KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen: EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUS luonnonmukaisesta tuotannosta, luonnonmukaisten tuotteiden merkinnöistä, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o XXX/XXX (virallista valvontaa koskeva asetus) muuttamisesta ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 kumoamisesta /* SWD/2014/066 final */





1. Taustaa Tämä vaikutusten arviointi koskee luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007[1] ja sen täytäntöönpanoasetusten toimintaa; EU:n luonnonmukaisen maatalouden uuden toimintasuunnitelman tarpeellisuutta. Neuvosto korvamerkitsi asetuksessa (EY) N:o 834/2007 eräitä aiheita, joista komissio antoi kertomuksen[2] toukokuussa 2012. Neuvosto hyväksyi toukokuussa 2013 kertomusta koskevat päätelmänsä[3] ja suositteli kehittämään luonnonmukaisen maatalouden alaa kunnianhimoisesti ja tarkastelemaan uudelleen nykyistä lainsäädäntökehystä. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa[4] yksilöitiin eräitä luonnonmukaisen tuotannon valvontajärjestelmän puutteita ja tehtiin parannusehdotuksia. Luonnonmukaista tuotantoa koskevan lainsäädännön uudelleentarkastelu on osa sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevaa komission ohjelmaa[5]. Vaikutusten arviointi tehtiin komission yksiköidenvälisen ohjausryhmän tuella. Analyysi perustuu asiantuntijoiden ja organisaatioiden kuulemisiin, laajan julkisen kuulemisen tuloksiin (lähes 45 000 vastausta) sekä kohdennettuihin konsultointeihin erityisesti jäsenvaltioissa ja luonnonmukaisen maatalouden neuvoa-antavassa ryhmässä. 2. Ongelman määrittely 2.1. Yleinen ongelma ja keskeiset ongelmakohdat EU:n nykyisten poliittisten ja lainsäädännöllisten puitteiden yleistavoitteena on varmistaa luonnonmukaisen tuotannon kestävä kehitys. Luonnonmukaisen tuotannon odotetaan kehittyvän EU:n luomumarkkinoiden kehityksen mukaisesti. Kuitenkin vuosina 2000–2010 EU:n luomuluonnonmukainen pinta-ala ainoastaan kaksinkertaistui, vaikka luomumarkkinat vuosina 1999–2011 nelinkertaistuivat. EU:n tuotannon ja kysynnän erotus katetaan tuonnilla. Tästä seuraa, että – EU:n tuottajat menettävät mahdollisuuksia, – luomumarkkinoiden laajeneminen on vaarassa jäädä vähäiseksi, – luomutuotantoon liittyvät ympäristöhyödyt ovat vaarassa jäädä vähäisiksi. EU:n luonnonmukaisen tuotannon kehittymisen pahin este on, että luonnonmukaiseen tuotantoon siirtyminen on riittämätöntä. Toisaalta luonnonmukaisen tuotannon kasvun kannalta olisi olennaisen tärkeää, että luonnonmukaisessa maataloudessa ja sitä silmällä pitäen erityisesti valittaisiin kasvilajikkeita, mutta nykyinen lainsäädäntökehys hidastaa luonnonmukaisten tuotantopanosten (esim. siementen) tuotannon kehitystä. Luomumarkkinoiden perustana on kuluttajien luottamus, joka on tällä hetkellä vaarassa heiketä. Luonnonmukaisen tuotannon säännöt vesittyvät poikkeusten ja epäselvien säännösten takia. Lainsäädännössä ei oteta huomioon ympäristövaikutuksia luonnonmukaisen tuotannon koko elinkaaren osalta. Joissakin käytännöissä, jotka nykylainsäädännössä sallitaan, ei piitata siitä, että eläinten hyvinvoinnin pitäisi luonnonmukaisessa tuotannossa olla korkealla tasolla. Yksityisten järjestelmien kehitys johtaa useiden EU:n luomutunnuksen kanssa kilpailevien tunnusten käyttöön, mikä aiheuttaa sekaannusta kuluttajien keskuudessa. Valvonta- ja tuontijärjestelmien puutteiden vuoksi tapahtuu petoksia. Tuottajien välisen kilpailun reiluutta ei voida taata, eikä sisämarkkinoiden toiminta ole tehokasta. Säännökset, jotka koskevat esimerkiksi tiloja, joilla harjoitetaan samanaikaisesti myös perinteisiä tuotantomenetelmiä, ovat monimutkaisia eikä niitä panna kunnolla täytäntöön; täytäntöönpanoa ei myöskään valvota asianmukaisesti. Jotkin jäsenvaltiot käyttävät väärin sääntöpoikkeuksia hyväkseen. Sisämarkkinoiden toimintaa haittaavat eräille markkinoille pääsyn edellytyksenä olevat lukuisat sertifiointivaatimukset ja jäsenvaltioiden soveltamat erilaiset lähestymistavat havaittaessa luomutuotteissa ei-sallittujen aineiden jäämiä. Eri jäsenvaltioissa voidaan määrätä samoista säännösten noudattamatta jättämisistä eri seuraamuksia. Vastaavuuteen perustuva tarkastuslaitosten hyväksymisjärjestelmä ruokkii kilpailua valvontaelinten välillä, mikä johtaa epäreiluun kilpailuun EU:n tuottajien keskuudessa. Tuottajat joutuvat lisäksi joutuvat kohtaamaan esteitä kolmansien maiden markkinoille pääsyssä. Epäreilun kilpailun laajuutta ei pystytty arvioimaan. Lainsäädäntö on liian monitahoinen ja aiheuttaa raskaan hallinnollisen taakan. Monet pientilat eivät pysty osallistumaan luomutuotantoon, koska sertifiointikustannukset ovat liian korkeat ja hallinnollinen taakka liian raskas. Ongelmapuu Muut kuin sääntelyyn liittyvät esteet on kursivoitu. 2.2. Perusskenaario EU:n sisäisen tarjonnan kehityksen tiellä tulee edelleen olemaan esteitä, vaikka uusilla YMP:n välineillä voidaankin ratkaista joitakin taloudellisia esteitä. Kuluttajien luottamus todennäköisesti rakoilee, koska luonnonmukaisen tuotannon säännöt ovat vesittyneet, eikä yhteiskunnan huolenaiheita oteta niissä kunnolla huomioon. Tämä innostaa luomaan uusia järjestelmiä ja tunnuksia, jotka haastavat EU:n tunnuksen. Petokset ovat todennäköisiä. Tuontijärjestelmästä tulee entistä monimutkaisempi, kun tarkastuslaitosten osalta otetaan käyttöön säännösten noudattamista koskeva järjestelmä vuodesta 2014 alkaen. Luomutuottajat joutuvat yhä enemmän kohtaamaan epäreilua kilpailua, ja sisämarkkinoiden toiminta vaarantuu. EU:ssa jäsenvaltiot eivät todennäköisesti saa riittävästi resursseja monitahoisten säännösten ja poikkeusten soveltamiseksi asianmukaisesti. Kolmansissa maissa tarkastuslaitosten kilpailu johtaa standardien heikkenemiseen. 2.3. Toissijaisuusperiaatteen analyysi Tällä ehdotuksella päivitetään nykyistä laatujärjestelmää, joka kuuluu YMP:n puitteisiin. Maataloustuotteiden ja elintarvikkeiden tuotanto ja kauppa sisämarkkinoilla sekä sisämarkkinoiden yhtenäisyyden varmistaminen kuuluvat unionin toimivaltaan, joka on jaettu jäsenvaltioiden kanssa. Unionin laajuinen järjestelmä on 28:aa erillistä järjestelmää tehokkaampi, kun pyritään sisämarkkinoiden joustavaan kehitykseen ja johdonmukaisempaan ulkomaankauppapolitiikkaan. Yhdenmukaistamista tarvitaan sääntöpoikkeuksissa ja sellaisissa tapauksissa, joissa säännöksiä ei noudateta ja jotka johtavat tuotteen luonnonmukaisuusstatuksen poistamiseen. 3. Tavoitteet 3.1. Erityistavoitteet · Esteiden poistaminen EU:n luonnonmukaisen tuotannon kehityksen tieltä. · Lainsäädännön parantaminen reilun kilpailun varmistamiseksi ja sisämarkkinoiden toiminnan parantamiseksi. · Kuluttajien luottamuksen säilyttäminen. · Yksinkertaistaminen. 3.2. Toimintatavoitteet · Laaditaan selkeät ja yksiselitteiset tuotantosäännöt. · Otetaan käyttöön riskiperusteinen valvontajärjestelmä. · Yhdenmukaistetaan lähestymistapaa havaittaessa luomutuotteissa ei-sallittujen aineiden jäämiä. · Yksinkertaistetaan hallinnollisia vaatimuksia erityisesti pientuottajien osalta. · Kolmansien maiden tarkastuslaitosten hyväksymiseksi otetaan käyttöön yksi ainoa, luotettava järjestelmä. · Parannetaan kauppajärjestelmän tasapainoa. · Yksinkertaistetaan merkintäsääntöjä. · Otetaan huomioon yhteiskunnan muuttuvat huolenaiheet. · Parannetaan luomualan ja -kaupan avoimuutta ja tiedotusta. 4. Toimintavaihtoehdot Ehdotetut vaihtoehdot perustuvat erilaisiin luomualaa koskeviin pitkän aikavälin visioihin. Ne on laadittu tiiviissä yhteistyössä sidosryhmien kanssa ja niissä otetaan huomioon julkisen kuulemisen tulokset, joiden mukaan EU:n kansalaiset toivovat erityisesti ympäristökysymysten kokonaisvaltaista huomioon ottamista. Lisäksi halutaan johdonmukaisempia ja vahvempia tuotantosääntöjä sekä poikkeuksista luopumista. 4.1. Vaihtoehtojen kuvaus · Vaihtoehto 1: parannettu nykytilanne Tämä vaihtoehto sisältää lainsäädäntöön liittyviä toimenpiteitä, joilla · selkeytetään tuotantosääntöjen soveltamisalaa ja eräitä tuotantosääntöjä · yksinkertaistetaan hieman merkintäsääntöjä · vahvistetaan valvontajärjestelmää (yhdenmukaiset menettelyt havaittaessa luomutuotteissa ei-sallittujen aineiden jäämiä; EU:n verkkopohjaiseen tietokantaan sisällytetään sähköinen sertifiointi; tarkastuslaitosten akkreditointia selvennetään · tuonnissa sovellettavan säännösten noudattamista koskevan järjestelmän poistaminen. Kyseiset toimenpiteet, joita pidetään vähimmäisratkaisuna todettuihin ongelmiin, sisältyvät myös kaikkiin muihin vaihtoehtoihin. · Vaihtoehto 1.A: 1 + vähittäismyyjille myönnettävän poikkeuksen lopettaminen · Vaihtoehto 2: markkinalähtöinen vaihtoehto Tällä vaihtoehdolla pyritään luomaan sellaiset edellytykset, että voidaan vastata dynaamisesti, kun markkinat kehittyvät höllempien sääntöjen ansiosta. Se sisältää · lainsäädännöllisiä toimenpiteitä, joilla sisällytetään nykyisiä pitkään sovellettuja, jäsenvaltioiden vahvistamia poikkeussääntöjä EU:n asetukseen säännöksinä ja laaditaan helpompilukuisia tuotantosääntöjä, jotka kootaan erilliseen asiakirjaan, · toimintasuunnitelman, jossa määritellään luonnonmukaisen tuotannon strategian, jotta luomuala voi kehittyä nopeasti. · Vaihtoehto 2.A: 2 + luomutuotteiden systemaattinen testaus ei-sallittujen aineiden jäämien tahattoman esiintymisen havaitsemiseksi · Vaihtoehto 3: periaateperustainen vaihtoehto Tässä vaihtoehdossa pyritään siihen, että luonnonmukaisessa tuotannossa nostettaisiin periaatteet uudelleen keskiöön. Se sisältää · lainsäädännöllisiä toimenpiteitä, joilla vahvistetaan sääntöjä erityisesti poikkeuksia karsimalla, vahvistetaan valvontajärjestelmän riskiperusteista lähestymistapaa poistamalla pakollinen vuositarkastus ja korvataan tuonnissa vastaavuusjärjestelmä järjestelmällä, joka perustuu tarkastuslaitosten osalta säännösten noudattamiseen; · toimintasuunnitelman, jossa määritellään EU:n luonnonmukaisen maatalouden strategia. Siihen sisältyy toimia teknisten tuotanto-ongelmien ratkaisemiseksi sekä erityinen vientipolitiikka. · Vaihtoehto 3.A: 3 + jalostukseen ja kauppaan osallistuvien yritysten velvollisuus mitata ympäristövaikutukset · Vaihtoehto 3.B: 3 + ryhmäsertifiointi 4.2. Kysymykset, joista neuvosto pyysi komissiolta kertomusta: · Suurtalouksien valmistaman luomuruoan osalta ei ole osoitettu yhdenmukaisten EU:n sääntöjen tarvetta. · Muuntogeenisiä organismeja koskevat säännökset olisi pidettävä ennallaan, koska hyödyt ja kustannukset ovat tasapainossa. · Sisämarkkinoiden toiminta on otettu huomioon yleisellä tasolla koko analyysissä. 4.3. Sidosryhmien kanta Luomualan tärkeimmät sidosryhmät (IFOAM EU ja COPA-COGECA) kannattivat aluksi vaihtoehtoa 1, mutta muuttivat kantaansa vaihtoehdon 3 hyväksi. Vaihtoehtoa 3 kannattivat erityisesti Via Campesina, Slow Food ja eläinten hyvinvointia edistävät järjestöt. Vaihtoehto 2 oli lähinnä Eurocommercen suosiossa. 5. Toimintavaihtoehtojen vaikutusten arviointi Koska luotettavia tilastoja ei ole olemassa, vaihtoehtojen arviointi on lähinnä kvalitatiivinen. 5.1. Vaihtoehdot 1 ja 1.A Suurin osa luomutuotannon kehityksen esteistä säilyy. Vaikutuksen luomutuotteiden määrään markkinoilla ei ennakoida olevan merkittävä. Sisämarkkinoiden toiminta paranee hieman, mutta tuottajien yhtäläisiin toimintaedellytyksiin ei päästä, koska poikkeukset säilyvät ja tarkastuslaitosten hyväksynnässä sovellettava vastaavuusjärjestelmä ruokkii edelleen tarkastuslaitosten välistä kilpailua. Kuluttajien luottamus paranee, mutta vain lyhyellä aikavälillä, koska yhteiskunnan ja kuluttajien tärkeimmät huolenaiheet jäävät huomiotta. Petosten riski vähenee sähköisen sertifioinnin ansiosta. Yksityiset järjestelmät ja tunnukset jatkavat lisääntymistään. Vaihtoehdon 1 A ennakoidaan vähentävän petosriskiä enemmän. 5.2. Vaihtoehdot 2 ja 2.A EU:n luonnonmukaisen tuotannon kehityksen tieltä poistuu muutamia esteitä. Kun poikkeuksista tehdään lainsäädäntöön pysyviä sääntöjä, säännöistä tulee joustavampia ja ajanjakson alussa siirtyminen luonnonmukaiseen tuotantoon lisääntyy. Tuottajille maksettavat hinnat laskevat lähinnä tuonnin aiheuttaman kovan kilpailun vuoksi. Luomualan houkuttelevuus vähenee vähitellen. Kilpailusta tulee sisämarkkinoilla reilumpaa, kun poikkeuksista tehdään pysyviä sääntöjä, joita sovelletaan kaikkiin tuottajiin. Tuontituotteiden kanssa käytävä kilpailu säilyy kuitenkin epäreiluna. Kuluttajien luottamus todennäköisesti rakoilee, koska luonnonmukaisen tuotannon säännöt ovat vesittyneet ja uusia järjestelmiä ja tunnuksia ilmestyy aiheuttaen sekaannusta. Koska tuotantosäännöt ovat höllemmät, kolmannet maat tunnustavat vastahakoisemmin EU:n järjestelmän vastaavaksi, ja jotkin kolmansien maiden kanssa tehdyt sopimukset/järjestelyt voidaan kyseenalaistaa. Vaihtoehdossa 2.A kuluttajien luottamus paranee, mutta tuottajille aiheutuu merkittäviä kustannuksia. 5.3. Vaihtoehto 3 Luonnonmukaisen tuotannon kehityksen tieltä poistuu muutamia esteitä. Luomuperiaatteita (ilman poikkeuksia) täysimääräisesti soveltavat luomuviljelijät jäävät todennäköisemmin alalle. Poikkeuksista luopuminen edistää luonnonmukaisia tuotantopanoksia, erityisesti luomukananpoikia ja -siemeniä. Tuontituotteiden aiheuttaman kilpailun pitäisi vähentyä. Reilu kilpailu lisääntyy, kun poikkeuksista luovutaan ja kolmansien maiden tuottajiin sovelletaan tarkastuslaitosten osalta säännösten noudattamiseen perustuvaa järjestelmää. Kuluttajien luottamus paranee tiukempien sääntöjen myötä. EU:n luomutunnuksen rinnalle ilmestyy vähemmän yksityisiä järjestelmiä ja tunnuksia. Lisääntyneet tuotantokustannukset voivat johtaa luomutuotteiden kuluttajahintojen nousuun, mikä voi viedä ne pienituloisempien kuluttajien ulottumattomiin. Tästä voi seurata markkinoiden kutistuminen, mutta sen pitäisi olla vain lyhytaikaista. Nykyisiä hyväksyttyjen maiden kanssa tehtyjä vastaavuusjärjestelyjä on tarkasteltava uudelleen, jotta EU:n tuottajien toimintaedellytykset olisivat yhtäläiset. Vaihtoehto 3.A parantaa kuluttajien luottamusta, koska siinä otetaan huomioon ympäristönäkökohdat. Sen ympäristövaikutukset ovat positiiviset, mutta jalostajille ja kauppiaille aiheutuu hallinnollista taakkaa. Vaihtoehto 3.B poistaa lisäesteitä EU:n luonnonmukaisen tuotannon kehityksen tieltä. 5.4. Yksinkertaistaminen Yksinkertaistuminen toteutuu kaikissa vaihtoehdoissa, kun soveltamisalaa, tuotantosääntöjä, merkintöjä ja valvontaa koskevat säännökset ovat selkeämmät. Tehottomia säännöksiä poistuu eniten vaihtoehdoissa 3, 3.A ja 3.B (sekatilojen poistaminen ja riskiperusteisen lähestymistavan soveltaminen valvontaan). Vaihtoehdoissa 2, 2.A, 3, 3.A ja 3.B yksinkertaistuu mahdollisia poikkeuksia koskeva päätöksenteko. Säännösten noudattamista koskeva järjestelmä tarkastuslaitosten suhteen on helpompi hallinnoida kuin vastaavuusjärjestelmä (3, 3.A ja 3.B). Pientuottajien kohdalla yksinkertaistaminen toteutuu, kun käyttöön otetaan erityisiä luomurekisterin pitovaatimuksia (kaikki vaihtoehdot) ja ryhmäsertifiointi (3.B). Poikkeukset valvonnasta eivät olisi yhteensopivia tuotesertifiointivaatimusten kanssa. Nykyisessä lainsäädännössä on 135 hallintokustannuksia koskevaa tiedonantovelvoitetta, joista 80 lankeaa toimijoille (toimintatyypistä riippuen), 41 kansallisille viranomaisille ja 11 tarkastuslaitoksille. Jäsenvaltioille työläimpiä velvoitteita ovat: tilastotietojen toimittaminen, ei-luonnonmukaisille siemenille myönnetyistä luvista raportoiminen ja ajantasaisten toimijaluetteloiden julkaiseminen. Toimijoille työläimpiä velvoitteita ovat velvollisuus säilyttää asiakirjatodisteita (sallittujen) kasvinsuojelutuotteiden ja lannoitteiden käytöstä sekä (mahdollisesta) luonnonmukaisen ja perinteisen tuotannon rinnakkaiselosta sekä pitää erityistä kotieläinrekisteriä sekä valvontajärjestelyt. Vaihtoehdoissa 1 ja 1.A hallintokustannukset säilyvät samalla tasolla ja vaihtoehdoissa 2, 2.A, 3, 3.A ja 3.B voidaan saavuttaa merkittäviä säästöjä, kun 34 tai 37 tiedonantovelvoitetta poistuu lähinnä poikkeuksien sekä rekisterinpito- ja raportointivelvoitteiden karsimisen myötä. 6. Vaihtoehtojen vertailu ja päätelmät 6.1. Vaihtoehtojen vaikutusten vertailu || Vaihtoehdot || 1 || 1.A || 2 || 2.A || 3 || 3.A || 3.B Sosio­ekono­miset vaikutuk­set || Markkinakehitys || + || ++ || ++ || +++ || ++ || +++ || ++ Luonnonmukai­nen pinta-ala ja tilojen lukumäärä || + || + || ++ || ++ || ++ || ++ || +++ Luomutilojen työllisyys || + || + || ++ || ++ || ++ || ++ || +++ Maataloustulot || 0 || 0 || - || + || + || + || + Pientilojen sisällyttäminen || - || - || -- || --- || 0 || 0 || +++ Maaseudun kehittäminen || + || + || + || + || ++ || ++ || +++ Jalostajat || + || + || ++ || ++ || ++ || ++ || ++ Tuojat || + || + || +++ || ++ || + || + || + Luonnon­mukaisten tuotantopanosten ala || 0 || 0 || --- || --- || +++ || +++ || +++ Ympäristö || Luonnon monimuotoisuus, veden laatu, maaperän laatu || + || + || + || ++ || ++ || ++ || +++ Eläinten hyvinvointi || 0 || 0 || - || - || ++ || ++ || ++ 6.2. Vertailu: kunkin vaihtoehdon potentiaali saavuttaa uudistuksen erityistavoitteet: Vaihtoehdot || Esteiden poistaminen EU:n luonnon­mukaisen tuotannon kehityksen tieltä || Lainsäädännön parantaminen reilun kilpailun varmistamiseksi ja sisämarkkinoiden toiminnan parantamiseksi || Kuluttajien luottamuksen säilyttäminen luonnonmukaisiin tuotteisiin Vaihtoehto 1 || 0 || + || + Vaihtoehto 1.A || 0 || + || + Vaihtoehto 2 || + || ++ || ++ Vaihtoehto 2.A || + || ++ || +++ Vaihtoehto 3 || ++ || +++ || +++ Vaihtoehto 3.A || ++ || +++ || +++ Vaihtoehto 3.B || +++ || +++ || ++ Arvioinnin perusteella erityistavoitteet saavutetaan parhaiten vaihtoehdolla 3.B tai 3.A, sen jälkeen vaihtoehdoilla 3, 2.A ja 2. 7. Politiikan seuranta · Tulosindikaattorit (YMP): luonnonmukaisen pinta-alan osuus käytössä olevasta maatalousmaasta; luonnonmukaisten kotieläinten osuus kaikista kotieläimistä. · Tuotosindikaattorit (YMP): luonnonmukainen pinta-ala; sertifioitujen luomutoimijoiden lukumäärä. · Lisäindikaattorit, jotka liittyvät kotieläimiin, kasvintuotantoon, jalostukseen, poikkeuksiin ja EU:n luomutunnuksen tunnettuuteen. [1] EUVL L 189, 20.7.2007, s. 1. [2] KOM(2012) 212 lopullinen. [3] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/agricult/137076.pdf [4] Erityiskertomus nro 9/2012 - 26. kesäkuuta 2012. [5] KOM(2012) 746 lopullinen.