KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE - Julkinen talous EMUssa - 2003 {SEK (2003) 571 }

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE - Julkinen talous EMUssa - 2003 [1].

[1] Ks. myös komission yksiköiden kertomus "Julkinen talous EMUssa 2003", SEK.....

Vaikein ajanjakso finanssipolitiikassa euron käyttöönoton jälkeen

Vuosi 2002 ja vuoden 2003 alku ovat olleet vaikeaa aikaa julkisen talouden kehityksessä ja EU:n julkisen talouden valvontajärjestelmän täytäntöönpanossa. Koko euroalueen julkisen talouden nimellinen alijäämä kasvoi 2,2 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2002, kun se oli 1,6 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2001. Komission uusimman ennusteen mukaan alijäämä kasvaa 2,5 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2003. Euroalueen toteutunutta alijäämää tarkasteltaessa on muistettava, että kehitys vaihtelee huomattavasti eri jäsenvaltioissa. Vuoden 2002 loppuun mennessä vain kuudessa jäsenvaltiossa mukaan luettuna neljä euroalueen valtiota (joiden osuus euroalueen kokonaistuotannosta on noin 18 prosenttia) sekä nimellinen että suhdannetasoitettu julkisen talouden rahoitusasema oli vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimusten mukaisesti "lähellä tasapainoa tai ylijäämäinen". Kahdessa euroalueen valtiossa, joiden osuus euroalueen kokonaistuotannosta on puolet, alijäämä ylitti 3 prosentin viitearvon suhteessa BKT:hen.

Portugalin viranomaiset onnistuivat supistamaan nimellisen alijäämän 2,8 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2002, kun se oli ollut 4,1 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2001. Alijäämän pitäminen alle 3 prosentissa vuonna 2003 on kuitenkin hyvin haasteellinen tehtävä, koska alijäämän supistuminen johtui suurelta osin kertaluonteisista toimenpiteistä, jotka ovat parantaneet julkisen talouden rahoitusasemaa vain väliaikaisesti. Saksassa julkisen talouden alijäämä oli vuonna 2002 liian suuri, 3,6 prosenttia suhteessa BKT:hen. Viranomaiset ovat ryhtyneet toimiin, joilla pyritään supistamaan suhdannetasoitettua alijäämää, mutta nimellisen alijäämän odotetaan supistuvan hyvin vähän vuonna 2003, koska talouskasvu on hidasta. Vaikka Ranskassa havaittiin vuoden 2002 alussa, että julkisen talouden kehitys poikkeaa tavoitteista, viranomaiset eivät toteuttaneet korjaavia toimenpiteitä vaan julkisen talouden alijäämä kasvoi 3,1 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2002. Tämän vuoksi aloitettiin liiallisia alijäämiä koskeva menettely. Komission yksiköiden arvioiden mukaan nykyinen politiikka johtaa jopa 3,7 prosentin alijäämään vuonna 2003. Julkisen talouden alijäämä on suuri myös Italiassa (2,3 prosenttia suhteessa BKT:hen vuosina 2002 ja 2003), ja vuoteen 2004 mennessä sen ennustetaan ylittävän 3 prosentin viitearvon suhteessa BKT:hen. [2] Julkisen talouden vakauttaminen perustuu Italiassa edelleen kertaluonteisiin toimenpiteisiin sen sijaan, että toteutettaisiin rakenteellisia uudistuksia, jotka ovat julkisen talouden rahoitusaseman pysyvän parantamisen edellytys. Myös jo aiemmin julkisen taloutensa tasapainoon saaneissa jäsenvaltioissa esiintyi vuonna 2002 alijäämiä. Näin oli erityisesti Itävallassa (alijäämä 0,6 prosenttia suhteessa BKT:hen), Alankomaissa (1,1 prosenttia) ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa (1,3 prosenttia).

[2] Euroopan komission kevään 2003 talousennuste; vuoden 2004 luvut perustuvat oletukseen, että nykyistä politiikkaa ei muuteta.

Kasvaneet nimelliset alijäämät johtuvat vain osittain suhdannekierrosta

Ensi näkemältä kehitys näyttää melko hyvältä verrattuna talouden aiempiin laskusuhdanteisiin, koska niiden aikana alijäämät kasvoivat huomattavasti enemmän ja julkinen velka oli nopealla kasvu-uralla. Hallitukset eivät ole myöskään harjoittaneet politiikan hienosäätöä, ja finanssipolitiikan ollessa hieman löyhempää rahatalouden olosuhteet ovat tulleet suotuisammiksi pääasiassa alhaisten reaalikorkojen ansiosta.

Taustalla olevien julkisen talouden trendien lähempi tarkastelu kuitenkin osoittaa, että nimellisten alijäämien kasvu johtuu useissa jäsenvaltioissa myös suurista, koko ajan kasvavista suhdannetasoitetuista alijäämistä. Tämä viittaa siihen, että finanssipolitiikan viritystä on löyhennetty harkinnanvaraisesti joissakin jäsenvaltioissa kahden viime vuoden aikana. Tämän kehityksen taustalla ovat ilman lisärahoitusta toteutetut veroleikkaukset, harkinnanvaraiset menolisäykset ja epäonnistumiset talousarvion toteuttamisessa. Euroalueen toteutunut julkisen talouden rahoitusasema oli vuonna 2002 sama kuin edellisvuonna, mutta on huomattava, että suhdannetasoitettua vuoden 2001 julkisen talouden alijäämää on vastikään tarkistettu ylöspäin 1,5 prosentista 2,1 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Tämä viittaa siihen, että kyseisen vuoden perusrahoitusasema oli aiempia arvioita selvästi heikompi. Suhdannetasoitettuun julkisen talouden rahoitusasemaan vaikuttavat lisäksi kertaluonteiset toimenpiteet, joilla on vain tilapäinen vaikutus. Tilanne on heikentynyt erityisesti Saksassa, missä suhdannetasoitettu alijäämä oli 3,2 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2002, ja Ranskassa, missä se oli 3,3 prosenttia. Myös Italiassa suhdannetasoitettu alijäämä on suuri, 2,1 prosenttia suhteessa BKT:hen.

Useimmat jäsenvaltiot pyrkivät vakaus- ja lähentymisohjelmien viimeisimpien tarkistusten mukaan saavuttamaan keskipitkällä aikavälillä lähellä tasapainoa olevan tai ylijäämäisen julkisen talouden rahoitusaseman vuonna 2005 tai 2006. On kuitenkin huomattava, että jäsenvaltioiden keskipitkän aikavälin tavoitteet perustuvat kasvuoletuksiin, jotka vaikuttavat viime kuukausien kehityksen perusteella liian optimistisilta. Niissä valtioissa, joissa on suuri suhdannetasoitettu alijäämä, lähellä tasapainoa olevan tai ylijäämäisen rahoitusaseman tavoitetta on lykätty vuoteen 2006 tai 2007. Tällöinkin tavoitteen saavuttaminen edellyttää ylimääräisiä vakauttamistoimia.

Komission ehdotukset, joilla tehostetaan finanssipolitiikan koordinointia

Jäsenvaltioiden alijäämien kasvu on aiheuttanut huomattavia paineita EU:n julkisen talouden valvontajärjestelmälle, ja kolmessa jäsenvaltiossa on liiallisen alijäämän tilanne. Edellä kuvatun kehityksen vuoksi komissio antoi Barcelonassa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmiin sisältyvän toimeksiannon mukaisesti tiedonannon [3] finanssipolitiikan koordinoinnin tehostamisesta. Tiedonannossa määritetään vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpanossa talous- ja rahaliiton neljän ensimmäisen vuoden aikana esiintyneitä puutteita ja hahmotellaan strategia, jonka peruslähtökohtana on jäsenvaltioiden tiukempi sitoutuminen vakaus- ja kasvusopimukseen. Tiedonannossa kehotettiin muun muassa ottamaan paremmin huomioon talouden perustila arvioitaessa julkisen talouden rahoitusasemaa, tulkitsemaan vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimuksia ottaen huomioon maakohtaiset erityisolosuhteet sekä kasvua ja työllisyyttä edistävien uudistusten vaikutus julkiseen talouteen, korostamaan julkisen talouden kestävyyden ja julkisen velan vähentämisen merkitystä sekä tehostamaan vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpanoa muun muassa turvautumalla määrätietoisemmin ja oikea-aikaisemmin noudattamisen valvonnassa nykyisin käytettäviin välineisiin. Samaan aikaan komissio teki ehdotuksia, joilla parannetaan tehokkaan valvonnan perustan muodostavien julkisen talouden tilastojen hallintaa.

[3] Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Finanssipolitiikan koordinoinnin tehostaminen, KOM(2002) 668 lopullinen, 27.11.2002.

Eurooppa-neuvoston kokouksessa maaliskuussa 2003 hyväksyttiin Ecofin-neuvoston keskeiset päätelmät

Maaliskuussa 2003 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston kokouksessa hyväksyttiin Ecofin-neuvoston kertomus, jossa yhdytään useisiin komission ehdotuksiin finanssipolitiikan koordinoinnin tehostamisesta. Lähellä tasapainoa olevan tai ylijäämäisen julkisen talouden rahoitusaseman saavuttaminen on kertomuksen mukaan sekä jäsenvaltioiden omien että koko unionin taloudellisten etujen mukaista. Tasapainossa oleva julkinen talous antaa lyhyellä aikavälillä automaattisille vakauttajille mahdollisuuden toimia vapaasti ja vaimentaa taloudellisten sokkien vaikutuksia. Keskipitkällä aikavälillä voidaan luoda julkiseen talouteen liikkumavaraa, joka antaa mahdollisuuden keventää verotusta tai ohjata menoja investointien sekä tutkimus- ja kehitystoiminnan kaltaisiin tuottavampiin kohteisiin. Pitkällä aikavälillä julkisen talouden vakaus auttaa jäsenvaltioita selviämään väestön ikääntymisen julkistaloudellisista vaikutuksista sekä takaamaan riittävät eläkkeet ja riittävän terveydenhuollon.

Neuvosto vahvisti olevansa edelleen sitoutunut vakaus- ja kasvusopimuksen tavoitteisiin ja myönsi, että lähellä tasapainoa olevan tai ylijäämäisen rahoitusaseman saavuttamista on arvioitava suhdannetasoitettujen lukujen perusteella siten, että samalla otetaan asianmukaisesti huomioon kertaluonteisten toimenpiteiden tilapäiseksi jäävä vaikutus julkisen talouden rahoitusasemaan. Euroalueen valtioiden osalta sovittiin, että alijäämäisten jäsenvaltioiden on supistettava suhdannetasoitettua julkisen talouden alijäämäänsä vuosittain vähintään 0,5 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen, kunnes lähellä tasapainoa oleva tai ylijäämäinen julkisen talouden rahoitusasema saavutetaan. Lisäksi korostettiin, että automaattisten vakauttajien on voitava toimia symmetrisesti koko suhdannekierron ajan ja että finanssipolitiikan myötäsyklistä löyhentämistä on ehdottomasti vältettävä hyvinä aikoina. Neuvosto on korostanut, että julkista velkaa on supistettava riittävän nopeasti kohti 60 prosentin viitearvoa suhteessa BKT:hen ja että tämän tavoitteen saavuttamista voidaan edistää voimassa olevilla perustamissopimuksen määräyksillä (liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn mukainen velkakriteeri).

Mahdollisuus varmistaa johdonmukainen ja läpinäkyvä julkisen talouden strategia

Jotta voidaan varmistaa, että Eurooppa-neuvostossa saavutettu yksimielisyys johtaa vakaus- ja kasvusopimuksen johdonmukaiseen ja läpinäkyvään täytäntöönpanoon, on noudatettava Eurooppa-neuvoston vahvistamia suuntaviivoja ja jäsenvaltioiden tarkistetuissa vakaus- ja lähentymisohjelmissa tehtyjä julkiseen talouteen liittyviä sitoumuksia.

Kansallisen tason politiikassa on noudatettava EU:n tasolla asetettuja julkisen talouden tavoitteita. Julkisen talouden vakauttamisstrategioilla on pystyttävä poistamaan kasvua hidastavat ja työllisyyttä heikentävät rakenteelliset heikkoudet sen sijaan, että niiden vaikutusten annetaan voimistua. Tämän vuoksi on käytettävä harkintaa tasapainotettaessa meno- ja tulopuoleen vaikuttavia tekijöitä ja suunniteltaessa julkisten menojen rakennetta. Vaikka usein toisin väitetään, julkisen talouden nykyisellä valvontajärjestelmällä voidaan saavuttaa johdonmukainen lähestymistapa, jolla vakautetaan julkista taloutta, elvytetään kasvua ja lisätään sen potentiaalia.

Julkisen talouden valvonnassa on edistytty merkittävästi

Tämänvuotisessa kertomuksessa "Julkinen talous EMUssa 2003", korostetaan kolmea osa-aluetta, joilla julkisen talouden valvonta on edistynyt merkittävästi kuluneen vuoden aikana: i) ehdokasmaiden liittäminen EU:n julkisen talouden valvontajärjestelmään, ii) julkisen talouden kestävyyden suurempi painotus ja iii) julkisen talouden tilastojen parempi hallinta. Tämä osoittaa, että jäsenvaltioita ja koko EU:ta hyödyttävää konkreettista edistystä voidaan saavuttaa, jos poliittista tahtoa löytyy. Julkisen talouden valvontajärjestelmää pystytään myös kehittämään kokemuksen karttuessa ja uusien poliittisten haasteiden ilmaantuessa.

Unioniin liittymässä olevien valtioiden ja ehdokasmaiden liittäminen EU:n julkisen talouden valvontajärjestelmään

Kymmenen valtiota on liittymässä Euroopan unioniin vuonna 2004, joten niiden integroiminen unionin talouspoliittiseen kehykseen, erityisesti julkisen talouden valvontajärjestelmään, on merkittävä haaste. Unioniin liittyvien maiden keskeisenä tehtävänä on ollut kehittää luotettava julkisen talouden tilinpitojärjestelmä ja perusta talousennusteiden laatimista varten, jotta uusista ja vanhoista jäsenvaltioista saatavat tiedot olisivat vertailukelpoisia. Samaan aikaan on ollut tarpeen kehittää EU:n julkisen talouden valvontajärjestelmää, jotta voidaan ottaa asianmukaisesti huomioon liittymistä valmistelevissa maissa käynnissä olevat merkittävät rakenteelliset ja institutionaaliset muutokset. Muutokset johtuvat sekä lopullisesta siirtymisestä komentotaloudesta markkinatalouteen että tulevan EU-jäsenyyden asettamista lisävaatimuksista, jotka edellyttävät julkisen infrastruktuurin nykyaikaistamista ja sitoutumista yhteisön säännöstön siirtämiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Viime vuosina on edistytty selvästi, mutta julkista taloutta koskevat tiedot eivät vielä ole valtioiden kesken täysin vertailukelpoisia eivätkä EU:n vaatimusten mukaisia. Ehdokasmaiden toimittamat tiedot ja komission yksiköiden laatimat ennusteet osoittavat, että näistä valtioista useimpien nimelliset ja suhdannetasoitetut alijäämät kasvoivat vuonna 2002, joten julkisen talouden kehitys on hyvin samansuuntaista kuin nykyisissä jäsenvaltioissa. Komission kevään 2003 talousennusteen mukaan julkisen talouden rahoitusasema paranee yhdeksässä valtiossa vuosina 2003 ja 2004. Alijäämän ennustetaan supistuvan selvästi Unkarissa, Slovakiassa ja Turkissa sekä jonkin verran Maltassa. Sen sijaan Tsekin tasavallassa, Puolassa ja Kyproksessa rahoitusaseman odotetaan parantuvan hyvin vähän.

Keskeinen vaihe ehdokasmaiden integroinnissa nykyiseen valvontajärjestelmään saatiin päätökseen marraskuussa 2002, kun ehdokasmaiden toimittamien liittymistä valmistelevien talousohjelmien toinen osa otettiin tarkasteluun. Vuosiohjelmissa määritetään keskipitkän aikavälin poliittiset tavoitteet mukaan lukien julkisen talouden kehitys ja rakenneuudistusten painopisteet. Lisäksi ne antavat ehdokasmaille mahdollisuuden kehittää institutionaalista ja analyyttistä kapasiteettiaan. Vuoden 2002 tarkistetut ohjelmat osoittivat, että ehdokasmaat pyrkivät entistä määrätietoisemmin luomaan johdonmukaiset ja uskottavat makrotalouden puitteet, joskin niiden on edelleen kehitettävä analyysien laadintaa.

Julkisen talouden kestävyyteen kiinnitetään enemmän huomiota vakaus- ja lähentymisohjelmien arvioinnissa

Julkisen talouden kestävyyden merkitystä vakaus- ja kasvusopimuksessa on myös onnistuttu lisäämään Tukholmassa vuonna 2001 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston kehotuksen mukaisesti. Julkisen talouden kestävyyttä arvioitiin jo toistamiseen vuonna 2002 tarkistettuihin vakaus- ja lähentymisohjelmiin sisältyvien julkisen talouden tavoitteiden ja toimenpiteiden perusteella. Neuvosto teki arvioinnin tulosten perusteella selkeät poliittiset päätelmät. Talouspoliittisen komitean ja kansallisten viranomaisten laatimiin kvantitatiivisiin indikaattoreihin ja julkisen talouden pitkän aikavälin ennusteisiin perustuvat poliittiset päätelmät antavat aihetta huoleen.

Vaikka kaikki jäsenvaltiot saavuttaisivat vakaus- tai lähentymisohjelmissa vuodeksi 2006 asetetut julkisen talouden tavoitteet, noin puolet jäsenvaltioista saattaa joutua tilanteeseen, jossa julkinen talous ei ole kestävällä pohjalla. Tämä koskee erityisesti Belgiaa, Saksaa, Kreikkaa, Espanjaa, Ranskaa, Italiaa, Itävaltaa ja Portugalia. Julkisen talouden kestävyys edellyttää ensinnäkin, että alijäämäiset jäsenvaltiot saavuttavat vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimusten mukaisesti lähellä tasapainoa olevan tai ylijäämäisen julkisen talouden rahoitusaseman ja säilyttävät sen. Komission alustavat arviot osoittavat lisäksi, että julkista taloutta on sopeutettava pysyvästi 1-2 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen niissä jäsenvaltioissa, joissa julkisen talouden kestävyyttä ei ole varmistettu. Rahoitusvajeen supistamiseksi hallitusten olisi vältettävä veronkorotuksia (erityisesti työn verotuksen kiristämistä) ja pyrittävä vähentämään väestön ikääntymisestä aiheutuvia menoja suhteessa BKT:hen uudistamalla eläke- ja terveydenhuoltojärjestelmiä ja/tai alentamalla väestön ikääntymiseen liittymättömiä muita menoja kuin korkomenoja. Samalla olisi nostettava työllisyysastetta ja edistettävä kasvua.

Julkisen talouden tilastointi on parantunut

Taloustilastojen laatu on keskeisessä asemassa yritettäessä selvittää talouden tilaa ja tehdä oikeita poliittisia valintoja. Julkisen talouden tilastot muodostavat EU:n julkisen talouden valvontavälineiden perustan, ja niiden laatu onkin parantunut merkittävästi viime vuosikymmenen aikana. Julkisen talouden tilinpito on aiempaa luotettavampaa, kattavampaa, läpinäkyvämpää ja yksityiskohtaisempaa. Tiedot myös julkistetaan nopeammin kuin liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn käyttöönoton aikaan. Puutteita on kuitenkin vielä jäljellä: useissa valtioissa julkisen talouden alijäämää ja julkista velkaa koskevat luvut eivät ole riittävän luotettavia, ja niihin joudutaan tekemään merkittäviä tarkistuksia. Lisäksi useissa jäsenvaltioissa julkisen talouden tilinpito ei ole täysin läpinäkyvää, ja tietojen oikea-aikaisessa toimittamisessa on ollut ongelmia. Laajentumisen myötä nämä ongelmat vielä korostuvat.

Ecofin-neuvosto vastasi tähän haasteeseen sopimalla vastikään parhaan käytännön sääntöjen täytäntöönpanosta. [4] Jäsenvaltioiden edellytetään lisäävän julkisen talouden tilinpidon läpinäkyvyyttä erityisesti hallinnon alemmilla tasoilla, noudattavan tiukasti määräaikoja, parantamalla yleisesti tietojen laatua sekä selventämällä kansallisten tilastolaitosten asemaa valtionhallintoa koskevien tietojen riippumattomana kerääjänä. Komissio (Eurostat) pyrkii tarkastelemaan jäsenvaltioiden julkisen talouden tilinpitoa aiempaa yksityiskohtaisemmin ja nopeuttamaan julkisen talouden transaktioiden kirjaamiseen liittyvää päätöksentekoa. Uusi käytäntö, jonka mukaan julkisen talouden tilastot kootaan neljännesvuosittain, asettaa merkittävän haasteen paitsi tilastonlaatijoille myös ekonomisteille, poliittisille päätöksentekijöille ja finanssipolitiikkaa analysoiville henkilöille, joiden on tulkittava huolellisesti neljännesvuositietoja, koska ne ovat luonnollisesti vuotuisia tietoja alttiimpia vaihteluille ja kenties myös vähemmän läpinäkyviä.

[4] Neuvoston 2485. istunnon päätelmät, talous- ja rahoitusasiat, Bryssel 18. helmikuuta 2003.

Komission rooli talous- ja finanssipoliittisten analyysien ajanmukaistamisessa

Komissio sitoutui finanssipolitiikan koordinoinnin tehostamisesta antamassaan tiedonannossa ajanmukaistamaan talous- ja finanssipoliittisia analyyseja. Kertomukseen "Julkinen talous EMUssa - 2003" sisältyy tämän vuoksi lukuisia yksityiskohtaisia tutkimuksia:

*Kertomuksessa tutkitaan ensinnäkin julkisen talouden vakauttamisen vaikutuksia talouskasvuun. Siinä tutkitaan, pitääkö väite vakauttamisen negatiivisesta vaikutuksesta kokonaistuotantoon paikkaansa vai voiko vakauttamisella olla EMUssa tietyissä olosuhteissa positiivinen vaikutus.

*Kertomuksessa analysoidaan julkisia investointeja osana julkisen talouden laadun parantamista. Kertomuksessa etsitään syitä sille, miksi julkiset investoinnit suhteessa BKT:hen ovat vähentyneet viime vuosikymmeninä. Lisäksi pohditaan, johtuuko tämä osittain julkisen talouden vakauttamisesta ja säännöstön kehityksestä EU:n tasolla. Kertomuksessa analysoidaan myös julkisten investointien ja tuottavuuden välistä yhteyttä ja pohditaan, kannattaisiko julkisille investoinneille laatia erityissäännökset EU:n julkisen talouden valvontakehyksessä.

*Kertomuksessa kartoitetaan myös haasteita, joita kansalliset viranomaiset kohtaavat pyrkiessään varmistamaan julkisen talouden terveen kehityksen. Tarkastelun kohteena ovat jäsenvaltioiden kokemukset menosääntöjen käytöstä julkisen talouden hallinnan ja laadun parantamisessa. Lisäksi tutkitaan, kuinka julkisen talouden toimintojen kohdentaminen hallinnon eri tasoille vaikuttaa jäsenvaltioiden kykyyn täyttää julkista taloutta koskevat EU:n tason sitoumuksensa. Tämä analyysi on hyvä esimerkki komission asemasta julkisen talouden vertailututkimuksissa, jotka antavat jäsenvaltioille mahdollisuuden hyödyntää muiden valtioiden kokemuksia ja parhaita käytänteitä.

Hidastaako julkisen talouden vakauttaminen aina kasvua?

Tiedeyhteisön edustajat ja poliittiset päätöksentekijät ovat laajalti yhtä mieltä siitä, että budjettikuri on talous- ja rahaliiton vakaan kehityksen edellytys ja että se edistää talouskasvua ja työpaikkojen luomista. Tästä huolimatta epäillään, että vakauttamisella voi lyhyellä aikavälillä olla negatiivinen vaikutus kokonaistuotantoon. Kysymys on ajankohtainen etenkin sen vuoksi, että talouskasvu on ollut viime aikoina hidasta ja useiden jäsenvaltioiden on tarpeen supistaa suuria suhdannetasoitettuja alijäämiään.

EU:n jäsenvaltioiden kehityksestä tehty empiirinen analyysi kuitenkin osoittaa, että noin puolet kolmen viime vuosikymmenen aikana toteutetuista julkisen talouden vakauttamisjaksoista ovat johtaneet talouskasvun kiihtymiseen. Nämä havainnot näyttävät vahvistavan teoriat, joiden mukaan julkisen talouden vakauttaminen vaikuttaa myönteisesti kuluttajien odotuksiin tulevista veronalennuksista, mikä puolestaan johtaa suunnitellun kulutuksen kasvuun. Yritykset puolestaan saattavat uskoa kannattavuutensa paranevan, mikä taas kannustaa investointien lisäämiseen. Luottamustekijöillä saattaa olla tulevaisuudessa entistä suurempi merkitys, kun otetaan huomioon suuret rahastoimattomat eläkevastuut.

QUEST-mallilla toteutetut simulaatiot vahvistavat, että asianmukaisesti suunniteltu julkisen talouden vakauttaminen voi edistää merkittävästi Lissabonin strategian mukaisten tavoitteiden saavuttamista lisäämällä tuotantoa ja parantamalla työllisyyttä keskipitkällä aikavälillä. Vakauttaminen voi hieman supistaa tuotantoa lyhyellä aikavälillä riippuen julkisen talouden sopeuttamistoimien sisällöstä. Keskipitkällä aikavälillä julkisen talouden vakauttamisella on kuitenkin positiivinen vaikutus kokonaistuotantoon, jos se tapahtuu veronkorotusten sijaan menoja supistamalla. Vakauttamisen vaikutusta kokonaistuotantoon voidaan kuitenkin tehostaa, ja se voi olla jopa positiivinen lyhyellä aikavälillä, jos vakauttaminen yhdistetään tuotannontekijä- ja hyödykemarkkinoiden rakennemuutokseen ja tilanteeseen sopivaan rahapolitiikan viritykseen. Julkisen talouden vakauttaminen toimii käytännössä usein rakenneuudistusten käynnistävänä voimana.

Julkiset investoinnit

Julkiset investoinnit suhteessa BKT:hen ovat vähentyneet useimmissa teollisuusmaissa viime vuosikymmenien aikana. Perustamissopimukseen sekä vakaus- ja kasvusopimukseen sisältyvien julkisen talouden vaatimusten on väitetty johtavan julkisten investointimenojen liian alhaiseen tasoon. Julkisten investointien kestävän kasvun arvellaan myös lisäävän EU:n kasvupotentiaalia. Analyysit kuitenkin osoittavat, että julkiset investoinnit ovat vähentyneet jo 1970-luvulta alkaen EU:n jäsenvaltioiden lisäksi kaikissa muissakin teollisuusmaissa. Julkisten investointien vähenemisen suhteessa BKT:hen on katsottu johtuvan muun muassa pitkälle edenneestä talouskehityksestä (teollisuusmailla on jo paljon fyysistä pääomaa, joten investoinnit on kohdistettu osaamispääomaan [5]) sekä osittain yksityistämisen aiheuttaman julkisten ja yksityisten investointien välisen rajan hämärtymisestä. Julkisten investointien vähentyminen on jossain määrin yhteydessä julkisen talouden vakauttamiseen, joka on ollut välttämätöntä muidenkin syiden kuin talous- ja rahaliiton vuoksi. Tilastotietojen yksityiskohtainen analysointi ei kuitenkaan ole paljastanut selvää yhteyttä investointien määrän muuttumisen ja EU:n julkisen talouden valvontasäännösten välillä. EMUn perustamisen jälkeen julkisten investointimenojen väheneminen on itse asiassa pysähtynyt useissa jäsenvaltioissa.

[5] Komission tiedonanto - Tehokas investoiminen koulutukseen: tärkeää Euroopalle, KOM(2002) 779 lopullinen.

Julkiset investoinnit voivat edistää merkittävästi Lissabonin strategian mukaisten tuotanto- ja työllisyystavoitteiden saavuttamista. Julkisten investointien ja talouskasvun välistä yhteyttä tutkittaessa on kuitenkin keskityttävä bruttoinvestointien sijaan niiden nettomäärään (eli otettava huomioon olemassa olevan pääomakannan arvon alentuminen) sekä julkisten ja yksityisten investointien trendien väliseen vuorovaikutukseen. Tutkimusten mukaan julkisilla investoinneilla on positiivinen vaikutus tuotantoon ja tuottavuuteen, joskin varsin pieni. Tämä johtuu siitä, että vain murto-osa julkisista investointimenoista kohdistuu hankkeisiin, joilla pyritään suoraan lisäämään tuottavuutta (esim. investoinnit liikenneinfrastruktuuriin), ja suurin osa menee hankkeisiin, jotka lisäävät tuottavuutta välillisesti (esim. ympäristönsuojelu ja alueiden välinen uudelleenjako).

Julkisten investointien tärkeä merkitys on otettu huomioon julkisen talouden nykyisessä valvontajärjestelmässä. Jäsenvaltioiden edellytetään muun muassa ilmoittavan suunnitellut julkiset investoinnit vuosittain tarkistettavissa vakaus- ja lähentymisohjelmissa, ja talouspolitiikan laajoissa suuntaviivoissa suositellaan useissa kohdissa, että suurempi osa julkisista investoinneista olisi suunnattava tuottavuuden parantamiseen. Julkisen talouden tasapainoista rahoitusasemaa koskevat perustamissopimuksen sekä vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimukset antavat mahdollisuuden käyttää suuren osan julkisista menoista julkisiin investointeihin. Finanssipolitiikan koordinoinnin tehostamisesta vastikään annetussa komission tiedonannossa pyritään ottamaan huomioon suurten investointihankkeiden vaikutus julkiseen talouteen ja sitoudutaan samalla terveeseen, kestävällä pohjalla olevaan julkiseen talouteen. [6]

[6] Neuvosto on osoittanut joustavuutta tulkitessaan vaatimusta saavuttaa "lähellä tasapainoa oleva tai ylijäämäinen" julkisen talouden rahoitusasema ottamalla huomioon julkisten investointiohjelmien suunnitellut merkittävät laajennukset.

Ns. kultaisen säännön sisällyttämistä vakaus- ja kasvusopimukseen on ehdotettu useasti, koska se antaisi hallituksille mahdollisuuden ottaa lainaa investointien rahoittamiseksi. Useat perustellut teoreettiset ja käytännölliset syyt kuitenkin puhuvat säännön käyttöönottoa vastaan etenkin tilanteessa, jossa sovelletaan vakaus- ja kasvusopimuksen mukaista monenvälistä valvontaa. Kansantalouden tilinpitojärjestelmän luokituksiin perustuva kultainen sääntö voisi johtaa menoja koskevien päätösten painottumiseen fyysiseen pääomaan osaamispääoman (yleissivistävä ja ammatillinen koulutus) kustannuksella. Toissijaiseen asemaan voisivat jäädä myös terveydenhuollon sekä tutkimuksen ja kehityksen kaltaiset muut tuottavuutta parantavat kohteet, jotka nekin edistävät kasvua ja työllisyyttä. Jos kultaista sääntöä sovellettaisiin bruttoinvestointeihin, sen käyttöönotto voisi uudistuksen sisällöstä ja täytäntöönpanotavasta riippuen kasvattaa merkittävästi alijäämiä, mikä vaikeuttaisi kestävällä pohjalla olevan julkisen talouden saavuttamista. Kultaista sääntöä olisi siis sovellettava nettoinvestointeihin. Näistä investoinneista ei kuitenkaan aina voida laskea luotettavia, vertailukelpoisia ja ajantasaisia tietoja.

Julkisia investointihankkeita rahoitetaan yhä useammin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusjärjestelyin. EU:ssa tällaisin järjestelyin rahoitetaan lähinnä infrastruktuuria ja täydennetään julkisia investointeja. [7] Kumppanuuden kautta toteutetun investoinnin merkittävin julkistaloudellinen vaikutus perinteiseen julkiseen investointiin verrattuna on se, että etupainotteiset kiinteät kustannukset muuttuvat tulevien velvoitteiden virraksi. Tällä käytännöllä on vakaa mikrotaloudellinen perusta, koska se voi lisätä tehokkuutta vaarantamatta yleisen edun mukaisia tavoitteita. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen ei kuitenkaan ole syytä turvautua, jos ainoa tavoite on kiertää julkisen talouden rajoitteita siirtämällä pääomamenot talousarvion ulkopuolelle. Tämä voisi johtaa kokonaiskustannuksiltaan normaalia kalliimpiin kumppanuushankkeisiin, mikä on ristiriidassa kestävän julkisen talouden tavoitteen kanssa. Tästä syystä myös kansantalouden tilinpidon läpinäkyvyyttä on lisättävä.

[7] Ks. myös Komission tiedonanto - Euroopan laajuisen liikenneverkon kehittäminen: Uusia rahoituskeinoja - Sähköisen maksunkeruun yhteentoimivuus, KOM (2003) 132 lopullinen, 24.4.2003.

Kansalliset toimenpiteet julkista taloutta koskevien EU:n tason vaatimusten täyttämiseksi: menosäännöt ja rahoitussuhteet hallinnon eri tasoilla

Useat jäsenvaltiot ovat ottaneet viime vuosina käyttöön menosääntöjä kehittääkseen julkisen talouden hallintaa. Säännöt eivät ole muodostaneet sitovia oikeudellisia velvoitteita vaan ne ovat useimmiten etukäteistavoitteita. Kansallisten menosääntöjen avulla jäsenvaltiot voivat täyttää julkisen talouden tasapainoa koskevat perustamissopimuksen sekä vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimukset, koska säännöt antavat paremmat mahdollisuudet valvoa menoeriä, joissa tapahtuu ylityksiä. Sääntöjen tehokkuus riippuu niiden noudattamisen valvonnassa käytettävien järjestelmien rakenteesta ja lujuudesta. Hyvin suunnitellut järjestelmät voivat edistää myös muita poliittisia tavoitteita, jos niiden avulla voidaan esimerkiksi välttää finanssipolitiikan myötäsyklinen löyhentäminen hyvinä aikoina ja parantaa julkisten menojen rakennetta.

Menosääntöjen sisällössä on EU:n jäsenvaltioissa suuria eroja, jotka liittyvät muun muassa sääntöjen alaisiin menolajeihin, sovellettaviin ajanjaksoihin sekä sääntöjen noudattamisen valvonnan tehokkuuteen. Alustavat empiiriset analyysit osoittavat, että nykyisillä menosäännöillä ei ole ollut näkyvää vaikutusta julkisen kulutuksen trendikehitykseen. Menosääntöjen noudattamisen arviointi on kuitenkin usein vaikeaa, koska niitä sovelletaan usean vuoden ajan ja niihin tehdään tarkistuksia. Joissakin valtioissa säännöt eivät ole kovin kunnianhimoisia, joten niiden noudattaminen on helppoa. Joissakin valtioissa taas saatetaan muuttaa sääntöä tai kumota se kokonaan, jos tavoite katsotaan liian kunnianhimoiseksi. Vähemmän kunnianhimoinenkin menosääntö voi toimia hyödyllisenä suunnannäyttäjänä ja signaalina julkisen talouden prosesseihin osallistuville tahoille.

Perustamissopimukseen sekä vakaus- ja kasvusopimukseen sisältyvät vaatimukset koskevat koko julkisen talouden (keskushallinto, paikallishallinto/osavaltiot, sosiaaliturvajärjestelmä) rahoitusasemaa, mutta vakaus- ja lähentymisohjelmiin sisältyvät julkisen talouden erityistavoitteet asettaa keskushallinto. Julkista taloutta koskevien EU:n tason vaatimusten täyttämiseen vaikuttaa se, miten jäsenvaltiot jakavat julkisen talouden toimintonsa (sekä tulot että menot) hallinnon eri tasoille. Tämä koskee erityisesti liittovaltioita ja jäsenvaltioita, joissa paikallisviranomaisilla on paljon budjettivaltaa. Keskushallintoa alemman hallinnon toimien vaikutus koko julkisen talouden rahoitusasemaan on muuttumassa useissa valtioissa, koska julkisia toimintoja pyritään siirtämään alue- ja paikallisviranomaisille.

Alempien hallintotasojen osuus julkisen talouden alijäämästä on yleensä vähäinen, koska kaikki jäsenvaltiot rajoittavat paikallishallinnon luotonottoa. Poikkeuksen muodostaa Saksa, missä paikallishallinnon ja osavaltioiden nettoluotonoton osuus julkisen talouden alijäämästä oli lähes puolet vuonna 2002. On huomattava, että keskushallinto joutuu usein käytännössä vastaamaan alemmilla hallintotasoilla syntyneiden rahoitusongelmien aiheuttamista kustannuksista. Liittovaltiomuotoiset jäsenvaltiot sekä Italia ja Espanja ovat viime aikoina yrittäneet helpottaa EU:n sääntöjen noudattamista ottamalla käyttöön järjestelyjä, joilla pyritään koordinoimaan julkisen talouden rahoitusasemaa kaikilla hallintotasoilla. Näitä järjestelyjä kutsutaan tavallisesti kansallisiksi vakauspaketeiksi. Näiden järjestelyjen täytäntöönpanosta on saatava enemmän kokemuksia ennen kuin voidaan tehdä päätelmiä niiden vaikutuksesta EU:n julkisen talouden tavoitteiden saavuttamiseen. Vahvan oikeusperustan ja säännösten noudattamista valvovan järjestelmän voisi olettaa lisäävän näiden järjestelyjen uskottavuutta ja tehokkuutta.

Vastuun hajauttaminen eräillä julkisen talouden osa-alueilla tuo EMUn yhteydessä esiin myös kysymyksen automaattisten vakauttajien toiminnasta . Kokemusten mukaan tehtävien jako eri hallinnon tasoille on yleensä toteutettu siten, että se suojaa alempia hallintotasoja suhdannevaihteluilta. Yhdysvalloista ja Saksasta saadut tiedot kuitenkin osoittavat, että osavaltioiden tasolla esiintyy jonkin verran myötäsyklistä toimintaa. Lisätutkimukset ovat tarpeen, jotta voidaan analysoida julkisen talouden hajauttamisen ja automaattisten vakauttajien mahdollista vuorovaikutusta ja nimetä parhaat käytänteet sekä toteuttaa hajauttaminen siten, että samalla varmistetaan terve, kestävällä pohjalla oleva julkinen talous.