Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle Lentomatkustajien suoja Euroopan unionissa"

(2001/C 155/02)

Euroopan komissio päätti 26. kesäkuuta 2000 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta.

Asian valmistelusta vastannut "liikenne, energia, perusrakenteet, tietoyhteiskunta" -jaosto antoi lausuntonsa 6. maaliskuuta 2001. Esittelijä oli Alexander-Michael von Schwerin.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 28.-29. maaliskuuta 2001 pitämässään 380. täysistunnossa (maaliskuun 28. päivän kokouksessa) yksimielisesti seuraavan lausunnon.

1. Johdanto

Komission tiedonannon "Lentomatkustajien suoja Euroopan unionissa" tavoitteena on lentomatkustajien etujen parempi suojelu.

Komissio on käynnistänyt kampanjan matkustajien saamiseksi tietoisiksi oikeuksistaan, jotka heille on jo luotu yhteisön lainsäädännöllä. Lisäksi komissio aikoo laatia säännöstekstejä lentomatkustajien etujen suojelun parantamiseksi. Komissio pyrkii myös edistämään lentoyhtiöiden vapaaehtoisia sitoumuksia, mahdollistamaan lentoyhtiöiden toiminnan laadukkuutta koskevan vertailun ja tehostamaan lentomatkustajien etujen ajamista.

2. Komission ehdotuksen pääsisältö

2.1. Komissio aikoo laatia säännöstekstejä, joiden avulla:

- viivästyksistä kärsimään joutuneiden matkustajien olisi mahdollista jatkaa matkaansa hyvillä ehdoilla siten, että heille annettaisiin oikeus joko lipun hinnan palautukseen tai vaihtoehtoiseen lentoon mahdollisimman pian

- luotaisiin matkustajille uusia oikeuksia ylivaraustapauksissa (lennolle pääsyn evääminen) ja määrittämällä lentokuljetussopimusten vähimmäisvaatimukset

- matkustajille taattaisiin ne tiedot, joita he tarvitsevat voidakseen valita perustellusti eri lentoyhtiöiden välillä.

2.2. Komissio aikoo edistää eurooppalaisten lentoyhtiöiden vapaaehtoisten sitoumusten valmistelua ja hyväksymistä.

2.2.1. Lentoyhtiöiden tulisi komission mukaan sitoutua vapaaehtoisesti parantamaan palvelun laatua niin laajalti kuin mahdollista.

2.2.2. Lentoyhtiöiden tulisi asianmukaisesti huolehtia viivästyksistä kärsivistä matkustajista.

2.2.3. Lentoyhtiöiden tulisi sitoutua luomaan yksinkertaiset valitusmenettelyt sekä riitojen ratkaisemiseksi tuomioistuinten ulkopuolella tarvittavat mekanismit.

2.3. Komissio aikoo myös tukea lentokenttien vapaaehtoista sitoutumista palvelujen laatunormien määrittämiseen ja terminaalien rakennenormien pohdintaan. Lisäksi komissio kannattaa voimakkaasti kaikkien asianosaisten osallistumista ja yhteistyötä silloin, kun lentoyhtiöiden ja lentokenttien vastuut ovat päällekkäisiä.

2.4. Komissio aikoo toteuttaa myös seuraavat toimet:

- Komissio käy jäsenvaltioiden ja matkustajajärjestöjen (kuluttajajärjestöjen) kanssa keskusteluja siitä, miten voitaisiin parhaiten vahvistaa matkustajien edustusta.

- Se tutkii Internetin kautta tapahtuvan lentolippujen myynnin ja varaamisen vaikutuksia markkinoihin sekä sen yhdenmukaisuutta kilpailusääntöjen sekä tietokonepohjaisten paikanvarausjärjestelmien käyttöä koskevien käyttäytymissääntöjen kanssa.

- Se selvittää yksittäisten menettelyjen yhteydessä yhteistunnuksen käytön vaikutuksia kilpailuun; lisäksi se selvittää interline-järjestelyissä sovellettavan tariffien yhdenmukaistamisen kilpailuvaikutuksia tarkastellessaan uudelleen interline-järjestelyjä koskevaa ryhmäpoikkeusta.

- Komissio arvioi matkustamo-olosuhteiden vaikutusta matkustajien terveyteen perustamalla asiantuntijaryhmiä, jotka tarkastelevat alalla tehtävää tutkimusta ja tekevät terveysriskejä koskevia päätelmiä.

3. Komitean huomautukset

3.1. Talous- ja sosiaalikomitea on tyytyväinen komission pyrkimykseen parantaa lentomatkustajien suojaa Euroopan unionissa ja yhtyy komission käsitykseen, että on löydettävä oikea tasapaino yhteisön lainsäädännöllisten toimien sekä lentoyhtiöiden ja lentokenttien vapaaehtoisten sitoumusten välille. Komitean mielestä on kuitenkin lainsäädännöllä määriteltävä vähimmäistaso lentomatkustajien perusoikeuksille, jota voidaan täydentää lentoyhtiöiden ja lentokenttien vapaaehtoisin sitoumuksin. Lentoyhtiöiden olisi komitean mielestä esitettävä sitoumuksensa toukokuuhun 2001 mennessä. Komitea siis yhtyy tässä Eurooppa-neuvoston vaatimuksiin(1). Mikäli kuluttajan oikeuksia ei lentoyhtiöiden ja lentokenttien vapaaehtoisilla sitoumuksilla säädellä riittävästi, komitea kannattaa kattavaa lainsäädännöllistä sääntelyä. Lentoyhtiöiden kuljetusehdoissa määrätyistä oikeuksista lentomatkustajille on toimitettava tarkat tiedot.

3.2. Lentokenttien, lentoyhtiöiden ja muiden palveluntarjoajien välisen "sopimusketjun" puuttuminen on yksi lentoliikenteen keskeisistä ongelmista. Tavallisesti yritys vastaa toimittajiensa ja alihankkijoidensa toimissa ilmenevistä puutteista, koska se pystyy valitsemaan yhteistyökumppaninsa omien kriteeriensä mukaisesti. Lentoliikenteessä tämä ei kuitenkaan ole mahdollista, ja lentoyhtiö ei mitenkään pysty vaikuttamaan lentoliikenteen johtamiseen tai lentokenttään kiitoratojen tarjoajana. Näihin asioihin liittyvistä puutteista lentoyhtiöitä ei komitean mielestä saisi asettaa vastuuseen. Etenkin lennonjohdon suhteen komission tulisi esittää ja myös toteuttaa soveltuvia ratkaisuja tilanteen kohentamiseksi.

3.3. Yhteisön muussa lainsäädännössä on jo monia lentomatkustajien etuja suojaavia säännöksiä (direktiivi 93/13/ETY kuluttajasopimusten kohtuuttomista ehdoista(2)). Näiden suojatoimien täytäntöönpano ei kuulu enää komission tehtäviin vaan yleisille tuomioistuimille ja viime kädessä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelle. Komission esittämiä yksittäisiä ongelmatapauksia tarkastellessa huomaa, että monet niistä kuuluvat direktiivin 93/13/ETY soveltamisalaan. On kuitenkin huolehdittava kuluttajan oikeuksien ja hintojen mahdollisimman suuresta selkeydestä. Kuluttajien oikeuksia ylivaraustapauksissa (lennolle pääsyn evääminen) ja lentojen peruuntuessa on parannettava. Komitea viittaa tässä direktiiviä 93/13/ETY koskevaan lausuntoonsa(3).

3.4. Komitea kannattaa selkeästi periaatetta, että mahdollisten yhteisön säännösten ei tulisi haitata yritysten kansainvälistä kilpailukykyä. Lentoliikenteen turvallisuus on kuitenkin aina asetettava etusijalle, ja lentomatkustajien riittävä suoja on taattava.

3.5. Lipun varaaminen ja lunastaminen on mahdollista 365 päivää etukäteen. Mikäli kyseessä on tapaus, jossa mahdollinen matkustaja on ainoastaan ilmaissut aikomuksensa, komitea pitää lentoyhtiön mahdollisesti päättämää hinnankorotusta sallittavana. Jos kuitenkin kyseessä on matkustajan ja lentoyhtiön välinen sitova sopimus tai lippu on jo maksettu, hintaa ei komitean mielestä enää saisi korottaa.

3.6. Kuten komissio itse toteaa, lentoyhtiöillä on voimassa olevien tietokonepohjaisten paikanvarausjärjestelmien käyttöä koskevien Euroopan yhteisön käyttäytymissääntöjen mukaan velvollisuus ilmoittaa matkustajalle lennon suorittava yhtiö. Mikäli säännöksissä on kuitenkin aukko, komitea kannattaa lainsäädännöllisiä toimia asian korjaamiseksi.

3.7. Kysymys siitä, mitä sopimusehtoja yhteistunnuksen käytön yhteydessä sovelletaan, on yleensä jo ratkaistu asianomaisen lentoyhtiön kuljetusehdoissa. Mutta myös voimassa olevien sopimusoikeudellisten normien mukaan vastuun kantaa joka tapauksessa sopimuksen tehnyt lentoyhtiö, mahdollisesti lennon suorittavan yhtiön ohella, niin että matkustajalla on siten selkeästi määritelty vastapuoli vaatimuksilleen (sopimuksen tehnyt yhtiö); usein niitä on jopa kaksi. Oikeusturvasyistä komitea pitää kuitenkin tarpeellisena ratkaista yhteistunnuslentojen vastuukysymys joko vapaaehtoisin tai lainsäädännöllisin keinoin.

3.8. Komitea kannattaa lippujen yleistä siirrettävyyttä. Asian suhteen on varmistettava, ettei tarjoushintojen ehtoja voida järjestelmällisesti kiertää näennäisvarauksilla, jotka sitten siirretään lippunsa myöhään varaaville matkustajille. Seurauksena voisi lisäksi olla lisääntynyt lennolta jättäytyminen, koska matkatoimistot eivät saa myytyä kaikkia ennalta varattuja matkoja. Tämä voisi muodostaa haitan niille matkustajille, jotka ovat tietyn lennon jonotuslistalla. Komitea pitää tässä yhteydessä tervetulleina IATAn uusia kuljetusehtoja (lipun voimassaoloaika, veloituksetta kuljetettava matkatavara, takaisinmaksu, lentoyhtiön vastuu).

3.9. Lentolipun kuponkien peräkkäistä käyttöä koskeva sääntö on osa lentomatkojen tuotteistamista ja hinnoittelua. Se mahdollistaa erilaisten markkinatilanteiden ja valuutta-alueiden huomioon ottamisen. Aikaavieviä, vaihtoa vaativia yhteyksiä voidaan markkinoida suoriin lentoihin verrattuina matalammilla hinnoilla. Jos säännöstä luovutaan, yritykset eivät enää hallitse hinnoittelua. Tämä koskee myös meno- ja paluulippujen käyttöä väärässä järjestyksessä. Asia on myös huomioitu IATAn kuljetusehdoissa.

3.10. Komitea tukee täysin vaatimusta vammaisten kuljettamista koskevien normien laatimiseksi matkan kaikkien vaiheiden osalta. Komitean mielestä on tärkeää, että vammaisille tarjottavan palvelun jatkuvuus taataan myös kansainvälisillä matkoilla. Normit olisi otettava esille yhtenäistettäessä Pohjois-Atlantin liikenteen edellytyksiä.

3.11. Komitea tukee komission pyrkimystä parantaa vammaisten oikeuksia. Vammaisille tulee esimerkiksi taata ilmainen lentokoneeseen ja lentokoneesta auttaminen tai tästä syntyvät kulut on korvattava. Komitea kannatta yhtenäisiä ja selkeitä sääntöjä vammaisten kuljettamisessa turvallisuussyistä asetettavista rajoituksista.

3.12. Komission ehdottaman matkustajille suunnatun tiedotuksen parantamisen suhteen komitea on sitä mieltä, että matkustajille jaettavan tiedon on oltava mahdollisimman kattavaa.

3.13. Vapaaehtoisessa velvoitteessa luovuttaa matkatavarat määräajassa on tehtävä ero sen mukaan, kuka palvelun tarjoaa. Osittain tarjoajina ovat lentokentät, jotka ovat vastuussa erityisesti infrastruktuurista, osittain kuitenkin myös lentoyhtiöt. Komitea kehottaakin siksi komissiota etsimään matkatavaroiden luovutuksesta todellisuudessa vastaavien tahojen kanssa vapaaehtoisen ratkaisun, joka tuo parannuksen tälle osa-alueelle. Matkatavaroiden korvausvastuun rajojen nostamista vastaan voidaan esittää, että kyseiset puutteet tullaan korjaamaan Montrealin yleissopimuksella. Koska yleissopimusta ei vielä ole ratifioitu, komitean kannattaa, että kuluttajien etujen turvaamiseksi yleissopimusta aletaan vapaaehtoisesti soveltaa jo nyt.

3.14. Komitea pitää tervetulleena, että kansainvälisen lentokenttäjärjestön Euroopan alueyksikkö (Airport Council International-Europe) on parhaillaan laatimassa yleisiä normeja. Miltään liikenneyritykseltä ei kuitenkaan ole realistista vaatia, että normeja pystytään noudattamaan liikennehuippujen aikana, esimerkiksi loma-aikojen alussa. Muutenkin lentokenttien rakenteeseen liittyvät normit, kuten siirtymisen enimmäisajat ja kävelymatkat, ovat riippuvaisia paikallisista olosuhteista eikä niitä voida sanella mielivaltaisesti. Kapasiteettia ei voida lisätä määrättömästi. Komitea suosittaa, että jokainen lentokenttä tiedottaa tarjoamistaan vapaaehtoisista palveluista.

3.15. Komitean mielestä viivästymisestä johtuvia epämukavuuksia ei voida verrata ongelmiin, jotka syntyvät lentojen peruutuksista tai lennolle pääsyn epäämisestä. Periaatteessa pienten viivästymisten ei tulisi oikeuttaa matkustajia korvauksiin. Sen sijaan voitaisiin harkita lipun hinnan alentamista tapauksissa, joissa lentoyhtiö on todistettavasti aiheuttanut huomattavan viivästymisen. Ylivaraustapauksissa matkustajille on kuitenkin maksettava korvaus. Matkustajista on odotuksen ajan ehdottomasti huolehdittava, ja tähän lentoyhtiöt on myös velvoitettava. Lipun hinnanpalautus tulisi rajoittaa tapauksiin, joissa matka ei toteutunut.

3.16. Komitea yhtyy komission käsitykseen, että viivästymistapauksissa kulujen takaisinperiminen aiheuttajalta on vaikeaa. Todistettavissa tapauksissa olisi kuitenkin aiheuttaja maksaa -periaatteen mukaisesti pystyttävä perimään korvaus viivästymiseen syylliseltä taholta. Kuitenkin lentoliikennettä koskevissa liiketaloudellisissa ratkaisuissa on turvallisuusnäkökohdat aina asetettava etusijalle.

3.17. Komission tavoittelema matkustajista huolehtimisen yhtenäistäminen olisi turvattava lainsäädännöllisesti vähimmäisstandardeilla. Komitean mielestä komission tulisi kuitenkin pyrkiä lentomatkustajia koskevan huolenpidon korkeaan tasoon, ja sen tulisi kehottaa lentokenttiä ja lentoyhtiöitä parantamaan tilannetta myös vapaaehtoisin sitoumuksin.

3.18. Kuluttajaraporttien avulla on tarkoitus lisätä tietoa lentoyhtiöiden ja lentokenttien toiminnan laadukkuudesta. Esimerkkinä mainitaan Yhdysvallat, joka muodostaa yhtenäisen markkina-alueen. EU:n alueella markkinoiden vertailtavuus ei kuitenkaan ole samaa tasoa. Siksi ainoastaan sellaiset lentoyhtiöiden ja lentokenttien palvelut ovat keskenään vertailukelpoisia, joiden tuottamisesta nämä tahot itse vastaavat. Komission tulisi huolehtia menettelytavan oikeudenmukaisuudesta, mikäli se aikoo parantaa kuluttajien tiedonsaantia lentoyhtiöiden ja lentokenttien toiminnan laadukkuudesta.

3.19. Komitea ei pidä halvimpaan hintaan myytyjen paikkojen osuuden ilmoittamista kovin oleellisena. Tavanomaisen turistiluokan hinnan lisäksi tarjolla on lukuisia sesonkihintoja. Halvimpien paikkojen osuus on joka reitillä erilainen ja muuttuva, koska kyseessä on jäännöskapasiteetin hyödyntämisessä käytettävä myynninohjausväline. Vaadittua hintojen avoimuutta on vaikea toteuttaa käytännössä, koska hinnat muuttuvat lähes päivittäin. Tästä ongelmasta huolimatta komitea on sitä mieltä, että matkustajille on toimitettava mahdollisimman paljon tietoa helposti toteutettavalla mutta samalla ymmärrettävällä tavalla.

3.20. Komitea kannattaa komission ehdottamaa riitojenratkaisumekanismia, mikäli sille löydetään käytännöllinen toteuttamismuoto.

3.21. Matkustajien etujen ajaminen edellyttää edustuksellisuuden tuomaa legitiimiyttä. Tätä kysymystä ei vielä ole saatu ratkaistua. Siksi kuluttajajärjestöt on otettava mukaan, kun lentomatkustajien edustuksen vahvistamiseksi etsitään sopivaa menettelytapaa.

4. Päätelmät

4.1. Komitea tukee komission pyrkimystä lentomatkustajien suojan parantamiseksi.

4.2. Komitean mielestä lainsäädännöllä on määriteltävä vähimmäistaso lentomatkustajien perusoikeuksille, jota täydennetään lentoyhtiöiden ja lentokenttien vapaaehtoisin sitoumuksin. Lentoyhtiöiden olisi esitettävä sitoumuksensa toukokuuhun 2001 mennessä. Mikäli kuluttajan oikeuksia ei lentoyhtiöiden ja lentokenttien vapaaehtoisilla sitoumuksilla säädellä riittävästi, komitea kannattaa kattavaa lainsäädännöllistä sääntelyä.

4.3. Sekä vapaaehtoisten sitoumusten että lainsäädännön tavoitteena tulee olla kuluttajan oikeuksien ja hintojen mahdollisimman suuri selkeys. Kuluttajien oikeuksia ylivaraustapauksissa (lennolle pääsyn evääminen) on parannettava.

4.4. Komitea kannattaa lippujen yleistä siirrettävyyttä. Asian suhteen on varmistettava, ettei tarjoushintojen ehtoja voida järjestelmällisesti kiertää näennäisvarauksilla, jotka sitten siirretään lippunsa myöhään varaaville matkustajille. Komitea pitää myös tervetulleina IATAn uusia kuljetusehtoja (lipun voimassaoloaika, veloituksetta kuljetettava matkatavara, takaisinmaksu, lentoyhtiön vastuu).

4.5. Komitea tukee komission pyrkimystä parantaa vammaisten oikeuksia. Vammaisille tulee esimerkiksi taata ilmainen lentokoneeseen ja lentokoneesta auttaminen tai tästä syntyvät kulut on korvattava.

4.6. Komitean mielestä komission tulisi huolehtia siitä, että laadittaessa kuluttajaraportteja - joiden avulla on tarkoitus lisätä kuluttajien tietoa lentoyhtiöiden ja lentokenttien toiminnan laadukkuudesta - menetellään oikeudenmukaisesti ja että niissä asetetaan rinnakkain ainoastaan vertailukelpoisia toimintoja.

4.7. Komitea kannattaa komission ehdottamaa riitojenratkaisumekanismia, mikäli sille löydetään käytännöllinen toteuttamismuoto.

4.8. Komitea pitää järkevänä ottaa kuluttajajärjestöt mukaan lentomatkustajien edustuksen rakentamiseen.

4.9. Talous- ja sosiaalikomitean käsityksen mukaan tällä tavoin sekä edistettäisiin komission tavoitteita että palveltaisiin Euroopan kuluttajien, työntekijöiden ja työnantajien etuja.

Bryssel 28. maaliskuuta 2001.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) Neuvoston päätöslauselma, annettu 2 päivänä lokakuuta 2000, lentomatkustajien oikeuksista (EYVL C 293, 14.10.2000, s. 1).

(2) Neuvoston direktiivi 93/13/ETY, annettu 5 päivänä huhtikuuta 1993, kuluttajasopimusten kohtuuttomista ehdoista (EYVL L 95, 21.4.1993, s. 29).

(3) TSK:n lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi kuluttajasopimusten kohtuuttomista ehdoista" (EYVL C 159, 17.6.1991, s. 34).