PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

EU on vastannut ripeästi ja päättäväisesti viime vuosina koettuun muuttoliikekriisiin, yhteiseen ulkorajaan kohdistuvaan paineeseen ja Välimeren alueen inhimilliseen tragediaan esittämällä kokonaisvaltaisen strategian, jonka tarkoituksena on hallita vastaavia muuttoliikkeeseen liittyviä haasteita tulevaisuudessa. Euroopan muuttoliikeagendaan perustuva uusi kumppanuuskehys ensisijaisina pidettävien kolmansien maiden kanssa hyväksyttiin vuonna 2016. Sen tavoitteena on löytää välittömiä tarpeita pidemmälle meneviä ratkaisuja ja luoda perusta lähtö-, kauttakulku- ja kohdemaiden kanssa toteutettavalle tiiviimmälle yhteistyölle, jonka ytimen muodostaa hallittu muuttoliike- ja liikkuvuuspolitiikka. Kaikkia toimijoita, myös jäsenvaltioita ja EU:n toimielimiä, kehotettiin toimimaan koordinoidusti ja yhdistämään eri rahoitusinstrumentteja ja välineitä sekä luomaan vipuvaikutusta saavuttaakseen kolmansien maiden kanssa määritetyt selkeät prioriteetit, jotta muuttoliike saataisiin paremmin hallintaan humanitaarisia ja ihmisoikeuksiin liittyviä unionin velvoitteita täysimääräisesti noudattaen.

Jäsenvaltiot ovat lähettäneet kolmansiin maihin toistaiseksi lähes 500 maahanmuuttoalan yhteyshenkilöä, ja EU korostaa pakottavaa tarvetta tehostaa kumppanuutta kolmansien maiden kanssa. Onkin välttämätöntä käyttää näitä yhteyshenkilöitä varmistamaan synergia taloudellista ja operatiivista tukea antavien välineiden välillä ja toimittamaan näitä maita koskevaa tietoa näyttöön perustuvan päätöksenteon tueksi.

Vaikka maahanmuuttoalan yhteyshenkilöiden toimintaan perustuvat kumppanuudet kolmansien maiden kanssa tunnustettiin tärkeiksi jo vuonna 2004, jolloin neuvosto hyväksyi Kreikan aloitteen pohjalta ja Euroopan parlamentin lausunnon huomioon ottaen maahanmuuttoalan yhteyshenkilöverkoston perustamisesta annetun asetuksen (EY) N:o 377/2004 (maahanmuuttoalan yhteyshenkilöitä koskeva asetus), tällaisia kumppanuuksia ei ole täysin hyödynnetty koordinoinnissa ja tietojenvaihdossa. Asetusta muutettiin 5. huhtikuuta 2011 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 493/2011. Maahanmuuttoalan yhteyshenkilöitä koskevalla asetuksella kehitetään Schengenin säännöstön määräyksiä.

Voimassa olevassa maahanmuuttoalan yhteyshenkilöitä koskevassa asetuksessa vahvistetaan velvollisuus perustaa jäsenvaltioiden maahanmuuttoalan yhteyshenkilöiden välille paikallisia tai alueellisia yhteistyöverkostoja. Siinä esitetään tällaisen yhteistyön tavoitteet sekä yhteyshenkilöiden tehtävät suhteessa kolmanteen maahan ja heidän vastuunsa lähettävää jäsenvaltiota kohtaan. Maahanmuuttoalan yhteyshenkilöitä koskevan asetuksen 1 artiklan 1 kohdassa ”maahanmuuttoalan yhteyshenkilö” määritellään yhden jäsenvaltion edustajaksi, jonka maahanmuuttoviranomaiset tai muut toimivaltaiset viranomaiset ovat lähettäneet solmimaan ja ylläpitämään yhteyksiä vastaanottavan maan viranomaisiin edistääkseen laittoman maahanmuuton ehkäisemistä ja torjuntaa, helpottamaan laittomien maahanmuuttajien paluuta ja hallinnoimaan laillista muuttoliikettä. Asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että maahanmuuttoalan yhteyshenkilöinä pidetään myös ”yhteyshenkilöitä, jotka hoitavat maahanmuuttoasioita muiden tehtäviensä ohella”. Tämä määritelmä kattaa käytännössä ”lentoyhtiöiden yhteyshenkilöt”, ”asiakirjaneuvonantajat” ja ”lainvalvonta-alan yhteyshenkilöt”, siltä osin kuin heille on osoitettu edellä mainittuja tehtäviä.

Maahanmuuttoalan yhteyshenkilöt lähetetään lähettävän jäsenvaltion määräämäksi ajanjaksoksi yleensä jäsenvaltioiden kolmansissa maissa toimivien konsuliviranomaisten yhteyteen, mutta heidät saatetaan lähettää myös kolmansien maiden toimivaltaisten viranomaisten sekä kansainvälisten järjestöjen yhteyteen. Jäsenvaltiot alkoivat lähettää yhteyshenkilöitä 1990-luvun alussa, ja sen jälkeen, kun maahanmuuttoalan yhteyshenkilöitä koskeva asetus annettiin vuonna 2004, yhteyshenkilöiden määrä on kasvanut 129:stä noin 492:een vuonna 2018, ja heitä on lähetetty 105 kolmanteen maahan. Kaikki jäsenvaltiot eivät lähetä maahanmuuttoalan yhteyshenkilöitä, mutta eniten kansallisia yhteyshenkilöitä on lähetetty Saksasta, Ranskasta, Espanjasta, Alankomaista ja Yhdistyneestä kuningaskunnasta.

Lisäksi maahanmuuttoalan yhteyshenkilöitä koskevan asetuksen vuonna 2011 hyväksytyllä muutoksella säädetään Euroopan raja- ja merivartioviraston ja maahanmuuttoalan yhteyshenkilöverkostojen välisestä yhteistyöstä, edistetään ICONetin käyttöä säännölliseen tietojen ja käytännön kokemusten vaihtoon paikallisissa verkostoissa ja pyritään järkeistämään maahanmuuttoalan yhteyshenkilöverkostojen toimintaan liittyvää raportointijärjestelmää ottamalla käyttöön puheenjohtajavaltion kaksi kertaa vuodessa laadittavat kertomukset.

Maahanmuuttoalan yhteyshenkilöiden rooli on laajalti tunnustettu suhteessa Schengenin säännöstön mukaisesti suoritettavaan EU:n ulkorajojen valvontaan. Toimintaan kuuluu muun muassa neuvojen antaminen kolmansien maiden toimivaltaisille viranomaisille tuettaessa niiden toimia laittoman maahanmuuton tai rajat ylittävän rikollisuuden torjumiseksi taikka asiakirjarikosten havaitsemiseksi. Lisäksi maahanmuuttoalan yhteyshenkilöillä on kolmansiin maihin liittyvää operatiivista asiantuntemusta, ensi käden tietoa ja yhteyksiä, jotka ovat erittäin merkityksellisiä ja hyödyllisiä tehostettaessa yhteistyötä kyseisten maiden kanssa ja täytettäessä muuttoliikeasioita koskevaan tiedotukseen ja toimintapolitiikan kehittämiseen liittyviä tarpeita EU:n tasolla.

Maahanmuuttoalan yhteyshenkilöitä koskevaa nykyistä asetusta koskeva ulkopuolinen arviointi valmistui elokuussa 2017. Siinä ilmeni, että asetuksella on ollut vähäinen ja pääosin epäsuora vaikutus samaan kohteeseen lähetettyjen maahanmuuttoalan yhteyshenkilöiden virallisten verkostojen perustamiseen, tietojen keräämisen ja vaihdon tehostamiseen sekä kolmansia maita koskevan EU:n kannan ja niihin liittyvien toimien koordinoinnin parantamiseen.

Arvioinnissa todettiin, että maahanmuuttoalan yhteyshenkilöt ja heidän verkostonsa ovat edelleen erittäin merkityksellisiä tämänhetkisessä maailmanlaajuisessa muuttoliiketilanteessa ja pitävät yllä yhdenmukaisuutta erityisesti laittoman muuttoliikkeen torjuntaa koskevien EU:n nykyisten ja suunniteltujen toimintapolitiikkojen kanssa. Arvioinnissa havaittiin kuitenkin myös puutteita. Siinä todettiin, että voimassa olevan maahanmuuttoalan yhteyshenkilöitä koskevan asetuksen rajoitukset johtuvat riittämättömästä koordinoinnista ja osallistumisesta EU:n tasolla. Ei ole nimittäin riittävässä määrin käsitelty sitä, että ylivoimaisesti suurin osa maahanmuuttoalan yhteyshenkilöistä on jäsenvaltioiden henkilöstöä (96 prosenttia kaikista lähetetyistä yhteyshenkilöistä), jolla on selkeät kahdenväliset tavoitteet ja jonka tehtävien määrittämisestä ja ohjaamisesta vastaavat kansalliseen hallintoon kuuluvat maahanmuuttoalan yhteyshenkilöiden back office -yksiköt. Tiedon jakamisen tehottomuus sekä heikko laajuus ja kattavuus on jarruttanut strategisen ja operatiivisen tiedon järjestelmällistä kulkua sekä ylöspäin (maahanmuuttoalan yhteyshenkilöverkostoilta EU:lle, toisin sanoen komissiolle, ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkealle edustajalle, EU:n virastoille ja kolmansissa maissa sijaitseville edustustoille) sekä horisontaalisesti verkostojen ja jäsenvaltioiden välillä. Lisäksi nykyisten tiedonvaihdon tehostamiseen tarkoitettujen välineiden, erityisesti voimassa olevan asetuksen 6 artiklan 1 kohdan mukaisen puheenjohtajavaltion kertomuksen ja 3 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun ICONetin, hyödyntäminen on jäsenvaltioiden maahanmuuttoalan yhteyshenkilöiden keskuudessa vähäistä, minkä vuoksi ne ovat osoittautuneet suurelta osin tehottomiksi. Arvioinnissa kävi ilmi myös, että muut raportointitavat olivat hajautettuja ja pirstaloituneita jäsenvaltioiden kesken, sillä maahanmuuttoalan yhteyshenkilöt raportoivat kahdenvälisesti suoraan omalle kansalliselle hallinnolleen.

Jäsenvaltiot eivät ole myöskään hyödyntäneet täysimääräisesti asetuksen tarjoamia mahdollisuuksia, kuten samaan kohteeseen lähetettyjen maahanmuuttoalan yhteyshenkilöiden yhteistä käyttöä tai EU:n talousarviosta yhteisrahoitettavaa yhteistä lähettämistä. Samaan aikaan ensisijaisina pidettyihin kolmansiin maihin on luotu uusia eurooppalaisten yhteyshenkilöiden tehtäviä, kuten Euroopan raja- ja merivartioviraston yhteyshenkilöt ja Euroopan muuttoliikeyhteyshenkilöt. Tarkoituksena on maksimoida unionin muuttoliiketoimien vaikutus kolmansissa maissa ja lisätä keskeisten lähtö- ja kauttakulkumaiden osallistumista sekä tehostaa koordinointia ja yhteistyötä maahanmuuttoalan yhteyshenkilöiden kanssa.

Maahanmuuttoalan yhteyshenkilöitä koskevan asetuksen tarkistuksen tavoitteena on parantaa maahanmuuttoalan yhteyshenkilöiden, myös kolmansiin maihin lähetettyjen uusien eurooppalaisten yhteyshenkilöiden, toiminnan koordinointia ja optimoida heidän toimintansa hyödyntäminen, jotta he voivat toteuttaa tehokkaammin EU:n muuttoliikeasioiden painopisteisiin liittyviä toimia.

Koska maahanmuuttoalan yhteyshenkilöiden komentoketju (tehtävänanto ja raportointi) on kansallisten viranomaisten hallussa, tarkistuksella pyritään lujittamaan EU:n tason osallistumista. Ehdotuksen tarkoituksena on lujittaa jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä perustamalla virallinen hallintomekanismi (johtokunta), joka muodostuu komission, jäsenvaltioiden maahanmuuttoalan yhteyshenkilöiden back office -yksiköiden ja EU:n virastojen edustajista. Johtokunnan olisi kokoonnuttava säännöllisesti, jotta se tarjoaa foorumin verkostojen kehittämisen ja toiminnan suunnitteluun ja koordinointiin muuttoliikkeen hallintaan liittyvien EU:n strategisten ja operatiivisten painopisteiden pohjalta. Näistä sovittaisiin yhdessä EU:n ja jäsenvaltioiden välillä, esimerkiksi äkillisten muuttajavirtojen ilmetessä. Kun saadaan parempi käsitys käytettävissä olevista voimavaroista ja valmiuksista, EU on paremmin varustautunut kohdentamaan toimensa muuttoliikepolitiikan eri aloille.

Maahanmuuttoalan yhteyshenkilöitä koskevan voimassa olevan asetuksen arvioinnissa ja siihen liittyneissä kuulemisissa oltiin yksimielisesti sitä mieltä, että puolivuosittaisilla puheenjohtajavaltion kertomuksilla maahanmuuttoalan yhteyshenkilöverkostojen toiminnasta ja laittoman muuttoliikkeen tilanteesta tietyissä kolmansissa maissa on hyvin vähän, jos lainkaan, arvoa. Sen vuoksi ehdotuksessa poistetaan tämä velvollisuus ja otetaan käyttöön kertomukset EU:n yhteistä etua koskevista aiheista, joista on keskusteltu ja sovittu johtokunnan kanssa. Siinä säädetään myös, että kaikkien yhteyshenkilöitä lähettävien tahojen on päivitettävä järjestelmällisesti tiedot senhetkisistä ja suunnitelluista yhteyshenkilöiden lähettämisistä.

•Yhdenmukaisuus muiden alaa koskevien politiikkojen säännösten kanssa

Tällä ehdotuksella vastataan Euroopan parlamentin ja Eurooppa-neuvoston kehotuksiin laatia johdonmukainen ja uskottava toimintapolitiikka, joka koskee laittoman muuttoliikkeen ehkäisyä ja torjuntaa, ihmissalakuljetuksen ja ihmiskaupan torjuntaa, laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamisen tehostamista ja Euroopan unionin ulkorajojen tehokasta hallintaa. Huhtikuussa 2015 kokoontunut Eurooppa-neuvosto antoi tähän selkeät suuntaviivat, joissa se muistutti tarpeesta lisätä yhteistyötä jäsenvaltioiden, komission ja lähtö- ja kauttakulkumaiden kesken laittoman maahanmuuton hallitsemiseksi.

Maahanmuuttoalan yhteyshenkilöitä koskevan asetuksen soveltamisen arviointi määritettiin vuonna 2015 annetussa Euroopan muuttoliikeagendassa ja siirtolaisten salakuljetuksen vastaisessa EU:n toimintasuunnitelmassa (2015–2020) erääksi ensisijaisista toimista, joilla voidaan parantaa tiedonvaihtoa ja tehostaa laittoman maahanmuuton ja ihmissalakuljetuksen torjuntaa. Samaan aikaan komissio ilmoitti Euroopan muuttoliikeyhteyshenkilöiden lähettämisestä, jonka tarkoituksena on vahvistaa EU:n edustustojen valmiuksia muuttoliikeasioiden alalla. Muuttoliikeyhteyshenkilöitä on toistaiseksi lähetetty 13:een ensisijaisena pidettyyn maahan, ja he ovat liittyneet maahanmuuttoalan yhteyshenkilöverkostoihin. Tarkoituksena on koordinoida tämän alan toiminta tiiviisti muiden paikalla toimivien yhteyshenkilöiden kanssa.