Erityiskertomus nro 25/2012 ”Onko ikääntyville työntekijöille tarkoitettujen Euroopan sosiaalirahaston varojen käytön vaikuttavuuden seurantaan välineitä?”





LYHENTEET ESR : Euroopan sosiaalirahasto EU : Euroopan unioni EYVL/EUVL : Euroopan yhteisöjen virallinen lehti / Euroopan unionin virallinen lehti TIIVISTELMÄ I. Euroopan sosiaalirahasto (ESR) kuuluu keskeisiin rahoitusvälineisiin, joilla Euroopan unioni (EU) tukee jäsenvaltioita työllisyyden alalla. Ohjelmakaudella 2007–2013 ESR:n menot ovat yli 75 miljardia euroa. Niiden osuus EU:n koko talousarviosta on noin kahdeksan prosenttia. II. Tarkastuksella pyrittiin selvittämään, missä määrin jäsenvaltiot ja komissio ovat kehittäneet ja käyttäneet välineitä, joiden avulla arvioidaan suunniteltujen tavoitteiden saavuttamista. Tilintarkastustuomioistuin valitsi tarkastettavaksi yhden keskeisistä heikommassa asemassa olevista väestöryhmistä eli ikääntyvät työntekijät. III. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita toimenpideohjelmien suunnittelussa sekä seuranta- ja ar-viointijärjestelmissä. Lisäksi se havaitsi, että komissiolla ei ole EU:n tasolla johdonmukaisia tietoja toiminnan päämääristä, indikaattoreista tai myönnetyistä varoista. IV. Ikääntyvien työntekijöiden työllisyysasteen nostaminen kuuluu EU:n strategisiin päämääriin, mutta jäsenvaltiot ja komissio eivät pysty vahvistamaan, kuinka moni ikääntyvä työntekijä on ESR:n rahoittaman toiminnan ansiosta kouluttautunut uudelleen, löytänyt uuden työpaikan tai säilyttänyt työpaikkansa. Ei niin ikään tiedetä, minkä verran varoja tällaiseen toimintaan on käytetty. V. Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat suositukset: a) Komission olisi vaadittava jäsenvaltioita suunnittelemaan toimenpideohjelmansa siten, että ESR:n varainkäytön tuloksellisuutta voidaan mitata. Kohderyhmät olisi määriteltävä selkeästi. Lisäksi olisi määriteltävä tarkoituksenmukaiset määrälliset toiminnan päämäärät sekä indikaattorit, joiden avulla mitataan tuotoksia, tuloksia ja vaikutuksia kohderyhmätasolla. Komission olisi myös asetettava välitavoitteita ja määritettävä tavoitearvojen tärkeysjärjestys. b) Komission olisi vaadittava, että jäsenvaltiot suunnittelevat seuranta- ja arviointijärjestelmät, joiden avulla voidaan sopivin määräajoin mitata ja selittää edistymistä kaikkien asetettujen tavoitearvojen osalta. c) Komission olisi saatava johdonmukaisia ja luotettavia tietoja jäsenvaltioilta, jotta se voisi antaa asianmukaista tietoa varojen käytöstä ja ESR:n aikaansaamista tuloksista. d) Komission olisi varmistettava jäsenvaltioiden hallinto- ja valvontajärjestelmien arvioinnin ja seurannan yhteydessä, että tuloksellisuusnäkökohdat analysoidaan perusteellisesti. e) Komission olisi parannettava tarkastustensa dokumentointia varmistamalla, että tarkastusten laajuutta ja yhdenmukaisuutta voidaan arvioida tarkastusketjun avulla. JOHDANTO EUROOPAN UNIONIN TYÖLLISYYSTAVOITTEET JA EUROOPAN SOSIAALIRAHASTO 1. Valtion- ja hallitusten päämiehet hyväksyivät vuonna 2000 Lissabonin strategian [1] ja vuonna 2010 Eurooppa 2020 -strategian [2], eli he vahvistivat kummallakin kertaa Euroopan unionin (EU) talous- ja sosiaalistrategian seuraavien kymmenen vuoden ajaksi. Kumpaankin strategiseen asiakirjaan sisältyy kasvun ja työpaikkojen lisäämiseen tähtääviä toimintasuunnitelmia ja niissä asetetaan tavoitteita useille aloille ja erityisesti työllisyydelle. 2. Euroopan sosiaalirahasto (ESR) kuuluu keskeisiin rahoitusvälineisiin, joiden tarkoituksena on auttaa jäsenvaltioita saavuttamaan EU:n työllisyyspolitiikan tavoitteet. Rahaston avulla edistetään työttömien ja heikommassa asemassa olevien integroitumista työmarkkinoille pääasiassa koulutukseen liittyvien tukitoimien avulla. Ohjelmakaudella 2007–2013 ESR:n menot ovat yli 75 miljardia euroa. Niiden osuus EU:n koko talousarviosta on noin kahdeksan prosenttia. TOIMENPIDEOHJELMAT JA YHTEINEN HALLINNOINTI 3. Komissio vastaa yhdessä jäsenvaltioiden kanssa ESR:n täytäntöönpanosta. Tämä tarkoittaa, että tietyt tehtävät on siirretty jäsenvaltioille, mutta komissio kantaa viime kädessä vastuun kaikista EU:n menoista [3]. 4. ESR:a toteutetaan jäsenvaltioiden valmistelemien monivuotisten toimenpideohjelmien kautta. Ohjelmista neuvotellaan komission kanssa ja ne hyväksytään komission päätösten muodossa [4]. Toimenpideohjelma on strateginen asiakirja. Siinä analysoidaan kyseisen maantieteellisen alueen ongelmat ja tarpeet. Ohjelmassa kartoitetaan tukea tarvitsevat heikommassa asemassa olevat väestöryhmät ja asetetaan ESR:n varainkäytön päämäärät. KAAVIO 1 TOIMENPIDEOHJELMA: YLEISKUVA OHJELMASUUNNITTELUSTA, TÄYTÄNTÖÖNPANOSTA JA RAPORTOINNISTA +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. 5. Jäsenvaltiot nimeävät toimenpideohjelmien hallinnoinnista ja täytäntöönpanosta huolehtivat hallintoviranomaiset, joilla on keskeinen vastuu varmistaa, että ohjelmaa toteutetaan vaikuttavasti ja oikein. Niin ollen hallintoviranomaiset perustavat ja ylläpitävät asianmukaisia rahoituksen hallinnointi- ja valvontajärjestelmiä ohjelmasuunnitteluun, valvontaan, seurantaan ja raportointiin liittyviä tehtäviä varten. Hallintoviranomaiset voivat päättää siirtää osan täytäntöönpanotyöstä yhdelle tai useammalle välittävälle elimelle. Hallintoviranomaisten tai välittävien täytäntöönpanoelinten valitsemat palveluntarjoajat toteuttavat hankkeet. Palveluntarjoajat toimittavat hallintoviranomaisille tai välittäville täytäntöönpanoelimille seurantatietoja hankkeen etenemisestä ja hallintoviranomaiset lähettävät tietokoosteen komissiolle vuosittaisten täytäntöönpanokertomusten muodossa [5]. 6. Kaaviossa 1 esitetään yksinkertaistetussa muodossa ESR:n toimia koskevan ohjelmasuunnittelun, täytäntöönpanon ja raportoinnin pääpiirteet. TULOKSELLISUUDEN MITTAAMINEN 7. ESR:n täytäntöönpanossa on, kuten kaikissa EU:n talousarviokohdissa, noudatettava EU:n varainhoitoasetusta ja erityisesti keskeisiä moitteettoman varainhoidon [6] periaatteita eli taloudellisuutta, tehokkuutta ja vaikuttavuutta [7]. Tämä vaatimus onkin sisällytetty rakennerahastoista annettuun asetukseen [8]. 8. Jotta hallintoviranomaiset voisivat raportoida saavutetuista tuloksista, on erittäin tärkeää, että toimenpideohjelmissa täsmennetään alusta alkaen määrälliset toiminnan tavoitteet (tavoitearvot) sekä indikaattorit, joiden avulla mitataan edistymistä toimenpideohjelman aikana. Lisäksi on luotava asianmukaiset järjestelmät, joiden avulla seurataan ja arvioidaan toimenpideohjelman täytäntöönpanoa. TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA 9. Tarkastuksella pyrittiin selvittämään, missä määrin jäsenvaltiot ja komissio ovat ottaneet käyttöön välineitä, joiden avulla arvioidaan ikääntyviä työntekijöitä koskevien ESR:n toimien vaikuttavuutta ohjelmakauden kuluessa. Tarkastuksessa keskityttiin toimenpideohjelmien sisältöön ja etenkin määrällisiin toiminnan tavoitteisiin ja indikaattoreihin sekä seuranta- ja arviointijärjestelmiin. 10. Ikääntyvät työntekijät muodostavat yhden EU:n monivuotisissa strate-gioissa esiin otetuista heikommassa asemassa olevista ryhmistä. Lissabonin strategiassa asetetaan tätä kohderyhmää varten erityinen työllisyystavoite. Ikääntyvät työntekijät ovat tärkeä kohderyhmä myös Eurooppa 2020 -strategian työllisyystavoitteen näkökulmasta [9]. 11. Ohjelmakaudella 2007–2013 ESR:sta rahoitettiin 117 toimenpideohjelmaa, joista 63 liittyi ikääntyviin työntekijöihin ainakin yhdellä seuraavista tavoista: a) Ikääntyvät työntekijät on nimenomaisesti yksilöity toimenpide-ohjelman kohderyhmäksi. b) Toimenpideohjelmassa on määritetty indikaattoreita, joilla seurataan juuri tämän ryhmän kohdalla tapahtuvaa edistymistä. c) Rahoitusta on kohdennettu toimenpiteisiin, joilla edistetään aktiivista vanhenemista ja työurien pidentämistä (EU:n ensisijainen aihealue 67 [10]). 12. Tilintarkastustuomioistuin poimi tarkastukseen näiden 63 toimenpideohjelman joukosta kuusi toimenpideohjelmaa [11]. Niiden osuus on yhteensä 222 miljoonaa euroa eli 22 prosenttia EU:n ensisijaiselle aihealueelle 67 korvamerkitystä kokonaismäärästä (miljardi euroa), ja ne koskevat neljää jäsenvaltiota (Saksa, Italia, Puola ja Yhdistynyt kuningaskunta). 13. Tarkastus kattoi ohjelmakauden 2007–2013 aina toukokuuhun 2011 asti. Tilintarkastustuomioistuin analysoi kunkin tarkastetun toimenpideohjelman hallinnointijärjestelmät ja tarkasti niiden toiminnan tutkimalla paikalla useita hankkeita (2–4 hanketta tapauksesta riippuen). Tarkastajat haastattelivat komission henkilöstöä ja toimittivat asiakirjatarkastuksia. Lisäksi kaikkien 63 toimenpideohjelman osalta (mukaan lukien paikalla tarkastetut toimenpideohjelmat) järjestettiin kyselytutkimus, jonka tarkoituksena oli saada eri hallintoviranomaisilta tietoja niiden käyttämistä järjestelmistä ja siitä, mitä mieltä ne ovat komission antamasta tuesta [12]. HUOMAUTUKSET TOIMENPIDEOHJELMIEN SISÄLTÖ 14. Tässä kertomuksen osassa käsitellään ensin ikääntyvien työntekijöiden määritelmiä sekä todentavaa aineistoa. Tämän jälkeen pohditaan tuloksellisuuden arvioimisessa tarvittavia eri osatekijöitä (tavoitteet, indikaattorit ja tavoitearvot). Kolmanneksi aiheena on hanketavoitteiden yhteys toimenpideohjelman tavoitteisiin. Lopuksi käsitellään komission toteuttamaa arviointia. "IKÄÄNTYVISTÄ TYÖNTEKIJÖISTÄ" ANNETTUJA MÄÄRITELMIÄ EI SOVELLETA TOIMENPIDEOHJELMISSA YHDENMUKAISESTI JA TODENTAVA AINEISTO ON PUUTTEELLISTA "IKÄÄNTYVIÄ TYÖNTEKIJÖITÄ" KOSKEVAT MÄÄRITELMÄT OVAT EPÄYHDENMUKAISIA 15. Lissabonin strategian määritelmän mukaan ikääntyviä työntekijöitä ovat kaikki työikäiset 55–64-vuotiaat henkilöt [13], mutta kyselytutkimus osoittaa, että monet hallintoviranomaiset soveltavat toimenpideohjelmissaan erilaisia ikäryhmäjakoja (yli 45-vuotiaat tai yli 50-vuotiaat 55-vuotiaaksi asti tai vielä siitä eteenpäin; yläikärajaa ei aina ole). Tämä voi selittyä sosio-ekonomisten ja väestönkehitykseen liittyvien tilanteiden erilaisuudella. 16. Ikääntyvän työntekijän määritelmää ei kuitenkaan käytetä yhdenmukaisesti kautta koko asiakirjan eikä eroavuuksia perustella. Havainto koskee neljää kuudesta tarkastetusta toimenpideohjelmasta [14]. Etenkin tarpeidenarvioinnissa käytetty ikäryhmä erosi ensisijaisissa toimintalinjoissa [15] ja/tai niihin liittyvissä toimissa ja tavoitteissa käytetyistä ikäryhmistä (ks. laatikko 1). LAATIKKO 1 TOIMENPIDEOHJELMAN MÄÄRITELMÄÄ "IKÄÄNTYVISTÄ TYÖNTEKIJÖISTÄ" EI KÄYTETÄ YHDENMUKAISESTI KAUTTA KOKO ASIAKIRJAN a) Emilia Romagnan toimenpideohjelmassa yksi ikääntyvien työntekijöiden osalta asetetuista tavoitearvoista ja suunnitellut toimenpiteet liittyvät yli 45-vuotiaiden ikäryhmään, kun taas tilanteen ja tarpeiden kuvauksessa keskitytään 55–64-vuotiaiden ikäryhmään (tilannetta on kuvattu tilastotietoja hyödyntäen). b) Puglian toimenpideohjelmassa ensisijaiseen toimintalinjaan sisältyvät toiminnan tavoitteet ja suunnitellut toimenpiteet liittyvät yli 45-vuotiaiden ikäryhmään. Tilanteen ja tarpeiden kuvaus liittyy kuitenkin ainoastaan 55–64-vuotiaiden ikäryhmään (tilannetta on kuvattu tilastotietoja hyödyntäen). c) Sachsen-Anhaltin toimenpideohjelmassa ja Thüringenin toimenpideohjelmassa tilanteen kuvauksessa ja toimenpideohjelmassa ikääntyviä työntekijöitä ajatellen asetettujen tavoitearvojen kohderyhmän muodostavat 55–64-vuotiaat. Ikääntyville työntekijöille tarkoitettuihin ohjelmiin voivat kuitenkin osallistua yli 50-vuotiaat. PUUTTEELLINEN TODENTAVA AINEISTO 17. Tarpeita koskevista analyyseistä puuttui – vaihtelevassa määrin – määrällisiä tietoja, mikä vaikeutti kansallisen tai alueellisen taustan hahmottamista. Kolmessa kuudesta tarkastetusta toimenpideohjelmasta ei esimerkiksi käytetä konteksti-indikaattoreita, joiden avulla saataisiin määrällisiä tietoja alueen sosioekonomisesta tilanteesta (esimerkiksi työvoimaosuus, työttömyysaste). 18. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yhdessäkään tarkastetuista toimenpideohjelmista ei ollut tuotu selvästi esiin, miten kuvatut toimet kytkeytyivät tavoitteisiin. Puute vaikeuttaa ohjelman johdonmukaisuuden tarkistamista yksilöityjen tarpeiden, valitun strategian ja ensisijaisten toimintalinjojen osalta asetettujen erityisten päämäärien [16] kannalta. 19. Vaikka ikääntyvät työntekijät oli tarkastetuissa toimenpideohjelmissa yksilöity heikommassa asemassa olevaksi ryhmäksi ja vaikka Lissabonin strategiassa ja Eurooppa 2020 -strategiassa on asetettu heitä koskeva työllisyystavoite, oli poikkeuksellista löytää taloudellisia tietoja toimista, jotka kohdennettiin erityisesti heihin [17]. Nykyisessä lainsäädäntökehyksessä säädetään taloudellisten tietojen antamisesta ainoastaan ensi-sijaisten toimintalinjojen osalta. Nimenomaan ikääntyviä työntekijöitä ei ollut valittu yhdenkään tarkastetun toimenpideohjelman ensisijaiseksi toimintalinjaksi. 20. Toimenpideohjelmissa esitetään lisäksi ESR:n määrärahojen ohjeellinen jakautuminen EU:n ensisijaisten aihealueiden kesken [18]. Yhteenkään ensisijaiseen aihealueeseen ei kuitenkaan kuulu erityisesti ikääntyville työntekijöille tarkoitettuja toimia. EU:n ensisijainen aihealue 67 "Aktiivista ikääntymistä ja työuran pidentämistä edistävät toimenpiteet" sisältää nimensä perusteella todennäköisimmin ikääntyviin työntekijöihin keskittyviä toimia [19], mutta eri hallintoviranomaiset ovat tulkinneet tämän ensisijaisen aihealueen sisällön eri tavoin (ks. laatikko 2). 21. Ei siis ole mahdollista tietää, miten paljon varoja toimenpideohjelmissa on kohdennettu ikääntyvien työntekijöiden työllisyyden lisäämiseen. TAVOITTEET, INDIKAATTORIT JA TAVOITEARVOT OVAT PUUTTEELLISIA 22. Tavoitteiden, indikaattoreiden ja tavoitearvojen pitäisi auttaa ymmärtämään toimenpideohjelman tavoitteita ja mahdollistaa saavutusten mittaaminen. Hallintoviranomaisten pitäisi toimenpideohjelmissaan määrittää ESR:n avun saajiksi valitsemiensa eri väestöryhmien osalta tuotos- ja tulosindikaattorit sekä erityistä vaikutusta mittaavat indikaattorit ja kvantifioidut päämäärät, jotta hallintoviranomaiset voisivat tarkistaa toimiensa vaikuttavuuden. LAATIKKO 2 ERILAISIA TULKINTOJA EUROOPAN UNIONIN ENSISIJAISEN AIHEALUEEN 67 SISÄLLÖSTÄ a) Sachsen-Anhaltin toimenpideohjelmassa ensisijainen aihealue 67 kattaa ainoastaan otsakkeen "Aktiivisena eläkkeelle" toimet. Muissa ensisijaisissa aihealueissa on esitetty muita toimia, joilla pyritään parantamaan ikääntyvien työntekijöiden sopeutumista ja työllistymistä. b) Emilia Romagnan toimenpideohjelmassa ensisijainen aihealue 67 sisältää useita erilaisia toimia, joissa ei välttämättä keskitytä ikääntyviin työntekijöihin. c) Englannin ja Gibraltarin toimenpideohjelmassa ensisijainen aihealue 67 ei koostu erikseen määritellyistä toimista, vaan siihen osoitettu määrä perustuu arvioon kaikista kustannuksista, jotka liittyvät yli 50-vuotiaisiin osallistujiin. 23. Kaaviossa 2 esitetään tarkempia tietoja eri osatekijöistä, joita asianmukaisessa tuloksellisuuden arvioinnissa tarvitaan, ja annetaan joitakin esimerkkejä. KAAVIO 2 TOIMENPIDEOHJELMA: YLEISKATSAUS MAHDOLLISIIN TAVOITTEISIIN, INDIKAATTOREIHIN JA TAVOITEARVOIHIN +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission arviointimenetelmiä koskevissa ohjeellisissa suuntaviivoissa Indicative guidelines on evaluation methods: monitoring and evaluation indicators (valmisteluasiakirja N:o 2, elokuu 2006) annettujen määritelmien pohjalta. IKÄÄNTYVIÄ TYÖNTEKIJÖITÄ KOSKEVIA ERITYISIÄ INDIKAATTOREITA JA TAVOITEARVOJA EI OLE MÄÄRITETTY RIITTÄVÄSTI 24. Tarkastetuissa toimenpideohjelmissa ei aina ollut asetettu indikaattoreita ja tavoitearvoja ikääntyneitä työntekijöitä varten, vaikka heidät olisikin yksilöity yhdeksi avun kohderyhmäksi. Sen vuoksi on mahdotonta arvioida, kuinka vaikuttavia heidän tarpeisiinsa kohdistetut toimet ovat (ks. laatikko 3). LAATIKKO 3 IKÄÄNTYVIEN TYÖNTEKIJÖIDEN OSALTA EI OLE MÄÄRITETTY RIITTÄVÄSTI ERITYISIÄ INDIKAATTOREITA JA TAVOITEARVOJA a) Englannin ja Gibraltarin toimenpideohjelmassa on asetettu ikääntyvien työntekijöiden osalta erityiset tuotoksia koskevat tavoitearvot jokaisen heihin liittyvän ensisijaisen toimintalinjan yhteydessä (esimerkiksi ensisijainen toimintalinja 1: kaikista työttömistä ja/tai työelämän ulkopuolella olevista koulutuksen osallistujista 18 prosentin pitäisi olla vähintään 50-vuotiaita). Tulosten tai vaikutusten osalta erityiset tavoitearvot määritetään kuitenkin ensisijaisen toimintalinjan koko osallistujaryhmän eikä nimenomaisesti ikääntyvien työntekijöiden osalta (esimerkiksi ensisijainen toimintalinja N:o 1: 22 prosentilla osallistujista pitäisi olla työpaikka, kun he lähtevät hankkeesta). b) Puglian toimenpideohjelmassa mainitaan ikääntyvät työntekijät kahden ensisijaisen toimintalinjan yhteydessä. Vain yhteen näistä kuitenkin sisältyy erityinen tavoitearvo, joka tässä tapauksessa on erityistä vaikutusta mittaava indikaattori (33,3 prosenttia ikääntyvistä työntekijöistä ja maahanmuuttajista on saanut työpaikan vuoden sisällä hankkeen päättymisestä). Kaikki muut indikaattorit ovat yleisluontoisia ja koskevat vain tuotoksia (esimerkiksi hankkeiden lukumäärä). c) Sachsen-Anhaltin toimenpideohjelmassa työttömät ikääntyvät työntekijät ovat kohderyhmänä ensisijaisessa toimintalinjassa, joka koskee pitkäaikaistyöttömiä ja eräitä pitkäaikaistyöttömyyden uhkaamia heikommassa asemassa olevia työttömien ryhmiä (ensisijainen toimintalinja C). Tässä ensisijaisessa toimintalinjassa on määritetty ikääntyvien työntekijöiden osalta ainoastaan kaksi erityistä määrällistä indikaattoria: yksi tuotosindikaattori (11 prosentin osallistujista pitäisi olla vähintään 55-vuotiaita työttömiä) ja yksi makrotalouden indikaattori (pyritään kaventamaan ainakin neljänneksellä alueellisen osuuden ja keskimääräisen kansallisen osuuden välistä eroa, joka koskee yli 55-vuotiaiden työttömien prosenttisosuutta kaikista työttömistä). Ikääntyviä työntekijöitä varten ei määritetty (kaaviossa 2 annetun määritelmän mukaisia) tulosindikaattoreita eikä erityistä vaikutusta mittaavia indikaattoreita. d) Thüringenin toimenpideohjelmassa ikääntyvät työntekijät on yksilöity yhdeksi kohderyhmäksi, jota koskevat ensisijaiset toimintalinjat A ja C. Vain toimintalinjassa A on määritetty erityisesti ikääntyviä työntekijöitä koskevia tavoitearvoja: kaksi tuotoksia koskevaa määrällistä tavoitearvoa (12000 ikääntyvää osallistujaa pääsee koulutukseen hankkimaan lisäpätevyyttä; kattavuus ikääntyvien työntekijöiden osalta on kymmenen prosenttia) ja makrotaloudellinen tavoitearvo (yli 55-vuotiaiden työvoimaosuus vakiinnutetaan 43,3 prosenttiin). (Kaaviossa 2 annetun määritelmän mukaisia) tuloksiin tai erityisiä vaikutuksiin liittyviä tavoitearvoja ei ole mainittu. 25. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi lisäksi, että indikaattorit liittyvät enimmäkseen tuotoksiin ja tuloksiin eivätkä erityisiin vaikutuksiin. Työpaikan löytymistä voidaan pitää perimmäisenä onnistumisen mittana, kun on kyse toimesta, jonka tarkoituksena on lisätä osallistujien työllisyyttä, mutta tätä päämäärää ei järjestelmällisesti kvantifioida ja mitata tarkastetuissa toimenpideohjelmissa eri kohderyhmien osalta (ks. laatikko 3). PÄÄMÄÄRÄT JA INDIKAATTORIT EIVÄT AINA OLE SUORAAN KYTKÖKSISSÄ EUROOPAN SOSIAALIRAHASTON TOIMIIN 26. Osalla tarkastetuissa toimissa käytetyistä päämääristä ja indikaattoreista ei ole suoraa yhteyttä ESR:n tukitoimiin, mikä vaikeuttaa tuloksellisuuden arvioimista. 27. Tämä koskee toimenpideohjelmissa asetettuja makrotaloudellisia tavoitteita (esimerkiksi ikäryhmän 55–64 osalta tavoitteeksi määritetyn työllisyysasteen saavuttaminen vuoteen 2013 mennessä), sillä näiden päämäärien saavuttamista ei voida varmistaa ESR:n toimilla vaan onnistuminen riippuu – hyvin suureksi osaksi – ulkoisista tekijöistä (kuten taloudellisista olosuhteista, sosiaaliturva- ja eläkejärjestelmästä ja paikallisista investoinneista). Kuudesta tarkastetusta toimenpideohjelmasta kahteen [20] sisältyy tällaisia laaja-alaisia vaikutustavoitteita, jotka koskevat ikääntyviä työntekijöitä. Kyselytutkimuksen kohteena olleista 63 toimenpideohjelmasta 34:ään sisältyy laaja-alaisia vaikutusindikaattoreita. 28. Vastaava merkityksellisyysongelma saattaa ilmetä tapauksissa, joissa hallintoviranomaiset soveltavat indikaattoreita, jotka kattavat myös muita kuin pelkästään ESR:n toimia. Tällainen tilanne havaittiin Puolan toimenpideohjelmassa, jossa eräs tuotosindikaattori koskee kaikkien tukitoimien kaikkia osallistujia riippumatta siitä, mistä lähteestä toimenpiteet rahoitetaan (ESR:sta vai muista rahastoista). VÄLIETAPPEJA JA TÄRKEYSJÄRJESTYSTÄ EI OLLUT MÄÄRITETTY 29. Toimenpideohjelmien päämäärät on tarkoitus saavuttaa ohjelman päättämiseen mennessä eli yhdeksän vuoden kuluessa [21]. (Vuotuisten tai kaksivuotisten) välitavoitteiden asettaminen antaisi hallintoviranomaisille mahdollisuuden havaita toimenpideohjelmien toteutuksen poikkeamat varhain ja ryhtyä korjaaviin toimiin ajoissa. 30. Yhteenkään tarkastetuista toimenpideohjelmista ei sisältynyt välietappeja. Puolassa hallintoviranomaiset kuitenkin asettavat täytäntöönpanoelimille tavoitteita, jotka näiden on saavutettava seuraavan vuoden loppuun mennessä. Englannin ja Gibraltarin toimenpideohjelmassa määrätään, että palveluntarjoajien kanssa tehdään sopimuksia kahden ajanjakson aikana (2007–2010 ja 2011–2013) niin, että talousnäkymien muutokset ja jo saavutetut tulokset voidaan ottaa huomioon. 31. Tärkeysjärjestys antaisi päätöksentekijöille mahdollisuuden selkiyttää sitä, mitkä ovat tärkeimmät tavoitteet, ja lisäksi täytäntöönpanoelimet voisivat toimia sen mukaan. Tärkeysjärjestyksen puuttuessa vaarana on, että päämäärät ovat ristiriitaisia (pitäisikö koulutus esimerkiksi kohdentaa hyvin heikossa asemassa oleville vai pyrkiä siihen, että mahdollisimman suuri prosenttiosuus osallistujista löytää työpaikan) ja että täytäntöönpanoelimet päätyvät epätarkoituksenmukaiseen ratkaisuun. Ainoassakaan tarkastetussa toimenpideohjelmassa ei ollut asetettu erilaisia kvantifioituja päämääriä tärkeysjärjestykseen, ja vain seitsemän 63:sta kyselytutkimuksen kohteena olleesta hallintoviranomaisesta ilmoitti laatineensa tärkeysjärjestyksen. YHTEISIÄ INDIKAATTOREITA EI OLE 32. Kaikille toimenpideohjelmille yhteisiä pakollisia indikaattoreita ei ole asetettu (joskin osallistujia koskevat tuotostiedot on ilmoitettava [22]), joten komissiolla ei ole käytettävissään vakiomuotoisia tuloksellisuustietoja, jotka se voisi koostaa EU:n tasolla. Näin ollen komission ei ole mahdollista raportoida ESR:sta rahoitettujen, ikääntyviä työntekijöitä koskevien toimien kokonaistuloksista ja -vaikutuksista. TOIMENPIDEOHJELMIEN TULOKSIA KOSKEVIA JA ERITYISIÄ VAIKUTUKSIA KOSKEVIA TAVOITTEITA EI OLE OTETTU JÄRJESTELMÄLLISESTI HUOMIOON HANKKEILLE ASETETUISSA EHDOISSA 33. Kuudesta tarkastetusta toimenpideohjelmasta viiden kohdalla tilintarkastustuomioistuin totesi, että hankkeisiin sisältyy tavallisesti vain tuotoksia koskevia kvantifioituja päämääriä (esimerkiksi osallistujamäärä). Vain harvoin edellytetään, että palveluntarjoajien on saatava aikaan tietty tulos tai erityinen vaikutus. Poikkeus tästä on Englannin ja Gibraltarin toimenpideohjelma, jossa asetetut tulosten tavoitearvot on järjestelmällisesti otettu mukaan hanke-ehtoihin [23]. 34. Jos toimenpideohjelman päämääriä ei sisällytetä hankkeisiin, vaarana on, että päämääriä ei saavuteta ohjelmakauden loppuun mennessä tai että valitut hankkeet eivät lainkaan edistä niiden saavuttamista – silloinkaan kun hankkeita voidaan omien kriteereidensä perusteella pitää onnistuneina (ks. laatikko 4). 35. Tuloksia koskevien päämäärien tai erityisten vaikutuksia koskevien päämäärien, jotka palveluntarjoajien olisi saavutettava, sisällyttäminen hankesopimuksiin mahdollistaa lisäksi vaihtoehtoisen hallinnointitavan: hallintoviranomaiset voivat kytkeä palveluntarjoajille maksamansa määrän suuruuden hankkeiden tuloksellisuuteen eikä ainoastaan tosiasiallisiin kuluihin. Tarkastetuista kuudesta toimenpideohjelmasta tätä toimintatapaa käytetään nykyisin järjestelmällisesti vain yhdessä (Englannin ja Gibraltarin hallintoviranomainen), mutta kahdessa muussa sitä sovellettiin rajoitetusti ja yhdessä harkittiin siirtymistä samantapaiseen toimintamalliin [24]. LAATIKKO 4 HANKKEIDEN JA TOIMENPIDEOHJELMIEN TAVOITEARVOJEN VÄLILLÄ HAVAITTIIN EPÄYHDENMUKAISUUTTA a) Emilia Romagnan toimenpideohjelmaan liittyvässä tarjouskilpailuissa ei ilmoiteta tavoitearvoja, ja palveluntarjoajien kanssa tehdyissä sopimuksissa mainitaan vain edellytetty osallistujamäärä. Ainoaa toimenpideohjelmassa mainittua, seurauksia koskevaa määrällistä tavoitearvoa [25] (64 prosenttia yli 45-vuotiaista osallistujista löytää työpaikan vuoden kuluessa tukitoimen päättymisestä) ei ole otettu sopimuksissa huomioon. b) Ainoa Puglian toimenpideohjelmassa asetettu seurauksia koskeva tavoitearvo, joka kattaa ikääntyvät työntekijät ja joka voidaan sisällyttää hankkeisiin, on osallistujien pääsyä mukaan työelämään kuvaava yhteismäärä (33,3 prosenttia hankkeisiin osallistuvista maahanmuuttajista ja ikääntyvistä työntekijöistä löytää työpaikan vuoden kuluessa tukitoimen päättämisestä). Sitä ei kuitenkaan ole otettu hankkeissa huomioon. c) Sachsen-Anhaltin tapauksessa hankepäätökset eivät kuvasta toimenpideohjelmissa eri kohderyhmille asetettuja osallistujamääriä. Syyksi ilmoitettiin, että jokaisella hankkeella on omat tavoitteensa. Rahoitusjärjestelyssä [26] määritetyt osallistujamäärät ja työelämään sijoittuvien osuus eivät myöskään sido täytäntöön-panoelimiä eivätkä palveluntarjoajia, sillä lienee lähes mahdotonta ennakoida näitä lukuja kovinkaan tarkasti toimenpideohjelman seitsemän toteutusvuoden ajaksi. KOMISSIO EI DOKUMENTOI TYYDYTTÄVÄLLÄ TAVALLA ARVIOTAAN TOIMENPIDEOHJELMIEN SISÄLLÖSTÄ 36. Komission tehtävänä [27] on tarkistaa, että toimenpideohjelma sisältää kaikki vaaditut tiedot ja että ohjelma on muiden strategisten asiakirjojen [28] suuntainen. Arvioituaan toimenpideohjelmat komissio hyväksyy ne. 37. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että komissio tarkistaa, että toimenpideohjelmien osalta vaaditut tiedot on toimitettu ja arvioi lisäksi tietojen laatua. Varmistaakseen, että sen yksiköiden toimintatapa on yhdenmukainen, komissio laati vuonna 2006 käsikirjan [29], jossa annetaan toimintaohjeita kaikkia vuosien 2007–2013 ohjelmasuunnitteluun liittyviä näkökohtia varten. Avoimuuden parantamiseksi se antoi käsikirjan myös jäsenvaltioiden käyttöön. 38. Tarkastusketjun näkökulmasta katsoen komissio ei kuitenkaan dokumentoi toimenpideohjelmiin kohdistamiaan valvontamenettelyjä tyydyttävällä tavalla. Komission virkamiehet käyttävät yhteistä tarkistuslistaa selvittäessään, onko vaaditut tiedot annettu (hyväksyttävyystarkastus). Tarkistuslista on suppea ja useimmiten sen perustana ei ole valvontaohjelmaa eikä toteutettuja valvontamenettelyitä koskevaa dokumentaatiota. Toimitettujen tietojen laadun arvioimiseen ei myöskään ole olemassa tarkistuslistaa [30]. 39. Komission yksiköiden kuuden tarkastetun toimenpideohjelman osalta suorittamat valvontamenettelyt on tämän vuoksi mahdollista yksilöidä vain epäsuorasti käymällä läpi menettelyjen perusteella annetut suositukset ja esiin otetut kysymykset. Näin ollen ei ole mahdollista arvioida tarkistusten laajuutta taikka sitä, käytettiinkö järjestelmällisesti samaa lähestymistapaa. SEURANTA- JA ARVIOINTIJÄRJESTELMÄT 40. Kertomuksen tässä osassa käsitellään ensin seurantajärjestelmiä ja sen jälkeen arviointien suunnittelua ja toteuttamista. Kertomuksen viimeisessä osassa aiheena on komission arvio toimenpideohjelmien täytäntöönpanosta. SEURANTAJÄRJESTELMÄT EIVÄT AINA ANNA MAHDOLLISUUTTA TARKISTAA, MISSÄ MÄÄRIN TAVOITTEIDEN SAAVUTTAMISESSA ON EDISTYTTY 41. Jäsenvaltioiden vastuulla on seurata toimenpideohjelmien täytäntöönpanoa. Jotta hallintoviranomaiset voisivat seurata toimenpideohjelman tavoitteiden saavuttamista, niiden täytyy joko saada oikea-aikaisesti käyttöönsä täydelliset ja luotettavat tiedot osallistujista niin, että ne voivat käynnistää kaikki tarpeelliset kyselyt, tai täytäntöönpanoelinten täytyy toimittaa niille tarvittavat tietokoosteet. 42. Seurantatiedot kerätään palveluntarjoajilta tai saadaan muista ulkoisista lähteistä (kuten työministeriöstä tai tilastolaitoksista). Yhdenmukaisuussyistä on erittäin tärkeää, että hallintoviranomaiset määrittävät jo ennalta, mitkä tiedot kerätään, ja huolehtivat myös siitä, että tietojen laatu tarkastetaan tai ainakin on tarkastettavissa. 43. Tarkastettujen toimenpideohjelmien osalta hallintoviranomaiset olivat yleensä määritelleet vaatimansa tiedot selkeästi; tosin havaittiin tapauksia, joissa seurantatiedot olivat puutteelliset (ks. laatikko 5). LAATIKKO 5 SEURANTATIEDOT OLIVAT PUUTTEELLISIA a) Sachsen-Anhaltin toimenpideohjelman hallintoviranomainen määritteli vasta vuoden 2009 ensimmäisellä neljänneksellä, mitkä kaikki osallistuja- ja hanketiedot palveluntarjoajien piti kerätä. Sitä ennen alkaneiden hankkeiden tietoja puuttuu. b) Thüringenin toimenpideohjelmaan liittyy kaksi indikaattoria, jotka koskevat kokonaistyöllistymisastetta ja jotka kattavat muun muassa ikääntyvien työntekijöiden ryhmän: yksi indikaattori koskee osallistujien siirtymistä työelämään neljän viikon kuluessa hankkeen päättymisestä ja toinen osallistujien työpaikkojen kestävyyttä kuuden ja 12 kuukauden kuluttua. Jälkimmäisenä mainitun indikaattorin tarkkaa sisältöä ei ole määritelty eikä sen osalta ole kerätty tietoja. 44. Jos tietoja kerätään puutteellisin menetelmin, niiden luotettavuus saattaa vaarantua. Näin käy silloin, kun palveluntarjoajan ei tarvitse dokumentoida eikä perustella tietojaan tai kun hallintoviranomaisella ei ole edes mahdollisuutta ristiintarkastaa tietojen luotettavuutta. Etenkin tietosuojalainsäädäntö saattaa estää jäsenvaltioiden työvoimatoimistoja antamasta tietoja ESR-hankkeiden osallistujista edes hallintoviranomaisille [31] (ks. laatikko 6). 45. Silloinkin kun riippumaton kolmas osapuoli vastaa seurantatietojen toimittamisesta, eräiden tarkastettujen hallintoviranomaisten valitsema tietojen keruumenetelmä on epätarkoituksenmukainen: keruu tapahtuu niin myöhään, että hallintoviranomainen ei ehdi päivittää tilannetietojaan oikea-aikaisesti (ks. laatikko 7). LAATIKKO 6 KYSEENALAISET SEURANTATIEDOT Sachsen-Anhaltissa ja Thüringenissä lainsäädäntö ei edellytä, että ESR-hankkeiden osallistujat ilmoittavat oikeelliset tiedot, eikä palveluntarjoajan täydy dokumentoida tai osoittaa osallistujien hankkeen lopussa ilmoittamaa ammattiasemaa. Koska tietosuojalainsäädäntö kieltää hallintoviranomaisilta ja välittäviltä elimiltä pääsyn työvoimatoimistojen tietokantoihin, ne eivät voi tarkistaa tietojen luotettavuutta. LAATIKKO 7 ULKOPUOLISEN TAHON TOTEUTTAMAAN TIEDONKERUUSEEN PERUSTUVAN LÄHESTYMISTAVAN PUUTTEET Puglian toimenpideohjelman hallintoviranomainen käyttää yhdennettyä sähköistä seurantajärjestelmää ja voi tarkistaa ESR-hankkeiden kaikkien osallistujien työllistymistilanteen työvoimahallinnon tietokannasta. Tästä huolimatta tiedot, jotka liittyvät työpaikan löytämistä ESR-hankkeen osallistujille koskevaan indikaattoriin, päätettiin kerätä tilastolaitosten järjestämien valtakunnallisten selvitysten avulla. Paikalle tehtyyn tarkastuskäyntiin (toukokuu 2011) mennessä tietoja ei ollut vielä toimitettu hallintoviranomaiselle. 46. Tarkastuksessa selvisi, että kaikissa tietoteknisissä järjestelmissä ei ole sisäänrakennettuja kontrolleja, joilla tarkistettaisiin syötettyjen seurantatietojen oikea-aikaisuus, täydellisyys ja uskottavuus. Tämä lisää riskiä, että hallintoviranomaisten käytettävissä ei ole toimenpideohjelman seurantaan tarvittavia kattavia ja luotettavia tietoja (ks. laatikko 8). 47. Lisäksi havaittiin, että hallintoviranomaiset eivät hyödyntäneet täysimääräisesti tietoja, jotka oli kerätty muussa yhteydessä. Ne menettivät näin tilaisuuden parantaa seurantatietoja hyvin pienin kustannuksin (ks. laatikko 9). LAATIKKO 8 SÄHKÖISTEN SEURANTAJÄRJESTELMIEN PUUTTEET a) Puolan toimenpideohjelmassa eräät täytäntöönpanoelimet käyttävät hankkeidensa seurannassa laskentataulukoita, mikä lisää virheriskiä. Hallintoviranomainen saa konsolidoidut tiedot ainoastaan tuotoksesta. Asianomaiset kaksi tietoteknistä järjestelmää (taloudellisten tietojen tietokanta ja osallistujatietojen tietokanta) eivät myöskään ole yhteydessä toisiinsa. b) Sachsen-Anhaltin toimenpideohjelmassa välittävät organisaatiot seuraavat yksittäisiä hankkeita laskentataulukoiden avulla, sillä ne katsovat, että seurantajärjestelmän tiedot ovat epätäydellisiä ja virheellisiä. LAATIKKO 9 SAATAVILLA OLEVIA TIETOJA EI HYÖDYNNETTY Emilia Romagnan toimenpideohjelman hyväksyntämenettelyn mukaan palveluntarjoajien on hyväksynnän säilyttääkseen saavutettava kaksi hallintoviranomaisen ennalta asettamaa kynnysarvoa: 70 prosentin vaikuttavuusaste (niiden osallistujien osuus, jotka ovat töissä tai opiskelevat 12 kuukauden kuluttua hankkeen päättymisestä) ja 50 prosentin suuruinen koulutukseen liittyvä työllistymisaste (niiden osallistujien lukumäärä, jotka työskentelevät saamaansa koulutukseen liittyvällä alalla, osuutena työllistyneiden osallistujien kokonaismäärästä). Palveluntarjoajat lähettivät nämä tiedot hallintoviranomaisille, jotka tarkistavat niiden luotettavuuden. Hallintoviranomaiset eivät kuitenkaan käytä näitä saatavillaan olevia tietoja työllistymisindikaattorina, sillä toimenpideohjelmassa on määrätty, että tämä indikaattori perustuu tilastolaitoksen tekemissä kansallisissa selvityksissä saatuihin tietoihin. 48. Hallintoviranomaiset yleisesti ottaen ja komissio eivät kykene vahvistamaan, minkä verran varoja on käytetty ikääntyvien työntekijöiden tai muiden kohderyhmien hyväksi. Hallintoviranomaiset esittävät vuosittaisissa täytäntöönpanokertomuksissa taloudellisia tietoja toimenpideohjelmien ensisijaisista toimintalinjoista (käytetyt rahamäärät) ja EU:n ensisijaisista aihealueista (myönnetyt määrät) [32], mutta kohderyhmittäin tietoja ei ilmoiteta (ks. myös kohta 19). EU:n ensisijaisten aihealueiden osalta ilmoitetut luvut eivät myöskään ole luonteeltaan yhdenmukaisia (ks. kohta 20), ja osa hallintoviranomaisista tarkoittaa myönnetyillä määrillä sidottuja määriä, kun taas toiset katsovat sen tarkoittavan maksettuja määriä. ARVIOINTIEN SUUNNITTELU JA TOTEUTTAMINEN ON PUUTTEELLISTA 49. Jäsenvaltiot vastaavat toimenpideohjelmien täytäntöönpanon arvioimisesta. Arvioinnin tarkoituksena on auttaa hallinnoijia ymmärtämään ja osoittamaan, miksi ja millä tavoin tietyt toimet ovat myötävaikuttaneet päämäärien saavuttamiseen tai miksi niillä ei ole kyetty aikaansaamaan muutosta. 50. Arvioitaessa koko ohjelman ajan ja oikea-aikaisesti ohjelman edistymistä tarvitaan jatkuvia arviointitoimia, jotka on alun perinkin sisällytetty ohjelmaan. Tämän lisäksi on kuitenkin valittava sellaiset arviointien aiheet ja lähestymistavat, jotka mahdollistavat eri toimien vaikuttavuuden arvioimisen ryhmäkohtaisesti. 51. Jos toimenpideohjelmassa on mainittu eri kohderyhmiä, kvantifioituja päämääriä sekä indikaattoreita, arviointien keskeiseksi aiheeksi olisi valittava toimen vaikuttavuuden arviointi näiden ryhmien, tavoitteiden ja indikaattoreiden osalta. Muutoin hallintoviranomaiset menettävät tilaisuuden saada perusteellista palautetta toimenpideohjelmansa tuloksellisuudesta. 52. Hallintoviranomaisille lainsäädännössä arviointien osalta asetetut vaatimukset ovat hyvin yleisluontoisia [33]. Niissä ei edellytetä, että arviointi kattaisi tietyn vähimmäisjoukon aiheita, eikä niissä myöskään velvoiteta laatimaan arviointisuunnitelmaa. 53. Komissio laatii jäsenvaltioiden avuksi toimenpideohjelmien toteuttamista koskevia ohjeita, joiden noudattaminen ei ole pakollista. Arviointien osalta komission on korostanut arviointisuunnitelman, indikaattoreiden, jatkuvien arviointien ja tiedonkeruun merkitystä [34]. Lisäksi komissio on vuodesta 1997 edistänyt toimenpideohjelmien nettotyöllisyysvaikutusten mittaamista [35], jota se on pitänyt parhaana tapana arvioida työllisyystoimien vaikuttavuutta. Kyseisissä – päivitetyissä – ohjeissa selitetään vaihe vaiheelta, kuinka arvioida ohjelman suoria työllisyysvaikutuksia; arviointiin tarvitaan hankkeiden seurantatietoja. 54. Komission [36] mukaan sen antamia ohjeita käytettiin jäsenvaltioissa vaihtelevasti arvioitaessa vuosien 2000–2006 ohjelmien työllisyysvaikutusta. Ohjelmakauden 2007–2013 osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tarkastettujen toimenpideohjelmien hallintoviranomaiset olivat päätyneet kevyimpään lähestymistapaan: tehdään vain pakollinen. Tarkastettujen toimenpideohjelmien yhteydessä arviointiin sovellettavassa lähestymistavassa havaittiin tämän vuoksi puutteita (ks. laatikko 10). LAATIKKO 10 PUUTTEET ARVIOINNIN LÄHESTYMISTAVASSA a) Puglian toimenpideohjelmaa ja Emilia-Romagnan toimenpideohjelmaa koskevia arviointikertomuksia ei ollut saatavissa tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin aikaan toukokuussa 2011 (viides toteutusvuosi). b) Ainoastaan Englannin ja Gibraltarin toimenpideohjelmassa [37] sekä Puolan toimenpideohjelmassa [38] oli suunniteltu tai tehty arvioita siitä, miten toimet vaikuttavat ikääntyviin työntekijöihin erityisenä kohderyhmänä. c) Kuudesta tarkastetusta toimenpideohjelmasta ainoastaan Englannin ja Gibraltarin toimenpideohjelmassa oli kvantifioitu toimien nettotyöllisyysvaikutus [39]. Lopuissa viidessä toimenpideohjelmassa arvioijilla ei ollut aikomusta tehdä tällaisia laskelmia. KOMISSIO ASETTAA TALOUDELLISET NÄKÖKOHDAT ETUSIJALLE ARVIOIDESSAAN HALLINTO- JA VALVONTAJÄRJESTELMIÄ 55. Asetuksen (EY) N:o 1083/2006 [40] mukaan komissio tarkastaa, että jäsenvaltioissa on olemassa hallinto- ja valvontajärjestelmät ja että nämä toimivat asianmukaisesti, komissio käy läpi toimenpideohjelmien vuosittaiset täytäntöönpanokertomukset ja tarkastelee edellisen vuoden kuluessa saavutettua edistystä. 56. Komissiolla on käytettävissään monenlaisia tietoja, kun se tutkii toimenpideohjelmien täytäntöönpanoa. Komission virkamiehet saavat kopion kaikista valmiista arviointikertomuksista, ja he osallistuvat seurantakomiteoiden [41] kokouksiin, tekevät tarkastuskäyntejä paikalle ja toteuttavat valvontamenettelyjä sekä keskustelevat saavutetusta edistyksestä hallintoviranomaisten kanssa vähintään vuosittain. He myös käyvät läpi vuosittaiset täytäntöönpanokertomukset. 57. Kun komissio arvioi jäsenvaltioissa käyttöön otettuja hallinto- ja valvontamenettelyjä, se painottaa varainhoitoa ja toimien laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta eikä toistaiseksi seuranta- ja arviointiprosessin tuloksellisuutta. Keskeisenä päämääränä on selvästikin virheiden taloudellisten vaikutusten vähentäminen. Komission ohjeissa, jotka se antaa hallintoviranomaisille näiden vastuutehtävistä, on selvästi sama näkökulma. 58. Komissio on tietoinen siitä, että EU-rahoituksella aikaansaadun lisäarvon analysoiminen panosten ja aiheutuneiden kulujen sijaan edellyttää, että muita kuin taloudellisia seurantatietoja painotetaan aiempaa enemmän [42]. Tätä ei kuitenkaan ole otettu huomioon ohjelmakaudella 2007–2013. 59. Lisäksi toimenpideohjelmien täytäntöönpanon arvioimista koskevassa komission dokumentaatiossa on samoja keskeisiä puutteita kuin sen arvioissa toimenpideohjelmien sisällöstä (ks. kohdat 38–39) – etenkin tarkastusketju on riittämätön. Komissio ei ole kehittänyt vakioitua tapaa tallentaa tietoja jatkotoimista, joita toteutetaan vuosittaisten täytäntöönpanokertomusten osalta esitettyjen ja hallintoviranomaisille lähetettyjen kirjallisten huomautusten perusteella, joten komission ei ole mahdollista osoittaa prosessin laadukkuutta. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 60. Vaikka ikääntyvien työntekijöiden työllisyysasteen nostaminen kuuluu EU:n strategisiin tavoitteisiin, hallintoviranomaiset ja komissio eivät kykene vahvistamaan, kuinka moni ikääntyvä työntekijä on hankkinut uutta ammattitaitoa taikka löytänyt työpaikan tai säilyttänyt työpaikkansa ESR:n rahoittaman toiminnan ansiosta. Useimmat hallintoviranomaiset eivät ole tältä osin ottaneet käyttöön merkityksellisten ja luotettavien tietojen hankkimiseen tarvittavia välineitä. Myöskään kyseisiin toimiin käytettyjen varojen määrä ei ole tiedossa. 61. Tarkastettujen toimenpideohjelmien kohdalla ei kyetty osoittamaan ESR:n varojen käytön tuloksellisuutta kahdesta keskeisestä syystä. Ensinnäkään toimenpideohjelman ja hankkeiden tasolla ei ollut järjestelmällisesti määritetty toteutettavissa olevia ja relevantteja tuloksia ja erityisiä vaikutuksia koskevia päämääriä, vaikka tuotoksille oli kyllä yleensä asetettu tavoitearvot. Toiseksi puutteita ilmeni seurantatietojen keräämisessä ja tallentamisessa sekä jatkuvan arviointitoiminnan järjestämisessä. Päätelmien tekemistä tämänhetkistä ja tulevaa päätöksentekoa varten haittaa se, että saatavilla ei ole luotettavia, tarkistettavissa olevia ja ajantasaisia tuloksellisuustietoja eikä arviointeja eri toimista. 62. Tilintarkastustuomioistuin toi esiin monet näistä toimenpideohjelmien rakenteeseen ja seurantaprosessiin liittyvistä puutteista jo erityiskertomuksessaan nro 17/2009 "Euroopan sosiaalirahastosta osarahoitetut naisten ammatillista koulutusta koskevat toimet". Erityiskertomuksessa käsiteltiin edellistä ohjelmakautta (2000–2006). SUOSITUS NRO 1 Komission olisi vaadittava jäsenvaltioilta seuraavaa: a) Jäsenvaltiot suunnittelevat toimenpideohjelmansa sellaisiksi, että ESR:n varojen käytön tuloksellisuutta voidaan mitata. Kohderyhmät olisi määritettävä yksiselitteisesti ja olisi asetettava merkitykselliset määrälliset toiminnan päämäärät sekä indikaattorit, joiden avulla voidaan mitata tuotoksia, tuloksia ja erityisiä vaikutuksia kohderyhmän tasolla. Olisi määritettävä välietappeja ja asetettava tavoitearvot tärkeysjärjestykseen. Toimenpideohjelmien tuloksia ja erityistä vaikutusta koskevat päämäärät olisi sisällytettävä hankkeisiin, sillä se myötävaikuttaisi toimenpideohjelman tavoitearvojen saavuttamiseen ja mahdollistaisi maksujen kytkemisen tuloksellisuuteen. b) Jäsenvaltiot luovat sellaiset seuranta- ja arviointijärjestelmät, joilla voidaan sopivin määräajoin oikea-aikaisesti ja selkeästi mitata edistymistä kaikkiin tavoitearvoihin nähden ja siten mahdollistaa korjaavat toimet ja saatujen kokemusten hyödyntäminen tulevassa päätöksenteossa. Tällainen järjestelmän rakenne edellyttää, että merkityksellisiä ja tarkistettavissa olevia tietoja kerätään oikea-aikaisesti, että sähköiset tietojenkäsittelyjärjestelmät toimivat asianmukaisesti, että arviointi on jatkuvaa (myös kohderyhmien tasolla) ja että työllisyyden lisäämiseen tarkoitettujen ESR:n toimien nettotyöllistämisvaikutusta mitataan. 63. Havaittiin, että komissiolla ei ole käytettävissään sellaisia yhdenmukaisia ja luotettavia tuloksellisuustietoja tavoitearvoista ja käytetyistä varoista, jotka olisi mahdollista koostaa EU:n tasolla niin, että saataisiin kokonaistiedot ESR:n saavutuksista ja etenkin siitä, miltä osin EU:n strategiset työllisyystavoitteet on saavutettu. Tietojen puuttumiseen on kolme pääasiallista syytä. Ensinnäkään lainsäätäjä ei vielä ole täsmentänyt EU:n ensisijaisten aihealueiden sisältöä, joten hallintoviranomaiset tulkitsevat sisältöjä eri tavoin. Toiseksi kaikki hallintoviranomaiset voivat nykyisin itse määritellä indikaattorinsa ja tavoitearvonsa. Kolmanneksi ainoassakaan tarkastetussa toimenpideohjelmassa ei ole saatavissa tietoja eri kohderyhmille osoitetuista rahamääristä. SUOSITUS NRO 2 Jotta komission olisi mahdollista esittää tarkoituksenmukaiset tiedot käyttöön asetetuista varoista ja ESR:n aikaansaamista tuloksista, sen täytyy saada jäsenvaltioilta käyttöönsä yhdenmukaisia ja luotettavia tietoja. Komission olisi erityisesti laadittava pakolliset yhteiset indikaattorit, jotka jäsenvaltioiden olisi sisällytettävä toimenpideohjelmiinsa. EU:n ensisijaisten aihealueiden olisi syytä olla yhdenmukaiset EU:n strategioiden kanssa, ja lainsäätäjän pitäisi määritellä niiden sisältö selkeästi. 64. Kun komissio arvioi jäsenvaltioiden hallinto- ja valvontajärjestelmiä, se keskittyy nykyisin maksuihin ja rahoituksen säännönmukaisuuteen eikä toistaiseksi tuloksellisuuteen. Valvontamenettelyjen päätavoite on virheiden taloudellisten vaikutusten vähentäminen. Myös ohjeet, jotka komissio on tältä osin antanut hallintoviranomaisille näiden vastuutehtävistä, ovat tämänsuuntaiset. Komission pitäisi lisäksi dokumentoida tekemänsä tarkastukset paremmin. Tarkastusketjun riittämättömyys vaikeuttaa merkittävästi valvontamenettelyjen laajuuden ja yhdenmukaisuuden arvioimista. SUOSITUS NRO 3 Komission olisi a) analysoitava tuloksellisuusnäkökohdat perusteellisesti järjes-täessään hallinto- ja valvontajärjestelmien arviointia b) parannettava tarkastustensa dokumentointia huolehtimalla, että tarkastusketju mahdollistaa sen tekemien tarkastusten laajuuden ja yhdenmukaisuuden arvioimisen. Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Harald NOACKIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 12. joulukuuta 2012 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira presidentti [1] Lissabonin strategian pyrkimyksenä oli tehdä EU:sta vuoteen 2010 mennessä "maailman kilpailukykyisin ja dynaamisin tietopohjainen talous, joka kykenee ylläpitämään kestävää talouskasvua, luomaan uusia ja parempia työpaikkoja ja lisäämään sosiaalista yhteenkuuluvuutta". [2] Vuonna 2010 käynnistetty Eurooppa 2020 -strategia korvaa Lissabonin strategian. Se tähtää älykkääseen, kestävään ja osallistavaan kasvuun. Strategia kohdistuu viidelle alalle: työllisyys, innovaatio, koulutus, köyhyyden vähentäminen ja ilmasto/energia. Tavoitteet on määrä saavuttaa vuoteen 2020 mennessä. [3] Euroopan unionista tehty sopimus, 17 artiklan 1 kohta, ja Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus, 317 artikla (EUVL C 115, 9.5.2008, s. 1). [4] Toimenpideohjelmalla tarkoitetaan asiakirjaa, joka laaditaan pitkän ja yksityiskohtaisen neuvotteluprosessin jälkeen. Neuvottelujen yhteydessä kuullaan sidosryhmiä, suoritetaan ennakkoarviointi ja pidetään komission ja jäsenvaltioiden kahdenvälisiä kokouksia. [5] Institutionaalista rakennetta täydentävät todentamisviranomaiset, joiden tehtävänä on todentaa komissiolle, että korvaamista varten ilmoitetut menot ovat oikeelliset ja perustuvat luotettavaan kirjanpitojärjestelmään ja että niissä on noudatettu sovellettavia EU:n ja kansallisia säännöksiä. Tarkastusviranomaiset tarkastavat, toimivatko valvontajärjestelmät vaikuttavasti, ja ne vastaavat päättämistä koskevasta ilmoituksesta ja raportoinnista komissiolle. [6] Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002, tehty 25 päivänä kesäkuuta 2002, Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta (EYVL L 248, 16.9.2002, s. 1), 27 artikla. [7] Taloudellisuuden periaate edellyttää, että resurssit, joita toimielin käyttää toimintojensa toteuttamiseksi, asetetaan käyttöön oikeaan aikaan ja että ne ovat määrältään riittävät, laadultaan asianmukaiset sekä kustannuksiltaan mahdollisimman edulliset. Tehokkuuden periaatteen tarkoituksena on saavuttaa käytetyillä resursseilla parhaat mahdolliset tulokset. Vaikuttavuuden periaatteen tarkoituksena on saavuttaa toiminnalle asetetut tavoitteet ja siltä odotetut tulokset. [8] Neuvoston asetus (EY) N:o 1083/2006, annettu 11 päivänä heinäkuuta 2006, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta (EUVL L 210, 31.7.2006, s. 25), 14 ja 60 artikla. [9] EU 2020 -strategiassa ei ole nimenomaisesti asetettu tavoitearvoa ikääntyneiden työntekijöiden työllisyysasteelle. Jotta ainoa EU:n osalta mäarällisesti ilmoitettu työllisyystavoite (kaikkiaan 75 prosentin työllisyysaste 20–64-vuotiaiden osalta) voitaisiin saavuttaa, nykyistä suuremman osan väestöstä on kuitenkin pysyttävä työelämässä pidempään. Lisäksi komissio seuraa työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston vuotuisen toimintakertomuksen yhteydessä ikääntyneiden työntekijöiden työllisyysastetta, joka osaltaan vaikuttaa Eurooppa 2020 -tavoitteiden saavuttamiseen. [10] Asetuksen (EY) N:o 1083/2006 liitteessä IV luetellaan joukko aihealueita, jotka vaihtelevat työllisyyden osalta koodista 62 (Elinikäiseen oppimiseen liittyvien järjestelmien ja strategioiden kehittäminen yrityksissä; työntekijöille suunnattu koulutus ja palvelut, joilla parannetaan heidän kykyään sopeutua muutoksiin; yrittäjyyden ja innovoinnin edistäminen) koodiin 74 (Inhimillisten voimavarojen kehittäminen tutkimuksessa ja innovoinnissa etenkin yliopistollisilla jatko-opinnoilla ja tutkijakoulutuksella sekä yliopistojen, tutkimuskeskusten ja yritysten verkottumisella). Ensisijaisen aihealueen 67 otsikkona on "Aktiivista ikääntymistä ja työuran pidentämistä edistävät toimenpiteet". Asetuksessa vaaditaan, että hallintoviranomaiset erittelevät toimenpideohjelmiensa yhteydessä, miten ESR:n varat aiotaan kohdentaa eri aihealueisiin ja ilmoittavat vuosittaisessa täytäntöönpanokertomuksessa aihealueisiin sidotut yhteismäärät. Arvio käytettävistä varoista on ohjeellinen eli se ei sido hallintoviranomaisia. [11] Tarkastus kattoi toimenpideohjelmat Emilia Romagna (Italia), Englanti ja Gibraltar (Yhdistynyt kuningaskunta), Puola, Puglia (Italia), Sachsen-Anhalt ja Thüringen (Saksa). [12] Kyselytutkimus käynnistettiin toukokuussa 2011 ja saatiin päätökseen syyskuussa 2011. [13] Tätä määritelmää käytettiin Tukholman Eurooppa-neuvostossa vuonna 2001 Lissabonin strategiaa täydennettäessä. [14] Ei koske Englannin ja Gibraltarin eikä Puolan toimenpideohjelmaa. [15] Hallintoviranomainen määrittää jokaisessa toimenpideohjelmassa painopistealat, joihin se kohdentaa ESR:n varoja (esimerkiksi työvoiman mukautumiskyky, työllistyminen, asiantuntija-apu). Painopistealoja nimitetään ensisijaisiksi toimintalinjoiksi, ja ne jakautuvat toimiksi, joita palveluntarjoajat toteuttavat hankkeiden avulla. [16] Nykyisessä lainsäädäntökehyksessä edellytetään erityisten päämäärien asettamista ainoastaan ensisijaisten toimintalinjojen tasolla. [17] Tiedot oli esitetty kuudesta tarkastetusta toimenpideohjelmasta ainoastaan Englannin ja Gibraltarin toimenpideohjelmassa. [18] Oikaistaan komission asetus (EY) N:o 1828/2006, annettu 8 päivänä joulukuuta 2006, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 ja Euroopan aluekehitysrahastosta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1080/2006 täytäntöönpanoa koskevista säännöistä (EUVL L 45, 15.2.2007, s. 3). Liitteessä XVI olevan mallin mukaisesti. [19] Euroopan komission julkaisussa Demography, active ageing and pensions, Social Europe guide (nide 3, s. 31) vuodelta 2012 todetaan aktiivisen ikääntymisen osalta, että ikääntyviä pitäisi kannustaa pysymään aktiivisina niin, että he ovat kauemmin mukana työelämässä ja jäävät eläkkeelle myöhemmin, osallistuvat eläkkeelle jäätyään vapaaehtoistyöhön ja viettävät terveellistä ja omaehtoista elämää. Tämä kuvaus ei selvästikään rajoitu vain työllisyystavoitteisiin, joita on asetettu 55–64-vuotiaiden ikäryhmää varten. [20] Sachsen-Anhaltin toimenpideohjelma ja Thüringenin toimenpideohjelma. [21] Nykyisiä toimenpideohjelmia toteutetaan vuosina 2007–2013. Hallintoviranomaisilla on kuitenkin mahdollisuus käyttää toimenpideohjelmien päättämiseen vielä kaksi lisävuotta, joten ohjelmat kestävät tosiasiassa yhdeksän vuotta. [22] Oikaistun asetuksen (EY) N:o 1828/2006 liitteessä XXIII esitetään määrälliset tiedot, jotka hallintoviranomaisten on ilmoitettava komissiolle osallistujista toimintalinjoittain. Osallistujien määrää koskevat tiedot on jaoteltava sukupuolen, työmarkkina-aseman, iän, heikossa asemassa olevan ryhmän ja koulutustason mukaan. [23] Puolassa määritettiin vuonna 2011 eräitä toimenpiteitä varten työllistämisasteet, jotka oli tarkoitus ottaa huomioon hanketasolla. Tarkastuskäynnin aikaan toukokuussa 2011 yhtään uuden menettelyn mukaista hanketta ei kuitenkaan vielä ollut käynnistetty. [24] Puola harkitsee tämän toimintatavan käyttöönottoa tulevaisuudessa. Tarkastuskäynnin aikaan toukokuussa 2011 yhtään uuden menettelyn mukaista hanketta ei kuitenkaan vielä ollut käynnistetty. Emilia Romagnan toimenpideohjelmassa eräisiin kursseihin (jotka eivät kuulu ensisijaiseen aihealueeseen 67) liittyvät maksut on tavallaan kytketty koulutettavien osallistumisen onnistumiseen. Eräissä Puglian toimenpideohjelmaan kuuluvissa hankkeissa, jotka koskivat noin 390 naista, maksujen ehtona oli, että 75 prosenttia osallistujista löytää työpaikan. [25] Seuraus merkitsee tässä tulosta tai erityistä vaikutusta. [26] Saksassa ESR:n toimenpideohjelmia toteutetaan alueellisten (Land) hallinnollisten rahoitusjärjestelyjen avulla. Järjestelyissä määritellään rahoituksen ehdot ja se, millaisia toimia ja hallinnollisia menettelyjä on toteutettava. Hallintoviranomaisten tai täytäntöönpanoelinten ei tarvitse käynnistää omia ESR-rahoitusjärejstelyjä, vaan ne voivat käyttää jo olemassa olevia järjestelyjä. [27] Asetuksen (EY) N:o 1083/2006 32 artikla. [28] Kyseiset muut strategiset asiakirjat ovat kansallinen strateginen viitekehys ja koheesiopolitiikkaa koskevat EU:n strategiset suuntaviivat Union Strategic Guidelines on cohesion. Jäsenvaltiot laativat kansallisen strategisen viitekehyksen ja komissio antaa strategiset suuntaviivat. Nämä kaksi asiakirjaa kytkevät rakennerahastot ja koheesiopolitiikan Lissabonin tavoitteisiin ja nykyisin Eurooppa 2020 -tavoitteisiin. [29] Euroopan komissio, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto, ohjelmakausi2007–2013: Aide-Mémoire for desk officers, marraskuu 2006. [30] On kuitenkin syytä huomata, että Sachsen-Anhaltin toimenpideohjelman ja Thüringenin toimenpideohjelman osalta komissio laati raportin, jossa se kommentoi toimenpideohjelmien eri osia. [31] Tämä koskee Puolan, Sachsen-Anhaltin ja Thüringenin hallintoviranomaisia. Eräs mahdollisuus, jota hallintoviranomaiset eivät tällä hetkellä ole tutkineet, olisi pyytää työvoimahallinnolta koostettuja (ja siis nimettömiä) tietoja ESR-hankkeiden osallistujista ryhmänä. [32] Asetuksen (EY) N:o 1083/2006 67 artikla. [33] Asetuksen (EY) N:o 1083/2006 37, 47 ja 48 artiklassa säädetään, että toimenpideohjelmat sisältävät kuvauksen arviointijärjestelmästä; että arviointeja tehdään ennen ohjelmakauden alkamista, sen aikana ja sen päätyttyä ja niitä laativat asiantuntijat ja elimet, jotka ovat toiminnallisesti riippumattomia ESR:n todentamisviranomaisesta ja tarkastusviranomaisesta; ja että jäsenvaltiot antavat käyttöön arviointien toteuttamiseksi tarvittavat resurssit, järjestävät tarvittavien tietojen tuottamisen ja keräämisen sekä hyödyntävät seurantajärjestelmällä tuotettuja erityyppisiä tietoja. [34] Seurannassa ja arvioinnissa käytettäviä indikaattoreita koskeva valmisteluasiakirja Working paper No 2 – Indicative guidelines on evaluation methods: monitoring and evaluation indicators (elokuu 2006) ja ohjelmakauden mittaan tapahtuvaa arviointia koskeva valmisteluasiakirja Working paper No 5 – evaluation during the programming period (huhtikuu 2007). [35] Rakennerahastojen työllisyysvaikutusten mittaamista koskeva valmisteluasiakirja Working paper No 6 – measuring structural funds employment effects (maaliskuu 2007). [36] Valmisteluasiakirja Working paper No 6 – measuring structural funds employment effects (maaliskuu 2007), s. 3. [37] Englannin ja Gibraltarin toimenpideohjelman arvioijat käsittelevät kertomuksessaan kokonaistason havaintoja sekä toimien eri kohderyhmiin liittyviä havaintoja, myös ikääntyvien työntekijöiden ryhmää. Tämä koskee etenkin sukupuolten tasa-arvosta ja yhtäläisistä mahdollisuuksista tehtyä tutkimusta, kohorttitutkimuksia ja tutkimusta Early Impacts of the European Social Fund 2007-2013. [38] Puolan toimenpideohjelman osalta välittävät täytäntöönpanoelimet laativat tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin (toukokuu 2011) jälkeen kaksi kertomusta, joissa käsitellään tiettyjen toimien vaikutusta ikääntyvien työntekijöiden ammatilliseen toimintaan (yksi kertomuksista koskee yli 45-vuotiaita ja toinen yli 50-vuotiaita). Yli 55-vuotiaita koskeva kolmas kertomus aiotaan laatia vuonna 2012. [39] Englannin ja Gibraltarin toimenpideohjelmien arvioijat julkistivat toukokuussa 2011 laskelman ESR:n nettotyöllisyysvaikutuksesta (Early Impacts of the ESF 2007-2013). Tosin tutkimuksessa ei käytetty komission suosittelemaa menetelmää. [40] Asetuksen (EY) N:o 1083/2006 14, 67, 68 ja 72 artikla. [41] Jäsenvaltiot perustavat seurantakomitean jokaista toimenpideohjelmaa varten. Komitean päätehtävä on valvoa, miten hallintoviranomainen toteuttaa toimenpideohjelmaa. [42] Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2010 (EUVL C 326, 10.11.2011), s. 131. --------------------------------------------------