Alueiden komitean lausunto aiheesta "Alueellisten työllisyyssopimusten sisältö ja niiden vaikutukset rakennepolitiikkaan"

(1999/C 293/01)

ALUEIDEN KOMITEA, joka

ottaa huomioon työvaliokuntansa 7. toukokuuta 1999 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 198 c artiklan neljännen kohdan mukaisesti tekemän päätöksen antaa aiheesta lausunto ja antaa lausunnon valmistelu valiokunta 6:n "Työllisyys - Talouspolitiikka - Yhtenäismarkkinat - Teollisuus - Pk-yritykset" tehtäväksi,

ottaa huomioon valiokunta 6:n toukokuun 11. päivänä 1999 hyväksymän lausuntoluonnoksen CdR 91/99 rev. 2, jonka esittelijät olivat Dimitrios Efstathiadis ja Jorma Virtanen,

ottaa huomioon, että alueiden komitea on hiljattain kiinnittänyt huomiota paikallisten työllisyystoimien merkitykseen esimerkiksi seuraavissa lausunnoissaan ja tiedonannoissaan:

- "Alueellisten työllisyyssopimusten toteuttaminen Euroopan unionissa", jonka esittelijä oli Rembert Behrendt, (CdR 379/96 fin),

- "Ehdotus neuvoston päätökseksi innovatiivisille ja työpaikkoja luoville pienille ja keskisuurille yrityksille (pk-yrityksille) tarkoitetuista rahoitustukitoimenpiteistä - Kasvua ja työllisyyttä koskeva aloite", jonka esittelijät olivat Jorma Virtanen ja Gordon Keymer(1),

- "Talouspolitiikan tulevat yleislinjat", jonka esittelijä oli Mercedes Bresso(2),

- "Komission tiedonanto suuntaviivoista toiminnaksi: työllisyyttä koskevat kansalliset toimintasuunnitelmat" (KOM(1998) 316 lopull.) ja "Komission tiedonanto - Ehdotus jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikkaa koskeviksi suuntaviivoiksi vuonna 1999" (KOM(1998) 574 lopull.), jonka esittelijä oli Ken Bodfish(3),

ottaa huomioon että ehdotuksessa jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikkaa koskeviksi suuntaviivoiksi vuonna 1999 jäsenvaltioita kehotetaan edistämään toimenpiteitä, joiden avulla käytetään täysin hyödyksi mahdollisuudet työpaikkojen luomiseen paikallistasolla sekä ottamaan huomioon paikallisviranomaisten erityinen rooli tässä suhteessa,

ottaa huomioon että valmisteluasiakirjassaan aiheesta "Rakennerahastot ja niiden yhteensovittaminen koheesiorahaston kanssa - Luonnos: Ohjelmien laatimisohjeet ohjelmakaudeksi 2000-2006" (SEK(1999) 103 lopull.) komissio toteaa, että on parannettava Euroopan sosiaalirahaston osuutta paikallisen kehityksen edistämisessä, esimerkiksi alueellisten työllisyyssopimusten avulla,

ottaa huomioon, että tiedonannossaan "Työllisyyttä tukeva yhteisön politiikka" (KOM(1999) 167 lopull.) Euroopan komissio kiinnittää erityistä huomiota paikallisiin ja alueellisiin toimiin työllisyyspolitiikassa,

hyväksyi 2. ja 3. kesäkuuta 1999 pitämässään 29. täysistunnossa (kesäkuun 3. päivän kokouksessa) yksimielisesti seuraavan lausunnon.

Taustaa

Tämän lausunnon tarkoituksena on esitellä AK:n näkemyksiä alueellisista työllisyyssopimuksista ja myötävaikuttaa alan kehitykseen ja politiikan muotoiluun. Lausunto osoitetaan erityisesti Euroopan komissiolle, joka valmistelee parhaillaan tiedonantoa aiheesta. Lausuntoa ei tule pitää teknisenä arviona, vaan pikemminkin poliittisena viestinä kaikille elimille, jotka käsittelevät työllisyyttä paikallistasolla: erityisesti se on suunnattu alue- ja paikallisviranomaisille, joita rohkaistaan panemaan täytäntöön ja laajentamaan työllisyyssopimusten menettelytapoja. Se on suunnattu myös jäsenvaltioiden viranomaisille, joita pyydetään tukemaan ja kannustamaan alan paikallisia ja alueellisia toimijoita.

1. Johdanto - alueellisten työllisyyssopimusten tausta

1.1. Työttömyyden torjunta edellyttää kaikkien asianomaisten osapuolten yhteistä ponnistelua ja sellaisten aloitteiden ja toimenpiteiden kehittämistä, jotka perustuvat paikallisen talouden mahdollisuuksien hyödyntämiseen. Samaan aikaan näissä toimenpiteissä tulee käyttää hyödyksi talouden eurooppalaisen ulottuvuuden tarjoamia mahdollisuuksia.

1.2. Alueelliset työllisyyssopimukset ovat uusi tärkeä pyrkimys tähän suuntaan. Kun komissio oli kesäkuussa 1996 tehnyt aloitteen alueellisista työllisyyssopimuksista, pyysi puheenjohtaja Jacques Santer myös alueiden komiteaa osallistumaan paikallistasolla toteutettavien pilottiohjelmien määrittelyyn. Alueiden komitea teki marraskuussa 1996 pitämässään täysistunnossa ehdotuksia paikallisten työllisyyssopimusten toteuttamiseksi tarvittavista menettelyistä ja säännöistä. Ehdotusten keskeisenä piirteenä on kaikkien toimijoiden - erityisesti paikallisviranomaisten - vastuun tunnustaminen työttömyysongelman ratkaisemiseksi tarvittavien yhtenäisten toimien kehittämisessä.

1.3. Hankkeen edistyessä myös työllisyyssopimusten käsite täsmentyi. Komission tiedonannossa kesäkuulta 1997 määriteltiin työllisyyssopimusten suunnittelun ja toteutuksen kolme keskeistä kriteeriä:

a) Valitaan sellaiset aloitteet, jotka ovat peräisin paikallistasolta (alhaalta ylöspäin -lähestymistapa).

b) Osallistuminen perustuu julkisen ja yksityisen sektorin laajaan kumppanuuteen; mukana ovat kaikki tietyn alueen työllisyysasioiden kannalta tärkeässä asemassa olevat tahot (tällainen kumppanuus menisi pidemmälle kuin yksinkertainen, rakennerahastoihin liittyvien toimien yhteydessä luotava kumppanuus, ja mukana olisivat aktiivisesti yksityinen sektori, työmarkkinaosapuolet sekä asianomaiset hallituksista riippumattomat organisaatiot).

c) Toiminta perustuu paikallisen tilanteen analysointiin, ja tavoitteena on työpaikkoja luovan yhtenäisen strategian ja innovatiivisten toimenpiteiden luominen(4).

1.4. Kaikki nämä kolme kriteeriä asettavat alue- ja paikallisviranomaiset kumppanuushankkeiden keskiöön koordinoimaan ja edesauttamaan hankkeiden käynnistämistä. Tästä syystä myös vaaleilla valittujen päättävien elinten sitoutuminen ja niiden antama poliittinen tuki on tärkeä taustaedellytys kumppanuushankkeille.

1.5. Alueelliset työllisyyssopimukset eivät ole yleisavain Euroopan työllisyysongelmaan eivätkä riitä yksin sitä ratkaisemaan. Ne voivat kuitenkin käynnistää uudenlaisen dialogin alueen avaintoimijoiden välille, ja näin työvoiman paikallinen kysyntä ja tarjonta saadaan aikaisempaa paremmin kohdentumaan. Juuri tällaisen dialogin aikaansaaminen saattaa olla tärkeä väline, kuten elävästä elämästä poimittu Sofian tapauskin osoittaa:

Sofian tapaus

Sofia on käynyt juustonvalmistusta käsitelleitä kursseja, mutta tämä koulutus ei ole auttanut häntä löytämään edes tilapäistä työtä. Vaikuttaa siltä, ettei koulutusohjelmassa oteta huomioon yritysten toimintatapoja eikä niiden työhönottomenettelyitä. Sofia itse sanoo: "Jos otan itse yhteyttä yrityksiin ja kerron niille, että minulla on tällainen todistus ammatillisen kurssin suorittamisesta, on hyvin epätodennäköistä, että ne palkkaavat minut. Yhteydenotoille tarvitaan joku muu, organisoidumpi tapa. Sitä eivät pysty luomaan työnhakijat itse, eivätkä myöskään koulutuskeskukset." Monet alueelliset työllisyyssopimukset pyrkivät luomaan juuri tällaisia paikallisia kysynnän ja tarjonnan kohtaamista edistäviä järjestelmiä, jotka hyödyttäisivät suuresti Sofiaa. Alueelliset työllisyyssopimukset antavat monille työttömille mahdollisuuden saada kontakti työnantajiin ja hankkia tärkeää ammatillista kokemusta.

Alueellinen työllisyyssopimus - ratkaisu Sofian ongelmaan?

Tarvitaan siis dialogia, joka auttaa työvoiman kysynnän ja tarjonnan kohdentamisessa. Oheinen kooste tarjoaa konkreettisia esimerkkejä siitä, millaisilla välineillä alueellisten työllisyyssopimusten piirissä tätä tarvittavaa dialogia on tähän mennessä onnistuneesti edistetty:

- Monissa tapauksissa alueelliseen työllisyyssopimukseen perustuvat toimet ovat pohjautuneet alueen elinkeinoelämän kilpailukyvyn analysoimiseen sekä teollisuus- että palvelualoilla. Nykytila-analyysia on lisäksi täydennetty myös toimialakohtaisilla tulevaisuusvisioilla, jolloin on voitu ennakoida kunkin toimialan työvoiman tarve eri aikajänteillä.

- Tällainen kilpailukykyanalyysi kertoo eri toimialojen työvoimatarpeen kehityksestä. Jotta kysyntä ja tarjonta saataisiin mahdollisimman hyvin kohdennettua, on kuitenkin tiedettävä myös millaista osaamista yritykset jatkossa odottavat eri alojen työntekijöiltä. Tämän johdosta alueellisten työllisyyssopimusten piirissä onkin kehitetty erityisiä yritysten osaamistarvehankkeita, joiden avulla yhteistyössä paikallisten yritysten kanssa on arvioitu nykyisen sekä mahdollisesti lähitulevaisuudessa rekrytoitavan henkilöstön erityisosaamistarpeet yrityskohtaisesti. Tällaisen analyysin pohjalta on työnhakijoiden työmarkkinakykyä parantavat toimenpiteet voitu kohdistaa todellista työllistymistä tukeviksi.

- On myös analysoitu olemassa olevaa työvoiman ja työttömyyden rakennetta. Tarjolla olevaa työvoimaa ja sen kysyntää vertailemalla on löydetty työvoiman kysynnän pullonkaulat sekä ne toimialat, joilla työvoiman tarjonta ylittää kysynnän. Tämä on edesauttanut työllisyyttä edistävien toimenpiteiden kohdentamista paikalliseen tarpeeseen.

Työttömyyden rakennetta selvitettäessä on tietyissä tapauksissa otettu huomioon myös työttömyyden välilliset vaikutukset ja niistä yksilölle aiheutuvat ongelmat. Sellaiset ongelmat kuten toimeentulon järkkyminen, terveyden heikkeneminen sekä sosiaalisten suhteiden väheneminen lisäävät riskiä, että työtön vähitellen syrjäytyy työkeskeisestä yhteiskunnasta.

- Alueellisilla työllisyyssopimuksilla onkin voitu vaikuttaa myös tällaisiin ongelmiin. Näin on voitu estää syrjäytymistä ja lisätä yksilön mahdollisuuksia päästä takaisin työmarkkinoille. Yhteistyössä paikallisten toimijoiden ja palvelujen tuottajien kanssa on luotu uudenlaista palvelutarjontaa, jossa otetaan huomioon myös yksilön työttömyydestä aiheutuneet välilliset ongelmat. Esimerkkeinä palveluista, joita alueellisissa työllisyyssopimuksissa on kehitetty, voisi mainita seuraavat:

- työnhakijan osaamisen kartoittaminen ja osaamisen vertaaminen paikalliseen kysyntään sekä paikallisten yritysten todelliseen tarpeeseen kohdistuvan, työllistettävyyttä parantavan koulutuksen järjestäminen

- omaehtoista työllistymistä tukevan neuvonnan järjestäminen

- työttömyyden aiheuttamiin terveydellisiin ongelmiin erikoistuneet palvelut

- viranomaisten väliset yhteistyöhankkeet sosiaalisten ongelmakasaumien ratkaisemiseksi.

Kuten huomaamme, työttömyysongelma ylittää hallinnon perinteiset toimivaltarajat ja ohjelmien sektorirajat. Alueelliset työllisyyssopimukset voivatkin olla paikallisesti se väline, joka kerää eri toimijat työllisyyttä edistävään yhteistyöhön ja auttaa laajapohjaisen työllisyysstrategian luomisessa ja toteuttamisessa. Täten alueellista työllisyyssopimusta käytetään eräänlaisena konsulttina, joka tarkastelee alueen koko elinkeinoelämää ja sen mahdollisuuksia työllisyyden näkökulmasta ottaen huomioon sekä yritysten että työntekijöiden ja työnhakijoiden mahdollisuudet ja tarpeet. Tällöin syntyy tarvittava yhteistyö alueellisen elinkeinopolitiikan ja työllisyyspoliittisten toimenpiteiden välille, mikä itse asiassa on avain työpaikkojen luomiseen.

2. Paikallisten työllisyyssopimusten toteutus - alustavia havaintoja

2.1. Yleiskuvaus

2.1.1. Kaikista jäsenvaltioista yhteensä 89 valituksi tullutta paikallista työllisyyssopimusta syntyivät alue- ja paikallisviranomaisten huomattavien ponnisteluiden tuloksena niiden suunnitellessa ja kehittäessä kumppanuussuhteita työttömyyden torjumiseen tähtäävien yhtenäisten toimien luomiseksi. Hankkeessa auttoi myös se, että kaikki osapuolet ymmärsivät siihen asti sovellettujen politiikkojen olleen riittämättömiä työttömyyden rakenteellisten ulottuvuuksien käsittelemiseen. Uusi ja tärkeä työväline otettiin käyttöön, kun työttömyysongelmaan käytiin käsiksi yhtenäisten paikallisten toimenpiteiden avulla. Onnistuessaan tämä toimintamalli nivoo työllisyyspoliittiset toimet paikalliseen elinkeinopolitiikkaan ja edistää myös paikallista talouskasvua.

2.1.2. Alueelliset työllisyyssopimukset ovat hyvin erilaisia paitsi tavoitteidensa ja sisältämiensä toimenpiteiden, myös sisältämiensä ehdotusten kehitys- ja valmisteluasteen suhteen. Näin esimerkiksi Euroopan unionin eteläosissa ohjelmissa keskitytään enemmän kasvun ongelmaan, kun taas pohjoisessa keskitytään tiettyihin työttömyyden erityisnäkökohtiin kuten pitkäaikais- tai nuorisotyöttömyyteen. Joissakin tapauksissa kumppanuussuhteet perustuvat jo ennalta olemassa olleisiin valmiisiin yhteistyömuotoihin paikallisten toimijoiden välillä. Toisinaan taas kumppanuudet ovat syntyneet sellaisten paikallisten sopimusten tuloksena, jotka eivät tähän mennessä ole olleet tarpeeksi pitkälle meneviä ja joilla ei ole ollut asianmukaista institutionaalista pohjaa. Eroavuuksia on myös sopimusten kattamien maantieteellisten alueiden laajuudessa sekä sopimusten perustana olevien kumppanuussuhteiden luonteessa ja kestossa.

2.1.3. Alueellisten työllisyyssopimusten voima on ollut paikalliseen tilanteeseen ja tarpeisiin pureutuminen. Edellä kuvattu monimuotoisuus on itse asiassa tämän luonnollinen seuraus. Niinpä esimerkiksi alueellisesta laajuudesta on jatkossakin voitava päättää paikallisesti, eikä alueellisia rajoituksia tule kirjata ohjelmatasolla. Alueellisten työllisyyssopimusten "alhaalta ylöspäin" -lähestymistapa toiminnan kehittämiseksi, suunnitteluksi ja toteuttamiseksi antaa kansalaisille ja paikallisille aloitteille mahdollisuuden osallistua niihin aktiivisesti. Tämä menetelmä on säilytettävä ja sitä on kehitettävä edelleen ohjelman seuraavissa vaiheissa.

2.1.4. Vain vajaat 9 prosenttia Euroopan unionin kokonaisväestöstä elää alueilla, joilla kokeiluohjelmia sovelletaan. Toimien suhteellisen pieni kattavuusalue rajoittaa niiden myönteiset vaikutukset pääasiassa paikallisiin työllisyystilanteisiin. Ohjelmien onnistuminen antaa kuitenkin epäilemättä mahdollisuuden käyttää alueellisia työllisyyssopimuksia myöhemmin laajemmassa mittakaavassa. Niissä kiinnitetään huomio uuteen, tärkeään keinoon työttömyyden torjumiseksi ja paikallisen kasvun auttamiseksi erityisesti huomattavasti kehityksestä jäljessä olevilla unionin alueilla. Eräs havainnoitsija kuvasi kokemuksiaan seuraavasti:

"Alueelliset työllisyyssopimukset ovat käynnistäneet uuden toimintakulttuurin, jossa myös työttömät ovat saaneet vaikuttamismahdollisuuden ja ovat mukana aktiivisina toimijoina. Alueelliset työllisyyssopimukset tunnetaan työllisyyttä edistävän yhteistyön vetureina. Useilla alueilla on löydetty konkreettisia linkkejä työllisyys- ja elinkeinopoliittisten kehittämistoimien välille ja yhtymäkohtia sosiaali- ja terveyssektorien tavoitteisiin."

2.2. Alue- ja paikallisviranomaisten rooli kumppanuushankkeissa

2.2.1. Kuten edellä jo todettiin, on alue- ja paikallisviranomaisilla keskeinen asema alueellisiin työllisyyssopimuksiin liittyvien kumppanuussuhteiden suunnittelussa ja luomisessa. Paikallisviranomaiset ovat aina se keskus, jonka ympärillä vastuullisten paikallisten elinten ja yksittäisten ihmisten sosiaalista integroitumista ja yhteiskunnallista kehitystä tukevat toimet kehittyvät. Paikallisviranomaiset pystyvät myös arvioimaan, mitkä paikalliset elimet voivat tehokkaasti osallistua kumppanuussuhteiden kehittämiseen tarjoamalla varoja, henkilöstöä ja kokemusta. Kaikissa tapauksissa on tärkeää varmistaa laajapohjainen osallistuminen kumppanuussuhteisiin, jotta alueyhteisön koko potentiaali saataisiin mukaan.

2.2.2. Alueiden komitea korostaa, että koordinoivan roolinsa lisäksi alue- ja paikallisviranomaiset ovat myös politiikantekijöitä. Tässä roolissa he voivat merkittävällä tavalla tukea alueellisten työllisyyssopimusten työllistämiskeinojen "tuotekehittelyä" ja osallistua siihen. Lisäksi alueiden komitea huomauttaa, että "alhaalta ylöspäin" -lähestymistapaa tulee soveltaa myös paikallis- ja aluetasolla. Tämä merkitsee sitä, että kansalaisten on todella voitava suoraan osallistua alueellisiin työllisyyssopimuksiin.

2.2.3. Kumppanuussuhteiden käytännön toiminnan on alettava ohjelmien suunnittelutyöstä. Näin varmistetaan kumppaneiden sitoutuminen niin, että ollaan valmiita organisoimaan ja toteuttamaan kyseiset toimet. Erityisen tärkeää näyttää olevan alueen tärkeiden työllistäjien tai huomattavien investoijien osallistuminen kumppanuuksiin alusta lähtien, jotta pystytään arvioimaan alueellisten työllisyysohjelmien käytännön edut ja mahdollisuudet. Varhainen tieto ja osallistuminen lisäävät sitoutumista.

2.2.4. Alue- ja paikallisviranomaiset voivat ottaa erityistä vastuuta työllisyydestä alueilla, joilla on meneillään huomattavia talouden rakennemuutoksia tai joissa teollisuustoiminta taantuu. Näissä tapauksissa syntyy usein työttömyyspesäkkeitä ja samaan aikaan monia muita sosiaalisia ja taloudellisia ongelmia. Näitä ongelmia voidaan ratkaista paikallisten toimijoiden horisontaalisten kumppanuustoimien avulla. Tällä tavoin on mahdollista kohdentaa mahdollisimman hyvin kaikki työttömyyden torjuntaan ja paikallisen kasvun tukemiseen käytettävissä olevat resurssit paikallisella tasolla. Paikallisen koordinaation puute johtaa toimenpiteiden pirstoutumiseen, ja suuri osa käytettävissä olevista resursseista tulee käytetyksi päällekkäisiin ja keskenään ristiriitaisiin toimenpiteisiin.

Kumppanuudet voivat auttaa kehittämään uutta taloudellista toimintaa osuus- ja yhteisötalouden alalla. Näin voidaan luoda työllistämismahdollisuuksia, joita muutoin ei olisi. Jäsenvaltioiden hallitusten ja Euroopan unionin tulisi tästä syystä erityisesti tukea paikallisten toimijoiden ja naapurialueiden toimijoiden väliseen kumppanuuteen perustuvaa yhteistyötä tällaisilla alueilla.

2.2.5. Alueellisten työllisyyssopimusten kumppanuussuhteiden valmistelu edellyttää yhteisymmärrystä alueen työllisyysongelmista. Niinpä yksi menestyksekkäiden kumppanuussopimusten edellytyksistä näyttääkin olevan paikallisen työttömyys/työllisyystilanteen, taloudellisten vahvuuksien ja tulevien kehitysnäkymien tarkka kartoittaminen. Kumppaneiden on valtiollisten ja alueellisten viranomaisten avulla saatava tarpeellista tietoa paikallisen tilanteen ymmärtämiseksi ja seuraamiseksi. Kumppaneiden on myös pystyttävä tunnistamaan kyseisellä alueella tai muualla sovelletut parhaat käytännöt, jotka on säilytettävä tai joita on kehitettävä edelleen. Hyvin tärkeää on myös hankkeiden seuranta ja arviointi laajemmin kuin pelkkien tilastotietojen avulla, sekä analyysit alueellisten työllisyyssopimusten vaikutuksista asianomaisen alueen työllisyys-, talous- ja yhteiskunnalliseen kehitykseen. Tarkka seuranta auttaa voimavarojen kohdentamisessa ja estää epäonnistuneiden aloitteiden hyödyttömän toistamisen.

2.2.6. On tärkeää huomioida, että kumppanuusperiaatteella on myös vertikaalinen ulottuvuutensa. Se vaatii koordinointia ja yhteistyötä jäsenvaltioiden sekä alueellisten ja paikallisten viranomaisten välillä. On kuitenkin ollut havaittavissa, että tietyistä maista, kuten Kreikasta, puuttuvat myös institutionaaliset puitteet kumppanuussuhteiden kehittämiseksi, mikä on merkittävä este kumppaneiden yhteistyölle paikallistasolla. Kumppanuussuhteiden kehittäminen yritysryhmittymien, kuten osakeyhtiöiden tms. tai yleishyödyllisten organisaatioiden muodossa ei aina salli sopivien puitteiden luomista kumppanuudelle. Käyttökelpoisten institutionaalisten puitteiden avulla tulisi mahdollistaa tasavertainen kumppaneiden välinen yhteistyö ja rahoitusosuus luomatta oikeudellisia, verotuksellisia tai työvoimaan liittyviä ongelmia. Tämä edellyttäisi tietyissä tapauksissa jäsenvaltiotason reaktioita ja toimenpiteitä, mutta näyttää siltä että "alhaalta ylöspäin" -periaate on usein ontunut juuri tässä suhteessa ja typistynyt pelkästään paikallisen aktiivisuuden ulottuvuudeksi.

2.2.7. Toisaalta on pyrittävä varmistamaan, etteivät alueelliset työllisyyssopimukset muutu hallinnollisiksi mekanismeiksi ja menetä siten toiminnallista luonnettaan. Silloin niistä tulisi vain yksi uusi sektori jo ennestään sektoroituneeseen yhteiskuntaan. Työllisyyssopimusten voima on juuri sektorirajat ylittävässä yhteistyössä, ja siitä tulee jatkossakin pitää kiinni. Juuri toiminnallisen yhteistyön muotona alueelliset työllisyyssopimukset voivat olla pohjana paikallistason lähestymistavalle työllisyyskysymyksiin, mikä näyttää olevan olennaisen tärkeä keino pyrittäessä sopeuttamaan työllisyyspolitiikkaa paikallisiin tarpeisiin. Paikallinen lähestymistapa työllisyyskysymyksiin kumppanuuksien avulla auttaa myös luomaan yhteyksiä koulutukseen ja ammattikoulutukseen liittyviin toimiin. Tällaisia yhteyksiä ei vielä ole. Monilla alueilla on useita työllisyys- ja koulutusalojen paikallistason toimijoita, mutta niiden välillä ei ole erityistä synergiaa tai yhteistoimintaa.

2.2.8. Vakiintuneiden yhteistyötoimien jatkuvuus tulisi kuitenkin varmistaa myös jäsenvaltioiden päätöksillä alueellisen työllisyyssopimuksen ensimmäisen hyväksytyn voimassaolojakson päätyttyä.

3. Työllisyysnäkökulman integrointi politiikan eri aloille

3.1. Euroopan tasolla on ymmärretty, että työllisyysongelmaa ei voida ratkaista pelkästään työllisyyttä edistävillä toimenpiteillä, vaan kaikkien toimintojen ja kehityshankkeiden tulee omalta osaltaan varmistaa työllisyyden paraneminen. Niinpä onkin käynnistetty keskustelu työllisyysnäkökulman integroinnista politiikan eri aloille. Usein komission rahoittamissa projekteissa ja hankkeissa voidaan edellyttää paikallista toimijaa huomioimaan työllisyysnäkökohdat siten, että yhteisön asettamat työllisyysvaatimukset toteutuvat toimi- tai politiikan alasta riippumatta.

3.2. Jäsenvaltiotasolla hallinnon vakiintuneet sektorirajat ovat usein este työllisyysnäkökohtien tehokkaalle integroinnille. Tämä on joissakin tapauksissa osoittautunut ongelmaksi myös alueellisten työllisyyssopimusten toimeenpanossa: paikallisella tasolla yli sektorirajojen toimiville yhteistyöhankkeille on ollut vaikeaa löytää vastinetta sektorikohtaisesti luoduista kansallisista ohjelmista.

3.3. Työllisyysongelma on helpointa sisällyttää eri hallinnonalojen ohjelmiin paikallis- ja aluetasolla. Näiden ohjelmien vaikutus ongelmiin ja työllisyyteen on käsin kosketeltavaa, ja toiminnan vaikutukset heijastuvat myönteisenä kehityksenä ja palautteena suoraan alueelle. Yleensä paikallistason ongelmana on se, ettei merkittäviä paikallisia rahoitusvälineitä ole olemassa. Näin eivät edes hyvät työllisyyttä edistävät ohjelmat voi täysitehoisesti tuottaa kaivattuja työllisyysvaikutuksia. Alueiden komitean mielestä olisi tarkasti tutkittava, onko alueellisissa työllisyyssopimuksissa kehitetty hyviä käytänteitä työllisyysaspektin integroimiseksi muille politiikan aloille.

3.4. Tehokkaimmin työllisyysnäkökulman integroimista paikallistasolla kuitenkin edistettäisiin, mikäli alueellisille työllisyyssopimuksille annettaisiin vastuu alue- tai paikallistason työllisyysstrategian luomisesta. Tähän tulisi jatkossa määrätietoisesti pyrkiä.

3.5. Jäsenvaltioiden viranomaisten tulee huolehtia erityisesti verotuksen ja hallinnon yksinkertaistamisesta. Sitä tarvitaan, mikäli alueellisten työllisyyssopimusten tiettyjen avaintoimien on määrä onnistua. Erityisesti pk-yritysten on mahdotonta osallistua työllisyyden ja paikallisen kehityksen parantamiseen tähtääviin aloitteisiin, ellei näin tehdä. Vain jäsenvaltioiden viranomaiset voivat suunnitella ja toteuttaa yksinkertaistamistoimet. Hallinnon yksinkertaistamisen lisäksi ovat tärkeitä pk-yrityksille suunnatut erityiset tukipalvelut ja -ohjelmat. Tällaisissa ohjelmissa ja niitä hallinnoivissa yksiköissä tulisi tarjota mahdollisuus alueellisten työllisyyssopimusten toteuttamiseen ja tukea niitä aktiivisesti.

3.6. Tietyissä tapauksissa suurilla kansallisilla ja monikansallisilla yhtiöillä voi olla tärkeä asema paikallisen työllisyyden kannalta. Yhteistyö tällaisten yritysten kanssa paikallistasolla molemminpuolisen hyödyn hengessä voi olla tärkeä tekijä alueellisissa työllisyyssopimuksissa, jotta parannetaan paikallisia työllisyysmahdollisuuksia niiden rajoittamisen sijaan. Alueiden komitea on luonnollisestikin tietoinen ongelmista, joita paikallinen talouselämä kohtaa nykyään maailmanlaajuistumisen kiihtyessä. Luomalla varsinkin alihankkijoille tärkeitä uudenlaisia verkostoja alueelliset työllisyyssopimukset voivat tarjota joitakin ratkaisuja, jotka ovat hyödyllisiä yritettäessä säilyttää liiketoiminnan paikalliset puitteet, niin että ne eivät olisi kokonaan maailmanlaajuisten liikeverkostojen armoilla.

4. Euroopan työllisyysstrategia: uusi sisältö

4.1. Eurooppa-neuvoston kokouksessa Amsterdamissa päätettiin Euroopan unionin perustamissopimukseen lisätä uusi työllisyyttä koskeva osasto. Sen mukaan jäsenvaltiot pitävät työllisyyden edistämistä yhteisenä etuna ja pyrkivät näin ollen kehittämään yhteistä työllisyysstrategiaa. Päävastuu työllisyyspolitiikan toimeenpanosta on kuitenkin edelleen jäsenmailla.

4.2. Eurooppalaisen työllisyysstrategian luominen on antanut uuden sisällön myös alueellisille työllisyyssopimuksille, ja tämä on otettava jatkossa huomioon.

4.3. Marraskuussa 1997 pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa sovittiin ensimmäisistä työllisyyspolitiikan suuntaviivoista perustamissopimuksen uuden työllisyysosaston mukaisesti. Suuntaviivat koskivat neljää asiakokonaisuutta: työllistettävyyden paranemista, yrittäjyyden suosimista, yritysten ja työntekijöiden sopeutumiskyvyn parantamista sekä naisten ja miesten yhtäläisten mahdollisuuksien edistämistä.

4.4. Huippukokous päätti myös, että kukin jäsenvaltio laatii oman työllisyyden toimintasuunnitelmansa, jossa on otettava huomioon Eurooppa-neuvoston hyväksymät suuntaviivat. Toimintasuunnitelmissa on noudatettava toissijaisuusperiaatetta, otettava huomioon jäsenvaltioiden toimivalta työllisyyden alalla, ja suunnitelmien on oltava EU:n talouspolitiikan yleislinjojen mukaisia. Vuonna 1998 kukin jäsenvaltio toteutti työllisyyspolitiikkaansa sovitun suunnitelman mukaisesti.

4.5. Paikallisuuden merkitys kasvaa jatkuvasti globalisoituvassa maailmassa. Varsinkin pyrittäessä ratkaisemaan työllisyysongelmaa tulee huomioida alueen paikalliset olosuhteet. Euroopan komissio on painottanut paikallisten toimien ja erityisesti paikallisen aloitteellisuuden merkitystä työllisyyden edistämisessä. Alueiden komitea puolestaan on ehdottanut, että alue- ja paikallisviranomaiset tulisi integroida tiiviisti mukaan kansallisten toimintasuunnitelmien laatimiseen ja toimeenpanoon. Ehdotus ei kuitenkaan ole saanut täyttä vastakaikua.

4.6. Edellä esitettyjen havaintojen perusteella voidaan tehdä seuraava johtopäätös. "Alhaalta ylöspäin" -periaatteella toimivien alueellisten työllisyyssopimusten toteutuksessa on usein törmätty siihen ongelmaan, että paikallistason toimet eivät ole saaneet aikaan tarvittavaa institutionaalista vastakaikua hallinnon ylemmiltä tahoilta. "Alhaalta ylöspäin" -periaate on näin supistunut paikallistason toimiksi ja horisontaaliseksi yhteistyöksi. Samanaikaisesti Euroopan työllisyysstrategian luominen on käynnistänyt toisensuuntaisen (ylhäältä alaspäin) prosessin: Euroopan tasolla rakennetulle poliittiselle tahdolle haetaan kansallisten toimintasuunnitelmien välityksellä toteutustapoja jäsenmaissa. Kuten edellä todettiin, jäsenvaltioiden toimintasuunnitelmien toimeenpano edellyttää lopulta myös alue- ja paikallisviranomaisten myötävaikutusta, mutta sitä ei ole tähän mennessä riittävästi huomioitu. Jäsenvaltioiden toimintasuunnitelmista olisi siten pelkkien toimenpide- ja tavoiteluetteloiden sijaan tultava luja lähtökohta alueellisten työllisyyssopimusten toteuttamiselle.

4.7. Alueiden komitea huomauttaa, että jäsenvaltioiden toimintasuunnitelmat, jotka ovat näiden kahden erisuuntaisen prosessin leikkauspisteessä, tarjoavat mahdollisuuden nyt esiin nousseiden ongelmien ratkaisemiseen. Jos alueellisten työllisyyssopimusten kokemukset ja syntyneet uudet käytännöt otetaan aidosti huomioon jäsenvaltioiden toimintasuunnitelmia luotaessa, tulee alue- ja paikallistaso automaattisesti vedetyksi mukaan niiden laatimiseen ja toteutukseen, ja samalla voidaan luoda sellaiset keskushallinnon tason ratkaisut, joita alueellisten työllisyyssopimusten toteuttaminen mahdollisesti edellyttää. Tämä toisi myös tarvittavaa jatkuvuutta ja mahdollistaisi todennäköisesti monille kumppanuushankkeille nykyistä pitkäjänteisemmän toiminnan.

5. Alueellisten työllisyyssopimusten ja rakennepolitiikan väliset yhteydet

5.1. Erityistä huomiota on kiinnitettävä siihen, että tulevasta rakennerahastokaudesta tulee tärkeä viitekehys Euroopan työllisyysstrategian toimeenpanossa. Euroopan komissio on asettanut rakennerahastouudistuksen tavoitteiksi: 1. tukien tehokkaan keskittämisen, 2. toimeenpanon hajauttamisen ja yksinkertaistamisen sekä 3. tehokkuuden ja valvonnan vahvistamisen. Uudistuksen yleisiksi tavoitteiksi komissio on asettanut kestävän taloudellisen kehityksen, pk-yritysten kilpailukyvyn tukemisen ja innovaation kehittämisen, työllisyyden edistämisen, ympäristönsuojelun ja kestävän kehityksen sekä tasa-arvon edistämisen. Euroopan sosiaalirahaston osalta otetaan esille paikallisuus esittämällä paikallisia työllisyysaloitteita sekä alueellisia työllisyyssopimuksia aktiivisen työmarkkinapolitiikan välineiksi työttömyyden torjumiseksi.

5.2. Tässä yhteydessä on tärkeää huomata, että laaja kumppanuuskäsite ja kaikkien työllisyyteen merkittävästi vaikuttavien paikallisten ja alueellisten toimijoiden aktiivinen osallistuminen - periaatteet, joihin alueellisten työllisyyssopimukset perustuvat - voivat tarjota selvää lisäarvoa verrattuna perinteisiin rakennepoliittisiin toimiin.

5.3. Jäsenvaltiotasolla rakennetuissa ohjelmissa ei aina kyetä löytämään oikeita lääkkeitä paikallisiin ongelmiin, ja alueellisten erojen huomioiminen koko jäsenvaltiota koskevassa työllisyysohjelmassa on vaikeaa. Paikalliset toimintatavat tuleekin nähdä kansallisia työllisyystoimenpiteitä täydentävänä mahdollisuutena eikä suinkaan niiden kilpailijana. Työllisyyden paikallinen hoito tulisi jo EU-tasolla kytkeä vahvasti tulevan ohjelmakauden tavoitteisiin sekä jäsenvaltioiden ohjelmien toteutukseen. Alueelliset työllisyyssopimukset tulisi tässä yhteydessä esitellä toimintamallina, joka tarjoaa joustavan mahdollisuuden integroida paikallinen kumppanuus kansallisiin ohjelmiin. Tälle toimintamallille tulisi korvamerkitä myös riittävät resurssit. Se edistäisi myös kansallisten viranomaisten sitoutumista paikallistason ongelmien ratkaisemiseen.

5.4. Näyttää siltä, että komission on ehdottoman tärkeää tehdä aloite tulevina vuosina toteutettavien alueellisten työllisyyssopimusten määrän lisäämiseksi ja nykyisten sopimusten jatkuvuuden turvaamiseksi. Paikallis- ja aluetasolla on nyt tärkeitä aloitteita, joita komission tulisi tukea. Sen tulisi myös antaa tarvittavaa teknistä apua alueellisten työllisyyssopimusten tekemiseksi kriisialueilla tai alueilla, joilla on erityisiä työllisyysongelmia. Tähän tarkoitukseen varattuun budjettiin tarvitaan tietenkin huomattavia lisämäärärahoja. Tärkeää on käyttää määrärahoja sellaisiin rakenteisiin, joiden avulla voidaan luoda pysyviä työpaikkoja.

5.5. Nyt meneillään olevissa alueellisissa työllisyyssopimuksissa - ja erityisesti tulevaisuudessa toteutettavissa sopimuksissa - tulee konkreettisten alueellisten tarpeiden lisäksi painottaa myös sellaisia aloja kuin ympäristö, terveys, matkailu, kulttuuri ja sosiaalipalvelut, jotka helpottavat työpaikkojen luomista uusilla dynaamisilla talouden aloilla. Samaan aikaan alueellisten työllisyyssopimusten on voitava toimia virikkeenä uusien yritysten perustamiselle mainituilla ja muillakin aloilla. Tällaista aloitetta voidaan tukea luomalla "yrityshautomoita", jotka tarjoavat koulutusta ja teknistä apua uusille yrittäjille. Toimia on tuettava niin pitkälle kuin mahdollista luomalla alueellisia rahastoja tai pääomaliittymiä, jotka kantavat liiketaloudellisen vastuun ja tukevat pieniä investointeja, joiden saamiseksi perinteiseltä pankkisektorilta yrittäjillä ei ole annettavanaan vaadittuja takuita.

6. Kokemusten ja parhaiden käytäntöjen tunnetuksi tekeminen

6.1. Alueiden komitea ehdottaa, että komissio laatii eurooppalaisen toimintasuunnitelman alueellisista työllisyyssopimuksista saatujen kokemusten ja niitä koskevien parhaiden käytäntöjen tunnetuksi tekemiseksi. Toimintasuunnitelman tulee olla luonteeltaan toimielintenvälinen, jotta voidaan hyödyntää kunkin toimielimen suhdeverkosto.

6.2. Alueiden komitea ehdottaa, että osana toimintasuunnitelmaa luetteloidaan alueellisten työllisyyssopimusten ominaispiirteet ja niistä syntyvät parhaat käytännöt. Tällaisen käsikirjan tulee perustua erityisen tutkimuksen pohjalta koottuihin tietoihin. Tavoitteena tulee olla niiden etujen ja mahdollisuuksien tunnistaminen, joita paikallisen yhteistyön muodot tarjoavat työllisyysongelmia ratkottaessa. Käsikirjan tulee sisältää yksityiskohtaista tietoa erityisesti sellaisista kumppanuuden menettelytavoista, menetelmistä ja institutionaalisista edellytyksistä, joille alueelliset työllisyyssopimukset pohjautuvat.

6.3. Alueellisia työllisyyssopimuksia käsittelevä opaskirja tulee lähettää alue- ja paikallisviranomaisille, ja sen tulee tarjota tietoa sopimusten puitteissa onnistuneesti toteutettujen aloitteiden menettelytavoista. Siinä tulee arvioida toimien kestävyyttä ja sopimusten avulla luotuja työpaikkoja. Alueiden komitea sitoutuu osallistumaan aktiivisesti kyseisen opaskirjan valmisteluun ja pyytää muita toimielimiä ja erityisesti komissiota yhteistyöhön.

7. Loppuhuomiot

7.1. Lopuksi on syytä palata työllisyyssopimusten perimmäiseen luonteeseen ja toiminta-ajatukseen. Ne ovat horisontaalisen yhteistyön varaan luotu väline, joka on tavallaan vastavoima yhteiskunnan ja hallinnon sektoroitumiselle. Kokoamalla kaikki avaintoimijat yhteen voidaan luoda kokonaiskuva sekä ongelmista että mahdollisuuksista ja soveltuvista toimenpiteistä.

7.2. Työllisyyssopimusten on jatkossakin perustuttava yhteistyöhön ja -toimintaan, eikä saa luoda uutta eriytynyttä sektoria jo entuudestaan pirstoutuneeseen yhteiskuntaan. Alueellisten työllisyyssopimusten on sen sijaan oltava paikallisten toimien yhdistävä tekijä ja toimittava pohjana paikalliselle lähestymistavalle työllisyysasioihin luomiensa laajojen kumppanuuksien ansiosta. Alueiden komitea haluaa lopuksi kannustaa alue- ja paikallisviranomaisia ottamaan aktiivisen roolin alueellisten työllisyyssopimusten suunnittelussa ja toteutuksessa ja auttamaan kaikkia asiaankuuluvia paikallisia toimijoita tunnistamaan näiden sopimusten tarjoamat huomattavat mahdollisuudet.

8. Suositukset

Alueiden komitea korostaa, että alueellisten työllisyyssopimusten perusteella käynnistetyissä toimissa on luotu uusia välineitä, uusia kumppanuuksia ja uusia menetelmiä. Jotta näitä innovaatioita hyödynnettäisiin täysin ja alueellisten työllisyyssopimusten mallia saataisiin käyttöön laajemmaltikin, on tehtävä seuraavat toimenpiteet.

1. Paikallis- ja alueviranomaisia on kannustettava edelleen osallistumaan aktiivisesti alueellisten työllisyyssopimusten ja muiden kumppanuuksien valmisteluun politiikantekijöinä ja koordinaattoreina.

2. Kumppanuuksien sekä horisontaalista että vertikaalista ulottuvuutta on vahvistettava.

3. Toimenpiteiden arviointiin on kiinnitettävä erityistä huomiota. Arviointi on suoritettava pelkkää tilastotietojen keräämistä laajemmalla tavalla: on analysoitava alueellisten työllisyyssopimusten vaikutuksia kyseisen alueen työllisyyden, talouden ja yhteiskunnan kehitykseen.

4. On tutkittava tarkasti, onko alueellisissa työllisyyssopimuksissa kehitetty hyviä käytäntöjä työllisyysaspektin integroimiseksi muille politiikan aloille.

5. Työllisyyden hoidon paikallinen ulottuvuus tulisi EU:n tasolla kytkeä vahvasti tulevan ohjelmakauden tavoitteisiin sekä kansallisten ohjelmien toteutukseen.

6. Alueellisten työllisyyssopimusten määrää on lisättävä, nykyisten sopimusten jatkuvuus taattava ja kumppanuusmallin käytön suosimista lisättävä; etusijalla on oltava pysyvien työpaikkojen luominen.

7. Koska riittämättömät resurssit ovat tärkeä este alueellisten työllisyyssopimusten toteuttamiselle paikallistasolla, rakennerahastoihin tulee liittää erityissäännöksiä tällaisia sopimuksia varten.

8. Konkreettisten alueellisten tarpeiden lisäksi on painotettava entistä enemmän sellaisia aloja kuin ympäristö, terveys, matkailu, kulttuuri ja sosiaalipalvelut.

9. Komission tulee laatia eurooppalainen toimintasuunnitelma alueellisista työllisyyssopimuksista saatujen kokemusten ja niitä koskevien parhaiden käytäntöjen tunnetuksi tekemiseksi.

10. Osana toimintasuunnitelmaa tulee luetteloida alueellisten työllisyyssopimusten ominaispiirteet ja niistä syntyvät parhaat käytännöt.

Bryssel 3. kesäkuuta 1999.

Alueiden komitean

puheenjohtaja

Manfred DAMMEYER

(1) CdR 46/98 fin, EYVL C 251, 10.8.1998, s. 41.

(2) CdR 110/98 fin EYVL C 51, 22.2.1999, s. 63.

(3) CdR 279/98 fin, EYVL C 51, 22.2.1999, s. 59.

(4) Komission tiedonanto alueellisten työllisyyssopimusten täytäntöönpanon edistymisestä CSE(97) 3 lopull., Bryssel 10.6.1997, s. 1.