2008
EU-TUEN VAIKUTTAVUUS VAPAUDEN, 
TURVALLISUUDEN JA OIKEUDEN ALALLA VALKO-VENÄJÄLLÄ, MOLDOVASSA JA UKRAINASSAEUROOPAN 
TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
Erityiskertomus  nro 9ERITYISKERTOMUKSESSA ”EU-TUEN VAIKUTTAVUUS VAPAUDEN, 
TURVALLISUUDEN JA OIKEUDEN ALALLA VALKO-VENÄJÄLLÄ,  MOLDOVASSA JA UKRAINASSA”  TARKASTELLAAN EU-TUEN AVULLA SAAVUTETTUA EDISTYSTÄ JA ANALYSOIDAAN TAVOITETASON ALITTUMISEN SYITÄ. KERTOMUKSESSA TUTKITAAN MYÖS, MISSÄ MÄÄRIN KOMISSIO HYÖDYNSI SAATUJA KOKEMUKSIA ALALLE SUUNNATTAVAN TUEN JATKAMISTA SILMÄLLÄ PITÄEN. KERTOMUKSESSA ESITETÄÄN NIIN IKÄÄN YKSITYISKOHTAISIA SUOSITUKSIA, JOTKA 
VOIVAT AUTTAA KOMISSIOTA LISÄÄMÄÄN ASIANOMAISILLE KOLMELLE 
MAALLE ANNETTAVAN TUEN VAIKUTTAVUUTTA.
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
FI
QJ-AB-08-009-FI-C
ISBN 978-92-9207-152-3
ed812631_FI_cover_E3.indd   1 25/02/09   15:41:55
Mistä EU:n julkaisuja saa?
Julkaisutoimiston tuottamia myytäviä julkaisuja on saatavilla EU Bookshopissa 
osoitteessa http://bookshop.europa.eu, jonka kautta voi jättää tilauksen valittuun myyntipisteeseen.
Luettelo maailmanlaajuisen myyntiverkostomme jäsenistä on saatavilla faksitse 
numerosta +352 2929-42758.
ed812631_FI_cover_E3.indd   2 25/02/09   15:41:58
EU-TUEN VAIKUTTAVUUS 
VAPAUDEN, TURVALLISUUDEN JA OIKEUDEN ALALLAVALKO-VENÄJÄLLÄ, MOLDOVASSA JA UKRAINASSAErityiskertomus  nro 9   2008
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)
ed812631_FI_inside_E3.indd   1 25/02/09   16:13:25
2
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
P. +352 4398-45410
F. +352 4398-46430
Sähköposti: euraud@eca.europa.eu
Internet : http://www.eca.europa.eu
Erityiskertomus  nro 9    2008
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä 
Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).
Luettelointitiedot ovat teoksen lopussa.
Luxemburg: Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto, 2009
ISBN 978-92-9207-152-3
DOI 10.2865/47780
© Euroopan yhteisöt, 2009
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Printed in Belgium
ed812631_FI_inside_E3.indd   2 25/02/09   16:13:28
SISÄLLYS
Kohdat 
 LYHENTEET
I–V TIIVISTELMÄ
1–7 JOHDANTO
8–10  TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA
11–62  HUOMAUTUKSET
11–52   KUINKA ONNISTUNUTTA EU:N TUKI VAPAUDEN, TURVALLISUUDEN JA OIKEUDEN ALAN HANKKEILLE ON OLLUT 
VALKO-VENÄJÄLLÄ, MOLDOVASSA JA UKRAINASSA?
11–19 RAJAVALVONNASSA TYYDYTTÄVIÄ TULOKSIA
20–27 MAAHANMUUTTO- JA TURVAPAIKKA-ASIAT: EDISTYS HEIKKOA VAIKEAN TILANTEEN VALLITESSA28–44  JÄRJESTÄYTYNEEN RIKOLLISUUDEN TORJUNTA: VAIHTELEVIA TULOKSIA
45–52 OIKEUSLAITOS JA HYVÄ HALLINTOTAPA: VAIHTELEVIA TULOKSIA
53–57  MITKÄ OVAT TAVOITETASON ALITTAMISEN KESKEISET SYYT?
54 PUUTTEET TAVOITTEIDEN SAAVUTTAMISESSA JOHTUVAT YLEENSÄ USEISTA ERI TEKIJÖISTÄ JA KATTAVAT KAIKKI KESKEISET OSAPUOLET
55–56 KOMISSION HANKEHALLINNOINNISSA PUUTTEITA
57 PUUTTEITA KANSAINVÄLISTEN ORGANISAATIOIDEN HANKEHALLINNOINNISSA
58–62   MISSÄ MÄÄRIN KOMISSIO PYRKII HYÖDYNTÄMÄÄN SAATUJA KOKEMUKSIA VAPAUDEN, TURVALLISUUDEN JA OIKEUDEN 
ALALLA ANNETTAVAN TUEN JATKAMISTA SILMÄLLÄ PITÄEN?
60–61 KAIKKIA TIEDONKERUUMAHDOLLISUUKSIA EI HYÖDYNNETTY
62 SAATUJA KOKEMUKSIA EI AINA HYÖDYNNETTY UUSIEN HANKKEIDEN YHTEYDESSÄ
63–73  PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET
 LIITE I – KARTTA LIITE II – OIKEUS- JA SISÄASIAT – HANKEKATSAUS (KAUDEN 2000–2005 OHJELMIIN LIITTYVÄT HANKKEET)
 LIITE III – TARKASTETUT SOPIMUKSET
 LIITE IV – EUBAMIN TOIMINTA-ALA
 KOMISSION VASTAUKSET
ed812631_FI_inside_E3.indd   3 25/02/09   16:13:29
ed812631_FI_inside_E3.indd   4 25/02/09   16:13:30
LYHENTEET
AENEAS : ohjelma taloudellisen ja teknisen tuen antamisesta kolmansille maille maahan-
muutto- ja turvapaikka-alalla
BUMAD : huumevalvontaan liittyvä monialainen tuki ja hallintorakenteiden kehittäminen 
Ukrainassa, Moldovassa ja Valko-Venäjällä
EUBAM : EU:n rajavalvonnan avustusoperaatio Moldovan ja Ukrainan rajalla
Europe Aid : EuropeAid-yhteistyötoimisto
TACIS : Itsenäisten valtioiden yhteisölle tarkoitetun teknisen avun ohjelma ( Technical  
Assistance for the Commonwealth of Independent States)
ed812631_FI_inside_E3.indd   5 25/02/09   16:13:30
TIIVISTELMÄ
I.
Vuosina 2004 ja 2007 tapahtuneiden laajen-
tumisten myötä EU:sta tuli Valko-Venäjän,  Moldovan ja Ukrainan rajanaapuri. Komissio  asetti maiden käyttöön huomattavan määrän  EU-rahoitusta (166 miljoonaa euroa kaudella  2000–2005) valmiuksien parantamiseen seu-raavilla aloilla: rajavalvonta, maahanmuutto/turvapaikka-asioiden hallinnointi, järjestäyty-neen rikollisuuden torjunta sekä oikeuslaitos  ja hyvä hallintotapa. Komissio rajoitti Valko-Venäjälle myönnettävää tukea demokratian  ja ihmisoikeuksien laiminlyönnin takia. EU on ottanut käyttöön erityyppisiä tukivälineitä,  joista merkittävin on Tacis-ohjelma. Suurin osa tuesta toimitettiin kansainvälisten organisaa-tioiden välityksellä (ks. kohdat 1–7).
II.
Tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa  tarkastuksessa pyrittiin määrittämään EU-tuen onnistuminen, selvittämään mahdollisten tavoitetason alittamisten syyt ja havainnoi-maan, missä määrin komissio hyödynsi saatuja kokemuksia tuen jatkamista silmällä pitäen.  Tarkastuksessa tutkittiin 40 sopimusta, joiden kokonaisarvo oli 100 miljoonaa euroa (ks. koh-
dat 8–10 ja liite III ).
III.
Suurin osa tarkastuskohteena olleesta tuesta  
tuotti tyydyttäviä tuloksia etenkin rajaval-vonnan alalla. Edistyminen oli suurelta osin  epätyydyttävää maahanmuutto- ja turvapaikka-alalla. Järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan sekä oikeuslaitoksen ja hyvän hallintotavan  aloilla saavutettiin vaihtelevia tuloksia (ks.  kohdat 11–52).IV.
Tulosten vähäisyys aiheutui yleensä useista  tekijöistä, jotka liittyivät komissioon, kansain-välisiin elimiin ja tarkastuskohteena olleiden  kolmen maan eri viranomaisiin. Hanketuloksia heikensivät myös ulkoiset tekijät, kuten Ukrai-nan jatkuva poliittinen epävakaus. Henkilöstö oli erittäin pätevää, mutta Kiovan lähetystö  oli ylityöllistetty, sillä se joutui toimimaan  nopeasti laajenevalla hanketoiminta-alalla  Ukrainan lisäksi myös Valko-Venäjällä ja Mol-dovassa. Lokakuussa 2005 avatulta Moldovan lähetystöltä kului lähes kaksi vuotta hankehal-linnointitoiminnan käynnistämiseen. Useiden rinnakkaisten samaan tarkoitukseen suunnat-tujen rahoitusvälineiden olemassaolo ja niiden välisen yhdenmukaisuuden puute haittasivat  laatuun perustuvan lähestymistavan toteut-tamista. Myös kansainvälisten elinten kanssa  toteutettuun yhteishallinnointiin liittyi joita-kin puutteita. EU-tuen koordinointia muiden  rahoittajien tuen kanssa ei yleisesti ottaen ollut kehitetty riittävästi. Komissio ei ole myöskään aina hyödyntänyt aiempia kokemuksia täysi-määräisesti uusien hankkeiden yhteydessä (ks. kohdat 53–62).
V.
Näiden huomautusten perusteella tilintar-
kastustuomioistuin esittää yksityiskohtaisia  
suosituksia, jotka voivat auttaa komissiota  lisäämään Valko-Venäjälle, Moldovalle ja  
Ukrainalle vapauden, turvallisuuden ja oikeu-den alalla annettavan tuen vaikuttavuutta (ks. kohdat 63–73).
ed812631_FI_inside_E3.indd   6 25/02/09   16:13:30
7
JOHDANTO
 1.  Euroopan unionin (EU) perimmäisiin tavoitteisiin lukeutuu vapauteen, tur-
vallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen tarjoaminen kansalaisille1. 
Tavoitteeseen sisältyy tärkeä ulkoinen ulottuvuus. Vuosina 2004 ja 2007 tapahtuneiden laajentumisten myötä EU:sta tuli Valko-Venäjän, Moldovan ja Ukrainan rajanaapuri. Yhteinen raja toi mukanaan yhteiset haasteet  järjestäytyneen rikollisuuden, terrorismin ja muun laittoman toiminnan torjuntaan (ks. kartta liitteessä I ).
 2.  EU on pyrkinyt tehokkaasti tukemaan mainittuja maita valmiuksien parantami-
sessa rajavalvonnan, maahanmuutto/turvapaikka-asioiden hallinnoinnin, järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan sekä oikeuslaitoksen ja hyvän  hallintotavan alalla
2. Vuosina 2000–2005 komissio rahoitti 89 hanketta, 
joihin liittyvän EU-rahoituksen kokonaismäärä oli 165,7 miljoonaa euroa (ks. liite II ).
 3.  EU:n tuki on kanavoitu ensisijaisesti Tacis-ohjelman kautta3. Hankkeita on 
rahoitettu eri ohjelmatyyppien avulla: kansalliset toimintaohjelmat,  alueelliset toimintaohjelmat ja raja-alueyhteistyöohjelmat. Vuonna  1991 perustetun Tacis-ohjelman yleistavoitteena oli tukea vapaaseen  markkinatalouteen siirtymistä ja lujittaa demokratian sekä oikeusvaltion periaatteita kumppanuusvaltioissa. Tacis-ohjelma lakkautettiin vähitel-len vuonna 2006, mutta maksuja suoritetaan ainakin vuoteen 2010 asti. 
Valko-Venäjälle, Moldovalle ja Ukrainalle suunnattava tuki on vuodesta 
2007 lähtien kanavoitu eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden 
välineen (ENPI) kautta
4.
 4.  Tacis-ohjelman lisäksi EU on käyttänyt myös muita välineitä näiden kolmen 
maan tukemiseen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alalla:
maahanmuuttoon liittyvän yhteistyön valmistelutoimet (rahoitetaan a) 
erillisestä budjettikohdasta)
ohjelma taloudellisen ja teknisen tuen antamisesta kolmansille maille b) 
maahanmuutto- ja turvapaikka-alalla (AENEAS)5
nopean toiminnan järjestelmä c) 6
kansanvaltaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen aloite d) 7.1 Komissio käytti toiminta-alasta 
aiemmin nimitystä oikeus- ja sisäasiat. 
2  EU:n ja Ukrainan oikeus- 
ja sisäasioita koskeva 
toimintasuunnitelma (EUVL C 77, 29.3.2003) julkaistiin jo vuonna 
2003. Toimintasuunnitelmaa 
tarkistettiin vuonna 2007. 
3 Itsenäisten valtioiden yhteisölle 
tarkoitetun teknisen avun ohjelma  
(Technical Assistance for the Commonwealth of Independent 
States) . Tacis-ohjelman tukea on 
saanut 12 maata: Itä-Euroopassa 
Valko-Venäjä, Moldova, Venäjän 
federaatio ja Ukraina; Kaukasuksella Armenia, Azerbaidžan ja Georgia; 
Keski-Aasiassa Kazakstan, Kirgisian 
tasavalta, Tadžikistan, Turkmenistan 
ja Uzbekistan. 
4 Euroopan parlamentin 
ja neuvoston asetus (EY) N:o 1638/2006, annettu 24 päivänä 
lokakuuta 2006, eurooppalaista 
naapuruuden ja kumppanuuden 
välinettä koskevista yleisistä 
määräyksistä (EUVL L 310, 9.11.2006, s. 1). 
5 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetus (EY) N:o 491/2004, 
(EUVL L 80, 18.3.2004, s. 1). 
6 Neuvoston asetus (EY) 
N:o 381/2001, (EYVL L 57, 27.2.2001, 
s. 5). 
7 Neuvoston asetus (EY) 
N:o 2242/2004, (EUVL L 390, 31.12.2004, s. 21).
ed812631_FI_inside_E3.indd   7 25/02/09   16:13:31
8
 5.  Vuonna 2003 tapahtuneen hajauttamisen8 myötä komission Kiovan lähetystölle 
annettiin yleisvastuu EU-tuen hallinnoinnista kaikissa kolmessa maassa. Moldovaan avattiin uusi lähetystö lokakuussa 2005, ja hanketäytäntöön-pano siirtyi sen vastuulle kesällä 2007. Muita kuin Tacis-ohjelman piiriin kuuluvia hankkeita hallinnoidaan yleensä komission keskusyksiköissä  (EuropeAid-yhteistyötoimistossa ja oikeus-, vapaus- ja turvallisuusasioi-den pääosastossa).
 6.  Suurin osa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alan tuesta toimitetaan seu-
raavien kansainvälisten organisaatioiden kautta: Yhdistyneiden Kansakun-tien kehitysohjelma (UNDP), YK:n pakolaisasiain päävaltuutettu (UNHCR), Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö (IOM) tai Euroopan neuvosto. Kansain-väliset organisaatiot vastaavat komission kanssa tehtyjen vakiomuotoisten rahoitusosuuksia koskevien sopimusten perusteella tietyistä hanketäy-täntöönpanon osa-alueista, kuten hankinta- ja maksumenettelyistä (ns. yhteishallinnoinnin malli).
 7.  Valko-Venäjän tilanne oli erityinen. Valko-Venäjän ja EU:n välinen kumppa-
nuus- ja yhteistyösopimus allekirjoitettiin vuonna 1996, mutta sopimuksen ratifiointi keskeytettiin demokratian ja ihmisoikeuksien laiminlyönnin  takia. Tarkastuksen kattamana ajanjaksona Valko-Venäjälle annettu tuki rajoittui humanitaarisiin, raja-alueyhteistyötä koskeviin ja alueellisen  yhteistyön hankkeisiin, väestön tarpeisiin perustuvaan tukeen sekä  hankkeisiin, jotka tukevat suoraan tai välillisesti demokratiakehitystä ja demokraattisia voimia (esimerkiksi riippumattomien tiedotusvälineiden 
tukeminen ja stipendien myöntäminen nuorille). Valko-Venäjällä toteu-
tettavat vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alan hankkeet ovat enim-
mäkseen monikansallisia hankkeita, joihin osallistuvat myös Moldova ja Ukraina.8 Hallinnointivastuu siirretään 
kohdemaissa sijaitseville komission 
lähetystöille. 
ed812631_FI_inside_E3.indd   8 25/02/09   16:13:31
9
TARKASTUKSEN SISÄLTÖ 
JA LÄHESTYMISTAPA
 8.  Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida EU-tuen vaikuttavuutta vapauden, tur-
vallisuuden ja oikeuden alalla Valko-Venäjällä, Moldovassa ja Ukrainassa. Tarkastuksessa käsiteltiin seuraavia kolmea kysymystä:
Kuinka onnistunutta EU:n tuki vapauden, turvallisuuden ja oikeuden a) 
alan hankkeille on ollut Valko-Venäjällä, Moldovassa ja Ukrainassa?
Mitkä ovat tavoitetason mahdollisen alittamisen keskeiset syyt? b) 
Missä määrin komissio pyrkii hyödyntämään saatuja kokemuksia  c) 
vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alalla annettavan tuen jatka-mista silmällä pitäen?
 9.  Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 40 harkinnanvaraisesti valittua sopimusta, 
joihin liittyvän EU-rahoituksen kokonaismäärä oli 99,3 miljoonaa euroa (hankkeita oli yhteensä 89
9, ja niihin liittyvän rahoituksen kokonaismäärä 
vuosina 2000–2005 oli 165,7 miljoonaa euroa). Tarkastetuista sopimuksista 24:n kohdalla toimet oli saatettu päätökseen ja 16:n kohdalla toimet olivat vielä käynnissä ( liite III ). Suurin osa voimassa olevista sopimuksista oli 
jatkoa aiemmille EU-rahoitteisille hankkeille, joten saatujen kokemusten hyödyntämistä komissiossa oli mahdollista arvioida (edellä kohdassa c  esitetty tarkastuksen keskeinen kysymys). Tarkastuksessa tutkittiin seu-raavia osa-alueita: hanketulokset ja niiden vertailu ilmoitettuihin tavoit-teisiin nähden, tavoitteiden saavuttamista haittaavat tekijät sekä saatujen kokemusten hyödyntäminen ja huomioon ottaminen jatkohankkeiden ja -ohjelmien yhteydessä. 
 10.  Tutkitut 40 sopimusta koskivat seuraavia osa-alueita: 
rajavalvonta a) 
maahanmuutto- ja turvapaikka-asiat b) 
järjestäytyneen rikollisuuden torjunta c) 
oikeuslaitos ja hyvä hallintotapa. d) 
  Tarkastustiimi tutki hankkeita paikan päällä marraskuun 2006 ja heinä-
kuun 2007 välisenä aikana ja teki tarkastuskäyntejä täytäntöönpanosta vastaaviin kansainvälisiin organisaatioihin ja kansallisiin elimiin sekä  seurantayksiköihin
10.9 Hanke toteutetaan yhden tai 
useamman sopimuksen avulla. 
10 Komissio tekee konsortion 
kanssa sopimuksen hankkeiden 
säännöllisestä valvonnasta. 
ed812631_FI_inside_E3.indd   9 25/02/09   16:13:32
HUOMAUTUKSET
KUINKA ONNISTUNUTTA EU:N TUKI VAPAUDEN, 
TURVALLISUUDEN JA OIKEUDEN ALAN HANKKEILLE ON OLLUT VALKO-VENÄJÄLLÄ, MOLDOVASSA JA UKRAINASSA?
RAJAVALVONNASSA TYYDYTTÄVIÄ TULOKSIA
 11.  Valko-Venäjällä ja Ukrainalla on huomattavia rajavalvontaongelmia niiden 
ulkorajojen kokonaispituuden takia (Valko-Venäjän ulkorajojen pituus  on noin 3 000 kilometriä ja Ukrainan ulkorajojen pituus noin 7 000 kilo-metriä). Ongelmia on aiheutunut myös siitä, että etenkään Venäjän rajaa ei ole merkitty virallisesti. Venäjän ja Valko-Venäjän välisellä rajalla ei  juurikaan suoriteta raja- ja tullivalvontaa. Rajojen helppo ylitettävyys  kannustaa sekä rikolliseen toimintaan että laittomaan maahanmuuttoon rajojen välillä.
 12.  Moldovan ja Ukrainan välistä rajavalvontaa mutkistaa itsenäiseksi julistau-
tuneen Transnistrian tasavallan olemassaolo. Tasavaltaa ei ole tunnus-tettu kansainvälisesti. Moldovan ja Ukrainan välisen valtiorajan pituus  on 1 222 kilometriä. Rajaa valvovat Moldovan puolella 472 kilometrin  pituudella Transnistrian viranomaiset. Transnistrian viranomaiset valvo-vat Dniestr-joen itäpuolella sijaitsevaa aluetta ja toimivat käytännössä Moldovasta riippumattomina (ks. Laatikko 1).
TRANSNISTRIAN KONFLIKTIN TAUSTALAATIKKO 1 
Samanaikaisesti kun Moldova käynnisti vuonna 1989 itsenäistymisprosessinsa Neuvostoliitosta, lähinnä 
muun kuin moldovalaisen väestön asuttamilla alueilla heränneet protestiliikkeet alkoivat vastustaa 
Moldovan itsenäistymispyrkimyksiä. Moldovan itsenäisyysjulistuksesta seurasi, että vuonna 1990 
perustettiin erillinen Moldovan Transnistrian tasavalta. Tilanne johti kahakoihin, ja vuonna 1992 
taistelut kulminoituivat: useita satoja ihmisiä kuoli ja noin 100 000 joutui lähtemään pakolaisiksi. 
Moldova ja Transnistria ovat neuvotelleet vuodesta 1995 alkaen mahdollisesta ratkaisusta lukkiutunee-
seen konfl  iktiin. Kansainvälisinä välittäjinä neuvotteluissa ovat toimineet Euroopan turvallisuus- ja 
yhteistyöjärjestö, Venäjä ja Ukraina. Presidentti Juštšenkon valtaantulo Ukrainassa avasi mahdollisuudet 
edistyä konfl  iktin ratkaisussa. Syyskuusta 2005 alkaen EU ja Yhdysvallat ovat osallistuneet neuvottelu-
prosessiin tarkkailijoina. EU:lla on ollut erityisedustaja Moldovassa maaliskuusta 2005 alkaen.
ed812631_FI_inside_E3.indd   10 25/02/09   16:13:33
11
 13.  Komissio on tukenut huomattavissa määrin rajavalvontavalmiuksien paran-
tamista Valko-Venäjällä, Moldovassa ja Ukrainassa. Rajavalvonta on ta-loudellisesti merkittävin ala vapautta, turvallisuutta ja oikeutta koskevien hankkeiden yhteydessä. Vuosien 2000–2005 ohjelmiin liittyvästä EU-tuesta 63,2 prosenttia (104,7 miljoonaa euroa) on suunnattu rajavalvonnan alalle. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 10 sopimusta, joiden kokonaisarvo oli 51,8 miljoonaa euroa.
 14.  Suurin osa tarkastetuista hankkeista tuotti tyydyttäviä tuloksia (ks. liite III ). 
Nykyaikaiset laitteistot ja kehittynyt teknologia sekä rajavartijoille jär-jestetty koulutus paransivat rajatarkastuksia ja -valvontaa (ks. esimerkit Laatikossa 2). Etenkin Valko-Venäjän rajavartiostokomitea sitoutui tiiviisti toimintaan; sotilaallista rakennetta hyödynnettiin kaikkien sopimussään-nösten tarkkaan täytäntöönpanoon. Koslovichi II -rajaterminaalin raken-tamista koskevan sopimuksen toteuttamisessa havaittiin kuitenkin suuria ongelmia
11 (ks. Laatikko 3).
ESIMERKKI TYYDYTTÄVÄSTÄ TULOKSESTA: NYKYAIKAISET LAITTEISTOT LUJITTAVAT RAJAVALVONTAALAATIKKO 2 
Ukrainan rajavalvonnan parantamista (EU:n rahoitusosuus 4,0 miljoonaa euroa) ja Valko-Venäjän 
tasavallan rajavalvonnan lujittamista (EU:n rahoitusosuus 13,3 miljoonaa euroa) koskevien hankkeiden 
yhteydessä toimitettiin esimerkiksi kameroita, mikroskooppeja, asiakirjojen tarkistamiseen tarkoitettuja 
laitteita, ajoneuvoja sekä tietotekniikkalaitteita, joihin sisältyivät automaattiset puhelinvaihteet rajaval-
vontayksiköille sekä laitteistot esimerkiksi kiellettyjen henkilöiden ja varastettujen ajoneuvojen online-
tarkastuksia varten. Kaikki tarkastuksen kohteena olleet investoinnit vastasivat omaisuusluetteloa, ne oli asianmukaisesti merkitty, ne olivat toiminnassa, ja niitä käytettiin suunniteltuun tarkoitukseen.11 Kozlovichin kansainvälinen 
rajaterminaali (Valko-Venäjän 
tasavallassa Brestin lähellä) on 
tavarankuljetusajoneuvojen pääasiallinen rajanylityspaikka 
Valko-Venäjän ja Puolan 
välillä (yleiseurooppalainen 
liikenneväylä II). 
ed812631_FI_inside_E3.indd   11 25/02/09   16:13:33
12
ESIMERKKI EPÄTYYDYTTÄVÄSTÄ TULOKSESTA: TÖIDEN KATTAVUUS 
KAPENI JA VIIVEITÄ ILMENI LAATIKKO 3 
Koslovichi II -rajaterminaalin (EU:n rahoitusosuus 14,0 miljoonaa euroa) oli alun perin määrä val-
mistua vuoden 2006 loppuun mennessä, mutta kyseisenä ajankohtana alue näytti edelleen valtaisalta 
rakennustyömaalta, jossa suurin osa rakennuksista oli vasta puolivalmiita ja teitä, pysäköintialueita 
sekä jalkakäytäviä oli vielä rakentamatta. Verovapautusongelmat sekä tarjouskilpailuvaiheessa ilmennyt 
alihinnoittelu johtivat siihen, että sopimukseen tehtiin lisäys, jonka myötä töiden kattavuus kapeni 
huomattavasti (esimerkiksi jotkin rakennukset jäävät keskeneräisiksi; niiden kohdalla toteutetaan ainoastaan runkotyöt). Huomattava lisärahoitus on tarpeen, jotta kansainvälinen rajaterminaali saadaan 
valmiiksi alkuperäisen suunnitelman ja sopimuksen mukaisesti. 15.  Taloudellisesti merkittävin hanke vapauden, turvallisuuden ja oikeuden 
alalla on ollut EU:n rajavalvonnan avustusoperaatio Moldovan ja Ukrai-nan rajalla
12 (EUBAM, EU-rahoituksen kokonaismäärä 19,1 miljoonaa  
euroa). Operaation avulla on tuettu merkittävästi Moldovan ja Ukrainan rajavartiolaitosten ja tulliviranomaisten valmiuksien vahvistamista (ks.  
kartta  liitteessä IV ). EUBAM esimerkiksi edisti uuden tullikohtelun täy-
täntöönpanoa ja valvontaa Moldovan ja Ukrainan välillä ja tuki näin sala-kuljetuksen ja rajojen välillä tapahtuvan laittoman toiminnan torjuntaa. Tämän seurauksena havaittiin, että laajamittaista salakuljetusta tapahtuu Transnistrian kautta. Laitonta verojen ja tullien kiertoa tapahtui esimer-kiksi ajoneuvojen, hedelmien, vihannesten sekä siipikarjanlihan kohdalla. Yksin siipikarjanlihan tapauksessa EUBAM laski tappioiden nousevan jopa 43 miljoonaan euroon Ukrainan valtion budjetista ja 18 miljoonaan euroon Moldovan valtion budjetista (lokakuun 2005 ja toukokuun 2006 välisenä aikana).12 EUBAMin toiminta alkoi 
1. joulukuuta 2005. Toiminta 
perustuu Euroopan komission ja 
Ukrainan sekä Moldovan tasavallan hallitusten välillä laadittuun 
yhteisymmärryspöytäkirjaan. 
Motivoivana tekijänä olivat 
Transnistrian alueelta peräisin 
olevat turvallisuusuhat ja niihin oletettavasti liittyvä korkea 
rikollisuuden määrä raja-alueilla. 
EUBAMin toteuttaminen tapahtuu 
Yhdistyneiden Kansakuntien 
kehitysohjelman (UNDP) avulla. 
EU-jäsenvaltioista 16 osallistuu 
ohjelmaan lähettämällä tehtäviin asiantuntijahenkilöstöä (noin 
100 tulli- ja rajaviranomaista). 
EUBAM perusti operaatioesikuntansa 
Odessaan (Ukraina), yhden 
paikallistoimiston Chisinauhun (Moldova) ja viisi paikallistoimistoa 
Ukrainan/Moldovan/Transnistrian 
rajalle sekä paikallistoimiston/
logistiikkakeskuksen Odessan ja 
Illichevskin merisatamiin. 
ed812631_FI_inside_E3.indd   12 25/02/09   16:13:33
13
 16.  EUBAM havaitsi, että salakuljetusta koskevien rikosoikeudellisten syyttee-
seenpanojen varmistamiseen liittyi suuria vaikeuksia13 (lainsäädäntö  
oli puutteellista; tullin, rajavartiolaitoksen, verovalvonnasta vastaavien 
viranomaisten ja turvallisuuspalvelun vuorovaikutus oli tehotonta / vas-tuualueet epäselviä; vihreä raja oli merkitty puutteellisesti). Useimmissa 
tapauksissa ei nostettu rikosoikeudellista syytettä, vaan tapauksia käsi-teltiin pelkkinä hallintorikkomuksina, eikä tavaroita tuomittu valtiolle  menetetyksi
14. EUBAM raportoi niin ikään, että syyttäjänviraston ja oikeus-
laitoksen korruptoituneisuuden takia salakuljettajia on vapautettu ja sala-kuljetettuja tavaroita palautettu salakuljettajille.
 17.  EUBAM aloitti toimintansa marraskuussa 2005, ja ensimmäisten kuuden kuu-
kauden ajan sitä rahoitettiin nopean toiminnan järjestelmästä15. Järjes-
telmän avulla pyrittiin vastaamaan nopeasti ja joustavasti vuonna 2005 ilmenneeseen mahdollisuuteen edistää Transnistrian konfliktin ratkaisua (ks. Laatikko 1). Hankkeen oletuksena on, että raja- ja tullitarkastusten ja rajavalvonnan parantaminen koko raja-alueella on olennaista rauhanomai-sen ratkaisun löytämisen kannalta. Oletuksen pätevyys on arvioitavissa vain erittäin pitkällä aikavälillä. 
 18.  EUBAMin antama rahoitus tapahtui useiden lyhytaikaisten sopimusten kautta; 
sopimukset rahoitettiin erityyppisistä alueellisista Tacis-toimintaohjel-mista. Näin ollen työ- ja vuokrasopimuksia oli uusittava muutaman kuu-kauden välein. Komissio ei ollut suunnitellut osallistuvansa kyseisellä  alueella näin mittavaan pitkän aikavälin hankkeeseen (lähes miljoona  
euroa kuukaudessa).
 19.  EU täydentää EUBAMin kautta annettavaa tukea rahoittamalla rajavalvon-
takalustohankintoja Moldovan ja Ukrainan välisten rajatarkastusten  parantamista koskevan hankkeen puitteissa (BOMMOLUK-hanke, EU:n  
rahoitusosuus 9,9 miljoonaa euroa). Tämä lisätoiminto tuo tulevaisuudessa mukanaan useita haasteita, esimerkiksi monimutkaiset tarjouskilpailu-menettelyt
16, minkä lisäksi on valittava laitteille paras fyysinen sijainti  
ottaen huomioon rajojen pituus ja varmistettava, että laitteet täydentävät muiden rahoittajien rahoittamia laitteita
17. Myös hallitusten on tarjottava 
riittävä kansallinen rahoitus toimintamenoja ja ylläpitoa varten.13  Esimerkiksi tapaus, jossa kalliita 
alkoholituotteita salakuljetettiin 
Transnistrian alueelta Ukrainaan.
14 Burden of Proof, the difficulty 
of securing criminal prosecutions 
for smuggling cases in Ukraine  
(todistustaakka – rikosoikeudellisten 
syytteeseenpanojen varmistamisen vaikeus salakuljetustapauksissa 
Ukrainassa), EUBAMin erityisraportti. 
15  Mekanismia voidaan hyödyntää, 
jos edunsaajamaat ovat joutuneet 
kriisitilanteisiin tai kriisiuhan alle, 
lakia ja järjestystä tai yksilöiden turvallisuutta uhkaaviin tilanteisiin 
taikka tilanteisiin, jotka uhkaavat 
kilpistyä aseellisiksi konflikteiksi tai 
horjuttaa maan vakautta. 
16 Aiemman Ukrainaa koskevan 
hankkeen yhteydessä 
tutkalaitteistoja ja radioverkkoa 
(kokonaisarvo 5,0 miljoonaa 
euroa) ei pystytty hankkimaan ja 
toimittamaan epäonnistuneiden 
tarjouskilpailumenettelyiden takia. 
17 Yhdysvaltojen hallitus on 
myöntänyt 28 miljoonaa dollaria 
joukkotuhoaseiden leviämistä 
estävän toiminnan edistämiseen 
Ukrainan ja Moldovan välisellä 
rajalla. 
ed812631_FI_inside_E3.indd   13 25/02/09   16:13:34
14
MAAHANMUUTTO- JA TURVAPAIKKA-ASIAT: EDISTYS HEIKKOA 
VAIKEAN TILANTEEN VALLITESSA
 20.  EU:n toimintatavoitteena on tukea kolmansien maiden pyrkimyksiä parantaa 
maahanmuuton hallinnointivalmiuksiaan ja pakolaisten suojelua, ennalta-ehkäistä ja torjua laitonta maahanmuuttoa, tarjota tietoa laillisista maa-hanmuuttomenettelyistä ja ratkoa pakolaisten ongelmia helpottamalla  
kestäviä ratkaisuja.
 21.  Valko-Venäjä, Moldova ja Ukraina ovat laajentuneen EU:n itänaapureita. Kaik-
kia kolmea maata pidetään laaja-alaisen laittoman länteen tapahtuvan  maahanmuuton kauttakulkumaina. Etenkin Ukrainan kautta tapahtuva  (sekä laillinen että laiton) maahanmuutto ja kauttakulku on lisääntynyt. Maan halki liikkuu vuosittain tuhansia laittomia maahanmuuttajia, joista suurin osa kulkee Ukrainan ja Venäjän välisen rajan kautta.
 22.  Ukrainalla on jatkuvia ongelmia etenkin pitkäaikaisten laittomien maahan-
muuttajien majoittamisessa. Kotimaahan palauttamisen edellytyksenä on, että Ukrainan viranomaiset tunnistavat kyseiset henkilöt ja että maahan-muuttajien kotimaiden suurlähetystöt ja konsulaatit tekevät yhteistyötä, mikä ei aina ole kitkatonta. Toisena vaihtoehtona olisi pysäytettyjen hen-kilöiden ottaminen takaisin maahan, josta he saapuivat laittomasti Ukrai-naan. Ukrainan ja Venäjän välillä ei kuitenkaan ole takaisinottosopimusta; 
suurin osa Ukrainan laittomista maahanmuuttajista tulee Venäjältä.
 23.  Paine järjestää laittomille maahanmuuttajille asianmukainen majoitus on 
viime aikoina kasvanut, sillä Ukrainan ja Euroopan yhteisön välinen takai-sinottosopimus tuli voimaan 1. tammikuuta 2008. Vuonna 2010, kahden 
vuoden siirtymäkauden jälkeen, Ukraina joutuu majoittamaan satoja tai jopa tuhansia kolmansista maista tulevia laittomia maahanmuuttajia, jotka on tällä hetkellä sijoitettu Ukrainan naapurimaihin lukeutuviin EU-maihin (Unkariin, Slovakiaan ja Puolaan) ja jotka saapuvat EU:n alueelle laitto-masti Ukrainan kautta.
ed812631_FI_inside_E3.indd   14 25/02/09   16:13:34
15
 24.  Maahanmuutto- ja turvapaikka-asioihin liittyviin hankkeisiin ohjelmakaudella 
2000–2005 suunnatun EU-rahoituksen kokonaismäärä oli 16,8 miljoonaa euroa (10,2 prosenttia tuen kokonaismäärästä). Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kymmenen sopimusta, joihin suunnattiin EU-rahoitusta yhteensä 13,8 miljoonaa euroa.
 25.  Maahanmuutto- ja turvapaikka-asioiden alalla saavutetut hanketulokset oli-
vat epätyydyttäviä lähinnä infrastruktuurien kohdalla (ks. liite III ). EU:n 
keskeisenä tavoitteena on tukea kansainväliset humanitaariset standardit täyttävien vastaanottokeskusten järjestämistä laittomille maahanmuutta-jille sekä turvapaikanhakijoille. Ukrainassa tavoitteen saavuttaminen on EU:n tuesta huolimatta kaukana:
Nykyisiin a)  vastaanottokeskuksiin sijoitettujen laittomien maahanmuut-
tajien säilöönotto- ja majoitusolot olivat usein kaikkea muuta kuin  hyväksyttäviä. Laittomat maahanmuuttajat kärsivät Ukrainassa yleensä suuresti liian ahtaista asuinoloista, puutteellisista hygieniaoloista ja yksipuolisesta ravinnosta (ks. Laatikko 4). 
Uusien b)  tilojen rakentaminen/kunnostaminen laittomia maahanmuut-
tajia varten ei edistynyt suunnitellun mukaisesti (ks. Laatikko 5).
Turvapaikanhakijoita c)  varten hiljattain rakennetut tilapäiset vastaan-
ottokeskukset olivat vajaakäytössä tai täysin käyttämättömiä (ks.  Laatikko 6).
EU-TUKI LIEVITTI TILANNETTA, MUTTA LAITTOMIEN MAAHANMUUTTAJIEN ELINOLOT 
NYKYISESSÄ VASTAANOTTOKESKUKSESSA OVAT YHÄ KELVOTTOMAT
LAATIKKO 4
Maahanmuuton hallinnointijärjestelmän perustamista Taka-Karpatiaan (Ukraina) koskevan hankkeen18 
(kahteen eri sopimukseen perustunut EU:n rahoitusosuus 2 miljoonaa euroa) yhteydessä toimitettiin 
lähinnä perusapua maahanmuuttajille: elintarvike- ja hygieniapakkauksia, terveydenhuoltoa, vaatteita, 
vuodevarusteita sekä oikeudellista neuvontaa. Hankkeen avulla rahoitettiin myös kiireellisiä korjaustoi-
mia, rakennustöitä sekä erityyppisiä toimintamenoja. Hanke on ennen kaikkea humanitaarisen avun 
eikä niinkään valmiuksien kehittämisen ilmentymä, vaikka hankkeen nimestä saattaisi niin päätellä.
Kun hanke oli ollut käynnissä lähes vuoden, lähetystö tarkasti sen paikan päällä (huhtikuussa 2005). 
Lähetystön mukaan olot Pavchinon ja Chopin (rakennuksen vanha osa) säilöönottokeskuksissa olivat 
epäinhimilliset ja nöyryyttävät eivätkä ne vastanneet Euroopan neuvoston, Euroopan ihmisoikeustuo-
mioistuimen sekä kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen estämistä ajavan eurooppalaisen komitean asettamia vähimmäisstandardeja. Lähetystö havaitsi, että hankkeen 
yhteydessä toimitettu humanitaarinen apu ei aina saavuttanut kohteeksi tarkoitettuja maahanmuuttajia. Ukrainan viranomaiset ryhtyivät tilanteen perusteella korjaaviin toimenpiteisiin.
18 Taka-Karpatian alueen rajanaapureita ovat Unkari, Puola, Romania ja Slovakia, ja alue toimii Ukrainassa kauttakulkuväylänä 
Länsi-Eurooppaan suuntaaville maahanmuuttajille. 
ed812631_FI_inside_E3.indd   15 25/02/09   16:13:35
16
LAATIKKO 4
Tarkastuksen toimittamisajankohtana marraskuussa 2006 Pavchinon kapasiteetti (320 henkeä) ylittyi 
noin 100 hengellä. Paikalliset hankekumppanit raportoivat, että kesäaikaan tilanne oli ollut paljon 
pahempi; keskuksen kapasiteetti oli tuolloin ylittynyt 700 hengellä, ja hygienia- sekä terveysongelmat 
olivat pahentuneet vastaavalla vauhdilla.
Tilintarkastustuomioistuimen haastattelemat maahanmuuttajat epäröivät puhua avoimesti. Valituksia 
kuitenkin esitettiin esimerkiksi lääkkeiden eteenpäin toimittamatta jättämisestä sekä naamioituneiden 
henkilöiden suorittamista etsinnöistä. Kävi myös selväksi, että hanke ei edelleenkään kattanut perus-
tarpeita (esimerkiksi riittävää lämmitystä, riittävää puhtaan ja lämpimän veden tarjontaa tai riittävää 
määrää vaatteita ja kenkiä). Leireillä ei järjestetty riittävästi tulkkausta, mikä vaikeutti maahanmuuttajien 
ja viranomaisten välistä vuorovaikutusta. 26.  Säilöön- ja vastaanottokeskusten pysyvyyden esteenä on Ukrainassa toi-
minta- ja ylläpitomenoihin suunnattavien valtion varojen puuttuminen sekä se, että rajavartiolaitoksen ja sisäministeriön välillä ei ole selkeää vastuualuejakoa. 
 27.  Myös Valko-Venäjällä havaittiin vaikeuksia, jotka liittyivät hankkeiden kir-
jaamiseen, verovapautuksiin, maanomistukseen ja rahoitukseen turva-paikanhakijoille tarkoitetun tilapäisen (25 hengen) vastaanottokeskuksen rakentamisen yhteydessä
19. Toisaalta Moldovassa tilanne oli parempi;  
Chisinaussa oli tilapäinen 160-paikkainen vastaanottokeskus jo täydessä toiminnassa marraskuussa 2005.19 Keskus sijaitsee Gomelissa, lähellä 
Ukrainaa, missä afgaanipakolaisten 
yhteisö kasvaa jatkuvasti. 
ed812631_FI_inside_E3.indd   16 25/02/09   16:13:35
17
UUSIEN VASTAANOTTOKESKUSTEN PERUSTAMINEN LAITTOMILLE 
MAAHANMUUTTAJILLE EDISTYI HEIKOSTILAATIKKO 5
Maahanmuuton hallinnointivalmiuksia Ukrainassa koskevan hankkeen (EU:n rahoitusosuus 3,8 mil-
joonaa euroa) keskeisenä tavoitteena oli kunnostaa ja varustaa kaksi entistä sotilasaluetta 1 260 hengen 
vastaanottokeskuksiksi. Hankkeen ohjauskomitea päätti kesäkuussa 2006 rahoittaa ainoastaan toisen 
sotilasalueen kunnostustyöt. Tarkastuksen toimittamisajankohtaan (marraskuu 2006) mennessä – noin 
kolme kuukautta hankkeen alkuperäisestä päättymisajankohdasta (1.9.2006) – kunnostustöistä ei ollut 
tehty sopimuksia eikä niihin ollut käytetty varoja. Kunnostustöihin liittyvistä perusnäkökohdista, kuten alueen lämmitystavasta ja jäteveden käsittelystä, käytiin yhä keskustelua. Ohjauskomitea päätti 
myös rajata majoitettavien lukumäärän 250 henkeen. Tämä merkitsee, että EU:n avulla rahoitettavat 
majoitusvalmiudet vähenevät 1 000 majoituspaikalla alkuperäiseen suunnitelmaan verrattuna.JÄRJESTÄYTYNEEN RIKOLLISUUDEN TORJUNTA: VAIHTELEVIA 
TULOKSIA
 28.  Keski- ja Itä-Euroopan maiden yleiseen kommunismin jälkeiseen siirtymävai-
heeseen liittyi järjestäytyneen rikollisuuden, kuten ihmiskaupan, huume-kaupan ja rahanpesun huomattava kasvu.
 29.  Ukrainasta ja Moldovasta tapahtuu paljon nais- ja lapsikauppaa pakkoprostituu-
tioon Eurooppaan. Viime vuosina on lisääntynyt myös mieskauppa; miehet pakotetaan esimerkiksi toimimaan työläisinä. Toiminnan koko laajuus on melko epäselvä johtuen järjestäytyneen rikollisuuden luonteesta sekä siitä, että vain harvat haluavat ja pystyvät kertomaan kohtalostaan viranomaisille. Tilannetta pahentaa todistajansuojatoimenpiteiden puuttuminen. Huumekaupan koh-dalla Valko-Venäjää, Ukrainaa ja Moldovaa pidetään kauttakulkuväylinä EU:n jäsenvaltioihin. Pankkijärjestelmiä on käytetty enenevässä määrin vakavan rikollisuuden kautta saatujen varojen alkuperän häivyttämiseen.
 30.  Järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan suunnattiin 19,2 miljoonaa euroa (11,6 pro-senttia) vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alan ohjelmiin kaudella 2000–2005 kohdistettujen varojen kokonaismäärästä. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kym-menen sopimusta, joihin liittyvän EU-rahoituksen kokonaismäärä oli 18,6 miljoo-naa euroa.
ed812631_FI_inside_E3.indd   17 25/02/09   16:13:36
18
TURVAPAIKAN HAKIJOILLE HILJATTAIN RAKENNETUT VASTAANOTTOKESKUKSET 
OLIVAT VAJAAKÄYTÖSSÄLAATIKKO 6
Ukrainassa tilapäisiin vastaanottokeskuksiin pystyttiin vuoden 2006 lopussa majoittamaan ainoastaan 
noin 65 uutta henkilöä suunnitellun 350:n sijasta (EU:n rahoitusosuus 1,6 miljoonaa euroa Ukrainan 
ja Moldovan turvapaikkajärjestelmien lujittamista koskevaan ohjelmaan). Tämä johtui ensisijaisesti 
siitä, että Odessan keskus oli vain puolittaisessa käytössä, koska toimintamenojen kattamiseen suunnat-tavat valtion varat puuttuivat, ja siitä, että 80 hengen majoittamiseen tarkoitettu Mukachevon keskus oli täysin tyhjillään yli puolentoista vuoden ajan – huhtikuussa 2005 tapahtuneesta avautumisestaan lähtien. Resurssien hukkaamista ilmentävä Mukachevon tilanne johtui siitä, että rakennuksen omis-
tusta ei ollut edelleenkään siirretty rajavartijoilta keskuksesta vastaavalle hankekumppanina olevalle 
elimelle. Turvapaikanhakijat, joilla ei ollut muita mahdollisuuksia, asuivat tällä välin teltoissa ja muissa 
rajavartijoiden järjestämissä tilapäisissä majoitustiloissa. 31.  Useista onnistumisista huolimatta yleinen edistyminen järjestäytyneen 
rikollisuuden torjunnassa on yhä puutteellista (ks. liite III ). Ihmiskaupan 
torjuntaan liittyvien hankkeiden yhteydessä puututtiin heikosti krimina-lisointiin ja syytteeseenpanoon
20 (ks. kohdat 34 ja 35). Keskeisenä teki-
jänä on päällekkäisyys, sillä useat rahoittajat ovat kiinnostuneita tämän 
alan hankkeiden rahoittamisesta (ks. kohta 36). Huumevalvontahankkeet edistyivät hitaasti lainsäädännön ja poliisin tiedustelutoimien osalta (ks. kohta 40). Rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisen keskeisenä haasteena on onnistunut syytteeseenpano (ks. kohta 44).
Ihmiskaupan torjunta
 32.  Ukrainan ja Moldovan hallitukset ilmoittivat kansallisissa toimintapoliittisissa 
asiakirjoissaan sitoutuvansa ihmiskaupan torjuntaan. Ukrainassa tarkas-tettiin yksi hanke (EU:n rahoitusosuus 1,9 miljoonaa euroa) ja Moldovassa 
kolme hanketta (joihin sisältyi kuntoutuskeskus ihmiskaupan uhreille);  
EU-rahoituksen kokonaismäärä oli 1,2 miljoonaa euroa.
 33.  Hankkeiden avulla Moldovassa ja Ukrainassa toteutettiin laajoja yleistä tietoi-
suutta lisääviä kampanjoita (esimerkiksi teatteriesityksiä, useita julkaisuja 
sekä maksuttomia puhelinpalveluita), ja humanitaarista apua toimitettiin 
sadoille ihmiskaupan uhreille (esimerkiksi oikeusapua, terveydenhuoltoa, 
asumistukea, kuljetustukea, ammatillista koulutusta ja luontoissuorituk-20 Ihmiskaupan vastaisiin hankkeisiin 
kuului kolme vakiomuotoista osa-
aluetta: suojelu ja sopeuttaminen, kriminalisointi ja syytteeseenpano 
sekä tietoisuuden lisääminen. 
Kriminalisointi on hankeasiakirjoissa 
yleisesti käytetty termi. 
ed812631_FI_inside_E3.indd   18 25/02/09   16:13:36
19
siin perustuvaa pienyritysten käynnistämistukea). Hankkeet kattoivat siis 
hyvin ennaltaehkäisyyn ja sopeuttamiseen liittyvät näkökohdat.
 34.  Kriminalisointiin ja syytteeseenpanoon liittyvät tulokset olivat vähemmän 
myönteisiä etenkin lainvalvontaviranomaisten välisen tietojenvaihdon  osalta. Tacis-ohjelman valvojat havaitsivat Ukrainassa, että valtion rajavar-tiolaitos ei osallistunut tietojenvaihtoaloitteisiin. Rajatarkastusasemille oli tarkoitus asentaa kaikkina viikonpäivinä ympärivuorokautisesti toimiva Interpolin tietojenvaihtojärjestelmä
21, mutta suunnitelma epäonnistui;  
tarjouskilpailu peruttiin, koska ukrainalaiset osapuolet olisivat halunneet käyttää toimittajaa, jonka hinnat olivat huomattavasti markkinahintoja korkeampia.
 35.  Todentavan aineiston hankkiminen on haasteellista, sillä rikollinen toiminta 
tapahtuu usein Moldovan ja Ukrainan ulkopuolella. Kansalliset viranomai-
set syyttivät muita maita hitaasta vastaamisesta keskinäistä avunantoa koskeviin pyyntöihin. Tällaisten menettelyjä jumiuttavien ongelmien  ohittamiseksi hankkeista maksettiin verkostojen luomiseen tähtääviä  lainvalvontaviranomaisten käyntejä uhrien kauttakulku- ja kohdemaihin. 
Lisäksi poliiseja osallistui tutkintatekniikoita käsitteleviin työryhmiin ja 
ihmiskaupan vastaista lainsäädäntöä tarkistettiin. Keskinäisen avunannon 
järjestelyissä on yhä puutteita.
 36.  Tehokkuuteen ja taloudellisuuteen liittyy huolenaiheita. Useat rahoittajaorga-
nisaatiot ovat valmiita rahoittamaan ihmiskaupan vastaisia toimia, joten on haasteellista välttää toimien tarpeetonta päällekkäisyyttä ja varmistaa resurssien kustannusvaikuttava hyödyntäminen. Esimerkiksi Moldovassa tiettyjä hanketoimintoja oli muutettava, ja Chisinaun kuntoutuskeskuksen tiloista maksettiin epätavallisen korkeaa vuokraa
22. Lisäksi EU-tuen avulla 
saavutettavia tuloksia ei ole aina mahdollista erottaa selkeästi muiden organisaatioiden tuen avulla saavutettavista tuloksista. Tämä vaikeuttaa EU-rahoituksen vaikuttavuuden arviointia.21 Interpolin maailmanlaajuinen 
ympärivuorokautisesti toimiva 
poliisien tietojenvaihtojärjestelmä. 
22 Elintarvikkeisiin ja majoitukseen 
varattu määrä oli yli kaksinkertainen 
vastaaviin palveluihin samanlaisessa 
Kiovan kuntoutuskeskuksessa 
varattuun määrään verrattuna. 
ed812631_FI_inside_E3.indd   19 25/02/09   16:13:37
20
Huumevalvonta
 37.  Järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan alalla merkittäviin hankkeisiin  
lukeutuu myös huumevalvontaan liittyvä monialainen tuki ja valmiuksien 
parantaminen Ukrainassa, Moldovassa ja Valko-Venäjällä (BUMAD). BUMAD on monivuotinen kolmivaiheinen toimi, joka aloitettiin vuonna 2003 ja jonka on määrä päättyä vuoden 2008 lopussa (EU:n kokonaisrahoitusosuus 6,5 miljoonaa euroa).
 38.  Ukrainan, Moldovan ja Valko-Venäjän kattava ohjelma on kolmas EU-rahoitteis-
ten alueellisten ohjelmien sarjassa. Ohjelmien tarkoituksena on selvittää Afganistanista EU:n alueelle kuljetettavan heroiinin kauppaa
23. Yleistavoit-
teena on mainituista kolmesta maasta ja niiden kautta EU:n jäsenvaltioihin tapahtuvan huumekaupan vähentäminen.
 39.  Suurin osa eri alahankkeiden toimista toteutui (esimerkiksi oikeusapu, sata-
mavalvonta (Ukraina), maarajavalvonta sekä ennaltaehkäisevä tiedotus poliisille ja kunnille). Toisen vaiheen jälkeen (tammikuussa 2007) yleis-
vaikutelmana oli, että kansallisten huumeidenvastaisten järjestelmien  
perustamisessa oli edistytty hyvin: esimerkkeinä voidaan mainita kan-
salliset huumevalvontavirastot, poliisiopistoissa järjestetyt huumetor-
juntaa koskevat kurssit sekä huumeiden kysynnän vähentämistä koskeva 
koulutus, jota järjestettiin kaikissa kolmessa maassa useille valtioista  
riippumattomille järjestöille.
 40.  Edistys havaittiin hitaaksi lainsäädännön ja poliisin tiedustelutoimien koh-
dalla. Tullien, rajavalvojien, poliisin ja tiedustelupalvelujen välinen yhteis-työ on välttämätöntä tehokkaan rikostutkinnan kannalta, mutta yhteistyö ei ole vielä riittävän kehittynyttä Ukrainassa, Moldovassa ja Valko-Venä-jällä. Huumekaupan harjoittajiin kohdistettavaa rikostutkintaa tukevien kansallisten järjestelmien perustaminen edellyttää paitsi asianmukaisia analyysivälineitä, myös huomattavaa yhteistyötä sellaisten virastojen  välillä, jotka eivät ole tottuneet toimintatietojen systemaattiseen jakami-seen. Tutkintavaltuuksien epätasainen jakaantuminen mutkistaa tilannetta entisestään. Etenkin Valko-Venäjällä haittaavana tekijänä on turvallisuus-
palvelun ilmeinen haluttomuus hyväksyä ulkomaisia analyysiohjelmistoja. 
Hanketta suunnitellessaan komissio aliarvioi toimintamalleja koskevien 
asenteiden muuttamiseen ja lainvalvontaelinten välisen kilpailun pois-
tamiseen tarvittavan ajan.23 Ensimmäinen ohjelma (CADAP) 
käynnistyi Keski-Aasiassa vuonna 
2000 ja toinen (SCAD) eteläisellä 
Kaukasuksella vuonna 2001. 
ed812631_FI_inside_E3.indd   20 25/02/09   16:13:37
21
 41.  BUMAD 2 -ohjelman loppuun saattamiseen (tammikuu 2007) mennessä he-
roiini- ja kokaiinitakavarikot olivat vähäisiä. Ukrainassa havaittiin ainoas-taan kaksi kansainvälisen heroiinikaupan yritystä; havaitseminen tapahtui hankkeen yhteydessä toimitetun ohjelmiston avulla. Huumetakavarikot koskivat kaikissa kolmessa maassa lähinnä paikallisesti tuotettuja unikon-siemeniä ja kannabista. Ukrainan turvallisuuspalvelu raportoi kuitenkin heinäkuussa 2007, että Illichevskin merisatamassa takavarikoitiin 174 kilo-grammaa heroiinia yhteistyössä Yhdysvaltojen huumevalvontaviraston ja Turkin lainvalvontaviranomaisten kanssa.
Rahanpesun/terrorismin rahoittamisen vastaiset hankkeet
 42.  Ukrainassa toteutetun rahanpesun vastaisen hankkeen (EU:n rahoitusosuus 
1 miljoona euroa) yleistavoitteena oli estää pankkijärjestelmien käyttöä vakavan rikollisuuden kautta saatujen varojen alkuperän häivyttämiseen 
ja tukea Ukrainan viranomaisia rahanpesun vastaisessa yhteistyössä.
 43.  Hanke tuki huomattavaa edistysaskelta – Ukrainan poistamista yhteistyöha-
luttomien maiden ja alueiden luettelosta24 helmikuussa 2004 – sekä Ukrai-
nan hyväksymistä Egmont-ryhmän25 jäseneksi kesäkuussa 2004. Hankkeen 
päättyessä valtion talousvalvontakomitea ( State Committee for Financial  
Monitoring , SCFM) toimi Ukrainan rahanpesun selvittelykeskuksena26. 
Vuosien ajan – vuoteen 2006 saakka – talousvalvontakomitean lainval-
vontaviranomaisille käsiteltäviksi antamien tapausten lukumäärä nousi 
huomattavasti (18 tapausta vuonna 2003; 446 tapausta vuonna 2006).
 44.  Rahanpesun selvittelykeskuksen perustaminen on vasta ensimmäinen tärkeä 
edellytys rahanpesun vastaiselle toiminnalle. Tarvitaan myös tehokkaasti toimivia lainvalvontaviranomaisia ja koulutettuja tuomareita. Keskeisenä ongelmana on, että syytteeseenpanossa ei onnistuta. Vuoden 2006 lop-puun mennessä tuomioistuimet olivat antaneet ainoastaan kolme rahan-pesua koskevaa tuomiota. Vakavana puutteena rahanpesun vastaisessa järjestelmässä pidettiin myös varojen takavarikointiin ja valtiolle mene-tetyksi tuomitsemiseen sovellettavan nykyaikaisen järjestelmän puuttu-mista. Ukraina on kuitenkin edistynyt Moldovaa paremmin rahanpesun  ja terrorismin rahoittamisen vastaisessa toiminnassa. Moldovan järjestel-
mien tehottomuudesta on syytä olla huolissaan (esimerkiksi talousrikosten 
ja korruption vastaisen keskuksen toiminnassa on puutteita eikä varojen 
takavarikointia, jäädyttämistä ja valtiolle menetetyksi tuomitsemista kos-
kevia säännöksiä käytetä riittävästi)
27.24  Yhteistyöhaluttomia maita 
ja alueita koskevan aloitteen 
kehittäjä oli hallitustenvälinen rahanpesunvastainen 
toimintaryhmä; aloitteen 
tarkoituksena oli varmistaa, 
että rahanpesun estämiseen, 
havaitsemiseen ja rahanpesusta 
rankaisemiseen sovelletaan 
kansainvälisesti hyväksyttyjä standardeja. 
25 Useat maat ympäri maailmaa 
ovat perustaneet rahanpesun 
selvittelykeskuksina tunnettuja 
valtion erityisvirastoja. Rahanpesun 
selvittelykeskuksista koostunut ryhmä tiedosti keskusten välisen 
verkoston kehittämiseen liittyvät 
edut ja päätti vuonna 1995 Egmont 
Arenberg -palatsissa Brysselissä 
perustaa kansainvälistä yhteistyötä edistävän epävirallisen ryhmän. 
Nykyisin Egmont-ryhmänä 
tunnettuun ryhmään kuuluvat 
selvittelykeskukset kokoontuvat 
säännöllisesti selvittämään 
yhteistyömahdollisuuksia etenkin 
tietojenvaihdon, koulutuksen ja asiantuntijavaihdon aloilla. Noin 
sadassa maassa toimii tunnustettu 
rahanpesun selvittelykeskus. 
26 Rahanpesun selvittelykeskuksen 
tehtävänä on kerätä ja analysoida 
epäilyttäviä ja tietyn rajan 
ylittäviä toimia. Tutkintavalta on 
lainvalvontaviranomaisilla. 
27 Third Round Mutual Evaluation 
Report on Moldova , syyskuu 2007, 
Moneyval-komitea (rahanpesun 
vastaisia toimenpiteitä 
arvioiva Euroopan neuvoston 
asiantuntijakomitea). 
ed812631_FI_inside_E3.indd   21 25/02/09   16:13:37
22
OIKEUSLAITOS JA HYVÄ HALLINTOTAPA: VAIHTELEVIA TULOKSIA
 45.  EU:n toimet tukevat oikeuslaitoksen uudistamista, jonka tavoitteena on riip-
pumattomuuden, puolueettomuuden ja tehokkuuden varmistaminen. Toi-
mien tavoitteena on niin ikään lujittaa edunsaajamaiden ja EU:n välistä oikeudellista yhteistyötä siviili- ja rikosoikeudellisissa kysymyksissä.  Lisäksi EU tukee hyvän hallintotavan edistämistä viranomaisten/hallin-toelinten rakenteen, toiminnan ja tulosten osalta kaikilla tasoilla.
 46.  Oikeuslaitoksen ja hyvän hallintotavan osa-alueen hankkeisiin suunnatun 
EU-rahoituksen kokonaismäärä oli 24,8 miljoonaa euroa (15,0 prosenttia tuen yhteismäärästä) kauden 2000–2005 ohjelmien kohdalla. Tämä osa-alue koski ainoastaan Moldovaa ja Ukrainaa. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kymmenen sopimusta
28, joihin liittyvä EU-rahoituksen kokonais-
määrä oli 14,2 miljoonaa euroa.
 47.  Tulosten saavuttamisessa on ilmennyt vaihtelua (ks. liite III ). Joidenkin hank-
keiden yleistulokset olivat tyydyttäviä; esimerkiksi Moldovassa edistyttiin 
kauppa- ja siviilioikeuden soveltamisessa (EU:n rahoitusosuus 2,2 miljoo-
naa euroa) ja Ukrainassa parani kansainvälinen yhteistyö rikosasioissa  
(EU:n rahoitusosuus 1,5 miljoonaa euroa). Sitä vastoin välitystuomiois-
tuinten uudistamista ja tuomioistuinten hallinnon tukemista koskevan  
hankkeen (EU:n rahoitusosuus 2,5 miljoonaa euroa) tulokset olivat vähem-
män tyydyttäviä etenkin tietotekniikkalaitteistojen toimittamisen osalta. Alkuperäiseen määräaikaan mennessä ei ollut toimitettu mitään.
Korruption torjunta
 48.  Korruption torjuntahankkeissa on tähän mennessä saavutettu vain vaatimat-
tomia tuloksia. Korruptio lukeutuu Moldovan ja Ukrainan huolestuttavim-piin ongelmiin, sillä se muodostaa kokonaisvaltaisen uhan oikeuslaitosta ja hyvää hallintotapaa koskevalle osa-alueelle. Korruptio elää vahvasti  molemmissa maissa ja vaikuttaa merkittävästi yhteiskuntaan
29. Oikeus- ja 
hallintojärjestelmät ovat erittäin puutteellisia (esimerkiksi kansalaisten luottamus puuttuu, tuomareiden riippumattomuus on heikko, palkat riit-tämättömiä ja havaitun korruption määrä suuri)
30.28 Määrään sisältyy yksi sopimus, joka 
jäi lopulta tekemättä, ks. kohta 52 c. 
29 Transparency International 
-järjestön vuoden 2007 
korruptioindeksin ( Corruption 
Perception Index ) mukaan Moldova 
on sijalla 111 ja Ukraina sijalla 118. 
30 Esimerkiksi Ukraine Governance 
Assessment ; OECD:n ja Euroopan 
unionin yhteisaloitteen SIGMAn 
(Support for Improvement in 
Governance and Management) helmikuussa 2007 suorittama 
Ukrainan hallintoa koskeva arviointi. 
ed812631_FI_inside_E3.indd   22 25/02/09   16:13:38
23
 49.  Moldovan hallitus oli hyväksynyt laajamittaiset kansalliset rikosten ja kor-
ruption vastaiset ohjelmat jo vuosina 1999 ja 2002. Onnistuminen jäi  kuitenkin heikoksi, sillä resurssit eivät riittäneet eikä käytössä ollut teho-kasta valvontamekanismia. Joulukuussa 2004 parlamentti hyväksyi uuden korruption torjuntastrategian ja uuden toimintasuunnitelman strategian täytäntöönpanoa varten. Komissio käynnisti samaan aikaan ensimmäisen korruptiontorjuntahankkeensa Moldovassa.
 50.  EU:n osuus muodostui suhteellisen pienestä pilottitoimesta (250 000 euroa). 
Välivaiheen tulokset olivat tyydyttäviä, joten komissio päätti rahoittaa kolmivuotisen, vuoteen 2009 kestävän jatkohankkeen (EU:n rahoitusosuus kolme miljoonaa euroa
31). Uusi hanke edistyi suunniteltua hitaammin ja 
tulokset olivat ensimmäisen vuoden jälkeen erittäin vähäisiä. Keskeisissä kysymyksissä
32 tai laitetoimituksissa ei ollut edistytty. Hankkeen etene-
minen vauhdittui vasta maaliskuun 2007 jälkeen.
 51.  Yhdysvallat teki 25 miljoonan dollarin sopimuksen korruption torjunta-
aloitteiden tukemisesta Moldovassa33. Myös Maailmanpankki suunnittelee 
korruption torjuntatoimien tukemista. Tällä hetkellä suurena haasteena 
on EU:n toimien koordinointi muiden kansainvälisten rahoittajien tuen 
kanssa. Käytössä on jo rinnakkaisia seurantajärjestelmiä, mikä vaarantaa 
käsitteen yksittäisestä kansallisesta korruption torjuntastrategiasta.
 52.  Lukuisat rahoittajat ovat toimineet aktiivisesti korruption torjunnan alalla 
Ukrainassa. Alan ensimmäinen merkittävä EU-rahoitteinen hanke (EU:n  rahoitusosuus 1,5 miljoonaa euroa) käynnistyi vuonna 2006. Toteutettujen toimien lukumäärä oli vuoden kuluttua tämän kolmivuotisen EU-hankkeen käynnistymisestä huomattavasti alun perin suunniteltua alhaisempi:
Ukrainan viranomaiset laativat korruption torjuntaa koskevan toimin- a) 
tasuunnitelmaluonnoksen ilman hankkeen yhteydessä tarjolla ollutta laadintatukea
34. Vasta kesäkuussa 2007 oikeusministeriö pyysi luon-
noksesta asiantuntija-arvioinnin. Asiantuntijat kritisoivat sitä, että  luonnoksen laadinta ei tapahtunut avoimesti, ja totesivat toiminta-suunnitelmaluonnoksen jäävän kauas tyydyttävästä.31 Hankkeeseen kuuluu kaksi osa-
aluetta: korruption vastainen 
toiminta ja rahanpesun/terrorismin rahoittamisen vastainen toiminta. 
32 Strategiaan ja 
toimintasuunnitelmaan 
sovellettavan seurantajärjestelmän 
tarkistus; toimivaltaristiriitojen 
vähentäminen pääasiallisten tutkinnasta ja 
syytteeseenpanosta vastaavien 
lainvalvontaviranomaisten 
välillä; riskianalyysien laatiminen 
oikeuslaitoksen, poliisin, 
verohallinnon, tullin sekä 
terveydenhuollon ja koululaitoksen kohdalla. 
33 Millennium Challenge Corporation  
(MCC); Threshold Program Agreement . 
34 Ks. toinen välikertomus, 
26. kesäkuuta 2007. 
ed812631_FI_inside_E3.indd   23 25/02/09   16:13:38
24
Ukrainassa ei toteutettu toimenpiteitä, jotka olisivat tähdänneet  b) 
seurantajärjestelmän perustamiseen toimintasuunnitelman tulevaa  täytäntöönpanoa varten. On epäselvää, mikä elin tulee olemaan pää-vastuussa korruption torjunnasta. Poliittisten puolueiden ja vaalikam-panjoiden rahoituksen seurantaa ei käsitelty. Myöskään korruptiota käsittelevää mielipidetutkimusta ei suoritettu, vaikka tutkimusta var-ten tehtiin laaja-alaisia valmisteluja (tutkimusmenetelmän määrittä-minen, asiantuntijatapaamiset).
Komissio toi selkeästi esille, että suuren yleisön osallistumista korrup- c) 
tion torjuntaan on edistettävä, mutta hylkäsi kuitenkin suunnitelman avustusohjelman kehittämisestä valtioista riippumattomille järjes-töille ja muille kansalaisjärjestöille, jotka pyrkivät edistämään suuren yleisön osallistumista korruption torjuntaan. Myös vaihtoehtoinen  tukimuoto – asianajopalvelua ja oikeudellista neuvontaa tarjoavan  keskuksen perustamisen tukeminen – jäi toteuttamatta menettelyihin liittyneiden ongelmien takia.
ed812631_FI_inside_E3.indd   24 25/02/09   16:13:39
25
MITKÄ OVAT TAVOITETASON ALITTAMISEN 
KESKEISET SYYT?
 53.  Useat hankkeet tuottivat tyydyttäviä tuloksia. Tässä osassa esitetään syitä 
tapauksiin, joissa tavoitetaso jäi saavuttamatta.
PUUTTEET TAVOITTEIDEN SAAVUTTAMISESSA JOHTUVAT YLEENSÄ USEISTA ERI TEKIJÖISTÄ JA KATTAVAT KAIKKI KESKEISET OSAPUOLET
 54.  Tarkastuksessa ilmeni, että yleensä tavoitteet jäävät osittain saavuttamatta 
syistä, jotka aiheutuvat useista, kaikkiin keskeisiin osapuoliin liittyvistä tekijöistä (komissio, kansalliset viranomaiset ja kansainväliset elimet).  
Esimerkiksi Ukrainan tapauksessa havaittiin seuraavat tekijät korruption 
torjuntahankkeen yhteydessä (ks. kohta 52):
Komissio arvioi tarpeet heikosti vaikeassa tilanteessa, eikä toimia  a) 
koordinoitu riittävästi muiden rahoittajien toimien kanssa: oikeus-ministeriö ei enää oikeastaan pitänyt huomattavia hankkeen osa-
alueita – esimerkiksi lainsäädännön laadinnan tukemista – tarpeelli-
sina. Myös muut, etenkin amerikkalaiset organisaatiot tarjoavat kor-
ruption torjuntaa koskevaa lainsäädäntöapua.
Kansallisten viranomaisten sitoutumisen ja yhteisrahoituksen puute b) : 
oikeusministeriö ei antanut hanketiimille asianmukaista toimitilaa,  mikä oli sopimusehtojen vastaista ja rikkoi myös sitoumusta, jonka  ministeriö oli ilmaissut erillisessä hyväksymislausunnossa.
Sopimuspuolen toteuttama hallinnointi oli heikkoa c) : sopimuspuoli  
joutui ponnistelemaan saadakseen hanketiimin koottua ja pidettyä  koossa.
Ulkoiset tekijät d) : poliittinen tilanne vaikeutui 2. huhtikuuta 2007 ennen-
aikaistetuista vaaleista annetun presidentin asetuksen myötä, minkä lisäksi oikeusministeriön johto vaihtui tiheästi. Mainittujen tekijöiden yhteisvaikutuksesta korruption torjuntaa koskeviin lakiluonnoksiin  liittyvä lainsäädäntötyö lakkasi kokonaisuudessaan.
ed812631_FI_inside_E3.indd   25 25/02/09   16:13:39
26
KOMISSION HANKEHALLINNOINNISSA PUUTTEITA
 55.  Kaksi tekijää vaikeutti komission hallinnointia ja lisäsi sen  
epäonnistumisriskiä:
Suurin osa hankkeista on Kiovan lähetystön vastuulla. Lähetystö on a) 
vastannut hankehallinnoinnista Ukrainan lisäksi myös Valko-Venäjällä ja Moldovassa. Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alalla toimiva henkilöstö on erittäin pätevää, vaikkakaan Kiovan lähetystön hanke-vastaavien määrä ei riittänyt lisääntyvän hankemäärän käsittelyyn  nopeasti kasvavalla toiminta-alalla. Moldovaan avattiin uusi lähetystö lokakuussa 2005, mutta sen hankehallinnointitoiminta alkoi käynnistyä vasta kesällä 2007.
Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alalla on useita eri rahoitus- b) 
lähteitä (ks. kohdat 3–4). Tacis-väline osoittautui riittämättömäksi  
lisääntyviin hankerahoituspyyntöihin vastaamisen kannalta. Joissakin 
tapauksissa samaan tukitoimenpiteeseen käytettiin eri rahoitusväli-
neitä, menettelyitä ja komission eri yksiköitä, mikä johti tehottomaan sopimushallinnointiin (ks. Laatikko 7).
ESIMERKKI TEHOTTOMASTA SOPIMUSHALLINNOINNISTA
LAATIKKO 7
Läntisten uusien itsenäisten valtioiden ja EU:n välistä raja-alueyhteistyötä koskevan hankkeen III-vai-
heen (Söderköpingin prosessi) tuki jaettiin keinotekoisesti saman sopimuspuolen kanssa tehtyihin 
kahteen eri sopimukseen, joita toteutettiin rinnakkain. Toinen sopimus on rahoitettu Tacis-ohjelmasta, 
ja sitä hallinnoi Kiovan lähetystö; toinen sopimus on puolestaan rahoitettu AENEAS-ohjelmasta, ja sen hallinnoinnista vastaavat komission keskusyksiköt Brysselissä (EuropeAid-yhteistyötoimisto). Hallinnoinnista aiemmin vastannut oikeus-, vapaus- ja turvallisuusasioiden pääosasto ei enää osallistu toimintaan.
On epäyhtenäistä, että samaan toimintaan sovelletaan kahta eri säädösperustaa, joihin sisältyvät säännöt 
poikkeavat toisistaan. Esimerkiksi AENEAS-ohjelman puitteissa tehdyssä sopimuksessa sallitun yhteis-
rahoituksen enimmäismäärä oli 80 prosenttia ja Tacis-ohjelman puitteissa rahoitetussa sopimuksessa 
90 prosenttia tukikelpoisten menojen kokonaismäärästä. Tacis-ohjelmaan perustuvaan sopimukseen kohdistetaan ulkoista valvontaa, kun taas AENEAS-ohjelmaan perustuvaan sopimukseen ei. Näin ollen 
ulkoisesta seurannasta vastaavat tahot, jotka toivat esille useita puutteita toimintalogiikassa (esimerkiksi 
mitattavissa olevien indikaattoreiden puuttuminen), eivät voi saada toiminnasta kattavaa kuvaa.
Keinotekoinen jako kahteen eri hankkeeseen ei ole myöskään tehokasta. Komissioon ja sopimus-
puoleen kohdistuva hallinnollinen työmäärä on kaksinkertainen jokaisessa täytäntöönpanovaiheessa 
(rinnakkaiset menettelyt hankkeiden valintaan, sopimusten tekoon, kulujen tarkistuksiin, maksupyyn-töihin, maksuihin ja raportointiin). Koordinoinnille on erittäin suuri tarve päällekkäisen rahoituksen 
välttämiseksi.
ed812631_FI_inside_E3.indd   26 25/02/09   16:13:40
27
 56.  Mainitut kaksi rakenteellista ongelmaa johtivat epäonnistumisiin komission 
suunnittelu- ja täytäntöönpanomenettelyissä. Vaatimuksia ei aina arvioitu riittävän perusteellisesti (ks. esimerkki kohdassa 52 a) tai rahoituspää-töksiä tehtiin ilman perusehtojen täyttymisen perusteellista analysointia. Esimerkiksi kahden turvapaikanhakijoille tarkoitetun vastaanottokeskuk-sen tapauksessa maan jakamiseen ja omistukseen liittyviä kysymyksiä ei täsmennetty (ks. Laatikko 6 ja kohta 27). Komissio ei valvonut hankkeiden raportointivaatimuksia riittävän tehokkaasti (ks. kohta 60). Keskeisenä  huolenaiheena on se, että muiden rahoittajaorganisaatioiden kanssa ei vaihdeta tietoja suunnitteilla olevista hankkeista, jotta voitaisiin välttää turhat päällekkäisyydet ohjelmatyössä ja myöhemmin täytäntöönpanossa. Jatkohankkeiden kohdalla tarvittavaa lisäaikaa ei aina analysoitu uskot-tavasti – eräässä tapauksessa arvioimatta jäi myös tarvittavan lisärahoi-tuksen määrä.
PUUTTEITA KANSAINVÄLISTEN ORGANISAATIOIDEN HANKEHALLINNOINNISSA
 57.  Useimpien sopimusten yhteydessä komissio myönsi avustuksia suoraan kan-
sainvälisille organisaatioille, koska ne ovat erittäin päteviä toimijoita  
vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alalla ja koska ne ovat läsnä tuen 
kohteena olevissa maissa. Näin ollen kansainväliset organisaatiot vastaa-
vat hanketäytäntöönpanon päivittäisestä toteuttamisesta (ns. yhteishal-
linnointi, ks. kohta 6), vaikka komissiolla on kokonaisvastuu hallinnoinnin 
moitteettomuudesta. Kansainvälisten organisaatioiden toiminta oli ylei-
sesti ottaen tyydyttävää, mutta tässä hallinnointimuodossa havaittiin  kuitenkin seuraavat puutteet:
Kansainvälisillä elimillä oli usein sopimuksen tekemisen jälkeen vai- a) 
keuksia koota toimiva hanketiimi, mikä viivästytti hankkeen käynnis-tämistä useilla kuukausilla.
Muissa tapauksissa viiveitä aiheuttivat pitkälliset hankintamenette- b) 
lyt. Kansainvälisten organisaatioiden kanssa tehdyissä sopimuksissa määrätään yleensä, että organisaatio noudattaa tavaroiden, töiden ja palveluiden hankinnassa omia sääntöjään ja menettelyjään. Eräässä tapauksessa sopimuksessa määrättiin, että kansainvälisten organisaa-tioiden noudattamien menettelyiden on oltava vähintään yhtä tiukkoja kuin EU-sääntöjen. Tämä lauseke aiheutti pitkällistä selvitystyötä, mikä 
heikensi hankintamenettelyjen tehokkuutta.
ed812631_FI_inside_E3.indd   27 25/02/09   16:13:40
28
Erään useisiin sopimuksiin osallistuvan kansainvälisen organisaation c) 
tapauksessa pitkät hallinnolliset menettelyt viivästyttivät paikallisille 
toimittajille suoritettavia maksuja.
Sopimuksissa ei ole määritetty riittävän selkeästi, millaisissa tapauk- d) 
sissa kansainvälisen organisaation täytäntöönpaneman hankkeen  
menoja on mahdollista tarkistaa yksityiskohtaisesti. Eräässä tapauk-
sessa komissio ja sen toimintakumppanit tulkitsivat eri tavoin Euroo-
pan yhteisön ja Yhdistyneiden Kansakuntien välisessä taloudellisessa ja hallinnollisessa puitesopimuksessa olevaa tarkastuslauseketta, mikä 
haittasi tarkastuksia ja sopimuksen saattamista päätökseen sovitussa 
määräajassa.
EU:n näkyvyys ei toteutunut tiettyjen hankkeiden kohdalla, joita kan- e) 
sainväliset organisaatiot hallinnoivat Moldovassa. Edunsaajat eivät  aina tiedä hankkeiden saaneen EU-rahoitusta. Tällöin hankkeita pide-tään hallinnoinnista vastaavien kansainvälisten organisaatioiden  hankkeina. Tämä johtuu siitä, että organisaatiot huolehtivat täytän-
töönpanosta suoraan, sekä siitä, että hankkeen internet-sivut löytyvät 
yleensä ainoastaan organisaatioiden osoitteiden kautta.
MISSÄ MÄÄRIN KOMISSIO PYRKII HYÖDYNTÄMÄÄN 
SAATUJA KOKEMUKSIA VAPAUDEN, TURVALLISUUDEN JA OIKEUDEN ALALLA ANNETTAVAN TUEN JATKAMISTA SILMÄLLÄ PITÄEN?
 58.  On äärimmäisen tärkeää, että komissio hyödyntää vapauden, turvallisuuden ja 
oikeuden alalla saatuja kokemuksia, sillä pysyvää muutosta voidaan odot-taa vasta asteittain pitkällä aikavälillä. Uuden hankkeen on pohjauduttava aiempien hankkeiden tuloksiin ja kokemuksiin ja virheiden toistamista on vältettävä. Useat esimerkit osoittivat, että kokemuksia todella hyödyn-nettiin: esimerkiksi Moldovan oikeusjärjestelmän riippumattomuuden,  avoimuuden ja tehokkuuden lisäämistä koskevan uuden hankkeen (EU:n rahoitusosuus kolme miljoonaa euroa) yhteydessä komissio keskittyi toi-siinsa liittyvien hankkeiden kohdalla kapeampaan tavoitekenttään ja vältti 
näin edeltävän hankkeen tapauksessa ilmenneen hajaantumisen.
ed812631_FI_inside_E3.indd   28 25/02/09   16:13:41
29
 59.  Tarpeen olleen vaiheittaisen lähestymistavan mukaisesti komissio on rahoitta-
nut hankkeita jaksotetusti – esimerkiksi huumevalvonnan alalla on rahoi-
tettu kolme peräkkäistä hanketta. Komission uusien ohjelmien yhteydessä laatimiin hankeselvityksiin sisältyy yleensä saatuja kokemuksia käsittelevä 
osio, johon kerätään tietoja edistymistä koskevan raportoinnin, arviointien 
ja seurannan perusteella.
KAIKKIA TIEDONKERUUMAHDOLLISUUKSIA EI HYÖDYNNETTY
 60.  Joissakin tapauksissa saatuja kokemuksia käsittelevän osion sisältö jäi kui-
tenkin heikoksi. Komissio ei ollut hyödyntänyt riittävissä määrin tie-tojen keruumahdollisuuksia saatujen kokemusten kokoamiseksi, koska  hankkeiden edistymistä koskevat raportit olivat myöhässä tai laadultaan heikkoja tai suunniteltuja arviointeja ei ollut suoritettu. Puutteet ilmen-tävät sitä, että komissio ei ole valvonut, että sopimuspuolet noudattavat sopimussäännöksiä. 
 61.  On myönteistä, että komissiolla on ulkopuolisten konsulttien kanssa sopi-
mus hankkeiden seurannasta, johon sisältyvät paikan päällä tehtävät tar-kastuskäynnit sekä eri osallistujatahojen haastattelut. Ulkoiset konsultit suoriutuivat tehtävästään yleisesti ottaen hyvin, ja useissa tapauksissa päivittäiseen hallinnointiin tehtiin muutoksia heidän havaintojensa perus-teella. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin kaksi puutetta:
Jotkin hankkeet eivät kuuluneet ulkoisen valvonnan piiriin; näin oli a) 
etenkin työ- tai hankintasopimuksia sisältävien sekä Brysselistä hal-linnoitavien Tacis-ohjelmaan kuulumattomien hankkeiden kohdalla
35. 
Etähallinnointi on jo sinällään esteenä tiiviille seurannalle. Ongel-
maa pahensi seurannan puute. Seurauksena oli ajantasaisten tietojen puute, mikä johti eräässä tapauksessa siihen, että komissio hyväksyi taannehtivasti huomattavan määrärahamuutoksen, ja siihen, että sopi-musta jatkettiin, kun alkuperäisen avustussopimuksen päättymisestä 
oli kulunut kuukausi.
Seurantaan perustuvat kokonaispisteet olivat joidenkin tarkastettujen b) 
hankkeiden kohdalla liian optimistisia.35 Valvonnan ulkopuolelle jäivät 
yleensä myös alle 1 miljoonan euron 
suuruiset hankkeet. 
ed812631_FI_inside_E3.indd   29 25/02/09   16:13:41
30
SAATUJA KOKEMUKSIA EI AINA HYÖDYNNETTY UUSIEN HANKKEIDEN 
YHTEYDESSÄ
 62.  Aiemmista hankkeista saatuja kokemuksia ei joissakin tapauksissa hyödyn-
netty kattavasti uusien hankkeiden yhteydessä. Näin oli etenkin silloin, 
kun hankehallinnointi siirrettiin komission yksiköltä toiselle. Tämän  
seurauksena uusien hankkeiden kohdalla koettiin joissakin tapauksissa 
samat ongelmat kuin aiempien ohjelmien yhteydessä toteutetuissa hank-keissa, virheet toistuivat tai hankevaiheiden välillä ei ollut jatkuvuutta 
(ks. Laatikko 8):
SAATUJA KOKEMUKSIA EI HYÖDYNNETÄ KATTAVASTI UUSIEN HANKKEIDEN YHTEYDESSÄLAATIKKO 8
Maahanmuuton hallinnointijärjestelmän perustamista Taka-Karpatiaan (Ukraina) koskevan hankkeen a) 
kohdalla ensimmäisen hankkeen yhteydessä saadut kokemukset eivät olleet ratkaisevana tekijänä komission 
arvioidessa toista hanke-ehdotusta. Ehdotuksessa selitettiin lyhyesti, että toimen oli tarkoitus perustua aiem-
pien toimien tuloksiin, mutta komissio arvioi ehdotusta uutena toimena. Komissio ei tutkinut, otettiinko 
suunnitteluasiakirjoissa huomioon edellisen hankkeen yhteydessä toteutuneet riskit. Huomioon ei otettu 
esimerkiksi rajavartiolaitoksen asemaa, toimintatapaa ja talousarvio-ongelmia keskusten hallinnoinnissa. 
Kysymystä siitä, miten hankkeen avulla voitaisiin kehittää valmiuksia paremmin, olisi pitänyt käsitellä 
yksityiskohtaisemmin.
Maahanmuuton hallinnointivalmiuksien parantamista (Ukraina) koskevan hankkeen (CBMM II) val-b) 
mistelussa ei kiinnitetty riittävästi huomiota edeltävästä hankkeesta saatuihin kokemuksiin. Ensimmäisen 
hankkeen yhteydessä ilmeni huomattavia täytäntöönpano-ongelmia, mutta komissio teki jatkohanketta kos-
kevan avustussopimuksen varhaisessa vaiheessa. Ei ollut loogista toistaa suunnilleen samaa hanketta, jonka täytäntöönpanoon liittyi vakavia haasteita, etenkin kun otetaan huomioon toteutusaikataulun tiukkuus.
Koslovichi II -rajaterminaalihankkeessa (ks. Laatikko 3) ilmeni vaikeuksia saada tarjouksia, jotka pysyivät c) 
tarjouskilpailun yhteydessä määritetyissä rajoissa; vaikeuksia oli myös arvonlisäverovapautusten saannissa. 
Nämä ongelmat on tuotu esille marraskuussa 2001 julkaistussa tilintarkastustuomioistuimen erityiskerto-
muksessa
36, joka koskee Tacis-ohjelmaan kuuluvaa raja-alueyhteistyöohjelmaa.
36 Erityiskertomus nro 11/2001 Tacis-ohjelmaan kuuluvasta raja-alueyhteistyöohjelmasta sekä komission vastaukset, 
(EYVL C 329, 23. marraskuuta 2001). 
ed812631_FI_inside_E3.indd   30 25/02/09   16:13:42
31
PÄÄTELMÄT JA 
SUOSITUKSET
KUINKA ONNISTUNUTTA EU:N TUKI ON OLLUT 
VAPAUDEN, TURVALLISUUDEN JA OIKEUDEN ALAN HANKKEILLE VALKO-VENÄJÄLLÄ, MOLDOVASSA JA UKRAINASSA?
 63.  Suurin osa Valko-Venäjällä37, Moldovassa ja Ukrainassa tarkastetuista hank-
keista tuotti tyydyttäviä tuloksia (ks. liite III ). Hankkeet olivat kuitenkin 
sisällöltään suppeita siihen nähden, minkälaajuisiin ongelmiin hankkei-
den oli puututtava, ja onnistuminen vaihteli jopa saman hankkeen eri  osa-alueiden välillä. Yleisesti ottaen hankkeet edistyivät hitaammin kuin 
komissio oli olettanut; suurinta osaa hankkeista jatkettiin useilla kuukau-
silla, joitakin jopa yli vuodella.
 64.  Tulokset olivat parhaimpia rajavalvonnan alalla. EU-tuki vaikutti huomat-
tavasti Valko-Venäjän, Moldovan ja Ukrainan rajavalvontavalmiuksien  kehittämiseen. Pitkän aikavälin tavoitteena on Euroopan hyvää käytäntöä lähestyvän nykyaikaisen rajavalvonnan saavuttaminen, mutta tavoittee-
seen on vielä matkaa. Keskeisenä kysymyksenä on muuntaa hankkeen  
onnistuminen kestäväksi toiminnan parantumiseksi (ks. kohdat 11–19).
 65.  Euroopan unionin rajavalvonta-alalla toteuttama lippulaivahanke EUBAM 
onnistui hyvin. Transnistrian konfliktin rauhanomainen ratkaisu on kuiten-kin pitkän aikavälin tehtävä. Se edellyttää poliittisia toimenpiteitä, jotka laajuudessaan ylittävät pelkän raja- ja tullitarkastusten sekä rajavalvonnan parantamisen (ks. Laatikko 1). 
 66.  Tulokset olivat epätyydyttäviä maahanmuutto- ja turvapaikka-alalla lähinnä 
infrastruktuurien osalta. Ukrainassa on edistytty erittäin hitaasti kan-sainvälisten humanitaaristen standardien mukaisen, riittävän suojan  tarjoamisessa laittomille maahanmuuttajille ja turvapaikanhakijoille.  Vastuualuejako kansallisella tasolla on epäselvä, ja hallitus myönsi liian 
vähän varoja infrastruktuuriin ja toimintamenoihin (ks. kohdat 20–27).
 67.  Järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa saavutettiin vaihtelevia tulok-
sia. Useista onnistumisista huolimatta hanketulokset eivät ole riittäneet 
tehokkaan syytetoiminnan varmistamiseen ja yhteistyön parantamiseen 
tullien, rajavalvojien, poliisin ja tiedustelupalvelujen välillä tehokkaan  rikostutkinnan varmistamiseksi (ks. kohdat 28–44).
 68.  Tulokset ovat vaihtelevia myös oikeuslaitoksen ja hyvän hallintotavan alalla. 
EU-tuen avulla saavutetuista demokraattisista uudistuksista ja paran-37 Demokratian ja ihmisoikeuksien 
laiminlyönnin takia Valko-Venäjälle 
myönnettiin tukea ainoastaan 
humanitaarisiin, raja-alueyhteistyötä 
koskeviin sekä alueellisen yhteistyön hankkeisiin (ks. kohta 7).
ed812631_FI_inside_E3.indd   31 25/02/09   16:13:42
32
nuksista huolimatta Moldova ja Ukraina ovat vielä vahvasti korruption  
kourissa (ks. alaviitteet 31 ja 32). Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ennen kuin korkeaa korruptoituneisuuden tasoa saadaan vähennettyä  merkittävästi, tarvitaan perustavanlaatuisia, pitkän aikavälin muutoksia 
poliittiseen tahtoon, ajattelumalleihin, toimintatapoihin ja asenteisiin  
(ks. kohdat 45–52).
SUOSITUS
Komission olisi
pyrittävä rajavalvonnan kestävään operatiiviseen parantamiseen  a) 
konsultoimalla Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta  ulkorajayhteistyöstä huolehtivaa virastoa (FRONTEX) ja tuettava  rajavalvonnan laitteistoja varmistamalla, että laitteet täydentävät muiden rahoittajien toimittamia laitteistoja
varmistettava ennen uusien varojen myöntämistä laittomien maa-b) 
hanmuuttajien ja turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskuksille,  
että vastaanottajamaan hallitus on sitoutunut vähintään toiminta-
menojen maksamiseen, jotta kestävyys kyetään varmistamaan
keskitettävä järjestäytyneen rikollisuuden estämiseen liittyvät han-c) 
ketoimet tiiviimmin tehokkaaseen syytetoimintaan (mukaan lukien nykyaikainen varojen takavarikointiin ja valtiolle menetetyksi tuo-mitsemiseen sovellettava järjestelmä) ja edistettävä systemaatti-sempaa tiedonvaihtoa lainvalvontaviranomaisten välillä
tutkittava edelleen mahdollisuuksia lisätä suuren yleisön osallistu-d) 
mista korruptionvastaiseen toimintaan tukemalla kansalaisjärjestöjä ja neuvontakeskuksia.
MITKÄ OVAT PÄÄASIALLISET SYYT TAVOITETASON 
ALITTAMISEEN?
 69.  Komissiolla on lopullinen vastuu hankkeista, mutta tarkastus osoitti, että 
tapauksissa, joissa havaittiin tavoitetason alittamista, epäonnistumisten syy oli usein kaikkien keskeisten osapuolten – komissio, vastaanottaja-
maiden kansalliset viranomaiset sekä sopimuspuolet, joita tällä alalla  olivat usein kansainväliset organisaatiot – toimissa tai laiminlyönneissä. Hanketuloksia heikensivät myös ulkoiset tekijät, kuten poliittinen epä-vakaus (ks. kohta 54).
ed812631_FI_inside_E3.indd   32 25/02/09   16:13:42
33
 70.  Komission Kiovan lähetystöön osoittaman henkilöstön määrä ei ollut riit-
tävä nopeasti kasvavalla ja työvoimavaltaisella alalla tarkastuskohteena olleissa kolmessa maassa. Moldovan lähetystöltä kului lähes kaksi vuotta hankehallinnointitoiminnan käynnistämiseen (lähetystö perustettiin  
vuonna 2005). Useiden rinnakkaisten samaan tarkoitukseen tarkoitettujen 
EU-rahoitusvälineiden olemassaolo ja niiden välisen yhdenmukaisuuden puuttuminen haittasivat laatuun perustuvan lähestymistavan toteutta-
mista. Komissio ei myöskään ryhtynyt tiukkoihin toimiin tapauksissa, joissa 
kävi ilmeiseksi, että EU-tuen laatu heikkeni sopimuspuolen toteuttaman 
hankehallinnoinnin puutteiden takia (ks. kohdat 55–57).
 71.  Vastaanottajamaiden hallintoelimet ja komissio eivät koordinoineet EU-toimia 
riittävän hyvin muiden rahoittajien antaman massiivisen tuen kanssa.  
Se, että eri lähteistä tulevia varoja ei koordinoida, aiheuttaa toimien tar-peetonta päällekkäisyyttä, epäyhtenäistää lähestymistapoja ja vähentää pyrkimyksiä pitää kulut alhaisina (ks. kohdat 36, 51 ja 54 a).
 72.  Vastaanottajamaissa havaittiin hanketasolla sitoutumisen puutetta etenkin maa-
hanmuutto/turvapaikka-asioiden ja oikeuslaitoksen / hyvän hallintotavan 
osa-alueilla. Komissio myös aliarvioi sen, missä määrin ulkoiset tekijät, kuten 
poliittisen tilanteen hauraus, valtionhallinnon rakenteellinen katkonaisuus 
ja mahdollisesti myös EU-jäsenyysnäkymien puuttuminen, voivat estää han-
ketavoitteiden toteutumista. Vaikka nämä tekijät ovat komission välittömän vastuualueen ulkopuolella, niitä ei arvioitu riittävästi ja realistisesti komission 
riskinarvioinnissa (ks. kohdat 54 b ja d).
SUOSITUS
Komission olisi
lisättävä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alan henkilöstöresursseja Mol- a) 
dovan ja Ukrainan lähetystöissä ja huolehdittava riittävästä asiantuntemuksesta 
hankintoihin ja urakoihin liittyvillä osa-alueilla
pyrittävä käyttämään uutta Euroopan naapuruuspolitiikan välinettä alan b) yksin-
omaisena ja joustavana tukivälineenä 
valvottava sopimuspuolina olevia kansainvälisiä elimiä tiukemmin esimerkiksi seu-c) 
raavilla hankehallinnoinnin aloilla: henkilöstön käyttöönasettaminen, hankinnat, maksut, raportointi, menojen valvonta ja EU:n näkyvyyttä koskevan vaatimuksen 
toteutuminen
kannustettava ja tuettava vastaanottajamaita asianmukaisin toimin rahoittajien d) 
tehokkaan koordinoinnin käynnistämisessä ja toteuttamisessa 
tuettava hankkeita, jotka ilmentävät selkeästi vastaanottajamaiden tosiasiallista e) 
etua ja toteuttavat sitä esimerkiksi kansallisen rahoituksen turvin; samanaikaisesti 
tavoitteiden suhteen on oltava realistisempi ja varattava yksittäisten hankkeiden toteuttamiseen enemmän aikaa.
ed812631_FI_inside_E3.indd   33 25/02/09   16:13:43
34
MISSÄ MÄÄRIN KOMISSIO PYRKII HYÖDYNTÄMÄÄN 
SAATUJA KOKEMUKSIA VAPAUDEN, TURVALLISUUDEN JA OIKEUDEN ALALLA ANNETTAVAN TUEN JATKAMISTA SILMÄLLÄ PITÄEN?
 73.  Komissio ei ole aina hyödyntänyt aiempia kokemuksia täysimääräisesti uusien 
hankkeiden yhteydessä. Tämä johti joissakin tapauksissa vanhojen virhei-den toistumiseen (ks. kohdat 60–62).
SUOSITUS  
Komission pitäisi hyödyntää aiemmista hankkeista saatuja kokemuksia systemaattisemmin uusia hankkeita valmistellessaan. Saatuja kokemuk-sia koskevat valmisteluasiakirjojen osiot olisi laadittava viimeistellym-min. Osiot pitäisi vakiinnuttaa myös kansainvälisiltä organisaatioilta 
tuleviin avustushakemuksiin.
  Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 
19. marraskuuta 2008 pitämässään kokouksessa.
       Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
       Vítor Manuel da Silva Caldeira
     Presidentti
ed812631_FI_inside_E3.indd   34 25/02/09   16:13:44
35
LIITE I
Lähde : Euroopan komissio.
ed812631_FI_inside_E3.indd   35 25/02/09   16:13:46
36
LIITE II
OIKEUS- JA SISÄASIAT – HANKEKATSAUS (KAUDEN 2000–2005 OHJELMAT)
Valko-Venäjä Moldova Ukraina Useita maita kattavat hankkeet Yhteensä
Hankkeiden 
lukumäärämiljoonaa
euroaHankkeiden 
lukumäärämiljoonaa
euroaHankkeiden 
lukumäärämiljoonaa
euroaHankkeiden 
lukumäärämiljoonaa
euroaHankkeiden 
lukumääräProsenttiamiljoonaa
euroaProsenttia
Rajavalvonta(sekä tulli)3 27 300 000 5 2 773 635 16 42 019 884 21 32 593 501 45 50,6 104 687 020 63,2
Maahanmuutto- 
ja turvapaikka-asiat 2 940 700 1 794 700 5 8 628 764 9 6 472 354 17 19,1 16 836 518 10,2
Järjestäytyneen rikollisuuden torjunta (terrorismi, huumeet, rahanpesu, ihmiskauppa) 
1 1 200 000 4   4 207 408 2 6 892 000 4 6 898 012 11 12,3 19 197 420 11,6
Oikeuslaitos ja hyvä 
hallintotapa(sekä korruption torjunta)4 6 244 015 7 16 175 935 4 2 382 483 15 16,9 24 802 433 14,9
Muut 1 172 000 1 1,1 172 000 0,1
YHTEENSÄ 6 29 440 700 14 14 019 758 31 73 888 583 38 48 346 350 89 100,0 165 695 391 100,0
Lähde: Euroopan komissio.
ed812631_FI_inside_E3.indd   36 25/02/09   16:13:47
37
LIITE III
TARKASTETUT SOPIMUKSET
nro SopimusEU:n rahoitus-
osuusMaaTilanne
(heinäkuu 2007) 1Sopimuspuoli / 
rahoituslähdeYleisarvio tuloksista2
RAJAVALVONTA
1EU:n rajavalvonnan avustusoperaatio 
Moldovan ja Ukrainan rajalla (EUBAM I)4 000 000,00 UA, MDsaatettu päätökseen 
21.5.2006UNDP / nopean toiminnan 
järjestelmä
Tyydyttävä2EU:n rajavalvonnan avustusoperaatio 
Moldovan ja Ukrainan rajalla (EUBAM II)4 000 000,00 UA, MDsaatettu päätökseen  
31.10.2006UNDP / alueellinen 
toimintasuunnitelma 2004
3EU:n rajavalvonnan avustusoperaatio 
Moldovan ja Ukrainan rajalla (EUBAM III)2 200 000,00 UA, MDsaatettu päätökseen   
31.1.2007UNDP / alueellinen 
toimintasuunnitelma 2003
4EU:n rajavalvonnan avustusoperaatio 
Moldovan ja Ukrainan rajalla (EUBAM IV)8 885 000,00 UA, MDkäynnissä 1. 2.2007 
alkaenUNDP / alueellinen 
toimintasuunnitelma 2006
5Valko-Venäjän tasavallan rajavalvonnan 
lujittaminen (BOMBEL I)4 500 000,00 BYsaatettu  päätökseen   
31.12.2006UNDP / alueellinen 
toimintasuunnitelma 2001
Tyydyttävä
6Valko-Venäjän tasavallan rajavalvonnan 
lujittaminen (BOMBEL II)8 800 000,00 BYkäynnissä  1.9.2006 
alkaenUNDP / alueellinen 
toimintasuunnitelma 2003
7 Kozlovichi II -rajaterminaali (urakka) 14 000 000,00 BYkäynnissä 
30.12.2004 alkaenUrakkasopimus  /
raja- alueyhteistyö  2000;
raja- alueyhteistyö  2002Epätyydyttävä
8 Ukrainan rajavalvonnan parantaminen – erät 1 ja 2 2 223 738,00 UAsaatettu  päätökseen  
17.7.2005 Hankintasopimukset  /
 Tacis , kansallinen 
toimintasuunnitelma  2001Tyydyttävä
9 Ukrainan rajavalvonnan parantaminen – erä 5 1 770 555,00 UAsaatettu  päätökseen  
17.7.2005
10Ukrainan tullin uudistaminen ja 
nykyaikaistaminen 1 372 500,00 UAsaatettu  päätökseen  
15.1.2005Palvelusopimus  / kansallinen  
toimintasuunnitelma  2001  
(pienhankeohjelmat )Tyydyttävä , joskin uutta 
tietokoneavusteista 
passitusjärjestelmää koskeva 
osio alitti tavoitetason 
MAAHANMUUTTO- JA TURVAPAIKKA-ASIAT
11Maahanmuuton hallinnointijärjestelmän 
perustaminen Taka-Karpatiaan1 278 186,41 UAsaatettu päätökseen 
31.12.2006Avustussopimus / 
budjettikohta B7-667                  Epätyydyttävä  
valmiuksien parantamisen 
osalta (humanitarinen apu)12Pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden suojelun 
ja kohtelun parantaminen Taka-Karpatiassa 699 942,43 UAkäynnissä 1.1.2007 
alkaen  Avustusopimus / AENEAS
13Maahanmuuton hallinnointivalmiuksien 
parantaminen (CBMM I)3 781 505,00 UAkäynnissä 1.3.2005 
alkaenKansainvälinen 
siirtolaisuusjärjestö / 
Tacis, kansallinen 
toimintasuunnitelma 2003Epätyydyttävä  keskeisen 
toiminnon osalta 
(maahanmuuttajien 
vastaanottokeskukset); 
korjaavat toimet 
käynnistettiin 
tarkastuskäyntien jälkeen 14Maahanmuuton hallinnointivalmiuksien 
parantaminen, vaihe II (CBMM II)2 767 000,00 UAkäynnissä 
22.7.2006 alkaen
15Ukrainan ja Moldovan 
turvapaikkajärjestelmien lujittaminen1 635 000,00 UA, MDsaatettu päätökseen 
31.12.2006UNHCR / Tacis, alueellinen 
toimintasuunnitelma 2002Epätyydyttävä  keskeisen 
toiminnon osalta (tilapäiset 
vastaanottokeskukset) 
Ukrainassa ja Valko-Venäjällä, 
tyydyttävä  Moldovassa16Valko-Venäjän tasavallan kansallisen 
turvapaikkajärjestelmän lujittaminen 365 000,00 BYsaatettu päätökseen 
31.12.2006
1 Viimeinen tarkastuskäynti paikan päälle tehtiin heinäkuussa 2007.
2  Epätyydyttävä: huomattavat tavoiteosiot jäivät saavuttamatta (päättyneet sopimukset) tai edistyminen oli pahasti jäljessä tav oitteista (käynnissä olevat sopimukset).
ed812631_FI_inside_E3.indd   37 25/02/09   16:13:48
38
nro SopimusEU:n rahoitus-
osuusMaaTilanne
(heinäkuu 2007) 1Sopimuspuoli / 
rahoituslähdeYleisarvio tuloksista2
JÄRJESTÄYTYNEEN RIKOLLISUUDEN TORJUNTA
17Raja-alueyhteistyö (Söderköpingin prosessi) 
– sihteeristö147 479,00 BY, UA, MDsaatettu päätökseen 
3.5.2004UNHCR / ATA
Tyydyttävä , joskin viiveitä 
ilmeni. Poistumisstrategia 
kehitettävä.18Raja-alueyhteistyö (Söderköpingin prosessi) 
– Söderköping I762 488,00 BY, UA, MDsaatettu päätökseen 
28.2.2006Ruotsin 
maahanmuuttovirasto / 
budjettikohta B7-667
19Raja-alueyhteistyö (Söderköpingin prosessi) – 
Söderköping II a1 307 898,00 BY, UA, MDkäynnissä 1.3.2006 
alkaenUNHCR (alihankkijoina 
Kansainvälinen 
siirtolaisuusjärjestö ja Ruotsin 
maahanmuuttovirasto) / 
AENEAS
20Raja-alueyhteistyö (Söderköpingin prosessi) – 
Söderköping II b1 026 000,00 BY, UA, MDkäynnissä 1.3.2006 
alkaenUNHCR (alihankkijoina 
Kansainvälinen 
siirtolaisuusjärjestö ja Ruotsin 
maahanmuuttovirasto) / 
alueellinen 
toimintasuunnitelma 2004
21Huumevalvontaan liittyvä monialainen tuki ja hallintorakenteiden kehittäminen Ukrainassa, Moldovassa ja Valko-Venäjällä (BUMAD 1)
2 000 000,00 BY, UA, MDsaatettu päätökseen 
30.4.2005UNDP / alueellinen 
toimintaohjelma 2001
Tyydyttävä  uusien 
huumeidenvastaisten 
rakenteiden perustamisen 
osalta, epätyydyttävä 
lainsäädännön ja poliisin 
tiedustelutoimien osalta 22Huumevalvontaan liittyvä monialainen tuki ja 
hallintorakenteiden kehittäminen Ukrainassa, Moldovassa ja Valko-Venäjällä (BUMAD 2) 2 500 000,00 BY, UA, MDsaatettu päätökseen 
21.1.2007UNDP / alueellinen 
toimintaohjelma 2002 
23Huumevalvontaan liittyvä monialainen tuki ja 
hallintorakenteiden kehittäminen Ukrainassa, Moldovassa ja Valko-Venäjällä (BUMAD 3) 2 000 000,00 BY, UA, MDkäynnissä 1.1.2007 
alkaenUNDP / alueellinen 
toimintaohjelma 2004
24 Naiskaupan torjunta Moldovassa 599 408,00 MDsaatettu päätökseen 
23.6.2004Kansainvälinen 
siirtolaisuusjärjestö / 
alueellinen 
toimintaohjelma 2000Tyydyttävä , joskin 
tehokkuudessa ongelmia 
(päällekkäisyys muiden 
rahoittajien tuen kanssa)
25 Ihmiskaupan torjunta Moldovan tasavallassa 300 000,00 MDsaatettu päätökseen 
18.12.2006Kansainvälinen 
siirtolaisuusjärjestö / 
Tacis, alueellinen 
toimintaohjelma 2002
26Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön 
kuntoutuskeskus ihmiskaupan uhreille (Chisinau, Moldova): toipuminen, kuntoutus ja sopeuttaminen kattavan hoidon avulla 308 000,00 MDsaatettu päätökseen 
3.3.2006Kansainvälinen 
siirtolaisuusjärjestö / 
Tacis, alueellinen 
toimintaohjelma 2002Tyydyttävä , joskin 
taloudellisuudessa 
ongelmia (korkea vuokra)
27 Ihmiskaupan torjunta Ukrainassa 1 892 000,00 UAsaatettu päätökseen 
18.6.2006Kansainvälinen 
siirtolaisuusjärjestö / 
Tacis, alueellinen 
toimintaohjelma 2002Tyydyttävä  suojelun/
sopeuttamisen sekä 
tietoisuuden lisäämisen 
osalta. Epätyydyttävä  
kriminalisoinnin ja 
syytteeseenpanon osalta. 
28Rahanpesun, terrorismin rahoittamisen ja 
korruption torjuntahanke Moldovassa3 000 000,00 MDkäynnissä 2.8.2006 
alkaenEuroopan neuvosto / 
kansallinen 
toimintaohjelma 2005Epätyydyttävä  alku; 
parannusta kuitenkin 
korruption torjunnan alalla
29Rahanpesun torjuntahanke Ukrainassa 
(MOLI-UA-1)974 502,00 UAsaatettu 
päätökseen 
1.7.2005Euroopan neuvosto / 
alueellinen 
toimintaohjelma 1999
Tyydyttävä
30Rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen 
torjunnan jatkohanke Ukrainassa (MOLI-UA-2)5 000 000,00 UAkäynnissä 1.5.2006 
alkaenEuroopan neuvosto /
 kansallinen 
toimintaohjelma 2005LIITE III
1 Viimeinen tarkastuskäynti paikan päälle tehtiin heinäkuussa 2007.
2  Epätyydyttävä: huomattavat tavoiteosiot jäivät saavuttamatta (päättyneet sopimukset) tai edistyminen oli pahasti jäljessä tav oitteista (käynnissä olevat sopimukset).
ed812631_FI_inside_E3.indd   38 25/02/09   16:13:49
39
nro SopimusEU:n rahoitus-
osuusMaaTilanne
(heinäkuu 2007) 1Sopimuspuoli / 
rahoituslähdeYleisarvio tuloksista2
OIKEUSLAITOS JA HYVÄ HALLINTOTAPA
31Siviili- ja kauppaoikeuden alan hanke (UIV), 
Moldova2 194 015,00 MDsaatettu 
päätökseen 
29.7.2005GTZ/ kansallinen 
toimintaohjelma 2001Tyydyttävä
32Tuki kansalliselle korruption 
torjuntastrategialle Moldovassa (PACO Moldova)250 000,00 MDsaatettu 
päätökseen 
14.1.2006Euroopan neuvosto / 
kansallinen 
toimintaohjelma 2003Tyydyttävä  (pilottitoimi)
33Euroopan komission ja Euroopan neuvoston 
yhteinen tukiohjelma Moldovalle: demokratiauudistusten jatkaminen 2004–2006800 000,00 MDsaatettu 
päätökseen 
15.12.2006Euroopan neuvosto / 
kansallinen 
toimintaohjelma 2003Tyydyttävä , joskin 
suunnittelussa puutteita  
34Oikeusjärjestelmän riippumattomuuden, 
avoimuuden ja tehokkuuden lisääminen Moldovan tasavallassa 3 000 000,00 MDkäynnissä 
1.10.2006 alkaenEuroopan neuvosto / 
kansallinen 
toimintaohjelma 2005Tyydyttävä , joskaan 
saatuja kokemuksia ei 
hyödynnetty 
35Välitystuomioistuinten uudistaminen ja 
tuomioistuinten hallinnon tukeminen 2 476 000,00 UAsaatettu 
päätökseen 
31.12.2005UNDP/ kansallinen 
toimintaohjelma 2000Epätyydyttävä
36Ukrainan kansainvälinen yhteistyö 
rikosasioissa (UPIC)1 500 000,00 UAkäynnissä 
1.12.2005 alkaenEuroopan neuvosto / 
kansallinen 
toimintaohjelma 2004Tyydyttävä
37Ukraina – oikeudellinen valinta- ja 
nimitysmenettely, koulutus, kurinpidollinen vastuu, tapausten käsittely ja vaihtoehtoiset riitatapausten ratkaisumenetelmät 2 000 000,00 UAkäynnissä 
31.5.2006 alkaenEuroopan neuvosto/ 
kansallinen 
toimintaohjelma 2003Epätydyyttävä  alku; 
toimet tyydyttävämpiä 
vuodesta 2007 alkaen
38Hyvän hallintotavan tukeminen: korruption 
torjuntahanke Ukrainassa (UPAC)1 500 000,00 UAkäynnissä 9.6.2006 
alkaenEuroopan neuvosto / 
kansallinen 
toimintaohjelma 2004Epätyydyttävä
39Interpolin tukema hanke Ukrainan 
lainvalvontaviranomaisten kansainvälisestä yhteistyöstä rikosasioissa989 788,00 UAkäynnissä 
15.1.2007 alkaenINTERPOL / kansallinen 
toimintaohjelma 2004Epätydyyttävä
 alku; 
toimet tyydyttävämpiä  
kesäkuusta 2007 alkaen
40Korruption torjuntaan keskittyvä 
asianajopalvelua ja oikeudellista neuvontaa Ukrainassa tarjoava keskus  (ALAC)500 000,00 UAHanke valmisteltu, 
sopimus tekemättäkansallinen 
toimintaohjelma 2004Epätyydyttävä , toimet 
peruuntuivatLIITE III
1 Viimeinen tarkastuskäynti paikan päälle tehtiin heinäkuussa 2007.
2  Epätyydyttävä: huomattavat tavoiteosiot jäivät saavuttamatta (päättyneet sopimukset) tai edistyminen oli pahasti jäljessä tav oitteista (käynnissä olevat sopimukset).
ed812631_FI_inside_E3.indd   39 25/02/09   16:13:51
40
LIITE IV
Lähde : Euroopan komissio.EUBAMin päätoimipaikka on 
Odessassa, minkä lisäksi sillä on kuusi paikallistoimistoa Moldovan ja Ukrainan väli-sellä rajalla sekä Odessan sa-tamassa. EUBAMilla on myösneljä riskianalyysistä vastaa-vaa neuvonantajaa, jotka toi-mivat Chisinaussa ja Kiovassa.
ed812631_FI_inside_E3.indd   40 25/02/09   16:13:52
41
KOMISSION VASTAUKSET 
TIIVISTELMÄ
I. 
Komission tuki oli toteutettava vaikeissa poliit-
tisissa ja institutionaalisissa olosuhteissa, joille 
oli ominaista laajamittaisten uudistusten tar-
peessa oleva, neuvostotyylinen hallinto. 
Koska Valko-Venäjällä ei täysin noudateta  
demokratian, ihmisoikeuksien eikä oikeusval-tion periaatteita, komission vuotuinen tuki  maalle on vain viisi miljoonaa euroa kaudella 2007–2010. Neuvosto on toistuvasti päätel-missään todennut, että EU:n Valko-Venäjälle  antama tuki kohdistetaan väestön ja demo-kratiakehityksen tarpeisiin, erityisesti huma-nitaariseen, rajat ylittävään ja alueelliseen  yhteistyöhön sekä hankkeisiin, joilla tuetaan  
suoraan tai välillisesti demokratiakehitystä ja 
demokraattisia voimia.
III.
Komissio on tyytyväinen tilintarkastustuomio-
istuimen myönteiseen mainintaan rajavalvon-
tahankkeista, sillä niiden osuus hankkeiden  
rahoituksesta on lähes kaksi kolmasosaa. Maa-
hanmuutto- ja turvapaikka-alalla vaikeuksia oli 
hankkeiden työn ja hankinnan osa-alueilla, eri-
tyisesti Ukrainassa, mutta valmiuksien paran-
tamista koskevilla osa-alueilla tulokset olivat tyydyttäviä.
IV. 
Alueen poliittinen epävakaus on haitannut työn edistymistä. Tulokset olivat kuitenkin heikkoja vain joissakin hankkeissa.
Ukrainan lähetystöllä katsotaan yksimielisesti 
olevan johtava asema rahoittajien koordinoin-titoiminnassa. Koordinoinnin laajuus riippuu  käytännössä paljon siitä, kuinka halukkaita osa-puolet ovat osallistumaan tällaiseen prosessiin 
(osa etenkin EU:n ulkopuolisista rahoittajista  
on muita vastahakoisempia).
ed812631_FI_inside_E3.indd   41 25/02/09   16:13:53
42
Komissio on ryhtynyt järjestelmällisesti johta-
maan ja vahvistamaan rahoittajien koordinoin-tia kyseisissä maissa. Se järjesti tammikuussa 2008 koko alueen kattavan rahoittajien koor-dinointikonferenssin polkaistakseen prosessin käyntiin.
Uusien toimien suunnittelussa on otettu huo-
mioon aiemmista kokemuksista saadut opetuk-set sikäli kuin hankkeiden tekniset ominaispiir-teet sen sallivat.
Kiovan lähetystö on luovuttanut Moldovassa  
sijaitsevalle komission lähetystölle täyden vas-tuun ohjelmien hallinnoinnista.
V. 
Komissio kiittää tilintarkastustuomioistuinta  sen työstä ja ehdotuksista hankkeiden tehok-kuuden parantamiseksi. 
TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA 
LÄHESTYMISTAPA
13.  
Komissio kiittää tilintarkastustuomioistuinta  
tarkastuksen taloudellisesti merkittävintä osaa 
koskevasta myönteisestä maininnasta.
Laatikko 3 – Esimerkkejä epätyydyttävistä 
tuloksista: töiden keskeneräisyys ja viivästyksetMainituista vaikeuksista huolimatta komissio  pyrki monin tavoin varmistamaan hankkeen  valmistumisen. Töiden edistymistä valvottiin  tarkasti ja keskeytymättä niiden päättymiseen asti. Rakennussopimuksen mukaiset työt on  nyt lopulta saatu päätökseen ja kaikki EY:n  myöntämät varat on käytetty. Valko-Venäjän  tulli allekirjoitti maaliskuussa 2008 alustavan vastaanottotodistuksen Koslovitši II -rajatermi-naalin rakentamista koskevasta sopimuksesta, jonka EY rahoitti. Valko-Venäjän tulli päätti  
saattaa kansallisella rahoituksella loppuun  ne infrastruktuurirakentamisen osat, jotka  neuvotteluissa jätettiin rakennussopimuksen  ulkopuolelle (toisin sanoen pysäköintialueet ja osa varastotiloista). Nämä työt ovat nyt käyn-nissä. Uusi rajaterminaali on tarkoitus saada  toimintavalmiiksi vuoden 2009 alussa. Työt  suunniteltiin siten, että vanha terminaali pysyy käytössä sen aikaa, kun uutta rakennetaan, ja vanhaa terminaalia käytetään jatkossakin osana Koslovitšin kokonaiskompleksia. 
17.  
Nopean toiminnan järjestelmän avulla voidaan ottaa käyttöön ja sitoa nopeasti erityisiä talou-dellisia voimavaroja, jotta yhteisö voi toimia  viipymättä palauttaakseen tai turvatakseen  
toimien normaalit toteuttamisolosuhteet ja  
varmistaakseen toimien tehokkuuden. Neuvos-ton asetuksen (EY) N:o 381/2001 2 artiklassa  todetaan selvästi, että nopean toiminnan jär-jestelmästä voidaan rahoittaa toimia, jotka  
normaalioloissa kuuluvat tavanomaisten  
tukiohjelmien piiriin. Nopean toiminnan jär-
jestelmän päätarkoituksena oli antaa yhteisölle 
mahdollisuus reagoida nopeasti kriisitilantei-
siin ja siten tukea ulkopolitiikkaansa. Järjestel-
män avulla voidaan valmistella tilannetta siten, että toimen kokonaistavoitteet voidaan saa-vuttaa tavanomaisten ohjelmien avulla. Kuten EUBAMin tehtävänannossa todetaan, alun  
perinkin oletettiin, että konkreettisia tuloksia saadaan vasta keskipitkällä tai pitkällä aikavä-
lillä. Tämä oletus on täysin nopean toiminnan 
järjestelmän perustamista koskevan neuvoston asetuksen tarkoituksen mukainen.
ed812631_FI_inside_E3.indd   42 25/02/09   16:13:54
43
18.  
Tacis-ohjelma ei ollut riittävän joustava, jotta merkittäviä summia olisi voitu ottaa nopeas-ti käyttöön pitkää täytäntöönpanokautta  varten. Tilaisuus tällaiseen hankkeeseen tar-joutui kesäkuussa 2005, kun Moldovan ja  Ukrainan presidentit allekirjoittivat yhdessä  neuvostolle ja komissiolle osoitetun kirjeen,  jossa pyydettiin tukea. Komission mielestä  oli tärkeää vastata pyyntöön nopeasti. Koska  alueen poliittinen tilanne oli tuolloin kuiten-kin rauhaton (Ukrainan oranssi vallankumous), oli mahdollista tehdä vain lyhytaikaisia sopi-muksia käytettävissä olevien varojen hyödyn-tämisestä. Ohjelman toimeksiantoa kuitenkin pidennettiin (vuoden 2009 loppuun). Ennakoi-tavuus tuli mahdolliseksi, kun eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline (ENPI) ja sen alainen, vuosia 2007–2010 koskeva itäi-nen alueohjelma tulivat voimaan. EUBAMille on varattu vuosittainen määräraha vuoden 2009  loppuun saakka.
19.  
BOMMOLUK-hankkeet perustuvat EUBAMin tar-
vearviointi- ja suositusraporttiin, jossa analy-
soidaan Moldovan ja Ukrainan välisellä rajalla 
toimivien kansallisten rajaviranomaisten puut-
teet ja tarpeet. Selvää etua saadaan siitä, että aiempien hankkeiden yhteydessä toteutetuista tarjousprosesseista saadut kokemukset otetaan huomioon. Muiden rahoittajien osalta täyden-
tävyys varmistettiin Yhdysvaltojen kanssa,  joka keskittyi terrorismin torjuntaa koskevaan 
tukeen. Ennen kuin edunsaajat tarjoavat lait-
teita, niiden on vakuutettava, että ne kykene-vät käyttämään laitteita ja kattamaan niiden  käyttö- ja huoltokustannukset. EUBAM perehtyy huolellisesti kumppanilaitosten kykyyn suoriu-tua velvoitteistaan.25. 
a)  Komissio päätti tukea Ukrainan hallitusta tämän pyynnöstä. Ukrainan hallitus osoitti vuonna  2004 vahvaa sitoutumista laittomien maahan-muuttajien olojen parantamiseen päättäessään tukea taloudellisesti valtion kansallisuus- ja  maahanmuuttokomiteaa ( State Committee for  
Nationalities and Migration ), joka perusti kaksi 
Euroopan ihmisoikeussopimuksessa asetetut  vaatimukset ja kidutuksen vastaisen komi-tean suositukset täyttävää maahanmuuttajien vastaanottokeskusta. 
Laatikko 4 – Laittomien 
maahanmuuttajien elinolot nykyisessä vastaanottokeskuksessa ovat edelleen 
kelvottomat EU:n tuen tuomasta 
helpotuksesta huolimatta
Pavšinossa ja Tšopissa sijaitsevien väliaikaisten vastaanottokeskusten erittäin huonon kunnon vuoksi tässä hankkeessa keskityttiin loppujen lopuksi enemmän humanitaariseen apuun kuin 
valmiuksien parantamiseen.
Rajavartiolaitoksen edustajien kanssa käytiin  
vakava keskustelu komission lähetystön vierai-
lun jälkeen, ja rajavartiolaitos ryhtyi välittömästi 
korjaamaan tilannetta. Tilintarkastustuomiois-tuimen vierailun jälkeen komissio suositteli,  että Ukrainan hallitus sulkisi Pavšinon keskuk-sen, koska se ei täytä ihmisoikeusoikeusnor-
meja. Hallitus päätti sulkea Pavšinon heti, kun muita tiloja on käytettävissä.
Laatikko 5 – Uusien vastaanottokeskusten 
perustaminen laittomille maahanmuuttajille edistyi heikostiValittujen Žuravytšin (Volynin alue) ja Rožudivin (Tšernihivin alue) vastaanottokeskusten kun-nostustöiden viivästyminen johtui poliittisesta epävakaudesta (oranssi vallankumous), toimi-
valtaisen ministeriön vaihtumisesta kaudella  
2004–2005 sekä siitä, että sidottuja varoja ei  
siirretty. 
ed812631_FI_inside_E3.indd   43 25/02/09   16:13:54
44
Päätös majoituspaikkojen vähentämisestä  
1 260:stä 250:een perustui EU:n käytäntöön,  jonka mukaan suurempi kapasiteetti haittaa  keskuksen toimintaa. Kunnostustyöt edistyivät huomattavasti vuonna 2007. Molemmat maa-hanmuuttajien vastaanottokeskukset ovat nyt toiminnassa EU:n käytäntöjen mukaisesti.
Laatikko 6 – Turvapaikan 
hakijoille hiljattain rakennetut vastaanottokeskukset olivat vajaakäytössäVuoden 2006 lopussa Odessan tilapäisessä vas-taanottokeskuksessa oli Ukrainan ja Moldovan turvapaikkajärjestelmien lujittamista koske-van ohjelman ansiosta käytössä 250 paikkaa  turvapaikanhakijoita varten. On totta, että  tarkastusta tehtäessä vain puolet tilapäisestä vastaanottokeskuksesta oli käytössä valtion  
rahoituksen puuttumisen vuoksi. Mukatševon 
tilapäistä vastaanottokeskusta ryhdyttiin otta-maan käyttöön marraskuussa 2007 sen jälkeen, kun komissio oli saanut Ukrainan hallituksen  siirtämään maan ja rakennuksen omistusoi-
keuden rajavartiolaitokselta valtion kansalli-
suus- ja uskontokomitealle (State Committee  
for Nationalities and Religion) ja myöntämään 
varoja sen toiminnan turvaamiseksi.
26.   
Komissio käsittelee rahoitusta Ukrainan halli-tuksen kanssa pitämissään kokouksissa. Raja-vartiolaitoksen ja sisäministeriön tehtäväjako on laissa säädetty ja selvä: rajavartiolaitoksen vastuu päättyy 10 päivän jälkeen (lyhytaikai-nen säilöönotto), jolloin laittomat maahan-muuttajat on luovutettava sisäministeriön  vastuulle. Koska ministeriö sai omia vastaan-ottokeskuksia käyttöönsä vasta hiljattain, lakia ei kuitenkaan noudatettu, ja rajavartiolaitos  piti maahanmuuttajia säilössä jopa kuusi kuu-kautta, joka on Ukrainan lainsäädännössä sal-littu enimmäisaika.27.   
Turvapaikkajärjestelmän lujittamista koskevaan Valko-Venäjän kansalliseen hankkeeseen liittyi hallinnollisia ja oikeudellisia ongelmia, joihin komission lähetystö puuttui ja jotka se ratkaisi ottamalla yhteyttä kansallisiin viranomaisiin.  Turvapaikanhakijoille tarkoitettu tilapäinen  vastaanottokeskus Homelissa Valko-Venäjällä avattiin virallisesti 16. tammikuuta 2008, ja se on nyt toiminnassa.
34.  
Komissio on sittemmin tutkinut yhteistyössä  Interpolin kanssa mahdollisuutta parantaa  Ukrainan lainvalvontaviranomaisten välistä  tietojenvaihtoa antamalla i24/7-järjestelmän  myös Ukrainan rajavartiolaitoksen käyttöön.  Tämä osoittautui kuitenkin mahdottomaksi  
kansalliseen suvereniteettiin liittyvistä syistä.
35.  
Ukraina ei ole vielä ratifioinut Euroopan neuvos-ton tietosuojasopimusta, mitä henkilötietojen 
siirto edellyttää. Komissio kehottaa Ukrainaa  
ratifioimaan tämän yleissopimuksen, jotta lain-
valvontaviranomaiset voisivat tehdä yhteis-
työtä. Tietosuojasopimuksen ratifioimattomuus 
on myös syynä siihen, että Europolin kanssa ei 
ole vielä tehty strategista sopimusta.
36.  
Komissio aloitti alueella aktiiviset ihmiskau-pan torjuntatoimet jo vuonna 2000. Kun muut rahoittajat tulivat mukaan ihmiskaupan torjun-taan, komissio lopetti tällaisten hankkeiden  sisällyttämisen kahdenväliseen Tacis-ohjel-maan. Viimeinen ihmiskaupan torjuntahanke  sisältyi Valko-Venäjän vuoden 2005 kansalli-seen toimintasuunnitelmaan.
40.  
Lainsäädäntöprosessia haittasi ainakin Ukrai-
nassa hallituksen toistuva vaihtuminen oranssin 
vallankumouksen jälkeen. Lainsäädäntöproses-
sit ovat alueella yleensäkin hitaita.
ed812631_FI_inside_E3.indd   44 25/02/09   16:13:55
45
41.   
Tilintarkastustuomioistuimen käynnin aikaan  takavarikkoja ei todellakaan tehty paljon,  mutta tulokset ovat sittemmin huomattavasti parantuneet. Ukrainassa takavarikoitiin vuonna 2007 yhteensä 415 kiloa heroiinia ja 19 kiloa  kokaiinia ja vuoden 2008 viiden ensimmäi-sen kuukauden aikana 214 kiloa heroiinia ja  41 kiloa kokaiinia. Moldovassa takavarikoitiin 200 kiloa heroiinia helmikuussa 2008. Komis-sion hankkeeseen sisältyvillä valmiuksien  parantamistoimilla on epäilemättä edesautettu takavarikkojen onnistumista. 
47.   
Välitystuomioistuinten uudistamista ja tuomio-istuinten hallinnon tukemista koskeva hanke  
on tuottanut konkreettisia tuloksia, koska se  
oli ensimmäinen näin laaja oikeudellisen avun 
hanke Ukrainassa ja se toteutettiin institu-tionaalisessa tilanteessa, joka yhä perustui  neuvostotyyliseen hallintotapaan. Valtion tuo-mioistuinhallinto toteutti joitakin hankkeessa 
ehdotettuja toiminnallisia muutoksia.
Joitakin tarjouspyyntöjä peruutettiin, koska oli 
varmistettava, että kaikki hankinnat tehdään  
avoimesti. Tästä aiheutui viivästyksiä.
50.   
Jatkohanke käynnistyi elokuussa 2006. Alku oli hidas, koska korruption torjunnasta vastannut neuvonantaja irtisanoutui pian aloituskon-ferenssin jälkeen, ja oli käynnistettävä uusi  hakuprosessi.52.  
Vuosien 2006 ja 2007 poliittinen kriisi vaikutti vauhtiin, jolla uudistuksia ja uuden korruption vastaisen lainsäädännön ja korruption torjun-taa koskevan toimintasuunnitelman hyväksy-mistä koskevia toimia toteutettiin. Hanke lähti uudelleen käyntiin vuoden 2007 lopussa, kun presidenttiä kannattavat poliittiset voimat tuli-vat valtaan ennenaikaisten parlamenttivaalien jälkeen. Hankkeen työsuunnitelmaa tarkistettiin 29. marraskuuta 2007 pidetyssä ohjausryhmän kokouksessa, jolloin myös hyväksyttiin luettelo ensisijaisista toimista kaudella joulukuu 2007 – maaliskuu 2008. Osa korruption vastaisen  lainsäädännön laatimiseen ja hyväksymiseen  liittyvistä toimista on siirretty vuosille 2008 ja 2009.
a)  
Korruption torjuntaa koskevan toimintasuunni-telman laatiminen aloitettiin hankkeen tuella. Oikeusministeriö kuitenkin päätti sittemmin  laatia toimintasuunnitelman itse. Jatkotoi-
menpiteenä, jonka tarkoituksena oli tukea  
toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa, hank-
keella avustettiin ”korruptiontorjuntapaketin” 
laadintaa. Euroopan neuvoston suorittamassa 
asiantuntija-arviossa keskityttiin kolme lakieh-
dotusta sisältävään korruptiontorjuntapaket-tiin. Lahjonnan vastaisen valtioiden ryhmän  (GRECO) puheenjohtaja totesi asiantuntija-mielipiteenään, että tarkistetut lakiehdotukset 
olivat korkealaatuisia.
Asiantuntijat ehtivät tutustua korruption tor-
juntaa koskevaan toimintasuunnitelmaan vain lyhyesti ennen sen täytäntöönpanoa. Asiakir-jaan ei siksi ollut mahdollista ehdottaa muu-toksia. Lisäksi lakiehdotukset oli tarkoitus  hyväksyä samaan aikaan toimintasuunnitel-man kanssa, jotta ne toimisivat korruption  
torjunnan oikeusperustana Ukrainassa. Hank-
keen toteuttaminen ja Ukrainan liittyminen  
GRECOon antoivat kimmokkeen toimintasuun-
nitelman hyväksymiselle. Hyväksymällä toimin-
tasuunnitelman hallituksen katsottiin kuitenkin pyrkivän ”raportoimaan oikea-aikaisesti” toteu-
tetuista toimista pikemminkin kuin luomaan  
hyvin jäsennelty, kattava asiakirja, joka on  
helppo panna täytäntöön. 
ed812631_FI_inside_E3.indd   45 25/02/09   16:13:55
46
b)  
Korruption torjuntaa koskeva toimintasuun-nitelma hyväksyttiin vasta elokuussa 2007,  joten sen seurantaan liittyviä toimia ei olisi  voitu toteuttaa vielä silloin, kun tarkastus  suoritettiin.
Hanketukea annetaan tällä hetkellä korrup-
tion torjuntaa käsittelevän toimielinten väli-sen työryhmän kautta, jonka jäseneksi on  nimitetty yksi hanketiimin edustaja. Toimin-tasuunnitelman täytäntöönpanon seuranta on yksi ryhmän tavoitteista. Poliittisten puoluei-den rahoitusta käsiteltiin ensimmäisen kerran hankkeen ohjausryhmän 6. maaliskuuta 2007  pidetyssä kokouksessa, mutta oikeusministeriö vähätteli asiaa.
Ukrainan viranomaiset olivat lähettäneet  
yhtäaikaisesti pyyntöjä useille kansainväli-sille rahoittajille suuren yleisön keskuudessa  suoritettavasta, korruptiota koskevasta mie-lipidetutkimuksesta, mutta ne eivät olleet  
huolehtineet tarvittavasta koordinaatiosta ja  
tietojen levittämisestä.
54. 
a), b) ja c)  
Suurimpana ongelmana on todellakin ollut  vaikea poliittinen tilanne, joka vallitsi huhti-kuusta 2007 saman vuoden loppuun. Tilintar-kastustuomioistuimen havainnot oikeuden,  
oikeuslaitoksen ja korruption torjunnan alan  tarpeiden arvioinnista Ukrainassa johtuvat  
pohjimmiltaan erityisen vaikeasta ja epätavalli-
sesta tilanteesta, jolle ovat ominaisia voimakas pirstoutuneisuus ja tehtävien jakautuminen eri-laisten toimeenpanevien yksiköiden vastuulle sekä alojen välisen koordinaation täydellinen puuttuminen. 
Hanke suunniteltiin ja sitä kehitettiin yhdessä 
tulevien edunsaajien (muun muassa oikeusmi-
nisteriön) kanssa. Paikallinen vastuu varmis-
tettiin siis jo heti alussa, ja sitä on vahvistettu 
nykyisen, vuoden 2007 vaalien jälkeen nimite-tyn hallituksen aikana.Hanketiimi on toteuttanut säännöllisesti rahoit-
tajien koordinointia edistäviä aloitteita tietojen jakamiseksi, eri toimien välisen johdonmukai-suuden varmistamiseksi ja päällekkäisyyksien välttämiseksi. Alkuaikojen henkilöstövaikeuk-sista on nyt selvitty, ja tilaongelmakin on rat-kaistu uuden hallituksen aikana.
On korostettava, että vastaanottava maa ei ole 
velvollinen osallistumaan rahoitukseen. 
55. 
a)  Kiovan lähetystö on luovuttanut Moldovassa  sijaitsevalle komission lähetystölle täyden  vastuun ohjelmien hallinnoinnista. Kaikkiaan  komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomio-istuimen kanssa siitä, että osaavan ja riittävän 
henkilöstön värvääminen on vaikeaa.
b)  
Eri rahastojen käyttö aiheutti jonkin verran  hallinnollista hankaluutta, mutta ei estänyt  
Söderköping-hanketta tuottamasta tyydyttä-
viä tuloksia, jotka tilintarkastustuomioistuin  
on tunnustanut.
Laatikko 7 – Esimerkki epäyhtenäisestä ja 
tehottomasta sopimushallinnoinnistaSöderköpingin prosessin kolmannen vaiheen  hanke jaettiin AENEAS- ja Tacis-ohjelmien kes-ken, koska kummastakaan ohjelmasta ei ollut 
saatavissa riittävästi rahoitusta kokonaisvaltai-seen hankkeeseen. Kokonaisvaltaisuus taas oli 
erityisen tärkeää EU:n vuonna 2004 tapahtu-
neen laajentumisen jälkeen. Tarkoituksena oli edistää rajat ylittävää yhteistyötä turvapaikka-, maahanmuutto- ja rajavalvonta-asioissa sekä  välttää luomasta sellaista mielikuvaa, että  EU rakentaa uutta rautaesirippua uudelle  ulkorajalleen.
ed812631_FI_inside_E3.indd   46 25/02/09   16:13:56
47
56.   
Pitää paikkansa, että komission täytäntöön-panokumppanit eivät kiinnittäneet riittävästi huomiota maan jakamiseen ja omistukseen  liittyviin kysymyksiin. Asiaa ruvettiin kui-tenkin korjaamaan heti, kun komissio kuuli  ongelmista.
Rahoittajien toimintaa koordinoitiin usein sekä 
ennen ohjelmasuunnittelua, sen aikana että sen jälkeen. Koordinointi institutionalisoitiin Parii-sin julistuksen jälkeen. Sillä välin toteutettiin yhteisiä ohjelmasuunnittelualoitteita. 
57.  
Joistakin harvoista puutteista huolimatta  kansainvälisillä järjestöillä on yleensä paljon  
taitotietoa muun muassa asiantuntemuksen  
käytöstä, merentakaisesta taloushallinnosta  
ja tehokkaasta hankintatoiminnasta vaikeilla  aloilla. Euroopan yhteisön ja Yhdistyneiden  Kansakuntien välisessä rahoitusta ja hallintoa koskevassa puitesopimuksessa olevien, tarkas-
tuksia koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen 
määrittelyä parannetaan laatimalla yhteiset  
ohjesäännöt. Näkyvyys paranee huhtikuussa  
2008 julkaistujen, EU:n ulkoisia toimia koske-
vien tiedotusohjeiden ansiosta. Se koskee nyt 
myös kansainvälisiä järjestöjä.
d)  
”Tässä nimenomaisessa tapauksessa on pää-tetty suorittaa joidenkin UNDP:n hankkeiden  tarkastuksia, ja jatko perustuu tarkastuksista  saatuihin havaintoihin.”
60.  
Komissio noudattaa tarkoin raportointi-menettelyä, jossa maksujen suorittaminen  sopimuspuolille edellyttää raportointia. Jois-sakin tapauksissa on toiminnan jatkuvuuden  
takia käynnistettävä uusia toimia ennen kuin  
raportointi olemassa olevan toimen osalta on 
saatettu täysin päätökseen. Näin syntyy väis-
tämättä tilanteita, joissa kaikkia tiedonkeruu-
mahdollisuuksia ei hyödynnetä.61. 
a)  Komissio on tilintarkastustuomioistuimen tar-kastuksen jälkeen laajentanut tulosperusteisen seurantajärjestelmän soveltamisalaa.
b)  
Tulosperusteisen seurantajärjestelmän kaksi-sivuinen yhteenveto, jonka tukena on yksityis-kohtainen taustalomake, sisältää arviot viidestä keskeisestä seurantakriteeristä: tarkoituksen-mukaisuudesta, tehokkuudesta, vaikuttavuu-desta, vaikutuksesta ja kestävyydestä. Lisäksi siinä luetellaan yhteensä 21 alakriteeriä, jotka on analysoitava, pisteytettävä ja saatettava  tilastoitavaan muotoon, joka mahdollistaa myö-hemmät vertailut. MONIS-seurantatietojärjes-telmän avulla kaikki hankkeiden valvonnasta, 
täytäntöönpanosta ja seurannasta vastaavat  
hankkeiden päälliköt voivat tehdä yksityiskoh-taisia ja strategisia tilastoanalyyseja, joista on kuitenkin helppo poimia tietoja.
Laatikko 8 – Saatuja kokemuksia ei 
hyödynnetä kattavasti uusien hankkeiden 
yhteydessä
a)  
Valittu jatkohanke oli paras vuoden 2005  
AENEAS-ehdotuspyynnön perusteella saatu  ehdotus, ja se täytti Karpatian alueen vastaan-ottokeskusten todelliset tarpeet.
b)  
CBMM 2 -jatkohanketta koskevan sopimuksen allekirjoitusajankohta perustui siihen, että  sillä haluttiin tukea EY:n ja Ukrainan välisten, takaisinottosopimusta koskevien neuvottelu-jen myönteistä lopputulosta. CBMM 1 -hank-keesta saadut kokemukset otettiin huomioon erityisesti seuraavien seikkojen osalta: tilapäi-set vastaanottokeskukset, maan jakamiseen ja omistukseen liittyvät kysymykset, jotka selvi-
tettiin etukäteen toimivaltaisen yksikön kanssa, 
sekä lisävarat, joita tarvittiin Volynin maahan-
muuttajien vastaanottokeskusta varten ja jotka 
saatiin käyttöön hankkeen toisessa vaiheessa.
ed812631_FI_inside_E3.indd   47 25/02/09   16:13:56
48
PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET
63. 
Komissio on tyytyväinen siihen, että tilintar-kastustuomioistuin suhtautuu kaikkiaan myön-teisesti tarkastettuihin hankkeisiin. Hankkeet olivat luonnollisesti suppeita, jotta toiminta  ei pirstoutuisi liikaa ja jotta vältettäisiin tulos-ten tehottomuuden riski, joka on suuri näissä siirtymätalousmaissa vallitsevien valtavien  ongelmien vuoksi. Valmiuksien parantamista  koskevalla hankkeiden osa-alueella on saa-vutettu kaikkiaan tyydyttäviä tuloksia, mutta  työn ja hankintojen osa-alueella edistyttiin  hitaammin niihin sisältyvien tarjousmenette-lyjen vuoksi ja koska edunsaajahallinnon on  huolehdittava riittävästä logistiikasta.
64. 
Kestävyys on keskeinen tekijä, ja se pyritään  
turvaamaan kahdella tavalla. Ensinnäkin raja-
valvontahankkeissa painotetaan voimakkaasti 
edunsaajien teknisten ja institutionaalisten  valmiuksien kehittämistä. Toiseksi EUBAMin  arvioinnit ja suositukset on pantu täytäntöön Moldovassa ja Ukrainassa EY:n lisätuen turvin, 
jotta varmistettaisiin riittävä pitkän aikavälin 
kestävyys.
65.  
Itse asiassa Transnistrian selkkauksen rau-
hanomainen ratkaisu edellyttää ensisijaisesti  poliittisia toimia.
67.  
Kansalliset viranomaiset ovat viime kädessä  vastuussa tehokkaan syytetoiminnan varmis-
tamisesta ja viranomaisten rikostutkintayh-
teistyön parantamisesta. Syyt tähän liittyvät  kansalliseen suvereniteettiin, muun muassa  turvallisuuteen.68.   
Komissio katsoo, että korruption torjunnassa  tapahtuu vähittäistä edistystä. Euroopan neu-voston lahjonnan vastainen valtioiden ryhmä GRECO, johon Ukraina liittyi vuonna 2006,  hyväksyi vertaisarviointiraporttinsa maalis-kuussa 2007, ja raportti julkaistiin lokakuussa 2007. Ukrainan on määrä antaa GRECOlle selon-teko viimeistään syksyllä 2008. Edellä mainitun, korruption torjuntaa koskevan toimintasuunni-telman puitteissa on tarkoitus toteuttaa joita-kin GRECOn antamia suosituksia. Suunnitteilla ovat muun muassa seuraavat toimet:
perustetaan korruptiorikoksiin erikoistunut 
• 
yksikkö
poistetaan aiheettomat immuniteetit ja järkeis-• 
tetään immuniteetin myöntämismenettelyjä
lisätään julkisten hankintojen läpinäkyvyyttä• 
kriminalisoidaan kaikki korruptioon liitty-• 
vät rikokset, joista monet eivät edelleen-
kään kuulu rikosoikeuden piiriin.
Suositus
a)  
Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatii-visesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivalle  virastolle annetaan sen perustamisasetuk-sessa periaatteessa valtuudet helpottaa jäsen-
valtioiden ja kolmansien valtioiden välistä  toiminnallista yhteistyötä. Komissio aikoo  
kuitenkin konsultoida sitä suosituksen mukai-
sesti. Rajavalvonnan laitteistojen täydentävyys on varmistettu muiden rahoittajien kanssa,  ja se varmistetaan tulevaisuudessa entistä  tarkemmin.
b)  
Komissio hyväksyy tilintarkastustuomioistui-
men suosituksen ja korostaa, että Ukrainan  
sisäministeriö on jo vahvistanut tällaisen  
sitoumuksen takaisinottoon liittyvän tukioh-
jelman (2007) yhteydessä.
ed812631_FI_inside_E3.indd   48 25/02/09   16:13:57
49
c)  
Komissio hyväksyy tilintarkastustuomioistui-men suosituksen. Suositus toteutuu EY:n ja  Euroopan neuvoston yhteisessä hankkeessa,  joka koskee Ukrainan kansainvälistä yhteis-työtä rikosasioissa ja joka on ollut käynnissä  vuodesta 2006 lähtien.
d) 
Komissio on perehtynyt ja perehtyy edelleen  mahdollisuuksiin lisätä kansalaisyhteiskunnan toimijoiden osallistumista korruption vastai-seen toimintaan.
69.  
Suurin ongelma oli vaikea poliittinen tilanne, joka vallitsi huhtikuusta 2007 saman vuoden  
loppuun. Näistä tapahtumista huolimatta  
paikallinen vastuu toteutui. Alkuaikojen hen-
kilöstöongelmat on ratkaistu siten, että koko-aikainen Euroopan neuvoston työntekijä valvoo ja johtaa Ukrainassa nykyään suoraan hankkee-seen liittyviä toimia.
70.  
Kiovan lähetystö on luovuttanut Moldovassa  
sijaitsevalle komission lähetystölle täyden vas-
tuun ohjelmien hallinnoinnista, minkä pitäisi  
ratkaista resurssiongelma.
Usean EU:n rahoitusvälineen käyttämistä  
samaan tarkoitukseen eli tässä tapauksessa  kahden rahoitusvälineen käyttämistä Söder-köping-hankkeessa pidettiin tuolloin sopivana ratkaisuna tähän erittäin laajaan ongelmaan. 
71.  
Komissio on ryhtynyt järjestelmällisesti joh-tamaan ja vahvistamaan rahoittajien koor-dinointia Ukrainassa. Se järjesti koko alueen  kattavan rahoittajien koordinointikonferenssin 
tammikuussa 2008 polkaistakseen prosessin  
käyntiin.Lisäksi yhteiseen ohjelmasuunnitteluun pyri-
tään aktiivisesti, ja Ruotsin kehitysyhteistyö-viraston (Sida) kanssa on jo toteutettu yksi  yhteinen ohjelmasuunnittelualoite.
72.   
Komissio kiinnittää huomiota ulkoisten tekijöi-den merkitykseen.
Suositus
a)  Osaavan ja riittävän henkilöstön värvääminen on vaikeaa. Kiovan lähetystö on kuitenkin nyt luovuttanut Moldovassa sijaitsevalle komis-sion lähetystölle täyden vastuun ohjelmien  hallinnoinnista. Lisäksi Ukrainan lähetystön  henkilöstö on organisoitu uudelleen työtaa-kan jakamiseksi uudella tavalla erityisesti oi-
keuden, vapauden ja turvallisuuden alalla. Uusi 
sisäinen organisaatio on ollut voimassa 1. syys-kuuta 2008 lähtien.
b)  
ENPI on joustavampi väline kuin edeltäjänsä,  
mutta työnjako rahoitusvälineiden välillä on  
edelleen selvästi perusteltua, koska kullakin on 
omat etunsa ja erityispiirteensä. ENPI-ohjelmat 
Ukrainassa ja Moldovassa keskittyvät esimer-
kiksi laajoihin, koko alan kattaviin tukiohjelmiin suppeampien hankkeiden sijaan. Näin pyritään parantamaan ENPI-rahoituksen kohdentamista ja strategista vaikutusta. Muilla välineillä, esi-
merkiksi siirtolais- ja turvapaikkakysymysten  temaattisella ohjelmalla, voidaan sen sijaan  
ottaa käyttöön pienempiä rahareservejä no-
peammin ja joustavammin kuin laajemmilla  alakohtaisilla uudistusohjelmilla.
ed812631_FI_inside_E3.indd   49 25/02/09   16:13:57
50
c)  
Vakiomuotoisessa rahoitussopimuksessa kuvas-tuvat varainhoitoasetuksen vaatimukset, ja se sisältää laajoja ehtoja, jotka koskevat paitsi  kansainvälisen organisaation velvoitteita näky-vyyden ja sopimusjärjestelyistä tiedottamisen osalta, myös hankintaa, avustusten myöntä-mistä, hylkäysperusteiden noudattamista,  riittävää jälkikäteistiedottamista EY:n rahoit-tamasta tuesta sekä organisaation tekemistä  hankintasopimuksista.
d)  
Komissio on tehnyt yhteistyötä kumppanihal-litusten, jäsenvaltioiden ja muiden rahoitta-jien kanssa rohkaistakseen vastaanottajamaita käynnistämään omia rahoittajakoordinaatio-
mekanismejaan ja tukeakseen niiden käyttöä, 
ja se aikoo jatkaa tulevaisuudessakin näitä  
pyrkimyksiään.
e)  
Komissio on yhtä mieltä siitä, että vastaanot-
tajamaan olisi ilmaistava selkeästi etunsa, ja  
korostaa, että edut esitetään kumppanuus- ja 
yhteistyösopimuksissa sekä Euroopan naa-
puruuspolitiikan toimintasuunnitelmissa. Ne  otetaan myös huomioon hankkeiden suun-
nitteluvaiheessa sen jälkeen, kun ensisijaiset  tavoitteet on asetettu maakohtaisissa strate-gia-asiakirjoissa ja maaohjelmissa ENP:n toi-mintaohjelmien mukaisesti. Vastaanottajamaan osallistuminen suunnitellaan ja pannaan täy-täntöön hankkeen luonteen mukaisesti.
Myös tulosperusteista seurantajärjestelmää  
säännöllisesti käytettäessä kiinnitetään eri-tyistä huomiota siihen, että tavoitteet mää-ritellään vastaanottajamaiden poliittisten ja  institutionaalisten valmiuksien mukaisesti.  Täytäntöönpanokauden pituus määritellään  vastaanottajamaiden vastaanottokyvyn perus-
teella. Vastaanottokyky puolestaan perustuu  
aikaan, joka alakohtaisten uudistusten toteut-
tamiseen tarvitaan.73. 
SuositusKomissio on asiasta samaa mieltä ja korostaa, että se ottaa jo nyt hankkeiden valmistelussa huomioon aiemmat kokemukset tarvittaessa.  Laatutukiryhmä seuloo hankkeet hankekoh-taisen tunnistuslomakkeen avulla. Lomakkeen tiedot siirretään sen jälkeen toimia koskevaan lomakkeeseen, joka on osa rahoituspäätöstä  ja sisältää saatuja kokemuksia koskevan osion (kohta 2.2).
ed812631_FI_inside_E3.indd   50 25/02/09   16:13:57
Euroopan tilintarkastustuomioistuin
Erityiskertomus nro 9/2008
EU-tuen vaikuttavuus vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alalla Valko-Venäjällä, Moldovassa ja Ukrainassa
Luxemburg: Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto2009 – 50 s. – 21 x 29,7 cmISBN 978-92-9207-152-3DOI 10.2865/47780
ed812631_FI_inside_E3.indd   51 25/02/09   16:13:58
ed812631_FI_inside_E3.indd   52 25/02/09   16:13:58
Mistä EU:n julkaisuja saa?
Julkaisutoimiston tuottamia myytäviä julkaisuja on saatavilla EU Bookshopissa 
osoitteessa http://bookshop.europa.eu, jonka kautta voi jättää tilauksen valittuun myyntipisteeseen.
Luettelo maailmanlaajuisen myyntiverkostomme jäsenistä on saatavilla faksitse 
numerosta +352 2929-42758.
ed812631_FI_cover_E3.indd   2 25/02/09   15:41:58
2008
EU-TUEN VAIKUTTAVUUS VAPAUDEN, 
TURVALLISUUDEN JA OIKEUDEN ALALLA VALKO-VENÄJÄLLÄ, MOLDOVASSA JA UKRAINASSAEUROOPAN 
TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
Erityiskertomus  nro 9ERITYISKERTOMUKSESSA ”EU-TUEN VAIKUTTAVUUS VAPAUDEN, 
TURVALLISUUDEN JA OIKEUDEN ALALLA VALKO-VENÄJÄLLÄ,  MOLDOVASSA JA UKRAINASSA”  TARKASTELLAAN EU-TUEN AVULLA SAAVUTETTUA EDISTYSTÄ JA ANALYSOIDAAN TAVOITETASON ALITTUMISEN SYITÄ. KERTOMUKSESSA TUTKITAAN MYÖS, MISSÄ MÄÄRIN KOMISSIO HYÖDYNSI SAATUJA KOKEMUKSIA ALALLE SUUNNATTAVAN TUEN JATKAMISTA SILMÄLLÄ PITÄEN. KERTOMUKSESSA ESITETÄÄN NIIN IKÄÄN YKSITYISKOHTAISIA SUOSITUKSIA, JOTKA 
VOIVAT AUTTAA KOMISSIOTA LISÄÄMÄÄN ASIANOMAISILLE KOLMELLE 
MAALLE ANNETTAVAN TUEN VAIKUTTAVUUTTA.
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
FI
QJ-AB-08-009-FI-C
ISBN 978-92-9207-152-3
ed812631_FI_cover_E3.indd   1 25/02/09   15:41:55