Erityiskertomus nro 2/2001

Kosovon kriisin uhreille myönnetyn humanitaarisen hätäavun hallinnoinnista (ECHO) sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2001/C 168/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

LYHENTEET

ECHO European Community Humanitarian Office, Euroopan yhteisön humanitaarisen avun toimisto

ETYJ Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö

EU Euroopan unioni

FAO Food and Agricultural Organisation of the United Nations, Yhdistyneiden Kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestö

ICRC International Committee of the Red Cross, Punaisen Ristin kansainvälinen komitea

IFRC International Federation of Red Cross and Red Crescent societies, Punaisen Ristin ja Punaisen Puolikuun yhdistysten kansainvälinen liitto

KFOR Kosovo Force, Kosovon rauhanturvajoukot

NATO North Atlantic Treaty Organisation, Pohjois-Atlantin liitto

SCR Service Commun des Relations extérieures, yhteinen ulkosuhteiden toimiala

UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees, Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu

UNMIK United Nations Mission in Kosovo, Yhdistyneiden Kansakuntien Kosovon-siviilioperaatio

USAID United States Agency for International Development, Yhdysvaltain kansainvälinen kehitysvirasto

WFP World Food Programme, Maailman elintarvikeohjelma

YK

Yhdistyneet Kansakunnat

>PIC FILE= "C_2001168FI.000301.EPS">

TIIVISTELMÄ

I. Kosovon kriisistä aiheutui maaliskuun ja heinäkuun 1999 välisenä aikana laajoja väestön siirtymisiä sekä suurta tuhoa. Euroopan unioni (EU) myönsi alueen väestön tarpeisiin Euroopan yhteisön humanitaarisen avun toimiston (ECHO) kautta 400 miljoonan euron arvosta humanitaarista apua (ks. kohdat 1-4). Tilanteen erityispiirteenä oli lähes kaikkien muualle siirtyneiden kosovolaisten ennalta arvaamaton ja nopea paluu Kosovoon kesäkuussa 1999. Paluun vuoksi humanitaarisen avun ohjelmaa oli muutettava huomattavasti.

II. Tarkastuksen päätavoite oli arvioida Kosovon kriisin uhrien auttamiseksi myönnetyn EU:n tuen hallinnointia ECHOssa sekä tähän tukeen liittyvää hallinnollista kehystä. Tarkastettavaksi poimittiin otos sopimuksia sen selvittämiseksi, annettiinko hätäapua nopeasti, tehokkaasti, tarpeita vastaavalla tavalla ja hyvässä yhteistyössä keskeisten kumppaneiden kanssa, ja valvottiinko apua asianmukaisesti. Koska tarkastus toimitettiin heinäkuun 1999 ja helmikuun 2000 välisenä aikana, sen avulla ei pyritty saamaan selville, millaisia vaikutuksia menojen avulla oli lopulta aikaansaatu (ks. kohdat 5-6).

III. EU:n humanitaarista apua pannaan täytäntöön toimintaympäristössä, joka ei helpota toimien nopeaa toteuttamista kriisitilanteessa. Yhteisön tasolla toteutettavat päätöksenteko- ja maksumenettelyt eivät mahdollista nopeita toimia. ECHOn toimien toteuttamiseen liittyvissä sopimusmenettelyissä otetaan vain rajallisessa määrin huomioon se, kuinka kiireellinen tietty tilanne on. Monet näistä puutteista on havaittu ECHOn sisällä ja niitä ollaan korjaamassa (ks. kohdat 12-18 ja 27).

IV. Tarkistettuun kumppanuudesta tehtyyn puitesopimukseen, jolla säädellään ECHOn ja toimien täytäntöönpanosta vastaavien kumppaneiden välisiä suhteita, sisältyy useita parannuksia, mutta siinä on yhä joitakin puutteita. Kumppanuudesta tehdyssä puitesopimuksessa ei oteta huomioon YK:n erityiselinten ja -järjestöjen sekä Punaisen Ristin erityispiirteitä ja valtuuksia (ks. kohdat 19-20).

V. Euroopan yhteisön ja YK:n elokuussa 1999 tekemässä puitesopimuksessa, joka kattaa kaiken YK:n erityiselimille ja -järjestöille myönnetyn EU:n rahoituksen, ei ratkaistu kaikkia ongelmia, jotka ovat rasittaneet EU:n ja YK:n välisiä suhteita. Sopimuksiin liittyvien ECHOn vaatimusten täyttämiseksi käytetään hankkeisiin perustuvaa lähestymistapaa, mikä johtaa siihen, että ECHOn sopimusten laatimisesta, tarkistamisesta ja koostamisesta tulee suurelta osin vain kallis hallinnollinen toimenpide. Komissio ei aina saa menettelyn avulla tarkoituksenmukaisia tietoja varojen käytöstä (ks. kohdat 21-25).

VI. Paikan päällä olevissa ECHOn toimistoissa ei ollut riittävästi henkilöstöä. Niissä toimivilla asiantuntijoilla oli monia toimien toteuttamiseen liittyviä ongelmia, mutta heillä ei ollut paikan päällä tukenaan virkamiehiä, joilla olisi ollut valtuuksia tehdä päätöksiä. Tästä aiheutui juopa ECHOn Brysselin päätoimipaikan, jolla oli valtuudet päätösten tekemiseen, ja paikan päällä olevien toimistojen välille. ECHOn asiantuntijoiden oli käytettävä paljon aikaa käytännöllisiin ja hallinnollisiin seikkoihin ensisijaisten operatiivisten vastuutehtäviensä sijasta (ks. kohdat 31-32).

VII. ECHOn asiantuntijoiden oli yleensä vaikea muodostaa käsitystä siitä, miten toimia toteutettiin. ECHOn kumppanit eivät valmistelleet sopimuksissa edellytettyjä rahoitusta ja toimintaa koskevia raportteja riittävän ajoissa niin, että niitä olisi voitu hyödyntää valvonnan välineinä. Ei ollut olemassa järjestelmää, jonka avulla ECHO olisi saanut säännöllisesti ja järjestelmällisesti yleiskatsauksia tilanteesta. Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun (UNHCR), Maailman elintarvikeohjelman (WFP) sekä Punaisen Ristin kansainvälisen komitean/Punaisen Ristin yhdistysten kansainvälisen liiton (ICRC/IFRC) raportoinnissa ilmeni vaikeuksia niiden toteuttamien, ECHOn rahoituksen piiriin kuuluvien toimien osalta (ks. kohdat 40-46).

VIII. Suunnitelmien tekeminen oli Kosovon kriisin aikana vaikeaa, koska tilanne muuttui nopeasti. Toimet kestivät kuitenkin alun perin suunniteltua kauemmin, koska niiden käynnistäminen viivästyi, ECHOn kumppanit halusivat toisinaan käyttää kaikki allekirjoitettuja sopimuksia varten budjetoidut varat tai koska ECHO pyrki pitämään kumppaninsa paikan päällä (ks. kohdat 27-30). ECHOn kumppaneilleen maksamia ennakoita ei monesti ollut käytetty kokonaan siihen mennessä, kun sopimuksen oli määrä päättyä. Joissakin tapauksissa tämä saattoi kannustaa jatkamaan sopimuksia (ks. kohdat 47-48).

IX. ECHOn henkilöstö ja asiantuntijat osoittivat huomattavaa omistautumista työlleen erittäin monimutkaisessa kriisitilanteessa. Säännökset ja menettelyt eivät kuitenkaan olleet tarkoituksenmukaisia, ja paikan päällä olevilla toimistoilla ei ollut valtuuksia päätösten tekemiseen. Nämä tekijät haittasivat ECHOn mahdollisuuksia nopeaan ja vaikuttavaan toimintaan muuttuvissa olosuhteissa (ks. kohdat 50-54).

X. ECHOn hallinnolliset menettelyt olisi mukautettava tilanteen kiireellisyyteen. YK:n erityiselinten ja -järjestöjen rahoittamisessa ja niiden päätöksentekoon osallistumisessa on pyrittävä aiempaa suurempaan realistisuuteen ja aktiivisuuteen (ks. kohdat 55-58).

JOHDANTO

1. Kosovon serbien ja albaanien väliset jännitteet, joita oli ollut olemassa siitä lähtien, kun maakunta menetti autonomisen asemansa vuonna 1989, johtivat aseellisiin yhteenottoihin maaliskuusta 1998 alkaen. Kun yritykset ratkaista konflikti diplomaattisesti olivat epäonnistuneet(1), Pohjois-Atlantin liitto (NATO) toteutti sotilaallisia toimia maaliskuusta 1999 lähtien, kunnes se pakotti serbijoukot vetäytymään maakunnasta kokonaan kesäkuussa 1999(2). Tätä seurasivat välittömästi Kosovon rauhanturvajoukkojen (KFOR) lähettäminen sekä Yhdistyneiden Kansakuntien Kosovon-siviilioperaation (UNMIK)(3) käynnistäminen.

2. Väkivaltaisuudet aiheuttivat merkittävää väestön siirtymistä Kosovosta naapurimaihin (Albaniaan, Bosniaan ja Hertsegovinaan sekä entiseen Jugoslavian tasavaltaan Makedoniaan), toisiin Jugoslavian liittotasavallan maakuntiin, muihin turvapaikkamaihin sekä lopulta takaisin Kosovoon heti KFOR-joukkojen lähettämisen jälkeen. Kaaviossa 1 kuvataan väestön siirtymisen laajuutta kriisin keskeisten vaiheiden aikana(4). Väestön siirtymisen ohella Kosovon maakunta kärsi huomattavia tuhoja, jotka koskivat asuntoja, tuotantokapasiteettia sekä kaikkia talous- ja yhteiskunnallisen elämän osa-alueita.

Kaavio 1

Väestön siirtyminen Kosovosta naapurimaihin

>PIC FILE= "C_2001168FI.000501.EPS">

Lähde:

UNHCR.

3. Kosovon humanitaarinen kriisi kuului nopeimmin muuttuviin nykyaikana toteutuneisiin kriisitilanteisiin, ja sen pääpiirteet olivat seuraavat:

a) Merkittävien avustusohjelmien käynnistämistä naapurimaissa seurasi välittömästi pakolaisten nopea, laaja ja spontaani paluu kesäkuussa 1999. Tämä teki tyhjäksi juuri laaditut suunnitelmat asteittaisesta paluusta ja edellytti huomattavia muutoksia humanitaarisen avun ohjelmaan.

b) Albania, joka on Euroopan köyhin valtio, otti vastaan suurimman määrän pakolaisia. Maassa vallitsevan huomattavan köyhyyden ja puutteen vuoksi oli vaikea tehdä eroa kriisin uhrien tarvitseman avun ja Albanian perusinfrastruktuureiden ja pakolaisia vastaanottaneen väestön kannalta tarpeellisen tuen välille.

c) Koska Kosovossa ei ollut kansallisia viranomaisia, YK otti vastuun maakunnan hallinnosta kesäkuusta 1999 alkaen. Humanitaarisen avun koordinoiminen annettiin UNHCR:n tehtäväksi.

d) Useat maat osoittivat suurta kiinnostusta suoriin humanitaarisiin toimiin kansainvälisten järjestöjen (ja EU:n tapauksessa ECHOn) kautta antamansa avun lisäksi. Tästä seurasi, että toimijoita oli paljon, ja kahdenvälisen rahoituksen osuus oli suuri.

4. Taulukossa on esitetty kansainvälisen yhteisön humanitaariseen hätäapuun Kosovon kriisin uhreille vuosina 1998 ja 1999 myöntämät pääasialliset rahoitusosuudet, joiden yhteismäärä on 1495 miljoonaa euroa, sekä tuen keskeiset toteutuskanavat. ECHOn 400 miljoonan euron osuus vastasi noin neljännestä rahoituksen yhteismäärästä. Samana aikana EU myönsi humanitaarisen hätäavun lisäksi 100 miljoonaa euroa talousarviotukeen Kosovon naapurimaille(5) ja 147 miljoonaa euroa Kosovon jälleenrakentamisen käynnistämiseen.

Kosovon kriisin vuoksi myönnetty kansainvälisen yhteisön humanitaarinen hätäapuLukujen summa ei pyöristämisen vuoksi vastaa merkittyä yhteismäärää.

Lähde:

"ECHO 14 point fax system"; Internet-sivusto www.info.usaid.gov; YK:n erityiselinten ja -järjestöjen tarkistettu yhteisvetoomus vuodelta 1999; ICRC.

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

5. Tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen tavoitteena oli arvioida ECHOn toteuttamaa hallinnointia Kosovon kriisin uhreille myönnetyn EU:n humanitaarisen hätäavun osalta. Keskeisenä tavoitteena oli erityisesti selvittää, mahdollistivatko ECHOn menettelyt ja rakenteet nopean toiminnan ja vaikuttavan yhteistyön ECHOn tärkeimpien kumppaneiden kanssa. Tarkastuksessa pyrittiin myös varmistumaan siitä, annettiinko hätäapua oikeaan aikaan, tehokkaasti ja tarpeita vastaavalla tavalla, sekä siitä, valvottiinko apua asianmukaisesti. Tarkastus toimitettiin heinäkuun 1999 ja helmikuun 2000 välisenä aikana, jolloin lähes kaikkia sopimuksia pantiin vielä täytäntöön. Tämän vuoksi tarkastuksessa ei pyritty selvittämään menojen lopullisia vaikutuksia. Tilintarkastustuomioistuin julkaisi ECHOn hallinnointia ja toimia vuosina 1992-1995 koskevan kattavan tarkastuksen tulokset vuonna 1997 (erityiskertomus nro 2/97).

6. Tarkastukseen sisältyi 29 sopimusta käsittävän otoksen tutkiminen. Sopimukset kattoivat 24 prosenttia 31. joulukuuta 1999 mennessä tehtyjen maksusitoumusten arvosta ja 32 prosenttia sopimusten arvosta. Otos poimittiin niin, että se kattaa ECHOn tärkeimmät kumppanit, keskeiset maantieteelliset alueet ja toiminnanalat sekä - apuun liittyvien muutosten seuraamiseksi - perättäiset komission päätökset (ks. liite). Marraskuussa 1999 toimitettiin lisää tarkastuksia paikan päällä Albaniassa, entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa ja Kosovossa sekä UNHCR:n, WFP:n ja Punaisen Ristin (ICRC ja IFRC) päätoimipaikoissa.

AVUN MYÖNTÄMISEN TAUSTAA

Varojen myöntäminen

7. Kosovon kriisin seurauksena myönnettiin aluksi 22 miljoonaa euroa vuonna 1998. Kriisin tähden vuonna 1999 myönnetyistä 378 miljoonasta eurosta 32 miljoonaa euroa oli peräisin tavanomaisista ECHOon liittyvistä budjettikohdista, ja 346 miljoonaa euroa siirrettiin nopeasti kahdessa erässä hätäapua varten tehdystä varauksesta.

ECHOn asema

8. Kun komissio perusti ECHOn vuonna 1991, ECHOn tavoitteet määriteltiin seuraavasti:

a) "Hätäapua vaativissa tilanteissa tarvittavan asiantuntemuksen keskittäminen samaan hallinnolliseen vastuualueeseen, jolloin taataan hallinnon yhtenäisyys, sekä asianmukaisten menettelytapojen käyttöönotto.

b) Euroopan yhteisön konkreettisen osallistumisen lisääminen kentällä siten, että kehitetään suoran toiminnan eri vaiheissa tarvittavaa kapasiteettia esimerkiksi tarpeiden tunnistamisessa, toimintajoukkojen ja -materiaalin käyttöönotossa, seurannassa ja valvonnassa sekä jälkiarvioinnissa.

c) Koordinoinnin parantaminen jäsenvaltioiden, muiden rahoittajien, valtioista riippumattomien järjestöjen ja kansainvälisten avustusjärjestöjen välillä.

d) Erittäin vakavissa kriisitilanteissa tarvittavien voimavarojen käyttöönoton helpottaminen"(6).

9. ECHO toimii aktiivisena rahoittajana, joka myöntää varoja YK:n erityiselinten ja -järjestöjen sekä kansainvälisten ja valtioista riippumattomien järjestöjen ohjelmiin. Se vastaa valvonnasta ja arvioinnista sekä joissakin tapauksissa tarpeiden arvioimisesta - myös kriisitilanteiden osalta. Kosovon kriisin alkuvaiheessa ECHOlla oli vain vähän voimavaroja tarpeiden arvioimiseen ja toimien valvontaan. Tarpeiden arvioimisesta huolehtivat pääasiassa tärkeimmät humanitaarisen avun järjestöt, kuten UNHCR, Punainen Risti ja valtioista riippumattomat järjestöt; arviointi muodosti perustan ECHOn strategian kehittämiselle.

10. Kaaviossa 2 kuvataan ECHOn asemaa avun myöntämisessä Kosovon kriisin uhreille. Siitä käy ilmi, että toimijoita oli lukuisia ja että toimijoiden väliset suhteet olivat monimutkaiset.

11. Kosovon kriisin ollessa vakavimmillaan EU:n jäsenvaltiot pyysivät ECHOa laatimaan päivittäisiä tilannekatsauksia. Katsauksissa oli tarkoitus käsitellä Kosovon, entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian, Albanian, Serbian ja Montenegron tapahtumia. Osa vähäisistä voimavaroista oli osoitettava tähän tehtävään.

Kaavio 2

ECHOn asema avun myöntämisessä kärsimään joutuneelle väestölle

>PIC FILE= "C_2001168FI.000801.EPS">

Huom.

Kaaviossa ei kuvata yksityisen sektorin (asiantuntijoiden, tavarantoimittajien, kuljetusliikkeiden jne.) roolia.

Menettelyt kriisitilanteessa

12. Humanitaarisesta avusta annetussa asetuksessa(7) säädetään enintään 10 miljoonan euron arvoisten komission päätösten nopeuttamisesta. Lisäksi asetuksessa annetaan komissiolle mahdollisuus määrittää yksityiskohtaiset toimeenpanoa koskevat säännökset. Tämän komissio tekee niiden kumppanuudesta tehtyjen puitesopimusten yhteydessä, jotka se allekirjoittaa täytäntöönpanosta vastaavien kumppaniensa kanssa.

13. Kumppanuudesta tehtyjen puitesopimusten yhteydessä allekirjoitettuihin operationaalisiin sopimuksiin sovellettavien yleisten ehtojen kriisitilanteisiin liittyvät määräykset ovat seuraavat:

a) ECHO voi päättää kumppanin sellaisten menojen rahoittamisesta, jotka ovat aiheutuneet ennen kuin kumppani esitti rahoituspyynnön (7 artiklan 3 kohta).

b) Talousarvioon voidaan asianmukaisesti perustelluissa poikkeustapauksissa sisällyttää erittelemätön määrä varoja (10 artiklan 6 kohta).

c) ECHOn kumppanit voivat suorittaa hankintoja järjestämättä tarjouskilpailuja (16 artiklan 3 kohta).

14. Toimien hyväksymismenettelyt ovat keskitettyjä, ja niiden yhteydessä noudatetaan komissiossa tavallisesti sovellettuja asiakirjojen jakelujärjestelyjä. Tästä seuraavat määräajat ovat kriisitoimien alustavan rahoittamisen kannalta epätarkoituksenmukaisia. Tilannetta voidaan kuvata seuraavasti: Menettelyjä ja enimmäismaksuaikaa koskevat määräajat (60 päivää) ovat samat kuin EU:n talousarvioon liittyviin toimiin yleensä sovelletut määräajat. Tutkitun otoksen kohdalla ennakoiden maksaminen vei keskimäärin 28 päivää, joista yhdeksän ECHO käytti tapauksen arvioimiseen; muilta komission hallinnollisilta kanavilta kului kuitenkin asian käsittelemiseen 19 päivää eli yli kaksinkertainen aika. Koska valtioista riippumattomat järjestöt voivat harvoin huolehtia laajojen toimien alustavasta rahoittamisesta, tällaiset viiveet siirtävät toimien aloittamista vastaavasti.

15. Yleisten ehtojen 10 artiklan 6 kohdassa määrätään, että asianmukaisesti perustelluissa poikkeustapauksissa (kriisitilanteita ei mainita) talousarvioon voidaan sisällyttää erittelemätön määrä varoja, jos kumppani esittää niitä koskevat yksityiskohtaiset tiedot 15 päivän kuluessa tavaroiden lähettämisestä tai palvelujen suorittamisesta. ECHOlla oli joidenkin kumppaniensa kohdalla vaikeuksia soveltaa tätä ehtoa kokonaisuudessaan. Kumppanuudesta tehdyn puitesopimuksen (asiakirja 8) yhteydessä ei sovittu selkeästi yksityiskohtaisten taloudellisten tietojen antamisesta ja mahdollisesta antamisajankohdasta Kosovoon liittyvien hätäapua koskevien sopimusten osalta. Tosiasiassa kriisitilanne ei estä kumppaneita toimittamasta yksityiskohtaista talousarviota ajoissa. Yksityiskohtaisten taloudellisten tietojen puuttuminen heikensi ECHOn kykyä valvoa tilannetta.

16. Ulkoisten asiantuntijoiden palvelukseen ottamista koskeva menettely, johon yhteinen ulkosuhteiden toimiala (SCR) ja asiantuntijoiden sopimusten hallinnoinnista vastaava ulkopuolinen yritys osallistuvat, vie vähintään kolme kuukautta. Menettely on kriisitilanteiden edellyttämän nopean reagoinnin kannalta liian hidas. Kosovon kriisin tapauksessa ECHO kykeni siirtämään joitakin asiantuntijoita muilta alueilta, mikä lyhensi heidän sijoittamiseensa tarvittavaa aikaa 4-6 viikkoon.

17. ECHO myönsi Kosovon kriisin yhteydessä käyneen ilmi, että ECHOn kyvyssä reagoida humanitaarisiin kriisitilanteisiin oli merkittäviä puutteita. Puutteiden yksilöimiseksi ja ratkaisujen ehdottamiseksi ECHO järjesti marraskuussa 1999 seminaarin Kosovon kriisin aikana saaduista kokemuksista. Seminaariin osallistuivat kaikki paikan päällä toimineet kansainväliset asiantuntijat, kansallisista ohjelmista vastaava ylempi henkilöstö sekä ECHOn edustajat Brysselistä. Seminaarissa onnistuttiin yksilöimään ECHOn rakenteellisia heikkouksia, joita ovat muun muassa seuraavat:

a) ECHOlla ei ole välineitä, joita tarvitaan kriisitilanteissa toimien toteuttamiseksi nopeasti sekä hätäavun antamiseksi viivytyksittä.

b) Kriisitilanteita varten ei ole olemassa selkeitä yksiselitteisiä toimintaperiaatteita.

c) Jäsenvaltioiden välillä ja niiden kanssa ei ollut koordinointia, mikä johti monelta osin toimien päällekkäisyyteen ja tehottomuuteen.

d) ECHOlla ei ole nopean toiminnan kriisiryhmää, joka voitaisiin lähettää kriisialueille, vaan jokainen operationaalinen yksikkö joutuu toimimaan improvisoidusti kussakin tilanteessa, mikä johtaa erittäin suureen ajanhukkaan ja ECHOn hätäavun vaikutuksen vähenemiseen(8).

18. Seminaarin osanottajat ehdottivat mahdollisia korjaavia toimia, ja ECHO on ryhtynyt toimiin havaittujen puutteiden korjaamiseksi.

Kumppanuudesta tehdyt puitesopimukset

19. Tarkistettu kumppanuudesta tehty puitesopimus otettiin käyttöön 1. tammikuuta 1999 alkaen(9). Tarkistamisen tavoitteena oli vahvistaa kumppanuutta, parantaa laatua ja tehokkuutta, yksinkertaistaa ja selkeyttää sopimusta sekä lisätä joustavuutta niin, että varojen käyttöä voidaan kuitenkin edelleen kontrolloida. Tarkistettuun kumppanuudesta tehtyyn puitesopimukseen sisältyy useita parannuksia, mutta Kosovon kriisin yhteydessä tuli kuitenkin esiin jatkuvia puutteita etenkin toiminnan käynnistämiseen kuluvan ajan ja raportoinnin osalta. Lisäksi kumppanuudesta tehtyjä puitesopimuksia koskevaan ohjekirjaan ei ollut vielä vuoden 1999 loppuun mennessä laadittu tärkeitä, erityisesti hankintamenettelyihin(10) liittyviä osia. Tämä puute vaikutti kielteisesti niiden ECHOn kumppanien, joilla ei vielä ollut tarkoituksenmukaista sisäistä valvontaa ja osaamista tällä alalla, toteuttamien toimien taloudellisuuteen ja tehokkuuteen. Tutkituista tapauksista kahdessa ECHOn kumppanien valitsemat alihankkijoiden tarjoukset eivät tämän vuoksi olleet taloudellisesti edullisimmat.

20. Kumppanuudesta tehdyissä puitesopimuksissa ei otettu huomioon YK:n erityiselinten ja -järjestöjen sekä ICRC:n ja IFRC:n erityispiirteitä ja valtuuksia. Niin ollen sopimukset YK:n erityiselinten ja -järjestöjen kanssa tehtiin tapauskohtaisesti kirjeenvaihdon avulla, ja sopimuksia säädeltiin EU:n ja YK:n välisellä yleisellä puitesopimuksella.

EY:n ja YK:n välinen puitesopimus

21. YK:n yksiköt ovat monenvälisiä elimiä, jotka ovat saaneet valtuutensa omilta jäsenvaltioiltaan ja jotka ovat tilintekovelvollisia niille. Kyseiset elimet saavat suurimman osan rahoituksestaan YK:n jäsenvaltioilta. EU kuuluu YK:n tärkeimpiin rahoittajiin, mutta se ei ole YK:n yksiköiden jäsen, joten se ei kuulu tämän tilintekovelvollisuutta koskevan järjestelyn piiriin.

22. Komissio ja YK aloittivat vuonna 1997 neuvottelut yleisen puitesopimuksen laatimiseksi kaiken YK:n erityiselimille ja -järjestöille myönnetyn EY:n rahoituksen osalta(11). Neuvottelujen tuloksena allekirjoitettiin 9. elokuuta 1999 puitesopimus periaatteista, joita sovelletaan YK:n hallinnoimia ohjelmia ja hankkeita varten myönnettyyn yhteisön rahoitukseen tai osarahoitukseen. Puitesopimuksella oli tarkoitus ratkaista ongelmat, joita on ilmennyt komission ja YK:n erityiselinten ja -järjestöjen välillä(12). Puitesopimuksen avulla ei ole kuitenkaan ratkaistu kaikkia ongelmia, kuten tilintarkastustuomioistuin toi esiin varainhoitovuotta 1999 koskevassa vuosikertomuksessaan (kohta 5.96).

WFP ja ECHO eivät kyenneet tekemään elokuussa 1999 allekirjoitetun puitesopimuksen mukaisia sopimuksia. Tästä seurasi, että kahdesta WFP:n 2. heinäkuuta 1999 ehdottamasta, kaikkiaan 15 miljoonan euron arvoisesta hankkeesta ei voitu sopia, vaikka ECHO katsoi, että hankkeet oli tarpeen toteuttaa kiireesti, ja varat oli jo myönnetty. Elintarvikehätäapuun osoitettuja 15:tä miljoonaa euroa ei siis ECHOn ja WFP:n välisten hallinnollisten ongelmien vuoksi saatu käyttöön ennen joulukuuta 2000.

Varojen tarkan kohdentamisen merkitys

23. Komissio katsoo, että sen rahoitusosuuksilla olisi katettava tiettyjä ennalta yksilöityjä ja hyväksyttyjä toimia ("hankkeita")(13) siten, että toinen sopimuspuoli voi tehdä vain hyvin rajoitetusti muutoksia ilman komission ennalta antamaa hyväksyntää. Rahoitusosuudet ilmaistaan usein yksityiskohtaisina luetteloina, joissa menot on kohdennettu tiettyihin kohteisiin tiettynä ajankohtana. Tästä lähestymistavasta käytetään nimitystä "korvamerkitseminen". Halutut tavoitteet voidaan kuitenkin saavuttaa vain, jos sopimukset vastaavat kumppanin todellisuudessa toteuttamia toimia ja jos kumppanit pitävät yksittäisten hankkeiden osalta kirjanpitoa, jossa jokainen meno liitetään tiettyyn rahoitusosuuteen. Tämä lähestymistapa saattaa vastata todellista tilannetta sellaisten pienten valtioista riippumattomien järjestöjen tapauksessa, jotka toteuttavat tiettyjä hankkeita. Näiden järjestöjen hallinnoijat katsovatkin usein, että ECHOn yksityiskohtaisista ohjeista on apua hankkeiden moitteettomassa varainhoidossa.

24. Tällainen lähestymistapa ei kuitenkaan sovellu yhtä hyvin tärkeimpien kansainvälisten humanitaarisen avun järjestöjen toimien yhteyteen. Esimerkiksi YK:n ja Punaisen Ristin kanssa tehtyjä yksittäisiä ECHOn sopimuksia varten menoerät, jotka ovat osa näiden organisaatioiden laajoja ohjelmia, valitaan ja yhdistetään tavallisesti niin, että niistä muodostuu "hanke", jonka ECHO rahoittaa. Tämä menettely vastaa ECHOn sopimuksiin liittyviä vaatimuksia. "Hanke" ei kuitenkaan välttämättä liity erilliseen toimeen, jota hallinnoidaan ja joka kirjataan erikseen kirjanpitoon organisaation järjestelmässä. Näissä olosuhteissa ECHOn sopimusten laatimisesta, tarkistamisesta ja päättämisestä on suurelta osin tullut vain kallis hallinnollinen toimenpide, jonka tarkoituksena on lähinnä varmistaa muodollisten vaatimusten noudattaminen. Kyseinen toimenpide saattaa myös viivyttää varojen käyttöön asettamista.

25. Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin useaan otteeseen huomauttanut, että tämä toimintatapa vaikeuttaa rahoitusosuuksien nopeaa käyttöön asettamista, minkä lisäksi se ei aina anna komissiolle mahdollisuutta saada tarkoituksenmukaisia tietoja varojen käytöstä. Tämä näkemys sai jälleen vahvistuksen tarkasteltaessa sopimuksia, jotka ECHO oli tehnyt UNHCR:n kanssa Kosovon kriisin seurauksena.

ECHO rahoitti UNHCR:n kanssa tekemällään sopimuksella 99/6001 (20 miljoonaa euroa) 44 osahanketta. Nämä liittyvät UNHCR:n viiteen eri hankkeeseen, joiden kokonaistalousarvio vastasi noin 180:tä miljoonaa euroa. Kyseisiä hankkeita muutettiin tilanteen mukaan, minkä vuoksi UNHCR esitti 8. lokakuuta 1999 ECHOlle pyynnön varojen kohdentamiseksi uudelleen. Uudelleen kohdentaminen vaikutti merkittävästi lähes kaikkiin toimiin. ECHOn asiantuntijat eivät kyenneet ottamaan kantaa siihen, oliko pyyntö perusteltu, koska asianomaisista UNHCR:n hankkeista ei saatu riittävästi tietoja. UNHCR:n varainhoitojärjestelmästä kävi kuitenkin joulukuussa 1999 ilmi, että useimmat ECHOn rahoitettaviksi ehdotetuista hankkeista olivat tosiasiassa saaneet varoja muilta rahoittajilta, kun taas suurin osa ECHOn varoista (noin 16 miljoonaa euroa) oli osoitettu erääseen toiseen hankkeeseen, jolle ei vielä ollut haettu ECHOn jälkihyväksyntää.

UNHCR kohdensi ECHOn sopimuksen 99/6108 mukaisen määrän (10 miljoonaa euroa) kokonaisuudessaan yli 60 miljoonan euron arvoisen hankkeen rahoittamiseen. Hankkeeseen sisältyi 55 osahanketta. Sopimusta tarkistettiin seitsemän kertaa vuoden 1999 aikana, jotta se vastaisi tosiasiallisesti tehtyä työtä. ECHOn sopimuksella rahoitettiin 16 prosenttia tästä laajasta hankkeesta, ja kyseisen rahoitusosuuden kohdentaminen tiettyihin menoihin on täysin teoreettista.

TOIMIEN HALLINNOINTI

Varojen käyttöön asettaminen

26. Komissio teki kuusi päätöstä varojen myöntämisestä humanitaariseen apuun. Vuonna 1999 humanitaariseen apuun oli käytettävissä yhteensä 378 miljoonaa euroa. Vuoden 1999 joulukuun 31. päivään mennessä sopimuksia oli tehty ainoastaan 299,5 miljoonan euron (79 prosenttia) arvosta; vuoden 2000 maaliskuun 6. päivään mennessä oli lisäsopimuksia puolestaan tehty 16,3 miljoonan euron arvosta.

27. Komissio teki vuoden 1999 huhtikuun 15. päivänä 150 miljoonan euron suuruisen varainsiirron ennakoimattomia menoja varten tehdystä varauksesta. Komissio päätti 12. toukokuuta 1999 varojen myöntämisestä täytäntöönpanosta vastaaville kumppaneille. Mainitun, 150:tä miljoonaa euroa koskeneen päätöksen avulla oli määrä kattaa toiminta 1. huhtikuuta 1999 ja 30. syyskuuta 1999 välisellä ajanjaksolla. Vuonna 1999 heinäkuun 16. päivänä tehdyn 196:ta miljoonaa euroa koskeneen päätöksen avulla pyrittiin puolestaan kattamaan välittömimmät tarpeet 31. joulukuuta 1999 saakka. Varojen sitominen sopimuksiin tapahtui kuitenkin käytännössä hitaasti, ja niiden käyttö jatkui pitkään kyseisten ajanjaksojen päätyttyä. Esimerkiksi 196 miljoonan euron määrästä oli sidottu sopimuksiin ainoastaan 61 prosenttia 31. joulukuuta 1999 mennessä. ECHOn mukaan kriisin monimutkaisuus ja pakolaisten laaja ja ennalta arvaamaton paluu Kosovoon olivat perusteena kyseisten kahden päätöksen voimassaolon jatkamiselle siten, että 150:tä miljoonaa euroa koskeneen päätöksen voimassaoloa jatkettiin 30. syyskuuta 2000 asti ja 196:ta miljoonaa euroa koskeneen päätöksen voimassaoloa 31. elokuuta 2001 asti. Kaaviosta 3 käy ilmi molempien päätösten osalta alun perin suunniteltujen ajanjaksojen ja sopimusten varsinaisten täytäntöönpanojaksojen välinen liukuma(14). Viivoin rajattu alue osoittaa kunkin päätöksen osalta ajanjakson, jonka kuluessa varat oli päätöksen mukaisesti määrä käyttää. Käyrä osoittaa täytäntöönpanovaiheessa olevien ohjelmien kokonaisarvon kunakin ajankohtana. Harmaa alue osoittaa liukuman.

Kaavio 3

Suunnitellut ja toteutuneet täytäntöönpanoajat

milj. euroa

>PIC FILE= "C_2001168FI.001101.EPS">

Lähde:

ECHO.

milj. euroa

>PIC FILE= "C_2001168FI.001102.EPS">

Lähde:

ECHO.

28. Humanitaarisen avun toimien rahoittamista koskevien ECHOn yleisten ehtojen mukaan päivämäärä, josta alkaen aiheutuneet menot hyväksytään (tukikelpoisuuden alkamisajankohta), voi olla sopimuksentekopäivää varhaisempi päivämäärä. Vuoden 2000 maaliskuun 6. päivään mennessä tehdyistä yhteensä 318 sopimuksesta 260 sopimuksen kohdalla tukikelpoisuus oli alkanut ennen kuin ECHO oli allekirjoittanut sopimuksen. Seitsemässä tapauksessa ero oli yli 100 päivää. Tämä taannehtivuus ei kuitenkaan käytännössä vaikuttanut merkittävästi hankkeiden varsinaiseen toteuttamisaikaan, sillä valtioista riippumattomat järjestöt eivät tehneet huomattavia maksusitoumuksia ennen ennakkomaksun saamista; Punainen Risti ja YK:n erityiselimet ja -järjestöt puolestaan aloittavat hankkeensa ECHOn rahoitusosuuden saamisesta riippumatta. ECHOn tekemien sopimusten kumulatiivinen arvo, joka käy ilmi kaaviosta 4, on näin ollen ainoa tapa arvioida toimien täytäntöönpanoa.

Kaavio 4

ECHOn tekemien sopimusten kumulatiivinen arvo

milj. euroa

>PIC FILE= "C_2001168FI.001201.EPS">

Lähde:

ECHO.

milj. euroa

>PIC FILE= "C_2001168FI.001202.EPS">

Lähde:

ECHO.

29. Tilanne kentällä muuttui nopeasti erityisesti kesäkuussa 1999. Näin ollen viiveet, jotka liittyivät ECHOn toimesta tapahtuneeseen varojen käyttöön asettamiseen sekä toiminnan käynnistämiseen ja täytäntöönpanoon, vähensivät toimien ajankohtaisuutta ja hyödyllisyyttä.

Punaisen Ristin 7. huhtikuuta 1999 esittämän yhdistetyn rahoituspyynnön perusteella IFRC:n ja ICRC:n kanssa tehtiin 24. kesäkuuta 1999 ja 21. heinäkuuta 1999 välisenä aikana kuusi sopimusta, joiden kokonaisarvo oli 15,5 miljoonaa euroa. Toimien toteuttaminen oli sopimusten allekirjoittamisajankohtana vasta alkuvaiheessa tai toimet eivät enää välttämättä olleet ajankohtaisia tilanteen muututtua nopeasti kesäkuussa. Suurin osa tarvikkeista, joiden hankintoja ECHO rahoitti IFRC:n kanssa tehdyn sopimuksen 99/6084 (3 miljoonaa euroa) perusteella, oli valmiina jaettavaksi Albaniaan vasta syyskuussa 1999. Siihen mennessä pakolaiset olivat jo lähteneet, eikä tiettyjä tarvikkeita enää tarvittu. ICRC:n kanssa tehtyyn sopimukseen 99/6082 (6,5 miljoonaa euroa, päättymisajankohta 31. heinäkuuta 1999) perustuva tarvikkeiden jakelu alkoi vasta elokuussa 1999. Marraskuun 1999 lopussa varastoissa olleiden tuotteiden osuus hankittujen tuotteiden kokonaisarvosta (3,1 miljoonaa euroa) oli 26 prosenttia; osuudessa on mukana hankitun maitojauheen määrä kokonaisuudessaan (0,4 miljoonaa euroa).

30. Suurinta osaa sopimuksista, joiden alkuperäinen päättymisajankohta oli ennen vuoden 2000 helmikuun loppua, jatkettiin. Tarkastettujen toimien perusteella havaittiin, että keskeisenä syynä sopimusten jatkamiseen oli toimien suuntaaminen uudelleen kriisitilanteessa tapahtuneiden muutosten perusteella. Joissakin tapauksissa sopimuksia kuitenkin jatkettiin siksi, että toimia porrastettiin pidemmälle ajanjaksolle tai niitä suunnattiin uudelleen, jotta myönnetyt varat kyettäisiin käyttämään kokonaisuudessaan sen sijaan, että määriä olisi tarkistettu alaspäin. Lisäksi joissakin tapauksissa sopimuskumppanit halusivat jatkaa kentällä olon rahoittamista tulevien toimien varalta. On kyseenalaista, oliko sopimusten jatkaminen kaikissa tapauksissa täysin tarpeellista.

ECHO hyväksyi sopimuksen 99/6050 osalta lisäsopimuksen, jonka avulla [valtioista riippumaton järjestö] voi kattaa toimintakulunsa vuoden 2000 helmikuun loppuun (sopimusta jatkettiin kuudella kuukaudella); järjestö pystyi näin kattamaan toisesta lannoitejakelusta aiheutuvat kulut. Tulosten hajanaisuudesta ja hanke-esityksen epätarkkuudesta huolimatta ECHO päätti rahoittaa kyseiset juoksevat kulut pitääkseen järjestön alueella.

ECHOn resurssit ja organisaatio

31. ECHOn alkuperäisen varainhoitovuotta 1999 koskevan talousarvion suuruus oli yhteensä noin 500 miljoonaa euroa. Hätäapuvarauksesta Kosovon kriisiin siirretty 346 miljoonan euron määrä oli ylimääräinen meno, jota jouduttiin hallinnoimaan alkuperäisen talousarvion lisäksi. ECHOn oli hallinnoitava kyseisiä varoja ilman lisähenkilöstöä. Sekä valtioista riippumattomien järjestöjen että ECHOn toimiston toimintaa vaikeuttivat henkilöstöpula ja kirjallisen raportoinnin puuttuminen; niiden vuoksi Brysselissä toimivat alueelliset vastuuhenkilöt eivät aina kyenneet havaitsemaan ajoissa toimien täytäntöönpanoon liittyviä ongelmia ja ryhtymään korjaaviin toimiin. ECHOn henkilöstön työmatkoja lukuun ottamatta kentällä toteutettavat toimet olivat yksinomaan ulkopuolisten asiantuntijoiden vastuulla, kun taas ECHOa sitovia päätöksiä voivat tehdä vain tietyt Brysselissä toimivat valtuutetut toimihenkilöt. Kentällä ei näin ollut riittävää päätöksentekokapasiteettia hätäapua edellyttävässä kriisivaiheessa.

32. Pristinassa ja Skopjessa ECHOn asiantuntijat käyttivät huomattavan osan ajastaan logistisiin kysymyksiin, kuten esimerkiksi toimiston perustamiseen, tarvittaviin laitehankintoihin, juoksevien menojen hallinnointiin jne. Resurssien käyttö ei ollut tehokasta, koska asiantuntijoiden aikaa käytettiin tällaisiin käytännön järjestelyihin.

Hankkeiden arviointi

33. Hätäapua koskeviin sopimuksiin perustuvissa valtioista riippumattomien järjestöjen toimittamissa hanke-esityksissä ei ollut henkilöstökuluja koskevaa erittelyä, eikä voida osoittaa, että ECHO arvioi kyseisiä kuluja systemaattisesti hyväksyessään sopimuksia tai peräkkäisiä lisäsopimuksia, joilla kohdennettiin toimintamäärärahoja henkilöstökuluihin. Henkilöstökulujen arviointia haittasi myös yksityiskohtaisten budjettierittelyjen puuttuminen. ECHO ei siis vaatinut kaikkia valtioista riippumattomia järjestöjä huolehtimaan siitä, että niiden käytössä olevat henkilöstöresurssit riittävät parhaiden käytäntöjen täytäntöönpanoon kentällä. Koska ECHO tiesi ennalta esimerkiksi asunto-ohjelman onnistumiseen vaikuttavat keskeiset tekijät, se olisi voinut valvoa, että käyttöön asetetaan riittävästi varoja, jotta jakelu voidaan valmistella ja toteuttaa paikallisten yhteisöjen tarpeiden mukaan.

Tuen mukauttaminen tarpeisiin

34. ECHO antoi täytäntöönpanosta vastaavien valtioista riippumattomien järjestöjen tehtäväksi tarpeiden arvioinnin sekä toimitetun tuen asianmukaisuuden valvonnan. Tällä oli olennainen merkitys mukautettaessa toimia tarpeen mukaan, sillä pakolaisten määrä vaihteli nopeasti ja Kosovon tilanne oli epäselvä. Joidenkin hankkeiden yhteydessä valtioista riippumattomat järjestöt eivät onnistuneet tarpeiden seurannassa; tämä johti joissakin tapauksissa resurssien käytön tehottomuuteen.

Kahdelle entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa sijainneelle pakolaisleirille kesä-lokakuussa 1999 tehtyjen tuoreiden elintarvikkeiden toimitusten (sopimus 99/4006, arvo 2 miljoonaa euroa) yhteydessä ei otettu huomioon leireillä olevien pakolaisten todellista määrää. Vaikka alkuperäisenä tarkoituksena oli toimittaa kullekin pakolaiselle 2 kiloa tuoreita elintarvikkeita viikoittain, näille leireille toimitettiin heinäkuussa tuoreita elintarvikkeita keskimäärin 12 kiloa henkeä kohti, ja elokuussa vastaava määrä oli 10 kiloa. Sitä vastoin toiselle entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian alueella sijainneelle pakolaisleirille toimitettiin tuoreita elintarvikkeita heinäkuussa 0,2 kiloa ja elokuussa 0,4 kiloa henkeä kohti.

Asuntojen kunnostamista koskeneen hätäapuohjelman yhteydessä Kosovossa käytettiin "rakennuspakkeja" logistisena yksikkönä suunnittelua ja hankintoja varten. Jotkin valtioista riippumattomat järjestöt arvioivat tarpeet kunkin vaurioituneen talon kohdalla ja toimittivat arvioidensa perusteella yksiköstä tarvittavia tarvikkeita; tällaisen menettelyn kustannus-hyötysuhde oli hyvä. Jotkin valtioista riippumattomat järjestöt toimittivat kuitenkin yhden "rakennuspakin" kutakin taloa kohti tarpeista riippumatta. Tämä menettely ei vastannut vaatimusta, jonka mukaan tuki oli mukautettava tarpeisiin (vaurion koko ja luonne, talon koko, asukkaiden lukumäärä) ja viimeaikaisiin väestön siirtymisiin.

35. Pakolaisten kotiinpaluun jälkeen toimitettujen, ylimääräisiksi jääneiden hyödykkeiden käsittely aiheutti erityisiä ongelmia Punaiselle Ristille. Tukea pyrittiin suuntaamaan uudelleen sitä tarvitseville alueille, mutta logistinen hitaus esti peruuttamasta tai uudelleensuuntaamasta toimia ajoissa. ECHO puolestaan ei kyennyt toimimaan resurssien tarpeettoman käyttöön asettamisen estämiseksi.

ICRC:n kanssa tehdyn sopimuksen 99/6082 perusteella hankituista 26500 radiosta (1 miljoonaa euroa) koitui vain rajallista hyötyä Kosovon kriisin aikana vallinneissa teknisesti vaikeissa olosuhteissa. Radiot toimitettiin pakolaisille heidän kotiinpaluunsa jälkeen, eikä niitä käytetty viestintävälineinä kriisitilanteessa, kuten alun perin oli tarkoitus. Radioita ei varastoitu, vaikka siten olisi voitu "säästää" ECHOn rahoitusta, kun radiot olisivat olleet varalla mahdollisia muita kriisitilanteita varten.

Hankintojen ja jakelun organisointi

36. Elintarvikkeiden ja muiden perushyödykkeiden hankinta ja jakelu tapahtui tehokkaasti ECHOn osarahoittamien WFP:n ja UNHCR:n ohjelmien avulla. Tarvikkeiden hankinta tapahtui keskitetysti ja täytäntöönpanosta vastaavat valtioista riippumattomat järjestöt huolehtivat jakelusta. Kosovossa asuntoihin liittyneen hätäapuohjelman yhteydessä kaikki kolme pääasiallista rahoittajaa päättivät kuitenkin toimia koko alueella sen sijaan, että kukin olisi ottanut vastuulleen tietyn alueen tai antanut kokonaisvastuun yhdelle rahoittajalle. ECHO toimi UNHCR:n tavoin ja osoitti tähän tarkoitukseen seitsemän valtioista riippumatonta järjestöä kyseessä olleilta seitsemältä eri alueelta. Koska myös USAID nimitti valtioista riippumattomia järjestöjä, kullakin pääasiallisella rahoittajalla oli oma valtioista riippumaton järjestö kullakin alueella; tehtävät olivat päällekkäisiä, joten menettelyn yhteydessä ei resurssien käyttö ollut tehokasta.

37. Kaikkien niiden seitsemän valtioista riippumattoman järjestön, joiden kanssa ECHO oli tehnyt sopimuksen, oli määrä huolehtia hankinnoista. Kukin järjestö vastasi tavarantoimittajien valintamenettelyn kaikista eri vaiheista (valinnan yhteydessä tehtiin useissa tapauksissa monia matkoja ulkomaille), sopimusten tekemisestä, hankalien kuljetusten järjestämisestä Kosovoon sekä varastotilojen etsimisestä ja vuokraamisesta. Valtioista riippumattomilla järjestöillä ei ollut tähän tarvittavaa asiantuntemusta eivätkä ne pystyneet myöskään varmistamaan toimituksiaan, mikä aiheutti viivästyksiä ohjelman täytäntöönpanoon ja ongelmia koordinointiin.

38. Järjestelmän yhteydessä toimi seitsemän ensimmäisen vaiheen ja 13 toisen vaiheen jakelusta vastaavaa tahoa(15); menettely oli liian monimutkainen. Tarkastuksessa havaittiin tapauksia, joissa toisen vaiheen jakelusta vastaavat tahot joko toimivat alueilla, joilla toimi jo kaksi ensimmäisen vaiheen jakelusta vastaavaa tahoa, tai niiden toiminta-alueet olivat osittain päällekkäisiä. Materiaalien jakaminen ja ensimmäisen vaiheen ja toisen vaiheen jakelusta vastaavien tahojen välinen koordinointi oli vaikeaa, ja erityisesti materiaalien toimituksiin liittyi viiveitä. Tämän lisäksi asetettua tärkeysjärjestystä kyettiin noudattamaan ainoastaan paikallistasolla, ei alueellisella tasolla.

39. Syysvehnän siementen sekä lannoitteen hankinnasta ja jakelusta vastasi yhden yksikön sijasta kuusi eri organisaatiota (ICRC sekä kolme USAID:n ja kaksi ECHOn rahoittamaa valtioista riippumatonta järjestöä). Tämä johti viiveisiin, kustannus-hyötysuhteeseen liittyviin ongelmiin sekä koordinointia ja laatua koskeviin puutteisiin, joita oli ilmennyt myös rakennusmateriaalien tapauksessa. Koska tarvittavia siemenlajikkeita pystyi toimittamaan vain pieni joukko tavarantoimittajia, valtioista riippumattomat järjestöt kilpailivat keskenään tarvitsemistaan määristä. Yhdistyneiden Kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestö (FAO) joutui tekemään suuren työmäärän selvittääkseen, että samoja siemeniä ei ollut ostettu useaan kertaan.

Toimia koskeva raportointi

40. Valvontaraporttien perustana käytetään edelleen hankkeiden hallinnollisia toteuttamisaikatauluja, ja raportteja laaditaan aivan liian useissa tapauksissa ainoastaan silloin, kun sopimukseen on haettu muutosta tai kun loppukertomukset esitetään. Hankkeiden etenemisestä ei siis raportoida säännöllisesti eikä toimien yleisarviointia suoriteta.

41. Tarkastetuista sopimuksista noin puolen osalta suoritettiin välivaiheen raportointi. Sopimuksissa, joita ECHO teki UNHCR:n ja Punaisen Ristin kanssa, eri tyyppisiin toimiin tarkoitettu yleinen rahoitusosuus hajautettiin yksittäisiin hankkeisiin; näin ollen raporttien laatiminen oli vaikeaa sekä sopimuskumppanille että ECHOlle (ks. kohta 24). Molemmat osapuolet pyrkivätkin pääsemään irti kyseisestä tehtävästä.

42. ECHOn asiantuntijoiden on vaikea arvioida ja valvoa ECHOn rahoitusosuuksia UNHCR:n ja WFP:n ohjelmissa. UNHCR panee ohjelmansa kentällä täytäntöön sisäisten ohjeidensa mukaisesti; ohjelmien rahoitus tapahtuu osittain ECHOn kanssa tehdyn toimintasopimuksen perusteella, jonka avulla saatuja tuloksia ei ole aina mahdollista arvioida erikseen. Nykyiset kentällä suoritettavan valvonnan menettelyt soveltuvat huonosti tämäntyyppiseen toimintaan, samoin kuin talousarvioiden laatimiseen ja tilinpitoon liittyvät järjestelyt.

WFP:n kanssa tehdyn sopimuksen 99/07001 täytäntöönpanosta ei saatu tietoja ECHOn Brysselin yksiköiltä eikä myöskään Pristinassa sijaitsevalta ECHOn toimistolta. Saatavissa ei ollut perustietoja tuen luonteesta eikä edes siitä, mille maille ECHOn humanitaarista apua suunnattiin. Koska ECHOlla ei ollut tietoja WFP:n varojen käytöstä, on olemassa riski, että tuki on päällekkäistä entisen Jugoslavian alueen konfliktin uhrien tukemista koskeneen, 6. maaliskuuta 1999 tehtyyn päätökseen(16) perustuvan tuen kanssa. Tämän päätöksen perusteella tuetaan myös ECHOn rahoittamaa elintarvikeapua kaikkein heikoimmassa asemassa oleville.

Taloudellinen valvonta

43. Komissio arvioi yleensä toimiensa edistymistä yhteisön talousarviosta suoritettujen maksujen toteutumisasteen perusteella. Toteutumisaste ei kuitenkaan kuvasta sitä, missä määrin ECHOn toimet on pantu täytäntöön, koska ennakot maksetaan heti sopimusten allekirjoittamisen jälkeen (keskimäärin 65 prosenttia Kosovon kriisiä koskevan sopimuksen arvosta).

44. Ainoat taloudelliset tiedot, jotka ECHO käytännössä sai toimien toteuttamisesta, sisältyivät taloudelliseen loppukertomukseen, joka on esitettävä kolmen kuukauden kuluessa sopimuksen päättymisestä. Koska hankkeiden edistymisestä ei laadita taloudellisia selvityksiä ja menoilmoitukset puuttuvat, toimien edistymistä koskevien raporttien perusteella ei - silloin kun niitä on laadittu - saada aina tarvittavia tietoja siitä, onko toimien toteuttaminen tapahtunut varainhoidon kannalta moitteettomasti. Useissa tapauksissa varoja sidottiin turhaan, eikä tätä havaittu. ECHOn hyväksymät ohjelmien uudelleensuuntaamiset ja jatkamiset aiheuttivat sen, että ajanjakso, jolta ECHO ei saa taloudellisia selvityksiä, piteni entisestään.

45. Ohjelmien etenemistä koskevien raporttien ja taloudellisten selvitysten erillään pitäminen ei ole perusteltua hallinnoinnin kannalta, ja se vaikeuttaa toimien seurantaa. Tarkastetuista tapauksista useissa sopimuskumppanit liittivät sopimusten jatkamista koskeviin pyyntöihinsä yksityiskohtaisen toimia koskevan kustannusarvion. ECHO ei kuitenkaan pyytänyt yhdessäkään tapauksessa ilmoitusta toteutuneista menoista, vaikka se olisi ollut välttämätöntä tilanteen asianmukaisen arvioinnin kannalta etenkin silloin, kun pyyntöjä esitetään sopimuksen alkuperäisen täytäntöönpanojakson lopulla.

Sopimus 99/5009, joka koski Durresin pakolaisleirin hallinnointia Albaniassa, päättyi 5. heinäkuuta 1999. ECHO havaitsi vasta taloudellisen loppukertomuksen esittämisajankohtana 3. marraskuuta 1999, että 1 miljoonan euron budjetista oli käytetty ainoastaan 0,25 miljoonaa euroa, vaikka henkilöstöbudjetista oli käytetty 84 prosenttia. Näin ollen ennakkona maksetusta 80 prosentin osuudesta oli aiheettomasti sidottuna 0,6 miljoonaa euroa. ECHO esitti perintämääräyksen vasta maaliskuussa 2000.

Hallinnon tietojärjestelmät

46. Komission päätöksissä edellytetään tuen ohjeellista jakoa kohteiden maantieteellisen sijainnin mukaan sekä alueellisia määrärahoja, jotka on tarkoitettu lähinnä Punaisen Ristin ja YK:n erityiselinten ja -järjestöjen käyttöön. ECHOn käytössä olevissa hallinnon tietojärjestelmissä ei kuitenkaan anneta luotettavaa maakohtaista (Jugoslavian liittotasavallan kohdalla maakuntakohtaista) selvitystä toteutetuista toimista. Tähän vaikuttavat lähinnä seuraavat syyt:

a) Maantieteelliset määritykset eivät ole tarpeiden mukaisia. Vaikka Serbia, Montenegro ja Kosovo ovat erillisiä toimintakohteita niin komission päätöksissä kuin käytännössäkin, hallinnon tietojärjestelmissä viitataan ainoastaan Jugoslavian liittotasavaltaan.

b) Ohjelmien toteuttamista valvotaan yksittäisten komission päätösten perusteella, joiden piiriin kuuluu - esimerkiksi Albanian tapauksessa - myös muu kuin hätäapuna annettu tuki. Kosovon alueen kriisistä ei ole näin ollen saatavissa kokonaistietoja.

c) Alueellisiksi määritetyt toimet keskitettiin käytännössä tietylle alueelle, jota ei tarkennettu erikseen.

d) Monia toimia suunnattiin maantieteellisesti uudelleen kirjaamatta muutoksia tietojärjestelmiin.

Tanskan Punaisen Ristin kanssa tehdyn alueellista tukea koskevan sopimuksen 99/6029 (1,25 miljoonan euron arvoinen sopimus, joka tehtiin 21. kesäkuuta 1999) avulla oli määrä tukea kotiseuduiltaan siirtymään joutunutta väestöä Albaniassa, Jugoslavian liitotasavallassa ja entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa. Tilanteen muututtua odottamatta kesäkuussa sopimus pantiin käytännössä kokonaisuudessaan täytäntöön Serbiassa. Tätä muutosta ei kirjattu ECHOn hallinnon tietojärjestelmiin.

Ennakoiden perusteet

47. Vuonna 1999 tehdyistä, Kosovon kriisiä koskeviin päätöksiin perustuvista sopimuksista ECHO maksoi 48 prosentin osalta 80 prosentin ennakon sopimuksen allekirjoittamisen yhteydessä; muiden sopimusten osalta maksettu ennakko oli suuruudeltaan 50 prosenttia. Tarkastetuista sopimuksista kahdeksan(17) osalta sopimuksen päättymisajankohtaan mennessä toteutuneiden menojen määrä oli pienempi kuin maksettu ennakko. Sopimusten jatkaminen saattaa olla perusteltua tietyistä hyväksyttävistä toiminnallisista syistä. Joissakin tapauksissa alkuperäiset ennakot osoittautuivat liian suuriksi olosuhteissa tapahtuneiden muutosten takia, mutta asiakirjoista ei aina käynyt selkeästi ilmi, että sopimusten jatkaminen oli perusteltua.

Erään valtioista riippumattoman järjestön, jolle maksettiin 80 prosentin ennakko, välittömien menojen osuus budjetista oli sopimuksen alkuperäisenä päättymisajankohtana ainoastaan 25 prosenttia. Pakolaisten kotiinpaluun seurauksena ECHO hyväksyi valtioista riippumattoman järjestön ehdotuksen toimien uudelleensuuntaamisesta siitä huolimatta, että UNHCR, joka vastasi kyseisten toimien koordinoinnista, oli jo tehnyt paikallisten organisaatioiden kanssa sopimuksia toimien täytäntöönpanosta.

48. ECHOn sopimuksia koskevien yleisten ehtojen 21 artiklan 3 kohdan mukaan maksettavan ennakon suuruus on 50 prosenttia, minkä lisäksi voidaan maksaa 30 prosentin osuus, jos sopimuskumppani pystyy osoittamaan toteutumisasteen olevan riittävän suuri. Jos 50 prosentin sijasta maksetaan 80 prosentin suuruinen ennakko, menettelyn on yleisten ehtojen 21 artiklan 2 kohdan mukaan perustuttava toimien luonteeseen tai menojen toteuttamisaikatauluun. Sopimusten arviointiin liittyvistä asiakirjoista ei ilmene tällaista perustetta.

Rahoitusselvitykset

49. Päättyneitä toimia koskevan loppumaksun laskemiseen ja suorittamiseen liittyy viivästyksiä ECHOssa. Helmikuun 2000 loppuun mennessä päättyneiden toimien tarkastuksessa havaittiin, että ennen marraskuuta 1999 - eli yli kolme kuukautta aiemmin - päättyneiden 64 sopimuksen joukosta oli rahoitusselvitys suorittamatta 51 sopimuksen kohdalla. Kyseisten sopimusten osalta oli maksattamatta 54 miljoonaa euroa. ECHOlle tai sen kumppaneille kuuluneiden asiakirjojen menettäminen viivytti tilien lopullista selvittämistä niiden toimien osalta, jotka olivat käynnissä ennen Kosovossa maaliskuussa 1999 suoritettua evakuointia.

ICRC:n kanssa tehdyn, 17. helmikuuta 1999 päättyneen sopimuksen 98/2002 osalta esitettiin loppukertomus 15. kesäkuuta 1999 eikä tileistä ollut laadittu lopullista selvitystä vielä maaliskuun 2000 alussa.

PÄÄTELMÄT

Yleisarviointi

50. Väestön siirtymisten laajuus ja nopeus sekä tilanteessa tapahtuneet ennalta arvaamattomat muutokset aiheuttivat ongelmia kaikille keskeisille humanitaarisen avun järjestöille, jotka vastasivat kansainvälisen yhteisön Kosovon kriisin yhteydessä käyttöön asettaman huomattavan tukimäärän kanavoinnista. Ongelmia aiheutui lähinnä siitä, että laaja-alaisiin tarpeisiin oli vaikea vastata välittömästi (ks. kohdat 26-32) sekä siitä, että oli vaikea koordinoida suurta joukkoa toimijoita, joista kullakin oli omat prioriteettinsa (ks. kohdat 36-39); ongelmia aiheutti myös tukimekanismien monimutkaisuus (ks. kohdat 34-35).

51. ECHOn henkilöstö ja asiantuntijat sitoutuivat määrittämään ja hyväksymään lukuisia humanitaarisen avun piiriin kuuluvia toimia. Resurssien käyttöön asettamisen sekä toimiin suuntaamisen nopeutta, vaikuttavuutta ja tehokkuutta haittasivat kuitenkin säännökset ja menettelytavat, jotka soveltuivat huonosti tilanteen kiireellisyyteen (ks. kohdat 12-20) ja siihen, että YK:n erityiselimet ja -järjestöt toimivat keskeisessä asemassa (ks. kohdat 21-22).

52. Käytäntö, jonka yhteydessä varat kohdennetaan tiettyihin menoihin ("korvamerkitseminen"), aiheutti sen, että ECHOn rahoitusosuudet oli - niiden mittavuudesta huolimatta - vaikea yhdistää tukimekanismeihin (ks. kohdat 23-25).

53. ECHOlla ei ollut käytettävissään riittäviä resursseja toimien etenemisen valvontaan kentällä nopeasti muuttuvassa tilanteessa. Etusijalle asetettiin hankkeiden arviointimenettelyt ja sopimusten tekeminen (ks. kohdat 40-46).

54. ECHOn asema ja velvoitteet kriisitilanteissa edellyttävät aktiivisena rahoittajana toimimista (ks. kohdat 9-11). Käytössä ei ole mekanismeja, joiden avulla olisi voitu asettaa nopeasti käyttöön henkilöstöä ja varoja (ks. kohdat 27-32) ja hyödyntää aiemmista kriisitilanteista saatuja kokemuksia. Tämä heikensi ECHOn mahdollisuuksia nopeaan toimintaan Kosovon kriisin yhteydessä.

Suositukset

55. Hallinnolliset menettelyt (päätökset, toimien ja maksujen hyväksyminen) voitaisiin tosiasiassa mukauttaa tilanteen kiireellisyyteen. ECHOn tuen uskottavuuden ja nopeuden lisäämisen edellytyksenä on, että kentällä otetaan käyttöön asianmukaiset päätöksentekomenettelyt humanitaaristen kriisien hätäapua edellyttäviä vaiheita varten. Lisäksi hätäapua koskevien sopimusten hallinnoinnista vastaaville toiminnallisille yksiköille on suunnattava riittävät henkilöstöresurssit, hallinnon tietojärjestelmiä kehitettävä ja tarjottava asianmukaista logistista tukea paikallisille toimistoille.

56. Mikäli Euroopan unioni aikoo vastaisuudessakin kanavoida suuren osan ECHOn hätäavusta YK:n erityiselinten ja -järjestöjen kautta, kyseisten järjestöjen rahoittamiseen on suhtauduttava aiempaa realistisemmin ja aktiivisemmin. Kun otetaan huomioon EU:n osuus YK:n erityiselinten ja -järjestöjen rahoituksesta, saattaisi olla asianmukaista, että EU osallistuisi käytännössä erityiselinten ja -järjestöjen hallintoelinten toimintaan sekä niitä koskeviin tarkastusjärjestelyihin (ks. myös vuosikertomus varainhoitovuodelta 1999(18).

57. YK:n ja Punaisen Ristin ohjelmien täytäntöönpanon tehokas valvonta kentällä edellyttää ohjelmien tarkastelua kokonaisuutena; tämä ei ole mahdollista ECHOn nykyisten järjestelyiden yhteydessä. Nykyisen panosten arvioimista painottavan lähestymistavan avulla ei aina saada kuvaa todellisesta tilanteesta; ECHOn olisikin selvitettävä, voitaisiinko sen sijasta ottaa käyttöön menettely, jonka yhteydessä tuotoksia arvioitaisiin määrällisten tulosindikaattoreiden avulla.

58. Laajoja hankintasopimuksia rahoittaessaan ECHOn olisi varmistettava, että sopimuskumppaneilla on käytössään asianmukainen logistiikka. ECHOn olisi tutkittava, pystyisivätkö erikoistuneet hankintakeskukset tarjoamaan tämän palvelun nopeammin, taloudellisemmin ja koordinoidummin kuin yksittäin toimivat valtioista riippumattomat järjestöt.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 21. ja 22. maaliskuuta 2001 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Jan O. Karlsson

presidentti

(1) Jugoslavian hallituksen kanssa lokakuussa 1998 tehty sopimus, jonka mukaisesti osa Jugoslavian armeijan joukoista vedettiin pois ja Kosovoon lähetettiin 2000 ETYJ:n tarkkailijaa. Tarkkailijat evakuoitiin kuitenkin 19. maaliskuuta 1999, kun Rambouillet'n neuvottelut maakunnan asemasta epäonnistuivat.

(2) Jugoslavian armeijan joukot vetäytyivät kokonaan 20. kesäkuuta 1999 mennessä 10. kesäkuuta 1999 tehdyn rauhansopimuksen mukaisesti.

(3) YK:n 10. kesäkuuta 1999 antamassa päätöslauselmassa nro 1244 päätettiin lähettää Kosovoon YK:n alaisuudessa toimivaa kansainvälistä siviili- ja turvallisuushenkilöstöä. Siviilihenkilöstö (Yhdistyneiden Kansakuntien Kosovon-siviilioperaatio) jaettiin neljään osaan: siviilihallinto (joka toimi YK:n alaisuudessa), humanitaarinen apu (jota UNHCR koordinoi), jälleenrakennus (jota varten EU perusti erityisryhmän) ja instituutioiden vahvistaminen (ETYJ). NATO ja kansainväliset joukot (KFOR) toimivat yhdessä turvallisuuden takaamiseksi.

(4) Arviot Kosovon väestömäärästä ennen kriisiä vaihtelevat. Jugoslavian liittotasavallan tilastotoimiston esittämä luku oli 1,96 miljoonaa vuonna 1992, kun taas muita arvioita olivat 1,5 miljoonaa ja 2,1 miljoonaa. YK arvioi 9. kesäkuuta 1999, että Kosovossa oli jäljellä noin 500000 ihmistä. Edellä kuvatun väestön siirtymisen lisäksi yli 130000 kosovolaista haki helmikuun 1998 jälkeen turvapaikkaa alueen ulkopuolelta, erityisesti Saksasta ja Sveitsistä, ja 91000 entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa ollutta pakolaista evakuoitiin tilapäisesti osana UNHCR:n humanitaarista evakuointiohjelmaa.

(5) Albanialle 62 miljoonaa, entiselle Jugoslavian tasavallalle Makedonialle 25 miljoonaa ja Montenegrolle 13 miljoonaa euroa.

(6) Komission ECHOlle antama mandaatti, 6. marraskuuta 1991.

(7) Humanitaarisesta avusta 20 päivänä kesäkuuta 1996 annetun neuvoston asetuksen 13 artiklassa annetaan komissiolle valtuudet päättää kriisitilanteessa ilman humanitaarisen avun komitean lausuntoa toimenpiteistä, joiden rahoittamiseen käytetään enintään 10 miljoonaa euroa.

(8) ECHOn asiakirja "OHRID seminar 6-7 November, preliminary summary impression and conclusion".

(9) Ks. vuosikertomus varainhoitovuodelta 1998, kohdat 5.85, 5.86 ja 5.89 (EYVL C 349, 3.12.1999).

(10) Hankintamenettelyjä koskevat asiakirjat nro 14 ja 15.

(11) EU:n ja YK:n välistä puitesopimusta on käsitelty laajemmin tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa varainhoitovuodelta 1999 (EYVL C 342, 1.12.2000, kohdat 5.94-5.103).

(12) Strategisia tavoitteita vuosina 2000-2005 koskevassa tiedonannossaan Euroopan parlamentille, neuvostolle, talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle (KOM(2000) 154, 9. helmikuuta 2000) komissio totesi seuraavaa: "Olemme globaali toimija ja johtotähti ulkomaankaupassa, kehitysavussa ja rahoituksessa. Unioni ei kuitenkaan ole täysin edustettuna kansainvälisissä rahoituslaitoksissa tai Yhdistyneiden Kansakuntien järjestöissä. Tämä luonnoton tilanne on korjattava." Euroopan parlamentti puolestaan kehottaa päätöslauselmaesityksessään "komissiota ja jäsenvaltioita tukemaan ponnisteluja, joiden avulla pyritään parantamaan Euroopan unionin läsnäoloa ja vaikutusvaltaa alan kansainvälisissä järjestöissä, jotta ne vastaavat paremmin sen poliittista painoarvoa ja sen tarjoaman humanitaarisen avun laajuutta" (PE 286.789, 15 kohta).

(13) Ks. sopimuksen lauseke 1.6.

(14) Täytäntöönpanojakso ulottuu menojen tukikelpoisuuden alkamisajankohdasta toimien päättymisajankohtaan. Ilmoitetut päivämäärät vastaavat ECHOn tileille 6. maaliskuuta 2000 mennessä kirjattuja päivämääriä.

(15) Ensimmäisen vaiheen toimitukset tapahtuvat tavarantoimittajalta paikalliseen varastoon ja toisen vaiheen toimitukset paikallisesta varastosta edunsaajalle.

(16) echo/tps/214/1999/01000; 69 miljoonaa euroa.

(17) 99/4006, 99/5006, 99/6007, 99/6049, 99/6050, 99/6082, 99/6100, 99/6108.

(18) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1999, kohta 5.102 (EYVL C 342, 1.12.2000).

Liite

TARKASTETTUJEN 29 SOPIMUKSEN JAKAANTUMINEN

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

Komission vastaukset

TIIVISTELMÄ

I Komissio haluaa korostaa, että Kosovon kriisiin käytetty 400 miljoonan euron budjetti oli suuruudeltaan lähes kaksinkertainen ECHOn alkuperäiseen budjettiin verrattuna, ja se toteutettiin ilman varsinaista lisähenkilöstöä. Käytännössä tämä merkitsi sitä, että ECHOn oli hallinnoitava 12 lisäpäätöstä ja 500 ylimääräistä sopimusta.

II Komissio hyväksyy sen, että tuomioistuimen tarkastettavaksi valitsema otos sopimuksia koskee ECHOn pääasiallisia kumppaneita (kumppaneita, joilla on suuret yksittäiset budjetit), tärkeimpiä maantieteellisiä alueita sekä avustusaloja. Tämän vuoksi ECHOn kumppaneina toimivat valtioista riippumattomat järjestöt ovat saaneet liian vähän huomiota osakseen, vaikka ne saivat yhteensä yli puolet varoista.

Komissio kuitenkin katsoo, että kaikkien kriisiin osallistuneiden järjestöjen suoritusten tarkastelu osoittaa, että ECHO saavutti yhtä hyviä tuloksia kuin muutkin samanlaiset rahoittajaorganisaatiot. Lisäksi komissio huomauttaa, että yksi päätelmistä, jotka tehtiin riippumattomassa arvioinnissa ECHOn toiminnasta huhtikuussa 1999 humanitaarisen avun antamista koskevan asetuksen 20 artiklan mukaisesti oli, että ECHO rahoittaa parhaillaan humanitaarisen avun antamisen ainakin yhtä hyvin kuin muutkin organisaatiot ja luultavasti paremmin ja kustannustehokkaammalla tavalla kuin mikään muu kansainvälinen organisaatio.

III Kun otetaan huomioon, missä yhteydessä EU:n humanitaarista apua annetaan ja tämän vaikutuksia toteuttamisnopeuteen, ECHOn on komission yksikkönä varmistettava, että humanitaariseen tarpeeseen vastataan noudattamalla moitteettoman varainhoidon velvoitetta, joka esitetään selvästi perustamissopimuksissa. Samaan aikaan ECHO on edistynyt huomattavasti menettelyjen sujuvoittamisessa.

IV YK:n erityisluonne otetaan huomioon sopimuksissa siten, että YK:n erityiselimet ja -järjestöt lupaavat noudattaa kumppanuutta koskevan puitesopimuksen ehtoja sopimuskohtaisesti erillisten EY:n ja YK:n välisten puitesopimusten mukaisesti, kun on kyse erityisesti näiden sopimusten alaan kuuluvista asioista.

V YK:n ja EY:n välisessä sopimuksessa sinänsä myönnettiin, että tietyt seikat jäivät selvittämättä ja niitä oli käsiteltävä myöhemmin YK:n ja EU:n välisissä jo aloitetuissa mutta vielä käynnissä olevissa keskusteluissa. Komissio katsoo, että kyseisiä keskusteluja on tärkeä jatkaa.

YK:lle laadittavissa hankekohtaisissa budjeteissa on tapauksia, joiden osalta tilintarkastustuomioistuin on suurin piirtein oikeassa huomauttaessaan, että menettelytavalla oli vain vähän vaikutusta niihin liittyvän ohjelman toimiin. Muissa tapauksissa hankkeella on selvästi oma luonne, joka sallii erillisen hallinnoinnin, ja monessa tapauksessa ne muodostavat osan ohjelmia, jotka on suunniteltu ECHOa kuullen.

Komissio harkitsee kuitenkin ohjelmien osarahoittamista ja keskustelee asiasta YK:n kanssa. Se katsoo, että siinä ei ole ainoastaan useita syitä muutoksiin, vaan myös muita siihen liittyviä asioita, joista voidaan keskustella samalla kertaa (esim. YK:n tilintekovelvollisuus tuloksista, jos panosten valvontaa heikennetään, ja komission ottaminen YK:n tilintekovelvollisuutta koskevan järjestelmän piiriin). Komissio katsoo, että ellei tällaista muutosta toteuteta huolella, se voi aiheuttaa yhtä paljon uusia ongelmia kuin se ratkaisee vanhoja.

Vaikka nämä asiat ratkaistaisiinkin, komissio uskoo, että tällainen muutos voitaisiin tehdä vasta varainhoitoasetuksen tarkistamisen jälkeen, jolloin saataisiin enemmän joustavuutta rahoitusjärjestelyihin, joita komissio voi tehdä kansainvälisten järjestöjen, kuten YK:n kanssa. Komissio on tehnyt tämänsuuntaisia ehdotuksia.

VI Osa ECHO:n päätoimipaikan henkilöstöä teki tutustumiskäyntejä paikan päälle auttaakseen operatiivisissa ja hallinnollisissa tehtävissä. Tämä oli osoitus siitä, ettei Brysselin ja kentän välisessä yhteydenpidossa ollut useimmissa tapauksissa ongelmia. Komissio myöntää ainoaksi ongelmaksi joissakin tapauksissa sattuneet viivästymiset, jotka johtuivat siitä, että sopimuksiin oli saatava hyväksyntä Brysselistä. ECHO katsoo kuitenkin, että tätä kohtaa on tarpeen parantaa, ja se on nimennyt organisaatiostaan erityishenkilöstöä, joka on tulevaisuudessa valmiustilassa toteuttamaan tarvittaessa tällaisia tehtäviä.

VII Kun otetaan huomioon kriisin laajuus, monimutkaisuus ja nopeus, olisi ollut hämmästyttävää, elleivät ECHOn asiantuntijat olisi törmänneet tuomioistuimen mainitsemiin seurantaongelmiin. On tarpeen säilyttää realistinen näkemys siitä, kuinka laaja järjestelmällinen seuranta on mahdollista näin suurissa ja monimutkaisissa kriiseissä, jos rahoittaja tai toimisto haluaa saada tuloksia asianmukaisessa aikataulussa.

VIII Sen osalta, että sopimuksia jatkettiin alun perin suunniteltua kauemmin, komissio haluaa korostaa, että sopimuksia jatkettiin suurelta osin kriisin monimutkaisuuden ja nopeuden vuoksi. Lisäksi se katsoo, että nämä päätökset perustuivat operatiivisiin tarpeisiin.

Joka tapauksessa olisi selvästi tehotonta, jos ECHO päättäisi sellaisia sopimuksia, joista on aiheutunut huomattavia kustannuksia, silloin kun sopimuksia jatkamalla voitaisiin saada huomattavaa käytännön hyötyä hyvin alhaisin lisäkustannuksin.

IX Komissio katsoo, että ECHO toimi tehokkaalla aikataululla, vaikka nopeasti muuttuva tilanne kentällä merkitsi sitä, että suuri osa toimista oli suunnattava uudelleen. Komissio ymmärtää, että tasapainon löytyminen humanitaaristen toimien rahoittamiseksi oikeaan aikaan voi olla vaikeaa, jos samalla halutaan säilyttää rahoitusvalvonta. Tämä on haaste, johon ECHO ja kaikki suuret julkiset rahoitusjärjestöt törmäävät jatkuvasti.

Edellä on esitetty joitakin komission toimia sääntöjen ja menettelytapojen yksinkertaistamiseksi, erityisesti varainhoitoon ja päätöksentekoprosessiin liittyviä muutoksia. Komissio arvostaa sitä, että tilintarkastustuomioistuin kannattaa tarvetta muuttaa joitakin näistä seikoista.

X Komissio on jo hyväksynyt ECHOn pyynnöstä periaatteen uudesta kriisitilanteita koskevasta puitepäätösmenettelystä, jolla lisätään joustavuutta tällaisissa tilanteissa toimimiseen. Se pannaan täytäntöön lähiaikoina.

Komissio on aloittanut tulevien YK:n-suhteiden osalta sekä YK:n että tilintarkastustuomioistuimen kanssa tapaamiset, joissa keskustellaan näistä kysymyksistä. Komissio harkitsee aktiivisesti mahdollista siirtymää ohjelmien osarahoitukseen kokonaisrahoituksen sijaan. Se katsoo kuitenkin, että siirtymän vaikutuksia on tutkittava huolellisesti ja että se edellyttäisi varainhoitoasetuksen muuttamista, mitä on jo ehdotettu.

JOHDANTO

5. Komissio kuitenkin uskoo, että kaikkien kriisiin osallistuneiden järjestöjen suoritusten tarkastelu osoittaa, että ECHO saavutti yhtä hyviä tuloksia kuin muutkin samanlaiset rahoittajaorganisaatiot. Lisäksi komissio huomauttaa, että yksi päätelmistä, joka tehtiin riippumattomassa arvioinnissa ECHOn toiminnasta vuosina 1996-1998 huhtikuussa 1999 humanitaarisen avun antamista koskevan asetuksen 20 artiklan mukaisesti oli, että ECHO rahoittaa parhaillaan humanitaarisen avun antamisen ainakin yhtä hyvin kuin muutkin organisaatiot ja luultavasti paremmin ja kustannustehokkaammalla tavalla kuin mikään muu kansainvälinen organisaatio.

6. Komissio hyväksyy sen, että tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat sopimukset koskevat ECHOn pääasiallisia kumppaneita (kumppaneita, joilla on suuret yksittäiset budjetit), tärkeimpiä maantieteellisiä alueita ja avustusaloja. Tämän vuoksi ECHOn kumppaneina toimivat valtioista riippumattomat järjestöt ovat saaneet liian vähän huomiota osakseen, vaikka ne saivat yhteensä yli puolet varoista.

AVUN MYÖNTÄMISEN TAUSTAA

ECHOn asema

11. Komissio myöntää, että ECHOon kohdistetut vaatimukset laatia tilannekatsaus päivittäin aiheuttivat luultavasti hallinnollisen taakan, kun samanlainen tulos oltaisiin mahdollisesti voitu saavuttaa yksinkertaisemmalla menettelyllä.

Menettelyt kriisitilanteessa

12. Komissio pyrkii yksinkertaistamaan päätöksentekoprosessiaan osana uudistusmenettelyä. Lisäksi komissio harkitsee ECHOn osalta sitä, että ECHOn johtajalle voitaisiin antaa toimivalta tehdä pikaisia päätöksiä tiettyjen seikkojen osalta joissakin ennalta määrätyissä kriisitilanteissa.

13. Tuomioistuimen mainitsemat kolme kumppanuutta koskevaan puitesopimukseen liittyvää seikkaa, joiden mukaisesti poikkeukset sallitaan kriisitilanteissa, ovat käytännössä keskeisiä aloja, joilla edellytetään kriisitilanteessa tarvittavaa joustavuutta.

14. ECHO on pyytänyt varainhoidon hallinnon pääosastoa asettamaan yhden virkamiehen vastaamaan ECHOn maksujen nopeasta selvittämisestä maksumenettelyjen nopeuttamiseksi.

ECHO on tuomioistuimen kanssa yhtä mieltä siitä, että valtioista riippumattomat järjestöt voivat harvoin tarjota alustavaa rahoitusta suuriin toimiin. Se on yksi syy siihen, että 80 prosentin ennakkojen katsottiin olevan tarpeen monissa Kosovon kriisiin liittyvissä sopimuksissa.

15. ECHOlla oli joidenkin kumppaneiden kanssa vaikeuksia soveltaa täysimääräisesti velvoitetta, joka koskee yksityiskohtaisia rahoitusta koskevia tietoja kriisitilanteita koskevissa sopimuksissa. On selvitettävä, tarvitaanko yksityiskohtaisempia tietoja kumppanuutta koskevan puitesopimuksen osalta ja milloin niitä tarvitaan. Kumppanuutta koskevan sopimuksen seuraavan tarkistuksen yhteydessä ECHO aikoo tuoda selvemmin ilmi vaatimuksen toimittaa lisätietoja tietyn ajan kuluessa.

Lisäksi olisi huomattava, että ainoastaan muutamat Kosovon kriisiin liittyvistä sopimuksista, jotka on tehty kriisitilaa koskevana sopimuksena, aiheuttivat tällaisia ongelmia.

16. Asiantuntijoiden palkkaamisen nopeuden osalta ECHO tutkii mahdollisuutta tehdä puitesopimus, jolla voitaisiin laatia valmiustilassa olevien asiantuntijoiden luettelo, mikä mahdollistaisi heidän entistä nopeamman lähettämisensä paikalle.

17. Komissio tekee seuraavat huomautukset tilintarkastustuomioistuimen huomautuksista, joissa käsitellään ECHOn entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa oma-aloitteisesti järjestämän seminaarin tuloksia.

a) ECHOn kykyä reagoida kriisitilanteisiin parantaa se, että ECHOn henkilöstömäärä kasvaa ja että ECHOn johtajalle on ehdotettu toimivallan antamista tehdä päätöksiä tiettyjen seikkojen osalta ennalta määritellyissä kriisitilanteissa vuodesta 2001 lähtien.

b) ECHOn ongelmana kriisitilanteissa ei ole ollut ensi sijassa toimintatapojen puute, vaan ennemminkin sen menettelyjen sopivuus kriisitilanteisiin. Sen vuoksi ECHOn organisaatioon ja menettelyihin on tehty useita muutoksia sen jälkeen, kun ECHOon nimitettiin uusi johtaja maaliskuussa 2000.

c) ECHO näki paljon vaivaa toimien koordinoimiseksi, kuten toimia koskevien uusien tietojen toimittamiseksi jäsenvaltioille päivittäin. Komissio ei usko, että koordinoinnin puutetta jäsenvaltioissa tai niiden välillä voidaan pitää ensisijassa komission tai ECHOn vastuualueena.

d) ECHO tutkii parhaillaan mahdollisuutta tarjouskilpailun käynnistämiseen kriisitilanteissa käytettävän teknisen erityisavun saamiseksi pyydettäessä.

18. ECHOn seminaarissa esille tuotujen ongelmien korjaamiseksi tarvittavien toimien osalta ECHO hyväksyi kesäkuussa 2000 uuden organisaatiorakenteen, joka perustuu toimintojohteiseen lähestymistapaan ja jossa järkiperäistetään organisaatioita ja selvennetään tehtäviä. Tämä uusi rakenne johti henkilöstöresurssien uudelleensijoittamiseen, jonka mukaisesti nykyään yli 60 prosenttia henkilöstöstä keskittyy ECHOn keskeisiin toimiin.

Nämä tekijät ovat saaneet ECHOn määrittelemään vuoden 2001 ohjelmointiperiaatteet, joihin sisältyy mm. etuuksien kohdentamisen tasapainottaminen, epävakaaseen kriisinjälkeiseen tilanteeseen keskittyminen, saatujen kokemusten ja tehtyjen arviointien entistä järjestelmällisempi hyödyntäminen sekä avustamisen jatkaminen "unohdetuissa kriiseissä".

Uudistuksia koskeva valkoinen kirja on saanut ECHOn toteuttamaan useita toimia. Näihin ovat kuuluneet ECHOn budjettiyksikön vahvistaminen, riippumattoman tarkastusmahdollisuuden perustaminen yhdessä yhteisen ulkosuhteiden toimialan kanssa (toimi 81) sekä nykyisten sisäisten tarkastus- ja rahoitusprosessien tarkastelu ja arviointi (toimi 84).

Kumppanuudesta tehdyt puitesopimukset

19. ECHO päivittää ja mukauttaa edelleen kumppanuutta koskevaa puitesopimusta siihen vuosina 1999 ja 2000 tehdyistä tarkistuksista saatujen kokemusten perusteella. Sen tarkoituksena on saada prosessi päätökseen edellistä prosessia lyhyemmässä ajassa. Ensimmäinen tekninen vaihe tuli voimaan 1. helmikuuta 2001. Toisessa vaiheessa, joka saadaan päätökseen vuoden 2001 ensimmäisen vuosipuoliskon loppuun mennessä, käsitellään vain muutamia suuria kysymyksiä. ECHO kuulee kumppaneitaan prosessin aikana.

EY:n ja YK:n välinen puitesopimus

21. Koska EU ei ole YK:n jäsen, EU:n rahoitusosuuksien tilintekovelvollisuutta on arvioitava kunkin sopimuksen osalta erikseen. Vuoden 1999 EU:n ja YK:n välinen rahoitusta koskeva puitesopimus on mahdollistanut yhteistyön YK:n organisaation kanssa.

22. Komissio myöntää, ettei kaikkia EY:n ja YK:n suhteisiin liittyviä ongelmia ole vielä ratkaistu. YK:n ja EY:n välillä 9. elokuuta 1999 tehdyssä sopimuksessa määritettiin selvästi tietyt alueet, jotka edellyttävät lisätarkistuksia. Olennaista on se, että sopimuksen tiettyjen kohtien käytännön soveltamisessa ilmenneissä ongelmissa, kuten raportoinnissa, päästään kumpaakin sopimuspuolta tyydyttävään ratkaisuun. Komissio uskoo kuitenkin, että sekä YK:ssa että komissiossa on tehtävä muutoksia ja että muutokset edellyttävät huolellista pohdintaa.

Se, ettei WFP:n kanssa kyetty tekemään sopimuksia varhaisessa vaiheessa, johtui suurelta osin siitä, että WFP kieltäytyi kokonaan näyttämästä alkuperäisiä asiakirjoja ECHOlle tämän heinäkuussa 1999 tekemän tarkastusmatkan aikana. Tämä aiheutti maksujen tilapäisen keskeyttämisen vuonna 2000. Mainituissa yksittäisissä sopimuksissa oli ongelmia myös siksi, että WFP kieltäytyi monista pyynnöistä huolimatta toimittamaan budjettien yksityiskohtaisia tietoja. ECHO jatkoi yhteydenpitoa WFP:hen oikeudellisen yksikön ja varainhoidon valvonnan pääosaston suostumuksella löytääkseen ratkaisun ongelmiin. Lopulta WFP antoi pyydetyt tiedot sekä tarkastuksen että budjetin osalta ECHOn alkuperäisten pyyntöjen mukaisesti. Sen jälkeen WFP ja ECHO ovat onnistuneet kyseisten varojen käytössä.

Varojen tarkan kohdentamisen merkitys

24. Tietyissä tapauksissa tilintarkastustuomioistuin on oikeassa siinä, että suurten kansainvälisten organisaatioiden omiin ohjelmiin kuuluvien hankkeiden yhdistäminen ECHOn sopimuksiin on jossain määrin teoreettista. Asia ei ole kuitenkaan aina näin, koska joillakin hankkeilla on selvästi oma elämä ja niitä voidaan hallinnoida erikseen. Joka tapauksessa ECHO on usein mukana kumppaneiden kanssa ohjelman laatimisessa, joten ECHOn asema voi käytännössä ulottua laajemmalle kuin vain sopimuksessa olevaan yhteen hankkeeseen.

Joka tapauksessa ECHOn hankkeeseen kohdennettujen menoerien olisi liityttävä loogisesti toisiinsa, eivätkä ne saisi olla ohjelman sisällä oleva epämääräinen menokokoelma.

25. Tilintarkastustuomioistuin on oikeassa siinä, ettei YK tarjoa ECHOlle aina riittävästi tietoja sen tuloksista hankkeiden tasolla. Suhteen perustan muuttaminen siten, että sopimus ECHOn kanssa tehtäisiin ohjelman tasolla eikä hankkeen tasolla, voi aiheuttaa kuitenkin muita ongelmia, ellei muutosta hallinnoida huolellisesti. Pohdittaviin asioihin kuuluvat tarve siirtyä panosten valvonnasta tuotoksen valvontaan ja komission ottaminen mahdollisesti YK:n tilintekovelvollisuutta koskevan järjestelmän piiriin.

Lisäksi komissio katsoo, ettei tällainen lähestymistapa olisi täysin nykyisen varainhoitoasetuksen mukainen. Varainhoitoasetuksen tarkistaminen on käynnissä ja komissio on esittänyt siinä yhteydessä muutosta, joka mahdollistaisi, niin sovittaessa, komission neuvottelut asianmukaisista toimeenpanon yksityiskohdista kansainvälisten organisaatioiden kanssa.

TOIMIEN HALLINNOINTI

Varojen käyttöön asettaminen

26. UNHCR:lle myönnettyjen ECHOn varojen käytön osalta YK:n on ollut vaikea seurata hankkeen tasolla tapahtuvia muutoksia kirjanpitojärjestelmissään, mutta toivottavasti asia korjataan UNHCR:n toimistoon asennettavalla parannetulla ohjelmistolla ja tilinpäätösraportointijärjestelmällä.

27. Seuraavat seikat ovat olennaisia vuoden 1999 varojen käyttöasteen osalta:

a) 378 miljoonasta eurosta 50 miljoonaa euroa oli erityisesti myöhempään käyttöön tarkoitettua ennakoimattomia menoja varten tehtyä varausta. Näin ollen 91 prosenttia erityisesti kohdennetuista varoista (lukuun ottamatta tätä ennakoimattomia menoja varten tehtyä varausta) oli tarkoitettu ennen 31. joulukuuta 1999 tehtäviin sopimuksiin.

b) Keskeinen ongelma oli se, että kriisin luonne muuttui täysin, kun kosovolaiset palasivat yhtäkkiä ja odottamatta Kosovoon KFOR-joukkojen saavuttua alueelle.

c) Yksi ECHOn ongelmista oli ECHOn strategiaa vastaavien ehdotusten saaminen kumppaneilta, koska monet kumppanit olivat huolestuneempia infrastruktuurin uudelleenrakentamisesta kuin humanitaarisesta avusta.

Kun otetaan huomioon tuolloin vallinneet olosuhteet, aikataulu ja ECHOn käytettävissä olevat resurssit, katsotaan erinomaiseksi saavutukseksi se, että 91 prosenttia erityisesti kohdennetuista varoista sisällytettiin sopimuksiin.

28. Varojen suhteellisen alhainen käyttötaso vuoden 1999 puolivälissä johtui ensi sijassa Kosovon pakolaisten ennakoimattomasta, nopeasta, laajasta ja yllättävästä paluusta kesäkuussa 1999. Koko humanitaarisen avun yhteisö tarvitsi aikaa tarpeiden uudelleenarviointiin ja sopimusten muuttamiseen.

29. Kustannusten tukikelpoisuuden alkamisajankohta sovitaan kunkin kumppanin kanssa ja kunkin sopimuksen osalta erikseen. Yleensä juuri kumppanit pyytävät taannehtivien päivämäärien käyttämistä, vaikka ECHO saattaa esittää, että valmius on olemassa.

Viivästykset toimien aloittamisessa ja sopimusten allekirjoittamisessa katsottiin luonnollisesti johtuvan kentällä vallitsevasta tilanteesta aiheutuvista ongelmista.

30. Komissio katsoo, että viivästykset varojen käytössä vuonna 1999 eivät vähentäneet merkittävästi komission rahoitustoimien merkitystä ja hyödyllisyyttä, sillä 53,6 miljoonaa euroa humanitaarista apua oli sovittu jo huhtikuussa 1999. Kriisin monimutkaisuus huomioon ottaen komissio ei katso, että viivästykset olivat kohtuuttomia tai että käytettävissä olisi ollut jokin toinen vaihtoehto.

Punaisen Ristin kansainvälisen komitean (ICRC) sekä Punaisen Ristin ja Punaisen Puolikuun yhdistysten kansainvälisen liiton (IFRC) ongelmat johtuivat pakolaisten yllättävästä, laajasta ja nopeasta paluusta kesäkuussa 1999, minkä vuoksi käynnissä olevat, olettamukseen pakolaisten asteittaisesta paluusta perustuvat, suuret avustusohjelmat naapurimaissa joutuivat epäsuotuiseen asemaan. Muut humanitaarisen avun tahot toimivat samoin kuin ECHO.

ECHOn resurssit ja organisaatio

31. Komissio katsoo, että tilintarkastustuomioistuimen esimerkissä annettu sopimuksen jatkaminen oli täysin oikeutettua operatiivisin perustein. Joka tapauksessa on syytä tuoda julki ongelma, joka usein tulee esille päätettäessä, jatketaanko sopimusta vai ei erityisesti Kosovon kriisin kaltaisissa epävarmoissa tilanteissa. Suurin osa ECHOn allekirjoittamista humanitaarisen avun sopimuksista toteutetaan kahdessa vaiheessa. Suhteettoman suuri osa sopimuksen kaikista kustannuksista (kuten hyödykkeiden hankkimiskustannukset) syntyy tässä ensimmäisessä vaiheessa. Toinen vaihe tapahtuu kentällä, missä kumppani toteuttaa jakelun, kunnostamisen jne. Toisessa vaiheessa voi olla useita ennakoimattomia syitä, joiden vuoksi toimia ei voida hetkellisesti toteuttaa tai toteuttaminen hidastuu. Vaikka humanitaariset syyt jätetään ottamatta huomioon ja otetaan huomioon ensimmäisessä vaiheessa käytetyt huomattavat varat, olisi yleensä moitteettoman varainhoidon vastaista kieltäytyä jatkamasta sopimusta silloin, kun sillä saavutettaisiin näkyviä tuloksia alhaisin lisäkustannuksin, vaikka tulokset olisivat joskus suunniteltua vähäisemmät.

Esimerkkinä esitetyn sopimuksen muuttamisen - jonka tilintarkastustuomioistuin uskoo olleen sovitun valtioista riippumattomien järjestöjen pitämiseksi kentällä ilman riittävää toiminnallista perustetta - toiminnallinen tausta oli se, että hanke oli alun perin lyhytkestoinen hanke elintarvikkeiden toimittamiseksi, mutta se muutettiin kosovolaisten palattua koteihinsa maatalousavun toimittamisen pitkäaikaiseksi hankkeeksi. Komissio katsoo, että muutos oli perusteltu seuraavista syistä: Ensinnäkin komissio uskoo, että selvät ehdotukset esitettiin sekä alkuperäisen hankkeen että muutetun hankkeen osalta. Toiseksi hankkeen muuttuneen luonteen vuoksi muutettu hanke oli pidempiaikainen kuin alkuperäinen hanke, minkä vuoksi henkilöstön läsnäolo kentällä oli perusteltua. Kolmanneksi, ECHOn asiantuntijan kenttäarvioinnin mukaan, johon sisältyivät tuensaajien suorat mielipiteet, hankkeen lopputulos oli tehokas ja johdonmukainen, vaikka valtioista riippumaton järjestö useimpien kumppaneiden tavoin kärsikin joistakin paikallisista logistiikkaongelmista aiheutuneista jakeluviivästyksistä.

Hankkeiden arviointi

33. ECHOn rahoitusyksikön edustajat viettivät useita viikkoja Pristinassa avustamassa logistiikka-asioiden hoitamisessa. ECHO uskoo, ettei käytännössä ollut muuta vaihtoehtoa kuin toimia tällä tavalla. Sen jälkeen on nimitetty alueelliset hallintoavustajat Norsunluurannikolle 1. heinäkuuta 1999, Afrikan sarveen 1. syyskuuta 2000 ja Skopjeen 18. syyskuuta 2000 joustavuuden lisäämiseksi ja ECHOn rahoitusyksikön tietyt jäsenet ovat jatkuvassa valmiustilassa tällaisia tilanteita varten.

Tuen mukauttaminen tarpeisiin

34. Useimmat hanke-ehdotukset sisälsivät riittävästi yksityiskohtia henkilöstöresurssien ennakkovalvonnan mahdollistamiseksi, jotkin kriisitilannetta koskevat sopimukset taas eivät. Yksi kriisitilannetta koskevien sopimusten täytäntöönpanon nopeuttamiskeinoista oli sen hyväksyminen, ettei ennakkovalvontavaiheessa edellytetty täysiä yksityiskohtaisia tietoja. Komissio haluaisi kuitenkin kiinnittää huomiota hätätoimenpiteiden realiteetteihin. Epävarmuustekijöitä on aina olemassa: vaikeus ennustaa kriisin kehittyminen, vaikeus tunnistaa tarpeita, koordinointivaikeudet muiden rahoittajien ja apua myöntävien elinten kanssa, vaikeus saada kokenutta henkilöstöä ja tavarantoimittajia jne. On löydettävä tasapaino sen välillä, kuinka paljon aikaa tarvitaan julkisen humanitaarisen avun myöntämistä koskevien menettelytapojen ja sääntöjen noudattamiseen sekä humanitaaristen tarpeiden tyydyttämiseen kentällä.

35. Komissio myöntää, että joidenkin valtioista riippumattomien järjestöjen valvonta oli riittämätöntä, mikä on saattanut aiheuttaa resurssien tehottoman käytön. Ei ole kuitenkaan yllättävää huomata, että tietyt valtioista riippumattomat järjestöt kohtasivat vaikeuksia tällä alalla monimutkaisessa ja nopeasti muuttuvassa kriisissä.

Vaikka elintarvikkeiden jakaminen entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa ei ehkä ollut optimaalista, ei ole selvää, onko elintarvikkeita todella tuhlattu.

Vaikka "rakennuspakkien" jakaminen Kosovossa ei ehkä ollut optimaalista, ei ole selvää osoitusta siitä, että niitä olisi tuhlattu. Joissakin tapauksissa ECHO kyllä tunnisti tämän ongelman ja pyysi kansalaisjärjestöjä parantamaan "pakkien" mukauttamista.

Hankintojen ja jakelun organisointi

36. IFRC oli yksi monista järjestöistä, jotka joutuivat epäsuotuisaan asemaan pakolaisten odottamattoman paluun vuoksi.

Radioiden jakaminen pakolaisille heidän palattuaan kotiin oli luonnollisesti vähemmän hyödyllistä kuin se olisi ollut Albaniassa, mutta tilanteen jatkuva epävarmuus ja haavoittuva infrastruktuuri huomion ottaen niillä arveltiin olevan jonkinlaista arvoa kotiin palanneille pakolaisille. Osa ongelmaa oli vaikeus saada nopea vastaus ICRC:lta sopimusjärjestelyjen mukauttamiseksi.

37. Asuntoihin liittyneen hätäapuohjelman logistiset operaatiot jaettiin seitsemään alueeseen siten, että UNHCR toimi koordinaattorina UNHCR:n, OFDA:n ja ECHOn välillä. Kaikille näiden rahoittajien rahoittamille valtioista riippumattomille järjestöille jaettiin luettelo kylistä, joista he vastasivat. Hanketta koordinoitiin tehokkaasti viikoittain. Todennäköisesti kävi kuitenkin niin, että tietyt valtioista riippumattomat itsenäisesti rahoitetut järjestöt toteuttivat asunto-ohjelmia koordinoimatta niitä UNHCR:n kanssa.

38. Katso komission vastaus kohdassa 40.

39. Katso komission vastaus kohdassa 40.

Toimia koskeva raportointi

40. Toisen vaiheen jakelusta ja usean hankintasopimuksen käyttämisestä voidaan sanoa, etteivät kaikki ongelmat, joihin valtioista riippumattomat järjestöt törmäsivät hankinnoissa, olleet ennakoitavissa tai ainakaan vältettävissä. Missään tapauksessa ei ole selvää, että kustannus-hyötysuhde olisi ollut siementen osalta parempi, jos yksi yksikkö olisi hoitanut hankinnan, kun taas käyttämällä useita valtioista riippumattomia järjestöjä ECHO otti pienemmän riskin ja sai enemmän joustavuutta kuin käyttämällä ainoastaan yhtä tai kahta organisaatiota.

Jää arvelujen varaan, olisiko yhden organisaation käyttö ollut tehokkaampaa.

41. Kumppanuutta koskevan puitesopimuksen mukaisesti seurantaraportit olisi laadittava säännöllisesti, kuten monessa tapauksessa tehdäänkin. Jos kansalaisjärjestöt eivät toimita näitä tietoja, ECHO yrittää varmistaa niiden saamisen.

42. ECHOlla on ollut vaikeuksia saada toimissa edistymistä koskevia raportteja joiltakin tärkeimmiltä kumppaneiltaan. Tästä aiheesta keskustellaan eri osapuolten välillä parhaillaan käynnissä olevissa keskusteluissa. Tuomioistuimen huomautus edellä kohdassa 40 osoittaa, mitä vaikeuksia voi syntyä, ellei näitä raportteja noudateta.

Taloudellinen valvonta

43. ECHOn asiantuntijoiden vaikeuksia joidenkin tärkeimpien kumppaneiden toimien seurannassa on pohdittava näiden suhteiden taustalla olevien monimutkaisempien kysymysten yhteydessä ja ottamalla huomioon ECHOn velvoitteet merkitä varojaan hankkeisiin sekä se seikka, että komissio tekee ehdotuksia tämän velvoitteen mukauttamisesta.

WFP:n sopimusten rahoittamisen mahdollinen päällekkäisyys, siinä määrin kuin se oli ongelma, aiheutui vaikeudesta saada WFP:ltä tietoja sen sopimusten täytäntöönpanosta.

44. Ennakot käytetään useimmissa sopimuksissa yleensä heti sen jälkeen, kun ne on maksettu. Se ei ollut ehkä niin yleistä tässä tapauksessa Kosovon kriisin monimutkaisuuden vuoksi.

45. Tavanomaisissa toimintasopimuksissa ECHOn kumppanilta vaaditaan neljännesvuosittain raportti kumppanuutta koskevan puitesopimuksen asiakirjan 4 mukaisesti. Tässä asiakirjassa kumppanin edellytetään antavan rahoituksen yksityiskohdat budjetin käyttöasteen osalta sekä ilmoittavan kaikki alkuperäiseen tai muutettuun budjettiin tehdyt muutokset sekä käyttämättömien varojen ehdotettu uudelleenkohdentaminen. Vaikka raportti ei olekaan yksityiskohtainen, se sisältää hyödyllisiä tietoja rahoituksesta.

Kriisitilanteita koskevien sopimusten tarkoituksena on olla lyhytkestoisia, ja väliraporttien tekemiseen on näin ollen suhteellisen vähän mahdollisuuksia.

ECHO edellyttää yksityiskohtaisen väliaikaisen tilinpäätösraportin toimittamista kaikissa tapauksissa, joissa kumppani pyytää budjetin muuttamista tai lisämaksua.

Hallinnon tietojärjestelmät

46. ECHOn kumppanit ovat jo nyt velvoitettuja toimittamaan tilinpäätösraportit kaikissa tapauksissa, jotka koskevat sopimusten mukaisten budjettien uudelleenkohdentamista tai lisämaksuja. Tämä periaate olisi luultavasti ulotettava koskemaan myös sopimusten jatkamista.

Durresin pakolaisleiriä varten myönnettyjen varojen alhaisen käyttöasteen vuoksi, mikä kävi ilmi marraskuussa 1999 valtioista riippumattoman järjestön lopullisesta tilinpäätösraportista, komissio otti yhteyttä kyseiseen järjestöön saadakseen lisää yksityiskohtia tilanteen ymmärtämiseksi. Perintämääräys annettiin 10. maaliskuuta 2000 ja kumppani palautti varat 29. toukokuuta 2000.

Ennakoiden perusteet

47. On vaikeaa käsitellä sellaista humanitaarista kriisiä koskevia tietoja, joka ulottuu useille maantieteellisille alueille ja jossa pakolaiset voivat ylittää usean valtion rajat. Tietoja sinänsä on aina saatavilla. Monimutkaisessa kriisissä tietojenkäsittely edellyttää kuitenkin enemmän manuaalista työtä kuin yksinkertaisemmissa kriiseissä. ECHO parantaa parhaillaan hallinnon tietojärjestelmiään, joiden avulla tällaisten tietojen pitäisi olla entistä helpommin käytettävissä.

48. Kun otetaan huomioon kunkin toimen varhaisessa vaiheessa aiheutuneet suuret kustannukset ja se tosiasia, että suurin osa ECHOn kumppaneista on toiminut jo vuosia ja siten ne muodostavat pienen taloudellisen riskin, jopa 80 prosentin ennakot ovat perusteltuja.

EY:n ja YK:n välisen puitesopimuksen jälkeen, joka tuli voimaan elokuussa 1999, ECHOn ja sen suurimpien YK-kumppaneiden sopimuksissa 80 prosentin ennakoista tuli entistä yleisempiä. Ennakot YK:n erityiselimille ja -järjestöille voivat perustellusti olla jopa 95 prosenttia.

Katso komission vastaus kohdassa 49.

Rahoitusselvitykset

49. Sekä alueelliset vastuuhenkilöt että rahoitusyksikkö pohtivat sitä, myönnetäänkö 50 prosentin vai 80 prosentin ennakko. Niiden perusteita ei ole järjestelmällisesti kirjattu ylös, mutta se tosiasia, että suurin osa sopimuksista saa ainoastaan 50 prosentin ennakon, osoittaa, että tällaista harkintaa tehdään.

Tämä koskee myös kaikkia YK-kumppaneiden kanssa allekirjoitettuja sopimuksia YK:n ja EU:n välisen sopimuksen tultua voimaan elokuussa 1999. Arveltiin, että 80 prosentin ennakko olisi tavallisempi ja sitä voitaisiin perustellusti korottaa jopa 95 prosenttiin.

PÄÄTELMÄT

Yleisarviointi

50. ECHOn sopimuksissa kumppaneiden kanssa määrätään, että niiden olisi toimitettava kolmen kuukauden kuluessa hankkeiden päättymisestä lopulliset tilinpäätösraportit, joita tarvitaan sopimuksen lopullisia maksuja koskevan pyynnön tueksi. Käytännössä suurin osa kumppaneista käyttää koko kolme kuukautta (ja joskus enemmän) selvitysten toimittamiseen. Raportin vastaanottamisen jälkeen komission on tehtävä voimassaolon tarkistukset ennen kuin se maksaa loppumaksut ja päättää sopimuksen, minkä jälkeen se aloittaa maksatusmenettelyt. Sen vuoksi ei ole yllättävää, ettei loppumaksuja marraskuussa 1999 lopetetuista sopimuksista ollut maksettu helmikuuhun 2000 mennessä.

Viivytys sopimuksen 98/2002 päättämisessä johtui useista seikoista: Operatiivisen yksikön henkilöstö, joka vastasi loppuraporttien arvioinnista, oli ylityöllistetty. Tämä sopimus ja useat muut sopimukset, jotka tehtiin ennen Kosovon asukkaiden evakuointia maaliskuussa 1999, kärsivät päättämiseen liittyvistä viivytyksistä, koska ECHOn ja ICRC:n paikallisiin toimistoihin oli tunkeuduttu ja papereita oli kadonnut. ICRC väitti pyytäneensä sopimukseen muutosta ECHOn Brysselin toimistosta, mutta sellaista muutospyyntöä ei löydetty. Sopimus maksettiin lopulta kesäkuun 2000 loppuun mennessä.

51. Komissio on tuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että tässä kriisissä oli monia äärimmäisyyksiin meneviä piirteitä, minkä vuoksi sitä oli erittäin vaikea hallinnoida.

Katso komission yksityiskohtaiset vastaukset kohdissa 28 ja 30, 41, 38 ja 42.

52. Komissiossa on tehty ja tehdään huomattavia toimia asioiden parantamiseksi jatkuvasti ja tarpeettomien vaikeuksien vähentämiseksi. Se tapahtuu kuitenkin aina pitäen mielessä se, että menettelyissä edellytetään ehdottomasti julkisten varojen asianmukaista käyttöä.

Katso komission yksityiskohtaiset vastaukset kohdissa 14, 15, 17-20 ja 20-22.

53. Varojen merkitsemistä koskevan käytännön muuttamisella tiettyjä hankkeita koskeviksi voisi olla monia seuraamuksia, jotka edellyttävät huolellista harkintaa. Komissio ei ole esimerkiksi vielä tyytyväinen siihen, että YK:n ohjelmista raportointia koskevat menettelyt (jotka suuntautuvat edelleenkin enemmän panoksiin kuin tuotoksiin) olisivat peruste vähentää valvontatehtävää, joka ECHOlla tällä hetkellä on hankkeiden rahoittajana. Komissio pohtii kysymystä ja aikoo joka tapauksessa ehdottaa varainhoitoasetuksen yksinkertaistamista tältä osin. Se katsoo kuitenkin, että tämän lähestymistavan muuttaminen edellyttää tarkkaa harkintaa ja neuvotteluja.

Katso komission yksityiskohtaiset vastaukset kohdissa 25-28 ja 30.

54. Varojen käytön seuranta on koko prosessin vaikeimpia osia. Vaikka hankearviointien ja sopimusten allekirjoittamisen valvonta oli tärkeää, myös seurantapyrkimyksiin meni huomattavasti voimavaroja - vaikka joskus niissä epäonnistuttiin. Komissiolla oli yhdeksän kenttäasiantuntijaa toteuttamassa seurantaa kriisin huippuhetkinä.

Katso komission yksityiskohtaiset vastaukset kohdissa 46 ja 49-51.

Suositukset

55. Komissio katsoo, että menettelyjen muuttamiseksi on tehty huomattavia toimia nopean ja tehokkaan toiminnan mahdollistamiseksi. Muuttamistoimet jatkuvat.

Katso komission yksityiskohtaiset vastaukset kohdissa 9, 35 ja 36 sekä tiivistelmästä.

Komission edellä esitetyissä vastauksissa tuomioistuimen tiivistelmään tuodaan esille useita parannuksia järjestelmiin, joita ECHO ja komissio ovat toteuttaneet tilintarkastuksen jälkeen, jotta ne voisivat toimia entistä tehokkaammin kriisitilanteissa. Komissio kuitenkin myöntää sen, että menettelyjä on edelleen kehitettävä.

Samaan aikaan komissio katsoo, että kriisin laajuus ja nopeus, jolla asiat muuttuivat, olivat ECHOn tai komission menettelyjä suurempia vastoinkäymisiä Kosovon kriisissä.

56. EU:n roolin muuttumisen osalta YK:ssa komissio on tehnyt aloitteen vuoropuhelun lujittamiseksi YK:n kanssa kuluneen vuoden aikana. Komissio odottaa parhaillaan YK:n vastausta siihen, milloin neuvottelut voidaan aloittaa niistä asioista, jotka eivät sisälly EY:n ja YK:n väliseen sopimukseen.

57. Komissio on jo aloittanut sisäisen keskustelun ja keskustelut YK:n kanssa ohjelmasta tai hankkeesta. Muutoksen useiden vaikutusten pohtiminen vie kuitenkin aikaa, erityisesti koska se edellyttää sekä komissiolle että YK:lle muutoksia, jotka epäasianmukaisesti hoidettuina aiheuttavat kummallekin puolelle lisätyötä.

Komissio on tyytyväinen tilintarkastustuomioistuimen ehdotukseen tutkia siirtymistä panoksista tuotosten mittaamiseen suoritusindikaattoreilla.

58. ECHO otti entistä Jugoslavian tasavaltaa Makedoniaa koskevassa kertomuksessaan esille kohdan, joka koskee erityisten tavarantoimittajien tarjoamia logistiikkapalveluja. On olemassa useita kansainvälisiä sopimuksia, jotka vaikuttavat julkisen sektorin tahojen hankintoihin. Näitä on tarkasteltava ennen kuin komissio voi tehdä puitesopimuksia hankintoihin, logistiikkaan ja tavarantoimittamiseen erikoistuneiden elinten kanssa. Tilintarkastustuomioistuimen tuki tälle ajatukselle otetaan myönteisesti vastaan.