KOMISSION TIEDONANTO KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPPA-NEUVOSTOLLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN KESKUSPANKILLE

Järjestämättömien lainojen käsittely covid-19-pandemian jälkeen

Johdanto

Covid-19-pandemia on johtanut talouden jyrkkään taantumaan EU:ssa ja kaikkialla maailmassa. Suojatakseen kotitalouksia ja yrityksiä pandemian vaikutuksilta EU:n sääntely- ja valvontaviranomaiset ovat toteuttaneet toimenpiteitä, joilla tuetaan pankkien välitöntä kykyä jatkaa lainanantoa ja kattaa pandemiaan liittyviä tappioita. Näihin kuuluvat etenkin komission pankkialan covid-19-paketti, joka sisältää komission tulkitsevan tiedonannon unionin tilinpäätös- ja vakavaraisuussäännöstön soveltamisesta (”Yritysten ja kotitalouksien tukeminen covid-19-kriisin yhteydessä”) sekä kohdennettuja ”pikakorjauksia” EU:n pankkialan vakavaraisuussääntöihin (vakavaraisuusasetukseen). Paketin tarkoituksena oli varmistaa, että pankit pystyivät jatkamaan luotonantoa kotitalouksille ja yrityksille pahimman kriisivaiheen aikana. Pankeista on itse asiassa nyt tullut osa ratkaisua. Tämä johtuu pitkälti niiden hyvästä pääomatilanteesta, joka on seurausta vuoden 2008 finanssikriisin jälkeen toteutetuista merkittävistä uudistuksista. Myös jäsenvaltiot ovat toteuttaneet määrätietoisia toimia, kuten tukijärjestelmiä kotitalouksien ja yritysten maksuvalmiusongelmien lievittämiseksi. Tällaisiin järjestelmiin sisältyy yleensä julkisia takausjärjestelmiä ja/tai maksulykkäyksiä. Niillä autetaan tilapäisistä maksuvalmiusongelmista kärsiviä lainanottajia ja estetään järjestämättömien lainojen äkillinen kasvu. Tältä osin Euroopan pankkiviranomainen (EPV) päätti äskettäin ottaa uudelleen käyttöön antamansa ohjeet lainan takaisinmaksuihin sovellettavista lainsäädännöllisistä ja muista kuin lainsäädännöllisistä lykkäyksistä. Lisäksi komissio on hyväksynyt tilapäiset valtiontukipuitteet, joissa annetaan EU:n jäsenvaltioille mahdollisuus hyödyntää valtiontukisääntöjen mukaista täyttä joustovaraa tukeakseen talouttaan covid-19-pandemian yhteydessä.

EU:n pankkisektori on taloutensa vakauden näkökulmasta edelleen vahva covid-19-kriisin aiheuttamasta ensimmäisestä talous- ja rahoitushäiriöstä huolimatta, mutta heikkenemisen riskejä on nähtävissä. Vuoden 2020 toisella neljänneksellä kaikkien EU:n pankkien keskimääräinen ensisijaisen pääoman (T1) osuus oli 16,4 prosenttia ja järjestämättömien lainojen keskimääräinen osuus 2,8 prosenttia. Merkittävien rahoituslaitosten maksuvalmiusvaatimus oli kohtuulliset 165,5 prosenttia. EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla toteutetuista laajoista tukitoimista huolimatta pandemia on ollut kova isku taloudelle, ja kaikki jäsenvaltiot ovat nyt taantumassa. Pankkeihin kohdistuu tällä hetkellä riski yrityksistä ja yksityishenkilöistä, joista on tullut taloudellisesti haavoittuvampia. Yritysten tapauksessa tällainen riski liittyy etenkin pieniin ja keskisuuriin yrityksiin (pk-yritykset), joiden tulo- ja rahoituslähteet ovat melko yksipuoliset, sekä tiettyihin toimialoihin (kuten liikenne, matkailu ja hotelli- ja ravintola-ala). Sen vuoksi on erittäin tärkeää seurata tarkkaan tilannetta ja rahoitusvakauteen mahdollisesti kohdistuvia riskejä sekä varmistaa, että pankit voivat myös jatkossa tukea rakentavalla tavalla laskusuhdanteen jälkeistä talouden elpymistä. Rakenteellisia toimenpiteitä saatetaan tarvita lisää, jotta voidaan estää järjestämättömien lainojen kertyminen pankkien taseisiin keskipitkällä aikavälillä. Komissio suosittaa, että unionin ja jäsenvaltioiden rahoituslaitokset, valvontaviranomaiset ja poliittiset päättäjät toteuttavat yhdessä määrätietoisia toimia rahoitusjärjestelmän valmiuksien parantamiseksi ja tukevat näin samalla rahoitusvakautta ja talouden elpymistä.

Viime talouskriisin keskeinen opetus on, että uudelleen alkavaan järjestämättömien lainojen kertymiseen pankkien taseisessa on puututtava mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Tämän vuoksi komissio järjesti syyskuussa 2020 julkisen ja yksityisen sektorin sidosryhmien kanssa pyöreän pöydän keskustelun siitä, miten järjestämättömiin lainoihin voitaisiin puuttua covid-19-pandemian jälkeen. Keskusteluissa tarkasteltiin eri osatekijöitä, jotka voisivat yhdessä muodostaa tuloksekkaan strategian. Keskusteluissa esiin tulleiden näkemysten perusteella komissio katsoo, että tuloksekas strategia on sellainen, jossa keskitytään toisiaan täydentävien politiikkatoimien yhdistelmään, jotta voidaan i) edelleen kehittää ongelmallisten omaisuuserien jälkimarkkinoita, jotka mahdollistaisivat järjestämättömien lainojen siirtämisen pois pankkien taseista ja takaisivat samalla riittävän suojan velallisille; ja ii) uudistaa maksukyvyttömyyttä ja velkojen perintää koskevia sääntelykehyksiä siten, että varmistetaan asianmukainen tasapaino velkojien ja velallisten etujen välillä.

Jälkimarkkinat ja maksukyvyttömyysmenettelyt olivat tärkeässä asemassa jo neuvoston vuonna 2017 laatimassa järjestämättömiä lainoja koskevassa toimintasuunnitelmassa . Täytäntöönpanon huomattavasta edistymisestä huolimatta Euroopan parlamentti ja neuvosto eivät ole vielä hyväksyneet eräitä keskeisiä toimenpiteitä, joihin kuuluu etenkin komission ehdotus direktiiviksi luotonhallinnoijista, luotonostajista ja vakuuksien realisoimisesta. Lisäksi elpymis- ja palautumistukivälinestä voidaan antaa merkittävää tukea järjestämättömien lainojen vähentämiseen tähtääville uudistuksille, joilla parannetaan etenkin järjestämättömien lainojen tuloksekasta kriisinratkaisua tukevia maksukyvyttömyysmenettelyjä ja oikeudellisia ja hallinnollisia kehyksiä. Pankkeja olisi myös kannustettava käyttämään mahdollisimman paljon ennakoivaa lähestymistapaa ja tekemään velallistensa kanssa rakentavaa yhteistyötä jo varhaisessa vaiheessa. Komissio tukisi edelleen teknisen tuen välineen kautta jäsenvaltioita niiden valmistellessa kansallisia kehyksiään ja parantaessa valvontaviranomaistensa valmiuksia käsitellä kasvavaa järjestämättömien lainojen määrää.

Neuvoston vuonna 2017 laatiman toimintasuunnitelman pohjalta tarvitaan lisää kohdennettuja toimenpiteitä, joilla voidaan puuttua covid-19-pandemiasta mahdollisesti seurauksena olevaan järjestämättömien lainojen kertymiseen keskipitkällä aikavälillä. Sen vuoksi komissio ehdottaa tässä tiedonannossa useita uusia toimenpiteitä, joilla voidaan puuttua järjestämättömien lainojen tuleviin virtoihin.

Koska talousnäkymiin liittyy covid-19-kriisin vuoksi edelleen huomattavasti epävarmuutta, on tärkeää tarkastella laajempaa politiikkavälineistöä, jotta voidaan varmistaa, että valmiudet ratkaista yksittäisten pankkien mahdollisia ongelmia ovat olemassa. Tätä varten tässä tiedonannossa esitetään omaisuudenhoitoyhtiöiden perustamista koskevan komission suunnitelman pohjalta kehys, jonka puitteissa jäsenvaltiot voivat tarvittaessa puuttua covid-19-kriisin taloudellisiin seurauksiin. Tämä kehys sisältää muun muassa sen, miten pankkien kriisinratkaisua ja valtiontukea koskevien unionin kehysten mukaisia ennalta varautuvia toimenpiteitä voidaan käyttää covid-19-kriisin talousvaikutusten käsittelyyn siten, että niillä täydennetään finanssipoliittisia tukitoimenpiteitä, joita eri jäsenvaltiot toteuttavat vaihtelevassa määrin auttaakseen yrityksiä, joihin nämä vaikutukset kohdistuvat.

Vastattaessa järjestämättömien lainojen käsittelyn asettamaan haasteeseen on tärkeää varmistaa, että kuluttajia ja etenkin heikossa asemassa olevia lainanottajia suojellaan asianmukaisesti. Komissio on jo ehdottanut toimenpiteitä, jotka koskevat muun muassa luotonhallinnoijien ja luotonostajien markkinoita. Näihin toimenpiteisiin sisältyy ehdotus siitä, että tilanteissa, joissa laina siirretään toiselle sijoittajalle, lainanottajien alkuperäisen lainanantajapankin kanssa sopima suoja säilyy. Komissio on myös suhtautunut myönteisesti rahoitusalan sekä kuluttajajärjestöjen ja elinkeinoelämän järjestöjen sopimiin ”parhaisiin käytänteisiin” siitä, miten eri markkinatoimijat voivat tukea kansalaisia ja yrityksiä kriisin aikana. Tämän jatkotoimena komissio aikoo järjestää uuden pyöreän pöydän kokouksen, jossa tarkastellaan jäsenvaltioissa pandemian ensimmäisen aallon aikana toteutettuja tukitoimia ja keskustellaan siitä, missä määrin parhaita käytänteitä on noudatettu ja ovatko ne osoittautuneet hyödyllisiksi autettaessa kuluttajia ja yrityksiä käyttämään kansallisia tukitoimia. Toteuttaessaan tulevaisuudessa lisätoimia komissio pitää edelleen yllä oikeudenmukaista ja vahvaa kuluttajansuojajärjestelmää, jonka noudattamista valvotaan johdonmukaisesti.

Varmistaakseen, että tässä tiedonannossa esitetty strategia toteutetaan tuloksekkaasti, komissio perustaa järjestämättömiä lainoja käsittelevän neuvoa-antavan paneelin, joka koostuu alan sidosryhmistä ja kuluttajajärjestöistä. Paneeli tukee komissiota useiden ehdotettujen toimien toteuttamisessa, ja sen tehtävänä on neuvoa komissiota tulevissa ehdotuksissa.

1.Järjestämättömien lainojen viimeaikainen kehitys

Viime vuosina järjestämättömien lainojen osuudet ovat vähitellen supistuneet EU:ssa. Tämä suuntaus on nyt kääntynyt covid-19-pandemian seurauksena. Viimeisimmät luvut osoittavat, että kaikkien EU:n pankkien järjestämättömien lainojen yhteenlaskettu osuus kasvoi ensimmäistä kertaa pitkään aikaan vuoden 2020 ensimmäisellä neljänneksellä, jolloin se oli 2,9 prosenttia (vuoden 2019 viimeisellä neljänneksellä vastaava luku oli 2,6 prosenttia, ks. kuvio 1). Kasvu johtuu lähinnä järjestämättömien lainojen myynnin ja uudelleenjärjestelyjen vähenemisestä ja uusista maksukyvyttömyystapauksista. Tämä päätti vuoden 2014 viimeisellä neljänneksellä alkaneen yleisen laskusuuntauksen. Vuoden 2020 toisella neljänneksellä kaikkien EU:n pankkien järjestämättömien lainojen keskimääräinen osuus oli 2,8 prosenttia. Kun tarkastellaan merkittäviä laitoksia , tilanne on hieman toisenlainen, sillä järjestämättömien lainojen osuus koko EU:ssa oli vuoden 2020 toisella neljänneksellä 2,94 prosenttia eli hieman alhaisempi kuin vuoden 2020 ensimmäisen neljänneksen 3,05 prosenttia ja vuoden 2019 viimeisen neljänneksen 3,22 prosenttia. Luottotappiovarausten suhde ongelmaluottojen bruttomäärään on parantunut merkittävästi. Se oli vuoden 2020 toisella neljänneksellä 63,4 prosenttia eli 1,6 prosenttiyksikköä korkeampi kuin edellisellä vuosineljänneksellä ja 4,5 prosenttiyksikköä korkeampi kuin edellisen vuoden vastaavalla neljänneksellä. Kaikkien EU:n pankkien järjestämättömien lainojen absoluuttinen määrä (bruttoarvo) on 588 miljardia euroa (vuoden 2020 toinen neljännes). Vastaava luku vuoden 2020 ensimmäisellä neljänneksellä oli 585 miljardia euroa ja vuoden 2019 viimeisellä neljänneksellä 646 miljardia euroa. Taulukosta 1 käy ilmi, että tilanne vaihtelee edelleen huomattavasti jäsenvaltioittain.

Edistyminen on useimmissa jäsenvaltioissa ollut viime vuosina rohkaisevaa talouskasvun sekä pankkien, valvontaviranomaisten ja poliittisten päättäjien määrätietoisten toimien yhteisvaikutuksen ansiosta. Tämä on auttanut vähentämään järjestämättömien lainojen määriä ja supistamaan niiden osuuksia. Lisäksi komissio on jatkanut rakentavaa yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa, jotta pankeille voitaisiin tarjota tapauskohtaisia ratkaisuja unionin valtiontukisääntöjen ja pankkiunionin kriisinhallintasääntöjen puitteissa.

Kuvio 1: Järjestämättömien lainojen osuus EU:ssa

Tässä yhteydessä on kuitenkin tärkeää ottaa huomioon, että viime vuosien melko vakaa talousympäristö on auttanut puuttumaan järjestämättömiin lainoihin useissa jäsenvaltioissa. Viime kuukausina järjestämättömien lainojen määrän väheneminen on hidastunut tai pysähtynyt pandemian ja siihen liittyvien sulkutoimenpiteiden seurauksena. Saatavilla oleva analyysi paljastaa joitakin takaisinmaksukykyyn liittyviä ongelmakohtia, jotka koskevat erityisesti pk-yrityksiä ja sellaisia aloja, joihin pandemia on vaikuttanut erityisen paljon. Tällä hetkellä toimenpiteet, joita on otettu käyttöön kansallisella tasolla kriisiin vastaamiseksi, estävät lainojen takaisinmaksun laajemman laiminlyönnin. Tämä on auttanut hillitsemään järjestämättömien lainojen määrän kasvua. On kuitenkin epävarmaa, miten kriisin vaikutusten lieventämiseksi toteutettujen toimenpiteiden purkaminen vaikuttaa lainanottajiin ja lainanottajien pankkeihin. Vaikka se, että yritykset ovat laajalti hyödyntäneet niille tarkoitettuja tukiohjelmia, on suojannut pankkeja covid-19-kriisiin liittyviltä tappioilta useissa jäsenvaltioissa, tällaisten tappioiden vaikutukset kohdistuvat ensi sijassa pankkeihin sellaisissa jäsenvaltioissa, jotka eivät ole toteuttaneet tällaisia ohjelmia (tai ovat toteuttaneet niitä pienemmässä mittakaavassa).