Erityiskertomus Liittymistä valmisteleva 
EU:n tuki hallinnollisten 
valmiuksien 
vahvistamiseksi 
Länsi-Balkanilla: 
metatarkastusFI 2016  nro 21
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Puh. +352 4398-1
Tiedustelut:  eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2016
Print ISBN 978-92-872-5677-5 ISSN 1831-0958 doi:10.2865/379393 QJ-AB-16-022-FI-C
PDF ISBN 978-92-872-5724-6 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/729219 QJ-AB-16-022-FI-N
EPUB ISBN 978-92-872-5690-4 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/30977 QJ-AB-16-022-FI-E
© Euroopan unioni, 2016
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Kuvien 1 ja 2 käyttöön tai kopiointiin on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijalta.
Liittymistä valmisteleva 
EU:n tuki hallinnollisten 
valmiuksien 
vahvistamiseksi  
Länsi-Balkanilla: 
metatarkastus
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 
287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)ErityiskertomusFI 2016  nro 21
02
 Tarkastustiimi
Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen 
tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä 
tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa 
huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, 
tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.
Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti III jaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Karel 
Pinxten. Jaoston vastuulla ovat ulkoiset toimet, turvallisuus ja oikeus. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen 
jäsenen Istvan Szabolcs Fazakasin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettiavustaja Márton Baranyi, tukitoimista ja laadun -
valvonnasta vastaavat Francis Joret ja Sabine Hiernaux-Fritsch, tehtävävastaava Dennis Wernerus sekä tarkastajat Nicola 
Berloco, Balazs Kaszap, Alina Milasiute, Thomas Hällström ja Nikolaos Zompolas.
Vasemmalta oikealle:  A. Milasiute, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus, 
T. Hällström.

03
 Sisällys
 Kohta
 Lyhenteet
I–XII  Tiivistelmä
1–9 Johdanto
10–14  Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa
15–64  Huomautukset
15–40 Osa  1 – Hallinnoiko komissio IPA-välinettä hyvin Länsi-Balkanin alueella?
16–19 IPA I:n aikana tavoitteet eivät aina olleet tarkkaan määritettyjä ja mitattavissa
20–23 Ohjelmat ja hankkeet perustuivat tarpeisiin, mutta joidenkin edunsaajien suorittamissa arvioinneissa 
ilmeni huomattavia puutteita.
24–26 Hallinnollisten valmiuksien heikkous haittasi joskus IPA-rahoituksen käyttöprosessia
27–29 Komissio ei systemaattisesti ottanut käyttöön tiukkoja ehtoja
30–37 Komission täytäntöönpanoon kohdistama seuranta oli yleensä vaikuttavaa ja arviointeihin kohdistama 
seuranta osittain vaikuttavaa
38–40 Komissio tuki avunantajien koordinointia vaikuttavasti, vaikka edunsaajien tasolla ilmeni huomattavia 
puutteita
41–64 Osa  2 – Vahvistettiinko IPA-välineellä hallinnollisia valmiuksia Länsi-Balkanin alueella?
42 Komissio sai aikaan tavoitellut tuotokset vaikuttavalla tavalla
43 - 58 IPA-väline oli oikeusvaltioperiaatteen ja julkishallinnon uudistuksen osalta osittain kestävä
59 - 64 Poliittisessa vuoropuhelussa käsiteltiin hallinnollisia valmiuksia
04 Sisällys 
65–75  Päätelmät ja suositukset
 Liite I — Keskeiset tapahtumat EU:n ja Länsi-Balkanin välisissä suhteissa
 Liite II — Tarkastusotos: IPA I:n kansalliset hankkeet
 Liite  III — Tarkastusotos: IPA I:n alueelliset ohjelmat
 Komission vastaukset
05
 Lyhenteet
BIRN : Balkanin tutkivan journalismin verkosto
EEAS : Euroopan ulkosuhdehallinto
IPA: Liittymistä valmisteleva väline (I: 2007–2013, II: 2014–2020)
ReSPA : Julkishallinnon alueellinen koulu (Regional School of Public Administration)
SAA : Vakautus- ja assosiaatiosopimus (Stabilisation and Association Agreement)
SIGMA : Tuki hallinto- ja johtamistavan kehittämiselle (Support for Improvement in Governance and Management)
UNSCR : Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselma
WBIF : Länsi-Balkanin investointikehys (Western Balkans Investment Framework)
06
 Tiivistelmä
I
Liittymistä valmistelevan välineen (IPA) avulla Länsi-Balkanille annettu EU:n rahoitustuki oli 5,1  miljardia  euroa 
vuosina 2007–2014. Tukea myönnettiin kansallisten ja alueellisten ohjelmien kautta. Suurin piirtein neljäsosa kansal -
listen ohjelmien rahoituksesta käytettiin hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen avainaloilla, jotka ovat oikeus -
valtio ja julkisen hallinnon uudistaminen. Lisäksi poliittinen vuoropuhelu edisti hallinnollisten valmiuksien vahvista -
mista kuudessa Länsi-Balkanin maassa, jotka ovat oikeudellisen ja taloudellisen IPA-tuen saajia.
II
Tilintarkastustuomioistuin arvioi, hallinnoiko komissio IPA-välinettä vaikuttavalla tavalla Länsi-Balkanilla ja vahvis -
tettiinko välineen avulla käytännössä hallinnollisia valmiuksia alueella. Tarkastus kattoi pääasiassa ohjelmakauden 
2007–2013, mutta siinä otettiin myös huomioon uuden ohjelmakauden (2014–2020) aikana tapahtunut kehitys.
III
Tämän metatarkastuksen erityispiirteenä oli, että siinä arvioitiin lähinnä tilintarkastustuomioistuimen aiemmista 
erityiskertomuksista ja komission arvioinneista peräisin olevia tietoja. Tilintarkastustuomioistuin arvioi koko IPA-oh -
jelmatyöprosessin (osa I) ja tarkasti 52 kansallista hanketta ja kolme alueellista ohjelmaa (osa II).
IV
Tilintarkastustuomioistuin totesi, että EU:n liittymistä valmisteleva tuki oli yleisesti ottaen vaikuttavaa ja että IPA I:n 
avulla osittain vahvistettiin hallinnollisia valmiuksia alueella, huolimatta huomattavista puutteista, jotka tyypillisesti 
liittyvät Länsi-Balkanin maiden kansallisiin viranomaisiin.
V
Komission suorittaman hallinnoinnin osalta voidaan todeta, että IPA I -tavoitteet eivät aina olleet riittävän tarkkaan 
määritettyjä ja mitattavissa olevia. Ohjelmat ja hankkeet perustuivat tarpeisiin, mutta joidenkin edunsaajien suorit -
tamissa oikeusvaltion alaa koskevissa arvioinneissa ilmeni huomattavia puutteita. IPA I -varojen käyttöä hidastivat 
joissakin maissa heikot hallinnolliset valmiudet. Hajautetun täytäntöönpanon tapauksessa hidastumisen syynä 
olivat tiukat EU-varojen hallinnointiin liittyvät vaatimukset.
VI
Komissio ei IPA I:n yhteydessä soveltanut systemaattisesti tiukkoja ehtoja eikä kohdistanut niihin seurantaa. Komis -
sion IPA-hankkeiden täytäntöönpanoon kohdistama seuranta oli vaikuttavaa, joskin tulospainotteiseen seurantaan 
liittyvässä raportoinnissa ilmeni joitakin puutteita. IPA-arviointien johtopäätösten ja suositusten seuranta oli myös 
osittain vaikuttavaa komissiossa. Komissio pystyi myös tukemaan avunantajien koordinointia, huolimatta huomatta -
vista edunsaajien tasolla ilmenneistä puutteista.
Tiivistelmä 07
VII
IPA-välineellä saatiin Länsi-Balkanin hallinnollisten valmiuksien osalta yleisesti ottaen aikaan tuotokset, jotka olivat 
tavoitteena sopimuksissa. Lisäksi tuki, jota välineen avulla annettiin oikeusvaltion ja julkishallinnon uudistamisen 
alalla, oli osittain kestävää.
VIII
Oikeusvaltioperiaatetta koskevissa hankkeissa komissio ei käyttänyt ehtoja riittävästi, ja lisäksi IPA I -rahoitus oli 
suhteellisen vähäistä oikeusvaltioperiaatteeseen liittyvillä keskeisillä aloilla, kuten tiedotusvälineiden vapaus, 
syyttäjälaitos sekä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunta. Hankkeiden kestävyyttä heikensivät myös 
edunsaajien poliittisen tahdon puute instituutioiden uudistamiseen, riittämätön budjetti ja henkilöstö sekä huono 
koordinointi.
IX
Julkishallinnon uudistamisen alalla komissio onnistui muuntamaan monia hanketuotoksia kestäviksi tuloksiksi. 
Komissio olisi voinut enemmän kannustaa edunsaajia hyödyntämään IPA-välinettä oppimiskeinona muualla julkis -
hallinnossa, vaikka tämä ei varsinaisesti ollutkaan IPA:n tavoitteena.
X
Alueellisen yhteistyön edistäminen ja hallinnollisten valmiuksien vahvistaminen koko alueella on erittäin tärkeää, ja 
komissio onkin kannustanut siihen muun muassa Länsi-Balkanin investointikehyksen kautta. Tarkastuksen katta -
malla jaksolla alueellisella yhteistyöneuvostolla ei kuitenkaan ollut merkittävää vaikutusta kentällä. Julkishallinnon 
alueellisen koulun (ReSPA) osalta oli vielä liian varhaista todeta, oliko sen avulla parannettu hallinnollisia valmiuksia 
Länsi-Balkanin maissa.
XI
Länsi-Balkanin maiden poliittisella vuoropuhelulla oli useissa tapauksissa vähäinen vaikutus oikeusvaltioperiaatteen 
edistämiseen. Sen avulla edistettiin jonkin verran julkishallinnon uudistamista.
XII
Kertomuksessa annetaan joukko mitattavissa olevia konkreettisia suosituksia, joiden tavoitteena on yhtäältä paran -
taa tavoitteiden asettamista ja IPA-hankkeiden muotoa ja toteuttamista Länsi-Balkanilla sekä toisaalta lisätä kuuden 
Länsi-Balkanin maan viranomaisten sitoutumista hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen.
08
 Johdanto
01 
Kroatian liityttyä Euroopan unioniin vuonna 2013 Länsi-Balkanille laajentumiseen 
tähtäävä EU:n politiikka on koskenut kuutta maata: Albania, Bosnia ja Hertsegovi -
na, Kosovo*, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Montenegro ja Serbia (ks. 
kuva  1).* Tämä nimitys ei vaikuta 
asemaa koskeviin kantoihin, ja 
se on YK:n 
turvallisuusneuvoston 
päätöslauselman 1244 ja 
Kansainvälisen 
tuomioistuimen Kosovon 
itsenäisyysjulistuksesta 
antaman lausunnon 
mukainen.
Länsi-Balkanin poliittinen kartta
* Tämä nimitys ei vaikuta asemaa koskeviin kantoihin, ja se on YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244 ja Kansainvälisen tuomioistui -
men Kosovon itsenäisyysjulistuksesta antaman lausunnon mukainen.
Lähde:  Euroopan komissio.Kuva 1
*This designation is without prejudice to position on status, and is in line with UNSCR 1244 and
the ICJ Opinion on the Kosovo Declaration of Independence. 

09 Johdanto 
02 
1980-luvun taloudellisen ja poliittisen kriisin ja nationalismin nousun jälkeen 
Jugoslavia hajosi 1990-luvulla ensiksi viideksi maaksi, jonka jälkeen useissa 
näistä maista oli aseellisia konflikteja. Myöhemmin myös Montenegro (2006) ja 
Kosovo (2008) julistautuivat itsenäisiksi. Albania puolestaan oli vuoteen 1991 
saakka täysin eristäytynyt kommunistinen diktatuuri, jonka oli rakennettava 
julkinen hallintonsa täysin tyhjästä. Kyseiset kuusi Euroopan maata ovat aikojen 
kuluessa kärsineet vakavista etnisistä, poliittisista ja taloudellisista konflikteista, 
mutta niillä kaikilla on yhteinen päämäärä liittyä Euroopan unioniin. Kaikki kuusi 
Länsi-Balkanin maata ovatkin EU:n ehdokasmaita  tai mahdollisia ehdokasmaita  (ks. 
taulukko  1 ja laatikko  1).Taulukko  1 Laatikko  1Länsi-Balkanin maiden tilanne Euroopan unioniin liittymisessä
Ehdokasmaan asema (alkaen) Liittymisneuvottelujen tilanne
Albania 2014 Ei neuvotteluja käynnissä
Bosnia ja Hertsegovina Mahdollinen ehdokasmaa Ei neuvotteluja käynnissä
Kosovo Mahdollinen ehdokasmaa Ei neuvotteluja käynnissä
entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia 2005 Ei neuvotteluja käynnissä
Montenegro 2010 22 neuvottelulukua avattu, kaksi suljettu
Serbia 2012 Kaksi neuvottelulukua avattu
Lähde:  Euroopan komissio.
Euroopan unioniin liittyminen
Olemassa olevia EU:n periaatteita, politiikkoja, lakeja, käytäntöjä, velvoitteita ja tavoitteita kutsutaan EU:n 
toimielimissä usein nimellä unionin säännöstö. Säännöstö on liittymisneuvottelujen keskiössä ja käsittää 35 
liittymisneuvottelulukua, joista on neuvoteltava EU:n ja kunkin ehdokasmaan välillä. Esimerkiksi luku 23 kat -
taa oikeuslaitoksen ja perusoikeudet ja luku 24 kattaa oikeuden, vapauden ja turvallisuuden.
Hallitustenväliset konferenssit ovat elimiä, jotka tekevät päätöksiä lukujen avaamisesta ja alustavasta sulke -
misesta neuvoston hyväksymän neuvottelukehyksen mukaisesti. Montenegro alkoi osallistua näihin konfe -
rensseihin vuonna 2012 ja Serbia vuonna 2014. Neuvosto ei ole tehnyt päätöstä liittymisneuvottelukehyksestä 
Albanian ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian osalta, joten näiden maiden kanssa ei ole käynnistetty 
hallitustenvälisiä konferensseja.  Bosnia ja Hertsegovina ja Kosovo ovat mahdollisia ehdokasmaita, ja ne eivät 
siten ole voineet aloittaa liittymisneuvotteluja.
10 Johdanto 
03 
EU:lla on ollut vuodesta 2000 alkaen Länsi-Balkanin suhteissaan keskeisenä 
tavoitteena alueen maiden liittyminen unioniin (ks.  liite I ). Vuodesta 2007 alkaen 
komissio on antanut maille rahoitustukea liittymistä valmistelevan välineen (IPA)1 
kautta, kuten kuvasta  2 ilmenee IPA I:n osalta.
04 
Euroopan unioni tuki kussakin IPA-ohjelmassa erilaisia aloja, kuten oikeusvaltio -
periaate2, julkishallinnon uudistaminen, ympäristö, liikenne, maaseudun kehit -
täminen ja sosiaalinen kehitys. Se tuki myös rajat ylittäviä ja usean edunsaajan 
ohjelmia, jotka kattoivat kuusi Länsi-Balkanin maata alueena.1 Neuvoston asetus (EY) 
N:o 1085/2006, annettu 
17 päivänä heinäkuuta 2006, 
liittymistä valmistelevasta 
tukivälineestä (EUVL L 210, 
31.7.2006, s. 82) ja Euroopan 
parlamentin ja neuvoston 
asetus (EU) N:o 231/2014, 
annettu 11 päivänä 
maaliskuuta 2014, liittymistä 
valmistelevan tukivälineen 
(IPA II) perustamisesta 
(EUVL L 77, 15.3.2014, s. 11).
2 Perusoikeudet, oikeus- ja 
sisäasiat, mukaan lukien 
korruption ja järjestäytyneen 
rikollisuuden torjunta.
IPA I  -määrärahat Länsi-Balkanin maille (2007–2013)
Huomautus:  Prosenttimäärät on pyöristetty.
Lähde:  Euroopan komissio, 31. joulukuuta 2015.Kuva  2
0 1 000 2 00027 % 1 385
1 150
636615
572529
236Serbia
Usean edunsaajan ohjelmat
Kosovo
entinen Jugoslavian
 tasavalta Makedonia
Bosnia ja Hertsegovina
Albania
MontenegroMäärärahat (miljoonaa euroa)23 %
12 %12 %11 %
10 %
5 %
11 Johdanto 
05 
Oikeusvaltioperiaatteen edistämiseen edunsaajamaissa osoitetulla IPA-tuella oli 
tarkoitus valistaa erilaisia keskeisiä valtiollisia elimiä (ministeriöitä, virastoja, polii -
sivoimia ja oikeuslaitosta) EU:n perusoikeuksista ja unionin säännöstöstä. IPA-vä -
lineellä kannustettiin myös varmistamaan paremman kansallisen lainsäädännön 
laatiminen ja hyväksyminen.
06 
Julkishallinnon uudistamiseen (julkisten varojen hoito mukaan luettuna) osoi -
tettu IPA-tuki kohdistui myös arkaluontoisiin aloihin, kuten ansioihin perustuva 
rekrytointi ja laadukkaan koulutuksen antaminen julkishallinnossa, sekä koko 
talousarviosykliin, mukaan lukien veronkanto, budjetointi, hankinta, julkisen 
varainhoidon sisäinen valvonta, ulkoinen tarkastus ja tilastot.
07 
Suunnittelemalla alueellisia ohjelmia komissio tuki lisäksi alueellisten järjestöjen, 
kuten alueellisen yhteistyöneuvoston ja julkishallinnon alueellisen koulun (Res -
PA), toimia sekä Länsi-Balkanin investointikehyksen (WBIF) toimenpiteitä. Vaikka 
Länsi-Balkanin investointikehyksen pääasiallisena tavoitteena ei ollut hallinnol -
listen valmiuksien vahvistaminen Länsi-Balkanilla, se edisti osaltaan tavoitteen 
saavuttamista.
08 
Komission vuotuisissa edistymiskertomuksissa arvioidaan, kuinka ehdokasmaat 
ja mahdolliset ehdokasmaat ovat edistyneet Euroopan unioniin liittymisessä. 
Länsi-Balkanin maiden osalta näissä kertomuksissa mainittiin erityisesti laajalle 
levinnyt korruptio ja järjestäytynyt rikollisuus sekä heikkoudet koskien oikeus -
järjestelmän riippumattomuutta3. Komissio seuraa tilannetta kussakin maassa 
seuranta- ja asiantuntijakäynneillä ja poliittisen vuoropuhelun kokouksissa.
09 
Poliittisissa suuntaviivoissa seuraavalle Euroopan komissiolle todettiin, että Eu -
roopan unioniin ei liity uusia maita ennen vuotta 20204. Kun otetaan huomioon 
tämä uusi aikataulu ja se, että Länsi-Balkanin maat jo ovat strategisesti tärkeitä 
kumppaneita, komissiolla kuitenkin on mahdollisuus saavuttaa pitkän aikavälin 
strategiset tavoitteet ja valmistella paitsi yksittäisten maiden myös maiden muo -
dostaman alueen tulevaa Euroopan unioniin liittymistä harmonisoidun prosessin 
ja koordinoidun alueellisen lähestymistavan muodostamissa puitteissa5.3 Ks. Albaniaa, Bosnia ja 
Hertsegovinaa, Kosovoa, 
entistä Jugoslavian tasavaltaa 
Makedoniaa, Montenegroa ja 
Serbiaa koskevat 
edistymiskertomukset, 
2012–2015.
4 Puheenjohtajaehdokas 
Junckerin avauspuheenvuoro 
Euroopan parlamentin 
avajaisistunnossa, 
15. heinäkuuta 2014, kohta 9.
5 Ks. neuvoston päätelmät 
laajentumisesta sekä 
vakautus- ja 
assosiaatioprosessista, 
15356/15, 15. joulukuuta 2015.
12
 Tarkastuksen laajuus ja 
tarkastustapa
10 
Tilintarkastustuomioistuimen tavoitteena oli arvioida aiempien erityiskertomus -
ten havaintojen pohjalta, oliko komissio edistänyt IPA-ohjelman avulla hallinnol -
listen valmiuksien vahvistamista Länsi-Balkanin alueella. Tarkastuksessa käsitel -
tiin seuraavia kahta keskeistä kysymystä:
a) Hallinnoiko komissio IPA-välinettä hyvin Länsi-Balkanin alueella?
b) Vahvistettiinko IPA-välineellä hallinnollisia valmiuksia Länsi-Balkanin 
alueella?
11 
Tarkastus kattoi ohjelmakauden 2007–2013 (IPA I), mutta siinä otettiin myös 
huomioon kauden 2014–2020 (IPA II) alkuvaihe. Tarkastuksessa keskityttiin kah -
teen alaan, jotka ovat olennaisen tärkeitä kehitettäessä hallinnollisia valmiuksia 
Länsi-Balkanilla:
a) oikeusvaltio (perusoikeudet, oikeus- ja sisäasiat); erityisesti painotettiin kor -
ruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa
b) julkishallinnon uudistaminen, julkisten varojen hoito mukaan luettuna.
12 
Kuten taulukosta  2 ilmenee, tilintarkastustuomioistuin tarkasti yhteensä 902  mil -
joonan  euron arvoisista oikeusvaltiota ja julkishallinnon uudistusta koskevista 
hankkeista 52 hanketta, joiden osalta sopimuksiin sidottu määrä oli yhteensä 
109 miljoonaa  euroa (12 prosenttia kokonaismäärästä)6. Tilintarkastustuomio -
istuin tarkasti yhteensä 1,16  miljardin  euron arvoisista alueellisista ohjelmista 
kolme, joiden osalta sopimuksiin sidottu määrä oli 330 miljoonaa euroa (28 pro -
senttia kokonaismäärästä)7.6 Liitteessä  II esitetään luettelo 
kaikista tarkastetuista 
hankkeista.
7 Liitteessä  III esitetään luettelo 
ohjelmista.Taulukko  2Länsi-Balkanille hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen osoitettu IPA-rahoitus 
(2007–2013)
Hallinnollisten valmiuksien vahvistamista tukevat 
IPA-ohjelmat Länsi-Balkanin maissaSopimuksen mukainen määrä Tarkastettujen 
hankkeiden/
ohjelmien 
prosenttiosuusTarkastettujen 
hankkeiden/
ohjelmien 
lukumääräYhteensä Tarkastettu
Kansalliset ohjelmat, oikeusvaltiota koskevat hankkeet 485 60 12 % 29
Kansalliset ohjelmat, julkishallinnon uudistamista koskevat 
hankkeet417 49 12 % 23
YHTEENSÄ 902 109 12 % 52
Alueelliset ohjelmat 1 160 330 28 % 3
KAIKKI YHTEENSÄ 2 062 439 21 %
Huomautus:  Määrät on ilmoitettu miljoonina euroina ja prosenttiosuudet on pyöristetty.
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella, 30. kesäkuuta 2015.
13 Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa 
13 
Suuren osan tilintarkastustuomioistuimen työstä muodosti arviointi, jossa 
selvitettiin, missä määrin EU:n ohjelmilla ja hankkeilla oli saatu aikaan tulokset, 
joista säädetään unionin ulkoisen toiminnan rahoitusvälineiden täytäntöönpanoa 
koskevista yhteisistä säännöistä ja menettelyistä annetussa asetuksessa8.
14 
Tilintarkastustuomioistuin tarkisti osana metatarkastustaan ensin joukon erityis -
kertomuksiaan ja komission arviointikertomuksia, jotka koskevat Länsi-Balkanin 
aluetta (ks. taulukko  3). Tämän jälkeen tilintarkastustuomioistuin yksilöi tarkas -
tustoiminnan aukot metatarkastuksen kattaman alan ja tarkastettujen kertomus -
ten pohjalta, mikä johti huomattavaan määrään lisätarkastustyötä, joka tehtiin 
maalis-joulukuussa 2015. Lisätyöhön sisältyi komission edistymis-, seuranta- ja 
asiantuntijakertomuksia ja kokousmuistioita koskeva asiakirjatarkastus sekä ko -
mission, Euroopan ulkosuhdehallinnon (EEAS), EU:n edustustojen, Länsi-Balkanin 
maiden relevanttien kansallisten viranomaisten ja alueellisen yhteistyöneuvoston 
henkilöstön haastatteluja.8 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetus (EU) 
N:o 236/2014, annettu 
11 päivänä maaliskuuta 2014, 
unionin ulkoisen toiminnan 
rahoitusvälineiden 
täytäntöönpanoa koskevista 
yhteisistä säännöistä ja 
menettelyistä (EUVL L 77, 
15.3.2014, s. 95), johdanto-
osan 12 kappale ja 12 artikla.Taulukkko  3Tarkastuksessa käytetyt aiemmat tarkastus- ja arviointikertomukset
Lähde AsiakirjaviiteEUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOIS -
TUIMEN ERITYISKERTOMUKSET20/2016 Hallinnollisten valmiuksien vahvistaminen Montenegrossa: edistystä on tapahtunut mutta parempia tuloksia tarvitaan monilla 
avainaloilla.
11/2016 Entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian hallinnollisten valmiuksien vahvistaminen: edistyminen oli vaikeassa tilanteessa 
vähäistä
19/2014 Liittymistä valmisteleva EU:n tuki Serbialle
18/2014 EuropeAidin arviointijärjestelmä ja tulospainotteinen seurantajärjestelmä
18/2012 Euroopan unionin tuki oikeusvaltioperiaatteen edistämiseen Kosovossa
14/2011 Onko EU:n antama tuki parantanut Kroatian valmiuksia hallinnoida liittymisen jälkeistä rahoitusta?
12/2009 Oikeus- ja sisäasioiden alaa koskevien komission hankkeiden vaikuttavuus Länsi-Balkanin maissa
5/2007 CARDS-ohjelman hallinnointi komissiossaARVIOINNITIPA support for the fight against corruption (IPA-tuki korruptiontorjuntaan), elokuu 2015
The principles of public administration, SIGMA baseline measurements (julkishallinnon periaatteet, SIGMAn lähtötilannemittaukset - Alba -
nia, Bosnia ja Hertsegovina, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Kosovo, Montenegro, Serbia), huhtikuu 2015
Meta-evaluation of IPA assistance (IPA-tuen meta-arviointi), syyskuu 2013
IPA – Interim evaluation and meta-evaluation of IPA assistance, evaluation of multi-beneficiary programmes (IPA - väliarviointi ja IPA-tu -
kea koskeva meta-arviointi, usean edunsaajan ohjelmien arviointi), kesäkuu 2013
Rule of Law, judicial reform and the fight against corruption and organised crime in the Western Balkans (oikeusvaltioperiaate, oikeuslai -
toksen uudistaminen sekä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunta Länsi-Balkanin maissa), helmikuu 2013
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin.
14
 Huomautukset
Osa  1 – Hallinnoiko komissio IPA-välinettä hyvin Länsi-
Balkanin alueella?
15 
Tilintarkastustuomioistuin arvioi koko ohjelmointikauden osalta, miten IPA-väli -
nettä hallinnoitiin komissiossa. Arviointi perustui seuraaviin tarkastuskriteereihin:
a) Oliko IPA-välineellä ennalta määritetyt ja mitattavissa oleva tavoitteet?
b) Perustuivatko ohjelmat ja hankkeet selviin tarpeisiin?
c) Maksettiinko tukimäärät todellisuudessa eteenpäin (tuen käyttö)?
d) Sovellettiinko tuen myöntämisen yhteydessä tiukkoja ehtoja (ehtojen 
asettaminen)?
e) Kohdistettiinko täytäntöönpanoon seurantaa ja arvioitiinko tulokset 
vaikuttavasti?
f) Koordinoitiinko eri avunantajien antamaa tukea vaikuttavasti?
IPA I:n aikana tavoitteet eivät aina olleet tarkkaan 
määritettyjä ja mitattavissa
16 
EU:n varainhoitoasetuksessa säädetään, että kaikille talousarvion kattamille 
toiminnanaloille on vahvistettava erityiset mitattavissa olevat tavoitteet9. Sekä 
IPA-asetuksissa10 että komission monivuotisissa suuntaa-antavissa suunnitte -
luasiakirjoissa tuodaan esiin oikeusvaltioperiaatteen ja julkishallinnon uudistami -
sen tärkeys Länsi-Balkanin maissa.
Kansallisilla ohjelmilla oli usein laajat tavoitteet
17 
IPA I:n aikana tavoitteet olivat niin laaja-alaisia, että ne eivät useinkaan olleet 
tarkkaan määriteltyjä ja mitattavissa erityisten tavoitearvojen avulla11. Montene -
gron ja Serbian tapauksessa komissio kuitenkin määritti oikeusvaltioperiaatteen 
osalta selvät ja mitattavissa olevat tavoitteet, joiden saavuttamatta jääminen voi -
si pysäyttää laajentumisneuvottelut12 (Montenegron liittymisneuvottelut olivat 
käynnistyneet vuonna 2012 ja Serbian vuonna 2014).9 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetus (EU, 
Euratom) N:o 966/2012, 
annettu 25 päivänä lokakuuta 
2012, unionin yleiseen 
talousarvioon sovellettavista 
varainhoitosäännöistä ja 
neuvoston asetuksen (EY, 
Euratom) N:o 1605/2002 
kumoamisesta (EUVL L 298, 
25.10.2012, s. 1).
10 Neuvoston asetus (EC) 
N:o 1085/2006, joka on pantu 
täytäntöön 12 päivänä 
kesäkuuta 2007 annetulla 
komission asetuksella (EC) 
N:o 718/2007 ja asetus (EU) 
N:o 231/2014,joka on pantu 
täytäntöön 2 päivänä 
toukokuuta 2014 annetulla 
komission 
täytäntöönpanoasetuksella 
(EU) N:o 447/2014.
11 EU:n kumppanuussopimuksia, 
vakautus- ja 
assosiaatiosopimuksia sekä 
naapuruuspolitiikan ja 
laajentumisneuvottelujen 
pääosaston vuotuisia 
toimintakertomuksia (2013, 
2014) koskeva Euroopan 
tilintarkastustuomioistuimen 
analyysi. IPA-tukea koskevassa 
meta-arvioinnissa 
(syyskuu 2013, s. 20) mainittiin 
laajat tavoitteet, jotka eivät 
usein sisältäneet riittävästi 
mitattavissa olevia 
tavoitearvoja.
12 Hallintosuunnitelma 2015, 
naapuruuspolitiikan ja 
laajentumisneuvottelujen 
pääosasto, s. 4 ja 18; 
COM(2012) 600 final, 
10. lokakuuta 2012 
”Laajentumisstrategia sekä 
vuosien 2012-2013 tärkeimmät 
haasteet, s. 4”.
15 Huomautukset 
18 
Lisäksi komissio on vuodesta 2010 alkaen siirtynyt lähinnä yksittäisten hankkei -
den tukemisesta selkeämpään ja paremmin mitattavissa olevaan alakohtaiseen 
toimintatapaan13, jossa ohjelmat ja hankkeet selvällä tavalla sulautuvat alakohtai -
siin strategioihin. Komissio suunnitteli soveltavansa alakohtaista toimintamallia 
täysimääräisesti IPA II:n täytäntöönpanossa14.
Alueellisilla ohjelmilla oli yleensä tarkkaan määritetyt ja 
mitattavissa oleva tavoitteet
19 
Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien alueellisten ohjelmien tavoitteet 
oli yleensä määritetty tarkkaan ja ne sisälsivät mitattavissa olevia tavoitearvoja. 
Länsi-Balkanin mailla on takanaan konflikteja, ja näin ollen alueellisilla ohjelmilla 
oli yleensä selvästi ilmaistu alueellisen yhdentymisen tavoite, joka sopi yhteen 
konfliktien jälkeistä sovinnon edistämistä, luottamuksen rakentamista ja jälleen -
rakentamista tukevien IPA-tavoitteiden kanssa15 (ks. laatikko  2).
Ohjelmat ja hankkeet perustuivat tarpeisiin, mutta joidenkin 
edunsaajien suorittamissa arvioinneissa ilmeni huomattavia 
puutteita
20 
Komissio laati IPA I:n ohjelmatyön aikana suunnitteluasiakirjoja (monivuotisia 
suuntaa-antavia suunnitteluasiakirjoja), joissa yksilöitiin IPA-tuen keskeiset alat. 
Kansalliset viranomaiset laativat omia tarpeidenarviointejaan joko omasta aloit -
teestaan tai komission kannustamina.13 COM(2011) 666 final, 
12. lokakuuta 2011 
”Laajentumisstrategia ja 
vuosien 2011-2012 tärkeimmät 
haasteet”, s. 20.
14 Liittymistä valmisteleva väline 
(IPA II), useaa maata koskeva 
suuntaa-antava strategia-
asiakirja (30. kesäkuuta 2015) 
sekä seuraavia maita koskevat 
suuntaa-antavat strategia-
asiakirjat: Albania ja 
Montenegro (18. huhtikuuta 
2014), entinen Jugoslavian 
tasavalta Makedonia ja Serbia 
(19. elokuuta 2014), Kosovo 
(20. elokuuta 2014) sekä Bosnia 
ja Hertsegovina 
(15. joulukuuta 2014).
15 Neuvoston asetus (EY) 
N:o 1085/2006, johdanto-osan 
13 kappale ja 2 artiklan 
1 kohdan g alakohta.Laatikko  2Länsi-Balkanin investointikehys (WBIF)
Länsi-Balkanin investointikehyksellä oli selvänä päämääränä rahoittaa strategisia investointeja ja antaa niille 
teknistä apua. Sen tavoitteet olivat mitattavissa selkeiden indikaattorien avulla (esim. hankehakemusten luku -
määrä, maksettu tekninen tuki, myönnetty rahoitus)16.
16 https://www.wbif.eu/ .
16 Huomautukset 
Tarpeidenarviointi komission tasolla
21 
Monivuotiset suuntaa-antavat suunnitteluasiakirjat perustuvat tavallisesti 
edistymiskertomuksissa ja liittymiskumppanuuksien yhteydessä yksilöityihin 
painopisteisiin. Ne eivät perustuneet edunsaajamaiden lähtötilannearviointeihin 
hallinnollisten valmiuksien arvioimiseksi eri aloilla (kuten oikeusvaltioperiaate), 
eikä niissä otettu huomioon kyseisten maiden todellista poliittista tahtoa tehdä 
uudistuksia. Hanketasolla todettiin, että tarkastetut hankkeet perustuivat selvästi 
komission yksilöimiin tarpeisiin ja niistä oli sovittu edunsaajamaiden kanssa.
22 
IPA II:n ohjelmatyön aikana suuntaa-antavat strategia-asiakirjat (2014–2020) 
korvasivat IPA I:n yhteydessä käytetyt suunnitteluasiakirjat maiden tasolla. Niissä 
kiinnitettiin enemmän huomiota edunsaajien kykyyn sitoutua alakohtaisiin uu -
distuksiin poliittisella tasolla ja hallinnoida IPA-rahoitusta.
Tarpeidenarviointi edunsaajien tasolla
23 
Kaikilla Länsi-Balkanin mailla oli kattava kansallinen strategia, joka käsitti tarpei -
denarvioinnin julkisen hallinnon uudistamisen alalla, mutta oikeusvaltioperiaat -
teen alalla Kosovossa ja Albaniassa näin ei ollut. Bosnia ja Herzegovinassa oikeus -
laitoksen uudistusstrategia hyväksyttiin hyvin myöhään (ks. laatikko  3).Laatikko  3Oikeuslaitoksen uudistamisstrategia (2014–2018) Bosnia ja Hertsegovinassa
Strategia hyväksyttiin osana poliittista vuoropuhelua, jota EU kävi kansallisten viranomaisten kanssa erityises -
ti oikeuslaitosta koskevan jäsennetyn vuoropuhelun muodossa. Oikeuslaitoksen uudistusstrategia hyväksyt -
tiin vasta vuonna 2015, sillä se viivästyi Bosnia ja Hertsegovinan viranomaisten välillä vallitsevien poliittisten 
erojen vuoksi. Muun muassa Republika Srpska (ks. kuva  3) kiisti järjestelmällisesti komission IPA-välineen 
yhteydessä arvioimat tarpeet. Tämä heikensi kansallisten tarpeiden arviointien relevanssia erityisesti hank -
keissa, joiden tavoitteena oli edistää koordinointia korruptiontorjuntatoimien, poliittisten elinten ja paikallisvi -
ranomaisten välillä.
17 Huomautukset 
Bosnia ja Hertsegovinan poliittinen kartta
Lähde:  Eurostat.Kuva 3



Sarajevo
PodgoricaRepublika SrpskaRepublika Srpska
Federation of Bosnia and HerzegovinaBrčkoCroatia
Serbia
Bosnia and Herzegovina
Montenegro
Albania
Administrative boundaries: © EuroGeographics, GADM (Bosnian Inter-entity boundary line
Cartography: Eurostat — GISCO, 01/2016Brčko District
Banja Luka
0 25 50 75 100 km  Adriatic Sea
Inter-entity boundary line
18 Huomautukset 
Hallinnollisten valmiuksien heikkous haittasi joskus IPA-
rahoituksen käyttöprosessia
24 
Joissakin Länsi-Balkanin maissa oli vaikea suorittaa maksuja, jotka perustuivat 
IPA I -välineen puitteissa tehtyihin sopimuksiin (ks. kuva  4). Tämä johtui lähinnä 
heikoista hallinnollisista valmiuksista.
Varojen käyttö: prosenttiosuus vielä sopimuksiin sitomattomista myönnetyistä 
määristä ja prosenttiosuus sopimuksiin sidotuista maksamattomista määristä, IPA 
I (2007–2013)
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella, 31. joulukuuta 2015.Kuva  4
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
entinen Jugoslavian
 tasavalta Makedonia
Albania
Serbia
Bosnia ja Hertsegovina
Kosovo
Montenegro%
Myönnetty ja vielä sitomatta
Sidottu ja vielä maksamatta
19 Huomautukset 
25 
Kun tarkastellaan IPA:n erilaisia toimintarakenteita Länsi-Balkanilla, voidaan ha -
vaita asian selittyvän osittain sillä, että komissio on hajauttanut merkittävän osan 
IPA-hallinnoinnista kansallisille viranomaisille17. Hajauttaminen edellytti opette -
lujaksoa ja vaativampaa hallintorakennetta, kuten entisen Jugoslavian tasavallan 
Makedonian ja Serbian (ks. laatikko  4) sekä Albanian tapauksessa havaittiin18.17 Tammikuusta 2014 alkaen 
termi ”hajautettu hallinnointi” 
on korvattu termillä ”välillinen 
hallinnointi kolmansissa 
maissa”.
18 Hajautettu hallinnointi 
edellytti muiden vaatimusten 
ohessa kansallisen tulojen ja 
menojen hyväksyjän 
akkreditointia, IPA-
toimintarakenteen 
perustamista ja 
tarkastusviranomaisen 
olemassaoloa sekä EU:n 
edustuston suorittamaa 
ennakkotarkastusta kaikkien 
hajautetun hallinnoinnin 
piiriin kuuluvien IPA-
hankkeiden osalta. Ks. 
komission asetus 
(EY) N:o 718/2007, annettu 
12 päivänä kesäkuuta 2007, 
liittymistä valmistelevasta 
tukivälineestä annetun 
neuvoston asetuksen 
(EY) N:o 1085/2006 
täytäntöönpanosta 
(EUVL L 170, 29.6.2007, s. 1), 
11–31 artikla.Laatikko  4Kokemus hajautetusta hallinnoinnista IPA I:n yhteydessä
Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia
Komissio hajautti hallinnoinnin varainhoitoasetuksen19 ja IPA I -asetusten mukaisesti, mutta kyseisissä asetuk -
sissa ei vaadittu arvioimaan, olivatko kansalliset viranomaiset valmiit hajautettuun hallinnointiin, kun otettiin 
huomioon kyseessä olevien varojen määrä ja monimutkaisuus20. Kun hajauttaminen oli toteutettu, kansallliset 
viranomaiset ponnistelivat pystyäkseen noudattamaan määräaikoja ja esittämään riittävän laadukkaita sopi -
musasiakirjoja. Monissa tapauksissa tämä johti keskeisten uudistusten rahoittamiseen suunniteltujen hankkei -
den raukeamiseen21, ja lisää raukeamisia on odotettavissa.
Serbia
Tarkastusviranomaisen ja IPA-hankkeiden hallinnointiin tarkoitetun operatiivisen elimen perustamista haittasi -
vat pitkäaikaiset ja vakavat puutteet, jotka havaittiin komission omissa tarkastuksissa. Hajautetulla hallinnoin -
nilla ei ollut yhtymäkohtaa maatasolla suoritettuun, julkisten varojen hoitoa koskevaan alustavaan kattavaan 
arviointiin22, vaan se perustui yksinomaan siihen, että Serbian IPA-rakenteet olivat varainhoitoasetuksessa 
säädettyjen sisäisen valvonnan vaatimusten mukaiset23.
19 Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002, annettu 25 päivänä kesäkuuta 2002, Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta 
varainhoitoasetuksesta (EYVL L 248, 16.9.2002, s. 1), sellaisena kuin se on kulloinkin muutettuna.
20 Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 11/2016 ”Entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian hallinnollisten valmiuksien 
vahvistaminen: edistyminen oli vaikeassa tilanteessa vähäistä”, kohta 47 ( http://eca.europa.eu ).
21 Sama kuin edellä, kohdat 48 ja 50.
22 Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 19/2014”Liittymistä valmisteleva EU:n tuki Serbialle”, kohta 79 ( http://eca.europa.eu ).
23 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 966/2012, annettu 25 päivänä lokakuuta 2012, unionin yleiseen talousarvioon 
sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta.
20 Huomautukset 
26 
IPA II:n yhteydessä (2014–2020) kiinnitetään enemmän huomiota maiden julkisten 
varainhoitojärjestelmien parantamiseen kokonaistasolla. IPA II -ohjelmat kuiten -
kin hyväksyttiin vasta aivan vuoden 2014 lopussa, koska IPA:n uusi lainsäädän -
tökehys ja menettelyt olivat viivästyneet. Sopimustenteko ja maksut viivästyivät 
lisää edunsaajamaiden ratifiointimenettelyjen vuoksi. Tämän vuoksi tarkastuksen 
aikaan oli liian aikaista esittää huomioita IPA II:n yhteydessä sopimuksiin sidotuis -
ta ja maksetuista määristä.
Komissio ei systemaattisesti ottanut käyttöön tiukkoja 
ehtoja
27 
Komission peräkkäisissä laajentumisstrategioissa viitattiin toistuvasti ’tiukkoihin 
ehtoihin’24 määrittelemättä kuitenkaan kyseistä termiä tarkemmin. Ehtoja koske -
valla periaatteella tarkoitetaan, että ennen varojen sitomista tai maksua asete -
taan tietyt ehdot joko poliittisella tasolla tai ohjelman taikka hankkeen tasolla. 
Jos edunsaaja ei täytä näitä ennalta määritettyjä ehtoja, komissio voi esimer -
kiksi keskeyttää maksut koko ohjelman osalta, vähentää tulevaa tukea tai perua 
hankkeen.
28 
Ohjelmatasolla komissio asetti tiukkoja ehtoja vain hyvin harvoissa tapauksissa, 
esimerkiksi Bosnia ja Herzegovinassa (ks. laatikko  5) ja entisessä Jugoslavian 
tasavallassa Makedoniassa25.24 Komission 
laajentumistrategian 
2011-2012 mukaan 
”sitoutuneisuus, ehdollisuus ja 
uskottavuus ovat 
liittymisprosessin ja sen 
onnistumisen ytimessä” (s. 2) 
ja ehdot olisivat tiukkoja ja 
vaativia (s. 18 ja 23). Komission 
laajentumisstrategiassa 
2012–2013 viitattiin tiukkoihin 
ehtoihin (s. 2, 3, 16 ja 22), 
samoin kuin sen 
laajentumisstrategiassa 2014 
(s. 2 ja 19) 
laajentumisstrategiassa 2015 
(s. 12).
25 Komission asetuksen (EY) 
N:o 718/2007 46 artiklassa 
tarkoitettu maksujen 
keskeyttäminen.Laatikko  5Tiukat ehdot ohjelmatasolla, oikeuslaitos Bosnia ja Hertsegovinassa
Euroopan unioniin liittymisen prosessi pysähtyi Bosnia ja Hertsegovinassa vuonna 2013. Maan poliittiset edus -
tajat eivät nähtävästi onnistuneet tai eivät halunneet päästä yksimielisyyteen, jota liittymisvalmistelujen ete -
neminen olisi vaatinut. Tämän vaikutusta lisäsi se, että maa ei kyennyt tai sillä ei ollut poliittista tahtoa panna 
täytäntöön Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiota26. Komissio otti siksi käyttöön ehdot vähentämällä 
vuoden 2013 IPA I -tukivaroja 45 miljoonaa euroa ja soveltamalla lisävähennyksiä IPA II:n yhteydessä myönnet -
tyihin tukimääriin27. Bosnia ja Hertsegovina ei hyväksynyt uutta oikeuslaitoksen kokonaisvaltaista uudistamis -
ta koskevaa strategaa, jonka kaikki neljä perustuslakiin perustuvaa viranomaista, Republika Srpska mukaan 
lukien (ks. kartta kuvassa  3), olivat hyväksyneet. Komissio lakkautti tämän vuoksi oikeuslaitoksen alalla anne -
tun budjettituen.
26 Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi asiassa Sejdić ja Finci vastaan Bosnia ja Hertsegovina antamassaan tuomiossa (joulukuu 2009), että 
Bosnia ja Hertsegovina oli loukannut kantajien oikeutta tulla valituksi vaaleissa, koska nämä kuuluivat etniseen vähemmistöön.
27 Maalle on myönnetty vuosiksi 2014–2017 yhteensä 165 miljoonaa euroa; vuosille 2007-2010 oli myönnetty 331 miljoonaa euroa.
21 Huomautukset 
29 
Hanketasolla komissio ei systemaattisesti ottanut käyttöön tiukkoja ehtoja, kuten 
laatikossa  6 annetusta esimerkistä ilmenee. Vaikka tilintarkastustuomioistuin oli 
vuonna 2011 suositellut kiinnittämään enemmän huomiota siihen, että hanke-eh -
dotukset muissa liittymistä valmistelevissa maissa olivat varmasti riittävän valmii -
ta toteutettavaksi28, komissio ei aina varmistanut sitä. Tämä haittasi hankkeiden 
tuloksellisuutta monissa maissa29.28 Euroopan 
tilintarkastustuomioistuimen 
erityiskertomus nro 14/2011 
”Onko EU:n antama tuki 
parantanut Kroatian 
valmiuksia hallinnoida 
liittymisen jälkeistä 
rahoitusta?”, kohta 53 ( http://
eca.europa.eu ).
29 Ks. oikeusvaltioperiaatetta, 
oikeuslaitoksen uudistamista 
sekä korruption ja 
järjestäytyneen rikollisuuden 
torjuntaa Länsi-Balkanin 
maissa koskeva arviointi, 
helmikuu 2013, s. 240.Laatikko  6Tiukat ehdot eivät olleet käytössä IPA I:n yhteydessä
Albania
Tarkastetuista yhteensä 15 hankkeesta seitsemässä komissio ei asettanut tiukkoja ehtoja sopimuksentekovai -
heessa30 eikä ennen maksujen suorittamista. Näin ei toimittu ainoastaan hankkeissa, joilla oli monimutkaisia 
tavoitteita (kuten korruptionvastaisten toimenpiteiden vahvistaminen), vaan myös niissä hankkeissa, joiden 
tavoitteet olivat suhteellisen selkeitä, esimerkiksi Tiranan oikeuspalatsia koskevassa hankkeessa (ks. liite II, 
hanke 10). Kyseisessä hankkeessa tarvittavat luvat eivät olleet kohdallaan ja lisäongelmia aiheuttivat väitetyt 
sääntöjenvastaisuudet koskien maanomistusta. Oikeusministeriön kanssa 4,5 vuotta neuvoteltuaan komissio 
perui hankkeen ja osoitti osan sen rahoituksesta toimenpiteisiin, jotka eivät liittyneet oikeusvaltion alaan.
Serbia
Komissio kiinnitti liian vähän huomiota ehtojen käyttöön, toimien jaksottamiseen hankkeiden suunnitteluvai -
heessa sekä oikeudellisiin epäjohdonmukaisuuksiin. Tämä usein vaaransi hankkeiden joustavan ja oikea-aikai -
sen täytäntöönpanon31. Vuoden 2012 jälkeen hanke-ehdotuksia joskus lykättiin puuttuvien lupien vuoksi tai 
niiden laajuutta supistettiin, koska vaadittu toteutettavuustutkimus puuttui.
30 Ks. liite II , oikeusvaltioperiaatetta koskevat Albanian hankkeet nro 2, 3, 4, 5, 9 ja 10 sekä julkisten varojen hoitoa koskeva hanke nro 2.
31 Erityiskertomus nro 19/2014 ”Liittymistä valmisteleva EU:n tuki Serbialle”, laatikko 5 ja kohdat 27 ja 31 ( http://eca.europa.eu ).
22 Huomautukset 
Komission täytäntöönpanoon kohdistama seuranta oli 
yleensä vaikuttavaa ja arviointeihin kohdistama seuranta 
osittain vaikuttavaa
30 
Komissio kohdisti alakohtaisiin uudistuksiin ja hankkeiden täytäntöönpanoon 
seurantaa sekä suoraan että Länsi-Balkanilla sijaitsevien kuuden EU-edustuston 
kautta. Ylimmän tason seuranta tapahtui kahdesti vuodessa yhteisen seuran -
takomitean kokouksissa ja useammin alakohtaisissa seurantakomiteoissa. EU:n 
edustustot seurasivat täytäntöönpanoa myös paikan päällä.
31 
Komissio suoritti alakohtaisia ja temaattisia arviointeja osana arviointisykliään. 
Niitä ei pitäisi sekoittaa ehdokasmaista ja mahdollisista ehdokasmaista laadit -
tuihin vuotuisiin edistymiskertomuksiin, jotka ovat komission virallisia poliittisia 
arviointeja kyseisistä maista.
Komission täytäntöönpanoon kohdistama seuranta oli yleisesti 
ottaen vaikuttavaa
32 
EU:n edustustot kohdistivat IPA-hankkeisiin vaikuttavaa seurantaa eri aloilla seu -
raavin keinoin:
a) hallinto- ja tietojärjestelmiin perustuvat laillisuuden ja sääntöjenmukaisuu -
den tarkastukset
b) koordinointikokoukset, joihin toimeksisaajat ja edunsaajaviranomaiset osal -
listuivat (paikalle tehdyt käynnit mukaan luettuna)
c) valtuutetun tulojen ja menojen hyväksyjän vuotuiset kertomukset
d) yhteisen seurantakomitean ja alakohtaisten seurantakomiteoiden kokoukset
e) riskialttiimpien hankkeiden tapauksessa neljännesvuosittaiset sisäiset 
seurantataulukot.
33 
Komission IPA:n täytäntöönpanoon ja tuotosten aikaansaamiseen kohdistama 
seuranta oli vaikuttavaa32. Edellä mainittujen seurantavälineiden lisäksi laadittiin 
komission vakiomenetelmien mukaisesti tulospainotteiseen seurantaan liittyviä 
kertomuksia, joissa pääasiassa tarkasteltiin käynnissä olevien hankkeiden tu -
loksia. Tulospainotteisen seurannan lähestymistavassa ilmeni kuitenkin kolme 
huomattavaa puutetta.32 Tarkastustiimi keräsi tähän 
liittyvän evidenssin EU:n 
edustustoilta Albaniassa, 
Bosnia ja Hertsegovinassa ja 
Serbiassa.
23 Huomautukset 
34 
Ensinnäkin huomattava osa tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista IPA-hank -
keista käsitti arvoltaan alle miljoonan euron sopimuksia. Ne jäivät siten alle kyn -
nysarvon, jonka ylittymistä tulospainotteiseen seurantaan liittyvien kertomusten 
laatiminen edellyttää. Tämän seurauksena kaikkiin poliittisesti arkaluontoisiin 
hankkeisiin ei kohdistettu tulospainotteista seurantaa. Toiseksi, yhdessäkään 
tarkastelluista kertomuksista ei arvioitu ehtojen noudattamista. Kolmanneksi, 
hankkeiden jälkiseurannan  puuttuessa33 hankkeiden kestävyyttä ei voitu arvioida.
Komission arviointeihin kohdistama seuranta oli osittain 
vaikuttavaa
35 
Oikeusvaltion alalla komissio suoritti perusteellisen eri aloja kattavan IPA-ar -
vioinnin Länsi-Balkanin maissa sekä kaksi IPA-hankkeita koskevaa temaattista 
arviointia, joista toisen oikeusvaltion alalla ja toisen korruption torjunnan alalla34. 
Komissio teetti läheisessä yhteistyössä Euroopan neuvoston ja Venetsian komis -
sion35 kanssa useita asiantuntijakäynteihin perustuvia oikeusjärjestelmää koskevia 
kertomuksia, joissa esimerkiksi tuotiin esiin annettuja rikostuomioita koskevan 
yhteenvedon puuttuminen.
36 
Tästä huolimatta komissio ei hyödyntänyt omia arvioitaan tai asiantuntijakäyn -
teihin perustuvia kertomuksia ehtojen käytön lisäämiseksi. Se ei mukauttanut 
tulospainotteiseen seurantaan liittyvien kertomusten indikaattoreita oikeusval -
tioperiaatetta koskevien hankkeiden tapauksessa; kyseisissä hankkeissa yleensä 
painotettiin tuotosindikaattoreita. Komissio itse asiassa totesi, että hankeseuran -
ta usein puuttui kokonaan oikeusvaltioperiaatetta koskevissa IPA-hankkeissa.
37 
Julkishallinnon uudistamisen alalla komissio ei suorittanut perusteellista IPA-
tuen arviointia, mutta osa arvioinneista kattoi vähäisen määrän kyseisen alan 
IPA-hankkeita.33 Thematic evaluation of the 
rule of law, judicial reform and 
the fight against corruption 
and organised crime in the 
Western Balkans – Lot 3, Final 
Main Report 
(Oikeusvaltioperiaatetta, 
oikeuslaitoksen uudistamista 
sekä korruption ja 
järjestäytyneen rikollisuuden 
torjuntaa Länsi-Balkanin 
maissa koskeva temaattinen 
arviointi, loppukertomus), 
helmikuu 2013, s. 60.
34 Meta-evaluation of IPA 
assistance and evaluation of 
multi-beneficiary 
programmes, (IPA-tukea 
koskeva meta-arviointi ja 
usean edunsaajien ohjelmien 
arviointi), syyskuu 2013. 
Thematic evaluation of the 
rule of law, judicial reform and 
the fight against corruption 
and organised crime in the 
Western Balkans – Lot 3, Final 
Main Report 
(Oikeusvaltioperiaatetta, 
oikeuslaitoksen uudistamista 
sekä korruption ja 
järjestäytyneen rikollisuuden 
torjuntaa Länsi-Balkanin 
maissa koskeva temaattinen 
arviointi, loppukertomus), 
helmikuu 2013. Thematic 
evaluation on IPA support for 
the fight against corruption, 
final main report 
(Korruptiontorjuntaan 
osoitettua IPA-tukea koskeva 
temaattinen arviointi, 
loppukertomus) elokuu 2015.
35 ”Demokratiaa 
oikeusteitse -komission” 
toimipaikka on Venetsiassa 
Italiassa ja sen tehtäviin 
kuuluu muun muassa antaa 
oikeudellista neuvontaa 
Euroopan neuvoston 
jäsenvaltioille ja erityisesti 
auttaa näitä lähentämään 
lainkäyttövaltaansa Euroopan 
unionin 
oikeusvaltiostandardeihin 
(http://www.venice.coe.int ).
24 Huomautukset 
Komissio tuki avunantajien koordinointia vaikuttavasti, 
vaikka edunsaajien tasolla ilmeni huomattavia puutteita
38 
Periaate, jonka mukaan maat ohjaavat avunantajia (country-led donors), esitettiin 
Pariisin julistuksessa avun tuloksellisuudesta (2005)36. Tämän myös IPA-rahoituk -
seen sovellettavan periaatteen mukaan jokaisen edunsaajamaan pitäisi asettaa 
realistiset tavoitearvot pienelle määrälle aloja. Lisäksi olisi vältettävä päällekkäis -
tä avunantajien tukea. Komissio tuki koko alueen edunsaajamaita vaikuttavalla 
tavalla näiden vetäessä avunantajien koordinointia.
Avunantajien koordinointi alueellisella tasolla
39 
Länsi-Balkanin investointikehys ja alueellinen yhteistyöneuvosto saavat molem -
mat rahoitusta IPA:n alueellisista ohjelmista. Niillä oli yhtenä tavoitteena parantaa 
avunantajien koordinointia Länsi-Balkanin maiden välillä (ks. laatikko  7).36 COM(2007) 72 final, 28. 
helmikuuta 2007 – 
Kehitysyhteistyöpolitiikan 
työnjakoa koskevat EU:n 
menettelysäännöt.Laatikko  7Avunantajien alueellinen koordinointi Länsi-Balkanin alueella
Länsi-Balkanin investointikehys
Joulukuussa 2015 Länsi-Balkanin maat ottivat Länsi-Balkanin investointikehyksen infrastruktuurihankkeiden 
yhteydessä käyttöön yhden yhteisen hankeportaalin. Tämä on helpottanut hankkeiden arviointia ja valintaa.
Alueellinen yhteistyöneuvosto
Alueellisen yhteistyöneuvoston yhtenä tavoitteena oli tarjota ”alueellinen näkökulma” avunantajien tuelle37. 
Lukuun ottamatta yhtä vuonna 2015 pidettyä kokousta, Länsi-Balkanin maat eivät käyttäneet alueellista yh -
teistyöneuvostoa avunantajien koordinointiin.
37 http://rcc.int/pages/2/overview . Ks. alueellisen yhteistyöneuvoston perussääntö.
25 Huomautukset 
Avunantajien koordinointi alueellisella tasolla
40 
Edunsaajamaan suorittama avunantajien koordinointi oli vaikuttavaa Serbiassa 
ja osittain vaikuttavaa entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa ja Mon -
tenegrossa. Se ei ollut vaikuttavaa Albaniassa, Bosnia ja Hertsegovinassa eikä 
Kosovossa (ks. laatikko  8). Tämä johtui siitä, että avunantajien koordinoinnista 
vastaavista kansallisista rakenteista puuttuivat johtajuus ja hallinnolliset valmiu -
det. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että komissio tuki edunsaajia 
hoitamalla osan avunantajien koordinoinnista. Laatikko  8Avunantajien koordinointi ei ollut vaikuttavaa edunsaajien tasolla
Albania
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti avunantotoimet kehitykseen liittyvän ohjelmatyön, rahoituksen ja ul -
komaisen avun osastolla. Osastolla ei ollut selkeää organisaatiorakennetta eikä riittävästi henkilöstöä. Se ei 
myöskään pitänyt tietokantaa avunantajista. Avunantajien alaa koskevat työryhmät eivät olleet vuoden 2013 
jälkeen toimineet, mutta komission johdolla toimiva rahoittajien tekninen sihteeristö täydensi hyvin ryhmien 
puuttumista ja sai myös aikaan tehtävienjaon avunantajien keskuudessa. Avunantajayhteisön (USA, Italia, 
Ranska) haastatteluissa ilmeni, että Tiranassa toimivan EU-edustuston toimintaa yleensä kehuttiin.
Kosovo
Vaikuttavat avunantajia koordinoivat mekanismit eivät olleet toimintavalmiit vuoden 2011 lopussa. Tämän 
jälkeen on esitetty erilaisia aloitteita avunantajien koordinointiin yksittäisillä aloilla, mutta niistä huolimatta 
EU ja muut kansainväliset avunantajat ovat peräänkuuluttaneet Kosovon instituutioilta aktiivisempaa roolia 
koordinoinnin vetämisessä ja teknisessä seurannassa38. Tuoreet komission sisäiset asiakirjat vahvistavat tämän.
38 Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 18/2012 ”Euroopan unionin tuki oikeusvaltioperiaatteen edistämiseen Kosovossa”, 
kohdat 82 ja 86 ( http://eca.europa.eu ).
26 Huomautukset 
Osa 2 – Vahvistettiinko IPA-välineellä hallinnollisia 
valmiuksia Länsi-Balkanin alueella?
41 
IPA on vuodesta 2007 ollut ainoa EU:n rahoitusväline, joka on tarkoitettu hallin -
nollisten valmiuksien vahvistamiseen Länsi-Balkanin maissa. Tilintarkastustuo -
mioistuin arvioi toisaalta oikeusvaltion alalta ja toisaalta julkishallinnon uudistuk -
sen alalta seuraavat kysymykset:
a) oliko komissio saanut aikaan tavoitellut tuotokset vaikuttavalla tavalla
b) olivatko tuotoksia pidemmälle menevät IPA:n tulokset kestäviä
c) käsiteltiinkö poliittisessa vuoropuhelussa vaikuttavalla tavalla hallinnollisten 
valmiuksien vahvistamista.
Komissio sai aikaan tavoitellut tuotokset vaikuttavalla 
tavalla
42 
Sekä kansallisiin että alueellisiin ohjelmiin kuuluvissa tarkastetuissa hankkeissa 
saatiin kaikilla aloilla aikaan sopimuksissa tavoitteena olleet tuotokset39. Esimer -
kiksi Fierin vankila Albaniassa ja Bosnia ja Hertsegovinan korkean tason tuoma -
ri- ja syyttäjäneuvoston tietotekniikkajärjestelmä valmistuivat aikataulussa ja 
sopimusten mukaisesti (ks. kuvat  1 ja 2).39 Havainto perustuu vuonna 
2015 arvioituun 
tarkastusotokseen (ks. liite II ). 
Samanlainen havainto 
esitettiin komission meta-
arvioinnissa, s. 6 (2013).
27 Huomautukset 
Valmiit vankilasellit, vankilan rakentamishanke Fierissä, Albaniassa
Bosnia ja Hertsegovinan oikeuslaitosta Sarajevosta valvovan korkean tason tuomari- 
ja syyttäjäneuvoston tietotekniikkahankeLähde:  Euroopan komissio (seitsemäs väli- ja loppukertomus, s. 33).
©Eriton Hasaj, 2014. ©Bosnia ja Hertsegovinan korkean tason tuomari- ja syyttäjäneuvosto.
Lähde:  Euroopan komissio (hankkeen loppukertomus, s. 23).Kuva  1 Kuva  2

28 Huomautukset 
IPA-väline oli oikeusvaltioperiaatteen ja julkishallinnon 
uudistuksen osalta osittain kestävä
Oikeusvaltioperiaatetta koskevat hankkeet olivat osittain kestäviä
43 
Komissio onnistui vain osittain muuntamaan hanketuotokset kestäviksi tuloksiksi 
oikeusvaltioperiaatteeseen liittyvillä eri aloilla, jotka saivat IPA-tukea (esim. lain -
valvonta, syyttäjälaitos, tuomioistuimet, korruptiontorjuntavirastot). Kansallisista 
hankkeista poimittuun tarkastusotokseen kuuluvista 29:stä oikeusvaltioperiaa -
tetta koskevasta hankkeesta 15 ei ollut kestäviä40. Syyt siihen, miksi tulokset eivät 
olleet kestäviä, löytyivät usein edunsaajamaan tasolta; syitä olivat muun muassa 
riittämätön budjetti ja henkilöstö, heikko koordinointi ja poliittisen tahdon puute 
uudistaa instituutioita ja suorittaa seurantaa.
44 
Komissio ei soveltanut näihin 15 hankkeeseen riittävän relevantteja ehtoja 
ennen sopimusten tekemistä. IPA-sopimuksiin olisi voitu sisällyttää ehto, että 
julkishallinnon uudistuksen alalla otetaan käyttöön paremmat takeet. Ehdon 
jäädessä täyttymättä vuotuisten IPA-määrärahojen maksu olisi voitu keskeyttää 
toistaiseksi.
45 
Alueellisen yhteistyöneuvoston Kaakkois-Eurooppa 2020 -strategiassa olivat 
alueellisella tasolla tärkeässä asemassa oikeuden ala ja korruptiontorjunta41. 
Vaikka alueellinen yhteistyöneuvosto oli paljolti riippuvainen IPA-rahoituksesta42, 
tilintarkastustuomioistuin ei havainnut, että tällä Länsi-Balkanin maiden kansain -
välisellä järjestöllä olisi ollut merkittävää oikeusvaltioperiaatteen alaan liittyvää 
toimintaa tarkastuksen kattaman jakson aikana.
IPA I:n vaikutus korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden 
torjuntaan oli vähäinen
46 
Transparency International -järjestö on vuodesta 1995 alkaen asettanut maita 
järjestykseen maailmanlaajuisen korruptioindeksin mukaisesti43 – mitä korkeam -
malle maa sijoittuu, sitä enemmän korruptiota on havaittu. Kaaviossa  5 esitetään 
kuuden Länsi-Balkanin maan sijoittuminen kuuden viime vuoden ajalta. Kyseinen 
jakso vastasi IPA I:n täytäntöönpanojakson loppuosaa ja sen jälkeistä aikaa.40 Ks. liite II , 
oikeusvaltioperiaatetta 
koskevat hankkeet Albaniassa 
(nro 2, 3, 4, 5, 9 ja 10), Bosnia ja 
Hertsegovinassa (nro 11 ja 14), 
entisessä Jugoslavian 
tasavallassa Makedoniassa 
(nro 21 ja 22), Montenegrossa 
(nro 23) ja Serbiassa (nro 25, 
26, 27 ja 28).
41 Kaakkois-Eurooppa 
2020 -strategia, alueellinen 
yhteistyöneuvosto, s. 31–33.
42 Alueellinen yhteistyöneuvosto 
on hallinnollisen toimintansa 
ja hankkeidensa 
täytäntöönpanon osalta 
riippuvainen IPA-rahoituksesta 
(jota maksettiin 
14 miljoonaa  euroa vuosina 
2007–2013). Tämä johtuu siitä, 
että vähintään 50 000 euron 
vuotuiset jäsenmaksut eivät 
kata neuvoston kaikkia kuluja.
43 Transparency 
International -järjestö 
määrittelee korruption 
”asianomaiselle uskotun vallan 
väärinkäytöksi yksityisen 
voiton tavoitteluun”; ks. http://
www.transparency.org/ . 
Hallintotapaa mittaavaa 
Maailmanpankin indikaattoria 
”korruption hallinta” 
käytettäessä järjestys on 
samanlainen kuuden 
Länsi-Balkanin maan osalta; ks. 
http://info.worldbank.org/
governance/wgi/ .
29 Huomautukset 
47 
Vuonna 2015 Albania sijoittui korruptioindeksissä 88. ja Kosovo 103. sijalle, eli 
maat olivat samalla tasolla Egyptin ja Etiopian kanssa. Muut Länsi-Balkanin maat 
sijoittuivat indeksissä 60.–80. sijalle vuosina 2010–2015.
48 
Vuotuiset edistymiskertomukset, tutkimukset ja kaksi temaattista arviointia 
osoittivat komission olleen tietoinen siitä, että poliittinen sekaantuminen oikeus -
laitoksen toimintaan oli yleistä Länsi-Balkanin maissa, samoin kuin korkean tason 
korruptio ja järjestäytynyt rikollisuus44 (ks. laatikko  9). EU:n kanssa liittymisneu -
vottelut aloittaneet Montenegro ja Serbia45 olivat kuitenkin neljää muuta maata 
paremmin valmistautuneet oikeuslaitoksen uudistamiseen.44 Vuosien 2012-2015 
edistymiskertomukset. IPA 
support to the fight against 
corruption  
(korruptiontorjuntaan 
annettua IPA-tukea koskeva 
arviointi), elokuu 2015. Rule of 
law, judicial reform and fight 
against corruption and 
organised crime in the 
Western Balkans 
(oikeusvaltioperiaatetta, 
oikeuslaitoksen uudistamista 
sekä korruption ja 
järjestäytyneen rikollisuuden 
torjuntaa Länsi-Balkanin 
maissa koskeva arviointi), 
helmikuu 2013.
45 Vuoden 2015 
edistymiskertomus, 
Montenegro, s. 14, 15, 18 ja 19. 
Vuoden 2015 
edistymiskertomus, Serbia, 
s. 11, 13, 14, 17 ja 18.Länsi-Balkanin maiden sijoittuminen korruptioindeksin mukaan
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin Transparency International -järjestön korruptioindeksin pohjalta (2010–2015).Kaavio  5
020406080100120
2010 2011 2012 2013 2014 2015Albania
Bosnia ja Hertsegovina
SerbiaKosovo
Montenegroentinen Jugoslavian
tasavalta Makedonia
30 Huomautukset 
49 
Komissio pyysi jokaista edunsaajamaata toimittamaan seurantaa varten taulukot, 
joihin oli koottu yhteenveto vaikuttavista tutkintatoimista ja syytteeseenpanois -
ta sekä lopullisista tuomioista korkean tason korruptioon ja järjestäytyneeseen 
rikollisuuteen liittyvissä oikeustapauksissa. Korkean tason korruptiota ja järjes -
täytynyttä rikollisuutta koskevien tapausten määrä vaihteli taulukoissa maasta 
riippuen: Serbian kohdalla tapauksia oli muutama, Kosovon kohdalla ei lainkaan. 
Tämä viittaa poliittisen tahdon puutteeseen. Laatikko 9Poliittinen ohjailu, korkean tason korruptio ja järjestäytynyt rikollisuus 
Länsi-Balkanilla
Albania
Tuomareiden ja syyttäjien täysimääräinen riippumattomuus ja tilivelvollisuus ei ollut taattua. Oikeudenkäyt -
tö oli hidasta ja tuomioistuimen päätöksiä ei aina pantu täytäntöön. Näin ollen annettiin vain merkityksetön 
määrä lopullisia tuomioita, joiden avulla rikollisjärjestöjä voitiin purkaa vaikuttavalla tavalla46.
Bosnia ja Hertsegovina
Poliittinen sitoutuminen ei näkynyt annettuina tuomioina47. Esimerkiksi alueellisen yhteistyöneuvoston vuon -
na 2015 suorittamassa tutkimuksessa 90 prosenttia Bosnia ja Hertsegovinassa tutkimukseen vastanneista oli 
eri mieltä väitteestä, jonka mukaan maan hallitus torjui korruptiota vaikuttavasti.
Kosovo
Riitautetut nimitykset, epäselvät mandaatit ja kansallisen rahoituksen jatkuva puute heikensivät oikeusval -
tioon kuuluvien keskeisten instituutioiden toimintaa Kosovossa. Korkean tason korruptiotapauksia tutkittiin 
harvoin eivätkä ne johtaneet lopullisiin tuomioihin. Lisäksi Kosovon kansalaisten sekaantuminen alueen järjes -
täytyneeseen rikollisuuteen uhkasi etnisten ryhmien välistä alueellista vakautta48.
46 Vuoden 2015 edistymiskertomus, Albania, s. 4 ja 51.
47 Vuoden 2015 edistymiskertomus, Bosnia ja Hertsegovina, s. 16.
48 Vuoden 2015 edistymiskertomus, Kosovo, s. 12, 15, 16 ja 18.
31 Huomautukset 
50 
Komission mukaan poliittisen tahdon puute näkyi usein asianomaisten instituu -
tioiden rahoituksen ja henkilöresurssien riittämättämyytenä, mikä rajoitti IPA 
I -välineen kunnianhimoisuutta ja IPA I -varojen käyttökapasiteettia. Laatikos -
sa 10 annetut kaksi esimerkkiä osoittavat, että IPA I -hankkeilla oli vain vähän 
vaikutusta korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa.
Komissio käytti vain vähän IPA-rahoitusta keskeisillä 
oikeusvaltioperiaatteeseen liittyvillä aloilla
51 
Vapaat tiedotusvälineet ja vahva kansalaisyhteiskunta ovat keskeisiä tekijöitä 
lisättäessä yleistä tietoisuutta korruptiosta ja järjestäytyneestä rikollisuudesta50, 
sillä ne usein kannustavat korruptiontorjuntavirastoja ja syyttäjänlaitosta toimin -
taan. Tällä on puolestaan suora vaikutus yhteenvetoihin, joihin kootaan tehok -
kaat tutkintatoimet, syytteeseenpanot sekä lopulliset tuomiot korkean tason kor -
ruptioon ja järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyvissä oikeustapauksissa. Kun on 
kyse oikeusvaltioperiaatteesta Länsi-Balkanilla, riittäviä perusteita pitkäaikaisen 
tuen antamiseen kyseisillä avainaloilla olivat oikeuslaitoksen riippumattomuu -
teen sekä korruptiontorjunnan ja järjestäytyneen rikollisuuden vaikuttavuuteen 
liittyvien ongelmien yleisyys (ks. kohdat 46–50), sekä se, että komissio itse pai -
nottaa tiedostusvälineiden, kansalaisyhteiskunnan, korruptiontorjuntavirastojen 
ja syyttäjälaitoksen tärkeyttä51.50 Transparency International, 
‘Corruption fighters’ Tool kit: 
civil society experiences and 
emerging strategies’, 2002 
(http://www.transparency.
org/whatwedo/publication/
corruption_fighters_toolkit_
civil_society_experiences_
and_emerging_strategi ).
51 Ks. esimerkiksi komission 
tiedonanto Euroopan 
parlamentille ja neuvostolle, 
laajentumisstrategia sekä 
vuosien 2011 ja 2012 
tärkeimmät haasteet, 
COM(2011) 666 final, erityisesti 
s. 3, 7, 23, 39, 41, 45, 54, 58, 60 ja 
67.Laatikko  10IPA I  -hankkeen tulokset korruption torjunnassa
Korruptiontorjuntahanke, Albania
Albaniassa toteutetun korruptiontorjuntahankkeen tarkoituksena oli tukea Albanian hallitusta korruptionvas -
taisen strategian(2007–2013) täytäntöönpanossa. Hankkeen mitattavissa olevia tavoite-arvoja ei saavutettu. 
Tämän lisäksi hankkeen kestävyyttä heikensi se, että korruptiontorjunnan kansallinen koordinaattori ei ollut 
riippumaton ja kansallisella ja paikallisella tasolla koordinoituihin toimintapolitiikkoihin ei ollut osoitettu riit -
tävästi määrärahoja eikä henkilöstöä.
Valtion korruptiontorjuntakomissio, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia
Hankkeen tavoitteena oli vahvistaa pääasiallisen korruptiontorjunnasta vastaavan elimen työtä. Hankkeessa 
ei kuitenkaan puututtu siihen, että valtion korruptiontorjuntakomissio ei pystynyt hoitamaan tehtävään -
sä vaikuttavasti. Vaikuttavuutta heikensi se, että kansalliset viranomaiset eivät olleet riittävän sitoutuneita 
asiaan ja torjuntakomission ylempi johto ei ollut riippumaton. Torjuntakomissiolla ei myöskään ollut riittäviä 
resursseja49.
49 Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 11/2016 ”Entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian hallinnollisten valmiuksien 
vahvistaminen: edistyminen oli vaikeassa tilanteessa vähäistä”, kohta 28 ja laatikko 3 ( http://eca.europa.eu ). IPA support to the fight against 
corruption (korruptiontorjuntaan annettua IPA-tukea koskeva arviointi), elokuu 2015, s. 30 ja 120.
32 Huomautukset 
52 
IPA I:n yhteydessä komissio kuitenkin osoitti suhteellisen vähän rahoitusta tiedo -
tusvälineiden vapauden ja kansalaisyhteiskunnan edistämiseen Länsi-Balkanilla 
(0,5 prosenttia rahoituksen kokonaismäärästä)52. Esimerkiksi Albania ei saanut 
maakohtaisia määrärahoja tiedotusvälineiden vapauden ja kansalaisyhteiskunnan 
edistämiseen korruptiontorjunnan yhteydessä. Komissio myönsi niin ikään vain 
vähän rahoitusta korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan (kak -
si prosenttia) ja syyttäjälaitoksen tukemiseen (yksi prosentti).
Julkishallinnon uudistamishankkeet olivat yleisesti ottaen 
kestäviä
53 
Hallinnollisten valmiuksien kehittäminen ja ylläpito oli erityisen haastavaa 
pääasiassa siksi, että korruptio oli laajalle levinnyttä ja virkamiesten rekrytointiin 
ja uranhallintaan puututtiin jatkuvasti poliittisin perustein. Tästä seurasi, että 
henkilöstön vaihtuvuus oli suuri ja kansallisilla viranomaisilla oli puute pätevästä 
henkilöstöstä53. Komissio onnistui tällä alalla muuntamaan monet hanketuotokset 
kestäviksi tuloksiksi, joiden saavuttamista oli tuettu IPA I:n avulla (esimerkiksi vir -
kamieskunnan uudistus, tullit, julkiset hankinnat, julkisen varainhoidon sisäinen 
valvonta, tarkastustoiminta).
54 
Kansallisista hankkeista poimittuun tarkastusotokseen kuuluvista 23 hankkeesta 
14 oli kestäviä54. Hanke ei yleensä ollut kestävä siksi, että sen budjetti ja henkilös -
tö olivat riittämättömät, se oli huonosti koordinoitu ja – ennen kaikkea – edun -
saajalta puuttui poliittista tahtoa instituutioiden uudistamiseen ja uudistuksen 
seurantaan. Joissakin tapauksissa komissio olisi ennen sopimusten hyväksymistä 
voinut asettaa ennalta määritettyjä lisäehtoja, jotka koskevat lainsäädäntöä ja 
hanke-eritelmiä, mutta se ei ollut tehnyt niin (ks. laatikko  1 1).52 Euroopan 
tilintarkastustuomioistuimen 
analyysi komission tietojen 
perusteella, heinäkuu 2015.
53 IPA-tuen meta-arviointi, 
syyskuu 2013, s. 19. Vuosien 
2012–2015 
edistymiskertomukset.
54 Ks. liite II , julkishallinnon 
uudistamista koskevat 
hankkeet Albaniassa (nro 3, 4 
ja 5), Bosnia ja 
Hertsegovinassa (nro 6, 7 ja 9), 
entisessä Jugoslavian 
tasavallassa Makedoniassa 
(nro 12 ja 14), Montenegrossa 
(nro 17 ja 18) ja Serbiassa 
(nro 20, 21, 22 ja 23).Laatikko  11IPA ja julkishallinnon uudistaminen
Bosnia ja Hertsegovina
Budjetit hyväksyttiin maassa myöhään ja budjettikoordinointi ja -suunnittelu oli heikkoa55. Lisäksi valtion 
tasolla Brčkon piirikunnan yksiköillä oli virkamieskuntaa ja siviilihallintoa varten omat budjettinsa ja lakinsa 
ja julkinen hallinto oli sirpaleista. Tämä haittasi hallinnon maanlaajuista koordinointia koskevan hankkeen ja 
julkisen talouden tilastoja koskevan hankkeen kestävyyttä.
55 SIGMAn lähtötilannemittaus (2015) Bosnia ja Hertsegovina (s. 2, 39, 94 ja 95) kuvaa tätä erityistä kontekstia.
33 Huomautukset 
55 
Alueellisten ohjelmien tapauksessa (ks. liite III ) Länsi-Balkanin investointikehys 
osoitettiin yhdistämisvälineeksi Länsi-Balkanin infrastruktuurihankkeita varten56. 
Vuosina 2008  ja 2014 sidottiin 2.8  miljardia  euroa hankelainoihin (EU:n rahoituk -
seen sidottu määrä oli 305  miljoonaa  euroa)57. Länsi-Balkanin investointikehys 
oli hyvä väline avunantajien koordinoinnin parantamiseen ja teknisen tuen 
antamiseen infrastruktuurista vastaaville kansalisille viranomaisille (esimerkiksi 
hankeportaalien valmistelu, hankkeen rahoitusdokumentaation laatiminen); tämä 
vahvisti edunsaajan hallinnollisia valmiuksia. Ks. esimerkki tyypillisestä Länsi-Bal -
kanin investointikehyksen hankkeesta laatikossa  12.
56 
Julkishallinnon alueellista koulua (ReSPA) hallinnoi kuusi Länsi-Balkanin maata. 
Se on Danilovgradissa Montenegrossa toimiva kansainvälinen organisaatio. Koulu 
sai 2,4 miljoonaa euroa IPA-tukea tekniseen apuun, välineistöön ja kalustoon, ja 
lisäksi se sai 1,2  miljoonan  euron vuotuisen IPA-määrärahan, jolla tuetaan koulun 
operatiivista toimintaa58.56 Yhdistämisellä tarkoitetaan 
rahoituslaitoksen myöntämien 
lainojen ja avustusten 
yhdistämistä. Komissio voi sen 
ansiosta saada aikaan lisää 
IPA-rahoitusta 
rahoituslaitosten lainojen 
avulla. Ks. erityiskertomus 
nro 16/2014 ”Alueellisia 
investointikehyksiä koskevien 
avustusten ja rahoituslaitosten 
myöntämien lainojen 
yhdistämisen vaikuttavuus 
EU:n ulkopolitiikan tukemisen 
kannalta” ( http://eca.europa.
eu).
57 Länsi-Balkanin 
investointikehyksen vuosi- ja 
seurantakertomukset ( https://
www.wbif.eu/Library ).
58 Vuosina 2008–2014 tehtyjen 
sopimusten perusteella, 
komissio, kesäkuu 2015.Laatikko  12Joonianmeren – Adrianmeren kaasuputkea koskeva hanke
Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin kustantamassa 3,5  miljoonan  euron alueellisessa hankkeessa 
annettiin teknistä apua Albaniasta Kroatiaan kulkevaa kaasuyhdysputkea koskevaa toteutettavuustutkimusta 
varten. Hankesuorite (tekninen raportti) valmistui aikataulussa ja sen avulla tarjottiin teknistä asiantuntemusta 
Albanian energia- ja teollisuusministeriölle. Sitä hyödynnetään kaasuputken rakennussuunnitelman laadinnas -
sa ja tulevissa rakennustöissä.
34 Huomautukset 
57 
Tuen tarkoituksena oli edistää vaikuttavaa ja ammattitaitoista julkishallintoa 
Länsi-Balkanin maissa, mutta näiden maiden virkamiehet käyttivät vain vähän 
hyväkseen ReSPAn koulutustarjontaa59. Käyttö ei ollut oikeassa suhteessa siihen 
IPA-varojen ja kansallisten varojen määrään nähden, joka oli lähes kymmenen 
vuoden kuluessa investoitu ReSPAan60. Komissio esitti ehdotuksia ReSPAn tulos -
ten parantamiseksi muun muassa varmistamalla alueellisen ja kansallisen IPA-
tuen välisen koordinoinnin61. Näiden ehdotusten suhteen oli toteutettu jatkotoi -
mia tarkastusajankohtaan mennessä, mutta oli vielä liian varhaista todeta, oliko 
ReSPAn avulla tosiasiallisesti parannettu hallinnollisia valmiuksia Länsi-Balkanin 
maissa.
Komissio olisi voinut kannustaa edunsaajia käyttämään IPA-
välinettä oppimiseen
58 
Tilintarkastustuomioistuin totesi, että komission IPA I -välineen osalta soveltama 
lähestymistapa rajoittui pääasiassa IPA-rakenteisiin, jotka oli varta vasten perus -
tettu IPA-varojen hallinnointiin62. Komissio olisi myös voinut aktiivisesti kannustaa 
kansallisia viranomaisia hyödyntämään IPA-rakenteissa kehitettyjä hyviä käytän -
töjä siten, että niitä olisi käytetty oppimisvälineenä IPA-rakenteiden ulkopuolella 
vahvistettaessa julkishallinnon muita osia63, vaikka se ei ollutkaan nimenomainen 
IPA-tavoite. Komissio ei kuitenkaan tehnyt niin, ja tämän vuoksi IPA:n myötävai -
kutus hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa rajoittui niihin elimiin, joita 
IPA:sta rahoitettu julkishallinnon uudistus erityisesti kosketti. Laatikossa  13 ja 
laatikossa  14 esitetään kaksi korkean profiilin esimerkkiä, joissa edunsaajat eivät 
soveltaneet IPA-kokemuksen tarjoamia hyviä käytäntöjä.59 Perustuu Albanian viranomaisten 
Euroopan tilintarkastustuomiois -
tuimelle antamaan palautteeseen 
(kesäkuu 2015), Euroopan 
tilintarkastustuomioistuimen 
erityiskertomus nro 11/2016, 
kohta 37 (laatikko 1). Euroopan 
tilintarkastustuomioistuimen 
erityiskertomus nro 20/2016: 
”Hallinnollisten valmiuksien 
vahvistaminen Montenegrossa: 
edistystä on tapahtunut mutta 
parempia tuloksia tarvitaan 
monilla avainaloilla”, kohta 19 
(laatikko 2) ( http://eca.europa.eu ).
60 Meta-evaluation/multi beneficiary 
programme evaluation (Meta-arvi -
ointi/usean edunsaajan ohjelmien 
arviointi), kesäkuu 2013, s. 19, 20, 24 
ja 25.
61 Euroopan tilintarkastustuomiois -
tuimen erityiskertomus 
nro 20/2016: ”Hallinnollisten 
valmiuksien vahvistaminen 
Montenegrossa: edistystä on 
tapahtunut mutta parempia 
tuloksia tarvitaan monilla 
avainaloilla”, kohta 20 ( http://eca.
europa.eu ).
62 Ottaessaan huomioon IPA:n 
mahdolliset hyödyt laajemmalti 
julkishallinnossa eikä pelkästään 
IPA-rakenteissa, komissio suositti 
arvioinneissaan, että IPA:n 
hallinnointiyksiköt pitäisi sulauttaa 
edunsaajien operatiiviseen 
rakenteeseen sen sijaan että ne 
olisivat erillisiä elimiä. IPA-tukea 
koskeva meta-arviointi, syys -
kuu 2013. Euroopan tilintarkastus -
tuomioistuin otti tämän 
kysymyksen esiin myös vuonna 
2014 erityiskertomuksensa 
nro 19/2014 kohdassa VI.
63 Ks. Euroopan tilintarkastustuomio -
istuimen erityiskertomus 11/2016 
”Entisen Jugoslavian tasavallan 
Makedonian hallinnollisten 
valmiuksien vahvistaminen: 
edistyminen oli vaikeassa 
tilanteessa vähäistä”, kohta 55 ja 72 
(http://eca.europa.eu ).Laatikko  13”Skopje 2014”  -hanke, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia
Vuonna 2010 hankkeen arvoksi ilmoitettiin 80 miljoonan euroa. Vuonna 2015 kokonaiskulut kuitenkin arvioi -
tiin seitsemän kertaa suuremmiksi eli 560  miljoonaksi  euroksi. Kyseinen laaja-alainen kaupunkihanke, jota to -
teutettiin pääkaupungissa, koski rakennusten ja monumenttien rakentamista (ks. kuva 3). Se ei saanut IPA-ra -
hoitusta. Hankkeessa ei noudatettu julkisia hankintoja koskevia EU:n sääntöjä; tarjouskilpailuprosessi ei ollut 
tarpeeksi läpinäkyvä (suoritettiin esimerkiksi maksuja taideteoksista, joita ei ollut yksilöity ennen tarjousta). 
Lisäksi tapauksissa, joissa sopimusten myöntämiseen väitettiin liittyvän sääntöjenmukaisuuksia, ei suoritettu 
ulkoista tarkastusta tai tutkintaa64.
64 Balkanin tutkivan journalismin verkosto (BIRN): ”True cost of Skopje 2014 Revealed”, 27. heinäkuuta 2015. Balkanin tutkivan journalismin verkosto 
(BIRN): ”Accountability questions dog authors of Skopje 2014”, 14. elokuuta 2015. Vuoden 2014 edistymiskertomus, s. 25. ”IPA support to the fight 
against corruption” (Korruptiontorjuntaan annettua IPA-tukea koskeva arviointi), elokuu 2015, s. 40.
35 Huomautukset Laatikko  14Žeželjin siltahanke, Serbia
Serbian autonomisella alueella Vojvodinassa rahoitettiin osia Žeželjin siltahankkeen kuluista IPA-välineen 
avulla. Uuden sillan oli määrä valmistua marraskuussa 2013 korvaamaan hyvin ruuhkaista ja vaarallista rauta -
tiesiltaa Novi Sadin kaupungin keskustassa. Rautatiesilta oli rakennettu korvaamaan väliaikaisesti vanhempaa 
siltaa, joka tuhoutui pommituksessa Kosovoa vastaan käydyn sodan aikana. Rakennustyöt olivat vuoteen 2015 
mennessä viivästyneet huomattavasti liiallisen hallinnollisen taakan ja heikon koordinoinnin vuoksi (Serbian 
viranomaisten keskeiset tehtävät muun muassa delegoitiin ulkopuolisille, Serbian menettelyt eivät olleet 
yhteensopivia kansainvälisten rakennusteknisten menettelyiden kanssa, hankkeiden välietappien asettami -
sessa ilmeni ongelmia). Serbian viranomaiset eivät näin ollen saaneet päätökseen niitä hankevaiheita, joita ei 
rahoitettu IPA-tuella (ks. kuva  4).Osia Skopje 2014  -hankkeesta: taideteoksia Vardar-joella ja julkisia rakennuksia 
rantakadulla
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin.Kuva  3

36 Huomautukset 
Poliittisessa vuoropuhelussa käsiteltiin hallinnollisia 
valmiuksia
59 
IPA-välineen saavutukset riippuivat hyvin pitkälti erilaisten poliittisen vuoro -
puhelun rakenteiden avulla saavutetusta edistyksestä. Poliittista vuoropuhelua 
käytiin joko hallitustenvälisellä tasolla tai parlamentaarisella tasolla. Hallitusten -
välinen taso käsitti EU:n neuvoston ja jäsenvaltiot, Euroopan ulkosuhdehallinnon, 
komission sekä kuuden Länsi-Balkanin maan hallitukset. Parlamentaarisella tasol -
la vuoropuhelua kävivät relevantit Euroopan parlamentin parlamentaariset seka -
valiokunnat ja kuuden Länsi-Balkanin maan parlamentit. Taulukossa  4 esitetään 
yhteenveto tärkeimmistä poliittisen vuoropuhelun rakenteista, joissa komissio on 
mukana ja jotka ovat relevantteja tämän tarkastuksen kannalta.Tulevan Žeželjin sillan sijaintipaikka Tonava-joella Novi Sadissa.
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin.Kuva  4

37 Huomautukset 
60 
Näissä vuoropuhelurakenteissa oli päämääränä lisätä poliittista tahtoa oikeus -
valtion vahvistamiseen, kannustaa hallinnollista uudistusta ja parantaa julkisten 
varojen hoitoa, erityisesti vuosina 2014–2015. Poliittisen vuoropuhelun rakenteet 
tuottivat erikoistuneita työryhmiä riippuen siitä, millainen poliittinen asema 
maalla oli EU-jäsenyyteen nähden (mahdollinen ehdokas, ehdokas vai neuvotte -
lulukuja koskevia neuvotteluja käyvä ehdokas).
Poliittisella vuoropuhelulla oli vähäinen vaikutus oikeusvaltion 
alalla
61 
Komissio perusti työryhmiä käsittelemään muun muassa seuraavia aloja: oikeus -
laitoksen riippumattomuus, syyttäjälaitoksen puutteet ja korruptio oikeuslaitok -
sessa ja poliisivoimissa. Lisäksi Montenegron ja Serbian tapauksissa (neuvosto oli 
molempien kohdalla hyväksynyt liittymisneuvottelujen aloittamisen, ks. tauluk -
ko 4) vakautus- ja assosiaatioprosessi, neuvottelulukuja 23 ja 24 koskevat toimin -
tasuunnitelmat ja IPA olivat tietyssä määrin lisänneet maiden valmistautuneisuut -
ta oikeuslaitoksen uudistamiseen sekä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden 
torjuntaan. Taulukko  4Komission ja Länsi-Balkanin maiden välisen vuoropuhelun rakenteet
Poliittinen vuoropuhelu Alkoi
AlbaniaKorkean tason vuoropuhelu keskeisistä 
painopisteistä12. marraskuuta 2013
Bosnia ja HertsegovinaLiittymisprosessia koskeva korkean tason 
vuoropuhelu27. kesäkuuta 2012
Oikeuslaitosta koskeva jäsennetty vuoropuhelu 6. kesäkuuta 2011
KosovoOikeusvaltioperiaatetta koskeva jäsennetty 
vuoropuhelu30. toukokuuta 2012
entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia Korkean tason liittymisvuoropuhelu 29. maaliskuuta 2012
Montenegro Liittymisneuvottelujen aloitus 29. kesäkuuta 2012
Serbia Liittymisneuvottelujen aloitus 21. tammikuuta 2014
Kaikki Länsi-Balkanin valtiot Vakautus- ja assosiaationeuvostot Useita päivämääriä
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin.
38 Huomautukset 
62 
Niissä maissa, joiden kanssa liittymisneuvottelut eivät vielä ole alkaneet, EU:n ja 
Länsi-Balkanin yhteisillä työryhmillä oli vähäinen vaikutus poliittisen tahdon he -
rättämiseen oikeusvaltioperiaatteen edistämiseksi, kuten laatikosta  15 ilmenee.
Julkishallinnon uudistamista koskevalla poliittisella 
vuoropuhelulla saatiin aikaan jonkin verran edistystä
63 
Julkishallinnon uudistamista koskevaa poliittista vuoropuhelua käytiin vakautus- 
ja assosiaatiosopimusten (SAA) puitteissa. Komissio toimi kumppanuussuhteessa 
edunsaajaviranomaisten kanssa koko Länsi-Balkanin alueella ja perusti onnistu -
neesti niin sanottuja julkishallinnon uudistamisen erityisryhmiä. Laatikko  15Poliittisen vuoropuhelun rajoitteet oikeusvaltion alalla
Bosnia ja Hertsegovina
Poliittinen vuoropuhelu ei ollut kaikilta osin vaikuttavaa poliittisten ja institutionaalisten haasteiden vuoksi. 
Toimivien ja kestävyysperiaatteen mukaisten instituutioiden perustamisessa oli edistytty jonkin verran65, mut -
ta edistystä tapahtui vain vähän oikeusjärjestelmän uudistuksen alalla. Oikeuslaitos kärsi edelleen jatkuvista 
puutteista, jotka liittyivät riippumattomuuteen, poliittiseen ohjailuun ja tehottomuuteen66.
Kosovo
Vaikka oikeusvaltioperiaate oli tärkeimpänä prioriteettina Kosovossa67, edistyminen korruption ja järjestäy -
tyneen rikollisuuden torjunnassa kärsi huomattavia takaiskuja, kuten eri kertomuksista ilmenee68. Poliittinen 
vuoropuhelu ei ollut toistaiseksi osoittautunut vaikuttavaksi pyrittäessä muuttamaan maassa vallitsevaa 
käytäntöä jättää rankaisematta rikoksista. Tämä johtui erityisesti siitä, että oikeuslaitos ei ollut riippumaton ja 
korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa saatiin aikaan vain vähän tuloksia69.
65 Vuoden 2015 edistymiskertomus, s. 9 ja 12.
66 Vuoden 2015 edistymiskertomus, s. 12, 15, 16 ja 17.
67 Monivuotinen ohjeellinen suunnitteluasiakirja 2011–2013, Kosovo.
68 Vuoden 2014 edistymiskertomuksessa todetaan, että erityistä huomiota olisi kiinnitettävä oikeusvaltioperiaatteen vahvistamiseen (...) sekä 
järjestäytyneen rikollisuuden ja korruption torjunnan tehostamiseen.
69 Vuoden 2015 edistymiskertomus, s. 12, 15, 16 ja 18. Saate, vuoden 2014 edistymiskertomus.
39 Huomautukset 
64 
Nämä erityisryhmät käsittelivät järjestelmällisesti strategista kehystä, joka liittyi 
julkishallinnon uudistamiseen, julkisiin palveluihin ja henkilöstöresurssien hal -
linnointiin, toimintapolitiikan kehittämiseen ja koordinointiin, palvelujen tuotta -
miseen kansalaisille ja yrityksille, julkishallinnon tilivelvollisuuteen sekä julkisten 
varojen hoitoon. Erityisryhmä perustettiin vuonna 2010 entiseen Jugoslavian ta -
savaltaan Makedoniaan, vuonna 2012 Albaniaan, vuonna 2013 Kosovoon, vuonna 
2014 Montenegroon ja Serbiaan ja vuonna 2015 Bosnia ja Hertsegovinaan.
40
 Päätelmät ja suositukset
65 
Tilintarkastustuomioistuimen tavoitteena oli arvioida aiempien erityiskerto -
musten havaintojen, komission arviointien ja vuonna 2015 suoritetun lisätarkas -
tustyön pohjalta, oliko komissio edistänyt IPA-ohjelman avulla hallinnollisten 
valmiuksien vahvistamista Länsi-Balkanin alueella. Tarkastus kattoi IPA I:n (2007–
2013), mutta siinä otettiin myös huomioon IPA II:n (2014–2020) alkuvaihe. Tilintar -
kastustuomioistuin keskittyi keskeisiin aloihin eli oikeusvaltioperiaatteeseen ja 
julkishallinnon uudistamiseen.
66 
Tilintarkastustuomioistuin totesi, että EU:n liittymistä valmisteleva tuki oli yleises -
ti ottaen vaikuttavaa ja että IPA I:n avulla osittain vahvistettiin hallinnollisia val -
miuksia alueella, huolimatta huomattavista puutteista, jotka tyypillisesti liittyvät 
Länsi-Balkanin maiden kansallisiin viranomaisiin.
67 
Komission suorittaman hallinnoinnin osalta voidaan todeta, että IPA I -tavoitteet 
eivät aina olleet riittävän tarkkaan määritettyjä ja mitattavissa olevia. Ohjelmat 
ja hankkeet perustuivat tarpeisiin, mutta joidenkin edunsaajien suorittamis -
sa oikeusvaltion alaa koskevissa arvioinneissa ilmeni huomattavia puutteita 
(kohdat 16–23).
68 
IPA I -varojen käyttöä hidastivat joissakin maissa heikot hallinnolliset valmiu -
det. Hajautetun täytäntöönpanon tapauksessa hidastumisen syynä olivat tiukat 
EU-varojen hallinnointiin liittyvät vaatimukset (kohdat 24–26).
Suositus  1 
Tavoitteet. Välillinen hallinnointi
Komission olisi IPA II:n yhteydessä asetettava erityiset tavoitteet, jotka perus -
tuvat tärkeysjärjestykseen asetettuihin painopisteisiin ja mitattavissa oleviin 
tavoitearvoihin.
Kun komissio havaitsee, että hallinnolliset valmiudet ovat heikot, sen olisi hal -
linnointivaatimuksia yksinkertaistaakseen sovellettava välillistä hallinnointia 
valikoivasti. Tässä yhteydessä olisi otettava huomioon kyseessä olevien varojen 
määrä ja hajautettuun hallinnointiin siirrettävien hankkeiden monimutkaisuus ja 
poliittinen arkaluontoisuus.
41 Päätelmät ja suositukset 
69 
Komissio ei IPA I:n yhteydessä ottanut systemaattisesti käyttöön tiukkoja ehtoja 
eikä kohdistanut niihin seurantaa. Komission IPA-hankkeiden täytäntöönpanoon 
kohdistama seuranta oli vaikuttavaa, joskin tulospainotteisen seurannan yhtey -
dessä suoritettavassa raportoinnissa ilmeni joitakin puutteita. IPA-arviointien 
johtopäätösten ja suositusten seuranta oli myös osittain vaikuttavaa komissiossa. 
Komissio pystyi myös tukemaan avunantajien koordinointia vaikuttavasti, huoli -
matta huomattavista edunsaajien tasolla ilmenneistä puutteista (kohdat 27–37).
Suositus  2 
Ehdot. Seuranta. Arviointi
Komission olisi sovellettava relevantteja ehtoja alan, ohjelman ja hankkeen tasol -
la ja kohdistettava niihin seurantaa. Se voisi esimerkiksi tarvittaessa soveltaa tule -
viin IPA-määrärahoihin nettomääräistä alennusta, keskeyttää maksut, peruuttaa 
hankkeet, joiden osalta ei ole vielä tehty sopimusta, ja seurata systemaattisesti, 
täyttääkö hanke ennalta määritetyt ehdot. Komission olisi kohdistettava syste -
maattista seurantaa arkaluontoisiin ohjelmiin ja hankkeisiin ja lisäksi suoritettava 
tukitoimenpiteiden osalta ulkoisia arviointeja painopistealoilla Länsi-Balkanin 
maissa.
70 
IPA-välineellä saatiin yleisesti ottaen aikaan Länsi-Balkanin maiden hallinnollisiin 
valmiuksiin liittyvät tuotokset, jotka olivat tavoitteena sopimuksissa. Lisäksi tuki, 
jota välineen avulla annettiin oikeusvaltioperiaatteen ja julkishallinnon uudista -
misen edistämiseksi, oli osittain kestävää (kohdat 42–57).
71 
Oikeusvaltioperiaatetta koskevissa hankkeissa komissio ei käyttänyt ehtoja riittä -
västi, ja lisäksi IPA I -rahoitus oli suhteellisen vähäistä oikeusvaltioperiaatteeseen 
liittyvillä keskeisillä aloilla. Näitä ovat esimerkiksi tiedotusvälineiden vapaus, 
syyttäjälaitos sekä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunta. Hankkei -
den kestävyyttä heikensivät myös edunsaajien poliittisen tahdon puute instituu -
tioiden uudistamiseen, riittämätön budjetti ja henkilöstö sekä huono koordinoin -
ti (kohdat 43–52).
72 
Julkishallinnon uudistamisen alalla komissio onnistui muuntamaan monia hanke -
tuotoksia kestäviksi tuloksiksi. Komissio olisi voinut enemmän kannustaa edun -
saajia hyödyntämään IPA-välinettä oppimiskeinona muualla julkishallinnossa, 
vaikka tämä ei nimenomaisesti ollutkaan IPA-tuen tavoitteena (kohdat 53–58).
42 Päätelmät ja suositukset 
Suositus  3 
Yhteenveto. Resurssit
Komission olisi poliittisen vuoropuhelun sekä IPA I:n ja II:n puitteissa saatava 
edunsaajamaat osoittamaan voimakkaampaa poliittista sitoutumista, niin että 
nämä laatisivat uskottavan yhteenvedon tehokkaista tutkintatoimista, syyttee -
seenpanoista ja lopullisista tuomioista korkean tason korruptioon ja järjestäy -
tyneeseen rikollisuuteen liittyvissä tapauksissa. Sen olisi tätä varten vaadittava, 
että jokainen edunsaaja kehittää yhteenvetoaan edelleen. Kehittäminen olisi 
tehtävä poliittisen vuoropuhelun puitteissa ja sillä olisi oltava vaikutus tuleviin 
jäsenvaltiokohtaisiin IPA-määrärahoihin ja muista mahdollisista lähteistä saataviin 
EU-rahoituksiin.
Lisäksi, kun poliittinen sitoutuminen on nähtävissä ja varojen käyttökapasiteetti 
on parantunut, komission olisi kohdennettava resursseja paremmin niillä oikeus -
valtioperiaatteen keskeisillä aloilla, joilla tilintarkastustuomioistuin havaitsi mer -
kittävää tuen tarvetta: korruptiontorjunta ja järjestäytynyt rikollisuus (painottaen 
erityisesti syyttäjälaitosta) sekä tiedotusvälineiden vapaus.
73 
Alueellisen yhteistyön edistäminen ja hallinnollisten valmiuksien vahvistaminen 
koko alueella on erittäin tärkeää, ja komissio onkin kannustanut siihen muun 
muassa Länsi-Balkanin investointikehyksen kautta (kohdat 19, 39 ja 55).
74 
Tarkastuksen kattamalla jaksolla alueellisella yhteistyöneuvostolla ei kuitenkaan 
ollut merkittävää vaikutusta kentällä. Julkishallinnon alueellisen koulun (ReSPA) 
osalta oli vielä liian varhaista todeta, oliko sen avulla parannettu hallinnollisia 
valmiuksia Länsi-Balkanin maissa (kohdat 39, 45 ja 57).
Suositus  4 
Alueellinen yhteistyö
Komission olisi tuettava alueellista yhteistyötä IPA I:n ja IPA II:n puitteissa. Ko -
mission olisi erityisesti varmistettava, että sen alueelliselle yhteistyöneuvostolle 
ja ReSPAlle maksama rahoitus tuottaa mitattavissa olevia ja kestäviä tuloksia 
kentällä.
43 Päätelmät ja suositukset 
75 
Länsi-Balkanin maiden poliittisella vuoropuhelulla oli useissa tapauksissa vähäi -
nen vaikutus oikeusvaltioperiaatteen edistämiseen. Sen avulla edistettiin jonkin 
verran julkishallinnon uudistamista (kohdat 59–64).
Suositus  5 
Poliittinen vuoropuhelu
Komission olisi IPA-välineiden puitteissa hyödynnettävä poliittista vuoropuhelua 
tukeakseen tulosten aikaansaamista oikeusvaltioperiaatteen ja julkishallinnon 
uudistuksen aloilla.
Tilintarkastustuomioistuimen jaosto III on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen 
Karel PINXTENIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 
12. heinäkuuta 2016 pitämässään kokouksessa.
 Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 presidentti

44
 Liitteet
Keskeiset tapahtumat EU:n ja Länsi-Balkanin välisissä suhteissa
2000 ο 1. kesäkuuta – Santa Maria da Feirassa kokoontunut Eurooppa-neuvosto toteaa, että kaikki vakautus- ja assosiaatioprosessiin 
osallistuvat maat ovat mahdollisia EU-jäsenyyskandidaatteja.
2001 ο 1. huhtikuuta – Sotarikoksista, vallan väärinkäytöstä ja korruptiosta syytetty ja etsintäkuulutettu entisen Jugoslavian presidentti 
Slobodan Milosevic pidätetään.
 ο 13. elokuuta – Ohrid-puitesopimuksella sinetöidään rauha entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja maan albaaniyhteisön välillä.
2003  ο 20. kesäkuuta – Thessalonikissa kokoontunut Eurooppa-neuvosto vahvistaa Länsi-Balkanin maiden eurooppalaisen tulevaisuuden.
2004 ο 22. maaliskuuta – -Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia hakee EU:n jäsenyyttä.
 ο 1. huhtikuuta – Vakautus- ja assosiaatiosopimus tulee voimaan entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian kanssa.
2005  ο 16. joulukuuta – Neuvosto vahvistaa, että entisen Jugoslavian tasavallasta Makedoniasta tulee ehdokasmaa.
2006  ο 3. kesäkuuta – Montenegro julistautuu itsenäiseksi itsenäisyyttä puoltavan kansanäänestyksen jälkeen.
2007 ο 1. tammikuuta - IPA I tulee voimaan.
 ο 26. helmikuuta – Asiassa Bosnia ja Hertsegovina vs. Serbia ja Montenegro Kansainvälinen tuomioistuin antaa tuomion, jonka mukaan 
Srebrenican joukkomurha oli kansanmurha, mutta se vapautti vastaajan vastuusta massamurhaan.
2008 ο 17. helmikuuta – Kosovo julistautuu itsenäiseksi.
 ο 11. heinäkuuta – Komissio ja EU:n jäsenvaltiot lupaavat Kosovon avunantajakonferenssissa lähes 800 miljoonaa euroa erityisesti 
Kosovon tukemiseen.
 ο 15. joulukuuta – Montenegro hakee EU-jäsenyyttä.
2009 ο 1. huhtikuuta - Vakautus- ja assosiaatiosopimus tulee voimaan Albanian kanssa.
 ο 24. huhtikuuta – Albania hakee EU-jäsenyyttä.
 ο 22. joulukuuta – Serbia hakee EU-jäsenyyttä.
 ο 22. joulukuuta – Euroopan ihmisoikeustuomioistuin tuomitsee Bosnia ja Hertsegovinan vähemmistöyhteisöihin kuuluvien kansalaisten 
demokraattisten oikeuksien loukkaamisesta.
2010 ο 1. toukokuuta - Vakautus- ja assosiaatiosopimus tulee voimaan Montenegron kanssa.
 ο 22. heinäkuuta – Kansainvälinen tuomioistuin antaa neuvoa-antavan lausunnon, jonka mukaan Kosovon yksipuolinen itsenäiseksi 
julistautuminen ei riko kansainvälistä lakia.
 ο 17. joulukuuta – Neuvosto vahvistaa Montenegrolle ehdokasmaan aseman.
2011 ο 26. toukokuuta ja 20. heinäkuuta – entisen Jugoslavian alueen kansainvälisen rikostuomioistuimen etsimät merkittävät Serbian 
sotarikolliset pidätetään.Liite  I
45 Liitteet 
2012 ο 1. maaliskuuta – Eurooppa-neuvosto vahvistaa Serbialle ehdokasmaan aseman.
 ο 29. kesäkuuta – Montenegron liittymisneuvottelut alkavat virallisesti.
2013 ο 19. huhtikuuta – Kosovon ja Serbian pääministerit allekirjoittavat Brysselin sopimuksen, jolla normalisoidaan maiden väliset suhteet.
 ο 1. syyskuuta - Vakautus- ja assosiaatiosopimus tulee voimaan Serbian kanssa.
2014 ο 1. tammikuuta - IPA II tulee voimaan.
 ο 21. tammikuuta – Serbian liittymisneuvottelut alkavat virallisesti.
 ο 27. kesäkuuta – Neuvosto vahvistaa Albanialle ehdokasmaan aseman.
 ο 15. heinäkuuta – Uusi komission puheenjohtaja ilmoittaa, että Euroopan unioniin ei liity uusia maita ennen vuotta 2020.
 ο 28. elokuuta – Länsi-Balkanin huippukokous Berliinissä.
2015 ο 1. kesäkuuta - Vakautus- ja assosiaatiosopimus tulee voimaan Bosnia ja Hertsegovinan kanssa.
 ο 20. elokuuta – Länsi-Balkanin huippukokous Wienissä.
2016 ο 15. helmikuuta – Bosnia ja Hertsegovina hakee EU-jäsenyyttä.
 ο 30. maaliskuuta – Länsi-Balkanin huippukokous Durrësissa Albaniassa.
 ο 1. huhtikuuta - Vakautus- ja assosiaatiosopimus tulee voimaan Kosovon kanssa.
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan komission tietojen perusteella.Liite  I
46 Liitteet 
Tarkastusotos: IPA I:n kansalliset hankkeet
Nro Edunsaaja HankeIPA
päätösvuosiMäärä
(euroa)
Oikeusvaltioperiaate
1
AlbaniaEuroopan yhteisön poliisiapuoperaatio Albaniassa (PAMECA III) 2007 6 768 790
2 Korruptiontorjuntahanke Albaniassa (PACA) 2008 2 000  000
3Rahanpesun torjuntaan ja talousrikollisuuden tutkintaan luotujen rakenteiden 
tukeminen2009 1 500  000
4Kansalaisyhteiskuntaa tukeva väline – kansalaisaloitteet ja valmiuksien 
kehittäminen2009 1 500  000
5 Tuki todistajien suojeluun 2009 554 199
6 Euroopan yhteisön poliisiapuoperaatio Albaniassa (PAMECA IV) 2009 1 000  000
7 EURALIUS III: Tekninen tuki oikeusjärjestelmälle 2009 2 300  000
8 Uuden vankilan rakentaminen Fieriin 2010 9 654 814
9 Asianhallintajärjestelmä Albanian valtakunnansyyttäjänvirastoon 2010 990  396
10 Oikeuspalatsin rakentaminen Tiranaan 2012 0
11
Bosnia ja HertsegovinaYhteinen koulutus: rahanpesun selvittelykeskus ja rikostutkintayksikkö valtion 
tiedustelu- ja suojeluvirastossa (SIPA), syyttäjät, rahoitusalan sääntelyvirastot 
ja -laitokset2007 392 973
12 Sotarikostuomioistuimen rahoittaminen (valtion tuomioistuin) 2008 2 999  599
13 Tuki poliisivoimien koordinointiosastolle 2008 1 200  000
14Korruption ehkäisemiseen ja torjuntaan tarvittavien hallinnollisten valmiuksien 
vahvistaminen2009 488  048
15Vastuullisen journalismin harjoittama valvonta: korruptiontorjunta ja 
tiedotusvälineet2009 102 923
16 Korkean turvaluokan valtionvankilan rakentaminen Sarajevoon – Vaihe II 2010 5 150 000
17 Korkean tason tuomari- ja syyttäjäneuvosto 2010 1 000  000
18 Twinning-apu poliisivoimien koordinointiosastolle 2008 1 200  000
19 Tuki lainvalvontaviranomaisille 2010 6 999  999
20Parlamenttien valmiuksien tehostaminen Euroopan unioniin liittymisen 
yhteydessä2012 3 499 966
21entinen Jugoslavian 
tasavalta MakedoniaTuki strategisten seuranta-asiakirjojen laatimiseen sekä tuki vastaavien, korrup -
tion ja eturistiriitojen ehkäisyä ja torjumista koskevien toimintasuunnitelmien 
laatimiseen2008 165 968
22EU:n parhaita käytäntöjä koskeva tietojenvaihto korroptiontorjunnan seurannan 
alalla paikallistasolla2009 138 500Liite  II
47 Liitteet 
Nro Edunsaaja HankeIPA
päätösvuosiMäärä
(euroa)
Oikeusvaltioperiaate
23MontenegroTuki korruption vastaisen strategian ja toimintasuunnitelman täytäntöönpanolle 2012 700 000
24 Korruptio paikallishallinnossa – nollatoleranssi! 2012 190 308
25
SerbiaPoliisiuudistus: sisäiset asiat 2007 1 000  000
26 Oikeusjärjestelmän tehokkuuden ja avoimuuden parantaminen (tuomioistuimet) 2007 2 643 064
27 Korruption torjunta 2008 2 147 000
28 Avoimuuden ja tehokkuuden parantaminen (syyttäjät ja rangaistusjärjestelmä) 2008 1 891 517
29 Tuki kansalaisyhteiskunnalle (I ja II)2007
20081 983 458
YHTEENSÄ: 60 161 522
Julkishallinnon uudistaminen
1
AlbaniaTuki Albanian julkishallintoministeriölle (DOPA) 2008 958 892
2Tuki Albanian julkishankintojen, toimilupien ja julkisten huutokauppojen 
järjestelmille2008 899 076
3 Albanian kansalliskokouksen vahvistaminen 2010 1 454 147
4 Tuki Albanian tullihallinnolle 2011 1 424 496
5Uudenaikaisen varainhoitoa ja -valvontaa sekä julkistalouden tarkastusta koske -
van järjestelmän täytäntöönpano2012 2 500  000
6
Bosnia ja HertsegovinaJulkishallinnon uudistuksen koordinointiviraston valmiuksien kehittäminen 2007 1 824 961
7Maanlaajuisen, julkisen varainhoidon sisäistä valvontaa koskevan strategian 
laatiminen ja täytäntöönpano2007 1 105 904
8 Julkisyhteisöjen valmiuksien kehittäminen ja julkista taloutta käsittelevät tilastot 2009 1 603 790
9 Läpinäkyvyyttä ja tilivelvollisuutta koskevat ohjelmat 2010 445 253
10 Tuki julkishallinnon uudistuksen koordinoinnille ja täytäntöönpanolle 2011 476 450Liite  II
48 Liitteet 
Nro Edunsaaja HankeIPA
päätösvuosiMäärä
(euroa)
Julkishallinnon uudistaminen
11
Entinen Jugoslavian 
tasavalta MakedoniaTekninen apu IPA:n koulutus- ja tukirakenteelle 2007 856 280
12Instituutioiden valmiuksien vahvistaminen toimenpideohjelmien hallinnoimiseksi 
ja toteuttamiseksi2008 1 599 710
13 Tuki julkisten hankintojen järjestelmälle 2008 986 442
14Tekninen apu tietoyhteiskunnan ja hallinnon ministeriölle sekä kansallisen koulu -
tuskoordinoinnin järjestelmän täytäntöönpanon vahvistaminen2009 1 095 000
15
MontenegroJulkisten hankintojen järjestelmän lisäkehittäminen ja  -vahvistaminen 2009 1 080 017
16 EU:n rahoitusapuun liittyvien hallinto- ja valvontajärjestelmien vahvistaminen2009
2010
20132 000  000
17 Valtiontalouden tarkastuselimen vahvistaminen 2014 751 068
18 Tarkastusten laadunvalvonta valtiontalouden tarkastuselimessä 2014 250 000
19 EU-varojen hallinnoinnin ja yleisten hallintomenettelyjen vahvistaminen 2014 1 261 500
20
SerbiaKunnallinen tukiohjelma 2007 22 501  150
21 Tuki julkisten hankintojen virastolle 2007 116 650
22 Tuki julkisen varainhoidon sisäisen valvonnan kehittämiselle 2008 2 000  000
23Tullivalvontaosaston harmonisointi EU:n lainvalvontaviranomaisten standardien, 
organisaation ja operatiivisten menetelmien kanssa2008 1 399 641
YHTEENSÄ: 48 590  427
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan komission tietojen perusteella, 30. kesäkuuta 2015.Liite  II
49 Liitteet 
Tarkastusotos: IPA I:n alueelliset ohjelmat
Nro Usean edunsaajan ohjelma Länsi-BalkanillaIPA
päätösvuosiSopimuksen 
mukainen määrä
(euroa)
1 Alueellinen yhteistyöneuvosto 2008  - 2013 18 641 100
2 Länsi-Balkanin investointikehys 2008  - 2014 305 000  000
3 Julkishallinnon alueellinen koulu (ReSPA) 2010  - 2013 5 900  000
YHTEENSÄ: 329 541 100
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan komission tietojen perusteella, 30. kesäkuuta 2015. Sopimusten mukaiset määrät vastaavat 
sopimusten mukaisten määrien kokonaismäärää kyseisten ohjelmien kaikkien hankkeiden kohdalla.Liite III
50 Komission  
vastaus
Tiivistelmä
VIII
Komissio haluaa huomauttaa, että ehdollisuutta on sovellettu tarvittaessa ja tarkoituksenmukaisella tasolla laajen -
tumispolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi mahdollisimman tehokkaasti, usein vaikeissa poliittisissa tilanteissa.
Rahoitustasojen osalta komissio haluaa huomauttaa, että asianomaisille aloille annettu rahoitus oli tarkoituksenmu -
kainen, kun otetaan huomioon vaadittujen suurten investointien suhteellisen pieni määrä sekä nykyisen vastaanot -
tokyvyn asettamat rajat. Tiedotusvälineiden vapauteen, kansalaisyhteiskuntaan sekä korruption ja järjestäytyneen 
rikollisuuden torjuntaan tarvitaan ennen kaikkea tekniseen apuun perustuvaa asiantuntijaneuvontaa, mitä annettiin 
IPA:n kautta – ei suuria investointeja.
X
Komissio haluaa painottaa, että alueen maat perustivat alueellisen yhteistyöneuvoston ennen kaikkea foorumiksi, 
jossa ne voivat tavata ja keskustella yhteisistä haasteista, ja tämä tavoite on toteutunut.
Johdanto
09
Komissio haluaa korostaa, että laajentumisprosessi on tiukka mutta reilu prosessi, joka perustuu vakiintuneisiin 
kriteereihin ja aiemmin saatuihin kokemuksiin. Jokaista maata arvioidaan sen omien ansioiden perusteella. Laajen -
tumisprosessissa tällä hetkellä mukana olevien maiden kohtaamat haasteet ovat sellaisia, ettei mikään näistä maista 
ole valmis liittymään Euroopan unioniin nykyisen komission toimikaudella, joka päättyy vuoden 2019 lopussa. 
Neuvosto toisti joulukuussa 2015 väitteensä, jonka mukaan laajentuminen on edelleen yksi EU:n keskeisistä periaat -
teista, ja nosti esiin EU:n yksiselitteisen sitoumuksen, joka koskee laajentumista Länsi-Balkanille.
Huomautukset
23
Komissio haluaa huomauttaa, että kaikilla mailla on oikeusvaltioperiaatetta koskevia strategioita. Niillä kaikilla ei 
kuitenkaan välttämättä ole yleistä tai ajantasaistettua strategiaa oikeusalalla.
Laatikko 4 – Kokemus hajautetusta hallinnoinnista IPA I:n yhteydessä
Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia
Komissio haluaa korostaa, että sopimusasiakirjojen tarkistusmenettelyä on parannettu, jotta hankkeiden raukea -
misen riski pienenisi, ja menettely on valikoivampi IPA II:n varojen hajauttamisessa. Komissio myös valvoo tarkasti 
kansallisten viranomaisten laatimia hankintasuunnitelmia ja antaa neuvoja hankkeiden priorisointiin. Lisäksi komis -
sio valvoo kansallisten viranomaisten laatimaa hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän toimintasuunnitelmaa ja 
puuttuu kaikkiin IPA:n täytäntöönpanoon liittyviin ongelmiin.
Komission vastaus 51
Laatikko 4 – Kokemus hajautetusta hallinnoinnista IPA I:n yhteydessä
Serbia
Hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän tarkoituksena oli IPA I:n yhteydessä, että kansalliset viranomaiset hallinnoi -
sivat IPA-varoja.
Siksi akkreditointiprosessiin ei kuulunut kattavaa maakohtaista julkisen talouden hoidon arviointia, joka sisällytet -
tiin vasta IPA II:n oikeudelliseen kehykseen.
On huomattava, että Serbian tapauksessa komissio jatkoi hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän rakenteiden 
valvontaa seuraamalla avoimia ongelmia ja ryhtymällä korjaaviin toimenpiteisiin. Esimerkiksi vuonna 2015 erään 
keskeisen rakenteen (tarkastusviranomainen) jatkuvien puutteiden vuoksi komissio päätti keskeyttää hallinnointi -
valtuuksien voimassaolon, koska järjestelmällä ei voitu taata EU:n varojen asianmukaista käyttöä.
28
Komissio haluaa huomauttaa, että ehdollisuutta on sovellettu tarvittaessa ja tarkoituksenmukaisella tasolla laajen -
tumispolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi mahdollisimman tehokkaasti, usein vaikeissa poliittisissa tilanteissa.
Laatikko 6 – Tiukat ehdot eivät olleet käytössä IPA I:n yhteydessä
Serbia
Vuoden 2012 IPA-ohjelmasuunnittelusta lähtien ehtoja on käytetty kohdennetulla tavalla. Ne määritetään selkeästi 
ala- tai hankeasiakirjoissa mitattavissa olevalla tavalla, ja ne astuvat voimaan täytäntöönpanon aikana. Tällä tavalla 
varmistetaan, että rahoitusta annetaan ainoastaan huolellisesti suunnitelluille hankkeille (toimille). Ohjelmasuunnit -
telussa on lykätty lukuisia hankkeita, koska keskeiset ennakkoedellytykset eivät ole täyttyneet. 
36
Komissio on osittain samaa mieltä. Komissio seuraa yleisenä periaatteena järjestelmällisesti kaikkia arviointeja 
erityisesti yksityiskohtaisen suositus- ja seurantatoimenpidetaulukon avulla. Komissio haluaa myös huomauttaa, 
että tulosperusteinen seurantajärjestelmä perustuu yleisiin kysymyksiin, joita voidaan käyttää kaikkien maiden ja/
tai alojen kohdalla. Tasapainoisemman näkemyksen saamiseksi voidaan kuitenkin käyttää asiantuntijoita, joilla on 
asiaan liittyvää erityiskokemusta.
37
Komissio huomauttaa, että julkishallinnon uudistamisen alalla on parhaillaan meneillään kattava strateginen 
arviointi.
Laatikko 7  – Rahoittajien alueellinen koordinointi Länsi-Balkanin alueella
Alueellinen yhteistyöneuvosto
Komissio haluaa huomauttaa, että alueellinen yhteistyöneuvosto järjesti useita alakohtaisia alueellisia keskustelu -
tilaisuuksia, mukaan lukien erityisen rahoittajien koordinointikokouksen. Näillä toimenpiteillä on osaltaan annettu 
alueellista näkökulmaa rahoittajien tuelle.
Alueellinen yhteistyöneuvosto on perustanut rahoittajatietokannan (SEEDAD). Betaversio valmistui joulu -
kuussa 2015, ja tietokanta esiteltiin rahoittajayhteisölle maaliskuussa 2016 pidetyssä rahoittajien koordinointiko -
kouksessa. ( http://www.rcc.int/seedad/)
Komission vastaus 52
40
Vaikka rahoittajien koordinointiprosessissa oli joitakin puutteita, jotka johtuivat kansallisista viranomaisista, sillä ei 
ollut vaikutusta IPA-rahoitustuen asianmukaiseen täytäntöönpanoon komission ja EU:n edustustojen tuen ansiosta.
Laatikko 8 – Rahoittajien koordinointi ei ollut vaikuttavaa edunsaajien tasolla
Kosovo
Komissio on samaa mieltä siitä, että Kosovon hallituksen ”rahoittajien apua koordinoivat mekanismit eivät olleet 
täysin toimintavalmiit” vuoden 2011 lopussa, vaikka onkin otettava huomioon, että sen jälkeen on tapahtunut 
edistystä, ja rahoittajia on kuultu uudesta, parannellusta rahoittajien koordinointia koskevasta säädöksestä, joka 
hyväksyttiin kesäkuussa 2015. EU:n toimisto on myös tukenut kansallisia viranomaisia.
43
Komissio huomauttaa, että oikeusvaltion arkaluonteisella alalla täysipainoinen ja jatkuva poliittinen sitoutuminen 
hankkeen päättymispäivään asti ja sen jälkeen ovat olennaisia kestävien tulosten varmistamisen kannalta.
44
Komissio haluaa huomauttaa, että se on poliittisen vuoropuhelunsa avulla kannustanut järjestelmällisesti poliittisen 
tuen antamista edunsaajien oikeusvaltioperiaatetta koskeville uudistuksille. Vaikka tässä vuoropuhelussa ei käsitellä 
suoraan hankkeisiin liittyviä ongelmia, sillä on suora vaikutus poliittisten olosuhteiden asianmukaisuuteen tai niiden 
kehittämiseen.
Komissio haluaa lisäksi korostaa sitä, kuinka haasteellista on asettaa tiukkoja ehtoja siten, ettei rajoiteta liiallisesti 
oikeusvaltioperiaatetta koskevaa rahoitustukea. Tähän tarvitaan huolellista kalibrointia poliittisen vuoropuhelun, 
ohjelmasuunnittelun ja hankkeiden toteutuksen kautta.
45
Komissio huomauttaa, että alueellinen yhteistyöneuvosto perusti Länsi-Balkanin oikeusministeriöiden kanssa 
oikeus  alan työryhmän, joka hyväksyi alueellisen oikeusalan toimintasuunnitelman. Ne perustivat kaksi alueellista 
verkostoa (oikeusalan koulutuslaitokset ja sovittelijoiden järjestöt), joiden tehtävä on työskennellä toimintasuunni -
telman toteutuksen parissa. Alueellinen yhteistyöneuvosto on myös pyytänyt julkisen hallinnon Eurooppa-instituut -
tia, Euroopan juridista koulutusverkostoa ja Euroopan neuvostoa kehittämään seminaareja ja materiaalia tuoma -
reille ja syyttäjille.
49
Komissio haluaa korostaa, että yhteenvedon laatimiseen tarvitaan viranomaisten kestävää ja pitkäaikaista poliittista 
sitoutumista.
Kosovon osalta komissio haluaa viitata tuoreeseen kertomukseensa Kosovon edistymisestä viisumipakon poista -
mista koskevan toimintasuunnitelman vaatimusten täyttämisessä, mukaan lukien korruption ja järjestäytyneen 
rikollisuuden torjuntaa koskevan yhteenvedon laatiminen (COM(2016) 276 final).
Komission vastaus 53
Laatikko 10 – IPA I -hankkeen tulokset korruption torjunnassa
Korruptiontorjuntahanke, Albania
Komissio on osittain eri mieltä. Hanke ei itsessään täyttänyt tavoitteita, jotka liittyvät esimerkiksi havaittavan kor -
ruptiotason alenemiseen tai omaisuuden takavarikoinnin lisääntymiseen, jotka ovat pidemmän aikavälin tuloksia. 
Sen sijaan hankkeen muissa tärkeissä tavoitteissa onnistuttiin, millä on ollut positiivinen vaikutus korruption torjun -
taan Albaniassa. Tuoreessa korruptionvastaisen IPA-tuen temaattisessa arvioinnissa todettiin, että hanke ”myötä -
vaikutti korruption torjuntaan koulutusalalla”, ja annettiin myönteinen arvio sen osuudesta GRECOn ja Moneyvalin 
suositusten täytäntöönpanossa.
52
Komissio haluaa huomauttaa, että se on tukenut jatkuvasti kansalaisjärjestöjä IPA-tuella kaikilla aloilla, mukaan 
lukien demokratia ja oikeusvaltioperiaate, myös useita maita koskevien ohjelmien kautta. Tuessa on erittäin tärkeää 
ottaa huomioon kansalaisyhteiskunnan vastaanottokyky.
Muiden mainittujen alueiden rahoitustasojen osalta komissio haluaa huomauttaa, että myönnetty rahoitus oli tar -
koituksenmukainen, kun otetaan huomioon vaadittujen suurten investointien suhteellisen pieni määrä sekä nykyi -
sen vastaanottokyvyn asettamat rajat. Näillä aloilla tarvitaan ennen kaikkea tekniseen apuun perustuvaa asiantunti -
janeuvontaa, mitä annettiin IPA:n kautta, sekä vahvaa poliittista sitoutumista – ei suuria investointeja.
58
Komissio haluaa huomauttaa, että tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat rakenteet, ”jotka oli varta vasten 
perustettu IPA-varojen hallinnointiin”, koskevat etupäässä hajautettua hallinnointia, ja siksi niitä on vain tietyissä 
maissa. Komissio korostaa myös, että on tärkeää kannustaa kansallisia viranomaisia ottamaan mahdollisuuksien 
mukaan käyttöön tällaisten rakenteiden parhaita käytäntöjä.
Komissio haluaa huomauttaa, että hyvän julkisen talouden hoidon edistäminen ei rajoitu IPA I:n käyttöön. Loka -
kuussa 2013 laaditussa uudessa ”perusasiat ensin” -laajentumisstrategiassa painotetaan erityisesti kaikkia talouden 
ohjauksen muotoja, mukaan lukien julkisen talouden hoito ja julkiset hankinnat EU:n vaatimusten mukaisesti. Tätä 
valvotaan tarkasti asianmukaisten rakenteiden kautta.
Laatikko 14 – Žeželjin siltahanke, Serbia
Useimpien viivästysten on arvioitu johtuvan urakoitsijasta. Tällaisiin vaikeuksiin on äskettäin puututtu paremmalla 
poliittisten tavoitteiden ja ohjelmasuunnittelun välisellä yhteydellä.
61
Komissio huomauttaa, että poliittisella vuoropuhelulla voidaan ainoastaan kannustaa uudistuksiin, mutta kansalli -
set viranomaiset päättävät itse uudistusprosessista.
Komission vastaus 54
Laatikko 15  – Poliittisen vuoropuhelun rajoitteet oikeusvaltion alalla
Komission yhdistetty vastaus sekä Bosnia ja Hertsegovinaa että Kosovoa koskeviin kohtiin
Komissio huomauttaa, että Länsi-Balkanin maiden kanssa on käyty poliittista vuoropuhelua tehokkaalla ja tuloskes -
keisellä tavalla, ja vuoropuhelu on tuottanut edistystä vuosittaisissa laajentumispaketeissa tai edistymiskertomuk -
sissa kuvatulla tavalla. Tässä tarkastuksessa arvioitujen uudistusten monimutkaisuuden vuoksi prosessiin tarvitaan 
kuitenkin aikaa, erityisesti siksi, että komission lähestymistapa perustuu ennen kaikkea laatuun eikä nopeuteen. 
Lisäksi uudistusten nopeus kyseessä olevissa maissa on kansallisten viranomaisten vastuulla.
Päätelmät ja suositukset
Suositus  1 – Tavoitteet. Välillinen hallinnointi
Komissio hyväksyy tämän suosituksen.
Suositus  2 – Ehdot. Seuranta. Arviointi
Komissio hyväksyy tämän suosituksen.
71
Komissio haluaa huomauttaa, että ehdollisuutta on sovellettu tarvittaessa ja tarkoituksenmukaisella tasolla laajen -
tumispolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi mahdollisimman tehokkaasti, usein vaikeissa poliittisissa tilanteissa.
Rahoitustasojen osalta komissio haluaa huomauttaa, että asianomaisille aloille annettu rahoitus oli tarkoituksenmu -
kainen, kun otetaan huomioon vaadittujen suurten investointien suhteellisen pieni määrä sekä nykyisen vastaanot -
tokyvyn asettamat rajat. Tiedotusvälineiden vapauteen, kansalaisyhteiskuntaan sekä korruption ja järjestäytyneen 
rikollisuuden torjuntaan tarvitaan ennen kaikkea tekniseen apuun perustuvaa asiantuntijaneuvontaa, mitä annettiin 
IPA:n kautta – ei suuria investointeja.
Suositus 3 – Yhteenveto. Resurssit
Komissio hyväksyy tämän suosituksen.
74
Komissio haluaa painottaa, että alueen maat perustivat alueellisen yhteistyöneuvoston ennen kaikkea foorumiksi, 
jossa ne voivat tavata ja keskustella yhteisistä haasteista, ja tämä tavoite on toteutunut.
Suositus  4 – Alueellinen yhteistyö
Komissio hyväksyy tämän suosituksen.
Komission vastaus 55
75
Komissio haluaa huomauttaa, että jos poliittisella vuoropuhelulla on ollut rajallinen vaikutus oikeusvaltioperiaattee -
seen, tämä on johtunut pääasiassa kansallisten viranomaisten poliittisen sitoumuksen puutteesta.
Suositus  5 – Poliittinen vuoropuhelu
Komissio hyväksyy tämän suosituksen.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?
Maksuttomat julkaisut:
  yksi kappale:  
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
  enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:  
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_/f_i.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_/f_i.htm),  
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_/f_i.htm)  
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).
(*)  Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit  
tai hotellit voivat periä puheluista maksun.
Maksulliset julkaisut:
 EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
Tapahtuma Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty / Tarkastus alkoi 10.3.2015
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle) 6.6.2016
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen 12.7. 2016
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä 31.8.2016
Länsi-Balkanille laajentumiseen tähtäävä EU:n politiikka 
on koskenut kuutta Euroopan maata, jotka ovat aikojen 
kuluessa kärsineet vakavista etnisistä, poliittisista ja 
taloudellisista konflikteista. Maiden päämääränä on liittyä 
Euroopan unioniin.
Tilintarkastustuomioistuin arvioi, hallinnoiko komissio 
IPA-välinettä Länsi-Balkanilla vaikuttavalla tavalla 
oikeusvaltioperiaatteen ja julkishallinnon keskeisten 
alojen osalta ja vahvistuivatko alueen hallinnolliset 
valmiudet todella IPA-välineen avulla. Lisäksi 
tilintarkastustuomioistuin tutki, millaisia saavutuksia EU:n 
ja Länsi-Balkanin välisen poliittisen vuoropuhelun avulla 
saatiin aikaan hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa.
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN