KOMISSION TIEDONANTO Hahmotelma tiiviin ja aidon talous- ja rahaliiton luomiseksi Keskustelunavaus /* COM/2012/0777 final/2 */





HAHMOTELMA TIIVIIN JA AIDON TALOUS- JA RAHALIITON LUOMISEKSI Keskustelunavaus 1. Talous- ja rahaliiton perusteet, tavoitteet ja hyödyt Perussopimusten mukaan unionin päämääränä on edistää rauhaa, omia arvojaan ja kansojensa hyvinvointia. Se pyrkii Euroopan kestävään kehitykseen, jonka perustana ovat tasapainoinen talouskasvu ja hintavakaus, täystyöllisyyttä ja sosiaalista edistystä tavoitteleva erittäin kilpailukykyinen sosiaalinen markkinatalous sekä korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja ympäristön laadun parantaminen. Unioni edistää taloudellista, sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta sekä jäsenvaltioiden välistä yhteisvastuuta. Unioni perustaa talous- ja rahaliiton, jonka rahayksikkö on euro (ks. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 3 artikla). Talous- ja rahaliiton (EMU) perustaminen ja euron käyttöönotto ovat olleet virstanpylväitä Euroopan yhdentymisen tiellä. Ne kuuluvat EU:n kauaskantoisimpiin saavutuksiin. Euro on yksi unionin tärkeimmistä symboleista sekä Euroopassa että muualla maailmassa. Talous- ja rahaliiton perustajat asettivat yhteisen rahan tavoitteet korkealle sekä talouden alalla että poliittisesti. Osa näistä tavoitteista on jo saavutettu, toisiin on vielä matkaa. Maailman toiseksi suurimpana varantovaluuttana euro on maailmantaloudessa keskeinen tekijä, jolla on vakiintunut paikkansa taseissa eri puolilla maailmaa. Euro on helpottanut sisämarkkinoiden avaamista yli 330 miljoonalle euroalueen asukkaalle, jotka voivat sen ansiosta helposti vertailla tavaroiden ja palvelujen hintoja yli rajojen. Myös resurssien jakaminen on tehostunut, kun valuuttakurssiriskit ja valuutan vaihdosta aiheutuvat kustannukset ovat jääneet historiaan ja tavaroiden ja palvelujen hinnat ovat täysin vertailukelpoisia maasta toiseen. Tämä sisämarkkinoiden toimintaedellytysten tasapuolistuminen on sähköisten verkkojen toimintaan perustuvassa maailmassa voimakas kasvua luova väline. Euro on todistettavasti helpottanut kaupankäyntiä euroalueen maiden kesken ja edistänyt myös tuotannollisia investointeja ja finanssisijoituksia jäsenvaltioiden välillä. Valuutan vakaus on tehnyt euroalueesta houkuttelevan sijoituskohteen. Tämä kaupankäynnin ja investointien lisääntyminen on edistänyt kasvua ja työllisyyttä. Eurojärjestelmän runsas likviditeetin tarjonta on rahoitushäiriöiden ja epävarmuuden aikana auttanut käsittelemään ongelmia pankkien välisillä markkinoilla. Euroalue on dynaaminen ja avoin rakennelma. Kriisistä huolimatta euroalueen jäsenyys on pysynyt houkuttelevana tavoitteena, sillä nykyisten 17 jäsenen joukkoon liittyivät viimeksi Slovakia tammikuussa 2009 ja Viro tammikuussa 2011. Ongelmat EMU:n perustamisessa ja sääntöjen noudattamisessa Kun finanssikriisi puhkesi vuonna 2008, eräille euroalueen jäsenvaltioille oli kertynyt runsaasti sekä yksityistä että julkista velkaa, minkä lisäksi niiden kilpailukyky oli heikentynyt ja ne kärsivät makrotalouden epätasapainotiloista. Tämä teki niistä kriisitilanteessa erityisen haavoittuvia, ja kun kriisi syveni julkisen talouden velkakriisiksi, häiriöt levisivät euroalueella. Haavoittuvuus johtui osittain siitä, ettei vakaus- ja kasvusopimuksessa sovittuja EMU:n sääntöjä ollut noudatettu riittävän tunnollisesti. Ongelmat johtuivat suurelta osin talous- ja rahaliiton perustamisvaiheeseen liittyvistä puutteista, etenkin siitä, ettei siihen sisältynyt mekanismia makrotalouden epätasapainotilojen järjestelmällistä korjaamista varten. EMU on nykyaikaisten rahaliittojen joukossa ainoa laatuaan siinä mielessä, että siinä keskitettyyn rahapolitiikkaan yhdistyy hajautettu vastuu useimmista talouspolitiikan osa-alueista, vaikka kansalliselle finanssipolitiikalle onkin asetettu tiettyjä rajoitteita. Toisin kuin muissa rahaliitoissa, EMU:ssa ei ole keskitettyä finanssipolitiikkaa eikä keskitettyä yhteistä rahoituskapasiteettia (euroalueen yhteistä budjettia)[1]. Euron luomisesta lähtien on ollut selvää, että euroalueen jäsenvaltioiden kasvava keskinäinen riippuvuus tarkoittaa moitteettoman finanssi- ja talouspolitiikan merkityksen korostumista. Vakaus- ja kasvusopimuksessa[2] vahvistetaan finanssipolitiikkojen koordinointia koskevat säännöt. Siinä myös varauduttiin toimiin sellaisia jäsenvaltioita vastaan, jotka eivät noudattaisi näitä sääntöjä. Tuolloin arveltiin, että pelkkä koordinointi riittäisi varmistamaan kansallisten politiikkojen moitteettomuuden. Komissio esitti kuitenkin jo vuonna 2008 laatimassaan EMU@10-kertomuksessa[3] erilaisia vaihtoehtoja tähän järjestelyyn. Kriisi on vain nopeuttanut muutoksen tarvetta. Seuraavat kysymykset ovat olleet euroalueen keskeisiä haasteita vuodesta 2008 alkaen: a) Jäsenvaltiot eivät ole noudattaneet vakaus- ja kasvusopimusta riittävän tiukasti, eikä sopimuksessa ollut kunnollisia mekanismeja julkisen talouden kestävyyden varmistamiseksi. Vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevä osio edellyttää jäsenvaltioilta julkisen talouden vahvan rahoitusaseman säilyttämistä. Tämän osion täytäntöönpano on ollut liian heikkoa, eivätkä jäsenvaltiot ole hyödyntäneet vakaan kasvun kausia kunnianhimoisen finanssipolitiikan harjoittamiseen. Myöskään perussopimuksessa vahvistettu velkakriteeri ei käytännössä ole johtanut vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavan osion soveltamiseen. Tämän seurauksena julkisen talouden tavoitteista on lipsuttu hyvinä aikoina eivätkä voimakkaasti velkaantuneet maat ole kyenneet supistamaan velkaansa. b) Jäsenvaltioiden talouspolitiikkojen koordinointi muutoin kuin julkisen talouden alalla ei ole perustunut sitoviin välineisiin vaan ainoastaan vertaispaineeseen ja suosituksiin, minkä vuoksi sen vaikutus euroalueen yksittäisten jäsenvaltioiden toimiin on jäänyt vähäiseksi. Talouspolitiikkojen koordinointi ei ole riittänyt estämään eroavuuksien syntymistä jäsenvaltioiden välille kilpailukyvyn ja kasvuvauhdin suhteen. Siihen, millaisia heijastusvaikutuksia kansalliset toimenpiteet aiheuttaisivat koko euroalueella, ei ole kiinnitetty juurikaan huomiota. Kansallisten talouspolitiikkojen suunnittelussa ei ole kiinnitetty riittävästi huomiota talouselämän unioninlaajuiseen kehykseen. Tilannetta on pahentanut rahan liikatarjonnasta maailmantaloudessa johtunut yleinen riskien puuttuminen. c) Rahoitusmarkkinat voivat merkittävällä tavalla kannustaa valtioita hoitamaan julkista taloutta kestävästi ottamalla luottoriskin huomioon valtioille myönnettävien lainojen korossa. Kun inflaatiopaine 1990-luvun lopulla helpotti kaikkialla maailmassa, keskuspankkien tarjoaman rahan määrä lisääntyi nopeasti ja jatkuvasti. Kun riskien siirtoon rahoitusjärjestelmässä alettiin samaan aikaan suhtautua uudella tavalla, seurauksena oli maailmanlaajuinen ylilikviditeetti, tuoton tavoittelu kaikin mahdollisin keinoin ja lopulta sekä yksityisten että julkisten omaisuuserien osalta riskin vakava väärinhinnoittelu. Euron käyttöönoton aikaan Euroopan keskuspankki (EKP) nojautui avomarkkinaoperaatioissaan jäsenvaltioiden joukkolainoihin, minkä seurauksena ne saivat keskuspankkivakuuksilta vaaditun korkeatasoisen aseman. Tuloksena oli tuottojen voimakas lähentyminen, mikä huomattavasti rajoitti markkinakuria, vaikka jäsenvaltioiden julkisten talouksien suorituskyky vaihteli. Yhdessä muiden tekijöiden kanssa tämä lisäsi pankkien huomattavia sijoituksia valtion joukkolainoihin. Ne euroalueen taloudet, joissa vallitsi kasvusuhdanne ja suhteellisen korkea inflaatioaste, saivat usein hyötyä matalista tai jopa negatiivisista reaalikoroista. Joissakin maissa tämä johti voimakkaaseen luottokannan kasvuun, mikä puolestaan ruokki asuntomarkkinakuplia. d) Talous- ja rahaliiton toteuttaminen on nopeuttanut huomattavasti finanssialan yhdentymistä. Vaikka tämä on avannut mahdollisuuksia sijoitussalkkujen monipuolistamiseen, se on myös kiihdyttänyt häiriöiden leviämistä yli jäsenvaltioiden rajojen. Markkinoiden yhdentymisen lisääntymisestä huolimatta vastuu vakavaraisuusvalvonnasta ja kriisinhallinnasta on edelleen ollut ensisijaisesti kansallisella tasolla. Yhdentyneiden finanssimarkkinoiden ja toisaalta kansalliselle tasolle ankkuroitujen rahoitusvakausmekanismien välisen epäsymmetrian vuoksi koordinointi asianomaisten viranomaisten välillä on ollut riittämätöntä kriisin kaikissa vaiheissa. Yhteisten sääntöjen ja koko euroalueen laajuisten valvonta- ja kriisinratkaisuinstituutioiden puuttuminen finanssialalta on ollut keskeinen ongelma kriisiin vastaamisessa. Koska EU:n tasolla ei ole ollut yhtenäistä kehystä ja mekanismia, jonka avulla pankkisektorilta tulevia, useisiin tai kaikkiin jäsenvaltioihin vaikuttavia riskejä olisi voitu torjua yhteisin toimin, pankkijärjestelmän ja valtion välille on haavoittuvassa asemassa olevissa maissa syntynyt voimakas negatiivinen kierre. Nämä negatiiviset kierteet ovat kiihdyttäneet velkakriisiä edelleen ja kääntäneet pääomavirtojen suunnan. Tämän vuoksi eräät jäsenvaltiot eivät enää saa markkinoilta rahoitusta, ja seurausvaikutusten on pelätty leviävän koko euroalueelle. Tämä osoittaa, että kriisinhallintajärjestelyissä on selkeä puute, kun käytössä ei ole tehokasta mekanismia, jonka avulla voitaisiin parantaa vaikeuksissa olevien jäsenvaltioiden maksuvalmiutta ja hillitä siten riskin leviämisen vaaraa ja turvata euroalueen rahoitusvakaus. Vaikka EU:ssa on jo toteutettu määrätietoisia toimia näihin keskeisiin haasteisiin vastaamiseksi, talous- ja rahaliittoa on tiivistettävä edelleen. Tässä hahmotelmassa tiiviin ja aidon talous- ja rahaliiton luomiseksi esitetään ne tekijät ja toimenpiteet, jotka tarvitaan etenemiseksi kohti täysimääräistä pankki-, talous-, finanssi- ja poliittista unionia. 2. Tähän mennessä toteutetut toimenpiteet: kriisiin vastaaminen Komissio on ottanut kriisiin vastaamisessa johtavan roolin suojatakseen sisämarkkinoita protektionistisilta pyrkimyksiltä ja estääkseen erityisesti pankkialan pirstaloitumisen valtioiden rajojen mukaisesti. Komissio on halunnut myös uudistaa talouden ohjausjärjestelmää talous- ja rahaliitossa, jotta voidaan korjata talouden seurantaan liittyvät puutteet, ja esittänyt tärkeitä lainsäädäntöehdotuksia rahoitusalan valvonnan uudistamiseksi sekä huolehtinut EU:n tason koordinoinnista ja pankkituen valvonnasta ja tuen suuntaamisesta ensisijaisesti reaalitalouteen Euroopan talouden elvytyssuunnitelman mukaisesti. Euroopan parlamentin vahva tuki on keskeisellä tavalla edistänyt näitä aloitteita ja lainsäädäntöehdotusten nopeaa voimaansaattamista. Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan vuonna 2010 perustama työryhmä, jonka tehtävänä oli vahvistaa talouden ohjausjärjestelmää, on auttanut jäsenvaltioita saavuttamaan nopeasti yhteisymmärryksen komission ehdotusten tueksi. Tiheään tahtiin pidetyissä Eurooppa-neuvoston kokouksissa jäsenvaltiot ovat tehneet tärkeitä sitoumuksia ja toteuttaneet merkittäviä toimenpiteitä Euroopan kriisiin vastaamiseksi. Kaikki euroalueen jäsenvaltiot ja myös useimmat muut jäsenvaltiot ovat talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta tehdyn sopimuksen (vakaussopimus) mukaisesti sitoutuneet sisällyttämään julkisen talouden valvontaa koskevat säännöt ja periaatteet osaksi kansallista lainsäädäntöään. Vakaussopimuksen allekirjoittivat maaliskuussa 2012 kaikki EU-maat paitsi Tšekki ja Yhdistynyt kuningaskunta. Euroalueen rahoituksen suojaksi perustettu palomuuri, jota on sittemmin lujitettu kasvattamalla sen kokoa ja lisäämällä sen joustavuutta ja tekemällä siitä pysyvä, on merkittävästi vahvistanut kriisinhallintakapasiteettia. 2.1 Julkisen talouden valvonta Komissio esitti strategian talouspolitiikan koordinoinnin tehostamiseksi Euroopassa 12. toukokuuta 2010 ja 30. kesäkuuta 2010 antamissaan kahdessa tiedonannossa[4]. Näiden tiedonantojen jälkeen komissio hyväksyi 29. syyskuuta 2010 lainsäädäntöehdotuspaketin. Tehokkaan toimielinten välisen yhteistyön ansiosta lainsäädäntöprosessi eteni nopeasti, ja Euroopan talous- ja finanssipolitiikan valvontaa koskeva kehys uudistettiin joulukuussa 2011 hyväksymällä kuudesta lainsäädäntöehdotuksesta muodostuva paketti (ns. six-pack), jonka tarkoituksena on puuttua talous- ja finanssikriisin paljastamiin heikkouksiin. Säädöspakettiin kuuluu kolme asetusta, joilla vahvistetaan Euroopan julkisen talouden valvontakehystä (vakaus- ja kasvusopimus), kaksi asetusta, joilla otetaan käyttöön uusi makrotalouden epätasapainon valvontaa koskeva menettely, sekä direktiivi jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vähimmäisvaatimuksista. Säädöspaketilla vahvistettiin ratkaisevalla tavalla vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevää osiota, kun käyttöön otettiin menosääntö, joka ankkuroi menojen kasvun BKT:n potentiaalisen kasvun keskipitkän aikavälin viitearvoon. Lisäksi tuotiin esiin mahdollisuus määrätä seuraamuksia jo varhaisessa vaiheessa. Jos jäsenvaltioiden julkisen talouden rahoitusasema ei ole riittävän vahva, ne saattavat nyt joutua tekemään korollisen talletuksen, jonka määrä on 0,2 prosenttia suhteessa BKT:hen. Uudessa lainsäädännössä säädetään myös aiempaa tehokkaammista toimista, joilla pyritään korjaamaan vakavat talouspoliittiset virheet vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavan osion puitteissa. Lisäksi siihen sisältyy uusi kvantitatiivinen sääntö, jonka mukaan niiden jäsenvaltioiden, jotka ylittävät Maastrichtin sopimuksessa asetetun velan kynnysarvon, on vähennettävä liiallista velkaansa nopeasti. Liiallisia alijäämiä koskeva menettely voidaan nyt käynnistää sekä julkisen velan epäsuotuisan kehityksen että julkisen talouden suuren alijäämän perusteella. Käänteisen määräenemmistöäänestyksen käyttöönotto vahvistaa merkittävästi komission päätösvaltaa euroalueen jäsenvaltioille määrättävien seuraamusten suhteen. Kun tällaiset päätökset aiemmin edellyttivät määräenemmistön tukea neuvostossa, nyt tarvitaan määräenemmistö pysäyttämään komission ehdottaman seuraamuksen täytäntöönpano. Six-pack-pakettiin sisältyy myös direktiivi jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vähimmäisvaatimuksista. Tarkoituksena on varmistaa, että jäsenvaltioiden julkisen talouden kehykset soveltuvat EU:n sääntöjen noudattamiseen. Tavoite varmistaa, että kansallisten päätöksentekoprosessien avulla pystytään toteuttamaan unionin vaatimusten mukaista politiikkaa, on keskeisellä sijalla myös hallitustenvälisellä tasolla tehdyssä sopimuksessa talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta (vakaussopimus). Sopimuksen allekirjoittaneet euroalueen jäsenvaltiot ovat sitoutuneet sisällyttämään vakaussopimuksen perusperiaatteet suoraan kansalliseen lainsäädäntönsä antamalla sitovia ja pysyväisluonteisia säännöksiä, joihin sisältyy muun muassa riippumattoman elimen valvonnassa toimiva kansallinen korjausmekanismi sen varmistamiseksi, että vakaussopimuksen ennaltaehkäisevän osion mukaisia julkisen talouden tavoitteita noudatetaan. Vaikka vakaussopimus on hallitustenvälinen asiakirja, sen määräykset on tarkoitus sisällyttää unionin säännöstöön viiden vuoden kuluessa. Komissio tekee jo yhteistyötä Euroopan parlamentin ja neuvoston kanssa, jotta osa vakaussopimuksen määräyksistä voitaisiin yhdistää euroalueen jäsenvaltioihin sovellettavaan EU:n lainsäädäntöön euroalueen valvonnan tiukentamista koskevan lainsäädäntöpaketin (ns. two-pack) avulla. Nämä ehdotukset ovat jo käsiteltävinä EU:n päätöksentekomenettelyissä. Euroalueen valvonnan tiukentamista koskeva lainsäädäntöpaketti muodostuu kahdesta asetuksesta (ns. two-pack), joita koskevat ehdotukset komissio esitti marraskuussa 2011. Tarkoituksena on edelleen lujittaa julkisen talouden koordinointia ja valvontaa, jotta ehkäiseviä toimia voitaisiin kohdentaa paremmin ja toteuttaa tehokkaampia korjaustoimia siinä tapauksessa, että vakaussopimukseen perustuvista finanssipolitiikan vaatimuksista poiketaan. Kaikki euroalueen jäsenvaltiot esittävät seuraavan vuoden julkisen talouden suunnitelmat komissiolle ja muille euroalueen kumppaneille yhteisen aikataulun mukaisesti ennen kuin ne hyväksytään parlamenteissa. Tällä lainsäädäntöpaketilla lujitetaan myös valvonta- ja seurantamenettelyjä niiden jäsenvaltioiden osalta, joilla on suuria vaikeuksia rahoitusvakauden kanssa tai jotka saavat rahoitustukea. 2.2 Talouspolitiikan valvonta Kriisiä edeltävän valvonnan merkittävä heikkous oli siinä, ettei makrotalouden epätasapainon ja kilpailukyvyn kehitystä seurattu järjestelmällisesti. Vaikka näitä seikkoja analysoitiin jäsenvaltioita koskevissa komission kertomuksissa, kuten vakaus- ja lähentymisohjelmia koskevissa lausunnoissa ja euroalueen kilpailukykyä koskevissa epävirallisissa tarkasteluissa kahden vuoden välein, ei ollut olemassa välinettä, jonka avulla niitä olisi analysoitu ja seurattu järjestelmällisesti ja esitetty siltä pohjalta konkreettisia toimintasuosituksia. Six-pack-ohjauspaketin myötä otettiin käyttöön uusi makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely (MIP), jonka tarkoituksena oli korjata tilanne. Kyseessä on uusi valvontamekanismi, jonka avulla pyritään estämään makrotalouden epätasapainon syntyminen sekä havaitsemaan kehittymässä olevat erot kilpailukyvyssä niin, että ne voidaan korjata ajoissa. Menettelyn perustana on varoitusjärjestelmä, jossa makrotalouden epätasapainotilat pyritään havaitsemaan indikaattoreista muodostuvan tulostaulun ja perusteellisten maakohtaisten selvitysten avulla niin, että tarvittaessa voidaan käynnistää uusi liiallista epätasapainoa koskeva menettely (EIP). Uuden menettelyn täytäntöönpanoa tuetaan määräyksillä taloudellisista seuraamuksista, joita euroalueen jäsenvaltioille voidaan määrätä siinä tapauksessa, että ne eivät noudata liiallista epätasapainoa koskevaa menettelyä. Eri tekijöistä muodostuva talouspolitiikan ja julkisen talouden valvonta sekä rakenteellinen valvonta on myös täysin yhdennetty toisiinsa niiden kriisin puhkeamisen jälkeen toteutettujen muutosten myötä, joiden tuloksena on syntynyt talouden EU-ohjausjakso. Siinä missä näitä eri tekijöitä arvioitiin aiemmin erikseen, niiden valvonta tapahtuu nyt yhdennetysti kalenterivuoden kuuden ensimmäisen kuukauden aikana. Tämän ansiosta jäsenvaltiot voivat ottaa maakohtaiset ohjeet huomioon kansallisissa talousarviomenettelyissään seuraavien kuuden kuukauden aikana. Jäsenvaltiot saavat politiikkaa koskevaa ohjeistusta ennen kuin ne vahvistavat seuraavan vuoden talousarvion. 2.3 Rahoitusalan sääntely ja valvonta Euroopan unioni on toteuttanut neljän viime vuoden aikana määrätietoisia toimenpiteitä rahoitusalan sääntelyn ja valvonnan kehittämiseksi. Parhaillaan pannaan täytäntöön kunnianhimoista ja mittavaa julkisen talouden uudistusohjelmaa. Tavoitteena on, että kriisin ytimessä olleista rahoitusmarkkinoista ja ‑laitoksista tulisi vakaampia, kilpailukykyisempiä ja kestävämpiä. Komission puheenjohtaja pyysi IMF:n entistä pääjohtajaa ja Ranskan keskuspankin hallintoneuvoston jäsentä Jacques de Larosièreä laatimaan kattavan raportin tarvittavista toimenpiteistä. De Larosièren asiantuntijaryhmän raportin pohjalta komissio esitti kattavan ohjelman rahoitusalan sääntelyn uudistamiseksi. Pankkien vakavaraisuusvaatimusten kiristämistä on ehdotettu neljännessä vakavaraisuusdirektiivissä ja parhaillaan käsiteltävänä olevassa vakavaraisuusasetuksessa (CRD IV/CRR). Vakavaraisuutta koskevat vaatimukset on tarkoitus vahvistaa nyt ensimmäistä kertaa asetuksella eikä direktiivillä. Vakavaraisuusasetuksen hyväksyminen on merkittävä askel kohti Euroopan unionin rahoituslaitosten yhteistä sääntökirjaa. EU on toteuttanut toimia myös hallinnon alalla ottamalla käyttöön palkitsemiskäytäntöjä koskevat sitovat säännöt, jotta voitaisiin välttää pankkien liiallinen riskinotto. EU:n finanssimarkkinoiden valvontaa on tiukennettu perustamalla Euroopan finanssivalvontajärjestelmä (EFVJ), johon kuuluu kolme valvontaviranomaista – Euroopan pankkiviranomainen (EPV), Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen (EVLEV) ja Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen (EAMV) – sekä makrotason vakauden valvojana Euroopan järjestelmäriskikomitea (EJRK). Kolme Euroopan valvontaviranomaista tekevät yhteistyötä jäsenvaltioiden valvontaviranomaisten kanssa, jotta voidaan varmistaa, että säännöt ovat yhdenmukaiset ja että uudet vaatimukset pannaan täytäntöön tiukasti ja johdonmukaisesti. EJRK seuraa koko rahoitusjärjestelmän vakauteen kohdistuvia uhkia, jotta esiin tuleviin heikkouksiin voidaan puuttua ajoissa. Luottoluokituslaitokset, jotka vaikuttivat merkittävästi kriisin puhkeamiseen, ovat nyt EAMV:n tarkan seurannan alaisia. Vuonna 2012 annetun lainsäädännön avulla varmistetaan, että keskusvastapuoliyhteisöt selvittävät kaikki vakioidut OTC-johdannaiset, mikä vähentää riskiä vastapuolten velanmaksun laiminlyönnistä. Lisäksi kaikki vakioidut ja riittävän likvidit johdannaiset otetaan kaupankäynnin kohteeksi säännellyillä alustoilla sen jälkeen kun komission ehdottama säädös on hyväksytty. Kysymys lyhyeksi myynnistä on jo otettu huomioon antamalla säännöksiä avoimuuden lisäämisestä. 2.4 Kriisinratkaisumekanismit Keskeisellä sijalla kriisin ratkaisemisessa oli pyrkimys kehittää kriisinratkaisumekanismi, jonka avulla voitaisiin puuttua rahoitusmarkkinoiden haavoittuvuuteen ja lieventää riskiä ongelmien leviämisestä kaikkiin jäsenvaltioihin. Komission aloitteesta toukokuussa 2010 perustettiinkin kaksi väliaikaista kriisinratkaisumekanismia: Euroopan rahoituksenvakautusmekanismi (ERVM) ja Euroopan rahoitusvakausväline (ERVV). ERVM on rahoitustuen väline, jonka varat tulevat EU:n talousarviosta. Se on kaikkien Euroopan unionin 27 jäsenvaltion käytettävissä ja perustuu nykyisiin perussopimuksiin. ERVV puolestaan on euroalueen jäsenvaltioiden omistama yritys, jonka kotipaikka sijaitsee Luxemburgissa ja jonka toimintaa säätelee hallitustenvälinen sopimus. ERVV:n luotonantokapasiteetti perustuu ainoastaan osallistuvien jäsenvaltioiden takauksiin, ja sitä voivat käyttää ainoastaan euroalueen jäsenvaltiot. Kriisin jatkuessa euroalueen jäsenvaltiot vahvistivat jo luotuja tukimekanismeja ja lisäsivät niiden joustavuutta. Lopulta ne päättivät perustaa pysyvän kriisinratkaisumekanismin, jonka avulla euroalueen ja sen jäsenvaltioiden rahoitusvakautta voidaan suojata paremmin. Tämän seurauksena perustettiin lopulta 8. lokakuuta 2012 euroalueen rahoituksen pysyvä suojamekanismi, Euroopan vakausmekanismi (EVM). Se on nyt täysin toimintakunnossa, kun kaikki euroalueen jäsenvaltiot ovat ratifioineet EVM-sopimuksen. EVM on pääomaltaan maailman suurin kansainvälinen rahoituslaitos ja maailman suurin alueellinen palomuuri (500 miljardia euroa). Sen perustaminen on merkittävä askel kohti sen varmistamista, että euroalueella on tarvittavat valmiudet pelastaa jäsenvaltiot, jotka kamppailevat lainojen takaisinmaksun laiminlyönnistä johtuvien talousvaikeuksien kanssa. Euroopan unionin tuomioistuin vahvisti 27. marraskuuta 2012 antamassaan tuomiossa, että EVM-sopimus on tällaisenaan linjassa EU:n oikeuden kanssa.[5] EKP:n rooli talous- ja finanssikriisiin vastaamisessa on ollut euroalueella ratkaiseva. Ensinnäkin virallinen jälleenrahoituskorko on talouskasvun hidastuessa laskettu lähes nollaan. Lisäksi EKP on toteuttanut useita toimenpiteitä, joilla on pyritty lieventämään kriisin vaikutuksia rahoitusmarkkinoiden toimintaan silloin kun pankkienvälisten markkinoiden toiminta on ollut lähes pysähdyksissä. Yksi ensimmäisistä tällaisista vaikutuksista oli pankkien tukkurahoituksen ehtyminen, kun niiden taseeseen kirjattujen omaisuuserien laatu alkoi herättää epäilyksiä. EKP reagoi tähän laajentamalla pankkien mahdollisuuksia hyödyntää rahapoliittisia operaatioita. Tätä varten lievennettiin vakuuksia koskevia sääntöjä sekä tavanomaisten rahoitusoperaatioiden että hätätilanteisiin liittyvän maksuvalmiusavun osalta. Toukokuussa 2010 eurojärjestelmässä käynnistettiin arvopaperimarkkinoita koskeva ohjelma ostamalla valtion joukkolainoja rajoitettujen ja erillisten toimenpiteiden puitteissa. Kun kasvavat rahoituspaineet vaaransivat vuoden 2011 jälkipuoliskolla koko euroalueen rahoitusvakauden, EKP avasi pankeille mahdollisuuden käyttää poikkeuksellisen pitkäaikaisia rahoitusoperaatioita (LTRO), joiden erääntymisaika on enintään kolme vuotta (normaalimenettelyissä enintään kolme kuukautta). Nämä kolme pitkäaikaista rahoitusoperaatiota ovat vaikuttaneet sijoittajien mielialaan voimakkaasti, ja rahoitusmarkkinoiden paine on laskenut huomattavasti. Vaikka monien pankkien on edelleen vaikea saada tukkurahoitusta, viime aikoina on ollut näkyvissä merkkejä tilanteen helpottumisesta erityisesti suurempien pankkien osalta. Kriisin leviäminen valtionvelkakirjamarkkinoille ja negatiivisen kierteen syntyminen pankkien ja valtioiden välille on johtanut euroalueen rahoitusjärjestelmän laajempaan pirstaloitumiseen ja denominaation muuttamisriskiin, johon liittyy pelko siitä, että euro olisikin peruutettavissa. EKP on tehnyt päätöksen rahapoliittisten suorien kauppojen (Outright Monetary Transactions, OMT) tekemisestä valtionvelkakirjojen jälkimarkkinoilla tiukkojen ja tehokkaiden edellytysten täyttyessä[6]. Tavoitteena on varmistaa, että EKP:n finanssipolitiikan viritys välittyy asianmukaisella tavalla reaalitalouteen koko euroalueella, ja turvata siten rahapolitiikan yhtenäisyys. OMT-kauppoja toteutetaan noudattaen tiukasti EKP:n mandaattia säilyttää hintatason vakaus keskipitkällä aikavälillä. Välttämätön ehto OMT-kaupoille on tiukka ja tehokas Euroopan rahoitusvakausvälineen (ERVV) tai Euroopan vakausmekanismin (EVM) ohjelmaan liittyvä ehdollisuus. EKP:n neuvosto voi toteuttaa OMT-kauppoja rahapoliittisista syistä, kunhan ehdollisuutta noudatetaan täysimääräisesti. OMT-kaupat lopetetaan, kun niille asetetut tavoitteet on saavutettu tai jos makrotalouden sopeutusohjelmaa tai varautumisohjelmaa ei noudateta. OMT-kauppojen myötä syntyvät likviditeettivaikutukset poistetaan täysimääräisesti. Ilmoitus OMT-ohjelman perustamisesta arvopaperimarkkinoita koskevan rajoitetumman ohjelman tilalle on jälleen vaikuttanut sijoittajien mielialaan voimakkaasti, minkä seurauksena valtion velkakirjojen tuotto on huomattavasti heikentynyt haavoittuvassa asemassa olevissa jäsenvaltioissa. Talous- ja rahaliiton uudistustyö jatkuu Kaikki tähän mennessä toteutetut toimenpiteet ovat voimakas ase kriisin torjuntaan, etenkin jos ajatellaan, millaisia toimenpiteitä muutama vuosi sitten pidettiin poliittisesti toteuttamiskelpoisina. Monien toimenpiteiden toteuttaminen, kuten talous- ja finanssipolitiikan koordinoinnin uudistaminen tai euroalueen rahoituksen pysyvän palomuurin perustaminen, on vaatinut aikaa. Lisäksi eräät näistä toimenpiteistä ovat sellaisia, että niiden myönteinen vaikutus luottamukseen alkaa näkyä vasta kun niiden on nähty toimivan hyvin pidemmän aikaa. Tämä on yksi syy siihen, miksi voimakkaista vastatoimista huolimatta ei ole ollut mahdollista estää valtionvelkakriisien syventymistä luottamuskriisiksi, joka uhkaa kyseenalaistaa koko euroalueen yhtenäisyyden. Tähän on vaikuttanut myös se, että finanssimarkkinoiden yhdentyminen on voimakkaasti kiihtynyt talous- ja rahaliiton puitteissa, kun taas rahoitusalan EU:n tason sääntelyn ja valvonnan yhdentyminen on edennyt verrattain hitaasti. Kriisin hallintaa vaikeutti huomattavasti se, että EU:n tasolla ei ole vahvoja ylikansallisia pankkivalvontaelimiä. Tämän vuoksi kriisistä tuli myös veronmaksajille kalliimpi kuin se muutoin olisi ollut. Vielä tärkeämpää on se, että koska tällaisia elimiä ei ole ja rahoitusalalta puuttuu ohjauksesta (sääntelyn suunnittelusta, valvonnasta ja kriisinratkaisusta) vastaava elin, luottamuskriisi ja kansallisiin etuihin perustuva viranomaisten toiminta johtivat rahoitusmarkkinoiden pirstaloitumiseen uudelleen, koska jäsenvaltioiden viitelainoihin perustuva riskihinnoittelu johti yritysten ja kotitalouksien selvästi erilaisiin rahoitusehtoihin euroalueen eri jäsenvaltioissa. Tämä vesitti monia EU:n rahoitusmarkkinoiden yhdentymisen myötä saavutettuja hyötyjä. Tämä on rajoittanut kasvua entisestään joissakin jäsenvaltioissa, sillä lainaehdot ovat kiristyneet erityisesti siellä, missä toiminta oli jo muutenkin hidastunut. Negatiivinen vuorovaikutus pankkien ja valtioiden välillä on asianomaisissa jäsenvaltioissa kiihtynyt edelleen, mikä on entisestään heikentänyt niiden edellytyksiä päästä ulos kriisistä ja viime kädessä myös niiden mahdollisuuksia saada uutta rahoitusta markkinoilta. Tämä taas lisää potentiaalista rahoitustuen tarvetta. Vastaavasti lainaehdot ovat helpottuneet edelleen niissä jäsenvaltioissa, joissa talouden toiminta oli jo suhteellisen voimakasta. Voimakkaiden, yhdentyneiden EU:n tason elinten puuttuminen on siis käytännössä johtanut yhdentymiskehityksen taantumiseen ja vahingoittanut yritysten ja kotitalouksien tasapuolisia toimintaedellytyksiä pelkästään sillä perusteella, kummalla puolella kahden euroalueen jäsenvaltion rajaa ne sijaitsevat. Lähes identtiset yritykset, jotka sijaitsevat vain muutaman kilometrin päässä toisistaan, mutta eri puolilla tällaista rajaa, eivät välttämättä enää pysty rahoittamaan investointeja vastaavin ehdoin. Rajan toisella puolella investoinnit polkevat paikoillaan ja työttömyys kasvaa, kun lainaa ei myönnetä toteuttamiskelpoisin ehdoin. Toisella puolella taas investointikustannukset ja työttömyys voivat samaan aikaan laskea ennennäkemättömän alas. Sama koskee yksityisten kotitalouksien rahoitusehtoja. Tällainen eriytyvä kehitys, joka on irrallaan sekä talouden perustekijöistä että kansalaisten ja yritysten tarpeista, voi muodostua haitaksi koko Euroopan yhdentymishankkeelle. Viime kädessä valtioiden ja pankkien välinen negatiivinen kierre ja siihen liittyvä EU:n rahoitusmarkkinoiden uudelleenpirstaloituminen ovat luoneet denominaation muuttamisriskin, kun rahoitusmarkkinoiden toimijat alkavat lyödä vetoa siitä, uhkaako tämä kehityssuunta lopulta koko yhteisen rahan olemassaoloa. Ristiriitaista kyllä, mutta yli 50 vuotta Euroopan unionin perustamisen jälkeen näyttää siltä, että luottamuskriisi korostaa jälleen kansallisten rajojen merkitystä, kyseenalaistaa sisämarkkinoiden olemassaolon ja uhkaa talous- ja rahaliiton tähänastisia saavutuksia ja vielä saavuttamattomia tavoitteita. Tilanne on uhka myös Euroopan unionin sosiaalisen markkinatalouden mallin kannalta. Talous-, finanssi- ja valtionvelkakriisin myötä vuodesta 2008 alkaen saadut kokemukset ovat johtaneet talous- ja rahaliiton talousohjausjärjestelmän merkittävään uudistamiseen, jonka yhteydessä on jo toteutettu ennennäkemättömiä toimenpiteitä. Uudistus on tehnyt talous- ja rahaliitosta selvästi vakaamman kuin se oli kriisin puhjetessa. Kriisi on osoittanut selvästi, kuinka paljon EU:n talouksien keskinäinen riippuvuus on lisääntynyt talous- ja rahaliiton perustamisen jälkeen. Se on myös tehnyt selväksi, että talous- ja rahaliiton onnistuminen tai epäonnistuminen merkitsee kaikkien siinä mukana olevien onnistumista tai epäonnistumista. Luottamuskriisiin sisältyvä uhka on kuitenkin luonteeltaan paljon perustavampi. Siksi se vaatii myös perustavanluonteista ratkaisua. Meidän on pystyttävä palauttamaan luottamus siihen, että sisämarkkinoiden ja yhteisen rahan myötä toteutuneet saavutukset ovat peruuttamattomia ja että niiden vielä saavuttamattomat tavoitteet voidaan tulevaisuudessa saavuttaa ja pitää voimassa kansalaisten ja yritysten hyväksi. Jotta ratkaisu olisi tehokas ja uskottava, sen avulla on ennen muuta puututtava kansalaisia, yrityksiä ja jäsenvaltioita juuri nyt koetteleviin käytännön ongelmiin. Pankkiunionin avulla voitaisiin päästä EU:n rahoitusmarkkinoiden hajanaisuudesta ja varmistaa kohtuullisen yhtäläiset rahoitusehdot kotitalouksille ja yrityksille kaikkialla EU:ssa. Se auttaisi katkaisemaan jäsenvaltioiden ja pankkien välisen negatiivisen kierteen ja varmistamaan, että suhdannevaihtelujen eroja euroalueella ei vahvisteta keinotekoisesti. Toiseksi ratkaisun tulee sisältää näkemys tiiviimmin yhdentyneestä talous- ja rahaliitosta, jonka toteuttaminen on tulevaisuuden tavoite. Kolmanneksi ratkaisussa on esitettävä selkeä ja realistinen etenemissuunnitelma kohti tätä perimmäistä tavoitetta, joka perustuu EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden lujaan sitoutumiseen. 3. Tie eteenpäin: erittäin kunnianhimoisten toimien toteuttaminen asianmukaisessa järjestyksessä Talous- ja rahaliitto on suureen haasteen edessä, erityisesti euroalueella, ja sitä on vahvistettava, jotta voidaan varmistaa taloudellinen ja sosiaalinen hyvinvointi tulevaisuudessa. Eurooppa-neuvosto pyysi kesäkuussa 2012 Eurooppa-neuvoston puheenjohtajaa esittämään läheisessä yhteistyössä komission puheenjohtajan, euroryhmän puheenjohtajan ja EKP:n pääjohtajan kanssa täsmällisen ja aikataulutetun etenemissuunnitelman aidon talous- ja rahaliiton aikaansaamiseksi. Väliraportti esitettiin lokakuussa kokoontuneelle Eurooppa-neuvostolle, ja loppuraportti on määrä esittää joulukuussa 2012. Euroopan parlamentti antoi 20. marraskuuta päätöslauselman ”Kohti todellista talous- ja rahaliittoa”, jossa luonnostellaan parlamentin näkemystä siitä, millainen tiiviimmin yhdennetyn talous- ja rahaliiton olisi oltava. Tässä hahmotelmassa esitetään komission ehdotus etenemissuunnitelmaksi. Tiivistä ja aitoa talous- ja rahaliittoa koskeva, vakautta ja vaurautta edistävä kokonaisvaltainen visio, joka edistää vahvaa ja vakaata rakennetta rahoitusjärjestelmän, finanssipolitiikan, talouden ja politiikan aloilla, on välttämätön. Tällaisessa tiiviissä ja aidossa talous- ja rahaliitossa jäsenvaltioiden tärkeimpiin talous- ja finanssipoliittisiin valintoihin olisi kohdistettava pidemmälle meneviä koordinointi-, hyväksyntä- ja valvontamenettelyjä Euroopan tasolla. Näiden politiikkojen olisi katettava myös verotus- ja työllisyysasiat sekä muut politiikan alueet, jotka ovat ratkaisevan tärkeitä talous- ja rahaliiton toiminnan kannalta. Tällaista talous- ja rahaliittoa olisi myös tuettava itsenäisellä ja riittävällä yhteisellä rahoituskapasiteetilla, jonka avulla koordinointiprosessista aiheutuvia poliittisia valintoja voidaan tukea tehokkaasti. Oikeassa suhteessa olevan osuuden tuloista, menoista ja velkakirjojen liikkeeseenlaskusta tehdyistä päätöksistä olisi oltava yhteisen päätöksenteon ja täytäntöönpanon kohteena talous- ja rahaliiton tasolla. On selvää, että nykyistä talous- ja rahaliittoa ei voida yhdessä yössä muuttaa tiiviiksi ja täysin yhdentyneeksi talous- ja rahaliitoksi, kun otetaan huomioon, kuinka paljon poliittista valtaa täytyisi siirtää kansalliselta tasolta Euroopan tasolle. Jotta voitaisiin luoda talous- ja rahaliitto, joka voi pysyvästi varmistaa kansalaisilleen vakauden, kestävyyden ja hyvinvoinnin, tavoitteen saavuttamiseksi on toteutettava määrätietoisia toimia jo lyhyellä aikavälillä (seuraavien 6–18 kuukauden aikana). Näiden toimien jälkeen on toteutettava toimia keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä toteutettavien toimenpiteiden on perustuttava toisiinsa. Etenemissuunnitelman on oltava tarkasti tasapainossa. Kun edetään kohti vastuun ja talouden kurinalaisuuden lisäämistä, on samalla lisättävä solidaarisuutta ja rahoitustukea. Näiden seikkojen on oltava tasapainossa talous- ja rahaliiton kehittämisen jokaisessa vaiheessa. Finanssialan sääntelyn, finanssi- ja talouspolitiikan ja niitä koskevien välineiden tiiviimpää yhdentymistä on täydennettävä vastaavalla poliittisella yhdentymisellä, joka varmistaa demokraattisen oikeutuksen ja vastuuvelvollisuuden. Tässä luvussa käsitellään niitä vaiheita ja toimia, jotka ovat tarpeen lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä, jotta voidaan pysyvästi luoda tiivis ja aito talous- ja rahaliitto. Näitä ovat muun muassa voimakkaampi politiikan koordinointi, yhteinen rahoituskapasiteetti ja valtioiden tuloja, menoja ja velkakirjojen liikkeeseenlaskua koskeva suuremmassa määrin yhteinen päätöksenteko. Osa välineistä voidaan hyväksyä nykyisten perussopimusten asettamissa rajoissa. Toiset edellyttävät nykyisten perussopimusten muuttamista ja unionin toimivallan lisäämistä. Näin ollen ensin mainittujen välineiden tapauksessa voidaan saavuttaa edistystä lyhyellä aikavälillä, ja niiden pitäisi olla valmiita viimeistään keskipitkällä aikavälillä. Jälkimmäiset voidaan aloittaa vasta keskipitkällä aikavälillä ja saattaa päätökseen pitkällä aikavälillä. Olisi kuitenkin oltava koko ajan selvää, että kyse on kokonaisvaltaisesta hankkeesta, jossa kukin vaihe perustuu edelliseen. Lyhyellä aikavälillä (seuraavien 6–18 kuukauden aikana) etusijalle olisi ensin asetettava six-pack-lainsäädännössä säädettyjen uusien talouden ohjausjärjestelmän välineiden täysimääräinen käyttöönotto sekä komission ehdotusten, muun two-pack‑lainsäädännön ja yhteisen valvontamekanismin, nopea hyväksyminen. Johdetun oikeuden kautta on mahdollista tehdä enemmänkin, erityisesti talouspolitiikan koordinoimiseksi ja sellaisten rakenteellisten uudistusten tukemiseksi, jotka ovat välttämättömiä epätasapainon korjaamiseksi ja kilpailukyvyn parantamiseksi. Kun EU:n seuraavasta monivuotisesta rahoituskehyksestä on tehty päätös, EU:n talousarvion puitteissa olisi perustettava rahoitusväline, jolla tuetaan talous- ja rahaliiton talouksien tasapainottamista, sopeutumista ja siten niiden kasvua. Tämä olisi ensimmäinen vaihe kohti vahvempaa yhteistä rahoituskapasiteettia tiiviimmin yhdentyneiden politiikan koordinointimekanismien rinnalla. Finanssi- ja talouspolitiikan koordinoinnin seuraava vaihe ja sitä vastaava yhteisen rahoituskapasiteetin luomisen alkuvaihe voisivat toteutua yhdessä ”lähentymis- ja kilpailukykyvälineen” muodossa. Sen jälkeen kun yhteinen valvontamekanismi on hyväksytty, ehdotetaan yhteistä kriisinratkaisumekanismia pankeille. Keskipitkällä aikavälillä (18 kuukautta – 5 vuotta) tavoitteena on julkisen talouden koordinoinnin jatkaminen (johon kuuluu mahdollisuus vaatia jäsenvaltion talousarvion tarkistamista EU:n tasolla annettujen sitoumusten mukaisesti), politiikan koordinoinnin tiivistäminen verotuksen ja työllisyyden alalla ja asianmukaisen yhteisen rahoituskapasiteetin luominen talous- ja rahaliitolle, jotta voidaan tukea pidemmälle menevästä koordinoinnista seuraavien poliittisten valintojen toteuttamista. Osa näistä edellyttää muutoksia perussopimuksiin. Perussopimuksessa vahvistetun kriteerin merkittävästi ylittävää julkista velkaa voitaisiin vähentää perustamalla velanlunastusrahasto. Yksi mahdollinen keino edistää euroalueen rahoitusmarkkinoiden yhdentymistä ja erityisesti vakauttaa epävakaita valtionvelkamarkkinoita on euroalueen jäsenvaltioiden yhdessä toteuttama lyhytaikaisten (maturiteetti enintään 1–2 vuotta) valtionvelkakirjojen liikkeeseenlasku. Kumpikin näistä keinoista edellyttäisi perussopimusten muuttamista. Lopuksi pitkällä aikavälillä (yli viisi vuotta) pitäisi olla mahdollista laatia autonominen euroalueen talousarvio, joka perustuu suvereniteetin ja siten vastuun ja solidaarisuuden asteittaiseen siirtämiseen Euroopan tasolle. Se luo talous- ja rahaliitolle yhteisen rahoituskapasiteetin, jolla voidaan tukea jäsenvaltioiden kykyä selviytyä talouden häiriöistä. Pitkälle yhdennetty talouden ja finanssipolitiikan ohjausjärjestelmä saattaisi mahdollistaa velkakirjojen yhteisen liikkeeseenlaskun, mikä parantaisi markkinoiden toimintaa ja rahapolitiikan harjoittamista. Kuten 23. marraskuuta 2011 vakausjoukkolainojen käyttöönoton toteutettavuudesta annetussa komission vihreä kirjassa[7] todetaan, joukkolainojen yhteinen liikkeeseenlasku voisi luoda uusia välineitä, joiden avulla valtiot voisivat rahoittaa velkaansa ja tarjota säästäjille ja rahoituslaitoksille turvallisia ja likvidejä sijoitusmahdollisuuksia, samoin kuin euroalueen laajuiset yhdentyneet joukkolainamarkkinat, jotka kokonsa ja likviditeettinsä osalta ovat verrattavissa vastaaviin Yhdysvaltain dollarin määräisiin markkinoihin. Tämä euroalueen asteittainen yhdentyminen kohti täydellistä pankki-, finanssi- ja talousunionia edellyttää myös etenemistä kohti vahvaa poliittista unionia, jonka demokraattista oikeutusta ja vastuuvelvollisuutta on vahvistettu. Yhdentymisessä saavutetun edistyksen on myös näyttävä ulkoisesti, erityisesti pyrkimyksenä luoda euroalueen yhteinen ulkoinen taloudellinen edustus. Laatikko 1: Oikeudelliset perusperiaatteet Yhteisen rahan kestävyyden varmistamiseksi talous- ja rahaliitolla on oltava mahdollisuus tiivistyä koko EU:ta nopeammin ja kattavammin siten, että samalla säilytetään koko EU:n yhtenäisyys. Tämä voidaan saavuttaa noudattamalla seuraavia periaatteita: Ensinnäkin talous- ja rahaliiton tiivistämisen olisi perustuttava perussopimusten luomaan institutionaaliseen ja oikeudelliseen kehykseen, jotta taataan liiton oikeutus, jäsenvaltioiden tasavertaisuus ja tehokkuus. Euroalue on perussopimusten tulos. Sitä olisi tiivistettävä perussopimusten mukaisesti, jotta vältetään oikeudellisen kehyksen hajanaisuus, joka heikentäisi unionia ja asettaisi kyseenalaiseksi EU:n lainsäädännön suuren merkityksen yhdentymisdynamiikan kannalta. Ainoastaan EU:n päätöksentekosäännöt takaavat täyden tehokkuuden, sillä ne perustuvat raskaiden yksimielisyysvaatimusten sijasta määräenemmistöön ja vankkaan demokraattiseen kehykseen. Hallitustenvälisiä ratkaisuja olisi siksi harkittava vain poikkeuksellisesti ja väliaikaisesti, jos EU:n ratkaisu vaatisi perussopimuksen muuttamista, ja ainoastaan siihen saakka, kunnes kyseinen perussopimuksen muutos on tehty. Ne on myös laadittava huolellisesti, jotta ne olisivat EU:n lainsäädännön mukaisia eivätkä johtaisi uusiin vastuuvelvollisuuteen liittyviin ongelmiin. Toiseksi talous- ja rahaliiton tiivistämisessä olisi ensisijaisesti ja täysimääräisesti hyödynnettävä EU:n tason välineiden tarjoamat mahdollisuudet, rajoittamatta kuitenkaan nimenomaan euroaluetta koskevien toimenpiteiden toteuttamista. EU-ohjausjakso, sisämarkkinoita koskeva EU:n säännöstö ja EU:n talousarviosta kilpailukyvylle ja koheesiolle myönnetty tuki luovat hyvän perustan talouspolitiikan koordinointia, yhdentymistä ja todellista lähentymistä koskevan kokonaisvaltaisen lainsäädäntö- ja rahoituskehyksen laatimiselle. Käynnissä oleva työ tämän politiikan tuloksellisuuden lisäämiseksi esimerkiksi rakennerahastoja koskevilla makrotaloudellisilla ehdoilla tai uudella sisämarkkinoiden hallintotavalla vahvistavat osaltaan talous- ja rahaliittoa. Samanaikaisesti olisi tarvittaessa perustettava erityisesti euroaluetta koskevia rahoitusjärjestelmään, finanssipolitiikkaan ja rakennepolitiikkaan liittyviä koordinointi- tai tukivälineitä. Ne olisi suunniteltava siten, että ne täydentävät EU:n perustusta. Lissabonin sopimus on tarjonnut käyttökelpoisen oikeusperustan (SEUT-sopimuksen 136 artikla) euroalueen yhdentymisen tiivistämiseksi. Tätä oikeusperustaa on jo käytetty kahdessa (peräkkäisessä) lainsäädäntöpaketissa (ns. six-pack ja two-pack). Jos vain oikeudellisesti mahdollista, muille jäsenvaltioille olisi annettava mahdollisuus osallistua euroalueen toimenpiteisiin. Vaikka perussopimuksissa määrätään, että useita sääntöjä sovelletaan vain euroalueen jäsenvaltioihin, euroalueen nykyinen kokoonpano on ainoastaan väliaikainen, koska kaikista jäsenvaltioista kahta lukuun ottamatta (Tanska ja Yhdistynyt kuningaskunta) on perussopimusten nojalla määrä tulla talous- ja rahaliiton täysjäseniä. Kolmanneksi etenemisen kohti aitoa talous- ja rahaliittoa olisi ensisijaisesti tapahduttava nykymuotoisten perussopimusten tarjoamien mahdollisuuksien rajoissa sekundäärilainsäädäntöä antamalla. Muutoksia perussopimuksiin olisi harkittava ainoastaan silloin, kun talous- ja rahaliiton toiminnan parantamisen kannalta välttämätön toimenpide ei ole mahdollinen nykyisen lainsäädännön puitteissa. Mahdolliset muutokset olisi valmisteltava huolellisesti, jotta varmistetaan sujuvan ratifiointiprosessin edellyttämä poliittinen ja demokraattinen sitoutuminen. 3.1 Lyhyt aikaväli (seuraavien 6-18 kuukauden aikana): EU:n johdetun oikeuden nojalla mahdolliset toimenpiteet, joilla edetään kohti pankkiunionia, parannetaan politiikan koordinointia ja luodaan ”lähentymis- ja kilpailukykyväline” Talous- ja rahaliiton tiivistämisellä on puututtava liiallisen julkisen ja yksityisen velkaantumisen seurauksiin ja vähennettävä sitä kautta niihin liittyvää epätasapainoa Euroopan taloudessa. Sopeuttaminen on kuitenkin osoittautunut pitkäksi ja vaikeaksi tehtäväksi, johon sisältyy luotonannon rajoittuminen, julkisen talouden rasittuminen ja heikko kasvu yksityissektorilla yritysten ja kotitalouksien puhdistaessa taseitaan. Sitoutuminen budjettikuriin on olennainen tekijä euroalueen vakauden turvaamiseksi ja välttämätön askel kohti täysimittaista ja yhdennettyä julkisen talouden kehystä. Näin varmistetaan moitteeton finanssipolitiikka kansallisella ja Euroopan tasolla ja edistetään kestävää kasvua ja makrotalouden vakautta. Uusien talous- ja finanssipolitiikan valvontavälineiden täysimittainen käyttöönotto ja tehtyjen ehdotusten nopea hyväksyntä olisi asetettava etusijalle. Samaan aikaan on aloitettava eteneminen kohti pankkiunionia hyväksymällä ja panemalla täytäntöön finanssialan sääntelyä ja valvontaa koskevat ehdotukset, erityisesti ehdotukset, jotka koskevat yhteistä valvontamekanismia euroalueen jäsenvaltioille ja niille euroalueen ulkopuolisille jäsenvaltioille, jotka haluavat osallistua siihen. Talous- ja rahaliiton moitteettoman toiminnan takaamiseksi olisi panostettava enemmän talouspolitiikan koordinointiin. Kasvu- ja sopeutushaaste on euroalueella suuri, mutta rakenteellisten uudistusten suhteen ei ole voimakkaita välineitä politiikan koordinointiin. Koska ulkoisvaikutukset siirtyvät maasta toiseen, on vahvistettava sitä tapaa, jolla talouspolitiikkaa on harjoitettava euroalueella. Talous- ja rahaliiton /asianmukainen toiminta edellyttää, että euroalueen jäsenvaltiot pyrkivät yhdessä kohti sellaista talouspolitiikkaa, jossa toteutetaan nykyisten talouspolitiikan koordinointimekanismien pohjalta tarvittavat toimenpiteet kaikilla aloilla, jotka ovat keskeisiä euroalueen moitteettoman toiminnan kannalta. Erityisesti on tarpeen perustaa menettely, jonka avulla voidaan keskustella etukäteen kaikista merkittävistä talouspolitiikan uudistuksista. Tätä olisi tuettava talous- ja rahaliiton yhteisen rahoituskapasiteetin luomisen alkuvaiheella, jossa annetaan kohdennettua rahoitustukea jäsenvaltioille, joilla on sopeuttamisongelmia. Pitäen mielessä, että terve julkinen talous, rakenteelliset uudistukset ja kohdennetut investoinnit ovat tärkeitä kestävän kasvun kannalta, valtion- ja hallitusten päämiehet allekirjoittivat 28.–29. kesäkuuta 2012 kasvu- ja työllisyyssopimuksen, mikä on osoitus siitä, että he haluavat määrätietoisesti edistää työpaikkoja luovaa kasvua ja ovat sitoutuneet terveeseen julkiseen talouteen. Komissio seuraa myös tiukkojen budjettirajoitteiden vaikutusta kasvua edistäviin julkisiin menoihin ja julkisiin investointeihin. Tässä yhteydessä euroalueen olisi varmistettava investointien pitäminen riittävällä tasolla, jotta taataan edellytykset kilpailukyvyn kehittymiselle ja edistetään kasvua ja työllisyyttä. Kaikki tässä jaksossa esitetyt aloitteet voidaan toteuttaa lyhyellä aikavälillä ja nykyisten perussopimusten rajoissa. 3.1.1 EU-ohjausjakson ja six-pack-lainsäädännön täysimääräinen täytäntöönpano sekä two-pack-lainsäädännön nopea hyväksyminen ja täytäntöönpano Nykyisen talouden ohjausjärjestelmän viimeistelyn ja sen täysimääräisen täytäntöönpanon on oltava asialistalla ensimmäisenä. EU-ohjausjakson käyttöönotolla ja six-pack-lainsäädännöllä vastattiin kriisin keskeisiin ongelmiin. Niihin sisältyivät vakaus- ja kasvusopimuksen uudistus, makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn luominen ja jäsenvaltioiden finanssipolitiikan kehyksiin sovellettavien vähimmäisvaatimusten käyttöönotto. Ne vievät talouspolitiikan koordinointia merkittävästi eteenpäin. Tämä lupaa vahvempaa politiikan täytäntöönpanoa kansallisella tasolla, erityisesti euroalueen jäsenvaltioissa, ja sen seurauksena talous- ja rahaliiton parempaa toimintaa, mikä edistää luottamuksen palauttamista. Tämä lupaus on nyt täytettävä hyödyntämällä jo olemassa olevia uusia välineitä täysipainoisesti ja panemalla ne tiukasti täytäntöön. Jotta lisätoimet tiiviin ja aidon talous- ja rahaliiton aikaansaamiseksi olisivat mahdollisia, lainsäätäjien olisi viipymättä päästävä sopimukseen ehdotetusta two-pack-lainsäädännöstä. Two-pack-lainsäädäntö sisältää tärkeitä välineitä, joilla julkisen talouden valvontaa voidaan tiukentaa ja jäsenvaltioissa esiintyviin finanssimarkkinoiden epävakaustilanteisiin voidaan vastata tehokkaammin. Sen mahdollisimman pikaisen hyväksymisen ja sitä seuraavan täytäntöönpanon pitäisi vahvistaa luottamusta siihen, että EU:n toimielimet ovat sitoutuneet saattamaan talouden ohjausjärjestelmän muuttamisen päätökseen. 3.1.2 Rahoitusalan sääntely ja valvonta: yhteinen sääntökirja ja yhteistä valvontamekanismia koskevat ehdotukset Euroalueen huippukokous 29. kesäkuuta 2012 merkitsi käännekohtaa lähestymistavassa kriisiin. Kokouksessa tunnustettiin, että on ”ehdottoman tärkeää murtaa pankkien ja valtionvelan välinen noidankehä”, joka heikentää euroalueen maiden taloutta jopa siinä määrin, että se vaarantaa talous- ja rahaliiton olemassaolon. Erityisesti sopiminen siitä, että perustetaan yhteinen valvontamekanismi, perustui vakaumukseen, jonka mukaan finanssimarkkinoiden pirstaloitumisesta on päästävä eroon ja pankkivalvonnan keskittäminen on välttämätöntä sen varmistamiseksi, että kaikki euroalueen maat voivat luottaa täysin pankkivalvonnan laatuun ja puolueettomuuteen. Aidossa talous- ja rahaliitossa on todellakin jaettava vastuu pankkialan valvonnasta ja puuttumisesta kriisitilanteisiin. Vain tällä tavoin voidaan tehokkaasti katkaista jäsenvaltioiden julkisen talouden ja pankkien terveyden välinen noidankehä ja rajoittaa rajat ylittäviä kielteisiä heijastusvaikutuksia. Yhdennetty rahoituskehys, joka kehittyy ajan mittaan täysimittaiseksi pankkiunioniksi, auttaisi merkittävästi tarjoamalla yhdennettyjä välineitä, joilla riskiä voidaan seurata ja hillitä /hallita paremmin rahoitusjärjestelmässä. Tämä vähentäisi finanssimarkkinoiden pirstaloitumista, pienentäisi merkittävästi tarvetta julkisiin toimenpiteisiin, auttaisi palauttamaan tasapainon ja siten parantaisi kasvunäkymiä. Välineet ovat yhteydessä toisiinsa, ja niiden vaikutukset pienenevät, jos jokin yksittäinen osatekijä on heikko. Vaikka järjestelmän joidenkin osien kehittäminen vie aikaa, se ei saa viivästyttää niiden osatekijöiden nopeaa täytäntöönpanoa, jotka voivat tuoda välittömiä hyötyjä. Komissio esitti vision asteittain kehittyvästä pankkiunionista 12. syyskuuta 2012 antamassaan tiedonannossa[8]. Eurooppa-neuvoston, komission ja euroryhmän puheenjohtajat ja EKP:n pääjohtaja ovat periaatteessa hyväksyneet kyseisen vision[9]. Eurooppa-neuvosto vahvisti 18. lokakuuta 2012, että on ”edettävä kohti yhdennettyä rahoituskehystä, joka on mahdollisuuksien mukaan avoin kaikille jäsenvaltioille, jotka haluavat osallistua siihen”.[10] Marraskuussa 2011 antamassaan päätöslauselmassa ”Kohti todellista talous- ja rahaliittoa” Euroopan parlamentti kehottaa hyväksymään komission asiaa koskevat ehdotukset mahdollisimman pian Ensimmäinen ratkaiseva vaihe on yhteinen valvontamekanismi, jota on myöhemmin täydennettävä yhteisellä kriisinratkaisumekanismilla (ks. 3.2.1). Yhteisellä valvontamekanismilla on varmistettava rajoitukseton pankkeja koskevien tietojen jakaminen valvontaviranomaisten kesken, yhteiset ennaltaehkäisyvälineet ja yhteiset toimet ongelmien ratkaisemiseksi mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Pankkien, sijoittajien ja jäsenvaltioiden viranomaisten luottamuksen palauttamiseksi sen on myös mahdollistettava valvonnan suorittaminen tiukasti ja puolueettomasti ja niin, että sääntelystä pidättäytyminen ei ole mahdollista. Komissio esitti 12. syyskuuta 2012 lainsäädäntöehdotuksia, joiden tavoitteena on perustaa yhteinen valvontamekanismi, joka muodostuisi EKP:stä ja kansallisista valvontaviranomaisista[11], sekä muuttaa vuonna 2010 Euroopan pankkiviranomaisen perustamisesta annettua asetusta sen mukauttamiseksi yhteisen valvontamekanismin luomiseen ja tasapainon varmistamiseksi sen päätöksentekorakenteissa euroalueen jäsenvaltioiden ja euroalueen ulkopuolisten jäsenvaltioiden välillä[12]. Komission ehdottama yhteinen valvontamekanismi perustuu siihen, että tietyt euroalueen jäsenvaltioiden pankkeja ja niiden euroalueen ulkopuolisten jäsenvaltioiden pankkeja, jotka päättävät osallistua pankkiunioniin, koskevat keskeiset valvontatehtävät siirretään Euroopan tasolle. Tässä uudessa mekanismissa EKP:lle annetaan tehtäväksi valvoa kaikkia pankkiunionin pankkeja, joihin se soveltaa yhteistä sääntökirjaa koko sisämarkkinoilla. Komission ehdottama kehys varmistaa tehokkaan ja yhdenmukaisen valvonnan kaikissa pankkiunioniin osallistuvissa jäsenvaltioissa, ja siinä hyödynnetään kansallisten valvontaviranomaisten erityistä osaamista. On olennaisen tärkeää, että yhteistä valvontamekanismia koskevat neuvottelut saadaan päätökseen ennen vuoden loppua ja että sen toteuttaminen alkaa alkuvuodesta 2013. Niin ikään Euroopan pankkiviranomainen (EPV) mukautetaan pankkialan valvonnan uuteen kehykseen, jotta voidaan varmistaa sisämarkkinoiden yhtenäisyys. Tämä luo suotuisat olosuhteet Euroopan vakausmekanismin (EVM) käytölle suojamekanismina, jotta sitten kun tästä välineestä on sovittu, pankkien pääomapohjaa voidaan tarvittaessa vahvistaa suoraan Eurooppa-neuvoston 19. lokakuuta 2012 antamien päätelmien mukaisesti. Näin euroaluetta vahvistetaan entisestään auttamalla katkaisemaan pankkien ja valtioiden välinen negatiivinen kierre. Tallettajien ja markkinatoimijoiden luottamus on äärimmäisen tärkeää pankkikriisin ratkaisemiseksi. Sellaisen yleisen luottamuksen saavuttamiseksi, joka maailman parhailla kriisinratkaisuviranomaisilla on, tarvitaan yhteinen uskottava kriisinratkaisujärjestelmä ja tehokas finanssialan suojamekanismi. Vastuun kantavat lyhyellä aikavälillä jäsenvaltiot, mutta kun yhteinen valvontamekanismi on käytössä, EVM:n olisi asiaa koskevia ohjeita noudattaen voitava tarjota yhteisvastuullista tukea sellaisten pankkien pääomittamiseksi suoraan, jotka eivät pysty hankkimaan rahoitusta markkinoilta ja joita niiden kotijäsenvaltio ei pysty pelastamaan vaarantamatta julkisen talouden kestävyyttä. Yhdennetyn rahoituskehyksen, johon sisältyy yhteinen valvonta ja myöhemmin yhteinen kriisinratkaisumekanismi, on perustuttava yhteiseen sääntökirjaan. Sen vuoksi on tärkeää saattaa pikaisesti päätökseen neuvottelut komission ehdotuksista, joilla luodaan uudet pankkien vakavaraisuussääntöjä, talletussuojaa ja pankkien elvytystä ja kriisinratkaisua koskevat sääntelyjärjestelmät. 3.1.3 Yhteinen kriisinratkaisumekanismi Tehokas pankkiunioni ei edellytä pelkästään yhteistä valvontamekanismia, joka takaa laadukkaan valvonnan kaikissa jäsenvaltioissa, vaan lisäksi tarvitaan yhteinen kriisinratkaisumekanismi, jolla voidaan puuttua vaikeuksissa olevien pankkien tilanteeseen. Eurooppa-neuvosto on tunnustanut tämän 19. lokakuuta 2012 todetessaan, että se ”panee merkille komission aikomuksen ehdottaa yhteiseen valvontamekanismiin osallistuville jäsenvaltioille yhteisen kriisinratkaisumekanismin perustamista heti, kun ehdotukset elvytys- ja kriisinratkaisudirektiiviksi ja talletussuojajärjestelmädirektiiviksi on hyväksytty”. Yhteisen valvontamekanismin hyväksymisen jälkeen komissio tekeekin ehdotuksen yhteisestä kriisinratkaisumekanismista, joka vastaa pankkien rakenneuudistuksesta ja kriisinratkaisusta pankkiunioniin osallistuvissa jäsenvaltioissa. Tähän mekanismiin liittyy erillinen eurooppalainen kriisinratkaisuviranomainen, joka ohjaa pankkien kriisinratkaisua ja koordinoi erityisesti kriisinratkaisuvälineiden käyttöä. Tämä mekanismi on tehokkaampi kuin kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten verkosto, erityisesti kun on kyse valtioiden rajat ylittävistä pankkiryhmittymistä, joiden osalta nopeus ja koordinointi ovat kriisiaikoina ratkaisevan tärkeitä seikkoja kustannusten minimoimiseksi ja luottamuksen palauttamiseksi. Se toisi myös merkittäviä mittakaavaetuja ja auttaisi välttämään puhtaasti kansallisista päätöksistä johtuvat kielteiset ulkoisvaikutukset. Yhteisen kriisinratkaisumekanismin käytön olisi aina perustuttava seuraaviin periaatteisiin: - Kriisinratkaisun tarve olisi supistettava mahdollisimman pieneksi tiukkojen yhteisten vakavaraisuussääntöjen ja yhteisen valvontamekanismin puitteissa parantuneen valvonnan koordinoinnin avulla. - Silloin kun on tarpeen turvautua yhteiseen kriisinratkaisumekanismiin, osakkeenomistajien ja velkojien olisi pankkialan tervehdyttämistä ja kriisinratkaisua koskevan komission ehdotuksen mukaisesti katettava kriisinratkaisun kustannukset ennen kuin ulkoista rahoitusta myönnetään. - Kaikki lisäresurssit, joita tarvitaan rakenneuudistuksen rahoittamiseen, olisi otettava pankkialan rahoittamista mekanismeista sen sijaan, että ne rahoitetaan veronmaksajien rahoista. Yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskevat komission tulevat ehdotukset perustuvat näihin periaatteisiin. Komissio katsoo, että tehokkaan yhteisen valvontamekanismin tavoin yhteinen kriisinratkaisumekanismi voidaan perustaa johdettua oikeutta käyttämällä ilman, että nykyisiä perussopimuksia tarvitsisi muuttaa. 3.1.4 Nopea päätös seuraavasta monivuotisesta rahoituskehyksestä Komission ehdotus vuosien 2014–2020 monivuotiseksi rahoituskehykseksi on investointien, kasvun ja työllisyyden pääveturi EU:n tasolla. Lisäksi siinä kytketään koheesiopolitiikan, maaseudun kehittämisen ja Euroopan meri- ja kalastuspolitiikan rahoitus järjestelmällisemmin talousohjauksen menettelyihin. Yhteinen strategiakehys (joka kattaa seuraavat rahastot: Euroopan aluekehitysrahasto, Euroopan sosiaalirahasto, koheesiorahasto, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto ja Euroopan meri- ja kalatalousrahasto) luo vahvan siteen näiden rahastojen ja kansallisten uudistusohjelmien, jäsenvaltioiden laatimien vakaus- ja lähentymisohjelmien sekä neuvoston kullekin jäsenvaltiolle osoittamien maakohtaisten suositusten välille. Täytäntöönpano tapahtuu jäsenvaltioiden ja komission välisillä kumppanuus- tai muilla sopimuksilla ja soveltamalla tiukkoja makrotaloudellisia ehtoja. Komission ehdotuksessa makrotaloudellinen ehdollisuus ilmenee kahdella tapaa: 1. Uudelleenohjelmointi: Tässä on kyse kumppanuussopimuksiin ja asiaa koskeviin ohjelmiin tehtävistä muutoksista, joilla toteutetaan neuvoston suosituksia, korjataan liiallista alijäämää tai makrotalouden epätasapainoa tai ratkaistaan muita taloudellisia tai sosiaalisia vaikeuksia taikka maksimoidaan yhteisen strategiakehyksen rahastojen kasvu- ja kilpailukykyvaikutuksia niiden jäsenvaltioiden osalta, jotka saavat EU:lta rahoitustukea. Jos jäsenvaltio ei vastaa tyydyttävällä tavalla uudelleenohjelmointipyyntöön, komissio voi keskeyttää kyseisen ohjelman maksut osittain tai kokonaan. 2. Keskeytys: Kun jäsenvaltio ei toteuta korjaavia toimenpiteitä talouden ohjausmenettelyjen yhteydessä. Tällöin komissio keskeyttää kyseisten ohjelmien maksut ja maksusitoumukset osittain tai kokonaan. Kumppanuussopimuksilla ja toimintaohjelmilla varmistetaan, että suunnitellut investoinnit, jotka saavat rahoitusta yhteisen strategiakehyksen rahastoista, auttavat käytännössä poistamaan jäsenvaltioiden kohtaamia rakenteellisia haasteita. Perussopimuksen 121 ja 148 artiklaan sekä makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn korjaavaan osioon liittyvien neuvoston suositusten tapauksessa uudelleenohjelmointi käynnistyy, kun suositus liittyy yhteisen strategiakehyksen rahastoihin ja sellaisiin rakenteellisiin haasteisiin, joihin voidaan vastata monivuotisilla investointistrategioilla. Tällaiset suositukset koskevat muun muassa • työmarkkinauudistuksia, jotka parantavat työmarkkinoiden toimintaa, esimerkiksi korjaavat ammattitaidon kysynnän ja tarjonnan kohtaamattomuutta • toimenpiteitä kilpailukyvyn edistämiseksi, kuten koulutusjärjestelmien parantaminen tai T&K:n ja innovoinnin edistäminen ja infrastruktuurin parantaminen • toimenpiteitä hallinnon laadun parantamiseksi, kuten hallinnollisten valmiuksien ja tilastojen parantaminen. Monivuotisen rahoituskehyksen ja asiaa koskevan alakohtaisen lainsäädännön, erityisesti yhteisen strategiakehyksen rahastoja koskevista yhteisistä säännöksistä annettavan asetuksen, nopea hyväksyminen vahvistaa nopeasti kannustimia rakenteellisiin uudistuksiin jäsenvaltioissa ja edistää niiden tukemista. 3.1.5 Merkittävien uudistusten koordinointi ennalta ja ”lähentymis- ja kilpailukykyvälineen” luominen Kriisi on tuonut selvästi esiin sen, että jäsenvaltioiden talouspolitiikka on yhteistä etua koskeva asia, erityisesti euroalueella. Merkittävien rakenteellisten uudistusten täytäntöönpanon pitkäaikainen hitaus tai laiminlyönti on pahentanut kilpailukykyyn liittyviä ongelmia ja heikentänyt jäsenvaltioiden sopeutumiskykyä, joissakin tapauksissa huomattavasti. Tämä on osaltaan lisännyt näiden jäsenvaltioiden haavoittuvuutta. Lyhyen aikavälin kustannukset, jotka voivat olla luonteeltaan poliittisia tai taloudellisia, ehkäisevät usein uudistusten toteuttamista, vaikka keskipitkän ja pitkän aikavälin edut olisivat huomattavat. Euroalueella toteutettujen rakenteellisten uudistusten mahdollisesti suuret heijastusvaikutukset oikeuttavat käyttämään erityisiä välineitä, kuten on jo tehty six-pack‑lainsäädännön nojalla käyttöönotettujen valvontamekanismien kautta. Näiden seikkojen perusteella euroalueen olemassa olevaa talouden ohjausjärjestelmää olisi vahvistettava entisestään varmistamalla merkittävien uudistusten parempi koordinointi ennalta ja luomalla sen jälkeen, kun päätös seuraavasta monivuotisesta rahoituskehyksestä on tehty, ”lähentymis- ja kilpailukykyväline”, jonka avulla voidaan tukea rakenteellisten uudistusten oikea-aikaista toteuttamista (ks. liite 1, jossa suunniteltua järjestelyä kuvaillaan tarkemmin). Tässä välineessä talouspolitiikan yhdentämisen tiivistäminen yhdistettäisiin rahoitustukeen. Siten se noudattaa periaatetta, jonka mukaan vastuuta ja talouden kurinalaisuutta lisättäessä myös solidaarisuutta lisätään. Komissio esittää tulevassa ehdotuksessa tätä välinettä koskevat täsmälliset ehdot. Merkittävien uudistusten koordinointi ennalta Jo nykyinenkin EU:n talouden valvontakehys luo perustan talouspolitiikan koordinoimiselle. Kehyksessä ei kuitenkaan säädetä merkittäviä talouspoliittisia uudistuksia koskevien kansallisten suunnitelmien järjestelmällisestä koordinoimisesta ennalta jäsenvaltioiden kesken. Merkittävistä uudistussuunnitelmista keskustelu ennalta ja niiden yhteensovittaminen, kuten vakaussopimuksen 11 artiklassa määrätään, antaisi komissiolle ja jäsenvaltioille mahdollisuuden arvioida kansallisten toimien mahdollisia heijastusvaikutuksia ja esittää mielipiteensä suunnitelmista ennen kuin lopulliset päätökset tehdään kansallisella tasolla. Tulevassa ehdotuksessa komissio aikoo ehdottaa kehystä merkittävien rakenteellisten uudistusten koordinoimiseksi ennalta EU-ohjausjakson puitteissa. Lähentymis- ja kilpailukykyväline: sopimusjärjestelyt ja rahoitustuki Ehdotettu lähentymis- ja kilpailukykyväline sisältäisi sopimusjärjestelyjä, joita vahvistetaan rahoitustuella. Rakenteellisten uudistusten toteuttamista euroalueen jäsenvaltioissa helpotettaisiin luomalla sopimusjärjestelyjä, joista sovitaan jäsenvaltioiden ja komission välillä. Tämä uusi järjestelmä perustuisi nykyiseen EU:n valvontakehykseen, nimittäin makrotalouden epätasapainon ehkäisemistä ja korjaamista koskevaan menettelyyn (makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely)[13]. Yksittäisistä järjestelyistä käytäisiin neuvotteluja yksittäisten jäsenvaltioiden ja komission välillä, ja niistä keskusteltaisiin euroryhmässä. Komissio sopisi järjestelyistä jäsenvaltion kanssa. Ne olisivat pakollisia sellaisten euroalueen jäsenvaltioiden tapauksessa, joihin sovelletaan liiallista epätasapainoa koskevaa menettelyä. Korjaussuunnitelma, joka kyseisten maiden on toimitettava tämän menettelyn mukaisesti, muodostaisi perustan komission kanssa neuvoteltavalle järjestelylle. Niiden euroalueen jäsenvaltioiden, joihin sovelletaan makrotalouden epätasapainoon liittyviä ennaltaehkäiseviä toimia, osallistuminen olisi vapaaehtoista, ja siihen sisältyisi liiallista epätasapainoa koskevassa menettelyssä vaadittua toimintasuunnitelmaa vastaavan toimintasuunnitelman esittäminen. Järjestelyt perustuisivat näin ollen aina makrotalouden epätasapainoa koskevaan menettelyyn liittyviin maakohtaisiin suosituksiin, joissa tyypillisesti keskitytään sopeutumiskyvyn ja kilpailukyvyn parantamiseen sekä rahoitusvakauden edistämiseen, eli talous- ja rahaliiton moitteettoman toiminnan kannalta ratkaisevan tärkeisiin tekijöihin. Makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely muodostaakin keinon poimia esiin sellaiset merkittävät uudistukset, joille voidaan myöntää rahoitustukea rahaliitossa esiintyvät ulkoisvaikutukset huomioon ottaen. Tämän jälkeen komissio arvioisi jäsenvaltion esittämän toimintasuunnitelman ja hyväksyisi lopulliset uudistukset ja toimenpiteet sekä niiden toteuttamisaikataulun järjestelynä. Tässä järjestelyssä vahvistettaisiin yksityiskohtaisemmat toimenpiteet, jotka jäsenvaltio sitoutuu toteuttamaan saatuaan tarvittaessa kansallisen parlamentin hyväksynnän kansallisten menettelyjen mukaisesti. Tämä neuvoteltujen järjestelyjen järjestelmä parantaisi komission ja jäsenvaltioiden välisen vuoropuhelun laatua sekä jäsenvaltioiden sitoutumista uudistuksiin ja vastuun kantamista niistä. Sopimusjärjestelyjen uudistuksiin myönnettäisiin rahoitustukea; näin täydennetään six-pack-lainsäädännössä jo käyttöönotettuja kurinalaisuutta koskevia vaatimuksia. Tuella pyritään poistamaan tai ainakin vähentämään uudistusten poliittisia ja taloudellisia esteitä ja näin edistää uudistusten oikea-aikaista hyväksymistä ja toteuttamista. Edistämällä jäsenvaltion sopeutumiskykyä parantavia rakenteellisia uudistuksia lähentymis- ja kilpailukykyväline parantaisi talouden kykyä selviytyä epäsymmetrisistä häiriöistä parantamalla markkinoiden toimintaa. Rahoitustukea myönnettäisiin ainoastaan sellaisille uudistuspaketeille, joista on sovittu ja jotka ovat tärkeitä sekä kyseisen jäsenvaltion että talous- ja rahaliiton moitteettoman toiminnan kannalta. Rahoitustuella tuettaisiin jäsenvaltion toimenpiteitä, ja erityisesti tukea myönnettäisiin silloin, kun epätasapaino on syntynyt siitä huolimatta, että kyseiselle jäsenvaltiolle osoitettuja edellisiä maakohtaisia suosituksia on kaikilta osin noudatettu. Rahoitustuki antaa selkeän viestin siitä, että halutaan ottaa huomioon sekä uudistuksesta kyseiselle jäsenvaltiolle aiheutuvat kustannukset että se hyöty, joka kansallisilla uudistuksilla on muulle euroalueelle valtioiden rajat ylittävien myönteisten ulkoisvaikutusten ansiosta (jotka eivät välttämättä riitä antamaan potkua jäsenvaltioiden uudistuksille). Jos komissio toteaa jälkikäteen, että jäsenvaltio ei ole kaikilta osin noudattanut sopimusta, rahoitustuki voidaan peruuttaa. Rahoitustuki olisi suunniteltava kokonaisuutena, joka on käytettävä vaikeisiin uudistuksiin liittyvien toimenpiteiden rahoittamiseen. Esimerkiksi työmarkkinoiden joustavuutta lisäävien uudistusten lyhytaikaisia vaikutuksia voitaisiin tukea koulutusohjelmilla, joiden rahoituksesta osa tulee lähentymis- ja kilpailukykyvälineen kautta. Rahoitustuen käyttö määriteltäisiin osana kyseisen jäsenvaltion ja komission välistä sopimusta. Tämän rahoitustukimekanismin tukemiseksi voitaisiin periaatteessa perustaa erityinen rahoitusväline osana EU:n talousarviota. Välineestä olisi säädettävä sekundäärilainsäädännössä. Se voitaisiin liittää osaksi makrotalouden epätasapainoa koskevaa menettelyä, vahvistettuna edellä kuvailluilla sopimusjärjestelyillä ja rahoitustuella. Tällöin se perustuisi SEUT-sopimuksen 136 artiklaan. Vaihtoehtoisesti voitaisiin harkita SEUT-sopimuksen 352 artiklan soveltamista, tarvittaessa tiiviimmällä yhteistyöllä lisättynä (yhdessä SEUT-sopimuksen 332 artiklan mukaisella päätöksellä menojen sisällyttämisestä EU:n talousarvioon). Välineen edellyttämät rahoitusosuudet voisivat perustua euroalueen jäsenvaltioiden sitoumukseen tai oikeudelliseen velvoitteeseen, joka on kirjattu omia varoja koskevaan EU:n lainsäädäntöön. Rahoitusosuudet olisi sisällytettävä EU:n talousarvioon käyttötarkoitukseensa sidottuina tuloina. Koska väline rahoitettaisiin käyttötarkoitukseensa sidotuilla tuloilla, se ei kuuluisi monivuotista rahoituskehystä koskevassa asetuksessa vahvistettujen enimmäismäärien soveltamisalaan. Ainoastaan rahoitukseen osallistuvat jäsenvaltiot voisivat tehdä sopimusjärjestelyn komission kanssa ja saada rahoitustukea. Lähentymis- ja kilpailukykyvälineestä myönnettävä tuki vastaisi rakennerahastoista, erityisesti Euroopan sosiaalirahastosta, myönnettävää tukea. Välineen rahoitusmäärä voisi pysyä alkuvaiheessa vähäisenä, ja sitä voitaisiin lisätä keskipitkällä aikavälillä edellyttäen, että tukimekanismi osoittautuu tulokselliseksi tavaksi edistää tasapainon palauttamista, sopeuttamista ja siten kestävää kasvua euroalueella. Komissio vahvistaa tulevissa ehdotuksissa tämän sopimusjärjestelyihin ja rahoitustukeen perustuvan lähentymis- ja kilpailukykyvälineen täsmälliset ehdot. 3.1.6 Investointien edistäminen euroalueella Jotta euroalueen jäsenvaltioiden keskipitkän aikavälin kasvupotentiaalia ja niiden valmiuksia mukautua talouden häiriöihin voidaan parantaa, tarvitaan rakenteellisia uudistuksia, joita tuetaan monivuotisesta rahoituskehyksestä sekä lähentymis- ja kilpailukykyvälineestä. Kasvua voidaan edistää toteuttamalla uskottavia ja kasvua tukevia julkisen talouden vakauttamistoimia, joilla tehostetaan verorakennetta ja parannetaan julkisten menojen laatua. Kuten vuosia 2012 ja 2013 koskevissa vuotuisissa kasvuselvityksissä suositeltiin, jäsenvaltioiden olisi erityisesti pyrittävä ylläpitämään riittävää julkisen talouden vakauttamisvauhtia sekä säilyttämään investoinnit, joiden avulla on tarkoitus saavuttaa Eurooppa 2020 ‑strategiassa asetetut kasvu- ja työllisyystavoitteet. EU:n finanssipoliittisen kehyksen puitteissa on mahdollista tasapainottaa tarve toteuttaa tuottavia julkisia investointeja ja saavuttaa budjettikuritavoitteet. Julkiset investoinnit ovat eräs keskeinen seikka, joka on otettava huomioon, kun arvioidaan jäsenvaltion julkisen talouden tilaa SEUT-sopimuksen 126 artiklan 3 kohdan mukaisessa kertomuksessa, joka edeltää liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn aloittamista[14]. Julkisten investointien kaltaisten seikkojen merkitys arvioinnissa on kasvanut huomattavasti sen jälkeen, kun vakaus- ja kasvusopimusta äskettäin uudistettiin. Keskeisten seikkojen arvioinnin pohjalta voidaan eräissä tilanteissa myös päättää, että jäsenvaltion osalta ei aloiteta liiallisia alijäämiä koskevaa menettelyä[15], ja keskeiset seikat olisi otettava huomioon annettaessa suosituksia liiallisen alijäämän poistamiseksi, mukaan lukien alijäämän supistamisura. Vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevässä osiossa julkiset investoinnit otetaan huomioon uudessa menojen kasvulle asetetussa tavoitteessa, jota yhdessä rakenteellisen rahoitusaseman kanssa käytetään arvioitaessa maan etenemistä kohti julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitetta. Erityisesti julkisen sektorin kiinteän pääoman bruttomuodostukselle lasketaan usean vuoden keskiarvo, jotta jäsenvaltiot eivät joutuisi kärsimään vuotuisten investointihuippujen takia[16]. Komissio aikoo tarkemmin tutkia sopimuksen ennaltaehkäisevän osion puitteissa, miten investointiohjelmat voitaisiin ottaa huomioon vakaus- ja lähentymisohjelmien arvioinnissa. Ei-toistuville julkisille investointiohjelmille, joiden on osoitettu vaikuttavan julkisen talouden kestävyyteen, voidaan tietyin edellytyksin myöntää väliaikainen poikkeus julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai siihen pyrkivästä sopeuttamisurasta[17]. Poikkeusta voitaisiin makrotaloudellisten ehtojen mukaisesti soveltaa esimerkiksi julkisiin investointihankkeisiin, jotka rahoitetaan yhdessä EU:n kanssa. Vaikka näiden edellytysten ottaminen huomioon toiminnassa edellyttää kunnollisten puitteiden luomista (erityisesti tiedottamista/määrittelemistä koskevat vaatimukset), julkisten investointien erityiskohtelu voi oikeuttaa poikkeamaan julkisyhteisöjen rahoitusasemalle asetetusta keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai siihen pyrkivästä sopeuttamisurasta vain väliaikaisesti. Komissio aikoo antaa keväällä 2013 tiedonannon asianmukaisesta sopeuttamisurasta kohti julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitetta. Investointihankkeita koskevia erityisiä säännöksiä ei kuitenkaan pidä sotkea kultaiseen sääntöön, joka mahdollistaisi pysyvän poikkeuksen myöntämisen kaikille julkisille investoinneille. Tällainen yleinen lähestymistapa saattaisi helposti vaarantaa vakaus- ja kasvusopimuksen tärkeimmän tavoitteen heikentämällä julkisen velan kestävyyttä. 3.1.7 Euroalueen ulkoinen edustus Euroalueen talousohjausjärjestelmän osalta saavutetun edistyksen pohjalta olisi jatkettava euroalueen ulkoisen edustuksen lujittamista ja vahvistamista. Tämä voidaan saavuttaa täysin nykyisten perussopimusten puitteissa (SEU-sopimuksen 17 artikla ja SEUT-sopimuksen 138 artikla). Vahvistaminen on välttämätöntä, jotta euroalueen edustus vastaa sen taloudellista painoarvoa ja muutoksia, joita on käynnissä sisäisessä talouden ohjausjärjestelmässä. Euroalueen on voitava toimia aktiivisemmin sekä monenvälisissä instituutioissa ja monenvälisillä foorumeilla että kahdenvälisessä vuoropuhelussa strategisten kumppanien kanssa. Tämän pitäisi johtaa siihen, että esimerkiksi euroalueen talous- ja finanssipolitiikkaa, makrotalouden valvontaa, valuuttakurssipolitiikkaa ja rahoitusjärjestelmän vakautta koskevissa asioissa annetaan yksi ja sama viesti. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi on sovittava etenemissuunnitelmasta, jolla pyritään virtaviivaistamaan ja mahdollisuuksien mukaan yhtenäistämään euroalueen ulkoinen edustus kansainvälisissä talous- ja rahoitusalan organisaatioissa ja foorumeilla. Painopisteen olisi oltava Kansainvälisessä valuuttarahastossa (IMF), joka lainanantovälineidensä ja valvontansa ansiosta on keskeinen institutionaalinen pilari maailmantalouden ohjausjärjestelmässä. Kriisi on osoittanut, että euroalueen on ehdottomasti puhuttava yhdellä äänellä erityisesti IMF:n ohjelmien, rahoitusjärjestelyjen ja kriisinratkaisutoimien osalta. Sitä varten on lujitettava euroalueen koordinointijärjestelyjä Brysselissä ja Washingtonissa talous- ja rahaliittoon liittyvissä asioissa. Näin voidaan varmistaa talous- ja rahaliiton sisäisessä ohjausjärjestelmässä tapahtuvien muutosten huomioon ottaminen sekä euroalueen yhdenmukainen ja tehokas viestintä. Euroalueen edustusta IMF:ssä olisi lujitettava kaksivaiheisella menettelyllä. Ensimmäisessä vaiheessa maa- ja äänestysryhmät olisi järjestettävä uudelleen niin, että euroalueen maat olisivat samoissa euroalueen ryhmissä, joihin voisi kuulua myös tulevia euroalueen jäsenvaltioita. Samanaikaisesti euroalueelle olisi pyrittävä saamaan tarkkailijan asema IMF:n johtokunnassa[18]. Näillä toimilla valmisteltaisiin sitä, että toisessa vaiheessa euroalue hakisi IMF:n elimissä (johtokunta ja kansainvälinen valuutta- ja rahoituskomitea) yhtä yhteistä paikkaa. Komissio tekee aikanaan SEUT-sopimuksen 138 artiklan 2 kohdan mukaiset viralliset ehdotukset, joilla muodostetaan yhtenäinen kanta tarkkailijan aseman saamisesta euroalueelle IMF:n johtokunnassa ja sen jälkeen yhteisestä paikasta. Euroaluetta voisi parhaiten edustaa IMF:ssä komissio SEUT-sopimuksen 138 artiklan mukaisesti, ja rahapolitiikan osalta sitä tukisi EKP. Talous- ja rahaliiton tiivistämisen tätä puolta esitellään tarkemmin liitteessä 2. 3.2. Keskipitkä aikaväli: Talous- ja finanssipolitiikan yhteensovittamisen tehostaminen ja toimet kohti asianmukaista yhteistä rahoituskapasiteettia Keskipitkällä aikavälillä olisi pyrittävä lisäämään julkisen talouden koordinointia (mukaan lukien mahdollisuus vaatia kansallisten talousarvioiden tarkistamista EU-sitoumusten mukaisesti), laajennettava tiiviimpää politiikan koordinointia verotuksen ja työllisyyden aloille ja luotava omaa yhteistä rahoituskapasiteettia talous- ja rahaliittoa varten, jotta voidaan tukea tiiviimpään koordinointiin perustuvien poliittisten valintojen täytäntöönpanoa. Osa näistä edellyttää muutoksia perussopimuksiin. Vakaus- ja kasvusopimuksessa vahvistetun kriteerin merkittävästi ylittävää julkista velkaa voitaisiin vähentää perustamalla velanlunastusrahasto. Yksi mahdollinen keino edistää euroalueen rahoitusmarkkinoiden yhdentymistä ja erityisesti vakauttaa epävakaita valtionvelkamarkkinoita on euroalueen jäsenvaltioiden yhdessä toteuttama lyhytaikaisten (maturiteetti enintään 1–2 vuotta) valtionvelkakirjojen liikkeeseenlasku. Kumpikin näistä keinoista edellyttää perussopimusten muuttamista[19]. 3.2.1 Finanssi- ja talouspolitiikan vahvempi yhdentyminen edellyttää muutoksia perussopimuksiin Finanssipolitiikan ja talouden ohjausjärjestelmien uudistaminen, joka olisi toteutettu euroalueella, jos budjettikurin tiukentamista koskeva lainsäädäntöpaketti (ns. two-pack) olisi hyväksytty, sekä lähentymis- ja kilpailukykyvälineen perustaminen olisivat merkittäviä askelia kohti parempaa budjettikuria ja talouden kilpailukykyä. Rahoitusriskin laajempi jakaminen edellyttäisi kuitenkin finanssipolitiikan tiukempaa koordinointia varmistamalla, että kansallisia finanssipolitiikkoja voidaan valvoa yhteisesti tietyissä tilanteissa. Erityisesti two-pack-lainsäädäntöpakettiin sisältyvät innovaatiot ja varsinkin komission mahdollisuus antaa lausunto alustavista talousarvioesityksistä ja äärimmäisissä tapauksissa vaatia uutta alustavaa talousarvioesitystä, jos jäsenvaltio rikkoo vakavasti vakaus- ja kasvusopimukseen perustuvia velvoitteita, lähestyvät niitä rajoja, jotka nykyisissä perussopimuksissa asetetaan sille, missä määrin EU:n tasolla voidaan koordinoida kansallisia talousarviomenettelyjä ja puuttua niihin. Kun two-pack-lainsäädäntöpaketti on hyväksytty, EU:n toimivallan raja on tullut tältä osin vastaan. Jäsenvaltioiden finanssipolitiikkojen valvonnan tehostaminen esimerkiksi ottamalla käyttöön EU:n oikeus vaatia jäsenvaltioiden talousarvioiden tarkistamista Euroopan tasolla annettujen sitoumusten mukaisesti edellyttäisi perussopimuksen muuttamista. Esimerkiksi seuraavia keinoja voitaisiin harkita: • Ensinnäkin jäsenvaltio voitaisiin velvoittaa tarkistamaan (alustavaa) talousarviotaan, jos EU:n tasolla niin edellytetään sen takia, että se poikkeaa EU:ssa aiemmin sovituista budjettikuritavoitteista. Tämä edellyttäisi sitä, että two-pack-lainsäädäntöpaketissa vahvistettu jäsenvaltion talousarviota koskeva lausunto muutettaisiin ei-sitovasta sitovaksi. • Toiseksi two-pack-lainsäädäntöpakettiin perustuvan tiukemman valvonnan ja koordinoinnin pohjalta olisi eräissä tarkemmin määriteltävissä vakavissa tilanteissa otettava käyttöön oikeus vaatia tarkistamaan yksittäisiä talousarvion toteuttamispäätöksiä, jos ne poikkeavat merkittävästi EU:n tasolla vahvistetusta julkisen talouden vakauttamislinjasta. • Kolmanneksi EU:n tasolla tarvitaan selkeä toimivalta yhdenmukaistaa jäsenvaltioiden talousarviolainsäädäntöä (talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta tehdyn sopimuksen[20] mukaisesti) ja viedä asia unionin tuomioistuimeen, jos sääntöjä ei noudateta. Veropolitiikalla voidaan tukea talouspolitiikan koordinointia ja edistää julkisen talouden vakauttamista ja kasvua. Veropolitiikasta on tarkoitus käydä rakenteellista keskustelua osa-alueilla, joilla toimia voitaisiin tehostaa. Keskusteluista saatavien kokemusten pohjalta voidaan jatkossa harkita, että perussopimuksen tarkistuksen yhteydessä luodaan mahdollisuus säätää tiiviimmästä koordinoinnista tällä euroalueen osalla. Toinen yhtä tärkeä osa-alue, jolla voitaisiin harkita vastaavia toimia, ovat työmarkkinat, sillä euroalueen mukautumiskyky ja kasvu edellyttävät toimivia työmarkkinoita ja erityisesti työvoiman liikkuvuutta. Työllisyys- ja sosiaalipolitiikkojen koordinointia ja valvontaa olisi lujitettava talous- ja rahaliiton ohjausjärjestelmän puitteissa. Lisäksi kyseisillä aloilla olisi edistettävä lähentymistä. Talouspolitiikan laajoja suuntaviivoja ja työllisyyden suuntaviivoja voitaisiin lujittaa yhdistämällä ne yhteen asiakirjaan. Näiden muutosten pohjalta voitaisiin kehittää euroalueen asianmukainen yhteinen rahoituskapasiteetti laajamittaisten rakenteellisten uudistusten tukemiseksi sekä mahdollistaa velkojen keskinäinen jakaminen eri tavoin. Tämä edistäisi ratkaisujen löytämistä kriisistä johtuviin ongelmiin, kuten julkisen velan suureen määrään ja finanssialan pirstaloitumiseen. 3.2.2 Euroalueen oma yhteinen rahoituskapasiteetti Euroalueelle olisi luotava omaa yhteistä rahoituskapasiteettia hyödyntämällä lähentymis- ja kilpailukykyvälinettä sekä kokemuksia, joita on saatu suurten rakenneuudistusten järjestelmällisestä ennalta yhteensovittamisesta. Rahoituskapasiteetin olisi oltava riippumatonta siinä mielessä, että sen tulojen olisi oltava peräisin täysin omista varoista. Tarvittaessa rahoituskapasiteetin hankkimiseksi voitaisiin turvautua lainaamiseen. Sen olisi oltava tehokasta ja tarjottava riittävät resurssit suurella talousalueella tarpeellisten rakenteellisten uudistusten tukemiseen hätätilanteessa. Tätä euroalueen omaa yhteistä rahoituskapasiteettia voitaisiin aluksi kehittää johdetun oikeuden nojalla, kuten 3.1.3 kohdassa esitetään. Sen tehostamiseksi olisi kuitenkin hyödyllistä luoda uusi perusta perussopimukseen. Tämä on tarpeen, jos yhteistä rahoituskapasiteettia on hankittava lainaamalla. 3.2.3 Velanlunastusrahasto Selvästi vahvempi talouden ja finanssipolitiikan ohjauskehys voisi auttaa vähentämään vakaus- ja kasvusopimuksessa vahvistetun kriteerin merkittävästi ylittävää julkista velkaa siten, että perustetaan velanlunastusrahasto, johon sovelletaan tiukkaa ehdollisuutta. Alkuperäisen ehdotuksen EU:n velanlunastusrahastosta (ERF) välittömänä kriisinratkaisukeinona esitti saksalainen talousasiantuntijoiden neuvosto German Council of Economic Experts (GCEE) osana euroalueen laajuista velan supistamisstrategiaa. Moraalikadon rajoittamiseksi sekä rakenteen vakauden ja maksujen takaisinmaksun turvaamiseksi GCEE ehdotti useita valvonta- ja vakautusvälineitä, kuten: (1) tiukka ehdollisuus, joka muistuttaa ERVV:n/EVM:n ohjelmien puitteissa sovittuja sääntöjä; (2) välittömät sakot tapauksissa, joissa sääntöjä ei ole noudatettu; (3) tiukka institutionaalinen seuranta (esim. unionin tuomioistuin); (4) velan rahastoon siirron lopettaminen rahansiirtovaiheessa välittömästi, jos sääntöjä on rikottu; (5) jäsenvaltioiden kansainvälisten varantojen (ulkomainen valuutta tai kultavarannot) antaminen niiden velkojen vakuudeksi ja/tai (mahdollisesti uusien) verojen kerääminen velanmaksun kattamiseksi (esim. alv-tulot) ja vastuuriskin rajoittamiseksi. Komissio on samaa mieltä siitä, että vahva talous- ja finanssipoliittinen kehys on edellytys toimivalle velanlunastusrahastolle. Kuten edellä on esitetty, olisi perusteltua lisätä kansallisten finanssipolitiikkojen suunnittelun ja täytäntöönpanon valvontaa sekä mahdollisuuksia puuttua niihin entistä tehokkaammin. Jotta sopeuttamissuunnitelmat olisivat uskottavia, jäsenvaltion liittyessä järjestelmään on vahvistettava asianmukaiset finanssipoliittiset edellytykset. Jäsenvaltiolta on vähintään edellytettävä, että se noudattaa tiukasti komission ehdottamaa, keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävää sopeuttamisuraa. Tiukkaan ehdollisuuteen perustuva EU:n velanlunastusrahasto (ks. myös liite 3) voisi siten muodostaa perustan julkisen velan uskottavalle supistamiselle, jotta valtion velka saataisiin takaisin alle 60 prosentin viitearvon, kuten Maastrichtin sopimuksessa edellytetään. Tällainen kehys olisi jälleen uusi merkki siitä, että euroalueen jäsenvaltiot ovat valmiit ja kykenevät vähentämään velkatasoaan. Tämä voi puolestaan vähentää ylivelkaantuneiden jäsenvaltioiden rahoituksen kokonaiskustannuksia. Varmistamalla, että liiallisen velan vähentämiseen tarvittavan rahoituksen kustannukset ovat kestävällä tasolla, sekä tarjoamalla kannustimia ja valvomalla jatkuvasti velan supistamista rahasto antaisi euroalueen jäsenvaltioille mahdollisuuden ohjata velan vähentämistoimia siten, että ne edistävät investointeja kasvua tukeviin toimiin. Lisäksi tällainen kehys voi edistää sitä, että velan vähentäminen toteutetaan avoimesti ja koordinoidusti koko euroalueella ja että näin täydennetään finanssipolitiikkojen koordinointia. Velanlunastusrahasto voidaan perustaa vain, jos nykyisiä perussopimuksia tarkistetaan. Vastuuvelvollisuuteen liittyvistä syistä rahaston perustamissäädös olisi muotoiltava oikeudelliselta kannalta erittäin tarkasti rahastoon siirrettävän velan enimmäismäärän, rahaston enimmäiskeston ja muiden rahaston erityispiirteiden osalta, jotta voidaan turvata jäsenvaltioiden perustuslaeissa vaadittu oikeusvarmuus. Asianmukainen vastuuvelvollisuus velanlunastusrahaston osalta voitaisiin turvata esimerkiksi seuraavasti: luodaan perussopimuksessa uusi oikeusperusta, jonka ansiosta rahasto voidaan perustaa neuvoston päätöksellä, jonka euroalueen jäsenvaltiot hyväksyvät yksimielisesti Euroopan parlamentin suostumuksella edellyttäen, että jäsenvaltiot ratifioivat sen valtiosääntöjensä asettamien vaatimusten mukaisesti. Kyseisessä päätöksessä vahvistettaisiin rahaston enimmäismäärä, kesto ja osallistumisehdot. Velanlunastusrahaston hallinnointi annettaisiin tehtäväksi komissiossa olevalle EU:n velanhoitoyksikölle, joka vastaa toiminnastaan Euroopan parlamentille ja noudattaa neuvoston päätöksellä vahvistettuja sääntöjä. 3.2.4 Euroalueen velkakirjat (ns. eurobills) Eräs merkittävä kriisin seuraus on ollut valtioiden luottoriskin tarkistaminen euroalueella. Jäsenvaltiot ovat yli kymmenen vuoden ajan voineet lainata rahaa lähes identtisin ehdoin, mutta nyt markkinat ovat jälleen alkaneet määritellä jäsenvaltioille yksilölliset riskipreemiot. Euroalueen heikompien jäsenvaltioiden liikkeeseen laskemilla joukkovelkakirjalainoilla on käyty kauppaa huomattavasti suuremmin tuotto-odotuksin, mistä on ollut haitallisia seurauksia kyseisten valtioiden julkisen talouden kestävyydelle sekä mainittuja joukkovelkakirjalainoja hallussaan pitävien rahoituslaitosten vakavaraisuudelle. Tämä luottoriskin segmentoituminen sekä rahoituslaitoksille ominainen kotimarkkinavetoisuus ovat lisänneet voimakkaasti euroalueen finanssisalan pirstoutumista. Runsaasti heikompien jäsenvaltioiden joukkovelkakirjalainoja omistavien pankkien on yhä vaikeampi antaa jälleenrahoitusta, ja yksityisen sektorin luottoehdot vaihtelevat yhä enemmän lainanottajan sijainnin mukaan. Samalla rahoitusmarkkinoiden pirstoutuminen haittaa rahapolitiikan välittymistä; rahapolitiikan keventäminen keskustasolla ei välttämättä paranna asianmukaisesti lainaehtoja siellä, missä se olisi perusteltua. Edellä kuvatun tilanteen vuoksi on olemassa vahvat perusteet sille, että luodaan uusi euroalueen valtionlainainstrumentti. Eräs mahdollinen keino edistää euroalueen rahoitusmarkkinoiden yhdentymistä ja erityisesti vakauttaa epävakaita valtionvelkamarkkinoita ovat euroalueen velkakirjat. Euroalueen jäsenvaltioiden yhdessä toteuttama lyhytaikaisten (maturiteetti enintään 1–2 vuotta) valtionvelkojen liikkeeseenlasku olisi tehokas keino torjua pirstoutumista, sillä se vähentäisi pankkien ja valtioiden välistä negatiivista kierrettä ja rajoittaisi moraalikatoa. Lisäksi se auttaisi palauttamaan asianmukaisen rahapolitiikan välittymisen. Euroalueen velkakirjoilla voitaisiin vähitellen korvata voimassa olevat lyhytaikaiset velat, eikä euroalueen kansallisten lyhytaikaisten velkojen kokonaismäärä kasvaisi. Euroalueen velkakirjoilla voitaisiin edistää Euroopan rahoitusmarkkinoiden loppuun saattamista luomalla euroalueelle laajat yhteiset lyhyen aikavälin arvopaperimarkkinat. Koska lyhytaikaisilla arvopapereilla on tärkeä rooli kassanhallinnassa ja velkakirjat ovat voimassa vain lyhyen ajan, niiden luottokelpoisuus on yleensä erityisen suuri. Muuttuvien ja lyhytaikaisten euroalueen velkakirjojen avulla on mahdollista mukauttaa rahoitussuunnitelmia nopeasti vastaamaan kansallista finanssikäyttäytymistä ja siten luoda kannustimia tukemaan julkisen talouden kurinalaisuutta. Yhteinen liikkeeseenlasku vahvistaisi rahoitusvakautta, sillä se varmistaisi, että kaikilla euroalueen jäsenvaltioilla olisi käytettävissään lyhytaikaista likviditeettiä. Lisäksi sen avulla euroalueelle luotaisiin ryhmä turvallisia omaisuuseriä, mikä helpottaisi huomattavasti rahoituslaitosten likviditeetinhallintaa ja vähentäisi siten niiden usein vahvaa kotimarkkinavetoisuutta, josta on ollut paljon haittaa kriisitilanteissa. Euroalueen velkakirjat tukisivat myös merkittävästi rahapolitiikan harjoittamista euroalueella, kun rahapolitiikan välityskanavat vahvistuisivat ja tulisivat yhdenmukaisemmiksi. Euroalueen velkakirjat olisivat siis täysin yhteensopivia velanlunastusrahaston kanssa ja täydentäisivät sitä. Koska tällaiset rahoitusvälineet edellyttävät niihin osallistuvien jäsenvaltioiden yhteisvastuullisia takauksia, perussopimuksia olisi tarkistettava, ennen kuin välineet voidaan ottaa käyttöön. Euroalueen velkakirjat eivät korvaa parempaa talouden ohjausjärjestelmää ja tehokkaampaa julkisen talouden kurinalaisuutta. Tällaisen yhteisen velkainstrumentin täytäntöönpano edellyttäisi jäsenvaltioiden velanhoidon tiiviimpää koordinointia ja valvontaa, jotta voidaan varmistaa kestävä ja tehokas kansallinen finanssipolitiikka. Valvontaa ja hallinnointia varten komission yhteyteen voitaisiin perustaa EMU:n varainhoitohallinto. 3.3. Pitkän aikavälin visio talous- ja rahaliittoa varten Pidemmällä aikavälillä Euroopan unionin olisi siirryttävä kohti täysimittaista pankkiunionia, täysimittaista finanssivakausunionia ja täysimittaista talousunionia. Ne kaikki edellyttävät neljäntenä osa-alueena asianmukaista demokraattista oikeutusta ja päätöksenteon vastuuvelvollisuutta. Tämä puolestaan edellyttää perussopimusten merkittävää uudistamista. 3.3.1 Täysimittainen pankkiunioni Pidemmällä aikavälillä on kiistattomasti pyrittävä täysimittaiseen pankkiunioniin, joka kattaa kaikki pankit. EKP valvoo pankkeja suoraan soveltamalla yhteistä sääntökirjaa. Lisäksi pankkeihin sovelletaan Euroopan pankkiviranomaisen kehittämiä standardeja. Näillä keinoilla varmistetaan korkealaatuinen valvonta koko euroalueella. Yhdessä euroalueella sovellettavien makrovakauden valvontavälineiden kanssa ne muodostavat tehokkaan mekanismin rahoitusjärjestelmän mikro- ja makrotason vakauteen kohdistuvien riskien valvomiseksi ja rajoittamiseksi. Tämä mekanismi sekä yhteinen pankkikriisin ratkaisumekanismi samoin kuin tehokkaat ja lujat talletussuojajärjestelmät kaikissa jäsenvaltioissa auttavat pankkisektoria vakauttamaan jälleen toimintansa sekä tukevat osaltaan luottamusta euroalueen kestävään vakauteen. Kansalaisten luottamuksen lujittamiseksi tarvitaan myös uskottavaa ja tehokasta rahoituksen suojamekanismia. Sen kehittämistä voitaisiin tukea luomalla euroalueelle turvallisia omaisuuseriä. Täysimittaisessa pankkiunionissa yhdistyvät kaikki nämä osatekijät, ja se on keskeinen osa talous- ja finanssipolitiikan yhdentymistä koskevaa pitkän aikavälin visiota[21]. 3.3.2 Täysimittainen finanssi- ja talousunioni Täysimittaisen finanssi- ja talousunionin perustaminen olisi talous- ja rahaliiton viimeinen vaihe. Sen syntyminen edellyttäisi poliittista unionia, johon on yhdistetty riittävästi suvereniteettia ja jolla on keskitetty budjetti omana rahoituskapasiteettina sekä välineet jäseniään koskevien budjetti- ja talouspäätösten tekemiseen tietyissä tarkasti määritellyissä tapauksissa. Tämän keskitetyn budjetin koko riippuu toivotusta integraation syvyydestä sekä halukkuudesta tehdä sen edellyttämiä poliittisia muutoksia. Tällainen pitkälle menevä integraatio loisi edellytykset velkakirjojen yhteiselle liikkeeseenlaskulle vakausjoukkolainojen kautta komission vuonna 2011 antaman vihreän kirjan mukaisesti. Vakautta luovan keskitetyn budjetin puuttumista on jo pitkään pidetty euroalueen mahdollisena heikkoutena verrattuna muihin menestyneisiin rahaliittoihin. Keskitetty budjetti: yhteinen rahoituskapasiteetti ja vakauttamistehtävä Talous- ja rahaliiton nykyisen rakenteen pohjana ovat hajautetut jäsenvaltioiden finanssipoliittiset toimet, joita ohjaa sääntöperusteinen kehys. Tässä mallissa finanssipolitiikan vakautustehtävän oletetaan toteutuneen jo kansallisella tasolla perussopimuksen ja vakaus- ja kasvusopimuksen sääntöjen rajoissa. Perinteisissä EMU-järjestelyissä katsotaan, että on kansallisen finanssipolitiikan tehtävä reagoida maakohtaisiin häiriöihin. Rahapolitiikalla puolestaan varmistetaan hintavakaus ja vakautetaan näin makrotaloudelliset olosuhteet koko talous- ja rahaliitossa. Lisäksi kansallisilla automaattisilla vakauttajilla on merkittävää vakauttamispotentiaalia talous- ja rahaliiton maissa, sillä hyvinvointivaltiot ovat suhteellisen suuria. Aitoon talous- ja rahaliittoon voisi kuulua yhteiseen rahoituskapasiteettiin perustuva EMU-tason vakauttamisväline, jolla tuetaan mukautumista epäsymmetrisiin häiriöihin, lujitetaan taloudellista yhdentymistä ja lähentymistä sekä ehkäistään pitkäaikaisten varainsiirtovirtojen muodostumista. Tällainen mekanismi olisi kohdistettava tarkoin lyhyen aikavälin vinoutumiin ja suhdannevaihteluihin, jotta vältetään koko suhdannekierron kestävät pysyvät siirrot. Sillä on tuettava rakenneuudistuksia, ja siihen on sovellettava tiukkoja poliittisia ehtoja moraalikadon välttämiseksi. Yhteinen makrotaloudellinen vakauttamisväline voisi toimia vakuutusjärjestelmänä, jonka avulla taloudellisten häiriöiden riskit jaetaan jäsenvaltioiden kesken ja kansantulojen heilahteluja voidaan vähentää. Toiseksi sen avulla voidaan parantaa kansallisten finanssipolitiikkojen täytäntöönpanoa koko suhdannekierron ajan. Erityisesti sillä voidaan edistää julkisen talouden säästötoimia talouden kasvuaikoina ja toisaalta tarjota lisää liikkumavaraa kannustavalle finanssipolitiikan viritykselle laskusuhdanteiden aikana. Kaiken kaikkiaan yhteinen väline voisi lisätä vakauttamismahdollisuuksia nykyjärjestelyihin verrattuna. Välineellä voitaisiin sen rakenteesta riippuen keskittyä pelkästään epäsymmetrisiin häiriöihin tai myös koko euroalueelle yhteisiin häiriöihin. Vaikka jälkimmäinen lähestymistapa olisi kattavampi, se kuitenkin edellyttäisi vahvoja varotoimia julkisen talouden uskottavuuden säilyttämiseksi, sillä vakauttamismahdollisuuksia yhteisiä epäsuotuisia häiriöitä vastaan voidaan tehostaa ainoastaan lisäämällä euroalueen kokonaislainanottoa kyseisinä aikoina. Järjestelyä olisi siis rahoitettava hyvinä aikoina kertyneillä ylijäämillä. Tämän lähestymistavan mukaan keskitettyyn budjettiin olisi todennäköisesti liitettävä valtuudet ottaa lainaa ja laskea liikkeeseen joukkolainoja. Lisäksi yhteisiin häiriöihin puututtaisiin ensisijaisesti edelleen rahapolitiikan keinoin. Epäsymmetristen häiriöiden vakauttamiseen tarkoitetun järjestelmän yksinkertaisimmassa muodossa voitaisiin edellyttää, että nettomääräiset rahasuoritukset ovat hyvinä aikoina negatiivisia ja huonoina aikoina positiivisia. Yksinkertaisessa järjestelmässä esimerkiksi maiden netto-osuudet/suoritukset voitaisiin määritellä niiden tuotantokuilun mukaan (suhteessa keskiarvoon). Rahastosta saatujen varojen käytölle ei asetettaisi muita vaatimuksia. Vaihtoehtoisesti järjestelmissä voidaan edellyttää, että rahastosta saadut varat korvamerkitään tiettyyn tarkoitukseen, jolla on vastasyklisiä vaikutuksia (esimerkiksi Yhdysvaltain työttömyyskorvausjärjestelmässä 50 prosenttia vakiokeston ylittävistä työttömyysetuuksista korvataan liittovaltion rahastosta tiettyyn enimmäismäärään asti, mikäli työttömyysaste on tietyllä tasolla ja nousee). Siirtojen korvamerkitseminen saattaa lisätä vakautta, mutta riskinä on, että jäsenvaltiot saattavat tasapainottaa siirtojen vaikutuksia verotoimenpitein, joiden vaikutukset ovat täysin päinvastaiset, eikä tätä riskiä voida täysin estää. Järjestelmissä olisi vältettävä ”pysyviä siirtoja” maiden välillä. Ne olisi toisin sanoen suunniteltava niin, ettei mikään yksittäinen maa ole liian pitkään nettohäviäjä tai -voittaja. Ehdoksi on tarpeen asettaa, etteivät maiden väliset erot järjestelmään suuntautuvissa nettosiirroissa saa riippua absoluuttisista eroista tuloissa vaan suhdannetilanteen eroista. Tulotason erot voivat säilyä entisellään vuosikymmeniä, kun taas suhteelliset suhdannetilanteet todennäköisesti muuttuvat jo yhden vuosikymmenen aikana positiivisesta negatiiviseksi tai päinvastoin. On siis löydettävä tasapaino sille, missä määrin siirtojen on pakko olla tilapäisiä ja missä määrin niillä voidaan puuttua epäsymmetrisiin pitkäaikaisiin kysynnän häiriöihin (esim. pääomanvienti ja velkarahoituksen vähentäminen).[22] Institutionaaliset näkökohdat Oikeusperusta yhteiselle rahoituskapasiteetille, johon liittyy vakauttamistehtävä, luodaan perussopimusten muutoksilla. Tällaisilla muutoksilla voitaisiin muun muassa • luoda uusi selkeä oikeusperusta sellaisen rahaston perustamiseksi, jonka tavoitteet ovat laajemmat kuin nyt on mahdollista SEUT-sopimuksen 136 artiklan nojalla. Rahaston tavoitteena olisi myös makrotalouden vakauttaminen; • luoda vastaava budjettimenettely ja omia varoja koskeva menettely; • luoda EU:n tasolle uusi verotustoimivalta tai toimivalta hankkia tuloja ottamalla itse velkaa markkinoilta (tällä hetkellä SEUT-sopimuksen 310 ja 311 artikla estävät tämän); • perustaa komissioon EMU-varainhoitoelin; • ja mahdollistaa haluttaessa muiden jäsenvaltioiden vapaa osallistuminen yhteiseen rahoituskapasiteettiin osana euroalueeseen liittymisen valmistelua. Tiiviin ja aidon talous- ja rahaliiton saavuttaminen edellyttää asteittaisia toimenpiteitä lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä saavutettujen tulosten pohjalta sekä yhdentämistä vähitellen ja politiikka kerrallaan. Näin talous- ja finanssipolitiikan koordinointia tiivistetään ja siihen yhdistetään rahoitustukivälineitä yhteisesti sovittujen poliittisten painopisteiden toteuttamiseksi. Tämän jälkeen voitaisiin ennen pitkää ottaa käyttöön keskitetty budjetti ja siihen liittyvät yhteiset vakautusmekanismit, Euroopan vakausmekanismi voitaisiin kirjata EU:n perussopimuksiin ja jäsenvaltiot voisivat alkaa laskea yhdessä liikkeeseen valtion velkakirjoja. Tiiviin ja aidon talous- ja rahaliiton aikaansaaminen edellyttäisi, että komission yhteyteen perustettaisiin keskipitkällä aikavälillä EMU-varainhoitoelin organisoimaan yhteisen rahoituskapasiteetin osana toteutettavaa yhteistä politiikkaa, mikäli siihen liittyy yhteisiä varoja ja/tai yhteistä lainanottoa. Tällainen varainhoitoelin olisi uusi budjettivallan käyttäjä ja hallinnoisi yhteisiä varoja. Sen johdossa olisi kokenut komission jäsen, esimerkiksi talous- ja rahoitusasioista ja eurosta vastaava varapuheenjohtaja asianmukaisessa yhteistyössä talousarviosta vastaavan komissaarin kanssa ja tarvittavien kollegiorakenteiden tuella. Ei ole mahdotonta yhdistää Euroopan vakausmekanismia EU-puitteisiin nykyisten perussopimusten nojalla SEUT-sopimuksen 352 artiklan mukaisella päätöksellä ja EU:n omia varoja koskevaa päätöstä muuttamalla. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että kun otetaan huomioon tämän ratkaisun poliittinen ja taloudellinen tärkeys ja vaaditut lainsäädännön mukautukset, tämä vaihtoehto ei välttämättä ole yhtään helpompi kuin vakausmekanismin mukaan ottaminen EU:n perussopimuksia muuttamalla. Tämän ansiosta olisi myös mahdollista räätälöidä juuri tarvittavat päätöksentekomenettelyt. Kaikki edellä mainitut toimenpiteet edellyttävät päätöksenteon ja näin myös vastuun siirtämistä yhä useammin EU:n tasolle. Prosessiin olisi liityttävä myös poliittista yhdentymistä edistäviä toimia, jotta voidaan varmistaa demokraattinen oikeutus, vastuuvelvollisuus ja valvonta. 4. Poliittinen unioni: demokraattinen oikeutus ja vastuuvelvollisuus sekä ohjauksen tehostaminen aidossa ja tiiviissä talous- ja rahaliitossa 4.1. Yleiset periaatteet Aidon talous- ja rahaliiton pohjana on oltava demokraattinen oikeutus, ja siihen liittyvän työn on perustuttava kahteen perusperiaatteeseen. Ensinnäkin monitasoisissa hallintojärjestelmissä vastuuvelvollisuuden pitäisi olla sillä tasolla, jolla täytäntöönpanopäätös on tehty, ja