Lausunto nro 1/2001

ehdotuksesta neuvoston asetukseksi yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1258/1999 sekä useiden muiden yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevien asetusten muuttamisesta

(annettu EY:n perustamissopimuksen 279 artiklan nojalla)

(2001/C 55/01)

EUROOPAN YHTEISÖJEN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN, joka

ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 248 artiklan 4 kohdan ja 279 artiklan,

ottaa huomioon Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen(1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 13 päivänä joulukuuta 1999 annetulla neuvoston asetuksella (EY, EHTY, Euratom) N:o 2673/1999(2), ja erityisesti sen 4 artiklan, 19 artiklan 6 kohdan ja 102 artiklan 3 kohdan,

ottaa huomioon ehdotuksen neuvoston asetukseksi yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1258/1999 sekä useiden muiden yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevien asetusten muuttamisesta(3),

ottaa huomioon tätä ehdotusta koskevan lausuntopyynnön, jonka neuvosto esitti tilintarkastustuomioistuimelle 13. syyskuuta 2000 ja jonka tilintarkastustuomioistuin vastaanotti 19. syyskuuta 2000,

ON ANTANUT SEURAAVAN LAUSUNNON:

Komission ehdotus

1. Maatalouden alan negatiiviset menot voidaan jakaa viiteen luokkaan: petosten ja sääntöjenvastaisuuksien seurauksena takaisin perityt summat, asetuksen (EY) N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdan perusteella maksettuihin ennakoihin tehdyt korjaukset, julkiseen varastointiin liittyvistä myynneistä kertyvät "voitot", maidon liikatuotannosta perittävä lisämaksu ja tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevien päätösten taloudelliset seuraukset(4).

2. Komission mukaan negatiiviset menot olivat varainhoitovuonna 1999 yhteensä 1576 miljoonaa euroa eli 3,9 prosenttia maatalousmenoista ja 1,7 prosenttia talousarvion loppusummasta(5).

3. Komission ehdotuksen mukaan negatiiviset menot käsiteltäisiin vastedes käyttötarkoitukseensa sidottuina tuloina ja kirjattaisiin erittelemättä EMOTR:oon. Kirjatuilla negatiivisilla menoilla rahoitettaisiin kaikentyyppisiä menoja siitä lähtien, kun menot ovat liitettävissä EMOTR:n tukiosastoon.

Negatiiviset menot

4. Tilintarkastustuomioistuin totesi vuonna 1997 seuraavaa: "Talousarvioon sisältyy joukko negatiivisia määriä. Niihin kuuluvat (- -) negatiiviset menot, jotka ovat tosiasiassa tuloja (- -). Joissakin tapauksissa nämä negatiiviset määrät ovat nykyisen varainhoitoasetuksen mukaisia: esimerkkeinä ovat (- -) EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastaminen ja hyväksyminen (102 artiklan 3 kohta). Joissakin tapauksissa taas negatiiviset määrät perustuvat talousarviomenettelyyn, eikä niistä ole vastaavia säännöksiä varainhoitoasetuksessa: esimerkkeinä ovat joidenkin markkinajärjestelyjen yhteydessä perityt yhteisvastuumaksut (- -)."

5. "Negatiiviset määrät heikentävät avoimuutta ja vaikeuttavat entistä enemmän talousarvion luettavuutta ja ymmärrettävyyttä. Koska nämä negatiiviset määrät on kytketty tiettyyn tarkoitukseen ja koska positiivisten otsakkeiden määrät pienentyvät niiden vaikutuksesta, tietyt tulot ja tietyt menot kumoavat toisensa, mikä on vastoin talousarviota koskevaa yleiskattavuusperiaatetta. (- -) Negatiivisten määrien olemassaolo talousarviossa on näin ollen kiellettävä poikkeuksetta (- -)"(6).

6. Komission ehdotus, jonka mukaan on tarkoitus poistaa EMOTR:n negatiiviset menot, on näin ollen - osittainen - vastaus negatiivisia määriä koskevaan kysymykseen, jonka tilintarkastustuomioistuin on aiemmin esittänyt.

Käyttötarkoitukseensa sidotut tulot

7. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 268 artiklassa on määräykset talousarviota koskevista yleiskattavuus- ja yhtenäisyysperiaatteista, joiden mukaan talousarviovaroja ei saa kohdistaa ennalta määritettyihin menoihin eikä tuloja ja menoja saa vähentää toisistaan.

8. Mitä tulee perustamissopimuksen täytäntöönpanoon, varainhoitoasetuksen 4 artiklan 2 kohdassa säädetään, että "kaikkia tuloja käytetään kattamaan kaikkia maksumääräyksiin käytettäviä määrärahoja". Samassa 4 artiklassa luetellaan kuitenkin tarkasti - vaikkakaan ei kattavasti - tähän säännökseen ja säännöksen nimenomaisiin poikkeustapauksiin liittyvät tietyt poikkeukset; niiden lisäksi on vielä muita poikkeuksia, jotka voidaan päätellä varainhoitoasetuksen 7 artiklasta (yhteisön tukea saavien edunsaajien palauttamat ennakot) ja 27 artiklasta (uudelleen käytettävät määrärahat). Lisäksi on olemassa muita käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja, joista on annettu säännökset erityisissä asetuksissa(7).

9. Negatiivisten menojen käytäntö on talousarvion ja kirjanpidon avoimuuden kannalta haitallista, ja tämän käytännön poistamiseksi komissio ehdottaa, että otettaisiin käyttöön uusia poikkeuksia talousarvion yleiskattavuuden periaatteesta.

10. Lisäksi komissio ehdottaa, että näitä poikkeuksia ei sisällytettäisi varsinaiseen varainhoitoasetukseen, vaan alakohtaisiin säädöksiin. Komissio esittää seuraavat perustelut: koska negatiivisten menojen korvaaminen käyttötarkoitukseensa sidotuilla tuloilla toteutetaan ainoastaan maataloudessa ja koska tämä korvaaminen edellyttää useiden maatalousalan asetusten muuttamista, on aiheellista sisällyttää nämä käyttötarkoitukseensa sidotut tulot varainhoitoasetuksen asemesta maatalousalan erityisasetuksiin(8).

11. Näin ollen on todettava, että nyt esitetty ehdotus ei yksinkertaista varainhoitoa koskevia säännöksiä EMOTR:n tukiosaston tapauksessa, sillä hallinnoinnista vastaavien tahojen on jo nykyisin vaikea soveltaa näitä säännöksiä.

Komission ehdotuksen seuraukset

Vaikutukset talousarvioon

12. Komissio viittaa Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välisen talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja talousarviomenettelyn parantamisesta 6 päivänä toukokuuta 1999 tehdyn toimielinten sopimuksen 10 kohtaan(9). Kyseisessä kohdassa määrätään, että rahoitusnäkymät eivät kata niitä budjettikohtia, jotka rahoitetaan voimassa olevan varainhoitoasetuksen 4 artiklassa tarkoitetuilla käyttötarkoitukseensa sidotuilla tuloilla. Komissio lisää, että "näin ollen negatiiviset menot voitaisiin poistaa ilman, että sillä olisi vaikutuksia talousarvioon".

13. Maatalousmenojen kohdalla kuitenkin aiheutuu ongelma, koska uusia käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja koskeva periaate kirjattaisiin alakohtaisiin säädöksiin eikä varainhoitoasetuksen 4 artiklaan ja koska tulojen sitominen käyttötarkoitukseensa ei tapahtuisi tiettyjen budjettikohtien tasolla vaan talousarvion alaluokan tasolla.

14. Siksi komissio toteaa varainhoitoasetuksen uudelleenlaatimista koskevassa ehdotuksessaan, että "negatiivisista menoista luopumista koskeva ehdotus ei näin ollen aiheuttaisi ongelmia maatalouden rahoittamiselle". Komissio kuitenkin lisää nimenomaisesti, että Euroopan parlamenttia ja neuvostoa kehotetaan selvyyden vuoksi antamaan tulkitseva julistus, jossa vahvistetaan, että toimielinten välisen sopimuksen 10.2 kohtaa sovelletaan tällä tavalla luotaviin uusiin käyttötarkoitukseensa sidottuihin tuloihin(10).

15. Mikäli kuitenkin halutaan taata maataloustulojen seuranta maatalouspolitiikan nettorahoitustarpeiden määrittämistä varten, voitaisiin ottaa käyttöön asianmukainen seuranta- ja raportointijärjestelmä ilman että jouduttaisiin rikkomaan talousarvion yleiskattavuuden periaatetta luomalla käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja.

Käyttötarkoitukseensa sidotuilla tuloilla rahoitettavien menojen luonne

16. Komissio on päätynyt käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen järjestelmään seuraavin perustein: "Jotta vältettäisiin jäsenvaltioiden tasolla tapahtuva kompensoituminen Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston tukiosaston menojen ja Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston tukiosaston menojen rahoittamiseen sidottujen tulojen välillä, tulot on tarpeen maksaa ja käyttää yhteisen maatalouspolitiikan osana"(11).

17. Käytännössä ehdotus johtaisi muun muassa siihen, että tällä tavalla luotavilla uusilla käyttötarkoitukseensa sidotuilla tuloilla voitaisiin osittain rahoittaa markkinajärjestelyihin liittyviä menoja (eli pakollisia menoja) samoin kuin maaseudun kehittämiseen liittyviä menoja (muita kuin pakollisia menoja), sillä maaseudun kehittämiseen liittyvät menot rahoitetaan EMOTR:n tukiosastosta. Vastaavasti yhteen yhteiseen markkinajärjestelyyn liittyviä tuloja voitaisiin sitoa maatalousmenoihin, jotka perustuvat johonkin toiseen yhteiseen markkinajärjestelyyn.

18. Tällä tavalla luotujen tulojen sitominen käyttötarkoitukseensa mahdollistaisi komissiolle tietyn joustovaran maatalousmenojen kohdalla, varsinkin kun otetaan huomioon, että ehdotuksessa ei täsmennetä, millä tavoin jaettaisiin yhteisen maatalouspolitiikan rahoittamiseen tarkoitetut tulot ja toisaalta maaseudun kehittämistoimenpiteiden ja liitännäistoimenpiteiden rahoittamiseen tarkoitetut tulot.

Talousarvio- ja kirjanpitomenettelyt

19. Ehdotuksen 1 artiklan 3 kohdassa käytetty ilmaus "maksettava rahastoon" ei ole asianmukainen, sillä EMOTR ei ole oikeushenkilö eikä talousarviomielessä autonominen. Se on vain yksi yleisen talousarvion osa, joka kuuluu komission pääluokkaan.

20. Lisäksi komission ehdotus sisältää olennaisen ristiriidan, sillä siinä on esitetty yksi poikkeus yleiskattavuusperiaatteeseen, mutta samalla laajennettu arviolta 1,7 prosenttia yhteisön budjetista muodostavan tulon sitomista käyttötarkoitukseensa siten, että se kattaisi menokokonaisuuden, jonka osuus talousarviosta on noin 43 prosenttia.

21. Komission ehdotuksen perusteluissa ja varsinaisessa tekstiosassa ei esitetä, millä tavoin nämä "käyttötarkoitukseensa sidotut tulot" otetaan talousarvioon ja mitä menettelyjä soveltamalla nämä tulot todetaan.

22. Ei voida sulkea ennalta pois sitä mahdollisuutta, että varainhoitovuoden lopussa jää budjettitulosaldo, mutta komissio ei ole kuitenkaan esittänyt, mitä menetelmiä sovelletaan tämän tilanteen estämiseksi ja miten mahdolliset saldot käsitellään.

Kyseisten summien asianmukainen käsittely talousarviossa ja kirjanpidossa

23. Voidaan verrata toisaalta maatalousmaksuja, jotka kannetaan yhteisöille kolmansien maiden kanssa käytävän kaupan yhteydessä, ja toisaalta maksuja, jotka peritään sokerin, isoglukoosin ja inuliinin tuotannon ja varastoinnin perusteella. Vaikka nämä tulot kuuluvat luonteeltaan maatalouden alan tuloihin, ne on itse asiassa tarkoitettu kaikkien yhteisön menojen yleiseen rahoittamiseen.

24. Nyt kyseessä olevia tuloja ei voida kuitenkaan rinnastaa "perinteisiin omiin varoihin", joita ovat maatalousmaksut ja sokerialan maksut. Itse asiassa on todettavissa suuri korrelaatio, kun verrataan niitä saatavia summia, joille komissio haluaa antaa käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen aseman, ja velvoitteita ja menoja, jotka ovat aiheutuneet EMOTR:lle kuluvan varainhoitovuoden tai edellisten varainhoitovuosien aikana, oli kyseessä sitten tilien tarkastaminen ja hyväksyminen, joka koskee pääasiassa edellisinä varainhoitovuosina toteutuneisiin menoihin tehtäviä oikaisuja, taikka sakot, seuraamukset ja perityt viivästyskorot tai saadut vakuudet ja takaukset.

25. Mitä tulee maidon lisämaksuihin, joiden avulla on määrä taata maito- ja maitotuotealan yhteisen markkinajärjestelyn tasapaino, voidaan todeta, että lisämaksuun liittyvien negatiivisten menojen kirjaamisessa tapahtuu merkittäviä ja toistuvia viivästyksiä, joiden vuoksi on mahdotonta taata, että varainhoitovuoteen liittyvän markkinointivuoden menot ja vastaavat tulot vastaavat tarkoin toisiaan.

26. Talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta tehdyn päätöksen 13 artiklan perusteella ennakkoihin tehdyt korjaukset ovat ennakkomaksujen pienennyksiä ja/tai keskeytyksiä, jotka toteutetaan viran puolesta ja väliaikaisesti sillä varauksella, ettei niitä riitauteta. Nämä korjaukset eivät muodosta tuloja. Jos komissio maksaa jäsenvaltiolle pyydettyä määrää pienemmän määrän ("ennakkomaksujen pienennys") tai jättää ennakkomaksun suorittamatta ("ennakkomaksun keskeytys"), käyttämättömät määrärahat jäävät käytettäväksi ja periaatteessa tällaisessa tapauksessa ei pitäisi syntyä perittäviä eikä uudelleen sidottavia määriä. Koska käytännössä kyse on kuluvan varainhoitovuoden kirjausten peruuttamisista, ne voitaneen näin ollen käsitellä perustellusti menojen korjauksina.

27. Julkisen varastoinnin kohdalla kyseisiin lukuihin kuuluvien tilien kreditsaldot johtuvat pääasiassa siitä, että ostoista tehtävät mahdolliset ensimmäiset arvonalennukset sekä 30. syyskuuta lasketut ylimääräiset arvonalennukset on arvioitu liian suuriksi. Nämä arvonalennukset on useimmissa tapauksissa kirjattu aiempien varainhoitovuosien menoiksi, minkä vuoksi olisi täysin loogista, että varastojen myynnistä syntyvät voitot, jotka voidaan rinnastaa varausten purkamisiksi, kirjataan sekalaisiin tuloihin, sillä tuottojen perustana olevat kulut liittyvät aiempiin varainhoitovuosiin. Tätä päättelytapaa voidaan soveltaa myös tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen samoin kuin useimpiin petosten ja sääntöjenvastaisuuksien perusteella toteutettuihin takaisinperintöihin.

28. Olisi toisin sanoen budjettisäännöstön mukaista ratkaista asia niin, että kyseiset maatalousalan tulot kirjataan yleiseen tulotaulukkoon. Yleisen tulotaulukon momenttia 613 ja alamomenttia 7001 voitaisiin käyttää budjettikohtina, joihin nämä uudet tulot kirjattaisiin - edellyttäen että kyseisten kohtien nimiketekstit ja selvitysosat muutetaan ja ajantasaistetaan vastaavasti. Maatalousalan rahoitusnäkymien valmistelun ja seurannan yksinkertaistamiseksi budjettivallan käyttäjä voisi tarvittaessa lisätä uuden tulotyypin budjettinimikkeistöön.

Päätelmät

29. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että maatalousalan tulot, jotka on tähän asti merkitty talousarvioon negatiivisina menoina, voidaan vastedes ottaa yleiseen tulotaulukkoon. Tämä ratkaisu ei edellytä varainhoitoasetuksen muuttamista, vaan tilanteessa joudutaan kumoamaan tai muuttamaan asetusten (EY) N:o 1258/1999, (ETY) N:o 3950/92, (ETY) N:o 3492/90 ja (ETY) N:o 352/78 säännöksiä, joissa negatiiviset menot mainitaan.

30. Ei myöskään tarvita oikeudellisia säännöksiä sen takaamiseksi, että nykyiset negatiiviset menot otetaan huomioon rahoitusnäkymiä koskevissa laskelmissa.

31. Esiin saattaa tulla tilanteita, joissa toimielimet voisivat tiettyjen EMOTR:n tukiosaston alaan kuulumattomien tulojen ansiosta käyttää vastaavan suuruisia määriä EMOTR:iin liittyviin menoihin ilman, että budjettivallan käyttäjältä olisi saatava uusi hyväksyntä. Jos tämänkaltaiset mahdolliset poikkeukset yhteisön julkista taloutta koskeviin periaatteisiin osoittautuvat lopulta perustelluiksi, ne on kirjattava nimenomaan varainhoitoasetukseen.

32. Tilintarkastustuomioistuin on merkinnyt tiedoksi komission ehdotukset, jotka koskevat menettelystä komissiolle annettua täytäntöönpanovaltaa käytettäessä 28 päivänä kesäkuuta 1999 tehdyn neuvoston päätöksen 1999/468/EY perusteella tehtäviä säännösmuutoksia(12).

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän lausunnon Luxemburgissa 24. ja 25. tammikuuta 2001 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Jan O. Karlsson

presidentti

(1) EYVL L 356, 31.12.1977, s. 1.

(2) EYVL L 326, 18.12.1999, s. 1.

(3) Komission asiakirja 2000/0204 (CNS) - KOM(2000) 494 lopullinen.

(4) Perustelujen 1 kohta, komission asiakirja 2000/0204 (CNS) - KOM(2000) 494 lopullinen, s. 2.

(5) Asetuksen (EY) N:o 1258/1999 muuttamista koskevan ehdotuksen perustelujen 1 kohta ja varainhoitovuoden 1999 talousarviotoimenpiteisiin liittyvä tulostili ja tase - maksusitoumuksiin käytettävät määrärahat varainhoitovuodelta 1999.

(6) Lausunto nro 4/97 ehdotuksesta neuvoston asetukseksi (Euratom, EHTY, EY) Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen muuttamisesta, liitteen kohdat 1.11-1.14 (EYVL C 57, 23.2.1998, s. 9).

(7) Yleiskattavuuden periaatetta koskevien poikkeuksien osalta komission esittämässä varainhoitoasetuksen uudelleenlaatimista koskevassa ehdotuksessa suositellaan, että ennakkojen palauttaminen poistettaisiin osittain ja että suurin osa nykyisistä uudelleenkäyttötapauksista luokiteltaisiin uudelleen käyttötarkoitukseensa sidotuiksi tuloiksi. Ehdotuksen mukaan tullaan säilyttämään tiettyjä muita käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja. Toisin sanoen varainhoitoasetuksessa säädetään "tästedes kahdenlaisista käyttötarkoitukseensa sidotuista tuloista: toiset määritellään erikseen varainhoitoasetuksessa, toiset taas alakohtaisissa asetuksissa (jälkimmäiset vastaavat nykyisiä negatiivisia menoja)". Ks. ehdotus neuvoston asetukseksi (EY, EHTY, Euratom) Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta; komission asiakirja 2000/0203 (CNS) - KOM(2000) 461 lopullinen, s. 11.

(8) Asetuksen (EY) N:o 1258/1999 muuttamista koskevan ehdotuksen johdanto-osan 4 kappale; komission asiakirja 2000/0204 (CNS) - KOM(2000) 494 lopullinen, s. 4.

(9) EYVL C 172, 18.6.1999, s. 1.

(10) Op. cit.: KOM(2000) 461 lopullinen, s. 14; mainittu 10.2 kohta vastaa itse asiassa 10 kohdan 3 alakohtaa.

(11) Ehdotuksen johdanto-osan 5 kappale; KOM(2000) 494 lopullinen.

(12) EYVL L 184, 17.7.1999, s. 23.