Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Yhteisön ohjelmien hallinnointi kansallisten virastojen verkostoissa /* KOM/2001/0648 lopull. */





KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE - Yhteisön ohjelmien hallinnointi kansallisten virastojen verkostoissa SISÄLLYSLUETTELO Yhteisön ohjelmien hallinnointi kansallisten virastojen verkostoissa 1. Tiivistelmä (yhteenveto) 2. Johdanto 3. Yleiset näkökohdat ja kansallisten virastojen verkoston määritelmä 3.1. Yleiset puitteet ja määritelmä 3.2. Tapaukset, jotka jäävät määritelmän ulkopuolelle 4. Mitä hyötyä ja haittaa on hallinnoinnista kansallisten virastojen verkostoissa- 4.1. Hyödyt 4.1.1. Läheisyys 4.1.2. Täydentävyys 4.1.3. Joustavuus 4.1.4. Voimavarojen keskittäminen 4.2. Varotoimenpiteet 4.2.1. Eurooppalaisen ulottuvuuden ja näkyvyyden säilyttäminen 4.2.2. Vältettävä raskaita rakenteita ja menettelyjä 4.2.3. Toiminnan yhtenäistäminen kasvattaa tulosten koordinointi- ja valvontatarvetta 4.2.4. Tehtävärajojen on säilyttävä selkeinä 4.2.5. Välittäjäorganisaatioiden ja edunsaajien välillä on tehtävä selkeä ero 5. Puitteet kansallisten virastojen verkostossa tapahtuvalle hallinnoinnille 5.1. Perusteet 5.1.1. Kansallisella tasolla toteutettavat samantyyppiset toimet 5.1.2. Hajautetusti toteutettavat laajamittaiset ohjelmat 5.1.3. Maakohtaiset rahoitusosuudet 5.1.4. Yhteisrahoitus 5.1.5. Asianmukaiset kansalliset elimet 5.1.6. Kannattavuus 5.2. Tehtävät 5.3. Oikeudellinen kehys 5.3.1. Oikeusperusta 5.3.2. Vastuualueiden määritteleminen ja komission ja kansallisten virastojen väliset suhteet 5.4. Tarkastukset 6. Toimialat, joihin verkostotyyppinen hallinnointi soveltuu 6.1. Tilastot 6.2. Tutkimus 6.3. Rakennerahasto-ohjelmien innovatiiviset toimet 7. Kansallisten virastojen verkostot ja yhteisön toimeenpanovirastot LIITE 1 Koulutusta ja nuorisoa koskevissa ohjelmissa sovellettu verkostomalli LIITE 2 Tilastot LIITE 3 Ohjeet yhteisön ohjelmien hallinnoinnista kansallisten virastojen verkostossa LIITE 4 Yhteisön toimeenpanovirastojen ja kansallisten virastojen verkoston vertailu yhteisön ohjelmien hallinnoinnissa KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Yhteisön ohjelmien hallinnointi kansallisten virastojen verkostoissa 1. Tiivistelmä (yhteenveto) Ohjelmien hallinnointi kansallisten virastojen verkostoissa on komission keino ulkoistaa toimintojaan niin, että se siirtää toimeenpanovaltuuksiaan kansallisille yksiköille, jotka suorittavat julkisen palvelun tehtäviä valtion vastuulla ja osallistuvat tiettyjen yhteisön politiikkojen toteuttamiseen. Tämä hallinnointiverkosto koostuu valtioiden nimeämistä yksiköistä, jotka suorittavat tiettyjä tehtäviä komission puolesta. Hallinnointimallin kehittämisessä on päästy tähän mennessä pisimmälle koulutusta ja nuorisoa koskevissa ohjelmissa, joissa se perustuu selkeisiin ja yhtenäisiin sääntöihin ja hallinnointivälineisiin. Verkosto sopii ohjelmien hallinnointiin varsinkin silloin kun toteutetaan laajamittaisia ohjelmia, jotka edellyttävät läheisiä suhteita lopullisiin edunsaajiin ja kun kansallisella tasolla toteutetaan samanaikaisesti samantyyppisiä toimia. Hallinnointiverkoston ansiosta eri valtioissa käytettävissä olevia resursseja saadaan paremmin hyödynnettyä. Ohjelmien maakohtaiset rahoitusosuudet ja toimien yhteisrahoitus luovat hyvät edellytykset kansallisten virastojen käyttämiselle hallinnoinnissa. Kansallisten virastojen verkostossa voidaan lisäksi usein hallinnoida ohjelmia joustavammin kuin suoraan komissiosta käsin, ja komission henkilöresurssit voidaan näin kohdentaa sen ydintehtäviin. Samalla voidaan parantaa useisiin erillishankkeiden tai laajamittaisten hankkeiden seurannan laatua. Hallinnoinnin ulkoistaminen saattaa tietenkin heikentää EY:n tasolla toteutettavan toiminnan yhtenäisyyttä ja valvontaa, mutta tämä vaara voidaan välttää asianmukaisin varotoimenpitein. Tärkeämpää on kuitenkin se, että virastoverkoston ansiosta komissio vapautuu tietyistä hallinnointitehtävistä ja voi keskittää voimavaransa ohjelmien koordinointiin, valvontaan ja jälkiarviointiin. Hallinnoitaessa ohjelmia kansallisten virastojen verkostossa on määriteltävä komission, kansallisten virastojen ja valtioiden tehtävät, vastuualueet ja suhteet ja laadittava niille säännöt. Mahdollisuus hallinnoida ohjelmaa tai toimintaa kansallisten virastojen verkostossa on mainittava jo kyseisen ohjelman tai toiminnan oikeudelliseen kehykseen sisältyvässä perustamissäädöksessä. Oikeudellista kehystä täydennetään vielä myöhemmin annettavilla säädöksillä, kuten komission ja kansallisen viraston välisellä sopimuksella, jossa määritellään viraston osuus ja tehtävät ohjelman toteuttamisessa, sekä komission päätöksellä, jossa määritellään komission ja valtioiden oikeudet ja velvollisuudet ja säädetään vastuualueiden jakautumisesta. Kansallisten virastojen verkostossa tapahtuvaa hallinnointia voitaisiin lisätä muun muassa tilastoalan ohjelmissa ja innovatiivisissa toimissa (rakennerahastot). Verkoston ominaispiirteiden vuoksi komissio ei voi siirtää kansallisille virastoille yhtä paljon tehtäviä ja valtuuksia kuin yhteisön toimeenpanovirastoille, joista se on myös tehnyt ehdotuksen. 2. Johdanto Joulukuussa 1999 annetussa tiedonannossa, joka koskee ulkoistamispolitiikan suuntaviivoja [1] yhteisön ohjelmien hallinnoinnissa, sekä hallinnonuudistusta koskevassa valkoisessa kirjassa [2] luotiin perusta uudelle ulkoistamispolitiikalle, jonka taustalla on näkemys siitä, että hallinnossa on keskityttävä ensisijaisiin toimintoihin ja tehtäviin. [1] "Orientations pour la politique d'externalisation" (Eriyttämispolitiikan suuntaviivoja), SEC(1999) 2051/7. [2] Komission uudistaminen, KOM(2000) 200. Komissio on antanut näiden suuntaviivojen konkretisoimisen koordinaatio- ja suunnitteluryhmän tehtäväksi. Suuntaviivoja sovellettiin ensin yhteisön ohjelmien hallinnoinnin hallittuun ulkoistamiseen ja sen myötä teknisen avun toimistojen (BAT) lakkauttamiseen, johon liittyvistä toimenpiteistä ja aikataulusta oli säädetty vuoden 2001 alustavaan talousarvioesitykseen tehdyssä oikaisukirjelmässä nro 1. Joulukuussa 2000 komissio esitti parlamentille ja neuvostolle tiedonannon yhteisön ohjelmien hallinnoinnin eriyttämisestä [3]. Tiedonantoon sisältyy ehdotus neuvoston puiteasetukseksi uudentyyppisestä toimeenpanovirastosta, joka on uusin keksintö komission ulkoistamisstrategiassa. [3] Yhteisön ohjelmien hallinnoinnin eriyttäminen sekä uudentyyppistä toimeenpanovirastoa koskevan puiteasetuksen esittely, KOM(2000)788 lopullinen, 13.12.2000. Joulukuussa 2000 annetussa eriyttämistiedonannossa mainitaan yhtenä eriyttämiskeinona täytäntöönpanovastuun hajauttaminen ulkopuolisille kansallisen oikeuden mukaisille julkisille yhteisöille tai yhteisöille, joilla on valtion takaama julkisen palvelun tehtävä (= "kansalliset virastot") ja jotka toimivat yhteistyökumppaneina tiettyjen yhteisön politiikkojen toteuttamisessa. Tässä tiedonannossa määritellään kansallisten virastojen verkostossa suoritetusta hallinnoinnista saatujen kokemusten perusteella verkoston lähtökohta, toimintamenetelmät ja siinä käytettävät yhdenmukaistetut hallinnointivälineet. 3. Yleiset näkökohdat ja kansallisten virastojen verkoston määritelmä 3.1. Yleiset puitteet ja määritelmä Hallinnointi kansallisten virastojen verkostossa tarkoittaa yhteisön ohjelmien hallinnoinnin eriyttämistä koskevan tiedonannon [4] mukaan täytäntöönpanovastuun hajauttamista ulkopuolisille kansallisen oikeuden mukaisille julkisille yhteisöille tai yhteisöille, joilla on valtion takaama julkisen palvelun tehtävä (= "kansalliset virastot"), ja jotka toimivat yhteistyökumppaneina tiettyjen yhteisön politiikkojen toteuttamisessa. Kansallinen virasto ei välttämättä ole varta vasten jonkin ohjelman hallinnoinnin hajauttamista varten luotu elin. Valtio voi tunnustaa kansalliseksi virastoksi kyseisestä tehtävästä riippumattoman, jo olemassa olevan elimen, tai myös alueellisen tai valtioiden rajojen yli toimivan elimen, kunhan ne voivat antaa tarvittavat vakuudet. [4] KOM(2000) 788 lopullinen. Kansallisten virastojen verkosto on toisiinsa yhteydessä olevista organisaatioista muodostettu jäsentynyt kokonaisuus, jossa jokainen vastaa osaltaan yhteisten tavoitteiden toteuttamisesta. Verkosto koostuu valtioiden nimeämistä yksiköistä, jotka toteuttavat tiettyjä tehtäviä komission puolesta. Yksiköiden tehtävänä saattaa olla esimerkiksi niiden vastuulle kuuluvan yhteisön ohjelman varojen hoitaminen (esim. Leonardo-ohjelma), sillä ne hoitavat julkisen palvelun tehtävää. Komissio vastaa verkoston vetämisestä ja koordinoi sen toimintaa. Se huolehtii myös siitä, että toiminnasta saadaan hyötyä koko EY:lle ja että yhteistoimintaa hyödynnetään. Kansallisten virastojen verkoston mallina käytetään koulutusta ja nuorisoa koskevien ohjelmien toteuttamista varten kehitettyä mallia (ks. liite 1). Siirtäessään ohjelman hallinnoinnin verkostoon komission yksiköt säilyttävät kuitenkin ohjelman poliittisen valvonnan. Tämä johtuu siitä, että komission, valtioiden ja kansallisten virastojen taloudelliset ja operatiiviset vastuualueet on määritelty selkeästi ja tasasuhtaisesti. Tarkoituksena on asettaa vastuu kansallisten virastojen nimeämisestä ja niiden toiminnan tuloksellisuudesta valtioille mutta jättää yhteisön toimielimille kuitenkin selkeästi mahdollisuus huolehtia muun muassa siitä, että ohjelmaa toteutetaan kaikkialla unionissa samalla tavalla. Tehtävien siirtoa koskevaan päätökseen on ehdottomasti sisällyttävä säännöksiä, joilla taataan, että tehtävien suorittamisessa noudatetaan avoimuutta sekä komission yksiköissä noudatettaviin periaatteisiin verrattavia ja sopivia moitteettoman taloudenhoidon ja valvonnan periaatteita. Lisäksi komission on huolehdittava siitä, että kansallisille virastoille siirrettyjen tehtävien suorittamista valvotaan ja arvioidaan ja että ne tarkastetaan säännöllisesti. 3.2. Tapaukset, jotka jäävät määritelmän ulkopuolelle Komission heinäkuussa 2000 hyväksymässä varainhoitoasetusehdotuksessa erotetaan talousarvion toteuttamisen osalta toisistaan keskitetty hallinnointi, hallinnointi yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa ja hajautettu hallinnointi: * hoitaessaan hallinnoinnin yhdessä jäsenvaltioiden kanssa (esim. rakennepoliittiset toimet ja maatalouspolitiikka) tai hajautetusti (ohjelmat, joilla tuetaan ehdokasmaiden liittymistä) komissio uskoo talousarvion toteuttamistehtävät valtioille; nämä hallinnointitavat eivät kuulu tämän tiedonannon piiriin; * keskitetyn hallinnoinnin tapauksessa komissio voi joko toteuttaa talousarviota suoraan omissa yksiköissään (suora hallinnointi) tai siirtää toteuttamisvaltuudet yhteisön toimeenpanovirastoille tai kansallisen oikeuden mukaisille julkisille yhteisöille tai yhteisöille, joilla on valtion takaama julkisen palvelun tehtävä (epäsuora hallinnointi). Tässä tiedonannossa ei käsitellä suoranaisesti yhteisön toimeenpanovirastoja, sillä niistä on annettu oma tiedonanto [5]. [5] KOM(2000)788 lopullinen, ks. alaviite nro 3. Kansallisten virastojen verkostojen välityksellä suoritettavaa hallinnointia ei myöskään pidä sekoittaa edunsaajaverkostoihin. Yhteisön ohjelman tai toimen (yksittäiset) edunsaajat voivat ryhmittyä tällaisiin verkostoihin toteuttaakseen yhdessä (monikansallisesti) operatiivista hanketta, johon ne osallistuvat usein myös taloudellisesti. Tällöin määrärahoja ei jaeta maantieteellisin perustein vaan hankkeiden toimialan tai aihepiirin perusteella. Tällaisia yhteistyöverkostoja on muun muassa tutkimus- ja tilastoalan ohjelmissa [6]. [6] Ks. liite 2. 4. Mitä hyötyä ja haittaa on hallinnoinnista kansallisten virastojen verkostoissa- Hallinnoinnista hajautetuissa kansallisten virastojen verkostoissa on sekä hyötyä että haittaa, vaikkakin haittoja voidaan vähentää asianmukaisin varotoimenpitein. 4.1. Hyödyt 4.1.1. Läheisyys Kansallisen yksikön käyttäminen tuo hallinnoinnin huomattavasti lähemmäksi edunsaajia, mikä on tärkeää varsinkin silloin kun toimilla on erityisen suuri vaikutus paikallisella tasolla. Kansalliset virastot ovat merkittävässä asemassa esimerkiksi koulutusta ja nuorisoa koskevissa ohjelmissa jakaessaan tietoa mahdollisille edunsaajille. Komission ja jopa EY:n erillisviraston on vaikeampi päästä näin lähelle edunsaajia, sillä jo niiden toiminnan luonne vaatii keskitettyä organisaatiota. Joissain tapauksissa hallinnointiviraston läheisyys auttaa parantamaan hankkeiden laatua sekä hyödyntämään niiden tuloksia ja levittämään niitä koskevaa tietoa. 4.1.2. Täydentävyys Ohjelmien hallinnointi kansallisten virastojen verkostossa saattaa olla houkutteleva ratkaisu silloin kun valtiolla on edistyneet viestintärakenteet ja -väylät, joita kannattaa hyödyntää muiden valtioiden tuella ja myötävaikutuksella. Hallinnointiverkoston ansiosta komissio ja valtiot voivat vaihtaa keskenään tietoja ja kokemuksia ohjelmien hallinnoinnista, mutta se edellyttää myös, että ne jakavat keskenään siihen liittyviä tehtäviä ja vastuuta. Yhteistyö ja vuoropuhelu kansallisten toimijoiden kanssa saattaa lisäksi huomattavasti parantaa päätösten laatua, kunhan vastuu on jaettu tasaisesti eri yhteistyöosapuolten (komissio, kansalliset virastot, valtiot) kesken. Turvautuminen jo olemassa oleviin kansallisten virastojen verkostoihin on hyödyllistä myös siksi, että niille voidaan siirtää lisää niiden omia tehtäviä täydentäviä tehtäviä ja hyödyntää jo hankittua osaamista. Tällöin säästytään kustannuksilta, joita sisältyy uusien vaihtoehtojen kehittämiseen. Yleistä etua koskevan merkittävän ongelman esiintyessä saattaa olla tarpeen käynnistää yhteisiä hätäohjelmia, joissa otetaan käyttöön lyhyen ajan sisällä koko kansallinen ja EU:n toimintakapasiteetti. Tällöin on huomattavaa hyötyä siitä, että ohjelmaa voidaan hallinnoida kansallisten virastojen muodostamassa verkostossa. Päävastuu ohjelmista säilyy edelleenkin komissiolla, joka valvoo että tehtävät suoritetaan EY:n sääntöjen ja määräysten mukaisesti. Komissio saa kuitenkin virastoverkoston ansiosta lisätakeita hallinnoinnin moitteettomuudesta, sillä kansalliset viranomaiset ovat vastuussa virastojen toiminnan ohjauksesta, valvonnasta ja seurannasta, vaikka lopullinen päätösvalta säilyykin komissiolla. 4.1.3. Joustavuus Virastoverkostossa ohjelmia voidaan hallinnoida joustavammin kuin suoraan komissiosta käsin tai yhteisön toimeenpanoviraston välityksellä, sillä verkoston on helpompi mukautua ohjelmakohtaisiin vaatimuksiin ja resursseihin (rahoitus) sekä paikallisiin tilanteisiin. 4.1.4. Voimavarojen keskittäminen Sopimushallinnassa tehtäviä on hoidettava horisontaalisesti riippumatta siitä, mikä sektori on kyseessä. Tämä vaatii paljon resursseja. Virastoverkosto säästää komission henkilöresursseja, kun massahankkeiden seurantaan osallistuu useita osapuolia eri maista. Vaikka henkilöstösäästöjä ei ehkä kerrykään suoraan määrällisellä tasolla, komission yksiköt vapautuvat virastoverkoston ansiosta hankkeiden rahoitukseen ja hallinnointiin liittyvistä tehtävistä ja voivat keskittyä sen sijaan tärkeimpiin tehtäviinsä (ohjelmien suunnitteluun, poliittisiin aloitteisiin, valvontaan ja arviointiin), joiden toteuttamiseen se voi tuoda suhteellista etua ja lisäarvoa. 4.2. Varotoimenpiteet Kaikki lisärakenteet, joita luodaan politiikan ohjauksen ja sen täytäntöönpanon välille, tuovat mukanaan myös haittoja. Ulkoistaessaan hallinnointitoimiaan komission yksiköiden onkin varauduttava tällaisiin haittoihin erityisen huolellisesti. 4.2.1. Eurooppalaisen ulottuvuuden ja näkyvyyden säilyttäminen Välittäjäviraston toiminta kansallisella tasolla saattaa hämärtää edunsaajien käsitystä siitä, että toimintaa toteutetaan myös unionin tasolla. Unionin toiminnan näkyvyyden säilyttämiseksi kansallisen viraston ja komission välisessä sopimuksessa olisi määrättävä selkeästi viraston velvollisuudesta huolehtia siitä, että EU:n rooli tuodaan hankkeissa näkyvästi esiin. 4.2.2. Vältettävä raskaita rakenteita ja menettelyjä Ylimääräisen välittäjärakenteen luominen toimintaan saattaa hankaloittaa hallinnointia ja lisätä tilapäisten menettelyjen tarvetta. Tämä saattaa myös lisätä kustannuksia. Komission yksiköiden ja kansallisten virastojen väliset suhteet ja menettelyt onkin luotava niin, etteivät ne vaikeuta ohjelman tai toiminnan moitteetonta toteuttamista. 4.2.3. Toiminnan yhtenäistäminen kasvattaa tulosten koordinointi- ja valvontatarvetta Välittäjätasojen lisääntyminen edellyttää komissiolta enemmän työtä toiminnan yhtenäistämiseksi. Tehtävien siirtäminen kaukana komissiosta sijaitseviin ulkopuolisiin yksikköihin edellyttää lisäpanostusta hankkeiden ja yksiköiden seurantaan, valvontaan ja jälkiarviointiin. 4.2.4. Tehtävärajojen on säilyttävä selkeinä Vaikka hallinnointi verkostossa on yleisesti ottaen joustava toimintatapa, siinä saattaa ilmetä ongelmia esimerkiksi silloin kun kansalliset virastot eivät halua muuttaa toimintansa painopisteitä yhteisön tasolla vahvistettujen painopisteiden mukaisesti tai kun ne pyrkivät ottamaan itselleen poliittisen vastuun komission sijaan. Myös toimijoiden lisääntyminen saattaa aiheuttaa ristiriitoja varsinkin silloin kun valtiot osallistuvat päätöksentekoon. Siksi eri osapuolten tehtäväalueet onkin rajattava asianmukaisin toimenpitein. 4.2.5. Välittäjäorganisaatioiden ja edunsaajien välillä on tehtävä selkeä ero On pyrittävä välttämään sitä, että kansallinen virasto toimisi ohjelmassa sekä välittäjäorganisaationa että edunsaajana. 5. Puitteet kansallisten virastojen verkostossa tapahtuvalle hallinnoinnille 5.1. Perusteet Arvioitaessa sitä, minkä ohjelmien tai toimien hallinnointi voidaan siirtää kansallisten virastojen verkostoon, voidaan turvautua tiettyihin kriteereihin. Kun komission yksiköissä harkitaan virastoverkoston käyttämistä, päätös tehdään eräänlaisen kysymyslistan (check-list) avulla. Se sisältää lähinnä yleisluonteisia kysymyksiä, joilla pyritään kattamaan kaikki mahdolliset tapaukset. Koska yhteisön ohjelmilla ja toimilla on omat erityispiirteensä, niiden ei tarvitse täyttää jäljempänä esitettäviä kriteerejä samanaikaisesti tai edes samassa määrin. Maakohtaista rahoitusta ja yhteisrahoitusta lukuun ottamatta kriteerit soveltuvat yleensä kuitenkin kaikkiin yhteisön ohjelmiin ja toimiin. Lisäksi, kuten aina toimintoja ulkoistettaessa, kansallisten virastojen verkoston on oltava kannattavampi ratkaisu kuin muut mahdolliset ratkaisut. 5.1.1. Kansallisella tasolla toteutettavat samantyyppiset toimet Ohjelman hallinnoinnin siirtäminen kansallisten virastojen verkostoon on hyvä ratkaisu silloin, kun ohjelman toteuttaminen edellyttää, että kansallisella tasolla toteutetaan samanaikaisesti samantyyppisiä toimia. Koko ohjelman hallinnointia ei tarvitse välttämättä siirtää verkostoon vaan siirto voidaan kohdistaa ainoastaan tiettyihin ohjelmaan sisältyviin toimiin. 5.1.2. Hajautetusti toteutettavat laajamittaiset ohjelmat Ohjelman hallinnointi kansallisten virastojen verkostossa on tarkoituksenmukainen ratkaisu silloin kun toteutetaan laajamittaisia ohjelmia, - jotka edellyttävät paikallistason toimintaa ja joihin liittyy useita pieniä hankkeita, joita komissio ei kykene hallinnoimaan yksiköistään käsin tai kaikista toimintaan osallistuvista maista vastaavan toimeenpanoviraston välityksellä (esim. liikkuvuutta koskevat toimet koulutusohjelmissa, joihin voi osallistua 30 maata); - joita ei ole suotavaa hallinnoida liian keskitetysti, vaikka keskusorganisaation onkin säilytettävä riittävä toimintakyky esim. siten että se vastaa hankkeiden lopullisesta valinnasta, ja niiden hallinnointi annetaan sitten alemman tason tehtäväksi. Näissä tapauksissa hallinnoinnin siirtämistä virastoverkostoon voidaan perustella pääasiassa "vertikaalisella kerrannaisvaikutuksella" eli sillä, että hallinnon väliasteet takaavat läheisen vuorovaikutuksen edunsaajien kanssa. Kansallisten virastojen käyttäminen on tietenkin perusteltava myös taloudellisten resurssien tai tehtävien kriittisellä massalla. Koska yhä useampia hankkeita on hallinnoitava erillään toisistaan, on toivottavaa, että hallinnointivastuuta jaetaan valtioiden kanssa varsinkin kun toimien ja hankkeiden seuranta vaatii enemmän työtä ja varojen takaisinperintään liittyvät riskit vaativat perintätyöhön organisaatioita, jotka voivat toimia takaajina. Valtioiden kokemukset kansallisten valvontajärjestelmien toteuttamisesta saattavat lisäksi olla hyvinkin hyödyllisiä petosten torjunnassa ja jäljittämisessä. Kansallisten virastojen osallistuminen erillisten hankkeiden esivalintavaiheeseen saattaa myös vähentää komission työtaakkaa ja auttaa sitä tekemään lopullisen päätöksensä yhteisön edun mukaisesti niin, että päätöksestä tulee avoimempi, hyväksyttävämpi ja tarkoituksenmukaisempi. 5.1.3. Maakohtaiset rahoitusosuudet Ohjelman tai toimen hallinnoinnin siirtäminen kansallisten virastojen verkostoon on tarkoituksenmukainen ratkaisu silloin, kun rahoitusosuudet jaetaan maatieteellisin perustein ja objektiivisten kriteerien perusteella. Maakohtaiset rahoitusosuudet eivät kuitenkaan ole ennakkoedellytys verkostohallinnoinnin käytölle. 5.1.4. Yhteisrahoitus Kansallisten virastojen verkostossa hallinnoidaan yleensä ohjelmia ja toimia, jotka saavat sekä EU-rahoitusta että kansallista rahoitusta. Yhteisön talousarviosta myönnettävän rahoituksen perustana on, että kansallisen viraston toiminnan katsotaan kuuluvan olennaisena osana ohjelmaan ja että sen toimintakustannukset rahoitetaan ohjelman tai toimen määrärahoista. Kun kansallinen yksikkö osallistuu sille maksettavan toiminta-avustuksen turvin yhteisön toimen rahoittamiseen, saadaan selkeät takeet yhteisön varojen hoidosta. Tämä tarkoittaa yleensä myös sitä, että yksikön on raportoitava toimistaan ja varainkäytöstään voimassa olevien kansallisten säännösten mukaisesti ja että sen toimintaa voidaan tarkastaa kansallisten tarkastusvirastojen toimesta. Komission on otettava tämä huomioon ja toimitettava ainoastaan täydentäviä tarkastuksia, joista ei säädetä kansallisessa lainsäädännössä. Koulutusalan ohjelmista saadut kokemukset ovat osoittaneet, että yhteisrahoitettujen toimien toteuttaminen on helpompaa silloin kun kyseessä on monivuotinen rahoituskehys. 5.1.5. Asianmukaiset kansalliset elimet Yhteisön ohjelman tai toimien hallinnointi voidaan ulkoistaa yleensä vain jos valtioilla on kansallisia organisaatioita, jotka toimivat ohjelmaan läheisesti liittyvällä toimialalla ja voivat ottaa vastaan lisätehtäviä omia rakenteitaan ja asiantuntemustaan hyödyntämällä. 5.1.6. Kannattavuus Kuten aina toimintoja ulkoistettaessa, kansallisten virastojen verkoston on vastattava moitteettoman hallinnoinnin periaatteita ja sen on oltava kannattavampi ratkaisu kuin muut mahdolliset ratkaisut. Tämä arvioidaan etukäteisanalyysillä. Kun ohjelman/toimen tavoitteet ja sen osana toteutettavat toimet sekä siihen tarvittavat resurssit on määritelty, verkostohallinnoinnista tehdään alustava kannattavuusanalyysi, jossa otetaan huomioon kaikki toimintaan tarvittavat resurssit ja vaihtoehtoiset ratkaisut ohjelman/toimen toteuttamiseksi. Kannattavuuskriteerissä on otettava huomioon myös se, miten verkostohallinnointi saattaa parantaa yhteisön ohjelmien hallinnointia. 5.2. Tehtävät Kansallisten virastojen toiminta-alaa siis rajoitetaan edellä mainituilla kriteereillä. Virastoille voidaan siirtää tehtäviä, jotka ovat tarpeen lähinnä hankkeiden myöhemmissä vaiheissa. Kansallisen viraston hallinnointitehtävistä on laadittava tiukat säännöt ja niitä on rajoitettava, jottei virasto saisi harkintavaltaa Euroopan yhteisön kannalta tärkeisiin näkökohtiin tehdessään päätöksiä ohjelman tai toimen yhteydessä. Kansalliselle virastolle siirretyt toimeenpanotehtävät eivät tietenkään saa muuttaa komission tekemiä poliittisia valintoja. Tehtäviä voidaan siis delegoida vähemmän kuin yhteisön toimeenpanovirastojen tapauksessa. Tämä on täysin perusteltua: vaikka kansalliset virastot hoitavat julkisen palvelun tehtävää samoin edellytyksin kuin toimeenpanovirastot, komissiolla on kuitenkin toimeenpanovirastoihin paljon suurempi valvontavalta kuin kansallisiin virastoihin (ks. 7. luku). Kansallisille virastoille voidaan näin ollen siirtää lähinnä seuraavia tehtäviä: - yhteisön ohjelman toteuttamiseen liittyvän hankkeen hallinnointi kokonaan tai osittain rahoituspäätöksiä lukuun ottamatta; pitkälle hajautetuissa laajamittaisissa ohjelmissa verkosto voi tehdä myös rahoituspäätökset, sillä edunsaajien valinta ei ole tällaisissa ohjelmissa yhteisön edun kannalta niin tärkeää kuin erillishankkeiden tapauksessa.. Tehtäviin sisältyy taloushallinnon (myös maksujen) ja sopimushallinnan lisäksi koordinointi- ja tiedotustehtäviä ja edellä mainituissa tapauksissa myös lopullisten edunsaajien valintatehtäviä; - yhteisön ohjelman toimeenpanon ohjaamiseksi tarvittavien tietojen keruu, käsittely ja toimittaminen komissiolle; - yhteisön ohjelmien toimeenpanoon liittyvien suositusten laatiminen komissiolle. Komissio määrittelee valtuutuksessa ne edellytykset, perusteet, parametrit ja yksityiskohtaiset säännöt, joita kansallisen viraston on noudatettava edellä tarkoitettuja tehtäviään suorittaessaan. Valtuutuksessa annetaan myös yksityiskohtaiset säännöt tarkastuksista, joita asiasta vastaavat komission yksiköt voivat toimittaa niihin yhteisön ohjelmiin joiden hallinnointiin kansalliset virastot osallistuvat (ks. kohta 5.3.2). Verkoston toiminnan koordinointi on tärkeää. Koordinointitehtävää hoitaa periaatteessa komissio, jolla on siihen paremmat mahdollisuudetkin sen jälkeen kun sen henkilöstö on vapautunut ohjelmien toimeenpanotehtävistä, jotka on siirretty kansallisille virastoille hallinnointiverkostopäätöksen yhteydessä (yhteisön toimet ohjelman hallinnoinnissa muuttuvat). Koordinointitehtävä voidaan antaa kuitenkin myös kansalliselle virastolle silloin kun valtiossa on useampia kansallisia virastoja, joista yksi valitaan koordinoimaan yhteistyötä hankkeen osallistujien välillä. Riippumatta siitä, mitä oikeudellisia velvoitteita valtioiden sisällä on säädetty muun muassa tilastotietojen luottamuksellisuudesta, kansallisten virastojen verkoston "koordinaattorijäsen" ei voi koskaan täysin korvata komissiota sen hoitaessa yhteisön oikeudessa säädettyjä velvollisuuksiaan. 5.3. Oikeudellinen kehys 5.3.1. Oikeusperusta Lainsäädäntövallan käyttäjältä on saatava suostumus hallinnointiverkoston käyttämiselle [7]. Suostumus voidaan antaa kahtena eri säädöksenä: [7] Lainsäädäntövallan käyttäjän suostumus asiaan lisää kyseisen yhteisön ohjelman hallinnointitapaa koskevan komission ehdotuksen avoimuutta ja auttaa nostamaan hallinnointiverkostoa koskevan lainsäädäntöesityksen normatiivisen säännöstön eturiviin, mikä osaltaan lisää järjestelmän luotettavuutta. Vaikka järjestelylle ei saataisikaan oikeusperustaa, komissio voi kuitenkin teoriassa tehdä päätöksen kyseisen hallinnointimallin käyttämisestä tietyssä tilanteessa. * ohjelman tai toimen perustamissäädös, jossa säädetään kansallisten virastojen verkoston käyttämisestä hallinnoinnissa myöhemmin laadittavien säädösten nojalla. * hallinnointiverkostoa koskeva erityinen puitesäädös, jossa vahvistetaan sitä koskevat yleiset periaatteet, yksityiskohtaiset säännöt ja toimintavälineet. Voi kuitenkin olla vaikeaa laatia puitesäädös, joka kattaisi kaikki mahdolliset esimerkkitapaukset ja jossa vahvistettaisiin samalla riittävän yksityiskohtaiset säännöt. Voidaankin epäillä, onko olemassa riittävästi konkreettisia tapauksia, joiden perusteella puiteasetuksen edellyttämät hallinnolliset menettelyt ja neuvottelut kannattaisi toteuttaa. Mahdollisuus kansallisten virastojen verkoston käyttämiseen olisi näin ollen mainittava jo ohjelman tai toiminnan perustamissäädöksessä. Kyseistä säädöstä voidaan myöhemmin täydentää muilla oikeudellisilla asiakirjoilla (ks. seuraava luku). Jos toimella ei ole oikeusperustaa tai jos sen oikeusperustassa ei erikseen säädetä kansallisten virastojen käyttämisestä, kyseinen toimi voidaan yhdistää sellaisiin nykyisiin tai tuleviin ohjelmiin, joiden oikeusperustassa kansallisten virastojen käyttämisestä säädetään. 5.3.2. Vastuualueiden määritteleminen ja komission ja kansallisten virastojen väliset suhteet Koulutusta ja nuorisoa koskevissa ohjelmissa käytetyn mallin (ks. liite 1) mukaisesti verkoston toiminta perustuu toimintasopimuksiin ja sopimuksiin hajautetusti hallinnoiduista toimista. Sopimusten ansiosta varoja voidaan siirtää kansallisten virastojen käyttöön. Kokemukset lisäksi osoittavat, että kun komission ja valtioiden vastuualueet kansallisten virastojen toiminnassa määritellään sopimuksissa, siitä on hyötyä uusien ohjelmien voimaantuloajankohtana: hallinnointiverkoston käyttämispäätöksessä määritellään nykyään selkeästi valtion vastuu sen nimeämän viraston toiminnassa. Vastuualueiden keskittäminen valtioille saattaa hämärtää komission ja kansallisen viraston välejä, mikä puolestaan vaikeuttaa toiminnan valvomista yhteisön tasolla. Tehtävät on siis jaettava tasapuolisesti niin, että komissio voi valvoa ja seurata ohjelmia reaaliaikaisesti: kansallisten virastojen on raportoitava ohjelmien toteuttamistoimistaan suoraan komissiolle. Näin ollen raportoinnista on myös laadittava asianmukaiset säännöt, jotta ohjelmien hallinnointitiedot voidaan koota ja yhdistää yhteisön tasolla. Kansalliset virastot on siis mainittava ohjelman tai toimen oikeusperustassa. Tämän lisäksi oikeudelliseen kehykseen kuuluvat vielä seuraavat asiakirjat: * komission päätös, jossa vahvistetaan ohjelman toteuttamista koskevien yleisten suuntaviivojen mukaisesti säännöt komission ja valtioiden vastuualueista kansallisten virastojen toiminnassa. * komission ja kansallisen viraston välinen toimintasopimus yksi- tai monivuotisesta työohjelmasta. Sopimuksessa määrätään muun muassa kansallisen viraston tehtävästä ja toiminnasta, yhteisön osallistumisesta viraston toimintakustannuksiin sekä ohjelman tiedotusta ja näkyvyyttä koskevista komission suuntaviivoista. * sopimus hajautetusti hallinnoiduista toimista; sopimuksen mukaan hallinnoidaan hankkeille osoitettuja varoja, jotka saadaan käyttöön toimintasopimuksen tekemisen jälkeen, ja vahvistetaan säännöt hajautetusti hallinnoitujen toimien toteuttamiseksi tarvittavan rahoituksen siirtämisestä. Sopimuksessa on myös hallinnollisia ja varainhoidollisia sääntöjä unionin varojen hoitamisesta ja valvontaa koskevia sääntöjä, joissa määrätään, että viraston hallinnoimat varat on tarkoitettu yksinomaan hankkeiden edunsaajille. Liitteenä 3 olevassa taulukossa on käytännön ohjeita siitä, miten ohjelmia hallinnoidaan verkostossa niiden eri vaiheissa. Oppaassa määritellään keskeisten yhteistyöosapuolten eli komission, kansallisten virastojen ja valtioiden tehtävät. Mallina on käytetty koulutusalan ohjelmien hallinnointia. Hallinnointimallia on tietenkin vielä muokattava asianomaisten toimialojen erityispiirteitä varten. 5.4. Tarkastukset Komission ja valtioiden vastuualueista kansallisten virastojen toiminnassa on säädettävä komission päätöksellä (ks. kohta 5.3.2), joka tehdään ohjelman toteuttamista koskevien yleisten suuntaviivojen perusteella. Päätöksessä annetaan suuntaviivat kansallisten virastojen sisäisistä tarkastuksista sekä kansallisten viranomaisten, komission yksiköiden ja tilintarkastustuomioistuimen oikeudesta tutustua viraston hallinnointia ja yhteisön varojen hoitoa koskeviin asiakirjoihin. Komissio tarkastaa, että kansallisen viraston menot ovat oikeudellisten säännösten mukaisia. Se voi myös ohjelmaa ennen, sen jälkeen tai sen kuluessa tehdä kansalliseen virastoon tai edunsaajien tai valtion viranomaisten luo tarkastuskäyntejä tarkastaakseen hankkeita ja niiden hallinnointi- ja valvontajärjestelmiä. Komissio ilmoittaa kansallisille viranomaisille tarkastuskäyntien tulokset ja tarkastusten perusteella toteutetut jatkotoimet. Ohjelmien toteuttamisessa käytetyissä oikeudellisissa asiakirjoissa, kuten erillis- ja vakiosopimuksissa on oltava määräyksiä Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta. Kansalliset tarkastusvirastot toimittavat hallinnointi- ja valvontajärjestelmien tarkastuksia, tämän kuitenkaan rajoittamatta komission vastuuta Euroopan yhteisöjen yleisen talousarvion toteuttamisesta. Ne ilmoittavat komissiolle tarkastuskäyntien tulokset ja tarkastusten perusteella toteutetut kansalliset jatkotoimet. Tilintarkastustuomioistuimella on valtuudet tarkastaa ne kansallisen viraston asiakirjat, jotka liittyvät menojen hallinnointiin Euroopan yhteisöjen puolesta. Kansalliset tarkastusvirastot tai näiden toimivallan ollessa riittämätön toimivaltaiset kansalliset hallintoyksiköt antavat tilintarkastustuomioistuimen käyttöön tämän pyynnöstä kaikki hallussaan olevat tiedot, jotka koskevat Euroopan yhteisöjen kokonaan tai osittain rahoittamia toimenpiteitä sekä toimenpiteiden hallinnointia ja valvontaa. 6. Toimialat, joihin verkostotyyppinen hallinnointi soveltuu Ohjelmien hallinnointi kansallisten virastojen verkostossa on mahdollista myös muilla kuin koulutusta ja nuorisoa koskevilla aloilla. Sitä voidaankin kehittää edelleen ja sen käyttöä lisätä. Seuraavassa joitakin käytännön esimerkkejä. 6.1. Tilastot Tilastoalan ohjelmissa kansalliseksi virastoksi olisi valittava mieluiten tilastokeskus, jonka tehtävänä on ohjata tilastointia kansallisella tasolla. Tilastointimenetelmät vahvistettaisiin EU:n tasolla ja tilastoinnissa käytettäisiin yhteisiä standardeja ja aikatauluja. Komissio koordinoisi kansallisten tilastokeskusten verkostoa ja olisi suoraan yhteydessä vain kunkin maan tilastokeskukseen. Tämä helpottaisi yhteisön ohjelmiin liittyvien tehtävien määrittelyä sekä lisäisi eri maiden toimijoiden tuottamien tilastotietojen yhtenäisyyttä ja parantaisi niiden laatua. On kuitenkin tärkeää, että komissiolla säilyy lopputuloksen valvontavastuu ja että komissio voi varmistaa, että tulos on yhdenmukainen eurooppalaisten standardien kanssa vähentämättä kuitenkaan kansallisten toimien yhteisvaikutuksen merkitystä. 6.2. Tutkimus Tutkimuksen uuden puiteohjelman hallinnoinnissa voidaan niin ikään harkita kansallisten virastojen verkoston käyttämistä. Verkostossa voitaisiin hallinnoida joitakin toimia, jotka edellyttävät paikallista panosta mutta jotka eivät aiheuta ristiriitoja asiasta vastaavien viranomaisten kesken. On kuitenkin otettava huomioon, että tutkimuksen puiteohjelman ohjelmalohkoissa ei ole osallistujamaakohtaisia rahoitusosuuksia. Kansallisten virastojen verkoston käyttämistä harkittaessa on myös otettava huomioon eräitä tärkeitä piirteitä tutkimusohjelmien hallinnoinnissa. Niitä ovat muun muassa tutkimusprojekteja koskevien tietojen luottamuksellisuus ja mahdolliset vaikeudet löytää rakenteita, jotka eivät tuo mukanaan eturistiriitoja edunsaajien ja hallinnointivaltuudet saaneen viraston välille. 6.3. Rakennerahasto-ohjelmien innovatiiviset toimet Joitakin innovatiivisten toimien hallinnointitehtäviä saattaa olla hyödyllistä siirtää julkisille tai puolijulkisille alueellisille yhteisöille, jotka olisivat vastuussa toimien moitteettomasta hallinnoinnista. Komissio voisi tehdä tällaisten yhteisöjen kanssa rahoitussopimuksen, jossa eriteltäisiin molempien sopimuspuolten oikeudet ja velvollisuudet. 7. Kansallisten virastojen verkostot ja yhteisön toimeenpanovirastot Komissiolla on yhteisön toimeenpanovirastojen osalta enemmän valvontavaltaa kuin kansallisten virastojen osalta: se nimittää toimeenpanovirastojen johtajat ja nimeää johtokunnan jäsenet, ja virastojen toimintatalousarviota rahoitetaan yksinomaan Euroopan yhteisöjen talousarviosta. Lisäksi toimeenpanovirastoissa toimii komissiosta tilapäisesti siirrettyjä virkamiehiä ja niiden henkilöstöön sovelletaan Euroopan yhteisöjen virkamiehiin ja muuhun henkilöstöön sovellettavia säännöksiä. Kansallisten virastojen muodostaman hallinnointiverkoston ominaispiirteiden vuoksi komissio ei voi siirtää kansallisille virastoille yhtä paljon tehtäviä ja valtuuksia kuin yhteisön toimeenpanovirastoille, joista se on myös tehnyt ehdotuksen. Voidaankin todeta, että mitä enemmän komissiolla on kontrollia yhteisöihin, joille se ulkoistaa osan hallinnointitehtävistään, sitä enemmän päätösvaltaa niillä on ja sitä enemmän niille voidaan myös siirtää tehtäviä (ilman, että tehtäviä pitäisi niin tarkkaan määritellä). Tämä tarkoittaa käänteisesti sitä, että mitä kauempana kontrollista hallinnointivaltuutuksen saanut yhteisö sijaitsee, sitä vähemmän päätösvaltaa ja tehtäviä komissio voi sille siirtää (ja sitä tarkempaan kansallisen viraston tehtävät ja toimialueet on määriteltävä). Näitä hallinnointimalleja verrataan vielä yksityiskohtaisemmin toisiinsa liitteessä 4. LIITE 1 Koulutusta ja nuorisoa koskevissa ohjelmissa sovellettu verkostomalli Koulutusta ja nuorisoa koskevia ohjelmia varten kehitetty verkostomalli koostuu kolmesta osasta. Oikeusperusta Jotta komissio voisi siirtää ohjelman hallinnoinnin virastoverkostoon, asiasta on säädettävä kyseisen ohjelman perustamissäädöksessä. Vastuualueiden selkeä määritteleminen * Vastuualueiden jakautuminen komission ja hallinnointivirastojen nimeämisestä vastaavien valtioiden välillä vahvistetaan komission päätöksellä [8]. Siinä määritellään muun muassa kansallisen viraston perustamisedellytykset, tehtävät sekä vastuu viraston seurannasta ja johtamisesta; siinä määritellään myös hankkeiden valintaa koskevat määräykset, kansallisen viraston ja hankkeiden valvontaa ja tarkastusta koskevat säännöt sekä viraston taloudellinen vastuu muun muassa lopullisten edunsaajien kanssa tehdyistä sopimuksista. Valtiot, jotka vastaavat kansallisten virastojen nimeämisestä, antavat takeet siitä, että virastojen toteuttamat hallinnointitoimet ovat taloudellisesti kannattavia. Päätös annetaan tiedoksi (perustamissopimuksen 254 artiklan tarkoittamalla tavalla) kullekin valtiolle [9]. [8] "Ohjelman toteuttamista koskeviin yleisiin suuntaviivoihin perustuvat säännöt komission ja valtioiden vastuualueista kansallisten toimeenpanovirastojen toiminnassa". [9] ja kullekin yhteisön ulkopuoliselle maalle, joka ohjelmaan osallistuu. * Komission ja kansallisen viraston välisellä sopimuksella määritellään viraston osuus ja tehtävät ohjelman toteuttamisessa sekä yhteisön rahoitusosuus viraston toimintakustannuksista. Rahoitusosuus määritetään yleensä vuosittain laadittavassa työohjelmassa. Komissio osallistuu myös valtioiden kanssa kansallisten virastojen toimintatalousarvion rahoittamiseen. * Tämän jälkeen komissio tekee jokaisen kansallisen viraston kanssa sopimuksen hajautettujen toimien hallinnoinnista (itse asiassa useampiakin sopimuksia riippuen siitä, kuinka monta hajautettua ohjelmalohkoa on ohjelmassa, jonka hallinnointiin kansallinen virasto osallistuu), jotta virasto saisi käyttöönsä ne yhteisön varat, joita se hallinnoi maansa kansalaisten hyväksi. Komissio siirtää siis näillä sopimuksilla kansallisille virastoille ne varat, joita tarvitaan ohjelman hajautettujen toimien toteuttamiseksi. Hallinnointiverkostoa on perinteisesti käytetty liikkuvuutta koskevien ohjelmien eri lohkoissa mutta Leonardo-ohjelman toisen vaiheen myötä hallinnointiverkostoa on alettu käyttää myös pilottihankkeiden rahoittamisessa. Kansallisen viraston käyttöön asetettavan rahoituksen määrittämiseksi on kaksi menettelyä. Ensimmäinen tapaus: (yleensä liikkuvuutta koskevat ohjelmat) ohjelmia koskevissa päätöksissä määritellään kriteerit (kuten kohdeyleisön laajuus, välimatkat pääkaupunkien välillä, elinkustannusten erot), joiden perusteella komissio päättää, kuinka paljon rahoitusta kullekin virastolle yhteensä myönnetään jaettavaksi ohjelman lopullisille edunsaajille sen suuntaviivojen mukaisesti. Toinen tapaus ovat pilottihankkeet. Komissio on kiinnostunut tuettavien pilottihankkeiden valinnasta: hankkeet valitaan EY:n tasolla (ehdotuspyyntö järjestetään EY:n tasolla, vaikka tarjoukset siirretäänkin kansalliselle tasolle), hanke-esitykset tehdään komissiolle ja ne arvioidaan komission nimeämien riippumattomien asiantuntijoiden toimesta, hankkeet valitsee komissio ohjelmakomiteaa kuultuaan. Kullekin kansalliselle virastolle myönnetään tämän jälkeen rahoitusta yhtä paljon kuin sen on määrä hallinnoida avustuksia valituille hankkeille. Hankkeiden toteuttajat ovat kyseisen valtion kansalaisia. Siirtäessään ohjelman hallinnoinnin verkostoon komission yksiköt säilyttävät kuitenkin ohjelman poliittisen valvonnan. Komissio on myös tiiviisti osallisena ohjelmien toteuttamisessa: kansallisen viraston ja lopullisen edunsaajan (hankkeen koordinaattori) väliset rahoitussopimukset on laadittu komission antaman mallin mukaisesti. Komission ja kansallisten virastojen välisissä sopimuksissa määrätään lisäksi siitä, miten viraston on valvottava lopullisia edunsaajia (tekemällä mm. tarkastuskäyntejä). Jos kansallinen virasto ei täytä velvollisuuksiaan, vastuu valvonnasta lankeaa valtiolle. Valtio saattaa katsoa tarkoituksenmukaiseksi tarkastaa hallinnointi- ja valvontajärjestelmiä saadakseen varmuuden siitä, että yhteisön varoja käytetään virastossa tehokkaasti ja säännönmukaisesti. Tämä ei kuitenkaan rajoita komission vastuuta asiasta. Koulutusta ja nuorisoa koskevia ohjelmia hallinnoivien kansallisten virastojen on saatava tileistään tilintarkastuslausunto. Koska virastot ovat kansallisen lainsäädännön mukaisia oikeushenkilöitä, niiden on noudatettava muun muassa kansallisia tilinpäätösstandardeja. LIITE 2 Tilastot Tilastoalan verkostot Tilastoalalla on jo olemassa kansallisten tilastokeskusten verkosto, jota koordinoi Eurostat ja joka toimittaa Euroopan unionille sen tarvitsemia tilastotietoja. Vaikka tilastotietoja kootaankin yleensä yhteisön tilastoalan ohjelmien puitteissa, kansalliset tilastokeskukset toimittavat komissiolle myös kansallisista tutkimuksista saatuja tilastotietoja. Tilastokeskusten verkosto ei kuitenkaan ole kansallisten virastojen verkosto, jonka avulla voitaisiin hallinnoida yhteisön ohjelmia. Tilastotietoja kerätään ja niitä esikäsitellään kansallisella tasolla yhteisön säännösten mukaisesti ja toissijaisuusperiaatetta noudattaen. Komissio vastaa tulosten kokoamisesta, analysoinnista ja levittämisestä. EY:n ja kansallisten viranomaisten välillä on siis jo niin tiiviit yhteistyösuhteet, että voidaan harkita verkostotoimintaa koskevan strategian laatimista. Myös uusi tekniikka tarjoaa verkostotoiminnalle hyvät mahdollisuudet. Verkosto soveltuu tilastoalalla kuitenkin paremmin ohjelmien ja hankkeiden konkreettiseen toteuttamiseen kansallisissa tilastokeskuksissa kuin komission hallinnointivastuun jakamiseen. Perinteisten tiiviiden yhteistoimintojen lisäksi tilastokeskukset ovat alkaneet hoitaa yhdessä kokeiluluonteisesti myös erilaisia verkostotoiminnalle ominaisia tehtäviä. Esimerkkejä: - Leadership Groups (LEG): kansalliset tilastokeskukset vastaavat EY:n hankkeiden valmistelutehtävistä (nykytiedon kartoittaminen, menetelmätutkimukset jne.) silloin kun komission asema EY:n julkisen vallan käyttäjänä ei vaarannu. Ne laativat asiakirjoja, järjestävät kokouksia ja kirjoittavat yhteenvetoja. Ne saavat apua Eurostatilta, joka toimii verkostossa pikemminkin neuvonantajana kuin johtajana; - yhteistyöryhmä: kansallisten tilastokeskusten johtajat kokoontuvat tilasto-ohjelmakomiteassa. Sen yhteyteen on perustettu työryhmä, jonka jäsenet vaihtuvat automaattisesti neuvoston puheenjohtajakausien mukaan. Ryhmän puheenjohtajana on tilasto-ohjelmakomitean valitsema kansallisen tilastokeskuksen johtaja. Myös Eurostat osallistuu ryhmän toimintaan ja hoitaa sen sihteeritehtävät. Yhteistyöryhmä valmistelee komitean täysistuntojen asialistat. Se vastaa varsinkin strategisista näkökohdista ja esityslistalle otettavista asioista ja varmistaa, että asiat ovat valmiita otettavaksi käsittelyyn. Se hoitaa myös muita koordinointitehtäviä. Eurostatilla on päätäntävalta kaikissa komitologiaan liittyvissä asioissa; - sähköiset foorumit: kokousasiakirjojen toimittamisen jälkeen ja ennen itse kokousta kansalliset tilastokeskukset vaihtavat mielipiteitä yhteisistä kannanotoistaan Eurostatin luoman elektronisen foorumin välityksellä. Näin kokouksen osanottajilla on jo kokoukseen saapuessaan tiedossa muiden osapuolten näkemykset, ja kokouksessa voidaan keskittyä niiden hiomiseen; - teknologiavaihto: koska tiedonkeruu tapahtuu enemmän kansallisella kuin EY:n tasolla, eräät valtiot ovat kehittäneet tietojen keräämistä varten ohjelmistoja, jotka ne antavat muiden käyttöön. Ne pitävät myös ohjelmistoja yllä ja kehittävät niitä yhteiseen käyttöön; - tiedonjakeluverkko (data-shops): Euroopan yhteisön tilastotietoja kootaan ja välitetään kansallisen DataShop-palvelun välityksellä, joka on lähempänä kansalaisia kuin yhteisön toimielimet. DataShop-palvelusta välitetään myös kansallisia tilastotietoja, mikä osaltaan auttaa kehittämään yhteistoimintaa; - erilaiset yhteiset hankkeet: julkaisut, seminaarien järjestäminen, työryhmien perustaminen, yhteistyö EU:n ulkopuolisten maiden kanssa, tilastoalan koulutus ja tutkimus jne. Oikeudellinen rakenne Euroopan tilastojärjestelmän verkostoimiseksi Viisivuotinen tilasto-ohjelma (Euroopan parlamentin ja neuvoston perussäädös) Tässä ohjelma-asiakirjassa on säädettävä seuraavista seikoista: (1) Perustetaan verkosto, jossa kansalliset tilastokeskukset hoitavat kansallisten virastojen tehtäviä, laaditaan tehtävänkuvaukset ja siirretään komissiolle valta laatia yksityiskohtaisemmat säännöt verkoston välityksellä toteutettavista tilastointitoimista. (2) Valtiot toteuttavat (lainsäädännölliset ja hallinnolliset) toimenpiteet, joita tarvitaan sen varmistamiseksi, että kansallinen tilastokeskus hoitaa kansalliselle virastolle siirretyt tilasto-ohjelman koordinointi- ja hallinnointitehtävät sekä hankkeiden seurantatehtävät ja huolehtii siitä, että verkosto toimii moitteettomasti. (3) Komissio antaa myöhemmin määritettävän summan taloudellista tukea tilastointihankkeiden hallinnointi-, koordinointi ja toteuttamistehtävien suorittamiseksi verkostossa. Komission päätös kansallisten tilastokeskusten verkoston perustamisesta tiettyjen tilastointihankkeiden toteuttamiseksi (1) Päätöksessä kansalliset tilastokeskukset nimetään toiminnan kansallisiksi koordinaattoreiksi; (2) Verkoston koordinaattorina toimii komissio (Eurostat); (3) Verkoston toiminnasta aiheutuvat menot rahoitetaan hallintomäärärahoista. Verkoston kansallisen koordinaattorin (tilastokeskuksen) on voitava asettaa tarvittavat varat kansallisen verkoston muiden jäsenten käyttöön komission ennalta hyväksymien sopimusten perusteella. Kansallinen koordinaattori vastaa komissiolle varojen hallinnoinnista. (4) Varat on voitava asettaa käyttöön monivuotisilla puitesopimuksilla, jossa vuosittaiset rahoitusosuudet jaetaan selkeästi kokonaisrahoituksen sallimissa rajoissa. Avustusten maksamisessa käytetään komission laatimia malleja (GMN-työryhmä avustusten hallinnointikäsikirjaa koskevan tarkistustyön yhteydessä). (5) Kyseisissä sopimuksissa annetaan myös varainkäytön valvontamääräykset. EY:n eri politiikanalojen vaatimukset ovat kasvaneet, joten hallinnointia ei enää voida hoitaa perinteisen verkoston avulla. Useilla toimialoilla onkin luovuttava yhteisön tasolla keskitetysti laadittavista tutkimuksista ja siirrettävä tutkimusten toteuttaminen kansalliselle tasolle kansallisten virastojen verkostoon. Siirrettävät tehtävät koskevat lähinnä tutkimuksiin osallistuvien kansallisten osapuolten toiminnan hallinnointia ja koordinointia. Tehtävät, jotka voidaan siirtää tilastoalan verkostoon (ohjeellinen esitys) (1) Euroopan tason tutkimukset kuten talous- ja rahaliittoa koskeva toimintasuunnitelma; (2) Tiede- ja teknologiainnovaatioita koskevat tutkimukset; (3) Vertailuanalyysit (benchmarking; Lissabonin Eurooppa-neuvoston päätelmien jatkotoimet); (4) Sosiaalialan tutkimukset (Luxemburgin Eurooppa-neuvoston päätelmien jatkotoimet); (5) Nizzassa vahvistettu sosiaalialan toimintasuunnitelma. Tutkimusten erityispiirteet: - suunnittelu keskitetysti EU:n tasolla; - yhteiset tutkimusmenetelmät; - synkronisoitu toteutus; - painopisteet määritellään EU:n normien mukaisesti; - tulokset jaetaan yhteisön tasolla vahvistetun aikataulun mukaisesti. Näillä tutkimuksilla tuetaan EU:n politiikan tärkeimpiä osa-alueita. OHJEET YHTEISÖN OHJELMIEN HALLINNOINNISTA KANSALLISTEN VIRASTOJEN VERKOSTOSSA Kysymyslista, jonka perusteella arvioidaan, voidaanko yhteisön ohjelman tai toimen hallinnointi siirtää kansallisten virastojen verkostolle 1. Kansallisella tasolla toteutetaan samanaikaisesti samantyyppisiä toimia 2. Hajautetut, laajamittaiset ohjelmat, joiden keskeisenä edellytyksenä on läheisyys lopullisiin edunsaajiin 3. Taloudellisten resurssien tai tehtävien kriittinen massa 4. Kansallisella tasolla on jo olemassa organisaatioita, joiden toimiala on lähellä kyseistä yhteisön ohjelmaa tai tointa ja jotka rakenteidensa ja asiantuntemuksensa ansiosta voivat ottaa suorittaakseen tällaisia lisätehtäviä 5. Maakohtaiset rahoitusosuudet 6. Toiminta on tarkoitus toteuttaa yhteisrahoituksen turvin 7. Rajattu soveltamisala, jolla toimiminen edellyttää teknistä osaamista mutta ei juuri sisällä harkintavaltaa 8. Verkoston avulla voidaan parantaa tulosten laatua ja/tai kustannustehokkuutta Huom.: Koska yhteisön ohjelmilla ja toimilla on omat erityispiirteensä, niiden ei tarvitse täyttää jäljempänä esitettäviä kriteerejä samanaikaisesti tai edes samassa määrin. Yleensä kaikkiin yhteisön ohjelmiin ja toimiin voidaan kuitenkin soveltaa kaikkia kriteerejä, lukuun ottamatta kriteerejä 4 (jota ei välttämättä tarvitse soveltaa kaikkiin osallistuviin valtioihin), 5 ja 6. Lisäksi, kuten aina toimintoja ulkoistettaessa, kansallisten virastojen verkoston on oltava kannattavampi ratkaisu kuin muut mahdolliset ratkaisut. >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> LIITE 4 yhteisön toimeenpanovirastojen ja kansallisten virastojen verkoston vertailu yhteisön ohjelmien hallinnoinnissa >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA>