I
(Tiedonantoja)
TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
EUROOPAN YHTEISÖJEN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN LAUSUNTO nro 2/2004
”yhtenäisestä tarkastusmallista” (single audit) (sekä yhteisön sisäisen valvonnan menettelyjä
koskeva ehdotus)
(2004/C 107/01)
EUROOPAN YHTEISÖJEN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja
erityisesti sen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan,
ottaa huomioon 10 päivänä huhtikuuta 2002 tehdyn Euroopan
parlamentin päätöksen vastuuvapaudesta Euroopan unionin ylei-sen talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuonna 2000 (komis-sio) ja sen 48 kohdan, jossa parlamentti pyytää tilintarkastustuo-mioistuinta esittämään lausunnon mahdollisuuksista ottaakäyttöön Euroopan unionin talousarvioon sovellettava yhtenäi-nen tarkastusmalli, jossa kaikki tarkastukset perustuvat aina edel-lisen tason tarkastuksiin, jotta vähennettäisiin tarkastusten koh-teena olevien taakkaa ja saataisiin parannettua tarkastustoimienlaatua murentamatta kuitenkaan kyseisten tarkastuselinten riip-pumattomuutta,
sekä katsoo, että
komissiota pyydettiin mainitussa päätöksessä esittämään samasta
aiheesta kertomus, jota se ei kuitenkaan ole vielä esittänyt,
tilintarkastustuomioistuimen lausunto esitetään osana yhteisön
toimielinten näkemyksiä, mutta se ei estä tilintarkastustuomiois-tuinta esittämästä aiheesta uusia lausuntoja perustamissopimuk-sen 248 artiklan 4 kohdan mukaisesti,
Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 27 4 artiklassa komis-
siolle annetaan vastuu talousarvion toteuttamisesta moitteetto-man varainhoidon periaatteiden mukaisesti ja edellytetään, ettäjäsenvaltiot ovat yhteistyössä komission kanssa varmistaakseen,että määrärahat käytetään mainittujen periaatteiden mukaisesti,komission vastuulla oleva talousarvion toteuttaminen tapahtuu
useiden eri menetelmien avulla, joista säädetään Euroopan yhtei-söjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuk-sesta 25 päivänä kesäkuuta 2002 annetun neuvoston asetuksen(EY, Euratom) N:o 1 605/2002 53 artiklassa (
1),
”yhtenäisestä tarkastusmallista” (single audit) ei ole olemassa yhtä
yleisesti hyväksyttyä määritelmää,
Euroopan unionin talousarvioon kohdistuvan sisäisen valvonnan
on oltava tehokasta ja vaikuttavaa,
sisäisen valvonnan järjestelmien kehittämisessä on tapahtunut
huomattavaa edistystä, mutta niiden rakennetta voidaan vieläparantaa määrittämällä selkeät ja yhtenäiset tavoitteet, varmista-malla vaikuttava koordinointi, antamalla tietoa kustannuksista jahyödyistä sekä varmistamalla vaatimusten yhdenmukainen sovel-taminen,
Euroopan unionin tuloihin ja menoihin sovellettavien sisäisen
valvonnan järjestelmien avulla tulisi saada riittävä varmuus siitä,että tulot kerätään ja menot toteutetaan säännösten mukaisesti jaettä niiden hallinnointi tapahtuu kustannustehokkaalla tavalla,
Euroopan tilintarkastustuomioistuin on Euroopan unionin ulkoi-
nen tarkastaja eikä näin ollen osallistu sisäiseen valvontaan,
tilintarkastajien kansainvälisen järjestön (IFAC) ja INTOSAIn laa-
timat kansainväliset tarkastusstandardit muodostavat perustanulkoisen tarkastuksen ja sisäisen valvonnan väliselle yhteydellesekä muiden tarkastajien työn hyödyntämiselle,
(1) EYVL L 248, 1 6.9.2002.30.4.2004 FI Euroopan unionin virallinen lehti C 107/1
on kiinnitettävä huomiota lausunnon valmistelutyön perusteella
laadittuihin huomautuksiin ja päätelmiin, jotka on koottu ohei-seen asiakirjaan ”Taustatietoja ’yhtenäistä tarkastusmallia’ (singleaudit) koskevaan tilintarkastustuomioistuimen lausuntoon nro2/2004 (sekä yhteisön sisäisen valvonnan menettelyjä koskevaehdotus)”,
ON ANTANUT SEURAA V AN LAUSUNNON:
I. EU:n varojen vaikuttavan ja tehokkaan sisäisen valvonnanvarmistamiseksi olisi kehitettävä yhtenäisiin periaatteisiin ja stan-dardeihin perustuvat yhteisön sisäisen valvonnan menettelyt, joi-den avulla voitaisiin luoda uusia tai kehittää olemassa olevia val-vontajärjestelmiä kaikilla hallinnon tasoilla.
II. Valvontamenettelyt olisi toteutettava yhtenäisen standar-
din mukaisesti ja niitä olisi koordinoitava tarpeettomien päällek-käisyyksien välttämiseksi. Valvonnasta aiheutuvien kokonaiskus-tannusten tulisi vastata siitä saatavaa hyötyä sekä taloudelliseltaettä poliittiselta kannalta.
III. Valvontamenettelyjen toteuttamisen, dokumentoinnin ja
niitä koskevan raportoinnin olisi oltava avointa, jotta tulokset oli-sivat kaikkien järjestelmään osallistuvien tahojen käytettävissäluotettavina lähteinä. Tarkastusten ”omistajana” olisi Euroopanunioni, eivät yksittäiset valvontaorganisaatiot.
IV. Valvonnan vaikuttavuuden ja tehokkuuden edellytyksenä
on, että politiikkojen ja menettelyjen perustana oleva lainsäädäntöon selkeää ja yksiselitteistä ja että turhaa monimutkaisuutta väl-tetään.
V. Sisäisen valvonnan järjestelmien pitäisi perustua valvonta-
menettelyiden ketjuun, jossa jokaiselle tasolle on määritetty eri-tyiset tavoitteet, joiden yhteydessä otetaan huomioon muidensuorittama työ. Jos ilmoitetut menot tai kustannukset ylittävät tie-
tyn vähimmäismäärän, ilmoitukseen olisi liitettävä riippumatto-man tarkastajan tarkastustodistus ja -kertomus, jotka perustuvatyhtenäisiin lähestymistapoja ja sisältöä koskeviin standardeihin.
VI. Komission olisi määritettävä sisäisen valvonnan järjestel-
mien vähimmäisvaatimukset ottaen samalla huomioon eri talous-arvioalojen erityispiirteet. Kullakin alalla sovellettaviin järjestel-miin olisi yhdistettävä koordinoitu tiedottaminen senvarmistamiseksi, että edunsaajat tiedostavat selkeästi tarkastustentavoitteet ja seuraukset.
VII. Sisäisen valvonnan järjestelmiin tulisi sisällyttää meka-
nismit, joiden avulla varmistetaan, että järjestelmiin liittyvät puut-teet samoin kuin tapahtumiin liittyvät virheet ja säännönvastai-suudet havaitaan ja korjataan ja tarvittaessa varoja peritääntakaisin.
VIII. Sisäisen valvonnan järjestelmät edellyttävät asianmu-
kaista tasapainoa tietyn talousarvioalan valvonnasta aiheutuvienkustannusten ja valvonnan avulla saatavan hyödyn välillä; tavoit-teena on varojen menettämisen riskin ja säännönvastaisuuksienriskin rajoittaminen hyväksyttävälle tasolle.
IX. Komission olisi yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa edis-
tettävä sisäisen valvonnan järjestelmien kehittämistä. Neuvostonja parlamentin olisi hyväksyttävä eri talousarvioaloilla sovellettavakustannus-hyötysuhde.
X. Selkeästi määritetyt sisäisen valvonnan järjestelmiin liitty-
vät standardit ja tavoitteet loisivat objektiivisen perustan, jonkaavulla tilintarkastustuomioistuin voisi tarkastuksissaan arvioidajärjestelmien rakennetta ja toimintaa.
XI. Monet ehdotetuista periaatteista ja standardeista ovat jo
kokonaisuudessaan tai osittain käytössä, mutta joitakin on vieläkehitettävä ja otettava käyttöön. Lainsäädäntöön ja työskentely-käytäntöihin on tehtävä muutoksia, mikä edellyttää huomattavaasitoutumista niin Euroopan unionin toimielimiltä kuin jäsenval-tioilta.
Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän lausunnon Luxemburgissa 1 8. maaliskuuta 2004 pitämäs-
sään kokouksessa.
Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
Juan Manuel FABRA VALLÉS
presidenttiC 107/2 FI Euroopan unionin virallinen lehti 30.4.2004
TAUSTATIETOJA ”YHTENÄISTÄ TARKASTUSMALLIA” (SINGLE AUDIT) KOSKEV AAN
TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN LAUSUNTOON nro 2/2004 (SEKÄ YHTEISÖN SISÄISEN
V ALVONNAN MENETTELYJÄ KOSKEV A EHDOTUS)
SISÄLLYS
Kohdat Sivu
J O H D A N T O ................................................................ 1 — 5 4
NYKYISET V ALVONTAMENETTELYT ............................................. 6 — 3 3 4
Sisäinen valvonta ........................................................ 8 — 1 3 5
Ulkoinen tarkastus ....................................................... 1 4 — 1 5 6
Nykyiset vahvuudet ja heikkoudet ........................................... 1 6 — 3 0 6
Epäselvät ja epäyhtenäiset tavoitteet ...................................... 1 9 — 2 1 6
Koordinoinnin puute ................................................. 2 2 — 2 3 7
Ei tietoja kustannuksista ja hyödystä ..................................... 2 4 — 2 6 7
Epäyhtenäinen soveltaminen ............................................ 2 7 — 3 0 7
Komission hallinnonuudistuksen vaikutus ..................................... 3 1 — 3 3 8
EUROOPAN UNIONIA KOSKEV AN V AIKUTTA V AN JA TEHOKKAAN SISÄISEN
V ALVONNAN OMINAISPIIRTEET ............................................... 3 4 — 5 6 8
Tavoitteet ............................................................... 3 5 — 3 6 8
Edellytykset ............................................................. 3 7 — 3 8 9
Rakenne ............................................................... 3 9 — 4 4 9
Soveltaminen ........................................................... 4 5 — 4 9 1 0
Kustannukset ja hyöty ..................................................... 5 0 — 5 3 1 0
Tehtävät ja vastuualueet ................................................... 5 4 — 5 6 1 1
YHTEENVETO ............................................................... 5 7 — 5 9 1 1
Termit ja käsitteet ........................................................................ 1 2
LIITE I — Yhtenäinen tarkastusmalli (single audit) Yhdysvalloissa ja Alankomaissa ...................... 1 3
LIITE II — EU:n eri talousarvioaloilla sovelletut sisäisen valvonnan järjestelyt .......................... 1 6
LIITE III — Esimerkki hajautetusti hallinnoituihin menoihin sovellettavasta valvontaketjuun perustuvasta
mallista ....................................................................... 1 830.4.2004 FI Euroopan unionin virallinen lehti C 107/3
JOHDANTO
1. Maaliskuussa 2002 Euroopan parlamentti esitti komis-
siolle pyynnön laatia toteutettavuutta koskeva kertomus Euroo-pan unionin talousarvioon sovellettavasta yhtenäisestä tarkastus-mallista, jossa ” kaikki tarkastukset perustuvat aina edellisen tason tar-
kastuksiin, jotta vähennettäisiin tarkastusten kohteena olevien taakkaaja saataisiin parannettua tarkastustoimien laatua murentamatta kuiten-kaan kyseisten tarkastuselinten riippumattomuutta ”. Parlamentti pyysi
samasta aiheesta myös tilintarkastustuomioistuimen lausun-non (
1).
2. Tässä lausunnossa on sovellettu laajaa näkökulmaa, joka
kattaa EU:n talousarvioon (2) kohdistettavan sisäisen valvonnan ja
ulkoisen tarkastuksen kokonaisuudessaan. Näin on toimittu osit-tain siksi, että yhtenäisestä tarkastusmallista (single audit) ei oleyleisesti hyväksyttyä määritelmää, ja osittain siksi, että käsitteenkattama ala on verrattain suppea siellä missä sitä sovelletaan.
3. Tilintarkastustuomioistuin on korostanut kertomuksis-
saan, että EU:n talousarvion valvontaa on parannettava, jotta voi-daan saavuttaa tehokkaat ja vaikuttavat tulojen ja menojen sisäi-sen valvonnan järjestelmät. Tilintarkastustuomioistuimenlausunnossa esitetyllä käsitteellä ”yhteisön sisäisen valvonnanmenettelyt” luodaan rationaalinen viitekehys uusien tai olemassaolevien, yhtenäisiin periaatteisiin ja standardeihin perustuvien,sisäisen valvonnan järjestelmien kehittämiselle. Lausunto esite-tään osana yhteisön toimielinten näkemyksiä, mutta se ei estätilintarkastustuomioistuinta esittämästä aiheesta uusia lausuntojaperustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan mukaisesti.
4. Lausuntoa laatiessaan tilintarkastustuomioistuin
— analysoi Euroopan unionin talousarvioon nykyisin sovelletut
sisäisen valvonnan järjestelyt,
— määritti yhteisön sisäisen valvonnan menettelyihin sisällytet-
tävät yhtenäiset periaatteet.Tilintarkastustuomioistuin analysoi myös muualla sovellettuja vas-
taavia käsitteitä ja yksilöi osa-alueita, jotka olisivat sovellettavissaEU:ssa (ks. liite I).
5. Lausunnossa keskitytään niihin sisäisen valvonnan järjes-
telmien näkökohtiin, joiden avulla varmistetaan tulojen ja meno-jen laillisuus ja asianmukaisuus; vaikuttavuuden tai kustannuste-hokkuuden varmistamiseen liittyvät näkökohdat jäävät lausunnonulkopuolelle (
3).
NYKYISET V ALVONTAMENETTELYT
6. Euroopan unioni on ainutlaatuinen organisaatio muodos-tamansa poliittisen ja oikeudellisen toimintaympäristön, laajuu-tensa ja monimutkaisuutensa takia. Talousarvion hallinnointiinosallistuvat yhteisön toimielimet ja jäsenvaltiot (sekä unionin ulko-puoliset edunsaajamaat), ja sitä mutkistavat järjestelmien suurimäärä ja monimuotoisuus; lisäksi edunsaajia on miljoonia ja toi-miin jäsenvaltioissa osallistuu lukuisia erilaisia elimiä, jotka useinedustavat erityyppisiä hallintokulttuureja.
7 . EU:n talousarvion seurantaan ja valvontaan osallistuvat
komission, tilintarkastustuomioistuimen ja muiden yhteisön toi-mielinten lisäksi myös kansalliset parlamentit ja tarkastuselimet(ks. kaavio I). Koska tässä lausunnossa keskitytään sisäiseen val-vontaan ja ulkoiseen tarkastukseen nimenomaan yhteisön kan-nalta, mainittujen muiden elinten tehtäviä ei käsitellä yksityiskoh-taisesti.
(1) Euroopan parlamentin päätös vastuuvapaudesta Euroopan unionin
yleisen talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuonna 2000,kohta 48 (EYVL L 158, 17 .6.2002).
(
2) Vastaavanlaisia näkemyksiä voidaan esittää myös Euroopan kehitys-
rahastojen sisäisen valvonnan osalta.(3) Hallinnoinnin kustannustehokkuuteen liittyvät näkökohdat poikkea-
vat yleensä huomattavasti laillisuuteen ja asianmukaisuuteen liitty-vistä näkökohdista; vastaavasti myös sisäiseen valvontaan sovellet-tavat lähestymistavat ovat erilaiset. Kustannustehokkuuden kannaltatärkeitä ovat esimerkiksi sellaiset kokonaisvaltaiset näkökohdat kuinkomission ja jäsenvaltioiden suorittama meno-ohjelmien yleinensuunnittelu ja hallinnointi sekä sellaiset toteuttamiseen liittyvät näkö-kohdat kuin hankkeiden valintamenettelyt ja tarjouskilpailumenet-telyt.C 107/4 FI Euroopan unionin virallinen lehti 30.4.2004
Sisäinen valvonta
8. Komissio vastaa yhdessä jäsenvaltioiden kanssa talousar-
vion toteuttamisesta (1) ja samalla myös vaikuttavien, varainhoi-
don moitteettomuuden varmistavien valvontajärjestelmien kehit-tämisestä ja täytäntöönpanosta. Yli 80:tä prosenttia yhteisöntalousarviosta hallinnoidaan yhteistyössä jäsen- tai edunsaajavalti-
oiden (
2) kanssa. Yhteistyö merkitsee sitä, että komissiolla on ylei-
nen vastuu talousarviosta ja jäsenvaltiot (tai edunsaajavaltiot) vas-taavat järjestelmien päivittäisestä hallinnosta ja valvonnastayhteisön asettamia sääntöjä noudattaen. Hallintoon sisältyy edun-saajien määrittäminen ja valinta sekä maksujen suorittaminenedunsaajille. Komissio hallinnoi suoraan talousarvion muita osia(sisäiset politiikat, ulkoisten toimien (
3) suoraan hallinnoidut osa-
alueet sekä hallinto), edunsaajien ja toimittajien valinta ja näillesuoritettavat maksut mukaan lukien.9. Komissiolla on sisäisen tarkastuksen toiminto , jonka avulla
vastuutahot voivat varmistaa, että menettelyjä noudatetaan jatavoitteet saavutetaan. Sisäisen tarkastuksen toimiala on keskus-yksikkö, joka toimittaa sekä koko toimielintä että yksittäisiä alojakoskevia tarkastuksia ja antaa teknistä tukea sisäisen tarkastuksenrakenteille eri pääosastoissa.
10. Komissio on jaettu pääosastoihin , jotka vastaavat eri
toiminta-alojen täytäntöönpanosta ja niihin liittyvistä EU:n talous-arvion osista. Operatiiviset yksiköt tarkistavat ja hyväksyvät mak-sut ennen niiden suorittamista. Valvontayksiköt tarkastavat jälki-käteen, että menot toteutetaan asianmukaisesti sekä komissiossaettä jäsenvaltioissa, ja sisäisen tarkastuksen rakenteet auttavat pää-osastojen johtoa varmistamaan, että sisäiset valvontamenettelyt
toimivat vaikuttavasti.
1 1. Budjettihallinto on monimutkaista. Hajautettuun hallin-
nointiin osallistuu useita hallinnollisia tasoja komission yksiköistä
alkaen jäsenvaltioiden keskus-, alue- ja paikallistason hallinnol-listen yksiköiden (tai maatalousalan maksajavirastojen) erilaistenyhdistelmien kautta aina EU:n tuen maksuun yksittäisille edun-saajille. Hallinnon eri tasoilla on erilaiset tehtävät ja vastuualueet,mutta yhteinen yleistavoite: maksujen suorittaminen EU:n talous-arviosta lopullisille edunsaajille. Välitasoja valvovat esimerkiksikomission yksiköt, paikalliset tai kansalliset tarkastuselimet, kyseis-ten organisaatioiden sisäisen tarkastuksen yksiköt, ministeriöt jatodistuksen myöntävät elimet.
(1) Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 27 4 artiklan mukaan
”jäsenvaltiot ovat yhteistyössä komission kanssa varmistaakseen, että mää-
rärahat käytetään moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti ”.
(2) Unionin ulkopuoliset maat, joille myönnetään varoja yhteisön talous-
arviosta.
(3) Ulkoisten toimien alan, johon kehitysapu kuuluu, hallinnointia ollaan
parhaillaan hajauttamassa komission keskusyksiköiltä sen lähetys-töille kolmansissa maissa.Kaavio I
EU:n talousarvion sisäinen valvonta ja ulkoinen tarkastus30.4.2004 FI Euroopan unionin virallinen lehti C 107/5
12. Toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden osalta menet-
telyn keskeinen osa on rajavaihe , jossa maksut siirtyvät lopullisille
edunsaajille. Jos maksu on suoritettu edunsaajalle, joka on esit-tänyt virheellisiä menoilmoituksia tai jonka kohdalla asetetut kri-teerit eivät toteudu, virheet pysyvät järjestelmässä, ellei niitä havaitaja korjata jälkikäteen toimitettavien tarkastusten ansiosta.
13. Liitteessä II on yksityiskohtaisia tietoja sisäisen valvonnan
järjestelyistä eri talousarvioaloilla.
Ulkoinen tarkastus
14 . Euroopan tilintarkastustuomioistuin on Euroopan unionin
ulkoinen tarkastuselin, joka ei siis osallistu sisäiseen valvontaan.Tilintarkastustuomioistuin vastaa EU:n varainhoidon riippumat-tomasta tarkastuksesta ja raportoi budjettivallan käyttäjälle (Euroo-pan parlamentille ja neuvostolle). Tilintarkastustuomioistuinarvioi, kuinka komissio on suoriutunut talousarvion asianmukai-sen hallinnoinnin tehtävistään. Tilintarkastustuomioistuin tarkas-taa, että tilinpäätökset ovat täydelliset ja tarkat, tapahtumat lail-liset ja asianmukaiset ja varainhoito moitteetonta.Tilintarkastustuomioistuin kiinnittää erityistä huomiota valvon-tajärjestelmien arviointiin ja korjaavia toimia koskevien suositus-ten esittämiseen.
15. Jokaisessa jäsenvaltiossa on kansallinen tarkastuselin, joka
vastaa valtion talousarvion riippumattomasta ulkoisesta tarkas-tuksesta. Vaikka kansallisilla tarkastuselimillä ei ole virallista roo-
lia EU:n talousarvion sisäisessä valvonnassa (
1) tai ulkoisessa tar-
kastuksessa, perustamissopimuksessa edellytetään, että ne toimivatyhteistyössä tilintarkastustuomioistuimen kanssa sen toimittaessatehtäviään. Useimmat kansalliset tarkastuselimet eivät osallistusuoraan EU-varoja koskeviin tarkastuksiin, mutta monesti ne vas-taavat EU-varoja saaneiden hankkeiden kansallisen osarahoituk-sen tarkastamisesta. Jäsenvaltioiden hallintoelimissä on lisäksiusein valvontayksiköitä ja sisäisen tarkastuksen yksiköitä, jotkavoivat suorittaa EU-varojen käyttöä tai kansallista osarahoitustakoskevia tarkastuksia.
Nykyiset vahvuudet ja heikkoudet
1 6. EU:n tulojen ja menojen hallinto- ja valvontajärjestelmien
vaikuttavuus — rakenteen ja/tai toteuttamisen kannalta — onollut huolenaiheena useiden vuosien ajan. Tilintarkastustuomio-istuin on perustamisestaan lähtien havainnut lukuisia esimerkkejäheikosta tai puuttuvasta valvonnasta, jota pahentavat suuren vir-heriskin sisältävät EU:n meno-ohjelmat; seurauksena on virheitäja säännönvastaisuuksia ja varojen käyttö ei aina ole tehokasta javaikuttavaa.17 . Järjestelmien kehittäminen on edistynyt viime aikoina
huomattavasti, mutta ne ovat edelleen laadultaan vaihtelevia.Lukuisista erilaisista järjestelmistä ei ole kokonaiskuvaa eikä niitäkoordinoida; puuttuu myös mekanismi, jonka avulla varmistet-taisiin, että yhdessä järjestelmässä toteutetut parannukset huomi-
oidaan muissakin järjestelmissä.
1 8. Omien varojen alalla ja hajautetun hallinnoinnin piiriin
kuuluvilla aloilla (maatalous, rakennetoimet, liittymistä valmiste-leva tuki) järjestelmät eroavat toisistaan rakenteensa ja toteutuk-sen osalta, ja monet osa-alueet ovat jäsenvaltioiden päätäntäval-lassa. Silloinkin, kun järjestelmien katsotaan olevan suhteellisentyydyttävät (esimerkiksi suuren osan maatalousmenoista kattavayhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä), tilintarkastustuomio-istuin havaitsee parannuksia edellyttäviä tapauksia (
2).
Epäselvät ja epäyhtenäiset tavoitteet
1 9. Nykyiset eri talousarvioaloihin sovellettavat sisäisen val-
vonnan menettelyt ovat kehittyneet asteittain, eri aikaan, eikäkomission suorittamasta koordinoinnista (
3) ole juurikaan näyt-
töä. Ei ole selkeää strategiaa, jonka avulla määritettäisiin eri jär-jestelmien yleiset tai erityiset tavoitteet (esimerkiksi se, mitä jär-jestelmien avulla on määrä saavuttaa). Tämä hankaloittaavaadituntasoisten järjestelmien perustamista, tarvittavien resurs-sien määrittämistä, tulosten arviointia ja myöhemmin toimitet-tavien tarkastusten lähtökohtien määrittelemistä.
20. Selkeiden tavoitteiden puuttuessa saatettaisiin olettaa esi-
merkiksi, että sisäisen valvonnan järjestelmien tarkoituksena ontaata tai varmistaa kaikkien tapahtumien täysi laillisuus ja asian-mukaisuus. Tämä ei ole realistista, kun otetaan huomioon suh-teettoman suuret kustannukset, jotka aiheutuisivat menojen luon-teen vuoksi välttämättömistä yksityiskohtaisista tarkastuksistapaikalla (esimerkiksi edunsaajan toimittamien tietojen varmista-miseksi), sekä maksujen suuri määrä ja niiden maantieteellinenhajauma.
21. Maatalousalaa ja rakennetoimia koskevat valvontajärjes-
telmät on määritetty asetuksissa. Kummankin alan järjestelmässäolennaista on tarkastusten intensiteetti lopullisen edunsaajantasolla, jossa ilmenee suurin osa virheistä. Lainsäädännössä näilläaloilla edellytetään samantasoisia tarkastuksia, mutta mitään tie-toja ei ole saatu siitä, millä perusteella näin päätettiin.
(1) Joissakin tapauksissa kansalliset tarkastuselimet toimivat maatalous-
alan maksajavirastoille todistuksen myöntävinä eliminä, vaikka tämäon EU:n talousarvion sisäisen valvonnan alaan kuuluva erityistehtävä.(2) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta
2002, neljäs luku, liite II (EUVL C 286, 28.1 1.2003).
(3) Esimerkiksi parhaiden käytäntöjen yksilöinti ja niistä tiedottaminen.C 107/6 FI Euroopan unionin virallinen lehti 30.4.2004
Koordinoinnin puute
22. EU:n tuloja ja menoja koskevia tarkastuksia edellytetään
lukuisissa eri lähteissä: perustamissopimuksessa komissiolle anne-taan yleinen vastuu talousarvion toteuttamisesta yhteistyössäjäsenvaltioiden kanssa; varainhoitoasetuksessa säädetäänEU-varojen hallinnoinnista; Euroopan parlamentti ja neuvostotekevät asiaa koskevia päätöksiä; neuvosto ja komissio antavat eritalousarvioaloja koskevia asetuksia; jäsenvaltioilla on lisäksi kan-salliset sääntönsä ja käytäntönsä.
23. Tarkastuselimiltä ei virallisesti edellytetä koordinointia
tarkastusten suunnittelussa tai muiden suorittamien tarkastustenhuomioon ottamista. Riittämättömän koordinoinnin riskinä on,että resursseja ei käytetä vaikuttavimmalla mahdollisella tavalla.Eri tarkastuselinten työssä saattaa ilmetä päällekkäisyyksiä, jolloinresursseja menee hukkaan, tarkastuksen kohteelle aiheutuu tur-haa työtä ja EU-varojen hallinnoinnista välittyy huono kuva. Jot-kin menolajit saattavat jäädä vaikuttavan valvonnan ulkopuolelle.Jäsenvaltioiden tarkastusten tuloksista antamat tiedot ovat joskusriittämättömiä tai epäjohdonmukaisia (
1).
Ei tietoja kustannuksista ja hyödystä
24. Hajautetun hallinnoinnin piiriin kuuluvilla aloilla (yli
80 prosenttia menoista) suurimman osan tarkastuskustannuk-sista maksavat jäsenvaltiot tai edunsaajavaltiot. Tarkastukset hyö-dyttävät kuitenkin lähinnä EU:n talousarviota ja ainoastaan välil-lisesti jäsenvaltiota. Jäsenvaltioilla on näin ollen vain vähänkiinnostusta suunnata riittävästi resursseja EU-varojen valvon-taan, minkä vuoksi komissio joutui määrittämään valvontame-nettelyiden tyypin ja intensiteetin asetuksessa.
25. Minkään järjestelmän avulla ei voida olettaa saavutetta-
van kaikkien tapahtumien absoluuttista oikeellisuutta, mutta tar-kastusten laajuuden ja intensiteetin avulla pitäisi saavuttaa asian-mukainen tasapaino tarkastusten toimittamisesta aiheutuvienkokonaiskustannusten ja niiden avulla saavutettavan kokonais-hyödyn välillä (
2). Hyötyä voidaan arvioida virheiden määrän ale-
nemisen tai niiden vaikutusten rajoittamisen kannalta taikka sään-nönvastaisuuksien ja varojen vaikuttamattoman käytön kautta.Muihin hyötynäkökohtiin kuuluu esimerkiksi se, että unionin
kansalaiset katsovat EU:n talousarvion olevan hyvin hallinnoitu.26. Nykyisten menettelyiden avulla ei saada tietoa jäsenvalti-
oiden tai komission maksettavina olevista tarkastuskustannuk-sista tai tarkastusten avulla saavutettavasta hyödystä. Lisäksi se,että jäsenvaltiot maksavat suuren osan kustannuksista hyötyjenkohdistuessa EU:n talousarvioon, johtaa avoimuuden puutteeseenja hankaloittaa näiden kahden osatekijän välisen tasapainon säi-lyttämistä.
Epäyhtenäinen soveltaminen
27 . Maatalouden ja rakennetoimien valvontaa koskevissa sään-
nöksissä edellytetään tilien perustana olevien toimien yksityiskoh-taisia tarkastuksia toimitettaviksi sekä riskien että satunnaisotan-nan perusteella. Nämä kaksi lähestymistapaa ovat kuitenkin hyvinerilaiset ja yhteensopimattomat (ks. kohta 48). Jos niitä ei olemääritelty riittävän tarkoin säännöin, seuraa sekaannuksia ja vai-kuttavuus vähenee (
3). Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus-
työn yhteydessä on tosin havaittu täytäntöönpano-ongelmia myöstapauksissa, joissa säännöt on määritetty selkeästi (
4).
28. Valvontamenettelyjä on hajautettu runsaasti sekä komis-
siossa että jäsenvaltioissa, mutta käytännössä peruskysymyksiä(lähestymistapaa, laajuutta, ajoitusta, kattavuutta, hyväksyttäväävirhetasoa ja seurantaa) koskevat käsitykset eivät ole aina yhtene-viä. Tämän seurauksena tarkastusten laatu vaihtelee (
5).
29. Joillakin talousarvioaloilla toteutetaan riippumattomia
menoilmoitusten tai kuluselvitysten tarkastuksia. Tarkastustyönsuorittamista ja raportointia koskevat ohjeet ovat joissakin tapauk-sissa riittämättömät (
6). Myöskään tarkastajien valintaan ei aina
ole vakioituja menettelyitä (7).
(1) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta
2002, kohta 4.23.
(2) Yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään liittyviä tarkastuksia
on lisättävä yli asetuksessa edellytettävän vähimmäismäärän, kun vir-heiden määrä ylittää tietyn tason. Tämä osoittaa, että kustannusten jahyödyn suhde on mukautettava eri talousarvioalojen ominaisriskei-hin.(3) Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 10/2001, kohta 20
(EYVL C 31 4, 8.1 1.2001).
(4) Ks. esimerkiksi tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varain-
hoitovuodelta 2002, kohta 4.51.
(5) Ks. esimerkiksi tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varain-
hoitovuodelta 2002, kohdat 4.27 ja 5.32.
(6) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta
2002, kohdat 7 .24, 7 .27 ja 8.1 1; tilintarkastustuomioistuimen erityis-kertomus nro 1/2004, kohdat 44 ja 45 (EUVL C 99, 23.4.2004); tilin-tarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 1 1/2003, kohdat 7 6 ja77 (EUVL C 292, 2.12.2003); tilintarkastustuomioistuimen vuosiker-tomus varainhoitovuodelta 2001, kohdat 3.57 ja 3.58 (EYVL C 295,28.1 1.2002).
(
7) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta
2002, kohdat 7 .24 ja 7 .25.30.4.2004 FI Euroopan unionin virallinen lehti C 107/7
30. Tarkastuksista tiedottaminen vaihtelee ohjelmittain ja
jäsenvaltioittain, ja edunsaajien tietoisuus tarkastusten mahdolli-suudesta tai seurauksista on usein hyvin vähäinen. Tämä vähentääjärjestelmän varoittavaa vaikutusta. Virheellisten hakemusten esit-tämisestä aiheutuvat seuraamukset toimivat varoittimena maa-talousmenojen alalla sekä sisäisten politiikkojen alalla tutkimusta,teknologista kehittämistä ja esittelyä (TTK) koskevasta kuuden-nesta puiteohjelmasta alkaen (
1), mutta ei muilla talousarvio-
aloilla (2).
Komission hallinnonuudistuksen vaikutus
31. Komission laajassa hallinnonuudistusohjelmassa (3) kes-
kitytään yleiseen hallinnon kehittämiseen sekä erityisesti varain-hoidon kehittämiseen. Uudistuksen keskeisiä periaatteita ovatyksinkertaistaminen, hajauttaminen ja päälliköiden vastuullisuu-den lisääminen (
4). Keskitetyn sisäisen tarkastuksen toimialan
lisäksi perustettiin sisäisestä tarkastuksesta vastaava rakenne jokai-seen pääosastoon. Varainhoitoasetus on uudistettu ja kirjanpito-järjestelmän perustavanlaatuinen uudistus on käynnissä.
32. Mainittujen toimien lisäksi komissiossa on työskennelty
tiiviisti sisäisen valvonnan järjestelmien parantamiseksi siten, ettähuomioon otetaan valvontamenettelyjen laajuus ja laatu ja tiettyvalvontakulttuuri pyritään vakiinnuttamaan koko organisaatioon.Menettely perustuu 24:ään sisäisen valvonnan standardiin (
5), joi-
den tarkoituksena on muodostaa valvontaympäristön ja sisäisenvalvonnan järjestelmien puitteet. Standardit ovat luonteeltaan ylei-siä ja sovellettavissa ainoastaan komissioon.
33. Valvonnan uudistamisen keskeisiä osatekijöitä ovat vuo-
tuiset toimintakertomukset ja pääjohtajien lausumat, joita on laa-dittu vuodesta 2001 alkaen jokaisessa pääosastossa. Niissä pää-johtajat arvioivat sisäisen valvonnan standardien täytäntöönpanoa,ja tavoitteena on antaa riittävä varmuus siitä, että sovellettavienvalvontamenettelyjen avulla taataan tilien perustana olevien toi-mien laillisuus ja asianmukaisuus ja että resurssit on käytettysuunniteltuun tarkoitukseen .Tilintarkastustuomioistuin tutki
menettelyä kahden ensimmäisen vuoden ajalta ja havaitsi, ettäpääjohtajat kykenevät yleensä antamaan lausunnon komission
järjestelmistä mutta eivät hajautettuun hallinnointiin jäsenvalti-oissa liittyvien järjestelmien osalta (
6). Komissiolla on ollut myös
vaikeuksia saada palvelukseensa henkilöstöä, jolla on tarvittavatalousalan kokemus, ja vakiinnuttaa organisaatioon riittävä val-vontakulttuuri (
7).
EUROOPAN UNIONIA KOSKEV AN V AIKUTTA V AN JA
TEHOKKAAN SISÄISEN V ALVONNAN OMINAISPIIRTEET
34. Jotta unionin kansalaiset saisivat varmuuden Euroopan
unionin talousarviota koskevan sisäisen valvonnan vaikuttavuu-desta ja tehokkuudesta, tilintarkastustuomioistuin ehdottaa yhtei-sön sisäisen valvonnan menettelyiden luomista uusien ja olemassaolevien sisäisen valvonnan järjestelmien kehittämiseksi (
8). Menet-
telyt perustuisivat yhtenäisiin käsitteisiin, joiden avulla tähdätäänresurssien avoimeen ja optimaaliseen käyttöön.
T avoitteet
35. On olennaista, että sisäisen valvonnan järjestelmien tavoitteet
määritellään ja niistä tiedotetaan selkeästi ja kattavasti. Yleiset tavoit-teet ovat yhteisiä kaikille sisäisen valvonnan järjestelmille, mutta yksi-
tyiskohtaisemmat tavoitteet riippuvat kunkin alan erityispiirteistä. Tavoit-
teiden yhteydessä olisi määritettävä: ala (talousarvioala), tarkoitus(laillisuus ja asianmukaisuus ja/tai moitteeton varainhoito (
9),
mukana olevat toimijat (hallinnon tasot alkaen komissiosta ainamaksut lopullisille vastaanottajille suorittaviin tahoihin asti), sisältö(yhtenäisiin periaatteisiin ja standardeihin perustuvat valvontame-nettelyt), päämäärä (kustannustehokkaan valvonnan varmistami-nen kyseisellä alalla), rajoitteet (säännönvastaisuusriskin täydelli-nen eliminointi ei ole realistista eikä taloudellista), laajuus(hyväksyttävään kustannus-hyötysuhteeseen johtava tarkastustentyyppi ja intensiteetti) sekä toteutustapa (avoimuus, tiedonvaihto,valvontaketju).
36. Sisäisen valvonnan järjestelmien tulisi vaikuttaa aktiivisesti
EU:n talousarvion hallinnoinnin kehittämiseen varmistamalla korjaa-vien toimien toteuttaminen ja perinnän suorittaminen. Valvontamenet-
telyt ovat varainhoidon kehittämisen kannalta vaikuttavia vasta,kun tapahtumien virheisiin ja järjestelmien puutteisiin kohdiste-taan kattavat ja oikea-aikaiset korjaavat toimet.
(1) Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 1/2004, kohta 43.
(2) Seuraamuksia ei ole ja korkoa on maksettava vasta takaisinperintää
koskevan määräyksen esittämispäivästä alkaen, joten yhteisön tukeatakaisin maksamaan joutuvat edunsaajat hyötyvät korottomasta rahoi-tuksesta. Tämä lisää säännönvastaisten hakemusten riskiä.
(
3) KOM(2000) 200.
(4) Menoihin sovellettavia sääntöjä on yksinkertaistettu, menojen hallin-
nointia helpotettu ja keskitettyyn hyväksyntään perustuva ennaltatapahtuva varainhoidon valvonta on korvattu siten, että menojen jamaksujen hyväksyjien vastuu on aiempaa suurempi.
(
5) Komission asiakirjassa (SEK(2001) 2037/4) määritetään sisäisen val-
vonnan standardit, joiden laadinnassa on hyödynnetty COSOn (ks.sanasto) periaatteita. Niihin kuuluu keskeisenä tekijänä ajatus, jonkamukaan sisäisen valvonnan avulla saadaan riittävä — ei absoluuttinen— varmuus tilinpäätöksen luotettavuudesta, toimien laillisuudesta jaasianmukaisuudesta sekä varainhoidon moitteettomuudesta.(6) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta
2002, kohta 1.97 .
(7) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta
2002, kohta 0.8.
(8) Termillä viitataan yhteisön talousarviota koskevaan sisäiseen valvon-
taan, vaikka joitakin menettelyjä saatetaan nimittää tarkastuksiksi janiiden toteuttajina ovat tarkastajat (esimerkiksi riippumattomien tar-kastajien toimittamat menoilmoitusten tarkastukset, ks. kohta 43).
(
9) Ks. kohta 5.C 107/8 FI Euroopan unionin virallinen lehti 30.4.2004
Edellytykset
37. T arkastukset tulisi suorittaa avoimesti ja tulosten pitäisi olla
kaikkien järjestelmän toimijoiden käytettävissä luotettavina lähteinä.T arkastusten ”omistajana” olisi Euroopan unioni, eivät yksittäiset val-vontaorganisaatiot. Tarkastukset olisi suoritettava asianmukaisten
standardien mukaisesti, ja tehdyn työn, tulosten ja todentavanaineiston laatu olisi voitava varmentaa. Tämä on vaikuttavan val-vontaketjuun perustuvan järjestelmän perusedellytys, ja yksittäis-
ten valvontayksiköiden tai -organisaatioiden työn asemesta pai-nopisteenä on järjestelmien yhteisöllinen luonne.
38. Sisäisen valvonnan järjestelmät voivat olla vaikuttavia ja tehok-
kaita ainoastaan, jos politiikkojen ja menettelyiden perustana oleva lain-säädäntö on selkeää ja yksiselitteistä ja riittävää varojen asianmukaisenkäytön varmistamiseksi, mutta ei kuitenkaan tarpeettoman monimut-kaista. Laillisuuden ja asianmukaisuuden tarkastamisen tarkoituk-
sena on varmistaa, että EU:n tuloja ja menoja koskevia sääntöjä jasäännöksiä noudatetaan. Sääntöjen ja säännösten avulla olisi mini-moitava toisistaan eroavien tulkintojen mahdollisuus, ja olisi väl-tettävä vaatimuksia, joiden noudattamista valvojat tai tarkastajateivät voi myöhemmin todentaa. Mitä vaativampia ja vaikeampiavaatimukset ovat, sitä suurempi on riski, että niitä ei — tahalli-sesti tai tahattomasti — noudateta. Hyvin suunnitellut säännöt jasäännökset edesauttavat asetettujen poliittisten tavoitteiden saa-vuttamista, vähentävät virheriskiä, yksinkertaistavat tarvittavaavalvontaa ja vähentävät määritetyn hyväksyttävän riskitason saa-vuttamisen kannalta tarpeellisia tarkastuksia ja niistä aiheutuviakustannuksia. Lisäksi edunsaajia olisi lainsäädännön avulla (sää-tämällä kovemmista rangaistuksista ja seuraamuksista ja näidenkäytön laajentamisesta kaikille talousarvioaloille) kannustettavaesittämään todenmukaisia hakemuksia.
Rakenne
39. Resurssien käytön optimoimiseksi sisäisen valvonnan järjestel-
mien tulisi perustua vaikuttavaan valvontaketjuun, joka toimii yhtenäis-ten standardien mukaisesti siten, että jokaiselle tasolle on määritelty eri-tyiset tavoitteet, joiden yhteydessä otetaan huomioon muiden suorittamatyö. Jäsenvaltioissa jonkin tahon olisi varmistettava, että paikal-
listasolla suoritettu valvonta on asetetun standardin ja laatuvaati-musten mukaista ja että kyseiseen työhön voidaan luottaa (
1).
Komissiossa valvonnasta vastaavan tason olisi varmistettava, ettäeri valvontatasot jäsenvaltioissa toimivat vaikuttavasti ja tarkoite-
tulla tavalla. Valvontaketjuun perustuvasta mallista annetaan esi-merkki liitteessä III.
40. Yksittäisten järjestelmien rakenteessa on otettava huomi-
oon talousarvioalan sekä jäsenvaltioiden organisaatiorakenteenerityispiirteet. Kaikkien järjestelmien ja rakenteiden olisi kuitenkinnoudatettava yhtenäisiä periaatteita, jotka koskevat tarkastustensuorittamista yhdenmukaisen vähimmäisstandardin mukaisesti,luottamusta muiden tasojen suorittamiin tarkastuksiin, avoi-muutta ja tulosten saatavuutta sekä asianmukaista kustannus-hyötysuhdetta.
41. Sisäisen valvonnan järjestelmien yhteydessä olisi huomi-
oitava, että järjestelmän keskeisenä osana ovat edunsaajan tasollatapahtuvat tarkastukset, joiden avulla saadaan todentavaa aineis-toa tilien perustana olevien toimien ja kustannusten todenmukai-suudesta ja tarkkuudesta. Maksut lopulliselle edunsaajalle suori-tetaan tiettyjen ehtojen noudattamisen perusteella; ehdot voivatolla fyysisiä (esimerkiksi lukumäärä, koko tai summa) tai taloudel-lisia (aiheutuneet kustannukset). Toimien laillisuuden ja asianmu-kaisuuden tarkastamisessa ratkaisevaa on tutkia, että edunsaajaon todella toteuttanut ilmoittamansa toimet ja että ilmoitetutmäärät ovat oikeat — nämä seikat voidaan usein selvittää ai-noastaan lopullisen edunsaajan tasolla toteutettavin fyysisin tar-kastuksin.
42. Sisäisen valvonnan järjestelmien yhteydessä olisi otettava
huomioon, että tehotonta valvontaa lopullisen edunsaajan tasollaon vaikea korvata keskustasolla tapahtuvin tarkastuksin. Esimer-kiksi hakemuksista laadittua luetteloa läpikäytäessä ministeriössätuskin havaitaan kaikki epätarkoista tai harhaanjohtavista hake-muksista aiheutuvat olennaiset virheet. Osa virheistä on yksilöi-tävissä asiakirjojen analysoimisen avulla, mutta monet voidaanhavaita ainoastaan paikalla toimitettavin tarkastuksin. Moitteet-toman hallinnoinnin edellytyksenä on näin ollen tehokas ensim-mäisen tason valvonta paikalla maksun ajankohtana ja paikalli-sella tasolla suoritettu toisen tason valvonta. Paikalla toimitettavistailmoitusten tarkastuksista aiheutuvat kustannukset ovat suhteel-
lisen korkeat keskimääräisiin maksuihin nähden, mutta valvonta-menettelyiden yleinen vaikuttavuus on suurelta osin riippuvainentällä tasolla suoritettavien tarkastusten lukumäärästä.
43. Jos ilmoitetut menot tai kustannukset ylittävät tietyn vähim-
mäismäärän, ilmoitukseen olisi liitettävä riippumattoman ulkoisen tar-kastajan, tai julkisten elinten kohdalla toimivaltaisen viranomaisen,antama tarkastustodistus. Edunsaajia olisi vaadittava toimittamaan
todistus, josta käyvät ilmi menoilmoitusten tosiasiallisuus ja oikeel-lisuus sekä sovellettavien sääntöjen ja säännösten noudattami-nen (
2). Tarkastustodistus olisi liitettävä kaikkiin sellaisiin edun-
saajan esittämiin menoilmoituksiin tai tietyltä ajanjaksoltakoottuihin menoilmoituksiin, jotka ylittävät tietyn vähimmäis-määrän. Vähimmäismäärä olisi vahvistettava sen perusteella, mistäinterventiomekanismista on kyse, ja komission olisi määritettäväsen suuruus kustannus-hyötynäkökohtien avulla.
(1) Tätä tehtävää nykyisten järjestelmien yhteydessä suorittavia organi-
saatioita ovat esimerkiksi jokaiseen jäsenvaltioon perustetut erityisetyksiköt, jotka koordinoivat ja valvovat neuvoston asetukseen (ETY)N:o 4045/89 (EYVL L 388, 30.12.1 989), sellaisena kuin se on vii-meksi muutettuna asetuksella (EY) N:o 2154/2002 (EYVL L 328,5.12.2002), perustuvia tarkastuksia ja raportoivat niistä, sekä raken-nerahastojen tukitoimiin liittyvästä varmentamisesta kussakin jäsen-valtiossa vastaavat, neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1260/1 999 mää-ritetyt hallintoviranomaiset (EYVL L 1 61, 26.6.1 999).
(2) Sovelletaan tällä hetkellä sisäisten politiikkojen alalla kuudennen tut-
kimusta, teknologista kehittämistä ja esittelyä (TTK) koskevan puite-ohjelman yhteydessä.30.4.2004 FI Euroopan unionin virallinen lehti C 107/9
44. Menettelyn hallinnoinnin yhteydessä on otettava huo-
mioon se, että tarkastajien valinnasta, palvelukseen ottamisesta japalkanmaksusta vastaa edunsaaja, mutta tarkastajat raportoivatsuoraan tai välillisesti (jäsenvaltioiden kautta) komissiolle. Tarkas-tustyön sisältö, laajuus, samoin kuin olennaisuutta ja luottamus-tasoa koskevat vähimmäisvaatimukset, testien dokumentointi, tar-kastuskertomuksen muoto ja sisältö sekä oikeus työpapereihintutustumiseen olisi määritettävä ja standardisoitava.
Soveltaminen
45. Komission olisi määritettävä valvontajärjestelmien vähimmäis-
vaatimukset menettelyn kaikilla tasoilla ottaen huomioon eri talousar-vioalojen erityispiirteet. Tämä edellyttää järjestelmien ja valvonta-
menettelyiden peruselementtien analysointia ja yhtenäistämäärittelyä. Toimien laillisuutta ja asianmukaisuutta koskeviinnäkökohtiin kuuluvat hallinnolliset tarkastukset, tehtävien pitä-minen erillään, rekistereiden pitäminen, panosten tarkistaminen,valvontatilit, täsmäytykset sekä paikalla toimitettavat tarkastukset.
46. V alvontamenettelyt olisi toteutettava asianmukaisen yhtenäisen
standardin mukaisesti. V alvontatyö olisi suoritettava ja tulokset doku-mentoitava vakioidussa muodossa ja tallennettava tietokantaan, jossa neovat muiden valvontaketjuun osallistuvien käytettävissä luotettavina läh-teinä. Tehokkaan järjestelmän edellytyksenä on, että toimia ja jär-
jestelmiä koskevissa tarkastuksissa sovelletaan asianmukaisia yhte-näisiä standardeja menetelmän, kattavuuden ja laadun osaltariippumatta siitä, kuka tarkastaa ja missä tarkastus tapahtuu. Kes-kustasolla toimivien valvojien pitäisi yhtenäisen standardin mukai-sesti toteutettujen tarkastusten yhteydessä voida luottaa muidenvalvontaketjuun osallistuvien tahojen toimittamiin tarkastuksiin.
47 . Yhtenäistä standardia sovellettaessa olisi käytettävä
yhteistä lähestymistapaa kaikkien menettelyn osa-alueiden doku-
mentointiin, todentamiseen ja raportointiin, mukaan lukien toi-men tai järjestelmän valinnan perustelu, tarkastusten tavoite, toteu-tettujen tarkastusten kuvaus, todentava aineisto, tulokset,tarkastuskohteen reaktio sekä seuranta. Mainitut tiedot olisi säi-lytettävä keskustietokannoissa, joita kaikilla valvontamenettelynosapuolilla olisi mahdollisuus käyttää asianmukaiset tietojen suo-jaamiseen liittyvät järjestelyt huomioon ottaen.
48. V alvontajärjestelmissä olisi käyt ettävä otantaa selkeästi mää-
riteltyihin tarkoituksiin: riskitekijöihin perustuvaa otantaa olisi käytet-tävä säännönvastaisuuksien havaitsemiseen ja korjaamiseen ja edustavaaotantaa järjestelmien vaikuttavuuden varmistamiseen. Otantaa käyte-
tään yleisesti suurten tapahtumajoukkojen tarkastamiseen etenkintapauksissa, joissa tarkastaja haluaa arvioida esimerkiksi sellaisiaominaispiirteitä kuin säännönvastaisuuksien keskimääräistä tasoa.Otantaa käytetään, kun havaitaan, että resurssit eivät riitä jokaisentapahtuman tarkastamiseen (tai valvontaan). Otantaa voidaankäyttää useilla eri tasoilla, mukaan lukien toimien poiminta perus-joukosta ja tietyn toimen osatekijöiden poiminta yksityiskohtai-seen tarkastukseen. Otantamenetelmät voidaan jakaa kahteen pää-
luokkaan, joiden tavoitteet ja käyttötarkoitukset poikkeavat toi-sistaan: riskitekijöihin perustuvaan otantaan ja edustavaan otan-
taan.
49. Sisäisen valvonnan järjestelmiin olisi yhdistettävä vaikuttava ja
koordinoitu tiedottaminen. Mitä paremmin edunsaajat tiedostavat
vaikuttavan valvontajärjestelmän olemassaolon ja seuraukset, sitätiiviimmin ne toimivat hakemusten laillisuuden ja asianmukaisuu-den varmistamiseksi. Kaikille edunsaajille olisi tiedotettava val-vontajärjestelmästä koordinoidusti ja johdonmukaisesti, koros-taen pikemminkin tarkastusten yleistä yhteisöön liittyväätarkoitusta kuin niiden toteuttamisesta vastaavia elimiä.
Kustannukset ja hyöty
50. Sisäisen valvonnan järjestelmiin kuuluvien tarkastusten tyyppi
ja intensiteetti määritetään kustannusten ja hyödyn perusteella. Kaikki
valvontajärjestelmät perustuvat tarvittavien tarkastusten toteut-tamisesta aiheutuneiden kustannusten ja tarkastuksilla saavutet-tavan hyödyn väliseen kompromissiin. Yhteisön kannalta hyötynäon varojen menettämisen riskin pieneneminen ja virheriskin rajoit-taminen hyväksyttävälle tasolle. On todennäköistä, että virheidentai säännönvastaisuuksien hyväksyttävä taso vaihtelee talousar-vioaloittain, riippuen sekä tarkastuskustannuksista että virheitätai säännönvastaisuuksia sisältäviin tapahtumiin liittyvästä omi-naisriskistä.
51. Hyväksyttävä virheriski määritettäisiin käytännössä
samanaikaisesti, kun määritetään sen saavuttamiseksi lopullisenedunsaajan tasolla tarvittava tarkastusintensiteetti (
1). Tarkastus-
ten tuloksia seurattaisiin ja tarkastusintensiteettiä mukautettaisiintarvittaessa seuraavan vuoden tai ajanjakson osalta. Käytännössäon erittäin epätodennäköistä, että tavoiteltava kustannus-hyötysuhde saavutettaisiin välittömästi, vaan edellytyksenä olisiuseita vuosia kestävä hienosäätö, jonka yhteydessä otettaisiin huo-mioon kustannukset sekä eri tarkastustyyppien ja tarkastusinten-siteetin tulokset ja vaikuttavuus.
52. Järjestelmässä olisi kerättävä tietoa tarkastusten kustannuksista
ja hyödystä säännönvastaisuuksia koskevaan jäännösriskiin nähden.Tarkastusten kustannusten pitäisi olla suhteellisen helposti määri-
tettävissä, ja toimintoperusteisen hallinnoinnin käyttöön ottami-nen helpottaa määrittämistä komissiossa. Jäsenvaltioissa aiheutu-neita kustannuksia on todennäköisesti vaikeampi arvioida tarkasti.Yhtenä vaihtoehtona voisi olla tarkastuksista aiheutuvien kustan-nusten rahoittaminen EU:n talousarviosta, jolloin kustannuksetolisivat tiedossa ja menettelystä tulisi riittävän avoin.
(1) Hyväksyttävä riskitaso voitaisiin määrittää esimerkiksi suhteessa
hyväksyttävään virhemäärään ja tarkastusintensiteetti voitaisiin mää-rittää yksilöimällä, kuinka suuri osuus toimista on tarkastettava kysei-sen jäännösriskin saavuttamiseksi.C 107/10 FI Euroopan unionin virallinen lehti 30.4.2004
53. Valvontamenettelyistä saatavaa hyötyä voitaisiin mitata ja
seurata soveltamalla edustavaa satunnaisotantaa. Sen avulla arvi-oitaisiin lainvastaisuuksien ja säännönvastaisuuksien jäännösris-kin taso, jota puolestaan verrattaisiin kyseisellä alalla vahvistet-tuun hyväksyttävään riskitasoon.
T ehtävät ja vastuualueet
54. Komission olisi yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa edistettävä
sisäisen valvonnan järjestelmien kehittämistä ja varmistettava myöhem-min, että järjestelmät toimivat vaikuttavasti . Komission olisi määritet-
tävä eri talousarvioaloja koskevien järjestelmien yhteiset piirteetja käynnistettävä asianmukaiset toimet tarkastuksista aiheutuvienkustannusten seuraamiseksi ja tarkastuksista saatavan hyödynarvioimiseksi.
55. Budjettivallan käyttäjien (parlamentin ja neuvoston) olisi hyväk-
syttävä kullakin politiikan alalla sovellettava kustannus-hyötysuhde.Tarkastuksista aiheutuvien kustannusten vertaaminen tarkastuk-sista saatavaan hyötyyn on valvontastrategian kannalta ratkaisevaosatekijä, ja vertaamisen tulisi tapahtua avoimesti. Kustannus-hyötysuhteen suuren merkityksen vuoksi unionin poliittisten vas-tuutahojen olisi hyväksyttävä tavoiteltava suhde komission yksi-tyiskohtaisen ehdotuksen perusteella, ottaen huomioon tulojen jamenojen tarkastamisesta aiheutuvat kustannukset ja hyväksyttä-vät riskit. On todennäköistä, että eri talousarvioaloilla sovelletaanerilaisia kustannus-hyötysuhteita kyseisten tapahtumien tyypin janiihin liittyvän riskin mukaan.
56. EU:n ulkoisena tarkastajana tilintarkastustuomioistuin tarkas-
taa sisäisen valvonnan järjestelmät. Kansainvälisten tarkastusstandar-
dien mukaan tarkastajien on arvioitava sisäisen valvonnan luotet-tavuus määrittäessään testaamisen lähestymistapaa ja laajuutta (
1)
ja hyödyntäessään muiden tarkastajien työn tuloksia (2). Viimeksi
mainittu näkökohta edellyttää, että muiden tarkastajien työ ontapahtunut hyväksyttävien ammatillisten standardien mukaan jaon valvottavissa ja tutkittavissa. Selkeästi määritetyt sisäisen val-vonnan järjestelmille asetetut standardit ja tavoitteet muodostai-sivat objektiivisen perustan, jonka avulla tilintarkastustuomiois-tuin voisi arvioida tarkastuksensa yhteydessä järjestelmienrakennetta ja toimintaa lisäten samalla työnsä vaikuttavuutta.YHTEENVETO
57 . Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että perustetaanEU:n talousarviota koskeva yhdenmukainen ja kattava sisäisenvalvonnan järjestelmä. Sen olisi pohjauduttava loogiseen viiteke-hykseen, jossa sovelletaan yhtenäisiä periaatteita ja standardeja(yhteisön sisäisen valvonnan menettelyt) kaikilla hallinnon tasoillaniin toimielimissä kuin jäsenvaltioissakin. Tilintarkastustuomio-istuin katsoo, että sisäisen valvonnan menettelyjen avulla pitäisisaada riittävä varmuus toimien laillisuudesta ja asianmukaisuu-desta sekä taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden peri-aatteiden noudattamisesta. Tarkastuksista aiheutuvien kustannus-ten pitäisi vastata niistä saatavaa hyötyä sekä taloudelliselta ettäpoliittiselta kannalta. Järjestelmän tulisi perustua loogiseen val-vontaketjuun, jossa tarkastukset toimitetaan, dokumentoidaan jaraportoidaan yhtenäisen standardin mukaisesti, niin että kaikkimenettelyn osapuolet voivat luottaa asianomaisiin tietoihin. Monetviitekehyksen toteuttamiseen tarvittavat osat ovat kokonaisuudes-saan tai osittain olemassa jo nykyisissä järjestelmissä, mutta myösuusia elementtejä olisi otettava käyttöön.
58. EU:n tuloihin ja menoihin sovellettavan tehokkaan ja vai-
kuttavan sisäisen valvonnan järjestelmän olemassaolo auttaisi huo-mattavasti tilintarkastustuomioistuinta tämän hoitaessa perusta-missopimuksen mukaista tehtäväänsä Euroopan unionin ulkoisenatarkastajana. Perustamalla työnsä asianmukaisesti suunniteltuihinja täytäntöönpantuihin valvontajärjestelmiin tilintarkastustuomio-istuin pystyy hyödyntämään resurssejaan parhaalla mahdollisellatavalla ja parantamaan suorituskykyään.
59. EU:n talousarvio on monimutkainen väline, joka kattaa
monia erilaisia hallinnollisia näkökohtia ja tasoja. Yhteisiin tar-kastuksiin perustuvan järjestelmän määritteleminen ja täytäntöön-pano edellyttää huomattavaa sitoutumista niin Euroopan unionintoimielimiltä kuin jäsenvaltioilta ja edunsaajavaltioilta. Se edellyt-tää kaikkien EU:n talousarviota koskevaan varainhoidon valvon-taan osallistuvien osapuolten aktiivista osallistumista, muutoksialainsäädäntöön ja työskentelykäytäntöihin sekä EU:n talousarvionhallinnoinnin avoimuutta, joka on vielä saavuttamatta. Työsken-telemällä yhdessä EU:n talousarvion tehokkaan ja vaikuttavan val-vonnan varmistamiseksi Euroopan unionin toimielimet ja jäsen-valtiot osoittaisivat omistautumisensa yhteiselle päämäärällekansalaisten eduksi.
(1) INTOSAIn tarkastusstandardi 3.3.1.
(2) Kansainvälinen tarkastusstandardi 600 (IFAC).30.4.2004 FI Euroopan unionin virallinen lehti C 107/1 1
TERMIT JA KÄSITTEET
COSO: Committee of Sponsoring Organisations of the T readway Commission — erilaisten kirjanpito- ja tarkastuselinten perus-
tama vapaaehtoisuuteen perustuva yksityisen sektorin organisaatio, jonka tarkoituksena on parantaa taloudellisen raportoin-nin laatua liike-elämän etiikan, vaikuttavien sisäisten valvontamenettelyjen ja hyvän hallintotavan avulla. Ks. www.coso.org.
Edustava satunnaisotanta: Tilastollinen otantamenetelmä, jolla pyritään arvioimaan tapahtumajoukon tietty ominaisuus,
kuten säännönvastaisuuksien keskimääräinen taso. Menetelmällä ei kyetä yksilöimään eikä korjaamaan yksittäisiä virheitä,mutta sillä voidaan tunnistaa erityisen riskialttiit alat.
Epäsuora tai hajautettu hallinnointi: Komissio vastaa tiettyjen EU:n talousarvion alojen hallinnoinnista ja valvonnasta
yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa.
INTOSAI: International Organisation of Supreme Audit Institutions — kansainvälinen riippumaton organisaatio, joka edistää
ajatusten ja kokemusten vaihtoa ylimpien tarkastuselinten kesken julkistalouden valvonnan alalla. Ks. www.intosai.org.
Järjestelmä: Hallinto- ja/tai valvontamenettelyistä ja vastaavista prosesseista muodostuva kokonaisuus, jonka sisällä näitä
menettelyjä ja prosesseja sovelletaan organisoidusti ja yhdenmukaisesti tiettyyn tapahtumaluokkaan tai talousarvion alaan.
Kansallinen tarkastuselin: Julkinen elin, joka raportoi kansalliselle parlamentille ja toimittaa valtion talousarvion riip-
pumattoman ulkoisen tarkastuksen.
Riskianalyysi: Menetelmä, jota käytetään sellaisten tapahtumien yksilöimiseksi, jotka todennäköisesti sisältävät virheitä.
Riskitekijöihin perustuva otanta: Otokset poimitaan riskianalyysin avulla.
Sisäinen tarkastus: Organisaation sisällä riippumattomasti toimiva yksikkö, joka auttaa johtoa varmistamaan, että tarvit-
tavat järjestelmät on otettu käyttöön ja ne toimivat vaikuttavasti. Sisäinen tarkastus on osa sisäistä valvontaa.
Sisäinen valvonta: Johdon laatima tilintarkastuksista ja muista tarkastuksista muodostuva järjestelmä, johon kuuluvat myös
organisaatiorakenne, menetelmät, menettelyt ja sisäinen tarkastus. Järjestelmällä pyritään siihen, että organisaatio toimiisääntöjä noudattaen, taloudellisesti, tehokkaasti ja vaikuttavasti; varmistetaan johdon toimintaperiaatteiden noudattaminen;suojataan varoja ja resursseja; varmistetaan kirjanpitoaineistojen oikeellisuus ja kattavuus; tuotetaan oikea-aikaisesti luotet-tavia taloudellisia ja johtamista varten tarvittavia tietoja.
Sisäisen valvonnan järjestelmä: Johdon laatima valvontamenettelyjen järjestelmä, jonka tarkoituksena on ehkäistä tai
havaita ja korjata virheet ja säännönvastaisuudet sekä varmistaa, että yksiköiden tavoitteet saavutetaan.
Suora hallinnointi: Komissio vastaa yksin tiettyjen EU:n talousarvion alojen hallinnoinnista ja valvonnasta.
Säädetyt valvontamenettelyt: Säännöksiin perustuvat valvontajärjestelmät ja menettelyt.
Ulkoinen tarkastus: Riippumaton taho tarkastelee organisaation taloushallintoa ja raportoi tilinpäätösten kattavuudesta ja
oikeellisuudesta yrityksen sidosryhmille sekä laatii objektiivisia kertomuksia hallinnoinnin eri näkökohdista. Euroopantilintarkastustuomioistuin on Euroopan unionin ulkoinen tarkastaja.
Valvontamenettelyt: Menettelyt, joilla tarkastetaan, ovatko tapahtumat tai järjestelmät täsmälliset ja asiasta annettujen
sääntöjen ja asetusten mukaiset. Tarkastukset voivat olla hallinnollisia (esimerkiksi hakemusten johdonmukaisuus ja ilmeinen
oikeellisuus) tai paikalla toimitettavia (esimerkiksi ilmoitettujen kustannusten tai osatekijöiden fyysinen tosiasiallisuus).
Valvontamenettelyjen luotettavuus: Käsite koskee sitä, missä määrin tarkastajat tai valvojat tarkastuslausumaa laatiessaan
luottavat muiden tarkastajien tekemään työhön. Tarkastajan tai valvojan täytyy saada näyttö siitä, että muiden tekemä työon toteutettu asianmukaisia vaatimuksia noudattaen.C 107/12 FI Euroopan unionin virallinen lehti 30.4.2004
LIITE I
YHTENÄINEN TARKASTUSMALLI (SINGLE AUDIT) YHDYSV ALLOISSA JA ALANKOMAISSA
Yhtenäisen tarkastusmallin (single audit) termiä (ja käsitettä) käytetään Yhdysvalloissa (Single Audit Act) ja Alankomaissa
(Single Audit approach). Tässä liitteessä esitetään yleiskatsaus kummastakin tapauksesta ja yksilöidään samankaltaisuuksiaEuroopan unionin muodostamaan sovellusympäristöön nähden.
Yhdysvallat
Muut kuin liittovaltion (tai osavaltioiden) organisaatiot käyttävät noin kuudesosan (300 miljardia dollaria) liittovaltion talous-
arviosta. Nämä organisaatiot saattavat saada lukuisia valtion tukia eri aloja varten. Aiemmin tämä johti siihen, että samaan
organisaatioon kohdistettiin monta tarkastusta, jotka toisinaan kattoivat saman ajanjakson ja joissa tutkittiin samaa aineistoa.Tämä lisäsi yleisiä tarkastuskustannuksia ja rasitti tarpeettomasti tarkastettavia organisaatioita. Vuonna 1 984 annetulla SingleAudit Act -lailla pyrittiin ratkaisemaan ongelma säätämällä, että tiettyyn organisaatioon kohdistetaan vain yksi tarkastus(esimerkiksi vuosittaisen tilinpäätöksen osalta) — niin ollen enää ei ole tarpeen tehdä useita varojen tyypin mukaan jaoteltujatarkastuksia. Lisäksi laissa otettiin käyttöön yhdenmukaiset tarkastusstandardit.
”Yhtenäisellä tarkastusmallilla pyritään muiden kuin liittovaltion organisaatioiden [NFE, non-Federal entities] kustannustehokkaaseen
tarkastamiseen. T ehokkuutta voidaan lisätä merkittävästi, kun tarkastetaan koko organisaatio yhtenäistä tarkastusmallia soveltaen sen
sijaan, että toimitettaisiin lukuisia liittovaltion ohjelmien mukaiseen jaotteluun perustuvia tarkastuksia. T arkastusprosessin osapuolettietävät ennalta, mitä niiltä odotetaan ja mitkä tarkastuksen tu otokset ovat. Lisäksi toistuva jäsennellyn tarkastusprosessin kohteena
oleminen kannustaa kohdeorganisaatiota kirjanpitokäytäntöjen kurinalaisuuteen.
T arkastaja antaa lausuman siitä, onko tarkastetun organisaation tilinpäätös esitetty todenmukaisesti, jotta sen perusteella voidaan arvi-
oida organisaation taloudellista tilannetta.
Riskiin perustuvalla lähestymistavalla varmistetaan suuria summia ja suuria riskejä sisältävien liittovaltion ohjelmien tarkastaminen sekä
annetaan mahdollisuus tarkastaa rahamäärältään pieniä ohjelmia, joihin liittyy suuria riskejä .”
”Yhtenäiseen tarkastusmalliin perustuvien kertomusten avulla ei pyritä kaikkien liittovaltion tukien yksityiskohtaiseen tarkastamiseen eikä
yksityiskohtaisten taloudellisten tietojen antamiseen yksittäisistä tuista. Tällainen tulisi liian kalliiksi. ”(1)
Yhdysvalloissa sovellettavaan yhtenäiseen tarkastusmalliin liittyy seuraavanlaisia erityispiirteitä :
— Yhtenäistä tarkastusmallia on sovellettava edunsaajaorganisaatioihin, jotka varainhoitovuoden aikana käyttävät enem-
män kuin 300 000 dollaria. Organisaatioiden, joiden vuosittaiset menot ovat mainittua määrää pienemmät, on huo-lehdittava siitä, että niiden kirjanpito on käytettävissä mahdollista läpikäyntiä tai tarkastusta varten.
— Edunsaajaorganisaatioilta edellytetään, että ne ylläpitävät vaikuttavia sisäisiä valvontamenettelyjä ja noudattavat kaik-
kia asiasta annettuja sääntöjä ja säännöksiä.
— Edunsaajaorganisaation vastuulla on huolehtia tarkastuksen suorittamisesta (myös tarkastajan valitsemisesta) ja tarkas-
tuksen asianmukaisesta päätökseen viemisestä; tarvittaessa sen täytyy toimittaa tarkastuskertomus sekä toteuttaa kor-jaavia toimia tarkastushavaintojen perusteella.
— Yhtenäisen tarkastusmallin soveltamisesta aiheutuvat kustannukset rahoitetaan liittovaltion tuella.— Tarkastus toimitetaan viranomaisten laatimien tarkastusstandardien (Government Auditing Standards) mukaisesti, ja
tarkastajan on: i) annettava lausuma tilinpäätöksestä ja liittovaltion tuen käytön aikataulusta, ii) perehdyttävä liittoval-tion ohjelmia koskeviin sisäisen valvonnan menettelyihin ja testattava ne sekä iii) annettava lausuma siitä, onko ohjel-maan liittyviä vaatimuksia noudatettu.
(1) Ote asiakirjasta ”Highlights of the Single Audit Process”, jonka tukia hallinnoiva komitea Grants Management Committee
of the Chief Financial Officers Council laati lokakuussa 2001.30.4.2004 FI Euroopan unionin virallinen lehti C 107/13
— Tuen myöntäneellä liittovaltion virastolla on yhtenäisen tarkastusmallin mukaisen tarkastuskertomuksen (Single Audit
Report) vastaanottamisesta laskien kuusi kuukautta aikaa tehdä hallinnointipäätös kunkin tarkastushavainnon perus-teella. Päätöksessä täsmennetään tarvittavat korjaavat toimet ja ilmoitetaan mahdollisesta varojen palauttamisesta.Tarkastetulla organisaatiolla on oikeus valittaa päätöksestä.
— Varmistaakseen, että yhtenäisen tarkastusmallin mukaiset tarkastukset toimitetaan edellytettyjä standardeja noudat-
taen, liittovaltion virastot voivat tarkistaa työasiakirjojen laadun.
Euroopan unionin muodostaman sovellusympäristön kannalta olisi pantava merkille seuraavat seikat:
— Yhdysvalloissa toimintarakenne on yksinkertaisempi kuin EU:ssa. Liittovaltion ministeriöt ovat suoraan yhteydessä
toteuttamisesta vastaaviin elimiin, joten hallinto- ja valvontarakenne on huomattavasti tasaisempi kuin EU:ssa (ei mer-kittävää porrasteisuutta). Yhtenäinen tarkastusmalli on tällöin rajatumpi ja helpommin määriteltävissä ja toteutettavissa,kun mukana ei ole väliorganisaatioita.
— Yhdysvalloissa käytetyssä lähestymistavassa ei edellytetä sisäisiä valvontamenettelyjä koskevien yhtenäisten standardien
soveltamista, vaikka sisäisten valvontamenettelyjen tutkiminen onkin tärkeä osa yhtenäistä tarkastusmallia toteuttavantarkastajan työtä. Tarvittavan valvonnan mittakaava (edunsaajien määrä, haettujen tukien suhteellisen pieni arvo) EU:ssaedellyttää erityistä pohdintaa tältä osin.
— Sisäisten tarkastajien työtä ei oteta erityisesti huomioon (muutoin kuin mahdollisesti arvioitaessa heidän rooliaan osana
sisäisen valvonnan kokonaisuutta).
— Suureen osaan EU:n talousarviota (esimerkiksi maatalous) liittyy huomattava määrä yksittäisiä edunsaajia , joista vain har-
voille myönnetään merkittäviä tukisummia. Rakennerahastojen edunsaajiin kuuluu suurempia yksittäisiä edunsaajia,mutta vain harvat saavat useita eri tukia.
— Yhdysvalloissa sovellettu malli muistuttaa enemmänkin toimintatapaa, jota EU:ssa noudatetaan suoraan hallinnoitujen
menojen osalta. Tarkastuksen vakioidun lähestymistavan ja etenkin raporttimallin sekä hallinnointipäätöksiin (manage-
ment decision) perustuvan järjestelmän käyttö saattaisi olla erityisen kiinnostava vaihtoehto.
— Se, että tarkastuksen kohde valitsee tarkastajan, on riskitekijä (onko tarkastaja riittävän pätevä ja riittävän riippumaton).
Riskiä voidaan kuitenkin rajoittaa laatimalla kattava toimeksianto, esittämällä yksityiskohtaisia raportteja ja käymälläläpi työasiakirjat.
— Erityistä painoarvoa annetaan korjaaville toimille , mikä osoittaa prosessin positiivisen ja dynaamisen luonteen.
— Tarkastuksen rahoittaminen liittovaltion tuella lisää merkittävästi avoimuutta ja parantaa prosessin hallintaa.
Alankomaat
Alankomaissa yhtenäinen tarkastusmalli on määritelty ja sitä sovelletaan hieman eri tavalla ja kenties monipuolisemmin kuin
Yhdysvalloissa. Ensimmäinen sovellusvaihe koski ulkoisen tarkastajan, Alankomaiden ylimmän tarkastuselimen, ministeri-öihin kohdistamia tarkastuksia. Aluksi ylin tarkastuselin määritti ministeriöiden sisäisten tarkastajien toimintaa koskevatyhtenäiset standardit ja suuntaviivat, minkä jälkeen se saattoi hyödyntää heidän työtään. Toinen vaihe kattaa alemmanvalvontatason, jossa ministeriöiden tarkastajat käyttävät hyväkseen paikallishallinnossa toimivien tarkastajien työtä paikal-listen viranomaisten hallinnoimien julkisten varojen käytön osalta. Ministeriön laatimassa toimeksiannossa eritellään aihe-alueet, joita alueellisen tai paikallisen tarkastajan on syytä käsitellä lausumassaan.
Ensimmäinen vaihe käynnistettiin osana laaja-alaista tointa, jolla pyrittiin parantamaan varainhoidon valvonnan ja tarkastusten
laatua ministeriöissä ja johon sisältyi asianmukaisten sisäisen valvonnan menettelyjen käyttöön ottaminen. Valtionvarain-ministeriön tarkastuksen keskusyksiköllä oli keskeinen rooli ministeriöiden valvonnassa, ja se tiedotti edistymisestä sään-nöllisesti parlamentille. Poliittisten paineiden vaikutuksesta ja ylimmän tarkastuselimen tuen avulla saatiin aikaan huomat-tavia parannuksia: tiedonkulusta tuli oikea-aikaista ja tehokasta ja käyttöön otettiin asianmukaiset ja yhteensopivat sähköisetkirjanpito- ja tietojärjestelmät. Erityistä huomiota kiinnitettiin aktiivisen ja vaikuttavan sisäisen tarkastuksen yksikön perus-tamiseen jokaiseen ministeriöön, ja vaatimus vuosittaisesta tarkastuslausumasta virallistettiin. Lausuma perustuu tilintar-kastukseen, joka puolestaan on tehty riskianalyysin perusteella. Ylimmän tarkastuselimen standardien kanssa yhteensopivatsisäisen tarkastuksen standardit laadittiin ja annettiin tiedoksi. Ylin tarkastuselin laati standardit sisäisen tarkastuksen yksiköntyön läpikäymistä varten.C 107/1 4 FI Euroopan unionin virallinen lehti 30.4.2004
T oinen vaihe koski Alankomaiden julkistalouden hallinnon alemman tason toimijoita eli alueellisia ja paikallisia viranomaisia.
Niillä on tilivelvollisuuden toteuttamiseksi omat rakenteensa, joihin liittyvät paikalliset tarkastus- ja vastuuvapausmenettelyt.Yhtenäisen tarkastusmallin näkökulmasta olennaisia olivat paikallisten ja alueellisten elinten hallinnoimat keskushallinnoltaperäisin olevat varat (kuten tiettyihin käyttötarkoituksiin osoitetut avustukset, joiden osuus maan talousarviosta on noin20 prosenttia). Aiemman käytännön mukaan tarkastustodistus tarvittiin jokaisen avustuksen osalta; tämä kuitenkin johtiavustuksista vastaavien ministeriöiden ilman koordinointia esittämiin lukuisiin erilaisiin raportointia ja tarkastuksia koske-viin vaatimuksiin, mikä taas rasitti tarkastettavia organisaatioita (vrt. Yhdysvalloissa saadut kokemukset).
Ministeriön vuonna 1 989 tekemässä päätöksessä yhtenäistä tarkastusmallia koskevalle Alankomaiden strategialle asetettiin
alempien tasojen osalta seuraavat tavoitteet :
— tarkastustoiminnan järkeistäminen,— tehokas ja vaikuttava tiedonkulku,— riittävän kuvan saaminen varainhoidon laillisuudesta/asianmukaisuudesta ja vaikuttavuudesta hajautetun hallinnoinnin
osalta,
— hallinnoinnin hajauttamisen ja sääntelyn purkamisen esteiden poistaminen.
Yhtenäisen tarkastusmallin soveltamisen toisessa vaiheessa keskeistä on, että paikallisten viranomaisten tai muiden elinten
edellytetään laativan vuosittain ainoastaan yksi tilinpäätös ja että tilinpäätöstä koskevassa tarkastustodistuksessa vahvistetaan,että keskushallinnolta saatujen avustusten kohdalla on noudatettu asetettuja vaatimuksia. Tarkastus alemmalla tasolla teh-dään siten, että se täyttää myös ylemmillä tasoilla toimitettaville tarkastuksille asetetut edellytykset.
Yhtenäisen tarkastusmallin soveltamisen yhteydessä Alankomaissa havaittiin valtion varojen käyttöä sääntelevän johdon-
mukaisen, konkreettisen ja käyttökelpoisen lainsäädännön huomattava merkitys. Riittämättömän tai epätarkoituksenmukai-
sen lainsäädännön noudattamista on mahdotonta tarkastaa vaikuttavasti yhtenäisen tarkastusmallin avulla tai muullakaantavoin. Yhtenäinen tarkastusmalli siis edisti lainsäädännön selkeyttämistä ja lisäsi sen vaikuttavuutta ja tarkoituksenmukai-suutta. Lisäksi viime aikoina on siirrytty yhä enemmän siihen, että tilinpäätöksessä keskitytään taloudelliseen tilanteeseen jakirjanpitoon liittyvien perustietojen lisäksi strategisten tavoitteiden saavuttamiseen ja tulosindikaattoreihin.
Euroopan unionin muodostaman sovellusympäristön kannalta olisi pantava merkille seuraavat olennaiset seikat:
— Yhtenäinen tarkastusmalli on käsite — se ei siis sellaisenaan suoraan tarjoa valvontamenettelyjen määritelmää ja toteut-
tamistapaa.
— Alankomaissa tarkastettava hallintorakenne on hieman monimutkaisempi kuin Yhdysvalloissa, mutta ei kuitenkaan
yhtä monimutkainen kuin EU:n tulojen ja menojen tapauksessa.
— Alankomaissa sovelletussa yhtenäisessä tarkastusmallissa ylin tarkastuselin on prosessin ylä- ja ulkopuolella. Ylin tar-
kastuselin on toteuttanut vaikuttavia toimenpiteitä varmistaakseen muiden tarkastajien työn luotettavuuden.
— Yhtenäisen tarkastusmallin käsitteen soveltaminen Alankomaissa ei ole ollut nopeaa eikä helppoa siitä huolimatta, että
soveltaminen tapahtui suhteellisen rajallisessa kansallisessa toimintaympäristössä.
Alankomaissa käytetty yhtenäisen tarkastusmallin käsite edellyttää, että ministeriöiden sisäisen tarkastuksen rakenteet kan-
tavat huomattavan määrän vastuuta ja suuren työtaakan ja että asianomaisten tehtävien hoitamiseksi on olemassa riittävätresurssit.30.4.2004 FI Euroopan unionin virallinen lehti C 107/15
LIITE II
EU:N ERI TALOUSARVIOALOILLA SOVELLETUT SISÄISEN V ALVONNAN JÄRJESTELYT
Omat varat ovat tuloja, joilla EU:n talousarvio rahoitetaan. Yli 80 prosenttia omista varoista perustuu BKTL:oon ja ALV:oon,
ja jäsenvaltiot suorittavat kyseiset määrät EU:lle kuukausittain. Loput omat varat saadaan tulleista sekä maatalous- ja soke-rimaksuista, jotka jäsenvaltioiden viranomaiset (esimerkiksi tulli) keräävät. Viranomaisten odotetaan toteuttavan asianmu-kaiset valvontamenettelyt varmistuakseen keräämisen kattavuudesta ja oikeellisuudesta. Komission pääosastot valvovat, ettäjäsenvaltiot täyttävät velvollisuutensa. Yhteisiä tarkastuksia koskevaa järjestelyä (Joint Audit Arrangement, JAA) on kehitettyperinteisten omien varojen alalla vuodesta 1 994, ja se kattaa komission ja useimpien jäsenvaltioiden sisäisen tarkastuksentoimintojen välisen yhteistyön. Järjestelyn yhteydessä on valmisteltu yhtenäisiä tarkastussuunnitelmia ja -välineitä, joissa onerityisesti keskitytty arvioimaan omien varojen toteamista ja suorittamista koskevien valvontajärjestelmien asianmukaisuutta.Kolme jäsenvaltiota (Itävalta, Tanska ja Alankomaat) on ottanut kyseiset menetelmät käyttöön kokonaisuudessaan, mikä onedellyttänyt sitä, että kansallisten tulliviranomaisten sisäisen tarkastuksen yksikkö on toteuttanut komission kanssa sopi-mansa tarkastusmenettelyt. T arkastusten kustannuksista vastaa jäsenvaltio, joka pidättää itselleen 25 prosenttia kannetuista tul-
leista.
Maatalousmenot , joihin liittyi 43 521 miljoonan euron arvosta maksuja vuonna 2002, vastaavat yli puolta EU:n menoista.
Kyseiset menot muodostuvat miljoonille yksittäisille viljelijöille lukuisten erilaisten järjestelmien kautta maksettavista,yhteensä useiden miljoonien suuruisista suhteellisen pienistä maksuista. Maksujen suorittamisesta huolehtivat maksajavi-rastot, joiden perustamisesta ja rahoittamisesta vastaavat jäsenvaltiot komission vahvistamien sääntöjen mukaisesti. Vuosit-tain maksajaviraston riippumattoman tarkastuksen toimittaa todistuksen myöntävä elin, joka arvioi, ovatko komissiolleesitetyt hakemukset todenmukaiset, ovatko vaaditut valvontajärjestelmät käytössä ja onko tarvittavat tarkastukset tehty.Maksajavirastojen edellytetään suorittavan tiettyjä tarkistuksia yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän (integrated admi-nistrative and control system, IACS) mukaisesti. Järjestelmä kattaa ilmoitettuun pinta-alaan tai eläinten määrään perustuvatmaksut, ja siihen kuuluu hakemusten hallinnollisia tarkastuksia sekä edunsaajien tarkastuksia paikalla. Yhdennetyn järjes-telmän ulkopuolelle jäävien menojen, kuten tuotanto- ja jalostustuen sekä vientituen, kohdalla tarkastukset (
1) toimittaa
tarkastusten yhteensovittamisesta jäsenvaltiossa huolehtiva elin riskianalyysin ja asianomaisten summien suuruuden perus-teella. Jäsenvaltio vastaa tarkastusten kustannuksista.
Rakennetoimiin liittyvät menot, joiden osalta suoritettiin vuonna 2002 maksuja 23 499 miljoonan euron arvosta, vastaa-
vat 28:aa prosenttia EU:n menoista. Menot koostuvat tukikelpoisille hankkeille toimintaohjelmien yhteydessä suoritettavistamaksuista, ja usein on kyse rakennus- tai koulutushankkeisiin osallistuville julkisille elimille aiheutuneiden kustannustenkorvaamisesta. Menoja hallinnoivat jäsenvaltion viranomaiset (hallinto- ja maksuviranomaiset (
2), jotka valitsevat hankkeet
ja huolehtivat maksuista edunsaajille. Jäsenvaltiot kantavat ensisijaisen vastuun asianomaisiin EU:n menoihin kohdistuvastavarainhoidon valvonnasta. Komissio antoi 1 990-luvun jälkipuoliskolla asetuksen (
3), jossa määritellään rakennetoimiin sovel-
lettavia menoja koskevat hallinnolliset ja valvontaan liittyvät vaatimukset vastauksena hallinnoinnin laadun osalta esitet-tyyn arvosteluun. Vaatimusten mukaan riippumattoman elimen on tukimuotojen päättämisen yhteydessä laadittava lausumatodenmukaisuudesta sekä laillisuudesta ja asianmukaisuudesta niiden menojen osalta, joihin komissiolta haetaan korvausta.Lausumat pohjautuvat suurelta osin siihen, että tietty osuus (viisi prosenttia) tilien perustana olevista menoista tarkastetaan,jolloin pyritään selvittämään hallinnointi- ja valvontajärjestelmien sekä tapahtumien vaikuttavuus. Marraskuussa 2002komissio esitti rakennerahastoja käsittelevälle asiantuntijaryhmälle ehdotuksen ”luottamussopimuksesta” (contrat de con-fiance). Luottamussopimukseen ei liity uusia säännöksiä, vaan se perustuu EU:n ja jäsenvaltioiden tarkastusten vaikuttavaankoordinointiin, jäsenvaltion esittämään asianmukaiseen valvontastrategiaan sekä valvontatoimien tulokset yksilöivien vuosit-taisten kertomusten laatimiseen. Komissio tekee vastaavasti vähemmän tarkastuksia jäsenvaltioihin. Jäsenvaltio vastaa tarkas-
tusten kustannuksista.
Liittymistä valmisteleva tuki on toinen talousarvioala, jota suurelta osin hallinnoidaan yhdessä edunsaajavaltioiden kanssa.
Alan menojen, joiden määrä oli yhteensä 1 752 miljoonaa euroa vuonna 2002, tarkoituksena on auttaa asianomaisia maitavalmistelemaan unioniin liittymistä. Varat myönnetään pääasiassa kolmen rahaston välityksellä, jotka ovat maaseudun kehit-tämiseen keskittyvä Sapard sekä rakenteelliseen kehittämiseen liittyvät Phare ja Ispa. Varoilla rahoitetaan investointihankkeitaja hallintorakenteiden kehittämiseen liittyviä toimia (esimerkiksi twinning-toiminta), ja niitä hallinnoivat kyseisissä maissasijaitsevat komission hyväksymät virastot. Jäsenvaltio vastaa tarkastusten kustannuksista.
(1) Neuvoston asetus (ETY) N:o 4045/89 (EYVL L 388, 30.12.1 989), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna asetuksella
(EY) N:o 2154/2002 (EYVL L 328, 5.12.2002).
(2) Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/1 999 (EYVL L 1 61, 26.6.1 999) 9 artikla.
(3) Komission asetus (EY) N:o 2064/97 , joka on korvattu komission asetuksella (EY) N:o 438/2001 (EYVL L 63, 3.3.2001).C 107/1 6 FI Euroopan unionin virallinen lehti 30.4.2004
Sisäisten politiikkojen alalla komissio korvaa osan yhteisön toimiin osallistuville yksityisille tai julkisille oikeushenkilöille
aiheutuneista kustannuksista. Vuonna 2002 maksuja suoritettiin 6 567 miljoonan euron arvosta. Osarahoittaminen tapah-tuu siten, että yhteisön varoista korvataan tukikelpoiset menot tai lopulliselle edunsaajalle aiheutuneet, asianmukaisestiperustellut kustannukset. Komissio toimittaa lopullisen edunsaajan tasolla tilintarkastuksia ja muita tarkastuksia (muunmuassa jälkeenpäin toimitettavia tilintarkastuksia). Tutkimusta, teknologista kehittämistä ja esittelyä koskevien puiteohjel-mien, joihin käytetään yli puolet sisäisten politiikkojen alan varoista, osalta komissio antaa riippumattomien tarkastajientoteutettavaksi osan tarkastuksista, jotka on toimitettava vakioitujen suuntaviivojen mukaisesti. Vuonna 1 999 komissio asettitavoitteeksi, että 10 prosenttia viidenteen puiteohjelmaan (1 998–2002) kuuluviin tutkimuksen ja kehittämisen puiteohjel-miin osallistuvista sopimuspuolista tarkastetaan. Kuudennesta puiteohjelmasta alkaen (2002–2006) kustannusselvitykseenon epäsuorien TTK-toimien yhteydessä täytynyt liittää tarkastustodistus, jossa varmennetaan ilmoitettujen kustannustentukikelpoisuus ja todenmukaisuus. Komission tehtävänä on kuitenkin arvioida, olivatko kustannukset välttämättömiä toimentoteuttamisen kannalta. T arkastustodistuksen hankkimisesta aiheutuvia kustannuksia pidetään tukikelpoisina, ja tiettyyn enimmäis-
määrään asti EU korvaa ne kokonaisuudessaan.
Ulkoisia toimia komissio hallinnoi suoraan; niihin kuuluvat maksut tukikelpoisten kehitysyhteistyön alan hankkeiden
rahoittamiseksi EU:n ulkopuolella, enimmäkseen kehitysmaissa. Vuonna 2002 maksuja suoritettiin 4 424 miljoonan euronarvosta. Hallinnon hajauttamisen myötä menoja hallinnoivat yhä suuremmalta osin komission lähetystöt, jotka vastaavatmaksujen suorittamisesta ja valvovat hankkeita. Joitakin menoja kanavoidaan valtioista riippumattomien järjestöjen kautta,ja osan komission keskusyksiköt (jotka myös toimittavat tarkastuksia) maksavat suoraan. Joidenkin hankkeiden yhteydessämenoilmoituksiin kohdistetaan riippumattomia tarkastuksia. T arkastuksista aiheutuvat kustannukset suoritetaan EU:n talousar-
viosta.
Hallintomenot koskevat EU:n toimielinten toimintaa, ja niitä komissio (tai asianomainen muu toimielin) hallinnoi suoraan.
Nämä menot, joiden määrä oli noin 5 212 miljoonaa euroa vuonna 2002, koostuvat suurelta osin palkoista ja muistahenkilöstökuluista sekä kiinteistöihin liittyvistä kuluista. Asianomaisten toimielinten yksiköt valvovat menoja, mistä aiheu-
tuvat kustannukset suoritetaan EU:n talousarviosta .30.4.2004 FI Euroopan unionin virallinen lehti C 107/17
LIITE III
ESIMERKKI HAJAUTETUSTI HALLINNOITUIHIN MENOIHIN SOVELLETTA V ASTA V ALVONTAKETJUUN
PERUSTUV ASTA MALLISTA
Tästä esimerkistä ilmenee, miten valvontaketjuun perustuvaa mallia voitaisiin soveltaa hajautetusti hallinnoituihin menoihin. V alvon-
tatasot täytyisi mukauttaa kuhunkin talousarvioalaan ja jäsenvaltioiden organisaatiorakenteisiin.
Ensimmäisen tason tarkastuksilla tarkoitetaan maksajaorganisaation suorittamia tukihakemusten tai menoilmoitusten tar-
kastuksia (paikallisella tasolla). Niihin kuuluu tavallisesti hallinnollisia tarkastuksia sekä riskialttiina pidettyjen hakemustentodenmukaisuuden tarkastaminen paikalla.
Toisen tason tarkastukset toteutetaan samoin paikallisella tasolla, mutta niistä vastaa toiminnallisesti erillinen valvontayk-
sikkö tai -organisaatio, ja niiden avulla selvitetään, toimivatko ensimmäisen tason järjestelmät ja valvontamenettelyt vaikut-tavasti, sekä tarkastetaan tapahtumia riskianalyysin perusteella hyväksyttävä riski huomioon ottaen.
Keskustason tarkastuksista huolehtivat jäsenvaltiot keskushallinnon tai alueen tasolla, ja niissä tutkitaan ensimmäisen ja
toisen tason valvontamenettelyjen toiminta sekä testataan tapahtumista poimittu edustava otos jäännösriskin arvioimiseksiperusjoukossa.
Komission valvontamenettelyjen tarkoituksena on valvoa jäsenvaltioissa sovellettavaa prosessia, niin että voidaan var-
mistua sen oikeasta toteuttamistavasta sekä seurata kustannus-hyötysuhdetta.
Katso kaaviot II ja III.C 107/1 8 FI Euroopan unionin virallinen lehti 30.4.2004
Kaavio II
Yhteisön sisäisen valvonnan menettelyt — Sisäisen valvonnan tasot valvontaketjuun perustuvassa mallissa
Huom. Tasot on mukautettava kunkin talousarvioalan tarpeisiin ja jäsenvaltioiden organisaatiorakenteisiin.30.4.2004 FI Euroopan unionin virallinen lehti C 107/1 9
Kaavio III
Yhteisön sisäisen valvonnan menettelyt — Vastuualueet ja tehtävätC 107/20 FI Euroopan unionin virallinen lehti 30.4.2004