Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiivi yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun direktiivin 77/388/ETY muuttamisesta poikkeustoimenpiteiden toteuttamismenettelyn ja täytäntöönpanotoimivallan siirtämisen osalta" (KOM(2003) 335 lopullinen – 2003/0120 (CNS))



Virallinen lehti nro C 032 , 05/02/2004 s. 0120 - 0123



Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiivi yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun direktiivin 77/388/ETY muuttamisesta poikkeustoimenpiteiden toteuttamismenettelyn ja täytäntöönpanotoimivallan siirtämisen osalta" (KOM(2003) 335 lopullinen - 2003/0120 (CNS)) (2004/C 32/26) Neuvosto päätti 20. kesäkuuta 2003 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta. Asian valmistelusta vastannut "talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus" -erityisjaosto antoi lausuntonsa 16. lokakuuta 2003. Esittelijä oli Antonello Pezzini. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 29. ja 30. lokakuuta 2003 pitämässään 403. täysistunnossa (lokakuun 30. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 62 ääntä puolesta, 0 vastaan, ja 2 pidättyi äänestämästä. 1. Johdanto 1.1. Yhteisen arvonlisäverojärjestelmän perustamisesta annettua neuvoston direktiiviä 77/388/ETY (kuudes arvonlisäverodirektiivi) muuttavan ehdotuksen tarkoituksena on ottaa käyttöön toimet, joilla muutetaan kyseisen direktiivin 27 ja 30 artiklassa säädetyt menettelyt nykyistä avoimemmiksi, sekä luoda menettelyt, joiden avulla neuvosto voi antaa yhteisössä arvonlisäveroa koskevia soveltamissäännöksiä. 2. Direktiivin 27 ja 30 artiklassa säädetty menettely 2.1. Edellä mainitun direktiivin 27 ja 30 artiklan mukaan neuvosto voi antaa jäsenvaltiolle luvan sisällyttää kansalliseen lainsäädäntöönsä kuudennen direktiivin säännöksistä poikkeavia erityistoimenpiteitä joko arvonlisäveronkannon yksinkertaistamiseksi tai tietyntyyppisten veropetosten ja veronkierron estämiseksi sekä unionin ulkopuolisten maiden tai kansainvälisten järjestöjen kanssa tehtävien sopimusten edistämiseksi. 2.2. Menettelyn mukaan jäsenvaltio, joka haluaa ottaa käyttöön direktiivistä poikkeavia erityistoimenpiteitä, ilmoittaa tästä komissiolle ja toimittaa sille kaikki tätä varten tarvittavat tiedot. Lisäksi säädetään, että päätös katsotaan tehdyksi, jollei komissio tai jokin jäsenvaltio ole kahden kuukauden kuluessa siitä, kun asia on annettu tiedoksi muille jäsenvaltioille, vaatinut asian saattamista neuvoston käsiteltäväksi. 2.3. Direktiivin säännösten mukaan neuvosto voi siis hiljaisesti hyväksyä sellaisia kysymyksiä koskevat päätökset, joita sille ei ole esitetty. Jäsenvaltio esittää menettelyn alkuvaiheessa poikkeuslupahakemuksen komissiolle, joka ilmoittaa siitä muille jäsenvaltiolle. Komissiolla ei ole velvollisuutta esittää asiasta ehdotusta neuvostolle, jolla on kuitenkin vastuu päätöksestä ilman, että se on ollut osallisena menettelyssä. 2.4. Menettely ei myöskään yksinkertaistetun muotonsa vuoksi takaa neuvoston päätösten tuntemista ja avoimuutta, mikä voi vaarantaa sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan. Tällä hetkellä verovelvolliset eivät neuvoston hiljaisen hyväksynnän vuoksi tunne luvan sisältöä tai perusteita, joiden nojalla neuvosto on tehnyt päätöksensä. 3. Komission ehdotukset direktiivin 27 ja 30 artiklassa säädetystä menettelystä poikkeustoimenpiteiden hyväksymiseksi 3.1. Komission mielestä on kaikkien asianosaisten osapuolten edun mukaista, että kuudennen direktiivin 27 ja 30 artiklan säännöksistä poikkeavat erityistoimenpiteet hyväksytään sellaisella lainsäädäntömenettelyllä, jolla taataan päätösten avoimuus sekä niiden yhdenmukaisuus perustamissopimuksen määräysten ja yhteisön lainsäädännön yleisperiaatteiden kanssa. 3.2. Tätä varten on komission mielestä tarkistettava säännöksiä, joiden perusteella neuvosto voi tehdä päätöksiä hiljaisesti. Komission tulisi tehdä poikkeuslupahakemuksista ehdotus, jonka perusteella neuvosto tekee niistä virallisen päätöksen. 3.3. Direktiivin muuttamista koskevassa komission ehdotuksessa menettely käynnistetään jäsenvaltion pyynnöstä. Jäsenvaltio antaa asian komission käsiteltäväksi ja toimittaa sille kaikki arviointia varten tarvittavat tiedot. Komissio joko katsoo, että sillä on käytettävissään kaikki tarvittavat tiedot, ja ilmoittaa kyseiselle jäsenvaltiolle, ettei se tarvitse lisätietoja, tai lisätietoja tarvitessaan lähettää kyseisen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille pyynnön toimittaa lisätiedot. 3.4. Kolmen kuukauden kuluttua arvioinnin päättymisestä tai sen ilmoituksen toimittamisesta, jossa todetaan komissiolla olevan kaikki arviointia varten tarvittavat tiedot, komissio esittää neuvostolle ehdotuksen päätökseksi tai, jos komissio haluaa esittää huomautuksia jäsenvaltion pyyntöön poikkeustoimenpiteistä, kyseiset huomautukset sisältävän tiedonannon. 4. Soveltamissäännökset 4.1. Yhteisön sisäisten liiketoimien verotusta koskevien siirtymäsäännösten voimassaoloaikana saadut kokemukset ovat osoittaneet, että erilaisista kansallisista säännöksistä aiheutuvat erot verotuksen vaikutuksessa tai hallintomenettelyissä vaarantavat arvonlisäverojärjestelmän puolueettomuuden ja estävät yritysten kansainvälistymisen sekä yhtenäismarkkinoiden täysimittaisen toteuttamisen. Yksittäisissä jäsenvaltioissa tulkitaan ja sovelletaan edelleen hyvin eri tavoin kuudennella neuvoston direktiivillä säädettyä yhteistä arvonlisäverojärjestelmää. 4.2. Yhtenäismarkkinoiden toteuttamiseksi on tärkeintä lähentää jäsenvaltioiden lainsäädäntöä ja hyväksyä etenkin arvonlisäveroa koskevia asianmukaisia toimia, joilla taataan sen yhtenäinen soveltaminen koko unionissa. Tällaisista toimista ei kuitenkaan ole päätetty kuudennen direktiivin hyväksymisen myötä. 4.3. Direktiivin säännösten yhtenäisen soveltamisen edistämiseksi sekä jäsenvaltioiden ja komission yhteistyön tehostamiseksi on perustettu arvonlisäverokomitea. Tämän neuvoa-antavan komitean tehtävänä on sopia kuudennen direktiivin soveltamista koskevat suuntaviivat etenkin tavaroiden ja palvelujen erottamisen tai niiden luokittelun sekä verotuspaikan ja mahdollisten verotusehtojen suhteen. 4.4. Arvonlisäverokomitealle ei kuitenkaan ole annettu oikeudellista toimivaltaa, jonka nojalla se pystyisi avustamaan komissiota sitovien päätösten tekemisessä. Myöskään sen antamilla suuntaviivoilla ei ole lainsäädännöllistä asemaa. Jäsenvaltioilla ei siis ole oikeudellista velvoitetta noudattaa kyseisiä suuntaviivoja. Niitä ei myöskään voida käyttää perusteina kantelun tekemisessä kansalliseen tuomioistuimeen eikä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimeen. 4.5. Näin ollen arvonlisäverokomiteaa perustettaessa asetetut tavoitteet eivät ole toteutuneet, ja myös yhtenäismarkkinoiden moitteeton toiminta ja toivottu oikeusvarmuus ovat vaarantuneet. 4.6. Yhteisen arvonlisäverojärjestelmän yhdenmukaisen soveltamisen varmistamiseksi tulisi arvonlisäverokomitean hyväksymille suuntaviivoille antaa oikeudellinen asema. 5. Komission ehdotukset soveltamissäännöksistä 5.1. Komissio katsoo, että arvonlisäverokomitea tulisi muuttaa sääntelykomiteaksi, joka avustaisi komissiota voimassa olevien säännösten täytäntöönpanossa. Komissio teki vuonna 1997 tämänsuuntaisen ehdotuksen kuudennen direktiivin muuttamiseksi(1). 5.2. Komissio on kuitenkin tietoinen siitä, että useiden jäsenvaltioiden mielestä neuvostolla on edelleen oltava yksinomainen toimivalta arvonlisäveron alalla. 5.3. Vaikka arvonlisäverokomitean uudistaminen on komission mielestä edelleen soveltuvin ratkaisu, komissio on kuitenkin tietoinen siitä, ettei tällaista ehdotusta voida toteuttaa nykyvaiheessa. Komissio katsoo kuitenkin, että lyhyellä aikavälillä tulisi ottaa käyttöön siirtymämenettely, jonka avulla neuvosto voisi antaa arvonlisäveroa koskevat soveltamissäännökset. 5.4. Komissio on sitä mieltä, että nykyvaiheessa on aiheellista säilyttää neuvostolla tiettyjä toimivaltuuksia. Komissio on nimittäin tietoinen siitä, että veronkanto on etenkin arvonlisäveron osalta jäsenvaltioiden talous- ja talousarviostrategian keskeinen osa. 5.5. Tämän vuoksi komissio ehdottaa, että neuvosto hyväksyy yksimielisesti voimassa olevien säännösten soveltamista varten tarvittavat säännökset komission ehdotuksesta ja direktiivin 27 ja 30 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti. 5.6. Komissio nimeää aloja, joilla on toteutettava toimia niissä kysymyksissä, jotka jokin jäsenvaltio tai komissio on tuonut esille komiteassa. Komissio arvioi kysymyksiä, joista arvonlisäverokomitea on antanut yksimielisesti suuntaviivoja, sen tutkimiseksi, voidaanko ne muuttaa sitoviksi säädöksiksi. Arvonlisäverokomitea osallistuu myös arviointiin, ja sitä on joka tapauksessa kuultava ennen kuin komissio antaa mahdollisen ehdotuksen neuvostolle. 5.7. Jos komiteassa käytyjen keskustelujen perusteella näyttää siltä, että tarvitaan oikeudellisesti sitovia soveltamissäännöksiä yhteisen arvonlisäverojärjestelmän yhtenäisen tulkinnan takaamiseksi, komissio esittää neuvostolle ehdotuksen päätökseksi. 6. Päätelmät 6.1. Direktiivin 27 ja 30 artiklassa säädetty menettely 6.1.1. ETSK on komission kanssa samaa mieltä siitä, että yhteisen arvonlisäverojärjestelmän toimivuus on yksi yhtenäismarkkinoiden moitteettoman toiminnan edellytyksistä. 6.1.2. ETSK katsookin, että menettelyissä, joiden avulla pyritään sisällyttämään jäsenvaltioiden lainsäädäntöön kuudennen direktiivin säädöksistä poikkeavia erityistoimenpiteitä, neuvosto tulisi velvoittaa tekemään virallinen päätös. Lisäksi tällaisten menettelyjen tulisi olla erityisen avoimia, jotta verovelvolliset tuntisivat poikkeuslupien sisällön ja perusteet. 6.1.3. ETSK on samaa mieltä komission kanssa siitä, etteivät direktiivin 27 ja 30 artiklassa säädetyt menettelyt ole riittävän avoimia. Komitea pahoittelee etenkin sitä, että neuvosto voi hyväksyä hiljaisesti sellaisia kysymyksiä koskevat päätökset, joita sille ei ole virallisesti esitetty. Kun päätös hyväksytään hiljaisesti, eri osapuolet (esim. verovelvolliset ja jäsenvaltiot) eivät myöskään tunne poikkeusluvan sisältöä tai perusteita, joiden nojalla neuvosto on tehnyt päätöksensä. 6.1.4. ETSK kannattaakin komission ehdotusta tarkistaa säännöksiä, joiden perusteella neuvosto voi tehdä päätöksiä hiljaisesti. Komission tulisi tehdä poikkeuslupahakemuksista ehdotus, jonka perusteella neuvosto tekee niistä virallisen päätöksen. 6.1.5. ETSK katsoo myös, että tähän mennessä on hyväksytty lukuisia poikkeavia erityistoimenpiteitä(2) ja että unionin tuleva laajentuminen lisää hyvin todennäköisesti poikkeuslupahakemusten esittämistä. 6.1.6. ETSK toivoo, että komissio pyrkisi rationalisoimaan useita tällä hetkellä voimassa olevia poikkeusmenettelyjä(3) ja että tulevaisuudessa petosten ehkäisy ja menettelyjen yksinkertaistaminen voitaisiin toteuttaa nykyistä tiiviimmällä hallinnollisella yhteistyöllä(4), kuten esitetään komission 31. heinäkuuta 2003 antamassa direktiiviehdotuksessa(5) petosten ja veronkierron torjumiseksi. 6.2. Soveltamissäännökset 6.2.1. ETSK on komission kanssa samaa mieltä siitä, että jäsenvaltioiden väliset hallinnollisten menettelyjen ja kansallisten säännösten erot vaarantavat verotuksen puolueettomuuden ja estävät huomattavasti yhtenäismarkkinoiden toteuttamista. Näin ollen säännösten yhtenäinen soveltaminen on keskeinen seikka siirtymämenettelyä parannettaessa. 6.2.2. ETSK pitää erityisen tärkeänä myös sitä, että toteutetaan toimenpiteitä, joilla varmistetaan yhteisen arvonlisäverojärjestelmän yhtenäinen soveltaminen yhteisön tasolla. 6.2.3. ETSK:n mielestä olisi asianmukaista muuttaa - muillakin yhteisön lainsäädännön aloilla toteutetun menettelyn mukaisesti - arvonlisäverokomitea sääntelykomiteaksi, joka avustaisi komissiota voimassa olevia säännöksiä koskevien täytäntöönpanosäännösten antamisessa. ETSK on jo ilmaissut tämänsuuntaisen kantansa lausunnossaan aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi yhteistä arvonlisäverojärjestelmää koskevan direktiivin 77/388/ETY muuttamisesta (arvonlisäverokomitea)"(6). 6.2.4. ETSK on tietoinen siitä, että useiden jäsenvaltioiden mielestä arvonlisäveroasioiden tulisi edelleen kuulua neuvoston yksinomaiseen toimivaltaan. Komitea ymmärtää komission varovaisuuden sen ehdottaessa, että neuvosto antaa nykyvaiheessa edelleen arvonlisäveroa koskevia soveltamissäännöksiä. 6.2.5. ETSK toivoo, että komissio voisi keskipitkällä aikavälillä edetä niiden linjausten mukaisesti, jotka se on esittänyt neuvostolle ja Euroopan parlamentille osoitetussa tiedonannossa aiheesta "Strategia sisämarkkinoiden arvonlisäverojärjestelmän toiminnan parantamiseksi", sekä esittää uudelleen vuonna 1997 tekemänsä ehdotuksen kuudennen direktiivin muuttamiseksi(7). 6.2.6. ETSK toivoo joka tapauksessa, että Eurooppa-valmistelukunnan esittämän uudistetun institutionaalisen järjestelmän yhteydessä komissiolle siirretään yhteisön lainsäädäntöä koskevaa toimeenpanovaltaa ja että samalla luovutaan arvonlisäveron kaltaisen välillisen verotuksen alalla - arvonlisäveroasteen määrittelyä lukuun ottamatta asianmukaisen kompensaatiojärjestelmän käyttöönottoon asti - vaadittavista yksimielisistä päätöksistä ja siirrytään määräenemmistöpäätöksiin. Bryssel 30. lokakuuta 2003. Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Roger Briesch (1) KOM(97) 325 lopullinen. (2) Tähän mennessä on hyväksytty 147 poikkeavaa erityistoimenpidettä, joista 2 Itävallassa, 15 Belgiassa, 8 Tanskassa, 2 Suomessa, 17 Ranskassa, 20 Saksassa, 1 Kreikassa, 12 Irlannissa, 11 Italiassa, 13 Luxemburgissa, 18 Hollannissa, 3 Portugalissa, 20 Yhdistyneessä kuningaskunnassa, 3 Espanjassa ja 2 Ruotsissa (lähde: komission yksiköt). (3) Tämän suuntainen kanta myös asiakirjassa KOM(2000) 348 lopullinen. (4) Ks. EYVL C 116, 20.4.2001, s. 59. (5) KOM(2003) 446 lopullinen/2, 31.7.2003. (6) EYVL C 19, 21.1.1998, s. 56. (7) KOM(97) 325 lopullinen.