1.Johdanto

Tässä tiedonannossa esitetään toimintapoliittinen kehys, jolla pyritään estämään pakkomuuttotilanteiden pitkittyminen ja lopettamaan riippuvuus humanitaarisesta avusta pakkomuuttotilanteissa asteittain edistämällä omaehtoista selviytymistä ja tarjoamalla pakkomuuttajille mahdollisuudet ihmisarvoiseen elämään vastaanottajayhteisöille hyödyllisinä henkilöinä vapaaehtoiseen paluuseen tai uudelleensijoittamiseen saakka.

Euroopan unioni on aktiivisena maailmanlaajuisena toimijana ja johtavana humanitaarisen avun ja kehitysavun antajana sitoutunut antamaan apua sitä tarvitseville eri puolilla maailmaa. Se antaa apua sekä kriisitilanteissa että edistääkseen maiden pitkän aikavälin kestävää kehitystä. Euroopan komissio on ehdottanut Euroopan muuttoliikeagendassa kattavaa ja kokonaisvaltaista lähestymistapaa tämänhetkiseen vakavaan pakolais- ja muuttoliikekriisiin. Agendan mukaan on aloitettu strateginen tarkastelu sen määrittämiseksi, miten voitaisiin maksimoida EU:n kehitysavun ja humanitaarisn avun vaikutus, jotta sillä voitaisiin puuttua oikealla tavalla pakkomuuton laajuuteen, moniulotteisiin taustatekijöihin ja paikallisiin vaikutuksiin.

Maailmanlaajuisesti yli 60 miljoonaa pakolaista ja kotimaansa sisällä siirtymään joutunutta henkilöä on joutunut jättämään kotinsa konfliktin, väkivallan ja ihmisoikeusloukkausten vuoksi. Pakkomuutto on nyt laajinta sitten toisen maailmansodan. Viisi suurinta pakolaissiirtymää Syyriasta, Afganistanista, Somaliasta, Sudanista ja Etelä-Sudanista ovat kaikki pitkittyneet. Monet afganistanilaiset ovat olleet paossa yli kolmen vuosikymmenen ajan. Pitkittynyttä tilannetta on vaikeuttanut se, että vuonna 2014 pakolaisia palasi vapaaehtoisesti kotimaahansa vähiten kolmeen vuosikymmeneen. Myös kolme viidestä suurimmasta sisäisestä siirtymästä – Syyria, Kolumbia ja Sudan – ovat pitkittyneitä. Pelkästään kuudetta vuotta jatkuva Syyrian kriisi on tuottanut 4,7 miljoonaa pakolaista ja 6,5 miljoonaa maan sisäistä pakolaista. EU vastaanotti miljoona pakolaista pelkästään vuonna 2015. Ilmastotekijöillä, kuten El Niño -ilmiöllä, jonka odotetaan olevan tänä vuonna pahin 20 vuoteen, voi myös olla huomattava vaikutus. Konfliktien, väkivallan, ilmastonmuutoksen sekä ympäristö- ja luonnonkatastrofien lisääntymisen yhteisvaikutuksena yhä useammat ihmiset joutuvat pakenemaan. Lisätietoa pakkomuuton taustatekijöistä sekä arvio komission nykyisistä politiikoista, välineistä ja käytännöistä pakolaisten, kotimaansa sisällä siirtymään joutuneiden ihmisten ja turvapaikanhakijoiden auttamiseksi kolmansissa kumppanimaissa esitetään tämän tiedonannon yhteydessä annettavassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa.

Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu (UNHCR) kartoitti vuonna 2015 tärkeimpiä tekijöitä, jotka pakottavat naapurimaissa olevia syyrialaispakolaisia hakemaan turvapaikkaa Euroopasta. Niitä ovat muun muassa toivon menettäminen, korkeat elinkustannukset ja köyhyyden syveneminen sekä rajalliset mahdollisuudet ansaita elantonsa tai käydä koulua. Ilman kehitysmahdollisuuksia ja mahdollisuuksia sosiaalisten ja taloudellisten oikeuksien käyttöön pakolaiset ja kotimaansa sisällä siirtymään joutuneet henkilöt todennäköisemmin lähtevät lähtöalueidensa ulkopuolelle. Toissijaiset ja toistuvat siirtymiset kuvastavat kollektiivista epäonnistumista pakkomuuttajien ja heidät vastaanottaneiden yhteisöjen keskipitkän ja pitkän aikavälin erityistarpeiden ja haavoittuvuustekijöiden käsittelyssä ja kestävien ratkaisujen tarjoamisessa. Humanitaarinen järjestelmä ei kykene yksin vastaamaan pakkomuuttajien ja vastaanottajayhteisöjen kasvaviin kehitystarpeisiin. Pakkomuutto ei ole pelkästään humanitaarinen haaste: se on myös poliittinen ja taloudellinen haaste sekä ihmisoikeus- ja kehityshaaste sen lisäksi, että se on väistämättä yhteydessä laajempaan muuttoliikkeeseen.

Vaikka EU:n välittömänä huolenaiheena on sen naapurialueilla esiintyvien konfliktien aiheuttama pakkomuutto, pitkäaikainen pakkomuutto on maailmanlaajuinen ongelma. Tästä syystä komission tiedonannossa EU:n ulkoisen toiminnan roolista Euroopan pakolaiskriisin ratkaisemisessa kehotettiin EU:ta ja sen jäsenvaltioita sitoutumaan tekemään pitkällä aikavälillä enemmän muuttoliikkeen ja pakkomuuton perimmäisten syiden käsittelemiseksi. EU on osoittanut olevansa sitoutunut puuttumaan pakkomuuton taustalla oleviin syihin tehostamalla toimiaan uusien konfliktien ehkäisemiseksi, nykyisten konfliktien ratkaisemiseksi ja ihmisoikeusloukkauksiin puuttumiseksi. Ne kaikki ovat keskeisiä pakkomuuton syitä. EU:n ja sen jäsenvaltioiden poliittinen ja diplomaattinen sitoutuminen nykyisten konfliktien ratkaisemiseen ja ihmisoikeuksien maailmanlaajuiseen edistämiseen on näin ollen keskeinen osa tätä agendaa. Niin on myös ihmishenkien pelastaminen ja auttaminen välittömien humanitaaristen tarpeiden täyttämisessä. Pakkomuuttajat tarvitsevat oikeudellisen ja fyysisen suojelun, ruuan ja majoituksen lisäksi kuitenkin myös mahdollisuuden tehdä työtä ja saada palveluja, kuten terveydenhuoltoa, koulutusta ja asuntoja. EU:n säännöstö ja vuodesta 1999 alkaen kehitetyt hyvät toimintatavat Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän luomiseksi ja turvapaikkamenettelyjen vähimmäisvaatimusten yhdenmukaistamiseksi tarjoavat hyvän esimerkin siitä, miten kumppanimaat voivat vastaanottaa suuria pakolaismääriä.

Pakkomuutto: pitkittynyt ja monimutkainen ongelma

Tässä tiedonannossa keskitytään konflikteista, väkivallasta ja ihmisoikeusloukkauksista johtuviin pitkittyneisiin pakkomuuttotilanteisiin kumppanimaissa riippumatta siitä, mikä on pakkomuuttajien asema vuoden 1951 pakolaisyleissopimuksen perusteella. Joitakin uuden toimintapolitiikan osia voidaan mahdollisesti soveltaa myös luonnonkatastrofien ja poikkeuksellisten sääolojen aiheuttamaan pakkomuuttoon eri politiikat, olosuhteet, tarpeet ja ratkaisut huomioon ottaen. Koska monissa alkuperämaissa ei ole saavutettu kestävää rauhaa, vastaanottajamaat noudattavat rajoittavaa politiikkaa ja uudelleensijoituspaikkoja on vähän, useimmat pakkomuuttajat elävät pitkittyneessä pakkomuuttotilanteessa yli viiden vuoden ajan. Vain harvalle on löydetty kestävä ratkaisu, kuten vapaaehtoinen kotiinpaluu, vastaanottajamaahan kotouttaminen tai uudelleensijoittaminen. Vuonna 2014 uusia pakolaisia oli 2,9 miljoonaa mutta vain 126 800 aiemmin pakolaiseksi joutunutta saattoi palata lähtömaihinsa ja ainoastaan 105 200 henkilöä uudelleensijoitettiin pysyvästi. Pitkittynyt pakkomuuttotilanne kestää nykyisin pakolaisilla keskimäärin 25 vuotta ja kotimaansa sisällä siirtymään joutuneiden joukosta 90 prosentilla yli 10 vuotta.

Vuonna 2014 maailman pakolaisista 86 prosenttia asui kehitysmaissa ja vähiten kehittyneet maat tarjosivat turvapaikan 25 prosentille maailman pakolaisista. Tämä aiheuttaa valtavia paineita sekä pakkomuuttajille, vastaanottajamaille ja niiden hallituksille ja vastaanottajayhteisöille että avunantajille. Kaikki nämä tahot ovat yhdessä vastuussa tarvittavista toimista. Pakkomuuttajien joukoittainen saapuminen ja pitkäaikainen oleskelu aiheuttaa erityisen voimakkaita paineita haavoittuville yhteisöille, maille ja alueille. Tällä on kauaskantoinen vaikutus julkiseen koulutukseen, jätehuoltoon, asumiseen ja kiinteistöjen hintoihin, palveluihin kuten sähkön ja veden jakeluun, elintarvikkeiden hintoihin ja palkkoihin sekä yleiseen vakauteen. Koska yhä suurempi määrä pakkomuuttajia löytää turvapaikan kaupunkiympäristöstä, vaikutus palvelujen suunnitteluun ja tarjoamiseen on erityisen suuri kaupungeissa.

Kestävän kehityksen toimintaohjelmassa 2030 todetaan, että pakkomuutto on yksi keskeisistä tekijöistä, jotka uhkaavat mitätöidä suuren osan viime vuosikymmeninä saavutetusta kehityksestä. Tästä syystä siinä mainitaan pakolaiset ja kotimaansa sisällä siirtymään joutuneet henkilöt muiden heikossa asemassa olevien ihmisten joukossa, jota ei saa ”jättää jälkeen”. Vaikka pakkomuuttajat saavat humanitaarista apua, he jäävät usein kehitysalan toimijoiden toteuttamien ohjelmien ja toimien ulkopuolelle. Vastaanottajamaiden toimintapolitiikka usein rajoittaa pakolaisten pääsyä työmarkkinoille ja asettaa rajoituksia heidän liikkumiselleen ja oleskelulleen maan alueella. Ne myös kieltävät asuinolojen parantamisen tavoilla, jotka vahvistaisivat niiden pysyvyyttä, ja tekevät vaikeaksi tai peräti mahdottomaksi saavuttaa varmaa oikeudellista asemaa pitkäaikaisesti. Näiden politiikkojen tuloksena pakkomuuttajat jäävät epävarmuuteen, jolloin on väistämätöntä, että he ilman pitkän aikavälin kehitysnäkymiä jäävät jatkuvaan humanitaaristen toimijoiden tuen tarpeeseen. Pakolaiset ja kotimaansa sisällä siirtymään joutuneet ovat tuottavia ihmisiä, joilla on vastaanottavien maiden tai yhteisöjen taloudelle ja yhteiskunnalle hyödyllisiä taitoja ja resursseja. Ilman kehitysmahdollisuuksia vallitseva apuriippuvuuden malli kuitenkin heikentää pakolaisten ja kotimaansa sisällä siirtymään joutuneiden henkilöiden mahdollisuuksia alkaa selviytyä vähitellen omillaan.

Tilanteet, joissa ihmiset joutuvat jättämään kotinsa, ovat hyvin monimutkaisia ja vaihtelevat suuresti. Joillakin pakolaisilla voi aluksi olla paremmat selviytymismahdollisuudet kuin vastaanottavan yhteisön väestöllä, esimerkiksi säästöjen ansiosta tai koska heillä on läheisiä perhesiteitä vastaanottavassa maassa. Lisäksi vaikka vastaanottajamaat saattavat saada EU:n kehitysapua, heikossa asemassa olevat vastaanottajayhteisöt eivät yleensä saa humanitaarista apua. Ihmisryhmät, jotka ovat jääneet alkuperäiseen yhteisöönsä kun muiden on ollut pakko lähteä, saattavat myös olla haavoittuvia. Vapaaehtoisilla palaajilla saattaa olla suhteellista etua taidoista ja pääomasta, joita heille on kertynyt ulkomailla. Pakolaisilla ja kotimaansa sisällä siirtymään joutuneilla saattaa olla samanlaisia haasteita kuin maaseudulta kaupunkiin muuttavilla tai ylipäätään kaupunkien tai maaseudun köyhillä. Tämä voi johtaa yhteisöjen välisiin jännitteisiin ja konflikteihin, mikä puolestaan saattaa johtaa mittaviin toissijaisiin siirtymisiin. Erityisesti maan sisäisten pakolaisten ja palaajien tapauksessa liiallisen huomion kiinnittäminen henkilön asemaan saattaa myös johtaa ristiriitoihin sen humanitaarisen avun periaatteen kanssa, jonka mukaan apua annetaan yksinomaan tarpeen perusteella. Asemaan perustuva lähestymistapa voi olla toimimaton myös tilanteissa, joissa ihmisten liikkumisen syyt ovat sekalaisia ja kumulatiivisia ja joissa haavoittuvuus riippuu enemmän yksilön olosuhteista kuin kuulumisesta johonkin tiettyyn luokkaan tai ryhmään.

Sen vuoksi toimia suunniteltaessa todellisiin haavoittuvuustekijöihin olisi kiinnitettävä enemmän huomiota kuin oikeudelliseen asemaan noudattaen kaikilta osin kansainvälisen oikeuden ja ihmisoikeuslainsäädännön sääntöjä. Pakkomuuttajien erityisiin suojelutarpeisiin, jotka voivat liittyä henkilön sukupuoleen, ikään tai vammaisuuteen taikka poliittiseen, etniseen tai kielelliseen taustaan, kastiin, uskontoon tai seksuaaliseen suuntautumiseen, on vastattava. Samanlainen ratkaisu ei siis sovi kaikkiin tilanteisiin. EU on sitoutunut esittämään toimintapoliittisen kehyksen, jolla parannetaan pakkomuuton yhteydessä sovellettavien maailmanlaajuisen toimien tehokkuutta, ihmisarvoisuutta ja tapauskohtaisiin olosuhteisiin mukauttamista. Se aikoo koota kehyksessä yhteen sen lähestymistavat poliittisiin kysymyksiin, konfliktien ehkäisyyn, kehitykseen, ihmisoikeuksiin ja humanitaariseen apuun. Se pyrkii myös vahvistamaan näin syntyvää jatkumoa operatiivisesti.

Kehitykseen suuntautuvan toimintapoliittisen kehyksen luominen pitkittyneitä pakkomuuttotilanteita varten

Käyttöön on otettava uusi johdonmukainen ja yhteistyöhön perustuva toimintapoliittinen kehys. Poliittisen, humanitaarisen sekä ihmisoikeuksia ja kehitystä koskevien lähestymistapojen on täydennettävä toisiaan, jotta päästään tilanteeseen, joka on eduksi molemmille osapuolille, sekä pakkomuuttajille että heidän vastaanottajayhteisöilleen. Tässä uudessa kehyksessä hyödynnetään EU:n kokonaisvaltaista lähestymistapaa sekä selviytymiskykyä koskevaa EU:n lähestymistapaa. Kehyksellä tuetaan pakolaisten ja kotimaansa sisällä siirtymään joutuneiden tuottavuutta auttamalla heitä saamaan koulutusta, asuntoja, maata, tuotantoresursseja, toimeentulomahdollisuuksia ja palveluja sekä tukemalla vuorovaikutusta heidän ja vastaanottajayhteisöjen välillä.

Yhteistyön lujittaminen humanitaarisen avun ja kehitysalan toimijoiden välillä – lähentämällä rahoitusyhteyksiä ohjelmasuunnittelun tasolla, vaihtamalla ja arvioimalla tietoa sekä asettamalla tavoitteita – tarjoaa mahdollisuuden tehokkaampien ja kestävämpien suojelua ja omaehtoista selviytymistä koskevien strategioiden suunnitteluun. Tämä hyödyttää yhtä lailla pakkomuuttajia kuin haavoittuvia vastaanottajayhteisöjä. Uusi kehitystä tukeva lähestymistapa pakkomuuttoon ei aiheuta lisäkustannuksia. Päinvastoin se lisää tehokkuutta ja parantaa tuloksia keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä sekä avunantajien että edunsaajien kannalta vähentämällä riippuvuutta humanitaarisesta avusta ja maksimoimalla kehitykseen tehtyjen investointien vaikuttavuuden.

Vastaanottajamaiden hallituksilla on ratkaiseva rooli, sillä ne ovat vastuussa oikeudellisista ja toimintapoliittisista puitteista, joissa pakolaisten, maan sisällä siirtymään joutuneiden henkilöiden ja vastaanottajayhteisöjen tarpeita käsitellään. Hallitukset asettavat reunaehdot kehitystoimille sekä määrittävät humanitaaristen toimien ajoituksen ja kohdealueen. Monet vastaanottajamaat eivät usein pysty vastaamaan näihin haasteisiin yksinään. Kansainväliseltä yhteisöltä vaaditaan huomattavaa panostusta erityisesti paikallisella tasolla, jotta voidaan varmistaa, että tulokset ovat pitemmällä aikavälillä positiivisia ja taakka jakautuu todellisuudessa tasaisesti. Tässä olisi vältettävä pakkomuuttajien eri ryhmien välistä syrjintää ja edistettävä oikeudenmukaista ja tasa-arvoista kohtelua poistamalla työmarkkinoille osallistumisen esteitä, helpottamalla sosiaalipalvelujen saantia, parantamalla asuinoloja ja tarjoamalla pitkäaikainen varmuus oikeudellisesta asemasta.

Tässä tiedonannossa esitetään uusi, kehitystä tukeva toimintantapoliittinen kehys pakkomuuttotilanteisiin antamalla joukko suosituksia. Sen tarkoituksena on yhdistää eri välineet ja toimet sen varmistamiseksi, että EU:lla on tehokas, kaikki vaiheet kattava monen toimijan lähestymistapa pakkomuuttoihin. Lisäksi tiedonannossa pyydetään uudelle lähestymistavalle tukea täytäntöönpanokumppaneilta: YK:n erityisvirastoilta, kansainvälisiltä järjestöiltä, valtiosta riippumattomilta järjestöiltä, kansalaisjärjestöiltä sekä yksityisen sektorin ja muilta valtiosta riippumattomilta toimijoilta sekä EU:ssa että kumppanimaissa.