Erityiskertomus N:o 12/2009 - Oikeus- ja sisäasioiden alaa koskevien komission hankkeiden vaikuttavuus Länsi-Balkanin maissa





Lyhenteet CARDS : Yhteisön jälleenrakennus-, kehitys- ja vakautusapua koskeva CARDS-ohjelma (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation) EAR : Euroopan jälleenrakennusvirasto (European Agency for Reconstruction) EBRD : Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki (European Bank for Reconstruction and Development) EIP : Euroopan investointipankki EU : Euroopan unioni EUPOL-Proxima : Euroopan unionin poliisioperaatio entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa (European Union Police Mission in the former Yugoslav Republic of Macedonia) PAMECA : Euroopan yhteisön avustusoperaatio Albanian poliisille (Police Assistance Mission of the European Community to Albania) Tiivistelmä I. Euroopan unionin strategisena tavoitteena Länsi-Balkanin alueella on demokratian, turvallisuuden ja pitkän aikavälin vakauden vakiinnuttaminen. Balkanin alueella vallitsi aiemmin turvattomuus ja väkivaltaisuus. Koska poliittinen ja taloudellinen ympäristö on yhä hauras, EU on asettanut oikeus- ja sisäasiat keskeiseen asemaan. EU jäsenyyden houkuttavuus on vaikuttanut siihen, että EU:sta on tullut suurin ja vaikutusvaltaisin ulkopuolinen toimija alueella. Komissio on suunnannut vuosien 2001 ja 2006 välisenä aikana lähes 500 miljoonaa euroa Länsi-Balkanin alueella toteutettuihin oikeus- ja sisäasioiden alan hankkeisiin. Komission tuella on pyritty mukauttamaan Länsi-Balkanin maat EU standardeihin asianmukaisten hallinto-, oikeus- ja lainvalvontajärjestelmien avulla. II. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, a) kuinka hyvin oikeus- ja sisäasioiden alaan liittyvät tarpeet oli yksilöity ja kuinka tarkoituksenmukaisia hankkeet olivat kyseisten tarpeiden kannalta b) missä määrin tavoitellut tuotokset olivat toteutuneet ja odotetut tulokset saavutettu, ja kuinka kestäviä ne olivat. III. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa tutkittiin sekä investointihankkeita että institutionaalisten valmiuksien kehittämishankkeita. Tarkastuksessa perehdyttiin neljään oikeus- ja sisäasioiden osa-alueeseen: turvapaikka- ja maahanmuuttoasiat, yhdennetty rajavartiotoiminta, oikeuslaitos sekä poliisitoimi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavaa [1]: a) Toisin kuin aiempien liittymistä valmistelevien ohjelmien yhteydessä komissio on asettanut oikeus- ja sisäasioiden alan etusijalle ja yrittänyt puuttua tärkeisiin rakenneuudistuksiin varhaisemmassa vaiheessa laajentumisprosessia. b) Komission hallinnoimia oikeus- ja sisäasioiden alan hankkeita on toteutettu vaikeassa poliittisessa ja organisatorisessa tilanteessa; tätä taustaa vasten komission hallinnointi on ollut suurelta osin vaikuttavaa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin joitakin puutteita, jotka liittyivät lähinnä tulosten kestävyyteen. c) Tarveanalyysit olivat joissakin tapauksissa puutteellisia, eikä rahoittajien toimia koordinoitu. d) Vaikka kaikki investointihankkeet eivät tuottaneet täysin tyydyttäviä tuloksia ja kestävyys on vaakalaudalla, komission rahoittama investointituki on kuitenkin vaikuttanut olennaisesti ja hyödyllisesti kansallisiin infrastruktuureihin ja instituutioihin. e) Institutionaalisten valmiuksien kehittämishankkeiden tulokset olivat ainoastaan osittain tyydyttäviä ja niiden kestävyys oli hyvin epätodennäköinen. Tämä johtui pysyvästä poliittisesta heikkoudesta sekä edunsaajien sitoutumisen (omavastuullisuuden) puutteesta; suurin osa uudistusaloitteista ei ollut peräisin kohdealueelta, vaan Euroopan komissiolta tai muilta ulkopuolisilta tahoilta. f) Hankkeiden onnistumisaste pysyi kutakuinkin yhtäläisenä riippumatta siitä, hallinnoivatko hankkeita lähetystöt vai Euroopan jälleenrakennusvirasto. Kaavio 1 Yhteenveto tarkastettuja hankkeita koskevista havainnoista +++++ TIFF +++++ IV. Tilintarkastustuomioistuin esittää huomautustensa perusteella suosituksia, jotka voivat auttaa komissiota tehostamaan tukeaan ja lisäämään sen vaikuttavuutta. Hanketulokset voisivat kohentua, jos a) oikeus- ja sisäasioiden alan hankkeiden suunnittelussa yhteisön tuki mukautettaisiin vuotuisiin ohjelmatavoitteisiin (etusijalle olisi asetettava esimerkiksi tulevat yhteiset rajanylityspaikat, mikä tukisi alueellista yhteistyötä) b) investointihankkeet mukautettaisiin tiiviimmin institutionaalisten valmiuksien kehittämishankkeisiin c) kaikki alueella toimivat rahoittajat – pääasiallinen rahoittaja komissio mukaan lukien – koordinoisivat paremmin toimiaan keskenään (yksi rahoittaja voisi esimerkiksi osarahoittaa toisen rahoittajan suunnittelemaa hanketta) d) rahoittajat tarkastelisivat uudelleen laitteiden hankintamenettelyjä; mahdollisuuksien mukaan olisi harkittava vastaanottajamaiden hallinnoimia useiden rahoittajien välisiä investointirahastoja. V. Hankkeiden kestävyys paranisi, jos a) edunsaajien osallistumista lisättäisiin b) hankkeita ei käynnistettäisi ilman jatkuvuussuunnitelmaa c) komissio seuraisi ja arvioisi tarkemmin EU rahoitteisten laitteiden jakelua ja infrastruktuurien käyttöä d) teknisen avun toimittamisen ohella kannustettaisiin aktiivisesti institutionaaliseen muutokseen. Johdanto 1. Laajentumisen avulla edistetään EU:n strategisia etuja vakauden, turvallisuuden ja konfliktien ennaltaehkäisyn aloilla. Tämänhetkinen laajentumishanke kattaa Länsi-Balkanin maat, joille on annettu mahdollisuus liittyä EU:hun edellyttäen, että ne täyttävät vaaditut jäsenyysehdot. 2. Oikeus- ja sisäasioiden alaan liittyvä Länsi-Balkanin maihin kohdistettu tarkastus käsittelee alaa, jonka poliittinen merkitys on huomattava. Oikeus- ja sisäasiat lukeutuvat merkittävimpiin yhteistyöaloihin Euroopan unionin ja Länsi-Balkanin maiden välillä. Ne voidaan jakaa neljään eri osa-alueeseen: turvapaikka- ja maahanmuuttoasiat, yhdennetty rajavartiotoiminta, oikeuslaitos sekä poliisitoimi. Komissio teki Länsi-Balkanin maita koskevan ohjelman (CARDS [2]) yhteydessä oikeus- ja sisäasioiden alaan liittyviä sopimuksia yhteensä noin 470 miljoonan euron arvosta vuosina 2001–2006 [3]. 3. Ennen tarkastuksen aloittamista yksilöitiin seuraavat keskeiset asianmukaiseen varainhoitoon kohdistuvat riskit: a) Oikeus- ja sisäasioiden alan hankkeita toteutetaan hauraassa poliittisessa ja taloudellisessa ympäristössä, mikä merkitsee sitä, että komission tuen avulla ei välttämättä saavuteta asetettuja poliittisia päämääriä eivätkä tuen vaikutukset aina ole kestäviä. b) Tuen vastaanottajamaa ja lopulliset edunsaajat ovat ratkaisevassa asemassa hankkeiden onnistumisen kannalta, sillä komissiolla ei ole kovin suuria mahdollisuuksia vahvistaa oikeus- ja sisäasioista vastaavien elinten pätevyyttä, ammattimaisuutta ja riippumattomuutta. c) Yhteisöön kohdistuu paine tehdä suuri määrä sopimuksia, joten talousarvioon, menettelyihin ja poliittisiin kysymyksiin liittyvät tekijät, jotka rajoittavat vastaanottajien ja edunsaajien toimia, saattavat jäädä huomiotta. Tämä saattaa heikentää tuotosten vaikuttavuutta etenkin tapauksissa, joissa tavoitteena on hallintovalmiuksien parantaminen. d) Aiempien kokemusten perusteella voidaan todeta, että oikeus- ja sisäasioihin sovellettavien kriteereiden noudattaminen on yksi vaikeimmista, ellei peräti vaikein, laajentumiseen liittyvä kysymys [4]. 4. Komission ohjelmien avulla pyrittiin: a) vahvistamaan oikeusvaltion periaatetta, ihmisoikeuksia sekä yhteyksiä kansalaisyhteiskuntaan b) tukemaan oikeuslaitoksen uudistusta ja kansallisen lainsäädännön mukauttamista EU:n vaatimuksiin c) toteuttamaan poliisitoimen ja rajaviranomaisten yleinen uudistus ja varmistamaan yleinen järjestys d) torjumaan korruptiota, laitonta maahanmuuttoa, järjestäytynyttä rikollisuutta sekä terrorismia e) helpottamaan kehitystä, kauppasuhteita sekä liikennettä f) lujittamaan institutionaalisia ja toiminnallisia valmiuksia esimerkiksi turvapaikka- ja maahanmuuttoasioihin, viisumiasioihin ja yhdennettyyn rajavartiotoimintaan liittyvissä kysymyksissä. 5. Oikeus- ja sisäasioiden alaan liittyvä yhteisön tuki suunnataan infrastruktuuri- ja laiteinvestointien rahoittamiseen sekä institutionaalisten valmiuksien kehittämishankkeisiin. Investoinnit toteutuvat urakka- tai hankintasopimuksina. Tekniseen apuun [5] tai kumppanuustoimintaan [6] perustuvan institutionaalisten valmiuksien kehittämisen yhteydessä määritetään julkishallintoon sovellettavat standardit ja perussäännöt, esimerkiksi lait ja strategiat, sekä niihin liittyvä koulutus. Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa 6. Euroopan unioni tukee Länsi-Balkanin maita lähinnä erityisohjelmien ja hanketuen avulla. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli arvioida oikeus- ja sisäasioiden alaan liittyvien, Länsi-Balkanin maita tukevien Euroopan komission hankkeiden vaikuttavuutta. Tarkastusta varten poimittiin 33 oikeus- ja sisäasioiden alan hanketta käsittänyt otos (30 kansallista ja 3 alueellista hanketta); hankkeet kuuluivat vuosien 2001–2005 vuotuisiin ohjelmiin [7]. Molemmat tukimuodot – investoinnit ja institutionaalisten valmiuksien kehittäminen – olivat yhtäläisesti edustettuina otoksessa. Liitteessä I esitetään tarkastetut hankkeet, tarkastustulokset sekä tilintarkastustuomioistuimen havainnot. Tarkastus- ja otantamenetelmiä kuvataan tarkemmin liitteessä II. 7. Tarkastuksen avulla pyrittiin ensisijaisesti arvioimaan, a) kuinka hyvin oikeus- ja sisäasioiden alaan liittyvät tarpeet oli yksilöity ja kuinka tarkoituksenmukaisia hankkeet olivat kyseisten tarpeiden kannalta [8] b) missä määrin tavoitellut tuotokset olivat toteutuneet ja odotetut tulokset saavutettu, ja kuinka kestäviä ne olivat [9]. 8. Komissio sovelsi Länsi-Balkanin alueella hallinnointiin kahta peruskäytäntöä: hajautettua ja välillistä keskitettyä hallinnointia. Hajautetun hallinnoinnin yhteydessä komission lähetystöt Albaniassa, Bosnia ja Hertsegovinassa ja Kroatiassa vastasivat hankkeiden valmistelusta, hankinnoista sekä taloudellisesta ja teknisestä toteutuksesta. Välillisen keskitetyn hallinnoinnin yhteydessä Euroopan jälleenrakennusvirasto (EAR) hallinnoi vuoden 2008 loppuun saakka entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian, Kosovon (Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244/99 perusteella), Montenegron ja Serbian alueella toteutettavia ohjelmia. Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko hallinnointikäytännöistä jompikumpi vaikuttavampi oikeus- ja sisäasioiden alaan kuuluvien hankkeiden tapauksessa [10]. 9. Euroopan komissio on Länsi-Balkanin maiden suurin rahoittaja. Yli puolet alueelle myönnettävistä avustuksista on peräisin EU:n talousarviosta (liite III). Tarkastuksessa tutkittiin, kuinka hyvin edunsaajavaltiot olivat hyödyntäneet rahoittajien koordinointiin perustuvat edut. 10. Kertomus on jäsennelty tukimuodon – investointien ja institutionaalisten valmiuksien kehittämishankkeiden – mukaan, ja arvioinnin perustana ovat tukimuotojen vahvuudet ja heikkoudet. Hallinnointikäytäntöihin ja rahoittajien koordinointiin liittyviä horisontaalisia kysymyksiä käsitellään kolmannessa osiossa. Länsi-Balkanin alueen kartta +++++ TIFF +++++ Huomautukset EU:n investointituki enimmäkseen onnistunutta, mutta kestävyys vaakalaudalla 11. Tässä osiossa käsitellään aluksi investointihankkeiden tarkoituksenmukaisuutta ja hankkeiden perustana olevia tarvearviointeja. Ensimmäisen osion jälkeen esitetään havainnot, jotka koskevat tulosten saavuttamista sekä EU:n ja kansallisten painopisteiden välistä yhdenmukaistamistarvetta. Näiden aihealueiden jälkeen käsitellään kestävyyttä kahdessa eri osiossa: toinen osio koskee jatkuvuuden merkitystä, ja toinen kestävyyden kannalta tarpeen olevia riittäviä institutionaalisia valmiuksia. Investointitarve todellinen EU-standardien ja heikkojen infrastruktuurien takia 12. Investointien määrä oli useiden vuosien ajan hyvin vähäinen ja geopoliittisia muutoksia oli tapahtunut [11]. Länsi-Balkanin maissa on näin ollen huomattavia investointitarpeita, jotta infrastruktuurit saadaan EU-standardien edellyttämälle tasolle; useimmissa tapauksissa tämä ei ole toteutettavissa kansallisin varoin. Investointitarpeiden taustalla vaikuttaa kaksi päätekijää: a) EU-standardeja, joiden vaatimuksena on täysin uusien instituutioiden perustaminen [12], on noudatettava. EU-standardeissa vaaditaan esimerkiksi ammattimaista rajavartiolaitosta. Tämä on haaste, sillä vielä hiljattain rajat olivat lähinnä asevelvollisten valvonnassa [13]. Uusilla rajoilla pitäisi toteutua laillinen ihmisten ja tavaroiden vapaa liikkuvuus, mutta samanaikaisesti rajojen pitäisi olla turvallisia ja valvottuja. b) Oikeus- ja sisäasioihin liittyvät infrastruktuurit ovat rappeutuneita. Länsi-Balkanin maiden nykyiset infrastruktuurit ovat heikkoja ja puutteellisia. Kun ulkopuoliset arvioijat [14] esimerkiksi vierailivat 38 tuomioistuinrakennuksessa Albaniassa vuosina 2004–2005, he eivät yleensä kyenneet erottamaan tuomareita vastaajista, yleisöstä tai syyttäjistä, ja tapauksia käsiteltiin käytävillä. Laatikko 1 Esimerkkejä strategisista ja ei-strategisista investointihankkeista Tapaus 1: strategisia tavoitteita noudattava hanke Albanian vankilajärjestelmä alittaa kansainväliset standardit. Vankiloissa ja tutkintavankiloissa pidetään aivan liian suurta väkimäärää. Tarkastuksen toimittamisajankohtana Albanian vankiloissa oli 3049 vankia, vaikka vankiloiden kapasiteetti oli 1510 henkeä. Kapasiteetin mukainen vankimäärä ylittyi näin ollen 102 prosentilla. Fushe Krujan vankilan, johon voidaan sijoittaa 312 vankia, rakentamista voitiin siis pitää ensisijaisen tärkeänä ja olennaisena hankkeena. Tapaus 2: hanke, jonka yhteydessä ei noudatettu vuotuista ohjelmaa Entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa oli hyväksytty turvapaikkahanke, johon liittyvien asiakirjojen mukaan kaksi miljoonaa euroa suunnattiin institutionaalisten valmiuksien kehittämistoimiin, kuten lainsäädännön, strategioiden ja kansallisen toimintasuunnitelman laadintaan. Näin ei kuitenkaan tapahtunut, vaan kuvatun menettelyn sijasta rakennettiin vastaanottokeskus turvapaikanhakijoille. 13. Tarkastuksessa havaittiin, että noin 70 prosentissa tapauksista oikeus- ja sisäasioiden alan investointihankkeet pysyivät väljästi määritetyissä strategisten tavoitteiden rajoissa [15]; tavoitteena oli luoda vakautta ja turvallisuutta ja edistää yhdentymistä EU:n kanssa. Muut hankkeet vastasivat vuotuisen ohjelman tavoitteita korkeintaan osittain (laatikko 1). 14. Tarkastuksessa kävi ilmi, että annettu tuki ei perustunut riittäviin toteutettavuustutkimuksiin, joissa olisi määritetty hankkeiden sisältö ja erityispiirteet. Tutkimusten suorittaminen on vaativa tehtävä, sillä edunsaajaorganisaatioilla ei ollut perustaltaan vakaita kansallisia strategioita tai toimintasuunnitelmia, joissa olisi määritetty etusijalle asetetut osa-alueet. Investointihankkeita tarkastettiin yhteensä 17; ainoastaan kahden hankkeen tapauksessa oli suoritettu laadultaan erittäin tyydyttävä tutkimus, jossa kyseessä olevan hankkeen merkitys määritettiin ennalta (laatikko 2). Laatikko 2 Esimerkki erittäin tyydyttävästä tarveanalyysistä Oikeuslaitoksen infrastruktuurin yleissuunnitelmaa koskeneessa tutkimuksessa asetettiin etusijalle Korçan ja Vloran valitustuomioistuinten rakennushankkeet Albaniassa. Tutkimuksessa analysoitiin myös Albanian kaikkien muiden alioikeuksien ja valitustuomioistuinten tilannetta ja näkymiä. Yleissuunnitelma oli hyvin laadittu ja riittävän tarkka. 15. Suunnitteluvaiheeseen liittyi puutteita vastaanottajamaissa ja joissakin tapauksissa myös komissiossa. Tämä heikensi EU:n rahoittaman välineistön jakelun ja käytön tehokkuutta sekä vaikuttavuutta (laatikko 3). Vaihtelevia tuloksia keskeisellä investointihankkeiden alalla: rajavartiotoiminta ja turvallisuus 16. Thessalonikissa kesäkuussa 2003 järjestetyssä EU:n ja Länsi-Balkanin maiden välisessä huippukokouksessa korostettiin, että rajojen turvattomuus on yksi pääasiallisista tekijöistä, jotka estävät oikeusvaltion periaatteiden toteutumista. Rajaturvallisuus kuuluu näin ollen Euroopan unionin painopistealoihin. Komissio on ollut tiiviisti mukana yhdennetyssä rajavartiotoiminnassa; suurin osa oikeus- ja sisäasioihin liittyvästä rahoituksesta (37 prosenttia) on suunnattu tälle alalle. Ala koostuu kahdesta osa-alueesta – rajavartiotoiminnasta ja rajaturvallisuudesta. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kahdeksan yhdennetyn rajavartiotoiminnan alan investointihanketta, joihin sisältyi usean rajanylityspaikan rakentaminen. Näiden investointien tulokset olivat yleensä tyydyttävämpiä silloin, kun investointeihin yhdistettiin institutionaalisten valmiuksien kehittämistoimenpiteitä, kuten yhdennettyyn rajavartiotoimintaan tähtäävien kansallisten strategioiden laatimista [16]. Vaikuttavan rajavartiotoiminnan edellytyksenä on, että rajat ovat avoimia, mutta samalla turvattuja [17]. Avoimuuden ja turvallisuuden välinen tasapaino on saavutettu esimerkiksi Serbiassa (laatikko 4). Laatikko 3 Esimerkkejä tehokkuuden ja vaikuttavuuden puutteesta EU:n rahoittaman välineistön jakelussa ja käytössä Entiseen Jugoslavian tasavaltaan Makedoniaan toimitettiin kesällä 2005 EU:n rahoittamia moottoripyöriä, jotka oli tarkoitettu rajavartioston käyttöön. Jotkin moottoripyöristä olivat lähes käyttämättöminä ensimmäisten 18 kuukauden ajan, koska viranomaiset eivät toimittaneet poliisille tarvittavia suojavarusteita sovitun mukaisesti. Osa varusteista puuttui vielä vuonna 2007. Viranomaiset käynnistivät syyskuussa 2008 lisävarusteita koskevan tarjouskilpailun, johon perustuva sopimus oli määrä tehdä vuoden 2009 ensimmäisen neljänneksen aikana. Myös vastaanottokeskuksen avaaminen viivästyi vuodella, koska viranomaiset eivät toimittaneet tarvittavia varusteita. Albanian poliisille toimitetut tietokoneet olivat pahvilaatikoissa vielä kun sopimuksen allekirjoittamisesta oli kulunut kahdeksan kuukautta, koska viranomaiset eivät olleet tehneet päätöstä tietokoneiden lopullisista saajista. Kuva 1 EU:n rahoittama Batrovicin rajanylityspaikka Belgradin ja Zagrebin välisellä moottoritiellä on lyhentänyt huomattavasti matkustajien jonotusaikoja. +++++ TIFF +++++ Laatikko 4 Esimerkkitapaus, jossa modernit laitteistot tehostavat rajatarkastuksia ja lyhentävät samalla matkustajien jonotusaikoja Serbiassa Batrovicin rajanylityspaikan uusi infrastruktuuri ja laitteistot merkitsivät edistysaskelta entiseen verrattuna (kuva 1). Hankkeen ansiosta tehokkuus parani ja jonotusajat lyhenivät. Rekkojen jonotusajat ovat lyhentyneet useista tunneista 30 minuuttiin. Matkustajien jonotusajat ruuhkaisimpina aikoina ovat puolestaan lyhentyneet 12 tunnista noin 20 minuuttiin. Rajanylityspaikalla oli myös nykyaikaiset laitteistot, joten rajavartijat pystyivät havaitsemaan myös sellaiset väärennetyt asiakirjat, joiden väärennystyö oli erittäin tarkkaa. Docubox-valvontalaitetta käytettiin keskimäärin 100 kertaa päivässä; valvontalaitteen käyttöönoton jälkeen viranomaiset ovat havainneet lähes päivittäin vähintään yhden väärennetyn asiakirjan. 17. Nykyaikainen rajaturvallisuus perustuu neljään eri osa-alueeseen: liikkuvuus, viestintä, tiedonhankinta ja tulivoima. Komission tuki on kattanut asevoimia lukuun ottamatta kaikki osa-alueet. Shkodrassa Albaniassa rajavartioston maan pohjoisrajoilla suorittama vartiointi parani luonnollisesti huomattavasti, kun liikkuminen tapahtui omien jalkojen sijasta maastoautoilla. Valvonta on parantunut myös entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja Kreikan välisellä maarajalla sekä Albanian ja Italian välisellä merirajalla (ks. kuvat 2 ja 3). Laittomien rajanylitysyritysten määrä entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian alueelle ja sieltä pois laski huomattavasti vuoden 2005 (jolloin ajoneuvot toimitettiin) ja vuoden 2008 välillä. 18. Yleiskuva on melko myönteinen, mutta alalla havaittiin joitakin puutteita, jotka liittyivät sekä poliittisen tahdon että oikeudellisten keinojen puuttumiseen edunsaajamaissa (ks. kohdat 36–39). Tilanteeseen vaikuttivat myös tietyt komission hallinnoinnissa ilmenneet puutteet (laatikko 5). Laatikko 5 Esimerkki rajanylityspaikkahankkeesta, joka jäi toteuttamatta Gorican rajanylityspaikka Bosnia ja Hertsegovinassa sijaitsee Mostarin (Bosnia ja Hertsegovinassa) ja Splitin (Kroatiassa) välisen vilkkaasti liikennöidyn kansainvälisen tien varrella. Kroatian viranomaiset olivat jo rakentaneet oman rajanylityspaikan, mutta Bosnian puolelta puuttui asianmukainen infrastruktuuri. Komissio teki 3 miljoonan euron urakkasopimuksen tarkistamatta ensin, että maan pakkolunastusprosessi oli saatettu päätökseen. Maan arvottaminen aiheutti kiistaa, joten hanke ei koskaan käynnistynyt, ja sopimuksen voimassaoloaika umpeutui joulukuussa 2006 [18]. Mainitusta tilanteesta johtuen Bosnian puolella sijaitsevaa "tulliterminaalia" hallinnoi yksityinen oikeussubjekti, joka pidättää 70 prosenttia ennen tulliterminaaliin pääsyä perittävien maksujen kokonaismäärästä (osuus vastaa noin 20:tä euroa rekkaa kohti). Tämän infrastruktuurin siirto valtiolle ei ole suunnitteilla. 19. Entisen Jugoslavian hajoaminen loi alueelle yli 5000 kilometriä uutta kansainvälistä rajaa. Kustannustehokkain rajavalvontatapa olisi ollut yhteisten rajanylityspaikkojen rakentaminen. Komissio rahoittaa kuitenkin edelleen rajanylityspaikkahankkeita, joiden yhteydessä käytetään kansallisia määrärahoja alueellisten määrärahojen sijasta. Tällainen toimintatapa ei edistä alueellisen yhteistyön kehittämistä. Kuva 2 Hankkeet tarkastettiin paikan päällä yhtä hanketta lukuun ottamatta. Kuvassa tilintarkastustuomioistuimen tarkastaja tarkastaa EU:n rahoittamaa maastoautoa Gevgelijassa entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja Kreikan välisellä rajalla. +++++ TIFF +++++ Kuva 3 Tehostuneen merirajavalvonnan tulos: Albaniassa takavarikoitu pikavene, jota oli käytetty järjestäytyneeseen rikollistoimintaan – ihmisten salakuljettamiseen EU:n alueelle. +++++ TIFF +++++ Onnistuminen edellyttää painopisteiden yhdenmukaistamista EU:n ja kansallisen tason välillä 20. Oikeus- ja sisäasioiden alan uudistukset ovat laajamittaisia ja moniulotteisia toimintoja, liittyivätpä ne investointeihin tai institutionaalisten valmiuksien kehittämiseen. Kansallisista talousarvioista ei kuitenkaan suunnata riittävästi varoja oikeus- ja sisäasioiden alan painopisteisiin varsinkaan taloudellisesti vähemmän kehittyneissä Länsi-Balkanin maissa [19]. 21. Komissio on Länsi-Balkanin maiden suurin rahoittaja, mutta EU-varat eivät kata kaikkia investointitarpeita. Komissio rahoittikin yleensä pilottihankkeita, joiden avulla edunsaajat havaitsivat infrastruktuurien kohentamisesta koituvat edut. Esimerkkinä tämäntyyppisestä avusta voidaan mainita Vlorassa sijaitseva EU:n rahoittama ensiluokkainen tuomioistuinrakennus, joka lisäsi oikeuslaitoksen avoimuutta (laatikko 6). 22. Kansallisen rahoituksen määrä vaihteli huomattavasti tarkastuskohteena olleiden maiden välillä. Tarkastuksessa havaittiin tapaus, jossa edunsaajat eivät enää olleet riippuvaisia rahoittajista. EU:n rahoittaman Serbian tuomioistuimen uudistushankkeen kustannukset olivat noin 5 prosenttia oikeus- ja sisäasioiden alan kokonaismäärärahoista vuosina 2003–2007 (laatikko 7). Laatikko 6 Esimerkki oikeusvaltion periaatetta vahvistavasta investoinnista Albaniassa sijaitsevaan Vloraan rakennettiin valitustuomioistuin Komission investoi Vloran valitustuomioistuimen rakentamiseen 770000 euroa. Hankkeella oli myönteinen lyhyen aikavälin vaikutus. Uuden rakennuksen ensimmäisen toimintavuoden (2007) aikana keskimääräinen tuomioiden määrä yli kaksinkertaistui entisissä tiloissa annettujen tuomioiden lukumäärään verrattuna. Valitustuomioistuimella oli ensimmäistä kertaa asianmukaiset istuntosalit. Tämä lisäsi oikeusprosessien avoimuutta ja paransi oikeudenmukaisuuden toteutumista ylipäätään. Tarkastuksen toimittamisajankohtana kansallinen sähkönjakeluverkosto ei kuitenkaan toiminut ja generaattoreihin tarvittavan raskaan polttoöljyn vuotuiset määrärahat oli käytetty loppuun jo neljä kuukautta ennen vuoden päättymistä. Tietokoneita ei näin ollen voitu käyttää. Tämä hidasti tapausten käsittelytahtia ja heikensi investoinnin yleistä vaikuttavuutta. Kuva 4 Euroopan unioni rahoitti uuden ja turvallisemman valitustuomioistuinrakennuksen rakentamisen Albaniassa sijaitsevaan Vloraan. Rakennustyöt saatiin päätökseen vuonna 2006. +++++ TIFF +++++ Laatikko 7 Esimerkki kansallisten talousarviositoumusten riittävyydestä Serbian suurin tuomioistuinrakennus uudistettiin Maaliskuussa 2003 tapahtuneen Serbian pääministerin Zoran Djindjicin murhan jälkeen viranomaiset pidättivät lukuisia rikosepäiltyjä. Serbian viranomaisilla ei kuitenkaan ollut asianmukaisia tiloja, joissa he olisivat voineet käsitellä suuren huomion keräävät tapaukset turvatusti ja asianmukaisesti. EU:n talousarviosta rahoitettiin Belgradin alioikeuden kunnostustyöt, joiden myötä alioikeus sai esimerkiksi nykyaikaisen istuntosalin. Istuntosali otettiin käyttöön kesäkuussa 2006, ja sitä käytettiin 35 oikeudenkäyntiin vuonna 2006 ja 40 oikeudenkäyntiin vuonna 2007; suurin osa oikeudenkäynneistä liittyi laajamittaiseen järjestäytyneeseen rikollisuuteen ja sotarikoksiin. Serbian hallitus on tämän jälkeen suunnannut huomattavia resursseja tuomioistuinrakennusten jälleenrakentamiseen eri puolilla maata. 23. Kun painopisteitä ei ole yhdenmukaistettu EU:n ja kansallisen tason välillä, tuen vaikuttavuus jää heikoksi. Komissio velvoittaa Länsi-Balkanin maita panemaan takaisinottosäännöksiä täytäntöön esimerkiksi vakautus- ja assosiaatiosopimusten avulla [20]. Säännösten soveltaminen ei ole kuitenkaan onnistunut, sillä vastaanottajamaat eivät ole tehneet riittäviä määrärahavarauksia kansallisiin talousarvioihin. Esimerkiksi Albaniassa poliisivoimien raja- ja maahanmuuttoasioita käsittelevällä osastolla ei ollut riittävästi henkilöstöä, mikä asetti vaakalaudalle Albanian mahdollisuudet noudattaa sopimusvelvoitteitaan. Edistys oli hidasta, vaikka komissio rahoitti Albanian kansallista maahanmuutto- ja takaisinottostrategiaa ja painotti sopimusehtoja korkean tason komiteakokouksissa. Investointihankkeiden vaikutus ja kestävyys vaakalaudalla 24. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti yhteensä 16 investointihanketta, joista kuuteen liittyi kestävyysongelmia. Tarkastuskohteena olleet maat olivat pitäneet jossain määrin yllä käyttöön otettua infrastruktuuria ja laitteita, mutta ylläpidon taso ei ollut riittävä investointien kestävyyden varmistamista silmällä pitäen. Tarkastuksen toimittamisajankohtana edunsaajien ei tarvinnut esittää asianmukaista jatkuvuussuunnitelmaa ja talousarviota ennen kuin ne saivat EU-rahoitusta. Laatikko 8 Esimerkki infrastruktuurihankkeesta, jolla ei ollut vaikutusta Komissio investoi yli 3 miljoonaa euroa Kamenskon rajanylityspaikkaa koskeneeseen hankkeeseen Bosnia ja Hertsegovinassa; hankkeen tavoitteena oli nostaa rajanylityspaikka tasoltaan "ykkösluokkaan", mikä tarkoittaa sitä, että rajanylityspaikan kautta maahan ja sieltä pois voidaan kuljettaa kaikentyyppisiä tavaroita. Tämän EU-hankkeen päättymisen jälkeen hallitus on kuitenkin tarkistanut päätöstään ja alentanut Kamenskon rajanylityspaikan luokitusta. Päätöksen takia useita tavaroita (esimerkiksi bensiiniä) ei voida enää ilmoittaa kyseisellä rajanylityspaikalla. Liikennemäärät ovat laskeneet, vaikka kyseinen tie on käytännöllisin yhteys Kroatiasta Splitistä Bosnia ja Hertsegovinan keski-, länsi- ja pohjoisosiin. Komissio ei ollut tietoinen tästä muutoksesta. 25. Lähetystöillä ei ollut kaikissa tapauksissa tietoa kentällä vallitsevasta tilanteesta, sillä infrastruktuurien ja laitteiden käyttöä ei seurata. Komissio ei näin ollen kyennyt varmistamaan investointihankkeiden vaikutuksia ja kestävyyttä (laatikko 8). 26. Hankintasääntöjen mukaan hankintamenettelyyn voidaan sisällyttää myynnin jälkeisiä palveluja, mutta tätä säännöstä ei sovelleta riittävästi. Albaniassa lähetystö hankki rajavartiostolle maastoautoja tietoisena siitä, että kaluston kunnossapito tuottaisi ongelmia [21]. Kunnossapidosta vastaavia edunsaajaorganisaatioita ei kutsuta järjestelmällisesti äänivaltaisina jäseninä tarjousten arviointikomiteoihin, eikä niitä myöskään otettu riittävässä määrin mukaan tarjouskilpailumenettelyyn aiemmissa vaiheissa. Investointien yhteydessä ei huomioitu tarvittavia institutionaalisia valmiuksia 27. EU:n antama laitteisiin ja investointeihin liittyvä tuki kohensi useissa tapauksissa tilannetta kentällä. Investoinnit eivät kuitenkaan sinällään johda tuen kohteena olevan organisaation yleistavoitteiden saavuttamiseen. Ei esimerkiksi riitä, että rakennetaan nykyaikainen rajanylityspaikka – samanaikaisesti on muutettava myös rajavartioston toimintatapoja. 28. Myös tarkastetut IT-alan hankkeet osoittavat, että investointien yhteydessä ei huomioitu tarvittavia institutionaalisia valmiuksia. Hankkeiden avulla ei saavutettu riittävää vaikutusta edes tapauksissa, joissa toimitetut laitteet olivat olennaisia poliisin tai oikeusviranomaisten tehtävien kannalta, ja vaikka hankkeet kohdistuivat nykyisiin ja tuleviin tarpeisiin: a) Vain harvoilla rajavartiostoilla ja tuomioistuinrakennuksilla oli tietoliikenneyhteys. Esimerkiksi Montenegrossa 26 rajanylityspaikasta ainoastaan kolme oli yhteydessä toisiinsa tietoliikenneverkon avulla. b) Viranomaisten tietojärjestelmiin liittyvien hankkeiden kestävyys edellyttää vakaata lainsäädäntökehystä ja riittäviä tietoturvajärjestelmiä, sillä tiedonvaihto on luottamuksellista; tarkastuksen toimittamisajankohtana millään maalla ei ollut täysin yhteisön säännöstön mukaista tietosuojalakia. Bosnia ja Hertsegovinassa oli saatettu tietosuojalaki voimaan vuonna 2006, mutta lakia on vielä päivitettävä, jotta se vastaisi yhteisön vaatimuksia. c) Tarkastuskohteena oli kolme IT-ohjelmistohanketta, joista yhteenkään ei liittynyt kirjallisia ohjeita käyttöoikeuksien valvonnasta. Käyttöoikeuksien valvonta on keskeinen prosessi, jonka avulla valvotaan ja rajoitetaan sisäänpääsyä tietojärjestelmään. Käyttöoikeuksien valvonnan pitäisi suojata järjestelmää luvattomalta sisäänpääsyltä ja käytöltä. Institutionaalisten valmiuksien kehittämistarpeet huomattavia, mutta EU:n tuen avulla aikaansaadut muutokset vähäisiä 29. Tässä osiossa käsitellään aluksi institutionaalisten valmiuksien kehittämishankkeiden vähäisiä tuloksia sekä sitä, ettei tuloksia ole mitattu. Seuraavissa alakohdissa esitetään kestävyyden kannalta olennaiset tekijät: keskeisen henkilöstön pysyvyys ja korruptoitumaton toimintaympäristö, koulutushankkeisiin liittyvät erityistekijät sekä omavastuullisuus edunsaajien tasolla. Muutoshallinta ja institutionaalisten valmiuksien kehittäminen vähäistä ja niiden mittaaminen heikkoa 30. Oikeus- ja sisäasioiden alan hanketta voidaan pitää potentiaalisesti vaikuttavana, jos seuraavat tekijät toteutuvat: hanke puuttuu yksilöityihin tarpeisiin ja puutteisiin ja tuottaa odotetut hyödyt, edunsaaja on sitoutunut hankkeen kestävyyteen, ja hanke kuuluu koordinoituun institutionaalisten valmiuksien kehittämisstrategiaan. 31. Komission hankkeiden tulokset paransivat edunsaajien tilannetta. Tilanteen parantuminen oli ilmeisintä hankinta- ja urakkasopimusten tapauksessa. Suurimmaksi haasteeksi muodostui institutionaalisten valmiuksien kehittämishankkeiden kestävyys. 32. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kolme keskeistä syytä tapauksille, joissa institutionaalisten valmiuksien kehittämistä koskevat hankkeet eivät saavuttaneet tavoitteitaan: a) alue oli hallinnollisesti epävakaa; huomattava osa henkilöstöstä vaihtui vaalien jälkeen b) koulutus tuotti odotettua vähemmän tulosta c) mailta puuttui omavastuullisuutta uudistusten suhteen. 33. Tarkastuksessa pantiin merkille myös päinvastainen tilanne: edistystä tapahtuu, kun julkishallinto on vakaa, koulutus kohdennetaan hyvin ja edunsaajan ylin johto on sitoutunut muutokseen. Esimerkiksi Albanian valtio on sitoutunut miinanraivaustoimien viemiseen päätökseen, Bosnia ja Hertsegovinan perustuslakituomioistuin ratkaisi avoimina olleet ihmisoikeuksia koskevat tapaukset, ja Sremska Mitrovican tuomioistuimesta tuli Serbiassa malliesimerkki tuomioistuimesta, joka hyödyntää tapausten hallinnointiin tarkoitettua ohjelmistoa. 34. Komissio otti tällä alalla käyttöön muutamia erityisiä toimintojohtamiseen sovellettavia indikaattoreita. Komissio tuo erityyppisissä toimintoselvityksissä esille, että Länsi-Balkanin maat ovat edistyneet oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alalla, kun tuomarit ja syyttäjät ovat saaneet koulutusta ja poliisin ja syyttäjien välinen yhteistyö on tehostunut. On kuitenkin epäselvää, kuinka komissio mittaa näiden toimintojen vaikutuksia. 35. Komissio mittasi aiemmin tukensa onnistumista yksinomaan tehtyjen hankintojen ja maksettujen määrien perusteella. Vuonna 2002 komissio alkoi pyrkiä kestävään institutionaalisten valmiuksien kehittämiseen, jonka mittaaminen on vaikeampaa. Länsi-Balkanin maat valmistautuvat tuen hajautettuun täytäntöönpanojärjestelmään; tämä on myönteistä, sillä hallinnointivastuun siirto on osoitus riittävistä hallinnollisista valmiuksista. Komissio ei ole kuitenkaan vielä niveltänyt valmiuksien kehittämisen mittaamista täysimääräisesti edunsaajaviranomaisten akkreditointimenettelyyn [22]. Institutionaalisten valmiuksien kehittäminen vaakalaudalla keskeisen henkilöstön vaihtumisen ja korruption seurauksena 36. Tarkastetuista 15:stä institutionaalisten valmiuksien kehittämishankkeesta ainoastaan kaksi saavutti tyydyttävän kestävyyden. Tarkastettuihin hankkeisiin liittyivät yhteisenä piirteenä edunsaajatahon henkilöstön vaihdokset, joilla on vaurioittava vaikutus. Keskeisen henkilöstön vaihdokset vesittivät lähes kaikissa tapauksissa institutionaalisten valmiuksien kehittämiseen liittyvien koulutushankkeiden myönteiset tulokset (laatikko 9). 37. Tarkastuksessa havaittiin vain vähän esimerkkejä valmiuksien parantumisesta. Kyseisissä tapauksissa valmiuksien parantuminen on johtanut parannuksiin operatiivisella tasolla (laatikko 10). Vaikka henkilöstön vaihtuvuus oli suuri, strategiset tavoitteet – turvallisuuden, vakauden ja yleisen järjestyksen ylläpito – kyettiin varmistamaan. Varmistaminen edellytti kuitenkin jatkuvaa tukea EU:lta. Laatikko 9 Julkishallinnon epävakaa henkilöstötilanne Albaniassa ja entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa Albaniassa tarkastetuista kahdeksasta oikeus- ja sisäasioiden alan hankkeesta kolmeen sisältyi koulutusta. Osa tuloksista oli myönteisiä, mutta henkilöstön vaihtuminen esti edelleen valmiuksien kehittämistä ja viivästytti päätöksentekoa esimerkiksi maahanmuuttoasioiden alalla. Välittömästi Albaniassa vuonna 2005 järjestettyjen parlamenttivaalien jälkeen vaihdettiin kaikki 20 henkilöä, jotka käsittelivät maahanmuuttoasioita alueellisissa työvoimatoimistoissa. Entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian poliisivoimissa oli 30 keskeistä johtotason tointa. Toimenhaltija vaihtui 28 tapauksessa muutaman kuukauden sisällä vuonna 2006 pidettyjen vaalien jälkeen; henkilöstön vaihtuvuus oli siis 93 prosenttia. 38. Tarkastuksessa pantiin merkille, että lainvalvontaviranomaisten välillä ei ollut riittävästi yhteistyötä, mikä heikensi hankkeiden kestävyyttä. Esimerkiksi poliisiin valvontalaitteet ja sormenjälkien tunnistusjärjestelmä olivat olennaisia Bosnian poliisille, ja niiden pitäisi lisätä havaittavien rikostapausten määrää. Laitteita ja järjestelmää ei kuitenkaan hyödynnetty täysimääräisesti poliisiyhteistyön puuttumisen takia [23]. 39. Oikeus- ja sisäasioiden alan instituutioiden yhtenäisyyttä voidaan tukea korruptionvastaisin toimin. On havaittavissa merkkejä siitä, että tilanne on jonkin verran parantunut tarkastuskohteena olleissa maissa, joskin prosessi on haavoittuvainen. EU:n menojen vaikuttavuuden yleisindikaattorina voidaan käyttää esimerkiksi Transparency International järjestön laatimaa korruptioindeksiä. Liitteestä IV käy ilmi, että luokitus (sijaluku ja pistemäärä) on hieman parantunut vuoden 2004 jälkeen. Laatikko 10 Esimerkkejä operatiivisten valmiuksien parantumisesta Entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa marraskuussa 2007 toteutetun "Mountain Storm" -operaation suunnittelusta, täytäntöönpanosta ja päätökseen saattamisesta vastasivat poliisin erikoisyksiköt. Operaation yhteydessä löydettiin suuri, 650 sotilaan varustamiseen riittävä asekätkö sekä ilmatorjunta-aseita. Asekätkön haltija määritettiin aluksi "järjestäytyneeksi rikollisryhmäksi", mutta yksilöitiin myöhemmin terroristisoluksi. Operaatio toteutui ilman siviiliuhreja. Tilintarkastustuomioistuimen haastattelemien kansainvälisten tarkkailijoiden mukaan näin suuri operaatio ei olisi onnistunut muutamia vuosia sitten. Mountain Storm -operaatiota seuranneen oikeudenkäynnin päätteeksi 17 henkilöä tuomittiin heinäkuussa 2008 vankeuteen yhteensä 192 vuodeksi. Tuomion mukaan ryhmän tavoitteena oli luoda epävarmuutta kansalaisten keskuudessa ja vaarantaa maan perustuslaillinen järjestys. Albaniassa EU on auttanut poliisivoimia lujittamaan viranomaisten lainvalvontakykyä vuodesta 1997 alkaen. Poliisivoimien tukea jatketaan ainakin vuoteen 2011 saakka. Koulutus – tuotokset suurempia kuin tulokset 40. Uudistus- ja muutosprosessin eteenpäinviemisen keskeisen osan muodostaa virkamiehille tarjottava koulutus, jota komissio on tukenut vahvasti. Koulutusta liittyi esimerkiksi kaikkiin kolmeen alueelliseen hankkeeseen [24], joiden kokonaismäärärahat olivat 10 miljoonaa euroa. Koulutuksen tuotokset (seminaarit, työryhmät ja konferenssit) toteutuivat tyydyttävästi, mutta vaikutus oli vähäinen (laatikko 11). 41. Eri Länsi-Balkanin maita edustavien virkamiesten saaminen samaan koulutusryhmään on luonnollisesti jo sinällään kiitettävä tavoite, kun otetaan huomioon alueen lähihistoria. Komission hankkeiden erityistavoitteet olivat kuitenkin kunnianhimoisempia: hankkeiden avulla pyrittiin esimerkiksi kehittämään alueellisia strategioita turvapaikka-, maahanmuutto- ja viisumiasioissa yleisesti hyväksyttyjen EU:n teknisten standardien ja periaatteiden mukaisesti. Laatikko 11 Esimerkkejä oikeusalan koulutuskeskuksista Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kaksi oikeusalan koulutuskeskusta. Keskusten yleistavoite oli yhteinen – saavuttaa itsenäisen, parhaiden eurooppalaisten käytäntöjen mukaisen koulutusinstituutin asema ja tarjota korkeatasoista ja selkeästi kohdennettua koulutusta tuomareille, syyttäjille, tuomioistuimen henkilöstölle sekä asianajajille. Entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa EU:n asiantuntijoiden neuvoihin ei kiinnitetty huomiota keskusta perustettaessa. Ministeriö ei kutsunut kansainvälisiä asiantuntijoita osallistumaan oikeusalan koulutuskeskuksia koskevan lain laadintaan. Rahoittajat arvostelivat lakia sittemmin voimakkaasti, koska se ei ollut eurooppalaisten standardien mukainen. Koulutuksen vaikutuksen vähenemisriskiä lisäsi osaltaan myös se, että peruskoulutusjakson opetusohjelmaa lyhennettiin 24 kuukaudesta 15 kuukauteen. Serbiassa tuomareiden koulutuskeskukselta puuttui selvä suunta eikä keskuksella ollut selkeää oikeusperustaa. Kouluttajille tarkoitetun koulutusohjelman yhteydessä oli määrä käyttää nykyaikaisia opetusmenetelmiä – esimerkiksi runsaaseen vuorovaikutukseen perustuvaa pienryhmäopetusta. Todellisuudessa tarjolla oli ainoastaan "massaluentomaista" opetusta. 42. Alueellisille koulutushankkeille on sinällään vaikeaa kehittää yhteisiä tavoitteita, koska edistysaste vaihtelee maittain. Kroatian tilanne oli yleisesti ottaen muita maita edistyneempi. Komissio katsoi tarkoituksenmukaisesti, että alueellista ulottuvuutta oli hyödynnettävä siten, että kehittyneimpään kansalliseen järjestelmään perustuva tietämys asetetaan muiden tuen vastaanottajamaiden käyttöön. Kyseessä oli hyvä käytäntöön perustuva lähestymistapa, jonka tavoitteena on kansallisten käytäntöjen mukauttaminen EU:n standardeihin. Komissio mittasi kuitenkin vain harvoin, miten koulutus muutti toimintapolitiikkaa tai -tapoja. 43. Komissio ei laatinut järjestelmää, jonka avulla voitaisiin mitata alueellisten oikeusyhteistyöhankkeiden tuloksia; järjestelmää ei laadittu edes komission omien arvioijien esittämän kritiikin jälkeen [25]. Indikaattoreiden perusteella ei voitu mitata vaikutuksia, sillä indikaattorit suuntautuivat pikemminkin toimintaan ja muotoon (esimerkiksi järjestettyjen kokousten tai konferenssien lukumäärä) kuin arviointiin. Myös tavoitteet olivat löyhiä ja epäselviä; ne koskivat esimerkiksi alueellisen vuoropuhelun tehostamista ja operatiivisen yhteistyön helpottamista. Tavoitteiden saavuttamista ei kyetty näin ollen mittaamaan, koska niillä ei ollut suoraa yhteyttä toimintaan. 44. Komission koulutushankkeet eivät saavuttaneet tavoitteitaan täysimääräisesti myöskään kansallisella tasolla, sillä ylin johto ei ollut sitoutunut toimiin. Esimerkkinä voidaan mainita kaksi Albanian poliisihankkeeseen (PAMECA II) liittyvää kurssia. Strategisen ohjauksen kursseja järjestettiin 60 poliisivirkamiehelle, jotka vaihtelivat keskitason virkamiehistä poliisin ylempiin virkamiehiin. Kun koulutetut poliisit palasivat kurssilta soveltamaan oppeja käytäntöön, he kokivat vastustusta esimiehiltään. Näin ollen oli käynnistettävä ylemmälle johdolle tarkoitettu koulutusohjelma, johon osallistui 34 kaikkein ylimmän johdon edustajaa; ohjelman tarkoituksena oli selvittää ja korjata mahdollinen aiemman kurssin vaikutuksen puute. Komissiota on tarpeen kiittää tästä korjaavasta toimenpiteestä, mutta olisi ollut suositeltavampaa varmistaa ylimmän johdon sitoutuminen ennen korkean ja keskitason virkamiesten kurssittamista. 45. Tekemällä oppiminen ja paikan päällä tapahtuva koulutus tukevat tehokkaasti nykyaikaisen ja tehokkaan hallinnon kehittämistä. Hallintovastuun siirtäminen on mahdollista, kunhan henkilöstön vaihtuvuus ei nouse liian suureksi (laatikko 12). Kumppanuushankkeita jäsenvaltioiden kanssa sekä avustussopimuksia kansainvälisten organisaatioiden kanssa on käytetty enemmän sen jälkeen kun CARDS-ohjelmaa suunnattiin uudelleen siten, että se kohdentuu jälleenrakentamisen sijasta uudistuksiin. Laatikko 12 Esimerkkejä tekemällä oppimiseen perustuvista hankkeista Bosnia ja Hertsegovinassa Tapaus 1: vastuualueiden siirtäminen kokonaisuudessaan edunsaajalle (ihmisoikeustoimikunta) Komissio teki vuonna 2004 avustussopimuksen Bosnia ja Hertsegovinan perustuslakituomioistuimen kanssa. Sopimuksen tavoitteena oli perustaa tuomioistuimeen erityinen lainkäyttöelin – ihmisoikeustoimikunta, jonka oli määrä käsitellä ihmisoikeustapauksia, joita oli kertynyt lähes 9000 kappaletta [26]. Ihmisoikeustoimikunta ratkaisi ensimmäisen toimintavuotensa aikana yli 3000 tapausta. Toimikunnan jäsenistö oli aluksi kansainvälinen, mutta koostui vuodesta 2005 alkaen yksinomaan kansallisista jäsenistä. Kansallinen jäsenistö sovelsi hankkeen aikana päivittäin Euroopan ihmisoikeussopimusta sekä muita kansainvälisiä sopimuksia. Hanke onnistui, koska yhdeksän kymmenestä keskeisestä henkilöstön jäsenestä pysyi perustuslakituomioistuimen palveluksessa. Kesäkuussa 2007 kaikki kertyneet tapaukset oli ratkaistu. Hanke lisäsi edunsaajan mukaan olennaisesti ihmisoikeusnormien tiedostamista Bosnia ja Hertsegovinassa. Tapaus 2: vastuualueiden puutteellinen siirto edunsaajalle (valtakunnanoikeuden sotarikososasto) Bosnia ja Hertsegovinan valtakunnanoikeuden sotarikososasto on ensimmäinen erikoistunut valtakunnantason elin, jonka tarkoituksena on käsitellä vakavia kansainvälisen humanitaarisen lain rikkomuksia; osaston toiminta liittyy kansainvälisen rikostuomioistuimen strategiaan, jonka tavoitteena on entiseen Jugoslaviaan liittyvän työn saattaminen päätökseen [27]. Bosnia ja Hertsegovinassa on arvioitu olevan useita tuhansia sotarikosepäiltyjä. Tarkastuksen toimittamisajankohtana vastuun siirto kansainvälisiltä asiantuntijoilta kansallisille asiantuntijoille oli viivästynyt. Myönteistä on, että käynnissä olevien tapausten lukumäärä ylitti ennusteet, mutta sotarikososaston työmäärä ylitti sen kapasiteetin. Tilannetta pahensi kansainvälisten tuomareiden vaihtuvuus. Paikallinen omavastuullisuus keskeinen tekijä pyrittäessä parantamaan oikeusvaltioperiaatteen soveltamista 46. Tarkastettujen hankkeiden yleisimpiin strategisiin tavoitteisiin lukeutui oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen tehostaminen Länsi-Balkanin maissa. Länsi-Euroopassa sovellettavan oikeusvaltion käsitteen ydin on, että kukaan ei ole lain yläpuolella. Oikeusvaltioperiaatteen vakiinnuttaminen Länsi-Balkanin maihin on olennaista Euroopan vakauden ja turvallisuuden kannalta. Edistystä on tapahtunut jonkin verran, mutta oikeusvaltioperiaate on yhä heikko Länsi-Balkanin maissa (laatikko 13). 47. Komissio on ilmaissut useissa seurantaraporteissaan tyytymättömyytensä hitaaseen uudistustahtiin. Komission hankkeisiin soveltamalla lähestymistavalla on puutteensa. Kyseessä ei ole "lääke joka vaivaan". Komission oikeus- ja sisäasioiden alan hankkeiden onnistuminen edellyttää kansallisten viranomaisten asennemuutosta sekä hallintorakenteiden jatkuvuutta. Nämä tekijät eivät kuulu komission välittömään toimivaltaan, ja niiden kielteistä vaikutusta etenkin institutionaalisten valmiuksien kehittämiseen ei pidä väheksyä. Laatikko 13 Oikeusvaltion käsite heikko Länsi-Balkanin maissa Oikeusvaltioperiaate alueella on heikko ja luottamus valtionhallintoon sekä instituutioihin alhainen. Kansalaiset eivät luota oikeusjärjestelmään, vaan kokevat järjestelmän hyödyttävän vain tiettyjä yhteiskuntaryhmiä. Kansalaisilta kysyttiin, katsoivatko he jonkin väestönosan olevan maassaan lain yläpuolella; myönteisten vastausten osuus oli seuraavanlainen muutamassa tarkastuskohteena olleessa maassa [28]: Montenegro: 69 prosenttia; Serbia: 81 prosenttia; Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia: 85 prosenttia. On syytä panna merkille, että henkilöt, jotka pitävät voimakkaimmin yhteiskuntaa epäoikeudenmukaisena ja kansalaisia epätasa-arvoisina lain edessä, ovat koulutetuimpia ja poliittisesti valveutuneimpia. 48. Komissio on kuitenkin hyötynyt aiemmista kokemuksista. Tärkeisiin oikeus- ja sisäasioiden alaan kuuluviin uudistuksiin puututaan nyt varhaisemmassa laajentumisprosessin vaiheessa kuin komission aiemman liittymistä valmistelevan ohjelman (Phare) yhteydessä. 49. Tähän mennessä suurin osa uudistusaloitteista ei ole ollut peräisin kyseessä olevalta alueelta, vaan Euroopan komissiolta ja muilta ulkopuolisilta toimijoilta [29]. Tilanne on johtanut omavastuullisuuden puutteeseen, joka heikentää hankkeiden pitkän aikavälin tuloksia. Ensimmäinen vakavasti otettava Länsi-Balkanin alueelta peräisin oleva aloite on alueellinen yhteistyöneuvosto, jonka toiminta käynnistyi helmikuussa 2008; neuvosto on Kaakkois-Euroopan vakaussopimuksen jatkumo. Yhteistyöneuvoston toiminta keskittyy ensisijaisesti kuuteen alaan, joista yksi on oikeus- ja sisäasiat. Kaakkois-Euroopan aiemman turvallisuuteen ja vakauteen perustuvan rakenteen romahtamisesta on kulunut lähes kaksi vuosikymmentä; nykyinen uusi instituutio toimii Sarajevossa, ja sen tavoitteena on tulla ensimmäiseksi tämäntyyppiseksi foorumiksi, joka on alueellisessa omistuksessa ja jota johdetaan alueellisesti, ja joka myös tukee Euroopan yhdentymistä. Hallinnointikäytännöt ja rahoittajien välinen koordinointi 50. Tässä osiossa esitetään kahteen horisontaaliseen aihealueeseen kohdistetun tarkastuksen tulokset. Osio kattaa molemmat hanketyypit: komission soveltamien kahden eri hallinnointikäytännön välisen vertailun sekä rahoittajien välisen koordinoinnin. Hallinnointikäytännöissä ei merkittäviä eroja 51. Komissio sovelsi Länsi-Balkanin maissa hallinnointiin kahta peruskäytäntöä (ks. liite V) – hallinnointia Euroopan jälleenrakennusviraston kautta tai komission lähetystöjen välityksellä. Tilintarkastustuomioistuin analysoi hankkeista saatuja tarkastustuloksia tavoitteenaan määrittää, oliko hallinnointikäytännöistä jompikumpi mahdollisesti vaikuttavampi. 52. Vastaanottajamaissa tarkastettiin 30 oikeus- ja sisäasioiden alan hanketta, joista 18:aa hallinnoi lähetystö ja 12:ta Euroopan jälleenrakennusvirasto (ks. liite I). Tarkastettujen hankkeiden yleistulokset olivat vaihtelevia, mutta lähetystöjen hallinnoimien hankkeiden onnistumisasteessa ei ollut merkittäviä eroja Euroopan jälleenrakennusviraston hallinnoimiin hankkeisiin verrattuna. Hallinnoinnin hajauttamiseen lähetystölle sisältyy esimerkiksi se etu, että poliittisen vuoropuhelun ja vuotuisen ohjelmasuunnitteluprosessin välinen yhteys säilyy tiiviinä. Toisaalta Euroopan jälleenrakennusviraston päätoimipaikka osallistui vuoropuheluun tuomalla koko alueelle lisää asiantuntemusta. Edunsaajien suorittamaa rahoittajien koordinaatiota ei tehostettu 53. Komissio on sitoutunut edistämään aktiivisesti rahoittajien välistä koordinointia Länsi-Balkanin alueella. Rahoittajien välinen koordinointi lukeutuu vuonna 2005 annetun Pariisin julistuksen tuen vaikuttavuutta koskeviin periaatteisiin ja työnjakoa koskeviin EU:n menettelysääntöihin. Komissio kannattaa näitä periaatteita. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissiolla oli vaikeuksia hoitaa rahoittajien koordinointia käytännössä kentällä. 54. Oikeus- ja sisäasioihin kuuluvat kysymykset muodostavat alan, jolla rahoittajilla on yhteinen intressi. Komissio, kansainväliset rahoituslaitokset, jäsenvaltiot ja EU:n ulkopuoliset rahoittajat toimivat kaikki aktiivisesti Länsi-Balkanin alueella (liite VI). Periaatetta, jonka mukaan vastaanottajamaan pitäisi johtaa rahoittajien koordinointiprosessia, ei voitu soveltaa, koska vastaanottajamaiden toimintavalmiudet olivat yhä heikot. Edunsaajat eivät myöskään saaneet riittävästi tukea, joka olisi vahvistanut niiden valmiuksia rahoittajien koordinoinnin johtamiseen. Rahoittajien toimien koordinoinnin puutetta tuli eteen myös tapauksissa, joissa edunsaajilla oli selkeä näkemys siitä, miten he voisivat panna täytäntöön kyseisessä tilanteessa parhaana pitämänsä ratkaisun (laatikko 14). 55. Rahoittajien koordinoinnin puuttuminen ei rajoittunut yksinomaan investointihankkeisiin. Institutionaalisten valmiuksien kehittämishankkeiden yhteydessä EU:n eri toimijoiden antamat suositukset hämmensivät edunsaajaa. Sisällöltään ristiriitaisten ohjeiden kirjo oli ilmeisin entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa. Vuosina 2004–2005 poliisitoimen kehittämisen alalla toimi aktiivisesti viisi eri EU:n yksikköä (komission lähetystö, Euroopan jälleenrakennusvirasto, Euroopan unionin erityisedustaja, EUPOL Proxima eli EU:n poliisioperaatio entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa ja EU:n tarkkailuvaltuuskunta). Samanaikaisesti toimivat myös seuraavat tahot: Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö, kansainvälinen rikostutkintakoulutuksen tukiohjelma (International Criminal Investigative Training Assistance Programme; USA:n rahoittama poliisihanke) sekä useat EU:n jäsenvaltioiden kahdenväliset ohjelmat. Erityisen suuria ongelmia syntyi tapauksissa, joissa annetut ohjeet olivat luonteeltaan ristiriitaisia. Laatikko 14 Esimerkki koordinoimattomasta useiden rahoittajien välisestä investointitoimesta Tuen harmonisoinnin periaatteisiin kuuluu tuen yhdenmukaistaminen ja sitomaton apu. Useiden rahoittajien toimien koordinoimattomuus johti kuitenkin siihen, että kaikki rahoittajat lahjoittivat maastaan peräisin olevia autoja, rekkoja ja pakettiautoja, ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian poliisilla on nyt käytössään yli 40:n eri tyypin ajoneuvoja. Näin ollen kalustoa on mahdotonta hyödyntää kustannustehokkaasti. Poliisin tavoitteena on käyttää tulevaisuudessa ainoastaan 12:ta eri ajoneuvotyyppiä. Päätelmät ja suositukset 56. EU-jäsenyyden houkuttavuus on vaikuttanut siihen, että EU:sta on tullut suurin ja vaikutusvaltaisin toimija Länsi-Balkanin alueella. Toisin kuin aiempien liittymistä valmistelevien ohjelmien yhteydessä, komissio on asettanut oikeus- ja sisäasioiden alan etusijalle ja yrittänyt puuttua näihin tärkeisiin rakenneuudistuksiin laajentumisprosessin varhaisemmassa vaiheessa. Komission hallinnoimat oikeus- ja sisäasioiden alan hankkeet toteutuvat vaikeassa poliittisessa ja organisatorisessa tilanteessa. Tätä taustaa vasten komission hallinnointi on ollut suurelta osin vaikuttavaa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa komission hallinnoinnissa havaittiin kuitenkin joitakin puutteita, joihin tarttuminen olisi voinut tuottaa vielä korkeamman hankkeiden onnistumisasteen erityisesti tulosten kestävyyden kannalta. 57. Tilintarkastustuomioistuin päätteli tarkastuksensa perusteella, että tarveanalyysit olivat joissakin tapauksissa riittämättömiä ja ettei rahoittajien toimia koordinoitu. Kaikki investointihankkeet eivät tuottaneet täysin tyydyttäviä tuloksia, ja kestävyys on vaakalaudalla. Komission rahoittama investointituki on kuitenkin vaikuttanut tarkoituksenmukaisesti ja hyödyllisesti kansallisiin infrastruktuureihin ja instituutioihin. Toisaalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että institutionaalisten valmiuksien kehittämishankkeiden tulokset olivat ainoastaan osittain tyydyttäviä ja niiden kestävyys oli epätodennäköinen. Tämä johtui itsepintaisesti jatkuvasta poliittisesta heikkoudesta sekä edunsaajien sitoutumisen (omavastuullisuuden) puutteesta; suurin osa uudistusaloitteista ei ollut peräisin kohdealueelta, vaan Euroopan komissiolta tai muilta ulkopuolisilta tahoilta. Taulukko 1 Investointeihin ja institutionaalisten valmiuksien kehittämistä koskeviin hankkeisiin perustuvat keskeiset päätelmät Luokittelu: T = tyydyttävä, OT = osittain tyydyttävä, ja ET = epätyydyttävä; T / OT merkitsee luokittelun sijoittuvan tyydyttävän ja osittain tyydyttävän välille. Tarkastuskysymys | Tarpeet | Hanketuotokset | Tulokset | Tukityyppi | Tarkoituksenmukaisuus | Arviointi | | Saavutettu | Kestävyys | Investointi | T | OT | T | T / OT | T / OT | Institutionaalisten valmiuksien kehittäminen | T | T | T | OT | ET | 58. Tarkastettujen hankkeiden tulokset olivat yleisesti ottaen vaihtelevia. Hankkeiden onnistumisaste pysyi kuitenkin kutakuinkin yhtäläisenä riippumatta siitä, hallinnoivatko hankkeita lähetystöt vai Euroopan jälleenrakennusvirasto. Suositus nro 1 Komission perusteet oikeus- ja sisäasioiden alan toimille Länsi-Balkanin alueella ovat selkeät, mutta hanketulokset paranisivat entisestään, jos a) komissio antaisi oikeus- ja sisäasioiden alan hankkeiden suunnittelussa asianmukaisen painoarvon hanketavoitteille ja varmistaisi, että hankkeiden toimintoperusteiset vaikutusindikaattorit on määritetty b) investointihankkeet mukautettaisiin tiiviimmin institutionaalisten valmiuksien kehittämishankkeisiin c) kaikki alueella toimivat rahoittajat – pääasiallinen rahoittaja komissio mukaan lukien – koordinoisivat paremmin toimiaan keskenään; yksi rahoittaja voisi esimerkiksi osarahoittaa toisen rahoittajan suunnittelemaa hanketta d) rahoittajat tarkastelisivat uudelleen laitteiden hankintamenettelyjä: mahdollisuuksien mukaan olisi harkittava vastaanottajamaiden hallinnoimia useiden rahoittajien välisiä investointirahastoja. Edunsaajaorganisaatioiden on kuitenkin edelleen seurattava hankintamenettelyjä tiiviisti. Suositus nro 2 Hankkeiden kestävyys paranisi, jos a) edunsaajien osallistumista esimerkiksi julkisiin hankintamenettelyihin lisättäisiin b) hankkeita ei käynnistettäisi ilman jatkuvuussuunnitelmaa c) komissio seuraisi ja arvioisi tarkemmin EU-rahoitteisten laitteiden jakelua ja infrastruktuurien käyttöä, ja ryhtyisi tarvittaessa korjaaviin toimiin d) komissio mittaisi tuloksia vaikutusindikaattoreiden avulla e) teknisen avun toimittamisen ohella kannustettaisiin aktiivisesti institutionaaliseen muutokseen. Suositus nro 3 Alueellisen näkökohdan huomioon ottaminen tehostuisi, jos infrastruktuureihin liittyvät yhdennetyn rajavartiotoiminnan alan tukitoimenpiteet suunniteltaisiin ja toteutettaisiin siten, että ne tukevat alueellista yhteistyötä. Etusijalle olisi asetettava esimerkiksi alueellisista määrärahoista rahoitettavat yhteiset rajanylityspaikat. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 15. ja 16. kesäkuuta 2009 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira presidentti [1] Hankkeita koskevista havainnoista on esitetty yhteenveto kaaviossa 1. [2] CARDS on lyhenne sanoista Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation; ohjelma kattoi kauden 2000–2006. [3] Osuus CARDS-ohjelman kokonaismäärärahoista oli noin 10 prosenttia. Suurin osa ohjelmaan liittyvistä menoista toteutui ohjelman ensimmäisten vuosien aikana, ja niiden kohteena olivat Länsi-Balkanin väestön kiireelliset konfliktin jälkeiset tarpeet. [4] Vuonna 2007 tapahtuneen viimeisimmän laajentumisen osalta voidaan todeta, että Bulgariassa ja Romaniassa edistys on yhä tarpeen oikeus- ja sisäasioiden alalla. EU päätti perustaa erityisen yhteistyö- ja tarkastusmekanismin, jonka avulla tuoreimpia jäsenvaltioita pyritään tukemaan jäljellä olevien puutteiden korjaamisessa. [5] Teknistä apua hyödynnetään monissa erilaisissa kehittämishankkeissa ja ohjelmissa. Apu voidaan määritellä sopimusten tekemiseksi asiantuntijoiden kanssa taitotiedon ja osaamisen siirtämistä sekä organisaatioiden perustamista ja kehittämistä varten. Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 6/2007 teknisen avun vaikuttavuudesta hallinnon kehittämisen yhteydessä (EUVL C 312, 21.12.2007, s. 3). [6] Liittymistä valmistelevaa tukea koskeva kumppanuustoiminta käynnistyi vuonna 1998; toiminnan tavoitteena on kehittää vastaanottajamaiden hallinnon ja osittain julkisten organisaatioiden edellytyksiä tehdä yhteistyötä jäsenvaltioiden vastaavien tahojen kanssa. [7] CARDS-asetuksen mukaan vuotuinen ohjelma, joka laaditaan kaikille yhteisön tukea saaville maille, sisältää luettelon rahoitettavista hankkeista ja selvityksen maksettavista määristä. Hallintokomitea, joka koostuu jäsenvaltioiden edustajista ja jonka puheenjohtajana toimii komissio, antaa lausuntonsa vuotuisista määrärahoista. [8] Tarkastuksessa arvioitiin, kuinka tarkoituksenmukaisia oikeus- ja sisäasioiden alan hankkeet olivat; arvioinnin perusteina käytettiin hankkeiden sisältöä, tarpeiden yksilöintiä sekä sitä, oliko vaihtoehtoisia toimintatapoja harkittu ja analysoitu asianmukaisesti. Tarkastuksessa arvioitiin niin ikään, vastasivatko tavoitteet komissiossa, neuvostossa ja kansallisissa strategia-asiakirjoissa määritettyjä painopistealoja. [9] Tarkastuksessa tutkittiin, kuinka tehokkaasti edunsaaja hyödynsi EU:n rahoittamaa tukea (esimerkiksi laitteita, infrastruktuureja ja koulutusta), ja olivatko hanketulokset taloudellisesti ja toiminnallisesti kestäviä. [10] Tämä osa lisättiin tarkastukseen Euroopan parlamentin pyynnöstä. Euroopan parlamentin päätöslauselma 22. huhtikuuta 2008, joka sisältää huomautukset, jotka ovat erottamaton osa päätöstä vastuuvapauden myöntämisestä Euroopan unionin yleisen talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuonna 2006, pääluokka III – Komissio. [11] Entisen Jugoslavian alueelle syntyi kuusi uutta valtiota. Tämä on luonut alueelle yli 5000 kilometriä uutta kansainvälistä rajaa, jota on valvottava asianmukaisesti. [12] Esimerkiksi Bosnia ja Hertsegovinassa rajavartiosto on vanhin valtiollinen instituutio, mutta silläkin on vuonna 2009 ikää vasta alle kymmenen vuotta. [13] Serbiassa armeija valvoi rajoja vuoteen 2007 saakka. [14] Master plan for judicial infrastructure – ulkopuolisten konsulttien tutkimus, tammikuu 2004 – huhtikuu 2005. [15] Komission toteuttamaa CARDS-ohjelman hallinnointia koskevassa tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 5/2007 (EUVL C 285, 27.11.2007, s. 1) todettiin, että strateginen ohjaus oli hyvin yleisluontoista. Ohjaus oli riittävää jälleenrakennusvaiheessa, mutta ei institutionaalisten valmiuksien kehittämiseen liittyvien haastavampien tavoitteiden näkökulmasta. [16] Kansallinen yhdennetty rajavartiotoimintastrategia vahvistettiin Albaniassa marraskuussa 2006, Bosnia ja Hertsegovinassa heinäkuussa 2005, entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa lokakuussa 2005, Montenegrossa helmikuussa 2006 ja Serbiassa tammikuussa 2006. [17] On syytä panna merkille, että yhteisön säännöstö, Schengenin säännökset tai yhteisön tullikoodeksi eivät sisällä yleispätevää rajavartiotoimintamallia. Säännökset kuitenkin edellyttävät, että järjestelmä on vaikuttava ja sen toiminta on mukautettu riskeihin. [18] Komissio ei kyennyt noudattamaan sopimusta, joten sopimuspuoli on esittänyt yli 550000 euron korvauspyynnön aiheutuneista tappioista ja vahingoista; tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen toimittamisajankohtana oli käynnissä sovintoratkaisuun tähtäävä prosessi. [19] Entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa tuomareille ja yleisille syyttäjille koulutusta tarjoavan keskuksen toiminta rahoitetaan erityislain perusteella osittain valtion talousarviosta. Näin taataan koulutustoiminnan riippumattomuus. Vuonna 2008 keskuksen kokonaisrahoituksesta 63 prosenttia oli kuitenkin peräisin kansainvälisiltä rahoittajilta. Rahoituskehystä on tasapainotettava, jotta keskuksen toiminnan riippumattomuus kyetään takaamaan. [20] Länsi-Balkanin maat ja Euroopan unioni ovat tehneet takaisinottosopimuksen osana vakautus- ja assosiaatiosopimusta. Sopimus edellyttää, että Länsi-Balkanin maat ja EU:n jäsenvaltiot hyväksyvät sellaisten kansalaisten palauttamisen, jotka ovat tulleet laittomasti jonkin toisen maan alueelle tai oleskelevat siellä laittomasti. Sopimuksen mukaan maiden on myös otettava vastaan sellaiset laittomat maahanmuuttajat, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä, jotka ovat tulleet sopimukseen osallistuvaan maahan toisen maan kautta. Sopimuksen olennaisena sisältönä on, että se velvoittaa Länsi-Balkanin maat jakamaan Euroopan unionin kanssa vastuuta EU:n alueen turvallisuudesta. [21] Lähetystön omaa maastoautoa ei huolleta Tiranassa, vaan ajoneuvo ajetaan naapurimaahan huollettavaksi. [22] Hajautetun täytäntöönpanon ensimmäisessä vaiheessa edunsaajaviranomaiset akkreditoidaan kansallisella tasolla valmiuksien arviointien perusteella. Seuraavassa vaiheessa komissio siirtää hallinnoinnin vastaanottajamaahan. [23] On syytä panna merkille, että Bosnia ja Hertsegovinassa on 13 erityyppiset poliisivoimat: kaksi entiteettien ja 10 hallintoalueiden tasolla, sekä Brckon maakunnan itsenäiset poliisivoimat. [24] Aiempien konfliktien takia alueellinen yhteistyö on haaste Länsi-Balkanin maille. Komission alueellinen ohjelma keskittyi näin ollen Länsi-Balkanin maiden välisten suhteiden kehittämiseen. EU on tehnyt selväksi, että alueellinen yhteistyö on EU-jäsenyyden edistymisen edellytys. Noin 10 prosenttia CARDS-ohjelman rahoituksesta suunnattiin tämän tavoitteen tukemiseen, ja alueellinen ohjelma on aina keskittynyt oikeusvaltion periaatteeseen sekä oikeus- ja sisäasioihin liittyviin kysymyksiin. [25] Komissio on tehnyt ulkopuolisten arvioijien kanssa sopimuksia hankkeiden täytäntöönpanon arvioinnista. [26] Bosnia ja Hertsegovinassa tapahtuneet ihmisoikeusrikkomukset jakautuvat neljään pääluokkaan: yhdenvertaisuus lain edessä, omistusoikeudet, oikeus työntekoon ja koulutukseen sekä kadonneet henkilöt (niin kutsutut Srebrenican tapaukset). [27] YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselma 1503. [28] Tutkimus Deconstructing Balkan Particularism, The Ambiguous Social Capital of South Eastern Europe, Alina Mungui-Pippidi, 2005. [29] Regional cooperation in the western Balkans EU-ISS Chaillot Paper No. 104, Milica Delević, heinäkuu 2007. -------------------------------------------------- LIITE I TARKASTETUT OIKEUS- JA SISÄASIOIDEN ALAN CARDS-HANKKEET JA ARVIO NIIDEN VAIKUTTAVUUDESTA Tarkoituksenmukaisuutta koskevat tarkastuskriteerit: hanketavoitteet vastasivat maakohtaisia painopisteitä oikeus- ja sisäasioiden alalla. Tarvearviointia koskevat tarkastuskriteerit: hankkeet perusteltuja ja vaihtoehtoisia lähestymistapoja selvitetty. Tuotoksia koskevat tarkastuskriteerit: päätökseen saatetut toimet saavuttivat suunnitellut tuotokset. Saavutettuja tuloksia koskevat tarkastuskriteerit: EU-rahoitteinen tuki hyödynnettiin vaikuttavasti. Kestävyyttä koskevat tarkastuskriteerit: hanketulokset olivat taloudellisesti ja toiminnallisesti kestäviä. | TARVE | TUOTOKSET SAAVUTETTU | TULOKSET | | TARKOITUKSEN- MUKAISUUS | ARVIOINTI | SAAVUTETTU | KESTÄVYYS | | HANKKEEN KUVAUS | Vuotuinen CARDS-ohjelma | MÄÄRÄ EUROINA (sopimukset) | | HANKE SAATETTU PÄÄTÖKSEEN | HALLINNOIJA | Tyydyttävä (T), Osittain tyydyttävä (OT), epätyydyttävä (ET) | Kyllä / Osittain / Ei / Ei tiedossa | T, OT, ET | Tyydyttävä / Epätyydyttävä | Investoinnit Albania | Toimistolaitteita poliisiasemille | 2001 | 419093 | | Syyskuu 2005 | Lähetystö | ET | ET | Kyllä | ET | Epätyydyttävä | Albania | Fushe Krujan vankilan rakentaminen | 2001 | 2874708 | | Maaliskuu 2007 | Lähetystö | T | ET | Osittain | OT | Epätyydyttävä | Albania | Korçan ja Vloran valitustuomioistuimet | 2003 | 1636375 | | Toukokuu 2006 | Lähetystö | T | T | Kyllä | T | Epätyydyttävä | Albania | Rajavalvonta ja vihreään rajaan liittyvä rajavartiotoiminta | 2003 | 2127106 | | Helmikuu 2006 | Lähetystö | T | ET | Kyllä | OT | Epätyydyttävä | Bosnia ja Hertsegovina | Kamenskon rajanylityspaikan valvonta ja rakentaminen | 2001 | 3349597 | | Lokakuu 2005 | Lähetystö | T | T | Kyllä | OT | Epätyydyttävä | Bosnia ja Hertsegovina | Gorican rajanylityspaikan rakentaminen | 2002 | 2971834 | | Ei koskaan aloitettu | Lähetystö | T | T | Ei | Ei tiedossa | Ei tiedossa | Bosnia ja Hertsegovina | Oikeuslaitoksen tilojen valvonta ja kunnostus Bosnia ja Hertsegovinassa | 2002 | 2310367 | | Joulukuu 2004 | Lähetystö | T | OT | Kyllä | T | Tyydyttävä | Bosnia ja Hertsegovina | Laitteita poliisivoimille | 2003 | 1576604 | | Heinäkuu 2005 | Lähetystö | T | T | Kyllä | T | Tyydyttävä | Bosnia ja Hertsegovina | Rajapoliisin päätoimipaikan valvonta ja rakentaminen Bosnia ja Hertsegovinassa | 2003 | 2589621 | | Heinäkuu 2008 | Lähetystö | OT | OT | Kyllä | OT | Tyydyttävä | Bosnia ja Hertsegovina | IT-televiestintäjärjestelmä | 2003 | 2597772 | | Joulukuu 2006 | Lähetystö | T | T | Kyllä | T | Tyydyttävä | Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia | Ajoneuvoja rajapoliisille | 2003 | 2799813 | | Kesäkuu 2005 | EAR | T | OT | Kyllä | OT | Epätyydyttävä | Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia | Vastaanottokeskuksen rakentaminen turvapaikanhakijoille | 2002 | 1419580 | | Marraskuu 2006 | EAR | OT | T | Kyllä | T | Tyydyttävä | Montenegro | D. Brijegin ja S. Poljen rajanylityspaikkojen rakentaminen | 2001 | 3685662 | | Heinäkuu 2005 | EAR | OT | T | Osittain | OT | Tyydyttävä | Montenegro | IT- ja erikoislaitteita rajapoliisille | 2003 | 1683038 | | Maaliskuu 2005 | EAR | T | T | Kyllä | T | Tyydyttävä | Serbia | Batrovicin rajanylityspaikan rakentaminen ja valvonta | 2002–2003 | 5134209 | | Elokuu 2006 | EAR | T | T | Osittain | OT | Tyydyttävä | Serbia | Tuomioistuimen pääistuntosalin kunnostus ja ylläpito Belgradissa | 2003 | 1196963 | | Toukokuu 2005 | EAR | OT | T | Kyllä | T | Tyydyttävä | Serbia | Laitteita rajapoliisille | 2003 | 2782209 | | Toukokuu 2005 | EAR | T | ET | Kyllä | T | Tyydyttävä | | | Yhteensä | 41154551 | | | | | | | | | Institutionaalisten valmiuksien kehittäminen Albania | Kansallinen maahanmuuttostrategia | 2001 | 1000000 | | Tammikuu 2005 | Lähetystö | T | T | Kyllä | ET | Epätyydyttävä | Albania | Albanian miinanraivausohjelma | 2002 | 2000000 | | Toukokuu 2006 | Lähetystö | T | T | Kyllä | T | Tyydyttävä | Albania | Turvapaikanhakijoita ja maahanmuuttajia koskeva arviointimenettely | 2003 | 2000000 | | Helmikuu 2006 | Lähetystö | T | T | Kyllä | OT | Epätyydyttävä | Albania | Pameca II – poliisioperaatio | 2004–2005 | 6314404 | | Joulukuu 2007 | Lähetystö | T | OT | Kyllä | OT | Epätyydyttävä | Bosnia ja Hertsegovina | Tuki syyttäjänvirastolle Bosnia ja Hertsegovinassa | 2002 | 916668 | | Toukokuu 2005 | Lähetystö | T | OT | Kyllä | OT | Epätyydyttävä | Bosnia ja Hertsegovina | Tuki ihmisoikeustoimikunnalle | 2003 | 645705 | | Maaliskuu 2005 | Lähetystö | T | T | Kyllä | T | Tyydyttävä | Bosnia ja Hertsegovina | Tuki korkean tason tuomioistuin- ja syyttäjäneuvostolle | 2004 | 3120986 | | Tammikuu 2006 | Lähetystö | T | T | Kyllä | T | Epätyydyttävä | Bosnia ja Hertsegovina | Bosnia ja Hertsegovinan sotarikosrekisterin tukeminen | 2004 | 3500000 | | Tammikuu 2008 | Lähetystö | T | T | Kyllä | T | Epätyydyttävä | Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia | Oikeusalan koulutuskeskus | 2001 | 1188405 | | Lokakuu 2005 | EAR | T | T | Kyllä | T | Epätyydyttävä | Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia | Kansallisen poliisivoimien uudistusstrategian tukeminen | 2001 | 1457533 | | Syyskuu 2005 | EAR | T | OT | Kyllä | OT | Epätyydyttävä | Serbia | Oikeusalan koulutuskeskus | 2004 | 2499175 | | Lokakuu 2007 | EAR | T | OT | Osittain | ET | Epätyydyttävä | Serbia | Oikeusministeriön valmiuksien kehittäminen | 2004 | 1491029 | | Syyskuu 2007 | EAR | T | T | Osittain | OT | Epätyydyttävä | Alueellinen | EU:n järjestelmän kanssa yhtenevän kehyksen luominen turvapaikka-, maahanmuutto- ja viisumikysymyksissä | 2002 | 2922700 | | Joulukuu 2005 | Laajentumisasioiden pääosaston päätoimipaikka | T | T | Kyllä | OT | Epätyydyttävä | Alueellinen | Yhdennetyn rajavartiotoiminnan strategioiden tukeminen ja koordinointi Länsi-Balkanin maissa | 2002–2003 | 1999984 | | Maaliskuu 2007 | Laajentumisasioiden pääosaston päätoimipaikka | T | T | Kyllä | OT | Epätyydyttävä | Alueellinen | Riippumattoman, luotettavan ja toimivan oikeusjärjestelmän perustaminen ja oikeudellisen yhteistyön tukeminen | 2003 | 5499579 | | Huhtikuu 2007 | Laajentumisasioiden pääosaston päätoimipaikka | T | ET | Kyllä | OT | Epätyydyttävä | | | Yhteensä | 36556168 | | | | | | | | | Investoinnit ja institutionaalisten valmiuksien kehittäminen Serbia | IT-tuki tuomioistuimen hallinnolle, tapausten hallinnointi | 2004 | 3232093 | | Marraskuu 2005 | EAR | T | T | Kyllä | OT | Tyydyttävä | | KAIKKI YHTEENSÄ | 80942812 | | | | | | | | | -------------------------------------------------- LIITE II TARKASTUS- JA OTANTAMENETELMÄ 1. Tarkastuksen yhteydessä käytiin läpi strategia- ja suunnitteluasiakirjoja (esimerkiksi maakohtaisia strategia-asiakirjoja, monivuotisia tavoiteohjelmia ja Eurooppa-kumppanuutta koskevia asiakirjoja sekä seuranta- ja arviointikertomuksia). Tarkastuskohteena oli 30 hankkeen otos, joka poimittiin vuosien 2001–2005 vuotuisista ohjelmista Albaniasta, Bosnia ja Hertsegovinasta, entisestä Jugoslavian tasavallasta Makedoniasta, Montenegrosta ja Serbiasta. Hankkeita hallinnoi joko Euroopan jälleenrakennusvirasto tai Euroopan komission lähetystöt [30]. Tarkastuskohteena oli myös kolme alueellista hanketta, joiden hallinnoinnista vastasi laajentumisasioiden pääosasto Brysselissä. 2. Tarkastettujen sopimusten kokonaisarvo oli noin 81 miljoonaa euroa; määrä kattoi 17 prosenttia oikeus- ja sisäasioiden alaan liittyvistä CARDS-ohjelman sitoumuksista kaudella 2001–2006. Hankkeet valittiin seuraavin perustein: i) mikä oli niiden taloudellinen merkitys, ii) kattoivatko ne oikeus- ja sisäasioiden kaikki osa-alueet iii) kattoivatko ne kaikki sopimustyypit (avustus-, palvelu-, hankinta- ja urakkasopimukset). Tarkastuskohteena olleista 30 kansallisesta hankkeesta tarkastettiin paikan päällä 29 hanketta; tavoitteena oli esittää tarkoituksenmukaisia huomautuksia hankkeiden tuotoksista, tuloksista ja kestävyydestä. TAULUKKO 1: TUKIKELPOISTEN HANKKEIDEN LUKUMÄÄRÄ MAITTAIN HUHTIKUUSSA 2007 Maa | Hankkeiden lukumäärä | Rahamäärä (miljoonaa euroa) | Albania | 21 | 38 | Bosnia ja Hertsegovina | 30 | 48 | Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia | 12 | 15 | Alueellinen ohjelma | 6 | 15 | Serbia ja Montenegro | 14 | 21 | Yhteensä | 83 | 137 | Tarkastettu | 33 | 81 | Kattavuus | 40 % | 59 % | 3. Tarkastus keskittyi hankkeisiin, jotka olivat riittävän edistyneitä mutta eivät kuitenkaan liian vanhoja. Tarkastuskohteena olivat näin ollen hankkeet, jotka olivat käynnistyneet aikaisintaan 48 kuukautta ja vähintään 18 kuukautta ennen tarkastuksen aloittamisajankohtaa. Näiden valintaperusteiden mukaan sopimusten kokonaisarvoksi tarkastuskohteena olleissa maissa tuli 137 miljoonaa euroa, ja tarkastusten kattavuudeksi 59 prosenttia sopimuksiin sidotusta määrästä. Hankkeet saatettiin päätökseen yhtä tapausta lukuun ottamatta (aloittamatta jäänyt Gorican rajanylityspaikkahanke Bosnia ja Hertsegovinassa). Aineistoa oli näin ollen riittävästi keskeisten vaikuttavuusongelmien yksilöintiä ja analysointia silmällä pitäen. [30] Euroopan jälleenvirasto lopetti toimintansa vuonna 2008. Sillä oli toimintakeskuksia entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa, Montenegrossa ja Serbiassa. Euroopan komission lähetystöt toteuttavat ohjelmia Albaniassa sekä Bosnia ja Hertsegovinassa. Euroopan jälleenrakennusvirastolla oli toimintakeskus myös Kosovossa, minkä lisäksi Kroatiassa toimii lähetystö; ne eivät kuitenkaan olleet tarkastuskohteina. -------------------------------------------------- LIITE III AVUSTUSTEN KOKONAISMÄÄRÄ (4240 MILJOONAA EUROA) RAHOITUSLÄHTEITTÄIN VUOSINA 2006–2008 +++++ TIFF +++++ -------------------------------------------------- LIITE IV HAVAITTU KORRUPTIOASTE – LÄNSI-BALKANIN MAAT Korruptioindeksi lasketaan 180 maalle; vähiten korruptoituneena pidetty maa saa sijaluvun 1, ja korruptoituneimpana pidetty maa sijaluvun 180. Korruptioindeksi vaihtelee 0:sta 10:een ja ilmaisee havaitun korruptioasteen; mitä matalampi indeksi on, sitä korkeampi on havaittu korruptioaste. Lähde: Transparency International (http://www.transparency.org). | 2008 | 2007 | 2006 | 2005 | 2004 | Sijaluku | Korruptioindeksi | Sijaluku | Korruptioindeksi | Sijaluku | Korruptioindeksi | Sijaluku | Korruptioindeksi | Sijaluku | Korruptioindeksi | Albania | 85 | 3,4 | 105 | 2,9 | 111 | 2,6 | 126 | 2,4 | 108 | 2,5 | Bosnia ja Hertsegovina | 92 | 3,2 | 84 | 3,3 | 93 | 2,9 | 88 | 2,9 | 82 | 3,1 | Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia | 72 | 3,6 | 84 | 3,3 | 105 | 2,7 | 103 | 2,7 | 97 | 2,7 | Montenegro | 85 | 3,4 | 84 | 3,3 | Ei tiedossa | 97 | 2,8 | 97 | 2,7 | Serbia | 85 | 3,4 | 79 | 3,4 | 90 | 3,0 | | | | | -------------------------------------------------- LIITE V KOMISSION HALLINNOINTIRAKENTEET LÄNSI-BALKANIN MAISSA CARDS-ohjelman hallinnointi tapahtuu ensisijaisesti kahden hallinnointirakenteen avulla (rakenteita on yhteensä neljä) (ks. kaavio 1): a) Euroopan komission lähetystöt Albaniassa, Bosnia ja Hertsegovinassa sekä Kroatiassa hallinnoivat hankkeiden eri vaiheita: hankkeiden yksilöinti ja laadinta, tarjouskilpailun järjestäminen, hankintamenettely, täytäntöönpano sekä arviointi [31]. b) Euroopan jälleenrakennusvirasto (EAR) [32], joka on EU:n riippumaton elin, hallinnoi ohjelmaa Kosovossa, Serbiassa, Montenegrossa ja entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa. Euroopan jälleenrakennusvirasto perustettiin, koska oli tarpeen vastata nopeasti ja tehokkaasti konfliktin jälkeisiin kiireellisiin tarpeisiin, joita Kosovon väestön keskuudessa ilmeni välittömästi vuoden 1999 kriisin jälkeen. c) Laajentumisasioiden pääosasto (ja aiemmin myös EuropeAid-yhteistyötoimisto) hallinnoi alueellisia ohjelmia suoraan komission päätoimipaikasta. d) Jäsenvaltioiden täytäntöönpanovirastot hallinnoivat hajautetusti paikallisyhteisöjen kehittämisohjelmia Albaniassa ja osaa CARDS 2002 -ohjelmasta Kroatiassa. Kaavio 1: CARDS-ohjelman hallinnointirakenteet +++++ TIFF +++++ [31] Hajauttamisprosessi alkoi Bosnia ja Hertsegovinassa vuonna 1998. Tavoitteena oli parantaa yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen nopeutta sekä taata samalla vakaat varainhoitomenettelyt. [32] Euroopan jälleenrakennusvirasto perustettiin helmikuussa 2000; sen edeltäjä, Kosovoa koskeva työryhmä, oli aloittanut toimintansa jo vuonna 1999. Viraston toimivaltuuksia laajennettiin vuonna 2001 Serbiaan ja Montenegroon, ja vuonna 2002 entiseen Jugoslavian tasavaltaan Makedoniaan. -------------------------------------------------- LIITE VI AVUSTUSTEN JA LAINOJEN KOKONAISMÄÄRÄ (10488 MILJOONAA EUROA) VUOSINA 2006–2008 RAHOITUSLÄHTEITTÄIN +++++ TIFF +++++ --------------------------------------------------