KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Euroopan paluurahaston täytäntöönpanon tuloksista sekä laadullisista ja määrällisistä näkökohdista kaudella 2008–2009 (23 päivänä toukokuuta 2007 tehdyn Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 575/2007/EY 50 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti esitetty kertomus) /* COM/2011/0858 final/2 */





KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Euroopan paluurahaston täytäntöönpanon tuloksista sekä laadullisista ja määrällisistä näkökohdista kaudella 2008–2009 (23 päivänä toukokuuta 2007 tehdyn Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 575/2007/EY 50 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti esitetty kertomus) JOHDANTO Euroopan unioni perusti vuosiksi 2007–2013 yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevan yleisohjelman, jonka kokonaisvarat ovat 4 032,23 miljoonaa euroa. Yleisohjelma koostuu neljästä rahastosta, ja sen tavoitteena on varmistaa, että jäsenvaltiot jakavat oikeudenmukaisesti vastuun unionin ulkorajojen yhdennetyn valvonnan ja yhteisen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan täytäntöönpanon aiheuttamasta taloudellisesta rasituksesta[1]. Yksi yleisohjelman neljästä rahastosta on kaudeksi 2008–2013 perustettu paluurahasto[2], jonka rahoituspuitteet ovat 676 miljoonaa euroa. Paluurahaston perustamispäätöksessä edellytetään, että komissio toimittaa välikertomuksen rahaston täytäntöönpanon tuloksista ja niihin liittyvistä laadullisista ja määrällisistä näkökohdista[3]. Tässä kertomuksessa esitellään kaudella 2008–2009 toteutettujen vuotuisten ohjelmien tulokset, jotka perustuvat jäsenvaltioiden vuoden 2010 jälkipuoliskolla laatimista kertomuksista koottuihin tietoihin[4]. Niitä on täydennetty komissiolle vuoden 2011 ensimmäisellä neljänneksellä toimitetuilla tiedoilla. Nämä tulokset ovat väliaikaisia. Lopulliset tulokset saadaan sen jälkeen, kun ohjelmien täytäntöönpanoa koskevat loppukertomukset on hyväksytty[5]. RAHASTON SOVELTAMIALA JA TARKOITUS Rahaston tavoitteena on tukea jäsenvaltioiden toimia, joilla kehitetään palauttamismenettelyjen hallinnointia kaikilta osin (”yhdenmukainen palauttamismenettelyjen hallinnointi”), muun muassa edistämällä jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä mittakaavaetujen saavuttamiseksi. Rahaston kohderyhmiä ovat kolmansien maiden kansalaiset, jotka ovat saaneet turvapaikka- tai maahanmuuttomenettelyssä kielteisen päätöksen, sekä jäsenvaltioiden rajalla tai alueella kiinni otetut laittomat maahanmuuttajat. Palauttamismenettelyjen hallinnoinnin tehostamiseksi kansallisella tasolla rahaston soveltamisalaan kuuluvat myös toimet, jotka liittyvät sellaisten henkilöiden vapaaehtoiseen paluuseen, jotka eivät ole velvoitettuja poistumaan alueelta. Heitä ovat turvapaikanhakijat, joiden hakemukseen ei ole toistaiseksi annettu kielteistä päätöstä, tai henkilöt, jotka ovat kansainvälisen suojelun kohteena. Nämä toimet, joita vuoteen 2007 asti rahoitettiin Euroopan pakolaisrahastosta, on sittemmin siirretty paluurahaston vastuulle[6]. Rahaston tavoitteena on myös tukea EU:n palauttamista koskevan säännöstön , erityisesti jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi annetun direktiivin 2008/115/EY[7], jäljempänä ’palauttamisdirektiivi’, asianmukaista ja yhtenäistä soveltamista. Rahaston käytöstä vastaavat lähinnä jäsenvaltiot, jotka hallinnoivat varoja yhteisesti komission kanssa. EU:n talousarviosta pyritään jäsenvaltioissa toteutettavien vuotuisten ohjelmien kautta tukemaan järjestelmällisiä toimia (valmiuksien kehittämistä) jäsenvaltioissa sekä kansallisiin tai paikallisiin olosuhteisiin sovitettuja toimia palauttamismenettelyjen alalla. Kaikille toimille myönnetään yhteisrahoitusta neljään painopisteeseen jakautuvan EU:n strategisen kehyksen mukaisesti[8]. Nämä painopisteet ovat 1) strategisen lähestymistavan kehittäminen; 2) jäsenvaltioiden yhteistyö; 3) innovatiiviset välineet ja 4) EU:n normit ja parhaat käytännöt. Jäsenvaltioiden on valittava vähintään kolme näistä neljästä painopisteestä, mutta monet ovat päättäneet panna täytäntöön kaikki painopisteet. Varat jaetaan 26 jäsenvaltion kesken, sillä Tanska on sen asemasta tehdyn pöytäkirjan mukaisesti päättänyt olla osallistumatta rahastoon. Rahaston osuus saa olla enintään 50 prosenttia hankkeen kokonaiskustannuksista lukuun ottamatta koheesiomaiden hankkeita ja strategisissa suuntaviivoissa määriteltyjä painopisteitä koskevia hankkeita, joissa se on enintään 75 prosenttia. Ohjelmien rahoittamisen lisäksi enintään 7 prosenttia käytettävistä olevista EU-varoista voidaan komission aloitteesta käyttää vuosittain sellaisten valtioiden välisten hankkeiden, tutkimusten tai muiden EU:n edun mukaisten toimien (” yhteisön toimien ”) rahoittamiseen, jotka koskevat palauttamispolitiikkaa ja rahaston kohderyhmiin sovellettavia toimenpiteitä. Varainhoitovuosina 2005–2007 EU:n talousarviosta rahoitettiin joitakin valmistelutoimia, nimittäin ”Paluuohjelman valmistelutoimet” vuosina 2005–2006 sekä valmistelutoimi ”Siirtolaisuuden hallinta – Käytännön solidaarisuutta 2007: palauttaminen ja paluumuuttajien kotouttaminen”. Näillä toimilla hankittiin omakohtaista käytännön kokemusta valtioiden välisistä hankkeista ja autettiin jäsenvaltioita valmistautumaan paluurahaston toiminnan käynnistymiseen vuonna 2008[9]. UNIONIN RAHOITUSOSUUDET VUOSINA 2008 JA 2009 Jäsenvaltioille osoitetut EU:n varat ja kansalliset omarahoitusosuudet Tarkastelujakso käsittää 18 prosenttia rahaston kokonaisviitemäärästä . Kaudella 2008–2009 sidottiin yhteensä 122 miljoonaa euroa EU:n määrärahoja sekä suoraan että yhteisesti hallinnoitaviin toimiin. Taulukko 1 – EU:n talousarvio paluurahastolle kaudella 2008–2013 1. Palauttamismenettelyjen strateginen hallinnointi | 26 jäsenvaltiota | 25 (muut kuin Irlanti) | 26 | 2. Yhteistyö muiden jäsenvaltioiden kanssa | 23 (muut kuin Liettua, Ruotsi ja Slovakia) | 13 (muut kuin Alankomaat, Espanja, Itävalta, Kreikka, Liettua, Luxemburg, Malta, Portugali, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Unkari ja Viro) | 15 (muut kuin Alankomaat, Espanja, Itävalta, Liettua, Malta, Portugali, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Suomi ja Unkari) | 3. Erityiset innovatiiviset välineet | 25 (muut kuin Viro) | 20 (muut kuin Irlanti, Kypros, Latvia, Luxemburg, Malta ja Viro) | 22 (muut kuin Kypros, Latvia, Malta ja Viro) | 4. EU:n normit ja parhaat käytännöt | 23 (muut kuin Irlanti, Tšekki ja Yhdistynyt kuningaskunta) | 15 (muut kuin Alankomaat, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Itävalta, Luxemburg, Malta, Puola, Tšekki, Viro ja Yhdistynyt kuningaskunta) | 17 (muut kuin Espanja, Irlanti, Luxemburg, Malta, Ranska, Ruotsi, Suomi, Tšekki ja Yhdistynyt kuningaskunta) | Toimien lukumäärä - Painopisteessä 1 toimien lukumäärä on vähäisempi kuin muissa painopisteissä. Tämä tarkoittaa, että talousarvioon otetut keskimääräiset menot toimea kohti ovat painopisteissä 2, 3 ja 4 paljon pienemmät kuin painopisteessä 1. Taulukko 4: Toimien lukumäärä painopisteittäin Ensisijaiset alat | 2008 | 2009 | Yhteensä 2008-2009 | Prosenttiosuus 2008-2009 | 1. Palauttamismenettelyjen strateginen hallinnointi | 75 | 79 | 154 | 45,4 % | 2. Yhteistyö muiden jäsenvaltioiden kanssa | 14 | 19 | 33 | 9,7 % | 3. Erityiset innovatiiviset välineet | 46 | 54 | 100 | 29,5 % | 4. EU:n normit ja parhaat käytännöt | 19 | 33 | 52 | 15,3 % | Yhteensä | 154 | 185 | 339 | 100,0 % | Yhteisrahoitusosuudet Kaikki koheesiomaat hyödynsivät viimeiseen asti mahdollisuuttaan saada EU:lta 75 prosentin yhteisrahoitusosuus. Tähän on yksi merkittävä poikkeus: Espanja, jossa vuotuisten ohjelmien yhteisrahoitusosuus oli alle 25 prosenttia vuosina 2008 ja 2009 ja jossa toimia ehdotettiin lähinnä palauttamismenettelyihin osoitetun kansallisen kokonaistalousarvion pohjalta. Muissa jäsenvaltioissa yhteisrahoitusosuus vaihtelee vuosittain 38 prosentista 73 prosenttiin. Saksassa, Belgiassa, Suomessa ja Ruotsissa se on poikkeuksetta yli 60 prosenttia, mikä johtuu tiettyjä painopisteitä (erityisesti painopistettä 3) edustavien toimien suuresta lukumäärästä. Vuosien 2008 ja 2009 keskimääräinen yhteisrahoitusosuus oli 50 prosenttia. Jos Espanja jätettäisiin pois laskuista, osuus olisi yli 68 prosenttia. Kuvio 3: Kokonaisvarojen jakautuminen rahoituslähteittäin vuosina 2008–2009 [pic] Vuosina 2008 ja 2009 käytetyt valintamenettelyt Ohjelmiin valitut toimet pannaan täytäntöön hankkeilla, joita voi olla yksi tai useita. Hankkeet valitaan myöntävän elimen tai toimeenpanevan elimen mallin mukaan. Myöntävän elimen malliin perustuvan valintamenettelyn tapauksessa lähes kaikki jäsenvaltiot järjestivät vähintään yhden avoimen ehdotuspyynnön kussakin vuotuisessa ohjelmassa . Irlannissa, Kyproksella, Luxemburgissa ja Ranskassa vuoden 2008 ohjelmasta ei julkaistu lainkaan ehdotuspyyntöä. Toisaalta useissa jäsenvaltioissa oli julkaistava useampia kuin yksi ehdotuspyyntö kiinnostuksen tai uusien hanke-ehdotusten vähyyden vuoksi. Useimmat jäsenvaltiot saivat kuhunkin ehdotuspyyntöön alle 10 vastausta. Vain Espanjassa ja Saksassa tuli enemmän ehdotuksia (Espanjassa 26 ehdotusta vuonna 2008 ja 36 vuonna 2009 ja Saksassa 60 ehdotusta vuonna 2008 ja 33 vuonna 2009). Vuonna 2008 15 jäsenvaltiota päätti myöntää rahoitusta kaikille ehdotuksille. Vuonna 2009 neljässä jäsenvaltiossa valittiin rahoitettavaksi kaikki ehdotukset ja kolmessa yli 2/3 ehdotuksista. Yksikään jäsenvaltio ei ilmoittanut rahoittaneensa hankkeita julkaisematta ehdotuspyyntöä. Taulukko 5: Myöntävän elimen malliin perustuva valintamenettely Vuotuinen ohjelma | Ehdotetut hankkeet | Rahoitettavaksi valitut hankkeet | Hyväksyttyjen ehdotusten osuus | 2008 | 185 | 146 | 80 % | 2009 | 134 | 97 | 72 % | Toimeenpanevan elimen malliin perustuvan valintamenettelyn tapauksessa lähes kaikissa jäsenvaltioissa julkaistiin palauttamismenettelyistä vastaaville toimivaltaisille viranomaisille vähintään yksi kiinnostuksenilmaisupyyntö . Jotkin jäsenvaltiot tosin valitsivat olla järjestämättä erillistä ehdotuspyyntöä (erityisesti Kreikka ja Italia) tai päättivät yleensäkin valita hankkeet ehdotuspyynnön ulkopuolelta (Espanja) kuultuaan sidosryhmiä vuotuisen ohjelmansa luonnoksesta. Jotkin jäsenvaltiot julkaisivat useita perättäisiä kiinnostuksenilmaisupyyntöjä (erityisesti Ranska ja Kypros). Vuonna 2008 kymmenen 16:sta ehdotuspyyntöjä julkaisseesta jäsenvaltiosta hyväksyi kaikki hankkeet. Vuonna 2009 kaikki hankkeet hyväksyi 12 jäsenvaltiota 14 jäsenvaltiosta. Taulukko 6: Toimeenpanevan elimen malliin perustuva valintamenettely Vuotuinen ohjelma Vuotuinen ohjelma | Ehdotetut hankkeet | Rahoitettavaksi valitut hankkeet | Hyväksyttyjen ehdotusten osuus | 2008 | 72 | 55 | 76% | 2009 | 43 | 39 | 91% | Yhdeksässä jäsenvaltiossa (Espanja, Italia, Kreikka, Luxemburg, Malta, Romania, Saksa, Suomi ja Viro) rahoitettiin hankkeita ilman kiinnostuksenilmaisupyyntöä. Näitä hankkeita oli yhteensä 81, suurin osa Kreikassa (47). Kun tarkastellaan niiden toimien kokonaisosuutta, joissa vastuuviranomainen toimii toimeenpanevana elimenä , jäsenvaltioiden toimittamien (vajaiden) tietojen mukaan vastuuviranomainen toimi toimeenpanevana elimenä noin 49 prosentissa toimista vuonna 2008 . Vuonna 2009 osuus laski hieman alle 40 prosenttiin . Tällaisten valtion viranomaisten hallinnoimien hankkeiden osuus jäsenvaltiolle myönnetyistä EU:n määrärahoista vaihtelee merkittävästi maittain: - Kahdessa suurimmassa tuensaajamaassa tällaisten hankkeiden prosenttiosuus on hyvin pieni: Yhdistyneessä kuningaskunnassa keskimäärin 93 prosenttia määrärahoista kohdennettiin tuettua vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista koskeviin toimiin, jotka valittiin laajalla avoimella menettelyllä; Saksassa yli 95 prosenttia määrärahoista osoitettiin kansalaisjärjestöjen toteuttamiin neuvontaa, uudelleenkotouttamista ja vapaaehtoisen paluun suunnitelmia koskeviin hankkeisiin. - Useimmissa muissa jäsenvaltioissa osuus on 10–50 prosenttia ja muutamissa keskimäärin tätä suurempi (Bulgariassa, Espanjassa, Italiassa, Puolassa ja Sloveniassa yli 70 prosenttia ja Kreikassa ja Ranskassa yli 90 prosenttia), sillä niiden ohjelmissa painotetaan erityisesti pakkoon perustuvaa paluuta, jota koskevista hankkeista aiheutuu paljon kustannuksia. - Joissakin tapauksissa osuus vaihtelee merkittävästi vuosittain. Esimerkiksi vuonna 2008 kaikki Romanian hankkeet edustivat toimeenpanevan elimen hallinnointimallia, kun taas vuonna 2009 lähes 37 prosenttia oli hankkeita, joissa vastuuviranomainen toimi myöntävänä viranomaisena. Osuuksiin voivat vaikuttaa tietyt muutkin tekijät kuin pakkoon perustuvaa paluuta koskevien hankkeiden suosiminen, sillä myöntävän elimen hallinnointimallin mukaisesti rahoitettujen hankkeiden lukumääräinen osuus riippuu tavallisesti kunakin vuonna saatujen hakemusten määrästä. Jos ehdotuksia tulee vain vähän tai vain harvat ehdotukset voidaan kelpuuttaa, vastuuviranomainen voi päättää julkaista toisen ehdotuspyynnön, mutta voi yhtä hyvin päätyä ottamaan ohjelmaan (varauksesta) suuremman määrän sellaisia hankkeita, joissa vastuuviranomainen toimii toimeenpanevana elimenä, turvatakseen toteuttamiskelpoisen aikataulun ohjelman tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi. Lopuksi on huomattava, että joissakin jäsenvaltioissa toimeenpanevan elimen mallia käytettiin paitsi pakkoon perustuvaa paluuta koskevissa hankkeissa myös sellaisissa viranomaishankkeissa, joilla oli strategisesti erityisen suuri merkitys kansalliselle palauttamisjärjestelmälle. Näitä olivat esimerkiksi erilaiset tutkimus-, yhteistyö-, verkostoitumis- tai koulutushankkeet. Ohjelmien täytäntöönpanon laadulliset näkökohdat Rahastosta tuettujen toimien luokittelu Selkeän kokonaiskuvan saamiseksi paluurahastosta tuettujen hankkeiden luonteesta komissio kehitti analyysimallin tukitoimenpiteiden luokittelemiseksi. Se on kaksivaiheinen: 1. Ensimmäisessä vaiheessa määritetään, kohdistuvatko toimenpiteet ensisijaisesti vapaaehtoiseen vai pakkoon perustuvaan paluuseen. Jos hanketta (esimerkiksi tietyt koulutustoimet) ei voida selkeästi luokitella kumpaankaan luokkaan, voidaan tarvittaessa käyttää luokitusta ”yhdistelmähanke”. Henkilö- ja matkustusasiakirjojen tunnistamiseen liittyvien hankkeiden katsotaan koskevan pakkoon perustuvaa paluuta. 2. Toisessa vaiheessa toimet luokitellaan sisältönsä mukaan: sisältö vaihtelee tutkimuksesta ja/tai strategian kehittämisestä operaatioihin, valmiuksien kehittämiseen ja yhteistyöhön. Monisisältöisille toimille voidaan osoittaa enintään kolme luokkaa, jolloin ilmoitetaan kunkin luokan arvioitu painotus hankkeessa. Tätä analyysimallia sovellettiin vuonna 2010 toimitettuihin taloudellisiin tietoihin kauden 2008–2009 vuotuisista ohjelmista. Analyysin perusteella tehtiin seuraavat päätelmät rahaston täytäntöönpanon laadullisista näkökohdista näissä ohjelmissa (analyysissa ei ole huomioitu ohjelmiin vuonna 2009 esitettyjä tarkistuksia, jotka olivat vielä hyväksymättä tukikelpoisuusajan päättyessä 30. kesäkuuta 2011): - ensimmäisen vaiheen analyysi : lähes 53 prosenttia varoista kohdennettiin pakkoon perustuvaa paluuta koskevien toimenpiteiden toteuttamiseen, 43 prosenttia vapaaehtoista paluuta koskevien toimien tukemiseen ja 4 prosenttia näiden paluumuotojen yhdistelmiä koskeviin toimintoihin; - toisen vaiheen analyysi : noin 77 prosenttia varoista käytettiin konkreettisiin yksittäisiin paluuoperaatioihin ja kohderyhmien avustamiseen (vapaaehtoiset paluut, pakkoon perustuvat paluut, neuvonta ja tiedotus, heikossa asemassa olevien henkilöiden avustaminen); 3 prosenttia käytettiin maastapoistamisen ja/tai palauttamisen edellytyksiä koskevaan yhteistyöhön kolmansien maiden kanssa (tunnistaminen ja matkustusasiakirjojen hankkiminen), 2 prosenttia jäsenvaltioiden väliseen yhteistyöhön ja loput 18 prosenttia yleisiin valmiuksien kehittämistoimiin (strategian kehittäminen, henkilöstö, infrastruktuuri ja välineet, tutkimus/parhaat käytännöt). Taulukko 7: Ensimmäisen vaiheen analyysi vuosilta 2008–2009 (määrärahojen mukaan) Luokitustaso 1 | 2008 | Prosenttiosuus vuonna 2008 | 2009 | Prosenttiosuus vuonna 2009 | Vuosien 2008–2009 keskiarvo | Vapaaehtoinen paluu | 44 156 100 | 42,6 % | 47 333 822 | 41,2 % | 41,9% (91 489 922) | Pakkoon perustuva paluu | 55 685 887 | 53,7 % | 59 236 649 | 51,6 % | 52,6% (114 922 536) | Yhdistelmä | 3 770 382 | 3,6 % | 8 251 176 | 7,2 % | 5,5% (12 021 558) | Yhteensä | 103 612 369 | 114 821 647 | 218 434 016 | Taulukko 8: Toisen vaiheen analyysi vuosilta 2008–2009 (toimien lukumäärän mukaan) Luokitustaso 2 | 2008 | 2009 | 2008+2009 | Toimien lukumäärä | Prosentti-osuus | Toimien lukumäärä | Prosentti-osuus | Keskimäärin yhteensä | 1. Palauttamismenettelyjen hallinnointi (strategia) | 23 | 4 | 22 | 1 | 45 | 2. Vapaaehtoinen paluu (operaatiot) | 41 | 24 | 51 | 26 | 92 | 3. Pakkoon perustuva paluu (operaatiot) | 32 | 42 | 36 | 33 | 68 | 4. Neuvonta ja tiedotus | 38 | 12 | 43 | 12 | 81 | 5. Heikossa asemassa olevien henkilöiden avustaminen | 24 | 3 | 25 | 4 | 49 | 6. Henkilöstön valmiuksien kehittäminen | 42 | 3 | 45 | 3 | 87 | 7. Valmiuksien kehittäminen – infrastruktuuri ja välineet | 18 | 3 | 19 | 11 | 37 | 8. Valmiuksien kehittäminen – tutkimus / parhaat käytännöt | 31 | 4 | 47 | 4 | 78 | 9. Jäsenvaltioiden välinen yhteistyö | 25 | 2 | 32 | 2 | 57 | 10 Yhteistyö kolmansien maiden kanssa | 33 | 2 | 38 | 3 | 71 | Kuvio 4: Toisen vaiheen analyysi vuosina 2008–2009 – toimien jaottelu neljään pääluokkaan [pic] EU:n rahoitusosuuksien tuensaajaryhmät Rahastosta saatavilla olevasta EU:n rahoitusosuudesta osoitettiin julkisten viranomaisten toteuttamille toimille 54,5 prosenttia vuonna 2008 ja 53,2 prosenttia vuonna 2009, kansalaisjärjestöille 19,8 prosenttia vuonna 2008 ja 19,2 prosenttia vuonna 2009 ja kansainvälisille järjestöille (erityisesti Kansainväliselle siirtolaisuusjärjestölle, jäljempänä ’IOM’) 25,7 prosenttia vuonna 2008 ja 27,6 prosenttia vuonna 2009. Esimerkkejä painopisteeseen 1 liittyvistä hankkeista A. Tuetun vapaaehtoisen paluun ohjelmat Tukholman ohjelmassa jäsenvaltiot velvoitetaan rohkaisemaan vapaaehtoista paluuta esimerkiksi kehittämällä kannustinjärjestelmiä, tarjoamalla koulutusta, uudelleenkotouttamista ja tukia sekä hyödyntämällä olemassa olevien rahoitusvälineiden tarjoamia mahdollisuuksia. Tähän tarkoitukseen osoitettiin ohjelmien perusteella yhteensä 55,5 miljoonaa euroa. Jäsenvaltiot ovat kukin hieman eri vaiheessa tuetun vapaaehtoisen paluun kehittämisessä, kuten äskettäinen EMN:n tutkimus[13] ja monivuotisten ohjelmien kuvauksissa määritetyt lähtötilanteet osoittavat. Niiden perusteella tällä alalla toteutetut toimet voidaan luokitella seuraavasti: 1. Pilottihankkeiden kehittäminen ja/tai tuetun vapaaehtoisen paluun ohjelmien käyttöönotto maissa, joissa ei ole (pysyviä) palauttamisjärjestelmiä (esimerkiksi Kreikka, Kypros, Latvia, Liettua, Malta, Slovenia, Suomi ja Viro); 2. Äskettäin perustettujen (perustason) palvelujen tai ohjelmien lujittaminen pidentämällä niiden kestoa ja/tai lisäämällä asteittain avustukseen oikeutettujen henkilöiden lukumäärää (esimerkiksi Slovakia); 3. Vakiintuneiden palauttamisohjelmien (järjestelmällinen) laajentaminen suurentamalla kohderyhmää, lisäämällä uusia (erityisiä) kohderyhmiä (kuten heikossa asemassa olevat henkilöt) ja/tai monipuolistamalla tarjotun avustuksen sisältöä (erityisesti neljä suurinta tuensaajamaata eli Espanja, Italia, Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta); 4. Erityisten ja innovatiivisten räätälöityjen toimenpiteiden käyttöönotto etenkin pysyvän paluun varmistamiseksi ja erillisen uudelleenkotouttamisosan kehittämiseksi ohjelmiin (esimerkiksi Alankomaat, Belgia ja Saksa). Latviassa vuoden 2008 ohjelmasta rahoitettiin palauttamismenettelyjen hallinnointia koskevan pitkän aikavälin strategian laatimisen yhteydessä useita tutkimushankkeita, joissa kehitettiin Latviaan parhaiten soveltuvia vapaaehtoisen paluun ja uudelleenkotouttamisen malleja. Näissä otettiin huomioon kohderyhmän koko, EU:n lainsäädäntö ja muiden maiden parhaat käytännöt. Samoin Virossa vuosien 2008 ja 2009 ohjelmiin sisällytettiin useita hankkeita, joilla valmisteltiin tuetun vapaaehtoisen paluuohjelman käynnistämistä ja paluumuuttajia varten suunniteltuja neuvonta- ja tukirakenteita. Maltalla toteutettiin vuosien 2008 ja 2009 ohjelmissa kaksi hanketta, joilla edistettiin tuettuun vapaaehtoiseen paluuseen liittyviä toimintoja. Lisäksi käynnistettiin hanke Maltan palauttamismenettelyjen hallinnointivalmiuksien lujittamiseksi pitkällä aikavälillä. Kaikissa kolmessa maassa yksi tuensaajista oli IOM. Suomessa vuonna 2009 käynnistetyn monivuotisen hankkeen tavoitteena oli perustaa kattava vapaaehtoisen paluun järjestelmä. Suomessa ei ole tähän mennessä toteutettu yhtään kansallista tuetun vapaaehtoisen paluun ohjelmaa, ja hankkeessa on tarkoitus avustaa paluumuuttajia matkajärjestelyissä ja tarjota heille taloudellista apua uudelleenkotoutumiseen, lisätä vapaaehtoisen paluun järjestämiseen osallistuvien toimijoiden yhteistyötä sekä parantaa paluumuuttajien tiedonsaantia. Monet maat hyödynsivät IOM:n kokemusta voidakseen tarjota laajemman kokonaisuuden palauttamistoimenpiteitä. Esimerkiksi Slovakiassa IOM järjesti osana vapaaehtoiseen paluuseen ja uudelleenkotouttamiseen liittyvää hanketta kenttätyökampanjan, jolla pyrittiin tavoittamaan laittomia maahanmuuttajia heidän tunnetuilla oleskelualueillaan. Kampanjan tuloksena palautettiin 47 laitonta maahanmuuttajaa, kun vielä edellisenä vuonna heitä ei palautettu ainuttakaan. Alankomaissa IOM toteutti säilöön otetuille henkilöille suunnatun tiedotus- ja neuvontahankkeen ja auttoi parantamaan yleisesti vastaanottokeskusten valmiuksia tuetun vapaaehtoisen paluun järjestämisessä. Portugalissa IOM auttoi vuoden 2008 ohjelmassa perustamaan kansallisista ja kansainvälisistä yhteistyökumppaneista, lähinnä Latinalaisen Amerikan kansalaisjärjestöistä koostuvan verkoston vapaaehtoisen paluun järjestelmän kehittämiseksi edelleen. Sen jatkoksi toteutetussa hankkeessa IOM ylläpiti peruspalveluja ja tarjosi tukipaketit noin 550 henkilölle ja lisäksi laajensi verkostoa, laati selkeän viestintästrategian ja lujitti uudelleenkotouttamiseen liittyviä ja paluun jälkeisiä seuranta- ja tukipalveluja. Puolassa IOM tarjosi vuosien 2008 ja 2009 ohjelmissa täyden valikoiman palveluja, joihin sisältyivät tiedottaminen, avustaminen matkajärjestelyissä ja uudelleenkotoutumisessa, vastaanottokeskusten henkilöstön koulutukset, heikossa asemassa olevien henkilöiden tukeminen, rekisteröinti ja tietokannan ylläpito sekä konferenssin järjestäminen vapaaehtoisen paluun toimintamallin esittelemiseksi kansalaisjärjestöille ja viranomaisille. Monissa muissa maissa rahaston tukea käytettiin paitsi olemassa olevien järjestelmien lujittamiseen tai laajentamiseen myös uusien menetelmien kokeiluun tai käyttöönottoon. Slovakiassa laajennettiin olemassa olevia järjestelmiä sisällyttämällä niihin tavanomaisten kustannusten lisäksi uudelleenkotouttamissuunnitelman laatimiseen myönnettävä tuki sekä paluumaassa maksettavat uudelleenkotoutumisavustukset. Italiassa toteutettiin ensin tavanomaista järjestelmää tukeva hanke vuonna 2008, minkä jälkeen painopiste siirtyi uudelleenkotouttamistoimiin vuonna 2009. Useissa jäsenvaltioissa (esimerkiksi Bulgariassa, Espanjassa, Italiassa, Itävallassa, Puolassa ja Suomessa ) rahoitettiin lisäksi hankkeita, joiden tavoitteena oli avustaa heikossa asemassa olevia henkilöitä, kuten perheitä, alaikäisiä tai ihmiskaupan uhreja. Ranskassa tarjotaan tukea kiireelliseen lääkärinhoitoon, direktiivissä tarkoitetun asianmukaisen väliaikaismajoituksen tarjoamiseen sekä Roissyn lentoaseman transit-alueelle ilman huoltajaa jääneiden alaikäisten paluujärjestelyihin. Unkarissa toteutetussa ”Jälleen kotona” -hankkeessa pieni joukko terveysongelmista kärsiviä bosnialaisia palautettiin kotimaahansa läheisessä yhteistyössä bosnialaisten viranomaisten kanssa noudattamalla asianmukaista huolellisuutta ja varovaisuutta. Alankomaissa pieni kansalaisjärjestö auttoi maahanmuuttajia luomaan itselleen elinkeinon paluumaassa. Vapaaehtoiset kokosivat paluumuuttajille selviytymispaketteja ja avustivat 23:n kolmannen maan kansalaisen paluuta yhteensä 120 000 euron budjetilla. Ranska käytti EU:lta saamansa rahoitusosuuden strategisesti toteuttamalla useita toisiaan täydentäviä toimia, jotka vaihtelivat neuvonnasta ja tiedottamisesta yksittäisille tiedotus- ja uudelleenkotouttamistoimille kohdennettuihin rahallisiin kannustimiin. Yhdessä hankkeessa kannustettiin laittomasti maassa oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia palaamaan lähtömaahansa jatkamalla heidän rahallista avustamistaan olemassa olevan palauttamisohjelman ulkopuolella (3,5 miljoonaa euroa, 39 prosenttia vuoden 2008 ohjelmasta). Toisessa hankkeessa tuettiin Calais’n alueella oleskelevien henkilöiden paluuta lähtömaahansa esimerkiksi tiedottamalla riskeistä, joita heille aiheutuu pyrkimisestä Englannin kanaalin yli Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, siellä odottavista epävarmoista oloista sekä laittoman oleskelun jatkamiseen Ranskassa liittyvistä riskeistä (0,9 miljoonaa euroa). Rahaston tuella Ranska saattoi yleensäkin lisätä rahallisten kannustinten käyttöä (vuonna 2008 ohjelmasta hyötyi 2 227 maahanmuuttajaa, 9 prosenttia enemmän kuin vuonna 2007) sekä korottaa kannustimen määrää henkilöä kohti. Yhdistynyt kuningaskunta osoitti tarkastelujakson aikana eniten EU:n varoja (14 miljoonaa euroa) tuettua vapaaehtoista paluuta koskeviin toimenpiteisiin. Rahaston varoilla rahoitettiin tuettua vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista koskevaa VARRP-ohjelmaa, säilöön otettujen maahanmuuttajien vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista koskevaa VRRDM-ohjelmaa sekä paluuavustusjärjestelyä (FRS) (käteismaksut). Arvioinnin perusteella vuoden 2008 ohjelmassa toteutetulla VARRP-ohjelmalla saatiin erittäin onnistuneita tuloksia. Seurantatietojen mukaan hakemusten, vapaaehtoisten paluiden ja uudelleenkotoutumisavustuksen saajien määrä kasvoi merkittävästi edellisiin vuosiin verrattuna. Vastaajat antoivat myönteistä palautetta erityisesti henkilökohtaisten paluusuunnitelmien laatimisesta ja uudelleenkotoutumistuen toteutuksesta ja sisällöstä. B. Neuvonta ja tiedottaminen Tähän tarkoitukseen osoitettiin ohjelmien perusteella yhteensä 25,8 miljoonaa euroa. Monissa jäsenvaltioissa toteutettiin tiedotusta ja neuvontaa koskevia toimia (esimerkiksi Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Italia, Itävalta, Kreikka, Malta, Puola, Ranska, Saksa, Slovakia, Tšekki ja Viro )[14]. Seuraavassa on joitakin esimerkkejä toimista, joilla vaikutettiin merkittävään osaan kohdeväestöstä: - Kreikan vuoden 2009 ohjelmasta maksettiin tukea tulkki-, sosiaalityöntekijä- ja psykologipalvelujen hankkimiseen palautettaville henkilöille, myös Ateenassa ja Kreetalla; EU:n rahoitusosuus hankkeesta oli miljoona euroa. - Alankomaissa tarjottiin vuonna 2009 tukea ”syntyperäisten neuvojien” verkoston maantieteelliseen laajentamiseen suurten kaupunkien ulkopuolelle sekä yhteistyön lujittamiseen paikallisviranomaisten kanssa. EU:n rahoitusosuus tästä toimesta oli noin miljoona euroa. - Itävallassa neljä kansalaisjärjestöä tarjosi kolmansien maiden kansalaisille neuvontaa sekä säilöönottokeskuksissa että kentällä. Keskuksissa tavoitetuista yli 6 000:sta kolmannen maan kansalaisesta noin 19 prosenttia ja kentällä tavoitetuista yli 6 000:sta kolmannen maan kansalaisesta noin 58 prosenttia päätti palata vapaaehtoisesti lähtömaahansa. EU:n rahoitusosuus vuosien 2008 ja 2009 hankkeista oli yhteensä 1,8 miljoonaa euroa. - Saksan vuosien 2008 ja 2009 ohjelmissa autettiin kansalaisjärjestöjä tarjoamaan eri osavaltioissa neuvontaa ja tiedotusta noin 25 hankkeessa, joissa EU:n rahoitusosuus oli 2,2 miljoonaa euroa. Vuoden 2008 hankkeissa järjestettiin noin 10 402 neuvontaistuntoa, ja yhteensä 1 382 henkilöä päätti palata vapaaehtoisesti. Vuoden 2008 ohjelmassa toteutetut toimet ovat selvästikin lujittaneet neuvonta- ja yhteistyöjärjestelmiä sekä alan eri toimijoiden välisiä verkostoja. Koska rahaston toimet täydensivät REAG/GARP-ohjelmassa tarjottuja palveluja, ne ovat osaltaan lisänneet tämän tuettua vapaaehtoista paluuta koskevan ohjelman suosiota pakolaisten ja (kielteisen päätöksen saaneiden) turvapaikanhakijoiden keskuudessa. C. Pakkoon perustuvat paluut Tähän tarkoitukseen osoitettiin ohjelmien perusteella yhteensä 81 miljoonaa euroa. Pakkoon perustuvan paluun kustannuksia (esimerkiksi lentojärjestelyt, saattajien matkakulut ja päivärahat ja palautettavien henkilöiden matkakulut) yhteisrahoitettiin kaikissa muissa jäsenvaltioissa paitsi Itävallassa, Suomessa, Saksassa, Portugalissa, Ruotsissa ja Alankomaissa. Yhdistyneessä kuningaskunnassa toteutettiin ainoastaan pienimuotoinen hanke, jonka tavoitteena oli edistää jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä pakkoon perustuvan paluun alalla. Yhteistyömallia hyödynnetään esimerkiksi järjestämällä yhteisiä palautuslentoja; suurin osa ohjelmasta koski vapaaehtoista paluuta. Pakkoon perustuvaa paluuta koskevien menojen osuus kokonaistalousarviosta on useimmissa jäsenvaltioissa noin 10–30 prosenttia. Neljä suurta tuensaajamaata – Ranska (2,8 miljoonaa euroa), Kreikka (7,8 miljoonaa euroa), Italia (6,9 miljoonaa euroa) ja Espanja (6,3 miljoonaa euroa) – käyttivät absoluuttisesti tarkasteltuna varsin merkittävän osan EU:n rahoitusosuudesta näihin operaatioihin vuosien 2008–2009 ohjelmissa. Suhteellisesti tarkasteltuna näiden menojen osuus talousarviosta oli melko suuri myös joissakin pienemmissä tuensaajamaissa, kuten Kyproksella, Luxemburgissa ja Puolassa . Tavanomaisten palauttamisoperaatioiden lisäksi rahoitettiin muutamia innovatiivisia hankkeita, esimerkiksi seuraavat: - Belgiassa viranomaiset toteuttivat kaksi hanketta (”Perheiden palauttaminen” ja ”Palauttamismenettelyt henkilöille, joilla on erityistarpeita”), joiden tavoitteena oli kehittää vaihtoehtoja säilöön ottamiselle. Hankkeissa lähdettiin mukauttamaan perheasuntoja/vastaanottotiloja niin, että perheistä/henkilöistä, joilla on erityistarpeita, huolehditaan erillään suljettujen vastaanottokeskusten muista asukkaista. Palauttamisen ja mahdollisen uudelleenkotoutumisen valmistelemiseksi palkattiin koulutettuja neuvojia, jotka opastivat palautettavia henkilöitä koko menettelyn ajan ja antoivat heille päivittäistä apua. Heille tarjottiin kuitenkin jo varhaisessa vaiheessa mahdollisuutta vapaaehtoiseen paluuseen. Toisessakin hankkeessa tarjottiin paluumuuttajille yksilöllistä lääkärinhoitoa ja psykologista apua. Ensimmäisestä hankkeesta on jo saatu myönteisiä arvioita kansalaisjärjestöiltä. - Espanjassa järjestettiin ensiapukursseja yksin matkustaville poliisisaattajille, jotka osallistuvat palauttamisoperaatioihin tilauslennoilla, laivojen reittilinjoilla ja liikelennoilla. Esimerkkejä painopisteeseen 2 liittyvistä hankkeista Tähän painopisteeseen liittyvien menojen osuus oli yleensä hyvin pieni, paitsi Irlannissa . Se käytti 70 prosenttia määrärahoistaan (myös koko vuoden 2008 määrärahaosuuden) yhteisten palautuslentojen maksamiseen. Hankkeissaan jäsenvaltiot joko rahoittivat pelkästään yhteisiä palautuslentoja ( Belgia, Italia, Irlanti, Kypros, Luxemburg, Ranska, Romania ), yhdistivät yhteiset palautuslennot yhteistyötä ja valmiuksien kehittämistä koskeviin toimenpiteisiin ( Bulgaria, Puola, Slovenia ) tai keskittyivät ensisijaisesti vaihtamaan parhaita käytäntöjä muiden jäsenvaltioiden kanssa. Joihinkin hankkeisiin sisältyi lisäksi valmistelutoimia yhteistyön parantamiseksi kolmansien maiden kanssa ( Latvia, Tšekki ja Yhdistynyt kuningaskunta ). A. Yhteiset palautuslennot Yleensä jäsenvaltiot rahoittivat yhden lennon tai vain hyvin pienen määrän lentoja. EU:n rahoitusosuus ohjelmiin sisällytetyille yhteisille palautuslennoille oli yhteensä 3,6 miljoonaa euroa. Lennot täydensivät Frontexin koordinoimia lentoja. B. Muut yhteistyömuodot Virossa rahoitettiin hanke Latvian, Liettuan ja Viron konsulivirastojen ja kolmansien maiden maahanmuuttoviranomaisten välisen operatiivisen yhteistyön lisäämiseksi matkustusasiakirjojen hankkimisessa. Esimerkkejä painopisteeseen 3 liittyvistä hankkeista A. Innovatiiviset neuvonta- ja tiedotusmenetelmät Bulgariassa toteutettiin vuonna 2008 kaksi tähän tavoitteeseen liittyvää hanketta, joissa järjestettiin vapaaehtoista paluuta edistävä tiedotuskampanja (johon sisältyi videoleikkeitä, dokumenttiohjelma sekä 53 000 kappaletta erilaisia tiedotusjulkaisuja, kuten lehtisiä, mainosjulisteita ja esitteitä) ja parannettiin kansalaisjärjestöjen, IOM:n ja alan viranomaisten välistä yhteistyötä. Samoin Tšekissä toteutettiin vuosien 2008 ja 2009 määrärahoilla valtakunnallinen tiedotuskampanja. Italiassa tiedostettiin, ettei palauttamismenettelyihin liittyviä tiedotus- ja neuvontamahdollisuuksia ole osattu hyödyntää järjestelmällisesti koko maassa. Siksi rahaston varat kohdennettiin paikallisviranomaisten ja kansalaisjärjestöjen valtakunnallisen ”läheteverkoston” perustamiseen, tiedotustilaisuuksien ja tietoisuutta lisäävien kampanjoiden järjestämiseen sekä monikielisten tiedotusmateriaalien laatimiseen ja jakamiseen laajalle alueelle. Vuoden 2009 ohjelmaan sisällytetyssä jatkohankkeessa järjestettiin koulutuksia läheteverkoston henkilöstölle ja pidettiin seminaareja, joihin osallistui myös kolmansien maiden edustajia. Lisäksi maahanmuuttajayhteisöjen keskuudessa toteutettiin kartoitushanke nykyistä tehokkaampien tiedonlevitystapojen suunnittelemiseksi eri kohderyhmille sekä järjestettiin tilaisuuksia palauttamismenettelyihin liittyvien käytäntöjen ja kokemusten vaihtamiseksi painopisteeseen 4 osallistuvien eri toimijoiden välillä. Nämä hankkeet auttoivat yhdessä luomaan perustan tuetun vapaaehtoisen paluun kehittämiselle Italiassa. Muihin jäsenvaltioihin järjestettyjen opintokäyntien lisäksi Kreikan vuoden 2009 ohjelmasta rahoitettiin tuetun vapaaehtoisen paluun strategista kehittämistä rahoittamalla tiedotuskampanjaa ja jakamalla matka-avustuksia 300–400 henkilölle. Pilottihankkeen tulokset olivat niin myönteiset, että Kreikan tarkistetusta ohjelmasta vapautuneilla lisävaroilla päätettiin tarjota samanlaista tukea sekä paluun jälkeistä rahallista avustusta (taskurahaa) vielä muutamalle sadalle muulle henkilölle. Kreikan viranomaiset aikovat tulevina vuosina lisätä merkittävästi julkista tukea tällaisille vapaaehtoisille paluuoperaatioille rahaston avustuksella. B. Innovatiiviset kannustimet, joilla annetaan mahdollisuus ihmisarvoiseen paluuseen (erityisesti uudelleenkotouttaminen) Painopisteeseen 3 liittyviä uudelleenkotoutumista tukevia hankkeita (esimerkiksi koulutus, oman yrityksen perustamishankkeet, aloitustuet ja jatkoseuranta paluumaassa) rahoitettiin Belgiassa, Espanjassa, Itävallassa, Liettuassa, Ranskassa, Saksassa, Tšekissä ja Unkarissa . Ranskassa uudelleenkotouttamistoimia tuettiin kummastakin ohjelmasta pysyvän paluun varmistamiseksi joihinkin Afrikan maihin. Henkilökohtaisten tietojen kirjaamisen ja paluusuunnitelman laatimisen jälkeen palautettaville henkilöille tarjottiin tilaisuus luoda itselleen elinkeino ja saada rahallista apua yrityksen perustamiseen paluumaassa. Ruotsissa kyseisissä kahdessa vuotuisessa ohjelmassa toteutetuista 13 hankkeesta 9 koski painopistettä 3. Hankkeiden yhteisenä aiheena ovat eri elinten väliset uudet yhteistyömuodot. Yhdessä hankkeessa käynnistettiin yhteistyö tietyn Afrikan maan kauppakamarin ja maahanmuuttoviranomaisen välillä. Tiedotus- ja koulutustilaisuuksia järjestettiin noin 200:lle kyseisen maan kansalaiselle. Lisäksi laadittiin henkilökohtaisia liiketoimintasuunnitelmia ja järjestettiin 15 henkilölle vierailu paluumaahan, jotta he voisivat tehdä valmisteluja paikan päällä. Osana hanketta myönnettiin vielä tukea kyseisen maan oppilaitoksille. Belgiassa kyseisistä kahdesta vuotuisesta ohjelmasta tuetuista 35 hankkeesta 22 edisti painopistettä 3. Joissakin hankkeissa pyrittiin parantamaan palauttamisstrategioita ja edistämään yleisesti valmiuksien kehittämistä Belgiassa esimerkiksi suunnittelemalla opinto-ohjelma yksittäisille paluuneuvojille. Tähän painopisteeseen liittyviä erityisiä uudelleenkotouttamistoimia tuettiin ohjelmista yhteensä 2,5 miljoonalla eurolla. Ne koostuivat seuraavista toimista: - valmiuksien kehittämistä koskevat toimet (uusien menetelmien kehittämiseksi toteutettiin tutkimushanke, joka koski psyykkisesti ja fyysisesti sairaiden henkilöiden palauttamiseen ja uudelleenkotoutumiseen liittyviä parhaita käytäntöjä kuudessa valtiossa; lisäksi toteutettiin joitakin hankkeita puutteellisten valmiuksien parantamiseksi kansalaisjärjestöissä, jotka toimivat viranomaisten yhteistyökumppaneina uudelleenkotouttamisessa ja osallistuvat tuettua vapaaehtoista paluuta koskevaan kansalliseen strategiaan); ja - yksittäisten paluuoperaatioiden tukeminen laajentamalla uudelleenkotouttamisessa sovellettavia nykyisiä lähestymistapoja ja kehittämällä uusia menetelmiä (neljässä IOM:n hankkeessa suunniteltiin räätälöityjä avustuspaketteja nykyistä yleistä uudelleenkotouttamisohjelmaa täydentävänä innovatiivisena lisätoimena; lisäksi toteutettiin kaksi erityisiin kohderyhmiin/paluumaihin suunnattua Caritas-järjestön hanketta osana kattavaa vapaaehtoisen paluun ohjelmaa, johon sisältyivät myös uudelleenkotoutumisen tukeminen sekä seuranta paluumaassa). Saksassa kyseisissä kahdessa ohjelmassa toteutetuista 99 hankkeesta 44 edisti painopistettä 3, ja niihin käytettiin varoja yhteensä 5,6 miljoonaa euroa (noin 41 prosenttia rahaston kokonaistalousarviosta). Kahta matkustusasiakirjoihin liittyvää hanketta lukuun ottamatta kaikista hankkeista yhteisrahoitettiin innovatiivisia paluusuunnitelmia ja muita sellaisia toimia, jotka edistävät vapaaehtoista paluuta. Joissakin hankkeissa painotettiin tiettyjä kohderyhmiä ja/tai paluumaita ja joissakin taas uusia tapoja tukea uudelleenkotoutumista. C. Sellaisten uusien työmenetelmien testaus, joilla nopeutetaan asiakirjojen myöntämistä paluumuuttajille Ohjelmien perusteella yhteistyöhön kolmansien maiden kanssa osoitettiin noin 5,5 miljoonaa euroa, mutta tähän summaan sisältyy myös joihinkin muihin painopisteisiin liittyviä hankkeita. Painopisteen 3 alalla monet jäsenvaltiot toteuttivat hankkeita tehokkaan, vakaan ja kestävän operatiivisen yhteistyön käynnistämiseksi kolmansien maiden viranomaisten kanssa, jotta helpotettaisiin matkustusasiakirjojen hankkimista ja varmistettaisiin nopea ja tuloksekas maastapoistamismenettely. Seuraavassa esitetään joitakin havainnollisia esimerkkejä innovatiivisesta ja välittömiin tuloksiin johtaneesta rahoitustuen käytöstä: - Romaniassa kehitettiin uusi yhteistyömekanismi sellaisten kolmansien maiden diplomaattiedustustojen kanssa, joilla ei ole suurlähetystöä Romaniassa. Noin 15 maan edustustossa järjestetyissä tapaamisissa Romanian viranomaisilla oli ensimmäisen kerran tilaisuus keskustella konkreettisista tapauksista suoraan kolmansien maiden maahanmuuttoviranomaisten kanssa. Keskustelut johtivat menettelyjen nopeutumiseen ja työsuhteiden paranemiseen. - Puolassa vuosien 2008 ja 2009 ohjelmista myönnettyjä varoja käytettiin erityisohjelman kehittämiseen työsuhteiden helpottamiseksi erään tärkeän kolmannen maan maahanmuuttoviranomaisten kanssa. Hanke perustui kyseisen maan viranomaisten säännöllisiin vierailuihin Puolassa ja puolalaisten viranomaisten vastavierailuihin. Ohjelmasta korvattiin vierailijoiden matkakustannukset ja päivärahat sekä mahdollisten paluumuuttajien kuljetukset vastaanottokeskuksista tunnistettavaksi. Viranomaisten suora ja säännöllinen yhteydenpito helpotti suuresti takaisinottomenettelyjä ja loi perustan tehokkaalle, vakaalle ja pitkäaikaiselle yhteistyölle. - Sloveniassa kansalaisjärjestöt ja kääntäjien verkosto ryhtyivät keskenään yhteistyöhön viranomaisten auttamiseksi mahdollisesti palautettavien henkilöiden haastatteluissa osana toimea, jonka tavoitteena on parantaa henkilöiden tunnistamiseen liittyvää yhteistyötä kolmansien maiden kanssa. - Espanjassa rahaston varoilla tuettiin järjestelmällisesti noin kymmenen Afrikan lähtömaan maahanmuuttoviranomaisille suunnattuja koulutusseminaareja, joita järjestettiin sekä Espanjassa että kyseisissä maissa. Epämuodollinen kohtaaminen näissä tilaisuuksissa synnytti vastavuoroista luottamusta, joka paransi vuorovaikutusta ja yhteistyötä. - Ruotsissa toteutetun hankkeen tavoitteena oli kehittää uusia tapoja kolmansien maiden kansalaisten tunnistamiseen järjestämällä tapaamisia Ruotsin viranomaisten ja erään merkittävän lähtömaan maahanmuuttoviranomaisten välillä, jonka kanssa Ruotsilla oli ollut hankaluuksia takaisinottomenettelyissä. D. Muut innovatiiviset toimenpiteet Kreikan viranomaiset tekivät vuoden 2009 määrärahoilla opintokäyntejä muihin jäsenvaltioihin hakeakseen malleja vapaaehtoista paluuta edistävän kansallisen lähestymistapansa suunnitteluun. Unkarista tehtiin kaksi tiedonhankintamatkaa erääseen Unkarille erityisen merkittävään kolmanteen maahan. Tavoitteena oli laatia kattava ja ajankohtainen maaraportti neuvontapalvelujen laadun parantamiseksi. Matkoja valmisteltiin yhdessä muiden jäsenvaltioiden ja IOM:n asiantuntijoiden kanssa. Joissakin maissa tähän painopisteeseen liittyvät toimet keskittyivät tiedonhallintaan. Belgiassa kehitettiin tietoteknisiä työkaluja tapausten hallinnointiin suljetuissa keskuksissa, maahanmuutto- ja poliisiviranomaisten välisen yhteistyön nopeuttamiseen sekä laitonta maassa oleskelua koskevien tietojen keskitettyyn keruuseen ja analysointiin. Espanjassa varat käytettiin integroidun tietotekniikkajärjestelmän kehittämiseen vapaaehtoisen paluuohjelman hallinnointia varten. Esimerkkejä painopisteeseen 4 liittyvistä hankkeista A. Arviointi ja tutkimus Melko monissa jäsenvaltioissa toteutettiin painopisteeseen 4 liittyviä tutkimuksia: - Itävalta rahoitti tutkimushankkeen, jossa vertailtiin Itävallan nykyisten vapaaehtoista paluuta koskevien ohjelmien kohderyhmiä, kustannuksia, yhteistyöjärjestelyjä sekä niiden tuottamia synergioita ja mittakaavaetuja. - Bulgaria kehitti integroidun strategian, joka muodostaa perustan Bulgarian paluumenettelyjen integroitua hallinnointia koskevalle strategiselle ohjelmalle vuosiksi 2011–2013. Ohjelman täytäntöön panemiseksi laadittiin toimintasuunnitelma, ja lisäksi tehtiin jatkoselvityksiä muiden jäsenvaltioiden parhaista käytännöistä työryhmässä, johon osallistui muun muassa kansalaisjärjestöjen edustajia. - Portugalissa tehtiin maahanmuuttajayhteisöjä ja niiden tiedonhankintatapoja kartoittava selvitys, joka perustui sidosryhmien haastatteluihin. Sen tavoitteena oli parantaa tiedottamista paluuohjelman mahdollisuuksista maahanmuuttajayhteisöille. B. Koulutus ja vaihtotoiminta Koulutushankkeet keskittyivät poliisien (saattajien) kouluttamiseen pakkoon perustuvaa paluuta koskevien vaatimusten ja parhaiden käytäntöjen alalla ( Italia, Kypros, Liettua, Romania, Slovakia ), kansallisten viranomaisten henkilöstön kouluttamiseen palauttamismenettelyjen hallinnoinnissa yleensä ( Latvia, Liettua, Puola, Slovakia ); kielikoulutukseen ( Latvia, Slovakia, Slovenia ) sekä ihmisoikeuksia ja/tai palauttamista koskeviin vaatimuksiin liittyvään koulutukseen ( Bulgaria, Unkari ). Kreikassa järjestettiin poliisiviranomaisille koulutusseminaareja erilaisista paluumenettelyjen hallinnointiin liittyvistä näkökohdista, kuten saattamiskäytännöistä, takaisinottomenettelyistä, ihmisoikeusvaatimuksista ja heikossa asemassa olevien henkilöiden kohtelusta. Vaikka toimeen osoitetut varat olivat melko vaatimattomat, sen järjestelmällistä ja kokonaisvaltaista lähestymistapaa pidettiin innovatiivisena. Puolalainen säätiö järjesti henkilöstökoulutuksia pienten vastaanottokeskusten palvelujen parantamiseksi Ukrainan vastaisella rajalla sijaitsevalla erityisalueella ja julkaisi hyvien käytäntöjen käsikirjan. Jäsenvaltiot käyttivät rahaston varoja myös tarjotakseen viranomaisille tilaisuuksia oppia muiden jäsenvaltioiden kokemuksista. Unkari rahoitti palauttamismenettelyihin osallistuvien täytäntöönpanoelinten ja oikeuslaitoksen elinten henkilöstölle tarkoitettuja opintokäyntejä useisiin eri jäsenvaltioihin. Liettuassa määrärahoilla kustannettiin saattajille ja palauttamismenettelyistä vastaaville viranomaisille järjestettyjä opintokäyntejä. Latvia käytti 53 prosenttia vuoden 2008 määrärahoista kolmeen tätä painopistettä koskevaan hankkeeseen. Ensimmäinen hanke koski parhaita käytäntöjä käsitteleviä seminaareja ja vierailuja muihin jäsenvaltioihin, toinen rajavartijoiden ja maahanmuuttoviranomaisten kouluttamista palauttamismenettelyjen hallinnoinnissa ja kolmas palauttamismenettelyjen hallinnointiin osallistuvien työntekijöiden kielikoulutusta. Lisäksi moniin koulutushankkeisiin osallistui tai niitä oli järjestämässä asiantuntijoita muista jäsenvaltioista. Rahaston varoja ei ainakaan tähän asti ole käytetty itse palauttamisdirektiivin soveltamista käsittelevien kansallisten koulutusten järjestämiseen toimijoille; tosin Unkari järjesti direktiivistä jäsenvaltioiden välisen konferenssin. Sen ajankohta oli luultavasti hieman liian aikainen, koska määräaika palauttamisdirektiivin saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä oli vasta 24. joulukuuta 2010. ALUSTAVA YLEISARVIO RAHASTON TÄYTÄNTÖÖNPANOSTA Jäsenvaltioiden huomautukset Saavutetut tulokset Jäsenvaltiot antoivat (osin) myönteisen yleisarvion rahaston täytäntöönpanosta. Niiden arvion mukaan ainakin vuoden 2008 ohjelmassa, joka päätettiin tarkastelujakson aikana, on yleisesti ottaen päästy monivuotisessa strategiassa määriteltyihin toivottuihin tuloksiin. Useat jäsenvaltiot mainitsivat tässä yhteydessä joitakin erityisen merkittäviä vapaaehtoisen paluun alalla saavutettuja tuloksia, joihin sisältyivät kokonaisvaltaisen lähestymistavan kehittäminen vapaaehtoista paluuta tukevissa kansallisissa politiikoissa (Italia); tuettujen vapaaehtoisten paluutoimien toteuttamisvalmiuksien paraneminen (Viro, Malta ja Romania); tuettujen vapaaehtoisten paluuohjelmien käynnistäminen, myös uusien välineiden, verkkosivuston ja ilmaisen palvelunumeron käyttöönotto, sekä ohjelmien arviointi (Unkari); neuvontajärjestelyjen paraneminen, olemassa olevan tuetun vapaaehtoisen paluuohjelman tehostuminen (Saksa); ja se, että rahaston tuella saatiin entistä suurempi määrä maahanmuuttajia palaamaan vapaaehtoisesti lähtömaihinsa (Espanja) ja voitiin tarjota lukuisille kolmansien maiden kansalaisille mahdollisuus ihmisarvoiseen, rauhalliseen ja pysyvään paluuseen ja kotoutumisavustukseen paluumaassa (Yhdistynyt kuningaskunta). Melko moni jäsenvaltio piti rahaston tukea hyödyllisenä myös siinä, että se helpottaa kansalaisyhteiskunnan osallistumista vapaaehtoisen paluun järjestelyihin. Puola korosti, ettei kansalaisjärjestöillä olisi ollut riittävästi resursseja osallistua vapaaehtoiseen paluuseen liittyvään toimintaan ilman rahaston apua. Romania mainitsi tehneensä rahaston tuella ensimmäiset aloitteensa kumppanuuksien luomiseksi kansalaisjärjestöjen kanssa, ja Portugali kertoi, että rahaston määrärahat antoivat mahdollisuuden jatkaa vapaaehtoiseen paluuseen keskittyvän verkoston parantamista. Täytäntöönpanossa ilmenneet haasteet Samanaikaisesti monet jäsenvaltiot korostivat kahden ensimmäisen ohjelman täytäntöönpanossa ilmenneitä haasteita. - Vuotuisten ohjelmien hyväksymisen viivästyminen vaikutti varsinkin vuoden 2008 ohjelmien täytäntöönpanoaikaan ja joissakin jäsenvaltioissa myös tosiasiallisesti sidottujen ja käytettyjen määrärahojen määrään. Kahden ensimmäisen ohjelman toimia toteutettiin usein rinnakkain ja hyvin tiiviissä aikataulussa. Ne jäsenvaltiot, jotka suunnittelivat varainkäyttönsä huolellisesti ja/tai ennakolta, onnistuivat käyttämään EU:lta saamansa rahoitusosuuden kokonaisuudessaan. - Täytäntöönpanosääntöjä ja erityisesti tukikelpoisuussääntöjä pidettiin liian monimutkaisina. Moni jäsenvaltio koki ohjeistuksesta, hallinnoinnin valvonnasta ja tilintarkastuksista aiheutuvan hallinnollisen työkuorman kohtuuttomaksi suhteessa velvoitteeseen hallinnoida rahoitusohjelmaa tehokkaasti, etenkin kun otetaan huomioon myönnettyjen määrärahojen suuruus. - Avoimet ja laajat valintamenettelyt eivät aina johtaneet tarkoituksenmukaisiin hanke-ehdotuksiin. Tämä on voinut johtua kansallisista tekijöistä, kuten tarjouskilpailuun kelpuutettavien ja/tai rahaston hankkeiden toteuttamisesta kiinnostuneiden organisaatioiden vähäisestä määrästä, kansallisen lainsäädännön asettamista erityisistä hallinnollisista rajoitteista tai raportointivaatimuksista tai hankkeiden tehokkaan täytäntöönpanon edellyttämästä aikataulusta. Mahdolliset hakijaorganisaatiot ovat myös saattaneet pitää EU:n sääntöjä, erityisesti kirjausketjuun ja todistusasiakirjoihin liittyviä vaatimuksia tai tukikelpoisuusrajoituksia liian hankalina. Esimerkiksi paluun jälkeisestä uudelleenkotoutumisavustuksesta aiheutuvat menot ovat tukikelpoisia vain kuuden kuukauden ajan, ja tämä on saattanut ajoittain hankaloittaa räätälöityjen ratkaisujen toteuttamista. Näin ollen jäsenvaltiot joutuivat pakostakin tarkistamaan vuotuisia ohjelmiaan EU:n rahoitusosuuden mahdollisimman tehokkaan käytön turvaamiseksi. Komissio hyväksyi vuoden 2008 ohjelmissa kymmenen tarkistettua ohjelmaa. Näistä tarkistuksista vähintään viidessä mukautettiin ohjelmaa avoimen ehdotuspyynnön tulosten takia ja kolmessa kansallisen talousarvion suunnittelusta seuranneiden oikaisujen perusteella. Näiden haasteiden helpottamiseksi ja jäsenvaltioilta saadun palautteen perusteella komissio on yksinkertaistanut huomattavasti menojen tukikelpoisuussääntöjen yleisiä puitteita, jatkanut paluun jälkeisiin uudelleenkotoutumisavustuksiin myönnettävän rahoituksen kestoa yhteen vuoteen ja pidentänyt tukikelpoisuusaikaa kahdesta vuodesta kahteen ja puoleen vuoteen. Komissio antaa myös jäsenvaltioille enemmän aikaa tarkistettujen ohjelmien toimittamiseen, jotta parannettaisiin EU:n määrärahojen hyödyntämistä. Koska rahasto on melko uusi EU:n rahoitusväline, tietyt alkuvaikeuksia kokeneet yksittäiset jäsenvaltiot ovat saaneet johdonmukaisesti muita enemmän opastusta komissiolta. Näiden muutosten vaikutukset näkyvät varmasti selkeämmin vuoden 2010 ohjelmien täytäntöönpanossa ja siitä eteenpäin. Komission tekemä arviointi Jäsenvaltioiden toimittamien kertomusten tarkastelun ja muiden tietojen, kuten tarkastuskäyntien tulosten perusteella komissio katsoo, että rahasto on alkuhankaluuksista ja tietyistä sääntöihin ja täytäntöönpanoon liittyvistä ongelmista huolimatta selvästi täyttänyt tavoitteensa eli edistänyt palauttamismenettelyjen yhdenmukaista hallinnointia jäsenvaltioissa. - Joissakin jäsenvaltioissa toteutettiin erityisiä tiedotuskampanjoita, joissa asetettiin saataville lisää tietoja paluumahdollisuuksista ja levitettiin niitä laajalti maahanmuuttajayhteisöihin. Tietyissä tapauksissa näissä tiedotustoimissa hyödynnettiin kotimaahansa palanneiden ja sinne onnistuneesti kotoutuneiden henkilöiden käytännön kokemuksia. - Rahastosta tuettiin monien sellaisten paluumenettelyjen hallinnointikäytäntöjen käyttöönottoa tai lujittamista, jotka monista jäsenvaltioista puuttuivat lähes kokonaan. Hankkeilla onnistuttiin parantamaan viranomaisten valmiuksia yhteistyössä kansalaisjärjestöjen ja/tai IOM:n kanssa sekä edistämään maahanmuuttajien ja turvapaikanhakijoiden vapaaehtoista paluuta. Tuetun vapaaehtoisen paluun ohjelmia lujitettiin tai laajennettiin , jotta niistä voitaisiin myöntää avustusta aiempaa useammille kolmansien maiden kansalaisille. Monissa neuvonta- ja uudelleenkotouttamishankkeissa kehitettiin palauttamismenettelyjen hallinnointiin innovatiivisia ja yksilöllisiä välineitä entistä kokonaisvaltaisemman lähestymistavan varmistamiseksi tulevina vuosina . - Rahaston tuella jäsenvaltioilla oli mahdollisuus tarjota palautettaville henkilöille enemmän tai suurempia rahallisia kannustimia ja/tai myöntää tukea tuloa tuottavan toiminnan käynnistämiseen ja sitä kautta edistää pysyvää paluuta . - Pakkoon perustuvan paluun alalla rahaston toiminnassa pyrittiin johdonmukaisuuteen yhteisiä palauttamisoperaatioita koordinoivan Frontexin toiminnan kanssa . Jäsenvaltiot käyttivät rahaston varoja tuloksekkaasti rahoittamalla kansallisia ja yhteisiä palautuslentoja, jotka täydensivät Frontexin toimenpiteitä. - Jäsenvaltioiden ja paluumaiden väliset yhteistyöhankkeet ovat johtaneet maastapoistamisten lukumäärän lisääntymiseen, kun henkilöiden tunnistamiseen ja matkustusasiakirjojen hankkimiseen liittyvät työjärjestelyt kolmansien maiden kanssa ovat parantuneet . - Lisäksi rahasto on luonut tilaisuuksia kokemusten vaihdon jatkamiseen muiden jäsenvaltioiden kanssa . Kokemattomammat jäsenvaltiot ovat hyödyntäneet rahaston tukea oppiakseen jäsenvaltioilta, joilla on pitkän ajan kokemusta tältä alalta. Rahaston toiminta on selvästikin alkanut tuottaa tulosta, sillä se on johtanut tuettua vapaaehtoista paluuta koskevien toimenpiteiden tehostumiseen ja oleskeluaikojen lyhenemiseen vastaanotto- ja/tai säilöönottokeskuksissa. Samalla se on parantanut paluuvaihtoehtoihin liittyvää tiedonlevitystä kohderyhmille ja kasvattanut vapaaehtoisen paluun mahdollisuuteen turvautuvien kolmansien maiden kansalaisten lukumäärää, jolloin kotiinpaluu on ihmisarvoisempi ja palaajan selviytymismahdollisuudet paremmat kuin pakkoon perustuvassa paluussa. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET Mahdolliset parannukset monivuotisen ohjelmakauden loppuvuosille Tämä arviointi perustuu ohjelmakauden kahteen ensimmäiseen vuoteen, ja se on laadittu vaiheessa, jossa loppukertomuksia ei ollut vielä saatavilla. Sen julkaiseminen on ajoitettu siten, että se auttaa Euroopan parlamenttia ja neuvostoa seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen valmistelussa. Siinä ei pyritä esittämään kattavaa ja lopullista arviota ohjelman täytäntöönpanosta. Tulokset eivät välttämättä ole edustavia. Ensimmäiset kaksi vuotuista ohjelmaa laadittiin ja pantiin täytäntöön varsin kireässä aikataulussa, ja jäsenvaltioilla oli vain vähän aiempaa kokemusta yhteisesti hallinnoiduista erityisten kohderyhmien vapaaehtoisista paluuhankkeista Euroopan paluurahaston ohjelmissa (vuosina 2000–2007) sekä jonkin verran kokemusta suoraan hallinnoiduista valtioiden välisistä hankkeista (vuosina 2005–2007). Vuoden 2010 ohjelmasuunnittelu sujui jo paljon jouhevammin. Täytäntöönpanon ensimmäisessä vaiheessa saadut kokemukset ja täytäntöönpanosääntöihin tehdyt muutokset antavat jäsenvaltioille hyvät lähtökohdat käyttää varoja parhaalla mahdollisella tavalla. Tulevissa ohjelmissa voitaisiin edistää vielä strategisempaa keskittymistä EU:n normeihin ja pyrkiä nykyistä järjestelmällisemmin edistämään jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä. Toimien täytäntöönpanossa olisi etua vakaasta rahoitussuunnittelusta ja yleensä pitkän aikavälin suunnittelusta, ja myös toimien tuloksista olisi pyrittävä tiedottamaan nykyistä tehokkaammin sidosryhmille ja ulkopuolisille. - Palauttamisdirektiivin täytäntöönpanon määräaika on päättynyt, joten EU:n palauttamispolitiikan perustekijät – paluurahasto ja direktiivi – ovat nyt paikoillaan. Tulevalle kaudelle myönnettyjen määrärahakorotusten ansiosta rahastolla on nyt mahdollisuus asettaa jäsenvaltioiden saataville varoja, joiden avulla ne voivat varmistaa direktiivin keskeisten vaatimusten sekä vapaaehtoisen paluun ensisijaisuuden ja paluumuuttajien inhimillisen ja ihmisarvoisen kohtelun periaatteiden noudattamisen, sillä tämä on perusedellytys palauttamismenettelyjen yhdenmukaisen hallinnoinnin konkreettiselle toteutumiselle koko EU:ssa . Näillä määrärahoilla jäsenvaltiot voivat tehostaa vapaaehtoiseen paluuseen liittyviä toimiaan, kunnostaa ja nykyaikaistaa alaikäisten ja perheiden säilöönottotiloja, suunnitella EU:n vaatimuksia koskevia koulutusohjelmia, kehittää uusia seuranta- ja arviointivälineitä ja avustaa paluumuuttajia nykyistä paremmin direktiivissä säädetyn vapaaehtoisen poistumisajan aikana ja tarvittaessa sen jälkeenkin tarjoamalla heille parhaat mahdolliset neuvontapalvelut ja mahdollisuuden tuettuun vapaaehtoiseen paluuseen. - Rahastoa hyödyntämällä jäsenvaltiot voisivat tehdä paljon nykyistä enemmän käytännön yhteistyön edistämiseksi ja toimien päällekkäisyyden vähentämiseksi tekemällä yhteistyötä kolmansien maiden kanssa, koulutustoiminnalla sekä hankkimalla tietoa paluumaiden tilanteesta . Jäsenvaltiot ovat toistuvasti toivoneet yhteistyön lisäämistä matkustusasiakirjojen hankkimisessa, yhteydenpidossa kolmansiin maihin ja takaisinottomenettelyissä. Painopisteeseen 2 osoitetut määrärahat ovat liian vaatimattomat verrattuna tämän haasteen mittavuuteen. Tähän asti yksikään jäsenvaltio ei ole toteuttanut hankkeita, joissa suunniteltaisiin yhteisesti räätälöityjä paluusuunnitelmia, uudelleenkotouttamispolitiikkaa, seurantakäyntejä tai yhteistyötä paluumaiden konsulivirastojen kanssa. Vaikka tällaiset hankkeet voivat vaatia tavallista enemmän koordinointia ja/tai kansallisten rahoitusjärjestelmien tasapainottamista, yhteistyön tarpeeseen ei voida vastata pelkästään yhteisön toimilla ja yhteisiin palautuslentoihin varatuilla Frontexin määrärahoilla. Sen vuoksi jäsenvaltioita pyydetään tutkimaan tarkemmin rahaston tarjoamia mahdollisuuksia tehdä nykyistä aktiivisemmin yhteistyötä tällä alalla. Näin tuotettaisiin mittakaavaetuja ja osoitettaisiin EU:n varojen tällä alalla tuottama lisäarvo. - On myönnettävä, että rahaston täytäntöönpanomekanismi, joka perustuu vuosittain hyväksyttäviin ohjelmiin, ei välttämättä sovellu kovin hyvin vapaaehtoisten ja pakkoon perustuvien (yhteisten) paluuoperaatioiden kaltaisten toistuvien toimintojen tukemiseen. Jäsenvaltiot voisivat tutkia laajemmin mahdollisuuksia toteuttaa monivuotisia hankkeita , esimerkiksi sellaisia sääntelykehyksen mukaisia tuettua vapaaehtoista paluuta koskevia ohjelmia, joihin sisältyy uudelleenkotouttamistoimi, sillä näin vähennettäisiin valintamenettelyjen määrää ja luotaisiin vakaat puitteet monivuotiselle rahoitussuunnittelulle. - Rahaston oppimisvaikutusta voidaan vielä tehostaa . Innovatiivisten ja menestyksekkäiden hankkeiden tuottamiseksi ja tietojenvaihtomahdollisuuksien edistämiseksi jäsenvaltioiden olisi pyrittävä jakamaan nykyistä enemmän tietoa hankkeistaan sekä kahden- että monenvälisesti. Vaihdon järjestäminen olisi annettava asianomaisten ministeriöiden vastuulle, ja tietoja olisi vaihdettava laajemmin kuin vain nimettyjen ”vastuuviranomaisten” ja/tai hankkeen tuensaajien keskuudessa. Tietojenvaihdosta on merkittävästi hyötyä etenkin uudelleenkotouttamisessa, sillä parhaiten menestyvät sellaiset hankkeet, joissa painotetaan pelkkien rahallisten kannustimien (kerta-avustusten) sijasta yksilöllistä, räätälöityä lähestymistapaa paluumuuttajien auttamiseksi pääsemään uudelleen elämän alkuun. Tämän prosessin helpottamiseksi komissio aikoo muun muassa luoda vapaaehtoista paluuta käsittelevän verkoston vuoden 2010 yhteisön toimien pohjalta, perustaa jäsenvaltioita varten rahoitettujen hankkeiden tietokannan sekä suunnitella rahastoa käsittelevää materiaalia ja tapahtumia vuoteen 2012 mennessä. - IOM:llä on tärkeä asema rahastosta rahoitettavien jäsenvaltioiden toimien tukijana, joten komissio jatkaa edelleen työsuhteidensa lujittamista IOM:n kanssa osana jatkuvaa vuoropuhelua maahanmuuttopolitiikasta ja kokonaisvaltaisen lähestymistavan kehittämisestä maahanmuuttoon. 7.2. Vuonna 2012 tehtävän ensimmäisen jälkiarvioinnin valmistelu Rahaston seuraava välitavoite on jälkiarvioinnin laatiminen vuosilta 2008–2010[15]. Perussäädöksen mukaan komission on toimitettava sitä koskeva kertomus viimeistään 31. joulukuuta 2012. Jälkiarvioinnin valmistelut ovat jo käynnissä. Valitettavasti ei ole kohtuullista odottaa, että jäsenvaltiot raportoisivat vuoden 2010 ohjelman tuloksista perussäädöksessä asetetussa määräajassa eli viimeistään 30. kesäkuuta 2012, koska vuoden 2010 tukikelpoisuusaikaa on pidennetty vuoden 2012 jälkipuoliskolle. Jotta vuodelta 2010 saataisiin täydelliset tiedot, jäsenvaltioita pyydetään toimittamaan tiedot lokakuun 2012 loppuun mennessä. Tätä välikertomusta hyödyntämällä vuosilta 2008–2010 laadittavassa jälkiarvioinnissa voidaan antaa paljon kattavampi kuva rahaston toiminnasta jäsenvaltioiden ja EU:n tasolla siltä osin kuin on kyse hankkeiden tuotoksista, tuloksista ja yleisestä vaikutuksesta jäsenvaltioiden ulkorajavalvonnan ja viisumipolitiikan kehittämiseen. Näin ollen jälkiarvioinnille voidaan asettaa seuraavat yleiset tavoitteet: - määritellään rahaston toiminnan konkreettiset tulokset, kuten suoraan rahaston tuella toteutettujen operaatioiden ja avustusten kohteina olleiden kolmansien maiden kansalaisten lukumäärä ja niiden kolmansien maiden kansalaisten lukumäärä, joihin rahaston toiminta on vaikuttanut suoraan tai välillisesti (esimerkiksi yleisten valmiuksien kehittämistä koskevat toimenpiteet, yhteistyö kolmansien maiden kanssa ja yhteistyö muiden jäsenvaltioiden kanssa), ja käytetään tämän määrittämisessä yhteistä menetelmää; - eritellään selkeästi pakkoon perustuvaa ja vapaaehtoista paluuta koskevissa operaatioissa, myös eri kohderyhmissä saavutetut tulokset esimerkiksi jaottelemalla (kielteisen päätöksen saaneiden) turvapaikanhakijat ja pakolaiset erilleen laittomista maahanmuuttajista, mukaan luettuina oleskeluajan laittomasti ylittäneistä henkilöistä; - arvioidaan, missä määrin rahaston toiminta on edistänyt kunkin valtion kansallisen palauttamisjärjestelmän yleistä kehitystä monivuotisessa ohjelmassa asetettuihin tavoitteisiin ja kansallisiin erityistavoitteisiin verrattuna; - arvioidaan, missä määrin rahaston toiminta on edistänyt EU:n normien, erityisesti palauttamisdirektiivin soveltamista; - mitataan hyödyt, joita on saatu suhteessa rahastosta myönnettyihin EU:n rahoitusosuuksiin ja jäsenvaltioiden (rahalliseen ja muuhun) kokonaispanokseen, sekä yksilöidään muut rahaston tukitoimenpiteisiin mahdollisesti vaikuttaneet merkitykselliset tekijät. [1] KOM(2005) 123 lopullinen. [2] Päätös N:o 575/2007/EY, EUVL L 144, 6.6.2007, s. 45. [3] Perussäädöksen 50 artiklan 3 kohdan a alakohta. [4] Kooste ja maaraportit ovat saatavilla osoitteessa http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/return/funding_return_en.htm. [5] Perussäädöksen 51 artikla. [6] Ks. esimerkiksi Euroopan pakolaisrahaston loppuarviointi kaudelta 2005–2007, KOM(2011) 2 lopullinen. [7] EUVL L 348, 24.12.2008, s. 98. [8] EUVL L 330, 15.12.2007, s. 48. [9] Valmistelutoimien arviointi on saatavilla osoitteessa http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/2004_2007/solidarity/funding_solidarity_en.htm. [10] Lisätietoja ks. KOM(2011) 448 ja SEC(2011) 940 Euroopan unionin ulkorajarahaston, kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten perustetun eurooppalaisen rahaston ja Euroopan paluurahaston varojen jakamista jäsenvaltioiden kesken koskevien perusteiden soveltamisesta. [11] Päätös N:o 458/2008/EY, EUVL L 167, 27.6.2008, s. 135. [12] Vuoden 2011 luvut perustuvat ohjelmaehdotuksiin, joita ei ole vielä hyväksytty. [13] http://emn.intrasoft-intl.com/Downloads/prepareShowFiles.do?entryTitle=3%2E%20EMN%20Studies [14] Jotkin näistä hankkeista ovat kuitenkin painopisteeseen 3 liittyviä innovatiivisia hankkeita. [15] Perussäädöksen 50 artiklan 3 kohdan c alakohta.