menettelyllä on selkeät edellytykset toimia nopeammin kuin tilanteessa, jossa hakija joutuu toimittamaan useita hakemuksia yhdelle tai useammalle viranomaiselle, jotka arvioivat samoja asioita, ja jossa samaan aikaan on vireillä muutoksenhaku eri viranomaisten antamia päätöksiä vastaan.

4. Suojelua koskevien hakemusten käsittelyyn suunnattujen resurssien keskittäminen voi niin ikään tuoda selvää etua. Jos kussakin tapauksessa tehdään vain yksi haastattelu, jonka yhteydessä käsitellään ja arvioidaan kaikkia asiaan liittyviä näkökohtia, säästyy paitsi aikaa myös oikeudellisten ja maakohtaisten asiantuntijoiden sekä tulkkien resursseja. Samalla voidaan helpottaa hallinnollisia ongelmia, kuten asiakirjojen yhdenmukaista arkistointia ja yhdenmukaisiin määritelmiin perustuvien edustavien tilastotietojen tuottamista. Tästä voi olla jäsenvaltioille todellista hyötyä, sillä nopeampi ja tehokkaampi järjestelmä edistää pakolaisten kotoutumista ja toisaalta myös niiden hakijoiden palauttamista, joiden ei katsota olevan suojelun tarpeessa.

Suojelu

5. Yhteisen menettelyn käyttöönotto kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelemistä varten on perusteltua myös suojeluun liittyvien näkökohtien kannalta. Ei voida edellyttää, että kansainvälistä suojelua hakeva henkilö pystyisi arvioimaan, liittyykö hänen hakemuksensa Geneven yleissopimuksessa esitettyihin perusteisiin, tai että hänellä olisi yleensä mitään tietoa muista ihmisoikeusvälineistä, joiden perusteella kansainvälistä suojelua on mahdollista myöntää.

6. Koska yksi ja ainoa kaikenkattava menettely on läpinäkyvä ja aiheuttaa vähemmän traumoja, se kannustaa hakijaa esittämään hakemuksensa perusteellisesti sillä tavoin, että siinä tulevat esiin kaikki ne seikat, joiden vuoksi hän ei voi palata kotimaahansa. Näin voidaan välttää se, että merkityksellisiä seikkoja tuodaan esiin vasta pääasiallisen turvapaikkakäsittelyn päätyttyä, jolloin turvapaikkamenettelyyn liittyvät takeet eivät ole enää voimassa. Myös hakijan uskottavuuden kannalta voi olla hyvä, jos hänen ei tarvitse olla mukana useassa perättäisessä menettelyssä, jolloin on olemassa riski, että hän muuttaa lausuntojaan siten, että niissä otetaan huomioon ne eri kriteerit, joiden perusteella eri viranomaiset arvioivat hänen hakemustaan.

Yleinen mielipide

7. Komission maaliskuussa 2003 esittämässä tiedonannossa ” Yhteisestä turvapaikkapolitiikasta ja suojelua koskevasta toimintasuunnitelmasta ” todetaan, että eräissä jäsenvaltioissa turvapaikkajärjestelmä on joutunut yhä selvemmin kriisiin, mikä aiheuttaa kansalaisten keskuudessa kasvavaa ärtymystä. Jos suojelupäätös tehdään nopeasti kaikenkattavassa menettelyssä (johon sisältyy myös muutoksenhakumahdollisuus), voidaan hälventää niitä väärinkäsityksiin perustuvia negatiivisia tulkintoja, joiden mukaan on olemassa lukemattomia eri mahdollisuuksia jäädä maahan suojelun tarpeen perusteella. Ei ole näyttöä siitä, että yhteisen menettelyn käyttöönotto lisäisi turvapaikanhakijoiden määrää, ja useimmat jäsenvaltiot myöntävät joka tapauksessa niille hakijoille, joille ei voida myöntää suojelua Geneven yleissopimuksen perusteella, suojelua jollakin muulla perusteella.

Turvapaikanhakijoiden palauttaminen

8. Yhteinen menettely parantaa EU:n jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmien lisäarvoa niiden pyrkiessä palauttamaan takaisin alkuperämaahan ne hakijat, joiden ei katsota olevan kansainvälisen suojelun tarpeessa. Jos kaikki mahdolliset suojeluvelvoitteet tutkitaan samassa menettelyssä, hakijalla ei käytännössä ole mahdollisuutta esittää muita suojelun tarpeeseen liittyviä perusteita, joiden nojalla hänen oleskeluaan maassa olisi jatkettava tai jotka estäisivät maastapoistaminen. Palauttamisesta vastaavat viranomaiset voivat tämän ansiosta toimia tietoisina siitä, että tapaukseen ei liity enää muita, vielä käsittelemättä jääneitä näkökohtia. Menettelyjen sujuvoittaminen edellyttää tietysti turvapaikka-asioista ja palauttamisesta vastaavien viranomaisten yhteistyötä.

Miksi kannattaa toteuttaa toimia EU:n tasolla?

Suojelujärjestelmissä havaittujen puutteiden korjaaminen

9. Aseman määrittelyä koskevassa direktiivissä velvoitetaan jäsenvaltiot myöntämään toissijaista suojelua saavan henkilön asema sellaisille kolmansien maiden kansalaisille ja kansalaisuudettomille henkilöille, joilla on direktiivissä vahvistettujen kriteerien perusteella oikeus tällaiseen suojeluun. Syitä, joiden vuoksi hakija pyytää suojelua, on arvioitava direktiivissä esitettyjen kriteerien perusteella ottaen huomioon kaikki hakijan alkuperämaahan liittyvät tosiseikat sekä asiaa koskevat lausunnot ja asiakirjat ja hakemukseen liittyvät yksilölliset näkökohdat.

10. Turvapaikkamenettelyjä koskevaa direktiiviä sovelletaan kaikkiin turvapaikkahakemuksiin, jotka tehdään jäsenvaltioiden alueella tai niiden rajalla tai (lentokenttien tai satamien) kauttakulkualueilla. Direktiivissä säädetään, että jos jäsenvaltiot soveltavat menettelyä tai ottavat käyttöön menettelyn, jossa turvapaikkahakemukset käsitellään paitsi Geneven yleissopimuksen myös toissijaisen suojelun kannalta, niiden on sovellettava direktiiviä koko menettelyyn.

11. Luxemburgissa 29. huhtikuuta 2004 kokoontunut oikeus- ja sisäasioiden neuvosto on siis hyväksynyt direktiivin, jolla jäsenvaltioissa otetaan käyttöön kahta eri suojeluasemaa koskeva yhteinen määritelmä, ja neuvostossa on päästy poliittiseen yhteisymmärrykseen direktiivistä, jolla jäsenvaltiot velvoitetaan ottamaan käyttöön vähimmäisvaatimukset menettelyistä, joiden tuloksena henkilöt määritellään kuuluvaksi jommankumman suojeluaseman piiriin. Tämän lisäksi on kuitenkin vielä ratkaistava, miten annetaan oikeusturvatakeet sellaisille henkilöille, jotka hakevat nimenomaisesti toissijaista suojeluasemaa tai jotka eivät hakemuksen käsittelyn alkuvaiheessa tuo esiin perusteita, jotka selvästi puoltaisivat Geneven yleissopimuksen mukaisen aseman tunnustamista, mutta joilla olisi oikeus toissijaiseen suojeluun. Yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän ensimmäisen vaiheen loppuunsaattaminen edellyttää selkeästi tämän suojelujärjestelmän puutteen korjaamista, jotta kaikki aseman määrittelyä koskevassa direktiivissä tarkoitetut kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset saadaan samojen oikeusturvatakeiden piiriin. Ei voi olla yhteisön oikeuden tarkoitus, että henkilöillä, jotka hakevat toissijaista suojelua (ja joita varten yhteisön oikeudessa säädetään erityisestä asemasta), ei olisi samanlaisia mahdollisuuksia tuoda esiin asiaansa ja käyttää muutoksenhakuoikeutta kuin niillä, jotka hakevat pakolaisasemaa (ja joita varten yhteisön oikeudessa niin ikään säädetään erityisestä asemasta). Tämä on erityisen tärkeää siksi, että EU:n jäsenvaltiot myöntävät kansainvälistä suojelua hakeville henkilöille useammin toissijaisen suojeluaseman kuin Geneven yleissopimukseen perustuvan pakolaisaseman. Tämän suojelujärjestelmissä olevan puutteen korjaaminen ei sinänsä vielä saa aikaan yhteistä menettelyä, vaan sen myötä syntyisi pikemminkin kaksi rinnakkaista menettelyä. Tämä on kuitenkin ensimmäinen askel kohti aidosti yhteistä menettelyä (jossa yksi viranomainen tekee yhden päätöksen).

EU:n tasolla tarvittavat muutokset

12. Jo vähimmäisvaatimuksia koskevien direktiivien täytäntöönpano edellyttää useimmissa jäsenvaltioissa hallintokäytäntöjen muuttamista, mutta yhteisen menettelyn käyttöönotto vaatisi laajempien muutosten toteuttamista hallintorakenteissa. Yhteisen menettelyn mahdollista käyttöönottoa koskevat alkuasetelmat vaihtelevat jäsenvaltioittain valtavasti. Muutokset tasavertaisen toimintaympäristön luomiseksi tällä alalla voidaan toteuttaa vain, jos koko laajentuneen unionin tasolla voidaan sopia yhteisistä tavoitteista.

EU:n tason yhteistyöstä saatava lisäarvo – yhteiset menettelytavat

13. Jotta tämä muutos saataisiin käynnistettyä ja jäsenvaltioille voitaisiin antaa teknistä tukea mahdollisten oikeudellisten ja infrastruktuuriin liittyvien muutosten toteuttamiseen, komissio suosittaa, että asiassa edetään kahdessa vaiheessa:

- Valmisteluvaihe. Kuulemis-, keskustelu- ja valmistelutoimet sen selvittämiseksi, mitä jäsenvaltioiden on tehtävä, jotta aseman määrittelyä koskevassa direktiivissä säädettyihin kahteen asemaan johtavat menettelyt voidaan yhdistää. Komissio aloittaa tämän vaiheen toteuttamalla eräitä operatiivisia ja teknisiä hankkeita. Niihin kuuluu mm. komission järjestämiä asiantuntijakokouksia, joissa pohditaan, miten pakolaisaseman määrittämiseen liittyvien käytäntöjen avulla voitaisiin arvioida myös se, voitaisiinko hakijalle myöntää toissijainen suojeluasema, ja miten koko menettelyä voitaisiin tehostaa ja nopeuttaa. Valmisteluvaiheessa voitaisiin näin ollen pohjustaa ja muokata laajaa yhteisymmärrystä, jonka avulla päästäisiin seuraavaan vaiheeseen, joka on:

- Yhteisön lainsäädännön antaminen. Ensimmäisessä vaiheessa lainsäädäntötoimien avulla olisi laajennettava takeita, joita sovelletaan turvapaikkamenettelyjä koskevan direktiivin nojalla pakolaisasemaa koskeviin hakemuksiin, niin että ne koskisivat myös aseman määrittelyä koskevassa direktiivissä tarkoitettua toissijaista suojeluasemaa koskevia hakemuksia. Tässä yhteydessä olisi kiinnitettävä huomiota siihen, miten turvapaikkamenettelyjä koskevaa direktiiviä olisi tarpeen muuttaa, jotta siinä voitaisiin ottaa huomioon toissijaista suojeluasemaa koskevien hakemusten arvioimiseen liittyvät erityiset näkökohdat. Lisäksi on pohdittava, pitäisikö vastaanotto-olosuhteita koskevia vaatimuksia tarkistaa ja Dublin II -asetusta laajentaa niin, että se kattaisi myös toissijaisen suojelun.

14. On selvää, että nämä etenemisvaiheet ovat yhteydessä toisiinsa: lainsäädäntöä olisi annettava ainoastaan niillä aloilla, jotka on valmistelutoimien yhteydessä todettu aiheellisiksi ja mahdollisiksi toteuttaa ja joista katsotaan olevan todellista hyötyä EU:n jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmille.

Yhteisen menettelyn luominen EU:ssa

A: Keskeiset lainsäädäntöön liittyvät kysymykset

15. Suunniteltu muutos edellyttää selkeästi lainsäädännön antamista. Lainsäädäntötoimet on kuitenkin valmisteltava huolella ja niiden tulee perustua tiukasti jäsenvaltioiden ja muiden asianomaisten tahojen kuulemisen tuloksiin, joissa on otettu huomioon kaikki asiaan liittyvät tekniset ja poliittiset näkökohdat. Lainsäädännössä on käsiteltävä useita keskeisiä kysymyksiä, jotka otettiin esiin jo marraskuussa 2000 annetussa komission tiedonannossa ”Yhteinen turvapaikkamenettely ja turvapaikan saaneille yhtenäinen asema koko unionissa” ja joita tarkasteltiin lähemmin hiljattain laaditussa tutkimuksessa.

Tavoitetaso

16. Se, mihin kysymyksiin lainsäädännössä keskitytään, riippuu suurelta osin valmisteluvaiheen tuloksista. Sen yhteydessä on arvioitava, a) mitä muutoksia jäsenvaltiot voisivat toteuttaa pelkästään mukauttamalla käytäntöjään, ja b) mitkä muutokset edellyttävät lainsäädännön antamista.

17. Lainsäädäntötoimien keskeiset tavoitteet voidaan toteuttaa eri keinoin:

- turvapaikkamenettelyjä koskevan direktiivin II luvussa säädetyt takeet, jotka koskevat pakolaisaseman myöntämiseksi tehdyn hakemuksen ensimmäistä käsittelyä, voitaisiin ulottaa koskemaan myös toissijaisen suojeluaseman myöntämiseksi tehtyjä hakemuksia;

- toissijaisen suojeluaseman myöntämiseksi tehtyjä hakemuksia koskeviin hylkääviin päätöksiin voitaisiin alkaa soveltaa vaatimusta, jonka mukaan hakijalla on oltava käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa, samalla tavoin kuin päätöksiin, jotka koskevat pakolaisaseman myöntämiseksi tehdyn hakemuksen hylkäämistä turvapaikkamenettelyjä koskevan direktiivin V luvun mukaisesti;

- vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin soveltamisalaa voitaisiin laajentaa niin, että se kattaisi myös toissijaista suojeluasemaa hakevat henkilöt;

- Dublin II -asetuksen soveltamisalaa voitaisiin laajentaa niin, että se kattaisi myös toissijaista suojeluasemaa koskevat hakemukset;

- hakemusten käsittelyä varten voitaisiin ottaa käyttöön yhteinen hallintomenettely esimerkiksi niin, että sama viranomainen käsittelisi sekä pakolaisasemaa että toissijaista suojeluasemaa koskevat hakemukset;

- minkä tahansa edellä mainitun menettelyjä koskevan yhteisön vähimmäisnormin soveltamisalaa voitaisiin laajentaa niin, että se koskisi myös muita perusteita, jotka voivat estää poistamisen EU:n alueelta, niin että lopputuloksena olisi kaikki eri perusteet kattava yhteinen menettely.

Lainsäädännön toteuttamisaikataulu

18. Lainsäädäntöä voitaisiin antaa vaiheittain siten, että aluksi sovellettaisiin menettelyllisiä takeita kumpaankin asemaan ja sitten laajennettaisiin ensin muiden turvapaikkamenettelyjä koskevassa direktiivissä säädettyjen takeiden soveltamisalaa ja sen jälkeen muiden yhteiseen eurooppalaiseen turvapaikkajärjestelmään kuuluvien välineiden soveltamisalaa, kunnes vähitellen päästäisiin yhteiseen menettelyyn kaikkien hakemuksen käsittelyyn liittyvien näkökohtien osalta.

Yhteisen menettelyn soveltamisala – mitä vähimmäissääntöjä menettelyyn olisi otettava ja mitä olisi jätettävä sen ulkopuolelle?

19. Ensiksi olisi varmistettava, että ainakin turvapaikkamenettelyjä koskevan direktiivin II lukuun ” Perusperiaatteet ja takeet ” sisältyviä takeita (pääsy turvapaikkamenettelyyn, oikeus jäädä jäsenvaltioon hakemuksen käsittelyn ajaksi, päätöksentekoa koskevat vaatimukset, puhuttelut, oikeusapua ja oikeudellisen edustajan käyttöä koskevat säännöt sekä hakemuksen peruuttamiseen liittyvä menettely) sovelletaan myös toissijaista suojeluasemaa koskeviin hakemuksiin. Nämä vähimmäissäännöt ovat olennaisen tärkeitä menettelyn oikeudenmukaisuuden takaamiseksi ja ne muodostavat perustan kaikille tulevan yhteisön lainsäädännön mukaisille yhteisille menettelyille.

Miten muutoksenhaku olisi toteutettava yhteisessä menettelyssä?

20. Sekä Euroopan yhteisöjen tuomioistuin että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ovat vahvistaneet velvollisuuden tarjota tehokkaat oikeussuojakeinot siinä tapauksessa, että tehdään yhteisön lainsäädännössä vahvistettuja yksilön oikeuksia koskeva kielteinen päätös. On tärkeää arvioida, miten jäsenvaltiot panevat täytäntöön turvapaikkamenettelyjä koskevan direktiivin keskeisen periaatteen ”tehokkaasta oikeussuojasta” ja miten Euroopan yhteisöjen tuomioistuin tulkitsee tätä periaatetta kansallisten oikeusjärjestysten yhteydessä. Yhteinen menettely, joka sisältää muutoksenhakumenettelyn, olisi paras keino tehostaa hallintomenettelyjä. On kuitenkin otettava huomioon vaikutukset, joita tästä voi aiheutua kansallisille oikeusjärjestyksille, ja siksi saattaakin olla parempi tarkastella tätä mahdollisuutta vasta myöhemmin. Toisaalta jo valmisteluvaiheessa olisi hyvä ottaa huomioon jäsenvaltioiden oikeuslaitosten näkemykset.

Yhteisen menettelyn soveltamisala – mitä maahanjäämisperusteita menettelyyn olisi otettava ja mitä olisi jätettävä sen ulkopuolelle?

21. On tärkeää selvittää, miten pitkälle yhteisö haluaa edetä ja missä aikataulussa: olisiko päästävä ”kaiken kattavaan” menettelyyn, jossa voidaan käsitellä myös sellaisia hakemuksia, joiden perusteet eivät sisälly aseman määrittelyä koskevaan direktiiviin, vai olisiko tällaiset ylimääräiset perusteet jätettävä jäsenvaltioiden ulkomaalaisviranomaisten itsenäisen toimivallan piiriin em. tutkimuksessa mainituista syistä (tilannekohtainen joustavuus, käytännön toimivalta jne.).

Geneven yleissopimuksen suojaaminen

22. Myös tutkimuksessa esitetty huoli siitä, että yhteisen menettelyn käyttöönotto saattaisi johtaa Geneven yleissopimuksen vesittymiseen, olisi otettava huomioon. Tutkimuksessa todetaan, että yhteisen menettelyn käyttöönotto on yleensä voimistanut suuntausta, jonka mukaan hakijalle myönnetään heikompi asema kuin Geneven yleissopimuksessa määrätään, koska näin voidaan estää hakijoita saamasta kaikkia Geneven yleissopimuksessa ja siten myös aseman määrittelyä koskevassa direktiivissä vahvistettuja etuja. Tätä suuntausta voitaisiin torjua säätämällä, että hakemus on käsiteltävä tietyssä järjestyksessä siten, että toissijaisen suojelun tarve käsitellään vasta sen jälkeen kun Geneven yleissopimuksessa mainittujen perusteiden nojalla on päädytty kielteiseen arvioon ja tehty asianmukaisesti perusteltu päätös, jossa Geneven yleissopimukseen perustuva hakemus hylätään, vaikka hakijalle voidaankin myöntää toissijaista suojelua. Näiden kahden määräyksen soveltamista helpottaisi alan toimijoille suunnattu koulutus, jossa syvennettäisiin heidän tietojaan Geneven yleissopimuksen periaatteista. Samalla voitaisiin tarkentaa Geneven yleissopimukseen ja toisaalta toissijaiseen suojeluasemaan liittyvien velvoitteiden keskinäistä suhdetta.

Etupainotteisuus takaa päätösten laadukkuuden

23. Menettelyjen nopeuden ja laadun on oltava keskenään tasapainossa. Lainsäädännön avulla olisi voitava nopeuttaa turvapaikkamenettelyä, mutta laadukas päätöksenteko erityisesti asian ensimmäisessä käsittelyvaiheessa on niin ikään tärkeää järjestelmän luotettavuuden varmistamiseksi (sen avulla voidaan myös vähentää muutoksenhakua ja säästää siten aikaa ja resursseja). Tämä tasapainon näkökulma olisi otettava huomioon kaikissa lainsäädäntötoimissa. EU:ssa olisi sovittava keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä keskeisistä periaatteista, joiden mukaan voidaan määritellä puhuttelua ja päätöksentekoa koskeviin hallintotoimiin liittyvät parhaat käytännöt. Voitaisiin myös perustaa turvapaikka-alan toimijoiden osaamiskeskus, jonka tehtävänä olisi edistää parhaita käytäntöjä ja tarjota asiaan liittyvää koulutusta sekä koota ja levittää alkuperämaita koskevia tietoja.

24. Tässä yhteydessä olisi pohdittava myös sitä, olisiko toissijaisen suojelun myöntämisperusteita tarkasteltava viran puolesta (siten, että hakemusta käsittelevä viranomainen tutkisi automaattisesti, voidaanko hakijalle myöntää toissijainen suojeluasema, jos Geneven yleissopimuksen mukaisen aseman edellytykset eivät täyty) vai ainoastaan hakijan pyynnöstä. Viran puolesta tapahtuva tarkastelu auttaisi vähentämään palauttamismenettelyihin liittyviä viiveitä, kun hakija ei voisi enää vedota näihin perusteisiin viivyttääkseen maastapoistamista.

Turvapaikanhakijoiden palauttaminen

25. Aseman määrittelyä koskevassa direktiivissä määriteltyä kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyä koskeva yhteinen menettely parantaa mahdollisuuksia ottaa käyttöön tehokas palauttamismenettely osana yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää. Jotta palauttamista koskeva EU:n yhteinen menettely olisi mahdollisimman tehokas, jäsenvaltioiden on sovittava siitä, että palauttamismenettelyn käynnistää asiassa tehty lopullinen päätös (esimerkiksi aseman määrittelyä koskevan direktiivin perusteella tehtyä hylkäävää päätöstä koskevan muutoksenhaun toteaminen aiheettomaksi). Jotta tehokkaan palauttamisen mahdollisuuksia voitaisiin edelleen parantaa, yhteistä menettelyä voitaisiin soveltaa myös muihin kuin aseman määrittelyä koskevassa direktiivissä säädettyihin perusteisiin tai siihen voitaisiin sisällyttää varojärjestelmä ja mekanismi palauttamisesta vastaavien viranomaisten kanssa tehtävää yhteistyötä varten. Viime kädessä tavoitteena voisi olla, että yhteisessä turvapaikkamenettelyssä ja palauttamismenettelyssä voitaisiin tehdä päätökset rinnakkain. Tältä osin olisi kiinnitettävä erityistä huomiota uusintahakemusten asianmukaiseen käsittelyyn, sillä ne voivat estää tehokkaan palauttamisen tai maastapoistamisen.

Vaikutukset muihin säädöksiin

26. Yhteisen menettelyn käyttöönotto vaikuttaisi kaikkiin turvapaikkapaketin toimenpiteisiin ainakin jossain määrin. Lainsäädäntömuutokset tehtäisiin turvapaikkamenettelyjä koskevaan direktiiviin, jos jäsenvaltiot päättävät, että ne haluavat soveltaa yhteistä menettelyä ainoastaan aseman määrittelyä koskevassa direktiivissä säädettyihin suojeluasemiin. Aseman määrittelyä koskevaan direktiiviin ei tarvitsisi tehdä muutoksia, paitsi jos jäsenvaltiot päättävät, että kansainvälisen suojelun myöntämisen vuoksi hakijalle olisi myönnettävä myös yhdenmukainen oleskelulupa tai asema. Vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin soveltamisalaa olisi laajennettava niin, että se kattaisi myös toissijaista suojelua koskevat hakemukset. Käytännössä tästä ei välttämättä aiheudu suuria muutoksia, sillä direktiivissä esitettyjen määritelmien mukaan mikä tahansa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus katsotaan turvapaikkahakemukseksi, ellei siinä nimenomaisesti haeta jotakin muunlaista suojeluasemaa, joka voidaan myöntää erikseen. Jo nyt hakijat kuuluvat direktiivin soveltamisalaan, kunnes heidän asiassaan on tehty päätös, vaikka todettaisiinkin, että heille ei voida myöntää pakolaisasemaa. Päätöksen tekemisen jälkeen hakija ei voi enää jäädä jäsenvaltion alueelle turvapaikanhakijana. Vaikka Dublin II -asetusta sovelletaan ainoastaan Geneven yleissopimuksessa tarkoitettuihin turvapaikkahakemuksiin, ei ole olemassa perusteltua syytä rajoittaa asetuksen soveltamista ainoastaan hakijoihin, jotka hakevat yleissopimuksen mukaista asemaa.

B: Valmisteluvaihe

27. Jotta voitaisiin varmistaa, että Euroopan yhteisön lainsäädäntö perustuu vankkaan konsensukseen ja keskinäiseen tuntemukseen sekä niiden haasteiden ymmärtämiseen, joita jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmien muuttaminen yhteisen menettelyn käyttöönottoa varten tuo mukanaan, tarvitaan valmisteluvaihe tällaisen perustan luomiseksi. Valmisteluvaihe aloitetaan tammikuussa 2005, ja se jatkuu rinnan yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää koskevan lainsäädäntötyön ensimmäisen vaiheen täytäntöönpanon kanssa. Komissio esittää myöhemmin asiakirjan, jossa hahmotellaan yhden luukun palvelua koskeva toimintasuunnitelma . Toimintasuunnitelmassa esitetään kuulemisen ja sen perusteella käytävän keskustelun ja valmistelujen nojalla, mitä jäsenvaltiot voisivat tehdä yhdenmukaistaakseen menettelyjään (ks. liite D ). Koordinoinnista vastaa maahanmuuttoa ja turvapaikkaoikeutta käsittelevä komitea, jolle komissio raportoi eri toimien tuloksista. Lopuksi olisi järjestettävä konferenssi, jossa analysoitaisiin toimien tuloksia ja annettaisiin komissiolle ohjeita siitä, miten ne olisi otettava huomioon lainsäädännön laatimisessa.

28. Valmisteluvaiheella olisi kolme tavoitetta : i) ohjata keskustelua ja hankkia teknistä tietoa siitä, miten EU:ssa voitaisiin ottaa käyttöön yhteinen menettely, ii) selvittää, mitä muutoksia on tehtävä, ja iii) toteuttaa tarvittavat muutokset mukauttamalla käytännön menettelyjä mahdollisimman paljon joko ennen lainsäädäntötoimien toteuttamista tai rinnan sen kanssa. Valmisteluvaiheessa toteutettaisiin myös kuulemismenettely, joka on käytävä läpi ennen kuin EY:n lainsäädäntöä koskevat ehdotukset voidaan esittää.

- Komissio huolehtii kattavan ja johdonmukaisen toimintaohjelman laatimisesta, jotta voidaan vastata jäsenvaltioiden ilmoittamiin erityistarpeisiin tällä alalla. Toteutettavia toimia ovat mm. parhaita käytäntöjä koskeva tietojenvaihto, Euroopan pakolaisrahaston II vaiheeseen kuuluvien yhteisön toimien käynnistäminen ja ARGO-ohjelmaa koskevien ehdotuspyyntöjen julkaiseminen.

- Jäsenvaltioita pyydetään toteuttamaan erityistoimia, joiden avulla voidaan asteittain parantaa toimintakykyä. Tällaisia toimia ovat esim. kumppanuushankkeet ja henkilöstövaihto yhteistä menettelyä jo soveltavien ja sitä vasta suunnittelevien viranomaisten välillä, sekä alan toimijoille suunnatut koulutushankkeet.

29. Valmisteluvaiheessa käsitellään kysymyksiä, jotka liittyvät siihen, että EU:n olisi otettava yhteinen menettely käyttöön neljää päälinjaa noudattaen. EY:n nykyisen turvapaikkalainsäädännön asiaa koskevien säännösten täytäntöönpanoa koskeva arviointi luo perustan tarkastelulle, jossa selvitetään, miten jäsenvaltiot soveltavat niitä yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän luomisen ensimmäiseen vaiheeseen sisältyviä säännöksiä, joiden mukaan jäsenvaltioiden on sovellettava sekä pakolaisasemaa että toissijaista suojeluasemaa hakeviin henkilöihin samaa menettelyä (esim. aseman määrittelyä koskevan direktiivin 4 artikla, joka koskee tapaukseen liittyvien tosiseikkojen ja olosuhteiden arviointia). Tältä pohjalta voidaan laatia myös yhteisen menettelyn ja erillisten menettelyjen vertailuanalyysi sekä selvittää, miten yhteisen menettelyn tehokkuutta voidaan parantaa tukitoimenpitein . Näitä kolmea linjaa tukee resurssien ja kustannusten vertailu eri kansallisten järjestelmien kesken . Valmisteluvaiheessa olisi myös luotava innovatiivinen menetelmä päästä konsensukseen siitä, mistä aiheesta lainsäädäntöä olisi annettava ja mikä sen soveltamisalan pitäisi olla; tässä olisi myös tilaisuus toteuttaa yhdenmukaistamista alhaalta ylöspäin laatimalla ja levittämällä parhaita käytäntöjä.

30. Edellä kuvattujen toimien toteuttaminen vastaa Thessalonikissa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston kehotukseen tehostaa turvapaikkamenettelyjä entisestään, jotta muuta kuin kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyä voitaisiin vauhdittaa mahdollisimman paljon. Niiden avulla voidaan myös saattaa päätökseen Tampereen Eurooppa-neuvoston antaman toimeksiannon mukaisten suojeluun liittyvien tavoitteiden toteuttaminen.

Päätelmät

31. Komissio pyrkii toteuttamaan tässä tiedonannossa esitetyt tavoitteet tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden sekä Euroopan parlamentin, YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun ja muiden alan toimijoiden kanssa.

32. Komissio esittää vuoden 2004 loppuun mennessä ns. yhden luukun palvelua koskevan toimintaohjelman , joka on ennen lainsäädännön antamista tarvittavan valmisteluvaiheen tärkein toteuttamisväline.

33. Komissio pyytää neuvostoa ja Euroopan parlamenttia hyväksymään tässä tiedonannossa esitetyn kaksivaiheisen lähestymistavan. Kyseessä on seuraava vaihe prosessissa, jonka tavoitteena on ottaa käyttöön yhteinen turvapaikkamenettely, jonka perusteella turvapaikan saaneille voidaan myöntää koko unionin alueella voimassa oleva yhteinen asema Tampereen toimintaohjelman toteuttamisessa tähän mennessä saavutettujen tulosten pohjalta.