Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Toinen kertomus taloudellisesta ja sosiaalisesta yhteenkuuluvuudesta"

(2001/C 193/15)

Talous- ja sosiaalikomitea päätti 25. tammikuuta 2001 työjärjestyksensä 23 artiklan 3 kohdan nojalla laatia lausunnon aiheesta "Toinen kertomus taloudellisesta ja sosiaalisesta yhteenkuuluvuudesta".

Asian valmistelusta vastannut "talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus" -jaosto antoi lausuntonsa 9. huhtikuuta 2001. Esittelijä oli Campbell Christie.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 25. ja 26. huhtikuuta 2001 pitämässään 381. täysistunnossa (huhtikuun 25. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon yksimielisesti.

1. Johdanto

1.1. Toinen kertomus taloudellisesta ja sosiaalisesta yhteenkuuluvuudesta merkitsee keskusteluvaiheen käynnistymistä pohdittaessa EU:n koheesiotoimien tulevaisuutta vuoden 2006 jälkeen. EU:ssa lienee silloin jopa kymmenen uutta keskieurooppalaista jäsenvaltiota. Toisen koheesiokertomuksen lähtökohtana on olettamus, että unionissa on 27 jäsenvaltiota. Komissio käsittelee kertomuksessa haasteita, joita laajentuminen asettaa unionin koheesioponnistuksille.

1.2. Toisen koheesiokertomuksen tiedoista päätellen on ilmeistä, että laajentuminen asettaa EU:n sisäisille koheesioponnistuksille huomattavan haasteen. Muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta keski- ja itäeurooppalaisten ehdokasvaltioiden nykyinen asukaskohtainen tulotaso on huomattavasti EU:n tämänhetkisen keskiarvon alapuolella (vähemmän kuin puolet keskiarvosta). Näille maille on myös luonteenomaista, että niiden taloudelliset ja sosiaaliset perusrakenteet eivät vastaa nykyaikaisen markkinatalouden tarpeita. Laajentuminen asettaa koheesiotoimille väistämättä massiivisen haasteen, sillä EU on sitoutunut "vähentämään alueiden välisiä kehityseroja sekä muita heikommassa asemassa olevien alueiden tai saarien jälkeenjääneisyyttä, maaseutu mukaan luettuna" (perustamissopimuksen 158 artikla).

1.3. Kuten toisesta koheesiokertomuksesta selvästi käy ilmi, laajentuminen ei ole koheesioponnistusten ainoa haaste. Viidentoista jäsenvaltion muodostamalla EU:lla on useita muita taloudellisia, sosiaalisia ja alueellisia haasteita (sisäasioihin liittyvät uudistukset, talous- ja rahaliitto, rahoitukselliset näkökohdat jne.), ja ne herättävät tärkeitä kysymyksiä siitä, mihin suuntaan koheesiotoimia olisi luotsattava tulevaisuudessa. Vaikka ennen vuotta 2006 toteutettavista unionin koheesiotoimista on lähestulkoon päätetty, komissio osunee oikeaan ehdottaessaan, että toisen koheesiokertomuksen avulla käynnistettäisiin keskustelu vuoden 2006 jälkeen harjoitettavasta koheesiopolitiikasta.

1.4. Esittäessään huomioitaan toisesta koheesiokertomuksesta talous- ja sosiaalikomitea on jakanut työskentelynsä kahteen osaan. Tämän lausunnon muodostamassa ensimmäisessä osassa tarkastellaan vuoden 2006 jälkeen toteutettavien yhteisön koheesiotoimien laaja-alaisia periaatteita ja keskitytään kysymyksiin, joita komissio ehdottaa työstettäviksi valmisteltaessa vuoden 2006 jälkeistä toimintalinjaa. Lausunnolla pohjustetaan TSK:n panosta koheesiofoorumiin, jonka komissio järjestää 21. ja 22. toukokuuta 2001. TSK:n työskentelyn toinen osa esitellään myöhemmin, jolloin laaditaan yksityiskohtaisempi lausunto ja tarkistetaan komission toisessa koheesiokertomuksessa esittämiä tietoja ja analyyseja.

2. Koheesiopolitiikan rooli

2.1. Toisessa koheesiokertomuksessa esitellään erittäin selkeästi haasteet, joita laajentuminen asettaa Euroopan unionin koheesioponnistuksille. Euroopan yhtenäisasiakirjan hyväksymisestä lähtien taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lujittaminen on ollut Euroopan unionin perusperiaate, ja tavoitteen saavuttamiseen on osoitettu huomattavia resursseja. Vaikka tehtävä onkin haastava, 27-jäsenisen Euroopan unionin tarpeet tyydyttävän koheesiopolitiikan suunnittelulla ei saisi heikentää unionin sitoumusta lujittaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta tai kaikilla unionin epäsuotuisilla alueilla toteutettavien, talouskehitykseen tähtäävien ponnistusten tukemista, jolle on asetettu nimenomaiset puitteet 158 artiklassa. Komitea katsoo olevan olennaista, että koheesiopolitiikan tulevaisuudesta käynnistymässä olevassa keskustelussa otetaan huomioon näiden tavoitteiden toteutuminen.

2.2. Koheesiotoimien tulevaisuudesta käytävässä keskustelussa keskitytään epäilemättä toimien määrärahavaikutuksiin: mitä koheesiopolitiikka maksaa ja miten lisäkustannukset rahoitetaan? Nämä ovat tärkeitä taloudellisia ja poliittisia kysymyksiä. Niiden ei kuitenkaan pidä antaa peittää alleen merkittävää taloudellista hyötyä - välitöntä ja välillistä -, jota unionin epäsuotuisten alueiden talousnäkymien ja taloudellisen suorituskyvyn parantaminen tuo muassaan. Koheesiopolitiikan avulla taloudellista ja sosiaalista hyötyä jaetaan edunsaaja-alueita paljon laajemmalle, mutta sen avulla on myös kohennettava koko unionin kilpailukykyä. Tämä tavoite voidaan saavuttaa ainoastaan, jos koheesiopolitiikka suunnataan päättäväisesti kyseisten alueiden taloudelliseen ja sosiaaliseen kehittämiseen ja vahvistetaan siten koko unionin taloudellista kapasiteettia.

2.3. Kuten toisesta koheesiokertomuksesta ilmenee, koheesiotoimet ovat kaventaneet merkittävästi Euroopan unionin sisäisiä taloudellisia eroja vuodesta 1988 lähtien. Unionin kolmessa köyhimmässä jäsenvaltiossa (Kreikassa, Espanjassa ja Portugalissa) asukaskohtainen keskitulo oli vuonna 1988 ainoastaan 68 prosenttia EU:n keskiarvosta, kun vastaava osuus vuonna 1999 oli 79 prosenttia. Alkuperäinen kuilu on siis supistunut kolmanneksella. Tämä on merkittävä parannus köyhimmille jäsenvaltioille ja osoittaa, miten tärkeitä koheesiotoimet ovat olleet ja ovat myös vastaisuudessa.

2.4. Rakennerahastojen turvin on niin ikään edistetty ratkaisevasti taloudellista muutosta tavoitteen 1 ulkopuolisilla alueilla, toisin sanoen taantuvilla teollisuusalueilla, maaseudulla ja syrjäisillä alueilla, ja tuettu henkilöresurssien kehittämistä tavoitteen 3 (aiemmin tavoite 4) mukaisesti. Vaikka toimenpiteiden tarkkaa vaikutusta on vaikea laskea määrällisesti, niillä on ollut huomattavia laadullisia vaikutuksia, koska EU:n koheesiotuen myöntämisen aikaansaama alueen talouskehitys on ensisijaisesti vauhdittanut useiden alueiden taloudellisen suorituskyvyn kohentumista. Jäsenvaltioiden on edellytetty omaksuvan alueiden taloudelliseen kehittämiseen lähestymistavan, jonka lähtökohtana ovat ponnistusten keskittäminen, ohjelmointitoimet, kumppanuus ja täydentävyys. Tällaista lähestymistapaa ei ehkä muutoin olisi omaksuttu, ja siitä on ollut merkittävää taloudellista ja sosiaalista hyötyä. EU:n koheesiotoimet ovat näin selvästi tuottaneet lisäarvoa taantuvien teollisuusalueiden, maaseudun ja syrjäisten alueiden talousmuutokseen.

3. Erityisteemoja

3.1. Koheesiopolitiikan rooli 27-jäseniseksi laajentuvassa unionissa sekä nopeiden taloudellisten ja sosiaalisten muutosten maailmassa

3.1.1. Vuodesta 1988 lähtien Euroopan unionin ponnistukset kansalaisten lähentämiseksi toisiinsa on keskitetty koheesiopolitiikkaan. Komitean käsityksen mukaan unionin alueiden taloudellinen lähentäminen toisiinsa aktiivisesti toteutettujen toimenpiteiden turvin on eurooppalaisen yhteiskuntamallin säilyttämisen kannalta olennaista. Koheesiotoimet heijastavat ja vahvistavat kyseistä yhteiskuntamallia, jonka keskeisiä sosiaalisia ja poliittisia arvoja ovat sekä yhtäläiset mahdollisuudet että perusturvaverkko, josta huolehditaan jäsenvaltioiden ja unionin tasolla. Toimien avulla pyritään pääasiallisesti edistämään epäsuotuisten alueiden mahdollisuuksia. Tällaisten alueiden taloudellinen jälkeenjääneisyys saattaa kasvaa sekä koko maailman että unionin talouden integroituessa entisestään ja teknologisen ja sosiaalisen muutoksen nopeutuessa. Kuten toisessa koheesiokertomuksessa todetaan, näillä ilmiöillä on kollektiivisesti taipumus saada taloudellinen toiminta jakautumaan alueiden kesken epätasaisesti: markkinakeskuksia lähinnä olevat alueet hyötyvät eniten, kun taas elinkeinoelämän kannalta ja maantieteellisesti syrjäiset alueet hyötyvät niistä vähiten, jos lainkaan. Unionin koheesioponnistusten tehtävänä on laajasti ottaen ollut auttaa epäsuotuisia alueita selviytymään taloudellisen yhdentymisen aiheuttamista, talouden kannalta potentiaalisesti haitallisista ja sosiaalista jakaumaa synnyttävistä seurauksista.

3.1.2. Laajentuminen asettaa unionin koheesioponnisteluille perusolemukseltaan uusia taloudellisia, poliittisia ja toimintatapoihin liittyviä haasteita. Kuten toisesta koheesiokertomuksesta selvästi ilmenee, ehdokasvaltioissa on huomattava tarve kehittää alueiden talouselämää. Mikäli haasteet on tarkoitus ottaa vastaan, unionin on vastattava niihin pysyvin, tarkoin kohdennetuin koheesiotoimin, jotka on räätälöity jäsenyyteen valmistautuvien maiden talouskehityksen erityistarpeisiin. Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä naisten työssäkäynnin edistämiseen.

3.1.2.1. Komission tulisi lisäksi tarkastella uusia, innovatiivisia tapoja selviytyä laajentumisen asettamista koheesiohaasteista. Saattaisi esimerkiksi olla hedelmällistä pyrkiä löytämään yhtymäkohtia EU:n rakennerahastotoimien, Euroopan investointipankin investointilainojen sekä yksityissektorilta peräisin olevan pääoman välillä. Yhtymäkohdat tarjoavat mahdollisesti huomattavaa synergiapotentiaalia, jonka avulla ehdokasmaiden investointien tuottavuus kasvaisi enemmän kuin muulla tavoin.

3.1.3. Unionin koheesiotoimilla on samanaikaisesti edelleen puututtava nykyisiä viittätoista jäsenvaltiota jatkuvasti vaivaaviin alueellisiin ongelmiin. Vaikka vuodesta 1988 lähtien toteutetut toimet ovat onnistuneet hyvin, koheesiotuki on mitä todennäköisimmin myös vuoden 2006 jälkeen viidentoista EU-maan epäsuotuisten alueiden talouskehityksen kannalta ratkaiseva osatekijä. Samaan tapaan kuin ehdokasvaltioiden alueille suunnattu koheesiopolitiikka olisi suunniteltava vastaamaan kyseisten maiden erityisiä kehitystarpeita, jotka saattavat liittyä erityisesti maiden taloudellisiin ja sosiaalisiin olosuhteisiin, myös EU:n nykyisten 15 jäsenvaltion epäsuotuisille alueille vuoden 2006 jälkeen myönnettävä koheesiotuki on mukautettava alueiden senhetkisiin tarpeisiin ja prioriteetteihin, jotka saattavat poiketa nykyisin koheesiotoimin tuettavista tarpeista ja prioriteeteista.

3.1.4. Vuodesta 1988 lähtien toteutettujen koheesiotoimien toimivuudesta on opittu paljon, ja sen jälkeen annetut koheesiosäännökset on mukautettu saatuihin kokemuksiin. Unionin uusien haasteiden kannalta on tärkeää, että tulevassa koheesiopolitiikassa otetaan oppia menneisyydestä: politiikassa on konkretisoitava kokemusten osoittamat parhaat käytänteet ja koheesiotoimien sääntely on asetettava asianmukaisiin puitteisiin. Komitea kehottaa tässä yhteydessä komissiota kehittämään ja parantamaan entisestään rakennerahastotoimien tehokkuuden valvontamekanismeja.

3.2. Koheesio ja muut yhteisön toimet

3.2.1. On olennaista, että kaikkien yhteisön toimien tavoitteiden tulisi olla keskenään mahdollisimman yhteneviä. Muutoin tiettyä toimialapolitiikkaa on mukautettava korjaamaan jonkin toisen politiikan yhteydessä tehdyistä päätöksistä aiheutuneita ongelmia. Toimintaperiaatteita koskevat päätökset on koordinoitava asianmukaisesti, minkä vuoksi on tärkeää, että EU:n koheesiotoimet ja unionin muut toimet ovat keskenään yhdenmukaisia. Eri toimien välille muodostuu kuitenkin väistämättä jännitteitä. Vaikka - kuten toisessa koheesiokertomuksessa todetaan - esimerkiksi vakaa makrotalous lähentää talouksia valtakunnan tasolla, saattaa olla, että samanaikaisesti hallitusten on yhä vaikeampi rahoittaa alueiden talouksien lähentämiseen tähtääviä toimia, koska valtioiden harjoittama vakaushakuinen veropolitiikka (esimerkiksi vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpanon yhteydessä) asettaa omat rajoituksensa. Vaikka sisämarkkinat ovat hyödyttäneet - ja hyödyttävät vastaisuudessakin - koko unionia, nekin voivat omalta osaltaan edistää keskusta-äärialue-vastakkaisuuden ilmaantumista unionin talouskehitykseen.

3.2.2. EU-toimien tavoitteiden väliset ristiriidat saattavat kärjistyä entisestään. Esimerkiksi maaseutu- ja kalastajayhdyskunnat ovat erityisen huolestuneita siitä, että käynnissä olevat maatalous- ja kalastuspolitiikan uudistukset aiheuttavat tällaisissa yhdyskunnissa merkittäviä taloudellisia ja sosiaalisia ongelmia. Uudistukset eivät vaikuta haitallisesti ainoastaan 15-jäsenisen EU:n tiettyihin alueisiin, vaan antavat epäilemättä oman panoksensa myös ehdokasvaltioiden alueellisiin ongelmiin.

3.2.3. Edellä mainittuja politiikanlohkoja on tietysti kehitettävä, jotta kilpailukyky kohenee ja saavutetaan ympäristöstandardit sekä tuotannonaste, josta on hyötyä koko EU:lle. Erityisuudistukset - esimerkiksi YMP:n uudistus - ovat lisäksi välttämättömiä, jotta EU voi täyttää kansainväliset velvoitteensa. Olisi sekä harhaanjohtavaa että epätarkoituksenmukaista, jos EU välttelisi tiettyjä toimintaperiaatteita koskevia päätöksiä pelkästään niiden koheesiovaikutuksen takia. Samanaikaisesti lienee aiheellista ehdottaa, että ne, jotka hyötyvät välittömästi EU:n toimintaperiaatteiden uudistuksista - laajentuminen mukaan luettuna -, olisivat valmiit lisärahoittamaan EU:n koheesioponnistuksia ja hyvittämään näin sellaisia alueita, jotka samaiset toimintaperiaateuudistukset asettavat absoluuttisesti tai suhteellisesti epäedulliseen asemaan.

3.3. Koheesio ja jäsenvaltioiden talouspolitiikka

3.3.1. Jäsenvaltioiden harjoittama politiikka on ratkaisevassa asemassa muotoiltaessa yleistä toimintaympäristöä, joka vaikuttaa merkittävästi EU:n alueiden talousnäkymiin. On siis tärkeää, että jäsenvaltiot myöntävät talouspolitiikkansa alueelliset vaikutukset ja varmistavat, että niiden harjoittaman politiikan avulla pikemminkin lujitetaan kuin heikennetään alueiden taloudellista lähentymistä aina kun se on mahdollista. Komission aluetutkimuksissa on keskitytty siihen tosiasiaan, että EU:n alueiden taloudessa on unionin tasolla tapahtunut keskinäistä lähentymistä, mutta jäsenvaltioiden sisällä on edelleen alueellisia talouseroja. Tämä heijastanee suurelta osin jäsenvaltioiden harjoittaman talouspolitiikan kielteisiä vaikutuksia alueisiin. Komitea ehdottaa, että seuraavassa tarkistuksessa kiinnitetään entistä enemmän huomiota jäsenvaltioiden harjoittaman talouspolitiikan alueellisiin vaikutuksiin ja valtioiden talouspolitiikan suunnittelussa varaudutaan ottamaan alueelliset talousvaikutukset huomioon, mikäli näin ei ole jo tehty.

3.4. Koheesiopolitiikan uudistaminen ja valmistautuminen laajentumiseen

3.4.1. Laajentuminen on ennakoitava koheesiotoimissa, mikä onkin vuonna 2006 päättyvän kauden ratkaiseva haaste. Tässä osiossa keskitytään erityisiin asiakokonaisuuksiin, jotka komissio on ottanut tarkastelun kohteiksi. Komitea täydentää näkökohtia asian seuraavassa käsittelyvaiheessa.

3.4.2. Koheesiotoimien perusperiaatteet

3.4.2.1. Komitean käsityksen mukaan koheesiotoimien taustalla vuodesta 1988 lähtien olevat perusperiaatteet - keskittäminen, ohjelmointi, täydentävyys ja kumppanuus - on säilytettävä toimien lähtökohtana myös laajentumisen jälkeen. Edellisillä ohjelmointikausilla nämä periaatteet ovat vaikuttaneet myönteisesti siihen, että rakennerahastojen tavoitteet on onnistuttu saavuttamaan. Komitea kehottaakin komissiota tutkimaan laajentumisen yhteydessä järjestelyjä, joilla kyseisiä periaatteita voitaisiin tehostaa.

3.4.3. Laajentumisen taloudelliset vaikutukset

3.4.3.1. Kun EU:n koheesiotoimet ulotetaan kattamaan laajentuvan unionin muassaan tuomat velvoitteet, toimiin osoitettavia määrärahoja on korotettava. Komitea myöntää, että rikkaimmat jäsenvaltiot kantanevat suurimman vastuun koheesiomenojen lisääntymisestä, mutta koheesiobudjetin kasvattaminen on laajentumisen väistämätön seuraus. On kuitenkin myös totta, että kaikki jäsenvaltiot hyötyvät laajentumisesta taloudellisesti - erityisesti sisämarkkinoiden keskuksessa sijaitsevat dynaamiset talousmahdit. Osa laajentumisen kasvattamasta rahoitustaakasta, joka lankeaa näiden maiden kannettavaksi, maksaa siis itsensä takaisin laajentumisen mukanaan tuoman taloudellisen hyödyn muodossa. Komitea yhtyy komission näkemykseen, jonka mukaan "alue- ja koheesiopolitiikkaan on sijoitettava vallitsevien olosuhteiden tarpeisiin mitoitettuja resursseja, jotta politiikka olisi uskottavaa"(1).

3.4.4. Muita heikommin kehittyneiden alueiden auttaminen (tavoite 1)

3.4.4.1. Eräs laajentumisen aiheuttamista tärkeimmistä ongelmista liittyy tavoitteen 1 mukaisen tuen tukikelpoisuusehtoihin vuoden 2006 jälkeen. Vaikeuksia aiheuttaa tavoitteen 1 valintaperusteissa tapahtuva muutos, mikäli nykyiset tukikelpoisuusehdot säilytetään ennallaan. Laajentumisen seurauksena EU:n keskimääräinen asukaskohtainen tulotaso laskee merkittävästi, ja mikäli 75 prosentin asukaskohtaista BKT-sääntöä sovelletaan tiukasti, monet nykyiset (15-jäsenisen EU:n) edunsaaja-alueet eivät enää ole tukikelpoisia nykyisen ohjelmointikauden päätyttyä. Näin ollen useissa laajentumiseen tähtäävissä keskusteluissa käsitellään sitä, miten suunnitella sellainen koheesiopolitiikka, jolla tyydytetään liittymistä valmistelevien maiden epäsuotuisten alueiden erityistarpeet ja jossa otetaan samalla huomioon nykyisten 15 jäsenvaltion epäsuotuisten alueiden jatkuvat tarpeet kehittää talouttaan.

3.4.4.2. Komitea on komission kanssa yhtä mieltä siitä, että koheesiotoimissa olisi edelleen asetettava etusijalle alueet, joiden kehitys ei yllä unionin keskitasolle. Komitea kannattaa lisäksi sitä, että tavoitteen 1 piiriin kuuluvista tukikelpoisista alueista päätettäessä käytetään avoimia, unioninlaajuisia perusteita ja nykyinen järjestely säilytetään siltä osin kuin komissio nimeää yksin alueet, jotka täyttävät kyseiset kriteerit.

3.4.4.3. Komissio esittää kertomuksessaan neljä tulevaa tavoite 1 -rahoitusta koskevaa vaihtoehtoa. Kussakin vaihtoehdossa laajentumisen jälkeiset vaikeudet ratkaistaan eri tavoin. Vaihtoehdot ovat:

- 75 prosentin kynnystä sovelletaan tiukasti, silloin kun tuen piiristä pudonneille alueille, jotka ovat edelleen tuen tarpeessa, voidaan myöntää tukea muista kuin tavoitteen 1 piiriin kuuluvista järjestelyistä

- samoin kuin edellä, mutta kynnystä sovelletaan sellaisiin tavoitteen 1 mukaisen tuen ulkopuolelle jääviin alueisiin, joilla toteutetaan kahden tason siirtymäjärjestelyjä - ensimmäinen järjestely koskee nykyisen laskutavan mukaan 75 prosentin kynnyksen ylittäviä alueita ja toinen alueita, jotka ylittävät kyseisen kynnyksen, koska laajentuminen on laskenut asukaskohtaisen tulotason keskiarvoa

- asukaskohtaisen BKT-kynnyksen nostaminen yli 75 prosenttiin, jotta myös sellaiset muita heikommin kehittyneet alueet, jotka jäävät nykyisen laskutavan mukaisen 75 prosentin kynnyksen alapuolelle, olisivat tukikelpoisia

- kahden tukikelpoisuusperusteen asettaminen: yksi nykyisille 15-jäsenisen EU:n alueille ja toinen ehdokasvaltioille.

3.4.4.4. Kullakin vaihtoehdolla on erityispiirteensä, joita komitea pitää kiinnostavina, vaikka yhdenkään vaihtoehdon avulla ei puututa ilmaantuviin ongelmiin ihanteellisesti. Komitea tarkastelee vaihtoehtoja seikkaperäisemmin lausuntotyönsä toisessa vaiheessa, mutta esittää sitä ennen seuraavat huomiot:

- Komitea katsoo, ettei neljännessä vaihtoehdossa esitetyn kaksitasoisen koheesiopolitiikan käynnistäminen ole toivottavaa. Komitea pelkää siitä aiheutuvan EU:lle ei-toivottuja poliittisia ja sosiaalisia jännitteitä, ja se saattaa johtaa kahden "luokan" unionijäsenyyteen.

- Komitean mielestä ei ole tarkoituksenmukaista, että tavoitteen 1 tukikelpoisuusehdot täyttävät alueet, jotka ovat edelleen tuen tarpeessa vuoden 2006 jälkeen, menettäisivät tukikelpoisuutensa pelkästään sen vuoksi, että laajentuminen alentaa automaattisesti EU:n keskimääräistä asukaskohtaista BKT:ta. Komissio on arvioinut, että mikäli 75 prosentin kynnystä sovelletaan tiukasti vuoden 2006 jälkeen, noin puolet EU:n nykyisten 15 jäsenvaltion väestöstä, joka kuuluu tällä hetkellä tavoitteen 1 mukaisen tuen piiriin, menettää tukikelpoisuutensa.

- Vaihtoehto, jonka mukaan asukaskohtaista BKT-kynnystä nostettaisiin nykyisestä 75 prosentista, on sikäli edullinen, että se on avoin ja objektiivinen. Sen avulla varmistetaan lisäksi, että koheesiotukea edelleen tarvitsevat alueet saavat tukea, kunnes itseään ylläpitävä talouskehitys on käynnistynyt. Tämä on erittäin toivottavaa. On kuitenkin vaikea määritellä sellainen uusi kynnys, jolla koheesiotoimien keskittämisperiaatetta ei aseteta kyseenalaiseksi. On tärkeää, etteivät jäsenvaltiot pyri johdattelemaan uudesta kynnyksestä virinnyttä keskustelua siihen suuntaan, että kynnys asetettaisiin tasolle, joka vastaisi parhaiten niiden omia alueita pikemminkin kuin heijastaisi EU:n laajuisia näkökohtia.

- Komitea katsoo toisen vaihtoehdon olevan jokseenkin ansiokas - nykyinen 75 prosentin kynnys säilytetään, mutta nykyisin tukikelpoisten alueiden edut turvattaisiin asteittaisilla lakkautusjärjestelyillä. Näin varmistetaan, etteivät asianomaiset alueet menetä äkillisesti kehitystukea, millä olisi suunnattomia vaikutuksia alueiden taloudelle. Vaihtoehto merkitsee kuitenkin sitä, että kyseiset alueet menettävät lopulta tukikelpoisuutensa, jos niiden asukaskohtainen BKT ylittää 75 prosentin kynnyksen, vaikka niillä olisi edelleen merkittäviä talouskehitykseen liittyviä haittoja. Komitean mielestä tämä ei ole tarkoituksenmukaista.

- Komitea ei katso tarpeelliseksi poistaa mahdollisuutta ottaa käyttöön erityisiä, kohdennettuja aluetukivälineitä sellaisten alueiden tukemiseksi, jotka ovat aiemmin olleet oikeutettuja tavoitteen 1 mukaiseen tukeen, mutta jotka eivät enää tarvitse kyseisissä puitteissa myönnettävää tavanomaista tukea - esimerkiksi alueet, joilla ei enää ole perusluonteisia infrastruktuuriongelmia. Tavoite saavutettaisiin laajentamalla horisontaalisten välineiden käyttöä esimerkiksi osoittamalla Euroopan sosiaalirahastoon nykyistä enemmän koheesiotuen määrärahoja henkilöresurssien kehittämiseen (yleissivistävä koulutus, ammatillinen koulutus ja uudelleenkouluttautumistoimet) tai kehittämällä yhteisön aloitteita, jotka olisivat merkityksellisiä ratkaistaessa kyseisillä alueilla ilmeneviä huomattavia teknologisia tai investointiongelmia.

- Komissio tiedustelee, pitäisikö tukivarojen jakoperusteita laajentaa ja sisällyttää niihin työllisyysaste. Komitea pelkää, että kyseistä indikaattoria käytettäessä on olemassa vaara, että alueesta saatava kokonaiskuva vääristyy, koska alueen tiettyjen keskusten elinkeinoelämä saattaa olla nousujohteista (mahdollisesti väliaikaisesti). Tässä piilee vaara, että alueiden talousrakenteeseen ilmaantuu suhteellisen pieniä ja menestyksekkäitä ytimiä ja niiden ympärille muodostuu laaja reuna-alue, jolla on heikot mahdollisuudet kehittää talouttaan. Tavoitteen 1 mukaisen tuen ominaispiirteet tulisi säilyttää, ja sen turvin on edelleen parannettava alueiden mahdollisuuksia kehittää itseään ylläpitävää talouskasvua. Mikäli talouskasvun osoittimena käytetään työllisyysastetta, se antaa alueesta helposti epätäydellisen - tai suorastaan vääristyneen - kuvan.

3.4.5. Laajentuminen ja varainsiirto

3.4.5.1. Ehdokasvaltioiden muita heikommin kehittyneiden alueiden tarpeet kehittää talouttaan poikkeavat monien ratkaisevien seikkojen osalta huomattavasti viidentoista EU-maan muita heikommin kehittyneiden alueiden tarpeista. Jälkimmäiset alueet ovat vuoteen 2006 mennessä saaneet nauttia lähes kahden vuosikymmenen ajan koheesiotukea. Lisäksi harkitaan, pystyvätkö ehdokasmaiden alueet absorboimaan nykyisten säännösten mukaisen koheesiotuen, ja pitäisikö Berliinissä pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa sovittua koheesiotuen enimmäismäärää rajoittaa. Eurooppa-neuvosto totesi, etteivät 15-jäseniselle EU:lle mitoitetut, tavoitetta 1 koskevat nykyiset säännökset välttämättä ole uusien jäsenvaltioiden kannalta asianmukaisia. Seuraavat seikat on syytä panna merkille:

- Koheesiopolitiikka on räätälöitävä tukikelpoisissa ehdokasvaltioissa sijaitsevien epäsuotuisten alueiden erityisolosuhteisiin. Liittymiseen valmistautuvien maiden taloudelliset ja sosiaaliset olot ovat monella tavoin ainutlaatuiset, ja komission tulisi varmistaa, että politiikka suunnitellaan kyseisten olojen kannalta asianmukaisesti.

- On olennaista, että koheesiotoimista neljännesvuosisadan aikana kertynyt kokemus heijastuu koheesiopolitiikkaan, joka on sovitettava vuoden 2006 jälkeiseen uuteen tilanteeseen.

- Liittymiseen valmistautuvien maiden alueille annettavan taloudellisen tuen osuutta saattaa olla tarpeen muuttaa ja ottaa huomioon a) kyseisten alueiden absorbointikyky sekä b) sopivan julkisen ja yksityisen rahoituksen saatavuus.

3.4.6. Syrjäisimmät, vuoristo- ja saarialueet

3.4.6.1. Unionin syrjäisimpiin, vuoristo- ja saarialueisiin, joiden taloudellinen ja sosiaalinen infrastruktuuri on äärimmäisen hauras, on edelleen kiinnitettävä erityistä huomiota tavoitteen 1 mukaisissa koheesiotoimissa. Laajentumisen jälkeen toteutettavilla koheesiotoimien uudistuksilla ei saa heikentää näille äärimmäisen herkästi vahingoittuville yhteisöille annettavaa tukea. Komitea on tyytyväinen Nizzassa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmien 55, 56 ja 57 kohdassa annettuun sitoumukseen parantaa tällaisille alueille myönnettävää tukea.

3.5. Tavoitteen 2 mukainen tuki

3.5.1. Komitea panee merkille komission kommentit ongelmista, joita tavoitteen 2 piiriin kuuluvien koheesiotoimien hallinnointi sille aiheuttaa. Erityisiä vaikeuksia tuottavat nykyisten järjestelyjen joustamattomuus sekä tilasto- ja muiden tietojen rajallisuus, mikä monimutkaistaa huomattavasti komission osuutta tukikelpoisia alueita määriteltäessä. Komissio ehdottaa siirtymistä "epäsuoran aluemäärityksen" järjestelmään, jos alueilla on tavoitteesta 1 poikkeavia rakenneongelmia. Tämän järjestelmän mukaisesti jäsenvaltioiden hallitukset päättävät tukikelpoisista alueista tiettyjen komission asettamien muuttujien pohjalta (samaan tapaan kuin eräissä yhteisön aloitteissa). TSK esittää asiasta seuraavat huomiot:

- Lähestymistapa on toki ansiokas, mutta se on toteutettava siten, että jäsenvaltioiden on varmistettava unionin antamien sääntöjen noudattaminen. Tämä koskee erityisesti kumppanuutta ja täydentävyyttä, jotka edellyttäisivät asianomaisia takeita. Muussa tapauksessa on olemassa vaara, etteivät käytetyt resurssit vastaa oikealla tavalla paikkakuntien elinkeinoelämän tarpeita ja mahdollisuuksia tai riitä ratkaisemaan alueiden rakenneongelmia.

- Unionia laajemmin kiinnostaviin talouden kehittämistoimiin, kuten rajatylittäviin toimiin, on kiinnitettävä erityistä huomiota, koska ne hyödyttävät useampaa jäsenvaltiota.

3.6. Koheesiopolitiikka ja yhteisön lisäarvo

3.6.1. Kuten lausunnon johdannossa todetaan, EU:n koheesiotoimet ovat tuottaneet oleellista taloudellista hyötyä tavoitteen 1 piiriin kuuluville alueille. Tämä käy selvästi ilmi myös komission tilastoista. Yhteisponnistukset ovat tuottaneet muita heikommin kehittyneille alueille huomattavaa lisäarvoa.

3.6.2. Komitea on vakaasti sitä mieltä, että EU:n koheesiotoimet ja yhteisön aloitteet ovat tuottaneet merkittävää lisäarvoa myös tavoitteiden 2 ja 3 piiriin kuuluville alueille. Monet jäsenvaltiot ovat epäilemättä joutuneet omaksumaan EU:n koheesiopolitiikan vuoksi uusia alueiden talouskehitykseen tähtääviä käytänteitä, joista on merkittävää hyötyä ja joiden avulla siis tuetaan talousmuutosta. Keskittämisen, kumppanuuden, ohjelmoinnin ja täydentävyyden periaatteiden noudattaminen on antanut EU:n koheesiotoimiin oman lisäarvonsa. Tämä näkökohta on ehdottomasti säilytettävä vastaisuudessa, ja koheesiotoimia on ylipäätään edelleen ohjailtava yhteisin säännöksin, joihin kiteytetään alueiden taloudelliseen kehittämiseen sovelletut parhaat käytänteet.

3.6.3. On niin ikään tärkeää korostaa, ettei tukikelpoisten alueiden talouselämä ole ainoa taho, joka hyötyy EU:n koheesioponnistuksista. Muita heikommin kehittyneille rakennemuutosalueille kanavoidusta tuesta suuri osa palautuu vauraimmille alueille tavaroiden ja palveluiden kaupan myötä. Sitä mukaa kun muita heikommin kehittyneet alueet vaurastuvat, vauraimmilla alueilla toimivat yritykset saavat niistä merkittäviä lisämarkkinoita. Sisämarkkinoiden ja rahaliiton toteutuessa valtaosa EU:n kulutuksesta jää unioniin: EU:n ulkopuolinen tuonti on BKT:sta prosentuaalisesti mitattuna suhteellisen vähäistä. EU:n onnistuneet koheesioponnistukset luovat siis koko EU:ssa lisäkysyntää ja ovat näin tärkeä osa koko EU:n talouskasvua.

3.7. Yhteisön tuki: horisontaaliset toimet

3.7.1. Toisen koheesiokertomuksen avulla käynnistetään keskustelu yhtäältä tuen alueellisuudesta (tai "aluemäärityksestä") ja toisaalta horisontaalisten toimien lisäämisestä kohdentamalla ne erityisiin taloudellisiin ja sosiaalisiin tavoitteisiin. Samalla on otettava oppia yhteisön aloitteisiin liittyvistä ohjelmista saaduista kokemuksista (epäsuorasta aluemäärityksestä). Komitea on jo pitkään ymmärtänyt horisontaalisten välineiden (yhteisön aloitteet mukaan luettuina) edut (ja pyrkinyt kehittämään välineitä), koska tällaisten välineiden avulla voidaan puuttua alueidenvälisiin talouseroihin. Horisontaaliset välineet ovat sinänsä joustavia, ja ne voidaan kohdentaa suoraan alueiden erityisongelmiin. Toisessa koheesiokertomuksessa esitetyn linjauksen mukaisesti komitea katsoo, että epäsuora aluemääritys on arvokasta - kuten komitean lausunnossa toisaalla todetaan -, koska näin koheesiotukea ei myönnetä pelkästään muita heikommin kehittyneille alueille (tavoitteen 1 piiriin kuuluville alueille). Komitea katsoo erityisesti, että vuoden 2006 jälkeen tukikelpoisuutensa vähitellen menettäviä tavoitteen 1 piiriin kuuluvia alueita olisi ensisijaisesti kannustettava kehittämään henkilöresursseja, mihin olisi myönnettävä EU:n tasolla lisämäärärahoja.

3.8. EU:n rooli alueiden talouspolitiikassa

3.8.1. Tällä hetkellä EU:n, jäsenvaltioiden ja alueiden hallintoportaat ovat yhdessä vastuussa EU:n epäsuotuisten alueiden talouskehityksen tukemisesta. Komitea on edelleen vakuuttunut siitä, että juuri tämä on oikea lähestymistapa ja että koheesiotoimissa olisi vastaisuudessakin heijastettava koko Euroopan unionin perimmäisiä pyrkimyksiä, sellaisina kuin ne on esitetty perustamissopimuksessa. Koheesiotoimet ovat politiikan lohko, jolla yhtenäisen lähestymistavan muovaaminen yhteisen rahoitusvastuun puitteissa tuottaa ilmeistä lisäarvoa. Vaikka koheesiopolitiikassa on erityisiä osa-alueita, jotka voidaan mainiosti jättää jäsenvaltioiden toteutettaviksi (sillä edellytyksellä, että ne noudattavat unionin tasolla sovittuja suuntaviivoja), valtaosa kaikista koheesioponnistuksista on sellaisia, että EU:n, jäsenvaltioiden ja paikallishallinnon tulisi huolehtia niistä edelleen yhdessä.

3.8.2. Kumppanuuteen perustuva lähestymistapa on ollut vuodesta 1988 lähtien toteutettujen koheesiotoimien ratkaiseva tekijä. Komitea kehottaakin säilyttämään kumppanuuden koheesiotoimien keskeisenä elementtinä myös vuoden 2006 jälkeen. Kumppanuudessa yhdistyvät aluekehittämisen alhaalta ylöspäin suuntautuvan lähestymistavan tarjoamat tekniset edut sekä lähestymistapa, jossa osoitetaan EU:n laajuista kollektiivista vastuuta kaikilla EU:n alueilla asuvien kansalaisten aineellisen elintason parantamisesta. Kumppanuus työmarkkinaosapuolten kanssa ohjelmoinnin kaikissa vaiheissa on taloudellisten ja sosiaalisten koheesiotoimien moitteettoman toteuttamisen kannalta elintärkeää. Kaikki pyrkimykset kaventaa kumppanuuden roolia koheesiotoimissa heikentävät koheesiopolitiikkaa.

3.8.3. On itsestään selvää, että Euroopan unionin laajentumis- ja syventämisprosessi hyödyttää erilaisia talouksia eri tavoin. Laajentuminen kasvattaa huomattavasti EU:n sisämarkkinoiden kokoa, joten se tarjoaa kaikille EU:n jäsenvaltioille valtavia uusia taloudellisia mahdollisuuksia. On olennaista, että sekä liittymiseen valmistautuville maille että EU:n nykyisten 15 jäsenvaltion taloudellisesti epäsuotuisille alueille annetaan tilaisuus saada osansa tästä taloudellisesta hyödystä. Tämä luo järjellisen perustan yhteiselle rahoitusvastuulle, jota EU kantaa koheesiotoimista. Komitean mielestä kaikki yritykset heikentää yhteisen rahoitusvastuun käsitettä ovat omiaan heikentämään EU:n taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden mahdollisuutta, ja tällaiset yritykset on torjuttava.

3.8.4. Kuten koheesiotoimien täytäntöönpanoa säätelevistä asetuksista käy ilmi, täytäntöönpanovaiheen toimenpiteet on samanaikaisesti jätetty - ja tulee jättää vastaisuudessakin - suurimmaksi osaksi kyseisten jäsenvaltioiden tehtäväksi. Tämä on sopusoinnussa perustamissopimuksen useisiin kohtiin sisältyvän laajan toissijaisuusperiaatteen kanssa. Näin ei kuitenkaan saisi sitoa komission mahdollisuuksia varmistaa, että kaikissa jäsenvaltioissa noudatetaan parhaiden käytänteiden täytäntöönpanojärjestelyjä.

4. Päätelmät

4.1. Laajentuminen asettaa valtavia haasteita sitoumukselle pyrkiä taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen kaikkialla Euroopan unionissa. Tähän haasteeseen vastaaminen edellyttää sitä, että EU:n koheesiotoimiin osoitetaan nykyistä enemmän määrärahoja. Tämä on laajentumisen väistämätön seuraus.

4.2. Komitea kannattaa tavoitteen 1 piiriin kuuluvien alueiden tukemista edelleen sekä EU:n koheesioponnistusten kohdentamista pääasiassa kyseisille alueille. Ponnistusten keskittämisperiaatetta ei tule vaarantaa.

4.3. Komitea on tarkastellut komission esittämiä vaihtoehtoja ja näkemyksiä siitä, millä tavoin laajentuminen vaikuttaa tavoitteen 1 tukikelpoisuusehdot nykyisin täyttävillä alueilla toteutettaviin koheesiotoimiin. Komitean kanta on, että tavoitteen 1 tukikelpoisuusehtojen tarkistaminen ei saisi johtaa sellaisten alueiden sulkemiseen tukitoimien ulkopuolelle, jotka saavat nykyisin koheesiorahoitusta ja joiden talouskehitys riippuu tulevaisuudessakin koheesiotuesta. Tavoite saavutettaneen parhaiten nostamalla nykyistä kynnystä ja asettamalla se 75 prosentin yläpuolelle.

4.4. EU:n koheesiotoimet tuottavat epäsuotuisille alueille huomattavaa lisäarvoa. Toimet vaikuttavat suoraan sekä elintasoon että työllisyyteen ja tarjoavat huomattavia välillisiä etuja, koska jäsenvaltioiden edellytetään noudattavan koheesiotukea jakaessaan keskittämisen, ohjelmoinnin, kumppanuuden ja täydentävyyden periaatteita. Toimien yhteydessä olisi myös noudatettava yhtäläisten mahdollisuuksien periaatetta naisten työssäkäynnin edistämiseksi.

4.5. Komitea toteaa komission osuvan oikeaan esittäessään tuen laajentamista tavoitteen 1 piiriin kuuluvien alueiden ulkopuolelle määrittelemällä alueet epäsuorasti. Jos muutos toteutuu, on myös annettava säännöksiä, joilla varmistetaan, että jäsenvaltiot noudattavat edelleen keskittämisen, ohjelmoinnin, kumppanuuden ja täydentävyyden periaatteita, ja tarvittaessa seurantaa ja arviointia on tehostettava.

4.6. Komitea kehottaa komissiota etsimään tapoja, joilla Euroopan investointipankin toiminta ja yksityinen pääoma voitaisiin valjastaa kasvattamaan osuuttaan EU:n koheesiotoimista. Alueiden talouskehitysstrategialle, johon kyseiset kumppanit osallistuvat, koituu tästä mitä todennäköisimmin huomattavia synergiaetuja.

4.7. Koheesiotoimet on edelleenkin toteutettava yhteisen rahoitusvastuun ja unionin yhteisen edun pohjalta. Komitea haluaa varmistaa, että jäsenvaltiot suunnittelevat toimensa myös tulevaisuudessa yhteisesti määriteltyjen Euroopan unionin tavoitteiden mukaisesti.

4.8. Toimiva seurantajärjestelmä ja kumppanuus ovat koheesiotoimien onnistumisen kannalta edelleen keskeisiä tekijöitä. Komitea katsoo, että tämä pätee myös ehdokasvaltioihin ulotettuihin toimiin. Komission tulisi näin ollen pyrkiä tarvittaessa tukemaan ehdokasvaltioiden kehitystä ja luoda tarvittavat institutionaaliset järjestelyt, joilla helpotetaan sekä seurantaa että kumppanuutta.

4.9. Komitea on komission kanssa yhtä mieltä siitä, että myös tulevat koheesioponnistukset on keskitettävä komission luettelemien taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden kymmenen ensisijaisen tavoitteen ympärille. Ensisijaisilla tavoitteilla varmistettaisiin se, että koheesiotoimia ohjaavat Euroopan unionin tärkeimmät koheesiohaasteet, jotka liittyvät laajentumiseen ja vaikutuksiin, joita meneillään olevilla toimintaperiaatteiden uudistuksilla on EU:n nykyisten 15 jäsenvaltion alueisiin.

Bryssel, 25. huhtikuuta 2001.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) Toinen koheesiokertomus, Päätelmät ja suositukset, englanninkielisen toisinnon s. XXXVII (suomenkielistä toisintoa ei jaoston lausuntoa laadittaessa vielä saatavilla).