[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 29.4.2009

KOM(2009) 205 lopullinen

KERTOMUS

PERUSOIKEUSKIRJAN NOUDATTAMISEN JÄRJESTELMÄLLISTÄ JA TIUKKAA VALVONTAA KOSKEVAN MENETELMÄN KÄYTÖSTÄ

KERTOMUS

PERUSOIKEUSKIRJAN NOUDATTAMISEN JÄRJESTELMÄLLISTÄ JA TIUKKAA VALVONTAA KOSKEVAN MENETELMÄN KÄYTÖSTÄ

1. JOHDANTO

Esitellessään vuonna 2005 annetun tiedonannon menetelmästä perusoikeuskirjan noudattamisen järjestelmällistä ja tiukkaa valvontaa varten[1] komission puheenjohtaja korosti, että komissio pyrkii määrätietoisesti ” nivomaan perusoikeuskulttuurin tiukasti osaksi EU:n lainsäädäntöä ”. Kyseinen menetelmä kuuluu joulukuussa 2004 perustetun perusoikeuksia, syrjinnän torjumista ja yhdenvertaisia mahdollisuuksia käsittelevän komission jäsenten ryhmän ohella tärkeimpiin toimiin, joilla komissio pyrkii osoittamaan sitoutuneensa suhtautumaan perusoikeuksiin riittävän vakavasti. Menetelmän tarkoituksena oli varmistaa, että komission yksiköt valvovat järjestelmällisesti ja tiukasti kaikkien asiaan liittyvien perusoikeuksien noudattamista lainsäädäntöehdotuksia[2] laadittaessa. Vuonna 2005 annetussa tiedonannossa vahvistettu menetelmä tarjoaa tähän konkreettiset välineet, joiden tavoitteita verrataan konkreettisiin tuloksiin.

Komissio sitoutui laatimaan vuonna 2007 arvioinnin. Arviointi esitetään tässä kertomuksessa asiaa koskevasta sisäisestä seurannasta. Arviointi esitellään tässä kertomuksessa, jonka laatimista lykättiin, jotta siinä voitaisiin ottaa huomioon kaksi uutta seikkaa: perusoikeusviraston perustaminen ja vaikutustenarviointeja koskevien komission suuntaviivojen tarkistaminen vuonna 2009.

2. PERUSOIKEUKSIEN HUOMIOON OTTAMISEN ARVIOINTI KÄYTÄNNÖSSÄ

2.1. Yleiskatsaus

Vuonna 2005 annetun tiedonannon jälkeen saatu kokemus on osoittanut, että perusoikeuksiin liittyviä kysymyksiä voi nousta esiin monilla eri aloilla. Seuraavassa joitakin esimerkkejä aiheiden monimuotoisuudesta.

Nk. Reach-asetuksessa[3] rekisteröijien velvollisuus tietojen yhteiskäyttöön herätti omistusoikeuteen liittyviä kysymyksiä. Yhteiskäyttövelvollisuus katsottiin hyväksyttäväksi, koska se oli tarpeen ympäristönsuojeluun liittyvistä syistä ja sen tarkoituksena oli välttää toistuvat eläinkokeet. Nämä näkökohdat kirjattiin asetuksen johdanto-osan kappaleisiin.

Maatalouspolitiikan alalla tarkasteltiin kysymystä siitä, olisiko jäsenvaltiot velvoitettava julkaisemaan luettelo maaseudun kehittämiseen tarkoitetun rahoituksen saajista. Tässä yhteydessä nousi esiin myös kysymys tietosuojasta. Tarpeellisuusvaatimuksen arvioinnin perusteella todettiin, että mahdollisia tietosuojavaikutuksia voitiin perustella tarpeella lisätä yhteisön toimien avoimuutta maaseudun kehittämisen alalla, parantaa kyseiseen rahoitukseen sisältyvien julkisten varojen moitteetonta hoitoa sekä välttää maaseudun kehittämistoimenpiteistä hyötyvien tahojen välisen kilpailun vääristyminen. Nämä näkökohdat kirjattiin komission asetuksen johdanto-osan kappaleisiin.[4]

Viimeinen esimerkki koskee tullialaa. Tullikoodeksin[5] tarkistamisen yhteydessä nousi esiin kysymys siitä, olisiko talouden toimijoilla oltava oikeus ilmaista näkökantansa tulliviranomaisille tullilainsäädännön soveltamiseen liittyvissä menettelyissä. Oikeus tulla kuulluksi katsottiin perusoikeuskirjasta johtuvaksi oikeudeksi, josta säädetään vastedes tullikoodeksin 16 artiklassa.

Vahvin osoitus siitä, että yhteisö ja unioni toimivat yhä kasvavassa määrin aloilla, joihin liittyy suoranaisesti kysymyksiä perusoikeuksista, on epäilemättä oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alalla tehtävän lainsäädäntötyön jatkuva lisääntyminen. Komissio joutuu ratkaisemaan tällä alalla useammin kuin millään muulla alalla arkaluonteisia ja kiistanalaisia kysymyksiä siitä, ovatko mahdolliset perusoikeuksien rajoitukset välttämättömiä ja oikeasuhteisia.

Kun otetaan huomioon oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alan kattamat aihealueet (esimerkiksi rikollisuuden ja erityisesti terrorismin torjunta, maahanmuutto, turvapaikka-asiat ja rajavalvonta), ei voida pitää yllättävänä, että tämä politiikanala on korostetussa asemassa seurattaessa perusoikeuksien kunnioittamista komission lainsäädäntöehdotuksissa. Esimerkiksi maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan alalla nousee yhä uudelleen esiin perusoikeuksien kunnioittamiseen liittyviä arkaluonteisia kysymyksiä. Näistä yleisimpiä ovat kidutuksen sekä epäinhimillisen tai halventavan rangaistuksen ja kohtelun kielto (perusoikeuskirjan 4 artikla), oikeus vapauteen ja turvallisuuteen (perusoikeuskirjan 6 artikla), perhe-elämän kunnioittaminen (perusoikeuskirjan 7 artikla), tietosuoja (perusoikeuskirjan 8 artikla), oikeus turvapaikkaan (perusoikeuskirjan 18 artikla), suoja palauttamis-, karkottamis- ja luovuttamistapauksissa (perusoikeuskirjan 19 artikla), syrjintäkielto (perusoikeuskirjan 21 artikla), lapsen oikeudet (perusoikeuskirjan 24 artikla) ja oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen (perusoikeuskirjan 47 artikla).

2.2. Tapaustutkimus – Turvapaikkapaketti

Monia edellä mainituista kysymyksistä käsiteltiin nk. turvapaikkapaketissa[6], jonka komissio hyväksyi joulukuussa 2008. Turvapaikkapaketti tarjoaa erityisen sopivan tapaustutkimuksen, jonka perusteella voidaan osoittaa, kuinka komission sisäinen perusoikeuksien seuranta tapahtuu käytännössä.

Vastaanotto-olosuhdedirektiivin muuttamista koskevan ehdotuksen osalta arkaluonteisimpia perusoikeuksiin liittyviä aiheita olivat turvapaikanhakijoiden säilöönotto, oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja lapsen oikeudet. Näiden kysymysten tarkastelussa pyrittiin varmistamaan, että säännökset noudattavat perusoikeuskirjan lisäksi myös asiaa koskevia kansainvälisiä vaatimuksia, erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimusta, Geneven yleissopimusta ja Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimusta lapsen oikeuksista.

Säilöönoton osalta pidettiin perusoikeuksien kunnioittamisen kannalta olennaisena, että ehdotuksessa vahvistettaisiin uudelleen periaate[7], jonka mukaan ketään ei pitäisi ottaa säilöön pelkästään sillä perusteella, että hän hakee kansainvälistä suojelua. Ehdotuksessa vahvistetaan sen jälkeen muuttujat, joiden perusteella säilöönottoa voidaan soveltaa kyseisestä periaatteesta poiketen. Ehdotuksessa otetaan tältä osin lähtökohdaksi Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun (UNHCR) suuntaviivat turvapaikanhakijoiden säilöönotossa sovellettavista kriteereistä ja standardeista sekä Euroopan neuvoston ministerikomitean suositus (2003) 5 turvapaikanhakijoiden säilöönottoa koskevista toimenpiteistä. Ehdotuksessa säädetään näiden asiakirjojen perusteella, että säilöönottoa pitäisi käyttää vain poikkeustapauksissa ja vain suuntaviivoissa määrätyistä syistä. Ehdotuksessa vahvistetaan UNHCR:n suuntaviivojen ja Euroopan neuvoston suosituksen mukaisesti myös säilöönoton yhteydessä sovellettavat edellytykset, joilla voidaan varmistaa, että säilöön otettujen turvapaikanhakijoiden ja erityisesti muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden kohtelussa noudatetaan ihmisarvon kunnioittamisen periaatetta. Ehdotuksessa säädetään erityisesti, että turvapaikanhakijoita ei pitäisi sijoittaa vankilamajoitukseen vaan erityiseen säilöönottolaitokseen, jossa otetaan huomioon sukupuolinäkökohdat.

Jotta voidaan varmistaa, että ehdotuksessa noudatetaan oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, siinä säädetään useista säilöönottoa koskevista menettelyllisistä takeista. Säilöönottomääräyksiä voivat sen vuoksi antaa vain oikeusviranomaiset. Jos säilöönottomääräyksen on antanut kiireellisessä tapauksessa hallintoviranomainen, oikeusviranomaisten on vahvistettava määräys 72 tunnin kuluessa. Säilöönoton olisi lisäksi kestettävä mahdollisimman lyhyen aikaa, vain hallintomenettelyiden noudattamiseen tarvittavan ajan. Tuomarin on tarkistettava säännöllisin väliajoin, onko säilöönottoa syytä jatkaa. Säilöön otetulla turvapaikanhakijalla on oltava mahdollisuus saada oikeusapua tai käyttää oikeudellista edustajaa. Näiden on oltava maksuttomia, jos turvapaikanhakijalla ei ole varaa maksaa niistä aiheutuneita kustannuksia. Nämä säännökset ovat keskeisiä tehokkaiden oikeussuojakeinojen turvaamiseksi säilöönottotilanteissa.

Lapsen oikeuksien osalta ehdotuksessa pyrittiin huolehtimaan siitä, että lähtökohtana olisi lapsen etu. Ehdotuksessa mainitaan selkeästi säännökset, joiden perusteella lapsen etua on arvioitava, kun kyse on tilanteista, joihin liittyy mahdollisuus alaikäisten säilöönottoon. Lisäksi ehdotuksessa säädetään lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 37 artiklan mukaisesti, että alaikäisen säilöönottoa olisi käytettävä vasta viimeisenä keinona ja vain sen ajan kuin sitä voidaan pitää tarkoituksenmukaisena. Ilman huoltajaa olevien alaikäisten säilöönotto on kielletty.

Myös nk. Dublin-asetuksen muuttamista koskevan ehdotuksen yhteydessä nousi esiin säilöönottoon, tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja lapsen oikeuksiin liittyviä kysymyksiä. Niihin sovellettiin samankaltaisia ratkaisumalleja kuin vastaanotto-olosuhteita koskevassa direktiiviehdotuksessa. Säilöönoton osalta on syytä korostaa Dublin-asetuksen mukaisen järjestelmän erityispiirteisiin liittyvää kysymystä turvapaikanhakijan säilöönotosta ennen hänen siirtoaan toiseen jäsenvaltioon Dublin-asetuksen mukaisen menettelyn perusteella. Ehdotuksen mukaan säilöönottoa voidaan käyttää tilanteissa, joihin liittyy henkilön pakenemisen vaara, ja sen jälkeen kun siirtopäätökset on annettu tiedoksi. Tätä kysymystä oli arvioitava välttämättömyyden ja oikeasuhteisuuden kannalta. On määritetty selkeät muuttujat, joiden perusteella voidaan arvioida, onko tämän mahdollisuuden käyttö tarkoituksenmukaista. Säilöönottopäätöksen on muun muassa perustuttava kustakin tapauksesta erikseen laadittavaan arviointiin ja lisäksi on tutkittava mahdollisuutta käyttää vaihtoehtoisia lievempiä pakkokeinoja, kuten säännöllinen ilmoittautuminen viranomaisille, rahavakuuden asettaminen tai velvollisuus pysytellä tietyssä paikassa. Säilöönottopäätöksen yhteydessä on myös varmistettava menettelylliset takeet perustellun päätöksen ja tehokkaiden oikeussuojakeinojen muodossa.

Lisäksi oikeutta perheen yhtenäisyyteen on vahvistettu. Ehdotuksessa säädetään sen vuoksi velvollisuudesta perheenyhdistämiseen, kun kyse on toisistaan riippuvaisista sukulaisista, ja laajennetaan perheenjäsenen määritelmää, jotta lapsen etu voidaan suojata paremmin. Turvapaikanhakijat siirretään lisäksi niiden perheenjäsenten luo, joille on myönnetty toissijaista suojelua saavan henkilön asema.

Tärkeimmät Eurodac-asetuksen muuttamista koskevassa ehdotuksessa esille otetut perusoikeuksien noudattamista koskevat ongelmat liittyivät tietosuojaan. Ehdotuksen tarkoituksena on hallinnoida paremmin tietojen poistamista järjestelmästä ja tehostaa seurantaa, jota komissio ja Euroopan tietosuojavaltuutettu kohdistavat kansallisten viranomaisten pääsyyn Eurodac-tietoihin.

Turvapaikkapaketista saatu kokemus osoittaa, että perusoikeuksien kunnioittamisen seurannassa käytettävä menetelmä kattaa sekä menettelyihin että sisältöön liittyvät näkökohdat. Menetelmä ei ole päämäärä sinänsä. Perusoikeuksien kunnioittaminen ei ole pelkkä järjestelmä tai menettelyvelvoite. Kyse on konkreettisesta velvoitteesta. Korostaessaan perusoikeuksien kunnioittamista komissio on sitoutunut noudattamaan niitä käytännössä. Tämä pitää perusoikeuksien osalta sisällään myös sen, että unionin lainsäädäntötyön on oltava moitteetonta. Antaessaan turvapaikkapaketin komissio on pyrkinyt täyttämään konkreettiset velvoitteensa. Se on pyrkinyt varmistamaan, että lähtökohtana on tietyn perusoikeuden vahvistaminen. Jos perusoikeuksia pyritään rajoittamaan, on tutkittava, ovatko rajoitukset välttämättömiä ja oikeasuhteisia, ja varmistettava, että käytössä on suojatoimia, erityisesti menettelyllisiä takeita ja oikeudellista valvontaa.

2.3. Arviointi

Vuonna 2005 annetun tiedonannon jälkeen saatu kokemus on osoittanut, että komissio on joutunut vaikeiden tehtävien eteen arvioidessaan toimien välttämättömyyttä ja oikeasuhteisuutta. Menetelmän avulla on jouduttu ratkaisemaan arkaluonteisia kysymyksiä siitä, ovatko käytetyt ratkaisut Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen, jäljempänä ’Strasbourgin tuomioistuin’, ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen, jäljempänä ’yhteisöjen tuomioistuin’, oikeuskäytännössä vahvistettujen normien mukaisia. Komissio uskoo ehdotustensa täyttävän välttämättömyyteen ja oikeasuhteisuuteen liittyvät vaatimukset. Se on sitoutunut perusoikeuskulttuuriin aidosti ja konkreettisesti.

Perusoikeuksien kunnioittamiseen kohdistettavan seurannan määrällisen ja laadullisen arvioinnin osalta olisi lisäksi huomattava, että suuri yleisö ei ole useinkaan tietoinen tällaisen seurannan myönteisistä tuloksista juuri siitä syystä, että seurantaprosessin ansiosta on voitu välttää mahdollisesti esiin nousevat ongelmat. Esimerkkinä voidaan mainita turvapaikka-asiat. Menettelydirektiivissä vahvistetaan oikeusperusta, jota käytetään luettelon laadinnassa sellaisista kolmansista maista, joita voidaan pitää turvallisina turvapaikkahakemusten käsittelyn kannalta. Menetelmän käytön myötä havaittiin, että kyseinen luettelo herättäisi vakavia ongelmia palauttamiskiellon periaatteen noudattamisen kannalta, sekä Geneven yleissopimuksen että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan perusteella arvioituna. Komissio katsoi tämän vuoksi, että tällaisen ehdotuksen esittäminen ei olisi tarkoituksenmukaista.[8]

3. SEURANTAJÄRJESTELMÄN PARANTAMINEN

3.1. Vaikutusten arviointi

Vaikutustenarviointeja koskevia komission suuntaviivoja tarkistettiin äskettäin[9] muun muassa julkisen kuulemisen tulosten perusteella. Kuulemisessa otettiin useaan otteeseen esille se, myös Voggenhuberin mietinnössä[10] esille otettu seikka, että perusoikeuksien näkyvyyttä vaikutusten arviointiprosessissa olisi lisättävä. Tämä on johtanut siihen, että vaikutustenarviointeja koskevien suuntaviivojen tarkistetussa versiossa on vuoden 2005 versioon verrattuna pyritty painottamaan yhtäältä sitä, että perusoikeuskirjan määritelmän mukaisten perusoikeuksien noudattaminen kuuluu unionin päätavoitteisiin, ja toisaalta sitä, että perusoikeudet asettavat rajoituksia unionin toiminnalle. Suuntaviivoissa muistutetaan lisäksi erikseen, että tietyt perusoikeudet ovat absoluuttisia eikä niitä voida rajoittaa, ja että eräitä muita oikeuksia puolestaan voidaan rajoittaa vain silloin, kun se on välttämätöntä ja oikeasuhteista. Tämä on selkeä kannanotto toimintavaihtoehtoihin tältä osin kohdistuviin rajoituksiin. Suuntaviivoissa on lisäksi luettelo kaikista perusoikeuskirjassa vahvistetuista perusoikeuksista. Näin voidaan esittää suora korrelaatio perusoikeuskirjan ja kolmeen ryhmään jaettujen vaikutusten (taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristöön liittyvät vaikutukset) välillä. Tämä vastaavuus on selkeä osoitus siitä, että tarkasteltavina olevilla kysymyksillä on todellinen sisältö ja että ne ovat suorassa yhteydessä konkreettisiin oikeuksiin.

Voggenhuberin mietinnössä komissio pyydettiin liittämään vaikutustenarviointeja koskeviin suuntaviivoihin erillinen, perusoikeuksien vaikutuksia koskeva osio kolmen aiemman vaikutusryhmän lisäksi. Vuonna 2005 annetussa tiedonannossa komissio kannatti kyseisten kolmen ryhmän säilyttämistä. Kuten tiedonannon 12–15 kohdassa korostetaan, vaikutustenarviointiprosessissa on noudatettava perusoikeuksiin liittyvien kysymysten käsittelyssä tiettyä varovaisuutta ennen muuta siksi, että vaikutustenarviointi ei toimi eikä voi toimia perusoikeuksien valvontaprosessina. Se ei voi korvata oikeudellista valvontaa. Perusoikeuksien vaikutusten arviointi voidaan suorittaa viime kädessä vain oikeudellisena arviointina, joka perustuu mahdollisimman selkeästi laadittuun säädösluonnokseen. Vaikka vaikutustenarviointi ei itsessään ole perusoikeuksien noudattamisen oikeudellista valvontaa, komissio myöntää kuitenkin, että vaikutustenarvioinnin yhteydessä voidaan suorittaa osa valmisteluista, jotka liittyvät arviointeihin perusoikeuksien vaikutuksista lainsäädäntöehdotuksiin. Vaikutustenarvioinnin avulla voitaisiin määrittää, mihin perusoikeuskirjan mukaisiin oikeuksiin tietty aloite mahdollisesti liittyy tai vaikuttaa. Toimintavaihtoehtojen yksilöintiä koskevassa vaikutustenarvioinnin osiossa on kuvailtava, missä määrin kyseinen aloite vaikuttaa kuhunkin oikeuteen[11] sekä ovatko kyseiset vaikutukset välttämättömiä toimintavaihtoehtojen ja tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Näin vaikutustenarviointi luo pohjaa myöhemmälle oikeudelliselle tarkastukselle, ja vasta tämän konkreettisen tekstin oikeudellisen tarkastuksen yhteydessä tutkitaan, voidaanko perusoikeuksiin kohdistuvat vaikutukset hyväksyä välttämättömyys- ja oikeasuhteisuuskriteerien hyväksyttävyyttä välttämättömyys- ja oikeasuhteisuuskriteereiden mukaisesti. Nämä kriteerit ovat Strasbourgin tuomioistuimen ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetut normit perusoikeuksiin kohdistuvien rajoitusten laillisuuden tutkimista varten.

Vaikka komissio ei ole liittänyt vaikutustenarviointeja koskeviin suuntaviivoihin Voggenhuberin mietinnössä suositeltua erillistä ryhmää perusoikeuksien vaikutuksia varten, se on lisännyt tarkistetuissa suuntaviivoissa perusoikeuskysymysten ja niiden vaikutusten näkyvyyttä. Tämän ansiosta perusoikeudet voidaan ottaa paremmin huomioon jo komission toiminnan alkuvaiheessa.

Toinen kysymys, johon Voggenhuberin mietinnössä kiinnitettiin erityishuomiota, liittyi komiteamenettelyssä hyväksyttäviin toimenpiteisiin. Kuten vuonna 2005 annetun tiedonannon 16 kohdassa todettiin, komissio on tietoinen siitä, että säädökset, jotka se antaa komiteamenettelyissä, voivat vaikuttaa perusoikeuksiin. Yksi edellä mainituista perusoikeuksien käytännön vaikutuksia kuvaavista esimerkeistä koski komiteamenettelyssä annettua säädöstä[12]. Komissio on kuitenkin myös sitä mieltä, että kyse on aihealueesta, jolla perusoikeuksien huomioon ottaminen on mukautettava paremmin tarpeisiin. Tarkistetut suuntaviivat poikkeavat aiemmista versioista siinä, että komiteamenettelyissä annetut säädökset mainitaan niissä erikseen ja että niissä korostetaan perusteellisen vaikutustenarvioinnin tarpeellisuutta. Tällä tavoin voidaan varmistaa, että komiteamenettelyissä hyväksytyt toimenpiteet, joilla on merkittäviä vaikutuksia muun muassa perusoikeuksiin, tarkastetaan vastedes jo varhaisessa vaiheessa ja että ne eivät jää menetelmän käyttöön perustuvan seurannan ulkopuolelle.

3.2. Perustelut ja johdanto-osan kappaleet

Turvapaikkapaketti on esimerkki johdanto-osien paremmasta kohdentamisesta juuri niihin oikeuksiin, joita kukin ehdotus suoranaisesti koskee. Tästä esimerkistä on tarkoitus tehdä normi.[13] Johdanto-osan kappaleiden laadinnassa on osoitettava selkeämmin, mihin oikeuksiin kyseinen ehdotus vaikuttaa ja millä tavalla perusoikeusvelvoitteiden noudattamiseen liittyviä tavoitteita voidaan edistää ehdotuksen mukaisten ratkaisujen avulla. Tämäntyyppiset tarkemmat perustelut osoittaisivat paremmin sen, että ehdotuksessa noudatetaan perusoikeuksia. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että komissio valikoi tarkemmin lainsäädäntöehdotuksiinsa sisällytettävät perusoikeuskirjaa koskevat johdanto-osan kappaleet. Ehdotukseen sisällytetään tällaisia johdanto-osan kappaleita silloin, kun ehdotus vaikuttaa merkittävästi perusoikeuksiin. Ehdotukseen sisällytetään tuolloin paitsi vakiomuotoinen johdanto-osan kappale, jossa vahvistetaan, että ehdotus on perusoikeuskirjan mukainen, myös yksilöllisiä, erityisiä johdanto-osan kappaleita, jotka koskevat tiettyjä oikeuksia.

Turvapaikkapakettiin sisältyvien ehdotusten perusteluissa esitetään myös erityisperusteluita, jotka koskevat ehdotusten vaikutuksia perusoikeuksiin ja osoittavat, millä tavalla perusoikeuksien kunnioittaminen on turvattu. Vuonna 2005 annetussa tiedonannossa määrätään, että aina kun kyseessä on lainsäädäntöehdotus, joka sisältää perusoikeuskirjaan liittyvän johdanto-osan kappaleen, sen perusteluosaan on lisättävä kohta, jossa lyhyesti esitetään syyt, joiden perusteella voidaan todeta, että perusoikeuksia on noudatettu. Perusoikeuksien noudattamista koskevan erillisen otsakkeen sisällyttäminen perusteluihin ei ehkä ole ollut niin johdonmukaista kuin vuonna 2005 annetussa tiedonannossa suunniteltiin.[14] Vastedes noudatetaan kuitenkin sääntöä, jonka mukaan aina kun lainsäädäntöehdotus vaikuttaa perusoikeuksiin, kuten sen johdanto-osan kappaleissa todetaan, perusteluosaan on lisättävä jakso, jossa perustellaan lyhyesti, kuinka perusoikeusvelvoitteita on noudatettu.

3.3. Perusoikeusvirasto

Euroopan unionin perusoikeusvirasto aloitti virallisesti toimintansa 1. maaliskuuta 2007. Komissio pyrkii määrätietoisesti hyödyntämään viraston asiantuntemusta menetelmän tukemisessa ja kehittämisessä. Tämä voidaan toteuttaa monella eri tavalla.

Viraston raportteja ja tutkimuksia voitaisiin hyödyntää komission aloitteiden ja toimien valmistelussa. Näin tehdään jo nyt. Virasto työstää parhaillaan esimerkiksi tutkimusta rodusta riippumatonta yhdenvertaista kohtelua koskevan direktiivin[15] käytännön vaikutuksista. Tutkimus sisällytetään osaksi komission kertomusta kyseisen direktiivin soveltamisesta. Vuonna 2009 laadittava tutkimus laittomien maahanmuuttajien oikeuksista vapaaehtoista ja muuta palauttamista koskevissa menettelyissä edistää osaltaan palauttamisdirektiivin[16] sujuvaa täytäntöönpanoa. Virastoa olisi pyydettävä osallistumaan myös kuulemismenettelyyn, joka käynnistetään yleensä mahdollisten uusien aloitteiden (vihreiden kirjojen, tiedonantojen, kyselyiden jne.) laatimisen yhteydessä. Virastoa kuultiin äskettäin esimerkiksi vapauden, turvallisuuden ja oikeuden tulevista painopistealoista tätä alaa koskevan seuraavan monivuotisen ohjelman valmistelun puitteissa.

Komissio[17] voi pyytää virastoa tekemään tutkimuksia ja selvityksiä tai ottamaan kantaa tiettyihin temaattisiin kysymyksiin. Komissio on jo hyödyntänyt tätä mahdollisuutta pyytämällä virastoa tekemään tutkimuksen lapsen oikeuksien täytäntöönpanossa käytettävistä indikaattoreista. Tutkimusta on tarkoitus hyödyntää lapsen oikeuksia koskevassa strategiassa, jonka komissio suunnittelee antavansa vuonna 2010.

Komissio voi hyödyntää viraston asiantuntemusta näillä eri tavoilla kunnioittaen samalla viraston ja komission väliseen suhteeseen liittyviä periaatteita. Tältä osin on syytä muistuttaa, että sen arvioiminen, ovatko ehdotukset sopusoinnussa perusoikeuksien kanssa, ei sisälly viraston toimeksiantoon.

3.4. Seuranta lainsäädäntömenettelyn aikana

Vuonna 2005 annetussa tiedonannossa korostettiin komission vastuuta sen esittämässä ehdotuksessa vahvistettujen perusoikeusvaatimusten puolustamisesta lainsäädäntömenettelyn aikana. Komissio ilmoitti tämän vuoksi, että se varaisi itselleen oikeuden nostaa viimeisenä keinona kumoamiskanne sellaista säädöstä vastaan, jonka se katsoo olevan ristiriidassa perusoikeuksien kanssa. Voggenhuberin mietinnössä puollettiin voimakkaasti kumoamiskanteen nostamista silloin, kun on kyse perusoikeuksien rikkomisesta. Lisäksi mietinnössä korostettiin komission oikeutta peruuttaa ehdotuksensa, jos siihen tehdään lainsäädäntömenettelyn aikana muutoksia, jotka rikkovat jotakin perusoikeutta.

Komissio on tietoinen vastuustaan mutta korostaa samalla muiden lainsäätäjien velvoitteita tällä alalla. Myös niillä on velvollisuus kunnioittaa perusoikeuksia.

Lainsäädäntömenettelyn aikana komissio puolustaa tiukasti ehdotuksensa perusoikeuksia koskevia vaatimuksia ja ilmaisee muille lainsäätäjille yhtä tiukasti vastalauseensa, jos ne aikovat laiminlyödä niiden noudattamisen. Komissio käyttää tähän kaikkia käytettävissään olevia keinoja, muun muassa vaatimalla, että säädös on hyväksyttävä yksimielisesti.

Kuten vuonna 2005 annetussa tiedonannossa todettiin, komissio on viimeisenä keinona valmis harkitsemaan kumoamiskanteen nostamista. Strategiselta kannalta kumoamiskanteen nostamista hyödynnetään parhaiten silloin, kun lainsäätäjä on tehnyt komission ehdotukseen erityisiä muutoksia, joiden komissio katsoo rikkovan selkeästi perusoikeuksia. Kun tällaiset erityiset muutokset voidaan erottaa muusta säädöksestä, kumoamiskanteen nostaminen on paras toimintatapa. Perusoikeuksia rikkovat säännökset voidaan yksilöidä ja säädöksen muut säännökset voidaan säilyttää koskemattomina, sillä ne voivat edustaa arvokasta kehitystä, jota komissio ei halua vaarantaa.

Jos lainsäätäjä on toisaalta poikennut olennaisesti komission ehdotuksesta perusoikeuksien suojaamisen osalta ja ehdotuksen painopiste on siirtynyt siltä osin, ehdotuksen peruuttaminen voi olla suositeltavampi vaihtoehto. Komissio on jo pitkään ollut sitä mieltä, että aloiteoikeus pitää sisällään myös oikeuden ehdotuksen peruuttamiseen silloin, kun lainsäätäjän komission ehdotukseen tekemät muutokset ovat joko selkeästi sääntöjenvastaisia tai vääristävät sitä merkittävässä määrin.

4. PÄÄTELMÄ

Vuodesta 2005 saatu kokemus on osoittanut, että menetelmien kehittäminen on ollut tuloksekasta asetetun tavoitteen kannalta. Niiden käytännön soveltamisessa on kuitenkin vielä parannettavaa. Tässä kertomuksessa esitellyt tekijät – vaikutustenarviointeja koskevien suuntaviivojen tarkistaminen, johdanto-osan kappaleiden parempi kohdentaminen ja viraston asiantuntemuksen hyödyntäminen – voivat kaikki osaltaan parantaa menetelmän soveltamista. Tärkein kehittämistä vaativa tekijä on kuitenkin ehkä inhimillinen osa-alue. Perusoikeuksien huomioon ottamista on edistettävä komission yksiköissä, joissa ehdotuksia ja aloitteita laaditaan. Lisäksi ”perusoikeuskulttuuri” on nivottava osaksi komission ehdotuksen laadintaa varhaisimmista vaiheista lähtien.

Perusoikeuksien kunnioittaminen on asetettava kaikkien lainsäädäntöprosessiin osallistuvien toimielinten yhteiseksi päämääräksi.

[1] KOM(2005) 172 lopullinen, 27.4.2005.

[2] Vuoden 2005 tiedonannossa ja tässä kertomuksessa käsitellään perusoikeuskirjan noudattamista. Komission on kuitenkin varmistettava, että sen ehdotukset noudattavat perusoikeuskirjan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen lisäksi myös niitä Yhdistyneiden Kansakuntien ihmisoikeussopimuksia, jotka kaikki jäsenvaltiot ovat ratifioineet.

[3] Kemikaalien rekisteröinnistä, arvioinnista, lupamenettelyistä ja rajoituksista (REACH), Euroopan kemikaaliviraston perustamisesta, direktiivin 1999/45/EY muuttamisesta sekä neuvoston asetuksen (ETY) N:o 793/93, komission asetuksen (EY) N:o 1488/94, neuvoston direktiivin 76/769/ETY ja komission direktiivien 91/155/ETY, 93/67/ETY, 93/105/EY ja 2000/21/EY kumoamisesta 18 päivänä joulukuuta 2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1907/2006.

[4] Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 15 päivänä joulukuuta 2006 annettu komission asetus (EY) N:o 1974/2006, johdanto-osan 42 kappale.

[5] Yhteisön tullikoodeksista 23 päivänä huhtikuuta 2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 450/2008.

[6] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista, KOM(2008) 815 lopullinen, s. 2 (nk. vastaanotto-olosuhdedirektiivi).

Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta, KOM(2008) 820 lopullinen, s. 2 (nk. Dublin-asetus).

Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Eurodac-järjestelmän perustamisesta sormenjälkien vertailua varten [kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta annetun] asetuksen (EY) N:o […/…] tehokkaaksi soveltamiseksi, KOM(2008) 825 lopullinen (nk. Eurodac-asetus).

[7] Josta säädetään jo pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1 päivänä joulukuuta 2005 annetussa neuvoston direktiivissä 2005/85/EY (nk. menettelydirektiivi).

[8] Yhteisöjen tuomioistuin totesi sittemmin, että direktiivissä säädetty oikeusperusta oli ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen kanssa, ks. asia C-133/06, parlamentti v. neuvosto, tuomio 6.5.2008.

[9] Uudet suuntaviivat annettiin 28. tammikuuta 2009 ja ne ovat saatavilla osoitteessa http://ec.europa.eu/governance/impact/docs_en.htm.

[10] Euroopan parlamentin mietintö, annettu 12.2.2007, perusoikeuskirjan noudattamisesta komission lainsäädäntöehdotuksissa.

[11] On selvää, että tietyt oikeudet, kuten kidutuksen kielto, ovat absoluuttisia eikä niitä voida rajoittaa.

[12] Edellä alaviitteessä 3 mainittu komission asetus (EY) N:o 1974/2006, annettu 15. joulukuuta 2006.

[13] Myös tätä kysymystä käsiteltiin erikseen Voggenhuberin mietinnössä.

[14] Tiedonannon 23 kohta.

[15] Rodusta tai etnisestä alkuperästä riippumattoman yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta 29 päivänä kesäkuuta 2000 annettu neuvoston direktiivi 2000/43/EY.

[16] Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16 päivänä joulukuuta 2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY.

[17] Myös parlamentti ja neuvosto.