Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Vihreä kirja Julkiset hankinnat Euroopan unionissa: tulevaisuuden kysymyksiä"

(97/C 287/20)

Euroopan komissio päätti 16. joulukuuta 1996 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 198 artiklan mukaisesti pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta "Vihreä kirja Julkiset hankinnat Euroopan unionissa: tulevaisuuden kysymyksiä".

Asian valmistelusta vastannut teollisuus-, kauppa-, käsiteollisuus- ja palvelujaosto antoi lausuntonsa 7. toukokuuta 1997. Esittelijänä oli Henri Malosse.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 29. toukokuuta 1997 pitämässään 346. täysistunnossa seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 61 ääntä puolesta, ja kaksi pidättyä äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Julkaisemalla vihreän kirjan muodossa yleisluonteisen tiedonannon julkisista hankinnoista Euroopassa komissio herätti laajaa keskustelua ao. toimijoiden, jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin päättäjien ja poliittisten elinten keskuudessa sekä julkisuudessa yleensä.

Aloite on ansiokas, varsinkin kun se mahdollistaa kokonaisvaltaisen, pitkän aikavälin pohdiskelun julkisia hankintoja koskevan yhteisöpolitiikan tosiasiallisista tavoitteista. Näin ollen pohdiskelun on oltava erittäin avointa ja rajoittamatonta.

1.2. Tässä pohdinnassa on kuitenkin otettava huomioon hankintojen ja Euroopassa käytössä olevien sopimusmenettelyjen kehittyminen etenkin julkisten laitosten yksityisrahoituksen edistämisen osalta.

1.3. Vihreä kirja sisältää selvityksen julkisten hankintojen tilasta unionissa. Siinä esitetään joukko kysymyksiä, joiden avulla alalta voitaisiin hahmotella uusia komission aloitteita. Komissio mainitseekin sisällyttävänsä mahdollisesti seuraavaan tiedonantoonsa toimintasuunnitelman "oikeudellisen kehyksen tehostamiseksi sekä ( ) yhteisön politiikan tavoitteiden toteuttamiseksi paremmin noudatettaessa tätä politiikkaa".

1.4. Aloite on todella tervetullut. Se on samansuuntainen joitakin viikkoja aikaisemmin julkaistun yhtenäismarkkinoiden vaikutusta ja tehokkuutta käsittelevän tiedonannon (KOM(96) 520 lopull.) kanssa. Vuoden 1985 ohjelma Euroopan yhtenäisten sisämarkkinoiden loppuun saattamiseksi antoi uutta pontta Rooman sopimukseen kirjatulle julkisten hankintojen vapauttamispolitiikalle. Euroopan komission kuuluisassa selvityksessä vuodelta 1987 Euroopan toteutumattoman yhtenäisen markkina-alueen kustannuksista (yleisesittelijän mukaan myös Cecchinin kertomukseksi kutsuttu "non-Europe") todetaan, että julkisten hankintojen aiempaa laajemmalla vapauttamisella saavutettava hyöty voi nousta jopa 22 miljardiin ecuun. Euroopan komissio oletti täten tämän voimakkaasti kehittyvän alan tuottojen kasvavan entisestään. Vihreässä kirjassaan Euroopan komissio toteaa selvästi, ettei harjoitetulla politiikalla ole ollut tähän päivään mennessä toivottuja vaikutuksia eikä tuloksia.

2. Yleistä vihreästä kirjasta

2.1. Euroopan komissio toteaa, että julkisia hankintoja koskevia direktiivejä ei ole sovellettu riittävän määrätietoisesti. Sen mukaan jäsenvaltiot ovat suurelta osin vastuussa tilanteesta, koska direktiivejä ei ole siirretty kyllin ponnekkaasti osaksi kansallista lainsäädäntöä. Väheksymättä tätä tosiasiaa komitea korostaa, että asiaan vaikuttaa ainakin kaksi yhtä tärkeää tekijää: yhtäältä hankintoihin osallistumisen yleisedellytykset useine esteineen ja vaikeuksineen, toisaalta etenkin pienten ja keskisuurten yritysten kohtaamat tiedonsaantivaikeudet.

2.2. Komitean mielestä Euroopan julkishankintapolitiikan on oltava ensisijaisesti nykyisiä rajoja ja esteitä poistava Euroopan sisämarkkinoiden toteuttamisväline. Tästä näkökulmasta katsottuna kyseinen politiikka voi olla kilpailukykyyn ja työpaikkojen lisääntymiseen suotuisasti vaikuttava tekijä, joka edistää markkinoiden todellista yhdentymistä. Tarjouspiirin laajeneminen voi olla vain eduksi markkinoille, joilla kilpailua ovat rajoittaneet tosiasialliset monopoli- ja kartellitilanteet.

2.3. Komitea pahoittelee lisäksi julkisten hankintojen hyvän hallinnoinnin vaikutusta koskevan syvällisen pohdinnan puutetta. Komitea toivoo, että Euroopan komissio käynnistää aiempaa tarkempia tutkimuksia yhteisösäädösten pitkän aikavälin vaikutuksista kilpailukykyyn, säästöihin ja työpaikkoihin sekä toteutettujen hankkeiden ja toimitettujen palveluiden laatuun.

2.4. Julkisten hankintojen "hyvän hallinnoinnin" määrittely on sekin aiheuttanut keskustelua. Hinta ei ole ainoa määräävä peruste. Muitakin tekijöitä voidaan ottaa huomioon: laatu, määräaikojen noudattaminen, ympäristönsuojelu, tarkoituksenmukaisuus, turvallisuus ja kokonaiskustannusten suhteuttaminen toimintojen vaatimaan aikaan. Yhteisön julkishankintapolitiikan olisi vahvistettava "parhaan valinnan" -käsitettä laatimalla urakoista konkreettisia sääntöjä, joita hankkijat voisivat soveltaa sopimusehdoissaan. Täten heidät saataisiin suosimaan halvimman tarjouksen sijaan "taloudellisesti edullisinta tarjousta".

2.5. Eräissä jäsenvaltioissa on alkanut esiintyä luonnottoman alhaisia hintatarjouksia. Tilanne on haitallinen kaikille asianosaisille. Yhteisö saa viime kädessä niskoilleen kaikki haittavaikutukset: rakennusviat ja -virheet, yrityskadon ja välttämättömistä lisäsopimuksista tai -töistä johtuvan loppuhinnan kallistumisen. Lisäksi tällaiset käytännöt vääristävät yritysten välisiä kilpailuedellytyksiä ja vaarantavat työolot sekä työpaikkojen pysyvyyden. Yhteisön julkishankintapolitiikassa on otettava ongelma huomioon ja yritettävä löytää ratkaisuja tähän.

2.6. Eurooppalaisessa julkishankintapolitiikassa olisi myös kiinnitettävä huomiota keinoihin, joiden avulla hankintoihin osallistuville yrityksille luodaan suotuisat toimintaedellytykset: ehdokkaan oikeusasemasta riippumaton tasa-arvoinen käsittely ja markkinoille pääsy sekä hankkijoiden hyvä ammattietiikka maksuaikojen ja henkisen omaisuuden periaatteiden noudattamisessa.

2.7. Yhteisön menettelytapojen soveltamista koskevat vihreän kirjan luvut eivät ole riittävän valaisevat. Virallisessa lehdessä julkaistujen hankintailmoitusten määrä (joka kasvoi 12 000 hankintailmoituksesta lähes 95 000:een vuosina 1987 1995) on kyllä mielenkiintoinen, mutta sen avulla ei voi tosiasiallisesti mitata hankintojen vapauttamisen kasvua komission mainitsemien esteiden vuoksi. Toisaalta mainitut kaksi lukua näyttävät pikemminkin osoittavan eurooppalaisten direktiivien vähäistä tai kielteistä vaikutusta: Euroopan unionissa vain 3 % suorista julkisista ostoista ja 4 7 % paikallisen maahantuojan välityksellä tehdyistä ostoista toteutettiin toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevien yritysten toimesta. Toisaalta 85 % hankintayksiköistä ja -viranomaisista, erityisesti paikallisyhteisöistä, ei menettele ilmoittamisen ja avoimuuden osalta direktiivien edellyttämällä tavalla. Mutta voiko tähän komitean mielestä kovin synkkään lukuun luottaa? Missä määrin se on uskottava? Komitea ehdottaa, että asiaa tutkitaan syvällisemmin, etenkin rajaseuduilla, missä tulokset lienevät merkittävimmät. Komitea edellyttää, että se pääsee osallistumaan työhön sille sisämarkkinoiden tarkkailuelimenä kuuluvassa ominaisuudessa.

2.8. Komitea katsoo lisäksi, että pikemminkin ulkoiset tekijät kuin direktiivien puutteellinen soveltaminen selittävät toisen jäsenvaltion yrityksiltä tilattujen toimitusten toistaiseksi suppean määrän. Ulkoisina tekijöinä komitea pitää sekä kansallisiin käytänteisiin ja tapoihin perehtymättömyyden kaltaisia subjektiivisia tekijöitä että objektiivisia seikkoja, kuten kansallisten rajojen ulkopuolelta tilatun alihankinnan mahdollinen kannattamattomuus, yhtenäisvaluutan puuttumisesta johtuva valuuttariski, oikeudelliset ja sääntelyyn liittyvät esteet sekä kielimuuri. Nämä tekijät haittaavat etenkin pieniä ja keskisuuria yrityksiä. Yhteisön julkishankintapolitiikalla on siis vaikutettava hankinnoista osalliseksi pääsemisen yleisehtoihin ja pyrittävä parantamaan tiedonsaantimahdollisuuksia.

2.9. Komitea on ilmoittanut kannattavansa julkishankintoja koskevien säädösten tehostamista. Toukokuun 30. päivänä 1996 antamassaan lisälausunnossa julkisista hankinnoista () komitea toivoi koulutusohjelmien tehostamista talous- ja yhteiskuntaelämän järjestöjen avulla sekä erilaisten rakenteiden tai foorumeiden järjestämistä julkisten hankintojen edistämiseksi. Komitea on myös äskettäin julkaissut joukon standardointia koskevia lausuntoja (), joissa korostetaan rajoittavista ja joskus myös syrjivistä teknisistä säännöistä johtuvia markkinoiden avautumisen konkreettisia esteitä.

3. Julkisia hankintoja koskevat yhteisön direktiivit

3.1. Komitea tukee komission pyrkimystä oikeudelliseen vakauteen ja pahoittelee eräiden jäsenvaltioiden viivyttelyä direktiivien siirtämisessä omaan lainsäädäntöönsä. Komitea viittaa nykyisen järjestelmän mutkikkuuteen ja vaatii usein keskenään ristiriitaisten direktiivien yksinkertaistamista lähiaikoina. Tilaajat tai tarjouksentekijät eivät aina edes tiedä, mihin direktiiviin tukeutua. Etenkin erikois- ja yleisalojen erottaminen toisistaan saattaa aiheuttaa sekaannuksia. Komitea kannattaa myös yksinkertaisten ja ytimekkäiden oppaiden julkaisemista yhdessä asianomaisten osapuolten kanssa sekä koulutusohjelmien luomista etenkin toimivaltaisia kansallisia, alue- ja paikallisviranomaisia sekä muita julkisia hankkijoita varten. Oppaiden tulisi sisältää maakohtaisesti laadittuja selvityksiä säädösten siirtämisestä kansalliselle tasolle sekä selkeitä viittauksia kansallisiin sovelluksiin. Oppaiden julkaiseminen ja laaja levintä voivat jo sinänsä toimia direktiivien siirtoa vauhdittavana tekijänä osoittaessaan räikeimmät laiminlyönnit ja viivytykset.

3.2. Komissio tähdentää täydestä syystä ongelmia, joita jäsenvaltiot ovat kohdanneet siirtäessään direktiivejä lainsäädäntöönsä. Myöhästymisten lisäksi erityisesti eräiden valtioiden kohdalla voidaan todeta, että kansalliset lakitekstit voivat sisältää seikkaperäisempiä tai poikkeavia säädöksiä tai olla joskus jopa ristiriidassa yhteisön direktiivien kanssa. Komitea ei niinkään pyri siihen, että kansallisia lainsäädäntöjä "siivottaisiin" yhdenmukaisuuden vuoksi, vaan pohtii keinoja päästä todella yhdenmukaiseen eurooppalaiseen sääntelyyn. Komitea esittää, että komissio päättäisi ennen pitkää laatia uuden yhteisösäädöstön, joka korvaisi lopullisesti kaikki nykyiset tekstit, olivat ne sitten yhteisön tai jäsenvaltioiden antamia. Tämä ei saa missään tapauksessa olla vastahakoisimmille valtioille tekosyynä viivyttää tai lykätä säädösten siirtämistä. Komission ei tule kuitenkaan unohtaa tätäkään tekijää antaessaan säädöksiään ja kehittäessään painostuskeinoja siirtämistoimien kiirehtimiseksi.

3.3. Julkishankintoja koskevien sääntöjen tehokkuutta pohdittaessa esiin tulee valitus-, sovittelu- ja vahingonkorvausmenettelyjen tärkeys. Itse menettelytapojen tulisi olla avoimia, jotta vältyttäisiin vääriin ja valheellisiin väitteisiin pohjautuvilta aiheettomilta kanteilta. Jäsenvaltion viranomaisille ja Euroopan komissiolle valittamisen eroa ei ole määritetty selvästi. Mahdollisuus vedota kahteen tasoon aiheuttaa nykytilanteessa sekavuutta. Valitustasot on täsmennettävä. Komission olisi julkaistava taloudellisille toimijoille suunnattuja oppaita, joissa tiedotetaan valitusmenettelyistä, mikäli määräyksiä katsotaan loukatun, ja selvitetään kunkin jäsenvaltion menettelytavat, niihin turvautumisen ja korjauksen saamisen mahdollisuudet. Oppaissa täytyisi myös selvittää, mitkä ovat komission tehtävät julkishankintoja koskevien valitusten alalla, mitä on tehtävä valituksen jättämiseksi komissiolle ja kuinka tämä menettely niveltyy yhteen kansallisten elinten ja Euroopan tuomioistuimen menettelyjen kanssa.

3.4. Hankintaviranomaisista riippumattoman valvonnan toteuttaminen on yksi keino tehostaa valvontaa. Kansallisella tai alueellisella tasolla perustetut valvontayksiköt saattaisivat olla yhteydessä yhteisötason verkkoon ja auttaa hankintaviranomaisia soveltamaan oikein direktiivejä ja alihankkijoita toteuttamaan riippumattoman valvonnan. Komitea antaa täten kaiken tukensa Euroopan komissiolle jäsenvaltioiden kannustamisessa yksinkertaistamaan valvonnasta vastaavien yksiköiden toimintaa ja vahvistamaan tarvittaessa niiden itsenäisyyttä.

3.5. Yritykset arkailevat usein turvautua valitusmenettelyihin korkeiden kustannusten ja hankintaviranomaisten vastatoimien uhan vuoksi. Komitea tähdentää, että olisi päästävä helposti käynnistettäviin edullisiin menettelyihin, jotka takaavat valituksentekijöille tehokkaan suojan ja nopeat korvaukset. Se kehottaa Euroopan komissiota pohtimaan uusia aloitteita Euroopan unionin kolmannen pilarin puitteissa: tuomiovaltatason valinta, korvausten ja kompensaatioiden luonne ja määrä, oikeusapu sekä vastuunjako erityisesti turvauduttaessa alihankintaan. Komitea toteaa, että korvausmenettelyjä käytetään eniten maissa, joissa ne kuuluvat erityistuomioistuinten toimialaan.

3.6. Useissa unionimaissa paikallisyhteisöt ja -yksiköt tekevät suurimman osan julkisista hankinnoista. Kyseisten markkinoiden avautuminen on erityisen tärkeää pienille ja keskisuurille yrityksille. Komitea suosittaa komissiolle, että se ottaa kysymyksen huomioon ja järjestää hankintaviranomaisille aluksi vapaaehtoisia toimilupakokeita (todistuksineen). Lisäksi TSK suosittelee, että komissio kiinnittää erityistä huomiota mahdollisuuteen järjestää paikallishallinnon ja -yksiköiden vastuuhenkilöille tukikoulutusohjelmia.

3.7. Useissa maissa on kehitteillä julkisten hankkeiden yksityisiä rahoitusmenetelmiä. On kyse pitkäaikaisista sopimuksista, joihin sisältyy yksityisrahoitusosuus, mikä erottaa ne selvästi tavanomaisista julkisista markkinoista. Valtioille tuottamiensa julkisten varojen säästön vuoksi tällaisia menetelmiä kannattaa levittää ja edistää. Tässä yhteydessä on tärkeää, että komissio antaa selittävän tiedonannon, jonka avulla pyritään turvaamaan kyseisten hankintasopimusten neuvoteltavuus ja välttämätön julkinen luonne. Yksityinen/julkinen kumppanuus näet edellyttää myönteisiä ja aivan erityisiä puitteita. Euroopan komission on syytä tutkia eräitä kehiteltyjä malleja kuten Yhdistyneessä kuningaskunnassa solmittuja "Private Finance Initiative" -sopimuksia, jotka takaavat avoimuuden ja yritysten etujen kunnioittamisen, sekä yksityiseen, julkiseen tai sekarahoitukseen perustuvia pitkäaikaisia toimilupasopimuksia (Vorfinanzierungsmodell Saksassa, rakennuttajasopimukset Belgiassa, yleisiä töitä suorittavien yritysten kanssa solmittavat hankintasopimukset Ranskassa, TAV-malli Italiassa).

3.8. Toimilupakysymys olisi myös perusteellisesti selvitettävä ottaen huomioon, että lupien myöntämisen tulee olla avointa ja perustua objektiivisiin tekijöihin. Toimiluvan ja hankintasopimuksen välillä on peruseroja: kohde, kesto, rahoitusehdot, hallintatapa ja vastuun laajuus. Edistääkseen tällaisia sopimuksia etenkin euroopanlaajuisten verkkojen (TEN) kehittämisessä Euroopan komissio voisi alkaa selvittää niiden toteutustapaan sopivaa oikeudellista välinettä.

3.9. Komitea toivoo, että Euroopan komissio selvittää myös kysymystä julkisten yritysten osittaisesta tai täydellisestä yksityistämisestä. Prosessi muistuttaa läheisesti hankintasopimuksen myöntämistä, mutta siinä on erityispiirteitä. Aiemmin todettujen väärinkäytösten vuoksi (avoimuuden puute, kansallinen suosituimmuus) komitea ehdottaa, että kysymys liitetään eurooppalaiseen lainsäädäntöön aivan erityisellä tavalla.

3.10. Eräät hankintaviranomaiset "paloittelevat" mielellään suurehkoja hankintoja pysytelläkseen direktiivien soveltamiskynnyksen ja yhteisön julkisuusvelvoitteen alapuolella. Käytäntö on tuomittava, ja jäsenvaltioiden täytyy valvoa, että asiaa koskevia voimassa olevia menettelyjä sovelletaan oikein.

3.11. Komitea ehdottaa, että myös kynnysten laskemista pohditaan etenkin urakkatöiden osalta. Toimenpide edistäisi yhteisön hankintamarkkinoiden avautumista pienille ja keskisuurille yrityksille, jotka pystyvät joustavuutensa ansiosta hoitamaan hyvin kilpailukykyisesti keskisuuria tai pieniä hankintoja. Kysymystä kannattaa kuitenkin käsitellä kansainvälisellä tasolla maailman kauppajärjestö WTO:ssa.

3.12. Aiempaa suuremman avoimuuden takaamiseksi komitea ehdottaa, että yhteisödirektiivien kattamien julkishankintojen myöntämisestä laaditaan julkinen selonteko sekä kunkin toimeksiannon päättyessä myös loppuselvitys ().

4. Julkisten hankintasopimusten saannin helpottaminen

4.1. Komitea tukee ajatusta julkishankintoja koskevien sääntöjen soveltamisen ja niiden vaikutusten seurannan tehostamisesta. Talous- ja sosiaalikomiteaan perustetun sisämarkkinoiden tarkkailuelimen tehtäväksi voitaisiin antaa kysymyksen selvittäminen ja analysointi sopivin keinoin ja asianosaisten etupiirien tuella mahdollisten sovellusongelmien ennakoimiseksi, rikkeiden paljastamiseksi ja rajanylittävien hankintasopimusten kehityksen seuraamiseksi.

4.2. Uudet aloitteet tiedottamisen ja avoimuuden parantamiseksi ovat aina tervetulleet. Viitattakoon erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten tarpeisiin, käsityöammatteihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja osuuskuntiin. Eurotietokeskukset, joilla on jo tämänsuuntainen kokeilutehtävä, voisivat muodostaa eurooppalaisen tiedonlevitysverkon rungon. Tässä yhteydessä on tärkeää varautua myös siihen, että tiedot ovat helposti saatavissa ja ymmärrettävissä ja että yhtenäinen hankintanimikkeistö [CPV ()] määrätään pakolliseksi, sillä se mahdollistaa tarjouspyyntöjen sisältämien vaatimusten välittömän vertailun alkuperäisestä julkaisukielestä riippumatta.

4.3. Komitea tukee ajatusta, että tiedotustoimien kanssa samanaikaisesti kannustetaan erityisten julkishankintojen edistämistilaisuuksien järjestämistä nykyisin jo toimivien yhdistysten ja muiden elinten avulla. Niiden tarkoituksena olisi läheisessä yhteydessä kansallisen tason vastuuelinten kanssa nopeuttaa ajattelutavan muuttumista julkisten hankintojen myöntämisessä. Näillä tilaisuuksilla olisi erityinen tiedottamis-, valistus- ja edistämistehtävä.

4.4. Parhaan tarjouksen valinta riippuu usein hankintayksiköiden päätöksentekijöiden pätevyydestä ja asiantuntemuksesta. Komission olisi tuettava erityisesti heille tarkoitettuja teknisiä ja lainopillisia koulutusohjelmia. Komitea ehdottaa, että tätä varten laadittaisiin ensimmäinen kokeiluohjelma yhteistyössä jäsenvaltioiden ja paikallisviranomaisten kanssa.

4.5. Komitea ehdottaa, että komissio käynnistää rajaseuduilla tiedotus- ja markkinointialan kokeiluhankkeita. Tällaiset, ensisijaisesti pieniin ja keskisuuriin yrityksiin kohdistetut toimet antaisivat mahdollisuuden saavuttaa nopeasti merkittäviä tuloksia naapurimaiden julkishankintamarkkinoilla. Ne tarjoavat myös erinomaisen mahdollisuuden tarkkailla markkinoiden avautumisen tosiasiallisia rajoja ja esteitä.

4.6. Tarjouskilpailuissa määrätyt valintaperusteet voivat joskus tehdä tarjouksen antamisen mahdottomaksi Euroopan unioniin kuuluvan naapurimaan yrityksillekin: kansallisen hallintoelimen myöntämän sertifikaatin pakollisuus, joskus huonosti tunnettujen kansallisten teknisten standardien noudattaminen, vero- tai sosiaaliedustuksen velvoite, ammattirekisteriin kuulumisvelvoite, ammattitodistus, kohtuuttomat liikevaihtovaatimukset. Mikäli tällaiset vaatimukset ovat välttämättömiä, olisi valvottava, etteivät ne ole syrjiviä eivätkä aiheuta ylimääräisiä kuluja, kuten tilanne valitettavasti on eräissä maissa. Komitea viittasi kyseisiin vääristymiin hiljattain antamassaan oma-aloitteisessa lausunnossa pk-yritysten rajanylittävistä toimista (). Ne kohdistuvat etenkin pieniin ja käsityöyrityksiin. Komission lienee tutkittava huolellisesti näiden säädösten tai valintaperusteiden vaikutusta ja nostettava epäroimättä syyte sellaisia jäsenvaltioita vastaan, jotka toimivat syrjivästi.

4.7. Komitea on samaa mieltä komission kanssa siitä, että tietotekniikan kehittäminen julkisia hankintoja ja tarjousten tekemistä varten on tärkeää Euroopan julkisten hankintojen tulevaisuuden kannalta. Odotettaessa yksityisen sektorin kehittävän houkuttelevia palveluita tällä alalla komitea muistuttaa alalla jo laadituista suunnitelmista ja etenkin SIMAP-hankkeesta ("Système d'Information pour les marchés Publics", julkisten hankintojen tiedonsiirtojärjestelmä), joihin liittyvä erittely kustannuksista ja henkisen omaisuuden suojasta tulisi julkaista tiedonannon muodossa. Julkisia markkinoita koskevien euroopantasoisten tiedotusvälineiden toistaiseksi liian suppea vaikutuspiiri (25 000 tilausta) innostanee komissiota ehdottamaan suorituskykyisempiä mekanismeja. Komitea suosittaa komissiolle, että se tehostaa tukeaan EBES:n () julkisten hankintojen asiantuntijaryhmälle, joka tekee mitä merkittävintä työtä Euroopan julkisten hankintojen tietotekniikan alalla. Komitea toteaa, että rajaseuduille kannattaisi suunnata aivan erityisiä tiedonlevitysmekanismeja pienten ja keskisuurten yritysten tueksi.

4.8. Pienet ja keskisuuret yritykset muodostavat 90 %, jopa 95 % mahdollisista tavarantoimittajista, yrittäjistä ja palvelutoiminnan harjoittajista julkisten hankintojen alalla. Nykyisten direktiivikynnysten johdosta pk-yritykset jäävät kuitenkin yleensä yhteisön tarjoamien etujen ulkopuolelle. Komitea korostaa pk-yritysten osuuden lisäämisen tärkeyttä Euroopan julkishankintojen alalla ja suosittaa kynnysten madaltamisen lisäksi tässä yhteydessä liitännäistoimien käyttöönottoa. Yhdysvaltalaisen "Small Business Act" -mallin mukaisesti komission tulisi kannustaa Euroopan unionin hankintaviranomaisia antamaan pk-yritysten osallistumista suosivia määräyksiä.

5. Hankintayritysten myynninedistämistoimet

5.1. Yhteisön julkishankintamarkkinoiden avautuminen merkitsee haastetta tuhansille yrityksille ja miljoonien työpaikkojen mahdollisuutta Euroopan unionissa. Julkisten menojen nykyinen vähentämissuuntaus huolestuttaa monia yrityksiä etenkin rakennusalalla. Niinpä kilpailuongelmaa on aika tarkastella markkinoillepääsyn tasavertaisuuden näkökulmasta, mikä merkitsee epärehdeistä ja aggressiivisista käytänteistä luopumista puolin ja toisin.

5.2. Useat yritykset valittavat julkisten hankintaviranomaisten maksusuoritusten viipymistä, mikä koskee myös yhteisön toimielimiä. Euroopan unionin antamasta suosituksesta huolimatta tämä ilmiö näyttää vain pahenevan. Komitea ehdottaakin, että hankintaviranomaiset velvoitetaan suorittamaan maksut eräpäivään mennessä, jonka ylittämisestä aiheutuu sakkoja.

5.3. Yritykset ja ammattiliitot ovat panneet merkille useita tapauksia, joissa hankintaviranomaiset eivät ole kunnioittaneet henkisen omaisuuden periaatteita. Hylätyissä tarjouksissa esitettyjä keksintöjä, innovaatioita ja muita ratkaisuja kopioidaan ilmeisesti usein ilman, että omaisuuden oikealla haltijalla on edes todellisia valitusmahdollisuuksia. Komitea ehdottaa, että komissio selvittää, mitä mahdollisuuksia on laatia tarjouskilpailuja koskeva hankintaviranomaisten toimintasäännöstö.

5.4. Toimintasäännöstössä tulee käsitellä myös lahjomaongelmaa, jonka viimeaikainen paljastuminen monissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa on vahingoittanut voimakkaasti toiminnan kuvaa suuren yleisön silmissä. Eräät äskettäiset tapaukset ovat tuoneet valokeilaan jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten välisen yhteistyön vahvistamisen kiireellisyyden sellaisten käytänteiden torjumiseksi, jotka voivat päästä helposti kehittymään yhteisön tai kansainvälisten yhteyksien piirissä.

5.5. Epänormaalin alhaiset tarjoukset vääristävät kilpailua. Niillä on tietyn ajan kuluttua yleensä tuhoisia vaikutuksia asianomaiselle yhteisölle: keskeneräisyys, huonolaatuisuus, yrityskuolemat, vääristyneet kilpailuolot. Komitea ehdottaa, että Euroopan unionissa kehitetään pakollinen takuujärjestelmä ("bonds"), jonka kustannuksista hankintaviranomainen kuitenkin vastaa tarjouksen toteutumisen varmistamiseksi.

5.6. Komitean 30. toukokuuta 1996 antamassa lisälausunnossa () todetaan seuraavaa: "Julkisia hankintoja koskevien tarjouskilpailujen suhteen komitea katsoo, että alihankkijoiden käyttäminen on työjärjestelymuoto, joka liittyy pääasiassa eri töiden vaatimaan erityisosaamiseen." On muistettava, että alihankintasopimuksissa on noudatettava kaikkia varsinaisen sopimuksen osapuoliin kohdistuvia velvoitteita etenkin turvallisuuden ja työoikeuden alalla. Siksi on asianmukaista, että tässä tavoituksessa vakiinnutetaan varsinaisen sopimuspuolen ja alihankkijan välinen vastuu.

5.7. Julkishankintamarkkinoilla yleensä ja alihankintatapauksissa erityisesti hankinta-viranomaisten on voitava taata voimassa olevan työlainsäädännön noudattaminen, erityisesti mikäli kysymys on luvattomasta työnteosta.

6. Julkishankintamarkkinat ja muut yhteisöpolitiikat

6.1. Useat yritykset noudattavat alalla kirjoittamattomia sääntöjä, jotka todellisuudessa vain vääristävät kilpailuedellytyksiä ja ovat esteenä niiden osallistumiselle toisen jäsenvaltion markkinoille. Komitea korostaa, ettei julkishankintamarkkinoiden avaamisen voida odottaa ratkaisevan muita kysymyksiä kuten ympäristön tai yhteiskunnallisten ja aluepoliittisten huolten huomioon ottamista. On itsestään selvää, että kyseisen politiikan on oltava sopusoinnussa yhteisön muiden painopistealuiden kanssa, etenkin mitä tulee sosiaali- ja ympäristöalaan, ja että julkiset hankintaviranomaiset voivat ottaa nämä kysymykset huomioon hankintasopimuksissaan.

6.2. Komitea kehottaa komissiota määrittämään tulkintatiedonannon avulla ja alue-, sosiaali- ja ympäristöpolitiikan yhteydessä hankintasopimukseen sisällytettävien erityisehtojen rajat (). Näillä ehdoilla ei kuitenkaan saisi olla pienintäkään syrjivää vaikutusta, mitä tulee toisen jäsenvaltion alueella toimivan yrityksen mahdollisuuteen vastata tarjouspyyntöön. Mikäli hankintaviranomainen haluaa esimerkiksi suosia joitakin henkilöryhmiä, tätä koskevan lausekkeen tulisi täyttää tietyt ehdot, kuten että keston ja määrän osalta noudatetaan kyseisen hankinnan rajoja, että lauseketta sovelletaan vain tietyntyyppisiin töihin ja että sopimus on todella kaikkien yritysten ulottuvilla yhtäkään syrjimättä ja että se on tarvittaessa erityismaksun kohteena. Ympäristösääntöjen noudattamista on kannustettava myönteisenä vaikuttamisena Euroopan unionissa asuvan väestön hyvinvointiin. Näillä säännöillä ei kuitenkaan saa olla syrjivää vaikutusta ja ne on siis mukautettava yhteisön ympäristösäädöksiin.

6.3. Komitea vaatii joka tapauksessa, että yhteisön asiakirjat noudattavat erittäin suurta avoimuutta, joka on nykyisin riittämätöntä. Useiden yritysten mainitsemat "kirjoittamattomat" säännöt (paikallisten yritysten suosiminen, korvaukset) on myös kiellettävä tai niitä on rajoitettava eikä niillä saa olla syrjiviä vaikutuksia. Päinvastaisessa tapauksessa ne muodostaisivat "näkymättömiä" mutta hyvin todellisia esteitä yritysten osallistumiselle julkisiin hankintoihin.

6.4. Yhteisörahoituksen merkitys etenkin tavoitteen 1 piiriin kuuluvilla alueilla ja mailla tekee julkishankintoja koskevan tiedotuspolitiikan välttämättömäksi. Sen tulee olla yhtä lailla jäsenvaltioiden kuin komission vastuulla. On huomattava, että koheesiorahastoa hallinnoiva pääosasto on pyrkinyt määrätietoisesti tiedottamaan rahoitushankkeistaan sellaisissa maissa, jotka eivät täytä kelpoisuusehtoja. Olisi epäilemättä toivottavaa, että tätä toimintalinjaa noudatettaisiin nykyistä järjestelmällisemmin, ja se ulotettaisiin koskemaan muitakin rakennerahastoja, erityisesti EAKR:a. Komissio voisi myös valvoa, että hankintaviranomaiset noudattaisivat nykyistä säntillisemmin tasa-arvoisen markkinoillepääsyn periaatetta saadessaan käyttöönsä yhteisövaroja. Hankintasopimusten asianmukaisuuden tarkistamiseksi yhteisövarojen saajilta tulisi vaatia selvitys solmimismenettelystä.

6.5. Perustamissopimusten valvojana komission on toimittava esimerkillisesti julkisten hankintojen alalla. On valitettavasti todettava, että eräiden ohjelmien hallinnointi osoittaa joskus kovin leväperäistä suhtautumista unionin yleissääntöihin. Esimerkiksi Phare-ohjelman puitteissa solmittavat kaksivuotiset puitesopimukset antavat mahdollisuuden torjua kaiken todellisen kilpailun palvelutoiminnassa, jossa on kyse alle 300 000 ecun tilauksesta (vaikka yhteisökynnys on 200 000 ecua), mikä suo tietyillä aloilla tosiasiallisen monopolin konsulttiyritysten yhtymälle. Phare- ja Tacis-ohjelmien puitteissa toteutettujen palvelusopimusten solmimismenettelyt saavat nekin osakseen arvostelua: "esikarsinta" ilman täsmällistä selvitystä noudatetuista valintaperusteista, yhtymän muodostamismahdollisuus "esikarsittujen" alihankkijoiden kesken sekä useat eturistiriitatilanteet, joissa komissioon työsopimussuhteessa olevat henkilöt ovat hyötyneet hankkeista, joihin he ovat voineet osallistua jo suunnitteluvaiheessa. Tilintarkastustuomioistuin kohdisti komissioon tämänsuuntaista arvostelua vuoden 1995 selonteossaan. Komitea kehottaa komissiota soveltamaan kaikissa hankintasopimuksissaan ohjelmasta riippumatta aina samaa sääntöä. Palveluhankintasopimusten osalta se vaatii erityisesti:

6.5.1. esikarsinnan perustumista pakolliseen esitarjouskilpailuun

6.5.2. esikarsintaluettelon julkaisemista virallisessa lehdessä

6.5.3. esikarsittujen yritysten keskinäissopimusten kieltämistä ennen hankintatarjousten hyväksymistä

6.5.4. kehyssopimuksiksi sanottujen käytänteiden kieltämistä tapauksissa, joissa ne tekevät kilpailuttamisen mahdottomaksi

6.5.5. toimintasäännöstön soveltamisen tiukentamista komissiossa, niin että kaikkia Euroopan komissioon missä tahansa työsopimussuhteessa olevia kielletään hyötymästä komission välityksellä toteutetusta hankintasopimuksesta viiden vuoden ajan työsopimuksen päättymisen jälkeenkin.

6.6. Euroopanlaajuisten verkkojen suunnittelua haittaa yhtenäisen oikeuskehyksen puuttuminen, sillä sen avulla varmistettaisiin ennen kaikkea toimilupasopimusten toimeenpanon oikeudellinen vakaus. Tämänsuuntainen yhteisön tiedonanto edistäisi yleisiä töitä koskevien toimilupien solmimista Euroopan tasolla. Sen olisi perustuttava eräissä jäsenvaltioissa parhaillaan kerättäviin kokemuksiin julkisin varoin toteutettavista pitkäaikaisista hankintasopimuksista ().

6.7. Puolustussektorin osalta komitea toteaa, että Rooman sopimuksen 223 artiklassa alan hankinnoille tunnustetaan strateginen erityisluonne. On kuitenkin valvottava, että siviililuonteiset hankinnat ja toimitukset sekä puolustushallinnon ja asevoimien kaksoiskäyttöhankinnat alistetaan siviililainsäädännölle kuten komitean 19. maaliskuuta 1997 antamassa lausunnossa () suositetaan. Hallitustenvälisen yhteistyön puitteissa voidaan salassapitoa vaativille tuotteille ajatella nykyistä laajempaa ja avoimempaa kilpailua etenkin suunnitellun Euroopan asehankintalaitoksen yhteydessä.

7. EU:n ulkopuolisten maiden julkishankintamarkkinat

7.1. Unionin ulkopuolisten maiden julkishankintamarkkinoiden avautuminen yhteisön yrityksille on nähtävä yhtenä Euroopan unionin painopistealueista.

7.2. Unionin ulkopuolisten maiden markkinoille pääsyn esteet olisi voitava tunnistaa, jotta maailman kauppajärjestön WTO:n julkisia hankintoja koskevan sopimuksen (GPA) allekirjoittaneilta saadaan takeet niiden poistamisesta.

7.2.1. Komitea toivoo tässä yhteydessä, että komissio teettää vertailututkimuksen ulkomaisten yritysten mahdollisuuksista päästä osallisiksi Euroopan julkishankinnoista ja eurooppalaisten yritysten pääsystä merkittäville unionin ulkopuolisille markkinoille (Japani, Yhdysvallat, Australia, Kanada).

7.3. Euroopan komissio voisi kokeilunomaisesti edistää julkisia hankintoja koskevan tiedon levittämistä unionin ulkopuolisiin maihin (kysymys olisi ennakkotiedoista, ei siis virallisessa lehdessä ja TED-tietokannassa julkaistavista tarjouspyynnöistä, joiden määräajat ovat yleensä aivan liian lyhyet). Eräillä ulkomaisilla suurtyömailla tulisi edistää eurooppalaisten toimijoiden välistä yhteistyötä samoin kuin mahdollisten alihankkijoiden löytämistä Euroopan unionista.

7.4. Komitea tähdentää Euroopan unionin velvoitteita julkishankintamarkkinoidensa avaamiseksi GPA:n puitteissa. Euroopan unionin ja vastuullisten kansallisten elinten on valvottava, että unionin alueella hankintasopimuksia solmivat ulkomaiset yritykset noudattavat myös alihankintasopimustensa osalta kansainvälisen työjärjestön standardeja ja voimassaolevaa sosiaalilainsäädäntöä.

7.5. Kansallisilla viranomaisilla täytyy olla oikeus vaatia, että yhteisön alueella pitkäaikaisten hankintasopimusten pohjalta toimivat ulkomaiset yritykset noudattavat myös alihankintasopimustensa puitteissa kunkin maan sosiaalimääräyksiä, jotta vältytään kaikenlaiselta "sosiaaliselta polkumyynniltä".

7.6. Vaikuttaa todella perustellulta antaa teknistä apua Keski- ja Itä-Euroopan sekä Välimeren maille. Työharjoittelu yhteisön sääntöjä tunnollisesti soveltavissa valvonta- tai hankintayksiköissä olisi paras tapa taata taitotiedon leviäminen.

8. Yhteenveto ja päätelmät

8.1. Ottaen huomioon julkishankintasopimuksia koskevien sääntöjen entistä suuremmasta avoimuudesta johtuvat edut Euroopan unionissa ja etenkin yhtenäismarkkinoiden toteuttamisen ja julkisten varojen käytön tehostamisen, lahjonnan vastaisen taistelun, Euroopan unionin sisäisen kaupan kehittämisen, tarjottujen tavaroiden ja palveluiden laadun parantamisen sekä jäsenvaltioissa toimivien yritysten taitotiedon hyödyntämisen,

8.2. ottaen huomioon julkishankintamarkkinoiden taloudellisen tärkeyden Euroopan unionissa ja niistä riippuvien yritysten ja työpaikkojen määrän

8.3. talous- ja sosiaalikomitea vastaa komission vihreään kirjaan seuraavasti:

8.3.1. Komitea pahoittelee eräiden jäsenvaltioiden hitautta direktiivien siirtämisessä kansalliseen lainsäädäntöön ja kehottaa komissiota tekemään kaiken mahdollisen tilanteen korjaamiseksi.

8.3.2. Komitea vaatii kuitenkin samalla, että nykyisten tekstien yksinkertaistaminen ja selventäminen pannaan alulle niin yhteisön kuin jäsenvaltioiden tasolla ja että työskentelyn painopistealueeksi valitaan tietyksi ajaksi yhteinen oikeuskehys, joka voidaan toteuttaa parhaiten asetuksella.

8.3.3. Komitea kehottaa hankintaviranomaisia ottamaan julkishankintoja koskevissa sopimuksissa aiempaa paremmin huomioon taloudellisten etujen muodossa ilmenevät laatutekijät, joista hinta on vain yksi.

8.3.4. Komitea kannattaa säädösten lähentämistä ja valitusmenettelyjä koskevien hyvien käytänteiden vaihtoa Euroopan unionin kolmannen pilarin puitteissa.

8.3.5. Komitea ehdottaa, että Euroopan komissio selventää ja yhdenmukaistaa erilaisia valitusmenettelyjä.

8.3.6. Komitea toivoo, että toimilupia varten laaditaan erityinen säädöstö, etenkin kun kysymys on Euroopan laajuisista verkoista (TEN).

8.3.7. Komitea ehdottaa, että Euroopan komissio edistää julkisten perusrakenteiden yksityiseen rahoitukseen tähtääviä uusia sopimusmenetelmiä.

8.3.8. Komitea kehottaa jäsenvaltioita ja Euroopan unionia lisäämään julkisten hankintaviranomaisten velvoitteita sopimusyrityksiä kohtaan maksuaikojen lyhentämisen, tarjouksiin sisältyvän henkisen omaisuuden kunnioittamisen ja työnjohtoa koskevan toimintasäännöstön laatimisen muodossa.

8.3.9. Komitea kehottaa, että yhteisön ja jäsenvaltioiden tasolla ryhdytään merkittäviin toimiin tiedonsaannin helpottamiseksi etenkin pienten ja keskisuurten yritysten osalta. Komitea kehottaa komissiota käynnistämään rajaseuduilla tämänsuuntaisia kokeiluhankkeita.

8.3.10. Komitea ehdottaa erityisen koulutuskokeiluohjelman toteuttamista Euroopan komission tuella hankintayksiköiden vastuuhenkilöiden ammattitaidon ja pätevyyden parantamiseksi.

8.3.11. Komitea kannattaa komission ehdotusta myyntitilaisuuksien järjestämisestä julkishankintamarkkinoiden edistämiseksi taloudellisten ja yhteiskunnallisten eturyhmien tuella. Se kannattaa myös ajatusta todistusjärjestelmästä hankintaviranomaisten kannustamiseksi soveltamaan yhteisön lainsäädäntöä myös käytännössä. Tämä vapaaehtoisuuteen pohjautuva järjestelmä voitaisiin määrätä pakolliseksi unionin rahoittamien hankintojen osalta.

8.3.12. Komitea painottaa tarvetta antaa hallinnollisten valvontatoimien tiukentamisesta ja rangaistusten jyrkentämisen sijasta etusija koulutukselle.

8.3.13. Komitea ehdottaa, että julkishankintamarkkinoiden avaamisen vaikutuksia ja seurauksia tutkiva tarkkailumekanismi perustetaan komitean sisämarkkinoiden tarkkailuelimen yhteyteen.

8.3.14. Komitea ehdottaa, että epänormaalien tarjousten torjumiseksi kehitetään erityisiä toteutumistakuujärjestelyitä.

8.3.15. Komitea kiinnittää huomiota ympäristöllisiin, yhteiskunnallisiin ja alueellisiin ongelmiin, jotka voivat vaikuttaa hankintaviranomaisten päätöksentekoon. Komitea myöntää näiden ongelmien oikeutuksen, joka vastaa yhteisön painotuksia, mutta korostaa, ettei kyseisillä tekijöillä saa olla pienintäkään syrjivää vaikutusta.

8.3.16. Komitea myöntää julkishankintamarkkinoiden avaamisen merkityksen kansainvälisellä tasolla maailman kauppajärjestö WTO:n puitteissa. Se suosittaa, että Euroopan unioni huolehtii ensisijaisesti eurooppalaisten yritysten mahdollisuuksista päästä osallisiksi unionin ulkopuolisten maiden julkishankintamarkkinoille. Se korostaa, että Euroopan markkinoiden avaaminen ulkomaisille yrityksille, alihankintasopimukset mukaan lukien, ei saa tapahtua Kansainvälisen työjärjestön laatimien sosiaalistandardien tai työoikeus- ja turvallisuussääntöjen vastaisesti vaan noudattaen säädöksiä, jotka määrittävät selkeästi osapuolten oikeudellisen ja sosiaalisen vastuun.

8.3.17. Komitea kehottaa Euroopan komissiota siirtymään mahdollisimman pikaisesti aiempaa avoimempaan menettelyyn omissa hankintasopimuksissaan etenkin palveluiden osalta näyttääkseen esimerkkiä.

Bryssel, 29. toukokuuta 1997.

Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

Tom JENKINS

() EYVL C 212, 22.7.1996 TSK:n lausunto aiheesta "Julkiset hankinnat".

() EYVL C 256, 2.10.1995 TSK:n lausunto aiheesta "Julkiset hankinnat"; EYVL C 212, 22.7.1996 TSK:n lausunto aiheesta "Tekniset standardit ja vastavuoroinen tunnustaminen"; EYVL C 89, 19.3.1997 TSK:n lausunto aiheesta "Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille eurooppalaisesta lähestymistavasta standardointiin ja maailmanlaajuiseen tietoyhteiskuntaan".

() Komission kannattaisi todellakin ottaa huomioon Maailmanpankin "Uniform Procurement Standards" -kokemukset.

() CPV Common Procurement Vocabulary.

() EYVL C 206, 7.7.1997, s. 70, "Rajaseutujen pk-yritykset rajanylittävissä liikesuhteissa todettuja ongelmia teknisiin vaatimuksiin liittyvät ongelmat mukaan lukien".

() EBES = European Board for EDI Standardisation (sähköisen tietojenvaihdon eurooppalainen standardointilautakunta).

() EYVL C 212, 22.7.1996 TSK:n lausunto aiheesta "Julkiset hankinnat".

() Kauppasopimusten sosiaalilausekkeiden yhteydessä (87, 98, 29, 105, 100, 111 ja 138) käsiteltävien ILO:n sopimusten tulee kuulua käsiteltäviin erityisehtoihin. Niiden lisäksi ILO:n julkisten hankintojen sosiaalilausekkeisiin liittyvä sopimus on tässä yhteydessä myös selvä kriteeri.

() Private Finance Initiative -sopimukset Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Vorfinanzierungsmodell Saksassa; julkisia töitä tekevien yritysten kanssa tehtävät hankintasopimukset Ranskassa, rakennuttamissopimukset Belgiassa, TAV-malli Italiassa.

() EYVL C 158, 28.5.1997 TSK:n lausunto aiheesta "Komission tiedonanto: Euroopan puolustukseen liittyvän teollisuuden haasteet toimet Euroopan tasolla".