[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 31.10.2008

KOM(2008) 682 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO

Yhteisen ilmailualueen luominen Algerian kanssa

1. JOHDANTO

1. Tiedonannossaan ”Yhteisön ulkoisen ilmailupolitiikan kehittämisestä”[1] komissio piti tärkeänä yhteisen ilmailualueen luomista naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvien Euroopan unionin itäisten ja eteläisten naapurivaltioiden kanssa.

2. Lopullisena tavoitteena on luoda Euroopan unionin jäsenvaltioiden ja niiden itäisten ja eteläisten rajanaapurien yhteiset markkinat, joilla sovelletaan samoja toimintasääntöjä. Kesäkuun 27. päivänä 2005 kokoontunut liikenneneuvosto vahvisti tämän tavoitteen yhteisön ulkoisen ilmailupolitiikan kehittämisestä antamissaan päätelmissä ja kehotti perustamaan Euroopan unionin naapurivaltioiden kanssa yhteisen ilmailualueen vuoteen 2010 mennessä.

3. Euroopan unioni on liittänyt jatkuvasti kasvavaan yhteiseen ilmailualueeseen ensiksi Sveitsin, Norjan ja Islannin ilmailumarkkinat, sen jälkeen Länsi-Balkanin maiden ilmailumarkkinat (kesäkuu 2006) ja viimeksi Marokon ilmailumarkkinat joulukuussa 2006 allekirjoitetun ensimmäisen Euro–Välimeri-sopimuksen myötä. Komissio aloittaa neuvoston pyynnöstä tähän tähtäävät neuvottelut myös Jordanian ja Israelin kanssa ja jatkaa neuvottelujaan Ukrainan kanssa. Euroopan unionin ja sen naapurimaiden ilmailusuhteiden tiivistäminen on keskeisen tärkeää Euroopan ilmailuteollisuuden kehittymiselle. Lähes 20 prosenttia yhteisön ulkopuolisista kansainvälisistä lennoista kuuluu Euroopan unionin naapurimaiden kanssa ylläpidettävien ilmailusuhteiden piiriin. Ilmailusuhteet koskevat kaikkia markkinasegmenttejä (vapaa-ajan matkailu, matkailu perhesyistä, työmatkat). Ne ovat siten yhtä merkittävät kuin ilmailusuhteet Pohjois-Amerikan maihin. Yhteinen ilmailualue tarjoaa kasvumahdollisuuksia ja edistää myös erinomaisella tavalla alueellista yhdentymistä ja taloudellista kehitystä. Se on täysin samoilla linjoilla Barcelonan prosessin ja Euroopan naapuruuspolitiikan kanssa. Sama lähestymistapa on taustalla myös uudessa ”Barcelonan prosessi: Välimeren unioni” -aloitteessa.

4. Pyrkimys laajentaa yhteistä ilmailualuetta Välimeren eteläpuolisiin maihin tekee Algeriasta Euroopan unionin tärkeän kumppanin. Assosiaatiosopimuksella[2] käynnistetyssä Euro–Välimeri-kumppanuusjärjestelyssä korostetaankin tarvetta tiivistää yhteistyötä liikenteen alalla, lisätä osapuolten välistä sääntely-yhteistyötä ja uudenaikaistaa lentoasemainfrastruktuuria ja ilmaliikenteen hallintaa. Assosiaatiosopimuksessa vahvistetun tavoitteen saavuttamiseksi onkin perustettu Algerian liikenteen tukiohjelma (20 miljoonaa euroa), jossa on myös erityinen siviili-ilmailuosio. Ohjelman tavoitteena on kehittää ilmailualan lainsäädäntökehystä ja institutionaalisia puitteita. Sitä varten Algerian hallitus saa tukea siviili-ilmailua koskevan yleissuunnitelman laatimiseen, siviili-ilmailulainsäädännön ajantasaistamiseen, riippumattoman sääntelyviranomaisen perustamiseen ja lentoasemien kunnostamiseen.

5. Yhteiseen ilmailualueeseen tähtäävä aloite on siis pohjimmiltaan samassa linjassa muiden Euroopan unionin Välimeren maihin kohdistamien toimien kanssa. Lisäksi hankkeen tavoite on yhteinen molemmille osapuolille. Algeria ilmaisikin halukkuutensa neuvotella kattavasta ilmailusopimuksesta Euroopan yhteisön kanssa osallistuessaan ”EuroMed Aviation” -ilmailuhankkeeseen, jonka Euroopan unioni käynnisti tiivistääkseen ilmailualan yhteistyötä Välimeren eteläpuolisten maiden kanssa. Tällainen yhteisön ilmailusopimus tarjoaisi uusia tilaisuuksia koko ilmailualalle (lentoliikenteen harjoittajat, lentoasemainfrastruktuurin hallinnoijat, maahuolintapalvelujen tarjoajat) sekä matkustajille Välimeren molemmin puolin. Yksittäisten EU:n jäsenvaltioiden ja Algerian kahdenvälisiin sopimuksiin sisältyvät rajoitukset, jotka kohdistuvat lentoliikenteen harjoittajien viikoittaisiin vuoroihin, hyväksyttyjen lentoliikenteen harjoittajien määrään, käytettäviin lentoasemiin ja hintoihin, voitaisiin kumota. Samalla ryhdyttäisiin vähitellen yhdenmukaistamaan sääntelyä.

2. ILMAILUSUHTEIDEN LÄHENTÄMINEN TÄRKEÄÄN KUMPPANIIN

6. Algeria on taloudellisen painoarvonsa ja Euroopan unionin kanssa ylläpitämiensä ilmailusuhteiden laajuuden ansiosta erittäin tärkeä kumppani, jonka kanssa voidaan ryhtyä viipymättä toteuttamaan neuvoston vuonna 2005 tavoitteeksi asettamaa yhteistä ilmailualuetta.

7. Maailmanpankin vuonna 2006 tekemän bruttokansantuotteeseen perustuvan luokittelun mukaan Algeria on 138 miljardin dollarin BKT:llaan Afrikan toiseksi menestynein talousalue Etelä-Afrikan jälkeen ja ennen Nigeriaa. Algeria on siten taloudellisesti keskeinen valtio. Sen tärkein kauppakumppani on Euroopan unioni, jonka kanssa harjoitetun kauppavaihdon arvo oli vuonna 2006 lähes 34 miljardia euroa ja kasvaa jatkuvasti (lisäys oli 8 prosenttia vuosien 2000 ja 2005 välisenä aikana).

8. Tärkeiden taloudellisten suhteiden lisäksi EU:n ja Algerian välillä on historiallisia ja kulttuurisia siteitä ja jopa sukulaisuussuhteita, mikä selittää ilmailusuhteiden merkittävyyden. Yksittäisillä Euroopan unionin jäsenvaltioilla ja Algerialla on voimassa 17 kahdenvälistä ilmailusopimusta, joiden luomissa oikeudellisissa puitteissa kuljetettiin 2,9 miljoonaa matkustajaa Euroopan ja Algerian välillä vuonna 2007. Matkustajista peräti 2,4 miljoonaa matkusti Ranskaan tai Ranskasta. Muita merkittäviä Euroopan ja Algerian välisiä ilmailumarkkinoita ovat Espanjan (150 000 matkustajaa), Italian (125 000 matkustajaa) ja Yhdistyneen kuningaskunnan (120 000 matkustajaa) markkinat.

9. Syitä siihen, miksi Algerian markkinat ovat suppeammat suhteessa sen naapurimaihin (Marokon ja Euroopan välillä kuljetettiin 8 miljoonaa matkustajaa vuonna 2007, Tunisiaan 8,5 miljoonaa matkustajaa), ovat Algerian yhteiskunnallista tilannetta koko 1990-luvun hallinneet jännitteet ja niistä johtuva matkailualan kehittymättömyys. Algerian markkinoiden mahdollisuudet ovat sitäkin suuremmat, ja kattava ilmailusopimus, joka vapauttaa ilmailusuhteet, voi vain tiivistää suhteita Eurooppaan.

10. Huomionarvoista onkin, että yhteisön liikenteenharjoittajien osuus ilmailusuhteista Algerian kanssa on kasvanut jatkuvasti vuodesta 2002 ja on nykyisin samalla tasolla Algerian suurimman Eurooppaan liikennöivän lentoyhtiön Air Algérien kanssa. Air Algérie, joka on valtion enemmistöomistuksessa, on aloittanut viime vuosina mittavan uudistus- ja nykyaikaistamisohjelman voidakseen vastata kilpailuun eurooppalaisten lentoyhtiöiden palattua markkinoille 2000-luvulla. Yhtiö on muun muassa uudistanut lentokalustonsa perinpohjaisesti vuosien 2000 ja 2004 välillä (sen omistuksessa on 30 lentokonetta) ja omaksunut lentoyhtiöiden nykyaikaiset hallinnointiperiaatteet, joiden mukaisesti osa toiminnoista (maahuolinta, huolto) on siirretty tytäryhtiöille, matkustajille tarjotaan kanta-asiakastuotteita ja tuotonhallinta (yield management) on otettu käyttöön. Yhtiö kuljetti vuonna 2007 yhteensä 3 miljoonaa matkustajaa 38 määräpaikkaan Euroopassa, Afrikassa ja Keski-idässä.

11. Algeriassa on toinenkin lentoyhtiö, joka perustettiin öljyalan aloitteesta ja joka myöhemmin siirtyi valtion omistukseen: Tassili airlines. Sen liiketoiminnan kohderyhmänä ovat liikematkustajat. Tassili airlines suunnittelee lentokalustonsa kasvattamista siten, että se voisi kilpailla Air Algérien ja yhteisön liikenteenharjoittajien kanssa.

12. Algerian lentoliikennemarkkinoiden dynaamisuus, algerialaisten liikenteenharjoittajien ilmaisema halu varustautua vastaamaan asteittain vapautuvaan kilpailuun ja yhteisön liikenteenharjoittajille tarjoutuvat mahdollisuudet muodostavat hyvän lähtökohdan neuvotteluille kattavasta ilmailusopimuksesta Euroopan yhteisön kanssa.

13. Sääntelyn näkökulmasta Algeria on vielä kaukana yhteisön vaatimustasosta, etenkin kun tarkastellaan yhtenäistä ilmatilaa koskevien säännösten ja Euroopan lentoturvallisuusviraston vaatimusten noudattamista, vaikkakaan ICAOn suositusten noudattamisessa ei havaittu puutteita. Jotta yhteinen ilmailualue Algerian kanssa voisi toteutua nopeasti, EU:n on oltava valmis täydentäviin tuki- ja yhteistyötoimiin, joilla autetaan kehittämään Algerian sääntelykehystä ja organisoimaan uudelleen tiettyjä rakenteita. Algerian viranomaiset harjoittavat aktiivista ilmailun turvaamispolitiikkaa, jonka puitteissa luodaan kansainvälisten ja eurooppalaisten säännösten kanssa yhdenmukainen lainsäädäntökehys. ICAOn vuosina 2004 ja 2006 tekemät tarkastukset osoittavat, että Algerin lentoaseman operatiiviset turvallisuusjärjestelyt ovat vaatimustenmukaiset[3]. Lainsäädännön lähentämistä kohti yhteisön vaatimustasoa on kannustettu ja tuettu myös liikenteen tukiohjelmassa ja ”Euromed Aviation” -hankkeessa, joissa on laadittu erityisesti Algerialle suunnattuja teknisen avun ohjelmia yksilöllisten tarpeiden pohjalta.

3. YHTEISÖN LÄHESTYMISTAVAN HYÖDYT JA LISÄARVO

14. Siviili-ilmailuala (johon luetaan mukaan infrastruktuuri, lentoliikenteen harjoittajat ja muut toimintahaarat) on merkittävä osa Euroopan taloutta. Yksistään lentoliikenteen harjoittajien osuus Euroopan unionin lisäarvosta on noin 0,6 prosenttia, ja ne työllistävät yli 400 000 henkeä (0,4 prosenttia kaikesta muun kuin rahoitusalan liiketoiminnan työvoimasta)[4]. Kaiken kaikkiaan ala työllistää Euroopan unionissa noin kolme miljoonaa henkeä. Ilmailun sisämarkkinoita alettiin luoda 1990-luvun alkupuolella. Ne ovat parantaneet merkittävästi alan dynaamisuutta ja tehokkuutta ja tuoneet huomattavia taloudellisia ja yhteiskunnallisia hyötyjä. Vuosina 1992–2003 yhteisön sisäisten reittien määrä kasvoi yli 40 prosenttia. Yhteisön suurimpien lentoliikenteen harjoittajien tuottavuus kasvoi 87 prosenttia vuosina 1990–2003[5]. Asteittaisesta integroitumisesta näille ilmailun yhteismarkkinoille olisikin Algerialle vain myönteisiä seurauksia, sillä se pääsisi hyötymään Euroopan unionin kokemuksesta alalla. Yhteismarkkinoiden laajentaminen liikenneoikeuksien vapauttamisen ja sääntelyn yhdenmukaistamisen pohjalta luo lisäarvoa myös Euroopan teollisuudelle ja sen asiakkaille.

15. Yksittäiset jäsenvaltiot ovat tähän asti tehneet Algerian kanssa yleensä rajoittavia lentoliikennesopimuksia, joissa säännellään markkinoiden avaamista ja rajoitetaan lentoliikenteen harjoittajien ja matkustajien mahdollisuuksia. Lentoliikenteen harjoittajien käyttämää kapasiteettia rajoitetaan erilaisin mekanismein, eikä niillä aina ole edes oikeutta määritellä vapaasti hintojaan. Yhteisön lentoliikenteen harjoittajilla ei myöskään ole kahdenvälisten sopimusten nojalla oikeutta liikennöidä kaikille Algerian lentoasemille miltä tahansa eurooppalaiselta lentoasemalta. Nykyinen EU:n jäsenvaltioiden ja Algerian kahdenvälisten lentoliikennesopimusten järjestelmä vääristää liikenteen jakautumista ja saattaa asettaa jotkut yhteisön lentoliikenteen harjoittajat ja Euroopan unionin jäsenvaltioiden kuluttajat epäedullisempaan asemaan.

16. Kattavalla sopimuksella Euroopan yhteisön kanssa tilanne voitaisiin korjata. Sopimus lisäisi suoria lentoreittejä EU:n ja Algerian välillä, mikä kasvattaisi myös kauppavaihtoa ja matkustajavirtoja tuntuvasti[6]. Marokon ja Euroopan unionin yhtenäismarkkinoiden tarjoamien esimerkkien perusteella liikenne lisääntyisi ensimmäisinä sopimuksen voimaantuloa seuraavina vuosina noin 15–20 prosenttia. Matkustajamäärissä se tarkoittaisi noin 500 000 matkustajan lisäystä. Tätä ennustetta – jossa oletetaan nykyisten makrotaloudellisten ja poliittisten olosuhteiden pysyvän ennallaan – joudutaan todennäköisesti vielä korjaamaan ylöspäin, sillä Algerian markkinoiden kasvumahdollisuudet ovat erinomaiset.

17. On todennäköistä, että huomattava osa taloudellisesta hyödystä suuntautuisi Euroopan lentoliikennealalle ja koko Euroopan taloudelle. Toisaalta algerialaisia lentoliikenteen harjoittajia olisi helpompi ottaa mukaan olemassa oleviin kaupallisiin liittoutumiin yhteisön lentoliikenteen harjoittajien rinnalle, jolloin voitaisiin kehitellä yhdistelmätuotteita ja parempia palveluja matkustajille.

18. Ilmailumarkkinoiden avaamista ei voida toteuttaa lähentämättä lainsäädäntöä eräillä keskeisillä aloilla, joita ovat lentoturvallisuus, ilmailun turvaaminen, ympäristö ja valtiotukisäännöt, jos kilpailuedellytysten halutaan olevan kaikille samat. Tavoitteena on, että lentoliikenteen vaatimustaso olisi korkea Välimeren molemmin puolin. Ympäristönäkökohdat on sisällytettävä sopimukseen ottamalla huomioon yhteisön sitoutuminen ilmailun kestävään kehittämiseen. Sopimus ei saa rajoittaa Euroopan unionin mahdollisuuksia lieventää sääntelyn keinoin tai taloudellisin välinein lentoliikenteen lisääntymisestä seuraavia ei-toivottuja vaikutuksia, jotka liittyvät muun muassa ilmastonmuutokseen, ilmanlaatuun ja meluhaittoihin lentoasemien ympäristössä. Kun Algerian lainsäädäntöä lähennetään kohti Euroopassa vallitsevaa vaatimustasoa, ainoa mahdollinen vertailukohta on yhteisön tason lainsäädäntö. Tätä varten Euroopan komissiolle on annettava valtuudet neuvotella Algerian kanssa kattavasta ilmailusopimuksesta, jonka lopullisena tavoitteena on yhdistää Algerian ilmailumarkkinat kokonaan yhteiseen ilmailualueeseen Euroopan unionin kanssa.

19. Yhteisen ilmailualueen luominen Algerian kanssa edistää myös alueellista yhdentymistä, joka käsittää Euroopan unionin kanssa ylläpidettävien ilmailusuhteiden lisäksi myös Välimeren eteläpuolisten maiden keskinäisen lentoliikenteen. Euroopan yhteisö sisällytti tätä silmällä pitäen Marokon kanssa tehtyyn ilmailusopimukseen maantieteellistä laajentamista koskevan lausekkeen, jolla ennakoitiin Algerian kaltaisten maiden liittymistä yhteiseen ilmailualueeseen. Ilmailusuhteiden vapauttaminen yhtäältä EU:n ja Marokon ja toisaalta EU:n ja Algerian välillä voisi siis mahdollisesti johtaa siihen, että myös Algerian ja Marokon väliset ilmailumarkkinat avautuisivat. Tässä vaiheessa vaikuttaa kuitenkin siltä, että ilmailusopimukset olisi parempi neuvotella erikseen kunkin Välimeren eteläpuolisen valtion kanssa, vaikka sopimusten taustalla oleva lähestymistapa onkin sama ja sopimuksilla on yhteyksiä toisiinsa. Näin säilytetään Euroopan naapuruuspolitiikan näkökulma ja vastataan maiden toiveisiin ”etuoikeutetuista kahdenvälisistä suhteista” Euroopan unionin kanssa. Erilliset sopimukset jättävät myös enemmän joustonvaraa ja mahdollistavat erilaiset menettelytavat.

20. Jos komissiolle annetaan valtuudet neuvotella Algerian kanssa, se on myös merkki Euroopan unionin päättäväisestä aikomuksesta saavuttaa neuvoston vuonna 2005 asettamat poliittiset tavoitteet ja avata ilmailumarkkinansa naapurimailleen edellyttäen, että samalla lähennetään lainsäädäntöä. Yhteisen ilmailualueen luominen Algerian kanssa lujittaisi alueellista yhteistyötä ja kaikkien Välimeren eteläpuolisten maiden ilmailumarkkinoiden yhdentymistä.

5. PÄÄTELMÄT

21. Komission mielestä on tärkeää tarjota Algerialle tiiviimpää yhteistyötä siviili-ilmailun alalla. Kattava ilmailusopimus maan kanssa mahdollistaisi samalla sekä lentoliikennesopimusten perinteisten kaupallisten näkökohtien kattamisen että kunnianhimoisen kehyksen luomisen lentoturvallisuutta, ilmailun turvaamista ja ilmaliikenteen hallintaa käsittelevän sääntely-yhteistyön kehittämiselle. Myös teollisuusyhteistyö maiden välillä helpottuisi.

22. Siviili-ilmailuala tarjoaa merkittäviä mahdollisuuksia liikenneyhteistyön kehittämiseen yleensä. Siitä koituu hyötyä sekä Algerialle että Euroopan unionille. Olisikin pyrittävä siihen, että lentoliikenteestä tulee yksi EU:n ja Algerian välisen yhteistyön keskeisistä aloista ja että Algeria saisi näin uuden esimerkin mahdollisuudesta tulla osaksi yhteisörakenteita ja eurooppalaisia markkinoita.

23. Sopimus on merkittävä askel kohti Euroopan unionin ja sen Välimeren alueella sijaitsevien naapurimaiden yhteisen ilmailualueen toteuttamista. Yhteisen ilmailualueen luominen on yksi ilmailun ulkosuhteita koskevan yhteisön politiikan päätavoitteista ja kaiken kaikkiaan tärkeä osa Euroopan unionin ulkopolitiikkaa. Algerian kanssa tehtävä ilmailusopimus toisi huomattavaa poliittista ja taloudellista lisäarvoa ja voisi toimia mallina muille samankaltaisille sopimuksille muiden Välimeren eteläpuolisten valtioiden kanssa. Näin se edistäisi maiden alueellista yhdentymistä.

24. Edellä esitetyn perusteella komissio ehdottaa neuvostolle, että sille annetaan valtuudet aloittaa neuvottelut kattavan sopimuksen tekemiseksi yhteisen ilmailualueen luomisesta Algerian kanssa. Komissio tekee läheistä yhteistyötä jäsenvaltioiden ja kaikkien asianomaisten sidosryhmien kanssa ehdotetussa neuvoston päätöksessä määriteltyjen tavoitteiden täsmentämiseksi ja saavuttamiseksi.

[1] KOM(2005) 79 lopullinen, 11.3.2005.

[2] EU:n ja Algerian välinen assosiaatiosopimus allekirjoitettiin huhtikuussa 2002.

[3] Algeriassa toteutettavan ”Euromed Aviation” -ilmailuhankkeen matkaraportti (nro MED 2006/132-039).

[4] Eurostat, Statistics in focus, 37/2005, ISBN 1561-4840.

[5] Yhteisön ulkoisen ilmailupolitiikan kehittämisestä annetun komission tiedonannon liite, KOM(2005) 79 lopullinen.

[6] Marokon kanssa joulukuussa 2006 allekirjoitetun Euro–Välimeri-sopimuksen jälkeen liikenne lisääntyi 18 prosenttia. EU:n ja Marokon välillä kuljetettiin lähes 8 miljoonaa matkustajaa vuonna 2007.