Euroopan unionin lainvalvontakoulutusvirasto (CEPOL) on Euroopan unionin virasto, joka kouluttaa lainvalvontaviranomaisia. Sen toimipaikka on Budapestissä Unkarissa. CEPOLin tehtävä on tärkeä, sillä sen tavoitteena on varmistaa, että eurooppalaisilla lainvalvontaviranomaisilla on tarvittava osaaminen ihmisoikeuksien turvaamiseen, vakavien rikosten ja terrorismin estämiseen ja torjuntaan sekä yleisen järjestyksen ylläpitämiseen. Tavoitteena on myös luoda EU:lle yhteinen lainvalvontakulttuuri. CEPOLin edeltäjä oli vuonna 2000 perustettu Euroopan poliisiakatemia, josta tehtiin virasto vuonna 2005. Sen nykyiset toimivaltuudet tulivat voimaan 1.7.2016, vuonna 2015 voimaan tulleen Euroopan unionin lainvalvontakoulutusvirastoa koskevan asetuksen (EU) 2015/2219 myötä (CEPOL-asetus). Asetuksen 3 artiklan mukaisesti CEPOLin tehtävänä on tukea, kehittää, panna täytäntöön ja koordinoida lainvalvontaviranomaisille tarkoitettua koulutusta.

Tällä arvioinnilla on kaksi päätavoitetta: 1) arvioida CEPOLin ja sen toiminnan tuloksellisuutta, tehokkuutta, tarkoituksenmukaisuutta ja johdonmukaisuutta sekä sen EU:lle tuomaa lisäarvoa vuodesta 2015 alkaen ja 2) kuvata opittuja asioita sekä antaa suosituksia, jotta voidaan vastata paremmin jatkuvasti muuttuvan toimintaympäristön tuomiin haasteisiin CEPOLin nykyisillä taloudellisilla ja henkilöstöresursseilla. Arviointi koskee CEPOLin toimintaa vuosina 2015–2020 muiden jäsenvaltioiden (paitsi Tanskan) kanssa, niiden kolmansien maiden kanssa, joiden kanssa CEPOL on tehnyt työjärjestelyn, yhteistyösopimuksen tai muun vastaavan järjestelyn, sekä kansainvälisten toimijoiden ja EU:n virastojen kanssa.

Tämä kertomus toimitetaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle sekä viraston hallintoneuvostolle. Tähän kertomukseen liittyvä komission yksiköiden valmisteluasiakirja sisältää yksityiskohtaisen analyysin ulkopuolisen arvioinnin tuloksista.

2.ARVIOINNIN KESKEISET HAVAINNOT

Tuloksellisuudesta arvioinnissa todettiin, että CEPOLin tärkeimmissä ohjelma-asiakirjoissa otetaan huomioon sen oikeusperustan mukaiset tavoitteet ja vuonna 2015 laaditun Euroopan turvallisuusagendan painopisteet. Tätä tukee se, että enemmistö sidosryhmistä katsoi, että CEPOLin toimet ja toiminta vuosina 2015–2020 ovat olleet CEPOLin toimeksiannossa määriteltyjen tavoitteiden mukaisia. CEPOL pyrkii aktiivisesti täyttämään tehtävänsä rajat ylittävässä ja Euroopan tason lainvalvonnassa ja ohjaa resurssejaan asianmukaisesti ja saavuttaa hyviä tuloksia.

Tämän lisäksi koulutustarpeiden priorisointi on parantunut merkittävästi, kun käyttöön on otettu EU:n strategisten koulutustarpeiden arviointimenetelmä, jonka avulla määritetään tiedoissa, taidoissa ja osaamisessa olevia puutteita sekä koulutustarpeita. Menetelmän avulla määritetään tärkeimmät koulutustarpeet, ja sen tavoitteena on koordinoida koulutustoimintaa niin, että vältetään päällekkäisyyksiä ja toistamista. Samalla voidaan tunnistaa esiin tulevia uusia lainvalvonnan trendejä. Arvioinnissa kävi kuitenkin ilmi, että CEPOLin kouluttajille suunnattu koulutustarjonta, jonka tarkoituksena on ottaa käyttöön moderneja koulutustapoja ja sulautuvan oppimisen keinoja, jotta voidaan varmistaa laadukas lainvalvontakoulutus monikulttuurisessa ympäristössä, on suppeampi kuin muiden EU:n oikeus- ja sisäasioiden virastojen vastaava tarjonta, ja sen laajentamiseen tulisi kiinnittää huomiota jatkossa.

Arvioinnissa todettiin, että kun otetaan huomioon CEPOLin organisaation verrattain pieni koko (96 henkilökunnan jäsentä vuonna 2020) ja vuosittaiset varat (10,6 miljoonaa euroa vuonna 2020), CEPOLin ei voida odottaa tavoittavan merkittävää osaa kohdeyleisöstään lähiopetuksella. CEPOL-asetuksen tausta-ajatuksena on, että virasto pyrkii tavoittamaan kohdeyleisönsä entistä laajemmin kaskadivaikutuksen avulla kouluttamalla kouluttajia, jolloin osaaminen moninkertaistuu vertaisten keskuudessa. Nykytilanteessa kaskadivaikutus on vahvasti riippuvainen jäsenvaltioiden toimista eikä CEPOL voi tehokkaasti valvoa sitä. CEPOLin kouluttajien koulutus on myös ollut rajallista, sillä vuonna 2019 se järjesti vain viisi koulutusta ja vuonna 2020 kaksi koulutusta ennen pandemiaa. Tavoittavuuden laajentamisen osalta CEPOLin panostus verkkokoulutustarjonnan kehittämiseen ja laajentamiseen osoittautui tavoittavuuden laajentamisen kannalta hyväksi strategiaksi, jonka merkitys korostui erityisesti covid-19-pandemian aikana.

CEPOLin lähiopetukseen valittujen henkilöiden ammattiprofiili ei aina ole soveltuva osaamisen ja kokemusvuosien määrän kannalta. CEPOLin toimintapäälliköillä on toimivalta tutkia osallistujien taustat ja hylätä hakemuksia, mutta arvioinnin mukaan tätä toimivaltaa käytetään harvoin. Sen sijaan käytäntönä on hyväksyä ensimmäinen jäsenvaltion tarjoama ehdokas tämän ammattiprofiilista riippumatta. Tämä ongelma on laajalti tiedossa, ja siitä keskustellaan usein CEPOLin kansallisten yksiköiden säännöllisissä tapaamisissa. Sidosryhmät toivat kuitenkin ilmi, että CEPOLin toimintapäälliköt ovat nyt alkaneet tarkastella hakemuksia tarkemmin.

Tehokkuudesta arvioinnissa todettiin, että CEPOLin toimintaan osallistumisesta saadut edut ovat jäsenvaltioille aiheutuneita kustannuksia suurempia ja että viraston resursseja hallinnoidaan hyvin. Arvioinnissa löydettiin jonkin verran parantamisen varaa hallintoneuvoston päätöksentekoprosessissa sekä CEPOLin suunnittelu- ja seurantaprosesseissa. CEPOLin sisäinen organisaatio vaikuttaa toimivan tehokkaasti, mutta henkilöstön suuri vaihtuvuus on voinut vaikuttaa viraston kokonaistehokkuuteen vuosina 2015–2020. CEPOL toimii nyt hybriditoimintamallilla. Siinä yhdistyy perinteinen avustussopimuksiin perustuva malli, jossa kilpailutetaan koulutusaihealueita soveltuvien puitesopimuskumppaneiden kesken, sekä ”uusi” malli, joka perustuu CEPOLin eri aihealueisiin erikoistuneista asiantuntijoista koostuvaan Knowledge Center -osaamiskeskukseen. Yhdistetyllä toimintamallilla pyritään tehostamaan ja yksinkertaistamaan avustusten hallintaa. Malli otettiin käyttöön sen jälkeen, kun hallintoneuvosto kieltäytyi luopumasta avustusjärjestelmästä kokonaan. CEPOL on yleensä kyennyt käyttämään EU:n sille antaman rahoituksen.

CEPOLin koulutustoiminnan vuosittainen kehityssykli todettiin liian tiukaksi, mikä vaarantaa laadun. Ennen kuin CEPOLin koulutusten kehittäminen voidaan aloittaa, hallintoneuvoston on päätettävä koulutusten aiheet ja laadittava niille suuntaviivat ja puitesopimuskumppaneiden on osallistuttava valintaprosessiin. Osa sidosryhmistä kertoi, että näiden prosessien suorittamisen jälkeen ei laadukkaan sisällön kehittämiselle juurikaan jää aikaa, sillä vuosittainen kehityssykli on jo päättynyt. Siksi ne puitesopimuskumppanit, jotka eivät voi tarjota ”heti valmiita” koulutuksia tässä rajoitetussa ajassa, eivät edes halua hakea kurssijärjestäjäksi. Tästä seuraa, että puitesopimuskumppaneiden tekemien avustushakemusten määrä vähenee jatkuvasti.

Ne koulutustoimet, joiden kehittämisen ja toteuttamisen CEPOL on ulkoistanut puitesopimuskumppaneilleen, eivät käy kaikilta osin läpi CEPOLin laadunvalvontamekanismia, minkä vuoksi koulutusten laatu vaihtelee. CEPOLilla on laadunvalvontamekanismi, jolla se valvoo tarjoamiaan koulutuksia niiden kehittämisestä aina toteutukseen asti. Mekanismin on todettu olevan tehokas laadukkaan sisällön ja osaavien kouluttajien varmistamisessa silloin, kun CEPOL vastaa itse koulutuksen kehittämisestä ja toteuttamisesta. Osallistujat arvostavat puitesopimuskumppaneille ulkoistettuja koulutuksia, mutta niiden laatua pidetään toisinaan vaihtelevana, koska ne eivät aina käy läpi CEPOLin laadunvalvontamekanismia.

Kyberrikollisuuteen keskittyvä Cybercrime Academy nähdään merkittävänä avauksena, jonka avulla CEPOL pyrkii vastaamaan uusiin tarpeisiin, mutta sitä tulisi kehittää edelleen. Sidosryhmien näkemykset CEPOLin Cybercrime Academyn perustamisesta vaihtelivat. Kyseessä on erittäin ajankohtainen ja suosittu aihe, mutta akatemian tosiasiallinen tehtävä, pieni koko ja sen edellytykset houkutella kouluttajiksi osaavia asiantuntijoita kyseenalaistettiin. Myös covid-19-pandemia haittasi Cybercrime Academyn toimintaa, sillä suunniteltu erityistiloissa annettava lähiopetus jouduttiin perumaan. Yleisesti ottaen jotkin jäsenvaltiot ja EU-tason sidosryhmät suhtautuivat CEPOLin kyberrikollisuutta koskevaan koulutustarjontaan kriittisesti ja kyseenalaistivat koulutusten laadun, johdonmukaisuuden ja laajuuden.

Arvioinnissa todettiin, että vaikka CEPOLin pääjohtajan ja hallintoneuvoston suhteet ovat hyvät, hallitusneuvoston kokouksia hankaloittaa joidenkin jäsenvaltioiden matala osallistumisaste ja se, että kokouksissa keskitytään liiaksi hallinnollisiin asioihin. Tämän lisäksi CEPOLin hallintoneuvostossa havaittiin ongelmia edustavuudessa (esimerkiksi useamman jäsenvaltion matala osallistumisaste, vinoutunut sukupuolijakauma, tulli- ja rajaviranomaisten puuttuminen, erot edustajien kokemustasossa). Hallintoneuvoston kokouksiin osallistuu paljon edustajia kustakin jäsenvaltiosta, eivätkä he aina edusta kaikkia lainvalvonta-alan viranomaisia ja tehtäviä. Useat sidosryhmät huomauttivat, että vaikka suurin osa hallintoneuvoston päätöksistä liittyy sisältöön ja strategiaan, kokousten esityslista on yleensä täynnä hallinnollisia asioita, jolloin strategisista asioista keskustelemiselle jää melko vähän aikaa.

CEPOLin henkilöstön määrä on kasvanut tasaisesti vuodesta 2015 (45) vuoteen 2020 (96). Arvioinnissa kävi kuitenkin ilmi, että CEPOLin toimipaikan siirtäminen Yhdistyneestä kuningaskunnasta Unkariin ja tästä johtuva Budapestiin sovellettava palkan korjauskerroin vaikuttavat olevan keskeisiä syitä siihen, että CEPOLin on vaikea houkutella uusia työntekijöitä ja pitää palveluksessa nykyiset. Tämä ei kuitenkaan ole uusi valituksen aihe erillisvirastoissa. Henkilöstön suuri vaihtuvuus on johtanut työkulttuurin muuttumiseen ja vaikeuttaa sellaisten henkilöiden rekrytointia, joilla on soveltuvaa osaamista.

Arvioinnissa todettiin, että CEPOLin tavoitteet ovat EU:n tarpeisiin ja tärkeimmissä strategisissa asiakirjoissa mainittuihin haasteisiin nähden tarkoituksenmukaisia ja että CEPOLin koulutustarjonta vastaa EU:n jäsenvaltioiden tarpeisiin. Arvioinnin mukaan CEPOLin tavoitteet sopivat Tukholman ohjelman, Euroopan turvallisuusagendan ja lainvalvontaviranomaisten eurooppalaisen koulutuskehyksen keskeisiin elementteihin ja ovat linjassa niiden kanssa. Lisäksi koulutuksiin 27 jäsenvaltiosta osallistuneet kertoivat, että vuosina 2015–2020 CEPOLin koulutustarjonta vastasi heidän maidensa tarpeisiin ja odotuksiin. CEPOLin tavoitteiden ja koulutustoiminnan tarkoituksenmukaisuus perustuu siihen, että 1) CEPOLin vuosittainen työohjelma on linjassa Euroopan turvallisuusagendan kanssa (kuten edellä todettiin), 2) EU:n strategisten koulutustarpeiden arviointimenetelmän käyttöönoton myötä CEPOL on voinut kohdistaa tarjoamansa koulutuksen painopisteet kohdeyleisönsä tarpeisiin ja 3) Euroopan monialaisen rikosuhkien torjuntafoorumin prioriteetit on sisällytetty CEPOLin lähiopetukseen ja verkko-opetukseen. Lisäksi CEPOLin toiminnan katsottiin laajalti lisäävän luottamusta ja helpottavan yhteistyön kehittämistä eri lainvalvonnan toimijoiden välillä. EU:n strategisten koulutustarpeiden arviointimenetelmän ja EU:n operatiivisten koulutustarpeiden arviointimenetelmän käyttöön ottaminen olikin tärkeää sen varmistamiseksi, että koulutusten aiheet ja koulutustoiminta vastaavat sidosryhmien tarpeisiin. Arvioinnissa tuli kuitenkin esiin vaihtelevia näkemyksiä siitä, miten hyvin CEPOL kykenee sopeuttamaan koulutustaan tieteen, teknologian ja yhteiskuntapolitiikan aloilla tapahtuvaan kehitykseen.

CEPOLin toimivalta ja sen toiminta vaikuttavat olevan johdonmukaisia ja täydentäviä muihin asiaankuuluviin EU-tason toimijoihin nähden. Muista oikeus- ja sisäasioiden virastoista tulevat sidosryhmät olivat pääasiallisesti tyytyväisiä suhteeseensa CEPOLin kanssa. CEPOLin koordinointitoiminnan laajuuden koettiin kuitenkin vaihtelevan tapauksen, viraston ja sen mukaan, kuinka aktiivisesti CEPOL on tekemisissä kunkin oikeus- ja sisäasioiden viraston tai muun EU:n toimielimen kanssa. Tämä tarkoittaa, että kehitettävää löytyy edelleen. CEPOL voisi sopeuttaa toimintaansa parhaan mahdollisen synergiaedun saavuttamiseksi. Oikeus ja sisäasioiden virastojen koulutustaulukosta (JHA Training Matrix), joka virastojen piti täyttää manuaalisesti ja jonka tarkoitus oli varmistaa, että yhteistyö on jäsenneltyä, luovuttiin vuonna 2019 pääasiassa siksi, että oikeus- ja sisäasioiden virastoissa ei tiedetty taulukosta eikä käytetty sitä. Koulutustaulukkoa ei kuitenkaan ole korvattu millään muulla jäsennellyllä menetelmällä, vaan CEPOL hoitaa koordinoinnin vertaismenetelmällä, erityisesti osallistumalla oikeus- ja sisäasioiden virastojen verkoston kokouksiin ja/tai yksittäisiin projekteihin. Näin ei kuitenkaan saada täyttä hyötyä synergiaeduista.

CEPOLin EU:lle tuomasta lisäarvosta kaikki arvioinnin aikana haastatellut sidosryhmät katsoivat, että CEPOL tuottaa lisäarvoa rikollisuuden eri muotoihin liittyvän koulutuksen saralla verrattuna siihen, millaista koulutusta on tarjolla kansallisesti. Jäsenvaltiot kokivat CEPOLin tavoitteiden ja toiminnan parantaneen niiden kykyä kouluttaa omia lainvalvonnan ammattilaisiaan verrattuna siihen, millaista koulutusta ne olisivat voineet tarjota kansallisesti. Osa haastatelluista viranomaisista kertoi CEPOLin tarjonneen EU-tason välineisiin ja keinoihin liittyvää hyödyllistä koulutusta ja antaneen tietoja rajat ylittävän valvonnan keinoista EU:n tasolla, kuten sähköisten todisteiden vaihtamisesta yli rajojen sekä kansainvälisestä lainvalvontayhteistyöstä, joista harvoin puhutaan kansallisen koulutuksen yhteydessä. Tämän koulutuksen seurauksena CEPOLin toiminnan katsottiin laajalti kasvattavan luottamusta ja helpottavan yhteistyön kehittämistä eri lainvalvonnan toimijoiden välillä. Suurin osa haastatelluista sidosryhmistä oli yhtä mieltä siitä, että CEPOLin toiminta kokonaisuutena lisää eri lainvalvontaorganisaatioiden keskinäistä luottamusta. Lisäksi sidosryhmät kokivat, että CEPOLin toiminta on lisännyt yhteistyömahdollisuuksia ja parantanut lainvalvontaviranomaisten EU-tason yhteistyön laatua sekä jossain määrin myös kahdenvälisen ja alueellisen yhteistyön mahdollisuuksia ja laatua. Koulutuksiin osallistuneet henkilöt olivat pääasiassa yhtä mieltä siitä, että CEPOLin koulutukset antavat käytännön mahdollisuuksia verkostoitumiseen eurooppalaisten kollegoiden kanssa ja että CEPOL tuo yhteistyön kehittämiseen sellaista ainutlaatuista lisäarvoa, jota ei kansallisin keinoin voitaisi saavuttaa. Tämä on erityisesti CEPOLin vaihto-ohjelmien ja lähiopetustoiminnan ansiota. Arvioinnissa todettiin, että ne sidosryhmät, jotka tuntevat CEPOLin toiminnan kolmansissa maissa, arvostavat sitä, mutta osa CEPOLin sidosryhmistä ei tunne sitä. Tehtävänsä toteuttamiseksi CEPOL lisäsi EU:n ulkoiseen toimintaan antamaansa tukea kehittämällä lainvalvontavalmiutta EU:n naapurialueiden kumppanimaissa. Valmiuksien kehittämistä koskevat CEPOLin toimet kolmansissa maissa edistävät tehokkaasti EU:n naapurialueiden vakautta ja auttavat lisäämään luottamusta naapurimaihin. Vaikka koulutusmarkkinoilla on kolmansissa maissa kova kilpailu, CEPOLia arvostetaan, koska se on sitoutunut tarjoamaan koulutusta, joka vastaa EU:n ulkopuolisten kumppanimaiden tarpeita. Tehtävänsä mukaisesti CEPOL hallinnoi erillisiä unionin ulkoisen avun varoja, joilla se voi saavuttaa tavoitteensa kolmansissa maissa.

3.OPITUT ASIAT JA SUOSITUKSET

Arvioinnissa korostetaan, että CEPOLin on tärkeää tehostaa toimintaansa niin, että se keskittyy paremmin Euroopan monialaisen rikosuhkien torjuntafoorumin, EU:n turvallisuusunionistrategian ja viimeaikaisten sisäisen turvallisuuden strategioiden tavoitteisiin, mutta pysyy kuitenkin avoimena jäsenvaltioiden koulutuspyyntöjen arvioinnille ja toteuttamiselle näissä puitteissa. Tässä CEPOLin tulisi lisätä yhteistyötä muiden virastojen, erityisesti Europolin, kanssa, jotta synergiaetuja voitaisiin hyödyntää mahdollisimman hyvin. Tässä yhteydessä CEPOL on suostunut ottamaan vastuun jaetun horisontaalisen strategisen tavoitteen koordinoinnista. Tavoitteella pyritään lisäämään valmiuksia koulutuksen, verkostoitumisen ja innovoinnin avulla Euroopan monialaisen rikosuhkien torjuntafoorumin jakson 2022–2025 aikana. CEPOLin tulisi vastaavasti kasvattaa rooliaan koordinaattorina silloin, kun se osallistuu sisäisen turvallisuuden strategioiden toteutukseen. Tämä koskee myös joulukuussa 2020 hyväksyttyä EU:n terrorisminvastaista ohjelmaa sekä alkuvuonna 2021 hyväksyttyjä järjestäytyneen rikollisuuden ja ihmiskaupan torjunnan strategioita.

Tämän yhteydessä on ensiarvoisen tärkeää, että CEPOL ottaa keskeisen roolin lainvalvontakoulutuksen koordinoinnissa suhteessa eri sidosryhmiin ja erityisesti muihin oikeus- ja sisäasioiden virastoihin. Sen sijaan, että CEPOL kilpailisi muiden EU:n koulutustarjoajien kanssa, sen tulisi pyrkiä olemaan tärkein lainvalvontakoulutuksen keskus EU:ssa. Vaikka virasto ei voikaan vastata kaikkiin koulutustarpeisiin itse, se on siinä ainutlaatuisessa asemassa, että se voi kartoittaa ja seurata muiden oikeus- ja sisäasioiden virastojen ja koulutustarjoajien nykyistä lainvalvontakoulutusten tarjontaa. Asemansa vuoksi se voi myös toimia portaalina sopivaa EU-tason koulutusta etsiville lainvalvonnan ammattilaisille.

Toisaalta on yhtä tärkeää, että jäsenvaltioiden edustajat vahvistavat koordinointia omissa jäsenvaltioissaan, jotta voidaan kerätä näkemyksiä koko lainvalvonta-alalta ja vastata koko lainvalvontayhteisön tarpeisiin. Arvioinnissa korostettiin erityisesti CEPOLin hallintoneuvoston roolia. Hallintoneuvoston tulisi käsitellä ja välittää kaikki akateemisen yhteisön ulkopuolelta ja erityisesti jäsenvaltioiden operatiiviselta tasolta tulleet tiedot ja vaatimukset niin, että ne voidaan ottaa huomioon hallintoneuvoston strategisissa päätöksissä. Huomiota tulisi kiinnittää myös hallintoneuvoston sukupuolijakaumaan, josta myös Euroopan parlamentti on huomauttanut vuoden 2019 vastuuvapausmenettelyn yhteydessä. Silloin CEPOLia kehotettiin varmistamaan, että jäsenten nimittämisessä huomioidaan sukupuolten tasapuolinen edustus.