[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 6.11.2007

SEK(2007) 1425

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

Oheisasiakirja Ehdotus neuvoston puitepäätökseksi terrorismin torjumisesta tehdyn puitepäätöksen 2002/475/YOS muuttamisesta VAIKUTUSTENARVIOINNIN TIIVISTELMÄ {KOM(2007) 650 lopullinen}{SEK(2007) 1424}

Vaikutustenarvioinnin tiivistelmä

LUKU 1: MENETTELYTAPAKYSYMYKSET JA ASIANOMAISTEN OSAPUOLTEN KUULEMINEN

Komission lainsäädäntö- ja työohjelma vuodeksi 2007 sisältää terrorismin torjumisesta 13 päivänä kesäkuuta 2002 tehdyn puitepäätöksen (jäljempänä ’puitepäätös’) tarkistamista koskevan ehdotuksen. Tavoitteena on kehittää tehokkaita keinoja, joilla voidaan torjua terrorismipropagandan levittämistä viestintävälineiden kautta ja rajoittaa terroristisiin tarkoituksiin, erityisesti räjähteiden ja pommien tekoon, käytettävän erityistiedon levittämistä.

Kesäkuussa 2006 aloitettiin laaja tilanteen arviointi. Komissio lähetti vuonna 2006 kolme erilaista kyselyä: kyselyn jäsenvaltioille 26. kesäkuuta 2006, kyselyn tiedotusvälineiden, asiaan liittyvien tuotannonalojen ja kansalaisyhteiskunnan edustajille 20. marraskuuta 2006 sekä kyselyn Europolille, CEPOLille ja Eurojustille 11. joulukuuta 2006. Näihin kolmeen kyselyyn annetuista vastauksista tehdyt yhteenvedot ovat vaikutustenarvioinnin liitteissä I, II ja III. Lisäksi järjestettiin keskusteluja ja kokouksia eurooppalaisten tiedotusvälineiden ja Internet-palvelujen tarjoajien edustajien kanssa. Jäsenvaltioiden, Europolin, Eurojustin ja CEPOLin edustajat kokoontuivat 20. maaliskuuta 2007. Kokouksessa esiteltiin kyselyjen tulokset ja keskusteltiin mahdollisista ratkaisuista, joilla voidaan torjua Internetin käyttöä terroristisiin tarkoituksiin.

LUKU 2: ONGELMAN MÄÄRITTELY

Uudella tieto- ja viestintätekniikalla on suuri merkitys terrorismin nykyisen uhan kehitykselle. Erityisesti Internet on halpa, nopea ja yleisesti saatavilla oleva viestintäväline, ja se ulottuu käytännössä kaikkialle maailmaan. Samat edut, joita Internetiä päivittäin hyödyntävät lainkuuliaiset kansalaiset arvostavat suuresti, ovat valitettavasti myös terroristien käytettävissä. He ovat oivaltaneet varsin hyvin, mitkä mahdollisuudet Internet tarjoaa, kun sillä voidaan vähäisin kustannuksin ja riskein levittää mobilisointiin ja värväykseen tähtäävää propagandaa ja tarjota kouluttamiseen tai terrori-iskujen suunnitteluun tarkoitettuja ohjeita ja online-käsikirjoja.

Internetistä on näin tullut yksi radikalisoitumisen ja värväystoiminnan tärkeimmistä apuvälineistä. Sitä käytetään inspiraation lähteenä ja mobilisoinnissa sekä verkosto- että yksilötasolla. Se on myös terroristien keinoja ja menetelmiä koskevien tietojen lähde ja toimii tällä tavoin ”virtuaalisena koulutusleirinä”. Terrorismipropagandan ja terroristisiin tarkoituksiin käytettävän erityistiedon levittäminen Internetin kautta on siis voimistanut terrorismia ja kasvattanut terroriuhkaa. Lisäksi tämän tiedonlevitystavan merkityksen odotetaan vielä kasvavan, kun Internetin käyttäjien määrä lisääntyy nopeasti ja Internetistä tulee entistä keskeisempi osa nyky-yhteiskuntaa.

Lainvalvontaviranomaiset ovat nykyään vaikeassa asemassa pyrkiessään hillitsemään väkivaltaisen radikalisaation ja terrori-iskujen kierrettä, jonka taustavoimana on terrorismipropagandan ja terroristisiin tarkoituksiin käytettävän erityistiedon levittäminen erityisesti Internetin kautta. Vaikeudet johtuvat puutteellisesta lainsäädännöstä ja siitä, että riittäviä valmiuksia ja asiantuntemusta terrorismipropagandan ja terroristisiin tarkoituksiin tarvittavan erityistiedon levittämiseen käytettävien kielten määrän ja monitahoisuuden käsittelyyn ei yksinkertaisesti ole. Myös Internetin alueiden rajat ylittävä ja anonymiteetin säilyttävä luonne on haitaksi lainvalvontaviranomaisten toiminnalle, koska se vaikeuttaa sekä terrorismiin liittyvien sisältöjen poistamista Internetistä että verkkosivuista ja niiden sisällöstä vastaavien henkilöiden tutkintaa ja syytteeseenpanoa.

Kansallisen lainsäädännön analyysistä käy ilmi, että jäsenvaltioiden rikoslait eivät aina kata riittävästi terrorismipropagandan ja terroristisiin tarkoituksiin käytettävän erityistiedon levittämistä. Erityisesti pommien valmistukseen ja muuhun terroritoimintaan tarvittavan erityistiedon levittämistä koskevan lainsäädännön puutteellisuus ja terrorismipropagandan levittämistä koskevien kansallisten oikeudellisten toimien väliset merkittävät eroavaisuudet osoittavat toisaalta selkeän turvallisuusvajeen, johon on puututtava, ja toisaalta myös yhdenmukaistamisen tarpeen.

EU:n lainsäädäntö ei nimenomaisesti kata julkista yllytystä terrorismirikoksiin, värväystä terrorismiin eikä koulutusta terrorismiin. Lisäksi on epäselvää, edellyttääkö terrorismin torjumista koskeva puitepäätös, että jäsenvaltiot kriminalisoivat huomattavan osan terrorismirikoksiin yllyttävien ja terroritoimintaan käytettävää erityistietoa tarjoavien viestien levittämisestä Internetin kautta. Viestit voivat olla saatavilla joko yleisesti (muun muassa verkkosivuilla), rajoitetusti (muun muassa keskusteluryhmissä) tai vain karsinnan läpäisseille värväysehdokkaille.

Terrorismin ennaltaehkäisemistä koskevassa Euroopan neuvoston yleissopimuksessa käsitellään Internetin käyttämistä välineenä, jonka kautta toteutetaan julkista yllytystä terrorismirikokseen, värväämistä terrorismiin ja kouluttamista terrorismiin. Lisäksi siihen sisältyy ehtoja ja takeita, joilla varmistetaan ihmisoikeuksien, erityisesti sananvapauden, kunnioittaminen. Se johtaa jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen yhdenmukaistamiseen tällä alalla, jos kaikki jäsenvaltiot allekirjoittavat ja ratifioivat yleissopimuksen.

Tällä alalla laadittavalla lainsäädännöllä, jossa käsitellään vapauksien (kuten sananvapaus, yhdistymisvapaus ja uskonnon vapaus) laillisen käytön ja rangaistavan teon välimaastossa olevia asioita, on pakostakin välitön vaikutus perusoikeuksiin. Rangaistussäännöksiä säädettäessä, täytäntöön pantaessa ja sovellettaessa on noudatettava perusoikeuksiin liittyviä velvoitteita. Tämä tarkoittaa myös, että rangaistussäännöksiä säädettäessä, täytäntöön pantaessa ja sovellettaessa on lisäksi noudatettava suhteellisuusperiaatetta, ottaen huomioon säännösten oikeutetun päämäärän ja tarpeellisuuden demokraattisessa yhteiskunnassa, eikä tässä yhteydessä saa esiintyä minkäänlaista mielivaltaista, syrjivää tai rasistista kohtelua.[1]

LUKU 3: TAVOITTEET

Ottamalla käyttöön tehokkaita toimenpiteitä, joilla torjutaan erityisesti Internetin kautta tapahtuvaa julkista yllytystä terrorismirikokseen, värväämistä terrorismiin ja kouluttamista terrorismiin, voitaisiin ehkäistä aktivistien ja terrorismin tukijoiden toimintakentän vahvistumista ja laajentumista. Näihin toimenpiteisiin olisi kuuluttava uutta lainsäädäntöä, jolla paikattaisiin edellä mainittua lainsäädännön puutteellisuutta, sekä käytännön toimenpiteitä lainvalvontaviranomaisten valmiuksien ja asiantuntemuksen parantamiseksi. Näillä toimilla voitaisiin lieventää terrori-iskujen riskiä ja heikentää radikalisoitumis- ja värväysmahdollisuuksia.

Lainsäädännöllisillä toimenpiteillä lainvalvontaviranomaisille olisi annettava kiistaton oikeus tutkia terrorismipropagandan ja terroristisiin tarkoituksiin käytettävän erityistiedon levittämistä, myös Internetissä, ja oikeus aloittaa syytetoimet tällaisesta levittämisestä vastuussa olevia aktivisteja ja terrorismin kannattajia vastaan koko Euroopan unionin alueella. Lisäksi lainvalvontaviranomaisilla olisi oltava oikeus hyödyntää terrorismin torjunnan alalla jo toteutettua yhdenmukaistamista ja käyttää näiden rikollisuuden uusien muotojen yhteydessä erilaisia yhteistyövälineitä, kuten eurooppalaista pidätysmääräystä.

Käytännön toimenpiteiden avulla lainvalvontaviranomaisille olisi järjestettävä asianmukaista koulutusta, tarkoituksenmukaisia laitteita sekä kielten ja tietotekniikan asiantuntijoiden antamaa apua, jotta he saisivat valmiuksia löytää ja analysoida Internetissä olevaa väkivaltaista radikaalia sisältöä sekä jäljittää ja tunnistaa henkilöitä, jotka leivittävät terrorismipropagandaa ja terroristisiin tarkoituksiin käytettävää erityistietoa.

LUKU 4: TOIMINTAVAIHTOEHDOT

Tämän tavoitteen saavuttamista varten on määritelty seuraavat vaihtoehdot

1. Politiikan säilyttäminen ennallaan. Vallitseva tilanne ei todennäköisesti kuitenkaan pysy muuttumattomana, koska terrorismin ennaltaehkäisemistä koskeva Euroopan neuvoston yleissopimus on tehty ja sen allekirjoitus- ja ratifiointiprosessi on meneillään.

2. Kielletään Internet-palvelujen tarjoajia sallimasta pääsyä materiaaliin, jonka tarkoituksena on julkinen yllytys terrorismirikokseen, värväys terrorismiin tai koulutus terrorismiin. Tämä vaihtoehto muuttaa sähköistä kaupankäyntiä koskevaan direktiiviin perustuvaa järjestelmää huomattavasti, koska siinä otetaan käyttöön palveluntarjoajiin yleisesti sovellettava uusi velvollisuus.

3. Parannetaan lainvalvontaviranomaisten valmiuksia estää Internetin käyttö terroristisiin tarkoituksiin vahvistamalla heidän osaamistaan ja asiantuntemustaan. Tässä vaihtoehdossa on tarkoitus rahoittaa asianmukaista koulutusta, tehokkaita laitteita ja asiantuntijoiden käyttöä, jotta lainvalvontaviranomaiset saavat paremmat valmiudet löytää ja analysoida aineistoa, jonka tarkoituksena on julkinen yllytys terrorismirikoksiin tai värväys tai koulutus terrorismiin, sekä jäljittää tällaisesta materiaalista vastaavia aktivisteja ja terrorismin kannattajia.

4. Kehotetaan jäsenvaltioita allekirjoittamaan ja/tai ratifioimaan terrorismin ennaltaehkäisemistä koskeva Euroopan neuvoston yleissopimus. Tässä vaihtoehdossa on kyse poliittisesta kannanotosta, jolla pyritään nopeuttamaan yleissopimuksen allekirjoittamista ja ratifiointia.

5. Tarkistetaan terrorismin torjunnasta tehtyä puitepäätöstä sisällyttämällä siihen terrorismin ennaltaehkäisemistä koskevassa Euroopan neuvoston yleissopimuksessa mainittuihin tekoihin rinnastettavia tekoja ja tehdään rangaistaviksi julkinen yllytys terrorismirikokseen, värväys terrorismiin ja koulutus terrorismiin, myös silloin, kun ne tapahtuvat Internetin välityksellä.

LUKU 5 JA 6: VAIKUTUKSET JA VAIHTOEHTOJEN VERTAILU

Toimintavaihtoehtojen vaikutus turvallisuuteen, talouteen ja ihmisoikeuksiin on tutkittava perusteellisesti. Vaikutukset turvallisuuteen johtuvat lainvalvontaviranomaisten työn tehostamisesta joko lainsäädännöllisin tai käytännön toimenpitein. Taloudellisiin vaikutuksiin sisältyvät sekä viranomaisille että yksityiselle sektorille aiheutuvat kustannukset, ja niissä erotellaan välittömät ja välilliset vaikutukset. Ihmisoikeuksia koskevia vaikutuksia ovat sananvapautta koskevat välittömät vaikutukset sekä oikeutta elämään ja oikeutta ruumiilliseen ja henkiseen koskemattomuuteen koskevat välilliset vaikutukset. Eri vaihtoehtojen vaikutukset turvallisuuteen, talouteen ja ihmisoikeuksiin analysoitiin huolellisesti, minkä jälkeen määriteltiin niiden tärkeimmät edut ja haitat.

Ensimmäisen vaihtoehdon yhteydessä terrorismin ennaltaehkäisemistä koskeva Euroopan neuvoston yleissopimus vaikuttaa myönteisesti turvallisuuteen, kun siinä tuetaan puuttumista Internetin käyttöön terroristisiin tarkoituksiin. Tässä vaihtoehdossa tehostetaan lainvalvontaviranomaisten työtä, jolla pyritään torjumaan terroristien uusia toimintatapoja, myös Internetin välityksellä tehtäviä rikoksia, kunnioittaen samalla täysimääräisesti ihmisoikeuksia. Siinä katsotaan, ettei EU:n tasolla tarvita uutta sääntelyä. Yhdenmukaistamista ei kuitenkaan saada päätökseen ennen kuin kaikki jäsenvaltiot allekirjoittavat ja ratifioivat yleissopimuksen, mikä voi kestää vuosia.

Toinen vaihtoehto on vaihtoehdoista jyrkin. Sen etuna on asianomaisen aineiston Internet-levityksen välitön rajoittaminen. Siihen sisältyy kuitenkin varteenotettavia haittoja. Niistä merkittävin on, ettei terrorismipropagandan ja terroristisiin tarkoituksiin tarvittavan erityistiedon tuottajia saateta rikosoikeudelliseen vastuuseen eikä myöskään taata ihmisoikeuksia koskevien vaatimusten noudattamista.

Kolmannessa vaihtoehdossa tarjotaan käytännön ratkaisuja, joilla parannetaan lainvalvontaviranomaisten valmiuksia tunnistaa ja analysoida viestejä, joissa levitetään terrorismipropagandaa ja terroristisiin tarkoituksiin käytettävää erityistietoa Internetin välityksellä. Ratkaisuilla pyritään myös helpottamaan tällaisten viestien laatijoiden tunnistamista. Tällä tavoin saatu tieto auttaa ymmärtämään terrorismin kehityssuuntauksia, ennakoimaan terroritoimintaa ja estämään terrori-iskuja. Koska tässä vaihtoehdossa ei muuteta lainsäädäntöä, se ei kuitenkaan anna mahdollisuuksia terrorismipropagandan ja terroristisiin tarkoituksiin käytettävän erityistiedon levittämisen tutkimiseen eikä myöskään syytetoimien aloittamiseen kyseistä materiaalia tuottavia aktivisteja ja terrorismin kannattajia vastaan. Näin ollen kolmannessa vaihtoehdossa lainvalvontaviranomaisten työtä tehostetaan vain osittain, koska lainsäädännöllisiä toimenpiteitä ei toteuteta.

Neljättä vaihtoehtoa koskevat edut ja haitat eivät poikkea olennaisesti ensimmäistä vaihtoehtoa koskevista.

Viides vaihtoehto vaikuttaa ihmisoikeuksiin samalla tavalla kuin ensimmäinen vaihtoehto, koska se sisältää terrorismin ennaltaehkäisyä koskevan Euroopan neuvoston yleissopimuksen ehdot ja takeet, joilla pyritään varmistamaan ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojelu. Siinä on kuitenkin myös huomattavia etuja, kuten rangaistuksista ja lainkäyttövallasta tehdyn puitepäätöksen säännösten soveltaminen terrorismin torjunnasta tehdyssä puitepäätöksessä määriteltyihin uusiin rikoksiin. Siinä varmistettaisiin eurooppalaisen pidätysmääräyksen käyttäminen ja annettaisiin mahdollisuus käyttää erityisiä EU:n sisäisen yhteistyön välineitä, jotka ovat uusien rikosten osalta sidoksissa terrorismin torjumisesta tehtyyn puitepäätökseen. Lisäksi siinä saadaan käyttöön kaikki EU:n lainsäädännön edut, jotka ovat suotuisampia kansainvälisten yleissopimusten ja muiden sopimusten etuihin verrattuna.

Tämän analyysin perusteella viidennen ja kolmannen vaihtoehdon yhdistäminen katsotaan tehokkaimmaksi toimintatavaksi, kun terrorismin uusia toimitapoja, erityisesti Internetin kautta tapahtuvaa julkista yllytystä terrorismirikokseen, värväämistä terrorismiin ja kouluttamista terrorismiin, pyritään torjumaan ottaen täysipainoisesti huomioon ihmisoikeudet.

LUKU 7: SEURANTA JA ARVIOINTI

Viidenteen vaihtoehtoon sisältyvien lainsäädännöllisten toimenpiteiden seuranta ja arviointi terrorismin torjumisesta tehdyn puitepäätöksen tarkistamisen osalta varmistetaan kansallisen täytäntöönpanon arvioinnilla, jolla yleensäkin varmistetaan puitepäätösten saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä, kuten kyseisen puitepäätöksen 11 artiklassa säädetään.

Kolmanteen vaihtoehtoon sisältyvien muiden kuin lainsäädännöllisten toimenpiteiden seuranta ja arviointi varmistetaan rikosten ennaltaehkäisyä ja torjuntaa koskevan erityisohjelman 13 ja 15 artiklan nojalla. Erityisohjelman 13 artiklassa kuvataan yksityiskohtaisesti kaikkien ohjelmasta rahoitettavien toimien seurantaa ja 15 artiklassa määritellään itse erityisohjelman arviointia koskevat säännöt.

[1] Ks. Explanatory Report to the Council of Europe Convention on the Prevention of Terrorism, 143–151 kohta.