FI Euroopan unionin virallinen lehti C 92/1

KOMISSION TIEDONANTO

rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista annettua asetusta (EY) N:o 1370/2007 koskevista tulkitsevista suuntaviivoista

2014/C 92/01

1. JOHDANTO

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1370/2007 (1) rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta annettiin 23. lokakuuta 2007. Asetus tuli voimaan 3. joulukuuta 2009, ja sillä pyritään luomaan julkisten henkilöliikennepalvelujen tarjoamista koskevat sisämarkkinat. Tämä toteutetaan täydentämällä julkisia hankintoja koskevia yleisiä sääntöjä. Lisäksi asetuksessa vahvistetaan ehdot, joiden mukaisesti julkisia henkilöliikennepalveluja koskevissa sopimuksissa ja käyttöoikeussopimuksissa määrättyjen korvausten katsotaan soveltuvan sisämarkkinoille eikä niistä tarvitse tehdä valtiontuen ennakkoilmoitusta komissiolle.

Asetus (EY) N:o 1370/2007 vaikuttaa merkittävästi linja-autojen, raitiovaunujen, metrojen ja rautateiden julkisten liikennepalvelujen järjestämiseen ja rahoitukseen jäsenvaltioissa. Sen säännösten yhdenmukainen ja asianmukainen soveltaminen on taloudellisesti ja poliittisesti tärkeää. Tämä johtuu siitä, että julkisen liikenteen alan lisäarvo ja työpaikat vastaavat noin prosentin osuutta Euroopan unionin BKT:sta ja kaikista työpaikoista. Hyvin toimiva julkisen liikenteen ala on yksi tehokkaan sosiaali-, talous- ja ympäristöpolitiikan kulmakivistä.

Ulkopuolisen konsultin toteuttamassa, asetuksen (EY) N:o 1370/2007 (2) täytäntöönpanoa koskevassa jälkiarvioinnissa sekä komission 14. marraskuuta 2011 järjestämässä asiaa koskevassa EU:n laajuisessa sidosryhmien konferenssissa (3), johon osallistui eurooppalaisten järjestöjen ja jäsenvaltioiden edustajia, kehotettiin komissiota antamaan suuntaviivoja asetuksen tietyistä säännöksistä. Poikkeavat tulkinnat säännöksistä, jotka koskevat julkisen palvelun velvoitteiden määrittelyä, julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten laajuutta, tällaisten sopimusten tekemistä sekä julkisen palvelun velvoitteiden korvaamista, voivat vaikeuttaa julkisen liikenteen sisämarkkinoiden luomista ja aiheuttaa epätoivottua markkinoiden vääristymistä.

Ennen tiedonannon antamista komissio kuuli jäsenvaltioita ja asiaan liittyviä tahoja edustavia sidosryhmiä, kuten eurooppalaisia julkisen liikenteen alan järjestöjä, myös alan henkilöstöä ja matkustajia edustavia järjestöjä.

Tässä tiedonannossa komissio esittää joitakin asetuksen säännöksiä koskevan tulkintansa, joka perustuu parhaisiin käytäntöihin, jotta jäsenvaltiot voisivat saada täyden hyödyn sisämarkkinoista. Tiedonannossa ei pyritä käsittelemään kaikkia säännöksiä tyhjentävästi, eikä siinä luoda uusia lainsäädännöllisiä määräyksiä. Joka tapauksessa on syytä panna merkille, että unionin lainsäädännön tulkinta on viime kädessä unionin tuomioistuimen tehtävä.

Tammikuun 30. päivänä 2013 komissio hyväksyi ehdotuksen asetuksen (EY) N:o 1370/2007 muuttamisesta (4), rautateiden kotimaan henkilöliikenteen markkinoiden avaamista ennakoiden. Eräistä asetuksen säännöksistä, joihin komissio ehdotti muutoksia ja jotka koskevat esimerkiksi rautateiden julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekemistä, esitetään tulkinta tässä tiedonannossa. Näitä säännöksiä koskevia suuntaviivoja tässä asiakirjassa tulisi pitää voimassa olevina siihen saakka, kun jokin asetusta (EY) N:o 1370/2007 koskeva muutos tulee voimaan.

2. KOMISSION TULKINTA ASETUKSESTA (EY) N:o 1370/2007

2.1. Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 soveltamisala

Tässä asetuksen (EY) N:o 1370/2007 soveltamisalaa koskevassa luvussa annetaan tulkintaohjeita tämän asetuksen ja seuraavien direktiivien välisestä suhteesta: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU (5) julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EU kumoamisesta, jäljempänä ’direktiivi 2014/24/EU’, direktiivi 2014/25/EU (6) vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja direktiivin 2004/17/EC kumoamisesta, jäljempänä ’direktiivi 2014/25/EU’, ja direktiivi 2014/23/EU (7) käyttöoikeussopimusten tekemisestä, jäljempänä ’direktiivi 2014/23/EU’. Tässä luvussa selkiytetään myös yksityiskohtaisia sääntöjä asetuksen soveltamisesta sisävesillä ja kansallisilla merivesillä sekä sen sovellettavuutta tavaraliikenteen sopimuksiin 2. joulukuuta 2012 saakka.

2.1.1. 1 artiklan 3 kohta ja 5 artikla 1 kohta: asetuksen (EY) N:o 1370/2007 suhde julkisia hankintoja ja käyttöoikeuksia koskeviin direktiiveihin

Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 soveltamisalaan kuuluu 2 artiklan i alakohdassa tarkoitettujen julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekeminen rautateiden ja maanteiden julkisen henkilöliikenteen alalla. Tällaiset julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset voivat kuitenkin kuulua myös julkisia hankintoja koskevien direktiivien (direktiivi 2014/25/EU ja direktiivi 2014/24/EU) soveltamisalaan. Koska asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 tarkoitetut direktiivit (direktiivi 2004/17/EY ja direktiivi 2004/18/EY) on kumottu ja korvattu edellä mainituilla direktiiveillä, asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 olevat viittaukset olisi katsottava viittauksiksi uusiin direktiiveihin.

Asetuksen 1 artiklan 3 kohdassa säädetään, että asetusta (EY) N:o 1370/2007 ei sovelleta direktiivin 2004/17/EY 1 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tai direktiivin 2004/18/EY 1 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuihin julkisiin käyttöoikeusurakoihin. Käyttöoikeussopimusten tekemisestä annetun direktiivin 2014/23/EU voimaantulon jälkeen ilmaisu ”käyttöoikeusurakka” määritellään kyseisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdan a alakohdassa. Tästä syystä rautateiden ja muiden raideliikennemuotojen sekä maanteiden julkisen henkilöliikenteen käyttöoikeusurakat kuuluvat yksinomaan direktiivin 2014/23/EU soveltamisalaan.

Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 sekä julkisia hankintoja koskevien direktiivien ja direktiivin 2014/23/EU välistä suhdetta tarkasteltaessa on tärkeää erottaa palveluhankintoja koskevat sopimukset sekä palveluja koskevat käyttöoikeussopimukset.

Direktiivin 2014/25/EU 2 artiklan 1, 2 ja 5 kohdassa määritellään ”palveluhankintasopimukset” rahallista vastiketta vastaan tehdyiksi kirjallisiksi sopimuksiksi, jotka on tehty yhden tai useamman hankintayksikön sekä yhden tai talouden toimijan välillä ja joiden kohteena on palvelujen suorittaminen. Kun nämä sopimukset koskevat direktiivin 2014/24/EU 2 artiklan 1 kohdan 1 alakohdassa tarkoitettuja ”hankintaviranomaisia”, niitä pidetään direktiivin 2014/24/EU 2 artiklan 1, 6 ja 9 mukaisesti ”julkisia palveluhankintoja koskevina sopimuksina”.

Käyttöoikeussopimusten tekemistä koskevan direktiivin 2014/23/EU 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa “palvelujen käyttöoikeussopimusten” määritellään tarkoittavan ”rahallista vastiketta vastaan tehtyä kirjallista sopimusta, jolla yksi tai useampi hankintaviranomainen tai hankintayksikkö siirtää muiden kuin a alakohdassa tarkoitettuja käyttöoikeusurakoita koskevien palvelujen tarjoamisen ja hallinnoimisen yhdelle tai useammalle talouden toimijalle ja jossa siirtämisen vastikkeena on joko yksinomaan palvelujen käyttöoikeus tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä”. Lisäksi 5 artiklan 1 kohdassa täsmennetään seuraavaa: ”Käyttöoikeusurakan tai palvelujen käyttöoikeussopimuksen tekemiseen liittyy se, että käyttöoikeussopimuksen saajalle siirtyy urakkaa tai palveluja toteutettaessa toiminnallinen riski, joka voi käsittää joko kysyntä- tai tarjontariskin tai molemmat. Käyttöoikeussopimuksen saajan katsotaan vastaavan toiminnallisesta riskistä tavanomaisissa käyttöolosuhteissa silloin, kun hankinnan kohteena olevien urakoiden tai palvelujen toteuttamiseksi tehtyjen investointien ja niistä aiheutuneiden kustannusten takaisin saamisesta ei ole varmuutta. Osaan käyttöoikeussopimuksen saajalle siirtyneestä riskistä sisältyy todellinen altistuminen markkinoiden epävarmuustekijöille, jolloin käyttöoikeussopimuksen saajalle koituva mahdollinen tappio ei ole pelkästään nimellinen tai merkityksetön.”

Tämä ero (julkisten) palveluhankintojen ja käyttöoikeussopimusten välillä on tärkeä, koska direktiiviä 2014/23/EU ei sen 10 artiklan 3 kohdan mukaan sovelleta asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 tarkoitettuihin julkisen henkilöliikenteen käyttöoikeusurakoihin. Palveluja koskevien käyttöoikeussopimusten tekeminen näiden julkisten henkilöliikennepalvelujen osalta kuuluu yksinomaan asetuksen (EY) N:o 1370/2007 soveltamisalaan.

Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 5 artiklan 1 kohdassa tarkennetaan, että (julkisia) palveluhankintoja koskevien sopimusten tekeminen linja-autojen tai raitiovaunujen liikennepalvelujen osalta kuuluu direktiivien 2004/17/EY (8) ja 2004/18/EY (9) soveltamisalaan, paitsi jos sopimukset ovat palveluja koskevia käyttöoikeussopimuksia. Linja-autojen tai raitiovaunujen liikennepalvelujen osalta (julkisia) palveluhankintoja koskevien sopimusten tekeminen kuuluu siis yksinomaan direktiivien 2014/25/EU ja 2014/24/EU soveltamisalaan.

Rautateiden ja metrojen liikennepalvelujen osalta (julkisia) palveluhankintoja koskevien sopimusten tekeminen kuuluu asetuksen (EY) N:o 1370/2007 soveltamisalaan, ja se on direktiivin 2014/25/EU johdanto-osan 27 kappaleen ja 10 artiklan i alakohdan mukaan suljettu mainitun direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle ja johdanto-osan 35 kappaleen ja 21 artiklan g alakohdan mukaan direktiivin 2014/24/EU soveltamisalan ulkopuolelle.

Taulukko

Tiivistelmä sopimuksen tekemiseen sovellettavasta oikeusperustasta sopimustyypin ja liikennemuodon mukaan

Julkisen henkilöliikenteen palvelut Direktiiveissä 2014/25/EU ja 2014/24/EU tarkoitetut (julkisia) palveluja koskevat hankintasopimukset Direktiivissä 2014/23/EU tarkoitetut palveluja koskevat käyttöoikeussopimukset Linja-autot ja raitiovaunut Direktiivit 2014/25/EU ja 2014/24/EU Asetus (EY) N:o 1370/2007 Rautatiet ja metrot Asetus (EY) N:o 1370/2007 Asetus (EY) N:o 1370/2007

2.1.2. 1 artiklan 2 kohta: asetuksen (EY) N:o 1370/2007 soveltaminen sisävesiin ja kansallisiin merialueisiin

Asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa todetaan, että asetusta (EY) N:o 1370/2007 sovelletaan rautateiden ja muiden raideliikennemuotojen sekä maanteiden julkisen henkilöliikenteen kansalliseen ja kansainväliseen harjoittamiseen ja että jäsenvaltiot voivat soveltaa asetusta sisävesien julkiseen henkilöliikenteeseen. Oikeusvarmuuden takaamiseksi jäsenvaltion päätös soveltaa asetusta (EY) N:o 1370/2007 sisävesien julkiseen henkilöliikenteeseen olisi hyväksyttävä avoimesti oikeudellisesti sitovalla asiakirjalla. Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 soveltaminen sisävesien henkilöliikennepalveluihin voi olla erityisen hyödyllistä silloin, kun palvelut sisältyvät laajempaan taajaman, seudun tai alueen julkisen henkilöliikenteen verkkoon.

Jos ei ole tehty päätöstä asetuksen (EY) N:o 1370/2007 soveltamisesta sisävesien henkilöliikennepalveluihin, nämä palvelut kuuluvat suoraan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 93 artiklan soveltamisalaan. Joihinkin sisävesien henkilöliikenteen näkökohtiin sovelletaan muita kuin jäsenvaltiosta olevia liikenteenharjoittajia koskevista edellytyksistä saada harjoittaa siellä sisävesiväylien tavara- tai henkilöliikennettä 16 päivänä joulukuuta 1991 annettua neuvoston asetusta (ETY) N:o 3921/91 (10) sekä jäsenvaltioiden väliseen sisävesiväylien tavara- ja matkustajaliikenteeseen sovellettavista yhteisistä säännöistä palvelujen tarjoamisen vapauden toteuttamiseksi tällaisessa liikenteessä 8 päivänä heinäkuuta 1996 annettua neuvoston asetusta (EY) N:o 1356/96 (11).

Asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa säädetään lisäksi, että jäsenvaltiot voivat soveltaa asetusta (EY) N:o 1370/2007 kansallisten merialueiden liikennepalveluihin vain silloin, kun tämä ei rajoita palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta meriliikenteeseen jäsenvaltioissa (meriliikenteen kabotaasi) 7 päivänä joulukuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3577/92 (12) soveltamista. Kyseisen asetuksen tietyt keskeiset säännökset eivät vastaa täysin asetuksen (EY) N:o 1370/2007 säännöksiä, jotka koskevat esimerkiksi asetuksen soveltamista tavaraliikenteeseen, sopimusten voimassaoloaikaa, yksinoikeuksia ja ilman tarjouskilpailua tehtyihin pienimuotoisiin sopimuksiin sovellettavia enimmäismääriä. Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 soveltamiseen kansallisiin merialueisiin liittyy useita ongelmia. Komissio antaa asetuksesta (ETY) N:o 3577/92 ohjeita tiedonannossaan (13), jossa näitä ongelmia käsitellään.

2.1.3. 10 artiklan 1 kohta: asetuksen (ETY) N:o 1191/69 soveltaminen julkisiin tavaraliikennesopimuksiin 2. joulukuuta 2012 saakka

Aikaisemmin joihinkin tiettyihin rautateiden tavaraliikennepalveluihin on voitu soveltaa julkisen palvelun velvoitteita, jotka kuuluvat julkisten palvelujen käsitteeseen rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteessä olennaisesti kuuluvia velvoitteita koskevista jäsenvaltioiden toimenpiteistä 26 päivänä kesäkuuta 1969 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 (14) soveltamisalaan. Asetusta (EY) N:o 1370/2007, jolla kumotaan asetus (ETY) N:o 1191/69, ei kuitenkaan sovelleta tavaraliikenteen palveluihin. Asetuksella (EY) N:o 1370/2007 helpotetaan sellaisten korvausten vähittäistä lopettamista, joihin komissio ei ole antanut lupaa SEUT-sopimuksen 93, 107 ja 108 artiklan mukaisesti. Tämän vuoksi kyseisen asetuksen 10 artiklan 1 kohdassa todetaan, että asetuksen (ETY) N:o 1191/69 soveltamista julkisiin tavaraliikennepalveluihin jatketaan asetuksen (EY) N:o 1370/2007 voimaantuloa seuraavien kolmen vuoden aikana (eli 2. joulukuuta 2012 saakka). Tavaraliikennepalvelut voivat täyttää yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen edellytykset vain, jos kyseessä oleva jäsenvaltio vahvistaa, että palveluihin liittyy erityispiirteitä verrattuna kaupallisiin tavaraliikennepalveluihin (15). Jos jäsenvaltiot haluavat säilyttää sellaiset valtiontukijärjestelmät rautateiden tavaraliikennepalvelujen osalta, jotka eivät täytä asiassa Altmark annetussa tuomiossa (16) määriteltyjä erityisiä ehtoja, niiden on ilmoitettava järjestelmistä komissiolle, jotta ne voidaan hyväksyä etukäteen. Näitä järjestelmiä arvioidaan suoraan SEUT-sopimuksen 93 artiklan nojalla. Jos järjestelmistä ei ilmoiteta etukäteen, järjestelmien tuki muuttuu uudeksi ja laittomaksi, koska järjestelmiä ei enää ole vapautettu velvoitteesta ilmoittaa valtiontuesta.

2.2. Julkisen palvelun velvoitteiden sekä julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten yleisten sääntöjen ja sisällön määrittely

Tässä luvussa annetaan tulkitsevia ohjeita julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten ominaispiirteistä, yleisten sääntöjen keskeisistä ominaisuuksista ja siitä, miten toimivaltaiset viranomaiset määrittelevät julkisen palvelun velvoitteiden sekä yksinoikeuksien luonteen ja laajuuden asetuksen (EY) N:o 1370/2007 puitteissa. Lisäksi käsitellään edellytyksiä, joiden perusteella julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten voimassaoloaikaa voidaan pidentää ja palveluja toteuttaa alihankintana, myös sisäisten liikenteenharjoittajien tapauksessa.

2.2.1. 2 artiklan i alakohta: julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen ominaispiirteet

Asetuksen 2 artiklan i alakohdan mukaan julkisia palveluhankintoja koskevalla sopimuksella tarkoitetaan ”yhtä tai useampaa oikeudellisesti sitovaa asiakirjaa, jossa vahvistetaan toimivaltaisen viranomaisen ja julkisen liikenteen harjoittajan välinen sopimus, jolla julkisen palvelun velvoitteiden alaisten julkiseen henkilöliikenteeseen liittyvien palvelujen hallinnointi ja toteuttaminen uskotaan kyseiselle julkisen liikenteen harjoittajalle”. Sopimus voi olla myös toimivaltaisen viranomaisen tekemä päätös, joka on annettu erillisen lainsäädäntötoimen tai säädöksen muodossa tai jossa vahvistetaan ehdot, joiden mukaisesti toimivaltainen viranomainen itse tarjoaa kyseisiä palveluja tai uskoo niiden tarjoamisen sisäiselle liikenteenharjoittajalle. Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 määritelmän mukainen ”julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus” kattaa myös julkisia palveluja koskevat käyttöoikeussopimukset.

Julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen määritelmä asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 on hyvin laaja ja kattaa monentyyppisiä oikeudellisesti sitovia asiakirjoja, jotta voidaan ottaa huomioon jäsenvaltioiden erilaiset lainsäädäntöjärjestelmät ja perinteet. Tällä varmistetaan, ettei yksikään oikeudellinen tilanne jää asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle, vaikka toimivaltaisen viranomaisen ja liikenteenharjoittajan suhdetta ei olisi muodollisesti ja täsmällisesti ilmaistu sopimuksen muodossa sanan suppeimmassa merkityksessä. Tästä syystä määritelmään sisältyvät myös julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset, jotka ovat erillisen lainsäädäntötoimen tai säädöksen muodossa annettuja päätöksiä. Julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus voi olla myös yleisen oikeudellisen asiakirjan, jossa liikenteenharjoittajalle määrätään palvelujen tuottaminen, ja hallinnollisen asiakirjan, jossa asetetaan yksityiskohtaiset vaatimukset tarjottaville palveluille ja määrätään sovellettavasta korvauksen laskentamenetelmästä, yhdistelmä. Lisäksi määritelmä kattaa toimivaltaisen viranomaisen tekemät päätökset, joissa vahvistetaan ehdot, joiden mukaisesti toimivaltainen viranomainen itse tarjoaa palveluja tai uskoo niiden tarjoamisen sisäiselle liikenteenharjoittajalle.

2.2.2. 2 artiklan l alakohta: yleisten sääntöjen erityispiirteet ja vahvistamisprosessi

Yleiset säännöt määritellään asetuksen 2 artiklan l alakohdassa toimenpiteiksi, joita ”sovelletaan erotuksetta kaikkiin samantyyppisiin julkisiin henkilöliikennepalveluihin tietyllä maantieteellisellä alueella, josta toimivaltainen viranomainen vastaa”. Yleiset säännöt ovat siten yhtä tai useampaa maanteiden tai rautateiden liikennepalvelutyyppiä koskevia toimenpiteitä, joita viranomaiset voivat yksipuolisesti mutta ketään syrjimättä määrätä julkisen liikenteen harjoittajille tai joita voidaan sisällyttää toimivaltaisen viranomaisen ja julkisen liikenteen harjoittajien välisiin sopimuksiin. Toimenpide rajoittuu sille maantieteelliselle alueelle, josta toimivaltainen viranomainen vastaa, mutta sen ei välttämättä tarvitse kattaa maantieteellistä aluetta kokonaisuudessaan. Yleinen sääntö voi olla myös alueellinen tai kansallinen laki, jota sovelletaan kaikkiin olemassa oleviin tai mahdollisiin liikenteenharjoittajiin tietyllä alueella tai yhdessä jäsenvaltiossa. Siitä ei näin ollen tavallisesti neuvotella yksittäisten julkisen liikenteen harjoittajien kanssa. Vaikka yleinen sääntö määrättäisiin yksipuolisesti, julkisen liikenteen harjoittajia voidaan kuitenkin kuulla avoimesti ja ketään syrjimättä ennen yleisten sääntöjen vahvistamista.

2.2.3. 3 artiklan 2 ja 3 kohta: yleisten sääntöjen vahvistaminen julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen puitteissa ja ulkopuolella; yleisten sääntöjen soveltamisala

Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 johdanto-osan 17 kappaleessa todetaan, että toimivaltaiset viranomaiset voivat ”vapaasti asettaa sosiaalisia ja laadullisia ehtoja ylläpitääkseen ja parantaakseen julkisen palvelun velvoitteiden laatuvaatimuksia, jotka koskevat esimerkiksi työoloja koskevia vähimmäisehtoja, matkustajan oikeuksia, liikuntarajoitteisten henkilöiden tarpeita, ympäristönsuojelua, matkustajien ja työntekijöiden turvallisuutta sekä työehtosopimuksiin perustuvia velvoitteita ja muita sääntöjä ja sopimuksia, jotka koskevat työpaikkaa ja sosiaalista suojelua paikassa, jossa palvelu tarjotaan. Avoimien ja vertailtavissa olevien kilpailuolojen varmistamiseksi liikenteenharjoittajien välillä ja sosiaalisen polkumyynnin riskin välttämiseksi voivat toimivaltaiset viranomaiset asettaa erityisiä sosiaalisia ja palvelun laatua koskevia vaatimuksia.”

Jäsenvaltiot ja/tai toimivaltaiset viranomaiset voivat järjestää julkisen liikenteen yleisten sääntöjen, kuten lakien, määräysten tai lainsäädäntötoimien, kautta. Jos yleisiin sääntöihin sisältyy korvaus tai yksinoikeus, sovelletaan kuitenkin lisävelvoitetta, jonka mukaisesti julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus on tehtävä asetuksen (EY) N:o 1370/2007 3 artiklan 1 kohdan säännöksiä noudattaen. Tätä velvoitetta ei sovelleta, jos yleisissä säännöissä vahvistetaan enimmäishinnat kaikille matkustajille tai tietyille matkustajaryhmille asetuksen 3 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Tällöin ei tarvitse tehdä julkisia palveluhankintoja koskevaa sopimusta, ja korvausmenetelmä voidaan määritellä syrjimättömyyden ja yleisen sovellettavuuden perusteella.

Toimivaltainen viranomainen voi päättää käyttää yleisiä sääntöjä kansallisen lainsäädännön mukaisten sosiaalisten tai laadullisten vaatimusten vahvistamiseen. Jos yleisissä säännöissä määrätään korvauksesta tai jos toimivaltainen viranomainen katsoo, että yleisten sääntöjen täytäntöönpano edellyttää korvausta, on tehtävä myös asetuksen (EY) N:o 1370/2007 4 ja 6 artiklan sekä liitteen mukaisesti julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus tai koskevat sopimukset, joissa määritellään taloudellisista nettovaikutuksista maksettavan korvauksen velvoitteet ja parametrit.

2.2.4. 3 artiklan 3 kohta: asetuksen (EY) N:o 1370/2007 soveltamisalan ulkopuolelle jäävistä yleisistä säännöistä, joissa vahvistetaan enimmäishinnat koululaisille, opiskelijoille, harjoittelijoille ja liikuntarajoitteisille henkilöille, ilmoittaminen unionin valtiontukisääntöjen mukaisesti

Asetuksen 3 artiklan 3 kohdassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus olla soveltamatta asetusta (EY) N:o 1370/2007 yleisiin sääntöihin, jotka koskevat taloudellisia korvauksia sellaisista julkisen palvelun velvoitteista, joilla vahvistetaan kuljetuksen enimmäishinnat koululaisille, opiskelijoille, harjoittelijoille ja liikuntarajoitteisille henkilöille. Jos jäsenvaltio päättää toimia näin, kansallisten viranomaisten on arvioitava korvaussäännöksiä perussopimuksen sääntöjen, erityisesti valtiontukea koskevien sääntöjen, mukaisesti. Jos nämä yleiset säännöt ovat valtiontukea, jäsenvaltion on ilmoitettava niistä komissiolle SEUT-sopimuksen 108 artiklan mukaisesti.

2.2.5. 2 artiklan e alakohta ja 4 artiklan 1 kohta: julkisen palvelun velvoitteiden luonnetta ja laajuutta sekä julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten soveltamisalaa koskeva toimivaltaisten viranomaisten määritelmä

SEUT-sopimuksen 14 artiklassa ja SEUT-sopimukseen liitetyssä yleishyödyllisiä palveluita koskevassa pöytäkirjassa N:o 26 vahvistetaan yleiset periaatteet, joiden mukaisesti jäsenvaltiot määrittelevät ja tarjoavat yleistä taloudellista etua koskevia palveluita. SEUT-sopimuksen 14 artiklassa todetaan, että ”unioni ja jäsenvaltiot huolehtivat kukin toimivaltansa mukaisesti ja perussopimusten soveltamisalalla siitä, että tällaiset (yleistä taloudellista etua koskevat) palvelut toimivat sellaisten periaatteiden pohjalta ja sellaisin, erityisesti taloudellisin ja rahoituksellisin, edellytyksin, että ne voivat täyttää tehtävänsä”. Pöytäkirjassa N:o 26 todetaan, että kansallisilla, alueellisilla ja paikallisilla viranomaisilla on keskeinen asema ja laaja harkintavalta tarjota, tilata ja järjestää yleistä taloudellista etua koskevia palveluja siten, että ne vastaavat mahdollisimman hyvin käyttäjien tarpeita. Unionin yhteisiin arvoihin kuuluu se, että yleistä taloudellista etua koskevissa palveluissa pyritään saavuttamaan korkea laadun ja turvallisuuden taso sekä kohtuuhintaisuus, yhdenvertainen kohtelu sekä yleisen saatavuuden ja käyttäjien oikeuksien edistäminen. Jäsenvaltioiden mahdollisuuksia tarjota, tilata ja järjestää yleistä taloudellista etua koskevia palveluja rautateiden ja maanteiden julkisen henkilöliikenteen alalla säädellään asetuksella (EY) N:o 1370/2007. Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 1 artiklassa todetaan, että asetuksen tarkoituksena on ”määritellä, miten toimivaltaiset viranomaiset voivat (unionin) oikeuden sääntöjä noudattaen toimia julkisen henkilöliikenteen alalla varmistaakseen sellaisten yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisen, jotka ovat muun muassa monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia kuin palvelut, joita voitaisiin tarjota pelkästään markkinoiden ehdoilla”. Kuten asetuksen (EY) N:o 1370/2007 2 artiklan e alakohdassa todetaan, julkisen palvelun velvoite on vaatimus, jolla varmistetaan sellaiset yleishyödylliset julkiset henkilöliikennepalvelut, joita liikenteenharjoittaja ei omien taloudellisten etujensa kannalta katsoen ottaisi hoitaakseen tai ei hoitaisi samassa määrin tai samoilla ehdoilla ilman korvausta (17). Näin ollen jäsenvaltioilla on asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 vahvistetuissa puitteissa mahdollisuus määritellä julkisen palvelun velvoitteet loppukäyttäjien tarpeiden mukaisesti.

Julkisen palvelun velvoitteilla voidaan tyypillisesti, mutta ei yksinomaan, tarkoittaa julkisen liikenteen harjoittajille asetettuja erityisvaatimuksia, jotka koskevat esimerkiksi vuorotiheyttä, palvelun laatua, palvelutarjontaa erityisesti pienillä väliasemilla, jotka eivät välttämättä ole kaupallisesti houkuttelevia, tai junavuorojen tarjoamista aamuvarhaisella tai iltamyöhällä. Komissio esimerkiksi katsoo, että julkisina palveluina voidaan pitää sellaisia palveluita, jotka on kohdistettu kansalaisille tai jotka palvelevat koko yhteiskunnan etua. Toimivaltaiset viranomaiset määrittelevät julkisen palvelun velvoitteiden luonteen ja laajuuden noudattaen perussopimuksen yleisperiaatteita. Asetuksen tavoitteena on varmistaa turvalliset, kustannustehokkaat ja laadukkaat henkilöliikennepalvelut, ja tavoitteen saavuttamiseksi toimivaltaisten viranomaisten on pyrittävä taloudellisesti ja rahoituksellisesti kestävään palvelujen tarjontaan. Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 3 artiklan 1 kohdassa määriteltyjen sopimusten osalta molemmat sopimuspuolet voivat odottaa heidän oikeuksiaan kunnioitettavan, ja molempien sopimuspuolten on täytettävä sopimusta koskevat velvoitteensa. Myös rahoitukselliset oikeudet ja velvoitteet sisältyvät näihin. Julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten maantieteellisen laajuuden tulisi antaa toimivaltaisille viranomaisille tilaisuuden optimoida niiden vastuulla olevien julkisten liikennepalvelujen taloudelliset seikat, joihin kuuluvat tilanteen mukaan myös paikalliset, alueelliset ja kansalliset verkostovaikutukset. Verkostovaikutusten hyödyntäminen mahdollistaa kustannustehokkaat julkiset liikennepalvelut, mikä johtuu ristiinrahoituksesta palveluiden, joilla katetaan muutakin kuin kustannukset, sekä palveluiden, joilla ei kateta kustannuksia, välillä. Tämän tulisi puolestaan auttaa viranomaisia saavuttamaan vahvistetut liikennepolitiikan tavoitteet ja samalla tarvittaessa varmistamaan tehokkaan ja reilun kilpailun mahdollistavat verkon toimintaolot esimerkiksi joidenkin suurnopeusjunien palvelujen osalta.

2.2.6. 2 artiklan f alakohta ja 3 artiklan 1 kohta: yksinoikeuksien luonteen ja laajuuden määritelmä unionin lainsäädännön noudattamisen varmistamiseksi

Asetuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti silloin, kun toimivaltainen viranomainen päättää myöntää liikenteenharjoittajalle yksinoikeuden ja/tai korvauksen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä, on tehtävä julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus. Yksinoikeus määritellään 2 artiklan f alakohdassa oikeudeksi, ”jolla julkisen liikenteen harjoittajalle annetaan mahdollisuus harjoittaa julkista henkilöliikennettä tietyllä reitillä tai tietyssä verkossa taikka tietyllä alueella ja jolla suljetaan pois muut mahdolliset liikenteenharjoittajat”. Tällainen oikeus voidaan vahvistaa lainsäädäntövälineellä, sääntelyvälineellä tai hallinnollisella välineellä. Julkisia palveluhankintoja koskevassa sopimuksessa täsmennetään usein yksinoikeuden harjoittamista koskevat ehdot, erityisesti yksinoikeuden maantieteellinen laajuus ja voimassaoloaika. Yksinoikeus suojelee yrityksiä kilpailevilta toimijoilta tietyillä markkinoilla siltä osin kuin yksikään toinen yritys ei voi tarjota samaa palvelua. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin myöntää tiettyjä oikeuksia, jotka eivät ole yksinoikeuksia mutta jotka käytännössä estävät muita yrityksiä osallistumasta markkinoille oikeudellisten sääntöjen tai hallinnollisten käytäntöjen kautta. Esimerkiksi hallinnollisilla järjestelyillä, joilla myönnetään lupa harjoittaa julkisia liikennepalveluja, joihin sovelletaan esimerkiksi palvelujen toivottuun volyymiin ja laatuun liittyviä vaatimuksia, voidaan käytännössä rajoittaa liikenteenharjoittajien määrää markkinoilla. Komissio katsoo, että asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 käytetty yksinoikeuden käsite kattaa myös viimeksi mainitun tilanteen.

Julkisia liikennepalveluita koskevien sisämarkkinoiden sujuvan toimivuuden varmistamiseksi toimivaltaisten viranomaisten olisi määriteltävä yksinoikeudet täsmällisesti oikeuksiksi, jotka eivät ylitä sitä, mikä on tarpeen kyseessä olevien palvelujen taloudellisen suojelun osalta, ja jätettävä mahdollisuuden mukaan tilaa myös muuntyyppisille palveluille. Tässä yhteydessä asetuksen (EY) N:o 1370/2007 johdanto-osan 8 kappaleessa todetaan, että ”henkilöliikenteen markkinoiden, joilla sääntely on purettu ja joilla ei ole yksinoikeuksia, olisi saatava säilyttää erityispiirteensä ja toimintatapansa siltä osin kuin ne ovat perustamissopimuksessa asetettujen vaatimusten mukaisia”. Komissio haluaa kuitenkin huomauttaa, että linja-autopalvelujen saatavuuden edistäminen sopimusjärjestelyjen avulla tietyille väestöryhmille on julkisen palvelun velvoite myös järjestelmässä, jossa sääntely on purettu. Tällainen velvoite kuuluu asetuksen (EY) N:o 1370/2007 (18) soveltamisalaan.

Jos kaikki asetuksen (EY) N:o 1370/2007 soveltamista koskevat edellytykset täyttyvät, mukaan lukien edellytys, jonka mukaisesti julkisen liikenteen harjoittaja hyötyy yksinoikeudesta, vaatimuksena oleva julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus voidaan tehdä ilman tarjouskilpailua esimerkiksi silloin, kun sopimus on arvoltaan vähäinen tai se tehdään pienen tai keskisuuren liikenteenharjoittajan kanssa, kunhan 5 artiklan 4 kohdan edellytykset täyttyvät.

2.2.7. 4 artiklan 4 kohta: edellytykset, joiden perusteella julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen voimassaoloaikaa voidaan pidentää 50 prosentilla

Asetuksen 4 artiklan 3 kohdassa todetaan, että julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen voimassaoloaika saa olla ”enintään kymmenen vuotta, kun on kyse linja-autoliikenteen palveluista, ja enintään 15 vuotta, kun on kyse rautateiden henkilöliikenteen ja muiden raideliikennemuotojen palveluista”. Asetuksen 4 artiklan 4 kohdassa sallitaan kuitenkin julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen voimassaoloajan pidentäminen tarvittaessa 50 prosentilla omaisuuden hankintamenojen poistoon liittyvät ehdot huomioon ottaen. Voimassaoloaikaa voidaan pidentää, jos julkisen liikenteen harjoittaja antaa käyttöön omaisuutta, joka on merkittävää suhteessa julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen kohteena olevien henkilöliikennepalvelujen toteuttamiseen tarvittaviin kokonaisvaroihin ja jota käytetään pääasiassa kyseisen sopimuksen kohteena oleviin henkilöliikennepalveluihin.

Näiden kahden edellytyksen tulkinta riippuu tapauskohtaisista erityisolosuhteista. Kuten asetuksen (EY) N:o 1370/2007 johdanto-osan 15 kappaleessa korostetaan, ”pitkäaikaiset sopimukset voivat johtaa siihen, että markkinat suljetaan tarpeettoman pitkäksi ajaksi, mikä vähentää kilpailupaineeseen liittyviä etuja. Jotta kilpailu vääristyisi mahdollisimman vähän ja jotta samalla voitaisiin varmistaa palvelujen laatu, julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten olisi oltava määräaikaisia.” Lisäksi erittäin pitkäaikaisten sopimusten tapauksessa riskien asianmukainen jako liikenteenharjoittajan ja viranomaisen välillä vaikeutuu, koska sopimukseen liittyy enemmän epävarmuuksia. Toisaalta asetuksen johdanto-osan 15 kappaleessa todetaan, että ”julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten pidentämisen enintään puolella niiden alkuperäisestä kestosta on oltava mahdollista silloin, kun julkisen liikenteen harjoittajan on investoitava omaisuuteen, jonka hankintamenon poistoaika on poikkeuksellisen pitkä, ja (SEUT-sopimuksen 349 artiklassa) määriteltyjen syrjäisimpien alueiden osalta niihin liittyvistä erityispiirteistä ja rajoituksista johtuen”.

Kaikkiin päätöksiin pidentää julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen voimassaoloaikaa 50 prosentilla olisi näin ollen sovellettava seuraavia edellytyksiä: julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen on velvoitettava liikenteenharjoittaja investoimaan omaisuuteen, kuten liikkuvaan kalustoon, huoltolaitteistoon tai infrastruktuuriin, jonka hankintamenon poistoaika on poikkeuksellisen pitkä.

Tavallisesti toimivaltainen viranomainen päättää sopimuksen voimassaoloajan pidentämisestä ennen uuden sopimuksen tekemistä. Jos voimassaoloajan pidentämisestä on päätettävä sopimuksen voimassaoloaikana, koska aiotut investoinnit uuteen liikkuvaan kalustoon tehdään esimerkiksi teknisistä syistä sopimuskauden alun sijaan myöhemmässä vaiheessa, tämä mahdollisuus on selvästi osoitettava tarjousasiakirjoissa ja otettava riittävästi huomioon korvausta määritettäessä. Joka tapauksessa sopimuksen voimassaoloaikaa voidaan pidentää enintään 50 prosentilla 4 artiklan 4 kohdan mukaisesti.

2.2.8. 4 artiklan 5 kohta: toimivaltaisten viranomaisten vaihtoehdot tilanteissa, joissa ne liikenteenharjoittajan vaihdon vuoksi katsovat parhaaksi toteuttaa toimenpiteitä henkilöstön suojelemiseksi

Asetuksen 4 artiklan 5 kohdassa säädetään, että ”toimivaltaiset viranomaiset voivat vaatia, että valittu julkisen liikenteen harjoittaja myöntää kyseisten palvelujen tarjoamiseen aikaisemmin osallistuneelle henkilöstölle oikeudet, jotka se olisi saanut työntekijöiden oikeuksien turvaamista yrityksen tai liikkeen taikka yritys- tai liiketoiminnan osan luovutuksen yhteydessä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 12 päivänä maaliskuuta 2001 annetussa neuvoston direktiivissä 2001/23/EY (19) tarkoitetun luovutuksen perusteella, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kansallisen lainsäädännön ja yhteisön oikeuden soveltamista, työmarkkinaosapuolten välillä tehdyt työehtosopimukset mukaan lukien. Kun toimivaltaiset viranomaiset edellyttävät julkisen liikenteen harjoittajilta tiettyjen työehtoihin liittyvien vaatimusten noudattamista, tarjousasiakirjoissa ja julkisia palveluhankintoja koskevissa sopimuksissa on oltava luettelo kyseisestä henkilöstöstä ja niissä on avoimesti annettava yksityiskohtaiset tiedot henkilöstön sopimusperusteisista oikeuksista sekä niistä edellytyksistä, joiden mukaisesti työntekijöiden katsotaan liittyvän palveluihin.”

Toissijaisuusperiaatetta noudattaen ja johdanto-osan 16 ja 17 kappaleen mukaisesti toimivaltaisilla viranomaisilla on käytössään seuraavat vaihtoehdot henkilöstön suojelemiseksi liikenteenharjoittajan vaihtumisen yhteydessä:

i) Ne voivat olla toteuttamatta mitään erityistoimia. Tässä tapauksessa työntekijöiden oikeudet, kuten henkilöstön siirto, on myönnettävä vain silloin, kun direktiivin 2001/23/EY (20) soveltamisehdot täyttyvät eli kun esimerkiksi siirretään huomattavia aineellisia hyödykkeitä, kuten liikkuvaa kalustoa.

ii) Ne voivat vaatia, että kyseisten palvelujen tarjoamiseen aikaisemmin osallistuneelle henkilöstölle myönnetään oikeudet, jotka se olisi saanut direktiivissä 2001/23/EY tarkoitetun luovutuksen perusteella, riippumatta siitä, sovelletaanko direktiiviä 2001/23/EY. Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 johdanto-osan 16 kappaleessa todetaan seuraavaa: ”Tämä direktiivi ei estä jäsenvaltioita turvaamasta muita kuin direktiivissä 2001/23/EY tarkoitettujen työntekijöiden oikeuksien siirtoa koskevia ehtoja ja ottamasta siinä yhteydessä tarvittaessa huomioon kansallisissa laeissa, asetuksissa tai hallinnollisissa määräyksissä tai työmarkkinaosapuolten välillä tehdyissä työehtosopimuksissa tai muissa työmarkkinaosapuolten välisissä sopimuksissa vahvistetut työehtoihin liittyvät vaatimukset.”

iii) Ne voivat vaatia julkisen liikenteen harjoittajaa noudattamaan tiettyjä työehtoihin liittyviä vaatimuksia kaikkien julkisten liikennepalvelujen tarjoamiseen osallistuvien työntekijöiden osalta ”avoimien ja vertailtavissa olevien kilpailuolojen varmistamiseksi liikenteenharjoittajien välillä ja sosiaalisen polkumyynnin riskin välttämiseksi”, kuten asetuksen (EY) N:o 1370/2007 johdanto-osan 17 kappaleessa vahvistetaan. Nämä vaatimukset voivat liittyä esimerkiksi yritystason työehtosopimukseen tai kyseisen markkinasegmentin osalta tehtyyn työehtosopimukseen.

iv) Ne voivat toteuttaa vaihtoehtoja ii ja iii yhdessä.

Työehtojen avoimuuden varmistamiseksi toimivaltaisten viranomaisten on silloin, kun ne vaativat henkilöstön siirtoa tai määräävät tiettyjä työehtoja koskevia vaatimuksia, ilmoitettava nämä velvoitteet selkeästi ja yksityiskohtaisesti tarjousasiakirjoissa ja julkisia palveluhankintoja koskevissa sopimuksissa.

2.2.9. 5 artiklan 2 kohdan e alakohta: alihankinnan edellytykset sisäisten liikenteenharjoittajien tekemien julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten yhteydessä

Sisäisen liikenteenharjoittajan kanssa ilman tarjouskilpailua tehty julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus voidaan toteuttaa alihankintana tiukoin edellytyksin. Tällaisessa tapauksessa sisäisen liikenteenharjoittajan on 5 artiklan 2 kohdan e alakohdan mukaisesti tarjottava suurin osa julkisista henkilöliikennepalveluista itse. Tällä säännöksellä lainsäätäjä on pyrkinyt välttämään sitä, että toimivaltaisen viranomaisen määräysvallassa olevan ”sisäisen liikenteenharjoittajan” käsite menettää merkityksensä, sillä sisäinen liikenteenharjoittaja voisi muutoin antaa liikennepalvelut kokonaan tai suurelta osin alihankintana toiselle yksikölle. Sen vuoksi 5 artiklan 2 kohdan e alakohdassa pyritään välttämään epäaitojen sisäisten liikenteenharjoittajien perustamista. Sisäisen liikenteenharjoittajan tarjoamat julkiset henkilöliikennepalvelut poikkeavat 5 artiklan 3 kohdan periaatteesta, jonka mukaisesti julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset on tehtävä ”tarjouskilpailumenettelyn perusteella”. Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 johdanto-osan 7 kappaleen mukaan ”liikenteenharjoittajien välisen säännellyn kilpailun käyttöönotto – lisää palvelujen houkuttelevuutta ja innovatiivisuutta ja alentaa niiden hintaa”. Rajoittamatta tilannekohtaisen analyysin soveltamista vaikuttaisi olevan perusteltua katsoa, että julkisista liikennepalveluista yli kolmanneksen toteuttaminen alihankinnalla edellyttäisi vahvoja perusteita, erityisesti kun otetaan huomioon edellä mainitut 5 artiklan 2 kohdan e alakohdan tavoitteet. Tavallisesti tällaiset liikennepalvelut ilmaistaan arvon mukaan. Joka tapauksessa sisäisten liikenteenharjoittajien on toteutettava alihankinta noudattaen keskeistä julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä.

Lopuksi asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 ei estetä sitä, että julkisia palveluhankintoja koskevassa sopimuksessa määrätään sellaisesta liikennepalvelujen arvon vähimmäisosuudesta, jonka sopimuksen tehnyt liikenteenharjoittaja järjestää alihankintana. Sopimuksessa voidaan määrätä tästä, jos asetuksen säännöksiä noudatetaan, erityisesti julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen alihankinnan enimmäisosuutta.

2.3. Julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekeminen

Tässä luvussa annetaan tulkitsevia ohjeita useista säännöksistä, jotka liittyvät julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekemiseen. Ohjeita annetaan edellytyksistä, joiden perusteella julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia voidaan tehdä ilman tarjouskilpailua, sekä sopimusten tarjouskilpailua koskevista menettelyvaatimuksista.

2.3.1. 5 artiklan 2 kohdan b alakohta: edellytykset, joiden perusteella julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus voidaan tehdä sisäisen liikenteenharjoittajan kanssa ilman tarjouskilpailua

Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 mukaisesti toimivaltaiset paikalliset viranomaiset voivat tarjota rautateiden ja maanteiden julkisia henkilöliikennepalveluja itse tai tehdä julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen ilman tarjouskilpailua sisäisen liikenteenharjoittajan kanssa. Jälkimmäisen vaihtoehdon valitessaan niiden on kuitenkin noudatettava useita 5 artiklan 2 kohdassa asetettuja tiukkoja sääntöjä ja edellytyksiä. Komissio ottaa huomioon seuraavat seikat:

i) Asetuksen 5 artiklan 2 kohdassa säädetään, että integroituja julkisia henkilöliikennepalveluja tarjoava toimivaltainen paikallinen viranomainen tai viranomaisten ryhmittymä voi tehdä julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen ilman tarjouskilpailua sisäisen liikenteenharjoittajan kanssa. Tämä tarkoittaa sitä, että toimivaltaisten paikallisten viranomaisten ryhmittymän ilman tarjouskilpailua tekemän sopimuksen mukaiset julkiset henkilöliikennepalvelut on integroitava maantieteellisesti, liikenteen tai hintojen osalta koko alueella, josta tämä viranomaisten ryhmittymä vastaa. Komissio katsoo myös, että toimivaltaisen paikallisen viranomaisen tai viranomaisten ryhmittymän vastuulla olevien palvelujen maantieteellinen laajuus olisi määriteltävä siten, että näillä paikallisilla palveluilla vastataan pääasiassa taajaman ja/tai maaseutualueen tarpeisiin.

ii) Asetuksen 2 artiklan j alakohdassa määriteltyjä ja 5 artiklan 2 kohdassa täsmennettyjä sääntöjä, jotka koskevat toimivaltaisen viranomaisen harjoittamaa määräysvaltaa sisäisen liikenteenharjoittajan toiminnassa, on joka tapauksessa noudatettava. Sisäisen liikenteenharjoittajan on oltava oikeudellisesti erillinen yksikkö, ”joka on toimivaltaisen paikallisen viranomaisen – määräysvallassa vastaavalla tavalla kuin viranomaisen omat yksiköt”. Asetuksen 5 artiklan 2 kohdan a alakohdassa vahvistetaan joukko vaatimuksia, jotka on otettava huomioon arvioitaessa, onko sisäinen liikenteenharjoittaja tosiasiallisesti toimivaltaisen viranomaisen määräysvallassa. Nämä vaatimukset ovat seuraavat: ”edustus hallinto-, johto- tai valvontaelimissä, tätä koskevat määräykset yhtiöjärjestyksessä, omistussuhteet sekä strategisia päätöksiä ja yksittäisiä liikkeenjohdollisia päätöksiä koskeva tosiasiallinen vaikutus- ja määräysvalta”. Määräysvallan arvioinnissa on tarvittaessa otettava huomioon kaikki mainitut vaatimukset. Omistussuhteita koskevan vaatimuksen osalta asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 ei vaadita, että toimivaltaisilla viranomaisilla on hallussaan 100 prosenttia sisäisen liikenteenharjoittajan pääomasta. Tämä voi olla olennaista esimerkiksi julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksissa. Tässä yhteydessä asetuksen (EY) N:o 1370/2007 tulkinta sisäisestä (in-house) liikenteenharjoittajasta on laajempi kuin Euroopan unionin tuomioistuimen tulkinta sen oikeuskäytännössä (21). Toimivaltaisen viranomaisen tosiasiallinen määräysvalta on kuitenkin osoitettava muiden vaatimusten perusteella, kuten 5 artiklan 2 kohdan a alakohdassa todetaan.

iii) Kilpailun vääristymien vähentämiseksi 5 artiklan 2 kohdan b alakohdassa edellytetään, että sisäisten liikenteenharjoittajien ja kaikkien yksiköiden, joihin sisäisillä liikenteenharjoittajilla on määräysvaltaa, liikennetoiminnan tulisi rajoittua maantieteellisesti toimivaltaisen viranomaisen alueelle tai oltava yhteisesti toimivaltaisen paikallisen viranomaisen määräysvallassa. Tämä tarkoittaa, että nämä liikenteenharjoittajat tai yksiköt eivät voi osallistua tarjouskilpailuihin, jotka liittyvät toimivaltaisen viranomaisen alueen ulkopuolella järjestettäviin julkisiin henkilöliikennepalveluihin. Asetuksen 5 artiklan 2 kohdan b alakohta on tietoisesti laadittu väljästi, jotta estetään sellaisten yritysrakenteiden syntyminen, joilla pyritään kiertämään tätä maantieteellistä rajoitusta. Rajoittamatta muita reittejä koskevia säännöksiä, kuten v kohdassa todetaan, komissio aikoo soveltaa maantieteellistä rajoitusta koskevaa säännöstä erityisen tarkasti, etenkin silloin, kun liikennepalveluja tarjoavat sisäinen liikenteenharjoittaja ja toinen yksikkö ovat kumpikin toimivaltaisen paikallisen viranomaisen määräysvallassa.

iv) Julkisia hankintoja ja käyttöoikeussopimuksia koskevan oikeuskäytännön, jossa vahvistetaan, että sisäisen liikenteenharjoittajan toiminnan ei pitäisi olla liiketoiminnallista (22), mukaisesti 5 artiklan 2 kohdan b alakohdassa olevaa edellytystä, jonka mukaan ”sisäisen liikenteenharjoittajan – julkisten henkilöliikennepalvelujen harjoittamiseen liittyvä toiminta tapahtuu toimivaltaisen paikallisen viranomaisen alueella” ja ”nämä liikkeenharjoittajat – eivät osallistu toimivaltaisen paikallisen viranomaisen toimivalta-alueen ulkopuolella järjestettyihin tarjouskilpailuihin”, olisi tulkittava seuraavasti: Sisäinen liikenteenharjoittaja tai yksikkö, johon sisäisellä liikenteenharjoittajalla on vaikutusvaltaa, ei saa harjoittaa julkisia henkilöliikennepalveluja edes alihankkijana tai osallistua tarjouskilpailuihin toimivaltaisen paikallisen viranomaisen toimivalta-alueen ulkopuolella unionin alueella eikä myöskään muualla maailmassa, koska se voi vaikuttaa epäsuorasti sisämarkkinoihin.

v) Asetuksen 5 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti sisäisten liikenteenharjoittajien toimintaan voi liittyä ”muita reittejä tai lisätoimintoja, jotka ulottuvat toisen toimivaltaisen paikallisen viranomaisen alueelle”. Säännös tarjoaa tiettyä joustavuutta, koska siinä otetaan huomioon naapurialueiden välinen liikenne. Näin ollen sisäisten liikenteenharjoittajien harjoittamat palvelut voivat tietyssä määrin ulottua toimivaltaisen paikallisen viranomaisen alueen ulkopuolelle. Jotta voidaan arvioida, vastaavatko julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen mukaiset palvelut tätä säännöstä, olisi käytettävä seuraavia perusteita: yhdistetäänkö palveluilla kyseessä olevan toimivaltaisen viranomaisen alue naapurialueeseen ja ovatko ne pikemminkin lisätoimintoja kuin julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen mukaisen julkisen liikennetoiminnan pääasiallinen tarkoitus. Komissio arvioi julkisen liikennetoiminnan toissijaista luonnetta vertaamalla palveluihin käytettävien ajoneuvojen tai junien kilometrimäärää sisäisen liikenteenharjoittajan sopimuksen tai sopimusten kattavan julkisen liikennetoiminnan kokonaismäärään.

2.3.2. 5 artiklan 3 kohta: julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tarjouskilpailumenettelyä koskevat vaatimukset

Asetuksen 5 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jos toimivaltainen viranomainen käyttää muuta ulkopuolista tahoa kuin sisäistä liikenteenharjoittajaa julkisten henkilöliikennepalvelujen tarjoamiseen, sen on tehtävä julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset oikeudenmukaisen, avoimen ja syrjimättömän tarjouskilpailumenettelyn kautta.

Lisäksi 5 artiklan 3 kohdassa asetetaan muutamia muita tarjouskilpailumenettelyn järjestämistä koskevia ehtoja. Kuten 2.4.1 kohdassa vahvistetaan, sopimuksentekomenettelyt on suunniteltava niin, että luodaan olosuhteet tehokkaalle kilpailulle. Perussopimuksen yleisperiaatteiden, jotka koskevat esimerkiksi avoimuutta ja syrjimättömyyttä, soveltaminen tarkoittaa muun muassa sitä, että tarjousten valintaan käytettävät arviointiperusteet on julkaistava tarjousasiakirjoissa. Lisäksi jäsenvaltiot voivat halutessaan soveltaa julkisia hankintoja koskevan unionin lainsäädännön, kuten direktiivien 2014/25/EU ja 2014/24/EU tai käyttöoikeussopimuksia koskevan direktiivin 2014/23/EU, yksityiskohtaisempia menettelysääntöjä, vaikkakaan sitä ei vaadita.

Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 5 artiklan 3 kohdan mukaan toimivaltainen viranomainen voi kuitenkin myös tarjousten esivalinnan jälkeen neuvotella valittujen osapuolten kanssa erityisistä tai monitahoisista vaatimuksista. Tämä voi tulla kyseeseen esimerkiksi tilanteessa, jossa tarjouksen jättäneiden liikenteenharjoittajien on kehitettävä teknisesti innovatiivisia liikenneratkaisuja täyttääkseen tarjousasiakirjoissa ilmoitetut vaatimukset. Myös käytettäessä esivalintaa ja neuvotteluja valinnassa ja sopimuksentekomenettelyssä on noudatettava kaikkia 5 artiklan 3 kohdan vaatimuksia.

Jotta mahdollisille tarjoajille voidaan tarjota oikeudenmukaiset ja yhdenvertaiset mahdollisuudet, tarjouskilpailumenettelyn käynnistämisen ja tarjousten toimittamisen sekä tarjouskilpailumenettelyn käynnistämisen ja liikennepalvelujen aloitusajankohdan välillä on oltava riittävästi aikaa.

Toimivaltaisen viranomaisen olisi tarjouskilpailumenettelyn avoimuuden lisäämiseksi annettava mahdollisille tarjoajille kaikki keskeiset tekniset ja rahoitusta koskevat tiedot, mukaan lukien saatavilla olevat tiedot kustannusten ja tulojen jakamisesta, joista voi olla apua tarjouksen valmistelussa. Näillä jaetuilla tiedoilla ei kuitenkaan saa heikentää kolmansien osapuolten kaupallisten etujen perusteltua suojelua. Rautatieyritysten, rataverkon haltijoiden sekä muiden keskeisten osapuolten olisi toimitettava asianmukaiset ja tarkat tiedot toimivaltaisille viranomaisille, jotta ne voivat noudattaa tiedotusvelvoitettaan.

2.3.3. 5 artiklan 4 kohta: edellytykset, joiden perusteella toimivaltainen viranomainen voi tehdä julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen ilman tarjouskilpailua, kun kyseessä on volyymiltään pieni sopimus tai pk-yritys

Toimivaltainen viranomainen voi tehdä julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen ilman tarjouskilpailumenettelyä silloin, kun sopimus on arvoltaan vähäinen tai se tehdään pienen tai keskisuuren liikenteenharjoittajan kanssa (5 artiklan 4 kohta). Julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen katsotaan olevan arvoltaan vähäinen, jos sen keskimääräinen vuosittainen arvo on alle miljoona euroa tai jos se koskee julkisten henkilöliikennepalvelujen tarjoamista määrältään alle 300 000 kilometriä vuodessa. Pieni tai keskisuuri liikenteenharjoittaja on yritys, jolla on käytössään enintään 23 ajoneuvoa. Tällöin enimmäismääriä voidaan korottaa alle kahteen miljoonaan euroon keskimääräisen ennakoidun vuosittaisen arvon osalta tai alle 600 000 kilometriin vuodessa julkisten henkilöliikennepalvelujen osalta.

Pk-yrityksiä koskeva enimmäismäärä, joka ilmaistaan ajoneuvojen määränä, osoittaa, että kyseinen säännös soveltuu linja-autoliikenteeseen mutta ei raitiovaunu-, metro- tai junaliikenteeseen. Jotta estetään 5 artiklan 4 kohdan poikkeuksellisen luonteen väärinkäyttö, 23 ajoneuvon enimmäismäärää on tulkittava suppeasti. Sen vuoksi on katsottava, että käsitteellä ”käytössä olevat ajoneuvot” tarkoitetaan julkisen liikenteen harjoittajan käytössä olevien ajoneuvojen kokonaismäärää eikä niiden ajoneuvojen määrää, joita käytetään tietyn julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen kattamiin palveluihin.

Kansallinen lainsäätäjä voi kuitenkin päättää velvoittaa toimivaltaisen viranomaisen soveltamaan tällaisiin tapauksiin sääntöä, jonka mukaan julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset on tehtävä oikeudenmukaisen, avoimen ja syrjimättömän tarjouskilpailun kautta.

2.3.4. 5 artiklan 4 kohta: jäsenvaltioiden mahdollisuus alentaa enimmäismääriä, joiden mukaan arvoltaan vähäinen taikka pienen tai keskisuuren liikenteenharjoittajan kanssa tehty sopimus voidaan tehdä ilman tarjouskilpailua

Asetuksen 5 artiklan 4 kohdassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus i) velvoittaa toimivaltaiset viranomaiset soveltamaan sääntöä, jonka mukaan julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset on tehtävä oikeudenmukaisen, avoimen ja syrjimättömän tarjouskilpailun kautta silloin, kun sopimus on arvoltaan vähäinen tai se tehdään pienen tai keskisuuren liikenteenharjoittajan kanssa, ja jäsenvaltiot voivat samassa laajuudessa myös päättää ii) alentaa enimmäismääriä, jotka säännöksessä asetetaan ilman tarjouskilpailua tehdyille sopimuksille, tai iii) käyttää asetuksen (EY) N:o 1370/2007 5 artiklan 4 kohdassa vahvistettuja enimmäismääriä.

2.3.5. 5 artiklan 6 kohta: rautateiden liikennepalvelut, joista voidaan tehdä sopimus ilman tarjouskilpailua

Asetuksen 5 artiklan 6 kohdan mukaisesti toimivaltaiset viranomaiset voivat tehdä julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia ilman tarjouskilpailua, jos ne koskevat rautatieliikennettä ”muttei muita raideliikennemuotoja kuten metro- tai raitiotieliikennettä”.

Kun viranomainen tekee sopimuksen yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisesta ulkopuolisen tahon kanssa, sen on noudatettava perussopimuksen yleisperiaatteita esimerkiksi avoimuuden ja yhtäläisen kohtelun osalta (23). Asetuksen 5 artiklan 6 kohdan nojalla ilman tarjouskilpailua tehtyjä sopimuksia ei vapauteta velvollisuudesta noudattaa näitä periaatteita. Tästä syystä asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 ja erityisesti 7 artiklan 2 ja 3 kohdassa vaaditaan, että toimivaltaiset viranomaiset julkaisevat tietyt tiedot rautateiden julkisia palveluhankintoja koskevista sopimuksista, jotka on tehty ilman tarjouskilpailua, viimeistään vuosi ennen sopimuksen tekemistä ja vuosi sen jälkeen.

Tarjouskilpailumenettelyä koskevan yleisen säännön poikkeusta on lisäksi sovellettava rajoitetusti. Rautateiden korvaavia palveluita, jotka toteutetaan esimerkiksi linja-autolla ja joita julkisen liikenteen harjoittajalta voidaan sopimuksessa vaatia rataverkon häiriöiden varalta, ei voida pitää rautateiden liikennepalveluina eivätkä ne siten kuulu 5 artiklan 6 kohdan soveltamisalaan. Tällaiset rautateiden korvaavat linja-autopalvelut on olennaisen julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön mukaisesti toteutettava alihankintana.

Arvio siitä, sisältyvätkö tietyntyyppiset kaupunkien tai esikaupunkien rautatieliikenteen järjestelmät, kuten S-Bahn (Itävallassa, Saksassa ja Tanskassa) ja RER (Ranskassa), tai muita raideliikennemuotoja (esimerkiksi metro- tai raitiotieliikennepalvelut) muistuttavat liikennemuodot, kuten duoraitiotieliikennepalvelut (tram-train) tai tietyt automaattiset junaliikennepalvelut, joissa käytetään optista opastusjärjestelmää, 5 artiklan 6 kohdan rautatieliikennettä koskevaan poikkeukseen, on tehtävä tilannekohtaisesti asianmukaisia perusteita käyttäen. Tämä riippuu erityisesti tekijöistä, jotka määrittävät esimerkiksi sen, ovatko kyseessä olevat järjestelmät tavallisesti yhteentoimivia ja/tai käyttävätkö ne samaa infrastruktuuria tavanomaisen raskaan rautatieliikenteen kanssa. Vaikka duoraitiotieliikennepalvelut käyttävät raskaan rautatieliikenteen infrastruktuuria, niihin liittyy erityisominaisuuksia, joiden vuoksi niiden katsotaan kuitenkin olevan muu raideliikennemuoto.

2.3.6. Julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten muuttaminen

Toisinaan voimassa olevaa julkisia palveluhankintoja koskevaa sopimusta on tarpeen muuttaa, kun esimerkiksi liikennepalvelujen volyymia ja vastaavaa korvausta on mukautettava metrolinjan laajennuksen vuoksi. Tällöin herää kysymys siitä, tulisiko toimivaltaisen viranomaisen käynnistää uusi sopimuksentekomenettely vai voidaanko voimassa olevaa sopimusta muuttaa.

Unionin tuomioistuin on katsonut, että jos muutokset ovat vähäisiä eivätkä koske olennaisia määräyksiä, uutta sopimusta ei välttämättä tarvita sen varmistamiseksi, että perussopimuksen yleisperiaatteita esimerkiksi avoimuuden ja syrjimättömyyden osalta noudatetaan. Tällöin sopimuksen muuttaminen voi olla riittävä toimenpide (24). Unionin tuomioistuimen mukaan menettelyjen avoimuuden ja tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi palveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen tai sopimuksen, johon sovelletaan julkisia hankintoja koskevia direktiivejä, olennaisiin määräyksiin tehtävät merkittävät muutokset saattavat tietyissä tapauksissa edellyttää uuden sopimuksen tekemistä. Näin on erityisesti silloin, kun muutetut määräykset ovat ominaispiirteiltään olennaisesti erilaisia kuin alkuperäisen sopimuksen määräykset ja jos ne näin ollen ovat omiaan osoittamaan osapuolten tahtoneen neuvotella uudestaan kyseisen sopimuksen keskeiset ehdot.

Unionin tuomioistuin katsoo, että sopimukseen sen voimassaoloaikana tehtyä muutosta voidaan pitää merkittävänä, kun se sisältää ehtoja, jotka olisivat mahdollistaneet – mikäli ne olisivat sisältyneet alkuperäiseen sopimuksentekomenettelyyn – sen, että alun perin hyväksyttyjen tarjoajien lisäksi muutkin tarjoajat olisivat voineet tehdä tarjouksen tai että jokin muu kuin alun perin voittanut tarjous olisi voinut tulla valituksi.

Koska asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 ei anneta asiaa koskevia säännöksiä, edellä esitetyn oikeuskäytännön periaatteita sovelletaan täysimääräisesti asetuksen soveltamisalaan kuuluvien julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten muutoksiin. Jotta voidaan määrittää, ovatko muutokset merkittäviä, niitä on arvioitava tapauskohtaisesti objektiivisten vaatimusten perusteella (25).

2.4. Julkisesta palvelusta maksettava korvaus

Asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 vahvistetuilla korvaussäännöillä varmistetaan, ettei korvauksia makseta liikaa ja että noudatetaan perussopimuksen sääntöjä. Lisäksi säännöissä tarkastellaan kohtuullisen voiton ja tehokkuuskannustimen käsitteitä sekä kaupallisten toimintojen ristiintukemiseen liittyviä kysymyksiä tapauksissa, joihin liittyy korvaus julkisen palvelun velvoitteista, liian pientä korvausta sekä komission toteuttamia ennakko- ja jälkitutkimuksia, jotka liittyvät julkisista palveluista maksettaviin korvauksiin.

2.4.1. 4 artiklan 1 kohta ja 5 artikla 3 kohta: liiallisen korvauksen poissulkeminen silloin, kun julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus tehdään avointa julkista tarjouskilpailumenettelyä noudattaen

Toisin kuin muilla toimialoilla SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohtaa ei sovelleta silloin, kun korvaus maksetaan maaliikenteen julkisen palvelun velvoitteista. Korvaus kuuluu tällöin SEUT-sopimuksen 93 artiklan soveltamisalaan. Näin ollen yleistä taloudellista etua koskevista palveluista (26) maksettavia korvauksia koskevia unionin sääntöjä, jotka perustuvat SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohtaan, ei sovelleta maaliikennealalla (27).

Rautateiden ja maanteiden julkisten henkilöliikennepalvelujen tapauksessa korvauksen, joka maksetaan asetuksen (EY) N:o 1370/2007 mukaisesti näistä palveluista, katsotaan soveltuvan sisämarkkinoille eikä siihen sovelleta asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti ennakkoilmoitusta koskevaa vaatimusta, joka vahvistetaan SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa.

Tässä soveltuvuutta sisämarkkinoille ja ilmoitusvaatimuksen poikkeusta koskevassa oletuksessa ei kuitenkaan oteta kantaa siihen mahdollisuuteen, että julkisten liikennepalvelujen tarjoamisesta maksettu korvaus voi olla luonteeltaan valtiontukea. Jotta korvaus ei olisi valtiontukea, sen on täytettävä yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Altmark antamassa tuomiossa (28) vahvistetut neljä ehtoa.

Asetuksen 5 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu avoin ja syrjimätön tarjouskilpailumenettely minimoi julkisen korvauksen, joka toimivaltaisen viranomaisen on maksettava palveluntarjoajalle saavuttaakseen tarjouksessa määrätyn julkisen palvelun tason. Tällöin vältytään liiallisilta korvauksilta eikä näin ollen ole tarpeen soveltaa liitteessä asetettuja korvausta koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä.

Asetuksen 5 artiklan 3 kohdan noudattamiseksi julkiset hankintamenettelyt on suunniteltava siten, että luodaan olosuhteet tehokkaalle kilpailulle. Tarjouksen täsmälliset piirteet voivat 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti vaihdella: säännöksessä esimerkiksi sallitaan tietyssä määrin neuvottelut toimivaltaisen viranomaisen ja tarjouksen jättäneiden yritysten välillä. Tällaisten neuvotteluiden on kuitenkin oltava oikeudenmukaisia, ja niissä on noudatettava avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita. Esimerkiksi jos menettely hoidetaan pelkästään neuvottelemalla eikä hankinnasta julkaista ennakkoilmoitusta, toimitaan 5 artiklan 3 kohdan avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteiden vastaisesti. Tällainen menettely ei siis täytä 5 artiklan 3 kohdan vaatimuksia. Samalla tavoin hankintamenettely, joka on suunniteltu siten, että rajoitetaan kohtuuttomasti mahdollisten tarjoajien määrää, ei vastaa 5 artiklan 3 kohdan säännöksiä. Toimivaltaisten viranomaisten olisi oltava erityisen valppaina, jos niillä on selviä todisteita tehottomasta kilpailusta, etenkin esimerkiksi silloin, kun tarjouskilpailuun toimitetaan vain yksi tarjous. Tällaisissa tilanteissa on todennäköistä, että komissio tutkii hankintamenettelyn erityisolosuhteet.

Valintaperusteiden, jotka liittyvät esimerkiksi laatuun, ympäristöön tai sosiaalisiin seikkoihin, olisi liityttävä läheisesti tuotettavan palvelun sisältöön. Mikään ei estä hankintaviranomaista asettamasta laatuvaatimuksia, jotka kaikkien talouden toimijoiden on täytettävä, tai ottamasta eri ehdotuksiin liittyviä laadullisia tekijöitä huomioon hankintapäätöksessään.

Lisäksi voi olla tilanteita, joissa 5 artiklan 3 kohdan mukainen hankintamenettely ei synnytä riittävän avointa tai aitoa kilpailua. Tämä voi johtua esimerkiksi tarjottavien palvelujen monitahoisuudesta tai laajuudesta taikka siitä, että sopimuksen toteuttamiseen tarvittava infrastruktuuri tai omaisuus on tietyn palveluntarjoajan omistuksessa.

2.4.2. 6 artikla: liiallisen korvauksen poissulkeminen silloin, kun julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus tehdään ilman tarjouskilpailua

Julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen tekeminen ilman tarjouskilpailua 5 artiklan 2, 4, 5 tai 6 kohdan mukaisesti tai 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen yleisten sääntöjen määrääminen eivät takaa vähimmäistason korvausta. Tämä johtuu siitä, että ilman tarjouskilpailua tehtyä sopimusta ei tehdä kilpailevien markkinavoimien vuorovaikutuksen perusteella vaan pikemminkin toimivaltaisen viranomaisen ja palveluntarjoajan välisten suorien neuvottelujen pohjalta.

Asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jos sopimus on tehty ilman tarjouskilpailua tai korvaus liittyy yleiseen sääntöön, on noudatettava asetuksen (EY) N:o 1370/2007 ja sen liitteen säännöksiä, jotta vältytään liialliselta korvaukselta. Asetuksen liitteessä määrätään jälkitarkastuksesta, jolla varmistetaan, että korvausmaksut eivät ylitä julkisen palvelun tarjoamisesta aiheutuneita tosiasiallisia nettokustannuksia sopimuksen voimassaoloaikana. Lisäksi komissio katsoo, että säännölliset tarkastukset ovat periaatteessa tarpeen sopimuksen voimassaoloaikana, jotta selvästi liialliset korvaukset havaitaan aikaisessa vaiheessa ja voidaan estää. Tämä koskee erityisesti pitkäaikaisia sopimuksia.

Korvaus ei saa ylittää julkisen palvelun velvoitteen taloudellisia nettovaikutuksia. Tämä lasketaan seuraavasti: kustannukset miinus julkisen palvelun toteuttamisesta saadut tulot miinus verkostovaikutuksista mahdollisesti aiheutuneet tulot plus kohtuullinen voitto.

Kustannusten osalta kaikki julkisen palvelun tarjoamiseen suoraan liittyvät kustannukset voidaan ottaa huomioon (kuten veturinkuljettajien palkat, kuljetussähkövirta, liikkuvan kaluston huolto, yleiskustannukset, kuten hoito- ja hallintokustannukset, sekä sidosyritysten sopimuskohtaiset kustannukset). Jos yritys harjoittaa lisäksi julkisen palvelun ulkopuolista toimintaa, voidaan huomioon ottaa asianmukainen osa julkisen palvelun ja muun toiminnan kesken jaetuista kustannuksista (kuten toimiston vuokrakustannukset, kirjanpitäjien ja hallintohenkilöstön palkat) niiden suorien kustannusten lisäksi, jotka ovat tarpeen julkisen palvelun toteuttamiseksi. Jos yritys on tehnyt useita julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia, niiden jaettuja kustannuksia ei pidä jakaa ainoastaan julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten ja muun toiminnan välillä vaan myös eri julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten välillä. Kun määritetään julkisen palvelun kustannuksissa huomioitavien jaettujen kustannusten asianmukaista osuutta, voidaan vertailuarvoksi ottaa saatavilla olevat resurssien käyttöä koskevat markkinahinnat. Jos markkinahintoja ei ole saatavilla, voidaan käyttää tarvittaessa muita menetelmiä.

Julkisen palvelun tarjoamiseen suoraan tai epäsuorasti liittyvät tulot, jotka saadaan esimerkiksi matkalippujen tai elintarvikkeiden ja juomien myynnistä, on vähennettävä kustannuksista, joista haetaan korvausta.

Kun kuljetusyritys tuottaa julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen mukaisia julkisia henkilöliikennepalveluja ja on lisäksi mukana muussa kaupallisessa toiminnassa, voi toiminnasta aiheutua positiivisia verkostovaikutuksia. Esimerkiksi kun liikenteenharjoittaja tarjoaa julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen mukaisia palveluja verkossa, joka liittyy muihin kaupallisesti hoidettuihin reitteihin, liikenteenharjoittajalle voi tarjoutua mahdollisuus kasvattaa asiakaskuntaansa. Komissio suhtautuu myönteisesti verkostovaikutuksiin, jotka voivat aiheutua esimerkiksi yhden lipun käytöstä matkakokonaisuutta kohden tai integroidusta aikataulusta, kunhan ne on suunniteltu palvelemaan matkustajien etua. Komissio on lisäksi tietoinen käytännön haasteista, joita mahdollisten verkostovaikutusten laskemiseen liittyy. Joka tapauksessa asetuksen (EY) N:o 1370/2007 liitteen mukaisesti kaikki laskettavissa olevat taloudelliset edut on vähennettävä kustannuksista, joista haetaan korvausta.

2.4.3. 4 artiklan 1 kohta ja liite: ”kohtuullisen voiton” käsite

Asetuksen 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetään, että julkisia palveluhankintoja koskevassa sopimuksessa huomioon otettaviin kustannuksiin voi sisältyä ”riittävä tuotto omalle pääomalle”. Liitteessä täsmennetään, että julkisen palvelun velvoitteesta maksettava korvaus ei saa ylittää velvoitteen taloudellista nettovaikutusta, joka määritellään seuraavasti: kustannukset miinus julkisen palvelun toteuttamisesta saadut tulot miinus mahdollisesti aiheutuneet verkkotulot plus kohtuullinen voitto.

Liitteessä todetaan, että ””kohtuullisella voitolla” tarkoitetaan alalle kyseisessä jäsenvaltiossa tyypillistä pääoman tuottoa, jossa otetaan huomioon riski, jonka viranomaisen toiminta aiheuttaa julkisen liikenteen harjoittajalle, tai vastaavasti tällaisen riskin puuttuminen”. “Pääoman tuoton” tai ”kohtuullisen voiton” asianmukaista tasoa ei kuitenkaan selitetä tarkemmin.

Komission tiedonannolla (29) Euroopan unionin valtiontukisääntöjen soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta myönnettävään korvaukseen, jäljempänä ’korvaustiedonanto’, on eri oikeudellinen perusta kuin asetuksella (EY) N:o 1370/2007 eikä sitä sovelleta siksi tapauksiin, joissa korvaus maksetaan maaliikenteen julkisen palvelun velvoitteista, mutta siinä annetaan joitakin ohjeita kohtuullisen voiton tason määrittämiseen. Toimivaltaiset viranomaiset voivat käyttää näitä ohjeita apuna tehdessään asetuksen (EY) N:o 1370/2007 mukaisia julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia (30). Korvaustiedonannossa selitetään: ”kun tietylle palvelulle on olemassa yleisesti hyväksytty markkinakorvaus, tämä korvaus muodostaa parhaimman vertailukohdan arvioitaessa ilman tarjouskilpailua maksettavaa korvausta” (31). Tällaiset vertailukohdat olisi hyvä sisällyttää samassa jäsenvaltiossa tehtyihin saman toimialan sopimuksiin, jotka ovat erityispiirteiltään samanlaisia. Kohtuullisen voiton on näin ollen vastattava tavanomaisia markkinaolosuhteita, eikä se saa ylittää tasoa, joka on tarpeen tarjotun palvelun riskitason huomioon ottamiseksi.

Aina ei kuitenkaan ole saatavilla markkinoiden vertailukohtia. Tällöin kohtuullisen voiton taso voitaisiin määrittää vertaamalla sitä voittomarginaaliin, jonka hyvin johdettu alan keskivertoyritys tarvitsisi kyseessä olevan palvelun tarjoamiseen (32).

Tavallisesti julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen pääoman tuotto lasketaan tarkastelemalla sisäistä korkokantaa (IRR), jonka yritys saa sijoittamastaan pääomasta hankkeen koko keston aikana, toisin sanoen sopimuksen kassavirroista saatavaa sisäistä korkokantaa. Laskentaan voidaan kuitenkin käyttää myös tilinpäätöksen tunnuslukuja, kuten oman pääoman tuottoa (ROE), sijoitetun pääoman tuottoa (ROCE) tai muita yleisesti hyväksyttyjä, pääoman tuottoa koskevia taloudellisia indikaattoreita.

Olisi kuitenkin pantava merkille, että yrityksen käyttämät kirjanpitomenetelmät voivat vaikuttaa näihin indikaattoreihin ja että ne kuvaavat yrityksen tilannetta vain kyseisenä vuonna. Tällaisissa tilanteissa olisi varmistettava, että yrityksen kirjanpitokäytännöt kuvaavat julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen todellista taloudellista tilannetta pitkällä aikavälillä. Tässä yhteydessä kohtuullisen voiton tason arvioinnissa olisi mahdollisuuksien mukaan tarkasteltava julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen koko elinkaarta. Lisäksi olisi otettava huomioon rautatie-, raitiotie-, metro- ja linja-autoliikenteen erilaiset talousmallit. Esimerkiksi rautatieliikenne on yleisesti hyvin pääomavaltaista, kun taas linja-autoliikenteeseen vaikuttavat tavallisesti enemmän henkilöstökustannukset.

Kunkin julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen erityisolosuhteista riippuen toimivaltaisen viranomaisen on joka tapauksessa tehtävä tilannekohtainen arvio, jotta se voi määrittää kohtuullisen voiton asianmukaisen tason. Sen on muun muassa otettava huomioon kyseessä olevan yrityksen erityispiirteet, vastaavista palveluista maksettava normaali markkinakorvaus sekä kuhunkin sopimukseen liittyvä riskitaso. Esimerkiksi julkisia palveluhankintoja koskevaan sopimukseen, johon sisältyy erityisiä määräyksiä, joilla turvataan korvauksen taso odottamattomien kustannusten tapauksessa, liittyy vähemmän riskejä kuin julkisia palveluhankintoja koskevaan sopimukseen, johon ei sisälly tällaisia takeita. Kun muut seikat ovat yhdenvertaisia, tulisi ensiksi mainitussa sopimuksessa kohtuullisen voiton olla pienempi kuin viimeksi mainitussa sopimuksessa.

Tehokkuuskannustimien käyttöä korvausmenetelmässä on yleisesti rohkaistava (33). On syytä korostaa, että korvausjärjestelmät, jotka kattavat vain tosiasiallisesti aiheutuvat kustannukset, eivät riittävästi kannusta kuljetusyrityksiä hillitsemään kustannuksia tai tehostamaan toimintaansa pitkällä aikavälillä. Tällaisten järjestelmien käyttö kannattaisi sen vuoksi rajata tapauksiin, joissa kustannuksiin liittyy paljon epävarmuutta ja liikenteenharjoittajan on suojauduttava tehokkaasti epävarmuuksien varalta.

2.4.4. 4 artiklan 1 ja 2 kohta sekä liite: julkisen palvelun velvoitteesta saadun korvauksen käytön estäminen kaupallisen toiminnan ristiintukemiseen

Kun julkisen palvelun tarjoaja harjoittaa myös kaupallista toimintaa, on syytä varmistaa, että sen saamaa julkista korvausta ei käytetä vahvistamaan sen kaupalliseen toimintaan liittyvää kilpailuasemaa. Tämän osalta liitteessä vahvistetaan säännöt kaupallisen toiminnan ristiintukemisen välttämiseksi julkisen palvelun toteuttamisesta saaduilla tuloilla. Säännöt liittyvät pääosin siihen, että kahdentyyppisellä toiminnalla (julkinen palvelu ja kaupallinen toiminta) on oltava erilliset kirjanpidot ja että vakaan kustannusten jakomenetelmän on vastattava julkisen palvelun tarjoamisen todellisia kustannuksia.

Asetuksen 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa sekä liitteessä vahvistetuissa säännöissä vaaditaan, että kustannukset ja tulot, jotka liittyvät yhden kuljetusyrityksen kanssa tehtyjen julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten mukaisten palvelujen tarjoamiseen, sekä kustannukset ja tulot, jotka liittyvät kaupalliseen toimintaan, on jaettava asianmukaisesti kahdentyyppisen toiminnan kesken. Tämän avulla valvotaan tehokkaasti julkisia korvauksia sekä mahdollista ristiintukemista kahden toiminnan välillä. Julkisen palvelun velvoitteen ja kaupallisen toiminnan välistä kustannusten jakoa ja erottamista koskevien toimien riittävyys on tässä yhteydessä ratkaisevan tärkeää. Esimerkiksi kun liikennevälineet (kuten rautateiden liikkuva kalusto tai linja-autot) tai muu omaisuus tai palvelut, joita tarvitaan julkisen palvelun velvoitteen hoitamiseen (esimerkiksi toimistot, henkilöstö ja asemat), jaetaan julkisen palvelun ja kaupallisen toiminnan kesken, kunkin kustannukset on jaettava kahdelle erityyppiselle toiminnalle siinä suhteessa, mikä on niiden suhteellinen merkitys kuljetusyrityksen tarjoamille liikennepalveluille kokonaisuudessaan.

Jos esimerkiksi asemien palveluja hyödynnetään saman kuljetusyrityksen julkisessa palvelussa ja kaupallisessa toiminnassa, mutta näiden palvelujen kokonaiskustannukset kohdistetaan vain julkiseen palveluun liittyvään toimintaan, kyseessä on asetuksen (EY) N:o 1370/2007 vastainen ristiintukeminen. Rautatieyritysten tilien eriyttämistä koskevat erityisvelvoitteet on vahvistettu myös yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta 21 päivänä marraskuuta 2012 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2012/34/EU (34).

Kuhunkin julkisia palveluhankintoja koskevaan sopimukseen olisi sisällyttävä erityissäännöt korvauksesta, ja kussakin sopimuksessa olisi vaadittava täsmällistä kirjanpitoa. Toisin sanoen tilanteessa, jossa sama yritys on tehnyt useita julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia, kuljetusyrityksen kirjanpidossa olisi täsmennettävä, mikä julkinen korvaus vastaa mitäkin julkisia palveluhankintoja koskevaa sopimusta. Tämä kirjanpito on komission kirjallisesta pyynnöstä toimitettava sille asetuksen (EY) N:o 1370/2007 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

2.4.5. 4 artiklan 1 kohta: tehokkuutta edistävien korvausjärjestelmien suunnittelu

Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 johdanto-osan 27 kappaleessa todetaan, että ilman tarjouskilpailua tehdyn sopimuksen tai yleisten sääntöjen tapauksessa korvauksen parametrit olisi asetettava siten, että korvaus on asianmukainen ja sillä ”pyritään tehokkaisiin ja korkealaatuisiin palveluihin”. Tämä tarkoittaa sitä, että toimivaltaisten viranomaisten olisi korvausmenetelmän avulla kannustettava palveluntarjoajia tehostamaan toimintaansa tarjoamalla palvelun tasoa ja laatua koskevat vaatimukset täyttäviä palveluja mahdollisimman vähäisin resurssein.

Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 korvaussäännöissä jätetään toimivaltaisille viranomaisille jonkin verran liikkumavaraa laatia julkisen palvelun tarjoajille kannustinjärjestelmiä. Toimivaltaisten viranomaisten on joka tapauksessa edistettävä julkisen liikenteen harjoittajan tehokkaan liikkeenjohdon, jota voidaan arvioida objektiivisesti, ylläpitämistä tai kehittämistä (liitteen 7 kohta). Näin ollen korvausjärjestelmä on suunniteltava siten, että sen avulla parannetaan tehokkuutta ainakin jossain määrin ajan kuluessa.

Tehokkuuskannustimien on joka tapauksessa oltava oikeasuhteisia eivätkä ne saa ylittää kohtuullista tasoa, kun otetaan huomioon tehokkuustavoitteiden saavuttamiseen liittyvät vaikeudet. Tämä voidaan varmistaa esimerkiksi jakamalla mahdolliset tehokkuuteen liittyvät tulot tasapainoisesti liikenteenharjoittajan, viranomaisten ja/tai käyttäjien kesken. Joka tapauksessa on otettava käyttöön järjestelmä, jolla varmistetaan, ettei yritys voi saada tehokkuudesta kohtuuttomia etuja. Lisäksi kannustinjärjestelmien parametrit on määriteltävä täysimääräisesti ja täsmällisesti julkisia palveluhankintoja koskevassa sopimuksessa.

Kannustimet tarjota tehokkaampia julkisia palveluja eivät kuitenkaan saisi estää korkealaatuisten palvelujen tarjoamista. Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 yhteydessä tehokkuus on käsitettävä julkisten palvelujen laadun tai tason sekä niiden tarjoamiseen käytettyjen resurssien suhteena. Tehokkuuskannustimilla olisi näin ollen pyrittävä vähentämään kustannuksia ja/tai parantamaan palvelun tasoa tai laatua.

2.4.6. 6 artiklan 1 kohta: tilanteet, joissa komissio tutkii, onko korvausjärjestelmä asetuksen (EY) N:o 1370/2007 mukainen

Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 mukaisesti julkisesta palvelusta maksettu korvaus poikkeaa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vaatimuksesta, jonka mukaan valtiontuesta on ilmoitettava ennen sen täytäntöönpanoa. Komissiota voidaan kuitenkin pyytää arvioimaan korvausjärjestelmää oikeusvarmuutta koskevien syiden perusteella, jos jäsenvaltio ei ole varma, onko järjestelmä asetuksen mukainen. Jos komission tiedossa on todisteita, jotka osoittavat, että asetuksen korvaussääntöjä ei järjestelmässä ole noudatettu, se voi arvioida korvausjärjestelmää myös kantelun tai oma-aloitteisen tutkimuksen perusteella.

2.4.7. 6 artiklan 1 kohta: erot komission ennakkoon tai jälkikäteen tekemien korvausjärjestelmiä koskevien tutkimusten välillä

Merkittävin ero komission ennakkoon tai jälkikäteen tekemien korvausjärjestelmiä koskevien tutkimusten välillä liittyy siihen, missä vaiheessa komissio arvioi järjestelmää, ei niinkään siihen, miten liiallisten korvausten mahdollisuutta analysoidaan.

Kun komissio arvioi ennakkoon, estetäänkö korvausjärjestelmällä liialliset korvaukset esimerkiksi ilmoituksen yhteydessä, se ottaa huomioon muun muassa korvauksen täsmälliset parametrit. Erityisesti se tarkastelee kustannuslajeja, jotka korvauksen laskennassa on otettu huomioon, sekä ehdotettua kohtuullisen voiton tasoa. Lisäksi se arvioi, onko käytössä riittävä mekanismi sen varmistamiseksi, että jos julkisten palvelujen tarjoamisesta saadut tulot ovat julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen voimassaoloaikana odotettua suuremmat, liikenteenharjoittaja ei saa pitää mitään liiallisia korvauksia, jotka ylittävät sopimuksen mukaiset tosiasialliset nettokustannukset, kohtuullisen voittomarginaalin ja tehokkuudesta aiheutuvat tulot.

Julkisia palveluhankintoja koskevaan sopimukseen on periaatteessa sisällyttävä säännöllisiä tarkastuksia sopimuksen voimassaoloaikana, jotta selvästi liialliset korvaukset havaitaan aikaisessa vaiheessa ja voidaan estää erityisesti pitkäaikaisten sopimusten tapauksessa. Toimivaltaisten viranomaisten on todennettava julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen vaatimusten noudattaminen sopimuksen voimassaoloaikana. Näiden tarkastusten vakiomuotoiseen toteuttamiseen voidaan kehittää tietoteknisiä välineitä. Liiallista korvausta on arvioitava erikseen kunkin julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen kohdalla, jotta vältetään yksittäisistä julkisista palveluista aiheutuvat liialliset voitot, jotka tasaantuvat useita sopimuksia tarkasteltaessa.

Jälkiarvioinnissa voidaan arvioida sitä, ylittääkö saatu korvaus asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 tarkoitetun julkisen palvelun taloudellisen nettovaikutuksen, tosiasiallisia tuloja ja kustannuksia koskevan tiedon perusteella, koska korvausjärjestelmät ovat jo käytössä. Menetelmä ei kuitenkaan muuta sitä, että korvaus ei saa ylittää määrää, johon yritys on oikeutettu sopimuksessa etukäteen asetettujen parametrien mukaisesti, vaikka tämä määrä ei riittäisi kattamaan tosiasiallisia nettokustannuksia.

2.4.8. 1 artiklan 1 kohta ja 6 artikla 1 kohta: sen varmistaminen, että toimivaltaiset viranomaiset maksavat liikenteenharjoittajille ”asianmukaisen” korvauksen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä

Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 1 artiklassa todetaan, että ”asetuksen tarkoituksena on määritellä, miten toimivaltaiset viranomaiset voivat (unionin) oikeuden sääntöjä noudattaen toimia julkisen henkilöliikenteen alalla varmistaakseen sellaisten yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisen, jotka ovat muun muassa monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia kuin palvelut, joita voitaisiin tarjota pelkästään markkinoiden ehdoilla. Tätä varten asetuksessa vahvistetaan ehdot, joiden mukaisesti toimivaltaiset viranomaiset julkisen palvelun velvoitteita määrätessään tai niitä koskevia sopimuksia tehdessään korvaavat julkisen liikenteen harjoittajille aiheutuvat kustannukset ja/tai myöntävät yksinoikeuksia vastineena julkisen palvelun velvoitteiden hoitamisesta.” Lisäksi asetuksen (EY) N:o 1370/2007 liitteen 7 kohdan mukaisesti korvausmenetelmällä on edistettävä riittävän korkealaatuisten henkilöliikennepalvelujen tarjonnan ylläpitämistä tai kehittämistä.

Tämä tarkoittaa sitä, että asetuksen (EY) N:o 1370/2007 säännöillä pyritään estämään julkisen palvelun velvoitteista mahdollisesti maksettavat liialliset korvaukset, mutta niillä pyritään myös varmistamaan, että julkisia palveluhankintoja koskevassa sopimuksessa määriteltyjen julkisten palvelujen tarjonta on taloudellisesti kestävää, jotta voidaan saavuttaa palvelujen korkea laatu ja ylläpitää sitä. Julkisen palvelun velvoitteesta olisi näin ollen maksettava asianmukainen korvaus, jotta julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen tehneen liikenteenharjoittajan omat varat eivät heikkene pitkällä aikavälillä, mikä estäisi sitä täyttämästä tehokkaasti sopimuksessa asetetut velvoitteet ja ylläpitämästä korkealaatuisten henkilöliikennepalvelujen tarjontaa asetuksen (EY) N:o 1370/2007 liitteen 7 kohdan mukaisesti.

Jos toimivaltainen viranomainen ei maksa asianmukaista korvausta, on vaarana, että julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen tarjouskilpailumenettelyyn toimitettujen tarjousten määrä vähenee tai liikenteenharjoittaja joutuu vakaviin taloudellisiin vaikeuksiin, jos sopimus on tehty ilman tarjouskilpailua, ja/tai sopimuksen voimassaoloaikana tarjottujen julkisten palvelujen yleinen taso laskee ja laatu heikkenee.

2.5. Julkaiseminen ja avoimuus

Tässä luvussa annetut tulkitsevat ohjeet koskevat julkisten viranomaisten velvoitetta julkaista vuosiraportteja julkisia palveluhankintoja koskevista sopimuksista, joista he vastaavat, sekä velvoitetta varmistaa avoimuus ennen julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyä ja sen jälkeen.

2.5.1. 7 artiklan 1 kohta: toimivaltaisten viranomaisten julkaisuvelvoitteet, jotka liittyvät niiden toimivaltaan kuuluvia julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia koskeviin vuosiraportteihin

Asetuksen 7 artiklan 1 kohdassa velvoitetaan toimivaltainen viranomainen julkaisemaan kerran vuodessa yhdistelmäraportin, jossa selostetaan sen toimivaltaan kuuluvat julkisen palvelun velvoitteet, valitut julkisen liikenteen harjoittajat sekä korvaukset, joita niille on maksettu, ja yksinoikeudet, joita niille on myönnetty korvauksena julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä. Raportissa erotetaan toisistaan linja-autoliikenne ja raideliikenne ja sen pohjalta on voitava valvoa ja arvioida julkisen liikenneverkon suorituskykyä, laatua ja rahoitusta, ja siinä on tarpeen mukaan annettava tietoja myönnettyjen yksinoikeuksien luonteesta ja laajuudesta.

Komissio tulkitsee termin ’yhdistelmäraportti’ siten, että toimivaltaisen viranomaisen on julkaistava kattava kertomus kaikista julkisia palveluhankintoja koskevista sopimuksista, jotka se on tehnyt, ja nämä sopimukset on eriteltävä yksilöllisesti. Annetuissa tiedoissa olisi kokonaisarvon lisäksi viitattava kuhunkin sopimukseen, mutta samalla on varmistettava kyseessä olevien liikenteenharjoittajien kaupallisten etujen perusteltu suojelu.

Julkisen liikenteen harjoittajien on annettava toimivaltaiselle viranomaiselle kaikki tiedot, jotta tämä voi noudattaa sille asetettuja julkaisuvelvoitteita.

Säännöksen tavoitteena on mahdollistaa julkisen liikenneverkon tarkoituksenmukainen valvonta ja arviointi niin, että sitä voidaan verrata toisiin julkisiin liikenneverkkoihin avoimella ja jäsennellyllä tavalla. Tavoitteen saavuttamiseksi komissio kannustaa jäsenvaltioita ja niiden viranomaisia varmistamaan vapaaehtoisesti näiden tietojen saatavuus ja sallimaan tietojen hyödyllinen vertailu. Tämä voi tarkoittaa esimerkiksi sitä, että tiedot julkaistaan keskeisellä verkkosivulla, kuten toimivaltaisten viranomaisten liiton tai liikenneministeriön verkkosivulla. Tiedot olisi lisäksi valmisteltava yhtenäisen menetelmän avulla ja esitettävä käyttäen yhteisiä mittayksiköitä.

2.5.2. 7 artiklan 2 ja 3 kohta: toimivaltaisten viranomaisten mahdollisuus täyttää 7 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaiset julkaisemiseen liittyvät velvoitteensa julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten osalta

Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 7 artiklassa asetetaan toimivaltaisille viranomaisille tiettyjä velvoitteita, joiden mukaisesti niiden on julkaistava aiotut ja tehdyt julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset Euroopan unionin virallisessa lehdessä.

Asetuksen 7 artiklan 2 kohdassa todetaan, että toimivaltaisten viranomaisten on viimeistään vuosi ennen tarjouskilpailun julkaisemista tai sopimuksen tekemistä ilman tarjouskilpailua julkaistava tietyt suunniteltua sopimusta koskevat tiedot Euroopan unionin virallisessa lehdessä.

Asetuksen 7 artiklan 3 kohdan mukaan silloin, kun kyseessä on rautatiepalveluihin liittyvien julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten suora tekeminen, toimivaltaisten viranomaisten on vuoden kuluessa sopimuksen tekemisestä julkaistava tietyt sopimusta koskevat tiedot.

Komission yksiköt ovat kehittäneet mallilomakkeita ja -menetelmiä, joiden avulla toimivaltaiset viranomaiset voivat noudattaa näitä julkaisuvaatimuksia. Koska toimivaltaiset viranomaiset voivat käyttää samoja tietoja uudelleen, niiden olisi lomakkeiden ja julkaisumenettelyn avulla lisäksi pystyttävä halutessaan hyödyntämään synergioita, jotka liittyvät asetuksen (EY) N:o 1370/2007 5 artiklan 3 kohdan mukaisen julkisia palveluja koskevan tarjouskilpailun julkaisemiseen.

Lomakkeet on suunniteltu siten, että ne täyttävät seuraavat vaatimukset:

— viranomaiset pääsevät helposti verkkosovellukseen, jota voidaan selata ja jossa voidaan antaa kattavat ja selkeät tiedot;

— asetuksen (EY) N:o 1370/2007 mukaiset julkaisuvaatimukset erotetaan selkeästi direktiivien 2014/23/EU, 2014/24/EU ja 2014/25/EU mukaisista julkaisuvaatimuksista;

— lomakkeiden vaatima tietojen yksityiskohtaisuuden taso ei ole kuormittava ja näin ollen se on viranomaisten kannalta hyväksyttävä;

— lomakkeet soveltuvat julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyä ja siten asetuksen (EY) N:o 1370/2007 tehokasta täytäntöönpanoa koskevien hyödyllisten tilastojen tuottamiseen.

Julkaisutoimisto on vuoden 2013 aikana lisännyt sähköisen julkaisumenettelyn saataville eNotices-palveluun (35). Menettely perustuu mallilomakkeisiin, jotka on laadittu Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaisemista varten asetuksen (EY) N:o 1370/2007 7 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaisesti. Ilman tarjouskilpailua tehtyjä rautatieliikenteen julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia koskevien tietojen julkaiseminen asetuksen 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti Euroopan unionin virallisessa lehdessä on vapaaehtoista.

2.5.3. 7 artiklan 4 kohta: asiaan liittyvien tahojen oikeus pyytää tietoja ilman tarjouskilpailua tehtävästä julkisia palveluhankintoja koskevasta sopimuksesta ennen sen varsinaista tekopäivämäärää

Asetuksen 7 artiklan 4 kohdassa säädetään, että toimivaltaisen viranomaisen on asiaan liittyvän tahon pyynnöstä toimitettava perustelut päätökselleen tehdä julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus ilman tarjouskilpailua. Johdanto-osan 30 kappaleen mukaan ”ilman tarjouskilpailua tehtyjen julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten avoimuutta olisi lisättävä”. Kappaletta on tulkittava yhdessä johdanto-osan 29 kappaleen kanssa, jonka mukaisesti sopimuksen tekemistä koskevasta aikomuksesta olisi tiedotettava, jotta mahdolliset julkisen liikenteen harjoittajat ehtivät reagoida. Toimivaltaisen viranomaisen on tehtävä päätös sopimuksen tekemisestä ilman tarjouskilpailua vähintään vuosi etukäteen, koska tieto tästä on julkaistava Euroopan unionin virallisessa lehdessä (7 artiklan 2 kohta, erityisesti b alakohta). Näin asiaan liittyvät tahot saavat mahdollisuuden esittää kysymyksiä kauan ennen kuin sopimus tehdään, mikä tapahtuu aikaisintaan vuoden kuluttua. Tehokkaan oikeusturvan varmistamiseksi 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti pyydetyt tiedot on toimitettava ilman tarpeetonta viivytystä.

Sopimusten avoimuuden lisääminen liittyy määritelmän mukaisesti myös sopimuksentekomenettelyyn. Näin ollen johdanto-osan 30 kappaleessa edellytetty avoimuuden lisääminen liittyy paitsi avoimuuteen sopimuksen tekemisen jälkeen myös menettelyyn ennen sopimuksen tekemistä kyseisen julkisen liikenteen harjoittajan kanssa.

2.6. Siirtymävaiheen järjestelyt

Tässä luvussa annetaan tulkitsevia ohjeita joistakin siirtymäkausijärjestelyjä koskevien säännösten tekijöistä, jotka koskevat sopimuksia, jotka on tehty ennen asetuksen (EY) N:o 1370/2007 voimaantuloa tai jotka tehdään vuodesta 2009 joulukuuhun 2019 ulottuvan siirtymäkauden aikana.

2.6.1. 8 artiklan 2 kohta: 3. joulukuuta 2009 alkavan kymmenen vuoden siirtymäkauden soveltamisala

Asetuksen 8 artiklan 2 kohdassa todetaan, että ”rauta- ja maanteiden julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekemisessä on aloitettava 5 artiklan soveltaminen 3 päivästä joulukuuta 2019 lukien”, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kyseisen artiklan 3 kohdan soveltamista. Tämän siirtymäkauden aikana jäsenvaltioiden on toteutettava toimia 5 artiklan noudattamiseksi asteittain erityisesti kuljetuskapasiteettiin liittyvien vakavien rakenteellisten ongelmien välttämiseksi.

Asetuksen 8 artiklan 2 kohdassa viitataan koko 5 artiklaan. Komissio kuitenkin katsoo, että vain 5 artiklan 3 kohta, joka koskee velvoitetta soveltaa avoimia, syrjimättömiä ja oikeudenmukaisia menettelyjä julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen tekemisessä, on olennainen tässä yhteydessä. Johdanto-osan 31 kappaleen mukaisesti siirtymäkauden säännösten tarkoituksena on antaa toimivaltaisille viranomaisille sekä julkisen liikenteen harjoittajille riittävästi aikaa sopeutua asetuksen (EY) N:o 1370/2007 säännöksiin. Jäsenvaltioille asetettu velvoite toteuttaa toimia 5 artiklan noudattamiseksi asteittain on perusteltu ainoastaan silloin, kun se koskee velvoitetta soveltaa avoimia, syrjimättömiä ja oikeudenmukaisia menettelyjä julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekemisessä. Ei ole tarkoituksenmukaista, että jäsenvaltiot soveltavat ”asteittain” sisäisen liikenteenharjoittajan käsitettä tai asetuksen (EY) N:o 1370/2007 5 artiklan 4, 5 ja 6 kohdassa määriteltyjä poikkeuksia, koska niissä otetaan käyttöön perussopimuksen yleisperiaatteita tai vastaavaa oikeuskäytäntöä lievempiä säännöksiä. Vaikuttaisi myös perusteettomalta todeta, että lainsäätäjä halusi lykätä menettelyyn liittyviä takeita ja tuomioistuimen tutkimusta koskevan 5 artiklan 7 kohdan täysimääräistä sovellusta 3. joulukuuta 2019 saakka.

2.6.2. 8 artiklan 2 kohta: jäsenvaltioiden velvoitteet siirtymäkauden aikana 2. joulukuuta 2019 saakka

Asetuksen 8 artiklan 2 kohdassa todetaan, että jäsenvaltioiden on kuuden kuukauden kuluessa siirtymäkauden ensimmäisestä puoliskosta (eli 3. toukokuuta 2015 mennessä) ”toimitettava komissiolle edistymisestään kertomus, josta ilmenee 5 artiklan mukaisesti tehtyjen julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten mahdollinen asteittainen täytäntöönpano”. Tämä osoittaa selvästi, että jäsenvaltiot eivät voi odottaa 2. joulukuuta 2019 asti, ennen kuin ne alkavat soveltaa yleistä sääntöä, jolla varmistetaan, että julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tarjouskilpailumenettelyt ovat avoimia kaikille liikenteenharjoittajille, oikeudenmukaisia ja syrjimättömiä. Jäsenvaltioiden on toteutettava toimia tämän vaatimuksen noudattamiseksi asteittain siirtymäkaudella välttyäkseen tilanteelta, jossa julkisen liikenteen markkinoiden saatavilla olevan kuljetuskapasiteetin vuoksi liikenteenharjoittajat eivät pysty tyydyttävästi vastaamaan kaikkiin tarjouskilpailumenettelyihin, jotka käynnistettäisiin siirtymäkauden lopussa.

2.6.3. 8 artiklan 3 kohta: ilmaisun ”voimassa määrätyn ajan, joka vastaa 4 artiklassa säädettyjä aikoja” merkitys

Asetuksen 8 artiklan 3 kohdan d alakohdassa todetaan, että julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten, jotka on tehty ”26 päivästä heinäkuuta 2000 lukien ja ennen 3 päivää joulukuuta 2009 muuta menettelyä kuin oikeudenmukaista tarjouskilpailumenettelyä noudattaen”, ”soveltamista voidaan jatkaa niiden voimassaolon päättymiseen saakka, edellyttäen kuitenkin, että ne ovat voimassa määrätyn ajan, joka vastaa 4 artiklassa säädettyjä aikoja”.

Komissio katsoo, että ilmaisua ”vastaa 4 artiklassa säädettyjä aikoja” olisi tulkittava suppeasti, jotta varmistetaan, että jäsenvaltiot aloittavat toimet asetuksen tavoitteiden saavuttamiseksi sen voimaantulopäivästä 3. joulukuuta 2009 lähtien. Näin ollen komission mielestä olisi tarkoituksenmukaista katsoa, että julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten voimassaoloajan tulisi vastata 4 artiklassa säädettyjä aikoja.

(1) EUVL L 315, 3.12.2007, s. 1.

(2) DLA Piper, Study on the implementation of Regulation (EC) No 1370/2007 on public passenger transport services by rail and by road, 31. lokakuuta 2010, julkaistu osoitteessa http://ec.europa.eu/transport/modes/rail/studies/rail_en.htm

(3) Konferenssin asiakirjat on julkaistu osoitteessa http://ec.europa.eu/transport/modes/rail/events/2011-11-14-workshop_en.htm

(4) Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EY) N:o 1370/2007 muuttamisesta rautateiden kotimaan henkilöliikenteen markkinoiden avaamisen osalta (COM(2013) 28 final).

(5) EUVL L 94, 28.3.2014, s. 65.

(6) EUVL L 94, 28.3.2014, s. 243.

(7) EUVL L 94, 28.3.2014, s. 1.

(8) Kumottu ja korvattu direktiivillä 2014/25/EU.

(9) Kumottu ja korvattu direktiivillä 2014/24/EU

(10) EYVL L 373, 31.12.1991, s. 1.

(11) EYVL L 175, 13.7.1996, s. 7.

(12) EYVL L 364, 12.12.1992, s. 7.

(13) Komission tiedonanto palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta meriliikenteeseen jäsenvaltioissa (meriliikenteen kabotaasi) annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3577/92 tulkinnasta, (ei vielä julkaistu).

(14) EYVL L 156, 28.6.1969, s. 1.

(15) Asia C-179/90, Merci Convenzionali Porto di Genova SpA v. Siderurgica Gabrielli SpA, (1991), Kok., s. I-5889, 27 kohta. Asia C-242/95, GT-Link A/S v. De Danske Statsbaner (DSB), (1997), Kok., s. I-4449, 53 kohta. Asia C-266/96, Corsica Ferries France SA v. Gruppo Antichi Ormeggiatori del Porto di Genova Coop, arl ym., (1998), Kok., s. I-3949, 45 kohta.

(16) Asia C-280/00, Altmark Trans GmbH ja Regierungspräsidium Magdeburg v. Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, ja Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht, Kok. 2003, s. I-7747.

(17) Tämä lähestymistapa vastaa komission yleistä lähestymistapaa yleistä taloudellista etua koskeviin palveluihin muilla aloilla. Katso erityisesti komission tiedonanto Euroopan unionin valtiontukisääntöjen soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta myönnettävään korvaukseen, 48 kohta (EUVL C 8, 11.1.2012, s. 4).

(18) Katso komission päätös N 588/2002 – Yhdistynyt kuningaskunta, BSO – kaukoliikenteen bussiyhtiöiden avustus.

(19) EYVL L 82, 22.3.2001, s. 16.

(20) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti direktiiviä 2001/23/EY sovelletaan yrityksen luovutuksen yhteydessä, kun luovutus tapahtuu julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen tekemistä koskevan tarjouskilpailumenettelyn jälkeen. Aineellisiin hyödykkeisiin perustuvilla toimialoilla, kuten linja-auto- ja rautatieliikenteessä, direktiiviä sovelletaan, jos siirretään huomattavia aineellisia hyödykkeitä. Direktiivissä 2001/23/EY tarkoitettu siirto voi olla kyseessä myös silloin, jos aineellisten hyödykkeiden, jotka aikaisemmin ovat olleet luovuttajan käytössä ja jotka luovutuksensaaja on ottanut haltuunsa, omistajuus ei siirry esimerkiksi tilanteessa, jossa uuden urakoitsijan haltuun ottamat aineelliset hyödykkeet eivät kuuluneet sen edeltäjälle vaan hankintaviranomaiselle. Ks. tämän osalta komission muistio työntekijöiden oikeuksista yrityksen luovutuksen yhteydessä osoitteessa http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=707&langId=en&intPageId=208

(21) Asia C-324/07, Coditel Brabant SA v. Commune d’Uccle ja Région de Bruxelles-Capitale, (2008), Kok., s. I-8457, 30 kohta.

(22) Sisäisiin yrityksiin liittyvässä oikeuskäytännössä ei viitata edellytykseen, joka estää niitä osallistumasta toimivaltaisen paikallisen viranomaisen toimivalta-alueen ulkopuolella järjestettyihin tarjouskilpailuihin. Oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee selkeästi, että yritys, joka muuttuu toimintaperiaatteiltaan liiketoiminnalliseksi, jättää kunnan määräysvallan epävarmalle pohjalle (ks. asia C-458/03 , Parking Brixen GmbH v. Gemeinde Brixen ja Stadtwerke Brixen AG, (2005), Kok., s. I-08585).

(23) Ks. esimerkiksi asetuksen (EY) N:o 1370/2007 johdanto-osan 20 kappale: ”Kun viranomainen päättää antaa yleishyödyllisen palvelutehtävän ulkopuoliselle taholle, sen on valittava julkisen liikenteen harjoittaja perustamissopimuksen 43–49 artiklasta johtuvan julkisia hankintoja ja käyttöoikeussopimuksia koskevan yhteisön oikeuden sekä avoimuusperiaatteen ja yhtäläisen kohtelun periaatteen mukaisesti.”

(24) Asia C-337/98, komissio v. Ranska, (2000), Kok., s. I-8377, 44 ja 46 kohta, asia C-454/06, pressetext Nachrichtenagentur, (2008), Kok., s. I-4401, 34 kohta ja asia C-91/08, Wall AG, (2010), Kok., s. I-02815, 37 ja 38 kohta.

(25) Unionin tuomioistuin totesi asiassa Wall AG, että alihankkijan vaihtuminen voi myös silloin, kun tästä mahdollisuudesta määrätään sopimuksessa, poikkeustapauksissa muodostaa käyttöoikeussopimuksen jonkin olennaisen osatekijän merkittävän muuttamisen, jos tietyn alihankkijan käyttäminen jonkin toisen sijasta on kyseessä olevan suorituksen ominaispiirteisiin nähden ollut ratkaiseva tekijä sopimuksen tekemiseksi, minkä selvittäminen on joka tapauksessa kansallisen tuomioistuimen tehtävä.

(26) Erityisesti komission päätös Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen (EUVL L 7, 11.1.2012, s. 3) ja komission tiedonanto julkisesta palvelusta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevista Euroopan unionin puitteista (EUVL C 8, 11.1.2012, s. 15).

(27) Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille myönnettävään vähämerkityksiseen tukeen annettua komission asetusta (EU) N:o 360/2012 (EUVL L 114, 26.4.2012, s. 8) sovelletaan kuitenkin maaliikenteeseen.

(28) Asia C-280/00, Altmark Trans GmbH ja Regierungspräsidium Magdeburg v. Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, (2003), Kok., s. I-7747. Katso erityisesti komission tiedonanto Euroopan unionin valtiontukisääntöjen soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta myönnettävään korvaukseen, 3 jakso (EUVL C 8, 11.1.2012, s. 4).

(29) EUVL C 8, 11.1.2012, s. 4.

(30) Ks. erityisesti korvaustiedonannon 61 kohta.

(31) Korvaustiedonannon 69 kohta.

(32) Korvaustiedonannossa annetaan lisäohjeita siitä, millainen on ”hyvin johdettu yritys”. Ks. erityisesti 70–76 kohta.

(33) Ks. erityisesti asetuksen liitteen 7 kohta.

(34) EUVL L 343, 14.12.2012, s. 32. Ks. 6 artikla rautatieyritysten ja rataverkon haltijoiden tilien eriyttämisestä.

(35) http://simap.europa.eu/enotices/choiceLanguage.do