EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 18.10.2016 COM(2016) 700 final KOMISSION TIEDONANTO Ensimmäinen tilannekatsaus Euroopan muuttoliikeagendaan perustuvasta uudesta kumppanuuskehyksestä kolmansien maiden kanssa



1. JOHDANTO Ulkoiset toimet ovat olennainen osa EU:n kokonaisvaltaista strategiaa, jota se soveltaa muuttoliikkeen hallintaan Euroopan muuttoliikeagendassa esitetyn mukaisesti. Muuttovirtojen nykyiset työntötekijät eivät tule poistumaan. Siksi EU:n on reagoitava niihin pitkän aikavälin toimilla. Tärkeä askel siihen suuntaan oli Vallettassa marraskuussa 2015 järjestetty huippukokous. Kesäkuussa 2016 komissio ehdotti uutta Euroopan muuttoliikeagendaan perustuvaa kumppanuuskehystä kolmansien maiden kanssa . Edelleen kesäkuussa 2016 Eurooppa-neuvosto vahvisti kumppanuuskehyksen ja kehotti panemaan sen ripeästi täytäntöön niin, että aluksi valitaan muutama kohdemaa. Syyskuussa esitetyn Bratislavan etenemissuunnitelman mukaan prosessin pitäisi johtaa laittomien muuttovirtojen vähenemiseen ja palautusten lisääntymiseen. Lisäksi siinä todettiin, että edistymistä arvioitaisiin joulukuun Eurooppa-neuvostossa. Kumppanuuskehys on kunnianhimoinen ja tulevaisuuteen suuntautuva eurooppalainen lähestymistapa siihen, miten yhteistyötä lähtö-, kauttakulku- ja kohdemaiden kanssa voidaan syventää. Onnistuminen edellyttää täysipainoista sitoutumista kaikilta osapuolilta. Tämä edellyttää EU:lta ja jäsenvaltioilta yhteisiä, EU:n koko keinovalikoimaa hyödyntäviä toimia. Tavoitteena on vastata välittömiin muuttopaineisiin lyhyen aikavälin toimenpiteillä ja toisaalta toteuttaa syvemmälle käyviä toimia, joilla puututaan sääntelemättömän muuttoliikkeen perimmäisiin syihin, tuetaan kestävää kehitystä ja vakautta sekä tarjotaan mahdollisuuksia lailliseen maahanmuuttoon. Tämän lisäksi kunkin kolmannen maan kanssa on solmittava aito kumppanuus, joka on räätälöity maan erityistarpeisiin ja -intresseihin ja joka on tulossuuntautunut. Kaikissa tapauksissa lähestymistavan keskiössä ovat EU:n politiikan humanitaariset ja ihmisoikeusperiaatteet. Tässä ensimmäisessä tilannekatsauksessa esitellään saavutettua edistystä ja kerrotaan, millaista yhteistyötä korkea edustaja, komissio ja jäsenvaltiot ovat tehneet kumppanuuskehyksen täytäntöönpanemiseksi. Vaikka hyvin hallittu muuttoliike on pitkän aikavälin tavoite, ihmishenkien pelastaminen, salakuljettajien liiketoimintamallin tuhoaminen ja ihmisten sääntöjenvastaisen liikkumisen hallintaan saaminen edellyttävät myös välittömiä tuloksia. Ensimmäisessä vaiheessa painopiste on väkisinkin ollut kumppanuuskehyksen tavoitteiden edellyttämien uusien rakenteiden ja välineiden käyttöönotossa, mutta konkreettisiakin tuloksia on jo saavutettu. Tässä tilannekatsauksessa esitetään tärkeimmät jäljellä olevat haasteet sekä kumppanuuden täytäntöönpanon seuraavat vaiheet, jotka on tarkoitus toteuttaa joulukuussa ja sen jälkeen. 2. KUMPPANUUSKEHYKSEN KONKRETISOINTI Yhteistyösopimukset Kumppanuuskehykseen perustuvassa lähestymistavassa on kyse siitä, että muutetaan tapaa, jolla EU yhdessä jäsenvaltioidensa kanssa hoitaa muuttoliikkeeseen liittyviä suhteita kolmansien lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa. Yhteistyösopimukset (englanniksi ’compact’) ovat keskeinen osa tätä lähestymistapaa. Yhteistyösopimukset tarjoavat poliittisen kehyksen jatkuvalle operatiiviselle yhteistyölle, joka käsittää toiminnan eri osa-alueet ja jonka tavoitteena on solmia kokonaisvaltainen kumppanuus kolmansien maiden kanssa. Niissä hyödynnetään EU:n ja jäsenvaltioiden käytettävissä olevia eri välineitä, keinoja ja vaikuttamismahdollisuuksia selkeiden tavoitteiden saavuttamiseksi ja yhteisten sitoumusten lunastamiseksi. Prosessin tuloksena voi olla virallinen kansainvälinen sopimus (esim. takaisinottosopimus). Yhteistyösopimuksiin perustuvan lähestymistavan avulla voidaan välttää tilanne, jossa käytännön toteutus viivästyy täysimittaisesta virallisesta sopimuksesta käytävien teknisten neuvottelujen takia. Sen jälkeen kun muuttoliikkeen hallintaa koskevien, molempia osapuolia hyödyttävien suhteiden eri osatekijät on asteittain saatu määriteltyä, keskinäinen ymmärrys voidaan pukea yhteistyösopimuksiksi, jotka on räätälöity kunkin kumppanimaan tilanteeseen. Yhteistyösopimukset puolestaan ohjaavat yhdessä sovittujen tavoitteiden kestävää toteutusta. Joulukuussa kokoontuva Eurooppa-neuvosto arvioi, miten yhteistyösopimusten tekemisessä on edistytty. Ajattelutapa rakentuu kumppanuudelle. EU:n ja jäsenvaltioiden yhteinen lähestymistapa on keskeinen edellytys yhteistyösopimusten menestykselle. Kumppanuuskehyksen koko potentiaali saadaan käyttöön vain, jos jäsenvaltiot panostavat siihen sekä poliittisesti sitoutumalla (korostaakseen toiminnan tärkeyttä) että antamalla käytännön tukea nimenomaan takaisinotto- ja palauttamisasioissa, mutta myös laillisen muuttoliikkeen alalla. Avainsijalla on yhteisymmärrys EU:n ja kumppanimaiden intresseistä. Muuttoliikkeen hallinnassa on sovitettava yhteen molempien osapuolten intressit ja prioriteetit, jotta toimista olisi hyötyä molemmille. EU voi jatkaa suhteiden ja yhteistyön syventämistä kumppanimaiden kanssa kaikilla EU:n politiikan aloilla sen työn ansiosta, jota kumppanimaat tekevät täytäntöönpanotahdin ylläpitämiseksi. Kaikki kannustimet olisi koottava yhteen yhteistyön houkuttelevuuden lisäämiseksi. Niitä kumppanimaita, jotka menevät ponnisteluissaan pisimmälle, olisi tuettava enemmän. Samoin olisi pystyttävä tekemään tarvittavat johtopäätökset, jos edistyminen ei ole tyydyttävää. Muuttoliike on haaste, joka edellyttää maailmanlaajuista lähestymistapaa. Pakolaisia ja siirtolaisia koskevassa New Yorkin julistuksessa korostetaan tarvetta jakaa vastuu maailmanlaajuisesti. EU:n johtajuuden jatkuminen on tärkeää, jotta voidaan osoittaa, että kumppanuuskehykseen perustuvaa lähestymistapaa ja tehtyjä aloitteita voidaan käyttää hyvinä esimerkkeinä YK:n huippukokouksen seurantaprosessissa. Uusi kumppanuuskehys käytännössä – uuden rakenteen käyttöönotto Ensimmäisessä vaiheessa EU ja jäsenvaltiot ovat tehneet yhteistyötä räätälöityjen lähestymistapojen laatimiseksi kesäkuun tiedonannossa nimettyjä ensimmäisiä prioriteettimaita varten. EU ja jäsenvaltiot ovat tahoillaan lähestyneet kyseisiä kumppanimaita poliittisin ja diplomaattisin keinoin, mikä on lisännyt näiden lähestymistapojen painoarvoa. Toimintaa on koordinoitu, jotta viesti pysyisi johdonmukaisena, ja koordinointiin ovat osallistuneet täysipainoisesti myös EU:n ulkopuolisissa maissa sijaitsevat EU:n edustustot ja jäsenvaltioiden suurlähetystöt. Koordinointia EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden välillä on tehostettu: korkean tason vierailuista prioriteettimaihin tehdään strateginen suunnitelma, viestinnän johdonmukaisuus varmistetaan laatimalla yhteiset katsaukset tärkeitä tilaisuuksia (esim. YK:n yleiskokous) varten, saatu palaute jaetaan ja raportointi on yhteistä. Tämän seurauksena muuttoliikekysymykset ovat nykyään muiden tärkeiden ulkopoliittisten kysymysten (esim. turvallisuus, kauppa ja köyhyyden vähentäminen) ohella olennainen osa yleisiä suhteita kumppanimaiden kanssa. Prioriteettimaat ovatkin sisäistäneet sen, miten tärkeinä EU pitää muuttoliikkeeseen liittyviä kysymyksiä. Näitä ulkoisia toimia on tuettava parantamalla EU:n sisäisiä menettelyjä ja toimintoja. On esimerkiksi puututtava mahdollisiin kansallisen ja EU-tason esteisiin, jotka saattavat hidastaa palauttamis- ja takaisinottomenettelyjä. Lisäksi on osoitettava resursseja siirtolaisten salakuljetusta harjoittavien ryhmien havaitsemiseen ja kiinni ottamiseen. Uusi Euroopan raja- ja rannikkovartiosto antaa tähän uusia mahdollisuuksia. Yksi jäsenvaltioiden tärkeimmistä panoksista kumppanuuskehyksen täytäntöönpanossa on ollut Euroopan muuttoliikeyhteyshenkilöiden rekrytointi. Heitä on tarkoitus lähettää keskeisiin kolmansiin maihin. Muuttoliikeyhteyshenkilöt toimivat etulinjan yhteysviranomaisina. Ensimmäisten yhteyshenkilöiden on määrä aloittaa tehtävässä ennen vuoden loppua. He tekevät yhteistyötä jäsenvaltioiden maahanmuuttoalan yhteyshenkilöiden, EU:n virastojen, toimivaltaisten kansallisten ja alueellisten viranomaisten ja kansainvälisten järjestöjen kanssa ja toimivat yhteyspisteinä EU:n ulkopuolella sijaitsevissa EU:n edustustoissa. Heidän tehtävänään on varmistaa toimien edistyminen, huolehtia yhteydenpidosta ja yhteistyöstä kumppanien kanssa ja tukea konkreettisten tulosten aikaansaamista. Kumppanuuskehykseen perustuva lähestymistapa tarjoaa vakaat puitteet tulosten saavuttamiseen pitkällä aikavälillä. Ensimmäisiä tuloksia on jo saatu. Kumppanuuskehys on antanut uutta pontta vuoropuhelulle kumppanimaiden kanssa, mikä mahdollistaa EU:n prioriteettien paremman tuntemuksen ja lisää yhteistyöhalukkuutta. Viime kuukausina on saavutettu enemmän käytännön edistymistä kuin useamman aikaisemman vuoden aikana yhteensä, myös palauttamis- ja takaisinottoasioissa. Tunnistamiskäyntejä järjestetään sellaisten tapausten käsittelyn edistämiseksi, joissa palauttamisia ei ole tehty. Keskustelut tunnistamista ja palauttamista koskevista EU-tason menettelyohjeista edistyvät. Keskeisten kumppaneiden kanssa ollaan vuosien pattitilanteen jälkeen aloittamassa neuvotteluja takaisinottosopimuksesta. Poliittista vuoropuhelua tuetaan taloudellisella ja teknisellä avulla. Liitännäistoimenpiteillä ja kohdennetulla tuella taas varmistetaan sellaisten yhteisöjen kestokyky, joissa muuttoliikettä ja salakuljetusta esiintyy eniten, ja tehostetaan työtä, jolla puututaan näiden ilmiöiden perimmäisiin syihin.

3. KUMPPANUUSMAAT 3.1 Prioriteettimaat Muuttoliike on erittäin keskeisellä sijalla Afrikan ja EU:n välisissä suhteissa. Vallettassa marraskuussa 2015 järjestetty huippukokous onnistui kokoamaan kaikkien intressit yhteiseksi agendaksi, kun 35 Afrikan maan ja EU:n jäsenvaltioiden johtajat sopivat joukosta periaatteita, joita noudatetaan muuttoliikkeen hallinnassa. Johtajat antoivat kokonaisvaltaisen poliittisen julkilausuman, sitoutuivat panemaan täytäntöön kunnianhimoisen toimintasuunnitelman ja sopivat tekevänsä kokonaisvaltaista ja tasapainotettua yhteistyötä toteuttamalla samanaikaisesti toimia viidellä osa-alueella. Kumppanuuskehyksen lähtökohtana on kyky yhdistää laaja-alaiset ratkaisut, jotka kaikki osallistujavaltiot voivat hyväksyä ja joita voidaan soveltaa niihin kaikkiin, ja mahdollisuus tehdä syvemmälle menevää maakohtaista yhteistyötä. Ensimmäisiksi prioriteettimaiksi valitut maat ovat keskeisiä sääntelemättömän muuttoliikkeen lähtö- ja kauttakulkumaita. Osassa niistä on myös suuri määrä pakolaisia ja maan sisällä siirtymään joutuneita. Lisäksi useimmilla niistä on erityisiä kehitykseen ja turvallisuuteen liittyviä haasteita. Niger Niger on tärkeä kauttakulkumaa Länsi-Afrikasta lähtöisin olevien siirtolaisten käyttämällä keskisen Välimeren reitillä. Saharan autiomaan reunalla sijaitseva Agadezin alue on keskeinen kokoontumispaikka kymmenille tuhansille laittomille siirtolaisille, jotka pyrkivät Saharan poikki Välimerelle ja Eurooppaan pääasiassa Libyan kautta. Reitti on hengenvaarallinen, ja monet siirtolaiset kuolevat matkan aikana. Niger on erittäin köyhä maa, ja siihen kohdistuu vakavia turvallisuusuhkia (esim. Boko Haram), jotka syövät sen valmiiksi erittäin rajallisia budjettivaroja. Siirtolaisten salakuljetusta ja ihmiskauppaa maan pohjoisrajan suuntaan harjoittavien rikollisverkostojen toiminta on edelleen suuri ongelma. Niger on osoittanut olevansa erittäin sitoutunut tiivistämään EU:n kanssa muuttoliikeasioissa tehtävää yhteistyötä. Työtä tehtiin jo ennen kumppanuuskehyksen käyttöönottoa. Korkea edustaja, komission varapuheenjohtaja vieraili Nigerissä syyskuussa 2015 ja komissaari Mimica marraskuussa 2015. Vierailujen innoittamana aloitettiin vuoropuhelu, joka on johtanut konkreettisiin toimiin Nigerin läpi kulkevan laittomien siirtolaisten virran patoamiseksi. Saksan ja Ranskan ulkoministerit johtivat toukokuussa 2016 korkean tason vuoropuhelua, jonka päätteeksi annettiin yhteinen julkilausuma muuttoliikkeestä. Lähestymistavan toteuttaminen eteni, kun korkea edustaja, komission varapuheenjohtaja tapasi Nigerin ulkoministerin kesäkuussa järjestetyn EU–G5-ministeritapaamisen yhteydessä. Kesäkuusta 2016 alkaen yhteistyö on piristynyt huomattavasti kumppanuuskehyksen ansiosta. Muuttoliike oli yksi avainkysymyksistä komissaari Stylianidesin heinäkuisella virkamatkalla, joka johti teknisen tason jatkotoimiin. Tämä kaikki on vauhdittanut muuttoliikeaiheisen paikallisen koordinointifoorumin (Cadre de Concertation) perustamista. Sen puheenjohtajina toimivat Nigerin sisäministeri ja EU:n Nigerin-edustuston päällikkö. Foorumi kokoontui ensimmäisen kerran 6. lokakuuta 2016, ja siihen osallistui jäsenvaltioiden korkeita virkamiehiä. Nigerin viranomaiset ovat perustaneet ihmiskaupan torjuntaviraston, jolle EU:n tuki voidaan keskittää. Muuttoliike oli yksi tärkeimpiä aiheita myös Saksan liittovaltion talousyhteistyö- ja kehitysministerin elokuisella vierailulla ja Saksan liittokanslerin lokakuisella vierailulla. Nigerin viranomaiset viimeistelevät tiiviissä yhteistyössä EU:n kanssa toimintasuunnitelmaa, jonka tavoitteena on torjua ihmissalakuljetusta, vähentää sääntelemätöntä muuttoliikettä ja tarjota taloudellisia vaihtoehtoja salakuljetuksessa eniten osallisina oleville yhteisöille. Nigerin hallitus on elokuusta alkaen tehostanut merkittävästi siirtolaisten salakuljetuksen torjuntatoimia. Sen seurauksena on pidätetty 47 henkilöä, joita epäillään salakuljetuksesta ja jotka nyt odottavat oikeudenkäyntiä, ja takavarikoitu yli 63 ajoneuvoa. Nigerin hallitus soveltaa tiukempia toimenpiteitä rajoittaakseen laittomien siirtolaisten matkustamista Libyaan tai Algeriaan ilman päteviä asiakirjoja, ja se järjestää valistuskampanjoita, jotta ihmiset eivät lähtisi vaaralliselle matkalle Eurooppaan. Satoja laittomia siirtolaisia on palautettu Agadeziin, jossa heidät on vapautettu tai luovutettu Kansainväliselle siirtolaisuusjärjestölle (IOM), joka auttaa vapaaehtoisen paluun järjestämisessä lähtömaahan. EU on omasta puolestaan ottanut käyttöön eri välineitä. Nigerissä käynnissä olevan YTPP-operaation (EUCAP Sahel Niger) puitteissa on perustettu pysyvä paikallistoimisto (eli antenni) Agadeziin. Sillä on kansainvälinen 10 hengen henkilöstö, joka antaa erikoiskoulutusta (muun muassa asiakirjaväärennöksistä, ihmiskaupasta ja rikosoikeuden tutkintamenetelmistä) ja neuvoja Nigerin siviiliturvallisuusjoukoille ja syyttäjille. Paikallistoimisto pääsee täyteen toimintavalmiuteen vuoden loppuun mennessä. EU on lisännyt tuntuvasti tukeaan rajavalvontaan ja rikollisverkostojen torjuntaan ja puuttunut sääntelemättömän muuttoliikkeen perimmäisiin syihin muun muassa luomalla työpaikkoja nuorille. Niger saa rahoitusta myös vakauden lisäämiseksi sekä sääntelemättömän muuttoliikkeen ja pakkomuuton perimmäisten syiden ehkäisemiseksi perustetusta EU:n Afrikka-hätärahastosta, jäljempänä ’EU:n Afrikka-hätärahasto’, muuttoliikkeen hallinnan, turvallisuuden ja rajavalvonnan parantamiseen. Rahoitettavissa hankkeissa on kyse siirtolaisille tarkoitetusta resurssi- ja tukimekanismista, valmiuksien kehittämisestä sekä tuesta Agadezin paikallistaloudelle, joka on vahvasti riippuvainen siirtolaisten kauttakulusta syntyvistä tuloista. Jäsenvaltiot ovat avustaneet Nigerin viranomaisia toimittamalla niille keskeistä välineistöä. Kuva: Nigeristä lähtevät ja sinne saapuvat siirtolaiset (lähde: IOM) On liian aikaista arvioida EU:n ja Nigerin muuttoliikeasioissa kesäkuussa 2016 aloittaman tehostetun yhteistyön kaikkia vaikutuksia. On kuitenkin mahdollista, että tähän mennessä toteutetuilla toimilla on osaltaan saatu pienennettyä maasta lähtevien virtaa huomattavasti. Aiemman suuntauksen kääntyminen havaittiin lokakuun alussa. Myös vapaaehtoinen paluu on lisääntynyt huomattavasti: vuoden 2016 ensimmäisten kahdeksan kuukauden aikana palasi yli 3 020 henkilöä, kun vuonna 2015 palanneita oli 1 721. EU:n tukemissa Nigerin neljässä kauttakulkukeskuksessa on yhteensä 1 500 paikkaa. Keskukset avustivat yli 12 000:ta siirtolaista marraskuun 2015 ja heinäkuun 2016 välisenä aikana. Tämä myönteinen kehitys on tapahtunut, vaikka turvallisuustilanne äärimmäisen köyhyyden koettelemassa maassa on vaikea. EU on sitoutunut saavutetun edistyksen lujittamiseen, ja se auttaa jatkossakin Nigeriä vastaamaan erilaisiin haasteisiin. Keskeiset haasteet ja jatkotoimet jatkuva vuorovaikutus koordinointifoorumin puitteissa ja korkean tason vierailujen avulla

Agadezin paikallistoimiston täysi toimintavalmius ja vahvempi YTPP-yhteistyö Euroopan muuttoliikeyhteyshenkilöiden paikalle lähettäminen tuki salakuljetukseen ja ihmiskauppaan liittyvän liiketoiminnan vaikutuspiirissä oleville yhteisöille ja yksittäisille ihmisille tarjoamalla vaihtoehtoisia elinkeinomahdollisuuksia tuki salakuljetusta torjuvan toimintasuunnitelman täytäntöönpanoon Agadezin alueella sekä rajavalvonta- ja lainvalvontayhteistyöhön jatketaan koulutuksen järjestämistä ja välinetoimituksia perustetaan toimisto tukemaan kansallista riskianalyysikapasiteettia, alueellista yhteistyötä ja tiedonvaihtoa lisätään rahoitusapua palaavien siirtolaisten uudelleenkotouttamiseen ja heitä vastaanottaville yhteisöille Nigeria Nigeria on Afrikan runsasväkisin maa, jonka väestö kasvaa nopeasti. Se on myös merkittävä EU:hun suuntautuvan sääntelemättömän muuttoliikkeen lähtömaa: yli 23 000 laitonta rajanylitystä vuonna 2015 ja lähes sama määrä (22 800) vuoden 2016 kahdeksan ensimmäisen kuukauden aikana. Ihmiskauppa on vakava huolenaihe. Paluuaste on laskenut viime vuosina, mutta vuonna 2015 se oli yli 34 prosenttia, minkä voi laskea yhteistyön ansioksi. Vaikka Nigerian talous on kasvanut viime vuosina huomattavasti, maalla on monia, muun muassa turvallisuuteen liittyviä haasteita (esim. Boko Haramin kapinaliike). Se on merkittävä passien ja muiden henkilöpapereiden väärennyskeskus, mikä on suuri huolenaihe maalle itselleen ja EU:lle. Nigeria on myös merkittävä ihmiskaupan uhrien lähtömaa. Siksi lähiviikkoina olisi panostettava yhteistyön tehostamiseen. Nigeria ja EU allekirjoittivat maaliskuussa 2015 muuttoliikettä ja liikkuvuutta koskevan yhteisen toimintasuunnitelman (ensimmäinen laatuaan kolmansien maiden kanssa), joka tarjoaa vakaat puitteet tehostetulle yhteistyölle. Toimintasuunnitelma kattaa muun muassa lailliset maahanmuuttoväylät EU:hun (keinoina tutkintojen tunnustaminen ja kiertomuuton salliminen), Afrikan sisäisen liikkuvuuden helpottamisen, kriittiseen infrastruktuuriin investoimisen sekä taloudellisten mahdollisuuksien ja työpaikkojen luomisen maatalouden kaltaisille avainaloille. Kumppanuuskehys on syventänyt yhteistyötä. Neuvottelut EU:n ja Nigerian takaisinottosopimuksesta vauhdittuivat sen jälkeen, kun neuvosto hyväksyi neuvotteluvaltuudet syyskuussa 2016 ja neuvottelujen avaamispäiväksi vahvistettiin 25. lokakuuta. Nigeriaa kiinnostaa erityisesti takaisinottoyhteistyön yksinkertaistaminen tekemällä asiasta koko EU:n kattava sopimus. Italian ja Saksan ulkoministerit ovat vierailleet Nigeriassa ja korostaneet vuorovaikutuksen merkitystä muuttoliikeasioissa. Käytännön yhteistyöhön on kuulunut yhteyshenkilöiden nimittäminen muun muassa takaisinottoa ja salakuljetusta varten ja parhaiden käytäntöjen edelleen kehittäminen yhteisiä palauttamisoperaatiota silmällä pitäen. Myös operatiivinen yhteistyö palauttamisasioissa on edistynyt. Nigeria osallistui palautuksia käsittelevään Euroopan raja- ja rannikkovartioston tapahtumaan, ja marraskuulle on suunniteltu tunnistamiskäyntejä jäsenvaltioihin; niiden onnistuminen edellyttää jäsenvaltioiden täyttä tukea. Käynnissä olevan, Euroopan kehitysrahastosta rahoitettavan yhteistyön lisäksi EU:n Afrikka-hätärahaston avulla on toteutettu hankkeita, joissa pureudutaan tiettyihin muuttoliikkeen hallintaan liittyviin kysymyksiin ja sääntelemättömän muuttoliikkeen perimmäisiin syihin. Valmisteilla on myös hanke, jolla edistetään muuttoliikkeen parempaa hallintaa, palauttamisia ja kestävää uudelleenkotouttamista. Keskeiset haasteet ja jatkotoimet edistytään neuvotteluissa takaisinottosopimuksesta, jotta sopimus voitaisiin tehdä nopeasti parannetaan edelleen palauttamis- ja takaisinottoasioissa tehtävää operatiivista yhteistyötä tunnistamiskäynnit mukaan lukien tehostetaan ihmiskaupan ja -salakuljetuksen torjuntaa tehdään uusia yhteistyöaloitteita yritystoiminnan alalla, myös keinona puuttua sääntelemättömän muuttoliikkeen perimmäisiin syihin lähetetään Euroopan muuttoliikeyhteyshenkilöt paikalle

perustetaan siirtolaisten salakuljetusta käsittelevä EU:n yhteistyöfoorumi hyödynnetään laillisen maahanmuuton ja Erasmus-vaihdon mahdollisuuksia sekä muita politiikkoja ja välineitä Senegal Senegal on EU:n tärkeä kumppani Länsi-Afrikan alueella. Se on merkittävä EU:hun suuntautuvan sääntelemättömän muuttoliikkeen lähtömaa (yli 6 300 laitonta maahantuloa vuonna 2015), eikä palautusaste ole riittävä (22,4 prosenttia vuonna 2015). Senegalissa on pitkät perinteet muihin Afrikan maihin, mutta myös EU:hun, suuntautuvasta muuttoliikkeestä, ja maastamuutolla on suuri taloudellinen merkitys: senegalilaisten rahalähetykset kotimaahan muodostavat noin 10 prosenttia maan BKT:stä. Laillisia muuttomahdollisuuksia on jo tarjolla runsaasti. Vuonna 2014 EU:ssa oleskeli laillisesti yli 220 000 senegalilaista, ja EU:n jäsenvaltiot myöntävät Senegalin kansalaisille vuosittain keskimäärin 15 000–20 000 uutta oleskelulupaa. Senegal on ollut keskeinen toimija Rabatin prosessissa ja Vallettan huippukokouksessa ja siellä laaditussa toimintasuunnitelmassa ja aktiivinen varsinkin lailliseen muuttoliikkeeseen, siirtolaisten salakuljetuksen torjuntaan ja sääntelemättömän muuttoliikkeen perimmäisiin syihin liittyvissä kysymyksissä. Kumppanuuskehyksen puitteissa Senegalin kanssa käydään nyt intensiivistä vuoropuhelua muuttoliikkeeseen liittyvistä asioista. Komissaari Avramopoulos vieraili Dakarissa heinäkuussa 2016 ja ehdotti yhteistyön tekemistä kaikissa muuttoliikkeen hallintaan liittyvissä asioissa. Vierailulla oli ratkaiseva merkitys tunnistamiskäyntien aikaistamisessa; niiden on nyt määrä tapahtua marraskuun lopussa. Useat jäsenvaltiot ovat EU:n yleisen lähestymistavan puitteissa joko sopineet kahdenvälisistä palauttamis- ja takaisinottojärjestelyistä tai ehdottaneet sellaisista neuvottelemista. Heinäkuun jälkeen on tehty monia korkean tason vierailuja. Elokuussa Senegalissa vieraili Saksan liittovaltion talousyhteistyö- ja kehitysministeri ja lokakuussa Ranskan sisäministeri. Neuvottelut palauttamisiin liittyvien toimintatapojen parantamisesta Euroopan raja- ja rannikkovartioston ja Senegalin viranomaisten välillä ovat edenneet hyvin. Nämä aloitteet tehostavat osaltaan muuttoliikeasioissa tehtävää yhteistyötä, palauttamiset ja matkustusasiakirjojen myöntäminen mukaan lukien. EU:n Afrikka-hätärahastosta rahoitetaan nuorisotyöllisyyshankkeita, joilla tuetaan Senegalin pyrkimyksiä puuttua sääntelemättömän muuttoliikkeen perimmäisiin syihin. Senegal on edunsaajana myös alueellisessa hankkeessa, jolla tuetaan lainvalvontaviranomaisia. Lisäksi valmistellaan hankkeita, joilla edistetään muuttoliikkeen parempaa hallintaa, helpotetaan palauttamisia, tuetaan väestörekisterijärjestelmien kehittämistä ja luodaan taloudellisia ja työllistymismahdollisuuksia alueilla, joilla on runsaasti potentiaalisia lähtijöitä. Keskeiset haasteet ja jatkotoimet toteutetaan suunnitellut tunnistamiskäynnit jäsenvaltioissa matkustusasiakirjoihin liittyvä yhteistyö parannetaan kahdenvälisiä yhteistyömahdollisuuksia EU:n puitteissa lähetetään Euroopan muuttoliikeyhteyshenkilöt paikalle tuetaan väestörekisterien edelleen kehittämistä ja biometriikan käyttöönottoa viimeistellään toimintatavat Euroopan raja- ja rannikkovartioston kanssa hyödynnetään laillisen maahanmuuton ja Erasmus-vaihdon mahdollisuuksia sekä muita politiikkoja ja välineitä Mali Mali on merkittävä lähtö- ja kauttakulkumaa. Malista on pitkään muutettu ulkomaille, ja malilaisten rahalähetykset kotimaahan muodostavat 7,7 prosenttia maan BKT:stä (vuoden 2014 luku). Länsi-Afrikassa on arviolta 1,5 miljoonaa malilaista siirtolaista. Malilaiset ovat yksi suurimmista Länsi-Afrikasta Eurooppaan pyrkivien laittomien siirtolaisten ryhmistä; vuonna 2015 laittomia rajanylityksiä oli yli 6 500. Laittomien siirtolaisten Maliin palauttamisessa ei ole päästy tavoitteeseen. Vuonna 2015 palauttamisaste oli vain 11,4 prosenttia. Neljän viime vuoden ajan Malissa on kärsitty kriisistä ja sisäisistä levottomuuksista maassa olevien aseellisten ryhmien takia. Rauhansopimus allekirjoitettiin kesäkuussa 2015. Käynnissä oleva rauhanprosessi etenee hyvin nihkeästi, mikä tekee poliittisesta ja turvallisuustilanteesta epävakaan. Tilanne vaarantaa muuttoliikkeen hallintapyrkimykset. EU ja jäsenvaltiot antavat laajamittaista poliittista, diplomaattista ja turvallisuusaiheista tukea maan vakauttamiseksi. Vallettan huippukokous ja sitä seurannut korkean tason muuttoliikevuoropuhelu, jota Alankomaiden ulkoministeri kävi EU:n puolesta huhtikuussa 2016, olivat avainasemassa, kun yhteistyötä Malin kanssa lisättiin muuttoliikkeen eri osa-alueilla. Tätä työtä on tehostettu kumppanuuskehyksen puitteissa. Maliin on tehty useita korkean tason vierailuja, viimeksi Viron pääministeri syyskuun alussa, komissaari Mimica syyskuun lopussa ja Saksan liittokansleri lokakuussa. Mali on nimennyt muuttoliikeasioita varten yhteyspisteen, jonka ansiosta operatiivisesta vuoropuhelusta vastaa yksi henkilö. Viimeistelyvaiheessa olevien menettelyohjeiden tarkoituksena on parantaa yhteistyötä Malin konsulaattien ja jäsenvaltioiden maahanmuuttoviranomaisten välillä sekä nopeuttaa tunnistamis- ja palauttamismenettelyjä. Lisäksi marraskuun lopussa järjestetään tunnistamiskäynti. Näillä konkreettisilla diplomatian keinoilla, mukaan lukien komissaari Mimican vierailu syyskuussa ja Saksan liittokanslerin vierailu lokakuussa 2016, on varmistettu asioiden eteneminen. Mali on yksi EU:n Afrikka-hätärahastosta eniten hankerahoitusta saava maa. Kuusi hanketta on jo hyväksytty, yksi kohdeala on rajavalvonta. Lisäksi valmistellaan hankkeita, joilla edistetään muuttoliikkeen parempaa hallintaa, helpotetaan palauttamisia ja kestävää uudelleenkotouttamista, tuetaan väestörekisterijärjestelmien kehittämistä ja luodaan taloudellisia ja työllistymismahdollisuuksia alueilla, joilla on runsaasti potentiaalisia lähtijöitä.

Keskeiset haasteet ja jatkotoimet viimeistellään menettelyohjeita koskeva sopimus ja aloitetaan sen täytäntöönpano toteutetaan suunnitellut tunnistamiskäynnit jäsenvaltioissa lisätään EU:n virastojen (Euroopan raja- ja rannikkovartiosto ja Europol) toimintaa kentällä lähetetään Euroopan muuttoliikeyhteyshenkilö paikalle hyödynnetään laillisen maahanmuuton ja Erasmus-vaihdon mahdollisuuksia sekä muita politiikkoja ja välineitä Etiopia Etiopia on merkittävä Afrikan sarvesta tulevien siirtolaisten lähtö- ja kauttakulkumaa, ja siellä on Afrikan maista eniten pakolaisia (yli 730 000). Muuttoliikkeen työntötekijöitä ovat puutteellinen ruokaturva yhdessä nopeasti kasvavan väestön kanssa, luonnonvaroihin kohdistuva paine, huonot työllistymismahdollisuudet sekä toimivan hallinnon ja poliittisten vapauksien puuttuminen. Väkivaltaisten protestien lisäännyttyä Etiopia julisti 9. lokakuuta maahan poikkeustilan, joka kestää enintään kuusi kuukautta. EU ja jäsenvaltiot ovat diplomatian kanavia käyttäen tiiviissä yhteydessä Etiopiassa oleviin kumppaneihinsa, jotta vallitsevaan tilanteeseen löytyisi ratkaisu. Etiopiassa on yli 100 miljoonaa asukasta, joten Eurooppaan laittomasti pyrkiviä riittää. Etiopialaisten laittomia rajanylityksiä rekisteröitiin vuonna 2015 vain 2 700, mutta arvioiden mukaan heitä voi olla enemmänkin, koska monen epäillään esiintyvän eritrealaisena (joiden turvapaikkahakemukset hyväksytään helpommin). Rahalähetykset kotimaahan muodostavat ison osan Etiopian tuloista (arvioiden mukaan niistä saatu tuki maan taloudelle on kolminkertainen kehitysyhteistyöhön verrattuna). Palauttamisaste on erittäin alhainen (12,2 prosenttia vuonna 2015). Lokakuussa 2015 käynnistettiin korkean tason vuoropuhelu, ja marraskuussa allekirjoitettiin muuttoliikettä ja liikkuvuutta koskeva yhteinen toimintasuunnitelma. Yhteydenpidon lisääntyessä päätettiin kesäkuussa 2016 aloittaa muuttoliikettä koskeva alakohtainen vuoropuhelu osana EU:n ja Etiopian strategista vuorovaikutusta. Etiopia on Khartumin prosessin tuleva puheenjohtajamaa, missä ominaisuudessa se johtaa alueellisia toimia ihmiskaupan ja -salakuljetuksen torjumiseksi. Kumppanuuskehyksen mukaisesti vuoropuhelua on käytetty ensisijaisesti tiettyjen käynnissä olevien palautustapausten käsittelyyn esimerkkinä tuloksellisesta kumppanuudesta. Lisäksi on järjestetty korkean tason ja jäsenvaltioiden vierailuja, niistä tärkeimpinä Slovakian ulkoministerin ja Saksan liitokanslerin vierailut lokakuussa. Diplomatian keinoin on tarkoitus jatkaa yhteistyön tehostamista useilla muuttoliikkeen osa-alueilla, erityisesti palauttamisasioissa, joita koskeva yhteistyö ei ole vielä tuottanut konkreettisia tuloksia. Näin ollen Etiopian hallituksen ilmoitus, jonka mukaan se on tunnistanut valtaosan sille aiemmin tänä vuonna toimitetuista tapauksista, on merkittävä ensiaskel. Etiopian viranomaiset ovat nimenneet yhteyshenkilön tekemään jäsenvaltioiden kanssa yhteistyötä tunnistamis- ja palauttamisasioissa. EU antaa rahoitustukea, jolla parannetaan eri ryhmistä koostuvien muuttovirtojen hallintaa Etiopiassa. EU:n Afrikka-hätärahastosta on myönnetty rahoitusta joillekin hankkeille alueellisten ohjelmien lisäksi. Valmisteluvaiheessa on biometriikkaa ja uudelleenkotouttamista koskevia hankkeita. Etiopia on EU:n tuella edistynyt toimeentulomahdollisuuksien tarjoamisessa pakolaisille. Syyskuussa 2016 se ilmoitti luovansa pakolaisille 30 000 työpaikkaa perustamalla kaksi teollisuusaluetta (tavoitteena on luoda kaikkiaan 100 000 työpaikkaa). Keskeiset haasteet ja jatkotoimet viedään menettely päätökseen keskeneräisten tapausten osalta otetaan yhteisymmärryksessä käyttöön palauttamisten sopimis- ja täytäntöönpanomenettely lisätään apua hankkeille, joilla parannetaan pakolaisten toimeentulo- ja työllistymismahdollisuuksia lisätään apua väestörekisterin ja henkilöpapereiden kehittämiseen lähetetään Euroopan muuttoliikeyhteyshenkilö paikalle

hyödynnetään laillisen maahanmuuton ja Erasmus-vaihdon mahdollisuuksia sekä muita politiikkoja ja välineitä 3.2 Jordania ja Libanon Kesäkuun tiedonannossa korostettiin sitä, kuinka Jordanialla ja Libanonilla on kummallakin suuria vaikeuksia selviytyä Syyrian kriisin vaikutuksista. Jordanian väestöstä noin 20 prosenttia on syyrialaisia. Maassa olevista 1,4 miljoonasta syyrialaisesta 630 000 on YK:n pakolaisjärjestön (UNHCR) rekisteröimiä pakolaisia, joista 70 prosenttia on naisia ja lapsia. Libanonissa on kaikista maailman maista eniten pakolaisia asukaslukuun suhteutettuna: yli miljoona UNHCR:n rekisteröimää syyrialaispakolaista (tilanne kesäkuussa 2016). UNHCR:n arvioiden mukaan syyrialaispakolaisten todellinen määrä voi olla jopa 1,3 miljoonaa. Vallitseva tilanne verottaa luonnonvaroja (esim. vesi), tulehduttaa pakolaisten ja heidät vastaanottaneiden yhteisöjen välisiä suhteita ja heikentää pääsyä koulutukseen, terveydenhoitoon ja työmarkkinoille. Tarkistettu Euroopan naapuruuspolitiikka tarjoaa uudet puitteet kahdenvälisten suhteiden määrittelyyn kumppaneiden kanssa. Kahdenvälisiä suhteita määrittävät myös kumppanuuden painopisteet, jotka luovat pohjan suhteille kulloisenkin maan kanssa. Niissä on kyse muutamista ensisijaisista kohdennetuista tavoitteista lähivuosille. EU sopi Libanonin ja Jordanian kanssa, että kumppanuuden painopisteitä koskevaan asiakirjaan liitetään kokonaissuunnitelma (englanniksi Compact), jossa määritellään EU:n ja asianomaisen maan sitoumukset Syyrian kriisin vaikutuksista selviämiseksi. Nämä asiakirjat ovat nyt valmiita asianomaisen assosiaationeuvoston muodollista hyväksyntää varten. EU:lla on jo liikkuvuuskumppanuus Jordanian kanssa. Neuvottelut vastaavasta kumppanuudesta Libanonin kanssa pyritään saamaan pian päätökseen. Neuvottelut EU:n takaisinottosopimuksesta aloitetaan 8. marraskuuta samanaikaisesti viisumien myöntämisen helpottamista koskevien sopimusneuvottelujen kanssa. Tämä työ oli käynnissä jo silloin, kun tiedonanto kumppanuuskehyksestä annettiin. Siksi se toteutetaan eri muodossa, vaikka se heijasteleekin tiedonannon lähestymistapaa. Asiakirjat perustuvat pitkälti molempien maiden määrittelemiin painopisteisiin, ja niissä hyödynnetään eri alojen politiikkoja maiden edelleen tukemiseksi. Niissä keskitytään vahvistamaan molempien maiden institutionaalista ja taloudellista kestokykyä ja parantamaan syyrialaispakolaisille ja heidät vastaanottaneille yhteisöille tarjolla olevia palveluja ja taloudellisia mahdollisuuksia parantamalla suojelua, peruspalveluja sekä työmarkkinoille ja laadukkaaseen koulutukseen pääsyä. Tähän kuuluu Jordanian kanssa heinäkuussa tehty sopimus, jolla yksinkertaistetaan alkuperäsääntöjä, joita jordanialaiset viejät käyttävät kaupankäynnissään EU:n kanssa. Tämä helpottaa EU:n markkinoille pääsyä ja auttaa Jordaniaa tarjoamaan työtä maassa oleville syyrialaispakolaisille. Painopisteisiin liittyviä toimia rahoitetaan Libanonille ja Jordanialle osoitettavalla lisärahoituksella, josta EU antoi lupauksen Lontoon konferenssissa. Siihen kuuluu vähintään miljardi euroa vuosina 2016 ja 2017 ja lisävaroja, jotka EU voi asettaa käyttöön tulevaisuudessa varsinkin Syyrian kriisin johdosta perustetun Euroopan unionin alueellisen erityisrahaston välityksellä. Keskeiset haasteet ja jatkotoimet hyväksytään kokonaissuunnitelmat assosiaationeuvostossa aloitetaan neuvottelut EU:n ja Jordanian välisistä takaisinottosopimuksesta ja viisumihelpotussopimuksesta viedään päätökseen neuvottelut EU:n ja Libanonin liikkuvuuskumppanuudesta 3.3 Tilanne muiden maiden kanssa Ensimmäisten prioriteettimaiden osalta toteutettujen määrätietoisten toimien lisäksi kumppanuuskehykseen perustuvaa lähestymistapaa on sovellettu myös moniin muihin maihin, jotka ovat erittäin tärkeitä muuttoliikepolitiikan tuloksellisen täytäntöönpanon kannalta. Tämä on johtanut konkreettisiin toimiin kumppanuuskehyksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Hyvä esimerkki on 2. lokakuuta allekirjoitettu EU:n ja Afganistanin yhteinen etenemissuunnitelma muuttoliikeasioissa. Se on selkeä osoitus siitä, että Afganistan on sitoutunut nostamaan alan yhteistyön etusijalle. Suunnitelma sisältää kokonaisvaltaisen kehyksen, josta on hyötyä molemmille osapuolille ja joka auttaa niitä voittamaan edistymistä aikaisemmin haitanneet esteet. EU valmistautuu tiiviiseen yhteistyöhön Afganistanin kanssa suunnitelman tuloksellisen täytäntöönpanon varmistamiseksi. Joissakin muissa tapauksissa EU on lisännyt yhteydenpitoa kumppaneihin korostaakseen muuttoliikkeen uutta sijaa ulkosuhteissa. EU:n ja Pakistanin välisen takaisinottosopimuksen täytäntöönpanossa on ollut jatkuvasti ongelmia. Niiden ratkaisemista ovat tukeneet yhteisen takaisinottokomitean säännölliset kokoukset samoin kuin siirtolaisten salakuljetusta pohtivan yhteistyöfoorumin perustaminen heinäkuussa. Sovitut parannukset on nyt pantava kiireellisesti täytäntöön. Myös Bangladeshin kanssa huhtikuussa 2016 sovitut toimenpiteet olivat merkittävä edistysaskel, jota tukee sitoutuminen menettelyohjeiden laatimiseen palauttamisia, tunnistamiskäyntejä, tiedotuskampanjoita ja uudelleenkotouttamishankkeita varten. Konkreettinen edistyminen on kuitenkin ollut hidasta. Yksi esimerkki maista, joissa uusista prosesseista ei ole vielä saatu tuloksia, on Iran. Se on siirtolaisten lähtö-, kauttakulku- ja kohdemaa, jonka kanssa suunnitellaan kokonaisvaltaisen vuoropuhelun aloittamista muuttoliikkeestä. Erityishuomiota on kiinnitettävä myös Algeriaan ja Marokkoon. Muuttoliikkeeseen liittyvät asiat ovat nykyään keskeisellä sijalla, kun EU toimittaa rahoitusapua tärkeille kumppaneille. Vaikka määrät ovat toistaiseksi pieniä, on merkkejä siitä, että siirtolaisten salakuljetus Egyptistä on lisääntymässä. Yhteydenpitoa on lisätty, tuorein esimerkki on komissaari Hahnin vierailu maassa. Syyrian kriisin johdosta perustetusta EU:n alueellisesta erityisrahastosta ja EU:n Afrikka-hätärahastosta on ohjattu varoja hankkeisiin, joilla kehitetään valmiuksia ja tuetaan haavoittuvassa asemassa olevia ja muita maastamuuttoa harkitsevia ryhmiä, sekä yhteisiin toimiin, joilla torjutaan ihmissalakuljetusta. Tällainen kohdentaminen on olennainen osa myös uudistettuja suhteita Tunisiaan. Tavoitteena on kehittää maan kestokykyä hauraassa sosioekonomisessa ja turvallisuustilanteessa. Neuvottelut viisumihelpotus- ja takaisinottosopimuksista Tunisian kanssa on aloitettu, ja sopimusten nopea tekeminen olisi nostettava etusijalle. Libya on avainasemassa, koska se on keskisen Välimeren reitin ensisijainen lähtöpiste. Vakaa ja yhtenäinen Libyan hallitus, joka pystyisi komentamaan kaikkia turvallisuusjoukkoja, auttaisi parhaiten tilanteen hallinnassa, ei pelkästään rannikolla vaan myös siltä osin, että muuttoliikkeen hallintaan voitaisiin soveltaa ennaltaehkäisevää lähestymistapaa koko maassa. EUNAVFOR MED Sophia -operaatio on ollut yksi ensimmäisistä toimista, joilla Eurooppa on vastannut Välimeren siirtolaiskriisin. Sen tukena on EU:n yhdennetyn rajavalvonnan avustusoperaatio Libyassa. Lisäksi on suunnitteilla kriisinhallintavalmiuksien kehittämistä koskeva siviilioperaatio ja EU:n ja Libyan yhdennettyä maarajojen valvontaa käsittelevän komitean perustaminen. Täytäntöönpanovaiheessa oleville ja hiljattain loppuun saatetuille hankkeille on myönnetty rahoitusta yhteensä 30 miljoonaa euroa. Hankkeissa keskitytään pääasiassa suojelun ja avun antamiseen haavoittuvassa asemassa oleville siirtolaisille ja kotimaansa sisällä siirtymään joutuneille, jotka oleskelevat paikallisyhteisöissä ja säilöönottokeskuksissa, sekä yhteisöjen edelleen vakauttamiseen ja siirtolaisten salakuljetuksen torjumiseen. Lisäksi kehitetään humanitaarisista syistä toteutettavia palauttamisia ja niihin liittyvää uudelleenkotouttamista. Aluetasolla on järjestetty rajavalvontaa käsittelevä Libyan, Nigerin ja Tšadin ulkoministerien kokous, jonka jatkotoimena ollaan laatimassa yhteistyökehystä EU:n tuella. Libyaan jumiin jääneiden siirtolaisten humanitaarisen tilanteen huomattavasta heikkenemisestä tulee jatkuvasti uusia tietoja. 3.4 Horisontaaliset yhteistyökehykset Kumppanuuskehykseen perustuvan lähestymistavan lähtökohtana on EU:n tekemä muuttoliikeyhteistyö, jota lähestymistapa on nopeuttanut. Vallettan toimintasuunnitelmalla kylvettiin siemen muuttoliikeyhteistyön tehostamiselle Afrikan maiden kanssa. Huippukokouksessa toimintasuunnitelman täytäntöönpanon valvonta annettiin muuttoliikkeestä ja kehityksestä Euroopan ja Afrikan välillä käytävän vuoropuhelun (nk. Rabatin prosessi ) ja Khartumin prosessin tehtäväksi. Rabatin prosessin puitteissa on toteutettu hanketta, jolla edistetään maastamuuttajien investointeja muuttoliikkeen lähtömaihin.