Muuttoliikettä koskevat korkean tason vuoropuhelut ja tarkistettu Euroopan naapuruuspolitiikka ovat tuoneet uutta pontta muuttoliikekysymysten käsittelyyn keskeisten kumppanimaiden kanssa. Länsi-Balkanin johtajien tapaamisessa lokakuussa 2015 otettiin käyttöön järjestely, jonka puitteissa käydään säännöllisesti jäsenneltyä vuoropuhelua, jaetaan tietoja ja tehdään yhteistyötä alueen maiden kesken. Lisäksi EU antaa tukea erityistarpeisiin. Tällaista päivittäistä yhteistyötä voitaisiin hyödyntää soveltuvin osin myös muiden keskeisten muuttoreittien varrella ja lujittaa sen avulla esimerkiksi Rabatin ja Khartumin prosessien operatiivista täytäntöönpanoa Afrikassa. Vallettan huippukokouksessa sovittiin 16-kohtaisesta toimintasuunnitelmasta ja korostettiin vastuun jakamista ja sitä, että EU:n ja Afrikan maiden on tehtävä työtä kumppanuuden hengessä. Toimintasuunnitelman avulla on nyt saatava aikaan tuloksia. Täytäntöönpanoprosessia on vauhditettava.

Tieto siitä, että muuttoliikekysymykset on nostettu EU:n ulkosuhdepolitiikan asialistan kärkeen, ei ole vielä täysin saavuttanut kumppanimaita. Nyt on olennaisen tärkeää, että kaikki jäsenvaltiot yhdessä tekevät EU:n kumppaneille selväksi, että ratkaisun löytäminen sääntöjenvastaisiin ja sääntelemättömiin muuttovirtoihin on koko unionin yhteinen ensisijainen tavoite. Vaikka korkean tason vuoropuheluissa on käsitelty EU:n ja sen kumppanimaiden keskeisiä etuja ja saatu aikaan konkreettisia poliittisia sitoumuksia ja myös alustavia käytännön toimia yhteistyön parantamiseksi, lisätoimia tarvitaan erityisesti palauttamisen ja takaisinoton alalla.

Kumppanuuskehyksen avulla olisi lujitettava tukea lähtö- ja kauttakulkumaissa hätää kärsiville ihmisille. Sen avulla olisi helpotettava turvallisten ja kestävien vastaanottovalmiuksien kehittämistä ja pysyvien ratkaisujen tarjoamista pakolaisille ja näiden perheille muuttopaineiden kohteeksi joutuneissa kolmansissa maissa. Sen avulla on otettava käyttöön todelliset mahdollisuudet sijoittaa tulijoita uudelleen EU:n alueelle, jotta voidaan vähentää sääntöjenvastaista ja vaarallista matkustamista. Yksi keskeinen tekijä on EU:n alueella sääntöjenvastaisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseen tähtäävä yhdenmukainen, uskottava ja tuloksellinen toiminta, jonka yhteydessä kunnioitetaan täysimääräisesti ihmisoikeuksia ja asianomaisten ihmisarvoa sekä palauttamiskiellon periaatetta. EU:n olisi oltava valmis antamaan enemmän tukea niille kumppanimaille, jotka panostavat toimiin eniten, kielteisten kannustimien käyttöä silti arkailematta. EU:n apu ja toimintamenetelmät olisi räätälöitävä niin, että sääntöjenvastaisten muuttovirtojen tyrehdyttämisessä saadaan aikaan konkreettisia tuloksia.

Jotta EU voisi tuoda tilanteeseen mielekkäitä ratkaisuja, on käytettävä kaikkia saatavilla olevia keinoja ja asetettava selkeät painopisteet ja mitattavissa olevat tavoitteet. Kehitysyhteistyö- ja naapuruuspolitiikan välineillä olisi tuettava paikallisten valmiuksien kehittämistä, myös rajavalvontaa, turvapaikkamenettelyjä, ihmissalakuljetuksen torjuntaa ja kotouttamista. Kaikkien toimijoiden eli jäsenvaltioiden, EU:n toimielinten ja keskeisten kolmansien maiden on yhdistettävä voimansa, jotta muuttovirtoihin saadaan järjestystä. Samalla on pyrittävä puuttumaan sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen ja pakkomuuton perimmäisiin syihin toteuttamalla pitkäjänteistä keskipitkän ja pitkän aikavälin politiikkaa ja hyödyntämällä olemassa olevia prosesseja ja ohjelmia nykyistä paremmin. Samalla on noudatettava täysimääräisesti kansainvälistä oikeutta ja perusoikeuksia. Tämä on uuden kumppanuuskehyksen kantava ajatus.

Tämä ei kuitenkaan vielä riitä. EU:lla on edelleen vastassaan humanitaarinen kriisi. Kolmannet maat ja EU:n kumppanit ovat ottaneet vastaan miljoonia kodeistaan paenneita pakolaisia, joista suuri osa on ilman huoltajaa olevia alaikäisiä. Toiset pyrkivät Eurooppaan taloudellisista syistä. Eri raporttien mukaan Libyassa on kymmeniä tuhansia EU:hun pyrkijöitä, ja uusia saapuu maahan päivittäin.

Sen jälkeen kun Euroopan muuttoliikeagenda hyväksyttiin vuosi sitten, on saatu aikaan paljon, myös EU:n rajojen ulkopuolella. Satoja tuhansia ihmishenkiä on pelastettu merellä. Vallettan huippukokouksessa marraskuussa 2015 muuttoliikekysymykset nostettiin EU:n ja Afrikan maiden suhteiden ytimeen. EU:n ja Turkin julkilausumalla otettiin käyttöön uusia keinoja tuoda muuttovirtoihin järjestystä ja pelastaa ihmishenkiä. Julkilausuman vaikutukset tuntuivat välittömästi. Tarvittavan avun toimittamista varten on otettu käyttöön uusia EU:n rahoitusvälineitä, joiden avulla ihmisille pyritään luomaan parempi tulevaisuus heidän kotiseudullaan, jotta heidän ei tarvitsisi vaarantaa henkeään lähtemällä vaaralliselle matkalle kohti Eurooppaa. Nämä toimet kertovat siitä, että EU on halukas puuttumaan paitsi muuttoliikettä koskeviin erityishaasteisiin myös ilmiön taustalla vaikuttaviin pitkän aikavälin tekijöihin.

EU:n lisääntyvistä ponnisteluista huolimatta Välimerellä kuolee ihmisiä edelleen päivittäin. Eurooppaan suuntautuu tällä hetkellä ennennäkemättömiä muuttovirtoja, joiden taustalla olevien geopoliittisten ja taloudellisten tekijöiden vaikutus tuntuu myös tulevina vuosina ja kenties vielä voimistuu. Kyseessä on maailmanlaajuinen kriisi, sillä koko maailmassa on yli 60 miljoonaa ihmistä, jotka ovat joutuneet jättämään kotinsa. Muuttovirtoja ruokkivat häikäilemättömät salakuljettajat, jotka pyrkivät käyttämään hyväkseen hädänalaisten epätoivoa. EU:lla on velvollisuus vastata tähän hätään puuttumalla siirtolaisten ja pakolaisten kohtaloon ja osoittamalla unionin kansalaisille, että myös tällaisiin mittasuhteisiin kasvanutta muuttoliikettä on mahdollista hallita kestävästi. Tässä tiedonannossa selitetään, miten näiden tavoitteiden saavuttamista voidaan edistää EU:n ulkoisen toiminnan avulla.

EUNAVFORMED Sophia -operaation avulla on pidätetty 71 epäiltyä salakuljettajaa ja takavarikoitu 129 salakuljettajien käyttämää alusta. Tämän operaation perustavanluonteinen ja oikeudellisesti sitova tavoite on edelleen uusien ihmishenkien menettämisen estäminen merellä, ja sen avulla onkin pelastettu jo 14 857 henkeä. Muut toimijat ovat pelastaneet operaation tuella 31 096 henkeä lisää. Tiedonjakaminen on ollut olennainen osa toimintaa, ja sitä voitaisiin kehittää edelleen lujittamalla yhteyksiä EUNAVFORMEDin ja Europolin alaisuudessa toimivan ihmisten salakuljetusta tutkivan eurooppalaisen keskuksen välillä. Neuvosto on luvannut jatkaa operaation toimeksiantoa vuodella ja antaa sille kaksi uutta tukitehtävää. Niihin sisältyisi erilaisia operaatioita, kuten Libyan rannikkovartioston ja laivaston valmiuksien kehittäminen ja kouluttaminen sekä YK:n turvallisuusneuvoston uuteen päätöslauselmaan perustuvan asevientikiellon täytäntöönpanon valvonta merellä.

Periaatteena on, että ihmissalakuljettajien liiketoimintamalli on tuhottava. Uskottava ja tuloksellinen palauttamispolitiikka on tämän tavoitteen saavuttamisen kannalta olennaisen tärkeä väline. Lisäksi tarvitaan operatiivista yhteistyötä salakuljettajia vastaan. Yhteistyö läntisellä Välimerellä / Atlantin reitillä onkin tuottanut tuloksia, ja sitä voidaan edelleen pitää kumppanuustoimien mallina. Frontex tekee Egeanmerellä ja keskisellä Välimerellä yhteistyötä Naton ja EUNAVFORMED Sophia operaation kanssa. Hankkeissa yhdistetään näiden toimijoiden roolit muuttoliikkeen hallinnassa, salakuljetusta koskevien tiedustelutietojen keräämisessä, tietojenvaihdossa, partioinnin koordinoinnissa ja tulijoiden maihinnousuun liittyvässä yhteistyössä. Tätä toimintamallia olisi kehitettävä edelleen keskisellä Välimerellä jakamalla resursseja reaaliaikaisesti ja laatimalla yhteinen riskinarviointi meri- ja rajaturvallisuuteen liittyvistä uhkista. Myös Italian Mare Sicuro -operaatio voitaisiin ottaa mukaan tähän työhön.

Syyrian kriisin johdosta perustetun EU:n alueellisen erityisrahaston avulla pyritään parantamaan naapurimaissa oleskelevien syyrialaispakolaisten pitkän aikavälin selviytymiskykyä ja tukemaan heitä vastaanottavia yhteisöjä koulutusta, elinkeinoja ja terveydenhuoltoa kehittämällä. EU:n Afrikka-hätärahastoon on osoitettu alustavasti 1,88 miljardia euroa, ja sen avulla on tehty päätökset yli 750 miljoonan euron hankkeista muun muassa työpaikkojen luomiseksi ja selviytymiskyvyn parantamiseksi. Apu on kohdennettu kaikkein heikoimmassa asemassa oleville väestöryhmille Sahelin ja Tšad-järven alueella ja Afrikan sarvessa. Turkin-pakolaisavun koordinointivälineellä vastataan sekä välittömän että rakenteellisen tuen tarpeisiin. Rahoituksen kokonaismäärä vuosina 2016–2017 on 3 miljardia euroa. Pakolaisille ja heitä vastaanottaville yhteisöille on jo päätetty myöntää lähes 200 miljoonaa euroa, ja tästä määrästä on myös tehty sopimukset. Lyhyen aikavälin tavoitteena on, että heinäkuun loppuun mennessä olisi tehty sopimukset yhteensä 1 miljardin euron määrästä. Vuoden 2018 loppuun mennessä on tarkoitus myöntää vielä 3 miljardia euroa lisää, edellyttäen että ensimmäinen erä on käytetty täysimääräisesti ja kaikkia sitoumuksia noudatettu.

EU ja sen jäsenvaltiot ovat maailman suurin kehitysavun ja humanitaarisen avun antaja. Ne kohdentavat entistä enemmän rahoitusta sekä pakolaisten välittömien humanitaaristen tarpeiden että muuttoliikettä koskevien rakenteellisempien tarpeiden kattamiseen. EU:lla on pitkät perinteet pakolaisten ja kotimaansa sisällä siirtymään joutuneiden sekä heitä vastaanottavien yhteisöjen tukemisessa esimerkiksi Afrikan sarvessa ja Tšad-järven alueella (Kenia, Somalia, Uganda, Etiopia ja Sudan). Maailmanlaajuisen avuntarpeen mittasuhteiden vuoksi apua on kuitenkin kohdennettava ja tehostettava niin, että voidaan keskittyä toimiin, joilla on todellista vaikutusta muuttoliikkeeseen ja jotka on räätälöity kunkin maan tarpeiden ja olosuhteiden mukaan. Komissio on esittänyt strategisen näkemyksensä siitä, miten EU:n ulkoisilla toimilla voidaan tukea pakkomuuttajien selviytymiskykyä ja omaehtoista selviytymistä mahdollisimman lähellä heidän lähtömaataan. Välittömään humanitaariseen apuun syyrialaispakolaisille on myönnetty kriisin alusta lähtien yli 1 miljardi euroa osana humanitaariseen apuun sekä vakautus- ja kehitysapuun osoitettua yhteensä 6 miljardin euron EU-rahoitusta. EU ja sen jäsenvaltiot lupasivat helmikuussa Syyrian avunantajien konferenssissa Lontoossa myöntää tukea yli 7,15 miljardia euroa, mikä muodostaa yli 70 prosenttia luvatun tuen kokonaismäärästä. Nyt on poliittinen velvollisuutemme lunastaa tämä lupaus.

Ulkoisista muuttopaineista on tullut arkea sekä EU:n jäsenvaltioille että kumppanimaille. Jotta unionin sisäisiin ja ulkoisiin toimiin perustuvia synergiaetuja ja vaikutusvaltaa voitaisiin hyödyntää mahdollisimman tehokkaasti, tarvitaan entistä koordinoidumpi, järjestelmällisempi ja jäsennellympi menettelytapa, jossa otetaan huomioon sekä EU:n että kumppanimaiden edut. Siinä on asetettava selkeät tavoitteet ja esitettävä keinot, joiden avulla ne on tarkoitus saavuttaa. Tämä on tehtävä mahdollisuuksien mukaan positiivisen yhteistyön avulla, mutta tarvittaessa on hyödynnettävä myös vipuvaikutusta. Käytännössä lähestymistapa esitetään sopimuksissa (compacts), jotka nivoutuvat osaksi jo olemassa olevia ja myöhemmin laadittavia prosesseja ja kumppanuutta.

Kokemus on osoittanut, että muuttoliikkeen hallintaan liittyvät toimet unionin sisällä ja unionin ulkopuolella ovat suoraan sidoksissa toisiinsa. Kuluneen vuoden aikana on todettu kaikilla muuttoreiteillä, että kun rajaturvallisuuden ylläpitäminen ja muuttoliikkeen hallinta on pettänyt, tilanne on houkutellut kyseiselle reitille lisää tulijoita. Jotta EU:n ulkoiselle toiminnalle asetetut tavoitteet voitaisiin saavuttaa, on olennaisen tärkeää toimia uskottavasti EU:n sisällä, olipa kyseessä sitten salakuljetuksen tai laittoman maahantulon estäminen tai sen osoittaminen, että unioniin on mahdollista päästä myös laillisia väyliä.

EU:n palauttamisjärjestelmän tuloksellisuus on ensisijainen edellytys, palauttamista koskevan EU:n toimintaohjelman täytäntöönpanosta alkaen. Lisätoimia kuitenkin tarvitaan, koska kolmannet maat saattavat olla vastahakoisia tekemään takaisinottoon ja palauttamiseen liittyvää yhteistyötä. EU:n alueelle sääntöjenvastaisesti tulleiden ihmisten lähtömailta edellytetään yhteistyötä kansalaistensa henkilöllisyyden selvittämistä ja takaisinottoa varten sekä tukea palautettavien uudelleenkotouttamiseksi ja erityisesti hallinnon ja peruspalvelujen tarjonnan parantamista varten. Yhtä tärkeää on lisätä yhteistyötä kauttakulkumaiden kanssa, koska niillä on suurempi vastuu sääntöjenvastaisten muuttovirtojen hallinnasta ja myös vahvempi motiivi tehostaa rajaturvallisuuden ylläpitämistä, varsinkin jos ne velvoitetaan ottamaan takaisin niiden alueen kautta kulkeneet sääntöjenvastaiset tulijat.

Eri kumppaneilla on kullakin erilaisia haasteita ja erilaiset toimintaolosuhteet. Nämä olisi otettava kumppanuussopimuksissa täysimääräisesti huomioon. Lähtömaiden haasteena on auttaa ihmisiä hankkimaan itselleen elanto ja vakaa elinympäristö kotiseudullaan ja hallita muuttoliikettä paikallisesti. Kauttakulku- ja vastaanottajamaiden on kyettävä pikaisesti tarjoamaan humanitaarista apua ja peruspalveluja siirtolaisille ja pakolaisille, tukemaan siirtolaisten ja pakolaisten ja heitä vastaanottavien yhteisöjen taloudellista kestävyyttä ja puuttumaan ihmisten salakuljetusta ja ihmiskauppaa harjoittavien rikollisverkostojen toimintaan sääntöjenvastaisten muuttovirtojen torjumiseksi. Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä muuttoliikkeen hallintaan liittyvien valmiuksien kehittämiseen.

Muutoksen toteuttamiseen on valjastettava EU:n ulkosuhteiden kaikki politiikat ja välineet. Tämä edellyttää uudenlaista lähestymistapaa ja tuoretta ajattelua, jossa otetaan huomioon sekä positiiviset että negatiiviset kannustimet ja käytetään kaikkia mahdollisia välineitä ja vaikutuskeinoja. On selvää, että tavoitteiden saavuttamiseksi meidän on oltava valmiit mukauttamaan kahdenvälisiin suhteisiin liittyviä suunnitelmia ja rahoitusta.

Jäsenvaltioiden olisi myös hyödynnettävä täysimääräisesti koko EU:n hyväksi niitä erityissuhteita, joita niillä on eräisiin kolmansiin maihin vuosikymmenten mittaisten poliittisten, historiallisten ja kulttuuristen siteiden ja yhteydenpidon pohjalta. Tätä nykyä näitä suhteita ei juuri hyödynnetä. Luottamusta on parannettava. Ne jäsenvaltiot, joilla on kehittyneimmät kahdenväliset suhteet tiettyyn kumppanimaahan, olisi otettava täysimääräisesti mukaan EU:n vuoropuheluun kyseisen maan kanssa. Niiden olisi osallistuttava myös koordinointimekanismiin, joka on perustettava EU:n tason ja jäsenvaltioiden välille kunkin kumppanimaan kanssa tehtävän sopimuksen täytäntöönpanoa varten. EU:n toimielimet ja asianomaiset jäsenvaltiot toimisivat yhteistyössä EU:n kollektiivisen vaikutusvallan hyödyntämiseksi niin, että yhteiset tavoitteet voitaisiin saavuttaa.

EU on viime aikoina alkanut kokeilla tiettyjen kolmansien maiden kanssa uutta lähestymistapaa. Korkean tason vuoropuhelujen tukemiseksi jäsenvaltioiden kanssa on käyty keskusteluja maakohtaisista paketeista, jotka koskevat 16:ta ensisijaista maata. Näissä paketeissa on kartoitettu erilaisia etuja ja EU:n tasolla saatavilla olevia välineitä ja kannustimia, joiden avulla voidaan edistää muuttoliikkeeseen liittyvää yhteistyötä, myös palauttamisen ja takaisinoton alalla. Valittujen kolmansien maiden olisi oltava tietoisia näiden maakohtaisten pakettien tarkoituksesta ja sisällöstä sekä yhteistyön avulla tarjoutuvista mahdollisuuksista ja mahdollisista seurauksista. Näiden maakohtaisten pakettien pohjalta on nyt laadittava sopimukset tiettyjen ensisijaisten lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa, jotta voidaan varmistaa todella yhdennetty ja koordinoitu lähestymistapa näkyvien tulosten saavuttamiseksi lyhyellä aikavälillä. Tämä edellyttää myös positiivisten ja negatiivisten kannustimien selkeää määrittelyä. Jäsenvaltioita kehotetaan tätä varten lujittamaan EU:n määrittämiä kannustimia niiden kansallisen toimivallan piiriin kuuluvilla täydentävillä toimenpiteillä.

Toiseksi on tarkoitus hyödyntää olemassa olevia innovatiivisia rahoitusvälineitä täysimääräisesti, jotta voidaan tukea sopimuksiin sisältyviä välittömiä toimia. Turkin-pakolaisavun koordinointiväline, Syyrian kriisin johdosta perustettu EU:n alueellinen erityisrahasto ja EU:n Afrikka-hätärahasto ovat mahdollistaneet joustavamman, koordinoidumman ja nopeamman tavan havaita hankkeita ja myöntää niihin rahoitusta. Näin on voitu rahoittaa välittömiä toimia, joilla tuetaan pakolaisia ja vastaanottavia yhteisöjä sekä muuttoliikkeen hallintaa, paluuta ja takaisinottoa vahvistamalla uudelleenkotouttamisvalmiuksia. Samaa mallia on tarkoitus noudattaa sopimusten täytäntöönpanossa. Jäsenvaltioiden täysimääräinen osallistuminen on olennaista. Toistaiseksi tukea ei ole annettu läheskään riittävästi kaikkien tarpeiden kattamiseen, eivätkä kaikki jäsenvaltiot ole vielä osallistuneet rahoitukseen. Syyrian kriisin johdosta perustetun EU:n alueellisen erityisrahaston määrärahatavoite on 1 miljardi euroa. Jäsenvaltiot ovat toistaiseksi sitoutuneet osoittamaan rahastoon yhteensä 0,27 miljardia euroa. Komissio on varannut EU:n Afrikka-hätärahastoa varten 1,8 miljardia euroa, ja se on valmis kasvattamaan määrää vielä 0,5 miljardilla eurolla, jotka otetaan Euroopan kehitysrahaston (EKR) varauksesta sopimuksiin sisältyvien välittömien toimien rahoittamiseksi. Komissio kehottaa jäsenvaltioita ja muita avunantajia osoittamaan saman verran rahoitusta mahdollisimman nopeasti.

Jotta sopimusten tavoitteet voidaan saavuttaa, on hyödynnettävä kaikkia EU:n ja jäsenvaltioiden rahoitusvälineitä mahdollisimman tehokkaasti. Lisäksi kumppanimaiden on oltava kykenevät ja valmiit tekemään yhteistyötä muuttoliikkeen hallinnan alalla erityisesti ehkäisemällä tehokkaasti sääntöjenvastaista muuttoliikettä ja ottamalla takaisin sääntöjenvastaiset siirtolaiset. Periaatteessa rahoitusta, jota EU:n ulkoisista välineistä on tarjolla muuttoliikkeen hallinnan parantamiseen, olisi lisättävä. Lisäksi olisi hyödynnettävä täysimääräisesti innovatiivisia varainhoidon välineitä, kuten EU:n erityisrahastoja ja rahoitusta yhdistäviä välineitä, sekä kansallisten, alueellisten ja temaattisten välineiden tarjoamia mahdollisuuksia.

Muuttoliike- ja kehityspolitiikan keskinäistä koordinointia on tärkeä parantaa, jotta voidaan varmistaa, että kehitysavulla autetaan kumppanimaita hallitsemaan muuttoliikettä tehokkaammin ja kannustetaan niitä tekemään tuloksellista yhteistyötä sääntöjenvastaisesti EU:n alueelle tulleiden henkilöiden takaisinotossa. EU:n kehityspolitiikkaan olisi sisällytettävä myönteisiä ja kielteisiä kannustimia, joiden avulla voidaan palkita maita, jotka kansainvälisen velvoitteensa mukaisesti ottavat takaisin omat kansalaisensa tai tekevät yhteistyötä hallitakseen kolmansista maista sääntöjenvastaisesti maahan tulevien henkilöiden ryhmiä tai pyrkivät tarjoamaan riittävät vastaanotto-olosuhteet konfliktia ja vainoa pakeneville henkilöille. Vastaavasti maihin, jotka eivät tee yhteistyötä takaisinotto- ja palauttamisasioissa, on sovellettava kielteisiä seuraamuksia. Samaa periaatetta olisi sovellettava kauppapolitiikan alalla erityisesti silloin kun EU myöntää kumppaneilleen etuuskohtelun. Muuttoliikkeen alalla tehtävä yhteistyö olisi otettava huomioon GSP+-menettelyssä myönnettyjen kauppaetuuksien tulevassa arvioinnissa.

Komissio on järjestelmällisesti soveltanut strategista lähestymistapaa muuttoliikeasioihin itäisten ja eteläisten kumppaneidensa kanssa. Lähestymistapaa vahvistettiin edelleen vuonna 2015 toteutetulla Euroopan naapuruuspolitiikan tarkistamisella, jonka yhteydessä muuttoliike ja liikkuvuus määriteltiin keskeisiksi yhteistyön alueiksi. Suunnilleen puolet käytettävissä olevasta rahoituksesta on tarkoitettu muuttoliikeasioita varten, mikä luo hyvän pohjan sopimuksille.

Muuttoliikepolitiikka tarjoaa useita vaikutusmahdollisuuksia sopimusten lyhyen aikavälin tavoitteiden tukemiseksi. Valmisteilla oleva jäsenneltyä uudelleensijoitusjärjestelmää koskeva ehdotus, jossa esitetään yhteinen lähestymistapa kansainvälistä suojelua tarvitsevien henkilöiden turvallista ja laillista unionin alueelle saapumista varten, osoittaa selvästi, että EU on sitoutunut auttamaan suurimman paineen alla olevia maita. Muiden laillisten väylien tarjoaminen EU:n alueelle pääsemiseksi on tavoite, jonka hyväksyvät myös useat EU:n kumppanit, sillä se hyödyttää yhtä lailla EU:ta ja sen kumppaneita. EU ja jäsenvaltiot sitoutuivat Vallettan toimintasuunnitelmassa käynnistämään pilottihankkeita, joissa yhdistetään laillista maahanmuuttoa koskevat jäsenvaltioiden tarjoukset. Viisumipolitiikalla voi olla erittäin suuri vaikutus keskusteluissa, joita kolmansien maiden kanssa käydään muuttoliikeasioissa tehtävästä yhteistyöstä. Lisäksi voidaan toteuttaa erityisiä toimia, joilla laillisia siirtolaisia valmistellaan täyttämään EU:n työmarkkinoiden tarpeet tai autetaan siirtolaisia lähettämään ansionsa lähtömaahan ja investoimaan ne siellä. Yhteistyötä ja tiedonvaihtoa on mahdollista kehittää edelleen EU:n ja sen kumppaneiden molemminpuoliseksi hyödyksi. Teknologian kehittäminen ja erityisesti biometriikka ja digitaalinen tunnistaminen voivat olla hyödyllisiä käytännön välineitä, joilla voidaan tukea muuttoliikkeen hallinnasta vastaavien viranomaisten yhteistyötä. Luomalla yksi foorumi kotiseudultaan siirtymään joutuneiden henkilöiden rekisteröintiä varten voitaisiin helpottaa avun perillemenoa kolmansissa maissa sekä kyseisten henkilöiden pääsyä ja uudelleensijoittamista EU:n alueelle tai muualle.

Ehdotuksessa on tarkoitus esittää yksityiskohtaisesti uusi ulkoisten investointien rahasto, johon sisällytetään nykyiset rahoitusta yhdistävät välineet (esim. Afrikan investointiväline ja naapuruuspolitiikan investointiväline), jotta voidaan perustaa alueellisia investointifoorumeja. Nämä investointifoorumit voivat puolestaan kerätä vipuvaikutuksen avulla lisärahoitusta jäsenvaltioilta ja muilta avunantajilta. Näin voidaan lisätä rahoituksen tehokkuutta ja vaikutusta, maksimoida synergia ja houkutella yksityisiä ja institutionaalisia sijoittajia. Samalla voidaan laajentaa innovatiivista rahoitusta hauraissa ja konflikteista kärsineissä maissa, joilla on usein suurin merkitys muuttovirtojen kannalta, mutta joissa on tällä hetkellä niukasti potentiaalia suorille yksityisille tai julkisille investoinneille.

Erityisen tärkeä rooli on sen vuoksi kaikilla innovatiivisilla rahoitusvälineillä, joiden vipuvaikutuksen avulla voidaan saada aikaan laina- ja avustusrahoitusta, edistää julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia ja houkutella yksityisiä investointeja. Jos rajallisia talousarviovaroja käytetään älykkäästi, niillä voidaan saada vipuvaikutuksen kautta aikaan kasvu- ja työllisyysmahdollisuuksia lähtö- ja kauttakulkumaissa ja -alueilla. Poistamalla esteet pk-yrityksiin ja kestävään infrastruktuuriin tehtäviltä investoinneilta voidaan puuttua suoraan joihinkin muuttoliikkeen perimmäisiin syihin, sillä tällaisilla investoinneilla on suuri vaikutus työllisyyden parantamiseen ja eriarvoisuuden vähentämiseen.

Talouden epävakauden ehkäisemiseen tarkoitettu makrotaloudellinen rahoitusapu, jonka määrä on jopa 1 miljardi euroa lainoina ja jota myönnetään Tunisialle (maksatus on jo käynnissä 0,3 miljardin euron osalta, minkä lisäksi komissio ehdotti helmikuussa 2016 vielä 0,5 miljardin euron lisämäärää) ja Jordanialle (suunnitteilla on 0,2 miljardin euron määrä).

Rahoitus sopimuksiin sisältyviä välittömiä toimia varten: EU:n Afrikka-hätärahastoon on tarkoitus osoittaa 1 miljardi euroa lisärahoitusta, josta 0,5 miljardia euroa on peräisin EKR:n varauksesta ja 0,5 miljardia euroa jäsenvaltioilta.

Kolmanneksi EU:n ja jäsenvaltioiden tuen suunnittelu olisi kohdennettava vielä tarkemmin. EU:n ja jäsenvaltioiden virallinen kehitysapu ensisijaisille maille on tuoreen arvion mukaan keskimäärin 4,4 miljardia euroa vuodessa. Sopimusten täytäntöönpanoa varten komissio pyrkii jatkossakin varmistamaan, että aina kun suunnitellaan ja pannaan täytäntöön ohjelmia kaikilla tietyn maan osalta keskeisiksi määritetyillä aloilla, on pyrittävä maksimoimaan myönteiset vaikutukset muuttovirtoihin ja muuttoliikkeen hallintaan. Kun on kyse esimerkiksi toimista, joita hyväksytään osana maantieteellisten välineiden vuotuisia täytäntöönpanotoimenpiteitä asiaankuuluvissa lähtömaissa, keskitytään muuttajien tärkeimpiin lähtöalueisiin. Lisäksi komissio pyrkii varmistamaan, että ensisijaisten maiden suuntaa-antavat monivuotiset ohjelmat vastaavat senhetkisiä tarpeita ja että niillä tuetaan erityisesti sopimusten täytäntöönpanoa. Komissio toteuttaa tarvittavat toimet mukauttaakseen tarvittaessa monivuotisia ohjelmia. Jäsenvaltioita kehotetaan osallistumaan näihin toimiin kohdentamalla uudelleen kahdenvälistä rahoitusapuaan ja harjoittamalla yhteistä ohjelmasuunnittelua. Uusi kumppanuuskehys on tarkoitus ottaa huomioon vuoden 2017 jälkeisten temaattisten linjojen suunnittelussa.

EU:lla on velvollisuus omalta osaltaan auttaa kansainvälistä suojelua selvästi tarvitsevia hätäsiirtolaisia, mutta pakolaisten ja erityisesti Syyrian konfliktin takia kotiseudultaan siirtymään joutuneiden henkilöiden uudelleensijoittaminen kuuluu koko kansainvälisen yhteisön vastuulle. EU:n kansainvälisten kumppaneiden on kannettava oma osuutensa vastuusta. EU:n olisi käytettävä poliittista vaikutusvaltaansa saadakseen kumppaninsa sitoutumaan lujemmin oikeudenmukaisemman uudelleensijoittamisjärjestelmän luomiseen. EU:n olisi tuettava YK:n edistämän maailmanlaajuisen uudelleensijoittamisjärjestelmän perustamista, jotta pakolaisia voidaan auttaa nopeasti ja tehokkaasti sijoittumaan uudelleen turvallisiin maihin. Kaikkia maita olisi kehotettava osallistumaan tällaiseen järjestelmään vastuunjaon ja yhteisvastuun periaatteiden pohjalta.

Sopimusten täytäntöönpanoa voidaan helpottaa edelleen luomalla vahvoja ja tuloksellisia monenvälisiä kumppanuuksia. Muuttoliike on maailmanlaajuinen ilmiö, johon on sovellettava koordinoitua kansainvälistä lähestymistapaa. Kuluneen vuoden aikana on tehostettu yhteistyötä kansainvälisten järjestöjen, kuten Yhdistyneiden kansakuntien ja erityisesti YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun ja Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön (IOM), sekä G7- ja G20-kumppanimaiden kanssa. YK:n aloitteissa, jotka koskevat muun muassa maailmanlaajuista vastuunjakoa syyrialaispakolaisista , sekä toukokuussa 2016 ensimmäistä kertaa järjestetyssä humanitaarisen avun huippukokouksessa on korostettu kansainvälisen yhteisön yhteisvastuuta ongelmasta. Laajoista pakolais- ja muuttoliikevirroista syyskuussa 2016 järjestettävä YK:n yleiskokous tarjoaa ainutlaatuisen tilaisuuden varmistaa, että kaikki osanottajat antavat konkreettisia sitoumuksia. EU tukee täysimääräisesti YK:n johtamia toimia, joilla pyritään vahvistamaan kansainvälisen yhteisön pitkäaikaisia valmiuksia selviytyä pakolaisten ja siirtolaisten liikkumisesta taakanjaon ja yhteisvastuun periaatteiden pohjalta.

Komissio aikoo osoittaa rahastoa varten yhteensä 3,1 miljardia euroa vuoteen 2020 saakka. Määrään sisältyy 2 miljardia euroa EKR:stä. Tästä summasta 1,6 miljardia euroa on peräisin Afrikan investointivälineestä ja 0,4 miljardia euroa EKR:n määrärahoista. Lisäksi on tarkoitus ottaa 0,94 miljardia euroa naapuruuspolitiikan investointivälineestä ja 0,16 miljardia euroa kehitysyhteistyövälineestä. Tällä 3,1 miljardin euron määrällä on tarkoitus saada aikaan julkisia ja yksityisiä investointeja niin, että investointien kokonaismäärä on jopa 31 miljardia euroa. Uuden rahaston rahoituskapasiteetin ja tehon lisäämiseksi komissio kehottaa jäsenvaltioita ja muita kumppaneita osoittamaan EU:n kokonaisrahoituksen verran lisää rahoitusta, jotta lisäinvestointien määrä saadaan kasvatettua lähes 62 miljardiin euroon.

EU saa piakkoin valmiiksi uudet ensisijaiset kumppanuudet Jordanian ja Libanonin kanssa. Ne perustuvat vuonna 2015 suoritettuun Euroopan naapuruuspolitiikan tarkistukseen. Kumppanuuksista on tarkoitus päästä sopimukseen viimeistään kesällä 2016. Kummankin maan kanssa laadittavissa sopimuksissa osapuolet sitoutuvat helpottamaan syyrialaispakolaisten ja heitä vastaanottavien yhteisöjen tilannetta sekä auttamaan vastaanottajamaita selviytymään kriisistä. Sopimuksissa on tarkoitus esittää kattavat paketit, joissa yhdistyvät useat politiikan osa-alueet, joilla pyritään samaan tavoitteeseen ja jotka kuuluvat sekä EU:n toimivaltaan (kauppa, liikkuvuus, energia, turvallisuus jne.) että jäsenvaltioiden toimivaltaan. Libanonin osalta näihin kuuluu peruspalvelujen kohentaminen (jäte- ja vesihuolto, koulutus ja terveydenhuolto) sekä taloudellisten mahdollisuuksien lisääminen Libanonissa oleskeleville syyrialaispakolaisille sekä kaikkein heikoimmassa asemassa oleville libanonilaisyhteisöille. Libanonin hallituksen olisi puolestaan pyrittävä parantamaan syyrialaispakolaisten yhteiskunnallista ja taloudellista osallisuutta heidän elinolojensa parantamiseksi sekä annettava heille oikeus lailliseen oleskeluun. Jordanian osalta sopimuksella helpotetaan sellaisia vientituotteita koskevia alkuperäsääntöjä, jotka on tuotettu erikseen nimetyillä talousalueilla työvoimalla, johon sisältyy ennalta sovittu prosenttiosuus syyrialaisia työntekijöitä Jordanian ehdotuksen mukaisesti. Komissio on tähän mennessä osoittanut 639 miljoonaa euroa kriisinhallintaan Libanonissa. Määrärahoilla on tarkoitus kattaa muun muassa perustarpeiden, terveydenhuollon ja suojan tarjoaminen. Jordanian osalta tuen määrä on 637 miljoonaa euroa. Sen lisäksi, että kauppaa helpotetaan lieventämällä alkuperäsääntöjä, Jordanialle ehdotettu paketti käsittää vuonna 2015 toteutetun 180 miljoonan euron makrotaloudellisen avun operaation. Lisäksi harkittavana on uusi, noin 200 miljoonan euron makrotaloudellisen avun laina.

Tunisia on vuodesta 2011 lähtien edistynyt merkittävästi rauhanomaisessa ja demokraattisessa siirtymisessä uuteen järjestelmään vallanvaihdoksen jälkeen. Maa on myönteinen esimerkki arabikevään saavutuksista. Edistys ei kuitenkaan ole vielä vakiintunut. Maassa on korkea nuorisotyöttömyysaste, ja terrorismin uhka on suuri. Tunisian vakauden ja vaurauden edistäminen on keskeistä alueen muuttovirtojen hallinnan kannalta. Toistaiseksi muuttovirrat unionin alueelle ovat kuitenkin olleet hyvin pienet. Tunisia on sitoutunut valvomaan rajojaan ja alueeltaan lähteviä muuttovirtoja. Se tarvitsee myös lisää taloudellista ja poliittista tukea hauraan siirtymävaiheen lujittamiseksi. EU:n olisi jatkettava Tunisian talouden vähittäistä yhdentämistä unionin sisämarkkinoihin edistämällä neuvotteluja, joita käydään pitkälle menevän ja laaja-alaisen vapaakauppa-alueen luomisesta nykyisen assosiaatiosopimuksen pohjalta. Neuvottelujen ohella EU antaa teknistä ja taloudellista apua ja muun muassa helpottaa edelleen tunisialaisten mahdollisuuksia liikkua EU:n alueella. Nykyiseen liikkuvuuskumppanuuteen perustuvan laajemman yhteistyön pohjalta olisi kehitettävä tuloksellisempaa yhteistyötä palauttamis- ja takaisinottokysymyksissä erityisesti neuvottelemalla takaisinottosopimus. Komissio aikoo piakkoin antaa Tunisiaa koskevan strategisen tiedonannon. EU:n ja Tunisian suhteiden syventäminen uudelle tasolle edellyttää myös kattavaa ja vaikuttavaa kansallista muuttoliikepolitiikkaa. Euroopan naapuruusvälineestä annetaan Tunisialle vuonna 2016 tukea yhteensä yli 200 miljoonaa euroa, josta suurin osa kohdistetaan muuttoliikkeeseen liittyviin toimiin, kuten sosioekonomisen kehityksen, nuorison työllistämisen ja turvallisuusalan uudistamisen tukemiseen.

Länsi-Afrikka on keskeinen Eurooppaan suuntautuvan sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen lähtöalue. Muuttoliikkeen alueelliseen ulottuvuuteen on pyritty kiinnittämään erityistä huomiota hyödyntämällä olemassa olevia rakenteita, kuten Länsi-Afrikan valtioiden talousyhteisöä (ECOWAS) ja G5 Sahel -ryhmää. EU:n Afrikka-hätärahastosta saatavilla varoilla tuetaan sovittuja hankkeita ja toimia, joiden avulla voidaan pitkällä aikavälillä puuttua sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen perimmäisiin syihin ja lyhyellä aikavälillä parantaa muuttoliikkeen hallintaa.

EU:n olisi lisättävä yhteistyön vaikutusta alueella käynnistämällä yhteistyö Nigerian, Nigerin, Malin ja Senegalin kanssa ja sopimalla räätälöidyistä sopimuksista, jotka perustuvat korkean tason vuoropuheluihin ja hyväksi havaittuihin kannustimiin. Tässä on tarkoitus hyödyntää kyseisten maiden kanssa jo luotuja kumppanuuksia. Nigerian kanssa allekirjoitettiin maaliskuussa 2015 muuttoliikettä ja liikkuvuutta koskeva yhteinen toimintasuunnitelma, joka tarjoaa vankan perustan tiiviimmälle vuoropuhelulle ja yhteistyölle muuttoliikeasioissa. Neuvottelut takaisinottosopimuksesta olisi aloitettava piakkoin. Senegalin kanssa käydään muuttoliikeasioissa vuoropuhelua, jota olisi vahvistettava erityisesti taloudellisten mahdollisuuksien lisäämiseksi ja sääntöjenvastaisten muuttovirtojen vähentämiseksi. Mali on keskeinen Eurooppaan suuntautuvan sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen lähtömaa ja EU:n kumppani laajemmassa yhteistyössä Sahelin alueella. Malin kanssa järjestettiin huhtikuussa korkean tason vuoropuhelu. Niger sijaitsee Länsi- ja Keski-Afrikasta tulevien siirtolaisreittien tärkeimmässä risteyskohdassa. Toukokuussa 2016 arvioitiin, että Nigerin kautta kulkee pohjoiseen yli 16 000 henkilöä viikossa. EU:n olisi osana Nigerille antamaansa tukea jatkettava jo perustetun monitoimikeskuksen toimintaa yhteistyössä kansainvälisten järjestöjen (esim. UNHCR) kanssa. Lisäksi olisi kiinnitettävä erityistä huomiota siirtolaisten salakuljetuksen ja ihmiskaupan torjuntaan sekä kasvu- ja työllistymisvaihtoehtojen tukemiseen.

Afrikan sarvessa käynnistyy tänä kesänä muuttoliikkeen hallinnan parantamiseen tähtäävä hanke, jonka määrärahat ovat 46 miljoonaa euroa. Tämä Khartumin prosessin puitteissa toteutettava hanke toimii mallina muuttoliikekysymyksiä koskevista kohdennetuista toimista. Vastaavasti EU kehittää parhaillaan Rabatin prosessin puitteissa alueellista muuttoliikkeen hallintavälinettä, josta tuetaan muuttoliikkeen hallintaan liittyvien aloitteiden täytäntöönpanoa lähtö-, kauttakulku- ja kohdemaissa Sahelin ja Tšad-järven alueella.

Etiopia on strateginen kumppani, jonka kanssa käynnistettiin marraskuussa 2015 maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva yhteinen toimintasuunnitelma. Muuttoliike on jo keskeinen osa tätä strategista kumppanuutta. Etiopiassa on yli 750 000 pakolaista muun muassa Somaliasta, Eritreasta ja Etelä-Sudanista. Se on Eurooppaan suuntautuvan sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen keskeinen lähtö- ja kauttakulkumaa. On ensisijaisen tärkeää vahvistaa yhteistyötä Etiopian kanssa laatimalla sopimus, joka sisältää muun muassa käytännön jatkotoimia, jotka koskevat Etiopian antamaa sitoumusta tehdä yhteistyötä palauttamisasioissa.

Libyan tilanne vaatii erityistä huomiota ja strategista sitoutumista. Libyan rajojen sisällä on yli 230 000 siirtolaista. Heistä 4 000–5 000 on säilöönottokeskuksissa, ja moni on vailla terveydenhuoltoa ja ravintoa, sillä hauras valtio ei kykene riittävällä tavalla tarjoamaan siirtolaisille perustavanlaatuista suojelua eikä kunnioittamaan heidän oikeuksiaan. Lisäksi apua tarvitsee yli 400 000 maan sisäistä pakolaista. Vaikka Libyassa on toteutettu joitakin muuttoliikkeeseen liittyviä toimia yhteistyössä esimerkiksi UNHCR:n ja IOM:n kanssa, toimia voidaan tehostaa vasta kun maan poliittinen ja turvallisuustilanne on parantunut. Tämä edellyttää jatkuvaa poliittista panostusta, päättäväisyyttä ja taloudellista tukea, jotta Libyaan saadaan vakaa ja yhtenäinen hallinto. Sen vuoksi ensisijainen tavoite on tukea kansallisen yhtenäisyyden hallitusta, jotta se kykenee tarjoamaan sosiaalisia peruspalveluja ja huolehtimaan kansalaistensa turvallisuudesta. Näin voidaan tukea uuden hallituksen laillisuutta ja edistää vakautta.

EU on luonut paketin, jolla tuetaan kansallisen yhtenäisyyden hallitusta ja Libyan väestöä. Osa pakettiin sisältyvistä toimista on jo täytäntöönpanovaiheessa. Tukiohjelma sisältää seuraavat osa-alueet:

Tämänhetkinen taloudellinen tuki: Hankkeita varten on sidottu yhteensä noin 100 miljoonaa euroa, josta osa on jo maksuvaiheessa. EU on osoittanut vuodesta 2014 lähtien yhteensä 12,5 miljoonaa euroa puhtaasti humanitaarisiin hankkeisiin ja lisäksi jopa 40 miljoonaa euroa hankkeisiin, joilla pyritään täyttämään konfliktista kärsineiden ihmisryhmien tarpeet.

Suojelu: Kaikkein tärkeintä on tehostaa kotiseudultaan siirtymään joutuneiden suojelua, parantaa heidän selviytymiskykyään ja vakauttaa heidän tilanteensa yhdessä vastaanottavien yhteisöjen kanssa säilöönottokeskuksissa ja niiden ulkopuolella.

Tuki turvallisuusalan uudistukselle, jossa keskitytään poliisiyhteistyöhön, rikosoikeudelliseen yhteistyöhön ja rajaturvallisuuteen: Libyan hallituksen pyynnöstä voitaisiin käynnistää yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan (YTPP) puitteissa siviilioperaatio, jossa hyödynnettäisiin käynnissä olevaa EU:n rajavalvonnan avustusoperaatiota ja muita EU:n rahoittamia ohjelmia valmiuksien kehittämiseksi. Tavoitteena olisi parantaa valmiuksia ja tarjota tukea muun muassa rajaturvallisuuden ja muuttoliikkeen aloilla. Näin voitaisiin täydentää Libyan rannikkovartioston ja laivaston koulutustoimintaa.

Hallintotapa: EU on valmis auttamaan hallitusta laatimaan ihmisoikeuksia ja kansainvälisiä sopimuksia vastaavan oikeudellisen ja institutionaalisen kehyksen. Tähän kuuluun muun muassa keskeisten hallintoelinten ja instituutioiden (esim. lainvalvontaelimet) valmiuksien kehittäminen.

Tekninen apu: Yhteistyömäärärahoista annettavan teknisen tuen lisäksi voidaan harkita Frontexin tukea käyttämällä voimassa olevaa valtuutta yhteistyöjärjestelyn luomiseksi Libyan kanssa.