KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja Komission tiedonantoon Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle Sininen energia Tarvittavia toimia Euroopan valtamerienergian mahdollisuuksien hyödyntämiseksi vuoteen 2020 mennessä ja sen jälkeen /* SWD/2014/012 final */





KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja Komission tiedonantoon Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle Sininen energia Tarvittavia toimia Euroopan valtamerienergian mahdollisuuksien hyödyntämiseksi vuoteen 2020 mennessä ja sen jälkeen 1. Johdanto Merten ja valtamerten energiapotentiaali ylittää selvästi nykyiset energiatarpeet. Kehitteillä on erilaisia teknologioita tämän energian hyödyntämiseksi kaikissa sen muodoissa, mukaan luettuina aalto- ja vuorovesienergia sekä suolaisuus- ja lämpötilaeroihin perustuva energiantuotanto. Valtamerienergian yleistymistä saadaan toistaiseksi vielä odottaa, mutta alalla on mahdollisuuksia kasvuun, talouskasvun edistämiseen ja työpaikkojen luomiseen rannikkoalueiden lisäksi myös sisämaassa toimitusketjujen varrella. Kun EU on lisäämässä ponnistelujaan Eurooppa 2020 -strategian[1] tavoitteiden saavuttamiseksi ja hahmottelee jo energia- ja ilmastopolitiikkaansa vuoden 2020 jälkeen, on hyvä tilaisuus tarkastella kaikkia mahdollisia keinoja edistää innovointia, talouskasvua ja uusien työpaikkojen luomista sekä pienentää hiilijalanjälkeä. Tarvittavat pitkän aikavälin investoinnit huomioon ottaen nyt on ryhdyttävä toimiin, joilla voidaan varmistaa, että valtamerienergialla on merkityksellinen osa vuoteen 2020 ja siitä eteenpäin asetettujen tavoitteiden saavuttamisessa. Tässä vaikutustenarvioinnissa tarkastellaan lupaavan uuden teknologian tulevaisuutta ja EU:n tasolla käytettävissä olevia eri vaihtoehtoja sen kehittämisen tukemiseksi. 2. Ongelman määrittely Tarkasteltavana olevan lupaavan alan kehittämistä haittaavat nykyisin monet teknologiset ja muut esteet. Näille on tehtävä jotakin, jotta ala voi hyödyntää kaikki mahdollisuutensa. Kustannusten vähentäminen, rahoitus ja kannattavuus Valtamerienergian kustannukset ovat nykyisin korkeat verrattuina paitsi perinteisten energiamuotojen myös muiden uusiutuvien energialähteiden hyödyntämisen kustannuksiin, joihin on pitkään myönnetty runsaasti julkista tukea. Valtaosa nykyisestä valtamerienergian teknologiasta on vasta demonstrointivaiheessa, ja pääomakustannusten vähentämistä haittaavat eräät vielä voitettavana olevat tekniset haasteet. Teknologian suhteellinen uutuus ja riskinoton kaihtaminen voivat vähentää investoijien kiinnostusta. Lisäksi teknologisen ympäristön monimutkaisuus johtaa tutkimuksen ja kehittämisen hajautumiseen, mikä hidastaa edistymistä oppimisprosessissa. Infrastruktuuri Verkon suunnitteluun liittyvä epävarmuus, verkkoon liittymisen pitkät odotusajat ja korkeat siirtokustannukset voivat torjua investointihaluja valtamerienergiaan. Perusedellytys valtamerienergian kehittämiselle on verkon vahvistaminen paitsi merellä myös maissa ja yli valtioiden rajojen. Lisäksi on tarpeen käsitellä sopivien satamarakenteiden ja erikoisalusten saatavuutta. Hallinnolliset ja sääntelyyn liittyvät kysymykset Huomattavaksi esteeksi valtamerienergiahankkeiden kehittämiselle on yksilöity hitaat ja liian monimutkaiset lupamenettelyt. Valtamerienergian käyttöönottoa haittaa epävarmuus ympäristölainsäädännön soveltamisesta, mikä voi pitkittää lupamenettelyjä entisestään ja aiheuttaa hankevastaaville hallinnollisia ja taloudellisia lisärasitteita. Ympäristö Valtamerienergian ympäristövaikutuksista on nykyisin saatavilla vain vähän tietoa. Tutkimus muodostuu usein liian kalliiksi yksittäisille hankevastaaville. Jotta voitaisiin ymmärtää ja lievittää valtamerivoimalaitosten haitallisia ympäristövaikutuksia, tarvitaan lisää tutkimusta ja kehittämistä sekä parempaa tiedonvaihtoa. 3. Toissijaisuuskysymysten ja EU:n lisäarvon arviointi EU:n toimivalta valtamerien uusiutuvan energian alalla perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen tavoitteisiin, jotka liittyvät energiaan, sisämarkkinoihin ja ympäristöön. Yksittäisten jäsenvaltioiden aloitteisiin ja varoihin verrattuna tutkimustoimien ja muiden ei-teknologisten kysymysten koordinointi Euroopan tasolla nopeuttaisi alan kehittämistä. 4. Toiminnan tavoitteet Toimenpiteen yleinen tavoite on auttaa valtamerienergian alaa edistämään merkityksellisesti Euroopan työllisyyttä, innovointia, ilmastoa ja ympäristöä koskevien tavoitteiden saavuttamista keskipitkällä aikavälillä yhdessä jo vakiintuneemman uusiutuvan energian teknologian kanssa. Tarkemmin katsoen päämääränä on voittaa edellä esitetyt esteet kannustamalla teknologian kehittäjiä, poliittisia päättäjiä, investoijia ja muita sidosryhmiä tekemään yhteistyötä tutkimuksen ja markkinoiden välisen kuilun kaventamiseksi. 5. Toimintavaihtoehdot Vaihtoehto 1 (nykyinen toimintakehys) tarkoittaa valtamerienergiaan suoraan tai välillisesti vaikuttavien EU:n tason nykyisten aloitteiden jatkamista. Valtamerienergian ERA-Net auttaa lujittamaan tutkimuksen koordinointia jäsenvaltioiden välillä. Komissio ja sidosryhmät pyrkivät edelleen löytämään mahdollisuuksia vahvistaa valtamerienergian rahoitusta uuden Horisontti 2020 -ohjelman mukaisesti. Keskustelua offshore-verkon kehittämisestä jatketaan osana nykyisiä aloitteita, joihin kuuluu esimerkiksi Pohjanmeren maiden offshore-verkkoaloite. Samoin jatketaan keskustelua merten aluesuunnittelua koskevasta direktiiviehdotuksesta ja ympäristövaikutusten arviointia koskevan direktiivin muutosehdotuksesta, jonka tarkoituksena on yksinkertaistaa menettelyjä tarpeettomien hallinnollisten rasitteiden karsimiseksi. Vaihtoehtoon 2 (poliittisen ja tuotannonalan koordinoinnin lisääminen) sisältyy kaikki asian kannalta merkitykselliset sidosryhmät yhdistävän foorumin perustaminen. Tavoitteena olisi kehittää toimivia ratkaisuja edellä esitettyihin haasteisiin ja laatia strateginen etenemissuunnitelma, jossa asetetaan teollisen kehittämisen välitavoitteet ja niille selkeä aikataulu ja alustava toteutussuunnitelma. Jäsenvaltioiden ja Euroopan komission aktiivinen sitoutuminen tähän prosessiin antaisi selkeän poliittisen signaalin tuesta. Infrastruktuurin pullonkauloista aiheutuvia hankaluuksia pyrittäisiin ratkaisemaan edistämällä proaktiivisempaa vuoropuhelua tuotannonalan ja verkon suunnittelusta vastaavien tahojen välillä. Sidosryhmien foorumissa olisi tarkoitus käsitellä muita infrastruktuuritarpeita (satamapalvelut ja toimitusketju). Epävarmuutta ympäristövaikutuksista pyrittäisiin vähentämään edistämällä vapaaehtoista tiedonvaihtoa. Eriytetyllä tulotuella voidaan varmistaa, että vähemmän kehittynyt uusiutuvan energian teknologia voi kilpailla tasapuolisilla toimintaedellytyksillä. Vaihtoehdon 2 tärkeä tekijä on vähemmän kehittyneen teknologian erityistarpeiden tunnustaminen tulotukea koskevissa komission tulevissa suuntaviivoissa. Vaihtoehto 3 (kohdennetut rakenteelliset toimet) perustuu vaihtoehtoon 2. Sen tavoitteena on vakiinnuttaa sidosryhmien yhteistyö ja tarjota sille vankka institutionaalinen tukikehys. Vaihtoehtoon 2 sisältyvien toimenpiteiden lisäksi perustettaisiin eurooppalainen teollisuusaloite, jonka tarkoituksena on auttaa investointien lisäämisessä ja strategisen etenemissuunnitelman täytäntöönpanossa. Uusiutuvia energialähteitä avomerellä hyödyntävän tuotannonalan etujen huomioon ottamiseksi verkkosuunnittelussa perustettaisiin erityinen verkkosuunnittelualusta. Muiden infrastruktuurin pullonkaulojen ratkaisemiseksi annetaan erityiselle alakohtaiselle elimelle tehtäväksi yksilöidä ja arvioida alan erityistarpeita toimitusketjun osalta ja etsiä synergiamahdollisuuksia muiden alojen – erityisesti merituulivoiman – kanssa kustannusten alentamiseksi ja yhteisvaikutuksen hyödyntämiseksi. Tähän vaihtoehtoon sisältyy ohjeasiakirjan laatiminen. Sen tarkoituksena on auttaa uusiutuvia energialähteitä koskevan direktiivin 13 artiklan täytäntöönpanossa. Kyseisen artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että valtuutus- ja toimilupasäännöt, joita sovelletaan uusiutuvia energialähteitä käyttäviin laitoksiin, ovat ”oikeasuhteisia ja tarpeellisia”. Valtamerienergian mahdollisen kehittämisen kannalta tässä vaihtoehdossa tarkastellaan mahdollisuutta kehittää alakohtaisia suuntaviivoja merialuesuunnittelulle sekä ohjeistusta luontotyyppi- ja lintudirektiivien täytäntöönpanoa varten. 6. Vaikutusten arviointi Taloudelliset vaikutukset Vaihtoehdossa 1 valtamerienergian osuus EU:n energialähteiden valikoimassa olisi tulevaisuudessa vain marginaalinen. Suhteutetun energian tuotantokustannuksen (levelized cost of energy, LCOE) vähennys jää todennäköisesti suhteellisen pieneksi, ja sen vuoksi alan kasvusta ja taloudellisen toiminnan vilkastumisesta toimitusketjussa saatavat taloudelliset hyödyt jäänevät vastaavasti vähäisiksi. Lisäksi EU voi ilman lisätukea menettää kilpailuasemaansa muille maille, mikä kuihduttaisi tuotannonalan jo luomaa kasvua ja työpaikkoja. Vaihtoehdon 2 mukanaan tuoma sidosryhmien yhteistyön lisääntyminen voisi lisätä julkisten ja yksityisten investointien vaikutusta ja saada aikaan kustannusvähennyksiä. Jalansija markkinoilla olisi sen vuoksi todennäköisesti merkittävämpi kuin vaihtoehdossa 1, mutta sen laajuutta ei voida varmuudella arvioida, sillä monet välineet ovat luonteeltaan vapaaehtoisia. Valtamerienergian tunnustaminen strategiseksi energiateknologiaksi ja eurooppalaisen teollisuusaloitteen perustaminen vaihtoehdon 3 mukaisesti helpottaisi todennäköisesti hankevastaavien mahdollisuuksia saada rahoitusta sekä edistäisi huomattavasti innovointia. Ehdotetut ohjeasiakirjat voisivat johtaa lisäsäästöihin, jos niiden avulla voidaan välttää transaktiokustannuksia. Toisaalta vaihtoehdot 2 ja 3 ovat omiaan lisäämään suhteellisesti sähkön kustannuksia ja aiheuttamaan jossakin määrin hallinnollisia rasitteita. Ympäristövaikutukset Valtamerienergian käyttöönotto voi auttaa vähentämään kasvihuonekaasupäästöjä. Jos oletetaan, että jokainen uusi laitos syrjäyttää vastaavan kokoisen yksikön perinteisessä energiantuotannossa, vaikutuksen ilmastonmuutokseen voidaan olettaa olevan vähäinen vaihtoehdossa 1 ja suhteellisesti korkeampi vaihtoehdoissa 2 ja 3. Valtamerivoimalaitoksilla on lukuisia paikallisia, sekä positiivisia että negatiivisia ympäristövaikutuksia. Varovasti arvioiden vaihtoehdolla 1, jossa valtamerienergian tuotantolaitoksia olisi suhteellisen pienellä alueella, olisi vain vähän negatiivisia paikallisia vaikutuksia. Vaihtoehdoissa 2 ja 3 olisi vastaavasti enemmän paikallisia haittavaikutuksia, Tätä voisi kuitenkin tasapainottaa se, että tuotantokapasiteetin lisääntyessä saadaan myös lisää kokemusta, jonka pohjalta voi olla mahdollista kehittää tehokkaita ympäristövaikutusten hallinnan välineitä ja menettelytapoja. Sosiaaliset vaikutukset Valtamerienergian kaupallistaminen on omiaan luomaan korkealaatuisia työpaikkoja erityisesti vaihtoehdossa 3, jossa käyttöönottoaste on korkein. Suurin osa työpaikoista syntynee jäsenvaltioissa ja alueilla, joilla valtamerienergia yleistyy, mutta valmistusteollisuuden ja muiden talouden alojen mahdollisuuksia avautuu todennäköisesti myös muissa toimitusketjuun osallistuvissa maissa. Kun ala kehittyy, ammattitaitoisen työvoiman kysyntä kasvaa. Vaihtoehdossa 2 ja erityisesti vaihtoehdossa 3 tämä pätevien insinöörien kysynnän kasvu voi kiristää kilpailua erityisen merituulivoiman ja mahdollisesti jopa öljy- ja kaasualan kanssa. Laitosten lisääntyessä voi ilmetä yleiseen hyväksyntään liittyviä ongelmia. Valtamerienergian käytön laajentuminen vaihtoehdoissa 2 ja 3 voi lisätä samassa suhteessa mahdollisia ristiriitoja merialueiden muiden käyttäjien kanssa. Tätä vaikutusta voidaan kuitenkin lieventää osallistamalla kaikki sidosryhmät aikaisessa vaiheessa. 7. Vaihtoehtojen vertailu Tehokkuus Vaihtoehto 1 ei täytä tätä tavoitetta, koska se ei juurikaan nopeuttaisi valtamerienergian kaupallistamista. Vaihtoehto 2 voi lisätä yhteistyötä ja auttaa välttämään päällekkäisyyttä. Tulokset ovat kuitenkin epävarmoja, koska ne riippuvat sidosryhmien halukkuudesta sitoutua tavoitteisiin. Vaikka vaihtoehto 3 ei todennäköisesti tuo ratkaisua kaikkiin pullonkauloihin, se on kuitenkin omiaan lieventämään niiden vaikutusta ja antamaan tuotannonalalle konkreettisen piristysruiskeen. Vaikuttavuus Vaihtoehto 1 ei täytä tätä kriteeriä, sillä se tarkoittaisi luopumista huomattavalta osin tai jopa kokonaan niistä taloudellisista hyödyistä, joita valtamerienergiasta voisi olla saatavilla. Vaihtoehdon 2 mukaisen foorumin perustaminen vaatii jonkin verran työtä, mutta johtaa todennäköisesti parannuksiin. Sen vaikutus riippuisi kuitenkin merkittävästi sidosryhmien osallistumishalukkuudesta. Valtamerienergian eurooppalainen teollisuusaloite (vaihtoehto 3) lisäisi sidosryhmien sitoutumista. Kustannuksiin verrattuna vaihtoehtoa 3 pidetään vaikuttavuudeltaan parhaana lukuun ottamatta uutta elintä, joka perustettaisiin edistämään valtamerienergian etujen huomioon ottamista verkkosuunnittelussa, sillä se merkitsisi päällekkäisyyttä jo olemassa olevien aloitteiden kanssa. Johdonmukaisuus Kaikki toimintavaihtoehdot ovat johdonmukaisia suhteessa EU:n pitkän aikavälin poliittisiin tavoitteisiin, mukaan luettuina ilmastoa, energiaa, ympäristöä ja talouskasvua koskevat tavoitteet. Toteutettavuus Vaikka jotkin toimenpiteet ovat toteutettavissa lyhyellä aikavälillä, eräät vaihtoehdon 3 toimenpiteet olisivat elinkelpoisia ainoastaan pitemmällä ajanjaksolla. Esimerkiksi teollisuusaloitteen perustaminen edellyttää tuotannonalalta vakiintunutta strategisen tutkimuksen suunnitelmaa, ja ympäristödirektiivejä täydentävän ohjeaineiston laatiminen puolestaan edellyttää tietoja ympäristövaikutuksista. Merten aluesuunnittelua koskevaa direktiiviä täydentäviä alakohtaisia ohjeita voidaan antaa vasta, kun direktiivi on pantu täytäntöön ja sen vaikutukset ovat tiedossa. Sen sijaan, että yritettäisiin tehdä valinta vaihtoehtojen 2 ja 3 välillä, voisikin olla tarkoituksenmukaisempaa toteuttaa ensin vaihtoehdon 2 toimenpiteet, joista muodostuisi perusta vaihtoehdolle 3, jolla alaa kehitettäisiin entistä pidemmälle. Kolmen vaihtoehdon vertaileva analyysi voidaan tiivistää seuraavasti: Vaihtoehto 1 (nykyinen toimintakehys) Eräitä alan kehittämisen kannalta merkityksellisiä aloitteita on käynnistetty. Niillä ei kuitenkaan pystytä käsittelemään tiettyjä alan erityistarpeita. Jos valtamerienergian tukemiseksi ei toteuteta erityistoimia, teknologian kehittäjiin kohdistuu voimakkaita kilpailupaineita uusiutuvan energiantuotannon ja perinteisen sähköntuotannon kehittyneemmän teknologian taholta, koska niihin on jo aikaisemmin kohdistunut suotuisia poliittisia toimenpiteitä ja suuria yksityisiä ja julkisia investointeja. Vaihtoehto 2 (poliittisen ja tuotannonalan koordinoinnin lisääminen) Pullonkaulojen lieventäminen ja parannusten tuottaminen olisi todennäköisesti mahdollista tukemalla alaa sidosryhmien verkottumisella, vapaaehtoisella tiedonvaihdolla ja parantamalla integrointia olemassa oleviin rahoitusmekanismeihin. Positiivisten vaikutusten laajuutta ei voida kuitenkaan ennustaa varmasti, koska aloitteet ovat luonteeltaan vapaaehtoisia. Vaihtoehto 3 (kohdennetut rakenteelliset toimet) Vaihtoehdon 2 välineiden lisäksi vaihtoehtoon 3 sisältyy tehokkaita keinoja nostaa alan profiilia, tehostaa tutkimusta ja kehittämistä ja sidosryhmien yhteistyötä sekä madaltaa eräitä hankevastaavien kohtaamia hallinnollisia esteitä. Se on omiaan antamaan voimakkaan poliittisen signaalin, mutta jotkin siihen sisältyvistä toimenpiteistä voivat olla toteutettavista vasta pitemmällä aikavälillä. Taulukko 1: Vaihtoehtojen vertailu odotettavissa olevien tulosten suhteen || Vaihtoehto 1 (nykykehitysskenaario) || Vaihtoehto 2 || Vaihtoehto 3 Taloudelliset vaikutukset Sähkön suhteutettu tuotantokustannus (LCOE) || + || ++ || +++ Tutkimuksen ja kehittämisen konsolidointi || 0/+ || ++ || +++ Kustannukset kuluttajille || - || -- || --- Kilpailukyky || - || + || ++ Verkon kehittyminen || + || ++ || ++ Toimitusketjujen ja satamien kehittyminen || 0 || + || ++ Synergia muiden alojen kanssa || 0 || + || + Hallinnolliset kustannukset* || - || ++/- || ++/- Ympäristövaikutukset Ilmastonmuutoksen hillitseminen || + || ++ || +++ Muut ekologiset vaikutukset** || - || -- || --- Ympäristövaikutuksiin liittyvän epävarmuuden vähentyminen || 0 || ++ || +++ Lainsäädännön täytäntöönpanon helpottuminen || 0 || 0 || + Sosiaaliset vaikutukset Työpaikkojen luominen || + || ++ || +++ Työpaikkojen luominen korkean työttömyyden alueilla || + || ++ || +++ Koulutus || NA || NA || NA Osaamiskartoitus || 0 || ++ || ++ Terveys ja turvallisuus || NA || NA || NA Yleinen hyväksyntä*** || 0 || +/- || +/- Selitykset: + positiivinen vaikutus, ++ huomattavan positiivinen vaikutus, - negatiivinen vaikutus, -- huomattavan negatiivinen vaikutus, 0 ei vaikutusta, NA – ei sovelleta / hyvin vaikea arvioida. * Vaikka vaihtoehdoissa 2 ja 3 ehdotetut toimenpiteet vähentäisivät hallinnollisia kustannuksia ajan mittaan, niiden toteuttamiseksi tarvittavista hallinnollisista toimista aiheutuu myös kustannuksia. ** Muiden ekologisten vaikutusten luonne ja laajuus ovat hyvin teknologiakohtaisia, mutta on kohtuullista olettaa, että valtamerienergian tuotannon laajetessa haitallisten ympäristövaikutusten riskikin kasvaa. *** Riippuu sidosryhmien sitoutumisasteesta. 8. Seuranta ja arviointi Ehdotetaan, että komissio seuraa ja arvioi valtamerienergian tuotannonalan edistystä taulukossa 2 esitettyjen indikaattorien perusteella. Tiedot kerätään sidosryhmille, kuten teknologian kehittäjille, hankevastaaville, investoijille ja kohdennetuille tutkimuslaitoksille, osoitetuilla kyselytutkimuksilla. Ensimmäinen kattava arvio tehdään viimeistään vuonna 2020. Taulukko 2: Keskeiset indikaattorit valtamerienergian kehittymisen arvioimiseksi Indikaattori || Merkitys Kapasiteetti || Teknologian kaupallistaminen Alaan tehtyjen investointien laajuus || Teknologian luotettavuus, vaikuttavuus ja kustannustehokkuus Yhteistyötä tekevien yritysten lukumäärä || Tuotannonalan yhteistyö ja yhteistoiminta, synergia Odotusaika (rakentamista ja verkkoon liittämistä koskevien lupien saamiseen kuluva aika) || Suunnittelun ja lupamenettelyjen tehokkuus [1] KOM(2010) 2020, 3.3.2010.