Erityiskertomus Maaseudun 
kehittämismenoissa 
esiintyvät virheet:  
mistä ne johtuvat ja miten 
niihin puututaan?FI 2014  nro 23
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
P . +352 4398-1
Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2015
ISBN 978-92-872-1647-2
doi: 10.2865/48800
© Euroopan unioni, 2015
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Printed in Luxembourg
Maaseudun 
kehittämismenoissa 
esiintyvät virheet:  
mistä ne johtuvat ja miten 
niihin puututaan?
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuk ‑
sen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)ErityiskertomusFI 2014  nro 23
02
 Sisällys
Kohta
 Sanasto
I–XI Tiivistelmä
1–5 Johdanto
6–11 Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa
12–21 Havaittujen virheiden tyypit ja esiintyvyys
12–14 Yleistä
15–16 Investointitoimenpiteet
17 Pinta‑alatuki
18–21 Erot rahoituksen toteuttamisasteessa ja virhetasossa jäsenvaltioryhmien välillä
22–92 Huomautukset
22–54 I OSA – Mitkä ovat pääasialliset syyt investointitoimenpiteiden virhetasoon?
23–29 Julkiset elimet ovat merkittävä virhelähde, koska ne eivät noudata julkisia hankintoja koskevia sääntöjä
30–38 Edunsaajat eivät täyttäneet tukikelpoisuusperusteita: merkittävä vaikutus virhetasoon
39–45 Viitteitä yksityisten edunsaajien aiheuttamien sääntöjenvastaisuuksien tarkoituksellisuudesta
46 – 54 Jäsenvaltioiden viranomaiset olisivat voineet havaita ja korjata investointitoimenpiteissä esiintyneet virheet
55–69 OSA II – Mitkä ovat pääasialliset syyt pinta‑alatuen virhetasoon?
56–65 Maatalouden ympäristötuki on pinta‑alatuen toimenpiteistä virhealttein
66–69 Epäsuotuisille alueille tarkoitettuun tukeen liittyy vähemmän virheitä
03 Sisällys
70–92 OSA III – Onko kyseisiin syihin mahdollista puuttua vaikuttavasti jäsenvaltioiden 
toimintasuunnitelmilla ja uudella EU:n lainsäädäntökehyksellä?
71–81 Komission toimintasuunnitelmien osalta käynnistämä toiminta on askel oikeaan suuntaan virheiden syihin 
puuttumisen kannalta
82–92 Uudella EU:n lainsäädäntökehyksellä saattaa olla myönteinen vaikutus virheiden syihin puuttumiseen
93–100 Johtopäätökset ja suositukset
 Liite  – Maaseudun kehittämistoimenpiteet
 Komission vastaukset
04
 Sanasto
Hallinnolliset tarkastukset : Viralliset automatisoidut tarkastukset, joita 
maksajavirastot kohdistavat kaikkiin hakemuksiin. Tarkoituksena on tarkistaa, 
ovatko hakemukset tuen myöntämisen ehtojen mukaisia. Tarkastuksilla olisi 
tarkistettava kaikki ne osatekijät, joita on mahdollista ja asianmukaista valvoa 
hallinnollisesti.
Maataloustoiminta : Maataloustuotteiden tuotanto, kasvatus tai viljely ja 
sadonkorjuu, lypsäminen ja tuotantoeläinten kasvatus ja pito, tai maan pitäminen 
maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa.
Pinta‑alatuki : Maatalousmaan kestävää käyttöä varten myönnetty tuki. Tukea 
maksetaan kutakin ilmoitettua tukikelpoista hehtaaria kohti.
Nollavaikutus : Tilanne, jossa tukea saanut toimi olisi toteutettu kokonaan tai 
osittain, vaikka julkista tukea ei olisi myönnetty.
Tukikelpoisuuskriteerit : Säännöt, joita on noudatettava. Jollei sääntöjä 
noudateta, haettua tukea ei joko makseta tai se peruutetaan. Vähäiset 
rahoitusvarat olisi sääntöjen avulla kohdistettava siten, että ohjelman tavoitteet 
saavutetaan.
Virhetaso : Kunkin sääntöjenvastaisen toimen virhetasolla tarkoitetaan 
virheellisten määrien osuutta maksetusta kokonaismäärästä. Kokonaisvirhetason 
laskentatapa selitetään laatikossa 1 .
Maatalousalan sitoumus : Maatalouden käytännöt, joita hakija sitoutuu 
noudattamaan.
Ylisääntely : Tarpeettomat ja/tai suhteettomat säännöt, kuten liialliset 
tukikelpoisuusehdot.
Investointitoimenpide : Aineellisille tai aineettomille investoinneille myönnetty 
tuki.
Sääntöjenvastaisuus : Jokainen yhteisön oikeuden säännöksen tai määräyksen 
rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja jonka 
tuloksena on tai voisi olla vahinko yhteisöjen yleiselle talousarviolle tai yhteisöjen 
hoidossa oleville talousarvioille, joko suoraan yhteisöjen puolesta kannettujen 
omien varojen vähenemisen tai lakkaamisen taikka perusteettoman menon 
takia1.
Hallintoviranomainen : Kansallinen tai alueellinen elin, jonka jäsenvaltio on 
nimennyt hallinnoimaan maaseudun kehittämisohjelmaa.1 Euroopan yhteisöjen 
taloudellisten etujen 
suojaamisesta 18 päivänä 
joulukuuta 1995 annettu 
asetus (EY, Euratom) 
N:o 2988/95, 1 artiklan 2 kohta 
(EYVL L 312, 23.12.1995, s. 1).
05 Sanasto
Toimenpide : Toimintapolitiikan täytäntöönpanoa varten perustettu 
tukijärjestelmä. Kussakin toimenpiteessä vahvistetaan erityiset säännöt, joita on 
noudatettava rahoituskelpoisissa hankkeissa tai toiminnoissa. Toimenpiteillä on 
kaksi päätyyppiä: investointitoimenpiteet ja pinta‑alatuki.
Paikalla tehtävät tarkastukset : Maksajaviraston tarkastajat tarkastavat 
sovellettavien sääntöjen mukaisuuden. Tarkastuksen yhteydessä käydään 
hakijan luona (esim. maatilalla toimitetaan tarkastus, jonka yhteydessä mitataan 
ilmoitetut viljelylohkot ja arvioidaan niiden tukikelpoisuutta). Tietyt tekijät, kuten 
eläinten olemassaolo, voidaan tarkastaa ainoastaan paikalla.
Maksajavirasto : Jäsenvaltiossa toimiva elin, joka vastaa maataloustukien 
asianmukaisesta arvioinnista, laskennasta, tarkastamisesta ja maksusta. Osa 
maksajaviraston tehtävistä voidaan siirtää valtuutetuille elimille.
Julkiset hankinnat : Tarjouskilpailumenettely, joka julkisten elinten on 
toteutettava tietyn raja‑arvon ylittävissä tavara ‑, urakka ‑ ja palveluhankinnoissa. 
Tarkoituksena on saada kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous 
luomalla riittävästi kilpailua tavarantoimittajien välille ja varmistaa, että 
sopimukset myönnetään oikeudenmukaisesti, avoimesti ja ilman syrjintää. 
Direktiivissä 2004/18/EY ja direktiivissä 2004/17/EY vahvistetaan julkisten 
hankintojen oikeudellinen kehys, joka kansallisten viranomaisten on pantava 
täytäntöön.
Maaseudun kehittämisohjelma : Jäsenvaltion tai alueviranomaisten laatima 
ja komission hyväksymä asiakirja, joka koskee maaseudun kehittämispolitiikan 
täytäntöönpanon suunnittelua ja valvontaa. Ohjelmaan voi sisältyä enintään 
46 eri toimenpidettä ja alatoimenpidettä.
Hallinnointi yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa : EU:n talousarvion 
toteuttamismuoto, jossa täytäntöönpanotehtävät siirretään jäsenvaltioille2. 
Jäsenvaltioiden viranomaiset nimeävät tätä varten elimiä, jotka vastaavat EU:n 
varojen hallinnoinnista ja valvonnasta. Kyseiset elimet raportoivat komissiolle. 
Tässä kertomuksessa asianomaisia elimiä ovat maksajavirastot.
Pienet ja keskisuuret yritykset (pk‑yritykset) : Yrityksiä, joiden palveluksessa 
on alle 250 työntekijää ja joiden vuotuinen liikevaihto on enintään 
50 miljoonaa euroa ja/tai joiden vuotuisen taseen loppusumma on enintään 
43 miljoonaa  euroa3.2 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetus (EU, 
Euratom) N:o 966/2012, 
annettu 25 päivänä lokakuuta 
2012, unionin yleiseen 
talousarvioon sovellettavista 
varainhoitosäännöistä ja 
neuvoston asetuksen (EY, 
Euratom) N:o 1605/2002 
kumoamisesta, 59 artikla 
(EUVL L 298, 26.10.2012, s. 1).
3 Komission suositus 2003/361/
EY, annettu 6 päivänä 
toukokuuta 2003, 
mikroyritysten sekä pienten ja 
keskisuurten yritysten 
määritelmästä (EUVL L 124, 
20.5.2003, s. 36).
06
I
Euroopan unioni (EU) ja jäsenvaltiot myönsivät maa ‑
seudun kehittämispolitiikkaan ohjelmakaudella 2007–
2013 yli 150  miljardia  euroa. Hallinnointi toteutettiin 
yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Kokonaisbudjetti 
jaettiin lähes puoliksi investointitoimenpiteiden (joilla 
tuetaan pääasiassa aineellisiin ja aineettomiin käyt ‑
töomaisuushyödykkeisiin tehtäviä investointeja) ja 
pinta‑alatuen (jolla korvataan viljelijöille tietynlaisesta 
maataloustoiminnasta aiheutuneet kulut) kesken.
II
Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että viimeisten 
kolmen vuoden aikana aiheutuneiden maaseudun 
kehittämismenojen virhetaso oli keskimäärin 8,2 pro ‑
senttia4. Kaksi kolmasosaa virhetasosta johtui inves ‑
tointitoimenpiteistä ja kolmannes pinta‑alatuesta. 
Tässä erityiskertomuksessa on tarkoituksena kuvata 
korkean virhetason pääasiallisia syitä ja arvioida, onko 
jäsenvaltioiden ja komission toiminta kyseisten syiden 
osalta vastaisuudessa vaikuttavaa.
III
Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että komissio ja 
jäsenvaltiot puuttuvat maaseudun kehittämisen alan 
korkeaan virhetasoon johtaneisiin keskeisiin syihin 
osittain vaikuttavalla tavalla. Tämä yleinen johto ‑
päätös perustuu lähinnä arviointiin, jonka mukaan 
jäsenvaltioiden toimintasuunnitelmissa ei komission 
aloitteista huolimatta käsitellä yksilöityjä puutteita.
4 Koko toimintalohkoryhmän (maaseudun kehittäminen, ympäristö, 
kalastus ja terveysasiat) todennäköisin virhetaso oli 7,7 prosenttia 
varainhoitovuonna 2011, 7,9 prosenttia vuonna 2012 ja 6,7 prosenttia 
vuonna 2013. Maaseudun kehittämisen virhetaso yksinään oli 
korkeampi kuin muiden toimintalohkon alojen virhetaso (vastaavat 
luvut yksinomaan maaseudun kehittämisen alan osalta, ks. kohdan 4 
alaviite 5).IV
Virheiden syyt yksilöitiin analysoimalla 461 maksun 
otos, joka oli poimittu satunnaisotannalla varainhoi ‑
tovuosia 2011, 2012 ja 2013 koskevien laillisuuden ja 
sääntöjenmukaisuuden tarkastusten aikana. Ensimmäi ‑
sessä työvaiheessa hyödynnettiin myös jäsenvaltioi ‑
den valvontajärjestelmiä koskevasta tilintarkastustuo ‑
mioistuimen arvioinnista saatua tietämystä. Toisessa 
vaiheessa tilintarkastustuomioistuin kävi läpi 27 
jäsenvaltion joukosta kymmenen jäsenvaltion toimin ‑
tasuunnitelmat ja tutki, yksilöitiinkö niissä vaikutta ‑
valla tavalla virheiden syyt ja sisältyikö suunnitelmiin 
korjaavia toimia. Tätä työtä täydennettiin arvioimalla, 
miten ohjelmakaudelle 2014–2020 vahvistettu EU:n 
lainsäädäntökehys mahdollisesti vaikuttaa virheiden 
syihin.
V
Kahdeksasosa virhetasosta johtui siitä, että julkisia 
hankintoja koskevia sääntöjä ei ollut noudatettu. Pää ‑
asiallisia rikkomuksia olivat seuraavat: sopimus tehtiin 
suoraan ilman kilpailumenettelyä, valinta ‑ ja myöntä ‑
misperusteita ei sovellettu oikein eikä tarjouksente ‑
kijöitä kohdeltu tasapuolisesti. Pääasiallisia selityksiä 
näille tilanteille ovat hankintasääntöjen soveltamista 
koskevan tiedon puute ja tiettyjen tavarantoimittajien 
suosiminen yhteistyötyökumppaneina.
VI
Neljännes virhetasosta johtui siitä, että julkiset ja yksi ‑
tyiset edunsaajat olivat jättäneet täyttämättä tukikel ‑
poisuuskriteerejä tahattomasti. Kahdeksasosa virhe ‑
tasosta johtui tapauksista, joiden osalta epäiltiin, että 
yksityiset edunsaajat olivat jättäneet kriteerit täyttä ‑
mättä tarkoituksellisesti. Tilintarkastustuomioistuin 
havaitsi, että maataloustuotteiden jalostamista tukeva 
toimenpide oli kaikkein virhealttein, kun taas nuorten 
viljelijöiden toiminnan aloittamista tukevaan toimen ‑
piteeseen ei liittynyt lainkaan tukikelpoisuusvirheitä.Tiivistelmä
07
 Tiivistelmä
VII
Jäsenvaltioiden valvontaviranomaiset olisivat voineet 
ja niiden olisi pitänyt havaita ja korjata suurin osa 
investointitoimenpiteisiin liittyvistä virheistä (sekä 
yksityisten että julkisten edunsaajien osalta). Valvonta ‑
järjestelmät ovat puutteellisia, koska tarkastukset eivät 
ole kattavia ja perustuvat riittämättömiin tietoihin.
VIII
Noin kolmannes virhetasosta johtui pinta‑alatuesta. 
Pääasiallisin syy oli se, että maatalousalan sitoumuksia 
ei noudatettu. Tilannetta selittää kolme tekijää: sään ‑
töjen noudattamista edistävät kannusteet ovat vilje ‑
lijöiden osalta vähäiset, valvontataso on sitoumusten 
kohdalla alhainen ja sääntöjen noudattamatta jättä ‑
misestä määrättävien seuraamusten taso on alhainen. 
Toisaalta virheitä esiintyy vähemmän, kun kyseessä 
ovat epäsuotuisilla alueilla maksettavat korvaukset. 
Kyseinen tukimuoto on ominaisuuksiltaan samantyyp ‑
pinen kuin nuorten viljelijöiden toiminnan aloittamista 
tukeva toimenpide.
IX
Komission toimintasuunnitelmien osalta käynnistämä 
toiminta on askel oikeaan suuntaan virheiden syihin 
puuttumisen kannalta. Jäsenvaltioiden täytäntöön 
panemilla toimintasuunnitelmilla on kuitenkin lähinnä 
vain reaktiivinen rooli eikä niissä puututa järjestelmäl ‑
lisesti ongelmiin, jotka aiheuttivat virheitä kaikissa 
jäsenvaltioissa. Ei myöskään ole olemassa toimia, joilla 
ehkäistäisiin EU:n tasolla laajalle levinneitä puutteita. 
EU:n lainsäädäntökehystä ohjelmakaudelle 2014–2020 
voidaan mahdollisesti hyödyntää virheiden syihin 
puuttumiseen. Virheitä voidaan vähentää ensisijaisesti 
sääntelyjärjestelmän kahdessa vaiheessa, jotka ovat 
parhaillaan käynnissä: kun komissio arvioi ja hyväksyy 
maaseudun kehittämisohjelmia ja kun jäsenvaltiot 
panevat täytäntöön kansallisia sääntelykehyksiä.X
Tässä kertomuksessa mainitaan virheiden syiden 
vähentämisen osalta toistuvana havaintona tarve yllä ‑
pitää sääntöjen määrä ja monimutkaisuus asianmukai ‑
sesti tasapainossa; tämä kumpuaa tarpeesta saavuttaa 
ennalta määritellyt tavoitteet ja tarpeesta taata meno ‑
jen laillisuus ja sääntöjenmukaisuus. Tilintarkastustuo ‑
mioistuin katsoo, että maaseudun kehittämispolitiikan 
täytäntöönpanon onnistuminen edellyttää oikean 
tasapainon löytämistä näiden kahden vastapainon 
välille.
XI
Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat 
suositukset:
a) Komission olisi täydennettävä nykyisiä korjaavia 
toimiaan keskittymällä edelleen maaseudun kehit ‑
tämismenoissa esiintyvien virheiden perimmäisiin 
syihin. Jäsenvaltioiden olisi tältä osin toteutettava 
tarvittaessa ehkäiseviä ja korjaavia toimia julkisten 
hankintojen, tarkoituksellisen sääntöjen kiertämi ‑
sen ja maatalouden ympäristötukien osalta.
b) Komission olisi valvottava tiiviisti maaseudun 
kehittämisohjelmien täytäntöönpanoa ja otettava 
säännönmukaisuuden tarkastuksissaan huomioon 
sovellettavat säännöt ja tarvittaessa myös kansalli ‑
sella tasolla hyväksytyt säännöt, jotta ohjelmakau ‑
della 2007–2013 havaittujen toistuvien puutteiden 
ja virheiden riski vähenisi.
c) Komission ja jäsenvaltioiden olisi analysoitava
i) missä määrin tarkemmin suunnatun sovelta ‑
misalan, vähäisten tukikelpoisuuskriteerien ja 
yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen 
käytön ominaisuuksia voitaisiin hyödyntää yhä 
useampien tukitoimenpiteiden suunnittelussa 
ja täytäntöönpanossa kyseisten toimenpitei ‑
den yleistavoitteita vaarantamatta
Tiivistelmä 08
ii) miten voitaisiin parantaa maataloustuotteiden 
jalostamiseen tähtäävien investointien tuke ‑
miseen tarkoitettua järjestelmää ottamalla 
huomioon seuraavat tekijät:
 – tosiasiallinen julkisen tuen tarve alalla ja 
nollavaikutusriski
 – kohteena olevien edunsaajien luokat: 
viljelijät, jotka pyrkivät liiketoimintansa 
vertikaaliin yhdentymiseen, tai yritykset, 
jotka eivät harjoita maataloustoimintaa
 – korkea julkisen tuen enimmäismäärä, joka 
toimii kannustimena suuryrityksille, sillä 
ainoastaan niillä on mahdollisuus saada 
edellytettyä osarahoitusta
 – tukikelpoisuusehdot kokonaisuudessaan ja 
mahdollisuudet kiertää niitä
 – hallinnollisten ja paikalla tehtävien tar ‑
kastusten suunnittelun ja toimittamisen 
tehostettu parantaminen
iii) maatalouden ympäristötukitoimenpide, 
jotta jäsenvaltiot voisivat mahdollisimman 
pitkälle valvoa sitoumuksia hallinnollisilla 
tarkastuksilla.
09
 Johdanto
01 
Euroopan unioni (EU) on osoittanut 
maaseudun kehittämistavoitteiden 
saavuttamiseen ohjelmakaudella 
2007–2013 lähes 100  miljardia  euroa. 
Jäsenvaltiot ovat lisäksi myöntäneet 
EU:n maaseudun kehittämispolitiikan 
yhteisrahoitukseen omia varojaan 
55 miljardia  euroa. Julkisen tuen täy ‑
täntöönpano kuuluu yhteishallinnoin ‑
nin piiriin (ks. kaavio 1 ).
02 
Jäsenvaltiot ohjasivat noin puolet 
maaseudun kehittämisbudjetistaan 
investointitoimenpiteiden  tukemiseen. 
Esimerkkejä tällaisista toimenpiteistä 
ovat maatilojen nykyaikaistaminen, 
nuorten viljelijöiden aloitustuki ja 
maaseutuväestön peruspalvelujen 
parantaminen. Toisen puoliskon rahoi ‑
tuksesta sai pinta‑alatuki . Laajimmat 
tämäntyyppisen tuen alaiset toimenpi ‑
teet ovat maatalouden ympäristötuet 
ja korvaukset viljelijöille luonnonhait ‑
ta‑alueilla, esim. vuoristoalueilla. Ker ‑
tomuksen liitteessä  luetellaan kaikki 
toimenpiteet ja esitetään niiden osalta 
toteutunut rahoitus.
03 
Tilintarkastustuomioistuimen julkaise ‑
miin vuosikertomuksiin on sisältynyt 
vuodesta 2011 alkaen erityisarvio 
”maaseudun kehittämisen, ympäris ‑
tön, kalastuksen ja terveysasioiden” 
toimintalohkoryhmästä, josta maaseu ‑
dun kehittämismenojen osuus on noin 
90 prosenttia. Arvio perustuu tuloksiin, 
jotka tilintarkastustuomioistuin on saa ‑
nut tarkastaessaan tapahtumien lailli ‑
suutta ja sääntöjenmukaisuutta sekä 
valvontajärjestelmien vaikuttavuutta.04 
Tilintarkastustuomioistuin arvioi 
edustavan tapahtumaotoksen perus ‑
teella, että keskimääräinen virhetaso 
oli yksinomaan maaseudun kehittä ‑
mismenojen osalta viimeisten kolmen 
vuoden aikana 8,2 prosenttia (ks. myös 
kohta 8)5. Laatikosta 1  käy ilmi, miten 
tapahtumakohtainen sääntöjen nou ‑
dattamatta jättäminen kvantifioidaan 
virhetasolaskelmissa.
05 
Sovellettavien sääntöjen noudatta ‑
matta jättämisen tason merkittävyyttä 
kuvastaa korkea virhetaso6. Tämä tar ‑
koittaa, että asianomaisia varoja ei ole 
käytetty sääntöjen mukaisesti. Tämä 
voi vaikuttaa negatiivisesti maaseudun 
kehittämispolitiikan tavoitteiden saa ‑
vuttamiseen (maa ‑ ja metsätalousalan 
kilpailukyvyn parantaminen; ympäris ‑
tön ja maaseudun tilan parantaminen; 
maaseutualueiden elämänlaadun 
parantaminen ja elinkeinoelämän mo ‑
nipuolistamiseen kannustaminen).5 Mainittu 8,2 prosentin 
virhetaso on kyseisten kolmen 
vuoden keskiarvo; alempi 
virheraja on 6,1 prosenttia ja 
ylempi virheraja 
10,3 prosenttia. Keskiarvo 
muodostuu seuraavasti: 
8,4 prosenttia vuonna 2011, 
8,3 prosenttia vuonna 2012 ja 
7,9 prosenttia vuonna 2013.
6 Tilintarkastustuomioistuimen 
soveltama olennaisuusraja on 
kaksi prosenttia tarkastetuista 
menoista. Tämä tarkoittaa, 
että tarkastajien mukaan 
kyseisen raja‑arvon alittava 
kokonaisvirhetaso ei 
todennäköisesti ole 
olennainen; toisin sanoen 
virhetasolla ei todennäköisesti 
ole vaikutusta taloudellisten 
tietojen käyttäjiin.
10 Johdanto Kaavio 1Yhteishallinnoinnin piiriin kuuluvan EU:n maaseudun kehittämispolitiikan 
täytäntöönpano
Sääntelypuitteet:
EU:n asetusten mukaisesti jäsenvaltioiden 
on laadittava kansallisella tai alueellisella tasolla maaseudun kehittämisohjelmia, 
joissa määritetään strategia ja ehdotetaan 
yksilöityjen tarpeiden mukaisia toimenpit-
eitä. 
Varat kanavoidaan käyttämällä jäsenvalti-
oiden täytäntöönpanosäännöksissä määriteltyjä tukikelpoisuus- ja/tai valintakriteerejä.
Talousarvion toteutus:
Edunsaajat toteuttavat hankkeet 
jäsenvaltioiden kanssa tehtyjen rahoitussopimusten perusteella ja toimittavat maksupyyntönsä saadakseen julkista tukea, joka vastaa tiettyä prosentuaalista osuutta aiheutuneista tukikelpoisista kuluista.
Jäsenvaltiot tarkastavat, onko hanke 
toteutettu asianmukaisesti ja ovatko maksupyynnöt oikeellisia, ja siirtävät julkisen tuen edunsaajille (mukaan luettuna EU:n osarahoitus).
Jäsenvaltiot toimittavat neljännesvuosit-
tain kuluilmoituksia komissiolle saadakseen EU:n osuuden julkisesta tuesta. Komissio korvaa jäsenvaltiolle sen maksaman EU:n osarahoituksen tarkastustensa perusteella.Maksupyyntövaihe (jäsenvaltiot maksattavat julkista tukea edunsaa-
jille tarkastusten jälkeen)
(maksupyynnöt) 
Jäsenvaltiot hakevat 
EU:n osarahoitusta 
komissioltaEdunsaajat toimittavat 
maksupyyntöjä Edunsaajat toteuttavat 
hyväksytyn hankkeen 
käytännössäJäsenvaltiot järjestävät 
hanke-ehdotuspyynnönJäsenvaltiot 
ehdottavat ja 
komissio hyväksyyKomission ehdottaa ja 
neuvosto hyväksyy
Komissio maksattaa EU:n osa-rahoituksen jäsenvaltioille(kuluilmoitukset)Toteutusvaihe (edunsaajat toteuttavat hankkeen/sitoumuksen)
(sopimukset kolmansien osapuolten kanssa/maatalouskäytännöt)Hakuvaihe (rahoitus jaetaan edunsaajille)
(sopimukset tehdään edunsaajien ja jäsenvaltioiden välillä)Yksityiskohtaiset säännöt ja menettelyt jäsenvaltioiden tasolla
(kansalliset tai alueelliset säädökset, menettelyt ja ohjeet)Strateginen ohjelmasuunnittelu jäsenvaltioiden tasolla
(Kansalliset strategiset suunnitelmat, maaseudun kehittämisohjelmat)EU:n tasolla määritetty maaseudun kehittämispolitiikka
(Yhteisön strategiset suuntaviivat, neuvoston asetus)
11 Johdanto
Virhetason laskeminen
Tilintarkastustuomioistuin määrittelee virheiksi tapahtumat (tai niiden osat), jotka eivät ole talousarviossa ja 
oikeusperustassa vahvistettujen tarkoitusten mukaisia, oikein laskettuja ja asianomaisten sääntöjen ja sään ‑
nösten mukaisia.
Arvioidakseen, onko tapahtunut virhe, tilintarkastustuomioistuin pyrkii vastaamaan seuraavaan kysymykseen: 
”Olisiko maksettu määrä ja/tai sopimuspuoleksi valittu taho ollut eri, jos sovellettavia menettelyjä olisi nouda ‑
tettu asianmukaisesti?”.
Jos vastaus yllä olevaan kysymykseen on ”kyllä” ja jos on mahdollista mitata, miten suureen osaan tarkastetus ‑
ta määrästä liittyy virhe, virheen rahamääräinen arvo lasketaan jäljempänä esitetyllä tavalla.
 οInvestointitoimenpiteiden osalta virhemäärä kuvastaa tukeen oikeuttamattomaksi arvioidun menoerän 
arvoa.
 οJulkisten hankintojen osalta katsotaan, että hankintalain menettelyvaatimusten noudattamatta jättämi ‑
nen, joka haittaa oikeudenmukaista kilpailua ja sopimuksen tekoa parhaan tarjoajan kanssa, vaikuttaa 
sopimukseen liittyvän maksun kokonaisarvoon.
 οPinta‑alatukeen sovelletaan jäsenvaltioissa vähennysjärjestelmää, jonka avulla kvantifioidaan viljelijään7 
sovellettavien erityissitoumusten noudattamatta jättäminen. Virhemäärä kattaa myös GPS‑laitemittauksis ‑
sa esiin tulleet viljelylohkojen pinta‑alapoikkeamat.
Kunkin sääntöjenvastaisen toimen virhetasolla tarkoitetaan virheiden osuutta maksetusta kokonaismäärästä. 
Tämän jälkeen virhetasot ekstrapoloidaan koko tarkastetun perusjoukon määrään.
7 EU:n lainsäädännössä vaaditaan, että jäsenvaltioiden on vähennettävä tukea, jos edunsaaja ilmoittaa tosiasiallisen alan tai eläinten määrän liian 
suurena tai ei noudata sitoumuksia.Laatikko 1
12
 Tarkastuksen laajuus ja 
tarkastustapa
06 
Tässä kertomuksessa kuvataan pää ‑
asiallisia syitä maaseudun kehittämi ‑
sen alan korkeaan virhetasoon. Lisäksi 
arvioidaan, onko todennäköistä, että 
jäsenvaltiot ja komissio puuttuvat 
yksilöityihin syihin vastaisuudessa vai ‑
kuttavalla tavalla. Kertomus perustuu 
tietoihin, jotka tarkastajat saivat käyt ‑
töönsä tarkastustyön päättymiseen eli 
syyskuun 2014 loppuun mennessä.
07 
Tarkastuksessa käsiteltiin seuraavaa 
pääkysymystä:
Kuinka vaikuttavasti komissio ja 
jäsenvaltiot ovat puuttuneet maa ‑
seudun kehittämisen alan korkean 
virhetason pääsyihin?
Tarkastuksella pyrittiin löytämään 
vastaus seuraaviin yksityiskohtaisiin 
kysymyksiin:
 – Mitkä ovat pääasialliset syyt inves ‑
tointitoimenpiteiden virhetasoon?
 – Mitkä ovat pääasialliset syyt pin ‑
ta‑alatuen virhetasoon?
 – Onko kyseisiin syihin mahdollista 
puuttua vaikuttavasti jäsenvaltioi ‑
den toimintasuunnitelmilla ja uu ‑
della EU:n lainsäädäntökehyksellä?08 
Jotta tilintarkastustuomioistuin 
voisi vastata kahteen ensimmäiseen 
alakysymykseen, se analysoi tulok ‑
set, jotka oli raportoitu vuosia 2011, 
2012 ja 2013 koskevien laillisuuden ja 
sääntöjenmukaisuuden tarkastusten 
aikana satunnaisotannalla poimitun 
tapahtumaotoksen tarkastuksesta. 
Kun huomioon otetaan tulokset yhden 
vuoden sijaan kolmelta vuodelta, vir ‑
hetyypit voidaan analysoida yksityis ‑
kohtaisemmin. Analyysissä arvioitiin 
4618 tapahtumaa, joista 160 vaikutti 
virhetasoon. Virheiden syiden yksi ‑
löintiä täydensi tietämys, joka oli saatu 
tilintarkastustuomioistuimen tarkas ‑
tuksista, jotka koskivat jäsenvaltioissa 
vuosina 2011–2013 käytössä olleita 
valvontajärjestelmiä.
09 
Komissio totesi vastauksessaan 
varainhoitovuotta 2012 koskevaan 
vuosikertomukseen, että laaja‑alaiset 
toimintasuunnitelmat oli toteutettu 
kunkin 27 jäsenvaltion osalta, jotta 
virheiden syyt yksilöitäisiin ja kehitet ‑
täisiin asianmukaiset korjaustoimet. 
Tilintarkastustuomioistuin valitsi 
toimintasuunnitelmista kymmenen9 
ja tutki, kohdistuivatko ne tilintarkas ‑
tustuomioistuimen, komission ja itse 
jäsenvaltioiden yksilöimiin puutteisiin. 
Arviointi, joka rakentui osittain vuo ‑
sikertomusta varten tehtyyn työhön, 
käsitti myös asianomaisista jäsenvalti ‑
oista vastaavien komission virkamies ‑
ten haastattelut.8 Vuosikertomuksissa 2011, 
2012  ja 2013 mainituista 
482 tapahtumasta 
21:tä tapahtumaa ei otettu 
huomioon, koska niiden 
kohdalla oli kyse edellisten 
ohjelmakausien päättämiseen 
liittyvistä maksuista tai 
liittymistä valmistelevaan 
tukiohjelmaan liittyvistä 
maksuista.
9 Bulgaria, Tanska, Saksa – 
Berliini‑Brandenburg, Espanja, 
Ranska, Italia – Lombardia, 
Latvia, Unkari, Portugali ja 
Romania.
13 Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa
10 
EU:n säännökset maaseudun kehittä ‑
misen uutta ohjelmakautta 2014–2020 
varten oli tämän kertomuksen hyväk ‑
symisen aikoihin jo hyväksytty. Tämän 
ansiosta tarkastajat pystyivät arvioi ‑
maan, millä todennäköisyydellä uuden 
lainsäädäntökehyksen mukanaan tuo ‑
mat muutokset vaikuttaisivat merkittä ‑
västi virheiden syihin. Jäsenvaltioiden 
sääntelykehykset uutta ohjelmakautta 
varten olivat vielä laadintavaiheessa ja 
ne eivät täten kuulu tämän kertomuk ‑
sen alaan.
11 
Kertomuksessa keskitytään arvioi ‑
maan, onko maaseudun kehittämi ‑
sen alan toimien täytäntöönpano 
sovellettavien lakien ja säännösten 
mukaista. Tuloksellisuusnäkökohdista  – 
taloudellisuudesta, vaikuttavuudesta 
ja tehokkuudesta – esitetään vain 
reunahuomautuksia. Näitä moitteet ‑
tomaan varainhoitoon liittyviä osa ‑
tekijöitä on käsitelty laaja‑alaisesti 
muissa tilintarkastustuomioistuimen 
erityiskertomuksissa.
14
 Havaittujen virheiden 
tyypit ja esiintyvyys
Yleistä
12 
Tässä osuudessa analysoidaan 461 tar ‑
kastetun maksun otosta; lisäksi analy ‑
soidaan erikseen 160:tä maksua, joita 
koskeva keskimääräinen virhetaso on 
8,2 prosenttia.
13 
Kaaviosta 2  käy ilmi, että otos jakau ‑
tui lähes tasan kahden pääasiallisen 
toimenpidetyypin kesken. Siinä myös 
osoitetaan, että investointitoimenpi ‑
teiden osuus virhetasosta oli suurempi 
(noin kaksi kolmannesta) kuin pin ‑
ta‑alatuen osuus (noin kolmannes).14 
Kuten kaaviosta 1  käy ilmi, sääntelyke ‑
hyksessä on kaksi tasoa: EU:n taso, jolla 
asetetaan yleiset vaatimukset ja ehdot, 
ja jäsenvaltioiden taso. Jäsenvaltiot 
panevat täytäntöön EU:n säädösten 
vaatimukset ja vahvistavat lisäehtoja 
omien toimintapoliittisten tavoitteiden 
mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin 
arvioi rikkomisten kohteena olleita 
lainsäädäntötyyppejä ja havaitsi, 
että ainoastaan 1,3 prosenttiyksikköä 
virhetasosta johtui siitä, että varsinai ‑
sia EU:n säädöksiä ei ollut noudatettu. 
Suurin osa virhetasosta (6,9 prosent ‑
tiyksikköä) johtuu siitä, että jäsenval ‑
tion tasolla asetettuja ehtoja ei ole 
noudatettu.Kaavio 2Pinta‑alatuen ja investointitoimenpiteiden osuus 
otoksesta ja virhetasosta
2475,7 %2142,5 %
otos virhetasoPinta-alatuki
Investointitoimenpiteet
15 Havaittujen virheiden tyypit ja esiintyvyys
Investointitoimenpiteet
15 
Kaaviossa 3  esitetään erilaisten edun ‑
saajatyyppien osuudet investointitoi ‑
menpiteistä. Siitä käy ilmi, että neljä ‑
sosa 8,2 prosentin virhetasosta johtui 
julkisista elimistä. Yksityisiä edunsaajia 
on kaksi pääluokkaa: viljelijät ja ne, jot ‑
ka eivät harjoita maataloustoimintaa. 
Jälkimmäisiä on viidennes otoksesta, 
mutta niistä johtui kolmannes inves ‑
tointihankkeiden virhetasosta.16 
Investointitoimenpiteiden osalta 
havaittiin seuraavat yleisimmät vir ‑
hetyypit: tukikelpoisuusehdot eivät 
täyttyneet, yksityisten edunsaajien 
sääntöjenvastaisuudet olivat mahdol ‑
lisesti tarkoituksellisia ja julkisia ja yk ‑
sityisiä hankintoja koskevia sääntöjä ei 
noudatettu (ks. kaavio 4 ). Investointi ‑
hankkeissa on tavallisesti kyse muuta ‑
masta yksittäisestä arvoltaan suuresta 
kustannuserästä. Tämä tarkoittaa, että 
kun yksittäisten kustannuserien ei 
katsota olevan tukikelpoisia, ne johta ‑
vat suhteellisen korkeaan virhetasoon 
suhteessa maksujen kokonaismäärään. 
Jos hankkeet tai edunsaajat eivät ole 
tukikelpoisia, tarkastettuun maksuun 
sovelletaan 100 prosentin virhetasoa.Kaavio 3Erityyppisten investointihankkeiden edunsaajien osuus 
otoksesta ja virhetasosta
106
1,6 %46
1,8 %95 2,3 %
otos virhetasoJulkiset elimet
Yksityiset edunsaajat  lukuun ottamatta
viljelijöitä
Viljelijät
16 Havaittujen virheiden tyypit ja esiintyvyys Kaavio 4 Kaavio 5Investointitoimenpiteiden 5,7 prosentin virhetasoon johtaneet syyt
Pinta‑alatuen 2,5 prosentin virhetasoon johtaneet syytEpäillyt tarkoitukselliset
sääntöjenvastaisuudet 1,1 %Julkiset hankinnat 0,6 %Tuen enimmäismäärän ylitys 0,5 %Muut 0,5 %
Julkiset hankinnat 1,1 %
Tukikelpoisuuskriteerit -
julkiset edunsaajat 0,9 %
Tukikelpoisuuskriteerit -
yksityiset edunsaajat 1 %
Maatalousalan sitoumukset 0,9 %
Tukikelpoisuusperusteet 0,9 %Muut 0,4 %
Pinta-alaerot 0,3 %Pinta‑alatuki
17 
Pinta‑alatukimaksuissa suurin osa 
havaituista sääntöjenvastaisuuksista 
johtui siitä, että maatalouden ympä ‑
ristösitoumuksia (maa‑alan tai maa ‑
tilan hoitovelvoitteet) ei noudatettu, viljelylohkot eivät oikeuttaneet tukeen 
ja maa‑ala oli ilmoitettu liian suurena 
(ks. kaavio 5 ). Virheet koskevat yleen ‑
sä pientä alaa tilasta, joten maksukoh ‑
tainen virhetaso on pienempi, kun taas 
investointitoimenpiteiden kohdalla 
tukikelpoisuuden rikkominen vaikuttaa 
suurempaan osuuteen maksuista.
17 Havaittujen virheiden tyypit ja esiintyvyys
Erot rahoituksen 
toteuttamisasteessa ja 
virhetasossa 
jäsenvaltioryhmien välillä
18 
Maaseudun kehittämisalan kauden 
2007–2013 talousarvio (ks. kohta 1) 
on jäsenvaltiokohtainen ja vuotui ‑
nen. Neuvoston asetuksessa (EY) 
N:o 1290/200510 vaaditaan, että komis ‑
sio vapauttaa vuotuisesta sitoumuk ‑
sesta käyttämättä jääneet osuudet 
kahden vuoden kuluessa sitoumusvuo ‑
desta (tunnetaan nimellä ”n+2 ‑ sään ‑
tö”). Säännön tarkoituksena on no ‑
peuttaa ohjelmien täytäntöönpanoa.
19 
Tilintarkastustuomioistuin vertasi 
jäsenvaltioiden rahoituksen toteutta ‑
misasteita (eli kumulatiivisten tosiasi ‑
allisten maksujen suhdetta suunnitel ‑
tuihin maksuihin) niiden virhetasoihin. 
Jotta saataisiin tilastollisesti edustavia 
tietoja, ne 27 jäsenvaltiota, joilla 
oli kaudella 2007–2013 maaseudun 
kehittämisohjelmia, jaettiin kolmeen 
yhdeksän jäsenvaltion ryhmään niiden 
rahoituksen toteuttamisasteen suu ‑
ruuden mukaan (tilanne 15. lokakuuta 
2013). Saatavilla olevien tietojen mu ‑
kaan tuloksia ei ole mahdollista esittää 
yksittäisistä jäsenvaltioista. Kolmessa 
ryhmässä on edustettuina seuraavat 
jäsenvaltiot:
 – korkein rahoituksen toteuttamisas ‑
te: Belgia, Tšekin tasavalta, Viro, 
Irlanti, Latvia, Luxemburg, Itävalta, 
Slovakia ja Suomi – keskimääräinen rahoituksen 
toteuttamisaste: Saksa, Ranska, 
Liettua, Alankomaat, Puola, Portu ‑
gali, Slovenia, Ruotsi ja Yhdistynyt 
kuningaskunta
 – alhaisin rahoituksen toteuttamisas ‑
te: Bulgaria, Tanska, Kreikka, Espan ‑
ja, Italia, Kypros, Unkari, Malta ja 
Romania.
20 
Kaaviossa 6  esitetään yhdistetyt luvut 
ohjelmakauden alusta (2007) varain ‑
hoitovuoden 2013 loppuun11. Niistä 
näkyy vahva negatiivinen korrelaatio 
rahoituksen toteuttamisasteiden 
ja virhetasojen välillä kaikkien kol ‑
men jäsenvaltioryhmän osalta. Sama 
analyysi tehtiin eri ajalta ja erikseen 
investointitoimenpiteistä ja pinta‑ala ‑
tuesta; tulokset olivat samanlaiset. 
On kuitenkin otettava huomioon, että 
pinta‑alatuki perustuu lähinnä moni ‑
vuotisiin sopimuksiin, minkä vuoksi 
toteuttamisasteet ja virhetasot ovat 
suhteellisen vakaita. Korrelaatio oli 
ilmeisempi investointitoimenpiteissä, 
joiden toteuttamisasteet ovat alhai ‑
sempia ja virhetasot korkeampia.
21 
Rahoituksen toteuttamisasteen ja vir ‑
hetason korrelaation yksityiskohtainen 
analyysi ei kuulu tämän tarkastuksen 
alaan.10 Neuvoston asetus (EY) 
N:o 1290/2005, annettu 21 
päivänä kesäkuuta 2005, 
yhteisen maatalouspolitiikan 
rahoituksesta (EUVL, L 209, 
11.8.2005, s.1), 29 artikla.
11 Jäsenvaltiot ilmoittavat 
1. heinäkuuta ja 15. lokakuuta 
välisenä aikana suoritetut 
maaseudun kehittämismenot 
komissiolle 10. marraskuuta 
mennessä. Komissio maksaa 
EU:n rahoitusosuuden 
hyväksymiensä menojen 
perusteella joulukuussa. 
Viimeiset tämän tarkastuksen 
piiriin kuuluneet menot olivat 
aiheutuneet 
15. lokakuuta 2013.
18 Havaittujen virheiden tyypit ja esiintyvyys Kaavio 6Rahoituksen toteuttamisaste verrattuna virhetasoon kolmessa yhdeksän 
jäsenvaltion ryhmässä
83,0 %
72,3 %
57,5 %
3,6 %8,6 %10,0 %
0 %2 %4 %6 %8 %10 %12 %
0 %10 %20 %30 %40 %50 %60 %70 %80 %90 %
virhetaso
Yhdeksän jäsenvaltiota, joiden 
rahoituksen toteuttamisaste 
oli keskimääräinenYhdeksän jäsenvaltiota, 
joiden rahoituksen 
toteuttamisaste oli korkeinYhdeksän jäsenvaltiota, 
joiden rahoituksen 
toteuttamisaste oli alhaisin
19
 Huomautukset
12 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston direktiivi 2004/18/
EY, annettu 31 päivänä 
maaliskuuta 2004, julkisia 
rakennusurakoita sekä julkisia 
tavara ‑ ja palveluhankintoja 
koskevien sopimusten 
tekomenettelyjen 
yhteensovittamisesta (EUVL 
L 134, 30.4.2004, s. 114).
13 Komission asetus (EU) 
N:o 65/2011, annettu 27 
päivänä tammikuuta 2011, 
neuvoston asetuksen (EY) 
N:o 1698/2005 soveltamista 
koskevista yksityiskohtaisista 
säännöistä maaseudun 
kehittämisen 
tukitoimenpiteitä koskevien 
tarkastusmenettelyjen ja 
täydentävien ehtojen 
täytäntöönpanon osalta (EUVL 
L 25, 28.1.2011, s. 8).I OSA – Mitkä ovat 
pääasialliset syyt 
investointitoimenpiteiden 
virhetasoon?
22 
Tässä osuudessa tutkitaan investoin ‑
titoimenpiteisiin liittyvien virheiden 
syitä. Niiden osuus virhetasosta oli 
kaksi kolmasosaa (ks. kaavio 2 ). Tilin ‑
tarkastustuomioistuin havaitsi, että 
virhetasoon vaikuttaa lähinnä kaksi 
tekijää, edunsaajatyyppi ja toimenpi ‑
detyyppi. Jotkin toimenpiteistä olivat 
virhealttiimpia, kun taas toisiin liittyi 
tuskin lainkaan virheitä.
Julkiset elimet ovat merkit ‑
tävä virhelähde, koska ne 
eivät noudata julkisia han ‑
kintoja koskevia sääntöjä
23 
Julkisille elimille myönnetään maaseu ‑
dun kehittämistoimenpiteisiin tukea, 
jonka päätavoitteita ovat elämänlaa ‑
dun parantaminen maaseutualueilla, 
maatalouden infrastruktuurin paran ‑
taminen ja kehittäminen sekä metsä ‑
talouden tuottokyvyn palauttaminen. 
Näitä tavoitteita tukevien toimenpitei ‑
den osuus on noin neljännes investoin ‑
timenojen kokonaismäärästä. Lisäksi 
hallintoviranomaiset voivat käyttää 
maaseudun kehittämisen kokonais ‑
budjetista enintään neljä prosenttia 
”tekniseen apuun”, jolla rahoitetaan 
maaseudun kehittämisohjelmiin kuu ‑
luvia toimia, jotka liittyvät ohjelmiin 
myönnettävän tuen valmisteluun, 
hallintoon, seurantaan, arviointiin, 
julkistamiseen ja valvontaan.24 
Suurin osa tarkastetuista julkisista 
elimistä oli kuntia tai niiden yhteen ‑
liittymiä. Tilintarkastustuomioistuin 
tarkasti myös keskushallintoa, alu ‑
eellisia ja paikallisviranomaisia (mak ‑
sajavirastot mukaan luettuina) sekä 
muita julkisia organisaatioita, kuten 
kastelukonsortioita.
25 
Direktiivissä 2004/18/EY12 vaaditaan, 
että jäsenvaltioiden on velvoitettava 
julkiset elimet järjestämään julkisia 
hankintoja koskevia kilpailumenettely ‑
jä hankintasopimusten tekoa silmällä 
pitäen. Siinä todetaan, että poikkeuk ‑
set ovat sallittuja ainoastaan perus ‑
telluissa olosuhteissa (esim. ennalta 
arvaamattomista syistä aiheutuneen 
äärimmäisen kiireen vuoksi). Komission 
asetuksessa (EU) N:o 65/201113 sääde ‑
tään, että investointihankkeiden on 
oltava sovellettavien julkisia hankin ‑
toja koskevien kansallisten sääntöjen 
mukaisia.
26 
Julkisia hankintoja koskevissa menet ‑
telyissä esiintyvien virheiden osuus 
maaseudun kehittämisen keskimää ‑
räisestä virhetasosta on yksi kahdek ‑
sasosa. Määrässä otetaan huomioon 
ainoastaan tapaukset, joissa julkisia 
hankintoja koskevien sääntöjen vakava 
rikkominen on vaikuttanut tarjouskil ‑
pailun voittajan valintaan.
20 Huomautukset
27 
Monista sovellettavista säännöistä 
ainoastaan kolmella hankintasääntöjen 
vakavista rikkomisista koostuvalla ryh ‑
mällä oli merkittävä vaikutus virheta ‑
soon (ks. taulukko 1 ).28 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi 
kaksi keskeistä syytä, jotka voisivat 
selittää julkisia hankintoja koskevien 
sääntöjen rikkomiset. Ensinnäkin 
maaseudun infrastruktuurihankkeita 
toteuttavat yleensä pienet kunnat, joil ‑
la on usein vähän kokemusta julkisten 
hankintamenettelyjen järjestämisestä 
eikä niillä ole käytettävissä koulutettua 
ja kokenutta henkilöstöä. Kansalliset 
viranomaiset eivät anna tarjousmenet ‑
telyn aikana tarkkoja ohjeita.Taulukko 1Julkisia hankintoja koskevien sääntöjen rikkominen Esimerkki
Sopimus myönnettiin perusteettomasti suoraan ilman 
kilpailumenettelyäInvestointihankkeen edunsaaja, kunta Alankomaissa, sopi tarjousmenettelyn 
järjestämisestä ja delegoi hankkeen toteuttamisen eräälle säätiölle. Säätiön kanssa 
tehdyssä sopimuksessa vahvistettiin hankintamenettely; lisäksi siinä täsmennettiin, 
että oli sovellettava kilpailumenettelyä, josta oli julkaistava ilmoitus erityisellä 
verkkosivustolla.
Kolmen viikon kuluttua sopimuksen tekemisestä säätiön hallintoneuvosto päätti 
kuitenkin soveltaa suorahankintaa; se ei julkaissut menettelystä tietoja erityisellä 
verkkosivustolla. 
Valinta- ja ratkaisuperusteita sovellettiin väärinSaksassa (Brandenburg -Berliini) kunta järjesti kilpailumenettelyn valitakseen 
laajakaistayhteyden tarjoajan.
Kunta sovelsi tarjousten arviointiin hankintailmoituksessa julkaistujen ratkaisupe -
rusteiden sijaan muita perusteita ja järjesti neuvottelumenettelyn, johon ainoastaan 
kahden tarjoajan annettiin osallistua. Menettelyn lopussa kunta ei valinnut kaikkein 
edullisinta tarjousta.
Tarjoajia ei kohdeltu tasapuolisestiRomaniassa maaseutukunta sai tukea investointihankkeelle, johon sisältyi veden -
jakeluverkosto, viemäriverkosto, paikallisteiden parantaminen sekä kunnallinen 
rakennus.
Seitsemän tarjoajaa teki tarjouksen julkista rakennusurakkaa koskevaa sopimusta 
silmällä pitäen. Edunsaaja hylkäsi tarjouksista viisi, koska ne eivät täyttäneet vaati -
muksia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että myöskään tarjouskilpailun voittaja 
ei ollut täyttänyt kahta sellaista vaatimusta, joiden noudattamatta jättämisen vuoksi 
muita tarjouksia oli hylätty.
21 Huomautukset
14 Neuvoston asetus 
(EY) N:o 1698/2005, annettu 
20 päivänä syyskuuta 2005, 
Euroopan maaseudun 
kehittämisen 
maatalousrahaston 
(maaseuturahaston) tuesta 
maaseudun kehittämiseen 
(EUVL L 277, 21.10.2005, s. 1), 
71 artikla.29 
Toiseksi virheitä aiheutui myös tietyis ‑
tä edunsaajista, jotka suosivat yhteis ‑
työkumppaneina tiettyjä sopimuspuo ‑
lia ja tekevät täten sopimukset suoraan 
julkaisematta hankintailmoitusta tai 
pyytämättä tarjouksia muilta mah ‑
dollisilta tarjoajilta. Näistä tapauksista 
80 prosentissa tarjouskilpailun voitti 
se, joka oli jo aiemmin toimittanut 
samanlaisia tavaroita tai suorittanut 
samanlaisia palveluja edunsaajalle (ks. 
laatikko 2 ). Maksajavirastot eivät vas ‑
tustaneet tätä missään kohdin, vaikka 
hankinnan perusperiaatteita  – avoi ‑
muutta, objektiivisuutta, syrjimättö ‑
myyttä ja asianmukaista julkistamista  – 
ei ollut noudatettu.
Sopimukset myönnettiin suoraan jo tutuille toimittajille
Ruotsissa alueviranomainen toteutti hankkeen, joka liittyi toimenpiteeseen ”Maa ‑ ja metsätalouden kehittämi ‑
seen ja mukauttamiseen liittyvä infrastruktuuri”. Tarkastettu hanke oli jatkoa aiemmalle hankkeelle.
Ruotsin julkisia hankintoja koskevan lain mukaan sopimuksia voidaan tehdä suoraan ainoastaan poikkeuksel ‑
lisissa olosuhteissa tai jos sopimuksen arvo on alle tietyn raja‑arvon, jolloin hankintaviranomaisen on saatava 
ainakin kolme tarjousta.
Edunsaaja ei noudattanut näitä sääntöjä ja teki kolme sopimusta suoraan saatuaan kussakin tapauksessa 
ainoastaan yhden tarjouksen yrityksiltä, jotka olivat suorittaneet samoja palveluja aiempaa hanketta varten.Laatikko 2
Edunsaajat eivät täyttä ‑
neet tukikelpoisuusperus ‑
teita: merkittävä vaikutus 
virhetasoon
30 
Maaseudun kehittämisen tukemista 
koskevassa neuvoston asetuksessa14 
säädetään, että menot ovat tukikelpoi ‑
sia ainoastaan, jos ne ovat aiheutuneet 
kansallisella tasolla vahvistettujen tuki ‑
kelpoisuus‑  ja valintakriteerien mukai ‑
sesti. Jäsenvaltioiden on vahvistettava 
kyseiset säännöt ja kriteerit kohdis ‑
taakseen vähäiset rahoitusvaransa 
niille alueille, hankkeille ja edunsaajille, 
jotka edistävät ohjelman tavoitteita 
eniten.31 
Neljännes maaseudun kehittämisen 
virhetasosta johtui tukikelpoisuuteen 
liittyvistä rikkomisista, jotka jakautui ‑
vat tasaisesti yksityisten ja julkisten 
edunsaajien kesken. Tilintarkastustuo ‑
mioistuin havaitsi tukikelpoisuuden 
kohdalla laajan joukon rikkomisia, jot ‑
ka heijastavat investointitoimenpitei ‑
den lukuisuutta ja niihin jäsenvaltioissa 
sovellettavien täytäntöönpanosääntö ‑
jen ja ‑ kriteerien suurta määrää.
22 Huomautukset
32 
Tukikelpoisuuteen liittyvää rikkomista 
voi tapahtua edunsaajan, hankkeen ja 
yksittäisten kuluerien tasolla. Taulu -
kossa 2  esitetään tällaisista tapauksis ‑
ta esimerkkejä. Taulukko 2Taso, jolla rikkominen tapahtuu Esimerkki
EdunsaajaEspanjassa tuen saaminen maataloustuotteiden jalostustiloihin tehtäviin investointeihin edel -
lyttää, että yrityksellä on alle 750 työntekijää ja alle 200 miljoonan euron liikevaihto. Valvovista 
yrityksistä (aina lopulliseen edunsaajaan saakka) aiheutuvat kulut on myös otettava huomioon, 
kun arvioidaan näiden raja -arvojen noudattamista.
Eräs edunsaaja esitti tuotantotilojensa laajennushanketta koskevan hakemuksen. Hakemuk -
seen hän sisällytti tiedot ainoastaan puolesta niistä yrityksistä, jotka kuuluivat kyseiseen 
ryhmittymään. Edunsaaja ilmoitti puutteellisten tietojensa perusteella noudattavansa työnte -
kijöiden määrää ja kokonaisliikevaihtoa koskevia enimmäismääriä.
Tilintarkastustuomioistuin laski kyseiset indikaattorit uudelleen ottamalla huomioon kaikkia 
ryhmään kuuluvia yrityksiä koskevat tiedot ja havaitsi, että kumpaakaan enimmäismäärää ei 
ollut noudatettu. Edunsaaja ei täten ollut oikeutettu tukeen.
HankePuolassa monet viljelijät saivat tukea luodakseen tuottajaryhmän, joka hankkisi maatalous -
tuotteita jäseniltään ja myisi ne sitten kolmansille osapuolille (tarkoituksena oli saada parempi 
hinta kuin mitä kukin viljelijä voisi muutoin saada yksinään).
Yksi tuen saamisen ehdoista oli, että tuottajaryhmän oli myytävä tuotteet kolmansille 
osapuolille.
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tuottajaryhmän ainoa asiakas oli eräs toinen 
yritys, joka oli näiden samojen viljelijöiden omistuksessa. Tarkastettu hanke ei täten ollut 
tukikelpoinen.
Yksittäiset kuluerätPortugalissa eräs edunsaaja esitti hanketta, jonka yhteydessä istutettaisiin oliivipuita. Yhtenä 
ehtona oli, että kulut ovat tukikelpoisia ainoastaan, jos ne ovat aiheutuneet hankehakemuksen 
toimittamisen jälkeen (täten vältettiin nollavaikutus ja varmistettiin, että tukea saivat pelkäs -
tään viljelijät, jotka sitä todella tarvitsivat).
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti maksupyynnön ja havaitsi kulueriä, jotka olivat aiheutu -
neet ennen tukihakemuksen päiväystä; niiden osuus ilmoitetusta määrästä oli yli kymmenen 
prosenttia. Nämä kuluerät eivät täten olleet tukikelpoisia.
33 
Jäsenvaltiot panivat täytäntöön sekä 
EU:n vaatimuksia että niiden omia 
toimintapoliittisia tavoitteita kansalli ‑
sen ja alueellisen lainsäädännön avulla. 
Tavallisesti tässä oli kyse maaseudun 
kehittämisohjelmista, täytäntöönpa ‑
nosäädöksistä, menettelykäsikirjoista 
ja hakuoppaista. Tuloksena oli huo ‑
mattava määrä sovellettavia sääntöjä ja vaatimuksia. Tilintarkastustuomiois ‑
tuimen näkemyksen mukaan tällaisia 
sääntöjä kuitenkin usein tarvitaan, 
jotta varmistetaan, että julkiset varat 
käytetään siten, että toimintapoliit ‑
tiset tavoitteet saavutetaan ja moit ‑
teettoman varainhoidon periaatteita 
noudatetaan.
23 Huomautukset
34 
Tilintarkastustuomioistuin katsoo, 
että säännöt eivät olleet tarkastettu ‑
jen hankkeiden osalta tarpeettoman 
monimutkaisia eikä niissä esitetty 
aiheettomia vaatimuksia edunsaajille 
eikä jäsenvaltioiden viranomaisille. 
Ylisääntelyä havaittiin jonkin verran, 
mutta näillä tapauksilla oli vain hyvin 
vähän vaikutusta virhetasoon.
35 
Riskinä on, että jäsenvaltiot voivat 
perua vaikuttavia sääntöjä vähen ‑
tääkseen virheitä. Sääntöjen vaikut ‑
tavuus on tärkeää toimintapolitiikan 
tavoitteiden saavuttamisen kannalta. 
Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että 
yksinkertaistaminen ei saisi haitata 
moitteettoman varainhoidon peri ‑
aatteita. Esimerkkinä voidaan todeta 
(laatikko 3 ), että jäljempänä esitetyssä 
tapauksessa kuvattu alkuperäinen por ‑
tugalilainen sääntö on vaikuttava tapa 
sulkea tuen ulkopuolelle investoinnit, 
jotka olisi tehty joka tapauksessa myös 
ilman julkista apua. Jos investoinnit 
olisi tehty joka tapauksessa, julkinen 
tuki ei ollut tarpeen. Tilintarkastustuo ‑
mioistuin on itse asiassa arvostellut 
useissa erityiskertomuksissa sitä, että 
ennen hakemuksen toimittamista 
aiheutuneet kulut ovat tukikelpoisia, 
ja suosittanut, että vasta avustuksen 
myöntämisen jälkeisten kulujen olisi 
oltava tukikelpoisia. Asianomaisessa 
tapauksessa oikea ratkaisu ei siis ole se, 
että jäsenvaltio pyrkii ehkäisemään vir ‑
heitä perumalla vaikuttavan säännön, 
vaan sen olisi ehkäistävä niitä tarkasta ‑
malla maksupyynnöt paremmin.”Nuorten viljelijöiden 
aloitustuki” ‑ toimenpiteessä 
ei havaittu tukikelpoisuuteen 
liittyviä virheitä
36 
Tarkastettuun 461 hankkeen otokseen 
sisältyi kaksikymmentä ”Nuorten 
viljelijöiden aloitustuki” ‑ toimenpi ‑
teen piiriin kuuluvaa hanketta. Tukea 
myönnetään alle 40 ‑vuotiaille hen ‑
kilöille, joista tulee tilan omistajia 
ensimmäistä kertaa. Tuki on kerta ‑
luontoinen ja enintään 70 000 euroa; 
sen tarkoituksena on auttaa viljelijöitä 
tilansa perustamisessa ja kehittä ‑
misessä. Edunsaajat voivat käyttää 
tukea maan, rakennusten, koneiden ja 
eläinten hankintaan ja täyttääkseen 
käyttöpääomavaatimuksia.
Esimerkki vaikuttavan tukikelpoisuusperusteen perumisesta
Portugalissa katsottiin ohjelmakauden alussa vuonna 2007, että tukihakemusta edeltävät investoinnit eivät 
olleet tukikelpoisia. Tarkastettujen tapausten otokseen sisältyi kaksi tapausta, joiden kohdalla tätä sääntöä ei 
ollut tiettyjen kuluerien osalta noudatettu, minkä vuoksi asianomaiset kulut eivät olleet tukikelpoisia.
Kansallisia sääntöjä muutettiin vuonna 2011. Tukihakemusta edeltävät kulut ovat nykyään tukikelpoisia.Laatikko 3
24 Huomautukset
37 
Tukikelpoisuutta koskevien perus ‑
vaatimusten (hakija on iältään alle 40 
vuotta ja perustaa tilaa ensimmäistä 
kertaa) lisäksi neuvoston asetuksessa15 
säädetään kahdesta lisäehdosta. Edun ‑
saajilla on oltava riittävä ammattitaito 
ja pätevyys, ja heidän on toimitettava 
liiketoimintasuunnitelma. Jäsenvaltiot 
olivat vahvistaneet vähän yksityiskoh ‑
taisia vaatimuksia niille 20 hankkeelle, 
jotka tilintarkastustuomioistuin tarkas ‑
ti. Viljelijöiden oli esimerkiksi hankit ‑
tava kouluttautumalla riittävät taidot 
ja pätevyys kolmen vuoden kuluessa. 
Lisäksi heidän oli laadittava yksinker ‑
taistettu liiketoimintasuunnitelma, 
jossa kuvataan maatilan alkutilanne 
ja erityiset välitavoitteet ja tavoitteet 
toiminnan kehittämiselle. Viljelijöiden 
oli myös toimittava laatimansa suunni ‑
telman mukaisesti.
38 
Moitteettoman varainhoidon osal ‑
ta yksilöitiin tiettyjä menettelyllisiä 
puutteita ja huolenaiheita, mutta 
tilintarkastustuomioistuin ei havainnut 
laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen 
liittyviä virheitä siinä, miten nuoret 
viljelijät valmistelivat ja toteuttivat 
hankkeensa. Tilintarkastustuomio ‑
istuin katsoo tämän johtuvan siitä, 
että yksityiskohtaisia vaatimuksia oli 
vähän, toimenpiteen soveltamisala oli 
tarkennettu ja maksut olivat kertaluon ‑
toisia. Tämäntyyppisten järjestelmien 
on tietysti myös tuotettava rahalle 
vastinetta, ja niiden varainhoidon on 
oltava osoitetusti moitteeton. Näitä 
kysymyksiä ei käsitellä tässä kertomuk ‑
sessa, mutta mainitusta esimerkistä 
käy kuitenkin ilmi, että järjestelmän 
suhteellinen yksinkertaisuus vaikuttaa 
sääntöjenvastaisuuksien tasoon.Viitteitä yksityisten edun ‑
saajien aiheuttamien 
sääntöjenvastaisuuksien 
tarkoituksellisuudesta
39 
Komission asetuksessa (EU) 
N:o 65/2011 todetaan, että jos tuen ‑
saajan todetaan tarkoituksellisesti 
tehneen virheellisen ilmoituksen, 
asianomainen toimi on suljettava tuen 
ulkopuolelle ja mahdolliset kyseisen 
toimen osalta jo maksetut tukimäärät 
on perittävä takaisin16.
40 
Petoksessa pätee yksi tai useampi seu ‑
raavista tekijöistä17:
 – virheellisten tai puutteellisten 
ilmoitusten tai asiakirjojen käyttö, 
josta seuraa, että EU:n yleiseen 
talousarvioon tai EU:n hallinnoi ‑
miin tai sen puolesta hallinnoitui ‑
hin budjetteihin sisältyviä varoja 
maksetaan väärin perustein
 – vaadittujen tietojen ilmoittamatta 
jättäminen, jolla on sama seuraus 
kuin edellä
 – varojen väärinkäyttö muihin 
tarkoituksiin kuin ne on alun perin 
myönnetty.
41 
Tarkastetuista yksityisistä investoin ‑
tihankkeista neljässä prosentissa 
(kuudessa 152:sta) tilintarkastus ‑
tuomioistuin havaitsi viitteitä siitä, 
että edunsaajien aiheuttamat sään ‑
töjenvastaisuudet saattoivat olla 
tarkoituksellisia. Näiden tapausten 
osuus maaseudun kehittämisen alan 
keskimääräisestä virhetasosta on yksi 
kahdeksasosa.15 Neuvoston asetus (EY) 
N:o 1698/2005, 22 artikla.
16 Komission asetus 
(EU) N:o 65/2011, 4 artiklan 8 
kohta ja 30 artiklan 2 kohta.
17 Yhteisön lainsäädännössä 
käsitetään petos siten kuin se 
on määritelty Euroopan 
yhteisöjen taloudellisten 
etujen suojaamista koskevasta 
yleissopimuksesta 26 päivänä 
heinäkuuta 1995 annetun 
neuvoston säädöksen 
1 artiklassa.
25 Huomautukset
42 
Tilintarkastustuomioistuin raportoi 
OLAFille kaikista niistä tapauksista, 
joissa esiintyy viitteitä edunsaajien 
aiheuttamien sääntöjenvastaisuuksien 
tarkoituksellisuudesta, jotta OLAF voisi 
analysoida tapauksia lisää ja toteuttaa 
asianmukaiset jatkotoimet. Laatikos -
sa 4  esitetään tästä esimerkki.
Elintarvikkeiden jalostustiloihin 
tehtäviä investointeja tukeva 
toimenpide antoi eniten aihetta 
huoleen
43 
Maaseudun kehittämistoimenpide 
”maa ‑ ja metsätaloustuotteiden arvon 
lisääminen” vaikutti eniten yksityisten 
investointien virhetasoon. Toimenpide 
kohdistuu pieniin ja keskisuuriin yrityk ‑
siin (pk‑yrityksiin), ja sillä rahoitetaan 
investointeja perustuotteiden jalostus ‑
tiloihin. Näitä ovat viinivalmistamot, 
myllyt sekä hedelmien ja vihannesten 
käsittely ‑ ja pakkauslinjat.44 
Tätä toimenpidettä varten tarkaste ‑
tuista 19 hankkeesta kymmeneen liittyi 
virhe (kolmesta raportoitiin OLAFille). 
Keskeiset puutteet olivat seuraavat: 
pk‑yrityskriteeriä ja asianmukaisia 
yksityisiä hankintamenettelyjä ei nou ‑
datettu. Julkista tukea myönnetään 
tätä toimenpidettä varten tavallisesti 
useita miljoonia euroja hanketta kohti. 
Tuen suuri määrä toimii vahvana kan ‑
nustimena; hakijat kiertävät sääntöjä 
saadakseen tukea.
Esimerkki tarkoitukselliseen sääntöjenvastaisuuteen viittaavista merkeistä
Edunsaaja haki tukea investointitoimenpiteestä, jonka osalta säännöissä määrätään, että käytettynä ostetut 
koneet eivät ole tukikelpoisia. Esittäessään maksupyynnön edunsaaja ilmoitti, että hankkeeseen sisältyvä 
kone oli ostettu kauppiaalta uutena.
Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat saivat paikalla tehdyn tarkastuksen aikana näyttöä, joka antaa ym ‑
märtää, että konetta ei itse asiassa ollut ostettu uutena. Tarkastajat saivat sittemmin kolmannelta osapuolelta 
tositteita, jotka vahvistivat sen, että kone oli ostettu käytettynä.
Kulujen ei katsottu olevan tukikelpoisia, ja tapaus annettiin OLAFin käsiteltäväksi.Laatikko 4
26 Huomautukset
45 
Edellä esitetyn lisäksi tilintarkastustuo ‑
mioistuin on viime aikoina raportoinut 
kyseisen toimenpiteen kohdalla lukui ‑
sista täytäntöönpanopuutteista. Ne 
heikentävät vakavalla tavalla toimen ‑
piteen tehokkuutta ja vaikuttavuut ‑
ta toimintapoliittisten tavoitteiden 
saavuttamista ajatellen18.
Jäsenvaltioiden viranomaiset 
olisivat voineet havaita ja 
korjata investointitoimenpi ‑
teissä esiintyneet virheet
46 
Komission asetuksessa (EU) 
N:o 65/2011 säädetään, että jäsenvalti ‑
oiden on otettava käyttöön valvonta ‑
järjestelmä sen varmistamiseksi, että 
kaikki tarvittavat tarkastukset tehdään 
tuen myöntämisedellytysten noudat ‑
tamisen tarkistamiseksi. Asetuksessa 
täsmennetään, miten nämä tarkastuk ‑
set on toimitettava, mitä olisi tarkistet ‑
tava, miten otokset olisi poimittava ja 
kuinka kattavia otosten on vähintään 
oltava kunkin tukityypin kohdalla.
47 
Hallinnolliset tarkastukset on kohdis ‑
tettava kaikkiin tukihakemuksiin ja 
maksupyyntöihin ja niiden yhteydessä 
on käytävä ainakin kerran paikan pääl ‑
lä tarkistamassa tuetun tukitoimenpi ‑
teen tai investoinnin toteuttaminen. 
Lisäksi paikan päällä on tarkastettava 
vuosittain hankeotos, joka kattaa 
ainakin viisi prosenttia aiheutuneista 
kuluista.48 
Tilintarkastustuomioistuin katsoo, 
että jäsenvaltiot olisivat voineet ja 
niiden olisi pitänyt ehkäistä suurin osa 
investointitoimenpiteissä esiintyvistä 
virheistä jäljempänä mainituista kah ‑
desta syystä.
49 
Ensinnäkin jäsenvaltioiden viranomai ‑
silla oli saatavilla virheiden havaitsemi ‑
seen ja korjaamiseen tarvittavat tiedot, 
mutta niitä ei useissa tilanteissa joko 
hyödynnetty tai pyydetty. Tarkas ‑
tuksen yhteydessä pantiin merkille 
seuraavat tyypilliset tilanteet:
 – tiedot olivat saatavilla edunsaajan 
toimittamissa tositteissa (esim. 
laskujen päiväykset), mutta maksa ‑
javirasto ei käyttänyt niitä
 – tiedot olivat saatavilla edunsaa ‑
jatasolla (esim. kirjanpito), mutta 
maksajavirasto ei pyytänyt niitä
 – tiedot olivat saatavilla kolmansien 
osapuolten tasolla (esim. edunsaa ‑
jayritysten osakasrakenne), mutta 
maksajavirasto ei hakenut niitä.
50 
Toiseksi jäsenvaltioiden viranomaisten 
toimittamat tarkastukset eivät olleet 
tyhjentäviä. Tällaisesta tilanteesta esi ‑
tetään esimerkkejä laatikossa 5 .18 Erityiskertomus nro 1/2013 
”Onko EU:n 
elintarviketeollisuustuella 
lisätty maataloustuotteiden 
arvoa vaikuttavalla ja 
tehokkaalla tavalla?” ( http://
eca.europa.eu ).
27 Huomautukset
51 
Tilintarkastustuomioistuimen järjes ‑
telmätarkastukset vahvistavat, että 
jäsenvaltioiden suorittamien tarkas ‑
tusten laatu ei ole riittävä. Tilintarkas ‑
tustuomioistuin arvioi investointitoi ‑
menpiteiden valvontajärjestelmien 
keskeisten osa‑alueiden laadun 14 
maksajavirastossa 13 jäsenvaltiossa19 
viimeisten kolmen vuoden ajalta. Yh ‑
denkään maksajaviraston järjestelmiä 
ei arvioitu vaikuttaviksi hallinnollisten 
tarkastusten osalta ja ainoastaan viisi 
arvioitiin vaikuttaviksi paikalla tehtäviä 
tarkastuksia koskevien järjestelmien 
osalta.52 
Investointitoimenpiteissä suurin osa 
virheistä aiheutuu tuen haun alkuvai ‑
heessa ja sitä seuraavassa hankintavai ‑
heessa. Tukihakemusten tarkistaminen 
on monimutkainen ja usein aikaavievä 
menettely.Esimerkkejä jäsenvaltioiden viranomaisten toimittamien tarkastusten 
puutteellisesta laadusta
Puolassa teknisen avun (ks. kohta 23) toimenpiteestä osarahoitettu sopimus oli myönnetty suoraan eli vaadit ‑
tua kilpailumenettelyä ei ollut toteutettu. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vaadittuja tarkastuksia ei 
ollut toimitettu, koska maksajavirasto ei ollut tarkistanut, olivatko teknisen avun hankkeet julkisia hankintoja 
koskevien sääntöjen mukaisia.
Romaniassa maksajavirasto tarkisti maksupyynnön, jonka edunsaaja oli toimittanut maatilojen neuvontapal ‑
veluja koskevaa hanketta varten. Maksajaviraston valvontaraportista käy ilmi, että edunsaajan ilmoittaman 
määrän ja maksajaviraston hyväksymän määrän välinen ero on yli kolme prosenttia. Maksajavirasto ei sovelta ‑
nut tällaisiin tapauksiin vaadittua seuraamusta, koska toimenpidettä ei ollut tarkastettu.
Espanjassa toteutettujen rakennustöiden kulut perusteltiin esittämällä jäljennöksiä sopimuspuolelta saaduis ‑
ta laskuista ja maksutositteista. Laskujen perusteella sopimuspuoli oli tarjonnut viiden prosentin alennusta 
laskujen kokonaismäärästä. Myös maksutositteista kävi ilmi, että edunsaaja ei ollut maksanut laskuja kokonaan 
vaan vähentänyt määrästä viiden prosentin alennuksen. Vaikka maksajavirasto oli tarkistanut laskut ja mak ‑
sutositteet, kulut oli hyväksytty kokonaisuudessaan ottamatta huomioon saatua viiden prosentin alennusta. 
Tämä prosenttiosuus vastaa kuluja, joita edunsaajalle ei siis ollut aiheutunut.
Ruotsissa alueviranomainen ei noudattanut sovellettavia hankintasääntöjä (ks. laatikko 2 ). Tilintarkastus ‑
tuomioistuin havaitsi, että maksajavirasto oli delegoinut tukihakemusten ja maksupyyntöjen hyväksymiseen 
liittyvät tehtävät tarkastetun hankkeen osalta asianomaiselle alueviranomaiselle. Viranomainen sai samaan 
aikaan tukea edunsaajana. Alueviranomainen ei ollut tarkastanut hallinnollisilla tarkastuksillaan sitä, noudatet ‑
tiinko kansallisia julkisia hankintoja koskevia sääntöjä.Laatikko 5
19 Ks. varainhoitovuosia 2011, 
2012  ja 2013 koskevat 
tilintarkastustuomioistuimen 
vuosikertomukset, liite 4.2.
28 Huomautukset
53 
Tilintarkastustuomioistuin panee 
merkille, että tässä vaiheessa kohdatut 
ongelmat saattavat osittain johtua 
maksajavirastojen menettelyjen 
tehottomuudesta. Maksajavirastot 
toteuttavat tavallisesti tukihakemusten 
tarkistukset kokonaisuudessaan siinä ‑
kin tapauksessa, että tietyssä tarkistus ‑
prosessin vaiheessa tulee selväksi, että 
hakemus ei ole tukikelpoinen. Tarkis ‑
tusten jatkaminen sen jälkeen kun on 
vahvistettu, että hakemus ei oikeuta 
tukeen, on tehotonta ajan käyttöä.54 
Kun rahoitusvaroja on erityisesti 
ohjelmakauden lopulla vähän, saattaa 
olla, että ainoastaan pieni osa tuki ‑
hakemuksista (eniten valintapisteitä 
saaneet hakemukset) voidaan osara ‑
hoittaa. Tietyt maksajavirastot kohdis ‑
tavat kuitenkin kaikkiin toimitettuihin 
tukihakemuksiin kokonaisen sarjan 
tarkistuksia, vaikka monet tukikelpoi ‑
sista hankkeista eivät saa tukea, koska 
ne eivät saa tarpeeksi valintapisteitä. 
Tältä osin Sisilian maksajavirasto Ita ‑
liassa soveltaa tehokasta menettelyä, 
jota kuvataan laatikossa 6 .
Esimerkki parhaasta käytännöstä tukihakemusten arvioinnissa
Sisiliassa Italiassa tukihakemusten arviointi on kaksivaiheinen.
Ensimmäisessä vaiheessa kaikkiin hakemuksiin kohdistetaan vähän tarkastuksia; tämän jälkeen ne julkaistaan 
alustavassa valintaraportissa. Hankkeet valitaan alenevassa järjestyksessä niille myönnettyjen valintapisteiden 
määrän mukaisesti, kunnes valittujen hankkeiden kokonaisarvo vastaa myönnettyjen talousarviomääräraho ‑
jen määrää.
Toisessa vaiheessa kattavat tarkistukset kohdistetaan ainoastaan niihin hankkeisiin, jotka ovat läpäisseet alus ‑
tavan valintamenettelyn. Jos näiden joukossa havaitaan tukeen oikeuttamattomia hankkeita, ne korvataan 
eniten pisteitä saaneilla hankkeilla, joita ei ollut alun perin valittu.Laatikko 6
29 Huomautukset
OSA II – Mitkä ovat 
pääasialliset syyt 
pinta‑alatuen 
virhetasoon?
55 
Tässä osuudessa tutkitaan pinta‑ala ‑
tuen virheiden syitä. Kokonaisbudjetti 
oli jaettu tasapuolisesti investointitoi ‑
menpiteiden ja pinta‑alatuen kesken, 
mutta pinta‑alatuen osuus virhetasos ‑
ta oli vain kolmannes (ks. kaavio 2 ). 
Virhetasoon vaikutti ennen kaikkea se, 
että maatalouden ympäristösitoumuk ‑
sia ei noudatettu, kun taas epäsuotui ‑
sille alueille tarkoitetun tuen kohdalla 
niitä oli noudatettu.
Maatalouden ympäristötuki 
on pinta‑alatuen toimenpi ‑
teistä virhealttein
56 
Maatalouden ympäristötukea myön ‑
netään viljelijöille, jotka ottavat 
vapaaehtoisesti hoitaakseen tiettyjä 
sitoumuksia täyttääkseen ympäristö ‑
tavoitteet. Tuella on tarkoitus kattaa 
ympäristöystävällisistä maatalouskäy ‑
tännöistä aiheutuneet lisäkustannuk ‑
set ja tulonmenetykset 5–7 vuoden 
ajan. Maatalouden ympäristötuki on 
taloudellisesti merkittävin maaseu ‑
dun kehittämistoimenpide, johon on 
myönnetty noin 20  miljardia  euroa 
(viidennes maaseudun kehittämisen 
kokonaisbudjetista ohjelmakaudella 
2007–2013).57 
Maatalouden ympäristötuen sitoumuk ‑
siin liittyvien rikkomusten osuus oli 
kahdeksasosa kokonaisvirhetasosta. 
Virheet johtuivat ensisijaisesti siitä, 
että yksinkertaisia sitoumuksia ei 
ollut noudatettu (ks. laatikko 7 ), mikä 
haittasi huomattavasti tavoiteltujen 
ympäristöhyötyjen saavuttamista.
30 Huomautukset
Esimerkkejä yksinkertaisten maatalouden ympäristösitoumusten noudattamatta 
jättämisestä  Laatikko 7
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin.
 Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin.
 Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin.  Alankomaissa viljelijä teki sopimuksen, joka liittyi toimen ‑
piteeseen ”luonnontilassa olevien laidunmaiden reunat”.
Kolmesta sitoumuksesta yksi liittyi ruoppaukseen (niityn 
reunan peittäminen vesikanavista ruopatulla mudalla 
oli biologisen monimuotoisuuden suojelemisen vuoksi 
kielletty).
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi paikalla tekemänsä tar ‑
kastuksen aikana, että kaivettua mutaa ei ollut levitetty 
tasaisesti vaan se oli jätetty kahden metrin maakaistaleel ‑
le yli 4 000 metrin pituudelle vesikanavien varrelle.
Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Englannissa) viljelijä 
sai tukea pysyvää nurmea varten, jonka osalta tuotan ‑
topanokset (esim. lannoitteet) olivat erittäin vähäiset. 
Yksi vaatimuksista oli liikalaiduntamisen välttäminen, 
jotta kasvillisuuden kasvu, laatu ja monimuotoisuus ei 
heikentyisi.
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että osa lohkosta oli 
kärsinyt liikalaiduntamisesta.
Maltalla viljelijä sitoutui pidättäytymään viljelykäytöstä 
maakaistaleella, joka oli vähintään metrin etäisyydellä 
aidoista, ja jättämään kyseisen alan viljelemättä, kyntä ‑
mättä, lannoittamatta ja ruiskuttamatta. Sitoumuksen 
tavoitteena oli säilyttää biologinen monimuotoisuus.
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että edunsaaja ei 
noudattanut kyseistä velvoitetta yhdelläkään tämän 
sitoumuksen piiriin kuuluvista lohkoista.
31 Huomautukset
58 
Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että 
maatalouden ympäristötoimenpitei ‑
den virhetasoon vaikuttaa kolme eri 
syytä yhdessä. Syyt esitetään graa ‑
fisesti kaaviossa 7 , ja niitä kuvataan 
tarkemmin seuraavissa kohdissa.
Sitoumusten noudattaminen 
ei saa viljelijän kannalta aikaan 
välitöntä myönteistä vaikutusta
59 
Viljelijään vaikuttavat suoraan si ‑
toumusten noudattamisesta aiheutu ‑
neet kustannukset ja/tai tulonmene ‑
tykset, koska ympäristöystävällisempiä 
tekniikoita käytettäessä sato jää 
pienemmäksi. Suuressa osassa tapauk ‑
sista työllä ei ole välitöntä myönteistä 
vaikutusta asianomaisiin tiloihin. Täten 
ei ole niinkään todennäköistä, että 
viljelijät noudattavat sitoumuksia, kun sitoumusten ja maataloustoiminnan 
tulosten välillä ei ole suoraa välitöntä 
suhdetta.
60 
Tämä päti 17 yksilöidystä virhees ‑
tä kolmeentoista. Niiden kohdalla 
toimenpiteistä saadut hyödyt olivat 
kauaskantoisia, pitkän aikavälin ympä ‑
ristöhyötyjä (kuten esimerkiksi biologi ‑
sen monimuotoisuuden suojaaminen).Kaavio 7Syyt maatalouden ympäristötukien virhetasoon
Vähäiset sääntöjen noudat-
tamisen kannustimet
Alhainen 
seuraamustasoAlhainen 
valvontataso
32 Huomautukset
61 
Tilintarkastustuomioistuimen havain ‑
tojen mukaan tietämyksen puute 
sitoumuksista ei ollut käypä selitys val ‑
taosassa viljelijöiden tekemistä rikko ‑
muksista. Ennen sitoumuksen tekemis ‑
tä viljelijöille esitetään tarkka luettelo 
ehdoista, joita heidän on noudatettava. 
Lisäksi kolmessatoista tapauksessa 
17:stä virhe liittyi suurtilallisiin, jolla 
oli kattavat tiedot ja suuret resurssit. 
Itse asiassa kyseisillä viljelijöillä oli yli 
50 hehtaaria maata ja heidän pääasialli ‑
nen tulonlähteensä oli maatalous.
Maatalouden 
ympäristösitoumusten 
valvonnan taso oli alhainen
62 
Jäsenvaltiot tarkastavat useimpien 
maatalouden ympäristösitoumusten 
noudattamisen ainoastaan paikalla 
tehtävillä tarkastuksilla. Tarkastus koh ‑
distuu otokseen, johon on poimittu viisi 
prosenttia kaikista tuen edunsaajista. 
Tämä tarkoittaa, että viljelijä tarkaste ‑
taan todennäköisesti kerran 20 vuo ‑
dessa. Kaikkia sitoumuksia ei myöskään 
voida tarkastaa mihin aikaan vuodesta 
tahansa. Tämä vähentää kontrollien laa ‑
juutta ja mahdollisuutta havaita tapa ‑
uksia, joissa ei ole noudatettu sääntöjä. 
Sitoumusten alhainen valvonnan taso 
on toinen syy havaittuun virhetasoon.63 
Niiden 17 tapauksen joukossa, joissa 
havaittiin virhe, tilintarkastustuomio ‑
istuin yksilöi kahdeksan tapausta, 
joissa sitoumukset olisi voitu tarkas ‑
taa paikalla tehtyjen tarkastusten 
sijaan hallinnollisilla tarkastuksilla 
(ks. laatikossa 8  esitetty esimerkki). 
Tällaisesta menettelymuutoksesta 
olisi seurannut, että jäsenvaltioiden 
viranomaiset olisivat voineet korja ‑
ta ja havaita virheet hallinnollisilla 
tarkastuksilla, koska nämä tarkastukset 
koskevat sataprosenttisesti kaikkia 
edunsaajia. Menettely sopisi erityisesti 
niihin tarkastuksiin, jotka perustuvat 
asiakirjaevidenssiin, kuten viljelijän 
pitämiin toimintarekistereihin (lannoi ‑
tus, eläinten laiduntaminen ja nurmen 
leikkaaminen) ja kolmansien osapuol ‑
ten antamiin todistuksiin.
Esimerkki maatalouden ympäristösitoumuksesta, joka olisi voitu tarkistaa 
hallinnollisilla tarkastuksilla
Virossa toimenpiteeseen liittyi esimerkiksi sitoumus, jonka mukaan viljelijän olisi otettava ainakin yksi maape ‑
ränäyte jokaiselta hallussaan olevalta viideltä hehtaarilta maata ja lähetettävä se akkreditoidulle laboratoriolle 
maaperän happamuuden sekä fosfori ‑ ja kaliumpitoisuuden analyysia varten. Sääntöjen mukaan laboratorio ‑
tulokset on säilytettävä tilalla ja annettava tarkastajien saataville paikalla tehtävien tarkastusten yhteydessä.
Viljelijä esitti laboratoriotulokset yhdeksästä maaperänäytteestä tilintarkastustuomioistuimen tarkastajien 
paikalla tekemän tarkastuksen aikana. Uudelleenlaskennan pohjalta määritettiin, että lohkojen alan perusteel ‑
la viljelijän olisi pitänyt ottaa 13 eikä vain yhdeksän näytettä. Tämä sitoumusten noudattamatta jättäminen 
olisi voitu havaita hallinnollisilla tarkastuksilla.Laatikko 8
33 Huomautukset
Vähennyksiin ja seuraamuksiin 
perustuvalla järjestelmällä 
ei ole vahvaa varoittavaa 
vaikutusta
64 
Jäsenvaltiot soveltavat vähennyksiin ja 
seuraamuksiin perustuvaa suhteellista 
järjestelmää, joka tavallisesti johtaa rik ‑
komuksen vakavuuden, laajuuden ja jat ‑
kuvuuden perusteella tuen osittaiseen 
vähentämiseen. Esimerkkinä voidaan 
mainita laatikossa 8  kuvattu tapaus, 
jossa sitoumusta ei ollut noudatettu ja 
johon sen vuoksi sovellettiin viiden pro ‑
sentin vähennystä. Riskinä ei ole, että 
viljelijät menettäisivät omia rahojaan 
sitoumusten noudattamatta jättämisen 
vuoksi. Riskinä on ainoastaan se, että 
viljelijöiden on palautettava heille jo 
maksetut tuet. Äärimmäistapauksissa, 
joissa viljelijät eivät ole huolehtineet 
lainkaan sitoumuksistaan ja maksajavi ‑
rasto päättää periä takaisin koko makse ‑
tun tuen, viljelijät voivat löytää itsensä 
tilanteesta, jossa he eivät ikään kuin olisi 
koskaan sitoumusta tehneetkään.65 
Tässä yhteydessä virheiden esiintyvyys 
(tarkastetuista 121 maksusta 17:ssä) 
viittaa myöskin siihen, että järjestel ‑
mällä, jossa tukia vähennetään, jos 
sitoumuksia ei ole noudatettu, on 
vain vähäinen varoittava vaikutus 
viljelijöihin (ks. laatikossa 9  esitetty 
esimerkki).
Epäsuotuisille alueille tar ‑
koitettuun tukeen liittyy 
vähemmän virheitä
66 
Vuoristoalueilla ja muilla luonnon ‑
haitta‑alueilla maksettavilla tuilla 
(tunnetaan yhteisnimellä ”epäsuotuisat 
alueet”) viljelijöille maksetaan kor ‑
vauksia siitä, että he jatkavat viljelyä 
kyseisillä alueilla. Nämä maaseudun 
kehittämistoimenpiteet kohdistuvat 
maatalousmaan kestävään käyttöön 
ja täten niillä edistetään ympäristön ja 
maaseudun tilan parantamista.
Rikkomuksen vähäiset taloudelliset seuraukset
Yhdistyneessä kuningaskunnassa viljelijä teki sitoumuksen, joka liittyi kanervien istuttamiseen happamalle 
nurmelle. Toimenpiteeseen liittyi ainoastaan kaksi sitoumusta: eläinten enimmäistiheyden vähentäminen (lai ‑
duntavien eläinten määrä hehtaaria kohti) ja laiduntamisen kieltäminen loka ‑ ja maaliskuun välisenä aikana.
Tilintarkastustuomioistuin kävi viljelijän luona lokakuussa ja havaitsi, että eläimet laidunsivat edelleen lohkoil ‑
la. Viljelijälle koituva taloudellinen seuraus oli tuen vähentäminen kolmella prosentilla.Laatikko 9
34 Huomautukset
67 
Tarkastus kohdistui 78:aan epäsuo ‑
tuisten alueiden tukimaksuun. Niiden 
vaikutus kokonaisvirhetasoon olisi 
voinut olla vähäinen ilman niitä kahta 
tapausta, joissa havaitut virheet johtui ‑
vat siitä, että ei ollut noudatettu tuki ‑
kelpoisuusehtoja, jotka asianomaiset 
jäsenvaltiot olivat määränneet tavan ‑
omaisten tukikelpoisuusehtojen lisäksi 
(ks. laatikko 10 ). Tämä kuvastaa seu ‑
raavaa ongelmaa: tukikelpoisuusehdot 
ovat tarpeen sen varmistamiseksi, että 
varat on käytetty asianmukaisesti, 
mutta samanaikaisesti ne saattavat 
lisätä virheriskiä.
68 
Suhteellisen alhainen virhetaso johtui 
seuraavista asianomaisten toimenpitei ‑
den pääpiirteistä:
 – yksityiskohtaisten tukikelpoi ‑
suusehtojen pieni määrä: alan 
on sijaittava tietyllä jäsenvaltion 
määrittelemällä ja komission 
hyväksymällä alueella ja sitä on 
pidettävä maatalouden ja ympäris ‑
tön kannalta hyvässä kunnossa – asteittain alenevat kiinteämääräi ‑
set hehtaarikohtaiset tuet. Tämä 
tarkoittaa, että suuremmat tilat 
saavat vähemmän tukea tietyn 
rajan ylittävistä alueista, ja että 
mahdollisilla alaeroilla on kyseisiin 
tiloihin vain pieni vaikutus.
69 
Tilintarkastustuomioistuin panee 
merkille, että investointitoimenpiteen 
”nuorten viljelijöiden aloitustuki” 
alhaista virhetasoa selitettiin myös 
seuraavilla ominaisuuksilla: yksityis ‑
kohtaisten vaatimusten vähäinen 
määrä, tarkennettu soveltamisala ja 
kiinteämääräisten tukien käyttö.
Epäsuotuisten alueiden tukimaksuille jäsenvaltioissa määrätyt tukikelpoisuutta 
koskevat lisäehdot
Italiassa ja Portugalissa vuoristoalueiden laitumien tukikelpoisuuden ehtona oli, että edunsaajalla oli vä ‑
himmäismäärä eläimiä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi paikalla tehtyjen tarkastuskäyntien aikana, että 
asianomaisilla viljelijöillä ei ollut vaadittua määrää eläimiä ja että laitumet eivät täten olleet tukikelpoisia.
Valtaosa epäsuotuisten alueiden tukien virhetasosta johtuu näistä kahdesta tapauksesta.Laatikko 10
35 Huomautukset
OSA III – Onko kyseisiin 
syihin mahdollista 
puuttua vaikuttavasti 
jäsenvaltioiden 
toimintasuunnitelmilla ja 
uudella EU:n 
lainsäädäntökehyksellä?
70 
Komissio ja jäsenvaltiot ovat toteut ‑
taneet toimenpiteitä puuttuakseen 
maaseudun kehittämisen alan virhei ‑
den syihin. Tässä osuudessa tutkitaan, 
ovatko kaksi keskeistä tointa – toimin ‑
tasuunnitelmat ja EU:n lainsäädäntöke ‑
hys – todennäköisesti vaikuttavia.
Komission toimintasuunni ‑
telmien osalta käynnistämä 
toiminta on askel oikeaan 
suuntaan virheiden syihin 
puuttumisen kannalta
71 
Maaseudun kehittämismenot pannaan 
täytäntöön jäsenvaltioiden ja komis ‑
sion yhteistyössä toteuttaman hallin ‑
noinnin puitteissa20. Toissijaisuuspe ‑
riaatteen mukaisesti jäsenvaltiot ovat 
omien institutionaalisten järjestelyjen ‑
sä mukaisesti vastuussa maaseudun 
kehittämisohjelmien täytäntöönpanos ‑
ta soveltuvalla aluetasolla. Komission 
vastuulla on valvoa jäsenvaltioita sen 
varmistamiseksi, että ne täyttävät 
velvollisuutensa.
72 
Jos toteuttamisen yhteydessä virhe ‑
taso on jatkuvasti korkea, komission21 
tehtävänä on tunnistaa valvontajärjes ‑
telmien puutteet, analysoida mah ‑
dollisten korjaavien toimenpiteiden 
kustannukset ja hyödyt ja toteuttaa tarvittavat toimenpiteet tai ehdottaa 
niitä. Jos pääjohtaja esittää puutteiden 
takia varauman tarkastuslausumas ‑
saan, komission on analysoitava tiedot 
vuotuisessa toimintakertomuksessa ja 
esitettävä toimintasuunnitelma. Näin 
on tehty maaseudun kehittämismeno ‑
jen kohdalla vuodesta 2011 alkaen.
73 
Alentaakseen maaseudun kehittämis ‑
menojen virhetasoa komissio kehotti 
tässä yhteydessä kaikkia jäsenvaltioita 
kehittämään kolmijakoisen toimin ‑
tasuunnitelman, jotta virheiden syyt 
yksilöidään ja pannaan kohdennetusti 
täytäntöön korjaavia toimia, joiden 
tarkoituksena on vähentää havaittuja 
virheitä ja tehostaa ehkäiseviä toi ‑
menpiteitä virheiden esiintymisriskin 
vähentämiseksi.
Toimintasuunnitelma ei ole 
vielä täysin kehittynyt väline 
virheiden syihin puuttumiseen
74 
Toimintasuunnitelmien laajuus ja laatu 
vaihtelivat huomattavasti jäsenvaltioi ‑
den välillä. Tilintarkastustuomioistuin 
havaitsi, että kaksi toimintasuunnitel ‑
maa (Saksan Berliini‑Brandenburg ja 
Unkari) olivat suhteellisen puutteelli ‑
sia; toimia oli vähän ja mahdollisuudet 
onnistua virheiden syihin puuttumi ‑
sessa olivat vähäiset. Kaksi toiminta ‑
suunnitelmaa (Italian Lombardia ja 
Romania) olivat suhteellisen hyviä; 
toimia oli paljon ja mahdollisuudet 
onnistua virheiden syihin puuttumises ‑
sa olivat hyvät. Toimintasuunnitelmien 
vaikuttavuusmahdollisuudet vaihtele ‑
vat kolmen keskeisen puutteen takia 
seuraavissa kohdissa selitetyllä tavalla.20 Neuvoston asetus (EY) 
N:o 1290/2005.
21 Asetus (EU,Euratom) 
N:o 966/2012.
36 Huomautukset
75 
Ensinnäkin jäsenvaltiot eivät ole huo ‑
lehtineet velvollisuudestaan yksilöidä 
virheitä ja ehdottaa korjaavia toimia. 
Toimintasuunnitelmat kuuluvat viral ‑
lisen valvonta ‑ ja seurantamenettelyn 
piiriin. Kun jäsenvaltiot eivät toteuta 
ehdotettuja toimia, tämä saattaa 
johtaa tukien maksun keskeyttämiseen 
tai lykkäämiseen tai tuen vähentämi ‑
seen ja rahoitusoikaisuihin. Toiminta ‑
suunnitelmat kehitettiin iteratiivisen prosessin avulla; kun tarkastustyö 
saatiin päätökseen, käynnissä oli neljäs 
päivitys. Komissio välitti alussa tiedoksi 
luettelon virheiden syistä, mutta se 
ei ollut tyhjentävä. Jäsenvaltiot eivät 
kuitenkaan puuttuneet kaikkiin näihin 
syihin. Joihinkin syihin puututtiin, mut ‑
ta joillakin toimilla oli vähäiset mah ‑
dollisuudet puuttua virheiden syihin 
(ks. laatikko 1 1 ). Toimintasuunnitelmia 
parannettiin myöhemmin asteittain 
komission pyynnöstä.
Esimerkki ehdotetusta virhetasoa vähentävästä toimesta
Vähennyksiin ja seuraamuksiin perustuva järjestelmä oli komission havaintojen mukaan yksi pinta‑alatuen 
virheiden mahdollisista syistä, johon jäsenvaltiot puuttuivat. Järjestelmän ei katsottu olevan oikeasuhteinen 
(joissakin tapauksissa jäsenvaltiot sovelsivat maksuihin 100 prosentin vähennystä, vaikka rikkomus koski ai ‑
noastaan yhtä useista sitoumuksista).
Tilintarkastustuomioistuin on samaa mieltä siitä, että vähennyksiin ja seuraamuksiin perustuvaan järjestel ‑
mään tehdyillä mukautuksilla olisi varmistettava, että tällainen järjestelmä kuvastaa asianmukaisesti kyseisen 
ympäristötavoitteen saavuttamatta jättämisen tasoa.
Seuraamuksia vähentämällä virhetaso tosin alenee, mutta näin ei puututa taustalla vaikuttaviin rikkomuksiin 
eikä ympäristöön mahdollisesti kohdistuvaan haittavaikutukseen. Sellaisinaan seuraamuksilla on oltava vai ‑
kuttava varoittava vaikutus, jotta viljelijät eivät jättäisi sitoumuksiaan noudattamatta. Laatikossa 9  esitetään 
tapaus, jossa tätä tavoitetta ei saavutettu.Laatikko 11
22 Komissio toimittaa 
jäsenvaltioissa 
säännönmukaisuuden 
tarkastuksia. Niillä 
tarkastetaan, onko menot 
maksettu sovellettavien 
sääntöjen mukaisesti. 
Tarkastuksen päätteeksi 
voidaan havaituista virheistä 
riippuen määrätä 
rahoitusoikaisuja. Vuonna 
2013 päätetyt 
säännönmukaisuuden 
tarkastuksiin liittyvät 
menettelyt kestivät 
keskimäärin 36 kuukautta.76 
Toiseksi komission ja tilintarkastus ‑
tuomioistuimen tarkastushavaintoja 
ei otettu järjestelmällisesti huomioon 
neljässä kymmenestä tutkitusta 
toimintasuunnitelmasta. Jäsenvaltiot 
eivät ottaneet huomioon kaikkia puut ‑
teita, joista komission tarkastajat olivat 
raportoineet säännönmukaisuuden 
tarkastuksiin liittyvien menettelyjen 
päättövaiheessa. Tämä tarkoittaa, että 
virheiden syihin ei todennäköisesti 
edelleenkään puututa22.
37 Huomautukset
Parhaat käytännöt konkreettisten kohdistettujen toimien suunnittelussa
Bulgariassa viljelijät saavat maksajavirastolta tekstiviestejä, joissa heille tiedotetaan aikasidonnaisista si ‑
toumuksista (kausista, jolloin tietyt käytännöt on kielletty).
Italian Lombardiassa viljelijöille tiedotetaan kirjallisesti, jos edellisellä kaudella ilmoitettu ala eroaa viljelyloh ‑
kojen tunnistusjärjestelmän (viljelylohkojen sijainnin ja pinta‑alan tunnistukseen käytettävä tietotekninen 
järjestelmä) päivityksen tuloksena saadusta alasta.
Romaniassa maksajavirasto sai täyden ja maksuttoman pääsyn kaupparekisteriin, jonka tietojen perusteella 
tarkistetaan pk‑yrityksen asema.Laatikko 1277 
Kolmanneksi suurin osa ehdotetuista 
toimista oli suunniteltu yleisten linja ‑
usten mukaan. Suurin osa jäsenvalti ‑
oista ehdotti yleisiä ratkaisuja, kuten 
menettelykäsikirjojen päivittämistä tai 
koulutuskurssien järjestämistä. Esi ‑
merkiksi julkisten hankintojen osalta 
yleinen ratkaisu oli antaa tarkastajille 
ja edunsaajille julkisia hankintoja kos ‑
keviin sääntöihin liittyvää koulutusta. 
Toimintasuunnitelmissa ei kuitenkaan 
analysoitu, mitä sääntöjen osa‑alueita 
todennäköisesti rikottaisiin ja mitkä 
olisivat rikkomiseen johtaneet syyt. 
Tässä tapauksessa riskinä on, että 
ehdotettujen toimenpiteiden vaikutta ‑
vuus vähenee.
78 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi 
myös esimerkkejä parhaista käytän ‑
nöistä, jotka koskivat asianmukaisten 
ratkaisujen suunnittelua yksilöityihin 
ongelmiin (ks. laatikko 12 ). Komissio 
järjestää kahdesti vuodessa seminaa ‑
reja, joissa kaikkien jäsenvaltioiden 
edustajilla on tilaisuus keskustella 
toimintasuunnitelmien täytäntöön ‑
panotilanteesta, jakaa kokemuksia ja 
levittää parhaita käytäntöjä.EU:n tasolla laajalle levinneiden 
puutteiden ehkäisemiseen ei 
ole keskitytty riittävästi
79 
Toimintasuunnitelmissa käsitellään 
kussakin jäsenvaltiossa erityisesti 
yksilöityjä puutteita ilman, että niissä 
viitattaisiin toimiin, joiden avulla 
pyritään ehkäisemään muissa maissa 
havaittuja puutteita. Komissio ei ole 
pyytänyt jäsenvaltioita puuttumaan 
järjestelmällisesti vakavimpiin EU:n 
tasolla havaittuihin laajalle levinneisiin 
puutteisiin, kuten julkisia hankintoja 
koskevien sääntöjen noudattamatta 
jättämiseen, tarkoituksellisiin sääntö ‑
jenvastaisuuksiin ja riittämättömiin 
maatalouden ympäristösitoumusten 
hallinnollisiin tarkastuksiin.
38 Huomautukset
80 
Tilintarkastustuomioistuin tutki kym ‑
menen toimintasuunnitelmaa tarkas ‑
taakseen, sisältyikö niihin toimia, joilla 
korjataan laajalle levinneet puutteet. 
Toimia ei ollut havaittavissa. Kolme 
jäsenvaltiota ei ollut sisällyttänyt 
toimintasuunnitelmaan julkisia han ‑
kintoja koskevia toimia, viisi oli tehnyt 
niin yleisellä tasolla ja ainoastaan kaksi 
(Latvia ja Romania) oli suunnitellut 
yksityiskohtaisia tarkistuslistoja. Tilin ‑
tarkastustuomioistuin havaitsi, että 
maatalouden ympäristösitoumuksiin 
liittyvät rikkomiset olisi voitu havaita 
hallinnollisilla tarkastuksilla (ks. koh ‑
ta 63), mutta ainoastaan yksi jäsenval ‑
tio (Espanja) oli käsitellyt tätä kysy ‑
mystä toimintasuunnitelmassaan ja 
silloinkin ainoastaan seitsemän alueen 
kohdalla 17 alueesta. Tarkoituksellisten 
sääntöjenvastaisuuksien havaitsemi ‑
nen oli sisällytetty ainoastaan yhteen 
toimintasuunnitelmaan (Romania).
81 
Toimintasuunnitelmat ovat tässä 
kohdin askel oikeaan suuntaan, mutta 
niiden rooli on lähinnä vain reaktii ‑
vinen. Suunnitelmien vaikuttavuutta 
tulevaisuudessa vähentää se tosiasia, 
että jäsenvaltiot eivät puutu sellaisiin 
EU:n laajuisiin ongelmiin, joiden ne 
eivät katso koskevan itseään.
Uudella EU:n lainsäädäntöke ‑
hyksellä saattaa olla myön ‑
teinen vaikutus virheiden 
syihin puuttumiseen
82 
Maaseudun kehittämisen ohjelma ‑
kausi 2014–2020 pannaan täytän ‑
töön osana uudistettua yhteistä 
maatalouspolitiikkaa, josta on sää ‑
detty neljässä perusasetuksessa23 
ja niihin liittyvissä delegoiduissa ja 
täytäntöönpanosäädöksissä24.83 
Tilintarkastustuomioistuin antoi osana 
lakisääteistä tehtäväänsä lausunnon 
nro 1/2012 tietyistä kauden 2014–2020 
yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevis ‑
ta asetusehdotuksista25. Lausunnossa 
nro 1/2012 otettiin kantaa kaikkiin 
yhteisen maatalouspolitiikan osa‑alu ‑
eisiin lähinnä moitteettoman varain ‑
hoidon näkökulmasta, kun taas tämä 
erityiskertomus koskee ainoastaan 
uuden lainsäädännön todennäköistä 
vaikutusta maaseudun kehittämisen 
alan laillisuuteen ja sääntöjenmukai ‑
suuteen liittyvien virheiden syihin.
Uusi lainsäädäntöpaketti 
sisältää tekijöitä, joilla 
saatetaan puuttua virheiden 
syihin
84 
Uudessa lainsäädäntökehyksessä 
otetaan käyttöön ennakkoehtojen 
käsite, jolla tarkoitetaan konkreettista 
ja täsmällisesti ennalta määriteltyä 
keskeistä tekijää, joka on välttämätön 
ennakkoedellytys erityistavoitteen 
tehokkaalle ja vaikuttavalle saavutta ‑
miselle, ja joka liittyy siihen suoraan 
ja olennaisesti sekä vaikuttaa siihen 
välittömästi26. Julkiset hankinnat 
muodostavat yhden yleisistä ennak ‑
koehdoista lainsäädännössä: EU:n 
julkisia hankintoja koskevien sääntöjen 
vaikuttavaa soveltamista varten on 
oltava asianmukaiset järjestelyt, jotta 
varmistetaan, että sopimuksentekome ‑
nettelyt ovat avoimia, menettelyihin 
osallistuva henkilöstö on koulutettua 
ja sille on jaettu relevantit tiedot. 
Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu 
myönteisesti siihen, että sovellettavien 
julkisia hankintoja koskevien sääntöjen 
noudattaminen on nostettu keskiöön, 
koska tämä tekijä yksilöitiin yhdeksi 
keskeiseksi virhelähteeksi ohjelmakau ‑
della 2007–2013.23 http://ec.europa.eu/
agriculture/cap‑post ‑2013/
legislation/index_en.htm .
24 http://ec.europa.eu/
agriculture/cap‑post ‑2013/
implementation/
index_en.htm .
25 http://www.eca.europa.eu/
Lists/ECADocuments/
OP12_01/OP12_01_EN.PDF .
26 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetus (EU) 
N:o 1303/2013, annettu 17 
päivänä joulukuuta 2013, 
Euroopan aluekehitysrahastoa, 
Euroopan sosiaalirahastoa, 
koheesiorahastoa, Euroopan 
maaseudun kehittämisen 
maatalousrahastoa ja 
Euroopan meri ‑ ja 
kalatalousrahastoa koskevista 
yhteisistä säännöksistä sekä 
Euroopan aluekehitysrahastoa, 
Euroopan sosiaalirahastoa, 
koheesiorahastoa ja Euroopan 
meri ‑ ja kalatalousrahastoa 
koskevista yleisistä 
säännöksistä sekä neuvoston 
asetuksen (EY) N:o 1083/2006 
kumoamisesta (EUVL L 347, 
20.12.2013, s. 320), 2 artiklan 
33 kohta.
39 Huomautukset
85 
Uudessa lainsäädännössä painotetaan 
toimenpiteiden todennettavuutta ja 
valvottavuutta27, vaikka tämä seikka 
katettiin jo ohjelmakauden 2007–2013 
yleisissä valvontaperiaatteissa. Uu ‑
sien sääntöjen mukaisesti jäsenval ‑
tioiden on varmistettava, että kaikki 
maaseudun kehittämistoimenpiteet 
ovat todennettavissa ja valvottavissa 
sekä ennalta eli ennen kuin ne tosi ‑
asiassa toteutetaan että myöhemmin 
täytäntöönpanon aikana. Tilintarkas ‑
tustuomioistuin katsoo, että tämä 
lähestymistapa todennäköisesti auttaa 
vähentämään virhetasoa kahdella ta ‑
valla; yhtäältä sen ansiosta on mahdol ‑
lista määritellä tukikelpoisuuskriteerit 
ja muut sitoumukset tarkemmin, jotta 
edunsaajat voivat ymmärtää ne parem ‑
min ja noudattaa niitä, ja toisaalta sen 
avulla valvontamenettelyt on mah ‑
dollista suunnitella paremmin, jotta 
varmistetaan, että kyseiset kriteerit 
voidaan todentaa vaikuttavalla tavalla.
86 
Uudessa lainsäädännössä myös pa ‑
rannetaan menetelmiä, joiden avulla 
määritetään ja korvataan edunsaajille 
aiheutuneet kulut. Tavanomainen 
korvaamismenettely perustuu edun ‑
saajille tosiasiallisesti aiheutuneisiin 
ja heidän maksamiin tukikelpoisiin 
kuluihin. Lisäksi uudessa lainsäädän ‑
tökehyksessä asetetaan korvaami ‑
sen kanssa tasavertaiseen asemaan 
vaihtoehtoisia menetelmiä, kuten 
vakiomaksut, kertaluontoiset maksut 
ja kiinteämääräinen rahoitus. Tilintar ‑
kastustuomioistuin katsoo, että näiden 
yksinkertaistettujen kulumenetelmien 
käytöstä on todennäköisesti hyötyä 
kaikille osapuolille, koska se saattaa 
vähentää hallinnollisia muodollisuuk ‑
sia ja rajoittaa niiden virheiden laa ‑
juutta, jotka liittyvät maksupyyntöjen 
valmisteluun ja tarkistamiseen laskujen 
ja maksuasiakirjojen perusteella.87 
Akkreditoitujen maksajavirastojen on 
noudatettava petosten osalta lisäkri ‑
teerejä. Vaatimus, jonka mukaan nämä 
tekijät on sisällytettävä tarkastuksiin, 
jotta petokset ehkäistään ja havaitaan, 
on otettu huomioon, mutta kahdessa 
uudessa säännöksessä korostetaan 
tältä osin maksajavirastojen roo ‑
lia; henkilöstön koulutukseen tulee 
sisältyä petoksia koskevan tietoisuu ‑
den lisääminen ja valvontatoimien on 
käsitettävä myös petosten ehkäise ‑
miseen ja havaitsemiseen tarkoitetut 
menettelyt. On todennäköistä, että 
tämä kehitys auttaa maksajavirastoja 
lisäämään toimiensa vaikuttavuutta 
vilpillisten tekojen ehkäisemisen ja 
havaitsemisen osalta.
88 
Ohjelmakaudella 2007–2013 sovellet ‑
tua ”n+2” ‑sääntöä (ks. kohta 18) on 
löyhennetty ja se on muutettu ”n+3” 
‑säännöksi28, jonka ansiosta jäsenval ‑
tiot saavat yhden vuoden lisää aikaa 
käyttää myönnetyt talousarviomää ‑
rärahat. Tämä voisi vähentää epätasa ‑
painoa, mikä vallitsee jäsenvaltioille 
määrärahojen käytöstä aiheutuvan 
paineen ja sen tarpeen välillä, että on 
varmistettava, että määrärahat on käy ‑
tetty oikein ja moitteettoman varain ‑
hoidon periaatteiden mukaisesti.
89 
Yleisenä sääntönä on, että elintarvik ‑
keiden jalostustoimintaan tehtyjen 
investointien edunsaajien on oltava 
pieniä ja keskisuuria yrityksiä (ks. 
kohta 43). Uudessa lainsäädäntökehyk ‑
sessä kyseinen tukikelpoisuuskriteeri 
poistetaan. Se oli yksi tämäntyyppi ‑
seen investointiin liittyvien virheiden 
pääasiallisista syistä. Tällä ehdotuk ‑
sella saattaa olla myönteinen vaikutus 
virhetason vähentämiseen, mutta 
kielteinen vaikutus toimintapolitiikan 
vaikuttavuuteen (ks. kohta 35).27 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetus (EU) 
N:o 1305/2013, annettu 17 
päivänä joulukuuta 2013, 
Euroopan maaseudun 
kehittämisen 
maatalousrahaston 
(maaseuturahasto) tuesta 
maaseudun kehittämiseen ja 
neuvoston asetuksen (EY) 
N:o 1698/2005 kumoamisesta 
(EUVL L 347, 20.2.2013, s. 487), 
62 artikla.
28 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetus (EU) 
N:o 1306/2013, annettu 17 
päivänä joulukuuta 2013, 
yhteisen maatalouspolitiikan 
rahoituksesta, hallinnoinnista 
ja seurannasta ja neuvoston 
asetusten (ETY) N:o 352/78, 
(EY) N:o 165/94, (EY) 
N:o 2799/98, (EY) 
N:o 814/2000, (EY) 
N:o 1290/2005 ja (EY) 
N:o 485/2008 kumoamisesta 
(EUVL L 347, 20.12.2013, s. 549), 
38 artiklan 1 kohta.
40 Huomautukset
90 
Jos edunsaajan pyytämän maksun 
ja maksajaviraston tukikelpoiseksi 
ilmoittaman määrän välinen ero oli 
ohjelmakaudella 2007–201329 yli kolme 
prosenttia, tapaukseen sovellettiin 
kyseisen eron suuruista seuraamusta. 
Järjestelmä on olemassa sitä varten, 
että edunsaajat eivät ilmoittaisi kuluja, 
jotka eivät ole tukikelpoisia. Uuden 
lainsäädäntökehyksen30 mukaisesti 
seuraamuksen soveltamisen raja‑arvoa 
on nostettu kymmeneen prosenttiin. 
Muutos todennäköisesti vähentää sää ‑
döksen varoittavaa vaikutusta, mikä 
saattaa lisätä maksupyyntöihin sisälty ‑
viä tukeen oikeuttamattomia kuluja.
EU:n asetusten säännökset 
eivät ole pääasiallinen 
virhelähde
91 
Kuten edellä on osoitettu, uusi EU:n 
lainsäädäntökehys tulee todennäköi ‑
sesti auttamaan virhetason alentami ‑
sessa. Lisähuomiota on kiinnitettävä 
sääntelyprosessin myöhempiin vaihei ‑
siin jäsenvaltioiden tasolla, sillä suurin 
osa virheistä aiheutuu jäsenvaltion 
lainsäädännön säännösten täytäntöön ‑
panossa (ks. kohta 14).
92 
Koska jäsenvaltioiden lainsäädäntöä 
ei ole vielä hyväksytty (ks. kohta 10), 
sääntelymuutosten mahdollisesta vai ‑
kutuksesta virhetasoon ei voitu saada 
tarkempaa käsitystä.29 Komission asetus (EU) 
N:o 65/2011, 30 artiklan 1 
kohta.
30 Komission 
täytäntöönpanoasetus (EU) 
N:o 809/2014, annettu 
17 päivänä heinäkuuta 2014, 
Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetuksen (EU) 
N:o 1306/2013 
soveltamissäännöistä 
yhdennetyn hallinto ‑ ja 
valvontajärjestelmän, 
maaseudun 
kehittämistoimenpiteiden ja 
täydentävien ehtojen osalta 
(EUVL L 227, 31.7.2014, s. 69), 
63 artiklan 1 kohta.
41
 Johtopäätökset ja 
suositukset
93 
Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että 
komissio ja jäsenvaltiot puuttuvat maa ‑
seudun kehittämisen alan korkeaan 
virhetasoon johtaneisiin syihin osittain 
vaikuttavalla tavalla. Tämä yleinen 
johtopäätös perustuu pääasiassa arvi ‑
ointiin, jonka mukaan jäsenvaltioiden 
toimintasuunnitelmissa ei komission 
aloitteista huolimatta käsitellä yksilöi ‑
tyjä puutteita systemaattisesti.
94 
Tilintarkastustuomioistuin yksilöi 
maaseudun kehittämisen menoihin 
liittyvien virheiden syitä analysoimalla 
otoksen, jonka tapahtumat oli poi ‑
mittu satunnaisotannalla vuosia 2011, 
2012 ja 2013 koskevien laillisuuden ja 
sääntöjenmukaisuuden tarkastusten 
aikana. Tuloksista kävi ilmi, että kulu ‑
jen tasaisesta jakautumisesta huoli ‑
matta investointitoimenpiteiden osuus 
virhetasosta on kaksi kolmasosaa ja 
pinta‑alatuen osuus oli jäljelle jäävä 
kolmasosa (kohdat 12–21).
95 
Investointitoimenpiteiden osalta vir ‑
heiden syyt voidaan yksilöidä seuraa ‑
villa kahdella tavalla (kohdat 22–54):
 – edunsaajan näkökulmasta sääntö ‑
jen noudattamatta jättäminen liit ‑
tyy lähinnä julkisiin hankintoihin, 
yksityisten ja julkisten edunsaa ‑
jien tukikelpoisuuskriteereihin ja 
epäiltyihin yksityisten edunsaajien 
vilpillisiin tekoihin – maksajavirastojen osalta tilintar ‑
kastustuomioistuin totesi, että 
suurin osa virheistä voisi ja olisi 
pitänyt ehkäistä hallinnollisten 
ja paikalla tehtävien tarkastusten 
yhteydessä.
96 
Pinta‑alatuen osalta virhetaso selittyy 
seuraavilla kolmella tekijällä: edunsaa ‑
jille tarkoitetut kannustimet maata ‑
lousalan sitoumusten täyttämiseksi 
ovat vähäiset, maataloussitoumusten 
valvonnan taso on alhainen eikä 
seuraamusjärjestelmä ole kovinkaan 
varoittava (kohdat 55–69).
97 
Komissio pyysi maaseudun kehittä ‑
misen alan korkean virhetason vuoksi 
jäsenvaltioita kehittämään toiminta ‑
suunnitelmia, joiden avulla virheiden 
syyt ehkäistään ja korjataan. Kehitys 
on myönteinen, mutta toimintasuun ‑
nitelmilla on lähinnä vain reaktiivinen 
rooli eikä niissä puututa järjestelmäl ‑
lisesti ongelmiin, jotka aiheuttivat vir ‑
heitä kaikissa jäsenvaltioissa. Erityisesti 
puuttuvat toimet, joilla ehkäistäisiin 
laajalle levinneitä puutteita EU:n tasol ‑
la (kohdat 70–81).
42 Johtopäätökset ja suositukset
Suositus 1
Komission olisi täydennettävä nykyisiä 
korjaavia toimiaan keskittymällä edel ‑
leen maaseudun kehittämismenoissa 
esiintyvien virheiden perimmäisiin 
syihin. Jäsenvaltioiden olisi tältä osin 
toteutettava tarvittaessa seuraavat 
ehkäisevät ja korjaavat toimet:
Julkiset hankinnat
• Jäsenvaltioiden olisi kehitettävä ja 
annettava edunsaajille ennakko ‑
ehtojen käsitteen soveltamiseen 
(ks. kohta 84) tarkat ohjeet, joissa 
selitetään, miten julkisia hankinto ‑
ja koskevia sääntöjä sovelletaan. 
Julkisia hankintoja koskevien 
sääntöjen noudattamisen valvon ‑
taan erikoistuneiden kansallisten 
viranomaisten olisi oltava tässä 
prosessissa mukana. Prosessin olisi 
kohdistuttava kolmeen pääasial ‑
liseen rikkomukseen: sopimus on 
tehty suoraan ilman kilpailume ‑
nettelyä, valinta ‑ ja myöntämispe ‑
rusteita ei ole sovellettu oikein tai 
tarjouksentekijöitä ole kohdeltu 
tasapuolisesti.
Sääntöjen tarkoituksellinen 
kiertäminen
• Jäsenvaltioiden olisi vahvistettava 
maaseudun kehittämisohjelmien 
tukikelpoisuus ‑ ja valintakriteerien 
perusteella ohjeet, jotka auttavat 
niiden tarkastajia yksilöimään 
epäiltyjen vilpillisten tekojen 
indikaattorit.Maatalouden ympäristötuet
• Jäsenvaltioiden olisi laajennettava 
hallinnollisia tarkastuksiaan, jotta 
niihin sisältyisivät sitoumukset, 
jotka voidaan tarkastaa asiakir ‑
jaevidenssin perusteella ja jotka 
nykyään tarkistetaan ainoastaan 
viiden prosentin otokseen perus ‑
tuvien paikalla tehtävien tarkas ‑
tusten aikana. Lisäksi vähennyk ‑
siin ja seuraamuksiin perustuva 
järjestelmä olisi suunniteltava 
siten, että sillä olisi vaikuttava 
varoittava vaikutus mahdollisiin 
sääntöjenrikkojiin.
98 
EU:n lainsäädäntökehys ohjelmakau ‑
delle 2014–2020 on hyväksytty. Sitä 
voidaan mahdollisesti käyttää virhei ‑
den syihin puuttumiseen. Virheitä 
voidaan vähentää ensisijaisesti sään ‑
telyjärjestelmän kahdessa vaiheessa, 
jotka ovat parhaillaan käynnissä: kun 
komissio arvioi ja hyväksyy maaseu ‑
dun kehittämisohjelmia ja kun jäsen ‑
valtiot panevat täytäntöön kansallisia 
sääntelykehyksiä (kohdat 82–92).
Suositus 2
Komission olisi valvottava tiiviisti 
maaseudun kehittämisohjelmien täy ‑
täntöönpanoa ja otettava säännönmu ‑
kaisuuden tarkastuksissaan huomioon 
sovellettavat säännöt ja tarvittaessa 
myös kansallisella tasolla hyväksytyt 
säännöt, jotta ohjelmakaudella 2007–
2013 havaittujen toistuvien puutteiden 
ja virheiden riski vähenisi.
43 Johtopäätökset ja suositukset
99 
Tilintarkastustuomioistuin yksi ‑
löi yhden investointitoimenpiteen 
(nuorten viljelijöiden aloitustuki, ks. 
kohdat 36–38) ja kaksi pinta‑alatuen 
toimenpidettä (”epäsuotuisille alueille 
tarkoitetut tuet”, ks. kohdat 66–69), 
joiden virhetaso oli alhainen. Näillä 
toimenpiteillä on kolme pääpiirrettä: 
tarkennettu soveltamisala, vähäinen 
vaatimusten määrä ja kertaluontoiset 
maksut. Tilintarkastustuomioistuin 
havaitsi, että kaikkein virhealttein oli 
eräs toinen investointitoimenpide, jolla 
tuetaan investointeja maataloustuot ‑
teiden jalostamiseen. Yli puolessa tar ‑
kastetuista hankkeista esiintyi virheitä, 
joista kolmasosa johtui epäillyistä 
vilpillisistä teoista. Tilintarkastustuo ‑
mioistuin on kritisoinut kyseisen toi ‑
menpiteen vaikuttavuutta aiemmassa 
erityiskertomuksessaan.
Suositus 3
Komission ja jäsenvaltioiden olisi 
analysoitava
• missä määrin tarkemmin suun ‑
natun soveltamisalan, vähäisten 
tukikelpoisuuskriteerien ja yksin ‑
kertaistettujen kustannusvaihto ‑
ehtojen käytön ominaisuuksia voi ‑
taisiin hyödyntää yhä useampien 
tukitoimenpiteiden suunnittelussa 
ja täytäntöönpanossa näiden 
toimenpiteiden yleistavoitteita 
vaarantamatta• miten voitaisiin parantaa maata ‑
loustuotteiden jalostamiseen täh ‑
täävien investointien tukemiseen 
tarkoitettua järjestelmää ottamalla 
huomioon seuraavat tekijät:
– tosiasiallinen julkisen tuen 
tarve alalla ja nollavaikutusriski
– kohteena olevien edunsaajien 
luokat: viljelijät, jotka pyr ‑
kivät liiketoimintansa verti ‑
kaaliin yhdentymiseen, tai 
yritykset, jotka eivät harjoita 
maataloustoimintaa
– korkea julkisen tuen enim ‑
mäismäärä, joka toimii kan ‑
nustimena suuryrityksille, sillä 
ainoastaan niillä on mahdol ‑
lisuus saada edellytettyä 
osarahoitusta
– tukikelpoisuusehdot kokonai ‑
suudessaan ja mahdollisuudet 
kiertää niitä
– enemmän ponnisteluja hallin ‑
nollisten ja paikalla tehtävien 
tarkastusten suunnittelun ja 
toimittamisen parantamiseksi
• maatalouden ympäristötukitoi ‑
menpide, jotta jäsenvaltiot voi ‑
sivat mahdollisuuksien mukaan 
valvoa sitoumuksia hallinnollisilla 
tarkastuksilla.
44 Johtopäätökset ja suositukset
100  
Tässä kertomuksessa mainitaan virhei ‑
den syiden vähentämisen osalta toistu ‑
vana havaintona (ks. kohdat 33–35, 38, 
67 ja 88–90, laatikko 3  ja laatikko 11 ) 
tarve ylläpitää sääntöjen määrä ja mo ‑
nimutkaisuus asianmukaisesti tasapai ‑
nossa; tämä kumpuaa tarpeesta saa ‑
vuttaa ennalta määritellyt tavoitteet 
ja tarpeesta taata menojen laillisuus ja sääntöjenmukaisuus. Tilintarkastus ‑
tuomioistuin katsoo, että maaseudun 
kehittämispolitiikan täytäntöönpa ‑
non onnistuminen edellyttää oikean 
tasapainon löytämistä näiden kahden 
vastapainon välille.
Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen 
Rasa Budbergytėn johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 
17. joulukuuta 2014 pitämässään kokouksessa.
 Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 presidentti
45
 Liite
Maaseudun kehittämistoimenpiteet
Investointitoimenpiteet
Toimenpide Menot1 (euroa)Tarkastetut 
tapahtumat
Maatilojen nykyaikaistaminen 8 204 333 653 53
Elinkeinoelämän ja maaseutuväestön peruspalvelut 1 965 164 204 24
Nuorten viljelijöiden aloitustuki 2 096 198 537 20
Kylien kunnostus ja kehittäminen 2 300 229 913 20
Maa- ja metsätaloustuotteiden arvon lisääminen 2 990 722 693 19
Paikallisten kehittämisstrategioiden täytäntöönpano. Elämänlaatu/monipuolistaminen 1 707 595 920 17
Maa- ja metsätalouden kehittämiseen ja mukauttamiseen liittyvä infrastruktuuri 2 355 539 793 15
Varhaiseläke 2 051 938 167 13
Yritysten perustaminen ja kehittäminen 881 435 718 9
Maaseutuperinnön säilyttäminen ja edistäminen 682 545 431 8
Metsätalouden tuottokyvyn palauttaminen ja ennalta ehkäisevien toimien käyttöönotto 963 189 776 5
Tekninen apu 763 706 346 4
Taloudellisen toiminnan laajentaminen maatalouden ulkopuolelle 714 070  708 4
Ammatillista koulutusta ja tiedotusta koskevat toimet 518 543  051 4
Matkailuelinkeinojen edistäminen 482 748 900 4
Luonnononnettomuuksien vahingoittamien maatalouden tuotantomahdollisuuksien palauttami -
nen ja asianmukaisten ennalta ehkäisevien toimien käyttöönotto348 644 877 4
Yhteistyö maatalouden ja elintarvikealan sekä metsätalouden uusien tuotteiden, menetelmien ja 
tekniikoiden kehittämiseksi113 588 163 4
Paikallisen toimintaryhmän toiminnan takaaminen, pätevyyden hankkiminen ja toiminnan 
edistäminen alueella545 795 172 3
Yhteisen markkinajärjestelyn uudistuksesta johtuvan rakenneuudistuksen kohteena olevat tilat 146 941 744 3
Paikallisten kehittämisstrategioiden täytäntöönpano. Kilpailukyky 145 665 094 3
Maatalousmaan ensimmäinen metsitys (perustamiskustannukset) 1 226 065 54522
Ei-tuotannolliset investoinnit metsiin 379 677 940 2
Osittainen omavaraisviljely 609 703  070 1
Maatalouden ympäristösitoumuksiin tai Natura 2000 -ohjelmaan liittyvät ei -tuotannolliset 
investoinnit315 192 539 1
Tuottajaryhmät 152 989 100 1
Neuvontapalvelujen käyttö 89 316 108 1
Viljelijöiden osallistuminen elintarvikkeiden laatujärjestelmiin 65 390 549 1
Tilanhoito-, lomitus- ja neuvontapalveluiden perustaminen 24 853 320 1
1 Jäsenvaltioille ohjelmakauden (2007) alusta varainhoitovuoden 2013 loppuun saakka maksettujen tukien kokonaismäärät (tilanne 15. lokakuuta 
2013) komission SFC‑tietokannan mukaan.
2 Maatalousmaan ensimmäinen metsitys eli tuki perustamiskustannuksiin (investoinnit maa‑alan valmisteluun ja istutukseen) ja pinta‑alatuki 
(ylläpito ja korvaukset). Komissiolle tehtävässä kuluilmoituksessa ei tehdä näiden välillä eroa.Liite
46 Liite
Investointitoimenpiteet
Toimenpide Menot1 (euroa)Tarkastetut 
tapahtumat
Maatiloille suunnattujen valistus- ja neuvontapalvelujen tarjoaminen Bulgariassa ja Romaniassa 7 136 945 1
Metsien taloudellisen arvon parantaminen 211 138 607 0
Muun kuin maatalousmaan ensimmäinen metsitys (perustamiskustannukset) 111 889  830 0
Pätevyyden hankkiminen, toiminnan edistäminen ja paikallisten kehittämisstrategioiden 
täytäntöönpano73 558 357 0
Tiedotus- ja menekinedistämistoimet 66 792  678 0
Yhteisön lainsäädäntöön perustuvien vaatimusten täyttäminen 59 547 670 0
Koulutus ja tiedotus 58 573 586 0
Yhteistyöhankkeiden täytäntöönpano 46 980  838 0
Paikallisten kehittämisstrategioiden täytäntöönpano. Ympäristö/maankäyttö 21 311 569 0
Peltometsätalousjärjestelmien ensimmäinen käyttöönotto maatalousmaalla 536 880 0
Yhteensä 33 499 252 991 247
Pinta‑alatuki
Toimenpide Menot (euroa)Tarkastetut 
tapahtumat
Maatalouden ympäristötuet 18 616 040 063 121
Vuoristoalueiden viljelijöille maksettavat luonnonhaittakorvaukset 6 267 068 345 43
Viljelijöille tarkoitetut luonnonhaittakorvaukset muilla kuin vuoristoalueilla 6 357 074 251 35
Eläinten hyvinvointia edistävät tuet 409 206 501 8
Maatalousmaan ensimmäinen metsitys (vuotuinen tuki viiden vuoden ajan ylläpitokuluihin tai 
tulonmenetyksen korvaamiseen 15 vuoden ajan)1 226 065 54526
Natura 2000 -tuet ja direktiiviin 2000/60/EY liittyvät tuet 165 985 883 1
Metsätalouden ympäristötuet 40 496 635 0
Natura 2000 -tuet 33 193  755 0
Täydentävä suora tuki Bulgariassa ja Romaniassa 436 997  683 0
Yhteensä 33 552 128 661 214
1 Jäsenvaltioille ohjelmakauden (2007) alusta varainhoitovuoden 2013 loppuun saakka maksettujen tukien kokonaismäärät (tilanne 15. lokakuuta 
2013) komission SFC‑tietokannan mukaan.
2 Maatalousmaan ensimmäinen metsitys eli tuki perustamiskustannuksiin (investoinnit maa‑alan valmisteluun ja istutukseen) ja pinta‑alatuki 
(ylläpito ja korvaukset). Komissiolle tehtävässä kuluilmoituksessa ei tehdä näiden välillä eroa.Liite
47
III
Komissio on vuodesta 2012 lähtien puuttunut kor ‑
kean virhetason ongelmaan pyytämällä jäsenvalti ‑
oilta kansallisia toimintasuunnitelmia ja seuraamalla 
niiden täytäntöönpanoa. Näitä toimintasuunnitel ‑
mia on saatujen kokemusten ja tilintarkastustuo ‑
mioistuimen suositusten perusteella parannettu 
ajan mittaan.
Kaikkien toimien odotettavissa olevat tulokset eivät 
aina ole ilmeisiä lyhyellä aikavälillä varsinkin, jos 
toimenpiteet pannaan täytäntöön monivuotisilla 
sitoumuksilla. On kuitenkin todettava, että yhteis ‑
ten ponnistelujen ensimmäiset tulokset virheiden 
vähentämiseksi toteuttamalla toimintasuunnitelmia 
ovat jo näkyvissä maaseudun kehittämismenoihin 
liittyvän virhetason alenemisena vuonna 2013.
Komissio aikoo edelleen seurata toimintasuunni ‑
telmien täytäntöönpanoa sekä tarkastuksen että 
toiminnan näkökannalta kahdenvälisten tapaamis ‑
ten, seurantakomiteoiden ja vuotuisten arviointiko ‑
kousten muodossa.
V
Myös komissio on omissa tarkastuksissaan havain ‑
nut puutteita, jotka koskevat julkisia hankintoja. 
Merkittäviä rahoitusoikaisuja on tältä osin jo tehty.
Julkiset hankinnat ovat keskeisiä tekijöitä maaseu ‑
dun kehittämisen toimintasuunnitelmissa.
On kuitenkin huomattava, että hankintasääntöjen 
noudattamatta jättäminen ei välttämättä merkitse 
sitä, että mitkään kustannukset eivät olisi tukikel ‑
poisia. Hanke sinällään voi saavuttaa tavoitteensa ja 
tuottaa lisäarvoa.Tiivistelmä
II
Komissio suhtautuu myönteisesti tilintarkastustuo ‑
mioistuimen kertomukseen, jossa analysoidaan 
virheiden perimmäisiä syitä ja esitetään yhteenveto 
tarkastuslausumamenettelyn tuloksista kolmen 
viime vuoden ajalta. Siinä vahvistetaan suurelta osin 
tärkeimmät päätelmät, jotka komissio on jo tehnyt 
Euroopan parlamentille ja neuvostolle kesäkuussa 
2013 esitetyssä komission yksiköiden valmisteluasia ‑
kirjassa1, jossa arvioidaan maaseudun kehittämis ‑
politiikan täytäntöönpanossa esiintyvien virheiden 
perimmäisiä syitä ja käsitellään korjaavia toimia. 
Tilintarkastustuomioistuimen mukaan maaseudun 
kehittämismenojen virhetaso vuosina 2011–2013 oli 
keskimäärin 8,2 prosenttia. Komissio toteaa kuiten ‑
kin, että virhetaso on laskenut hieman maaseutu ‑
rahaston osalta (8,4 % vuonna 2011 ja 7,9 % vuonna 
2013).
Virhetaso on korkeampi kuin tilintarkastustuomio ‑
istuimen vuosikertomuksen luvussa 4 vuosittain 
julkaistavat yksittäiset virhetasot. Tämä johtuu siitä, 
että nyt käsillä oleva analyysi kattaa 532 tapah ‑
tumasta 461 yhteensä kolmen vuoden ajalta (ne 
koskevat terveys ‑, ympäristö ‑ ja kalastuspolitiikkaa). 
Virhetaso on keskimääräistä alhaisempi niiden 71 
tapahtuman osalta, joita ei käsitellä tässä kerto ‑
muksessa. Komissio toteaa myös, että tilintarkas ‑
tustuomioistuin on määritellyt otoksen ja laskenut 
vuotuisen virhetason politiikkatasolla (maaseudun 
kehittäminen, ympäristö, kalastus ja terveysasiat).
Maaseudun kehittämisen osuus on 90 prosenttia 
toimintalohkoryhmän menoista eli se on yleensä 
alttiimpi virheille kuin muut toimintalohkoryhmän 
alat. Joidenkin maaseudun kehittämistoimenpitei ‑
siin liittyvien tukikelpoisuusvaatimusten monimut ‑
kaisuus oli merkittävä syy korkeisiin virhetasoihin.
1 SWD(2013) 244, 27.6.2013.Komission  
vastaus
Komission vastaus 48
VIII
Siltä osin kuin on kyse tuensaajien vähäisistä 
kannusteista noudattaa viljelysitoumuksia, maata ‑
louden ympäristöohjelmat kuvastavat viljelijöiden 
tekemiä, pakolliset vaatimukset ylittäviä vapaa ‑
ehtoisia sitoumuksia tuottaa ympäristöhyötyjä ja 
julkishyödykkeitä. Maatalouden ympäristötukien 
korvaava luonne (aiheutuneiden kustannusten ja 
tulonmenetysten kattaminen) ei merkitse viljelijöille 
kertyvää välitöntä taloudellista hyötyä, vaikka se ei 
ole poissuljettua pitkällä aikavälillä.
Sitoumusten ”alhaisen” valvontatason osalta 
voidaan todeta, että jäsenvaltioiden on voimassa 
olevan lainsäädännön mukaan lisättävä paikalla 
tarkastettavien tuensaajien prosenttiosuutta, jos 
paikan päällä tehtävässä tarkastuksessa paljastuu 
merkittävää säännösten noudattamatta jättämistä. 
Tämän asianmukainen soveltaminen todennetaan 
komission suorittamissa sääntöjenmukaisuuden 
tarkastuksissa.
Maatalousalan sitoumusten valvontatasoksi on vah ‑
vistettu 100 prosenttia hallinnollisten tarkastusten 
osalta ja 5 prosenttia paikalla tehtävien tarkastusten 
osalta. Vuoden 2013 vuosikertomuksessa ilmoitetut 
hallinto ‑ ja valvontakustannukset ovat 4  miljar ‑
dia euroa koko YMP:n osalta. Näin ollen olisi paino ‑
tettava valvonnan tehokkuuden parantamista eikä 
valvonnan lisäämistä.
Seuraamusten osalta komissio toteaa, että vaikka 
noudattamatta jättämisen seuraamusten on oltava 
oikeasuhteisia, niiden on oltava edelleen varoittava 
väline.Komissio on jo antanut kautta 2014–2020 varten 
ohjeita toimijoille yleisten virheiden välttämiseksi 
Euroopan rakenne ‑ ja investointirahastojen hank ‑
keissa. Nämä suuntaviivat esitettiin hallintoviran ‑
omaisille ja maksajavirastoille virhetasoa käsitel ‑
leessä seminaarissa, joka järjestettiin lokakuussa 
2014.
VI
Maataloustuotteiden jalostamista tukevaa toimen ‑
pidettä koskevia merkittäviä puutteita seurataan 
sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyissä.
Tahallisten rikkomusten osalta komissio toteuttaa 
parhaillaan petostentorjuntastrategiaa järjestämällä 
aihetta koskevia seminaareja useissa jäsenvaltioissa.
Komissio yhtyy tähän päätelmään.
Komissio antaa jatkossakin jäsenvaltioille suosi ‑
tuksia ja ohjeita sekä levittää parhaita käytäntöjä, 
joilla parannetaan valvontajärjestelmää virheiden 
välttämiseksi.
Lisäksi maksajavirastojen on täytettävä asetuksen 
(EU) N:o 907/2014 liitteessä I (vuosien 2014–2020 
ohjelma) vahvistetut hyväksymisedellytykset ennen 
kuin maksuja suoritetaan. Komission yksiköt tarkas ‑
televat hyväksyntää jälkitarkastusten yhteydessä.
Komission vastaus 49
Lisäksi komissio on jo antanut jäsenvaltioille erityi ‑
set ohjeet julkisista hankinnoista sekä ympäristö ‑ ja 
ilmastotoimenpiteestä, mukaan luettuna kaksinker ‑
tainen rahoitus.
Sääntöjen tarkoituksellisen kiertämisen estäminen 
on osa petostentorjuntastrategiaa, ja asiasta järjes ‑
tetään useissa jäsenvaltioissa seminaareja.
XI b)
Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Komissio 
arvioi parhaillaan uusien ohjelmien valvotta ‑
vuutta ja todennettavuutta ja tuo esiin mahdol ‑
liset puutteet seurantakomiteoissa ja hallintovi ‑
ranomaisten kanssa järjestettävissä vuotuisissa 
arviointikokouksissa.
Lisäksi tarkastusten tuloksia seurataan tiiviisti, jotta 
voidaan havaita ja korjata mahdolliset virhelähteet, 
jotka johtuvat kansallisista täytäntöönpanosään ‑
nöistä, ja pyytää välittömiä muutoksia, jos ne ovat 
tarpeen.
Kokemuksista, joita on saatu ohjelmien ja kansal ‑
listen sääntöjen täytäntöönpanosta, tiedotetaan 
eurooppalaisen maaseudun kehittämisen ver ‑
koston kautta sekä virhetasoista järjestettävissä 
seminaareissa.
XI c)
Komissio hyväksyy suosituksen osittain, koska se 
ei voi ennakoida tällaisen analyysin laajuutta ja 
tuloksia tai lainsäätäjien tulevia poliittisia valintoja 
seuraavaa ohjelmakautta varten.IX
Toimintasuunnitelmien laatiminen on ennalta 
ehkäisevä toimintatapa, joka perustuu komission 
yksiköiden valmisteluasiakirjaan (2013) 244, ja sen 
pohjana on jäsenvaltioiden suorittama itsearvi ‑
ointi virhemäärään vaikuttaneista perimmäisistä 
syistä. Tähän prosessiin on vähitellen sisällytetty 
reaktiivinen näkökulma. Sen puitteissa otetaan 
järjestelmällisesti huomioon tarkastuksen tulokset 
ja ehdotetaan korjaavia toimia. Kaksinkertainen 
näkökulma (ennaltaehkäisevä ja reaktiivinen) on 
edelleen osa tätä prosessia. Toimintasuunnitelmien 
viimeisin päivitys osoittaa, että lähes puolet toi ‑
mista käynnistettiin tilintarkastustuomioistuimen 
tai komission konkreettisten tarkastushavaintojen 
johdosta, ja loput toimista perustuivat jäsenvaltioi ‑
den itsearviointiin.
Lisäksi kaikkien vuosien 2014–2020 maaseudun 
kehittämisohjelmiin sisältyvien toimenpiteiden 
todennettavuuden ja valvottavuuden ennakkoarvi ‑
oinnissa tarkastellaan virhetasoriskiä myös ehkäise ‑
vässä tarkoituksessa.
X
Komissio on samaa mieltä siitä, että on tärkeää 
luoda asianmukainen tasapaino sääntöjen määrän 
ja monimutkaisuuden välille ja toisaalta varmistaa 
menojen laillisuus ja sääntöjenmukaisuus.
XI a)
Komissio hyväksyy suosituksen. Tilintarkastustuo ‑
mioistuimen esille ottamia kysymyksiä olisi käsitel ‑
tävä ainoastaan toimintasuunnitelmissa, jos puut ‑
teita on havaittu. Komissio pitää tärkeänä ohjeita, 
jotka liittyvät kolmeen virheiden perimmäiseen 
syyhyn ja parhaiden käytäntöjen levittämiseen. Tätä 
käsitellään eurooppalaisen maaseudun kehittämis ‑
verkostossa ja seminaareissa.
Komission vastaus 50
Virhetaso on korkeampi kuin tilintarkastustuomio ‑
istuimen vuosikertomuksen luvussa 4 vuosittain 
julkaistavat yksittäiset virhetasot. Tämä johtuu siitä, 
että nyt käsillä oleva analyysi kattaa 532 tapah ‑
tumasta 461 yhteensä kolmen vuoden ajalta (ne 
kattavat terveys ‑, ympäristö ‑ ja kalastuspolitiikan). 
Virhetaso on keskimääräistä alhaisempi niiden 
71 tapahtuman osalta, joita ei käsitellä tässä kerto ‑
muksessa. Komissio toteaa myös, että tilintarkas ‑
tustuomioistuin on määritellyt otoksen ja laskee 
vuotuisen virhetason politiikkatasolla (maaseudun 
kehittäminen, ympäristö, kalastus ja terveysasiat).
Maaseudun kehittämisen osuus on 90 prosenttia 
toimintalohkoryhmän menoista eli se on yleensä 
alttiimpi virheille kuin muut toimintalohkoryhmän 
alat. Joidenkin maaseudun kehittämistoimenpitei ‑
siin liittyvien tukikelpoisuusvaatimusten monimut ‑
kaisuus oli merkittävä syy korkeisiin virhetasoihin.
05
Virhetasot eivät välttämättä tarkoita sitä, ettei 
politiikkatavoitteita ole saavutettu, mikä voidaan 
selvittää vain arvioimalla tuettujen toimintoja 
tuloksia. Maaseudun kehittämispolitiikan tavoittei ‑
den saavuttamiseksi politiikan täytäntöönpanoon 
liittyy väistämättä jonkin verran monimutkaisuutta 
kun otetaan huomioon maaseudun kehittämisen 
kunnianhimoiset tavoitteet. Tämän vuoksi on 
otettava huomioon, että on hyvin vaikeaa saavuttaa 
2 prosentin tai sitä alhaisempi virhetaso joutumatta 
käyttämään kohtuuttomasti voimavaroja, mikä joh ‑
taisi liian korkeisiin kustannuksiin.Komissio laatii vuonna 2017 rahaston strategisen 
kertomuksen, jossa esitetään yhteenveto jäsenval ‑
tioiden vuotuisista edistymiskertomuksista (asetuk ‑
sen (EU) N:o 1303/2013 53 artikla). Lisäksi komissio ja 
jäsenvaltiot arvioivat maaseudun kehittämisohjel ‑
mien tuloksia asetuksen (EU) N:o 1303/2013 21 artik ‑
lan mukaisessa tarkastelussa. Komissio arvioi 
näiden tulosten ja muun näytön (esim. tarkastuk ‑
sen tulokset) perusteella politiikan suunnittelua ja 
mahdollista tarvetta esittää ehdotuksia seuraavaa 
ohjelmakautta varten.
Komissio analysoi ohjelmakauden lopussa perus ‑
teellisesti kunkin tukitoimenpiteen tarvetta ennen 
ehdotuksen esittämistä seuraavaa ohjelmakautta 
varten, kuten tehtiin tämän ohjelmakauden osalta.
Komissio on samaa mieltä siitä, että hallinnollisia 
tarkastuksia olisi käytettävä aina, kun se on mahdol ‑
lista, mutta toteaa, että useimmissa maatalouden 
ympäristöohjelmaan liittyvissä tapauksissa tämä ei 
ole mahdollista.
Johdanto
01
EU myönsi 96  miljardia  euroa ja jäsenvaltioiden 
osuus on arvioitu 55  miljardiksi  euroksi.
04
Tilintarkastustuomioistuimen mukaan maaseudun 
kehittämismenojen virhetaso vuosina 2011–2013 oli 
keskimäärin 8,2 prosenttia. Komissio toteaa kuitenkin, 
että virhetaso on laskenut hieman maaseuturahaston 
osalta (8,4 % vuonna 2011 ja 7,9 % vuonna 2013).
Komission vastaus 51
Julkiset hankinnat ovat keskeisiä tekijöitä maaseu ‑
dun kehittämisen toimintasuunnitelmissa.
On kuitenkin huomattava, että hankintasääntöjen 
noudattamatta jättäminen ei välttämättä merkitse 
sitä, että mitkään kustannukset eivät olisi tukikel ‑
poisia. Hanke sinällään voi saavuttaa tavoitteensa ja 
tuottaa lisäarvoa.
Lisäksi komissio antoi 19. joulukuuta 2013 uudet 
suuntaviivat2 niiden rahoitusoikaisujen määrittämi ‑
sen osalta, jotka tehdään julkisia hankintoja koske ‑
vien sääntöjen noudattamatta jättämisen vuoksi, 
yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoituihin 
menoihin. Näiden suuntaviivojen mukaan hankin ‑
tasääntöjen noudattamatta jättämisen vakavuus 
arvioidaan suhteellisuusperiaatteen mukaisesti.
Ohjeasiakirja, jossa käsitellään yleisimpiä sääntö ‑
jenvastaisuuksia Euroopan rakenne ‑ ja investointi ‑
rahastojen hallinnoinnissa, on jo esitetty jäsenvalti ‑
oille (neljäs virhetasoa koskeva seminaari, lokakuu 
2014).
27
Taulukon 1 osalta:
Romania : Tilintarkastustuomioistuin havaitsi ilmoi ‑
tetun virheen vuoden 2012 tarkastuslausumassa. 
Romanian virhetasoa koskeva toimintasuunnitelma 
sisältää toimenpiteitä, joilla puututaan julkisia 
hankintoja koskevissa menettelyissä todettuihin 
puutteisiin.
Alankomaat : Kyseessä oleva maakunta peruutti 
hankintasäännöt taannehtivasti vuonna 2012 niin, 
että peruutus tuli voimaan 1. tammikuuta 2010. Tätä 
ei olisi kuitenkaan pitänyt soveltaa tähän tapauk ‑
seen. Komissio seuraa asiaa jäsenvaltion kanssa.
Saksa (Brandenburg -Berlin) : Koska viimeiset laaja ‑
kaistaa koskevat sitoumukset voitiin tehdä vuonna 
2012, muita ennaltaehkäiseviä ja korjaavia toimia ei 
voitu toteuttaa. Laajakaistatukea ei enää myönnetä 
kaudella 2014–2020.
2 Komission päätös C(2013) 9527.Havaittujen virheiden tyypit ja esiintyvyys
12
Mitä tulee tilintarkastustuomioistuimen havait ‑
semiin virheisiin, on todettava, että komissio on 
omissa investointitoimenpiteitä ja pinta‑alaan 
liittyviä tukijärjestelmiä koskevissa tarkastuksissaan 
havainnut samankaltaisia puutteita kuin tilintarkas ‑
tustuomioistuin on havainnut. Kyseisille jäsenvalti ‑
oille on määrätty rahoitusoikaisuja (tai sääntöjen ‑
mukaisuuden tarkastusmenettelyt ovat käynnissä 
oikaisujen tekemiseksi) EU:n talousarvion suojaami ‑
seksi. Lisäksi silloin, kun puutteita havaittiin, kyseis ‑
ten jäsenvaltioiden oli toteutettava korjaavia toimia.
14
Maaseudun kehittämispolitiikkaa toteutetaan 
kansallisen tai alueellisen maaseudun kehittä ‑
misohjelman perusteella. Suurin osa virheistä 
liittyy ohjelmissa ja muissa kansallisissa säännöissä 
vahvistettuihin erityisedellytyksiin. Ne ovat välttä ‑
mättömiä politiikan panemiseksi täytäntöön, mutta 
jäsenvaltioiden haasteena on rajoittaa kansalliset 
säännöt niihin, jotka ovat ehdottoman välttämättö ‑
miä politiikkatavoitteiden saavuttamiseksi.
Ohjelmakaudella 2014–2020 kaikkiin maaseudun 
kehittämisohjelmiin on sisällyttävä toimenpiteiden 
todennettavuutta ja valvottavuutta koskeva ennak ‑
koarviointi, jonka tekevät hallintoviranomainen ja 
maksajavirasto yhdessä.
Huomautukset
26
Komissio havaitsi omien tarkastustensa yhteydessä 
puutteita myös julkisia hankintoja koskevissa menet ‑
telyissä. Rahoitusoikaisuja on jo tehty tältä osin.
Komission vastaus 52
40
Komissio haluaa huomauttaa, että jäsenvaltioiden 
havaitsemien ja raportoimien, maaseudun kehit ‑
tämiseen liittyvien vilpillisten menojen osuus on 
0,11 prosenttia3.
43
Komissio on omissa tarkastuksissaan havainnut 
puutteita myös pieniä ja keskisuuria yrityksiä 
(pk‑yrityksiä) koskevan kriteerin todentamisessa. 
Lisäksi asianmukaisia yksityisiä hankintamenettelyjä 
oli jätetty noudattamatta. Jos puutteita havaittiin, 
kyseisille jäsenvaltioille määrättiin nettomääräisiä 
rahoitusoikaisuja (tai sääntöjenmukaisuuden tar ‑
kastusmenettelyt ovat käynnissä oikaisujen teke ‑
miseksi) EU:n talousarvion suojaamiseksi. Lisäksi 
kyseisten jäsenvaltioiden oli toteutettava korjaavia 
toimia.
Nykyisessä vuosien 2014–2020 oikeuskehyksessä ei 
ole rajoitettu niiden yritysten kokoa, jotka voivat 
saa tukea investoidessaan aineellisiin hyödykkei ‑
siin. Jäsenvaltiot voivat kohdentaa tuen tietyille 
edunsaajille SWOT‑analyysin ja tarvearvion jälkeen. 
Näiden lisävaatimusten on oltava valvottavissa ja 
todennettavissa.
46
Vastaavia säännöksiä on tarkoitus soveltaa kaudella 
2014–2020.
48
Komissio on samaa mieltä siitä, että kansallis ‑
ten viranomaisten olisi ollut mahdollista havaita 
monet tilintarkastustuomioistuimen löytämistä 
virheistä. YMP:n säännöissä annetaan jäsenvaltioille 
kaikki tarvittavat välineet useimpien virheriskien 
lieventämiseksi.
Komissio antaa jatkossakin jäsenvaltioille suosi ‑
tuksia ja ohjeita sekä levittää parhaita käytäntöjä, 
joilla parannetaan valvontajärjestelmää virheiden 
välttämiseksi.
3  Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle: 
Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaaminen  – 
Petostentorjunta – Vuosikertomus 2013 COM(2014) 474 final.Laatikko 2
Ruotsi on sisällyttänyt ”julkiset hankinnat” vir ‑
heiden perimmäiseksi syyksi sekä korjaavia ja 
ennaltaehkäiseviä toimia virhetasoa koskevaan 
toimintasuunnitelmaansa.
32
Taulukossa 2 mainittuihin puutteisiin vastataan 
toimintasuunnitelmissa, joiden tarkoituksena on 
parantaa hallinnollista valvontajärjestelmää.
35
Komissio on samaa mieltä siitä, että yksinkertaista ‑
minen ei saisi haitata moitteettoman varainhoidon 
periaatteita.
Vuosien 2014–2020 YMP:n uusi oikeuskehys sisältää 
yksinkertaistamistekijöitä, joilla ei ole haitallista 
vaikutusta moitteettomaan varainhoitoon (esim. 
kertaluonteiset maksut, vakiokustannukset). Ase ‑
tuksen (EU) N:o 1305/2013  60 artiklassa säädetään, 
että tukikelpoisia ovat ainoastaan sellaiset inves ‑
tointeihin liittyvät menot, jotka ovat aiheutuneet 
hakemuksen toimittamisen jälkeen.
Laatikko 3
Mainittuihin puutteisiin vastataan toimintasuunni ‑
telmissa, joiden tarkoituksena on parantaa hallin ‑
nollista valvontajärjestelmää.
Tämä ei ole enää mahdollista uuden oikeuskehyk ‑
sen mukaisesti. Katso vastaus kohtaan 35.
38
Kertaluonteinen maksu, kuten nuorten viljelijöiden 
tuen tapauksessa, ei ehkä vastaa muiden toimen ‑
piteiden politiikkatavoitteita. Siksi täytäntöönpa ‑
non yksinkertaistamisella on varmistettava riittävä 
tasapaino kyseessä olevien politiikkatavoitteiden 
saavuttamisen ja terveen taloudellisen tasapainon 
välillä. Virhetason alenemisen tuoman edun ei 
pitäisi olla ainoa huomioon otettava tekijä.  
Komission vastaus 53
62
Maatalouden ympäristösitoumusten ”alhaisen” 
valvontatason osalta voidaan todeta, että jäsen ‑
valtioiden on voimassa olevien säädösten mukaan 
lisättävä paikalla tarkastettavien tuensaajien pro ‑
senttiosuutta, jos paikan päällä tehtävässä tarkas ‑
tuksessa paljastuu merkittävää säännösten noudat ‑
tamatta jättämistä.
Jäsenvaltiosta ja yksittäisestä toimenpiteestä riip ‑
puen paikan päällä tehtävien tarkastusten taso voi 
olla suurempi kuin 5 prosenttia. Tämän asianmukai ‑
nen soveltaminen todennetaan komission suoritta ‑
missa sääntöjenmukaisuuden tarkastuksissa.
Kaikki tukikelpoisuusperusteet, sitoumukset ja muut 
velvoitteet on tarkastettava paikalla tehtävän tar ‑
kastuksen aikana. Jos jotain näistä ei voida tarkastaa 
paikalla, järjestetään toinen tarkastuskäynti.
63
Sovellettavien säädösten mukaan hallinnollisten 
tarkastusten on koskettava kaikkia seikkoja, jotka 
on mahdollista ja tarkoituksenmukaista tarkastaa 
hallinnollisin keinoin (mukaan lukien maatalouden 
ympäristösitoumusten noudattaminen).
Komissio tarkastaa sääntöjenmukaisuuden tarkas ‑
tusten yhteydessä myös, voitaisiinko tarkastukset 
tehdä hallinnollisesti paikan päällä tehtävien tarkas ‑
tusten lisäksi. Jäsenvaltioille annetaan tarvittaessa 
suosituksia ja tehdään rahoitusoikaisuja.
Lisäksi YMP:n uusi vuosien 2014–2020 oikeuske ‑
hys sisältää säännöksiä, joissa edellytetään jäsen ‑
valtioiden varmistavan, että kaikki maaseudun 
kehittämistoimenpiteet, joita ne aikovat toteuttaa, 
ovat todennettavissa ja valvottavissa. Maaseudun 
kehittämisohjelmaan on sisällytettävä ennakko ‑
arviointi toimenpiteiden todennettavuudesta ja 
valvottavuudesta.Laatikko 5
Mainittuihin puutteisiin vastataan toimintasuunni ‑
telmissa, joiden tarkoituksena on parantaa hallin ‑
nollista valvontajärjestelmää.
51
Komissio on omissa tarkastuksissaan havainnut 
puutteita myös hallinnollisten tarkastusten suoritta ‑
misessa. Asianomaisten jäsenvaltioiden edellytettiin 
toteuttavan korjaavia toimia ja rahoitusoikaisuja on 
määrätty tehtäväksi tarvittaessa.
57
Komissio on omissa tarkastuksissaan havainnut 
puutteita myös maatalouden ympäristösitoumusten 
todentamisessa ja asianomaisten jäsenvaltioiden 
edellytettiin toteuttavan korjaavia toimenpiteitä. 
Lisäksi kyseisille jäsenvaltioille on määrätty rahoi ‑
tusoikaisuja silloin, kun se on aiheellista.
Laatikko 7
Maltaa koskevat puutteet ovat suurelta osin seura ‑
usta siitä, että maatalouden ympäristötoimenpitei ‑
den tuensaajat eivät noudata sitoumuksia. Maltan 
hallitus on toteuttanut monia kohdennettuja tiedo ‑
tustoimia ja antanut koulutusta henkilökohtaisesti 
joillekin tuensaajille.
59
Maatalouden ympäristöohjelmat kuvastavat vilje ‑
lijöiden tekemiä, pakolliset vaatimukset ylittäviä 
vapaaehtoisia sitoumuksia tuottaa ympäristöhyö ‑
tyjä ja julkishyödykkeitä. Maatalouden ympäristötu ‑
kien korvaava luonne (aiheutuneiden kustannusten 
ja tulonmenetysten kattaminen) ei merkitse viljeli ‑
jöille kertyvää välitöntä taloudellista hyötyä, vaikka 
se ei ole poissuljettua pitkällä aikavälillä.
Komission vastaus 54
Komissio aikoo edelleen seurata toimintasuunni ‑
telmien täytäntöönpanoa sekä tarkastuksen että 
toiminnan näkökannalta kahdenvälisten tapaamis ‑
ten, seurantakomiteoiden ja vuotuisten arviointiko ‑
kousten muodossa.
75
Komission toimivaltaa on lisätty uudessa YMP‑ase ‑
tuksessa (EU) N:o 1306/2013. Asetuksen 41 artiklan 
2 kohdan mukaan välimaksut jäsenvaltiolle voidaan 
keskeyttää tai niitä voidaan vähentää, jos tode ‑
taan, että yksi tai useampi kansallisen valvontajär ‑
jestelmän keskeinen osa ei toimi tehokkaasti tai 
tarvittavia korjaavia toimenpiteitä ei ole toteutettu. 
Asetuksen 36 artiklan 7 kohdassa säädetään väli ‑
maksujen keskeyttämisestä ensimmäisenä nopeana 
ja reaktiivisena välineenä, jos on epäilyjä maksujen 
laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta.
Rahoitusoikaisujen välttämiseksi kunkin maksaja ‑
viraston, jonka osalta maatalouden ja maaseudun 
kehittämisen pääosaston vuotuisessa toiminta ‑
kertomuksessa on tehty varauksia, on toimittava 
ripeästi.
Komissio toteaa, että vaikka noudattamatta jättämi ‑
sen seuraamusten on oltava oikeasuhteisia, niiden 
on oltava edelleen varoittava väline.
76
Tarkastushavaintoja seurattiin järjestelmällisemmin 
toimintasuunnitelmien viimeisimmissä päivityksissä 
(syyskuu 2014). Jäsenvaltioiden oli otettava huo ‑
mioon tilintarkastustuomioistuimen ja komission 
tarkastushavainnot paljon laajemmassa mitta ‑
kaavassa. Jäsenvaltioiden esittämistä toimista 46 
prosenttia kohdistui konkreettisiin tarkastushavain ‑
toihin, joista 50 prosenttia oli peräisin tilintarkastus ‑
tuomioistuimen kertomuksista.
On myös huomattava, että komissio ryhtyy jatko ‑
toimiin kaikissa merkittävissä tapauksissa, joista 
tilintarkastustuomioistuin on raportoinut, mukaan 
lukien sääntöjenmukaisuusmenettely, jos se on 
tarpeen.64
Komissio toteaa, että vaikka noudattamatta jättämi ‑
sen seuraamusten on oltava oikeasuhteisia, niiden 
on oltava edelleen varoittava väline.
Uuden oikeuskehyksen mukaisesti myös noudatta ‑
misen jättämisen uusiutuminen on otettava huo ‑
mioon vähennyksen laskennassa. Jäsenvaltioiden 
tehtävänä on määritellä lainsäädäntöön sisältyvien 
kriteerien soveltaminen sekä konkreettiset tasot ja 
niiden määrät.
65
Kun on kyse vakavasta sitoumusten rikkomisesta, 
tuensaaja jätetään tuen ulkopuolelle sinä vuonna, 
jona havainto tehdään, ja sitä seuraavana vuonna.
Laatikko 10
Mainittuihin puutteisiin vastataan toimintasuunni ‑
telmissa, joiden tarkoituksena on parantaa hallin ‑
nollista valvontajärjestelmää.
74
Komissio on vuodesta 2012 lähtien puuttunut kor ‑
kean virhetason ongelmaan pyytämällä jäsenvalti ‑
oilta kansallisia toimintasuunnitelmia ja seuraamalla 
niiden täytäntöönpanoa. Näitä toimintasuunnitel ‑
mia on saatujen kokemusten ja tilintarkastustuo ‑
mioistuimen suositusten perusteella parannettu 
ajan mittaan.
Kaikkien toimien odotettavissa olevat tulokset eivät 
aina ole ilmeisiä lyhyellä aikavälillä varsinkin, jos 
toimenpiteet pannaan täytäntöön monivuotisilla 
sitoumuksilla. On kuitenkin todettava, että komis ‑
sion ja jäsenvaltioiden yhteisten ponnistelujen 
ensimmäiset tulokset virheiden vähentämiseksi 
toteuttamalla toimintasuunnitelmia ovat jo näky ‑
vissä maaseudun kehittämismenoihin liittyvän 
virhetason alenemisena vuonna 2013.
Komission vastaus 55
80
Komissio seuraa tarkastuksissa havaittuja puut ‑
teita, ja jäsenvaltioita pyydetään huomioimaan ne 
toimintasuunnitelmissaan.
81
Jäsenvaltioiden toteuttamalla toimenpiteiden 
(ehkäisevät toimet) todennettavuutta ja valvotta ‑
vuutta koskevalla ennakkoarvioinnilla sekä tarkas ‑
tushavaintojen tarkemmalla seurannalla voidaan 
parantaa toimintasuunnitelmien tehokkuutta, kuten 
lokakuun 2014 päivityksestä ilmenee.
90
Tilintarkastustuomioistuimen mainitsema muutos 
otettiin käyttöön, koska hallinnollisten seuraamus ‑
ten soveltaminen pieniin määriin voisi olla suh ‑
teetonta hyötyihin nähden, vaarantaen sen vuoksi 
moitteettoman varainhoidon.
91
Komissio on täysin tietoinen sääntelyprosessin 
myöhempien vaiheiden merkityksestä. Jäsenvalti ‑
oiden vastuita on tältä osin lujitettu edellyttämällä, 
että sekä hallintoviranomaiset että maksajavirastot 
toteuttavat ohjelmoitujen toimenpiteiden toden ‑
nettavuutta ja valvottavuutta koskevan ennakko ‑
arvioinnin. Lisäksi komissiolla on nyt käytössään 
vahvempia ehkäiseviä välineitä, kuten maksujen 
keskeyttäminen ja lykkääminen, joiden pitäisi 
ehkäistä virheitä.
Kuten tilintarkastustuomioistuin on vahvistanut 
erityiskertomuksessaan, ylisääntelyllä (ylimääräiset 
ja perusteettomat kansalliset tai alueelliset säännöt) 
on ainoastaan marginaalinen vaikutus virhetasoon.77
Toimintasuunnitelmat päivitettiin syyskuussa 2014 
kolmannen kerran. Sen yhteydessä jäsenvaltioita 
pyydettiin toimittamaan seurantaindikaattorit 
ja viimeisimmät tiedossa olevat tulokset toimien 
tehostamiseksi.
78
Maaseudun kehittämisen ja maatalouden rahas ‑
tojen neljässä yhteisessä, yksinomaan virhetasoja 
käsitteleviin seminaareihin keskittyneet komiteako ‑
koukset ovat muodostaneet systemaattisen pro ‑
sessin, jonka puitteissa on vaihdettu tietoja hyvistä 
ja innovatiivisista käytännöistä. On huomattava, 
että parhaita käytäntöjä vaihdetaan seminaarien ja 
eurooppalaisen maaseudun kehittämisen verkoston 
lisäksi myös maaseudun kehittämiskomitean viralli ‑
sissa kokouksissa ja kaikkien jäsenvaltioiden maksa ‑
javirastojen johtajien kolmessa vuosikokouksessa.
Vuodesta 2015  eurooppalaisen maaseudun kehit ‑
tämisen verkosto on yksi keino levittää parhaita 
käytäntöjä vuosina 2014–2020. Eurooppalainen 
maaseudun kehittämisen verkosto aikoo järjestää 
tapahtumia, jakaa asiaankuuluvia tietoja ja ottaa 
sidosryhmät mukaan tiedotuskampanjoihin.
79
Komissio varmistaa virhetasoa liittyviä kysymyksiä 
koskevan säännöllisen tietojenvaihdon jäsenvaltioi ‑
den kanssa. Se on laatinut kattavan joukon ohjeita 
maaseudun kehittämistoimenpiteistä ja muista 
asiaankuuluvista monialaisista aiheista (esim. yksin ‑
kertaistetut kustannusvaihtoehdot, julkisia hankin ‑
toja koskevat säännöt).
Erityisesti maaseudun kehittämisen alan virhetasoja 
käsittelevään asiakirjaan SWD(2013) 244 sisällytet ‑
tiin yleiset perimmäiset syyt, joilla voi olla merki ‑
tystä kaikissa jäsenvaltioissa. Jäsenvaltioiden olisi 
määriteltävä, mitkä niistä vaikuttavat kyseisessä 
jäsenvaltiossa, ja vahvistettava asianmukaiset kor ‑
jaavat toimet.
Komission vastaus 56
95 ‑  Toinen luetelmakohta
Komissio yhtyy tähän suositukseen.
Komissio antaa jatkossakin jäsenvaltioille suosi ‑
tuksia ja ohjeita sekä levittää parhaita käytäntöjä, 
joilla parannetaan valvontajärjestelmää virheiden 
välttämiseksi.
Lisäksi maksajavirastojen on täytettävä asetuksen 
(EU) N:o 907/2014 liitteessä I (vuosien 2014–2020 
ohjelma) vahvistetut hyväksymisedellytykset ennen 
kuin maksuja suoritetaan. Komission yksiköt tarkas ‑
televat hyväksyntää jälkitarkastusten yhteydessä.
96
Siltä osin kuin on kyse tuensaajien vähäisistä 
kannusteista noudattaa viljelysitoumuksia, maata ‑
louden ympäristöohjelmat kuvastavat viljelijöiden 
tekemiä, pakolliset vaatimukset ylittäviä vapaa ‑
ehtoisia sitoumuksia tuottaa ympäristöhyötyjä ja 
julkishyödykkeitä. Maatalouden ympäristötukien 
korvaava luonne (aiheutuneiden kustannusten ja 
tulonmenetysten kattaminen) ei merkitse viljelijöille 
kertyvää välitöntä taloudellista hyötyä, vaikka se ei 
ole poissuljettua pitkällä aikavälillä.
Sitoumusten ”alhaisen” valvontatason osalta 
voidaan todeta, että jäsenvaltioiden on voimassa 
olevan lainsäädännön mukaan lisättävä paikalla 
tarkastettavien tuensaajien prosenttiosuutta, jos 
paikan päällä tehtävässä tarkastuksessa paljastuu 
merkittävää säännösten noudattamatta jättämistä. 
Tämän asianmukainen soveltaminen todennetaan 
komission suorittamissa sääntöjenmukaisuuden 
tarkastuksissa.
Maatalousalan sitoumusten valvontatasoksi on vah ‑
vistettu 100 prosenttia hallinnollisten tarkastusten 
osalta ja 5 prosenttia paikalla tehtävien tarkastusten 
osalta. Vuoden 2013 vuotuisessa toimintakertomuk ‑
sessa julkaistut hallinto ‑ ja valvontakustannukset 
ovat yhteensä 4 miljardia euroa koko YMP:n osalta. 
Sen vuoksi olisi painotettava valvonnan tehokkuu ‑
den parantamista eikä valvonnan lisäämistä.Johtopäätökset ja suositukset
93
Komissio on vuodesta 2012 lähtien puuttunut kor ‑
kean virhetason ongelmaan pyytämällä jäsenvalti ‑
oilta kansallisia toimintasuunnitelmia ja seuraamalla 
niiden täytäntöönpanoa. Näitä toimintasuunnitel ‑
mia on saatujen kokemusten ja tilintarkastustuo ‑
mioistuimen suositusten perusteella parannettu 
ajan mittaan.
Kaikkien toimien odotettavissa olevat tulokset eivät 
aina ole ilmeisiä lyhyellä aikavälillä varsinkin, jos 
toimenpiteet pannaan täytäntöön monivuotisilla 
sitoumuksilla. On kuitenkin todettava, että komis ‑
sion ja jäsenvaltioiden yhteisten ponnistelujen 
ensimmäiset tulokset virheiden vähentämiseksi 
toteuttamalla toimintasuunnitelmia ovat jo näky ‑
vissä maaseudun kehittämismenoihin liittyvän 
virhetason alenemisena vuonna 2013.
Komissio aikoo edelleen seurata toimintasuunni ‑
telmien täytäntöönpanoa sekä tarkastuksen että 
toiminnan näkökannalta kahdenvälisten tapaamis ‑
ten, seurantakomiteoiden ja vuotuisten arviointiko ‑
kousten muodossa.
95 ‑  Ensimmäinen luetelmakohta
Myös komissio on omissa tarkastuksissaan havain ‑
nut näitä seikkoja koskevia puutteita. Merkittäviä 
rahoitusoikaisuja on jo tehty.
Julkiset hankinnat ja sitoumusten noudattamatta 
jättäminen ovat keskeisiä tekijöitä maaseudun 
kehittämisen toimintasuunnitelmissa.
On kuitenkin huomattava, että hankintasääntöjen 
noudattamatta jättäminen ei välttämättä merkitse 
sitä, että mitkään kustannukset eivät olisi tukikel ‑
poisia. Hanke sinällään voi saavuttaa tavoitteensa ja 
tuottaa lisäarvoa.
Komission vastaus 57
Suositus 1 ‑  Julkiset hankinnat
Tämä suositus on osoitettu kaikille jäsenvaltioille.
Komissio haluaisi kuitenkin painottaa, että se on jo 
antanut toimijoille ohjeita kautta 2014–2020 varten 
yleisten virheiden välttämiseksi Euroopan rakenne ‑ 
ja investointirahastojen hankkeissa. Nämä suunta ‑
viivat esitettiin hallintoviranomaisille ja maksajavi ‑
rastoille virhetasoa käsitelleessä seminaarissa, joka 
järjestettiin lokakuussa 2014.
Suositus 1 ‑ Sääntöjen 
tarkoituksellinen kiertäminen
Komissio on samaa mieltä kaikille jäsenvaltioille 
osoitetusta suosituksesta.
Suositus 1 ‑ Maatalouden 
ympäristötuet
Komissio on samaa mieltä suosituksesta, joka on 
osoitettu jäsenvaltioille, ja haluaa korostaa, että 
se tarkistaa sääntöjenmukaisuuden tarkastusten 
yhteydessä järjestelmällisesti, voitaisiinko hallinnol ‑
lisia tarkastuksia suorittaa paikan päällä toteutetta ‑
vien tarkastusten lisäksi. Jos näin on, jäsenvaltioille 
annetaan suosituksia hallinnollisten tarkastusten 
laajuuden lisäämiseksi ja tehdään rahoitusoikaisuja.
Lisäksi YMP:n vuosien 2014–2020 oikeuskehys sisäl ‑
tää säännöksiä, joissa edellytetään jäsenvaltioiden 
varmistavan, että kaikki toteutettavat maaseudun 
kehittämistoimenpiteet ovat todennettavissa ja 
valvottavissa.
Kaikkiin maaseudun kehittämisohjelmiin on sisäl ‑
lyttävä ennakkoarviointi toimenpiteiden toden ‑
nettavuudesta ja valvottavuudesta. Tämä arviointi 
koskee myös ympäristö ‑ ja ilmastotoimenpiteitä, 
toimia ja konkreettisia sitoumuksia. Jos valvonta 
ei ole tyydyttävää, maaseudun kehittämisohjel ‑
maa on muutettava vastaavasti (asetuksen (EU) 
N:o 1305/2013  62 artikla). Lisäksi tuki vähennetään 
täysimääräisesti, kun on kyse vakavasta sitoumus ‑
ten noudattamatta jättämisestä tai tukikelpoisuus ‑
perusteiden rikkomisesta. Lisäksi tuensaaja voidaan 
jättää tuen ulkopuolelle sinä vuonna, jona havainto 
tehdään, ja sitä seuraavana vuonna.Seuraamusten osalta komissio toteaa, että vaikka 
noudattamatta jättämisen seuraamusten on oltava 
oikeasuhteisia, niiden on oltava edelleen varoittava 
väline.
97
Toimintasuunnitelmien laatiminen on ennalta 
ehkäisevä toimintatapa, joka perustuu asiakirjaan 
SWD(2013) 244, ja sen pohjana on jäsenvaltioiden 
suorittama itsearviointi virhemäärään vaikutta ‑
neista perimmäisistä syistä. Tähän prosessiin on 
vähitellen sisällytetty reaktiivinen näkökulma. Sen 
puitteissa otetaan järjestelmällisesti huomioon tar ‑
kastuksen tulokset ja ehdotetaan korjaavia toimia. 
Kaksinkertainen näkökulma (ennaltaehkäisevä ja 
reaktiivinen) on edelleen osa tätä prosessia. Toi ‑
mintasuunnitelmien viimeisin päivitys osoittaa, 
että lähes puolet toimista käynnistettiin tilintarkas ‑
tustuomioistuimen tai komission konkreettisten 
tarkastushavaintojen johdosta, ja loput toimista 
perustuivat jäsenvaltioiden itsearviointiin.
Lisäksi kaikkien vuosien 2014–2020 maaseudun 
kehittämisohjelmiin sisältyvien toimenpiteiden 
todennettavuuden ja valvottavuuden ennakkoarvi ‑
oinnissa tarkastellaan virhetasoriskiä myös ehkäise ‑
vässä tarkoituksessa.
Suositus 1
Komissio hyväksyy suosituksen. Tilintarkastustuo ‑
mioistuimen esille ottamia kysymyksiä olisi käsitel ‑
tävä ainoastaan toimintasuunnitelmissa, jos puut ‑
teita on havaittu.
Komissio pitää tärkeänä ohjeita, jotka liittyvät 
kolmeen virheiden perimmäiseen syyhyn ja par ‑
haiden käytäntöjen levittämiseen. Tätä käsitellään 
eurooppalaisen maaseudun kehittämisverkostossa 
ja seminaareissa.
Lisäksi komissio on jo esittänyt jäsenvaltioille erityi ‑
set ohjeet julkisista hankinnoista sekä ympäristö ‑ ja 
ilmastotoimenpiteestä, mukaan luettuna kaksin ‑
kertainen rahoitus. Sääntöjen tarkoituksellisen 
kiertämisen estäminen on osa petostentorjuntastra ‑
tegiaa, ja asiasta järjestetään useissa jäsenvaltioissa 
seminaareja.
Komission vastaus 58
Komissio laatii vuonna 2017 rahaston strategisen 
kertomuksen, jossa esitetään yhteenveto jäsenval ‑
tioiden vuotuisista edistymiskertomuksista (asetuk ‑
sen (EU) N:o 1303/2013 53 artikla). Lisäksi komissio 
ja jäsenvaltiot arvioivat maaseudun kehittämisoh ‑
jelmien tuloksia asetuksen (EU) N:o 1303/2013 21 
artiklan mukaisessa tarkastelussa. Komissio arvioi 
näiden tulosten ja muun näytön (esim. tarkastuk ‑
sen tulokset) perusteella politiikan suunnittelua ja 
mahdollista tarvetta esittää ehdotuksia seuraavaa 
ohjelmakautta varten.
Komissio analysoi ohjelmakauden lopussa perus ‑
teellisesti kunkin tukitoimenpiteen tarvetta ennen 
ehdotuksen esittämistä seuraavaa ohjelmakautta 
varten, kuten tehtiin tämän ohjelmakauden osalta.
Suositus 3 ‑ Viimeinen luetelmakohta
Komissio on samaa mieltä siitä, että hallinnollisia 
tarkastuksia olisi käytettävä aina, kun se on mahdol ‑
lista, mutta se toteaa, että useimmissa maatalouden 
ympäristöohjelmaan liittyvissä tapauksissa tämä ei 
ole mahdollista.Seuraamusten osalta komissio yhtyy näkemykseen, 
että vaikka noudattamatta jättämisen seuraamus ‑
ten on oltava oikeasuhteisia, niiden on oltava edel ‑
leen varoittava väline.
Suositus 2
Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Komissio 
arvioi parhaillaan uusien ohjelmien valvotta ‑
vuutta ja todennettavuutta ja tuo esiin mahdol ‑
liset puutteet seurantakomiteoissa ja hallintovi ‑
ranomaisten kanssa järjestettävissä vuotuisissa 
arviointikokouksissa.
Lisäksi tarkastusten tuloksia seurataan tiiviisti, jotta 
voidaan havaita ja korjata mahdolliset virhelähteet, 
jotka johtuvat kansallisista täytäntöönpanosään ‑
nöistä, ja pyytää välittömiä muutoksia, jos ne ovat 
tarpeen.
Kokemuksista, joita on saatu ohjelmien ja kansal ‑
listen sääntöjen täytäntöönpanosta, tiedotetaan 
eurooppalaisen maaseudun kehittämisen ver ‑
koston kautta sekä virhetasoista järjestettävissä 
seminaareissa.
Suositus 3
Komissio hyväksyy osittain suosituksen, koska se ei 
voi ennakoida tällaisen analyysin soveltamisalaa ja 
tuloksia tai lainsäätäjien tulevia poliittisia valintoja 
seuraavaa ohjelmakautta varten.
MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?
Maksuttomat julkaisut:
•  yksi kappale: 
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
•  enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:  
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm), 
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),  
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)  
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).
(*)  Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit  
tai hotellit voivat periä puheluista maksun.
Maksulliset julkaisut:
• EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu).
QJ‑AB‑14‑024‑FI‑N  ISSN 1977 ‑5792
Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että viimeisten 
kolmen vuoden aikana aiheutuneiden 
maaseudun kehittämismenojen virhetaso oli 
keskimäärin 8,2  prosenttia. Jäsenvaltioiden 
valvontaviranomaiset eivät havainneet virheitä, 
koska tarkastukset eivät ole kattavia ja 
perustuvat puutteellisiin tietoihin. Virheet 
johtuivat esimerkiksi seuraavista syistä: julkisia 
hankintoja koskevia sääntöjä ei noudatettu, 
yksityiset edunsaajat olivat oletettavasti 
jättäneet kriteerit täyttämättä tarkoituksellisesti, 
eikä maatalousalan sitoumuksia noudatettu 
pinta -alatuen osalta. Komissio ja jäsenvaltiot 
puuttuvat maaseudun kehittämisen alan 
korkeaan virhetasoon johtaneisiin keskeisiin 
syihin ainoastaan osittain vaikuttavalla tavalla. 
Tilintarkastustuomioistuin esittää useita 
suosituksia EU:n tasolla laajalle levinneiden 
puutteiden korjaamiseksi ja ehkäisemiseksi.
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN