[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 5.11.2008

KOM(2008) 740 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE

EU:n ja Venäjän välisten suhteiden uudelleentarkastelu

{SEK(2008) 2786}

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE

EU:n ja Venäjän välisten suhteiden uudelleentarkastelu

Ylimääräisessä kokouksessaan 1. syyskuuta 2008 Eurooppa-neuvosto pyysi neuvostoa tarkastelemaan komission kanssa tiiviisti ja perinpohjaisesti EU:n ja Venäjän suhteiden eri ulottuvuuksia. Tarkastelu toteutetaan pitäen silmällä 14. marraskuuta 2008 järjestettävää EU:n ja Venäjän välistä huippukokousta, ja siitä keskustellaan 10.–11. marraskuuta kokoontuvassa yleisten asioiden ja ulkosuhteiden neuvostossa, kun 13.–14. lokakuuta kokoontunut yleisten asioiden ja ulkosuhteiden neuvosto oli arvioinut Georgian ja Venäjän välisen konfliktin tilannetta.

Tarkastelua toteutettaessa taustalla vaikuttavat tapahtumat, jotka ovat varjostaneet vakavasti EU:n ja Venäjän välisiä suhteita: Georgian alueellisen koskemattomuuden loukkaamista voimakeinoin ja Venäjän esittämää Abhasian ja Etelä-Ossetian yksipuolista tunnustamista ei edelleenkään voida hyväksyä. Lisäksi huolenaiheena ovat äskettäin esitetyt ulkopolitiikan periaatteet ja vaikutuspiirien uudelleenmuodostuminen.

EU voi tarkastella suhdettaan Venäjään tietyllä itseluottamuksella. Taloudellisessa mielessä Venäjä tarvitsee EU:ta. EU muodostaa tärkeät markkinat sen raaka-aineiden, erityisesti energian, viennille, ja Venäjä haluaisi kehittää ydinmateriaalien kaupan edellytyksiä. Viimeaikainen rahoituskriisi on korostanut Venäjän vakavaa tarvetta uudenaikaistaa ja monipuolistaa talouttaan. Tässä prosessissa EU on Venäjän luonnollinen kumppani, samoin kuin se on sinne tehtävien ulkomaisten sijoitusten pääasiallinen lähde. Venäjä toivoo yhteyksiä EU:hun omia tarkoitusperiään varten, esimerkiksi viisumivaatimuksen lakkauttamiseksi tai assosioituakseen EU:n tutkimuksen ja kehityksen puiteohjelmaan.

Tämän asiakirjan tavoitteena on tarkastella edellä esitetyn valossa EU:n ja Venäjän välisiin suhteisiin sisältyvää päällekkäisten ja yhteisten etujen monimutkaista verkostoa ja esittää objektiivinen arvio siitä, mitkä EU:n omat edut tällä hetkellä ovat. Näiden etujen ajamisen ja laajentamisen kehys on vahvistettu äskettäin sovitussa valtuutuksessa aloittaa neuvottelut kumppanuus- ja yhteistyösopimuksen jatkosopimuksesta, ja edellytysten täyttyessä, neuvottelut vapaakauppasopimuksesta.

Liitteenä olevassa valmisteluasiakirjassa kuvataan EU:n ja Venäjän suhteiden kehitystä muutaman viime vuoden aikana sekä tulevaisuuden mahdollisuuksia ja haasteita.

EU:n ja Venäjän suhteet perustuvat vuodesta 1997 saakka voimassa olleeseen kumppanuus- ja yhteistyösopimukseen, jota vuonna 2005 täydennettiin neljällä yhteisellä alueella. Tuloksena on institutionaalinen kehys, joka toimii monilta osin hyvin, erityisesti poliittisella tasolla yhteistyöneuvoston välityksellä (nykyisin pysyvä kumppanuusneuvosto, joka kokoontuu ulkoministerien tasolla).

Lyhyt katsaus EU:n ja Venäjän välisiin suhteisiin

EU:n ja Venäjän välinen kauppa ja sijoitustoiminta on huomattavaa ja kasvaa edelleen. Tämän suuntauksen jatkuminen on molempien osapuolten etujen mukaista. Venäjä on kolmanneksi tärkein kauppakumppanimme ja kasvuvauhti on ollut vuosittain jopa 20 prosentin luokkaa. Tässä yhteydessä energia-ala on merkittävässä asemassa, mutta vaikuttavia kasvulukuja on havaittu myös palvelujen alalla. Venäjän jatkuvasti korkeana pysyvä kasvuvauhti ja keskiluokan muodostuminen maahan tekevät siitä aivan naapurissamme sijaitsevan merkittävän kehittyvän markkina-alueen, joka tarjoaa mahdollisuuksia EU:n yrityksille. EU on merkittävin sijoittaja Venäjällä: sen osuus kumulatiivisista ulkomaisista sijoituksista on 80 prosenttia. Venäjän talouden jatkuva kehitys on siten EU:n etujen mukaista, ja siellä tarvitaan tulevaisuudessa entistä enemmän eurooppalaisia sijoituksia, kun otetaan huomioon Venäjän pyrkimys monipuolistaa ja uudenaikaistaa talouttaan. Tämä riippuu kuitenkin siitä, turvaako Venäjä oikeusvaltioperiaatteen toteutumisen ja todellisesti riippumattoman oikeuslaitoksen, joka pystyy varmistamaan sopimusten täytäntöönpanon. Venäjän valuuttavarannosta huomattavaa osaa pidetään euroina, mikä tekee Venäjästä yhden maailman suurimmista euromääräisten varojen haltijoista. Maailmanlaajuinen rahoituskriisi on vaikuttanut myös Venäjään, ja keskinäisen taloudellisen riippuvuutemme vuoksi onkin tärkeää pitää yllä EU:n ja Venäjän välistä vuoropuhelua tapahtumien kehityksestä.

Edellä esitettyjen näkökohtien vuoksi EU on antanut täyden tukensa Venäjälle sen pyrkimyksissä liittyä Maailman kauppajärjestöön (WTO). Pikaista liittymistä WTO:n jäseneksi sopivin kaupallisin ehdoin tukee vahvasti sekin, että maatalouden ja luonnonvarojen alalla on näkyvissä lisääntyvän protektionismin merkkejä. Tiettyihin käynnissä oleviin kauppakiistoihin, kuten Venäjän asettamiin puun vientirajoituksiin on löydettävä nopeasti ratkaisut, jotta vältetään jo nykyisellään vaikeiden kaupankäyntiedellytysten huononeminen.

Huolimatta siitä, että EU:n ja Venäjän välinen kauppa ja sijoitustoiminta on kasvanut nopeasti ja että yhteisen talousalueen yhteydessä on käynnistetty lukuisia alakohtaisia vuoropuheluita, monilla aloilla on ollut myös vaikeuksia, esimerkkeinä ongelmalliset tullimenettelyt, Siperian ylilennot sekä eläinten ja kasvien terveyttä koskevien kansainvälisten standardien epäjohdonmukainen soveltaminen Venäjällä.

EU:n ja Venäjän välisen suhteen tärkeimpiä osa-alueita on osapuolten keskinäinen riippuvuus energian alalla. EU:n jäsenvaltiot ovat huomattavia energiatuotteiden ostajia eikä tilanteeseen ole odotettavissa muutoksia lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä. Kyseessä on keskinäinen, ei yksipuolinen riippuvuussuhde. Viennillä EU:hun on ollut merkittävä osuus Venäjän kasvuvauhtiin. EU ja Venäjä kuitenkin tulkitsevat energian toimitusvarmuuden ja vastavuoroisen markkinoille pääsyn eri tavoin. Venäjä on kyllä ollut luotettava energiatuotteiden toimittaja, mutta kiistat läpikulkuvaltioiden kanssa samoin kuin kasvavan kysynnän suhteen riittämättömät sijoitukset tuotantoketjun alkupäähän aiheuttavat huolta toimituksista tulevaisuudessa. On tehtävä vielä paljon työtä, jotta saadaan aikaan aito energiakumppanuus, joka perustuu energiaperuskirjasta tehdyn sopimuksen periaatteille ja erityisesti avoimuuteen, vastavuoroisuuteen ja syrjimättömyyteen. Yhteistyötä toteutetaan energiavuoropuhelun puitteissa, ja se kattaa energiavisioiden ja -strategioiden, markkinoiden kehityskulkujen ja energiatehokkuuden kaltaisia laajoja kysymyksiä. Energia-alan nopean varoitusjärjestelmän tapaisten tärkeiden välineiden kehittämistä voitaisiin jatkaa.

Yhteisellä ulkoisen turvallisuuden alueella käydään poliittista vuoropuhelua tiheästi ja monilla eri tasoilla. EU pitää yhteyttä Venäjään Irania, Lähi-itää, Afganistania, Balkanin maita ja muita alueita koskevissa kysymyksissä samoin kuin kansainvälisillä foorumeilla kuten YK:ssa ja ETYJ:ssä tarkoituksenaan muodostaa yhteisiä näkemyksiä ja lähestymistapoja. Yhteistyö Lähi-idän rauhanprosessin yhteydessä ja ydinaseiden leviämisen estämisessä Iranin osalta on ollut myönteistä. On EU:n ja Venäjän yhteisen edun mukaista estää joukkotuhoaseiden leviämistä. Venäjä osallistui äskettäin EU:n ETPP-operaatioon Tšadissa/Keski-Afrikan tasavallassa. Kosovoa ja yhteisiä naapurimaita koskevat kannat ovat kauempana toisistaan, erityisesti Georgian tapahtumien jälkeen. EU:n olisi muodostettava yhteinen kanta Venäjän tekemään ehdotukseen uudeksi Euroopan turvallisuusjärjestykseksi. On vahvasti EU:n edun mukaista jatkaa pyrkimyksiä näiden alojen yhteistyön parantamiseksi tulevina vuosina. Venäjä on tärkeä geopoliittinen toimija, jonka rakentava osallistuminen kansainvälisiin asioihin on välttämätön edellytys toimivalle kansainväliselle yhteisölle.

EU:n ja Venäjän kesken käydään vuoropuhelua aluepolitiikasta, ja Kaliningradin alueella kauttakulun helpottamista koskeva järjestelmä alueen ja muun Venäjän välillä on toiminut myönteisesti. Lisäksi Venäjä on osoittanut uutta kiinnostusta tarkistettuun pohjoiseen ulottuvuuteen, jonka 27. lokakuuta pidetty ministeritapaaminen katsoi edistyneen merkittävästi. Mahdollista on myös, että arktisia alueita koskevat kysymykset sisällytetään EU:n ja Venäjän väliseen säännölliseen vuoropuheluun.

Ihmisoikeuksien alaan liittyy ongelmia. Yleisenä tuntumana on, että aukko Euroopan neuvoston ja ETYJ:n piirissä annettuihin yhteisiin sitoumuksiin on kasvamassa.

EU korostaa niiden sitoumusten merkitystä, jotka Venäjä on antanut mm. kumppanuus- ja yhteistyösopimuksessa. Ihmisoikeuskysymyksiä koskevia neuvotteluja Venäjän kanssa järjestetään kahdesti vuodessa. Vaikka niiden vaikutukset ovat jääneet melko rajallisiksi, viimeisimmässä vallitsi avoin ja rakentava ilmapiiri. On tärkeää rakentaa sen varaan, mitä on jo saavutettu.

Yhteistä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskevissa kysymyksissä EU:n ja Venäjän edut ovat usein yhteneväisiä. Tämän osoittavat EU:n ja Venäjän väliset viisumien myöntämisen helpottamista ja takaisinottoa koskevat sopimukset (voimassa 1. kesäkuuta 2007 alkaen), Frontexin ja Venäjän rajavartiolaitoksen välinen yhteinen yhteistyösuunnitelma vuosille 2007–2010, yhteistyö Euroopan huumausaineiden ja niiden väärinkäytön seurantakeskuksen ja Venäjän federaation huumevalvonnan yksikön välillä sekä Europolin ja Venäjän lainvalvontaviranomaisten välillä.

EU:n ja Venäjän välinen viisumien myöntämisen helpottamista koskeva sopimus oli ensimmäinen EU:n kolmannen maan kanssa tekemä tällainen sopimus, ja se laadittiin matkailijoiden, myös EU-maiden matkailijoiden, liikkumisen helpottamiseksi. Takaisinottoa koskevalla sopimuksella on merkittävä osuus laittoman muuttoliikkeen torjunnassa. Yhteistyön lisääminen yhteisellä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella edistää puuttumista terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden kaltaisten haasteiden aiheuttamiin uhkiin. Yleisemmällä tasolla on tärkeää, että tämä yhteistyö perustuu ihmisoikeuksien kunnioittamiselle ja oikeusvaltioperiaatteen edistämiselle.

EU:n ja Venäjän kansalaisten väliset yhteydet ovat lisääntymässä. EU:n koulutusvaihto-ohjelmat ovat laajentuneet, samoin yhteistyö tieteellisen tutkimuksen alalla. Ihmisten välisiä yhteyksiä olisi pyrittävä lisäämään edelleen kaikilla aloilla. Kun yhteydet lisääntyvät ja määritetyillä politiikanaloilla asetetut erityistavoitteet saavutetaan, edistetään myös keskinäistä ymmärrystä ja luottamusta.

Tutkimusta ja koulutusta koskevalle yhteiselle alueelle luonteenomaista ovat vahvat keskinäiset edut. Tutkimusalan yhteistyö pohjautuu EY:n ja Venäjän väliseen tiede- ja teknologiayhteistyötä koskevaan sopimukseen (voimassa vuodesta 2004), jonka voimassaolo päättyy vuonna 2009. Sopimuksen uusiminen on valmisteltavana. Venäjän federaation yksiköitä osallistuu kaikkiin tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen seitsemännen puiteohjelman aihekohtaisiin ohjelmiin ja alaohjelmiin – yhteisön rahoitusosuus on noin 29 miljoonaa euroa. Lisäksi yhteistyöhön kuuluvat mm. Euratomin ja Venäjän kanssa tehdyt sopimukset yhteistyöstä ydinturvallisuuden ja hallitun ydinfuusion alalla – molemmat on tehty vuonna 2002 aluksi 10 vuoden ajaksi. Venäjä on ilmaissut kiinnostuksensa saada seitsemänteen puiteohjelmaan assosioituneen maan asema. Koulutuksen alalla Venäjä on sitoutunut Bolognan prosessiin ja osallistuu useisiin EU:n rahoittamiin ohjelmiin. Merkittävä hanke on myös Moskovassa sijaitseva Eurooppa-opintojen instituutti, jota rahoittavat Venäjä ja EY yhdessä. Kulttuurialan yhteistyö on aloitettu vuonna 2006 käynnistetyn Kajaanin prosessin myötä, ja kulttuurialan pysyvä kumppanuusneuvosto kokoontui ensi kerran lokakuussa 2007. Sen jälkeinen jatkotoiminta ei ole kuitenkaan edennyt toivotusti eikä kulttuurialan toimintasuunnitelman kehittämisessä ole edistytty juurikaan.

Venäjä saa rahoitustukea lukuisista EY:n rahoitusvälineistä. Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline ENPI on tarkoitettu tukemaan neljän yhteisen alueen etenemissuunnitelmien toteuttamista sekä Kaliningradin aluetta. Uutena myönteisenä kehityksenä Venäjä on sitoutunut osaltaan rahoittamaan seitsemää ENPI:n ohjelmaa, jotka koskevat rajatylittävää yhteistyötä vuosina 2007–2013. Rahoitustuen toteutuksen perusteista sopiminen on kuitenkin osoittautunut vaikeammaksi.

Tulevat toimet

EU:n ja Venäjän olisi pystyttävä keskustelemaan erimielisyyttä aiheuttavista aloista avoimella ja rakentavalla tavalla. Tämä on olennaista luottamukseen perustuvan ja kypsän kumppanuuden kannalta. Osapuolten olisi pyrittävä parantamaan kykyään käsitellä erimielisyyksiä samalla kun edistetään yhteisten tavoitteiden saavuttamista. Eurooppa-neuvosto on tuominnut Venäjän yksipuolisen päätöksen tunnustaa Georgiasta irtautuneet alueet ja ilmaissut vakavan huolensa Venäjän suhteettomasta reaktiosta konfliktissa. EU pitää kiinni periaatteistaan ja torjuu kaiken voimankäytön, mutta on sen etujen mukaista osallistua Venäjän kanssa uusiin pyrkimyksiin ratkaista yhteisissä naapurimaissa esiintyvät konfliktit. Tämä edellyttää EU:lta tahtoa ja kykyä toimia yhtenäisesti ja yhdistää sekä yhteisön välineitä että YUTP:n ja ETPP:n välineitä. Kesällä sattuneen konfliktin ja sen jälkimaininkien hoito on sujunut tässä suhteessa rohkaisevalla tavalla. Samoin rohkaiseva merkki on Venäjän joukkojen vetäytyminen Etelä-Ossetian ja Abhasian viereisiltä alueilta, vaikka asiassa vielä onkin tehtävää.

EU odottaa EU:n ja Venäjän välisen uuden sopimuksen tarjoavan kokonaisvaltaisen, oikeudellisesti sitovan kehyksen, joka kattaa kaikki molemminpuolisiin etuihin ja EU:n ja Venäjän tekemiin kansainvälisiin sitoumuksiin perustuvan suhteen tärkeimmät alueet, mihin kuuluu myös ihmisoikeuksien ja oikeusvaltioperiaatteen kunnioittamisen edistäminen. Lisäksi kasvavan keskinäisen taloudellisen riippuvuuden lujittamiseksi olisi molemminpuolisen edun mukaista muodostaa vapaakauppa-alue.

Näitä neuvotteluja olisi jatkettava, ensinnäkin siksi, että se antaa EU:lle mahdollisuuden ajaa omia etujaan Venäjän kanssa, ja toiseksi siksi, että tämä on paras tapa edistää suhteita Venäjään yhteisen kannan pohjalta. Jos EU esittää asiansa yksimielisesti ja toimii yhtenäisesti, Venäjä ottaa tämän huomioon ja EU pystyy vaikuttamaan asioiden kulkuun. Uudesta EU:n ja Venäjän sopimuksesta neuvottelemiseksi annetut valtuudet, joista sovittiin yksimielisesti, merkitsevät EU:lle tärkeää välinettä pyrkiä tavoitteisiin yhtenäisesti.

Näistä syistä komissio katsoo, että neuvottelutilaisuuksien ajankohdista olisi sovittava nyt. Eurooppa-neuvoston lykättyä neuvotteluja 1. syyskuuta antamissaan päätelmissä jäsenvaltioilla on 10. marraskuuta pidettävässä yleisten asioiden ja ulkosuhteiden neuvostossa mahdollisuus päästä yhteisymmärrykseen perustasta, jonka mukaisesti neuvotteluja jatketaan.

Selvää on, että Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaisesti EU ei hyväksy Georgiassa vallitsevaa tilannetta. Geneven prosessin olisi jatkettava tärkeää työtään perustanaan 12. elokuuta ja 8. syyskuuta tehdyt sopimukset, joissa käsitellään turvallisuutta ja vakautta alueella sekä maansisäisten pakolaisten ja muiden pakolaisten paluuta. Georgian alueellinen koskemattomuus olisi palautettava. EU:n ja Venäjän välisten suhteiden uudelleentarkastelun olisi oltava jatkuva prosessi. Aiemmin sovitun mukaisesti komission ja neuvoston olisi neuvotteluja käytäessä jatkettava keskusteluja EU:n ja Venäjän suhteiden yleisistä taustatekijöistä.