Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sisäpiirikaupoista ja markkinoiden manipuloinnista (markkinoiden väärinkäyttö)"

(2002/C 80/14)

Neuvosto päätti 2. heinäkuuta 2001 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta.

Asian valmistelusta vastannut "talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus" -jaosto antoi lausuntonsa 5. joulukuuta 2001. Esittelijä oli Malcolm Levitt.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 387. täysistunnossaan (tammikuun 17. päivän 2002 kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 51 puolesta, 2 vastaan 6:n pidättyessä äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Euroopan komissio on tehnyt direktiiviehdotuksen sisäpiirikaupoista ja markkinoiden manipuloinnista (markkinoiden väärinkäytöstä). Ehdotuksen tarkoituksena on normittaa yhdennetyt arvopaperimarkkinat kaikkialla EU:ssa avoimuuden ja markkinatoimijoiden yhdenvertaisen kohtelun periaatteiden pohjalta. Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on tiivistettävä yhteistyötään ja lisättävä tietojenvaihtoaan. Ehdotuksella pyritään vähentämään mahdollista epäjohdonmukaisuutta, sekaannuksia ja porsaanreikiä luomalla EU:hun yhteiset puitteet vastuunjaolle, täytäntöönpanolle ja yhteistyölle. Aloite on tärkeä osa rahoituspalvelujen toimintasuunnitelmaa, ja sen avulla rahoituspalvelumarkkinat pyritään yhdentämään vuoteen 2003 mennessä. Komissio korostaa ehdotuksen olevan yksi niistä kahdesta direktiiviehdotuksesta, jotka on tehty Alexandra Lamfalussyn esittämällä uudella tavalla. Siinä erotetaan yleiset periaatteet puhtaasti teknisistä täytäntöönpanotoimenpiteistä. Tätä lähestymistapaa puollettiin maaliskuussa 2001 Tukholmassa pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa.

1.2. Komission mukaan markkinoiden väärinkäyttö voidaan jakaa kahteen pääryhmään: sisäpiirikaupat ja markkinoiden manipulointi. Nykyinen sisäpiirikauppadirektiivi (89/592/ETY) annettiin yli 10 vuotta sitten. Rahoitusmarkkinat ovat tänä aikana kehittyneet, minkä vuoksi direktiivin säännökset on saatettava ajan tasalle. Ehdotus kattaa sekä sisäpiirikaupat että markkinoiden manipuloinnin. Näin varmistetaan, että markkinoiden väärinkäytön kumpaankin ryhmään sovelletaan samoja puitteita. Direktiivin on tarkoitus olla hallinnon kannalta aiempaa yksinkertaisempi, ja sen avulla pyritään vähentämään EU-sääntöjen ja -normien määrää.

1.3. Jotta markkinoiden väärinkäyttöä koskeva järjestelmä on vastaisuudessa tarkoituksenmukainen nopeasti muuttuvilla rahoitusmarkkinoilla, markkinoiden väärinkäyttö määritellään ehdotuksessa yleisesti. Määritelmän on tarkoitus olla riittävän joustava, jotta varmistettaisiin, että mahdollisesti ilmenevät uudet väärinkäytökset katetaan siinä asianmukaisesti. Määritelmä on samalla riittävän selkeä ohjatakseen sopivalla tavalla markkinatoimijoiden käyttäytymistä. Ehdotus kattaa kaikki rahoitusvälineet, joilla on lupa käydä kauppaa vähintään yhdellä EU:n primaarimarkkinoiden säännellyllä lohkolla. Ehdotettua direktiiviä sovelletaan kaikkiin kyseisiin välineisiin liittyviin liiketoimiin joko säännellyillä markkinoilla tai muualla. Näin vältetään väärinkäytökset sääntelemättömillä markkinoilla, vaihtoehtoisissa kaupankäyntijärjestelmissä tai muualla. Direktiivissä todetaan kuitenkin, että tietyissä tilanteissa ja täysin ymmärrettävistä syistä tarvitaan poikkeuksia (ns. safe harbours), joihin tiettyjä kieltoja ei ole pakko soveltaa.

1.4. Ehdotuksessa korostetaan, että EU:n rahoitusmarkkinoiden yhdentyminen edellyttää toimeenpano- ja valvontamenetelmien eriytymisen sijaan pikemminkin niiden lähentymistä. Nykyisellään jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten toisistaan poikkeavat vastuualueet ja valtuudet ovat este täysin yhdentyneiden markkinoiden luomiselle ja lisäävät sekaannusta markkinoilla. Niinpä direktiiviehdotuksessa esitetään, että jäsenvaltiot nimeävät yhden sääntely- ja valvontaviranomaisen, jonka vähimmäisvastuu sisäpiirikauppoihin ja markkinoiden manipuloinnin estämisestä on sama kaikissa jäsenvaltioissa. Koska rajatylittävä toiminta lisääntyy jatkuvasti, yhteisön lainsäädännöllä on varmistettava, että sääntely- ja valvontaviranomaiset tekevät tehokasta yhteistyötä ja voivat luottaa saavansa toisiltaan ajoissa apua ja tarvittavia tietoja.

1.5. Komissio korostaa, että yhdentyneillä rahoitusmarkkinoilla ei voida hyväksyä sitä, että tuomittavasta toiminnasta seuraa yhdessä maassa ankara rangaistus, toisessa lievä ja kolmannessa siitä ei rangaista ollenkaan. Komissio myöntää kuitenkin, ettei rangaistusten yhdenmukaistamiselle ole perustamissopimuksessa oikeusperustaa. Tästä huolimatta on toivottavaa ja yhteisön oikeuden mukaista, että ehdotetussa direktiivissä jäsenvaltioille säädetään yleinen velvoite määrätä ja määrittää asetettavat hallinnolliset ja rikosoikeudelliset rangaistusseuraamukset.

1.6. Komission ehdotuksessa korostetaan, että EU:n nykyiset säädöspuitteet, joilla markkinoiden yhdentymistä suojataan, eivät ole täydelliset, koska niissä ei ole yhteisiä säännöksiä markkinoiden manipuloinnin torjuntaan, ja jäsenvaltioissa on hyvin erilaisia markkinoiden väärinkäyttöä koskevia sääntöjä. Eroavuudet saavat markkinoilla aikaan kilpailuvääristymiä ja jättävät usein sijoitusyhtiöt ja muut taloudelliset toimijat epävarmoiksi yhteisön kulloisillakin markkinoilla vallitsevista käsitteistä, määritelmistä ja sääntöjen täytäntöönpanosta. Markkinoiden väärinkäyttö saattaa lisätä yritysten pääomakustannuksia, vahingoittaa rahoitusmarkkinoiden luotettavuutta ja yleistä luottamusta sekä lannistaa uusia sijoittajia. Tuloksena saattaa olla EU:n talouskasvun heikkeneminen.

1.7. Ehdotuksessa seuraillaan Lamfalussyn johtaman viisasten komitean suosituksia, joita Tukholmassa maaliskuussa kokoontunut Eurooppa-neuvosto puolsi. Direktiiviin sisällytetään yleiset periaatteet, ja puhtaasti tekniset täytäntöönpanotoimenpiteet hyväksytään komitologiamenettelyn mukaisesti. Tähän sisältyy esimerkiksi määritelmien ja poikkeusten sopeuttaminen ja selventäminen, jotta varmistettaisiin niiden yhdenmukainen soveltaminen ja yhteensopivuus rahoitusmarkkinoiden teknisen kehityksen kanssa.

1.8. Ehdotuksen perusteluosassa todetaan seuraavaa: "Koska markkinoiden väärinkäytön estämiseksi on toimittava nopeasti ja koska asiasta on jo kuultu laajalti jäsenvaltioiden hallituksia, sääntely- ja valvontaviranomaisia, rahoitusalaa - - ja muita tahoja, komissio on päättänyt tehdä ehdotuksen nyt eikä lykätä sitä aloittamalla muodollisen kuulemismenettelyn. Viisasten komitean raportin mukaisesti komissio käynnistää Tukholman Eurooppa-neuvoston päätöslauselmassa tarkoitetun kuulemisen valmistellessaan täytäntöönpanotoimenpiteitä ehdotetun direktiivin säännösten mukaisesti."

2. Ehdotuksen pääsisältö

2.1. Sisäpiiritieto määritellään seuraavasti:

2.1.1. Ehdotetun direktiivin 1 artiklan 1 kohdan mukaan "sisäpiiritiedolla" tarkoitetaan "julkistamatonta ja luonteeltaan tarkkaa tietoa, joka liittyy yhteen tai useampaan rahoitusvälineiden liikkeeseenlaskijaan taikka yhteen tai useampaan rahoitusvälineeseen ja jolla, jos se julkistettaisiin, todennäköisesti olisi huomattava vaikutus kyseisten rahoitusvälineiden hintaan tai niihin liittyvien rahoitusjohdannaisten hintaan."

2.2. "Markkinoiden manipulointi" määritellään kahdella tapaa:

2.2.1. Ehdotetun direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a luetelmakohdan mukaan sillä tarkoitetaan "sellaista kauppaa tai kauppaa koskevaa tarjousta tarjouskirjassa, jotka antavat tai todennäköisesti antavat vääriä tai harhaanjohtavia viestejä rahoitusvälineiden tarjonnasta, kysynnästä tai hinnasta taikka joilla yksi tai useampi yhteistyössä toimiva henkilö varmistaa yhden tai useamman rahoitusvälineen hinnan epätavalliselle tai keinotekoiselle tasolle tai käyttää kuvitteellisia keinoja taikka muunlaista vilpillistä menettelyä tai järjestelyä".

2.2.2. Ehdotetun direktiivin 1 artiklan 2 kohdan b luetelmakohdan mukaan se tarkoittaa "sellaisen tiedon levittämistä tiedotusvälineissä, mukaan lukien Internet, tai muuta kautta, joka antaa tai todennäköisesti antaa vääriä tai harhaanjohtavia viestejä rahoitusvälineiden tarjonnasta, kysynnästä tai hinnasta mukaan lukien huhujen ja väärien tai harhaanjohtavien uutisten levittäminen".

2.2.3. Ehdotetun direktiivin 1 artiklan 5 kohdassa todetaan, että määritelmiä selvennetään 17 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua komitologiamenettelyä noudattaen.

2.3. Ehdotetun direktiivin 2, 3 ja 4 artiklassa kielletään sisäpiiritiedon väärinkäyttö. Huomattakoon, että 2 artiklan 1 kohdassa kielletään "jokaista luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, jolla on hallussaan sisäpiiritietoa, käyttämästä kyseistä tietoa hyväkseen".

2.4. Ehdotetun direktiivin 5 artiklassa säädetään seuraavaa: "Jäsenvaltioiden on kiellettävä markkinoiden manipulointi kaikilta luonnollisilta henkilöiltä ja oikeushenkilöiltä. Liitteen B-osassa luetellaan joitain markkinoiden manipuloinnissa tavallisesti käytettäviä menetelmiä. - - Jäsenvaltiot voivat päättää ottaa käyttöön erityisiä säännöksiä, joita sovelletaan journalisteihin näiden hoitaessa tavanomaisia ammattitehtäviään."

2.5. Ehdotetun direktiivin 6 artiklassa tiedot vaaditaan julkistamaan. Esimerkiksi 6 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: "Jäsenvaltioiden on varmistettava, että rahoitusvälineiden liikkeeseenlaskijat julkistavat sisäpiiritiedon mahdollisimman nopeasti." 6 artiklan 3 kohdassa kuitenkin säädetään, että "liikkeeseenlaskija voi omalla vastuullaan lykätä tietyn tiedon julkistamista ollakseen vaarantamatta oikeutettuja etujaan, jos tiedon julkistamatta jättäminen todennäköisesti ei johda yleisöä harhaan - -."

2.6. Ehdotetun direktiivin 7 ja 8 artiklassa säädetään direktiivin yleisistä säännöksistä poikkeavista erityissäännöistä. Direktiivin säännöksiä ei esimerkiksi sovelleta tiettyihin jäsenvaltioiden tai keskuspankkien suorittamiin toimiin tai osakkeiden takaisinostoon.

2.7. Ehdotetun direktiivin 9 artiklassa säädetään, että "direktiivin säännöksiä sovelletaan jokaiseen rahoitusvälineeseen - - säännellyillä markkinoilla vähintään yhdessä jäsenvaltiossa riippumatta siitä, toteutetaanko liiketoimi kyseisillä markkinoilla vai ei." Direktiiviehdotuksen 10 artiklan mukaan "jäsenvaltioiden on sovellettava tässä direktiivissä säädettyjä kieltoja ja vaatimuksia vähintään niiden alueella tehtyihin toimiin aina kun rahoitusvälineitä otetaan tai aiotaan ottaa kaupankäynnin kohteeksi jossakin jäsenvaltiossa."

2.8. Ehdotetun direktiivin 11 artiklassa säädetään, että "kunkin jäsenvaltion on nimettävä yksi hallintoviranomainen, jolla on toimivalta varmistaa, että tämän direktiivin nojalla annettuja säännöksiä sovelletaan."

2.9. Ehdotetun direktiivin 12 artiklassa säädetään, että "toimivaltaiselle viranomaiselle on annettava kaikki valvonta- ja tutkintavaltuudet, jotka ovat tarpeen sen tehtävien hoitamiseksi."

2.10. Ehdotetun direktiivin 14 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava "kansallisen lainsäädännön mukaiset - - hallinnolliset ja rikosoikeudelliset seuraamukset", mikäli direktiivin säännöksiä ei noudateta. Jäsenvaltioiden toimivaltaisia viranomaisia kehotetaan 16 artiklassa tekemään keskenään yhteistyötä.

3. Yleistä

3.1. Direktiivin tavoitteet - yhdennettyjen rahoitusmarkkinoiden edistäminen puuttumalla jäsenvaltioiden monenkirjavaan tapaan suhtautua markkinoiden manipulointiin - ovat sinänsä kannatettavia. Ehdotetussa direktiivissä omaksuttu lähestymistapa antaa kuitenkin monilta osin aihetta huoleen.

3.2. Vaikka lehdistötiedotteessa, direktiivin perusteluosassa ja itse direktiivitekstissä viitataan usein Lamfalussyn johtaman viisasten komitean suosituksiin ja Tukholmassa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston raportista antamaan puoltavaan lausuntoon, direktiivissä ei oteta huomioon erästä Lamfalussyn suositusten ydinkohdista. Markkinatoimijoita ja muita sidosryhmiä olisi nimittäin kuultava jatkuvasti koko lainsäädäntäprosessin ajan. Näin ei ole menetelty annettaessa tätä direktiiviä, joka on toinen kahdesta ensimmäisestä, näennäisesti Lamfalussyn suositusten mukaisesti laaditusta direktiivistä. Perusteena mainitaan, että asiaa pyritään edistämään ripeästi. On kuitenkin mahdollista, että jos markkinatoimijoita olisi kuultu asianmukaisesti ennen kuin komissio teki direktiiviehdotuksen, koko prosessi olisi sujunut nopeammin kuin nyt kävi. On totta, että markkinatoimijat kommentoivat ehdotusta ja ilmaisivat huolenaiheensa - ja pohtivat muun muassa tiettyjen Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien yhteistyöjärjestön (FESCOn) ehdotuksiin sisältyvien säännösten tarkkaa merkitystä ja tulkintaa - mutta kommentit eivät saaneet komissiolta asianmukaista vastakaikua. Ehdotus ei siis itse asiassa vastaa Lamfalussyn suosituksia. Vastedes on ehdottomasti toimittava Lamfalussyn periaatteiden mukaisesti.

3.3. Yksi direktiivin päätavoitteista on puuttua jäsenvaltioiden monimutkaiseen ja monenkirjavaan tapaan suhtautua markkinoiden manipulointiin. Mutta tekstiä on selvennettävä monin paikoin seuraavien seikkojen osalta:

- sisäpiirikauppojen tarkka määritelmä

- ehdotetun järjestelmän soveltaminen markkinoiden manipulointiin

- tiedon paljastamista koskevat tarkat vaatimukset

- mahdolliset sekaannukset siitä, mikä jäsenvaltioiden viranomaisista kulloinkin on vastuussa

- tapa, jolla direktiivin tavoitteiden kannalta ratkaisevat yleiset vaatimukset saavutetaan; tätä olisi selvitettävä tarkemmin 17 artiklan 2 kohdassa säädetyn sääntelyn yhteydessä.

Näitä seikkoja käsitellään tarkemmin seuraavassa jaksossa.

4. Erityistä

4.1. Ehdotetun direktiivin sisältämän 1 artiklan 1 kohdassa sekä 2 ja 4 artiklassa pyritään määrittelemään sisäpiiritiedon väärinkäyttö (ks. edellä kohdat 2.1, 2.2 ja 2.3), mutta tekstin sanamuodosta ei käy selvästi ilmi (etenkään 2 artiklasta), voidaanko henkilöä syyttää sisäpiiritiedosta, jos hänellä ei ole täyttä tietoa kaikista relevanteista tosiseikoista. Toisin sanoen, tietääkö hän tiedon olevan sisäpiiritietoa? Tietääkö hän tiedon olevan markkinoiden kannalta merkityksellistä? Ja pyrkiikö hän käyttämään sisäpiiritietoa hyväkseen? On selvitettävä 2 ja 4 artiklan suhde "tietoisuuden" todentamiseen. 2 artiklassa ei viitata "tietoisuuden" todentamiseen. On hämmästyttävää, ettei aikomukseen perustuvaa syyllisyyttä tarvitse todentaa, joten sisäpiiritiedosta syytetty ei voi puolustautua sillä perustella, ettei hän aikonut käyttää tietoa väärin. Nykyisessä sanamuodossa avautuu mahdollisuus, että yhtiön kaikkia työntekijöitä voidaan syyttää sisäpiiritiedon väärinkäytöstä, vaikka tämä ei ole direktiivin tarkoitus.

4.1.1. Ehdotettu muutos: 1 artiklan 2 kohdan a luetelmakohta

4.1.1.1. "Markkinoiden manipuloinnilla" tarkoitetaan "Tahallaan tehtyä sellaista kauppaa, joka antaa tai todennäköisesti antaa - -."

4.1.1.2. Perustelu

1) On tärkeää mainita nimenomaisesti, että kyseisen manipuloinnin on pitänyt tapahtua tietoisesti, siis tahallaan. Tämä edellytys tunnustetaan yleisesti rikosoikeudessa, ja se takaa osaltaan kansalaisten suojelun.

2) Ilmaus "tai kauppaa koskevaa tarjousta tarjouskirjassa" olisi poistettava, koska tarjouksen jättäminen ilmentää ainoastaan kolmannen osapuolen tahtoa. Tarjouksen jättäjä ei itse asiassa ole selvillä asiakkaan aikeista tai kaupan vaikutuksista.

4.1.1.3. Samoista syistä 2 ja 3 artikla olisi muutettava samantapaisesti:

- 2 artikla: Jäsenvaltion on kiellettävä jokaista luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, jolla on hallussaan ja joka tietää, että hänellä on hallussaan sisäpiiritietoa, käyttämästä kyseistä tietoa tietoisesti hyväkseen - -.

- 3 artikla: Jäsenvaltioiden on kiellettävä kaikkia 2 artiklassa säädetyssä kiellossa tarkoitettuja henkilöitä, joilla on sisäpiiritietoa tahallaan hallussaan - -.

4.1.2. Ehdotettu muutos: 4 artikla

4.1.2.1. "... - - kaikkia niitä, joita ei mainita kyseisissä artikloissa ja jotka tahallaan käyttävät tai saavat käyttämään sisäpiiritietoa."

4.1.2.2. Perustelu: Tämä artikla on erityisen tärkeä, koska siinä tarkoitetaan nimenomaan yritysten työntekijöitä. Ilmaus "tietoisesti" ei ole yhtä selkeä kuin "tahallaan", joka ilmaisee implisiitisti aikomusta toimia. Ilmauksen "pitää hallussaan" korvaaminen ilmauksella "käyttää tai saa käyttämään" selkiyttää myös tekstiä.

4.2. Koska 2 artiklassa viitataan sekä luonnollisiin että oikeushenkilöihin, saattaisi käydä niin, että Euroopan investointipankin osasto, joka antaa yrityksille rahoitusneuvontaa (esimerkiksi uusista kohteista, sulautumista ja hankinnoista), ja toinen osasto, joka ottaa kantaa markkinoihin tai antaa sijoittajille neuvoja samoista yrityksistä kuin ensiksi mainitulla osastolla työskentelevät virkaveljet, voisi joutua syytteeseen sisäpiirikaupoista. Tämäkään ei ole direktiivin tarkoitus, mutta nykyisestä sanamuodosta se ei käy täysin selvästi ilmi. Tämä tarkoittaisi etenkin sitä, että pörssitoimija, joka ottaa kantaa markkinoihin, tai pankin johtava virkamies, joka on tietoinen molempien osastojen toiminnasta, mutta ei kiellä pörssitoiminnasta vastaavaa osastoa ottamasta kantaa markkinoihin, voisi joutua syytteeseen sisäpiirikaupoista, vaikka instituution omat "kiinanmuurit" estävät pörssitoimijoita käyttämästä yritysrahoitusosaston hallussa olevaa sisäistä tietoa.

4.2.1. Ehdotetut muutokset: 6 artiklan 4 ja 6 kohta

4.2.1.1. Poistetaan seuraava tekstiosio:

- 4 kohta: "- - ja paljastavat kyseisen tiedon kohteena oleviin rahoitusvälineisiin liittyvät etunsa tai ilmoittavat eturistiriidoista - -."

- 6 kohdan viimeinen luetelmakohta: "4 kohdassa tarkoitetun tutkimus- tai muiden merkityksellisten tietojen asianmukaisen esittämisen yksityiskohtaisia teknisiä sääntöjä ja erityisten etujen tai eturistiriitojen ilmoittamista."

4.2.1.2. Perustelu: Säännökset ovat palveluntoimittajien toimintatapojen ja sisäisen etiikan vastaisia. Tinkimättä sovelletun säännön mukaan tarjousten käsittelystä vastaavan henkilön ja asiakkaiden tileistä vastaavien henkilöiden välille pystytetään "kiinanmuuri". Tämän luottamuksellisuussäännön kaikkinainen rikkominen vahingoittaisi suorastaan direktiivin lähtökohtia.

4.3. On täysin järkevää soveltaa sisäpiirikauppoja koskevia säännöksiä (2 ja 6 artikla) arvopapereihin, joiden kaupassa liikkeeseenlaskevaa yritystä koskeva sisäpiiritieto on markkinoiden manipuloinnin kannalta erittäin tärkeää. Mutta ehdotettu järjestelmä ulottuu sellaisiin seikkoihin kuten korkokantaan, valuuttakurssiin ja hyödykejohdannaisiin, joissa liikkeeseenlaskijoilla ei ole osuutta. Esimerkiksi öljy-yhtiötä saattavat huolestuttaa seuraavan vuoden tuotantonäkymät, ja se pyrkii suojaamaan asemansa hintamyllerryksen riskiltä turvautumalla sopivaan johdannaisvälineeseen. Ehdotetussa järjestelmässä, sellaisena kuin se nyt on muotoiltu, yhtiötä voitaisiin vaatia paljastamaan vastapuolelle ja kilpailijoille kaikki tietonsa, mikä ei voi olla oikein. Asiaa on selvennettävä. Vaikka 9 artikla ei näytä koskevan pörssilistan ulkopuolisia OTC-johdannaisia ja direktiivin soveltamisala rajataan säänneltyihin markkinoihin, "säänneltyjen markkinoiden" käsitteestä keskustellaan parhaillaan tarkistettaessa sijoituspalveluita koskevaa direktiiviä, ja asia huolestuttaa markkinatoimijoita.

4.4. Ehdotetun direktiivin 1 artiklan 2 kohdan b luetelmakohdassa huhujen levittäminen määritellään markkinoiden manipuloinniksi vailla velvoitetta todentaa, onko huhujen levittämisen pääasiallisena tai varteenotettavana tarkoituksena markkinoiden manipulointi. Huhun todenperäisyyttä ei myöskään tarvitse näyttää toteen. Direktiivin tarkoitusta on tässäkin syytä selventää.

4.5. Ehdotetun direktiivin 6 artiklassa esitetyt julkistamisvaatimukset ovat moniselitteisiä. 6 artiklan 1 kohdassa sisäpiiritieto vaaditaan julkistamaan mahdollisimman pian, kun taas 6 artiklan 3 kohdan mukaan liikkeeseenlaskija voi lykätä tiedon julkistamista "omalla vastuullaan". Jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset voivat tulkita tätä eri tavoin. 6 artiklan 4 kohdassa tahoja, jotka vastaavat tietojen tuottamisesta tai levittämisestä yleisölle, kehotetaan "riittävään huolellisuuteen", mutta ei ilmoiteta, mikä on yleisesti riittävää huolellisuutta. Samoin 6 artiklan 5 kohdassa henkilöitä vaaditaan pidättäytymään liiketoimista, jos on "perusteltu syy epäillä", että liiketoimi perustuisi sisäpiiritietoon, määrittelemättä kuitenkaan mitä "perusteltu syy epäillä" tarkoittaa. Kummassakin tapauksessa riittävyyttä ja perusteltavuutta on selvitettävä tarkemmin (esimerkiksi täsmentämällä, käsitetäänkö ne rikosoikeuden vai yksityisoikeuden tavoin).

4.5.1. Ehdotetut muutokset: 6 artiklan 5 kohta

4.5.1.1. Korvataan "jos on perusteltu syy epäillä" ilmauksella "jos sillä on hallussaan objektiivisia seikkoja, joiden perusteella se voi epäillä".

4.5.1.2. Perustelu: Ilmaus "perusteltu syy epäillä" on aivan liian epämääräinen. Ei ole selvää, miten välittäjä voisi pidättäytyä vastaanottamasta tarjouksia pelkästään vaikutelman perusteella. Näin palvelun tuottajille (asiakkaiden toimeksiannosta toimivilla välittäjille) sälytetään suurempi vastuu kuin niiltä kohtuudella voi odottaa. Tekstistä ei sitä paitsi ilmene selvästi, kenelle lankeaa todistustaakka. Olisi hyvin vaikeaa todistaa, että palvelun tuottajalla on ollut "perusteltu syy epäillä" lainrikkomusta.

4.6. Direktiivin perimmäisenä tarkoituksena on yksinkertaistaa järjestelmää ja tehdä siitä aiempaa johdonmukaisempi. Koska EU:n kaikkien viidentoista jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset voivat tulkita ehdotuksen sanamuotoa eri tavoin, ei ole varmaa, että toivottu tavoite saavutetaan. Yleisenä periaatteena on, että riski on suurempi, mitä laajemmin direktiivin artikloja voidaan tulkita, kun taas riski on pienempi, mitä kapeammin direktiivin säännökset on rajattu. Niinpä on tärkeää tiivistää tekstin muotoilua monin paikoin ja keskittää se nykyistä kapeammalle alalle, kuten edellä on esitetty.

4.7. Markkinoiden yhdentämisessä on tärkeää, että markkinatoimijat tietävät, millaisen järjestelmän kanssa ne ovat tekemisissä, mitä sääntöjä niiden on noudatettava ja mitkä viranomaiset vastaavat sääntöjen täytäntöönpanosta ja mahdollisten seuraamusten määräämisestä. Direktiiviehdotuksen 10-15 artiklat näyttävät kuitenkin antavan sen jäsenvaltion viranomaisille, jossa arvopaperi tai rahoitusväline on kaupan, mahdollisuuden asettaa markkinatoimijoille omat sääntönsä riippumatta siitä, mistä käsin markkinatoimija harjoittaa toimintaansa. Vaihtoehtona voitaisiin määritellä, että pääasiallinen toimivaltainen viranomainen olisi sen valtion viranomainen, josta käsin markkinatoimija harjoittaa toimintaansa (alkuperämaan peruste) ja että kyseistä viranomaista voidaan vaatia tai se voidaan valtuuttaa vaatimaan, että kaikki markkinatoimijat alistuvat sen sääntöihin. Direktiivin avulla saatetaan kuitenkin pyrkiä suojelemaan arvopapereiden alkuperäisten liikkeellelaskumarkkinoiden eheyttä, jotta muista jäsenvaltioista käsin toimintaansa harjoittavat pörssisijoittajat eivät pysty manipuloimaan markkinoita. Tämä ei kuitenkaan käy selvästi ilmi 10 artiklan tekstistä (ks. edellä kohta 2.7), joka näyttää antavan jäsenvaltioiden viranomaisille mahdollisuuden ryhtyä toimiin ketä tahansa markkinaoperoijaa vastaan, joka käy kauppaa jäsenvaltioissa hyväksytyillä rahoitusvälineillä.

4.8. Ehdotetun direktiivin 12 artiklassa, jota täydennetään 14 artiklalla, luodaan puitteet jäsenvaltioiden tehokkaalle laillisuudenvalvonnalle ja todetaan, että kuhunkin jäsenvaltioon olisi toivottavaa nimetä yksi toimivaltainen viranomainen. 12 artiklan viimeinen kappale olisi poistettava, koska siinä yrityksiä ja luonnollisia henkilöitä kohdellaan jäsenvaltioissa epätasapuolisesti riippuen siitä, onko ammattisalaisuus jäsenvaltiossa lakisääteinen vai ei. Itse asiassa on mahdollista, että sellaisissa maissa, joissa ammattisalaisuutta koskevaan sääntöön ei ole poikkeuksia, on paljon hankalampaa tutkia markkinoiden väärinkäyttötapauksia, ja näin määräysten noudattamisen varmistaminen on paljon rajallisempaa. On myös hyvin todennäköistä, että EU:ssa suhteellisen harvinaiset sisäpiirikauppoja tai markkinoiden manipulointia koskevat, langettavaan tuomioon johtaneet syytteeseenpanot ovat seurausta valvontaresurssien vajavaisuudesta - niin resurssien määrän kuin laadun osalta (esimerkkeinä mainittakoon ammattitaito ja toimintaa tukevat tietojenkeruu- ja -tarkkailujärjestelmät). Sellainen ennakoiva laillisuuden valvonta, jossa taitoja ja järjestelmiä ei vastaavasti kohenneta, saattaisi vahingoittaa lainkuuliaisten markkinaoperoijien toimintaa samalla kun todellisia syyllisiä ei millään tavoin estettäisi toimimasta. Kaikkien jäsenvaltioiden on joka tapauksessa varmistettava, että hallinnolliset seuraamukset ovat tehokkaita ja oikeasuhteisia.

4.8.1. Komitea ehdottaa, että 14 artiklan 1 kohtaan lisätään seuraava virke:

4.8.1.1. "Rikosoikeudellisia seuraamuksia tulee langettaa ainoastaan silloin, kun markkinoiden manipuloinnista on vankkoja todisteita."

4.8.1.2. Perustelu: Ehdotettu hallinnollisten ja rikosoikeudellisten seuraamusten samanaikainen langettaminen on äärimmäisen vakava asia. On otettava huomioon seikat, joita komitea esittää kohdissa 4.1, 4.2, 4.3, 4.5 ja 4.9.

4.8.2. 16 artiklan 2 kohdan kolmas kappale

4.8.2.1. Poistetaan kappaleen viimeinen virke: "Tiedot antavan toimivaltaisen viranomaisen suostumuksella tiedot vastaanottava viranomainen saa kuitenkin käyttää niitä muihinkin tarkoituksiin tai luovuttaa ne edelleen muiden valtioiden toimivaltaisille viranomaisille."

4.8.2.2. Perustelu: Koska direktiivin tarkoituksena on tukahduttaa markkinoiden väärinkäyttö, on sopimatonta säätää, että kyseistä tietoa voidaan käyttää muihin tarkoituksiin. EU:n kilpailulainsäädännössä on periaate, jonka mukaan tietoa voidaan käyttää ainoastaan kilpailulainsäädännön soveltamistarkoituksessa.

4.9. Ehdotetun direktiivin 5 artiklassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat "ottaa käyttöön erityisiä säännöksiä, joita sovelletaan journalisteihin näiden hoitaessa tavanomaisia ammattitehtäviään". On kuitenkin epäselvää, onko toimittaja maassa A, jossa valtio on antanut toimittajia suojelevan säännöksen, turvassa maan B viranomaisilta esittäessään huomioita tässä maassa toimintaansa harjoittavasta yhtiöstä, kun maassa ei ole kyseistä toimittajan suojaa.

5. Päätelmät

5.1. Direktiivin tarkoitusperät - yhdennettyjen rahoitusmarkkinoiden edistäminen ja markkinoiden manipulointia koskevien monimutkaisten ja sekavien sääntöjen vähentäminen - puolustavat täysin paikkaansa. Mutta ehdotuksen sanamuotoa olisi syytä hioa useasta kohdin, jotta vältyttäisiin sen monitulkintaisuudelta ja vaaralta, ettei säädöstä toteuteta kaikkialla EU:ssa samalla tavoin. Lisäksi on pohdittava nykyistä tarkemmin sitä, miten "aikomus" manipuloida markkinoita on direktiivin nojalla todennettavissa - ja miten aikomuksen puuttuminen on puolustettavissa.

Bryssel, 17. tammikuuta 2002.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs