PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

EU:n sääntöjen täytäntöönpanon tehokas valvonta on eurooppalaisten kannalta tärkeää ja vaikuttaa heidän jokapäiväiseen elämäänsä. Siksi tarvitaan vahva, tehokas ja vaikuttava täytäntöönpanojärjestelmä varmistamaan, että jäsenvaltiot soveltavat tinkimättä EU:n lainsäädäntöä, panevat sen täytäntöön ja valvovat sen noudattamista sekä antavat kansalaistensa käyttöön riittävät keinot hyvityksen vaatimiseksi.

Tämän ehdotuksen tarkoituksena on uudenaikaistaa ja korvata kieltokannedirektiivi (kuluttajien etujen suojaamista tarkoittavista kieltokanteista 23 päivänä huhtikuuta 2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/22/EY). Yhdessä tämän ehdotuksen kanssa annetaan ehdotus neljän muun EU:n kuluttajalainsäädäntöä koskevan direktiivin kohdennetusta muuttamisesta. Ehdotukset ovat osa Kuluttajat vahvempaan asemaan -pakettia (”New Deal for Consumers”), joka sisältyy komission vuoden 2018 työohjelmaan. Tavoitteena on parantaa kieltokannemenettelyn tehokkuutta ja poistaa unionin lainsäädännön rikkomisesta aiheutuvat seuraamukset, jotka vaikuttavat kuluttajien yhteisiin etuihin.

Tämä ehdotus on jatkoa kahdelle komission toimenpiteelle. Toinen niistä on 23. toukokuuta 2017 tehty EU:n kuluttaja- ja markkinalainsäädäntöä koskeva REFIT-toimivuustarkastus, jäljempänä ’toimivuustarkastus’, joka kattoi myös kieltokannedirektiivin. Toinen on 25. tammikuuta 2018 annettu kollektiivisia oikeussuojakeinoja koskeva komission kertomus, jäljempänä ’ryhmäkannekertomus’ (komission kertomus unionin lainsäädäntöön perustuvien oikeuksien loukkauksiin perustuvia kieltokanteita ja vahingonkorvausvaatimuksia koskeviin jäsenvaltioiden kollektiivisiin oikeussuojakeinoihin sovellettavista yhteisistä periaatteista 11 päivänä kesäkuuta 2013 annetun komission suosituksen (2013/396/EU) täytäntöönpanosta).

Tehdyt arvioinnit ovat osoittaneet, että talouden globalisaatio ja digitalisaatio lisäävät sellaisten unionin oikeuden rikkomisten riskiä, jotka vaikuttavat kuluttajien yhteisiin etuihin. EU:n oikeutta rikkovat elinkeinonharjoittajat voivat yhdellä harhaanjohtavalla mainoksella tai kohtuuttomalla vakioehdolla vaikuttaa haitallisesti tuhansiin tai jopa miljooniin kuluttajiin useilla eri talouden aloilla. Kun rajat ylittävä kauppa lisääntyy ja markkinointistrategiat ovat yhä useammin EU:n laajuisia, on yhä tavallisempaa, että tällaiset rikkomiset vaikuttavat kuluttajiin useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa. Tämän lisäksi ryhmäkannekertomuksessa on osoitettu, että jotkin jäsenvaltiot eivät ole vieläkään asettaneet käytettäväksi sellaisia kollektiivisia oikeussuojakeinoja, joiden avulla voitaisiin vaatia hyvitystä nimenomaan joukkovahinkotilanteissa. Ryhmäkannekertomuksessa on todettu, että komissio aikoo ryhtyä jatkotoimiin vuoden 2013 suositusta koskevan arvioinnin perusteella ja pyrkii tällöin erityisesti vahvistamaan kieltokannedirektiiviä siltä osin kuin on kyse kuluttajien hyvityskeinoista ja säännösten täytäntöönpanon valvonnasta.

Kieltokannedirektiivi annettiin alun perin vuonna 1998. Siitä lähtien tämä EU:n säädös on antanut jäsenvaltioille mahdollisuuden nimetä yksiköitä, joilla on oikeus nostaa edustajakanteita kuluttajien yhteisten etujen suojaamiseksi. Tällaisia toimijoita voivat olla esimerkiksi kuluttajajärjestöt tai riippumattomat julkiset elimet, ja kanteiden ensisijaisena tavoitteena on saada direktiivin liitteessä I lueteltujen EU:n kuluttajasäädösten rikkomiset loppumaan, olivatpa rikkomiset jäsenvaltioiden sisäisiä tai rajat ylittäviä. Kieltokannedirektiivin muutokset on kodifioitu voimassa olevassa direktiivissä 2009/22/EY. Direktiiviä on viimeksi muutettu perusteettomista maarajoituksista annetulla asetuksella (EU) 2018/302 siten, että tämä asetus on sisällytetty direktiivin liitteeseen I.

Direktiivin merkitys vahvistui komission vuosina 2008 ja 2012 antamissa, kieltokannedirektiiviä koskevissa kertomuksissa ja vuosien 2016 ja 2017 aikana toteutetussa toimivuustarkastuksessa. Toimivuustarkastuksen mukaan direktiivissä oli kuitenkin merkittäviä puutteita. Jos niitä ei korjata, direktiivin vaikuttavuus ei olisi vastaisuudessakaan täysimääräistä, vaan sen hyödyntäminen olisi edelleen vajavaista. Jopa jäsenvaltioissa, joissa kieltokanteita pidetään tehokkaina ja niitä käytetään laajasti, direktiivin tarjoamia mahdollisuuksia ei hyödynnetä täysimääräisesti siitä syystä, että on monia osa-alueita, joihin direktiivissä ei puututa riittävästi. Keskeisiä puutteita ovat seuraavat: direktiivin soveltamisala on rajoittunut, kieltopäätösten merkitys kuluttajien hyvitysten kannalta on vähäinen, ja kieltokannemenettely on kallis ja kestää pitkään (ks. kohta 3, jossa esitetään yhteenveto tuloksista).

Myös Euroopan parlamentti on todennut, että EU:n on syytä ryhtyä toimiin kollektiivisten hyvityskeinojen kohentamiseksi. Vuonna 2012 antamassaan päätöslauselmassa ”Kollektiivisia oikeussuojakeinoja koskeva johdonmukainen eurooppalainen lähestymistapa” Euroopan parlamentti korosti, että EU:n on lähestyttävä kollektiivisia oikeussuojakeinoja horisontaalisesti. Tällöin on keskityttävä kuluttajien oikeuksien rikkomisiin, ja EU:n lähestymistavan on pohjauduttava yhteisiin periaatteisiin, joissa kunnioitetaan kansallisia oikeudellisia perinteitä ja annetaan takeet perusteettomien oikeudenkäyntien välttämiseksi. Lisäksi parlamentti korosti ryhmäkanteiden potentiaalisia etuja, jotka syntyisivät siitä, että vältettäisiin samanlaisten tapausten käsittely erillisissä oikeudenkäynneissä. Tällöin kaikki osapuolet eli kantajat, vastaajat ja tuomioistuinlaitos säästäisivät kuluissa ja niiden oikeusvarmuus paranisi. Vuonna 2017 Euroopan parlamentti antoi neuvostolle ja komissiolle suosituksen autoalan päästömittauksia käsittelevän tutkimuksen johdosta. Parlamentti kehotti komissiota antamaan lainsäädäntöehdotuksen, jolla yhdenmukaistettaisiin EU:n kuluttajien kollektiivisia hyvityskeinoja. Ehdotuksen olisi perustuttava parhaisiin käytäntöihin sekä EU:n sisällä että sen ulkopuolella. Tämän avulla päästäisiin nykytilanteesta, jossa kuluttajansuoja on puutteellista monissa jäsenvaltioissa sen vuoksi, että kollektiiviset oikeussuojakeinot eivät ole käytettävissä. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea on sekin jo vuosikymmeniä tukenut kollektiivisiin hyvityskeinoihin liittyviä EU:n toimia. Lausunnossaan komission vuonna 2013 antamaan suositukseen komitea vaati lainsäädäntöä ja korosti, että sekä kieltokanteita että vahingonkorvausvaatimuksia koskevat kollektiiviset oikeussuojakeinot ovat tärkeitä.

Tässä ehdotuksessa puututaan ongelmiin, joiden on havaittu estävän kieltokannedirektiivin tehokasta ja vaikuttavaa soveltamisesta.

Ehdotuksen tavoitteet ovat tiivistettynä seuraavat:

·Soveltamisala – Direktiivin soveltamisala laajennetaan kattamaan suurempi joukko sellaisia horisontaalisia ja alakohtaisia EU:n säädöksiä, joilla on merkitystä kuluttajien yhteisten etujen suojaamisen kannalta talouden eri aloilla, kuten rahoituspalvelu-, energia-, televiestintä, terveys- ja ympäristöalalla. Tämän muutoksen myötä voitaisiin puuttua tehokkaammin monenlaisiin rikkomisiin sellaisilla talouden aloilla, joilla elinkeinonharjoittajien laittomat menettelyt voivat vaikuttaa suureen määrään kuluttajia.

·Oikeutettujen yksiköiden edustajakanteet – Ehdotus perustuu nykyisen kieltokannedirektiivin mukaiseen lähestymistapaan, jossa jäsenvaltioiden nimeämät ns. oikeutetut yksiköt voivat nostaa edustajakanteita. Ehdotuksen mukaan näiden oikeutettujen yksiköiden on täytettävä maineeltaan tietyt vähimmäisvaatimukset: niiden on oltava asianmukaisesti perustettuja, ne eivät saa tavoitella voittoa, ja niiden oikeutetun edun mukaista on oltava varmistaa, että EU:n ao. lainsäädäntöä noudatetaan. Kollektiivisten vahingonkorvauskanteiden osalta oikeutettujen yksiköiden olisi annettava tuomioistuimille tai hallintoviranomaisille myös tiedot taloudellisista resursseistaan sekä niiden varojen alkuperästä, joiden varassa kannetta ajetaan. Tuomioistuimilla ja hallintoviranomaisilla on valtuudet arvioida järjestelyjä, joiden avulla saadaan rahoitusta kolmansilta osapuolilta.

·Menettelyn tehokkuus – Ehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava menettelyiden tarkoituksenmukaisuus ja estettävä se, että oikeudenkäyntikuluista koituva taloudellinen taakka estäisi edustajakanteiden nostamista. Kuluttajille tullaan antamaan riittävästi tietoa edustajakanteiden tuloksista ja kuluttajien mahdollisuuksista hyötyä niistä. Ehdotuksessa pyritään myös suosimaan asioiden kollektiivista sopimista tuomioistuinten ulkopuolella, kuitenkin siten, että tuomioistuimet tai hallintoviranomaiset tarkastavat sovintoratkaisut. Jäsenvaltion tuomioistuimen tai viranomaisen lainvoimaista päätöstä, jonka mukaan elinkeinonharjoittaja on rikkonut lakia, pidetään kiistattomana näyttönä lain rikkomisesta käsiteltäessä hyvitysasiaa saman jäsenvaltion sisällä ja kumottavissa olevana olettamana lain rikkomisesta, kun kanne on nostettu toisessa jäsenvaltiossa.

·Kielto- ja vahingonkorvauskanteet – Ehdotuksen mukaan oikeutetut yksiköt voivat nostaa edustajakanteita, joissa tapauksen olosuhteiden mukaan voidaan vaatia erilaisia soveltuvia toimenpiteitä. Kanteella voidaan esimerkiksi vaatia väliaikaisia tai lopullisia toimenpiteitä, joilla lopetetaan ja kielletään elinkeinonharjoittajan noudattama, lain rikkomiseksi katsottava menettely, sekä toimenpiteitä, joilla poistetaan lain rikkomisen jatkuvat vaikutukset. Viimeksi mainittuja voisivat olla muun muassa hyvitysmääräykset sekä vahvistustuomiot, joissa todetaan, että elinkeinonharjoittaja on hyvitysvelvollinen suhteessa rikkomisesta vahinkoa kärsineisiin kuluttajiin.

Oikeutetuilla yksiköillä olisi pääsääntöisesti oltava mahdollisuus panna vireille edustajakanteita sellaisten hyvitysmääräysten saamiseksi, joissa elinkeinonharjoittaja velvoitetaan tapauksen mukaan esimerkiksi maksamaan vahingonkorvausta, korjaamaan tai vaihtamaan tavara, alentamaan hintaa, purkamaan sopimus tai palauttamaan maksettu hinta.

Jäsenvaltioiden on kuitenkin voitava noudattaa joustavaa lähestymistapaa silloin kun edustajakanteessa tarkoitettujen kuluttajien kokema yksilöllinen vahinko on luonteeltaan sellaista, että sen määrän selvittäminen on monimutkaista. Tällaisissa tapauksissa jäsenvaltiot voivat antaa tuomioistuimille tai hallintoviranomaisille valtuudet harkita, antavatko ne hyvitysmääräyksen sijaan vahvistustuomion, joka koskee elinkeinonharjoittajan hyvitysvelvollisuutta suhteessa unionin oikeuden rikkomisen vuoksi vahinkoa kärsineisiin kuluttajiin. Vahvistustuomio voidaan myöhemmin asettaa suoraan hyvitysasian käsittelyn pohjaksi.

On kuitenkin tietyntyyppisiä tapauksia, jotka ovat erityisen yleisiä kuluttajakaupan joukkovahinkotilanteissa ja joissa edellä mainitun joustavuuden ei pitäisi olla mahdollista. Ensimmäinen tapaustyyppi liittyy tilanteisiin, joissa elinkeinonharjoittajan saman menettelyn kohteiksi joutuneet kuluttajat ovat yksilöitävissä ja heidän kärsimänsä vahingot ovat tietyn ajanjakson tai hankinnan osalta keskenään vertailukelpoisia. Kyse voi olla esimerkiksi pitkäkestoisista kuluttajasopimuksista. Toinen tapaustyyppi koskee tilanteita, joissa joukko kuluttajia on kärsinyt niin vähäisen vahingon, että olisi kohtuutonta tai mahdotonta jakaa hyvitys takaisin kyseisille kuluttajille. Lakia rikkoneen elinkeinonharjoittajan olisi kuitenkin korvattava aiheuttamansa vahingot. Hyvitys olisi näin ollen kohdistettava johonkin yleiseen tarkoitukseen, joka palvelee kuluttajien yhteisiä etuja.