[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 12.12.2006

SEK(2006) 1648

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja

Ehdotus: NEUVOSTON DIREKTIIVI Euroopan elintärkeiden infrastruktuurien määrittämisestä ja nimeämisestä sekä niiden suojaamisen parantamistarpeen arvioimisesta VAIKUTUSTENARVIOINNIN TIIVISTELMÄ

{KOM(2006) 787 lopullinen}{SEC(2006) 1654}

VAIKUTUSTENARVIOINNIN TIIVISTELMÄ

Tausta

Euroopan unionin turvallisuus ja talous sekä kansalaisten hyvinvointi perustuvat tiettyihin infrastruktuureihin ja niiden avulla tarjottaviin palveluihin. Keskeisiä palveluita tarjoavien infrastruktuurien vahingoittuminen tai tuhoutuminen voisi aiheuttaa ihmishenkien ja omaisuuden menetyksiä sekä yleisön luottamuksen ja moraalin romahtamisen Euroopan unionissa.

Elintärkeät infrastruktuurit voivat vahingoittua tai tuhoutua monenlaisten joko ihmisen aiheuttamien tai luonnononnettomuuksien vuoksi. Elintärkeiden infrastruktuurien toiminnassa ilmenevät häiriöt tai manipulaatiot tulisi voida rajoittaa mahdollisimman lyhytaikaisiksi, harvoin toistuviksi, hallittaviksi ja maantieteellisesti rajatuiksi, niin että niistä aiheutuu mahdollisimman vähän vahinkoa jäsenvaltioiden, niiden kansalaisten ja koko Euroopan unionin hyvinvoinnille.

Mikä on ongelma?

Ongelmana on Euroopassa sijaitsevien elintärkeiden infrastruktuurien haavoittuvuus ja sitä kautta myös niiden avulla tarjottavien palvelujen haavoittuvuus. Ongelma johtuu osittain siitä, että elintärkeitä infrastruktuureja ei ole kaikissa jäsenvaltioissa suojattu riittävän hyvin, mikä lisää myös muiden jäsenvaltioiden potentiaalista haavoittuvuutta.

Keitä ongelma koskee?

Ongelma voi koskea kaikkia Euroopan unionin alueella asuvia ihmisiä, siellä toimivia liikeyrityksiä, jäsenvaltioiden hallituksia ja koko Euroopan unionia. Vaikutukset voivat olla sekä välittömiä (esim. terrori-iskun uhrit) että välillisiä (esim. palvelujen häiriytyminen niiden perustana olevan infrastruktuurin vahingoittumisen seurauksena).

Miksi tarvitaan kiireellisesti EU:n tason toimia?

- Yhä useammat jäsenvaltiot laativat parhaillaan omia menettelyjään elintärkeiden infrastruktuurien suojaamista varten. Ne odottavat, että komissio esittää elintärkeiden infrastruktuurien suojaamista koskevan EU:n tason ohjelman, jotta ne voivat ottaa EU:n yhteiset toimet huomioon omissa menettelyissään. Jos yhteisen kehyksen laatiminen viivästyy, on vaarana, että jäsenvaltioissa otetaan käyttöön keskenään yhteensopimattomia menettelyjä elintärkeiden infrastruktuurien suojaamista varten.

- Infrastruktuureista on karsittava erityisesti sellaiset ongelmakohdat, joilla voi olla valtioiden rajat ylittäviä vaikutuksia. On minimoitava riski, että jokin jäsenvaltio joutuu kärsimään toimintahäiriöistä siksi, että jokin toinen jäsenvaltio ei ole suojannut infrastruktuuria riittävän hyvin.

- On minimoitava ylimääräiset kustannukset, joita useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa toimiville yrityksille voi aiheutua sen vuoksi, että niiden on toteutettava monenlaisia turvatoimia.

- Eräät infrastruktuurit, kuten energiaputkistot ja jakeluverkot, ovat yhä enenevässä määrin yleiseurooppalaisia, minkä vuoksi kansalliset toimet eivät yksinään riitä niiden suojaamiseen.

- On selvää, että eräiden Euroopassa sijaitsevien elintärkeiden infrastruktuurien suojaamisen parantamiseen liittyvien yksityiskohtien tutkiminen (esimerkiksi keskinäisten riippuvuussuhteiden selvittäminen) vie aikaa. Siksi työ olisikin saatava alulle mahdollisimman pian, ja sitä olisi tehtävä yhteiseltä pohjalta.

- Sidosryhmien kuuleminen alkoi jo vuonna 2004. Sitä varten on järjestetty kolme EU:n laajuista seminaaria elintärkeiden infrastruktuurien suojaamisesta, laadittu vihreä kirja ja kutsuttu koolle kaksi elintärkeiden infrastruktuurien suojaamisesta vastaavien yhteyspisteiden epävirallista tapaamista ja useita kahdenvälisiä kokouksia hallitusten ja yksityisen sektorin edustajien kesken.

- Rikollisuuden ja terrorismin uhka ei vähene. Jäsenvaltioiden ja komission yhteistyö näiden uhkien torjumiseksi on yhteisen edun mukaista, sillä näin voidaan saavuttaa synergiaetuja.

Tavoite

Ehdotetun politiikan yleisenä tavoitteena on parantaa elintärkeiden infrastruktuurien suojaamista Euroopan unionissa.

Neljän toimintavaihtoehdon hyvät ja huonot puolet

On määritetty eri toimintavaihtoehtoja, joiden avulla edellä mainittu tavoite voitaisiin saavuttaa:

1. Luovutaan elintärkeiden infrastruktuurien suojaamiseen tähtäävien toimien toteuttamisesta Euroopan tasolla. Tämän vaihtoehdon mukaan Euroopan tasolla ei toteuteta lainkaan horisontaalisia toimia tällä alalla.

Uusien toimien toteuttamatta jättämiseen perustuva vaihtoehto ei edistä elintärkeiden infrastruktuurien suojaamista Euroopassa. Sen sijaan siihen liittyy eräitä haittapuolia, kuten kilpailuongelmat, liikeyrityksille aiheutuvat ylimääräiset kustannukset ja turvallisuusvajeet. Kaikki jäsenvaltiot ovat hylänneet tämän vaihtoehdon. Yleensä ottaen ne katsovat, että elintärkeiden infrastruktuurien suojaamista on syytä käsitellä koko Euroopan näkökulmasta.

2. Vapaaehtoisuuteen perustuva toimintakehys. Tämän vaihtoehdon mukaan laadittaisiin vapaaehtoisuuteen perustuva toimintakehys, jota jäsenvaltiot voisivat soveltaa tai olla soveltamatta valintansa mukaan.

Vapaaehtoisuuteen perustuvan toimintakehyksen selkeänä etuna on, että luodaan kehys, jonka tarkoituksena on synnyttää luottamusta kaikkien sidosryhmien välille. Tämä ei kuitenkaan riitä tasoittamaan tähän vaihtoehtoon liittyviä mittavia haittoja, joita ovat kustannusten kasvu, kilpailuongelmat ja turvallisuusriskien lisääntyminen. Tämän vaihtoehdon keskeinen ongelma on turvallisuus. Vapaaehtoisuuteen perustuva toimintakehys ei luo toiminnalle perustaa, joka velvoittaisi kaikki jäsenvaltiot suojaamaan elintärkeät infrastruktuurinsa riittävällä tavalla.

3. Kevyt sääntelykehys. Tämän vaihtoehdon mukaan Euroopan tasolla otettaisiin käyttöön joitakin sitovia toimenpiteitä. Jäsenvaltioille asetettaisiin tiettyjä yleisiä velvoitteita, mutta pääpaino olisi edelleen parhaiden käytänteiden vaihdossa, vuoropuhelussa ja luottamuksen lisäämisessä EU:n tasolla.

Kevyen sääntelykehyksen käyttöönottoon perustuvassa vaihtoehdossa hyödyt ja haitat ovat parhaiten tasapainossa. Tämä menettelytapa turvaa kilpailuedellytysten säilymisen, vähentää useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa toimivien yritysten kustannuksia ja lisää turvallisuutta Euroopan unionissa. Nämä ovat selkeitä etuja, jotka näyttäisivät kompensoivan kustannuksiin liittyvät haittatekijät. Toinen tähän vaihtoehtoon liittyvä mahdollinen haitta liittyy siihen, että sen myötä EU:ssa otettaisiin käyttöön jälleen uusi sääntelykehys. Turvallisuusnäkökohtien kannalta tämä näyttäisi kuitenkin perustellulta.

4. Toimien täydellinen yhdenmukaistaminen EU:n tasolla. Tämän vaihtoehdon mukaan EU:n tasolla laaditaan ehdotus elintärkeiden infrastruktuurien suojaamiseen liittyvien jäsenvaltioiden toimenpiteiden ja infrastruktuurien omistajia/ylläpitäjiä koskevien turvallisuusnormien täydellisestä yhdenmukaistamisesta.

Toimien täydellistä yhdenmukaistamista koskeva vaihtoehto sisältää useita selkeitä hyötyjä ja haittoja. Hyödyllistä on se, että EU:n elintärkeät infrastruktuurit saisivat korkeatasoisen suojan. Haittapuolena taas on se, että tästä aiheutuisi huomattavia kustannuksia ja että sidosryhmien välille olisi vaikea rakentaa luottamusta. Jäsenvaltiot ovat jo hylänneet tämän vaihtoehdon, sillä ne haluavat EU:n tason yleisen suojaamisohjelman, jonka pohjalta ne voivat kehittää ja täydentää tähänastisia toimiaan. Täydellistä yhdenmukaistamista edellyttävä vaihtoehto saattaa olla toissijaisuus- ja oikeasuhteisuusperiaatteiden vastainen, ja on erittäin todennäköistä, että jäsenvaltiot torjuisivat sen.

Näiden neljän vaihtoehdon analyysi vahvistaa, että Euroopan tasolla toteutettavasta toiminnasta saataisiin lisäarvoa, minkä vuoksi se on todella tarpeen. Kolmas vaihtoehto näyttäisi tarjoavan eniten etuja.

Koska elintärkeiden infrastruktuurien suojaamista koskeva EU:n ohjelma on aivan uusi toiminta-ala, jolla toimia on tarpeen toteuttaa vaiheittain, käytännöllisin toimintamalli on kuitenkin toisen ja kolmannen vaihtoehdon yhdistelmä. Tämän vuoksi suojaamisohjelman yleiset puitteet perustuisivat periaatteisiin, joiden noudattaminen on vapaaehtoista, kun taas tietyt Euroopan elintärkeiden infrastruktuurien suojaamiseen liittyvät keskeiset vaatimukset täytettäisiin sitovien toimenpiteiden avulla.

Sitovista ja ei-sitovista toimenpiteistä muodostuvan suositellun toimintamallin vaikutukset

Jotta vähitellen voidaan ottaa käyttöön elintärkeiden infrastruktuurien suojaamista koskeva kattava ja johdonmukainen EU:n ohjelma, tarvitaan sekä sitovia että vapaaehtoisuuteen perustuvia toimenpiteitä.

Ohjelman jokaisen keskeisen osa-alueen toteuttamista varten arvioidaan sekä sitovien että vapaaehtoisuuteen perustuvien toimenpiteiden vaikutuksia[1]. Koska ohjelman yleisenä tavoitteena on parantaa elintärkeiden infrastruktuurien suojaamista Euroopan unionissa, keskeisten osa-alueiden turvallisuuden paranemista tarkastellaan suhteessa siitä aiheutuviin kustannuksiin.

1. EU:n tason asiantuntijaryhmät. Jotta elintärkeiden infrastruktuurien suojaaminen tuottaisi tuloksia pitkällä aikavälillä, on erittäin tärkeää rakentaa luottamusta kaikkien toimintaan osallistuvien sidosryhmien kesken. Asiantuntijaryhmät voivat edistää turvallisuuden lisääntymistä merkittävästi. Kustannukset ovat kohtuulliset, sillä asiantuntijaryhmiä perustettaisiin vain tarpeen mukaan ja ne toimisivat korvauksetta ( pro bono -pohjalta). Koska EU:n tason asiantuntijaryhmien toiminta perustuisi vapaaehtoisuuteen, niiden tulisi olla osa suojaamisohjelman ei-sitovaa kehystä.

2. Suojattu tietojenvaihto. Elintärkeiden infrastruktuurien suojaamiseen liittyvien tietojen vaihto edellyttää sidosryhmien keskinäistä luottamusta. Vapaaehtoisuuteen perustuvaa tietojenvaihtoa ei voida tukea sitovin toimenpitein, koska ne eivät edistä luottamuksen rakentamista eivätkä helpota vuoropuhelua. Turvallisuutta tällainen tietojenvaihto toki lisäisi. Kustannukset jäisivät todennäköisesti vähäisiksi, koska toimenpiteet eivät ole sitovia, ja niiden tehtävänä olisi pikemminkin edistää tietynlaista turvallisuuskysymyksiin orientoitunutta ajattelutapaa.

3. Keskinäisten riippuvuussuhteiden selvittäminen ja analysointi. Sekä maantieteellisten että eri alojen keskinäisten riippuvuussuhteiden selvittäminen ja analysointi on Euroopan elintärkeiden infrastruktuurien suojaamisen parantamisen kannalta erittäin tärkeä tehtävä. Sitä varten ei voida ottaa käyttöön sitovia toimenpiteitä, sillä keskinäisten riippuvuussuhteiden selvittäminen on osa laajempaa prosessia, joka edellyttää eri sidosryhmien yhteistyötä ja toiminnan koordinointia. Kustannuksia on mahdotonta arvioida tässä vaiheessa, sillä keskinäisten riippuvuussuhteiden selvittäminen vaatii jatkuvaa työtä. Toimintaa voitaisiin tukea EU:n rahoituksen avulla.

4. Kansalliset suojaamisohjelmat. Vaikka vastuu kansallisten elintärkeiden infrastruktuurien suojelusta kuuluu selkeästi niiden omistajille/ylläpitäjille ja jäsenvaltioille, yhteisön kannalta olisi hyödyllistä varmistaa, että kansallisten elintärkeiden infrastruktuurien suojaamisesta on huolehdittu riittävästi kaikissa jäsenvaltioissa. Vaikka sitovasta velvollisuudesta laatia kansallinen suojaamisohjelma olisi turvallisuuden kannalta selkeää etua, tällaista velvollisuutta ei välttämättä voida säätää vielä tässä vaiheessa. Toissijaisuusperiaatteen ja EU:n tason suojaamisohjelman vaiheittaisen toteuttamisen vuoksi voi olla perusteltua keskittää sitovat toimenpiteet Euroopan elintärkeisiin infrastruktuureihin liittyviin kysymyksiin. Kansalliset suojaamisohjelmat saattaa olla perusteltua toteuttaa vapaaehtoispohjalta. Tätä ratkaisua on kuitenkin arvioitava uudelleen sen jälkeen kun Euroopan elintärkeiden infrastruktuurien määrittämisessä edistytään.

5. Kansallisten elintärkeiden infrastruktuurien määrittäminen. Jokaisen jäsenvaltion on määritettävä omat elintärkeät infrastruktuurinsa, jotta niitä voidaan suojata riittävällä tavalla. Tällaisen velvoitteen asettaminen toisi merkittävämpiä turvallisuusetuja kuin toiminnan toteuttaminen vapaaehtoiselta pohjalta. Toissijaisuusperiaatteen vuoksi ja siksi, että alkuvaiheessa on syytä keskittyä Euroopan tason elintärkeisiin infrastruktuureihin, saattaisi olla perusteltua määrittää kansallisen tason elintärkeät infrastruktuurit vapaaehtoispohjalta. Sitä mukaa kuin EU:ssa saadaan lisää kokemusta elintärkeiden infrastruktuurien suojaamisesta, toimintamallia saattaa kuitenkin olla tarpeen tarkistaa.

6. Kansalliset yhteyspisteet. Jokaisen jäsenvaltion on nimettävä yhteyspiste, joka vastaa elintärkeiden infrastruktuurien suojaamiseen liittyvistä kysymyksistä jäsenvaltiossa ja koordinoi tähän liittyviä toimia sekä jäsenvaltion sisällä että muiden jäsenvaltioiden, neuvoston ja komission kanssa. Vain sitova velvoite takaa, että kaikki jäsenvaltiot toteuttavat tätä varten tarvittavat toimet. Vapaaehtoisuuteen perustuvat toimetkin saattaisivat toki tuottaa tulosta, mutta niiden avulla ei voitaisi taata, että jokainen jäsenvaltio nimeää elintärkeiden infrastruktuurien suojaamisesta vastaavan yhteyspisteen. Sen vuoksi on aiheellista säätää sitovasta velvoitteesta.

7. Euroopan elintärkeiden infrastruktuurien määrittäminen ja nimeäminen. Suojaamisohjelman keskeinen osa-alue on Euroopan elintärkeiden infrastruktuurien määrittäminen ja nimeäminen, sillä infrastruktuurien suojaamista ei voida parantaa ennen kuin suojaamistoimien kohde on määritetty. Tämä työ on tehtävä koordinoidusti, ja se on mahdollista ainoastaan EU:n tasolla.

Suojaamisohjelman tavoitteet voidaan saavuttaa riittävän suurella todennäköisyydellä vain jos näiden infrastruktuurien määrittäminen ja nimeäminen määritellään sitovaksi velvollisuudeksi. Tätä koskevaan sitovaan velvoitteeseen liittyy kaksi muutakin myönteistä seikkaa:

- läpinäkyvyys: kun elintärkeiden infrastruktuurien määrittäminen ja nimeäminen tapahtuu osana oikeudellista prosessia, jota jäsenvaltiot ja mahdollisesti muutkin tahot valvovat, toiminta on mahdollisimman läpinäkyvää;

- vertailtavuus: kun elintärkeät infrastruktuurit määritellään yhteisten menetelmien ja kriteerien avulla, ne ovat keskenään vertailukelpoisia, eikä niitä voida määrittää eri jäsenvaltioissa kovin erilaisin perustein.

Jos käytettäisiin vapaaehtoisuuteen perustuvaa menettelyä, jouduttaisiin tilanteeseen, jossa vain tietyt EU:n kannalta merkittävät elintärkeät infrastruktuurit tulisivat määritetyiksi. On koko EU:n edun mukaista poistaa tällaiset heikkoudet.

8. Euroopan elintärkeiden infrastruktuurien haavoittuvuuden sekä niihin liittyvien uhkien ja riskien arviointi. Jokaisen jäsenvaltion olisi arvioitava sen kannalta merkityksellisiin Euroopan elintärkeisiin infrastruktuureihin liittyvät riskit ja uhkatekijät. Arvioiden avulla voitaisiin parantaa näiden infrastruktuurien suojaamista. Koska kyseessä on suojaamisen parantamisen kannalta erittäin merkittävä tehtävä, olisi perusteltua tehdä siitä sitova velvoite. Ellei varmisteta, että kaikki jäsenvaltiot laativat tarvittavat arvioinnit, Euroopan elintärkeiden infrastruktuurien omistajat/ylläpitäjät eivät saa riittävästi tietoa mahdollisista uhkista, eikä EU:n tasolla voida arvioida suojaamistoimissa olevia puutteita.

9. Euroopan elintärkeisiin infrastruktuureihin liittyvät velvoitteet. Jotta tavoite Euroopan elintärkeiden infrastruktuurien suojaamisen parantamisesta voidaan saavuttaa, olisi säädettävä, että näiden infrastruktuurien omistajien/ylläpitäjien on nimettävä turvallisuusyhteyshenkilö ja laadittava turvallisuussuunnitelma. Nämä kaksi velvollisuutta on perusteltua säätää sitoviksi, sillä muutoin ei elintärkeiden infrastruktuurien suojaamista voida toteuttaa johdonmukaisella tavalla koko EU:n tasolla. Jos toimet perustuisivat vapaaehtoisuuteen, vain osa elintärkeistä infrastruktuureista täyttäisi nämä vaatimukset. Mahdollisten kustannusten vastapainoksi turvallisuus lisääntyisi, mikä vahvistaisi vakautta, ennakoitavuutta ja kuluttajien luottamusta liiketoimintaympäristöön, ja tämä puolestaan lisäisi liiketoimintamahdollisuuksia ja investointeja.

Päätelmät

Edellä esitetty yhdeksän keskeisen toimenpiteen analyysi osoittaa, että elintärkeiden infrastruktuurien suojaamista koskevan EU:n ohjelman tavoitteet voitaisiin saavuttaa parhaiten yhdistämällä sitovia ja vapaaehtoisuuteen perustuvia toimia. Näin voidaan myös saavuttaa paras kustannus–hyötysuhde. Yhdeksästä keskeisestä toimenpiteestä viisi soveltuisi paremmin ei-sitovaan kehykseen ja neljän tulisi olla pakollisia:

(I) Ei-sitovat toimenpiteet:

a) EU:n tason asiantuntijaryhmät;

b) suojattu tietojenvaihto;

c) keskinäisten riippuvuussuhteiden selvittäminen ja analysointi;

d) kansalliset suojaamisohjelmat;

e) kansallisten elintärkeiden infrastruktuurien määrittäminen.

(II) Sitovat toimenpiteet:

a) kansallisten yhteyspisteiden nimeäminen;

b) Euroopan elintärkeiden infrastruktuurien määrittäminen ja nimeäminen;

c) Euroopan elintärkeisiin infrastruktuureihin liittyvien uhkien ja riskien arviointi;

d) turvallisuussuunnitelmien laatiminen ja turvallisuusyhteyshenkilöiden nimeäminen.

EU:n tason suojaamisohjelman perustamista varten suositellaan näin ollen toimintamallia, joka käsittää seuraavat osatekijät:

1. komission tiedonannossa esitettävä yleinen, ei-sitova kehys elintärkeiden infrastruktuurien suojaamista koskevan EU:n ohjelman perustamisesta;

2. Sitova väline (direktiivi), joka koskee nimenomaan Euroopan elintärkeitä infrastruktuureja. Direktiivissä esitetään yhteinen menettely Euroopan elintärkeiden infrastruktuurien määrittämistä ja nimeämistä varten ja yhteinen lähestymistapa niiden suojaamisen parantamistarpeen arviointia varten.

[1] Jotkin osa-alueet, kuten asiantuntijaryhmien perustaminen, voidaan toteuttaa vain vapaaehtoisuuteen perustuvin toimenpitein. Tällöin arvioinnissa käsitellään ainoastaan vapaaehtoisuuteen perustuvia toimia.