KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE - OTSAKKEEN 4 OHJELMASUUNNITELMA 2000-2006

kausi 2000-2006: yleinen arviointi

1. Viimeisen kymmenen vuoden aikana Keski- ja Itä-Euroopan (KIE) maissa tapahtuneiden geopoliittisten muutosten jälkeen EU:n ulkoisista toimista on tullut kiinteä osa yhteisön politiikkaa. KIE-maille tarkoitetuista tukiohjelmista PHARE luotiin vuonna 1989 ja TACIS vuonna 1992. Erityisesti vuodesta 1995 alkaen yhteisö on ottanut käyttöön uusia strategioita, jotka koskevat Euroopan unionin laajentumista assosioituneisiin KIE-maihin ja kumppanuuden vahvistamista unionin ja yhteisön ulkopuolisten Välimeren alueen maiden, uusien itsenäisten valtioiden (UIV) sekä ja Aasian ja Latinalaisen Amerikan kehittyvien maiden kanssa. Keski-Afrikan, entisen Jugoslavian (Bosnia ja Hertsegovina), UIV:n, Keski-Amerikan (pyörremyrsky Mitch), Afganistanin, Irakin ja Länsi-Balkanin (Kosovo) sekä Itä-Timorin erilaisten konfliktien ja luonnonmullistusten jälkeen EU:n kriisitoimien osuus on kasvanut tuntuvasti: 114 miljoonasta eurosta vuonna 1990 810 miljoonaan euroon vuonna 1999 (yleinen talousarvio ja Euroopan kehitysrahasto).

2. Yhteisön talousarviossa ulkoisten politiikkojen maksusitoumusmäärärahat nousivat 1,9 miljardista eurosta vuonna 1990 6,4 miljardiin vuonna 1999 ja 8,2 miljardiin euroon vuonna 2000, kun otetaan huomioon liittymistä valmisteleva strategia, johon suunnattiin PHARE-rahoitusta 1 411 miljoonaa euroa vuonna 1999 ja 1 587 miljoonaa euroa vuonna 2000 sekä 1 058 miljoonaa euroa ISPA-rahoitusta ja 529 miljoonaa euroa SAPARD-rahoitusta vuonna 2000.

3. Agenda 2000:n ja erityisesti Eurooppa-neuvoston Berliinissä 1999 hyväksymien rahoitusnäkymien puitteissa otsakkeen 4 enimmäismäärä nousee 4 627 miljoonasta eurosta vuonna 2000 4 787 miljoonaan euroon vuonna 2006 vuoden 2001 hinnoin (määrä on 5 285 miljoonaa euroa vuonna 2006, jos BKT-vuosideflaattoriksi oletetaan 2 prosenttia). Kuten vuoden 2000 alustavassa talousarvioesityksessä olevassa komission ohjelmasuunnitelmassa esitetään, tämä määrä riittää edelleen kattamaan nykyiset painopistealueet. Länsi-Balkanin maiden kanssa tehtävään yhteistyöhön ehdotettiin 1,85 miljardia euroa kaudeksi 2000-2006 ja 280 miljoonaa alun perin vuodeksi 2000. Vaikka Berliinissä hyväksytyissä rahoitusnäkymissä on enemmän rajoituksia komission alkuperäiseen ehdotukseen verrattuna, uskottiin, että jäljelle jäävä määrä riittää muiden ohjelmien rahoittamiseen.

4. Kosovon kriisi ja sitä seuranneet pommitukset nostivat Balkanin EU:n yhdeksi poliittiseksi painopistealueeksi, mitä ei ole otettu huomioon Berliinissä hyväksytyissä rahoitusnäkymissä. Toimielinten sopimukseen liitetyssä julistuksessa esitetään mahdollisuus muuttaa rahoitusnäkymiä Balkanin tilanteen vuoksi. Komissio katsoo, että alun perin ehdotettuja määriä olisi korotettava, jotta voidaan ottaa huomioon Balkanin alueen vakaus ja kehitys, jotka ovat uusia poliittisia painopisteitä.

5. Kosovon osalta vuoden 2000 lisätarve rahoitettiin käyttämällä joustovälinettä täysimääräisesti ja ryhmittelemällä uudelleen joitain otsakkeen 4 määrärahaeriä. Koska uudelleenryhmittelyllä on löydettävä vuonna 2000 vielä 40 miljoonaa euroa, 30 miljoonaa euroa siirrettiin vuodelta 1999 ja 15 miljoonaa euroa tarvitaan Bosnialle ja Hertsegovinalle annettavaan makrotaloudelliseen rahoitusapuun, Länsi-Balkanin maita koskeva kokonaismäärä on 540 miljoonaa euroa vuonna 2000.

6. Vuoden 2000 talousarvion toisessa käsittelyssä parlamentissa neuvoston ja Euroopan parlamentin päätökseen lisättiin julistus joustovälineen käytöstä Kosovon jälleenrakentamisen rahoittamiseksi. Julistuksessa todetaan, että komissio esittää budjettivallan käyttäjälle Länsi-Balkania koskevan integroidun tukiohjelman, jonka kokonaismäärärahat edellyttävät, että komissio tarkistaa rahoitusnäkymiä ja laatii otsakkeen 4 ohjelmasuunnitelman vuoden 2001 alustavaa talousarvioesitystä varten. Tämä asiakirja on osa kyseistä kokonaisuutta.

Balkanin rahoitustarve

7. Samaan aikaan ehdotetussa uudessa neuvoston asetuksessa vahvistetaan EU:n ja Länsi-Balkanin yhteistyön oikeudellinen kehys, jossa luodaan integroitu jälleenrakennuksen ja talouden kehityksen ohjelma CARDS (Community Assistance to Reconstruction Development and Stabilisation). Uusi CARDS-ohjelma on kokonaisvaltainen ohjelma, johon sisältyy alueellinen yhteistyö, jälleenrakennus ja talouden kehitys Albaniassa, Bosniassa ja Hertsegovinassa, Kroatiassa, entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa ja Jugoslavian liittotasavallassa (Montenegro ja Kosovo mukaan luettuina) vuosina 2000-2006. Ohjelmaan osallistumisen laajuus riippuu siitä, täyttyvätkö tietyt perusteet, jotka liittyvät demokratian, lainsäädännön ja ihmisoikeuksien perusperiaatteisiin. Ohjelman rahoitus (enintään 5,5 miljardia euroa) kattaa jälleenrakennuksen ja yhteistyön sekä makrotaloudellisen rahoitusavun mutta ei humanitaarista apua eikä apua demokratian edistämiseksi.

* Kuten edellä mainittiin, Agenda 2000:n alustavassa ohjelmasuunnitelmassa esitettiin 1,85 miljardia euroa Länsi-Balkanille kaudeksi 2000-2006. Tilanne on muuttunut siten, että kyseisen alueen arvioitu tarve on 5,5 miljardia euroa eli 3,65 miljardia euroa enemmän kuin mitä ennakoitiin huhti-toukokuussa 1999.

* Kun otetaan huomioon Länsi-Balkanilla vuonna 2000 käytettävissä oleva rahoitus (540 miljoonaa euroa), johon sisältyi jo 200 miljoonaa joustovälineestä, kauden 2001-2006 tarve kyseisellä alueella on 5 miljardia euroa eli 3,4 miljardia euroa suunniteltua enemmän.

* Tätä lisätarvetta ei voi kattaa kokonaan otsakkeen 4 määrärahoista tarkistamatta kyseisen kauden rahoitusnäkymien ylärajaa.

8. Tämä 5,5 miljardin euron arvio perustuu oletukseen, että Serbiaa koskevaan taloudelliseen jälleenrakennusohjelmaan tarvitaan 2,3 miljardia euroa vuosina 2001-2006. EU:n apu Serbialle edellyttää tietenkin poliittisen järjestelmän myönteistä kehitystä. Muussa tapauksessa ehdotetaan maksettavaksi ainoastaan pientä avustusta (noin 300 miljoonaa euroa vuosina 2001-2006) Serbian oppositiovoimien vahvistamiseen.

Vaikka Serbian jälleenrakennusohjelmaa ei otettaisi huomioon, otsakkeen 4 ylärajaa on silti korotettava 300 miljoonaa euroa vuodeksi 2001 erityisesti Kosovon jälleenrakennuksen etupainotteisuuden vuoksi. Jos Serbia toimisi demokraattisten periaatteiden mukaisesti vuonna 2001, komissio ehdottaisi korkeintaan 200 miljoonan euron joustovälineen käyttöä.

9. Vuotta 2001 koskeneen komission suuntaa-antavan keskustelun tulosten mukaisesti ja ottaen huomioon vuonna 2000 tarvittavat 540 miljoonaa euroa komissio laati skenaarion, jonka mukaan kaudella 2001-2006 tarvittavat loput 5 miljardia euroa katettaisiin otsakkeen 4 uudelleenryhmittelyllä (1,4 miljardia euroa) ja korottamalla ylärajaa korkeintaan 2 miljardilla eurolla kyseiseksi kaudeksi, toisin sanoen korottamalla ylärajaa 300 miljoonalla eurolla vuodessa vuosina 2001-2006 ja mahdollisesti käyttämällä joustovälinettä vuonna 2001. Tarpeen arviointi riippuu tietenkin alueen poliittisesta tilanteesta erityisesti Serbian osalta.

10. Liitteenä olevassa taulukossa 2 esitetään simulaatio suunnitelmasta, jonka tarkoituksena on vähentää Länsi-Balkanin ohjelmaan ja muille alueille aiheutuvia rahoitusvaikutuksia. Skenaarion mukaan rahoitus olisi etupainotteista ja se sallisi marginaalin vähittäisen luomisen ulkoisissa suhteissa tapahtuvien yllättävien tapahtumien varalta samoin kuin deflaattoriarvioon liittyvien mahdollisten tarkistusten tekemisen.

11. Ehdotuksessa otsakkeen 4 ohjelmasuunnitelmaksi otetaan huomioon täysi tuki Serbialle vuonna 2002 olettaen, että maan hallintojärjestelmä muuttuu vuonna 2002. Kokonaismäärä Länsi-Balkanin alueelle olisi 5,3 miljardia euroa, josta 800 miljoonaa koskisi vuotta 2001, tai mahdollisesti 5,5 miljardia, jos joustovälinettä käytetään täysimääräisesti vuonna 2001.

Otsakkeen 4 uusi ohjelmasuunnitelma: ulkoisten politiikkojen eri osien kehitys

12. Jos rahoitus hankittaisiin pelkästään uudelleenryhmittelyllä, tästä olisi vakavia seurauksia lähes kaikille otsakkeen 4 kattamille aloille. Jos 3,4 miljardia euroa (noin 570 miljoonaa euroa vuodessa) ryhmitellään uudelleen, se vaikeuttaa nykyisen ohjelmasuunnitelman ja poliittisten sitoumusten toteutumista sekä vuosien 1999 ja 2000 talousarviolla ja kahden viime vuoden aikana tehdyillä yhteistyösopimuksilla, strategisilla tiedonannoilla ja asetuksilla luotujen odotusten toteutumista. Kaikkia maantieteellisiä tukiohjelmia leikattaisiin reaalisesti erittäin paljon.

13. Kuten taulukosta ilmenee, otsakkeen 4 ohjelmat eivät kokonaisuudessaan nykyisen skenaarion mukaan kärsisi rahoituksen nimellisestä vähenemisestä vuosina 2000-2006. Toimielinten sopimuksen mukaan uudelleenryhmittelyä olisi käytettävä ennen kuin turvaudutaan rahoitusnäkymien korottamiseen. Uudelleenryhmittelyssä otetaan huomioon seuraavat kolme seikkaa:

- joidenkin alueiden geopoliittinen paino ja painopistealueet;

- ohjelmien keskittyminen köyhyysongelmaan;

- komission eri ohjelmien hallinnassa saavuttamat aikaisemmat ja nykyiset tulokset.

Vertailu osoittaa, että vaikka supistuksia tehtäisiinkin toukokuussa 1999 ennen Balkanin kriisiä tehtyyn suunnitelmaan, otsakkeen 4 loppusumma kasvaa kaudella 2000-2006 edellisestä kaudesta (1993-1999).

14. Tällä perusteella komissio on päätellyt, että Länsi-Balkania ja entistä Jugoslaviaa lukuun ottamatta se haluaa säilyttää maantieteellisten talousarviokohtien osalta ennen kaikkea Aasiaa koskevan korotuksen. Aasian ohjelma keskittyy erityisesti köyhyysongelmaan ja ohjelman rahoituksen supistaminen vaikuttaisi suoraan köyhiin. Maantieteellisesti osoitettua rahoitusta korotetaan 6,4 prosenttia vuosina 2000-2006. Uuden kauden rahoitus on siten 11 prosenttia korkeampi kuin vuosina 1993-1999 [1].

[1] Kauden 1993-1999 luvut eivät ole täysin verrannollisia, sillä vuosien 1993-1999 rahoitusnäkymiä on korotettu laajentumisen huomioimiseksi.

15. Koska Etelä-Afrikan ohjelma on poliittisesti erittäin merkittävä ja siinä keskitytään erityisesti köyhyysongelmaan, sitä supistetaan vain vähän. Etelä-Afrikalle ehdotettu määrä pysyy siten 120 miljoonana eurona vuodessa, kun se vuoden 2000 talousarviossa oli 123,5 miljoonaa euroa. Ohjelma on vakiintunut.

16. Yhteisön ulkopuolisten Välimeren maiden, uusien itsenäisten valtioiden ja Latinalaisen Amerikan maita koskevia ohjelmia supistetaan jonkin verran toukokuun 1999 suunnitelmasta, koska ne keskittyvät vähemmän köyhyysongelmaan ja ohjelmien hallinnoinnin tulokset ovat olleet heikompia.

Komission suuntaa-antavan keskustelun päätelmien mukaisesti maksattamatta oleva määrä (RAL) oli tärkein tekijä päätettäessä korottaa uusia maksusitoumusmäärärahoja vähemmän ja siten Latinalaisen Amerikan rahoitusta vuosina 2000-2006 on supistettu, vaikka kyseistä rahoitusta lisättiin merkittävästi vuonna 2000. Vaikka rahoituksen ja teknisen avun tärkein tavoite on auttaa yhteiskunnan köyhimpiä ohjelmin ja hankkein jollain EU:n asiantuntemuksen alueella, taloudellisen yhteistyön tavoitteena on luoda ihanteellinen ympäristö taloudelliselle kasvulle. Latinalaisen Amerikan osalta keskimääräinen vuosikasvu vuosina 2000-2006 on -1,1 prosenttia, kun se vuosina 1993-1999 oli +4,5 prosenttia. Kokonaisrahoitus on vuosina 2000-2006 on yli 17 prosenttia suurempi kuin vuosina 1993-1999, mikä selittyy vuosina 1993-1999 tapahtuneella huomattavalla kasvulla.

Uusien itsenäisten valtioiden osalta uuteen TACIS-asetukseen sisältyvä viitemääräraha on 3 138 miljoonaa euroa, ja vaikka määrä onkin ainoastaan ohjeellinen, se on vähemmän kuin Agenda 2000:ssa esitetty määrä ja oikeuttaa siten suunnitellun määrän alentamiseen. TACIS-ohjelmaa leikattiin vuosina 1998, 1999 ja 2000 edellisestä vuodesta. Vuosina 1993-1999 keskimääräinen vuosikasvu oli -2,2 prosenttia, mikä on reaalinen alennus. Vaikka uusien itsenäisten valtioiden taloudellinen siirtymäkausi on odotettua pitempi, alueen poliittinen merkitys kasvaa suunnitellun laajentumisen johdosta. Keskimääräinen vuosikasvu on 3,2 prosenttia vuosina 2000-2006. On mahdollista, että tästä määrärahasta katetaan EU:n uusi rahoitusosuus Tsernobylin reaktorisuojarahastosta. On myös huomattava, että jopa ennen kuin oikeudellinen perusta painottui enemmän toiminnan keskittämiseen, TACIS-ohjelman hallinnointi antoi mahdollisuuden vähentää maksattamatta olevan määrän kasautumia viimeisen vuoden aikana.

17. MEDA-ohjelman määräraha kasvaa 16 prosenttia kaudella 2000-2006 eli keskimäärin 2,2 prosenttia vuodessa. Ohjelmasta on rahoitettava seuraavien vuosien aikana EU:n ja Välimeren alueen vapaakauppa-alueen perustamisen toinen vaihe ja näiden maiden välisen kumppanuuden vahvistaminen kaupallisten, sosiaalisten ja taloudellisten suhteiden edistämiseksi. Turkki, joka on äskettäin saanut hakijamaan aseman, saa MEDA-määrärahoja huomattavasti enemmän kuin vuonna 1999. Vuoden 2001 rahoitusosuuden alentamiseen on epäilemättä vaikuttanut ohjelman alhainen toteuttamisaste vuonna 1999 samoin kuin maksattamatta olevan määrän kasautuminen (RAL). Kasautumaa yritetään purkaa ennen kuin ohjelman rahoitusta korotetaan uudelleen vuodesta 2002 alkaen. Komissio aikoo myös pidentää osallistumistaan Lähi-Idän rauhanprosessiin. Nämä toimet voivat onnistuessaan johtaa rahoitustarpeen merkittävään kasvuun keskipitkällä aikavälillä. Verrattuna kauteen 1993-1999 MEDAn rahoitus kasvaa eniten (+ 50 prosenttia), jos huomioon ei oteta Länsi-Balkanin alueen rahoituksen kasvua.

18. Komissio ehdottaa, että elintarvikeavun osuutta alennetaan hieman 3 851 miljoonasta eurosta kaudella 1993-1999 3 458 miljoonaan euroon kaudella 2000-2006. Elintarvikeapu supistui vuosina 1993-1999 keskimäärin 2,1 prosenttia vuodessa ja kasvaa keskimäärin 2,7 prosenttia vuodessa vuosina 2000-2006. Elintarvikeapu on tarkoitettu köyhille ja ehdotetun vähennyksen olisi siten oltava toukokuun 1999 suunnitelmaan verrattuna mahdollisimman vähäinen.

Muun yhteistyön rahoituksen osalta komissio haluaa rajoittaa Agenda 2000:n määrärahoista tehtäviä vähennyksiä. Tätä määrärahaa tasoittaa 0,5 prosentin keskimääräinen vuosikasvu, joka merkitsee, että määräraha supistuu vuosina 2000-2006 vuosien 1993-1999 tasosta. Talousarviota on jo rationalisoitu siten, että talousarviokohdat on ryhmitelty uudelleen temaattisesti: maantieteelliseltä, ympäristölliseltä tai sosiaaliselta pohjalta taikka loppukäyttäjän mukaan (valtiosta riippumattomat järjestöt). Muun yhteistyön piiriin kuuluvat kalastussopimukset edustavat ainakin lyhyellä aikavälillä joustamattomia menoja ja vakiintuvat kauden aikana. Samaan aikaan luodaan tälle alalle uusi väline (nopean toiminnan väline). Koska talousarvio on jo ennestään tiukka näiden toimien osalta, lisävähennyksiä ei voida tehdä.

19. Humanitaarista apua ei pitäisi leikata, koska apu on toimivaa ja näkyvää ja sen kohteena ovat köyhimmät ihmiset kriisialueilla. Avun taso vakiintuu korkealle tasolle, jonka se saavutti kaudella 1993-1999 keskimääräisen vuosikasvun oltua 13,2 prosenttia.

20. Nykyinen ohjelmasuunnitelma sallii asteittain kauden aikana kertyvän marginaalin, joka antaa tilaa ulkosuhteiden alueella tapahtuvien yllättäville tilanteille sekä mahdollisille deflaattorin vaihteluille.

21. Päätelmänään komissio katsoo, että tämä ehdotus on keskipitkän aikavälin tavoitteiden ja viimeaikaisten poliittisten lausuntojen mukainen. Ehdotuksessa näkyy sitoumus tukea toisaalta EU:n kannalta geopoliittisesti tärkeitä alueita ja toisaalta köyhempiä maailman alueita. Siinä kunnioitetaan myös rahoitusnäkymien asettamia rajoituksia ja otetaan huomioon komission rahoitushallinnon kapasiteetti.

Liite:

1- kausien 1993-1999 ja 2000-2006 vertailu

2- otsakkeen 4 uusi ohjelmasuunnitelma kaudeksi 2000-2006

3- Kaakkois-Eurooppaa koskeva CARDS -ohjelma

LIITE 1 - Vertailu kausien 1993-1999 ja 2000-2006 välillä

DELORS II / BERLIINI (huhtikuu 1999) / RAHOITUSNÄKYMIEN TARKISTUS (huhtikuu 2000)

>TAULUKON PAIKKA>

LIITE 2 - Otsakkeen 4 uusi ohjelmasuunnitelma vuosiksi 2000-2006

ULKOISET TOIMET SIMULAATIO MONIVUOTISESTA OHJELMASUUNNITELMASTA JA VUOSIEN 2000-2006 RAHOITUSNÄKYMIEN TARKISTAMISESTA

>TAULUKON PAIKKA>

(1) Kokonaismäärä Länsi-Balkanille on 5,5 miljardia euroa siinä tapauksessa, että Serbia muuttuu demokraattiseksi vuonna 2001. Lisätarve katettaisiin ottamalla käyttöön 200 miljoonan euron joustoväline.

(2) Länsi-Balkan: 542 milj.euron summa varainhoitovuodelle 2000 koostuu vuoden 2000 talousarvioon otetusta 472 milj. eurosta + 40 milj. euroa muiden toimintojen uudelleenryhmittelyllä + 30 milj. euroa varainhoitovuolelta 1999 varainhoitovuodelle 2000 siirtyviä määrärahoja.

(3) Vuoden 2000 marginaalina pysyy 29,22 milj. euroa (luvussa on otettu huomioon em. siirtyvät määrärahat).

LIITE 3 - CARDS-ohjelma Kaakkois-Eurooppaa varten

>TAULUKON PAIKKA>

(1) 240 + 30 (siirtyvät) + 40 (uudelleen ryhmittellyt)

(2) Jos Serbia muuttuisi demokraattiseksi vuonna 2001, lisätarve olisi katettava joustovälineellä.

(3) Jos joustoväline otetaan käyttöön vuonna 2001.

(4) Ohjelmasuunnitelma on tekemättä.