EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 30.9.2021 COM(2021) 597 final 2021/0306(NLE) Ehdotus NEUVOSTON PÄÄTÖS Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun ohjelman toimeenpanevan komitean 72. istunnossa Euroopan unionin puolesta esitettävästä kannasta kansainvälistä suojelua ja kestäviä ratkaisuja kansanterveysuhan yhteydessä koskevan päätelmän hyväksymisen osalta



PERUSTELUT 1.Ehdotuksen aihe Ehdotus koskee päätöstä, jolla vahvistetaan Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun ohjelman toimeenpanevan komitean (jäljempänä ’toimeenpaneva komitea’) 72. istunnossa unionin puolesta esitettävä kanta siltä osin kuin on kyse suunnitelmasta hyväksyä päätelmä, joka koskee kansainvälistä suojelua ja kestäviä ratkaisuja kansanterveysuhan yhteydessä. 2.Ehdotuksen tausta 2.1.Yhdistyneiden kansakuntien talous- ja sosiaalineuvoston 30. huhtikuuta 1958 hyväksymä päätöslauselma Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun ohjelman toimeenpanevan komitean perustamisesta Yhdistyneiden kansakuntien talous- ja sosiaalineuvosto perusti toimeenpanevan komitean 30. huhtikuuta 1958 hyväksytyllä päätöslauselmalla, joka koskee Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun ohjelman toimeenpanevan komitean perustamista (E/RES/672 (XXV)). Päätöslauselman mukaan toimeenpaneva komitea toimii neuvoa-antavana elimenä pakolaisten kansainvälisen suojelun normien ja politiikan alalla.2.2. Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun ohjelman toimeenpaneva komitea Toimeenpanevaan komiteaan kuuluu sekä jäseniä että tarkkailijajäseniä. Jäseniä voivat olla vain valtiot. Tarkkailijajäsenen asema voidaan myöntää sekä valtioille että muille yhteisöille. Toimeenpanevassa komiteassa on nykyisellään 107 jäsenvaltiota, joista 27 on EU:n jäsenvaltioita, 16 tarkkailijavaltiota ja 39 tarkkailijajäsentä, jotka eivät ole valtioita, niiden joukossa Euroopan unioni. Toisin kuin jäsenillä, tarkkailijajäsenillä ei ole äänioikeutta, mutta niillä on oikeus käyttää puheenvuoroja toimeenpanevan komitean julkisissa istunnoissa. Toimeenpanevan komitean työjärjestyksen, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna lokakuussa 2016, 38 artiklan toisessa kohdassa todetaan toimeenpanevassa komiteassa tarkkailijajäseninä olevien hallitustenvälisten järjestöjen osalta, että komitea voi päättää vuosittain pysyvän komitean suosituksesta kutsua komiteassa tarkkailijajäseninä olevia hallitustenvälisiä järjestöjä osallistumaan suljettuihin istuntoihinsa, joissa käsitellään niiden toimivaltaan kuuluvia turvapaikka- ja pakolaiskysymyksiä. Tämän määräyksen perusteella toimenpaneva komitea kutsui Euroopan unionin 5. toukokuuta 2017 osallistumaan sen suljettuihin istuntoihin, jotka koskivat Euroopan unionin toimivaltaan kuuluvia turvapaikka- ja pakolaiskysymyksiä. Toimeenpaneva komitea hyväksyy säännöllisesti pakolaisten suojelua koskevia aihekohtaisia päätelmiä jäsentensä konsensuksen pohjalta. Ne valmistellaan suljetuissa istunnoissa. Valmistelusta vastaavat yhteistyössä Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun, jäljempänä ’UNHCR’, asiantuntijoiden kanssa toimeenpanevan komitean jäsenet ja sellaiset hallitustenväliset järjestöt, jotka on kutsuttu osallistumaan tarkkailijajäseninä kyseisiin suljettuihin istuntoihin. 2.2.Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun ohjelman toimeenpanevan komitean suunniteltu säädös Toimeenpanevan komitean on määrä hyväksyä 4.–8. lokakuuta 2021 pidettävässä 72. istunnossaan kansainvälistä suojelua ja kestäviä ratkaisuja kansanterveysuhan yhteydessä koskeva päätelmä, jäljempänä ’tuleva päätelmä’. Euroopan unioni osallistuu tulevan päätelmän valmisteluun toimeenpanevan komitean kutsusta, jonka se esitti työjärjestyksensä 38 artiklan toisen kohdan nojalla. EU:n jäsenvaltiot, jotka ovat myös toimeenpanevan komitean jäseniä, osallistuvat tulevan päätelmän hyväksymiseen. Tulevan päätelmän luonnos on laadittu 12. ja 18. toukokuuta, 1. kesäkuuta, 16. kesäkuuta ja 8. heinäkuuta 2021 pidetyissä suljetuissa istunnoissa. Sen tarkoituksena on tunnustaa covid-19-pandemian vaikutus pakolaisiin, turvapaikanhakijoihin, paluumuuttajapakolaisiin, kansalaisuudettomiin henkilöihin ja maan sisäisiin pakolaisiin, jäljempänä ’hädänalaiset henkilöt’, ja vastaanottaviin yhteisöihin, palauttaa mieliin kansainvälisen pakolaisoikeuden ja humanitaarisen oikeuden keskeiset periaatteet, joita on noudatettava terveysuhkien yhteydessä, hyödyntää UNHCR:n, valtioiden ja muiden sidosryhmien covid-19-pandemian hoitamiseksi toteutetuista toimista saatuja kokemuksia ja yrittää samalla varmistaa kansainvälisen suojelun saatavuus, myös innovatiivisia välineitä käyttämällä, sekä kannustaa valtioita tukemaan myös jatkossa kestäviä ratkaisuja ja terveydenhuoltopalvelujen saatavuutta hädänalaisia henkilöitä varten. Kaikista johdanto-osan kappaleista ja useimmista toiminnallisista kohdista on sovittu ehdollisesti, ja neljä toiminnallista kohtaa on edelleen avoinna. Päätelmän sovituissa kappaleissa todetaan, että kansainvälinen kansanterveysuhka, kuten covid-19-pandemia, edellyttää maailmanlaajuisia toimia, jotka perustuvat yhtenäisyyteen, solidaarisuuteen ja tehostettuun monenväliseen yhteistyöhön, ja vahvistetaan valtioiden sitoutuminen kansainväliseen solidaarisuuteen sekä vastuun ja taakan jakamiseen. Siinä otetaan huomioon valtioiden oikeus toteuttaa toimenpiteitä kansanterveyden suojelemiseksi ja muistutetaan, että tällaiset toimenpiteet on pantava täytäntöön tavalla, joka on johdonmukainen kansainvälisen oikeuden mukaisten valtioiden velvoitteiden kanssa, mukaan lukien kansainvälinen pakolaisoikeus, ihmisoikeudet ja soveltuvin osin kansainvälinen humanitaarinen oikeus. Päätelmässä todetaan, että valtioilla on suvereeni toimivalta säännellä toisen maan kansalaisten maahantuloa noudattaen kaikilta osin palauttamiskiellon periaatetta sekä sovellettavaa kansainvälistä oikeutta, kansainvälinen pakolaisoikeus mukaan luettuna. Kansanterveysuhkien laajempien vaikutusten osalta tulevassa päätelmässä kannustetaan valtioita pyrkimään siihen, että entistä useampi hädänalainen henkilö pääsisi terveydenhuoltopalvelujen piiriin, ja kartoittamaan erityisiä terveyteen liittyviä tarpeita ja esteitä kansanterveysuhkien yhteydessä, mielenterveys ja psykososiaalinen hyvinvointi mukaan lukien, ja puuttumaan niihin. Lisäksi päätelmässä kehotetaan valtioita ja muita kumppaneita tukemaan kiireellisesti rahoitusta sekä turvallisten ja tehokkaiden diagnoosimenetelmien, hoitojen ja rokotteiden tasapuolista jakelua. Maahantulon ja liikkumisen sekä turvapaikkaoikeuden rajoitusten osalta tulevassa päätelmässä suhtaudutaan myönteisesti valtioiden toteuttamiin toimiin sen varmistamiseksi, että toimenpiteet, jotka on toteutettu rajoilla tapahtuvan maahantulon rajoittamiseksi kansanterveysuhkien yhteydessä, ovat tilapäisiä, syrjimättömiä, välttämättömiä, oikeasuhteisia ja kohtuullisia olosuhteisiin nähden ja että niitä sovelletaan tavalla, jossa kunnioitetaan turvapaikan hakemista ja saamista koskevaa oikeutta ja palauttamiskiellon periaatetta. Siinä suhtaudutaan myönteisesti myös valtioiden ja UNHCR:n toteuttamiin sopeutumistoimiin, joilla varmistetaan jatkuva pääsy turvapaikka- ja kansalaisuudettomuuden määrittämistä koskeviin menettelyihin ja niiden toiminta, rekisteröinti sekä asiakirjojen myöntäminen. Tulevassa päätelmässä todetaan, että on tärkeää varmistaa, että hädänalaisten henkilöiden liikkumisrajoitukset kansanterveyden suojelemiseksi ovat syrjimättömiä, lailla säädettyjä, välttämättömiä, olosuhteisiin nähden kohtuullisia ja muutoin kansainvälisen oikeuden mukaisia. Päätelmässä myös suhtaudutaan myönteisesti säilöönoton vaihtoehtojen käyttöön, joilla varmistetaan kansanterveystoimenpiteiden noudattaminen. Kestävien ratkaisujen osalta tulevassa päätelmässä ilmaistaan huoli covid-19-pandemian vaikutuksesta kestävien ratkaisujen löytämiseen, korostetaan niiden merkitystä ja kehotetaan sitoutumaan edelleen mahdollistavien olosuhteiden edistämiseen lähtömaissa, mukaan lukien toimet, joilla puututaan perimmäisiin syihin ja pannaan täytäntöön pakolaisten vapaaehtoinen paluu turvallisesti ja ihmisarvoisesti, sekä kestävä uudelleenkotouttaminen. Päätelmässä kehotetaan myös tukemaan uudelleensijoittamista ja helpottamaan pääsyä täydentäville väylille, kuten perheenyhdistämiseen, työmarkkinoille ja opiskelumahdollisuuksiin, kansallisen lainsäädännön mukaisesti. EU:n toimivaltaan kuuluvat asiat, joista ei ole toistaiseksi päästy alustavaan sopimukseen suljetuissa istunnoissa, ovat seuraavat:

1. seksuaalisen ja sukupuoleen perustuvan väkivallan uhrien sisällyttäminen ”hädänalaisten henkilöiden” joukkoon, kun valtioita kannustetaan edistämään mielenterveydellistä ja psykososiaalista hätäapua tällaisille henkilöille sekä vahvistamaan tällaisia toimenpiteitä edelleen muun muassa kansainvälisen tuen avulla (toiminnallinen 6 kohta); 2. Iranin ehdottamassa kohdassa kehotetaan painokkaasti kaikkia valtioita pidättymään yksipuolisista pakkotoimista, jotka voivat vaikuttaa kielteisesti vastaanottajamaiden valmiuksiin suojella pakolaisia ja kaventaa humanitaarista toimintatilaa, erityisesti meneillään olevan pandemian aikana (toiminnallinen 7 bAlt kohta). Iran esitti tämän ehdotuksen hyvin myöhäisessä neuvotteluvaiheessa, ja ehdotus saatetaan vielä hylätä menettelyllisistä syistä; 3. viittaus seksuaali- ja lisääntymisterveydenhuollon palvelujen sekä rokotteiden sisällyttämiseen hädänalaisten henkilöiden ja heitä vastaanottavien yhteisöjen humanitaarisiin tarpeisiin, joita valtioita kehotetaan päätelmässä arvioimaan ja käsittelemään humanitaarisen avun osatekijöinä kansanterveysuhkien yhteydessä (uudelleennumeroitu toiminnallinen 13 kohta); 4. viittaus perusterveydenhuoltopalveluja ja psykososiaalista tukea täydentäviin seksuaali- ja lisääntymisterveydenhuollon palveluihin, joiden osalta jäsenvaltioita kehotetaan varmistamaan, yhteistyössä UNHCR:n kanssa ja muiden sidosryhmien tuella, että hädänalaisilla henkilöillä on mahdollisuus saada niitä turvallisesti ja luotettavasti (toiminnallinen 14 kohta). 3.Unionin puolesta otettava kanta Unionin olisi tuettava kansainvälistä suojelua ja kestäviä ratkaisuja kansanterveysuhan yhteydessä koskevan toimeenpanevan komitean päätelmän hyväksymistä. Unionin olisi annettava tukensa jo sovituille päätelmän osille ja vahvistettava kantansa niihin vielä avoinna oleviin kysymyksiin, jotka kuuluvat EU:n toimivaltaan. EU:n olisi tuettava sitä, että terveysuhan yhteydessä noudatetaan kansainvälisen pakolaisoikeuden periaatteita, erityisesti palauttamiskiellon periaatetta, joka on myös EU:n turvapaikkalainsäädännön mukainen. Periaate on vahvistettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 78 artiklassa sekä kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26. kesäkuuta 2013 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2013/32/EU, jäljempänä ’turvapaikkamenettelydirektiivi’, ja vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13. joulukuuta 2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2011/95/EU, jäljempänä ’aseman määrittelyä koskeva direktiivi’ ja on Euroopan unionin perusoikeuskirjan 18 artiklassa ja 19 artiklan 2 kohdassa taattu perusoikeus. EU:n olisi myös nykyisen EU:n säännöstön ja politiikan mukaisesti tuettava sitä, että maahantulorajoituksia ja muita toimenpiteitä, joilla rajoitetaan maahantuloa rajoilla kansanterveysuhkien yhteydessä, sovelletaan tavalla, jolla turvataan kansanterveys ja kunnioitetaan samalla turvapaikan hakemista ja saamista koskevaa oikeutta ja palauttamiskiellon periaatetta. EU:n olisi myös suhtauduttava myönteisesti ja tuettava sitä, että valtiot ovat toteuttaneet sopeutumistoimia varmistaakseen jatkuvan pääsyn turvapaikka- ja kansalaisuudettomuuden määrittämistä koskeviin menettelyihin ja niiden toiminnan, rekisteröinnin ja asiakirjojen myöntämisen sekä muut asiaankuuluvat prosessit hädänalaisille henkilöille, mukaan lukien teknologian käyttö etähaastatteluissa. Turvapaikkamenettelyyn pääsystä säädetään turvapaikkamenettelydirektiivissä (2013/32/EU) perusperiaatteena ja takeena erityisesti direktiivin soveltamisalaa koskevassa 3 artiklassa, jonka mukaan sitä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioiden alueella, myös niiden rajoilla, aluevesillä tai kauttakulkualueilla tehtyihin hakemuksiin, ja 6 artiklassa, joka koskee pääsyn myöntämistä menettelyyn rekisteröinnin kautta ja sen varmistamista, että henkilöllä on tosiasiallinen mahdollisuus jättää hakemus. Pakolaisten oikeusasemaa koskevan 28. heinäkuuta 1951 tehdyn Geneven yleissopimuksen, sellaisena kuin se on muutettuna 31 päivänä tammikuuta 1967 tehdyllä New Yorkin pöytäkirjalla, jäljempänä ’vuoden 1951 yleissopimus ja sen vuoden 1967 pöytäkirja’, mukainen palauttamiskiellon periaate on vahvistettu tämän direktiivin nojalla. Periaatetta on noudatettava erityisesti poikettaessa oikeudesta jäädä maahan hakemusten käsittelyn ajaksi tai sovellettaessa turvallisen alkuperämaan käsitettä tai turvallisen kolmannen maan käsitettä. Komissio antoi vuonna 2016 ehdotuksen kansainvälistä suojelua unionissa koskevan yhteisen menettelyn perustamisesta ja direktiivin 2013/32/EU kumoamisesta. Siinä noudatetaan samoja periaatteita ja takeita. Vaikka kolmansien maiden kansalaisten tavanomaisiin maahantuloedellytyksiin sisältyy Schengenin rajasäännöstössä vaatimus siitä, että henkilö ei aiheuta uhkaa kansanterveydelle missään jäsenvaltiossa, tämä ei vaikuta pakolaisten ja kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden oikeuksiin, etenkään palauttamiskiellon osalta. Komissio antoi 16. maaliskuuta 2020 Euroopan parlamentille, Eurooppa-neuvostolle ja neuvostolle tiedonannon, jossa se kehotti ottamaan käyttöön EU:hun suuntautuvaa muuta kuin välttämätöntä matkustamista koskevan väliaikaisen rajoituksen covid-19-pandemian vuoksi, ja 30. kesäkuuta 2020 neuvosto antoi suosituksen EU:hun suuntautuvaa muuta kuin välttämätöntä matkustamista koskevasta väliaikaisesta rajoituksesta ja tällaisen rajoituksen mahdollisesta poistamisesta. Siinä säädetään poikkeuksista näihin väliaikaisiin rajoituksiin henkilöille, jotka tarvitsevat kansainvälistä suojelua tai joille on myönnettävä pääsy jäsenvaltioiden alueelle muista humanitaarisista syistä. Komission 16. huhtikuuta 2020 antamissa ohjeissa todetaan, että toimenpiteiden, joita jäsenvaltiot toteuttavat koronavirustaudin leviämisen rajoittamiseksi, olisi perustuttava riskinarviointeihin ja tieteellisiin lausuntoihin ja oltava oikeasuhteisia. Kaikkien turvapaikka-, palauttamis- ja uudelleensijoittamisasioita koskevien rajoitusten on oltava oikeasuhteisia, ne on pantava täytäntöön syrjimättömästi ja niissä on otettava huomioon palauttamiskiellon periaate ja kansainvälisen oikeuden mukaiset velvoitteet. EU:n olisi oltava tukemassa sen palauttamista mieleen, että on tärkeää varmistaa, että hädänalaisten henkilöiden liikkumisrajoitukset kansanterveyden suojelemiseksi ovat syrjimättömiä, laissa säädettyjä, välttämättömiä, olosuhteisiin nähden kohtuullisia ja muutoin kansainvälisen oikeuden mukaisia, ja suhtauduttava myönteisesti säilöönoton vaihtoehtoihin. Säilöönotto ja vapaan liikkuvuuden rajoitukset kuuluvat kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista 26. kesäkuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/33/EU, jäljempänä ’vastaanotto-olosuhteita koskeva direktiivi’,,johon viitataan turvapaikkamenettelydirektiivin säilöönottoa koskevassa 26 artiklassa, soveltamisalaan, ja erityisesti asuinpaikkaa ja liikkumisvapautta koskevan 7 artiklan ja säilöönottoa koskevan 8–11 artiklan soveltamisalaan. Ennen kuin jäsenvaltiot määräävät turvapaikanhakijoiden säilöönotosta, niiden on ensin harkittava lievempiä vaihtoehtoisia toimenpiteitä. Kyseisen direktiivin 8 artiklan 3 kohdan e alakohdassa säädetään säilöönoton mahdollisuudesta, jos se on tarpeen kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen vuoksi. EU:n olisi tuettava voimassa olevien EU:n sääntöjen mukaisesti sitä, että jäsenvaltiot varmistavat perusterveydenhuoltopalvelujen ja psykososiaalisen tuen luotettavan ja turvallisen saatavuuden hädänalaisille henkilöille. Vastaanotto-olosuhteiden osalta jäsenvaltiot voivat asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa käyttää vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin 2013/33/EU mukaista mahdollisuutta ja poikkeuksellisesti vahvistaa kohtuulliseksi ja mahdollisimman lyhyeksi ajaksi aineellisia vastaanotto-olosuhteita koskevat yksityiskohtaiset säännöt, jotka poikkeavat tavallisista säännöistä. Tällaisten yksityiskohtaisten sääntöjen on joka tapauksessa katettava perustarpeet, mukaan lukien terveydenhuolto, joita koskevista yksityiskohtaisista säännöistä säädetään vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin 19 artiklassa. Kestävien ratkaisujen osalta ja voimassa olevien EU:n sääntöjen ja politiikan mukaisesti – erityisesti Eurooppa-neuvoston ja oikeus- ja sisäasioiden neuvoston eri päätelmissä, muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksessa, vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotoutumista koskevassa EU:n strategiassa, kotouttamista ja osallisuutta koskevassa toimintasuunnitelmassa vuosiksi 2021–2027 ja ehdotuksessa asetukseksi unionin uudelleensijoittamiskehyksen käyttöönotosta – EU:n olisi tuettava huolen ilmaisemista covid-19-epidemian vaikutuksista kestävien ratkaisujen etsimiseen, korostettava niiden merkitystä ja kehotettava jatkamaan a) mahdollistavien olosuhteiden edistämistä lähtömaissa, myös toimia, joilla puututaan perimmäisiin syihin ja pannaan täytäntöön pakolaisten vapaaehtoinen paluu, b) uudelleensijoittamisen tukemista ja c) pääsyn helpottamista täydentäville väylille, kuten perheenyhdistämiseen, työmarkkinoille ja opiskelumahdollisuuksiin, kansallisen lainsäädännön mukaisesti ja d) omatoimisuuden helpottamista ja kotoutumismahdollisuuksien tarjoamista. Vielä ratkaisematta olevien kysymysten osalta EU:n olisi 1. tuettava seksuaalisen ja sukupuoleen perustuvan väkivallan uhrien sisällyttämistä ”hädänalaisten henkilöiden” joukkoon, kun valtioita kannustetaan edistämään mielenterveydellisen ja psykososiaalisen hätäavun saatavuutta tällaisille henkilöille ja vahvistamaan tällaisia toimenpiteitä edelleen muun muassa kansainvälisen tuen avulla (toimintaohjelma 6); Kuten sukupuolten tasa-arvoa koskevassa EU:n strategiassa 2020–2025 todetaan, Euroopan unioni tekee kaikkensa ehkäistäkseen ja torjuakseen sukupuoleen perustuvaa väkivaltaa, tukeakseen ja suojellakseen uhreja ja saattaakseen tekijät vastuuseen teoistaan. Ehdotettu toiminnallinen 6 kohta ei luo oikeudellista velvoitetta, vaan siinä ainoastaan kannustetaan jäsenvaltioita puuttumaan mielenterveyskysymyksiin ja psykososiaaliseen hyvinvointiin pandemian torjunnassa edistämällä mielenterveydellisen ja psykososiaalisen hätäavun saatavuutta hädänalaisille henkilöille. Jäsenvaltiot ovat jo nyt velvollisia tarjoamaan kansainvälistä suojelua hakeville henkilöille sairauksien ja vakavien mielenterveyshäiriöiden kannalta välttämätöntä hoitoa vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin mukaisesti ja ottamaan huomioon sukupuoleen ja ikään liittyvät seikat. Aseman määrittelyä koskevan direktiivin mukaan olisi varmistettava, että kansainvälistä suojelua saavilla on mahdollisuus saada terveydenhuoltoa, sekä fyysinen terveydenhoito että mielenterveyspalvelut mukaan lukien. Tähän sisältyy tarvittaessa mielenterveyshoitopalvelujen tarjoaminen kansainvälistä suojelua saaville henkilöille, joilla on erityistarpeita, kuten kidutuksen, raiskauksen tai muun vakavan henkisen, fyysisen tai seksuaalisen väkivallan uhreiksi joutuneille henkilöille. 2. tuettava seksuaali- ja lisääntymisterveydenhuollon palvelujen sekä rokotteiden sisällyttämistä hädänalaisten henkilöiden ja heitä vastaanottavien yhteisöjen humanitaarisiin tarpeisiin, joita valtioita kehotetaan päätelmässä arvioimaan ja käsittelemään humanitaarisen avun osatekijöinä kansanterveysuhkien yhteydessä (uudelleennumeroitu toiminnallinen 13 kohta). Koska EU:n ehdottama (1 kohta) kanta on, että seksuaalisen ja sukupuoleen perustuvan väkivallan uhreja olisi pidettävä ”hädänalaisina henkilöinä”, näiden henkilöiden suojelun tarpeisiin sisältyy myös seksuaali- ja lisääntymisterveydenhuollon palvelujen kautta annettava tuki.

Terveys on humanitaarisen avun keskeinen osa-alue. Covid-19-pandemian puhkeamisen jälkeen Team Europe, joka yhdistää EU:n, sen jäsenvaltioiden ja eurooppalaisten rahoituslaitosten resursseja, on tarjonnut rahoitustukea pandemian sosioekonomisten seurausten lieventämiseksi. Euroopan unionille on erittäin tärkeää taata turvallisten ja kohtuuhintaisten, pääasiassa COVAX-yhteistyömekanismin kautta toimitettavien, covid-19-rokotteiden saatavuus kaikkialla maailmassa, erityisesti matalan ja keskitulotason maissa. 3. tuettava nimenomaista viittausta hädänalaisille henkilöille suunnattuihin seksuaali- ja lisääntymisterveydenhuollon palveluihin keinona edistää sukupuolten tasa-arvoa ja naisten vaikutusmahdollisuuksien lisäämistä kansanterveysuhkiin liittyvien vastatoimien kaikissa vaiheissa (toiminnallinen 14 kohta). Vastaanotto-olosuhteita koskevassa direktiivissä (19 artikla), aseman määrittelyä koskevassa direktiivissä (30 artikla) tai vuonna 2016 annetussa ehdotuksessa uudelleenlaadituksi direktiiviksi (18 artikla) ei säädetä nimenomaisesti seksuaali- ja lisääntymisterveydenhuollon palvelujen tarjoamisesta. Niissä säädetään, että jäsenvaltioiden on huolehdittava tarvittavasta terveydenhuollosta, johon kuuluu ainakin ensiapu sekä sairauksien ja vakavien mielenterveyshäiriöiden kannalta välttämätön hoito, ja järjestettävä tarpeellinen lääketieteellinen tai muunlainen hoito, tarvittaessa myös asianmukainen mielenterveyshoito, hakijoille, joilla on erityisiä vastaanottotarpeita. Sen vuoksi on aiheellista vahvistaa EU:n kanta tähän kysymykseen. 4. torjuttava kaikki toiminnalliseen 7 bAlt kohtaan sisältyvät ehdotukset päätelmään sisällytettävästä viittauksesta, jonka mukaan valtioita kehotetaan olemaan käyttämättä yksipuolisia pakkokeinoja, jotka voivat vaikuttaa kielteisesti vastaanottajamaiden valmiuksiin suojella pakolaisia ja kaventaa humanitaarista toimintatilaa. Rajoittavat toimenpiteet (pakotteet) ovat EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) olennainen väline, jolla EU pystyy toimimaan tarvittaessa konfliktien estämiseksi tai reagoimaan puhkeamassa tai käynnissä oleviin kriiseihin. On joka tapauksessa aiheellista vahvistaa kanta, joka esitetään toimeenpanevassa komiteassa unionin puolesta, koska tuleva päätelmä voi vaikuttaa edellä esitettyihin vastaanotto-olosuhteita koskevaan direktiiviin ja turvapaikkamenettelydirektiiviin sisältyviin yhteisiin sääntöihin. 4.Oikeusperusta 4.1.Menettelyllinen oikeusperusta 4.1.1.Periaatteet Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 218 artiklan 9 kohdassa määrätään päätöksistä ”sopimuksella perustetussa elimessä unionin puolesta esitettävien kantojen vahvistamisesta, silloin kun tämän elimen on annettava säädöksiä, joilla on oikeusvaikutuksia, lukuun ottamatta säädöksiä, joilla täydennetään tai muutetaan sopimuksen institutionaalisia rakenteita”. SEUT-sopimuksen 218 artiklan 9 kohtaa sovelletaan riippumatta siitä, onko unioni kyseisessä sopimuksessa mainitun elimen jäsen tai kyseisen sopimuksen osapuoli. Ilmaisu ”säädökset, joilla on oikeusvaikutuksia” kattaa myös säädökset, joilla on oikeusvaikutuksia kyseiseen elimeen sovellettavan kansainvälisen oikeuden nojalla. Se kattaa myös välineet, joilla ei ole sitovaa vaikutusta kansainvälisen oikeuden nojalla mutta jotka ”voivat vaikuttaa ratkaisevasti sen säännöstön sisältöön, jonka unionin lainsäätäjä antaa”. 4.1.2.Soveltaminen käsillä olevassa asiassa Toimeenpaneva komitea on sopimuksella perustettu elin, sillä se on perustettu Yhdistyneiden kansakuntien talous- ja sosiaalineuvoston 30. huhtikuuta 1958 hyväksymällä päätöslauselmalla, joka koskee Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun ohjelman toimeenpanevan komitean perustamista. Päätelmä, joka toimeenpanevan komitean on tarkoitus antaa, on säädös, jolla on oikeusvaikutuksia. Vaikka toimeenpanevan komitean päätelmät eivät ole oikeudellisesti sitovia, ne edistävät osaltaan pakolaisten suojelua koskevien kansainvälisten normien tulkintaa ja kehittämistä. Niillä on tärkeä rooli määritettäessä tapaa, jolla vuoden 1951 yleissopimusta ja vuoden 1967 pöytäkirjaa tulkitaan ja sovelletaan. Pakolaisasiain päävaltuutetun virasto (UNHCR) käyttää toimeenpanevan komitean päätelmiä hoitaessaan velvoitettaan huolehtia vuoden 1951 yleissopimuksen ja vuoden 1967 pöytäkirjan määräysten soveltamisen valvonnasta, jota niiden osapuolten on vuoden 1951 yleissopimuksen 35 artiklan mukaisesti helpotettava. Toimeenpanevan komitean päätelmillä on lisäksi osansa pakolaisten kansainvälisen suojelujärjestelmän kehittämisessä tavalla, jolla täydennetään ja vahvistetaan vuoden 1951 yleissopimusta ja vuoden 1967 pöytäkirjaa. Osapuolet ovat sitoutuneet tähän kehitystyöhön ja YK:n yleiskokous on suhtautunut siihen myönteisesti. Päätelmät tarjoavat näyttöä kansainvälisen tapaoikeuden jo vakiintuneista säännöistä tai johtavat oikeuden muodostumiseen. Niille annetaan toisinaan huomattava painoarvo kansallisissa ja kansainvälisissä tuomioistuimissa, esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 18 artiklassa taataan oikeus turvapaikkaan vuoden 1951 yleissopimuksen ja vuoden 1967 pöytäkirjan määräysten mukaisesti. EU:n johdettu oikeus perustuu vuoden 1951 yleissopimukseen ja sen vuoden 1967 pöytäkirjaan: Yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä perustuu vuoden 1951 yleissopimuksen ja vuoden 1967 pöytäkirjan täysimääräiseen ja kokonaisvaltaiseen soveltamiseen ja vahvistaa palauttamiskiellon periaatteen (ks. aseman määrittelyä koskevan direktiivin, vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin ja turvapaikkamenettelydirektiivin johdanto-osan 3 kappale). Aseman määrittelyä koskevassa direktiivissä vahvistetaan pakolaisaseman määrittelyä ja sisältöä koskevat vaatimukset, jotka ohjaavat jäsenvaltioiden toimivaltaisia kansallisia elimiä vuoden 1951 yleissopimuksen soveltamisessa (johdanto-osan 23 kappale). Siinä vahvistetaan myös toissijaisen suojeluaseman määrittelyä ja sisältöä koskevat vaatimukset. Toissijainen suojelu täydentää vuoden 1951 yleissopimuksessa vahvistettua pakolaisten suojelua, ja se on siihen nähden erillinen (johdanto-osan 33 kappale, ks. myös turvapaikkamenettelydirektiivin johdanto-osan 25 perustelukappale). Lopuksi sen täytäntöönpanoa olisi arvioitava erityisesti palauttamiskieltoa koskevien jäsenvaltioiden kansainvälisten velvoitteiden kehityksen osalta (johdanto-osan 48 kappale). Vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin (johdanto-osan 15 kappale) mukaan hakijoiden säilöönotossa olisi sovellettava periaatetta, jonka mukaan henkilöä ei pitäisi ottaa säilöön vain siitä syystä, että hän hakee kansainvälistä suojelua, ja olisi erityisesti noudatettava jäsenvaltioiden kansainvälisiä oikeudellisia velvoitteita ja vuoden 1951 yleissopimuksen 31 artiklan määräyksiä. Nämä näkökohdat saattavat olla sovellettavissa tulevaan päätelmään. Tulevassa päätelmässä määrätään vaatimuksista ja sovituista valtioiden käytännöistä, jotka koskevat pääsyä turvapaikkamenettelyihin, hädänalaisten henkilöiden maahantulon ja liikkumisen rajoittamista ja terveydenhuollon tarjoamista terveysuhan yhteydessä covid-19-pandemiasta saatujen kokemusten perusteella. Siinä kehitetään edelleen pakolaisten kansainvälistä suojelujärjestelmää toteamalla, että on tärkeää noudattaa kansainvälisen pakolaisoikeuden periaatteita, erityisesti palauttamiskiellon periaatetta, terveydellisen hätätilan yhteydessä soveltamalla maahantulorajoituksia ja muita toimenpiteitä, joilla rajoitetaan maahantuloa rajoilla kansanterveysuhkien yhteydessä tavalla, jolla kunnioitetaan turvapaikan hakemista ja saamista koskevaa oikeutta ja palauttamiskiellon periaatetta, soveltamalla hädänalaisten henkilöiden liikkumisrajoituksia kansanterveyden suojelemiseksi syrjimättömästi ja vain, jos ne ovat laissa säädettyjä, välttämättömiä, olosuhteisiin nähden kohtuullisia, ja huolehtimalla siitä, että hädänalaisille henkilöille tarjotaan terveydenhuoltoa terveysuhan yhteydessä, ja suhtautumalla myönteisesti sopeutumistoimiin, joilla varmistetaan jatkuva pääsy turvapaikka- ja kansalaisuudettomuuden määrittämistä koskeviin menettelyihin ja niiden toiminta. Edellä mainittuja näkökohtia säännellään EU:n lainsäädännöllä, jota olisi sovellettava yhdenmukaisesti vuoden 1951 yleissopimuksen ja 31 päivänä tammikuuta 1967 tehdyn pöytäkirjan kanssa. Tässä mielessä tuleva päätelmä voi vaikuttaa ratkaisevasti EU:n lainsäädännön sisältöön ja soveltamiseen.

Suunnitellulla säädöksellä ei täydennetä eikä muuteta sopimuksen institutionaalisia rakenteita. Päätösehdotuksen menettelyllinen oikeusperusta on näin ollen SEUT-sopimuksen 218 artiklan 9 kohta. 4.2.Aineellinen oikeusperusta 4.2.1.Periaatteet SEUT-sopimuksen 218 artiklan 9 kohdan mukaan päätöksen aineellinen oikeusperusta riippuu lähinnä sen suunnitellun säädöksen tarkoituksesta ja sisällöstä, jota koskeva kanta esitetään unionin puolesta. Jos suunnitellulla säädöksellä on kaksi eri tarkoitusta tai siinä on kahdenlaisia tekijöitä, ja jos toinen näistä tarkoituksista tai näistä tekijöistä on määriteltävissä toimen pääasialliseksi tarkoitukseksi tai tekijäksi, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen, SEUT-sopimuksen 218 artiklan 9 kohdan nojalla tehtävässä päätöksessä on käytettävä yhtä oikeudellista perustaa, eli sitä, jota toimen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä edellyttää. 4.2.2.Soveltaminen käsillä olevassa asiassa Ehdotetun päätöksen pääasiallinen tarkoitus ja sisältö liittyvät unionin yhteiseen turvapaikkapolitiikkaan. Ehdotetun päätöksen aineellinen oikeusperusta on näin ollen SEUT-sopimuksen 78 artiklan 2 kohta. 4.3.Päätelmät Ehdotetun päätöksen oikeusperustana olisi oltava SEUT-sopimuksen 78 artiklan 2 kohta yhdessä SEUT-sopimuksen 218 artiklan 9 kohdan kanssa. 2021/0306 (NLE) Ehdotus NEUVOSTON PÄÄTÖS Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun ohjelman toimeenpanevan komitean 72. istunnossa Euroopan unionin puolesta esitettävästä kannasta kansainvälistä suojelua ja kestäviä ratkaisuja kansanterveysuhan yhteydessä koskevan päätelmän hyväksymisen osalta EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 78 artiklan 2 kohdan yhdessä sen 218 artiklan 9 kohdan kanssa, ottaa huomioon Euroopan komission ehdotuksen, sekä katsoo seuraavaa: (1)Yhdistyneiden kansakuntien talous- ja sosiaalineuvosto hyväksyi Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun, jäljempänä ’UNCHR’, ohjelman toimeenpanevan komitean perustamista koskevan päätöslauselman 30 päivänä huhtikuuta 1958 annetulla päätöslauselmalla. (2)Päätöslauselman mukaan Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun ohjelman toimeenpaneva komitea toimii neuvoa-antavana elimenä kansainvälistä pakolaissuojelua koskevien normien ja politiikan alalla.

(3)Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun ohjelman toimeenpanevan komitean on määrä hyväksyä 4–8 päivänä lokakuuta 2021 pidettävässä 72. istunnossaan päätelmä kansainvälisestä suojelusta ja kestävistä ratkaisuista kansanterveysuhan yhteydessä. (4)Päätelmä valmistellaan suljetuissa istunnoissa. Valmistelusta vastaavat yhteistyössä UNHCR:n asiantuntijoiden kanssa toimeenpanevan komitean jäsenet ja sellaiset hallitustenväliset järjestöt, jotka on kutsuttu osallistumaan tarkkailijajäseninä kyseisiin suljettuihin istuntoihin. Euroopan unionilla ei ole tarkkailijana äänioikeutta, mutta sillä on oikeus käyttää puheenvuoroja toimeenpanevan komitean julkisissa istunnoissa, ja se kutsutaan osallistumaan toimeenpanevan komitean suljettuihin istuntoihin, jotka koskevat sen toimivaltaan kuuluvia turvapaikka- ja pakolaiskysymyksiä. (5)On aiheellista vahvistaa kanta, joka esitetään Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun ohjelman toimeenpanevassa komiteassa unionin puolesta, koska tuleva päätelmä voi vaikuttaa ratkaisevasti unionin oikeuden sisältöön. (6)Unionin olisi tuettava kansainvälistä suojelua ja kestäviä ratkaisuja kansanterveysuhan yhteydessä koskevan tulevan päätelmän hyväksymistä. (7)Unionin olisi tuettava sitä, että kansainvälisen pakolaisoikeuden periaatteita ja erityisesti palauttamiskiellon periaatetta sekä turvapaikan hakemista ja saamista koskevaa oikeutta noudatetaan terveysuhan yhteydessä ja että liikkumisrajoitukset ovat syrjimättömiä, laissa säädettyjä, olosuhteisiin nähden kohtuullisia ja kansainvälisen oikeuden mukaisia. (8)Unionin olisi myös tuettava sitä, että maahantulorajoitukset ja muut toimenpiteet, joilla rajoitetaan maahantuloa rajoilla kansanterveysuhkien yhteydessä, ovat tilapäisiä, syrjimättömiä, välttämättömiä, oikeasuhteisia ja kohtuullisia olosuhteisiin nähden ja että niitä sovelletaan tavalla, joka turvaa kansanterveyden, samalla kun varmistetaan, että turvapaikan hakemista ja saamista koskevaa oikeutta ja palauttamiskiellon periaatetta noudatetaan, ja että noudatetaan kansainvälisen oikeuden, myös kansainvälisen pakolaisoikeuden, mukaisia sovellettavia velvoitteita. (9)”Hädänalaisiin henkilöihin” kuuluvat pakolaiset, turvapaikanhakijat, paluumuuttajapakolaiset, kansalaisuudettomat henkilöt ja maan sisäiset pakolaiset. Unionin olisi tuettava seksuaalisen ja sukupuoleen perustuvan väkivallan uhrien sisällyttämistä ”hädänalaisten henkilöiden” joukkoon, kun se kannustaa valtioita puuttumaan mielenterveyskysymyksiin ja psykososiaaliseen hyvinvointiin niiden pandemiaan liittyvissä vastatoimissa edistämällä tällaisten henkilöiden mahdollisuuksia saada mielenterveydellistä ja psykososiaalista hätäapua ja kannustamalla vahvistamaan tällaisia toimenpiteitä edelleen muun muassa kansainvälisen tuen avulla. (10)Unionin olisi tuettava seksuaali- ja lisääntymisterveydenhuollon palvelujen sekä rokotteiden sisällyttämistä hädänalaisten henkilöiden ja heitä vastaanottavien yhteisöjen humanitaarisiin tarpeisiin, joita valtioiden on arvioitava ja käsiteltävä humanitaarisen avun osatekijöinä kansanterveysuhkien yhteydessä. (11)Unionin olisi tuettava seksuaali- ja lisääntymisterveydenhuollon palvelujen sisällyttämistä perusterveydenhuoltopalvelujen ja psykologisen tuen tarjoamiseen hädänalaisille henkilöille ainoastaan vastauksena kansanterveysuhkaan. (12)Unionin olisi hylättävä kaikki ehdotukset, jotka liittyvät yksipuolisten pakkokeinojen käyttöön. (13)Unionin kannan esittävät yhdessä ne unionin jäsenvaltiot, jotka ovat Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun ohjelman toimeenpanevan komitean jäseniä. (14)[Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyssä, Irlannin asemasta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta tehdyssä pöytäkirjassa N:o 21 olevien 1 ja 2 artiklan mukaisesti Irlanti ei osallistu tämän päätöksen hyväksymiseen, päätös ei sido Irlantia eikä sitä sovelleta Irlantiin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta mainitun pöytäkirjan 4 artiklan soveltamista.] TAI [Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyssä, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta tehdyssä pöytäkirjassa N:o 21 olevan 3 artiklan mukaisesti Irlanti on ilmoittanut haluavansa osallistua tämän päätöksen hyväksymiseen ja soveltamiseen.] (15) Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyssä, Tanskan asemasta tehdyssä pöytäkirjassa N:o 22 olevien 1 ja 2 artiklan mukaisesti Tanska ei osallistu tämän päätöksen hyväksymiseen, päätös ei sido Tanskaa eikä sitä sovelleta Tanskaan, ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN: 1 artikla Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun ohjelman toimeenpanevan komitean 72. istunnossa unionin puolesta otettava kanta siltä osin kuin on kyse sen päätelmän hyväksymisestä, joka koskee kansainvälistä suojelua ja kestäviä ratkaisuja kansanterveysuhan yhteydessä, perustuu tähän päätökseen liitettyyn toimeenpanevan komitean päätelmien luonnokseen. 2 artikla Jos toimeenpanevan komitean 72. istunnossa tai sitä ennen tehdään liitteessä olevaa asiaa koskevia uusia ehdotuksia, joista ei vielä ole unionin kantaa, unionin kanta määritetään unionin koordinoinnilla ennen kuin toimeenpaneva komitea hyväksyy päätelmän. Tällaisissa tapauksissa unionin kannan on oltava voimassa olevan unionin politiikan ja lainsäädännön mukainen. 3 artikla