Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Yhtenäismarkkinoiden uusien esteiden ehkäiseminen (Yhtenäismarkkinoiden seurantaryhmä)"



Virallinen lehti nro C 157 , 25/05/1998 s. 0036



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Yhtenäismarkkinoiden uusien esteiden ehkäiseminen (Yhtenäismarkkinoiden seurantaryhmä)" (98/C 157/11) Talous- ja sosiaalikomitea päätti 10. heinäkuuta 1997 työjärjestyksensä 23 artiklan 3 kohdan mukaisesti antaa lausunnon aiheesta "Yhtenäismarkkinoiden uusien esteiden ehkäiseminen". Asian valmistelusta vastannut teollisuus-, kauppa-, käsiteollisuus- ja palvelujaosto antoi lausuntonsa 4. maaliskuuta 1998. Esittelijä oli Bruno Vever. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 25. 26. maaliskuuta 1998 pitämässään 353. täysistunnossa (maaliskuun 25. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 76 puolesta, seitsemän vastaan kuuden pidättyessä äänestämästä. 1. Johdanto 1.1. Euroopan unioni on komission aloitteesta sitoutunut noudattamaan toimintasuunnitelmaa yhtenäismarkkinoiden saattamiseksi valmiiksi vuoden 1998 loppuun mennessä. Toimintasuunnitelma vastaa luonteeltaan ja aikataulultaan toiveita, joita komitea on esittänyt vuodesta 1995: komitea kehotti jo silloin vauhdittamaan paikallaan polkevaa toimintaa ja edistämään päättävästi yhtenäismarkkinoiden lopullista toteuttamista, mitä euron käyttöönottokin edellyttää. 1.2. Komitea tukee painokkaasti toimintasuunnitelmaa. Komitea muistuttaa 5. maaliskuuta 1997 pidetyn kuulemistilaisuuden johdosta, että vielä puuttuvien yhteisön direktiivien hyväksyminen ei yksinään riitä henkilöiden, tavaroiden, palvelujen ja pääoman vapaan liikkuvuuden varmistamiseksi. Yhtenäismarkkinoiden kestävän ja moitteettoman toiminnan kannalta olennaista on sellaisten keinojen löytäminen, joilla ehkäistään jo alkulähteillä esteet, joita jäsenvaltioiden jatkuvasti lisääntyvä sääntely saa aikaan. Direktiivejä on hyväksytty ja konkreettista edistystä on tapahtunut yhteisön sisäisen kaupankäynnin vapauttamiseksi, mutta uusien esteiden luominen yhtenäismarkkinoille on edelleen paljon helpompaa kuin niiden ennaltaehkäiseminen tai myöhempi poistaminen yhteisön tasolla. 1.3. Oma-aloitteisella lausunnollaan yhtenäismarkkinoiden uusien esteiden ehkäisemisestä komitea toivoo kiinnittävänsä yhteisön toimielinten ja jäsenvaltioiden huomion tähän yhtenäismarkkinoiden toteuttamisen kannalta tärkeään mutta edelleen laiminlyötyyn näkökohtaan. Toimintasuunnitelman onnistuminen riippuu paljon siitä, millainen paino annetaan liiallisten uusien esteiden tehokkaalle ja kestävälle torjunnalle jo niiden alkulähteillä. 2. Jäsenvaltioiden säännösten ja määräysten oikeudellinen asema 2.1. Toimivilla yhtenäismarkkinoilla yhdistyvät toisaalta sijoittumis- ja liikkumisvapaus, toisaalta sosiaalinen suojelu, terveydenhuolto, kuluttajansuoja ja ympäristönsuojelu. Lisäksi yhtenäismarkkinoiden toimivuuteen liittyy toimivaltajako yhteisön, jäsenvaltioiden ja mahdollisesti myös alueiden kesken. Toimivuus perustuu neljään tärkeään tekijään. Ensinnäkin jäsenvaltioiden periaatteellisena velvollisuutena on poistaa omat kaupan esteensä. Jäsenvaltioiden lainsäädäntöä on myös yhdenmukaistettava aloilla, jotka vaikuttavat yhtenäismarkkinoiden toimintaan. Lisäksi jäsenvaltioiden on tunnustettava vastavuoroisesti toistensa säännökset vapaan liikkuvuuden mahdollistamiseksi, ja niiden on ilmoitettava ennakolta valmistelemistaan säännöksistä ja määräyksistä, joilla voi olla vaikutusta yhtenäismarkkinoihin (myös jälkikäteisvalvonta on mahdollistettava). 2.2. Perustamissopimuksen 30 36 artiklassa määrätään, että jäsenvaltioiden on poistettava tuonnin määrälliset rajoitukset ja kaikki vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet. Tietyt olennaiset vaatimukset voivat kuitenkin oikeuttaa jäsenvaltion ylläpitämään rajoittavia säännöksiä. Olennaiset vaatimukset, joihin voidaan vedota erityisesti kuluttajansuojaan tai ympäristönsuojeluun liittyvistä syistä, eivät kuitenkaan saa olla keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen. Niiden on oltava perusteltuja ja oikein suhteutettuja, mitä komissio ja yhteisöjen tuomioistuin valvovat. Cassis de Dijon -tapauksessa tehdyn ennakkopäätöksen mukaisesti pääsääntönä on pidettävä vapaata liikkuvuutta, ja jäsenvaltioiden asettamat rajoitukset ovat poikkeuksia pääsäännöstä. Jäsenvaltiot hyväksyvät nykyään kuitenkin erityisen aktiivisesti uusia säännöksiä ja määräyksiä 36 artiklan perusteella. 2.3. Jotta edistettäisiin jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten edes jonkinlaista yhdenmukaisuutta, Euroopan unionia kehotetaan hyväksymään tarpeen mukaan yhtenäismarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevia erityistoimenpiteitä (100 a artikla). Suurin osa säännöksistä, jotka koskevat jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen lähentämistä yhtenäismarkkinoilla, perustuu kyseiseen artiklaan. Säännöksistä päättää neuvosto määräenemmistöllä yhdessä parlamentin kanssa (lukuun ottamatta veroja ja henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevia säännöksiä ja määräyksiä). Yhteisön oikeudessa pyritään perustamissopimuksen sanamuodon mukaisesti "suojelun korkeaan tasoon" terveyteen, turvallisuuteen, ympäristönsuojeluun ja kuluttajansuojaan liittyvissä asioissa mutta jätetään jäsenvaltioille usein laaja harkintavalta täydentävien toimenpiteiden hyväksymiseksi, mikä voi riittävän valvonnan puuttuessa osaltaan rikkoa markkinoiden yhtenäisyyttä. 2.4. Euroopan unioni pyrkii luomaan menetelmiä, joiden avulla huolehditaan jäsenvaltioiden toteuttamien toimien keskinäisestä vastaavuudesta. Tämä mahdollistaa toimenpiteiden vastavuoroisen tunnustamisen, ja samalla ylläpidetään vapaata liikkuvuutta yhtenäismarkkinoilla silloinkin, kun yhdenmukaistamistoimenpiteet puuttuvat tai yhdenmukaistaminen on vain osittaista (100 b artikla). Näitä menetelmiä ei vielä sovelleta läheskään tehokkaalla saati yksinkertaisella tavalla kaikissa jäsenvaltioissa. 2.5. Avoimuuden lisäämiseksi sekä sellaisten tietyn jäsenvaltion valmistelemien säännösten ja määräysten valvomiseksi, joilla voi olla vaikutusta yhtenäismarkkinoiden toimivuuteen, direktiivissä 83/189/ETY otettiin käyttöön tietojen toimittamisessa noudatettava menettely. Menettelyä on täydennetty 1. tammikuuta 1997 alkaen (päätös N:o 3052/95) velvoituksella ilmoittaa yksittäisistä toimenpiteistä, jotka voivat olla esteenä vastavuoroiselle tunnustamiselle, ja sitä sovelletaan tällä hetkellä kaikkiin maatalous- ja teollisuustuotteisiin. Menettely velvoittaa jäsenvaltiot ilmoittamaan Euroopan komissiolle ja tämän välityksellä muille jäsenvaltioille teknisiä määräyksiä koskevista hankkeistaan, jotka voivat vaikuttaa yhtenäismarkkinoiden toimivuuteen. Hankkeiden täytäntöönpanolle asetetaan kolmen kuukauden odotusaika, joka antaa komissiolle mahdollisuuden kuulla muita jäsenvaltioita ja teollisuudenaloja, joita asia koskee, tutkia ehdotetut toimenpiteet ja tehdä tarvittaessa niiden vaatimia päätöksiä (mahdollinen pyyntö odotusajan pidentämiseksi kolmesta kuuteen kuukauteen, kirjattujen hankkeiden muutospyyntö, mahdollinen perusteltu lausunto, joka voi aloittaa jäsenvelvoitteiden rikkomisesta aiheutuvan menettelyn). 2.6. Komissio voi siten selvittää, mitä vaikutuksia ilmoitetuilla toimenpiteillä on yhtenäismarkkinoiden toiminnan kannalta, sekä arvioida, ovatko toimenpiteet perustamissopimusten ja muun yhteisön lainsäädännön mukaisia. Lisäksi komissio arvioi, ovatko esteitä mahdollisesti aiheuttavat toimenpiteet kuitenkin perusteltuja ja oikein suhteutettuja. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että yritykset ja yksittäiset henkilöt voivat ennakkoilmoituksen puuttumiseen vedoten jättää noudattamatta tietyn jäsenvaltion uuden teknisen määräyksen. Yleisesti tarkasteltuna ennakkoilmoituksiin ja -valvontaan perustuva menettely toimii. Ilmoitusten määrän kasvu kuitenkin osoittaa, että vielä on paljon tehtävää, ennen kuin jäsenvaltioiden toiminta saadaan riittävän kurinalaiseksi. Lisäksi menettely on tällä hetkellä rajattu valmisteilla oleviin määräyksiin, jotka koskevat tavaroita mutteivät palveluja. Komissio on tosin tehnyt ehdotuksia menettelyn ulottamiseksi koskemaan tietoyhteiskunnan palveluja. TSK on hyväksynyt ehdotukset ja niitä ollaan muualla juuri hyväksymässä. 2.7. Perustamissopimuksessa on annettu mahdollisuus myös jälkikäteisvalvontaan, jota voivat komission lisäksi harjoittaa jäsenvaltiot. Kyse on jäsenvelvoitteiden täyttämättä jättämistä koskevasta menettelystä, jota ei kuitenkaan ole juuri lainkaan sovellettu käytäntöön. 2.8. Henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevat säännökset liittyvät vain osittain yhteisön tason menettelyihin. Kyseiset säännökset koskevat tiettyjen yleiseen järjestykseen, turvallisuuteen ja lainkäyttöön sekä yhteisön ulkopuolisten maiden kansalaisiin liittyvien näkökohtien osalta myös Maastrichtin sopimuksen kolmannen pilarin toimia, joihin puolestaan sovelletaan erityisiä valtioiden välisiä yhteistyömenettelyjä. Uudessa Amsterdamin sopimuksessa puolestaan pyritään vahvistamaan toisaalta yhteisön, toisaalta valtioiden keskinäistä toimivaltajakoa entistä kehittyneemmällä ja selkeämmällä tavalla. Henkilöiden vapaata liikkuvuutta käsitellään sen erityisluonteen vuoksi tässä lausunnossa vain viitteellisesti. Komitea palaa asiaan tarkemmin laajemmassa yhteydessä. 3. Sääntelyn viimeaikainen kehitys jäsenvaltioissa 3.1. Uusia esteitä mahdollisesti luovien säännösten määrä on selvästi kasvanut jäsenvaltioissa. Direktiivillä 83/189/ETY käyttöönotetun menettelyn alkuaikoina vuosittaisia ilmoituksia tehtiin noin 350. Seuraavina vuosina määrä kasvoi noin 450 ilmoitukseen ja saavutti ennätyslukeman 900 vuonna 1997. Vaikka jälkimmäiseen lukuun sisältyy Alankomaiden poikkeuksellisesti myöhässä tulleet 230 ilmoitusta, jäljelle jäävät 670 ilmoitusta osoittavat, että kasvu on ollut voimakasta: noin 40 prosenttia vuodessa. Tämä tosin osoittaa, että menettely toimii ja että jäsenvaltiot noudattavat ilmoitusvelvollisuuttaan. Mutta tämä kertoo myös jäsenvaltioiden valmistelemien säännösten määrän voimakkaasta kasvusta, mikä merkitsee Euroopan komissiolle raskasta valvontataakkaa ja velvoittaa PO XV:n ja PO III:n lisäksi muita pääosastoja, joiden vastuualueeseen tekniset näkökohdat kuuluvat. 3.2. Raskauttava tekijä on, että jäsenvaltioiden uudet hankkeet ovat viime vuosina keskittyneet 90-prosenttisesti aloille, jotka on periaatteessa jo yhdenmukaistettu. Kyse on pääasiassa televiestinnästä, maatalous- ja elintarviketuotannosta, rakentamisesta ja julkisista töistä, koneenrakennuksesta ja liikenteestä. Tekniset määräykset koskevat erityisesti työsuojeluun, kuluttajansuojaan ja ympäristöön liittyviä näkökohtia. Tilanteeseen ovat johtaneet monet syyt. Ensinnäkin kyseisillä aloilla julkisen vallan suorittama sääntely on tavallista laajempaa sekä yhteisön että jäsenvaltioiden tasolla. Yhteisön lainsäädännössä keskitytään kuitenkin "olennaisiin vaatimuksiin", ja jätetään jäsenvaltioille sääntelyä koskevaa harkintavaltaa. Vaikka komissio huolehtii siitä, että työsuojeluun liittyvät olennaiset vaatimukset ovat samalla vähimmäis- ja enimmäissäännöksiä, jäsenvaltioilla on joskus taipumus uskoa voivansa hyväksyä näilläkin aloilla täydentäviä säännöksiä. Jäsenvaltioillahan on kuluttajansuojan ja ympäristönsuojelun alalla todellinen harkintavalta säätää yhteisön säännöksiä tiukempia säännöksiä. 3.3. Jäsenvaltioiden tekniset määräykset ovat siis edelleen epäyhtenäisiä. Lisäksi huomioon on otettava kansallisten ja jopa alueellisten merkintöjen kehittäminen. Tällaiset merkinnät eivät ole oikeudellisesti sitovia, mutta ne voivat haitata vapaata kaupankäyntiä yhtenäismarkkinoilla. Jäsenvaltioiden myöntämien vaatimustenmukaisuustodistusten vastavuoroista tunnustamista jarruttavat myös tietyt ostajat, jotka edellyttävät käytännössä kotimaista todistusta. 3.4. Komission tutkimista ilmoituksista kolmannes selvisi huomautuksitta. Toiseen kolmannekseen komissio kohdisti vähäisiä ja kolmanteen vakavahkoja huomautuksia. Tästä johtuen komissio joutui pyytämään ilmoitetun hankkeen täytäntöönpanolle asetetun kolmen kuukauden määräajan pidentämistä kuuteen kuukauteen. Kaiken kaikkiaan voidaan arvioida, että joka toinen ilmoitus oli käytännössä enemmän tai vähemmän ongelmallinen yhteisön oikeuden kannalta. Hyvin suuressa osassa tapauksia jäsenvaltiot mukautuivat komission huomautuksiin, joissa pyydettiin jäsenvaltiota muuttamaan hanketta tai ainakin varmistamaan, että toisista jäsenvaltioista tuotuihin tuotteisiin sovellettaisiin vastavuoroista tunnustamista koskevaa lauseketta. 3.5. Myös jäsenvaltiot saivat ilmoitusmenettelyn kautta mahdollisuuden valvoa toisiaan vastavuoroisesti. Ne voivat toimittaa komissiolle yksityiskohtaisia lausuntoja ongelmallisina pitämistään hankkeista. Jäsenvaltioilla on menettelyn ansiosta tietynlainen yhteinen ja jaettu valvontavalta, jota ne myös näyttävät tosiasiallisesti harjoittavan: jäsenvaltiot valvovat toistensa hankkeita lähes yhtä paljon kuin Euroopan komissio, mikä osoittaa menettelyn hyödyllisyyden. 3.6. On korostettava, että jäsenvaltioiden hyväksymien säännösten määrä on kasvanut samaan aikaan kun yhteisön lainsäädäntö on kehittynyt päinvastaiseen suuntaan. Yhteisön hyväksymien uusien säännösten määrä on vähentynyt selvästi viime vuosien aikana, mikä selittyy kahdella tavalla. Ensinnäkin suurin osa yhtenäismarkkinoiden toiminnan kannalta tärkeistä direktiiveistä on hyväksytty jo aikaisemmin, vuoden 1992 ohjelman yhteydessä. Lisäksi viime vuosina on keskitytty yhteisön lainsäädännön keventämiseen. Erityisesti Molitorin kertomuksessa esitetyt suositukset ovat kannustaneet Euroopan komissiota keskittämään ehdotuksensa uudella tavalla (lähestymistapana "aiempaa onnistuneempi säätäminen") ja vähentämään uusien ehdotusten tekemistä. 3.7. Määrällisesti tilanne on selvästi epätasapainoinen. Ajanjaksona 1992 1994 jäsenvaltiot hyväksyivät 1 346 kansallista säännöstä tai määräystä, kun yhteisö hyväksyi vain 116 säännöstä. Lisäksi juuri Yhdistynyt kuningaskunta, Saksa ja Ranska, jotka ovat kaikkein äänekkäimmin korostaneet tarvetta rajoittaa yhteisön lainsäädännön määrää, ovat paradoksaalista kyllä tehneet eniten ilmoituksia valmistelemistaan säännöksistä ja määräyksistä. Yhteisön lainsäädäntö on luonteeltaan sääntelyä purkavaa, koska sen päämääränä on muuttaa kaikkien 15 jäsenvaltion säännökset yhdeksi yhteiseksi säännökseksi. Sen sijaan jäsenvaltioiden uudet säännökset ja määräykset vain lisäävät säännösten määrää (vaikka toimenpiteet voivat olla perusteltuja tietyissä tilanteissa esimerkiksi kansalaisten tai kuluttajien kannalta). 4. Uuden tasapainon löytämisen merkitys 4.1. Uudet kaupan esteet on torjuttava aiempaa tehokkaammin niiden alkulähteillä. Muussa tapauksessa yhtenäismarkkinoiden saavuttamisesta tulee vain kaukainen tavoite, joka katoaa horisonttiin sitä mukaa kuin sitä yritetään lähestyä. (Toisaalta kansallisten ja/tai alueellisten eroavaisuuksien on väistämättä säilyttävä myös valmiilla yhtenäismarkkinoilla.) Tärkeimpien direktiivien hyväksymisen jälkeen moitteettomasti toimivien yhtenäismarkkinoiden ylläpitämisestä tulee pysyvä ongelma, johon olisi löydettävä tarvittavat "itsekorjautuvat " ratkaisut. 4.2. Tyydyttävää ratkaisua yhtenäismarkkinoiden sääntelyn keventämiseksi, yksinkertaistamiseksi ja selkiyttämiseksi ei kuitenkaan löydetä, ennen kuin asiaa on pohdittu ja toimiin on ryhdytty myös kansallisten ja alueellisten säännösten osalta. 4.3. Vaikuttaa myös siltä, että jäsenvaltioiden on tarpeen muuttaa toimintatapojaan euron käyttöönoton lähestyessä. Samoin kuin sopimus vakaudesta ja kasvusta lähentää talous- ja finanssipolitiikkaa, saanevat yhteisen rahan säätelemät yhtenäismarkkinat aikaan jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhdenmukaistamista ja pysyvän huolen "eurokelpoisuudesta". 4.4. Olisi myös valvottava jäsenvaltioiden uusien toimenpiteiden avoimuutta, jotta voitaisiin varmistaa, ettei kehitys lähde väärään suuntaan vuonna 1997 allekirjoitettuun Amsterdamin sopimukseen sisältyviin kahteen uudistukseen liittyvien riskien seurauksena. Uudessa sopimuksessa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus pitää edelleen voimassa yhteisön lainsäädäntöä tiukemmat säännöksensä ja jopa hyväksyä tällaisia uusia säännöksiä (95 artiklan 5 kohta, entisen 100 a artiklan 4 kohta), vaikka jo 95 artiklan 3 kohta (entisen 100 a artiklan 3 kohta) antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden tarjota kansalaisilleen korkeata suojelun tasoa. Euroopan komissio voi kyllä kuuden kuukauden ajan harjoittaa valvontavaltaansa valmisteltaviin säännöksiin ja määräyksiin nähden, mutta sen oletetaan hyväksyneen toimenpiteet, ellei se puutu asiaan kyseisen ajanjakson loppuun mennessä. Ympäristölainsäädännön osalta jäsenvaltiot voivat myös 176 artiklan mukaisesti (ennen 130 t artikla) omin säännöksin vahvistaa toimenpiteitä, jotka Euroopan unioni on hyväksynyt kyseisen artiklan (ennen 130 s artiklan) mukaisesti. 4.5. Yhteisön laajentumisen seurauksena asian merkitys kasvaa, sillä laajentuminen moninkertaistaa jäsenvaltioiden mahdollisuudet aiheuttaa uusia esteitä alkulähteillä. Asianmukaisista ratkaisuista on sovittava ja ne on toteutettava ennen laajentumista. 4.6. Yhtenäismarkkinoiden toimintaedellytysten sekä kuluttajansuojan, ympäristönsuojelun ja läheisyysperiaatteen välille on luotava tiivis, kestävä ja tyydyttävä suhde. Tämän suhteen on perustuttava toimenpiteisiin, joiden avulla huolehditaan siitä, että kaupankäynnin joustavuus lisääntyy, lainsäädäntöä yksinkertaistetaan ja että jäsenvaltioiden toimenpiteiden keskinäinen vastaavuus ja avoimuus yhtenäismarkkinoilla paranevat. 5. Jäsenvaltiotasolla suositetut toimet 5.1. Yleisesti vaikuttaa siltä, että jäsenvaltioiden on muutettava suhtautumistaan liialliseen sääntelyyn. Eurooppa-neuvostokin on myöntänyt tarpeen keventää sääntelyä jäsenvaltioissa. Jäsenvaltioissa olisi sovellettava suosituksia, jotka Molitorin kertomuksessa kohdistettiin yhteisön toimielimiin: voimassa olevan säännöstön organisointia olisi parannettava, uusien säännösten määrää vähennettävä ja voimassaolevia säännöksiä yksinkertaistettava. Jäsenvaltiot tulisi saada esittämään joka vuosi komissiolle selvitys toiminnastaan sääntelyn keventämiseksi ja yksinkertaistamiseksi Euroopassa. Komissio voisi tämän jälkeen antaa tilanteen kehittymisestä yleiskuvan Eurooppa-neuvostolle. 5.2. Jäsenvaltioiden olisi erityisesti vähennettävä uusien säännösten ja määräysten hyväksymistä aloilla, joihin sovelletaan yhteisön yhdenmukaistamistoimenpiteitä. Niiden olisi ennen kaikkea direktiivien voimaan saattamisen yhteydessä pidättäydyttävä sellaisten hallinnollisten määräysten antamisesta, jotka ovat suhteettomia direktiivin päämäärään nähden. 5.3. Jos jäsenvaltion hyväksymällä säännöksellä tai määräyksellä on vaikutusta yhtenäismarkkinoihin, siihen olisi periaatteessa sisällytettävä kaikille jäsenvaltioille yhteinen vakiolauseke, jossa täsmennettäisiin, että kyseisessä säännöksessä tai määräyksessä on eurooppalaisen ilmoitusmenetelmän mukaisesti otettu huomioon keinot, jotta voidaan mahdollisimman tehokkaasti välttää toisessa jäsenvaltiossa laillisesti valmistettujen ja vapaasti kaupan olevien tavaroiden tuontia haittaavien esteiden syntyminen. 5.4. Tulisi myös varmistua siitä, että jäsenvaltioiden standardointielimet eivät käytännössä hyväksyisi kansallista standardia alalla, jolla valmistellaan eurooppalaista standardia. 5.5. Vaaleilla valittuja edustajia, virkamiehiä, tuomareita ja lakimiehiä varten olisi myös kehitettävä koulutusta, joka vastaisi yhtenäismarkkinoiden haasteita ja erityisesti yhteisön kansalaisten "kansallisen kohtelun" periaatetta, joka ei vielä kuulu jäsenvaltioiden hallintokulttuuriin (mm. sosiaaliturvaa, verotusta ja kotipaikkaa koskevat säännöt). Koulutustarpeen olisi ulotuttava alue- ja paikallistasoille, missä yhteisön lainsäädännön tuntemus on usein heikkoa. Esimerkiksi tutkintotodistusten vastavuoroisen tunnustamisen tai yhteisön kansalaisten oleskeluoikeuden käytännön soveltaminen edellyttää säännöllisesti toimivaltaisten tahojen suoraa puuttumista asiaan. 5.6. Olisi myös panostettava tiedottamiseen jäsenvaltiossa oleskeleville toisten jäsenvaltioiden kansalaisille. Näin lisättäisiin heidän tietämystään kaikkein yleisimmistä toimenpiteistä ja hallinnollisista menettelyistä sekä yksinkertaistettaisiin sijoittumisoikeuden soveltamista käytäntöön unionin alueella. 5.7. Yhteisön säännöstöön jo nyt kiinteästi sidoksissa olevia Eftan jäsenvaltioita ja mahdollisuuksien mukaan myös Euroopan unionin jäsenyyttä hakeneita valtioita, joiden on siirrettävä yhteisön säännöstö asteittain omaan lainsäädäntöönsä, olisi kannustettava hyväksymään vastaavia toimenpiteitä, joita Euroopan komissio myös valvoisi asianmukaisella tavalla. 6. Yhteisötasolla suositetut toimet 6.1. Edellä esitettyjen, jäsenvaltioille annettavien suositusten täytäntöönpanoa helpottaisi, jos jäsenvaltiot sitoutuisivat noudattamaan niitä esimerkiksi yhteisten käytännesääntöjen muodossa. Käytännesäännöt voitaisiin muokata neuvoston suositukseksi ja asettaa komission valvontaan. 6.2. Yhteisön lainsäädännön keventämisen rajat on niin ikään tiedostettava; huomioon on otettava, että jäsenvaltioiden taipumus säätää ja säännellä liikaa ei ole muuttunut. Sääntelyn keventämistä ja yksinkertaistamista Euroopassa voitaisiin edistää esimerkiksi säilyttämällä yhteisötason sääntely jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisen kannalta riittävänä. On kuitenkin ennen kaikkea lisättävä sääntelyn tehokkuutta. 6.3. Lainsäädännön lähentäminen menettää merkittävän osan tehokkuudestaan, jos se velvoittaa jäsenvaltioita vain vähimmäistasoon jättäen niille vapaan harkintavallan tason ylittämisessä. Näin on usein erityisesti ympäristönsuojeluun ja kuluttajansuojaan liittyvissä asioissa, sillä jäsenvaltiot voivat hyväksyä kansallisia säännöksiä tai määräyksiä, jotka ovat tiukempia kuin yhteisön säännökset. Tällainen epäsymmetria voi heikentää merkittävällä tavalla lähentämisen tehokkuutta. Lisäksi poikkeukset häiritsevät yhteisön oikeuden yhdenmukaista soveltamista sekä rajoittavat tavaroiden, palveluiden ja henkilöiden vapaata liikkuvuutta sekä vapaata sijoittumista yhtenäismarkkinoille. Lähentämisen käsite olisi määriteltävä tehokkaammin. Lisäksi etusija olisi annettava direktiivien asemesta asetuksille tietyillä aloilla, joilla tällainen lähestymistapa osoittautuisi asianmukaiseksi. Tällaiset säännökset rajoittaisivat täydentävien mutta samalla erisuuntaisten kansallisten säännösten hyväksymismahdollisuutta sekä samalla keventäisivät ja yksinkertaistaisivat sääntelyä huomattavasti Euroopassa. Kaikkien jäsenvaltioiden liittyminen tällaisten uudentyyppisten säännösten piiriin takaisi niiden todellisen täytäntöönpanon. Sitä helpottaisi tehokas ja perusteellinen ennakkoselvitys. Tällaiseen selvitykseen tulisi ottaa mukaan jäsenvaltioiden kaikki tahot, joita valmisteilla oleva toimenpide koskee, ja siihen tulisi myös sisältyä parhaiten soveltuvan toteuttamistavan selvittäminen. 6.4. Olisi myös tarkasteltava uudelleen mahdollisuutta turvautua niin kutsuttuihin "avoimiin" tai vaihtoehtoisiin direktiiveihin. Eräissä tapauksissa jäsenvaltioille direktiivien soveltamisen osalta "jätetty" harkintavalta voi olla merkittävä (jäsenvaltiolla voi esimerkiksi olla mahdollisuus valita yhteisön tasolla luetteloiduista tuotteista tai aineista ne, jotka se haluaa sallia tai kieltää alueellaan). Jos direktiivien soveltamiseen on tarpeen jättää tiettyä joustovaraa, olisi huolehdittava siitä, ettei se ole lähentämistarpeiden vastaista. Mahdollisuutta vedota tällaisiin vaihtoehtoisiin direktiiveihin olisikin rajoitettava. 6.5. Jäsenvaltiossa valmisteilla olevasta säännöksestä tai määräyksestä ilmoittaminen olisi ulotettava koskemaan palveluja, jotka eivät nykyisin kuulu direktiivin 83/189/ETY soveltamisalaan. Ensimmäinen askel olisi, että neuvosto ja parlamentti hyväksyisivät nopeasti komission ehdotuksen menettelyn ulottamiseksi tietoyhteiskunnan palveluihin (). 6.6. Komission olisi kuultava suoraan asianomaisten alojen eurooppalaisia edustajia sellaisista jäsenvaltioiden valmistelemista säännöksistä tai määräyksistä, joista ilmoitus on tehty. Jäsenvaltioiden ilmoitukset olisi myös voitava saattaa kaikkien asianosaisten tahojen tietoon. Tämä voitaisiin toteuttaa päivittämällä Internetiin sijoitettavaa tietokantaa. Saman tietokannan avulla olisi mahdollisuus saada yleiskuva yhtenäismarkkinoilla voimassa olevista kansallisista säännöksistä. 6.7. On todettava, että tietyillä aloilla vastavuoroinen tunnustaminen ei ole tehokasta ja eurooppalaiset standardit puuttuvat, mikä edistää osaltaan yhtenäismarkkinoiden esteiden ylläpitämistä. Erityisesti elintarvikkeiden yhteydessä eräitä valvontamenettelyjä ei vielä tunnusteta vastavuoroisesti. Lisäksi Euroopan testaus- ja sertifiointiorganisaation (EOTC:n) vaikeudet toimia liike-elämän eri aloilla ja erityisesti laadunvakuusjärjestelmissä saa kansalliset sertifiointielimet tekemään kahdenvälisiä sopimuksia vastavuoroisesta tunnustamisesta. Vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen soveltamista käytäntöön olisi siten tarkasteltava uudelleen eri näkökulmista: 6.7.1. Komission ja jäsenvaltioiden olisi käynnistettävä uudelleen talouselämän toimijoille suunnattu laaja tiedotuskampanja CE-merkinnän tärkeydestä. 6.7.2. Yhteisön olisi ryhdyttävä uudelleen toimiin avoimuuden lisäämiseksi tuotteiden vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyjen vastavuoroiseksi tunnustamiseksi. Jäsenvaltioiden kesken on liian usein voimassa monia tuotevalvontamenettelyjä niin säännellyillä kuin sellaisillakin aloilla, joilla valvonta on vapaaehtoista. Valvonnan laatua koskevat yhteiset vertailukohdat olisi ehdottomasti hyväksyttävä yhteisön tasolla. 6.7.3. Jäsenvaltioiden olisi tyydyttävä tavarantoimittajan vakuutukseen siitä, että tuote on Euroopan unionin asettamien olennaisten vaatimusten mukainen. Ylimääräisiä arviointimenettelyjä ei tällöin tarvittaisi. Tämä edellyttää kuitenkin samaan aikaan tehokasta tietojen vaihtoa jäsenvaltioiden välillä muista kuin vaatimusten mukaisista tuotteista. Yhteisön ulkopuolisten tuotteiden osalta menettelyn joustavuus riippuisi kohtelun vastavuoroisuudesta. 6.7.4. Mitä tulee vaatimustenmukaisuutta koskeviin merkintöihin, ei ole harvinaista, että kotimaisin tai teknisin merkinnöin varustettuihin tuotteisiin lisätään CE-merkintä. Useat samanaikaiset merkinnät eivät ole kaupan teknisten esteiden osalta asetetun pääsäännön eli yksinkertaistamisen ja avoimuuden mukaisia. Komission, jäsenvaltioiden ja vaatimustenmukaisuusmerkintää käyttävien toimijoiden kannattaisi tarkastella yksityiskohtaisemmin tätä näkökohtaa. 6.7.5. Olisi lisäksi lujitettava valvontaa unionin ja ETA:n ulkorajoilla, jotta voidaan välttää väärinkäytökset CE-merkinnän kiinnittämisessä tuontitavaroihin, erityisesti kun on kysymys yleiseen kulutukseen tarkoitetuista tuotteista. 6.8. Jotta varmistettaisiin, että lähentämisdirektiivien ja vastavuoroisten tunnustamissäännösten avulla todella poistetaan esteitä tehokkaasti, olisi kehitettävä erityinen testi, joka ylittäisi direktiivien ahtaan oikeudellisen soveltamisalan ja joka liitettäisiin osaksi Euroopan komission toimintasuunnitelmansa toteutumisen seurantaa varten kehittämiä "tulostauluja" (scoreboards). 6.9. On myös erittäin tärkeää jatkaa viime vuosina saavutettua kehitystä ja lisätä eurooppalaisten standardointikomiteoiden voimavaroja, jotta käyttöön saadaan mahdollisimman paljon yhteisiä vertailukohtia. 6.10. Työntekijöiden vapaan liikkuvuuden toteuttamiseksi on tarpeen jatkaa toimintaa "Veilin ryhmän" maaliskuussa 1997 antamien suositusten pohjalta laaditun "Flynnin" toimintasuunnitelman () mukaisesti. 6.11. On todettava, että pienet ja keskisuuret yritykset, joiden osuus on yhteisön määritelmän mukaan 99,8 % kaikista yhteisön yrityksistä, ovat yhtenäismarkkinoiden toimintahäiriöiden pääasiallisia uhreja. Esteet haittaavat erityisesti mikroyrityksiä sekä käsiteollisuutta, joilla ei ole tarvittavia juridisia, taloudellisia eikä henkilöstöresursseja. Näin ollen tuhannet yritykset jäävät ilman Euroopan yhtenäismarkkinoilta odotettuja etuja. Komitea pyytääkin komissiota ja jäsenvaltioita käynnistämään pienille yrityksille suunnatun tiedotus- ja valistuskampanjan niiden oikeuksista yhtenäismarkkinoilla sekä lujittamaan sitä varten tiedotusrakenteita, erityisesti Eurooppa-tiedotuskeskuksia. 7. Päätelmät Vaikka yhtenäismarkkinoiden toiminnassa on kiistatta tapahtunut edistystä, jäsenvaltiot hyväksyvät edelleen lukuisia säännöksiä ja määräyksiä, joiden katsotaan yleensä kuuluvan yhteisön yhdenmukaistamistoimenpiteiden soveltamisalaan. Tilanne aiheuttaa komissiolle raskaan valvontataakan ja on muutenkin huolestuttava erityisesti kahdesta syystä: Ensinnäkin se osoittaa, että jäsenvaltiot eivät itse noudata sääntelyn keventämistavoitetta, jonka noudattamista ne vaativat yhteisöltä. Toiseksi kyseessä on jatkuva, itseään ruokkiva prosessi, joka synnyttää uusia kaupan esteitä, vaikka ennakkoilmoitusmenettely antaisi mahdollisuuden korjata tilanteen monissa tapauksissa. Tilanteen tarkkaavainen seuraaminen ja erittely vaikuttaa siten välttämättömältä (uudet kehitysmuodot, asiaomaiset alat, uusien esteiden muodot). Jos tilanne kehittyy edelleen nykyistä vauhtia, yhtenäismarkkinoiden toimivuus ja lopullinen toteutuminen vaarantuvat. Komitea korostaa tarvetta tehdä nopeasti uusia aloitteita sekä jäsenvaltio- että yhteisötasolla asiantilan korjaamiseksi. 7.1. Jäsenvaltiotason toimet 7.1.1. Jäsenvaltioiden olisi itse noudatettava unionilta edellyttämiään periaatteita ja siten kevennettävä ja selkeytettävä sääntelyä yhteisössä. Niiden olisi myös esitettävä vuosittain selvitys toiminnastaan asian hyväksi. 7.1.2. Jäsenvaltioiden olisi erityisesti huolehdittava, etteivät ne direktiivejä voimaan saattaessaan anna direktiivien tavoitteisiin nähden kohtuuttomia hallinnollisia määräyksiä. 7.1.3. Jotta jäsenvaltion valmistelemalla säännöksellä tai määräyksellä voisi olla vaikutusta yhtenäismarkkinoihin, siihen olisi sisällytettävä vakiolauseke, jossa täsmennettäisiin, että jäsenvaltio on kyseisessä säännöksessä tai määräyksessä eurooppalaisen ilmoitusmenettelyn mukaisesti ottanut huomioon keinot, joilla mahdollisimman tehokkaasti vältetään toisessa jäsenvaltiossa laillisesti valmistettujen ja vapaasti kaupan olevien tavaroiden tuontia haittaavien esteiden syntyminen. 7.1.4. Olisi aloitettava toiminta jäsenvaltioiden vaaleilla valittujen edustajien, virkamiesten ja lakimiesten tietoisuuden ja koulutuksen lisäämiseksi yhtenäismarkkinoiden asettamien vaatimusten mukaisesti. 7.1.5. Jäsenvaltiossa oleskeleville toisen jäsenvaltion kansalaisille olisi tiedotettava selkeämmin sovellettavista menettelyistä. Erityisesti sijoittumisoikeutta koskevia sääntöjä olisi yksinkertaistettava. 7.1.6. Yhtenäismarkkinoihin assosioituneita Euroopan maita (Eftaa, EY:n jäsenyyttä hakeneita valtioita) olisi kannustettava toteuttamaan vastaavia toimenpiteitä. 7.2. Yhteisötason toimet:7.2.1. Edellä esitettyjen, jäsenvaltioille annettavien suositusten täytäntöönpanoa helpottaisi ensi kädessä, jos jäsenvaltiot sitoutuisivat noudattamaan niitä esimerkiksi yhteisten käytännesääntöjen muodossa. 7.2.2. Yhteisötasoisen sääntelyn olisi oltava riittävää, jotta jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistaminen olisi tehokkaampaa. 7.2.3. Direktiivit olisi soveltuvilla aloilla korvattava asetuksin. 7.2.4. "Avoimiin" tai vaihtoehtoisiin direktiiveihin tulisi turvautua vain harvoissa ja tarkkaan perustelluissa tapauksissa. 7.2.5. Jäsenvaltioiden valmistelemista säännöksistä ja määräyksistä ilmoittaminen olisi ulotettava tavaroiden lisäksi palveluihin tietoyhteiskunnan palveluista alkaen. 7.2.6. Eurooppalaisia työmarkkinaosapuolia ja muita talouselämän etupiirejä olisi kuultava ilmoitusten yhteydessä. Ilmoituksiin olisi voitava tutustua myös Internetissä, johon sijoitetussa tietokannassa voitaisiin antaa myös yleiskuva jäsenvaltioiden säännöksistä ja määräyksistä yhtenäismarkkinoilla. 7.2.7. Olisi aloitettava uusi tiedotuskampanja CE-merkinnästä, tehtävä avoimemmaksi tapaa miten vastavuoroista tunnustamista arvioidaan ja yhdenmukaistettava yhteisön ulkorajojen valvontamenettelyjä. Tavarantoimittajan esittämän vaatimustenmukaisuusvakuutuksen tulisi riittää jäsenvaltiolle, jos sitä täydennetään tehokkaalla yhteisön tason tiedonvaihdolla muista kuin vaatimusten mukaisista tuotteista. 7.2.8. Komission direktiivien voimaan saattamisesta laatimien "tulostaulujen" tulisi sisältää myös esteiden todellista poistumista arvioiva testi. 7.2.9. Euroopan standardointikomiteoiden voimavaroja olisi lujitettava, jotta saataisiin mahdollisimman paljon yhteisiä vertailukohtia. 7.2.10. Olisi jatkettava Flynnin toimintasuunnitelman mukaista toimintaa työntekijöiden vapaan liikkuvuuden edistämiseksi. 7.2.11. Olisi käynnistettävä pienille ja keskisuurille yrityksille suunnattu tiedotuskampanja sekä vahvistettava Eurooppa-tiedotuskeskusten voimavaroja. Bryssel, 25. maaliskuuta 1998. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Tom JENKINS () EYVL C 158, 26.5.1997. () KOM(97) 586 lopull., 12.11.1997. LIITE I talous- ja sosiaalikomitean lausuntoon Jaoston lausunnon seuraavat kohdat, joiden säilyttämistä vaati enemmän kuin neljäsosa äänestykseen osallistuneista, hylättiin täysistunnon hyväksymien muutosehdotusten vuoksi. Kohta 6.3 Lähentämisen käsite olisi määriteltävä tehokkaammin. Lisäksi etusija olisi annettava direktiivien asemesta asetuksille tietyillä teknisillä aloilla, joilla tällainen lähestymistapa osoittautuisi asianmukaiseksi. Tapauskohtaisesti toinen vaihtoehto olisi sellaisten aiempaa sitovampien direktiivien hyväksyminen, joissa vähimmäissäännösten lisäksi määriteltäisiin enimmäissäännökset. Tällaiset säännökset rajoittaisivat täydentävien mutta samalla erisuuntaisten kansallisten säännösten hyväksymismahdollisuutta sekä samalla keventäisivät ja yksinkertaistaisivat sääntelyä huomattavasti Euroopassa. Kaikkien jäsenvaltioiden liittyminen tällaisten uudentyyppisten säännösten piiriin takaisi niiden todellisen täytäntöönpanon. Sitä helpottaisi tehokas ja perusteellinen ennakkoselvitys. Tällaiseen selvitykseen tulisi ottaa mukaan jäsenvaltioiden kaikki tahot, joita valmisteilla oleva toimenpide koskee, ja siihen tulisi myös sisältyä parhaiten soveltuvan toteuttamistavan selvittäminen. Kursiivilla esitetyn virkkeen poistamista koskeneen äänestyksen tulos Jaa-ääniä: 45, ei-ääniä: 26, tyhjiä: 8. Kohta 7.2.1 Edellä suositettujen toimien toteuttaminen helpottuisi, jos jäsenvaltioiden sitoutuminen asiaan kirjattaisiin esimerkiksi neuvoston suositukseen. Siihen voitaisiin sisällyttää käytännesäännöt, joiden avulla pyrittäisiin torjumaan uudet, ei-toivotut esteet alkulähteillä. Kohdan poistamista koskeneen äänestyksen tulos Jaa-ääniä: 52, ei-ääniä: 30, tyhjiä: 5. LIITE II talous- ja sosiaalikomitean lausuntoon >TAULUKON PAIKKA>