Komission tiedonanto Euroopan parlamentille EY:n perustamissopimuksen 251 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesti neuvoston vahvistamasta yhteisestä kannasta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin antamiseksi sisäpiirikaupoista ja markkinoiden manipuloinnista (markkinoiden väärinkäyttö) /* SEK/2002/0889 lopull. - COD 2001/0118 */





KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE EY:n perustamissopimuksen 251 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesti neuvoston vahvistamasta yhteisestä kannasta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin antamiseksi sisäpiirikaupoista ja markkinoiden manipuloinnista (markkinoiden väärinkäyttö) 2001/0118 (COD) KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE EY:n perustamissopimuksen 251 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesti neuvoston vahvistamasta yhteisestä kannasta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin antamiseksi sisäpiirikaupoista ja markkinoiden manipuloinnista (markkinoiden väärinkäyttö) 1. TAUSTA Ehdotus toimitettu EP:lle ja neuvostolle (asiakirja KOM(2001) 281 lopullinen - C5/2001/262 - 2001/0118(COD) [1]: // 1. kesäkuuta 2001 [1] EYVL C 240 E, 28.8.2001, s. 265. Talous- ja sosiaalikomitean lausunto [2]: // 17. tammikuuta 2002 [2] EYVL C 80, 3.4.2002, s. 61 Euroopan parlamentin ensimmäinen käsittely [3]: // 14. maaliskuuta 2002 [3] EYVL C ..., ..., s. ... Neuvoston yhteinen kanta [4]: // 19. heinäkuuta 2002 [4] EYVL C ..., ..., s. ... 2. KOMISSION EHDOTUKSEN TAVOITE Ehdotetun direktiivin tavoitteena on varmistaa yhteisön rahoitusmarkkinoiden luotettavuus, luoda ja toteuttaa yhteiset normit markkinoiden väärinkäytön torjumiseksi koko EY:ssä sekä vahvistaa sijoittajien luottamusta näihin markkinoihin. Arvopaperimarkkinoiden merkitys yritysten ja koko talouden rahoituksen kannalta kasvaa koko ajan. Arvopapereiden arvostus vaikuttaa merkittävästi luottomarkkinoiden kustannuksiin ja volyymiin sekä pankkilainojen asianmukaisiin vakuuksiin. Nopeasti kasvavat yritykset ovat pääoman saannin suhteen riippuvaisia rahoitusmarkkinoiden tehokkuudesta ja läpinäkyvyydestä. Arvopaperimarkkinoiden häiriötön toiminta ja yleinen luottamus markkinoihin ovat kestävän talouskasvun ja vaurauden perusedellytyksiä. Markkinoiden väärinkäyttö nostaa yritysten rahoituskustannuksia ja uhkaa rahoitusmarkkinoiden luotettavuutta ja yleistä luottamusta arvopaperi- ja johdannaiskauppaan. Tällainen käytäntö pitää uudet sijoittajat poissa markkinoilta, ja sillä voi olla vakavia seurauksia. Näin ollen se heikentää talouskasvua ja Euroopan talouspolitiikkaa. Viimeaikaiset tapahtumat Yhdysvalloissa ovat osoittaneet, miten tärkeitä nämä parametrit ovat. Nykyinen yhteisön lainsäädäntö ei riitä suojaamaan markkinoiden luotettavuutta: - Koko yhteisön tasolla ei ole vielä luotu säännöksiä markkinoiden manipuloinnin estämiseksi. Sisäpiirikaupoista annettu direktiivi (89/592/ETY) [5] rajoittuu sisäpiiritiedon väärinkäytön estämiseen. [5] EYVL L 334, 18.11.1989, s. 30-32. - Jäsenvaltioiden tasolla on olemassa kirjava kokoelma markkinoiden väärinkäyttöä koskevia sääntöjä. Eri lainkäyttöalueilla asetetut lakisääteiset vaatimukset poikkeavat toisistaan. Jotta varmistettaisiin, että yhdentyneet Euroopan rahoitusmarkkinat suojataan hyvin, tarvitaan yhteiset oikeudelliset puitteet markkinoiden väärinkäytön estämiseksi, selville saamiseksi, tutkimiseksi ja siitä rankaisemiseksi. Tällaisilla puitteilla on varmistettava, että markkinaosapuolet ovat selvillä käsitteistä ja soveltamisesta, ja tällä tavalla luotava yhtäläiset toimintaedellytykset kaikille talouden toimijoille kaikissa jäsenvaltioissa. Näin ollen direktiivin päätavoitteet ovat: - luoda Euroopan laajuinen vaikutuksiin perustuva järjestelmä markkinoiden väärinkäytön vastustamiseksi, - sitouttaa alan toimijat voimakkaasti läpinäkyvyyteen ja yhdenvertaiseen kohteluun, - nimetä kussakin jäsenvaltiossa yksi hallintoviranomainen, - esittää hallintoviranomaisten vähimmäisvaltuudet, - ottaa käyttöön hallinnollisia seuraamuksia kussakin jäsenvaltiossa, - toimivaltaisten viranomaisten kattava yhteistyökehys. 3. YHTEISTÄ KANTAA KOSKEVIA HUOMIOITA 3.1 Yleisiä huomioita yhteisestä kannasta Belgian ja Espanjan puheenjohtajakausilla komission ehdotusta direktiiviksi sisäpiirikaupoista ja markkinoiden manipuloinnista on pidetty prioriteettina. Euroopan parlamentin annettua mietintönsä (ensimmäisessä käsittelyssä) 14. maaliskuuta 2002 Ecofin-neuvosto vahvisti yhteisen kannan 19. heinäkuuta 2002. Euroopan komissio hyväksyy yhteisen kannan. Barcelonan Eurooppa-neuvostossa valtion- ja hallitusten päämiehet kehottivat vahvistamaan direktiivin tämän vuoden loppuun mennessä. 3.2 Erityishuomioita yksittäisistä säännöksistä - Johdanto-osa Komitologiamenettelyä koskevat EP:n tarkistukset (tarkistukset 1, 2 osittain, 16, 17 ja 69) sisältyvät johdanto-osan 6, 9, 40 ja 41 kappaleeseen. Johdanto-osan 34 ja 35 kappale vastaavat yhtä toimivaltaista viranomaista koskevia EP:n tarkistuksia (tarkistukset 11 ja 12). Seuraamuksia koskevat EP:n tarkistukset (tarkistukset 13 ja 14) sisältyvät johdanto-osan 36 ja 37 kappaleeseen. Yhteistyötä koskeva EP:n tarkistus (tarkistus 15) sisältyy johdanto-osan 38 kappaleeseen ja ihmisoikeuksia koskeva EP:n tarkistus (tarkistus 18) johdanto-osan 42 kappaleeseen. Johdanto-osan 14 kappale sisältää EP:n virkkeen terroristihyökkäyksistä (tarkistus 3). Avoimuutta, yhdenvertaista kohtelua ja ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä koskevat EP:n tarkistukset (tarkistukset 5, 6 ja 78) sisältyvät johdanto-osan 22, 23, 24 ja 25 kappaleeseen. Johdanto-osan 17, 19 ja 29 kappale vastaavat sisäpiirikauppoja koskevia EP:n tarkistuksia (tarkistukset 8, 9 ja 77). Johdanto-osan 27 kappale vastaa yritysvaltaustapauksia koskevia EP:n tarkistuksia (tarkistukset 7 ja 30). Johdanto-osan 33 kappaleessa otetaan mukaan direktiivin alueellista soveltamisalaa koskeva tarkistus (tarkistus 10) Johdanto-osan 18 kappaleeseen sisältyy EP:n toive ottaa "frontrunning" mukaan tämän direktiivin soveltamisalaan (tarkistus 19, viimeinen virke). - 1 artiklan 1 kohta Kaikkiin rahoitusvälineisiin sovellettavan 'sisäpiiritiedon' yleisen määritelmän lisäksi Euroopan parlamentti on ensimmäisessä käsittelyssä ehdottanut erityistä hyödykejohdannaisten määritelmää (tarkistus 19). - 1 artiklan 2 kohta 'Markkinoiden manipuloinnin' määritelmän osalta yhteisessä kannassa otetaan huomioon Euroopan parlamentin kanta (tarkistus 79/rev.) ja rajoitetaan vaikutuksiin perustuvan määritelmän laajaa soveltamisalaa ottamalla mukaan kaksi puolustavaa tekijää, joiden molempien on täytyttävä (oikeutetut syyt ja hyväksytyt markkinatavat). 'Vääriä tai harhaanjohtavia tietoja' koskevan alamääritelmän osalta Euroopan parlamentti ehdottaa (tarkistus 79/rev), että testataan, tiesikö kyseinen henkilö tiedon olevan väärän tai harhaanjohtavan, ja oliko henkilölle tiedon levittämisestä hyötyä. Neuvosto esittää tietämistestin soveltamista kaikkiin ja hyötytestin soveltamista pelkästään journalisteihin. Näin ollen alunperin 5 artiklassa ehdotettu jäsenvaltioiden oikeus olla soveltamatta manipulointikieltoa journalisteihin on poistettu. Komissio uskoo, että tämä kompromissi vastaa täysin Euroopan parlamentin tarkistuksen tavoitetta. Yhteisessä kannassa otetaan huomioon myös Euroopan parlamentin tarkistukset 79/rev ja 74 sisällyttämällä alunperin liitteessä oleva ei-tyhjentävä esimerkkiluettelo markkinoiden manipuloinnista varsinaiseen artiklaan. - 1 artiklan 3 kohta 'Rahoitusvälineen' määritelmän osalta yhteisessä kannassa otetaan huomioon Euroopan parlamentin kanta (tarkistukset 23 ja 73) ja sisällytetään alunperin liitteenä ollut luettelo rahoitusvälineistä varsinaiseen artiklaan sekä laajennetaan määritelmää kattamaan myös muut välineet, jotka mahdollisesti tulevaisuudessa otetaan säännellyillä markkinoilla kaupankäynnin kohteeksi. - 1 artiklan 5 kohta Yhteisessä kannassa otetaan pitkälti huomioon Euroopan parlamentin näkemys 'markkinatapojen' määritelmästä (tarkistus 81). - 1 artiklan 6 ja 7 kohta Yhteiseen kantaan on sisällytetty Euroopan parlamentin esittämät 'henkilön' ja 'toimivaltaisen viranomaisen' määritelmät' (tarkistukset 24 ja 25). - 1 artiklan viimeinen virke Yhteinen kanta vastaa täysin komitologiaa koskevia Euroopan parlamentin toiveita (tarkistus 86). - 2 artikla Kuten Euroopan parlamentti ensimmäisessä käsittelyssä esitti (tarkistus 28), 'ensisijaiseen sisäpiiriin' on yhteisessä kannassa sisällytetty syyskuun 11. päivän tapahtumien seurauksena henkilöt, jotka harjoittavat rikollista toimintaa. Yhteinen kanta vastaa Euroopan parlamentin tarkistuksia (tarkistukset 27 ja 29). Siihen on sisällytetty sisäpiiritiedon käytön yritykset ja säädetään poikkeuksesta niiden liiketoimien osalta, jotka perustuvat velvoitteisiin, jotka johtuvat sopimuksista, jotka on tehty ennen kuin asianomaisesta tuli sisäpiiriläinen. Komissio uskoo, että tämä lisäys auttaa erottamaan selvästi lailliset kaupat kielletyistä sisäpiirikaupoista. - 3, 4 ja 5 artikla Euroopan parlamentin tarkistukset (tarkistukset 31, 32, 33 ja 34) on sisällytetty 3, 4 ja 5 artiklaan. - 6 artiklan 1 kohta Yhteisessä kannassa rajataan rahoitusvälineiden liikkeeseenlaskijoiden velvollisuutta julkistaa sisäpiiritietoa niin, että velvollisuus koskee vain sellaista tietoa, joka välittömästi koskee liikkeeseenlaskijoita (tarkistus 35). Yhteiseen kantaan on otettu myös Euroopan parlamentin tarkistus (tarkistus 36), joka koskee liikkeeseenlaskijoiden velvollisuutta ilmoittaa sisäpiiritiedot Internet-sivuillaan. - 6 artiklan 2 kohta Sisäpiiritiedon julkistamisen lykkäämisen osalta neuvosto päätti ottaa osittain huomioon Euroopan parlamentin tarkistuksen (tarkistus 41), joka koski liikkeeseenlaskijan velvollisuutta ilmoittaa toimivaltaiselle viranomaiselle ennakolta tällaisesta lykkäämisestä. Euroopan parlamentti esitti, että lykkäämisestä ilmoittaminen toimivaltaiselle viranomaiselle olisi pakollista. Yhteisessä kannassa jätetään kuitenkin jäsenvaltioiden harkittavaksi, vaativatko ne tällaista ennakkoilmoitusta. Komissio pitää tätä järkevänä kompromissina Euroopan parlamentin toiveiden ja komission alkuperäisen ehdotuksen (ei säännöksiä tästä asiasta) välillä. - 6 artiklan 3 kohta Yhteinen kanta vastaa Euroopan parlamentin tarkistuksia (tarkistukset 37 ja 38), joissa selvennetään selektiivisen julkistamissäännön soveltamisalaa ja poistetaan alunperin ehdotettu luottokelpoisuuslausuntojen antajia koskeva poikkeus. Komissio katsoo näiden muutosten parantavan alkuperäistä ehdotusta. - 6 artiklan 4 kohta Yhteisessä kannassa otetaan pitkälti huomioon Euroopan parlamentin tarkistus yrityksen sisäpiiriläisten kauppojen pakollisesta ilmoittamisesta (tarkistus 40). - 6 artiklan 5 kohta Euroopan parlamentin kannan mukaisesti (tarkistus 85) yhteisessä kannassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus sääntelyyn (itsesääntely mukaan luettuna), jotta tutkimustietoa esitettäisiin asianmukaisesti ja eduista tai eturistiriidoista ilmoitettaisiin. - 6 artiklan 6 kohta Euroopan parlamentin tarkistus (tarkistus 80), joka koski markkinoiden toimijoiden toteuttamia rakenteellisia toimenpiteitä markkinoiden väärinkäytön torjumiseksi, on otettu yhteiseen kantaan. Velvollisuus ei kuitenkaan enää koske tuloksia (vaan vain keinoja). Komissio ei alunperin ehdottanut tällaista säännöstä. Se pitää tätä kuitenkin järkevänä kompromissina, sillä markkinoiden toimijat eivät voi edeltä käsin taata, etteikö markkinoiden väärinkäyttöä tapahtuisi. - 6 artiklan 7 kohta Yhteiseen kantaan on otettu mukaan Euroopan parlamentin tarkistus (tarkistus 43), joka sisältää yleisen lausekkeen toimivaltaisten viranomaisten toimista, joilla varmistetaan, että yleisölle tiedotetaan asianmukaisesti. Komissio uskoo, että tämä lauseke kohentaa markkinaosapuolia koskevia avoimuusnormeja. - 6 artiklan 8 kohta Yhteisessä kannassa otetaan Euroopan parlamentin tarkistus 82 osittain huomioon velvoittamalla julkiset elimet levittämään tilastoja oikeudenmukaisella tavalla. Tällaisten tilastojen helppoa saatavuutta, jota Euroopan parlamentti vaati, ei ole kuitenkaan eksplisiittisesti sisällytetty yhteiseen kantaan. Komissio katsoo, että Euroopan parlamentin tarkistuksen ydin on otettu huomioon, vaikka yhteinen kanta ei noudatakaan sitä sana sanalta. - 6 artiklan 9 kohta Yhteisestä kannasta on poistettu komission ehdotus kieltää rahoituksenvälittäjiä ryhtymästä epäilyttäviin liiketoimiin. Sen sijaan yhteisessä kannassa on otettu huomioon Euroopan parlamentin tarkistus (tarkistus 45), jonka mukaan rahoituksenvälittäjien on ilmoitettava epäilyttävistä kaupoista toimivaltaiselle viranomaiselle. Komissio katsoo, että sen tavoite saada markkinaosapuolet mukaan torjumaan markkinoiden väärinkäyttöä kuitenkin säilyy. - 6 artiklan 10 kohta Yhteisessä kannassa on otettu huomioon komitologiaa koskeva EP:n tarkistus (tarkistus 46). - 7 artikla Yhteiseen kantaan on sisällytetty Euroopan parlamentin tarkistus, jolla paikallisviranomaiset vapautetaan direktiivin soveltamisalasta julkista velkaa hoitaessaan (tarkistus 47). - 8 artikla Yhteisessä kannassa otetaan huomioon komitologiaa koskeva Euroopan parlamentin tarkistus poikkeusten soveltamisen määrittelemiseksi (tarkistus 48). - 9 artikla Yhteisessä kannassa on Euroopan parlamentin näkemyksen mukaisesti (tarkistus 49) ulotettu sisäpiiritiedon julkistamista koskeva poikkeus sellaisiin liikkeeseenlaskijoihin, jotka eivät ole pyytäneet tai hyväksyneet rahoitusvälineidensä ottamista kaupankäynnin kohteeksi jäsenvaltiossa. Komissio tiedostaa, että liikkeeseenlaskijoita, jotka eivät ole vapaaehtoisesti listautuneet, on vaikeaa vaatia noudattamaan tiukkoja julkistamissääntöjä. - 10 artikla Yhteisessä kannassa selvennetään toimivaltaisten viranomaisten valtuuksien alueellista laajuutta Euroopan parlamentin näkemyksen mukaisesti (tarkistus 50). - 11 artikla Yhteisessä kannassa on otettu huomioon Euroopan parlamentin tarkistus (tarkistus 51), jonka mukaan toimivaltaisen viranomaisen on kuultava markkinaosapuolia. Lisäksi yhteisessä kannassa todetaan selvästi, kuten Euroopan parlamentin tarkistuksessa (tarkistus 51) esitetään, että oikeusviranomaiset eivät kuulu direktiivin soveltamisalaan. Komissio ei katso näiden selvennysten poikkeavan alkuperäisestä ehdotuksestaan. Yhteisessä kannassa ei ole toistettu sellaisenaan toimivaltaisten viranomaisten asianmukaista rahoitusta koskevan Euroopan parlamentin tarkistuksen (tarkistus 51) sanamuotoa. Komissio kuitenkin katsoo, että tarkistuksen sisältö on säilytetty neuvoston pöytäkirjaan tekemässä julkilausumassa [6]. [6] "Neuvosto toteaa, että tehokkaaseen arvopaperimarkkinoiden valvontajärjestelmään pääseminen edellyttää, että toimivaltaisille viranomaisille annetaan riittävät resurssit, jotta ne voivat suorittaa lainmukaiset velvollisuutensa." - 12 artikla Euroopan parlamentin tarkistuksen mukaisesti (tarkistus 52) yhteisessä kannassa todetaan, että toimivaltaisen viranomaisen valvonta- ja tutkintavaltuudet voidaan siirtää muille yksiköille tai viranomaisille. Yhteisessä kannassa lisätään Euroopan parlamentin kannan mukaisesti (tarkistus 53) kaksi oikeutta, joita Euroopan komission alkuperäisessä ehdotuksessa ei ollut: kielto-oikeus ja kaupankäynnin keskeyttämisoikeus. Tämä vastaa myös Euroopan parlamentin tarkistuksia 54, 55, 56 ja 57. Komissio katsoo näiden lisäysten vahvistavan alkuperäistä ehdotusta. - 13 artikla Yhteinen kanta on Euroopan parlamentin tarkistuksen 59 hengen mukainen. - 14 artikla Yhteisessä kannassa selvennetään Euroopan parlamentin kannan mukaisesti (tarkistus 60), että jäsenvaltiot voivat edelleen määrätä rikosoikeudellisista seuraamuksista, mutta niitä ei käsitellä tässä direktiivissä (toissijaisuusperiaate). Euroopan parlamentin tarkistuksen (tarkistus 61) seurauksena yhteisessä kannassa edellytetään komission laativan suuntaa-antavan luettelon hallinnollisista toimenpiteistä ja seuraamuksista. Komissio uskoo, että tällaisesta luettelosta voi olla apua pyrittäessä saamaan aikaan yhtenäisemmät eurooppalaiset standardit. Euroopan parlamentin kannan mukaisesti (tarkistus 62) yhteisessä kannassa säädetään poikkeuksesta, jonka mukaan hallinnollisia toimenpiteitä tai seuraamuksia ei tarvitse julkistaa, jos se vakavasti vaarantaa markkinoita. Komissio katsoo, että tarkistuksessa säilyy sen alkuperäisen ehdotuksen sisältö. - 16 artikla Yhteisessä kannassa säädetään, että jos toimivaltainen viranomainen ei tee yhteistyötä toisen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen kanssa, asiasta keskustellaan Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien komiteassa. Vaikka Euroopan parlamentin tarkistuksia (tarkistukset 83 ja 84) välimiesmenettelystä ei olekaan otettu mukaan, komissio katsoo, että yhteisessä kannassa on löydetty asiallinen kompromissi, jolla lisätään toimivaltaisten viranomaisten painetta noudattaa yhteistyövaatimuksia. Yhteisessä kannassa selvennetään toimivaltaisten viranomaisten välisiä suhteita rajatylittävissä asioissa Euroopan parlamentin näkemyksen mukaisesti (tarkistus 66). Komissio uskoo, että selventäminen voi tehostaa rajatylittävää yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten välillä. - 17 artikla Komitologian käyttöön liittyen yhteiseen kantaan on sisällytetty Euroopan parlamentin tarkistus (tarkistus 69), jonka mukaan komitologialla ei saa muuttaa direktiivin olennaisia periaatteita, sekä ns. auringonlaskusäännös säännösten soveltamisen raukeamisesta kolmen toimielimen keskustelujen jälkeen (Euroopan parlamentin tarkistus 70). - 19 artikla Yhteinen kanta vastaa Euroopan merentakaisten alueiden järjestelyjä koskevaa Euroopan parlamentin tarkistusta (tarkistus 71). - 20 artikla Yhteiseen kantaan on sisällytetty Euroopan parlamentin tarkistus olemassa olevien direktiivien tiettyjen säännösten kumoamiseksi (tarkistus 72). 3.3 Neuvoston lisäämät uudet säännökset - 18 artikla Aika, jonka kuluessa jäsenvaltioiden on saatettava direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöä, on yhteisessä kannassa pidennetty kahdestatoista kuukaudesta kahdeksaantoista kuukauteen. Komissio tiedostaa, että jotkin jäsenvaltiot tarvitsevat perustuslakinsa vuoksi enemmän aikaa. 4. PÄÄTELMÄ Komissio pitää neuvoston 19. heinäkuuta vahvistamaa yhteistä kantaa komission 30. toukokuuta 2001 tekemän ehdotuksen tavoitteiden ja hengen mukaisena. Komissio katsoo myös, että yhteisessä kannassa otetaan huomioon Euroopan parlamentin tärkeimmät huolenaiheet ja että se vastaa parlamentin tarkistusten olennaisia tekijöitä. Lyhyesti sanottuna komissio uskoo, että yhteisessä kannassa on saavutettu hyvä tasapaino. Komissio toivoo, että direktiivi voidaan hyväksyä vuoden loppuun mennessä eli valtion- ja hallitusten päämiesten Barcelonan Eurooppa-neuvostossa asettamaan määräaikaan mennessä. Jos ja kun näin tapahtuu, direktiivi poistaa porsaanreikiä eurooppalaisesta rahoitusmarkkinalainsäädännöstä ja lisää sijoittajien luottamusta rahoitusmarkkinoihin, mikä on tärkeämpää kuin koskaan. Näin ollen komissio suosittaa tätä yhteistä kantaa Euroopan parlamentille.