KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE maksupalveluista sisämarkkinoilla annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2007/64/EY ja rajatylittävistä maksuista yhteisössä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 924/2009 soveltamisesta /* COM/2013/0549 final */





KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE maksupalveluista sisämarkkinoilla annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2007/64/EY ja rajatylittävistä maksuista yhteisössä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 924/2009 soveltamisesta (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) I. Direktiivi 2007/64/EY 1. JOHDANTO Tässä kertomuksessa tarkastellaan 87 artiklassa vaaditulla tavalla, kuinka maksupalveluista sisämarkkinoilla annettua direktiiviä 2007/64/EY, jäljempänä ’maksupalveludirektiivi’, on sovellettu. Tarkastelun kohteena on vuodet 2009–2012 kattava jakso. Maksupalveludirektiivin 87 artiklassa edellytetään useiden seikkojen uudelleentarkastelua: direktiivin soveltamisala (erityisesti pienmaksuvälineet ja sähköinen raha); mahdollinen soveltamisalan laajentaminen rahansiirtoihin, joissa ainoastaan yksi maksupalveluntarjoaja sijaitsee unionissa, ja kaikissa valuutoissa oleviin maksutapahtumiin; maksulaitosten toimilupavaatimukset ja markkinoille pääsyn esteet; toiminnan vakautta koskevat vaatimukset (alkupääoma / omat varat / suojaamista koskevat vaatimukset); maksulaitosten luotonanto; maksutapahtuman toteuttamisaika sekä toteutumatta jääneet tai virheellisesti toteutetut maksutapahtumat. Tässä kertomuksessa käsitellään myös muita kuin edellä mainittuja kysymyksiä. Maksupalveludirektiivin uudelleentarkasteluprosessi perustui kahteen ulkoiseen tutkimukseen. Oikeudellisessa tutkimuksessa arvioidaan, onko maksupalveludirektiivi saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä 27 jäsenvaltiossa EU:n lainsäädännön mukaisesti.[1] Toisessa eli taloudellisessa tutkimuksessa analysoidaan maksupalveludirektiivin ja siihen liittyvän, rajatylittävistä euromääräisistä maksuista annetun asetuksen (EY) N:o 924/2009 taloudellisia vaikutuksia suhteessa niiden alkuperäisiin tavoitteisiin.[2] Tämän lisäksi vähittäismaksupolitiikkaa käsittelevät komission neuvoa-antavat komiteat keräsivät tietoja jäsenvaltioilta ja asianomaisilta markkinatoimijoilta. Tässä kertomuksessa kuvaillaan maksupalveludirektiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä (2 jakso), analysoidaan direktiivin soveltamista ja sen vaikutuksia (3 jakso), esitetään direktiivin soveltamisessa esille tulleita keskeisiä seikkoja (4 jakso) ja tehdään päätelmät (5 jakso). 2. DIREKTIIVIN SAATTAMINEN OSAKSI KANSALLISTA LAINSÄÄDÄNTÖÄ Maksupalveludirektiivi tuli voimaan 25. joulukuuta 2007. Jäsenvaltioiden oli saatettava se osaksi kansallista lainsäädäntöä viimeistään 1. marraskuuta 2009. Jotkin jäsenvaltiot eivät noudattaneet määräaikaa. Useimmat jäsenvaltiot lisäsivät lainsäädäntöönsä uuden säädöksen maksupalveludirektiivin täytäntöönpanoa varten.[3] Jäsenvaltiot panivat maksupalveludirektiivin asianmukaisesti täytäntöön ilman suuria ongelmia.[4] Komission yksiköt tekivät jäsenvaltioiden kanssa yhteistyötä koko prosessin ajan ja tarjosivat tukea, jotta direktiivi voitiin sisällyttää oikein kansalliseen lainsäädäntöön. Vaikka direktiivillä pyritään täyteen yhdenmukaistamiseen[5], oikeudellisessa tutkimuksessa huomautetaan, että täytäntöönpanossa on ollut ongelmia koko EU:n alueella, koska direktiivi sisältää sekä käsitteellisiä että yksityiskohtaisia säännöksiä. Jotkin jäsenvaltiot ovat täydentäneet maksupalveludirektiivin säännöksiä kansallisilla säännöillä. Maksupalveludirektiivi sisältää 25 vapaaehtoista säännöstä. Jäsenvaltion oli ilmoitettava komissiolle, jos se päätti soveltaa vapaaehtoista säännöstä.[6] Jäsenvaltioiden valitsemien vapaaehtoisten säännösten suuri määrä johtuu tarpeesta ottaa huomioon kotimarkkinoiden erityispiirteet sekä maksupalveludirektiivin antamista edeltäneestä neuvotteluprosessista.[7] Sidosryhmät suhtautuivat yleisesti ottaen neutraalisti vapaaehtoisten säännösten vaikutuksiin. Tämä monimuotoisuus ei ole johtanut maksupalvelujen käyttäjien eikä tarjoajien keskuudessa toiminnan sijaintipaikkaan liittyvään juridiseen keinotteluun.[8] 3. DIREKTIIVIN SOVELTAMINEN JA VAIKUTUKSET 3.1. I osasto – Kohde, soveltamisala ja määritelmät 3.1.1. Soveltamisala Soveltamisala määritetään 2 artiklassa. Maksupalveludirektiivin liitteessä määritetään ’maksupalveluihin’ kuuluvat toiminnot, jotka jaotellaan seitsemään luokkaan. Kyseisessä luettelossa ja 3 artiklassa (soveltamisalan ulkopuolelle jäävä toiminta) määritetään maksupalveludirektiivin soveltamisalaan kuuluvat palvelut. Taloudellisessa tutkimuksessa todetaan, että voimassa oleva luettelo on riittävä. Sidosryhmät ovat samalla kannalla. Komission saaman palautteen perusteella liitteeseen sisältyvissä määritelmissä ja sen kattavuudessa on kuitenkin joitakin ongelmia. Kommentoijien mielestä jotkin palvelut olisi sisällytettävä maksupalvelujen luetteloon. Myös teknologian ja liiketoiminnan kehitys olisi otettava huomioon. Tärkeänä pidettiin myös maksutapahtumien käynnistyspalveluja tarjoavien kolmansien osapuolten sisällyttämistä luetteloon. 3.1.2. Alueellinen soveltamisala ja käytettävä valuutta Maksupalveludirektiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan direktiiviä ja sen säännöksiä, jotka koskevat maksupalvelujen ehtojen avoimuutta, tietojenantovaatimuksia ja liiketoiminnan harjoittamista, sovelletaan ainoastaan EU:n sisäisiin maksutapahtumiin, joissa sekä maksajan että maksunsaajan maksupalveluntarjoajat ovat sijoittautuneet unioniin. Kolmetoista jäsenvaltiota on kuitenkin ulottanut maksupalveludirektiivin joidenkin säännösten soveltamisen myös niihin maksutapahtumiin, joissa ainoastaan yksi maksupalveluntarjoajista sijaitsee EU:ssa.[9] Tällöin direktiiviä sovelletaan tulevien tai lähtevien maksutapahtumien EU:ssa tapahtuvaan osaan kansallisen lainsäädännön kautta (11 jäsenvaltiota) tai sallimalla poikkeuksia sopimuksiin (2 jäsenvaltiota). Maksupalveludirektiivin soveltamisala on rajoitettu EU:ssa käytettävissä valuutoissa suoritettaviin maksupalveluihin. Jäsenvaltiot, jotka ovat ulottaneet maksupalveludirektiivin soveltamisen koskemaan myös EU:n ulkopuolelle suuntautuvia ja EU:n ulkopuolelta tulevia maksutapahtumia, yleensä soveltavat maksupalveludirektiiviä myös EU:n ja ETA:n ulkopuolisten maiden valuuttoihin. Nämä erilaiset järjestelmät vaikuttavat sidosryhmiin ja kuluttajiin. Lisäksi kuluttajat eivät käytännössä ole tietoisia siitä, että maksutapahtumiin sovelletaan erilaisia sääntelyjärjestelmiä.[10] Palveluntarjoajista alle 25 prosenttia käyttää erilaisia järjestelmiä ja menettelyjä kokonaan EU:n sisäisissä ja osittain EU:n ulkopuolisissa maksutapahtumissa.[11] 3.1.3. Soveltamisalan ulkopuolelle jäävä toiminta Maksupalveludirektiivin 3 artiklassa luetellaan maksutapahtumat ja -palvelut, joihin direktiiviä ei sovelleta. Rajoitetun soveltamisalan vuoksi kuluttajien on vaikea hahmottaa, minkä sääntelyjärjestelmän piiriin yksittäiset toiminnot kuuluvat. Komission teettämän tutkimuksen mukaan 82 prosenttia 20 jäsenvaltiossa toimivista 24:stä kuluttajajärjestöstä ja 15:stä toimivaltaisesta viranomaisesta kannattavat direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävää toimintaa koskevien säännösten muuttamista.[12] Sidosryhmät haluavat, että joitakin soveltamista koskevia poikkeuksia selvennetään tai kumotaan. Lisäksi maksupalveluntarjoajat arvioivat yleensä itse, kuuluuko heidän toimintansa maksupalveludirektiivin soveltamisalaan. Tämä voi johtaa joko sääntelyn kiertämiseen tai maksupalveluntarjoajien toimivaltaisille viranomaisille kohdistamien tietopyyntöjen suureen määrään.[13] 3.1.4. Pienmaksuvälineet ja sähköinen raha Direktiivin 34 ja 53 artiklassa säädetään periaatteista, joita sovelletaan tietojenantovaatimuksiin ja liiketoiminnan harjoittamista koskeviin sääntöihin, kun on kyse yksinkertaisilla maksutuotteilla toteutettavista arvoltaan pienistä maksutapahtumista. Maksupalveludirektiivin joustavuuden ansiosta jäsenvaltiot voivat halutessaan alentaa säännöksissä mainittuja määriä tai kaksinkertaistaa ne kansallisissa maksutapahtumissa tai korottaa niitä ennalta maksettujen maksuvälineiden osalta.[14] Useat jäsenvaltiot ovat päättäneet kaksinkertaistaa artiklassa säädetyt määrät ja korottaa ne 500 euroon ennalta maksettujen maksuvälineiden osalta. Komission teettämän tutkimuksen mukaan vain 17 luottolaitosta 69:stä ilmoitti tarjoavansa maksuvälineitä, jotka kuuluvat arvoltaan pienille maksutapahtumille myönnettävän poikkeuksen soveltamisalaan. Tämä kevyempi sääntelyjärjestelmä kilpailee suoraan muiden vielä kevyempien järjestelmien kanssa, joista säädetään maksupalveludirektiivissä (soveltamatta jättäminen pienten maksulaitosten osalta ja poikkeuksen saaneet maksutoiminnot). Arvoltaan pieniin maksutapahtumiin sovellettavan raja-arvon, tiedonantovaatimusten tason sekä oikeuksien ja velvoitteiden rajoittamisen on katsottu olevan asianmukaisella tasolla.[15] 3.1.5. Mikroyritykset Direktiivin 30 artiklan 2 kohdan ja 51 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat säätää, että III ja IV osaston säännöksiä sovelletaan mikroyrityksiin. Mikroyritykset määritellään maksupalveludirektiivissä viittaamalla[16] mikroyritysten sekä pienten ja keskisuurten yritysten määritelmästä annettuun komission suositukseen 2003/361/EY[17]. Yhdeksän jäsenvaltiota on käyttänyt tätä mahdollisuutta III osaston[18] osalta ja kahdeksan jäsenvaltiota IV osaston[19] osalta. Taloudellisen tutkimuksen mukaan vapaaehtoiset säännökset saattavat riittää pienimmille mikroyrityksille mutta eivät niille mikroyrityksille, joilla on enimmillään taseen loppusumma 2 miljoonaa euroa ja 10 työntekijää.[20] 3.2. II Osasto – Maksupalveluntarjoajat 3.2.1. Toimilupajärjestelmä Maksulaitostoimiluvan hakeneiden maksulaitosten lukumäärä vaihtelee suuresti Euroopan talousalueella. Joissakin maissa suuri määrä maksulaitoksia on hakenut toimilupaa; sen sijaan joissakin maissa yksikään maksulaitos ei ole hakenut toimilupaa ulkomailla toimimista varten.[21] Sidosryhmille toimilupajärjestelmällä on suuri merkitys.[22] Toimivaltaisilla viranomaisilla on erilaisia lähestymistapoja. Toimilupajärjestelmän käyttöönotto on tästä huolimatta suuri muutos. Vaikka tämän säännöksen vaikutuksia markkinoihin ei ole vielä havaittu, maksupalveludirektiivillä on määritetty vakaa kehys maksulaitosten yleiseurooppalaiselle kehitykselle.[23] 3.2.2. Toimiluvan myöntämisperusteet Jotkin jäsenvaltiot ovat vaatineet enemmän ja yksityiskohtaisempia tietoja hakemuslomakkeessa[24], joka maksulaitosten on toimitettava saadakseen toimiluvan. On huomattava, että kuudessa maassa vuoden 2007 jälkeen perustettujen uusien maksulaitosten osuus on vähintään 50 prosenttia kaikista toimintaa harjoittavista maksulaitoksista.[25] 3.2.3. Toiminnan vakautta koskevat vaatimukset (alkupääoma / omat varat / suojaamista koskevat vaatimukset) Maksupalveludirektiivissä säädetään maksulaitosten toiminnan vakautta koskevista vaatimuksista, mukaan lukien alkupääoma[26], omat varat[27] ja suojaamista koskevat vaatimukset[28]. 3.2.3.1. Alkupääomaa koskevat vaatimukset Tarvittava alkupääoma on 20 000–125 000 euroa riippuen palveluntarjoajan harjoittamasta toiminnasta. 3.2.3.2. Omat varat Kaksitoista jäsenvaltiota on päättänyt käyttää direktiivin 7 artiklan 3 kohdassa[29] annettua mahdollisuutta olla soveltamatta 8 artiklan mukaisia menetelmiä niiden maksulaitosten omien varojen laskentaan, jotka kuuluvat emoluottolaitoksen konsolidoidun valvonnan piiriin[30]. Omien varojen määrä voi olla enintään 20 prosenttia suurempi tai pienempi kuin valitun laskentamenetelmän soveltamisesta johtuva määrä.[31] Ainoastaan kaksi jäsenvaltiota ei ole käyttänyt tätä mahdollisuutta. Kaksi jäsenvaltiota on soveltanut ainoastaan mahdollisuutta korottaa omien varojen määrää koskevaa vaatimusta, ja kaikki muut soveltavat sekä vaatimuksen korotusta että laskua.[32] Lainsäädäntöviranomaisten suuri enemmistö ei ole kuitenkaan käytännössä laskenut eikä nostanut omien varojen määrää koskevaa vaatimusta, vaikka niillä on siihen toimivalta.[33] Sidosryhmät (mukaan lukien 16 kansallista viranomaista) näyttävät yleisesti ottaen olevan sitä mieltä, että omia varoja koskevat vaatimukset ovat riittävän tiukat.[34] 3.2.3.3. Suojaamista koskevat vaatimukset Varojen suojaamiselle annetaan maksupalveludirektiivissä kaksi vaihtoehtoa: maksulaitosten on joko säilytettävä ne erillisellä tilillä tai hankittava vakuutus. ETA-alueella toimivien maksulaitosten enemmistö näyttää suosivan varojen säilyttämistä erillisellä tilillä, koska sen katsotaan olevan selkeä, käyttökelpoinen ja kustannustehokas sekä kansallisten lakien ja käytänteiden mukainen toimintatapa. Suojaamista koskevilla vaatimuksilla varmistetaan maksupalvelujen käyttäjien korkeatasoinen suoja.[35] 3.2.4. Maksulaitokset, joille on myönnetty poikkeus Luonnolliset ja oikeushenkilöt voidaan merkitä palveluntarjoajien rekisteriin[36], jolloin niihin sovelletaan 26 artiklan mukaisesti kevyempiä toiminnan vakautta koskevia sääntöjä. Tämä vaihtoehto on sisällytetty 15 jäsenvaltion kansalliseen lainsäädäntöön, mutta niistä vain yhdeksän on soveltanut sitä käytännössä. Kevyempää sääntelyjärjestelmää on toistaiseksi hyödyntänyt 2 203 ns. pientä maksulaitosta (tai poikkeuksen saanutta / rekisteriin merkittyä maksulaitosta). Jotkin palveluntarjoajat toimivat sääntelykehyksen ulkopuolella, jos poikkeusta ei ole tarjottu vaihtoehtona.[37] 3.2.5. Pääsy maksujärjestelmiin Useimmat jäsenvaltiot ovat saattaneet 28 artiklan sanatarkasti osaksi kansallista lainsäädäntöä.[38] Koska tätä säännöstä ei sovelleta kaikkiin maksujärjestelmiin, maksulaitoksilla ja erityisesti luottolaitoksilla ei ole tasapuolisia toimintaedellytyksiä. Komission vihreään kirjaan ”Yhdentyneet eurooppalaiset markkinat kortti-, verkko- ja mobiilimaksuille”[39] liittyneen kuulemiskierroksen aikana saadut vastaukset osoittavat, että maksulaitokset ovat huolissaan maksujärjestelmiin pääsyä koskevan säännöksen vaikutuksista. Toisaalta luottolaitokset ovat yleensä sitä mieltä, että maksujärjestelmät pitäisi suojata kaikilta riskeiltä, jotka voivat yleisesti haitata järjestelmien toimintaa. Tämän vuoksi ne haluavat, että maksujärjestelmiä valvotaan ja niihin on rajoitettu pääsy. 3.3. III osasto – Avoimuus ja tiedonantovaatimukset 3.3.1. Hintatietoja sekä käyttäjien ja palveluntarjoajien palkkioiden laskentaa koskevat vakioidut ehdot ja avoimuus Havaitut kuluttajia koskevat erityiskysymykset liittyvät tietojen kattavuuteen, laatuun, liian tekniseen sisältöön, vaikeaselkoisuuteen ja saatavuuteen.[40] Maksupalveluehtojen avoimuutta ja tietojenantovaatimuksia koskevia sääntöjä sovelletaan sekä yksinkertaisiin maksupalveluihin (”erilliset maksutapahtumat”, esimerkiksi kertaluonteiset rahansiirrot tai laskun maksaminen) että puitesopimuksiin perustuviin monimutkaisempiin palveluihin (joiden mukaisesti ”yksittäiset maksutapahtumat” suoritetaan). Erilliseen maksutapahtumaan liittyvä keskeinen kysymys on tietojen antaminen korttimaksuihin sovellettavista valuuttojen vaihtokursseista.[41] Maksupalveludirektiivissä edellytetään, että kuluttajalle annetaan etukäteen tieto käytettävistä vaihtokursseista, tai vaihtokurssin määrittämispäivästä, jos käytetään viitekursseja. Näin ei kuitenkaan usein käytännössä tapahdu. Muita ongelmallisia seikkoja ovat kulujen erittely ja tieto tilillepanon arvopäivästä silloin kun maksutilille ei kerry korkoa tai maksutiliä ei ole. Puitesopimuksia koskeviin yhdenmukaistettuihin sääntöihin sisältyvät seuraavat kysymykset: ennen sopimuksen tekemistä annettavien kattavien tietojen nimeäminen, maksutapahtumaa ennen ja sen jälkeen annettavien tietojen nimeäminen, tietojen toimitustavat (mukaan luettuina suora ja etäviestintä), sopimusehtojen jatkuva saatavuus, puitesopimuksen ehtojen muuttaminen (mukaan luettuina koron ja valuutan muuttaminen) ja puitesopimuksen irtisanominen. Merkittäviä ongelmia esiintyy vain vähän, ja ne liittyvät yleensä puitesopimuksen muuttamiseen. Ehdotettuja muutoksia koskevien tietojen toimittamiseen sekä muutoksista ilmoittamisen ja niiden voimaantulon väliseen kahden kuukauden siirtymäaikaan liittyviä säännöksiä ei ilmeisesti aina noudateta. Korkojen ja palkkioiden muuttaminen on erityistapaus puitesopimusten muutosten joukossa. Maksupalveludirektiivissä ei käsitellä riittävän kattavasti tilanteita, joissa maksupalvelun käyttäjä ei anna suostumustaan puitesopimuksen muutoksiin. 3.4. IV osasto – Oikeudet ja velvollisuudet 3.4.1. Lisämaksut Lisämaksuja pidetään maksupalveludirektiivissä jäsenvaltioiden ohjausvälineenä. Jäsenvaltioista 14 on kieltänyt lisämaksut kokonaan ja yksi jäsenvaltio on kieltänyt ne pankkikortteja käytettäessä mutta ei luottokortteja käytettäessä. Jäsenvaltioista 12 ei ole kieltänyt lisämaksuja kokonaan vaan sallii ne kaikkia kortteja käytettäessä. Yksi jäsenvaltio sallii lisämaksut ainoastaan luottokortteja käytettäessä.[42] Niissä jäsenvaltioissa, joissa lisämaksut sallitaan, ongelmia aiheuttaa kortin käyttöön liittyvän kulun ilmoittaminen usein vasta maksutapahtuman loppuvaiheessa. Lisämaksujen valvonta näyttää olevan myös yhteydessä sen valvontaan, mitä tapahtuu ylempänä maksupalvelujen toimitusketjussa. On myös huomattava, että kuluttajien oikeuksista annettu direktiivi (2011/83/EY) rajoittaa oikeutta periä lisämaksuja vuoden 2014 puolivälistä alkaen. 3.4.2. Vastuu (oikeudettomat maksutapahtumat) Maksupalveludirektiivin 60 artiklassa säädetään oikeudesta saada palautus oikeudettomista maksutapahtumista. Kaikkia oikeudettomia maksutapahtumia koskevaa välittömän palautuksen periaatetta sovelletaan ehdoitta kaikkiin käyttäjiin. Maksupalveludirektiivin 61 artiklan 1 kohdassa säädetään poikkeuksesta, jonka mukaan maksajat vastaavat maksupalveluntarjoajan sijaan tietyistä menetyksistä, jotka aiheutuvat oikeudettomista maksutapahtumista. Kyseinen vastuu perustuu kadonneiden tai varastettujen maksuvälineiden käyttöön tai maksuvälineiden väärinkäyttöön. Maksupalveludirektiivissä asetetaan myös vastuulle 150 euron enimmäismäärä. Tämän säännöksen täytäntöönpanossa on erilaisia lähestymistapoja: silloin kun maksupalveludirektiivin tämän säännöksen koko sisältöä ei ole toistettu, joissakin jäsenvaltioissa kuluttajien tai käyttäjien vastuun enimmäismäärä on asetettu alle 150 euroon, ja eräissä jäsenvaltioissa kuluttajat tai käyttäjät ovat vastuussa koko menetyksestä. 3.4.3. Palautusoikeus Maksupalveludirektiivin 62 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen mukaan maksaja voi tietyin ehdoin pyytää oikeutetun maksutapahtuman summan palautusta kahdeksan viikon kuluessa erityisesti silloin, kun hän on maksunsaajan kanssa eri mieltä veloitetusta summasta. Kuten yhtenäiseen euromaksualueeseen (SEPA) siirtymisen määräajoista annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) N:o 260/2012 koskevassa komission lausumassa ilmoitetaan, komissio on arvioinut sitä, ovatko yhdenmukaistetut palautussäännöt tarkoituksenmukaiset. Sääntöjen katsotaan tarjoavan maksajille kattavan suojan. Nykyisten sääntöjen katsotaan kuitenkin joissakin tapauksissa tarjoavan heikomman suojan kuin aiemmin voimassa olleiden kansallisten sääntöjen. Tämän vuoksi jotkin jäsenvaltiot ovat laajentaneet palautusoikeuden koskemaan kaikkia suoraveloituksia ilman lisäehtoja. Koska myös voimassa olevissa SEPA-suoraveloituksen peruspalvelun säännöissä määrätään suoraveloituksia koskevasta ehdottomasta palautusoikeudesta, osa palveluntarjoajista soveltaa kyseistä oikeutta vapaaehtoisesti. Joidenkin palveluntarjoajien mielestä palautusoikeuksien soveltamiseen liittyy suuria ongelmia. Palautukselle asetettua kymmenen päivän määräaikaa pidetään yleisesti asianmukaisena suoraveloituksissa, mutta sen katsotaan aiheuttavan ongelmia korttitapahtumissa, koska palveluntarjoaja ei yleensä pysty tekemään palautuspyynnön aiheellisuudesta päätöstä kymmenen työpäivän aikana.[43] 3.4.4. Toteuttamisaika Palveluntarjoajat eivät ole raportoineet suurista ongelmista maksupalveludirektiivin mukaisten maksutapahtumien toteuttamisaikojen noudattamisessa tai arvopäivien täytäntöönpanossa.[44] Useimmat jäsenvaltiot ovat panneet asianmukaisesti täytäntöön maksupalveludirektiivin säännökset, jotka koskevat tilin hyvittämisen määräaikoja, mahdollisia maksajan ja hänen palveluntarjoajansa sopimukseen perustuvia poikkeuksia sekä paperimuodossa käynnistettyjä maksutapahtumia. Kaikki jäsenvaltiot eivät kuitenkaan näytä soveltavan näitä kahta poikkeusta. Vaikka maksupalveludirektiivissä lähtevien maksutoimeksiantojen vastaanottamisen takarajaksi sallitaan ainoastaan lähellä työpäivän päättymistä oleva ajankohta, luottolaitosten käytännössä soveltamat takarajat vaihtelevat suuresti. Kyseisen käsitteen tulkinta vaihtelee. Tämä voi sen vuoksi vaikuttaa maksujen todellisiin toteutusaikoihin. 3.4.5. Toteutumatta jääneet tai virheellisesti toteutetut maksutapahtumat Maksupalveludirektiivin 75 artiklan mukaan maksajan maksupalveluntarjoajan on ilman aiheetonta viivytystä palautettava maksajalle toteuttamatta jäänyt tai virheellisesti toteutettu maksutapahtuman summa, jos palveluntarjoaja on vastuussa virheestä. Palveluntarjoajat ovat olleet tyytymättömiä tiukkaan vastuuseensa joillakin osa-alueilla, erityisesti maksupalveluehtojen avoimuudessa ja tiedonantovaatimuksissa. Maksupalveludirektiivissä säädetään, että kaikki virheellisesti toteutetut maksutapahtumat korjataan palautuksella, minkä katsotaan tarkoittavan asianomaisen summan hyvittämistä maksunsaajan maksupalveluntarjoajan tilille. Maksupalveludirektiivin säännös voisi kirjaimellisesti tulkittuna tarkoittaa, että myös myöhässä toteutettu maksutapahtuma on virheellisesti toteutettu. Tässä suhteessa vastuusäännösten vaikuttavuuden keskeinen arviointiperuste on se, kuinka nopeasti toteuttamatta jääneet tai virheellisesti toteutetut maksutapahtumat korjataan. Virheiden korjaamiselle ei aseteta maksupalveludirektiivissä tarkkoja määräaikoja. 4. MAKSUPALVELUDIREKTIIVIN TOIMINNAN UUDELLEENTARKASTELU: ESIIN TULLEET SEIKAT Maksupalveludirektiivi on jo edistänyt merkittävästi vähittäismaksumarkkinoiden yleistä yhdentymistä. Nämä markkinat ovat kuitenkin hyvin dynaamiset, ja niillä on viime vuosina saatu aikaan huomattavia innovaatioita. Markkinoiden tärkeät osa-alueet, erityisesti korttimaksut ja uudet maksuvälineet (esimerkiksi internet- ja mobiilimaksut), ovat usein vieläkin hajanaisia kansallisten rajojen vuoksi. Tämän vuoksi innovatiiviset ja helppokäyttöiset digitaaliset maksupalvelut eivät voi kehittyä tehokkaasti. Kuluttajat ja vähittäiskauppiaat eivät saa (luottokorttien lisäksi) käyttöönsä koko Euroopassa toimivia tehokkaita, helppokäyttöisiä ja turvallisia maksuvälineitä, joilla voitaisiin hyödyntää koko ajan kasvavaa tavara- ja palvelutarjontaa. Markkinoiden viimeaikainen kehitys on myös tuonut esiin joitakin lainsäädännön aukkoja ja markkinahäiriöitä kortti-, internet- ja mobiilimaksujen markkinoilla. Näiden ongelmien asianmukainen ratkaiseminen edellyttää EU:n tasolla toteutettavaa yhdenmukaista lähestymistapaa. 5. PÄÄTELMÄT Maksupalveludirektiivin mukainen maksupalveluntarjoajien oikeuksien ja velvollisuuksien harmonisointi on paitsi edistänyt yhdenmukaisten maksupalvelujen tarjoamista EU:n alueella myös merkinnyt monille maksupalveluntarjoajille lainsäädännön noudattamisesta ja tuotannosta aiheutuvien kustannusten pienenemistä. Odotetut hyödyt eivät ole vielä realisoituneet täysimääräisesti, koska muissa EU:n alueella sovellettavissa säädöksissä ja määräyksissä (rahanpesun torjunta, tietosuoja, kuluttajansuoja) on eroja. Kuluttajien osalta suurimmat ongelmat liittyvät erilaisiin lähestymistapoihin, joita maksupalveluntarjoajat ja jäsenvaltiot soveltavat silloin kun direktiivin täytäntöönpano antaa liikkumavaraa ja harkintavaltaa.[45] II. Asetus (EY) N:o 924/2009 1. Johdanto Asetuksella (EY) N:o 924/2009 poistetaan rajatylittävistä ja kansallisista euromääräisistä maksuista perittävien palvelumaksujen erot. Sitä sovelletaan euromääräisiin maksuihin kaikissa EU:n jäsenvaltioissa. Asetuksessa sovellettavan perusperiaatteen mukaan maksupalveluntarjoajan EU:ssa tarjoamista maksutapahtumista perimien palvelumaksujen on oltava tietynsuuruiselle maksulle samat sekä kansallisissa että rajatylittävissä maksuissa. Asetusta sovelletaan kaikkiin sähköisesti käsiteltäviin maksuihin, mukaan luettuina tilisiirrot, suoraveloitukset, käteisnostot, pankki- ja luottokorttimaksut sekä rahansiirrot. Asetuksella (EY) N:o 924/2009 ja sitä edeltäneellä asetuksella (EY) N:o 2560/2001 on pystytty alentamaan huomattavasti palvelumaksuja, joita kuluttajat (ja muut maksupalvelujen käyttäjät) maksavat säännellyistä maksupalveluista. Esimerkiksi 100 euron tilisiirrosta EU:ssa keskimäärin perittävä palvelumaksu laski 23,60 eurosta 2,46 euroon vuosina 2001–2005. Vastaavasti rajatylittävistä euromääräisistä automaattinostoista perityt palvelumaksut laskivat samalle tasolle kuin kortinhaltijoilta kotimaassa perityt palvelumaksut. Asetus on siis tuottanut huomattavia säästöjä miljoonille EU-kansalaisille. 2. Uudelleentarkastelulauseke Asetuksen 15 artiklan mukaan komissio antaa kaksi kertomusta. Ensimmäisessä kertomuksessa käsitellään sitä, onko asianmukaista poistaa välitettyjä maksuja koskevat tilastointia palvelevat kansalliset ilmoitusvelvoitteet. Asia liittyy asetuksen 5 artiklaan. Toisessa kertomuksessa arvioidaan yleisesti asetuksen soveltamista ja tarkastellaan yksityiskohtaisemmin kolmea seikkaa: – IBAN-tilinumeron ja BIC-koodin käyttö maksujen automatisoinnin helpottamisessa; – 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun ylärajan tarkoituksenmukaisuus (asetusta sovelletaan enintään 50 000 euron suuruisiin maksuihin); – markkinoiden kehittyminen 6, 7 ja 8 artiklan soveltamisen osalta (suoraveloitustapahtumia koskeva siirtohinta ja saavutettavissa oleminen suoraveloitustapahtumien osalta). Kysymyksiä, joiden lainsäädäntövallan käyttäjät ovat katsoneet vaativan kertomuksen antamista, on käsitelty uudessa asetusehdotuksessa, jonka komissio antoi joulukuussa 2010. 3. Asetuksessa (EU) N:o 260/2012 (SEPAan siirtymistä koskeva asetus) tehdyt muutokset SEPAan siirtymistä koskevassa asetuksessa, joka tuli voimaan 31. maaliskuuta 2012, tehdään useita muutoksia rajatylittävistä maksuista annettuun asetukseen. Erityisesti seuraavia säännöksiä muutetaan: – poistetaan välitettyjä maksuja koskevat kansalliset ilmoitusvelvoitteet kaikilta maksuilta helmikuun 1. päivästä 2016; – sovelletaan SEPAan siirtymistä koskevan asetuksen yleisiä sääntöjä IBAN-tilinumeron ja BIC-koodin käyttöön maksujen automatisoinnin helpottamisessa; – poistetaan asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädetty 50 000 euron yläraja; – tarkastellaan suoraveloitustapahtumia koskevien siirtohintojen (rajatylittävistä maksuista annetun asetuksen 6 ja 7 artikla) oikeudellista tilannetta; – vahvistetaan saavutettavissa oleminen suoraveloitustapahtumien osalta (rajatylittävistä maksuista annetun asetuksen 8 artikla). 4. Päätelmät SEPAan siirtymistä koskevaa asetusta laadittaessa tarkasteltiin myös kaikkia kysymyksiä, jotka mainitaan rajatylittävistä maksuista annetun asetuksen 15 artiklassa. Tämän vuoksi ei ole tarpeen muuttaa asetusta näiden kysymysten osalta. On syytä korostaa, että 50 000 euron ylärajan poistaminen on tärkeä ja tervetullut edistysaskel EU:n vähittäismaksumarkkinoiden yhdentymisessä. Vaikka taloudellisen tutkimuksen yhteydessä otettiin esiin useita asetuksen soveltamiseen liittyviä kysymyksiä, sen tulokset vahvistivat yleisesti ottaen, että asetus näyttää toimivan hyvin. Esimerkiksi 100 euron rahansiirtojen kulut jatkoivat euroalueella laskuaan keskimäärin 0,50 euroon verkossa toteutetuissa rahansiirroissa ja olivat alhaiset (keskimäärin 3,10 euroa) myös pankin toimipisteissä toteutetuissa rahansiirroissa.[46] Tämän vuoksi komissio päätteli, että asetuksen (EY) N:o 924/2009 tekstiin ei tässä vaiheessa ole tarpeen suosittaa muutoksia. III. LOPPUPÄÄTELMÄT Maksupalveludirektiivin tavoitteena on ”luoda maksupalveluille yhteisön tasolla ajanmukainen ja yhtenäinen oikeudellinen kehys riippumatta siitä, ovatko palvelut yhteensopivia rahoitussektorin aloitteeseen perustuvan yhtenäisen euromaksualueen kanssa. Oikeudellisen kehyksen on oltava puolueeton, jotta varmistettaisiin kaikkien maksujärjestelmien kannalta tasavertaiset kilpailuolosuhteet kuluttajien valintamahdollisuuksien säilyttämiseksi. Tämä olisi merkittävä edistysaskel kuluttajien kustannusten, turvallisuuden ja tehokkuuden kannalta nykyiseen järjestelmään verrattuna”.[47] Maksupalveludirektiivi on yleisesti ottaen tarkoituksenmukainen väline, ja tulevaisuudessa mahdollisesti tehtävissä muutoksissa olisi pyrittävä direktiiviin kehittämiseen eikä säännösten perinpohjaiseen muuttamiseen. Maksupalveludirektiivin ja sen vaikutusten analysoinnin tulokset viittaavat siihen, että direktiiviin voitaisiin tehdä joitakin muutoksia, joilla tehostetaan sen vaikutuksia, selkiytetään tiettyjä säännöksiä[48], tasapuolistetaan kilpailuolosuhteita ja otetaan huomioon teknologian kehitys. Maksupalveludirektiiviä sovelletaan ainoastaan maksuihin, joissa sekä maksajan että maksunsaajan palveluntarjoajat ovat sijoittautuneet ETA:n alueelle. Soveltamisalan ulkopuolelle jäävät siis maksutapahtumat kolmansiin maihin ja kolmansista maista, jolloin ainakin yksi maksupalveluntarjoaja on sijoittautunut ETA:n ulkopuolelle. Maksupalveludirektiiviä annettaessa sen soveltamisalan ulkopuolelle jätettiin useita maksutoimintoja ja niihin liittyviä toimintoja. Tämä on johtanut tilanteeseen, jossa yhä useammissa maksutapahtumissa maksupalvelujen käyttäjillä ei ole direktiivissä säädettyä suojaa. Direktiivin todellisesta soveltamisalasta on epävarmuutta, jolloin toimijoilla ei ole tasapuolisia toimintaedellytyksiä. Maksupalveludirektiivi antaa kauppiaille joustavat mahdollisuudet veloittaa palkkioita tai antaa alennuksia ohjatakseen kuluttajia käyttämään tehokkaimpia maksutapoja. Jäsenvaltiot voivat myös harkintansa mukaan kieltää lisämaksujen perimisen alueellaan tai rajoittaa sitä. Nämä vaihtelevat käytänteet ovat tehneet markkinoista erittäin hajanaiset. Kuluttajansuojan parantamiseksi ja oikeusvarmuuden edistämiseksi voitaisiin harkita suoraveloituksia koskevien palautussääntöjen pidemmälle menevää yhdenmukaistamista, jolla vältetään EU:n markkinoilla nykyisin sovellettavat erilaiset toimintatavat. Lisäksi voitaisiin harkita ns. pieniin maksulaitoksiin sovellettavan ”yksinkertaistetun” järjestelmän soveltamisalan kaventamista ja joitakin mukautuksia vastuusäännöksiin. On myös tarpeen ottaa huomioon liiketoimintaympäristön tekninen kehitys. Markkinoille on tullut uusia toimijoita (ns. kolmansien osapuolten maksupalveluntarjoajat), jotka käytännössä tarjoavat edullisia maksuratkaisuja internetissä käyttäen asiakkaiden suostumuksella heidän kotonaan olevia verkkopankkisovelluksia ilmoittaakseen kauppiaille, että maksu on tulossa. Tämä helpottaa verkko-ostamista. Osa toimijoista tarjoaa myös yhdistettyjä tietoja maksupalvelunkäyttäjän eri tileistä (tilitietopalvelut). Nämä uudet toimijat tuottavat kiistatta etuja maksupalveluja käyttäville kauppiaille ja kuluttajille sekä lisäävät kilpailua markkinoilla. Tästä huolimatta EU:n tasolla on ratkaistava useita kysymyksiä, jotka liittyvät turvallisuuteen, maksutilejä koskevien tietojen saantiin sekä tietosuojaan. Muita käsiteltäviä asioita ovat uusille toimijoille maksupalveludirektiivin mukaisina maksulaitoksina mahdollisesti myönnettävät toimiluvat ja toiminnan valvonta. Asetuksesta (EY) N:o 924/2009 todettiin jo edellä, ettei sen soveltamisalan tarkistaminen eikä muiden säännösten hienosäätö ole tarpeen. Liite 1 Asetuksella (EU) N:o 260/2012 asetukseen (EY) N:o 924/2009 tehdyt muutokset Rajatylit­täviä maksuja koskeva asetus || Alkuperäinen säännös || SEPAan siirtymistä koskeva asetus || Muutettu säännös 3 art. 1 k. || Enintään 50 000 euron suuruisista euromääräisistä rajatylittävistä maksuista ja vastaavista kansallisista maksuista perittävien palvelumaksujen on oltava samat. || 17 art. 2 k. || Kaikista euromääräisistä rajatylittävistä maksuista ja vastaavista kansallisista maksuista perittävien palvelumaksujen on oltava samat. 5 artikla || Jäsenvaltioiden on poistettava välitettyjä maksuja koskevat tilastointia palvelevat ilmoitusvelvoitteet enintään 50 000 euron suuruisista maksuista. || 17 art. 4 k. || Jäsenvaltioiden on poistettava kaikkia välitettyjä maksuja koskevat tilastointia palvelevat ilmoitusvelvoitteet helmikuun 1. päivästä 2016. 6 artikla || Rajatylittäviin suoraveloitustapahtumiin, jotka suoritetaan ennen marraskuun 1. päivää 2012, sovelletaan 0,088 euron suuruista monenvälistä siirtohintaa, paitsi jos on sovittu alhaisemmasta siirtohinnasta. || 6 art. 3 k. ja 8 artikla || Rajatylittäviin suoraveloitustapahtumiin sovelletaan monenvälistä siirtohintaa marraskuun 1. päivään 2012 saakka. Helmikuun 1. päivästä 2014 rajatylittävien suoraveloitustapahtumien monenvälistä siirtohintaa voidaan soveltaa R-maksutapahtumiin tiukasti määriteltyjen kriteerien mukaisesti (kustannusperusteinen lähestymistapa). 7 artikla || Monenvälistä siirtohintaa sovelletaan ennen marraskuun 1. päivää 2012 suoritettuihin kansallisiin suoraveloitustapahtumiin, jos se oli voimassa asianomaisessa jäsenvaltiossa ennen marraskuun 1. päivää 2009. || 6 art. 3 k, 8 artikla ja 17 art. 5 k. || Monenvälistä siirtohintaa sovelletaan ennen helmikuun 1. päivää 2017 suoritettuihin kansallisiin suoraveloitustapahtumiin, jos se oli voimassa asianomaisessa jäsenvaltiossa voimassa ennen marraskuun 1. päivää 2009. Helmikuun 1. päivästä 2014 rajatylittävien suoraveloitustapahtumien monenvälistä siirtohintaa voidaan soveltaa R-maksutapahtumiin tiukasti määriteltyjen kriteerien mukaisesti (kustannusperusteinen lähestymistapa). 8 artikla || Maksupalveluntarjoajien on varmistettava euroalueen jäsenvaltioissa saavutettavissa oleminen suoraveloitustapahtumien osalta marraskuun 1. päivään 2010 mennessä. Euroalueen ulkopuolisissa jäsenvaltioissa maksupalveluntarjoajien on varmistettava saavutettavissa oleminen marraskuun 1. päivään 2014 mennessä. || 3 artikla, 16 art. 2 k. ja 17 art. 6 k. || Maksupalveluntarjoajien on varmistettava euroalueen jäsenvaltioissa saavutettavissa oleminen (tilisiirtojen ja) suoraveloitustapahtumien osalta välittömästi. Euroalueen ulkopuolisissa jäsenvaltioissa maksupalveluntarjoajien on varmistettava saavutettavissa oleminen lokakuun 31. päivään 2016 mennessä. 15 art. 2 k. || (IBAN-tilinumeron ja) BIC-koodin käyttö maksujen automatisoinnin helpottamisessa. || 5 art. 4 ja 5 k, 17 art. 3 k. ja liite || Maksupalveluntarjoajien on käytettävä BIC-koodia helmikuun 1. päivään 2014 saakka kansallisissa maksuissa ja helmikuun 1. päivään 2016 saakka rajatylittävissä maksuissa, mutta vain kun se on välttämätöntä. Helmikuun 1. päivästä 2016 edellytetään ainoastaan IBAN-tilinumeron käyttöä. [1] http://ec.europa.eu/internal_market/payments/docs/framework/transposition/psd_transposition_study_report_en.pdf [2] London Economics ja Iff sekä PaySys -tutkimus. [3] Oikeudellinen tutkimus, s. 4. [4] Oikeudellinen tutkimus, s. 5. [5] Maksupalveludirektiivin 86 artiklan 1 kohta. [6] http://ec.europa.eu/internal_market/payments/framework/options_en.htm [7] iff, London Economics ja PaySys, s. 169. [8] iff, London Economics ja PaySys, s. 171. [9] iff, London Economics ja PaySys, s. 136–139. [10] iff, London Economics ja PaySys, s. 141. [11] iff, London Economics ja PaySys, s. 148. [12] iff, London Economics ja PaySys, s. 130–131. [13] iff, London Economics ja PaySys, s. 131. [14] Maksupalveludirektiivin 34 artiklan 2 kohta. [15] iff, London Economics ja PaySys, s. 152–153. [16] Maksupalveludirektiivin 4 artiklan 26 kohta. [17] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= OJ:L:2003:124:0036:0041:en:PDF [18] Oikeudellinen tutkimus, s. 31. [19] Oikeudellinen tutkimus, s. 42. [20] iff, London Economics ja PaySys, s. 165. [21] iff, London Economics ja PaySys, s. 175. [22] iff, London Economics ja PaySys, s. 180–183. [23] Tiedot saatu 13 jäsenvaltiosta (iff, London Economics ja PaySys, s. 177). [24] Oikeudellinen tutkimus, s. 10. [25] iff, London Economics ja PaySys, s. 192. [26] Maksupalveludirektiivin 6 artikla. [27] Maksupalveludirektiivin 7 artikla. [28] Maksupalveludirektiivin 9 artikla. [29] Oikeudellinen tutkimus, s. 12. [30] Direktiivin 2006/48/EY mukaisesti. [31] Maksupalveludirektiivin 8 artiklan 3 kohta. [32] Oikeudellinen tutkimus, s. 13. [33] iff, London Economics ja PaySys, s. 198. [34] iff, London Economics ja PaySys, s. 200. [35] iff, London Economics ja PaySys, s. 197. [36] Maksupalveludirektiivin 13 artikla. [37] iff, London Economics ja PaySys, s. 207. [38] Oikeudellinen tutkimus, s. 30. [39] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0941:FIN:fi:PDF – Vastaukset: https://circabc.europa.eu/faces/jsp/extension/wai/navigation/container.jsp [40] iff, London Economics ja PaySys, s. 295. [41] iff, London Economics ja PaySys, s. 246. [42] Oikeudellinen tutkimus, s. 44. [43] iff, London Economics ja PaySys, s. 267. [44] iff, London Economics ja PaySys, s. 270. [45] iff, London Economics ja PaySys, s. 288. [46] Syyskuun 2012 tiedot. [47] Maksupalveludirektiivin johdanto-osan 4 kappale. [48] iff, London Economics ja PaySys, s. 275.