[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 10.1.2007

SEK(2006) 1720

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

Uusiutuvia energialähteitä koskeva etenemissuunnitelma TIIVISTELMÄ VAIKUTUSARVIOINNISTA

{KOM(2006) 848 lopullinen}{SEK(2006) 1719}{SEK(2007) 12}

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

Uusiutuvia energialähteitä koskeva etenemissuunnitelma – Tiivistelmä vaikutusarvioinnista

JOHDANTO

Eurooppa-neuvosto on puheenjohtajan päätelmissään kehottanut komissiota laatimaan uusiutuvia energialähteitä koskevan etenemissuunnitelman sekä tarkastelemaan uusiutuvan energian käytön tavoitteen nostamista 15 prosenttiin vuoteen 2015 mennessä[1]. Euroopan parlamentti on peräänkuuluttanut pakollista tavoitetta, johon sisältyisi pakollisia alakohtaisia tavoitteita ja jonka mukaan uusiuvan energian osuus tulisi vuoteen 2020 mennessä nostaa 25 prosenttiin kokonaisenergiankulutuksesta[2]. Tässä vaikutusarvioinnissa tarkastellaan kysymystä, tulisiko EU:n asettaa määrälliset tavoitteet uusiutuvan energian osuudelle vuoteen 2020[3] ja miten suurina ja missä muodossa nämä tavoitteet tulisi asettaa.

Tarkastelun taustana ovat EU:n energiapolitiikan tavoitteet: energiahuollon kestävyys ympäristön kannalta, huoltovarmuus ja kilpailukyky. Uusiutuvilla energialähteillä voidaan edistää näitä kaikkia kolmea tavoitetta. Ne aiheuttavat vain vähän kasvihuonekaasupäästöjä eivätkä näin ollen vaikuta ilmastomuutokseen, maapallon vakavimpaan ympäristöongelmaan. EU on niiden suhteen paljolti omavarainen. Ne monipuolistavat polttoainevalikoimaa ja lisäävät huoltovarmuutta. Ne voivat myös parantaa kilpailukykyä tuomalla uusia, innovatiivisia tuottajia energiamarkkinoille.

Tässä asiakirjassa tarkastellaan näitä vaikutuksia ja esitetään ne mahdollisuuksien mukaan määrällisesti. Siinä käytetyt kaksi mallia ovat PRIMES ja Green-X.

UUSIUTUVAN ENERGIAN KÄYTÖN AKTIIVINEN LISÄÄMINEN VAIKO MUUTTUMATON KASVU (”BUSINESS AS USUAL”)

EU voi omaksua uusiutuvan energian kehittämiseen joko ”business as usual” -asenteen[4] tai johdonmukaisen tukipolitiikan. Uusiutuvan energia osuuden ennakoidaan business as usual -skenaariossa nousevan 10,5–12,5 prosenttiin vuonna 2020. Aktiivisen tukipolitiikan skenaarioissa uusiutuvan energian osuus voisi sitä vastoin Euroopan parlamentin ja Eurooppa-neuvoston peräänkuuluttamalla tavalla nousta 20 prosenttiin vuonna 2020.

Toteutettavuus

Ensimmäisenä kysymyksenä on, onko tämä huomattavasti korkeampi tavoite toteutettavissa. Tällöin on tarkasteltava kahta seikkaa: onko käytettävissä riittäviä määriä biomassaa energiatarkoituksiin ja voidaanko sähköjärjestelmään integroida riittäviä määriä tuulisähköä ja muuta teholtaan vaihtelevaa sähköä.

Jotta uusiutuvan energian käytössä päästäisiin esimerkiksi 20 prosentin osuuteen, tarvittaisiin enintään 230 Mtoe (miljoonaa ekvivalenttiöljytonnia) bioenergiaa, joka voi olla sekä EU:ssa tuotettua että tuotua. Jos lähdetään siitä varovaisesta arviosta, että 15 prosenttia biomassasta on tuontibiomassaa[5], EU:n osuus biomassan tuotannosta olisi enimmillään 195 Mtoe. Tämä komission käyttämillä energiamalleilla saatu tulos vaikuttaa toteutettavalta. Sitä voidaan myös verrata Euroopan ympäristökeskuksen arvioon, jonka mukaan EU-25 kykenee vuonna 2020 tuottamaan 235 Mtoe bioenergiaa[6]. Koska kyseisessä EU-25:ttä koskevassa arviossa ei oteta huomioon Romaniaa ja Bulgariaa, joilla on matala kotimainen energiankulutus ja suuri biomassan tuotantopotentiaali, voidaan päätellä, ettei biomassan saatavuus rajoita toteutettavuutta.

Samoin teholtaan vaihtelevan sähkön osuus voi olla jopa 18 prosenttia sähköntuotannosta. Tämän ei odoteta aiheuttavan ongelmia toteutettavuuden (epäjatkuvuus) kannalta: Useat perusteelliset tutkimukset osoittavat, että tällainen osuus teholtaan vaihtelevaa sähköä on teknisesti mahdollista intergoida säköverkkoon[7].

Kannattaa myös huomata, että käytetyissä malleissa on otettu huomioon energiasektorin (usein pitkät) investointisyklit (omaisuudet elinkaaret) määrittäessä kasvuvauhtia uusien teknologioiden käyttöönotolle ja perinteisen energian korvaamiselle uusiutuvalla energialla.

Kustannukset

Useimmat uusiutuvat energiamuodot ovat kalliimpia kuin perinteiset vaihtoehdot, koska kaikkia ulkoisia kustannuksia ja ulkoisia etuja ei sisällytetä hintoihin. Kustannuseron odotetaan kapenevan, mutta ei katoavan kokonaan, vuoteen 2020 mennessä.

Jos oletuksena on, että energiahintojen pohjana on öljyn 48 dollarin barrelihinta, business as usual -skenaarion kustannukset ennakoidaan vuoteen 2020 mennessä 13 miljardia/vuosi suuremmiksi kuin perinteisten vaihtoehtojen. Jos uusiutuvan energian osuus on 20 prosenttia, lisäkustannukset tulisivat olemaan 24–31 miljardia euroa. Nämä lisäkustannukset tulisivat kuitenkin lähes kokonaan katetuiksi tilanteessa, jossa öljyn hinnat ovat korkeampia – esim. 78 dollaria/barreli – ja jossa hiilidioksidipäästöjen arvo (CO2-hinta) on 25 euroa/tCO2.

Kasvihuonekaasupäästöt

Business as usual –skenaariossa uusiutuvien energialähteiden käyttö johtaisi vuonna 2020 430–600 Mt:n (miljoonan tonnin) vuotuisiin CO2-säästöihin. Jos uusiutuvien energialähteiden osuus olisi 20 prosenttia, vastaava luku olisi 600–900 Mt[8].

Huoltovarmuus

Green-X ja PRIMES–mallien skenaariot osoittavat, että uusiutuvan energian osuuden lisäys vuoteen 2020 vähentäisi polttoaineiden käyttöä noin 234–300 Mtoe/vuosi[9], mistä arviolta 200 Mtoe/vuosi olisi tuontienergiaa. Lähi-idästä ja IVY-valtioista tulevan öljyntuonnin voidaan odottaa supistuvan vähintään 50 Mtoe.

Suurimmat huoltovarmuusongelmat liittyvät öljyyn, erityisesti liikennesektorilla. Tähän EU:n vakamimpaan huoltovarmuusongelmaan voitaisiin puuttua tehokkaimmin lisäämällä biopolttoaineiden käyttöä. Huoltovarmuus on merkittävä kysymys myös lämmityssektorilla, joka on suuressa määrin riippuvainen öljystä ja kaasusta.

Työpaikat, BTK ja vientimahdollisuudet

PRIMES ja Green-X –malleilla saadut tulokset vietiin koko taloutta koskeviin malleihin. Näissä malleissa otetaan huomioon muun muassa hintamuutokset, jotka olisivat seurauksena uusiutuvan energian käytön edistämisestä. Yksi käytetyistä kolmesta mallista[10] antoi tulokseksi, että jos uusiutuvan energian osuus nostetaan 20 prosenttiin vuoteen 2020 mennessä, BKT olisi vuonna 2020 hieman yli 0,5 prosenttia suurempi kuin business as usual –olosuhteissa ja että työllisyys kasvaisi vähän alle 0,3 prosenttia (650 000 uutta työpaikkaa). Toinen malli[11] viittasi siihen, että biopolttoaineiden sektorilla syntyisi 144 000 uutta työpaikkaa ja että BKT kasvaisi noin 0,23 prosenttia. Kolmas malli[12], jossa tarkasteltiin sähköntuotantosektoria, antoi tulokseksi arviolta 0,05 prosentin hyvinvointitappion.

Näissä mallintamisissa keskityttiin siihen, miten eurooppalainen kysyntä vaikuttaa uusiutuvien energialähteiden käyttöön ja sen edellyttämiin pääomainvestointeihin. Aktiivinen uusiutuvien energialähteiden politiikka luo kuitenkin myös vientimahdollisuuksia tämän teknologian eurooppalaisille valmistajille. Eniten vientimahdollisuuksia tarjoavat innovatiiviset teknologiat, mutta niitä on myös vakiintuneiden teknologioiden osalta.

Biologinen monimuotoisuus

Ilmastonmuutos on merkittävä uhka biologiselle monimuotoisuudelle. Uusiutuvan energian myönteinen vaikutus kasvihuonekaasupäästöihin vaikuttaa näin ollen myönteisesti myös biodiversiteettiin. Huomioon on otettava kuitenkin myös energiantuotannon paikalliset vaikutukset biologiseen monimuotoisuuteen. Esimerkiksi tuulivoiman ja biopolttoaineiden tuotannossa on vältettävä tuotantoprosesseja, joilla on merkittävä kielteinen vaikutus biologiseen monimuotoisuuteen: esimerkiksi tuuliturbiineja ei tulisi sijoittaa muuttolintujen reiteillä sijaitseviin herkkiin kohtiin eikä sademetsiä kaataa biodieselin raaka-aineen palmuöljyn tuottamiseksi. Tällaisten tuotantoprosessien välttämiseksi komissio laatii parhaillaan suuntaviivoja siitä, miten ympäristövaikutukset tulisi ottaa huomioon tuulivoiman kehittämisessä. Komissio aikoo laatia myös tähän liittyvän suunnitelman biopolttoainedirektiivin tarkistamisen yhteydessä.

Ottaen huomioon nämä toimenpiteet voidaan päätellä, että uusiutuvan energian osuuden merkittävästä kasvattamisesta aiheutuvat biodiversiteettivaikutukset olisivat pääasiassa myönteisiä. Tämä voidaan todeta jo ennen kuin tarkastellaan mahdollisia konventionaalisten energiamuotojen kielteisiä vaikutuksia biologiseen monimuotoisuuteen. Konventionaalisen energiantuotannon biodiversiteettivaikutukset ovat itse asiassa merkittävät (yhtenä esimerkkinä ovat öljyvuodot). Uusiutuvien energialähteiden edistämispoliitiikan myötä nämä vaikutukset vähenesivät, koska uusiutuvan energian osuuden lisääminen vähentää konventionaalisen energian käyttöä.

Ilmanlaatu

Fossiilisiin polttoaineisiin perustuvalla energiantuotannolla on yleisesti ottaen myönteisiä vaikutuksia ilmanlaatuun, erityisesti kun korvattava polttoaine on hiili. Konventionaalisten liikennepolttoaineiden korvaaminen biopolttoaineilla johtaa vain vähäisiin vaikutuksiin ilmanlaadun kannalta, sillä tieliikenteen aiheuttamaa ilman pilaantumista säännellään jo nykyisellään tiukasti.

Konventionaalisen lämmityksen korvaaminen biomassalämmityksellä voi vaikuttaa kielteisesti ilmanlaatuun, jos käytetään heikkolaatuisia laitteistoja. Tämän välttämiseksi on pyrittävä kaikin tavoin varmistamaan, että tuki ohjataan vain korkealuokkaisten laitteistojen käytön edistämiseen.

Kansainväliset näkökohdat

Biomassan ja erityisesti biopolttoaineiden kysyntä Euroopassa voi osaltaan kehittää kauppasuhteita Euroopan unionin kauppakumppaneihin, varsinkin kehitysmaihin, joista monilla on mahdollisuudet tuottaa ja viedä biomassaa ja biopolttoaineita kilpailukykyisin hinnoin. Uusiutuvat energialähteet voivat tarjota merkittäviä mahdollisuuksia työpaikkojen luomiseen ja maaseudun kehittämiseen kehitysmaissa. Vahvaa uusiutuvien energialähteiden EU-politiikkaa voidaan näin ollen pitää tärkeänä lohkona kehitysmaihin päin harjoitettavassa politiikassa.

Vaihtoehdot 20 prosentin osuudelle

Yhden tarkasteltava olevan skenaarion pohjalta tehtiin herkkyysanalyysi. Siinä verrattiin 20 prosentin osuuden saavuttamista vuoteen 2020 mennessä suhteessa muunsuuruisten osuuksien (16, 18 ja 22 %) saavuttamiseen.

Jos uusiutuvan energian osuus olisi alle 20 prosenttia, tästä johtuva arvioitu kustannusten väheneminen (suhteessa 20 prosentin osuuden saavuttamiseen) vastaisi karkeasti hyötyjen vähenemistä. Esimerkiksi 16 prosentin osuus merkitsisi 20 prosentin vähennystä uusiutuvan energian käytössä, 19 prosentin vähennystä CO2-säästöissä, 24 prosentin vähennystä fossiilisten polttoaineiden tuontisäästöissä ja 23 prosentin vähennystä investointikustannuksissa.

Jos uusiutuvan energian osuus sen sijaan olisi yli 20 prosenttia (22 prosentin skenaario) kustannukset kasvaisivat enemmän kuin hyödyt. Uusiutuvan energian käyttö nousisi 10 prosenttia, CO2-säästöt 7 prosenttia ja fossiilisten polttoaineiden tuonnin säästöt 12 prosenttia; investointikustannukset sen sijaan nousisivat 26 prosenttia.

Tämä on osaltaan peruste sille, ettei yli 20 prosentin osuuteen ole tarkoituksenmukaista pyrkiä.

Päätelmä

Tämän analyysin perusteella ja eri näkökohtien poliittisista painotuksista riippuen EU:n olisi järkevää päätellä, että aktiivista uusiutuvien energialähteiden politiikkaa on syytä harjoittaa ja asettaa kunnianhimoinen tavoite vuodeksi 2020.

MITEN UUSIUTUVAN ENERGIAN KÄYTTÖÄ TULISI EDISTÄÄ

Jos EU päättää pyrkiä nostamaan uusiutuvan energian osuutta merkittävästi vuoteen 2020 mennessä, on seuraavaksi harkittava tähän tarvittavia keinoja.

Vaihtoehdot

Ei-pakolliset toimenpiteet, kuten vapaaehtoiset sopimukset, kuluttajainformaatio ja t&k, voivat olla hyvin käyttökelpoisia. Pelkästään niiden pohjalta ei voida kuitenkaan odottaa, että uusiutuvan energian osuus nousisi merkittävästi vuoteen 2020 mennessä.

Toimia on käynnissä ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi hintoihin, mutta edistys on ollut hidasta. Toimet eivät riitä EU:n uusiutuvan energian tavoitteiden saavuttamiseksi.

Määrällisillä tavoitteilla on vankka historia EU:n politiikan välineenä uusiutuvien energialähteiden edistämisessä. Erityisesti lakisääteiset tavoitteet, jotka EU on asettanut uusiutuvan energian käytölle sähköntuotannossa[13] ja liikenteessä[14], ovat luoneen pohjan kasvulle molemmilla lohkoilla. Jos EU aikoo ryhtyä määrätietoisiin toimiin uusiutuvan energian osuuden nostamiseksi tuntuvasti, määrälliset tavoitteet vaikuttavat edelleen olennaiselta keinolta.

Alakohtaiset tavoitteet vai yksi yleinen tavoite

Vaihtoehtona nykyisille alakohtaisille tavoitteille olisi mahdollista siirtyä järjestelmään, jossa kullakin jäsenvaltiolla on yksi yleisesti sovellettava tavoite uusiutuvan energian käytölle. Tämän etuna olisi, että se jättäisi markkinoille täyden joustavuuden valita, miten tavoitteeseen päästään. Periaatteessa voidaan ennakoida, että se myös pitäisi toimenpiteiden kustannukset minimissä. Tämä vaikuttaa yleisesti ottaen tarkoituksenmukaiselta tavalta edetä tulevassa politiikassa.

On kuitenkin otettava huomioon, että eräs määrällisten tavoitteiden tärkeimmistä tarkoituksista on luoda puitteet investointivarmuudelle. On myös tärkeää välttää se riski, että markkinoiden keskittäessä investointinsa edullisimpaan teknologiaan lupaavampien ja tehokkaampien teknologioiden kehittäminen viivästyy sen korkeampien kustannusten vuoksi. Teknologiavalikoiman rajallisuus voi merkitä sitä, että huoltovarmuustavoitteet ja päästöjen vähentämistämistavoitteet jäävät saavuttamatta.

Nämä riskit ovat erityisen selviä kehitettäessä biopolttoaineita, jotka ovat ainoa käytettävissä oleva keino puuttua liikennesektorin (kriittisiin) huoltovarmuus- ja päästöongelmiin.

Tämä analyysi viittaa siihen, että alakohtaisen tavoitteen asettaminen biopolttoaineille johtaisi pitemmällä aikavälillä talous- ja ympäristöhyötyihin, koska sen avulla voitaisiin taata tasapainoisempi teknologian kehittäminen. Siksi suositellaan, että biopolttoaineiden käytölle asetetaan vuoteen 2020 mennessä saavutettava vähimmäistavoite.

Uusiutuvien energialähteiden eri yhdistelmät

Mahdollista kehitystä kullakin uusiutuvan energian käytön lohkolla tarkasteltiin laatimalla kolme skenaariota, joissa kussakin tavoitellaan 20 prosentin osuutta uusiutuvan energian käytölle mutta jaetaan tavoite eri tavoin eri lohkojen välillä:

1. PRIMES-mallin high renewables and efficiency -skenaario, jossa uusiutuvan energian osuus olisi 43 prosenttia sähköntuotannosta, 15 prosenttia bensiinin ja dieselin käytöstä liikenteessä ja 16 prosenttia lämmityksestä ja jäähdytyksestä.

2. Green-X-mallin least cost -skenaario, jossa lähtökohdaksi otetaan halvin teknologia. Tässä skenaariossa uusiutuvan energian osuus on sähköntuotannossa suurempi ja liikenteessä pienempi (12 %) kuin PRIMES-skenaariossa.

3. Green-X-mallin balanced -skenaario, jossa uusiutuvan energian käyttömahdollisuudet toteutetaan keskenään samankaltaisin toimin eri lohkoilla ja eri teknologioiden kesken. Tässä skenaarioissa uusiutuvan energian osuus lämmityksessä ja jäähdytyksessä on suurempi (21 %) ja sähköntuotannossa pienempi (34 %) kuin muissa skenaarioissa. Liikennesektorilla osuus sijoittuu kahden muun skenaarion välimaastoon (14 %).

Näiden skenaarioiden pohjalta voidaan arvioida, että 14 prosentin tavoite biopolttoaineille olisi optimaalinen. Tällainen kasvu olisi toteutettavissa, mutta sitovaa vähimmäistavoitetta asetettaessa tulisi kuitenkin omaksua varovaisempi lähestymistapa.

Vaikutusarvioinnissa selostetaan, miksi biopolttoaineille soveltuisi vuodeksi 2020 tavoite, joka on noin 31 Mtoe liikenteen polttoaineen kulutuksesta. Tavoite perustuu varovaisiin arvioihin kestävästi tuotettujen raaka-aineiden sekä ajoneuvojen moottoriteknologian ja biopolttoaineiden tuotantoteknologian saatavuudesta

Tämän analyysin perusteella ja eri näkökohtien poliittisista painotuksista riippuen annetaan suositus, että EU asettaa uusiutuvien energialähteiden käytölle yleisen 20 prosentin tavoitteen ja lisäksi biopolttoaineille alakohtaisen 10 prosentin tavoitteen, jotka on määrä saavuttaa vuoteen 2020 mennessä.

[1] Puheenjohtajan päätelmät 7775/06, 24. maaliskuuta 2006.

[2] Euroopan parlamentin 14. joulukuuta 2006 antama päätöslauselma.

[3] Tässä vaikutusarvioinnissa käytetyissä malleissa parlamentin esittämä 20 prosentin osuus vuonna 2020 vastaisi Eurooppa-neuvoston ehdottamaa 15 prosentin osuutta vuonna 2015.

[4] On tärkeää huomata, että käytetty business as usual –skenaario ei ole sama kuin perusskenaario, koska se käsittää noin 13 prosenttia enemmän energiansäästöjä kuin perusskenaario ja vastaa näin ollen energiatehokkuuden toimintasuunnitelmaan (KOM(2006) 545) sisältyviä toimenpiteitä.

[5] Useimmilla maailman alueilla on ennakoituun energiakysyntään nähden suurempi biomassan tuotantopotentiaali kuin Euroopalla ja näin ollen mahdollisuudet tuottaa biomassaa vientiin. Biomassan tuontilla tulee todennäköisesti olemaan tärkeä osuus EU:n uusiutuvan energian tuotannossa vuonna 2020.

[6] Euroopan ympäristökeskus (2006), How much bioenergy can Europe produce without harming the environment? , EEA report no. 7/2006.

[7] GWPC 2006 Conference Paper: ”Design and operation of Power Systems with Large Amounts of Wind Power, first results of IEA collaboration”. Ks. IEA:n Implementing Agreement on Wind: http://www.ieawind.org/AnnexXXV/Task25_Publications.html.

[8] Päästölaskelmat käsittävät hiilidioksidin mutta eivät muita Kioton pöytäkirjan kasvihuonekaasuja, kuten metaania (CH4) ja typpioksiduulia (N2O). Tämä merkitsee sitä, että biomassan käytön hyödyt kasvihuonekaasujen vähentämisen kannalta esiintyvät laskemissa liian suurina, koska biomassaenergian tuotantoprosessi (joka sisältyy elinkaarianalyysiin) johtaa sekä metaani- että typpioksiduulipäästöihin. Lisäksi päästölaskelmat kattavat vain suorat päästöt, eivät välillisiä elinkaaripäästöjä. Nämä menetelmäkysymykset ovat erityisen tärkeitä biopolttoaineiden osalta, ja ne otetaan täysimääräisesti huomioon biopolttoainedirektiivin tarkistamisen yhteydessä tehtävässä vaikutusarvioinnissa. [ref]

[9] PRIMES-mallin high renewables and efficiency –skenaariossa luku on 234 Mtoe, Green-X -skenaarioissa 250–300 Mtoe.

[10] ASTRA-mallia käytettiin arvioitaessa työllisyys- ja BKT-vaikutuksia, jotka olisivat tuloksena uusiutuvan energian osuuden kasvattamisesta 20 prosenttiin kaikilla kolmella energialohkolla.

[11] Arviointia varten laadittiin panos-tuotosmalli (panosdata komission ESIM-maatalousmarkkinamallista), jolla arvioitiin biopolttoaineiden 14 prosentin osuuden aikaansaamat BKT- ja työllisyysvaikutukset.

[12] PACE- ja POLES-malleja käytettiin arvioitaessa vaikutus BKT:hen skenaariossa, jossa uusiutuvien energialähteiden osuus sähköntuotannossa on 35 prosenttia.

[13] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2001/77/EY, annettu 27 päivänä syyskuuta 2001, sähköntuotannon edistämisestä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön sisämarkkinoilla (EYVL L 283, 27.10.2001, s. 33).

[14] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/30/EY, annettu 8 päivänä toukokuuta 2003, liikenteen biopolttoaineiden ja muiden uusiutuvien polttoaineiden käytön edistämisestä (EYVL L 123, 17.5.2003, s. 42).