Bryssel 19.10.2004

KOM(2004) 686 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTONEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

EU:n suuntaviivat maapolitiikan suunnittelun ja uudistamisen tukemiseksi kehitysmaissa [SEK(2004) 1289]

EU:N SUUNTAVIIVAT MAAPOLITIIKAN SUUNNITTELUN JA UUDISTAMISEN TUKEMISEKSI KEHITYSMAISSA[1]

1. JOHDANTO

Maaseutujen maa-alueet kuuluvat kaikkein tärkeimpiin varallisuustekijöihin monissa paikoissa eri puolilla maailmaa niin kehitys- kuin teollisuusmaissakin. Kehitysmaissa suuri osuus ansiotuloista, työllisyydestä ja vientituloista on peräisin maataloustuotannosta ja muusta maankäyttöön liittyvästä toiminnasta. Maaseudulla myös köyhyys on erityisen yleistä, ja maatalousyhteisöissä maankäyttöoikeudet ovat merkittävä kysymys.

Avunantajien osallistuminen maareformeihin ja maapolitiikkaan on muuttunut ajan myötä. Maatalousuudistuksia tuettiin 1940-1950-luvulla Itä-Aasiassa ja 1960-1970-luvulla Latinalaisessa Amerikassa keinona lieventää radikaaleja paineita poliittisiin muutoksiin. Toimien poliittisen ja mutkikkaan luonteen vuoksi monet avunantajat ovat vetäytyneet maan uusjaon tukemisesta.

Käytettävissä olevan maan hupeneminen sekä huoli maahan liittyvistä konflikteista ja köyhyyden lisääntymisestä maaseudulla - etenkin Afrikassa - ovat nostaneet maakysymykset jälleen esille. Maakysymyksiin tunnetun kiinnostuksen kasvu liittyy läheisesti myös siihen, että politiikassa on ryhdytty korostamaan tehokkaitten puitteitten luomista köyhyyden poistamiseksi sekä edistämään hyvää hallintoa, hallinnon hajauttamista ja demokraattisten instituutioiden rakentamista paikallisesti ja valtakunnallisesti. Viime vuosien uudet kokemukset ovat puolestaan osoittaneet, että eri tilanteita varten on tarpeen ja mahdollista hahmotella erityyppisiä toimia.

Juuri tätä taustaa vasten komissio on rinta rinnan muiden avunantajien[2] kanssa laatinut tämän tiedonannon. Huomion kiinnittäminen maakysymyksiin perustuu suoraan EY:n kehitysyhteistyöpolitiikan yleistavoitteeseen eli köyhyyden torjumiseen: onhan kestäväpohjainen maapolitiikka olennainen osa maaseudun kehittämistä ja elintarvikevarmuutta. Näillä politiikan suuntaviivoilla vastataan kehitysmaiden ja siirtymätalouden maiden esittämiin pyyntöihin saada tukea maapolitiikan uudistamiselle. Suuntaviivat eivät ole luonteeltaan määräyksiä, vaan niillä pyritään luomaan yhteisymmärrys siitä, miten voitaisiin helpottaa EU:n yhteistyötä niitten kehitysmaitten ja siirtymätalouden maitten kanssa, joissa avunantajat tukevat maapolitiikan uudistamista.

Tiedonannon taustalla on tiivis yhteistyö jäsenvaltioiden kanssa. Sitä tehtiin erityisessä EU-työryhmässä, joka laati EU:n maapoliittiset suuntaviivat (EU Land Policy Guidelines), joukon yksityiskohtaisia poliittisia ja toiminnallisia ohjeita. Ohjeet toimitettiin hiljattain kansalaisyhteiskunnan edustajien kommentoitaviksi. Tiedonannossa on huolellisesti otettu huomioon kummankin prosessin tulokset.[3] Tätä poliittista asiakirjaa täydentävät toiminnalliset ohjeet (ks. komission yksiköiden valmisteluasiakirja SEK(2004) 1289), jotka tarjoavat esimerkin politiikan käytännön soveltamisesta maakysymysten maakohtaiseen arvioimiseen.

2. MIKSI MAAPOLITIIKKA ON NIIN TÄRKEÄÄ?

Maapolitiikka kuuluu talous- ja yhteiskuntaelämän sekä ympäristökysymysten ytimeen kaikissa maissa. Omistusoikeuksien jakautuminen ihmisten kesken vaikuttaa erittäin voimakkaasti sekä tasa-arvoon että tuottavuuteen. Jos maa jakautuu epätasaisesti, maanomistukseen liittyy ongelmia ja maanhallintajärjestelmä on heikko, tuloksena voi olla suurta epäoikeudenmukaisuutta ja kiistoja. Lainsäädäntöön, omistusoikeuksien jakautumiseen ja hallintorakenteisiin tehtävillä muutoksilla on todennäköisesti pitkäaikaisia vaikutuksia - positiivisia tai negatiivisia - poliittiseen, taloudelliseen ja sosiaaliseen kehitykseen ja ympäristöhallintoon.

Maanomistuksen rakenteet heijastavat vallanjakoa yhteiskunnassa. Vaikkei mahdollisuutta saada maata käyttöönsä olekaan sinänsä tunnustettu ihmisoikeudeksi, sitä voidaan pitää keinona hankkia perustavanlaatuisia ihmisoikeuksia, joita tarkoitetaan kansainvälisissä sopimuksissa ja joista seuraava alkuperäiskansaa käsittelevä esimerkki antaa kuvan.

+++++ TABLE +++++

Naisten ja miesten yhtäläiset oikeudet hallita ja käyttää omaisuutta ovat sukupuolten yhteiskunnallisen ja taloudellisen tasa-arvon kulmakivi. Naisten ihmisoikeuksia on vahvistettava sekä virallisissa että epävirallisissa omistusjärjestelyissä, ja siinä on maaoikeuden ja siihen liittyvien instituutioiden samoin kuin perhe- ja avioliitto-oikeuden rinnalla roolinsa myös perustuslaeilla ja perintöoikeudella.

Väestönkasvu, muuttuvat taloudelliset olosuhteet sekä ympäristömuutokset, kuten aavikoituminen ja ilmastonmuutos, voivat lisätä kilpailua maankäyttömahdollisuuksista. Ristiriitoja ovat omiaan kasvattamaan resurssien hupeneminen ja käyttöoikeuksien väheneminen, kankeasti mukautettavat maanomistusmääräykset sekä erilaiset ja keskenään ristiriitaiset säännöt. Maakiistoja voi syntyä myös silloin, kun poliittinen eliitti valtaa maata laittomasti tai kun maaseudun asukkaita pakotetaan siirtymään muualle. Kaikissa maarekisteriohjelmissa on välttämätöntä pystyä käsittelemään keskenään vastakkaisia vaateita sekä välttämään toistuvat riidat ja kiistat. Selkkausten jälkeisen jälleenrakennuksen kannalta on usein keskeistä, että maanomistuskysymykset hoidetaan tasapuolisesti ja oikeudenmukaisesti, jotta voidaan säilyttää rauha ja luoda sellaiset olot, joissa kestävä talouskasvu on taas mahdollista.

Maapolitiikalla on vahvat yhteydet maatalous- ja talouspolitiikkaan. Maankäyttömahdollisuuksien takaaminen on välttämätön edellytys sille, että investoiminen maahan ja maanparannustoimet saadaan houkutteleviksi. Maakysymykset ovat kuitenkin vain harvoin ainut tuottavuuden lisäämistä rajoittava tekijä. Ennen niitä on joskus tärkeämpää käsitellä hintoihin, tuotantopanoksiin, luottoihin, markkinoihin ja jalostukseen liittyviä rajoituksia.

Maata on pitkään pidetty keskeisenä tulonlähteenä paikallis- ja keskushallinnolle. Maaomaisuus on erittäin helppo verotuskohde etenkin kaupungeissa. Väestö voi pitää maahan sovellettavia paikallisia kiinteistöveroja oikeutettuina, kunhan samalla huolehditaan tehokkaammista ja varmemmista oikeuksista ja julkisista palveluista.

Maapolitiikalla on ratkaisevaa merkitystä myös ympäristön kestävän kehityksen kannalta, koska sillä voidaan kannustaa kestävään maankäyttöön ja ympäristöhallintoon. Maapolitiikalla voidaan tehostaa erilaisia maaperään perustuvia ekologisia palveluja: maaperän vedenpidätyskyky, saastumisen lieventäminen sekä maaperän ja rannikoitten suojelu kaikki perustuvat luonnonvarojen kestävään käyttöön. Niinpä maapolitiikalla on merkitystä myös ympäristön tilan heikkenemisen torjumisessa. Selkeät ja suojatut oikeudet sekä tehokkaat maan, veden ja muiden luonnonvarojen käyttöoikeutta määrittelevät ja niiden käyttöä säätelevät säännöt ovat olennaisia keinoja varmistaa maa- ja luonnonvarojen asianmukainen hallinta pitkällä aikavälillä.

Kun käytössä ei ole pientiloja tukevia kauppa- ja maatalouspoliittisia välineitä, vientivetoisen maatalouden valta-asema, maataloustuotteitten tuonnin vapauttaminen ja maaseutuelinkeinojen monipuolistamiseen liittyvien valtion palvelujen lakkauttaminen ovat usein johtaneet siihen, että maanomistus on alkanut uudelleen keskittyä ja että muita heikommassa asemassa olevat ryhmät ovat syrjäytyneet tai niiden tilanne on heikentynyt. On siis erittäin tärkeää puuttua tähän kehitykseen ja edistää sekä tasapuolisuutta että tuottavuutta.

Edellisen perusteella voidaan todeta, että maapolitiikan uudistaminen on olennainen osa niitä välttämättömiä poliittisia ja institutionaalisia uudistuksia, joilla voidaan luoda toimintamahdollisuuksia köyhille ja edistää tasapuolista ja kestävää kehitystä. Maapolitiikkaa on uudistettava, jotta sosiaalisen oikeudenmukaisuuden ja taloudellisen kehityksen tavoitteet voidaan saavuttaa. Maapolitiikan laatiminen kuuluu valtiolle, mutta sitä laadittaessa on otettava huomioon monien ei-valtiollisten tahojen huolenaiheet ja vastattava niihin. Maapolitiikan uudistaminen on keskeisessä asemassa demokratisoitumisprosessissa, hallintomallien parantamisessa ja toimintojen hajauttamisessa.

3. ERITYYPPISIÄ MAAPOLITIIKAN UUDISTUKSIA[4]

Laajimmassa merkityksessään maapolitiikan uudistaminen voi sisältää tarkoituksella tehtäviä muutoksia maavarojen jakautumiseen tai niiden omistusjärjestelmiin (maanomistusreformi), maankäyttöä koskeviin sääntöihin sekä niihin instituutioihin, jotka hallinnoivat maata ja sääntelevät maankäyttöä. Myös oikeuksien jakautumiseen voidaan puuttua (maatalousreformi).

Maaomaisuuden uusjako on tärkeä kysymys siellä, missä maanomistus on voimakkaasti keskittynyttä ja maankäyttöoikeudet ovat jakautuneet erittäin epätasaisesti, missä suuromistajien omistama maa on vajaakäytössä tai missä on oikaistava historiallisia epäoikeudenmukaisuuksia. Maan jakaminen uudelleen ei kuitenkaan yksin riitä, ja se voi aiheuttaa tuottavuuden tilapäistä notkahtamista, ellei käytössä ole tarpeeksi taloudellisia kannustimia ja institutionaalisia tukitoimia eikä riittäviä rahoitus- ja teknisiä välineitä, joilla autettaisiin uusia viljelijöitä kehittämään tilojaan ja pääsemään markkinoille. Viljelyn tehostaminen aroilla mailla saattaa sitä paitsi heikentää ympäristön tilaa, ellei maankäyttöä suunnitella asianmukaisesti. Maaomaisuuden uusjako olisi siksi toteutettava osana kestävää maatalouspolitiikkaa, jolla tuetaan perhetiloja.

Aiemmin hallitukset toteuttivat maareformeja pakkolunastamalla maita suuromistajilta. Tällaisia uudistuksia on kritisoitu siitä, että ne ovat poliittisesti hankalia ja aiheuttavat kiistoja. Myöhemmin on kokeiltu "markkina-avusteista maareformia", joka perustuu siihen, että myyjä haluaa myydä ja ostaja ostaa. Kumpikin uudistustyyppi saattaa ajaa hinnat nousukierteeseen ja saada aikaan suhteettoman suuria korvausvaatimuksia, ja lisäksi maanomistajat voivat ryhtyä myymään toisarvoista maata. Tuloksena voi olla raskaita velkoja ostajille tai suuria kustannuksia valtiolle.

+++++ TABLE +++++

Pakkolunastusten yhteydessä olisi oltava ohjenuorana, että maanomistajalle annetaan kohtuullinen korvaus, joka vastaa maaomaisuuden ja sen todellisen ja mahdollisen tuotantokäytön parantamiseksi tehtyjen ponnistusten arvoa. Pakkolunastusten yhteydessä ei kuitenkaan pitäisi koskaan häätää alkuperäkansoja tai paikallisväestöä perinteisiltä mailtaan eikä rajoittaa heidän oikeuksiaan käyttää heille elintärkeitä resursseja. Mahdollisesti laittomin keinoin perustetuille suurtiloille ei pitäisi myöntää korvauksia, eikä niiden myyntiä vapailla markkinoilla pitäisi sallia. Toimien poliittisia edellytyksiä ovat siten poliittinen tahto, valtakunnallinen yksimielisyys maaomaisuuden uusjaon oikeutuksesta sekä tuki maaseudun yhteiskunnallisilta organisaatioilta ja kaupunkien väestöltä. Lisäksi tarvitaan vahvaa taloudellista ja teknistä tukea avunantajilta. Niin ikään on järjestettävä tilanteen riippumaton seuranta, jolla huolehditaan menettelyjen avoimuudesta ja tasapuolisuudesta ja vältetään poliittinen manipulointi.

Vaikka markkinajohtoisilla reformeilla vältetäänkin osa maan pakkohankinnan ja uusjaon riskeistä ja hankaluuksista, myytävänä olevan maan ja rahoituksen saatavuus rajoittavat voimakkaasti sekä reformien vauhtia että niiden vaikutuksia köyhiin. Ellei markkinapohjaisilla mekanismeilla pystytä korjaamaan laajamittaista eriarvoisuutta, voidaan edelleen tarvita valtiojohtoisia maatalousuudistuksia. Voidaan kuitenkin pohtia muitakin keinoja vaikuttaa oikeuksien jakautumiseen. Maaomaisuuden verottaminen, pitkäaikaisten vuokrasopimusten neuvotteleminen maattomille, maakaupan markkinoitten sääntely asettamalla paikalliset tilalliset etusijalle samoin kuin köyhille suunnatut tuetut luotot maan ostamista varten ovat kaikki vaihtoehtoja, joilla voidaan torjua käyttämättömän maan kerääntyminen harvojen käsiin ja edistää pientilallisten maansaantia.

Komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa SEK(2004) 1289 esitetään joitakin periaatteita, joista voi olla apua pyrittäessä varmistamaan maapolitiikan uudistusprosessien kestävyys.

4. MAAPOLITIIKAN TÄYTÄNTÖÖNPANOA TUKEVAN EU:N MALLIN OSATEKIJÖITÄ

4.1. Maata ja siihen liittyviä resursseja koskevien oikeuksien suojaaminen

Tasapuolisuuden parantamiseksi ja maatalouden tuottavuuden lisäämiseksi politiikalla on parannettava maan saatavuutta ja maahan liittyvien oikeuksien suojaa. Oikeudet ovat suojassa, jos niitä ei kiistetä ilman perusteita ja jos oikeus- tai välittäjäviranomaiset voivat ne kiistatapauksissa vahvistaa (olipa kyse perinteisistä elimistä tai valtion viranomaisista tai molemmista). Maaoikeuksien suojaamisessa on siis pitkälti kyse siitä, että maaoikeuksien hallintaa varten on oltava olemassa tehokkaat instituutiot ja että niitä koskevat säännöt pannaan tehokkaasti täytäntöön. Kyse ei ole pelkästään itse oikeuksien muodollisesta oikeudellisesta luonteesta.

Epäviralliset maanomistusjärjestelmät ovat yleensä dynaamisia ja muuttuvia, mutta ne voivat (joskaan eivät aina) olla tehokkaita ja mukautumiskykyisiä muuttuvien taloudellisten ja teknisten olojen rajoissa. Perinteisten ja epävirallisten maanomistusjärjestelmien ei pitäisi katsoa rajoittavan tai estävän maatalouden tehostamista.

4.2. Perustana nykyiset oikeudet ja menettelytavat

Maapolitiikan uudistuksen tavoitteena on muuttaa maankäytön käytänteitä, mutta analyysin perustana ei useinkaan ole riittävästi tietoa, jolloin politiikka ei osu tavoitteisiinsa. Jotta voitaisiin ymmärtää ongelmien luonne ja löytää niihin tepsiviä ratkaisuja, on tehtävä perusteellinen laadullinen analyysi maakysymyksiin liittyvistä paikallisista menettelytavoista ja säännöksistä, turvattomuuteen liittyvistä ongelmista, kiistatyypeistä sekä omistuksensiirron menettelyistä.

4.3. Omistusoikeuksien rekisteröinti voi olla ratkaisu - tai sitten ei

Maaomaisuuden rekisteröintiä on pidetty välttämättömänä oikeuksien suojaamiseksi, tuottavuuden lisäämiseksi ja luottojen tuomiseksi ihmisten saataville. Kokemus on kuitenkin osoittanut, etteivät lainhuudot ehkä ole välttämätön eivätkä riittävä keino saavuttaa nämä tavoitteet. Ensinnäkin maanomistusoikeus syntyy vasta, kun sekä viranomaiset että paikallisyhteisö tunnustaa sen. Epäviralliset maanomistusoikeudet eivät välttämättä ole suojattomia, jos ne tunnustetaan paikallisesti eikä niitä kiistetä.

Toiseksi on huomattava, että maahan tehtävät investoinnit edellyttävät suotuisia taloudellisia oloja, joten omistusoikeuksien muuttumisella ei yksinään välttämättä ole lainkaan vaikutusta tilanteeseen. Jos rekisteröintiohjelmia toteutetaan sellaisissa makrotaloudellisissa oloissa, joissa pienomistajien toimeentulo vaarantuu, tuloksena voi olla pakkohuutokauppoja, jolloin monet jäävät ilman maaomaisuutta ja se kerääntyy harvojen käsiin, mikä lisää köyhyyttä ja eriarvoisuutta.

Kolmanneksi todettakoon, että vaikka maaomaisuutta onkin pidetty olennaisena vakuutena luoton saamiseksi virallisista lähteistä, käytännössä tilanne on toimivien markkinoitten puutteessa ollut useimmissa maissa se, etteivät pankit ole olleet halukkaita myöntämään lainoja maaseudulla. Lisäksi maaomaisuuden rekisteröintiohjelmat ovat luotettavia vain silloin, kun rekisteriä päivitetään säännöllisesti. Siitä koituu runsaasti kustannuksia, jotka joko valtiovallan tai maankäyttäjien on otettava vastatakseen.

Edellä esitetyn vuoksi on laajasti tarkasteltava käytössä olevia maarekisterejä ja omistusoikeuksien rekisteröintijärjestelmiä, jotta voitaisiin laatia luotettavat ja asianmukaiset rekisterit kylien, perheitten ja yksityishenkilöitten maaomistusoikeuksista ja huolehtia lukuisten eri oikeuksien rekisteröimisestä kohtuuhintaan. Innovatiiviset järjestelmät tarjoavat uusia ratkaisuja, ja lisäksi on kiinnitettävä huomiota vaihtoehtoisiin järjestelyihin (esim. paikallisesti laadittujen kirjallisten sopimusten viralliseen vahvistamiseen).

4.4. Tarvitaan kestäväpohjaisia maahallintojärjestelmiä

Maahallinnon piiriin kuuluu eri tehtäviä (ks. komission yksiköiden valmisteluasiakirja SEK(2004) 1289), jotka voidaan toteuttaa eri tasoilla ja eri elinten toimin. Sen vuoksi maahallintojärjestelmän rakenne on keskeinen kysymys: keskitetty maahallintojärjestelmä on liiankin usein raskas, tehoton, kallis ja hankalasti viljelijöiden käytettävissä. Toiminnan jonkinasteinen hajauttaminen selvästikin auttaa tehostamaan maa-alueiden ja luonnonvarojen hallinnointia, koska maaoikeudet tunnetaan tarkemmin paikallistasolla. Kun otetaan huomioon paikalliseen maahallintoon liittyvä korruption ja suosimisen riski, on hallinnon hajauttamisen yhteydessä varmistettava, että valitussa järjestelmässä on käytössä riittävät valvonta- ja vastuujärjestelyt ja että järjestelmä toimii ylempien elinten valvonnassa.

Maahallintojärjestelmien tavoitteeksi olisi asetettava todellisen suojan tarjoaminen maahan ja luonnonvaroihin liittyville maaseudun asukkaitten oikeuksille samoin kuin kestäväpohjaisen maahallinnon edistäminen. Keskeisiä maahallintoon liittyviä kysymyksiä ovat mm. seuraavat: olisi poistettava normiston sisäiset ristiriitaisuudet, tarjottava yksinkertaisia ja vaivatta käytettävissä olevia menettelyjä, jotka sisältävät hyvin tunnettuja sääntöjä viljelijöitten ongelmien ratkaisemiseksi, edistettävä tehokkaita, vaivatta käytettävissä olevia välitysmenettelyjä, puututtava maahallinnon tehottomuuteen ja varmistettava hallinnon vastuullisuus, pidettävä yllä avointa julkista lainhuutohakurekisteriä, huolehdittava lainhuutohakujen julkistamisesta ennen niiden rekisteröintiä ja vahvistamista, torjuttava hankalien ja mutkikkaitten menettelyjen tarjoamat tilaisuudet korruptioon sekä tarjottava muutoksenhakumenettelyjä.

Kunhan lähtökohtana on, että uutta tekniikkaa (esim. GPS-paikannusjärjestelmää ja GIS-paikkatietojärjestelmää) käytetään edistämään järjestelmien käyttäjäsuuntautuneisuutta, sillä voidaan parantaa paikkatietojärjestelmien laatua ja tehokkuutta sekä säästää kustannuksia. Merkittäviä kustannussäästöjä voidaan saada aikaan myös tekemällä maakartoituksia yhdessä kuntien ja kylien kanssa ja hyödyntämällä perinteisiä maahallintojärjestelmiä. Se tarjoaa lisäksi hyödyllisen välineen maankäytön suunnitteluun ja paikallisten riitojen ratkaisuun.

4.5. Maanvuokrausmarkkinat tuottavuuden ja saatavuuden tehostajina

Maakaupoilla maanomistusoikeus siirtyy osapuolelta toiselle. Maakauppamarkkinoille ei kuitenkaan välttämättä pääse ilman riittävää ostovoimaa, ja niiden toimintaa maaseudulla häiritsevät tiedottamiseen liittyvät puutteet ja pula rahoituspalveluista. Maakauppamarkkinat voivatkin pahentaa tehottomuutta ja eriarvoisuutta; siihen syynä voi olla keinottelu, kaupungeista tai muualta tulevien ulkopuolisten yrittäjien maahankinnat maaseudulta sekä köyhien maaomaisuuden ulosmittaaminen.

Maanvuokrausmarkkinat voivat sitä vastoin olla myyntimarkkinoita tehokkaampia ja tasapuolisempia. Kunhan osapuolilla on turvanaan riittävät takeet, vuokrausmarkkinat tarjoavat heille joustavan keinon lisätä tai vähentää hallussaan olevan maan määrää muuttuvien tarpeitten mukaan. Myös osuusviljely saattaa olla tehokas menettely riskien lisääntyessä tai käteisvarojen huvetessa. Maanvuokrasopimusten tekemiseen voi olla apua siitä, että paikallisviranomaiset vahvistavat oikeudellisesti viljelijöiden kirjalliset sopimukset, kuten Bangladeshissa on kokeiltu.

Näiden ratkaisujen soveltamismahdollisuudet ovat kuitenkin pienemmät siellä, missä maanomistajien ja -vuokraajien suhteet ovat erityisen epätasapainoiset. Toimivien maanvuokrausmarkkinoitten luomiseksi olisi sen vuoksi selkeytettävä sääntöjä (esim. maksujen suuruuden ja sopimusten keston osalta) ja huolehdittava köyhien luotonsaannista ja heille suunnattavasta neuvonnasta.

5. EU:N AVUNANTAJIEN ROOLI

Monet avunantajat - niiden joukossa myös EY ja EU-maat - ovat aiemmin pysyneet mieluiten erossa maapolitiikan uudistamisen kaltaisesta poliittisesti hyvin arkaluontoisesta kysymyksestä. Avunantajat ovat usein rajoittaneet tukensa maaomaisuuden rekisteröinnin ja paikkatietojärjestelmien edistämiseen koska pitävät näitä teknisinä, neutraaleina ja yleisluontoisina toimina, joihin ei liity vastakkainasetteluja. Neutraalius on kuitenkin vain näennäistä, ja avunantajien katsantokanta on usein johtanut siihen, että on valittu paikallisiin realiteetteihin soveltumattomia ratkaisuja, joissa köyhillä ei ole osaa.

Maapolitiikan uudistaminen on pitkä ja mutkikas prosessi, josta on käytävä laajaa poliittista keskustelua kyseisessä maassa. Avunantajat voivat kuitenkin antaa siihen arvokkaan panoksen kunhan toimivat varovasti. Ne voivat helpottaa julkista keskustelua, tukea prosesseja sanelematta niiden toteutusvauhtia sekä tarjota tukea maapolitiikan uudistamisen kalliisiin valmistelu- ja täytäntöönpanotoimiin - etenkin maan ostamiseen uudelleen jaettavaksi - ottamatta kuitenkaan itselleen valtiolle kuuluvia tehtäviä. Avunantajat voivat tukea tutkimusta sekä instituutioiden ja eri osapuolten (paikallis- ja keskushallinnon, viljelijäjärjestöjen jne.) toimintavalmiuksien kehittämistä samoin kuin seuranta- ja arviointitoimintaa.

+++++ TABLE +++++

Maapolitiikan uudistamisen ja yleensäkin maakysymysten merkitys maaseudun kehittämiselle ja köyhyyden poistamiselle kasvaa, mikä tarjoaa EY:lle ja sen jäsenvaltioille vankan perustan osallistua toimiin ja niiden koordinointiin. Euroopassa on saatu runsaasti kokemusta maapolitiikasta, maanhallinnasta, perhetilojen tukemisesta ja maamarkkinoitten sääntelystä ja näille aloille on suunnattu runsaasti rahoitusta, ja sen vuoksi EU on keskeinen tekijä maanomistusta ja maaomaisuuteen liittyvää sääntelyä koskevissa kansainvälisissä keskusteluissa ja kehitysyhteistyöpolitiikassa. Sitä varten EU tarvitsee tasapainoista toimintamallia, jossa otetaan huomioon, etteivät markkinat ole ainut keino sosiaalisten tavoitteitten saavuttamiseen.

EY:llä on vahvuutena se, että se pystyy kokoamaan jäsenvaltioistaan joustavia avunantajaryhmiä käsittelemään maakysymyksiä kumppanimaissa. Yleisen tason toimintavaihtoehtoihin kuuluu mm. seuraavia:

- Kehitetään yhteinen tapa lähestyä maapolitiikan ja maanomistusjärjestelyjen uudistamista; edistetään EY:n ja jäsenvaltioiden keskinäistä kokemustenvaihtoa sekä maakysymysten tehokkaampaa koordinointia ja yhteisen käsityksen muodostamista niistä.

- Pyritään saamaan monenväliset instituutiot omaksumaan tasapainotetumpi tapa lähestyä maapoliittisia uudistuksia sekä nivomaan maanomistuskysymykset tiiviimmin osaksi kansallisia kehittämisprosesseja (köyhyyden vähentämistä koskevat strategia-asiakirjat, kansalliset ja maaseutujen kehittämisstrategiat jne.).

- Edistetään aktiivisesti koordinoinnin ja yhteistyön kehittämistä muiden avunantajien kanssa etenkin YK:n piirissä (FAO, IFAD ja UNDP) tuen antamiseksi kansallisille uudistuksille sillä tavoin, että hyödynnetään kunkin järjestön vahvuuksia, erityisosaamista ja läsnäoloa kulloisissakin maissa.

- Kehitetään soveltavaa tutkimusta ja kehittämistoimintaa, jonka aiheena ovat yhteydet maaomaisuuden, tasa-arvon ja yhteiskunnallisen kehityksen, maatalouden kehittämisen ja köyhyyden sekä toisaalta maanomistuksen ja ympäristön välillä; lisäksi kohteena olisi maapoliittisten uudistusten riippumaton seuranta ja arviointi.

Erityisemmällä toiminnan tasolla EY ja EU-maat voivat tehokkaasti parantaa maapoliittisten uudistusten vaikutuksia tukemalla yhdessä kansallisia uudistusprosesseja ja toteuttamalla etenkin seuraavia toimia:

- Tuetaan maakysymyksiin ja maapolitiikkaan liittyvää keskustelua ja kokemustenvaihtoa tarkastellen niitä suhteessa talouspolitiikkaan etenkin aluetasolla.

- Edistetään maapolitiikan ja uudistusten muotoilemista aidosti osallistavaksi toiminnaksi rohkaisemalla hallituksia edistämään kansalaisyhteiskunnan, vähemmistöryhmien sekä alkuperäkansojen ja paikallisyhteisöjen osallistumista keskusteluun ja tukemalla niiden osallistumista samoin kuin tuomalla tietoa ja kansainvälisiä kokemuksia niiden ulottuville.

- Tuetaan alakohtaisten toimintamallien suunnittelemista ja täytäntöönpanoa, jotta voidaan toteuttaa osallistavia maapolitiikka- ja maanomistusuudistuksia. Tällöin on otettava asianmukaisesti huomioon instituutioitten kehittäminen sekä toiminnan kestävyyteen liittyvät seikat ja kustannusvaikutukset.

- Tuetaan maareformeja ja maan uusjakoa etenkin siellä, jossa eriarvoisuus on voimakasta. Olosuhteiden salliessa tähän voi liittyä avoimia ja luotettavia maanhankintajärjestelyjä, joiden rahoituksesta vastaavat valtio, edunsaajat tai heidän puolestaan toimivat elimet sen mukaan, mikä ratkaisu sopii parhaiten paikallisiin oloihin.

- Tuetaan maanhallintaan liittyvien toimintavalmiuksien kehittämistä kaikilla tasoilla paikallisyhteisöjä myöten.

- Tuetaan reformin vaikutusten seuraamista ja arvioimista sekä tutkimustulosten kunnollista levittämistä ja niistä käytävää keskustelua tavoitteena tehdä maapolitiikan uudistamisesta dynaaminen prosessi.

6. LOPUKSI

Tässä tiedonannossa komissio hahmottelee uudet puitteet kehitysmaissa toteutettavien maapolitiikkauudistusten tukemiselle. Odotuksena on, että puitteet helpottavat kansallisten reformien tukemista ja tehostavat koordinointia ja yhteistyötä jäsenvaltioiden ja muiden avunantajien kanssa.

Komissio hyväksyy tämän tiedonannon ja toimittaa sen neuvoston ja parlamentin vahvistettavaksi. Lisäksi komissio toteaa, että oheen liitetyt toiminnalliset ohjeet (ks. komission yksiköiden valmisteluasiakirja SEK(2004) 1289) tarjoavat apuvälineen komissiolle ja jäsenvaltioille näiden suunnitellessa ja toteuttaessa ohjelmia, joilla tuetaan maapolitiikkauudistuksia kehitysmaissa ja siirtymätalouden maissa.

[1] Keskeisiä käsitteitä selvitellään komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa SEK(2004) 1289.

[2] Politiikan muotoilussa on hyödynnetty voimakkaasti muiden avunantajien ja etenkin Maailmanpankin, YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestön FAOn, YK:n kansainvälisen maatalouden kehittämisrahaston IFADin ja EU-maiden asiasta vastaavien elinten toimia.

[3] Vaikka tiedonannossa keskitytäänkin etupäässä maaseutujen maa-alueisiin, maakysymykset ovat ratkaisevan tärkeitä myös kaupunkialueilla ja kaupunkien lähialueilla.

[4] Uudistusprosessit poikkeavat paljon maasta toiseen, eikä yleistyksiä juuri voi tehdä. Komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa SEK(2004) 1289 esitetään suuntaa-antava luettelo uudistusten osatekijöistä ja luodaan katsaus ajankohtaisiin kysymyksiin eri puolilla maailmaa.