LAUSUNTO N:o 3/97 luonnoksesta varainhoitoasetukseksi, jota sovelletaan 4 päivänä marraskuuta 1995 allekirjoitetulla sopimuksella muutettuun neljänteen AKT-EY-yleissopimukseen perustuvaan kehitysrahoitusyhteistyöhön (97/C 223/01)

EUROOPAN YHTEISÖJEN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN, joka

ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 188 c artiklan 4 kohdan,

ottaa huomioon Loméssa 15 päivänä joulukuuta 1989 allekirjoitetun neljännen AKT-ETY-yleissopimuksen (1), sellaisena kuin se on muutettuna Mauritiuksella 4 päivänä marraskuuta 1995 allekirjoitetulla sopimuksella (2),

ottaa huomioon Brysselissä 20 päivänä joulukuuta 1995 tehdyn sisäisen sopimuksen yhteisön tukien rahoituksesta ja hoidosta neljännen AKT-ETY-yleissopimuksen osalta ja erityisesti sen 32 artiklan, jossa edellytetään tilintarkastustuomioistuimen kuulemista (3),

ottaa huomioon merentakaisten maiden ja alueiden assosioinnista Euroopan talousyhteisöön 25 päivänä heinäkuuta 1991 tehdyn neuvoston päätöksen N:o 91/482/ETY (4),

ottaa huomioon 13 päivänä joulukuuta 1996 tehdyn komission ehdotuksen (5),

ottaa huomioon neuvoston tilintarkastustuomioistuimelle 10 päivänä maaliskuuta 1997 esittämän, kyseistä ehdotusta koskevan lausuntopyynnön,

ON ANTANUT SEURAAVAN LAUSUNNON:

ENSIMMÄINEN OSA 1. ALUSTAVAT HUOMIOT

Euroopan kehitysrahaston sisällyttäminen yleiseen talousarvioon

1.1. Tämä lausunto esitetään ajankohtana, jolloin keskustelu EKR:n sisällyttämisestä yleiseen talousarvioon on edistynyt pitkälle ja vaikuttaa mahdolliselta, että kahdeksanteen EKR:oon sovellettava varainhoitoasetus on voimassa vain rajallisen ajan. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että tätä varainhoitoasetuksen luonnosta koskevista kysymyksistä useat tuodaan esiin myös komission ehdotuksissa pääasiallisen, yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen muutoksiksi; tilintarkastustuomioistuin on juuri laatimassa komission ehdotuksia koskevaa lausuntoaan.

Tilintarkastustuomioistuimen aiempien suositusten huomioon ottaminen

1.2. Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti siihen, että useat sen lausunnossaan esittämät suositukset, jotka koskivat luonnosta seitsemänteen EKR:oon sovellettavaksi varainhoitoasetukseksi, on otettu huomioon luonnoksessa kahdeksanteen EKR:oon sovellettavaksi varainhoitoasetukseksi (6). Suositukset koskivat lopulliselle edunsaajalle osoitettujen "ensisijaisten maksusitoumusten" ja kolmansien kanssa tehtäviin sopimuksiin liittyvien "toissijaisten maksusitoumusten" välistä eroa (20 ja 24 artikla) sekä kirjanpidosta ja hyväksymisestä vastaavien virkamiesten työtehtävien erottamista toisistaan siten, että edellinen vastaa käytettävissä olevia varoja ja ensisijaisia maksusitoumuksia koskevasta kirjanpidosta sekä laatii rahoitusta koskevat selvitykset (11 artikla, 15 artikla ja 21 artiklan 2 kohta). Lisäksi suositeltiin varainhoidon valvojan merkityksen selventämistä maksusitoumusten ja maksujen osalta (14 artikla, 17 artiklan 3 kohta, 18 artikla, 20 artiklan 1 kohta, 22 artikla, 23 artikla, 30 artikla, 35 artiklan 3 kohta, 39 artiklan 2-5 kohta).

Kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän asema ja suhde EKR:n johtavaan tulojen ja menojen hyväksyjään

1.3. Vaikka komissio ja osittain Euroopan investointipankki hoitavat EKR:n varoja, ohjelmien ja hankkeiden toteuttaminen on rahoitusta saavien AKT-valtioiden ja merentakaisten maiden ja alueiden vastuulla. Jo itse yleissopimuksen mukaan kansalliset ja alueelliset tulojen ja menojen hyväksyjät hoitavat merkittäviä varainhoitoon liittyviä tehtäviä, joihin kuuluvat muun muassa menojen maksattaminen ja hyväksyminen (7). Esimerkiksi puolet vuosittain kirjatuista tapahtumista koskevat maksuja, jotka on hyväksytty, maksatettu ja suoritettu paikallisesti ennen kuin ne on otettu EKR:n kirjanpitojärjestelmään.

1.4. Euroopan unionin neuvoston on hyväksyttävä EKR:oon sovellettava varainhoitoasetus; neuvosto on yleissopimuksen 1 artiklassa tarkoitetuista sopimuspuolista toisen eli yhteisön toimielin (toisena sopimuspuolena ovat AKT-valtiot). Tämän seurauksena varainhoitoasetus sitoo oikeudellisesti vain Euroopan unionia muttei sen sijaan edunsaajavaltioita tai niiden valtuuttamia edustajia.

1.5. Kansallisilta ja alueellisilta tulojen ja menojen hyväksyjiltä edellytetään siten varainhoitoasetuksen säännösten "epäsuoraa" noudattamista: "johtava tulojen ja menojen hyväksyjä toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että kansalliset tai alueelliset tulojen ja menojen hyväksyjät huolehtivat näille yleissopimuksen ja erityisesti sen 312-315 artiklan nojalla osoitetuista tehtävistä, ja valvoo osaltaan tämän asetuksen säännösten noudattamista" (64 artiklan 1 kohta).

1.6. Jotta tehostetaan varainhoitoasetuksen säännösten pakottavaa vaikutusta kansallisiin ja alueellisiin tulojen ja menojen hyväksyjiin nähden, tilintarkastustuomioistuimen mukaan on tarpeen määrätä seuraamuksia näiden säännösten noudattamatta jättämiselle sopimuksessa, jonka sekä johtava tulojen ja menojen hyväksyjä että kansallinen tai alueellinen tulojen ja menojen hyväksyjä allekirjoittavat esimerkiksi kansallisen tai alueellisen maaohjelman allekirjoittamisen yhteydessä.

1.7. Luonnos varainhoitoasetukseksi laajentaa johtavan tulojen ja menojen hyväksyjän toimivaltuuksia merkittävällä tavalla, silloin kun kansallinen tai alueellinen tulojen ja menojen hyväksyjä ei voi toimia asianmukaisesti: "jos EKR:n johtava tulojen ja menojen hyväksyjä toteaa EKR:n varainhoitoon liittyvien menettelyjen toteuttamisessa viivästymisiä, se ottaa kansalliseen tai alueelliseen tulojen ja menojen hyväksyjään yhteyttä tarvittavalla tavalla korjatakseen tilanteen ja toteuttaa tarvittaessa asianmukaisia toimenpiteitä, mukaan lukien kansallisen tai alueellisen tulojen ja menojen hyväksyjän korvaamisen väliaikaisesti johtavalla tulojen ja menojen hyväksyjällä, jos ensiksi mainitut "eivät toimi tyydyttävällä tavalla" (64 artiklan 2 kohta).

1.8. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan ilmaisua "eivät toimi tyydyttävällä tavalla" olisi selvennettävä.

Varainhoito ja sisäinen valvonta

1.9. Varainhoidon valvoja on avainasemassa komission suorittamassa sisäisessä valvonnassa. Sisäisen valvonnan yleisenä tavoitteena on varmistaa, että yhteisön varoja hoidetaan moitteettomasti sekä käytetään tarkoitettuihin päämääriin ja tarkoitetulla tavalla. Varainhoitoasetukseen nyt ehdotettujen varainhoidon valvojan asemaan vaikuttavien selvennysten ja muutosten yhteydessä komissio on siirtynyt periaatteesta, jonka mukaan kaikki toimet tarkastetaan ennalta, kohti ennalta ja jälkikäteen toteutettavien tarkastusten yhdistelmää kulloisestakin toimesta riippuen, mikä on myös sopusoinnussa "SEM 2000" -aloitteen kanssa (8). Varainhoidon valvojan asemaa yleensä ei kuitenkaan käsitellä; tämän seurauksena on mahdollista, ettei ennalta annetun hyväksymismerkinnän merkityksen vähenemistä korvatakaan lisäämällä niiden jälkikäteen toteutettavien tarkastusten merkitystä, joihin varainhoidon valvojan odotettaisiin keskittyvän tulevaisuudessa.

1.10. Sisäisen valvonnan merkityksen lujittamiseksi varainhoidon valvojan tehtäviä olisi laajennettava selkeästi: varainhoidon valvoja vastaisi riskianalyyseista ja toimittaisi tarkastuksia yksilöityjen riskien pienentämiseksi. Varainhoidon valvoja myös huolehtisi tärkeimpien tarkastusten ja menettelyjen yksilöimisestä ja toteuttamisesta sekä siitä, että menettely suoritetaan oikea-aikaisesti ja tehokkaasti. Lisäksi varainhoidon valvoja toimittaisi tarvittaessa ja edellytetyllä tavalla tiettyjä hankkeita tai aloja koskevia syventäviä tarkastuksia.

1.11. Varainhoidon valvojan tehtävien muuttaminen vaikuttaa hyväksynnästä ja kirjanpidosta vastaavien virkamiesten asemaan, sillä he eivät voi enää luottaa siihen, että varainhoidon valvoja tarkastaa yksittäisiä toimia ennen niiden toteuttamista.

1.12. Hyväksynnästä ja kirjanpidosta vastaavien virkamiesten on siten harkittava valvontajärjestelmän muuttamista sekä luotava uusia järjestelyjä yksiköidensä sisällä taatakseen, että menot ovat laillisia ja asianmukaisia, että varoja käytetään moitteettomalla tavalla tarkoitettuihin päämääriin ja että mahdollisesti ilmenevät virheet yksilöidään ja korjataan.

Varainhoitoasetuksen rakenne ja säännökset

1.13. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että luonnos sisältää edeltävien varainhoitoasetusten tavoin luonteeltaan hyvin erilaisia säännöksiä, jotka vaihtelevat yksityiskohtaisista teknisistä säännöistä aina yhteistyötä koskeviin periaatteisiin. Esimerkkinä jälkimmäisistä on 54 artiklan 1 kohta: "Tuki yleissopimuksessa määrätyille rakennesopeutusohjelmille toteutetaan yleissopimuksen 248 artiklan ja seuraavien periaatteiden mukaisesti: (--)".

1.14. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan varainhoitoasetus, jossa olisi määritettävä yksityiskohtaiset säännöt rahaston hallinnoimiseksi, ei ole riittävä yleissopimuksessa jo esitettyjen kehitystukea koskevien periaatteiden määrittelemiseksi, sillä varainhoitoasetus on yksipuolinen kun taas yleissopimus on monenvälinen asiakirja.

1.15. Aiempien varainhoitoasetusten tavoin luonnos kahdeksanteen EKR:oon sovellettavaksi varainhoitoasetukseksi voisi olla rakenteeltaan ehdotettua johdonmukaisempi ja yhtenäisempi:

a) eri osallistujien toimivaltuudet: esimerkiksi varainhoidon valvojalle myönnettyä toimivaltaa käsitellään parissakymmenessä eri artiklassa;

b) asiakirjan IV osasto (täytäntöönpanoelimet): toisin kuin seitsemänteen EKR:oon sovellettavassa varainhoitoasetuksessa edustuston päällikköä ei mainita, mutta asiakirjan muissa osissa tuodaan esiin toimivallan siirtäminen entistä enemmän komission edustustoille (9). Kansallista tulojen ja menojen hyväksyjää ei enää kuudenteen EKR:oon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta alkaen ole pidetty "täytäntöönpanoelimenä"; luonnoksessa kuitenkin vahvistetaan ensi kertaa kansallisten ja alueellisten tulojen ja menojen hyväksyjien sekä näiden valtuuttamien henkilöiden allekirjoitusoikeus maksuasiamiesten tilien käyttöä varten (7 artikla).

TOINEN OSA 2. YKSITYISKOHTAISET HUOMIOT

Määrärahojen esittäminen ja hallinnointi

2.1. Lausunnossaan luonnoksesta seitsemänteen Euroopan kehitysrahastoon sovellettavaksi varainhoitoasetukseksi (10) tilintarkastustuomioistuin totesi, että EKR:oon sovellettavassa varainhoitoasetuksessa olisi nimenomaisesti säädettävä, miten ja minkä viranomaisen toimesta määrärahoja hallinnoidaan sekä miten tämä hallinnointi on otettava huomioon. Tilintarkastustuomioistuin on viime vuosien aikana seurannut jatkuvasti määrärahojen hallinnointia, valvontaa ja esittämistä koskevia menettelyjä EKR:n tilien tarkastamisen yhteydessä (11).

2.2. Määrärahoihin sovellettavien yksityiskohtaisten hallinnointia koskevien sääntöjen osalta tilintarkastustuomioistuin tuo esiin, että luonnoksen 1 artiklan vastaisesti määrärahojen välisiä "siirtoja koskevia sääntöjä" ei ole vahvistettu täsmällisellä tavalla yleissopimuksessa, MMA:ita koskevassa päätöksessä tai sisäisessä sopimuksessa (12). Lisäksi toimivaltaisten viranomaisten nimeämisestä ja noudatettavista menettelyistä ei edelleenkään säädetä riittävän selkeästi.

2.3. Määrärahoja ja niiden muutoksia koskeva kirjanpito kuuluisi vastedes tilinpitäjän toimivaltaan, mikä olisikin tilintarkastustuomioistuimen mukaan suotavaa (13). Edelleen kuitenkin esiintyy ristiriitaisuutta toisaalta 15 artiklan 3 kohdan a alakohdan ja toisaalta 67 artiklan 1 kohdan a alakohdan välillä: näistä edellisessä annetaan vastuu määrärahoja koskevasta kirjanpidosta tilinpitäjälle ja jälkimmäisessä säädetään, että asiaan liittyvä taulukko on osa tulostiliä, jonka tulojen ja menojen hyväksyjä laatii, vaikkakin yhdessä tilinpitäjän kanssa.

2.4. Yhteenvetona tilintarkastustuomioistuin arvioi, että tässä nimenomaisessa kohdassa ehdotetut määrärahojen esittämistä ja hallinnointia koskevat säännökset ovat riittämättömiä ja osa tilintarkastustuomioistuimen edellisessä lausunnossaan esittämistä suosituksista pätee myös tässä uudessa tilanteessa.

Stabexia (55-58 artikla), rakennemukautustukea (54 artikla) ja vastikevaroja koskevan varainkäytön hallinnointi ja valvonta sekä näiden varojen käytöstä raportointi

Stabex

2.5. Varainhoitoasetuksessa säädetään useiden komission virkamiesten vastuualueista ja heidän suorittamistaan menettelyistä; lisäksi asetuksessa säädetään menoista raportoimisesta siihen saakka kunnes maksut suoritetaan EKR:n tileiltä. Niiden rahoitusvälineiden osalta, joiden yhteydessä maksujen alustava suorittaminen on vain ensimmäinen vaihe menettelyssä, jossa lopullinen edunsaaja käyttää varoja, asetuksessa ei säädetä varojen hallinnointiin tai käyttöön taikka myöhemmästä varainkäytöstä raportointiin liittyvistä komission ja kansallisten viranomaisten velvollisuuksista eikä edunsaajan kirjanpidosta, jonka avulla osoitetaan, että rahat käytetään tarkoitettuihin päämääriin.

2.6. Komissio antaa tietoa Stabex-siirtojen käytöstä (14); ei ole kuitenkaan selvennetty tilannetta, jossa Stabex-siirtojen katsotaan kuuluvan kyseiselle AKT-valtiolle mutta varainkäytön on oltava EKR:n sääntöjen ja menettelyjen mukaista (15).

2.7. Stabex-varojen hallinnointiin ja käyttöön sekä käytöstä raportoimiseen liittyviä komission ja AKT-valtioiden viranomaisten nimenomaisia velvollisuuksia sekä näiden varojen liikkeelle saattamiseen sovellettavia EKR:n sääntöjä ja menettelyjä olisi selvennettävä.

Rakennemukautustuki

2.8. Suora budjettituki otettiin käyttöön tarkistetun neljännen Lomén yleissopimuksen (kahdeksas EKR) rakennemukautustukea koskevien ohjelmien yhteydessä, ja komissio sovelsi sitä jo seitsemännen EKR:n yhteydessä (16). Jo tässä yhteydessä korostui, kuinka tärkeää on luoda oikeudellinen kehys näiden varojen hallinnoinnille, valvonnalle ja käytöstä raportoimiselle erityisesti ottaen huomioon AKT-valtioiden suvereniteettiin liittyvät tekijät sekä annetun tuen vaihdettavuus.

2.9. Edellä esitettyihin kysymyksiin olisi kyettävä vastaamaan varainhoitoasetuksessa AKT-valtioiden kuulemisen jälkeen ottaen huomioon, että varainhoitoasetus on tällä hetkellä yksipuolinen asiakirja (ks. kohdat 1.3-1.8). Komission yksiköiden ja kansallisten viranomaisten merkitys kohdealojen ohjelmien valmistelussa, toteuttamisessa ja seurannassa sekä menojen myöhempi arviointi kaipaa erityisen maininnan. Yleissopimuksen 250 artiklan 3 kohdan mukaan (17) alun perin EKR:sta suoritettuja varoja olisi pidettävä ja ne olisi kirjattava ennakkomaksuina siihen ajankohtaan saakka, jolloin komissio voi todeta, että varat on käytetty edellytetyllä tavalla ja että edellytykset täyttyvät ennakkomaksujen kirjaamiseksi lopullisiksi menoiksi (18).

Vastikevarat

2.10. Komissio kerää ja julkaisee parhaillaan tietoa vastikevaroista (19), joita perustetaan Stabexin, rakennemukautustuen ja tuontiohjelmien yhteydessä.

2.11. Tiedon välittäminen on tarpeen kirjata varainhoitoasetukseen; lisäksi siinä olisi säädettävä komission ja kansallisten viranomaisten velvollisuuksista siltä osin kuin on kyse vastikevarojen luomisesta, hoidosta ja käytöstä (20).

Sopimusten perusteella myönnettyjä ennakkomaksuja koskeva kirjanpito ja esittäminen

2.12. Tilintarkastustuomioistuin on useaan otteeseen esittänyt huomautuksia sopimusten perusteella myönnettyjen ennakkomaksujen esittämisestä (21). Vaikka komissio ei pidä ennakkomaksun suorittamista lopullisena tapahtumana, varainhoitoasetuksessa ei tehdä eroa ennakkomaksujen ja muiden maksumuotojen esittämistavan välillä (22).

2.13. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan varainhoitoasetuksessa olisi tuotava selkeästi esiin tarve kirjata vielä perustelemattomat mutta suoritetut ennakkomaksut taseeseen ja esittää ne erillään lopullisista toimista.

Maksusitoumuksia koskeva järjestely

2.14. Maksusitoumuksia koskevaan järjestelyyn on tehty kaksi merkittävää muutosta:

a) komission rahoituspäätöksiä koskevat "maksusitoumukset" (20 artikla) ja rahoituksen edunsaajan tekemiä sopimuksia koskevat "määrärahat, joiden toteuttamista koskeva päätösvalta on siirretty" (24 artikla) on erotettu toisistaan;

b) rahoituspäätöksiin sisällytetään määräpäivä hankkeen käynnistämiselle ja toteuttamiselle (9 artiklan 1 ja 2 kohta).

Maksusitoumusten ja sellaisten määrärahojen erottaminen toisistaan, joiden toteuttamista koskeva päätösvalta on siirretty

2.15. Lomén yleissopimuksen perusteella komissio edustustonsa edustamana hyväksyy sopimukset ja kustannusarviot (sekä niiden muutokset), jotka kansalliset tulojen ja menojen hyväksyjät ovat myöntäneet (23). Luonnoksessa varainhoitoasetukseksi tällaisen sopimuksen kirjaamista kutsutaan "määrärahaksi, jonka toteuttamista koskeva päätösvalta on siirretty".

2.16. Vaikka ehdotettu erottelu maksusitoumusten ja sellaisten määrärahojen välillä, joiden toteuttamista koskeva päätösvalta on siirretty, on osittainen vastaus tilintarkastustuomioistuimen tiettyihin huomautuksiin (24), sen yhteydessä on tarpeen kiinnittää huomiota seuraaviin asioihin:

a) lukuun ottamatta 38 artiklan 2 kohdan säännöstä, jonka mukaan määrärahat, joiden toteuttamista koskeva päätösvalta on siirretty, viedään kirjanpitoon ecumääräisinä "sopimusten ja kustannusarvioiden vasta-arvon mukaisesti, luonnoksessa ei esitetä sääntöjä niiden määrärahojen, joiden toteuttamista koskeva päätösvalta on siirretty, hyväksymisen, kirjanpidon tai valvonnan osalta, vaan ne kirjataan ainoastaan hallinnollisista syistä;

b) luonnoksen 38 artiklan 3 kohdassa esitetään, että EKR:sta suoritettavat maksut liittyvät "yleissopimuksen kolmannen osan III osastossa tarkoitettuihin hankkeisiin tai ohjelmiin (25) sen sijaan, että ne liittyisivät EKR:n rahoituksen edunsaajina olevien AKT-valtioiden ja MMA:iden tekemiin sopimuksiin ja kustannusarvioihin;

c) luonnoksessa ei täsmennetä tehtyjen sopimusten hyväksymistä, kirjaamista ja valvontaa koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä, mutta menojen vahvistamista koskevissa artikloissa (25-26 artikla) ja menojen hyväksymistä koskevissa artikloissa (27-30 artikla) säädetään edelleen maksujen sopimukseen perustuvan säännönmukaisuuden tarkastamisesta.

2.17. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan varainhoitoasetuksessa olisi ilmaistava selkeästi sopimusten ja kustannusarvioiden hyväksymistä, kirjaamista ja valvontaa koskevat säännöt ja menettelyt ja siten täydennettävä yleissopimuksen ja siihen liittyvien AKT-EY-päätösten normatiivista rakennetta.

Arvon vieminen kirjanpitoon niiden määrärahojen osalta, joiden toteuttamista koskeva päätösvalta on siirretty

2.18. Luonnoksessa varainhoitoasetukseksi (38 artiklan 2 kohta) säädetään, että vietäessä kirjanpitoon sopimusten ja kustannusarvioiden vasta-arvoa huomioon otetaan tarvittaessa varaus korvattavien kulujen maksamiseksi, varaus hintojen muutoksia ja satunnaisia menoja varten sekä rahoitusvaraus vaihtokurssien muutoksia varten.

2.19. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan säännös ei ole sopusoinnussa EKR:n varojen moitteettoman hoidon kanssa. Itse asiassa sopimusten ja kustannusarvioiden toteuttamisesta johtuvat muutokset olisi arvioitava heti ilmaantumisensa jälkeen ja perusteltava mahdollisimman konkreettisesti sekä kirjattava viipymättä.

Toimien täytäntöönpanoa koskevan ajanjakson määritteleminen

2.20. Luonnoksen mukaan komission tekemiin rahoituspäätöksiin sekä rahoitussopimuksiin sisällytetään määräpäivä hankkeen käynnistämiselle; kyseisen päivän jälkeen rahoituspäätöstä ja -sopimusta "ei enää sovelleta" (9 artiklan 1 kohta).

2.21. Rahoituspäätöksiin sisällytetään myös toimen täytäntöönpanon määräpäivä. Edunsaajan on perusteltava ja komission hyväksyttävä toimen jatkaminen kyseisen päivän jälkeen ennen täytäntöönpanon määräaikaa (9 artiklan 2 kohta).

2.22. Toisin kuin 9 artiklan 1 kohta, joka koskee sekä rahoituspäätöksiä että -sopimuksia, 9 artiklan 2 kohta koskee ainoastaan komission tekemiä rahoituspäätöksiä. Kyseiset päätökset sitovat oikeudellisesti komissiota mutta eivät edunsaajamaita. Näissä olosuhteissa on vaikea selvittää, mitkä ovat ne oikeudelliset perusteet, joiden mukaisesti ulkopuolisille edunsaajille voitaisiin asettaa pakotteita kuten esimerkiksi toimien jatkamisen perustelemista koskeva velvoite tai jopa toiminnan keskeyttäminen.

2.23. Epäselvyyksien välttämiseksi luonnoksen 9 artiklan 2 kohdan sanamuotoa olisi selvennettävä.

Määrärahojen vapauttaminen

2.24. Toimien täytäntöönpanon määräpäivän jälkeen rahoituspäätöksiä ja -sopimuksia ei enää sovelleta (9 artiklan 2 kohta); luonnoksessa ei kuitenkaan täsmennetä kyseisten määrärahojen vapauttamista koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä.

2.25. Määrärahojen vapauttamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen määritteleminen liittyy myös sellaisten toimien käsittelemiseen ja esittämiseen kirjanpidossa, jotka eivät vastaa tosiasiallisia taloudellisia olosuhteita (keskeneräisiksi jääneet sitoumukset) (26).

2.26. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan maksusitoumuksia koskevaa järjestelyä olisi täydennettävä määrittelemällä määrärahojen vapauttamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt.

EIP:n hallinnoimat toimet (39 artikla ja 60-62 artikla)

Komission tehtävät EIP:n hallinnoimien toimien yhteydessä

2.27. Sisäisen sopimuksen mukaan (27) EKR:n riskipääomaa koskevien toimien sekä EIP:n omista varoista rahoitettuja lainoja koskevien korkotukien hallinnointi kuuluu EIP:lle. Tällä hetkellä komissio pitää kirjaa toimista pankin antamien tietojen perusteella. EKR:n EIP:n omista varoista rahoitettuja lainoja koskevien korkotukien osalta tosiasiallisia tarkastuksia ei kuitenkaan toteuteta; tarkastukset olisivat tarpeen sen varmistamiseksi, että maksusitoumuksina ja maksuina kirjatut määrät ovat asianmukaisia ja oikeita (28). Komissio ei katso itsellään olevan velvollisuutta tarkastaa kyseisten määrien oikeellisuutta sillä perusteella, että EIP hallinnoi kyseisiä toimia yhteisön puolesta; komissio katsoo olevansa vastuussa vain itse hallinnoimistaan varoista (29). Varainhoitoasetukseen ehdotetut muutokset (10 artiklan mukainen II osaston säännösten soveltamatta jättäminen investointipankin hallinnoimien toimien osalta, jollei 15 artiklan 3 kohdan c alakohdasta ja erityisesti investointipankkia koskevasta 39 artiklasta muuta johdu, on siten ilmeisesti tehty sen vuoksi, ettei komissiolle syntyisi velvollisuutta varmistaa, että sen tileihinsä kirjaamat, EIP:n hallinnoimat määrät ovat oikeat ja erääntyneet.

2.28. Kun EIP toteuttaa kyseiset toimet yhteisön puolesta, jälkimmäistä edustaa komissio, jonka yleisenä velvollisuutena on huolehtia yhteisön tukipolitiikan toteuttamisesta (sisäisen sopimuksen 11 artikla). Vaikka EIP toimii yhteisön puolesta, tämä ei siten vapauta komissiota toimien valvomisesta. Lisäksi on erotettava toisistaan EIP:n valtuutuksen perusteella tekemät oikeudelliset sitoumukset sekä vastaavat komission tekemät maksukelpoiset sitoumukset. Jälkimmäiset ovat talousarvion (maksujen) toteuttamisen perustana ja komissiolla on niistä täysi vastuu EKR:n osalta kuten sillä on EY:n perustamissopimuksen 205 artiklan mukaan yhteisön menoista.

2.29. Varainhoitoasetuksessa olisi siten selvennettävä, että komissiolla on lopullinen vastuu kaikista EKR:n tileille kirjatuista määristä sekä tämän vuoksi velvollisuus varmistaa EIP:n hallinnoimien määrien pätevyys ja oikeellisuus. Varainhoitoasetuksesta olisi poistettava 10 artikla ja siihen liittyvät artiklat, jotka koskevat ainoastaan EIP:a. Samoin komission varainhoitoon liittyvän vastuun rajaaminen 74 artiklan 1 kohdan sanamuodolla "sisäisen sopimuksen 33 artiklan 3 kohdan mukaisesti (--) joiden hallinnosta komissio on vastannut päättyneenä varainhoitovuonna" olisi myös poistettava.

Tilintarkastustuomioistuimen toimittamia tarkastuksia koskeva toimivalta

2.30. EY:n perustamissopimuksen 188 c artiklan mukaan, sellaisena kuin sitä tulkitaan Euroopan yhteisöjen perustamissopimusten sekä Euroopan yhteisöjen yhteisen neuvoston ja yhteisen komission perustamisesta tehdyn sopimuksen tiettyjen varainhoitoa koskevien määräysten muuttamisesta 22 päivänä heinäkuuta 1975 tehdyn sopimuksen ensimmäisessä julistuksessa, tilintarkastustuomioistuin on toimivaltainen valvomaan Euroopan kehitysrahaston toimia. Tämä yleinen toimivalta ei ole riippuvainen siitä, mikä elin kyseisiä toimia hallinnoi.

2.31. EKR:oon sovellettavassa varainhoitoasetuksessa olisi yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen mukaisesti (105 artiklan 3 kohta) tunnustettava yksiselitteisesti, että EIP:n hallinnoimat EKR:n toimet eivät vaikuta tilintarkastustuomioistuimelle perustamissopimuksessa tunnustettuun tilintarkastusta koskevaan toimivaltaan kyseisten toimien osalta.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän lausunnon Luxemburgissa 14. toukokuuta 1997 pitämässään kokouksessa.

Tintarkastustuomioistuimen puolesta

Bernhard FRIEDMANN

Presidentti

(1) EYVL N:o L 229, 17.8.1991.

(2) Ei vielä ratifioitu.

(3) Ei vielä voimassa.

(4) EYVL N:o L 263, 19.9.1991.

(5) KOM(96) 676 lopullinen.

(6) Lausunto N:o 1/91 ja siihen liittyvät huomautukset seitsemänteen Euroopan kehitysrahastoon sovellettavan varainhoitoasetuksen luonnoksesta, kohdat 2.4, 2.5-2.11 (EYVL N:o C 113, 29.4.1991), ja kuudennen ja seitsemännen Euroopan kehitysrahaston varainhoitovuoden 1994 toimista annettuun tarkastuslausumaan liittyvä erityiskertomus, kohdat 3.52-3.54 (EYVL N:o C 352, 30.12.1995).

(7) IV Lomén yleissopimus, 313 artiklan 1 kohdan f alakohta.

(8) Esimerkiksi ennalta annettu hyväksymismerkintä ehdotuksille maksusitoumuksiksi (20 artiklan 1 kohta) ja paikallisten maksusuoritusten tarkastaminen niiden suorittamisen tai kirjaamisen jälkeen (35 artiklan 3 kohta).

(9) Tulojen ja menojen hyväksyjän toimivallan hajauttaminen: 13 artiklan 2 kohta ja 35 artiklan 1 kohta; tilinpitäjän toimivallan hajauttaminen: 35 ja 44 artikla.

(10) Lausunto N:o 1/91, kohta 2.16 (EYVL N:o C 113, 29.4.1991).

(11) Ks. vuosikertomus varainhoitovuodelta 1993, kohdat 15.20-15.29 (EYVL N:o C 327, 24.11.1994); DAS-EKR-erityiskertomus 1994, kohta 3.2.a (EYVL N:o C 352, 30.12.1995); DAS-EKR-erityiskertomus 1995, kohta 3.1 (EYVL N:o C 395, 31.12.1996).

(12) Sisäisen sopimuksen 1 artiklan 2 kohdan ii alakohdassa määrätään aiemmista EKR:ista peräisin olevien määrärahojen siirtämistä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä.

(13) Lausunto N:o 1/91, kohta 2.11.

(14) Sisäisen sopimuksen 31 artiklan 3 kohdassa edellytetty komission kertomus; EKR:n rahoitusta koskevaan yhteenvetoon on vuodesta 1994 alkaen lisätty selittävä huomautus niistä Stabex-varoista, jotka on suoritettu ja tosiasiallisesti käytetty, sekä syntyneistä vastikevaroista.

(15) Erityiskertomus N:o 2/95 neljännen Lomén yleissopimuksen ensimmäiseen rahoituspöytäkirjaan liittyvästä Stabex-rahastosta, luku 9, kohta 11.9 (EYVL N:o C 167, 3.7.1995).

(16) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1995, 12. luku: Euroopan kehitysrahastojen rakennemukautustuki, vastikevarojen käyttäminen (kohdentaminen), kohdat 12.53-12.61; ohjelmien valvonta, kohdat 12.89-12.93 ja loppupäätelmät kohta 12.106 (EYVL N:o C 340, 12.11.1996).

(17) Lomé IV, 250 artiklan 3 kohta: "(--) näitä luottoja pidetään ennakkomaksuina, jotka on selvitettävä varojen käyttöön oikeuttavien asiakirjojen esittämisellä".

(18) EKR:n varainhoitovuoden 1994 toimista annettuun tarkastuslausumaan liittyvä erityiskertomus, kohta 3.42 (EYVL N:o C 352, 30.12.1995).

(19) Vuodesta 1994 alkaen EKR:n rahoitusselvitykseen liitetyillä selittävillä huomautuksilla.

(20) Lausunto N:o 1/91 seitsemänteen EKR:oon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta, kohta 2.20 (EYVL N:o C 113, 29.4.1991).

(21) Ks. DAS-EKR-erityiskertomus 1994, kohta 3.45; DAS-EKR-erityiskertomus 1995, kohta 3.52.

(22) Komission vastaus DAS-EKR-erityiskertomukseen 1995, kohdat 3.51-3.53.

(23) IV Lomén yleissopimus, 317 artiklan j kohta.

(24) Ks. lausunto N:o 1/91, kohta 2.25; DAS-EKR-erityiskertomus 1994, kohdat 3.29-3.39.

(25) Eli rahoituspäätökset ja -sopimukset.

(26) Ks. DAS-EKR-erityiskertomus 1994, kohdat 3.30-3.33 (EYVL N:o C 352, 30.12.1995) ja DAS-EKR-erityiskertomus 1995, kohdat 3.41-3.45 (EYVL N:o C 395, 31.12.1996).

(27) Sisäisen sopimuksen 10 ja 15 artikla.

(28) Kuudennen ja seitsemännen EKR:n varainhoitovuoden 1995 toimista annettuun tarkastuslausumaan liittyvä erityiskertomus, kohdat 3.9.c, 3.69, 3.77 (EYVL N:o C 395, 31.12.1996).

(29) Kuudennen ja seitsemännen EKR:n varainhoitovuoden 1995 toimista annettuun tarkastuslausumaan liittyvä erityiskertomus (EYVL N:o C 395, 31.12.1996), komission vastaukset kohtiin 3.9.c, 3.69, 3.77.