Vuonna 2013 EU otti käyttöön terveysturvallisuutta koskevat puitteet, joiden tarkoituksena on EU:n kansalaisten suojelu, koordinoinnin edistäminen jäsenvaltioiden ja naapurimaiden välillä sekä reagointi tartuntatautien kasvavaan uhkaan. Tuolloin hyväksyttiin päätös valtioiden rajat ylittävistä vakavista terveysuhkista. Sen tavoitteena on parantaa valmiutta kaikkialla Euroopassa ja vahvistaa sen kykyä nopeaan havainnointiin, seurantaan ja koordinointiin, kun on kyse reagoinnista terveysuhkiin, joita aiheutuu tartuntataudeista, biologisista tai kemiallisista tekijöistä tai ympäristö- ja ilmastotapahtumista sekä alkuperältään tuntemattomista uhkista.

Konkreettisina toimina tähän tiedonantoon liittyy kolme lainsäädäntöehdotusta: valtioiden rajat ylittävistä vakavista terveysuhkista annetun päätöksen N:o 1082/2013/EU ajantasaistaminen, Euroopan tautienehkäisy- ja -valvontakeskuksen (ECDC) mandaatin vahvistaminen sekä Euroopan lääkeviraston (EMA) mandaatin laajentaminen . Sillä on yhteys unionin pelastuspalvelumekanismin vahvistamista koskevaan ehdotukseen, jonka komissio esitti kesäkuussa 2020. Yhdessä näillä ehdotuksilla toteutetaan vankat ja kustannustehokkaat puitteet, joiden ansiosta EU:n jäsenvaltiot voivat reagoida tuleviin terveyskriiseihin unionina.

Tässä tiedonannossa ehdotetaan ensimmäisiä osioita Euroopan terveysunionia varten. Sillä pannaan täytäntöön velvollisuus varmistaa ihmisten terveyden suojelun korkea taso niin kuin Euroopan unionin perusoikeuskirjassa määritellään. Siinä esitetään pääpiirteissään pandemian ensimmäisestä vaiheesta saadut opit ja kannatetaan olemassa olevien rakenteiden ja mekanismien vahvistamista, jotta voidaan parantaa EU:n tason suojelua, ehkäisemistä, valmistautumista ja reagointia sikäli kuin on kyse ihmisten terveydelle aiheutuvista vaaroista. Siinä suositellaan vahvistettuja puitteita kaikkien terveysuhkien torjuntaa koskevaa rajat ylittävää yhteistyötä varten, ja pyrkimyksenä on suojella paremmin ihmishenkiä ja sisämarkkinoita sekä pitää yllä korkeinta vaatimustasoa ihmisoikeuksien ja kansalaisvapauksien suojelun suhteen. Siinä myös vahvistetaan EU:n roolia kansainvälisessä koordinoinnissa ja yhteistyössä, jolla pyritään ehkäisemään ja torjumaan rajat ylittäviä terveysuhkia ja parantamaan globaalia terveysturvallisuutta.

Tämä terveysunionia koskeva agenda esitetään samaan aikaan kun covid-19-tapausten määrä on eri puolilla Eurooppaa ja maailmaa lähtenyt laajasti uudelleen kasvuun. EU:n ja sen jäsenvaltioiden on tarpeen jatkaa tarvittavien toimenpiteiden toteuttamista pandemian hillitsemiseksi ja hallitsemiseksi päivä päivältä, ja tätä varten koordinoidut EU-tason toimet ovat edelleen olennaisen tärkeitä. Samanaikaisesti tulee yhä kiireellisemmäksi suunnitella valmistautumista tuleviin epidemioihin ja lisätä valmius- ja reagointikapasiteettia, sillä toistuvista tartuntatautiepidemioista on tulossa todennäköisempiä. Lisäksi pitkän aikavälin suuntaukset, kuten mikrobilääkeresistenssi, luonnon monimuotoisuuteen kohdistuvat paineet ja ilmastonmuutos, joihin kaikkiin liittyy lisääntyviä tartuntatautiuhkia kaikkialla maailmassa ja Euroopassa, ovat kiihtymässä. Myös muutokset väestörakenteessamme, erityisesti ikääntyminen, aiheuttavat uusia terveyteen liittyviä heikkouksia ja muuttavat tautien esiintymistä. Tämä edellyttää systeemistä ja ennustepohjaista lähestymistapaa, jossa tunnustetaan vuorovaikutus ihmisten ja eläinten terveyden ja ympäristön välillä ja pyritään kehittämään rakenteellisia ja tulevaisuuden vaatimukset huomioon ottavia ratkaisuja, jotka noudattavat yhteinen terveys -lähestymistapaa.

Tarvitaan vahvempaa koordinointia EU:n tasolla, kun pyritään kollektiivisesti torjumaan käynnissä olevaa covid-19-pandemiaa sekä muita tulevaisuuden terveysuhkia. Kansanterveystoimenpiteiden on oltava johdonmukaisia, yhtenäisiä ja koordinoituja, jotta maksimoidaan niiden vaikutukset ja minimoidaan niin ihmisiin kuin yrityksiin kohdistuvat haitat. Yhden jäsenvaltion terveystilanne on kytköksissä muiden jäsenvaltioiden terveystilanteeseen. Rajat ylittävien terveysuhkien ratkaisemiseen pyrkivien toimien pirstaleisuus heikentää kollektiivisesti kaikkien jäsenvaltioiden asemaa.

Solidaarisuus on myös ollut taustavoimana EU:n toimissa: Pandemian edetessä EU:n jäsenvaltiot siirtyivät yksipuolisten toimenpiteiden, kuten vientirajoitusten ja sisärajatarkastusten palauttamisen, sijasta tukemaan toinen toisiaan joko ottamalla koronapotilaita vastaan naapurimaista tai lähettämällä terveydenhuollon ammattihenkilöitä ja keskeisiä terveydenhuollon laitteita muille alueille, joilla niitä tarvittiin. Koronaviruksen vaikutusten lieventämistä koskevan investointialoitteen (CRII) avulla voitiin ottaa käyttöön koheesiopolitiikan alalla käyttämättä olevia EU-varoja, ja tähän mennessä on 1. helmikuuta 2020 jälkeen kohdennettu uudelleen 5,9 miljardia euroa terveysjärjestelmien ja -toimien tukemiseen EU:n jäsenvaltioissa ja alueilla. Lisäksi Euroopan unionin solidaarisuusrahaston soveltamisalaa laajennettiin kattamaan vakavat kansanterveysuhat. EU-tason yhteistyö ja koordinointi on lisääntynyt, ja toimia on toteutettu kaikilla sektoreilla. Tämä on ainoa tapa vastata tehokkaasti erilaisiin toisiinsa kytkeytyviin vaurioihin, joita pandemia aiheuttaa terveys-, talous- ja sosiaalisektoreilla.

Euroopan kansalaiset ovat yhä selvemmin ilmaisseet, että he odottavat EU:n toimivan aktiivisemmin heidän terveytensä suojelemiseksi ja erityisesti heidän suojelemisekseen kansalliset rajat ylittäviltä terveysuhkilta. Koordinointi ja tarvittaessa toimien yhdistäminen Euroopan tasolla tuottaa tehokkaampia ratkaisuja Euroopan kansalaisten odotuksiin tällä osa-alueella, joka kuuluu jatkuvasti heidän päällimmäisiin huolenaiheisiinsa. Meidän on otettava tämä pyyntö huomioon nyt ja keskustellessamme Euroopan tulevaisuudesta. Huomiota on kiinnitettävä myös riskiin, että terveystoimenpiteisiin suhtaudutaan kansan keskuudessa skeptisesti, mikä johtuu osittain terveyskysymyksiä koskevan väärän tiedon ja disinformaation lisääntymisestä. Terveys on ennakkoedellytys dynaamiselle taloudelle, joka edistää kasvua, innovointia ja investointeja.

Terveys on ennakkoedellytys yhteiskunnan ja talouden toiminnalle. Covid-19-pandemia aiheuttaa suunnatonta inhimillistä kärsimystä ja ajaa terveydenhuoltojärjestelmät ja terveydenhuollon työntekijät äärirajoilleen. Vuoden 2020 marraskuun alkupuoleen mennessä koko maailmassa yli 50 miljoonaa ihmistä oli saanut koronavirustartunnan. Yli 12 miljoonaa eli 25 prosenttia heistä asui Euroopassa. EU/ETA-alueella ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa lähes 250 000 ihmistä oli menettänyt henkensä covid-19-taudin vuoksi . Pandemian hillitsemiseksi ja ihmishenkien säästämiseksi tarvittavilla toimenpiteillä on valtava vaikutus ihmisten toimeentuloon, työpaikkoihin ja vapauksiin.

Covid-19-taudista johtuva kansanterveydellinen kriisitilanne on tuonut esiin, että EU:n ja jäsenvaltioiden on tehtävä enemmän valmius- ja reagointisuunnittelun saralla epidemioita ja muita valtioiden rajat ylittäviä vakavia terveysuhkia silmällä pitäen. Vaikka rakenteet ja mekanismit, joita perustettiin EU-tasolla osana valtioiden rajat ylittävistä vakavista terveysuhkista annettua päätöstä, edistivät tietojenvaihtoa pandemian etenemisestä ja tukivat toteutettuja toimenpiteitä, ne eivät voineet tehdä paljoakaan oikea-aikaisen, EU-tason yhteisen reagoinnin käynnistämiseksi ja yhtenäisen riskiviestinnän varmistamiseksi. Tämä yhtenäisyyden ja koordinoinnin puute on edelleen esteenä pandemian torjumisessa.

Euroopan tautienehkäisy- ja -valvontakeskuksen (ECDC) ja Euroopan lääkeviraston (EMA) kriisitoimet

ECDC:llä on ratkaisevan tärkeä tehtävä EU:n terveysturvapuitteissa. Sen valmiutta suojella paremmin kansalaisia on kuitenkin tarpeen vahvistaa. Esimerkiksi sen valvontajärjestelmää on vahvistettava, jotta voidaan saada sen koko potentiaali käyttöön, sillä nykyisin ECDC:llä on rajallinen mandaatti/kyky tarjota analysoitua tietoa, joka tukee varhaista näyttöön perustuvaa päätöksentekoa ja reaaliaikaista tilannetietoisuutta. Covid-19-pandemian kaltaisessa tilanteessa ECDC:n on voitava tarjota käytännön tukea jäsenvaltioille, ja sen tieteellisissä suosituksissa soveltuvista terveystoimenpiteistä on tarpeen käsitellä jäsenvaltiokohtaisia näkökohtia. ECDC:stä on tultava todellinen EU:n terveysvirasto, johon jäsenvaltiot voivat tarpeen mukaan tukeutua kriisivalmiuden ja kriisitoiminnan toteuttamisessa.

Myös EMA:lla on keskeinen tehtävä EU:n terveysturvapuitteissa, erityisesti turvallisten ja tehokkaiden hoitojen ja rokotteiden arvioinnin suhteen. Covid-19-pandemia on kuitenkin osoittanut, että EMA:lta puuttuu vahva järjestelmä, jolla se voisi seurata ja lieventää pulaa kriittisistä lääkkeistä, sekä vankat puitteet kriisitoimintaa varten. Tämän johdosta sen kyky nopeuttaa tieteellistä neuvontaa, menettelyjä sekä jäsenvaltioita ja kehittäjiä koskevia velvollisuuksia, on kärsinyt.

Covid-19-pandemia on näin ollen osoittanut selvästi, että EU:n terveysturvapuitteita on varaa vahvistaa ja parantaa, jotta voidaan olla valmiita kaikkien terveysuhkien varalta. On tullut selväksi, että kansanterveyteen liittyvän valmiuden ja reagoinnin suhteen on merkittäviä puutteita ja ilmeinen tarve lisätä EU-koordinointia. Epäjohdonmukaisuudet terveystoimenpiteiden soveltamisessa – kuten maskien käyttö, sosiaalisen kanssakäymisen vähentämiseen liittyvät vaatimukset, testausstrategiat ja eristys-/karanteenivaatimukset – ovat saaneet kansalaiset kyseenalaistamaan näiden toimintalinjojen tieteellisen perustan. Kapasiteettipula, laitteiden vajaus, puutteet testauksessa ja kontaktien jäljityksessä sekä epäonnistuminen kaikkein haavoittuvimmassa asemassa olevien ryhmien suojelussa ovat kaikki tuoneet esiin puutteita valmiudessa ja varautumisessa sekä rakenteellisia heikkouksia ja resurssien puutetta. EU:n solidaarisuusmekanismit tarjosivat keinoja näiden ongelmien ratkaisemiseksi, mutta niitä ei käytetty laajamittaisesti. Esimerkiksi unionin pelastuspalvelumekanismia olisi voitu hyödyntää paljon tehokkaammin. Tällaisia eroja ei saa esiintyä jatkossa, kun vastataan meitä kaikkia uhkaavaan samanlaiseen uhkaan.

Samalla kun pandemia on edelleen käynnissä, varhaiset kokemukset ovat tuoneet nämä haasteet esiin, ja niitä ollaan nyt ratkaisemassa. On selvää, että terveysjärjestelmien lisäinvestoinnit ja uudistukset ovat tarpeen sen varmistamiseksi, että niillä on tarvittavat keinot ja resurssit meneillään olevasta kriisistä selviytymiseksi sekä pidemmän ajan muutosjoustavuuden vahvistamiseksi, jotta kansanterveydellisiä kriisitilanteita voidaan hallita tulevaisuudessa.

3.KOORDINOIDUN REAGOINNIN VAHVISTAMINEN EU:N TASOLLA

Terveystoimenpiteiden koordinointi on keskeistä paitsi viranomaisten tehokkaan käytännön reagoinnin kannalta, myös sen varmistamiseksi, että kansalaiset ymmärtävät, että toiminta on näyttöön perustuvaa ja pohjautuu konsensukseen. EU:n terveysturvapuitteet ohjaavat komission työskentelyä EU:n terveysturvakomiteassa ja varhaisvaroitus- ja reagointijärjestelmässä (EWRS). Neuvostossa EU:n poliittisen kriisitoiminnan integroituja järjestelyjä (IPCR) on käytetty EU:n poliittisen reagoinnin koordinoinnissa ja tukemisessa.

Terveysturvakomitea on keskeinen elin, jossa EU:n jäsenvaltiot kuulevat toisiaan yhdessä komission kanssa tarkoituksena koordinoida valmius- ja reagointisuunnittelua, kansallisia toimia ja riski- ja kriisiviestintää, jotka liittyvät valtioiden rajat ylittäviin vakaviin terveysuhkiin.

Covid-19-pandemian vuoksi terveysturvakomitea kokoontui tammikuun ja marraskuun 2020 välillä yli 40 kertaa keskustelemaan riskiarvioinneista, ECDC:n antamista ohjeistuksista, toteutetuista valmius- ja reagointitoimenpiteistä sekä jäsenvaltioiden valmiuksista ja tarpeista. Komitea osoittautui keskeiseksi foorumiksi tietojenvaihtoa sekä tiettyjä kysymyksiä koskevien yhteisten kantojen muodostamista varten, esimerkkinä terveysturvakomitean yhteisymmärrys covid-19-taudin testausstrategioita koskevista suosituksista. Tämä oli ennakkoedellytys sille, että voitiin viestiä tehokkaasti kansalaisille sekä EU:n tasolla että kansallisella tasolla. Toisaalta kävi selväksi, että terveysturvakomitealla on rajallinen kyky määrätä tai koordinoida torjuntatoimenpiteitä koskevia kansallisia ratkaisuja tai panna täytäntöön sovittuja yhteisiä toimintatapoja. Tämä näkyy siinä, miten laaja joukko erilaisia kansallisia torjuntatoimenpiteitä on olemassa ja toteutettu eri puolilla EU:ta, esimerkkeinä sosiaalisen kanssakäymisen vähentäminen, maskien käyttö tai toimenpiteet maahantulopaikoilla. Henkilönsuojaimia koskevien vientirajoitusten käyttöönotto, rajanylitysrajoitukset ilman mekanismeja, joilla varmistetaan välttämätön tavaroiden ja ihmisten liikkuminen ja kauppa, tai hoitojen käyttö kliinisten tutkimusten ulkopuolella, osoittivat vielä lisäksi, kuinka laaja valikoima toimenpiteitä oli käytössä.

Lisäksi terveysturvakomitean viestintäverkoston tehtäviin kuuluvalla viestintänäkökohtien koordinoinnilla osoittautui olevan rajallisesti vaikutusta EU:n tasolla. Tämä johtui osittain erilaisista kansallisella tasolla valituista lähestymistavoista. Se voi kuitenkin johtua myös jäsenvaltioiden heikosta sitoutumisesta, mistä on osoituksena niiden vähäinen osallistuminen verkoston kokouksiin.

Lisäksi kokemus on osoittanut, että vuorovaikutus eurooppalaisissa rakenteissa, kuten terveysturvakomiteassa, ja jäsenvaltioiden terveysministeriöissä käytyjen teknisten neuvottelujen välillä ei aina ole suoraviivaista, ja tällä on ollut selvä vaikutus kansallisella tasolla tehtyihin päätöksiin. Koska lisäksi terveyskriisit kuten covid-19 ovat luonteeltaan monialaisia, on ensisijaisen tärkeää vahvistaa eri alojen välisiä yhteyksiä ja koordinointia muiden asiaan liittyvien rakenteiden ja elinten kanssa terveysturvakomiteaa laajemmin, esimerkiksi pelastuspalvelun alalla, jolla on monialainen hätä- ja katastrofivalmiuden sekä reagoinnin tehtävä.

Tämän valossa on tullut selväksi, että terveysturvakomiteaa on vahvistettava, jotta on mahdollista käynnistää yhteinen EU-tason toiminta ja tehostaa riskiviestinnän koordinointia. Tällä perusteella ehdotuksissa esitetään vahvistettu mandaatti, jotta koordinoitu toiminta voidaan panna täytäntöön EU-tasolla terveysturvakomiteassa. Tämän mahdollistavat ECDC:n ja asianomaisten EU:n hajautettujen virastojen antamat vastatoimia koskevat kohdennetut suositukset, jotka sisällytetään terveysturvakomitealle toimitettaviin riskiarviointeihin. Terveysturvakomitea voi vuorostaan vahvistaa virallisesti ohjeistuksia ja lausuntoja, joita täydennetään komission suosituksilla. Keskeistä on, että näiden suositusten hyväksyminen merkitsisi tosiasiallisesti toteutettavissa olevia toimenpiteitä maiden alueella. On välttämätöntä, että jäsenvaltiot sitoutuvat panemaan täytäntöön terveysturvakomitean työn tulokset. Terveysturvakomitean kasvavan roolin korostamiseksi – ja samoin kuin talous- ja rahoituskomiteassa – varaterveysministerit kokoontuvat terveysturvakomitean korkean tason työryhmässä erityisesti silloin, kun sen asialistalla on poliittisesti arkaluonteisia kysymyksiä.

Muutettavaksi tulee myös oikeuskehys, joka koskee hätätilanteen toteamista EU:n tasolla. Uudet säännöt antavat mahdollisuuden aktivoida EU:n hätätilannemekanismeja läheisessä koordinaatiossa Maailman terveysjärjestön (WHO) kanssa ilman, että siitä tehdään riippuvaista WHO:n omasta kansainvälisen kansanterveysuhan julistuksesta. Tämä antaa EU:lle lisäjoustoa terveyskriisien ratkomiseen. Esimerkiksi hätätilanteen toteaminen EU:n tasolla antaisi mahdollisuuden kriittisten tuotteiden joustavaan kehittämiseen, valmistukseen, varastointiin ja hankintaan kriisin aikana sekä siihen, että komissio voi antaa välittömästi sovellettavia täytäntöönpanosäädöksiä ihmisten terveyden suojelusta ja sisämarkkinoiden sujuvan toiminnan varmistamista varten. Tämä olisi tehtävä niin, että varmistetaan kaikilta osin täydentävyys unionin pelastuspalvelumekanismin kanssa sen hätälääkintäryhmät mukaan lukien.

Komissio ei toimi yksipuolisesti tällaisen toteamisen suhteen, vaan menettelyn tukena on riippumaton neuvoa-antava komitea, joka antaa neuvoja tällaisesta kansanterveysuhan toteamisesta ja sen päättämisestä sekä vastatoimista. Neuvoa-antava komitea on keskeisessä asemassa varmistettaessa näyttöön perustuva terveyspolitiikka, joka kattaa monenlaiset tieteelliset osa-alueet ja toimintalinjat, ja se koostuu monitieteisestä jäsenistöstä sekä kyseessä olevan uhan kannalta merkityksellisten unionin elinten ja virastojen edustajista, jotka osallistuvat tarkkailijoina. Asiantuntijoiden joukko nimetään ennen mahdollisia tulevaisuudessa tapahtuvia hätätilanteita, jotta he ovat välittömästi käytettävissä ja valmiina tekemään monialaista yhteistyötä oman asiantuntemuksensa alalla.