Valtiontuki - Alankomaat

Tuki C 96/2001 (ex N 568/2001) - Sikateurastamoiden rationalisointi

Kehotus huomautusten esittämiseen EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisesti

(2002/C 37/03)

Komissio on ilmoittanut 20. joulukuuta 2001 päivätyllä, tätä tiivistelmää seuraavilla sivuilla todistusvoimaisella kielellä toistetulla kirjeellä Alankomaille päätöksestään aloittaa EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, joka koskee mainittua tukea.

Asianomaiset voivat esittää huomautuksensa tuesta, jota koskevan menettelyn komissio aloittaa, kuukauden kuluessa tämän tiivistelmän ja sitä seuraavan kirjeen julkaisemisesta. Huomautukset on lähetettävä osoitteeseen: Euroopan komissio Maatalouden pääosasto

Maatalouden taloudellisen lainsäädännön linja

B - 1049 Bruxelles/Brussel Faksi (32 2) 296 21 51.

Huomautukset toimitetaan Alankomaille. Huomautuksia esittävä asianomainen voi pyytää kirjallisesti henkilöllisyyden luottamuksellista käsittelyä, ja tämä pyyntö on perusteltava.

TIIVISTELMÄ

Alankomaiden edustusto Euroopan unionissa ilmoitti komissiolle 14. elokuuta 2001 päivätyllä kirjeellä sianteurastusalaa koskevasta uudesta rationalisointiohjelmasta. Kaikki sikateurastamot, joissa teurastetaan yli 50000 sikaa vuosittain, voivat ilmoittaa ennen 4. huhtikuuta 2001 kiinnostuksestaan osallistua rationalisointiohjelmaan. Rationalisoinnista on tehtävä sopimus. Ohjelmaan osallistuva teurastamo ei saa enää teurastaa sikoja samoissa tiloissa ohjelmaan osallistuttuaan (eikä leikata lihaa, jos yritys päättää lopettaa myös leikkaustoiminnan). Yritys ja sen osakkaat eivät voi osallistua rahallisesti (suoraan tai välillisesti) sianteurastustoimintaan (eivätkä lihanleikkuuseen), paitsi jos kyseessä on osittainen rationalisointi, jolloin kielto koskee vain laajentamista tai uuden teurastuskapasiteetin käyttöönottoa.

Korvaus perustuu vuosittaisten teurastusten enimmäismäärään viiden vuoden viiteajanjaksolla, kerrottuna 22,5 Alankomaiden guldenilla teurastusta kohti (tuoteneuvoston vahvistama määrä, joka perustuu useita teurastamoita käsittäneeseen tutkimukseen). Määrää nostetaan 29,25 Alankomaiden guldeniin, jos myös ensimmäisen vaiheen leikkaustoiminnat lopetetaan. Kaikki teurastamot, joiden kapasiteetti on yli 50000 teurastusta, voivat hakea rationalisointiin näitä korvauksia. Muut teurastamot ja niiden osakkaat ovat tehneet kirjallisen sopimuksen siitä, että ne eivät ota käyttöön uutta kapasiteettia tai lisää olemassa olevaa kapasiteettia rationalisoinnin aikana.

Tuoteneuvosto arvioi, että 3,9 miljoonan eläimen teurastuskapasiteetin ostamiseksi ohjelman kustannukset, joihin sisältyvät sosiaalialan kustannukset ja toimenpiteen ennakkorahoitukseen tarkoitettujen lainojen korot, nousevat noin 123000000 Alankomaiden guldeniin (99,5 miljoonaa guldenia rationalisointiin, 8,5 miljoonaa guldenia sosiaaliohjelmaan ja noin 15 miljoonaa guldenia korkokustannuksiin). Kuusi yritystä on ilmaissut halukkuutensa vähentää kapasiteettia.

Vastaavanlainen toimenpide on hyväksytty aiemmin useaan otteeseen. Maatalousalan valtiontukia koskevat yhteisön suuntaviivat(1) ovat kuitenkin sittemmin tulleet voimaan, ja ne ovat osittain muuttaneet aiempaa komission toimintatapaa. On myös tutkittava, onko sianteurastusalan lisärationalisointi perusteltua vastaavan aiemman vuonna 1995 toteutetun toimenpiteen perusteella.

Jos tukea ei katsota pelkäksi kyseisille yrityksille myönnettäväksi toimintatueksi, sen maksamisen ennakkoedellytyksenä on osoittaa, että tuki on koko kyseisen alan edun mukaista. Tukea saisi myöntää vain tuotantokapasiteetin lakkauttamiseen aloilla, joilla on selvää ylikapasiteettia joko alueellisella tai kansallisella tasolla. Tällaisissa tapauksissa on kohtuullista odottaa, että markkinavoimat aiheuttavat ajan myötä tarpeelliset rakennemuutokset.

Alankomaiden viranomaiset ovat toimittaneet yksityiskohtaisen raportin sianteurastusalasta. Arvioiden mukaan ylikapasiteettia on 20-25 prosenttia, ja toimenpiteen tarkoituksena on ostaa noin 18 prosenttia kapasiteetista. Tuoteneuvoston puuttumista asiaan pidetään tarpeellisena alueellisen jakautumisen varmistamiseksi sekä teurastamojen sulkemisen että jäljelle jäävän teurastuskapasiteetin suhteen. Sika-alan tuotanto vähenee lisäksi ympäristöongelmien vuoksi, mikä vaikuttaa myös teurastusalaan.

Ylikapasiteetin vahvistamiseksi käytetty kapasiteetin määritelmä näyttää kuitenkin tässä vaiheessa kyseenalaiselta. Alankomaiden viranomaisten toimittamien tietojen mukaan 14:ssä rationalisointiohjelmaan osallistuneessa yrityksessä ns. normaali teurastuskapasiteetti oli 330885 sikaa viikossa, jolloin työviikon pituus oli 38 tuntia ja 5 työpäivää, ja vuodessa oli 52 työviikkoa. Koska tosiasiallisesti suoritettuja teurastuksia on tehty enemmän vuodesta 1996 (lukuun ottamatta vuotta 1997), ns. normaali teurastuskapasiteetti ei välttämättä ole riittävä kynnys ylikapasiteetin toteamiseksi. Näyttää myös siltä, että ns. normaali teurastuskapasiteetti yli 50000 eläintä vuodessa teurastavissa yrityksissä on kasvanut vuodesta 1995 markkinoilla, jotka muutoin olivat vakaat. Myös pakastuskapasiteetti 14:ssä suurimmassa yrityksessä on kasvanut 365200:sta vuonna 1993 451000:een vuonna 2001 Tämä teurastus- ja pakastuskapasiteetin kasvusuuntaus antaa aihetta epäillä, onko ylikapasiteettia sittenkään syntynyt.

Alankomaiden viranomaiset ovat myös vahvistaneet, että ilman rationalisointia saattaa olla odotettavissa konkursseja. Heidän mielestään konkurssit eivät kuitenkaan johtaisi kapasiteetin vähentymiseen ainakaan lyhyellä aikavälillä. Tämä väite on perusteltavissa vain sillä, että ostajat saattavat olla kiinnostuneita ostamaan teurastamoita alhaiseen hintaan ja jatkamaan toimintaa. Alankomaiden viranomaiset myöntävät kuitenkin, että ajan mittaan markkinavoimat saattavat aiheuttaa toivotut rakennemuutokset.

Viittaus konkursseihin herättää myös kysymyksen asianomaisten yritysten taloudellisesta tilasta. Tästä asiasta olisi toimitettava lisätietoja.

Sianteurastusalalla on jo aiemmin tapahtunut rationalisointia, mutta ilmeisesti huonoin tuloksin. Sen vuoksi tämän toimenpiteen paremmat onnistumismahdollisuudet herättävät tässä vaiheessa epäilyjä.

Alankomaiden viranomaiset ilmoittivat myös, että alkutuotantoalan odotetaan hyötyvän hyvin toimivasta teurastusalasta. Alankomaiden viranomaisten mukaan alalle jäisi yhä ylikapasiteettia, joten toimenpide ei aiheuta alhaisempia hintoja sikansa teurastamoille myyville viljelijöille tai kauppiaille. Alkutuotantoalalle koituvaa hyötyä ei kuitenkaan ole todellisuudessa osoitettu. Komissio on jo menettelyn tässä vaiheessa lisäksi havainnut, että sika-alan muut toimijat asettavat lisärationalisointitarpeen kyseenalaiseksi. Heidän mielestään ala toimii jo nyt tehokkaasti. Rationalisointi on sikateurastamoiden sisäinen asia eikä se sen vuoksi edellytä tukea julkisista varoista. Ei voida taata, että tilanne on tulevaisuudessa nykyistä parempi. Koska markkinoille jäävien toimijoiden määrä olisi vähäinen, vapaata kilpailua ei olisi. Vaikka alueellisesta jakautumisesta ei ollut saatavilla tietoa, monopoliaseman syntyminen on riski alueellisella tasolla, erityisesti eläintautien puhjetessa.

Sen vuoksi tässä vaiheessa on epäilyjä siitä, onko toimenpide kyseisen alan yleisen edun mukaista. Komission on lisäksi tutkittava alueellisen tason mahdolliset monopoliasemat perustamissopimuksen 82 artiklan mukaisesti.

Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa Weyl Beef Products BV ja muut, vastaan komissio(2). antaman tuomion perusteella näyttää myös olevan tarpeen tutkia, onko ilmoitettu toimenpide EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan mukainen. Ehdotetun toimenpiteen tarkoituksena on rajoittaa kilpailua yhteismarkkinoilla, koska sillä pyritään kapasiteetin vähentämiseen ja sillä on välitön vaikutus kilpailuun, sillä asianomaisten toimijoiden tuotantovälineet ja sitä kautta investoinnit ja kilpailustrategia vähenevät. Vaikka teurastusalan markkinat ovatkin todennäköisesti kansallisia, suunnitelma voi vaikuttaa epäsuotuisasti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan elävien sikojen tuonnin ja viennin kannalta. Ilmeisesti Alankomaiden viranomaisten mielestä toimenpiteeseen voidaan soveltaa kriisitilanteissa muodostettuja kartelleja(3) koskevaa poikkeusta.

Markkinoiden käyttäytyminen ei kuitenkaan näytä varmistavan rakenteellista ylikapasiteettia. Kuten edellä mainittiin, useimpien rationalisointiin osallistuneiden toimijoiden tuotanto on kasvanut vuosina 1995-2001, vaikka pitkän aikavälin tavoitteena on vähentää sikakantaa ja vaikka rationalisointi toteutettiin jo aiemmin vuonna 1995. Sen vuoksi komissio epäilee tässä vaiheessa, onko alalla rakenteellista ylikapasiteettia.

Vaikka oletetaankin alalla olevan rakenteellista ylikapasiteettia, komissio epäilee tässä vaiheessa, etteivät poikkeusta koskevat edellytykset täyty.

- Nykyinen kapasiteetti johtuu osittain viimeaikaisista kapasiteetin lisäyksistä. Sen vuoksi olisi väärin todeta, että alalla ei ole tarpeeksi keinoja tarvittavien investointien tekemiseen. Ensinnäkin näyttää siltä, että puolet rationalisointiin osallistuvista yrityksistä on tehnyt investointeja kasvattaakseen kapasiteettiaan. Toiseksi yksi yritys [ ](4) suunnitteli myös investoivansa uuteen teurastamoon. Kun tuoteneuvostoa pyydettiin selvittämään näitä suunnitelmia alalla, jolla väitettiin olevan rakenteellista ylikapasiteettia, se ilmoitti, että muut teurastamot ovat pyytäneet luopumista näistä suunnitelmista, minkä kyseinen yritys on tehnyt. Tämä näyttää viittaavan siihen, että kriisikartelliin sisältyy myös (ilmoittamaton) sopimus olla investoimatta uudenaikaisempaan teknologiaan.

- Kuten edellä mainittiin, tuoteneuvosto mainitsi odotettavissa olevista konkursseista, jos ehdotettu rationalisointi ei toteudu. Vaikka konkurssit eivät korjaisi ylikapasiteettia lyhyellä aikavälillä, tuoteneuvosto myöntää, että se saattaa olla odotettavissa pitkällä aikavälillä.

- Vastoin Stichting Baksteen -päätöksen tietoja, kysynnän hintajousto on sika-alalla hyvin merkittävää. Tuoteneuvosto on ennakoinut viennin saattavan kolminkertaistua hyvin nopeasti, jos Saksan ja Alankomaiden hinnoissa on eroa.

- Ei ole osoitettu, että tuotantoprosessin kiinteät kustannukset ovat korkeita, mikä oli yksi syy hyväksyä Stichting Baksteen -päätöksessä se, että markkinavoimien avulla ei voitu vähentää kapasiteettia.

- Toimitettujen tietojen perusteella ei voida vahvistaa, että suljettavat teurastamot ovat (kaikissa tapauksissa) tehottomimpia.

Alankomaiden viranomaiset ilmoittavat, että ehdotettu rationalisointiohjelma on tarpeen teurastuspaikkojen alueellisen jakautumisen varmistamiseksi, mikä on tarpeen eläintautien puhjetessa. Komissio epäilee kuitenkin tässä vaiheessa kyseisen perustelun paikkansapitävyyttä, koska rationalisointiohjelmassa ei edellytetä kyseistä alueellista jakautumista.

Neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan mukaan sääntöjenvastainen tuki voidaan periä takaisin tuensaajalta.

KIRJE

"Na onderzoek van de door de Nederlandse autoriteiten verstrekte inlichtingen over de bovengenoemde steunmaatregel deelt de Commissie u mee dat zij besloten heeft de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden.

Bij dit besluit heeft de Commissie zich gebaseerd op de navolgende overwegingen:

1. PROCEDURE

Bij brief van 14 augustus 2001, geregistreerd op 21 augustus 2001, heeft de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de Europese Unie deze maatregel bij de Commissie aangemeld, overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag. Bij brief van 28 september 2001, geregistreerd op 2 oktober 2001, bij fax van 26 oktober 2001, geregistreerd op dezelfde dag, en bij brief van 26 oktober 2001, geregistreerd op 31 oktober 2001, zijn aanvullende inlichtingen verstrekt.

2. BESCHRIJVING

2.1. Titel

Sanering varkensslachterijen.

2.2. Budget

>TAULUKON PAIKKA>

2.3. Duur

Parafiscale heffingen gedurende 41/2 jaar.

2.4. Begunstigden

Varkensslachterijen.

2.5. Maatregel

De maatregel bouwt voort op eerdere steunmaatregelen: NN 117/99 (ex N 333/99), goedgekeurd bij brief van 2 februari 2000, SG(2000) 102078, welke maatregel een wijziging vormde van een bestaande steunmaatregel, N 458/93, goedgekeurd op 31 december 1993 bij beschikking SG(93) D21676 en laatst gewijzigd bij maatregel N 452/95, goedgekeurd op 5 juli 1995 bij beschikking SG(95) D/034633. Het doel van deze maatregelen was de overcapaciteit in de sector varkensslachterijen te verminderen, via opkoop van slachtcapaciteit door de Stichting Sanering Varkensslachterijen met middelen afkomstig van het Productschap Vee en Vlees.

Bij de huidige sanering van de sector zou op dezelfde manier te werk gegaan worden. Alle slachterijen die meer dan 50000 varkens per jaar slachten, konden zich tot 4 april 2001 voor deelneming aan de regeling aanmelden. Bedrijven die willen stoppen, moeten een saneringsovereenkomst sluiten. Slachterijen die deelnemen, mogen op de betrokken locatie geen varkens meer slachten (noch uitsnijden, indien het bedrijf ervoor heeft gekozen ook deze activiteit stop te zetten). De vennootschap en haar aandeelhouders mogen geen (directe of indirecte) financiële participatie meer hebben in de varkensslacht- en uitsnijsector, tenzij het een deelsanering betreft, in welk geval het verbod enkel slaat op uitbreiding van bestaande of creatie van nieuwe capaciteit. Deze beperking geldt ook binnen een straal van 500 km vanaf de Nederlandse grens.

De grondslag voor de saneringsvergoeding is het hoogste aantal slachtingen per jaar in een referentieperiode van 5 jaar (1996-2000), vermenigvuldigd met 22,5 NLG per slachting (bedrag bepaald door het Productschap op basis van een taxatie bij verschillende slachterijen). Dit bedrag wordt verhoogd tot 29,25 NLG als ook de activiteiten tot en met eerste snit worden beëindigd. Alle slachterijen met een capaciteit van meer dan 50000 slachtingen komen in aanmerking voor de sanering op die condities. Voor de berekening van de vergoeding wordt uitgegaan van een volledige stopzetting van alle slacht- (en uitsnij-)activititeiten op de locatie - indien op de locatie nog andere dieren (runderen, kalveren) zouden worden geslacht/uitgesneden, dan zal het waardeverschil tussen de locatie zonder slacht- en uitsnij-activiteiten en dezelfde locatie met slachtactiviteiten voor andere dieren moeten worden terugbetaald.

De resterende slachterijen en hun aandeelhouders hebben zich er schriftelijk toe verbonden om gedurende de looptijd van de sanering geen nieuwe capaciteit te creëren noch bestaande slachtcapaciteit uit te breiden.

Het Productschap schat de totale kosten voor het opkopen van een slachtcapaciteit van 3,9 miljoen haken (inclusief de kosten van een sociaal plan en rente over de leningen voor de prefinanciering van de maatregel) op circa 123 miljoen NLG (99,5 miljoen voor de sanering, 8,5 miljoen voor het sociaal plan en ongeveer 15 miljoen rentevergoeding). In totaal hebben zes bedrijven zich aangemeld voor sanering.

2.6. Steunintensiteit

Tot 100 %.

2.7. Financiering

De maatregel wordt gefinancierd met parafiscale heffingen. Daartoe betaalt de sector een heffing van 330000 NLG (149747,47 EUR) per procent capaciteitsaandeel (en niet per verrichte slachting). De heffing is bijgevolg niet gerelateerd aan het aantal effectief geslachte dieren en verschilt niet naar gelang van de aard van de dieren (ingevoerde of niet). De heffing is niet verschuldigd voor het capaciteitsaandeel dat minder bedraagt dan 50000 slachtingen per jaar.

2.8. Garanties

De Nederlandse autoriteiten hebben verklaard dat alle garanties die voor eerdere saneringsregelingen zijn gegeven, van kracht blijven:

a) De betrokken gelden zullen in geen geval worden toegewezen op grond van vroegere of huidige bedrijfsmoeilijkheden van de begunstigden.

b) Bij de berekening van de betalingen aan de begunstigden zal uitsluitend rekening worden gehouden met de gevolgen van de opgelegde capaciteitsinkrimpingen voor de begunstigden, uitgedrukt in:

- gederfde netto-inkomsten en/of

- veroorzaakte sociale kosten en/of

- vermindering van de kapitaalwaarde.

3. BEOORDELING

3.1. Is er sprake van steun in de zin van het EG-Verdrag?

Artikel 87, lid 1, is van toepassing als de maatregel de onderneming een economisch voordeel verschaft dat zij bij een normale bedrijfsvoering niet zou hebben gehad, als de steun wordt toegekend aan bepaalde ondernemingen, als het voordeel door een lidstaat of via staatsmiddelen wordt toegekend, en als de steun het handelsverkeer tussen de lidstaten merkbaar ongunstig kan beïnvloeden.

Bij een eerste beschouwing, in dit stadium van de procedure, lijken deze voorwaarden te zijn vervuld. In het onderhavige geval verschaft de maatregel een voordeel aan de ontvangers. Het voordeel wordt toegekend uit staatsmiddelen. De maatregel kan de mededinging(5) en het handelsverkeer tussen lidstaten beïnvloeden daar er een intens grensoverschrijdend handelsverkeer in varkens en varkensvlees is(6). De maatregel komt ten goede aan varkensslachterijen die in productie blijven (terwijl de concurrentie minder fel wordt). Marktpartijen die de productie stopzetten, kunnen actief blijven in andere (en in bepaalde gevallen aanverwante) economische activiteiten. Bovendien komen bedrijven die actief blijven op andere locaties en steun ontvangen voor de sluiting van één locatie, versterkt uit de operatie. Daarom is de Commissie in dit stadium van oordeel dat de voorgestelde maatregel een steunmaatregel is. Derhalve moet worden onderzocht of de afwijking van het in artikel 87, lid 1, van het Verdrag bepaalde algemene beginsel van onverenigbaarheid van staatssteun kan worden toegekend.

3.2. Toe te passen rechtsregels

Er is in het verleden reeds meerdere keren goedkeuring verleend voor soortgelijke maatregelen. Er zijn intussen evenwel nieuwe communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector(7) van kracht geworden waarbij het Commissiebeleid op bepaalde punten wordt gewijzigd. Bovendien moet worden onderzocht of nieuwe steun voor de sanering van de varkensslachtsector gerechtvaardigd is in het licht van eerdere operaties.

Volgens punt 9 van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector moeten steunmaatregelen voor de sluiting van productie-, verwerkings- en afzetcapaciteit aan de volgende voorwaarden voldoen:

- de steun moet in het algemeen belang van de betrokken sector zijn,

- de steun mag de gemeenschappelijke marktordeningen niet doorkruisen,

- de begunstigde moet een tegenprestatie leveren,

- de mogelijkheid dat het reddings- en herstructureringssteun betreft, moet worden uitgesloten,

- de regeling moet voor alle ondernemers in de betrokken sector op dezelfde voorwaarden toegankelijk zijn,

- de verliezen aan kapitaalwaarde en aan toekomstige inkomsten mogen niet worden overgecompenseerd,

- er moet een eigen bijdrage van de sector zijn.

3.3. Beoordeling van de maatregel in het licht van de bovengenoemde criteria

a) De steun moet in het algemeen belang van de betrokken sector zijn

Een voorafgaande voorwaarde, wil de steun niet als zuivere exploitatiesteun aan de betrokken ondernemingen worden beschouwd, is dat wordt aangetoond dat de steun in het belang van de sector als geheel is. De steun mag uitsluitend worden toegekend voor de sluiting van productiecapaciteit in sectoren die regionaal of nationaal met een duidelijke overcapaciteit te kampen hebben. Het lijkt redelijk te verwachten dat in dergelijke gevallen de marktkrachten uiteindelijk de nodige structurele aanpassingen zullen bewerkstelligen. Daarom kan steun voor capaciteitsvermindering slechts worden aanvaard wanneer hij een onderdeel is van een programma voor de herstructurering van de sector waarin de doelstellingen en een specifiek tijdschema zijn vastgelegd.

Overcapaciteit

De Nederlandse autoriteiten hebben een gedetailleerd rapport over de varkensslachtsector verstrekt. De overcapaciteit wordt geraamd op 20 tot 25 %; daarvan zou met de regeling ongeveer 18 % worden opgekocht. De interventie van het Productschap wordt noodzakelijk geacht om een zekere regionale spreiding van sluitingen en resterende slachtcapaciteit te garanderen (aangevoerd wordt dat het belang van de beschikbaarheid van capaciteit in verschillende regio's is gebleken naar aanleiding van de bestrijdingsmaatregelen voor de recente MKZ-uitbraken). Bovendien zal de milieuproblematiek tot een inkrimping van de varkensproductie nopen, hetgeen eveneens consequenties zal hebben voor de varkensslachtsector.

De definitie van 'capaciteit' waarmee wordt gewerkt om het bestaan van overcapaciteit aan te tonen, lijkt evenwel aanvechtbaar te zijn. Volgens de informatie van de Nederlandse autoriteiten hadden de 14 bij de sanering betrokken ondernemingen een 'normale slachtcapaciteit' van 330885 varkens per week, bij een 38-urige werkweek, 5 werkdagen per week en 52 weken per jaar. Uit de vaststelling dat de werkelijke slachtingen hoger liggen en dat dit sinds 1996 (met uitzondering van 1997) het geval is, kan wellicht worden opgemaakt dat de 'normale slachtcapaciteit' zoals gedefinieerd door de Nederlandse autoriteiten geen goede basis is om aan te tonen dat er overcapaciteit is.

Voorts blijkt bij de slachterijen met meer dan 50000 slachtingen de 'normale slachtcapaciteit' sinds 1995 te zijn toegenomen, in een voor het overige stabiele markt.

Wordt gekeken naar de maximale koelcapaciteit(8) (een 'knelpunt' voor het slachtvolume), dan blijkt dat die jaar na jaar is gestegen bij de 14 grootste ondernemingen: van 365200 in 1993 naar 451000 in 2001.

Gelet op deze opwaartse trend in zowel slacht- als koelcapaciteit, kan in dit stadium een vraagteken worden geplaatst bij de bewering dat er overcapaciteit is. Het is onwaarschijnlijk dat er de afgelopen jaren in uitbreidingen zou zijn geïnvesteerd mocht er overcapaciteit zijn geweest.

Precieze doelstellingen en een specifiek tijdschema

Zoals in de communautaire richtsnoeren staat, lijkt het redelijk te verwachten dat in dergelijke gevallen de marktkrachten uiteindelijk de nodige structurele aanpassingen zullen bewerkstelligen. Daarom kan steun voor capaciteitsvermindering slechts worden aanvaard wanneer hij een onderdeel is van een programma voor de herstructurering van de sector waarin de doelstellingen en een specifiek tijdschema zijn vastgelegd. De maatregel heeft een beperkte duur. De looptijd van ongeveer vier jaar komt overeen met de tijd die nodig is om de financiële middelen voor het bekostigen van de operatie te vergaren. Met het feitelijke opkopen van de capaciteit zal worden begonnen onmiddellijk nadat de Commissie haar goedkeuring heeft verleend en de nodige verordeningen in werking zijn getreden. Er is een duidelijke doelstelling: ongeveer 18 %, d.i. 3,9 miljoen haken, opkopen.

Voorts stellen de Nederlandse autoriteiten dat faillissementen mogen worden verwacht indien een sanering uitblijft. Deze faillissementen zouden volgens hen niet tot een reductie van de capaciteit leiden, althans niet op korte termijn. Ter staving hiervan wordt aangevoerd dat er wellicht belangstellenden zijn om aldus goedkoop slachterijen op te kopen en door te gaan met de activiteiten. Dit lijkt zeer onwaarschijnlijk in een markt die naar verluidt met overcapaciteit kampt. De Nederlandse autoriteiten erkennen daarentegen dat de marktkrachten op langere termijn wel de nodige structurele aanpassingen zouden bewerkstelligen. In het verleden heeft de sector van de varkensslachterijen al een sanering ondergaan, klaarblijkelijk zonder groot succes. Welnu, het is in het huidige stadium twijfelachtig of de nieuwe operatie betere kansen van slagen heeft.

Voordelen voor de rest van de sector

Volgens de Nederlandse autoriteiten mag ook worden verwacht dat de primaire sector voordeel zal ondervinden van een afgeslankte varkensslachtsector. Bovendien blijft er volgens de autoriteiten nog enige overcapaciteit over, zodat de sanering niet zal leiden tot lagere prijzen voor varkenshouders of handelaren die varkens aan de slachterijen verkopen.

Het voordeel voor de primaire sector is evenwel niet overtuigend aangetoond.

Bovendien heeft de Commissie reeds in dit stadium van de procedure een reactie ontvangen van andere operatoren in de varkenssector, die de behoefte aan een nieuwe sanering betwisten. Zij zijn de mening toegedaan dat de sector fundamenteel al efficiënt is; de sanering is een interne aangelegenheid van de grote slachterijen en er is bijgevolg geen overheidsbijstand nodig; er is geen enkele waarborg dat de situatie erna beter zal zijn; er zal geen vrije mededinging meer zijn, gelet op het beperkte aantal spelers dat zal overblijven op de markt; tot slot - alhoewel er geen informatie beschikbaar was over de regionale verspreiding na de sanering - stellen zij dat er op regionaal niveau een monopolie dreigt te ontstaan, met name in geval van dierziektes.

Er wordt met andere woorden betwijfeld of de maatregel in het belang van de varkenssector als geheel is. Bovendien dient de Commissie in het licht van artikel 82 van het Verdrag na te gaan of er sprake kan zijn van monopolieposities op regionaal niveau.

b) De steun mag de gemeenschappelijke marktordeningen niet doorkruisen

De voorgestelde sanering lijkt de werking van de gemeenschappelijke marktordening (Verordening (EEG) nr. 2759/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees) niet te doorkruisen.

c) De begunstigde moet een tegenprestatie leveren

De tegenprestatie bestaat uit de definitieve en onherroepelijke beslissing om de betrokken productiecapaciteit permanent te sluiten. Dit zal betekenen dat ofwel de volledige capaciteit van het betrokken bedrijf, ofwel een specifieke locatie wordt gesloten. De begunstigde van de steun gaat hierbij een juridische verbintenis aan dat de sluiting definitief en onomkeerbaar is. Deze verbintenis geldt ook voor eventuele toekomstige overnemers van de installaties en voor de aandeelhouders van het begunstigde bedrijf.

d) Geen reddings- en herstructureringssteun

De Nederlandse autoriteiten verklaren dat de bedrijven die zich voor de sanering hebben aangemeld, niet in financiële moeilijkheden verkeren in de zin van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun. Gelet op het feit dat wordt gevreesd voor faillissementen als er niet wordt gesaneerd, heeft de Commissie twijfels omtrent de huidige financiële gezondheid van de betrokken bedrijven. Hierover moeten nadere inlichtingen worden verstrekt.

e) Toegankelijkheid

De regeling is op dezelfde voorwaarden toegankelijk voor alle slachterijen die meer dan 50000 slachtingen per jaar verrichten (deze zijn tezamen goed voor meer dan 95 % van alle varkensslachtingen in Nederland).

f) Geen overcompensatie

Het steunbedrag is door het Productschap vastgesteld op grond van taxaties bij een aantal bedrijven en ervaringen opgedaan ten tijde van eerdere saneringsregelingen. De gevolgde procedure vertoont overeenkomst met een aanbesteding - het Productschap stelt een prijs per haak vast en alle slachterijen met een capaciteit van meer dan 50000 slachtingen kunnen inschrijven voor sluiting tegen de vastgestelde prijs. Overcompensatie lijkt derhalve uitgesloten.

g) Eigen bijdrage van de sector

De hele operatie wordt door de sector gefinancierd.

Er is geen heffing op invoer.

3.4. Artikel 81, lid 1, van het EG-Verdrag

Gelet op de uitspraak van het Gerecht van Eerste Aanleg in de zaak Weyl Beef Products BV en andere tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen(9), lijkt ook te moeten worden onderzocht of de gemelde maatregel in overeenstemming is met artikel 81 van het EG-Verdrag. De voorgestelde maatregel heeft immers tot doel en gevolg de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt te beperken. Het saneringsplan is er immers op gericht de capaciteit in te krimpen en heeft derhalve rechtstreekse gevolgen voor de mededinging, aangezien de productiemiddelen en bijgevolg de investeringen en de concurrentiestrategie van de betrokken partijen worden beperkt. Alhoewel de slachtmarkt waarschijnlijk een nationaal karakter heeft, kan de voorgestelde maatregel de handel tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden vanwege de invoer en uitvoer van levende varkens.

De Nederlandse autoriteiten zijn kennelijk van oordeel dat de maatregel voor ontheffing in aanmerking komt omdat er sprake is van een 'crisiskartel'(10).

a) Is er structurele overcapaciteit?

Er mag worden aangenomen dat het totale aantal in Nederland gehouden varkens zal afnemen. Uit het marktgedrag lijkt evenwel niet te kunnen worden opgemaakt dat er structurele overcapaciteit is. Ondanks het beleid om de varkensstapel op lange termijn in te krimpen en de saneringsoperatie van 1995, hebben de meeste partijen die bij deze laatste betrokken waren - zoals eerder gezegd - de productie in de periode 1995-2001 uitgebreid. De Commissie zet in dit stadium dan ook een vraagteken bij het bestaan van structurele overcapaciteit.

b) Verbetering van de productie

Ook indien aangenomen zou worden dat er sprake is van structurele overcapaciteit, dan nog is het in dit stadium voor de Commissie de vraag of er is voldaan aan de voorwaarden voor een ontheffing op grond van artikel 81, lid 3.

- De huidige omvang van de capaciteit is mede het gevolg van recente uitbreidingen. Het zou derhalve onjuist zijn te beweren dat de sector niet over voldoende middelen beschikt om over te gaan tot noodzakelijke investeringen. Om te beginnen blijkt dat de helft van de ondernemingen die bij de sanering betrokken zijn, in capaciteitsuitbreiding hebben geïnvesteerd. Ten tweede heeft een onderneming, [...](11), ook plannen om in een nieuwe slachterij te investeren. Gevraagd hoe dit te rijmen valt met structurele overcapaciteit, heeft het Productschap geantwoord dat door andere slachthuizen is gevraagd om van deze plannen af te zien, wat de betrokken onderneming heeft gedaan. Het lijkt er dus op dat het 'crisiskartel' een (niet-aangemelde) afspraak omvat om niet te investeren in modernere technologie.

- Zoals eerder is gezegd, is door het Productschap aangegeven dat faillissementen verwacht worden indien een warme sanering uitblijft. Hoewel deze faillissementen op korte termijn niet tot een reductie van de capaciteit zouden leiden, erkent het Productschap dat dit op langere termijn wel te verwachten is.

- Anders dan in de zaak 'Baksteen' is in de varkensslachtsector de prijselasticiteit van de vraag zeer groot. Het Productschap heeft aangetoond dat de exportstroom zeer snel zou kunnen verdrievoudigen in geval van een duidelijk verschil tussen de Duitse en de Nederlandse prijzen.

- Er is niet aangetoond dat het productieproces in het algemeen gekenmerkt wordt door zeer hoge vaste kosten, hetgeen in de zaak-Baksteen een van de redenen was om aan te nemen dat de markt niet in staat was de capaciteitsverminderingen teweeg te brengen.

- Op basis van de verstrekte informatie kan niet met zekerheid worden gezegd dat de te sluiten slachthuizen (in alle gevallen) de meest inefficiënte zijn.

3.5. Preventie van dierziekten

De Nederlandse autoriteiten geven te kennen dat de voorgestelde saneringsregeling noodzakelijk is om een regionale spreiding van slachtlocaties te garanderen, hetgeen noodzakelijk is bij uitbraak van dierziekten.

De Commissie heeft echter twijfels omtrent de geldigheid van dit argument, aangezien in het saneringsplan geen bepalingen zijn opgenomen die een dergelijke regionale spreiding waarborgen.

Daarnaast stelt het Productschap in zijn antwoord op het verzoek om aanvullende inlichtingen het volgende: 'Wanneer bij een uitbraak van een besmettelijke dierziekte een gebied wordt afgesloten, dan zou het wenselijk zijn om in dat afgesloten gebied een locatie te hebben waar varkens uit dat gebied geslacht kunnen worden (voor binnenlandse consumptie). Het kleinste ingesloten gebied heeft een straal van 10 kilometer. Het moge duidelijk zijn dat nimmer voor alle gevallen de ideale oplossing (slachtlocatie in het gebied dat afgesloten is) voorhanden kan zijn. In dit soort gevallen zal in de toekomst gebruik gemaakt moeten worden van streng gecontroleerde corridors (...).'

Uit dit antwoord worden twee zaken duidelijk: i) het is wenselijk, en dus niet noodzakelijk, om in een afgesloten gebied een varkensslachtlocatie te hebben, en ii) het saneringsplan waarborgt een regionale spreiding niet afdoende, aangezien in de toekomst van corridors gebruik gemaakt zal worden.

De Commissie plaats in dit stadium dus een vraagteken bij de geldigheid van de gebezigde argumentatie.

Het staat momenteel voor de Commissie niet vast dat het voorgestelde saneringsplan voldoet aan de voorwaarden van afdeling 9 van de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector.

Bovendien bevindt de Nederlandse varkensslachthuizensector zich niet in een dusdanige economische situatie dat een crisiskartel nodig is, aangezien hij over de middelen blijkt te beschikken om in nieuwe capaciteit te investeren. Zelfs indien dit anders zou zijn, komt de saneringsregeling niet voor ontheffing in aanmerking omdat niet is aangetoond dat de sanering tot een verbetering van de productie leidt. Los van de vraag of ziektepreventie op zichzelf voldoende grond is om het bestaan van een 'crisiskartel' te rechtvaardigen, lijkt het geenszins vast te staan dat het voorgestelde saneringsplan een toereikende spreiding van slachtlocaties zou bewerkstelligen.

4. BESLUIT

In het licht van het voorgaande heeft de Commissie, in het kader van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag, besloten tot inleiding van een formeel onderzoek en verzoekt zij Nederland om binnen een maand na de datum van ontvangst van deze brief zijn opmerkingen in te dienen en alle informatie te verschaffen die erop zou kunnen wijzen dat de betrokken steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is. Zij verzoekt uw autoriteiten om onverwijld een afschrift van deze brief aan de potentiële begunstigde van de steun te zenden.

De Commissie wijst de Nederlandse regering op de schorsende werking van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag en verwijst naar artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad, volgens hetwelk elke onrechtmatige steun van de begunstigde kan worden teruggevorderd.

Voorts deelt de Commissie de Nederlandse regering mee, dat zij de belanghebbenden door de bekendmaking van dit schrijven en van een samenvatting ervan in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen in kennis zal stellen. Alle bovenbedoelde belanghebbenden zal worden verzocht hun opmerkingen binnen één maand vanaf de datum van deze bekendmaking kenbaar te maken."

(1) EYVL C 28, 1.2.2000, oikaisu EYVL C 232, 12.8.2000.

(2) Yhdistetyt asiat T-197/97 ja T-198/97, 31.1.2001

(3) vrt. XXIIId Kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus, 1993 ja 29. huhtikuuta 1994 EY:n perustamissopimuksen 85 artiklan soveltamisesta tehty komission päätös (IV/34.456 - Stichting Baksteen) (EYVL L 131, 26.5.1995, s. 15).

(4) Liikesalaisuus.

(5) Volgens de rechtspraak van het Hof van Jusititie wijst verbetering van de concurrentiepositie van een bedrijf door toekenning van staatssteun in het algemeen op een verstoring van de concurrentie ten opzichte van bedrijven in dezelfde sector die geen dergelijke steun ontvangen, Zaak C-730/79, jurisprudentie 1980, blz. 2671, §§ 11 en 12.

(6) Naar aanleiding van een steunmaatregel in verband met MKZ (N 266/2001) is er door de Nederlandse autoriteiten op gewezen dat bij een normale markt ongeveer 70 % van de Nederlandse varkensvleesproductie geëxporteerd wordt. Voorts worden wekelijks 60000 biggen uitgevoerd.

(7) PB C 28 van 1.2.2000, gerectificeerd in PB C 232 van 12.8.2000.

(8) Geslachte varkens moeten binnen korte tijd 'opgevroren' worden.

(9) Gevoegde zaken T-197/97 en T-198/97, 31.1.2001.

(10) Zie XXIIIe Verslag inzake het mededingingsbeleid, 1993, en beschikking van de Commissie van 29 april 1994 inzake een procedure op grond van artikel 85 van het EG-Verdrag (Zaak IV/34.456 - Stichting Baksteen).

(11) Bedrijfsgeheim.