Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Työvoiman vapaa liikkuvuus yhtenäismarkkinoilla (yhtenäismarkkinoiden seurantaryhmä)"

(2001/C 155/10)

Talous- ja sosiaalikomitea päätti 2. maaliskuuta 2000 työjärjestyksensä 23 artiklan 3 kohdan nojalla laatia lausunnon aiheesta "Työvoiman vapaa liikkuvuus yhtenäismarkkinoilla".

Asian valmistelusta vastannut "yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus" -jaosto antoi lausuntonsa 8. joulukuuta 2000. Esittelijä oli Hans-Joachim Wilms.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 28. ja 29. maaliskuuta 2001 pitämässään 380. täysistunnossa (maaliskuun 28. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 80 puolesta ja 13 vastaan 31:n pidättäytyessä äänestämästä.

1. Oikeus vapaaseen liikkuvuuteen - merkitys ja näkymät

1.1. Liikkumisvapauden merkitys ja hyväksyntä

1.1.1. Henkilöiden vapaa liikkuvuus on yksi tärkeimmistä Euroopan yhteisöjen perussopimuksiin sisällytetyistä tavoitteista. Erityisen merkittävä perusoikeus se on työntekijöille ja heidän perheilleen. Liikkumisvapaus todettiin Rooman sopimuksessa yhdeksi sisämarkkinoiden peruselementiksi ("Sisämarkkinat käsittävät alueen, jolla ei ole sisäisiä rajoja ja jolla tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaa liikkuvuus taataan tämän sopimuksen määräysten mukaisesti").

1.1.2. Komitea korostaa, että työntekijöiden liikkumisvapaus on avaintekijä Euroopan yhdentymisen tulevaisuuden kannalta. Samalla se on yksi "unionin kansalaisuus" -käsitteen konkreettisimmista ilmentymistä(1).

1.1.3. Komitean mielestä on ensisijaisesti pidettävä kiinni tavoitteesta parantaa työllistymismahdollisuuksia kaikissa Euroopan maissa ja erityisesti muita heikommassa asemassa olevilla alueilla. Koska parhaimmallakaan EU:n työmarkkinapolitiikalla ei voida saavuttaa työllistymis- ja toimeentulomahdollisuuksien tasapuolista jakautumista, liikkumisvapaus antaa heikommin kehittyneiden alueiden työntekijöille uusia mahdollisuuksia päästä osallisiksi unionin hyvinvoinnista. Tämä koskee myös sellaisia työntekijöitä, joiden ammattitaidolle ei ole tarpeeksi kysyntää oman maan työmarkkinoilla. Liikkumisvapaus helpottaa parhaassa tapauksessa lähtömaan työmarkkinaongelmia aiheuttamatta kuitenkaan samalla uusia ongelmia vastaanottajavaltion työmarkkinoille.

1.1.4. Unionin kansalaisten liikkuvuutta on edistettävä entistä enemmän. Eurooppa-neuvoston äskettäin hyväksymä perusoikeus työhön velvoittaa komitean mielestä jäsenvaltiot toteuttamaan aktiivista työllisyyspolitiikkaa ja edistämään työllistymismahdollisuuksia luomalla edellytyksiä kansalaisten vapaalle liikkumiselle. Siksi komitea pitää tervetulleina sellaisia toimenpiteitä, jotka ovat kansalaisten vapaaehtoisuuteen perustuvia tai jotka kohdistuvat liikkumisvapauden esteiden poistamiseen jäsenvaltiotasolla.

1.1.5. Työntekijät, jotka työskentelevät väliaikaisesti toisessa jäsenvaltiossa, tuovat mukanaan uuteen asuinmaahansa kulttuurinsa, taitonsa ja kokemuksensa ja laajentavat näitä oleskelunsa aikana, mikä hyödyttää molempia maita. Työntekijöille itselleen ja heidän ympärillään oleville ihmisille sekä koti- että asuinmaassa Eurooppa muuttuu siten abstraktiosta konkreettiseksi kokemukseksi. Liikkumisvapauden käytännön toteutuksesta riippuu kuitenkin, onko tämä kokemus myönteinen vai kielteinen.

1.1.6. Tähän mennessä liikkumisoikeuden käyttö ei ole aiheuttanut haittaa vastaanottavan valtion palkka- ja sosiaaliturvarakenteelle. Siirtotyöntekijöiden työehdot ovat nimittäin yleensä samat kuin vastaanottavan maan omien kansalaisten, mikä lisää tämänkaltaisen siirtotyövoiman käytön hyväksyntää. Haitallista on sen sijaan ollut eräiden näennäisesti itsenäisten ammatinharjoittajien harjoittama sijoittautumisoikeuden väärinkäyttö, työntekijöiden lähettämiseen erikoistuneiden epäasiallisten yritysten ja työnvälittäjien harjoittama palvelujen tarjoamisvapauden väärinkäyttö sekä laiton työnteko.

1.1.7. Komitea tähdentää lisäksi, että lausunnossa mainitut, jäsenvaltioissa tapahtuvat tietyt tuomittavat toimet, joihin työnantajia saattaa olla osallisina, ovat rikollisen vähemmistön harjoittamaa marginaalista toimintaa. Ne eivät siis heijastele työnantajien ja työnantajajärjestöjen suuren enemmistön asennetta ja toimintatapoja. Näin ollen ei ole aiheellista liioitella niiden laajuutta eikä antaa harhaanjohtavaa kuvaa, jonka mukaan tällaiset toimet olisivat yleisiä.

1.2. EU:n laajentumisen mahdolliset vaikutukset

1.2.1. Työvoiman vapaan liikkuvuuden laaja hyväksyntä saattaisi vähentyä laajentumisen myötä, mikäli siirtolaisvirrat keskittyisivät vain muutamaan elinkeinoalaan ja tiettyihin jäsenvaltioihin tai mikäli laajentuminen johtaisi suureen rajatyöntekijöiden määrään EU:n nykyisellä itärajalla jyrkkien palkkaerojen jatkuessa (jopa 1:11)(2). Useimmissa nykyisistä jäsenmaista ollaan kyllä hyvinkin tietoisia siitä, että väestökehityksellisistä syistä seuraavien vuosikymmenten aikana tarvitaan lisää siirtolaisia uusista jäsenvaltioista ja EU:n ulkopuolisista maista, jotta yleinen työvoiman tarve nykyisen EU:n sisällä voidaan tyydyttää. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että lisääntynyt siirtolaisuus ei voi yksittäistapauksissa aiheuttaa tai vaikeuttaa ongelmia tietyillä elinkeinoaloilla ja alueilla, joilla jo nyt vallitsee korkea työttömyys. Näiden alueiden asukkaiden ja kyseisten elinkeinoalojen työntekijöiden keskuudessa vallitsevaa huolta ei saisi leimata järjettömäksi ulkomaalaisvihaksi ja jättää sen takia huomiotta, sillä se vain vahvistaisi euroopan- ja ulkomaalaisvastaisia voimia entisestään. Sen sijaan olisi sopivin toimenpitein huolehdittava siitä, että siirtolaisvirrat eivät keskity juuri näille ongelmallisille alueille ja sektoreille ja siten aiheuta sosiaalisia murroksia vastaanottajamaissa.

1.2.2. Asiasta tehdyissä harvoissa selvityksissä - kuten Boerin ja Brückerin(3) ja DIW-instituutin(4) äskettäin julkaisemissa tutkimuksissa - ennustetaan nykyisen EU:n alueelle kylläkin selvästi pienempiä siirtolaisvirtoja (muutamia satojatuhansia vuosittain työvoiman vapaan liikkuvuuden alkaessa) kuin julkisuudessa on usein arvioitu (osittain on puhuttu jopa miljoonaluvuista).

1.2.3. Mainituissa tutkimuksissa arvioidaan, että ohjausmekanismien puuttuessa siirtolaiset eivät jakautuisi tasaisesti koko EU:n alueelle vaan epätasaisesti sekä jäsenvaltioiden että elinkeinojen suhteen.

1.2.3.1. Boerin ja Brückerin tutkimuksen tulosten mukaan on melko todennäköistä, että 80 prosenttia KIE-maista tulevasta siirtotyövoimasta sijoittuu naapurimaihin, Tanskaan, Ruotsiin, Suomeen, Saksaan ja Itävaltaan, ja näissä etenkin sellaisille elinkeinoaloille kuin rakennusteollisuus, maa- ja metsätalous, vähän ammattitaitoa vaativat palvelualan tehtävät ja ravintola-ala. Kun eräissä näistä maista vallitsee nykyisin etenkin rakennusteollisuudessa korkea työttömyys ja suuntaus työpaikkojen vähenemiseen entisestään (niin että työvoiman lisätarjonta voisi aiheuttaa työntekijöille ja -hakijoille ikäviä seurauksia), muilla sektoreilla on osittain puutetta soveltuvasta kotimaisesta työvoimasta.

1.2.4. Seurauksena voi olla sosiaalisia murroksia erityisesti myös siinä tapauksessa, että uudet unionin kansalaiset hyödyntävät liikkumisvapautta etenkin rajatyön muodossa. Koska nykyisen EU:n itärajalla vallitsee suuria eroja palkkojen (1:4 - 1:11) ja elinkustannusten (1:4) suhteen, liikkumisvapauden täysimääräinen toteuttaminen ilman siirtymäkautta saattaa aiheuttaa lyhytaikaisia rasitteita näiden raja-alueiden työmarkkinoille. Aikaisemmat ja nykyiset käytännön kokemukset - kuten maatalouden kausityövoiman sekä lyhytaikaisten lähetettyjen työntekijöiden suhteen - osoittavat, että ongelmia voi esiintyä, mikäli asuin- ja työssäkäyntimaassa maksettujen palkkojen välillä vallitsee suuri ero. Pitkällä aikavälillä raja-alueiden saama hyöty kuitenkin voittaa haitat, sillä tämänkaltaiset palkkaerot ovat myös houkuttimia uusille investoinneille.

1.2.5. Pahimmassa tapauksessa rajatyövoiman liikkumisvapauden hyödyntäminen ilman siirtymäkautta luo painetta palkkojen yleiseksi laskemiseksi työssäkäyntimaan raja-alueella ja aiheuttaa siten työntekijöiden keskuudessa sosiaalisia ongelmia. Tämä tilanne aiheuttaisi hintakilpailuna vaikeuksia myös sellaisille työnantajille, jotka jatkaisivat tähänastisten, riittävän toimeentulon takaavien palkkojen maksamista. Kuvailtu kehitys sotisi EU:n perustamissopimuksen 2 artiklan mukaisia tavoitteita vastaan ja voisi myös aiheuttaa huomattavia sosiaalisia jännitteitä etenkin raja-alueilla sekä ruokkia nationalistisia suuntauksia.

1.2.5.1. Komitea pitää tervetulleina raja-alueille suunniteltuja EU:n tukitoimia, joilla on tarkoitus edistää näiden alueiden rakennemuutosta parantamalla infrastruktuuria, kouluttamalla määrätietoisesti työvoimaa sekä tukemalla pk-yrityksiä. Työntekijöiden lähettämisestä annettu direktiivi ("Posting of Workers") on tärkein väline torjuttaessa haitallista palkkakilpailua. Säännösten noudattamista käytännössä on kuitenkin valvottava. Muutoin on todellinen vaara siitä, että palkkataso saattaa tietyillä alueilla ja toimialoilla laskea merkittävästi.

1.2.6. Uusien jäsenmaiden korkeasti koulutetuille työntekijöille työvoiman vapaa liikkuvuus tarjoaa mahdollisuuden hyödyntää pätevyyttään paremmin, koska ehdokasmaissa on usein pulaa sopivista työpaikoista tai ainakin sellaisista, joista maksetaan asianmukaista palkkaa. Toisaalta mikäli kovin monet korkeasti koulutetut työntekijät käyttävät liikkumisvapautta hyväkseen, siitä voi aiheutua aivovuoto, joka pahentaa alueiden välistä taloudellista epätasapainoa entisestään: vähemmän kehittyneet alueet vastaisivat koulutuksesta, kehittyneemmät alueet taas hyötyisivät tilanteesta lyhytaikaisesti, mutta mahdollisena seurauksena löisivät laimin oman työvoimansa koulutuksen. Ongelma voida ratkaista keskipitkällä aikavälillä ainoastaan siten, että maissa, joissa korkeasti koulutetun työvoiman kysyntä on suuri, vahvistetaan edelleen pyrkimyksiä tällaisten työntekijöiden kouluttamiseksi.

1.3. Tiedonsaannin perusongelma

1.3.1. Kun kansalainen on kiinnostunut työnteosta toisessa jäsenvaltiossa, hän tarvitsee luotettavaa ja tarkkaa tietoa omalla kielellään. Häntä on ennen kaikkea suojeltava epäasiallisilta palveluntarjoajilta, jotka tarjoavat arvotonta tietoa tai hyödyttömiä palveluita korkeita maksuja vastaan tai välittävät epäedullisia työsuhteita.

1.3.1.1. Jotta voidaan estää, että esimerkiksi epäasialliset työnvälittäjät, työnantajat, siirtolaistoimistot, vuokranantajat tai kielikoulut käyttävät hyväkseen näiden työntekijöiden tietämättömyyttä toivotun vastaanottajavaltion oloista, työntekijöiden on ennen työnhakuun lähtöä saatava julkisilta viranomaisilta tai voittoa tavoittelemattomilta organisaatioilta, kuten ammattiliitoilta, yhteiskuntaelämän järjestöiltä tai ammattialajärjestöiltä tarkkoja, tietoja kyseisen maan oloista, etenkin paikallisesta työmarkkinatilanteesta, siellä voimassa olevista yleisistä työehtoja koskevista säännöistä, palkkatasosta, vuokratasosta jne.

1.3.1.2. Periaatteessa liikkumisvapauden hyödyntämiseen tarvittavaa tietoa on tarkoitus tarjota Eures-verkoston(5) kautta. TSK korostaa verkoston tärkeyttä ja pitää sen luomista tervetulleena. Kuitenkin jo vuonna 1997 valmistuneessa Veilin raportissa(6) kritisoitiin epäsuorasti Eures-verkoston heikkoa tunnettuutta ja tehokkuutta. Tällä välin tilanne on hieman parantunut, mutta ei ole vieläkään tyydyttävä.

1.3.1.3. Monelle työntekijälle, joka on vakavasti kiinnostunut työnteosta toisessa jäsenvaltiossa, Eures-verkosto on valitettavasti vielä tuntematon, vaikkakin Internetin kautta verkostossa tehdyt haut ovat viime aikoina selvästi lisääntyneet.

1.3.1.4. Mikäli Eures-sivustoilta parhaillaan löytyvät tiedot edustavat yleistä tilannetta, ne eivät anna työnhakijoille tarkkaa kuvaa toivotun elinkeinoalan tai sijaintipaikan tilanteesta. Sen sijaan Eures-sivustoilta löytyy esimerkiksi jäsenvaltiokohtaisia, useita ammattialoja käsittäviä, eikä siis kovin hyödyllisiä indeksipohjaisia palkkavertailuja, joissa vertailukohteena käytetään kaikista Euroopan kaupungeista juuri Zürichiä. TSK:n jäsenet eivät pysty parhaalla tahdollaankaan kuvittelemaan, miten tämä voisi hyödyttää työnetsijöitä työtarjousten arvioinnissa.

1.3.1.5. Eures-verkoston tarjoamien avointen työpaikkojen määrän ja jäsenvaltioiden työnvälityspalveluiden kautta löytyvän moninkertaisen tarjonnan välillä on edelleen selkeä ero. TSK pitää tervetulleena, että komissio on äskettäin aloittanut keskustelut, joilla tähdätään jäsenvaltioiden online-tietokannoissa olevien työpaikkatarjousten siirtämiseen myös Eures-verkostoon. TSK huomauttaa kuitenkin, että nykyisin Euresin Internet-sivustojen kautta saatavat tiedot avoimista paikoista eivät useinkaan vastaa kohdassa 1.3.1.1 lueteltuja vaatimuksia, koska sieltä saattavat puuttua jopa tiedot työajoista, palkasta, työpaikan tarkasta sijainnista tai siitä onko kyseessä pysyvä vai määräaikainen työpaikka.

1.3.1.6. Yhteistyö Eures-verkoston ja jäsenvaltioiden työmarkkinaosapuolten välillä on vuoden 1997 Veilin raportin jälkeen valitettavasti parantunut vain osittain.

1.3.1.7. Eures-verkoston toimintaa haittaa vahvasti etenkin se, että Eures-neuvojia on ainoastaan noin 220 ja heistäkin 90 tekee tätä työtä vapaaehtoisesti oman toimensa ohessa.

1.3.2. Erityisesti ammattiliitot, yhteiskuntaelämän järjestöt sekä ammattiala- ja työnantajajärjestöt ovat siten edelleen vastuussa valtaosasta neuvontatyötä ja joutuvat käyttämään tähän huomattavan paljon omia varojaan. Tämä työ on tuskin rahoitettavissa edes 15 jäsenmaan unionissa. Kun mukaan tulee vielä 12 maata ja 12 uutta kieltä, lähinnä jäsenmaksujen varassa toimivien järjestöjen henkilöstö- ja raharesurssit pettävät lopullisesti.

1.3.3. Vielä vähemmän pystyvät - yleensä varojen puutteesta kärsivät - ehdokasvaltioiden ammattiliitot ja järjestöt ilman Euroopan unionin vahvaa tukea neuvomaan muuttohaluisia kansalaisiaan ja suojelemaan heitä petoksilta ja hyväksikäytöltä. TSK korostaa, että vakaiden - eli tehokkaiden ja tarpeeksi varoja omaavien - ammattiliittojen ja työnantajajärjestöjen luominen tai tukeminen ehdokasmaissa on myös edellytys sisämarkkinoiden vapauksien toteutumiselle ja että komission on jo hyvissä ajoin ennen unionin laajentumista toimittava asian hyväksi.

2. Perusteet uuden lausunnon antamiselle

2.1. Käsillä olevassa oma-aloitteisessa lausunnossaan talous- ja sosiaalikomitea tukeutuu aikaisempiin lausuntoihinsa(7). Uuden lausunnon on tarkoitus olla jatkona aiemmille lausunnoille ja laajentaa niissä esitettyjä näkökantoja, koska - vaikka yhteisön toimielimet ovatkin osittain vastanneet TSK:n vaatimuksiin - eräät näissä lausunnoissa käsitellyt ongelmat ovat edelleen ratkaisematta eikä TSK:n kaikkia vaatimuksia ole vieläkään toteutettu.

2.2. Unionin kansalaiset, jotka ovat käyttäneet oikeuttaan vapaaseen liikkumiseen, saavat monilla aloilla edelleen huonompaa kohtelua kuin asuinmaan omat kansalaiset.

2.2.1. Seuraavassa annetaan muutamia esimerkkejä esittelijän kotimaasta Saksasta, ja vastaavia tapauksia esiintyy varmaan useimmissa muissakin jäsenmaissa.

2.2.1.1. Mikäli henkilötodistusta ei ole näyttää sitä kysyttäessä, muiden jäsenvaltioiden kansalaisia rangaistaan ankarammin kuin saksalaisia.

2.2.1.2. Etenkin sosiaaliavun tarpeen ilmetessä viranomaiset kaivavat mielellään esiin muodollisuuksien laiminlyöntejä, jotta voivat poistaa siirtolaisen maasta. Aivan äskettäin, 16. lokakuuta 2000, saksalainen lehdistö kertoi sosiaaliavun tarpeeseen joutuneen Italian kansalaisen tapauksesta Baden-Württembergin osavaltiossa. Kyseinen henkilö on 41 vuoden oleskelun jälkeen tarkoitus poistaa maasta, koska hän ei ollut ajoissa itse anonut pysyvää oleskelulupaa, joka oikeastaan olisi pitänyt myöntää hänelle viran puolesta ilman eri anomusta. Pysyvän oleskeluluvan puuttuminen ei sitä paitsi olisi saanut johtaa maasta karkottamiseen, koska se ei ole pakollinen edellytys oleskeluoikeudelle. Kyseessä on tuskin yksittäistapaus, sillä kyseisessä osavaltiossa karkotetaan säännönmukaisesti maasta sellaiset työntekijät, jotka tulojensa riittämättömyyden takia hakevat toimeentulotukea, mikäli he eivät ole parempina aikoina huomanneet anoa pysyvää oleskeluoikeutta. Myös eläkeläiset, jotka esimerkiksi ovat asuneet yli kaksi vuotta kotimaassaan ja haluavat palata Saksaan, joutuvat helposti vaikeuksiin saksalaisten ulkomaalaisviranomaisten kanssa.

2.2.1.3. Myös kotimaahan paluun jälkeen sosiaaliturvajärjestelmien erot aiheuttavat usein vielä ongelmia. Esimerkiksi eläkeläiset, jotka palaavat Portugaliin ja joutuvat siksi eroamaan saksalaisesta sairausvakuutusjärjestelmästä, eivät voi jatkaa vapaaehtoisesti saksalaista hoitovakuutustaan, vaikka tällainen sosiaalivakuutus puuttuu Portugalista, koska vapaaehtoinen hoitovakuutus on sidottu saksalaiseen sairausvakuutukseen.

2.2.1.4. Myös verotuksellista syrjintää esiintyy edelleen. Esimerkiksi Saksassa yleisen käytännön vastaisesti lapsivähennyksiä ei merkitä valmiiksi muista jäsenmaista tulevien työntekijöiden verokorttiin, mikäli lapset ovat jääneet eri jäsenvaltioon, vaan ne huomioidaan ainoastaan jälkikäteen. Käytännössä tämä tarkoittaa, että näiden työntekijöiden on ensin maksettava enemmän veroa, joka palautetaan vasta kalenterivuoden päätyttyä.

2.2.2. Vammaiset EU:n kansalaiset joutuvat taistelemaan suuria vaikeuksia vastaan, mikäli he haluavat käyttää oikeuttaan vapaaseen liikkumiseen ja ovat niin vakavasti vammautuneita, että tarvitsevat täydentävää sosiaaliapua voidakseen viettää normaalia elämää. Sosiaaliavun tarve on nimittäin viranomaisille usein automaattisesti peruste oleskeluluvan epäämiseksi, ilman että syitä avun tarpeeseen otettaisiin huomioon. Vaikka yhteisössä ei tähän mennessä ole pyritty tämän vaikean lainsäädäntöalueen yhdenmukaistamiseen, olisi komitean mielestä kuitenkin päästävä siihen, että ainakaan vammaisten kohdalla sosiaaliavun tarve ei olisi laillinen peruste oleskeluoikeuden epäämiseen.

2.2.3. Toisen jäsenvaltion julkisella sektorilla työn aloittavia unionin kansalaisia syrjitään edelleen usein, esimerkiksi siten, ettei palkkaluokan määrittelyssä tai urakehityksessä oteta huomioon aikaisempaa työskentelyä vastaavissa tehtävissä. Mutta myös yksityissektorilla kotimaassa hankitun aiemman työkokemuksen ja ammattitutkintojen hyväksyminen ei ole itsestään selvää. Työmarkkinaosapuolet eivät yleensä ole ratkaisseet kysymystä työehtosopimuksissa, joten työnantajan ja työntekijän on usein sovittava asiasta tapauskohtaisesti.

2.2.4. Usein myös ennen koulutuksen päättymistä toiseen jäsenmaahan muuttavien koululaisten, ammattikoululaisten ja korkeakouluopiskelijoiden jo suorittamia koulutusaikoja ja hankkimia tietoja ei hyväksytä, jolloin osa koulutuksesta mitätöityy ja valmistuminen siirtyy turhaan. Tähänastiset opintojen tunnustamista koskevat säännökset koskevat pääasiassa jo loppuun saatettuja opintoja, eikä niissä ole otettu huomioon vanhempien mukana muuttavien lasten ongelmia.

2.2.5. EU:n opetusministereiden konferenssin toimintaohjelmassa(8) on esitetty eräitä muitakin ongelmia yleissivistävän ja ammatillisen koulutuksen alalla, jotka komitean mielestä on välittömästi pyrittävä ratkaisemaan.

2.2.6. Unionin ulkopuolisista maista tulevien henkilöiden, joilla on perusteltu oikeus lailliseen oleskeluun yhdessä EU:n jäsenvaltiossa (esimerkiksi työntekijänä tai EU:n kansalaisen aviopuolisona) on jo muutenkin kamppailtava monien vaikeuksien kanssa. Nämä ongelmat vaikeutuvat vielä huomattavasti, kun he muuttavat toiseen EU-maahan. Tapauksissa, joissa yritys lähettää kolmansien maiden kansalaisia toiseen jäsenvaltioon töihin, vaikeudet on jo lähes voitettu, mutta työvoiman liikkumisvapauden alalla on edelleen monta ongelmaa ratkaisematta. Laillisesta oleskelusta huolimatta heiltä on usein suljettu pääsy tiettyihin ammatteihin, jotka on varattu asuinmaan kansalaisille ja muille EU:n kansalaisille. Kaikkien kolmansien maiden kansalaisten kohtaamien ongelmien käsittely ei mahdu käsillä olevan lausunnon puitteisiin. Komitea haluaa kuitenkin huomauttaa, että asiaan liittyvät ongelmat on ratkaistava samalla, kun EU:n koordinoi vahvemmin siirtolaispolitiikkaansa. Mikäli EU:n ulkopuolelta tulevien siirtolaisten muutto EU:n yksittäisiin jäsenvaltioihin käsitetään yhteisön politiikan alaksi, tästä seuraa pakosta, että myös asianomaisille henkilöille aiheutuvat ongelmat on ratkaistava yhteisön tasolla. On pyrittävä tarjoamaan siirtolaisille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua EU:n sisäisiin vapauksiin.

2.2.7. Eräs pisimpään keskustelua herättäneistä ongelmista työvoiman todellista vapaata liikkuvuutta ajettaessa on ollut toisessa maassa hankittu palkkatulo sekä mahdollisuus voida siirtää hankkimansa sopimuspohjaiset etuudet, ensi sijassa lisäeläkkeet, kotimaahan. Ongelmaan pitää edelleen yrittää löytää ratkaisu paitsi nykyisten 15 jäsenvaltion välisen vapaan liikkuvuuden toteuttamiseksi myös niin, että vapaa liikkuvuus ulotetaan koskemaan ehdokasmaita.

2.3. Myös tulevan laajentumisen takia TSK pitää aiheellisena kehottaa jälleen yhteisön toimielimiä kohdistamaan riittävästi huomiota rajatylittävään siirtotyöläisyyteen ja liikkumisvapauteen liittyviin kysymyksiin ja ongelmiin sekä etsimään niihin mahdollisimman pikaiset ratkaisut.

3. Lausunnon kiireellisyys

3.1. Lähitulevaisuudeksi suunniteltu EU:n huomattava laajentuminen aiheuttaa nykyisten jäsenvaltioiden ja ehdokasmaiden rakenteellisten erojen takia liikkumisvapauden kasvavaa hyödyntämistä ja kaikkien siirtotyömuotojen lisääntymistä.

3.2. Kuitenkin jo EU:n nykyisissä 15 jäsenvaltiossa on edelleen ratkaisemattomia ongelmia sellaisilla aloilla kuin sosiaaliturva, verotus, syrjinnän poistaminen, koulutuksen, työvuosien ja tutkintojen tunnustaminen sekä jäsenvaltioiden sosiaali-, oikeus- ja poliisiviranomaisten yhteistyö.

3.3. Verotusoikeudellisia ongelmia aiheutuu etenkin työntekijöille, jotka itse työskentelevät toisessa maassa mutta joiden perhe jää kotimaahan asumaan. Usein heitä kohdellaan vastaanottajavaltion kansalaisiin verrattuna poikkeavalla tavalla, esimerkiksi heidän kohdallaan ei hyväksytä toista kotipaikkaa tai oteta huomioon lapsia.

3.4. Jo pitkään voimassa olleista sosiaaliturvaa koskevista yhteisön säännöksistä - kuten asetuksesta N:o 1408/71/ETY(9) - huolimatta järjestelmien erot aiheuttavat vielä nykyisinkin esimerkiksi sairausvakuutukseen liittyviä ongelmia työntekijöille, jotka käyttävät oikeuttaan vapaaseen liikkumiseen, ja heidän kotimaahan jääville perheenjäsenilleen. Vaikka asetus on yleisesti ottaen toiminut hyvin, verotus- ja maksupohjaisten järjestelmien väliset ristiriidat ovat aiheuttaneet vaikeuksia. Ongelmia syntyy myös silloin, kun jotkin sosiaaliturvan muodot puuttuvat lähtömaassa. Tämä koskee erityisesti eläkeläisiä.

3.5. Jo nykyisessä EU:ssa ilmenevät sosiaaliturva- ja verotusjärjestelmien heikosta yhteensopivuudesta johtuvat ongelmat vaikeutuvat edelleen, kun uusia jäsenmaita liittyy mukaan.

3.6. Vuonna 1997 julkaistussa Veilin raportissa ja komitean lausunnoissa mainitut ongelmat on ratkaistu vasta osittain. Laajentumisen vuoksi jäljellä oleviin kysymyksiin on ratkaisevan tärkeää löytää vastaukset ennen ehdokasmaiden liittymistä. Luotettavien ja soveltamiskelpoisten sääntöjen olemassaolo sekä neuvontaan ja tiedotukseen tarvittavien rakenteiden luominen jo ennen liittymistä on selkeästi myös tulevien jäsenmaiden kansalaisten etu. Myös ehdokasmaissa säästyy turhaa työtä, jos tarvittavat muutokset yhteisön säännöstöön toteutetaan ennen laajentumista.

3.7. Vaikka sisämarkkinat ovatkin taloudellisessa mielessä jo lähes täysin toteutuneet, väärinkäytösten torjumisessa on vielä paljon toivomisen varaa. Erittäin selkeäksi tämä käy taistelussa laitonta työtä, julkisen sosiaalituen väärinkäyttöä, tuloverojen ja sosiaalimaksujen kiertoa ja laittomia, etenkin työvoiman lähettämiseen keskittyneitä yrityksiä vastaan.

3.7.1. Vastaanottajavaltion oikeus- ja tutkintaviranomaisten on käytännössä mahdotonta saada aikaan lainvastaisesti toimiville työnvälittäjille ja työntekijöitä lähettäville yrityksille langetettujen siviilituomioiden, sakkojen ja rangaistusten täytäntöönpanoa lähtömaassa. Syynä tähän on euroopanlaajuisten sääntöjen puuttuminen. Yleensä ei siis pystytä hankkimaan luotettavia tietoja yrityksestä ja sen todella suorittamista sosiaalimaksuista lähtömaassa, koska ei ole olemassa eurooppalaista yritysrekisteriä eikä yhteiseurooppalaista sosiaaliturvalaitosten tietopankkia.

3.7.2. Epäasiallisten työnantajien tai -välittäjien toiseen jäsenvaltioon värväämien työntekijöiden on käytännössä lähes mahdotonta periä saataviaan. Näin on etenkin silloin, kun työntekijä ei löydä jatkossa työtä samasta maasta eikä ole siellä toimivan ammattiliiton jäsen. Kieliesteet ja vaikeudet asian oikeuskäsittelyn jatkamisessa kotimaahan paluun jälkeen tekevät vilpillisen toiminnan estämisen mahdottomaksi. Poliisiviranomaisten heikko yhteistyö ja tuomioiden ja sakkovaatimusten vastavuoroisen tunnustamisen puuttuminen tällä alalla vaikeuttavat asiaa edelleen. Järjestäytynyt rikollisuus käyttää järjestelmän aukkoja yhä useammin hyväkseen. Tarvitaan välttämättä toimenpiteitä tilanteen parantamiseksi. Olisi pohdittava mahdollisuutta luoda uusi eurooppalainen instituutio, jonka tehtävänä olisi tukea työntekijöitä näiden taistelussa oikeuksiensa puolesta.

4. Päätelmät - sääntelyn tarve

4.1. Puite-edellytykset

4.1.1. Siirtolaisuus kaikkien jäsenvaltioiden yhteisenä tehtäväkenttänä

4.1.1.1. Komitean mielestä siirtolaisuuden tuomat ongelmat vaativat jo nykyisin yhteisiä ratkaisuja. Laillisen oleskeluoikeuden yhdessä jäsenvaltiossa saaneiden EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisten liikkumisvapaus EU:n sisällä ja laittoman siirtolaisuuden yhdessä jäsenvaltiossa aiheuttamat työmarkkinoiden häiriöt (esimerkiksi Välimeren alueella tai EU:n nykyisellä itärajalla) koskettavat loppujen lopuksi kaikkia jäsenvaltioita. Siksi siirtolaispolitiikan koordinointia on välttämättä parannettava.

4.1.2. Vapaa liikkuvuus laajentuneessa EU:ssa

4.1.2.1. EU:n laajentumisessa pyritään työvoiman täydelliseen vapaaseen liikkuvuuteen kaikenlaista syrjintää välttäen. Jotta työvoiman vapaa liikkuvuus hyväksyttäisiin myös laajentumisen jälkeen, on odotettavissa olevia muuttoliikkeitä ohjailtava ajankohdan, paikan ja elinkeinoalojen suhteen. Tällöin on pyrittävä siihen, että ehdokasmaista mahdollisesti tulevat siirtolaisvirrat eivät kohdistu ainoastaan muutamaan naapurijäsenvaltioon.

4.1.2.2. Mahdollisten paikallisten taloudellisten ja sosiaalisten vaikeuksien välttämiseksi työvoiman liikkumisvapautta ei saa toteuttaa täydellisesti ilman siirtymäkautta etenkään EU:n nykyisillä ulkorajoilla. Suurista ostovoima- ja palkkaeroista johtuen mainituilla alueilla on erityisen suuri vaara, että unioniin liittyvistä maista tulevat rajatyöntekijät hyväksyvät palkkoja, jotka työpaikkakunnalla asuttaessa eivät riittäisi elämiseen, ja näin aiheuttavat työttömyyttä paikallisille asukkaille sekä yritysten välisen kilpailun vääristymistä. Tästä voi olla seurauksena, että työvoiman liikkumisvapautta ei enää yleisesti hyväksytä.

4.1.2.3. Ehdokasvaltioiden talouden dynaamisen kehityksen toivossa yhteisön ei tässä asiassa tulisi omaksua liian varovaista strategiaa. Mikäli työvoiman ja palveluiden vapaata liikkuvuutta rajoittavia siirtymätoimenpiteitä pidetään tarpeellisina, niille tulisi valita alue- ja sektorikohtaiset määräajat, luoda kriteerit säännöllisille tarkistuksille ja sopia tarkistuslausekkeista. Näin mahdollistettaisiin toimenpiteiden joustava soveltaminen.

4.1.3. Sosiaaliturvalaitosten tietojen vertailukelpoisuus ja saatavuus

4.1.3.1. Jotta työntekijöiden olisi helpompi dokumentoida työjaksonsa ja suoritetut sosiaalimaksunsa ja jotta laittomat toimet voidaan estää sekä sosiaali- ja valvontaviranomaisten työtä helpottaa, tulisi komitean mielestä aloittaa pitkällä aikavälillä luotavan sosiaaliturvalaitosten euroopanlaajuisen tietopankin suunnittelu. Tietopankkiin tulisi kerätä tiedot työsuhteiden kestosta, sosiaalimaksuista ja tukien käytöstä. Tässä on muistettava tietosuoja.

4.1.3.2. Komitea on tietoinen siitä, että korkeista kuluista sekä järjestelmien välisistä huomattavista eroista johtuen tällaisen yhteisen tietopankin toteuttaminen ei onnistu kovin lyhyessä ajassa. Nyt olisi kuitenkin ryhdyttävä tavoitteen saavuttamista helpottaviin toimenpiteisiin. Ensiksi olisi luotava EU:n yhteisen mallin mukainen sähköisesti luettava sosiaaliturvatodistus, johon tarvittavat tiedot on tallennettu(10).

4.1.4. Jäsenvaltioiden yritysrekisteritietojen saatavuuden parantaminen

4.1.4.1. Vaikka sisämarkkinat ovatkin lähes toteutuneet, luotettavien tietojen hankkiminen jonkin toisessa jäsenvaltiossa rekisteröidyn yrityksen laillisesta toimipaikasta, rekisteröidyistä omistajista ja nykytilasta (vielä rekisterissä vai konkurssissa) vaatii työnhakijoilta, valvontaviranomaisilta, työnvälityksiltä, laillisilta edustajilta, liikekumppaneilta ja tuomioistuimilta nykyään vielä paljon vaivaa, aikaa ja rahaa. Pienenä vähemmistönä olevat epäasialliset yritykset käyttävät tätä monin tavoin hyväkseen, esimerkiksi värvätäkseen työntekijöitä vilpillisessä mielessä.

4.1.4.2. Komitea ehdottaa siksi, että välitavoitteeksi otetaan yhteiseurooppalaisten vähimmäissääntöjen laatiminen yritysten rekisteröinnin yhteydessä jäsenmaissa tallennettavalle tiedolle ja sovitaan tiedonvaihdon menetelmistä ja ehdoista sekä tietojen luovuttamisesta tarvittaessa muille jäsenvaltioille. Pitkällä aikavälillä olisi lisäksi harkittava jäsenvaltiokohtaisten yritysrekistereiden yhdistämistä kaikille avoimeksi eurooppalaiseksi tietopankiksi.

4.1.5. Siirtolaisneuvonnan parantaminen

4.1.5.1. Muuttohaluisille unionin kansalaisille tarkoitettujen neuvonta- ja muiden palveluiden - kuten rajatylittävän työnvälityksen - luotettavat tarjoajat olisi sertifioitava yhtenäisellä tavalla koko EU:ssa. Näin voitaisiin estää sellaisten tahojen toiminta, joilla ei ole tarvittavaa alan tietoa, sekä suojella muuttohaluisia kansalaisia epäasiallisilta yrityksiltä, jotka tarjoavat korkeita maksuja vastaan palveluita, joita julkiset tahot tai voittoa tavoittelemattomat organisaatiot suorittavat ilmaiseksi tai hyvin pientä maksua vastaan. Komitea ehdottaa siksi, että tämänkaltainen toiminta kiellettäisiin direktiivillä muilta kuin sertifioiduilta voittoa tavoittelemattomilta organisaatioilta ja julkisilta tahoilta. Ainakin olisi - ILO:n asiaa koskevien säännösten ottamiseksi osaksi yhteisön lainsäädäntöä - yksityisille palveluntarjoajille asetettava euroopanlaajuinen kielto periä työnhakijoilta maksua työpaikan välittämisestä.

4.1.5.2. Komitea kehottaa komissiota toimimaan entistä aktiivisemmin Eures-verkostoa kattavamman, siirtolaisille tarkoitetun neuvonta- ja tukiverkoston luomiseksi ja edistämiseksi. Komitea pitää EU:n tarjoamaa runsasta rahoitusta hyvänä, mutta arvelee etenkin laajentumisen tuovan vielä rahoituksen lisätarvetta. Yhtä tärkeää kuin neuvontarakenteiden taloudellinen tukeminen on taitotiedon jakaminen sekä neuvonta- ja avustustyössä todella tarvittavien tietojen saatavuuden varmistaminen.

4.1.5.3. Tavoitteena on oltava julkisten neuvonta- ja välityspalveluiden, ammattiliittojen, yhteiskuntaelämän järjestöjen, ammattialajärjestöjen ja muiden voittoa tavoittelemattomien organisaatioiden toiminnan tiiviimpi verkottaminen. Koska tämän alan toimet kuuluvat oikeastaan julkisiin tehtäviin, valtiosta riippumattomien järjestöjen toimintaa tällä alalla tulisi tukea taloudellisesti. EU:n ja jäsenvaltioiden tulisi etenkin antaa varoja erityisten neuvontahenkilöiden palkkaamiseen sekä tiedotusmateriaalin laatimiseen, kääntämiseen ja jakeluun.

4.1.6. Parannuksia Eures-verkostoon

Eures-verkoston tunnettuutta ja ammattimaisuutta on vielä huomattavasti parannettava. Komitea viittaa erityisesti Veilin raportin vastaaviin ehdotuksiin. Komitea kannattaa entistä aktiivisempaa mainos- ja tiedotuskampanjaa.

4.1.6.1. Eures-verkoston tietotarjontaa on oleellisesti tarkennettava ja sen käyttöä helpotettava. Eures-tietopankissa tulisi olla tietoa sieltä löytyvien työpaikkojen palkkauksesta, mahdollisesta määräaikaisuudesta, työajoista ja sijainnista sekä kielitaito- ja koulutusvaatimuksista.

4.1.6.2. Eures-verkostossa tulisi pyrkiä vielä tiiviimpään yhteistyöhön työmarkkinaosapuolten kanssa, etenkin jäsenvaltio- ja elinkeinotasolla, jotta tarvittavat ajankohtaiset tiedot saadaan käyttöön ja tietoa etsiville voidaan antaa mahdollisimman tarkka kuva muissa jäsenvaltioissa vaadituista edellytyksistä ja niissä vallitsevista elin- ja työolosuhteista.

4.1.6.3. Direktiivin 68/1612/ETY täytäntöönpanemiseksi olisi vähintään kaikki verkossa olevat jäsenvaltioiden työnvälitystoimistojen tarjoamat pysyvät tai pitkäaikaiset työpaikat julkaistava järjestelmällisesti myös Eures-sivuilla. Komitea on tyytyväinen komission äskettäin käynnistämiin toimenpiteisiin, jotka tähtäävät tämän tavoitteen toteuttamiseen.

4.1.7. Rikostuomioiden ja sakkomääräysten täytäntöönpanomahdollisuuksien parantaminen

Epäasiallisten työnantajien toiminnan estämiseksi etenkin työvoiman lähettämisen yhteydessä on erityisesti varmistettava sellaisille työnantajille langetettujen rikostuomioiden ja sakkomääräysten euroopanlaajuinen täytäntöönpano, jotka esimerkiksi eivät ole täyttäneet vähimmäispalkkavaatimuksia tai maksaneet sosiaalivakuutusmaksuja. Komitea ehdottaa, että tätä tarkoitusta varten laaditaan direktiivi, joka korvaa yksittäiset kahdenväliset sopimukset.

4.2. Muita aloitteita

4.2.1. Komitea ehdottaa, että komissio pitää TSK:n yhtenäismarkkinoiden seurantaryhmää ajan tasalla seuraavista aiheista ja toimista:

- julkisten tahojen, Eures-verkoston ja voittoa tavoittelemattomien organisaatioiden toimien koordinointi

- siirtolaisneuvontaa tarjoavien, voittoa tavoittelemattomien organisaatioiden lisensointi

- neuvontaverkostojen sisällöllisen ja taloudellisen tuen koordinointi

- liikkumisvapautta koskevat analyysit ja tilastot

- jäsenvaltioiden ja työmarkkinajärjestöjen tukeminen kaikissa liikkumisvapauteen liittyvissä kysymyksissä.

4.2.2. Sosiaaliavun tarpeessa olevien vammaisten oleskeluluvan epäämiskäytännöstä sekä pitkän aikaa laillisesti maassa olleiden henkilöiden karkottamiskäytännöstä luopuminen

Komitea ehdottaa asianomaisten direktiivien täydentämistä siten,

- että jäsenvaltioiden viranomaiset eivät pysty enää käyttämään pitkän oleskelun jälkeen syntyvää sosiaaliavun tarvetta perusteena oleskelun lopettamiselle

- että jäsenvaltioiden viranomaiset eivät pysty enää käyttämään vammaisten täydentävän sosiaaliavun tarvetta oleskeluluvan epäämisen perusteena.

4.2.3. Pysyvän oleskeluluvan myöntäminen pitkäaikaisen laillisen oleskelun jälkeen ilman eri anomusta

Komitea ehdottaa, että nykyisiä säännöksiä tarkennetaan siten, että jäsenvaltio myöntää työntekijöille ja heidän perheilleen viimeistään viiden vuoden laillisen oleskelun jälkeen viran puolesta oleskeluluvan rajoittamattomaksi ajaksi, ilman että sitä on erikseen anottava.

4.2.4. Hyvien toimintatapojen kerääminen

Joissain tapauksissa vastauksia työvoiman vapaaseen liikkuvuuteen liittyviin kysymyksiin on löydetty muualla kuin keskushallinnon tasolla. Eräitä ratkaisuja löytyy talous- ja sosiaalikomitean yhtenäismarkkinoiden seurantaryhmän Prism-tietokannasta, esimerkiksi Euregio-aloite, jossa Belgian, Alankomaiden ja Saksan ammattiliittojen yhteistyönä puolustetaan työntekijöiden oikeuksia ko. alueella, sekä sosiaaliturvamaksuja koskeva vapaaehtoinen sopimus, jolla järjestetään yksinkertaisen hallintojärjestelmän avulla lomakorvauksien maksu määräaikaiselle työvoimalle, joka muuttaa Saksasta Ranskaan tai päinvastoin. Tällaisten aloitteiden systemaattinen kerääminen saattaisi mahdollistaa joidenkin avoimeksi jääneiden ongelmien ratkaisun.

Bryssel 28. maaliskuuta 2001.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) Ks. liite.

(2) Tehdasteollisuuden ammattityöntekijän bruttopalkka Länsi-Saksassa on noin 28,50 DEM. Sitä vastoin sama tuntipalkka on Länsi-Puolassa 4,80 DEM (1:6) ja Puolan itäosissa ainoastaan 2,70 DEM (1:11).

(3) Euroopan komission työllisyyden ja sosiaaliasioiden pääosaston tilaama tutkimus itälaajentumisen vaikutuksista tuloihin ja työllisyyteen nykyisissä jäsenvaltioissa: Boeri, Tito ja Brücker, Herbert: "Studie über die Effekte der Osterweiterung für Einkommen und Beschäftigung in den gegenwärtigen Mitgliedstaaten der Europäischen Union", julkaistu 23. toukokuuta 2000, Berliini ja Milano, 2000.

(4) DIW-Wochenbericht 21/2000 (Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung): EU-Osterweiterung: Keine massive Zuwanderung zu erwarten, Berliini 2000. Tutkimus jakautuu kahteen osaan, joista ensimmäisessä käsitellään DIW:n laskelmia KIE-maista laajentumisen jälkeen tulevien siirtolaisten määrästä. Toinen osa käsittää IZA:n (Institut zur Zukunft der Arbeit) laatiman analyysin muuttovirran mahdollisista vaikutuksista palkkoihin ja työllisyyteen.

(5) Euroopan työnvälitysverkoston (Eures) tehtävänä on työvoiman vapaan liikkuvuuden edistäminen Euroopan talousalueeseen kuuluvien 17 maan välillä. Verkoston osapuolia ovatjulkiset työnvälityspalvelut, ammattiliitot ja työnantajajärjestöt. Koordinoinnista vastaa Euroopan komissio.

(6) Simone Veilin johtaman korkean tason asiantuntijaryhmän raportti henkilöiden liikkumisvapaudesta "Report of high level panel on free movement of people", 18.3.1997, http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/people/hlp/summ.htm, sivu 26.

(7) TSK:n lausunto aiheesta "Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta" (EYVL C 169, 16.6.1999, s. 24), TSK:n lausunto aiheesta "Komission tiedonanto työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevasta toimintasuunnitelmasta" (EYVL C 235, 27.7.1998, s. 82), TSK:n lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi kolmansien maiden kansalaisten oikeudesta matkustaa yhteisön alueella" (EYVL C 153, 28.5.1996, s. 38).

(8) Lehdistötiedote: 12928/00 (PRES/00/420), 9.11.2000.

(9) EYVL L 149, 5.7.1971, s. 2.

(10) Ks. myös vastaava Veilin raportin ehdotus (ibid. s. 48) eri maiden sosiaalivakuutuskorttien sähköisen luettavuuden mahdollistamisesta kaikissa jäsenmaissa.

LIITE

talous- ja sosiaalikomitean lausuntoon

1. Työssä olevan väestön prosenttiosuus (15-64 -vuotiaat)

>TAULUKON PAIKKA>

2. Asuinmaan kansalaisia

>TAULUKON PAIKKA>

3. Toisen EU-jäsenvaltion kansalaisia

>TAULUKON PAIKKA>

4. EU:n ulkopuolisten valtioiden kansalaisia

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

EUROSTAT 2000.