Euroopan alueiden komitean lausunto aiheesta ” Digitaalisilla alustoilla tehtävä työ – paikallisia ja alueellisia sääntelykysymyksiä”

(2020/C 79/07)

Esittelijä: : Dimitrios BIRMPAS (EL, PES), Egaleon kunnanvaltuuston jäsen

POLIITTISET SUOSITUKSET

EUROOPAN ALUEIDEN KOMITEA

Johdanto

1. korostaa, että digitaalinen alustatalous on erottamaton osa Euroopan taloutta ja sen taloudellinen ja yhteiskunnallinen merkitys kasvaa tulevaisuudessa vielä merkittävästi.

2. muistuttaa, että Euroopan komissio kuvailee alustataloutta liiketoimintamalleiksi, joissa hyödynnetään yhteistyöalustoja ( 1 ) . Saman lähteen mukaan yhteistyöalustat luovat avoimen markkinapaikan usein yksityishenkilöiden tarjoamien tavaroiden tai palvelujen väliaikaista käyttöä varten. Yhteistyötaloudessa on kolmentyyppisiä toimijoita: i) palveluntarjoajat, jotka jakavat omaisuutta, resursseja, aikaa tai taitoja ja voivat olla palveluja satunnaisesti tarjoavia yksityishenkilöitä tai ammatillisessa ominaisuudessa toimivia palveluntarjoajia, ii) tällaisten palvelujen käyttäjät ja iii) välittäjät, jotka saattavat palveluntarjoajat ja loppukäyttäjät verkkoalustan välityksellä yhteen ja mahdollistavat transaktiot heidän välillään (”yhteistyöalustat”).

3. toteaa lisäksi, että OECD määrittelee alustat digitaaliseksi palveluksi, joka mahdollistaa internetin välityksellä vuorovaikutuksen kahden tai useamman erillisen mutta toisistaan riippuvaisen käyttäjäjoukon välillä (olipa kyse yrityksistä tai yksityishenkilöistä) ( 2 )

4. huomauttaa, että digitaalisten alustojen hyödyntäminen kaikentyyppisen taloudellisen toiminnan koordinoimiseen lisääntyy jatkuvasti internetin käytön räjähdysmäisen laajenemisen myötä.

5. toteaa, että digitaalisten alustojen nousu voi johtua siitä, että ne tarjoavat sekä työnantajille että työntekijöille monenlaisia etuja, sillä joustaville työmarkkinoille on tarvetta. Eurofoundin mukaan ( 3 ) alustatyö tarjoaa työmarkkinoilla myös monia mahdollisuuksia. Se esimerkiksi helpottaa työmarkkinoille pääsyä, tarjoaa lisätulojen lähteen, kannustaa itsenäiseen ammatinharjoittamiseen, joustavoittaa työaikaa ja ehkäisee etniseen alkuperään, vammaisuuteen ja maantieteellisiin tekijöihin perustuvaa työntekijöiden syrjintää. Kuten Yhteinen tutkimuskeskus on korostanut ( 4 ) , monet alustatyöntekijät kuuluvat lisäksi muita heikommassa asemassa oleviin työnhakijaryhmiin (nuoret, naiset, syrjäisten alueiden asukkaat), joten alustatyö voi vaikuttaa myönteisesti näiden ryhmien integroitumiseen työmarkkinoille ja ”helpottaa siirtymistä vakaampiin työsuhteen muotoihin”, mikäli säällisten työehtojen takaamiseksi toteutetaan asianmukaisia toimenpiteitä.

6. kiinnittää huomion siihen, että digitaalisten työskentelyalustojen viime vuosien nopea yleistyminen on herättänyt monenlaisia kysymyksiä niiden toiminnasta sekä niiden mukanaan tuoman työn uudelleenjärjestelyn hyödyistä ja riskeistä.

7. toteaa, että Eurofoundin mukaan ( 5 ) alustatyöntekijöiden oikeudet ja sosiaalisen suojelun taso, työolot ja työsuhteiden jatkuvuus ovat työtehtävien tilapäisyydestä johtuvien erityisten työjärjestelyjen vuoksi epävarmempia.

8. pitää siksi välttämättömänä kehittää kokonaiskehys, jolla turvataan kaikkien työntekijöiden sosiaalinen suojelu ja sosiaaliset oikeudet (terveydenhuollosta ja turvallisuudesta aina elinikäiseen oppimiseen) ja luodaan siten alustataloudelle ja ”perinteiselle” verkon ulkopuoliselle taloudelle tasapuoliset toimintaedellytykset siltä pohjalta, että kaikilla osapuolilla on yhtäläiset oikeudet ja velvollisuudet.

9. korostaa, että näennäisesti itsenäisellä ammatinharjoittamisella (jota kutsutaan toisinaan myös näennäis- tai pakkoyrittäjyydeksi) tarkoitetaan tilannetta, jossa yksityishenkilöt luokitellaan itsenäisiksi ammatinharjoittajiksi, vaikka he työskentelevät käytännössä palkansaajina. Siitä, että työnantajat luokittelevat työntekijöitä tarkoituksellisesti väärin vältelläkseen työlainsäädännön säännöksiä, verovelvoitteita ja työntekijöiden edustukseen liittyviä toimia sekä siirtääkseen riskejä työntekijöille tai saadakseen kilpailuetua, pitäisi päästä eroon.

10. muistuttaa, että EU:n kaikkien jäsenvaltioiden yksimielisesti hyväksymän Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin mukaan kaikilla työntekijöillä on työsuhteen tyypistä ja kestosta riippumatta oikeus oikeudenmukaiseen ja yhdenvertaiseen kohteluun työolojen, sosiaalisen suojelun saatavuuden ja koulutuksen osalta sekä oikeus oikeudenmukaiseen palkkaan, joka mahdollistaa kohtuullisen elintason ( 6 )

11. panee merkille nk. itsenäisten elinkeinonharjoittajien vaikeudet järjestää kollektiivista edustusta ja painottaa, että työmarkkinaosapuolten suurimpana haasteena on tavoittaa epävirallisella sektorilla ja uudenlaisissa työsuhteissa työskentelevät työntekijät, joihin kuuluvat muun muassa alustatyöntekijät ( 7 ) . Komitea kehottaakin toteuttamaan toimenpiteitä työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun edistämiseksi ja helpottamiseksi tällä työmarkkinoiden osa-alueella.

12. pitää tarpeellisena varmistaa digitaalisilla alustoilla tehtävän työn sääntelyä koskevalla yhteisellä eurooppalaisella aloitteella, että jäsenvaltiot vastaavat koordinoidusti työmarkkinoilla meneillään olevien teknologisten muutosten aiheuttamiin oikeudellisiin haasteisiin. Komitea on tietoinen ammatillisesta tuesta, tietämyksen hankkimisesta ja oppimisesta mahdollisuuksina, joihin tekoälyn kaltaiset uudet teknologiat avaavat tien. Lisäksi komitea korostaa tarvetta käsitellä asianmukaisesti uuden teknologian kielteisiä vaikutuksia, jotka kohdistuvat alustatyöntekijöihin, sillä tällaisen teknologian – muun muassa tekoälyn – yleistyminen merkitsee sitä, että alustatyöntekijöihin vaikuttavat päätökset ovat suurelta osin tekoälyalgoritmien sanelemia.

13. yhtyy ILO:n kehotukseen perustaa kansainvälinen hallintojärjestelmä, jossa alustojen ylläpitäjiltä vaadittaisiin tiettyjen vähimmäisoikeuksien ja vähimmäissuojelun kunnioittamista ja jossa säädeltäisiin datan käyttämistä ja algoritmeja koskevaa vastuuvelvollisuutta työelämässä. Tässä yhteydessä etsittäisiin ratkaisuja alustatyöntekijöiden kollektiiviseen edustukseen liittyviin kysymyksiin sekä tekoälyn aiheuttamiin ongelmiin vaatimalla ihminen määrää -periaatteen soveltamista, jotta varmistetaan, että työhön vaikuttavat lopulliset päätökset tekee ihminen ( 8 ) . Komitea suhtautuu kuitenkin myönteisesti myös valtiotason ja sitä alemman tason aloitteisiin ( 9 ) sekä alustalähtöisiin toimiin joukkoistamista ja joukkotyötä koskevien käytännesääntöjen käyttöönottamiseksi.

14. yhtyy työllisyys-, sosiaalipolitiikka-, terveys- ja kuluttaja-asioiden neuvoston 24. lokakuuta 2019 antamissa päätelmissä esitettyyn näkemykseen tarpeesta vahvistaa ”työelämän instituutioita, erityisesti työvoima- ja työsuojelutarkastusviranomaisia” ja edistää ”kaikkien työntekijöiden suojelua koskevien kansainvälisten työelämän normien tehokasta täytäntöönpanoa myös työn uusissa muodoissa, ja siirtymistä epävirallisesta taloudesta viralliseen talouteen” ( 10 ) . Komitea on niin ikään yhtä mieltä siitä, että on tarpeen varmistaa ”asianmukainen yksityisyyden ja henkilötietojen suoja” sekä reagoida ”tarvittaessa haasteisiin ja mahdollisuuksiin, erityisesti työelämän digitalisaation yhteydessä, mukaan lukien alustatyö” ( 11 )

15. on ilahtunut Euroopan komission uuden puheenjohtajan Ursula von der Leyenin Euroopan parlamentin avajaisistunnossa 16. heinäkuuta 2019 esille tuomasta aikomuksesta tarkastella, miten alustatyöntekijöiden työehtoja voitaisiin parantaa keskittymällä erityisesti taitoihin ja koulutukseen ( 12 ) . Komitea odottaa kuitenkin, että työehtoja parannetaan laajemminkin kuin vain edellä mainittujen politiikanalojen osalta ja että uusi komissio antaa tähän liittyen ehdotuksen, jossa ”puututaan alustatyöntekijöiden työehtoihin ja pyritään aktiivisesti löytämään ratkaisuja epävarmuuden uusien muotojen lievittämiseksi” ( 13 )

16. korostaa yleistä tarvetta saattaa nykyiset EU-tason oikeudelliset kehykset (mm. sähköisestä kaupankäynnistä annettu direktiivi ja palveludirektiivi) ajan tasalle, jotta voidaan reagoida yhteistyötalouden nopeaan yleistymiseen ja maailmanlaajuisesti toimivien alustojen asettamiin haasteisiin. Ennen oikeudellisen kehyksen ajantasaistamista tulee ehdottomasti tutkia, miten tehokasta on EU:n nykyinen alustatyöhön sovellettavissa oleva lainsäädäntö, kuten direktiivi avoimista ja ennakoitavista työehdoista, ja kartoittaa tarkasti, millaista alustatyötä nykyisin tehdään.

Työntekijöiden ja sopimusten luokittelu

17. viittaa aiempaan lausuntoonsa, jossa se korostaa, että eräät yhteistyötalouden liiketoimintamalleista ovat kehittyneet tavalla, joka on aiheuttanut voimakkaan kielteisiä sosiaalisia ja työelämään liittyviä ulkoisvaikutuksia eritoten käytettäessä ’itsenäisen ammatinharjoittamisen’ käsitettä väärin, ja että niissä hyödynnetään suuria sosiaalisia eroja työntekijöiden välillä ( 14 )

18. viittaa lisäksi aiemmin esittämäänsä kantaan, jonka mukaan ”monet yhteistyötalouden työmuodot on luokiteltava ansiotyön ja itsenäisen ammatinharjoittamisen välimaastoon”, mikä ”nostaa esiin tärkeitä kysymyksiä, jotka liittyvät työoloihin, terveyteen ja turvallisuuteen, sairausvakuutusmaksuihin, sairausajan palkkaan, työttömyysetuuksiin ja eläkejärjestelyihin” ( 15 )

19. toteaa, että Euroopan komissio korostaa Euroopan sosiaalista ulottuvuutta käsittelevässä pohdinta-asiakirjassa ( 16 ) tämän ulottuvuuden syventämisen edellyttävän, että EU sopii ”yhteisistä säännöistä, joilla määritellään digitaalialustojen työntekijöiden ammattiasema. Näin yritykset voivat käyttää Euroopan digitaalisten sisämarkkinoiden potentiaalin täysimääräisesti hyväkseen.”

20. painottaa, että nuoret näkevät digitaalisilla alustoilla tehtävän työn ja sen monesti tarjoaman joustavuuden työntekijöiden oikeuksien epäselvyydestä huolimatta usein houkuttelevana tilaisuutena työelämässä, koska he ovat paremmin perillä digitalisaatiosta ja tekniikan kehityksestä. On syytä muistaa, että alustatyöntekijät ovat tätä nykyä keskimäärin kymmenen vuotta nuorempia kuin verkon ulkopuolella työtä tekevät ( 17 ) ja että työntekijöiden oikeuksien selkeän määrittelyn puute johtaa näin ollen siihen, että yhä useammalla nuorella on epävarmat työolot.

21. toteaa, että digitaalisiin alustoihin liittyvät sopimussuhteet ovat monimutkaisia, mutta muistuttaa, että perinteisen talouden hyvin moninaisia työntekomalleja ohjaavat yhteiset perussäännöt, jotka pätevät kaikkiin toimijoihin samalla tavoin. Komitea kehottaakin laajentamaan keskeisiä työ- ja sosiaalisäännöksiä siten, että ne kattavat myös alustatalouden ja alustatyöntekijät, ja korostaa tarvetta puuttua digitaalisten sisämarkkinoiden sosiaalisiin vaikutuksiin EU:n tasolla. Oikeasuhteisella digitaalisilla alustoilla tehtävää työtä säätelevällä jäsenvaltiotason kehyksellä ja – silloin kun se on digitaalitalouden ylikansallisen luonteen takia tarpeen – unionitason kehyksellä, jolla ratkaistaan tällaiseen työhön liittyviä sääntelykysymyksiä, voidaan luoda perinteiselle taloudelle ja digitaaliselle alustataloudelle tasapuoliset toimintaedellytykset ja torjua sosiaalista polkumyyntiä. Kyseisessä sääntelykehyksessä olisi myös harkittava sellaisten yksinoikeuslausekkeiden kieltämistä, jotka estävät työntekijöitä tekemästä yhteistyötä muiden alustojen kanssa.

22. korostaa, että tällaisen sääntelyn avulla tulee puuttua tärkeisiin sääntelykysymyksiin, joita ovat esimerkiksi vastuu työsuhteen olemassaolon osoittavan asiakirjatodisteen esittämisestä (ja siten mahdollisesta väärästä luokittelusta), työsuhteen olemassaoloa koskevan kumottavissa olevan olettaman arviointi, työn teettäminen kohtuuttomia ehtoja sisältävillä sopimuksilla sekä alustatyöntekijän profiilia ja työsuorituksia koskevien tietojen omistajuus ja siirrettävyys. Lisäksi siinä voitaisiin käsitellä kysymystä työnantajien sosiaaliturvamaksuista suhteessa työvoiman kokonaismäärään ammattiasemasta riippumatta, ottaen lukuun kulloisetkin työjärjestelyt. Jotta otetaan huomioon mahdollisuus harjoittaa digitaalista toimintaa rajatylittävästi ja mahdollistetaan työntekijöiden lähettämistä koskevan direktiivin ( 18 ) soveltaminen, työelämän oikeuksien vähimmäistakeena tulisi pystyä tekemään ero työskentelypaikan ja palvelujen tarjontapaikan välillä.

23. toteaa, että työsuhteen olemassaolon määrittämisen tulee perustua kussakin jäsenvaltiossa voimassa olevissa laeissa, työehtosopimuksissa tai käytännöissä vahvistettuihin määritelmiin ja tässä yhteydessä on otettava huomioon unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö ( 19 ) . Oikeuskäytännön mukaan myös alustatyöntekijät voivat kuulua soveltamisalaan, jos he täyttävät asetetut kriteerit. Komitea yhtyy Euroopan parlamentin näkemykseen, jonka mukaan ”työsuhteen olemassaolon määrittämisen olisi perustuttava työn tosiasialliseen suorittamiseen liittyviin tosiseikkoihin eikä osapuolten kuvaukseen työsuhteesta” ( 20 ) . Komitea on niin ikään samaa mieltä siitä, että ”kansallisessa laissa määritellyn itsenäisen ammatinharjoittajan aseman väärinkäyttö joko jäsenvaltion tasolla tai rajat ylittävissä tilanteissa on yksi väärin ilmoitetun työn muoto, joka liittyy usein pimeään työhön – – tiettyjen lakisääteisten tai verovelvollisuuksien välttämiseksi” ( 21 ) . Myös komitea pitää siksi tarpeellisena laatia Euroopan tasolla suuntaviivat tämän ilmiön torjumiseksi.

24. suhtautuu myönteisesti siihen, että useimmissa EU:n jäsenvaltioissa on vähimmäispalkkajärjestelmiä, joista on säädetty lailla tai sovittu työehtosopimuksin. Toimivalta ja vastuu palkanmuodostusta koskevissa kysymyksissä kuuluu jäsenvaltioille ja/tai maakohtaisille työmarkkinaosapuolille. Näin ollen on pidettävä huolta siitä, että työmarkkinaosapuolten riippumattomuutta ja oikeutta solmia työehtosopimuksia kunnioitetaan täysimääräisesti ( 22 )

25. kannattaa sitä, että komission päätöksellä ( 23 ) perustetun verkkopohjaisen alustatalouden EU-seurantakeskuksen työskentelyn puitteissa perustettaisiin erityinen työryhmä, jonka tehtävänä on tarkastella ja seurata digitaalisilla alustoilla sovellettavia työsuhteita ja työntekijäluokituksia. Seurantakeskus, joka koostuu verkkopohjaisen alustatalouden riippumattomista asiantuntijoista ja aiheeseen perehtyneistä komission virkamiehistä, on jo aloittanut työnsä, ja se tarjoaa komissiolle neuvoja ja asiantuntemusta verkkopohjaisen alustatalouden kehityksestä. Komitea voi antaa ryhmän työhön panoksensa tuomalla esille paikallisen, alueellisen ja rajatylittävän tason hyviä käytäntöjä, joilla mm. tehostetaan paikallis- ja aluehallinnon henkilökunnan valmiuksien kehittämistä. Komitea perääkin itselleen tarkkailijan asemaa kyseisessä seurantakeskuksessa.

Alueellinen ja paikallinen ulottuvuus

26. toteaa, että digitaalisia alustoja hyödyntävän taloudellisen toiminnan jatkuvalla kehityksellä ja laajentumisella on vaikutusta paikallis- ja aluetasolla, minkä johdosta paikallis- ja alueviranomaisten on myös huolehdittava toimivaltansa puitteissa asiaan liittyvästä sääntelystä, erityisesti verotuksen ja kaupunkisuunnittelun osalta.

27. kehottaa paikallis- ja alueviranomaisia ratkomaan alustatyöhön liittyviä sosiaalisia ja työelämän haasteita antamalla sosiaalista tukea niille, jotka tekevät työtä epätavanomaisissa puitteissa, ja estämällä sääntöjenvastaiset ja toisinaan laittomat työnteon muodot kyseisillä alustoilla (esim. näennäisesti itsenäinen ammatinharjoittaminen) työntekijöille yksilöinä ja kollektiivisesti kuuluvien oikeuksien takaamiseksi.

28. kannustaa paikallis- ja alueviranomaisia, jotka tarjoavat ja vastaanottavat monenlaisia verkkopalveluja usein digitaalisten alustojen kautta, sisällyttämään julkisiin hankintamenettelyihinsä sosiaalisesti vastuullisten alustojen positiivisen erityiskohtelun sekä alustatyön ehtoja koskevat sosiaaliset kriteerit.

29. kehottaa paikallis- ja alueviranomaisia laatimaan palveluntarjoajina sellaisia työsopimuksia, jotka käyvät malliksi muille paikallisille työnantajille.

30. suosittaa, että paikallis- ja alueviranomaiset ottavat työmarkkinoiden digitalisoitumisen ja sen etenemistahdin huomioon työllisyys- ja sosiaalipoliittisissa ja elinikäistä oppimista koskevissa toimintalinjoissaan.

31. kehottaa paikallis- ja alueviranomaisia toimivaltansa puitteissa puuttumaan työntekijöiden tarkoituksellisesti virheelliseen luokitteluun työsuojeluviranomaisen tai vastaavan elimen tai laitoksen välityksellä.

Bryssel 5. joulukuuta 2019. Euroopan alueiden komitean puheenjohtaja Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) Komission tiedonanto ”Yhteistyötaloutta koskeva eurooppalainen toimintasuunnitelma” (COM(2016) 356 final).

(2) OECD Employment Outlook 2019.

(3) Eurofound, 2019, Platform work: Maximising the potential while safeguarding standards? (https://www.eurofound.europa.eu/sites/default/files/ef_publication/field_ef_document/ef19045en.pdf).

(4) Yhteinen tutkimuskeskus, 2018, Platform Workers in Europe (https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/JRC112157/jrc112157_pubsy_platform_workers_in_europe_science_for_policy.pdf).

(5) Eurofound, 2018, Tiettyjen alustatyön tyyppien työehdot ja -olot (tiivistelmä saatavilla suomeksi) (https://www.eurofound.europa.eu/fi/publications/report/2018/employment-and-working-conditions-of-selected-types-of-platform-work).

(6) Luku II: Oikeudenmukaiset työolot, kohdat 5 ja 6 (https://ec.europa.eu/commission/priorities/deeper-and-fairer-economic-and-monetary-union/european-pillar-social-rights/european-pillar-social-rights-20-principles_fi).

(7) Euroopan parlamentin tutkimus EU and ILO: Shaping the Future of Work, 2019 (http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/plmrep/COMMITTEES/EMPL/DV/2019/09-03/IPOL_STU2019638407_EN.pdf).

(8) Work for a brighter future, ILO Global Commission on the Future of Work, 2019 (http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—dgreports/—cabinet/documents/publication/wcms_662410.pdf).

(9) Yksi kiinnostava esimerkki on Milanon kaupungin perustama Rider Point, joka on Italian ensimmäinen ruokalähettialustojen työntekijöille tarkoitettu tietopalvelupiste, josta he voivat kysyä neuvoa (http://www.ansa.it/lombardia/notizie/2018/07/18/a-milano-primo-sportello-per-i-rider_111a55ca-fc7b-4c16-91f7-60b1b22a3c96.html).

(10) Työn tulevaisuus: Euroopan unioni kannattaa ILO:n satavuotisjulistusta – Neuvoston päätelmät (24. lokakuuta 2019).

(11) Ks. edellinen alaviite.

(12) Poliittiset suuntaviivat seuraavalle Euroopan komissiolle 2019–2024 (https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/political-guidelines-next-commission_fi.pdf).

(13) Työllisyydestä vastaavan komissaariehdokkaan Nicolas Schmitin alustuspuheenvuoro kuulemisessaan Euroopan parlamentissa (https://multimedia.europarl.europa.eu/en/-hearing-of-nicolas-schmit-commissioner-designate-jobs-opening-statement-by-nicolas-schmit_I178011-V_v).

(14) AK:n lausunto aiheesta ”Yhteistyötalous ja verkkoalustat: kaupunkien ja alueiden yhteinen näkemys” (COR-2016-04163).

(15) AK:n lausunto aiheesta ”Avoimet ja ennakoitavat työolot Euroopan unionissa” (COR 1129/2018).

(16) COM(2017) 206 final, 26. huhtikuuta 2017.

(17) http://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/JRC112157/jrc112157_pubsy_platform_workers_in_europe_science_for_policy.pdf, s. 23.

(18) https://data.consilium.europa.eu/doc/document/PE-18-2018-INIT/fi/pdf

(19) https://data.consilium.europa.eu/doc/document/PE-43-2019-INIT/fi/pdf

(20) Euroopan parlamentin lainsäädäntöpäätöslauselma 16. huhtikuuta 2019 ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi avoimista ja ennakoitavista työoloista Euroopan unionissa (https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0379_FI.html).

(21) Ks. edellinen alaviite.

(22) AK:n lausunto aiheesta ”Työsuhteisiin sovellettavat EU:n palkkastandardit” (COR-2015-01689).

(23) Komission 26. huhtikuuta 2018 antama päätös asiantuntijaryhmän perustamisesta verkkopohjaisen alustatalouden seurantakeskusta varten (C(2018) 2393 final).