KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE - Kohti luonnonvarojen kestävän käytön teemakohtaista strategiaa

Tiivistelmä

1. Yleinen johdanto

2. Määritelmät

2.1. Luonnonvarat

2.2. Luonnonvarojen tuottavuus

2.3. Luonnonvarojen käytön ja talouskasvun välisen suhteen purkaminen

3. Kestävyys ja luonnonvarojen käyttö

3.1. Kolme pilaria: taloudellinen kasvu, sosiaalinen kehitys ja ympäristön laatu

3.2. Poliittiset toimet

3.3. Luonnonvarojen käyttö ja ympäristövaikutukset

4. Nykytilanne

4.1. Luonnonvarojen käyttö ja niukkuus

4.1.1. Uusiutumattomat luonnonvarat

4.1.2. Uusiutuvat luonnonvarat

4.1.3. Toimitusvarmuus

4.2. Luonnonvarojen käytön kehitys

4.3. Luonnonvarojen reitit taloudessa

4.4. Ympäristövaikutusten suuntaukset

4.5. Luonnonvarojen käytön terveysnäkökohdat

4.6. Luonnonvarojen hallinnan käsitteitä

4.7. Yhteenveto

5. Luonnonvaroja koskevat nykyiset politiikat

5.1. Johdanto

5.2. Ympäristön osatekijöitä koskevat politiikat

5.3. Luonnonvarojen käyttöön ja niiden ympäristövaikutuksiin vaikuttavat politiikat

5.4. Luonnonvarojen käytön vaikutusten vähentämistä edistävät politiikat

5.5. Johdonmukainen lähestymistapa luonnonvarojen käytön ympäristövaikutuksiin

6. Mihin toimiin on ryhdyttävä?

6.1. Johdanto

6.2. Tulevan teemakohtaisen strategian ydintekijät

6.3. Käynnissä oleva työ

6.4. Aikataulu

6.5. Laajentuminen ja kansainvälinen ulottuvuus

7. Luonnonvarastrategian kehittäminen jatkossa

Tiivistelmä

Tämä tiedonanto on ensimmäinen vaihe kohti luonnonvarojen kestävän käytön temaattista strategiaa (luonnonvarastrategiaa), jonka laatimista vaadittiin kuudennessa ympäristöä koskevassa EU:n toimintaohjelmassa. Tiedonannon tarkoituksena on käynnistää keskustelu siitä, miten voitaisiin luoda luonnonvarojen käytölle perusta, joka tukee Lissabonin strategian ja EU:n kestävän kehityksen strategian tavoitteita. Tiedonannossa analysoidaan ensin luonnonvarojen käyttöön liittyviä ympäristönäkökohtia ja esitellään sen jälkeen tärkeimmät osat, jotka tulevan strategian tulisi sisältää. Strategian on tarkoitus perustua nykyisiin politiikkoihin. Vaikka tiedonannossa esitetäänkin perusajatuksia siitä, kuinka EU:n tulisi kohdistaa ponnistelunsa luonnonvarojen käytöstä aiheutuvien ympäristövaikutusten vähentämiseksi, siinä ei varsinaisesti ehdoteta erityisiä toimenpiteitä tätä varten. Tämä tullaan tekemään vuonna 2004 esitettävässä lopullisessa strategiassa.

Luonnonvarat muodostavan perustan kestävän kehityksen kolmelle pilarille - taloudelliselle, sosiaaliselle ja ympäristöpilarille. Fyysiset varat voivat kuitenkin vähentyä ja ehtyä, mikä puolestaan voi horjuttaa tulevaa taloudellista ja sosiaalista kehitystä. Lisäksi tapa, jolla luonnonvaroja käytetään, voi heikentää ympäristön laatua siinä määrin, että se uhkaa ekosysteemejä ja ihmisten elämänlaatua.

Tällä hetkellä uusiutumattomien luonnonvarojen - kuten metallien, mineraalien ja fossiilisten polttoaineiden - käytöstä aiheutuvat ympäristövaikutukset aiheuttavat enemmän huolta kuin niiden mahdollinen niukkuus. Esimerkiksi fossiilisten polttoaineiden osalta uhkaavana ongelmana on nykyään pikemminkin käytöstä aiheutuvat kasvihuonekaasut kuin varantojen ehtyminen tulevaisuudessa. Uusiutuvien luonnonvarojen, kuten kalavarojen, puhtaan veden ja luonnontilaisen maan, osalta tilanne on erilainen biologisen monimuotoisuuden ja luontotyyppien häviämisen vuoksi. Luonnonvarastrategiassa olisi sen vuoksi keskityttävä vähentämään ympäristövaikutuksia, jotta kasvavissa talouksissa luonnonvaroja voitaisiin käyttää sekä taloudelliselta että ympäristön kannalta tehokkaasti. Ympäristövaikutusten ja kasvun välisen yhteyden purkaminen on se päällimmäinen tavoite, jota luonnonvarastrategialla pyritään edistämään. On tarpeen varmistaa, että politiikoissa, jotka suoraan tai välillisesti vaikuttavat luonnonvarojen käyttöön, löydetään tasapaino kestävän kehityksen taloudellisen, sosiaalisen ja ympäristöpilarin välillä.

Uusien politiikkojen täytäntöönpano ja olemassa olevien muokkaaminen, jotta luonnonvarojen käytön ympäristövaikutusten ja talouskasvun välinen suhde saadaan purettua, on pitkä prosessi. Yritykset, kuluttajat ja instituutiot tarvitsevat aikaa kehittääkseen ja ottaakseen käyttöön tuotanto- ja kulutustapoja, joilla on vähemmän ympäristövaikutuksia. Suunnitellakseen investointeja ja innovoidakseen ne tarvitsevat myös julkista politiikkaa, jolla on selkeät pitkän aikavälin tavoitteet. Tämän takia strategian kattama ajanjakso on 25 vuotta.

Tietämyksemme luonnonvarojen käytön ja ympäristövaikutusten välisistä suhteista on kuitenkin tällä hetkellä puutteellista. Lisäksi suhteet muuttuvat ajan myötä esimerkiksi teknisen tai yhteiskunnallisen kehityksen seurauksena, ja on otettava huomioon myös alueellisten olosuhteiden ja käyttötapojen erot. Eri luonnonvarojen käyttöön liittyvät ympäristövaikutukset vaihtelevat huomattavasti. Strategiassa on siis aluksi tarkasteltava sitä, mitkä luonnonvarat aiheuttavat eniten huolta. Toisin sanoen on määriteltävä, mihin luonnonvaroihin liittyy suurimmat mahdollisuudet parantaa ympäristönsuojelua, kun otetaan huomioon teknologiset mahdollisuudet ja sosioekonomiset näkökohdat. Jotta voitaisiin toteuttaa edellä kuvatut tehtävät ja ottaa huomioon luonnonvarojen käytön jatkuvasti muuttuvat ympäristövaikutukset, strategiaan sisältyy kolme strategista osatekijää, joita sovelletaan strategian koko voimassaolon ajan:

Tietämyksen kokoaminen

Luonnonvarojen koko elinkaari niiden käyttöönotosta tuotteiden ja palvelujen tuotantoon ja käyttöön sekä jätevaiheeseen aiheuttaa ympäristövaikutuksia. Eri raaka-aineet voivat kulkea taloudessa monia erilaisia reittejä. Esimerkiksi alumiinista voidaan valmistaa niinkin erilaisia tuotteita kuin ikkunankehyksiä, lentokoneiden runkoja ja juomatölkkejä, ja nämä kaikki vaikuttavat luontoon hyvin eri tavoin. Näitä reittejä ja vaikutuksia koskeva tietämys on tällä hetkellä jakaantunut monien eri toimijoiden kesken ja siinä on huomattavia aukkoja. Luonnonvarastrategian tehtävänä on varmistaa, että tieto on helposti päätöksentekijöiden saatavilla ja että aukot täytetään.

Politiikkojen arviointi

Luonnonvarojen käyttöön vaikuttavat lukuisat ympäristöalan politiikat, kuten muun muassa meriympäristöä, maaperän suojelua, biologista monimuotoisuutta ja kaupunkiympäristöä koskevat strategiat, ilmastonmuutosta koskeva politiikka sekä vesipolitiikan puitedirektiivi. Tämän lisäksi luonnonvarojen käyttöön vaikuttavat - joskus tahattomasti - monet politiikat, jotka eivät varsinaisesti koske ympäristöä. Esimerkkejä näistä ovat vero-, liikenne-, maatalous- ja energiapolitiikat. Käytössä ei kuitenkaan tällä hetkellä ole mekanismia, jolla voitaisiin arvioida, missä määrin näillä eri aloilla tehdyt politiikkavalinnat edistävät yleistä tavoitetta eli luonnonvarojen käytön vaikutusten ja talouskasvun erottamista toisistaan. Luonnonvarastrategiassa suoritetaan nämä arvioinnit, edistetään tietoisuutta potentiaalisten ratkaisujen riippuvuussuhteista sekä esitetään mahdollisuuksien mukaan vaihtoehtoisia ratkaisuja.

Politiikkojen yhdentäminen

Jotta strategiasta tulisi toimiva, konkreettisiin toimiin on ryhdyttävä kahden edellisen strategisen osatekijän puitteissa tuotetun tiedon pohjalta. Tämä edellyttää poliittisia kannanottoja eri vaikutusten ja ympäristötavoitteiden tärkeysjärjestyksestä. Tällöin on otettava huomioon kestävään kehitykseen liittyvät laajemmat näkökohdat ja määritettävä toimenpiteet, joilla voidaan parhaiten parantaa luonnonvarojen käytön vaikutusta luonnonsuojeluun. Luonnonvarastrategialla pyritään sen vuoksi erityisesti Cardiffin prosessin puitteissa lisäämään luonnonvaroihin liittyvien ympäristönäkökohtien sisällyttämistä muihin politiikkoihin, jotka vaikuttavat luonnonvarojen käytön ympäristövaikutuksiin.

Tämän asiakirjan julkaisemisen jälkeen komissio kehittää avoimesti ja yhteistyössä yhteisön toimielinten ja sidosryhmien kanssa vuonna 2004 esitettävän kattavan strategian.

1. YLEINEN JOHDANTO

Luonnonvaroihin kuuluvat sekä raaka-aineet, joita tarvitaan lähes kaikessa taloudellisessa toiminnassa, että ympäristön eri osatekijät, kuten ilma, vesi ja maaperä, jotka ylläpitävät elämää planeetallamme. Näiden luonnonvarojen käytön huolellinen hallinta on kestävän kehityksen perusta. Tämä on kansainvälisesti tunnustettu tosiasia; viimeksi Johannesburgin kestävän kehityksen huippukokouksessa todettiin, että taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen luonnonvaraperustan suojelu ja hallinta ovat kestävän kehityksen päällimmäisiä tavoitteita ja perusedellytys [1].

[1] http://www.johannesburgsummit.org/html/ documents/summit_docs/2309_planfinal.htm, kappale 2.

Maaliskuussa 2000 Eurooppa-neuvostossa sovittiin kunnianhimoisesta tavoitteesta tehdä unionista "maailman kilpailukykyisin ja dynaamisin tietoon perustuva talous, joka kykenee ylläpitämään kestävää talouskasvua, luomaan uusia ja parempia työpaikkoja ja lisäämään sosiaalista yhteenkuuluvuutta". Lissabonissa asetettujen tavoitteiden saavuttamisen katsotaan edellyttävän bruttokansantuotteen (BKT) kolmen prosentin kasvuvauhtia [2]. Koska luonnonvarojen tuottavuus paranee, BKT-yksikköä kohden tarvitaan tulevaisuudessa vähemmän luonnonvaroja. Kuitenkin koska luonnonvarojen tuottavuuden paraneminen ei helposti ylitä taloudellista kasvua, vaarana on, että tähän liittyvät ympäristövaikutukset lisääntyvät. Luonnonvaraperustan suojelu ja hoito ei voi sen vuoksi perustua ainoastaan luonnonvarojen tuottavuuden parantamiseen. Tämän takia ympäristön tilan heikkenemisen ja talouskasvun erottamista toisistaan on vaadittu muun muassa Johannesburgin kestävän kehityksen huippukokouksen täytäntöönpanosuunnitelmassa [3] sekä EU:n tasolla kuudennessa ympäristöä koskevassa yhteisön toimintaohjelmassa [4], jonka yhtenä tavoitteena on purkaa ympäristöpaineiden ja talouskasvun välinen yhteys ja jossa pyritään muun muassa parantamaan ympäristöä yleisesti sekä suojelemaan ja palauttamaan ennalleen luonnon toiminta.

[2] Komission suositus jäsenvaltioiden ja yhteisön vuoden 2002 talouspolitiikan laajoiksi suuntaviivoiksi -KOM(2002) 191 lopullinen, 24.4.2002.

[3] Maailman kestävän kehityksen huippukokouksessa vaadittiin talouskasvun ja ympäristön tilan heikkenemisen erottamista toisistaan luonnonvarojen käytön tehokkuutta ja kestävyyttä lisäämällä.

[4] Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1600/2002/EY, tehty 22 päivänä heinäkuuta 2002, kuudennesta ympäristöä koskevasta yhteisön toimintaohjelmasta, EYVL L 242, 10.9.2002.

Luonnonvarojen kestävä käyttö merkitsee:

(a) luonnonvarojen saatavuuden varmistamista ja

(b) niiden käytöstä johtuvien ympäristövaikutusten hallintaa.

Tähän liittyen yhteisö on jo ryhtynyt käsittelemään useita ympäristökysymyksiä. Perinteisesti näissä kysymyksissä on keskitytty pistekuormituslähteisiin luonnonvarojen käytön elinkaaren aivan alku- ja loppupäissä. Viime aikoina huomio on kääntynyt tuotteiden käytöstä aiheutuviin hajakuormituslähteisiin. Tarkoituksena on laatia luonnonvarojen, materiaalien ja tuotteiden käytön ympäristövaikutuksia käsittelevä yleinen koordinoitu lähestymistapa, ja komissio käynnistää kolme toisiinsa läheisesti liittyvää aloitetta kuudennessa ympäristöä koskevassa yhteisön toimintaohjelmassa muotoiltujen linjojen mukaisesti. Nämä ovat

- luonnonvarojen kestävän käytön strategia

- jätteiden syntymisen ehkäisemisen ja kierrätyksen strategia

- yhdennetty tuotepolitiikka, jonka kohteena ovat tuotteiden ympäristövaikutukset.

Luonnonvarastrategiassa keskitytään luonnonvarojen ja ympäristövaikutusten välisten suhteiden ymmärtämiseen ja kartoitukseen, jotta voidaan yksilöidä, mitä toimia tarvitaan. Yhdennetty tuotepolitiikka tarjoaa sarjan työvälineitä, joiden avulla voidaan vähentää tuotteista aiheutuvia ympäristövaikutuksia niiden elinkaaren kaikissa vaiheissa [5]. Nämä kaksi aloitetta täydentävät siis toisiaan. Jätteiden syntymisen ehkäisemisen ja kierrätyksen strategiassa lähtökohdaksi otetaan jätevaihe [6]. Siinä tulisi ajan myötä keskittyä luonnonvarastrategiassa yksilöityihin tärkeimpiin kysymyksiin. Kolmen aloitteen toteuttaminen samanaikaisesti tarjoaa mahdollisuuden antaa tiheästi palautetta aloitteiden välillä. Näin jatkuvan oppimisprosessin kautta voidaan asteittain parantaa yleistä lähestymistapaa. Luonnonvaroihin ja tuotteisiin liittyvien ympäristökysymysten käsittely samanaikaisesti elinkaaren eri vaiheissa auttaa myös ymmärtämään erilaisten vaihtoehtojen välisiä suhteita: kuinka tietyn vaiheen ympäristövaikutusten vähentämiseen tähtäävät toimenpiteet voivat lisätä vaikutuksia jossain toisessa vaiheessa. On selvää, että yhtenäisellä lähestymistavalla on varmistettava, että ympäristövaikutusten vähentymistä arvioidaan koko elinkaaren aikana.

[5] Yhdennetty tuotepolitiikka - Elinkaariajattelu politiikan perustana - KOM(2003) lopullinen, 18.6.2003.

[6] Kohti jätteiden syntymisen ehkäisemisen ja kierrätyksen teemakohtaista strategiaa - KOM(2003)301 lopullinen, 27.5.2003.

Odotettavissa on, että luonnonvarojen käyttö lisääntyy yleisesti. Sen vuoksi luonnonvarastrategian kattavana ympäristötavoitteena tulisi olla vähentää luonnonvarojen käytöstä aiheutuvia kielteisiä vaikutuksia ympäristöön, toisin sanoen ilmaan, veteen, maaperään ja eliöstöön. Tämän vuoksi on tarpeen määritellä sellainen luonnonvarojen käyttö, joka antaa suurimmat mahdollisuudet parantaa ympäristönsuojelua. Strategian tulee siis tarjota tietopohja, joka perustuu luonnonvarojen käytön kriittisten ympäristövaikutusten kartoittamiseen ja parannusvaihtoehtojen arviointiin. Arvioitaessa näitä vaihtoehtoja otetaan huomioon todennäköiset sosioekonomiset vaikutukset. Nämä vaihtoehdot kuuluvat todennäköisesti seuraaviin ryhmiin:

- ekologisesti tehokkaampi teknologia luonnonvarojen käytössä

- kulutustapojen muutokset

- tietyn luonnonvaran käytön vähentäminen, mikäli käytössä on kustannustehokkaita ja käyttökelpoisia tapoja tämän toteuttamiseksi.

"Kriittisten kohtien kartoitus" edellyttää hyvää ymmärrystä luonnonvaran koko elinkaaresta. Tämän takia luonnonvarastrategiassa tutkitaan yksittäisten luonnonvarojen reitit niiden käyttöönotosta erilaisiin tuotteisiin ja käyttömuotoihin sekä takaisin ympäristöön joko epäpuhtauksina tai jätteenä. Tämän pitäisi auttaa arvioimaan reittejä ja yksilöimään ne kohdat, joissa politiikka-aloitteilla voitaisiin vähentää ympäristövaikutuksia kaikkein tehokkaimmin ja sopivimmin.

Tämä liittyy läheisesti yhdennettyyn tuotepolitiikkaan. Koska yhdennetty tuotepolitiikka on avoin prosessi, jossa jokaisen toistaan seuraavan tuotesukupolven tulisi olla edellistä kestävämpi, se tulee vaikuttamaan vahvasti luonnonvarojen kestävän käytön edistämiseen. Koska aloitteen kohteena ovat kuitenkin prosessit, se ei sovi vaikutuksiin liittyvien tavoitteiden määrittelyyn. Nämä politiikkapäätökset on tehtävä laajassa kestävän kehityksen kontekstissa, johon luonnonvarastrategia antaa merkittävän panoksen.

Luonnonvarastrategian ja jätteiden syntymisen ehkäisyn ja kierrätyksen väliset yhteydet ovat myös merkittävät: jätteiden syntymisen ehkäisyn ja kierrätyksen avulla vähennetään sekä primaaristen raaka-aineiden käyttöönotosta että niiden jalostamisesta tuotantoprosessissa aiheutuvia ympäristövaikutuksia. Jätehuolto on siis osa luonnonvarojen käytön elinkaarta ja se muodostaa olennaisen osan luonnonvarojen hallintaa.

Luonnonvarastrategian tarkoituksena on tuottaa tieteellistä tietoa, jota tarvitaan ympäristöongelmien arvioinnissa ja määritettäessä vaikutuksiin liittyviä tavoitteita. Tällä hetkellä ei ole yleisesti hyväksyttyä yksittäistä indikaattoria ilmaisemaan luonnonvarojen käytön ympäristövaikutuksia, joten ns. paineindikaattoreita, kuten energiankulutusta tai jätteen syntymistä, on toisinaan käytetty välillisinä ympäristövaikutusten mittareina. Paineen ja ympäristövaikutusten välinen suhde ei kuitenkaan aina ole suoraviivainen, ja asian parempi ymmärtäminen vaatii paljon tutkimusta. Strategialla myötävaikutetaan tähän.

Luonnonvarastrategian tavoitteena on kehittää puitteet ja toimenpiteet, joiden avulla voidaan käyttää luonnonvaroja kestävällä tavalla siten, että ympäristön tila ei heikkene entisestään ja samalla saavutetaan Lissabonin strategian tavoitteet. Luonnonvarastrategiassa jatketaan tämänhetkistä politiikkaa ja se perustuu laajaan EU:n kestävän kehityksen strategiaan. Yhdessä edellä mainittujen kahden muun aloitteen kanssa se muodostaa ympäristöosan kattavassa strategisessa lähestymistavassa, jolla käsitellään luonnonvarojen kestävää hallintaa ja kiinnitetään yhtä paljon huomiota sosioekonomisiin näkökohtiin. Sillä ei kuitenkaan pyritä toimeenpanemaan erityisiä aloitteita sellaisilla ympäristöpolitiikan aloilla, jotka jo kuuluvat vakiintuneiden politiikkojen piiriin.

Tämä tiedonanto muodostaa luonnonvarastrategian laadinnan ensimmäisen askeleen. Siinä tutkitaan aluksi luonnonvarojen käytön ongelmia ja niiden asemaa yleisessä kestävän kehityksen kontekstissa (osa 3 ). Tämän jälkeen osassa 4 käydään läpi tietämystämme luonnonvarojen käytöstä ja ympäristön pilaantumisesta. Osassa 5 tarkastellaan olemassa olevia luonnonvarojen käyttöön vaikuttavia ympäristö- ja muun alan politiikkoja. Osissa 6 ja 7 esitellään mahdollinen tapa edetä kohti itse teemakohtaista strategiaa.

2. MÄÄRITELMÄT

2.1. Luonnonvarat

Tällaisia ovat muun muassa:

(a) raaka-aineet kuten mineraalit (mukaan luettuina fossiiliset energianlähteet ja metallimalmit) ja biomassa. Fossiiliset energianlähteet, metallimalmit ja muut mineraalit (esim. kipsi, kaoliini) ovat siinä mielessä uusiutumattomia, etteivät ne uusiudu ihmisen elinaikana. Niiden varastot ovat rajalliset, ja ihmisen toiminnan takia ne kuluvat. Biomassa sitä vastoin periaatteessa uusiutuu ihmisen elinaikana. Biomassaan kuuluu nopeasti uusiutuvia luonnonvaroja, kuten maataloustuotteet, ja hitaasti uusiutuvia luonnonvaroja, kuten puusto [7]. Nämä biologiset luonnonvarat voivat kuitenkin ehtyä, jos niitä kulutetaan liikaa [8]. Tämä uhkaa tällä hetkellä esimerkiksi joitakin kaupallisesti pyydystettäviä merieläinlajeja.

[7] Uusiutuvien luonnonvarojen merkitys ei ole sama kuin uusiutuvien energialähteiden merkitys sellaisena kuin se on määritelty asiakirjassa KOM(2001)77 lopullinen, 27.10.2001.

[8] Termi "biologiset luonnonvarat" on määritelty biologista monimuotoisuutta koskevassa YK:n yleissopimuksessa.

(b) ympäristön osatekijät, kuten ilma, vesi ja maaperä. Nämä ylläpitävät elämää ja tuottavat biologisia luonnonvaroja. Päinvastoin kuin raaka-aineiden tapauksessa näiden luonnonvarojen osalta huolta aiheuttaa niiden heikkenevä laatu. Kysymys ei kuulu, kuinka paljon niitä on, vaan missä tilassa ne ovat. Esimerkiksi ilman ja veden kokonaismäärä maapallolla ei muutu ihmisen elinaikana, mutta saasteiden takia niiden laatu on usein heikko. Tämän lisäksi luonnonvarojen biologinen monimuotoisuus on elintärkeää.

(c) virtaavat luonnonvarat, kuten tuuli, vesivoima, maalämpö ja aurinkoenergia. Nämä varat eivät ehdy, mutta niiden hyödyntämiseen tarvitaan muita resursseja. Esimerkiksi tuulimyllyjen tai aurinkokennojen rakentamiseen tarvitaan energiaa, materiaaleja ja tilaa.

(d) tila, koska on selvää, että fyysistä tilaa tarvitaan kaikkien edellä mainittujen luonnonvarojen tuottamiseen tai ylläpitämiseen. Asutus, infrastruktuuri, teollisuus, kaivannaisteollisuus, maatalous ja metsätalous ovat esimerkkejä maankäytöstä.

2.2. Luonnonvarojen tuottavuus

Luonnonvarojen tehokkuus tai luonnonvarojen tuottavuus voidaan määrittää tehokkuutena, jolla käytämme energiaa ja materiaaleja taloudessa eli lisäarvona luonnonvarapanoksen yksikköä kohti. Tämä tarkoittaa sitä, että luonnonvaran tuottavuus määritellään samoin kuin työn tuottavuus: lisäarvo työntekijäyksikköä kohti. Esimerkkinä luonnonvarojen tuottavuuden laskemisesta kansallisella tasolla on voidaan mainita seuraava: jaetaan tietyn maan taloudellinen kokonaistoiminta (ilmaistuna BKT:nä) energian kokonaiskäytöllä (öljyekvivalenttitonnia) tai materiaalien kokonaiskäytöllä (tonnia). Käytössä on myös tämä suhde toisinpäin eli energiankäyttö jaettuna taloudellisella toiminnalla; tällöin kyseessä on talouden energiaintensiteetti. Mikäli talouden energia- tai materiaali-intensiteetti vähenee, kyseessä on dematerialisaatio. Luonnonvarojen tehokkuuden määritelmä koskee ainoastaan luonnonvarojen käyttöä. Siinä ei siis oteta huomioon sitä, miten luonnonvarat otetaan käyttöön tai hankitaan (tuotantoketjun alkupäässä) tai miten ne päästetään ilmaan, veteen tai maaperään (tuotantoketjun loppupäässä). Jotta voidaan täysin ymmärtää luonnonvarojen käytön ympäristövaikutukset, on tarpeen ottaa huomioon sekä tuotantoketjun alkupään että loppupään toimet (mukaan luettuina esim. infrastruktuurin käyttö, liikenne ja hajapäästöt).

2.3. Luonnonvarojen käytön ja talouskasvun välisen suhteen purkaminen

Suhteen purkamisella tai irtikytkemisellä (decoupling) tarkoitetaan jonkin parametrin erottamista toisesta. Tässä tiedonannossa on merkitystä kahdella parametriryhmällä: taloudellinen kasvu vs. luonnonvarojen käyttö sekä taloudellinen kasvu vs. ympäristövaikutukset. Luonnonvarojen käytön ja talouskasvun välisen suhteen purkaminen voi tarkoittaa kahta asiaa: 1) talous kasvaa nopeammin kuin luonnonvarojen käyttö, mutta luonnonvarapanosten absoluuttinen määrä kasvaa edelleen. 2) talous kasvaa, mutta luonnonvarapanosten kokonaismäärä pysyy tasaisena tai laskee. Tätä parametrien eritasoista erottamista toisistaan kutsutaan yleensä suhteelliseksi ja täydelliseksi erottamiseksi. Samalla tavoin ympäristövaikutusten erottaminen talouskasvusta merkitsee, että talous kasvaa nopeammin kuin ympäristövaikutukset (suhteellinen erottaminen) tai talous kasvaa samalla kun ympäristövaikutukset tasaantuvat tai vähentyvät absoluuttisesti (täydellinen erottaminen). Kaavio 1 selventää jälkimmäistä.

>VIITTAUS KAAVIOON>

3. KESTÄVYYS JA LUONNONVAROJEN KÄYTTÖ

3.1. Kolme pilaria: taloudellinen kasvu, sosiaalinen kehitys ja ympäristön laatu

Yleisimmin käytetty kestävän kehityksen termin määritelmä löytyy ympäristön ja kehityksen maailmankomission ("Brundtlandin komission") raportista "Yhteinen tulevaisuutemme" vuodelta 1987. Raportin määritelmän mukaan kestävä kehitys tyydyttää nykyhetken tarpeet viemättä tulevilta sukupolvilta mahdollisuutta tyydyttää omat tarpeensa. Tämän saavuttaminen käytännössä edellyttää taloudellisen kasvun, sosiaalisen kehityksen ja ympäristön laadun yhdistämistä. Näitä kolmea pilaria ei voida kehittää erikseen, koska ne liittyvät vahvasti toisiinsa. Taloudellinen kasvu voi tarjota lisää taloudellisia resursseja ympäristön laadun parantamiseen ja sosiaalisen koheesion vahvistamiseen. Sosiaalipolitiikalla tuetaan talouden suorituskykyä ja autetaan kansalaisia noudattamaan velvollisuuksiaan. Ympäristöpolitiikan avulla myötävaikutetaan talouden luonnonvaraperustan suojeluun ja elämänlaadun parantamiseen.

Monet esimerkit osoittavat, että ympäristönsuojelu voi edistyä talouden kasvaessa. Ympäristöpolitiikat yhdessä markkinakysynnän kanssa edistävät eurooppalaista ekoteollisuutta. Vuonna 1999 sen arvo oli 183 miljardia euroa ja kolmasosa maailman ekomarkkinoista [9]. Se on EU:lle merkittävä tulevaisuuteen suuntautunut ala. Ekoteollisuuden mahdollisuudet vahvistuvat laajentumisen jälkeen, koska vienti EU:hun liittyviin maihin ja tuonti niistä on todennäköisesti vilkkaampaa kuin kauppa tämänhetkisten jäsenvaltioiden välillä.

[9] ECOTEC Ltd, 2002, Analysis of the EU Eco-industries, their employment and export potential.

Kestävä kehitys ei suinkaan tarkoita taantumista. Tämä edellyttää kuitenkin yhteistyötä kyseisen kolmen eri politiikan alan välillä. Hyvänä esimerkkinä voidaan mainita monien toimijoiden yhteiset yritykset tuoda vetykäyttöiset polttokennot markkinoille. EU:n tarkoituksena on investoida 600 miljoonaa euroa neljän vuoden aikana tämän alan tutkimukseen, ja se on laatinut viisivaiheisen suunnitelman polttokennojen käytön edistämiseksi [10]. USA ja Japani suunnittelevat myös laativansa merkittävät ohjelmat, joiden avulla luodaan vetyinfrastruktuuri ja edistetään kehittynyttä ajoneuvoteknologiaa. Japani odottaa myyvänsä noin viisi miljoonaa polttokennoajoneuvoa vuoteen 2020 mennessä [11]. Tämä kehitys voisi olla ensimmäinen vaihe siirryttäessä uuteen energiahuollon infrastruktuuriin, joka tarjoaa turvallisuutta, ekologista kestävyyttä ja uusia työpaikkoja.

[10] http://europa.eu.int/comm/research/energy/ pdf/hlg_summary_vision_report_en.pdf

[11] Eamonn Bates Issue Tracker, July 2003.

3.2. Poliittiset toimet

Periaatteessa on kaksi tapaa, joilla luonnonvarojen käyttö voi estää kestävää kehitystä. Ensinnäkin luonnonvarojen käyttö kuluttaa fyysisiä varantoja ja voi johtaa niiden niukkuuteen. Niukkuus voi puolestaan vaarantaa tulevien sukupolvien mahdollisuudet saada käyttöönsä tulevan taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen edellyttämät luonnonvarat. Toiseksi luonnonvarojen käyttö voi johtaa ympäristövaikutuksiin, jotka heikentävät luonnonympäristön (kuten ilmakehän, vesistöjen, maaperän) laatua tavalla, joka uhkaa ekosysteemejä ja ihmisten elämänlaatua.

On tärkeää tehdä ero näiden kahden potentiaalisen ongelman välillä, koska niiden vaatimat poliittiset toimet eroavat toisistaan. Jos ongelmana on tietyn luonnonvaran niukkuus, voidaan joutua rajoittamaan nykysukupolven mahdollisuuksia käyttää kyseistä luonnonvaraa. Tämä tilanne vaatisi, että luonnonvarojen nykyisen ja tulevan käytön vähentämiselle asetettaisiin tavoitteita. Jos painopisteenä on kuitenkin luonnonvarojen käytön ympäristövaikutusten vähentäminen, tarkoituksenmukainen poliittinen vastaus olisi varmistaa, ettei luonnonvarojen käyttö johda ympäristön tilan heikentymiseen tavalla, jota ei voida hyväksyä. Tämä politiikka sisältäisi puhtaan teknologian ja ympäristöystävällisten tuotteiden edistämisen. Vaikka joissain tapauksissa esimerkiksi kierrätyksen lisääminen tai luonnonvarojen käytön kannalta yhä tehokkaampi tuotekehittely voisivat vähentää luonnonvarojen käyttöä, tämä olisi pikemminkin seuraus kuin politiikan varsinainen tavoite. Kohdassa 4.1 osoitetaan, että joitakin tiettyjä uusiutuvia luonnonvaroja (kalavarat, trooppinen puu ja biologinen monimuotoisuus) lukuun ottamatta niukkuus ei ole merkittävin kysymys.

3.3. Luonnonvarojen käyttö ja ympäristövaikutukset

Luonnonvarojen koko elinkaari, käyttöönotosta jätehuoltoon, aiheuttaa ympäristövaikutuksia. Luonnonvarojen käyttö voi vapauttaa myrkyllisiä aineita ja vahingoittaa ympärillämme olevan maan laatua. Käytön jälkeen aineet palautuvat usein ympäristöön kemiallisesti tai fyysisesti paljon aiempaa aktiivisemmassa muodossa. Uusiutuvien luonnonvarojen käyttö tuotantovaiheesta aina jätteiden loppusijoitukseen aiheuttaa myös monenlaisia paineita ja voi johtaa biologisen monimuotoisuuden menetykseen ja ympäristön pilaantumiseen. Lisäksi energiaa sisältävien materiaalien polttaminen vapauttaa hiilidioksidia, joka edistää globaalia ilmastonmuutosta. Toisaalta joistakin uusiutuvista luonnonvaroista voidaan saada ympäristöetuja. Esimerkiksi puun käyttäminen voi lieventää ilmastonmuutosta hiilen sitomisen vuoksi. Koska talouskasvulla on taipumus lisätä liikuteltavan materiaalin määrää ja maankäyttöä, olisi varmistettava, että tähän liittyvät ympäristövaikutukset eivät kasva sellaisessa määrin, joka vaarantaisi ympäristön kyvyn tuottaa luonnonvaroja. Jos tilanne on tämä, olemme "ylittämässä ympäristön kantokyvyn", kuten kuudennessa toimintaohjelmassa todetaan.

Samaan aikaan on selvää, ettei ole syytä pitää luonnonvarojen käyttöä ympäristövaikutusten mittarina. Tietämyksen hankkiminen luonnonvarojen käytön ja ympäristövaikutusten välisestä suhteesta on sen vuoksi luonnonvarastrategian edellytys. Viimeaikainen tutkimus on osoittanut, että on mahdollista määritellä ne materiaalit ja luonnonvarat, joiden käyttö aiheuttaa eniten ympäristövaikutuksia [12].

[12] WEIGHTING MATERIALS: NOT JUST A MATTER OF WEIGHT. CML (LEIDEN, 2003)

4. NYKYTILANNE

4.1. Luonnonvarojen käyttö ja niukkuus

4.1.1. Uusiutumattomat luonnonvarat

Uusiutumattomien luonnonvarojen kulutusta pyritään vähentämään, koska pelätään, että tulevaisuudessa ole ei saatavilla luonnonvaroja, joita talouskasvun ja sosiaalinen kehitys edellyttävät. Pyrkimykset vähentää kulutusta kohdistuvat pääasiassa mineraaleihin, metalleihin ja fossiilisiin polttoaineisiin, sillä niiden fyysisten kokonaisvarantojen rajallisuus on kiistaton tosiasia.

(a) Fossiilisten polttoaineiden ja mineraalien varannot

Maailman tunnetut fossiilisten polttoaineiden varannot ovat hyvin suuret ja ne kasvavat edelleen [13]. Kun otetaan huomioon todistettujen hiilivarantojen kokonaistonnimäärä, hiilen tuotantoa voitaisiin jatkaa nykyvauhdilla yli 200 vuotta. Tunnetut öljyvarat ovat kasvaneet noin 45 miljardilla barrelilla siitä, kun Maailman energianeuvosto toteutti viimeisimmän tutkimuksensa. Tämä siitä huolimatta, että öljyä ja luonnonkaasua on tuotettu noin 75 miljardia barrelia. Toisin sanoen todistettujen varantojen kasvu on viime vuosina ylittänyt kulutuksen.

[13] www.worldenergy.org

Metallien tulevaisuudennäkymät ovat samankaltaiset. Useimpien metallimalmien tunnetut varannot vastaavat monien vuosikymmenien tuotantoa nykyvauhdilla (kaavio 2). [14] Vaikka useiden vuosikymmenien aikaväli ei kenties vaikuta riittävältä varojen saatavuuden turvaamiseksi pitkällä aikavälillä, on pidettävä mielessä, että tiettynä ajankohtana luotettavasti tunnetut varannot muodostavat vain murto-osan fyysisistä kokonaisvarannoista. Tämä johtuu siitä, että geologiseen tutkimukseen uhrataan vähemmän ponnistuksia niin kauan kuin tunnetut varannot ovat riittävän suuret.

[14] Simondsin ja COWIn ympäristöasioiden pääosastolle laatima raportti (2001).

Kaksi muuta tekijää selittävät, miksi uusiutumattomilla luonnonvaroilla ei ole taipumusta vähentyä:

- tehokkuuden paraneminen: prosessien parannukset merkitsevät, että suurempi osa varantojen sisältämistä luonnonvaroista voidaan ottaa käyttöön. Tämän lisäksi voimme innovaatioiden seurauksena nykyään hyödyntää terästonnin paremmin kuin sata vuotta sitten. Tämä tarkoittaa, että luonnonvarat kuluvat hitaammin kuin menneet tai nykyiset kulutustottumukset antaisivat ymmärtää. Lisäksi etsintä- ja louhintatekniikoihin liittyvien parannusten johdosta voimme tänä päivänä hyödyntää varantoja, joita ei aiemmin tunnettu tai joita ei pidetty kannattavina.

- kierrätys: joitakin materiaaleja, kuten alumiinia, voidaan kierrättää runsaassa määrin. Jokainen tonni kierrätettyä alumiinia säästää monta tonnia primaariraaka-ainetta, kuten bauksiittia ja fossiilisia polttoaineita. Kierrätyksen lisääntyminen merkitsee sekin, että tiettyjä luonnonvaroja käytetään hitaammin kuin menneet tai nykyiset kulutustottumukset antaisivat ymmärtää.

Näiden mekanismien olemassaolo ei merkitse sitä, että huolet luonnonvarojen niukkuudesta voidaan unohtaa. Se tarkoittaa ainoastaan sitä, että niihin tulee suhtautua varovaisesti ja ottaa asianmukaisesti huomioon yksittäisten luonnonvarojen erityisolosuhteet. Lisäksi se osoittaa, että tietyn luonnonvaran rajallisuus ei merkitse automaattisesti sen niukkuutta. Koska jotkin luonnonvarat voivat korvata toisia ja joistakin luonnonvaroista voi uuden teknologian myötä tulla jopa tarpeettomia, ei ole mitään syytä käyttää tiettyä luonnonvaraa ikuisesti ja tällä tavoin kuluttaa sen fyysisiä varantoja kokonaan loppuun.

(b) Mineraalivarojen käyttöön liittyvä teknologinen ja tieteellinen kehitys

On olemassa monia esimerkkejä innovaatioista, jotka ovat johtaneet tietyn luonnonvaran korvaamiseen toisella. Tuotanto- ja kulutustavoissa on 1900-luvulla tapahtunut merkittäviä muutoksia. Yleisesti ottaen historia antaa ymmärtää, että luonnonvarojen käyttömallit muuttuvat, kun niille löydetään parempia tai halvempia vaihtoehtoja, eivät niiden niukkuuden takia [15].

[15] Hiilen osittainen korvaaminen kotitalouksien lämmityksessä ja teollisuuden energiantuotannossa on yleinen esimerkki huolimatta siitä, että hiili on edelleen yksi tärkeimmistä primaarienergian lähteistä.

Toinen tärkeä syy monien mineraalien käytön vähenemiseen on se, että ymmärrämme paremmin niiden terveysvaikutuksia ja ekomyrkyllisyyttä: esimerkiksi asbestia, radiumia, uraania, lyijyä, elohopeaa ja kadmiumia käytetään rajoitetusti myrkyllisyyssyistä, vaikka varoista ei olekaan puutetta.

(c) Mineraalien hintakehitys

Toimivilla markkinoilla niukkuuden tulisi aiheuttaa hintojen nousua niin kauan kuin kysyntää riittää. Tämän indikaattorin perusteella ei ole merkkejä uusiutumattomien luonnonvarojen välittömästä niukkuudesta. Kasvavasta kulutuksesta huolimatta metallien ja energian hinnat ovat viime vuosikymmeninä laskeneet. Esimerkiksi raakaöljyn hinta on seurannut yleistä laskevaa suuntausta öljykriiseistä lähtien (kaavio 3) [16]. Odotettu maailmanlaajuisen öljynkysynnän nousu keskipitkällä aikavälillä voi kuitenkin vaikuttaa tähän suuntaukseen.

[16] http://www-cta.ornl.gov/data/ Chapter5.html

>VIITTAUS KAAVIOON>

4.1.2. Uusiutuvat luonnonvarat

Samalla kun on vain vähän todisteita siitä, että uusiutumattomien luonnonvarojen niukkuus muodostaisi vakavan uhan kestävälle kehitykselle, ollaan yhä enemmän yksimielisiä siitä, että niukkuus uhkaa joitakin uusiutuvia luonnonvaroja. Esimerkkejä tästä ovat kalavarat ja makean veden varat [17].

[17] Kalavaroja ja vettä käytetään kuitenkin hyvin eri tavoin. Kalavarojen niukkuus johtuu lähinnä liikakalastuksesta, kun taas makean veden niukkuus johtuu pääosin saasteista.

Vaikka nämä luonnonvarat voivatkin uusiutua tai niiden varannot täyttyä, nykyinen kulutus ylittää niiden uusiutumiskyvyn. Toisaalta puuta otetaan EU:ssa käyttöön siten, että kokonaishakkuut vuodessa ovat ainoastaan 50 prosenttia vuosittaisesta lisääntymismäärästä, mikä johtaa varantojen lisääntymiseen. Vaikka jotkin uusiutuvista luonnonvaroista voitaisiin periaatteessa korvata toisilla, uusiutuvien luonnonvarojen niukkuus itsessään aiheuttaisi ympäristövaikutuksen, joka ilmenisi esimerkiksi tiettyjen lajien sukupuuttoon kuolemisen aiheuttamana biologisen monimuotoisuuden menetyksenä tai elinympäristöjen menetyksinä. Tämä on perusluonteinen ero verrattuna uusiutumattomiin luonnonvaroihin.

4.1.3. Toimitusvarmuus

Huolimatta maailman varantojen riittävyydestä tiettyjen luonnonvarojen saatavuus voi heikentyä geopoliittisista syistä. Esimerkiksi 1970-luvun öljypula oli seurausta taloudellisiin ja poliittisiin syihin perustuvista kaupparajoituksista, ei fyysisestä niukkuudesta. Laajasta kestävän kehityksen näkökulmasta eurooppalaisessa luonnonvarastrategiassa on otettava asianmukaisesti huomioon se mahdollisuus, että saanti voi keskeytyä tällaisten tapahtumien johdosta, sekä huomioitava luonnonvarojen käytön seuraukset. Eurooppalaiset energia- ja liikennepolitiikat, joissa toimitusvarmuus on ollut yksi peruskysymyksistä usean vuosikymmenen ajan, ovat tähän liittyen tärkeässä asemassa [18]. Lisäksi on tärkeää huomata, että vaikka ennusteet useimpien uusiutumattomien luonnonvarojen maailmanlaajuisesta fyysisestä niukkuudesta ovat osoittautuneet perusteettomiksi keskipitkällä aikavälillä, EU:n sisäiset varannot ovat rajallisia. Vaikka EU:ssa on edistytty huomattavasti perinteisten energiavarantojen käyttöönotossa, varannot ovat edelleen niukat, ja niiden hyödyntäminen on kallista. Tulevaisuudessa ne todennäköisesti vähenevät merkittävästi, ja ennusteiden mukaan seuraavan 20-30 vuoden aikana yli 70 prosenttia EU:n energiatarpeesta on katettava tuonnilla. Lisääntyneestä maailmanlaajuisesta öljynkysynnästä johtuva hintakehitys ja sen mahdolliset vaikutukset toimitusvarmuuteen on arvioitava huolellisesti. Toimitusvarmuus on sen vuoksi edelleenkin merkittävä poliittinen kysymys. Toimitusvarmuudella ei tarkoiteta tuontiriippuvuuden minimoimista vaan sitä, että pyritään vähentämään tällaiseen riippuvuuteen liittyvät riskit [19]. Toimitusvarmuutta on käsitelty laajemmin asiakirjassa Security of supply - the current situation at European level [20].

[18] Esimerkiksi uusiutuvista energialähteistä tuotettavaa sähköä koskeva direktiivi ja rakennusten energiansäästöä koskeva direktiivi sekä raakaöljy- ja kaasuvarastoja koskeva direktiiviehdotus.

[19] Vihreä kirja - Energiahuoltostrategia Euroopalle - KOM(2000)769 lopullinen, 29.11.2000.

[20] Commission Staff Working Paper: Security of supply - The current situation at European Union level. SEC(2002) 243.

4.2. Luonnonvarojen käytön kehitys

Yksittäisten luonnonvarojen käyttömäärät, niistä jalostettavat tuotteet ja palvelut sekä sovellettavat teknologiat muuttuvat koko ajan. Teknologisten innovaatioiden myötä jotkin luonnonvarat voivat poistua käytöstä, kuten luonnonkumi ja luonnonindigo. Toisten kysyntä taas voi kasvaa: esimerkiksi nikkelin kysyntä on kasvanut ruostumattoman teräksen, jonka olennainen osatekijä nikkeli on, käytön myötä. Terveyssyistä luonnonvarojen, kuten asbestin tai elohopean, käyttö voidaan myös kieltää tai se voidaan asteittain lopettaa.

Tietyillä talousalueilla luonnonvarojen käyttöä on pitkän aikaa hallinnoitu aktiivisesti, mistä ovat esimerkkeinä OPEC raakaöljyn osalta, EHTY hiilen ja teräksen osalta, EU:n yhteinen kalastuspolitiikka tai maankäytön suunnittelujärjestelmät. Useissa maissa pyritään myös kestävään metsäpolitiikkaan. Monien muiden luonnonvarojen käyttöön vaikutetaan vähemmän näkyvällä tavalla, esimerkiksi vero-, sosiaali- ja kauppapolitiikalla. Tuoreet tiedot osoittavat, että "materiaalien" (mukaan luettuna biomassa), "energian" ja "maan" luonnonvararyhmien kehityssuunnissa on merkittäviä eroja. Näistä keskustellaan jäljempänä.

(a) Materiaalien käytön tehokkuus kasvaa

Materiaalivirtalaskelmat ovat osoittaneet, että viimeisten 20 vuoden ajan kokonaiskulutus asukasta kohden on pysynyt EU:ssa käytännöllisesti katsoen muuttumattomana noin 16 tonnissa vuodessa. [21] Samalla aikavälillä talous kasvoi 50 prosenttia. Käytettyä materiaalikiloa kohden nykyään saavutetaan yli 50 prosenttia enemmän arvoa kuin vuonna 1980. Tämä tarkoittaa, että materiaalien käytön tehokkuutta on kasvatettu merkittävästi. Kaaviossa 4 esitellään EU:n materiaalivirtoja koskevien tutkimusten tuloksia, joista käy selkeästi ilmi, ettei talouskasvulla ole yhteyttä materiaalien kokonaiskulutukseen EU:n tasolla (DMC, Domestic Material Consumption) eikä materiaalien kulutukseen asukasta kohden.

[21] Eurostat (2002): "Material use in the European Union 1980-2000: indicators and analysis", Working Papers and studies series, Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto.

Materiaalivirrat tarjoavat arvokasta tietoa luonnonvarojen käytön yleisistä kehityssuunnista. Ne eivät kuitenkaan voi kertoa, mitkä ovat materiaalien vaikutukset ympäristöön. Jos kaikki muut tekijät säilyvät samoina, asukaskohtaisen materiaalien käytön tason vakiinnuttaminen ei kääntäisi ympäristön pilaantumisen kehityssuuntaa. Se voi kuitenkin merkittävästi vähentää vaikutuksia silloin, kun käytetään vähemmän pilaavia teknologioita ja kulutusmalleja ja väestönkasvu ei ole suurempi kuin saavutukset. Tästä huolimatta joissakin tapauksissa (esim. maaperän vaiheittainen peittyminen) vaikutukset lisääntyvät vaikka materiaalien käyttö pysyy tasaisena.

Kattava tietojen keruu ja materiaalivirtoja koskevan tietämyksen jatkuva päivittäminen ovat välttämättömiä toimia, jotta voidaan yksilöidä materiaalivirtojen rakenteissa ja niiden potentiaalisissa ympäristövaikutuksissa (missä ja miten ne vaikuttavat ympäristöön) tapahtuvia muutoksia. Paljon työtä tehdään jo nyt kansallisten, eurooppalaisten ja kansainvälisten tahojen, kuten OECD:n ja Euroopan komission, toimesta [22]. Monia materiaalivirtoja on kuitenkin tutkittava paljon yksityiskohtaisemmin, jotta tieto tukisi politiikkojen laadintaa. On myös tarvetta ymmärtää paremmin, kuinka materiaalit, kuten raskasmetallit, hajoavat lyhytikäisistä kulutustuotteista, asunnoista ja infrastruktuurista ympäristöön.

[22] Esimerkiksi Eurostatin, Euroopan ympäristökeskuksen ja Euroopan jäte- ja materiaalivirtojen alakohtaisen keskuksen toimesta.

>VIITTAUS KAAVIOON>

(b) Energiankulutus jatkaa kasvuaan

Energia on taloutemme ensisijainen luonnonvara. Kokonaiskysynnän arvioidaan kasvavan tulevina vuosikymmeninä merkittävästi: OECD-maissa 30 prosentilla [23] ja maailmanlaajuisesti 70 prosentilla seuraavan 30 vuoden aikana [24]. EU:n osalta kasvu on hitaampaa kuin tavoitteena oleva talouden kaksinkertaistaminen samalla ajanjaksolla [25], mikä merkitsee, että energiankäytön erottaminen talouskasvusta jatkuu. Energiankulutuksen absoluuttinen määrä tulee kuitenkin kasvamaan. [26] Jotta voitaisiin ymmärtää tämän kehityksen potentiaaliset vaikutukset ympäristöön, on arvioitava huolellisesti, mitkä ovat eri energiavaihtoehtojen vaikutukset materiaalivirtoihin ja näiden vuorovaikutukseen ympäristön eri osatekijöiden kanssa. Esimerkiksi laajamittaista siirtymistä biomassan käyttöön energianlähteenä tulisi arvioida tähän tarvittavan maatalousmaan ja metsien sekä luontotyypeille aiheutuvien vaikutusten näkökulmasta. Kestävän kehityksen laajemmassa yhteydessä on tarkasteltava, mitä vaikutuksia biomassan käytöllä energianlähteenä on ruoan tuotannolle ja puun markkinoille. On tarpeellista varmistaa, että nykyisistä käyttömalleista ja mahdollisista tulevista kehityssuunnista on perusteellista tietoa ja että tiedot ovat päätöksentekijöiden ja sidosryhmien käytettävissä. Muussa tapauksessa päätökset tietyn energianlähteen korvaamisesta jollakin toisella voivat johtaa ympäristöön kohdistuvan taakan siirtymiseen esimerkiksi ilmasta maaperään ilman että ympäristölle aiheutuva kokonaisvaikutus vähenee.

[23] OECD Environmental Outlook, Pariisi 2001.

[24] World Energy Technology and Climate Policy Outlook - 2003. Euroopan komissio, joulukuu 2003.

[25] Komission suositus jäsenvaltioiden ja yhteisön vuoden 2002 talouspolitiikan laajoiksi suuntaviivoiksi - KOM (2002) 191.

[26] "Environmental Signals 2002, benchmarking the millennium", Euroopan ympäristökeskus.

(c) Tilankäyttö ei ole tehokasta

Fyysinen tila (maa ja vesi) on myös ensisijainen luonnonvara. Jos tilaa käytetään rakentamiseen tai infrastruktuuriin, sitä voi olla mahdotonta saada takaisin. Tällainen maankäyttö kuitenkin lisääntyy Euroopassa. Kahden viime vuosikymmenen aikana rakennettu ympäristö on kasvanut 20 prosentilla, eli paljon nopeammin kuin väestönkasvu (6 prosenttia). Tähän on monia syitä, kuten kaupunkien maankäytön hajauttaminen, yhä suurempien talojen kysyntä, taajamien ulkopuolisten palveluiden (kuten supermarkettien ja vapaa-ajan keskusten) kysyntä sekä liikenneinfrastruktuurin rakentaminen. Nämä suuntaukset aiheuttavat sen, että yhä suurempi osa maaperää peittyy, mikä puolestaan johtaa siihen, että tuotantomaan määrä vähenee ja luonnonalueet miltei kaikkialla Euroopassa pirstoutuvat. [27] Maata tulisi siis pitää harvinaisena luonnonvarana, mikä osittain tehottoman kaupunkikehityksen vuoksi alentaa ympäristön laatua kokonaisuudessaan.

[27] "Environmental Signals 2002, benchmarking the millennium", Euroopan ympäristökeskus.

4.3. Luonnonvarojen reitit taloudessa

Taloudessa käytettävien luonnonvarojen elinkaareen kuuluu useita vaiheita. Ensimmäinen vaihe on luonnonvarojen käyttöönotto, johon kuuluu muun muassa kaivostoiminta, sadonkorjuu ja kalastus. Elinkaaren lopussa luonnonvarat palaavat takaisin ympäristöön - ilmaan, veteen ja maaperään - päästöinä, jätevesinä ja jätteenä, vaikka niitä kierrätettäisiin useampi kerta. Näiden vaiheiden välillä luonnonvaroista jalostetaan monenlaisia tuotteita ja muita hyödykkeitä, jotka kulutetaan enemmän tai vähemmän nopeassa tahdissa tai lisätään rakennettuun ympäristöön. Tämä elinkaaren keskivaihe yhdistää luonnonvarojen tuotannon - esimerkiksi kaivannaisteollisuuden tai maanviljelymenetelmien kautta - niiden käytöstä aiheutuviin ympäristövaikutuksiin. Tämän vaiheen aikana eri luonnonvarat kulkevat erilaisia ja usein hyvin monimutkaisia reittejä. Esimerkiksi fosforia voidaan käyttää pesuaineisiin tai lannoitteisiin. Nämä kaksi polkua kohtaavat toisensa vasta elinkaaren lopussa, jolloin fosfori palaa takaisin ympäristöön, jossa se voi vahingoittaa jokia, järviä ja rannikkovesiä riippumatta siitä, käytettiinkö sitä pesuaineessa vai lannoitteessa.

Toinen esimerkki on lyijy, jota louhitaan useista paikoista hyvin erilaisissa teknisissä ja ympäristöllisissä olosuhteissa ja josta jalostetaan lukuisia tekniikoita soveltaen niinkin erilaisia tuotteita kuin sähköpattereita, kemiallisia aineita ja rakennustarvikkeita. Elinkaaren eri vaiheissa osa lyijystä palaa takaisin ympäristöön, missä sen myrkyllisyys voi vahingoittaa biologisia järjestelmiä ja ihmisten terveyttä.

Saasteiden torjunnassa on perinteisesti keskitytty elinkaaren alkuvaiheisiin (esimerkiksi ympäristön pilaantumisen yhtenäistetty ehkäiseminen ja vähentäminen (IPPC) teollisen tuotannon vaiheessa) ja loppuvaiheisiin (jätehuoltopolitiikka). Vasta äskettäin on alettu kiinnittää enemmän huomiota välivaiheisiin, kuten esimerkiksi tuotteiden käyttövaiheeseen yhdennetyssä tuotepolitiikassa (IPP). Luonnonvarastrategia täyttää tämän aukon, koska siinä yhdistetään toisiinsa luonnonvarojen käytön ympäristövaikutukset elinkaaren loppuvaiheessa ja luonnonvarojen käyttöönotto elinkaaren alussa. Tätä varten strategiassa tulee olla selkeä käsitys luonnonvaravirtojen määristä ja niiden kulkeutumisesta taloudessa ja takaisin ympäristöön. Näin saadaan tietoa mahdollisista valinnoista, joita on tehtävä elinkaaren kussakin vaiheessa, sekä niiden taloudellisista, ympäristöön liittyvistä ja sosiaalisista vaikutuksista.

(a) Talouteen saapuvat luonnonvarat

Talouteemme kohdistuva luonnonvarojen virta tunnetaan yleisesti ottaen kohtuullisen hyvin. Tietoja kansantuotteesta ja tuonnista on saavilla monista eri lähteistä. Niistä laaditaan vuoden tai useampia vuosia käsittäviä tietokokoelmia, tilastoja ja kehitysanalyysejä teollisuuden, kaupan, yliopistojen, viranomaisten ja monien muiden tahojen toimesta.

Luonnonvarastrategia tukeutuu tähän olemassa olevaan tietämykseen. Ajoittain tullaan kuitenkin tarvitsemaan yksittäisten luonnonvarojen käyttöä koskevia yksityiskohtaisia tutkimuksia poliittisen päätöksenteon tueksi ja politiikan sopeuttamiseksi muuttuviin taloudellisiin ja teknologisiin olosuhteisiin.

(b) Luonnonvarojen kulku taloudessa

Mikä tahansa talouteen saapuva raaka-ainevirta jakaantuu pian useiksi reiteiksi. Alumiinista esimerkiksi jalostetaan niinkin erilaisia tuotteita kuin ikkunankehyksiä, lentokoneen runkoja ja juomatölkkejä. Jotkin näistä eivät ehkä palaa ympäristöön vuosikymmeniin pitkän käyttöiän ja tehokkaan kierrätyksen ansiosta. Toiset palaavat ympäristöön hyvin nopeasti - arvioidaan esimerkiksi, että vuosittain menetetään yli 100 000 tonnia alumiinia kierrättämättömien juomatölkkien muodossa. Nämä menetykset on korvattava primaarialumiinilla, jonka valmistaminen vaatii 30 kertaa enemmän energiaa. Raakaöljy on toinen esimerkki: sen lisäksi, että sitä käytetään polttoaineena, siitä valmistetaan satoja muovilaatuja ja monia tuhansia kemiallisia aineita. Muovi on jätteenä erityisen näkyvää, mutta jotkin kaikkein vahingollisimmista ympäristövaikutuksista voivat syntyä hyvin pienistä määristä öljyä, jota on käytetty haitallisiin aineisiin, jotka vaikuttavat esimerkiksi hormonitoimintaa häiritsevinä aineina.

Näitä reittejä koskeva tietämys on jakaantunut laajasti monien eri toimijoiden kesken ja siinä on merkittäviä aukkoja. Luonnonvarastrategialla varmistetaan, että tieto on helposti päätöksentekijöiden saatavilla, täytetään tietämyksessä olevat aukot ja esitetään toimenpiteitä.

(c) Ympäristöön palaavat luonnonvarat

Siitä hetkestä, kun alamme ottaa luonnosta jotakin luonnonvaraa, luomme päästöjä, jätevesiä ja jätettä, jotka palaavat luonnonympäristöön. Viljan puinti esimerkiksi jättää jälkeensä suuret määrät olkia, jotka lopulta palaavat luontoon joko hiilidioksidina (poltto) tai biomassana (kompostointi). Lisää aineita palaa ympäristöön tuotteiden käyttövaiheen aikana. Esimerkiksi useita tuhansia tonneja sinkkiä kulkeutuu vuosittain Euroopan jätevesiin rakennuksista, infrastruktuurista ja kulutushyödykkeistä. Jotkin luonnonvarat on jopa tarkoitettu levitettäviksi, kuten aiemmin mainittu fosfaatti lannoitteissa ja pesuaineissa.

Saasteiden torjuntapolitiikalla ja jätehuoltopolitiikalla pyritään supistamaan ympäristöön leviävien aineiden määrä mahdollisimman pieneksi. Vaikka niiden avulla on saavutettu merkittäviä tuloksia ympäristöön kulkeutuvien saasteiden määrän vähentämisessä, voi olla hyödyllistä analysoida, onko niissä otettu huomioon tärkeimmät materiaali- ja jätevirrat. Luonnonvarastrategiassa kartoitetaan kolmen yllä kuvatun vaiheen läpi kulkevat reitit ja hahmotetaan tällä tavoin luonnonvarojen käytön, taloudellisen toiminnan ja ympäristövaikutusten välisiä yhteyksiä. Tämän pohjalta siinä voidaan osoittaa, missä on kaikkein kiireellisin tarve toimenpiteille ja miten ympäristöetuja voidaan saavuttaa tehokkaimmin. Mahdollisia ratkaisuja ovat pääasiassa

- käyttää entistä tehokkaampaa ja puhtaampaa teknologiaa

- muuttaa kulutustapoja siten, että vähennetään joidenkin tiettyjen luonnonvarojen käyttöä

- suojella tiettyä luonnonvaraa ja keventää sen aiheuttamia ympäristövaikutuksia vähentämällä sen käyttöä

Strategiassa aiotaan ottaa huomioon tähän liittyvät alueelliset erot, teknologian kehitys ja muuttuvat tuotantomallit ja kulutustottumukset.

4.4. Ympäristövaikutusten suuntaukset

Sekä OECD että Euroopan ympäristökeskus katsovat, että talouskasvu ylittää luonnonvarojen tuottavuuden parantumisen. Tämä voi lisätä monia tähän liittyviä ympäristövaikutuksia. [28], [29]. OECD:n Environmental Outlook -julkaisun mukaan olisi kiireellisesti käsiteltävä seuraavia kysymyksiä: biologinen monimuotoisuus, trooppiset metsät, kalavarat, pohjaveden laatu, kaupunkien ilman laatu, ilmastonmuutos sekä ympäristössä esiintyvät kemikaalit. Lisäksi lisätoimia edellyttävät raportin mukaan pintaveden laatu, metsien laatu OECD-alueilla ja otsonikerros. Euroopan ympäristökeskuksen Environmental Signals 2002 -raportissa todetaan, että jotkin ympäristöpaineet liittyvät edelleen läheisesti kehitykseen tietyillä aloilla. Tästä ovat esimerkkejä liikenteestä (ja matkailusta) johtuvat kasvihuonekaasujen päästöt, jätteiden syntyminen, maa-alueiden tilan huonontuminen, energian ja luonnonvarojen käyttö kotitalouksissa sekä kalakantojen vähentyminen. Hiljattain julkaisemassaan raportissa Europe's environment: the third assessment Euroopan ympäristökeskus toteaa, että ympäristön tila eri puolilla Eurooppaa on viime vuosikymmenen aikana parantunut useassa suhteessa . Se varoittaa kuitenkin samalla siitä, että taloudellinen kasvu kumoaa huomattavan osan edistymisestä, koska valtioiden on edelleen tehtävä paljon ympäristöpaineiden erottamiseksi taloudellisesta toiminnasta [30].

[28] OECD Environmental Outlook (Paris 2001) -julkaisussa ennustetaan tulevaa 20 vuotta ja arvioidaan talouteen perustuvan arvion avulla ympäristöpaineita ja olosuhteita vuoteen 2020.

[29] Environmental Signals 2002, benchmarking the millennium, Euroopan ympäristökeskus.

[30] Euroopan ympäristökeskuksen raportti "Environmental assessment report No 10" laadittiin "Euroopan ympäristö" -ministerikokousta varten, joka järjestettiin YK:n Euroopan talouskomission alaisuudessa Kiovassa Ukrainassa 21.-23. toukokuuta 2003.

4.5. Luonnonvarojen käytön terveysnäkökohdat

Vaikka luonnonvarojen käyttö on ihmisten hyvinvoinnin perusta, luonnonvaroihin perustuvien tuotteiden tuotannon, käytön ja hävittämisen aikana voi ilmetä epätoivottuja vaikutuksia ihmisten terveyteen. Esimerkiksi kaivostoiminnassa on vammautumis- ja silikoosiriski, mikäli ei toteuteta varotoimenpiteitä. Asbestin takia monet tuotantolaitosten työntekijät ovat sairastuneet syöpään, ja asbesti on tunnustettu terveysuhka sen käyttövaiheessa rakennuksissa. Elinkaaren jätevaiheeseen liittyvä Minamata-tauti, ravintoketjun metyylielohopeamyrkytyksen aiheuttama neurologinen häiriö, on laajasti dokumentoitu tapaus [31].

[31] http://www.nimd.go.jp/english/ index.html

Nämä esimerkit ovat saaneet huomattavasti poliittista huomiota, ja toimenpiteisiin on ryhdytty tämän tyyppisten ympäristön terveysriskien välttämiseksi tai vähentämiseksi. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että kaikki ongelmat on ratkaistu. Maailman terveysjärjestö arvioi, että taudinaiheuttajina toimii 25 eri riskitekijää, joista vain muutamat ovat ympäristöllisiä (esim. ulkoilma, sisäilma, lyijy, vesi, ilmastonmuutos) [32] ja luonnonvarojen käyttöön liittyviä. WHO arvioi, että altistuminen ilmassa oleville pienille hiukkasille aiheuttaa Euroopassa noin 100 000 kuolemaa (ja 725 000 menetettyä elinvuotta) vuodessa [33]. Toisaalta tieliikenteen päästöjä koskevien arvioiden mukaan perinteisesti säänneltyjen saasteiden päästöt laskevat vuoteen 2020 mennessä alle 20 prosenttiin vuoden 1995 tasosta [34]. Komissio valmistelee tällä hetkellä yhteisön ympäristö- ja terveysstrategiaa, jossa yksilöidään, mitkä aloitteet ovat Euroopan tasolla kaikkein kiireellisimpiä ja mihin toimiin on ryhdyttävä [35].

[32] http://www.who.int/peh/burden/ globalestim.htm

[33] World health report 2002, Geneva, World Health Organisation 2002, http://www.who.int/whr/en/

[34] Katsaus Auto-oil II -ohjelmaan - KOM(2000) 626, 5.10.2000.

[35] Euroopan ympäristöterveysstrategia - KOM(2003) 338, 11.06.2003.

4.6. Luonnonvarojen hallinnan käsitteitä

On olemassa useita luonnonvarojen hallinnan käsitteitä, joilla lähestytään luonnonvarojen hallintaa eri näkökulmista. Kaikilla näillä käsitteillä on omat erityiset ansionsa, mutta niiden määrä ja eroavaisuudet paljastavat, ettei ongelmaan ole yhtä selkeää ja yksimielistä vastausta tai lähestymistapaa. Nämä käsitteet palvelevat tiettyjä tehtäviä, kuten tietoisuuden kasvattamista (ekologinen jalanjälki) ja materiaalivirtojen mittaamista (TMR). Lisäksi jotkin käsitteet sisältävät tavoitteita (esim. kerroin 4), kun taas toiset keskittyvät prosesseihin (vihreä BKTL). Tämä tarkoittaa sitä, että käsitteet edustavat eri näkökulmia ja eri laajuuksia, ne ovat syntyneet eri koulukunnista ja niihin liittyy erilaisia näkemyksiä ongelmista ja erilaisia ratkaisuja. Mikään niistä ei keskity luonnonvarojen käytön vaikutuksiin. Siksi ei ole olemassa yhtä tiettyä käsitettä, joka voisi muodostaa luonnonvarastrategian analyyttisen kehyksen. Luonnonvarastrategiassa voidaan kuitenkin hyödyntää näiden käsitteiden osatekijöitä [36].

[36] COWIn laatima selvitys "Analysis of Selected Concepts on Resource Management, A study to support the development of a thematic strategy on the Sustainable use of Resources", maaliskuu 2002, saatavilla Internetistä.

Lisäksi on kehitetty useita luonnonvarojen indikaattoreita tutkimuksessa, joka koskee erilaisten luonnonvarojen elinkaariarviointiin kuuluvaa vaikutusarviointia (LCIA), mukaan luettuina bioottiset ja mineraalivarat, maan ja maaperän käyttö, veden hankinta jne.

4.7. Yhteenveto

- Joitakin uusiutuvien luonnonvarojen muodostamia poikkeuksia lukuun ottamatta ennusteet niukkuudesta ovat osoittautuneet perusteettomiksi.

- Olemme onnistuneet erottamaan toisistaan materiaalien käytön ja talouskasvun, erityisesti useilla teollisuuden aloilla EU:ssa, mutta materiaalien jotkin ympäristövaikutukset kasvavat edelleen.

- Vaikka energiatehokkuus todennäköisesti paranee seuraavan 30 vuoden aikana (prosentilla vuodessa nykyiseen kehitykseen perustuvassa skenaariossa), taloudellisen kasvun vuoksi yleinen energian käyttö ja siihen liittyvät vaikutukset lisääntyvät todennäköisesti edelleen.

- Maaperän peittyminen jatkuu, mikä johtaa tuotantomaan vähentymiseen ja rakennetun maan lisääntymiseen väestönkasvua nopeammin.

- Luonnonvarojen käyttöönotolla ja käytöllä (esim. polttamisen kautta) voi joskus olla haitallisia vaikutuksia ihmisten terveyteen huolimatta siitä, että tähän liittyviä parannuksia saadaan aikaan jatkuvasti.

- Luonnonvarastrategian ympäristötavoitteena tulisi olla luonnonvarojen käytön ympäristövaikutusten vähentäminen. Koska asiaa tarkastellaan laajassa kestävän kehityksen kontekstissa, eurooppalaisessa luonnonvarastrategiassa on otettava huomioon taloudelliseen niukkuuteen ja toimitusvarmuuteen liittyvät kysymykset.

- Luonnonvarojen käytöstä voi aiheutua ympäristöpaineita elinkaaren kaikissa vaiheissa. Luonnonvarojen käyttöönoton sekä niiden käytön ja hävittämisen mahdollisesti aiheuttamien ympäristövaikutusten väliset yhteydet ovat usein mutkikkaita ja riittämättömästi ymmärrettyjä.

- Vaikka luonnonvarastrategiassa voidaan käyttää monien luonnonvarojen hallintaa koskevien käsitteiden osatekijöitä, yksikään käsitteistä ei sovellu koko strategian perustaksi.

5. LUONNONVAROJA KOSKEVAT NYKYISET POLITIIKAT

5.1. Johdanto

Luonnonvarastrategia on uraauurtava, sillä EU:lla ei tällä hetkellä ole yleistä politiikkaa, jossa käsiteltäisiin luonnonvarojen käytön ympäristövaikutuksia eikä komissio ole myöskään tietoinen aihetta käsittelevistä kattavista kansallisista politiikoista [37]. Toisaalta OECD on tehnyt merkittävää työtä. Sen laatimassa 2000-luvun ensimmäisen vuosikymmenen ympäristöstrategiassa [38] asetetaan tavoitteeksi muun muassa ympäristöpaineiden ja talouskasvun erottaminen toisistaan. Työtä on tehty myös ympäristöindikaattorien alalla. Luonnonvarastrategia perustuu myös luonnonvaroihin liittyviin nykyisiin strategioihin ja politiikkoihin, kuten meriympäristöä koskevaan teemakohtaiseen strategiaan [39], maaperänsuojelun teemakohtaiseen strategiaan [40], biologista monimuotoisuutta koskevaan strategiaan [41] sekä tulevaan kaupunkiympäristöä koskevaan strategiaan.

[37] Mikään jäsenvaltio ei ole toistaiseksi laatinut luonnonvarastrategiaa. Tämä myös merkitsee, ettei mikään niistä ole omaksunut tiettyä luonnonvarojen hallinnan käsitettä. On kuitenkin kansallisia politiikkoja, joissa käsitellään yksittäisiä kysymyksiä. Esimerkiksi Iso-Britannia rahoittaa ohjelmaa, jolla kannustetaan raaka-aineiden tehokkaampaan käyttöön (Envirowise). Saadakseen selkeän kuvan luonnonvarojen käyttöön vaikuttavista kansallisista toimista komissio aikoo viimeistellä näitä koskevan katsauksen syksyyn 2003 mennessä.

[38] Environmental Strategy for the First Decade of the 21st Century, OECD, 16.5.2001.

[39] Kohti meriympäristön suojelua ja säilyttämistä koskevaa strategiaa - KOM(2002) 539, 2.10.2002.

[40] Kohti maaperänsuojelun teemakohtaista strategiaa - KOM(2002) 179, 16.4.2002.

[41] Biologista monimuotoisuutta koskeva Euroopan yhteisön strategia - KOM (1998) 42, 4.2.1998, ja biologista monimuotoisuutta koskeva toimintasuunnitelma luonnonvarojen suojelemiseksi - KOM(2001)162 lopullinen, II, 27.3.2001.

Luonnonvarastrategia täydentää ympäristön eri osatekijöiden tilaa koskevia ympäristöpolitiikkoja. Sen lähtökohtana on luonnonvarojen elinkaaren alku (eli kaivostoiminta, sadonkorjuu jne.). Siinä seurataan luonnonvarojen kulkua talouden läpi, yksilöidään niiden käyttöön liittyvät vakavimmat ympäristövaikutukset ja kehitetään ratkaisuja. Tässä pisteessä se yhtyy muihin edellä mainittuihin strategioihin ja politiikkoihin. Luonnonvarastrategia voidaan siis nähdä ympäristöpolitiikkojen pyramidin perustana, pyramidin huipun edustaessa huolta ihmisten terveydestä ja biologisesta monimuotoisuudesta.

5.2. Ympäristön osatekijöitä koskevat politiikat

Maaperää, vettä ja ilmaa koskevien politiikkojen lähtökohtana on yleensä aina kohteena olevan ympäristön osatekijän ympäristöllinen laatu, ja vaadittavat toimenpiteet määräytyvät ongelmia koskevan olemassa olevan tietämyksen pohjalta. Esimerkiksi vesiensuojelun alalla se, että jokin vesistö ei täytä "hyvän laadun" kriteerejä, vaatii tiettyjä toimenpiteitä [42]. Samoin maaperän osalta aavikoitumisen lisääntyminen ja eloperäisen aineksen väheneminen tarkoittaa, että toimenpiteitä todennäköisesti tarvitaan tilanteen korjaamiseksi.

[42] Useita vesivarojen kestävään käyttöön liittyviä näkökohtia käsitellään vesipolitiikan puitedirektiivissä 2000/60/EY.

Edellä mainitut politiikat, mukaan luettuina biologista monimuotoisuutta koskevat ohjelmat, ovat välttämättömiä, jotta voidaan tarjota kohdennettuja vastauksia erityisiin ongelmiin, koska käytännössä ei voida puuttua samalla kertaa yksityiskohtaisesti kaikkiin ympäristöongelmiin. Tämä tunnustettiin epäsuorasti ympäristöä koskevassa kuudennessa toimintaohjelmassa, jossa vaadittiin teemakohtaisia strategioita. Kun kuitenkin käsitellään luonnonvarojen käyttöä, jolla on vaikutuksia koko ympäristöön, on parempi olla erottamatta toisistaan ympäristön eri osatekijöitä. Luonnonvarastrategiassa noudatetaan tätä lähestymistapaa.

5.3. Luonnonvarojen käyttöön ja niiden ympäristövaikutuksiin vaikuttavat politiikat

Tietyn ympäristön osatekijän tilaa käsittelevien ympäristöpolitiikkojen lisäksi on olemassa monia muita politiikkoja, jotka vaikuttavat luonnonvarojen käyttöön - joskus tahattomasti. Tällaisia ovat muun muassa:

- talouspolitiikka, jossa pyrkimys vahvaan talouskasvuun merkitsee, että luonnonvaroja on käytettävä pyrkimyksen tukemiseksi

- veropolitiikka, jonka perinteinen painotus (työvoiman käyttöä verotetaan enemmän (esim. sosiaalivakuutusmaksujen kautta) kuin luonnonvarojen käyttöä) on suosinut pikemminkin työn tuottavuuden kuin luonnonvarojen käytön tuottavuuden lisäämistä

- maatalouspolitiikka, jossa yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteet ovat laajenemassa siten, että maatalouden tuottavuuden lisäksi niihin kuuluu muitakin tavoitteita, kuten ympäristönäkökohtien huomioon ottaminen, jotta varmistettaisiin vesien ja maan kestävä käyttö

- kalastuspolitiikka - yhteisessä kalastuspolitiikassa pyritään yhtenäisiin toimenpiteisiin, jotka koskevat elollisten vesiluonnonvarojen suojelua, hoitoa ja hyödyntämistä. Tämä tarkoittaa myös kalastuksen ympäristövaikutusten rajoittamista yhteisön muiden politiikkojen (erityisesti ympäristö-, sosiaali-, alue-, kehitys-, terveys- ja kuluttajansuojapolitiikkojen) mukaisesti [43].

[43] Neuvoston asetus (EY) N:o 2371/2002, annettu 20 päivänä joulukuuta 2002, elollisten vesiluonnonvarojen säilyttämisestä ja kestävästä hyödyntämisestä yhteisessä kalastuspolitiikassa

- energiapolitiikka, jonka tavoitteena on taata keskeytymätön energian saatavuus, sekä liikennepolitiikka, jossa maan käyttäminen liikenneinfrastruktuuriin voi esimerkiksi johtaa elinympäristöjen pirstaloitumiseen.

Nämä politiikat sisältävät kuitenkin myös välineitä, joilla voidaan vähentää epätoivottuja ympäristövaikutuksia. Esimerkiksi toimivien luonnonvaramarkkinoiden hintamekanismeilla voidaan tehokkaasti vähentää kielteisiä ympäristövaikutuksia, mikäli niillä edistetään korvaavia vaihtoehtoja tai teknologisia innovaatioita. Ratkaisu on siis luonnonvarojen käyttöä ja siitä aiheutuvia vaikutuksia koskevien näkökohtien sisällyttäminen näihin politiikkoihin koordinoidusti. Esimerkkinä tämänkaltaisesta lähestymistavasta on biologista monimuotoisuutta koskeva toimintasuunnitelma. Siinä määritetään välineet ja toimet, joilla pyritään luonnonvarojen kestävään käyttöön ja hoitoon. (On tosin huomattava, että biologista monimuotoisuutta koskevassa toimintasuunnitelmassa "luonnonvaroilla" tarkoitetaan luonnonvaraisia kasvi- ja eläinlajeja sekä niihin liittyviä ekosysteemeitä ja elinympäristöjä.) Lisäksi biologista monimuotoisuutta koskevan strategian alakohtaisilla toimintasuunnitelmilla myötävaikutetaan biologista monimuotoisuutta koskevien näkökohtien sisällyttämiseen politiikan eri aloihin. EU:n yhteisen maatalouspolitiikan tuore uudistus on myös esimerkki siitä, miten ympäristönäkökohdat voidaan paremmin sisällyttää alakohtaiseen politiikkaan. Lisäksi useissa kansainvälisissä sopimuksissa käsitellään luonnonvarojen käyttöä ja siihen liittyviä ympäristövaikutuksia. Sopimusten vaikutusta yleiseen eurooppalaiseen lähestymistapaan on tarkasteltava yksityiskohtaisemmin laadittaessa lopullista strategiaa. Lisäksi sisällyttämällä luonnonvarapolitiikkojen ympäristönäkökohdat koulutus- ja tiedotuspolitiikkaan voidaan innostaa kansalaisia ja sidosryhmiä omaksumaan vastuullisia kulutusmalleja. Luonnonvarastrategiassa korostetaan sitä, miten tärkeää on sisällyttää ympäristönäkökohdat muihin politiikkoihin, joilla on merkitystä luonnonvarojen käytön ympäristövaikutusten kannalta. Luonnonvarastrategialla ei kuitenkaan pyritä toimeenpanemaan erityisiä aloitteita sellaisilla aloilla, jotka jo kuuluvat vakiintuneiden politiikkojen piiriin, mukaan luettuina edellä mainitut kansainväliset sopimukset.

5.4. Luonnonvarojen käytön vaikutusten vähentämistä edistävät politiikat

Kohdassa 5.2 keskusteltujen ympäristöpaineita käsittelevien politiikkojen lisäksi on olemassa joukko joko olemassa tai valmisteilla olevia toimia, jotka voivat auttaa paineiden vähentämisessä. Tällaisia ovat muun muassa:

- Cardiffin integraatioprosessi - tällä prosessilla pyritään lisäämään ympäristökysymysten sisällyttämistä muiden alojen politiikkoihin. Kohdassa 5.3 korostettu luonnonvaranäkökohtien huomioon ottaminen olisi yksi näistä kysymyksistä.

- Tutkimus- ja innovaatio-ohjelmat [44] - osalla näistä pyritään kehittämään uutta ympäristöteknologiaa ja uusia tuotanto- ja kulutusmalleja, joilla edistetään luonnonvarojen käytön ympäristövaikutuksien vähentämistä. Muissa ohjelmissa pyritään lisäämään ymmärrystä luonnonvarojen käytön vaikutuksista. Erityisesti pyritään ottamaan huomioon ulkoiset vaikutukset.

[44] Esimerkiksi EU:n TTK-puiteohjelmat ja LIFE-ohjelma.

- Ympäristöteknologiaa koskeva toimintasuunnitelma [45], jonka tavoitteena on purkaa uuden ympäristöteknologian soveltamiseen kohdistuvia esteitä.

[45] KOM(2003)131.

- Yhdennetty tuotepolitiikka, jolla pyritään vähentämään ympäristövaikutuksia ja vaikuttamaan siis luonnonvarojen käyttöön tuotteiden ja palveluiden elinkaaren kaikissa vaiheissa.

- EU:n uusi kemikaalipolitiikka, jolla pyritään kemikaalien kestävämpään käyttöön ja näin vähentämään niiden vaikutuksia ympäristöön.

- Koulutus ja tiedotus luonnonvaroihin liittyvästä ympäristöpolitiikasta.

5.5. Johdonmukainen lähestymistapa luonnonvarojen käytön ympäristövaikutuksiin

Vaikka kaikki edellisissä kappaleissa käsitellyt politiikat vaikuttavatkin luonnonvarojen käyttöön, niitä on sovellettava johdonmukaisesti. Luonnonvarastrategia tulee helpottamaan tätä tehtävää, koska siinä tarkastellaan kokonaisvaltaisesti, kuinka luonnonvarojen käytöstä johtuvia ympäristövaikutuksia koskevat poliittiset toimet liittyvät toisiinsa.

Esimerkkejä potentiaalisesti eriävistä tavoitteista ympäristöpolitiikan piirissä:

- Biomassan (mukaan luettuina metsätuotteiden) käyttö energian tuottamiseen voi olla tehokas tapa vähentää kasvihuonekaasupäästöjä. Sitä on kuitenkin hallittava niin, että vältetään kielteisiä ympäristövaikutuksia maankäyttöön ja biologiseen monimuotoisuuteen sekä markkinoiden vääristyminen.

- Montrealin pöytäkirjan edellyttämä CFC-yhdisteiden kielto johti sellaisten vaihtoehtoisten tuotteiden käyttöön, joilla ei ole vaikutuksia otsonikerrokseen mutta joilla on mahdollisesti merkittäviä vaikutuksia kasvihuonekaasuihin.

- Yhdyskuntajätevesien käsittelystä annetun direktiivin hyväksyminen on johtanut merkittävään parannukseen vesiväyliin laskettavien jätevesien osalta. Prosessissa syntyvän lietteen käsittely voi kuitenkin itsessään aiheuttaa merkittäviä ympäristövaikutuksia, jos sitä ei hoideta kunnolla.

Esimerkkejä potentiaalisesti eriävistä tavoitteista ympäristöpolitiikan ja muiden politiikkojen välillä:

- Hiilen tuotantoon myönnettävien tukien voidaan katsoa kuuluvan kestävän kehityksen sosiaaliseen pilariin, mutta ne eivät saisi luoda esteitä uuden ympäristöteknologian ja uusiutuvien energianlähteiden käyttöönotolle. Lisäksi olisi harkittava sitä, miten tällaiset sosiaaliset tavoitteet voidaan saavuttaa tavoilla, jotka olisivat taloudellisesti tehokkaampia ja ympäristön kannalta vähemmän haitallisia.

- Kalastuskiintiöiden pienentäminen auttaa suojelemaan biologista monimuotoisuutta, mutta samalla on huolellisesti pohdittava kalateollisuuden työllisyystilannetta sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä.

Tasapainon löytäminen erilaisten tavoitteiden välillä on kestävän kehityksen avaintekijä, joten potentiaalisten vaihtoehtojen välisistä suhteista on oltava asianmukaista tietämystä politiikkapäätösten tueksi. Ympäristöarviointeja [46] ja komission sisäisiä menettelyjä, kuten laajennettuja vaikutustenarviointeja [47], käytetään yhä useammin politiikkavaihtoehtoja arvioitaessa. Tällä hetkellä ei ole kuitenkaan olemassa mekanismia, jolla voitaisiin yhdistää politiikkavalinnat päällimmäiseen tavoitteeseen eli talouskasvun ja luonnonvarojen käytön ympäristövaikutusten välisen yhteyden purkamiseen. Luonnonvarastrategian päämääränä on antaa päätöksentekijöille keinot näiden arviointien toteuttamiseen.

[46] DIREKTIIVI 85/337/ETY JA DIREKTIIVI 2001/42/EY.

[47] KOMISSION TIEDONANTO VAIKUTUSTENARVIOINNISTA - KOM(2002) 276.

6. MIHIN TOIMIIN ON RYHDYTTÄVÄ?

6.1. Johdanto

Luonnonvarastrategialla pyritään kehittämään yhteisön lähestymistapa, joka tarjoaa politiikantekijöille ja muille sidosryhmille kyseisillä politiikan aloilla tarvittavan perustan ja tiedot, jotta voidaan:

- yksilöidä ja arvioida luonnonvarojen käytön vaikutukset ympäristön eri osatekijöihin (ilma, vesi, maaperä), biologiseen monimuotoisuuteen ja ihmisten terveyteen

- käsitellä tarpeen mukaan luonnonvarojen niukkuuskysymyksiä

- valmistella ja tarkistaa politiikkoja, jotka vaikuttavat luonnonvarojen käyttöön ja siihen liittyviin ympäristövaikutuksiin.

Tämän pitäisi lisäksi auttaa komissiota määrittämään se, mitkä toimenpiteet saattavat olla tarpeen, jotta voidaan parantaa olemassa olevien politiikkojen johdonmukaisuutta. Tarkoituksena on edistää tasapainoista lähestymistapaa politiikan arviointiin siten, että yhdistetään taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristöön liittyvät tavoitteet, jotka liittyvät luonnonvarojen käyttöön. Tämän lähestymistavan pitkän aikavälin tavoitteena on vähentää luonnonvarojen käytön ympäristövaikutuksia sekä niukkojen varojen käyttöä. Tällöin noudatetaan tavoitteita ympäristön tilan yleisestä parantamisesta, luonnon järjestelmien toiminnan palauttamisesta ja kehittämisestä ja EU:n kestävästä kehityksestä kokonaisuutena.

6.2. Tulevan teemakohtaisen strategian ydintekijät

(a) Tietämyksen kokoaminen

Luonnonvaroihin liittyvien ympäristöongelmien priorisointia koskevien politiikkapäätösten tueksi tarvitaan perusteellista tietämystä luonnonvarojen käytön ja siitä aiheutuvien ympäristövaikutusten välisistä yhteyksistä elinkaaren kaikissa vaiheissa. Ilman tätä tietämystä erityisen näkyvät vaikutukset, kuten lyijyn louhinta, voivat herättää suhteetonta huomiota verrattuna kevyemmiltä vaikuttaviin tai vasta tietyn ajan kuluttua ilmeneviin vaikutuksiin, kuten lyijyn leviämiseen lyijypitoisesta polttoaineesta.

Kyseisen tietopohjan tulee sisältää tietoa materiaalivirroista, ekosysteemien tilasta, maankäytöstä ja merten luonnonvaroista. Sekä kansallisella että unionin tasolla on olemassa monia tahoja, joilta tarvittavat tiedot voidaan saada, mikäli niille esitetään oikeat kysymykset. Luonnonvarastrategialla käynnistetään toimien kehittämisen ja täytäntöönpanon edellyttämä tietopohjan työstäminen ja seurataan sitä. Tästä taas on hyötyä politiikan laadintaprosessissa, kun on päätettävä, mihin vaikutuksiin keskitytään ja mitkä vaihtoehdot ovat sopivimmat, mikäli samalla halutaan varmistaa talouden kasvu.

Tässä yhteydessä on tärkeää huomata, että tietoyhteiskunnassa kansalaisten ja sidosryhmien kouluttaminen ja informointi kootusta tietämyksestä auttaa tukemaan ympäristöpolitiikan täytäntöönpanoa luonnonvarojen käytön alalla.

(b) Politiikkojen arviointi

Kaikilla ympäristövaikutusten vähentämiseen tähtäävillä toimilla, kuten kulutusmallien muuttamisella tai ekologisesti entistä tehokkaammalla teknologialla, on todennäköisesti vaikutuksia muiden alojen toimiin tai teknologioihin. Siksi on tarpeellista arvioida kaikkien tällaisten poliittisten toimenpiteiden todennäköiset vaikutukset ympäristöön (sekä unionin sisällä että sen ulkopuolella). Tässä arvioinnissa aiotaan tutkia, ovatko todennäköiset ympäristövaikutukset yhteensopivia luonnonvarastrategian tavoitteiden kanssa. Arvioinnissa otetaan huomioon todennäköiset sosioekonomiset vaikutukset. Näin saadaan päätöksentekijät ja sidosryhmät tietoisiksi mahdollisten vaihtoehtojen välisistä suhteista - eri ympäristöpolitiikkojen tai ympäristö- ja muiden alojen politiikkojen välillä - ja kannustetaan mahdollisuuksien mukaan vaihtoehtoisten toimenpiteiden kehittämistä.

(c) Politiikkojen yhdentäminen

Kahden edellisen toiminnon tuottaman tiedon perusteella on ryhdyttävä konkreettisiin toimiin. Tähän tarvitaan poliittisia päätöksiä, joissa huomioidaan luonnonvarojen rooli laajemmassa kestävän kehityksen kontekstissa. Vaikka esimerkiksi asianmukaisen hinnoittelun tarve on yleisesti tunnustettu, [48] asiassa on usein saavutettu vain hyvin rajallista edistystä. [49] Samoin ympäristön kannalta kielteisten tukien poistamisessa ei ole ympäristönäkökulmasta saavutettu riittävää edistystä. Sisällyttämällä "politiikkojen yhdentämisen" osatekijä tulevaan strategiaan voidaan käsitellä tärkeimpiä kysymyksiä samalla, kun otetaan huomioon kestävän kehityksen kaikki näkökohdat. Tämä osatekijä vastaa myös pysyvään edistyksen seurannan tarpeeseen niin, että kaikki strategian aloitteet voidaan arvioida uudelleen ja tarkistaa tarpeen mukaan.

[48] Esimerkiksi vuonna 2001 Göteborgissa järjestetyn EU:n huippukokouksen päätelmissä.

[49] Esimerkiksi ympäristöveroista saatavat tulot muodostavat EU:n jäsenvaltioissa 5-10 prosenttia kaikista veroista ja sosiaalimaksuista saatavista tuloista (Environmental Signals 2002, Benchmarking the millennium, Euroopan ympäristökeskus, s. 125). Vuonna 1997 esitetystä komission ehdotuksesta direktiiviksi energiatuotteiden verotuksesta ei ole kuuteen vuoteen päästy poliittiseen yhteisymmärrykseen. (KOM (97) 30, 12.3.1997).

6.3. Käynnissä oleva työ

Kuudennen ympäristöä koskevan yhteisön toimintaohjelman mukaan luonnonvarastrategiaan on sisällyttävä viisi osatekijää tai tehtävää.

Tehtävä 1: Arvio yhteisön materiaali- ja jätevirroista, mukaan luettuina tuonti ja vienti, esimerkiksi käyttäen materiaalivirta-analyysiä

Työtä Euroopan materiaali- ja jätevirtojen mittaamiseksi määrällisesti toteutetaan jo nyt komission (EUROSTAT), Euroopan ympäristökeskuksen ja Euroopan jäte- ja materiaalivirtojen alakohtaisen keskuksen toimesta. Komissio on äskettäin raportoinut Euroopan materiaalivirroista [50] ja julkaissut laajahkon aihetta käsittelevän analyysin tulokset vastauksena kuudennessa toimintaohjelmassa [51] esitettyyn vaatimukseen. Lisäksi komissio on käynnistänyt yksittäisten luonnonvarojen käyttömallien arviointimenetelmän kehittämisen. [52] Tavoitteena on ymmärtää tiettyjen luonnonvarojen käytön ja niiden elinkaaren eri vaiheissa syntyvien ympäristövaikutusten välistä suhdetta. Tuloksista riippuen työtä mahdollisesti jatketaan kyseisen menetelmän hiomiseksi ja siihen otetaan mukaan suurempi määrä luonnonvaroja. Nämä toiminnot palvelevat välitöntä tavoitetta kerätä tietoja yksittäisistä materiaalivirroista ja niihin liittyvistä ympäristövaikutuksista. Pitkällä aikavälillä ne kuitenkin auttavat itse teemakohtaiseen strategiaan kuuluvan "tietämyksen kokoamisen" valmistelua.

[50] Material use in the European Union 1980 - 2000: Indicators and analysis. EUROSTAT, 2002.

[51] Resource use in European Countries, Euroopan komission, joulukuu 2002 - http://www.europa.eu.int/comm/environment/ natres/index.htm

[52] Resources - a dynamic view. Euroopan komissio, tekeillä.

Tehtävä 2: Poliittisten toimenpiteiden tehokkuuden sekä luonnonvaroihin ja jätteeseen liittyvien tukien vaikutusten tarkastelu

Komissio on alkanut valmistella yleiskatsausta yleisesti käytössä olevista poliittisista toimenpiteistä ja niiden vaikutuksista luonnonvarojen käyttöön EU:n nykyisissä ja tulevissa jäsenvaltioissa. [53] Tämän jatkoksi toteutetaan vuoden 2003 jälkipuoliskolla jäljempänä olevaan tehtävään 3 liittyvä yksityiskohtainen tutkimus. Tulokset voivat myös auttaa siinä, että ympäristönäkökohtien lisäksi otetaan huomioon myös kestävän kehityksen muut osa-alueet, kun tehdään valintoja eri poliittisten toimenpiteiden välillä. Näiden tutkimusten välitön tulos on, että ne tulevat auttamaan teemakohtaisessa strategiassa esitettävän työohjelman konkreettisten tehtävien määrittelyä. Pidemmällä aikavälillä niitä voidaan pitää pilottihankkeina ja osana ehdotetun strategisen "politiikkojen arvioinnin" valmistelua.

[53] Public-private interface. Euroopan komissio, tekeillä.

Tehtävä 3: Tavoitteet ja päämäärät luonnonvarojen käytön tehokkuuden lisäämiselle ja luonnonvarojen käytön vähentämiselle, jotta talouskasvun ja kielteisten ympäristövaikutusten välinen yhteys saadaan purettua

Tämä sisältää tulevan luonnonvarastrategian kattavan tavoitteen eli luonnonvarojen käytön kielteisten ympäristövaikutusten ja talouskasvun välisen yhteyden purkamisen, joten kyseessä ei voi olla kertaluontoinen toiminto.

Komissio käynnistää tämän tehtävän toteuttamisen arvioimalla yksittäisten valtioiden luonnonvarojen käytön tehokkuutta edellä olevien tehtävien 1 ja 2 yhteydessä mainittujen tuoreiden analyysien perusteella. Se tulee tutkimaan kaikkien havaittujen erojen syyt sekä niiden vaikutukset ympäristön tilaan. Tätä varten komissio on alkanut selvittää, kuinka valtioiden välinen esikuva-analyysi voisi auttaa päämäärien ja tavoitteiden asettelussa. Ongelmallisimmat havainnot sekä parhaat käytännöt tutkitaan sen jälkeen seurantatutkimusten avulla niin, että ensimmäinen sarja luonnonvarakohtaisia tavoitteita on käytettävissä vuoden 2004 loppupuolella. Pitkällä aikavälillä tällaisen esikuva-analyysin tulisi olla yksi luonnonvarastrategian "tietämyksen kokoamisen" rutiinitehtävistä.

Tehtävä 4: Etsintä- ja louhintamenetelmien ja -tekniikoiden edistäminen ekotehokkuuden ja raaka-aineiden, energian, veden ja muiden luonnonvarojen kestävän käytön parantamiseksi

ja

Tehtävä 5: Laaja valikoima välineitä, joihin kuuluu tutkimustyö, teknologian siirrot, markkinaperusteiset ja taloudelliset välineet, parhaiden käytäntöjen ohjelmat ja luonnonvarojen käytön tehokkuuden indikaattorit

Yhteisön ympäristö-, tutkimus- ja innovaatiopolitiikat edistävät tämän tehtävän toteuttamista esimerkiksi ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämistä koskevan IPPC-direktiivin, ympäristöteknologian toimintaohjelman, yhteisön tutkimuksen ja kehityksen puiteohjelmien sekä LIFE-ohjelman avulla. Ne edesauttavat tietoon perustuvien ja luonnonvaroja vähemmän vaativien tuotteiden ja prosessien kehittämistä ja niistä voi tulla avaintekijöitä luonnonvarojen käyttömallien muuttamisessa Euroopan teollisuudessa. Muun muassa tämän tiedonannon kappaleessa 6.5 mainitut kansainväliset teknologia- ja ympäristöalan kumppanuudet tulevat myös edistämään näiden tehtävien toteuttamista. Lisäksi yhteisön uudet politiikat, kuten yhdennetty tuotepolitiikka, jätteiden syntymisen ehkäisyn ja kierrätyksen teemakohtainen strategia ja Johannesburgin kestävän kehityksen huippukokouksessa päätetyn kymmenvuotisen puiteohjelman seuranta EU:ssa tulevat antamaan panoksensa edistämällä teknologian siirtoja ja taloudellisia välineitä. Strategiassa tarkastellaan myös markkinaperusteisten ja taloudellisten välineiden käyttöä, mukaan luettuna verotuskeinojen paras mahdollinen käyttö, jotta voitaisiin luoda kannustimia luonnonvarojen kestävälle käytölle.

Luonnonvarojen käytön tehokkuuden indikaattoreita työstetään Euroopan unionin kestävän kehityksen strategian sekä Johannesburgin sitoumusten puitteissa. [54] Tietämyksen kokoamisen perusteella luonnonvarastrategiassa pyritään pääsemään määrällisiä tehokkuus- ja paineindikaattoreita pidemmälle ja määrittelemään yhdistettyjen ympäristövaikutusten indikaattoreita koskevia erityistarpeita. Komissio tulee työskentelemään näiden kehittämiseksi yhteistyössä Euroopan ympäristökeskuksen ja muiden toimielinten kanssa. Tällä toiminnalla tulee olemaan kiinteät yhteydet yhdennetyn tuotepolitiikan ja yhteisön kierrätys- ja jätepolitiikan indikaattoreihin liittyvään työhön. Tehtävät 4 ja 5 edellyttävät kuitenkin monilta osin luonnonvarojen hallinnan ympäristönäkökohtien sisällyttämistä muiden alojen politiikkoihin. Luonnonvarastrategia edesauttaa tätä yhdentymistä tuottamalla tietoa, esittämällä toimia ja varmistamalla, että näihin paneudutaan huolellisesti. Toiminnan tehokkuuden takaamiseksi osassa 6.2 kuvattujen strategisten ydintekijöiden on oltava toimivia pitkällä aikavälillä.

[54] Komission kertomus neuvostolle: Ympäristöön liittyvien avainindikaattorien avoimen luettelon tarkastelu - KOM(2002) 524.

Samanaikaisesti näiden tehtävien kanssa saataville olisi saatettava tietoja, jotta eurooppalaisille voidaan tehokkaasti antaa ympäristöpoliittisia viestejä luonnonvarojen käytöstä. Jäsenvaltioita olisi pyydettävä toimittamaan riittävät tiedot ja järjestämään koulutus näistä politiikoista. Sopivia tapoja tämän saavuttamiseksi (esim. koulutus- ja levitysohjelmat Euroopan tutkimusalueella) voidaan tarkastella yksityiskohtaisesti varsinaista strategiaa laadittaessa.

6.4. Aikataulu

Huomiota tulee kiinnittää myös strategian tavoitteiden saavuttamisen kannalta tarkoituksenmukaiseen aikatauluun. Yleisesti ottaen ollaan yksimielisiä siitä, että uusien politiikkojen täydellinen toimeenpano ja nykyisten käsitteiden mukauttaminen vievät paljon aikaa. Maailmanpankki esimerkiksi suosittelee pitkän aikavälin näkökulmaa luonnonvarojen hallintaan, koska se liittyy lähes aina pitkän aikavälin ongelmiin. Luonnonvarastrategian osalta komissio uskoo, että 25 vuotta on sopivin aikaväli, koska:

- tarvittava luonnonvarojen käytön ympäristövaikutusten ja talouskasvun erottaminen toisistaan sekä luonnonvarojen käytön tehokkuuden nostaminen edelleen tulevat vaatimaan merkittäviä muutoksia tuotantomalleihin, kulutustottumuksiin sekä tapaan, jolla hallinnoimme luonnonvarojamme, ja lisäksi institutionaalisia muutoksia. Tämä ei toteudu hetkessä

- on jo olemassa lyhyen ja keskipitkän aikavälin politiikkoja, mutta ne eivät voi tarjota yleisiä puita tulevan politiikan muotoiluun. Esimerkiksi Kiotossa asetettu tavoite vähentää vuosiin 2008-2012 mennessä CO2-päästöjä 8 prosentilla vuoden 1990 tasoon verrattuna täytyy kytkeä pitkän aikavälin tavoitteeseen vakiinnuttaa ilmakehän CO2-pitoisuudet, mikä mahdollisesti vaatii yli 50 prosentin vähennystä. Ympäristöä koskevassa viidennessä toimintaohjelmassa mainittiin jopa "pitkän aikavälin vähennystavoite, joka on 70 prosenttia"

- yritykset tarvitsevat selkeät pitkän aikavälin tavoitteet sisältävää julkista politiikka, jotta ne voivat suunnitella investointeja ja innovoida.

6.5. Laajentuminen ja kansainvälinen ulottuvuus

Tulevan laajentumisensa johdosta EU:n tuki ympäristönsuojeluun kolminkertaistuu rakenteellisten ja maaseudun kehitysvälineiden sekä instituutioiden siirtymävaiheen kehittämisjärjestelyjen myötä. Tulevien jäsenvaltioiden prioriteettina tulee olemaan talouden ja infrastruktuurin kehittäminen. Luonnonvarastrategiassa nämä tarpeet otetaan huomioon samalla kun näitä valtioita ohjataan pois kestämättömästä luonnonvarojen käytöstä ja luonnonvaraintensiteetistä.

EU:n luonnonvarojen hallintaa koskevalla lähestymistavalla on todennäköisesti tärkeä rooli myös muilla lähialueilla, kuten Itä-Euroopassa (myös liittyvien maiden ulkopuolella) ja Keski-Aasiassa. EU:n lainsäädännöstä tulee todennäköisesti kansainvälisen lainsäädännön pääasiallinen väline suurimmassa osassa alueen maita. Tämä laillisten puitteiden lähentyminen vaikuttaa luonnonvarojen hallintaan ympäristöpolitiikan sekä vahvistuneiden taloudellisten yhteistyömahdollisuuksien kautta, joilla tulee olemaan vaikutuksia monien muiden alojen politiikkaan.

On selvää, että EU:n luonnonvarastrategiassa on otettava kaikilta osin huomioon nämä kehityskulut. Strategiassa on tutkittava, kuinka sillä voidaan edistää Euroopan komission tavoitetta pyrkiä naapurimaiden kanssa konkreettisiin ja erillisiin ympäristötavoitteisiin esimerkiksi kahdenvälisten mekanismien avulla tai osa-alueita koskevalla yhteistyöllä, josta ovat esimerkkeinä EU:n pohjoinen ulottuvuus, Tonavan ja Mustanmeren työryhmä sekä Balkanin alueellinen ympäristön jälleenrakennusohjelma.

Strategiassa olisi myös otettava huomioon, että laajentumisen jälkeen EU:n osallistuminen ympäristöalan kansainväliseen yhteistyöhön muuttuu. Lisäksi olisi otettava huomioon eri organisaatioiden vaikutus. Strategiassa olisi pyrittävä luomaan synergiaa ja toisiaan täydentäviä toimia, mikäli tästä saadaan lisäarvoa.

Edellä mainitun lisäksi EU:n luonnonvarastrategiassa on otettava huomioon Euroopan kauppasuhteet monien Euroopan ulkopuolisten alueiden kanssa sekä sen maailmanlaajuiset kauppa- ja kehityspolitiikat. Luonnonvarat kulkeutuvat läpi maailman ja niillä käydään kauppaa laajasti. EU on esimerkiksi yksi suurimmista metallinkäyttäjistä maailmassa. Toisaalta vain alle viisi prosenttia maailman kaivannaistuotannosta on peräisin sen alueelta. Muihin esimerkkeihin kuuluvat Euroopan kotieläintalouden osittainen riippuvuus tuodusta rehusta sekä suuressa määrin tuotavat kala- ja äyriäistuotteet ja hyödykkeet, joita tuotetaan kestävän kehityksen vastaisella tavalla EU:n ulkopuolella. Lisäksi vaikka EU:ssa metsän kokonaisala pysyy jokseenkin tasaisena tai jopa laajenee, kehitysmaissa metsien hakkuu vientitarkoituksia varten jatkuu. Samaan aikaan näiden kauppavirtojen alistaminen kestävän kehityksen periaatteille herättää vaikeita kysymyksiä, jotka liittyvät ekstraterritoriaalisuuteen ja maailmankauppajärjestelmän sääntöihin. EU:n luonnonvarastrategian olisi sen vuoksi toimittava maailmanlaajuisessa kontekstissa, koska monet ratkaisut (ja niiden toteuttamiseksi tarvittavat toimet) ovat johdonmukaisia ja tehokkaita vain, mikäli ne kehitetään ja toteutetaan siten, että otetaan huomioon maailmanlaajuiset näkökohdat, mukaan luettuina kansainvälinen työnjako. Sovellettaessa elinkaariajattelua luonnonvarojen kestävään kehitykseen olisi otettava huomioon koko toimitusketju.

Vaikka luonnonvarat ovat monille maille merkittävä tulonlähde, köyhyyden ja luonnonvarojen käytön välillä on kehitysmaissa merkittäviä yhteyksiä. Ne johtuvat sekä kestävän kehityksen vastaisesta luonnonvarojen käytöstä koko arvoketjussa sekä luonnonvaroihin liittyvästä taloudellisesta riippuvuudesta (ja siten myös haavoittuvuudesta). Lisäksi alhaisiin hintoihin pyrkivä ostopolitiikka, jossa ei oteta huomioon luonnonvarojen kestävään käyttöön liittyviä pitkäaikaisia kustannuksia, saattaa aiheuttaa kestävän kehityksen vastaista maaperän, metsien ja merien käyttöä. Tätä olisi jollakin tavalla käsiteltävä asianmukaisilla politiikan aloilla.

Laadittaessa EU:n lopullista luonnonvarastrategiaa näiden kysymysten (mm. luonnonvarojen käytön epätasainen jakautuminen) selventäminen edellyttää huomattavasti työtä.

7. LUONNONVARASTRATEGIAN KEHITTÄMINEN JATKOSSA

Tällä tiedonannolla vahvistetaan, että tulevan luonnonvarojen kestävän käytön teemakohtaisen strategian päämääränä on kehittää sellaiset puitteet ja toimenpiteet, joiden avulla voidaan käyttää luonnonvaroja ympäristön kannalta kestävällä tavalla sekä samanaikaisesti saavuttaa Lissabonissa asetetut tavoitteet. Strategia tulee perustumaan olemassa olevaan EU:n politiikkaan, kansallisiin politiikkoihin sekä useisiin luonnonvarojen käyttöön vaikuttaviin alakohtaisiin politiikkoihin.

Tämän asiakirjan julkaiseminen on luonnonvarastrategian laatimisen ensimmäinen askel. Tästä lähtökohdasta strategiaa kehitetään avoimessa yhteistyössä, johon osallistuvat yhteisön toimielimet sekä julkiset ja yksityiset sidosryhmät. Politiikan laatimista ohjaamaan tullaan perustamaan neuvoa-antava foorumi, jonka puheenjohtajana toimii Euroopan komission edustaja. Lisäksi perustetaan työryhmiä, jotka käsittelevät tiettyjä luonnonvaroja tai avainkysymyksiä kestävän kehityksen kolmesta - ympäristön, taloudellisesta ja sosiaalisesta - näkökulmasta. Euroopan komissio pyytää eri yksiköitä ja sidosryhmiä toimimaan näiden työryhmien puheenjohtajina.

Tässä tiedonannossa laadittujen analyysien, muiden teemakohtaisten strategioiden sekä tämän tiedonannon hyväksymistä seuraavan kuulemisprosessin tulosten perusteella komissio aikoo esittää vuonna 2004 yhteisön luonnonvarojen kestävän käytön teemakohtaisen ja kokonaisvaltaisen strategian. Sidosryhmiä pyydetään tutustumaan luonnonvarastrategiaan komission Internet-sivuilla (http://www.europa.eu.int/comm/environment/ natres/index.htm). Kommentit strategian laatimisesta voidaan toimittaa sähköpostitse Internet-sivuilla mainittuun sähköpostiosoitteeseen.

Komissio pyytää neuvostoa ja Euroopan parlamenttia tukemaan tässä tiedonannossa esitettyä lähestymistapaa.