Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi kasvihuonekaasujen päästöjen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta" (KOM(2001) 581 lopullinen – 2001/0245 COD)



Virallinen lehti nro C 221 , 17/09/2002 s. 0027 - 0030



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi kasvihuonekaasujen päästöjen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta" (KOM(2001) 581 lopullinen - 2001/0245 COD) (2002/C 221/08) Neuvosto päätti 11. joulukuuta 2001 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 175 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta. Asian valmistelusta vastannut "maatalous, maaseudun kehittäminen, ympäristö" -jaosto antoi lausuntonsa 6. toukokuuta 2002. Esittelijänä oli José Ignacio Gafo Fernández. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 29. ja 30. toukokuuta 2002 pitämässään 391. täysistunnossa (toukokuun 29. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 93 puolesta, yksi vastaan 4:n pidättyessä äänestämästä. 1. Johdanto 1.1. Euroopan komissio julkaisi maaliskuussa 2000 vihreän kirjan kasvihuonekaasujen päästökaupan käyttöönottoon liittyvistä ongelmista yhteisössä. Vihreä kirja tarjosi tilaisuuden laajaan ja avoimeen vuoropuheluun unionin kansalaisyhteiskunnan eri toimijoiden kanssa. Monet niiden tekemistä ehdotuksista ovat mukana nyt ehdotetussa direktiivissä. Myös komitealla on ollut mahdollisuus esittää mielipiteensä vihreästä kirjasta(1). 1.2. Kioton pöytäkirjan mukaan sopimuksen täytäntöönpanosta aiheutuvia kustannuksia ja makrotaloudellisia vaikutuksia pienennetään kolmella tapaa: kasvihuonekaasujen päästökauppajärjestelmän, yhteistoteutuksen ja puhtaan kehityksen avulla. Näin allekirjoittajamaiden on helpompi panna sopimus täytäntöön. 1.3. Kioton pöytäkirja on oikeudellisesti sitova vuodesta 2008 alkaen. Euroopan komissio on kuitenkin päättänyt käynnistää kyseisen järjestelmän yhteisössä jo vuonna 2005, jotta sitä voidaan kokeilla ja mahdollisesti täydentää ennen kuin se hyväksytään yleismaailmallisesti pöytäkirjan tultua voimaan. 1.4. Näyttää monestakin syystä ilmeiseltä, että yhteisölle on laadittava asiaa koskeva normisto. Ensimmäinen syy on yhteistoiminnan hyödyntäminen järjestelmästä aiheutuvien kokonaiskustannusten supistamiseksi; hyöty olisi paljon rajallisempaa, jos kukin jäsenvaltio toimisi erikseen. Toinen syy on se, että vältytään päästömarkkinoiden taloudelliselta pirstoutumiselta ja mahdollisesti käyttöön otettavilta maakohtaisilta kriteereiltä, jotka vääristäisivät kilpailua. 1.5. Järjestelmän keskeisistä seikoista mainittakoon päästöoikeudet, käsitteeseen sisältyvät kasvihuonekaasut sekä direktiivin soveltamisalaan kuuluvat alat ja/tai laitokset. 1.6. Käsite "päästöoikeus" on kasvihuonekaasujen määrä, jonka laitos voi päästää ilmakehään tiettynä ajanjaksona ja jonka myöntää jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen. 1.7. Kioton pöytäkirja kattaa kuusi kasvihuonekaasua, mutta komissio on päättänyt käynnistää järjestelmän vain hiilidioksidin osalta, jotta järjestelmän soveltaminen olisi alussa yksinkertaista, sillä muiden kaasupäästöjen oikeuksien jakaminen ja päästöjen todentaminen välittömästi on hankalaa. 1.8. Liitteessä I määritellään alat ja laitokset, joihin direktiiviä sovelletaan. Niitä ovat energiantuotanto (yli 20 MW lämpöä tuottavat polttolaitokset), metallien tuotanto ja jalostus, mineraaliteollisuus sekä massan ja paperin valmistus. On kuitenkin katsottava, että direktiivi koskee sellaisilla aloilla toimivien, yli 20 MW:n lämpövoimaloiden hiilidioksidipäästöjä, joita direktiivissä ei mainita. 1.9. Järjestelmä koostuu neljästä keskeisestä osatekijästä, jotka ovat maakohtainen päästöoikeussuunnitelma, yksittäisten päästölupien järjestelmä, täytäntöönpanon todentamisjärjestelmä, johon sisältyy seuraamusten määrääminen, ja osallistujien keskenään luoma päästökauppajärjestelmä. 1.10. Maakohtainen päästösuunnitelma kattaa aluksi vuodet 2005-2008, minkä jälkeen suunnitelmat ovat viisivuotisia. Jäsenvaltiot määrittelevät kunakin jaksona jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärän ja maakohtaiset jakoperusteet. Vuodesta 2008 lähtien komissio määrittelee oikeuksille yhtenäistetyn jakomenetelmän. 1.11. Päästöoikeuksien myöntäminen käynnistyy, kun laitoksen käyttäjä jättää toimivaltaiselle viranomaiselle asiaa koskevan hakemuksen ja pyytää tätä myöntämään päästöluvan laitoksen teknisten ja tuotantolukujen pohjalta. Toimivaltainen viranomainen myöntää yksittäisen päästöluvan, jossa määritellään ilmaiset päästöoikeudet vuosiksi 2005-2008. Lupaan sisältyvät päästöjen seurantaa koskevat seikat ja velvollisuus esittää vuosittain tiedot kyseisen ajanjakson päästöjä koskevista omista ja kolmansien osapuolten päästöoikeuksista. 1.12. Jäsenvaltiot tarkistavat Euroopan komission hyväksymien, päästöjen seurantaa ja päästöistä ilmoittamista koskevien suuntaviivojen pohjalta ja yhteistyössä lupia jakavien toimivaltaisten viranomaisten kanssa, että myönnettyjä päästölupia noudatetaan. Sellaisille toimijoille, joilla ei ole riittävästi päästöoikeuksia kunkin vuoden todellisiin päästöihin nähden, voidaan määrätä seuraamuksia, jotka ovat vuosina 2005-2008 melko lieviä. 1.13. Päästökauppajärjestelmän ensimmäisessä vaiheessa kukin jäsenvaltio luo itselleen sähköisiin tietokantoihin pohjautuvan, yhteisön normien mukaisen rekisterijärjestelmän. Sen jälkeen Euroopan komissio nimeää keskushallinnoijan, joka toimii tapahtumien riippumattomana välittäjänä ja notaarina. Loppuvaiheessa päästökaupasta huolehtivat direktiivissä tarkoitusta varten valtuutetut viranomaiset tai henkilöt. Toiminta on luonteeltaan kaupallista, eivätkä sen yksityiskohdat ole julkisia. 1.14. Yhteisö voi tehdä myös kansainvälisiä sopimuksia unionin ulkopuolisten maiden kanssa Euroopan unionissa käytetyn järjestelmän ja unionin ulkopuolisten maiden järjestelmän keskinäiseksi tunnustamiseksi. 1.15. Komissio voi tehdä vuonna 2004 ehdotuksen direktiivin soveltamisalan laajentamisesta kattamaan uusia kaasuja ja toimintoja. Vuonna 2006 komissio laatii direktiivin seurantakertomuksen, johon voi tarvittaessa liittyä ehdotuksia direktiivin muuttamisesta. 2. Yleistä 2.1 Komitea kannattaa ehdotettua direktiiviä ja katsoo sen olevan arvokas, uutta luova väline, jota voidaan täydentää eräistä Euroopan unionin maista saatujen kokemusten pohjalta. Ehdotettu direktiivi auttaa omalta osaltaan oivallisesti Euroopan unionia noudattamaan mahdollisimman vähin kustannuksin sekä talous- ja työllisyysvaikutuksin jäsenvaltioiden sitoumuksia kasvihuonekaasupäästöjen supistamiseksi Kioton pöytäkirjan mukaisesti. Pöytäkirjan nojalla jäsenvaltiot voivat käydä keskenään suoraa päästökauppaa. Komitea on aina kannattanut varauksettomasti kyseisen pöytäkirjan hyväksymistä ja ratifioimista. 2.2. Vaikka komitea on komission kanssa yhtä mieltä direktiivin perimmäisestä tarkoituksesta, se suhtautuu varauksellisesti nyt tehtyyn ehdotukseen ja esittää siihen seuraavanlaisia muutoksia. 2.3. Ensimmäinen eriävä mielipide koskee 1 artiklassa säädettyä direktiivin tarkoitusperää. Komitea ei ole komission kanssa yhtä mieltä direktiivin tarkoituksesta, sellaisena kuin se on ilmaistu kyseisessä artiklassa. Kuten komitea totesi samanaiheisesta vihreästä kirjasta antamassaan lausunnossa, ei pitäisi todeta, että direktiivin tarkoituksena on luoda järjestelmä "- - edistämään kasvihuonekaasujen päästöjen vähentämistä kustannustehokkaasti". Sen sijaan olisi todettava, että luodaan järjestelmä "jonka avulla kasvihuonekaasujen päästöjä pystytään vähentämään kustannustehokkaasti siten, että vaikutukset Euroopan unionin kilpailukykyyn ja kokonaistyöllisyyteen ovat mahdollisimman pienet". 2.4. Toiseksi komitea suhtautuu jokseenkin epäilevästi siihen, että direktiivi velvoitetaan panemaan täytäntöön siirtymäkaudella 2005-2008 (ennen kuin Kioton pöytäkirja tulee virallisesti voimaan). 2.5. Kolmanneksi komitean mielestä ei ole perusteltua jättää muita kasvihuonekaasuja alkuperäisen ehdotuksen ulkopuolelle ja olla huomioimatta vuodesta 2008 lähtien kahta muuta kyseisessä pöytäkirjassa mainittua joustojärjestelmää. 2.6. Komiteaa epäilyttää niin ikään se, sopiiko ehdotettu direktiivi yhteen sisämarkkinoiden toiminnan kanssa. Järjestelmä ei missään tapauksessa saa vääristää kilpailua kunkin jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten tulkitessa eri tavoin eri laitosten päästötilannetta. Komitea ei myöskään ole komission kanssa yhtä mieltä tavasta, jolla nyt ehdotettu direktiivi yhdistetään 24. syyskuuta 1996 annettuun neuvoston direktiiviin 96/61/EY pilaantumisen ehkäisyä ja vähentämistä koskevista yleisistä puitteista, eikä ylipäätään siitä, että päästölupien katsotaan olevan "rasite" eikä "mahdollinen hyötytekijä" yrityksille, jotka ponnistelevat muita enemmän päästöjen supistamiseksi. Kaikkia näitä näkökohtia kommentoidaan yksitellen vastaavien artiklojen yhteydessä. 2.7. Komitea ehdottaakin poistettavaksi 2 artiklan 2 kohdan, jossa viitataan direktiiviin 96/61/EY. 2.8. Komitea ehdottaa, että 3 artiklaa - Määritelmät - muutetaan seuraavasti: 2.8.1. e) 'laitoksella' yksissä tiloissa sijaitsevaa teknistä kokonaisuutta, jossa suoritetaan yhtä tai useampaa liitteessä I mainittua toimintaa; 2.8.2. Korvataan 'henkilö' ilmauksella 'toiminnan harjoittaja'; määritelmä on "luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka voi osoittaa olevansa riittävässä määrin kiinnostunut osallistumaan tähän järjestelmään". 2.9. 6 artikla - Lisätään seuraavaa: "velvoite palauttaa kunakin kalenterivuonna aiheutuneita - - kokonaispäästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia tai puhtaista kehityshankkeista tai yhteistoteutuksesta kertyneitä.päästöhyvityksiä - -." 2.10. Artikla 9 - Kansallinen jakosuunnitelma: Tietyt jäsenvaltiot ovat kehittäneet omia menetelmiä täyttääkseen Kioton pöytäkirjan velvoitteet maakohtaisten päästötavoitteiden osalta. Nämä vaihtoehtoiset menetelmät on mainittava käsillä olevassa direktiivissä joustomekanismeina, joiden avulla nykyinen "säännöstö" voidaan säilyttää, kunhan pystytään osoittamaan, että toteutetut toimet vastaavat ponnisteluja, joita nyt ehdotetun direktiivin noudattaminen olisi edellyttänyt. 2.10.1. Kyseisten maiden laitokset kilpailevat pääasiassa vastaavanlaisten EU:n ulkopuolisten laitosten kanssa, joita eivät rasita päästöluvista aiheutuvat kulut tai päästöverot, ja direktiivin soveltaminen heikentäisi siksi mainittujen laitosten kilpailukykyä. 2.11. Edellä esitetystä syystä 9 artiklaa ehdotetaan täydennettäväksi seuraavasti: 2.11.1. Lisätään artiklaan seuraavat kohdat 1 a ja 1 b: - Kohta 1 a: Jäsenvaltioiden tulee ilmoittaa Euroopan komissiolle kuusi kuukautta ennen kauden 2005-2008 päättymistä ja kuusi kuukautta ennen seuraavien viisivuotiskausien alkamista aikovansa sisällyttää direktiivin soveltamisalaan tai jättää sen ulkopuolelle tietyt laitokset. Niistä on esitettävä komissiolle tarkka ja perusteltu selvitys. - Kohta 1 b: Komissio voi päästöjen kansallisiin jakosuunnitelmiin sovellettavan yleisen menettelyn mukaisesti jättää kyseiset laitokset direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle tarkistettuaan, että seuraavat kaksi edellytystä täyttyvät: 1. Jäsenvaltioiden käynnistämillä kansallisilla politiikoilla, joihin sisältyy muun muassa vapaaehtoisia alakohtaisia tai muita julkisesti valvottuja ohjelmia, vähennetään päästöjä saman verran kuin tätä direktiiviä soveltamalla. 2. Kyseisiin laitoksiin sovelletaan samoja valvonta- ja tarkistusmenettelyjä kuin 14 ja 15 artiklassa on määrätty sovellettaviksi muihin tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluviin laitoksiin. 2.12. 10 artikla - Jakomenetelmä 2.12.1. Komissio ehdottaa, että päästöoikeudet jaetaan siten, että mittaperusteena käytetään hiilidioksiditonnia, mikä rajoittaa vaihtoehtoisten indikaattoreiden käyttöä. Tiettyjen laitosten kannalta muunlaiset mittaustavat saattavat olla tarkoituksenmukaisia. 2.12.2. Kaksi varteenotettavaa esimerkkiä olisivat energiatehokkuustavoitteet sekä monien tahojen hyväksymiin "standardiviitearvoihin" pohjautuvat tavoitteet. Ehdotuksen yhteydessä olisi siis harkittava näitä vaihtoehtoja ja sisällytettävä ne liitteeseen III jäsenvaltioiden kokonaisstrategian kannalta pätevinä vaihtoehtoina. 2.12.3. Kun Kioton pöytäkirja on tullut voimaan, vie jonkin aikaa, ennen kuin jäsenvaltioiden jakomenettelyn tarkoituksenmukaisuutta ja sen yhteensopivuutta sisämarkkinoiden kanssa voidaan arvioida. Vasta sen jälkeen pystytään toteamaan, onko järjestelmä tarkoituksenmukainen, ja etsimään yhteisön tasolla yhdenmukaistettua järjestelmää, joka sopii yhteen Kioton pöytäkirjassa tarkoitetun, kaikille allekirjoittajamaille suunnatun päästöoikeusjärjestelmän kanssa. 2.13. Niinpä komitea ehdottaa seuraavaa: 2.13.1. 10 artiklan 1 kohta: Muutetaan ajan ilmaus muotoon "1 päivänä tammikuuta 2013". 2.13.2. 10 artiklan 2 kohta: Muutetaan kuulumaan seuraavasti: "Euroopan komissio ehdottaa 26 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti yhdenmukaistettua päästöoikeuksien jakomenettelyä, jonka voimassaolo alkaa 1 päivänä tammikuuta 2013 ja jossa otetaan samoin veroperustein toimitettavan kaksinkertaisen verotuksen välttämiseksi huomioon yritysten maksamat energiaverot, mikäli kyseisistä oikeuksista peritään maksu." 2.13.3. Komissio varmistaa myös vuotta 2013 edeltävänä aikana, ettei sisämarkkinoille aiheudu vahinkoa, sekä huolehtii yhtenäistetyllä jakomenetelmällä yleisesti yhtäläisistä ehdoista EU:n jäsenvaltioissa. 2.14. 12 artiklan 1 kohta: Korvataan 'henkilö' ilmauksella 'toiminnan harjoittaja'. 2.15. 13 artiklan - Päästöoikeuksien voimassaolo - 2 ja 3 kohta: Korvataan 'henkilö' ilmauksella "toiminnan harjoittaja". 2.16. 16 artikla - Seuraamukset: Tässä artiklassa määrätyt seuraamukset eivät missään tapauksessa saa koskea vuonna 2008 alkavan, Kioton pöytäkirjan ensimmäisen sitoumuskauden voimaantuloa edeltävää ajanjaksoa eikä seuraamuksilla saa sulkea pois mahdollisuutta saada myöhemmin päästöhyvityksiä. Seuraamukset ovat siis ennen vuotta 2013 vain symbolisia ja velvoittavat toiminnan harjoittajan kehittämään päästöoikeuksien markkinoita. Seuraamuksia ei myöskään voida pitää epäsuhtaisina. Lisäksi viittaus "markkinahintaan" on sangen epämääräinen, koska toiminnan harjoittajien väliset liiketoimet ovat luottamuksellisia. Niinpä komitea ehdottaa seuraavaa: 2.16.1. Muutetaan 16 artiklan 1 kohtaa seuraavasti: "- - Seuraamusten on oltava tehokkaita ja oikeasuhteisia 3 kohdan määräysten suuntaisesti, ja niitä voidaan alkaa soveltaa Kioton pöytäkirjan voimaantulosta lähtien." 2.16.2. Muutetaan 3 kohtaa seuraavasti: "Liiallisista päästöistä maksettava sakko on 50 EUR. Liiallisista päästöistä maksettava sakko - -." 2.17. Liite I: Korvataan energiantuotantolaitoksia käsittelevän kohdan ilmaus "yli 20 MW" ilmauksella "yli 50 MW". Direktiivin soveltamisessa keskitytään näin alkuvaiheessa sellaisiin aloihin ja yksittäisiin laitoksiin, jotka päästävät ympäristöön eniten kasvihuonekaasuja, eikä soveltaminen vaikuta pienikokoisiin laitoksiin, kuten suuriin sairaaloihin tai muihin samankokoisiin laitoksiin. On niin ikään poistettava yksinomainen viittaus hiilidioksidiin, jotta direktiivi kattaa kaikki kasvihuonekaasut. Komitea katsoo kuitenkin, että mainittua 50 MW:n kynnystä voitaisiin tarkistaa 26 artiklassa määrätyn tarkistusmenettelyn nojalla vuonna 2006 uudesta sähköntuotannon tai lämmön ja sähkön yhteistuotannon tekniikasta saatujen kokemusten valossa. 2.18. Liite III: Liitettä ehdotetaan muutettavaksi seuraavasti: 2.18.1. Poistetaan kohdasta 4 viittaus uusiutuvista energialähteistä tuotettavaan sähköön. Tämä on perusteltua, koska uusiutuvat energialähteet voitaisiin näin rinnastaa biomassaan ja niitä voitaisiin hyödyntää markkinoilla nykyistä enemmän, mikä lisäisi samalla energian toimitusvarmuutta Euroopan unionissa. 2.18.2. Lisätään kohdan 3 loppuun seuraavaa: "On otettava erityisesti huomioon muut jäsenvaltioiden käyttämät jakomenetelmät, jos ne perustuvat yleisesti tunnustettuihin 'standardiviitearvoihin' ja jos niiden avulla päästään tässä direktiivissä tarkoitettuja menetelmiä vastaaviin tuloksiin." 2.18.3. Korvataan kohdan 6 espanjankielinen ilmaus 'uudet yritykset' ilmauksella "uudet yritykset tai uudet laitokset" ja täydennetään kohdan loppua seuraavasti: "- - jäsenvaltiossa tai millä tavalla nykyisten laitosten kapasiteetin lisäys otetaan huomioon syrjimättä kyseisiä uusia toimintoja". 2.18.4. Lisätään uusi kohta 6 a, joka kuuluu seuraavasti: "Suunnitelmassa on otettava asianmukaisesti huomioon se, ettei tietyn alan tai laitoksen kilpailukykyä vahingoiteta kohtuuttomasti sekä se, millä tavoin taataan alan tai laitoksen yhteensopivuus sisämarkkinoiden kanssa." 2.19. Lisätään kohdan 7 loppuun seuraavaa: "Yksittäisiä oikeuksia jaettaessa on niin ikään otettava huomioon toimet, joihin kyseinen yksittäinen laitos on vuoden 1990 jälkeen ryhtynyt päästöjensä supistamiseksi, sekä kyseisen alan ja yksittäisen laitoksen todelliset mahdollisuudet ryhtyä lisätoimiin päästöjen supistamiseksi." Bryssel, 29. toukokuuta 2002. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Göke Frerichs (1) EYVL C 367, 20.12.2000, s. 22.