1. Johdanto

Schengen-alue on maailman laajin vapaan matkustamisen alue. Alueella voivat liikkua vapaasti paitsi EU:n yli 400 miljoonaa kansalaista ja muualta tulevat vieraat myös tavarat ja palvelut. Schengen-alue on yksi Euroopan yhdentymisen suurimmista saavutuksista, ja komissio on sitoutunut turvaamaan ja säilyttämään sen mukanaan tuoman ihmisten vapaan liikkuvuuden.

Sisärajavalvonnan puuttuminen muodostaa Schengen-järjestelmän ytimen. Alueella, jonka sisärajoilla ei suoriteta tarkastuksia, yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvat rajatylittävät uhat ovat yhteistä etua koskeva asia. Tarkastusten puuttumiseen Schengen-alueen sisärajoilla on aina liittynyt toimenpiteitä, jotka koskevat ulkorajojen valvontaa, viisumipolitiikkaa, Schengenin tietojärjestelmää, tietosuojaa, poliisiyhteistyötä, oikeudellista yhteistyötä rikosasioissa ja huumausainepolitiikkaa. Rajatarkastusten palauttaminen sisärajoille on henkilöiden vapaan liikkuvuuden alueella poikkeuksellinen toimenpide. Sisärajavalvonnan palauttamista olisi käytettävä ainoastaan viimeisenä keinona, rajallisen ajan ja siltä osin kuin rajatarkastukset ovat tarpeen ja oikeassa suhteessa yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuviin uhkiin.

Schengen-alueen perustamisesta lähtien siihen on liittynyt erilaisia haasteita ja uhkia. Schengen-alueen vahvuus on myös peräisin sen kyvystä oppia ja sopeutua; Schengenin rajasäännöstöä on muutettu aiemmin useaan kertaan, jotta se pysyisi tarkoituksenmukaisena.

Huomattavat laittomat muuttovirrat ja terrori-iskujen moninkertaistuminen eri jäsenvaltioissa ovat luoneet paineita ja paljastaneet Schengenin rakenteessa puutteita, jotka edellyttivät lisätoimia. Komissio on toteuttanut puutteiden korjaamiseksi keskeisiä toimia muun muassa esittämällä etenemissuunnitelman Schengen-järjestelmän normaalin toiminnan palauttamiseksi. Euroopan yhteisten ulkorajojen valvonnassa ja rajaturvallisuudessa tämä on tarkoittanut nopeaa siirtymistä kohti yhteistä vastuuta ja toimien hallintaa. Erityisen tärkeitä toimia ovat olleet uuden Euroopan raja- ja merivartioviraston perustaminen ja kaikkia ulkorajat ylittäviä henkilöitä koskevat järjestelmälliset tietokantahaut. Konkreettista edistymistä terrorismin torjumisessa on saavutettu pyrkimällä kohti toimivaa ja todellista turvallisuusunionia. Vuodesta 2014 käytössä olleesta tarkistetusta Schengenin säännöstön arviointimekanismista on tullut myös tärkeä tapa kartoittaa puutteita, myös Schengenin arkkitehtuurissa.

Nyt on aika arvioida niiden toimenpiteiden tuloksia, jotka Euroopan unioni on toteuttanut Schengen-alueella viimeisten kahden vuoden aikana esiintyneiden haasteiden korjaamiseksi. Komission tiedonanto Euroopan muuttoliikeagendan täytäntöönpanosta annettiin 27. syyskuuta 2017. Siinä luodaan katsaus keskeisiin saavutuksiin ja suurimpiin puutteisiin Euroopan muuttoliikeagendan toteuttamisessa sekä määritellään ensisijaiset toimet, jotka on toteutettava pyrittäessä kohti tehokkaampaa, oikeudenmukaisempaa ja vakaampaa eurooppalaista turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa. Tässä tiedonannossa tehdään päätelmät Schengen-järjestelmän normaalin toiminnan palauttamiseksi laaditun etenemissuunnitelman täytäntöönpanosta ja ehdotetaan toimia, joilla vahvistetaan Schengen-aluetta. Näihin kuuluvat nykyisten sääntöjen paremmasta soveltamisesta annetun suosituksen hyväksyminen ja ehdotus, jolla päivitetään Schengenin rajasäännöstö Euroopan tällä hetkellä kohtaamien haasteiden valossa.

Vahvempi Schengen-alue edistää myös turvallisuusyhteistyön ja keskinäisen luottamuksen parantamista mahdollisimman laajasti jäsenvaltioiden keskuudessa. Kuten puheenjohtaja Juncker kehotti unionin tilaa käsitelleessä vuoden 2017 puheessaan, EU:n on ulkorajojen suojaamista tehostaakseen avattava vapaan liikkuvuuden Schengen-alue välittömästi Bulgarialle ja Romanialle ja sen jälkeen Kroatialle, kun se täyttää kaikki kriteerit.

2. Tilanne Schengen-alueella

Alueella, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa, valvonnan väliaikaisesta palauttamisesta voidaan päättää ainoastaan poikkeustapauksissa, jotta voidaan vastata tilanteisiin, jotka vaikuttavat vakavasti asianomaisen alueen, sen osan tai yhden tai useamman jäsenvaltion yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen. Kaiken kaikkiaan väliaikaisen sisärajavalvonnan tilapäisestä palauttamisesta saadut kokemukset ovat osoittaneet, että jäsenvaltiot soveltavat tätä toimenpidettä vastuullisella tavalla. Schengen-järjestelmästä luopumisen kustannuksista tehdyt simulaatiot osoittavat selvästi, että tämä päätös tulee aina kalliiksi taloudelle .

Pakolaistulva ja edelleen liikkuminen Välimeren reitin kautta

Muuttovirrat olivat ennennäkemättömän suuria Euroopan unionissa vuonna 2015, mikä johti rekisteröimättömien laittomasti maahan tulleiden henkilöiden edelleen liikkumiseen eli luvattomaan siirtymiseen jäsenvaltiosta toiseen. Kriisitilanteessa useat muuttovirtojen kanssa kamppailleet jäsenvaltiot ottivat Schengenin sääntöjen mukaisesti rajatarkastukset väliaikaisesti käyttöön sisärajoillaan. Komissio käynnisti ensimmäistä kertaa Schengenin rajasäännöstön 29 artiklan nojalla erityismenettelyn, koska useiden jäsenvaltioiden yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistui jatkuvasti uhkia laittomasti maahan tulleiden edelleen liikkumisen vuoksi. Tämä oli yksi komission suunnittelemista toimista sen 4. maaliskuuta 2016 antamassa tiedonannossa, joka sisältää etenemissuunnitelman Schengen-alueen normaalin toiminnan palauttamiseksi. Schengenin rajasäännöstön 29 artiklan menettelyä voidaan käyttää poikkeuksellisissa olosuhteissa, jos Schengen-arvioinnin yhteydessä havaitut ulkorajojen valvontaa koskevat puutteet vaarantavat koko Schengen-alueen toiminnan. Neuvosto suositti 12. toukokuuta 2016 komission ehdotuksesta, että ne viisi jäsenvaltiota, joiden alueelle edelleen liikkuminen Kreikasta eniten suuntautuu, ottavat rajatarkastukset uudelleen käyttöön sisärajojensa tietyillä osuuksilla. Tilanteen asteittaisesta parantumisesta huolimatta kyseisiin viiteen jäsenvaltioon kohdistuva paine ei hellittänyt, minkä vuoksi sisärajatarkastuksia jatkettiin. Neuvosto valtuutti 11. toukokuuta 2017 kolmannen ja viimeisen kerran kyseiset viisi jäsenvaltiota jatkamaan sisärajatarkastuksia tämän menettelyn nojalla 11. marraskuuta 2017 saakka.

Nämä rajatarkastukset sisärajoilla on toteutettu tiukkoja ehtoja noudattaen. Rajatarkastukset otettiin uudelleen käyttöön ainoastaan tietyillä sisärajojen osuuksilla, joilla Kreikasta peräisin olevaa edelleen liikkumista esiintyi. Lisäksi asianomaiset viisi Schengen-valtiota velvoitettiin raportoimaan kuukausittain komissiolle suoritetuista rajatarkastuksista ja niiden tuloksista. Näiden raporttien avulla komissio on voinut seurata tilannetta tiiviisti varmistaakseen, että kyseiset rajatarkastukset pysyivät neuvoston asettamissa rajoissa. Joka kerta kun alkuperäisen 12. toukokuuta 2016 annetun suosituksen voimassaoloa jatkettiin, neuvosto muistutti säännöstä, jonka mukaan rajatarkastuksia voidaan käyttää vain viimeisenä keinona. Jäsenvaltioiden olisi sen sijaan suosittava vaihtoehtoisia toimenpiteitä, kuten tehostettuja poliisitarkastuksia raja-alueilla, joilla voidaan puuttua yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuviin vakaviin uhkiin.