FI Euroopan unionin virallinen lehti C 128/29

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Perusoikeuksien kunnioittaminen maahanmuuttoa koskevissa Euroopan unionin toimintalinjoissa ja lainsäädännössä”

(oma-aloitteinen lausunto)

(2010/C 128/06)

Esittelijä: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea päätti 26. helmikuuta 2009 työjärjestyksensä 29 artiklan 2 kohdan nojalla laatia oma-aloitteisen lausunnon aiheesta

Perusoikeuksien kunnioittaminen maahanmuuttoa koskevissa Euroopan unionin toimintalinjoissa ja lainsäädännössä.

Asian valmistelusta vastannut ”työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 15. lokakuuta 2009.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 4.–5. marraskuuta 2009 pitämässään 457. täysistunnossa (marraskuun 4. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon yksimielisesti.

1. Esittely ja tausta

1.1 ETSK on päättänyt laatia oma-aloitteisen lausunnon ehdottaakseen, että maahanmuuttoa ja rajoja koskevissa Euroopan unionin toimintalinjoissa ja säädöksissä kunnioitettaisiin asianmukaisesti ihmisoikeuksia ja asetettaisiin kaikkien ihmisten vapaus ja turvallisuus huomion keskipisteeseen.

1.2 EU on nyt kehittämässä maahanmuuttoasioita koskevaa yhteistä lainsäädäntökehystä, joka tarjoaa ylikansalliset oikeudet ja takeet ja jossa mennään jäsenvaltioiden muuttuvia (ja toisinaan rajoittavia) lainsäädäntöjä pidemmälle. Tämä kehitystyö on kohdannut monia poliittisia vaikeuksia neuvostossa. ETSK suhtautuu myönteisesti saavutettuun edistymiseen, sillä yhteisen lainsäädännön laatiminen 27 jäsenvaltion välillä ei ole helppo tehtävä, kun kyse on maahanmuuton kaltaisesta arkaluonteisesta aiheesta.

1.3 Se, että monien säädösten kohdalla yhdenmukaistaminen tapahtuu vähimmäistasolla, on kuitenkin esteenä kattaville ja asianmukaisille takeille ihmisoikeuksien suojelemiseksi. Lisäksi eräissä jäsenvaltioissa Euroopan unionin direktiivejä ei saateta asianmukaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä perusoikeuksien suojelun osalta.

1.4 Viime vuosina ETSK on laatinut useita lausuntoja, joissa se esittää, että yhteisen maahanmuuttopolitiikan tulisi perustua kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan, jossa EU:n jäsenvaltioiden tarpeiden ja lähtömaiden kanssa tehtävän yhteistyön lisäksi otettaisiin huomioon myös maahanmuuttajien ihmisoikeuksien kunnioittaminen.

1.5 Eurooppa-neuvosto hyväksyi 16. lokakuuta 2008 Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkasopimuksen, joka on osoitus EU:n vahvasta poliittisesta sitoutumisesta yhteisen maahanmuuttopolitiikan edistämiseksi. Ruotsin puheenjohtajakaudella EU:n on määrä hyväksyä Tukholman ohjelma (1).

1.6 Myös Lissabonin sopimuksen on tarkoitus tulla voimaan, mikä saattaa merkitä uutta sysäystä sellaisten maahanmuuttopolitiikkojen kehittämiselle, jotka hyväksytään tavanomaisessa lainsäätämisjärjestyksessä, ja mikä antaa perusoikeuskirjalle juridisesti sitovan luonteen.

1.7 Viime vuosina ETSK on tiivistänyt yhteistyötä kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden kanssa ja luonut vakaan osallistumisrakenteen Euroopan kotouttamisfoorumin (2) avulla. Komitea on tehnyt hyvin merkittävän sitoumuksen taatakseen, että kansalaisyhteiskunta pääsee osallistumaan kotouttamispolitiikkojen kehittämiseen.

1.8 Komitea panee huolestuneena merkille Euroopassa kasvavan suvaitsemattomuuden, rasismin ja muukalaisvihan maahanmuuttajia, ”erilaisia” kohtaan ja pelkää näiden ilmiöiden vain lisääntyvän finanssikriisin vaikutuksesta. Poliittisten vastuunkantajien ja yhteiskunnan muiden päätöksentekijöiden sekä tiedotusvälineiden on toimittava erittäin vastuullisesti sekä poliittisesti ja yhteiskunnallisesti esimerkillisellä tavalla kyseisenlaisen käyttäytymisen estämiseksi. Inhimillisistä arvoista, perusoikeuksista sekä tasa-arvosta ja syrjimättömyydestä annettavaa koulutusta on lisättävä perus- ja keskiasteen oppilaitosten opetussuunnitelmissa.

2. Perusihmisoikeudet ja maahanmuuttoa koskevat toimintalinjat

2.1 Kansainvälisistä välineistä voidaan mainita ihmisoikeuksien yleismaailmallinen julistus, jossa todetaan, että periaatteiden ja arvojen yhteinen järjestelmä on luonteeltaan yleismaailmallinen.

2.2 Euroopan ihmisoikeussopimus, jonka kaikki jäsenvaltiot ovat ratifioineet, sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ovat perusta ja tae sille, että ihmisoikeuksia kunnioitetaan kaikkialla EU:n alueella.

2.3 Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut, että Euroopan ihmisoikeussopimus ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö ovat osa yhteisön oikeusjärjestelmää ja siihen kuuluvia yleisiä periaatteita.

2.4 Tämä vahvistetaan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklassa, jolla lujitettiin perusoikeuksia koskevia takeita EU:n oikeusjärjestelmässä sekä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa varmistaa niiden kunnioittaminen EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden toiminnassa yhteisön lainsäädännön puitteissa.

2.5 Vaikka jäsenvaltioilla on täysivaltainen oikeus valvoa maahantuloa ja myöntää oleskelulupia kolmansien maiden kansalaisille, ETSK muistuttaa, että niiden on noudatettava velvollisuuksia, jotka aiheutuvat perusihmisoikeuksia koskevista kansainvälisistä ja eurooppalaisista oikeudellisista asiakirjoista ja yleissopimuksista sekä toimivaltaisten tuomioistuinten niitä koskevista tulkinnoista (ja niiden soveltamisesta).

2.6 EU:n perusoikeuskirja (3) kattaa uusia oikeuksia, jotka eivät sisälly Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Huomattava osa kyseisistä oikeuksista ei ole lisäksi riippuvainen henkilöiden kansallisuudesta. Perusoikeuskirja saa sitovan luonteen, kun Lissabonin sopimus ratifioidaan, ja se lisää henkilöiden perusoikeuksien suojelemiseen liittyvää oikeusvarmuutta. Perusoikeuskirjaa sovelletaan unionin toimielimiin ja jäsenvaltioihin erityisesti, kun ne soveltavat yhteisön lainsäädäntöä. Lisäksi perusoikeuskirjalla vahvistetaan perusoikeuksien kunnioittamista maahanmuuttoon liittyvissä kysymyksissä.

2.7 Kun Lissabonin sopimus tulee voimaan, unionilla on mahdollisuus liittyä Euroopan ihmisoikeussopimukseen, mikä vahvistaa EU:n sitoutumista ihmisoikeuksiin.

2.8 Komitea on myös kannattanut (4) EU:n perusoikeusviraston perustamista. Eurooppa-neuvosto hyväksyi vuonna 2008 virastoa koskevan monivuotisen toimintakehyksen. Se käsittää yhdeksän aihealuetta, joista mainittakoon seuraavat: rasismi ja muukalaisviha, syrjintä, turvapaikka-asiat, maahanmuutto ja kotouttaminen, viisumikysymykset ja rajavalvonta. ETSK haluaisi osallistua viraston toimintaan vahvistaakseen järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan roolia sen toiminnassa.

2.9 Edellä mainituista välineistä ja yhteisön rakenteista huolimatta monien järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden kommenteissa ja riippumattomien tutkijoiden selvityksissä on tuotu esille, että eräissä jäsenvaltioiden ja unionin toimintalinjoissa ja säädöksissä ei kunnioiteta perusoikeuksia asianmukaisesti.

2.10 Yhteisön politiikkoja toteutettaessa raportoidaan usein myös maahanmuuttajien ihmisoikeuksien loukkauksista useissa jäsenvaltioissa, ja toisissa yhteyksissä unionin toimintalinjoilla legitimoidaan tiettyjä kansallisia käytäntöjä, jotka eivät ole sopusoinnussa ihmisoikeuksien ja oikeusvaltioperiaatteen kanssa.

2.11 Komitea on esittänyt äskettäin antamassaan lausunnossa (5), että maahanmuuttopolitiikassa ja -lainsäädännössä on kunnioitettava täysimääräisesti kaikkien henkilöiden ihmisoikeuksia, yhdenvertaista kohtelua sekä syrjimättömyyttä. Tämän tavoitteen vahvistamiseksi ETSK ehdottaa, että unionin tulevaan Tukholman ohjelmassa määriteltävään maahanmuuttopolitiikkaan lisätään kaksi uutta yhteistä periaatetta: perusoikeudet sekä oikeuteen ja perusvapauksiin perustuva valtio.

2.12 Perusoikeudet tulisi myöntää kaikille henkilöille eikä yksinomaan unionin kansalaisille. Turvapaikanhakijoita ja maahanmuuttajia suojelevat Euroopan ihmisoikeussopimus ja Euroopan unionin perusoikeuskirja. Maahanmuuttoa ja rajoja koskeva EU:n lainsäädäntö sekä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö tarjoavat lisäksi joukon takeita ja oikeuksia, jotka menevät jäsenvaltioiden harkintavaltaa pidemmälle.

2.13 ETSK on myös ehdottanut (6), että EU:n olisi ryhdyttävä ajamaan ulkopolitiikassa kansainvälistä siirtolaislainsäädäntöä, joka perustuisi ihmisoikeuksien yleismaailmalliseen julistukseen, kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevaan yleissopimukseen sekä taloudellisia, sosiaalisia ja kulttuurisia oikeuksia koskevaan yleissopimukseen. Kyseiseen kansainväliseen lainsäädäntökehykseen tulee sisältyä ILO:n tärkeimmät yleissopimukset ja Yhdistyneiden kansakuntien kansainvälinen yleissopimus kaikkien siirtotyöntekijöiden ja heidän perheidensä oikeuksista. Viimeksi mainittua sopimusta EU:n jäsenvaltiot eivät ole vielä ratifioineet siitä huolimatta, että ETSK on antanut oma-aloitteisen lausunnon (7), jossa se ehdottaa sopimuksen ratifiointia.

2.14 Eurooppa-ohjelmassaan (8) komitea esittää lisäksi, että perus- ja ihmisoikeuksia tulisi kunnioittaa EU:n politiikoissa sekä erityisesti maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikoissa.

2.15 ETSK katsoo, että EU:n arvoja ja periaatteita, ihmisoikeuksien ja vapauksien suojelua on vahvistettava unionin tasolla näkyvän ja vahvan poliittisen auktoriteetin avulla. Näin ollen komitea kannattaa komission puheenjohtajan Durão Barroson ehdotusta nimittää oikeusasioista, perusoikeuksista ja kansalaisvapauksista vastaava Euroopan komission jäsen. Komitea toivoo, että kyseiselle osastolle osoitetaan tarvittavat poliittiset välineet sekä organisatoriset ja rahoitukselliset resurssit, jotta se kykenee huolehtimaan tästä tärkeästä vastuualueesta.

2.16 Komitea pahoittelee kuitenkin sitä, että maahanmuutto- ja turvapaikka-asiat eivät sisälly kyseiseen tehtäväalueeseen ja että ne kuuluisivat sisäistä turvallisuutta koskevien kysymysten rinnalla toisen komission jäsenen vastuulle. Liittämällä maahanmuutto turvallisuuteen ja erottamalla se perusoikeuksien suojelusta annetaan vääränlainen poliittinen viesti.

3. Ihmisoikeuksien yleismaailmallisuus

3.1 Euroopan unionilla on nyt edessään merkittävä haaste: turvata ihmisoikeudet kaikille henkilöille EU:n ja jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmissä, jotka perustuvat perinteiseen kansalaisuus-käsitykseen – jonka mukaan osa näistä oikeuksista evätään ”ei-kansalaisilta” – sekä oikeudelliseen eroon kansalaisen ja ulkomaalaisen sekä laillisen maahanmuuttajan ja sääntöjen vastaisesti maahan tulleen henkilön välillä.

3.2 Eurooppalaisissa maahanmuuttolainsäädännöissä ei taata asianmukaisesti sitä, että maahanmuuttaja on oikeussubjekti ja suojelun kohde. Työ- ja oleskeluluvan välinen tiukka juridinen kytkös osoittaa, että maahanmuuttajaa ei pidetä henkilönä, vaan työvoimana, toisin sanoen työmarkkinoiden käytettävissä olevana välineenä, joka tarpeettomaksi tultuaan menettää mahdollisuuden lailliseen oleskeluun ja jää näin ollen ilman monia oikeuksia hallinnollisen asemansa muuttumisen johdosta: hänestä tulee vaadittavia asiakirjoja vailla oleva henkilö.

3.3 Ihmisoikeudet ovat yleismaailmallisia ja peruuttamattomia ja suojelevat kaikkia ihmisiä heidän tilanteestaan ja oikeudellisesta asemastaan riippumatta.

4. Ihmisoikeudet ja maahanmuuttoa koskevat toimintalinjat: kymmenen ensisijaista toiminnallista tavoitetta, jotta Euroopan unioni olisi vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue

4.1 Oikeuksien Eurooppa

4.1.1 Viime vuosina ihmisoikeuksien puolustaminen ja edistäminen on jäänyt EU:n asialistalla taka-alalle. Ensisijaisena poliittisena tavoitteena on ollut jäsenvaltioiden turvallisuus, aivan kuin se olisi ristiriidassa vapauden kehittämisen ja perusoikeuksien suojelun kanssa.

4.1.2 Tulevissa turvallisuuspolitiikoissa on suojeltava vapauden ja oikeuden arvoja. ETSK katsoo, että kyseisten politiikkojen lähtökohdaksi on otettava Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja EU:n perusoikeuskirjan takaamien perusoikeuksien suojelu.

4.1.3 Turvallisuuden vahvistamisessa ei pidä kajota perustavanlaatuisiin arvoihin (ihmisoikeudet ja perusvapaudet) tai demokraattisiin periaatteisiin (oikeusvaltioperiaate), jotka ovat yhteisiä koko unionissa. Yksilön vapautta ei saa rajoittaa kollektiivista ja valtion turvallisuutta koskevan tavoitteen varjolla. Eräissä poliittisissa aloitteissa toistetaan menneisyyden virheet: vapaus uhrataan turvallisuuden parantamisen nimissä.

4.1.4 Tässä mielessä ETSK suhtautuu myönteisesti komission kesäkuussa 2009 antamaan tiedonantoon ”Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue kansalaisia varten”, jossa ensisijaisena tavoitteena on unionin kansalaisten perusoikeuksien suojelu.

4.1.5 ETSK kannattaa komission aloitetta edistää perusoikeuksia korostavaa ajattelutapaa lainsäädäntämenettelyn ensimmäisistä vaiheista lähtien, maahanmuuttopolitiikka mukaan luettuna. Perusoikeuksien kunnioittamisen on oltava unionin kaikkien toimielinten yhteinen tavoite. (9) Sitä tulisi täydentää yhteisellä eurooppalaisella järjestelmällä, jonka puitteissa arvioidaan säännöllisesti (jälkikäteen) kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla hyväksyttyjen unionin toimintalinjojen täytäntöönpanoa siltä kannalta, miten ne sopivat yhteen perusoikeuksien kanssa ja miten tehokkaita ne ovat. (10) ETSK:lla ja järjestäytyneellä kansalaisyhteiskunnalla tulisi olla keskeinen rooli tässä arvioinnissa.

4.2 Maahanpääsyä koskeva lainsäädäntö

4.2.1 ETSK on jo aiemmin esittänyt, että EU:lle on luotava yhteinen maahanmuuttopolitiikka sekä yhdenmukainen lainsäädäntö. Euroopan unionilla ja sen jäsenvaltioilla tulee olla käytettävissään avoin lainsäädäntö, joka mahdollistaa sekä erittäin ammattitaitoisten työntekijöiden että vähäistä koulutusta edellyttävillä aloilla työskentelevien henkilöiden työvoimaperusteisen maahanmuuton laillisia ja avoimia kanavia pitkin. Tällä tavoin maahanmuuttajien oikeuksia suojellaan asianmukaisesti.

4.2.2 Komitea on ehdottanut laaja-alaista säädöskehystä, mutta jäsenvaltiot, komissio ja neuvosto ovat päättäneet laatia erityisdirektiivejä tiettyjä maahanmuuttajaryhmiä varten, mikä saattaa johtaa syrjintätilanteisiin.

4.2.3 ETSK pyrkii komission lainsäädäntöaloitteista laatimissa lausunnoissaan varmistamaan yleisen johdonmukaisuuden ja perusoikeuksien suojelun sekä yhdenvertaisen kohtelun ja syrjimättömyyden riippumatta siitä, mikä on siirtotyöläisen ammattikategoria.

4.3 Siirtotyöläisten ja heidän perheidensä oikeudet

4.3.1 Lähtökohtana on oltava syrjimättömyyden periaate (perusoikeuskirjan 21 artikla). Siirtotyöläisellä tulee olla muihin työntekijöihin nähden samat taloudelliset, työelämää koskevat sekä sosiaaliset oikeudet riippumatta oleskelu- ja työluvan pituudesta. Tämä on myös sopusoinnussa perusoikeuskirjan 15 artiklan 3 kohdan kanssa, jonka mukaan ”kolmansien maiden kansalaisilla, joilla on lupa tehdä työtä jäsenvaltioiden alueella, on oikeus samanlaisiin työehtoihin kuin unionin kansalaisilla”.

4.3.2 Yhdenvertainen kohtelu työelämässä koskee työehtoja, palkkausta, irtisanomista, työterveyttä ja -turvallisuutta sekä järjestäytymis- ja lakko-oikeutta.

4.3.3 ETSK katsoo, että yhdenvertaista kohtelua on edistettävä myös muiden sosiaalisten ja perustavanlaatuisten oikeuksien osalta, kuten komitea toteaa aiemmassa lausunnossaan: ”Erityisesti ETSK esittää, että laillisesti maassa työskenteleville ja oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille tulee myöntää seuraavat oikeudet” (11):

— oikeus sosiaaliturvaan, terveydenhuolto mukaan luettuna

— mahdollisuus tavaroiden ja palvelujen hankintaan, asunto mukaan luettuna (perusoikeuskirjan 34 ja 35 artikla)

— pääsy yleissivistävään ja ammatilliseen koulutukseen (perusoikeuskirjan 14 artikla)

— tutkintotodistusten, todistusten ja ammattinimikkeiden tunnustaminen yhteisön lainsäädännön puitteissa

— EU:hun lähetettyjen siirtotyöläisten, työelämän ja sosiaalisten oikeuksien tunnustaminen (12)

— alaikäisten oikeus koulutukseen, opintoavustukset ja apurahat mukaan luettuina

— oikeus ilmaiseen oikeusapuun tarvittaessa (perusoikeuskirjan 47 artikla)

— oikeus maksuttomiin työnvälityspalveluihin (julkiset palvelut)

— oikeus saada vastaanottavan yhteiskunnan kielen opetusta

— kulttuurisen, uskonnollisen ja kielellisen monimuotoisuuden kunnioittaminen (perusoikeuskirjan 22 artikla)

— oikeus vapaaseen liikkumiseen ja oleskeluun jäsenvaltion alueella.

4.3.4 Perusoikeuksien toteutuminen edellyttää julkisia palveluita, joissa ihmisoikeuksien kunnioittaminen huomioidaan (välineissä, henkilökunnan koulutuksessa) ja joiden edustajilla on lakisääteinen velvollisuus käyttäytyä ihmisiä kohtaan puolueettomasti ja neutraalisti. Lisäksi ETSK suhtautuu epäilevästi unionin jäsenvaltioiden kriisinaikaisiin budjettivaroihin sekä siihen, missä määrin valtiot ja unioni ovat valmiit osoittamaan varoja ihmisoikeuksien ja varsinkin maahanmuuttajien oikeuksien turvaamiseen käytännössä.

4.3.5 Komitea ei kannata ehdotusta puitedirektiiviksi, jossa jäsenvaltioille annetaan valtuudet rajata tiettyihin työehtoihin (palkkaus, irtisanominen, työterveys, ja -turvallisuus, sosiaaliturva) sekä kokoontumis- ja yhdistymisvapauteen ja lakko-oikeuteen (13) liittyvä yhdenvertaisen kohtelun oikeus koskemaan ainoastaan varsinaisessa työsuhteessa olevia työntekijöitä. Rajoitukset voivat myös loukata syrjimättömyyden periaatetta sekä perusoikeuskirjan 12 artiklaa.

4.3.6 ETSK pitää tervetulleena komission aloitetta esittää eurooppalainen maahanmuuttosäännöstö, johon tulisi sisältyä kaikkien siirtolaisten perusoikeudet ja takeet EU:ssa.

4.4 Perheiden yhdistäminen

4.4.1 Oikeus perhe-elämään on yksi ihmisoikeuksista, jota EU:n ja jäsenvaltioiden on suojeltava ja joka niiden on taattava maahanmuuttoa koskevissa toimintalinjoissaan ja lainsäädännöissään. (14)

4.4.2 Oikeutta perheenyhdistämiseen koskevassa direktiivissä 2003/86/EY säädetään yksinomaan vähimmäisvaatimuksia ja mahdollistetaan näin ollen se, että eräiden jäsenvaltioiden lainsäädännössä kolmansien maiden kansalaisille ei taata kaikilta osin oikeutta perheenyhdistämiseen. Tämä vahvistetaan direktiivin soveltamisesta annetussa komission kertomuksessa (15), jossa esitetään epäilyjä siitä, onko kotouttamistoimenpiteiden asettaminen maahan tulon edellytykseksi sopusoinnussa perhe-elämän kunnioittamista koskevan oikeuden (perusoikeuskirjan 7 artikla) ja suhteellisuusperiaatteen kanssa.

4.4.3 Komitea katsoo, että ”sinistä korttia” koskevassa direktiivissä lähestymistapa perheenyhdistämiseen ei ole yhtä rajallinen kuin direktiivissä 2003/86/EY. Kyseinen lähestymistapa on ulotettava koskemaan kaikkia maahanmuuttajaryhmiä riippumatta siitä, ovatko maahanmuuttajat ammattitaitoisia tai heikommin koulutettuja.

4.4.4 Näin ollen komitea esittää, että komissio laatisi vuoden 2010 kuluessa ehdotuksen direktiivin 2003/86/EY muuttamiseksi.

4.5 Rajat ja sääntöjen vastainen maahanmuutto

4.5.1 ETSK toivoo, että rajavalvontaa tehostettaessa kunnioitetaan perustavanlaatuista oikeutta turvapaikkaan (perusoikeuskirjan 18 artikla) sekä palauttamatta jättämisen periaatetta, joka estää henkilöiden palauttamisen maahan, jossa hänen henkensä tai vapautensa on vaarassa (perusoikeuskirjan 19 artikla). Monet henkilöt, jotka tarvitsevat kansainvälistä suojelua, saapuvat EU:n ulkorajoille laittomia kanavia käyttäen. Viranomaisten on taattava, että kyseiset henkilöt voivat esittää suojelua koskevan hakemuksensa ja että se käsitellään poikkeuksetta kansainvälisten ja eurooppalaisten yleissopimusten sekä yhteisön ja kansallisten säädösten mukaisesti.

4.5.2 ETSK ehdottaa, että ennen kuin vahvistetaan EU:n rajaturvallisuusviraston (Frontex) toiminnallisia valmiuksia, toteutetaan riippumaton arviointi ihmisoikeuksien kunnioittamisesta yhteisissä rajavalvontaoperaatioissa sekä lisätään jäsenvaltioiden ja unionin parlamentaarista valvontaa. Lisäksi on arvioitava yhteensopivuutta erityisesti Schengenin rajasäännöstön 6 ja 13 artiklaan sisältyvien takeiden kanssa.

4.5.3 Sääntöjen vastaista maahanmuuttoa koskevia EU:n valvonta- ja tarkkailutoimenpiteitä ollaan laajentamassa myös maantieteellisesti EU:n ulkorajojen toiselle puolelle Afrikassa toteutettavin yhteisin operaatioin. UNHCR ja useat valtiovallasta riippumattomat organisaatiot ovat varoittaneet, että toteutettaessa rajavalvontaa EU:n alueen ulkopuolella ei ole takeita ihmisoikeuksien kunnioittamisesta.

4.5.4 Eurooppalainen rajavalvontastrategia perustuu turvallisuusteknologian intensiiviseen hyödyntämiseen. On kuitenkin luotu tietokantoja, jotka sisältävät suuren määrän henkilötietoja (Schengenin tietojärjestelmä [SIS II], viisumitietojärjestelmä [VIS] jne.) ja joita käytetään etnisten ja kulttuuris-uskonnollisten profiilien laatimiseen, mikä asettaa haasteita perusoikeuskirjan 21 artiklan mukaisen syrjimättömyyttä koskevan oikeuden varmistamiselle.

4.5.5 Samalla tavoin komission vuonna 2008 ehdottama rajaturvallisuuspaketti (16) herättää epäilyksiä suhteellisuudesta ja kohtuullisuudesta, jotka ovat olennaisen tärkeitä mitä tahansa EU:n uutta lainsäädäntöä ajatellen. Niin ikään syvää huolestuneisuutta aiheuttaa se, kuinka henkilötietojen suoja (perusoikeuskirjan 8 artikla) sekä EY:n perustamissopimuksen 13 artiklassa mainittu syrjimättömyyden periaate varmistetaan kaikilta osin hyödynnettäessä tiettyjä teknologia-aloitteita (esim. rajavalvonnan automatisoitujen menettelyjen järjestelmä).

4.5.6 ETSK katsoo, että perusoikeuksien kunnioittamisen varmistamiseksi on lisättävä EU:n tukea jäsenvaltioille, joiden on maantieteellisen sijaintinsa johdosta otettava vastaan lukuisia henkilöitä, jotka saapuvat maahan sääntöjen vastaisesti ja ovat ihmisten salakuljetusta harjoittavien rikollisverkostojen uhreja. ETSK ehdottaa, että Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston toiminta käynnistetään.

4.5.7 EU:n on myös edistettävä yhteistyötä lähtömaiden kanssa ihmisoikeuksien kunnioittamisen parantamiseksi, sääntöjen vastaisen maahanmuuton estämiseksi, laillisen maahanmuuton edistämiseksi sekä ihmiskauppaa harjoittavien rikollisverkostojen torjumiseksi.

4.6 Palauttaminen ja takaisinotto

4.6.1 Palauttamisdirektiivissä (17) tarjotaan suojelun oikeudellisten ja menettelyllisten takeiden eurooppalaiset puitteet (18), joita ETSK pitää tervetulleina. Esimerkkinä voidaan mainita oikeus hakea muutosta palauttamispäätökseen tuomioistuimelta, hallintoviranomaiselta tai muulta riippumattomalta toimivaltaiselta elimeltä sekä oikeusapu ja maksuton oikeudellinen edustaja, tietyt palauttamista edeltävät takeet, säilöönoton edellytykset jne.

4.6.2 ETSK yhtyy kuitenkin lukuisten kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden ja Yhdistyneiden kansakuntien ihmisoikeusneuvoston riippumattomien asiantuntijoiden (19) näkemykseen siitä, että direktiivillä luodun yhteisen järjestelmän ja maahanmuuttajien perusoikeuksien välillä on tiettyjä jännitteitä. Kun direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä ja kun sitä ryhdytään soveltamaan kansallisella tasolla, on seurattava tiiviisti maastapoistamistoimenpiteiden toteuttamista sekä säilöönottoa, oikeussuojakeinoja ja haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden kohtelua.

4.6.3 Komitea ehdottaa, että unionin palauttamispolitiikassa tuettaisiin vapaaehtoisuutta ja otettaisiin humanitaariset arvot mahdollisimman hyvin huomioon. Siitä riippuu unionin maahanmuuttopolitiikan legitiimiys ja uskottavuus EU:n ulkopuolella. Direktiiviin sisältyvät poikkeukset, esimerkiksi 7 artiklan 4 kohta (”pakenemisen vaaran” käsite), voivat johtaa siihen, ettei palauttaminen olekaan luonteeltaan vapaaehtoista jäsenvaltioille täytäntöönpanon ja tulkinnan osalta myönnetyn harkintavallan johdosta. Lisäksi direktiivissä ei taata asianmukaista suojelua oikeudellisessa tyhjiössä oleville henkilöille, jotka odottavat maastapoistamista, eikä siltä osin, kun kyse on edellytyksistä, jotka oikeuttavat säilöönottoon (20), joka voi kestää korkeintaan kuusi kuukautta (aikaa on mahdollista jatkaa vielä 12 kuukaudella) (21).

4.6.4 Perusoikeuskirjan 19 artiklassa kielletään nimenomaisesti joukkokarkotukset ja taataan, ettei ketään palauteta, karkoteta tai luovuteta sellaiseen maahan, jossa häntä uhkaa vakavasti kuolemanrangaistus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai halventava rangaistus tai kohtelu. Kyseessä on palauttamatta jättämisen periaate (perusoikeuskirjan 4 ja 19 artikla). Direktiivillä vahvistetaan perusoikeuksien kunnioittamista. UNHCR ja useat kansalaisjärjestöt ovat kuitenkin tuoneet julki joukkokarkotuksia sekä sääntöjen vastaisesti maahan tulleiden henkilöiden ja turvapaikanhakijoiden karkotuksia maihin, joissa loukataan ihmisoikeuksia.

4.6.5 ETSK muistuttaa, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3, 5, 6, 8 ja 13 artiklassa sekä perusoikeuskirjan 3, 4, 19, 24 ja 47 artiklassa annetaan määräyksiä, jotka ovat sovellettavissa sääntöjen vastaista maahanmuuttoa koskevaan EU:n politiikkaan erityisesti suojelun osalta palauttamisen, karkottamisen ja luovuttamisen ollessa kyseessä. Monien sääntöjen vastaisesti maahan tulleiden henkilöiden humanitaarinen tilanne on vaikea, minkä vuoksi sääntöjä ja käytänteitä laadittaessa ja sovellettaessa on noudatettava humanitaarisen oikeuden tiukkoja perusteita ja yhteisvastuun moraalisia periaatteita.

4.6.6 Oikeusvaltio suojelee kaikkien henkilöiden perustavanlaatuista oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, kuten perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklassa todetaan. Lisäksi Schengenin rajasäännöstön 6 artiklan 2 kohdan mukaan rajavartijoiden ei tule syrjiä henkilöitä sukupuolen, etnisen alkuperän, uskonnon tai vakaumuksen, vamman, iän tai sukupuolisen suuntautumisen perusteella. Vastaavasti 13 artiklan mukaan kolmansien maiden kansalaisilla, joilta maahanpääsy evätään, on oikeus hakea muutosta kyseiseen päätökseen, ja heille annetaan päätös, jossa ilmoitetaan epäämisen syyt. (22)

4.6.7 Fyysisesti tai henkisesti vaikeasti sairaita henkilöitä ei voida Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaa koskevan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tulkinnan mukaisesti (23) ottaa säilöön eikä poistaa maasta, sillä he tarvitsevat terveydenhoitoa. Myös alaikäisten asema edellyttää erityishuomiota ja -suojelua. ETSK kannattaa vailla huoltajaa olevien alaikäisten asemaa koskevaa komission aloitetta.

4.6.8 ETSK katsoo, että takaisinottosopimusten allekirjoittaminen kolmansien maiden kanssa edellyttää ehdottomasti, että ihmisoikeuksia kunnioitetaan. Komitea vastustaa sitä, että EU tai jäsenvaltiot solmivat palauttamis- tai rajavalvontasopimuksia sellaisten maiden kanssa, jotka eivät ole allekirjoittaneet ihmisoikeuksien suojelua koskevia keskeisiä kansainvälisiä oikeusasiakirjoja tai jotka ovat todistetusti rikkoneet niitä. Erityistä huomiota on kiinnitettävä siihen, että suojellaan turvapaikanhakijoiden perustavanlaatuista oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. (24)

4.7 Säilöönottokeskukset

4.7.1 ETSK toteaa jälleen kerran vastustavansa turvapaikanhakijoiden ja sääntöjen vastaisesti maahan tulleiden henkilöiden pitämistä säilöönotto-olosuhteissa, sillä säilöönottokeskuksiin sulkemisen on oltava kaikissa tapauksissa poikkeuksellinen toimenpide. (25)

4.7.2 Eräiden jäsenvaltioiden nykyisiä jatketun säilöönoton tilanteita ja olosuhteita ei voida hyväksyä, ja niitä tulisi analysoida seikkaperäisesti perusoikeuksien sekä perusoikeuskirjan 41 artiklassa mainitun hyvän hallinnon näkökulmasta.

4.7.3 Komitea esittää, että EU:ssa ja sen ulkopuolella sijaitsevien säilöönottokeskusten avoimuutta lisätään, UNHCR:ä informoidaan säilöön otettujen henkilöiden tilanteesta ja että valtiovallasta riippumattomat organisaatiot voivat avustaa kyseisiä henkilöitä asianmukaisesti.

4.7.4 ETSK katsoo, että raskaana olevia naisia ja alaikäisiä on suojeltava erityisesti, eikä heitä pidä sulkea säilöönottokeskuksiin.

4.8 Asianmukaisia asiakirjoja vailla olevat henkilöt

4.8.1 ETSK katsoo, ettei asianmukaisia asiakirjoja vailla oleva henkilö ole vailla oikeuksia, minkä johdosta EU:n ja jäsenvaltioiden on suojeltava hänen perusoikeuksiaan.

4.8.2 Ilmausta ”laiton maahanmuutto” on tarkennettava, kun sillä tarkoitetaan maahan muuttavia henkilöitä. Vaikka maahantulo ei ole laillista ilman säädettyjä asiakirjoja ja lupia, kyseiset henkilöt eivät ole rikollisia. Kytkös, joka lukuisissa tiedotusvälineissä ja joissakin poliittisissa puheissa luodaan sääntöjen vastaisen maahanmuuton ja rikollisuuden välille, ei vastaa todellisuutta, ja se lietsoo vastaanottavan valtion väestössä pelkoa ja muukalaisvihaa.

4.8.3 Komitea katsoo, että eräiden jäsenvaltioiden on parannettava asiakirjoja vailla olevien maahanmuuttajien perusoikeuksien suojelua ja että EU:n tulisi pitää heitä yhtenä haavoittuvimmista ryhmistä, estää heidän hyväksikäyttönsä työmarkkinoilla ja varmistaa heidän mahdollisuutensa käyttää terveys- ja muita sosiaalipalveluja sekä alaikäisten koulunkäyntimahdollisuus.

4.8.4 On tehostettava toimia seksuaaliseen ja työvoiman hyväksikäyttöön tähtäävän ihmiskaupan (alaikäiset, naiset ja miehet) torjumiseksi perusoikeuskirjan 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Jäsenvaltioiden on suojeltava uhreja tehokkaasti helpottamalla yhteistyötä oikeusviranomaisten kanssa sekä heidän asemansa laillistamista.

4.9 Aseman laillistaminen

4.9.1 Komitea katsoo, että hallitusten toiminta on tekopyhää. Palauttamispolitiikka ei ole ainoa tapa puuttua sääntöjen vastaisesti maahan tulleiden henkilöiden asemaan. Monet jäsenvaltiot ovat luoneet menettelytapoja sääntöjen vastaisesti maahan tulleiden henkilöiden laillistamiseksi ja katsoneet, että perusoikeuksien takaamiseksi ja taloudelliset ja sosiaaliset tarpeet huomioon ottaen aseman laillistaminen on tarkoituksenmukaista tietyin edellytyksin.

4.9.2 ETSK on samaa mieltä siitä, että on parannettava aseman laillistamista koskevaa tietojenvaihtoa jäsenvaltioiden välillä ja laadittava laillistamisen täytäntöönpanoa koskevia eurooppalaisia suuntaviivoja ottamalla lähtökohdaksi neuvoston sitoumus Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkasopimuksessa (26), jossa sovittiin, että henkilöiden aseman laillistaminen toteutetaan tapauskohtaisesti kansallisen lainsäädännön puitteissa humanitaarisista tai taloudellista syistä.

4.9.3 Palauttamista karkottamismääräyksellä silloin, kun laillinen oleskelupa ei enää ole voimassa, on pidettävä äärimmäisenä toimenpiteenä. Sitä ennen on harkittava, ovatko kyseiset henkilöt ilmoittaneet aikovansa uudistaa oleskelulupansa.

4.9.4 ETSK katsoo, että demokraattisessa yhteiskunnassa on arvioitava karkottamisen tarvetta (suhteellisuusperiaate), kuten Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on oikeuskäytännössään tulkinnut. (27) Komitea ehdottaa, että jäsenvaltiot hyödyntäisivät mahdollisuutta laillistaa kyseisten henkilöiden asema, kuten todetaan palauttamisdirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa.

4.9.5 On myös otettava huomioon karkottamisen vaikutukset (ja toteutettavuus) yksityis- ja perhe-elämää koskevaan perustavanlaatuiseen oikeuteen, joka mainitaan perusoikeuskirjan 7 artiklassa.

4.10 Kotouttamispolitiikat

4.10.1 ETSK on laatinut useita oma-aloitteisia lausuntoja ajaakseen EU:ssa ennakoivia kotouttamispolitiikkoja, joissa sovellettaisiin sekä vastaanottavalle yhteiskunnalle että maahanmuuttajille suunnattua kaksitahoista lähestymistapaa. Kotouttaminen on sosiaalinen prosessi, joka tapahtuu yhteiskunnassa maahanmuuttajien ja vastaanottavan yhteiskunnan sekä vastaanottavan yhteiskunnan ja maahanmuuttajien välillä.

4.10.2 ETSK kannattaa kotouttamisen eurooppalaista lähestymistapaa, jossa otetaan huomioon, että kullakin jäsenvaltiolla on oma oikeusjärjestelmänsä, omat yhteiskunnalliset instituutionsa sekä erilaiset kulttuuriset järjestelmänsä ja mallinsa.

4.10.3 Yhteinen eurooppalainen lähestymistapa merkitsee huomattavaa lisäarvoa kotouttamispolitiikoille ja -prosesseille, joilla on laaja-alainen yhteys EU:n muihin politiikkoihin, muun muassa Lissabonin strategiaan, työllisyyspolitiikkaan, sosiaalipoliittiseen ohjelmaan ja koheesiopolitiikkaan. Lisäksi se vahvistaa kotouttamisen sekä perusoikeuskirjassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa mainittujen EU:n arvojen ja periaatteiden välisiä yhteyksiä.

4.10.4 Vuonna 2008 komitea osallistui Euroopan kulttuurienvälisen vuoropuhelun teemavuoden tapahtumiin. Tavoitteena oli edistää vuoropuhelulla kotoutumista sekä entistä osallistavampaa unionin kansalaisuutta monimuotoisuuteen perustuvissa eurooppalaisissa yhteiskunnissa. ETSK on tehnyt myös käsikirjojen laatimista koskevan ehdotuksen (28).

4.10.5 ETSK ehdottaa myönteistä lähestymistapaa kotouttamiseen. Eräät päättäjät ymmärtävät kotouttamisen kuitenkin kielteisestä näkökulmasta uudeksi syrjinnän välineeksi ja lisäesteeksi yhdenvertaisuudelle ja perusoikeuksien toteutumiselle. ETSK katsoo, että kyseinen lähestymistapa on ristiriidassa perusoikeuskirjan 21 (oikeus syrjimättömyyteen) ja 22 artiklan (oikeus kulttuuriseen, uskonnolliseen ja kielelliseen monimuotoisuuteen) määräysten kanssa.

4.10.6 Esimerkkejä hyvistä käytänteistä ovat sellaisten erilaisten neuvoa-antavien foorumeiden luominen, joihin kansalaisyhteiskunta osallistuu valtakunnallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla. Komitea kannustaakin kaikkia jäsenvaltioita luomaan tällaisia foorumeita. Komission ja ETSK:n yhteistyössä äskettäin perustama Euroopan kotouttamisfoorumi on erittäin merkittävä väline kotouttamisen tehostamiseksi eurooppalaisen lähestymistavan pohjalta.

5. Entistä osallistavampi unionin kansalaisuus

5.1 Osa päättäjistä määrittelee kansallisen ja eurooppalaisen identiteetin ehdottoman nationalismin näkökulmasta jättämällä huomiotta eurooppalaisten yhteiskuntien nykyisen monimuotoisuuden sekä monien ihmisten etnisestä, kansallisesta, uskonnollisesta tai kulttuurisesta alkuperästä johtuvan erilaisuuden.

5.2 Demokraattiset yhteiskuntamme ovat moniarvoisia ja erittäin monimuotoisia. Jokainen unionin kansalaisista on erilaisten identiteettien sulauma. Eurooppalaiset demokratiat ovat vapaita ja avoimia yhteiskuntia, joiden on perustuttava kaikkien kansalaisten osallisuuteen riippumatta heidän identiteettitaustastaan.

5.3 Demokratian laatu saattaa rapautua, mikäli kansalaisoikeuksia rajoitetaan identiteettiä koskevan ahtaan ja poissulkevan näkemyksen perusteella. Kotouttamispolitiikkoja ja maahanmuuttolainsäädäntöä ei pidä koskaan käyttää poliittisina verukkeena kansalaisoikeuksien epäämiseksi maahanmuuttajilta ja vähemmistöiltä.

5.4 ETSK katsoo, että demokratioidemme perustuksia on laajennettava sisällyttämällä niihin uusia kansalaisia, jotka ovat oikeuksiltaan ja velvollisuuksiltaan yhdenvertaisia. Jäsenvaltioiden ja unionin kansalaisten oikeuksissa on otettava huomioon moninaisuuden kaikki muodot ilman syrjintää. (29)

5.5 ETSK laati kariutuneen perustuslakisopimuksen valmistelleelle Eurooppa-valmistelukunnalle oma-aloitteisen lausunnon (30), jossa kehotetaan myöntämään unionin kansalaisuus niille kolmansien maiden kansalaisille, joilla on unionissa pitkään oleskelleiden henkilöiden asema. Komitea ehdottaa, että komissio ja Euroopan parlamentti sisällyttävät kyseisen ehdotuksen uuden toimikauden tavoitteisiin.

Bryssel 4. marraskuuta 2009 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Mario SEPI

(1) KOM(2009) 262 lopullinen, 10. kesäkuuta 2009.

(2) Euroopan kotouttamisfoorumi ja kotouttamista koskevat EU:n verkkosivut.

(3) EUVL C 303, 14.12.2007, s. 1.

(4) ETSK:n lausunto, EUVL C 88, 11.4.2006, s. 37.

(5) ETSK:n lausunto, EUVL C 218, 11.9.2009, s. 78.

(6) ETSK:n lausunto, EUVL C 44, 16.2.2008, s. 91.

(7) ETSK:n lausunto, EUVL C 302, 7.12.2004, s. 49.

(8) Eurooppa-ohjelma: http://www.eesc.europa.eu/documents/publications/pdf/booklets/EESC-2009-10-FI.pdf.

(9) Perusoikeuskirjan noudattamista käsittelevä Euroopan komission kertomus, KOM(2009) 205 lopullinen, 29. huhtikuuta 2009.

(10) Tämä olisi sopusoinnussa Lissabonin sopimuksen 60 artiklan kanssa.

(11) ETSK:n lausunto, EUVL C 286, 17.11.2005, s. 20.

(12) Liittyy komission lähikuukausina tekemään direktiiviehdotukseen.

(13) KOM(2007) 638 lopullinen, 12 artiklan 2 kohdan e ja d alakohta – Ehdotuksen mukaan jäsenvaltiot voivat myös asettaa rajoituksia yleissivistävää ja ammatillista koulutusta varten myönnettäville apurahoille sekä rajoittaa sellaisten henkilöiden pääsyä julkisin varoin rahoitettuihin asuntoihin, joilla on oleskelulupa vähintään kolmeksi vuodeksi.

(14) Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut tämän asiassa Euroopan parlamentti vastaan Euroopan unionin neuvosto C-540/03.

(15) KOM(2008) 610 lopullinen, 8. lokakuuta 2008.

(16) KOM(2008) 69 lopullinen, 13. helmikuuta 2008.

(17) Direktiivi 2008/115/EY.

(18) Edellä mainitusta direktiivistä esim. 12 artiklan 1 ja 2 kohta, 13 artiklan 1, 2, 3 ja 4 kohta sekä 14 artiklan 1 ja 2 kohta.

(19) YK:n lehdistötiedote: United Nations Experts Express Concern about Proposed European Union Return Directive (YK:n asiantuntijat ovat huolissaan EU:n ehdottamasta palauttamisdirektiivistä), 18. heinäkuuta 2008.

(20) 15 artiklan 1 kohta.

(21) 15 artiklan 5 ja 6 kohta.

(22) Asetus (EY) N:o 562/2006 (Schengenin rajasäännöstö), EUVL L 105, 13.4.2006, s. 1.

(23) Perusoikeuskirjan 19 artiklaan sisältyy Strasbourgin tuomioistuimen oikeuskäytäntö sekä erityisesti 17. joulukuuta 1996 annettu tuomio asiassa Ahmed vs. Itävalta, Kok. 1996–VI, s. 2006, sekä 7. heinäkuuta 1989 annettu tuomio asiassa Soering.

(24) Kuten Euroopan yhteisöjen tuomioistuin toteaa asiassa Euroopan parlamentti vastaan Euroopan unionin neuvosto C-133/06.

(25) Ks. ETSK:n 16. heinäkuuta 2009 antama lausunto aiheesta ”Turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevat vähimmäisvaatimukset”, esittelijä: An Le Nouail Marlière. Lausunto hyväksyttiin 15.–16. heinäkuuta 2009 pidetyssä täysistunnossa (EUVL C 317, 23.12.2009, s. 110).

(26) Euroopan unionin neuvosto, 13440/08, 24. syyskuuta 2008.

(27) Esim. asia Boultif v. Sveitsi (54273/00), Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 2. marraskuuta 2001, Recueil des arrêts et décisions 2001-IX, 39, 41 ja 46 kohta. Asia Üner v. Alankomaat [GC] (46410/99), 18. lokakuuta 2006, 58 kohta.

(28) ETSK:n lausunto, EUVL C 185, 8.8.2006, s. 42.

(29) Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 13 artikla.

(30) Oma-aloitteinen lausunto, EUVL C 208, 3.9.2003, s. 76.