Eurooppa on viime vuosina hyötynyt vahvasta kasvusta ja työpaikkojen voimakkaasta lisääntymisestä kaikilla tasoilla toteutettujen toimien ansiosta. EU:n työttömyys on alimmillaan vuosikymmeneen, ja työllisten määrä on noussut ennätyksellisen korkealle. Vaikka tämä ei vieläkään näy tasaisesti koko Euroopassa, useissa jäsenvaltioissa ollaan tilanteessa, jossa yhä suurempi määrä avoimia työpaikkoja on täyttämättä, ja joillakin talouden aloilla, kuten tieto- ja viestintätekniikan tai terveydenhuollon alalla, ja tietyissä ammateissa on rakenteellinen pula osaajista. Sellaisten työnantajien osuus, joilla on vaikeuksia löytää työntekijöitä, on kasvussa ja on nyt keskimäärin yli 40 prosenttia. Saksassa, Puolassa, Slovakiassa ja Unkarissa se on jopa yli 50 prosenttia. Ammatteja, joissa työntekijöistä on useimmiten pulaa, ovat muun muassa erityisalojen ammatit, insinöörit, teknikot ja tietotekniikan ammattilaiset, sekä vähemmän muodollista pätevyyttä vaativat ammatit, kuten myyntiedustajat ja kuljettajat.

EU on vuodesta 2003 lähtien kehittänyt monenlaisia välineitä ottaakseen käyttöön yhteisen kehyksen laillisen muuttoliikkeen hallitsemiseksi. Jäsenvaltiot ovat kuitenkin edelleen toimivaltaisia määrittämään, kuinka paljon kolmansien maiden työperäisiä muuttajia ne ottavat alueelleen. Kehys tarjoaa mahdollisuuksia kolmansien maiden kansalaisille, jotka haluavat muuttaa laillisesti Eurooppaan työntekijöinä – myös korkean osaamistason omaavina työntekijöinä – taikka opiskelijoina tai tutkijoina, sekä perheenyhdistämisen kautta. Unionin laillista muuttoliikettä koskevasta lainsäädännöstä on toteutettu kokonaisarviointi toimivuustarkastuksen yhteydessä kahden viime vuoden aikana, ja komissio julkaisee sen tulokset myöhemmässä vaiheessa. Tämän vuoksi tässä tiedonannossa ei käsitellä kaikkia laillisia maahantuloväyliä vaan keskitytään uudelleensijoittamisen humanitaariseen väylään ja työperäisen muuton väyliin.

Näin ollen työtämme laillisten maahantuloväylien kehittämiseksi on vauhditettava. Meidän on vietävä eteenpäin keskeisiä toimenpiteitä, kuten komission ehdottamaa EU:n sinisen kortin uudistamista. Sen avulla parannettaisiin unionin kykyä houkutella korkean osaamistason omaavia kolmansien maiden kansalaisia ja saada heidät jäämään EU:hun, jolloin kohdennettu muuttoliike tarjoaisi taloudelle ja yhteiskunnalle mahdollisuuksia ja hyötyjä. Laillisista väylistä on tehtävä olennainen osa EU:n ja kolmansien maiden kumppanuutta. Tätä kokonaisvaltaisen lähestymistavan välttämätöntä osatekijää ei voida jättää huomiotta.

EU:n talouden kasvaessa tasaisesti eurooppalaisen työvoiman täysimääräinen aktivointi, kouluttaminen ja osaamisen päivittäminen on poliittisesti välttämätöntä. Jotta EU säilyttäisi kilpailukykynsä maailmantaloudessa, sen on myös houkuteltava päteviä ja lahjakkaita ihmisiä eri puolilta maailmaa. Samalla on kuitenkin otettava kaikilta osin huomioon jäsenvaltioiden kansallinen toimivalta päättää, kuinka paljon kolmansien maiden työperäisiä muuttajia ne ottavat alueelleen.

Yhteisillä toimilla laittomien muuttovirtojen torjumiseksi on saatu aikaan vakaata edistystä. Samaa poliittista määrätietoisuutta tarvitaan, kun kehitetään laillisia maahantuloväyliä Eurooppaan, sillä se edellyttää toimien tehostamista. Hallittu laillinen muuttoliike, perustui se humanitaarisiin syihin tai työmarkkinoiden tarpeisiin, on – ja sen olisi vastaisuudessakin oltava – olennainen osa tasapainoista ja kokonaisvaltaista muuttoliikepolitiikkaa, kuten on vahvistettu myös Euroopan muuttoliikeagendassa. Se edellyttää tehokkaamman laillista muuttoliikettä koskevan politiikan käyttöönottoa, jotta voidaan ottaa huomioon Euroopan talouden tarpeet. Se edellyttää myös kolmansien maiden kanssa tehtävän yhteistyön lujittamista muun muassa siten, että vastataan jatkuvaan turvallisten ja hallittujen maahantuloväylien tarpeeseen uudelleensijoittamisen avulla. Laillisten väylien toteuttaminen tarkoittaa myös, että varmistetaan tehokkaat kotouttamispolitiikat EU:ssa laillisesti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia varten.

Maailmanlaajuinen muuttoliike ja liikkuvuus ovat ja tulevat edelleen olemaan tätä vuosisataa leimaavia ilmiöitä. Siksi EU on sitoutunut jatkamaan kaikkia tarvittavia toimia saavuttaakseen oikeudenmukaisen ja tasapainoisen muuttoliikepolitiikan, joka perustuu yhteisiin arvoihin ja jolla voidaan hallita sekä laittomia että laillisia muuttovirtoja tehokkaasti ja kokonaisvaltaisesti. Eurooppa-neuvosto vahvisti kesäkuussa 2018 antamissaan päätelmissä, että EU:n toimivan muuttoliikepolitiikan edellytyksenä on kokonaisvaltainen lähestymistapa, jossa yhdistyvät sekä sisäiset että ulkoiset toimet. Niillä varmistetaan unionin ulkorajojen tehokas valvonta, määrätietoinen palauttamispolitiikka ja hyvin hallittu laillista muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskeva politiikka.

Samaan aikaan erityistaitojen kysyntä todennäköisesti kasvaa ja muuttuu yhteiskunnallisen ja teknologisen kehityksen myötä. On esimerkiksi odotettavissa, että korkean tason tutkintojen kysyntä ohittaa soveltuvan työvoiman tarjonnan, sillä arvioiden mukaan 43 prosenttia vuoteen 2030 mennessä syntyvistä työpaikoista edellyttää korkeaa koulutustasoa. Vuoteen 2030 saakka työpaikkojen määrän odotetaan kasvavan voimakkaasti muun muassa liiketalouden ja hallinnon ammattialoilla sekä sellaisissa ammattiryhmissä, joita on perinteisesti pidetty keskitason osaamista vaativina, kuten myyntityöntekijät, siistijät ja avustajat. Vaikka EU:n ensisijaisena tavoitteena on hyödyntää entistä paremmin nykyisiä osaajia ja inhimillistä pääomaa etenkin eurooppalaista työvoimaa kouluttamalla ja sen osaamista päivittämällä, myös hyvin hallitulla muuttoliikkeellä voidaan vastata joihinkin unionin työmarkkinoiden nykyisiin ja tuleviin tarpeisiin.

Tilanne ei koske yksinomaan Eurooppaa. Tällä hetkellä EU:lla ei kuitenkaan ole parhaita mahdollisia edellytyksiä ja välineitä tarvitsemiensa työperäisten muuttajien houkuttelemiseksi. Toistaiseksi EU:n kyky kilpailla työntekijöistä on ollut heikompi kuin muilla OECD-mailla, jotka ovat taloudellisen profiilinsa vuoksi EU:n ilmeisimpiä kilpailijoita, ja EU:n kyky kilpailla varsinkin korkeasti koulutetuista muuttajista on reilusti heikompi kuin sen taloudellinen painoarvo. Kaikista korkeasti koulutetuista OECD-maissa vuosina 2015–2016 asuneista muuttajista vain 25 prosenttia valitsi määränpääkseen EU:n; 75 prosenttia valitsi EU:n ulkopuolisen määränpään, joka oli useimmiten joko Yhdysvallat, Kanada tai Australia. Ks. jäljempänä oleva kaavio.

Ulkomailla syntyneiden jakautuminen OECD-kohdemaittain

– matalasti koulutettujen osuus (%) suhteessa korkeasti koulutettuihin v. 2015–2016 Lähde: OECD-maissa asuvia maahanmuuttajia koskeva tietokanta (DIOC), 2015–2016. Huom. ’EU:lla’ tarkoitetaan EU28-maita lukuun ottamatta Kroatiaa, jonka tiedot puuttuvat.

Islantia, Japania, Uutta-Seelantia ja Turkkia koskevat tiedot ovat DIOC-tietokannasta vuosilta 2010–2011. EU:n osalta on otettu huomioon vain EU:n ulkopuolelta tulevat maahanmuuttajat.

Viime vuosina korkean osaamistason työntekijöitä koskevien järjestelmien (sinisen kortin järjestelmä tai kansalliset järjestelmät) kautta on myönnetty maahanpääsy vuosittain vain noin 50 000 työntekijälle, mikä muodostaa viisi prosenttia kaikista työperusteisista luvista. Se on suhteellisesti paljon vähemmän kuin muissa OECD-maissa, kuten Yhdysvalloissa, Kanadassa, Australiassa tai Uudessa-Seelannissa. Tällä hetkellä niiden kolmansien maiden kansalaisten osuus, joille on myönnetty pääsy EU:hun korkean osaamistason työntekijöitä koskevien järjestelmien kautta, on noin 0,01 prosenttia unionin koko väestöstä. Kanadaan taloudellisista syistä vuosittain muuttavat 150 000 henkilöä muodostavat puolestaan noin 0,4 prosentin osuuden maan koko väestöstä ja Australiaan taloudellisista syistä vuosittain muuttavat 120 000 henkilöä noin 0,5 prosentin osuuden maan koko väestöstä. (Suurin osa Kanadaan ja Australiaan taloudellisista syistä pitkäksi ajaksi muuttavista saa maahantuloluvan kiinnostuksenilmaisujärjestelmän (Expression of Interest) kautta.) Tämä osoittaa, että laillista muuttoliikettä koskeva EU:n politiikka ei ole ollut erityisen strateginen eikä ennakoiva eikä myöskään unionin työmarkkinoiden tarpeiden mukainen.

Jäsenvaltioilla on edelleen toimivalta päättää, kuinka paljon ne ottavat kolmansista maista tulevia työperäisiä muuttajia. EU:lla on kuitenkin sisämarkkinat, joten sen olisi toimittava yhtenäisesti suhteessa muuhun maailmaan luodakseen mittakaavaetuja ja kilpaillakseen paremmin muiden merkittävien muuttokohteiden kanssa ammattitaitoisten ja erityisesti korkean osaamistason työntekijöiden houkuttelemisessa. EU:n tasolla olisi Euroopan edun mukaisesti tehtävä enemmän muuttajien ja työpaikkojen yhteensovittamisen parantamiseksi, ulkomaisten tutkintojen tunnustamiseksi ja maahanmuuttajien työperäisen liikkuvuuden helpottamiseksi sisämarkkinoilla.

EU:ssa on otettu käyttöön erityisiä sääntöjä korkean osaamistason omaavien muuttajien houkuttelemiseksi. On kuitenkin selvää, että vuonna 2009 hyväksytty EU:n sinisen kortin järjestelmä ei ole toteutunut toivotulla tavalla unionin laajuisena järjestelmänä, joka houkuttelee lahjakkaita ja korkean osaamistason omaavia kolmansien maiden kansalaisia, kuten sen oli tarkoitus. Vuonna 2009 sovitut maahanpääsyn edellytykset ovat liian rajoittavat, direktiivi lisää johdonmukaisuutta ja yhdenmukaisuutta vain vähän, ja eritoten EU:n sinisen kortin haltijoiden mahdollisuudet liikkua EU:n sisällä ovat hyvin rajalliset. Käytännössä ei ole olemassa yhtä ainoaa EU:n sinisen kortin järjestelmää, sillä korkean osaamistason työntekijöille on tarjolla EU:n sinisen kortin ohella erilaisia kansallisia järjestelmiä, joiden monista erilaisista säännöistä ja menettelyistä koostuva kehys on hyvin hajanainen.

Sen vuoksi komissio esitti jo yli kaksi vuotta sitten ehdotuksen – EU:n sinistä korttia koskevan direktiivin uudistuksen – jolla parannettaisiin korkean osaamistason omaavien muuttajien houkuttelemista koskevia sääntöjä. Yleisenä tavoitteena on tehdä EU:n sinisestä kortista houkuttelevampi ottamalla käyttöön yksi EU:n laajuinen järjestelmä, jossa sovelletaan aiempaa joustavampia maahanpääsyn edellytyksiä, ja parantamalla ja helpottamalla maahanpääsymenettelyjä. Ehdotuksella parannetaan erityisesti EU:n sisäistä liikkuvuutta helpottamalla sekä lyhytaikaisen (enintään 90 päivän työmatkat jäsenvaltioiden välillä) että pitkäaikaisen liikkuvuuden menettelyjä. Sillä myös alennetaan palkkakynnystä luomalla joustava vaihteluväli, jonka rajoissa jäsenvaltiot voivat mukauttaa kynnystä työmarkkinatilanteeseensa nähden. Lisäksi ehdotuksessa säädetään paremmista edellytyksistä vastavalmistuneille tai työvoimapulan koettelemilla aloilla työskenteleville kolmansien maiden kansalaisille. Ehdotuksella vahvistetaan sekä sinisen kortin haltijoiden oikeuksia (mahdollisuus saada pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema aiempaa nopeammin, välitön ja joustavampi pääsy työmarkkinoille) että heidän perheenjäsentensä oikeuksia (he voivat tulla EU:n sinisen kortin haltijan mukana samanaikaisesti). Tämän pitäisi lisätä EU:n houkuttelevuutta sen talouden kaipaamien korkean osaamistason työntekijöiden keskuudessa. Uudistetun sinisen kortin järjestelmän mukaisesti myös korkean osaamistason omaavat, kansainvälistä suojelua saavat voivat hakea sinistä korttia.

Toimielinten väliset neuvottelut sinisen kortin uudistamista koskevasta ehdotuksesta ovat kuitenkin tällä hetkellä pysähdyksissä. Vaikka Euroopan parlamentti tukee komission ehdotuksessa vahvistettuja tavoitteita ja lähestymistapaa, jäsenvaltioiden kanta neuvostossa on jakautunut eivätkä ne toistaiseksi ole päässeet yhteisymmärrykseen tavalla, joka toisi merkityksellistä lisäarvoa nykyiseen epätyydyttävään järjestelyyn.

Komissio kehottaa neuvostoa sopimaan nopeasti kannasta, joka tuo todellista lisäarvoa nykyiseen siniseen korttiin verrattuna komission ehdotuksessa esitettyjen tavoitteiden mukaisesti. Sen myötä voidaan jatkaa neuvotteluja kunnianhimoiseen sopimukseen pääsemiseksi Euroopan parlamentin kanssa ja siten varmistaa, että komission ehdottama EU:n sinistä korttia koskevan direktiivin uudistus hyväksytään ennen Euroopan parlamentin vaaleja.

2.2 Uudelleensijoittaminen

Kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden uudelleensijoittaminen on merkittävä humanitaarinen väylä, jota voidaan tarjota kansainvälistä suojelua tarvitseville, jotta he pääsevät Euroopan unioniin laillisesti ja turvallisesti. Se on olennainen osa laajempaa tavoitetta varmistaa suojelun tarjoaminen sitä tarvitseville turvallisia ja laillisia väyliä pitkin sen sijaan, että he käyttäisivät sääntöjenvastaisia ja vaarallisia reittejä. Turvallisten ja laillisten väylien käyttö myös murentaa salakuljetusverkostojen liiketoimintamallia ja auttaa vähentämään laitonta muuttoliikettä. Uudelleensijoittaminen on myös keino osoittaa kansainvälistä solidaarisuutta ja jakaa vastuuta niiden kolmansien maiden kanssa, joihin on joutunut siirtymään suuria määriä kansainvälisen suojelun tarpeessa olevia ihmisiä.

EU:n uudelleensijoittamisaloitteet, joita se on yhdessä jäsenvaltioiden kanssa toteuttanut viime vuosina, ovat tuottaneet hyviä tuloksia ja osaltaan lujittaneet unionin ja kolmansien maiden välisiä kumppanuuksia ja solidaarisuutta. EU:n uudelleensijoittamisohjelmilla on vuodesta 2015 lähtien autettu 38 000:ta kaikkein haavoittuvimmassa asemassa olevaa saamaan suojaa EU:ssa. Lisäksi jäsenvaltiot ovat antaneet EU:n historian suurimman uudelleensijoittamista koskevan sitoumuksen unionissa syyskuussa 2017 käyttöön otetun uuden uudelleensijoittamisjärjestelmän myötä. Järjestelmällä autetaan yli 50 000:ta henkilöä, ja sitä tuetaan EU:n talousarviosta 500 miljoonalla eurolla. Järjestelmän käyttöönoton kahdeksan ensimmäisen kuukauden aikana on saatu hyviä tuloksia: yli 13 200 henkilöä on jo sijoitettu uudelleen painopistealueilta. On tärkeää jatkaa ja vahvistaa edelleen jäsenvaltioiden poliittisia sitoumuksia ja toteuttaa ne ripeästi.

Samaan aikaan olisi myös otettava käyttöön jäsennelty unionin uudelleensijoittamiskehys. Tämän vuoksi komissio antoi heinäkuussa 2016 ehdotuksen unionin uudelleensijoittamiskehystä koskevaksi asetukseksi osana Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän kokonaisuudistusta. Asetuksella otettaisiin ensimmäistä kertaa käyttöön pysyvä kehys, jolla koottaisiin systemaattisemmin yhteen unionin uudelleensijoittamistoimet ja helpotettaisiin uudelleensijoittamista koskevien sitoumusten toteuttamista yhteisten vaatimusten pohjalta. On olennaisen tärkeää, että Euroopan parlamentti ja neuvosto saattavat neuvottelut nopeasti päätökseen, jotta kehys voidaan pian hyväksyä.

Uudelleensijoittamistoimia voidaan tehostaa edelleen kehittämällä muita laillisia väyliä. Etenkin yksityisen tuen järjestelmillä voitaisiin täydentää kansainvälistä suojelua tarvitsevien nykyisiä turvallisia väyliä tulla EU:hun ja varmistaa parempi kotoutuminen. Tällaisten järjestelmien toteutettavuutta koskevan tutkimuksen tulokset vahvistavat, että järjestelmillä voidaan edistää turvallisia ja laillisia maahantuloväyliä koskevaa tavoitetta. Samalla niillä myös otetaan kansalaisyhteiskunta ja paikallisyhteisöt aktiivisesti mukaan toimiin ja siten lisätään yleisön osallistumista kansainväliseen suojeluun ja kotouttamiseen. Yksityisellä tuella on myös mahdollista helpottaa avunsaajien kotoutumista sen tuomien yksilö- ja yhteisötason lisäresurssien ansiosta.

Komissio tarkastelee tapoja, joilla jäsenvaltioita voitaisiin parhaiten tukea yksityisen tuen järjestelmien perustamisessa ja/tai laajentamisessa. Näitä tapoja voivat olla esimerkiksi pehmeiden toimenpiteiden, kuten koulutusohjelmien, valmiuksien kehittämisen, välineiden ja käytännön ohjauksen, sekä vertaisoppimistoiminnan edistäminen ja/tai kohdennetut rahoitusmahdollisuudet.