FI Euroopan unionin virallinen lehti C 398/289

VUOSIKERTOMUS KAHDEKSANNESTA, YHDEKSÄNNESTÄ JA KYMMENENNESTÄ EUROOPAN KEHITYSRAHASTOSTA (EKR) RAHOITETUISTA TOIMISTA

(2014/C 398/02)

Vuosikertomus kahdeksannesta, yhdeksännestä ja kymmenennestä Euroopan kehitysrahastosta (EKR) rahoitetuista toimista

SISÄLLYS

Johdanto 1–10

Euroopan kehitysrahastojen erityispiirteet 2–10

Sääntöjenmukaisuuteen kohdistuvat riskit 6–10

Ensimmäinen luku – Kahdeksannen, yhdeksännen ja kymmenennen EKR:n täytäntöönpano 11–15

Rahoituksen toteuttaminen 11–14

Komission vuotuinen selvitys kahdeksannen, yhdeksännen ja kymmenennen EKR:n varainhoidosta 15

Toinen luku – Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausuma Euroopan kehitysrahastoista 16–44

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausuma Euroopan parlamentille ja neuvostolle kahdeksannesta, yhdeksännestä ja kymmenennestä Euroopan kehitysrahastosta (EKR) – riippumattoman tarkastajan kertomus I–X

Tarkastuslausuman perustana olevat tiedot 16–44

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa 16–19

Tilien luotettavuus 20

Toimien sääntöjenmukaisuus 21–31

Tarkastukseen valittujen valvontajärjestelmien arviointi 32–44

Johtopäätös ja suositukset 45–51

Varainhoitovuotta 2013 koskeva johtopäätös 45–47

Suositukset 48–51

Liite 1 – Tapahtumatarkastusten tulokset – Euroopan kehitysrahastot

Liite 2 – Järjestelmätarkastusten tulokset – Euroopan kehitysrahastot ja EU:n talousarvioon perustuva kehitysyhteistyötuki

Liite 3 – Aiempien suositusten seuranta – Euroopan kehitysrahastot

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET JOHDANTO 1. Tässä vuosikertomuksessa esitetään tilintarkastustuomioistuimen arvio Euroopan kehitysrahastoista (EKR). Keskeiset tiedot toiminnasta ja vuoden 2013 menoista esitetään taulukossa 1 . Taulukko 1 – Euroopan kehitysrahastot – Keskeiset tiedot 2013 (miljoonaa euroa) Talousarvion osasto Toimintalohko Kuvaus Maksut 2013 Euroopan kehitysrahastot 8. EKR Toimintamenot Hankkeet 20 Budjettituki 0 Hallintomenot 0 20 9. EKR Toimintamenot Hankkeet 256 Budjettituki 1 Hallintomenot 2 259 10. EKR Toimintamenot Hankkeet 1 961 Budjettituki 717 Hallintomenot 94 2 772 Toimintamenot yhteensä (hankkeet) 2 237 Toimintamenot yhteensä (budjettituki) 718 Hallintomenot yhteensä 96 Maksut yhteensä 3 051 - ennakkomaksuja - 1 753 + ennakkomaksujen kirjanpidollinen selvitys 1 314 Tarkastettu perusjoukko 2 612 Yksittäiset sitoumukset yhteensä (36) 3 350 Kokonaissitoumukset yhteensä (36) 3 923 TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET Euroopan kehitysrahastojen erityispiirteet 2. Euroopan kehitysrahastot (EKR) ovat pääasialliset rahoitusvälineet, joiden avulla Euroopan unioni tukee Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioiden (AKT-valtiot) sekä merentakaisten maiden ja alueiden (MMA) kanssa tehtävää kehitysyhteistyötä. Euroopan unionin suhteet AKT-valtioihin sekä merentakaisiin maihin ja alueisiin perustuvat Cotonoussa 23. kesäkuuta 2000 tehtyyn kumppanuussopimukseen (”Cotonoun sopimus”), joka kattaa 20 vuoden ajanjakson. Sopimuksen keskeisenä tavoitteena on vähentää köyhyyttä ja lopulta poistaa se. 3. Jäsenvaltiot rahoittavat EKR:ja, joihin sovelletaan niiden omia varainhoitoasetuksia ja joita Euroopan komissio hallinnoi EU:n yleisen talousarvion ulkopuolella. Euroopan investointipankki (EIP) hallinnoi investointikehystä, jota ei oteta huomioon tilintarkastustuomioistuimen antamassa tarkastuslausumassa eikä Euroopan parlamentin vastuuvapausmenettelyssä (1) (2). 4. Euroopan komission kehitys- ja yhteistyöpääosasto (EuropeAid) hallinnoi Euroopan kehitysrahastoja lähes kaikilta osin; pääosasto hallinnoi lisäksi monenlaisia menoja EU:n talousarviossa (3) (4). 5. EKR:jen tukitoimenpiteet pannaan täytäntöön hankkeiden ja budjettituen (5) avulla. Tukitoimenpiteisiin sovelletaan pääasiallisesti kolmea täytäntöönpanomenetelmää. Vuonna 2013 yhteensä 42 prosenttia maksuista suoritettiin keskitetyn hallinnoinnin ja 32 prosenttia hajautetun hallinnoinnin periaatteen mukaisesti; 26 prosenttia maksuista suoritettiin yhteishallinnoinnin piirissä (6). Sääntöjenmukaisuuteen kohdistuvat riskit 6. Tässä kertomuksessa käsiteltyjä menoja toteutetaan lukuisten erilaisten avuntoimitusmenetelmien avulla 79 eri maassa. Säännöt ja menettelyt ovat usein mutkikkaita esimerkiksi tarjouskilpailujen ja sopimusten teon yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan toimintariski on luonnostaan suuri. 7. Välineiden ja maksuehtojen luonne rajoittaa tapahtumien virhealttiutta kahdella alalla – budjettituen (7) yhteydessä ja EU-rahoituksen yhteydessä, jota suunnataan kansainvälisten järjestöjen (8), kuten YK:n, toteuttamille useiden rahoittajien tukemille hankkeille. 8. Budjettituki suunnataan joko suoraan asianomaisen valtion yleiseen talousarvioon taikka alakohtaisen toimintapolitiikan tai tavoitteen tukemiseen. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, onko komissio noudattanut erityisiä ehtoja, jotka koskevat budjettituen maksua asianomaiselle kumppanimaalle, ja onko komissio osoittanut, että yleiset tukikelpoisuusehdot täyttyvät (esimerkiksi julkisen sektorin varainhoidossa saavutetun edistymisen osalta). 9. Komissiolla on kuitenkin huomattavan laaja liikkumavara yleisten ehtojen täyttymisen arvioinnissa. Tilintarkastustuomioistuimen toimittama sääntöjenmukaisuuden tarkastus voi ulottua vain siihen vaiheeseen saakka, jossa tuki maksetaan kumppanimaalle. Siirretyt varat sekoittuvat tämän jälkeen tuensaajamaan talousarviovaroihin. Tuensaajamaan varainhoidon puutteet eivät näin ollen näy virheinä tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa sääntöjenmukaisuuden tarkastuksessa. TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET KOMISSION VASTAUKSET 10. Useiden rahoittajien tukemiin hankkeisiin suunnattavat komission rahoitusosuudet kootaan yhteen muiden rahoittajien maksamien osuuksien kanssa, eikä niitä sidota käyttötarkoituksen perusteella tiettyihin tukikelpoisiin menoeriin. Komissio soveltaa ”nimellistä lähestymistapaa”, jonka yhteydessä oletetaan, että tilien perustana olevat toimet ovat sääntöjenmukaisia, jos kootun määrän vastineeksi ilmoitetaan tukikelpoisia menoja määrä, joka vastaa EU:n rahoituksen määrää. Jos jokin toinen rahoittaja noudattaa samaa lähestymistapaa ja soveltaa maksuosuuteensa samoja tukikelpoisuusperusteita, aiheutuu riski, että kokonaisuutena katsottuna menot eivät täytä sekä komission että toisen rahoittajan ehtoja. 10. Komissio on sitä mieltä, että käytössä olevat sisäisen valvonnan toimenpiteet yhdessä kansainvälisten organisaatioiden valvontatoimenpiteiden kanssa rajoittavat tällaista teoreettista riskiä niin paljon, että se on hyväksyttävissä. Komissio ei ole tietoinen mistään erityisistä ongelmista ”nimellisessä lähestymistavassa” (joka on otettu käyttöön, jotta komissio voisi osallistua monenvälisiin toimiin, kuten monenvälisiin rahastoihin). Tällä lähestymistavalla taataan, että EU:n rahoitukseen ulkoisten toimien alalla sovellettavat lainsäädännön vaatimukset täyttyvät (varmistamalla, että muiden rahoittajien osuus riittää kattamaan kaikki toimet, jotka eivät ole tukikelpoisia EU:n sääntöjen mukaisesti) ja että EU:n varat käytetään mahdollisimman tehokkaasti (koordinoimalla rahoittajien toimia) moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti. Komissio vähentää tätä riskiä arvioimalla ennen yhteisten toimien toteuttamista niitä menettelyjä, joita kansainväliset kumppaniorganisaatiot soveltavat tilinpidossa, tarkastuksissa, sisäisessä valvonnassa, hankinnoissa, tietojen jälkikäteen julkaisemisessa ja henkilötietojen suojaamisessa, sekä lähettämällä henkilöstöään paikan päälle (ja osallistumalla ohjausryhmiin) ja edellyttämällä kansainvälisiltä organisaatioilta perusteellista yleistä taloudellista raportointia. Lisäksi järjestelmiä tarkastellaan säännöllisesti ulkoisten toimien ohjelman täytäntöönpanon aikana ulkoisten tarkastajien tekemien tarkastuskäyntien tulosten perusteella. Komission tarkastuksissa ei ole toistaiseksi havaittu näyttöä mistään erityisestä tämän luonteisesta riskistä, eikä komission tiedossa ole muita rahoittajia, joilla olisi samat tukikelpoisuusperusteet. TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET ENSIMMÄINEN LUKU – KAHDEKSANNEN, YHDEKSÄNNEN JA KYMMENENNEN EKR:N TÄYTÄNTÖÖNPANO Rahoituksen toteuttaminen 11. Kutakin EKR:oa koskevat sopimukset tehdään yleensä noin viiden vuoden sitoumusjaksolle, mutta maksuja voidaan suorittaa pidemmällä ajanjaksolla. Vuonna 2013 suoritettiin maksuja kahdeksannesta, yhdeksännestä ja kymmenennestä EKR:sta. Kahdeksannen EKR:n (1995–2000) rahamäärä on 12 840 miljoonaa euroa ja yhdeksännen EKR:n (2000–2007) rahamäärä on 13 800 miljoonaa euroa. 12. Kymmenennen EKR:n (2008–2013) kokonaismäärä on 22 682 miljoonaa euroa. Mainitusta määrästä 21 967 miljoonaa euroa on suunnattu AKT-maille ja 285 miljoonaa euroa merentakaisille maille ja alueille. AKT-maiden osuudesta 1 500 miljoonaa euroa ja merentakaisten maiden ja alueiden osuudesta 30 miljoonaa euroa liittyy EIP:n hallinnoimaan investointikehykseen. Lisäksi 430 miljoonaa euroa on kohdennettu EKR:n ohjelmasuunnittelusta ja täytäntöönpanosta komissiolle aiheutuviin menoihin. 13. Jäsenvaltioiden rahoitusosuuksien määrä oli varainhoitovuonna 2013 yhteensä 3 200 miljoonaa euroa, joista 2 950 miljoonaa euroa suunnattiin komission hallinnoimiin toimiin. 14. Taulukosta 2 käy ilmi EKR:n varojen kumulatiivinen käyttö vuonna 2013. Kymmenennen EKR:n varoja ei sidota enää 31. joulukuuta 2013 jälkeen (9), joten komissio saavutti sitoumusten osalta tavoiteltua paremmat tulokset: kokonaissitoumuksia tehtiin 29 prosenttia enemmän ja yksittäisiä sitoumuksia 31 prosenttia enemmän kuin alun perin oli ennustettu. Näin ollen maksujen määrä oli seitsemän prosenttia alkuperäistä ennustetta suurempi ja maksattamatta olevien sitoumusten määrä kahdeksan prosenttia suurempi varainhoitovuoteen 2012 verrattuna. Taulukko 2 – EKR:jen varojen käyttö 31. joulukuuta 2013 (miljoonaa euroa) Tilanne vuoden 2012 lopussa Talousarvion toteuttaminen varainhoitovuonna 2013 (nettomäärät) (42) Tilanne vuoden 2013 lopussa Kokonais-määrä Toteutumisaste (38) 8. EKR3 (39) 9. EKR3 (39) 10. EKR Kokonais-määrä 8. EKR 9. EKR 10. EKR Kokonais-määrä Toteutumisaste (38) A – VARAT (37) 48 920 - 104 - 336 548 108 10 481 16 114 22 433 49 028 B – KÄYTTÖ 1. Kokonaissitoumukset (40) 43 991 89,9 % - 98 - 72 4 093 3 923 10 478 16 084 21 351 47 914 97,7 % 2. Yksittäiset sitoumukset (41) 38 059 77,8 % - 11 - 96 3 457 3 350 10 437 15 408 15 565 41 410 84,5 % 3. Maksut 32 417 66,3 % 18 230 2 715 2 963 10 363 14 795 10 222 35 380 72,2 % C – Maksattamatta olevat sitoumukset (B1–B3) 11 574 23,7 % 115 1 289 11 129 12 534 25,6 % D – Käytettävissä olevat varat (A–B1) 4 929 10,1 % 3 30 1 082 1 114 2,3 % TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET Komission vuotuinen selvitys kahdeksannen, yhdeksännen ja kymmenennen EKR:n varainhoidosta 15. Kymmenenteen EKR:oon sovellettavan varainhoitoasetuksen mukaan komission on raportoitava EKR:jen varainhoidosta vuosittain (10). Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että kyseisessä selvityksessä esitetään relevantit taloudelliset tiedot oikein. TOINEN LUKU – TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TARKASTUSLAUSUMA EUROOPAN KEHITYSRAHASTOISTA Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausuma Euroopan parlamentille ja neuvostolle kahdeksannesta, yhdeksännestä ja kymmenennestä Euroopan kehitysrahastosta (EKR) – riippumattoman tarkastajan kertomus I – Tilintarkastustuomioistuin on tarkastanut seuraavat osa-alueet Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 287 artiklan sekä kymmenenteen EKR:oon ja myös aiempiin EKR:hin sovellettavan varainhoitoasetuksen 141 artiklan mukaisesti: a) kahdeksannen, yhdeksännen ja kymmenennen Euroopan kehitysrahaston tilinpäätöksen, jonka komissio hyväksyi 17. heinäkuuta 2014; tilinpäätös sisältää taseen, tuloslaskelman, rahavirtalaskelman, nettovarallisuuden muutoksia koskevan laskelman ja Euroopan kehitysrahastojen saamisia koskevan taulukon sekä selvityksen rahoituksen toteutumisesta 31. joulukuuta 2013 päättyneeltä varainhoitovuodelta b) tilien perustana olevien toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden EKR:hin sovellettavan säädösperustan pohjalta siltä osin kuin on kyse komission hallinnoimasta osasta EKR:n varoja (11). Toimivan johdon velvollisuus II – Toimiva johto vastaa SEUT:n 310–325 artiklan ja kahdeksanteen, yhdeksänteen ja kymmenenteen EKR:oon sovellettavien varainhoitoasetusten mukaisesti EKR:jen tilinpäätöksen laatimisesta ja esittämisestä kansainvälisesti hyväksyttyjen julkisen sektorin tilinpäätösstandardien (12) pohjalta sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Tähän velvollisuuteen kuuluu suunnitella, ottaa käyttöön ja ylläpitää sisäisen valvonnan järjestelmä, jonka pohjalta on mahdollista laatia ja esittää tilinpäätös, jossa ei ole petoksesta tai virheestä johtuvaa olennaista virheellisyyttä. Toimivan johdon vastuulla on lisäksi varmistaa, että tilinpäätöksissä tarkoitetut toiminnot, rahoitustoimet ja tiedot ovat niitä velvoittavien normien mukaisia. Komissio on viime kädessä vastuussa EKR:jen tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta (SEUT, 317 artikla). Tarkastajan velvollisuus III – Tilintarkastustuomioistuimen vastuulla on antaa tarkastuksensa perusteella Euroopan parlamentille ja neuvostolle tarkastuslausuma tilien luotettavuudesta sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksensa kansainvälisten tilintarkastusstandardien ja eettisten ohjeiden (IFAC) sekä ylimpien tarkastuselinten kansainvälisten standardien (INTOSAI) mukaisesti. Kyseisissä standardeissa edellytetään, että tilintarkastustuomioistuin suunnittelee ja toimittaa tarkastuksen siten, että sen avulla saadaan kohtuullinen varmuus siitä, onko EKR:jen tilinpäätöksessä olennaisia virheellisyyksiä ja ovatko tilien perustana olevat toimet lailliset ja asianmukaiset. IV – Tarkastuksessa suoritetaan toimenpiteitä, joiden avulla hankitaan tarkastusevidenssiä tilinpäätökseen sisältyvistä luvuista ja siinä esitettävistä muista tiedoista sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Toimenpiteiden valinta perustuu tarkastajan harkintaan ja arvioon siitä, kuinka suuri on riski, että tilinpäätökseen sisältyy petoksista tai virheistä johtuvia olennaisia virheellisyyksiä tai että tilien perustana olevien toimien kohdalla on jätetty olennaisella tavalla noudattamatta EKR:jen lainsäädäntökehyksen vaatimuksia. Näitä riskejä arvioidessaan tarkastaja arvioi sisäisiä kontrolleja, jotka ovat relevantteja tilinpäätöksen laatimisen ja sen oikein esittämisen kannalta, sekä valvontajärjestelmiä, joiden avulla on tarkoitus varmistaa tilien perustana olevien toimien laillisuus ja asianmukaisuus. Tämän pohjalta tarkastaja suunnittelee olosuhteisiin nähden asianmukaiset tarkastustoimenpiteet, mutta tarkoituksena ei ole esittää lausuntoa sisäisen valvonnan vaikuttavuudesta. Tarkastukseen kuuluu myös sovellettujen tilinpäätösperiaatteiden asianmukaisuuden ja esitettyjen kirjanpidollisten arvioiden kohtuullisuuden sekä tilinpäätöksen yleisen esittämistavan arvioiminen. V – Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että se on saanut tarpeellisen määrän tarkoitukseen soveltuvaa tarkastusevidenssiä lausuntojensa perustaksi. Tilien luotettavuus Lausunto tilien luotettavuudesta VI – Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että kahdeksannen, yhdeksännen ja kymmenennen EKR:n tilinpäätös 31. joulukuuta 2013 päättyneeltä varainhoitovuodelta antaa kaikilta olennaisilta osiltaan oikeat ja riittävät tiedot EKR:jen taloudellisesta asemasta 31. päivältä joulukuuta 2013 sekä toimien tuloksista, rahavirroista ja nettovarallisuuden muutoksista päättyneeltä varainhoitovuodelta EKR:n varainhoitoasetuksen ja kansainvälisesti hyväksyttyjen julkisen sektorin tilinpäätösstandardien mukaisesti. Tilien perustana olevien toimien laillisuus ja asianmukaisuus Tulot Lausunto tilien perustana olevien tulojen laillisuudesta ja asianmukaisuudesta VII – Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että 31. päivänä joulukuuta 2013 päättyneen varainhoitovuoden tilien perustana olevat tulot ovat kaikilta olennaisilta osiltaan lailliset ja asianmukaiset. Sitoumukset Lausunto tilien perustana olevien sitoumusten laillisuudesta ja asianmukaisuudesta VIII – Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että 31. päivänä joulukuuta 2013 päättyneen varainhoitovuoden tilien perustana olevat sitoumukset ovat kaikilta olennaisilta osiltaan lailliset ja asianmukaiset. Maksut Perustelut kielteiselle lausunnolle tilien perustana olevien maksujen laillisuudesta ja asianmukaisuudesta IX— Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että valvontajärjestelmillä kyetään varmistamaan tilien perustana olevien maksujen laillisuus ja asianmukaisuus osittain vaikuttavasti. Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan kahdeksannen, yhdeksännen ja kymmenennen EKR:n menotapahtumiin liittyvä todennäköisin virhetaso on 3,4 prosenttia. Kielteinen lausunto tilien perustana olevien maksujen laillisuudesta ja asianmukaisuudesta X – Tilintarkastustuomioistuin katsoo tilien perustana olevien maksujen laillisuudesta ja asianmukaisuudesta annetun kielteisen lausunnon perusteluja koskevassa kohdassa kuvattujen tekijöiden merkittävyyden perusteella, että 31. joulukuuta 2013 päättyneen varainhoitovuoden tilien perustana oleviin maksuihin liittyvä virhetaso on olennainen. 4. syyskuuta 2014 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA presidentti Euroopan tilintarkastustuomioistuin 12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxemburg, LUXEMBURG TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET Tarkastuslausuman perustana olevat tiedot Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa 16. Tilintarkastustuomioistuimen talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuodelta 2013 antaman vuosikertomuksen ensimmäisen luvun liitteessä 1.1 kuvataan tilintarkastustuomioistuimen yleistä tarkastustapaa ja -menetelmiä. EKR:ja koskevan tarkastustyön osalta on aiheellista ottaa huomioon seuraavat seikat. 17. Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset EKR:jen tilien luotettavuudesta koskevat tilinpäätöstä (13) ja selvitystä kahdeksannen, yhdeksännen ja kymmenennen Euroopan kehitysrahaston rahoituksen toteuttamisesta (14), jotka komissio on hyväksynyt EKR:n varainhoitoasetuksen (15) mukaisesti ja jotka tilintarkastustuomioistuin vastaanotti yhdessä tilinpitäjän vahvistusilmoituksen kanssa 17. heinäkuuta 2014. Tarkastuksessa testattiin rahamääriä ja ilmoitettuja tietoja. Lisäksi arvioitiin sovellettuja tilinpäätösperiaatteita, johdon esittämiä keskeisiä arvioita ja tilinpäätösten yleistä esittämistapaa. 18. Toimien sääntöjenmukaisuuden tarkastuksessa tarkastettiin seuraavat osa-alueet: a) Jäsenvaltioiden kaikki rahoitusosuudet ja muunlaisista tulotapahtumista poimittu otos. b) 30 sitoumuksesta koostuva otos (16). c) 165 tapahtumasta koostuva otos (17). Kyseessä on edustava otos kaikenlaisista EKR:jen maksuista. Otos koostui kymmenen EU:n edustuston (18) hyväksymistä 93 maksusta ja komission keskusyksiköiden hyväksymistä 72 maksusta (19). d) Tapauksissa, joissa havaittiin virheitä, asianomaisia valvontajärjestelmiä analysoitiin järjestelmäpuutteiden tarkempaa määrittelyä silmällä pitäen. e) EuropeAidissa ja EU:n edustustoissa tarkastettujen valvontajärjestelmien arviointi, joka kattoi seuraavat osa-alueet: i) komission henkilöstön, ulkoisten tarkastajien tai valvojien ennen maksujen suorittamista toteuttamat ennakkotarkastukset ii) seuranta ja valvonta, erityisesti ulkoisten tarkastusten seuranta, tarkastus- ja seurantakäynnit ja EuropeAidin toteuttama varainhoitovuosien 2012 ja 2013 jäännösvirhetason arviointi iii) sisäinen tarkastus. f) EuropeAidin pääjohtajan vuotuisen toimintakertomuksen läpikäynti. g) Tilintarkastustuomioistuimen aiempien suositusten seuranta. 19. Kuten kohdassa 4 tuotiin esille, EuropeAid panee täytäntöön suurimman osan ulkoisen avun välineistä, jotka rahoitetaan yleisestä talousarviosta sekä EKR:ista. Näin ollen tilintarkastustuomioistuimen huomautukset sekä valvontajärjestelmien vaikuttavuudesta että vuotuisen toimintakertomuksen ja pääjohtajan vuoden 2013 lausuman luotettavuudesta koskevat EuropeAidin koko vastuualuetta. Tilien luotettavuus 20. Tuloslaskelmaan kirjataan tuloina korot, joita kertyy edunsaajille maksetuista yli 2 50 000 euron ennakkomaksuista (5,7 miljoonaa euroa). Jos ennakkomaksujen suuruus ylittää 7 50 000 euroa, komission on vuosittain perittävä ennakkorahoituksen perusteella kertynyt korko (20). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vuoteen 2012 verrattuna oli tapahtunut jonkin verran parannusta, koska perittyjä määriä oli aiempaa enemmän ja niiden arvo oli aiempaa suurempi (21). Edelleenvaltuutetut tulojen ja menojen hyväksyjät eivät kuitenkaan noudata tätä sääntöä vieläkään systemaattisesti, ja tilinpäätöksessä ilmoitettu korkotuotto perustuu osittain arvioihin. Lisäksi 2 50 000–7 50 000 euron suuruisista ennakkomaksuista kertynyttä korkoa ei edelleenkään merkitä tilinpäätökseen rahoitustoiminnasta kertyvänä tuottona, koska komissio ei ole vielä saanut CRIS-järjestelmän kehittämistä päätökseen. TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET KOMISSION VASTAUKSET Toimien sääntöjenmukaisuus Tulot 21. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti tulotapahtumat ja totesi, että niiden virhetaso ei ole olennainen. Sitoumukset 22. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti sitoumukset ja totesi, että niiden virhetaso ei ole olennainen. Maksut 23. Liitteessä 1 esitetään yhteenveto maksutapahtumien tarkastusten tuloksista. Tilantarkastustuomioistuimen tarkastamista 165 maksutapahtumasta 45 tapahtumaan (27 prosenttiin) liittyi virhe. Tilintarkastustuomioistuin arvioi kvantifioimiensa 32 virheen perusteella, että todennäköisin virhetaso on 3,4 prosenttia (22) (23). 23. Komissio ei ole samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen analyysista, joka koskee kahta hankinnoissa esiintynyttä virhettä, joilla on merkittävä vaikutus tilintarkastustuomioistuimen arvioimaan virhetasoon. Ks. myös komission vastaus 26 kohdan b alakohtaan. Hankkeet 24. Tilintarkastustuomioistuimen otokseen sisältyneistä 130 maksutapahtumasta 42:een (32 prosenttiin) liittyi virhe. Virheistä 30 (71 prosenttia) oli kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevia virheitä. Niistä 30 maksutapahtumasta, joihin liittyi kvantitatiivisesti ilmaistavissa oleva virhe, 17 oli lopullisia tapahtumia, jotka oli hyväksytty kaikkien ennakkotarkastusten jälkeen. 25. Kuten vuonna 2012 (24), työsuunnitelmiin, avustuksiin sekä komission ja kansainvälisten järjestöjen välisiin rahoitussopimuksiin liittyvissä tapahtumissa havaittiin virheitä useammin kuin muissa tukimuodoissa. Tarkastetuista 72 tämäntyyppisestä tapahtumasta 32:een (44 prosenttiin) liittyi virhe. 26. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi hankkeisiin liittyneissä maksutapahtumissa seuraavat kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevien virheiden päätyypit: 26. a) tukeen oikeuttavan toimen toteutumisesta ei ollut todentavia asiakirjoja (12 tapahtumaa) b) edunsaaja ei noudattanut hankintasääntöjä (kahdeksan tapahtumaa) (23) b) Komissio ei ole samaa mieltä yhtä kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevaa virhettä koskevasta tilintarkastustuomioistuimen analyysista. Komission mielestä hankintaviranomainen, joka oli määritellyt tekniset eritelmät laajaa harkintavaltaansa käyttäen (periaate, jonka unionin tuomioistuin on vahvistanut), ei toiminut kohtuuttomasti eikä vääristänyt kilpailua. Tämä periaate takaa hankintaviranomaisille oikeusvarmuuden, jota ilman kaikki tulevat hankintamenettelyt saattaisivat vaarantua. Tarjoukseen liittyneen toisen virheen osalta komissio katsoo, että se on seurausta hyvin tiukasta sääntöjen tulkinnasta. c) tukeen oikeuttamattomat menot, kuten sopimuksen ulkopuoliset menot (viisi tapahtumaa), tukeen oikeuttamattomat alv-maksut (kolme tapahtumaa), täytäntöönpanojakson ulkopuolella aiheutuneet menot (kaksi tapahtumaa) tai menot, joiden yhteydessä ei noudatettu alkuperää koskevaa sääntöä (yksi tapahtuma) d) menot eivät olleet edunsaajille aiheutuneita menoja (seitsemän tapahtumaa) e) ilmoitetut menot oli laskettu väärin (viisi tapahtumaa). 27. Kaaviossa 1 esitetään yhteenveto erityyppisten virheiden vaikutuksesta kokonaisvirhetasoon. Edunsaajien kohdalla ilmenneeseen hankintamenettelyiden noudattamatta jättämiseen ja menotositteiden puuttumiseen liittyvien virheiden osuus todennäköisimmästä virhetasosta on 70 prosenttia. Kaavio 1 – Todennäköisin virhetaso virhetyypeittäin Laatikko 1 – Esimerkkejä hanketapahtumissa esiintyvistä kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevista virheistä Laatikko 1 – Esimerkkejä hanketapahtumissa esiintyvistä kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevista virheistä Menotositteet puuttuivat Tilintarkastustuomioistuin tarkasti menojen lopullisen selvittämisen rauhanrakentamista ja siirtymätoimia koskeneen tukiohjelman osalta. Ohjelman täytäntöönpanosta vastasi Saharan eteläpuolisessa Afrikassa toiminut kansainvälinen järjestö. Tilintarkastustuomioistuin testasi 25 menoerää. Tilintarkastustuomioistuin ei saanut olennaisia menotositteita (esim. työsopimus, palkkakuitti, henkilöstön palkkoihin liittyvät maksutositteet, laskut, tarkastuskortit ja matkakuluja koskevat maksutositteet) neljän henkilöstön palkkoja ja matkakuluja koskeneen menoerän osalta. Kyseisten menoerien kokonaismäärä oli 18 200 euroa. Edunsaaja ei noudattanut hankintamenettelyjä Tilintarkastustuomioistuin tarkasti menojen lopullisen selvittämisen mikro- ja pienyrityksiä Afrikassa tukeneen ohjelman osalta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi liikealan tiedotuskeskusta koskeneissa tietotekniikkalaitehankinnoissa virheen, jonka suuruus oli 23 398 euroa. Tarjouskilpailuilmoituksen mukaan sopimuksen myöntämisperusteena oli alhaisin hinta. Arviointikertomus ei vastannut asianmukaisesti tarjoajien esittämiä tarjouksia. Näin ollen sopimusta ei tehty edullisimman tarjouksen esittäjän kanssa. Ohjelman tilintarkastuksesta vastaava komission tarkastaja ei havainnut virhettä ohjelmaa koskeneen tilintarkastuksen yhteydessä. Tukeen oikeuttamattomat ja muille kuin edunsaajille aiheutuneet menot Tilintarkastustuomioistuin tarkasti menojen lopullisen selvittämisen kaikkia AKT-valtioita koskevan maatalousalan perushyödykeohjelman osalta. Ohjelman täytäntöönpanosta vastasi eräs kansainvälinen järjestö. Yksi täytäntöönpanokumppani ilmoitti 2 54 000 USD menot. Menoihin sisältyivät 17 675 USD yleiskustannukset, jotka eivät olleet sopimuksen mukaisia. Asianomainen meno-osuus oli näin ollen tukeen oikeuttamaton. Lisäksi kansainvälisen järjestön täytäntöönpanokumppanille ennakkomaksuina maksaman määrän ja tosiasiallisesti aiheutuneiden menojen välillä oli 3 862 USD suuruinen ero. Virhe osoittaa, että kansainvälinen järjestö tarkasti puutteellisesti sopimusmääräysten noudattamisen ja ennakkomaksujen käytön. Tukeen oikeuttamattomat ja muille kuin edunsaajille aiheutuneet menot Komissio on muistuttanut järjestöä sovellettavista säännöistä ja velvoitteista. Komissio voi laskea EU:n rahoitusosuuden uudelleen tilintarkastustuomioistuimen havaitsemien sääntöjenvastaisuuksien perusteella. Jatkossa kyseisen järjestön hallinnoimissa ohjelmissa tehdään enemmän tarkastuskäyntejä. 28. Virheet, jotka eivät ole ilmaistavissa kvantitatiivisesti, koskivat noudatettujen hankintamenettelyjen puutteita (kuusi tapahtumaa), maksettujen määrien oikeellisuuden osoittavien tositteiden puutteellisuutta (kolme tapahtumaa) ja tietojen puutteellisuutta, jonka seurauksena tilintarkastustuomioistuin ei kyennyt arvioimaan kvantitatiivisesti menojen tukikelpoisuusvirhettä (kolme tapahtumaa). Budjettituki 29. Tarkastetuista 35 budjettitukitapahtumasta kolmeen (yhdeksään prosenttiin) liittyi virhe. Niistä kaksi (67 prosenttia) oli kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevia virheitä. 29. Komissio huomauttaa, että budjettitukitapahtumiin liittyvät virheet ovat vähentyneet 82 prosenttia vuosina 2011–2013. 30. Kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevissa virheissä, jotka tilintarkastustuomioistuin havaitsi budjettitukeen liittyvissä tapahtumissa, oli kyse siitä, että pisteytysmenetelmää, jolla määritettiin täyttivätkö tuensaajat tulosperusteisesti maksettavan vaihtelevan osuuden ehdot, sovellettiin väärin (yksi tapahtuma); mainitut virheet liittyivät myös siihen, että budjettitukimaksut muunnettiin paikalliseksi valuutaksi virheellisen vaihtokurssin mukaan (yksi tapahtuma). 31. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös yhden virheen, jota ei voida ilmaista kvantitatiivisesti. Komissio ei ollut vaatinut tuensaajaa osoittamaan, että tukimaksu muunnettiin paikalliseksi valuutaksi oikean vaihtokurssin mukaan. Laatikko 2 – Esimerkki budjettitukeen liittyvässä tapahtumassa esiintyvästä kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevasta virheestä Pisteytysmenetelmää sovellettiin väärin määritettäessä tulosperusteisesti maksettavaa vaihtelevaa osuutta Tilintarkastustuomioistuin tarkasti tulosperusteisesti maksetun 4 1 81 250 euron vaihtelevan osuuden, joka liittyi Mayottessa toteutettuun alueellisen kehittämisen tukiohjelmaan (Programme d’appui au plan de développement territorial). Rahoitussopimuksen mukaan komission on arvioitava talousarvion luotettavuuden osalta saavutettua edistystä erikseen kaikkien valittujen talousarvion lukujen osalta. Komissio suoritti sen sijaan yleisarvioinnin, joka perustui talousarvion lukujen kattamaan kokonaismäärään. Tämä tarkoittaa, että yksittäisten talousarvion lukujen kohdalla tehdyt lisäykset ja vähennykset kumosivat toisensa, kun ne laskettiin yhteen. Rahoitussopimuksessa määritetyn pisteytysjärjestelmän noudattamatta jättäminen johti siihen, että maksu suoritettiin 2 22 861 euroa (5,33 prosenttia) liian suurena. Laatikko 2 – Esimerkki budjettitukeen liittyvässä tapahtumassa esiintyvästä kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevasta virheestä Pisteytysmenetelmää sovellettiin väärin määritettäessä tulosperusteisesti maksettavaa vaihtelevaa osuutta Komissio oikaisi tämän myöhemmässä maksusuorituksessa ja antoi takaisinperintää koskevan määräyksen. Tarkastukseen valittujen valvontajärjestelmien arviointi 32. Liitteessä 2 esitetään yhteenveto tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien EuropeAidin järjestelmien arvioinnin tuloksista. Ennakkotarkastukset 33. Koska toimintaympäristöön liittyy suuria riskejä (ks. kohta 6), sääntöjenvastaisten maksujen estäminen tai havaitseminen ja korjaaminen perustuu EuropeAidissa pääasiassa ennakkotarkastuksiin, joita komission henkilöstö, ulkoiset valvojat tai ulkoiset tarkastajat toteuttavat ennen hankemaksujen suorittamista. Tilintarkastustuomioistuimen havaitsema virheiden esiintyvyys osoittaa aiempien vuosien tapaan, että ennakkotarkastuksissa on puutteita. Virheitä esiintyi myös lopullisissa menoilmoituksissa, joihin oli kohdistettu ulkoisia tarkastuksia ja menojen tarkastuksia. TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET 34. EuropeAid hyväksyi toukokuussa 2013 toimintasuunnitelman, jonka tarkoituksena oli puuttua EuropeAidin valvontajärjestelmän täytäntöönpanossa havaittuihin puutteisiin (25). Toimintasuunnitelmassa otettiin huomioon useita tilintarkastustuomioistuimen aiemmissa vuosikertomuksissa esitettyjä suosituksia sekä ongelmat, jotka EuropeAid toi esille varainhoitovuosien 2012 ja 2013 jäännösvirhetason selvityksissä. Toimintasuunnitelmaan sisältyy pääasiallisia virhetyyppejä ja niiden välttämistä koskevaa tiedottamista, koulutusta ja ohjeistusta. Toimintasuunnitelmassa eritellään myös toimet, joiden tarkoituksena on parantaa ulkoisten tarkastusten laatua (26). Ulkoiset tarkastukset muodostavat EuropeAidin valvontajärjestelmien keskeisen osatekijän ja vaikuttavat keskeisesti myös kansainvälisten järjestöjen kanssa tehtävän yhteistyön tehostamiseen sääntöjenmukaisuuden tarkastusten alalla (ks. kohta 39). Seuranta ja valvonta 35. Kuten tilintarkastustuomioistuimen aiemmista vuosikertomuksista ilmenee (27), EuropeAidin hallintotietojärjestelmässä on puutteita ulkoisten tarkastusten, menotarkastusten ja seurantakäyntien tulosten ja seurannan osalta. Pääjohtajan on niiden vuoksi vaikea asettaa yksikönpäälliköt tai EU:n edustustojen päälliköt vastuuseen siitä, onko seuranta oikea-aikaista ja onko järjestelmäpuutteet ja havaitut virheet korjattu. EuropeAid kehittää parhaillaan uusia toimintoja CRIS-tietojärjestelmän tarkastusmoduuliin. Tarkoituksena on parantaa tarkastuskertomusten seurantaa. 36. EuropeAid kehittää parhaillaan myös välinettä, jonka avulla EU:n edustustot voivat seuloa hankkeet tehokkaammin ja asettaa etusijalle tarkastuskäynnit hankkeisiin, joiden kohdalla seuranta on riskianalyysin perusteella erityisen tarpeellista. Vuoden 2013 jäännösvirhetasoa koskeva selvitys 37. EuropeAid pyrki toista kertaa selvittämään niiden virheiden osuuden, joita ei ollut havaittu virheiden estämiseen, havaitsemiseen ja korjaamiseen tähtäävissä hallinnoinnin tarkastuksissa. Selvitystä varten tapahtumista poimittiin edustava otos, joka koski syyskuun 2012 ja elokuun 2013 välisenä aikana päätökseen saatuja sopimuksia. Otosta tutkimalla pyrittiin arvioimaan päätökseen saatujen sopimusten todennäköisin virhetaso. 38. Vuoden 2013 jäännösvirhetasoa koskevan selvityksen tulokset esitetään vuotuisessa toimintakertomuksessa (28). Selvityksessä arvioidaan jäännösvirhetasoksi 3,35 prosenttia, eli se ylittää komission asettaman kahden prosentin olennaisuustason. Selvityksessä yksilöitiin seuraavat virheiden päälajit: a) edunsaajaorganisaatiot eivät toimittaneet asianmukaista aineistoa, joka olisi osoittanut tukikelpoisuuden (51,63 prosenttia jäännösvirhetasosta) b) tapahtumien arvioitiin sisältävän virheitä, koska tapahtumien sääntöjenmukaisuuden arviointia varten ei ollut saatavilla riittävästi evidenssiä (17,82 prosenttia jäännösvirhetasosta) c) julkisia hankintamenettelyjä ei noudatettu (12,45 prosenttia jäännösvirhetasosta) d) määriä jäi perimättä tai korjaamatta (8,71 prosenttia jäännösvirhetasosta) e) muuntyyppiset virheet (9,39 prosenttia jäännösvirhetasosta). 39. Kansainvälisten järjestöjen toteuttamien toimien osuus on viidennes kaikista otokseen poimituista tapahtumista, mutta niiden osuus jäännösvirhetasosta on 29,18 prosenttia. 40. Kuten tilintarkastustuomioistuin toi esille varainhoitovuoden 2012 vuosikertomuksessaan (29), jäännösvirhetason selvittämiseen käytetty menetelmä on yleisesti ottaen asianmukainen. Tätä toista selvitystä varten yksittäisiä tapahtumia koskevien virhetasojen laskentatapaa tarkennettiin hieman. Selvityksen yhteydessä muutettiin myös niiden tapahtumien käsittelyä, joiden osalta tietoja ei ollut helposti saatavilla. TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET KOMISSION VASTAUKSET 41. Vuotuisessa toimintakertomuksessa (30) katsotaan, että jäännösvirhetason selvittämiseen käytetyn menetelmän avulla kyetään arvioimaan tarkasti niiden virheiden määrä, joita ei ole havaittu yleisen valvontajärjestelmän avulla, ja että arvio yleisestä virhetasosta ilmaistiin tämän jälkeen tosiasiallisena virhetasona, joka perustuu 95 prosentin luottamustasoon. Kyseessä ei ole täysin tarkka esitystapa jäännösvirhetasoa koskevan selvityksen tuloksille: 41. a) Jäännösvirhetason selvittämisessä käytettävä menetelmä ottaa huomioon tarkoituksenmukaiset kustannustehokkuuteen liittyvät näkökohdat (esimerkiksi aiempien tarkastus- tai tarkistuskertomusten käyttö ja tapahtumatarkastusten määrä). Tämä rajoittaa selvityksen laajuutta, mikä olisi syytä mainita, jotta jäännösvirhetasoa koskevan selvityksen tuloksia on mahdollista tulkita oikein. a) Toimivan ja kustannustehokkaan tutkimuksen edistämiseksi jäännösvirhetason selvittämiseen käytetyssä menetelmässä käytetään aiempia tarkastuksia, kuten taloudellisia ja teknisiä tarkastuksia, tarkastuslausumia, tarkistuksia, arviointeja ja teknisten valvojien raportteja. Jäännösvirhetason selvittämiseen käytetyn menetelmän tämä näkökohta perustuu siihen olettamaan, että jäännösvirhetason selvittämisessä käytetyistä menetelmistä ei saada suurempaa hyötyä kuin kattavasta ja huolellisesta ennakkovalvonnasta. Ennakkovalvonnan intensiteetti ja kustannukset ovat yleensä suuremmat kuin jäännösvirhetason selvittämiseen käytetyissä menetelmissä. b) Vuoden 2013 jäännösvirhetasoa koskevan selvityksen perusteella arvioitu todennäköisin virhe taso on 3,35 prosenttia, mutta 95 prosentin luottamustaso tarkoittaa, että virhetaso sijoittuu alemman ja ylemmän virherajan välille; virherajoja ei kuitenkaan ilmoiteta. b) Komission keskusyksiköiden antamissa ohjeissa ei mainita nimenomaisesti ylemmän ja alemman virherajan ilmoittamista vuotuisessa toimintakertomuksessa 2013. Sisäinen tarkastus 42. Tilintarkastustuomioistuin mainitsi vuoden 2011 vuosikertomuksessaan (31), että komission vuonna 2011 toteuttamalla uudelleenjärjestelyllä oli suuri vaikutus sisäisen tarkastuksen yksikön (32) toimintaan. Tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2011 vuosikertomukseen antamassaan vastauksessa komissio sitoutui arvioimaan sisäisen tarkastuksen yksikön valmiudet ja harkitsemaan tarvittaessa niiden vahvistamista (33). Tätä ei ole tehty, eikä sisäisen tarkastuksen yksikön toiminnassa tapahtunut merkittävää parannusta vuonna 2013. 42. Komissio on aloittanut muutamia toimia, joilla parannetaan sisäisen tarkastuksen yksikön valmiuksia. Vuotuisen toimintakertomuksen tarkastus 43. Pääjohtaja esittää lausumassaan tapahtumien laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevan varauman, koska riskinalaiseksi katsotun määrän (228,55 miljoonaa euroa) osuus EuropeAidin vuonna 2013 suorittamista maksuista on yli kaksi prosenttia. Pääjohtaja kuitenkin toteaa myös, että toteutetut valvontamenettelyt tarjoavat tarvittavat takuut tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että johtopäätös ei ole looginen, sillä valvontajärjestelmät eivät ole vaikuttavia silloin kun niiden avulla ei kyetä estämään, havaitsemaan ja korjaamaan olennaisia virheitä. 43. Koska kehitys- ja yhteistyöpääosasto – EuropeAid toimii riskialttiissa ympäristössä eikä jäännösvirhe johdu valvontajärjestelmän suunnittelusta vaan pikemminkin sen täytäntöönpanon puutteista, on edelleen kohtuullista todeta, että käytössä olevilla valvontamenettelyillä annetaan tarvittavat takeet tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. 44. Varauma koskee kaikkien EuropeAidin hallinnoimien menojen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta. Varauma on aiheellista esittää, kun valvonnassa ilmenee puutteita tietyillä tulo- tai menoaloilla (34), mutta ei silloin, kun puutteet koskevat koko valvontajärjestelmän toimintaa ja kun puutteiden taloudellinen vaikutus ylittää olennaisuusrajan koko pääjohtajan vastuulle kuuluvan budjetin osalta. Komission vuoden 2013 toimintakertomuksia varten antamissa pysyvissä laadintaohjeissa ei kuitenkaan käsitellä selkeästi tällaista tilannetta. JOHTOPÄÄTÖS JA SUOSITUKSET Varainhoitovuotta 2013 koskeva johtopäätös 45. Tilintarkastustuomioistuin toteaa tarkastustyönsä perusteella, että EKR:jen taloudellinen asema 31. päivänä joulukuuta 2013 sekä toimien tulokset ja rahavirrat päättyneeltä varainhoitovuodelta on esitetty EKR:jen 31. joulukuuta 2013 päättyneeltä varainhoitovuodelta annetussa tilinpäätöksessä kaikilta olennaisilta osiltaan oikein EKR:n varainhoitoasetuksen ja tilinpitäjän vahvistamien kirjanpitosääntöjen mukaisesti. 46. Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat johtopäätökset 31. joulukuuta 2013 päättyneeltä varainhoitovuodelta: a) EKR:jen tulojen virhetaso ei ollut olennainen b) EKR:jen sitoumuksiin liittyvä virhetaso ei ollut olennainen c) EKR:jen maksutapahtumien virhetaso oli olennainen (ks. kohdat 23–31). 47. Tarkastetut EuropeAidin järjestelmät arvioitiin osittain vaikuttaviksi (ks. kohdat 19 ja 32–38) (35). EuropeAid hyväksyi kuitenkin toukokuussa 2013 toimintasuunnitelman, jonka avulla on tarkoitus puuttua havaittuihin keskeisiin puutteisiin. 47. Komissio on samaa mieltä siitä, että vaikka valvontajärjestelmän rakenne on pääpiirteissään johdonmukainen ja moitteeton, valvontamekanismien toteutuksessa on vielä parantamisen varaa. Toimintasuunnitelmaa ollaan jo kehittämässä tähän suuntaan. Suositukset 48. Liitteessä 3 esitetään tilintarkastustuomioistuimen arvio siitä, kuinka aiempien vuosien vuosikertomuksissa esitettyjen suositusten huomioon ottamisessa on edistytty. Tilintarkastustuomioistuin antoi 14 suositusta varainhoitovuosien 2010 ja 2011 vuosikertomuksissa. EuropeAid on pannut niistä täytäntöön kolme kokonaan, neljä suurimmaksi osaksi ja viisi joiltakin osin. Kahta suositusta ei ole pantu täytäntöön. 49. Täytäntöön panematta jääneiden suositusten osalta voidaan todeta, että EuropeAid ei ole määrännyt riskianalyysiä koskevien ohjeiden käyttöä pakolliseksi vuotuisten tarkastussuunnitelmien laadinnassa. Se ei ole myöskään arvioinut sisäisen tarkastuksen yksikön valmiuksia suorittaa tehtävänsä vaikuttavalla tavalla. 49. Komissio on aloittanut muutamia toimia, joilla parannetaan sisäisen tarkastuksen yksikön valmiuksia. 50. EuropeAid toteuttaa toimia niiden suositusten osalta, jotka on pantu täytäntöön vain osittain: 50. a) EuropeAid osallistui työryhmään, jonka vetäjänä toimii budjettipääosasto; tarkoituksena oli tarkistaa EuropeAidin koko valvontarakenteen kustannusvaikuttavuus. EuropeAid esitti vuoden 2013 toimintakertomuksessa arvioituja valvontakustannuksia ja -hyötyjä koskevat tiedot ensimmäistä kertaa. Tämä osoittaa, että EuropeAid on kiinnittänyt asianmukaista huomiota valvontajärjestelmien tehokkuuden seurantatarpeeseen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin joitakin hyötyjen kvantifiointiin liittyviä puutteita, jotka vaikuttavat kustannus-hyötysuhteen luotettavuuteen. a) Ohjeita mahdollisista toimintamalleista, joita käytetään laskettaessa tai arvioitaessa komission yleisimpien sisäisen valvonnan järjestelmien hyötyjä ja kustannuksia, on ehdotettu yhdessä asiaan liittyvien sisäisen valvonnan mallien kanssa. Jokaisen pääosaston odotetaan soveltavan kyseisiä toimintamalleja arvioidessaan asiaankuuluvien menojen valvontaan soveltamiensa sisäisen valvonnan strategioiden hyötyjä ja kustannuksia, myös muodostettaessa parasta arviota valvonnan kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevista ja muista hyödyistä. Yhteenvetokertomuksessa annettujen sitoumusten mukaisesti budjettipääosasto jatkaa lisäohjeiden laatimista ja määrittää rajallisen määrän kustannustehokkuutta mittaavia indikaattoreita, joita voidaan käyttää koko komissiossa, sekä täsmentää niiden laskennassa käytettävää menetelmää. b) EuropeAid kehittää parhaillaan välineitä ja ohjeistusta, jonka avulla EU:n edustustot voivat paremmin priorisoida hankkeiden seurantakäyntinsä ja arvioida tarkastuskertomusten laatua. c) EuropeAid kehittää parhaillaan uusia toimintoja CRIS-tietojärjestelmän tarkastusmoduuliin; tarkoituksena on parantaa tarkastuskertomusten seurantaa (ks. kohta 35). 51. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa tämän tarkastuksen ja vuotta 2013 koskevien tarkastushavaintojen ja johtopäätösten perusteella, että EuropeAid 51. — Suositus 1: varmistaa, että kaikki edelleenvaltuutetut tulojen ja menojen hyväksyjät perivät yli 7 50 000 euron ennakkomaksuista kertyneen koron vuosittain Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Komission toteuttamilla toimilla on jo saatu aikaan hyviä tuloksia. Komissio tehostaa näitä toimia vuonna 2014. — Suositus 2: saattaa CRIS-järjestelmän kehittämisen päätökseen vuoden 2014 loppuun mennessä, jotta 2 50 000–7 50 000 euron suuruisista ennakkomaksuista kertyvät korot voidaan kirjata rahoitustoiminnasta kertyväksi tuotoksi Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Uuden varainhoitoasetuksen täytäntöönpanon ja siihen liittyneen, ABAC-järjestelmän uuden version johdosta kyseistä toimintoa ei ollut mahdollista toteuttaa suunnitellusti. Viimeistely on määrä toteuttaa vuoden 2014 viimeisellä neljänneksellä. — Suositus 3: käy läpi toteutetusta valvonnasta kertyvän hyödyn kvantifioinnin Komissio hyväksyy tämän suosituksen ja jatkaa valvonnan hyötyjen kvantitatiivisen ilmaisemisen parantamista komission keskusyksiköiden antamien ohjeiden mukaisesti. — Suositus 4: raportoi vuotuisessa toimintakertomuksessa, kuinka valvontajärjestelmän puutteiden korjaamista varten laaditun toimintasuunnitelman toteuttaminen on edistynyt Komissio hyväksyy tämän suosituksen. — Suositus 5: ilmoittaa vuotuisessa toimintakertomuksessa jäännösvirhetasoa koskevan selvityksen laajuuden sekä arvioidun alemman ja ylemmän virherajan. Komissio hyväksyy tämän suosituksen ja keskustelee tilintarkastustuomioistuimen kanssa vielä siitä, miten suositus pannaan täytäntöön. Jäännösvirhetason määritelmä ja riskialttiin määrän laskeminen perustuu jatkossakin todennäköisimpään virhetasoon.

(1) Neuvoston asetus (EY) N:o 215/2008, annettu 18 päivänä helmikuuta 2008, kymmenenteen Euroopan kehitysrahastoon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta (EUVL L 78, 19.3.2008, s. 1), 118, 125 ja 134 artikla, sekä tilintarkastustuomioistuimen asianomaista asetusta koskevasta ehdotuksesta antama lausunto nro 9/2007 (EUVL C 23, 28.1.2008, s. 3).

(2) Näitä toimia koskevaan tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen sovellettavista säännöistä määrätään vuonna 2012 tehdyssä EIP:n, komission ja tilintarkastustuomioistuimen välisessä kolmikantasopimuksessa (asetus (EY) N:o 215/2008, 134 artikla).

(3) Humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosasto hallinnoi 1,7:ää prosenttia EKR:jen menoista.

(4) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus EU:n talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuodelta 2013, seitsemäs luku (Ulkosuhteet, unionin ulkopuolelle suunnattu tuki ja laajentumisasiat).

(5) Budjettituen yhteydessä komissio suorittaa varainsiirtoja kumppanimaan valtionkassaan. Näillä talousarvion lisävaroilla tuetaan kansallista kehitysstrategiaa.

(6) Keskitetyn hallinnoinnin yhteydessä komission yksiköt (keskustoimipaikka tai edustustot) hallinnoivat tukia suoraan tai välillisesti kansallisten elinten (esimerkiksi EU:n jäsenvaltion kehittämisviraston) kautta. Hajautetun hallinnoinnin yhteydessä täytäntöönpano on delegoitu kolmannelle maalle. Yhteishallinnoinnin tapauksessa täytäntöönpano on delegoitu kansainväliselle järjestölle.

(7) EKR:ista maksetun budjettituen bruttomäärä oli varainhoitovuonna 2013 yhteensä 718 miljoonaa euroa.

(8) EKR:ista suoritettujen, kansainvälisten organisaatioiden toteuttamiin useiden rahoittajien tukemiin hankkeisiin suunnattujen maksujen bruttomäärä oli varainhoitovuonna 2013 yhteensä 458 miljoonaa euroa.

(9) Neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien sisäinen sopimus vuosia 2008–2013 koskevaan monivuotiseen rahoituskehykseen perustuvan yhteisön avun rahoituksesta AKT–EY-kumppanuussopimuksen mukaisesti sekä rahoitustuen myöntämisestä EY:n perustamissopimuksen neljännessä osassa tarkoitetuille merentakaisille maille ja alueille (EUVL L 247, 9.9.2006, s. 32), 1 artiklan 5 kohta.

(10) Asetus (EY) N:o 215/2008, 118, 124 ja 156 artikla.

(11) Kymmenenteen EKR:oon sovellettavan varainhoitoasetuksen 2, 3 ja 4 artiklan ja 125 artiklan 4 kohdan sekä 134 artiklan mukaisesti tarkastuslausuma ei koske EIP:n hallinnoimia ja sen vastuulla olevia EKR:n varoja.

(12) EKR:n tilinpitäjän vahvistamat kirjanpitosäännöt ja -menetelmät perustuvat kansainvälisen tilintarkastajaliiton (International Federation of Accountants, IFAC) antamiin kansainvälisiin julkisen sektorin tilinpäätösstandardeihin (International Public Sector Accounting Standards, IPSAS) tai, tarvittaessa, kansainvälisen tilinpäätösstandardeja käsittelevän elimen (International Accounting Standards Board, IASB) antamiin kansainvälisiin IFRS-tilinpäätösstandardeihin (International Financial Reporting Standards).

(13) Asetus (EY) N:o 215/2008, 122 artikla: tilinpäätökseen sisältyy tase, tuloslaskelma, rahavirtalaskelma, nettovarallisuuden muutoksia koskeva laskelma ja EKR:n saamisia koskeva taulukko.

(14) Asetus (EY) N:o 215/2008, 123 artikla: rahoituksen toteutumaselvitykseen sisältyy taulukoita, joissa esitetään määrärahat, maksusitoumukset ja maksusuoritukset.

(15) Asetus (EY) N:o 215/2008, 125 artikla.

(16) Kokonaissitoumukset ja vastaavat oikeudelliset sitoumukset (rahoitussopimukset) sen jälkeen, kun komissio on hyväksynyt rahoituspäätöksen.

(17) Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuodelta 2013, liite 1.1 , kohta 7.

(18) Afrikan unioni, Kamerun, Kongon demokraattinen tasavalta, Norsunluurannikko, Kenia, Lesotho, Mosambik, Nigeria, Ruanda ja Zimbabwe.

(19) EuropeAid: 34 hankemaksua ja 35 budjettitukimaksua; humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosasto: kolme humanitaarista tukea koskevaa hankemaksua.

(20) Asetus (EY) N:o 215/2008, 8 artiklan 3 kohta.

(21) Vuonna 2013 toteutettiin 24 takaisinperintää, joiden kokonaismäärä oli 4,7 miljoonaa euroa. Vuonna 2012 toteutettiin puolestaan 13 takaisinperintätoimea, joiden kokonaismäärä oli 1,3 miljoonaa euroa.

(22) Tilintarkastustuomioistuin määrittää arvioidun virhetason edustavan otoksen perusteella. Ilmoitettu luku on paras arvio. Tilintarkastustuomioistuin katsoo 95 prosentin varmuudella, että perusjoukon virhetaso on 1,4 prosentin (alempi virheraja) ja 5,4 prosentin (ylempi virheraja) välillä.

(23) Komissio kiisti kaksi virhettä. Toiseen virheeseen liittyneessä tapauksessa ajoneuvojen suunniteltu käyttö ei edellyttänyt kilpailuilmoituksessa esitettyjä erittäin yksityiskohtaisia teknisiä eritelmiä. Yksityiskohtaisten teknisten eritelmien seurauksena joukko mahdollisia tarjoajia jäi käytännössä kilpailun ulkopuolelle, jolloin kilpailuttamiseen perustuva tarjouskilpailu ei toteutunut. Toisessa tapauksessa ei esitetty pätevää perustetta sille, että avoimen kansainvälisen tarjouspyynnön sijasta hankinta jaettiin kolmeen paikallisesti ilmoitettuun avoimeen tarjouspyyntöön. Nämä virheet osoittavat, että hankintamenettelyjen hyväksymisestä vastanneiden EU:n edustustojen suorittamissa tarkastuksissa oli puutteita.

(24) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2012, kohta 26.

(25) Ks. EuropeAidin vuotuinen toimintakertomus vuodelta 2013, sivut 188–190 sekä 195 ja 196.

(26) Sopimusmalleja on tarkistettu siten, että komissio voi vaikuttaa ulkoisten tarkastajien valintaan. Tarkoituksena on laatia laatuasteikkoja tarkastuskertomusten luotettavuuden arviointia varten. Tavoitteena on myös antaa ohjeistusta tapauksissa, joissa sääntöjä ei ole noudatettu. Riskiperusteisesta tarkastusten suunnittelumetodologiasta on määrä tehdä pakollinen.

(27) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2010, kohta 42, ja vuosikertomus varainhoitovuodelta 2011, kohta 43, sekä vuosikertomus varainhoitovuodelta 2012, kohta 35.

(28) Sivut 140–142.

(29) Kohta 39.

(30) Sivu 141.

(31) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2011, kohta 50.

(32) Sisäisen tarkastuksen yksikkö on yksittäisen komission pääosaston alainen yksikkö. Sitä johtaa yksikönpäällikkö, joka raportoi suoraan pääjohtajalle. Sisäisen tarkastuksen yksikön tehtävänä on antaa riippumaton lausunto sisäisen valvonnan järjestelmän vaikuttavuudesta; tarkoituksena on pääosaston toiminnan parantaminen.

(33) Komission vastaus tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuodelta 2011 antaman vuosikertomuksen kohtaan 59 e).

(34) Asetus (EU, Euratom) N:o 966/2012, annettu 25 päivänä lokakuuta 2012, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta (EUVL L 298, 26.10.2012, s. 1), 66 artiklan 9 kohta, ja asetus (EY) N:o 215/2008, 38 artikla.

(35) Järjestelmiä koskeva johtopäätös rajoittuu tarkastukseen valittuihin järjestelmiin, kuten tarkastuksen laajuutta koskevasta kohdasta 18 e) käy ilmi.

(36) Kokonaissitoumukset liittyvät rahoituspäätöksiin. Yksittäiset sitoumukset liittyvät yksittäisiin sopimuksiin.

Lähde: varainhoitovuoden 2013 tilinpäätös: 8., 9. ja 10. EKR.

(37) Sisältää 8., 9. ja 10. EKR:n alkuperäiset määrärahat, yhteisrahoituksen, korot, muut varat ja siirrot edeltävistä EKR:ista.

(38) Prosentuaalisena osuutena varoista.

(39) Negatiiviset määrät vastaavat vapautettuja määrärahoja.

(40) Kokonaissitoumukset liittyvät rahoituspäätöksiin.

(41) Yksittäiset sitoumukset liittyvät yksittäisiin sopimuksiin.

(42) Sitoumusten nettomäärä vapautettujen määrien jälkeen. Maksujen nettomäärä takaisin perittyjen määrien jälkeen.

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin EKR:jen rahoituksen toteutumisselvitysten ja 31. joulukuuta 2013 päivättyjen tilinpäätösten perusteella.

LIITE 1 TAPAHTUMATARKASTUSTEN TULOKSET – EUROOPAN KEHITYSRAHASTOT 2013 2012 2011 2010 Hankkeet Budjettituki Yhteensä OTOKSEN KOKO JA RAKENNE Tapahtumien yhteismäärä: 130 35 165 167 163 165 TARKASTUSTEN TULOKSET (1) (2) Tarkastetut tapahtumat (prosenttiosuus, lukumäärä), joissa ei ilmennyt virheitä 68 % (88) 91 % (32) 73 % (120) 74 % 67 % 73 % ilmeni yksi tai useampi virhe 32 % (42) 9 % (3) 27 % (45) 26 % 33 % 27 % Analyysi tapahtumista, joissa ilmeni virheitä Analyysi virhetyypeittäin Muut säännönmukaisuustekijät ja virheet, jotka eivät ole ilmaistavissa kvantitatiivisesti: 29 % (12) 33 % (1) 29 % (13) 32 % 46 % 49 % Kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevat virheet: 71 % (30) 67 % (2) 71 % (32) 68 % 54 % 51 % KVANTITATIIVISESTI ILMAISTAVISSA OLEVIEN VIRHEIDEN ARVIOITU VAIKUTUS Todennäköisin virhetaso 3,4 % 3,0 % 5,1 % 3,4 % Ylempi virheraja 5,4 % Alempi virheraja 1,4 % (1) Otos on jaettu osioihin, jotta toimintalohkoryhmän eri alueiden riskiprofiilien erot saadaan paremmin esiin. (2) Suluissa esitetyt luvut vastaavat tapahtumien tosiasiallista lukumäärää.

LIITE 2 JÄRJESTELMÄTARKASTUSTEN TULOKSET – EUROOPAN KEHITYSRAHASTOT JA EU:N TALOUSARVIOON PERUSTUVA KEHITYSYHTEISTYÖTUKI Arvio tarkastetuista järjestelmistä Järjestelmä Ennakko-tarkastukset Seuranta ja valvonta Sisäiset tarkastukset Yleisarvio EuropeAid Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava Osittain vaikuttava