PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Tässä ehdotuksessa esitetään useita toimenpiteitä ihmiskaupan ehkäisemisen ja torjumisen tehostamiseksi sekä ihmiskaupan uhrien suojelemiseksi unionissa voimassa olevan oikeudellisen kehyksen eli direktiivin 2011/36/EU, jäljempänä ’ihmiskaupan vastainen direktiivi’, mukaisesti. Ihmiskaupan vastaisella direktiivillä luodaan kattava EU:n kehys ihmiskaupan ehkäisemiseksi ja torjumiseksi, sillä siinä vahvistetaan vähimmäissäännöt rikosten ja seuraamusten määrittelylle ihmiskaupassa ja otetaan käyttöön säännöksiä, joilla tehostetaan tämän rikoksen ehkäisemistä ja uhrien suojelua sukupuolinäkökulma huomioon ottaen. Direktiivissä säädetään EU:n yhteisistä säännöistä, jotka koskevat i) ihmiskaupan kriminalisointia, tutkintaa ja syytteeseenpanoa, mukaan lukien rikosten, rangaistusten ja seuraamusten määrittely, ii) ihmiskaupan uhrien auttamista, tukemista ja suojelua sekä iii) ihmiskaupan ehkäisemistä.

Ihmiskaupan vastaisen direktiivin hyväksyminen huhtikuussa 2011 oli tärkeä edistysaskel EU:n pyrkimyksille ehkäistä ja torjua ihmiskauppaa sekä suojella ihmiskaupan uhreja. Lisäksi se oli ratkaiseva askel kohti asiaa koskevien sääntöjen yhdenmukaistamista jäsenvaltioissa. Vuoden 2011 jälkeen joidenkin haasteiden merkitys on kuitenkin kasvanut ja esiin on noussut myös uusia haasteita. Niihin puututaan tällä direktiivin kohdennetulla tarkistamisella.

Komission ensisijaisena tavoitteena on edelleen direktiivin asianmukainen saattaminen kokonaisuudessaan osaksi kansallista lainsäädäntöä sekä sen täytäntöönpano kaikilta osin. Täytäntöönpanokertomuksen hyväksymisen jälkeen komissio jatkoi yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa ja sitoutui käyttämään sille perussopimuksissa annettuja valtuuksia sen varmistamiseksi, että direktiivin säännökset saatetaan kokonaisuudessaan osaksi kansallista lainsäädäntöä ja pannaan täytäntöön. Komissio omaksui monialaisen ja kattavan lähestymistavan ja hyväksyi ihmiskaupan torjuntaa koskevan EU:n strategian 2021–2025, jossa esitetään yksityiskohtaiset toimet direktiivin 2011/36/EU asiaankuuluvien säännösten täytäntöönpanon parantamiseksi. Strategia tarjoaa kattavan toimintakehyksen ihmiskaupan torjuntaan ihmiskaupan ehkäisystä ja uhrien suojelusta ihmiskauppiaiden syytteeseen asettamiseen ja tuomioiden antamiseen.

Hyväksikäytön muodot ovat kehittyneet vuoden 2011 jälkeen. Seksuaalinen hyväksikäyttö ja työvoiman hyväksikäyttö ovat aina olleet ihmiskaupan pääasialliset tarkoitukset. Seksuaalista hyväksikäyttöä varten harjoitettava ihmiskauppa on jatkuvasti ollut yleisin hyväksikäytön muoto EU:ssa. Sen uhrien osuus kaikista ihmiskaupan uhreista on yli puolet, ja se kohdistuu pääasiassa naisiin ja tyttöihin. Työvoiman hyväksikäyttöä varten harjoitettu ihmiskauppa on toiseksi yleisin ihmiskaupan muoto EU:ssa. Sen uhrien määrä on kasvanut nopeasti ja lähes kaksinkertaistunut viiden viime vuoden aikana. Muissa tarkoituksissa tapahtuva ihmiskauppa on kuitenkin kasvanut ajan mittaan sekä ihmiskaupan vastaiseen direktiiviin jo sisältyvien hyväksikäytön muotojen osalta (kuten kerjääminen, rikollisen toiminnan hyväksikäyttö ja elinten poistaminen) että sellaisen muotojen osalta, joita ei ole nimenomaisesti mainittu direktiivissä (kuten pakkoavioliitot ja laiton adoptio). Muiden hyväksikäyttömuotojen uhrien osuus kaikista ihmiskaupan uhreista on yli 10 prosenttia. Tällä ehdotuksella pyritään laajentamaan direktiivissä nimenomaisesti mainittujen hyväksikäytön muotojen luetteloa (joka ei ole tyhjentävä) sisällyttämällä siihen myös pakkoavioliitot ja laiton adoptio, jotta voidaan varmistaa, että useammat ihmiskaupan muodot otetaan huomioon kansallisissa oikeusjärjestelmissä.

Ihmiskauppiaat toimivat usein järjestäytyneen rikollisuuden puitteissa, ja myös niiden toimintatavat ovat kehittyneet, mikä on lisännyt ihmiskaupan uhkaa. Teknologian kehityksen vuoksi ihmiskauppiaat voivat värvätä, mainostaa ja hyväksikäyttää uhreja myös etäyhteydellä ja levittää hyväksikäyttömateriaalia laajasti verkossa. Sama teknologia myös vaikeuttaa rikosten havaitsemista, rikoksentekijöiden tunnistamista sekä rikosten tekemiseen käytettyjen varojen ja rikollisuuden tuottamien voittojen jäljittämistä. Tällä ehdotuksella pyritään vastaamaan ihmiskaupan digitalisaation lisääntymisen aiheuttamiin haasteisiin ja tehostamaan rikosoikeudellisia toimia teknologian avulla tehtävien rikosten torjumiseksi. Asianomaiset sidosryhmät, kuten EU:n virastot, lainvalvonta- ja oikeusviranomaiset sekä kansainväliset järjestöt ja kansalaisjärjestöt, ovat erityisesti viime vuosina tuoneet esiin huolensa tieto- ja viestintätekniikalla tehtyjen tai avustettujen ihmiskaupparikosten määrän kasvusta.

Nykyinen oikeushenkilöihin sovellettava valinnainen seuraamusjärjestelmä sekä se, missä määrin se on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä ja pantu täytäntöön jäsenvaltioissa, ei täytä riittävästi ihmiskaupan vastaisen direktiivin tavoitteita. Tällä ehdotuksella pyritään varmistamaan, että seuraamukset ovat tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia, ja samalla tehostamaan rikosoikeudellisia toimia oikeushenkilöiden hyväksi tehtyjen ihmiskaupparikosten torjumiseksi korvaamalla valinnainen seuraamusjärjestelmä kahdella pakollisella järjestelmällä, joita sovelletaan tavanomaisiin rikoksiin ja törkeisiin rikoksiin.

Ihmiskaupan vastainen direktiivi hyväksyttiin vuonna 2011, eli se on ollut olemassa jo ennen varojen jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevaa EU:n lainsäädäntökehystä. Tämän vuoksi komissio ehdottaa, että viittaukset rikosten tuottaman hyödyn jäljittämiseen, jäädyttämiseen, hallinnointiin ja menetetyksi tuomitsemiseen saatetaan ajan tasalle viittaamalla nimenomaisesti näitä asioita koskeviin EU:n sääntöihin.

Varhaista tunnistamista ja ohjausta koskevissa jäsenvaltioiden käytännöissä on edelleen parantamisen varaa sekä kansallisella että rajatylittävällä tasolla. Kaikilla jäsenvaltioilla ei ole käytössä kansallista ohjautumismekanismia, ja tällaisten mekanismien rakenne ja toiminta vaihtelevat huomattavasti eri jäsenvaltioissa. Tällä ehdotuksella pyritään varmistamaan, että kaikki jäsenvaltiot vahvistavat laeilla, asetuksilla tai hallinnollisilla määräyksillä kansalliset ohjautumismekanismit, joiden tarkoituksena on sujuvoittaa kansallisten yksiköiden toimintaa ja yhdenmukaistaa edelleen niiden rakenteita ja käytäntöjä, jotka koskevat uhrien ohjaamista asianmukaisen avun ja tuen piiriin. Tämä on myös ensimmäinen askel kohti eurooppalaisen ohjautumismekanismin perustamista.

Viimeaikaisista tutkimuksista ja sidosryhmien kuulemisista saadut tiedot osoittavat, että ihmiskauppaa edistävä kysyntä ei ole vähentynyt, vaikka asiaa koskevia koulutus- ja valistustoimia on toteutettu runsaasti ja vaikka ihmiskaupan vastaisen direktiivin 18 artiklan 4 kohta on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä useissa jäsenvaltioissa. Seksipalvelujen, halvan työvoiman ja halpatuotteiden kysyntä jatkuu sidosryhmien yhteisistä ponnisteluista huolimatta. Tämä puolestaan ruokkii seksuaalista ja työvoiman hyväksikäyttöä varten harjoitettavaa ihmiskauppaa. Tämän ehdotuksen tavoitteena on yhdenmukaistaa jäsenvaltioiden lainsäädäntöä tällaisen kysynnän vähentämiseksi. Ehdotuksessa tunnustetaan myös, että rikosoikeudelliset toimenpiteet eivät yksin riitä vähentämään kysyntää, vaan niiden lisäksi jatkossakin olisi toteutettava koulutus- ja valistustoimia ihmiskaupan vastaisen direktiivin mukaisesti.

Ihmiskauppa on monitahoinen rikos. Jotta siihen voidaan puuttua asianmukaisesti, on ratkaisevan tärkeää tukeutua johdonmukaisiin ja luotettaviin tietoihin. Kuten muillakin rikollisuuden aloilla, merkittävän osan ihmiskauppatapauksista arvioidaan jäävän ilmoittamatta. Tämä on yksi tekijä, joka vaikeuttaa EU:ssa harjoitettavan ihmiskaupan koko laajuuden ymmärtämistä. Lisäksi ilmoitettuja tapauksia koskevien tietojen keruussa on merkittäviä puutteita, ja komission keräämät tilastot julkaistaan huomattavan myöhään raportointikauden jälkeen. Tämän ehdotuksen tarkoituksena on velvoittaa jäsenvaltiot keräämään ihmiskauppaa koskevia tietoja ja raportoimaan niistä komissiolle vuosittain sekä yhdenmukaistaa tiedonkeruuta edelleen, jotta voidaan parantaa tietojen laatua ja nopeuttaa raporttien julkaisemista.