Tässä kertomuksessa esitetään vuosien 2014–2020 oikeusalan ohjelmalla tähän mennessä saavutetut tulokset ja sen täytäntöönpanoon liittyvät laadulliset ja määrälliset näkökohdat, kuten oikeusalan ohjelman perustamisesta kaudelle 2014–2020 annetun asetuksen , jäljempänä ’asetus’, 14 artiklan 2 kohdan c alakohdassa edellytetään. Kertomuksessa ei arvioida oikeusalan ohjelman vaikutusten pitkän aikavälin vaikutuksia ja kestävyyttä. Tämä rajoitus johtuu siitä, että noin 30 prosenttia oikeusalan ohjelmasta rahoitetuista hankkeista on edelleen käynnissä. Tilannetta on vaikeuttanut covid-19-pandemia, jonka vuoksi useiden hankkeiden kestoa on pidennetty.

Myös Eurooppa-neuvosto on vahvistanut nämä perussopimuksessa vahvistetut, oikeusalueella oikeudellisesti sitovat säännökset Tukholman ohjelmassa. Lain ja oikeuden Euroopan toteuttaminen on yksi EU:n poliittisista painopisteistä, ja vuosien 2014–2020 oikeusalan ohjelma on yksi niistä välineistä, joilla tämän tavoitteen saavuttamista edistetään.

Tällä osa-alueella rahoitettujen toimien tavoitteena on tarjota EU:n kansalaisille tehokkaita oikeussuojakeinoja EU:n oikeuden rikkomistapauksissa erityisesti, jos kansalaisten on liian vaikea käyttää kansallisia menettelyjä. Ohjelmalla edistetään erityisesti sellaisten EU:ssa kehitettyjen vaihtoehtoisten oikeussuojakeinojen ja muiden kuin oikeussuojakeinojen käyttöä, joilla voidaan tarjota nopea, tehokas ja edullisempi ratkaisu riitoihin esimerkiksi Euroopan oikeusportaalin tukemana. Rahoitettujen toimien tavoitteena on myös edistää kansallisten viranomaisten ja hallintoelinten välistä läheistä yhteistyötä, joka on erityisen tärkeä tiettyjen EU:n oikeuksien toteutumisen kannalta.

Joitakin valituista indikaattoreista on kuitenkin vaikea mitata. Esimerkkinä voidaan mainita oikeudellisen yhteistyön toinen indikaattori, joka määritetään ”eurooppalaisen pidätysmääräyksen mukaisen luovutusmenettelyn keskimääräiseksi pituudeksi”. Tätä indikaattoria, jossa tavoitetta ei saavutettu, on vaikea mitata, koska siihen vaikuttaa ulkoisia tekijöitä. Näitä ovat esimerkiksi EU:n direktiivien erilaiset kansalliset täytäntöönpanoasteet sekä EU:n jäsenvaltioiden eritasoiset oikeuslaitosuudistukset, joilla on merkittävä vaikutus EU:n säännöstön täytäntöönpanoon. Lisäksi esimerkkinä voidaan mainita huumetorjuntapolitiikkaan liittyvät indikaattorit. Kummassakaan indikaattorissa (tutkittujen uusien psykoaktiivisten aineiden lukumäärä ja huumehoidossa olevien opioidien käyttäjien lukumäärä) ei saavutettu tavoitetta. Eurooppalaisen pidätysmääräyksen mukaiseen luovuttamismenettelyyn vaikuttivat ulkoiset tekijät, mutta huumetorjuntapolitiikkaan liittyviin indikaattoreihin vaikuttivat enemmän makrotaloudelliset olosuhteet.

Nyt tehdyssä analyysissa todetaan, että ohjelman johdonmukaisuus muiden EU:n välineiden, ohjelmien ja toimien kanssa on hyvällä tasolla ja ohjelma täydentää niitä hyvin. Siinä korostetaan, että erityisesti oikeusalan koulutuksen osalta aiempien ohjelmien yhdistäminen oikeusalan ohjelmaan on lisännyt johdonmukaisuutta muiden EU:n aloitteiden kanssa. Sama pätee muihin koulutustavoitteisiin, koska ohjelma on vähentänyt päällekkäisyyksien todennäköisyyttä. Tämä tulos vahvistaa väliarvioinnissa esitetyt havainnot. Myös täydentävyys kansallisten hankkeiden kanssa on huomattavaa. Tämä on saavutettu oikeusalan ohjelmasta rahoitettujen toimien kansainvälisellä suunnittelulla, jolla varmistetaan, että kansalliset toimet eivät korvaa tai jäljittele oikeusalan ohjelmasta rahoitettuja toimia. Oikeusalan ohjelma on johdonmukainen myös kansainvälisten velvoitteiden kanssa. Esimerkkinä voidaan mainita Yhdistyneiden kansakuntien kestävän kehityksen Agenda 2030 ‑toimintaohjelma. Esimerkiksi rauhan ja turvallisuuden takaamista koskeva YK:n tavoite liittyy luotavaan oikeudenmukaiseen ja osallistavaan yhteiskuntaan, jossa oikeussuojakeinot ovat kaikkien saatavilla, oikeusvaltioperiaate toteutuu ja oikeuslaitokset ovat läpinäkyviä ja tehokkaita.

Analyysi osoitti ohjelman ja sen toimien olleen erittäin merkityksellisiä. Analyysissa todetaan, että hankkeiden tavoitteet ja toimet ovat merkityksellisiä ohjelman kohteena olevien sidosryhmien tarpeiden kannalta. Toisaalta ohjelman kohteena olevat ryhmät ovat merkityksellisiä ohjelman erityistavoitteiden saavuttamisen kannalta. Tämä johtuu ohjelman rakenteesta, joka on riittävän joustava, jotta painopisteitä voidaan muokata ja mukauttaa kentällä ilmeneviin uusiin tarpeisiin. Joitakin parannuskohteita kuitenkin havaittiin. Yksi niistä on järjestelmällisempi ja avoimempi yhteistyö sidosryhmien kanssa vuotuisissa työohjelmissa esitettyjen toimien ja erityistavoitteiden mukauttamiseksi paremmin ohjelman kohderyhmien tarpeisiin. On myös jatkettava nykyisiä ja onnistuneita toimia ohjelman kohderyhmän laajentamiseksi ja ohjelman kannalta merkityksellisten sidosryhmien lisäämiseksi. Erityisesti uhrien oikeuksien parissa toimivia kansalaisjärjestöjä voitaisiin tukea entistä aktiivisemmin.

Tätä taustaa vasten ohjelman väliarvioinnissa tehty päätelmä pitää edelleen paikkansa: EU:n toiminnan rajoittaminen vaikuttaisi kielteisesti kansallisten ja eurooppalaisten toimijoiden kokonaisvalmiuteen puuttua ongelmiin ohjelman kattamilla osa-alueilla tai toteuttaa sentyyppisiä toimia, joita ohjelmasta rahoitetaan. Oikeusalan ohjelman kautta toteutettavan EU:n toiminnan vähentämisestä tai lopettamisesta seuraisi todennäköisesti merkittäviä vaikeuksia kansainvälisten hankkeiden kehittämisessä. Lisäksi EU:n lainsäädännön ymmärtämisen ja täytäntöönpanon yhdenmukaisuus jäsenvaltioiden välillä heikkenisi.

Tämä vaarantaisi myös innovatiivisten lainsäädäntökehysten hyväksymisen ja huipputason lähestymistapojen käyttöönoton haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien tarpeisiin vastaamiseksi ja uusien välineiden ja käytäntöjen kehittämiseksi. Toisin sanoen EU:n laajuisen strategian tavoitteiden saavuttaminen olisi vaikeaa.

3.6. Oikeudenmukaisuus

Ohjelman oikeudenmukaisuuden osalta tässä arvioinnissa toistetaan väliarvioinnin tulos, jonka mukaan ohjelman kautta myönnetty rahoitus ja tuki ei jakaannu tasaisesti eri kohderyhmille, EU:n jäsenvaltioille ja tuensaajille. Makrotasolla on eroja korkean soveltamisasteen maiden, kuten Belgian, Italian, Espanjan, Saksan, Alankomaiden ja Ranskan, sekä suhteellisen alhaisen soveltamisasteen maiden, kuten Latvian, Puolan, Kroatian, Slovakian ja Kyproksen, välillä. Rahoituksen parempi maantieteellinen jakautuminen osallistujamaiden kesken on siksi keskeinen parannuskohde. Mesotasolla analyysi paljasti, että ohjelman kohderyhmät ovat yleisesti ottaen monipuolistuneet ja niissä on mukana laajemmin erilaisia oikeusalan ammattilaisia. Kuten vuosien 2021–2027 oikeusalan ohjelman oikeusperustassa korostetaan, on kuitenkin tärkeää, että kansalaisjärjestöt osallistuvat enemmän toimiin, joita ohjelmasta rahoitetaan uhrien oikeuksien edistämiseksi. Tämä havainto liittyy alhaiseen soveltamisasteeseen edellä mainituissa maissa. Aliedustettujen maiden kansalaisjärjestöt saattavat tarvita lisätukea, koska niillä ei välttämättä ole tarvittavia valmiuksia hakea oikeusalan ohjelmaan. Mikrotasolla vankemmat ja järjestelmällisemmät seurantatiedot mahdollistaisivat perusteellisemmat tiedot kohderyhmän kokoonpanosta. Tätä voitaisiin helpottaa keräämällä tietoja, jotka on eritelty muun muassa sukupuolen, iän ja vammaisuuden mukaan. Hanketasolla kerätyt tiedot puolestaan tarjoaisivat tietoa makrotason ohjelmasuunnittelua varten, niin että rahoituksen vaikutus ulottuisi entistä monipuolisempaan sidosryhmien joukkoon. Tämä havainto liittyy myös monialaisiin aiheisiin, kuten sukupuolten tasa-arvoon, lasten oikeuksiin ja vammaisten oikeuksiin. Tarkemmat tiedot helpottaisivat siten sellaisten alojen tunnistamista, joilla naisten, miesten, tyttöjen ja poikien sekä vammaisten oikeuksia ei edistetä niin hyvin kuin niitä voitaisiin edistää.

Sukupuolten tasa-arvoa, lasten oikeuksia ja vammaisten oikeuksia koskevien monialaisten painopisteiden edistäminen on erittäin tärkeää oikeusalan ohjelmalle, ja se on vahvistettu myös oikeusperustassa. Erityisesti sukupuolten tasa-arvon ja lasten oikeuksien valtavirtaistamisen periaatteita arvioidaan prosessin aikana ehdotusten laadun perusteella. Vaikka nämä monialaiset painopisteet on sisällytetty tiiviisti ohjelmaan, analyysissa todetaan, että joillakin hakijoilla on vaikeuksia ymmärtää näitä käsitteitä. Tämän seurauksena osassa ohjelmasta rahoitetuista hankkeista ei hyödynnetä niiden mahdollisuuksia edistää sukupuolten tasa-arvoa, lasten oikeuksia ja vammaisten oikeuksia. Vaikka kaikkiin monialaisiin aiheisiin on kiinnitettävä entistä enemmän huomiota, eroja on myös siinä, missä määrin niitä käsitellään ohjelmassa hanketasolla. Vaikka rahoitetuissa hankkeissa kiinnitetään erityistä huomiota sukupuolten tasa-arvoon ja lasten oikeuksiin, vammaisten oikeudet eivät ole niissä yhtä näkyvästi esillä. Näin ollen on kerättävä parempia tietoja tavoitteiden koostumuksesta ja lisättävä hakijoiden tietoisuutta monialaisista aiheista, kuten sukupuolten tasa-arvon valtavirtaistamisesta, lasten oikeuksista ja vammaisten oikeuksista.

3.7. Yksinkertaistamismahdollisuudet

Yksinkertaistamismahdollisuuksista on huomattava, että Euroopan komissio on hyväksynyt tärkeitä muutoksia prosessin tarkistamiseksi, nopeuttamiseksi ja yksinkertaistamiseksi ohjelmakaudella 2014–2020. Vaikka nykyistä hallinnointimallia pidetään asianmukaisena ja hankkeiden tuensaajat ovat suhtautuneet muutoksiin myönteisesti, tuensaajat ovat kuitenkin havainneet joitakin ongelmia ja parantamisen varaa.

Yksinkertaistamismahdollisuuksiin kuuluu muun muassa tarve yksinkertaistaa hakemista ja tulosperusteisia raportointimenettelyjä, parantaa seuranta- ja hallinnointivälineitä tietojen keräämiseksi entistä järjestelmällisemmin saavutetuista tuotoksista, tuloksista ja tavoitteista, sekä auttaa organisaatioita, joilla on vaikeuksia työskennellä vain englanniksi. On kuitenkin huomattava, että koettu taakka ja monimutkaisuus vaihtelevat hankkeiden tuensaajien välillä. Organisaatiot, joilla on suuremmat valmiudet ja enemmän kokemusta hankkeiden soveltamisesta, koordinoinnista ja niihin osallistumisesta, raportoivat paljon helpommasta ja mutkattomammasta tilanteesta kuin pienemmät organisaatiot ja ensikertalaiset hakijat. Seuranta- ja hallinnointivälineiden parannuksista huolimatta on vielä parantamisen varaa erityisesti siltä osin kuin on kyse hakuportaalin mukauttamisesta ohjelmasta tuetuille tuensaajatyypeille tai ensikertalaisten hakijoiden ja tuensaajien tukemisesta välineen käyttämisessä ilman riskiä, että niiden toiminta viivästyy.

4. Päätelmät ja jatkotoimet

Kaiken kaikkiaan oikeusalan ohjelma on ainutlaatuinen rahoitusväline Euroopassa oikeudenhoidon ja yksilöiden oikeuksien alalla. Joustavan rakenteen ansiosta ohjelmassa voidaan reagoida ulkoisiin häiriöihin, kuten covid-19-pandemiaan, ja löytää joustavia ratkaisuja uusiin tarpeisiin ja ongelmiin. Tässä kertomuksessa vuosien 2014–2020 oikeusalan ohjelman jälkiarvioinnin ensimmäisestä osasta vahvistetaan, että ohjelmalla edistetään EU:n arvojen, kuten oikeusvaltioperiaatteen, oikeuslaitoksen riippumattomuuden ja oikeuslaitoksen tehokkuuden, vaalimista. Kertomuksessa korostetaan myös ohjelman keskeistä asemaa jäsenvaltioiden tukemisessa oikeuslaitosten tehostamiseksi. Sidosryhmien haastattelut osoittavat selvästi ohjelman merkityksen tekstissä mainitussa tarkoituksessa. Pitkän aikavälin vaikutuksia ei tunneta, mutta lyhyen aikavälin tulokset näkyvät esimerkiksi parhaiden käytäntöjen vaihdossa ja oikeuslaitosten digitalisoinnissa. Vuosien 2014–2020 ohjelma on jo osoittautunut tärkeäksi välineeksi vastavuoroiseen tunnustamiseen ja keskinäiseen luottamukseen perustuvan eurooppalaisen oikeusalueen luomisessa, mutta on osa-alueita, joilla tulevia oikeusalan ohjelmia on vielä mahdollista parantaa tässä kertomuksessa hahmotellulla tavalla:

·Mukautetaan soveltamissyklin ajoitus sidosryhmien tarpeisiin.

·Parannetaan seurantajärjestelmää, jolla kerätään järjestelmällisemmin tietoja tuotoksista, tuloksista ja kohderyhmistä.

· Varmistetaan kohdennetuilla toimilla varojen tasaisempi maantieteellinen jakautuminen eri osallistujamaille.

·Integroidaan tulosperusteista raportointia ja toteutetaan aloitteita, joilla helpotetaan hakuprosessia sellaisten hakijoiden kannalta, joilla ei tällä hetkellä ole valmiuksia, asiantuntemusta ja kokemusta laadukkaiden ehdotusten laatimiseksi, myös siinä tarkoituksessa, että hankkeissa ei esiintyisi varojen vajaakäyttöä, mikä voisi johtaa tulevaisuudessa entistä vaikuttavampiin, tehokkaampiin, merkityksellisempiin, oikeudenmukaisempiin ja helpommin saavutettaviin oikeusalan ohjelmiin.

Nämä mahdollisuudet huomioon ottaen nykyisessä, vuonna 2021 alkaneessa oikeusalan ohjelmassa on jo otettu huomioon joitakin eriteltyjä seikkoja. Siinä on esimerkiksi otettu käyttöön hanketietojen yksityiskohtaisempi seuranta, jotta saadaan parempi käsitys hankkeen tuotoksista, tuloksista ja kohderyhmistä.