Erityiskertomus Euroopan 
ulkosuhdehallinnon 
perustaminenFI 2014  nro 11
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS /uniF6BA
TUOMIOISTUIN
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
P . +352 4398-1Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2014
ISBN 978-92-872-0583-4
doi:10.2865/17538
© Euroopan unioni, 2014
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Printed in Luxembourg
FI 2014  nro 11
Erityiskertomus Euroopan 
ulkosuhdehallinnon 
perustaminen
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 
287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)
02
 Sisällys
Kohta
I–VI  Tiivistelmä
1–9 Johdanto
1–6 Oikeusperusta ja tausta
7–9 Organisaatiorakenne
10–12 Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa
13–67 Huomautukset
13–22 Euroopan ulkosuhdehallinto perustettiin kiireellä ilman riittäviä valmisteluja, ja sitä kuormittavat 
liian monet rajoitteet sekä väljästi määritetyt tehtävät
14–18 Euroopan ulkosuhdehallinnon tehtävästä päätettiin myöhäisessä vaiheessa ja se määritettiin väljästi
19–22 Euroopan ulkosuhdehallinnolla on ollut joukko poliittisia ja taloudellisia haasteita
23–50 Resurssien priorisointiin, organisointiin ja kohdentamiseen liittyvät puutteet heikentävät Euroopan ulkosuhdehallinnon tehokkuutta
25–28 Euroopan ulkosuhdehallinto ei pitänyt painopisteenä EU:n ulkopolitiikkaan sovellettavan kattavan 
strategiakehyksen kehittämistä eikä se myöskään laatinut sisäistä strategiaa
29–34 Euroopan ulkosuhdehallinnon monitahoinen organisaatio ei edistä nopeaa yhteistyötä yksiköiden välillä
35–39 EU:n erityisedustajat eivät ole integroituneet riittävän tiiviisti Euroopan ulkosuhdehallinnon toimintaan
40–44 Euroopan ulkosuhdehallinnolla oli vaikeuksia löytää siirrettyjen resurssien kautta henkilöstöä keskeisiin 
tehtäviin
45–50 Palvelukseenottomenettelyt olivat pitkiä ja kalliita eikä niiden avulla kyetty täysin korjaamaan aiempia 
epätasapainoja
03 Sisällys
51–67 Koordinointi komission ja jäsenvaltioiden kanssa paranee jatkuvasti, mutta sen taso ei vielä riitä 
Euroopan ulkosuhdehallinnon toimintapotentiaalin täysimääräiseen hyödyntämiseen
52–56 Koordinointi komission kanssa oli osittain vaikuttavaa
57–61 EU:n edustustojen uusi rakenne edellyttää enemmän koordinointityötä ja sen hallinnointi on 
tehottomampaa
62–64 Jäsenvaltiot ja Euroopan ulkosuhdehallinto eivät ole vielä hyödyntäneet täysimääräisesti niiden 
ulkoasiainhallinnon edustustojen muodostamien verkostojen välisiä synergiamahdollisuuksia
65–67 Euroopan ulkosuhdehallinnon pysyvästä puheenjohtajuudesta neuvoston valmistelevissa elimissä ei ole vielä saatu täysimääräistä hyötyä
68–73 Johtopäätökset ja suositukset
 Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaus
04
 Tiivistelmä
I
Lissabonin sopimuksella perustettiin unionin ulko ‑
asioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan 
virka, jonka haltija toimii myös Euroopan komission 
varapuheenjohtajana (jäljempänä: ulkoasiainedus ‑
taja‑varapuheenjohtaja). Ulkoasiainedustaja‑varapu ‑
heenjohtajan tehtävänä on varmistaa EU:n ulkopolitii ‑
kan johdonmukaisuus. Tehtävissä häntä avustaa uusi diplomaattikunta, Euroopan ulkosuhdehallinto.
II
Euroopan ulkosuhdehallinto aloitti toimintansa viralli ‑
sesti 1. tammikuuta 2011. Ulkosuhdehallintoon kuuluu Brysselissä sijaitseva päätoimipaikka sekä maailman ‑
laajuinen verkosto, joka käsittää 140 EU:n etuja ajavaa edustustoa.
III
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti seuraavat seikat:
 – Valmisteltiinko Euroopan ulkosuhdehallinnon 
perustaminen riittävän hyvin.
 – Priorisoitiinko, organisoitiinko ja kohdennet ‑
tiinko Euroopan ulkosuhdehallinnon resurssit 
tehokkaasti.
 – Onko Euroopan ulkosuhdehallinto koordinoinut toimintansa vaikuttavasti komission ja jäsenvaltioi ‑
den kanssa.
IV
Euroopan ulkosuhdehallinnon perustamisen myötä EU:lla on nyt operatiivinen ulkopolitiikan hallintoelin, johon kuuluu politiikan aloista vastaavia yksiköitä 
sekä kriisinhallintarakenteita, laaja ulkoasiainhallinnon 
edustustojen verkosto sekä henkilöstö, joka jakautuu tasapuolisesti erityyppisiin tehtäviin. Tilintarkastus ‑
tuomioistuin havaitsi kuitenkin, että
 – Euroopan ulkosuhdehallinto perustettiin kiireellä 
ilman riittäviä valmisteluja, ja sitä kuormittivat liian 
monet rajoitteet sekä väljästi määritetyt tehtävät – resurssien priorisointiin, organisointiin ja kohden ‑
tamiseen liittyvät puutteet olivat heikentäneet 
Euroopan ulkosuhdehallinnon tehokkuutta, minkä 
lisäksi EU:n erityisedustajat eivät ole integroitu ‑
neet ulkosuhdehallinnon toimintaan riittävissä määrin.
 – Koordinointi komission ja jäsenvaltioiden kanssa 
oli parantunut, mutta sen taso ei vielä riittänyt Eu ‑
roopan ulkosuhdehallinnon toimintapotentiaalin 
täysimääräiseen hyödyntämiseen.
V
Tämän kertomuksen pohjana on Euroopan ulkosuhde ‑
hallinnon perustamisen riippumaton arviointi. Tilintar ‑
kastustuomioistuimen tarkastus toimitettiin samaan 
aikaan kun Euroopan ulkosuhdehallinnon väliarviointi 
oli valmisteilla. Tilintarkastustuomioistuimen havain ‑
not ja suositukset vastaavat pitkälti Euroopan ulko ‑
suhdehallinnon itsearvioinnin tuloksia. Havaittuihin ongelmiin on siis todella syytä puuttua.
VI
Kertomuksessa esitetään joukko suosituksia, joiden tarkoituksena on edistää Euroopan ulkosuhdehallin ‑
non avulla saavutettavaa lisäarvoa ja tehokkuutta: 
ulkosuhdehallinnon tehtävät ja tavoitteet on määritet ‑
tävä selkeämmin, organisaatiorakennetta on järkeis ‑
tettävä, hallinnollista toimintakehystä yksinkertaistet ‑
tava, strategista tehtävää tehostettava ja suunnittelua 
parannettava. Kertomuksessa suositellaan niin ikään 
EU:n erityisedustajien nimittämisprosessin ja toimin ‑
nan sekä Euroopan ulkosuhdehallinnon palvelukseen ‑
ottomenettelyjen tarkistamista. Euroopan ulkosuh ‑
dehallinnon ja komission olisi yhteistoimin pyrittävä 
lieventämään ulkosuhdehallintoon sovellettavien varainhoito ‑ ja henkilöstösääntöjen joustamattomuu ‑
den vaikutusta EU:n edustustojen toimintatehoon. Euroopan ulkosuhdehallinnon olisi myös jatkettava pyrkimyksiään, joilla edistetään tietojen jakamista ja jäsenvaltioiden suurlähetystöjen kanssa samoissa tiloissa toimimista. Ulkosuhdehallinnon olisi niin ikään tarkasteltava mahdollisuuksiaan joidenkin konsulipal ‑
veluiden tarjoamiseen.
05
 Johdanto
1 Euroopan unionin 
perustamissopimuksen 18 artikla.
2 Yhteisen ulko ‑ ja turvallisuus ‑
politiikan korkea edustaja, ulkosuhteista vastaava Euroopan komission jäsen ja puheenjohtajuusvuorossa olevan jäsenvaltion ulkoasiainministeriö.
3 Neuvoston päätelmät Euroopan ulkosuhdehallinnon tarkastelusta, yleisten asioiden neuvoston kokous, 17.12.2013.
4 Euroopan unionista tehdyn 
sopimuksen 27 artiklan 
3 kohdan mukaan Euroopan ulkosuhdehallinnon henkilöstöön on kuuluttava neuvoston pääsihteeristön ja komission yksiköiden virkamiehiä sekä jäsenvaltioiden lähettämää ulkoasiainhallinnon henkilöstöä.
5 Neuvoston päätös 2010/427/EU, annettu 26 päivänä heinäkuuta 2010, Euroopan ulkosuhdehallinnon organisaatiosta ja toiminnasta (EUVL L 201, 3.8.2010, s. 30).Oikeusperusta ja tausta
01 
Lissabonin sopimuksella perustettiin 
Euroopan unionin ulkoasioiden ja tur ‑
vallisuuspolitiikan korkean edustajan virka, jonka haltija toimii myös Euroo ‑
pan komission varapuheenjohtajana (jäljempänä: ulkoasiainedustaja‑va ‑
rapuheenjohtaja)
1. Ulkoasiainedus‑
taja‑varapuheenjohtajan avustajana toimii uusi diplomaattikunta, Euroopan 
ulkosuhdehallinto. Mainitut muutok ‑
set merkitsivät loppua niin kutsutulle 
troikkajärjestelmälle
2, jonka avulla EU:n 
ulkopolitiikkaa oli johdettu edeltävien kahden vuosikymmenen ajan.
02 
Euroopan ulkosuhdehallinnosta oli määrä tulla EU:n uuden ulkopolitiikan kulmakivi. Se oli tarkoitettu ”nykyai ‑
kaiseksi ja operatiiviseksi ulkopolitii ‑
kan hallintoelimeksi, jolla on välineet edistää EU:n arvoja ja intressejä sekä varmistaa EU:n ja muun maailman välisten suhteiden yhteensovittaminen 
ja yhdenmukaisuus”
3. Tavoitteena oli 
luoda vipuvaikutus sekä EU:n toimi ‑
elinten että jäsenvaltioiden toimille. Tätä silmällä pitäen Euroopan ulkosuh ‑
dehallinnon henkilöstö kokoaa yhteen 
pääasiallisten sidosryhmien – komis ‑
sion, neuvoston ja jäsenvaltioiden – voimat. Ulkosuhdehallinnon henki ‑
löstön laajapohjaisuutta pidettiin sen 
onnistumisen olennaisena osatekijänä, 
joten asia mainittiin erikseen Lissabo ‑
nin sopimuksessa
4.03 
Kun Lissabonin sopimus tuli voimaan 1. joulukuuta 2009, jäsenvaltiot kävivät 
yhä läpi erilaisia Euroopan ulkosuhde ‑
hallinnon perustamisvaihtoehtoja. 
Neuvosto antoi päätöksen Euroopan ulkosuhdehallinnon organisaatiosta ja toiminnasta 26 päivänä heinäkuuta 2010
5 ulkoasiainedustaja‑varapu ‑
heenjohtajan ehdotuksesta kuul ‑
tuaan ensin Euroopan parlamenttia 
ja saatuaan Euroopan komission 
hyväksynnän. Päätöksessä vahvistet ‑
tiin ulkosuhdehallinnon autonomia, 
määritettiin sen organisaatiorakenteen perusperiaatteet ja päätettiin, mitkä komission ja neuvoston pääsihtee ‑
ristön yksiköt siirrettäisiin Euroopan ulkosuhdehallintoon.
04 
Ulkosuhdehallinnon ainutlaatuiset ominaispiirteet erottavat sen komis‑siosta (ylikansallinen elin) ja neuvos ‑
tosta (hallitustenvälinen elin). Riippuen siitä, kuuluuko käsiteltävä asia unionin toimivaltaan, ulkosuhdehallinto toimii joko komission yksikön tai neuvoston pääsihteeristön tapaan. Kun ulkosuh ‑
dehallinto toimii komission yksikön tapaan, se voi osallistua komission sisäisiin koordinointimekanismeihin sa ‑
moin oikeuksin ja toimivaltuuksin kuin mikä tahansa muu yksikkö.
06 Johdanto
6 Neuvoston päätelmät 
Euroopan ulkosuhdehallinnon tarkastelusta, yleisten asioiden neuvoston kokous, 17.12.2013.
7 Verkosto, jonka komissio käynnisti 50 vuotta sitten.
8 Yhteisöjen virkamiehiin sovellettavissa henkilöstösäännöissä ja muuhun henkilöstöön sovellettavissa palvelussuhteen ehdoissa jaetaan EU‑virkamiehet heidän tehtäviensä luonteen ja vastuullisuuden perusteella kahteen ryhmään: hallintovirkamiehiin ja hallintoavustajiin. Hallintovirkamiehet vastaavat hallinnollisista, neuvoa‑antavista, kielten alan ja tieteellisistä tehtävistä; hallintoavustajat vastaavat puolestaan teknisistä ja toimistotehtävistä.
9 Neuvoston päätös 2010/427/EU, 6 artiklan 9 kohta.
10 Heistä 46 prosenttia työskenteli edustustoissa (376 hallintovirkamiehen toimea) ja 24 prosenttia päätoimipaikassa (559 hallintovirkamiehen toimea).05 
Neuvoston päätöksessä edellytettiin 
Euroopan ulkosuhdehallinnon pe ‑
rustamista koskevaa väliarviointia. Väliarviointi julkaistiin 29. heinäkuuta 2013. Siinä esitettiin yhteenveto saa ‑
vutetusta edistyksestä ja kohdatuista ongelmista, minkä lisäksi annettiin toiminnan parantamiseen tähtääviä 
lyhyen ja keskipitkän aikavälin suosi ‑
tuksia. Neuvosto hyväksyi tarkastelua 
koskevat päätelmät 17. joulukuuta 2013
6. Päätelmissä kannatettiin lyhyen 
aikavälin suositusten täytäntöönpanoa 
ja kehotettiin seuraavaa ulkoasiain ‑
edustaja‑varapuheenjohtajaa esittä ‑
mään vuoden 2015 loppuun mennessä 
arviointi Euroopan ulkosuhdehallinnon organisaatiosta ja toiminnasta sekä tarvittaessa myös ehdotus uudeksi 
neuvoston päätökseksi.
06 
Tilintarkastustuomioistuin toimitti 
tarkastustyönsä samanaikaisesti Euroo ‑
pan ulkosuhdehallinnon suorittaman 
väliarvioinnin kanssa. Tilintarkastus‑
tuomioistuin on tietoinen arvioinnista ja sitä koskevista neuvoston päätelmis ‑
tä ja panee merkille, että sen johtopää ‑
tökset ja suositukset ovat useilta osin 
yhteneväisiä kummankin asiakirjan 
kanssa. Tässä yhteydessä tilintarkastus ‑
tuomioistuin esittää tästä ensiarvoisen tärkeästä uudesta EU:n elimestä riippu ‑
mattoman arvion, jonka painopisteenä ovat tarvittavat korjaavat toimet.
Organisaatiorakenne
07 
Euroopan ulkosuhdehallinnon toiminta alkoi virallisesti 1. tammikuuta 2011. Ul ‑
kosuhdehallintoon kuuluu Brysselissä sijaitseva päätoimipaikka sekä maail ‑
manlaajuinen verkosto, joka käsittää 140 entistä komission lähetystöä
7, jotka 
siirtyivät mainittuna päivämääränä Eu ‑
roopan ulkosuhdehallinnolle ja joiden nimikettä laajennettiin ”EU:n edus‑tustoiksi”. Niiden poliittinen toimeksi ‑
anto on kattavampi – unionin etujen edustaminen.
08 
Euroopan ulkosuhdehallinto toimii itsenäisesti hallinnollisissa kysymyksis ‑
sä. Ulkosuhdehallinnon palveluksessa työskenteli alun perin yksinomaan henkilöstöä, joka oli siirretty tietyistä neuvoston pääsihteeristön ja komis ‑
sion yksiköistä. Asteittain palvelukseen tuli myös jäsenvaltioiden ulkoasiainhal ‑
linnoista rekrytoitua henkilöstöä. Neu ‑
voston päätöksessä asetettiin tavoite, jonka mukaan täydessä laajuudessa toimivan ulkosuhdehallinnon hallinto ‑
virkamiehistä kolmasosan
8 pitäisi olla 
jäsenvaltioiden ulkoasiainhallinnoista tulevia henkilöstön jäseniä
9. Kesäkuus ‑
sa 2013 Euroopan ulkosuhdehallinnon henkilöstön kokonaismäärä oli 3 392, 
josta päätoimipaikassa työskenteli 
1 487 ja edustustoissa 1 905 henkeä. Jäsenvaltioiden ulkoasiainhallinnoista tulevien henkilöstön jäsenten osuus hallintovirkamiehistä oli 33 prosenttia 
(935 hallintovirkamiestä)
10.
09 
Euroopan ulkosuhdehallinnon budjetti 
vuodelle 2014 on yhteensä 519 mil ‑
joonaa  euroa; määrä jakautuu päätoi ‑
mipaikan (41 prosenttia) ja edustus‑tojen (59 prosenttia) kesken. Komissio täydentää edustustojen budjettia vuosittain noin 270 miljoonalla eurolla. Syynä tähän on se, että EU:n edustus ‑
toissa työskentelee yhä huomattava määrä komission henkilöstöä; suurin osa heistä vastaa EU:n toimintatalous ‑
arvion toteuttamisesta, joka kuuluu komission vastuulle.
07
 Tarkastuksen laajuus ja 
tarkastustapa
11 Selvityspyyntöjä käytetään 
apuna korkean tason kokousten valmistelussa. Euroopan ulkosuhdehallinnon henkilöstö vastaa niihin eri muodossa olevien asiakirjojen avulla (esim. puhemuistiot, puheet ja taustamuistiot).
12 Bulgaria, Tšekin tasavalta, Viro, Espanja, Italia, Kypros, Latvia, Unkari, Alankomaat, Itävalta, Puola, Portugali, Slovakia, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta.10 
Tilintarkastustuomioistuin arvioi 
Euroopan ulkosuhdehallinnon perusta ‑
mista seuraavien kolmen kysymyksen avulla:
a) Valmisteltiinko Euroopan ulkosuh ‑
dehallinnon perustaminen riittä ‑
vän hyvin?
b) Priorisoitiinko, organisoitiinko 
ja kohdennettiinko Euroopan ulkosuhdehallinnon resurssit tehokkaasti?
c) Onko Euroopan ulkosuhdehallinto koordinoinut toimintansa vaikutta ‑
vasti komission ja jäsenvaltioiden kanssa?
11 
Tarkastus kattoi EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden toteuttaman valmiste ‑
lutyön sekä Euroopan ulkosuhdehallin ‑
non toiminnan sen käynnistämisestä (1. tammikuuta 2011) joulukuuhun 2013 asti.
12 
Tilintarkastustuomioistuin keräsi ar ‑
viointiaan varten evidenssiä seuraavin tavoin:
a) analysoimalla asiakirjoja ja käy ‑
mällä läpi alaa koskevia kirjallisia 
esityksiä
b) käymällä läpi 30 selvityspyyntöä
11, 
jotka neuvoston puheenjohtaja, komission puheenjohtaja, ulko ‑
asiainedustaja‑varapuheenjohtaja ja muut komission jäsenet olivat esittäneet vuosina 2011 ja 2012c) poimimalla otoksen, joka käsitti 30 hallintovirkamiesten palveluk ‑
seenottomenettelyä: 15 päätoimi ‑
paikassa ja 15 edustustoissa
d) poimimalla otoksen, johon kuului 14 Euroopan ulkosuhdehallinnon järjestämää koulutusta vuodesta 
2011 alkaen
e) toteuttamalla määrällisen analyy ‑
sin Euroopan ulkosuhdehallinnon 
henkilöstötaulukosta 15. huhtikuu ‑
ta 2013, 10. tammikuuta 2012 ja 
25. tammikuuta 2011 vallinneiden 
tilanteiden perusteella
f) tekemällä 35 EU:n edustustoa käsit ‑
täneen kyselytutkimuksen (johon kaikki 35 edustustoa vastasivat)
g) kohdistamalla kyselytutkimuksen jäsenvaltioihin, joista 15 vastasi kyselyyn
12
h) haastattelemalla neuvoston pää ‑
sihteeristön ja yhdeksän komis ‑
sion pääosaston edustajia heidän 
näkemyksistään Euroopan ulko ‑
suhdehallinnon kanssa tehtävästä 
yhteistyöstä
i) haastattelemalla Euroopan ulko ‑
suhdehallinnon johtoa ja henki ‑
löstöä sekä ihmisoikeusasioista, eteläisen Välimeren alueesta ja Kosovosta vastaavia EU:n eri ‑
tyisedustajia ja Belgian, Saksan, Ranskan, Luxemburgin ja Puolan 
ulkoasiainministeriöiden edustajia.
08
 Huomautukset
13 Irlantilaiset äänestäjät 
hylkäsivät Lissabonin sopimuksen kesäkuussa 2008. Sopimus hyväksyttiin vasta 2.10.2009 järjestetyssä toisessa kansanäänestyksessä.
14 
Viimeisin kattava EU:n strateginen asiakirja on yhä vuonna 2003 julkaistu Euroopan turvallisuusstrategia. Se ei kuitenkaan vuonna 2008 tapahtuneesta päivittämisestä huolimatta enää kuvasta geopoliittisia tapahtumia, jotka ovat muuttaneet maailmaa. Jäsenvaltiot ovat kuitenkin erimielisiä uuden strategian laatimisesta, sillä osa niistä katsoo, että vuonna 2003 asetetut periaatteet pätevät yhä.
15 Neuvoston päätös 20 10/427/E U, 
2 ja 3 artikla. Päätöksen 9 artiklassa käsitellään ulkoasiainedustaja‑varapu
‑
heenjohtajan tehtävää, johon kuuluu EU:n ulkoiseen toimintaan liittyvän politiikan johdonmukaisuus. Artiklassa tunnustetaan myös Euroopan ulkosuhdehallinnon keskeinen asema komission ulkoisen toiminnan välineisiin liittyvässä ohjelmasuunnittelussa.Euroopan ulkosuhdehal ‑
linto perustettiin kiireellä 
ilman riittäviä valmiste ‑
luja, ja sitä kuormittavat 
liian monet rajoitteet sekä 
väljästi määritetyt tehtävät
13 
Tässä osassa (kohdat 13–22) vastataan 
ensimmäiseen kysymykseen: Valmis ‑
teltiinko Euroopan ulkosuhdehallinnon 
perustaminen riittävän hyvin? Osassa 
analysoidaan, onko Euroopan ulkosuh ‑
dehallinnon tehtävät yksilöity selkeäs ‑
ti, rajattu määrällisesti ja käsittävätkö komissio ja jäsenvaltiot ne yhteneväi ‑
sesti. Analyysin kohteena on myös se, onko ulkosuhdehallinnolla tehtäviensä suorittamiseen tarvittava toimintapoli ‑
tiikka ja rahoitusvälineet.
Euroopan ulkosuhdehallin ‑
non tehtävästä päätettiin 
myöhäisessä vaiheessa ja se määritettiin väljästi
14 
Lissabonin sopimuksen ratifiointiin liit ‑
tyneiden epävarmuustekijöiden seu ‑
rauksena13 jäsenvaltiot ja EU:n toimieli ‑
met tekivät vain vähän valmistelutyötä 
ennen Euroopan ulkosuhdehallinnon 
perustamista. Näin ollen jäsenvaltiot, 
komissio ja neuvosto kävivät yhä kes ‑
kustelua tulevan hallintoelimen omi ‑
naispiirteistä, kun Lissabonin sopimus tuli voimaan 1. joulukuuta 2009.15 
Tärkeänä tekijänä keskusteluissa vaikutti se, että EU:n tavoitteita ei 
ollut esitetty kattavan EU:n ulko ‑
poliittisen strategian muodossa. 
Tällainen strategia olisi voinut ohjata valmistelutyötä
14.
16 
Neuvoston päätöksessä ei siis aseteta mitään tavoitteita Euroopan ulko ‑
suhdehallinnolle. Päätöksessä esite ‑
tään ainoastaan ulkosuhdehallinnon tehtävät
15:
a) tukea ulkoasiainedustaja‑vara ‑
puheenjohtajaa hänen kolmen tehtävän mandaatissaan: yhtei ‑
sen ulko ‑ ja turvallisuuspolitiikan 
johtaminen, ulkoasianneuvoston puheenjohtajana toimiminen sekä komission varapuheenjohtajuus
b) avustaa Eurooppa‑neuvoston puheenjohtajaa, komission pu ‑
heenjohtajaa ja komissiota näille ulkosuhteiden alalla kuuluvien tehtävien hoidossa
c) tukea jäsenvaltioiden ulkoasiain ‑
hallintoa, neuvoston pääsihtee ‑
ristöä sekä komissiota ja unionin muita toimielimiä ja elimiä ja tehdä niiden kanssa yhteistyötä; erityise ‑
nä tuen ja yhteistyön kohteena on Euroopan parlamentti.
09 Huomautukset
16 EU:n sisäisillä politiikoilla ja 
toimilla voi olla merkittäviä vaikutuksia EU:n rajojen ulkopuolella. Samoin myös EU:n rajojen ulkopuoliset tapahtumat saattavat vaikuttaa EU:n sisäiseen dynamiikkaan. ”Sisäisten politiikkojen ulkoisella ulottuvuudella” viitataan yleensä tilanteisiin, joissa EU:n sisäisten politiikkojen ulkoisilla aspekteilla on kasvava ulko ‑ ja 
turvallisuuspolitiikan alaan liittyvä ulottuvuus. Esimerkkinä EU:n sisäisten politiikkojen vaikutuksesta sen ulkopolitiikkaan voidaan mainita EU:n ja Kanadan kahdenvälisiä suhteita pitkään hallinnut keskustelu ilmastonmuutosta koskevien EU:n toimintapolitiikkojen vaikutuksesta öljyhiekasta tuotetun öljyn pääsyyn Euroopan markkinoille.
17 Euroopan ulkosuhdehallinto aloitti toimensa arabikevään aikana, Libyassa tapahtuneen kansainvälisen väliintulon kynnyksellä.
18 EU toteutti lukuisia toimia, joista voidaan mainita esimerkkeinä toukokuussa 2011 hyväksytyn uuden naapuruuspolitiikan kehittäminen, EU‑toimiston avaaminen Benghaziin toukokuussa 2011 ja Euroopan unionin erityisedustajan nimittäminen eteläisen Välimeren alueelle heinäkuussa 2011. EU:n edustusto Libyassa avattiin viimein marraskuussa 2011.
19 EU:n kokonaisvaltainen lähestymistapa on tiettyyn maahan tai alueeseen sovellettava yhdennetty lähestymistapa, jonka yhteydessä korkean tason tavoitetta tuetaan sekä perinteisten välineiden (esim. kehitysapu) että yhteisen ulko ‑ ja turvallisuuspolitiikan 
toimien (esim. seuraamukset) avulla. Tällaisen yhdistelmän avulla saavutettava lisäarvo tunnustettiin jo aiemmin (esim. Balkanin sotien jälkeen), mutta sen toteuttamista haittasi tuolloin EU:n ulkopolitiikassa vaikuttanei ‑
den toimijoiden laaja kirjo. Asiaa koskeva ulkoasiainedus‑taja‑varapuheenjohtajan ja komission yhteinen tiedonan ‑
to julkaistiin 11.12.2013.17 
Neuvoston päätös kuvastaa sitä, mitä 
jäsenvaltiot, Euroopan parlamentti 
ja komissio olivat sopineet tekstin 
laadinta‑ajankohtana. Päätöksessä ei määritellä näitä laaja‑alaisia tehtäviä tai niiden sisältöä tarkemmin.
18 
Näin ollen yksiköitä ei siirretty Euroo ‑
pan ulkosuhdehallintoon sillä perus ‑
teella, miten niiden odotettiin edistä ‑
vän ulkosuhdehallinnon tavoitteita. Siirron taustalla vaikutti sitä vastoin se, mistä toimista yksiköt vastasivat komissiossa tai neuvoston pääsihtee ‑
ristössä tai millainen hallinnollinen 
asema niillä siellä oli. Tämä on erityi ‑
sen ilmeistä EU:n sisäisten politiikkojen 
ulkoisen ulottuvuuden kohdalla, johon ulkosuhdehallinto ei saanut resursseja komissiolta
16. Euroopan ulkosuhde ‑
hallintoon ei perustettu yksiköitä, joiden tehtävänä olisi vastata EU:hun 
vaikuttavista maailmanlaajuisista 
kysymyksistä, kuten ilmastonmuu ‑
toksesta tai energiavarmuudesta, sillä asianomaisiin aihealueisiin liittyvät resurssit siirrettiin komission entisestä 
ulkosuhteiden pääosastosta muihin 
komission pääosastoihin ennen Euroo ‑
pan ulkosuhdehallinnon perustamista. Tilanne on johtanut siihen, että Eu ‑
roopan ulkosuhdehallinnolla on ollut käytännössä vaikeuksia koordinoida 
joitakin EU:n ulkopolitiikkaan vaikutta ‑
via komission toimia.Euroopan ulkosuhdehallin ‑
nolla on ollut joukko poliitti ‑
sia ja taloudellisia haasteita
19 
Euroopan ulkosuhdehallinto perustet ‑
tiin ajankohtana, jolloin rauhattomuus 
eteläisen Välimeren alueella kasvoi17. 
Euroopan ulkosuhdehallinto keskittyi johtamaan EU:n toimintaa
18 kyseisessä 
tilanteessa: toiminta syrjäytti ulkopo ‑
liittisten aloitteiden kehittämisen, jota 
sekä jäsenvaltiot että EU:n toimielimet 
olivat jo pitkään odottaneet. Ulko ‑
poliittisia aloitteita olivat esimerkiksi yhteisen turvallisuus ‑ ja puolustuspo ‑
litiikan menettelyiden ja rakenteiden 
uudistaminen ja EU:n kokonaisvaltai ‑
sen lähestymistavan kehittäminen
19.
10 Huomautukset
20 Neuvoston päätöksen 
johdanto‑osan 15 kappaleen mukaan ”perustamisessa olisi noudatettava kustannustehokkuuden periaatetta ja pyrittävä välttämään budjettivaikutuksia”.
21 Euroopan ulkosuhdehallinnon autonomiaan liittyvät hallinnolliset tehtävät, puheenjohtajuusvuorossa olleen jäsenvaltion vastuulla aiemmin olleet tehtävät (esim. joidenkin neuvoston työryhmien puheenjohtajuus) ja EU:n edustustojen uudet poliittiset tehtävät (esim. kaikkien kentällä toimivien EU:n jäsenvaltioiden suurlähetystöjen koordinointi).20 
Vallitsevina aikoina noudatettiin 
tiukkoja budjettirajoitteita sekä EU:n 
että kansallisissa talousarvioissa, 
joten neuvosto päätti, että Euroopan ulkosuhdehallinnon perustamisessa on noudatettava budjettivaikutusten välttämisen periaatetta
20. Uusien hal ‑
lintoelinten perustaminen on kuiten ‑
kin lähtökohtaisesti kallista, varsinkin jos perustettavan elimen vastuulla on uusia tehtäviä. Neuvosto teki päätök ‑
sen ilman resurssienarviointia, jossa olisi pitänyt ottaa huomioon sekä uudet vaatimukset
21 että synergiamah ‑
dollisuudet, joita syntyisi komission ja neuvoston pääsihteeristön rakenteiden 
sulautumisen seurauksena.
21 
Budjettivaikutusten välttämistä koske ‑
vaa ehtoa sovellettiin tiukasti ja uuteen 
elimeen siirrettiin ainoastaan ulkopo ‑
litiikkaa koskevat toimintarakenteet. Tämä merkitsi, että Euroopan ulkosuh ‑
dehallinto ei saanut resursseja tuki ‑
toimintoja varten. Sen sijaan komissio ja neuvoston pääsihteeristö tarjosivat 
palveluita, jotka vaihtelivat henkilös ‑
töhallinnosta (esim. palvelukseenotto, 
lääkärintarkastukset ja palkanmaksu) hallinnolliseen tukeen (esim. tietotek ‑
niikka, rakennukset ja kokoustilat). Tätä varten Euroopan ulkosuhdehallinto 
teki komission ja neuvoston pääsihtee ‑
ristön kanssa palvelutasosopimuksia. 
Toimintatapa oli käytännöllinen lyhyel ‑
lä aikavälillä, mutta tarjotut palvelut eivät kaiken kaikkiaan vastanneet Euroopan ulkosuhdehallinnon tarpeita 
täysimääräisesti:
a) Ulkosuhdehallinnolla ei ollut mah ‑
dollisuutta arvioida tai muuttaa 
palvelutasosopimusten laajuutta ja etuja, vaikka sopimusten laadinnan 
perustana oli ollut tuki, jota oli an ‑
nettu ennen ulkosuhdehallinnon perustamista.b) Sopimusten kesto ei määräytynyt 
Euroopan ulkosuhdehallinnon 
tarpeiden perusteella. Esimerkiksi 
neuvoston pääsihteeristön tuki, joka koski turvallisuusluokiteltu ‑
jen tietojen jakeluun käytettyjen 
suojattujen järjestelmien ylläpitoa, 
päättyi ennen kuin tilalle saatiin 
vaikuttava vaihtoehtoinen ratkaisu 
(budjettivaikutusten välttämistä koskevan periaatteen mukaisesti).
22 
Euroopan ulkosuhdehallinnon toimin ‑
takustannuksia ei pyritty vertaamaan yleisarvioinnin avulla aiemmista ra ‑
kenteista aiheutuneisiin kustannuksiin (jäsenvaltioiden toimintarakenteet mukaan lukien). Euroopan ulkosuhde ‑
hallinnon perustaminen on tältä osin todennäköisesti tuonut jäsenvaltioille 
huomattavia säästöjä. Jäsenvaltiot 
voivat esimerkiksi turvautua Euroopan ulkosuhdehallinnon poliittisiin raport ‑
teihin omien raporttien laadinnan sijasta, minkä lisäksi puheenjohtajuus ‑
vuorossa olevan jäsenvaltion työmäärä 
neuvoston työryhmien valmistelussa ja 
niiden puheenjohtajana toimimisessa on pienentynyt ja jäsenvaltioiden lä ‑
hettämien ulkoasiainhallinnon edus‑tajien palkkojen maksusta vastaa nyt Euroopan ulkosuhdehallinto.
11 Huomautukset
22 EU:lla on nykyisin strateginen 
kumppanuus kymmenen maan kanssa: Brasilia, Etelä‑Afrikka, Etelä‑Korea, Intia, Japani, Kanada, Kiina, Meksiko, USA ja Venäjä. Neuvosto solmi kumppanuudet kauan ennen Euroopan ulkosuhdehallinnon perustamista.
23 Espanja, Italia, Puola ja Ruotsi katsoivat, että EU:n ulkosuhteita varten tarvittiin laaja strateginen lähestymistapa, ja ne päättivät lähestymistavan valmistelua silmällä pitäen rahoittaa aloitetta EU:n maailmanlaajuista strategiaa koskevasta pohdintaprosessista.
24 Euroopan parlamentin mietintö yhteisen turvallisuus‑  
ja puolustuspolitiikan täytäntöönpanosta (A7‑0357/2012), 31.10.2012.
25 Puolet kyselyyn vastanneista jäsenvaltioista katsoi, että Euroopan ulkosuhdehallinnon olisi edistettävä tehokkaammin EU:n ulkopolitiikan kehittämistä esimerkiksi alueellisten strategioiden avulla.Resurssien priorisointiin, 
organisointiin ja kohden ‑
tamiseen liittyvät puut ‑
teet heikentävät Euroo ‑
pan ulkosuhdehallinnon tehokkuutta
23 
Tässä osassa (kohdat 23–50) vastataan 
toiseen kysymykseen: Priorisoitiinko, organisoitiinko ja kohdennettiinko Euroopan ulkosuhdehallinnon resurssit tehokkaasti? Tilintarkastustuomio ‑
istuin tarkasti palvelukseenottomenet ‑
telyistä, tilannekatsauksista ja koulu ‑
tuksista poimitut otokset ja analysoi henkilöstötietoja kvantitatiivisesti.
24 
Tämän perusteella tilintarkastustuo ‑
mioistuin arvioi hallintostrategiaa, ta ‑
voitteiden asettamista ja suunnittelua, 
Euroopan ulkosuhdehallinnon organi ‑
saatiorakennetta, EU:n erityisedusta ‑
jien tehtävää sekä henkilöstöresurssien 
hallinnointia, jonka osalta painopistee ‑
nä oli palvelukseenotto, henkilöstön 
jakautuminen eri tehtäviin ja koulutus.Euroopan ulkosuhdehallinto 
ei pitänyt painopisteenä EU:n 
ulkopolitiikkaan sovelletta ‑
van kattavan strategiake ‑
hyksen kehittämistä eikä se 
myöskään laatinut sisäistä 
strategiaa
25 
Nopeasti kehittyvässä kansainvälises ‑
sä tilanteessa Euroopan ulkosuhde ‑
hallinto on suosinut tapauskohtaisia 
lähestymistapoja sen sijaan, että se 
olisi esittänyt kattavan ulkopoliittisen strategian. Euroopan ulkosuhdehallin ‑
to ei ole myöskään päättänyt esittää kattavaa lähestymistapaa EU:n strate ‑
gisia kumppanuuksia varten, vaikka olemassaolevat kumppanuudet
22 oli 
solmittu kauan ennen Lissabonin sopi ‑
muksen voimaantuloa. Kumppanuudet 
oli myös solmittu tapauskohtaisesti 
eikä niillä välttämättä ole selkeää yhteyttä EU:n nykyisen ulkopolitiikan painopisteisiin. Jotkin jäsenvaltiot
23 
ja Euroopan parlamentti24 ovat kriti ‑
soineet kattavan strategiakehyksen puuttumista. Ne olivat odottaneet, 
että Euroopan ulkosuhdehallinto olisi 
ottanut aktiivisemman roolin EU:n ulkopolitiikan kehittämisessä
25.
26 
Kun strateginen ohjaus puuttuu, Euroopan ulkosuhdehallinto konsultoi EU:n toimielimiä ja jäsenvaltioita en ‑
nen EU:n toimien valmistelua. Konsul ‑
toinnin tuloksena laadittavista ta ‑
pauskohtaisista strategioista käydään intensiivistä keskustelua ennen kuin ne hyväksytään virallisesti komissiossa ja vahvistetaan neuvostossa. Prosessi ei 
edistä nopeaa toimintaa.
12 Huomautukset
26 Puheenjohtajakolmikkoon 
perustuva toimintamalli otettiin käyttöön vuonna 2007. Sen perustana oli Eurooppa‑neuvoston päätös, jonka mukaan unionin jäsenvaltiot jaetaan ryhmiin kolmen peräkkäisen puheenjohtajavuorossa olevan maan mukaisesti; maat muodostavat puheenjohtajakolmikon. Tavoitteena on neuvoston työn jatkuvuus ja johdonmukaisuus.
27 Kriisinhallinta ‑ ja suunnittelu ‑
osasto (perustettu vuonna 2009), siviilikriisinhallinnan suunnittelu ‑ ja toteutusvoima ‑
vara (2007), tiedusteluanalyy ‑
sikeskus (2002) ja sotilasesi ‑
kunta (2001). Ne ovat olennaisia siviilikriisinhallinta ‑
operaatioiden ja sotilaallisten kriisinhallintaoperaatioiden käynnistämiseksi neuvoston päätöksestä kriisitilanteissa (esim. asevoimien koulutta ‑
mista koskeva sotilasoperaa ‑
tio, joka käynnistettiin Malissa helmikuussa 2013 edistämään Sahelin alueen tilanteen vakauttamista).
28 Maantieteellisessä toimistossa työskentelee saman maan parissa yksi tai useampi Euroopan ulkosuhdehallinnon henkilöstön jäsen. Maantieteelliset toimistot on ryhmitelty maantieteellisiin yksiköihin.
29 Ulkosuhteiden pääosastossa oli neljä ylemmän tason johtajaa (yksi pääjohtaja ja kolme varapääjohtajaa) ja neuvoston pääsihteeristössä oli kaksi ylemmän tason johtajaa (pääjohtaja ja varapääjohtaja). Euroopan ulkosuhdehallinnon palveluksessa on sitä vastoin 13 ylemmän tason johtajaa.27 
Euroopan ulkosuhdehallinto ei ole 
vielä hyväksynyt sisäistä strategiaa 
tai hallintosuunnitelmaa. Ulkoasiain ‑
edustaja‑varapuheenjohtaja aset ‑
ti kuitenkin vuonna 2011 kolme 
peruspainopistettä:
a) Euroopan ulkosuhdehallinnon pe ‑
rustaminen toimintapainotteiseksi 
elimeksi
b) EU:n olemassaolevien kymme ‑
nen strategisen kumppanuuden kehittäminen
c) Euroopan naapuruuspolitii ‑
kan lujittaminen arabikevään seurauksena.
Painopistealojen rajallisesta määrästä huolimatta Euroopan ulkosuhdehallin ‑
to oli riittävän joustava sopeutuakseen muuttuviin olosuhteisiin, ja se oli kes ‑
keisen välittäjän asemassa Kosovon ja Serbian välisessä vuoropuhelussa sekä 
Iranin ydinohjelmaa koskevien neuvot ‑
teluiden yhteydessä.
28 
Euroopan ulkosuhdehallinto ei ole 
asettanut tavoitteita tai määrittänyt tarkkoja kriteereitä, joilla arvioitaisiin 
asetettujen painopisteiden saavutta ‑
mista. Ulkosuhdehallinto ei ole myös ‑
kään laatinut kattavaa suunnittelu ‑
kehystä, joten jokainen yksikkö vastaa 
itse omien toimiensa suunnittelusta. 
Tämä kaventaa Euroopan ulkosuhde ‑
hallinnon kokonaistehokkuutta, sillä 
tehtävät ja resurssit eivät välttämättä vastaa korkean tason tavoitteita. Kat ‑
tavan suunnittelukehyksen puuttuessa on myös vaikeampi sisällyttää ulkosuh ‑
dehallinnon toimet komission vuo ‑
tuisen työohjelman muodostamaan laajempaan viitekehykseen tai puheen ‑
johtajakolmikon 18 kuukauden ohjel ‑
maan
26 (jonka laadinnasta vastaavat 
kolme peräkkäistä neuvoston puheen ‑
johtajuusvuorossa olevaa jäsenvaltiota 
ja neuvoston pääsihteeristö).Euroopan ulkosuhdehal ‑
linnon monitahoinen orga ‑
nisaatio ei edistä nopeaa 
yhteistyötä yksiköiden välillä
29 
Euroopan ulkosuhdehallinnon yleisra ‑
kenne on monitahoinen, mikä johtuu 
osittain siitä, että toisin kuin tyypillisel ‑
lä ulkoasiainministeriöllä, ulkosuhde ‑
hallinnolla on puolustusministeriöille, 
sisäasianministeriöille ja tiedustelu ‑
palveluille ominaisia lisätoimintoja. Maantieteelliset toimistot, jotka on 
pitkälti muodostettu komission enti ‑
sestä ulkosuhteiden pääosastosta, ja 
neuvoston pääsihteeristöstä siirretyt kriisinhallintarakenteet
27, muodostavat 
organisaatiossa kaksi erillistä osaa. Kriisinhallintarakenteet raportoivat 
suoraan ulkoasiainedustaja‑varapu ‑
heenjohtajalle.
30 
Euroopan ulkosuhdehallinnon organi ‑
saatiorakenne muodostaa pyramidin, 
joka on monitahoisempi kuin sitä edel ‑
tävät ulkopolitiikan toimintarakenteet:
a) maantieteelliset toimistot muo ‑
dostavat Euroopan ulkosuhdehal ‑
linnon ydintoiminnon28, jolla on 
aiempaan verrattuna useampia 
hallinnon tasoja (ks. taulukko )
b) organisatoristen yksiköiden lu ‑
kumäärä on suurempi, ja ne ovat kooltaan pienempiä (johtohenki ‑
löstön valvonta‑ala on kapeampi; 
heille raportoivien henkilöstön 
jäsenten määrä on keskimäärin 20 prosenttia pienempi)
c) Euroopan ulkosuhdehallinnossa työskentelevän ylemmän johdon 
määrä on kaksinkertainen sen 
edeltäjiin verrattuna
29.
13 Huomautukset
30 Esimerkiksi kriisinhallinnasta ja 
operatiivisesta koordinoinnista vastaavan osaston, turvallisuuspolitiikan ja konfliktineston osaston ja jossakin määrin yleisistä kysymyksistä ja terrorisminvastaisista toimista vastaavan yksikön kanssa. Tarkastuksessa havaittiin päällekkäisyyksiä esimerkiksi kriisien ehkäisyn, kriisinhallinnan suunnittelun, avaruuspolitiikan ja turvallisuusalan uudistuksen osalta.31 
Euroopan ulkosuhdehallinnon johtaja ‑
keskinen rakenne on osittain seura ‑
usta neuvoston päätöksestä, jossa 
kaavailtiin pääosastojen perustamista 
maantieteellisiä alueita varten ja jossa edellytettiin, että kolmasosan Euroo ‑
pan ulkosuhdehallinnon henkilöstöstä pitäisi tulla jäsenvaltioista. Useimmissa 
Euroopan ulkosuhdehallintoon siirre ‑
tyissä johtotehtäviin liittyvissä viroissa 
työskenteli jo vakinaisia virkamiehiä, joten ulkosuhdehallinto loi johtajakes ‑
kisen rakenteen, joka mahdollisti sen, että huomattava osa korkeista viroista täytettiin jäsenvaltioista tulevilla ulko ‑
asiainhallinnon edustajilla.32 
Neuvoston pääsihteeristöstä siirretyt yhteisen turvallisuus ‑ ja puolustuspo ‑
litiikan rakenteet luotiin vuosien mit ‑
taan tapauskohtaisesti ilman kattavaa toimintakehystä, ja niiden tehtävät ovat päällekkäisiä muiden kriisinhal ‑
lintayksiköiden tehtävien kanssa
30. 
Euroopan ulkosuhdehallinto on alka ‑
nut puuttua näihin kysymyksiin, mutta 
prosessi on monimutkainen ja useiden 
neuvoston päätösten muuttaminen edellyttää jäsenvaltioiden yksimielistä tukea. Tällä välin Euroopan ulkosuhde ‑
hallinto on perustanut uusia mekanis‑meja, joiden tarkoituksena on tehostaa 
koordinointia; esimerkkeinä voidaan 
mainita kriisinhallintaryhmä ja kriisiyk ‑
sikkö (ks. laatikko 1 ).TaulukkoEuroopan ulkosuhdehallinnon, ulkosuhteiden pääosaston ja neuvoston pääsihteeris ‑
tön hallintotasot
Uusi rakenne Aiemmat rakenteet
Euroopan ulkosuhdehallinto Ulkosuhteiden pääosasto Neuvoston pääsihteeristö
(kuusi tasoa) (viisi tasoa) (viisi tasoa)
1. Ulkoasiainedustaja‑varapuheenjohtaja 1. Komission jäsen
2. Toimeenpaneva pääsihteeri / hallintopääjohtaja – 1. Pääsihteeri 
3. Apulaispääsihteeri – –
4. Pääjohtajat 2. Pääjohtaja 2. Pääjohtaja 
– 3. Varapääjohtajat 3. Varapääjohtaja
5. Johtajat 4. Johtajat 4. Johtajat
6. Osastopäälliköt 5. Yksikönpäälliköt 5. Yksikönpäälliköt
Lähde:  Euroopan ulkosuhdehallinnon henkilöstötiedot ja Euroopan unionin virallinen henkilöstöhakemisto, 2010.
14 Huomautukset
31 Toimeenpaneva pääsihteeri, 
hallintopääjohtaja ja kaksi apulaispääsihteeriä.
32 Otokseen kuuluneissa tapauksissa validointiprosessi kesti keskimäärin neljä päivää ja siihen osallistui enintään viisi arvioijaa (apulaisyksikönpäällikkö, yksikönpäällikkö, johtaja, pääjohtaja ja johtokunnan jäsen) ennen kuin kabinetti sai muistion, johon se saattoi tehdä muutoksia.33 
Euroopan ulkosuhdehallinnolla on 
johtokunta, jossa toimii sen neljä virkaiältään vanhinta virkamiestä
31. 
Johtokunnan tarkoituksena on varmis ‑
taa, että Euroopan ulkosuhdehallinnon 
toiminta on johdonmukaista ja edistää 
ulkoasiainedustaja‑varapuheenjohta ‑
jan määrittämien poliittisten tavoit ‑
teiden saavuttamista. Johtokuntaa ei pidetä Euroopan ulkosuhdehallinnon 
sisäisissä menettelyissä kollektiivisena 
yksikkönä, jolla on erillinen tehtä ‑
väalue ja toiminnot. Johtokunta on helpottanut ylimpien johtajien välistä koordinointia, mutta se ei ole kyennyt vähentämään odotusten mukaisesti 
ulkoasiainedustaja‑varapuheenjohta ‑
jan työmäärää; ulkoasiainedustaja‑va ‑
rapuheenjohtajalla on yhä 23 suoraa 
raportointisuhdetta.34 
Kuten missä tahansa ulkosuhdehallin ‑
nossa, tietojen oikea‑aikainen saatavil ‑
la olo on ensisijaisen tärkeää. Tarkas ‑
tuksessa arvioitiin niiden tuotanto ‑ ja 
jakelumenettelyiden vaikuttavuutta, joita sovelletaan tällä hetkellä kahteen pääasialliseen tietotuotteeseen:
a) Euroopan ulkosuhdehallinto tukee 
Eurooppa‑neuvoston puheenjoh ‑
tajan, komission puheenjohtajan, ulkoasiainedustaja‑varapuheen ‑
johtajan ja komission jäsenten järjestämien kokousten valmistelua vastaamalla selvityspyyntöihin ajoissa. Vastausten valmistelu 
saattaa kuitenkin viedä melko 
kauan etenkin validointiprosessin takia, mikä on seurausta Euroopan ulkosuhdehallinnon rakenteesta
32. 
Yksiköt saavat lisäksi vain harvoin palautetta niiden kokousten pöy ‑
täkirjoista tai lopputuloksesta, joi ‑
ta varten muistio laadittiin. Tämä vaikeutti toiminnan parantamista.Kriisiyksikkö
Kriisiyksikkö on uusi koordinointimekanismi, jonka tarkoituksena on antaa Euroopan ulkosuhdehallinnolle ja komissiolle selkeää poliittista ja strategista ohjausta kriisinhallintatilanteessa. Kriisin ominaispiirteistä riippuen kriisiyksikkö kokoaa yhteen kriisinhallintarakenteet, maantieteelliset ja horisontaaliset osastot sekä relevantit 
komission yksiköt.
Kun kriisiyksikön toiminta käynnistetään, maantieteellinen johtaja siirtää maata koskevan johtovastuun kriisin ‑
hallinnasta ja operatiivisesta koordinoinnista vastaavalle pääjohtajalle, joka koordinoi tapausta koskevia EU:n 
toimia. Tämä rajoittaa EU:n hallittavissa kerrallaan olevien kriisien määrää, sillä kriisinhallinnasta vastaavalla pääjohtajalla on resurssit vain kahden kriisin samanaikaiseen hallintaan. Näin ollen tiettyä maata koskeva 
kriisiyksikkö voidaan kutsua pois, vaikka kriisi olisi vielä käynnissä, eikä EU:n toiminta olisi vielä saavuttanut 
muotoaan (esim. Libya).Laatikko 1
15 Huomautukset
33 Kyseessä on jäänne neuvoston 
pääsihteeristön järjestelmistä, jotka luotiin siviili ‑ ja 
sotilastietojen sekoittumisen välttämistä silmällä pitäen.
34 Erityisedustajia oli ollut neuvoston käytettävissä vuodesta 1996 alkaen. Neuvosto pystyi alun perin nimittämään erityisedustajan silloin kun se piti sitä tarpeellisena, mutta Lissabonin sopimuksen voimaantulon myötä erityisedustajien nimittämistä voi esittää ainoastaan ulkoasiainedustaja‑vara ‑
puheenjohtaja.b) Euroopan ulkosuhdehallinnon 
perustamisen myötä tiedustelu ‑
palvelut ja edustustot kuuluivat 
ensimmäistä kertaa samaan 
organisaatioon. Poliittinen rapor ‑
tointi ja tiedustelutoiminta oli näin 
ollen helpompi yhdistää toisiinsa päätöksentekijöiden tukemista sil ‑
mällä pitäen. Tiedustelutietojen ja ‑
kelua rajoittavat kuitenkin yhä käy ‑
tännön vaikeudet, jotka liittyvät 
turvallisuusluokiteltujen tietojen 
vaihtoon joidenkin vastaanottajien kanssa. Useimmat EU:n edustustot eivät ole valmiita käsittelemään turvallisuusluokiteltuja asiakirjoja, monien edustustojen päälliköiden 
osalta ei vielä ole suoritettu asian ‑
mukaista luotettavuusselvitystä 
ja poliittiseen ja tiedustelutietoja koskevaan raportointiin käytettä ‑
vät järjestelmät eivät edelleenkään ole yhteensopivia
33. Tilanne vai ‑
keuttaa vakavasti turvallisuusluo ‑
kiteltujen tietojen saatavuutta ja 
käyttöä Euroopan ulkosuhdehallin ‑
nossa etenkin edustustojen tasolla.
EU:n erityisedustajat eivät 
ole integroituneet riittävän 
tiiviisti Euroopan ulkosuhde ‑
hallinnon toimintaan
35 
EU:n erityisedustajien lähettäminen 
EU:n nimissä kriisinhallinta ‑ tai erityis ‑
tehtäviin lukeutuu yhteisen ulko ‑ ja 
turvallisuuspolitiikan vanhimpiin välineisiin
34. Erityisedustajien nimit ‑
tämisestä vastaa ulkoasiainneuvosto ulkoasiainedustaja‑varapuheenjohta ‑
jan suosituksesta. Erityisedustajilla on 
takanaan jäsenvaltioiden vahva tuki.36 
Erityisedustajilla oli alun perin tärkeä 
asema neuvoston ja komission välisen 
koordinoinnin helpottajina ulkopo ‑
litiikan alalla. Tehtävä tuli kuitenkin 
tarpeettomaksi Euroopan ulkosuhde ‑
hallinnon perustamisen myötä. Kun otetaan huomioon erityisedustajien erityistehtävät, jotka liittyvät alueel ‑
listen ongelmien ja tilapäisten kriisien ratkaisemiseen, Euroopan ulkosuhde ‑
hallinto pitää kuitenkin erityisedustajia yhä hyödyllisenä välineenä ja neuvosto arvostaa heidän toimintaansa arvok ‑
kaana ulkopoliittisena välineenä. Tästä 
syystä erityisedustajien lukumäärä oli 
vuoden 2013 lopussa noussut 11:een (vuonna 2010 lukumäärä oli 12 ja vuonna 2011 se oli tilapäisesti laskenut yhdeksään).
37 
Erityisedustajien tehtäväalue on laaja. Tämä mahdollistaa laajamittaisen jous ‑
tavuuden tehtävien toteuttamisessa, 
mutta vaikeuttaa samalla suoritusten 
arviointia. Erityisedustajia pidetään ti ‑
lapäisenä kriisinhallintavälineenä, mut ‑
ta he toimivat kuitenkin tehtävissään keskimäärin kahdeksan vuotta, minkä seurauksena heidän lukumääränsä 
saattaa kasvaa nopeasti ja Euroopan 
ulkosuhdehallinnon perusrakenteiden asema kyseenalaistua.
16 Huomautukset
35 Erityisedustajia koskeva 
yhteisen ulko ‑ ja 
turvallisuuspolitiikan alan rahoitus oli vuonna 2012 yhteensä 27 897 500 euroa. Määrä on 5,7 prosenttia Euroopan ulkosuhdehallinnon vuoden 2012 kokonaismenoista. Menot rahoitetaan yhteisen ulko ‑ ja 
turvallisuuspolitiikan alan toimintamäärärahoista.
36 Erityisesti siviilikriisinhallinnan suunnittelu ‑ ja 
toteutusvoimavara, joka vastaa siviilialaa koskevien yhteisen turvallisuus ‑ ja 
puolustuspolitiikan operaatioiden operatiivisesta suunnittelusta ja täytäntöönpanosta.38 
Mainituista 11 erityisedustajasta seit ‑
semän toimi joulukuussa 2013 Brys ‑
selissä Euroopan ulkosuhdehallinnon 
toimitiloissa. EU:n erityisedustajat ovat integroituneita Euroopan ulkosuh ‑
dehallinnon rakenteisiin ainoastaan tapauksissa, joissa he toimivat myös edustustojen päälliköinä (tilanne 
koskee 11 erityisedustajasta neljää, ja 
heidän kaikkien toimipaikka on EU:n ulkopuolella). Selkeiden menettelyiden puuttuessa on yksittäisten erityisedus ‑
tajien harkinnassa päättää, kuinka he koordinoivat toimintansa relevant ‑
tien Euroopan ulkosuhdehallinnon yksiköiden kanssa. Tilanne lisää riskiä siitä, että heidän toimensa eivät ole johdonmukaisia EU:n muihin toimiin nähden. Ainoastaan puolet haastatel ‑
luista edustustojen päälliköistä katsoi saavansa tarpeeksi tietoa erityisedus ‑
tajien toimista.
39 
Erityisedustajien rahoitus tapahtuu EU:n toimintatalousarvion kautta. Toimintatalousarvion hallinnoinnista 
vastaa komissio, joka antaa – bud ‑
jettirajoitusten vallitessa – Euroopan 
ulkosuhdehallinnolle huomattavia lisäresursseja Euroopan ulkosuhdehal ‑
linnon oman hallinnollisen talousar ‑
vion ulkopuolella
35. On kuitenkin syytä 
huomata, että näin ollen erityisedusta ‑
jat jäävät myös Euroopan ulkosuhde ‑
hallintoa varten perustetun hallinnolli ‑
sen kehyksen ulkopuolelle esimerkiksi henkilöstön, palkkojen ja raportoinnin osalta. Tilanne aiheuttaa heille hallin ‑
nollisia ja taloudellisia lisävelvoitteita, 
mikä heikentää heidän valmiuksiaan 
osallistua toimintapoliittisiin tehtäviin.Euroopan ulkosuhdehal ‑
linnolla oli vaikeuksia löy ‑
tää siirrettyjen resurssien 
kautta henkilöstöä keskeisiin tehtäviin
40 
Euroopan ulkosuhdehallinto aloitti 
toimintansa sille osoitetuin resurssein ja yksiköin; henkilöstöä siirrettiin sen 
palvelukseen aseman perusteella 
31. joulukuuta 2010 alkaen. Euroopan 
ulkosuhdehallinto suoritti vuonna 2011 
alustavan kartoituksen, jossa keskityt ‑
tiin maantieteellisten toimistojen ratio ‑
nalisointiin. Vuonna 2012 käynnistettiin 
toinen kartoitus, jonka tarkoituksena 
oli pyrkiä arvioimaan tarpeet tarkem ‑
min ja mukauttaa resurssit paremmin EU:n ulkopolitiikan painopistealueisiin. Mainittujen kartoitusten avulla Euroo ‑
pan ulkosuhdehallinto pystyi lujitta ‑
maan hallinnollisia ja tukitoimintojaan, joissa ei työskennellyt riittävästi henki ‑
löstöä ulkosuhdehallinnon toiminnan käynnistyessä.
41 
Siirtoja toteutettiin yhteensä 18, mutta edustustojen politiikasta vastaavien osastojen henkilöstömäärä ei vielä ‑
kään ole riittävä eikä uusia resursseja ollut osoitettu vaihtuvaan puheenjoh ‑
tajuuteen liittyvien vastuualueiden hoitamista varten. Asianomaiset osas ‑
tot
36 eivät myöskään olleet saaneet 
vastaavia uusia henkilöstöresursseja operatiiviseen suunnitteluun ja täytän ‑
töönpanoon käynnistettäessä vuosina 2012  ja 2013 yhteisen turvallisuus ‑ ja 
puolustuspolitiikan alan operaatioita vastauksena Libyan, Afrikan sarven ja Sahelin alueen kriiseihin.
17 Huomautukset
37 Kaikkiaan 35:ttä prosenttia 
Brysseliin palanneista edustustojen päälliköistä ei ole osoitettu johtotehtäviin.
38 Euroopan ulkosuhdehallinnon palvelukseenottomenettely ‑
jen kokonaiskustannukset eivät ole tiedossa, sillä ulkosuhdehallinnon henkilöstöosasto maksaa ainoastaan jäsenvaltioiden lähettämistä ulkoasiainhallin ‑
non edustajista aiheutuvat kulut; EU:n toimielimet vastaavat EU:n virkamiehistä aiheutuvista kuluista. Edustustojen on rahoitettava kulut, joita aiheutuu niiden henkilöstön osallistumisesta palvelukseenottomenettelyi ‑
hin. Tämä on kohdistanut painetta myös edustustojen omiin budjetteihin.42 
Ilmastonmuutoksen ja energiavarmuu ‑
den lisäksi (ks. kohta 18) tarkastuksessa 
havaittiin useita aloja, joilla alakohtai ‑
sen asiantuntemuksen puuttuminen osoittautui erityisen ongelmalliseksi: 
talous ‑ ja rahoituskysymykset, yhtei
‑
sen turvallisuus ‑ ja puolustuspolitiikan 
alan asiantuntemus edustustoissa, avaruustoiminnan käytännesäännöstö, 
tietoverkkoturvallisuus, maahanmuutto, seuraamukset ja varojen takaisinperintä. Aihekohtaiset yksiköt ovat komission pääasiallisia keskustelukumppaneita yksiköiden välisen konsultointimenet
‑
telyn yhteydessä. Menettely muodostaa Euroopan ulkosuhdehallinnolle keskei
‑
sen mahdollisuuden vaikuttaa toiminta ‑
politiikasta päättämiseen. Mainittujen puutteiden seurauksena Euroopan ulko
‑
suhdehallinnon on vaikeampi varmistaa politiikan johdonmukaisuus sisäisten politiikkojen ulkoisen ulottuvuuden 
osalta.
43 
Neuvoston pääsihteeristö ja komission 
ulkopoliittiset rakenteet käyttivät erilai ‑
sia tietotekniikkasovelluksia. Lisäksi Euroopan ulkosuhdehallinnon perusta
‑
minen toi mukanaan uusia vaatimuksia, jotka koskivat esimerkiksi edustustojen kanssa käytävään tiedonvaihtoon vaa
‑
dittavia turvattuja viestintäverkkoja. Euroopan ulkosuhdehallinnolla ei kui
‑
tenkaan ollut mahdollisuuksia vastata välittömiin tarpeisiinsa, kuten päivittää ja integroida komissiolta ja neuvoston 
pääsihteeristöltä siirtyneet sovellukset 
ja parantaa edustustojen ja jäsenval ‑
tioiden kanssa tapahtuvaa viestintää.
44 
Euroopan ulkosuhdehallinto on pitkälti riippuvainen komennuksella olevista 
kansallisista asiantuntijoista, jotka 
eivät kuulu sen henkilöstötaulukkoon (päätoimipaikassa ja edustustoissa työskenteli 366 asiantuntijaa kesä ‑
kuussa 2013). Tämä merkitsee, että yli puolet Euroopan ulkosuhdehallinnon 
hallintotason henkilöstöstä on otettu 
palvelukseen jäsenvaltioista rajatuksi ajanjaksoksi ja heidät saatetaan kutsua 
takaisin. Tilanne muodostaa riskin 
Euroopan ulkosuhdehallinnon insti ‑
tutionaaliselle muistille ja toiminnan 
jatkuvuudelle.
Palvelukseenottomenette ‑
lyt olivat pitkiä ja kalliita 
eikä niiden avulla kyetty täysin korjaamaan aiempia epätasapainoja
45 
Euroopan ulkosuhdehallinnon oli 
uudistettava henkilöstöään ottamalla palvelukseen kolmasosa hallintovir ‑
kamiehistään jäsenvaltioista kahden ja puolen vuoden aikana. Tällaista velvoitetta ei ole aiemmin ollut millään EU:n toimielimellä. Euroopan ulkosuh ‑
dehallinto saavutti tavoitteen.
46 
Vaatimusta ottaa kolmasosa palveluk ‑
seen luonnollisen poistuman puitteis ‑
sa oli lähtökohtaisesti vaikea täyttää, 
koska suurin osa olemassaolevasta 
henkilöstöstä oli vakituisessa työsuh ‑
teessa. Tilanne vaikeutti uranäkymiä, ja useat henkilöstön jäsenet lähtivät Euroopan ulkosuhdehallinnon palve ‑
luksesta. Näin toimivat etenkin monet sellaiset henkilöstön jäsenet, joiden komennukset edustustoissa lähenivät loppuaan
37. Tämä merkitsi arvokkaan 
kokemuksen menettämistä ja aiheutti paineita henkilöstölle.
47 
Euroopan ulkosuhdehallinnon palve ‑
lukseenottomenettelyt olivat pitkiä etenkin edustustojen päälliköiden 
tapauksessa, sillä ulkoasiain ‑edusta ‑
ja‑varapuheenjohtaja päätti haasta ‑
tella kaikkia ehdolle valittuja hakijoita 
edustuston koosta riippumatta. Palve ‑
lukseenottomenettelyt tulevat myös kalliiksi, sillä monet ehdokkaat ovat 
EU:n ulkopuolella ja haastattelut järjes ‑
tetään henkilökohtaisina tapaamisina 
18 Huomautukset
39 Vuonna 2012 kutsuttiin 
75 hakijaa useampaan kuin yhteen haastatteluun; vuonna 2013 vastaava määrä oli 39. Vuonna 2013 kymmenen ehdokasta, jotka olivat saaneet suurimman määrän haastattelukutsuja, kutsuttiin yhteensä 37 haastatteluun Brysselissä.
40 Tammikuussa 2011 hallintovirkamiehistä 28 prosenttia oli naisia ja 13 prosenttia niiden jäsenvaltioiden kansalaisia, jotka liittyivät unioniin vuosina 2004  ja 2007.Brysselissä38. Ulkoasiainedustaja‑vara ‑
puheenjohtajan kiireisen aikataulun 
takia haastattelujen aikatauluista on 
vaikea ilmoittaa hyvissä ajoin etukä ‑
teen taikka välttää viime hetken muu ‑
toksia, mistä aiheutuu lisäkustannuk ‑
sia, viivästyksiä ja kielteistä julkisuutta 
tiedotusvälineissä.
48 
Jäsenvaltioiden, komission ja neuvos ‑
ton pääsihteeristön edustajat osallis ‑
tuvat arkaluonteisia tehtäviä koskeviin 
palvelukseenottomenettelyihin. Tämä 
edistää menettelyä, jossa ehdokkaita kohdellaan heidän alkuperänsä osalta puolueettomasti. Euroopan ulkosuh ‑
dehallinto ei ole kuitenkaan laatinut johtohenkilöstöön sovellettavaa 
pätevyyskuvausta, jonka avulla arvioi ‑
taisiin esivalinnan perusteella valittuja 
hakijoita. Euroopan ulkosuhdehallinto päätti myös mahdollisista hyödyistä huolimatta olla käyttämättä arviointi ‑
keskuksia johtotehtäviä koskevissa pal ‑
velukseenottomenettelyissä. Arviointi ‑
keskukset voivat esimerkiksi vähentää tarvetta järjestää haastatteluita
39. Ne 
voivat myös tuoda esiin hakijan muita pätevyysalueita ja yksilöidä koulutus ‑ 
ja kehitystarpeita.
49 
Sukupuoli ‑ ja maantieteellinen ja ‑
kauma olivat syyskuussa 2013 yhä huo ‑
mattavassa epätasapainossa samaan 
tapaan kuin aiempien ulkopolitiikan 
rakenteiden yhteydessä40:
a) Naisten osuus hallintovirkamie ‑
histä oli liian pieni (34 prosenttia); heidän osuutensa on vieläkin pie ‑
nempi edustustoissa (26 prosenttia hallintovirkamiehistä) ja johtavissa tehtävissä (21 prosenttia).
b) Johtohenkilöstöstä ainoastaan 
14 prosenttia tuli unioniin vuosina 
2004 ja 2007 liittyneistä jäsenval ‑
tioista; 21 prosentin osuus vastaisi maiden osuutta EU:n väestöstä.50 
Alkukoulutusta ei ollut kohdennettu si ‑
ten, että sen avulla olisi kyetty vastaa ‑
maan Euroopan ulkosuhdehallinnon uuden henkilöstön koulutustarpeisiin. Jäsenvaltioiden ulkoasiainhallinto ‑
jen edustajat eivät tunne komission menettelyitä ja käytäntöjä eikä EU:n virkamiehiä kouluteta hyvin uusiin ul ‑
koasiainhallinnon tehtäviinsä. Alkukou ‑
lutukseen tehtiin kuitenkin muutoksia syyskuussa 2013.
19 Huomautukset
41 Euroopan ulkosuhdehallinnon 
katsauksessa todetaan, että kokouksia ei valitettavasti ole järjestetty riittävän usein. Komission puheenjohtaja ja korkea edustaja ovat hiljattain sopineet, että ulkosuhteista vastaavien komission jäsenten ryhmän olisi tavattava säännöllisemmin ja korkean edustajan olisi toimittava kokousten puheenjohtajana.
42 Komissio vahvisti talous ‑ ja 
raha‑asioista vastaavan komission jäsenen asemaa ylentämällä tehtävän varapuheenjohtajan tehtäväksi ja antamalla tehtävän haltijalle uusia työvälineitä.
43 Jokainen maantieteellinen yksikkö järjestää maakohtaisen tiimin kokouksia keskimäärin kahdesta kolmeen kertaan vuodessa. Kokouksissa eivät useinkaan ole mukana kaikki relevantit osallistujat, kuten aihekohtaiset yksiköt, yhteisen turvallisuus ‑ ja 
puolustuspolitiikan rakenteet tai EU:n erityisedustajat. Terrorismin vastaisista toimista ja kehityskysymyksistä vastaava Euroopan ulkosuhdehallinnon hallinto‑osasto, humanitaarisen avun pääosasto, kehitys ‑ ja 
yhteistyöpääosasto – EuropeAid ja erityisedustajat eivät ole mukana kriisinhallintaryhmässä. Sisäasioiden pääosasto on ainoana komission pääosastona edustettuna tiedustelutoimista vastaavassa ohjausryhmässä.Koordinointi komission ja 
jäsenvaltioiden kanssa paranee jatkuvasti, mutta sen taso ei vielä riitä Euroopan ulkosuhdehal ‑
linnon toimintapotentiaa ‑
lin täysimääräiseen hyödyntämiseen
51 
Tässä osassa (kohdat 51–67) vasta ‑
taan kolmanteen kysymykseen: Onko 
Euroopan ulkosuhdehallinto koor ‑
dinoinut toimintansa vaikuttavasti komission ja jäsenvaltioiden kanssa? Tilintarkastustuomioistuin sovelsi kriteereitä, jotka liittyivät komissiota ja jäsenvaltioita koskevien Euroopan ulkosuhdehallinnon koordinointimeka ‑
nismien vaikuttavuuteen sekä päätoi ‑
mipaikan että edustustojen tasolla.
Koordinointi komis ‑
sion kanssa oli osittain 
vaikuttavaa
52 
Euroopan ulkosuhdehallinnon tarkoi ‑
tuksena on edistää ulkopolitiikan joh ‑
donmukaisuutta. Tehtävä edellyttää 
tiivistä yhteistyötä komission kanssa. 
Komissio vastaa Lissabonin sopimuk ‑
sen nojalla tietyistä ulkosuhteiden aloista (esimerkiksi kehitys, kauppa, laajentuminen, humanitaarinen apu 
sekä sisäisten politiikkojen ulkoiset 
osa‑alueet).53 
Ulkoasiainedustaja‑varapuheenjohtaja osallistuu komission varapuheen ‑
johtajana täysivaltaisesti komission päätöksentekoon, mutta tehtäviensä luonteen takia hän ei pystynyt osallis ‑
tumaan vuonna 2012 kahteen kolmas ‑
osaan komission kokouksista. Ulkoasi ‑
ainedustaja‑varapuheenjohtaja joutui 
olemaan poissa myös kokouksista, 
jotka vaikuttavat suoraan tai välillisesti EU:n ulkopolitiikkaan. Lisäksi osoittau ‑
tui vaikeaksi järjestää ulkosuhteista vastaavien komission jäsenten viral ‑
lisia kokouksia: 29 kuukauden aikana 
järjestettiin ainoastaan viisi kokousta, 
joista kaikkia johti komission puheen ‑
johtaja
41. Tältä osin on edistytty vain 
rajallisesti sen tarkentamisessa, mitkä ovat ulkoasiainedustaja‑varapuheen ‑
johtajan varapuheenjohtajuuteen liit ‑
tyvät tehtävät/toimivaltuudet etenkin muiden komission jäsenten koordi ‑
noinnin osalta. Tilanne on ristiriidassa sen kanssa, että varapuheenjohtajuut ‑
ta koskevien toimivaltuuksien mää ‑
rittämisessä on tapahtunut edistystä talous ‑ ja raha‑asioista ja eurosta vas ‑
taavan komission jäsenen tapaukses ‑
sa
42. Asianomainen komission jäsenen 
tehtävä perustettiin lokakuussa 2011 talouskriisin vakavuuden seurauksena.
54 
Euroopan ulkosuhdehallinto ja ko ‑
missio koordinoivat työhön liittyviä toimintojaan useilla eri foorumeilla. 
Tarkastuksessa havaittiin, että maakoh ‑
taiset tiimit, tiedustelutoimista vastaa ‑
va ohjausryhmä ja kriisinhallintaryhmä 
kokoontuvat suunniteltua harvemmin eivätkä kaikki relevantit osapuolet ole mukana kokouksissa
43. Koordinointi 
oli systemaattisempaa viikoittaisten koordinointikokousten ansiosta. Näitä 
kokouksia järjestettiin komission pää ‑
sihteeristön ja toimintapolitiikan koor ‑
dinoinnista vastaavan osaston välillä. 
Myös Euroopan ulkosuhdehallinnon ja komission pääosastojen välisissä kokouksissa, jotka liittyivät neuvoston 
työryhmien valmistelutyöhön, koordi ‑
nointi oli systemaattisempaa.
20 Huomautukset
55 
Euroopan ulkosuhdehallinto osallistuu 
komission yksiköiden välisiin konsul ‑
taatioihin, joskin resurssien rajallisuus kaventaa sen vaikutusta sisäisten politiikkojen ulkoiseen ulottuvuuteen. Hallitustenväliseen toimivaltaan kuulu ‑
valla yhteisen ulko ‑ ja turvallisuuspoli ‑
tiikan alalla ulkoasiainedustaja‑varapu ‑
heenjohtaja arvioi ennen mahdollista komission konsultointia koskevaa päätöstä, kuuluuko tietty aihealue ensisijaisesti tai yksinomaisesti tähän alaan. Joissakin tapauksissa kyseessä on mielipidekysymys ja ehdotuk ‑
sen kohteena oleva aihealue saattaa kaikesta huolimatta sivuta komission toimivaltuuksia.56 
Euroopan ulkosuhdehallinto ja ko ‑
missio ovat perustaneet virallisia 
työjärjestelyjä toimiensa koordinointia 
silmällä pitäen. Uudet menettelyt ovat kaiken kaikkiaan vähemmän joustavia ja vaativampia kuin menettelyt, joita sovellettiin ulkosuhteiden pääosaston vastatessa ulkosuhteista ja Euroo ‑
pan ulkosuhdehallinnon toimiessa erillään komissiosta. Monilla ennen komissiossa työskennelleillä Euroo ‑
pan ulkosuhdehallinnon henkilöstön jäsenillä oli yhä hyvät yhteysverkostot, mikä helpotti koordinointia. Verkostot 
kuitenkin todennäköisesti heikkene ‑
vät ajan mittaan. Lisäksi Euroopan 
ulkosuhdehallinnon perustaminen erillisenä yksikkönä lisäsi samoja kysy ‑
myksiä käsittelevien EU:n toimielinten 
lukumäärää, mikä saattaa vaikeuttaa 
sopimista tehokkaasta työnjaosta, kuten EU:n kriisikeskusten nykyisestä rakenteesta käy ilmi (ks. laatikko 2 ).
Kriisikeskukset
Tilanneseuranta tarkoittaa jatkuvaa maailmanlaajuisten tapahtumien seuraamista ja analysointia kaikkien mahdollisten resurssien avulla – EU:n edustustojen, tiedustelulähteiden ja tiedotusvälineiden raportit mukaan lukien. Euroopan ulkosuhdehallinto perusti vuonna 2012 EU:n tilannekeskuksen olemassa olleiden resurssien 
avulla, jotka oli vähän aikaisemmin jaettu kolmen eri osaston kesken. Kyseessä oli myönteinen edistys, sillä sen 
myötä samankaltaisista tehtävistä vastaavien kriisikeskusten määrä väheni, mutta EU:n tasolla on vielä paljon tehtävää.
Komissio perusti toukokuussa 2013 oman hätäapukeskuksen. Tarkoituksena oli toimia koordinoidummin, no ‑
peammin ja tehokkaammin Euroopassa ja muualla maailmassa puhkeavissa kriisitilanteissa. Lisäksi neuvoston 
pääsihteeristö tukee EU:n poliittisen kriisitoiminnan integroituja järjestelyjä, joiden tarkoituksena on varmistaa puheenjohtajuusvuorossa olevan jäsenvaltion johdolla EU:n nopea ja koordinoitu toimintapolitiikka eri aloilla vakavissa kriisitilanteissa. Tällä hetkellä EU:n tilannekeskuksen, komission hätäapukeskuksen ja EU:n poliittisen kriisitoiminnan integroitujen järjestelyjen välillä ei ole selkeää vastuualuejakoa, jonka avulla ilmeistä päällek ‑
käisyyksien riskiä kyettäisiin lieventämään.
Myös muilla erityiskeskuksilla on yhä olennainen tehtävä kriisitilanteissa
44. Nykyinen rakenne nostaa esiin te ‑
hokkuutta ja vaikuttavuutta koskevia kysymyksiä, sillä tiedot ja vastuualueet ovat hajaantuneet eri toimijoiden 
kesken. Lisäksi EU:lla on käytettävissään yhteinen integroitu uhkien ja riskien arviointiraportti vasta vuodesta 
2015 alkaen.
44 Strategisen analyysin ja toimintakyvyn yksikkö (sisäasioiden pääosasto), terveysuhkien koordinointiryhmä (terveys ‑ ja kuluttaja‑asioiden 
pääosasto), Euroopan tautien ehkäisy ‑ ja valvontakeskuksen hätäkeskus ja Frontexin tilannekeskus.Laatikko 2
21 Huomautukset
45 Edustustojen päälliköiltä 
tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn saatujen vastausten perusteella päälliköistä 46 prosenttia käyttää vähintään 50 prosenttia työajastaan hallinnollisiin tehtäviin.EU:n edustustojen uusi 
rakenne edellyttää enemmän 
koordinointityötä ja sen hal ‑
linnointi on tehottomampaa
57 
Edustustojen tasolla erotetaan tiukasti 
toisistaan Euroopan ulkosuhdehallin ‑
non ja komission hallinnolliset talous ‑
arviot. Tilanne on lisännyt talousarvion laadinta ‑ ja toteuttamisvaiheiden 
monimutkaisuutta. Esimerkiksi vuonna 2012 komissio rahoitti edustustojen hallinnollisia kuluja kahdeksan eri pää ‑
osaston ja kolmen eri välineen avulla. Erilliset budjetit vaikuttavat kieltei ‑
sesti edustustojen tehokkuuteen, sillä nykyinen rakenne edellyttää, että hallinnollisen talousarvion hallinnoin ‑
tiin suunnataan enemmän resursseja. 
Tämä muodostaa riskin, koska resurssit 
ovat rajalliset ja talousarviota toteu ‑
tetaan hajautetusti (ks. laatikko 3 ). 
Marraskuussa 2013 Euroopan ulkosuh ‑
dehallinto ehdotti komissiolle yksin ‑
kertaistamista, joka toteutuessaan vähentäisi rahoituslähteiden enim ‑
mäismäärän kahteen.58 
Edustustojen päälliköillä on myös huomattavia vaikeuksia osoittaa henki ‑
löstöä painopistealoille, sillä päälliköt voivat ohjata komission henkilöstöä Euroopan ulkosuhdehallinnon teh ‑
täviin siten, että kyseinen henkilös ‑
tö käyttää asianomaisiin tehtäviin ainoastaan 20 prosenttia työajastaan. 
Lisäksi komission henkilöstö ei voi 
hyväksyä Euroopan ulkosuhdehallin ‑
non menoja. Näin ollen edustustojen päälliköt käyttävät huomattavan osan ajastaan toimintapoliittisten kysymys ‑
ten sijasta hallinnollisiin kysymyksiin, 
mikä kaventaa heidän toimintansa 
vaikuttavuutta
45.
59 
Edustustojen päälliköt ja päätoimi ‑
paikan vastuuhenkilöt eivät aina saa tietoa ohjeista ja raporteista, joita on 
vaihdettu komission keskusyksiköiden 
ja edustustoissa työskentelevän komis ‑
sion henkilöstön välillä. Tilanne asettaa EU:n toiminnan johdonmukaisuuden vaakalaudalle.
Menojen hyväksyntää koskevat rajoitukset
Edustustojen henkilöstölle on asetettu tiukat rajoitukset tapauksista, joissa ne voivat hyväksyä Euroopan ulkosuhdehallinnon hallintomenoja ja komission toimintamenoja. Ainoan poikkeuksen muodostaa edustuston päällikkö, joka työskentelee Euroopan ulkosuhdehallinnolle mutta jonka komissio on edelleenvaltuuttanut 
hyväksymään komission toimintamenoja. Tämä on johtanut tilanteisiin, joissa kenelläkään ei ole lupaa panna 
täytäntöön tiettyjä rahoitustapahtumien perustavanlaatuisia vaiheita. Näin on etenkin edustustoissa, joissa ainoa Euroopan ulkosuhdehallinnon hallintovirkamies toimii edustuston päällikkönä: hänen poissaollessaan kukaan muu ei voi hyväksyä Euroopan ulkosuhdehallinnon hallintomenoja.Laatikko 3
22 Huomautukset
46 Neuvosto antoi Euroopan 
ulkosuhdehallinnon tarkastelua koskevissa päätelmissään täyden tukensa samoissa tiloissa toimimisen edistämiselle sekä raporttien ja tietojen yhteiskäytölle.60 
Euroopan ulkosuhdehallinto ja ko ‑
missio koordinoivat edustustojen 
hallinnointia EU:n edustuston (EUDEL) 
avulla. Asianomaisessa elimessä toimii sekä ylempää johtoa että operatiivisen tason henkilöstöä. Komissiolla on kui ‑
tenkin samanaikaisesti myös erillinen komission edustustojen foorumi (COM ‑
DEL), joka vastaa komissiota koskevista kysymyksistä. Euroopan ulkosuhde ‑
hallinto ei saa komission edustustojen kokouspöytäkirjoja eikä sitä konsul ‑
toida relevanttien aloitteiden osalta. Esimerkkinä voidaan mainita, että 
komissio suoritti vuonna 2011 edustus ‑
toissa olevien virkojensa ja toimiensa 
työmäärän laajamittaisen arvioinnin. Arviointi ei kattanut edustustojen koko henkilöstön suhteellista työmäärää 
(Euroopan ulkosuhdehallinnon henki ‑
löstö mukaan lukien) eikä EU:n yleisiä 
painopistealoja. Työjärjestelyt mutkis ‑
tuvat, kun edustustoja koskevia asioita käsittelee kaksi erillistä elintä.
61 
Näistä kysymyksistä huolimatta jäsenvaltiot katsovat, että entisten komission lähetystöjen muuttami ‑
nen EU:n edustustoiksi on merkinnyt huomattavaa onnistumista Euroopan ulkosuhdehallinnolle.Jäsenvaltiot ja Euroopan 
ulkosuhdehallinto eivät ole 
vielä hyödyntäneet täysimää ‑
räisesti niiden ulkoasiainhal ‑
linnon edustustojen muodos ‑
tamien verkostojen välisiä synergiamahdollisuuksia
62 
Euroopan ulkosuhdehallinto on järjes ‑
tänyt jäsenvaltioiden ulkoasiainhallin ‑
tojen kanssa säännöllisiä kokouksia, 
joissa on käsitelty yhteisesti kiinnos ‑
tavia aiheita. Kokouksia on järjestetty 
eri tasoilla ja niiden avulla Euroopan ulkosuhdehallinto on pystynyt koordi ‑
noimaan laajaa joukkoa eri aihealuei ‑
ta – poliittisista kysymyksistä hallinnol ‑
lisiin aiheisiin, kuten koulutukseen tai turvallisuuteen.
63 
EU:n edustustojen uusi asema ei ole kuitenkaan johtanut huomattavaan sy ‑
nergian hyödyntämiseen jäsenvaltioi ‑
den ulkoasiainhallintojen kanssa. Tämä johtuu pitkälti siitä, että kyseessä on lyhyt ajanjakso, minkä lisäksi jäsenval ‑
tioiden sitoutumisessa on ollut puut ‑
teita. EU:n edustustojen ja jäsenvaltioi ‑
den ulkoasiainhallinnon edustustojen toiminta samoissa tiloissa on yhä hyvin vähäistä ja yhteinen poliittinen raportointi poikkeuksellista. Edustus‑tojen ja jäsenvaltioiden suurlähetystö ‑
jen välinen tietovirta on käytännössä 
yksisuuntainen siten, että edustustot 
saavat vain vähän tietoa. Samoissa tiloissa toimiminen ja yhteinen poliit ‑
tinen raportointi ovat tekijöitä, jotka luovat hyvät mahdollisuudet Euroopan ulkosuhdehallinnon avulla saavutetta ‑
vaan lisäarvoon
46.
23 Huomautukset
64 
Lissabonin sopimus, jolla EU:n edus‑
tustot perustettiin, lisäsi odotuksia 
siitä, että nämä ”Eurooppa‑talot” 
tarjoaisivat konsulipalveluita ja kon ‑
suliviranomaisten antamaa suojelua EU:n kansalaisille. Vielä on kuitenkin paljon tehtävää, eikä Euroopan ulko ‑
suhdehallinto ole tähän mennessä 
laatinut yksityiskohtaista analyysiä 
siitä, millaisia taloudellisia vaikutuk ‑
sia näihin odotuksiin vastaamisesta seuraa, etenkin kun huomioon otetaan joidenkin keskikokoisten ja pienten jäsenvaltioiden odotukset. Jäsenvaltiot 
eivät ole saavuttaneet asiassa yhteistä 
kantaa eivätkä ne ole sopineet kriisi ‑ ja 
hätätilanteissa sovellettavien sääntö ‑
jen ja lainsäädännön harmonisoinnista, henkilöstön kouluttamisesta ja kustan ‑
nusten jakamisesta.
Euroopan ulkosuhdehallin ‑
non pysyvästä puheenjohta ‑
juudesta neuvoston valmis ‑
televissa elimissä ei ole vielä 
saatu täysimääräistä hyötyä
65 
Ulkoasianedustaja‑varapuheenjohtaja 
toimii Euroopan unionin neuvoston yhden kokoonpanon – ulkoasiainneu ‑
voston – puheenjohtajana ja nimittää sen tiettyjen valmistelevien elinten, kuten poliittisten ja turvallisuusasioi ‑
den komitean, pysyvät puheenjohta ‑
jat. Tämä helpottaa koordinointia ja antaa Euroopan ulkosuhdehallinnolle 
huomattavan vaikutusvallan koko 
ulkopolitiikan syklin osalta. Havaitta ‑
vissa on kuitenkin joitakin puutteita. Esimerkkinä voidaan mainita sellaisen valmistelevan elimen puuttuminen, joka käsittelisi sisäisten politiikkojen 
ulkoista ulottuvuutta.66 
Pysyvien puheenjohtajien olemassa ‑
oloa pidettiin etuna aiempaan kiertä ‑
vään puheenjohtajuuteen verrattuna, 
koska menettely mahdollisti pitkän aikavälin suunnittelun ja strategi ‑
semman ajattelun. Jäsenvaltioiden tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn antamista vastauksista ilmenee kuiten ‑
kin, että Euroopan ulkosuhdehallinnon toiminta neuvoston komiteoiden ja työryhmien puheenjohtajana ei ole johtanut strategisempaan lähestymis ‑
tapaan kuin kiertävän puheenjohtajuu ‑
den yhteydessä.
67 
Nykyinen rakenne edellyttää kaiken kaikkiaan vielä tiivistä yhteistyötä puheenjohtajuusvuorossa olevan 
maan kanssa. Puheenjohtajavaltio 
johtaa yleisten asioiden neuvostoa, joka vastaa keskeisistä kysymyksistä, kuten liittymisneuvotteluista, pysy ‑
vien edustajien komiteasta ja joistakin 
relevanteista neuvoston työryhmistä, 
kuten kehityskysymyksistä vastaavasta työryhmästä. Koordinointi on tois ‑
taiseksi toiminut käytännössä, joskin sen tehokkuus on kärsinyt Euroopan ulkosuhdehallinnon suunnitteluun ja 
toimintaohjelman laadintaan liitty ‑
neistä puutteista, minkä seurauksena 
asiakirjoja on toimitettu myöhässä ja lyhyellä varoitusajalla ennen kansain ‑
välisiä huippukokouksia.
24
 Johtopäätökset ja 
suositukset
68 
Tämän kertomuksen pohjana on Euroo ‑
pan ulkosuhdehallinnon perustamisen riippumaton arviointi. Tilintarkastus
‑
tuomioistuimen tarkastus toimitettiin samaan aikaan kun Euroopan ulkosuh
‑
dehallinnon väliarviointi oli valmisteilla. Tilintarkastustuomioistuimen havainnot ja suositukset vastaavat pitkälti Euroo
‑
pan ulkosuhdehallinnon itsearvioinnin tuloksia. Havaittuihin ongelmiin on siis todella syytä puuttua.
69 
Euroopan ulkosuhdehallinnon perusta ‑
misen myötä EU:lla on operatiivinen ul ‑
kopolitiikan hallintoelin, johon kuuluu 
politiikan aloista vastaavia yksiköitä 
sekä kriisinhallintarakenteita, laaja ulkoasiainhallinnon edustustojen ver ‑
kosto sekä henkilöstö, joka jakautuu tasapuolisesti erityyppisiin tehtäviin.
70 
Euroopan ulkosuhdehallinto perustet ‑
tiin taloudellisesti haastavana ajankoh ‑
tana, jolloin rauhattomuus EU:n rajojen 
lähialueilla kasvoi. Euroopan ulkosuh ‑
dehallinto perustettiin kiireellä ilman 
riittäviä valmisteluja, ja sitä kuormit ‑
tivat samanaikaisesti liian monet rajoit ‑
teet sekä väljästi määritetyt tehtävät. Ulkosuhdehallinnon toiminnan käyn ‑
nistäminen oli mainittujen tekijöiden yhteisvaikutuksesta kaiken kaikkiaan vaikeaa (ks. kohdat 13–22).
71 
Tavoitteiden asettamiseen ja resurs ‑
sien suunnitteluun, organisointiin ja kohdentamiseen liittyvät puutteet ovat niin ikään heikentäneet Euroopan ulkosuhdehallinnon tehokkuutta. EU:n 
erityisedustajia ei vielä ole integroitu 
riittävän hyvin Euroopan ulkosuhdehal
‑
linnon toimintaan. Palvelukseenoton osalta tilintarkastustuomioistuin havait
‑
si, että huomattavia sukupuoleen liit ‑
tyviä ja maantieteellisiä epäjakaumia ei ole vielä kokonaisuudessaan korjattu ja 
että palvelukseenottomenettelyt ovat 
kalliita ja aikaaviepiä (ks. kohdat 23–50).72 
Euroopan ulkosuhdehallinnon ja komission välinen koordinointi oli 
kaiken kaikkiaan vain osittain vai ‑
kuttavaa, mikä johtui lähinnä siitä, 
että johtotasolla ei ollut vaikuttavia koordinointimekanismeja. Lisäksi tilanteeseen vaikuttivat edustustojen tiukat taloudelliset ja hallinnolliset 
toimintapuitteet, jotka vähensivät po ‑
liittisiin tehtäviin suunnattavia resurs ‑
seja. Jäsenvaltioiden kanssa tapahtuva 
koordinointi parani, joskin sitä voidaan vielä kehittää, jotta kyettäisiin esimer ‑
kiksi hyödyntämään tiedonvaihtoon ja 
samoissa tiloissa toimimiseen liittyviä 
synergioita, parantamaan konsulipal ‑
veluita (konsuliviranomaisten EU:n kansalaisille antama suojelu mukaan lukien) ja lisäämään neuvoston ja sen 
valmistelevien elinten strategista roo ‑
lia (ks. kohdat 51–67).
73 
Edellä esitetyn perusteella tilintarkas ‑
tustuomioistuin suosittaa seuraavaa:
a) Euroopan ulkosuhdehallinnon olisi 
tarkennettava tavoitteitaan, tehtä ‑
viään ja toimivaltuuksiaan, rationa ‑
lisoitava organisaatiorakenteensa ja yksinkertaistettava hallinnollista 
toimintakehystään.
b) Euroopan ulkosuhdehallinnon olisi 
tutkittava jäsenvaltioiden ja komis ‑
sion kanssa, olisiko tarpeen ja mah ‑
dollista laatia EU:n ulko ‑ ja turvalli ‑
suuspolitiikkaan sovellettava uusi kattava strateginen toimintakehys, joka esitettäisiin Eurooppa‑neu ‑
voston hyväksyttäväksi.
c) Euroopan ulkosuhdehallinnon olisi 
otettava käyttöön kattava suun ‑
nittelu, jonka avulla se kykenisi 
lujittamaan toimiensa sisäistä yhdenmukaisuutta ja yhdistämään ne paremmin komission vuotui ‑
seen työohjelmaan sekä peräkkäi ‑
sissä puheenjohtajuusvuoroissa 
olevan puheenjohtajakolmikon 
ohjelmaan.
25 Johtopäätökset ja suositukset
d) Euroopan ulkosuhdehallinnon olisi 
ehdotettava, että neuvosto tarkis ‑
taisi EU:n erityisedustajiin sovellet ‑
tavan nykyisen toimintakehyksen, 
jotta kyettäisiin varmistamaan, 
että erityisedustajat integroituvat 
sulavasti Euroopan ulkosuhde ‑
hallinnon toimintaan. Heidän nimittämisehtonsa, tehtäviensä 
ominaispiirteet ja tuloksellisuuden 
arviointimekanismit olisi määritet ‑
tävä selkeästi. Lisäksi erityisedus ‑
tajien hallinnollista asemaa olisi 
tarpeen mukaan muutettava, jos esimerkiksi henkilöstö ‑ ja taloudel ‑
liset näkökohdat sitä edellyttävät.
e) Euroopan ulkosuhdehallinnon olisi tarkistettava palvelukseen ‑
ottomenettelynsä ensimmäisten kolmen vuoden aikana kertynei ‑
den kokemusten valossa. Ulko ‑
suhdehallinnon olisi hyväksyttävä 
johtohenkilöstöön sovellettava 
pätevyyskuvaus ja lisättävä uusien teknologioiden käyttöä kustannussäästöä silmällä pitäen, otettava käyttöön arviointikes‑
kukset rekrytoitaessa henkilöstöä 
arkaluontoisiin tehtäviin ja arvioi ‑
tava valikoivammin, mitä toimia koskevat palvelukseenottomenet ‑
telyt edellyttävät poliittisen tason 
edustajien mukanaoloa.f) Euroopan ulkosuhdehallinnon ja 
komission olisi ehdotettava uutta hallinnollista ja taloudellista toi ‑
mintakehystä, jota sovellettaisiin 
EU:n edustustojen hallinnointiin, 
jotta kyettäisiin vähentämään 
nykyisistä budjettijärjestelyistä aiheutuvaa monimutkaisuutta ja joustamattomuutta ja jotta edus ‑
tustojen henkilöstöä kyettäisiin 
käyttämään joustavasti EU:n edun 
mukaisesti.
g) Euroopan ulkosuhdehallinnon olisi 
myös jatkettava pyrkimyksiään, jotka tähtäävät tietojen jakamisen ja jäsenvaltioiden suurlähetystöjen 
kanssa samoissa tiloissa toimimi ‑
sen edistämiseen. Ulkosuhdehal ‑
linnon olisi niin ikään laadittava 
toteutettavuustutkimus mahdol ‑
lisuuksista konsulipalveluiden tar ‑
joamiseen ja konsuliviranomaisten 
EU:n kansalaisille antaman suoje ‑
lun järjestämiseen.
Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen 
Karel PINXTENIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 20. toukokuuta 2014 pitämässään kokouksessa.
Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
presidentti

26
siitä, miten varmistetaan, että EU parantaa lähesty ‑
mistapaansa näihin ratkaiseviin suhteisiin, on käyty 
myös ylimmällä poliittisella tasolla, muun muassa 
Eurooppa‑neuvostossa (syyskuussa 2010) ja ministe ‑
ritasolla (ulkoasiainneuvosto joulukuussa 2010) sekä 
erityisesti Gymnich‑kokouksissa syyskuussa 2011 
ja lukuisissa muissa yhteyksissä. Koska strategisten 
kumppanimaiden ryhmä on epäyhtenäinen ja kaikilla niillä on erilainen suhde EU:hun, on aina oltu sitä mieltä, ettei yleispätevä lähestymistapa näihin kump
‑
panuuksiin olisi välttämättä ollut kaikkein hedelmäl ‑
lisin ratkaisu. Alun perin keskusteluissa keskityttiin 
strategisiin kumppanuuksiin Yhdysvaltojen, Venäjän ja 
Kiinan kanssa. Sittemmin keskityttiin myös Brasiliaan, Intiaan ja Etelä‑Afrikkaan ja tietenkin kaikkiin muihin strategisiin kumppaneihin. On syytä mainita myös, 
että strategisten kumppanuuksien rakenne  – mikä tar
‑
koittaa säännöllisesti pidettäviä kokouksia eri tasoilla 
ja erityisesti huippukokousten järjestämistä sään ‑
nöllisesti – helpottaa jäsenvaltioiden harjoittamaa järjestelmällistä seurantaa ja näiden kumppanuuksien asteittaista mukauttamista poliittisiin painopisteisiin 
ja muuttuvaan kansainväliseen tilanteeseen. Tässä 
yhteydessä on erityisen suuri merkitys Coreperissa ennen huippukokouksia käytävillä keskusteluilla.
EUH:n monimutkainen organisaatio ei 
helpota osastojen välistä oikea‑aikaista yhteistyötä
32 Laatikko 1  – kriisiyksikkö
Koordinoinnin edistämiseksi on perustettu kaksi 
uutta mekanismia: kriisinhallintaryhmä, joka käsitte ‑
lee laaja‑alaisia kysymyksiä, sekä kriisiyksikkö, jonka avulla organisoidaan kaikki EU:n toimet kriisitilan
‑
teessa (kuten diplomaattiset, humanitaariset sekä turvallisuus ‑ ja kriisinhallintatoimet) kaikkien EUH:n 
ja komission asianomaisten sidosryhmien (etenkin 
humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pää
‑
osaston sekä kehitys ‑ ja yhteistyöpääosaston) kanssa. 
Kun kriisiyksikkö otetaan käyttöön, korkea edustaja, 
toimeenpaneva pääsihteeri tai kyseisestä maantie ‑
teellisestä alueesta vastaava pääjohtaja järjestää yhdessä kriisin operatiivisesta hallinnasta vastaa
‑
van pääjohtajan kanssa kokouksen, jossa tehdään toimintaa koskevat päätelmät kaikkien EU:n toimien 
määrittämiseen osallistuvien toimijoiden kanssa. 
Kuten äskettäin hyväksytyssä kattavaa lähestymista
‑
paa koskevassa tiedonannossa todetaan, kriisiyksikkö kokoontuu säännöllisesti kaikkia kriisin kohtaamia maita varten. Näin tehtiin myös EU:n Libyassa toteut
‑
tamien toimien yhteydessä lokakuuhun 2011 saakka.Huomautukset
Euroopan ulkosuhdehallinnon (EUH) 
roolista päätettiin myöhässä ja se 
määriteltiin epämääräisesti
15
Euroopan ulkosuhdehallinnon (EUH) tehtävänä on 
avustaa korkeaa edustajaa hänen hoitaessaan tehtä ‑
väänsä, joka on johtaa yhteistä ulko ‑ ja turvallisuus ‑
politiikkaa (YUTP) ja yhteistä turvallisuus ‑ ja puolus ‑
tuspolitiikkaa (YTPP) neuvoston valtuuttamana sekä 
varmistaa unionin ulkosuhteiden johdonmukaisuus.
YUTP:tä koskevat päätökset edellyttävät EU:n jäsen ‑
valtioiden yksimielisyyttä. EUH olisi voinut esittää 
kattavaa ulkopoliittista strategiaa vain, jos EU:n jäsenvaltiot olisivat selkeästi valtuuttaneet korkean 
edustajan etenemään siihen suuntaan, mutta tällaista 
valtuutusta ei ole annettu. Sen sijaan muutamat jäsen
‑
valtiot ovat tehneet aloitteita – esimerkiksi Espanjan, Italian, Puolan ja Ruotsin tukema Euroopan yleisstrate
‑
gia ‑hanke – joissa EUH on ollut tiiviisti mukana, mutta joita muut jäsenvaltiot eivät ole tukeneet.
EU:n strateginen lähestymistapa perustuu edelleen vuonna 2003 hyväksyttyyn Euroopan turvallisuus ‑
strategiaan ja sen täytäntöönpanokertomukseen, 
joka julkaistiin vuonna 2008 ja jonka tulokset ovat 
monessa suhteessa paikkansa pitäviä ja merkityk ‑
sellisiä vielä tänäkin päivänä (ks. myös 25 kohtaa koskevat huomiot).
EUH on kohdannut useita poliittisia ja 
taloudellisia haasteita
21
Neuvoston pääsihteeristön osalta tarkoituksena oli 
lopettaa tuki asteittain ja nopeasti.
EUH ei pitänyt EU:n ulkopolitiikkaa 
koskevan kattavan strategisen kehyksen 
luomista ensisijaisena tavoitteena eikä 
laatinut sisäistä strategiaa
25
Aivan toimikautensa alusta lähtien korkea edustaja 
ja varapuheenjohtaja on toistuvasti osoittanut, että suhteet strategisiin kumppaneihin ovat olleet EU:n 
ulkopolitiikan painopistealueena. Kiivasta keskustelua Euroopan 
ulkosuhdehallinnon vastaus
Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaus 27
34
Viitaten b luetelmakohtaan  sama koskee YTPP:n 
siviilioperaatioita koskevia kertomuksia.
Lukuina esitettynä 140:stä edustuston päälliköstä 
70:llä on luotettavuusvaltuutus. Valtuutus on aikaa vievä prosessi, koska kansalliset yksiköt osallistuvat siihen. Siitä huolimatta EUH on perustamisestaan lähtien saanut tällä alalla huomattavasti edistystä 
aikaan ja kehityssuunta on edelleen myönteinen. 
Tavoitteena on päästä tilanteeseen, jossa jokaisen edustuston päällikön turvallisuusluokitus on asian ‑
mukaisella tasolla. Tässä tarkoituksessa ulkoministe ‑
riöille tiedotetaan, että niiden ehdokkailla olisi mah ‑
dollisuuksien mukaan jo oltava turvallisuusluokitus.
Turvallisuusluokitellun tiedon osalta niissä edustus ‑
toissa, joissa on käsiteltävä vähintään EU CONFIDEN ‑
TIAL ‑luokiteltuja asiakirjoja, on käytössä rekisteri. 
Rekisterin valvontavastaavat on koulutettu käsitte ‑
lemään näitä turvallisuusluokiteltuja asiakirjoja.
Turvaluokiteltujen tietojen järjestelmien osalta 
kaikilla edustustoilla on mahdollisuus lähettää ja vastaanottaa EU RESTRICTED ‑tason ja sitä alemman tason tietoa – myös tämän tason tietoa koskevia 
raportteja. Sama järjestelmä kattaa sekä poliittisen 
että tiedustelua koskevan raportoinnin.
Tällä hetkellä 23 edustustolla on käytössään järjes ‑
telmä, joka mahdollistaa EU SECRET ‑tason tietojen 
lähettämisen ja vastaanottamiseen. Vuoden 2014 
loppuun mennessä niiden määrä kasvaa 30:een, 
ja vuoden 2016 puoliväliin mennessä tavoitteena on lisätä näiden edustustojen määrä 60:een. Myös tässä tapauksessa järjestelmä kattaa kyseiset kaksi raportointityyppiä.
Turvaluokiteltujen tietojen järjestelmän meneil ‑
lään olevassa täydellisessä uudistuksessa nykyiset 
epäyhtenäiset järjestelmät pyritään muuntamaan yhdeksi ”EEAS Corporate” ‑järjestelmäksi. Tämän pitäisi olla toimintavalmiina vuonna 2016.EU:n erityisedustajia ei ole integroitu 
riittävästi EUH:n rakenteeseen
36
EU:n erityisedustajien tehtävänä on varmistaa unio ‑
nin toiminnan jatkuvuus ja yhdenmukaisuus, minkä 
lisäksi he tukevat korkean edustajan ja varapuheen ‑
johtajan työtä omilla maantieteellisillä alueillaan tai 
aihealueillaan. Heillä on tärkeä rooli vahvemman ja tehokkaamman EU:n ulko ‑ ja turvallisuuspolitiikan 
kehittämisessä ja unionin pyrkimyksissä tulla tehok ‑
kaammaksi, johdonmukaisemmaksi ja kyvykkääm ‑
mäksi kansainväliseksi toimijaksi. He auttavat EU:ta 
saavuttamaan aktiivista poliittista läsnäoloa maissa 
ja alueilla, jotka ovat avainasemassa, edustamalla ja tekemällä tunnetuksi EU:ta ja sen menettelytapoja.
37
Periaatteessa EU:n erityisedustajat koordinoivat toimiaan asiaankuuluvien EU:n toimijoiden kanssa. Esimerkiksi Euroopan unionin erityisedustajan 
nimittämisestä Bosnia ja Hertsegovinaan 18 päivänä 
heinäkuuta 2011 annetun neuvoston päätöksen 2011/426/YUTP 12 artiklan 2 kohdassa, jossa käsitel ‑
lään toimien yhteensovittamista, todetaan seuraa ‑
vaa: ”Unionin kriisinhallintaoperaatioiden tuke ‑
miseksi erityisedustaja parantaa yhdessä muiden paikan päällä olevien unionin toimijoiden kanssa näiden toimijoiden tuottaman tiedon levittämistä ja jakamista, jotta tilannekuva ja ‑ arviointi olisivat 
mahdollisimman yhtenevät.”
On kuitenkin totta, että EU:n erityisedustajien integ ‑
roiminen EUH:n rakenteeseen on haasteellista.
38
Kuten erityisedustajan toimeksiannossa kuitenkin 
todetaan, erityisedustaja vastaa toimeksiannon toteuttamisesta korkean edustajan alaisuudessa ja 
sovittaa toimensa tiiviisti yhteen Euroopan ulkosuh ‑
dehallinnon kanssa. Nämä määräykset rajoittavat 
huomattavasti heidän harkinnanvapauttaan.
Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaus 28
EUH:lla on ollut vaikeuksia saada 
avaintehtäviin riittävästi henkilöstä 
siirretyillä varoilla
43
Ks. 34 kohtaa koskeva huomautus.
44
EUH:n on tarkoitus edistää EU:n jäsenvaltioiden 
ulkoasiainhallintojen ja Euroopan unionin toimieli ‑
mistä tulevan henkilöstön välistä kulttuurista vuo ‑
rovaikutusta. Alusta lähtien on ollut tarkoituksena, että henkilöstö koostuu lähetetystä ja suurelta osin 
kiertävästä henkilöstöstä. EUH:oon lähetettävillä 
kansallisilla asiantuntijoilla on mahdollisuus tutus ‑
tua Euroopan unionin politiikanalojen toiminnalli ‑
seen puoleen ja unionin rakenteisiin. Näistä näkö ‑
kohdista on varmasti hyötyä heidän hallinnoilleen.
Palvelukseenottomenettelyt kestivät 
pitkään, kävivät kalliiksi eivätkä täysin korjanneet olemassa olevaa 
epätasapainoa
47
On välttämätöntä, että edustuston päällikön 
paikkaa hakevat haastatellaan Brysselissä, sillä he tulevat työskentelemään vaativissa johtotehtävissä 
päätoimipaikan ulkopuolella.
Toisinaan käy niin, että korkean edustajan ja vara ‑
puheenjohtajan toteuttamien edustuston päälli ‑
kön paikkaa hakevien lopullisten haastattelujen 
aikataulua joudutaan muuttamaan, koska korkean 
edustajan ja varapuheenjohtajan aikatauluun on tullut väistämättömiä muutoksia. Tästä huolimatta pyritään kaikin tavoin varmistamaan, että haastat ‑
telupäivän ja/tai ‑ajan muutoksesta ilmoitetaan hakijoille aina ennen kuin heidän täytyy matkustaa.
48
EUH kyllä analysoi arviointielinten käytön mah ‑
dollisia etuja johtotehtävien osalta. Se tuli kuiten ‑
kin siihen tulokseen, etteivät arviointikeskukset 
tarjonneet optimaalista ratkaisua EUH:n kaltaiselle 
toimielimelle, etenkään käynnistysvaiheessa ja kun 
otetaan huomioon velvollisuus täyttää nopeasti 
jäsenvaltioiden diplomaattien kiintiöt.39
Komissio vastaa kunkin EU:n erityisedustajan toimeksiantoa koskevan neuvoston päätöksen 
rahoituksen toteuttamisesta. Suurin osa EU:n 
erityisedustajan talousarviosta liittyy henkilöstö ‑ 
ja logistiikkamenoihin, joita voidaan pitää hallin ‑
nollisina menoina mutta joita hallinnoidaan tällä hetkellä toimintamenoina, koska niitä rahoitetaan YUTP:n talousarviosta. Tämän asetelman vuoksi tar ‑
vitaan useita eri menettelyjä, mikä ei ole optimaa ‑
linen tilanne, ja suurin syy siihen on, että jokaisen EU:n erityisedustajan on perustettava oma toimis ‑
tonsa ja johdettava sitä sekä hoidettava kaikki hal ‑
linnolliset, logistiset sekä sopimuksiin ja rahoituk ‑
seen liittyvät asiat hyvin pienellä henkilökunnalla ja 
että hänellä on oltava kaikki tarvittava erityisosaa ‑
minen ja kokemus toimiston hoitamiseen. Vuonna 
2013 EU:n erityisedustajille YUTP:n talousarviosta sidotut määrärahat olivat 23,5  miljoonaa  euroa.
Tätä voitaisiin parantaa huomattavasti, jos tuki ‑
henkilöstö ja toimet yhdistettäisiin käyttäen jotain seuraavista vaihtoehdoista:
 — integroidaan Euroopan ulkosuhdehallintoon
 — integroidaan yhteiseen palvelupisteeseen
 — luodaan erityinen tukiyksikkö.
Nykytilanteessa EU:n erityisedustajat saavat tietyillä aloilla (erityisesti rahoitus ja sopimukset, julkiset 
hankinnat sekä puitesopimusten käyttö keskeisiä 
palveluja ja laitteita varten) laajaa tukea ulkopolitii ‑
kan välineiden hallinnolta sekä EUH:lta. EUH tarjoaa laajaa logistista tukea (toimistot, toimistokalusteet, tietotekniikka ‑ ja viestintälaitteet ja ‑palvelut), joka 
virallistetaan yhteisymmärryspöytäkirjoilla. Brysse ‑
lissä erityisedustajien toimipaikka sijaitsee EUH:n tiloissa. Kahta tehtävää hoitavat EU:n erityisedus ‑
tajat, jotka toimivat EU:n ulkopuolella edustuston päällikkönä, jakavat toimiston ja palvelut sen edus ‑
tuston kanssa, jossa heidän toimipaikkansa sijaitsee.
Valitaanpa tulevaisuudessa mikä integroimisvaih ‑
toehto tahansa, EU:n erityisedustajien on edelleen 
raportoitava toiminnastaan EUH:sta erillään, sillä heihin sovelletaan edelleen erityisiä perustamis‑sopimuksen määräyksiä.
Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaus 29
Myös EUH:n hallintopääjohtajan ja kehitys ‑ ja 
yhteistyöpääosaston väliset viikoittaiset kokoukset 
sekä viikoittainen kokous laajentumisesta ja naa ‑
puruuspolitiikasta vastaavan komission jäsenen 
kabinetin kanssa ovat tärkeitä esimerkkejä. Sään ‑
nöllisten kokousten lisäksi on muitakin koordi ‑
nointimekanismeja, jotka ovat edistäneet EUH:n ja 
komission välistä yhteistyötä. Kirjalliset sopimukset (esim. EUH:n ja komission väliset työjärjestelyt, 
ks. 56 kohta) sekä työryhmät (esim. EUDEL‑työ ‑
ryhmä, ks. 60 kohta) ovat hyviä esimerkkejä näistä mekanismeista.
56
EU:n tilannekeskus käsittelee pääasiassa poliit ‑
tisia kriisejä ja suuria luonnonkatastrofeja EU:n 
ulkopuolella.
Euroopan hätäapukeskus (ERC) käsittelee pääasi ‑
assa luonnonkatastrofeja EU:ssa ja sen ulkopuolella 
humanitaarista apua ja pelastuspalveluja koskevan EU:n lainsäädännön mukaisesti.
Synergiavaikutusten edistämiseksi ja päällekkäi ‑
syyksien minimoimiseksi vuonna 2013 julkaistussa 
EUH:n tarkastelussa ehdotetaan tilannekeskuk ‑
sen sijoittamista komission hätäapukeskuksen yhteyteen.
Uusi EU:n edustustojen järjestelmä 
edellyttää tehokkaampia koordinointitoimia ja sen hallinnon 
tehokkuus on heikentynyt
57
EUH on täysin samaa mieltä tilintarkastustuomio ‑
istuimen analyysista, joka koskee edustustojen 
varainhoitoprosessia ja joka pätee myös YUTP:n 
talousarvioon, etenkin YTPP:n siviilioperaatioiden 
talousarvion tehokkaan hallinnoinnin osalta.
59
Päätoimipaikan ja edustustojen välisiin suhteisiin sovellettavat säännöt on sovittu EUH:n ja komission 
välillä ja niiden nojalla kaikkia edustuston pääl ‑
liköitä on tiedotettava kaikista päätoimipaikasta 
edustustoille toimitettavista ohjeista ja heidän on nähtävä kaikki edustustostaan päätoimipaikkaan toimitettavat raportit.49
Helmikuun 2014 lukujen perusteella on totta, että naisten osuus hallintovirkamiehistä on pienempi 
kuin miesten, mutta naisten osuus johtotehtävissä 
on kasvanut 25,5 prosenttiin.
Maantieteellisestä epätasapainosta huolimatta EUH 
on panostanut merkittävästi siihen, että se ottaa jäsenvaltioiden diplomaatteja palvelukseen uusista 
jäsenvaltioista. Helmikuusta 2014 lähtien 29 pro ‑
senttia johtotehtävissä olevista jäsenvaltioiden 
diplomaateista on tullut uusista jäsenvaltioista.
Maantieteellisen ja sukupuolten välisen tasapainon 
osalta tehtävään valittujen naishakijoiden osuus on 
suurempi kuin miesten, mutta ongelmana on, miten 
saadaan naisilta riittävästi hakemuksia.
Maantieteellisen tasapainon osalta on merkitystä 
sillä, mitä lukuja käytetään: Vuoden 2013 henkilös ‑
tökertomuksessa tähdennetään, että EU ‑12:n osuus 
AD‑tasolla kasvoi 16,9 prosentista 18,6 prosenttiin, kun kyseisten maiden koko vastaa 20,6 prosenttia. Tavoite ei siis ole enää kaukana, ja etenemme sitä kohti nopeasti. AST‑tasolla osuus kasvoi vuodessa 12,7 prosentista 16,1 prosenttiin. Sopimussuhteisten 
toimihenkilöiden osuus on pienempi.
50
Valmennusseminaariohjelma, jonka tarkoituksena 
on valmistella henkilöstöä ensimmäistä edustusto ‑
tehtäväänsä varten, on mukautettu uusien kollego ‑
jen tarpeisiin. Vuosittain edustustojen henkilöstölle järjestettävien seminaarien aikana on järjestetty säännöllisesti myös diplomaattisiin tehtäviin liitty ‑
vää koulutusta.
Toimien yhteensovittaminen komission 
kanssa on ollut tehokasta vain osittain
54
Tarvitaan kiistatta lisäponnistuksia, jotta YTPP:n 
rakenteet voidaan tuoda mukaan EUH:n toimintaan ja jotta näin voidaan parantaa koordinointia sekä 
komission kanssa että EUH:n sisällä.
Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaus 30
EU:n kannasta kansainvälisiin poliittisiin kysymyksiin 
tai muihin kansainvälisesti merkittäviin kysymyksiin, kuten taloutta ja kauppaa koskeviin kysymyksiin, 
muuttoliikkeeseen ja turvallisuuteen. EU:n edustustot 
jakelevat säännöllisesti toimintalinjauksia EU:n jäsen
‑
valtioiden suurlähetystöille kolmansissa maissa.
64
On tärkeää muistuttaa, että konsuliviranomaisten 
antama suojelu kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan, minkä vuoksi edustustot eivät tarjoa apua suoraan EU:n kansalaisille. Edustustot tukevat jäsenvaltioita yhteistyön helpottamisessa ja avun tarjoamisessa 
edustusta vailla oleville kansalaisille. Näin tehdään 
monessa maassa. Yksi viimeaikainen esimerkki on Etelä‑Sudan, jossa EU:n edustusto auttoi edustusta vailla olevien kansalaisten evakuoinnin koordinoin ‑
nissa paikan päällä (edustusta vailla olevat kansa ‑
laiset olivat pääasiassa Italian, Belgian, Suomen, 
Portugalin, Ruotsin, Irlannin, Kreikan ja Tanskan 
kansalaisia). Muita aivan viimeaikaisia tapauksia ovat Libanon ja Filippiinit.
EUH:n pysyvästä puheenjohtajuudesta 
neuvoston valmisteluelimissä mahdollisesti aiheutuvat edut eivät ole 
täysin toteutuneet
Yhteinen vastaus kohtiin 65–67
Tässä asiassa työ on vielä kesken. Puheenjohtajuu ‑
den jatkuvuus ja tehtävää hoitaneiden kokemuk ‑
sen karttuminen on tuottanut monenlaisia etuja. 
Heidän asemansa on kehittynyt etenkin sen osalta, 
miten työryhmät ja komiteat pitävät yhteyttä kolmansiin maihin niihin tehtävien vierailujen sekä puheenjohtajan ja kolmansien maiden, kansalaisyh ‑
teiskunnan ja muiden sidosryhmien välisen säännöl ‑
lisen vuoropuhelun avulla.
65
Monet neuvoston työryhmät työskentelevät sisä ‑
poliittisten alojen ulkoisen ulottuvuuden parissa, esimerkiksi terrorismityöryhmä COTER (terrorismin 
ulkoinen ulottuvuus), OSA‑ulkosuhdetyöryhmä 
(oikeus ‑ ja sisäasioita koskevan politiikan ulkoinen 
ulottuvuus). Näissä työryhmissä puheenjohta ‑
juus kuitenkin kiertää niiden käsittelemien alojen mukaan.60
Kaksiosaisen järjestelmän (COMDEL ‑ ja EUDEL‑työ ‑
ryhmä) takia samoista asioista keskustellaan monta kertaa ja päätöksenteko viivästyy. Se voi haitata suoraa yhteydenpitoa EUH:n ja komission yksiköiden 
välillä. Viime kuukausien aikana EUDEL‑työryhmää 
on mukautettu, ja sen toiminta tapahtuu nyt johdon tasolla, mikä soveltuu paremmin päätöksentekoon. Olemme kuitenkin samaa mieltä siitä, että edustusto
‑
jen johdon koordinointi olisi yksinkertaisempaa, jos foorumeita olisi vain yksi, eli EUDEL ‑työryhmä.
Jäsenvaltiot ja EUH eivät ole vielä 
hyödyntäneet täysimääräisesti mahdollisuutta diplomaattisten 
edustustojensa muodostamien 
verkostojen väliseen synergiaan
63
Neljän jo olemassa olleen EU:n edustustojen jäsen ‑
valtioiden diplomaattisten edustustojen yhteyteen 
sijoittamista koskevan hankkeen lisäksi EUH:n perus ‑
tamisen jälkeen on käynnistetty eri jäsenvaltioiden kanssa kahdeksan muuta hanketta seitsemässä kolmannessa maassa. Muita vastaavia hankkeita tar
‑
kastellaan parhaillaan, ja luotamme siihen, että tämä käytäntö yleistyy. EU:n edustustojen sijoittaminen diplomaattisten edustustojen yhteyteen on EUH:lle 
ensisijainen tavoite paitsi käytännöllisistä ja talou
‑
dellisista syistä myös sen symbolisen arvon vuoksi.
EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden välisen kertomus ‑
ten jakamisen osalta päätoimipaikan ja edustustojen 
tasolla on käytössä järjestelmällisempi ja vakiintu ‑
neempi järjestelmä. EUH jatkaa huippukokouksia, EU:n kanssa pidettäviä ja kahdenvälisiä kokouk
‑
sia, vierailuja yms. koskevien raporttien jakamista COREU‑verkoston välityksellä samoin kuin EU:n puheenjohtajavaltio teki äskettäin. EU:n edustustot 
myös järjestävät yhdessä useita EU:n koordinointi
‑
kokouksia eri tasoilla, esimerkiksi edustuston pääl ‑
liköiden, edustustojen apulaispäälliköiden tasolla, 
talous ‑ ja kauppa‑asioissa, yhteistyön, lehdistön, tie ‑
dotuksen ja kulttuurin aloilla. EU:n edustustot ja EU:n jäsenvaltioiden suurlähetystöt kolmansissa maissa laativat myös säännöllisesti yhteisiä EU:n edustuston 
päällikön kertomuksia. Edustustot myös jakavat sään
‑
nöllisesti muita kertomuksia, analyyttisiä tutkimuksia 
ja arvioita sekä sähköisiä huomautuksia. EUH myös 
jakaa päivittäin kansainvälisiin asioihin liittyviä mer ‑
kittäviä tapahtumia koskevia toimintalinjauksia. Täl ‑
laiset toimintalinjaukset ovat tehokas tapa tiedottaa 
Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaus 31
Päätelmät ja suositukset
71
Ensimmäisten kuukausien aikana EUH:n perustami ‑
sen jälkeen kaikki hallinnolliset yksiköt olivat keskit ‑
tyneet sellaisten prosessien järkeistämiseen, joista 
komission yksiköt (muun muassa henkilöstöhallinto ja tietotekniikka) olivat aiemmin vastanneet osittain tai kokonaan. Vuonna 2012 ja etenkin vuonna 2013 EUH:n päätoimipaikan rakenteen uudistaminen, 20 AD‑viran siirtäminen päätoimipaikasta edustustoi ‑
hin, edustuston varojen uudelleen kohdentaminen 
nollapohjabudjetoinnin perusteella ovat ensim ‑
mäiset aloitteet, joilla tehostettiin suunnittelua ja 
varojen kohdentamista.
EUH:n henkilöstöarviointijärjestelmä hyväksyttiin 
vuonna 2012, ja se otettiin ensimmäistä kertaa käyt ‑
töön vuonna 2013. Näin pyrittiin luomaan perusta 
kattavammalle ja yhdentyneemmälle tulosjohta ‑
mista koskevalle lähestymistavalle.
Tämän prosessin odotetaan vahvistavan asteittain 
henkilöstön panoksen ja EUH:n painopisteiden välistä yhteyttä, mikä puolestaan lisää toimielimen tuloksellisuutta ja tehokkuutta.
EUH:n tuloksellisuutta parannetaan saattamalla 
organisaation ja yksilön tavoitteet lähemmäs 
toisiaan.
72
Vuodesta 2012 alkaen EUH:n ja kehitys ‑ ja yhteistyö ‑
pääosaston henkilöstötyöryhmät, jotka työskente ‑
levät edustustoissa tehtävien hallinnoinnin parissa, 
pitävät säännöllisesti työkokouksia, mikä parantaa 
merkittävällä tavalla EUH:n ja komission välistä koordinointia.
Myös henkilöstöjärjestelmiä, esimerkiksi Sysper2 ‑
järjestelmää, on muutettu yhteishallinnoinnin 
parantamiseksi (työoloihin liittyvä järjestelmä).66
YUTP:lle on ominaista, että useimmat sen katta ‑
mista politiikanaloista liittyvät tapahtumiin, joita ei 
voi suunnitella ennalta eikä ennustaa ja joissa tarvi ‑
taan kiireellistä kriisiapua. Pysyvästä puheenjohta ‑
juudesta aiheutuvat todelliset edut ovat seuraavat:
1. EU:lla on pysyvä keskustelukumppani kolmansien 
maiden kanssa käytävää vuoropuhelua ja kuule ‑
mista varten. Yhtenä esimerkkinä voidaan mainita, että poliittisten ja turvallisuusasioiden komitean pu ‑
heenjohtaja on pystynyt elvyttämään hiipumassa olleen vuoropuhelun Yhdysvaltojen kanssa, sillä Yh ‑
dysvallat ei ollut aiemmin kiinnostunut tapaamaan uutta keskustelukumppania kuuden kuukauden 
välein.
2. Vältetään se, että ensisijaisia poliittisia tavoitteita 
asetetaan noudattaen poliittista vaatimusta, että tulosta saadaan aikaan kuuden kuukauden aikana. 
Merellisen turvallisuusstrategian tai Guineanlahtea 
koskevan strategian kaltaisia toimenpiteitä valmis ‑
teltiin vähitellen ja huolellisesti paljon pidemmällä aikavälillä, niin että lopputuloksesta tuli parempi.
67
Koordinointi kolmen toimielimen välillä, joilla on kolme eri puheenjohtajuutta (EUH:n puheenjohta ‑
juus, kiertävä puheenjohtajuus ja Eurooppa‑neu ‑
voston puheenjohtajuus) on monimutkainen tehtävä samaa politiikan alaa käsiteltäessä. On myös todettava, että koordinointiprosessi on tarpeet ‑
toman monimutkainen, koska neuvoston elinten toimeksiantoja ei ole muutettu Lissabonin sopi ‑
muksen voimaantulon jälkeen. Tämä tarkoittaa, että YUTP:n alaisuuteen kuuluvien ja YUTP:n alaisuuteen kuulumattomien vastuualueiden jako ei aina vastaa EUH:n, komission ja neuvoston eri vastuualueita.
Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaus 32
73 e)
EUH panee merkille tilintarkastustuomioistuimen 
suosituksen ja kannattaa sen periaatetta. Se kui ‑
tenkin toistaa suhtautuvansa epäilevästi arviointi ‑
elimiin tässä vaiheessa EUH:n henkilöstöpolitiikan kehittämistä.
73 f)
EUH hyväksyy tämän suosituksen, joka laajennetaan koskemaan YTPP:n siviilioperaatioiden hallinnointia. Ehdotuksista keskustellaan parhaillaan komission kanssa, ja EUH pyytää jatkossakin yksinkertaista ‑
maan edustustojen varainhoitokehystä.
73 g)
EUH hyväksyy tämän suosituksen ja toteaa, että EU:n edustustojen sijoittamisessa jäsenvaltioiden diplomaattisten edustustojen yhteyteen käydään 
intensiivistä ja hedelmällistä ajatustenvaihtoa EU:n 
jäsenvaltioiden ja muiden EU:n toimielinten, kuten EIP:n, välillä. Konsulaattipalvelujen osalta jäsenval ‑
tioiden kanssa on käyty kahdenvälisiä keskusteluja ja pyritty ymmärtämään jäsenvaltioiden tarpeita ja odotuksia. Tällä alalla edistyminen riippuu täysin 
jäsenvaltioiden suostumuksesta.73 a)
EUH panee merkille tilintarkastustuomioistuimen 
suosituksen ja vastaa siihen parhaillaan EUH:n tar ‑
kastelun yhteydessä.
73 b)
EUH ei ole vakuuttunut EU:n ulkoasioita ja puolus ‑
tuspolitiikkaa koskevan uuden kattavan strategisen 
kehyksen välttämättömyydestä ja toteutetta ‑
vuudesta edellä mainituista syistä (ks. vastaus 25 
kohtaan). EUH on kuitenkin valmis tarkastelemaan asiaa myöhemmin uudelleen neuvoston ja komis ‑
sion kanssa.
73 c)
EUH hyväksyy tämän suosituksen. Samalla EUH korostaa, että sisäisen ja toimielinten välisen yhte ‑
näisyyden varmistamiseksi on jo toteutettu toimia, 
ja toistaa aikovansa edetä tällä alalla tiiviissä yhteis ‑
työssä muiden asianomaisten EU:n toimielinten ja 
jäsenvaltioiden kanssa.
73 d)
EUH hyväksyy tämän suosituksen. Neuvostolle ja komissiolle on esitetty ehdotuksia ja keskustelua niistä jatketaan.
MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?
Maksuttomat julkaisut:
•  yksi kappale: 
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
•  enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat: 
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm), 
muissa kuin EU‑maissa sijaitsevista lähetystöistä ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm), 
ottamalla yhteyttä Europe Direct ‑palveluun ( http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm) 
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).
(*)  Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit  
tai hotellit voivat periä puheluista maksun.
Maksulliset julkaisut:
• EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu).
Maksulliset tilaukset:•  Euroopan unionin julkaisutoimiston myyntiedustajalta 
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_fi.htm).
QJ‑AB‑14‑011‑FI‑C ISSN 1831 ‑0958
Lissabonin sopimuksella perustettiin uusi 
unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan virka, jonka haltija toimii myös Euroopan komission varapuheenjohtajana. Tehtävissä häntä avustaa uusi diplomaattikunta, Euroopan ulkosuhdehallinto. Kertomuksessa arvioidaan, onko Euroopan ulkosuhdehallinnon 
perustaminen tapahtunut vaikuttavalla 
tavalla. Kertomuksen johtopäätöksenä 
on, että Euroopan ulkosuhdehallinnon 
perustamista ei valmisteltu riittävän hyvin ja 
että resurssienhallintaan liittyneet puutteet 
heikensivät ulkosuhdehallinnon tehokkuutta. 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että 
Euroopan ulkosuhdehallinnon koordinointi sekä 
komission kanssa että jäsenvaltioiden kanssa oli 
parantunut, mutta se ei kuitenkaan ollut vielä riittävää.
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS /uniF6BA
TUOMIOISTUIN