VALKOINEN KIRJA YMPÄRISTÖVAHINKOVASTUUSTA

(Komission esittämä)

VALKOINEN KIRJA YMPÄRISTÖVAHINKOVASTUUSTA

Johdanto

Joudumme näinä aikoina kohtaamaan vakavia ympäristövahinkoja, joita ihmiset ovat toiminnallaan aiheuttaneet. Äskettäinen Erika-tankkerin onnettomuus aiheutti laajojen alueiden saastumisen Ranskan rannikolla ja satojen tuhansien merilintujen ja muiden eläinten kärsimystä ja tuskallisen kuoleman. Tämä ei lisäksi ollut ensimmäinen kerta, kun merellä tapahtunut öljyvuoto aiheutti ympäristölle hirvittäviä seurauksia. Joitakin vuosia sitten Espanjan eteläosassa sijaitsevan Doñanan luonnonsuojelualueen lähellä tapahtui erilainen katastrofi. Myrkyllistä vettä sisältäneen patoaltaan seinämien rikkoutuminen aiheutti valtavia vahinkoja ympäröivälle alueelle ja ympäristölle, myös lukemattomalle määrälle suojeltuja lintuja. Nämä ja muut vastaavat tapaukset herättävät kysymyksen siitä, kenen olisi maksettava pilaantuneen alueen puhdistamisesta ja ympäristön ennallistamisesta aiheutuneet kustannukset. Olisiko yhteiskunnan, eli siis veronmaksajien, maksettava nämä kustannukset- Vai olisiko pilaajan maksettava sellaisissa tapauksissa, joissa pilaaja tunnetaan -

Kansalaiset ovat laajalti esittäneet huolestumisensa geneettisesti muunnettujen tuotteiden terveysvaikutuksista ja myös kielteisistä vaikutuksista ympäristöön. Vastuulliset osapuolet olisi saatava vastuuseen mahdollisista vahingoista.

Eräs tapa varmistaa se, että ympäristölle aiheutuvia vahinkoja pyritään välttämään aikaisempaa paremmin, voisi olla vahinkoja aiheuttavan toiminnan vastuullisen osapuolen asettaminen vahinkovastuuseen. Tämä tarkoittaa, että kun tällainen toiminta todella aiheuttaa vahingon, toiminnan valvonnasta vastaava osapuoli (toiminnanharjoittaja), joka on todellinen pilaaja, maksaa puhdistuskustannukset.

Tässä valkoisessa kirjassa esitetään tulevan yhteisön ympäristövahinkovastuujärjestelmän rakenne. Järjestelmän tavoitteena on saastuttaja maksaa -periaatteen soveltaminen. Valkoisessa kirjassa kuvataan tärkeimpiä elementtejä, joita tarvitaan järjestelmän saamiseksi tehokkaaksi ja käytännölliseksi.

Ehdotetun järjestelmän soveltamisalaan kuuluisivat henkilö- ja omaisuusvahinkojen ja saastuneiden alueiden lisäksi luonnolle aiheutuneet vahingot. Erityisesti järjestelmään kuuluisivat ne luonnonvarat, joiden suojelu on tärkeää yhteisön biologisen monimuotoisuuden suojelun kannalta (erityisesti Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet). Tähän mennessä tällaiset vahingot eivät ole kuuluneet yhteisön jäsenvaltioiden ympäristövahinkovastuujärjestelmien soveltamisalaan.

Luonnonvaroille aiheutuneita vahinkoja koskeva vahinkovastuu on perusedellytys sille, että taloudelliset toimijat tuntisivat vastuuta toimintojensa mahdollisista haittavaikutuksista ympäristöön. Tällä hetkellä toiminnanharjoittajat näyttävät tuntevan tällaista vastuuta muiden ihmisten terveydestä tai omaisuudesta, mutta eivät ympäristöstä. Ihmisten terveyttä ja omaisuutta koskevia ympäristövahinkovastuujärjestelmiä esiintyykin eri muodoissa jäsenvaltioiden tasolla. Toiminnanharjoittajat näyttävät pitävän ympäristöä "yhteisenä omaisuutena", josta on vastuussa yhteiskunta kokonaisuudessaan, eikä vahingon aiheuttanut yksittäinen toimija. Vahinkovastuu on varma tapa saada ihmiset huomaamaan, että he ovat vastuussa myös luontoon liittyvien toimiensa mahdollisista seurauksista. Tämä odotettu asennemuutos johtanee ennalta ehkäisyn ja ennalta varautumisen tason nousuun.

TIIVISTELMÄ

Tässä valkoisessa kirjassa tutkitaan erilaisia mahdollisuuksia kehittää yhteisön laajuinen ympäristövahinkovastuujärjestelmä. Tavoitteena on parantaa EY:n perustamissopimuksessa vahvistettujen ympäristöperiaatteiden soveltamista ja yhteisön ympäristölainsäädännön täytäntöönpanoa sekä varmistaa ympäristön riittävä ennallistaminen. Valkoisen kirjan taustalla on vuonna 1993 julkaistu vihreä kirja, samana vuonna järjestetty komission ja Euroopan parlamentin yhteinen kuulemistilaisuus, Euroopan parlamentin vuonna 1994 antama päätöslauselma, jossa pyydetään komissiota antamaan ehdotus asiaa koskevaksi direktiiviksi, talous- ja sosiaalikomitean vuonna 1994 antama lausunto, sekä komission vuonna 1997 tekemä päätös valkoisen kirjan laatimisesta. Useat jäsenvaltiot ovat tukeneet yhteisön toimia tällä alalla, mukaan luettuna viimeaikaiset huomiot tarpeesta käsitellä geneettisesti muunnettuihin organismeihin (GMO) liittyviä vastuukysymyksiä. Asianomaisia tahoja on kuultu valkoisen kirjan valmistelun aikana.

Ympäristövahinkovastuun mukaisesti ympäristövahingon aiheuttaja (pilaaja) joutuu korvaamaan aiheuttamansa vahingon. Vahinkovastuuta voidaan soveltaa ainoastaan, jos pilaajat ovat tiedossa, vahinko on mitattavissa ja voidaan osoittaa syy-yhteys. Näin ollen järjestelmä ei sovellu tapauksiin, joissa useista lähteistä peräisin oleva hajakuormitus on aiheuttanut vahingon. Yhteisön ympäristövahinkovastuujärjestelmän käyttöönottoon on useita syitä, muun muassa tärkeimpien ympäristöperiaatteiden (saastuttaja maksaa -periaate, ennalta ehkäisyn ja ennalta varautumisen periaatteet) parempi soveltaminen ja yhteisön voimassa olevan ympäristölainsäädännön parempi täytäntöönpano, tarve varmistaa ympäristön puhdistaminen ja ennallistaminen, aikaisempaa kattavampi ympäristöasioiden sisällyttäminen muihin politiikan osa-alueisiin ja sisämarkkinoiden toiminnan parantaminen. Vahinkovastuun avulla olisi edistettävä kannustimien käyttöönottoa yritysten toiminnan muuttamiseksi vastuullisemmaksi ja täten ennalta ehkäisevän vaikutuksen käynnistämiseksi. Tämä riippuu kuitenkin pitkälti järjestelmän muodosta ja yksityiskohdista.

Yhteisön järjestelmän keskeisiä peruspiirteitä voisivat olla mahdollisesti seuraavat: järjestelmää ei sovelleta taannehtivasti (järjestelmää sovelletaan ainoastaan tuleviin vahinkoihin); järjestelmän soveltamisalaan kuuluvat sekä ympäristövahingot (maaperän saastuminen ja biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneet vahingot) että perinteiset vahingot (terveyshaitat ja omaisuudelle aiheutuneet vahingot); suppea soveltamisala, joka on yhteydessä yhteisön ympäristölainsäädäntöön siten, että saastuneet alueet ja perinteiset vahingot kuuluvat järjestelmän soveltamisalaan ainoastaan, jos ne on aiheuttanut yhteisön lainsäädännöllä säännelty vaarallinen tai mahdollisesti vaarallinen toiminta; biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneet vahingot kuuluvat järjestelmän soveltamisalaan ainoastaan, jos alueet kuuluvat Natura 2000 -verkostoon; ankaran vastuun soveltaminen ominaispiirteiltään vaarallisten toimintojen aiheuttamien vahinkojen osalta, tuottamukseen perustuvan vastuun soveltaminen niihin biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneisiin vahinkoihin, jotka ovat aiheutuneet vaarattomasta toiminnasta [1]; yleisesti hyväksytyt vastuustavapautumisperusteet, kantajan todistustaakan helpottaminen jossain määrin, kohtuullinen huojennus vastaajille, vahingon aiheuttaneen toiminnan valvojaan kohdistuva vahinkovastuu, perusteet erilaisten vahinkojen arvioimiseksi ja käsittelemiseksi; velvollisuus käyttää pilaajan maksama korvaus ympäristön ennallistamiseen; asioiden vireillepanomahdollisuuksien lisääminen ympäristövahinkotapauksissa; yhteensovittaminen kansainvälisten yleissopimusten kanssa; mahdollisesti vastuuseen joutuvien taloudelliset turvajärjestelyt yhteistyössä markkinoiden kanssa.

[1] Katso tämän liitteen lopussa oleva kaavio, jossa on esitelty järjestelmän mahdollinen soveltamisala.

Valkoisessa kirjassa esitellään ja arvioidaan erilaisia mahdollisuuksia yhteisön toimiksi: yhteisön liittyminen Euroopan neuvoston tekemään Luganon yleissopimukseen; järjestelmä, joka kattaa ainoastaan valtionrajat ylittävät vahingot; yhteisön suositus, jolla ohjataan jäsenvaltioiden toimia; yhteisön direktiivi; alakohtainen järjestelmä biotekniikan alalle. Tässä asiakirjassa esitetään eri vaihtoehtojen hyvät ja huonot puolet; yhteisön direktiivi vaikuttaa kuitenkin johdonmukaisimmalta. Yhteisön aloite tällä alalla on perusteltu toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisesti - perusteluina voidaan mainita erillisten jäsenvaltioiden järjestelmien riittämättömyys käsitellä kaikkia ympäristövahinkojen näkökohtia, yhteisön säädöksen kautta tapahtuvan yhteisen soveltamisen yhdentävä vaikutus ja yhteisön joustava kehysjärjestelmä, jolla vahvistetaan tavoitteet ja tulokset, mutta annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus valita tavat ja välineet näiden tavoitteiden ja tulosten saavuttamiseksi. Yhteisön vahinkovastuujärjestelmän vaikutus EU:n teollisuuden ulkoiseen kilpailukykyyn on todennäköisesti vähäinen. Voimassaolevista vahinkovastuujärjestelmistä saatuja tietoja on tarkasteltu, ja niiden perusteella järjestelmien vaikutus jäsenvaltioiden teollisuuden kilpailukykyyn ei ole ollut suhteeton. Valkoisessa kirjassa käsitellään myös järjestelmän vaikutuksia pieniin ja keskisuuriin yrityksiin ja rahoituspalveluihin sekä tärkeää kysymystä järjestelmän keskeisimpien elementtien vakuutettavuudesta. Minkä tahansa oikeudellisen vahinkovastuujärjestelmä tehokkuus riippuu toimivista taloudellisista turvajärjestelyistä, jotka perustuvat avoimuuteen ja oikeudelliseen varmuuteen vahinkovastuun osalta. Järjestelmä olisi kehitettävä niin, että kustannukset ovat mahdollisimman pienet.

Valkoisessa kirjassa päädytään siihen, että asianmukaisin vaihtoehto olisi kehysdirektiivi, jolla säädetään ankarasta vastuusta sellaisten vahinkojen osalta, jotka aiheutuvat yhteisön sääntelemistä vaarallisista toiminnoista. Direktiivissä säädettäisiin myös vastuustavapautumisperusteista ja sen soveltamisalaan kuuluisivat sekä perinteiset että ympäristövahingot. Direktiivin mukaisesti tuottamuksellista vastuuta sovellettaisiin biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneisiin vahinkoihin, jotka johtuvat vaarattomista toiminnoista. Tällaisen direktiivin yksityiskohtia kehitetään edelleen kuulemistilaisuuksien valossa. EU:n toimielimiä ja asianomaisia tahoja pyydetään keskustelemaan valkoisesta kirjasta ja toimittamaan huomionsa 1. heinäkuuta 2000 mennessä.

LIITE

EY:N ympäristövahinkojärjestelmän mahdollinen soveltamisala

>VIITTAUS KAAVIOON>

SISÄLLYSLUETTELO

1. JOHDANTO

1.1. Valkoisen kirjan tavoite

1.2. Valkoisen kirjan rakenne

1.3. Tausta ja institutionaaliset yhteydet

1.3.1. Vihreä kirja ympäristövahinkojen korvaamisesta

1.3.2. Euroopan parlamentin kanta

1.3.3. Talous- ja sosiaalikomitean lausunto

1.3.4. Komission päätös laatia valkoinen kirja

1.3.5. Jäsenvaltioiden kannat

1.3.6. Kuulemismenettely

2. Mitä ympäristövahinkovastuu tarkoittaa--

2.1. Ympäristövahinkovastuun tavoite

2.2. Ympäristövahinkotyypit, joihin vahinkovastuuta voidaan soveltaa

3. EY:n ympäristövahinkovastuujärjestelmän tavoitteet ja sen odotettavissa olevat vaikutukset

3.1. EY:n perustamissopimuksen tärkeimpien ympäristöperiaatteiden täytäntöönpano

3.2. Ympäristön puhdistamisen ja ennallistamisen varmistaminen

3.3. EY:n ympäristölainsäädännön täytäntöönpanon edistäminen

3.4. Ympäristönsuojelun vaatimusten sisällyttäminen muuhun politiikkaan

3.5. Sisämarkkinoiden toiminnan parantaminen

3.6. Odotettavissa olevat vaikutukset

4. EY:n ympäristövahinkovastuujärjestelmän mahdolliset piirteet

4.1. Järjestelmää ei sovelleta taannehtivasti

4.2. Järjestelmän soveltamisala

4.2.1. Järjestelmän soveltamisalaan kuuluvat vahingot

4.2.2. Järjestelmän soveltamisalaan kuuluvat toiminnot

4.3. Vastuutyypit, hyväksytyt vastuustavapautumisperusteet ja todistustaakka

4.4. Kenen olisi oltava korvausvastuussa-

4.5. Eri vahinkotyyppien arviointiperusteet

4.5.1. Biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuvat vahingot

4.5.2. Saastuneet alueet

4.5.3 Perinteiset vahingot

4.5.4 Suhde tuotevastuudirektiiviin

4.6. Ympäristön tehokkaan puhdistamisen ja ennallistamisen varmistaminen

4.7. Vireillepano-oikeus

4.7.1. "Kaksitasoinen lähestymistapa": valtion olisi oltava ensisijaisesti vastuussa

4.7.2. Kiireelliset tapaukset (väliaikaiset turvaamistoimenpiteet, ennalta ehkäisevän toiminnan kustannukset)

4.7.3. Riittävän asiantuntemuksen varmistaminen ja tarpeettomien kustannusten välttäminen

4.8. Suhde kansainvälisiin yleissopimuksiin

4.9. Taloudelliset turvajärjestelyt

5. Yhteisön tason toimien vaihtoehdot

5.1. Yhteisön liittyminen Luganon yleissopimukseen

5.2. Ainoastaan valtionrajat ylittävät vahingot kattava järjestelmä

5.3. Yhteisön suosituksella ohjatut jäsenvaltioiden toimet

5.4. Yhteisön direktiivi

5.5. Alakohtainen vahinkovastuu, erityisesti biotekniikan alalla

6. Toissijaisuus ja suhteellisuus

7. EY:n tason Ympäristövahinkovastuujärjestelmän taloudelliset kokonaisvaikutukset

8. PÄÄTELMÄT

1. JOHDANTO

1.1. Valkoisen kirjan tavoite

EY:n perustamissopimuksen 174 artiklan 2 kohdan mukaan "yhteisön ympäristöpolitiikka perustuu ennalta varautumisen periaatteelle, sekä periaatteille, joiden mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä, ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä ja saastuttajan olisi maksettava."

Tämän valkoisen kirjan tavoitteena on tarkastella, kuinka ympäristövahinkovastuu voi parhaiten edistää näiden yhteisön ympäristöpolitiikan tavoitteiden saavuttamista, pitäen kuitenkin mielessä, että tämän politiikan tärkein tavoite on ympäristövahinkojen välttäminen.

Tässä asiakirjassa tutkitaan edellä mainittua taustaa vasten, miten ympäristövahinkovastuujärjestelmä voidaan parhaiten määritellä yhteisön tasolla, jotta EY:n perustamissopimuksen ympäristöperiaatteiden soveltamista voidaan parantaa ja ympäristövahinkojen jälkeinen ennallistaminen varmistaa. Valkoisessa kirjassa tarkastellaan lisäksi, miten EY:n ympäristövahinkovastuujärjestelmän avulla voidaan parantaa yhteisön ympäristölainsäädännön täytäntöönpanoa, ja tutkitaan tällaisten yhteisön toimien mahdollisia taloudellisia vaikutuksia.

1.2. Valkoisen kirjan rakenne

Johdannoksi osissa 1 ja 2 annettavien taustatietojen ja ympäristövahinkovastuun tavoitteen selittämisen jälkeen valkoisen kirjan osassa 3 esitellään EY:n järjestelmän tavoitteet ja odotettavissa olevat vaikutukset sekä osassa 4 järjestelmän mahdollisia piirteitä. Osassa 5 tarkastellaan ja vertaillaan eri vaihtoehtoja yhteisön järjestelmäksi. Osassa 6 asiaa tarkastellaan toissijaisuuden ja suhteellisuuden näkökulmista, ja osassa 7 tutkitaan EY:n ympäristövahinkovastuujärjestelmän taloudellisia vaikutuksia. Lopuksi osassa 8 tehdään päätelmät ja määritellään asian seuraavat vaiheet.

1.3. Tausta ja institutionaaliset yhteydet

1.3.1. Vihreä kirja ympäristövahinkojen korvaamisesta

Komissio antoi toukokuussa 1993 vihreän kirjan ympäristövahinkojen korvaamisesta [2]. Jäsenvaltiot, eri teollisuudenalat, ympäristöryhmät ja muut asianomaiset toimittivat komissiolle yli 100 kannanottoa, joiden perusteella järjestettiin lukuisia kuulemistilaisuuksia. Euroopan parlamentti ja komissio järjestivät yhteisen julkisen kuulemistilaisuuden marraskuussa 1993.

[2] Tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille sekä talous- ja sosiaalikomitealle, 14.5.1993 (KOM (93)47 lopullinen).

1.3.2. Euroopan parlamentin kanta

Euroopan parlamentti antoi huhtikuussa 1994 päätöslauselman, jossa komissiota pyydettiin laatimaan ehdotus direktiiviksi ympäristövahinkojen siviilioikeudellisesta korvausvastuusta (tulevien vahinkojen osalta) [3]. Tässä päätöslauselmassa parlamentti sovelsi ensi kerran perustamissopimuksen 192 artiklan 2 kohtaa (entisen 138 b artiklan 2 kohtaa), jossa parlamentille annetaan oikeus pyytää komissiota tekemään parlamentille lainsäädäntöehdotuksia. Tämän jälkeen parlamentti on ottanut ympäristövahinkovastuuta koskevan kysymyksen esille moneen otteeseen, esimerkiksi komission vuotuisen työohjelman käsittelyn yhteydessä sekä parlamentin kysymyksissä ja kirjeissä komissiolle.

[3] Euroopan parlamentin päätöslauselma 20.4.1994 (EYVL C 128, s. 165).

Komissaariehdokkaiden kuulemiseen liittyvässä kyselyssään parlamentti otti tämän kysymyksen uudelleen esille ja totesi jälleen kerran, että tällä alalla tarvitaan kiireellisesti yhteisön lainsäädäntöä. Parlamentti korosti erityisesti tarvetta liittää vahinkovastuuta koskevia säännöksiä yhteisön voimassaolevaan lainsäädäntöön biotekniikan alalla.

1.3.3. Talous- ja sosiaalikomitean lausunto

Talous- ja sosiaalikomitea antoi 23. helmikuuta 1994 vihreästä kirjasta yksityiskohtaisen lausunnon, jossa tuettiin ympäristövahinkovastuuta koskevia EY:n toimia ja ehdotettiin, että tästä aiheesta laadittaisiin kehysdirektiivi, jonka oikeusperustana olisi perustamissopimuksen 174 ja 175 artikla (ent. 130 r ja 130 s artikla) [4].

[4] Talous- ja sosiaalikomitean lausunto 23.2.1994 (CES 226/94).

1.3.4. Komission päätös laatia valkoinen kirja

Komissio päätti 29. tammikuuta 1997 järjestetyn suuntaa-antavan keskustelun jälkeen laatia ympäristövahinkovastuusta valkoisen kirjan vastatakseen Euroopan parlamentin vuonna 1994 antamaan päätöslauselmaan, jossa pyydettiin yhteisön toimia [5].

[5] Toimintapolitiikan valmistelemiseksi tälle alalle on tehty neljä selvitystä. Selvitysten tiivistelmät ovat yleisön saatavilla.

1.3.5. Jäsenvaltioiden kannat

Monet jäsenvaltiot ovat antaneet joko epävirallisesti tai virallisesti myönteisen lausunnon yhteisön toimista ympäristövahinkovastuun alalla yleensä (Alankomaat, Belgia, Itävalta, Kreikka, Luxemburg, Portugali, Ruotsi ja Suomi). Useiden jäsenvaltioiden tiedetään odottavan komission ehdotuksia ennen tämän alan kansallisen lainsäädännön laatimista, erityisesti biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneiden vahinkojen korvaamisen osalta. Lisäksi Alankomaat, Belgia, Espanja, Itävalta, Ruotsi, Saksa ja Suomi ovat äskettäin ilmoittaneet neuvostossa, että ne pitivät hyvänä komission aikomusta arvioida geneettisesti muunnettujen organismien tarkoitukselliseen levittämiseen ja markkinoille saattamiseen liittyviä ympäristövahinkovastuukysymyksiä tulevan ympäristövahinkovastuuta koskevan valkoisen kirjan yhteydessä. Yhdistynyt kuningaskunta on äskettäin pyytänyt komissiota tarkastelemaan ensi tilassa geneettisesti muunnettujen organismien levittämistä ja markkinointia koskevan vahinkovastuujärjestelmän tai -järjestelmien toteuttamiskelpoisuutta ja mahdollisia arviointiperusteita. Muiden jäsenvaltioiden kannat eivät ole vielä selvillä.

1.3.6. Kuulemismenettely

Valkoisen kirjan valmisteluprosessin aikana järjestettiin kuulemisia eri jäsenvaltioiden riippumattomien asiantuntijoiden, jäsenvaltioiden kansallisten asiantuntijoiden sekä muiden asianomaisten kanssa; monet näistä osapuolista toimittivat lisäksi kirjallisia huomioita valmisteluprosessin aikana vastaanottamistaan epävirallisista valmisteluasiakirjoista. Asianomaiset esittivät varsin erilaisia näkökantoja, muun muassa yhteisön toimien tarpeen osalta. Tiivistelmä asianomaisten esittämistä huomioista on saatavilla pyynnöstä.

2. Mitä ympäristövahinkovastuu tarkoittaa--

2.1. Ympäristövahinkovastuun tavoite

Ympäristövahinkovastuun tavoitteena on, että ympäristövahingon aiheuttaja (pilaaja) maksaa aiheuttamiensa vahinkojen jälkeisestä ympäristön ennallistamisesta aiheutuneet kustannukset.

Ympäristölainsäädännöllä vahvistetaan normit ja menettelyt, joilla pyritään säilyttämään ympäristön tila. Ilman vahinkovastuuta voimassa olevien normien ja menettelyjen laiminlyönti saattaa aiheuttaa pelkästään hallinnollisia tai rikosoikeudellisia seuraamuksia. Jos säännöstöön lisätään vahinkovastuu, pilaajien on otettava huomioon, että heidän on mahdollisesti maksettava aiheuttamastaan vahingosta korvauksia tai maksettava ympäristön ennallistaminen.

2.2. Ympäristövahinkotyypit, joihin vahinkovastuuta voidaan soveltaa

Kyseisen vastuun avulla ei voida korvata kaikenlaisia ympäristövahinkoja. Jotta ympäristövahinkovastuuta voidaan soveltaa,

- tiedossa on oltava yksi (tai useampi) toimija (pilaaja) tai

- vahinkojen on oltava konkreettisia, ja niiden on oltava määrällisesti ilmaistavissa, tai

- vahingon ja tiedossa olevan pilaajan / tiedossa olevien pilaajien välinen syy-yhteys on esitettävä.

Tämän vuoksi vahinkovastuuta voidaan soveltaa esimerkiksi tapauksiin, joissa vahingot ovat aiheutuneet teollisuusonnettomuuksista tai tiedossa olevista lähteistä ympäristöön päässeiden vaarallisten aineiden tai jätteiden aiheuttamasta asteittaisesta pilaantumisesta.

Vahinkovastuu ei kuitenkaan ole sopiva väline laaja-alaiseen, hajakuormituspäästöjen aiheuttamaan pilaantumiseen puuttumiseksi, koska tällöin haitallisia ympäristövaikutuksia ei voida yhdistää tiettyjen yksittäisten toimijoiden toimintaan. Esimerkkeinä ovat hiilidioksidin sekä muiden päästöjen aiheuttama ilmastonmuutos, happosateiden aiheuttamat metsäkuolemat ja liikenteen aiheuttama ilman pilaantuminen.

3. EY:n ympäristövahinkovastuujärjestelmän tavoitteet ja sen odotettavissa olevat vaikutukset

3.1. EY:n perustamissopimuksen tärkeimpien ympäristöperiaatteiden täytäntöönpano

Ympäristövahinkovastuu on tapa panna täytäntöön EY:n perustamissopimukseen sisältyvät ympäristöpolitiikan pääperiaatteet ja ennen kaikkea toteuttaa saastuttaja maksaa -periaatetta (174 artiklan 2 kohta). Jos tätä periaatetta ei sovelleta ennallistamisesta aiheutuneiden kustannusten kattamiseen, ympäristöä ei ennallisteta tai sitten valtion eli viime kädessä veronmaksajien on maksettava nämä kustannukset. Tämän vuoksi tärkein tavoite on asettaa pilaajat vastuuseen aiheuttamistaan vahingoista. Jos pilaajien on korvattava aiheuttamansa vahingot, he vähentävät pilaamista, kunnes pilaantumisen torjunnan kustannukset ovat suuremmat kuin sen ansiosta vältetyt korvaukset. Näin ympäristövahinkovastuu johtaa vahinkojen ennalta ehkäisyyn ja ympäristökustannusten sisällyttämiseen tuotantokustannuksiin [6]. Lisäksi vahinkovastuu voi myös lisätä ennalta varautumista, mikä johtaa riskien ja vahinkojen välttämiseen. Lisäksi se voi edistää investointeja tutkimukseen ja kehitykseen tietämyksen ja tekniikkojen parantamiseksi.

[6] Ympäristökustannusten sisällyttäminen tuotantokustannuksiin tarkoittaa, että vahingosta vastuulliset osapuolet maksavat ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä ja ympäristön ennallistamisesta aiheutuneet kustannukset yhteiskunnan sijaan.

3.2. Ympäristön puhdistamisen ja ennallistamisen varmistaminen

Jotta saastuttaja maksaa -periaate todella toteutuisi käytännössä, jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että tapauksissa, joissa korvausvastuussa oleva pilaaja on tunnistettu, ympäristön puhdistus, ennallistaminen ja kunnostaminen suoritetaan hyvin ja että korvaus, joka pilaajan on maksettava, käytetään asianmukaisesti ja tehokkaasti tätä tarkoitusta varten.

3.3. EY:n ympäristölainsäädännön täytäntöönpanon edistäminen

Jos vahinkovastuulla on edellä kuvailtu ennalta ehkäisevä vaikutus ja ennallistaminen on varmistettu vahingon tapahtuessa, vahinkovastuu todennäköisesti edistää myös EY:n ympäristölainsäädännön noudattamista. Tämän vuoksi EY:n ympäristövahinkovastuujärjestelmän ja voimassa olevan ympäristölainsäädännön väliset yhtymäkohdat ovat erittäin tärkeitä. Useimmat jäsenvaltiot ovat antaneet kansallista lainsäädäntöä, joka koskee ankaraa vastuuta tavalla tai toisella ympäristölle vaarallisen toiminnan aiheuttamista vahingoista. Näiden säännösten soveltamisalat ovat hyvin erilaisia, eivätkä säännökset useinkaan kata yhdenmukaisesti kaikkia ympäristölle vaarallisen toiminnan aiheuttamia vahinkoja. Lisäksi nämä vahinkovastuujärjestelmät koskevat ainoastaan ihmisten terveydelle tai omaisuudelle sekä saastuneille alueille aiheutuneita vahinkoja. Yleensä niitä ei voida soveltaa luonnonvaroille aiheutuneisiin vahinkoihin. Tämän vuoksi on tärkeää, että EY:n ympäristövahinkovastuujärjestelmä kattaa myös luonnonvaroille aiheutuneet vahingot vähintään niissä tapauksissa, joissa luonnonvaroja suojellaan EY:n lainsäädännön eli lintu- ja luontodirektiivin nojalla Natura 2000 -verkostoon kuuluvilla alueilla [7]. Jäsenvaltioiden olisi aina varmistettava ennallistaminen näille suojelluille luonnonvaroille aiheutuneiden vahinkojen jälkeen, myös sellaisissa tapauksissa, joissa vahinkovastuujärjestelmää ei voida soveltaa (esimerkiksi, kun pilaaja ei ole tiedossa), koska luontodirektiivi velvoittaa tähän. Vahinkovastuun ennalta ehkäisevällä vaikutuksella pitäisi olla "vauhdittava" vaikutus laajentuvassa unionissa. Näin voidaan helpottaa ympäristösääntöjen täytäntöönpanoa uusissa jäsenvaltioissa..

[7] Neuvoston direktiivi 79/409/ETY luonnonvaraisten lintujen suojelusta, EYVL L 103, s. 1 ja neuvoston direktiivi 92/43/ETY luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta, EYVL L 206, s. 7.

3.4. Ympäristönsuojelun vaatimusten sisällyttäminen muuhun politiikkaan

Amsterdamin sopimuksella perustamissopimuksen 6 artiklaan otettiin mukaan periaate, jonka mukaan ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä yhteisön muun politiikan määrittelyyn ja toteuttamiseen. EY:n ympäristövahinkovastuujärjestelmä, joka kattaa kaikki ympäristölle riskejä aiheuttavat yhteisön sääntelemät toimet (katso soveltamisalaan kuuluvat toiminnot 4.2.2), edistää ympäristönäkökohtien sisällyttämistä kaikkiin asianomaisiin aloihin, koska ympäristökustannusten tiedostaminen lisääntyy.

3.5. Sisämarkkinoiden toiminnan parantaminen

Vaikka yhteisön järjestelmän päätavoitteet koskevat ympäristöä, järjestelmä voi osaltaan myös edistää yhdenmukaisten kilpailuolosuhteiden luomista sisämarkkinoilla. Tämä on tärkeää, koska suurin osa EU:n kaupasta käydään sisämarkkinoilla eli EU:n sisäinen kauppa on jäsenvaltioille tärkeämpää kuin EU:n ulkopuolinen kauppa. Tämän vuoksi erot lainsäädännössä ja yrityksille aiheutuvissa kustannuksissa sisämarkkinoilla merkitsevät enemmän kuin erot kolmansiin maihin nähden.

Tällä hetkellä ei vielä ole selvillä, aiheuttavatko erot jäsenvaltioiden ympäristövahinkovastuujärjestelmissä kilpailuun liittyviä ongelmia sisämarkkinoilla. Tämä saattaa johtua siitä, että kansalliset ympäristövahinkovastuujärjestelmät EU:ssa ovat suhteellisen uusia, eivätkä toimi vielä kunnolla.

Suurin osa nykyisistä jäsenvaltioiden ympäristövahinkovastuujärjestelmistä ei kuitenkaan kata biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuvia vahinkoja. Viimeksi mainittujen korvaamisen taloudelliset vaikutukset voisivat mahdollisesti olla merkittävästi suuremmat kuin voimassa olevien kansallisten vahinkovastuulakien säätämät seuraamukset ja kasvaa niin suuriksi, että huoli tietyssä jäsenvaltiossa toimivien yritysten kilpailukyvystä voisi saada kansalliset viranomaiset odottamaan yhteisön aloitetta ja pidättäytymään yksipuolisesti korvausvastuuseen asettamisesta biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneiden vahinkojen osalta. Tällöin yhteisön toimet olisivat perusteltuja myös yhdenmukaisten kilpailuolosuhteiden varmistamiseksi sisämarkkinoilla.

Edellä esitetyt näkökohdat osoittavat, että yhteisön vahinkovastuujärjestelmä olisi suunniteltava niin, että sen mahdolliset vaikutukset EU:n teollisuuden ulkoiseen kilpailukykyyn [8] olisivat mahdollisimman pienet. Tätä asiaa käsitellään erityisesti osassa 7. Tämä on yksi syy asteittaiseen lähestymistapaan yhteisön järjestelmää käyttöönotettaessa (ks. myös osa 6).

[8] Todettakoon, että USA:n ympäristövahinkovastuulainsäädännössä, joka kattaa myös luonnonvaroille aiheutuvat vahingot, sovelletaan rajalla perittäviä maksuja kaikkein herkimmillä aloilla, esimerkiksi öljyteollisuudessa ja kemianteollisuudessa.

3.6. Odotettavissa olevat vaikutukset

Sen perusteella, mitä kappaleessa 3.1 esitettiin saastuttaja maksaa -periaatteen sekä ennalta ehkäisyn ja ennalta varautumisen periaatteiden täytäntöönpanosta, voidaan olettaa, että vahinkovastuu kannustaa yrityksiä entistä vastuullisempaan toimintaan. Tämän toteutumiseksi on kuitenkin täytettävä tietyt edellytykset. Esimerkiksi USA:n Superfund-lainsäädännöstä (saastuneiden alueiden puhdistamista koskeva vastuu) saadut kokemukset osoittavat, että on vältettävä porsaanreikiä, joilla vahinkovastuu voidaan kiertää siirtämällä ympäristölle vaarallinen toiminta vähävaraisille yrityksille, jotka menettävät maksukykynsä merkittävän vahingon tapahtuessa. Jos yritykset voivat turvautua vahinkoriskejä vastaan vakuutusten avulla, yritykset eivät turvaudu tähän kiertotiehen. Näin ollen vakuutusten saatavuus on tärkeää, jotta voidaan varmistaa vahinkovastuun soveltaminen ympäristöön. Tätä kysymystä käsitellään osassa 4.9. Minkä tahansa oikeudellisen vahinkovastuujärjestelmän tehokkuus riippuu toimivista taloudellisista turvajärjestelyistä, mikä tarkoittaa, että taloudellisia turvajärjestelyjä on käytettävissä järjestelmän keskeisiä osia varten. Lisäksi ympäristövahinkovastuun tehokkuus (perinteisiin vahinkoihin verrattuna) riippuu hallinto- ja oikeusviranomaisten mahdollisuuksista käsitellä tapauksia nopeasti sekä yleisön saatavilla olevista käyttökelpoisista keinoista käyttää vireillepano-oikeutta.

Vahinkovastuun kokonaisvaikutus on tämän vuoksi riippuvainen sekä laajemmasta yhteydestä että vahinkovastuujärjestelmän erityisrakenteesta.

4. EY:n ympäristövahinkovastuujärjestelmän mahdolliset piirteet

Tässä osassa kuvaillaan yhteisön järjestelmän mahdollisia pääpiirteitä. Eri osa-alueita otetaan huomioon sen mukaan, mitkä jatkotoimenpiteet valitaan (ks. osa 5).

4.1. Järjestelmää ei sovelleta taannehtivasti

Oikeusvarmuuden ja oikeutettujen odotusten vuoksi yhteisön järjestelmää olisi sovellettava ainoastaan tulevaisuudessa tapahtuviin vahinkoihin. Yhteisön järjestelmän olisi katettava vahingot, jotka tulevat tietoon järjestelmän voimaantulon jälkeen, ellei vahingon aiheuttanut toiminta tai laiminlyönti tapahtunut ennen järjestelmän voimaantuloa. Aiemmin tapahtuneeseen pilaantumiseen puuttuminen olisi annettava jäsenvaltioiden tehtäväksi. Jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön rahoitusvälineitä nykyisten saastuneiden alueiden tai biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneiden vahinkojen käsittelemiseksi tavalla, joka sopii parhaiten niiden kansalliseen tilanteeseen, kun otetaan huomioon sellaiset tekijät kuin tällaisten alueiden lukumäärä ja pilaantumisen luonne sekä kunnostamisesta ja ennallistamisesta aiheutuvat kustannukset. Jotta periaatetta, jonka mukaan järjestelmää ei sovelleta taannehtivasti, voitaisiin soveltaa yhdenmukaisesti, ilmaisu "aiempi pilaantuminen" on määriteltävä myöhemmin.

Oikeustoimista aiheutuu todennäköisesti jonkin verran kustannuksia, kun riitatapauksissa selvitetään, mikä on aiemmin tapahtunutta pilaantumista ja mikä järjestelmän kattamaa pilaantumista. Taannehtivasti sovellettavalla järjestelmällä olisi kuitenkin merkittävästi suuremmat taloudelliset vaikutukset.

4.2. Järjestelmän soveltamisala

Järjestelmän soveltamisalaa on tarkasteltava kahdesta eri näkökulmasta: minkä tyyppiset vahingot ja millaisesta toiminnasta aiheutuneet vahingot järjestelmä kattaa. Seuraavissa alakohdissa esitetään, miten asiaa voidaan käsitellä.

4.2.1. Järjestelmän soveltamisalaan kuuluvat vahingot

Ympäristövahingot

Koska on kyse ympäristövahinkovastuujärjestelmästä, järjestelmän on katettava ympäristövahingot. Tämä ei ole niin itsestään selvää kuin miltä se saattaa vaikuttaa. Useissa kansallisissa laeissa, joita kutsutaan ympäristövahinkovastuulaeiksi (tai vastaaviksi) käsitellään perinteisiä vahinkotyyppejä, kuten henkilö- ja omaisuusvahinkoja, pikemmin kuin ympäristövahinkoja sellaisenaan. Vahingot kuuluvat tällaisten lakien soveltamisalaan, jos ne aiheutuvat ympäristölle vaaralliseksi katsotusta toiminnasta tai jos vahingot aiheutuvat vaikutuksista, jotka johtavat (perinteisiin) vahinkoihin ympäristön kautta (esimerkiksi ilman tai veden pilaantuminen). Esimerkkejä tällaisesta lainsäädännöstä ovat Saksan ympäristövahinkovastuulaki vuodelta 1990 ja Tanskan ympäristövahinkojen korvaamista koskeva laki vuodelta 1994. Joidenkin muiden maiden kansallinen lainsäädäntö kattaa myös luonnonvaroille aiheutuvat vahingot perinteisten vahinkojen ohella, mutta käsitettä ei täsmennetä juuri lainkaan.

Tässä valkoisessa kirjassa käytetään yhteisnimitystä "ympäristövahinko" kahdesta eri vahinkotyypistä, joiden molempien olisi kuuluttava yhteisön järjestelmän soveltamisalaan. Nämä ovat:

a) biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuvat vahingot

b) saastuneina alueina ilmenevät ympäristövahingot.

Useimpien jäsenvaltioiden ympäristövahinkovastuujärjestelmät eivät vielä kata nimenomaan biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneita vahinkoja. Kaikilla jäsenvaltioilla on kuitenkin lainsäädäntöä tai ohjelmia, jotka koskevat vastuuta saastuneiden alueiden osalta. Lait ovat pääasiassa hallinnollisia ja niillä pyritään saastuneiden alueiden puhdistamiseen pilaajan (ja/tai muiden) kustannuksella.

Perinteiset vahingot

Yhtenäisyyden varmistamiseksi on tärkeää kattaa myös perinteiset vahingot, kuten ihmisten terveydelle tai omaisuudelle aiheutuvat vahingot, jos näiden syynä on järjestelmän soveltamisalaan kuuluva vaarallinen toiminta, koska monissa tapauksissa perinteiset vahingot ja ympäristövahingot aiheutuvat samasta syystä. Ainoastaan ympäristövahingot kattava EY:n järjestelmä, jossa perinteisten vahinkojen korvausvastuusta päättäminen jätettäisiin kokonaan jäsenvaltioille, saattaisi johtaa kohtuuttomiin seurauksiin (esimerkiksi ihmisten terveydelle aiheutuneiden vahinkojen korvaukset olisivat pienemmät kuin samasta tapauksesta aiheutuneiden ympäristövahinkojen korvaukset, tai niitä ei olisi lainkaan). Lisäksi ihmisten terveyttä koskeva näkökohta - joka jo itsessään on tärkeä poliittinen tavoite - liittyy kiinteästi ympäristönsuojeluun: EY:n perustamissopimuksen 174 artiklan 1 kohdassa määrätään, että yhteisön ympäristöpolitiikalla myötävaikutetaan muun muassa ihmisten terveyden suojelua koskevien tavoitteiden saavuttamiseen.

4.2.2. Järjestelmän soveltamisalaan kuuluvat toiminnot

Lähes kaikissa kansallisissa ympäristövahinkovastuujärjestelmissä tavoitteena on kattaa toiminnot [9], joihin sisältyy luontainen vahinkoriski. Monia tällaisista toiminnoista säännellään tällä hetkellä yhteisön ympäristölainsäädännöllä tai muulla yhteisön lainsäädännöllä, jolla on muiden tavoitteiden ohella myös ympäristöä koskevia tavoitteita.

[9] Myös sellaisten aineiden käsittelyä, joihin sisältyy luontainen vahinkoriski, pidetään tässä valkoisessa kirjassa (vaarallisena) toimintana.

Vahinkovastuujärjestelmän yhtenäinen kehys on liitettävä asianomaiseen EY:n ympäristönsuojelulainsäädäntöön. Sen lisäksi, että ympäristön ennallistaminen varmistuu tapauksissa, joissa se tällä hetkellä ei ole mahdollista, vahinkovastuujärjestelmällä voitaisiin kannustaa noudattamaan entistä paremmin kansallista lainsäädäntöä, jolla yhteisön lainsäädäntö on pantu täytäntöön. Tällaisen lain rikkominen johtaisi hallinnollisiin tai rikosoikeudellisiin seuraamuksiin, mutta velvoittaisi myös aiheuttajan (pilaajan) vahingon jälkeiseen ennallistamiseen tai maksamaan korvausta vahingoittuneen kohteen arvonmenetyksestä. Tällaisen suppean soveltamisalan ja järjestelmän liittämisen voimassa olevaan EY:n lainsäädäntöön etuna on parhaan mahdollisen oikeusvarmuuden varmistaminen.

Järjestelmän soveltamisalaan voisi kuulua ihmisten terveydelle tai omaisuudelle aiheutuvien vahinkojen ja saastuneiden alueiden osalta seuraavilla EY:n lainsäädäntöluokilla säänneltyjä toimintoja: ilmaan tai veteen joutuvien vaarallisten aineiden päästöjen raja-arvot vahvistava lainsäädäntö; vaarallisia aineita ja valmisteita koskeva lainsäädäntö, jossa otetaan huomioon (myös) ympäristönsuojelu; onnettomuus- ja pilaantumisriskien ennalta ehkäisemistä ja valvontaa koskeva lainsäädäntö, erityisesti IPPC-direktiivi ja tarkistettu Seveso II -direktiivi; vaarallisen jätteen ja muun jätteen tuotantoa, käsittelyä, talteenottoa, kierrätystä, vähentämistä, varastointia, kuljetusta, valtionrajat ylittävää kuljetusta ja hävittämistä koskeva lainsäädäntö; biotekniikan alan lainsäädäntö ja vaarallisten aineiden kuljetusta koskeva lainsäädäntö. Kun yhteisön aloitetta kehitetään edelleen, on toimintojen soveltamisala määriteltävä tarkemmin, esimerkiksi laatimalla luettelo asiaankuuluvasta yhteisön lainsäädännöstä, johon vahinkovastuujärjestelmä olisi liitettävä. Lisäksi jotkut näistä toiminnoista, esimerkiksi geneettisesti muunnettuihin organismeihin liittyvät toiminnot, eivät ole sellaisenaan vaarallisia. Ne voivat kuitenkin tietyissä olosuhteissa aiheuttaa vahinkoa terveydelle tai merkittäviä ympäristövahinkoja. Näin voi tapahtua esimerkiksi, jos geneettisesti muunnettuja organismeja leviää ympäristöön korkeatasoisesta suljetusta järjestelmästä tai ennakoimattomasti tarkoituksellisen levittämisen kautta. Tästä syystä on pidetty asianmukaisena, että tällaiset toiminnot sisällytetään yhteisön laajuisen vahinkovastuujärjestelmän soveltamisalaan. Näissä tapauksissa järjestelmän täsmällinen määritelmä esimerkiksi sallittujen vastuustavapautumisperusteiden osalta ei ehkä olisi samanlainen kaikkiin geneettisesti muunnettuihin organismeihin liittyvien toimintojen osalta. Määritelmää joudutaan ehkä eriyttämään asiaan kuuluvan lainsäädännön ja kyseessä olevien toimintojen mukaisesti.

Tärkeä tekijä, joka on otettava huomioon biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuvien vahinkojen yhteydessä, on erityinen biologisen monimuotoisuuden suojelua koskeva voimassa oleva yhteisön lainsäädäntö, nimittäin lintu- ja luontodirektiivit. Nämä direktiivit muodostavat luonnonvarojen (biologisen monimuotoisuuden suojelun kannalta tärkeiden luonnonvarojen) erityisen suojelujärjestelmän, joka pannaan täytäntöön Natura 2000 -verkoston avulla. Niihin sisältyy muun muassa vaatimus, että merkittävästi vahingoittuneet suojellut luonnonvarat on ennallistettava. Direktiivien velvoitteet on osoitettu jäsenvaltioille. Ympäristövahinkovastuujärjestelmän avulla pilaaja voitaisiin velvoittaa maksamaan tällaisten vahinkojen jälkeisestä ennallistamisesta aiheutuvat kustannukset. Koska näillä kahdella direktiivillä pyritään suojelemaan kyseisiä luonnonvaroja vahingon aiheuttaneen toiminnan laadusta riippumatta ja koska nämä luonnonvarat ovat haavoittuvia ja voivat sen vuoksi melko helposti vahingoittua myös muun kuin luonnostaan vaarallisen toiminnan vuoksi, biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneisiin vahinkoihin sovellettavan vahinkovastuujärjestelmän olisi katettava myös muut merkittäviä vahinkoja suojelluilla Natura 2000 -alueilla aiheuttavat toiminnot kuin luonnostaan vaaralliset toiminnot. Vahinkovastuu olisi tässä tapauksessa kuitenkin erilainen verrattuna vahinkovastuuseen, jota sovelletaan vaarallisten toimintojen aiheuttamiin vahinkoihin. Tämä on selitetty kappaleessa 4.3.

4.3. Vastuutyypit, hyväksytyt vastuustavapautumisperusteet ja todistustaakka

Ankara vastuu merkitsee sitä, ettei toimijan tuottamusta tarvitse näyttää toteen, vaan toteen on näytettävä ainoastaan se, että vahingon aiheutti jokin toiminta (tai laiminlyönti). Ensi näkemältä tuottamukseen perustuva vastuu [10] saattaa vaikuttaa taloudellisesti kannattavammalta kuin ankara vastuu, koska pilaantumisen torjunnan kannustimien kustannukset ovat pienemmät kuin vähentyneistä päästöistä koituneet edut. Viimeaikaiset kansalliset ja kansainväliset ympäristövahinkovastuujärjestelmät perustuvat usein ankaran vastuun periaatteelle, koska oletetaan, että ympäristötavoitteet saavutetaan näin paremmin. Eräänä syynä tähän on se, että kantajan on hyvin vaikea näyttää toteen vastaajan tuottamusta ympäristövahinkovastuutapauksissa. Toisena syynä on näkemys, että sen tahon, joka vastaa luonnostaan vaarallisen toiminnan toteuttamisesta, olisi vastattava toiminnan mahdollisesti aiheuttamista vahingoista, eikä vahinkojen kohteeksi joutuneen osapuolen tai yhteiskunnan. Nämä syyt puoltavat EY:n järjestelmää, joka perustuu pääasiallisesti ankaraan vastuuseen. Kuten kappaleessa 4.2.2 mainittiin, biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneet vahingot olisi sisällytettävä vahinkovastuun soveltamisalaan riippumatta siitä, oliko vahingon aiheuttanut vaarallinen toiminto. Kuitenkin on ehdotettu, että tällaisiin vahinkoihin sovelletaan tuottamuksellista vastuuta ankaran vastuun sijaan, mikäli vahingon on aiheuttanut vaaraton toiminta. Sellaiset toiminnot, jotka on suoritettu lintudirektiivin ja luontodirektiivin täytäntöönpanoa koskevien toimenpiteiden mukaisesti ja joiden tavoitteena on biologisen monimuotoisuuden suojelu, eivät aiheuttaisi muuta kuin tuottamuksellista vahinkovastuuta toiminnon suorittaneelle henkilölle. Tällaisia toimintoja voidaan suorittaa esimerkiksi maatalouden ympäristönsuojelusopimusten nojalla maaseudun kehittämisestä annetun neuvoston asetuksen mukaisesti [11]. Valtio on vastuussa vaarattoman toiminnon biologiselle monimuotoisuudelle aiheuttaman vahingon ennallistamisesta tai korvaamisesta, mikäli vahingon aiheuttajaa ei tunneta.

[10] Tuottamuksellista vastuuta sovelletaan, kun toiminnanharjoittaja on toiminut väärin tarkoituksellisesti, huolimattomuuden vuoksi tai riittämättömien turvatoimien vuoksi. Tällaiseen rikkomukseen (tai laiminlyöntiin) voi sisältyä muun muassa oikeudellisesti sitovien sääntöjen tai lupaehtojen noudattamatta jättäminen.

[11] Neuvoston asetus N:o 1257/99 (EYVL L 160, s.80).

Ympäristövahinkovastuujärjestelmän yhteydessä olisi varmistettava yhdenmukaisuus muiden yhteisön politiikkojen ja näiden politiikkojen täytäntöönpanoon liittyvien toimenpiteiden kanssa.

Ankaraan vastuuseen perustuvan järjestelmän tehokkuus verrattuna tuottamukselliseen vastuuseen perustuvaan järjestelmään ei ole sidoksissa yksinomaan järjestelmän perusluonteeseen, vaan suurelta osin myös sellaisiin seikkoihin kuin hyväksyttyihin vastuustavapautumisperusteisiin ja todistustaakan jakamiseen. Ankaran vastuun myönteisiä vaikutuksia ei saisi tämän vuoksi heikentää sallimalla liikaa vastuustavapautumisperusteita tai vaatimalla mahdotonta kantajan todistustaakkaa.

Vastuustavapautumisperusteet

Yleisesti hyväksytyt vastuustavapautumisperusteet pitäisi sallia; niitä ovat ylivoimainen este (force majeure), kantajan osallistuminen tai suostumus vahinkojen aiheuttamiseen sekä ulkopuolisen väliintulo (esimerkkinä jälkimmäisestä perusteesta voidaan mainita tapaus, jossa toiminnanharjoittaja aiheuttaa vahingon toimiessaan julkisen viranomaisen pakottavan määräyksen mukaisesti [12].

[12] Tietyt prosessioikeudelliset näkökohdat voivat myös olla asiaan kuuluvia vahinkovastuun riitauttamisen kannalta, kuten tuomioistuimen toimivallan puutteet ja rajoituksia koskevat kysymykset.

Useat etutahot, erityisesti taloudelliset toimijat, ovat esittäneet näkemyksen, että vastuustavapautumisperuste, joka perustuu EY:n lainsäädännön sallimien päästöjen aiheuttamaan vahinkoon, tekniikan tasoon ja/tai kehittämisen riskiin olisi myös sallittava. Taloudellisista syistä nämä tarvitsevat ennustettavuutta kolmansiin osapuoliin liittyvän vahinkovastuunsa suhteen, mutta näiden vahinkovastuiden esiintyminen ja laajuus riippuvat joka tapauksessa tapahtuvasta kehityksestä (kuten muutoksista lainsäädännössä ja oikeuskäytännössä tai lääketieteen kehittymisestä). Tässä yhteydessä mainittuja vastuustavapautumisperusteita ei kuitenkaan tavallisesti sallita EU:n jäsenvaltioiden voimassa olevissa kansallisissa ympäristövahinkovastuujärjestelmissä.

Kun näistä vastuustavapautumisperusteista päätetään, olisi kaikki asiaan kuuluvat vaikutukset otettava huomioon, kuten esimerkiksi mahdolliset vaikutukset pieniin ja keskisuuriin yrityksiin (katso myös osa 7).

Todistustaakka

Ympäristöä koskevissa oikeustapauksissa kantajan saattaa olla vaikeampaa ja vastaajan helpompaa esittää todisteita vastaajan toimien ja aiheutuneiden vahinkojen välisestä syy-yhteydestä (tai sen puuttumisesta). Tämän vuoksi useissa kansallisissa ympäristövahinkovastuujärjestelmissä on säännöksiä, joilla kevennetään kantajan todistustaakkaa tuottamuksen tai syy-yhteyden osoittamiseksi. Yhteisön järjestelmässä voisi olla myös joitakin perinteisen todistustaakan kevennysmahdollisuuksia, jotka määriteltäisiin tarkemmin myöhemmin.

Kohtuusharkinta

Joissakin tapauksissa saattaa olla kohtuutonta velvoittaa pilaajaa maksamaan täysi korvaus hänen aiheuttamastaan vahingosta. Tuomioistuimille (tai muille toimivaltaisille viranomaisille, esimerkiksi välimiesmenettelyssä) voitaisiin mahdollisesti jättää hieman harkintavaltaa päättää, että osa korvauksesta lankeaa luvan myöntäneen viranomaisen maksettavaksi, eikä pilaajan maksettavaksi, esimerkiksi silloin, kun vahingon aiheuttanut toiminnanharjoittaja voi osoittaa, että vahinko on aiheutunut kokonaisuudessaan ja ainoastaan päästöistä, jotka ovat nimenomaan toiminnanharjoittajalle myönnetyn luvan mukaiset. Tällaista säännöstä varten olisi määriteltävä lisäperusteet, esimerkiksi, että vahinkovastuussa oleva toiminnanharjoittaja oli tehnyt kaiken mahdollisen vahinkojen välttämiseksi.

4.4. Kenen olisi oltava korvausvastuussa-

Yhteisön ympäristövahinkovastuujärjestelmän [13] mukaisesti korvausvastuuseen olisi asetettava se henkilö (tai henkilöt), joka toimii (toimintaa koskevan määritelmän mukaisesti) vahingon aiheuttaneen toiminnan valvojana (eli toiminnanharjoittaja). Jos toiminnan on suorittanut yritys, joka on oikeushenkilö, vahinkovastuu säilyy oikeushenkilöllä eikä johtajilla (päätöksentekijöillä) tai muilla työntekijöillä, jotka ovat saattaneet osallistua toimintaan. Lainanantajia ei olisi asetettava korvausvastuuseen, elleivät ne johda toimintaa.

[13] Jäsenvaltiot voivat asettaa vahinkovastuuseen myös muita osapuolia EY:n perustamissopimuksen 176 artiklan mukaisesti.

4.5. Eri vahinkotyyppien arviointiperusteet

Eri vahinkotyyppeihin puuttumiseen osoitetaan erilaisia lähestymistapoja. Biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuvia vahinkoja koskevia vahinkovastuusäännöksiä ja -perusteita ei ole merkittävässä määrin, joten ne on kehitettävä. Saastuneiden alueiden vahinkovastuusta on kansallisia lakeja ja järjestelmiä, mutta ne ovat melko erilaisia. Perinteisiä vahinkoja olisi käsiteltävä yhdenmukaisesti ympäristövahinkomuotojen kanssa, mikä voidaan saavuttaa ainoastaan, jos perussäännökset ovat kaikilla vahinkotyypeillä samat.

4.5.1. Biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuvat vahingot

Koska vahinkojen korvaamista koskevat jäsenvaltioiden säännökset eivät useimmissa tapauksissa kata biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuvia vahinkoja, EY:n vahinkovastuujärjestelmä voisi olla ensimmäinen tämänkaltaiset vahingot kattava järjestelmä, jota rajoittaisi yhteisön voimassa oleva biologista monimuotoisuutta koskeva lainsäädäntö.

- Mitkä biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuvat vahingot olisi korvattava-

Natura 2000 -verkostossa suojeltujen ja luonto- ja lintudirektiivissä määriteltyjen alueiden biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuvat vahingot olisi katettava. Tällaisia vahinkoja voisivat olla sellaisille luontotyypeille sekä luonnonvaraisille eläimille ja kasvilajeille aiheutuvat vahingot, jotka on lueteltu kyseisten direktiivien liitteissä.

- Missä tapauksissa järjestelmän soveltamisalan olisi katettava biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuvat vahingot-

Olisi vahvistettava minimitaso, jonka ylittyessä järjestelmää sovelletaan. Järjestelmää olisi sovellettava ainoastaan merkittäviin vahinkoihin. Arviointiperusteet olisi johdettava ensi sijassa tämän käsitteen luontodirektiivissä annetusta tulkinnasta [14].

[14] Komission yksiköiden laatima asiakirja tämän ja muiden käsitteiden tulkinnasta luontodirektiivin 6 artiklan mukaisesti julkaistaan lähiaikoina.

- Miten biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneet vahingot arvioidaan ja miten varmistetaan ympäristön ennallistaminen kohtuullisin kustannuksin-

Biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneiden vahinkojen taloudellinen arviointi on erityisen tärkeää tapauksissa, joissa ympäristön ennallistaminen ei ole mahdollista. Liian suurien kustannusten välttämiseksi on kuitenkin oltava joitakin arviointimuotoja myös siinä tapauksessa, että ennallistaminen on toteutettavissa. Kussakin yksittäisessä tapauksessa olisi arvioitava kustannuksia ja hyötyjä tai kohtuullisuutta. Ennallistamisen ollessa mahdollista arvioinnin lähtökohdaksi olisi otettava ennallistamiskustannukset (mukaan lukien vahinkojen arvioinnista aiheutuvat kustannukset). Luonnonvaroista saatavan hyödyn arviointia [15] varten olisi luotava järjestelmä, jonka perustaksi voitaisiin ottaa tietyt nykyiset tai tällä hetkellä kehitteillä olevat alueelliset järjestelmät (esimerkiksi Andalusia, Hessen).

[15] Esimerkiksi tammitikan (katso kansilehti) esiintyminen; se on lintudirektiivin mukaisesti suojeltu lintu.

Jos ennallistaminen ei ole teknisesti mahdollista tai se on ainoastaan osittain mahdollista, luonnonvarojen arvioinnin on perustuttava sellaisten vaihtoehtoisten ratkaisujen kustannuksiin, joilla pyritään korvaamaan tuhoutuneet luonnonvarat vastaavilla luonnonvaroilla Natura 2000 -verkostossa määritellyn luonnonsuojelun ja biologisen monimuotoisuuden tason saattamiseksi ennalleen.

Luonnonvarojen arvioinnin kustannukset voivat vaihdella käytetyn menetelmän mukaan. Taloudellisen arvioinnin menetelmät, kuten satunnaisarviointimenetelmä (contingent valuation), matkakustannukset ja muut esille tuodut suosituimmuustekniikat, joissa tutkimuksiin osallistuu suuri määrä ihmisiä, voivat olla kalliita kaikissa tapauksissa käytettyinä. Kustannuksia voidaan kuitenkin laskea huomattavasti käyttämällä "etujen siirtoon" liittyviä tekniikoita. Etujen siirtoa koskevien tietokantojen kehittäminen on erittäin tärkeää. Esimerkkinä voidaan mainita Environmental Valuation Resource Inventory -tietokanta (EVRI), joka sisältää asiaankuuluvia arviointitietoja. Näitä tietokantoja voidaan käyttää ongelman jäsentämiseksi ja suoraan verrattavan arvioinnin lähteenä.

- Miten varmistetaan ennallistamisen vähimmäistaso-

Ennallistamisessa olisi pyrittävä saavuttamaan ennen vahingon tapahtumista vallinnut ympäristön tila. Tämän tilan arvioimiseksi voitaisiin käyttää historiallisia tietoja ja viitetietoja (kyseisten luonnonvarojen tavanomaiset piirteet). Luonnonvarojen laadun ja määrän täydellistä vastaavuutta ei yleensä ole mahdollista saavuttaa, tai se edellyttää äärimmäisen suuria kustannuksia. Tämän vuoksi olisi tähdättävä pikemmin siihen, että vahingoittuneet luonnonvarat saadaan ennallistettua vertailukelpoiselle tasolle ottaen huomioon myös sellaiset tekijät kuin niiden tarkoitus ja arvioitu tuleva käyttö.

- Biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneiden vahinkojen vaikutukset ennalta ehkäisyn ja ennallistamisen kustannuksiin

Tässä valkoisessa kirjassa biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneilla vahingoilla tarkoitetaan ainoastaan lintu- ja luontodirektiivien mukaisesti suojelluilla alueilla aiheutuneita vahinkoja. Nämä alueet kattavat Natura 2000 -verkoston valmistuttua mahdollisesti jopa 10 % unionin alueesta. Näillä alueilla saa toteuttaa ainoastaan toimia, jotka eivät kuormita ympäristöä. Tämä tarkoittaa, että suurimman osan ympäristövahingoista näillä alueilla voivat aiheuttaa ainoastaan lähialueilla vaarallisia toimintoja harjoittavat tuotantolaitokset. Ehdotettu järjestelmä kattaa kuitenkin nämä laitokset jo muiden osiensa ansiosta, joilla puututaan perinteisiin vahinkoihin ja saastuneisiin alueisiin. Näin ollen ainoat lisäkustannukset, joita biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuvien vahinkojen kattamisesta aiheutuu, liittyvät biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuvien vahinkojen ennalta ehkäisyyn ja ennallistamiseen valkoisessa kirjassa esitettyjen arviointiperusteiden mukaisesti.

Koska, kuten edellä todettiin, vaarallisia toimintoja ei oleteta harjoitettavan suojelluilla alueilla, IPPC-teollisuudenalat tai suuret tuotantolaitokset, joille kustannukset ja kilpailukyky ovat erityisen tärkeitä, aiheuttavat ainoastaan poikkeustapauksissa vahinkoja näillä alueilla. Tämän vuoksi biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneiden vahinkojen korvausvastuu vaikuttaa hyvin vähän näihin teollisuudenaloihin. Toisaalta sellaisissa ympäristön huomioon ottavissa toiminnoissa, jotka suojelluilla alueilla sallitaan, sisällytetään todennäköisesti toivotun ennalta ehkäisyn ja ennallistamisen tason kustannukset tuotantokustannuksiin edullisella tavalla jo toiminnan luonteen ansiosta.

4.5.2. Saastuneet alueet

Useimmissa jäsenvaltioissa on sekä vanhojen että uusien saastuneiden alueiden puhdistamista käsitteleviä erityisiä lakeja tai ohjelmia. Yhteisön järjestelmän avulla olisi pyrittävä toteuttamaan ympäristöä koskevat periaatteet (saastuttaja maksaa -periaate sekä ennalta ehkäisyn ja ennalta varautumisen periaatteet) uuden pilaantumisen osalta sekä saavuttamaan tietty yhdenmukaisuuden taso puhdistamisstandardien ja puhdistamistavoitteiden osalta. Saastuneisiin alueisiin olisi sovellettava vaarallisten toimintojen lähestymistapaa, ja järjestelmä olisi otettava käyttöön ainoastaan, jos pilaantuminen on merkittävää. Saastuneisiin alueisiin kuuluvat maaperä, pintavesi ja pohjavesi. Jos biologista monimuotoisuutta koskevalla lainsäädännöllä suojeltu alue on osa saastunutta aluetta, sovelletaan tähän alueeseen monimuotoisuutta koskevaa järjestelmää sekä myös saastuneita alueita koskevaa järjestelmää. Tämä saattaa merkitä sitä, että vahingoittuneiden luonnonvarojen ennallistaminen on toteutettava alueen puhdistamisen jälkeen.

- Puhdistamisstandardit

Nämä ovat standardeja, joiden avulla voidaan arvioida ja päättää, onko saastuneen alueen puhdistaminen välttämätöntä. Kuten biologisen monimuotoisuudenkin osalta järjestelmää olisi sovellettava ainoastaan merkittäviin vahinkoihin. Tärkein laadullinen peruste tälle on, johtaako pilaantuminen vakavaan uhkaan ihmisille ja ympäristölle.

- Puhdistamistavoitteet

Tavoitteissa olisi määriteltävä alueella säilytettävä tai alueelle palautettava maaperän ja veden laatu. Päätavoitteen olisi oltava kaikkien ihmisiin ja ympäristöön kohdistuvien vakavien uhkien poistaminen. Hyväksyttävät kynnysarvot olisi määritettävä parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa käyttäen taloudellisesti ja teknisesti kannattavalla tavalla (kuten IPPC-direktiivissä säädetään). Toisena tavoitteena olisi oltava maaperän saattaminen käyttökelpoiseksi senhetkiseen ja todennäköiseen tulevaisuudessa tapahtuvaan käyttöön. Nämä laadulliset tavoitteet olisi mahdollisuuksien mukaan yhdistettävä numeerisesti ilmaistuihin määrällisiin standardeihin, joilla ilmaistaan tavoitteena oleva maaperän ja veden laatu. Jos puhdistamista ei ole taloudellisten syiden tai teknisten syiden vuoksi mahdollista toteuttaa, alueen eristäminen kokonaan tai osittain saattaa olla eräs vaihtoehto.

4.5.3 Perinteiset vahingot

Perinteiset vahingot, eli henkilö- ja omaisuusvahingot ja mahdollisesti taloudelliset menetykset, kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan. Kaikkia tässä kirjassa käsitellyn järjestelmän osa-alueita olisi sovellettava myös perinteisiin vahinkoihin lukuun ottamatta vireillepano-oikeutta koskevia erityissääntöjä (4.7) sekä ympäristön ennallistamista ja arviointia koskevia erityisperusteita (4.5.1 ja 4.5.2). Yhteisön järjestelmässä ei tulisi perinteisten vahinkojen yhteydessä ottaa käyttöön käsitettä "merkittävä vahinko".

4.5.4 Suhde tuotevastuudirektiiviin [16]

[16] Neuvoston direktiivi 85/374/ETY tuotevastuuta koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä; EYVL L 210, 7.8.1985, s. 29, muutettuna direktiivillä 99/34/EY; EYVL, L 141, 4.6.1999, s. 20.

Tuotevastuudirektiivissä käsitellään turvallisuudeltaan puutteellisten tuotteiden henkilöille ja tavaroille aiheuttamia vahinkoja (eli perinteisiä vahinkoja), mutta se ei kata ympäristövahinkoja. Kahden vahinkovastuujärjestelmän päällekkäisyyksiä ei voida sulkea pois perinteisten vahinkojen osalta. Näin voi olla asian laita esimerkiksi silloin, kun vahingon aiheuttaa vaarallisia aineita sisältävä tuote, joka on myös viallinen (lisäksi tuotteen vaarallisten aineiden pitoisuudet ylittävät yhteisön ympäristölainsäädännön pitoisuusrajat). Tällaisissa tapauksissa olisi sovellettava tuotevastuudirektiiviä, kun haetaan korvauksia perinteisiin vahinkoihin. [17]

[17] Komissio on äskettäin julkaissut vihreän kirjan tuotevastuusta kerätäkseen tietoja direktiivin todellisesta soveltamisesta ja aloittaakseen keskustelun mahdollisesta tarpeesta direktiivin huomattavaan tarkistamiseen.

4.6. Ympäristön tehokkaan puhdistamisen ja ennallistamisen varmistaminen

Sekä biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuvia vahinkoja että saastuneita alueita koskevana yhteisenä velvoitteena olisi oltava se, että pilaajan ennallistamista tai puhdistamista varten maksamat vahingonkorvaukset tai hyvitys käytetään tehokkaasti tähän tarkoitukseen. Jos ennallistamista ei voida toteuttaa tai se voidaan toteuttaa ainoastaan osittain teknisten tai taloudellisten (kannattavuuteen liittyvien) syiden vuoksi, vahingon arvoa vastaava korvaus olisi käytettävä ennallistamis- tai luonnonvarojen parantamishankkeisiin. Toimivaltaisten viranomaisten tekemän vertailukelpoisten hankkeiden määrittelyn olisi perustuttava saatavien ympäristöhyötyjen perusteelliseen analyysiin.

4.7. Vireillepano-oikeus

Ympäristövahinko eroaa perinteisestä vahingosta, jossa vahingon kohteeksi joutuneilla osapuolilla on oikeus vaatia toimivaltaista hallinto- tai oikeusviranomaista turvaamaan heidän yksityiset etunsa. Koska ympäristönsuojelu on yleinen etu, vastuullinen osapuoli on ensi sijassa valtio (mukaan luettuna muut hallintojärjestelmän osa-alueet), jonka on toimittava, jos ympäristö on vahingoittunut tai uhkaa vahingoittua. Tähän tarkoitukseen on käytettävissä kuitenkin ainoastaan rajallisesti julkisia varoja, ja yhä laajemmin tiedostetaan, että suuren yleisön olisi tunnettava vastuunsa ympäristöstä ja voitava tietyissä olosuhteissa toimia sen puolesta. Komissio viittasi neuvostolle ja Euroopan parlamentille yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattamisesta antamassaan tiedonannossa tarpeeseen vahvistaa tällaista vireillepano-oikeutta [18].

[18] KOM (96) 500 lopullinen. "Valtiosta riippumattomien järjestöjen ja yksityishenkilöiden entistä paremmat mahdollisuudet saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi helpottaisivat monin tavoin yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattamista. Ensinnäkin on todennäköisempää, että yhteisön lainsäädännön voimaan saattamiseen liittyvät yksittäiset ongelmatapaukset ratkaistaan tarpeen mukaan yhteisön lainsäädännön edellyttämällä tavalla. Toiseksi, ja mikä tärkeintä, sillä on yhteisön ympäristölainsäädännön soveltamista ja täytäntöön panemista yleisesti parantava vaikutus, koska mahdollisilla vastuunalaisilla toimijoilla on taipumus noudattaa lainsäädännön vaatimuksia, koska tällöin kanteen nostaminen niitä vastaan on vähemmän todennäköistä." (s. 12).

Tällä alalla tärkeä oikeudellinen väline on Århusin yleissopimus [19]. Se sisältää muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevia erityismääräyksiä, jotka muodostavat perustan yksittäisten kansalaisten ja yleistä etua ajavien ryhmien eri toimille. Näihin kuuluvat oikeus hakea muutosta viranomaisen päätökseen tuomioistuimessa tai jossakin muussa riippumattomassa ja lakisääteisessä puolueettomassa elimessä (oikeus hallinnolliseen ja oikeudelliseen jälkivalvontaan), oikeus vaatia riittäviä ja tehokkaita oikeussuojakeinoja mukaan lukien väliaikaiset turvaamistoimenpiteet sekä oikeus saattaa tutkittavaksi sellaiset yksityishenkilöiden tai viranomaisten toimet ja laiminlyönnit, jotka ovat ristiriidassa ympäristölainsäädännön kanssa [20]: EY:n ympäristövahinkovastuujärjestelmä voi osaltaan edistää yleissopimuksen täytäntöönpanoa yhteisön lainsäädännössä jäljempänä esitettävillä tavoilla.

[19] YK:n Euroopan talouskomission yleissopimus tiedon saannista, kansalaisten osallistumisoikeudesta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa, jonka myös yhteisö hyväksyi ja allekirjoitti Århusissa (Tanskassa) 23.-25. kesäkuuta 1998 järjestetyssä neljännessä ministerikonferenssissa.

[20] Århusin yleissopimuksen 9 artikla.

4.7.1. "Kaksitasoinen lähestymistapa": valtion olisi oltava ensisijaisesti vastuussa

Jäsenvaltioiden olisi ensi sijassa varmistettava biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuvien vahinkojen jälkeinen ympäristön ennallistaminen ja kunnostaminen (ensimmäinen taso) käyttämällä pilaajan maksamia vahingonkorvauksia. Ympäristönsuojelua edistävien (ja asianmukaiset kansallisen lainsäädännön edellytykset täyttävien) yleistä etua ajavien ryhmien arvellaan olevan kiinnostuneita osallistumisesta ympäristöasioita koskevaan päätöksentekoon [21]. Yleisesti ottaen yleistä etua ajaville ryhmille olisi myönnettävä oikeus toimia toissijaisuusperiaatteen mukaisesti eli ainoastaan siinä tapauksessa, että valtio ei ryhdy mihinkään toimiin tai että valtion toteuttamat toimet eivät ole riittäviä (toinen taso). Tätä lähestymistapaa olisi sovellettava hallinnolliseen ja oikeudelliseen jälkivalvontaan sekä pilaajaa koskeviin vaatimuksiin.

[21] Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 5 kappale.

4.7.2. Kiireelliset tapaukset (väliaikaiset turvaamistoimenpiteet, ennalta ehkäisevän toiminnan kustannukset)

Eturyhmillä olisi kiireellisissä tapauksissa oltava oikeus esittää suoraan tuomioistuimelle kanne väliaikaisen turvaamistoimenpiteen toteuttamiseksi (mahdollisen) pilaajan saamiseksi toimimaan tai lopettamaan toimensa merkittävien vahinkojen ennalta ehkäisemiseksi tai ympäristöön kohdistuvien lisävahinkojen välttämiseksi. Eturyhmien olisi tätä tarkoitusta varten voitava haastaa väitetty pilaaja oikeuteen, ilman että niiden tarvitsee ensin ottaa yhteyttä hallintoviranomaisiin. Väliaikaismääräyksen tarkoituksena voisi olla vahingollisen toiminnan kieltäminen tai toiminnanharjoittajan määrääminen ehkäisemään vahingot tapausta ennen taikka sen jälkeen tai vastaavasti toiminnanharjoittajien määrääminen toteuttamaan ennallistamistoimenpiteitä. Tuomioistuin päättää, ovatko väliaikaiset turvaamistoimenpiteet oikeutettuja.

Mahdollisuus vaatia kiireellisistä ennalta ehkäisevistä toimista (eli vahinkojen tai lisävahinkojen välttämisestä) aiheutuneiden kohtuullisten kustannusten korvaamista on taattava ensisijaisesti eturyhmille siten, ettei niiden täydy ensin pyytää viranomaisia toimimaan.

4.7.3. Riittävän asiantuntemuksen varmistaminen ja tarpeettomien kustannusten välttäminen

Ainoastaan eturyhmille, jotka täyttävät puolueettomat laadulliset arviointiperusteet, olisi annettava oikeus nostaa kanne viranomaisia tai pilaajaa vastaan. Ympäristön ennallistaminen olisi toteutettava yhteistyössä viranomaisten kanssa sekä parhaalla mahdollisella ja kustannustehokkaalla tavalla.

Erityisosaamisen ja riippumattomien ja tunnustettujen asiantuntijoiden ja tutkijoiden saatavuudella voi olla suuri merkitys.

Koska vireillepano- ja muutoksenhakuoikeuksien käyttöön liittyy väistämättä kustannuksia, kannattaisi tutkia, miten neuvotteluteitse tapahtuvia ratkaisuja kuten välimiesmenettelyä ja sovittelua voitaisiin käyttää tässä yhteydessä. Näillä ratkaisuilla pyritään säästämään aikaa ja kustannuksia.

4.8. Suhde kansainvälisiin yleissopimuksiin

(Ympäristö)vahinkovastuuta eri aloilla käsitteleviä kansainvälisiä yleissopimuksia ja pöytäkirjoja on jo paljon. Esimerkkeinä mainittakoon lukuisat ydinenergian käytön aiheuttamia vahinkoja koskevat sekä öljyn aiheuttamaa meren pilaantumista koskevat yleissopimukset ja pöytäkirjat. Äskettäin tehdyssä yleissopimuksessa käsitellään vahingonkorvausvastuuta vaarallisten ja haitallisten aineiden merikuljetusten yhteydessä; jäsenvaltiot harkitsevat parhaillaan tämän yleissopimuksen ratifiointia. Kaikki nämä yleissopimukset perustuvat ankaraan mutta rajattuun vastuuseen sekä kaksitasoiseen käsitteeseen korvauksista. Öljyn aiheuttaman pilaantumisen yhteydessä toinen taho on rahasto, jonka öljyntuojavaltiot ovat yhdessä perustaneet. Rahastosta korvataan myös tiettyyn rajaan saakka laivanomistajien vahinkovastuun ylittävä osuus. Viimeaikaisten merellä sattuneiden onnettomuuksien valossa olisi tutkittava, voidaanko kansainvälistä järjestelmää täydentää EY:n toimilla. Komissio valmistelee tiedonantoa öljytankkereiden turvallisuudesta (kesäkuu 2000). Tiedonannossa tutkitaan eri vaihtoehtoja ottaen huomioon alan erityispiirteet. Tulevan yhteisön järjestelmän olisi selvennettävä, missä määrin EY:n järjestelmää voidaan soveltaa laajemmin niillä aloilla, jotka kansainvälinen lainsäädäntö jo kattaa.

4.9. Taloudelliset turvajärjestelyt

Vakuutuskelpoisuus on tärkeää ympäristövahinkovastuujärjestelmän tavoitteiden saavuttamiseksi.

Ankaran vastuun on todettu aiheuttavan riskialttiin tuotantotoiminnan yhtiöittämistä tai siirtämistä suurista yrityksistä pienempiin vahinkovastuun kiertämiseksi. Nämä pienemmät yritykset, joilla ei useinkaan ole resursseja yhtä tehokkaisiin riskienhallintajärjestelmiin kuin suuremmilla yrityksillä, joutuvat usein vastaamaan suuremmasta osasta vahinkoja, kuin niiden koko edellyttäisi. Kun ne aiheuttavat vahinkoja, on myös epätodennäköistä, että niillä olisi taloudellisia resursseja maksaa vahinkojen korjaaminen. Vakuutusten saatavuus vähentää yritysten riskejä (siirtämällä osan niistä vakuutuksenantajille). Lisäksi tämä vähentäisi todennäköisesti yritysten halua yrittää kiertää vahinkovastuuta [22].

[22] Toisaalta myös yrityksen, joka saa vakuutuksen luonnonvaroille mahdollisesti aiheuttamiensa vahinkojen varalta, kannattaa toimia vastuullisesti. Vakuutuksen saamiseksi yrityksessä on nimittäin suoritettava ympäristöauditointi. Lisäksi yrityksellä on oltava tehokas riskienhallintajärjestelmä ja vahingon tapahtuessa yrityksellä on tietty omavastuu.

Ympäristöriskit ja erityisesti luonnonvaroille aiheutuneet vahingot kattavien vakuutusten saatavuus paranee todennäköisesti vähitellen. Niin kauan kuin ympäristövahinkojen arvioimiseen ei ole käytettävissä laajalti hyväksyttyjä mittausmenetelmiä, vahinkovastuun laajuuden arviointi on vaikeaa. Riskiin liittyvien vakuutusmaksujen määrittely on kuitenkin tärkeää vakuutussopimusten mukaisten vahinkovastuiden täyttämiseksi. Lisäksi vakuutusyhtiöiden on laadittava jatkuvasta riittäviä teknisiä määräyksiä. Kehittämällä laadullisia ja luotettavia määrällisiä arviointiperusteita ympäristövahinkojen tunnistamista ja mittaamista varten voidaan parantaa vahinkovastuujärjestelmissä käytettäviä taloudellisia turvajärjestelyjä ja edistää järjestelmän toteuttamiskelpoisuutta, mutta kehittäminen on hidasta ja todennäköisesti myös tulevaisuudessa kallista. Harkitseva eteneminen vahinkovastuujärjestelmän kehittämisessä on tämän vuoksi perusteltu.

Vahinkovastuun rajaaminen luonnonvaroille aiheutuneiden vahinkojen korvaamiseen edistää todennäköisesti tämän alan vakuutusmarkkinoiden kehittymistä jo varhaisessa vaiheessa, vaikka tämä kehitys heikentäisi saastuttaja maksaa -periaatteen tehokasta soveltamista.

Tarkasteltaessa vakuutusmarkkinoita - vakuuttaminen on yksi mahdollinen tapa hankkia taloudellisia turvajärjestelyjä esimerkiksi pankkitakausten, sisäisten rahastojen tai sektoraalisten poolien ohella - näyttää siltä, että ympäristövahinkojen riskien kattaminen on vielä melko kehittymätöntä; joillakin alalle erikoistuvilla rahoitusmarkkinoiden osa-alueilla on kuitenkin havaittavissa selvää kehitystä. Esimerkkinä voidaan mainita Alankomaat, jossa kehitetään uudentyyppisiä vakuutuksia saastuneiden alueiden puhdistamisen aiheuttamien kustannusten kattamiseksi.

Ympäristöriskien vakuutuskelpoisuus on olennaista taloudellisten turvajärjestelyjen kannalta, mutta se on paljolti riippuvainen vahinkovastuujärjestelmän oikeusvarmuudesta ja avoimuudesta. Useimpien jäsenvaltioiden ympäristövahinkovastuujärjestelmiin ei kuitenkaan sisälly oikeudellista velvoitetta taloudellisiin turvajärjestelyihin. Esimerkiksi Saksan ympäristövahinkovastuulaissa tällainen vaatimus on, mutta asianomaisen säännöksen täytäntöönpanossa on ilmennyt vaikeuksia, jotka ovat toistaiseksi estäneet tarvittavan täytäntöönpanoasetuksen antamisen.

Rahoitusalan toimijoiden huolenaiheet ovat yksi syy siihen, että tässä valkoisessa kirjassa esitetty lähestymistapa on asteittainen (ks. osa 6). Järjestelmän piiriin kuuluvien riskien arviointia ja hallintaa helpottaa, että soveltamisala on suppea ja koskee ainoastaan vaarallista toimintaa ja että järjestelmän soveltamisala on rajoitettu niihin luonnonvaroihin, joita jo suojellaan yhteisön lainsäädännöllä, ja merkittäviin vahinkoihin. Lisäksi EY:n järjestelmän ei pitäisi sisältää taloudellisia turvajärjestelyjä koskevaa velvoitetta, mikä mahdollistaa tarvittavan joustavuuden niin kauan kuin uuden järjestelmän soveltamisesta vasta hankitaan kokemuksia. Vakuutus- ja pankkialan tarjoamien, järjestelmän piiriin kuuluvien riskien kattamiseen tarkoitettujen taloudellisten turvajärjestelyjen olisi perustuttava vapaaehtoisuuteen. Komissio aikoo jatkaa keskusteluja asianomaisten alojen edustajien kanssa kannustaakseen erityisten taloudellisiin vakuuksiin liittyvien välineiden edelleen kehittämistä.

5. Yhteisön tason toimien vaihtoehdot

Kehitettäessä ympäristövahinkovastuuta koskevaa lähestymistapaa on harkittu lukuisia erilaisia vaihtoehtoja ja välineitä. Keskeisimmät niistä, mukaan luettuna niiden edut ja haitat, esitellään tässä osassa.

5.1. Yhteisön liittyminen Luganon yleissopimukseen

Vuonna 1993 Euroopan neuvosto laati ympäristölle vaarallisesta toiminnasta aiheutuneen vahingon siviilioikeudellista korvausvastuuta koskevan Luganon yleissopimuksen. Komissio ja kaikki jäsenvaltiot osallistuivat yleissopimusta koskeneisiin neuvotteluihin. Yleissopimukseen sisältyy ympäristövahinkovastuujärjestelmä, joka kattaa kaikki vahinkotyypit (sekä perinteiset vahingot, kuten henkilö- ja omaisuusvahingot, että ympäristölle aiheutuneet vahingot) silloin, kun vahinkojen syynä on vaarallinen toiminta. Vaarallinen toiminta vaarallisten aineiden, biotekniikan ja jätteiden alalla määritellään yksityiskohtaisesti. Yleissopimuksen soveltamisala on siltä osin avoin, että myös muita kuin sopimuksessa nimenomaan tarkoitettuja toimia voidaan pitää vaarallisina. Yleisöllä on mahdollisuus saada tiivistelmä tämän yleissopimuksen taustasta, sisällöstä ja allekirjoittajista.

Yhteisön liittymisellä tähän yleissopimukseen olisi se etu, että toissijaisuusperiaatetta sovellettaisiin kansainvälisellä tasolla (uutta EY:n lainsäädäntöä ei tarvitsisi ottaa käyttöön, jos kyseinen asia voidaan ratkaista siten, että yhteisö liittyy olemassa olevaan kansainväliseen yleissopimukseen). Tämän lisäksi yleissopimus on kattava (se kattaa kaikki vahinkotyypit, joiden syynä on vaarallinen toiminta), ja sen soveltamisala on laaja ja avoin, minkä ansiosta yleissopimuksen järjestelmä on johdonmukainen ja siinä kohdellaan kaikkia vaarallista toimintaa harjoittavia samalla tavoin. Kuusi jäsenvaltiota [23] on allekirjoittanut yleissopimuksen, ja eräät muut jäsenvaltiot saattavat harkita sen allekirjoittamista. Useat jäsenvaltiot [24] ovat jo valmistelleet lainsäädäntöä yleissopimuksen panemiseksi täytäntöön, tai ne ovat parhaillaan valmistelemassa yleissopimuksen ratifiointia. Eräät jäsenvaltiot [25] eivät kuitenkaan aio allekirjoittaa eivätkä ratifioida yleissopimusta. Yleissopimus on avoinna liittymistä varten myös Keski- ja Itä-Euroopan maille ja jopa maille, jotka eivät ole Euroopan neuvoston jäseniä, minkä vuoksi yleissopimuksen kansainvälinen ulottuvuus saattaa muodostua merkittäväksi. Yhteisön liittyminen sopimukseen saattaisi kannustaa vastaavasti muita maita liittymään siihen.

[23] Alankomaat, Italia, Kreikka, Luxemburg, Portugali ja Suomi.

[24] Alankomaat, Itävalta, Kreikka, Portugali ja Suomi.

[25] Saksa, Tanska ja Yhdistynyt kuningaskunta.

Verrattaessa Luganon yleissopimuksen järjestelmää jäsenvaltioiden ympäristövahinkovastuujärjestelmiin yleisvaikutelma on, että yleissopimus on joiltakin osin kattavampi kuin useimpien jäsenvaltioiden järjestelmät (erityisesti siltä osin, että siinä nimenomaan katetaan ympäristövahingot). Vaarallisen toiminnan osalta yleissopimuksen soveltamisala on useimpien jäsenvaltioiden järjestelmien soveltamisalaa laajempi. Nämä jäsenvaltiot sekä useimmat teollisuudenalat ovat sitä mieltä, että Luganon yleissopimuksen soveltamisala on liian laaja, että se antaa liian vähän oikeusvarmuutta ja että sen määritelmät erityisesti ympäristövahinkojen osalta eivät ole riittävän selkeitä. Yleissopimus kattaa ympäristövahingot, mutta käsittelytapa ei ole kovinkaan täsmällinen. Yleissopimuksessa ei esimerkiksi edellytetä ennallistamista eikä anneta arviointiperusteita ennallistamista tai vahinkojen taloudellista arviointia varten. Yleissopimukseen liittymistä suunniteltaessa Luganon yleissopimuksessa esitetyn mallin täydennykseksi tarvittaisiin EY:n säädöstoimia, jotta voitaisiin määritellä entistä selkeämmin ja tarkemmin tämän uuden alueen vastuukysymykset.

5.2. Ainoastaan valtionrajat ylittävät vahingot kattava järjestelmä

Jäsenvaltiot ovat enenevässä määrin tietoisia jäsenvaltion rajat ylittävistä vahingoista etenkin sen vuoksi, että toisesta maasta peräisin oleva pilaantuminen aiheuttaa toisessakin maassa yleistä huolestumista. Valtionrajat ylittäviä ongelmia koskevan tietoisuuden voidaan olettaa lisääntyvän luontodirektiivin ja Natura 2000-verkoston täytäntöönpanon edetessä ja kun monien suojeltujen alueiden havaitaan ulottuvan usean jäsenvaltion alueelle. Vaikka sekä pilaantuminen että johonkin alueeseen kohdistuvat välittömät vahingot ilmenevät ainoastaan yhden jäsenvaltion alueella, vahingoilla saattaa olla vaikutuksia myös toisiin jäsenvaltioihin esimerkiksi siten, että jonkin lajin tai luontotyypin koskemattomuus saattaa vahingoittua. Samoin jokien tai järvien pilaantumisella on usein valtionrajat ylittävä ulottuvuus.

Ainoastaan valtionrajat ylittävät vahingot kattavan järjestelmän puoltamisen pääasiallinen perustelu on, että vahinkovastuujärjestelmän soveltamiseen ainoastaan yhden jäsenvaltion alueella oleviin ongelmiin ei ole toissijaisuusperiaatteen vuoksi riittävästi perusteita, vaan että valtionrajat ylittäviä ongelmia on itse asiassa parempi käsitellä EY:n tasolla. Haittana on, että ainoastaan valtionrajat ylittäviin ongelmiin puuttuva järjestelmä jättäisi merkittävän aukon biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuviin vahinkoihin liittyviin vastuukysymyksiin, koska useimmissa jäsenvaltioissa järjestelmän soveltamisala ei ulotu tälle alalle vielä lainkaan. Yhteisön ympäristölainsäädännön soveltamisen lujittamista koskevaa tärkeää tavoitetta ei voitaisi saavuttaa järjestelmällä, joka ei kattaisi suurinta osaa mahdollisista rikkomuksista, jotka kuuluvat tämän lainsäädännön soveltamisalaan eli kaikkia yhden jäsenvaltion alueella tapahtuvia rikkomuksia. Ainoastaan valtionrajat ylittävät vahingot kattava järjestelmä saattaisi johtaa jopa siihen, että vastaajia kohdeltaisiin aivan eri tavoin jonkin jäsenvaltion alueella. Ne, jotka sattuvat olemaan osallisina valtionrajat ylittävää vahinkoa koskevassa tapauksessa, voisivat esimerkiksi joutua korvaamaan vahingot ainoastaan valtionrajat ylittäviä vahinkoja koskevan järjestelmän nojalla, kun taas samankaltaista toimintaa samassa maassa harjoittavat ja samankaltaisia vahinkoja aiheuttaneet toimijat saattaisivat selvitä rangaistuksetta, jos kansallinen järjestelmä ei kattaisi kyseistä tapausta. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä määritellyn yhtäläisen kohtelun perusteella tällainen järjestelmä voitaisiin jopa asettaa kyseenalaiseksi.

5.3. Yhteisön suosituksella ohjatut jäsenvaltioiden toimet

Tätä vaihtoehtoa - esimerkiksi tämän alan voimassa olevaan yhteisön lainsäädäntöön liittyvää suositusta - saattaisivat kannattaa ne tahot, jotka eivät ole vakuuttuneita oikeudellisesti sitovan välineen tarpeellisuudesta. Näiden tahojen mielestä ei ehkä ole olemassa tarpeeksi näyttöä siitä, etteikö jäsenvaltioiden lakien avulla voitaisi käsitellä riittävän asianmukaisesti kyseisiä ympäristöongelmia. Suositus, joka ei ole sitova ohjausväline ja johon ei liity täytäntöönpanomenettelyä, voisi vähentää toimijoiden kustannuksia mutta samalla myös ympäristölle koituvia hyötyjä esimerkiksi yhteisön sisällä tapahtuvien ja valtionrajat ylittävien vahinkojen yhteydessä. Sama pätee (vapaaehtoisiin) ympäristösopimuksiin vastaavissa tapauksissa.

5.4. Yhteisön direktiivi

Tärkeimmät erot yhteisön direktiivin antamisen ja Luganon yleissopimukseen liittymisen välillä ovat, että yhteisön toimien soveltamisala voi olla tarkemmin rajattu ja biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuvia vahinkoja koskevaa järjestelmää voidaan kehittää paremmin yhteisön kyseisen lainsäädännön mukaisesti. Molemmat tekijät lisäävät oikeusvarmuutta Luganon yleissopimusta enemmän. On huomattava, että vaikkei yhteisö liittyisi Luganon yleissopimukseen, niin yleissopimus voi tarjota kuitenkin tärkeän perustan tulevalle yhteisön direktiiville. Kun kyseessä on vahinkovastuujärjestelmän soveltaminen muiden kuin EU:n jäsenvaltioiden osalta, on selvää, että yhteisön direktiivi ympäristövahinkovastuusta otetaan huomioon laajentumisprosessissa, ja ehdokasmaiden tilannetta tarkastellaan myös ympäristövahinkovastuun osalta.

Verrattaessa tämäntyyppisiä yhteisön toimia osissa 5.2 ja 5.3 kuvailtuihin suppeampiin vaihtoehtoihin, jotka eivät ole sitovia, ensin mainittu vaihtoehto luo enemmän lisäarvoa tarkasteltaessa EU:n ympäristöperiaatteiden ja -lainsäädännön täytäntöönpanoa ja ympäristön tehokasta ennallistamista.

5.5. Alakohtainen vahinkovastuu, erityisesti biotekniikan alalla

Euroopan parlamentti on useita kertoja pyytänyt komissiota liittämään vahinkovastuuta koskevia säännöksiä voimassa oleviin biotekniikan alaa koskeviin direktiiveihin. Osassa 5.4 mainittuun vaihtoehtoon voitaisiin pyrkiä antamalla ehdotus keskitetymmiksi vahinkovastuusäännöiksi, joita sovellettaisiin tietyillä aloilla (esimerkiksi biotekniikassa), monialaisen, kaiken (mahdollisesti) vaarallisen toiminnan samalla tavalla kattavan lähestymistavan sijaan.

Horisontaalisen lähestymistavan etuna on se, että yleinen kehys voidaan antaa yhdessä säädöksessä. Edellyttäen, että säädöksen kattamien toimintojen aiheuttamat ympäristöriskit olisivat samanlaisia ja aiheuttaisivat vertailukelpoisia taloudellisia vaikutuksia, tämä lähestymistapa on paitsi yhdenmukaisempi myös tehokkaampi. Alakohtaisella lähestymistavalla ei voitaisi taata järjestelmän yhdenmukaisuutta tai saastuttaja maksaa -periaatteen sekä ennalta ehkäisyn ja ennalta varautumisen periaatteiden yhtäläistä soveltamista toimintoihin, jotka ovat vertailukelpoisia siltä osin, että ne aiheuttavat riskin ihmisille ja ympäristölle. Lisäksi yhteisön ympäristölainsäädännön parempaa täytäntöönpanoa koskevaa tavoitetta ei saavutettaisi, jos vahinkovastuusäännökset otettaisiin käyttöön ainoastaan yhdellä tietyllä lainsäädännön alueella. Lisäksi olisi vaikeaa selittää tietylle alalle, miksi juuri se on valittu vahinkovastuusäännösten soveltamisalan piiriin, toisin kuin muut samanlaisia riskejä aiheuttavat alat. Kaikista edellä mainituista syistä pidetään horisontaalista ympäristövahinkovastuujärjestelmää parhaimpana.

6. Toissijaisuus ja suhteellisuus

EY:n perustamissopimuksessa edellytetään, että yhteisön ympäristöpolitiikka myötävaikuttaa ympäristön laadun säilyttämiseen, suojeluun ja parantamiseen sekä ihmisten terveyden suojeluun (174 artiklan 1 kohta). Tällä politiikalla on myös pyrittävä suojelun korkeaan tasoon yhteisön eri alueiden tilanteiden erilaisuus huomioon ottaen. Politiikan on perustuttava ennalta varautumisen periaatteelle sekä periaatteille, joiden mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä, ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä ja saastuttajan olisi maksettava (174 artiklan 2 kohta). Kaikkia näitä periaatteita, jotka perustamissopimuksen sanamuodon mukaisesti (ks. kursivointi) velvoittavat EY:n toimielimiä, ei ole tällä hetkellä pantu yhteisössä täytäntöön parhaalla mahdollisella tavalla. Eräänä syynä tähän on se, että jäsenvaltioiden vahinkovastuujärjestelmät ovat puutteellisia biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuvien vahinkojen osalta. (Ks. tässä yhteydessä myös osaa 3.)

Lisäksi kansallisessa lainsäädännössä ei voida tehokkaasti puuttua kysymyksiin, jotka koskevat kaukokulkeutuvia vahinkoja yhteisössä; nämä vahingot voivat vaikuttaa muun muassa vesistöihin ja luontotyyppeihin, joista monet ulottuvat rajojen yli. Näin ollen koko yhteisön kattava järjestelmä on välttämätön, jotta voidaan välttää valtionrajat ylittävien vahinkojen kannalta riittämättömät ratkaisut.

Jäsenvaltiot soveltavat erilaisia välineitä pannessaan täytäntöön omat ympäristövahinkovastuuta koskevat sääntönsä. Joissakin jäsenvaltioissa nojaudutaan pääasiassa hallinto- tai julkisoikeuteen, toisissa taas pääasiassa yksityisoikeuteen. Kaikissa jäsenvaltioissa sovelletaan näiden kahden yhdistelmää. EY:n järjestelmän avulla olisi pyrittävä asettamaan päämäärät ja tavoitteet, mutta jäsenvaltioiden olisi valittava menettelytavat ja välineet näiden päämäärien ja tavoitteiden saavuttamiseksi.

Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisesti perustamissopimuksen 175 artiklaan perustuva EY:n järjestelmä voisi olla olennaiset vähimmäisvaatimukset sisältävä kehysdirektiivi, jota täydennettäisiin ajan myötä muilla, direktiivin soveltamisen alkuvaiheissa saatujen kokemusten perusteella mahdollisesti tarpeellisiksi osoittautuvilla osilla (asteittainen lähestymistapa).

Jos järjestelmän luomiseksi annetaan direktiivi, järjestelmän yhdenmukainen soveltaminen koko yhteisön alueella varmistetaan niin, että komissio seuraa EY:n lainsäädännön noudattamista sekä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä.

7. EY:n tason Ympäristövahinkovastuujärjestelmän taloudelliset kokonaisvaikutukset

Valkoisessa kirjassa kuvailtu EY:n järjestelmä eroaisi merkittävästi nykyisistä järjestelmistä. Tämän vuoksi aikaisemmat kokemukset ovat riittämättömiä antamaan tarkkaa kuvaa EY:n järjestelmän taloudellisista kokonaisvaikutuksista, mukaan luettuna sen vaikutukset ulkoiseen kilpailukykyyn. Komissio jatkaa tutkimusta tällä alalla ja käynnistää lisätutkimuksia ympäristövahinkovastuun taloudellisista ja ympäristövaikutuksista. Näiden tutkimusten tulokset arvioidaan tarkkaan ja ne otetaan aiheellisella tavalla huomioon valmisteltaessa yhteisön tulevia aloitteita tällä alalla. Tässä vaiheessa nykyisistä vahinkovastuujärjestelmistä kerätty aineisto tarjoaa kuitenkin käyttökelpoisen yleisen kehyksen analyysia varten.

Ympäristölainsäädännön vaikutuksista teollisuuden kilpailukykyyn saatavilla oleva aineisto osoittaa, että merkittäviä heikentäviä vaikutuksia ei ole havaittavissa. Samoin saatavilla on tietoja ympäristövahinkovastuujärjestelmien vaikutuksista. USA:n taannehtivasti [26] sovellettavan Superfund-järjestelmän mukaiset vuosittaiset puhdistuksen kokonaiskustannukset, tosin lukuun ottamatta luonnonvaroille aiheutuneiden vahinkojen aiheuttamia kustannuksia, ovat noin 5 % USA:ssa kaikkien liittovaltion ympäristösäännösten noudattamiseksi käytettävistä vuosittaisista kokonaiskustannuksista. Luonnonvaroille aiheutuneiden vahinkojen kokonaiskustannuksista ei ole saatavilla tietoja USA:n Superfund-järjestelmän osalta. Mitä tulee jäsenvaltioiden nykyisiin ympäristövahinkovastuujärjestelmiin, saatavilla oleva aineisto osoittaa, että ne eivät ole aiheuttaneet merkittäviä kilpailukykyä koskevia ongelmia.

[26] Valkoisessa kirjassa ei puolleta taannehtivasti sovellettavaa järjestelmää, koska sen kustannusvaikutukset ovat suuremmat kuin muutoin samanlaisen, muttei taannehtivasti sovellettavan järjestelmän vaikutukset.

Vaikka EY:n vahinkovastuujärjestelmän vaikutuksia ulkoiseen kilpailukykyyn ei tiedetä varmasti, on otettava huomioon, että useimmilla OECD-mailla on jonkinlaista ympäristövahinkovastuulainsäädäntöä. Näin ollen yhteisön ympäristövahinkovastuujärjestelmä ei tarkoita, että yhteisö hyväksyy yksipuolisesti ympäristönsuojelunormeja. [27]

[27] Tässä yhteydessä on syytä ottaa huomioon, että kilpailukykyyn ja yritysten toimipaikan siirtämiseen liittyviä ongelmia saattaa esiintyä kehittyneiden maiden välillä, pikemmin kuin kehittyneiden maiden ja kehitysmaiden välillä (tämä päätelmä on vahvistettu äskettäisessä Maailman kauppajärjestön WTO:n kauppaa ja ympäristöä koskevassa tutkimuksessa: Special Studies, Trade and Environment, WTO, 1999. Koska useimmat OECD-maat ovat jo antaneet ympäristövahinkovastuuseen liittyvää lainsäädäntöä, yhteisön vahinkovastuujärjestelmän vaikutukset ulkoiseen kilpailukykyyn ovat luultavasti rajalliset.

Tämä ei tarkoita, että EU:n teollisuuden, ja erityisesti vientiteollisuuden sekä tuonnin kanssa merkittävällä tavalla kilpailevien alojen, kansainvälistä kilpailukykyä ei pyrittäisi suojelemaan kaikin tavoin. On keinoja korvata ulkoisen kilpailukyvyn ongelmat, joita voi aiheutua vahinkovastuusäännösten eroista kansainvälisellä tasolla maailmankaupan sääntöjen yhteydessä.

Pk-yritykset aiheuttavat usein enemmän ympäristövahinkoja, kuin niiden koosta voisi päätellä, mahdollisesti resurssien puutteen vuoksi. Tämän vuoksi järjestelmän vaikutukset pk-yrityksiin voivat olla huomattavampia. Epätoivottuja sivuvaikutuksia kuten pk-yritysten aiheuttamien vahinkojen osuuden kasvua, voitaisiin lieventää käyttäen aikaisempaa kohdennetummin kansallisia ja EY:n tukijärjestelmiä, joilla pyritään edistämään puhtaampien prosessien käyttöönottoa pk-yrityksissä.

Ehdotetun vahinkovastuuta koskevan lähestymistavan ansiosta taloudelliset toimijat rahoitusalalla voidaan suojata vahinkovastuuseen joutumiselta, ellei näillä ole toiminnallisia vastuita. Epätoivotut kielteiset vaikutukset eivät tämän vuoksi ole tällä alalla todennäköisiä. Edellyttäen, että vahinkovastuuseen ja avoimuuteen liittyvä oikeusvarmuus turvataan, erityisesti vakuutusalalla vaikutuksen pitäisi ajan myötä olla positiivinen, kun järjestelmän toimivuudesta saadaan kokemuksia ja kun uusien vakuutustuotteiden markkinat kehittyvät.

Ympäristövahinkovastuun vaikutus työllisyyteen on myös otettava huomioon. Ympäristösääntelyn kokonaisvaikutuksesta tehtyjen tutkimusten mukaan työpaikkojen määrä tietyillä teollisuuden aloilla voi nousta tai laskea. Kokonaistyöllisyyteen järjestelmällä ei kuitenkaan ole systemaattista vaikutusta [28].

[28] Katso esimerkiksi benchmarking-tutkimus R.Repetto, Jobs, Competitiveness and Environmental Regulation: What are the real issues, World Resources Institute, March 1995.

Koska ympäristövahinkovastuun erityisistä vaikutuksista työllisyyteen ei ole olemassa empiirisiä tutkimuksia, on selvää, että järjestelmästä saattaa aiheutua joitakin kielteisiä vaikutuksia. Tämä johtuu siitä, että yritykset siirtyvät ympäristöä vahingoittavista toiminnoista ja prosesseista puhtaampiin. Tämä vaikutus kuitenkin luultavasti tasapainottuu. Vahinkovastuun taloudellinen perustekijä on, että se kannustaa ennalta ehkäisyn tason parantamiseen. Näin ollen voidaan odottaa, että puhdasta teknologiaa ja siihen liittyviä palveluja käyttävien teollisuuden alojen työllisyys hyötyy ympäristövahinkovastuusta. Kun luonnonvaroille aiheutuvia vahinkoja koskevat vakuutukset kehittyvät, myös tälle alalle syntyy lisää työpaikkoja.

Keskeinen käsite tässä yhteydessä on kestävä kehitys, jossa otetaan tasapainoisella tavalla huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristöön liittyvät ulottuvuudet.

Lopuksi on muistettava, että poliittisten ohjauskeinojen käytöstä aiheutuu usein kustannuksia, myös silloin, kun niillä saadaan nettohyötyä. Tämän vuoksi kannattaa pyrkiä minimoimaan ennakolta määritettyjen tavoitteiden kustannukset.

Vahinkovastuun ollessa kyseessä on kiinnitettävä erityistä huomiota oikeustoimista eli sääntöjen luomisesta ja täytäntöönpanosta aiheutuviin kustannuksiin. Tästä voidaan mainita kolme esimerkkiä. Ensiksikin USA:ssa, jossa oikeudenkäynnit tosin ovat yleisempiä kuin Euroopassa, vahinkovastuulait ovat aiheuttaneet suuria oikeustoimikustannuksia, pääasiassa oikeudenkäyntikuluja. Nämä kustannukset ovat jopa 20 % täytäntöönpanon ja korvauksien kokonaiskustannuksista. Toiseksi jäsenvaltioissa käytössä olevat ankarat ympäristövahinkovastuujärjestelmät eivät ole aiheuttaneet kanteiden tai oikeustoimikustannusten lisääntymistä. Kolmanneksi yhteisöllä on tuotevastuudirektiivin (ks. alaviite 9) käyttöönotosta saatuja kokemuksia. Tämän direktiiviin ensimmäisestä soveltamisjaksosta laaditussa selvityksessä ei todettu kanteiden määrän tai korvattavien vahinkojen alan kasvaneen merkittävästi. Tämän perusteella voidaan päätellä, että ympäristövahinkovastuujärjestelmää luotaessa on tärkeää tarkastella eri järjestelmien oikeustoimikustannusten syntymisen syitä ja vältettävä ominaisuuksia, jotka erityisesti lisäisivät näitä kustannuksia.

Myös muiden osapuolten kuin viranomaisten suoraa vireillepano-oikeutta koskevia sääntöjä olisi arvioitava tästä näkökulmasta. Neuvotteluteitse tapahtuvien ratkaisujen soveltaminen voisi olla hyödyllistä tässä yhteydessä. Myös puhdistamis- ja ennallistamisstandardeja olisi arvioitava niiden todennäköisesti aiheuttamien kustannusten kannalta.

Jotta voidaan puuttua aiemmin tapahtuneeseen pilaantumiseen ja muuhun pilaantumiseen, joihin vahinkovastuuta ei voida soveltaa, esimerkiksi hajakuormituksesta aiheutuneisiin vahinkoihin, tai tapauksiin, joissa pilaaja ei ole tiedossa, jäsenvaltiot voisivat käyttää, kuten eräät niistä jo käyttävätkin, muita välineitä kuten pilaantumista aiheuttavalle toiminnalle asetettuja ympäristöveroja tai kansallisella tai alueellisella tasolla perustettavia rahastoja.

8. PÄÄTELMÄT

Tässä valkoisessa kirjassa on pyritty arvioimaan erilaisia vaihtoehtoja yhteisön toimille ympäristövahinkovastuun alalla. Tässä kirjassa esitellyn selvityksen perusteella komissio pitää parhaimpana vaihtoehtona ympäristövahinkovastuuta koskevaa yhteisön kehysdirektiiviä, jossa määritellään ankara vastuu ja vastuustavapautumisperusteet perinteisten vahinkojen osalta (eli ihmisten terveydelle ja omaisuudelle aiheutuvien vahinkojen osalta) ja ympäristövahingot (saastuneet alueet ja biologisen monimuotoisuuden vahingoittuminen Natura 2000 -alueilla), joiden aiheuttajana on EY:n sääntelemä vaarallinen toiminta, ja tuottamuksellinen vastuu esimerkiksi vaarattoman toiminnan aiheuttamien vahinkojen osalta. Tällä lähestymistavalla voitaisiin tehokkaimmin panna täytäntöön perustamissopimuksen ympäristöperiaatteet, erityisesti saastuttaja maksaa -periaate.

Tällaisen kehysdirektiivin yksityiskohtia olisi kehitettävä järjestettävien kuulemistilaisuuksien perusteella.

Komissio pyytää Euroopan parlamenttia, neuvostoa, talous- ja sosiaalikomiteaa sekä alueiden komiteaa ja muita asianomaisia tahoja tarkastelemaan valkoista kirjaa ja esittämään sitä koskevat huomionsa.

Huomiot pyydetään toimittamaan Euroopan komissiolle osoitteeseen:

Directorate General for Environment, Legal Affairs Unit, (DG XI.B.3), Rue de la Loi 200, B-1049 Brussels (Ympäristöasioiden pääosasto, oikeudellisten asioiden yksikkö) tai sähköpostilla Carla.DEVRIES@cec.eu.int tai Charlotta.COLLIANDER@cec.eu.int

1. heinäkuuta 2000 mennessä.