Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen) perustamisesta annetun asetuksen (EU) N:o 1095/2010 muuttamisesta sekä asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta keskusvastapuolten toimilupamenettelyjen ja niihin osallistuvien viranomaisten sekä kolmansien maiden keskusvastapuolten tunnustamista koskevien vaatimusten osalta

Vaikka määritysten lisääntyminen asianmukaisesti säännellyissä ja valvotuissa keskusvastapuolissa yleisesti katsoen vakauttaakin rahoitusjärjestelmää, riskien keskittyminen tekee keskusvastapuolen kaatumisesta potentiaalisesti erittäin laajavaikutteisen tapahtuman siitä huolimatta, ettei kaatuminen ole kovin todennäköistä. Koska keskusvastapuolilla on keskeinen asema rahoitusjärjestelmässä, niiden yhä suurempi merkitys järjestelmän kannalta antaa aihetta huoleen. Keskusvastapuolista itsestään on tullut järjestelmäriski, koska niiden kaatuminen voisi aiheuttaa rahoitusjärjestelmälle merkittäviä häiriöitä ja muita järjestelmävaikutuksia. Esimerkiksi keskusvastapuolten määrittämien sopimusten laajamittainen ja hallitsematon päättäminen ja sulkeminen saattaisivat aiheuttaa likviditeetin ja vakuuksien puutetta markkinoilla ja horjuttaa siten kohde-etuuksien markkinoita ja ylipäätään rahoitusjärjestelmää. Lisäksi keskusvastapuolet saattavat olla, kuten eräät muutkin rahoituksen välittäjät, alttiita ”paoille”, jos määritysosapuolet menettävät luottamuksensa keskusvastapuolen vakavaraisuuteen. Tämä voisi aiheuttaa keskusvastapuolelle likviditeettisokin sen yrittäessä velvollisuuksiensa mukaisesti palauttaa ensisijaiset vakuudet (alkumarginaalit). Riskikeskittymästä johtuva keskusvastapuolen kaatuminen olisi vaikutuksiltaan vieläkin tuntuvampi, kun keskusvastapuolten väliset yhteydet lisääntyvät yhä enemmän sekä suoraan että välillisesti niiden jäsenten (yleensä suurten maailmanlaajuisesti toimivien pankkien) ja asiakkaiden kautta.

Vaikka keskusvastapuolet määrittävät transaktioita yhä enemmän ja laajemmin, niiden lukumäärä on säilynyt suhteellisen pienenä. EU:hun on sijoittautunut nykyään 17 keskusvastapuolta, joista jokainen on saanut EMIR-asetuksen nojalla luvan tarjota unionissa palvelujaan vaikka kaikki eivät olekaan saaneet lupaa määrittää kaikkia omaisuuslajeja (esimerkiksi ainoastaan kaksi keskusvastapuolta määrittää luottojohdannaisia ja ainoastaan kaksi inflaatiojohdannaisia ). Niiden lisäksi 28 kolmansien maiden keskusvastapuolta on tunnustettu EMIR-asetuksen vastaavuussäännösten nojalla, minkä ansiosta ne voivat tarjota palvelujaan EU:ssa . Voidaan siis todeta, että määritysmarkkinat ovat yhdentyneet EU:n alueella ja suuressa määrin keskittyneet tiettyjen omaisuuslajien osalta. Lisäksi niiden välillä on runsaasti keskinäisiä kytköksiä .

Keskusvastapuolten toiminnan laajentumisen odotetaan jatkuvan tulevina vuosina. On todennäköistä, että pakollista määritystä aletaan soveltaa uusiin omaisuuslajeihin ja että kannustimet riskien ja kustannusten vähentämiseen lisäävät vapaaehtoista määritystä entisestään. Tätä suuntausta vahvistaa myös toukokuussa 2017 annettu ehdotus , jonka tavoitteena on muuttaa EMIR-asetusta kohdennetusti parantamalla sen tuloksellisuutta ja oikeasuhteisuutta siten, että keskusvastapuolille annetaan uusia kannustimia tarjota vastapuolille johdannaisten keskusvastapuolimääritystä. Myös pääomamarkkinaunionin syventämät ja yhdentämät pääomamarkkinat kasvattavat entisestään rajat ylittävien määritysten tarvetta EU:ssa, mikä lisää puolestaan keskusvastapuolten merkitystä ja keskinäisiä yhteyksiä rahoitusjärjestelmässä.

Keskusvastapuolten nopeasti laajeneva merkitys maailmanlaajuisessa rahoitusjärjestelmässä kuvastaa paitsi sitä, että keskusvastapuolimääritys on tullut pakolliseksi eri omaisuuslajien määrityksessä , myös sitä, että keskusvastapuolimääritystä käytetään yhä enemmän vapaaehtoisesti sitä mukaa kuin tietoisuus keskusvastapuolimäärityksen eduista kasvaa markkinatoimijoiden keskuudessa (määritysvelvollisuuksia on sovellettu vasta kesäkuusta 2016 alkaen) . EMIR-asetuksessa edellytetään muiden G20-maiden vastaavien vaatimusten mukaisesti, että tietyille korkojohdannaisilla ja luottoriskinvaihtosopimuksille tehdään keskusvastapuolimääritys . Pankkien pääomavaatimuksia on muutettu siten, että niillä edistetään keskusvastapuolimääritystä ja tehdään kahdenvälisestä määrityksestä suhteellisesti kalliimpi vaihtoehto . Lisäksi kahdenvälisiin liiketoimiin on sovellettu uusia vakuusvaatimuksia maaliskuusta 2017 lähtien .

Vuoden 2015 lopussa keskusvastapuolet määrittivät noin 60 prosenttia kaikista OTC-korkojohdannaisista, kun vastaava luku vuoden 2009 lopussa oli ollut 36 prosenttia . Keskusvastapuolimäärityksen merkitys on kasvanut vastaavasti myös luottoriskinvaihtosopimusten markkinoilla, joilla keskusvastapuolten määrittämien liikkeessä olevien luottoriskinvaihtosopimusten määrä on kasvanut tasaisesti 10 prosentista kesäkuun 2010 lopussa, jolloin näitä tietoja raportoitiin ensimmäisen kerran, 37 prosenttiin kesäkuun 2016 lopussa .

EU antoi vuonna 2012 Euroopan markkinarakenneasetuksen , jäljempänä ’EMIR-asetus’, jossa otetaan huomioon johdannaismarkkinoiden globaali luonne sekä G20-maiden vuonna 2009 tekemä Pittsburghin sopimus, jonka tavoitteena on vähentää johdannaisten laajamittaiseen käyttöön liittyvää järjestelmäriskiä. EMIR-asetuksen keskeisenä periaatteena on vaatimus, jonka mukaan vakioidut OTC-johdannaissopimukset on määritettävä keskusvastapuolessa. Keskusvastapuoli on markkinainfrastruktuuri, joka vähentää järjestelmäriskiä ja lisää rahoitusvakautta asettumalla johdannaissopimuksen kahden vastapuolen väliin (eli toimimalla ostajana myyjään nähden ja myyjänä ostajaan nähden). Tällä tavoin se vähentää kumpaankin vastapuoleen kohdistuvaa riskiä. EMIR-asetuksessa keskusvastapuolille asetetaan myös vakavaraisuutta, organisaatiota ja liiketoiminnan harjoittamista koskevat tiukat vaatimukset sekä vahvistetaan keskusvastapuolten vakavaraisuuden valvontajärjestelyt, millä pyritään minimoimaan keskusvastapuolten käyttäjiin kohdistuvat riskit ja vakauttamaan rahoitusjärjestelmää.

Toiseksi tämä ehdotus liittyy marraskuussa 2016 annettuun komission ehdotukseen , joka koskee vakavaraisuusasetuksen muuttamista. Jälkimmäisen ehdotuksen tavoitteena on jättää vähimmäisomavaraisuusasteen kynnysarvojen laskennasta pois keskusvastapuolten määrittämien johdannaistransaktioiden alkumarginaalit, jotka keskusvastapuolet ovat saaneet käteisenä asiakkailtaan ja jotka on siirretty keskusvastapuolille. Tämä helpottaa määritysten käyttöä, koska pääomavaatimukset, jotka koskevat määrityspalvelujen tarjoamista asiakkaille tai epäsuorien määrityspalvelujen tarjoamista, pienenevät, mikä vahvistaa jälleen keskusvastapuolten merkitystä rahoitusjärjestelmässä.

Ensinnäkin ehdotus on yhdenmukainen komission marraskuussa 2016 antaman asetusehdotuksen kanssa, joka koskee keskusvastapuolten elvytystä ja kriisinratkaisua. Ehdotetun asetuksen tavoitteena on varmistaa, että EU:n ja jäsenvaltioiden viranomaisilla on asianmukaiset valmiudet käsitellä lähellä kaatumista olevaa keskusvastapuolta, turvata rahoitusvakaus ja estää se, että tällaisten keskusvastapuolten uudelleenjärjestelyyn ja kriisinratkaisuun liittyvät kustannukset sälytetään veronmaksajien maksettaviksi. Komission ehdotuksen tavoitteena on varmistaa, että epätodennäköisessä skenaariossa, jossa keskusvastapuolilla on vakavia taloudellisia vaikeuksia tai niitä uhkaa kaatuminen, keskusvastapuolten kriittiset toiminnot jatkuvat, sekä pitää yllä rahoitusvakautta ja estää se, että vaikeuksissa olevien keskusvastapuolten uudelleenjärjestelyyn ja kriisinratkaisuun liittyvät kustannukset sälytetään veronmaksajien maksettaviksi. Ehdotuksen sisältämät keskusvastapuolten elvytykseen ja kriisinratkaisuun liittyvät kriisinhallintajärjestelyt perustuvat laadukkaimpiin EMIR-asetuksen mukaisiin kriisinehkäisyssä (eli keskusvastapuolten sääntelyssä ja valvonnassa) käytettäviin järjestelyihin. Kun keskusvastapuolten EMIR-asetuksen mukaista valvontaa tehostetaan, sen pitäisi pienentää elvytys- ja kriisinratkaisutoimenpiteisiin turvautumisen tarpeen jo ennestään pientä todennäköisyyttä. Tässä ehdotuksessa esitetyt muutokset ja parannukset on otettava asianmukaisesti huomioon myös käsiteltävänä olevassa keskusvastapuolten elvytystä ja kriisinratkaisua koskevassa säädösehdotuksessa. Kohdennetut muutokset saattavat olla tarpeen, jotta voidaan ottaa huomioon keskusvastapuolikomitean uusi rooli EMIR-asetuksen mukaisissa kollegioissa ja myöhemmin kriisinratkaisukollegioissa.

Tämä ehdotus liittyy useisiin EU:n toimintalinjoihin ja käynnissä oleviin aloitteisiin ja on yhdenmukainen niiden kanssa. Kyseisten toimintalinjojen ja aloitteiden tavoitteena on i) ratkaista kysymyksiä, jotka koskevat keskusvastapuolten merkitystä järjestelmän kannalta, ii) edistää keskusvastapuolimäärityksen käyttöä ja iii) parantaa EU-tason valvonnan tehokkuutta ja tuloksellisuutta sekä EU:ssa että sen ulkopuolella

Lisäksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa sijaitsevat keskusvastapuolet määrittävät nykyään huomattavan määrän euromääräisiä johdannaistransaktioita (ja muita EU:n määritysvelvollisuuden piiriin kuuluvia transaktioita). Sen jälkeen, kun Yhdistynyt kuningaskunta on eronnut EU:sta, vielä suurempi osa tällaisista transaktioista määritetään EU:n lainkäyttöalueen ulkopuolella, mikä pahentaa edellä kuvattuja ongelmia. Näin ollen EU:n rahoitusvakauden säilyttämiseen liittyy suuria haasteita, joihin on puututtava.

Tällaisista ongelmista tulee todennäköisesti merkittävämpiä tulevina vuosina, kun kolmansien maiden keskusvastapuolten merkitys luultavasti kasvaa pääomamarkkinoiden globaalin luonteen vuoksi. EAMV on jo tunnustanut 28 kolmansien maiden keskusvastapuolta, minkä lisäksi 12 keskusvastapuolta 10 lainkäyttöalueelta on hakenut tunnustamista ja odottaa komission päätöstä niiden sääntely- ja valvontajärjestelmien vastaavuudesta.

Ensinnäkin EMIR-asetuksen mukaisessa vastaavuus- ja tunnustamisjärjestelmässä on ilmennyt joitakin puutteita, joita esiintyy erityisesti jatkuvassa valvonnassa. Varsinkin sen jälkeen, kun kolmannen maan keskusvastapuoli on tunnustettu, EAMV:llä on ollut vaikeuksia saada keskusvastapuolelta tietoja, suorittaa paikalla tehtäviä tarkastuksia ja jakaa tietoja EU:n asianomaisten sääntely- ja valvontaviranomaisten ja keskuspankkien kanssa. Sen vuoksi on olemassa vaara, että kolmansien maiden keskusvastapuolten käytännöt ja/tai riskienhallintamalleihin tekemät mukautukset jäävät huomaamatta ja/tai käsittelemättä, mikä saattaa aiheuttaa merkittäviä rahoitusvakauteen kohdistuvia vaikutuksia EU:n yhteisöille.

Ensinnäkin määrityspalvelujen yhä suurempi keskittyminen joihinkin keskusvastapuoliin ja tästä johtuva rajat ylittävän toiminnan lisääntyminen merkitsevät sitä, että muutamissa yksittäisissä jäsenvaltioissa toimivista keskusvastapuolista tulee EU:n koko rahoitusjärjestelmän kannalta yhä tärkeämpiä. Koska suuntaus on tämä, nykyisiä valvontajärjestelyjä, joissa tukeudutaan pääasiassa kotivaltion viranomaiseen (toisin sanoen kotivaltion viranomainen vastaa viime kädessä tärkeistä päätöksistä, kuten toimiluvan laajentamisesta tai toiminnan ulkoistamisesta ja yhteentoimivuusjärjestelyistä), on tarkasteltava uudelleen.

Ehdotuksen tavoitteena on varmistaa, että EMIR-asetuksessa säädetyillä valvontajärjestelyillä vähennetään johdannaismarkkinoiden järjestelmäriskiä nykyistä oikeasuhteisemmalla ja tehokkaammalla tavalla ja että tästä koituu markkinatoimijoille mahdollisimman vähän kustannuksia. Ehdotuksessa luodaan EU:n tasolla toimiluvan saaneiden keskusvastapuolten valvontaa varten toimiva kehys, jossa on selkeytetty kaikkien asianomaisten kansallisten ja EU-tason viranomaisten ja instituutioiden tehtäviä ja vastuualueita. Ehdotuksessa esitetään valvontajärjestelyjen tarkistuksia, joissa otetaan huomioon se, että keskusvastapuolten toiminta on yhä enemmän rajat ylittävää ja järjestelmän kannalta merkittävää, mutta säilytetään sijoittautumisjäsenvaltion viranomaisten finanssipoliittinen vastuu. Lisäksi ehdotuksessa otetaan käyttöön lähestymistapa, joka antaa kolmansien maiden keskusvastapuolille mahdollisuuden noudattaa EMIR-asetuksen vaatimuksia noudattamalla vastaavia omia kansallisia sääntöjään. Näin voidaan soveltaa oikeasuhteista lähestymistapaa, jossa painopiste on kolmansien maiden keskusvastapuolten merkityksessä EU:n markkinoilla rahoitusjärjestelmän kannalta. Ehdotuksessa ei kuitenkaan ylitetä sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan EMIR-asetuksessa asetetun tavoitteen mukaisesti vähentää järjestelmäriskiä vahvistamalla selkeät ja objektiiviset perusteet, joiden avulla havaitaan, valvotaan ja vähennetään kolmansien maiden keskusvastapuoliin liittyviä EU:n rahoitusvakauteen kohdistuvia riskejä. Näin ollen ehdotus myötävaikuttaa suoranaisesti siihen, että EMIR-asetuksessa säädetyistä valvontajärjestelyistä tulee yleisesti oikeasuhteisempia. Ehdotuksessa otetaan vastaavasti käyttöön ainoastaan kohdennettuja EAMV-asetusta koskevia muutoksia, joissa ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen, jotta EAMV voisi hoitaa sille EMIR-asetuksessa annetut tehtävät.

EMIR-asetus on kaikilta osiltaan velvoittava, ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. EMIR-asetuksessa vahvistetaan valvontakehys, jota sovelletaan sekä EU:hun sijoittautuneisiin keskusvastapuoliin että kolmansien maiden keskusvastapuoliin, jotka tarjoavat määrityspalveluja unioniin sijoittautuneille määritysosapuolille tai markkinapaikoille. EMIR-asetuksen mukaan keskusvastapuolen sijoittautumisjäsenvaltiolla on merkittävä rooli valvontajärjestelyissä. Jäsenvaltiot ja kansalliset valvontaviranomaiset eivät kuitenkaan voi yksipuolisesti ratkaista järjestelmäriskejä, joita syntyy, kun voimakkaasti yhdentyneet ja yhteenliitetyt keskusvastapuolet harjoittavat rajat ylittävää toimintaa kansallisen lainkäyttöalueen ulkopuolella. Jäsenvaltiot eivät voi myöskään yksinään vähentää riskejä, jotka johtuvat toisistaan poikkeavista kansallisista valvontakäytännöistä. Jäsenvaltiot ja kansalliset viranomaiset eivät voi yksinään ratkaista järjestelmäriskejä, joita kolmansien maiden keskusvastapuolet saattavat aiheuttaa koko EU:n rahoitusvakaudelle.

Tämän ehdotuksen oikeusperustana on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 114 artikla, joka on myös EMIR- ja EAMV-asetusten oikeusperusta. Vaikutustenarviointiraportin osana suoritetussa analyysissä yksilöidään EMIR-asetuksen osat, joita on muutettava, jotta voidaan lisätä EU:n rahoitusjärjestelmän yleistä vakautta ja pienentää jo hyvin epätodennäköistä (mutta toteutuessaan erittäin laajavaikutteista) keskusvastapuolten kaatumisriskiä ja pitää samalla markkinatoimijoille koituvat kustannukset minimissä. Ainostaan lainsäätäjillä on toimivalta tehdä tarvittavat muutokset. Muutoksia on tehtävä myös EAMV-asetukseen, jotta voidaan luoda keskusvastapuolikomitea, jolle uskotaan tärkeitä tehtäviä EMIR-asetuksen nojalla.

Ehdotus on linjassa myös talous- ja rahaliiton syventämistä käsittelevän komission keskusteluasiakirjan kanssa, joka hyväksyttiin 31. toukokuuta 2017. Keskusteluasiakirjassa todetaan erityisesti, että aidon rahoitusunionin viimeistely on toimivan ja vakaan talous- ja rahaliiton kannalta olennainen tekijä. Keskusteluasiakirjan mukaan tähän viimeistelyyn kuuluu se, että jo käsiteltävinä olevia asioita, kuten pääomamarkkinaunionia, viedään eteenpäin. Ehdotuksella tuetaan syvempien ja yhdentyneempien pääomamarkkinoiden kehittymistä huolehtimalla siitä, että keskusvastapuoliin sovellettavat valvontakäytännöt lähentyvät toisiaan EU:n tasolla.

Tämä ehdotus liittyy myös pääomamarkkinaunionin kehittämiseen tähtäävien komission nykyisiin pyrkimyksiin ja on linjassa niiden kanssa. EU:n pääomamarkkinoiden kehittämisen ja yhdentämisen tarvetta painotetaan myös syyskuussa 2016 annetussa pääomamarkkinoita koskevassa tiedonannossa. Keskusvastapuolia koskevien valvontakäytäntöjen lähentyminen EU:ssa voi tukea pääomamarkkinoiden kehittämistä ja syventämistä, sillä tehokkaammat ja kestävämmät keskusvastapuolet ovat olennaisia tekijöitä pääomamarkkinaunionin toimivuuden kannalta. Jotta nämä tavoitteet voitaisiin saavuttaa, komission 8. kesäkuuta 2017 hyväksymässä pääomamarkkinaunionin väliarvioinnissa kehotetaan vahvistamaan EAMV:n toimivaltaa ja edistämään siten yhdenmukaisen valvonnan tuloksellisuutta EU:ssa ja sen ulkopuolella. Pääomamarkkinaunioni tuo mukanaan suuremmat ja likvidimmät finanssimarkkinat, mikä merkitsee sitä, että keskusvastapuolet määrittävät yhä enemmän transaktioita ja niiden merkitys rahoitusjärjestelmän kannalta kasvaa. Kun otetaan huomioon mahdollinen volyymikasvu sekä nykyiset tilaisuudet sääntelyn ja valvonnan katvealueiden hyväksikäyttöön, valvontakehystä on tarpeen tehostaa, jotta pääomamarkkinaunionista tulisi vahva ja vakaa.

Kuudenneksi tämä ehdotus on yhdenmukainen kansainvälisellä tasolla finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmässä käynnissä olevan työn kanssa, jonka tavoitteena on muun muassa i) edistää keskusvastapuolimäärityksen käyttöä ja rajat ylittäviä järjestelyjä eri lainkäyttöalueiden välillä, millä pyritään vakauttamaan OTC-johdannaismarkkinoita, ii) yhdenmukaistaa maksujärjestelmä- ja markkinainfrastruktuurikomitean (CPMI) ja kansainvälisen arvopaperimarkkinavalvojien yhteisön (IOSCO) laatimien finanssimarkkinoiden rakennetta koskevien periaatteiden (Principles for Financial Markets Infrastructure) soveltamista, iii) valvoa G20-ryhmässä sovittujen johdannaismarkkinoita koskevien uudistusten täytäntöönpanoa (FSB:n OTC-johdannaisia käsittelevän työryhmän välityksellä) ja iv) laatia keskusvastapuolten kriisinratkaisua koskevia lisäohjeita (FSB:n kriisinratkaisuryhmässä).

Tähän ehdotukseen liittyvä vaikutustenarviointiraportti sisältää analyysin siitä, missä määrin nykyisillä EMIR-asetuksessa säädetyillä valvontajärjestelyillä, jotka koskevat EU:hun ja sen ulkopuolelle sijoittautuneita keskusvastapuolia, on tavoitteen mukaisesti varmistettu tasapuoliset toimintaedellytykset keskusvastapuolipalvelujen tarjoamiselle tehokkaalla ja toimivalla tavalla. Lisäksi analyysissä tarkastellaan valvontajärjestelyjen keskinäistä johdonmukaisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta sekä sitä, tuottavatko ne EU:n tasolla lisäarvoa. Analyysissä otetaan huomioon myös kaksi vertaisarviointia, jotka EAMV teki EMIR-asetuksen mukaisesta valvontakollegioiden toiminnasta vuosina 2015 ja 2016. Lisäksi siinä otetaan huomioon palaute, jonka EAMV antoi komissiolle EMIR-asetuksen uudelleentarkastelun yhteydessä laatimassaan raportissa. Palautteessa arvioidaan EMIR-asetuksen nykyistä kolmansiin maihin sovellettavaa vastaavuus- ja tunnustamisjärjestelmää.

Käytännön kokemus on osoittanut EU:hun sijoittautuneisiin keskusvastapuoliin sovellettavien EMIR-valvontajärjestelyjen tuloksellisuudesta, että kollegioiden jäsenten välinen yhteistyö nykyisessä kollegiorakenteessa on antanut keskusvastapuolimäärityksen eri osapuolia valvoville viranomaisille mahdollisuuden esittää näkemyksiään, mikä on myötävaikuttanut tavoitteiden mukaisesti valvontakäytäntöjen lähentymiseen ja toimintaedellytysten tasapuolistumiseen EU:hun sijoittautuneiden keskusvastapuolten keskuudessa. Keskusvastapuolten valvonnan yhdenmukaisuudesta eri jäsenvaltioissa tunnetaan kuitenkin huolta, mikä viittaa siihen, että rajat ylittävään keskusvastapuolten valvontaan saattaa olla aiheellista soveltaa toimivampaa lähestymistapaa. Erityisesti kollegioiden jäsenten yhteistyön aste vaihtelee huomattavasti sen mukaan, mikä asema kollegiolla on päätöksentekoprosessissa. EAMV toteaa arvioinnissaan, että toimilupamenettelyjen aikana keskusvastapuolikollegiot ovat yleensä helpottaneet vastavuoroista yhteistyötä: puheenjohtajina toimineet kansalliset toimivaltaiset viranomaiset ovat saaneet kollegion jäseniltä hyviä ja rakentavia kommentteja, jotka on otettu kyseisten viranomaisten riskinarvioinneissa huomioon; toisaalta kollegion jäsenet ovat saaneet tiedot, joita ne ovat tarvinneet äänestääkseen yhteisen lausunnon hyväksymisestä. Yhteistyö on ollut vähäisempää, jos tällaista lausuntoa ei ole tarvittu. EAMV näkee tässä sen riskin, että keskusvastapuolikollegioista tulee toimiluvan myöntämisen jälkeen pelkkiä tiedonvaihtofoorumeja eikä tehokkaan valvonnan välineitä. Lisäksi alustavat havainnot viittaavat siihen, että i) kollegion eri jäsenet eivät osallistu samassa määrin kollegion keskusteluihin ja ii) kansallisten toimivaltaisten viranomaisten noudattamat valvontatavat vaihtelevat suuresti jopa sellaisissa tapauksissa, joissa keskusvastapuolet ovat verrattavissa toisiinsa. Yhteiset mallit, jotka EAMV on toimittanut tukemaan kansallisten toimivaltaisten viranomaisten valvontakäytäntöjen lähentymistä, eivät ole ratkaisseet tätä ongelmaa, koska kansalliset toimivaltaiset viranomaiset käyttävät harkintavaltaansa eri tavalla. Sen vuoksi on varaa tehdä parannuksia, joilla voidaan yhtenäistää keskusvastapuolten valvontaa EU:n tasolla, tasapuolistaa toimintaedellytyksiä EU:ssa ja tehostaa valvontakäytäntöjen lähentymistä.

Kolmansien maiden keskusvastapuolten valvonnan tuloksellisuudesta voidaan todeta, että EAMV on nykyisiä järjestelyjä noudattaen tunnustanut 28 kolmansien maiden keskusvastapuolta, jotka ovat tunnustamisen jälkeen voineet tarjota määrityspalveluja EU:n vastapuolille. Tämä edistää rajat ylittäviä järjestelyjä G20-ryhmän tavoitteiden mukaisesti. EMIR-asetuksesta järjestetyssä kuulemisessa useimmat vastaajat (pääasiassa finanssialan yritykset ja toimialajärjestöt) ovat kuitenkin katsoneet, että EMIR-asetuksen mukainen kolmansien maiden keskusvastapuoliin sovellettava vastaavuusjärjestelmä on tosiasiallisesti luonut tilanteen, jossa EU:hun sijoittautuneita keskusvastapuolia koskevat vaatimukset saattavat olla tiukempia kuin kolmansien maiden keskusvastapuolia koskevat vaatimukset, mikä johtaa epätasapuolisiin toimintaedellytyksiin EU:n keskusvastapuolten vahingoksi. Myös EAMV on tähdentänyt, että EMIR-asetuksen mukainen kolmansien maiden keskusvastapuoliin sovellettava lähestymistapa on erittäin joustava ja tukeutuu täysin kolmansien maiden sääntöihin ja valvontajärjestelyihin, kun taas valtaosa kolmansista maista katsoo kolmansien maiden keskusvastapuolten olevan järjestelmän kannalta merkittäviä infrastruktuureja ja sen vuoksi valvoo niihin tarkemmin. Jos EU jää ainoaksi lainkäyttöalueeksi, joka tukeutuu laajamittaisesti kolmansien maiden sääntöihin ja viranomaisiin, tämä voi EAMV:n mukaan altistaa sen riskeille eikä hyödytä EU:hun sijoittautuneita keskusvastapuolia, vaikka nykyinen EMIR-asetuksen mukainen lähestymistapa voisikin toimia keskinäisen luottamuksen mallina.

Tehokkuuden osalta enemmistö EMIR-asetuksesta järjestettyyn kuulemiseen vastanneista kannatti sitä tavoitetta, että EU:hun sijoittautuneiden keskusvastapuolten toimintaedellytysten tasapuolisuus varmistetaan edistämällä EMIR-asetuksen yhdenmukaista soveltamista. Samassa yhteydessä vastaajat viittasivat kuitenkin hyväksymismenettelyjen pituuteen ja tähdensivät, että joissakin tapauksissa kansalliset toimivaltaiset viranomaiset voivat lykätä hyväksynnän määräaikaa loputtomiin, mikä aiheuttaa oikeudellista epävarmuutta. Eräät vastaajat totesivat myös, että kollegioiden toiminnan olisi oltava läpinäkyvämpää paitsi keskusvastapuolten kannalta, kun on kyse toimilupia ja palvelujen laajentamista koskevista menettelyistä, myös keskusvastapuolten käyttäjien kannalta, jotta ne saisivat selkeämmän käsityksen toimilupamenettelystä ja sen seurauksista. Lisäksi monet viranomaiset, alan toimijat ja markkinainfrastruktuurien ylläpitäjät toivoivat, että keskusvastapuolten toimilupia ja niiden tarjoamien palvelujen laajentamista koskevia menettelyjä ja kyseisten menettelyjen aikatauluja selkeytettäisiin. Vastaajat ehdottivat, että EMIR-asetuksessa täsmennettäisiin kollegiomenettelyn sääntöjä, erityisesti kollegion eri jäsenten tehtäviä ja vastuualueita. Vielä on siis parantamisen varaa, jotta erityisesti EU:hun sijoittautuneiden keskusvastapuolten valvonta saataisiin virtaviivaisemmaksi. Muutoksilla voitaisiin myös tehostaa kansallisten ja EU:n valvontaviranomaisten välistä yhteistyötä, jolloin vältettäisiin valvontatehtävien päällekkäisyys ja vähennettäisiin vastaavasti niihin tarvittavaa aikaa ja resursseja.

EMIR-asetuksesta järjestettyyn kuulemiseen vastanneet toimialajärjestöt huomauttivat nykyisestä kolmansien maiden keskusvastapuoliin sovellettavasta valvontajärjestelmästä, että komissiolla kestää liian kauan saada vastaavuusarviointinsa päätökseen. Myös EAMV toi esiin joitakin kysymyksiä, jotka liittyvät kolmansien maiden keskusvastapuolten tunnustamismenettelyn tehokkuuteen. Ensinnäkin se väitti menettelyn olevan raskas ja jäykkä, mistä on osoituksena vuonna 2015 tehtyjen tunnustamispäätösten vähäinen määrä. Toiseksi EAMV huomautti, että kolmansien maiden keskusvastapuolten tunnustaminen lisää merkittävästi sen hallinnollista rasitusta.

EMIR-asetuksessa säädettyjen valvontajärjestelyjen merkityksellisyydestä voidaan todeta, että kyseiset järjestelyt liittyvät erottamattomasti kansainvälisiin pyrkimyksiin vakauttaa globaaleja OTC-johdannaismarkkinoita ja että niillä helpotetaan rajat ylittäviä luottamusjärjestelyjä lainkäyttöalueiden välillä. EMIR-asetuksen mukaisilla valvontajärjestelyillä varmistetaan myös, että rahoitusmarkkinat voivat edelleen myötävaikuttaa kestävään pitkän aikavälin kasvuun, jolloin sisämarkkinoita voidaan syventää kuluttajien ja yritysten eduksi. Tämä on osa komission pyrkimyksiä tukea investointeja, kasvua ja työllisyyttä.

Kuten tähän ehdotukseen liittyvän vaikutustenarviointiraportin kohdassa 2.4 kuvataan, EMIR-asetuksen mukaiset valvontajärjestelyt ovat johdonmukaisia muiden sellaisten EU-säädösten kanssa, joiden tavoitteena on i) ratkaista kysymyksiä, jotka koskevat keskusvastapuolten merkitystä järjestelmän kannalta, ii) edistää keskusvastapuolimäärityksen käyttöä ja iii) parantaa EU-tason valvonnan tehokkuutta ja tuloksellisuutta sekä EU:ssa että sen ulkopuolella.

EU-tason toimista saatavasta lisäarvosta voidaan lopuksi todeta, että EMIR-asetuksen mukaisilla valvontajärjestelyillä on korjattu puute ottamalla käyttöön uusi menettely, jolla helpotetaan valvontakäytäntöjen lähentymistä EU:n tasolla ja puututaan siten sellaisista keskusvastapuolista johtuviin järjestelmäriskeihin, jotka tarjoavat määrityspalveluja EU:ssa toimiville vastapuolille.

3.2.Sidosryhmien kuuleminen

Tämä ehdotus perustuu useisiin julkisiin kuulemisiin.

Ensinnäkin siinä otetaan huomioon näkemykset, joita sidosryhmät ja viranomaiset ovat esittäneet 4. toukokuuta 2017 julkaistusta komission tiedonannosta, joka käsittelee rahoitusmarkkinoiden kriittisten infrastruktuurien haasteisiin vastaamista ja pääomamarkkinaunionin kehittämistä. Tiedonannossa todetaan, että johdannaisten määrittämiseen liittyvien haasteiden vuoksi on tarpeen tehdä uusia muutoksia, joilla varmistetaan rahoitusvakaus sekä järjestelmän kannalta merkittävien keskusvastapuolten turvallisuus ja vakaus EU:n finanssimarkkinoilla ja tuetaan pääomamarkkinaunionin edelleen kehittämistä.

Toiseksi ehdotuksessa otetaan huomioon nimenomaan EMIR-asetusta ja keskusvastapuolten valvontaa koskevat kommentit, jotka esitettiin Euroopan valvontaviranomaisten toiminnasta 21. maaliskuuta ja 17. toukokuuta 2017 välisenä aikana järjestetyssä kuulemisessa. Kuulemisen tavoitteena oli saada selkeämpi käsitys siitä, millä aloilla Euroopan valvontaviranomaisten tehokkuutta ja vaikuttavuutta voidaan lujittaa ja parantaa.

Kolmanneksi ehdotuksessa otetaan huomioon nimenomaan valvontakäytäntöjen lähentämistä koskevat kommentit, jotka esitettiin pääomamarkkinaunionin väliarvioinnista 20. tammikuuta ja 17. maaliskuuta 2017 välisenä aikana järjestetyssä kuulemisessa. Kuulemisessa haluttiin kerätä sidosryhmien näkemyksiä siitä, miten pääomamarkkinaunionia koskevaa nykyistä ohjelmaa voitaisiin ajantasaistaa ja täydentää, jotta se muodostaisi vankan poliittisen kehyksen pääomamarkkinoiden kehittämiselle. Kuulemiseen saatiin 178 vastausta.

Neljänneksi ehdotuksessa otetaan huomioon EMIR-asetuksessa säädettyjä valvontajärjestelyjä koskevat kommentit, jotka esitettiin kyseisen asetuksen uudelleentarkastelusta vuoden 2015 touko- ja elokuun välisenä aikana järjestetyssä kuulemisessa. Kuulemiseen saatiin yli 170 vastausta hyvin erilaisilta sidosryhmiltä ja viranomaisilta.

Yleensä vastaajat totesivat, että EMIR-asetuksessa säädetyt nykyiset valvontajärjestelyt lisäävät EU:hun sijoittautuneiden keskusvastapuolten turvallisuutta ja vakautta, ja ne tukivat yleisesti valvontaviranomaisten muodostamien kollegioiden tehtävänkuvaa. Vastaajat tähdensivät myös, että valtaosaa EMIR-asetuksen vaatimuksista on alettu soveltaa vasta hiljattain, minkä vuoksi olisi ennenaikaista harkita koko valvontarakenteen perinpohjaista uudistamista. Vastaajat ja niistä erityisesti viranomaiset painottivat, että kansallisten toimivaltaisten viranomaisten olisi edelleen osallistuttava aktiivisesti valvontaan, koska toiminnassa olevat keskusvastapuolet ovat tyypiltään erilaisia (paikallisia tai rajojen yli toimivia). Toisaalta monet vastaajat tähdensivät myös, että keskusvastapuolten toiminta on järjestelmän kannalta merkittävää yli rajojen, minkä vuoksi valvontaa ei pitäisi harjoittaa pelkästään kansallisella tasolla. Suurin osa vastaajista kannatti keskusvastapuoliin sovellettavien valvontakäytäntöjen lähentämistä EU:n tasolla todeten nykyisen järjestelmän olevan hajanainen ja tehoton. Vastaajat mainitsivat rajat ylittävän toiminnan lisääntymisen, keskusvastapuolten merkityksen järjestelmän kannalta sekä likviditeetin saannin euroalueella syinä, joiden vuoksi EU-tason valvontavaltuuksia olisi laajennettava. Vastaajat varoittivat kuitenkin, että jos EU:n ja kolmansien maiden keskusvastapuoliin sovellettavia välittömiä valvontavaltuuksia laajennetaan EU:n tasolla, se olisi tehtävä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisesti erityisesti siitä syystä, että millään EU-rakenteella ei olisi riittävästi resursseja huolehtia vaikeuksiin joutuneesta keskusvastapuolesta, vaikka tällaisen tapahtuman riski olisi kuinka pieni. Monet vastaajat, EAMV mukaan luettuna, painottivat myös, että nykyistä kehystä on parannettava kolmansien maiden keskusvastapuolten osalta.

3.3.Vaikutustenarviointi