[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 19.11.2008

KOM(2008) 767 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

EU:n strategia laivanromutustoiminnan parantamiseksi

{SEC(2008) 2846}

{SEC(2008) 2847}

1. JOHDANTO

Euroopan komissio julkaisi 22. toukokuuta 2007 vihreän kirjan laivanromutustoiminnan parantamisesta,[1] jossa esitetään mahdollisia toimia, joilla EU voi edistää turvallista ja ympäristön kannalta järkevää romutettavien alusten käsittelyä kaikkialla maailmassa. Tätä seurasi julkinen kuulemisprosessi, jonka kuluessa muita EU:n toimielimiä, jäsenvaltioita, sidosryhmiä ja kansalaisia kehotettiin esittämään näkemyksiään. Toimielimet ja sidosryhmät EU:ssa ja sen ulkopuolella osallistuivat laajasti tähän kuulemiseen. Sittemmin 21. toukokuuta 2008 Euroopan parlamentti hyväksyi päätöslauselman, jossa komissiota ja jäsenvaltioita kehotetaan ryhtymään moniin erilaisiin kiireellisiin toimiin laivanromutustoiminnan alalla.[2]

Tämä tiedonanto perustuu kuulemisen tuloksiin, siihen kehitykseen, jota on tällä välin tapahtunut alusten kierrätystä koskevan kansainvälisen yleissopimusluonnoksen alalla, ja tietoihin, joita on saatu tuoreissa tutkimuksissa, kuten komission tutkimuksessa ”Ship dismantling and pre-cleaning of ships”.[3] Tähän tutkimukseen kuului vaikutusten arviointi, jossa analysoitiin suunniteltujen toimien sosiaalisia vaikutuksia, taloudellisia vaikutuksia ja ympäristövaikutuksia.[4] Lisäksi tämä tiedonanto on sopusoinnussa unionin yhdennettyä meripolitiikkaa koskevassa toimintasuunnitelmassa asetettujen komission sitoumusten kanssa.[5]

Tällä hetkellä voidaan todeta, että tiettyä myönteistä kehitystä on tapahtunut siihen vuoden 2006 tilanteeseen verrattuna, jossa komissio katsoi parhaaksi ryhtyä laatimaan laivanromutustoimintaa koskevaa strategiaa. Kansainvälinen merenkulkujärjestö (IMO) on edistynyt merkittävästi alusten kierrätystä koskevien, maailmanlaajuisesti sitovien sääntöjen laadinnassa. Euroopassa ja Aasiassa on yhä enemmän romuttamoja, jotka voivat tarjota hyvätasoista tai ainakin aiempaa korkeampitasoisempaa laivanromutusta. Lisäksi yleinen tietoisuus ongelmasta ja ratkaisun löytämisen kiireellisyydestä on lisääntynyt. Tästä kehityksestä huolimatta suurin osa merialuksista päätyy edelleen kaatopaikoille, joilla ei ole asianmukaista infrastruktuuria työntekijöiden suojaamiseksi terveysriskeiltä ja ympäristön suojaamiseksi pilaantumiselta.

2. TÄRKEIMMÄT HAASTEET TURVALLISEN JA YMPÄRISTÖN KANNALTA JÄRKEVÄN LAIVANROMUTUSTOIMINNAN SAAVUTTAMISESSA

2.1 Heikkotasoiseen laivanromutustoimintaan johtavat taloudelliset kannustimet

Kuten toukokuussa 2007 julkaistussa vihreässä kirjassa todetaan, laivanromutukseen liittyviä taloudellisia näkökohtia ohjaavat ensisijaisesti rahtikustannusten, teräsromun hinnan ja vanhentuneen laivaston ylläpitokustannusten kaltaiset markkinatekijät. Nämä tekijät ratkaisevat aluksen romutusajankohdan. Romutuspaikan valintaan vaikuttaa erityisesti metallin hinta, jonka romuttamo voi tarjota aluksen omistajalle tai välissä toimivalle ”käteisostajalle”. Tämä hinta puolestaan riippuu siitä, mikä on kierrätysteräksen kysyntä kyseisellä alueella ja kierrätystoimien kustannukset.

Alusten kierrätyskustannukset vaihtelevat huomattavasti sen mukaan, mikä on työn hinta ja mitkä ovat työntekijöiden turvallisuudesta ja ympäristönsuojelusta aiheutuvat infrastruktuurikustannukset. Toisaalta metallista voidaan maksaa korkeampi hinta, jos teräsromu voidaan kierrättää ”kylmänä” ilman paljon energiaa kuluttavaa ja siten kallista uudelleen sulatusta valokaariuuneissa.

Kaikkialla maailmassa yli 80 prosenttia suurikokoisista romutettavista aluksista (vetoisuuden mukaan laskettuna) on vuodesta 2004 lähtien romutettu Intiassa, Bangladeshissa ja Pakistanissa. Näissä maissa käytetään niin sanottua ”rantaromutusmenetelmää”, joka tarkoittaa sitä, että alukset ajetaan – tavallisesti niiden omin voimin – hiekkarannalle ja hajotetaan ilman raskaita koneita ja siten, että suojana on pelkkä aluksen runko. Muilla Kiinan, Turkin ja useiden EU:n jäsenvaltioiden kaltaisilla mailla, joilla on laivanromutuskapasiteettia kuivatelakoilla, laitureilla ja vetotelakoilla, on vain pieni osuus markkinoista.

Eteläaasialaiset romuttajat työllistävät paljon kouluttamattomia työntekijöitä, joille maksetaan hyvin alhaista palkkaa, noin 1 Yhdysvaltojen dollaria päivässä. Investoinnit pysyviin rakenteisiin ja koneisiin ovat telakoilla hyvin vähäisiä. Mainituista maista ainoastaan Intia on kahden tai kolmen viimeksi kuluneen vuoden aikana kehittänyt keskitettyä infrastruktuuria vaarallisten jätteiden käsittelyä, työntekijöiden koulutusta ja terveydenhuoltoa varten. Korkeinta hintaa aluksista peräisin olevasta teräsromusta – noin 700 Yhdysvaltojen dollaria tonnilta keskilaatuista teräsromua – maksoivat vuoden 2008 ensimmäisinä kuukausina bangladeshilaiset romuttamot, joissa työntekijöiden turvallisuuden ja ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen taso on alhaisin ja joissa suurin osa teräksestä käsitellään ilman sulatusta uudelleenvalssauslaitoksissa. Näin ollen alusten omistajilla on vahva taloudellinen kannustin valita sellaisia kierrätyslaitoksia, joissa sosiaaliset ja ympäristövaatimukset ovat erityisen heikot.

2.2 Nykyisen jätteensiirtolainsäädännön heikko täytäntöönpano

Vaarallisten jätteiden maanrajan ylittävien siirtojen ja käsittelyn valvontaa koskeva Baselin yleissopimus vuodelta 1989 on maailmanlaajuinen järjestelmä, jossa maiden välisiltä vaarallisten jätteiden siirroilta edellytetään kirjallista ennakkoilmoitusta ja sitä, että ne hyväksytään. Sopimukseen vuonna 1995 tehdyllä muutoksella, joka ei ole vielä tullut voimaan, kielletään kokonaan vaarallisten jätteiden vienti EU:n ja OECD:n jäsenmaista OECD:n ulkopuolisiin maihin. EU on saattanut Baselin yleissopimuksen sekä kyseisen niin sanotun Baselin kiellon osaksi lainsäädäntöään ja kieltänyt vuodesta 1998 lähtien vaarallisten jätteiden viennin yhteisöstä OECD:n ulkopuolisiin maihin. Tällä hetkellä kielto sisältyy jätteiden siirrosta annetun asetuksen (EY) N:o 1013/2006 34 ja 36 artiklaan.[6]

Myös alukset kuuluvat jätesiirtolainsäädännön soveltamisalaan, ja Baselin yleissopimuksen nojalla tehdyissä päätöksissä on tunnustettu, että aluksesta voi tulla Baselin yleissopimuksen 2 artiklassa tarkoitettua jätettä ja että se voidaan samanaikaisesti määritellä muiden kansainvälisten sääntöjen nojalla alukseksi. ”Hävittäminen”, joka on tärkeä käsite määriteltäessä jätettä EU:n lainsäädännön mukaan, tarkoittaa usein samaa kuin – esimerkiksi romutustoimeksiantoon sisältyvä – aluksen omistajan päätös toimittaa alus romutettavaksi. Koska lähes kaikki alukset sisältävät huomattavia määriä vaarallisia aineita, kuten öljyjä ja öljylietettä, asbestia, lasivillaa, polykloorattuja bifenyylejä, tributyylitinaa, maalien raskasmetalleja ja muita aineita, romutettavia aluksia on pidettävä vaarallisina jätteinä.

Eräissä EU:n jäsenvaltioiden tuomioistuinten tekemissä ratkaisuissa – Ranskan Conseil d'État’n asiassa Clemenceau tekemässä ratkaisussa ja Alankomaiden Raad van Staten asioissa Sandrien ja Otapan tekemissä ratkaisuissa[7] – on vahvistettu tämä oikeudellinen tulkinta. Jätesiirtolainsäädännön sääntöjä sovelletaan kuitenkin harvoin romutettaviksi toimitettuihin aluksiin. Useimmat kierrätystä suorittavat maat ovat – Turkkia lukuun ottamatta – haluttomia noudattamaan Baselin yleissopimukseen sisältyvää romutettavaksi tuotaviin aluksiin sovellettavaa ilmoitus- ja hyväksyntämenettelyä. EY:n jätesiirtoasetuksen ja siihen sisältyvän vientikiellon soveltaminen on vaikeaa, kun aluksesta tulee jätettä Euroopan vesien ulkopuolella. Äskettäiset tapaukset ovat myös osoittaneet, että eräiden jäsenvaltioiden viranomaiset ovat epävarmoja siitä, milloin ja kuinka jätesiirtosäännöt olisi pantava täytäntöön romutettaviksi aluksiksi epäiltyjen alusten osalta.

2.3 Markkinoiden epävakaus ja tulevat riskit

Vuosina 2004–2007 kierrätettyjen alusten lukumäärä ja vetoisuus on ollut selvästi pienempi kuin edeltävinä vuosina ennustettiin. Vaikka vuosina 1993–2003 kierrätetty bruttovetoisuus (GT) oli jokaisena vuonna 10 miljoonaa tonnia tai enemmän, vuoden 2005 jälkeisinä vuosina bruttovetoisuus (GT) on ollut enintään 5 miljoonaa tonnia. Tämän lisäksi romutettujen alusten keskimääräinen ikä on noussut alle 27 vuodesta 1990-luvulla yli 32 vuoteen vuonna 2006. Tämä kehitys kuvastaa Aasian taloudellisen nousukauden aiheuttamaa rahtikustannusten odottamatonta nousua.

Kysynnän lisääntyminen on johtanut viime vuosina nousukauteen myös laivanrakennuksessa. Seurausten tarkka ennustaminen on vaikeaa, mutta on varsin todennäköistä, että vanhojen alusten määrän jatkuva kasvu johtaa lähivuosina romutustoiminnan viriämiseen uudelleen.

Erityisen riskin muodostavat öljysäiliöalukset. Yksirunkoisten öljysäiliöalusten käytöstä poistamista koskevan kansainvälisen ja EU:n lainsäädännön ansiosta romutustoiminnan ennustetaan olevan huipussaan vuosina 2010 ja 2015. Tällä hetkellä tällaisia säiliöaluksia oletetaan olevan maailmassa määrällisesti noin 800. On kuitenkin epävarmaa, miten suuri osa niistä on romutettava välittömästi, koska monet näistä aluksista voidaan muuttaa kaksirunkoisiksi öljysäiliöaluksiksi tai niitä voidaan käyttää varastointitarkoituksiin tai muihin kuin öljykuljetuksiin.

3. KANSAINVÄLINEN TILANNE

IMO aikoo saattaa päätökseen toimensa turvallista ja ympäristön kannalta järkevää alusten kierrätystä koskevan kansainvälisen yleissopimuksen tekemiseksi lokakuussa 2008. Komissio ja EU:n jäsenvaltiot osallistuvat aktiivisesti tätä yleissopimusta koskeviin neuvotteluihin. Yleissopimus on tarkoitus hyväksyä toukokuussa 2009 pidettävässä diplomaattikokouksessa. Yleissopimuksen voimaantuloa koskevista ratifiointiehdoista neuvotellaan edelleen. IMO:n meriympäristön suojelukomitean (MEPC) on määrä hyväksyä heinäkuussa 2009 lisäsuuntaviivat, jotka koskevat alusten sertifiointia ja alusten kierrätyslaitosten toimintaa.

Alusten kierrätystä koskevan kansainvälisen yleissopimusluonnoksen mukaan yleissopimusta ei sovelleta (kuten ei muitakaan IMO:n asiakirjoja) aluksiin, joiden bruttovetoisuus (GT) on alle 500, eikä myöskään sota-aluksiin, sotalaivaston apualuksiin tai muihin aluksiin, jotka ovat valtion omistuksessa tai käytössä ja joita käytetään ainoastaan valtion muihin kuin kaupallisiin tarkoituksiin. Lisäksi kansallisiin kuljetuksiin käytettävät alukset eli alukset, jotka liikennöivät koko elinkaarensa ajan lippuvaltion aluevesillä, eivät kuulu yleissopimuksen soveltamisalaan. Yleissopimuksessa edellytetään kuitenkin, että näiden alusten toiminta on yleissopimuksen mukaista.

Yleissopimuksella halutaan luoda kattava valvonta- ja täytäntöönpanojärjestelmä koko elinkaaren ajaksi, ja siihen sisältyvät erityisesti alusten katsastus ja sertifioinnit sekä hyväksynnän antaminen alusten kierrätyslaitoksille. Vaarallisten aineiden käyttöä laivanrakennuksessa on tarkoitus rajoittaa ja kaikkein vaarallisimmat aineet on tarkoitus poistaa myös olemassa olevista aluksista jo niiden käyttöaikana.

Alusten kierrätyslaitoksille asetetaan nykyisessä yleissopimusluonnoksessa tiettyjä turvallisuutta ja ympäristönsuojelua koskevia vaatimuksia, mutta menetelmää, jossa alukset romutetaan rannalla, ei ole nimenomaisesti poissuljettu. Täytäntöönpano- ja valvontamekanismeista käydään edelleen neuvotteluja, mutta IMO:n osapuolet ovat hylänneet ulkopuolisten tarkastuslaitosten kierrätyslaitoksissa toimittamat pakolliset tarkastukset. Todennäköisesti jokaiselle kierrätystä harjoittavalle maalle itselleen jätetään yleissopimukseen sisällytettävällä ”opt in” -lausekkeella mahdollisuus päättää, tarvitaanko ennen jokaisen kierrätystoimen aloittamista toimivaltaisten viranomaisten ennakkosuostumusta.

Baselin yleissopimuksen yhteydessä nousee esiin kysymys siitä, varmistetaanko alusten kierrätystä koskevalla IMO:n tulevalla yleissopimuksella samantasoinen valvonta ja täytäntöönpano kuin Baselin yleissopimuksella. Komissio ja jäsenvaltiot tekevät työtä IMO:ssa sekä Baselin sopimuksen puitteissa samantasoisen valvonnan luomiseksi. Tämä voisi olla edellytys sille, että uuteen kansainväliseen järjestelmään kuuluvat alukset voidaan poissulkea Baselin yleissopimuksen soveltamisalasta.

4. EU:N TOIMIEN TAVOITTEET

Laivanromutustoimintaa koskevan EU:n strategian yleisenä tavoitteena on varmistaa, että alukset, joilla on vahva yhteys EU:hun lippuvaltion tai omistussuhteen kautta, romutetaan kaikkialla maailmassa ainoastaan turvallisissa ja ympäristön kannalta järkevissä laitoksissa alusten kierrätystä koskevan yleissopimusluonnoksen mukaisesti.

Tähän liittyviä erityistavoitteita ovat seuraavat: estetään EY:n jätesiirtoasetuksen mukaisesti vaarallisten romutettavien alusten vienti EU:sta kehitysmaihin ja vähennetään merkittävästi ja kestävällä tavalla kielteisiä vaikutuksia, joita laivanromutuksella on ihmisten terveyteen ja ympäristöön erityisesti Etelä-Aasiassa, ilman että luodaan tarpeettomia taloudellisia rasitteita.

Näiden tavoitteiden saavuttamisessa on merkitystä seuraavilla operatiivisilla tavoitteilla:

- Tarjotaan tarpeelliset kannustimet ja ohjeet romutettavia aluksia koskevan EY:n jätesiirtolainsäädännön täytäntöönpanemiseksi.

- Toimitaan niin, että tuleva alusten kierrätystä koskeva kansainvälinen yleissopimus saatetaan tehokkaasti ja nopeasti täytäntöön EU:ssa.

- Arvioidaan, onko alusten kierrätystä koskevaa yleissopimusta tarpeen täydentää toimilla, joilla voidaan torjua niitä laivanromutustoiminnan kielteisiä vaikutuksia, jotka jäävät yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle, ja joilla voidaan edistää yleissopimuksen käytännön tehokkuutta, ja millä tavoin tällainen täydentäminen on mahdollista toteuttaa.

5. TOIMINTA-ALAT JA VÄLINEET

5.1. Alusten kierrätystä koskevan tulevan kansainvälisen yleissopimuksen nopea täytäntöönpano

Ennen alusten kierrätystä koskevasta yleissopimuksesta toukokuussa 2009 käytäviä lopullisia neuvotteluja ja ottaen huomioon, ettei sen voimaantulomekanismia ole vielä määritelty, on tällä hetkellä epävarmaa, milloin yleissopimuksesta tulee kansainvälisoikeudellisesti sitova. Kokemus on osoittanut, että tällaisen asiakirjan hyväksymisestä siihen, että se tulee voimaan, voi kulua useita vuosia. Tämä tarkoittaa sitä, että uusi alusten kierrätysjärjestelmä tulisi voimaan vuoden 2015 tienoilla. Koska yleissopimusluonnoksessa eri vaatimuksille on asetettu eri määräaikoja, joihin mennessä niitä on noudatettava – esimerkiksi luettelo vaarallisista aineista on oltava nykyisissä aluksissa (uusista aluksista poiketen) viimeistään viisi vuotta voimaantulon jälkeen tai ennen kierrätettäväksi toimittamista, jos kierrätysajankohta on aikaisempi – uuden kansainvälisen järjestelmän täysi teho saavutetaan todennäköisesti vieläkin myöhemmin.

Sillä, ryhtyykö EU toimiin vai ei, voi olla käytännössä suuri vaikutus yleissopimuksen ratifiointiprosessiin ja sen tehokkuuteen. Jos EU ei toimi, vaarana on, että kansainvälinen yhteisö pitää tätä merkkinä siitä, ettei asia ole kovin tärkeä, jolloin on todennäköistä, että jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden suorittama sopimuksen ratifiointi lykkääntyy entisestään. Toisaalta jos EU ryhtyy alusten kierrätystä koskevan yleissopimuksen mukaisiin toimiin, tällä olisi paljon painoarvoa kansainvälisesti ja se voisi jouduttaa yleissopimuksen voimaantuloa. MARPOLin[8] ja AFS:n[9] kaltaisista IMO:n yleissopimuksista saatu kokemus on osoittanut, että kolmannet maat ratifioivat ja panevat täytäntöön kansainvälisen sopimuksen usein sen jälkeen, kun EU on tehnyt sopimuksen määräykset kaikkia aluksia sitoviksi Euroopan vesillä.

Jotta nykyinen kestämätön tilanne kohenisi mahdollisimman pian, on ratkaisevan tärkeää, että alusten kierrätystä koskevan suunnitellun yleissopimuksen keskeiset välineet (kuten katsastukset ja todistukset liittyen aluksissa olevien vaarallisten aineiden luetteloon ja alusten saattamiseen ”kierrätyskelpoisiksi”, alusten kierrätyslaitoksille asetetut tärkeimmät vaatimukset sekä raportointia ja tietojen ilmoittamista koskevat säännöt) otetaan käyttöön mahdollisimman pian yleissopimuksen hyväksymisen jälkeen. Aluksiin liittyviä vaatimuksia olisi sovellettava kaikkiin EU:n vesille saapuviin aluksiin, jotta vältetään jäsenvaltioiden lipun alla purjehtiville aluksille aiheutuvat kilpailuhaitat ja se, että tämä tilanne kannustaa siirtämään alukset muiden maiden lipun alle. Alusten kierrätyslaitoksia koskevien sääntöjen osalta olisi otettava huomioon ne suunnitellut suuntaviivat, jotka asianomainen IMO:n komitea aikoo antaa heinäkuussa 2009.

Komission ehdottama toimi:

- Aloitetaan valmistelut alusten kierrätystä koskevan suunnitellun yleissopimuksen keskeisimpiin välineisiin liittyvien toimenpiteiden toteuttamiseksi heti, kun yleissopimus hyväksytään IMO:n diplomaattikokouksessa, joka on määrä pitää toukokuussa 2009, erityisesti alusten katsastusten ja aluksille annettavien todistusten, kierrätyslaitoksille asetettujen tärkeimpien vaatimusten sekä raportointia ja ilmoittamista koskevien sääntöjen osalta.

5.2. Sota-alusten ja muiden valtion alusten ympäristöystävällinen romuttaminen

Alusten kierrätystä koskevassa yleissopimusluonnoksessa kolme alusluokkaa jätetään sopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle: pienet alukset, joiden bruttovetoisuus (GT) on alle 500, alukset, joita käytetään ainoastaan valtion muihin kuin kaupallisiin tarkoituksiin, mukaan luettuna suhteellisen paljon asbestia ja muita vaarallisia aineita sisältävät sota-alukset, sekä alukset, jotka liikennöivät koko elinkaarensa ajan ainoastaan kotivesillään.

Toisin kuin IMO, joka on kansalliseen suvereenisuuteen liittyvistä syistä antanut perinteisesti vapautuksen ”valtion” aluksille, EU:lla ei ole mitään lähtökohtaista estettä sille, ettei se voisi asettaa valtioiden omistuksessa olevia aluksia koskevia ympäristö- ja turvallisuussääntöjä. EY:n perustamissopimuksen 296 artiklassa ei suljeta pois EU:n toimia, vaan siinä annetaan mahdollisuus tällaiseen poikkeamiseen ainoastaan poikkeuksellisissa ja selkeästi määritellyissä tilanteissa, jos poikkeaminen on tarpeellista jäsenvaltioiden keskeisten turvallisuusetujen turvaamiseksi ja jotka ”liittyvät aseiden, ammusten ja sotatarvikkeiden tuotantoon tai kauppaan”. Toisaalta siltä osin kuin tulevalla IMO:n yleissopimuksella säännellään myös alusten suunnittelua, rakentamista ja toimintaa (edellyttämällä esimerkiksi vaarallisten aineiden luetteloa), on otettava huomioon tarve sotilaallisista syistä tapahtuvaan salassapitoon.

Yleissopimuksen sääntöjen laajentaminen EU:ssa myös pieniin aluksiin ja kansallisiin kuljetuksiin on yksi vaihtoehto, mutta sitä ei pidetä tässä vaiheessa kiireellisenä toimena, koska näitä aluksia ei tavallisesti viedä romutettavaksi aasialaisiin laitoksiin ja koska niiden EU:ssa tapahtuvasta kierrätyksestä ei näytä aiheutuvan merkittäviä ympäristö- ja turvallisuusriskejä.

Yksi vaihtoehto valtion omistamien alusten romutusjärjestelmän tehostamiseksi voisi olla edellytysten asettaminen myös alusten myynnille kolmansiin valtioihin tai yksityisille yrityksille ennen niiden muuttamista jätteeksi. Kuten Yhdistyneen kuningaskunnan laatimassa alusten kierrätystä koskevassa strategiassa todetaan, myyntisopimukset voisivat sisältää lausekkeita, joilla uusi omistaja velvoitetaan noudattamaan IMO:n antamia ja Baselin yleissopimukseen sisältyviä ympäristöystävällistä laivanromutusta koskevia sääntöjä ja olemaan hävittämättä alusta ilman jäsenvaltion hallituksen antamaa kirjallista ennakkosuostumusta. Lisäksi myynti voitaisiin rajoittaa koskemaan niitä maita tai yksityisten omistajien lippuvaltioita, jotka ovat ilmoittaneet haluavansa soveltaa toistaiseksi Baselin yleissopimusta romutettaviin aluksiin.

- Komission ehdottama toimi:

- Arvioidaan tarkemmin mahdollisuutta sisällyttää alusten kierrätystoimiin muun muassa sota-alusten ja muiden valtiollisten alusten ympäristöystävällistä romutusta koskevia sääntöjä.

5.3. Mitä alalla voidaan tehdä välikauden aikana

Alusten kierrätystä koskevan yleissopimuksen voimaantuloon ja sen täytäntöönpanoon kuluu vielä useita vuosia. Näin ollen vaarana on, että seuraava laivanromutuksen huippu, joka arvioiden mukaan saavutetaan vuonna 2010, kun useimpien yksirunkoisten öljysäiliöalusten käytöstä poistamiselle asetettu määräaika kuluu umpeen MARPOL-yleissopimuksen nojalla (Liite I), johtaa siihen, että eteläaasialaiset heikkotasoiset laitokset laajenevat hallitsemattomasti, minkä seurauksena ympäristöön ja ihmisten terveyteen kohdistuvat kielteiset vaikutukset kärjistyvät. Asianomaisten sidosryhmien vapaaehtoiset sitoumukset ovat ehkä nopein ja yksinkertaisin keino muuttaa käytäntöjä kentällä jo välikauden aikana ennen alusten kierrätystä koskevan yleissopimuksen ja täytäntöönpanotoimien voimaantuloa. Jos alusten kierrätyslaitokset suostuisivat parantamaan ympäristöystävällisyyttään ja turvallisuuttaan uusien tulevien vaatimusten mukaisesti ja alusten omistajat olisivat valmiita tämän johdosta uhraamaan osan voitoistaan, pilaantumisen sekä kuolemaan johtavien onnettomuuksien ja ammattitautien määrää voitaisiin vähentää merkittävästi.

Alusten omistajille aiheutuva taloudellinen rasitus ei olisi kohtuuton. Kun ympäristöystävällisten ja turvallisten kierrätyslaitosten käyttämisestä aiheutuvia lisäkustannuksia verrataan rannalla tapahtuvaan kierrätykseen, joka pilaa ympäristöä ja jonka työolot ovat vaaralliset, tämä lisäkustannus on arviolta 50–150 Yhdysvaltojen dollaria kevytpainotonnia (ldt) kohden. Tätä voidaan verrata Etelä-Aasian romuttamojen tällä hetkellä alusten omistajille tai välissä toimiville käteisostajille maksamaan hintaan, joka on noin 700 Yhdysvaltojen dollaria kevytpainotonnia kohden.

Tässä tilanteessa ja kun otetaan huomioon aiheuttamisperiaate ja tuottajan vastuuta koskeva periaate, ympäristöystävälliselle laivanromutustoiminnalle julkisista varoista maksettuja tukia ei voida perustella. Sitä vastoin eurooppalaisten alusten omistajien voidaan odottaa toimivan yhteiskuntavastuun hengessä. Tästä on jo nyt käytännön esimerkkejä: esimerkiksi meriliikenneyhtiöiden muodostama Maersk Group toimii kumppanuussuhteessa kiinalaisten laitosten kanssa, joiden ympäristö- ja turvallisuusvaatimuksia on tiukennettu teknisen avun ja koulutuksen avulla. Jotkin suuret öljy-yhtiöt ovat omaksuneet tämän saman toimintatavan.

Eurooppalaisia alusten omistajia, niitä edustavia järjestöjä ja niiden asiakkaita voitaisiin kannustaa vapaaehtoisiin toimiin EU:n laajuisella julkisella kampanjalla ja järjestelmällisillä, alan tärkeimpien sidosryhmien kanssa käytävillä korkean tason neuvotteluilla. Uudenlainen EU:n palkinto, joka annettaisiin tunnustukseksi alusten esimerkillisestä kierrätyksestä, tai laivanromutuksen sisällyttäminen ”Clean Marine Award” -ympäristötunnustukseen voisivat olla tapa osoittaa julkista tunnustusta niille kierrätysalan yhtiöille ja meriliikenneyhtiöille, joilla on selkeä ympäristöprofiili. Lisäksi alusten omistajille annettavalla ohjeistuksella, johon kuuluisi maailmanlaajuinen luettelo ympäristöystävällisistä laivanromuttamoista, voitaisiin täydentää tiedoissa edelleen olevia aukkoja ja tarjota vertailukohtia.

Kolmansille maille voitaisiin antaa rajoitetusti julkista rahoitusta kehitysapuohjelmista, joihin liittyvällä teknisellä avulla voitaisiin edistää erityisesti työntekijöiden turvallisuuskoulutusta ja tukea ympäristön- ja terveydensuojelualan perusinfrastruktuurin rakentamista Bangladeshin kaltaisissa köyhissä valtioissa. Kaiken tällaisen taloudellisen tuen olisi kuitenkin riiputtava asianomaisten hallitusten ja alan tahdosta tehdä yhteistyötä laivanromutuskäytäntöjen parantamiseksi ja niiden vahvasta tuesta sille, että näin tapahtuu. Toisaalta tarvittaisiin ehkä lisää toimia, joilla voitaisiin varmistaa teknisen avun ja vapaaehtoisten toimien tehokkuus; kyseeseen voisivat tulla esimerkiksi poliittinen seuranta tai kannustimet, kuten korkeatasoisille romuttamoille myönnettävät edut.

Komission ehdottama toimi:

- Alaa kannustetaan vapaaehtoiseen toimintaan erilaisilla toimilla, joita ovat EU:n laajuiset julkiset kampanjat, palkinto, joka jaettaisiin tunnustukseksi esimerkillisestä toiminnasta, ja ohjeistus, johon kuuluisi luettelo ympäristöystävällisistä laivanromuttamoista.

5.4. Jätteiden siirtoja koskevien sääntöjen parempi täytäntöönpano

Alusten kierrätystä koskevan kansainvälisen yleissopimuksen tekemiseen tähtäävillä nykyisillä toimilla pyritään muun muassa välttämään kaksinkertaista sääntelyä ja vapauttamaan romutettavat alukset (ainakin kaupalliset alukset) rajat ylittäviä jätesiirtoja koskevan Baselin yleissopimuksen sääntöjen soveltamisesta. Jos alusten kierrätystä koskeva kansainvälinen sopimus tulee voimaan ja Baselin yleissopimuksen osapuolet katsovat, että sillä varmistetaan samantasoinen valvonta, suuriin kaupallisiin aluksiin ei enää sovellettaisi niiden viimeisellä matkalla kohti romuttamoa jätteiden siirtoja koskevia sääntöjä.

Joka tapauksessa kestää kuitenkin useita vuosia, ennen kuin Baselin yleissopimus saadaan muutettua tällä tavalla, ja vielä kauemmin kestää, ennen kuin tämä muutos on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä. EY:n jätesiirtoasetusta sovelletaan edelleen lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä romutettaviin aluksiin. Näin ollen EU:n laivanromutusstrategiaan on sisällytettävä toimia, joilla voidaan parantaa jätteiden siirtoa koskevien sääntöjen täytäntöönpanoa romutettavien alusten osalta ja erityisesti estää tällaisten alusten suora vienti EU:sta kehitysmaihin.

Sitä, että jäsenvaltiot panevat täytäntöön EY:n jätesiirtoasetuksen, voitaisiin vahvistaa sellaisten toimien yhdistelmällä, joita olisivat komission jakama ohjeistus jätesiirtoasetuksen soveltamisesta romutettaviin aluksiin, IMPEL–TFS:n[10] kehyksessä toteutettavat kohdennetut hankkeet ja tiiviimpi viranomaisyhteistyö niin EU:ssa kuin kauttakulkumaissa ja kohdemaissa. On myös mahdollista, että komissio esittää ehdotuksia, jotka koskevat tarkastuksille asetettavia tiettyjä vähimmäisvaatimuksia.

Jätteiden siirtoja koskevan EU:n valvontajärjestelmän tehoa voitaisiin entisestään vahvistaa laatimalla luettelo romutuskuntoisista aluksista siten, että otetaan huomioon alusten kierrätystä koskevaan tulevaan yleissopimukseen sisältyvät menettelyt, ja pitämällä yllä tätä luetteloa. Komission on arvioitava tarkemmin, onko tällainen luettelo mahdollista toteuttaa, ja tarkasteltava tässä yhteydessä erityisesti viranomaisten oikeuksien ja velvollisuuksien oikeudellista selvyyttä, kun on kyse tällaisiin romutuskuntoisiin aluksiin liittyvien tietojen vaihtamisesta. Kun otetaan huomioon tällaisesta toimesta hallinnolle väistämättä aiheutuvat rasitteet, sen käyttöönotto voitaisiin tehdä riippuvaiseksi siitä, koheneeko tilanne merenkulkualan vapaaehtoisten toimien ansiosta merkittävästi seuraavan yhden tai kahden vuoden kuluessa. Se, että tavoitteena on nykyisten jätesiirtosääntöjen parempi täytäntöönpano, toimii merenkulkualalle lisäkannustimena käytäntöjen parantamiseen jo välikauden aikana ja siten keinona rajoittaa alusten kierrätystä koskevien tulevien toimien kielteisiä ennakkovaikutuksia.

Komission ehdottaman toimi:

- Parannetaan nykyisen jätesiirtolainsäädännön täytäntöönpanoa romutettavien alusten osalta komission antamalla ohjeistuksella ja lisäämällä monenvälistä yhteistyötä sekä arvioidaan romutuskelpoisten alusten luetteloa koskevien sääntöjen toteutettavuutta.

5.5. Romuttamojen tarkastus- ja sertifiointijärjestelmä

Alusten kierrätystä koskevan tulevan kansainvälisen yleissopimuksen keskeisiä osia ovat aluksia koskeva katsastus- ja sertifiointijärjestelmä ja kierrätystä harjoittavien valtioiden toimivaltaisten viranomaisten alusten kierrätyslaitoksille antamat hyväksynnät. Tämä lähestymistapa kuvastaa kansallisen suvereenisuuden suurta merkitystä kansainvälisessä oikeudessa. Valvontajärjestelmän mahdollisena heikkoutena on se, että järjestelmän käytännön tehokkuutta saattavat vähentää eräiden kehitysmaiden nykyiset hallinnolliset ongelmat sekä se, että sopimusluonnoksesta puuttuu menettely, jota sovelletaan, kun sääntöjä jätetään noudattamatta.

Euroopan meriturvallisuusviraston (EMSA) laatimassa tutkimuksessa on etsitty ratkaisuja tähän ongelmaan ja ehdotettu alusten kierrätyslaitosten sertifiointi- ja tarkastusjärjestelmää keinona lisätä avoimuutta ja varmistaa riippumattomien, hyväksyttyjen organisaatioiden tarjoamien palvelujen avulla tasavertaisemmat toimintaolosuhteet maailmanlaajuisesti.[11] Kun otetaan huomioon kehitys kansainvälisellä tasolla, tämä järjestelmä perustuisi alusten kierrätystä koskevan tulevan yleissopimuksen määräyksiin ja suunniteltuun ISO-standardiin 30001, joka koskisi alusten kierrätyslaitoksia, ja siihen sisältyisi laatutasojen järjestelmä. Tärkeä väline olisi todistusluokkien julkaiseminen, johon liittyisi koko maailman kattavan luettelo laivanromuttamoista.

Romuttamojen tarkastus- ja sertifiointimääräyksistä keskustellaan IMO:ssa edelleen. Komissio aikoo näiden keskustelujen tuloksesta riippuen selvittää, kuinka voidaan varmistaa, että eurooppalaisessa omistuksessa olevat tai EU:n jäsenvaltioiden lipun alla purjehtivat Euroopassa liikennöivät alukset viedään romutettaviksi tämän järjestelmän mukaisesti sertifioituihin ja tarkastettuihin laitoksiin siten, että mahdolliset kielteiset vaikutukset Euroopan merenkulkualan kilpailukykyyn jäävät samalla mahdollisimman pieniksi. Tämä on tarpeen, jotta järjestelmä saadaan pikaisesti täysin toimivaksi.

- Komission ehdottama toimi

- Arvioidaan tarkemmin, olisiko mahdollista toteuttaa alusten kierrätyslaitosten maailmanlaajuinen sertifiointi- ja tarkastusjärjestelmä, ja arvioidaan alusten kierrätystä koskevasta yleissopimuksesta tällä hetkellä käytävien keskustelujen perusteella, kuinka voidaan varmistaa, että mahdollisimman suuri määrä aluksia, jäsenvaltioiden lipun alla purjehtivat alukset mukaan luettuina, viedään romutettavaksi tämän järjestelmän mukaisesti sertifioituihin ja tarkastettuihin laitoksiin.

5.6. Kestävän rahoituksen takaaminen

Alusten kierrätystä koskevan tulevan yleissopimuksen johtavana ajatuksena on, että sen määräykset yhdessä markkinavoimien kanssa riittävät varmistamaan, että laivanromutuksesta tulee lähivuosien aikana turvallista ja ympäristöystävällistä toimintaa. Siihen, että komissio on ehdottanut vihreässä kirjassaan yhdeksi vaihtoehdoksi ”laivanromutusrahastoa”, merenkulkuala on vastannut, että tällaisesta rahastosta ja sen ylläpitämiseen tarvittavista maksuista aiheutuu tarpeettomia hallinnollisia rasitteita. Merenkulkuala olettaa, että uusiin sääntöihin ja vaatimuksiin perustuvalla markkinoiden uudelleenjärjestelyprosessilla voidaan järjestää rahoitus, jota tarvitaan laivanromuttamojen laatutason kohottamiseen koko maailmassa yleissopimuksessa vaaditulle tasolle.

Vaarana kuitenkin on, että kierrätysvaatimuksia koskevat epäselvät säännöt (esim. yleinen vaatimus päästöjen torjumisesta sekä vaarallisten aineiden turvallisesta ja ympäristöystävällisestä poistamisesta ilman, että rantaromutusmenetelmää sinänsä kiellettäisiin) ja se, ettei yleissopimukseen todennäköisesti sisällytetä menettelyjä sääntöjen noudattamatta jättämisen varalta, mahdollistavat sen, että huonot käytännöt voivat jatkua, eivätkä kannusta investointeihin.

Tulevaa kehitystä olisi seurattava tarkasti. Jos ilmenee, että tuleva kansainvälinen lainsäädäntö ja markkinatoimijoiden reaktiot eivät tuota toivottua tulosta, olisi harkittava uudelleen vaihtoehtoa, jossa luodaan rahoitusjärjestelmä, joka perustuu tuottajan vastuuta koskevaan periaatteeseen. Vaikka olisi suotavaa löytää ratkaisu IMO:ssa, ei pidä sulkea pois myöskään EU:n laajuista järjestelmää, jota sovellettaisiin kaikkiin EU:n vesillä liikennöiviin aluksiin.

Mahdollisten välineiden ja niiden vaikutusten arvioimiseksi täsmällisemmin komissio aikoo käynnistää vuoden 2008 jälkipuoliskolla tutkimuksen, jossa käsitellään ”laivanromutusrahaston” perustamista.

Komission ehdottama toimi:

- Arvioidaan komission käynnistämästä tutkimuksesta saatavien tulosten perusteella, onko yhtenä vaihtoehtona oleva ympäristöystävällistä laivanromutusta koskeva pakollinen kansainvälinen rahoitusjärjestelmä (”laivanromutusrahasto”) mahdollista toteuttaa.

6. PÄÄTELMÄT: YHDENNETTY POLITIIKKA LAIVANROMUTUKSEN PARANTAMISEKSI

Yhdennettyä poliittista lähestymistapaa tarvitaan, mikäli vuoteen 2015 mennessä halutaan saavuttaa tavoitteena oleva eurooppalaisten alusten turvallinen ja ympäristöystävällinen romutus. Käytössä on oltava säännöt alusten kierrätystä koskevan suunnitellun yleissopimuksen keskeisten välineiden täytäntöönpanemiseksi sekä mahdollisuus täydentää sopimusta tarvittaessa. Lisäksi tarvitaan toimenpiteitä, joilla merenkulkualaa kannustetaan ryhtymään vapaaehtoisiin toimiin jo välikauden aikana ja joilla parannetaan nykyisen jätesiirtolainsäädännön täytäntöönpanoa alusten osalta.

Komissio ehdottaa, että ryhdytään laatimaan alusten kierrätystä koskevia sääntöjä, joilla pannaan täytäntöön yleissopimukseen sisältyvät aluksia koskevat keskeiset vaatimukset (katsastukset, todistukset ja vaarallisten aineiden luettelo) ja alusten kierrätyslaitoksia koskevat keskeiset vaatimukset sekä raportointia ja tietojen ilmoittamista koskevat velvoitteet. On arvioitava, olisiko näiden sääntöjen soveltamisalaan sisällytettävä myös sota-alukset ja muut valtiolliset alukset, joihin ei sovelleta alusten kierrätystä koskevaa yleissopimusta. Komissio aikoo selvittää kyseisestä yleissopimuksesta ja erityisesti romuttamojen tarkastuksista ja sertifioinneista käytävistä keskusteluista riippuen, kuinka voidaan varmistaa, että mahdollisimman suuri määrä aluksia, jäsenvaltioiden lipun alla purjehtivat alukset mukaan luettuina, viedään romutettavaksi tämän järjestelmän mukaisesti sertifioituihin ja tarkastettuihin laitoksiin.

Merenkulkualalla on keinot siihen ja – tuottajan vastuuta koskeva periaate huomioon ottaen – myös vastuu siitä, että laivanromutuskäytäntöjä parannetaan välikauden aikana, kunnes uusi kansainvälinen järjestelmä tulee voimaan. Jotta toimiin ryhdyttäisiin mahdollisimman nopeasti, komissio aikoo kannustaa vapaaehtoisten sitoumusten tekemiseen useilla eri toimilla, joita ovat muun muassa julkiset kampanjat, palkintojärjestelmät ja alusten omistajille jaettava ohjeistus. Lisäksi teknisellä avulla, jota annetaan kehitysmaille niiden tämän alan infrastruktuurin tason kohottamiseksi, on oma merkityksensä, mutta se riippuu kierrätystä harjoittavien valtioiden yhteistyöstä.

Toisaalta nykyisen jätesiirtolainsäädännön täytäntöönpanon parantamisella ja ohjeistuksen ja monenvälisen yhteistyön lisäämisellä voidaan edistää siirtymäprosessia ja rajoittaa kielteisiä ennakkovaikutuksia. Komissio aikoo selvittää, onko mahdollista toteuttaa toimia romutuskuntoisten alusten luettelon laatimiseksi.

Tällä tiedonannolla Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle on tarkoitus virittää keskustelua ja valmistella lainsäädäntöehdotusta, jonka laatiminen aloitetaan, kun alusten kierrätystä koskeva yleissopimus on tehty, minkä on määrä tapahtua IMO:n diplomaattikokouksessa toukokuussa 2009. Komissio kehottaa näin ollen muita EU:n toimielimiä esittämään näkemyksensä ja osallistumaan toimivan EU:n politiikan laatimiseen laivanromutuksen parantamiseksi.

[1] KOM(2007) 269 lopull. sekä komission yksiköiden valmisteluasiakirjaan SEC(2007) 645 sisältyvä liite ja viitetiedot.

[2] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2008

0222+0+DOC+XML+V0//EN&language=EN.

[3] COWI/DHI, loppuselonteko, kesäkuu 2007, julkaistu komission verkkosivustolla osoitteessa

http://ec.europa.eu/environment/waste/ships//index.htm. Lisätietoja on saatavilla samalta www-sivulta.

[4] Komission yksiköiden valmisteluasiakirja […].

[5] SEC (2007) 1278, 10. lokakuuta 2007, toimi 4.6, s.16.

[6] Jätteiden siirrosta 14 päivänä kesäkuuta 2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1013/2006, EUVL L 190, 12.7.2006, s. 1 (niin sanottu ”jätesiirtoasetus”).

[7] Conseil d'État’n 15.2.2006 tekemä ratkaisu, http://www.conseil-etat.fr/ce/jurispd/index_ac_ld0607.shtml; Raad van Staten 19.6.2002 antama tuomio (asiassa Sandrien) ja 21.2.2007 antama tuomio (asiassa Otapan), julkaistu englanniksi osoitteessa: http://www.basel.int/ships/relevcaselaw.html.

[8] Alusten aiheuttaman meren pilaantumisen ehkäisemisestä vuonna 1973 tehty kansainvälinen yleissopimus, sellaisena kuin se on muutettuna vuoden 1978 pöytäkirjalla.

[9] Alusten haitallisten kiinnittymisenestojärjestelmien rajoittamisesta tehty kansainvälinen yleissopimus.

[10] IMPEL = Euroopan unionin verkko ympäristölainsäädännön voimaansaattamiseksi ja täytäntöönpanemiseksi; TFS = rajat ylittäviä jätesiirtoja käsittelevä ryhmä.

[11] https://extranet.emsa.europa.eu/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=135&Itemid=3