Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi satamapalvelujen markkinoille pääsystä"

(2002/C 48/27)

Neuvosto päätti 13. maaliskuuta 2001 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 80 artiklan 2 kohdan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta.

Asian valmistelusta vastannut "liikenne, energia, perusrakenteet, tietoyhteiskunta" -jaosto antoi lausuntonsa 6. marraskuuta 2001. Esittelijä oli Daniel Retureau.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 28. ja 29. marraskuuta 2001 pitämässään 386. täysistunnossa (marraskuun 29. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 62 ääntä puolesta, 8 vastaan, ja 10 pidättyi äänestämästä.

1. Komission ehdotuksen pääsisältö

1.1. Komission mielestä meriliikennettä ja satamia tulee kehittää yhtenä ratkaisuvaihtoehtona maantieliikenteen ongelmiin.

1.2. Tähän liittyen komissio katsoo, että seuraaviin kolmeen keskeiseen aihepiiriin liittyvät kysymykset tulee ratkaista:

- merisatamien liittäminen Euroopan laajuiseen liikenneverkkoon

- perusteellinen lähestymistapa, jolla pyritään sääntelemään satamapalvelumarkkinoille pääsyä

- merisatamien ja satamainfrastruktuurien julkinen rahoitus.

1.2.1. Merisatamien liittäminen Euroopan laajuiseen liikenneverkkoon

1.2.1.1. Euroopan parlamentin ja neuvoston 23. heinäkuuta 1996 tekemä päätös N:o 1692/96/EY, joka koskee yhteisön suuntaviivoja Euroopan laajuisen liikenneverkon kehittämiseksi(1), tarjoaa laajat puitteet yhtenäisen multimodaalisen perusrakenneverkon perustamiselle. Päätöksessä tunnustetaan merisatamien huomattava merkitys osana kyseistä verkkoa, muttei vielä määritellä satamien valintaa, verkottamista tai sataman luonteeseen ja liikennemääriin perustuvia valintakriteereitä.

1.2.1.2. Komissio arvioikin, ettei merisatamien jättämiselle intermodaalisen liikennejärjestelmän ulkopuolelle ole enää perusteita, ja ehdotti muun muassa, että suunnitelmiin olisi valittava puolueettomin perustein mukaan noin 300 merisatamaa. Lisäksi komissio pyrki täsmentämään merisatamiin liittyvien yhteistä etua koskevien hankkeiden määritelmää. Komissio sovelsi seuraavia valintaperusteita:

- merisatamien on oltava avoimia kaikille kaupallisille toiminnanharjoittajille

- liikenteen määrän on täytettävä tietyt ehdot: kolme miljoonaa tonnia tavaroita tai 500000 kansainvälisen liikenteen matkustajaa vuodessa, lukuun ottamatta joitakin Kreikan saaria koskevia poikkeuksia

- merisatamilla on oltava strategista merkitystä eli niiden on taattava Euroopan laajuisen liikenneverkon maayhteyksien välinen alueellinen jatkuvuus.

1.2.1.3. Toimielimet yrittävät parhaillaan päästä aiheesta yhteisymmärrykseen, ja komission mukaan vaikuttaa siltä, että ratkaisu on löytymässä.

1.2.2. Satamapalvelumarkkinoille pääsy

1.2.2.1. Vaikka markkinoiden avautumisaste vaihtelee jäsenvaltioiden ja yksittäisen jäsenvaltion satamien välillä, ovat kaikki jäsenvaltiot valinneet periaatteekseen satama-alan asteittaisen avaamisen kilpailulle niiden perustamissopimuksen määräysten mukaisesti, jotka koskevat kilpailua, vapaata liikkumista ja vapaata palvelutarjontaa.

1.2.2.2. Satamiin liittyy kuitenkin näkökohtia, joita ei voida jättää huomiotta: joissakin satamissa tilaa on rajallisesti, niillä on tarkasti määritelty tehtävä yhteisön tullimenettelyissä ja erityinen vastuu turvallisuudesta ja ympäristönsuojelusta merellä ja rannikoilla. Näiden näkökohtien perusteella voi olla aiheellista rajoittaa pääsyä tietyille satamapalvelumarkkinoiden lohkoille. Kaikkiin rajoituksiin on kuitenkin oltava asianmukaiset perusteet. Lisäksi on muistettava, että yhteisön satamien erilaisuus vaatii eriytettyä lähestymistapaa. Onkin aiheellisesti huomautettu, että koska kahta samanlaista satamaa ei ole, on satamapalvelumarkkinoiden avaamista koskevissa päätöksissä usein otettava huomioon kulloisenkin sataman erityispiirteet.

1.2.2.3. Komissio on tähän saakka käsitellyt perustamissopimuksen määräysten soveltamiseen liittyviä ongelmia tapauskohtaisesti. Sen mukaan kuulemiset ovat kuitenkin osoittaneet, että osapuolet kannattavat laajalti sellaista yhteisötason sääntelyjärjestelmää, jolla pyritään johdonmukaistamaan kansainvälistä liikennettä palvelevien satamien palvelumarkkinoille pääsyä koskevat säännöt ja ottamaan samalla asianmukaisesti huomioon meriturvallisuus- ja ympäristönsuojeluvaatimukset ja tarvittaessa julkisen palvelun velvoitteet sekä kyseisten satamien erilaisuus. Tällaisen sääntelyjärjestelmän tulisi täydentää ja ohjata kansallisia toimenpiteitä, joilla jatketaan voimassa olevien rajoitusten poistamista satamapalvelumarkkinoilta. Lisäksi sillä olisi toissijaisuusperiaatteen mukaisesti varmistettava, että tässä prosessissa otetaan asianmukaisesti huomioon satamien paikalliset, alueelliset ja jäsenvaltiokohtaiset erityispiirteet.

1.2.2.4. Tällainen lähestymistapa ei ole saanut yksimielistä tukea. Sitä vastustetaan pääasiassa seuraavin perustein:

- Uutta sääntelyjärjestelmää ei pidetä tarpeellisena, koska suurin osa lastinkäsittelymarkkinoita koskevista rajoituksista on jo poistettu. Tämä arvio ei komission mukaan kuvasta kuitenkaan koko yhteisön tilannetta, eikä siinä oteta huomioon toimilupien myöntämistä koskeviin menettelysääntöihin liittyvää ongelmaa.

- Satamaluotsit ja hinaustoiminnan harjoittajat katsovat, että nykyinen järjestelmä on taannut korkeatasoisen turvallisuusnormien noudattamisen, ja se tulisikin siksi säilyttää. Komissio ei pidä perustelua riittävänä kyseisten palvelujen jättämiselle suoralta kädeltä perustamissopimuksen määräysten soveltamisalan tai yhteisön tasolla perustettavan uuden sääntelyjärjestelmän ulkopuolelle.

1.2.2.5. Kaikkein vaikeinta onkin sovittaa meriturvallisuus- ja ympäristönsuojeluvaatimukset sekä julkisen palvelun velvoitteet kilpailuperiaatteiden mukaiseen sääntelyrakenteeseen.

1.2.2.6. Koska jäsenvaltioiden satamajärjestelmät ovat monimutkaisia ja satamien koko, asema, tehtävät sekä niille asetetut meriturvallisuus- ja ympäristönsuojeluvaatimukset vaihtelevat, katsotaan direktiivin olevan säädöstyypeistä sopivin, koska se jättää kyseisen lainsäädännön jäsenvaltioiden vastuulle.

1.2.2.7. Komission mukaan satamapalvelumarkkinoiden piiriin kuuluvat merisataman käyttäjille maksua vastaan tarjottavat palvelut, joilla on kaupallista arvoa ja joista perittävät maksut eivät yleensä sisälly satamassa käynnistä tai siellä toimimisesta perittäviin maksuihin.

1.2.2.8. Satamapalvelujen laatu, tehokkuus sekä hinnan ja suorituksen suhde vaikuttavat ratkaisevasti yhteisön satamien kilpailukykyyn.

1.2.2.9. Satamapalveluja on yleensä tarjottu yksinoikeudella ja/tai laissa määrätyn tai käytännössä vallitsevan julkisen tai yksityisen monopolin turvin. Tilanne kuitenkin kehittyy, ja lastinkäsittelyn alalla on uusien toimijoiden myötä tapahtunut paikoitellen merkittäviä muutoksia. Kehitys ei kuitenkaan ole ollut yhtenäistä, eikä siihen ole välttämättä liittynyt avoimia ja luotettavia menettelysääntöjä, jotka määrittelisivät nykyisten ja mahdollisten palveluntarjoajien sekä satamien valvonnasta ja/tai palveluntarjoajien valinnasta vastaavien toimivaltaisten kansallisten viranomaisten oikeudet ja velvollisuudet.

1.2.2.10. Muut satamapalvelut eivät ole kehittyneet yhtä kattavasti kuin lastinkäsittelypalvelut. Rajoitukset sekä yksityiset ja julkiset monopolit ovat edelleen yleisiä erityisesti satamaluotsauksessa sekä hinauksen ja kiinnityksen alalla, joskin ne ovat kyseisillä aloilla harvinaisempia kuin satamaluotsauksessa.

1.2.2.11. Satamien hallintoelimet tietävät, että näiden palvelujen tarjonnasta tulee tämän tilanteen seurauksena tietyissä tapauksissa satamien käyttäjien kannalta poikkeuksellisen kallista. Lisäksi se vaikuttaa merkittävästi satamien väliseen kilpailuun.

1.2.2.12. Komissio kuitenkin myöntää, että tietyt rajoitukset voivat olla perusteltuja erityistilanteiden ja satamia koskevien velvollisuuksien vuoksi.

1.2.3. Julkinen rahoitus ja merisatamat

1.2.3.1. Analysoituaan erittäin perusteellisesti ja yksityiskohtaisesti tukia, joiden se katsoo täyttävän satamille myönnettävän valtiontuen tunnusmerkit, komissio pitää välttämättömänä, että satamapalveluihin liittyvä toiminta erotetaan laskentatoimessa muusta satamaviranomaisille kuuluvasta toiminnasta sisäisen ja ulkoisen laskentatoimen sekä kustannuslaskennan periaatteiden mukaisesti. Komission laatima selvitys julkisesta rahoituksesta ja käyttömaksukäytännöistä esitetään tiedonannon liitteessä 2. Kyseiset käytännöt eivät ole avoimia, eivätkä myöskään jo sinänsä riittämättömät palvelujen tarjoajien valintaan liittyvät menettelyt ole sen enempää luotettavia kuin kaikille avoimiakaan.

1.2.3.2. Satamien mukaan mikään sovellettavista kirjanpitojärjestelmistä ei ole avoin, koska niistä yhdessäkään ei eroteta sataman kaupallista toimintaa julkisesta satamahallinnosta ja infrastruktuurin pidosta. Ne eivät myöskään osoita (etenkään kunnallisten satamien kohdalla) eri toiminta-alojen rahavirtoja. Arvostelun kohteena ovat myös julkista toimintaa koskevien kirjapitosääntöjen ja rahoituslainsäädännön soveltaminen kaupallista toimintaa ja yksityisrahoitusta koskevan kirjanpidon sijasta. Komissio haluaakin täydentää nk. "avoimuusdirektiiviä" (2000/52/EY) säännöksellä, jonka nojalla merisatamat velvoitettaisiin erottamaan toisistaan "kaupallista" ja "julkista satamahallintoa" koskeva kirjanpito ja kustannuslaskenta.

1.2.3.3. Valtiontuen osalta komissio ei halua luoda satamille muiden alojen tavoin tukia koskevia yleisiä suuntaviivoja eikä katso satamia koskevan oikeuskäytännön puuttumisen vuoksi myöskään voivansa selventää tilannetta toivotulla tavalla. Komissio aikoo jatkaa perustamissopimuksen yleisten määräysten tapauskohtaista soveltamista, jonka tulos riippuu pelkästään kuhunkin tapaukseen liittyvistä tosiseikoista ja erityispiirteistä.

2. Ehdotetun direktiivin perusteet ja tärkeimmät säännökset

2.1. Perusteet

2.1.1. Direktiivi on tarpeen, koska satamapalvelumarkkinat eivät kuulu minkään erityisen sääntelyjärjestelmän piiriin. Se on lisäksi paikallaan satamapalvelujen tehokkuuden varmistamiseksi viime vuosikymmenellä tapahtunutta meriliikenteen vapauttamista silmällä pitäen. Tietyt satamapalvelumarkkinoille pääsyä koskevat rajoitukset vaikuttavat palvelujen laatuun ja hintaan. Yksityiskohtaisten säännösten laatiminen on siis kaikkien etujen mukaista rajoitusten poistamiseksi ja nykyistä järjestelmällisemmän lähestymistavan luomiseksi valtiontukien torjumiseen liittyen.

2.1.2. Toimien tuloksena tulee olla, että kilpailu satamissa ja niiden välillä perustuu yhdenmukaiseen asemaan. Vaikka markkinoiden vapautumisprosessi jatkuu edelleen, säännökset eivät komission mielestä ole vielä riittävän selkeitä tai yleisiä. Komission mukaan sen ehdotus perustuu suoraan Lissabonissa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmiin, joissa Eurooppa-neuvosto pyytää toimielimiä ja jäsenvaltioita "nopeuttamaan markkinoiden vapauttamista sellaisilla aloilla kuin liikenne".

2.2. Ehdotetun direktiivin tärkeimmät säännökset

2.2.1. Satamiin sovellettavat yhteiset säännökset voidaan tiivistää seuraavasti:

- Kaikkien kaupallisten satamapalvelujen tulee kuulua yhteisön sääntelykehyksen piiriin (ehdotuksen liitteenä oleva luettelo).

- Jäsenvaltiot voivat mm. laatu- ja turvallisuustason varmistamisen vuoksi edellytettävän ennakkoluvan saamiseksi luoda avoimen, suhteutetun ja yhdenvertaisen järjestelmän, joka kattaa myös julkisen palvelun valintamenettelyt. Niiden on lisäksi luotava oikeudellinen muutoksenhakumenettely ja sovellettava julkisia sopimuksia koskeviin tarjouksiin ja hankintasopimusten myöntämiseen sekä ammatillisen pätevyyden vastavuoroiseen tunnustamiseen liittyviä määräyksiä, mikäli toimiluvan myöntäminen riippuu siitä.

- Toimilupien lukumäärää ei rajoiteta, ellei sitä pidetä (tarkastuksen jälkeen) tilanpuutteen tai merenkulun turvallisuuden vuoksi tarpeellisena, sillä periaatteena on rajoittamaton markkinoillepääsy. Lastinkäsittelyalalla yleisperiaatteena tulee olla toimiluvan myöntäminen vähintään kahdelle palvelujen tarjoajalle. Sataman hallintoelin ei voi rajoittaa tätä menettelyä vaikka se toimisikin palveluntarjoajana. Se ei myöskään voi toimia valintamenettelystä vastaavana viranomaisena, vaan siihen tarkoitukseen on nimettävä riippumaton elin.

- Omahuolinta olisi sallittava mahdollisimman laajasti ja samoin (turvallisuutta, laatua jne. koskevin) ehdoin kuin palvelujen tarjoajien kohdalla.

- Sataman hallintoelin ei saa hyötyä muihin palvelujen tarjoajiin verrattuna minkäänlaisesta erityiskohtelusta palvelujen tarjoamisen suhteen. Sen on pidettävä erillistä kirjanpitoa. Lisäksi tilintarkastuksesta tulee tehdä pakollinen, ja tilintarkastuskertomuksen on sisällettävä tiedot hallintoelimen eri toimintojen välisistä rahavirroista.

- Koska paikallistuntemus on kaikille mahdollisille palveluntarjoajille välttämätöntä, tulee valtion nimeämän toimivaltaisen viranomaisen antaa tarvittava koulutus kaikille toimijoille.

- Vaikka kaikkien palveluntarjoajien toiminnalle on asetettava määräaika, on mahdollista tehdä ero "huomattavasti investoineiden" ja vähemmän sijoittaneiden välillä.

- Siirtymätoimenpiteet edellyttävät, että voimassa olevia toimilupia, jotka on myönnetty aikaisemman direktiivin säännöksiin perustuvan menettelyn mukaisesti, tarkistetaan melko pian ("kohtuullisen ajan kuluessa"). Siirtymäkauden pituus vaihtelee nykyisten valtuutettujen palvelujen toimittajien tekemien sijoitusten luonteen ja suuruuden mukaan.

- Direktiivi ja sen täytäntöönpano jäsenvaltioissa eivät saa vaarantaa satamien eivätkä etenkään merenkulun turvallisuutta tai ympäristönsuojelusääntöjen noudattamista satamissa.

- Institutionaalisiin rakenteisiin, henkilökunnan koulutukseen ja pätevyyteen samoin kuin välineistöön, turvallisuuteen ja ympäristönsuojeluun liittyvistä normeista päätetään läheisyysperiaatteen mukaisesti. Myös jäsenvaltion omistusoikeusjärjestelmää kunnioitetaan (EY:n perustamissopimuksen 295 artikla).

- Ehdotetun direktiivin piiriin kuuluvat ainoastaan satama-alueella toimivat palvelujen tarjoajat.

- Direktiivin 15 artiklassa säädetään sosiaalilainsäädännön soveltamisesta.

- Jäsenvaltioiden tulee toimittaa komissiolle määräaikaiskertomuksia, joista se laatii yhteenvedon ja joiden perusteella se ehdottaa tarvittaessa direktiivin tarkistamista.

3. Komitean yleishuomiot

3.1. Merisatamilla on merkittävä rooli unionin sisäisessä ja ulkoisessa kauppavaihdossa. Niiden kautta kulkee tärkein osa ulkomaankaupasta ja merkittävä osa sisäisestä kaupasta. Merisatamien liittäminen multimodaaliseen liikenneverkkoon on siis välttämätöntä, sillä satamat voivat meriliikenteen kabotaasia toivotulla tavalla kehittämällä tukea liikenteen kestävää kehitystä Euroopassa. Yhteisön satamien välisen kabotaasiliikenteen kehittäminen edellyttäisi etenkin hallinnollisten muodollisuuksien ja rasitteiden merkittävää karsimista. Itse asiassa satamissa vaadittavat hallinnolliset menettelyt ovat suurempi este lyhyen matkan merikuljetusten kehittämiselle kuin kustannukset.

3.2. Satamat edistävät lisäksi taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta ja palvelevat saarille ja syrjäisille alueille suuntautuvaa julkista liikennettä, ympäristönsuojelua sekä meri- ja saasteonnettomuuksien torjuntaa, yleistä alueellista kehitystä sekä suoraan että satamiin ja niiden lähistölle asettuvien palvelu- ja teollisuusyritysten ansiosta (toisinaan satama syntyy teollisuuden tarpeista). Kuten komitea vihreästä kirjasta antamassaan lausunnossa(2) korosti, ei satamien työllisyyspanosta, joka muodostuu monipuolisista ja ammattitaitoa vaativista työpaikoista, ja niiden sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta edistävää roolia voi erottaa varsinaisesta satamatoiminnasta.

3.3. Merisatamien merkitystä lisää myös se, että niissä unionin ulkoraja konkretisoituu ja ne ovat paikkoja, joissa huolehditaan unionin turvallisuuden varmistamiseen tähtäävistä lakisääteisistä tehtävistä (valtion satamatarkastukset, tullitarkastukset, rikollisuuden torjunta) sekä toteutetaan muuta politiikkaa (mm. vero- ja siirtolaispolitiikka). Näillä erilaisilla ja luonteeltaan ei-kaupallisilla toimilla on huomattava, suora taloudellinen vaikutus mm. aluksen satamassa olon pituuden kautta sekä silloin, kun valtio edellyttää satamahallinnolta tiettyjen tehtävien hoitamista ilman korvausta.

3.4. Kaikki edellä mainittu toiminta liittyy talouden kannalta tarkasteltuna satamien yleiseen toimintaan. Satamien hallinto, turvallisuus ja tehokas toiminta edellyttävät laaja-alaista ja integroitua lähestymistapaa, jolla toimivaltaiset viranomaiset ja palvelujen tarjoajat voivat mahdollisimman nopeasti, tehokkaasti ja turvallisesti varmistaa eri toimintojen toteutumisen käyttäjien toiveiden mukaisesti ja siten, että avomereltä satamaan poikkeamisesta aiheutuvat kulut jäävät mahdollisimman pieniksi. Erityisesti tämä vaatimus koskee jäsenvaltioiden sisäistä ja niiden välistä kabotaasiliikennettä.

3.5. Satamia ja meriliikenteen infrastruktuuria koskevan vihreän kirjan julkaisemisen yhteydessä annettiin ymmärtää, että sillä pyritään osaltaan parantamaan satamapalvelujen tehokkuutta ja laatua. Direktiiviehdotuksessa käsitellään kuitenkin pääasiassa vain kilpailuun liittyviä kysymyksiä. Kuten em. vihreän kirjan kohdalla(3), komitea ilmaisee nytkin tukevansa tasavertaisen kilpailun periaatetta, avoimuutta ja palvelujen vapaata tarjoamista. Se kuitenkin katsoo, että lainsäädännöllä on pyrittävä vahvistamaan satamien taloudellista kapasiteettia lisäämättä niiden hallinnollista taakkaa.

3.6. Komission keskeisenä huolenaiheena näyttää olevan valtiontukien ja vastaavien tukien lopettaminen. Komission mukaan satamat ovat tukien vuoksi erittäin riippuvaisia valtiosta tai julkisviranomaisista. Se toteaa lisäksi, ettei alan tilinpito ole avointa, koska sitä ei ole suunniteltu selkeästi paljastamaan erimuotoisia valtiontukia.

3.7. Komitea on vakuuttunut, että mikäli omistussuhteiltaan minkä tahansa tyyppinen satama rikkoisi annettuja sääntöjä, riittäisi soveltamisalaltaan kaikki Euroopan laajuiseen verkkoon kuuluvat satamat kattamaan laajennettu nk. "avoimuusdirektiivi" (direktiivi 2000/52/EY(4)) yhdessä kilpailua sekä valtion tukea koskevien perustamissopimuksen määräysten ja niihin liittyvän yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa tapauskohtaisesti sovellettuna antamaan komissiolle merkittävät, riittävät ja tehokkaat keinot puuttua rikkomukseen. Tätä käsitystä vahvistavat kaikkia mahdollisia valtiontuen muotoja koskevat erittäin yksityiskohtaiset analyysit, jotka komissio ehdotuksensa yleisesittelyssä mainitsee. Mahdollisten kiistojen ratkaiseminen on Luxemburgissa toimivan yhteisöjen tuomioistuimen tehtävä. Lisäksi myöhemmin on mahdollista tukeutua ennakkotapauksiin ja varmistaa kaikkien satamien kohdalla valtiontukiin ja kilpailukysymyksiin liittyvien säännösten entistä yhdenmukaisempi tulkinta.

3.8. Sen lisäksi, että satamat ovat satamaviranomaisen hallinnoimalla julkisella maalla ja siihen yhteydessä olevalla yksityisellä maalla (ellei kyseessä ole yksityinen satama) sijaitsevia väliaikaisia varastointipaikkoja, ne ovat ennen kaikkea eri liikennemuotojen liittymiä. Liikenteeseen liittyvien palvelujen osalta olisikin ehkä ollut paikallaan soveltaa nykyistä laaja-alaisempaa lähestymistapaa eikä keskittyä toimintatasoltaan tietyt perusteet täyttäviin satamiin, jotka kuitenkin ovat osa laajaa ja kokonaisuutena käsiteltävää ketjua. Komitea korostaa, että liikennettä koskevassa valkoisessa kirjassa tulisi käsitellä meriliikennettä sekä satamien tehokkuutta ja kehitystä. TSK ottaakin lähiaikoina kantaa komission ehdottamaan politiikkaan.

3.9. Mikäli tavoitteena on taata satamien välillä normaali ja rehti kilpailu, jossa noudatetaan ihmisten ja tavaroiden turvallisuutta koskevia normeja, yleistä etua sekä julkisen palvelun velvoitetta, komitea katsoo - toisin kuin komissio -, ettei mahdollinen kilpailun vääristyminen kuitenkaan johdu pelkästään aiheettomiksi katsotuista valtiontuista tai avustuksista. Esimerkkinä mainittakoon satamaan johtavat tie-, rautatie- tai sisävesiyhteydet: satamien välistä kilpailua vääristävät myös huomattavasti erot mainittujen liikennemuotojen rahoituksessa.

3.10. Muita merkittäviä kilpailua vääristäviä tekijöitä, jotka myös voivat tietyssä mielessä vaarantaa julkista järjestystä ja yhteistä politiikkaa, ovat merenkulun turvallisuuteen vaikuttavat alusten tarkastukset riippuen siitä, noudatetaanko Pariisin yhteisymmärryspöytäkirjaa vai ei (tavoitteena on tarkastaa 25 % satamaan saapuvista aluksista). Vääristäviä tekijöitä ovat lisäksi satamittain vaihtelevat käytännöt, joihin liittyy tiettyjen valvontatoimenpiteiden tai virallisten tulli- tai maahantulotarkastusten laiminlyönti ja siitä satamaviranomaisille aiheutuva lisätyö sekä laittoman toiminnan harjoittamisen helpottuminen. Erityisesti jälkimmäisen näkökulman vuoksi komission tulisi suhtautua seurauksiin vakavasti.

3.11. Kilpailuun liittyen on lisäksi on hyvä panna merkille, että suhteellisuusperiaatteen mukaisesti jäsenvaltioiden mahdollisesti harjoittaman rajoittamisen vertailu on keino, jolla voidaan todennäköisimmin paljastaa syrjintätapaukset. On selvää, että satamissa vallitsevien olojen vaihtelun vuoksi tällainen vertailu on kuitenkin vaikeaa. Näin ollen yleisluonteisen tekstin merkitys olisi tässä suhteessa erittäin rajallinen.

3.12. Erityisesti valmisteluryhmän 18. heinäkuuta 2001 TSK:n tiloissa järjestämässä kuulemistilaisuudessa ammatinharjoittajien ja satamien käyttäjien edustajilta saadun kirjallisen ja suullisen palautteen perusteella näyttää siltä, että komission ehdotuksen eri kohtiin suhtautuvat vaihtelevan varauksellisesti muutkin kuin komission ainoina mainitsemat luotsaus-, hinaus- ja kiinnitysalan toimijat.

- Alusten luotsaus-, hinaus- ja kiinnitystoiminnan harjoittajat ovat melko selkeästi ilmaisseet vastustavansa direktiiviehdotusta.

- Satamajärjestöt vahvistavat sitoutumisensa EY:n perustamissopimuksen kilpailua- ja avoimuutta koskeviin periaatteisiin, mutta ilmaisevat sekä ehdotuksen muotoon että sisältöön liittyvän huolensa, etenkin mitä tulee liikenneketjuun kuuluvien ja sen ulkopuolisten satamien erottelemiseen koon perusteella sekä tiettyjen tiukkojen sääntöjen asettamiseen sen sijaan, että kyseiselle satamaviranomaiselle sallittaisiin laajahko vapaus nojautua hallinnossa kyseisen sataman erityispiirteisiin komission ja tarvittaessa yhteisöjen tuomioistuimen valvonnassa.

- Satamatyöntekijöiden ammattijärjestöt arvioivat, että ehdotettu direktiivi loisi keinotekoisen kilpailutilanteen, jossa ei otettaisi huomioon voimassa olevia työehto- ja muita sopimuksia, ja aiheuttaisi siten huomattavia työmarkkinaongelmia. Näistä syistä ala tulisi jättää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.

- Varustajien ja rahtaajien, eli satamien asiakkaiden edustajat antavat komission ehdotukselle periaatteellisen tukensa ja odottavat sen alentavan satamakäynneistä aiheutuvia kuluja ja parantavan tehokkuutta.

3.13. Komitea on komission kanssa samaa mieltä siitä, että kilpailun ja avoimuuden alalla on viime vuosina edistytty vaihtelevissakin oloissa huomattavasti. Tällä perusteella voitaisiin kaikissa tapauksissa asettaa tärkeälle sijalle läheisyysperiaate, jonka soveltamiseen liittyisi edellä mainittu valvonta, sekä tarkistaa säädösehdotusta sen mukaisesti.

3.14. Komitea haluaa vielä muistuttaa, että satamapalveluja koskevan komission vihreän kirjan julkaisemisen yhteydessä se kannatti ehdotettuja suuntaviivoja ja suosituksia. Se vaati kuitenkin myös ottamaan niiden merkitystä vastaavalla tavalla huomioon sosiaalisen ulottuvuuden, työllisyyden, sosiaalisen- ja taloudellisen yhteenkuuluvuuden sekä ympäristönäkökohdat. Näin ei kuitenkaan tehty.

3.15. Yksi direktiiviehdotuksen tavoitteista, yhdistelmäkuljetusten kehityksen edistäminen sekä muiden liikenteen perusrakenteiden kuormituksen keventäminen, on täysin kannatettava. Samalla tulee kuitenkin vähentää merikuljetuksille tyypillisiä byrokraattisia menettelyjä suhteessa muihin liikennemuotoihin.

3.16. Toimivaltaisten satamaviranomaisten vastuulle ei tule sälyttää uusia velvoitteita, jotka voivat rasittaa ja haitata huomattavasti satamahallintoa. Tämä korottaisi erityisesti pienehköjen satamien toimintakustannuksia.

3.17. Asetetun tavoitteen vuoksi on välttämätöntä valvoa, etteivät satamatoimintaan liittyvät säännökset vaaranna voimassa olevia työehtosopimuksia, jotka takaavat palvelujen jatkuvuuden ja työmarkkinarauhan säilymisen(5).

4. Erityistä

4.1. Soveltamisala ja määritelmät

4.1.1. Komitea panee merkille, että eräitä komission esittämiä määritelmiä on tarpeen täsmentää ja muotoilla uudelleen. Termejä "sataman käyttäjä" ja "satamalaitteet" tulee tarkentaa, eikä käsite "satamajärjestelmä" ole täydellinen, vaan se tulee muotoilla uudelleen. Käsitteen "merisatama" tulee kattaa kaikki satamat, joihin purjehditaan avomereltä. Komitea pitäisi myös parempana, jos teksti muotoiltaisiin uudelleen osana puitedirektiiviä, jotta läheisyysperiaatteelle ja paikallisille aloitteille jäisi riittävästi tilaa. Molemmat ovat tarpeen, kun satamien toimintaa muokataan vastaamaan sekä Euroopan laajuisten liikenneverkkojen yleisiä tarpeita että asiakkaiden ja alueiden erityisvaatimuksia.

4.1.2. Kaikessa lainsäädännössä tulee ottaa huomioon satamien rooli kestävän liikenteen, ympäristönsuojelun, työllisyyden, taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden sekä aluekehityksen kannalta. Myös kyseessä olevan säädöksen piiriin kuuluviin satamiin sovellettavia tonni- tai matkustajamääriin liittyviä raja-arvoja tulee pohtia. Myöskin merkittävää, alusten liikennemääriin nojaavaa perustetta ei ehdotuksessa oteta huomioon eikä myöskään sitä, että erityyppinen rahti edellyttää erilaista käsittelyä, erilaisia investointeja sekä vaihtelevasti työvoimaa. Nykyisellään ehdotus suosii suuria satamia pienten ja keskisuurten kustannuksella. Viimeksi mainitut ovat kuitenkin välttämättömiä hajautetun intermodaalisuuden kannalta ja mikäli tietyille liikennemuodoille halutaan tarjota todellinen vaihtoehto Euroopan kestävää kehitystä silmällä pitäen.

4.1.3. Vaikka liikennettä kuvaavat tiedot muuttuvat vuosittain, komitea katsoo, että ehdotettuun direktiiviin tulisi liittää luettelo sen piiriin kuuluvista satamista. Komitea ehdottaakin, että direktiivin soveltamisalaa koskevia suunniteltuja kynnyksiä korotettaisiin, jotta pieniin ja keskisuuriin satamiin kohdistuvat kustannukset ja velvollisuudet eivät kasva huomattavasti, sillä se vaikeuttaisi entisestään niiden asemaa suhteessa suuriin satamiin.

4.2. Kirjanpito ja valtiontuki sekä valvonta

4.2.1. Komitea panee merkille, että ehdotuksessa kunnioitetaan jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiä (perustamissopimuksen 295 artiklan mukaisesti). Satamaviranomaisten tavoin kaikkien palveluntarjoajien tulee toimittaa sopimuksen myöntäneelle viranomaiselle vuosittain todenmukainen ja yksityiskohtainen kirjanpito ulkopuolista tarkastusta varten, jotta voidaan varmistua sopimusehtojen ja julkisten palveluvelvoitteiden täyttymisestä. Jälkimmäistä käsitettä ei kuitenkaan pidä määritellä liian tiukasti, vaan sen tulee kattaa kaikille aluksille tietyissä satamissa tarjottavat välttämättömät ja merenkulun turvallisuuteen vaikuttavat palvelut, kuten joissain satamissa luotsauspalvelut, sekä satamavaltion lainsäädännössä määritellyt vaarallisen lastin käsittelyä koskevat toimet.

4.3. Sopimusten myöntämismenettely ja avoimuus

4.3.1. Komitea kannattaa direktiivin periaatetta, jonka mukaan riippumattomien elinten tulee vastata hallinnollisten päätösten ja menettelyjen hyväksymisestä eikä sitä tule antaa tehtäväksi yksityisten palvelujen tarjoajien kanssa kilpaileville viranomaisille. Menettelyn edellyttämä hallinto on kuitenkin pidettävä mahdollisimman pienenä. Onkin paikallaan selvittää, riittäisikö palvelusopimusten myöntämissääntöihin ja ulkoisiin tarkastuksiin liittyvä avoin kirjanpito takaamaan päättävän viranomaisen riittävän riippumattomuuden ilman, että tarvitaan uusia viranomaistahoja ainoastaan tätä tarkoitusta varten.

4.3.2. Satamien käyttäjien edun vuoksi komitea pitää suotavana rohkaista satamatoiminnan kumppaneista ja alan toimijoista koostuvan komitean perustamista. Näin voidaan korostaa erityisen "satamayhteisön" olemassaoloa ja taata avoimuus. Tämä säännöllisesti kokoontuva komitea, jota laajennettaisiin satamien sijaintikuntien valituilla edustajilla, tarjoaisi taloudellisen tehokkuuden, koheesion ja avoimuuden muodossa todellista lisäarvoa niin käyttäjille, hallinnoijille, työntekijöille, yrityksille kuin paikallisille ihmisillekin.

4.3.3. Jäsenvaltioiden nimittämällä viranomaisella olisi velvollisuus tarjota kaikille toimijoille (ja niiden koko henkilökunnalle) riittävä koulutus, koska paikallistuntemus on kaikkien palveluntarjoajien kannalta oleellista. Tämä muodostaa kuitenkin huomattavan rasitteen, jonka rahoitus on vielä hämärän peitossa. Paikallistuntemusta on oltava satamissa, sen kulkuväylillä ja sataman muodostavalla (yksityisellä ja julkisella) alueella työskentelevillä ammatinharjoittajilla. On vaikea kuvitella, miten luotsaamisesta tai hinauksesta vastaava yritys tai osuuskunta voitaisiin velvoittaa kouluttamaan omia kilpailijoitaan. Sataman hallinnosta vastaavilla ei välttämättä ole resursseja tällaisen koulutuksen järjestämiseksi. Ne voidaan enimmillään velvoittaa antamaan mahdollisille ehdokkaille sataman erityispiirteisiin liittyviä tietoja. Satamatoimintaan liittyvä koulutus on oma erikoisalansa, jonka hallitseminen vaatii joissain tapauksissa vuosien koulutusta ja kokemusta.

4.3.4. Kohtuullista määräaikaa, jonka kuluessa edeltävän ja erilaisen järjestelmän aikana myönnettyjä lupia on arvioitava uudelleen, ei ole määritelty riittävän täsmällisesti (nykyisellään määräaikaa ei ole rajoitettu, mikä tarkoittaa käytännössä, että lähes kaikki luvat arvioidaan uudelleen). Koska palvelujen tarjoajien investoinnit ovat erittäin huomattavia ja kuoletusajaltaan pitkiä, on otettava huomioon, ettei esitetty 25 vuoden enimmäismääräaika tule kysymykseen.

4.4. Omahuolinta

4.4.1. Omahuolintaan liittyvät turvallisuus- ja pätevyysongelmat ovat samat, kuin satamatyöntekijöiden kohdalla. Esim. satamanostureiden käyttäminen edellyttää erittäin osaavaa ja pitkän koulutuksen saanutta henkilöstöä. Ei voida vakavissaan ajatella, että satamahallinto valtuuttaisi laivan- tai rahdinomistajat palkkaamaan määräajaksi ulkopuolista työvoimaa tai käyttämään omia, riittämättömästi koulutettuja työntekijöitään, koska se kohdistaisi paineita satamien vakituiseen henkilöstöön sovellettavaan palkka- ja palkkauspolitiikkaan. Näin otettaisiin myös merkittäviä loukkaantumis-, saastumis- ja onnettomuusriskejä, joita tietyntyyppisen rahdin huolimaton käsittely voisi aiheuttaa. Jäsenvaltioiden ja satamaviranomaisten tulee saada edelleen päättää tiukoista määräyksistä ja perusteista, joilla estetään väärinkäytökset ja taataan sekä henkilöiden että rahdin turvallisuus samoin kuin toiminnan turvallisuuden kannalta avainasemassa olevan satamahenkilöstön pätevyys ja työolot.

5. Päätelmät

5.1. Lopuksi komitea panee kiinnostuneena merkille, että komissio pyrkii ehdotuksellaan poistamaan satamapalvelujen markkinoille pääsyn esteitä ja tekemään jäljellä olevista monopoleista voimakkaammin kilpailusuuntautuneita. Se katsoo kuitenkin, että päämäärän saavuttamiseksi esitettyihin toimiin on syytä suhtautua varauksin ja että komission ehdotus sisältää myös turhia byrokraattisia seikkoja, jotka saattavat tehdä hallinnosta nykyistä raskaamman. Esimerkiksi velvoitetta, jonka mukaan suurimmassa osassa satamia tulee olla vähintään kaksi rahdinkäsittelystä huolehtivaa yritystä, ei tulisi asettaa automaattisesti. Komitea antaa täyden tukensa avoimuuteen ja erilliseen kirjanpitoon liittyvän vaatimuksen ulottamiselle koskemaan kaikkia Euroopan laajuiseen verkkoon kuuluvia satamia. Komitea katsoo kuitenkin, että tavoitteeseen voitaisiin päästä myös muuttamalla edellä mainittua "avoimuusdirektiiviä".

5.2. Lisäksi jako "rajoittamattomiin" ja "rajoitettuihin" satamiin vaikuttaa teoreettiselta. Kullakin satamalla on omat rajoituksensa, jotka edellyttävät erityistoimia. Myös kaupallista liikennettä palveleviin yksityisiin satamiin liittyy erityisongelmia, koska ne edellyttävät luonteeltaan huomattavia ja kuoletusajaltaan erittäin pitkiä sijoituksia.

5.3. Onkin paikallaan pohtia entistä enemmän sitä, miten rahdin omistajien edut voitaisiin ottaa nykyistä paremmin huomioon, sillä todellisuudessa juuri he valitsevat eri kuljetusmuotojen ja satamien välillä. Valinta ei perustu pelkästään satamien sisäisiin kilpailutoimiin, vaan niiden organisaatioon, kuljetus- ja varastointilogistiikkaan sekä niihin varattuihin tiloihin ja liittymiin. Myös muut tekijät, kuten mm. asiakkaiden läheisyys, kustannus- ja hyötysuhde sekä hallinnolliset rasitteet vaikuttavat valintaan.

5.4. Komitean mielestä komission tulisi tarkastella satamapalveluja koskevaa ehdotusta liikennettä koskevasta valkoisesta kirjasta käytävän keskustelun yhteydessä. Satamien tulee kuulua johdonmukaisen ja yleisen lähestymistavan piiriin. Samalla tulee kuitenkin ottaa huomioon niiden erityispiirteet ja pitää mielessä alalla hiljattain tapahtunut sekä käynnissä oleva merkittävä kehitys. Eurooppalaisten satamien kilpailukyvyn parantaminen edellyttää nykyistä laajempaa näkemystä.

Bryssel 29. marraskuuta 2001.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) EYVL L 228, 9.9.1996, s. 1.

(2) EYVL C 407, 28.12.1998, s. 92.

(3) EYVL C 407, 28.12.1998, s. 92.

(4) EYVL L 193, 29.7.2000, s. 75.

(5) Euroopan yhteisöjen tuomioistuin toteaa 21. syyskuuta 1999 asiassa Albany International BV, C 67/96, Kok. 1999, s. I-5751, asiassa Brentjens' Handelsonderneming BV, C 117/97, Kok. 1999, s. I-6025 ja asiassa Maatschappig Drijvende BV, C 212/97, Kok. 1999, s. I-6121 antamissaan tuomioissa, että työmarkkinaosapuolten kollektiivisten neuvottelujensa päätteeksi tekemät sopimukset voivat poiketa "luonteensa ja kohteensa" vuoksi yhteisön kilpailulainsäädännöstä.

LIITE

Talous- ja sosiaalikomitean lausuntoon

Seuraava muutosehdotus, joka sai vähintään neljänneksen annetuista äänistä, hylättiin käsittelyn aikana.

Kohta 4.4.1

Poistetaan kohdan toinen, kolmas ja neljäs virke.

Perustelu

Kyseinen omahuolintaa koskeva kohta on aivan liian negatiivinen sanonnaltaan, eikä se ole muutenkaan lainkaan yhdenmukainen sen kanssa, mitä TSK esitti satamia koskevasta vihreästä kirjasta antamassaan lausunnossa: "Lastinkäsittelypalveluiden osalta on tärkeää, että markkinoille pääsisivät uusien 'perinteisten' toimijoiden lisäksi myös varustamot, kuljetusliikkeet/lastinomistajat ja huolitsijat (omahuolinta)." (kohta 4.2.3). Laivanvarustajien ja kuljetusliikkeiden edustajat pitivät kesäkuun 18. päivänä 2001 järjestetyssä kuulemistilaisuudessa erittäin tärkeänä, että omahuolinta voidaan ottaa käyttöön.

Äänestystulos:

Puolesta: 34, Vastaan: 43, Pidättyi: 5