SANASTO

Integroitu tuotanto : Maatalousjärjestelmä, johon ei sovelleta yhdenmukaisia vaatimuksia EU:n tasolla. Pyrkimyksenä on käyttää luonnonvaroja ja turvata kestävä maatalous erityisesti saastuttamalla mahdollisimman vähän.

Jäsenvaltio : Tässä tarkastuksessa jäsenvaltiolla tarkoitetaan maatalouden ympäristötukien hallinnoinnista vastaavia viranomaisia. Jäsenvaltiot nimeävät tätä varten hallintoviranomaisen. Alueisiin jaetuissa jäsenvaltioissa, kuten Saksassa, Espanjassa ja Italiassa, kullakin alueella on erillinen ohjelmansa ja hallintoviranomaisensa.

Luonnonarvoltaan merkittävä maatalous : Maatalous- ja maatalousmaatyyppejä, joiden ominaisuuksiensa puolesta voidaan olettaa tukevan biologisen monimuotoisuuden tai lajien ja elinympäristöjen säilyttämistä korkealla tasolla.

Luonnonmukainen maatalous : Elintarviketuotantomenetelmä, jonka avulla pyritään saamaan ihmisten ympäristövaikutus mahdollisimman vähäiseksi. EU:n tasolla on vuodesta 1991 alkaen asetettu mm. tuotantomenetelmiä ja tarkastuksia koskevia vaatimuksia. Luonnonmukaisesta maataloudesta säädetään neuvoston asetuksessa (EY) N:o 834/2007.

Maaseudun kehittämisohjelma : Jäsenvaltion laatima ja komission hyväksymä keskeinen EU:n maaseudun kehittämispolitiikan suunnittelua ja täytäntöönpanoa koskeva ohjelma-asiakirja. Se kattaa 1. tammikuuta 2007 ja 31. joulukuuta 2013 välisen kauden ja saattaa käsittää jopa 40 toimenpidettä, joista yhden kokonaisuuden muodostavat maatalouden ympäristötuet.

Maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpide : Tukijärjestelmä, jonka avulla jäsenvaltiot panevat täytäntöön maatalouden ympäristötukia ja jolle on ominaista viljelijöiltä vaadittavat käytännöt. Maaseudun kehittämisohjelmaan sisältyy useita erilaisia maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteitä (tavallisesti noin kymmenen). Maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteitä ovat mm. viljelyjärjestelmien laajaperäistäminen, vuoroviljely ja biologisen monimuotoisuuden säilyttämistoimet.

Maatalouden ympäristötuet : Taloudellisesti suurin EU:n maaseudun kehittämispolitiikan täytäntöönpanoon tähtäävä toimenpide, joka sisällytettiin vuonna 1987 yhteiseen maatalouspolitiikkaan (YMP) vapaaehtoispohjalta ja josta vuonna 1992 tuli kaikille jäsenvaltioille pakollinen toimenpide. Maatalouden ympäristötuista säädetään neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 39 artiklassa.

Maatalouskäytäntö : Maatalouden tuotantomenetelmä, jolla saattaa olla ympäristön kannalta myönteisiä tai kielteisiä vaikutuksia.

Natura 2000 -alueet : EU:n laajuinen luonnonsuojelualueverkosto, joka perustettiin vuonna 1992 annetun luontodirektiivin (neuvoston direktiivi 92/43/ETY) nojalla.

Tuettu fyysinen ala : Viljelijöiden ja muiden maankäyttäjien käyttämä maatalousalue, josta on tehty maatalouden ympäristösitoumuksia. Jos samaa alaa koskee useampi sitoumus, sitoumusten kokonaisala voidaan ottaa tämän indikaattorin osalta huomioon ainoastaan kerran.

Tulosindikaattorit : Tulosindikaattoreilla mitataan ohjelman tukitoimenpiteillä suoraan aikaansaadut muutokset – toimintalinjan 2 toimenpiteiden ja maatalouden ympäristötukien osalta pinta-ala (hehtaarimäärä), johon on menestyksekkäästi sovellettu maankäyttöä tietyn tavoitteen saavuttamiseksi (esimerkiksi veden laadun parantaminen).

Tuotosindikaattorit : Tuotosindikaattoreilla mitataan, mitä tukitoimenpiteellä on saatu aikaiseksi. Maatalouden ympäristötukien osalta: toimenpiteen mukaisesti tuettujen maatilojen/sopimusten määrä ja tuetun pinta-alan (hehtaarimäärä) tai tuettujen eläinten määrä.

Vaikutusindikaattorit : Vaikutusindikaattoreita käytetään mittaamaan tietyn ajan jälkeen havaittavissa olevia pitkän aikavälin sosioekonomisia ja ympäristövaikutuksia. Maaseudun kehittämisen vaikutusindikaattorit määritetään ohjelmakohtaisesti. Maatalouden ympäristötukiin sovelletaan seuraavia indikaattoreita: biologisen monimuotoisuuden vähenemisessä tapahtunut käänne, viljelymaiden lintukantojen kehittyminen, luonnonarvoltaan merkittävän maa- ja metsätalousmaan säilyttäminen, veden laadun parantaminen ja ilmastonmuutoksen torjuntaan osallistuminen.

Vesistöalue : Alue, josta kaikki pintavalunta virtaa purojen, jokien ja mahdollisesti järvien kautta mereen yksittäisen jokisuun, joen suualueen tai suistoalueen kautta (yhteisön vesipolitiikan puitteita koskeva direktiivi (EY) N:o 2000/60/EY, 2 artikla).

Viitetaso : Viitetasoa käytetään vertailukohtana mitattaessa, että maatalouden ympäristötuilla korvataan viljelijöille ainoastaan lakisääteisiä vaativammat käytännöt. Yhden merkittävän viitetason osa-alueen muodostavat "täydentävät ehdot", jotka liittyvät neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 liitteissä II ja III lueteltuihin vaatimuksiin. Ne koskevat kansanterveyttä, eläinten ja kasvien terveyttä, ympäristöä, eläinten hyvinvointia ja maan säilyttämistä maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa.

Yhteiset seuranta- ja arviointisäännöt : Komission ja jäsenvaltioiden kehittämä lähestymistapa, jota sovelletaan maaseudun kehittämisohjelmien rahoituksen toteuttamista, tuotoksia, tuloksia ja vaikutuksia koskevaan raportointiin.

Yhteisön strategiset suuntaviivat : Neuvoston ohjelmakaudelle 2007–2013 hyväksymät EU:n maaseudun kehittämisen ensisijaiset tavoitteet (päätös 2006/144/EY).

YMP : Yhteinen maatalouspolitiikka.

TIIVISTELMÄ

I. Maatalouden ympäristötuki on yksi keskeisiä EU:n toiminnanaloja. Tukiin käytetään EU-varoja noin 2,5 miljardia euroa vuodessa ja niiden tarkoituksena on vastata yhteiskunnan kasvavaan ympäristöpalveluiden kysyntään. Toiminnanalan hallinnointi on jaettu komission ja jäsenvaltioiden kesken. Maatalouden ympäristötuille on ominaista, että maatalouskäytännöt vaihtelevat suuresti jäsenvaltioittain ja että viljelijöiden osallistuminen on vapaaehtoista. Tilintarkastustuomioistuin arvioi tältä pohjalta, onko kyseinen maaseudun kehittämistoimenpide hyvin suunniteltu ja hallinnoitu.

II. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jäsenvaltioiden asettamia tavoitteita on paljon eikä tavoitteiden saavuttamista voida arvioida, koska niitä ei ole ilmaistu riittävän täsmällisesti. Ympäristöpaineet mainitaan maaseudun kehittämisohjelmissa, mutta maatalouden ympäristötukia ei niiden avulla ole helppo perustella selkeästi. Yhteisten seuranta- ja arviointisääntöjen täytäntöönpano merkitsee, että valvontajärjestelmien kohdalla on edistytty. Sääntöjen soveltamisalan ulkopuolella havaittiin niin ikään alueita, joilla noudatettiin hyviä käytäntöjä. Tästä huolimatta hallintotietojen tarkoituksenmukaisuudessa ja luotettavuudessa esiintyi huomattavia ongelmia. Erityisesti maatalouden ympäristötukien avulla aikaansaaduista ympäristöeduista oli saatavilla erittäin vähän tietoa.

III. Viljelijät ovat maatalouden ympäristötukien täytäntöönpanon kannalta ratkaisevassa asemassa ja on tärkeää, että he saavat neuvonnan kautta asianmukaista tukea ja että tukimäärät toimivat oikeanlaisena kannustimena. Viljelijöiden neuvontajärjestelmät oli yleisesti ottaen pantu asianmukaisesti täytäntöön. Tukimäärissä havaittiin kuitenkin huomattavia ongelmia, jotka vaihtelivat tuen laskennassa ilmenneistä puutteista siihen, että tukimääriä ei ollut eriytetty alueellisten tai paikallisten olosuhteiden mukaan.

IV. Jäsenvaltioiden on EU-lainsäädännön mukaisesti huolehdittava siitä, että tukea myönnetään määrättyjen tarpeiden mukaisesti. Tarkastuksessa kuitenkin havaittiin, että suurin osa menoista koski horisontaalisia alatoimenpiteitä, joiden osalta ei ollut sovellettu valintamenettelyjä. Varainkäytön tueksi ei ollut tehty asianomaisiin kuluihin perustuvia päätöksiä kohdentamisen tavoitetasosta. Lisäksi hallinnointiin liittyvät päätökset eivät riittävällä tavalla perustuneet näyttöön eikä tukia kohdennettu tiettyihin ympäristöongelmiin.

V. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että

- komission ja jäsenvaltioiden olisi selkeytettävä ja perusteltava paremmin maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteet ja parannettava niitä koskevaa raportointia

- komission olisi arvioitava tiukemmin maaseudun kehittämisohjelmien keskeiset osa-alueet ennen kuin se hyväksyy ohjelmat

- komission olisi pohdittava seuraavaa ohjelmakautta varten, pitäisikö

- maatalouden ympäristömenot kohdentaa tarkemmin

- EU-rahoitusosuuden tasoa nostaa niiden alatoimenpiteiden osalta, joiden ympäristövaikutukset ovat mahdollisesti suuremmat

- yksinkertaiset ja vaativammat maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteet erottaa selvemmin toisistaan ja

- jäsenvaltioiden hallinnoida ennakoivammin maatalouden ympäristötukia.

JOHDANTO

MAATALOUS JA YMPÄRISTÖ – MONISELITTEINEN KUMPPANUUS

1. Huoli maatalouden kielteisistä ympäristövaikutuksista on jatkuvasti kasvanut 1970- ja 1980-luvulta alkaen. Kielteisiä vaikutuksia ovat mm. maatilojen lisääntyvä erikoistuminen, lannoitteiden ja torjunta-aineiden käyttö, suuret eläintiheydet ja erityisesti eteläisissä jäsenvaltioissa kasteltujen alojen laajeneminen. Tällaisia voimaperäisiä maatalouskäytäntöjä edistettiin aiemmin yhteisen maatalouspolitiikan mukaisilla maataloustuotteiden hintatakuilla.

2. Maaseudun ympäristövarat voidaan toisaalta säilyttää tiettyjen laajaperäisten maataloustyyppien ansiosta. Laajaperäistä maataloutta harjoittavista tiloista luopumisesta ja kyseisten tilojen maa-aloista luopumisesta on tulossa yhä kasvava ongelma tietyillä Euroopan unionin (EU) alueilla. Tämä vaikuttaa kielteisesti biologiseen ja maiseman monimuotoisuuteen ja myös lisää metsäpaloriskiä.

EU:N TUKI MAATALOUDEN YMPÄRISTÖTUILLE

3. EU on osarahoittanut jäsenvaltioiden maatalouden ympäristötukia vuodesta 1987 alkaen ja tällä tavoin vastannut kahteen seuraavaan haasteeseen: voimaperäisen maatalouden kielteisten vaikutusten vähentäminen ja laajaperäisen maatalouden myönteisten vaikutusten ylläpitäminen. Tukien tarkoituksena on kannustaa "viljelijöitä ja muita maankäyttäjiä palvelemaan koko yhteiskuntaa ja siksi ottamaan käyttöön tai soveltamaan edelleen maatalouden tuotantomenetelmiä, joissa otetaan huomioon ympäristön, maiseman ja sen ominaispiirteiden, luonnonvarojen, maaperän ja geneettisen monimuotoisuuden suojelu ja parantaminen" [1].

Maatalouden ympäristötukia varten myönnetyt EU-varat vuosina 2007–2013: 22,2 miljardia euroa

4. Maatalouden ympäristötuet ovat olleet vuodesta 2000 alkaen osa EU:n maaseudun kehittämispolitiikkaa, jota pannaan täytäntöön jäsenvaltioiden laatimilla seitsenvuotisilla maaseudun kehittämisohjelmilla. Jäsenvaltioiden on sisällytettävä maatalouden ympäristötuet ohjelmiinsa. Nykyistä kautta 2007–2013 varten jäsenvaltiot ovat jakaneet ohjelmille EU-varoja 22,2 miljardia euroa. Kaaviosta 1 käy ilmi jäsenvaltioiden jakamat varat. Varainhoitovuonna 2009 EU-varoja käytettiin 2,5 miljardia euroa ja ohjelmakauden ensimmäisellä puoliskolla ( 1. tammikuuta 2007 – 1. heinäkuuta 2010) niitä käytettiin 7,7 miljardia euroa [2].

KAAVIO 1

MAATALOUDEN YMPÄRISTÖTUILLE MYÖNNETYT EU-VARAT (2007–2013) (MAASEUDUN KEHITTÄMISOHJELMISSA JOULUKUUN 2009 LOPPUUN MENNESSÄ HYVÄKSYTYT MÄÄRÄT)

+++++ TIFF +++++

Lähde: DG AGRI: Rural Development in the European Union - Statistical and Economic Information - Report 2009, December 2009 (Section 4.1.1 EAFRD - Overview of the Financial Plans).

5. Maatalouden ympäristötuet pannaan yleensä täytäntöön jäsenvaltiossa sijaitsevan julkisen elimen ja edunsaajan (viljelijä tai maankäyttäjä) välisillä sopimuksilla. Sopimukset ovat tavallisesti voimassa 5–7 vuotta ja niissä eritellään edunsaajaa koskevat sitoumukset. Sitoumukset kattavat laajan kirjon maatalouskäytäntöjä, jotka voidaan ryhmitellä jäljempänä esitetyllä tavalla.

Maatalouden ympäristötukien kannalta keskeiset maatalouskäytännöt |

luonnonmukainen maatalous (ks. sanasto) |

integroitu tuotanto (ks. sanasto) |

muu maatalousjärjestelmien laajaperäistäminen: lannoitteiden vähentäminen, torjunta-aineiden vähentäminen ja kotieläintuotannon laajaperäistäminen |

vuoroviljely, kesantoalojen hoito |

maaperän eroosion ehkäisyyn tai vähentämiseen tähtäävät toimet |

geneettiset varat (maatalouden vuoksi uhanalaiset paikalliset rodut; kasvit, joita uhkaa geneettinen köyhtyminen) |

biologisen monimuotoisuuden säilyttämiseen ja edistämiseen tähtäävät toimet |

maiseman ylläpito ja maatalousalueen historiallisten ominaispiirteiden säilyttäminen |

vesiin liittyvät toimet (ravinteiden hallintaa lukuun ottamatta), kuten suojakaistat, pientareet ja kosteikkojen hoito. |

6. Maatalouden ympäristötukien pääperiaatteena on vapaaehtoisuus: viljelijät voivat itse päättää, hakevatko tukea tai tekevätkö sopimuksia. Tämä tarkoittaa, että tukitason on oltava sitoumuksiin ja siitä aiheutuviin kustannuksiin nähden riittävän houkutteleva. Edunsaajille maksettavan tuen on perustuttava pelkästään maatalouden ympäristötukia koskevista sitoumuksista aiheutuneisiin lisäkustannuksiin ja tulonmenetyksiin; mukaan on myös mahdollista sisällyttää transaktiokustannuksia.

7. Maatalouden ympäristötuilla ei voida korvata viljelijöille käytäntöjä, jotka on tehty pakollisiksi lailla. Lisäsitoumukset mitataan "perustason" tai "viitetason" perusteella. Tämän tason ylittävät ennakoidut ympäristöedut voivat vaihdella huomattavasti, ja ne riippuvat pääasiassa asianomaisten maatalouskäytäntöjen vaativuudesta. Lisätietoja asiasta esitetään kaaviossa 2.

8. Maatalouden ympäristötukien arvioinneissa yksilöitiin kaksi mahdollista toimenpiteen täytäntöönpanotapaa: "laaja ja pinnallinen" (broad and shallow) ja sen vastakohta "perusteellinen ja kapea-alainen" (deep and narrow), "perustason järjestelmät" (entry-level schemes) ja sen vastakohta "korkeamman tasoiset järjestelmät" (higher-level schemes) tai "perustaso" (basic) ja sen vastakohta "pakollisen ylittävä / vaativampi" (more demanding) [3]. Erottelu perustuu siihen, että nämä kaksi maatalouden ympäristötukien täytäntöönpanotapaa ovat täysin erilaisia logiikaltaan: alatoimenpiteiden soveltamisalat ovat erilaiset ja eroja on myös asianomaisten edunsaajien määrissä, aiheutuneissa talousarvio- ja hallintokuluissa, sovellettavissa hallinnointisäännöissä ja odotetuissa vaikutuksissa. Näitä maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteiden vakiintuneita analysointitapoja ei mainita lainsäädännössä, joten asiasta vastaavat viranomaiset voivat valita lähestymistavan asiayhteyden ja ongelman luonteen mukaan. Komissio käynnisti vuoden 2013 jälkeistä aikaa koskevan keskustelun tiedonannolla [4] , jossa ehdotetaan vaihtoehdoksi, että yksinkertaiset, yleiset maatalouden ympäristötoimet olisivat osa suoria tukia.

Kuva 1: Esimerkki maatalouden ympäristötoiminnasta Englannista. Kuvassa näkyy vasemmalla vehnälohko, keskellä kaitale hoitamatonta "päistettä" ja oikealla kaitale, jolle on kylvetty "villilinnuille tarkoitettua siemensekoitusta".

+++++ TIFF +++++

© Euroopan unioni, lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

9. Kun toiminnalta edellytetään laaja-alaisuutta, maatalouden ympäristötukien kustannustehokkaana täytäntöönpanotapana voidaan pitää maatalouden ympäristöohjelman perustason alatoimenpiteitä. Niille ovat ominaisia yksinkertaiset ja yleiset toimet (esim. laitumien hoito ja maatalousmaan kasvillisuuspeite) ja suuri edunsaajien määrä. Viljelijöille on asetettu vähän vaatimuksia, joten tukimäärät ovat suhteellisen alhaisia.

KAAVIO 2

MAATALOUDEN YMPÄRISTÖTUKIEN INTERVENTIOLOGIIKKA

+++++ TIFF +++++

10. Vaativampia alatoimenpiteitä voidaan sitä vastoin räätälöidä paikallisten olosuhteiden mukaisesti ja ne edellyttävät monimutkaisempia ja vaativampia tilanhoitotapoja. Jäsenvaltiot panevat kyseiset järjestelmät yleensä täytäntöön maantieteellisesti pienemmillä alueilla [5] ja edunsaajien määrät ovat pienempiä. Kun viljelijöihin kohdistetaan merkittävämpiä vaatimuksia, joista aiheutuu enemmän kustannuksia ja/tai tulonmenetyksiä, tukimäärät ovat suhteellisen suuria. Vaativimpien alatoimenpiteiden avulla voidaan saada aikaan suurempia ympäristöhyötyjä tuettua hehtaaria kohti, koska tietyille alueille on määritetty suuremmat vaatimukset, mutta vastaavasti kustannustaso on korkeampi.

11. Komissio ja jäsenvaltiot hallinnoivat maatalouden ympäristötukia yhdessä. Komissio arvioi ja hyväksyy jäsenvaltioiden laatimat ja esittämät maaseudun kehittämisohjelmat. Jäsenvaltiot hyväksyvät kaikki ne lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset, joiden avulla varmistetaan varojen asianmukainen käyttö. Viljelijät (tai maankäyttäjät) tekevät sopimuksen asianomaisen jäsenvaltion hallintoelimen kanssa ja vastaavat sopimusmääräysten mukaisten maatalouskäytäntöjen tosiasiallisesta soveltamisesta.

Yhteenveto maatalouden ympäristötuista |

Kannustaa viljelijöitä soveltamaan luonnonsuojelun kanssa yhdenmukaisia maataloustuotantomenetelmiä. |

Keskeinen EU:n toiminnanala, johon EU käyttää varoja vuosittain noin 2,5 miljardia euroa. |

Pakollinen jäsenvaltioille mutta vapaaehtoinen viljelijöille. |

Sitoumusten on ylitettävä viitetaso. |

Tuet perustuvat aiheutuneisiin lisäkustannuksiin ja tulonmenetyksiin, ja transaktiokustannukset on mahdollista laskea mukaan. Kannustimia ei sallita. |

Komissio ja jäsenvaltiot jakavat hallinnointivastuun. |

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN AIEMMIN TOIMITTAMAT TARKASTUKSET

12. Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin tarkastanut maatalouden ympäristötukia ja havainnut niissä joukon puutteita. Keskeiset puutteet mainitaan liitteessä I.

TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA

13. Tarkastuksen perusteella pyritään arvioimaan, ovatko maatalouden ympäristöjärjestelmät hyvin suunniteltuja ja hallinnoituja. Tarkemmin sanoen tarkastuksessa pyritään vastaamaan seuraaviin kysymyksiin:

- saadaanko maatalouden ympäristötoiminnan suunnittelulla ja seurannalla aikaiseksi näkyviä ympäristöhyötyjä?

- tuetaanko viljelijöitä hyvin asianmukaisen neuvonnan ja oikeanlaisten tukimäärien avulla?

- otetaanko maatalouden ympäristötukien hallinnoinnissa huomioon erityiset ympäristötarpeet?

14. Tilintarkastustuomioistuin laati tarkastuskriteerit, jotka koskivat maatalouden ympäristötukien suunnittelua, täytäntöönpanoa ja seurantaa/arviointia. Kriteerit kehitettiin lainsäädännön, komission asiakirjojen ja julkaisujen sekä tieteellisten selvitysten perusteella (ks. liite II). Tilintarkastustuomioistuin kuuli maatalouden ympäristöalan asiantuntijoista koostuvaa paneelia [6] kyseisten tarkastuskriteerien pätevyydestä ja toteutettavuudesta. Lisäksi se laati asiakirjatarkastuksen ja asiantuntijapaneelin kuulemisen perusteella lyhyen luettelon parhaista käytännöistä [7], joiden tieteellisten selvitysten mukaan on katsottu sopivan erityisen hyvin edistämään maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteiden vaikuttavuuden parantamista. Tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnit alueille, joilla kyseisiä käytäntöjä oli mahdollista seurata, eli Englantiin, Rheinland-Pfalzin alueelle Saksassa ja Keski-Ranskaan.

15. Tarkastuksen aluksi toimitettiin asiakirjatarkastus, joka koski jäsenvaltioiden komissiolle vuodelle 2008 ilmoittamista menoista satunnaisotannalla valittua 203:a maatalousalan ympäristösopimusta. Otokseen sisältyi 48 maaseudun kehittämisohjelmaa 21 jäsenvaltiosta.

16. Tilintarkastustuomioistuin valitsi kahdeksan ohjelmaa yksityiskohtaisempaan tarkastukseen. Valitut jäsenvaltiot (alueet) olivat Espanja (Andalusia), Italia (Piemonte), Saksa (Berliini ja Brandenburg), Ruotsi, Itävalta, Unkari, Puola ja Ranska. Kussakin jäsenvaltiossa kerättiin todentavaa aineistoa useista maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteistä ja aineisto tutkittiin tekemällä haastatteluja ja analysoimalla asiakirjoja ja tietoja. Lisäksi tehtiin tarkastuskäyntejä useille maatiloille. Tiloille tehdyillä tarkastuskäynneillä pyrittiin arvioimaan yhdessä viljelijöiden ja paikalla tehtävistä tarkastuksista vastaavien tarkastajien kanssa, miten maatalouden ympäristötuet on pantu tiloilla täytäntöön.

HUOMAUTUKSET

SAADAANKO MAATALOUDEN YMPÄRISTÖTOIMINNAN SUUNNITTELULLA JA SEURANNALLA AIKAISEKSI NÄKYVIÄ YMPÄRISTÖHYÖTYJÄ?

17. Oikeusperustaan sisältyy useita eri osa-alueita, joiden tarkoituksena on varmistaa, että maatalouden ympäristötuista todella saadaan ympäristöhyötyjä. Jäsenvaltioiden on kuvattava ympäristön nykytilaa maaseudun kehittämisohjelmissaan. Niiden on myös kuvattava ja perusteltava erilaiset maatalouden ympäristötukia koskevat sitoumustyypit ja mainittava, mitä ympäristövaikutuksia niiltä odotetaan ympäristötarpeisiin ja ensisijaisiin tavoitteisiin nähden [8].

18. Varainhoitoasetuksen [9] 27 artiklassa tarkoitetuissa moitteettoman varainhoidon periaatteissa edellytetään, että toimintalinjoille on vahvistettava erityiset mitattavissa ja toteutettavissa olevat, asiaan kuuluvat ja ajallisesti määrätyt tavoitteet. Kaikissa maaseudun kehittämisohjelmissa on annettava tietoja toimenpiteiden erityisistä todennettavissa olevista tavoitteista ja niiden saavuttamisen edistymisestä, ja tehokkuutta ja vaikuttavuutta on mitattava kyseisten tavoitteiden perusteella [8].

19. Tilintarkastustuomioistuin tutki, olivatko maaseudun kehittämisohjelmiin sisältyvät maatalouden ympäristötukia koskevat tavoitteet niin täsmällisiä (tarkasti määriteltyjä, mitattavissa ja ajallisesti määrättyjä), että niiden perusteella voitiin asianmukaisesti arvioida, oliko tavoitteet saavutettu. Tilintarkastustuomioistuin tutki lisäksi, perusteltiinko maaseudun kehittämisohjelmissa maatalouden ympäristötuet asianmukaisesti ympäristöpaineilla. Toiminnan tulosten saavuttamisen arviointi edellyttää, että saatavilla on laadultaan asianmukaisia tietoja, ja näin ollen tilintarkastustuomioistuin arvioi, tuotettiinko seurantajärjestelmien avulla luotettavaa ja maatalouden ympäristötukien ympäristövaikutusten arvioinnin kannalta tarkoituksenmukaista tietoa.

MAATALOUDEN YMPÄRISTÖTUKIEN TAVOITTEIDEN SAAVUTTAMISTA EI VOIDA ARVIOIDA, KOSKA TAVOITTEITA EI OLE MÄÄRITETTY RIITTÄVÄN TÄSMÄLLISESTI

MAATALOUDEN YMPÄRISTÖTAVOITTEET MÄÄRITETÄÄN OSANA MAASEUDUN KEHITTÄMISEN YLEISKEHYSTÄ

20. Korkean tason lainsäädännössä määritetään yleinen maaseudun kehittämisen oikeuskehys, johon myös maatalouden ympäristötuet kuuluvat yhtenä osa-alueena. Neuvosto vahvisti EU:n maaseudun kehittämisen painopisteet kaudeksi 2007–2013 yhteisön strategisissa suuntaviivoissa (ks. sanasto). Maatalouden ympäristötukien ja muiden maaseudun kehittämistoimenpiteiden odotetaan myötävaikuttavan kolmella EU-tason painopistealalla: biologinen monimuotoisuus ja luonnonarvoltaan merkittävien maa- ja metsätalousjärjestelmien ja perinteisten maatalousmaisemien säilyttäminen ja kehittäminen, vesi ja ilmastonmuutos.

21. Asetuksessa (EY) N:o 1698/2005 vahvistetut EU-tavoitteet ovat luonteeltaan melko yleisiä, mikä on korkean tason lainsäädännölle sopiva ilmaisutapa. Neuvoston asetuksessa vahvistetaan maaseudun kehittämispolitiikan tavoitteet johdonmukaisille toimenpideryhmille (ns. "toimintalinjoille"). Maatalouden ympäristötuet käsittävässä toimintalinjassa tavoitteena on maankäyttöä tukemalla parantaa ympäristöä ja maaseutua.

TAVOITTEIDEN PALJOUS JA MONIMUTKAISUUS

22. Kunkin jäsenvaltion on toimitettava kansallinen strateginen suunnitelmansa, josta käyvät ilmi Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston ja asianomaisen jäsenvaltion toiminnan painopisteet. Suunnitelmassa on otettava huomioon yhteisön strategiset suuntaviivat, maaseudun kehittämisen erityistavoitteet ja käytettävissä olevat varat. Maaseudun kehittämisohjelmien avulla on varmistettava, että EU:n maaseudun kehittämistuella edesautetaan yhteisön strategisissa suuntaviivoissa ja kansallisissa strategisissa suunnitelmissa määriteltyjen painopisteiden ja tavoitteiden saavuttamista. Niihin olisi sisällyttävä tietoa toimintalinjoista ja kutakin toimintalinjaa varten ehdotetuista toimenpiteistä; eritoten olisi mainittava todennettavissa olevat tavoitteet, joiden avulla voidaan mitata ohjelman edistymistä, tehokkuutta ja vaikuttavuutta.

Andalusiaa koskevan ohjelman maatalouden ympäristötoimenpiteeseen sisältyy hyvin suuri määrä tavoitteita, mikä vaikeuttaa tulosten mittaamista

23. Toimintakehyksestä tulee usein liian monimutkainen, jos maatalouden ympäristötukien tavoitteet esitetään eri ohjelma-asiakirjoissa. Tästä on esimerkkinä Andalusia. Kansallisessa strategisessa suunnitelmassa asetetaan 20 ympäristötavoitetta. Maaseudun kehittämisohjelmassa tätä rakennetta pannaan täytäntöön yleisessä osiossa esitettyjen maaseudun ympäristötuen kahdeksan tavoitteen avulla. Nämä kahdeksan tavoitetta poikkeavat aiemmin asetetuista 20 tavoitteesta tai ne on ilmaistu yleisluontoisemmin.

24. Maaseudun kehittämisen ohjelmassa asetetaan lisäksi tavoitteet kaikille 15:lle maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteelle (yhteensä tavoitteita on 51), jotka poikkeavat jälleen joskus osittain tai kokonaan yleisessä osiossa vahvistetuista tavoitteista. Strategisen ympäristöarvioinnin [10] ja ennakkoarvioinnin [11] käsittävässä yleiskehyksessä asetetaan hyvin suuri määrä tavoitteita, mikä vaikeuttaa tulosten mittaamista.

25. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että maaseudun kehittämisohjelmien tavoitteet eivät olleet tarkasti määriteltyjä, mitattavissa eivätkä ajallisesti määrättyjä. Jäsenvaltiot ilmaisivat tavoitteet tavallisesti yleisillä termeillä; tarkoituksena oli esim. "vähentää", "suojella" ja "edistää". Määrällisiä tavoitteita (esimerkiksi "vähentää 20 prosenttia") ei useinkaan ollut asetettu, vaikka se olisi ollut mahdollista. Esimerkiksi Puolassa maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteiden tavoitteeksi asetettu "asianmukainen maankäyttö ja vesien suojelu" ei ole todennettavissa. Tavoitteiden yhteydessä ei myöskään mainita perustasoja, joissa kuvattaisiin, millainen tilanne oli ennen maatalouden ympäristötukien täytäntöönpanoa, eikä niissä aseteta määräaikoja tavoitteiden saavuttamiselle. Tällaisia puutteita havaittiin kaikissa tarkastetuissa jäsenvaltioissa, ja niiden vuoksi tavoitteiden saavuttamisen arviointi hankaloituu.

26. Tarkastuksen yhteydessä havaittiin kuitenkin esimerkkejä myös täsmällisistä ja mitattavissa olevista tavoitteista. Ruotsissa maatalouden ympäristötavoitteet on sisällytetty Ruotsin valtiopäivien vuonna 1999 hyväksymiin kansallisiin ympäristön laatua koskeviin tavoitteisiin. Näiden tavoitteiden aikahorisontti on vuosi 2020, mutta suurimmalle osalle tavoitteita on asetettu vuoden 2010 tilanteeseen liittyviä välitavoitteita.

27. Esimerkkien parhaimmistoa olivat ns. "tulossuuntautuneet" alatoimenpiteet, joiden täytäntöönpano johtaa tuloksiin, jotka ovat välittömästi havainnoitavissa paikan päällä. Andalusiassa, Piemontessa ja Ranskassa kyseiset alatoimenpiteet koskivat maatalouden vuoksi uhanalaisten lajien suojelua (ks. kuva 2). Rheinland-Pfalzissa ja Ranskassa toteutetut alatoimenpiteet, jotka tarkastettiin parhaiden käytäntöjen yhteydessä, koskivat laidunmaiden hoitoa (ks. laatikko 3).

Kuva 2: Esimerkki maatalouden ympäristötoimesta Ranskassa: suojelun kohteena hevoslaji (ardennienhevonen), jonka maatalouskäyttö on lakkaamassa.

+++++ TIFF +++++

© Euroopan unioni, lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

MAINITUT YMPÄRISTÖPAINEET EIVÄT OLE SELKEÄ PERUSTELU MAATALOUDEN YMPÄRISTÖTUELLE

YMPÄRISTÖPAINEET YKSILÖIDÄÄN MAASEUDUN KEHITTÄMISOHJELMISSA

28. Kaikissa tarkastetuissa maaseudun kehittämisohjelmissa yksilöidään vallitsevat ympäristöpaineet. Näissä oli kyse erityisesti biologisen monimuotoisuuden häviämisestä, veden laatuun kohdistuvista uhista, maaperän eroosiosta, ilman pilaantumisesta ja ilmastonmuutoksesta. Näiden paineiden yksilöinti perustui laajalti yhteisön strategisiin suuntaviivoihin, joissa neuvosto vahvistaa EU:n maaseudun kehittämisen ensisijaiset tavoitteet ohjelmakaudeksi 2007–2013.

29. Seitsemässä kahdeksasta tarkastetusta maaseudun kehittämisohjelmasta esitetään kartta, josta käy ilmi, missä ympäristöpaineita esiintyy. Jäsenvaltiot voivat yleisesti ottaen toimittaa ympäristöpaineanalyysinsä tueksi asiakirjoja (esim. tietoja ja selvityksiä). Tästä on esimerkkinä Piemonten maaseudun kehittämisohjelma, joka sisältää useita karttoja, joista käyvät ilmi vallitsevat maaperää koskevat uhat (kuten orgaanisen aineksen väheneminen, maaperän tiivistyminen ja saastuminen). Hallintoviranomainen pystyi myös antamaan tietoja, joissa luokiteltiin kukin alueen 1206 kunnasta (ja niiden yksittäisistä osista) maaperän eroosioriskin mukaan kolmeen eri ryhmään (alle 3 tonnia, 3–15 tonnia ja yli 15 tonnia hehtaaria ja vuotta kohti).

30. Useissa tarkastetuista ohjelmista ympäristönäkökohtia kuvailtiin yleisluontoisesti kytkemättä niitä selkeästi maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteisiin. Esimerkiksi Espanjassa, Italiassa ja Ranskassa tiettyihin maaseudun kehittämisohjelmissa mainittuihin ympäristöpaineisiin ei kohdistettu maatalouden ympäristötukea. Ohjelmissa ei selitetty, miksi näin oli.

YMPÄRISTÖN JA MAATALOUSKÄYTÄNTÖJEN VÄLILLÄ ON LUKUISIA YHTEYKSIÄ JA NIITÄ ON VAIKEAA HAHMOTTAA TARKASTI

31. Maatalouden ympäristötavoitteiden saavuttamisasteen arviointi riippuu maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteiden ja ympäristöpaineiden välisestä yhteydestä. Alatoimenpiteillä saattaa olla myönteinen vaikutus useisiin ympäristöpaineisiin (kuten vesi, maaperä, ilma ja biologinen monimuotoisuus). Ympäristöpaineita ei voida useinkaan asettaa tärkeysjärjestykseen tai arvojärjestykseen, sillä ne ovat kaikki relevantteja vaikkakin luonteeltaan erilaisia eikä niitä voi verrata toisiinsa.

32. Tästä seuraa, että tarkastetuissa maaseudun kehittämisohjelmissa ei anneta lainkaan tietoa tai annetaan vain vähän tietoa yksilöityjen ympäristöpaineiden suhteellisesta merkityksestä. Ohjelmissa ei myöskään kerrota, miten ne tarkkaan ottaen liittyvät ehdotettuihin maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteisiin. Tämän vuoksi on vaikeaa arvioida, missä määrin alatoimenpiteet vaikuttavat erityisiin yksilöityihin ympäristöpaineisiin. Täten suurin osa jäsenvaltioista arvioi maatalouden ympäristötavoitteiden saavuttamista yleisesti, kaikkia alatoimenpiteitä kokonaisuutena.

33. Maaseudun kehittämisohjelmissa todetaan niin ollen, että ympäristöpaineiden ja maatalouden ympäristötukea saavien maatalouskäytäntöjen välillä on monenlaisia yhteyksiä. Kahdessa kahdeksasta tarkastetusta ohjelmasta ympäristöpaineiden ja maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteiden väliset yhteydet oli tämän vuoksi luokiteltu joko suoriksi tai epäsuoriksi. Esimerkiksi Piemontessa yhden tarkastetuista maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteistä (tuki integroidulle tuotannolle, ks. sanasto) oletettiin edistävän neljää viidestä ympäristötavoitteesta [12], mutta ainoastaan yksi oli valittu välittömäksi päätavoitteeksi (veden laadun suojelu). Tämä auttaa selkeyttämään, miten maatalouden ympäristötuilla edistetään toimintakehyksessä vahvistettuja ympäristötavoitteita.

34. Toinen esimerkki maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteen ja yksilöityjen paineiden välisestä suorasta yhteydestä löytyy Puolasta. Puolan maaseudun kehittämisohjelman mukaan tuulieroosio uhkaa 28:aa prosenttia alueesta. Maapeitteen käyttöönotto talvella on maatalouskäytäntö, joka rajoittaa mm. tuulen aiheuttamaa maaperän eroosiota. Tätä käytäntöä tuetaan Puolan maaseudun kehittämisohjelmaan sisältyvillä maatalouden ympäristötuilla, kuten kuvasta 3 käy ilmi.

Kuva 3: Esimerkki maatalouden ympäristötoiminnasta Puolassa. Kuvassa oikealla puolella näkyy alue, jolla ei ole kasvipeitettä ja jonka maaperällä on tapahtunut tuulieroosiota. Vasemmalla puolella näkyy maata, johon on kylvetty ruista; tällä tavoin maaperää suojellaan eroosiolta maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteen avulla.

+++++ TIFF +++++

© Euroopan unioni, lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

ESIMERKKEJÄ NÄKYVIIN YMPÄRISTÖHYÖTYIHIN TÄHTÄÄVISTÄ KÄYTÄNNÖISTÄ

SELKEÄT SÄÄNNÖT RESURSSIEN JAKOON

35. Kun ympäristöpaineet on yksilöity, resurssit olisi jaettava sen mukaan, miten kustannustehokkaasti niiden avulla saadaan ympäristöhyötyjä asianomaisilla alueilla. Esimerkiksi Englannissa, jossa tilintarkastustuomioistuin kävi arvioimassa parhaiden käytäntöjen tilaa, toimitaan siten, että perustason ja korkeamman tason alatoimenpiteet pidetään toisistaan erillään. Tämä on lisännyt tulosten selkeyttä ja näkyvyyttä, kuten laatikossa 1 kuvataan.

36. Kolme tarkastetuista jäsenvaltioista oli myös eritellyt budjettimäärärahat alatoimenpidetyyppien mukaan. Unkari toteaa maaseudun kehittämisohjelmassaan, ettei se aio käyttää jaetuista varoista 35:tä prosenttia enempää alatoimenpiteisiin, joiden ympäristöön liittyvät tuotokset jäävät vähäisiksi. Puola myönsi maaseudun kehittämisohjelmassaan erillisen budjetin kahdelle yhdeksästä alatoimenpiteestä. Toinen näistä koski uhanalaisten lintulajien ja luonnollisten elinympäristöjen suojelua Natura 2000 -alueilla. Sille myönnetyt talousarviomäärärahat muodostavat 19 prosenttia maatalouden ympäristötuille varatusta kauden 2007–2013 kokonaisbudjetista. Ranska myönsi kauden 2007–2013 budjetista 27 prosenttia laatikossa 5 kuvatuille kohdistetuille alatoimenpiteille.

MAATALOUDEN YMPÄRISTÖTUILLE VAIHTOEHTOISIA TOIMINTATAPOJA EI NIINKÄÄN HARKITTU

37. Maatalouden ympäristötuki on yksi monista ympäristön suojeluun ja parantamiseen tähtäävistä toimintatavoista. Jäsenvaltiot voivat esimerkiksi myös antaa säännöksiä, kantaa erityisveroja tai lisätä koulutusta ja neuvontaa. Harkitsemalla vaihtoehtoisia toimintatapoja voitaisiin osoittaa, milloin maatalouden ympäristötukeen perustuva lähestymistapa on paras ympäristöpaineiden käsittelytapa.

LAATIKKO 1

PERUSTASON JA KORKEAMMAN TASON ALATOIMENPITEET ENGLANNISSA

Englannissa kansalliset viranomaiset havaitsivat ympäristöpaineita eri maantieteellisillä alueilla. He analysoivat, minkälaisen alatoimenpiteen (Englannissa alatoimenpiteet on jaettu perustason ja korkeamman tason järjestelmiin) avulla ympäristöhyödyt saavutettiin kustannustehokkaammin. Tämän seurauksena perustason järjestelmien budjetin määrittämisperusteena oli tavoite, jonka mukaan maatalouden ympäristötukea koskevat perustason sopimukset kattaisivat 70 prosenttia maatalousmaasta. Jäljellä oleva osa määrärahoista jaetaan korkeamman tason järjestelmille yhdeksälle alueelle niiden koon ja ympäristöominaisuuksien sekä aiempien ja ennakoitujen tuen käyttöönottolukujen perusteella.

Kullakin alueella on yksilöity ns. "kohdealueet", jotka on asetettu tärkeysjärjestykseen korkeamman tason järjestelmässä mm. seuraavanlaisten kriteerien mukaan: merkitys biologisen monimuotoisuuden kannalta, maisema ja luonnonvarojen suojelu (esim. eroosio). Kunkin kohdealueen osalta mahdollisille edunsaajille ilmoitetaan kyseisille alueille sopivasta maankäyttötoiminnasta. Tulosten seurantaan on kehitetty erityiset indikaattorit (ks. kohta 51).

38. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi vain kaksi tapausta (Ranska ja Ruotsi), joissa tällaisia vaihtoehtoisia toimintatapoja oli maaseudun kehittämisohjelmien yhteydessä varsinaisesti harkittu. Ruotsin maaseudun kehittämisohjelmassa selitetään, että voimassa olevat säännökset ovat tärkeimpiä vaihtoehtoisia toimintatapoja vähentää lannoitteiden ja kasvinsuojeluaineiden käytön haittavaikutuksia. Ohjelmassa kartoitetaan tulevaisuudennäkymiä ja pyritään suunnittelemaan maatalouden ympäristötuet uusiksi lainsäädännöllisten muutosten pohjalta. Ranskan ohjelmassa kuvataan kansallisten ja EU-toimintatapojen yhteisvaikutusta ja mainitaan maatalouden ympäristötuet yhtenä käytettävissä olevista välineistä (mm. kansallisten säännösten ja veropolitiikan ohella) tiettyjen kysymysten (mm. biologinen monimuotoisuus ja vesi) käsittelyssä.

39. Puolassa ja Saksassa (Berliinissä ja Brandenburgissa) maaseudun kehittämisohjelmissa ei selitetty, miksi maatalouden ympäristötuet olivat asianmukaisin tapa käsitellä ympäristötarpeita. Esimerkiksi Puolassa toteutettava eristysvyöhykkeitä koskeva maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpide olisi myös voitu panna täytäntöön viitetason (ks. sanasto) yhden osa-alueen eli täydentävien ehtojen avulla. Tämä seikka on jo pantu merkille tilintarkastustuomioistuimen aiemmin antamassa kertomuksessa [13].

MAATALOUDEN YMPÄRISTÖPOLITIIKAN SAAVUTUSTEN SEURANTA EI OLE HELPPOA

YHTEISET SEURANTA- JA ARVIOINTISÄÄNNÖT MERKITSEVÄT EDISTYSASKELTA, MUTTA NIIDEN KAUTTA EI SAADA RIITTÄVÄSTI RELEVANTTIA JA LUOTETTAVAA TIETOA

40. Kauden 2007–2013 maaseudun kehittämisohjelmille vahvistetut yhteiset seuranta- ja arviointisäännöt merkitsevät parannusta vuotta 2007 edeltäneeseen tilanteeseen nähden. Säännöissä määrätään mm. yhteisistä indikaattoreista, jotka jäsenvaltioiden on sisällytettävä ohjelmiinsa. Tuotos- ja tulosindikaattoreiden saavuttamisesta raportoidaan vuosittain komissiolle. Komissio tarkistaa indikaattoreiden ja raportoidun tiedon johdonmukaisuuden ja luotettavuuden. Tarkistusten perusteella komissio havaitsi lukuisia puutteita, joista keskeisiä olivat seuraavat: tietoja puuttui tai ne olivat vääriä, taulukot eivät olleet yhdenmukaisia keskenään ja raportoiduissa menoissa oli virheitä.

41. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa saatiin vahvistus komission yksilöimille puutteille ja havaittiin, että useiden jäsenvaltioiden toimittamat tiedot eivät olleet luotettavia. Esimerkiksi Andalusiassa tuotos- ja tulosindikaattorit eivät liittyneet mitenkään maatalouden ympäristömenoihin. Ranskassa tilintarkastustuomioistuin havaitsi useita puutteita: mm. komissiolle vuodelta 2008 toimitetuista taulukoista puuttui tietoja. Lisäksi EU-menoilla aikaan saadut tulokset ilmoitettiin liian suurina, koska tapana oli sisällyttää tietoja senkin jälkeen, kun sopimukset olivat rauenneet. Kaikkien päätettyjen järjestelmien vaikutusten katsotaan jatkuvan samoina ohjelmakauden loppuun saakka [14].

42. Yhteisiin seuranta- ja arviointisääntöihin sisältyy tuotos-, tulos- ja vaikutusindikaattoreita. Jäsenvaltioiden on lähetettävä komissiolle vuosittain kertomus ohjelman täytäntöönpanon edistymisestä; kertomukseen on sisällyttävä tuotos- ja tulosindikaattoreita. Kahdeksan tarkastetun jäsenvaltion vuoden 2009 edistyskertomuksissaan raportoimat tiedot esitetään liitteessä III. Vaikutusindikaattoreilla mitataan laajoja ilmiöitä, joihin maatalouden ympäristöohjelman lisäksi vaikuttavat lukuisat muut tekijät [15].

43. Tulosindikaattori ("pinta-ala, johon on menestyksekkäästi sovellettu maankäyttöä") on varsin epätyydyttävä. Käytännössä sitä koskeva luku on sama kuin jäsenvaltioiden raportoimassa tuotosindikaattorissa ("maatalouden ympäristötuen kattama alue"). Syynä tähän on se, että jäsenvaltiot eivät tee eroa näiden kahden indikaattorin välillä ja kaikkia sopimuksen kattamia alueita pidetään "menestyksekkäinä". Tämän vuoksi ympäristöhyötyjä ei seurata riittävästi: tarkastuksessa havaittiin tapauksia, joissa maatalouden ympäristösopimusta ei ollut sovellettu menestyksekkäästi, mutta se otettiin silti tulosindikaattorissa huomioon. Seuraavassa osiossa esitetään esimerkkejä tavoista, joilla tilannetta voitaisiin parantaa (ks. kohdat 48–51).

44. Yhteiset seuranta- ja arviointisäännöt on vakioitu järjestelmä, ja siksi asetuksen (EY) N:o 1698/2005 81 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on pantava täytäntöön tietty määrä ohjelmaa varten vahvistettuja lisäindikaattoreita. Vaikka kaikki tarkastetut jäsenvaltiot sisällyttivät ohjelmiinsa lisäindikaattoreita, kaikissa niissä havaittiin puutteita. Keskeisiä puutteita olivat seuraavat: lisäindikaattoreiden osalta ei raportoitu, vaikka ne mainittiin maaseudun kehittämisohjelmissa, tai ne olivat päällekkäisiä olemassa olevien yhteisten indikaattorien kanssa tai ne eivät olleet tarpeeksi täsmällisiä tai ne jopa puuttuivat asianomaisten ympäristöpaineiden osalta. Viimeksi mainittua puutetta kuvastaa, että Unkarilla on useita maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteitä, jotka koskevat erityisiä ympäristökysymyksiä, kuten suurta vesi- ja tuulieroosion riskiä ja uhanalaisten lintulajien säilyttämistä. Maaseudun kehittämisohjelman yhteydessä ei kuitenkaan vahvistettu yhtäkään lisäindikaattoria relevanttien vaikutusten seurantaa varten.

YHTEISIÄ SEURANTA- JA ARVIOINTISÄÄNTÖJÄ EI OLE TARKOITETTU YMPÄRISTÖVAIKUTUSTEN ARVIOINTIIN

45. Maatalouden ympäristötukien ympäristöhyödyt riippuvat niiden täytäntöönpanoalueen ominaisuuksista. On alueita, joilla on erityisiä ympäristöongelmia, kuten kyseisiin sääntöihin sisältyvien perustason indikaattorien kattamia alueita [16], ja muita alueita, joilla ei ole yleisiä ympäristöpaineita. Täten on tarkoituksenmukaista seurata, missä varat käytetään. Siitä huolimatta jäsenvaltiot eivät yleensä seuranneet, miten paljon rahaa relevantteihin alueisiin käytettiin. Tietyt jäsenvaltiot esimerkiksi totesivat maaseudun kehittämisohjelmissaan, että maatalouden ympäristötoimien täytäntöönpano Natura 2000 -alueilla oli ensisijainen tavoite. Ne eivät kuitenkaan voineet antaa tietoja siitä, miten paljon varoja kyseisiin alueisiin tosiasiallisesti käytettiin.

46. Maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteiden ympäristövaikutukset voivat vaihdella huomattavasti vaatimustasosta ja aluetyypistä riippuen. Yhteisissä seuranta- ja arviointisäännöissä ei kuitenkaan oteta tätä seikkaa huomioon tuotoksista ja tuloksista raportoitaessa. Kaikki luvut lasketaan yhteen siitä huolimatta, ovatko vaikutukset vähäisiä tai huomattavampia. Luvut lasketaan yhteen myös silloin, kun on kyse toisaalta alatoimenpiteistä, joilla on yleensä vähäisemmät vaikutukset mutta jotka kohdistuvat laajemmalle alueelle ja toisaalta niistä alatoimenpiteistä, joista yleisesti ottaen saadaan suurempia ympäristöhyötyjä tietyllä alueella. Tämä johtaa siihen, että laajemmalle alueelle sovelletut alatoimenpiteet vaikuttavat suuresti raportointiin ja luvut eivät ole tarkoituksenmukaisia EU:n tasolla yhteenlaskettuna, kuten laatikosta 2 käy ilmi.

LAATIKKO 2

ESIMERKKI EPÄTARKOITUKSENMUKAISESTA LUKUJEN YHTEENLASKUSTA

Yhdellä 15:stä Espanjassa toteutettavasta alatoimenpiteestä tuetaan mehiläishoitoa Andalusiassa; tarkoituksena on suojella biologista monimuotoisuutta ja säilyttää muiden kuin maatalousalueiden kasvi- ja eläinkunta. Kyseessä on perustason alatoimenpide, jonka edunsaajat saavat taloudellista tukea 21,40 euroa/hehtaari. Vuonna 2008 Andalusia raportoi, että 579339 hehtaaria koskeviin 1540 sopimukseen oli käytetty EU-varoja 7,9 miljoonaa euroa. Tämä alatoimenpide pelkästään vastaa yli 3 prosenttia komission maatalouden ympäristöalalle ilmoittamasta kokonaisluvusta [17]EU:n tasolla.

Toinen Andalusiassa toteutettava alatoimenpide koskee luonnonmukaista maataloutta. Hehtaarikohtaiset tukitasot ovat sadosta riippuen 123,10–600 euroa/hehtaari. Andalusia aikoo tukea 4000:ta viljelijää vuodessa; tilan keskikoko on 15 hehtaaria, joten tuetuksi alaksi ilmoitetaan 60000 hehtaaria, joka vastaa 0,3 prosenttia koko EU:ta koskevasta luvusta.

EU-tasolla luvut 579339 ja 60000 lasketaan yhteen, mikä ei ole tarkoituksenmukaista. Tyypillinen mehiläishoitajaa koskeva sopimus kattaa 250 mehiläispesää ja sen kooksi ilmoitetaan 500 hehtaaria. Samanlaisen luvun ilmoittaminen luonnonmukaisen maatalouden osalta edellyttää yli 33 viljelijää, joihin sovelletaan erittäin korkeaa vaatimustasoa.

47. Tarkastus toimitettiin yli kolmen vuoden kuluttua ohjelmakauden alusta. Komissiolla ja jäsenvaltioilla oli erittäin vähän tietoa kauden 2007–2009 maatalouden ympäristötukien ympäristöhyödyistä. Jäsenvaltiot olivat yleisesti ottaen samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että yhteisten seuranta- ja arviointisääntöjen kautta ei tältä osin saatu riittävästi tietoa. Tietyt jäsenvaltiot ja komissio ehdottivat, että riittävien tietojen tuottaminen maatalouden ympäristötukien ympäristöhyödyistä muodostaisi osan ohjelmien arvioinnista. Ympäristöhyötyjä koskevaa tietoa tarvitaan kuitenkin sekä maatalouden ympäristöohjelmien alatoimenpiteiden hallinnointiin että asianmukaiseksi perustaksi arvioijille.

YHTEISTEN SEURANTA- JA ARVIOINTISÄÄNTÖJEN SOVELTAMISALAN ULKOPUOLELLA HAVAITTIIN HYVÄN SEURANTAKÄYTÄNNÖN ALUEITA

48. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi parhaita käytäntöjä koskevien kolmen tarkastuskäyntinsä aikana hyviä seurantakäytäntöjä. Kukin näistä tapauksista koski vaativampia alatoimenpiteitä, joiden ympäristöhyötyjä koskeva arviointi ja raportointi ei kuulunut yhteisten seuranta- ja arviointisääntöjen piiriin. Tällaisten käytäntöjen yleistäminen yhteisten seuranta- ja arviointisääntöjen yhteydessä voisi tulla kalliiksi. Yleistämisen kuluista ja hyödyistä ei kuitenkaan ole saatavilla minkäänlaista arviota.

49. Ranska panee täytäntöön vesiensuojelua koskevaa alatoimenpidettä, joka on räätälöity "vesistöalueiksi" kutsutuille maantieteellisille alueille (ks. sanasto). Konsultti arvioi kyseisillä alueilla sijaitsevat tilat. Arvioinnin perusteella määritetään konkreettisia toimia, jotka viljelijöiden on pantava täytäntöön ja jotka sisällytetään osaksi seurantajärjestelyjä. Kuhunkin hankkeeseen sisältyy seurantasuunnitelma, jonka viranomaiset arvioivat ennen seurannan alkua. Erityisiä vedessä olevia saastumista aiheuttavia ainesosia, kuten fosfori, seurataan kemiallisen analyysin avulla. Seurantasuunnitelmassa mainitaan analyysien määrä ja tiheys, asianomaiset joet ja asiasta vastaavat elimet. Näiden määräysten avulla alatoimenpiteen ympäristövaikutukset voidaan arvioida tarkasti.

50. Saksassa sijaitsevalla Rheinland-Pfalzin alueella alettiin vuonna 2007 toteuttaa kahta maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpidettä, joiden tarkoituksena oli säilyttää luonnonarvoltaan merkittävä laidunmaa. Odotuksena on, että toimenpiteiden tuloksena useat laidunmaiden kasvit ja lajit säilyisivät. Kyseisten alatoimenpiteiden seurantaan sovelletaan vakioitua tiedonhankintamenetelmää (ks. laatikko 3).

LAATIKKO 3

ESIMERKKI "TULOSSUUNTAUTUNEEN" ALATOIMENPITEEN SEURANNASTA

Perusvaatimuksena on ennalta määrättyjen lajien luettelossa mainittujen 4–8 (alatoimenpiteestä riippuen) indikaattorikasvin dokumentoitu olemassaolo. Vähimmäishoitovaatimusten lisäksi viljelijät voivat vapaasti valita asianmukaisiksi katsomansa maatalouskäytännöt, joita soveltamalla saavutetaan vaadittu tulos. Heidän on kirjattava kasvien olemassaolo erityisten menetelmien avulla. Indikaattorikasvien määrä lasketaan käytävällä, joka kulkee pisimmän lävistäjän suuntaisesti kahden metrin leveydeltä. Käytävä on jaettu kolmeen osa-alueeseen ja kullakin osa-alueella olevat kasvit kirjataan erikseen. Keräysmenetelmää kuvataan alla olevassa valokuvassa.

+++++ TIFF +++++

Lähde: © Landesamt für Umwelt, Wasserwirtschaft und Gewerbeaufsicht Rheinland-Pfalz: "PAULa - Vertragsnaturschutz Grünland - Kennarten", Mainz 2008, s. 8.

51. Englannissa viljelijöiden kanssa korkeamman tason alatoimenpiteistä (ks. laatikko 1) tehtyihin sopimuksiin sisältyy "onnistumista kuvaavia indikaattoreita". Niiden tarkoituksena on varmistaa, että maankäyttäjä ja julkisen elimen neuvoja voivat seurata, onko ympäristötulokset saavutettu. Kyseiset indikaattorit laaditaan kullekin yksittäiselle tilalle ja kutakin sopimukseen sisältyvää hallinnointivaihtoehtoa varten. Ne käsittävät aikaan sidotut, täsmällisesti määritetyt ja määrällisesti ilmaistut osa-alueet, joiden suhteen tuloksellisuutta voidaan parantaa mukauttamalla maatalouskäytäntöihin liittyviä tuen edellytyksiä. Esimerkkejä indikaattoreista ovat kuvassa 1 esitettyjen maatalouskäytäntöjen osalta mm. seuraavat: ylläpidetään hoitamattomia "päisteitä" tai kylvetään "villilinnuille tarkoitettua siemensekoitusta" peltokaitaleille, pidetään "alasta 5–50 prosenttia suotavien leveälehtisten kasvien peitossa" ja huolehditaan, siitä, "että mukana on ainakin kolme ennalta määrättyä viljelykasvilajia" ja taataan, että "lohkoilta saadaan jatkuvasti siemeniä koko talven ajan 15. helmikuuta saakka". Viranomaiset arvioivat menestysindikaattorit useiden sopimusten osalta vuosittain.

TUETAANKO VILJELIJÖITÄ HYVIN ASIANMUKAISEN NEUVONNAN JA OIKEANLAISTEN TUKIMÄÄRIEN AVULLA?

52. Viljelijöiden on oltava tietoisia ympäristökysymyksistä ja ymmärrettävä, mitä heiltä odotetaan ja miten maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteiden vaatimukset täytetään. Viljelijät tulevat näistä asioista tietoisiksi ja ymmärtävät ne, jos heitä tuetaan. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, tuettiinko viljelijöitä esim. kouluttamalla, neuvomalla ja tiedottamalla ja miten tukea annettiin. Lisäksi tutkittiin, arvioitiinko tuen vaikuttavuutta ja tehostettiinko sitä jakamalla tietoa hyvistä käytännöistä.

53. Maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteet ovat viljelijöille vapaaehtoisia, mikä tarkoittaa, että on tarjottava riittäväntasoista rahoitustukea, jotta alatoimenpiteet olisivat riittävän houkuttelevia, ja samalla kuitenkin vältettävä korvaamasta liikaa kuluja. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, oliko ohjelmiin sisältyvät tukimäärät laskettu oikein, oliko tukimäärät perusteltu tarkoituksenmukaisella aineistolla ja eritelty alueellisten tai paikallisten olosuhteiden mukaan ja otettiinko niissä huomioon ympäristövaikutukset.

VILJELIJÖITÄ TUETAAN YLEISESTI OTTAEN HYVIN ASIANMUKAISELLA NEUVONNALLA MUTTA HYVIEN KÄYTÄNTÖJEN LEVITTÄMISESSÄ ON PARANTAMISEN VARAA

54. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kaikissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa, että olemassa olevia hallintoverkostoja käytettiin perusjärjestelmien edunsaajien opastamiseen, neuvontaan ja koulutukseen. Yleistietoa annettiin kokouksissa, esitteissä ja sivustoilla. Yksityiskohtaisempaa tietoa ja opastusta voitiin antaa myös siten, että julkiset elimet tai yksityiset konsultit järjestivät kursseja tai antoivat teknistä apua. Kaikki tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot hyödynsivät tai aikoivat hyödyntää maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteiden täytäntöönpanon tukena muita maaseudun kehittämistoimenpiteitä; useimmissa tapauksissa kyseessä oli koulutus- ja tiedotustoiminta. Ruotsissa tällaiseen koulutustoimintaan osallistuivat melkein kaikki maatalouden ympäristötukea saavat tilat.

55. Lisäksi useimmissa jäsenvaltioissa vaativimpien järjestelmien edunsaajille tarjottiin erityisopastusta. Yleinen toteuttamismuoto oli ympäristösuunnitelma, jonka oli laatinut konsultti, joka tilalla käynnin jälkeen kartoitti tilan ympäristötekijöiden (mm. elinympäristöt, lammet ja herkät maaperät) tilannetta. Suunnitelma toimii oppaana valittaessa sopivimpia maankäyttövaihtoehtoja. Esimerkiksi Ruotsissa, Brandenburgissa, Puolassa ja Ranskassa tapauskohtaisesti laaditut luonnonsuojelusuunnitelmat ovat pakollisia erityisalueiden biologisen monimuotoisuuden suojeluun tähtäävien alatoimenpiteiden osalta.

Hyvien käytäntöjen ja viljelijöille tarkoitetun palautteen levittäminen on vähäistä

56. Hyvien käytäntöjen levittäminen on yksi tapa opastaa sekä hallinnon edustajia että edunsaajia. Komissio pani täytäntöön rakenteita, kuten eurooppalaisen maaseudun kehittämisverkoston, jonka avulla pyritään keräämään, levittämään ja lujittamaan hyvää maaseudun kehittämiskäytäntöä EU:ssa. Tämä oli kuitenkin maatalouden ympäristötoiminnan kohdalla vähäistä, koska olemassa olevissa rakenteissa yksilöitiin ainoastaan muutama konkreettinen esimerkki hyvästä käytännöstä.

57. Tarkastuksen yhteydessä kävi ilmi, että jäsenvaltioissa asiasta vastaavat hallintoviranomaiset antoivat edunsaajille harvoin palautetta maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteiden tuloksista sopimuksen tekemisen jälkeen. Näin tapahtui ainoastaan 2 prosentissa tarkastettavaan otokseen poimituista 203 sopimuksesta. Palautteen avulla viljelijöiden tietoisuus kasvaisi ja he ymmärtäisivät paremmin täytäntöönpantujen alatoimenpiteiden ympäristövaikutuksia, erityisesti niissä tapauksissa, joissa viljelijät ovat muuttaneet käytäntöjään.

MAATALOUDEN YMPÄRISTÖTUKIMAKSUJEN MÄÄRITTÄMISESSÄ HAVAITUT PUUTTEET

NYKYISILLÄ MENETTELYILLÄ EI KYETÄ ESTÄMÄÄN VIRHEITÄ JA PUUTTEITA TUKILASKELMISSA

58. Jäsenvaltioiden täytyy ohjelmissaan mainita, mitä menetelmiä ja agronomisia oletuksia ne käyttävät laskelmissaan. Jäsenvaltioiden ei edellytetä esittävän tarkkoja lukuja tai tukilaskelmia, eivätkä ne aina mainitse niitä ohjelmissaan. Ohjelmista on myös käytävä ilmi, että riittävää asiantuntija-apua on saatu elimiltä, jotka ovat riippumattomia laskelmat tekevistä tahoista. Tätä ei kuitenkaan aina ole osoitettu. Myönteinen esimerkki on Piemontessa toteutettu ohjelma, jossa asiantuntija-apu on eritelty. Asiantuntija-apuun sisältyivät laskelmien oikeellisuuden tarkistaminen ja päätelmien tekeminen siitä, onko lakisääteisiä vaatimuksia noudatettu. Tukimäärien tarkastaminen sisältyi menettelyihin, joilla komissio hyväksyi ohjelmat, mutta tarkastukset koskivat vain laskelmien "uskottavuutta".

59. Näillä menettelyillä ei kyetty estämään virheitä ja puutteita tukilaskelmissa. Andalusian, Piemonten ja Ruotsin osalta havaittiin yksinkertaisia laskuvirheitä, jotka vastasivat jopa 8,5:tä prosenttia asianomaisista määristä. Olennaisia seikkoja, kuten lannoitteiden vähäisemmästä käytöstä aiheutuneita kustannussäästöjä, ei otettu laskelmissa huomioon vaaditulla tavalla. Jotkin jäsenvaltiot käyttivät lisäksi vanhentuneita lukuja laskiessaan tukimäärien keskeisiä osatekijöitä. Esimerkiksi Puolassa käytettiin tulonmenetyksiä koskevia tietoja vuosilta 2001–2003, vaikka tuloja koskevat tiedot ovat tämän jälkeen lisääntyneet merkittävästi.

60. Nykyisillä menettelyillä ei myöskään kyetä estämään maatalouden ympäristötuen maksamista sellaisten maatalouskäytäntöjen perusteella, joita edunsaajat sovelsivat jo ennestään. Andalusiassa mehiläistenhoitajille maksetaan korvausta maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteen perusteella siitä, että he kirjaavat toimintansa rekisteriin, joka suurelta osin vastaa jo olemassa olleita kirjausvaatimuksia. Eräässä tarkastetussa hankkeessa mehiläistenhoitaja oli saanut 1770 euroa kirjausvaatimusten noudattamisen perusteella. Noudattaminen edellytti häneltä käytännössä muutaman rivin kirjoittamista rekisteriin (ks. kuva 4).

Kuva 4: Espanjalaisen mehiläistenhoitajan, jonka luo tarkastajat tekivät tarkastuskäynnin, ylläpitämä tilarekisteri. Mehiläispesien siirtojen kirjaaminen on maatalouskäytäntö, josta saa EU:n maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteeseen perustuvaa tukea.

+++++ TIFF +++++

61. Olennaisin puute havaittiin Ranskassa, ja se liittyi alatoimenpiteeseen, joka koskee laidunalueiden hoitamista luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseksi. Tähän tarkoitukseen aiotaan käyttää noin 770 miljoonaa euroa vuosina 2007–2013. Tästä määrästä 235 miljoonan euron verran EU-varoja käytettiin jo vuosina 2007–2009. Tukimääriä koskevat laskelmat perustuvat pääasiassa typpilannoitteen käytön vähenemiseen. Laskelmissa käytettävät muuttujat eivät vastaa alatoimenpiteen täytäntöönpanoalueella tosiasiassa sovellettuja muuttujia (ks. laatikko 4). Komissio ei tarkastanut tätä seikkaa, kun se hyväksyi Ranskaa koskevan ohjelman.

LAATIKKO 4

NYKYISISTÄ MAATALOUSKÄYTÄNNÖISTÄ RIIPPUMATTOMIEN TUKIMÄÄRIEN LASKEMINEN

Ranskassa toteutettavan laidunalueiden hoitoa koskevan alatoimenpiteen tukimäärästä noin 90 prosenttia perustuu siihen, että viljelijän saama tulo pienenee, kun laidunten lannoittaminen vähenee 180 kilosta typpeä hehtaaria kohti 125 kiloon.

Arviot, jotka perustuvat kansallisten viranomaisten laskelmissaan käyttämiin tietolähteisiin, osoittavat että tosiasiassa typpilannoitetta käytetään keskimäärin noin 65 kiloa/hehtaari, mikä on huomattavasti alle 125 kiloon/hehtaari asetetun rajan. Tämän vahvistivat myös kolme viljelijää, joiden luo tehtiin tarkastuskäynti. Kaksi heistä käytti typpeä keskimäärin 15 kiloa/hehtaari ja yksi enimmillään 60 kiloa/hehtaari. Tämä osoittaa, että viljelijöille korvataan sellaisia käytäntöjä, joita he noudattivat jo ennestään.

Ranskan viranomaiset selittivät, että 125 kilon raja on luonnon kannalta mielekkäänä pidetty viitearvo, vaikka se ylittääkin viljelijöiden tosiasiassa käyttämän lannoitemäärän.

Tämä näkökanta on ristiriidassa komission jäsenvaltioille esittämässään asiakirjassa [18]ilmaiseman näkemyksen kanssa. Asiakirjassa korostettiin sitä riskiä, että tukea myönnetään viljelijöille, joiden tavanomaisiin käytäntöihin (osa) vaatimuksista jo sisältyy, tai laskelmat laaditaan sellaisten lukujen perusteella, jotka eivät ole kunkin alueen kannalta edustavia. Riskit ovat erityisen ilmeisiä, jos tuki lasketaan (esimerkiksi koko jäsenvaltion) keskiarvona ottamatta huomioon eri alueiden maatalouden rakenteiden ja kustannusrakenteiden eroja.

62. Tukimäärien laskemisessa käytettyjen muuttujien arvo vaihtelee ajan myötä, mikä voi johtaa siihen, että tietyt (esimerkiksi vuoroviljelyn monipuolistamiseen pyrkivät) alatoimenpiteet eivät ole mahdollisten edunsaajien mielestä taloudellisesti riittävän kiinnostavia. Näin kävi muun muassa Ranskassa, jossa erääseen alatoimenpiteeseen ei saatu uusia edunsaajia vuonna 2008, koska viljelijät eivät olleet kiinnostuneita siitä. Useimmat jäsenvaltiot pitivät kuitenkin tukimäärät vakaina sopimuksen voimassaolon ajan taatakseen viljelijöille tietyn varmuuden ja koska kustannukset, joita tukimäärien mukauttamisesta muuttuvien olosuhteiden mukaisesti aiheutuisi, saattaisivat olla suuremmat kuin viljelijöille koituva hyöty. Hintojen tarkistusmenettely oli olemassa vain kymmenessä prosentissa tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista 203 sopimuksesta.

TUKIMÄÄRIÄ EI OLE ERIYTETTY RIITTÄVÄSTI ALUEELLISTEN TAI PAIKALLISTEN OLOSUHTEIDEN MUKAISIKSI

63. Maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteitä toteutetaan ominaisuuksiltaan erilaisilla alueilla (maaperän laatu, sademäärä, maasto: tasanko, vuoristo…). Nämä ominaisuudet vaikuttavat tiloille aiheutuviin kuluihin ja tuloihin. Asetuksen (EY) N:o 1974/2006 53 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteisiin perustuvaa tukea määritettäessä otetaan tarvittaessa huomioon paikalliset tai alueelliset olosuhteet ja tosiasiallinen maankäyttö.

64. Jos maatalouden ympäristötukimäärät lasketaan sellaisten keskimääräisten kulujen ja tulojen perusteella, joita ei ole eriytetty riittävällä tavalla, joillekin tiloille maksetaan liikaa ja joillekin liian vähän tukea. Liiallinen tuki merkitsee, että julkisia varoja käytetään tehottomasti, kun taas liian vähäinen tuki johtaa siihen, että riittävän moni viljelijä ei hae tukea eikä sen avulla saada aikaan toivottuja tuloksia. Esimerkiksi oliivintuotantoa koskevista vuoden 2006 tiedoista käy ilmi, että sato vaihteli Andalusiassa 0,48 tonnista/hehtaari (ei kastelujärjestelmää) 5,46 tonniin/hehtaari (on kastelujärjestelmä). Eroista huolimatta tuki laskettiin keskimääräisen sadon – 3,5 tonnia/hehtaari – perusteella tekemättä eroa kasteltujen ja kastelemattomien alueiden välillä.

65. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi neljässä ohjelmaa maanlaajuisesti soveltavassa jäsenvaltiossa (Ranska, Puola, Unkari ja Ruotsi) tapauksia, joissa eriyttämisestä olisi voinut olla hyötyä viljelijöille, vaikkakin siitä olisi saattanut aiheutua hallinnollisia lisäkustannuksia.

66. Ranskan viranomaiset päättivät käyttää kansallisia keskiarvoja laatikossa 4 kuvatun keskeisen alatoimenpiteen yhteydessä, vaikka tukimäärät olisi pitänyt eriyttää sen mukaan, onko kyse tasangosta, vuoristosta vai epäsuotuisasta alueesta. Jos tukimäärät olisi Ranskassa eriytetty, ne olisivat olleet tasangolla 33 prosenttia ja epäsuotuisilla alueilla 20 prosenttia pienemmät, mikä vuonna 2009 vastasi noin kahdeksaa miljoonaa euroa EU-varoja. Puolassa käytettiin samaa tulonmenetyslukua yli kymmenen alatoimenpiteen yhteydessä siitä huolimatta, että esimerkiksi peltokasvien viljelyyn käytetyn maan ja laidunmaan välille olisi ollut syytä tehdä ero. Tukimääriä ei myöskään eriytetty alueellisesti, vaikka eri alueet ovat ominaisuuksiltaan hyvin erilaisia.

PERUSTOIMENPITEIDEN OSALLISTUJAMÄÄRÄT

67. Riittävän monen viljelijän täytyy osallistua keskeisiin alatoimenpiteisiin, jotta tietyllä alueella saadaan aikaan toivotut vaikutukset. Useimmat jäsenvaltiot eivät kuitenkaan arvioi, kuinka paljon osallistujia vähintään tarvitaan, jotta voidaan varmistaa, että toivottuihin ympäristövaikutuksiin päästään. Ne eivät myöskään arvioi, riittävätkö tukimäärät tämän vähimmäismäärän saavuttamiseen.

68. Puolassa kolmea keskeistä alatoimenpidettä, jotka vastasivat 75:ttä prosenttia menoista vuonna 2008, pantiin täytäntöön maa-alalla, joka vastasi alle yhtä prosenttia viljelykäytössä olevasta maasta tilintarkastustuomioistuimen paikalla tarkastamilla alueilla. Saatavissa ei ole tietoja, joilla voitaisiin osoittaa, että tällainen kattavuus riittää aikaansaamaan ympäristövaikutuksia. Vähäisestä kattavuudesta huolimatta kyseisten alatoimenpiteiden tukimäärät pidettiin huomattavasti alhaisempina (16–44 prosenttia) kuin ne määrät, joihin lisäkustannusten ja tulonmenetysten perusteella olisi päästy.

69. Eräissä muissa tapauksissa tukimääriä korotettiin, vaikka tukiohjelmiin jo osallistui suunniteltu määrä viljelijöitä. Tämä on johtanut esimerkiksi Ruotsissa siihen, että erään alatoimenpiteen tukimäärä kolminkertaistui huolimatta siitä, että osallistujatavoite oli jo saavutettu.

OTETAANKO MAATALOUDEN YMPÄRISTÖOHJELMAN HALLINNOINNISSA HUOMIOON YMPÄRISTÖÖN LIITTYVÄT ERITYISTARPEET?

70. Asetuksen (EY) N:o 1698/2005 39 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on myönnettävä maatalouden ympäristötukea kaikilla alueillaan niiden erityistarpeiden mukaisesti. Kaikkien tarkastettujen maaseudun kehittämisohjelmien osalta havaittiin, että ympäristöpaineet ovat tietyillä alueilla suuremmat kuin toisilla.

71. Tilintarkastustuomioistuin tutki, missä määrin maatalouden ympäristötuen yhteydessä otetaan huomioon ympäristötarpeet, hyödynnettiinkö käytettävissä olevia hallinnointivälineitä, kuten maantieteellistä kohdentamista ja valintaa, ja oliko hallinnointi innovatiivista ja näyttöön perustuvaa. Tilintarkastustuomioistuin selvitti myös, pyrittiinkö varojen hallinnoinnissa nimenomaan ympäristövaikutusten aikaansaamiseen.

KOHDENTAMISTA JA VALINTAMENETTELYJÄ HYÖDYNNETÄÄN VAIN HARVOIN

ARVIOINTEJA TARKOITUKSENMUKAISESTA MAANTIETEELLISEN KOHDENTAMISEN TASOSTA EI OLE SAATAVISSA

72. Jotta maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteillä saadaan aikaan mahdollisimman suuret ympäristövaikutukset, varojen käytössä on erityisen tärkeää ottaa huomioon alueelliset tarpeet ja ensisijaiset tavoitteet. Tuki voidaan kohdentaa maantieteellisille alueille taikka tietyn tyyppisille tiloille tai tiettyihin maatalouskäytäntöihin siten, että asetetaan sopivat tukikelpoisuuskriteerit.

73. Maatalouden ympäristötukien kohdentamisesta on keskusteltu jatkuvasti viimeisten kymmenen vuoden aikana. Vuonna 2000 julkaisemassaan erityiskertomuksessa ympäristönäkökohtien tuomisesta yhteiseen maatalouspolitiikkaan tilintarkastustuomioistuin kritisoi sitä, että maatalouden ympäristöjärjestelmien kohdentaminen ensisijaisiin ympäristötavoitteisiin on puutteellista (tarkemmat tiedot, ks. liite I). Myöhemmin lukuisissa arvioinneissa ja tutkimuksissa [19] on todettu, että maatalouden ympäristötuet on paremmin kohdennettava tiedossa oleviin tarpeisiin. Euroopan maaseudun kehittämisen verkoston äskettäin laatimassa kertomuksessa [20] pidettiin kohdentamista yhtenä yhdeksästä tuotosten aikaansaamisen keskeisestä kriteeristä. Hiljattain antamassaan tiedonannossa "Yhteinen maatalouspolitiikka vuoteen 2020" komissio puhuu maaseudun kehittämispolitiikan toimenpiteiden paremman kohdentamisen puolesta.

74. Harkitun kohdentamisen avulla tukea voidaan kanavoida niille alueille, joilla ympäristöongelmia on. Tällainen lähestymistapa voidaan toteuttaa esimerkiksi asettamalla tukikelpoisuuskriteerit siten, että tukea voidaan myöntää vain tarkoin määritellyille alueille, joilla maatalouskäytäntöjä on syytä muuttaa tai joilla luontoystävällisiä käytäntöjä ei jatkettaisi ilman maatalouden ympäristötukia. Tätä kuvataan kaavioissa 3–5, joista käy ilmi varojen jakautuminen maantieteellisen kohdentamisen perusteella ja ilman maantieteellistä kohdentamista. Kaavion 5 mukaisessa tilanteessa paikalliset tarpeet on otettu paremmin huomioon. Kaaviossa 5 varojen käyttö on tehokkaampaa kuin kaaviossa 4, jossa varoja myönnetään myös alueille, joilla ympäristöongelmia ei ole.

75. Jäsenvaltiot voivat toteuttaa maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteitä laaja-alaisesti ja/tai kohdentaa ne paikallisten olosuhteiden perusteella ja havaittujen ympäristötarpeiden mukaisesti. Tarkastuksessa todettiin, että yleensä suurin osa varoista käytettiin "horisontaalisiin" alatoimenpiteisiin, joita toteutettiin maaseudun kehittämisohjelman koko soveltamisalueella (ks. taulukko 1). Osa varoista osoitetaan jo käytössä olevien luontoystävällisten maatalouskäytäntöjen ylläpitoon [21]. Tämä vastaakin yhtä nykyisen lainsäädäntökehyksen tavoitteista (ks. kohta 3). Nykyisin ei vaadita, että varat kohdennettaisiin tietyille alueille. Maantieteellinen kohdentaminen voi kuitenkin muodostaa vaikuttavan välineen, jonka avulla asetetaan etusijalle ne alueet, joiden osalta jäsenvaltiot ovat osoittaneet, että ilman maatalouden ympäristötukea viljelijät siirtyvät vähemmän ympäristöystävälliseen maakäyttöön.

TAULUKKO 1

MAATALOUDEN YMPÄRISTÖTUKEA MYÖNNETÄÄN MAASEUDUN KEHITTÄMISOHJELMAN KOKO SOVELTAMISALUEELLA

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin, arvio alatoimenpiteisiin kaudella 2009/2010 käytetyistä varoista, ei maantieteellistä kohdentamista.

Maaseudun kehittämisohjelma Jäsenvaltio/alue | Se osuus tuesta, jota myönnetään ohjelman koko soveltamisalueella |

AT – Itävalta | 90 % |

DE – Brandenburg ja Berliini | 90 % |

ES – Andalusia | 50 % |

FR – Ranska | 90 % |

HU – Unkari | 80 % [9999] |

IT – Piemonte | 85 % |

PL – Puola | 100 % [8888] |

SE – Ruotsi | 60 % |

KAAVIO 3

ALUEEN OMINAISUUDET

+++++ TIFF +++++

KAAVIO 4

VAROJEN JAKAUTUMINEN ILMAN MAANTIETEELLISTÄ KOHDENTAMISTA

+++++ TIFF +++++

KAAVIO 5

VAROJEN JAKAUTUMINEN MAANTIETEELLISTÄ KOHDENTAMISTA KÄYTTÄEN

+++++ TIFF +++++

Lähde: Muokattu tohtori Pierre Duprazin (INRA-tutkimuslaitos Ranskassa) työn ja erityisesti "Specific targeted research project noSSPE-CT-2003-502070 Integrated Tools to design and implement Agro Environmental Schemes"-selvityksen perusteella.

76. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös joitakin alatoimenpiteitä, jotka oli kohdistettu tiettyjen paikallisten tarpeiden mukaisesti. Kaksi myönteistä esimerkkiä on esitetty laatikossa 5.

77. Kohdentamisesta, kuten eräistä muista seuraavissa kohdissa käsitellyistä hallinnointikäytännöistä, aiheutuu hallinnollisia lisäkustannuksia. Olisi silti järkevää ja suotavaa, että komissio ottaisi kustannus-hyötynäkökohdat huomioon ehdottaessaan meno-ohjelmia ja että jäsenvaltiot ottaisivat ne huomioon päättäessään, miten meno-ohjelmat toteutetaan.

78. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa todettiin kuitenkin, että tarkastuksen kohteena olleet jäsenvaltiot eivät olleet pohtineet kustannus-hyötyanalyysin avulla, mikä olisi tarkoituksenmukainen kohdentamisaste.

LAATIKKO 5

MYÖNTEISIÄ ESIMERKKEJÄ MAANTIETEELLISESTÄ KOHDENTAMISESTA

Ranska kohdentaa maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteet Natura 2000 -alueille ja alueille, joilla on erityisiä ongelmia (pääasiassa vesien saastuminen ja maaperän eroosio). Alueet, joilla on ympäristöongelmia, on määritetty tarkasti, ja vain ne ovat oikeutettuja kyseisten alatoimenpiteiden mukaiseen tukeen. Jokaiseen hankkeeseen kuuluu maankäyttötoimia, jotka on valittu useista vaihtoehdoista lohkokohtaisesti. Vain vähän viljelijöitä osallistuu alatoimenpiteisiin, jotka koskevat vesien saastumista voimaperäisen tuotannon alueilla, koska niissä edellytetään maatalouskäytäntöjen muuttamista, etenkin kasvinsuojeluaineiden osalta.

Unkari käyttää maantieteellistä kohdentamista 12:ssa ohjelmaan kuuluvista 22 alatoimenpiteestä. Tietyt alatoimenpiteet suunnitellaan seuraavia viittä aluetyyppiä varten ja näille alueille osoitetaan 25 prosenttia maatalouden ympäristötoimenpiteiden määrärahoista:

luonnonarvoltaan merkittävät alueet

rinteiden eroosiosta kärsivät alueet

hiekka- ja lössimaa, jolla esiintyy tuulieroosiota

herkkien vesivarojen ja tulva-alueiden suoja-alueet

kosteikot.

79. Esimerkiksi Puolan ohjelmassa todetaan, että ympäristöolosuhteet (muun muassa vedenlaatuun vaikuttava suuri eläintiheys tai erilaisten maaperätyyppien eroosioherkkyys) ovat eräillä alueilla vaikeammat kuin toisilla. Vuosina 2004–2006 soveltamansa vyöhykekohtaisen lähestymistavan sijasta Puola on toistaiseksi toteuttanut maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteitä maanlaajuisesti. Aiemman lähestymistavan hylkäämisen tueksi ei esitetty kustannus-hyötyanalyysiä. Itävallassa 28 alatoimenpiteestä vain neljä on kohdennettu tietyille alueille, mikä vastaa noin kymmentä prosenttia menoista.

ERITYISIÄ VALINTAKRITEEREITÄ EI SOVELLETTU, KOSKA MÄÄRÄRAHOJA OLI RIITTÄVÄSTI

80. Valintamenettelyjen avulla voitaisiin varmistaa, että valituksi tulevissa hankkeissa saadaan rahalle paras vastine. Asetuksessa (EY) N:o 1698/2005 säädetään, että menojen on täytynyt aiheutua toimivaltaisen elimen vahvistamien valintaperusteiden mukaisesti ja että tuensaajat voidaan tarvittaessa valita tarjouspyyntöjen perusteella soveltaen taloudellisen ja ympäristötehokkuuden vaatimuksia [22]. Komissio muistutti vuonna 2008 jäsenvaltioita voimassa olevista säännöksistä ja painotti sitä, että valintakriteereiden tarkoitus on ohjata varoja niihin toimiin ja hankkeisiin, jotka parhaiten edistävät toimenpiteen tavoitteiden saavuttamista. Komissio tarkastaa järjestelmällisesti, että jäsenvaltiot asettavat maatalouden ympäristötoimenpiteitä koskevia valintakriteereitä.

81. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi joitakin tapauksia, joissa sopimuksia oli jätetty tuen ulkopuolelle valintamenettelyjen avulla, koska sopimuksilla ei olisi saavutettu riittävää arvoa ympäristön kannalta. Esimerkiksi Ranskassa käytetään "alueellistettujen" alatoimenpiteiden toteuttamiseen liittyvien hankkeiden valinnassa asianmukaista menettelyä, jossa tätä tarkoitusta varten nimetty komitea luokittelee hankkeet ympäristökriteereiden, kuten relevanssin ja sijainnin, perusteella. Valintamenettelyä sovellettiin kuitenkin vain hyvin harvoissa tapauksissa. Käytännössä yli 90 prosenttia maatalouden ympäristötoimien määrärahoista toteutetaan siten, että varoja myönnetään tukikelpoisuusvaatimusten täyttyessä. Tilintarkastustuomioistuimen tutkimista 203 sopimuksesta ainoatakaan ei ollut valittu tarjouskilpailun perusteella.

82. Kaikkien viljelijöiden, jotka osallistuvat tiettyyn tukijärjestelmään, on täytettävä samat tukikelpoisuuskriteerit ja vaatimukset. Näiden kriteerien ja vaatimusten ansiosta saadaan (komission ja jäsenvaltioiden olettaman mukaan) aikaan samat ympäristöhyödyt. Jos määrärahoja on riittävästi, varat käytetään arvioimatta hakemusten arvoa ympäristön kannalta. Useimmiten määrärahoja on riittävästi, sillä varojen niukkuus ilmenee vasta siinä vaiheessa, kun kaikkiin toimintalinjan 2 toimenpiteisiin tarkoitetut määrärahat on käytetty. Valintakriteerien käytöstä tulee pakollista vasta tässä vaiheessa. Viisi jäsenvaltiota [23] on tosin asettanut valintakriteerit, mutta niitä ei sovellettu, koska määrärahoja on toistaiseksi ollut riittävästi.

83. Valintakriteereitä voidaan soveltaa myös päämääriin, esimerkiksi edunsaajien lukumäärään. Kahdeksasta tarkastuskäynnin kohteena olleesta jäsenvaltiosta kuudessa tilintarkastustuomioistuin havaitsi alatoimenpiteitä, joissa kaikki tukihakemukset hyväksyttiin, vaikka niitä oli saatu yli suunnitellun määrän. Jäsenvaltiot jatkoivat tukihakemusten hyväksymistä, koska hakemusten tavoiteltavaa määrää ei ollut asetettu tasolle, jolla ympäristöongelmat tulivat otetuiksi huomioon riittävällä tavalla. Olisi tehokkaampaa lakata hyväksymästä tukihakemuksia, kun ympäristön kannalta tarkoituksenmukaisia tasoja vastaavat määrät on saavutettu. Jäljellä olevat varat voitaisiin osoittaa maatalouden ympäristöohjelman muiden alatoimenpiteiden päämäärien saavuttamiseen.

VAROJEN JAKOTAPA EI TAKAA, ETTÄ NIILLE SAATAISIIN PARAS MAHDOLLINEN VASTINE

HALLINNOINTI EI OLE RIITTÄVÄN INNOVATIIVISTA EIKÄ NÄYTTÖÖN PERUSTUVAA

84. On olemassa monia eri toimintatapoja, joita hyödyntämällä maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteiden varoille voitaisiin saada nykyistä parempi vastine. Aiemmin tässä kertomuksessa mainittujen toimintatapojen lisäksi tässä kertomuksen osassa käsitellään eriytettyjä EU-tukia, kollektiivisia sopimuksia ja tuen perustamista vakaaseen näyttöön.

85. EU:n maaseudun kehittämiseen antama rahoitusosuus määritetään toimintalinjojen (jotka ovat johdonmukaisesti ryhmiteltyjä toimenpidejoukkoja) tasolla ja riippuu pääasiassa siitä, käytetäänkö varat lähentymistavoitealueilla vai muilla alueilla [24]. EU:n rahoittama maatalouden ympäristötuki on siis samansuuruinen kuin moniin muihin maaseudun kehittämistoimiin osoitettu tuki, seuraavassa kuvattua poikkeusta lukuun ottamatta. Vuodesta 2009 alkaen EU:n tukea on (tietyin ehdoin) voitu korottaa ilmastonmuutosta, vesien hoitoa tai luonnon monimuotoisuutta koskevien toimien osalta lähentymisalueilla kymmenen prosenttia ja muilla alueilla 20 prosenttia. Tätä erottelua lukuun ottamatta EU:n tuki ei riipu ympäristönäkökohdista tai muista maatalouden ympäristötoimenpiteiden kannalta olennaisista tekijöistä, kuten paremmasta kohdentamisesta tai keskittymisestä selvemmin EU:n ensisijaisiin tavoitteisiin.

86. Maatalouden ympäristöohjelmassa viljelijöille tarjotaan mahdollisuutta osallistua alatoimenpiteisiin, ja kukin yksittäinen viljelijä päättää, tekeekö hän niihin liittyvän sopimuksen. Joissakin tilanteissa saattaa olla tarpeen, että tietyllä maantieteellisellä alueella ainakin tietty vähimmäismäärä viljelijöitä tekee sopimuksen. Tällaiset tilanteet voivat liittyä tyypillisen paikallismaiseman säilyttämiseen tai parantamiseen, saastumisen vähentämiseen vesistön valuma-alueella taikka tiettyjen lajien tai asuinympäristöjen suojelemiseen. Varojen käyttö ei näissä tapauksissa välttämättä ole tehokasta, jos yksittäisiä sopimuksia on vain muutama (ks. myös kohta 67). Kollektiivisen lähestymistavan soveltaminen on yksi keino varmistaa, että riittävä joukko viljelijöitä saa aikaan tarvittavat ympäristöhyödyt.

87. Tarkastuksessa havaittiin kuitenkin, ettei kollektiivista lähestymistapaa juuri käytetä. Tarkastetuista 203:sta maatalouden ympäristötoimenpiteitä koskevasta sopimuksesta vain yksi oli kollektiivinen. Leader-yhteisöaloitteen yhteydessä maaseudun kehittämiseen sovellettua lähestymistapaa voitaisiin käyttää myös kollektiivisen lähestymistavan kohdalla. Tilintarkastustuomioistuimen hiljattain toimittamassa tarkastuksessa [25] ilmeni kuitenkin, että jäsenvaltiot yleensä rajoittavat Leader-yhteisöaloitteen sisältöä, joskus jopa jättäen maatalouden ympäristötuen sen ulkopuolelle.

88. Jotta tiedettäisiin, mitkä maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteet ovat vaikuttavia, maatalouskäytäntöjen ja ympäristövaikutusten välillä on oltava selkeä, toteen näytetty syy-seuraussuhde. Tätä varten voidaan käyttää muun muassa testilohkoja, tapaustutkimuksia, kvantitatiivisesti ilmaistuja vaikutusmalleja ja kyselytutkimuksia. Näin saatava "kiistaton" näyttö on tärkeää etenkin vaativampien alatoimenpiteiden kohdalla, sillä niiden vaikutukset riippuvat kunkin alatoimenpiteen erityisvaatimuksista ja toteutusalueiden ominaispiirteistä.

Ennakoiduista ympäristöhyödyistä ei ole näyttöä 24 prosentissa sopimuksista

89. Tarkastuksessa ilmeni kuitenkin, että maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteiden suunnittelussa ja hallinnoinnissa hyödynnettiin erityistä määrällisesti ilmaistua näyttöä vain harvoissa tapauksissa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien 203 sopimuksen kohdalla sellaisia menetelmiä kuin edunsaajia koskevia kyselytutkimuksia oli käytetty vain 11 prosentissa, malleja/simulointeja 14 prosentissa ja tapaustutkimuksia 30 prosentissa tapauksista. Tarkastetuista sopimuksista 24 prosentin osalta jäsenvaltiot ilmoittivat, että maatalouskäytäntöjen ja ennakoitujen ympäristöhyötyjen välistä syy-seuraussuhdetta ei ole näytetty toteen. Nämä tulokset ovat samansuuntaisia kuin viimeaikaiset tutkimustulokset [26], joiden mukaan yli puolet tutkimuksen kattamista maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteistä pohjautuivat "terveen järjen" mukaisiin vaikutusmalleihin eli niiden perustana olivat yleisesti tosina pidetyt olettamukset siitä, miten maatalouskäytännöt kytkeytyvät ympäristömuutoksiin, eikä niinkään dokumentoitu näyttö.

90. Joidenkin alatoimenpiteiden osalta tilintarkastustuomioistuin sai todentavaa aineistoa siitä, että sovelletuilla maatalouskäytännöillä saavutettiin odotetut ympäristöhyödyt vaikuttavasti. Tämä koskee etenkin luonnonmukaista maataloutta, jonka vaikutukset on dokumentoitu perusteellisesti [27]. Näyttöä saatiin myös tulospohjaisista alatoimenpiteistä (ks. kohta 27), joiden odotetut ympäristöhyödyt kytkeytyvät suoraan maatalouskäytäntöihin.

TUKIMAKSUJA EI RIITTÄVÄLLÄ TAVALLA KESKITETÄ ERITYISTEN YMPÄRISTÖONGELMIEN RATKAISEMISEEN

91. Olisi järkevää soveltaa maatalouden ympäristöohjelmaa siten, että määritetään selkeästi yksilöityjen ympäristöongelmien pohjalta, mihin vaikutuksia halutaan kohdistaa ja kuinka paljon osallistujia tarvitaan, ja katsotaan sen perusteella, kuinka paljon varoja tarvitaan. Ympäristöongelmien yksilöiminen tarkoittaa sitä, että täytyy olla olemassa jokin ympäristöön kohdistuva uhka, jonka vuoksi jotakin maatalouskäytäntöä täytyy ylläpitää tai muuttaa. Jos tätä ajattelutapaa ei noudateta, ympäristövaikutukset eivät saa riittävää painoarvoa. Tarkastetuista 203 sopimuksesta 39 prosentissa sopimuksen soveltamisalueella ei ollut erityisiä ympäristöpaineita tai jäsenvaltiot eivät ole voineet yksilöidä niitä. Tämä ilmenee taulukosta 2.

92. Maatalouden ympäristötukeen osoitettujen määrärahojen määrä perustuu aiempaan osallistujamäärään. Päämääriä ei aseteta tavoiteltavien ympäristövaikutusten mukaisesti, vaan sillä perusteella, miten paljon varoja aiemmin on käytetty. Jäsenvaltiot hyödyntävät alatoimenpiteiden osallistujamäärää koskevia tietoja päivittäisessä hallinnoinnissa, mutta niiden ei ole mahdollista tutkia, riittääkö osallistujien määrä siihen, että ennakoidut ympäristövaikutukset saadaan aikaan. Osallistuminen on viljelijöille vapaaehtoista, joten alatoimenpiteet, joihin sisältyvät vaatimukset ovat tukimäärään suhteutettuna vähäisemmät, on helpompi toteuttaa kuin alatoimenpiteitä, joissa vaatimukset ovat suuremmat. Kaksi esimerkkiä tästä ovat Piemonte ja Ranska: Piemontessa käytettiin noin 75 prosenttia ja Ranskassa noin 85 prosenttia varoista yhteen keskeiseen alatoimenpiteeseen ilman, että tätä olisi riittävällä tavalla analysoitu tai perusteltu niiden maatalouden kehittämisohjelmissa.

TAULUKKO 2

PÄÄASIALLISET YMPÄRISTÖONGELMAT KYMMENEN KILOMETRIN SÄTEELLÄ MAATILOISTA, JOITA KOSKEVAT 203 SOPIMUSTA OLI POIMITTU TARKASTETTAVAAN OTOKSEEN

Ympäristöongelma | Prosenttia sopimuksista [7777] |

Kymmenen kilometrin säteellä sopimuspuolena olevasta maatilasta ei ole erityisiä ympäristöongelmia tai niitä ei ole voitu yksilöidä. | 39 % |

Maataloudesta johtuva veden saastuminen | 27 % |

Viljelyn kannattamattomuus ja luopuminen maan viljelykäytöstä | 22 % |

Kasviston poikkeuksellinen monimuotoisuus on uhattuna (alueilla, joilla on erityinen ympäristöllinen vaikutus – luonnonarvoiltaan arvokkailla vyöhykkeillä). | 21 % |

Maan kasvukunnon heikkeneminen (esimerkiksi tuulieroosion, orgaanisen aineen vähenemisen, ylihyödyntämisen tai maan tiivistymisen takia). | 18 % |

Eläinkantaan kohdistuu uhkia alueilla, joissa luonto on monimuotoisuudeltaan tavanomaista. | 18 % |

Eläimistön poikkeuksellinen monimuotoisuus on uhattuna (alueilla, joilla on erityinen ympäristöllinen vaikutus – luonnonarvoiltaan arvokkailla vyöhykkeillä) | 18 % |

Kasviyhdyskuntaan kohdistuu uhkia alueilla, joissa luonto on monimuotoisuudeltaan tavanomaista | 18 % |

Maiseman pilaantuminen | 10 % |

Muu | 11 % |

93. Kaikissa tarkastetuissa jäsenvaltioissa maatalouden ympäristötukeen osoitetut määrärahat kuuluivat seitsemän vuotta kattavaan talousarvioon, joka koskee kaikkia toimintalinjan 2 toimenpiteitä. Tämä tekee käytettävissä olevien varojen hallinnoinnista joustavampaa, mutta on johtanut siihen, ettei ole selvitetty, miten varoja käytettäisiin tarkoituksenmukaisesti ympäristötarpeiden näkökulmasta.

94. Tilintarkastustuomioistuin tutki, pystyivätkö jäsenvaltiot osoittamaan, että maatalouden ympäristötukeen liittyvä varainkäyttö oli yksilöityjen pääasiallisten ympäristöpaineiden mukaista. Kahdeksasta tarkastetusta jäsenvaltiosta kaksi (Itävalta ja Ruotsi) esitti asianmukaiset perustelut. Muut tarkastetut jäsenvaltiot eivät esittäneet perusteluja: tarvittavia tietoja ei ollut saatavissa tai niitä ei ollut ilmoitettu (Puola, Unkari ja Piemonte) taikka varainkäyttö ei ollut yksilöityjen pääasiallisten ympäristöpaineiden mukaista (Andalusia, Berliini ja Brandenburg sekä Ranska). Ranskan tilannetta on kuvattu laatikossa 6.

LAATIKKO 6

MAATALOUDEN YMPÄRISTÖTUEN VAROJEN JAKAUTUMINEN EI VASTAA RIITTÄVÄSTI YMPÄRISTÖHAASTEITA

Asetuksen (EY) N:o 1974/2006 mukaan jokaisessa maaseudun kehittämisohjelmassa täytyy perustella, miten erilaiset maatalouden ympäristötuet liittyvät ohjelmassa mainittuihin ympäristötarpeisiin ja ensisijaisiin tavoitteisiin. Ranskan ohjelmassa on vahvistettu kolme pääasiallista ympäristöhaastetta: luonnon monimuotoisuus, vesi (laatu ja määrä) ja ilmastonmuutos. Maatalouden ympäristötuen määrärahoja on aiottu osoittaa luonnon monimuotoisuuteen yhteensä noin miljardi euroa, mikä on noin kolme kertaa se määrä, joka on varattu veden laatua koskeviin toimiin. Ranskan viranomaiset katsovat, että ohjelman olennaisin alatoimenpide, joka koskee laajaperäisesti viljeltyjen laidunten säilyttämistä, myös ehkäisee ilmastonmuutosta hiilidioksidin varastoinnin ansiosta, mutta viranomaiset eivät ole ilmoittaneet maatalouden ympäristötukea käytettävän ilmastonmuutoksee n liittyviin toimiin. Ohjelmassa ei ole perusteluja sille, miten varat on jaettu yksilöidyille pääasiallisille ympäristöhaasteille.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

95. Maatalouden ympäristötuki on monimutkainen toimintaväline: sen avulla pyritään käsittelemään laajaa ympäristökysymysten kirjoa (biologinen monimuotoisuus, maaperä, vesi, ilma ja maisema) 27 jäsenvaltiossa. Edistyminen on ollut merkittävää toiminnanalan käynnistämistä seuranneiden runsaan 20 vuoden aikana. Suuri määrä viljelijöitä soveltaa nykyään kestävämpiä käytäntöjä kuin he soveltaisivat ilman tukea. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen yhteydessä yksilöitiin suuri määrä esimerkkejä parhaista käytännöistä useilla alueilla.

96. Tästä huolimatta tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että toiminnan suunnittelulla ja seurannalla ei saatu aikaiseksi näkyviä ympäristöhyötyjä. Tavoitteet olivat yleisesti ottaen liian epämääräisiä eli ei voitu arvioida, missä määrin ne oli saavutettu. Monissa tapauksissa maatalouden ympäristötukia ei selkeästi perustella maaseudun kehittämisohjelmissa yksilöidyillä ympäristöpaineilla. Yhteiset seuranta- ja arviointisäännöt ovat askel eteenpäin, mutta niiden kautta saadaan vain vähän tietoa aikaansaaduista ympäristöhyödyistä.

SUOSITUS NRO 1

Komission ja jäsenvaltioiden olisi kunkin maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteen kohdalla varmistettava, että

- maaseudun kehittämisohjelmissa asetetaan selkeät tavoitteet, jotka on mahdollista sisällyttää ympäristötavoitehierarkiaan.

- maaseudun kehittämisohjelmissa perustellaan selkeästi niihin sisältyvät alatoimenpiteet sekä ympäristöpaineiden ja maatalouden ympäristötukien väliset yhteydet; ohjelmissa olisi erityisesti täsmennettävä, onko ympäristöpaineiden ja alatoimenpiteiden suhde suora vai välillinen, ja arvioitava, onko maatalouden ympäristötuki käytettävissä olevia vaihtoehtoisia toimintamalleja sopivampi.

Jäsenvaltioiden olisi kerättävä relevanttia ja luotettavaa tietoa ympäristöhyödyistä, raportoitava siitä ja hyödynnettävä sitä seurannassa.

97. Viljelijät ovat ensiarvoisen tärkeässä asemassa maatalouden ympäristöohjelmien menestyksen kannalta, ja ilman riittävää ymmärrystä ja taloudellisia kannustimia toimintaa ei tulla panemaan asianmukaisesti täytäntöön. Tarkastuksessa havaittiin, että viljelijöitä tuettiin yleensä hyvin neuvonnan avulla, vaikka parhaiden käytäntöjen levittämistä ja palautteen antamista tuloksista voitaisiin parantaa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tukimäärien vahvistamisessa esiintyi ongelmia. Lisäksi havaittiin, että kannustimet eivät aina olleet oikeanlaisia, koska tukimääriä ei eritelty tarpeeksi hyvin paikallisten olosuhteiden mukaan eikä osallistumismääriä otettu huomioon.

SUOSITUS NRO 2

Komission olisi varmistettava ennen ohjelmien hyväksymistä, että

- kaikki relevantit osa-alueet sisältyvät laskelmiin

- keskeiset oletukset ja muuttujat ovat asianmukaisia

- viitetasot vastaavat aina niiden alojen tavanomaisia maatalouskäytäntöjä, joilla maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteitä sovelletaan

- nykyisten maatalouskäytäntöjen säilyttämiseen tähtäävien alatoimenpiteiden tukimäärät perustuvat realistisiin kuluihin

- tukimäärät eritellään tapauksissa, joissa se on perusteltua.

98. Jäsenvaltioiden on annettava tukea erityistarpeiden mukaisesti. Ne eivät olleet harkinneet kustannushyötyanalyysin perusteella, mikä olisi niiden tarpeita vastaava tuen kohdentamisen tavoitetaso. Menettelyjä, joiden avulla valitaan ympäristöllisesti kustannustehokkaimmat hankkeet, sovellettiin ainoastaan muutamassa tapauksessa, sillä määrärahoja oli riittävästi. Muita menettelyjä sovellettiin ainoastaan pienessä osassa tapauksia; näitä olivat mm. eritellyt EU-rahoitusosuudet, näyttöön perustuvat alatoimenpiteet ja ympäristövaikutuksia koskevien vaatimusten perusteella asetetut määrälliset tavoitteet osallistujamäärille.

SUOSITUS NRO 3

Tarkastuksessa havaittiin, että suurin osa maatalouden ympäristömenoista koski vähäistä määrää alatoimenpiteitä, jotka pantiin täytäntöön koko ohjelman kattamalla alueella. Seuraavaa ohjelmakautta varten komission olisi pohdittava,

- olisiko menot kohdennettava tarkemmin erityisten ympäristötarpeiden mukaisesti

- olisiko komission ja jäsenvaltioiden hallinnoitava ennakoivammin maatalouden ympäristötukia, esimerkiksi

vaatimalla jäsenvaltioita perustelemaan paremmin tapaukset silloin, kun tavoitteena on ylläpitää ympäristöystävällisiä maatalouskäytäntöjä

arvioimalla maatalouden ympäristömenojen paremmasta maantieteellisestä kohdentamisesta mahdollisesti saatavat hyödyt suhteessa kasvaviin hallintokustannuksiin

asettamalla ympäristövaikutuksia koskevien vaatimusten perusteella määrälliset tavoitteet osallistumistasoille ja määrittämällä tarvittavien varojen taso

tarkastelemalla perusteellisemmin tilojen ympäristösuunnitelmien, tulosperusteisten toimenpiteiden, tarjouskilpailumenettelyjen ja kollektiivisten sopimusten hyödyllisyyttä.

- olisiko maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteisiin tarkoitettu EU-rahoitusosuuden taso eriteltävä siten, että EU-rahoitusosuuden taso olisi korkeampi silloin, kun kyseessä ovat alatoimenpiteet, joiden avulla on suurempi mahdollisuus saada aikaan pysyviä myönteisiä ympäristövaikutuksia.

99. Maaseudun kehittämisohjelmissa ei perusteltu järjestelmien ympäristövaikutusten osalta riittävissä määrin, miksi perustason järjestelmiin käytettiin suuria summia ja sitä vastoin korkeamman tasoisiin järjestelmiin pieniä summia. Tästä erottelusta keskustellaan vuoden 2013 jälkeistä YMP:tä [28] koskevaa komission ehdotusta käsiteltäessä. Ehdotuksessa esitetään, että yksinkertaiset, yleiset toimet voisivat olla osa suoria tukia.

SUOSITUS NRO 4

Komission olisi seuraavaa ohjelmakautta varten harkittava, olisiko maatalouden ympäristötuet jaettava yksinkertaisiksi, yleisiksi maatalouden ympäristötoimiksi, joiden tukitaso on suhteellisen alhainen, ja vaativammiksi toimiksi, joiden tukitaso on korkeampi ja jotka kohdistetaan EU-tason painopistealueisiin. Kolmannen toimenpiteen muodostaisi luonnonmukaiseen maatalouteen tarkoitettu tuki.

100. Tähän mennessä saavutetusta edistyksestä huolimatta EU:n maatalouden ympäristötoiminnan vaikuttavuutta on edelleen mahdollista lisätä huomattavasti. EU:n maaseudun kehittämispolitiikan suunnittelua on edelleen varaa parantaa, ja toiminnan vaikutuksista tarvitaan lisää tietoa. Vaikka tarkastuksessa havaittiin hyviä käytäntöjä, tilintarkastustuomioistuimen havaitsemat puutteet ovat tehneet vaikeaksi saavuttaa optimaalisesti keskeisiä maatalouden ympäristötavoitteita, joita ovat toiminnan edistäminen EU:n painopistealueilla (biologinen monimuotoisuus, vesi ja ilmastonmuutos) sekä ympäristön ja maaseudun parantaminen.

Tilintarkastustuomioistuimen jaosto I on tilintarkastustuomio istuimen jäsenen Olavi ALA-NISSILÄN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 24. toukokuuta 2011 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

presidentti

[1] Neuvoston asetus (EY) N:o 1698/2005, annettu 20 päivänä syyskuuta 2005, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen (EUVL L 277, 21.10.2005, s. 1), johdanto-osan 35 kappale.

[2] Kyseiset 2,5 ja 7,7 miljardin euron määrät vastaavat tavanomaista menokehitystä. Maatalouden ympäristötuille vuonna 2007 alunperin jaettaviksi tarkoitettuja varoja (20,2 miljardia euroa) lisättiin 2 miljardilla eurolla YMP:n (terveystarkastuksen ja elvytyspaketin yhteydessä tehdyn) uudelleentarkastelun johdosta. Lisäksi menot olivat vuosina 2007 ja 2008 suhteellisen alhaisia, koska ohjelmien hyväksyminen oli edelleen kesken.

[3] Komissio julkaisi maaseudun kehittämisohjelmien vaikutusten arvioinnin vuoden 2006 jälkeistä maaseudun kehittämispolitiikkaa varten (Impact Assessment of rural development programmes in view of post-2006 rural development policy) (maatalouden pääosasto, julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia käsittelevän eurooppalaisen asiantuntijakeskuksen (EPEC) toimittama lopullinen kertomus, marraskuu 2004). Sen sivulla 85 mainitaan, että kyseinen "laajaa ja pinnallista" tai "perusteellista ja kapea-alaista" lähetysmistapaa koskeva keskustelu on ollut silmiinpistävää maatalouden ympäristöpolitiikan alusta alkaen ja että molemmat lähestymistavat näkyvät nykyisissä maatalouden ympäristöohjelmissa. Tätä erottelua on käsitelty jo vuodesta 1998 alkaen useissa muissa Euroopan komission arviointikertomuksissa (asetuksen (ETY) N:o 2078/92 arviointi (asiakirja DG AGRI VI/7655/98)).

[4] "Yhteinen maatalouspolitiikka vuoteen 2020: Ruoka, luonnonvarat ja alueiden käyttö – miten hallita tulevat haasteet?", KOM(2010) 672 lopull., 18. marraskuuta 2010.

[5] Poikkeuksen muodostaa luonnonmukainen maatalous, joka on yksi vaativimmista tilanhoitotavoista, mutta jota toteutetaan maantieteellisesti laajalla alueella.

[6] Paneeli koostui yhdeksästä asiantuntijasta, joista kolme edusti julkisia tutkimuslaitoksia (Ranskan kansallinen maatalousalan tutkimuslaitos, saksalainen "von Thünen Institute" ja irlantinen "Teagasc Research Centre"), kaksi yliopistoja (Kööpenhamina ja Gloucestershire), kaksi EU-virastoja (Euroopan ympäristökeskus ja yhteinen tutkimuskeskus), yksi ympäristöalan kansalaisjärjestöä ja yksi EU:n tasolla toimivaa viljelijöiden edustusjärjestöä.

[7] Näitä käytäntöjä ovat mm. alatoimenpiteiden täytäntöönpanoa koskeva neuvonta edunsaajille, tulospohjaisten alatoimenpiteiden suunnittelu ja seuranta sekä alatoimenpiteiden kohdentaminen tarkasti määriteltyihin tarpeisiin.

[8] Ks. erityisesti neuvoston asetus (EY) N:o 1698/2005, 16 artiklan a alakohta,16 artiklan c alakohta ja 81 artiklan 1 kohta sekä komission asetus (EY) N:o 1974/2006, liite II (EUVL L 368, 23.12.2006, s. 15).

[9] Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002, annettu 25 päivänä kesäkuuta 2002, Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta (EUVL L 248, 16.9.2002, s. 1).

[10] Strateginen ympäristöarviointi muodostaa osan ennakkoarviointia (ks. alaviite 11). Arviointi käsittää Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä ("strategisesta ympäristöarvioinnista annettu direktiivi") 2001/42/EY (EYVL L 197, 21.7.2001, s. 30) säädetyn ympäristöarvioinnin vaatimukset.

[11] Ennakkoarviointi on osa maaseudun kehittämisohjelman laatimismenettelyä; sen tarkoituksena on optimoida talousarviovarojen jakoa ja parantaa ohjelmasuunnittelun laatua.

[12] Biologisen monimuotoisuuden ja luonnonarvoltaan merkittävien alueiden säilyttäminen, vesivarojen suojelu, kasvihuonekaasujen vähentäminen, maataloustoiminnan säilyttäminen alueilla, joilla riskinä on maan poistaminen viljelykäytöstä, ja aluesuojelu.

[13] Erityiskertomus nro 8/2008 – Onko täydentävien ehtojen käyttö vaikuttava toimintatapa?, kohta 60 ja laatikko 3.

[14] Tämä yksinkertaistus hyväksyttiin yhteisten seuranta- ja arviointisääntöjen puitteissa. Tietyistä alatoimenpiteistä hyödytään heti kun ne on pantu täytäntöön, kun taas joistakin toisista hyödytään vasta järjestelmien elinkaaren lopussa. Tämä johti siihen, että hyväksyttiin yksi ainoa lähestymistapa, jossa otaksutaan vaikutusten jatkuvan järjestelmien päättämisen jälkeen. Tämä ei aina pidä paikkansa, esimerkiksi siinä tapauksessa, että viljelijä, jolle on maksettu viiden vuoden ajan tukea luonnonmukaiseen maatalouteen siirtymiseksi, alkaakin sopimuksen rauettua harjoittaa jälleen perinteistä maataloutta.

[15] Vaikutusindikaattoreita ovat biologisen monimuotoisuuden vähenemisessä tapahtunut käänne, luonnonarvoltaan merkittävän maa- ja metsätalousmaan säilyttäminen, veden laadun parantaminen ja ilmastonmuutoksen torjuntaan osallistuminen.

[16] Yhteiset seuranta- ja arviointisäännöt käsittävät seuraavat ympäristön kannalta merkittäviin alueisiin liittyvät perustason indikaattorit: luonnonarvoltaan merkittävät maa- ja metsätalousmaat, nitraattien ja torjunta-aineiden saastuttamat alueet (haavoittuvat alueet), alueet, joilla on maaperän eroosion vaara, epäsuotuisat alueet, laajaperäisen maatalouden alueet ja Natura 2000 -alueet.

[17] Maatalouden ympäristötukea saava fyysinen ala (ks. sanasto).

[18] Agri-environment commitments and their verifiability, (maatalouden ympäristösitoumuksia ja niiden todennettavuutta koskeva maaseudun kehittämiskomitean valmisteluasiakirja), RD 10/07/2006-lopullinen.

[19] Ks. muun muassa seuraavat tutkimukset: 1. Arvio, jonka komissio laati marraskuussa 2004 tutkiessaan maaseudun kehittämisohjelmien vaikutuksia vuoden 2006 jälkeistä maaseudun kehittämispolitiikkaa varten. (Arviossa katsottiin, että maatalouden ympäristötoimenpiteiden parempi kohdentaminen on yksi niistä keskeisistä tavoista, joilla maaseudun kehittämispolitiikan täytäntöönpano paranisi eri jäsenvaltioissa ja alueilla.) 2. Tutkimushanke "Integrated Tools to design and implement Agro Environmental Schemes", jota rahoitettiin EU:n kuudennesta tutkimuksen puiteohjelmasta vuosina 2004–2006. (Tutkimuksessa todettiin kohdentaminen erääksi keskeisistä maatalouden ympäristötoimenpiteiden ympäristötehokkuuteen vaikuttavista kriteereistä.)

[20] Aihekohtainen työryhmä nro 3, Public goods and public intervention, loppukertomus, joulukuu 2010.

[21] Näin tehdään etenkin Itävallassa, missä maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteet oli suunniteltu ennen kaikkea ylläpitämään koko maan ympäristöoloja, joita maaseudun kehittämisohjelmassa pidettiin kohtuullisen hyvinä. Tämän vuoksi Itävalta soveltaa ennaltaehkäisevää ja horisontaalista lähestymistapaa, jossa noin 70 prosenttia viljelijöistä osallistuu maatalouden ympäristöohjelman alatoimenpiteisiin, jotka kattavat noin 93,5 prosenttia maatalousmaasta.

[9999] Arvio pohjautuu vyöhykkeittäin jaoteltujen alatoimenpiteiden kattamiin alueisiin.

[8888] Kohdennettuihin alatoimenpiteisiin on osoitettu noin 20 prosenttia määrärahoista, joita ei kuitenkaan ole vielä käytetty.

[22] 39 artiklan 4 kohta ja 71 artiklan 2 kohta.

[23] Tarkastuskäynti tehtiin kahdeksaan jäsenvaltioon. Näistä Puolassa ei ollut määritetty lainkaan valintamenettelyjä, kuten myös komissio totesi. Itävallassa ja Ruotsissa sovellettiin eräitä valintaperusteita, tosin ainoastaan pieneen osaan määrärahoista (Itävallassa 7,5 prosenttiin ja Ruotsissa 12,5 prosenttiin menoista).

[24] Asetuksen (EY) N:o 1698/2005 70 artiklan mukaan EU:n rahoitusosuus on vähintään 20 prosenttia julkisista menoista ja enintään 80 prosenttia lähentymistavoitekelpoisilla alueilla ja 55 prosenttia muilla alueilla. Rahoitusosuutta voidaan nostaa 85 prosenttiin syrjäisimpien alueiden ja pienten Egeanmeren saarten osalta.

[25] Erityiskertomus nro 5/2010 "Leader-lähestymistavan sisällyttäminen maaseudun kehittämiseen", kohdat 84 ja 85.

[26] Primdahl ja muut, Current use of impact models for agri-environment schemes and potential for improvements of policy design and assessment, Journal of Environmental Management(2010), doi:10.1016/j.jenvman.2009.12.012.

[27] Marraskuussa 2005 laaditussa maatalouden ympäristötoimenpiteiden arvioinnissa käytiin läpi kaikkiaan 288 tieteellistä tutkimusta, joista noin 30 keskittyi erityisesti luonnonmukaiseen maatalouteen. Arvioinnissa pääteltiin, että luonnonmukaisella maataloudella on myönteisiä vaikutuksia luonnon monimuotoisuuden (kasvi- ja eläinlajiston sekä elinympäristöjen monipuolistuminen) sekä vesien ja ilman saastumisen kannalta tuotantopanosten vähäisemmän käytön ansiosta. Yhteisön strategisten suuntaviivojen (ks. sanasto) mukaan luonnonmukainen maatalous on kokonaisvaltainen lähestymistapa kestävään maatalouteen, ja se parantaa ympäristöä ja maaseutua. Suuntaviivoissa suositeltiin, että luonnonmukaisen maatalouden osuutta ympäristöä ja eläinten hyvinvointia koskevien tavoitteiden toteuttamisessa voitaisiin lisätä.

[7777] Kunkin sopimuksen soveltamisalueella saattaa olla useampia ongelmia.

[28] Komission tiedonanto: "Yhteinen maatalouspolitiikka vuoteen 2020: Ruoka, luonnonvarat ja alueiden käyttö – miten hallita tulevat haasteet?", vaihtoehto nro 2.

--------------------------------------------------

LIITE I

KESKEISET HAVAINNOT EDELLISISSÄ TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN MAATALOUDEN YMPÄRISTÖTUISTA ANTAMISSA KERTOMUKSISSA

Kertomuksessa "ympäristönäkökohtien tuomisesta yhteiseen maatalouspolitiikkaan" [1] esitettiin seuraavat havainnot: maatalouden ympäristötuista oli ympäristölle hyötyä siinä mielessä, että niiden avulla oli helpompaa ylläpitää olemassa olevia laajaperäisiä maatalouskäytäntöjä, mutta niiden avulla ei onnistuttu kannustamaan siirtymistä ympäristöä vahingoittavasta voimaperäisestä maataloudesta ympäristöystävällisiin maatalousmenetelmiin; EU-varojen kohdentaminen ennalta määrättyjen ensisijaisten ympäristötavoitteiden mukaisesti oli vähäistä, mikä johti siihen, että niiden ympäristöllinen kustannustehokkuus jäi vähäisemmäksi kuin oli tarkoitus; joissain tapauksissa tukitasot olivat niin alhaisia, että viljelijöitä ei saatu houkuteltua soveltamaan ympäristöystävällisiä viljelytekniikoita, kun taas joissain muissa tapauksissa viljelijöiden saama tukitaso ylitti huomattavalla tavalla heidän tosiasialliset kulunsa; määrälliset tavoitteet ja ympäristöä koskevat perustasot puuttuivat, joten oli vaikea seurata, miten ympäristötavoitteiden saavuttamisessa oli edistytty.

"Maatalouden ympäristömenojen todentamista" [2] koskevassa kertomuksessa havaittiin, että komissio oli ainoastaan osittain varmistanut todennettavuuden ennen maaseudun kehittämisohjelmien hyväksymistä eikä se ollut riittävällä tavalla varmistanut, että valvontajärjestelmät toimivat asianmukaisesti jäsenvaltioissa. Jäsenvaltioita koskevat tarkastushavainnot liittyvät paikalla toimitettujen tarkastusten aikatauluihin ja eräiden keskeisten alatoimenpiteiden todennettavuuteen. Tarkastuksessa todettiin, että maatalouden ympäristötoimien todentamisessa on erityisiä ongelmia ja että todentamisella ei useinkaan päästä kohtuullisin kustannuksin edes kohtuulliseen varmuuteen. Tältä osin suositettiin, että komissio, neuvosto ja parlamentti pohtivat, miten otettaisiin huomioon periaate, jonka mukaan toimenpide ei voi saada julkisia varoja, jos sitä ei voida asianmukaisesti tarkastaa.

[1] Erityiskertomus nro 14/2000.

[2] Erityiskertomus nro 3/2005.

--------------------------------------------------

LIITE II

TARKASTUSKYSYMYKSIEN VASTAAMISEEN SOVELLETUT KRITEERIT JA NIIDEN ALKUPERÄ

Tarkastuskysymykset (ks. kohta 13) | Tarkastuskriteerit | Tarkastuskriteerin selitys |

Saadaanko maatalouden ympäristötoiminnan suunnittelulla ja seurannalla aikaiseksi näkyviä ympäristöhyötyjä? | 1.Maatalouden ympäristötoimenpiteillä on täsmälliset (SMART) tavoitteet, jotka on suunnattu yksilöityjen ympäristöhyötyjen mukaisesti. | 1.Asetuksessa (EY) N:o 1698/2005 todetaan, et