PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Asetuksessa (ETY) N:o 95/93 (lähtö- ja saapumisaikoja koskeva asetus) vahvistetaan säännöt lähtö- ja saapumisaikojen jakamisesta EU:n lentoasemilla. Sen 10 artiklassa vahvistetaan ”käytä tai menetä” -sääntö, jonka mukaan lentoliikenteen harjoittajien on käytettävä vähintään 80 prosenttia tietyllä aikataulukaudella (kesällä tai talvella) jaettuun lähtö- ja saapumisaikojen sarjaan sisältyvistä lähtö- ja saapumisajoista säilyttääkseen oikeutensa samaan lähtö- ja saapumisaikojen sarjaan seuraavalla vastaavalla aikataulukaudella (”saavutetut” tai ”vakiintuneet” oikeudet).

Covid-19-pandemia aiheutti matkustajakysynnän äkillisen ja ennennäkemättömän laskun (alhaisin kysyntä saavutettiin huhtikuussa 2020, jolloin lasku oli 89 prosenttia verrattuna samoihin viikkoihin vuonna 2019). Koska lentoyhtiöt eivät enää voineet noudattaa tavanomaista ”käytä tai menetä” -sääntöä ilman riskiä merkittävistä taloudellisista tai ympäristöhaitoista, EU muutti lähtö- ja saapumisaikoja koskevaa asetusta kahdesti tämän säännön mukauttamiseksi. Muutetussa asetuksessa Euroopan komissiolle siirrettiin myös valta jatkaa lähtö- ja saapumisaikoja koskevaa helpotusta ja mukauttaa käyttökynnystä, jos covid-19-pandemiasta johtuva lentoliikenteen väheneminen jatkuu ja todennäköisesti jatkuu edelleen. Komissio käytti tätä valtaa kolme kertaa. Nykyisten lähtö- ja saapumisaikoja koskevien poikkeussääntöjen voimassaolo päättyy 29. lokakuuta 2022. Komission siirretyn säädösvallan voimassaolo päättyi 21. helmikuuta 2022, joten komissio ei voi jatkaa EU:n lähtö- ja saapumisaikoja koskevaa helpotusta kesäaikataulukauden 2022 jälkeen.

”Käytä tai menetä” -säännön soveltaminen keskeytettiin kokonaan 1. helmikuuta 2020 ja 27. maaliskuuta 2021 väliseksi ajaksi. Koska lentoliikenteen kysyntä on sittemmin elpynyt rokotuskampanjan ja EU:n digitaalisen covid-todistuksen käyttöönoton myötä, EU omaksui lähestymistavan, jonka mukaan lähtö- ja saapumisaikoja koskeva helpotus olisi kohdistettava siihen, mikä on välttämätöntä ja tasapainoista, ottamalla käyttöön tiettyjä kilpailua edistäviä toimenpiteitä. Lähtö- ja saapumisaikojen helpottaminen antaa jo luonteensa vuoksi tietyn edun vakiintuneille lentoyhtiöille sellaisten uusien tulokkaiden vahingoksi, jotka voisivat mahdollisesti tarjota lentoliikennepalveluja mutta eivät saa käyttöönsä lentoasemakapasiteettia. Kilpailunvastaisten vaikutusten riskin pienentämiseksi lähtö- ja saapumisaikojen käyttöastetta nostettiin asteittain 0 prosentista 64 prosenttiin (kesäaikataulukaudella 2022). Kun lähtö- ja saapumisaikojen käyttöaste nostettiin yli 0 prosentin, täydentävänä suojatoimenpiteenä otettiin käyttöön joukko uusia lähtö- ja saapumisaikojen perusteltua käyttämättä jättämistä koskevia poikkeuksia. Nämä poikkeukset tarjoavat lisähelpotuksia erityistapauksissa, joissa lentoyhtiö ei voi liikennöidä lentoa viranomaisten covid-19:n leviämisen hillitsemiseksi määräämien toimenpiteiden vuoksi (esimerkiksi lentokiellot tai sulkutoimet reitin jommassakummassa päässä).

Lisäksi otettiin käyttöön muita sääntöjä lentoasemakapasiteetin tehokkaan ja kilpailua edistävän käytön maksimoimiseksi (esim. kolmen viikon määräaika sellaisten lähtö- ja saapumisaikojen palauttamiselle, joita ei aiota käyttää, etusija tilapäisille lähtö- ja saapumisaikojen käyttäjille tietyissä olosuhteissa). Näillä säännöillä pyritään maksimoimaan hyödyt mahdollisimman monille käyttäjille ja antamaan matkustajille mahdollisuus hyötyä kilpailluista lentoliikennemarkkinoista ja yhteyksistä.

Lentoliikenteen nykyinen taso Eurocontrol-valtioissa on noin 86 prosenttia saman ajanjakson tasosta vuonna 2019. Eurocontrolin luvut osoittavat myös, että liikenne muille mantereille on elpymässä samaa vauhtia. Lentoliikenne Pohjois-Amerikkaan on vain 8 prosenttia alle vuoden 2019 tason ja Afrikkaan 37 prosenttia alle vuoden 2019 tason (vähennys on ollut pienempi Pohjois-Afrikan maihin). Lentoliikenne Etelä-Amerikkaan on 20 prosenttia alle vuoden 2019 tason ja Lähi-itään 8 prosenttia alle vuoden 2019 tason. Markkinoiden elpyminen on ollut hitainta EU:n ja Aasian välillä, jossa liikenne on 65 prosenttia vuoden 2019 tasosta. Tämä johtuu erityisesti covid-19-pandemiaan liittyvistä jäljellä olevista matkustusrajoituksista, erityisesti Kiinassa (kyseisten reittien lähtö- ja saapumisajat on suojattu perusteltua käyttämättä jättämistä koskevilla poikkeuksilla), sekä siitä, että monien lentoliikenteen harjoittajien on kierrettävä Venäjän ilmatila liikennöidäkseen Aasian maihin. Tämä pidentää merkittävästi lentojen kestoa kyseisillä reiteillä ja edellyttää, että lentoyhtiöt vähentävät vuorotiheyttä.

Eurocontrolin liikennenäkymien (perusskenaario, joka on tällä hetkellä ylitetty) mukaan liikenne on 90 prosentin tasolla talviaikataulukauden 2022/2023 alussa. Saman ennusteen perusteella lentoliikenne on vuoden 2022 lopussa 92 prosentin (perusskenaario), 96 prosentin (korkea skenaario) tai 83 prosentin (alhainen skenaario) tasolla. Kesäkuussa 2022 osavuosijakson lentoliikenne oli 75 prosenttia vuoden 2019 tasosta, ja suuntaus oli kasvava. Kansainvälinen lentoasemien järjestö (ACI Europe) tarkisti toukokuussa 2022 matkustajamääriä koskevia ennusteitaan ylöspäin: vuodelle aiemmin ennustettu -32 prosentin matkustajaliikenteen vähennys on nyt -22 prosenttia. Toukokuussa 2022 julkaistussa analyysissa CAPA – Centre for Aviation (joka tarjoaa markkinatietoja) ennustaa, että tarjottu istuinkapasiteetti voi nousta vuoden 2019 tasolle vuoden 2022 kolmannella neljänneksellä. Vaikka matkustajien määrä on edelleen jäljessä, tarjotun istuinkapasiteetin ja matkustajamäärän välinen ero on kuroutumassa umpeen. Koska lentoliikenteen elpyminen on vahvaa, ehdotetaan, ettei normaalia 80 prosentin käyttöastetta muuteta talviaikataulukaudesta 2022/2023 alkaen.

Pandemian aikana saadut kokemukset ovat osoittaneet, että covid-19:n epidemiologinen tilanne on epävakaa ja arvaamaton. Jotkin kansanterveysviranomaiset ovat jo varoittaneet, että covid-19-tapaukset voivat jälleen lisääntyä pohjoisilla syksy- ja talvikausilla. Mahdollisten uusien muunnosten tai kasvaneen tapausmäärän vaikutusta matkustajien matkustuskykyyn ei ole mahdollista ennakoida. Lisäksi Venäjän hyökkäys Ukrainaa vastaan voi edelleen olla häiriötekijä.

Jotta voidaan lieventää mahdollisia kielteisiä vaikutuksia lentoliikenteen tasoon siinä tapauksessa, että nämä skenaariot toteutuvat, on tärkeää, että lähtö- ja saapumisaikojen jakamista koskeva oikeudellinen kehys on riittävän joustava, jotta lähtö- ja saapumisaikoja koskevia sääntöjä voidaan helpottaa oikeasuhteisesti, kilpailua edistävästi ja nopeasti. Sen vuoksi ehdotetaan, että komissiolle siirretään rajoitetuksi ajaksi valta mukauttaa lähtö- ja saapumisaikojen käyttöastetta tarvittaessa, jos lentoliikenne pysyy jatkuvasti tietyn kynnyksen alapuolella covid-19-pandemian johdosta tai Venäjän hyökkäyksen suorien vaikutusten vuoksi.

Lisäksi lentoyhtiöiden olisi edelleen voitava hyötyä perusteltua käyttämättä jättämistä koskevista poikkeuksista, jos viranomaiset määräävät terveystoimenpiteistä, jotka rajoittavat lentomatkustusta tai haittaavat vakavasti matkustajien matkustuskykyä. Lisäksi ehdotetaan poikkeuksen laajentamista koskemaan toimenpiteitä, jotka on otettu käyttöön vastauksena kaikkiin epidemiologisiin tilanteisiin (ei ainoastaan covid-19-pandemiaan), luonnonkatastrofeihin ja lentoasemiin vaikuttaviin poliittisiin levottomuuksiin. Tämä perusteltua käyttämättä jättämistä koskevien poikkeusten ehdotettu laajentaminen on saanut laajaa tukea kaikilta sidosryhmiltä (kuvataan tarkemmin jäljempänä).

Lähtö- ja saapumisaikoja koskevan asetuksen täytäntöönpano kuuluu lähtö- ja saapumisaikojen koordinaattoreille, mutta kokemus on osoittanut, että koordinaattorien välillä tarvitaan tiiviimpää yhteistyötä, jotta voidaan saavuttaa lähtö- ja saapumisaikoja koskevan asetuksen tavoitteet, varmistaa EU:n sääntöjen johdonmukainen soveltaminen samankaltaisissa tilanteissa ja säilyttää tasapuoliset toimintaedellytykset. Sen vuoksi ehdotetaan, että vahvistetaan Euroopan lentoasemien koordinaattoreiden yhdistyksen roolia ohjeiden antamisessa. Avoimuus perusteltua käyttämättä jättämistä koskevien poikkeusten soveltamisessa on erittäin tärkeää lentoyhtiöille, joten koordinaattorien olisi julkaistava tiedot siitä, mihin kohteisiin poikkeuksia sovelletaan. Lisäksi silloin, kun koordinaattori soveltaa poikkeusta lähtö- ja saapumisaikoihin reitin yhdessä päässä, reitin toisen pään koordinaattorin olisi harkittava, olisiko poikkeusta sovellettava myös siellä, edellyttäen, että se ei kohtuuttomasti haittaa lentoaseman toimintaa tai oikeudenmukaista mahdollisuutta käyttää rajallista lentoasemakapasiteettia tai molempia. Lisäksi ehdotetaan, että jos lentomatkustamista vakavasti haittaavat toimenpiteet vaikuttavat valtaosaan EU:n väestöstä, kaikki lähtö- ja saapumisaikojen koordinaattorit voivat myöntää perusteltua käyttämättä jättämistä koskevia poikkeuksia kaikille lähtö- ja saapumisajoille.

Komissio on säännöllisessä yhteydenpidossaan sidosryhmien kanssa tullut tietoiseksi tarpeesta puuttua tiettyihin vaikutuksiin, joita Venäjän Ukrainaan kohdistamalla hyökkäyksellä on lentoliikenteeseen. Unionin ja muiden maiden lentoliikenteen harjoittajien kielto lentää Valko-Venäjän, Venäjän ja Ukrainan ilmatilassa vaikuttaa säännölliseen reittiliikenteeseen. Lentojen uudelleenreititys voi pidentää lentoaikaa huomattavasti, jolloin alun perin myönnettyjä lähtö- ja saapumisaikoja voi olla mahdotonta noudattaa. Ensinnäkin komissio tukee täysin sitä, että koordinaattorit käyttävät lähtö- ja saapumisaikoja koskevan asetuksen 8 artiklan 4 kohdan mukaista mahdollisuutta muuttaa lähtö- ja saapumisaikoja, joita käytetään suorilla reiteillä, joihin Venäjän, Valko-Venäjän ja Ukrainan ilmatilan käyttökielto vaikuttaa. Toiseksi ehdotetaan sen selventämistä, että kun Ukrainan ilmatila jälleen avautuu, lentoyhtiöille, joiden lähtö- ja saapumisajat EU:n ja Ukrainan välisillä reiteillä on suojattu 10 artiklan 4 kohdan a alakohdan mukaisesti, olisi myönnettävä 16 viikon palautumisaika ennen kuin lähtö- ja saapumisaikojen käyttöä koskevia vaatimuksia aletaan jälleen soveltaa. Kolmanneksi, jotta voidaan tukea Ukrainan elpymistä ja kannustaa lentoyhtiöitä palauttamaan EU:n ja Ukrainan väliset yhteydet, ehdotetaan, että komissiolle siirretään valta antaa delegoituja säädöksiä lähtö- ja saapumisaikojen käyttöasteen alentamiseksi kyseisillä EU:n ja Ukrainan lentoasemien välisillä reiteillä. Lopuksi ehdotetaan, että selvennetään nimenomaisesti, että lentoliikenteen harjoittajiin, joihin sovelletaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 215 artiklan nojalla hyväksyttyjä rajoittavia toimenpiteitä tai jotka ovat EU:ssa toimintakieltoon asetettujen lentoyhtiöiden luettelossa, ei voida soveltaa lähtö- ja saapumisaikoja koskevan asetuksen 10 artiklan 4 ja 4 a kohtaa. Niiden lähtö- ja saapumisajat olisi peruutettava, jotta lentoasemakapasiteetin käyttö ei estyisi.

Komissio julkaisi kannanottopyynnön 26. huhtikuuta ja 24. toukokuuta 2022 väliseksi ajaksi ja pyysi sidosryhmiä kommentoimaan ehdotettua aloitetta lähtö- ja saapumisaikoja koskevan helpotuksen pidentämisestä. Komissio sai yhteensä 43 vastausta, joista 29 on julkisesti saatavilla paremman sääntelyn portaalissa .

Kaikki vastaajat kannattavat lähtö- ja saapumisaikoja koskevan helpotuksen jatkamista, erityisesti seuraavien näkökohtien osalta: i) jatkuva mahdollisuus saada perusteltua käyttämättä jättämistä koskevia poikkeuksia; ii) koordinointi lähtö- ja saapumisaikojen koordinaattorien kesken näitä poikkeuksia sovellettaessa; ja iii) komissiolle siirretty valta alentaa käyttöastetta (tätä kannattivat lähes kaikki sidosryhmät). Kaikista vastaajista viisi sidosryhmää (kolme lentoyhtiötä ja kaksi järjestöä, jotka edustavat suurinta osaa EU:n lentoasemista) pyysi nimenomaisesti palauttamaan 80 prosentin käyttöasteen, kun taas 26 sidosryhmää nimenomaisesti pyysi alhaisempaa käyttöastetta (lentoyhtiöt pyysivät pääasiassa säilyttämään nykyisen 64 prosentin käyttöasteen). Jotkin sidosryhmät, lähinnä jäsenvaltiot, eivät maininneet mitään parhaaksi katsomaansa käyttöastetta, mutta kannattivat ehdotusta siirtää komissiolle valta antaa delegoituja säädöksiä. Lisäksi sidosryhmät kannattivat laajasti sitä, että lentoyhtiöille, jotka käyttivät yksittäisiä lähtö- ja saapumisaikoja lähtö- ja saapumisaikoja koskevan helpotuksen aikana, olisi annettava ensisijainen oikeus näihin lähtö- ja saapumisaikoihin käytettävissä olevan kapasiteetin rajoissa.

Komissio panee merkille, että pyyntö säilyttää alhaisempi käyttöaste liittyy epävarmuustekijöihin, jotka johtuvat covid-19-pandemiasta ja Venäjän Ukrainaan kohdistamasta hyökkäyksestä ja niiden taloudellisista vaikutuksista. Covid-19-tapaukset voivat jälleen lisääntyä talviaikataulukaudella, jolloin kysyntä on yleensä vähäisempää. Eurocontrol kuitenkin odottaa lentoliikenteen nousevan 90 prosenttiin vuoden 2019 tasosta talviaikataulukauden alussa. Sen vuoksi alhaisemman käyttöasteen ilmoittaminen tässä vaiheessa ei ole perusteltua. Komissio katsoo, että ennakoimattomia epäsuotuisia muutoksia vastaan on olemassa riittävät suojatoimet, kuten mahdollisuus alentaa käyttöastetta antamalla delegoituja säädöksiä milloin tahansa (tarvittaessa käyttämällä kiireellistä menettelyä) sekä perusteltua käyttämättä jättämistä koskevien poikkeusten jatkuva saatavuus. Komissio on myös toistuvasti todennut, että lentoliikenteen ei tarvitse palata vuoden 2019 tasolle, jotta lähtö- ja saapumisaikojen käyttöä koskevat tavanomaiset säännöt voitaisiin palauttaa, koska on todennäköistä, että kuluttajien mieltymykset ovat muuttuneet, mihin markkinoiden on sopeuduttava. On olennaisen tärkeää, että lentoasemakapasiteettia käytetään tehokkaasti ja kilpailua edistävällä, kuluttajia ja yhteyksiä hyödyttävällä tavalla.

Monet lentoyhtiöt kannattivat perusteltua käyttämättä jättämistä koskevien poikkeusten soveltamisen laajentamista esimerkiksi siten, että ne kattaisivat julkiset suositukset matkustamisen välttämiseen, että ne kattaisivat paitsi reitit, joihin vaikutukset kohdistuvat suoraan, myös syöttöliikenteen, ja että ne kattaisivat keskeisten maahuolintapalvelujen tai muun lentoliikenteen tukemiseksi välttämättömän liiketoiminnan puuttumisen.

Komissio muistuttaa, että perusteltua käyttämättä jättämistä koskevat poikkeukset ovat poikkeus tavanomaisista säännöistä, minkä vuoksi ne olisi rajoitettava siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä, jotta kilpailua ei rajoitettaisi tarpeettomasti, mikä puolestaan voisi vahingoittaa kuluttajia. Matkustamisen välttämistä koskevat valtion suositukset voivat vaikuttaa matkustajien matkustushalukkuuteen: ne eivät kuitenkaan sinänsä muodosta vakavaa estettä matkustamiselle, ja matkustaminen jatkuu edelleen. Jos reitin toisessa päässä on tiukkoja rajoituksia, kuten pakollinen karanteeni, sulkutoimet jne., poikkeusta sovelletaan ja se tarjoaa siten asianmukaisen suojan.