I.Johdanto

Henkilöiden vapaa liikkuvuus on EU:n kansalaisilleen takaama perusvapaus. Sen ansiosta jokaisella EU:n kansalaisella on oikeus matkustaa, työskennellä ja asua missä tahansa jäsenvaltiossa ilman erityisiä muodollisuuksia. Schengen-yhteistyö vahvistaa tätä vapautta, koska sen ansiosta yli 400 miljoonaa EU-kansalaista ja laillisesti EU:n alueella oleskelevaa kolmannen maan kansalaista voi matkustaa jäsenvaltiosta toiseen ilman rajatarkastuksia. Schengen-alue, jonka sisärajoilla ei tehdä rajatarkastuksia, koostuu tällä hetkellä 26 valtiosta, joiden yhteisenä tavoitteena on laajentaa tätä aluetta useammalla jäsenvaltiolla.

Jotta jäsenvaltiot voisivat liittyä Schengen-alueen täysjäseniksi, niiden on täytettävä tietyt edellytykset. Niiden on valmistauduttava ja niillä on oltava valmiudet ottaa vastuu ulkorajojen valvonnasta muiden Schengen-valtioiden puolesta ja yhtenäisten Schengen-viisumien myöntämisestä. Niillä on oltava valmiudet tehdä tehokasta yhteistyötä muiden Schengen-maiden lainvalvontaviranomaisten kanssa korkean turvallisuustason varmistamiseksi sen jälkeen, kun rajatarkastuksista ei enää tehdä sisärajoilla. Niiden on sovellettava yhteisiä Schengen-sääntöjä, jotka koskevat tarkastuksia maa-, meri- ja ilmarajoilla (lentoasemilla), viisumien myöntämistä, poliisiyhteistyötä ja henkilötietojen suojaa. Niiden on myös pystyttävä liittymään Schengenin tietojärjestelmään ja käyttämään sitä.

Jotta jäsenvaltioilla, jotka haluavat liittyä Schengen-alueeseen, on edellytykset kaikkien Schengenin säännöstön osien soveltamiselle, näistä jäsenvaltioista on suoritettava arviointi. Jäsenvaltiot ja komissio ovat vuodesta 2013 alkaen vastanneet yhdessä Schengenin arviointi- ja valvontamekanismista unionin elinten, laitosten ja virastojen tuella. Komissiolla on siinä yleinen koordinoiva rooli. Komissio valmistelee ja suunnittelee arvioinnin ja hyväksyy arviointikertomukset. Neuvoston tehtävänä on hyväksyä suositukset korjaaviksi toimiksi.

Tämä on ensimmäinen kerta, kun uuden mekanismin mukainen Schengen-arviointi on käynnistetty kaikilla asiaankuuluvilla politiikanaloilla. Sillä varmistetaan, että jäsenvaltio, joka haluaa liittyä Schengen-alueeseen, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa, on tarvittavat edellytykset Schengenin säännöstön kaikkien asiaankuuluvien osien soveltamiselle. Prosessi perustuu jäsenvaltioiden ja komission asiantuntijoiden paikan päälle tekemiin käynteihin, havaintoja sisältäviin arviointikertomuksiin ja neuvoston antamiin korjaavia toimia koskeviin suosituksiin, joiden noudattamiseksi jäsenvaltio laatii toimintasuunnitelmia.

Vuoden 2011 liittymisasiakirjassa todetaan, että koko Schengenin säännöstöä sovelletaan Kroatiassa asiaa koskevan neuvoston päätöksen nojalla vasta sen jälkeen, kun on sovellettavien Schengenin arviointimenettelyjen mukaisesti varmistettu, että Kroatialla on tarvittavat edellytykset asianomaisen säännöstön kaikkien osien soveltamiselle, myös kaikkien Schengen-sääntöjen tehokkaalle soveltamiselle sovittujen yhteisten standardien ja perusperiaatteiden mukaisesti. Päätöstä tehdessään neuvoston olisi otettava huomioon myös komission kertomus, jossa vahvistetaan, että Kroatia täyttää edelleen liittymisneuvottelujen yhteydessä antamansa sitoumukset, joilla on merkitystä Schengenin säännöstön kannalta. Tämä koskee erityisesti sitoumuksia, jotka Kroatia on antanut oikeuslaitoksen ja perusoikeuksien alalla (liittymisasiakirjan liite VII), mukaan luettuna tulosten edelleen saavuttaminen oikeuslaitoksen uudistamisen ja tehokkuuden ja korruption torjunnan osalta. Kuusi liitteessä VII luetelluista kymmenestä sitoumuksesta liittyy Schengenin säännöstöön.

Tämän tiedonannon tarkoituksena on selvittää, miten Kroatia on edistynyt tarvittavien edellytysten täyttämisessä Schengenin säännöstön kaikkien osien soveltamiseksi, kun otetaan huomioon Schengen-arviointien tulokset ja toimet, joita Kroatia on niiden johdosta toteuttanut arvioinnin alusta vuonna 2016 lokakuuhun 2019 asti. Siinä myös kerrotaan, miten Kroatia on täyttänyt liittymisneuvotteluissaan antamansa sitoumukset, joilla on merkitystä Schengenin säännöstön kannalta, liittymispäivän (1. heinäkuuta 2013) ja syyskuun 2019 välisenä aikana.

II.Schengen-arviointi

Kroatia ilmoitti 6. maaliskuuta 2015 olevansa valmis aloittamaan Schengen-arviointimenettelyn kaikilla asiaankuuluvilla politiikanaloilla 1. heinäkuuta 2015, jotta neuvosto voisi tehdä päätöksen Schengenin säännöstön soveltamisesta kokonaisuudessaan. Kun Kroatia oli ilmoittanut olevansa valmis, Schengen-arviointimenettely aloitettiin vuonna 2016 arviointi- ja valvontamekanismin perustamisesta Schengenin säännöstön soveltamisen varmistamista varten annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 1053/2013 mukaisesti. Komissiolla oli menettelyssä yleinen koordinoiva rooli.

Kroatian Schengen-arviointi toteutettiin asetuksen (EU) N:o 1053/2013 1 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti. Komission ja jäsenvaltioiden asiantuntijoista koostuvat työryhmät varmistivat kesäkuun 2016 ja toukokuun 2019 välisenä aikana, että Kroatia soveltaa Schengenin säännöstöä tietosuojan, poliisiyhteistyön, yhteisen viisumipolitiikan, ulkorajojen valvonnan, palauttamisen, Schengenin tietojärjestelmän, ampuma-aseiden ja rikosoikeudellisen yhteistyön aloilla. Arviointien aikana kiinnitettiin erityistä huomiota perusoikeuksien kunnioittamiseen ja Schengenin säännöstön asiaankuuluvia osia soveltavien viranomaisten toimintaan. Menettelyn tuloksena komissio hyväksyi vuosina 2016–2019 useita arviointikertomuksia, jotka sisälsivät havaintoja ja arvioita, ja neuvosto antoi suosituksia havaittujen puutteiden korjaamiseksi. Neuvoston suositusten ja asetuksen (EU) N:o 1053/2013 16 artiklan mukaisesti Kroatia toimitti komissiolle ja neuvostolle toimintasuunnitelmat, joissa selitetään, miten maa aikoo korjata arviointikertomuksissa todetut puutteet. Vastaanottamiensa seurantakertomusten perusteella komissio arvioi toimintasuunnitelmien täytäntöönpanoa ja tiedotti Schengen-asioita käsittelevälle neuvoston työryhmälle säännöllisesti toimintasuunnitelmien täytäntöönpanosta.

Schengen-arviointimenettelyn tulokset politiikanaloittain

Tietosuojaa koskeva arviointi suoritettiin helmikuussa 2016. Sen päätteeksi annetun yleisarvion mukaan Kroatialla on tarvittavat edellytykset Schengenin säännöstön soveltamiselle tietosuojan alalla. ’Ei vastaa vaatimuksia’ -arvioita ei annettu. Tarvittiin kuitenkin parannuksia, joilla erityisesti lisätään tietosuojaviranomaisen riippumattomuutta ja vahvistetaan sisäministeriön tietosuojavastaavan asemaa. Komissio ilmoitti Kroatialle ja neuvostolle 30. tammikuuta 2019, että Kroatia oli pannut riittävästi täytäntöön kaikki neuvoston suosituksessa annetut parannuksia koskevat suositukset.

Myös poliisiyhteistyötä koskevan kesäkuussa 2016 suoritetun arvioinnin päätteeksi arvioitiin yleisesti, että Kroatialla on tarvittavat edellytykset Schengenin säännöstön soveltamiselle tällä politikanalalla. Schengenin säännöstön noudattamatta jättämiseen liittyviä ongelmia ei havaittu poliisiyhteistyön alalla. Muutamilla osa-alueilla todettiin kuitenkin olevan tarvetta parannuksiin. Näitä olivat esimerkiksi naapurijäsenvaltioiden kanssa tehtyjen poliisiyhteistyötä koskevien sopimusten täytäntöönpano ja nykyaikaistaminen, poliisiorganisaation lujittaminen kansainvälisen poliisiyhteistyön alalla ja tietojenvaihdon tehostaminen erityisten teknisten toimenpiteiden avulla. Tarkasteltuaan huolellisesti seurantakertomuksia, jotka Kroatia oli antanut tarvittavista parannuksista annettujen neuvoston suositusten täytäntöönpanosta, komissio ilmoitti 28. toukokuuta 2019 Kroatialle ja neuvostolle katsovansa, että suositukset on pantu yleisesti täytäntöön. Suositusta, joka koskee Slovenian kanssa tehdyn rajatylittävän poliisiyhteistyön erityisistä muodoista rikollisuuden ehkäisemiseksi tehdyn kahdenvälisen sopimuksen uudelleen neuvottelemista, ei kuitenkaan ole vielä pantu kaikilta osin täytäntöön. Kroatiaa on pyydetty jatkamaan pyrkimyksiään allekirjoittaa ja ratifioida nopeasti kahdenvälinen sopimus Slovenian kanssa ja pitämään komission ajan tasalla asian edistymisestä.

Yhteisen viisumipolitiikan arviointiin liittyvät käynnit tehtiin kesäkuussa 2016 Kroatian lähetystöihin Pristinassa (Kosovo) ja Moskovassa (Venäjän federaatio). Yleisen arvion mukaan Kroatialla on tarvittavat edellytykset Schengenin säännöstön soveltamiselle yhteisen viisumipolitiikan alalla. Vaatimustenvastaisuuteen liittyviä ongelmia ei havaittu. Parantamisen tarvetta katsottiin kuitenkin olevan monilla osa-alueilla, erityisesti viisumiosastojen työnkulussa ja Kroatian viisumitietojärjestelmässä. Kun komissio oli tarkastellut toimintasuunnitelmaa ja seurantakertomuksia, jotka koskivat havaittujen puutteiden korjaamiseksi annettujen neuvoston suositusten täytäntöönpanoa, ja kun Kroatian tasavallan hallituksen ja Venäjän federaation hallituksen välinen Kroatian tasavallan ja Venäjän federaation kansalaisten vastavuoroisesta matkustamisesta tehty muutettu sopimus oli allekirjoitettu 17. kesäkuuta 2019, komissio katsoi, että suositukset on pantu kaikilta osin täytäntöön. Tämä ilmoitettiin Kroatialle ja neuvostolle 28. kesäkuuta 2019.

Palauttamista koskeva Schengen-arviointi suoritettiin kesäkuussa 2016. Havaintojen perusteella todettiin yleisesti, että Kroatialla on tarvittavat edellytykset Schengenin säännöstön soveltamiselle palauttamisen alalla, jos se jatkaa ulkomaalaislakinsa yhdenmukaistamista palauttamisdirektiivin säännösten kanssa ja panee lain täytäntöön. Tämä koskee ennen kaikkea maahantulokieltojen määräämistä ja niiden EU:n laajuista voimassaoloa, laittoman oleskelun määrittämistä rikokseksi, mikä voi viivästyttää palauttamisprosessia, ja pakenemisvaaran määritelmän puuttumista. Neuvoston suositusten täytäntöönpanoa varten laaditun toimintasuunnitelman ja seurantakertomusten perusteella ulkomaalaislakiin tehtiin tarvittavat muutokset sen yhdenmukaistamiseksi palauttamisdirektiivin kanssa. Komissio ilmoitti 18. maaliskuuta 2019 Kroatialle ja neuvostolle, että palauttamista koskevaan arviointiin liittyvät neuvoston suositukset oli pantu kaikilta osin täytäntöön.

Sen jälkeen, kun Kroatia oli saanut helmikuussa 2016 myönteisen tuloksen tietosuojaa koskevassa Schengen-arvioinnissa ja kun oli varmistettu, että teknisestä näkökulmasta Kroatian kansallinen Schengenin tietojärjestelmä oli valmis liitettäväksi Schengenin tietojärjestelmään (SIS), neuvosto teki 11. huhtikuuta 2017 päätöksen Schengenin säännöstön määräysten soveltamisesta SIS:n osalta. SIS otettiin kokonaisuudessaan käyttöön Kroatiassa 27. kesäkuuta 2017, lukuun ottamatta maahantulon tai oleskelun epäämistä koskevien kuulutusten tekemistä Schengen-alueella (siihen asti, kun sisärajoilla tehtävät tarkastukset on poistettu). Tähän liittyvä Schengen-arviointi tehtiin syyskuussa 2017. Arvioinnissa todettiin, että SIS-järjestelmän täytäntöönpano on tyydyttävää tasoa ja että Kroatialla on tarvittavat edellytykset säännöstön soveltamiselle tällä alalla. Kroatia on ottanut käyttöön vakaan ja uusimman tekniikan mukaisen järjestelmäarkkitehtuurin, jolla varmistetaan korkea saatavuus ja toiminnan jatkuvuus. Pientä hienosäätöä pidettiin kuitenkin edelleen tarpeellisena hakutoimintojen ja SIRENE-asianhallintajärjestelmän osalta. Tarkasteltuaan tarvittavien parannusten varmistamiseksi annettuun neuvoston suositukseen liittyvää toimintasuunnitelmaa ja seurantakertomuksia komissio ilmoitti 4. kesäkuuta 2019 Kroatialle ja neuvostolle, että suosituksiin liittyvät toimet oli pantu täytäntöön.

Ampuma-aseita koskevan lainsäädännön arviointi suoritettiin syyskuussa 2016 kyselylomakkeen avulla. Ampuma-aseita koskevan säädöskehyksen, hallinnollisten rakenteiden ja poliisiyhteistyöhön liittyvien menettelyjen todettiin olevan yleisesti Schengenin säännöstön mukaisia. Joitakin EU:n lainsäädännön vaatimuksiin liittyviä parannuksia pidettiin kuitenkin tarpeellisina. Sellaisia olivat esimerkiksi helposti muunnettavissa olevien kaasuaseiden luokittelun saattaminen direktiivin 91/477/ETY (liitteessä I oleva osa II) mukaiseksi ja sen varmistaminen, että maahantuotujen aseiden merkintävaatimukset ovat käytännössä asetuksen (EU) 258/2012 (2 artiklan 15 kohdan c alakohdan) mukaisia. Komissio ilmoitti 6. marraskuuta 2018 Kroatialle ja neuvostolle, että neuvoston suosituksiin liittyvät toimet oli pantu täytäntöön.

Rikosoikeudellista yhteistyötä koskeva arviointi oli alaltaan suppea, sillä suuri osa alaa koskevista Schengenin säännöstön määräyksistä on korvattu jäsenvaltioiden välisissä suhteissa muilla kuin Schengeniin liittyvillä säädöksillä. Tämän vuoksi heinäkuun ja lokakuun 2018 välisenä aikana suoritettiin kyselylomakkeeseen perustuva arviointi siitä, miten Kroatia on saattanut osaksi kansallista lainsäädäntöään ne Schengenin säännöstön määräykset, joita ei ole korvattu, ja miten se on soveltanut näitä määräyksiä. Yleisen arvion mukaan rikosoikeudellista yhteistyötä ja etenkin keskinäistä oikeusapua rikosasioissa sekä ne bis in idem -periaatetta koskeva Kroatian säädöskehys täyttää tarvittavat edellytykset Schengenin säännöstön soveltamiseksi tällä alalla. Suosituksia parannuksiksi ei annettu. Sen sijaan arvioitiin, että Kroatia noudattaisi Schengenin säännöstöä kokonaisuudessaan heti, kun siitä tulee 20. toukokuuta 2000 tehdyn jäsenvaltioiden välistä keskinäistä oikeusapua rikosasioissa koskevan eurooppalaisen yleissopimuksen ja sen lisäpöytäkirjan osapuoli. Tämä tapahtuu heti, kun neuvosto on tehnyt yksimielisen päätöksen yleissopimuksen ja sen pöytäkirjan voimaantulon ajankohdasta.