Arvioinnista on laadittu komission yksiköiden valmisteluasiakirja, joka on tämän kertomuksen oheisasiakirjana. Koska direktiiviä arvioitiin alle kolmen vuoden kuluttua siitä, kun direktiivin kansallisten täytäntöönpanosäädösten oli määrä tulla voimaan, tietopohjaa on suhteellisen vähän. Toisaalta koska direktiivissä 2014/33/EU on kyse puhtaasti direktiivin 95/16/EY mukauttamisesta uusia oikeudellisia puitteita koskevan päätöksen N:o 768/2008/EY mukaiseksi eikä direktiivin sisältöön tehty merkittäviä muutoksia, arviointi käsitti myös direktiivin 95/16/EY kattaman ajanjakson 1. heinäkuuta 1999 – 19. huhtikuuta 2014, joka edelsi nykyisen direktiivin voimaantuloa.

Komissio on arvioinut direktiiviä näitä periaatteita noudattaen. Se on käyttänyt apuna aiemmasta direktiivistä tehtyä ulkopuolista arviointia, johon sisältyi useita sidosryhmien kuulemisia ja jossa hyödynnettiin muita tietolähteitä.

Direktiivin 28 artiklassa määritellyt ilmoitettujen laitosten ilmoitusmenettelyt on pantu eri tavoin täytäntöön eri jäsenvaltioissa. Akkreditointi on ensisijainen keino, jolla osoitetaan ilmoitettujen laitosten tekniset valmiudet. Artikla on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä 19 jäsenvaltiossa, jotka ovat säätäneet akkreditoinnin pakolliseksi. Jos akkreditointia ei käytetä, ilmoitetun laitoksen on toimitettava ilmoittamisesta vastaavalle viranomaiselle kaikki tarpeelliset asiakirjatodisteet, joiden avulla voidaan tarkastaa, että se täyttää asianmukaiset vaatimukset. Ilmoitusmenettelyjen täytäntöönpanoon liittyvät erot eivät vaikuta direktiivin soveltamiseen.

Markkinavalvonta on tärkeä lainsäädännön täytäntöönpanon valvonnan väline. Se perustuu toimenpiteisiin, joilla varmistetaan, että tuotteet täyttävät asianmukaiset terveys- ja turvallisuusvaatimukset ja että vaatimustenvastaiset tuotteet saatetaan vastaamaan vaatimuksia tai poistetaan markkinoilta tai järjestetään niitä koskeva palautusmenettely. Direktiivi 95/16/EY ei sisältänyt tätä koskevia säännöksiä. Markkinavalvonnan puitteista säädetään asetuksessa (EY) N:o 765/2008, ja direktiiviin 2014/33/EU sisältyy siihen perustuvia markkinavalvontaa koskevia erityissäännöksiä. Arvioinnissa kävi ilmi, että markkinavalvontaa on sovellettu eri tavoin eri jäsenvaltioissa strategioiden, seurantatoimien laajuuden sekä tarkastusten tiheyden ja luonteen osalta.

Direktiivin 15 ja 16 artiklassa määritellyt vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyt, joita turvakomponenttien valmistajien ja hissien asentajien on sovellettava, on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä ja pantu täytäntöön kaikissa jäsenvaltioissa. Jotkin sidosryhmät ilmoittivat, että asentajia on toisinaan pyydetty antamaan EY-tyyppitarkastustodistusten lisäksi myös muita todisteita hissin vaatimustenmukaisuudesta. Tällaiset täytäntöönpanoon liittyvät epäkohdat on korjattu muuttamalla tyyppitarkastustodistusten sisältöä uudessa direktiivissä 2014/33/EU.

Kaksikymmentä jäsenvaltiota on saattanut direktiivin terveys- ja turvallisuusvaatimusten 2.2 kohdan kolmannen kappaleen suoraan osaksi kansallista lainsäädäntöä. Siinä sallitaan jäsenvaltioille erikoistapauksissa mahdollisuus antaa erityisesti olemassa olevien rakennusten osalta ”ennakkohyväksyntä” käyttää puristumisriskin välttämiseksi muita tarkoituksenmukaisia keinoja kuin vapaan tilan tai suojautumispaikan järjestäminen hissikorin ääriasentojen ulkopuolelle. Neljässä jäsenvaltiossa ”ennakkohyväksyntää” voidaan soveltaa vain, jos hissi aiotaan asentaa ”olemassa oleviin rakennuksiin”, joissa on rakenteellisia rajoituksia. Hyväksyntää sovelletaan käytännössä eri tavoin eri jäsenvaltioissa. Kun otetaan huomioon erilaisiin tekniikoihin perustuvat moninaiset suunnitteluratkaisut, ”ennakkohyväksyntään” liittyvä menettely antaa asentajille mahdollisuuden käyttää vaihtoehtoisia keinoja puristumisriskin ehkäisemiseen. Jäsenvaltioiden soveltamien vaihtelevien kriteerien vuoksi asentajien on kuitenkin vaikea löytää tietoa kansallisista täytäntöönpanokäytännöistä. Näiden käytäntöjen vaikutusta direktiivin toimintaan käsitellään kohdassa 4.2.

Kaksikymmentä jäsenvaltiota on sisällyttänyt kansallisiin täytäntöönpanosäädöksiinsä säännöksiä, jotka koskevat hissien esteettömyyttä vammaisille henkilöille. Ne ovat saattaneet nämä direktiivin säännökset sellaisenaan osaksi kansallista lainsäädäntöä. Muut kahdeksan jäsenvaltiota ovat sisällyttäneet hissien esteettömyyttä koskevia säännöksiä pääasiassa kansalliseen rakennuslainsäädäntöönsä. Valtaosa jäsenvaltioista on sisällyttänyt kansalliseen rakennuslainsäädäntöönsä rakentamisen esteettömyyttä koskevia lisäsäännöksiä tai yksityiskohtaisempia säännöksiä. Asia kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan..

Direktiivin mukainen ”asentajan” määritelmä on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä 26 jäsenvaltiossa. Viron lainsäädäntöön sisältyi aluksi poikkeava määritelmä, jossa asentajalla tarkoitettiin ”valmistajaa”. Termin ”valmistaja” käyttäminen termin ”asentaja” sijasta ei vaikuttanut direktiivin soveltamiseen. Viron lainsäädännössä, jolla direktiivi 2014/33/EU on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, viitataan vielä nytkin termiin ”valmistaja”.

4.2. Vaikuttavuus

EU:n sisäisen ja ulkoisen kaupan arvon tasainen nousu osoittaa selvästi, että direktiivi on edistänyt tehokkaasti hissien ja turvakomponenttien sisämarkkinoiden toimivuutta yhdenmukaistamalla asiaa koskevaa kansallista lainsäädäntöä. Direktiivin vaikuttavuutta parantaa lisäksi se, että sillä taataan oikeusvarmuus ja avoimuus. Hisseihin liittyviä onnettomuuksia koskeva tieto on EU:ssa hajanaista ja summittaista. Siksi tietojen perusteella voidaan saada vain epävirallisia viitteitä onnettomuuksien lukumäärästä ja suuntauksista eri aikoina. Kun otetaan huomioon niiden onnettomuuksien väheneminen, joissa on osallisena huoltohenkilöstöä, suhteessa käytössä oleviin hisseihin, voidaan yleisesti ottaen katsoa, että direktiivillä on pystytty parantamaan hissien turvallisuutta. Käytettävissä olevien kansallisten raporttien tiedoista käy käyttäjien osalta ilmi, ettei direktiivin vaikutus ole missään tapauksessa haitallinen ja että direktiivi on saattanut jopa hieman parantaa hissien turvallisuutta.

Arvioinnissa todettiin myös, että vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyt ovat osoittautuneet riittäviksi varmistamaan käyttäjien ja huoltohenkilöstön kannalta parhaimman mahdollisen terveys- ja turvallisuustason. Tämä on laajalti tunnustettua sidosryhmien keskuudessa, ja se liittyy ilmoitettujen laitosten suorittamaan valvontaan toimitusketjun loppupäässä.

Muun muassa edellä kohdassa 3 käsiteltyä ”asentajan” määritelmää, hissien ”markkinoille saattamisen” ja ”käyttöönoton” käsitteitä, 6 artiklan 1 kohdassa säädettyä kaksisuuntaista tiedonkulkua koskevaa säännöstä ja ilmoitettujen laitosten ilmoitusmenettelyjä täsmennetään tarkistetussa asiakirjassa ”Guide to the Application of the Lifts Directive 2014/33/EU”, jäljempänä ’hissidirektiivin soveltamisopas’, jota sidosryhmät pitävät hyvin selkeänä. Lisäksi ”Sinisessä oppaassa” selkeytetään tuotteiden yhdenmukaistamista koskevan unionin lainsäädännön, kuten direktiivin 2014/33/EU, yhdenmukaista soveltamista.

Arvioinnissa tuli kuitenkin esiin eräitä direktiivin vaikuttavuutta heikentäviä seikkoja. Jäsenvaltiot ovat ”ennakkohyväksyntää” koskevan menettelyn osalta hyväksyneet keskenään erilaisia kansallisia käytäntöjä, minkä vuoksi asentajien on vaikea löytää tietoja sovellettavista kansallisista hyväksymismenettelyistä ja -kriteereistä. Direktiivissä jätetään hissien asentajille liikkumavaraa puristumisriskin ehkäisemiseen käytettäviä ratkaisuja varten. Ongelmana on niiden menettelyjen avoimuuden ja oikeusvarmuuden puute, joilla jäsenvaltioiden viranomaiset myöntävät ennakkohyväksyntöjä. Arvioinnissa todettiin, että vaikka ”ennakkohyväksyntä” on uuden lähestymistavan mukainen, hissidirektiivin soveltamisoppaassa ei nykyisellään anneta tarpeeksi yksityiskohtaisia ohjeita tästä menettelystä.

Säännöksiä, jotka koskevat hissien esteettömyyttä vammaisten henkilöiden kannalta, sovelletaan eri tavalla eri puolilla EU:ta. Hissien esteettömyysvaatimukset on yhdenmukaistettu direktiivillä, mutta rakennusten esteettömyys kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan. Vaikka useimmat sidosryhmät eivät koe esteettömyyttä koskevia kansallisia säännöksiä hankaliksi tai sisämarkkinoita haittaaviksi, hissidirektiivin soveltamisoppaassa voitaisiin täsmentää tätä toimivallan jakoa.

Jäsenvaltioiden välisiä eroja markkinavalvonnan täytäntöönpanossa havaittiin strategioiden, seurantatoimien laajuuden, tarkastusten tiheyden ja luonteen sekä seuraamusten tason osalta. Nämä erot haittasivat direktiivin yleistä vaikuttavuutta. Markkinoille saatettujen hissien ja niiden turvakomponenttien vaatimustenvastaisuusaste on kerättyjen tietojen mukaan siitä huolimatta kuitenkin erittäin alhainen. Tämän myönteisen tuloksen taustalla on ilmoitettujen laitosten vahva ja myönteinen asema vaatimustenmukaisuuden arviointiprosessissa, jossa ne toimivat tosiasiallisina valvojina ja varmistavat, että tuote on direktiivin mukainen. Lisäksi uuteen lainsäädäntökehykseen mukautettu direktiivi 2014/33/EU on parantanut huomattavasti hissien markkinavalvontajärjestelmää ottamalla käyttöön entistä huomattavasti kattavampia markkinavalvontasäännöksiä.

Yhdenmukaistettujen standardien kehittämisellä on ollut ratkaiseva merkitys direktiivin vaikuttavan soveltamisen varmistamisessa. Niitä käytetäänkin laajalti yleisimpänä keinona osoittaa terveys- ja turvallisuusvaatimusten noudattaminen. Yhdenmukaistettuihin standardeihin perustuvan vaatimustenmukaisuusolettaman ansiosta valmistajat ja asentajat voivat välttää standardien mukaisille ratkaisuille vaihtoehtoisten ratkaisujen vaatimustenmukaisuuden testaamisesta aiheutuvia lisäkustannuksia. Talouden toimijat mieltävätkin juuri tämän johdosta vapaaehtoiset yhdenmukaistetut standardit tosiasiallisesti sitoviksi. Tämä koskee erityisesti pk-yrityksiä, joilla ei ole riittävästi resursseja testata standardeille vaihtoehtoisia teknisiä ratkaisuja. Ongelmana on myös toisinaan aikaa vievä menettely, jota Euroopan standardointikomitea (CEN) käyttää yhdenmukaistettujen standardien laatimiseen. Sen vuoksi standardit eivät välttämättä aina pysy tekniikan kehityksen tasalla. Pk-yrityksille saattaa aiheutua haittaa myös siitä, ettei standardien laatimisprosessi ole riittävän avoin ja osallistava. Komissio on sitoutunut ottamaan sidosryhmiä mahdollisimman laajalti mukaan standardointitoimiin. Pk-yritysten edustusta harmonisoitujen tuotestandardien (hEN) kehittämisprosessissa rajoittavat kuitenkin sisäiset järjestelyt asianomaisissa eurooppalaisissa standardointiorganisaatioissa, jotka ovat riippumattomia yksityisiä elimiä.

4.3. Tehokkuus

Direktiivin yleisistä vaikutuksista yrityksille aiheutuviin kustannuksiin ei saada selkeää kuvaa, koska perusskenaariota ei ole voitu rekonstruoida eikä määrittää muita vertailukohtia. Lisäksi direktiivin voimaantuloa edeltävältä ajalta on käytettävissä vain hyvin vähän tietoa. Arvioinnin yhteydessä kuullut sidosryhmät eivät antaneet määrällisiä arvioita direktiivin vaikutuksista. Ne eivät myöskään pystyneet osoittamaan välitöntä syy-yhteyttä direktiivin soveltamisen alkamisen ja myynnin lisäyksen välillä. Tämän vuoksi analyysi perustuu laadullisiin tietoihin.

Käytettävissä olevien laadullisten tietojen perusteella vaikuttaa kaiken kaikkiaan siltä, että direktiivistä koituvat kustannukset ja hyödyt ovat tasapainossa kaikkien sidosryhmäluokkien osalta. Ei myöskään ole näyttöä siitä, että direktiivin noudattamisesta aiheutuvat kustannukset olisivat nousseet verrattuna vuotta 1999 edeltävään aikaan. Yhdenmukaistaessaan kansalliset järjestelmät direktiivi yksinkertaistaa joka tapauksessa hallinnollisia ja sääntöjen noudattamista koskevia vaatimuksia hissien ja turvakomponenttien ulkomaille myynnin osalta. Yksinkertaistaminen ei näytä enää olevan mahdollista tältä osin. On kuitenkin todettava, etteivät helposta pääsystä sisämarkkinoille saatavat edut näytä jakautuvan tasaisesti. Suuret yritykset hyötyvät yhdenmukaistamisesta pk-yrityksiä enemmän suuntautuessaan EU:n sisäiseen vientiin. Tämä koskee sekä pieniä ja keskisuuria talouden toimijoita että pk-yritysten käyttämiä ilmoitettuja laitoksia.

Käytettävissä olevista tilastoista käy ilmi myös sellaisten hisseihin liittyvien onnettomuuksien väheneminen viime vuosina, joissa on osallisena huoltohenkilöstöä. Tämän voidaan katsoa johtuvan hissien turvallisuuden paranemisesta. Käytettävissä olevien onnettomuustilastojen perusteella ei valitettavasti voida näyttää toteen välitöntä syy-yhteyttä direktiivin ja hissien turvallisuuden paranemisen välillä, koska tilastoissa ei tehdä eroa käytössä olevien vanhojen hissien ja direktiivin mukaisesti markkinoille saatettujen hissien välillä eikä niissä yleensä ilmoiteta onnettomuuksien syitä.

4.4. Johdonmukaisuus

Direktiivin katsotaan olevan yleisesti johdonmukainen muun EU:n lainsäädännön kanssa, eikä tältä osin ole todettu ongelmia. Arvioinnissa ei havaittu näyttöä epäjohdonmukaisuuksista direktiivin ja hisseihin liittyvän muun EU:n lainsäädännön, etenkään koneista annetun direktiivin 2006/42/EY, köysiratalaitteistoista annetun asetuksen (EU) 2016/424 ja rakennustuotteista annetun asetuksen (EU) N:o 305/2011, välillä. Näiden direktiivien väliset yhteydet eivät kuitenkaan aina ole täysin selviä.

Direktiivin ja kansallisen rakennuslainsäädännön välillä ei ilmennyt merkittäviä ristiriitoja. Direktiivin sisäisen johdonmukaisuuden osalta hissien asentajia ja turvakomponenttien valmistajia koskevien vaatimusten voidaan katsoa olevan yleisesti ottaen selkeitä eikä sääntöjen päällekkäisyyttä todettu.

4.5. EU:n tasolla saatava lisäarvo

EU:n tason lähestymistapa on edelleen sopivin ratkaisu, ja sen avulla saavutetaan kansallisia lähestymistapoja todennäköisemmin direktiivin tavoitteet. Direktiivillä on vähennetty sääntelyn hajanaisuutta jäsenvaltioissa yhdenmukaistamalla hissialaa koskevaa kansallista lainsäädäntöä. Tämä on parantanut sekä sisämarkkinoiden toimivuutta että hissien turvallisuutta. Valtaosa sidosryhmistä tunnustaa direktiivistä EU:n tasolla saatavan lisäarvon erityisesti hissien ja niiden turvakomponenttien vapaan liikkuvuuden edistämisen sekä niiden turvallisuuden parantamisen osalta.

5. Päätelmät ja jatkotoimet

Arvioinnin tulokset ovat myönteisiä. Kerätyt tiedot vahvistavat, että direktiivi toimii hyvin ja että sen tavoitteet saavutetaan yleisesti. Direktiivin katsotaan myös olevan tehokas väline unionin laajuisen yhdenmukaistetun kehyksen luomiseksi hisseille ja niiden turvakomponenteille. Arvioinnissa ei havaittu tehottomuutta tai yksinkertaistamismahdollisuuksia, jotka edellyttäisivät lainsäädännön muuttamista. Direktiivin katsotaan myös olevan johdonmukainen, merkityksellinen ja EU:n tasolla selkeästi lisäarvoa tuottava.

On kuitenkin havaittu myös muutamia direktiivin toimivuutta haittaavia seikkoja. Tässä yhteydessä on tehtävä ero yhtäältä direktiivin täytäntöönpanoon liittyvien ja täytäntöönpanon parantamista edellyttävien ja toisaalta direktiivin soveltamisalan ja/tai tuotevaatimusten mahdollista muuttamista lainsäädäntömenettelyssä edellyttävien osatekijöiden välillä.