FI Euroopan unionin virallinen lehti C 313/1

Kertomus Euroopan keskuspankin hallinnon tehokkuuden tarkastuksesta tilikaudelta 2005, sekä Euroopan keskuspankin vastaukset

(2007/C 313/01)

JOHDANTO

1. Tilintarkastustuomioistuimen on tarkastettava Euroopan keskuspankin (EKP) hallinnon tehokkuus Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussääntöä koskevan pöytäkirjan 27 artiklan 2 kohdan mukaisesti (1). Varainhoitovuoden 2005 osalta tarkastuksen aiheeksi valittiin EKP:n uusia toimitiloja koskevan hankkeen (New ECB Premises, NEP) hallinnointi. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin toimitti seurantatarkastuksen, joka koski EKP:n henkilöstöpolitiikan tehokkuutta.

EKP:N UUDET TOIMITILAT

2. EKP rakennuttaa uudet toimitilat Frankfurtiin Grossmarkthallen tontille (aiemmin tukkukaupan käytössä). EKP:n uudet toimitilat (noin 186 000 neliömetriä) koostuvat historiallisista rakennuksista ja noin 185 metriä korkeasta toimistotornista. Tällä hetkellä hankkeeseen on varattu määrärahoja noin 850 miljoonaa euroa, joihin sisältyy noin 500 miljoonan euron verran rakennuskustannuksia (2).

3. Tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen tavoitteena oli selvittää, hallinnoidaanko NEP-hanketta tehokkaasti ja onko hanke voimassa olevien sääntöjen mukainen. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko EKP: — huolehtinut tehokkaasta suunnittelusta ja ottanut käyttöön tehokkaan organisatorisen rakenteen, — ottanut käyttöön asianmukaiset riskienhallinta-, seuranta-, valvonta- ja raportointikehykset, ottaen huomioon NEP-hankkeen monimutkaisuuden, — noudattanut NEP-hankkeen yhteydessä asianmukaisia hankintamenettelyjä sovellettavien yleissääntöjen mukaisesti.

4. Tarkastus kattoi syyskuun 2001 ja elokuun 2006 välisen ajan; arkkitehtikilpailua ja EKP:n laatiman tarjouseritelmän teknisiä näkökohtia ei kuitenkaan tarkastettu. Tarkastuksessa otettiin lisäksi huomioon, kuinka hanke jatkossa kehittyi.

Suunnittelu ja organisatorinen rakenne

5. NEP-hanketta varten käyttöön otettu organisatorinen rakenne on mahdollistanut sen, että EKP:n nykyisiin tarpeisiin on vastattu. Organisatorinen rakenne laadittiin ennen kuin lopullinen rakentamispäätös, ja vastaava yksityiskohtainen eritelmä, tehtiin joulukuussa 2005.

6. Alun perin vuonna 2001 suunniteltiin, että hanke valmistuisi vuoden 2008 kolmannella neljänneksellä. Myöhemmin valmistuminen on siirretty vuoden 2011 lopulle (3). Tämä johtuu lähinnä kahden aiemmin suunnitelmaan kuulumattoman osuuden, viimeistelyvaiheen ja optimointivaiheen, sisällyttämisestä hankkeeseen. Viimeistelyvaihe kesti 10 kuukautta, ja sitä seurasi 13 kuukauden pituinen optimointivaihe, jonka aikana hankkeen kustannuksia saatiin alennettua 30 prosenttia. Koska hanke kuitenkin valmistuu aiottua myöhemmin, vuokrakustannukset kasvavat.

Riskienhallinta, seuranta, valvonta ja raportointi

7. EKP on kehittänyt ja pannut täytäntöön tarkoituksen- ja johdonmukaisen seuranta-, valvonta- ja raportointistrategian.

8. Riskienhallintakehys on laadittu, mutta riskiluettelossa havaittiin joitakin puutteita. Tilintarkastustuomioistuin kävi elokuuhun 2006 mennessä läpi NEP-hanketta varten kootun riskiluettelon, jossa annettiin kunkin riskin kuvaus, mahdollinen vaikutus, toteutettavat toimet, vastuuhenkilö sekä töiden etenemisvaihe. EKP oli riskiluettelossaan luokitellut yli sata mahdollista riskiä siten, että alin riskitaso oli 1 (vaikutus ja toteutumisen todennäköisyys vähäiset) ja korkein 25 (vaikutus ja toteutumisen todennäköisyys suuria).

9. Riskiluettelon perusteella ei aina voinut saada selkeää käsitystä riskialtteimmista tekijöistä, riskien toteutumisen todennäköisyydestä eikä ajoittumisesta. Riskejä ei aina ollut määritelty yhdenmukaisesti ja toisinaan mukana oli osariskejä (4). Lisäksi erilaiset maineeseen kohdistuvat riskit oli merkitty hajalleen eri puolille riskiluetteloa, toisinaan suhteellisen vähämerkityksisinä (5), ja monesti luetteloon oli otettu vain osariski tai pääasiallinen riski oli jätetty pois.

Hankintamenettelyt

10. EKP:n hankintoja koskevat yleissäännöt ja menettelyt, joita sovellettiin NEP-hankkeeseen, olivat asianmukaiset. Sääntöihin ei kuitenkaan sisältynyt virallista valitusmenettelyä eikä niissä määritetty kriteereitä poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämiseksi. Vaikka EKP ponnistelee noudattaakseen asianomaista EU-direktiiviä (6), kynnysarvoja ei päivitetty järjestelmällisesti direktiivin vaatimusten mukaisesti.

11. Yleisesti ottaen NEP-hankinnoissa noudatettiin EKP:n sääntöjä ja menettelyjä, mutta pisteyttäminen ei aina ollut selkeää, vaan se perustui alakriteereihin, joita ei ollut nimenomaisesti tarkoitettu käytettäväksi arviointiperusteina. Säännöistä poikkeaminen oli useimmiten hyväksytty ja perusteltu asianmukaisesti, mutta joissakin tapauksissa perustelut olivat kyseenalaisia tai niiden tueksi ei ollut virallisia asiakirjoja.

12. Useiden tarjouskilpailujen kohdalla ei ole saatavissa näyttöä siitä, että aina olisi päästy parhaaseen hinta/laatu-suhteeseen. Muutamissa näistä tarjouskilpailuista palvelujen tarkkaa laajuutta ei ollut määritelty riittävän selkeästi, tarjouksissa ilmeni runsaasti hajontaa ja neuvottelemaan valittujen tarjoajien sallittiin myöhemmin muuttaa tarjouksiaan huomattavasti.

13. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita tarkistuksissa, joita EKP toteutti ulkoisiin konsultteihin liittyvien hankintamenettelyjen osalta. Yhdessä tapauksessa EKP:n toteuttamista tarkistuksista, jotka koskivat tarjousten pisteyttämistä, ei ollut jäänyt mitään aineistoa. Toisessa tapauksessa hankintamenettelyn toteutti pääasiassa ulkoinen projektipäällikkö eikä EKP:n osallistumisesta ollut selvää näyttöä.

Päätelmät ja suositukset

14. Hankkeen alkuperäinen valmistumisaikataulu oli liian optimistinen, mutta yleisesti ottaen EKP laati asianmukaisen organisatorisen rakenteen vastaamaan sen tämänhetkisiä tarpeita ja onnistui alentamaan kokonaiskustannusarviota merkittävästi. EKP on ottanut käyttöön asianmukaiset seuranta-, valvonta- ja raportointikehykset NEP-hanketta varten. Vaikka NEP-hanketta varten luotiin erityinen riskienhallintakehys, riskiluettelon osalta havaittiin eräitä puutteita. Suurimmat puutteet ilmenivät NEP-hankkeen hankintamenettelyjen toteuttamisessa, sillä EKP:n hankintoja koskevia sääntöjä ja menettelyjä ei aina noudatettu täysimääräisesti.

15. Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että EKP: — jatkaa NEP-hankkeeseen liittyvän riskienhallinnan parantamista — tehostaa hankintamenettelyihin kohdistamiaan tarkistuksia ja varmistaa, että hankintaa koskevia sääntöjä ja menettelyjä noudatetaan kaikilta osin.

HENKILÖSTÖRESURSSEIHIN KOHDISTETUN TARKASTUKSEN SEURANTA

16. Tilintarkastustuomioistuin toteutti seurantatarkastuksen vuonna 2004 tekemänsä EKP:n henkilöstöpolitiikan tehokkuutta koskeneen tarkastuksen osalta.

17. Yleisen henkilöstöpolitiikan osalta on tapahtunut huomattavaa edistystä, etenkin henkilöstöpolitiikkaan liittyvän viestintästrategian kohdalla. Muita osatekijöitä oli vielä toteutusvaiheessa, kuten keskeisten suoritusindikaattoreiden määrittäminen kaikille toiminnan osa-alueille. Lisäksi uuden IT-järjestelmän, jolla parannetaan henkilöstön lomia ja poissaoloja koskevien tietojen luotettavuutta ja kattavuutta, käyttöönotto on siirtynyt vuoteen 2008. Tiettyjä ohjeita ja menettelyjä ei ollut vielä laadittu, kuten ohjeita osa-aikatyöstä ja kurinpitomenettelyjä koskevia sääntöjä.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 8. marraskuuta 2007 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Hubert WEBER presidentti

(1) Pöytäkirjan 27 artiklan 2 kohdan mukaan ”sopimuksen 248 artiklan määräykset koskevat ainoastaan EKP:n hallinnon tehokkuuden arviointia”. Euroopan keskuspankkia koskevat institutionaaliset määräykset sisältyvät EY:n perustamissopimuksen 110 artiklaan.

(2) Vuoden 2005 hinnoin.

(3) Hankkeen etenemistä kuvaava aikataulu on esitetty liitteessä.

(4) Esimerkiksi sijalle 4 luokiteltu riski ”koko muuton toteuttaminen kerralla joulukuussa 2011 ei ole mahdollista pankin pääasiallisen toiminnan vuoksi” on vähäisempi riski kuin se, joka on luokiteltu sijalle 13 ”muutto uuteen rakennukseen viivästyy (jostakin syystä) – nykyisiä vuokrasopimuksia on jatkettava – aika/kustannustekijä”, ja jonka osariski se on.

(5) Esimerkiksi riski ”laiton työnteko tavaran- tai palveluntoimittajien/alihankkijoiden yrityksissä”, joka on luokiteltu sijalle 43.

(6) EU-direktiiviä julkisista hankinnoista ei voida soveltaa suoraan, koska direktiivit osoitetaan jäsenvaltioille (julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY edellyttämät säännökset olisi pitänyt saattaa voimaan viimeistään 31 päivänä tammikuuta 2006).

LIITE NEP-HANKKEEN ETENEMINEN Kilpailuttaminen Optimointi Suunnittelu Rakentaminen Tilojen käyttöönotto marraskuu 2002 – joulukuu 2004 tammikuu 2005 – helmikuu 2006 maaliskuu 2006 – marraskuu 2008 tammikuu 2008 – joulukuu 2011 vuoden 2011 loppu Kilpailuttaminen (1. vaihe) Kilpailuttaminen (2. vaihe) Viimeistely (3. vaihe) Optimointi Alustava suunnitelma Yksityiskohtainen suunnitelma Rakennusluvan edellyttämä suunnittelu Tarjouskilpailun edellyttämä suunnittelu Alustavat rakennustyöt Varsinainen rakennustyö Kansainväliseen tarjouskilpailuun osallistui 80 tarjoajaa Kansainväliseen tarjouskilpailuun osallistui 12 tarjoajaa Myönnettiin 1. palkinto Kolme osallistujaa Hanke optimoitiin alentamalla kustannuksia merkittävästi Rakennuksesta laaditaan tarkkuudeltaan eriasteisia suunnitelmia, valmistellaan ja esitetään rakennuslupa-anomus, valmistellaan rakennuttamista koskevat tarjouskilpailut Valmistelevat rakennustyöt Uudet rakennukset rakennetaan Toimintasiirretään Toimistotornin korkeus 150 m Toimistotornin korkeus 150 m Toimistotornin korkeus 180 m Toimistotornin korkeus 180 m Toimistotornin korkeus 185 m (Lähde: EKP)