Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 251 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukainen KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE neuvoston yhteisestä kannasta muutettuun ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista

Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 251 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukainen KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE neuvoston yhteisestä kannasta muutettuun ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista

1. Asiakirjan tausta

Komission ehdotus (KOM(1996)511 lopullinen - 1996/304 (SYN), 4.12.1996, EYVL C 129, 25.4.1997) toimitettiin neuvostolle 25. maaliskuuta 1997 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 175 artiklan 1 kohdan mukaista yhteistoimintamenettelyä noudattaen.

Talous- ja sosiaalikomitea antoi ehdotuksesta lausunnon 29. toukokuuta 1997 (EYVL C 287, 22.9.1997).

Alueiden komitea antoi ehdotuksesta lausunnon 20. marraskuuta 1997 (EYVL C 64, 27.2.1998) ja muutetusta ehdotuksesta 15. syyskuuta 1999 (EYVL C 374, 23.12.1999).

Euroopan parlamentti antoi ehdotuksesta lausunnon ensimmäisessä käsittelyssä 20. lokakuuta 1998 (EYVL C 341, 9.11.1998).

Komissio teki Euroopan parlamentin lausunnon perusteella muutetun ehdotuksen (KOM(1999) 73 lopullinen) EY:n perustamissopimuksen 250 artiklan 2 kohdan mukaisesti 18. helmikuuta 1999.

Neuvosto vahvisti yhteisen kannan 30. maaliskuuta 2000.

2. Direktiivin tarkoitus

Direktiivin tarkoituksena on taata korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja myötävaikuttaa ympäristönäkökohtien huomioon ottamiseen suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa kestävän kehityksen edistämiseksi.

Direktiivin perusteella yksilöidään, kuvaillaan ja arvioidaan tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien todennäköiset merkittävät ympäristövaikutukset suunnitelman tai ohjelman valmistelun aikana ja ennen sen hyväksymistä. Suunnitelmista ja ohjelmista laaditaan ympäristöselvitys, ja kansalaisille ja ympäristöasioista vastaaville viranomaisille annetaan mahdollisuus osallistua päätöksentekoon ja esittää kantansa. Mikäli ohjelmalla tai suunnitelmalla on todennäköisesti merkittäviä vaikutuksia jonkin toisen jäsenvaltion ympäristöön, kyseistä jäsenvaltiota on kuultava, ja sen kansalaisille ja ympäristöasioista vastaaville viranomaisille on annettava mahdollisuus esittää kommenttinsa. Tämän menettelyn tulokset on otettava huomioon päätöksenteossa. Kun suunnitelma tai ohjelma on hyväksytty, kansalaisille ja niille ympäristöasioista vastaaville viranomaisille, joita asia koskee, sekä neuvotteluosapuolena olleelle jäsenvaltiolle on ilmoittava asiasta.

Uuden direktiivin keskeisiä asioita ovat seuraavat:

- Yhteisessä kannassa soveltamisala jaetaan pakolliseen ja harkinnanvaraiseen osaan. Ympäristöarviointi on aina tehtävä kaikista tietyntyyppisistä suunnitelmista ja ohjelmista erikseen nimetyillä aloilla sekä suunnitelmista ja ohjelmista, joiden katsotaan merkittävästi vaikuttavan Natura 2000 -alueisiin. Joidenkin muiden suunnitelmien ja ohjelmien osalta jää jäsenvaltioiden määriteltäväksi, onko suunnitelmilla ja ohjelmilla todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia ja onko niistä näin ollen tehtävä ympäristöarviointi.

- Yhtenä uuden direktiivin tavoitteista mainitaan ympäristönäkökohtien huomioon ottamista koskeva periaate. Sen on oltava yksi peruste siihen, miksi lopullinen päätös suunnitelmasta tai ohjelmasta on tehty ("lausunto siitä, miten ympäristönäkökohdat on otettu suunnitelmassa tai ohjelmassa huomioon").

- Uudessa direktiivissä on otettu huomioon Århusin yleissopimuksen toisen pilarin tärkeimmät määräykset, jotka koskevat kansalaisten osallistumista ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien valmisteluun.

- Uudessa direktiivissä on säännöksiä, joilla selvennetään uuden direktiivin suhdetta yhteisön muihin ympäristöarviointeja koskeviin säädöksiin (esim. luontodirektiivi 92/43/ETY ja tuleva vesipolitiikan kehysdirektiivi).

- Uudessa direktiivissä on säännöksiä, joiden mukaan ei tarvita moninkertaista arviointia käsiteltäessä ohjelmaa tai suunnitelmaa päätöksentekomenettelyjen eri tasoilla (eli olemassa olevia merkittäviä tietoja voidaan käyttää laadittaessa ympäristöselvitystä).

- Merkittävien rajat ylittävien ympäristövaikutusten osalta direktiivi sisältää säännöksen, jonka mukaan päätöksenteossa on kuultava jäsenvaltiota, jolle todennäköisesti aiheutuu merkittäviä ympäristövaikutuksia, sekä sen kansalaisia ja ympäristöasioista vastaavia viranomaisia. Säännöksellä pannaan täytäntöön yksi rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointia koskevan YK:n Euroopan talouskomission yleissopimuksen (Espoon yleissopimus) tärkeimmistä määräyksistä.

3. Komission kommentit

3.1. Yleiset kommentit

Komissio hyväksyi kokonaan, periaatteessa tai osittain 15 niistä 29 tarkistuksesta, joita Euroopan parlamentti teki ensimmäisessä käsittelyssä. (Äänestyksessä 33 alustavasti esitettyä tarkistettua yhdistettiin 29:ksi tarkistukseksi). Tarkistukset sisällytettiin muutettuun ehdotukseen (KOM(1999)73, lopullinen, 18.2.1999). Nämä Euroopan parlamentin tarkistukset on sisällytetty yhteiseen kantaan kokonaan, periaatteessa tai osittain.

Uuden direktiivin soveltamisala nousi neuvotteluissa yhdeksi tärkeimmistä aiheista. Muutetussa ehdotuksessaan komissio esitti varsin laajaa soveltamisalaa, jota myös Euroopan parlamentti pyysi; ehdotuksen mukaan ympäristöarvio olisi ollut pakollinen kaikkia suunnitelmia ja ohjelmia varten, aloja tai -sektoreita rajoittamatta, mikäli tietyt perusteet täyttyvät. Jäsenvaltioille jäi mahdollisuus päättää ympäristöarvioinnin tarpeellisuudesta ainoastaan vähäisten muutosten tai tiettyjen paikallisen tason suunnitelmien ja ohjelmien osalta. Yhteisessä kannassa esitetty tulos on aivan erilainen. Siinä soveltamisala jaetaan selvästi pakolliseen ja harkinnanvaraiseen, mikä rajoittaa direktiivin soveltamisalaan kuuluvien suunnitelmien ja ohjelmien määrää komission muutettuun ehdotukseen verrattuna. Lisäksi suunnitelmien ja ohjelmien määritelmiä on rajoitettu lisäämällä muodollisia vaatimuksia. Yhteinen kanta sisältää myös useita poikkeuksia tietyntyyppisille suunnitelmille ja ohjelmille, mikä rajoittaa soveltamisalaa (katso lisätietoja 3 artiklaa käsittelevästä kohdasta 3.2.2).

Suunnitelmien ja ohjelmien tarkempi määrittely, lisäpoikkeukset ja soveltamisalan painottaminen uudella tavalla rajoittavat yhdessä merkittävästi soveltamisalaa. Rajoittamalla soveltamisalaa jätetään noudattamatta ympäristökysymysten huomioon ottamiseen liittyvät periaatteet ja tavoitteet sellaisina kuin ne vahvistettiin Cardiffin Eurooppa-neuvostossa ja myöhemmissä neuvoston kokouksissa. Komissio on halunnut lisätä 13. joulukuuta 1999 pidetyn neuvoston kokouksen pöytäkirjaan lausuman, jonka mukaan komissio ei voi tukea yhteistä kantaa, koska yhteisessä kannassa soveltamisalaa on rajoitettu komission alkuperäiseen ehdotukseen nähden. (katso kohta 5).

3.2. Yksityiskohtaiset kommentit

3.2.1. Parlamentin tarkistukset, jotka komissio on sisällyttänyt muutettuun ehdotukseen ja jotka sisältyvät kokonaisuudessaan, osittain tai periaatteessa yhteiseen kantaan

Kaikki Euroopan parlamentin tarkistukset, jotka komissio on hyväksynyt, on sisällytetty yhteiseen kantaan kokonaan, periaatteessa tai osittain. Neuvottelujen aikana johdanto-osan kappaleita ja artikloja muotoiltiin kuitenkin uudestaan siten, että tarkistukset oli järjestettävä uudelleen ja niitä oli yhdenmukaistettava yhteisen kannan vastaavien säännösten kanssa.

Tarkistukset 2-4, 7, 9, 11 ja 14 liittyvät johdanto-osan kappaleisiin, ja ne on sisällytetty johdanto-osan kappaleisiin 1, 2, 4, 7, 14 ja 19. Johdanto-osan kappaleet vastaavat yleisesti tarkasti yhteisen kannan artiklojen sisältöä.

Tarkistus 16, jossa korostetaan kestävän kehityksen edistämisen merkitystä, on sisällytetty 1 artiklaan yhtenä yhteisen kannan tavoitteista.

Tarkistukset 17 ja 19 liittyvät yhteisen kannan soveltamisalaan, ja ne on sisällytetty yhteisen kannan 2 ja 3 artiklaan.

Tarkistukset 22 ja 33 koskevat ympäristöselvityksen sisältöä, siinä annettavia tietoja ja sen laatua. Tarkistukset on sisällytetty yhteisen kannan 5 ja 11 artiklaan ja liitteeseen I.

Tarkistuksessa 27 käsitellään kansalaisten kuulemiseen liittyvä yksityiskohtia ja se on sisällytetty yhteisen kannan 6 artiklaan.

Tarkistukset 31 ja 32 liittyvät direktiivin soveltamista ja toimivuutta koskevan arviointikertomuksen aikatauluun ja tietojenvaihtoa koskeviin vaatimuksiin. Tarkistukset on sisällytetty yhteisen kannan 11 ja 12 artiklaan.

3.2.2. Neuvoston muutettuun ehdotukseen tekemät muutokset

Johdanto-osan kappaleet

Joidenkin johdanto-osan kappaleiden järjestystä on muutettu niin, että ne noudattavat samoja asioita käsittelevien artiklojen järjestystä. Joitakin johdanto-osan kappaleita on yhdistetty ja on laadittu uusia johdanto-osan kappaleita, jotka vastaavat tekstissä esitettyjä uusia vaatimuksia.

1 artikla (Tavoitteet)

Viime aikoina on painotettu ympäristönäkökohtien sisällyttämistä päätöksentekoon, ja tämän vuoksi uuden direktiivin tavoitteisiin on lisätty ympäristönäkökohtien huomioon ottamista koskeva periaate.

2 artikla (Määritelmät)

Merkittävin 2 artiklaan tehty muutos liittyy suunnitelmien ja ohjelmien määritelmään. Komission ehdotuksessa suunnitelmien ja ohjelmien määritelmään sisältyi myös niiden soveltamisala. Yhteisessä kannassa määritelmä ja soveltamisala esitetään kahdessa eri artiklassa. (Soveltamisalasta säädetään 3 artiklassa.) Suunnitelmien ja ohjelmien määritelmään on lisätty joitakin rajoittavia piirteitä, jotka liittyvät muodollisiin vaatimuksiin (esim. "suunnitelmat ja ohjelmat, joita lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset edellyttävät"). Joitakin komission ehdotukseen sisältyneitä määritelmäartiklan osia on jätetty pois, ja "kansalaisten" määritelmä on lisätty muuttuneiden vaatimusten vuoksi.

3 artikla (Soveltamisala)

Muutetussa ehdotuksessaan komissio - myös Euroopan parlamentin pyynnön mukaisesti - määritteli soveltamisalan varsin laajasti niin, että se kattaa kaikki suunnitelmat ja ohjelmat aloja tai sektoreita määrittämättä, mikäli tietyt edellytykset täyttyvät. Jäsenvaltioille jäi mahdollisuus päättää ympäristöarvioinnin tarpeellisuudesta ainoastaan vähäisten muutosten tai tiettyjen paikallisen tason suunnitelmien ja ohjelmien osalta. Yhteinen kanta on tältä osin hyvin erilainen. Siinä soveltamisala jaetaan selvästi pakolliseen ja harkinnanvaraiseen, mikä rajoittaa direktiivin soveltamisalaan kuuluvien suunnitelmien ja ohjelmien määrää komission muutettuun ehdotukseen verrattuna. Pakollinen osa kattaa tietyt suunnitelmat ja ohjelmat, joita valmistellaan joitakin tiettyjä sektoreita ja aloja varten ja joissa vahvistetaan puitteet direktiivissä 85/337/ETY lueteltujen hankkeiden myöhempiä lupapäätöksiä varten. Lisäksi se kattaa tietyt suunnitelmat ja ohjelmat, jotka todennäköisesti vaikuttavat merkittävästi Natura 2000 -alueisiin luontodirektiivin 92/43/ETY 6 tai 7 artiklan mukaisesti.

Edellä selostettuun lähestymistapaan verrattuna komission muutettu ehdotus kattoi kaikkien alojen suunnitelmat ja ohjelmat, joissa vahvistetaan puitteet hankkeiden myöhempiä lupapäätöksiä varten, rajoittamatta niitä direktiivissä 85/337/ETY lueteltuihin hankkeisiin.

Tiettyjen paikallisen tason suunnitelmien ja ohjelmien sekä suunnitelmiin ja ohjelmiin tehtyjen vähäisten muutosten osalta ja lisäksi muiden suunnitelmien ja ohjelmien osalta, joissa asetetaan puitteet hankkeiden hyväksymiselle tulevaisuudessa mutta joiden osalta ympäristöselvityksen tekeminen ei ole pakollista, on jäsenvaltioiden määriteltävissä, onko suunnitelmilla ja ohjelmilla todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia. Päätöksenteossa on otettava huomioon yhteisen kannan uudessa liitteessä vahvistetut asiaankuuluvat valintaperusteet ja kuultava ympäristöasioista vastaavia viranomaisia (ns. seulonta). Artiklaan sisältyy säännös sen varmistamiseksi, että tehdyistä päätöksistä tiedotetaan kansalaisille. Komission muutettu ehdotus ei sisältänyt mahdollisuutta "seulontaan" eikä sen liitteessä esitetty erityisiä perusteita sitä varten. Muutettu ehdotus sisälsi mahdollisuuden joustavuuteen vähäisten muutosten ja tiettyjen paikallisten suunnitelmien ja ohjelmien osalta, mutta muutoin direktiiviä olisi sovellettu kaikkiin edellytykset täyttäviin suunnitelmiin ja ohjelmiin.

Lisäksi artiklaan on lisätty useita tapauksia, joissa suunnitelma tai ohjelma voidaan vapauttaa direktiivin vaatimuksista (maanpuolustusta tai siviilivalmiutta varten tehdyt suunnitelmat ja ohjelmat, rahoitus- tai talousarviosuunnitelmia varten tehdyt suunnitelmat ja ohjelmat sekä rakennerahastojen kuluvaan ohjelmakauteen kuuluvat suunnitelmat ja ohjelmat). EU:n rakennerahastojen vapauttaminen lakisääteisesti tämän direktiivin soveltamisalasta ei ole perusteltua. Komissio totesi kuitenkin vuonna 1996 tehdyn direktiiviehdotuksen perusteluissa, että direktiivin säädökset "merkitsevät sitä, että uutta direktiiviä ei sovelleta suunnitelmiin, jotka toimitetaan komissiolle rakennerahastoasetusten perusteella". Lisäksi asetuksen 1260/99 41 artiklassa säädetään jo kattavasta ympäristövaikutusten ennakkoarvioinnista. Komission tarkoituksena on tehdä asiasta perusteellinen tutkimus direktiivin 11 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun kertomuksen yhteydessä, ennen kuin se ottaa lopullisesti kantaa siihen, tulisiko rakennerahaston ohjelma-asiakirjat sisällyttää seuraavalla ohjelmakaudella direktiivin soveltamisalaan.

4 artikla (Yleiset velvoitteet)

Tämä artikla sisältää useita menettelyihin liittyviä kohtia, joiden tarkoituksena on rajoittaa jäsenvaltioiden hallinnollista taakkaa.

5 artikla (Ympäristöselvitys)

Merkittävin tähän artiklaan tehty muutos on se, että ympäristöselvityksessä on käsiteltävä suunnitelman tai ohjelman lisäksi myös sen kohtuullisia vaihtoehtoja. Säännöksillä varmistetaan kuitenkin, että ympäristöselvityksen laatimisessa voidaan välttää monenkertainen arviointi keskittymällä tietoihin, joita kohtuudella voidaan vaatia, ja ottamalla samalla huomioon tietyt muut seikat. Ympäristöselvitykseen sisällytettävät tiedot luetellaan yhteisen kannan liitteessä I.

Yhteisestä kannasta on kuitenkin jätetty pois hyödyllinen tarkennus ympäristöä koskevista yksityiskohtaisista tiedoista (vaikutukset ihmisiin, eläimiin, kasveihin, maaperään, veteen jne.), joita on käsiteltävä ympäristöselvitystä tehdessä.

6 artikla (Kuuleminen)

Direktiivin 6 artikla sisältää vaatimukset kansalaisten ja ympäristöasioista vastaavien viranomaisten kuulemisesta. Nämä säännökset ovat tiedon saantia, kansalaisten osallistumisoikeutta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen toisen pilarin mukaisia, ja niillä saatetaan kyseinen yleissopimus osaksi yhteisön lainsäädäntöä.

7 artikla (Rajat ylittävät neuvottelut)

Komission ehdotukseen sisältyi vaatimuksia jäsenvaltioiden välisistä rajat ylittävistä neuvotteluista. Niiden lisäksi yhteiseen kantaan on lisätty vaatimus kansalaisten ja ympäristöasioista vastaavien viranomaisten kuulemisesta rajanaapurissa, jolle todennäköisesti aiheutuu suunnitelmasta tai ohjelmasta merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tässä säännöksessä otetaan huomioon rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointia koskevan Espoon yleissopimuksen perusperiaatteet ja sovelletaan niitä tiettyihin suunnitelmiin ja ohjelmiin.

8 artikla (Päätöksenteko)

Tämä artikla on pysynyt miltei samana; sitä on tosin mukautettu hieman edeltävien artiklojen muutoksiin.

9 artikla (Päätöksestä tiedottaminen)

Tätä artiklaa on mukautettu edeltävien artiklojen muutoksiin, ja siihen on lisätty joitakin tärkeitä lisätietoja, joita on annettava kansalaisille ja muille menettelyn aikana kuulluille tahoille (esim. "lausunto siitä, miten ympäristönäkökohdat on otettu suunnitelmassa tai ohjelmassa huomioon" ja "syyt siihen, miksi hyväksytty suunnitelma tai ohjelma valittiin ottaen huomioon muut kohtuulliset vaihtoehdot").

10 artikla (Suhde yhteisön muuhun lainsäädäntöön)

Jotta voitaisiin selventää uuden direktiivin suhdetta yhteisön muuhun ympäristövaikutusten arviointia koskevaan lainsäädäntöön ja välttää moninkertainen arviointi, yhteiseen kantaan on lisätty säännös mahdollisuudesta noudattaa yhteensovitettuja tai yhteisiä menettelyjä, jotka ovat asiaa koskevan yhteisön lainsäädännön mukaisia. Tämä parantaa direktiiviä, koska tarkoituksena on vähentää hallinnollista taakkaa.

Parlamentin esittämä säännös suunnitelmiin ja ohjelmiin liittyvistä oikeudellisista uudelleentarkasteluista on poistettu, koska se olisi todennäköisesti vääristänyt uuden direktiivin soveltamista.

11 artikla (Tietojenvaihto, kertomus ja tarkistaminen)

Artiklaan on lisätty joitakin tärkeitä kohtia mm. ympäristöselvitysten laadusta ja direktiivin arviointikertomuksessa huomioon otettavista asioista, erityisesti mahdollisuudesta laajentaa direktiivin soveltamisalaa. Artiklaan on myös lisätty säännös, jossa komissiota pyydetään selventämään direktiivin ja rakennerahastoja koskevien asetusten välistä suhdetta.

12 artikla (Direktiivin täytäntöönpano)

Ainoa tähän artiklaan tehty merkittävä muutos on, että määräaikaa uuden direktiivin saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä on jatkettu kahdesta kolmeen vuoteen, mikä on keskimääräinen aika tämäntyyppiselle direktiiville.

13 artikla (Voimaantulo)

Artiklaan ei ole tehty muutoksia.

14 artikla (Osoitus)

Artiklaan ei ole tehty muutoksia.

Liite I (5 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut tiedot)

Liitteen I, joka liittyy 5 artiklaan (ympäristöselvitys), sisältöä ei ole muutettu komission ehdotukseen nähden, mutta sen rakennetta on parannettu ja sitä on selkeytetty. Toinen parannus on vaatimus siitä, että on laadittava kuvaus toimenpiteistä, joiden avulla seurataan suunnitelman tai ohjelman täytäntöönpanoa.

Liite II (3 artiklan 5 kohdassa tarkoitettujen vaikutusten todennäköisen merkittävyyden määrittelyperusteet)

Tätä liitettä ei ollut komission muutetussa ehdotuksessa, koska ehdotus ei sisältänyt järjestelmää, jonka mukaan jäsenvaltiot itse voisivat määrittää, mistä suunnitelmista ja ohjelmista olisi laadittava ympäristöarvio. Koska yhteisessä kannassa erotellaan ne suunnitelmat ja ohjelmat, joista ympäristöselvityksen laatiminen on pakollista alusta alkaen, ja ne, joista ympäristöselvitys on laadittava ainoastaan, mikäli todetaan, että niillä on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, yhteiseen kantaan on lisätty perusteet, joita jäsenvaltioiden on käytettävä ympäristövaikutusten määrittelyssä.

4. Päätelmät

Neuvoston tekemät muutokset selkeyttävät ja parantavat yleisesti ehdotetun direktiivin tekstiä. Komissio katsoo kuitenkin, että uuden direktiivin soveltamisalaa on rajoitettu liikaa verrattuna komission ehdotuksen perusteena olevaan lähestymistapaan.

5. Komission lausuma

"Neuvoston yhteinen kanta tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointia koskevasta direktiiviehdotuksesta on jyrkässä ristiriidassa komission alkuperäisen ehdotuksen kanssa, koska yhteisessä kannassa soveltamisalaa on rajoitettu. Rajoittamalla soveltamisalaa jätetään noudattamatta ympäristökysymysten huomioon ottamiseen liittyvät periaatteet ja tavoitteet sellaisina kuin ne otettu käyttöön Cardiffin Eurooppa-neuvostossa ja vahvistettu myöhemmissä neuvostoissa, erityisesti Helsingin Eurooppa-neuvostossa. Samoin jää toteuttamatta laaja soveltamisala, jota Euroopan parlamentti pyysi ensimmäisessä käsittelyssä. Lisäksi on huomautettava, että EU:n rakennerahastojen jättäminen tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle ei ole perusteltua lain mukaan. Komissio ei näin ollen voi kannattaa yhteistä kantaa."