LUONNOS: Valtiontukien tulostaulu - Kevät 2004 -

(komission esittämä)

Sisällys

Tiivistelmä

Johdanto

1. Osa 1: Yleiskatsaus valtiontukiin Euroopan unionissa

1.1. Valtiontuki absoluuttisesti ja suhteellisesti tarkasteltuna

1.2. Tuen alakohtainen jakautuminen

1.3. Valtiontuki tehdasteollisuudelle

1.4. Valtiontuki liikennealalle

1.5. Valtiontuki hiili- ja terästeollisuudelle

2. Osa 2: Valtiontuen suuntaaminen horisontaalisiin tavoitteisiin

2.1. Valtiontuki horisontaalisiin tavoitteisiin

2.2. Horisontaalisiin tavoitteisiin myönnettävän valtiontuen kehityssuuntaus

2.3. Tutkimus- ja kehitystuki (T&K-tuki)

2.4. Työllisyys- ja koulutusalan sisällyttäminen painopistealueisiin

2.5. Valtiontuki alueellisen kehityksen ja koheesion edistämiseen

2.6. Valtiontukivälineet

3. Osa: Valtiontukien valvontamenettelyt, takaisinperintä ja valtiontuen uudenaikaistaminen

3.1. Kirjatut tukiasiat

3.2. Komission päätökset

3.3. Tuen takaisinperiminen

3.4. Valtiontuen valvonnan uudenaikaistaminen

3.5. Laajentuminen

4. Valtiontukien tulostaulun ja valtiontukirekisterin verkkoversio

5. Metodologiset huomautukset

Kuviot ja taulukot

Taulukko 1: Valtiontuki jäsenvaltioissa vuonna 2002

Kuvio 1: Valtiontuki suhteessa BKT:hen vuonna 2002

Taulukko 2: Valtiontuki asukasta kohden vuosina 1998-2002

Taulukko 3: Valtiontuen määrän kehitys 15 jäsenvaltion EU:ssa vuosina 1992-2002

Kuvio 2: Valtiontuki suhteessa BKT:hen vuosina 1998-2002

Taulukko 4: Tuen alakohtainen jakautuminen vuonna 2002

Taulukko 5: Valtiontuki aloittain yhteisössä vuosina 1998-2002

Taulukko 6: Valtiontuki tehdasteollisuudelle vuonna 2002

Kuvio 3: Valtiontuki tehdasteollisuudelle vuosina 1998-2002

Taulukko 7: Valtiontuki liikennealalle (ilman rautatieliikennettä) kaudella 1998-2002

Taulukko 8: Avustukset(1) rautatieliikenteelle kaudella 1998-2002

Taulukko 9: Valtiontuki hiiliteollisuudelle vuosina 1998-2002

Taulukko 10: Valtiontuki horisontaalisiin tavoitteisiin ja erityisaloille vuonna 2002

Kuvio 4: Horisontaalisiin tavoitteisiin suunnatun valtiontuen osuus vuosina 1998-2002

Taulukko 11: Valtiontuki T&K-toimintaan

Taulukko 12: a alakohdan mukaisille tukialueille erityisesti suunnattu valtiontuki vuonna 2002

Kuvio 5: Eri tukivälineiden osuus EU:ssa tehdasteollisuudelle ja palveluille myönnetystä kokonaistuesta vuosina 2000-2002

Taulukko 13: Valtiontuki tehdasteollisuudelle ja palveluille tukivälineittäin vuosina

2000-2002

Kuvio 6: Kielteisten päätösten osuus jäsenvaltioittain vuosina 2001-2003

Taulukko 14: Takaisinperintämääräykset, joiden toteuttaminen oli kesken helmikuussa

2004

Tiivistelmä

Komissio jatkaa Euroopan unionissa valtiontukien tiukkaa valvontaa Eurooppa-neuvoston korostettua kokouksissaan toistuvasti tällaisen valvonnan tarpeellisuutta. Jäsenvaltiot sitoutuivat vuonna 2001 alentamaan valtiontukien yleistä tasoa suhteessa bruttokansantuotteeseen vuoteen 2003 mennessä ja suuntaamaan tuen yhteisön edun mukaisiin horisontaalisiin tavoitteisiin, koheesiotavoitteet mukaan luettuina. Tällä hetkellä saatavilla olevien tietojen perusteella näyttää siltä, että useimmat jäsenvaltiot noudattavat hallitusten päämiesten antamaa kehotusta, jonka mukaan "vähäisempi ja paremmin kohdennettu valtiontuki on tehokkaan kilpailun keskeinen osatekijä". Tässä tulostaulussa arvioidaan jäsenvaltioiden edistymistä näiden tavoitteiden saavuttamisessa ja tarkastellaan tilannetta erityisesti työllisyys- ja koulutustuen alalla.

Tärkeimmät havainnot

Valtiontuen kokonaismäärä Euroopan unionissa alenee edelleen, vaikkakin loivemmin kuin 1990-luvun lopulla

EU:n 15 jäsenvaltion arvioidaan myöntäneen vuonna 2002 valtiontukea yhteensä [1] noin 49 miljardia euroa. Absoluuttisina lukuina tarkasteltuna Saksa myönsi valtiontukea eniten (13 miljardia euroa), sen jälkeen tulivat Ranska (10 miljardia euroa) ja Italia (6 miljardia euroa). Tehdasteollisuudelle ja palvelusektorille suunnattiin tukea noin 28 miljardia euroa, maataloudelle ja kalastukselle 14 miljardia euroa, hiiliteollisuudelle 5 miljardia euroa ja liikennealalle (ilman rautatieliikennettä) miljardi euroa.

[1] Rautatieliikenteelle myönnetty tuki ei sisälly kokonaismäärään.

Valtiontukimäärät olivat suhteellisen suuria 1990-luvun alussa ja puolivälissä, mutta laskivat jyrkästi 67 miljardista 52 miljardiin euroon vuosien 1997 ja 1999 välisenä aikana. Tämä johtui pääasiassa Saksan ja Italian tukialueille myönnetyn tuen määrän laskusta. Tuen kokonaismäärä on alentunut edelleen vuosina 1999-2002, tosin loivemmin kuin edellisinä vuosina eli keskimäärin hieman yli miljardi euroa vuodessa.

Jäsenvaltioiden tukimäärissä on edelleen eroja ...

Valtiontuen kokonaismäärä1 oli 0,56 prosenttia suhteessa EU:n BKT:hen vuonna 2002 (tai 0,39 prosenttia ilman maataloutta, kalastusta ja liikennettä). Jäsenvaltioiden väliset erot ovat kuitenkin suuria: tuen määrä suhteessa BKT:hen vaihtelee alle 0,20 prosentista Alankomaissa, Suomessa, Ruotsissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa noin 0,55 prosenttiin Saksassa, Espanjassa ja Portugalissa sekä 0,72 prosenttiin Tanskassa.

... mutta erot pienenevät sitä mukaa kun valtiontuen määrä suhteessa BKT:hen alenee edelleen useimmissa jäsenvaltioissa

Valtiontuen kokonaismäärä (ilman maataloutta, kalastusta ja liikennettä) aleni vuosien 1998-2000 keskimäärin 0,49 prosentista suhteessa BKT:hen 0,41 prosenttiin vuosina 2000-2002. Suuntaus on laskeva 14 jäsenvaltiossa. Tuen määrä aleni voimakkaimmin Portugalissa ja Irlannissa (noin 20-25 prosenttiyksikköä) näiden kahden tarkastelujakson välisenä aikana. Irlannin osalta tämä johtui pääasiassa leikkauksista Irlannin yhtiöverojärjestelmässä ja BKT:n huomattavasta kasvusta. Portugalin osalta määrän aleneminen johtui pääasiassa rahoituspalveluille suunnatun Madeiraa koskevan alueellisen verotukiohjelman merkittävästä supistamisesta. Tanskassa sen sijaan tuen määrä suhteessa BKT:hen kasvoi kahteen horisontaaliseen tavoitteeseen - työpaikkojen luomiseen ja ympäristönsuojelutoimiin - suunnatun tuen määrän huomattavan kasvun seurauksena.

Tuki suunnataan koko unionissa horisontaalisiin tavoitteisiin ...

Koko EU:ssa noin 73 prosenttia tuen kokonaismäärästä (ilman maataloutta, kalastusta ja liikennettä) vuonna 2002 myönnettiin horisontaalisiin tavoitteisiin, kuten tutkimukseen ja kehitykseen, pienille ja keskisuurille yrityksille, ympäristönsuojeluun ja alueiden taloudelliseen kehitykseen. Loput 27 prosenttia tuesta oli erityisaloille (pääasiassa tehdasteollisuudelle, hiiliteollisuudelle ja rahoituspalvelualalle) suunnattua tukea, pelastamis- ja rakenneuudistustuki mukaan luettuna.

Monissa jäsenvaltioissa käytännöllisesti katsoen kaikki vuonna 2002 myönnetty tuki suunnattiin horisontaalisiin tavoitteisiin

Horisontaalisiin tavoitteisiin myönnetyn tuen osuus kokonaistuesta kasvoi 7 prosenttiyksikköä kausien 1998-2000 ja 2000-2002 välisenä aikana. Tämä johtui pääasiassa ympäristönsuojelutuen (+7 prosenttiyksikköä) ja tutkimus- ja kehitystuen (+4 prosenttiyksikköä) määrän huomattavasta kasvusta. Tämä myönteinen suuntaus havaittiin vaihtelevissa määrin useimmissa jäsenvaltioissa. Monissa jäsenvaltioissa (Belgia, Tanska, Kreikka, Italia, Alankomaat, Itävalta ja Suomi) käytännöllisesti katsoen kaikki tuki myönnettiin vuonna 2002 horisontaalisiin tavoitteisiin.

Myönteinen suhtautuminen työpaikkojen luomiseen ja koulutuksen lisäämiseen myönnettävään valtiontukeen

Komissio pitää yhteisön tai jäsenvaltion toimenpiteitä perusteltuina, kun tarkoituksena on puuttua markkinoiden toiminnan riittämättömyyteen. Esimerkkeinä hyväksytystä markkinoiden toiminnan riittämättömyydestä ovat nykyisellä palkkatasolla (oletettavasti tai todellisuudessa) vähemmän tuottavien työntekijöiden jääminen työmarkkinoiden ulkopuolelle ja liian vähäinen koulutustarjonta. Koko EU:ssa on lisättävä panostusta koulutus- ja työllisyystoimintaan Lissabonin strategian mukaisesti. Myös komissio suhtautuu myönteisesti näihin tarkoituksiin myönnettävään valtiontukeen. Samalla kun edelleen korostetaan, että tuki ei saa vääristää kilpailua, tuen myöntämistä työpaikkojen luomiseen, epäedullisessa asemassa olevien ja alentuneesti työkykyisten työntekijöiden työllistämiseen ja erilaisiin koulutustoimenpiteisiin on helpotettu valtiontukisääntöihin tehdyillä tarkistuksilla. Tämän alan valtiontukiasioissa on lisäksi tehty erittäin vähän kielteisiä päätöksiä.

Valtiontuen osuus yrityksille työllisyys- ja koulutustoimintaan myönnettävästä kokonaisrahoituksesta on suhteellisen pieni

Useimmat julkiset tukitoimenpiteet, jotka toteutetaan yksityisyritysten hyväksi työllistämis- ja koulutustarkoituksiin, eivät ole valtiontukea, sillä ne eivät täytä perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan neljää perustetta, joiden täyttyessä toimenpide katsotaan valtiontueksi. Jos markkinoiden toimintaan kuitenkin puututaan valtiontukitoimenpitein, kyseisiin toimenpiteisiin kohdistuvalla valvonnalla varmistetaan myös jatkossa, että ehdotettujen tukien kilpailua vääristävät vaikutukset jäävät mahdollisimman vähäisiksi.

Heikoiten kehittyneille alueille myönnetyn tuen kokonaismäärä aleni, tosin aiempaa loivemmin joidenkin jäsenvaltioiden tukimäärien lievän kasvun vuoksi

Koko Euroopan unionissa vuonna 2002 arviolta 8 miljardia euroa suunnattiin yksinomaan a alakohdan mukaisiin tukialueisiin lukeutuville heikoiten kehittyneille alueille. Tämän määrän osuus kokonaistuesta oli hieman alle 25 prosenttia (ilman maataloutta, kalastusta ja liikennettä). Nämä a alakohdan mukaiset tukialueet ovat paljolti yhteneväiset EU:n rakennerahastojen tavoitteen 1 mukaisten alueiden kanssa. Kyseisille alueille myönnetyn tuen määrä aleni jyrkästi vuonna 1993 myönnetystä ennätyksellisestä 28 miljardista eurosta 9 miljardiin euroon vuonna 2000. Pääsyynä tähän oli tukimäärien aleneminen Saksassa ja Italiassa. Vuosina 2000-2002 heikoimmin kehittyneille alueille myönnetyn tuen määrä aleni edelleen Saksassa mutta kääntyi hienokseltaan nousuun Espanjassa, Ranskassa ja Italiassa.

Suurin osa jäsenvaltioista myöntää tuet tehdasteollisuudelle ja palvelusektorille yleensä avustuksina

Tuki tehdasteollisuudelle ja palvelusektorille myönnetään useimmiten avustuksina, joiden osuus EU:n kokonaistuesta on lähes 60 prosenttia. Talousarviosta myönnetyn tuen lisäksi tukea maksetaan vero- tai sosiaaliturvajärjestelmien välityksellä. Koko EU:n alueella verovapautusten osuus kokonaistuesta on 24 prosenttia. Belgiassa, Tanskassa, Espanjassa, Luxemburgissa, Itävallassa ja Ruotsissa yli 80 prosenttia tuesta myönnetään avustuksina, kun taas muissa jäsenvaltioissa, erityisesti Saksassa (38 prosenttia), Irlannissa (67 prosenttia) ja Portugalissa (74 prosenttia), käytetään enemmän verovapautuksia.

Komissio hyväksyy valtiontuen 95 prosentissa tutkimistaan tapauksista

Vuonna 2003 komissio kirjasi noin 1 000 valtiontukiasiaa. Lukuun ottamatta ryhmäpoikkeusasetusten nojalla lähetettyjä 200 tietolomaketta, noin 49 prosenttia kirjatuista valtiontukiasioista liittyi tehdasteollisuuteen ja palveluihin, 39 prosenttia maatalouteen, 6 prosenttia kalastukseen ja 6 prosenttia liikenne- ja energia-aloihin. Perustamissopimuksen mukaan jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle kaikki valtiontuet. Noin 15 prosentissa tutkituista tukiasioista jäsenvaltio ei kuitenkaan aloittanut valvontamenettelyä vaan komission oli aloitettava menettely saatuaan tuen myöntämisen tietoonsa esimerkiksi kantelun perusteella. Vuosina 2001-2003 kielteisten päätösten osuus komission tekemien lopullisten päätösten kokonaismäärästä oli 5 prosenttia.

Komissio jatkaa valtiontukia koskevaa uudistusprosessia valtiontukien valvonnan yksinkertaistamiseksi, nykyaikaistamiseksi ja uudistamiseksi

Komissio jatkaa valtiontukia koskevien suuntaviivojen ja puitteiden tarkistamista yksinkertaistaakseen ja selventääkseen niitä sekä poistaakseen mahdolliset ristiriidat eri tekstien väliltä. Tällä hetkellä painopistealueita ovat vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen myönnettävää tukea koskevien sääntöjen tarkistaminen, pienten valtiontukimäärien uusien arviointipuitteiden luonnostelu, yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden alan selventäminen sekä maatalouteen ja kalastukseen sovellettavan de minimis -säännön käyttöönotto. Samanaikaisesti rakennerahastoasetusten tarkistamisen kanssa komissio tarkistaa yksityiskohtaisesti myös alueellista valtiontukea koskevia suuntaviivoja ja horisontaalisia puitteita, jotta näillä aloilla noudatettavat toimintatavat olisivat mahdollisimman johdonmukaisia. Menettelyiden nopeuttamista, yksinkertaistamista ja nykyaikaistamista koskevan toimenpidepaketin valmistelu on tarkoitus saattaa päätökseen hyvissä ajoin ennen EU:n laajentumista. Päätavoitteena on siirtää voimavaroja rutiiniasioiden tutkinnasta vaikutuksiltaan merkittävämpien asioiden käsittelyyn.

Johdanto

Valtiontuen valvonnassa keskitytään jäsenvaltioiden yrityksille myöntämän tuen kilpailuvaikutuksiin. Valtiontuki voi vääristää vapaata kilpailua estämällä voimavarojen mahdollisimman tehokkaan kohdentamisen. Se voi myös uhata sisämarkkinoiden toimivuutta. Monissa tapauksissa valtiontuen myöntäminen heikentää taloudellista hyvinvointia ja yritysten kannustimia tehokkuutensa parantamiseen. Tuki voi myös antaa tehottomammille yrityksille mahdollisuuden säilyä elinkelpoisina tehokkaammin toimivien yritysten kustannuksella, mikä viivästyttää rakennemuutosta sekä heikentää tuottavuuden kasvua ja kilpailukykyä. Koko Euroopan unionissa käytettävän ainutlaatuisen valtiontukien valvontajärjestelmän tarkoituksena on vähentää näitä tehokkuushaittoja. Perustamissopimuksen mukaisesti komission tehtävänä on valvoa jäsenvaltioiden ehdottamia ja parhaillaan toteutettavia valtiontukitoimenpiteitä sen varmistamiseksi, että toimenpiteet ovat sopusoinnussa EU:n valtiontukilainsäädännön kanssa eivätkä vääristä kilpailua yhteisössä.

Valtiontukien valvonnan avulla on voitu vuosien mittaan lieventää haitallisimpia vaikutuksia. Perustamissopimuksessa ei kuitenkaan varsinaisesti määrätä joidenkin alojen suurten valtiontukimäärien kilpailua vääristävien yhteisvaikutusten poistamisesta. Lissabonissa ja sittemmin Tukholmassa pidetyissä Eurooppa-neuvoston huippukokouksissa annettiin poliittinen sysäys, joka tarvitaan valtiontukien perimmäisiin syihin puuttumiseksi. Kokouksissa tunnustettiin, että jotta Eurooppa voisi parantaa kilpailukykyään, lisätä tuottavuutta, saada aika kestävää talouskasvua, luoda uusia ja parempia työpaikkoja sekä lisätä sosiaalista yhteenkuuluvuutta, sen kilpailuasemaa on parannettava paitsi huolehtimalla siitä, että eurooppalainen yhteiskunta on dynaaminen ja tietopohjainen, myös vähentämällä valtiontuen määrää.

Tämän tavoitteen mukaisesti jäsenvaltiot ovat vähentäneet useimmilla aloilla tuen määrää suhteessa BKT:hen ja suunnanneet tuet yhteisön edun mukaisiin horisontaalisiin tavoitteisiin, kuten taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lujittamiseen, ympäristönsuojeluun ja tutkimus- ja kehitystoiminnan sekä pienten ja keskisuurten yritysten tukemiseen. Eräät jäsenvaltiot myöntävät kuitenkin edelleen kilpailua erityisen paljon vääristäviä tukia, esimerkiksi pelastamis- ja rakenneuudistustukea.

Tämän tulostaulun päätavoitteena on luoda katsaus valtiontukitilanteeseen Euroopan unionissa ja tarkastella vallitsevia suuntauksia viimeisimpien vuotta 2002 koskevien tietojen perusteella. Tulostaulu jakaantuu kolmeen osaan. Ensimmäisessä osassa tarkastellaan, kuinka paljon jäsenvaltiot ovat vähentäneet valtiontukeaan suhteessa BKT:hen. Toisessa osassa keskitytään analysoimaan, kuinka jäsenvaltiot ovat onnistuneet suuntaamaan tukea tietyiltä aloilta horisontaalisiin tavoitteisiin, ja otetaan painopistealueeksi erityisesti työllisyys- ja koulutusaloilla toteutettavat julkiset tukitoimenpiteet. Kolmannessa osassa tarkastellaan valtiontuen valvontamenettelyjä, tuen takaisinperintää ja meneillään olevaa valtiontuen valvonnan nykyaikaistamisprosessia.

Tämän painetun version lisäksi Internetissä julkaistiin vuonna 2002 pysyvä verkkoversio (http://europa.eu.int/comm/competition/ state_aid/scoreboard/), joka muodostuu avainindikaattoreista, tilastotiedoista ja jäsenvaltioiden foorumista.

Mitä valtiontuki on?

Tulostaulu kattaa perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan määritelmän mukaisen valtiontuen [2], jota 15 jäsenvaltiota myöntävät ja jonka komissio on tutkinut. Tulostaulussa ei käsitellä sellaisia yleisiä toimenpiteitä ja julkisia avustuksia, jotka eivät vaikuta kauppaan eivätkä vääristä tai uhkaa vääristää kilpailua, sillä ne eivät kuuluu komission tutkintavaltuuksien piiriin.

[2] Toimenpide katsotaan valtiontueksi, jos se on jäsenvaltion valtion varoista myöntämää ja jos se vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua, hyödyttää tiettyjä yrityksiä tai tiettyjä tuotannonaloja sekä vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Valtiontuki on valtion intervention muoto, jolla edistetään tiettyä taloudellista toimintaa. Tuki merkitsee tiettyjen talouden alojen tai toimintojen kohtelemista muita suotuisammin, mikä vääristää kilpailua, sillä se asettaa eriarvoiseen asemaan tukea saavat ja muut yritykset.

Jotta voidaan määritellä, onko toimenpide valtiontukea, on erotettava toisistaan tilanne, jossa tuki on suunnattu tietyille yrityksille tai tiettyjen tuotteiden tuotantoon perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, ja tilanne, jossa kyseessä olevia toimenpiteitä sovelletaan tasapuolisesti koko jäsenvaltiossa ja jossa tarkoituksena on hyödyttää taloutta kokonaisuudessaan. Jälkimmäisessä tilanteessa ei ole kyse 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta.

Tällainen valikoivuus erottaa valtiontukitoimenpiteet yleisistä taloudellisista tukitoimenpiteistä. Useimpia kansallisen tason verotustoimenpiteitä voitaisiin pitää yleisinä, sillä niitä sovelletaan kaikkien toimialojen yrityksiin tietyssä jäsenvaltiossa. Ero ei kuitenkaan välttämättä aina ole kovin selvä. Esimerkiksi toimenpide, joka voi koskea mitä tahansa alaa, voi olla valikoiva, jos sen myöntämisestä vastaavat viranomaiset voivat käyttää harkintavaltaa. Toisaalta se, että eräät yritykset voivat hyötyä muita enemmän toimenpiteestä, ei välttämättä aiheuta toimenpiteen katsomista valikoivaksi. Valikoivuuden käsitteen tulkinta on muuttunut vuosien varrella monien komission tekemien päätösten ja tuomioistuimen antamien tuomioiden perusteella. Yksityiskohtaisia tietoja tärkeimmistä käsitellyistä asioista on saatavilla komission verkkosivustossa (http://europa.eu.int/comm/competition/ state_aid/legislation/) ja viimeaikaisissa kilpailupolitiikkaa koskevissa kertomuksissa (http://europa.eu.int/comm/competition/ annual_reports/).

Tulostaulun tietojen tulkinnassa olisi pidettävä mielessä valtiontukitoimenpiteiden ja yleisten taloudellisten tukitoimenpiteiden välinen ero. Tulostaulun verkkoversiossa olevat yksityiskohtaiset tilastotaulukot osoittavat, että työllisyyden tai koulutuksen kaltaisiin horisontaalisiin tavoitteisiin myönnetyn valtiontuen määrä on eräissä jäsenvaltioissa alentunut tai pysynyt vakaana. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että julkiset menot tähän toimintaan olisivat supistuneet. Sen sijaan jotkin jäsenvaltiot ovat mahdollisesti lisänneet panostustaan yleisiin taloudellisiin tukitoimenpiteisiin.

Toinen keskeinen tukiala on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden tarjoamiseen myönnettävä tuki. Asiassa Altmark [3] annetussa yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa todetaan, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluita tarjoavalle yritykselle maksettua korvausta ei katsota valtiontueksi, jos määrätyt edellytykset täyttyvät. Kyseisten palveluiden tarjoamisesta maksettavia korvauksia ei tämän vuoksi katsota tuiksi tai ne katsotaan yhteismarkkinoille soveltuviksi tuiksi. Jaottelu perustuu oikeudellisiin perusteisiin ja sen tukena on rajallinen määrä taloudellisia perusteita. Tästä syystä samankaltaisten toimenpiteiden katsotaan tai ei katsota olevan tukea riippuen esimerkiksi siitä, käytettiinkö niiden myöntämisessä tarjouskilpailumenettelyä. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluita koskeva tuki jätettiin tämän vuoksi kokonaan tulostaulun ulkopuolelle. Sitä vastoin tapauksissa, kuten asiassa Deutsche Post [4], joissa kyseisiä palveluita koskevan tuen määrä katsottiin osittain liian suureksi, tulostauluun on sisällytetty asianmukainen tukimäärä.

[3] Asia C-280/00, toimilupien myöntäminen säännöllisten linja-autoliikenteen palvelujen tuottamiseen Stendalin alueella (Saksa) ja julkisen tuen myöntäminen kyseisten palvelujen suorittamiseen.

[4] Asia C 61/1999, jossa komissio teki kielteisen päätöksen 19. kesäkuuta 2002.

Edellä esitetty ei vaikuta yhteisöjen tuomioistuimen esittämään valtiotuen määritelmään.

1. Osa 1: Yleiskatsaus valtiontukiin Euroopan unionissa

Tässä luvussa luodaan katsaus Euroopan unionissa vuonna 2002 myönnettyihin valtiontukiin sekä vallitseviin suuntauksiin.

1.1. Valtiontuki absoluuttisesti ja suhteellisesti tarkasteltuna

EU:n 15 jäsenvaltion arvioidaan myöntäneen vuonna 2002 valtiontukea yhteensä [5] 49 miljardia euroa. Absoluuttisesti tarkasteltuna Saksa myönsi vuonna 2002 valtiontukea eniten (13 miljardia euroa), sen jälkeen tulivat Ranska (10 miljardia euroa) ja Italia (6 miljardia euroa).

[5] Valtiontuen kokonaismäärä kattaa tuen tehdasteollisuudelle, palveluille, hiiliteollisuudelle, maataloudelle ja kalastukselle sekä osan liikennealalle myönnetystä tuesta. Toisin kuin tulostaulun aiemmissa versioissa, kokonaismäärä ei sisällä rautatieliikenteelle myönnettyä tukea (ks. jakso 1.4).

Taulukko 1: Valtiontuki jäsenvaltioissa vuonna 2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

Tulostaulu kattaa perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan määritelmän mukaisen valtiontuen, jota 15 jäsenvaltiota myöntävät kaikille aloille (lukuun ottamatta rautatieliikennettä) ja jonka komissio on tutkinut. Toisin kuin tulostaulun aiemmissa versioissa, tuki rautatieliikenteelle ei sisälly kokonaismäärään (ks. jakso 1.4). Kaikki tiedot on esitetty vuoden 2000 kiinteinä hintoina.

Lähde: kilpailun pääosasto.

Valtiontuki suhteessa BKT:hen - jäsenvaltioiden väliset erot

Valtiontuki suhteessa EU:n bruttokansantuotteeseen (BKT) oli 0,56 prosenttia vuonna 2002. Jäsenvaltioiden väliset erot ovat kuitenkin suuria, sillä tuen suhteellinen osuus BKT:stä vaihtelee 0,25 prosentista Yhdistyneessä kuningaskunnassa 1,28 prosenttiin Suomessa. Tuen suuri BKT-osuus Suomessa johtuu maataloustuen suhteellisen suuresta määrästä. Maataloustuen osuus kokonaistuesta Suomessa on noin 85 prosenttia (taulukko 1). Maataloudelle ja kalastukselle myönnettävän tuen erityispiirteiden vuoksi kokonaistukea on järkevää tarkastella ilman näitä kahta alaa. Tämä uusi indikaattori muuttaa melkoisesti jäsenvaltioiden järjestystä (kuvio 1). Esimerkiksi Suomessa tuki suhteessa BKT:hen on tällöin vain 0,17 prosenttia eli yksi unionin alhaisimmista ja alittaa selvästi EU:n keskiarvon, joka on 0,39 prosenttia. Saksa, Espanja ja Portugali (kukin noin 0,55 prosenttia) ja Tanska (0,72 prosenttia) ylittävät keskiarvon selvästi.

Kuvio 1: Valtiontuki suhteessa BKT:hen vuonna 2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: kilpailun pääosasto.

Valtiontuki voidaan ilmaista myös asukasta kohden laskettuna käyttämällä ostovoimastandardeja (OVS), joissa otetaan huomioon hintatasojen erot eri maissa. Vuosina 2000-2002 tuen vuotuinen kokonaismäärä (ilman maataloutta, kalastusta ja liikennettä) oli unionissa keskimäärin 94 OVS asukasta kohden verrattuna 107 OVS:ään vuosina 1998-2000 (taulukko 2).

Taulukko 2: Valtiontuki asukasta kohden vuosina 1998-2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: kilpailun pääosasto.

Valtiontuen määrä on useimmissa jäsenvaltioissa laskeva

Valtiontukimäärät [6] olivat suhteellisen suuria 1990-luvun alussa ja puolivälissä, mutta alenivat vuosien 1997 ja 1999 välisenä aikana jyrkästi 67 miljardista 52 miljardiin euroon (taulukko 3). Kolme jäsenvaltiota, jotka ovat vaikuttaneet voimakkaimmin tukimäärien huomattavaan alenemiseen, ovat Saksa, Italia ja Ranska. Saksassa tukimäärän huomattavan alenemisen voidaan katsoa johtuvan Saksan uusissa osavaltioissa sovelletun mittavan rakenneuudistusohjelman [7] asteittaisesta poistamisesta käytöstä. Myös Italiassa heikoimmin kehittyneille aluille myönnetyn tuen määrä aleni jyrkästi. Ranskassa puolestaan tukimäärät olivat poikkeuksellisen suuria 1990-luvun puolivälin ja lopun välisenä aikana pankkialalle myönnettyjen suurten pelastamis- ja rakenneuudistustukien vuoksi. Tuen kokonaismäärä aleni edelleen vuosina 1999-2002, tosin loivemmin kuin edellisinä vuosina eli keskimäärin hieman yli miljardi euroa vuodessa.

[6] Tuki rautatieliikenteelle ei sisälly kokonaismäärään.

[7] Treuhandanstaltin (THA) tai Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgabenin (BvS) myöntämä tuki.

Taulukko 3: Valtiontuen määrän kehitys 15 jäsenvaltion EU:ssa vuosina 1992-2002

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde: kilpailun pääosasto.

Jäsenvaltiot sitoutuivat vuonna 2001 vähentämään valtiontuen määrää suhteessa BKT:hen vuoteen 2003 mennessä. Vaikka vuotta 2003 koskevat tiedot eivät ole vielä saatavilla, vallitsevaa suuntausta tämän indikaattorin osalta voidaan tarkastella vertailemalla kausia 1998-2000 ja 2000-2002. Tuen kokonaismäärä (ilman maataloutta, kalastusta ja liikennettä) koko EU:ssa oli kaudella 2000-2002 keskimäärin 0,41 prosenttia suhteessa BKT:hen verrattuna 0,49 prosenttiin kaudella 1998-2000. Suuntaus on laskeva 14 jäsenvaltiossa. Tuen määrä aleni voimakkaimmin Portugalissa ja Irlannissa (noin 20-25 prosenttiyksikköä) näiden kahden tarkastelujakson välisenä aikana. Irlannissa tämä johtui pääasiassa leikkauksista yhtiöverojärjestelmässä [8] ja BKT:n kasvusta. Portugalissa aleneminen johtui paljolti pääasiassa rahoituspalveluille suunnatun Madeiraa koskevan alueellisen verotukiohjelman merkittävästä supistamisesta. Tanskassa sen sijaan tuki suhteessa BKT:hen kasvoi kahteen horisontaaliseen tavoitteeseen - työpaikkojen luomiseen ja ympäristönsuojelutoimiin - suunnatun tuen määrän huomattavan kasvun seurauksena.

[8] Irlannin yhtiöveroastetta on laskettu asteittain viime vuosina ja se on 12,5 prosenttia vuodesta 2003 alkaen. Tämä on pienentänyt tehdasteollisuuden 10 prosentin veroedun suhteellista arvoa ja siten osaltaan vähentänyt tälle alalle myönnettyä tukea rahamääräisesti.

Jäsenvaltioiden keskinäisessä vertailussa on otettava huomioon vaikutus, joka BKT:n kehityksellä on tähän indikaattoriin. Jäsenvaltiot, joissa talouskasvu oli suhteellisen nopeaa tarkastelujaksolla, voisivat teoriassa korottaa tuen määrää ja tuen määrä olisi siitä huolimatta laskeva.

Kuvio 2: Valtiontuki suhteessa BKT:hen vuosina 1998-2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

Valtiontuki ilman maataloutta, kalastusta ja liikennettä.

Lähde: kilpailun pääosasto.

1.2. Tuen alakohtainen jakautuminen

Tuen alakohtainen jakautuminen vaihtelee huomattavasti eri jäsenvaltioissa ja eri aikoina

Tällä hetkellä saatavilla olevista tiedoista ei saada tarkkaa käsitystä lopullisista tuensaajista. Ne osoittavat kuitenkin jossain määrin, mitä aloja kussakin jäsenvaltiossa suositaan. Vuonna 2002 noin 57 prosenttia unionissa myönnetystä valtiontuesta suunnattiin tehdasteollisuudelle ja palvelusektorille. Tuesta 28 prosenttia suunnattiin maataloudelle ja kalastukselle, 11 prosenttia hiiliteollisuudelle ja loput jaettiin liikennealan (ilman rautatieliikennettä) ja muiden alojen kuin tehdasteollisuuden kesken.

Jäsenvaltioiden välillä on suuria eroja siinä, mille aloille ne myöntävät tukea (taulukko 4). Maatalous- ja kalastustuen osuus kokonaistuesta oli enintään 20 prosenttia Tanskassa, Saksassa, Espanjassa ja Italiassa verrattuna Itävallan 66 prosenttiin ja Suomen 84 prosenttiin. Saksassa ja Espanjassa hiiliteollisuudelle myönnetyn tuen osuus kokonaistuesta oli noin 25 prosenttia.

Taulukko 4: Tuen alakohtainen jakautuminen vuonna 2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lukujen pyöristämisen vuoksi joidenkin jäsenvaltioiden osalta prosenttiluvut eivät ole yhteensä täsmälleen 100 prosenttia.

Lähde: kilpailun pääosasto.

Kausien 1998-2000 ja 2000-2002 välisenä aikana tuen määrä väheni useimmilla päätoimialoilla: tehdasteollisuudessa vähennys oli 2,5 miljardia euroa, palvelusektorilla 1 miljardia euroa ja hiiliteollisuudessa miljardi euroa. Maatalous- ja kalastusaloille myönnetty kokonaistuki pysyi suhteellisen vakaana (taulukko 5).

Taulukko 5: Valtiontuki aloittain yhteisössä vuosina 1998-2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: kilpailun pääosasto.

1.3. Valtiontuki tehdasteollisuudelle

Tässä luvussa käsitellään tukea tehdasteollisuudelle. [9] Eräissä jäsenvaltioissa suuri osa tehdasteollisuustuesta on horisontaalista. On kuitenkin mahdollista, että jotkin jäsenvaltiot pyrkivät supistamaan valtiontuen kokonaismäärää vähentämällä tehdasteollisuustukea. Koko EU:ssa tehdasteollisuudelle myönnettiin vuonna 2002 tukea noin 25 miljardia euroa, joka on 1,5 prosenttia alalla luodusta lisäarvosta (taulukko 6).

[9] Tässä tulostaulussa tehdasteollisuus käsittää tuen terästeollisuudelle, laivanrakennukselle ja muille tehdasteollisuuden aloille, tuen yleiseen talouden kehitykseen ja tuen horisontaalisiin tavoitteisiin (tutkimus ja kehitys, pk-yritykset, ympäristö, energiansäästö, työllisyys ja koulutus), joita ei voida aina osoittaa tietylle alalle. Tämän vuoksi tehdasteollisuudelle myönnetyn tuen määrä voi olla arvioitu liian suureksi.

Taulukko 6: Valtiontuki tehdasteollisuudelle vuonna 2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

Huom: Tehdasteollisuutta koskevat luvut sisältävät tuen horisontaalisiin tavoitteisiin, mukaan luettuna yleiseen aluekehitykseen myönnetty tuki, jota ei voida osoittaa tietylle alalle. Eräiden jäsenvaltioiden osalta, erityisesti Kreikan, joka myöntää lähes kaiken tuen aluekehitysohjelmien kautta, ja Tanskan, joka myöntää lähes kaiken tuen horisontaalisiin tavoitteisiin, tehdasteollisuudelle myönnetyn tuen määrä on todennäköisesti liian suuri.

Lähde: kilpailun pääosasto.

Tehdasteollisuudelle myönnetty tuki suhteessa saavutettuun lisäarvoon väheni edelleen 1,8 prosentista kaudella 1998-2000 1,5 prosenttiin kaudella 2000-2002 (kuvio 3). Tehdasteollisuustuki väheni jyrkimmin Irlannissa pääasiassa sen yhtiöverojärjestelmään tehtyjen leikkausten seurauksena. Tanskassa tehdasteollisuustuen merkittävän lisääntymisen voidaan katsoa johtuvan horisontaalisiin tavoitteisiin myönnetyn tuen huomattavasta kasvusta.

Kuvio 3: Valtiontuki tehdasteollisuudelle vuosina 1998-2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: kilpailun pääosasto.

1.4. Valtiontuki liikennealalle

Komission liikennealalla harjoittama valtiontukien valvonta on muita aloja mutkikkaampaa. Tähän on syynä se, että liikenteen alalla on noudatettava yleisten valtiontukisääntöjen lisäksi perustamissopimuksen erityismääräyksiä ja nimenomaan liikennealaa koskevaa johdettua oikeutta, erityisesti perustamissopimuksen 73 artiklaa sekä sen täytäntöönpanoasetuksia N:o 1191/69 [10] ja N:o 1107/70 [11]. Lisäksi perustamissopimuksen 154 artiklassa määrätään sisämarkkinoiden sekä taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lujittamiseksi yhteisön pyrkimyksestä tukea Euroopan laajuisia verkkoja avoimilla ja kilpailuun perustuvilla markkinoilla.

[10] Neuvoston asetus (ETY) N:o 1191/69, annettu 26 päivänä kesäkuuta 1969, julkisten palvelujen käsitteeseen rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteessä olennaisesti kuuluvia velvoitteita koskevista jäsenvaltioiden toimenpiteistä.

[11] Neuvoston asetus (ETY) N:o 1107/70, annettu 4 päivänä kesäkuuta 1970, tuen myöntämisestä rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteeseen.

Liikennealalle ja erityisesti rautatieliikenteelle myönnetään edelleen huomattava määrä julkista rahoitusta. Suhteellisen suuria avustuksia maksetaan korvauksena yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden tarjoamisesta, jolloin avustuksesta ei vaadita ennakkoilmoitusta komissiolle. [12] Myös huomattava osa julkisista investoinneista liikenneinfrastruktuureihin, jotka ovat syrjimättömästi kaikkien käyttäjien saatavilla ja jotka eivät hyödytä tiettyjä taloudellista toimintaa harjoittavia yrityksiä, voi jäädä ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolelle.

[12] Erityisesti asetuksen N:o 1191/69 17 artiklan 2 kohdassa vapautetaan ilmoitusmenettelystä kyseisen asetuksen nojalla maksettavat hyvitykset.

Aiemmissa tulostauluissa liikennealan valtiontukimäärät olivat huomattavasti suuremmat, sillä kyseisiin lukuihin sisältyi merkittävä määrä hyvityksiä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden tarjoamisesta. Yhteisöjen tuomioistuimen viimeaikaisten päätösten ja niiden pohjalta tehtyjen komission päätösten mukaisesti kyseisistä palveluista maksetut hyvitykset jätetään vastedes tulostaulun soveltamisalan ulkopuolelle (ks. myös tekstikehys "Mitä valtiontuki on?"). Rautatieliikenteelle myönnettyä tukea käsitellään kyseisen tuen erityispiirteiden ja vertailukelpoisten tietojen puuttumisen takia erikseen taulukossa 8.

Maantiekuljetukset ja yhdistetyt kuljetukset

Yhdistettyjä kuljetuksia koskevan EU-politiikan keskeisenä tavoitteena on siirtyminen maantieliikenteestä muihin liikennemuotoihin. Komissio suhtautuu tästä syystä myönteisesti tukiohjelmiin, joiden tarkoituksena on edistää yhdistettyjä kuljetuksia hankkimalla erityisesti niitä varten kehitettyä kalustoa ja rakentamalla erityisesti niitä varten suunniteltua infrastruktuuria. Maantiekuljetusten kaltaisilla liikakapasiteettialoilla ei periaatteessa voida myöntää tukea kuljetusajoneuvojen hankintaan. Tukea on kuitenkin mahdollista myöntää uusien ajoneuvojen hankintaan, jos tällainen tuki liittyy ympäristönsuojelu- tai turvallisuusnäkökohtiin ja jos sen todellisena tarkoituksena on korvata lisäkustannukset, jotka aiheutuvat kansallisessa tai EU:n lainsäädännössä vaadittua tasoa korkeampien teknisten standardien noudattamisesta. Kaudella 2000-2002 maantie- ja yhdistettyjen kuljetusten alalla hyväksytty vuotuinen tukimäärä oli noin 90 miljoonaa euroa (taulukko 7).

Meriliikenne

Komissio hyväksyi vuonna 2002 useita tonnistoveroa koskevia tukiohjelmia, joiden mukaan yritykset voivat saavutetun voiton sijaan maksaa yhtiöveroa alustensa kapasiteetin perusteella. Nämä ohjelmat ovat jatkoa komission aikaisemmin hyväksymille Alankomaiden, Saksan ja Yhdistyneen kuningaskunnan tonnistoveroille. Näillä toimenpiteillä on jo nyt saavutettu hyviä tuloksia EU:n varustamoteollisuuden elvyttämisessä. Meriliikenteelle myönnettiin kaudella 2000-2002 vuosittain valtiontukea yhteensä noin 715 miljoonaa euroa.

Lentoliikenne

Jäsenvaltioiden kansallisille lentoyhtiöille myönnettiin 1990-luvun puolivälissä ennen lentoliikennemarkkinoiden vapauttamista huomattavia määriä rakenneuudistustukea (yli 2,5 miljardia euroa vuosina 1994 ja 1995). Lentoliikennealan tukimäärät ovat kuitenkin laskeneet jyrkästi vuodesta 1997, vaikka alalle myönnetään edelleen jonkin verran tukea. Komissio hyväksyi vuonna 2002 tukiohjelmat, joita monet jäsenvaltiot (Ranska, Saksa, Itävalta ja Yhdistynyt kuningaskunta) olivat ottaneet käyttöön niiden ilmatilan osittaisesta sulkemisesta 11. ja 14. syyskuuta 2001 välisenä aikana aiheutuneiden tappioiden korvaamiseksi lentoyhtiöille. Vuonna 2002 hyväksytyn tuen määrä oli noin 110 miljoonaa euroa. Komissio hyväksyi myös vuonna 2001 hyväksytyn rakenneuudistustuen kolmannen 129 miljoonan euron suuruisen tukierän maksamisen Italian kansalliselle lentoyhtiölle Alitalialle. Alitalialle myönnetyn noin 1,4 miljardin euron lisärahoituksen ei katsottu olevan tukea.

Vakuutusala joutui tarkistamaan riskialttiuttaan 11. syyskuuta 2001 tapahtuneiden terroristi-iskujen jälkeen peruuttamalla lyhyellä varoitusajalla käytännöllisesti kaiken tarjoamansa sota- ja terrorismisuojan. Tämän vuoksi jäsenvaltioille annettiin lupa tarjota lisävakuutussuojaa tai kattaa kyseiset riskit suoraan itse. Tällaisiin (kaikille jäsenvaltioille hyväksyttyihin) vakuuksiin sisältyvän tukiosan mittaaminen on mahdoton tehtävä eikä kyseisiä vakuuksia käytännössä koskaan sovellettu.

Lentoliikenteelle kaudella 2000-2002 myönnetty vuotuinen kokonaistuki oli keskimäärin 155 miljoonaa euroa (taulukko 7). Lisäys suhteessa edelliseen kauteen johtuu pääasiassa vaikutuksista, joita 11. syyskuuta 2001 tapahtuneilla terroristi-iskuilla oli ilmailualaan, ja sittemmin toteutetuista julkisista tukitoimenpiteistä, jotka olivat välttämättömiä iskujen jälkeen.

Taulukko 7: Valtiontuki liikennealalle (ilman rautatieliikennettä) kaudella 1998-2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: energian ja liikenteen pääosasto.

Rautatieliikenne

Komissio on jo joitakin vuosia noudattanut politiikkaa, jonka tarkoituksena on tasapainottaa eri liikennemuotojen käyttöä ja edistää ympäristöystävällisempien liikennemuotojen käyttöä kestävän liikennejärjestelmän luomiseksi. Komissio muistutti vuonna 2001 antamassaan valkoisessa kirjassa eurooppalaisesta liikennepolitiikasta [13], että rautatieliikenne muodostaa strategisen alan, josta liikennemuotojen tasapainottamista koskevan tavoitteen saavuttaminen riippuu. Komissio suhtautuu tämän vuoksi edelleen myönteisesti rautatieliikenteelle myönnettyyn tukeen riippumatta siitä, onko kyse tuesta rautatieliikennepalveluille vai rautatieinfrastruktuuri-investoinneille, joiden toteuttaminen edellyttää välttämättä julkista osarahoitusta investointikustannusten suuruuden vuoksi. Komissio teki esimerkiksi vuonna 2002 tärkeitä päätöksiä Yhdistyneen kuningaskunnan kansallisen päärautatieverkon infrastruktuurin hallinnoinnista. Komissio hyväksyi rautatieinfrastruktuuripalveluiden tarjoamisen jatkamiseksi rahoituspaketin, jota ilman Yhdistyneen kuningaskunnan rautatieliikennealaa olisi uhannut välitön romahtaminen. Lisäksi komissio hyväksyi päätöksellään rahoituspaketin, jonka tarkoituksena oli tukea vasta perustettua Network Rail -yritystä, jotta se voisi ottaa vastuulleen Yhdistyneen kuningaskunnan rautatieverkon käytön ja hoidon tavoittelematta voittoa. Rahoituspakettiin sisältynyttä 36 miljardin euron rahoitusta ei katsottu valtiontueksi.

[13] Valkoinen kirja: Eurooppalainen liikennepolitiikka vuoteen 2010: valintojen aika.

Suurta osaa rautatieliikenteelle myönnetystä julkisesta rahoituksesta ei ilmoiteta komissiolle joko siksi, että jäsenvaltiot eivät pidä alalle myöntämäänsä rahoitusta rautatieliikenteen vapauttamisen puuttumisen takia perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, tai siksi, että se katsotaan asetuksessa N:o 1191/69 tarkoitetuksi hyvitykseksi julkisen palvelun tarjoamisesta. Jäsenvaltioiden on kuitenkin annettava komissiolle raportti rautatieliikenteen julkisista kokonaismenoista. Jäsenvaltioiden väliset suuret erot lienevät osoitus niiden erilaisista tavoista tulkita tämän vuotuisen raportointivelvollisuuden laajuutta (taulukko 8).

Taulukko 8: Avustukset(1) rautatieliikenteelle kaudella 1998-2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

(1) Kattaa kaikki komissiolle tiedoksi annetut julkiset avustukset ja avustukset, joista on ilmoitettu komissiolle ja jotka komissio on hyväksynyt valtiontukisääntöjen nojalla. Luvut eivät kuitenkaan kata yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista maksettuja hyvityksiä.

Lähde: energian ja liikenteen pääosasto.

1.5. Valtiontuki hiili- ja terästeollisuudelle

Euroopan unionin hiiliteollisuudelle kaudella 2001-2002 myönnettyä tukea on säännelty kaksilla eri oikeudellisilla puitteilla. Tämä johtuu siitä, että Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimuksen voimassaolo päättyi heinäkuussa 2002. [14] EHTY:n perustamissopimuksen soveltamisalaan siihen saakka kuuluneet alat sisällytettiin sopimuksen voimassaolon päättymisen jälkeen EY:n perustamissopimuksen ja siitä johdettujen menettelysääntöjen ja muun johdetun oikeuden soveltamisalaan. Heinäkuussa 2002 annettiin neuvoston asetus, joka muodostaa uuden oikeudellisen kehyksen yhteisön hiiliteollisuudelle myönnettävälle valtiontuelle. [15]

[14] EHTY:n perustamissopimuksen voimassaolon päättyminen merkitsi automaattisesti sen nojalla annetun johdetun oikeuden voimassaolon päättymistä. Yksi näistä säädöksistä oli 28 päivänä joulukuuta 1993 tehty komission päätös 3632/93/EHTY.

[15] Neuvoston asetus (EY) N:o 1407/2002, annettu 23 päivänä heinäkuuta 2002, kivihiiliteollisuuden valtiontuesta (perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan e alakohtaan perustuva asetus). Lisäksi kivihiilialan tukeen sovelletaan perustamissopimuksen 88 artiklaa ja neuvoston asetusta (EY) N:o 659/1999.

Hiiliteollisuudelle myönnettiin vuonna 2002 tukea noin 5,6 miljardia euroa. Tuki nykyiselle tuotannolle on vähentynyt tasaisesti niiden sopimusten mukaisesti, joissa määrätään hiiliteollisuudelle myönnettävien tukimäärien vähentämisestä vuoteen 2005 ulottuvalla kaudella. Taulukossa 9 luodaan katsaus hiiliteollisuudelle vuosina 1998-2002 myönnettyyn tukeen. Noin 40 prosenttia vuonna 2002 myönnetystä tuesta liittyi muuhun kuin nykyiseen tuotantoon. Vuonna 2002 vain neljä jäsenvaltiota myönsi edelleen tukea hiiliteollisuudelle. Nämä jäsenvaltiot olivat Saksa (3,5 miljardia euroa), Espanja (1,1 miljardia euroa, tosin 1,9 miljardia euroa vuonna 2001), Ranska (miljardi euroa) ja Yhdistynyt kuningaskunta (suhteellisen vähäinen 25 miljoonan euron tukimäärä).

Saksan viranomaiset pyrkivät entistä ponnekkaammin uudistamaan maan hiiliteollisuuden rakennetta. Hiiliteollisuuden järkiperäistämisestä ja rakenneuudistuksesta aiheutuviin kustannuksiin, jotka eivät liity nykyiseen tuotantoon, myönnetään tämän vuoksi entistä enemmän tukea. Kyseiset kustannukset liittyvät pääasiassa työpaikkansa menettäneisiin työntekijöihin liittyviin poikkeuksellisiin menoeriin, hallinnollisiin, oikeudellisiin ja verotuksellisiin maksuihin sekä entisten kaivosalueiden kunnostamiseen. Tuotantotuen määrä on sen sijaan alentunut jyrkästi ja alenee edelleen tulevina vuosina. Saksan viranomaisten myöntämä kokonaistuki on tämän vuoksi supistunut merkittävästi.

Taulukko 9: Valtiontuki hiiliteollisuudelle vuosina 1998-2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: energian ja liikenteen pääosasto.

Valtiontuki hiiliteollisuudelle aleni jyrkästi vuosien 1997 ja 1998 välisenä aikana 386 miljoonasta 52 miljoonaan euroon. Sen jälkeen tuen määrä on pysynyt suhteellisen vakaana. Vuonna 2002 hiiliteollisuudelle myönnettiin tukea yhteensä 78 miljoonaa euroa, joka myönnettiin lähes kokonaisuudessaan ympäristönsuojelutarkoituksiin.

2. Osa 2: Valtiontuen suuntaaminen horisontaalisiin tavoitteisiin

Valtiontuen kokonaismäärän alentamiseksi jäsenvaltioita kehotetaan Eurooppa-neuvostojen päätelmissä siirtämään pääpaino tukien myöntämisessä yksittäisten yritysten tai alojen tukemisesta yleisen edun mukaisiin horisontaalisiin tavoitteisiin, koheesiotavoitteet mukaan luettuina. Neuvosto on myös kehottanut jäsenvaltioita "harkitsemaan ennen valtiontuen myöntämistä, onko se suunnattu selvästi havaittuun markkinoiden toiminnan riittämättömyyteen tai horisontaalisiin tavoitteisiin (...), ja onko valtiontuen muodossa toteutettu toimenpide tarkoituksenmukaisin ja tehokkain tapa ratkaista nämä ongelmat". [16]

[16] Ks. marraskuussa 2002 tehdyt neuvoston päätelmät taloudellisesta lähestymistavasta valtiontukien vähentämiseen ja parantamiseen. Neuvoston asiakirja nro 13799/02: http://register.consilium.eu.int/pdf/fi/ 02/st13/13799fi2.pdf.

2.1. Valtiontuki horisontaalisiin tavoitteisiin

Horisontaalisiin tavoitteisiin myönnettävän valtiontuen, jota ei ole kohdistettu tietyille toimialoille, katsotaan yleensä liittyvän markkinoiden toiminnan riittämättömyyden korjaamiseen ja vääristävän kilpailua vähemmän kuin ala- ja tapauskohtainen tuki. Tutkimus ja kehitys, ympäristönsuojelu, energian säästäminen, pk-yritysten tukeminen, työpaikkojen luominen, koulutuksen edistäminen ja aluekehityksen tukeminen ovat tärkeimpiä valtiontuella edistettäviä horisontaalisia tavoitteita. Sitä vastoin tuki tietyille toimialoille vääristää kilpailua todennäköisesti enemmän kuin tuki horisontaalisiin tavoitteisiin, ja sillä tuetaan usein myös muita tavoitteita kuin todettua markkinoiden toiminnan riittämättömyyttä. Huomattava osa tällaisesta tuesta myönnetään lisäksi vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen eli kyse on valtiontukimuodosta, jonka mahdolliset kilpailua vääristävät vaikutukset ovat erityisen vakavat.

Käytettävissä olevien tietojen rajallisuuden vuoksi tässä luvussa tarkastellaan horisontaalisia tavoitteita ilman maataloutta, kalastusta ja liikennettä.

Monissa jäsenvaltioissa käytännöllisesti katsoen kaikki tuki myönnettiin vuonna 2002 horisontaalisiin tavoitteisiin, koheesiotavoitteet mukaan luettuina

Vuonna 2002 horisontaalisiin tavoitteisiin, koheesiotavoitteet mukaan luettuina, myönnetyn tuenosuus EU:ssa myönnetystä kokonaistuesta oli 73 prosenttia (ilman tukea maataloudelle, kalastukselle ja liikenteelle). Loput 27 prosenttia tuesta myönnettiin erityisaloille (pääasiassa tehdasteollisuudelle, hiiliteollisuudelle ja rahoituspalveluille), vaikeuksissa olevien yritysten pelastamis- ja rakenneuudistustuki mukaan luettuna.

Monissa jäsenvaltioissa (Belgia, Tanska, Kreikka, Italia, Alankomaat, Itävalta ja Suomi) käytännöllisesti katsoen kaikki tuki suunnattiin vuonna 2002 horisontaalisiin tavoitteisiin, koheesiotavoitteet mukaan luettuina. Osuus oli kuitenkin paljon alhaisempi Saksassa (66 prosenttia), Espanjassa (67 prosenttia), Ranskassa (60 prosenttia), Irlannissa (49 prosenttia), Portugalissa (39 prosenttia) ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa (70 prosenttia). Alakohtaisen tuen suuri osuus Portugalissa johtui edellä mainitusta Madeiran alueellisesta verotukiohjelmasta. Vaikka Irlannissa yhtiöverona myönnetyn tuen määrä on alentunut merkittävästi, kyseisen tuen osuus kokonaistuesta on edelleen suhteellisen suuri. Yhdistynyt kuningaskunta myönsi vuonna 2002 mittavan pelastamistukipaketin British Energyn hyväksi. Saksassa, Ranskassa ja Espanjassa suhteellisen suuri osa kokonaistuesta myönnetään hiiliteollisuudelle (ks. myös jakso 1.5). On huomattava, että jäsenvaltioissa, joissa tukien kokonaismäärä on suhteellisen vähäinen, yhden suhteellisen suuren tapauskohtaisen tuen myöntäminen voi aiheuttaa suuria vaihteluita tuen kokonaismäärässä.

Jäsenvaltioiden välillä on suuria eroja eri horisontaalisiin tavoitteisiin myönnetyn tuen osuudessa kokonaistuesta

Jäsenvaltioiden keskinäisessä vertailussa on tärkeää pitää mielessä, että tukitoimenpiteet luokitellaan sen mukaan, mikä oli niiden ensisijainen tavoite tuen hyväksymisajankohtana, eikä sen mukaan, keitä lopulliset tuensaajat ovat. Määritysongelmista huolimatta luvut osoittavat, mitä horisontaalisia tavoitteita eri jäsenvaltiot suosivat (ks. taulukko 10). Esimerkiksi yksinomaan tutkimukseen ja kehitykseen myönnetyn tuen osuus kokonaistuesta oli Alankomaissa 26 prosenttia, Yhdistyneessä kuningaskunnassa 27 prosenttia ja Itävallassa 33 prosenttia (EU:n keskiarvo oli 15 prosenttia). Tanska (53 prosenttia kokonaistuesta), Saksa (30 prosenttia), Alankomaat, Suomi ja Ruotsi (kukin hieman alle 40 prosenttia) suosivat yleensä ympäristönsuojelutavoitteita (EU:n keskiarvo oli 16 prosenttia). [17]

[17] Mukaan luettuna energiansäästötuki, jota käsiteltiin erikseen tulostaulun aiemmissa päivityksissä.

Taulukko 10: Valtiontuki horisontaalisiin tavoitteisiin ja erityisaloille vuonna 2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

(1) Sisältää tuen yleiseen aluekehitykseen, jota ei ole luokiteltu muualle.

Lähde: kilpailun pääosasto

Komissio on koonnut nyt ensimmäistä kertaa jonkin verran tietoja myös toissijaisista tavoitteista. [18] Näin voidaan parantaa erityisesti pk-yrityksille suunnattavaa tukea koskevien tietojen kattavuutta. Vuonna 2002 hieman alle 5 miljardia euroa eli 14 prosenttia kokonaistuesta liittyi tukitoimenpiteisiin, joiden ensisijaisena kohderyhmänä olivat pk-yritykset. Lisäksi tuesta miljardi euroa eli 3 prosenttia oli suunnattu yksinomaan pk-yrityksille toissijaisen tavoitteen mukaisesti. Näiden tukitoimenpiteiden ensisijainen tavoite oli useimmissa tapauksissa T&K-toiminnan tukeminen. Laskettaessa yhteen ensisijaiset ja toissijaiset tavoitteet tuesta suunnattiin yksinomaan pienille ja keskisuurille yrityksille Italiassa 35 prosenttia, Yhdistyneessä kuningaskunnassa 30 prosenttia ja Belgiassa 28 prosenttia verrattuna EU:n 17 prosentin keskiarvoon.

[18] Tässä tulostaulussa toissijaisella tavoitteella tarkoitetaan tavoitetta, johon tuki oli ensisijaisen tavoitteen lisäksi yksinomaan suunnattu sen hyväksymisajankohtana. Esimerkiksi ensisijaisesti T&K-toimintaan suunnattu tukiohjelma voidaan lisäksi rajata yksinomaan pk-yrityksiin.

2.2. Horisontaalisiin tavoitteisiin myönnettävän valtiontuen kehityssuuntaus

Eurooppa-neuvoston kokouksissa annettujen sitoumusten mukaisesti jäsenvaltiot ovat jatkaneet tukien suuntaamista entistä enemmän horisontaalisiin tavoitteisiin. Viimeaikaisia suuntauksia tarkasteltaessa havaitaan, että horisontaalisiin tavoitteisiin myönnetyn tuen osuus kokonaistuesta nousi 7 prosenttiyksikköä kausien 1998-2000 ja 2000-2002 välisenä aikana. Kasvusuuntaus johtui pääosin ympäristönsuojelutuen (+7 prosenttiyksikköä) ja tutkimus- ja kehitystuen (+4 prosenttisyksikköä) määrien jyrkästä kasvusta, pk-yrityksille myönnettävän tuen hienoisesta kasvusta (+1,5 prosenttiyksikköä) sekä alakohtaisen tuen määrän alentamisesta eräissä jäsenvaltioissa.

Tämä myönteinen suuntaus oli nähtävissä vaihtelevassa määrin useimmissa jäsenvaltioissa, erityisesti Irlannissa (+14 prosenttiyksikköä) ja Italiassa (+13 prosenttiyksikköä). Suuntaus oli hienokseltaan laskeva kolmessa jäsenvaltiossa, joissa horisontaalisiin tavoitteisiin myönnetyn tuen osuus kokonaistuesta oli kuitenkin edelleen suhteellisen suuri (vähintään 85 prosenttia).

Tarkastelujaksojen aikana ympäristötavoitteisiin myönnetyn tuen osuus kokonaistuesta kasvoi huomattavasti Saksassa (+14 prosenttiyksikköä), Alankomaissa ja Suomessa (+10 prosenttiyksikköä) sekä Tanskassa (+9 prosenttiyksikköä). Pk-yrityksille myönnetyn tuen osuus kokonaistuesta puolestaan kasvoi tarkastelujaksoilla Italiassa (+8 prosenttiyksikköä) sekä Espanjassa ja Ranskassa (+5 prosenttiyksikköä).

Kuvio 4: Horisontaalisiin tavoitteisiin suunnatun valtiontuen osuus vuosina 1998-2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: kilpailun pääosasto.

2.3. Tutkimus- ja kehitystuki (T&K-tuki)

Vuoden 2003 talouspolitiikan laajoissa suuntaviivoissa [19] komissio kehotti hallituksia edistämään Lissabonin tavoitteiden saavuttamista erityisesti "(...) kohdentamalla julkisia menoja fyysisen ja inhimillisen pääoman kartuttamiseen yleiset budjettirajoitukset huomioon ottaen". Tutkimusinvestointien määrän lisäämiseksi ja olosuhteiden parantamiseksi toteutetut toimenpiteet ovat olleet yleisesti ottaen hajanaisia ja hitaita. Viimeisimpien saatavilla olevien lukujen (vuodelta 2001) mukaan T&K-investointien kokonaismäärä, josta valtiontuki muodostaa osan, unionissa on noin 2 prosenttia suhteessa BKT:hen. Niiden keskimääräinen vuotuinen kasvuvauhti oli kuitenkin 1,5 prosenttia (1997-2002), joka on täysin riittämätön suhteessa asetettuun tavoitteeseen, joka on 3 prosenttia vuoteen 2010 mennessä. Koska 3 prosentin tavoiteosuudesta kaksi kolmasosaa on tarkoitus saada yksityisistä lähteistä, tutkimustoimintaan tehtyjen yksityisten investointien määrää Euroopassa on lisättävä huomattavasti. Vaikka useimmat jäsenvaltiot ovat asettaneet tavoitteita tutkimusmenojen kasvattamiseksi, vain harvat jäsenvaltiot ovat kyenneet lisäämään tutkimusmenojen osuutta budjetissaan. Myös menojen hallinnointi vaatii usein tehostamista.

[19] KOM(2003) 170 lopullinen, 8.4.2003.

Koko EU:ssa T&K-toimintaan suunnatun valtiontuen määrä vuonna 2002 oli 5,2 miljardia euroa verrattuna 3,8 miljardiin euroon vuonna 1998. T&K-toimintaan myönnetyn tuen osuus tuen kokonaismäärästä kasvoi 4 prosenttiyksikköä kausien 1998-2000 ja 2000-2002 välisenä aikana. Kasvu oli suurinta Yhdistyneessä kuningaskunnassa, jossa T&K-tuen osuus kasvoi 9 prosenttiyksikköä, ja Italiassa, jossa kasvua oli 7 prosenttiyksikköä (ks. taulukko 11).

Pienille ja keskisuurille yrityksille myönnettävän T&K-tuen osalta komissio muutti äskettäin pk-yrityksiä koskevaa ryhmäpoikkeusasetusta sisällyttääkseen siihen yhteisön uuden pk-yrityksen määritelmän ja myöntääkseen T&K-tuelle poikkeuksen velvollisuudesta ilmoittaa siitä ennakkoon komissiolle. [20]

[20] Komission asetus (EY) N:o 364/2004, annettu 25 päivänä helmikuuta 2004, asetuksen (EY) N:o 70/2001 muuttamisesta, EUVL L 63, 28.2.2004, s. 22.

Taulukko 11: Valtiontuki T&K-toimintaan

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: kilpailun pääosasto.

2.4. Työllisyys- ja koulutusalan sisällyttäminen painopistealueisiin

2.4.1. Koulukseen ja työllisyyteen suunnatut julkiset varat - Perusteet

Työmarkkinat eroavat muista markkinoista siinä, että henkilöstöresursseilla ei voida käydä kauppaa samalla tavoin kuin tavaroilla. Politiikalla on luotava tasapuoliset olosuhteet ja varmistettava henkilöstöresurssien täysipainoinen käyttö yhteiskunnassa. Yksi tämän politiikan osa-alue on työllisyyteen ja koulutukseen suunnattava julkinen tuki. Ilman julkista tukea työntekijöille tarjottaisiin huomattavasti vähemmän koulutusmahdollisuuksia kuin on yhteiskunnallisesti toivottavaa. Tietämys- ja osaamistason parantaminen hyödyttää yhteiskuntaa myös muutoin kuin kasvattamalla paremmin koulutettujen työntekijöiden (tai työnantajien) ansiotasoa. Yhteiskunnan saama kokonaishyöty ylittää yksityisten saaman tuoton. Esimerkiksi talouden tietopääoman kokonaistaso ja talouden kyky vastata teknologiseen muutokseen ja hyödyntää sitä menestyksekkäästi näyttävät olevan vahvasti sidoksissa toisiinsa. Koulutus edistää sosiaalista yhteenkuuluvuutta ehkäisemällä epätasa-arvoisuutta ja yhteiskuntaluokkien välisiä eroja. Tämä puolestaan vaikuttaa myönteisesti talouden suorituskykyyn. [21]

[21] Ks. A. de la Fuente ja A. Ciccone (2002), Inhimillinen pääoma maailmanlaajuisessa tietoon perustuvassa taloudessa, Euroopan komissio, työllisyyden ja sosiaaliasioiden pääosasto, yleiskatsauksen luomiseksi akateemiseen kirjallisuuteen.

Liian vähäinen koulutustarjonta voi aiheuttaa sen, että tuottavuuden kasvusta saatava hyöty jää saamatta. Työnantaja epäröi investointien tekemisessä peläten, että muut yritykset vievät ammattitaitoisemmat työntekijät. Työntekijöillä on vaikeuksia saada luottoa rahoitusmarkkinoiden puutteellisen toiminnan vuoksi eivätkä työntekijät ole motivoituneita investoimaan ammattitaitonsa parantamiseen, koska palkat reagoivat hitaasti koulutuksen tuomaan tuottavuuden kasvuun. Lisäksi ongelmana on ilmeinen epätasa-arvoisuus: ammattitaidon parantamista kipeimmin tarvitseville työntekijöille (heikosti koulutetut ja ikääntyneet työntekijät sekä maahanmuuttajat) on tarjolla vähemmän koulutusta. Myös pk-yrityksille sekä tilapäisille ja osa-aikaisille työntekijöille on yleensä tarjolla suhteellisen vähän koulutusta.

Työllisyystuen tarve johtuu puutteista työmarkkinoiden toiminnassa ja siitä, että työmarkkinat ovat riippuvaisia institutionaalisista järjestelyistä. Joidenkin työntekijöiden tuottavuus on alempi esimerkiksi vajaakuntoisuuden tai muiden työkyvyn rajoitusten vuoksi. Tämä voi luoda esteitä heidän työllistämiselleen yleisen palkkatason mukaan. Työnantajilla on lisäksi taipumusta olettaa vajaakuntoisuuden, etnisen taustan, pitkäaikaistyöttömyyden tai peruskoulutuksen puuttumisen kaltaisten ominaisuuksien olevan merkkejä alhaisemmasta tuottavuudesta. Tämän vuoksi epäedullisessa asemassa olevien henkilöiden palkkaamiseen myönnetään julkista tukea.

2.4.2. Tausta

Perustamissopimuksen 2 artiklassa luetellaan unionin yleistavoitteet, joita ovat työllisyyden korkea taso, kestävä kasvu sekä taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi perustamissopimuksessa määrätään, että jäsenvaltioiden ja yhteisön on kehitettävä yhteensovitettu työllisyysstrategia sekä "ammattitaitoinen, koulutettu ja mukautumiskykyinen työvoima". [22] Työllisyyden korkean tason keskeinen asema taloudellisessa ja sosiaalisessa kehityksessä tunnustetaan perustamissopimuksen 127 artiklan 2 kohdassa, jossa määrätään velvollisuudesta ottaa tämä tavoite huomioon yhteisön politiikkojen ja toimintojen suunnittelussa ja toteutuksessa. Uudistetussa yhteensovitetussa työllisyysstrategiassa asetetaan seuraavat päätavoitteet: täystyöllisyys, työn laatu ja tuottavuus sekä sosiaalinen yhteenkuuluvuus ja osallisuus. [23]

[22] EY:n perustamissopimuksen 125 artikla.

[23] Neuvoston päätös, tehty 22 päivänä heinäkuuta 2003, jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikan suuntaviivoista (2003/578/EY).

Työntekijöiden ja yritysten mukautumiskyvyn kokonaisvaltainen vahvistaminen on keskeinen tekijä parannettaessa EU:n kykyä ennakoida, käynnistää ja ottaa vastaan yhä kiihtyvällä vauhdilla toteutettavia talouden muutoksia. Näköpiirissä oleva työikäisen väestön määrän jatkuva väheneminen edellyttää pikaisia toimenpiteitä, joissa olisi keskityttävä tietämys- ja osaamistason parantamiseen ja työvoimapotentiaalin maksimaalisen käytön edistämiseen. Helpottamalla henkilöiden siirtymistä eri elämänvaiheesta toiseen (työ, koulutus, työuran keskeyttämisjaksot tai itsenäinen ammatinharjoittaminen jne.) olisi varmistettava, että ihmiset pysyvät koko elämänsä ajan kosketuksissa työmarkkinoihin.

Tietopääomainvestoinnit ovatkin olennainen osa uudistetun yhteensovitetun työllisyysstrategian täytäntöönpanoa. Jäsenvaltiot ovat sitoutuneet erityisesti kehittämään ja panemaan täytäntöön elinikäistä oppimista koskevia strategioita, jotta kaikilla kansalaisilla olisi koko elämänsä ajan mahdollisuus osallistua koulutukseen. Lissabonissa vuonna 2000 kokoontuneessa Eurooppa-neuvostossa EU:lle asetetun strategisen tavoitteen mukaisesti unionista on tultava vuoteen 2010 mennessä "maailman kilpailukykyisin ja dynaamisin tietopohjainen talous, joka kykenee ylläpitämään kestävää talouskasvua, luomaan uusia ja parempia työpaikkoja ja lisäämään sosiaalista yhteenkuuluvuutta". Tietopääoman kehittäminen on keskeinen ja erottamaton osa tätä strategiaa. Neuvosto [24] asetti vuonna 2003 tavoitteeksi, että keskimäärin vähintään 12,5 prosenttia työikäisestä aikuisväestöstä osallistuu elinikäisen oppimisen ohjelmiin vuoteen 2010 mennessä. Jäsenvaltiot ovat myös sitoutuneet tarjoamaan jokaiselle työttömälle henkilölle 12 kuukauden (nuorten tapauksessa kuuden kuukauden) kuluessa uuden mahdollisuuden koulutuksen, uudelleenkoulutuksen, työharjoittelun tai muun työllisyystoimenpiteen muodossa.

[24] Koulutus-, nuoriso- ja kulttuuriasioiden neuvoston päätelmät, 5.-6.5.2003, s. 7.

Lissabonin Eurooppa-neuvoston mukaan "työ on paras keino torjua sosiaalista syrjäytymistä". Jäsenvaltioita kehotettiin kehittämään ensisijaisia toimia henkilöille, joilla on erityistarpeita, ja edistämään näin osallisuutta työmarkkinoilla. Uudessa yhteensovitetussa työllisyysstrategiassa esitetään yleisten aktivointi- ja ehkäisemisohjeiden lisäksi erityisohjeita työmarkkinoilla epäedullisessa asemassa olevien henkilöiden, erityisesti pelkän oppivelvollisuuskoulun suorittaneiden, heikosti koulutettujen työntekijöiden, maahanmuuttajien ja etnisiin vähemmistöihin kuuluvien, työelämään siirtymisen helpottamiseksi ja syrjinnän torjumiseksi.

2.4.3. Työvoiman työelämään osallistumisen maksimointi on tuotantovajeen vuoksi sitäkin välttämättömämpää

Yksiselitteisestä poliittisesta tavoiteasettelusta huolimatta tähän mennessä saavutetut tulokset ovat riittämättömiä. Työllisyystyöryhmän raportissa [25] painotetaan tarvetta ratkaista "työvoiman alikäyttöön ja työvoimainvestointien vähäisyyteen liittyvä ongelma ja parantaa "naisten ja ikääntyneiden työntekijöiden ja muiden työmarkkinoilla aliedustettuina olevien ryhmien osallistumista työelämään". Jäsenvaltioita vaadittiin lisäämään elinikäistä koulutusta erityisesti heikosti koulutettujen ja muiden heikommassa asemassa olevien ryhmien tasolla. Komission raportissa kevään Eurooppa-neuvostolle [26] kehotetaan maaliskuussa 2004 kokoontuvaa Eurooppa-neuvostoa antamaan "ratkaiseva sysäys yleissivistävän ja ammatillisen koulutuksen alan investoinneille" ja painottamaan toimet joihinkin keskeisiin aloihin, kuten "yksityisen sektorin osallistumisen lisääminen erityisin kannustimin, elinikäisen oppimisen lisääminen sekä kansallisten koulutusjärjestelmien tehokkuuden parantaminen". Tuoreimman yhteisen työllisyyskertomuksen [27] mukaan on tapahtunut jonkin verran kehitystä kohti työmarkkinoita, joiden ulkopuolelle jää entistä vähemmän työikäistä väestöä. Edistyminen on kuitenkin ollut riittämätöntä. Huomattaviin alueellisiin eroihin työelämään osallistumisessa on kiinnitettävä nykyistä enemmän huomiota.

[25] Jobs, Jobs, Jobs - Creating more employment in Europe, työllisyystyöryhmä (puheenjohtaja: Wim Kok), marraskuu 2003.

[26] "Lissabonin strategian edistyminen - uudistuksia laajentuneen unionin tueksi", KOM(2004) 29, 21.1.2004.

[27] Yhteinen työllisyyskertomus 2003-2004, KOM(2004) 24 lopullinen, 27.1.2004.

2.4.4. Yritysten rooli kattavan elinikäisen oppimisen strategian täytäntöönpanossa

Hajautetuilla ratkaisuilla ei voida varmistaa mukautumiskykyä, työvoimapotentiaalin maksimaalista käyttöä eikä tehokkaita elinikäisen oppimisen järjestelmiä. Tarvitaan kokonaisvaltaisia strategioita. Olisi tunnustettava, että yritykset ovat pääosassa strategiassa, jolla voidaan edistää tuloksekkaasti elinikäistä oppimista ja työmarkkinoita, joiden ulkopuolelle jää entistä pienempi osa väestöstä.

Yritysten on tiedostettava tarve saada koko väestö osallistumaan työelämään, sillä työikäisen väestön määrä vähenee tulevaisuudessa jatkuvasti. Jotta marginaaliryhmään kuuluvat henkilöt saisivat vahvan jalansijan työmarkkinoilla, tarvitaan viime kädessä työpaikkoja avoimilla markkinoilla. Tuottavuuskuilut - jotka voivat olla joko oletettuja tai todellisia - muodostavat merkittäviä esteitä työpaikkojen luomiselle yrityksissä. Tarvitaan rahoituskannustimia, jotta kyseiset työntekijät saisivat tilaisuuden päästä kiinni työelämään.

Markkinoiden koulutustoiminnan riittämättömyyden poistamiseksi tarvitaan rahoitustukea ja muita julkisia toimia, kuten kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen tunnustaminen. Olisi varmistettava, että sekä työnantajaan että työntekijään kohdistetaan asianmukaisia kannustimia, joissa otetaan huomioon myös työmarkkinaosapuolten harjoittama toiminta, ja että myös epäedullisessa asemassa oleville työntekijöille on saatavilla koulutusta. Pk-yrityksillä on taipumusta tehdä erityisen vähän investointeja tietopääomaan ja erityisesti heikommin koulutettujen työntekijöiden kouluttamiseen. Koska markkinoiden riittämätön toiminta on erityisen korostunutta pk-yritysten tapauksessa, pk-yrityksille suunnattu julkinen rahoitustuki on sitäkin perustellumpaa.

Julkisen tuen lisäksi kustannukset ja tuotot on jaettavat tasapuolisesti työnantajan ja työntekijöiden kesken. [28] Yritysten investointitoiminnan lisäämiseksi voi olla tarpeen yhdistellä pakollisia ja vapaaehtoisia ohjelmia, esimerkiksi alakohtaisia ja alueellisia koulutusrahastoja, tai verohyvitysten ja tukipalveluiden kaltaisia toimenpiteitä. Yritysten, työmarkkinaosapuolten, julkisen sektorin ja yksityisten toimijoiden on tiivistettävä yhteistyökumppanuuttaan, jotta koulutustarjonta ja -kysyntä olisivat paremmin tasapainossa. Useimmissa jäsenvaltioissa tehdään ammatillista koulutusta koskevia sopimuksia eri alojen kesken ja alakohtaisesti. Jatkokoulutukselle luodaan yleensä puitteet työehtosopimuksissa. Olisi varmistettava, että tämä muuttuu vakiokäytännöksi.

[28] Työllisyystyöryhmän kertomus.

Yhä kiihtyvä rakennemuutos ja väestön ikääntyminen korostavat tarvetta työvoiman ammattitaidon jatkuvaan ajantasaistamiseen. Asianmukaisten puitteiden luominen kannustimille ja tuelle riippuu todennäköisesti yhä kasvavassa määrin erityisesti pk-yrityksille suunnatusta riittävästä julkisesta rahoituksesta, jotta yritykset voisivat osallistua maksimaalisesti osallistuvien työmarkkinoiden kehittämiseen ja työntekijöiden ammattitaidon jatkuvaan ajantasaistamiseen.

2.4.5. Työllisyys- ja koulutustoimiin myönnettävän julkisen rahoitustuen määrä

Jäsenvaltioiden välillä on suuria eroja työllisyyteen ja koulutukseen myönnettävään julkiseen rahoitukseen liittyvissä institutionaalisissa piirteissä ja perinteissä. Tämän vuoksi kaikkien niiden toimenpiteiden vertailu, jotka on toteutettu tietopääoman kehittämisen rahoittamiseksi tai työpaikkojen luomiseksi työmarkkinoilla epäedullisessa asemassa oleville henkilöille, ei ole suinkaan helppo tehtävä. On tärkeää muistaa, että suuri osa tuesta myönnetään verokannustimina, joiden määrää ei mitata. Vuoden 2004 työllisyyden suuntaviivoissa ja suosituksissa komissio kehotti jäsenvaltioita nimenomaan varmistamaan, että taloudelliset resurssit jaetaan asianmukaisesti, läpinäkyvästi ja hyvällä kustannus-hyöty-suhteella osana yhteensovitetun työllisyysstrategian täytäntöönpanoa.

Aktiivisella työmarkkinapolitiikalla tuetaan työttömien ja muiden työnhakijoiden mahdollisuuksia löytää työpaikka avoimilta työmarkkinoilta. Aktiivisen työmarkkinapolitiikan julkiset menot EU:ssa vuonna 2001 olivat lähes 59 miljardia euroa. [29] Esimerkkeinä aktiivisen työmarkkinapolitiikan kattamista toimenpiteistä voidaan mainita koulutusohjelmat, työllistämistuki, starttiraha, uusien työpaikkojen luominen ja työn ositus. Toimenpiteet kohdennetaan aina tiettyyn ryhmään, esimerkiksi työttömiin. Työmarkkinapolitiikan julkiset menot voivat koostua tulonsiirroista yksityisille, työnantajille tai palveluntarjoajille riippuen valitusta toimenpidetyypistä.

[29] Lähde: Eurostatin työmarkkinapoliittinen tietokanta. Passiivisten tukitointen julkiset menot, ts. työttömyysavustuksiin ja varhaiseläkejärjestelmiin liittyvät menot, olivat lähes kaksinkertaiset (112 miljardia euroa).

Koulutusohjelmiin myönnettävät avustukset ohjataan yleensä suoraan palveluntarjoajille tai yksityisille eikä työnantajille. Tästä ovat poikkeuksena kohdennetut oppisopimusohjelmat. Työnantajille suunnatuilla tulonsiirroilla tuetaan pääasiassa työllistämistukiohjelmia ja toisinaan myös uusien työpaikkojen luomista tai epäedullisessa asemassa oleville suunnattuja ohjelmia. Tulonsiirrot toteutetaan yleensä määräaikaisina käteismaksuina tai alennettuina sosiaaliturvamaksuina.

2.4.6. Valtiontueksi luokiteltavat työllisyys- ja koulutustoimenpiteet

Yksityisille yrityksille suunnatuissa julkisissa tukitoimenpiteissä voi olla kyse perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa esitetyn valtiontuen määritelmän mukaisista toimenpiteistä. Jos toimenpide täyttää kyseisessä artiklassa määrätyt neljä perustetta [30], komissio tutkii sen määrittääkseen, onko kyse valtiontukisääntöjen nojalla yhteismarkkinoille soveltuvasta tuesta. Yleensä valtiontuki hyväksytään ainoastaan silloin, kun sillä on selvästi määritellyt tavoitteet ja kun se ei vääristä kohtuuttomasti kilpailua. Tuelle asetettujen tavoitteiden ja sen vaikutusten on oltava tasapainossa. Työpaikkojen luominen ja koulutuksen tukeminen ovat aloja, joille on yleensä asetettu selkeästi määriteltyjä tavoitteita ja joihin komissio on perinteisesti suhtautunut myönteisesti. Tästä ovat osoituksena äskettäin annetut tavoitekohtaiset ryhmäpoikkeusasetukset ja se, että komissio on tehnyt erittäin vähän kielteisiä päätöksiä työllisyys- ja koulutusalaan liittyvissä valtiontukiasioissa.

[30] Toimenpide katsotaan valtiontueksi, jos se on jäsenvaltion valtion varoista myöntämää ja jos se vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua, hyödyttää tiettyjä yrityksiä tai tiettyjä tuotannonaloja sekä vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Suurin osa työllisyys- ja koulutustoimenpiteistä ei myöskään ole valtiontukea, sillä ne eivät täytä edellä mainittuja neljää perustetta. Toimenpiteet hyödyttävät usein vain yksittäisiä henkilöitä eivätkä suosi tiettyjä yrityksiä. Tällaisia ovat esimerkiksi neuvonta- ja konsultointipalvelut, työttömille tarjottava yleinen apu ja koulutus, koulutusohjelmat, joita sovelletaan poikkeuksetta tietyn jäsenvaltion kaikkiin työnantajiin, ja työn verotuksen ja sosiaaliturvamaksujen yleinen keventäminen. Näitä toimenpiteitä kutsutaan usein "yleisiksi toimenpiteiksi", joihin ei liity valtiontukiepäilyjä. Vähämerkityksistä tukea koskevan asetuksen [31] (de minimis) mukaisesti suhteellisten vähäisten tukimäärien (alle 100 000 euron tuki yhdelle yritykselle kolmen vuoden aikana) ei katsota vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan eikä vääristävän kilpailua eikä niitä oteta sen vuoksi tutkittaviksi.

[31] Komission asetus (EY) N:o 69/2001, annettu 12 päivänä tammikuuta 2001, Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen (EYVL L 10, 13.1.2001, s. 24).

Sitä vastoin jos kaikki neljä 87 artiklan 1 kohdassa määrättyä perustetta täyttyvät, työllisyys- ja koulutustoimenpiteet katsotaan valtiontueksi. Määrättyä aluetta, yritysmuotoa (esim. pk-yritykset) tai alaa koskevat toimenpiteet katsotaan valikoiviksi, koska ne vaikuttavat vain joihinkin yrityksiin. Vaikka toimenpide olisi avoin kaikille aloille, se voi olla valikoiva, jos sen myöntämisestä vastaavat viranomaiset voivat käyttää sen osalta harkintavaltaa. Myöntäessään työllisyys- ja koulutustukea tietyille yrityksille kansalliset viranomaiset ottavat vastatakseen osasta kyseisten yritysten työvoima- tai koulutuskustannuksia. Yritykset hyötyvät tästä taloudellisesti ja niiden kilpailuasema paranee. Koska kyseiset tuotteet tai palvelut kilpailevat muiden jäsenvaltioiden yritysten tuotteiden ja palveluiden kanssa, tällainen tuki on omiaan vääristämään kilpailua ja vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tämän vuoksi se on periaatteessa yhteismarkkinoille soveltumatonta tukea. Ks. jäljempänä oleva tekstikehys, jossa esitellään joitakin tapaustutkimuksia.

Yhteisöjen tuomioistuin on useaan otteeseen todennut, että perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan perusteita olisi sovellettava puolueettomasti eikä komission pitäisi käyttää lainkaan harkintavaltaa niiden soveltamisessa. Tämä on nostanut esiin valtiontukisääntöjen soveltamista koskevia kysymyksiä, kun esimerkiksi työllisyys- ja koulutustoimenpiteitä hallinnoidaan aluetasolla tai kun on kyse toimenpiteistä, jotka työmarkkinaosapuolet rahoittavat pääasiassa itse työehtosopimuksilla, joissa määrätään tietyn alan kaikilta yrityksiltä veloitettavasta maksusta. Vaikka toimenpiteet ovat usein yhdenmukaisia kyseisiin alueisiin sovellettavan kansallisen ja yhteisön politiikan kanssa, yhteisöjen tuomioistuimen aiemmassa oikeuskäytännössä todetaan, että ne voidaan siitä huolimatta katsoa valtiontueksi perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan perusteiden mukaan. Julkisasiamiehen äskettäin antamassa lausunnossa [32] ehdotetaan kuitenkin, että tällaisia toimenpiteitä ei katsottaisi tietyin ehdoin tueksi vaan kyseisellä alalla toteutettujen toimenpiteiden rahoittamisesta aiheutuvien kustannusten jakamiseksi. Komissio seuraa tämän vuoksi erittäin tarkasti tämän alan oikeuskäytännön tulevaa kehitystä ja tekee aiheelliset päätelmät yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön tulevien kehityssuuntausten perusteella.

[32] Asia C-345/02, Pearl BV, 11.3.2004.

Seuraavissa jaksoissa käsitellään työllisyys- ja koulutustukea ja esitetään tiivistelmä kyseiselle tuelle asetettuja tavoitteita koskevista ryhmäpoikkeusasetuksista.

Valtiontukisääntöjen soveltaminen työllisyys- ja koulutustoimenpiteisiin: käsiteltyjä asioita

Yleiset toimenpiteet, jotka eivät ole valtiontukea

Yhdistyneessä kuningaskunnassa sovellettavan New Deal -tukiohjelman [33] tavoitteena on auttaa työttömiä, erityisesti vähintään kuusi kuukautta työttöminä olleita nuoria, löytämään työtä ja parantamaan mahdollisuuksiaan pysyvään työllistymiseen. Tavoitteena on työllistää työelämään valmiit nuoret ilman tukea ja valmistaa muut nuoret tuettuun työpaikkaan. Työllistämistuki on tarkoitettu erityisesti nuorille, joita ei ole ollut mahdollista työllistää ilman tukea, ja sen tarkoituksena on luoda työnantajille kannustin sellaisten nuorten palkkaamiseen, joiden palkkaamista he muutoin eivät ehkä harkitsisi. Tuki on kaikilla aloilla toimivien työnantajien saatavilla ja sitä myönnetään enintään 26 viikoksi. Tuki lakkaa, jos työntekijä jättää työpaikkansa. Komissio arvioi, kuuluuko New Deal -ohjelma EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan. Komissio päätteli, että ohjelmaa ei ole suunnattu erityisesti tietyille tahoille, koska sitä sovelletaan kaikilla talouden aloilla, kaikilla alueilla ja kaikkiin yrityksiin, jotka työllistävät nuoria työttömiä tai pitkäaikaistyöttömiä. Lisäksi Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisilla ei ole harkintavaltaa tuen suuruuden osalta, sillä tuki vaihtelee viikkotyötuntien lukumäärän tai koulutuskustannusten mukaan. Tämän seurauksena komissio päätteli, että New Deal -toimenpiteet eivät kuulu 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan eivätkä ne näin ollen ole valtiontukea.

[33] Asia N 374/98.

Muissa jäsenvaltiossa on samankaltaisia työllisyyttä edistäviä yleisiä toimenpiteitä. Esimerkiksi Ranskan nuorten työllistämisohjelma koskee nuoria, vähän koulutettuja henkilöitä, ja siinä työnantajille myönnetään kiinteämääräinen tuki sosiaaliturvakustannusten kattamiseksi. Ruotsin työllisyystukiohjelmassa myönnetään pitkäaikaistyöttömille suunnattuja yleisiä tukia. Tuet myönnetään työnantajien verohelpotusten muodossa.

Työllisyystoimenpiteet, jotka ovat yhteismarkkinoille soveltuvaa valtiontukea

Tanskalaisella tukiohjelmalla [34] autetaan vakavista fyysisistä tai henkisistä ongelmista kärsiviä henkilöitä pääsemään työmarkkinoille myöntämällä yrityksille tukia, jotka kattavat enintään 50 tai 66 prosenttia työntekijän palkasta työkyvyttömyysasteesta riippuen. Vaikka kyseessä olevia toimenpiteitä sovelletaan kaikkien alojen yrityksiin, Tanskan viranomaisilla on jonkin verran harkintavaltaa yritysten, työllistettävien henkilöiden ja tukimäärän suhteen. Näin ollen komissio päätteli, että toimenpiteet ovat valikoivia ja siten perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Komissio katsoi tukiohjelman kuitenkin soveltuvan yhteismarkkinoille EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti.

[34] Asia NN 10/02, sosiaaliset työllisyystoimenpiteet (Sociale beskæftigelsesforanstaltninger).

Komissio arvioi Ranskan koulutuksen kehittämismäärärahoja ("EDDF") koskevan ohjelman, jossa myönnetään avustuksia koulutusohjelmien tarjonnasta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi. Komissio päätti, että ohjelma oli valikoiva, koska sitä ei sovelleta samalla tavoin kaikkiin yrityksiin ja tuki-intensiteetit vaihtelevat 25-80 prosentin välillä riippuen yrityksen koosta ja sijaintialueesta. Tämän seurauksena komissio päätteli ohjelman olevan valtiontukea. Se katsoi kuitenkin, että tuki soveltui yhteismarkkinoille, koska tukikelpoiset kustannukset ja tuki-intensiteetit noudattavat koulutustukea koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen sääntöjä.

Työllisyystoimenpiteet, joihin sisältyy yhteismarkkinoille soveltumatonta valtiontukea

Koulutus- ja työkokemussopimukset [35] otettiin käyttöön Italiassa vuonna 1984. Kyse oli koulutusajanjakson sisältävästä määräaikaisesta työsopimuksesta nuorille työttömille. Työnantajat vapautettiin sosiaaliturvamaksuista kahden vuoden ajaksi tällaisella sopimuksella palkattujen henkilöiden osalta. Vapautusta sovellettiin automaattisesti ilman syrjintää koko maassa, ja sen vuoksi se katsottiin "yleiseksi toimenpiteeksi". Vuonna 1990 alueviranomaisille annettiin harkintavalta nostaa edunsaajien ikärajaa, ja siten toimenpiteet muuttuivat valikoiviksi. Komissio arvioi toimenpiteet määrittääkseen, soveltuvatko ne yhteismarkkinoille 87 artiklan 2 ja 3 kohdan nojalla. Se päätteli tuen soveltuvan yhteismarkkinoille, kun se liittyy joko sellaisten työntekijäryhmien palkkaamiseen, joilla on erityisiä vaikeuksia päästä työmarkkinoille tai palata niille, tai kun sen avulla luodaan työpaikkoja valtiontukisäännöissä määritetyllä tavalla. Näin ollen komissio hyväksyi tuen näissä erityistapauksissa. Osan tuesta katsottiin kuitenkin olevan yhteismarkkinoille soveltumatonta, ja se kiellettiin. Komissio katsoi erityisesti, että tuen ainoana tavoitteena ei ollut sellaisten henkilöiden palkkaaminen, jotka etsivät ensimmäistä työpaikkaansa tai olivat työttömiä menetettyään aikaisemman työpaikkansa, eikä sillä pyritty luomaan uusia työpaikkoja työllisyystuen suuntaviivojen mukaisessa merkityksessä.

[35] Asia C 49/1998.

2.4.7. Tarve valvoa työllisyystukea

Yhtenäismarkkinoilla työvoimakustannusten pienentämiseksi myönnetty tuki voi johtaa yhteisön sisäisen kilpailun vääristymiseen ja voimavarojen ja liikkuvien investointien siirtämiseen muualle sekä yhden valtion työttömyyden siirtymiseen toiseen valtioon ja yritysten siirtymiseen muualle. Ilman tiukkaa valvontaa ja tarkoituksenmukaisia rajoituksia työllisyystuella voi olla vahingollisia vaikutuksia, jotka kumoavat sen välittömät vaikutukset työpaikkojen luomiseen. Jos tukea käytetään suojelemaan yrityksiä, jotka ovat alttiina yhteisön sisäiselle kilpailulle, se voi viivästyttää Euroopan teollisuuden kilpailukyvyn varmistamiseksi tarvittavia järjestelyjä. Ilman tiukkaa valvontaa se, että tällainen tuki todennäköisesti keskittyy vauraimmille alueille, on ristiriidassa tavoitteena olevan taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden kanssa. On myös huolehdittava siitä, että valtiontuen myöntäminen ei johda lisääntyvään tukemiseen, sillä tämä tekisi tuesta tehottoman ja johtaisi julkisten varojen tuhlaamiseen. Jos tällaista tukea myönnetään ilman valvontaa, on vaarana, että se pelkästään siirtää työttömyyden muualle eikä auta ratkaisemaan työllisyysongelmaa Euroopan unionissa ja näin ollen vääristää kilpailua yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.

2.4.8. Jäsenvaltioilla on useita mahdollisuuksia myöntää työllisyystukea

Valvonnan tarpeellisuudesta huolimatta komissio on edellä 2.4.1 jaksossa käsitellyn markkinoiden toiminnan riittämättömyyden perusteella perinteisesti suhtautunut melko myönteisesti työllisyystukeen, erityisesti kun sen tavoitteena on kannustaa yrityksiä luomaan työpaikkoja tai palkkaamaan sellaisia henkilöitä, joilla on erityisiä vaikeuksia löytää työpaikka, kuten pitkäaikaistyöttömät, kouluttamattomat henkilöt, vanhemmat henkilöt, ensimmäistä työpaikkaansa hakevat nuoret sekä vähemmistöihin kuuluvat ja alentuneesti työkykyiset henkilöt.

Edistääkseen jäsenvaltioiden työpaikkojen luomista koskevia aloitteita komissio on antanut ryhmäpoikkeusasetuksen, joka kattaa tietyt työllisyystoimenpiteet, jotka eivät rajoita merkittävästi kilpailua. Uusi asetus antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden myöntää tukea uusien työpaikkojen luomiseen sekä epäedullisessa asemassa olevien ja alentuneesti työkykyisten henkilöiden palkkaamiseen pyytämättä komissiolta ennakkohyväksyntää (ks. tekstikehys jäljempänä). Asetuksen säännökset on suuressa määrin yhdenmukaistettu pk-yrityksille myönnettävää tukea ja aluetukea koskevien säännösten kanssa lukuun ottamatta sitä, kuinka kauan työpaikat on säilytettävä. Tämä ajanjakso rajoitetaan säännöksissä kolmeksi vuodeksi ja kahdeksi vuodeksi pk-yritysten tapauksessa. Asetus poikkeaa tässä kohdin pk-yrityksiä/aluetukea koskevasta asetuksesta, koska vaatimus säilyttää luodut työpaikat viiden vuoden ajan osoittautui liian ankaraksi erityisesti pk-yritysten osalta, jotka edellyttävät työmarkkinoilta suurempaa joustavuutta. Koska asetus tuli voimaan vasta vuonna 2003, sen vaikutuksia on liian aikaista arvioida.

Lisäksi jäsenvaltiot voivat alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen [36] nojalla myöntää valtiontukea työpaikkojen luomiseen, jos työpaikat liittyvät alkuinvestoinnin toteuttamiseen. Investointituen tavoin on myös näissä suuntaviivoissa tarkoitettua tukea työpaikkojen luomiseen mukautettava niiden alueellisten ongelmien laadun ja voimakkuuden mukaan, joita tuella pyritään poistamaan. Tuen määrä ei saa ylittää tiettyä prosenttiosuutta palkatun henkilön palkkakustannuksista kahden vuoden aikana. Tuki-intensiteettiä voidaan nostaa pk-yritysten ja tukialueilla sijaitsevien yritysten osalta. [37]

[36] Alueellisia valtiontukia koskevat suuntaviivat, EYVL C 74, 10.3.1998, s. 9-31.

[37] Tukialueiden ulkopuolella ainoastaan pk-yrityksille voidaan myöntää tukea työpaikkojen luomiseen.

Rajoitetuissa tapauksissa jäsenvaltiot voivat myöntää tukea myös työpaikkojen säilyttämiseen. Tällainen tuki muistuttaa toimintatukea, joka taloudelliselta kannalta tarkasteltuna vääristää eniten kilpailua. Tämäntyyppisistä toimenpiteistä onkin ilmoitettava komissiolle ja ne on arvioitava tapauskohtaisesti. Tuki työpaikkojen säilyttämiseen voidaan hyväksyä rajoitetuissa tapauksissa seuraavasti:

- alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen mukaisesti tuki voidaan hyväksyä alueilla, jotka ovat oikeutettuja perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaiseen poikkeukseen, joka koskee taloudellista kehitystä alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma, mukaan luettuina syrjäiset alueet;

- myös pelastus- ja rakenneuudistustukea koskevien suuntaviivojen [38] nojalla voidaan myöntää tukea työpaikkojen säilyttämiseen vaikeuksissa olevalle yritykselle;

[38] Yhteisön suuntaviivat valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi, EYVL C 288, 9.10.1999, s. 2-18.

- perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla tukea voidaan myöntää työpaikkojen säilyttämiseksi, jos sen tarkoituksena on korvata luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttama vahinko.

Tukea voidaan myöntää myös työn ositukseen, mutta komission vähäisen kokemuksen vuoksi tällaisista toimenpiteistä on ilmoitettava ja ne on tutkittava tapauskohtaisesti.

2.4.9. Työllisyystukimenot

Monenlaisten tukitoimenpiteiden (tai niiden osien) tavoitteena voi olla työpaikkojen luominen tai säilyttäminen. Tämän vuoksi on vaikeaa määrittää työllisyystueksi luokiteltavan tuen kokonaismäärää. Esimerkiksi ei ole mahdollista määrittää alueelliseen investointiin liittyvän työpaikkojen luomiseen osoitetun tuen tarkkaa määrää tai sitä pelastus- ja rakenneuudistuspaketteihin liittyvää tukimäärää, jolla säilytetään työpaikkoja. On kuitenkin mahdollista arvioida sellaisten toimenpiteiden kautta myönnetyn valtiontuen kokonaismäärä, joiden tavoitteena on ainoastaan 'työllisyys': koko unionissa tämä kokonaismäärä oli 840 miljoonaa euroa vuonna 2002 [39]. Tämä luku on pysytellyt miljardin euron paikkeilla viime vuosina, vaikka tällaisen tuen määrä suhteessa tuen kokonaismäärään on lisääntynyt seurauksena alakohtaisen tuen vähentymisestä. Tukimäärä vaihtelee merkittävästi eri jäsenvaltioissa. Esimerkiksi kolme suurta toimenpidettä Tanskassa vastaa yli puolesta työllisyystuen kokonaismäärästä EU:ssa, kun taas joissakin jäsenvaltioissa ei ole toteutettu yhtään tällaista työllisyystoimenpidettä. Tällaiset erot eivät kuitenkaan kuvaa työllistämiseen myönnetyn julkisen tuen määrää jäsenvaltioissa vaan ennemminkin keinoja, joilla viranomaiset ovat päättäneet myöntää tällaista rahoitusta sekä toimenpiteiden rakennetta.

[39] Useiden työllisyys- ja koulutustukiohjelmien rakenteen vuoksi osa työllisyystuesta voidaan luokitella koulutustueksi ja päinvastoin.

Yhteenveto työllisyystukea koskevasta ryhmäpoikkeusasetuksesta [40]

[40] http://europa.eu.int/eur-lex/fi/archive/ 2002/l_33720021213fi.html

Työllisyystuen soveltumisesta yhteismarkkinoille säädetään 5. joulukuuta 2002 annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 2204/2002 (EYVL L 337, 13.12.2002, s. 3-14).

Asetuksen mukaan jäsenvaltiot voivat myöntää tukea uusien työpaikkojen luomiseen, epäedullisessa asemassa olevien ja alentuneesti työkykyisten työntekijöiden palkkaamiseen sekä alentuneesti työkykyisten työntekijöiden palkkaamisesta aiheutuvien lisäkustannusten kattamiseen ilman ennakkoilmoitusta komissiolle. Muunlaiset työllisyystuet eivät ole kiellettyjä, mutta niistä on ilmoitettava komissiolle ja ne arvioidaan työllisyystukea koskevassa ryhmäpoikkeuksessa ja/tai aluetukea koskevissa suuntaviivoissa vahvistettujen arviointiperusteiden mukaan. Ryhmäpoikkeuksen ulkopuolelle jääviä työllisyystoimenpiteitä ovat yhdelle yritykselle myönnetty tuki, joka ylittää 15 miljoonaa euroa kolmen vuoden aikana, yksittäiset tuet, joita ei myönnetä tukiohjelman perusteella, tietyille aloille suunnatut ohjelmat sekä muunlaiset työllisyystoimenpiteet kuten tuki työn jakamiseen, tuki muunlaisille epäedullisessa asemassa oleville työntekijöille jne.

Tuki työpaikkojen luomiseen

Uusien työpaikkojen luomisen edistämiseksi asetuksessa vapautetaan yritykset osittain uudesta työntekijästä aiheutuvista palkkakustannuksista kahden vuoden ajaksi. Sallitun tuen määrä riippuu siitä, onko työpaikka luotu tukialueella, ja kullakin alueella sovellettavasta aluetuen enimmäismäärästä. Esimerkiksi tuen enimmäismäärää korotetaan 15 prosenttiyksikköä perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisilla tukialueilla. Tuen enimmäismäärää voidaan korottaa myös tukialueiden ulkopuolella sijaitsevien pk-yritysten osalta, esimerkiksi 15 prosenttiyksikköä pienten yritysten osalta. Tukialueiden ulkopuolella sijaitseville suurille yrityksille ei voida myöntää tukea työpaikkojen luomiseen (ks. taulukko jäljempänä).

Epäedullisessa asemassa olevat työntekijät

Kannustaakseen pitkäaikaistyöttömien ja muiden epäedullisessa asemassa olevien työntekijöiden palkkaamiseen jäsenvaltiot voivat korvata yrityksille enintään 50 prosenttia yhden vuoden palkkakustannuksista ja pakollisista sosiaaliturvamaksuista.

Epäedullisessa asemassa olevien henkilöiden määritelmään sisältyvät seuraavat henkilöt: nuoret henkilöt, jotka ovat alle 25-vuotiaita tai jotka ovat päättäneet täysipäiväisen opiskelun enintään kaksi vuotta sitten; EU:n sisällä muuttavat siirtotyöläiset; etniseen vähemmistöön kuuluvat henkilöt, jotka tarvitsevat kieli- tai ammatillista koulutusta tai työkokemusta; henkilöt, jotka ovat perhesyistä olleet poissa työelämästä ja koulutuksesta vähintään kaksi vuotta; yksinhuoltajat; henkilöt, joilla ei ole keskiasteen koulutusta; yli 50-vuotiaat työttömät; pitkäaikaistyöttömät. Ilmoituksen jälkeen voidaan lisätä muita ryhmiä.

Alentuneesti työkykyiset henkilöt

Edistääkseen alentuneesti työkykyisten henkilöiden palkkaamista valtio voi myös ottaa vastatakseen enintään 60 prosenttia yhden vuoden palkkakustannuksista ja sosiaaliturvamaksuista, jos yritys palkkaa tällaisen henkilön. Lisäksi ryhmäpoikkeusasetuksessa sallitaan valtiontuen myöntäminen, joka kattaa alentuneesti työkykyisen henkilön palkkaamisesta aiheutuvat ylimääräiset kulut 100 prosenttiin asti. Tällaisia kuluja ovat esimerkiksi toimitilojen muuttamisesta, laitteiden mukauttamisesta tai hankkimisesta alentuneesti työkykyisten henkilöiden käyttöön, henkilöstön työllistämisestä yksinomaan alentuneesti työkykyisten työntekijöiden avustamiseen tai työntekijöiden alentuneesta työkyvystä johtuvan alhaisemman tuottavuuden korvaamisesta aiheutuvat kulut.

Tuen enimmäismäärät

>VIITTAUS KAAVIOON>

2.4.10. Valtiontukisääntöjä sovelletaan koulutukseen suopeasti vastauksena havaittuun markkinoiden toiminnan riittämättömyyteen

Kun jäsenvaltiot ottavat käyttöön taloudellisia ja verotuksellisia kannustimia rohkaistaakseen yrityksiä investoimaan työvoimansa koulutukseen, tarvitaan toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että nämä kannustimet eivät ole ristiriidassa kilpailupolitiikan tavoitteiden kanssa. Koulutukseen myönnettävä tuki, jolla pyritään vähentämään eräiden yritysten tavanomaisia kustannuksia, jotka aiheutuvat niiden työntekijöiden ammattitaidon parantamisesta ja jotka näin ollen ovat niiden oman edun mukaisia, antaa niille etulyöntiaseman kilpailijoihin nähden ja voi täten vääristää kilpailua.

Koulutuksella on kuitenkin yleensä myönteisiä ulkoisvaikutuksia koko yhteiskuntaan. Koulutukseen käytetyt varat lisäävät EU:n teollisuuden kilpailukykyä ja yhteisön houkuttelevuutta yrityksen perustamispaikkana (ks. myös 2.4.4 jakso). Näin ollen komissio on yleensä suhtautunut valtiontukipolitiikassaan myönteisesti koulutustukeen.

Lisäksi työllisyystoimenpiteiden tavoin useimmat koulutukseen suunnatut julkiset tukitoimenpiteet eivät kuulu kilpailusääntöjen soveltamisalaan, vaan ovat yleisiä toimenpiteitä, sillä ne ovat avoimia kaikille yrityksille kaikilla toimialoilla eikä toimenpidettä soveltavilla viranomaisilla ole harkintavaltaa. Tällaisia ovat esimerkiksi yleiset veronhuojennusohjelmat, kuten automaattiset verohyvitykset, jotka ovat avoimia kaikille työntekijöiden koulutukseen investoiville yrityksille. Ranska, Itävalta, Alankomaat ja Ruotsi ovat viime aikoina toteuttaneet verouudistuksia kannustaakseen koulutusinvestointeihin, ja Irlanti puolestaan on perustanut kansallisen koulutusrahaston, joka rahoitetaan yrityksiltä perittävällä maksulla. Joissakin jäsenvaltiossa on voimassa säännöksiä, joiden mukaan työnantajien koulutusmenojen on joko ylitettävä tietty summa tai niiden on maksettava koulutusmaksu. Toiset toimenpiteet eivät ole valtiontukea, koska niistä hyötyvät suoraan yksityiset henkilöt kaikkialla eivätkä ne tuo hyötyä tietyille yrityksille tai toimialoille. Useimmat jäsenvaltiot myöntävät rahoitusta heikommassa asemassa olevien ryhmien koulutukseen erilaisten aloitteiden kautta, esimerkiksi työttömien koulutus tai uudelleenkoulutus ja oppisopimuskoulutus yrityksissä.

Kun koulutustoimenpide täyttää perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa vahvistetut neljä arviointiperustetta, sitä arvioidaan koulutustukea koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen perusteella. Kyseinen asetus tuli voimaan vuonna 2001. Se kattaa kaiken koulutukseen suunnatun julkisen tuen, joka suosii yhtä tai useampaa yritystä tai tuotannonalaa pienentämällä kustannuksia, joista yritysten normaalisti olisi vastattava halutessaan työntekijöidensä oppivan uusia taitoja (ks. tekstikehys).

Asetus tekee koulutustuen myöntämisestä jäsenvaltioille helpompaa poistamalla tarpeen ilmoittaa toimenpiteestä etukäteen komissiolle. Kun jäsenvaltiot panevat täytäntöön tukiohjelman tai myöntävät yksittäistä tukea tämän ryhmäpoikkeusasetuksen perusteella, niiden on kuitenkin toimitettava 20 työpäivän kuluessa komissiolle yhteenveto kyseisestä tukiohjelmasta tai yksittäisestä tuesta. Komissio vastaanotti 78 yhteenvetoa vuonna 2001, 102 vuonna 2002 ja 53 vuonna 2003.

Näiden kolmen vuoden aikana neljä jäsenvaltiota vastasi 94 prosentista asetuksen nojalla poikkeusluvan saaneiden tukiohjelmien tai yksittäisten tukien kokonaismäärästä (Saksa 41 %, Italia 24 %, Yhdistynyt kuningaskunta 20 % ja Espanja 9 %). Vaikka tämän perusteella näyttää siltä, että useimmat jäsenvaltiot eivät ole käyttäneet hyväkseen tarjottuja mahdollisuuksia, asetus on vähentänyt ilmoitusten kokonaismäärää tällä alalla. On tärkeää pitää mielessä, että yli miljoonan euron suuruisista yksittäisistä tuista on edelleen ilmoitettava.

Yhteenveto koulutustukea koskevasta ryhmäpoikkeusasetuksesta

Koulutustuen soveltumisesta yhteismarkkinoille säädetään 12. tammikuuta 2001 annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 68/2001 (EYVL L 10, 13.1.2001, s. 20-24), sellaisena kuin se on muutettuna 25. helmikuuta 2004 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 363/2004 (EUVL L 63, 28.2.2004, s. 20-21).

Asetus kattaa kaiken koulutukseen suunnatun julkisen tuen, joka suosii yhtä tai useampaa yritystä tai tuotannonalaa pienentämällä kustannuksia, joista yritysten normaalisti olisi vastattava halutessaan työntekijöidensä oppivan uusia taitoja. Asetusta sovelletaan koulutustukiin riippumatta siitä, onko koulutuksen antajana itse yritys vai julkinen tai yksityinen koulutuskeskus. Asetusta sovelletaan kaikilla aloilla.

Asetuksessa erotetaan toisistaan erityiskoulutus ja yleiskoulutus, koska yleiskoulutuksella on vähemmän kilpailua vääristäviä vaikutuksia kuin erityiskoulutuksella. Sen vuoksi yleiskoulutukseen, pk-yrityksille, epäedullisessa asemassa oleville työntekijöille ja tukialueilla sijaitseville yrityksille hyväksytään suuremmat tuen enimmäisintensiteetit (ks. jäljempänä taulukko).

Erityiskoulutus: Koulutus, johon sisältyvää opetusta voidaan hyödyntää suoraan ja pääasiassa tuetun yrityksen työntekijän nykyisessä tai tulevassa työtehtävässä ja josta saatavaa pätevyyttä ei voida siirtää tai voidaan siirtää vain vähäisessä määrin muihin yrityksiin tai muille työelämän aloille.

Yleiskoulutus: Koulutus, johon sisältyvää opetusta voidaan hyödyntää muullakin tavoin kuin ainoastaan tai pääasiassa tuetun yrityksen työntekijän nykyisessä tai tulevassa työtehtävässä ja josta saatava pätevyys on yleisesti ottaen siirrettävissä muihin yrityksiin tai muille työelämän aloille ja joka siten parantaa olennaisesti työntekijän työllistettävyyttä. Koulutusta pidetään 'yleisenä', jos sen esimerkiksi järjestävät yhdessä eri riippumattomat yritykset tai jos koulutukseen voivat osallistua eri yritysten työntekijät. Sitä pidetään 'yleisenä' myös silloin, kun sen on hyväksynyt viranomainen tai julkinen laitos tai muu laitos, jolle jäsenvaltio tai yhteisö on antanut tarvittavat valtuudet.

Koulutustuen osalta tukikelpoisia kustannuksia ovat kouluttajien henkilöstökustannukset; kouluttajien ja koulutettavien matkakulut; muut juoksevat kulut (aineisto, tarvikkeet jne.); koneista ja kalustosta tehtävät poistot sillä edellytyksellä, että niitä käytetään ainoastaan kyseistä koulutushanketta varten; koulutushankkeeseen liittyvät neuvontapalvelukustannukset; koulutushankkeisiin osallistuvista aiheutuvat henkilöstökustannukset edellä esitettyjen muiden tukikelpoisten kustannusten määrään asti.

Tuen enimmäismäärät

>VIITTAUS KAAVIOON>

Vapautus ilmoitusvelvollisuudesta ei koske suuria koulutushankkeita (yhdelle yritykselle myönnettävä tuki yli miljoona euroa).

2.4.11. Koulutustukimenot

Koko unionissa myönnettiin vuonna 2002 hieman alle 600 miljoonaa euroa valtiontukea erityisesti koulutustavoitteisiin [41]. Yli puolet tästä summasta myönnettiin Espanjassa yrityksissä toteutettavaa ammatillista jatkokoulutusta koskevan suuren tukitoimenpiteen puitteissa. Tämä toimenpide täyttää yleisen toimenpiteen tuntomerkit, mutta koska viranomaisilla on jonkin verran harkintavaltaa yritysten valinnan suhteen, se katsottiin valtiontueksi, joka tosin on perustamissopimuksen mukaista. Koulutustuen kokonaismäärä on pienentynyt vähitellen viime vuosina samassa suhteessa kuin menot ovat pienentyneet tässä Espanjan tukitoimenpiteessä. On tärkeää huomata, että suuri osuus pk-yrityksille myönnetystä koulutustuesta voi olla vähämerkityksistä ("de minimis") tukea, jota ei sen vuoksi oteta huomioon (ks. 2.4.6 jakso).

[41] Useiden työllisyys- ja koulutustukiohjelmien rakenteen vuoksi osa koulutustuesta voidaan luokitella työllisyystueksi ja päinvastoin.

Vuonna 2001 jäsenvaltiot ilmoittivat suhteellisen vähän koulutustukea koskevan ryhmäpoikkeuksen nojalla myönnettyjä tukia. Koko EU:ssa myönnettiin vähän yli 40 miljoonaa euroa. Espanja, Italia ja Yhdistynyt kuningaskunta myönsivät kukin noin 10 miljoonaa euroa. Vuonna 2002 kokonaismäärä nousi 120 miljoonaan euroon, josta Itävalta myönsi 45 miljoonaa euroa, Yhdistynyt kuningaskunta 37 miljoonaa euroa ja Italia 22 miljoonaa euroa.

2.4.12. Työllisyys- ja koulutustukien tehokkuuden mittaaminen

Marraskuussa 2002 hyväksymissään valtiontukea koskevissa päätelmissä neuvosto kehotti jäsenvaltioita kehittämään jatkossakin yksittäisten valtiontukien ja valtiontukiohjelmien ennakko- ja jälkikäteisvalvontaa, jotta voidaan seurata niiden vaikutuksia kilpailuun ja tuen tehokkuutta. Edellä on selvästi osoitettu, että ainoastaan murto-osa aktiiviseen työmarkkinapolitiikkaan liittyvistä jäsenvaltioiden toimenpiteistä on valtiontukea. Aktiivisen työmarkkinapolitiikan osalta työllisyyden suuntaviivoissa, jotka koskevat työttömiin ja työmarkkinoiden ulkopuolella oleviin kohdistettavia aktiivisia ja ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä, kehotetaan jäsenvaltioita varmistamaan "työvoimapoliittisten ohjelmien tehokkuuden ja toimivuuden säännöllinen arviointi ja siihen perustuvat tarkistukset" [42]. Näin ollen Euroopan työllisyysstrategian vuotuisessa täytäntöönpanossa korostetaan työmarkkinapoliittisten toimenpiteiden arviointia. Tämä arviointi on kuitenkin selvästi kilpailupolitiikan soveltamisalan ulkopuolella.

[42] Neuvoston päätös, tehty 22 päivänä heinäkuuta 2003, jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikan suuntaviivoista (2003/578/EY).

Kuten työllisyyden edistämiseen tarkoitettuja valtiontukiohjelmia koskevassa tutkimuksessa [43] vuodelta 2001 vahvistettiin, työllisyystukitoimenpiteiden tehokkuus riippuu useista tekijöistä, jotka pääasiassa liittyvät ohjelman rakenteeseen. Esimerkiksi tietyille työntekijäryhmille suunnatut ohjelmat näyttävät olevan tehokkaampia (niissä on yleensä vähemmän hukkavaikutuksia) kuin liian yleiset työllisyysohjelmat, joiden tavoitteena on kannustaa työnantajia palkkaamaan ominaisuuksiltaan sellaisia henkilöitä, joita he eivät tavallisesti palkkaisi. Muita tekijöitä, joilla voi olla merkittävä vaikutus työllisyystoimenpiteiden tehokkuuteen, ovat tukimäärä, toimenpiteen kesto, tukimuoto, työnantajalle mahdollisesti asetetut velvoitteet tuen saamisen ehdoksi jne. Tukimäärän osalta edellä mainitun tutkimuksen tulokset osoittavat, että suhteellisen pienet tukimäärät ovat yleensä tehokkaita ainoastaan pienten yritysten osalta (alle 30 työntekijää) ja että suuremmat tukimäärät eivät välttämättä tuo enempää nettohyötyä.

[43] Cambridge Policy Consultants, 'The Study of State Aid Schemes Designed to Promote Employment', Final Report, lokakuu 2001.

Toimenpiteitä suunniteltaessa olisikin huolehdittava siitä, että korvausvaikutuksia [44] (epäedullisessa asemassa olevien työntekijöiden integroiminen työelämään helpommin sijoitettavien työntekijöiden sijasta voi olla nimenomainen tavoite) ja hukkavaikutuksia [45] koskeva riski on mahdollisimman pieni. Arvioitaessa esimerkiksi sitä, kuinka tehokasta on tukea alentuneesti työkykyisen työntekijän tai pitkäaikaistyöttömän työllistymismahdollisuutta, on pidettävä mielessä, että vertailuarvo toimenpiteen tehokkuuden arvioimiselle ei ole täydellinen markkinatilanne vaan optimaalista heikompi tilanne; vaihtoehto tuetuille työpaikoille alentuneesti työkykyisille työntekijöille on todennäköisesti työttömyys ja passiivinen korvausten saaminen.

[44] Korvausvaikutus: tuella palkattu henkilö täyttää työpaikan, johon muutoin olisi palkattu toinen henkilö.

[45] Hukkavaikutus: työnantaja olisi palkannut samantyyppisen henkilön ilman ulkopuolista rahoitustukea.

2.4.13. Päätelmät

Työpaikkojen luomiseen ja koulutuksen lisäämiseen liittyvä markkinoiden toiminnan riittämättömyys, esimerkiksi (oletetusti tai tosiasiallisesti) vähemmän tuottavien työntekijöiden syrjäytyminen työmarkkinoilta nykyisellä palkkatasolla, on laajasti tunnustettu tosiasia (ks. 2.4.1 jakso). Komissio tunnustaa, että on oikeutettua toteuttaa yhteisön tai valtion toimenpiteitä markkinoiden riittämättömyyden korjaamiseksi. Tämä käy ilmi komission myönteisestä suhtautumisesta näihin tavoitteisiin myönnettyyn valtiontukeen: komissio on tehnyt erittäin vähän kielteisiä päätöksiä tällaista tukea koskevissa asioissa ja se on hiljattain tarkistanut valtiontukisääntöjä helpottaakseen tuen myöntämistä työpaikkojen luomiseen, epäedullisessa asemassa olevien ja alentuneesti työkykyisten henkilöiden palkkaamiseen sekä erilaisiin koulutustoimenpiteisiin.

Jotta voitaisiin toteuttaa Lissabonissa sovitut taloudelliset ja sosiaaliset uudistustavoitteet, on kannustettava lisäämään koulutuksen ja työllistämisen tukemista. Kilpailupolitiikka täydentää ja vahvistaa muita yhteisön politiikanaloja, joilla toteutetaan Lissabonin strategiaa [46]. Kyseisessä strategiassa tunnustetaan, että tarvitaan enemmän työpaikkoja EU:n kilpailukyvyn parantamiseksi ja osallisuutta edistävämmän EU:n luomiseksi. Huomattavasti korkeamman työllisyysasteen saavuttaminen edellyttää suuria tietopääomainvestointeja, suuressa määrin jatkokoulutuksen muodossa.

[46] Komission tiedonanto: Ennakoiva kilpailupolitiikka kilpailukykyiselle Euroopalle (julkaistaan pian).

Useimmat yksityisille yrityksille työllisyys- ja koulutustavoitteisiin myönnetyt julkiset tuet eivät ole valtiontukea, koska ne eivät täytä perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan neljää arviointiperustetta. Jos tällaiset toimenpiteet kuitenkin toteutetaan valtiontuen muodossa, tuen valvonnalla varmistetaan jatkossakin, että ehdotettujen tukien kilpailua vääristävät vaikutukset jäävät mahdollisimman vähäisiksi. Toisaalta valvonnalla ei luoda esteitä yhteisön tavoitteita ajaville toimintalinjoille, joiden osalta