SEUT-sopimuksen 23 artiklan mukaisesti direktiivissä viitataan siihen, että edustettuina olevat jäsenvaltiot tarjoavat konsuliviranomaisten suojelua kolmansissa maissa edustusta vailla oleville EU:n kansalaisille ”samoin edellytyksin” kuin omille kansalaisilleen. Tämä tarkoittaa, että direktiivillä ei yhdenmukaisteta sen avun tasoa, jota jäsenvaltioiden on annettava edustusta vailla oleville kansalaisille. Sen sijaan edustusta vailla olevilla EU:n kansalaisilla on oikeus yhdenvertaiseen kohteluun, toisin sanoen samantasoiseen suojeluun kuin mitä avustava jäsenvaltio antaisi omille kansalaisilleen samassa tilanteessa. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että edustusta vailla olevat EU:n kansalaiset voivat saada erityyppistä suojelua ja eritasoista palvelua sen mukaan, miltä jäsenvaltiolta he pyytävät suojelua, koska jäsenvaltioiden omille kansalaisilleen tarjoaman suojelun taso vaihtelee.

Direktiivissä säädetään tarvittavista yhteensovittamis- ja yhteistyötoimenpiteistä, joilla helpotetaan EU:n kansalaisten mahdollisuutta käyttää oikeutta saada minkä tahansa jäsenvaltion diplomaatti- ja konsuliviranomaisilta suojelua sellaisen kolmannen maan alueella, jossa jäsenvaltio, jonka kansalaisia he ovat, ei ole edustettuna (eli jossa he ovat edustusta vailla), samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaiset SEUT-sopimuksen 20 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaisesti. Direktiivissä säädetään erityisesti tämän oikeuden täytäntöönpanon edellyttämistä määritelmistä ja menettelyistä.

Konsuliviranomaisten antaman suojelun merkitys kasvaa tulevaisuudessa, koska kriisejä saattaa esiintyä useammin ja ne voivat olla vakavampia ja pitkäkestoisempia. Tämä koskee erityisesti ilmaston lämpenemiseen liittyviä kriisejä, jotka saattavat aiheuttaa moninaisia väistämättömiä ilmastouhkia ja moninaisia riskejä ekosysteemeille ja ihmisille. Tämä osoittaa tarpeen varmistaa, että käytettävissä on infrastruktuuri EU:n kansalaisille annettavaan konsuliviranomaisten suojeluun liittyvien oikeuksien toteuttamiseksi käytännössä. Se osoittaa myös, että EU:n konsuliviranomaisten antaman suojelun oikeudellista kehystä on vahvistettava erityisesti kriisivalmiuden parantamiseksi ja sen huomioon ottamiseksi, että EU:n jäsenvaltioiden konsuliedustus on kaiken kaikkiaan supistunut Yhdistyneen kuningaskunnan erottua EU:sta.

Viime vuosina useat tapahtumat, erityisesti covid-19-pandemia, Afganistanin kriisi ja Venäjän hyökkäyssota Ukrainaa vastaan, ovat aiheuttaneet konsuliviranomaisten antamaan suojeluun liittyviä haasteita. Nämä kriisit ovat osoittaneet, millaista hyötyä EU:n kansalaisille on konsuliviranomaisten antamasta suojelusta, joka on osa EU:n kansalaisuudesta johtuvia oikeuksia.

Neuvosto antoi 20. huhtikuuta 2015 direktiivin (EU) 2015/637 yhteensovittamis- ja yhteistyötoimenpiteistä edustusta vailla oleville EU:n kansalaisille kolmansissa maissa annettavan konsuliviranomaisten suojelun helpottamiseksi, jäljempänä ’direktiivi’. Se on ensimmäinen tällä alalla annettu EU:n johdettuun oikeuteen kuuluva säädös. Direktiivin tavoitteena on i) vahvistaa EU:n lainsäädännössä tarvittavat yhteensovittamis- ja yhteistyötoimenpiteet edustusta vailla oleville EU:n kansalaisille päivittäin annettavan konsuliviranomaisten suojelun helpottamiseksi, ii) lisätä konsuliviranomaisten antaman suojelun soveltamisalaa, ehtoja ja menettelyjä koskevaa oikeusvarmuutta ja iii) käyttää jäsenvaltioiden ja EU:n resursseja parhaalla mahdollisella tavalla myös kriisien aikana. Jäsenvaltioille asetettu määräaika direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä oli 1. toukokuuta 2018.

Euroopan unionin (EU) kansalaisuus, jonka tarkoituksena on olla EU:n ”jäsenvaltioiden kansalaisten perustavanlaatuinen asema”, suojaa EU:n kansalaisia heidän matkustaessaan tai oleskellessaan ulkomailla. Osana EU:n kansalaisuuteen liittyviä oikeuksia Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 20 artiklan 2 kohdan c alakohdassa ja 23 artiklassa määrätään, että jokaisella unionin kansalaisella on kolmannen (eli EU:n ulkopuolisen) maan alueella, jossa jäsenvaltiolla, jonka kansalainen hän on, ei ole edustusta, oikeus saada suojelua minkä tahansa jäsenvaltion diplomaatti- ja konsuliviranomaisilta samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion omilla kansalaisilla.

Toiseksi EU:n edustustojen EU:n kansalaisille jäsenvaltioiden pyynnöstä antama tuki ylittää direktiivin 11 artiklassa vahvistetut ehdot, jotka koskevat pääasiassa koordinointia ja logistista tukea. Näin on erityisesti niissä kolmansissa maissa, joissa mikään jäsenvaltio ei ole edustettuna ja joissa hädässä olevat EU:n kansalaiset ovat saaneet apua EU:n edustustoilta. Näin on ollut myös kriisitilanteissa, joissa EU:n edustustot ovat usein aktiivisesti tukeneet jäsenvaltioita EU:n kansalaisten auttamisessa.

Ensinnäkin direktiivissä lähdetään siitä oletuksesta, että edustusta vailla olevat EU:n kansalaiset voivat aina kääntyä toisen jäsenvaltion puoleen hakiessaan konsuliviranomaisten suojelua kolmannessa maassa. On kuitenkin monia maita, joissa millään jäsenvaltiolla ei ole suurlähetystöä tai konsuliedustustoa. Lisäksi niissä maissa, joissa vain harvalla jäsenvaltiolla on edustus, kyseisten jäsenvaltioiden konsuliverkostoihin kohdistuva paine voi olla suuri erityisesti kriisitilanteissa. Maailmassa on 25 maata, joissa millään jäsenvaltiolla ei ole suurlähetystöä tai konsuliedustustoa. Viidessä näistä maista EU:n edustusto on EU:n ainoa diplomaattinen edustaja. Monissa muissa kolmansissa maissa jäsenvaltioiden konsuliviranomaisten tai diplomaattien läsnäolo on kuitenkin hyvin vähäistä, joten suuremman kriisin sattuessa nämä edustajat ovat suuressa vaarassa ylikuormittua. Esimerkiksi yli puolessa kolmansista maista on edustettuna enintään seitsemän jäsenvaltiota, joiden edustustoilla on usein rajalliset resurssit. EU:n edustustot, joita on useimmissa asianomaisista kolmansista maista, voisivat tarvittaessa tarjota jäsenvaltioille hyödyllistä lisätukea edustusta vailla olevien EU:n kansalaisten auttamiseksi.

Direktiivi on soveltamispäivästään lähtien osoittautunut hyödylliseksi välineeksi, jonka avulla on voitu varmistaa EU:n kansalaisten suojelu ja tukeminen erityisesti covid-19-pandemian puhkeamisen yhteydessä vuonna 2020. Tietyt puutteet ja uudet tarpeet aiheuttavat kuitenkin EU:n kansalaisille haasteita.

·mahdollisuus, että jäsenvaltio, jonka kansalainen edustusta vailla oleva kansalainen on, voi pyytää jäsenvaltiota, josta edustusta vailla oleva kansalainen hakee tai saa konsuliviranomaisen antamaa suojelua, siirtämään asian siihen jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on; pyynnön vastaanottaneen jäsenvaltion olisi luovuttava asiasta (3 artikla)

Jos siis jäsenvaltiolla, jonka kansalainen kyseinen henkilö on, on kolmannessa maassa suurlähetystö, konsulaatti tai kunniakonsuli, mutta nämä eivät jostain syystä pysty tarjoamaan suojelua, johon asianomaisella kansalaisella muutoin olisi tietyssä tapauksessa oikeus kansallisen lainsäädännön tai käytännön mukaisesti, kyseistä kansalaista olisi niin ikään pidettävä ’edustusta vailla olevana’. Kuten direktiivin johdanto-osan 8 kappaleessa todetaan, tässä yhteydessä olisi otettava huomioon myös saavutettavuus ja läheisyys. Esimerkiksi kansalaista, joka pyytää konsuliviranomaisten suojelua toisen jäsenvaltion suurlähetystöltä tai konsulaatilta, ei tulisi ohjata edelleen sen jäsenvaltion, jonka kansalainen hän on, suurlähetystöön, konsulaattiin tai kunniakonsulin luo, jos kansalaisen ei paikallisten olosuhteiden (esimerkiksi luonnonkatastrofin aiheuttamien liikennejärjestelmän häiriöiden takia) tai resurssien puutteen vuoksi ole mahdollista päästä turvallisesti mainittuihin instansseihin, eikä näiden ole mahdollista saavuttaa häntä sillä tavoin, että hänen olisi mahdollista saada konsuliviranomaisten antamaa suojelua. Tämä edellyttää välttämättä tapauskohtaista arviointia. Edustuksen puuttumisen käsitettä olisi tulkittava siten, että varmistetaan edustusta vailla olevien kansalaisten tehokas oikeus saada suojelua toisen jäsenvaltion suurlähetystöltä tai konsulaatilta samoin edellytyksin kuin sen omat kansalaiset ottaen huomioon kunkin tapauksen olosuhteet, erityisesti kriisitilanteet. Kuten jäljempänä selitetään, komissio katsoo, että saattaa olla tarpeen selventää säännöksiä edelleen ja varmistaa oikeusvarmuus tilanteissa, joissa EU:n kansalaisen voidaan katsoa olevan edustusta vailla siksi, että kolmannessa maassa ei ole suurlähetystöä, konsulaattia tai kunniakonsulia, joka voisi tosiasiallisesti tarjota konsuliviranomaisen suojelua.

Yhteenvetona voidaan todeta, että kunniakonsuleilla on yleensä rajalliset valtuudet ja he osallistuvat konsuliviranomaisten suojelun antamiseen lähinnä poikkeuksellisissa olosuhteissa. Kriisitilanteissa kunniakonsulien rooli voi kuitenkin olla olennainen. Tältä osin voitaisiin parantaa tapaa, jolla jäsenvaltiot tiedottavat toisilleen ja EU:n kansalaisille kunniakonsulien olemassaolosta ja siitä, missä määrin nämä voivat tarjota konsuliviranomaisten suojelua edustusta vailla oleville EU:n kansalaisille.

Direktiivin 2 artiklan 2 kohdan soveltamisesta käytännössä voidaan todeta, että osa niistä jäsenvaltioista, joilla ei ole asiaa koskevia erityisiä säännöksiä, voi tapauskohtaisesti ottaa kunniakonsuleita mukaan toimintaan muun muassa siten, että nämä voivat osallistua paikallisiin yhteistyökokouksiin, jos asiasta on sovittu paikallistasolla. Sitä vastoin joissakin jäsenvaltioissa, joissa kansallinen lainsäädäntö sallii kunniakonsulien antavan konsuliviranomaisen suojelua, kunniakonsulit eivät omaksu tällaista roolia käytännössä. Yleisesti ottaen on syytä panna merkille, että useimmissa jäsenvaltioissa kunniakonsulit osallistuvat vain harvoin, jos koskaan, konsuliviranomaisen suojelun antamiseen edustusta vailla oleville EU:n kansalaisille. Vain yhdessä jäsenvaltiossa kunniakonsulit osallistuvat tällaisen avun antamiseen kohtuullisessa määrin (10–25 prosenttia kaikesta edustusta vailla oleville EU:n kansalaisille annetusta konsuliviranomaisen suojelusta). Jäsenvaltioiden mainitsemia syitä olla laajentamatta direktiivin soveltamisalaa koskemaan kunniakonsuleita ovat muun muassa kunniakonsulien yleisesti ottaen rajallinen toimivalta (myös suhteessa omiin kansalaisiinsa), heidän tarjoamiensa palvelujen rajallisuus (useimmat eivät esimerkiksi voi myöntää tilapäisiä matkustusasiakirjoja) ja heidän rajalliset valmiutensa. Tältä osin on todettava, että kunniakonsuleille annetut konsulivaltuudet ovat useimmissa jäsenvaltioissa rajoitetummat kuin tavallisten konsuliviranomaisten.

Koska direktiivi on tältä osin joustava, tämän säännöksen täytäntöönpano jäsenvaltioissa vaihtelee. Joissakin jäsenvaltioissa kunniakonsulien edustusta vailla oleville kansalaisille antama suojelu mainitaan nimenomaisesti lainsäädännössä. Joidenkin näiden jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä täsmennetään lisäksi, että kunniakonsulit voivat antaa tällaista apua edustusta vailla oleville kansalaisille vain, jos ulkoministeriö on nimenomaisesti ohjeistanut heitä tekemään niin. Muut jäsenvaltiot täsmentävät nimenomaisesti lainsäädännössään, että direktiiviä ei sovelleta kunniakonsuleihin, tai niissä ei ole annettu tästä kysymyksestä nimenomaista säännöstä.

Jäsenvaltioiden olisi lisäksi tarjottava edustusta vailla oleville EU:n kansalaisille mahdollisuus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja muutoksenhakuun sen varmistamiseksi, että heillä on mahdollisuus käyttää oikeussuojakeinoja ja hakea muutosta, jos heidän konsuliviranomaisten antamaan suojeluun liittyviä oikeuksiaan on loukattu. Jotta voitaisiin edelleen helpottaa konsuliviranomaisten antamaan suojeluun liittyvien EU:n kansalaisten oikeuksien käyttöä, voitaisiin ehkä harkita, olisiko direktiiviin lisättävä erillinen oikeusperusta, joka koskee EU:n kansalaisten henkilötietojen käsittelyä erityisesti kriisitilanteissa. Kun otetaan huomioon kriisien kasvava määrä ja laajuus, on lisäksi käytettävä enemmän kriisivalmiuteen liittyviä ennakointimekanismeja, erityisesti kun otetaan huomioon konsuliviranomaisten antaman suojelun epäonnistumiseen liittyvät inhimilliset kustannukset.

Tältä osin 2 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on tiedotettava edustusta vailla oleville kansalaisille siitä, missä määrin kunniakonsulit ovat toimivaltaisia antamaan suojelua tietyssä tapauksessa. Lisäksi 7 artiklan 2 kohdassa todetaan, että jäsenvaltioiden ja EU:n on julkistettava jäsenvaltioiden väliset nykyiset käytännön järjestelyt, jotta varmistetaan läpinäkyvyys edustusta vailla olevien kansalaisten kannalta. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan aina toteuta erityistoimia tiedottaakseen edustusta vailla oleville kansalaisille näistä erityisistä näkökohdista, eikä tietoja kerätä kattavasti EU:n tasolla niiden levittämiseksi EU:n kanavien kautta. Tämän vuoksi edustusta vailla olevilla EU:n kansalaisilla ei välttämättä ole helposti saatavilla olevaa ja/tai riittävää tietoa käytännön järjestelyistä. Tästä seuraa, että kattavat ja tehokkaat tietovaatimukset parantaisivat yleisesti ottaen konsuliviranomaisten antamaa suojelua. Täydentämällä jäsenvaltioiden toimia EU voisi ottaa tässä suhteessa vahvemman roolin järkeistämällä tiedotusta ja/tai tarjoamalla keskitetyn yhteyspisteen ja/tai hyödyntämällä enemmän EU:n maailmanlaajuisia ja paikallisia viestintäkanavia tiedon välittämiseksi.

Neljänneksi voitaisiin toteuttaa lisätoimia sen varmistamiseksi, että EU:n kansalaiset ovat tietoisia konsuliviranomaisten antamaan suojeluun liittyvistä oikeuksistaan ja että heillä on käytettävissään luotettavaa ja ajantasaista tietoa, joka mahdollistaa suojelun käytön sen täydessä laajuudessa. Tällaisten tietojen tulisi kattaa muiden jäsenvaltioiden suurlähetystöjen ja konsulaattien yhteystiedot, kunniakonsulit, jotka voivat tarjota konsuliviranomaisten antamaa suojelua, ja jäsenvaltioiden väliset järjestelyt. Vaikka direktiivin eri artikloissa on viittauksia tietojen antamiseen, siinä ei ole erillistä artiklaa EU:n kanavien kautta levitettävästä viestinnästä ja kaikki edellä mainitut näkökohdat kattavien tietojen antamisesta EU:n kansalaisille. Tällainen lisäys olisi hyödyllinen sen varmistamiseksi, että kansalaisille annetaan vähintään tietty määrä tietoa, jotta helpotetaan edelleen konsuliviranomaisten antamaan suojeluun liittyvien EU:n kansalaisten oikeuksien käyttämistä.

Kolmanneksi direktiivissä ei säädetä edustusta vailla olevien kansalaisten tietyille haavoittuvassa asemassa oleville ryhmille annettavasta konsuliviranomaisten suojelusta. Tämä voi kattaa konsuliviranomaisten antamaa suojelua koskevat pyynnöt, joiden esittäjä on raskaana oleva nainen, ilman huoltajaa oleva alaikäinen, liikuntarajoitteinen henkilö, vammainen henkilö tai henkilö, joka on joutunut syrjinnän kohteeksi minkä tahansa perusoikeuskirjan 21 artiklassa tarkoitetun syyn vuoksi. Direktiivissä ei myöskään hahmotella erityisiä järjestelyjä konsoliavun antamiseksi rikosten uhreille, joihin voi kuulua perheväkivallan ja sukupuoleen perustuvan väkivallan uhreja. Tällaisten erityistarpeiden vuoksi riittävän konsuliviranomaisen antaman suojelun saaminen voi erityisesti kriisiaikoina olla näihin ryhmiin kuuluville henkilöille monimutkaisempaa. Vaikka jäsenvaltiot käytännössä asettavat edustusta vailla olevien kansalaisten haavoittuvassa asemassa oleville ryhmille annettavan avun etusijalle, oikeusvarmuutta voitaisiin parantaa. Direktiiviin voitaisiin mahdollisesti tehdä muutoksia, joilla selvennetään haavoittuvassa asemassa ja edustusta vailla olevien kansalaisten erityistilannetta.

Vielä tärkeämpää on, että direktiivin soveltamispäivästä lähtien EU:n edustustoilla on ollut ratkaiseva merkitys paikallisen yhteistyön ja kriisitilanteissa tehtävän yhteistyön toimivuuden kannalta. Covid-19-pandemian puhkeamisen jälkeen EU:n edustustot, Euroopan ulkosuhdehallinto ja komission yksiköt, kuten sen hätäavun koordinointikeskus, auttoivat jäsenvaltioita järjestämään ennennäkemättömän yhteisen toimen, jonka puitteissa kotiutettiin muun muassa unionin pelastuspalvelumekanismin avulla noin 600 000 EU:n kansalaista, jotka olivat joutuneet matkustusrajoitusten kohteeksi eri puolilla maailmaa. Tämä osoitti konsuliviranomaisten antaman suojelun hyödyt osana EU:n kansalaisuuteen liittyviä oikeuksia mutta korosti myös tarvetta vahvistaa nykyistä EU:n kehystä, jotta jäsenvaltiot ja EU voivat vastata tehokkaammin mahdollisiin vastaaviin haasteisiin tulevaisuudessa. Neuvoston puheenjohtajavaltio Saksa katsoi covid-19-pandemiasta saatujen kokemusten väliarvioinnissa kotiuttamisoperaatioiden osoittavan, että nykyiset välineet tarjoavat vankan perustan konsuliviranomaisten koordinoitujen kriisitoimien tehostamiselle.

Direktiivin 8 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että konsuliviranomaisen suojelua hakevan pyynnön esittäjä osoittaa olevansa EU:n kansalainen esittämällä passin tai henkilötodistuksen. Direktiivin 8 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jos EU:n kansalainen ei pysty esittämään voimassa olevaa passia tai henkilötodistusta, kansalaisuus on mahdollista todistaa muulla tavoin, tarvittaessa myös tarkistamalla asia sen jäsenvaltion diplomaatti- tai konsuliviranomaisilta, jonka kansalainen pyynnön esittäjä väittää olevansa. Direktiivin 8 artiklan 3 kohdassa säädetään, että 5 artiklassa tarkoitettujen perheenjäsenten osalta henkilöys ja perhesuhteen olemassaolo on mahdollista todistaa muulla tavoin, myös siten, että avustava jäsenvaltio tarkistaa asian sen jäsenvaltion diplomaatti- tai konsuliviranomaisilta, jonka kansalainen 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu henkilö on.

Toiseksi jäsenvaltiot ovat joissakin tapauksissa pyytäneet, että asianomaisten ulkoministeriöiden välillä tehtäisiin kahdenvälinen sopimus ennen kuin ne antavat apua toisen jäsenvaltion edustusta vailla olevalle kansalaiselle, vaikka direktiiviin ei sisälly tällaista vaatimusta. Lisäksi edustettuina olevat jäsenvaltiot ovat joissakin tapauksissa kieltäytyneet tarjoamasta edustusta vailla oleville kansalaisille konsuliviranomaisten suojelua vedoten siihen, että tämä vastuu kuuluisi kahdenvälisten järjestelyjen vuoksi muille edustettuina oleville jäsenvaltioille. Tältä osin on muistettava, että 7 artiklassa säädetään, että edustusta vailla olevilla EU:n kansalaisilla on oikeus hakea suojelua minkä tahansa jäsenvaltion suurlähetystöstä tai konsulaatista. Artiklassa myös todetaan, että tapauksissa, joissa järjestelyistä on sovittu, velvollisuus siirtää pyyntö asianomaiselle suurlähetystölle tai konsulaatille on sen jäsenvaltion viranomaisilla, joihin on otettu yhteyttä, ei kyseisellä kansalaisella.

Kaikki jäsenvaltiot ovat sopineet tällaisista järjestelyistä jossakin muodossa. Tässä yhteydessä on havaittu kaksi seikkaa, jotka voivat johtaa siihen, että edustusta vailla olevat EU:n kansalaiset kohtaavat viivästyksiä tai esteitä konsuliavun saamisessa, vaikka heillä on siihen oikeus.

Tapauksissa, joissa on sovittu käytännön järjestelystä, suurlähetystön tai konsulaatin, josta edustusta vailla oleva kansalainen pyytää konsuliviranomaisen suojelua ja jota ei ole nimetty toimivaltaiseksi sovitun erityisjärjestelyn mukaisesti, on direktiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti varmistettava, että pyyntö ohjataan edelleen asiaan kuuluvalle suurlähetystölle tai konsulaatille, ellei tämä vaarantaisi konsuliviranomaisten antamaa suojelua erityisesti tapauksissa, joissa asian kiireellisyys edellyttää pyynnön vastaanottaneelta suurlähetystöltä tai konsulaatilta välittömiä toimia.

Tämä ei kuitenkaan estä jäsenvaltioita tekemästä direktiivin 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja kahdenvälisiä järjestelyjä, joiden tarkoituksena on varmistaa edustusta vailla olevien EU:n kansalaisten tehokas suojelu. Ensinnäkin jäsenvaltiot voivat edustaa toista jäsenvaltiota pysyvästi konsulisuhteita koskevan Wienin yleissopimuksen 8 artiklan mukaisesti. Toiseksi jäsenvaltioiden suurlähetystöt tai konsulaatit voivat tarvittaessa sopia käytännön järjestelyistä, joilla jaetaan vastuu edustusta vailla oleville kansalaisille annettavasta konsuliviranomaisten suojelusta. Tällaisista järjestelyistä on ilmoitettava komissiolle ja Euroopan ulkosuhdehallinnolle, ja EU:n ja jäsenvaltioiden on tiedotettava niistä läpinäkyvyyden varmistamiseksi.

Useimmat jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet pystyvänsä useimmissa tapauksissa määrittämään direktiivin soveltamisalan ’edustusta vailla olevien kansalaisten’ osalta. Jotkin jäsenvaltiot ovat kuitenkin ilmaisseet kohdanneensa vaikeuksia sen määrittämisessä, kykeneekö olemassa oleva suurlähetystö, konsulaatti tai kunniakonsuli tosiasiallisesti tarjoamaan konsuliviranomaisten suojelua. Jäsenvaltiot tulkitsevat ’saavutettavuuden’ ja ’läheisyyden’ käsitteitä eri tavoin erityisesti määrittäessään, voivatko konsuliedustustot tosiasiallisesti tarjota konsuliviranomaisten suojelua kolmannessa maassa. Jotkin jäsenvaltiot ottavat etäisyyden tai valmiuden huomioon arviointiperusteena, toiset taas eivät. Jotkin jäsenvaltiot kokivat vaikeuksia sen määrittämisessä, missä määrin läheisyyden puutteen voidaan katsoa johtavan edustuksen puuttumiseen. Jotkin jäsenvaltiot odottavat kansalaisten pyrkivän saavuttamaan sen jäsenvaltion edustustot, jonka kansalaisia he ovat, myös pidempien välimatkojen päästä. Jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet, että epäselvissä tapauksissa ne ottavat suoraan yhteyttä sen jäsenvaltion ulkoministeriöön, jonka kansalainen henkilö on, ja noudattavat pääsääntöisesti kyseisen jäsenvaltion arviota määrittäessään, pitäisikö henkilöä pitää ’edustusta vailla olevana’. Yleisesti ottaen useimmat jäsenvaltiot katsovat, että kynnys arvioida, onko henkilö edustusta vailla, vaihtelee tilanteen luonteen ja kiireellisyyden mukaan. Erityisesti kriisitilanteissa, joissa jäsenvaltiot saavat kiireellisiä avunpyyntöjä, niiden voi olla hyvin vaikeaa vahvistaa ajoissa, onko kansalainen vailla edustusta.

5.1.6.Avustusmuodot (9 artikla)

Direktiivin 9 artiklassa luetellaan esimerkkejä yleisimmistä tilanteista, joissa edustusta vailla olevat EU:n kansalaiset voivat hakea konsuliapua edustetuilta jäsenvaltioilta:

·pidätys tai vangitseminen

·rikoksen uhriksi joutuminen

·vakava onnettomuus tai vakava sairaus

·kuolema

·avustaminen ja kotiuttaminen hätätilanteessa

·tarve tilapäisille matkustusasiakirjoille.

Kaikissa näissä tilanteissa jäsenvaltioiden on annettava edustusta vailla oleville EU:n kansalaisille kaikki apu, jonka ne antaisivat omille kansalaisilleen. Tästä syystä saatavan tuen määrä voi vaihdella jäsenvaltioittain.

Kaikki jäsenvaltiot tarjoavat konsuliviranomaisten suojelua direktiivin 9 artiklassa luetelluissa kuudessa tilanteessa. Jäsenvaltioiden käytännössä tarjoamat avustusmuodot näyttävät vaihtelevan suuresti jäsenvaltioiden välillä, ja niitä valittaessa otetaan yleensä huomioon kunkin tapauksen erityisolosuhteet. Useimmat jäsenvaltiot mainitsevat 9 artiklassa vahvistetut kuusi tilannetta nimenomaisesti kansallisessa lainsäädännössään, lukuun ottamatta kahta jäsenvaltiota, joissa nämä kuusi tilannetta katetaan toimintapolitiikan tai käytännön kautta. Lisäksi useissa jäsenvaltioissa säädetään nimenomaisesti direktiivin soveltamisesta myös muissa kuin 9 artiklassa luetelluissa tilanteissa, kuten ilman huoltajaa olevien alaikäisten kohdalla.

Näytön perusteella voidaan katsoa, että tilapäisen matkustusasiakirjan tarve on yleisin tilanne, jossa jäsenvaltiot antavat apua muiden jäsenvaltioiden kansalaisille muussa kuin kriisitilanteessa, ja toisella sijalla ovat tiedustelut ja tietopyynnöt. Tämä oli yksi syy EU:n matkustusasiakirjan laatimisesta ja päätöksen 96/409/YUTP kumoamisesta 18 päivänä kesäkuuta 2019 annetulle neuvoston direktiiville (EU) 2019/997, jota on tarkoitus soveltaa vuodesta 2025 alkaen. Vuonna 2020 suurin osa edustusta vailla oleville EU:n kansalaisille annetusta avusta oli avustamista ja kotiuttamista hätätilanteessa covid-19-kriisin vuoksi. Arvioiden mukaan Afganistanista evakuoiduista EU:n kansalaisista ja heidän perheenjäsenistään vähintään 500 oli edustusta vailla.

Vaikka edellä kuvattu tilanneluettelo ei ole tyhjentävä, useat EU:n edustustot ovat ilmoittaneet tapauksista, joissa jokin jäsenvaltio on evännyt edustusta vailla olevilta EU:n kansalaisilta konsuliviranomaisen suojelun. Tällaisissa tapauksissa jäsenvaltion mainitsema syy kieltäytymiseen on ollut se, että pyydetty avustusmuoto ei kuulunut luetteloon, vaikka sen omassa kansallisessa lainsäädännössä edellytettiin, että se antaisi tällaista apua omille kansalaisilleen.

On tärkeää huomata, että 9 artiklassa mainitut avustusmuodot ovat vain esimerkkejä. Tämä tarkoittaa, että edustusta vailla olevilla EU:n kansalaisilla on oikeus saada syrjimättömällä tavalla myös muunlaista konsuliviranomaisten apua, jota jäsenvaltiot tarjoavat omille kansalaisilleen.

Näistä havainnoista seuraa, että konsuliapua, jota jäsenvaltioiden on annettava edustusta vailla oleville EU:n kansalaisille, voitaisiin selkeyttää ennakoitavuuden ja oikeusvarmuuden parantamiseksi.

5.2.Yhteensovittamis- ja yhteistyötoimenpiteet

5.2.1.Yleiset säännöt (10 artikla)

Direktiivin 10 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on tehtävä keskenään ja EU:n kanssa tiivistä yhteistyötä ja yhteensovitettava toimensa sen varmistamiseksi, että edustusta vailla olevat kansalaiset saavat suojelua. Kyseisen artiklan 2 ja 3 kohdassa täsmennetään, miten avustavan jäsenvaltion on konsuliviranomaisten suojelua koskevan pyynnön saatuaan toimittava yhteistyössä sen jäsenvaltion kanssa, jonka kansalainen edustusta vailla oleva kansalainen on. Näissä kohdissa säädetään myös vaatimuksista, jotka koskevat tietojen vaihtoa avunpyynnöstä sekä apua pyytävän edustusta vailla olevan kansalaisen ja sellaisten perheenjäsenten henkilöllisyydestä, joille konsuliviranomaisten suojelua voi myös olla tarpeen antaa. Avustavan jäsenvaltion on myös helpotettava tiedonvaihtoa kansalaisen ja sen jäsenvaltion välillä, jonka kansalaisesta on kyse. Sen sijaan jäsenvaltio, jonka kansalaisesta on kyse, on vastuussa yhteydenotoista kansalaisen perheenjäseniin sekä muihin asiaan kuuluviin henkilöihin tai viranomaisiin. Direktiivin 10 artiklan 4 kohdassa täsmennetään, että jäsenvaltioiden on ilmoitettava asianomaiset ulkoasiainministeriöiden yhteyshenkilöt Euroopan ulkosuhdehallinnolle sen suojatulla verkkosivustolla.

Useimmat jäsenvaltiot ovat saattaneet 10 artiklan osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Jäsenvaltiot ilmoittivat, että niiden välinen yhteistyö ja yhteensovittaminen on kaiken kaikkiaan tehokasta. Valtaosassa tapauksia EU:n edustustot varmistavat käytännössä tämän yhteensovittamisen, ja paikalliset konsuliyhteistyökokoukset järjestetään yleensä niiden tiloissa. Joitakin ongelmia on kuitenkin havaittu. Niitä käsitellään jäljempänä.

Ensinnäkin on ollut tapauksia, vaikkakin harvinaisia, joissa edustusta vailla olevat EU:n kansalaiset ovat pyytäneet apua toiselta jäsenvaltiolta, joka sitten on välittänyt pyynnön sen jäsenvaltion, jonka kansalainen kyseinen henkilö on, lähimmälle suurlähetystölle naapurina olevalla lainkäyttöalueella.