Erityiskertomus nro 3/2001 kansainvälisten kalastussopimusten hallinnoinnista komissiossa sekä komission vastaukset



Virallinen lehti nro C 210 , 27/07/2001 s. 0001 - 0028



Erityiskertomus nro 3/2001 kansainvälisten kalastussopimusten hallinnoinnista komissiossa sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (2001/C 210/01) SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> TIIVISTELMÄ Tarkastuksen tavoite Tilintarkastustuomioistuin toimitti kansainvälisten kalastussopimusten hallinnointia koskevan tarkastuksen komissiossa. Tarkastuksen yhteydessä perehdyttiin siihen, miten selkeästi tavoitteet on määritelty, ja toisaalta siihen, missä määrin ne on lopulta saavutettu. Tarkastus kohdistui viiteen yhteisön talousarviomenojen kannalta merkittävimpään sopimukseen (92 prosenttiamenoista vuonna 1999). Seuraavassa esitetään tilintarkastustuomioistuimen keskeiset huomautukset. Kustannus-hyötysuhde I. Komission olisi vielä otettava käyttöön järjestelmä, joka mahdollistaisi kansainvälisten kalastussopimusten jatkuvan seurannan ja niiden kustannus-hyötysuhteen perusteellisen analysoinnin. Näiden perusteella sen olisi kyettävä arvioimaan, missä määrin sopimusten tavoitteet ovat toteutuneet (tarjonta, saalismahdollisuudet, rakenteiden uudistaminen, työllisyys). - Komission tehtävänä on määritellä sopimuksia koskevat kriteerit ja tulosindikaattorit, jotta vaikuttavuutta kyetään arvioimaan. II. Yhteisön kalastajilla on kansainvälisiin kalastussopimuksiin perustuvia pyyntimahdollisuuksia yhteisön ulkopuolisten maiden vesialueilla. Kyseisiä kiintiöitä ei aina käytetä kokonaisuudessaan. Yhteisö on näin ollen maksanut taloudellisia korvauksia kalasaaliista, jotka ovat olleet olemassa ainoastaan teoreettisesti. - Komissiota kehotetaan varmistamaan ennen kaikkea, että kalastusmahdollisuudet hyödynnetään tosiasiallisesti. Tavoitteet III. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kansainväliset kalastussopimukset ja yhteisen kalastuspolitiikan rakenteellinen osa-alue eivät liity johdonmukaisesti toisiinsa ja että niiden välillä ei ole koordinointia. - Komission olisi tarpeellista kiinnittää erityistä huomiota - esimerkiksi uusia aluksia rahoitettaessa - sopimusrakenteiden ja rakennerahastojen uudistamistavoitteiden väliseen yhdenmukaisuuteen. IV. Useilla kalastussopimuksilla on samanaikaisesti sekä kaupallisia että kehitystukeen liittyviä tavoitteita. Tavoitteiden monitahoisuus vaikeuttaa sopimusten arviointia ja hankaloittaa osaltaan vastuualueiden jakoa yhteisön ja yhteisön ulkopuolisten maiden välillä. - Määrittelemällä selkeästi nämä kalastussopimusten eri tavoitteetkomissio voisi punnita sopimuksista saatavaa hyötyä ja niistä aiheutuvia kustannuksia ja vertailla sopimuksia yhtenäiseltä pohjalta. Hallinnointi ja valvonta V. Kalastussopimusten hallinnointia heikentää se, että tiettyjä sopimusehtoja sovelletaan puutteellisesti tai epäasianmukaisesti, sekä se, että sopimuksissa ei edellytetä pakollista tiedonvaihtoa. - Komission olisi lujitettava sopimusten juridista sitovuutta ja parannettava niiden seurantaa esimerkiksi sisällyttämällä sopimuksiin valvontaa koskevia ehtoja tai suorittamalla maksut saavutetun edistyksen mukaan; komission olisi tarkistettava esimerkiksi tiettyjä perusteettomia käytäntöjä, jotka liittyvät jäädytettyjen kalojen järjestelmälliseen purkuun ja uudelleenlastaukseen. VI. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen yhteydessä havaittiin puutteita komission sekä jäsenvaltioiden suorittaman valvonnan täytäntöönpanossa sekä seurannassa. - Komission olisi suunniteltava valvontatoimiaan ja varmistettava, että aiempien huomautusten perusteella tehtävä seuranta on entistä perusteellisempaa. Komission olisi myös laadittava yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa suuntaviivat niiden suorittamia tarkastuksia koskevista yksityiskohtaisista menettelyistä. YLEINEN TAUSTA Kalastussopimuksiin vaikuttavat tekijät 1. Kalatuotteet ovat tärkeä ravinnonlähde Euroopan unionin jäsenvaltioissa. Kalastuslaivastot muodostavat jäsenvaltioille perinteisen taloudellisen voimavaran, ja niiden työllistävä vaikutus on huomattava. Yhteinen kalastuspolitiikka otettiin käyttöön kalavarojen säilyttämiseksi, jäsenvaltioiden teollisten rakenteiden kehittämisen hallinnoimiseksi ja mukauttamiseksi, yhteisen markkinajärjestelyn toteuttamiseksi ja kalastussopimusten tekemiseksi yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa. 2. Periaate vapaasta pääsystä avomerelle on poistunut asteittain 1970-luvulta alkaen ja Yhdistyneiden Kansakuntien kolmannen merioikeuskonferenssin jälkeen. Yhä useammat yhteisön ulkopuoliset maat ovat tämän seurauksena päättäneet laajentaa yksinomaista talousvyöhykettään 12 meripeninkulmasta 200 meripeninkulmaan; 90 prosenttia kalavaroista on näin siirtynyt rannikkovaltioiden hallintaan. Kyseisillä vesialueilla aiemmin kalastaneet Euroopan unionin jäsenvaltioiden kalastuslaivastot eivät niin ollen enää päässeet kyseisille alueille (kyseessä oli 9 prosentin osuus yhteisön alueen kulutuksesta(1). 3. Mainittu tilanne sekä tarve hoitaa niukkoja kalavaroja asianmukaisesti johtivat siihen, että yhteisö alkoi tehdä yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa kalastussopimuksia, joiden avulla jäsenvaltioiden kalastuslaivastot pystyivät jatkamaan aiempaa toimintaansa. Vuoden 2001 tammikuun 1. päivään mennessä komissio oli tehnyt kalastussopimuksen 33 maan kanssa. Sopimuksista 14 oli edelleen voimassa. Kalastussopimusten luonne 4. Kalastussopimuksissa määritellään yhteisön ulkopuolisten maiden yksinomaisilla talousvyöhykkeillä olevien kalavarojen hyödyntämisoikeuksien laajuus, myöntämisehdot sekä kalavarojen käyttö. Sopimusten sisältö vaihtelee kumppaneittain. Sopimukset jaotellaan niin sanottuihin ensimmäisen ja toisen sukupolven sopimuksiin. Ensimmäisen sukupolven sopimuksiin kuuluvat seuraavat sopimustyypit: a) vastavuoroiset sopimukset, joiden perusteella kalastusmahdollisuuksia voidaan vaihtaa jäsenvaltioiden ja sellaisten yhteisön ulkopuolisten maiden kalastuslaivastojen kesken, jotka yleensä käyttävät kaikki kalavaransa (esimerkiksi Islanti, Norja ja Färsaaret). Sopimuksissa ei edellytetä rahoitusta yhteisöltä eikä lisenssimaksuja varustajilta. b) taloudellisiin korvauksiin perustuvat sopimukset, joita tehdään sellaisten yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa, jotka haluavat antaa käyttöön osan kalavaroistaan ilman vastavuoroisia kalastusoikeuksia. Kyseisistä sopimuksista aiheutuvat taloudelliset korvaukset maksetaan yhteisön talousarviosta, ja sopimusten kohteena olevilla alueilla toimivat varustajat maksavat lisenssimaksuja. Taloudelliset korvaukset suunnataan seuraavasti: i) valtion budjettiin yhteisön ulkopuolisissa maissa; ii) kehitysyhteistyötä tukeviin toimiin; iii) kalastusalan julkisiin palveluihin (kalastajille ja tarkastajille tarkoitetut koulutusohjelmat sekä muun muassa kalavaroja ja hallintoa koskevat tieteelliset tutkimusohjelmat). Jotkin sopimuksissa tarkoitetut kehitystoimet ovat suoraan varustajien vastuulla. Tällaisia ovat muun muassa tarkkailijoiden läsnäolo aluksilla tai paikallisten miehistöjen rekrytointi. Afrikan sekä Intian valtameren maiden kanssa tehdyt sopimukset kuuluvat tähän ryhmään. c) sopimukset, joihin sisältyy taloudellisia korvauksia sekä yhteisön ulkopuolisista maista peräisin olevien kalatuotteiden pääsy yhteisön markkinoille (ilman tullimaksuja tai määrällisiä rajoituksia). Näiden sopimusten yhteydessä yhteisö voi vastavuoroisesti hyödyntää tiettyjä kalavaroja ilman, että varustajat joutuvat maksamaan lisenssimaksuja (esimerkiksi Grönlanti). Toisen sukupolven sopimusten yhteydessä yksityiset toimijat perustavat yhteisyrityksiä, jotka vastaavat yhteisön kalastusalusten hallinnoinnista ja joille myönnetään kalastuskiintiöitä yhteisön ulkopuolisten maiden vesialueilla (sopimuksissa saatetaan määrätä kalastuskiintiöistä maksettavista taloudellisista korvauksista). Sopimusten tavoitteena on niin ikään siirtää jäsenvaltioiden kalastusaluksia pysyvästi tai tilapäisesti osaksi yhteisön ulkopuolisten maiden (esimerkiksi Argentiinan, Viron, Latvian ja Liettuan) laivastoa. 5. Kalastussopimusten avulla on alusta alkaen pyritty varmistamaan jäsenvaltioiden kalastuslaivastojen toiminnan jatkuminen maksamalla taloudellisia korvauksia tai myöntämällä kalastusmahdollisuuksia. Tämä osoittaa, että sopimukset ovat luonteeltaan kaupallisia. Kalastussopimuksiin vaikuttavat keskeiset toimijat 6. Kalastussopimuksiin osallistuvien toimijoiden keskeiset vastuualueet ovat seuraavat: >TAULUKON PAIKKA> Tarkastuksen tavoite ja tarkastusalue 7. Tarkastuksen tavoitteena oli tarkistaa, kuinka selkeästi komissio on määrittänyt kansainvälisten kalastussopimusten tavoitteet ja missä määrin se on ottanut käyttöön sopimusten vaikuttavuuden seurantaa koskevia asianmukaisia järjestelmiä. 8. Tarkastus kohdistui Marokon, Mauritanian, Grönlannin, Senegalin ja Argentiinan kanssa tehtyjen sopimusten hallinnointiin vuosien 1993 ja 1999 välisenä aikana. Näiden sopimusten osuus varainhoitovuoden 1999 osalta suoritetuista maksuista oli yhteensä 92 prosenttia. Kyseisiä sopimuksia rahoitetaan yhteisön talousarviosta; ne muodostavat merkittävimmän ryhmän sekä pyyntimahdollisuuksien että ensimmäisen tai toisen sukupolven sopimuksien kannalta arvioituna. 9. Asiakirjoihin perustuneen hallinnointijärjestelmien analysoinnin avulla yksilöitiin keskeiset toimet, joihin testaukset kohdistettiin. Tarkastuskäyntejä tehtiin komissioon, jäsenvaltioihin (Espanjaan, Ranskaan ja Portugaliin) sekä komission lähetystöihin Marokossa, Mauritaniassa ja Senegalissa. Luotettavia tietoja saatiin asiakirjoihin ja rekistereihin kohdistettujen tarkastusten, satamien toiminnan havainnoinnin sekä informaatiopyyntöjen ja -vahvistusten avulla; lisäksi järjestettiin tapaamisia yhteisön ulkopuolisten maiden ja tarkastukseen valittujen elinten kanssa. 10. Tilintarkastustuomioistuin toi esille jo varainhoitovuotta 1999 koskevassa vuosikertomuksessa, että komissio on kansainvälisiä kalastussopimuksia koskevien budjettikohtien osalta sitoutunut oikeudellisiin velvoitteisiin, jotka ylittävät käytettävissä olevat määrärahat 129 miljoonalla eurolla, ja että tämän seurauksena varainhoitovuoden maksusitoumukset on esitetty liian pieninä(2). Asiaa ei näin ollen käsitellä tässä kertomuksessa. Talousarvioon liittyviä näkökohtia 11. Liitteessä I esitetään kalastusta koskeviin kansainvälisiin sopimuksiin liittyvät talousarviomenot vuosien 1993 ja 2000 väliseltä ajanjaksolta sekä näiden menojen suhde yhteisestä kalastuspolitiikasta aiheutuneisiin kokonaismenoihin. Kaavion perusteella havaitaan, että sopimuskumppaneina oleville maille kalastusoikeuksista suoritetut maksut olivat kasvusuuntaisia vuosien 1993 ja 1997 välisenä aikana ja että summat ovat tasaantuneet vuodesta 1998 alkaen (ks. kaavio). Kaavio Kansainväliset kalastussopimukset - Maksusitoumukset ja maksut (toteutuminen), saaliiden arvo >PIC FILE= "C_2001210FI.000601.EPS"> Huom. Komissiolla ei ole lukuja vuosina 1998 ja 1999 pyydetyistä saaliista. 12. Suuntauksen taustalla vaikuttaa lähinnä uusien sopimusten tekeminen tai sopimusten neuvotteleminen uudelleen. Lisäksi joihinkin (esimerkiksi Mauritanian ja Senegalin kanssa tehtyihin) sopimuksiin on lisätty uusia kalastusluokkia, taloudelliset korvaukset ovat aiempaa suurempia ja kalavarat ovat vähentyneet. Maksusitoumuksien ja maksujen kasvu vuodesta 1995 vuoteen 1996 johtuu uusien sopimusten, etenkin Marokon kanssa tehdyn sopimuksen täytäntöönpanosta. Marokon osuus niin sanottujen eteläisten sopimusten(3) perusteella pyydetyistä saaliista oli 74 prosenttia, ja se oli merkittävin sopimuskumppani vuosien 1993 ja 1997 välisenä aikana; sopimusten suurin edunsaaja oli sitä vastoin Espanja, jonka osuus pyydetyistä saaliista oli yli 87 prosenttia(4)(ks. liite II). KALASTUSSOPIMUSTEN KUSTANNUS-HYÖTYSUHDE Sopimusseurannan väline 13. Tilintarkastustuomioistuin korosti varainhoitovuotta 1992 koskevassa vuosikertomuksessaan(5) kustannus-hyötyanalyysien merkitystä komission suorittaman sopimusseurannan välineenä. Analyysit edellyttävät sellaisten perusteiden ja indikaattoreiden määrittelemistä, joiden avulla voidaan arvioida, missä määrin sopimustavoitteet on saavutettu. Kalastusalaa koskeneen, 30. lokakuuta 1997 pidetyn neuvoston kokouksen päätelmissä kehotettiin komissiota laatimaan kustannus-hyötyanalyysi jokaisesta sopimuksesta (tai uudelleenneuvoteltavasta sopimuksesta) huomattavasti ennen sopimusten allekirjoittamista. Komissio on vastannut neuvoston kehotukseen lähinnä kahdella tavalla: se on teettänyt ulkoisen arvioinnin ja laatinut yksilöityjä teknisiä lomakkeita. 14. Komissio antoi vuosien 1993 ja 1997 välistä ajanjaksoa koskevien kansainvälisten kalastussopimusten arvioinnin ulkopuolisen konsultin(6) tehtäväksi. Arvioinnin yhteydessä keskityttiin erityyppisten sopimusnäkökohtien tutkimiseen, mikä ei kuitenkaan vastaa kattavaa kustannus-hyötyanalyysia. Tähän arviointiin sisältyy varauksia käytettävissä olleiden tietojen laadusta, kattavuudesta, asianmukaisuudesta ja luotettavuudesta. Varaukset heikentävät arviointipäätelmien merkitystä ja osoittavat, että komission on parannettava tiedonkeruuta jäsenvaltioista. 15. Vaikka arvioinnin yhteydessä tuotiin esille puutteita ja esitettiin hyödyllisiä päätelmiä ja suosituksia sopimusten hallinnoinnista ja seurannasta, komissio on vielä vaiheessa, jossa se tutkii, miten päätelmiä ja suosituksia voidaan soveltaa käytäntöön. Arviointia ja siihen liittyviä suosituksia olisi kuitenkin käytettävä perustana kehitettäessä jatkuvan seurannan järjestelmää, johon olisi yhdistettävä myös kustannus-hyötyanalyysi. 16. Yhteisölle koituu joistakin sopimuksista suurempi lisäarvo kuin toisista, kun taas joissakin tapauksissa se on jopa negatiivinen. Itse asiassa yksi taloudelliseen korvaukseen käytetty euro vastasi saaliin arvossa 0,9:ää euroa Grönlannin kanssa tehdyn sopimuksen yhteydessä ja 3,4:ää euroa Mauritanian kanssa tehdyn sopimuksen yhteydessä (ks. liite III). Asettamatta kalastussopimusten olemassaoloa kyseenalaiseksi voidaan todeta, että sopimusten jatkuva seuranta ja niitä koskeva kustannus-hyötyanalyysi saattaisivat selkiyttää mainittua tilannetta. 17. Sopimuksiin liittyvät maksumääräyksiin käytettävät määrärahat kasvoivat 42 prosenttia vuosien 1993 ja 1999 välisenä aikana. Saman ajanjakson kuluessa sopimuksiin perustuvat kalastusmahdollisuudet vähenivät hieman. Kuten edellä jo mainittiin, talousarviosta maksettavien määrien kasvuun voivat osaltaan vaikuttaa erityyppiset tekijät (esimerkiksi tiettyihin sopimuksiin liittyvien taloudellisten korvausten tason kasvu tai kalavarojen väheneminen). Niiden vaikutukset yksittäisestä sopimuksesta aiheutuvien kustannusten varsinaiseen kasvuun ovat kuitenkin arvioitavissa vain perusteellisen analyysin avulla. 18. Komissio laatii kunkin sopimuksen osalta sopimuskohtaisen teknisen lomakkeen. Tilintarkastustuomioistuimen tutkimista kahdeksasta lomakkeesta neljään ei sisältynyt määrällisiä tietoja saaliista, eikä ainoassakaan lomakkeessa ilmoitettu saaliiden arvoa. Vaikka näiden lomakkeiden yhteydessä on huomioitu tiettyjä kustannus-hyötyanalyysin näkökohtia ja vaikka niitä on parannettu alkuperäiseen muotoonsa nähden, tietyt keskeiset tiedot eivät ole riittävän tarkkoja perusteellisen analyysin laatimiseen. Lomakkeiden avulla ei myöskään vastata kohdassa 13 mainittuihin neuvoston esittämiin vaatimuksiin. Sopimusten liian alhainen hyödyntämisaste 19. Sopimuksista neuvoteltaessa komissio hyödyntää tietoja laivanvarustajien edellisissä pöytäkirjoissa ilmoittamista saaliista sekä käytettyjen kalastuslupien perusteella laskettua käyttöastetta ja jäsenvaltioiden arvioita niiden kalastustarpeista. Komission tekemän kyseisten arvioiden määrityksen olisi oltava neuvoteltavien sopimuksien perustana, ottaen huomioon niiden mahdollinen vaikutus neuvottelun kohteena oleviin kustannuksiin, kalavarojen tasapainoon sekä kalastusmahdollisuuksien hyödyntämisasteeseen. 20. Jäsenvaltioiden kalastuslaivastot arvioivat tarpeensa käytännössä usein liian suuriksi, minkä seurauksena sopimuksesta aiheutuvat kustannukset saattavat kasvaa tai sopimuksessa määritettyjen pyyntimahdollisuuksien hyödyntämisaste saattaa jäädä liian alhaiseksi. Tarpeet arvioidaan liian suuriksi osittain siksi, että varustajat haluavat säilyttää pyyntimahdollisuutensa kyseisillä vesillä taloudellisesta kannattamattomuudesta huolimatta. Heidän kiinnostuksensa on spekulatiivista, sillä yhteisö maksaa taloudellisen korvauksen alun perin määritetyistä saaliiden kokonaismääristä, vaikka yhteisön kalastajille varatut pyyntimahdollisuudet jäävät osittain käyttämättä. 21. Esimerkiksi kahden sopimuksen (Senegal, Grönlanti) hyödyntämisaste jäi liian alhaiseksi, vaikka sopimuksesta aiheutuneet kustannukset nousivat hiljattain tapahtuneiden sopimusten uusimisten yhteydessä. Senegalin kanssa tehdyn sopimuksen hyödyntämisaste on edelleen liian alhainen; sopimus tehtiin pitkäksi aikaa (1997-2001) ja yhteisön maksama osuus kasvoi yhteensä 33 prosenttia vuodessa. Komission varainhoidon valvoja on kritisoinut tätä(7). Sopimus(8) kattaa lisäksi uuden kalastusluokan (pelagiset pakastustroolarit), joka on jäänyt kokonaisuudessaan hyödyntämättä, mutta josta aiheutuneet kulut komissio on maksanut. Komissio maksaa itse asiassa kunkin sopimuksen osalta tietyn kokonaissumman ilman, että kulujen jakaantumista eri kalastusluokkien kesken olisi eritelty. Komission maksama kokonaismäärä ei siis pienene, vaikka johonkin tiettyyn sopimukseen liittyvän kalastusluokan hyödyntämisaste olisi liian alhainen tai kyseistä luokkaa ei olisi hyödynnetty lainkaan. 22. Grönlannin kanssa tehtyyn sopimukseen liittyy puolestaan tyypillisenä piirteenä tärkeimpien kalastusluokkien (turska ja puna-ahven) liian alhainen hyödyntämisaste. Komission teknisistä lomakkeista(9) ilmenee, että aiheutuneet kulut eivät useimpien vuosia 1995-2000 koskevaan sopimukseen perustuvien pyyntimahdollisuuksien kohdalla lisänneet tuottavuutta saaliin määrällä ja arvolla mitattuna, koska hyödyntämisaste oli liian alhainen. Käytettävissä olevat tieteelliset tiedot osoittavat, että kyseisen sopimuksen liian alhaiseen hyödyntämisasteeseen on suurelta osin syynä kalavarojen huomattava väheneminen. EU on näin ollen maksanut saaliista, joita ei mahdollisesti ole olemassakaan; kalasaaliit ovat toisin sanoen vain teoreettisia (ks. taulukko). Kun Grönlannin kanssa tehty sopimus uusittiin vuonna 2000, komissio ei kiinnittänyt riittävästi huomiota sopimuksesta aiheutuviin korkeisiin kustannuksiin, lokakuussa 1999 suoritettuun arviointiin eikä edes sopimukseen liittyviin teknisiin lomakkeisiin. 23. Komission olisi aiheettomien kulujen välttämiseksi varmistettava, että jäsenvaltioiden kalastuslaivastot sitoutuvat käyttämään pyyntimahdollisuudet tosiasiallisesti. Yhtenä mahdollisena ratkaisuna voisi olla takuiden tai aiempaa korkeamman ennakkomaksun vaatiminen(10), jotta täysin spekulatiiviset hakemukset kyettäisiin välttämään. Tämä edellyttää läheistä yhteistyötä komission ja jäsenvaltioiden välillä. Taulukko Pyyntimahdollisuuksien käyttö - Grönlannin kanssa tehty sopimus >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Komission sisäinen asiakirja, 2.2.2000. Taloudellisen vastuun jakaantuminen 24. Jaettavat kulut koostuvat yhteisön maksamasta taloudellisesta korvauksesta ja yhteisön ulkopuolisten maiden vesillä kalastavien yksityisten varustajien suorittamista lisenssimaksuista (ks. myös yllä). 25. Voidaan arvioida, että yhteisö on joutunut rahoittamaan julkisista varoista 85,7 prosentin osuuden sellaisten sopimusten kokonaiskustannuksista, joihin liittyy taloudellisen korvauksen maksaminen(11). Aiemmin esitetyt tavoitteet huomioon ottaen(12) komission olisi tutkittava, miten ja millaisin seurauksin kulut voitaisiin mahdollisesti jakaa aiempaa tasapainoisemmin. Olennaiset tiedot 26. Aiemmissa kohdissa käsitellyistä puutteista huolimatta komissio ei kyennyt esittämään kattavaa erittelyä kansainvälisten kalastussopimusten kuluista ja sopimusten avulla saavutettavasta hyödystä. Edellinen arviointi tehtiin vuonna 1999. Komissio on kyennyt toimittamaan kuluihin liittyviä tietoja, mutta ei saaliiden arvoa tai niiden suoraa tai välillistä vaikutusta koskevia tietoja (esimerkiksi työllisyyteen kohdistuvista vaikutuksista). Kyseiset tiedot olisivat kuitenkin olennaisen tärkeitä kaupallisten, esimerkiksi kansainvälisiä kalastussopimuksia koskevien, neuvotteluiden yhteydessä. 27. Euroopan parlamentti kehotti 15. toukokuuta 1997 antamassaan päätöslauselmassa(13) komissiota laatimaan ohjeet yhdenmukaisen menettelyn mahdollistamiseksi arvioitaessa sellaisten kalastusmahdollisuuksia koskevien pöytäkirjojen toteuttamista, joiden voimassaoloaika on päättymässä, tai valmistauduttaessa uusia pöytäkirjoja tai sopimuksia koskeviin neuvotteluihin. SOPIMUSTEN TAVOITTEET Kalastusmahdollisuuksien vakaus 28. Yksi näiden sopimusten yleisistä tavoitteista on tarjota jäsenvaltioiden kalastuslaivastoille vakaat kalastusmahdollisuudet. Jaksolla 1993-1999 todettiin kalastusmahdollisuuksien vähentyneen hieman, erityisesti siitä syystä, että ne vähenivät Marokon kanssa tehdyssä sopimuksessa. Muissa sopimuksissa ne pysyivät vakaina tai kasvoivat hieman(14). 29. Samaan aikaan sopimuksia varten myönnetyt maksumäärärahat ovat kuitenkin lisääntyneet, mikä vahvistaa sen, että komissio pyrkii vakauteen näiden pyyntimahdollisuuksien osalta. Euroopan unionin ja Marokon välinen kalastussopimus päättyi 30. marraskuuta 1999. Sopimusten mukaiset pyyntimahdollisuudet vähenivät päättymistä seuranneiden 12 kuukauden aikana huomattavasti. Väheneminen koski erityisesti Espanjan ja Portugalin kalastajia. Tuotteiden tarjonta markkinoilla ja työllisyystuki 30. Kalastussopimusten tavoitteena on varmistaa tuotteiden tarjonta hyvin alijäämäisillä markkinoilla sekä työpaikkojen säilyttäminen. Komissiolla ei ole käytettävissään ajan tasalla olevia luotettavia tietoja kunkin sopimuksen vaikutuksista näihin kahteen seikkaan, joita ei ole myöskään analysoitu järjestelmällisesti edellä mainituissa teknisissä lomakkeissa. Ainoa tätä asiaa koskeva tietolähde on komission teettämä sopimusten arviointi jaksolta 1993-1997. 31. Jotta voitaisiin järjestelmällisesti mitata sopimusten vaikutukset tuotteiden tarjontaan markkinoilla sekä työllisyyteen, olisi määriteltävä asianmukaiset kriteerit ja indikaattorit (esimerkiksi purkamisia ja saaliiden määrää ja arvoa koskevat tiedot sekä suorat ja välilliset työpaikat). Tämän ansiosta voitaisiin arvioida ja siis myös ennakoida ne riskit ja seuraukset, joita komissiolle mahdollisesti aiheutuu, jos sopimuksia ei uusita. Näin ollen sillä, että Marokon kanssa tehtyä sopimusta ei uusittu vuonna 1999, oli merkittävä taloudellinen ja sosiaalinen vaikutus (kaikkiaan noin 7000 varsinaista työpaikkaa ja 470 alusta) niillä Euroopan alueilla (erityisesti Espanjassa ja Portugalissa), jotka olivat siitä hyvin riippuvaisia. Rakenteiden uudistamista koskeva strategia 32. Yhteisön kalastuspolitiikan rakenteita koskevalla osa-alueella pyritään erityisesti: a) kalastuslaivastojen kapasiteetin ja kalavarojen väliseen tasapainoon; b) kalastuksesta riippuvaisten alueiden kehityksen edistämiseen; c) ylikapasiteetin poistamiseen; d) laivastojen rakentamiseen ja uudenaikaistamiseen tietyin edellytyksin. Tämä rakenteellisia toimia koskeva osa-alue liittyy muun muassa kansainvälisten kalastussopimusten vastaavaan osa-alueeseen, minkä vuoksi on tarpeen määritellä selkeät yhdenmukaiset tavoitteet ja koordinoida tiiviisti toimenpiteiden soveltamista. 33. Neuvoteltaessa Marokon kanssa kansainvälisestä kalastussopimuksesta vuosina 1994-1995 todettiin kalavarojen olevan vähenemässä Marokon vesillä ja tarkasteltiin Marokon kalastusalan kehitystä. Olisi siis ollut aiheellista ryhtyä toteuttamaan asteittaiseen rakenneuudistukseen johtavaa politiikkaa näillä vesillä toimivien jäsenvaltioiden laivastojen osalta, kuten komissio totesi neuvotteluiden aikana. Tällaisen politiikan avulla olisi voitu panna asteittain täytäntöön rakenteiden uudistamista koskevia toimenpiteitä (kuten alusten käyttötarkoituksen uudelleensuuntaaminen) ja sosiaalisia toimenpiteitä kalastusalaan kohdistuvien vaikutusten rajoittamiseksi yhteisössä. Sen ansiosta yhteisön laivastot olisivat olleet myös vähemmän riippuvaisia tästä sopimuksesta. Niin ikään olisi voitu varmistaa kalastusalan vakaus ja kestävä kehitys. Marokon vesillä kalastaneesta (vuosia 1995-1999 koskeva sopimus) yhteensä 125 uudesta aluksesta (erityisesti espanjalaisia ja portugalilaisia aluksia) 54:n rakentaminen oli kuitenkin yhteisön osarahoittamaa. Komissio ei ollut määritellyt yhdessä jäsenvaltioiden kanssa selkeitä tavoitteita uusien alusten rakentamiseen tarkoitettujen (rakennerahastoista maksettavien) tukien myöntämiselle eikä valvonut tukien myöhempää käyttöä. Tämä tuo esiin kaksi kysymystä: Oliko kyseinen väline erottamaton osa jäsenvaltioiden kalastuslaivastojen rakenneuudistusta koskevaa kokonaissuunnitelmaa? Toteutuiko rakenneuudistustavoite ainoastaan siten, että pyyntioikeuksien määrä väheni, mikä ilmeni alusten määrän vähenemisenä 590 aluksesta 477 alukseen vuosina 1996-1999? Komissio ei ole tiettyjen sopimusten osalta pystynyt osoittamaan, että neuvotteluiden tavoite ja yhteisön kalastuspolitiikan tavoite, joka koskee kalastuspyrkimysten vähentämistä yhteisön vesillä, olisivat kytköksissä toisiinsa(15). Näiden kahden yhteisön kalastuspolitiikan osa-alueen yhdenmukaisuutta ei siis aina ole varmistettu. 34. Lisäksi alusten rakentamiseen ryhdyttiin varmistamatta järjestelmällisesti pyyntikapasiteetin asianmukaisuutta sopimuksiin kuuluvien kalavarojen kannalta. Marokon kanssa tehdyn sopimuksen päättymisen jälkeen ja sen seurauksena Marokon vesillä tapahtuneen kalastustoiminnan päättymisen vuoksi asianomaiset alukset saavat tietyin edellytyksin yhteisön osarahoittamia korvauksia, joiden tarkoituksena on kattaa vastaavat tulonmenetykset. Näiden korvausten maksamiseen oli vuonna 2000 varattu 124 miljoonaa euroa, joista 59 miljoonaa euroa rahoitettiin yhteisön talousarviosta. 35. Eräillä muilla rakenteellisilla aloitteilla ei ole aina ollut toivottua vaikutusta. Kyse on varsinkin toisen sukupolven sopimuksista (katso määritelmä kohdassa 4), joiden tavoitteina on yhteisyrityksiä luomalla säilyttää yhteisön laivastolle tarjotut pyyntimahdollisuudet, säilyttää tietty määrä työpaikkoja(16) yhteisössä ja siirtää kalastusyksikköjä yhteisön ulkopuolisten maiden vesille. Ainoa merkittävämpi sopimus on allekirjoitettu Argentiinan kanssa (arvoltaan 162 miljoonaa euroa). Sen myötä voitiin siirtää 32 alusta ja säilyttää noin tuhat työpaikkaa yhteisössä, kunnes Argentiina päätti lisätä näiden alusten miehistöön kuuluvien argentiinalaisten merimiesten vähimmäismäärää (pitkällä aikavälillä toimenpide voi vaikuttaa 600:aan yhteisön työpaikkaan). Tämän tyyppisten sopimusten rajallinen vaikutus selittyy yhteisön ulkopuolisten maiden kiinnostuksen puutteella ja kalavarojen ehtymisellä. 36. Komission ja jäsenvaltioiden olisi määriteltävä selkeät tavoitteet ennen rakennerahastoista maksettavan tuen myöntämistä yhteisön laivastolle, joka kalastaa kansainvälisten sopimusten turvin. Yhteisön kalastuspolitiikan eri osa-alueiden yhdenmukaisuutta varsinkin rakennerahastojen toiminnan kanssa voitaisiin parantaa. Ottaen huomioon vaarat, joita yhteisöllä on vastassaan erityisesti silloin, jos sopimuksia ei uusita, vakaan kalastusalan kehittämiseen tähtäävien toimien strateginen suunnittelu ja niiden täytäntöönpanon tehokas seuranta on näiden sopimusten osalta erittäin tärkeätä. Yhteisön politiikkojen yhdenmukaisuus 37. Eräät kansainvälisen kalastussopimuksen allekirjoittaneet maat hyötyvät myös muista yhteisön politiikoista, kuten kehitysavusta, joka rahoitetaan yhteisön talousarviosta tai Euroopan kehitysrahastosta (EKR). On siis tarpeen varmistaa kalastusalan ja kehitystyön alan toimien yhdenmukaisuus ja koordinointi(17). Se edellyttää jokaisen alan erityisluonteen huomioon ottamista (kaupallinen luonne ja kehitysapu), sillä jokaisella alalla on oma oikeusperustansa. 38. Kansainvälisistä kalastussopimuksista saadut tulot voivat muodostaa merkittävän osan eräiden yhteisön ulkopuolisten maiden tuloista. Esimerkiksi vuonna 1998 niiden osuus Mauritanian tuloista oli 15,2 prosenttia ja São Tomén ja Príncipen tuloista 12,7 prosenttia. 39. Senegalin kanssa tehdyn sopimuksen päätyttyä vuonna 1997 komissio ei voinut hyväksyä pyydettyä hintaa. Sopimukseen päästiin sen jälkeen, kun komissio toi esille EKR:n rahoituksen lisäämisen tietyllä määrällä(18). Mainitussa esimerkissä ei noudatettu avoimuutta eikä talousarviota koskevaa menojen määriteltävyyden periaatetta. Budjettivallan käyttäjien olisi aina voitava vahvistaa kalastusoikeuksien todelliset kokonaiskustannukset. Kyseisten kahden yhteisön politiikan päämäärät ovat näissä sopimuksissa liian usein sidoksissa toisiinsa. Sen vuoksi niiden tavoitteet olisi määriteltävä selkeästi. Komission olisi lisäksi varmistettava yksiköidensä koordinointi kaikkien niiden politiikkojen osalta, jotka saattavat vaikuttaa Euroopan unionin ja kehitysmaiden välisiin suhteisiin EY:n perustamissopimuksen 178 artiklan ja Lomén yleissopimuksen mukaisesti. SOPIMUSTEN TOTEUTTAMINEN Hallinnon puutteet 40. Jokaista kansainvälistä kalastussopimusta hallinnoi "sekakomitea". Se koostuu komission ja yhteisön ulkopuolisten kumppanimaiden sekä joissakin tapauksissa neuvoston ja kyseisten jäsenvaltioiden edustajista. 41. Nämä sekakomiteat hoitavat tehtäviään sopimusten koko voimassaoloajan. Niillä on ratkaistavanaan pääasiassa kahdenlaisia ongelmia, joihin ne eivät ole aina löytäneet ratkaisua: kehityshankkeiden rahoitus ja alusten satelliittivalvontahankkeiden toteuttaminen. 42. Komission neuvotteluasema on ollut heikentynyt silloin, kun sopimuksista on puuttunut lauseke pakollisesta tieteellisen tiedon vaihdosta tai maksujen lakkauttamisesta kiistanalaisissa tapauksissa tai taloudellisten tekijöiden mukauttamisesta sellaisten toimenpiteiden vuoksi, jotka saattavat vaikuttaa saalismahdollisuuksiin. Näin kävi vuonna 1998 ja 1999, jolloin Marokko lakkautti pääjalkaisten kalalajien kalastuksen kahdeksi kuukaudeksi kalabiologiaan liittyvien syiden vuoksi, sen lisäksi, että sopimuspuolet olivat jo sopineet kalastuksen keskeyttämisestä kahdeksi kuukaudeksi. Komission täytyi maksaa Marokolle täydet taloudelliset korvaukset myös kyseiseltä yksipuolista kalastuksen keskeyttämistä koskevalta ajalta, josta sopimuksessa ei määrätä. 43. Sopimuksissa on lausekkeita, joiden mukaan osa taloudellisista korvauksista voidaan osoittaa sellaisten erityisten toimien ja ammatillisen koulutuksen rahoittamiseen, joiden tavoitteena on kalastusalan kestävän kehityksen edistäminen yhteisön ulkopuolisissa maissa. Näin ollen olisi johdonmukaista, että sopimusten hallinnoinnista vastaaville viranomaisille ilmoitettaisiin lausekkeiden soveltamisesta. Yhteisön ulkopuoliset maat katsovat kuitenkin, että nämä sopimukset ovat ennen kaikkea kaupallisia, ja taloudellisen korvauksen vastineeksi sopimusten avulla saa pääsyn niiden aluevesille, joten kyseiset maat pitävät tällaisten toimien rahoitusta pikemminkin valinnaisena. Sen vuoksi eräät näistä maista(19) eivät hyväksy ulkopuolista valvontaa, ja komissiolla ei ole lopulta tietoa näiden varojen käytöstä. 44. Jos sopimuksissa on tällaisia ehtoja, komission on lisättävä niiden oikeudellista sitovuutta ja tehostettava niiden valvontaa, esimerkiksi ottamalla mukaan ehtoja, jotka liittyvät valvontaan tai joissa maksut kytketään saavutettuun edistykseen. Joka tapauksessa olisi tehtävä selkeämpi ero kaupallisten ja kehitysapua koskevien näkökohtien välillä. 45. Joissakin sopimuksissa määrätään saaliiden pakollisista tai vapaaehtoisista purkamisista kumppanimaassa kalastusalan työllisyyden parantamiseksi. Tällaisessa tapauksessa alukset saavat alennusta kalastusoikeuksiin liittyvistä maksuista. 46. Marokon kanssa tehdyn sopimuksen osalta tilintarkastustuomioistuin totesi satunnaisotannan perusteella, että neljässä viidestä 4. joulukuuta 1998 ja 2. maaliskuuta 1999 välisellä jaksolla tarkastellusta tapauksesta eurooppalaiset alukset purkivat ja jälleenlastasivat kaikki saaliinsa. Vaikka kyse onkin lisenssimaksua koskevan alennuksen saamisesta, käytäntö ei ole perusteltu: marokkolaisessa satamassa tapahtuva jäädytettyjen kalojen järjestelmällinen purkaminen ja jälleenlastaus ei ole järkevää silloin, kun kalat on tarkoitettu myytäviksi toisilla markkinoilla. Tällöin ei noudateta erästä Marokon kanssa tehdyn sopimuksen peruslähtökohtaa, eli yhteistyön tiivistämistä Marokon kalastusalan kehittämiseksi. 47. Komission olisi valvottava sopimusten tarkkaa soveltamista, mutta myös sitä, että laivanvarustajat tulkitsevat niitä järkevällä tavalla. Komission olisi tarvittaessa annettava varustajille selventäviä suuntaviivoja. Valvonnan puutteet 48. Komissio on perustanut kalastuksen pääosastoon tarkastus- ja valvontayksikön valvoakseen niiden yhteisön asetusten soveltamista ja täytäntöönpanon seurantaa, jotka koskevat jäsenvaltioiden kalastuslaivastojen toimia yhteisön ulkopuolisten maiden vesillä. Tämän yksikön tarkastajat osallistuvat säännöllisesti tarkkailijoina kansallisiin tarkastuksiin jäsenvaltioissa. 49. Yksikkö toimisi tehokkaammin, jos se vahvistaisi kansainvälisten kalastussopimusten yksityiskohtaisia valvontaa koskevia tavoitteita ja erityisiä tarkastuksia. Yksiköstä vastuussa olevien henkilöiden olisi myös huolehdittava näiden tavoitteiden ja tarkastusten läpikäymisestä, hyväksymisestä ja valvomisesta. Lisäksi tämän yksikön jäsenvaltioissa tekemissä tarkastuksissa havaittujen rikkomusten osalta ei aina toteutettu asianmukaista seurantaa. 50. Asetuksen (ETY) N:o 2847/93(20) 1 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltioita ottamaan käyttöön tarvittavat toimenpiteet yhteisön kalastuspolitiikan tehokkuuden varmistamiseksi. Toimenpiteiden on koskettava myös yhteisön ulkopuolisten maiden vesillä kalastustoimintaa harjoittavien unionin kalastusalusten toimia. Asetuksen 2 - 5 artiklassa jäsenvaltioita velvoitetaan tarkastamaan ja valvomaan kalastusaluksia. 51. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastuksessaan seuraavat puutteet: a) kansalliset viranomaiset eivät vaatineet järjestelmällisesti pakollisia saalis- ja purkamisilmoituksia, ja ilmoitukset oli usein täytetty puutteellisesti tai ne puuttuivat asiakirja-aineistosta; b) tarkastuskäytännöt eivät olleet aina yhdenmukaisia, ja aluksissa purkamisen yhteydessä tehoyissä tarkastuksissa havaittiin puutteita kaikissa tarkastetuissa jäsenvaltioissa. c) edellä mainitun asetuksen 33 artiklan mukaista lippuvaltiona olevan jäsenvaltion ja jäsenvaltion, jossa purkaminen tapahtuu, välistä hallinnollista yhteistyötä koskevia pyyntöjä ei aina noudatettu. 52. Vaikka ensisijainen vastuu yhteisön ulkopuolisen maan vesillä tapahtuvan kalastustoiminnan valvonnasta kuuluukin kyseiselle maalle, yhteisön alusten on noudatettava kansainvälisiä kalastussopimuksia ja voimassa olevia säännöksiä. Näin ollen niiden purkamisia valvotaan, kun purkaminen suoritetaan jäsenvaltion satamassa. 53. Niiden tarkastusten aikana, joihin se osallistui, tilintarkastustuomioistuin havaitsi aluksilla tapahtuneita rikkomuksia. Rikkomukset koskivat alamittaisen kalan purkamisia aluksesta, kalastuspäiväkirjojen puutteellisia tai virheellisiä tietoja (useimmiten saaliin ilmoittamista liian pieneksi), puuttuvia kalastuspäiväkirjan sivuja ja miehistön kokoonpanoa. Havaittujen puutteiden (varsinkin niiden, jotka koskivat kalastuspäiväkirjaa) vuoksi komissio ei pysty varmistamaan sopimusten täytäntöönpanon asianmukaista seurantaa eikä arvioimaan niiden etuja. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET Kustannustehokkuus 54. Vaikka komissio arvioikin vuonna 1999 kansainväliset kalastussopimukset ja vaikka se on ottanut käyttöön tekniset lomakkeet, joita käytetään silloin, kun sopimuksista neuvotellaan tai niistä neuvotellaan uudelleen, jokaisen sopimuksen kustannustehokkuutta ei ole mahdollista seurata eikä arvioida perusteellisesti. Sen vuoksi komissio ei voi tunnistaa eikä korjata tilintarkastustuomioistuimen havaitsemia puutteita, jotka aiheuttavat lisäkustannuksia (tällaisia puutteita ovat muun muassa kalavarojen tilannetta, sopimuksen hyödyntämisastetta huomioon ottamatta laskettuja taloudellisia korvauksia taikka sopimuksista saatuja tai odotettavissa olevia tuottoja koskevien luotettavien tietojen puuttuminen) (ks. kohdat 13-18). - Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio ottaa käyttöön jatkuvan seurannan järjestelmän (ja siis osoittaa tähän voimavaroja), jonka avulla voidaan analysoida jokaisen sopimuksen edut koko sen elinkaaren aikana - neuvottelu tai uudelleenneuvottelu (ennakkoarviointi), täytäntöönpano, jälkiarviointi. Tätä varten komission olisi määriteltävä kriteerit, joiden perusteella voidaan arvioida, missä määrin selkeästi määritellyt tavoitteet on saavutettu, sekä sopivat indikaattorit suorituksen arvioimiseksi. Perustettavalla järjestelmällä on voitava analysoida todelliset pyyntimahdollisuudet (tarjonta) ja niiden tosiasiallinen hyödyntäminen (kysyntä) ottaen samalla huomioon kalastuslaivastojen kapasiteetti ja erikoistuminen. 55. Komissio rahoittaa nykyisin noin 80 prosenttia niiden kalastussopimusten kustannuksista, jotka edellyttävät taloudellista korvausta. Samaan aikaan tiettyjen sopimusten myötä tarjoutuvia pyyntimahdollisuuksia ei hyödynnetä kokonaan, mikä aiheuttaa lisäkustannuksia yhteisön talousarvioon. Koska perusteellinen analyysi näiden sopimusten taloudellisista ja rahoituksellisista eduista puuttuu, sopimusten aiheellisuutta ei voida arvioida (ks. kohdat 19-27). - Komission olisi tutkittava, onko mahdollista jakaa kustannukset tasapuolisemmin, mitkä olisivat keinot tämän toteuttamiseksi ja millaisia seurauksia sillä olisi. Tällaisen tutkimuksen tavoitteena olisi muun muassa analysoida kalastuslisenssin kustannusten ja siitä aiheutuvan liikevaihdon välinen suhde. Komission olisi myös toteutettava toimenpiteet, jotka takaavat näiden sopimusten myötä tarjoutuvien pyyntimahdollisuuksien tehokkaan hyödyntämisen. Mahdollisia ratkaisuja ovat esimerkiksi takuiden asettaminen, laivanvarustajien suorittamat korkeammat ennakkomaksut tai se, että komissio tai laivanvarustajat suorittavat maksut ainoastaan todellisten saaliiden perusteella. Sopimusten tavoitteet 56. Eräisiin kalastussopimuksiin liittyy kaupallinen näkökohta, toisin sanoen maksu kalastusalueelle pääsystä, mutta sopimuksen avulla on samalla tarkoitus kehittää kalastusalaa yhteisön ulkopuolisessa maassa. Joissakin tapauksissa kehitysapuvarat täydentävät taloudellisia korvauksia, mikä on vastoin talousarvion määriteltävyyden periaatetta. Näin ollen kyseisten kahden yhteisön politiikan päämäärät ovat tiiviisti sidoksissa toisiinsa, mikä vaikeuttaa niiden kummankin vaikutusten arviointia. Kehitystyötoimien sisällyttäminen kaupalliseen sopimukseen vaikeuttaa komission ja yhteisön ulkopuolisten maiden välistä vastuunjakoa (ks. kohdat 37-39). - Näiden kahden päämäärän selkeämpi erottaminen toisistaan tekisi mahdolliseksi niiden kustannusten ja etujen määrittämisen, sopimusten vertailemisen samoin perustein ja kustannuksiltaan kalleimpien sopimusten tunnistamisen. On välttämätöntä, että päämääriin liittyvät eri tavoitteet määritellään ja toteutetaan käytännössä. Komission yksiköiden olisi toteutettava toimenpiteitä yhteisön eri politiikkojen yhdenmukaisuuden varmistamiseksi. 57. Kansainväliset kalastussopimukset ovat vakauttaneet tietyssä määrin jäsenvaltioiden laivastoille tarjoutuneita pyyntimahdollisuuksia. Niiden vaikutusta tuotteiden tarjontaan markkinoilla ja työllisyyteen ei ole kuitenkaan analysoitu järjestelmällisesti eikä komissiolla ole käytettävissään ajan tasalla olevia luotettavia tietoja. Yhteisön kalastuspolitiikan rakenteita koskevan osa-alueen ja kansainvälisten sopimusten välistä yhdenmukaisuutta on parannettava (ks. kohdat 28-36). - Komission olisi lujitettava kalastusalan kehittämisen kokonaisstrategiaansa ja varmistettava alan vakauden ja rakenteen uudistamiseksi toteutettujen toimenpiteiden seuranta. Strategian olisi pohjauduttava sopimusten perusteelliseen analyysiin, joka liittyy sekä taloudellisiin että rahoitusta koskeviin näkökohtiin, sekä niiden seurausten tarkastelemiseen, jotka niiden mahdollisesta uusimatta jättämisestä aiheutuisivat yhteisölle ja erityisesti näistä sopimuksista riippuvaisille Euroopan alueille. Tämän strategian olisi lisäksi perustuttava vaikutuksiltaan mahdollisesti merkittävien kehitysten arviointiin (esimerkiksi kalavarojen ehtyminen). Näin voitaisiin ennakoida toimet, jotka julkisten viranomaisten on toteutettava. Kun komissio toteaa, että kolmas maa on voinut kehittää omaa kalastusalaansa, yhteisön tulisi yhdessä tämän yhteisön ulkopuolisen maan kanssa edistää kestävää kalastuspolitiikkaa, toteuttaa kyseisten yhteisön kalastuslaivastojen rakenneuudistus sekä säätää tarvittavista liitännäistoimenpiteistä. Hallinnon puutteet 58. Kalastussopimusten nykyinen hoito on komission yksiköiden osalta pelkästään hallinnollista. Sille on ominaista yhdenmukaisuuden puuttuminen, mikä johtuu erityisesti siitä, että useimpien sopimusten tavoitteet ovat sidoksissa toisiinsa, ja siitä, että niiden lainsäädäntökehykset eivät ole kovin sitovia (ks. kohdat 42-46). - Sopimusten eri tavoitteet olisi esitettävä selkeästi, ja sen lisäksi hallinnoinnista vastaavien komission yksiköiden toimivaltuudet olisi rajattava selvästi. Näiden yksiköiden olisi varmistettava kalavarojen johdonmukainen ja suunnitelmallisempi hoito. Komission olisi varmistuttava siitä, että kumpikin sopimuspuoli noudattaa sopimuksia ja että sopimusten sitovuutta tiukennetaan tarvittaessa (valvontaa tai saavutetun edistyksen mukaista maksua koskeva lauseke). Valvonnan puutteet 59. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tiettyjä puutteita komission ja jäsenvaltioiden toteuttamissa valvontatoimissa (ks. kohdat 47-52). - Komissiota ja jäsenvaltioita olisi rohkaistava toimimaan yhdessä silloin, kun laaditaan suuntaviivat jäsenvaltioiden suorittamia tarkastuksia koskevista yksityiskohtaisista menettelyistä. Komission yksiköiden valvonta- ja seurantatoimet olisivat nykyistä tehokkaampia, jos asetettaisiin tavoitteita, toiminta suunniteltaisiin entistä paremmin ja aikaisempien havaintojen seuranta olisi tarkempaa. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 6. ja 7. kesäkuuta 2001pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Jan O. Karlsson presidentti (1) Ifremer/CEP-instituutin (Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer/Centre d'études de projets) komission pyynnöstä laatima arviointi, sivu 63, syyskuu 1999. (2) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1999 (EYVL C 342, 1.12.2000, s. 189). (3) Tiettyjen Gibraltarin salmen eteläpuolella sijaitsevien maiden kanssa tehdyt kansainväliset kalastussopimukset. (4) Espanja on myös Euroopan toiseksi suurin markkina-alue sekä saatavilla olevan tarjonnan että henkeä kohti lasketun kulutuksen perusteella. (5) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1992, 5. luku (EYVL C 309, 16.11.1993). (6) Ifremer/CEP. (7) Varainhoidon valvonnan pääosaston 5. lokakuuta 1997 päivätty kirje kalastuksen pääosastolle. (8) Sopimus on voimassa 1. toukokuuta 1997 ja 30. huhtikuuta 2001 välisen ajan. (9) Komission valmisteluasiakirja, 2. helmikuuta 2000, s. 9. (10) Varustajan, jolla on tonnikala-aluksia, on yleensä maksettava maksuja, jotka ovat 20 euroa tonnia kohden ja jotka on laskettu sopimusten mukaisen vähimmäissaaliin perusteella. Tässä yhteydessä kyseistä määrää kutsutaan "ennakoksi". Varustajan on maksettava määrä kalastusoikeuden saamiseksi. Kalastuskauden lopussa suoritetaan tarkastamis- ja hyväksymismenettely, ja varustaja maksaa erotuksen, jos saalis on ennakoitua suurempi. Ennakkoa ei sitä vastoin makseta takaisin. (11) Yhteisön rahoitusosuus kalastussopimusten kokonaiskustannuksista oli Marokon osalta 82 prosenttia vuonna 1992 ja 84 prosenttia vuonna 1997; Mauritanian osalta osuus oli 73 prosenttia vuonna 1992 ja 82 prosenttia vuonna 1997; Senegalin osalta osuus oli 89 prosenttia vuonna 1992 ja 90 prosenttia vuonna 1997 ja Grönlannin osalta 100 prosenttia (pysyvä luku). (12) KOM(96) 488, 30. lokakuuta 1998. (13) Euroopan parlamentin pöytäkirja, kansainvälisiä kalastussopimuksia koskeva päätöslauselma, 15. toukokuuta 1997, A4-0149/1997. (14) Komission pyynnöstä laadittu Ifremerin arviointi, luku 4.1, s. 131. (15) Komission pyynnöstä laadittu Ifremerin arviointi, s. 153. (16) Neuvoston päätelmät 11784/97, 4. marraskuuta 1997. (17) Neuvoston päätelmät 11784/97, 4. marraskuuta 1997. (18) Senegalin viranomaisille osoitettu komission kirje 000405, päivätty 4. maaliskuuta 1997. (19) Kyse on joistakin kohdassa 8 mainittuun tarkastukseen kuuluvista maista. (20) Asetus (ETY) N:o 2847/93, annettu 12 päivänä lokakuuta 1993 (EYVL L 261, 20.10.1993). Liite I BUDJETTIMENOT 1993-2000 (1993-1999: toteutus; 2000: määrärahat) Budjettikohta B7-8 0 0 0: "Kansainväliset kalastussopimukset" >TAULUKON PAIKKA> KKS: Kansainväliset kalastussopimukset. YKP: yhteisön kalastuspolitiikka. S = sitoumukset, M = maksut. Liite II KANSAINVÄLISET KALASTUSSOPIMUKSET - OIKEUDELLINEN PERUSTA SOPIMUSKOHTAISESTI >TAULUKON PAIKKA> Liite III ARVIO SOPIMUSTEN KUSTANNUSTEN JA PYYDETTYJEN MÄÄRIEN/LUOTUJEN TYÖPAIKKOJEN/SAALIIDEN ARVOJEN VÄLISESTÄ SUHTEESTA >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Ifremer/COM-arvioinnissa annettujen lukujen perusteella laadittu tilintarkastustuomioistuimen taulukko. Tässä taulukossa havainnollistetaan sopimusten (yhteisön talousarviosta suoritettujen) kustannusten sekä työpaikkoina ja saaliiden määrinä ja arvoina ilmaistun lisäarvon välistä suhdetta. Sopimusten kesken, mutta myös sopimusten sisällä, on merkittäviä eroja. Esimerkiksi jaksolla 1993-1997 Grönlannin kanssa tehdyn sopimuksen kustannusten ja työllisyyden välinen suhde oli neljä kertaa suurempi kuin Marokon kanssa tehdyn sopimuksen (Grönlannin osalta luku oli 93210 euroa ja Marokon osalta 13801 euroa). Näitä eroja on mahdoton selittää ilman jatkuvaa ja perusteellista seurantaa. Lukuja on tulkittava harkiten, ja ne ovat ainoastaan yleisluontoisia ja ohjeellisia. Itse asiassa niiden luotettavuutta ei voida varmistaa eikä eräissä luvuissa ole otettu huomioon tärkeitä parametrejä. Esimerkiksi kustannusten ja tonnien välisen suhteen osalta ei ole otettu huomioon kalastettua lajia (täsmällisemmät tiedot puuttuvat). Lisäksi kunkin sopimuksen taloudellinen korvaus on erittelemätön, toisin sanoen ei voida yksilöidä tietyn toimen eikä tietyn lajin kalastuksesta aiheutuvia kustannuksia. Ei siis voida verrata keskenään niitä kustannuksia, jotka aiheutuvat yhteisön talousarvioon kahdesta samaa lajia koskevasta sopimuksesta. Komission vastaukset TIIVISTELMÄ Kustannus-hyötysuhde I. Komissio on yhtä mieltä siitä, että kansainvälisten kalastussopimusten seuranta- ja arviointijärjestelmissä on heikkouksia, jotka on tarpeen korjata. Merkittävää edistystä tapahtui vuonna 1999, jolloin ulkoisen arviointitutkimuksen tulokset toimitettiin neuvostolle keskustelua varten. Kyseisestä tutkimuksesta näyttää olleen paljon hyötyä myös tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksen laadinnassa. Lisäksi komissio on parantanut uusia pöytäkirjoja koskevaa valmisteluvaiheen neuvotteluprosessia laatimalla erityisiä arviointikertomuksia, jotka sisältävät tietoja muun muassa kalakantojen tilasta, saaliiden määristä, kalastusmahdollisuuksien käytöstä ja kohdistettuihin toimiin myönnettyjen varojen käytöstä sekä tutkimuksesta, valvonnasta ja teknisistä seikoista. Nämä kertomukset on toimitettu neuvostolle ja Euroopan parlamentille. Nykyistä tilannetta on saavutetusta edistyksestä huolimatta parannettava edelleen. Säännöllisen valvonnan osalta komissio haluaa korostaa, että jäsenvaltioiden toimittamat tavoitteiden saavuttamista koskevat tiedot ovat hyvin usein puutteellisia. Komissio toivoo 14. maaliskuuta 2001 vahvistettujen "valvonta-asetuksen" täytäntöönpanosääntöjen edesauttavan sitä, että jäsenvaltiot toimittavat vastedes säännöllisempiä ja täydellisempiä tietoja, jolloin eri sopimuksilla säänneltyjen tosiasiallisten saaliiden valvonta tehostuu. Komissio aikoo niin ikään teettää seuraavien kahden tai kolmen vuoden aikana uuden ulkoisen arviointitutkimuksen varainhoitoasetuksen sääntöjen mukaisesti. Komissio tekee työtä määrittääkseen sopimuksia koskevat kriteerit ja tulosindikaattorit yhteisen kalastuspolitiikan tulevaisuutta koskevaan vihreään kirjaan liittyvien neuvottelujen päätelmien mukaisesti ja osana käynnissä olevaa hallintouudistusta. II. Tilintarkastustuomioistuin viittaa Grönlannin ja Senegalin kanssa tehtyihin sopimuksiin. Grönlannin sopimuksen uuden pöytäkirjan 1 artiklan 2 kohdassa määritellään yhteisön aluksille vuosiksi 2001-2006 tarjotut pyyntimahdollisuudet. Ne on vahvistettu tieteellisten arvioiden ja aiempien vuosien pyyntitilastojen perusteella. Senegalin osalta komissio on neuvotellut vuosia 1997-2001 koskevassa pöytäkirjassa neuvoston antamien neuvotteluvaltuuksien perusteella uudesta kalastusluokasta. Koska komissio on todennut, että jäsenvaltiot yliarvioivat joskus kalastusmahdollisuuksia koskevat tarpeensa, se kehottaa jäsenvaltioita varmistamaan kussakin neuvottelussa, että niiden hakemukset on vahvistettu tasolle, jolla kalastusmahdollisuudet voidaan käyttää kokonaisuudessaan. Tavoitteet III. Komissio on tietoinen yhteisen kalastuspolitiikan rakenteellisen ja kansainvälisen osion välisistä mahdollisista ristiriidoista. Komissio ja jäsenvaltiot käsittelevät tätä seikkaa neuvotellessaan yhteisen kalastuspolitiikan tulevaisuudesta vuoden 2002 jälkeen. Tavoitteena on saada yhteisen kalastuspolitiikan eri tavoitteet entistä johdonmukaisemmiksi. IV. Kalastussopimuksissa, jotka olivat alun perin puhtaasti kaupallisia sopimuksia, on otettu asteittain käyttöön osioita, joiden tarkoituksena on kalastusalan kehittäminen asianomaisissa maissa. Tämä lähestymistavan kehitys kuvastaa muiden muassa pyrkimystä varmistaa, että yhteisön politiikka ja sopimukset sekä kehitysyhteistyöpolitiikka ovat keskenään johdonmukaisia. Kehitysmaissa toteutettavia kalastusalan kehittämistoimia rahoitetaan kehitysyhteistyön rahoitusvälineillä (EKR ja budjettikohdat). Kahdenvälisissä kalastussopimuksissa tarkoin määrällisesti ilmoitettuja kalastusalan yhteistyötoimia (kohdennettuja toimia) rahoitetaan ainoasta kalastussopimuksille varatusta budjettikohdasta (budjettikohta B7-8 0 0 0). Lokakuussa 1997 annettujen neuvoston päätelmien jälkeen kohdennettuja toimia on vahvistettu kalavarojen vastuullisemman käytön takaavien keinojen käyttöön ottamiseksi erityisesti kalastuksen arvioinnin sekä seurannan ja valvonnan alalla. Kolmansien maiden kanssa tehtyjen kalastussopimusten tärkeimpänä tavoitteena on ylläpitää kalastusmahdollisuuksia, jotka luovat työpaikkoja kalastuksesta riippuvaisilla alueilla. Lokakuussa 1997 annetuissa neuvoston päätelmissä edellytetään ottamaan huomioon myös ne osatekijät, joita ei voida mitata rahassa. Tällaisia ovat esimerkiksi EU:n poliittiset suhteet ja se strateginen merkitys, joka yhteisön laivaston kalastustoiminnalla on kolmansissa maissa. Hallinnointi ja valvonta V. Kalastussopimusten juridisen sitovuuden vahvistamiseksi ja niiden seurannan parantamiseksi komissio pyrkii uusista pöytäkirjoista neuvotellessaan sisällyttämään niihin tieteellisten tietojen vaihtoa koskevan velvoitteen. Lisäksi useimmissa kalastussopimuksissa määrätään, että toteutettaessa säilyttämistoimenpiteitä tai muita kolmansien maiden viranomaisten edellyttämiä toimenpiteitä, jotka vaikuttavat yhteisön laivaston kalastustoimintaan, pöytäkirjojen ja teknisten liitteiden, rahoitusta koskevat asiakirjat mukaan luettuina, sanamuotoa voidaan mukauttaa. Lokakuussa 1997 järjestetyn kalastusneuvoston kokouksen jälkeen laadituissa uusissa pöytäkirjoissa on lisäksi otettu käyttöön raportointia koskevia vaatimuksia esimerkiksi kohdennettujen toimien osalta. Marokon kanssa tehdyssä sopimuksessa määrätyn lastin purkamisen ja uudelleenlastauksen osalta on korostettava, että vaikka asiaa koskevia sopimuksen määräyksiä on noudatettu, komissio on ilmoittanut aikeestaan tarkistaa lastin purkamista koskevia lausekkeita uutta pöytäkirjaa koskevissa neuvotteluissa, joita ei ole saatu päätökseen. Moitteettoman varainhoidon ja yhteisön taloudellisten etujen suojelun varmistamiseksi talousarviosta ja tilintarkastuksesta vastaavien pääosastojen ja Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) virkamiehiä ja muita asiaan mahdollisesti liittyviä virkamiehiä osallistuu neuvottelujen valmisteluun ja kokouksiin, joita järjestetään ennen uusista pöytäkirjoista käytäviä neuvotteluja ja niiden aikana. VI. Asetuksessa (ETY) N:o 2847/93 säädetään asianomaisten jäsenvaltioiden ja komission yleisistä velvoitteista yhteisön kalastusvesillä tapahtuvan kalastustoiminnan sekä kyseisen alueen ulkopuolella toimivien yhteisön kalastusalusten seurannan, tarkastuksen ja valvonnan suhteen. Näitä seikkoja koskevat erityisvelvoitteet vahvistetaan kalastussopimuksissa ja alueellisten kalastusjärjestöjen ohjelmista annetuissa asetuksissa. Komissio määrittelee tarkastusten painopistealueet ennen kalastusvuoden alkamista. Komission tarkastajien tekemien tarkastuskäyntien ohjelma vahvistetaan toimien edistymisen mukaan. Kukin tarkastuskäynti valmistellaan huolellisesti, mutta komission tarkastajien edellytetään toimivan paikan päällä jäsenvaltioiden järjestämien tarkastusten tarkkailijoina, joiden tehtävänä on valvoa, miten jäsenvaltiot soveltavat sopimuksen sääntöjä. Komissio on toteuttanut viime vuosina aloitteita, joiden tarkoituksena on parantaa kalastuksen valvontaa. Niiden avulla on saatu aikaan suuria parannuksia. Komissio on varsin tietoinen jäljellä olevista valvonnan heikkouksista ja toteuttaa lisäaloitteita niiden korjaamiseksi. Aiempien havaintojen seurannassa komission yksiköt analysoivat kaikki tarkastusraporteissa mainitut mahdolliset rikkomukset. Tämän analyysin perusteella ne arvioivat, onko syytä ryhtyä tiedonvaihtoon jäsenvaltioiden kanssa tai aloittaa oikeudenkäyntimenettelyjä. Vuonna 2002 toteutettavan yhteisen kalastuspolitiikan tarkistuksen yhteydessä komissio ja jäsenvaltiot pohtivat, miten komission suorittamia tarkastuksia ja jäsenvaltioiden toteuttamaa valvontaa voitaisiin parantaa. YLEINEN TAUSTA Tarkastuksen tavoite ja tarkastusalue 7.-8. Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa esitetyt yleiset päätelmät koskevat viittä tarkastuksen tekohetkellä voimassa olleista 23:sta sopimuksesta. Päätelmistä on täten hyvin vaikeaa tehdä yleisiä johtopäätöksiä. Tämän lisäksi tilintarkastustuomioistuimen tarkastelemista viidestä sopimuksesta kolmessa on hyvin erikoisia piirteitä. Niiden osuus sopimuksiin varatuista yhteisön määrärahoista on todellakin merkittävä, mutta myös ja erityisesti niiden poliittinen merkitys on huomattavan suuri. Lisäksi on todettava, että kaksi kyseisistä viidestä sopimuksesta ei ole enää voimassa ja toista on muokattu perusteellisesti (Argentiinan kanssa tehty sopimus ei ole enää voimassa, Grönlannin kanssa tehty sopimus tarkistettiin kokonaisuudessaan ja Marokon kanssa tehtyä sopimusta ei uusittu). Mauritanian ja Senegalin kanssa tehtyjen sopimusten pöytäkirjasta neuvotellaan parhaillaan. 10. Tietoisena tilintarkastustuomioistuimen toistuvasti esittämistä huomautuksista komissio esitti varainhoitoasetuksen uudelleenlaatimista koskevassa ehdotuksessaan erityisiä säännöksiä, joiden tarkoituksena on ottaa huomioon kyseinen tilanne. Avoimuuden vuoksi komissio sisällyttää niin ikään taseen ulkopuolisiin sitoumuksiin vuosittain vielä sitomattomat määrät, jotka vastaavat voimassa olevien sopimusten oikeudellisia velvoitteita. Nämä määrät olivat 129 miljoonaa euroa 31. joulukuuta 1999. KALASTUSSOPIMUSTEN KUSTANNUS-HYÖTYSUHDE Sopimusseurannan väline 14.-16. Komissio laati lokakuussa 1997 annettujen neuvoston päätelmien jälkeen ulkopuolisen konsultin avustuksella arvion, jonka tulokset esiteltiin neuvostolle 1999, jolloin niistä myös keskusteltiin neuvoston kanssa. Uuden arvion laatiminen on suunnitteilla kahden tai kolmen vuoden kuluessa. Sillä välin sisäinen toiminta paranee arvioinnin tehostuttua. Kansainvälisten kalastussopimusten arviointi on yksi osa yhteisen kalastuspolitiikan tulevaisuutta koskevasta komission vihreästä kirjasta käytäviä keskusteluja. 17. Budjettimäärärahojen käyttö lisääntyi todellakin vuosina 1993-1999, mikä johtui erityisesti Marokon, Mauritanian, Grönlannin ja Argentiinan kanssa tehtyihin sopimuksiin liittyvien taloudellisten korvausten merkittävästä lisääntymisestä. Yksikään näistä sopimuksista ei ole helposti verrattavissa edeltäjäänsä. Neuvosto määrittelee, ovatko neuvotellut kustannukset kohtuullisia saatuihin mahdollisuuksiin nähden. 18. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat tekniset lomakkeet (arviointikertomukset) otettiin käyttöön kalastusneuvoston lokakuussa 1997 antamien päätelmien jälkeen. Kyseiset lomakkeet, joiden alkuperäistä versiota on parannettu, lähetetään neuvostolle ja parlamentille ennen uusista pöytäkirjoista käytävien neuvottelujen alkamista. Historiallisten, oikeudellisten, poliittisten ja taloudellisten näkökohtien analysoinnin lisäksi komissio tarkastelee arviointikertomuksessa toimien johdonmukaisuutta muiden yhteisen kalastuspolitiikan alojen ja muiden yhteisön politiikkojen, erityisesti kehitysyhteistyöpolitiikan kanssa. Arviointikertomuksessa on tietoja kalakantojen tilasta, saaliiden määristä, kalastusmahdollisuuksien käytön tasosta, kohdennettuihin toimiin myönnettyjen varojen käytöstä, tutkimuksesta, toiminnan valvonnasta ja teknisistä seikoista. Saavutetusta kehityksestä huolimatta arviointikertomuksen koostumusta on tarpeen parantaa edelleen. Sopimusten liian alhainen hyödyntämisaste 19. Tehdyt sopimukset perustuvat edelleenkin tilintarkastustuomioistuimen mainitsemaan arvioon, mutta lopputulokseen voivat vaikuttaa myös muut poliittiset tai taloudelliset kriteerit. 20. Koska komissio on todennut, että jäsenvaltiot yliarvioivat joskus kalastusmahdollisuuksia koskevat tarpeensa, se kehottaa jäsenvaltioita varmistamaan kussakin neuvottelussa, että niiden hakemukset on vahvistettu tasolle, jolla kalastusmahdollisuudet voidaan käyttää kokonaisuudessaan. 21. Senegalin tapauksessa komissio haki uutta kalastusluokkaa, koska neuvosto oli vaatinut sitä voimakkaasti. 22. Grönlannin kanssa tehdyn, 13. syyskuuta 2000 parafoidun sopimuksen pöytäkirjassa esitetyt kalastusmahdollisuudet on vahvistettu paljon alhaisemmalle tasolle kuin ennen yksityiskohtaisen tarkastelun toteuttamista. Yhteisön aluksille kaudeksi 2001-2006 tarjotut kalastusmahdollisuudet on vahvistettu tieteellisten arvioiden ja aiempien vuosien pyyntitilastojen perusteella. Yksi Grönlannin kanssa tehdyn sopimuksen eduista on, että se antaa yhteisölle mahdollisuuden vaihtaa kiintiöitä muiden muassa Norjan, Islannin ja Färsaarten kanssa sekä hankkia lisäkiintiöitä. Edellä esitetyn lisäksi olisi otettava huomioon, että Grönlannin kanssa tehty sopimus on ollut ja on edelleen Grönlannin yhteydessä ainoa avustusta tarjoava yhteisön rahoitusväline. Tämä merkitsee sitä, että sen soveltamisala on ainakin epäsuorasti laajempi kuin muiden kalastussopimusten. Tämä seikka tunnustettiin neljättä pöytäkirjaa koskevien neuvottelujen päätteeksi annetulla yksipuolisella yhteisön julistuksella, jossa yhteisö katsoi omien arvioidensa perusteella, että taloudellisesta korvauksesta varattu 28 miljoonan euron määrä kuvastaa suoraan kalastukseen liittyvää osuutta senhetkisessä tilanteessa. 23. Komissio on samaa mieltä siitä, että takuut voisivat vähentää sopimusten alikäyttöä. Neuvostossa ei ole kuitenkaan päästy yksimielisyyteen takuiden soveltamisesta. Tällainen järjestelmä edellyttäisi varustajien asettamia rahoitustakuita näiden esittäessä kalastusmahdollisuuksia koskevan hakemuksensa uusia sopimuksia tai pöytäkirjoja koskevissa neuvotteluissa. Tonnikala-alusten maksama ennakko on yksi takuun erityismuoto. Taloudellisen vastuun jakaantuminen 25. Komissio pyrkii järjestelmällisesti lisäämään varustajien osuutta, mutta lopputulos riippuu jäsenvaltioiden kanssa käytävistä neuvotteluista, sillä muutamat jäsenvaltiot vastustavat voimakkaasti tällaisia lisäyksiä. Komissio pyrkii silti edelleen saavuttamaan tavoitteensa. Lokakuussa 1997 annettujen neuvoston päätelmien jälkeen komissio on saanut aikaan lisäyksen eräiden tonnikalasopimusten (Gabon, Seychellit, Angola, São Tomé, Guinea, Mauritius, Norsunluurannikko) kustannusten suhteellisiin osuuksiin siten, että varustajat maksavat suhteessa enemmän (EU:n/varustajien osuudet olivat aiemmin 80/20, nykyisin 75/25). Olennaiset tiedot 26.-27. Komissio on ottamassa asteittain käyttöön arviointiperusteet lokakuussa 1997 annettujen neuvoston päätelmien mukaisesti. Komissio on lokakuusta 1997 alkaen lähettänyt neuvostolle arviointikertomuksen ennen jokaista voimassa olevista pöytäkirjoista käytävää neuvottelua, ja vuoden 2000 loppupuolelta lähtien se on lähettänyt saman kertomuksen myös parlamentille. Arviointikertomuksen sisältö on esitetty kohdassa 18. SOPIMUSTEN TAVOITTEET Kalastusmahdollisuuksien vakaus 29. Kalastussopimusten nojalla kalastavien yhteisön alusten kolmansissa maissa pyytämien saaliiden määrät ovat vuonna 2000 vähentyneet voimakkaasti, koska Marokon kanssa tehtyä sopimusta ei uusittu. Tästä syystä kalastussopimuksiin varattu yhteisön talousarvion osuus pieneni samana vuonna 50 prosenttia. Tuotteiden tarjonta markkinoilla ja työllisyystuki 30. Kolmansien maiden kanssa tehtyjen kalastussopimusten tärkeimpänä tavoitteena on ylläpitää kalastusmahdollisuuksia, jotka luovat työpaikkoja kalastuksesta riippuvaisilla yhteisön alueilla. Tilintarkastustuomioistuin on täysin oikeassa todetessaan, että tarkimmat tiedot kalastussopimuksilla aikaansaaduista työpaikoista löytyvät neuvostolle vuonna 1999 esitetystä arviointitutkimuksesta. 31. Suorituskykyä koskevien kriteerien on liityttävä ensisijaisesti sopimusten olennaisiin piirteisiin kuten kalastusmahdollisuuksia koskevien tavoitteiden saavuttamiseen. Nämä tiedot ovat yhteisön kannalta merkityksellisimmät kunkin sopimuksen käyttöasteen arvioimiseksi. Myös kohdennettuja toimia koskevien tavoitteiden saavuttamiseen liittyviä tietoja on arvioitava, jos kyseisten tavoitteiden toteutumisesta on etua rannikkovaltioiden lisäksi niiden kalavarojen kestävälle hoidolle, joihin yhteisön kalastajilla on pääsy. Rakenneuudistukseen ja työllisyyteen liittyvät tiedot on yhdennettävä yleisemmällä tasolla ottaen huomioon laivastojen liikkuvuus. Rakenteiden uudistamista koskeva strategia 32. Komissio on tässä asiassa samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa. Yhteisen kalastuspolitiikan tulevaisuutta koskevassa vihreässä kirjassa muistutetaan, että yhteisen kalastuspolitiikan alalla on johdonmukaisuuteen liittyviä ongelmia esimerkiksi kalastussopimusten ja kalatalouden ohjauksen rahoitusvälineestä tuettujen alusten siirtojen välillä. Pääasiassa yhteisön taloudellisia etuja ajavien yhtiöiden omistamat alukset kilpailevat samoista kalavaroista mutta eri säännöin. Komissio pyrkii vuoden 2002 tarkistuksessa takaamaan paremman johdonmukaisuuden yhteisen kalastuspolitiikan eri alojen välillä. Komissio haluaa korostaa, että kalatalouden ohjauksen rahoitusvälinettä koskevassa uudessa asetuksessa (asetus (EY) N:o 2792/1999) tiukennettiin merkittävästi kalastuslaivastolle ja etenkin yhteisyrityksille kaudeksi 2000-2006 myönnettävää tukea koskevia sääntöjä. Neuvosto ei valitettavasti hyväksynyt komission ehdotusta evätä luvat aluksilta, jotka kuuluvat sellaisiin laivastonosiin, jotka eivät noudattaneet monivuotisten ohjausohjelmien tavoitteita. 33.-34. Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen arvioon, jonka mukaan Marokon vesillä toimivien Espanjan ja Portugalin laivastojen osien uudelleen määrittely olisi ollut toivottavaa kalastussopimuksessa määrätyn pyyntiponnistuksen pienentämisen toteuttamiseksi paremmin. Espanjan viranomaiset, joihin otettiin asiassa yhteyttä vuosina 1994 ja 1995, hylkäsivät kyseisen menettelyn asetuksiin liittyvistä syistä (ainoastaan yksi kansainvälinen laivastonosa monivuotisessa ohjausohjelmassa (MOO)) sekä aikatauluun liittyvistä syistä (MOO:ien ja sopimuksen soveltamiskausien eriaikaisuus), minkä vuoksi komissio ei ole voinut jatkaa sitä. Koska tuolloin tunnistettujen liikakapasiteettien uudelleenryhmittely ei ollut poliittisesti mahdollista vaihtoehtoisten kalastusmahdollisuuksien puuttuessa, suunnitelma, jonka mukaan 40 prosenttia asianomaisista aluksista romutetaan, vaikutti poliittisesti kestämättömältä vaihtoehdolta hetkellä, jolloin sopimuksen epäonnistuminen ei ollut vielä riittävän varmaa. Komissio myöntää kalastuksen alusinvestointien olevan riskialtista: 125 yksikköä aloitti kalastuksen Marokon kanssa tehdyn sopimuksen nojalla viimeisen pöytäkirjan soveltamisaikana (1.12.1995-30.11.1999); näistä 54 oli uusia aluksia, joiden rakentamiseen oli myönnetty julkista tukea. On kuitenkin korostettava, että investointihankkeiden valinnassa, joka kuuluu asianomaisten jäsenvaltioiden toimivaltaan, noudatettiin yhteisön lainsäädännössä vahvistettuja perusteita. Lisäksi on painotettava aivan kuin MOO:ien toteuttamisen yhteydessä, että komissiolla ei ole valtuuksia vastustaa laivanrakennukselle myönnettävää tukea, kunhan vastaavalle laivastonosalle vahvistettuja tavoitteita ei ylitetä. Näissä oloissa ei voitu kuitenkaan luoda yhtään laivastonosaa. Tämä ongelma on ratkaistava tulevaisuudessa. Marokon kanssa tehdyn sopimuksen viimeisen pöytäkirjan soveltamisaikana toteutettu lupien määrän vähentäminen on osa kansainvälisen laivastonosan yleistä rakenneuudistusta. Yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteena on mukauttaa pyyntiponnistuksia ja näin ollen laivaston kapasiteettia käytettävissä oleviin kalavaroihin myös kalastussopimusten avulla ja kansainvälisillä vesillä. Nykyisin käytettävissä olevat välineet (MOO) ja kohde, johon niitä sovelletaan (noin 30 vuotta käytössä olevat alukset) mukautuvat kuitenkin huonosti poliittisiin päätöksiin, joilla voidaan vähentää kalastusmahdollisuuksia nopeasti tasoille, jotka aiheuttavat vaikeasti hallittavia kriisitilanteita. 35. EY:n ja Argentiinan välisen kalastussopimuksen päätavoitteena oli tukea laivaston rakenneuudistusta koskevia pyrkimyksiä ja erityisesti siirtää kalastusmahdollisuuksia menettäneitä aluksia muille kalastusalueille. Komissio katsoo, että yhteisön laivastojen rakenneuudistustavoite saavutettiin siirtämällä Argentiinaan lopullisesti 29 alusta yhteisyrityksinä ja väliaikaisesti kolme alusta tilapäisinä yhteisyrityksinä. Argentiinan kanssa tehty sopimus on luonteeltaan sellainen, että alukset siirretään yhteisyritysten yhteydessä lopullisesti. Tällöin ne purjehtivat Argentiinan lipun alla ja niihin sovelletaan täysimääräisesti Argentiinan lainsäädäntöä. Niiden sopimuksen näkökohtien osalta, joita Argentiina ei ole komission mukaan noudattanut, on korostettava, että komissio on keskeyttänyt tieteelliseen ja tekniseen yhteistyöhön liittyvän kuuden miljoonan euron suuruisen jäännöksen maksamisen. 36. (Katso kohdassa 32 annettu vastaus.) Yhteisön politiikkojen yhdenmukaisuus 37. Komissio on erityisesti kahdenvälisissä sopimuksissaan tehnyt eräitä mukautuksia kehitysyhteistyöpolitiikkaan ja yhteiseen kalastuspolitiikkaan sekä niiden toteutukseen liittyviin menettelyihin varmistaakseen johdonmukaisuuden näiden kahden politiikan välillä. Lokakuussa 1997 annettujen neuvoston päätelmien jälkeen tällä alalla on saavutettu merkittävää edistymistä: sopimusten/pöytäkirjojen arviointikertomusten laatijana on vastedes kalastuksen pääosasto, joka toimii läheisessä yhteistyössä kehitysyhteistyön pääosaston kanssa; kehitysyhteistyön pääosasto osallistuu neuvotteluihin; kalastuksen pääosaston ja kehitysyhteistyön pääosaston välille on luotu yksiköiden välinen ryhmä; kalastuksen pääosasto osallistuu kehitysyhteistyön pääosaston järjestämiin vuotuisiin maakohtaisiin kokouksiin (country reviews); kohdennettuja toimia on vahvistettu kalavarojen vastuullisemman käytön edistämiseksi. Lokakuussa 1997 pidetyn kalastusneuvoston kokouksen jälkeen on lisäksi otettu käyttöön raportointivaatimuksia, joita sovelletaan uusista pöytäkirjoista käytävien neuvottelujen aikana. Komissio antoi marraskuussa 2000 kalataloutta ja köyhyyden vähentämistä käsittelevän tiedonannon ja analysoi kalastuksen kansainvälistä ulottuvuutta maaliskuussa 2001 esitetyssä yhteistä kalastuspolitiikkaa koskevassa vihreässä kirjassa. Näissä kahdessa asiakirjassa johdonmukaisuus on komission laatimien analyysien ja ehdotusten pohjana. 39. EKR:n rahoituksen lisäämisen osalta voidaan todeta, että Senegalille myönnetyt varat nousivat 22,7 miljoonasta eurosta (kausi 1994-1996) 27,9 miljoonaan euroon (kausi 1997-1998). Rahoituksen lisäämisestä oli päätetty riippumatta kalastussopimusneuvotteluista, koska kyseiset varat oli käytetty kokonaisuudessaan kehittämistoimiin (tieverkon ylläpito, koulutus, terveys jne.), joilla ei ole mitään yhteyttä kalastukseen. Kalastusalalla toteutettavat yhteistyötoimet, sellaisina kuin ne esitetään eräissä kahdenvälisissä kalastussopimuksissa (kohdennetut toimet), rahoitetaan ainoasta kalastussopimuksille varatusta budjettikohdasta, ja ne ilmoitetaan määrällisesti sopimuksen määräyksissä. Kehitysmaissa toteutettavia kalastukseen liittyviä kehittämistoimia rahoitetaan kehitysyhteistyön rahoitusvälineistä (EKR). Asianomaisten komission yksiköiden koordinoinnin alalla on saavutettu viime vuosina merkittävää edistymistä, kuten kohdassa 37 selvitetään. SOPIMUSTEN TOTEUTTAMINEN Hallinnon puutteet 42. Sekakomitea ei pystynyt ratkaisemaan kiistaa, joka syntyi Marokon lakkautettua pääjalkaisten kalalajien kalastuksen kahdeksi kuukaudeksi kalabiologiaan liittyvien syiden vuoksi, koska kalastuskiellon oikeutuksesta vallitsi tulkintaerimielisyys. Marokko kieltäytyi toimittamasta tieteellisiä tietoja. Komissio pyrkii uusista pöytäkirjoista neuvotellessaan sisällyttämään niihin tieteellisten tietojen vaihtoa koskevan velvoitteen. Lisäksi useimmissa kalastussopimuksissa määrätään, että toteutettaessa säilyttämistoimenpiteitä tai muita kolmansien maiden viranomaisten edellyttämiä toimenpiteitä, jotka vaikuttavat yhteisön laivaston kalastustoimintaan, pöytäkirjojen ja teknisten liitteiden, rahoitusta koskevat asiakirjat mukaan luettuina, sanamuotoa voidaan mukauttaa. Marokon kanssa kaudeksi 1995-1999 tehty sopimus ei sisältänyt tätä lauseketta. Vaikka Argentiinan kanssa tehdyssä sopimuksessa ei suoranaisesti määrätä mahdollisuudesta alentaa yhteisön osuutta tieteellisen ja teknisen yhteistyön alalla (taloudellinen korvaus), komissio, joka katsoi, että kalastusmahdollisuuksia on vähennetty yksipuolisesti ja että Argentiina ei ole noudattanut eräitä sopimuksen määräyksiä, keskeytti tieteelliseen ja tekniseen yhteistyöhön liittyvän jäännöksen maksamisen. 43. Komissio on tietoinen siitä, että erityistoimien seurannasta ollaan huolestuneita. Johdonmukaisen lähestymistavan soveltaminen ei kuitenkaan ole mahdollista, ja on otettava huomioon kunkin sopimuksen erityinen konteksti. Kaikissa neuvotteluissa on kyse tavoitteiden saamisesta tasapainoon. Kolmannet maat katsovat, että sopimusten tarkoituksena on vaihtaa kalastusmahdollisuudet taloudelliseen korvaukseen. Komissio haluaa kuitenkin viitata äskettäin tehtyihin, raportointivaatimuksia sisältäviin sopimuksiin. Esimerkiksi Senegalin tapauksessa kaudella 1997-2001 sovelletussa pöytäkirjassa määrättiin, että merkittävä osa taloudellisesta korvauksesta on sidottava Senegalin kalastusalan kehittämiseen. Senegalin viranomaiset toimittivat komission yksiköiden pyynnöstä raportteja kyseisen korvauksen käytöstä. 44. Yhteisen kalastuspolitiikan tulevaisuutta koskevassa vihreässä kirjassa todetaan, että varojen tehokasta käyttöä koskevan arvion mahdollistamiseksi kalastusta ja kehittämistä koskevat osuudet olisi erotettava kalastussopimuksissa selvästi toisistaan. 46.-47. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemien, Marokon kanssa tehdyn sopimuksen mukaisten saaliiden purkamisten ja uudelleenlastausten osalta komissio haluaa korostaa, että saaliiden purkamista koskevia aluksen velvoitteita noudatettiin. Sopimuksen liitteessä III vahvistetaan lisäksi selvästi, että purettua kalastustuotetta pidetään "väliaikaisessa passituksessa" (väliaikaisessa varastossa) olevana tavarana. Varustaja päättää aluksensa tuotteiden määräpaikasta. Tuotteet voidaan jalostaa, varastoida tullimenettelyssä, myydä Marokossa tai saattaa vientiin. Vaikka sopimusta olisi noudatettu, komissio on ilmoittanut silti aikovansa tarkistaa saaliiden purkamista koskevia lausekkeita uudesta pöytäkirjasta käytävissä neuvotteluissa, joita ei ole vielä saatu päätökseen. Valvonnan puutteet 48.-49. Komissio laatii vuosittain kalastusvuoden alussa kalastuksen valvontaa koskevan yleisohjelman, jonka avulla komission tarkastajat osallistuvat merellä ja jäsenvaltioiden satamissa sekä kalojen kaupan pitämisen yhteydessä toteutettuihin tarkastuksiin. Tarkastus- ja valvontayksikkö noudattaa yksityiskohtaista suunnitelmaa, jossa luetellaan suunniteltujen tarkastuskäyntien päivämäärät ja ne satamat, joissa tarkastuksia todennäköisesti tehdään, sekä laatii raportin aiempien vuosien toiminnastaan. Komission tarkastajien rajallinen määrä edellyttää kuitenkin tarkastuskäyntejä koskevien painopistealueiden määrittelyä. Kalastussopimuksia koskevien valvonnan ja erityistarkastusten tavoitteet on jo määritelty yleisesti yhteisön lainsäädännössä ja sopimuksen määräyksissä. Määräysten noudattamisen valvonta on voimassa olevan yhteisön lainsäädännön nojalla kolmannen maan sekä asianomaisten jäsenvaltioiden vastuulla. Yhteisön lainsäädännössä, erityisesti asetuksen (ETY) N:o 2847/93 17 ja 18 artiklassa, asetetaan jäsenvaltioille velvoitteita, joiden noudattamista komissio valvoo. 49. Kalastuksen pääosaston toimivaltaiset yksiköt analysoivat kaikki tarkastuskertomuksissa esitetyt mahdolliset rikkomiset ja arvioivat kalastustoiminnan valvontaan koskevan yhteisön lainsäädännön mukaisesti kaikki jäsenvaltioiden toteuttamien tarkastusten yhteydessä havaitut sopimusrikkomukset. Tämän jälkeen ne arvioivat, onko syytä ryhtyä tiedonvaihtoon jäsenvaltioiden kanssa tai aloittaa oikeudenkäyntimenettelyjä. Koska kyseisen järjestelmän lujittaminen on kuitenkin osoittautunut mahdolliseksi, tämä asia otetaan esille yhteistä kalastuspolitiikkaa koskevasta vihreästä kirjasta käytävissä neuvotteluissa. 51. Komissio on tietoinen tilintarkastustuomioistuimen mainitsemista puutteista ja kehottaa säännöllisesti jäsenvaltioita tehostamaan saaliita ja purettuja saaliita koskevien tietojen kirjaamista. Lisäksi komissio kannustaa tarkastusyksiköitä harjoittamaan jäsenvaltion sisäistä tai jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä. Kalastussopimuksiin sisällytettyjen erityisten valvontasääntöjen täytäntöönpano on parantanut merkittävästi olemassa olevien velvoitteiden noudattamista. 53. On totta, että joissakin kalastussopimusten perusteella toimivissa aluksissa sorrutaan kalastuspäiväkirjojen laadinnan yhteydessä eräisiin väärinkäytöksiin. Komissio arvioi, että nämä lainsäädäntöön liittyvät laiminlyönnit eivät ole järjestelmällisiä. Kalastuspäiväkirja on lisäksi vain yksi väline kalastussopimuksista aiheutuvien etujen mittaamiseksi. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET Kustannustehokkuus 54. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että kansainvälisten kalastussopimusten seuranta- ja arviointijärjestelmässä on puutteita, jotka on tarpeen korjata. Tilanne on kuitenkin parantunut suuresti viime aikoina. Tärkeä askel otettiin vuonna 1999, jolloin ulkoisen arviointitutkimuksen tulokset toimitettiin neuvostolle keskustelua varten. Tämän lisäksi komissio on ottamassa asteittain käyttöön arviointiperusteet lokakuussa 1997 annettujen neuvoston päätelmien mukaisesti. Komissio on lokakuusta 1997 alkaen lähettänyt neuvostolle arviointikertomuksen ennen jokaista voimassa olevista pöytäkirjoista käytävää neuvottelua, ja vuoden 2000 loppupuolelta lähtien se on lähettänyt saman kertomuksen myös parlamentille. Arviointikertomuksessa on tietoja kalakantojen tilasta, saaliiden määristä, kalastusmahdollisuuksien käytön tasosta, kohdennettuihin toimiin myönnettyjen varojen käytöstä sekä muista asiaankuuluvista seikoista. Sisäisiä toimia on jo toteutettu, ja arvioinnin odotetaan lisääntyvän arviointitoiminnon kehittämisen myötä. Komissio aikoo niin ikään teettää varainhoitoasetuksen sääntöjen mukaisesti seuraavien kahden tai kolmen vuoden aikana uuden ulkoisen arviointitutkimuksen. Kalavarojen tilaa koskevan tietämyksen parantamiseksi komissio on tehostanut FAO:n kanssa tällä alalla tehtävää yhteistyötä. Olisi myös korostettava, että säännöllisin väliajoin järjestettävät sekakomiteoiden kokoukset ovat välttämättömiä sopimusten toiminnan jatkuvan seurannan kannalta. Tässä yhteydessä on tärkeää muistaa, että sopimuksella on kaksi täysivaltaista osapuolta, yhteisö ja kolmas maa, ja että sopimuksen moitteeton toiminta riippuu molempien osapuolten yhteistyöstä. Komissio pyrkii vahvistamaan sopimusten suorituskykyä mittaavat kriteerit ja indikaattorit yhteisen kalastuspolitiikan tulevaisuutta koskevaan vihreään kirjaan liittyvien neuvottelujen päätelmien mukaisesti ja osana käynnissä olevaa hallintouudistusta. 55. Komissio pyrkii järjestelmällisesti lisäämään varustajien osuutta, mutta lopputulos riippuu jäsenvaltioiden kanssa käytävistä neuvotteluista. Lokakuussa 1997 annettujen neuvoston päätelmien jälkeen komissio on saanut aikaan lisäyksen eräiden tonnikalasopimusten (Gabon, Seychellit, Angola, São Tomé, Guinea, Mauritius, Norsunluurannikko) kustannusten suhteellisiin osuuksiin siten, että varustajat maksavat suhteessa enemmän (EU:n/varustajien osuudet olivat aiemmin 80/20, nykyisin 75/25). Komissio pyrkii edelleen saavuttamaan lisäyksen, vaikka muutamat jäsenvaltiot vastustavat sitä voimakkaasti. Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen näkemykseen, jonka mukaan varustajien olisi hyödynnettävä kokonaan jäsenvaltioiden neuvotteluissa hakemat kalastusmahdollisuudet. Takuut voisivat olla keino tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Kalatalouden ohjauksen rahoitusvälinettä koskevassa uudessa asetuksessa säädetään yhteisyritysten perustamisen yhteydessä asetettavista takuista. Yhteisen kalastuspolitiikan tulevaisuutta koskevassa vihreässä kirjassa kehotetaan tarkastelemaan mahdollisuutta soveltaa laajemmin, myös Pohjois-Euroopan ja Baltian maiden kanssa tehdyissä kalastussopimuksissa, jo nyt useisiin kehitysmaiden kanssa tehtyihin sopimuksiin sisältyvää varustajien velvollisuutta suorittaa taloudellinen korvaus kalastusoikeuksista, jotka he ovat saaneet yhteisön rahoituskorvauksen sisältävien sopimusten myötä. Sopimusten tavoitteet 56. Kalastussopimuksissa, jotka olivat alun perin puhtaasti kaupallisia sopimuksia, on otettu asteittain käyttöön osioita, joiden tarkoituksena on kehittää kalastusalaa asianomaisissa maissa. Tämä lähestymistavan kehitys kuvastaa muiden muassa pyrkimystä varmistaa, että yhteisön politiikka ja sopimukset sekä kehitysyhteistyöpolitiikka ovat keskenään johdonmukaisia. Kehitysmaissa toteutettavia kalastusalan kehittämistoimia rahoitetaan kehitysyhteistyön rahoitusvälineillä (EKR ja budjettikohdat). Kahdenvälisissä kalastussopimuksissa tarkoin määrällisesti ilmoitettuja kalastusalan yhteistyötoimia (kohdennettuja toimia) rahoitetaan ainoasta kalastussopimuksille varatusta budjettikohdasta (budjettikohta B7-8 0 0 0). Lisäksi on korostettava, että kohdennettuja toimia varten vahvistettu varattu määrä on erottamaton osa sitä taloudellista korvausta, jonka komissio on päättänyt varata sopimukselle. Tämä mahdollistaa niin ikään sen, että osa yhteisön rahoitusosuudesta voidaan käyttää toimiin, joilla pyritään kalavarojen vastuullisempaan käyttöön kolmansissa maissa. Komissio on erityisesti kahdenvälisissä sopimuksissaan tehnyt eräitä mukautuksia kehitysyhteistyöpolitiikkaan ja yhteiseen kalastuspolitiikkaan sekä niiden toteutukseen liittyviin menettelyihin varmistaakseen johdonmukaisuuden näiden kahden politiikan välillä. Lokakuussa 1997 annettujen neuvoston päätelmien jälkeen tällä alalla on saavutettu merkittävää edistymistä: sopimusten/pöytäkirjojen arviointikertomusten laatijana on vastedes kalastuksen pääosasto, joka toimii läheisessä yhteistyössä kehitysyhteistyön pääosaston kanssa; kehitysyhteistyön pääosasto osallistuu neuvotteluihin; kalastuksen pääosaston ja kehitysyhteistyön pääosaston välille on luotu yksiköiden välinen ryhmä; kalastuksen pääosasto osallistuu kehitysyhteistyön pääosaston järjestämiin vuotuisiin maakohtaisiin kokouksiin (country reviews); kohdennettuja toimia on vahvistettu kalavarojen vastuullisemman käytön edistämiseksi, erityisesti kalastustoiminnan seurantaa ja valvontaa koskevan arvioinnin alalla. Komissio antoi marraskuussa 2000 kalataloutta ja köyhyyden vähentämistä käsittelevän tiedonannon ja analysoi kalastuksen kansainvälistä ulottuvuutta maaliskuussa 2001 esitetyssä yhteistä kalastuspolitiikkaa koskevassa vihreässä kirjassa. Näissä kahdessa asiakirjassa johdonmukaisuus on komission laatimien analyysien ja ehdotusten pohjana. 57. Komissio on tietoinen tarpeesta valvoa yhteisen kalastuspolitiikan rakenteellisen ja kansainvälisen osion välistä johdonmukaisuutta. Komissio pyrkii yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa määrittelemään asiaankuuluvat välineet näiden kahden osion välisen johdonmukaisuuden lujittamiseksi neuvoteltaessa yhteisen kalastuspolitiikan tulevaisuutta koskevasta vihreästä kirjasta. Kun komissio neuvottelee kolmannen maan kanssa pöytäkirjan uusimisesta, se ottaa huomioon myös asianomaisen maan todellisen tilanteen ja erityisesti kalastusalan kehittymisen tai kansallisen laivaston koostumuksen. Komissio tukee tästä syystä kohdennettujen toimien avulla tämänsuuntaisia rahoitusta koskevia toimenpiteitä. Hallinnon puutteet 58. Kolmansien maiden kanssa tehtyjen kalastussopimusten tärkeimpänä tavoitteena on ylläpitää kalastusmahdollisuuksia, jotka luovat työpaikkoja kalastuksesta riippuvaisilla alueilla. Lokakuussa 1997 annetuissa neuvoston päätelmissä edellytetään ottamaan huomioon myös ne osatekijät, joita ei voida mitata rahassa. Tällaisia ovat esimerkiksi EU:n poliittiset suhteet ja se strateginen merkitys, joka yhteisön laivaston kalastustoiminnalla on kolmansissa maissa. Kalastussopimusten juridisen sitovuuden vahvistamiseksi ja niiden seurannan parantamiseksi komissio pyrkii uusista pöytäkirjoista neuvotellessaan sisällyttämään niihin tieteellisten tietojen vaihtoa koskevan velvoitteen. Lisäksi useimmissa kalastussopimuksissa määrätään, että toteutettaessa säilyttämistoimenpiteitä tai muita kolmansien maiden viranomaisten edellyttämiä toimenpiteitä, jotka vaikuttavat yhteisön laivaston kalastustoimintaan, pöytäkirjojen ja teknisten liitteiden, rahoitusta koskevat asiakirjat mukaan luettuina, sanamuotoa voidaan mukauttaa. Lokakuussa 1997 järjestetyn kalastusneuvoston kokouksen jälkeen laadituissa uusissa pöytäkirjoissa on lisäksi otettu käyttöön raportointia koskevia vaatimuksia esimerkiksi kohdennettujen toimien osalta. Valvonnan puutteet 59. Asetuksessa (ETY) N:o 2847/93 säädetään asianomaisten jäsenvaltioiden ja komission yleisistä velvoitteista yhteisön kalastusvesillä tapahtuvan kalastustoiminnan sekä kyseisen alueen ulkopuolella toimivien yhteisön kalastusalusten seurannan, tarkastuksen ja valvonnan suhteen. Näitä seikkoja koskevat erityisvelvoitteet vahvistetaan kalastussopimuksissa ja alueellisten kalastusjärjestöjen ohjelmista annetuissa asetuksissa. Komissio tekee säännöllisiä tarkastuksia selvittääkseen, miten jäsenvaltiot soveltavat sopimusten sääntöjä, vaikka sen toimivalta tällä alalla onkin rajallinen. Komissio on toteuttanut viime vuosina aloitteita, joiden tarkoituksena on parantaa kalastuksen valvontaa. Niiden avulla on saatu aikaan suuria parannuksia. Komissio on varsin tietoinen jäljellä olevista valvonnan heikkouksista ja toteuttaa lisäaloitteita niiden korjaamiseksi. Aiempien havaintojen seurannan osalta komission yksiköt analysoivat kaikki tarkastusraporteissa mainitut mahdolliset rikkomukset. Tämän analyysin perusteella ne arvioivat, onko syytä ryhtyä tiedonvaihtoon jäsenvaltioiden kanssa tai aloittaa oikeudenkäyntimenettelyjä. Vuonna 2002 toteutettavan yhteisen kalastuspolitiikan tarkistuksen yhteydessä komissio ja jäsenvaltiot pohtivat, miten komission suorittamia tarkastuksia ja jäsenvaltioiden toteuttamaa valvontaa voitaisiin parantaa.