Erityiskertomus nro 5/2013 ”Onko EU:n koheesiopolitiikan varat käytetty asianmukaisesti tiehankkeisiin?”





SANASTO EAKRsuurhanke : Euroopan aluekehitysrahaston osarahoittama hanke, jonka tukikelpoisten kulujen kokonaismäärä on yli 50 miljoonaa euroa. Green field -hankkeet : Hankkeet, jotka toteutetaan kaupungissa tai maaseudulla rakentamattomalle maaalueelle, jota käytetään joko maatalouteen tai maisemasuunnitteluun tai joka on jätetty luonnontilaan. Kunnostustyöt käsittävät joskus green field -osaalueita, esim. kun jo olemassa olevaan tiehen lisätään ajorata. Matemaattiseen kaavaan perustuva julkinen hankinta : Tarjousprosessi, jonka tarkoituksena on sulkea pois kestämättömän alhaiset tarjoukset. Matemaattisen kaavan avulla lasketaan hintarajat, joiden alapuolelle jäävät tarjoukset jätetään arvioimatta. +++++ TIFF +++++ Moottoriliikennetie : Moottoriliikenteelle varattu tie, jolle päästään vain eritasoliittymistä tai valvotuista liittymistä ja jolla i) pysähtyminen ja pysäköinti on kielletty käytössä olevilla ajoradoilla; ii) joka ei risteä samassa tasossa minkään tien, rautatien, raitiotien tai jalankulkutien kanssa; iii) jossa on useimmissa tapauksissa ainakin neljä ajokaistaa. Yleisin nopeusrajoitus moottoriliikenneteillä on 110 km/h. +++++ TIFF +++++ Moottoritie : Tie, joka on erityisesti suunniteltu ja rakennettu moottoriajoneuvoliikennettä varten ja jolle sen varrella olevilta kiinteistöiltä ei ole välittömiä liittymiä ja i) jolla on, yksittäisiä alueita lukuun ottamatta tai muutoin kuin tilapäisesti, molempiin ajosuuntiin kulkevat ajoradat, jotka erotetaan toisistaan joko maaalueella, jota ei ole tarkoitettu liikenteelle, tai poikkeustapauksissa jollain muulla tavalla; ii) joka ei risteä samassa tasossa minkään tien, rautatien, raitiotien tai jalankulkutien kanssa; iii) ja joka on erityisesti merkitty moottoritieksi. Tielinjaus : Tien väylä, joka määritellään joukoksi horisontaalisia suoria ja kurveja. Vuotuinen keskimääräinen vuorokausiliikenne : Vuotuinen keskimääräinen vuorokausiliikenne on yleisin liikenteen laskemiseen käytetty menetelmä. Luku osoittaa, kuinka monta ajoneuvoa keskimäärin menee mittauspisteen ohi 24 tunnin aikana. Luvussa otetaan täten huomioon yhden vuoden ajalta sekä vilkkaan että vähäisen liikenteen kaudet. TIIVISTELMÄ I. EU on osoittanut Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR) ja koheesiorahastosta kaudelle 2000–2013 noin 65 miljardia euroa teiden rakentamisen ja kunnostamisen osarahoitukseen. II. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 24 EAKR:n ja koheesiorahaston tieinvestointihanketta Espanjassa, Kreikassa, Puolassa ja Saksassa. Tarkoituksena oli arvioida, saavutettiinko tavoitteet kohtuullisin kustannuksin. Tarkastettujen hankkeiden kokonaiskustannukset olivat yli 3 miljardia euroa. III. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että tiehankkeet olivat osittain tuloksellisia ja tarkoituksenmukaisia. Kaikissa tarkastetuissa tiehankkeissa matkaajat lyhenivät ja tieturvallisuus parani. Useissa hankkeissa investoinnit eivät kuitenkaan tuottaneet niin paljon kuin oli kustannushyötyanalyysiin perustuvien ennusteiden mukaisesti suunniteltu. Lisäksi hanketoteutuksen kylkiäisenä tullutta taloudellista lisäkehitystä oli mahdotonta arvioida, koska mitattavissa olevat indikaattorit puuttuivat. IV. Tilintarkastustuomioistuin totesi myös, että hankkeiden kustannustehokkuuden varmistamiseen ei ollut kiinnitetty riittävästi huomiota. Valtaosassa tarkastettuja hankkeita liikenneennusteet olivat epätarkkoja. Valittu tietyyppi ei ollut asianomaisen tien liikenteen kannalta sopivin. Edunsaajat suosivat moottoritievaihtoehtoa jopa niillä tieosuuksilla, joilla liikenteen tarpeet olisi voitu tyydyttää moottoriliikennetiellä. Alkuperäiseen suunnitelmaan verrattuna kustannukset kasvoivat keskimäärin 23 prosenttia ja hanketoteutus viivästyi keskimäärin yhdeksän kuukautta eli 41 prosenttia rakennussopimuksissa sovituista alkuperäisistä määräajoista. V. Ajoradan rakentamiskustannukset olivat alhaisimmat Saksassa, ja seuraavaksi alhaisimmat Kreikassa, Espanjassa ja Puolassa tarkastetuissa hankkeissa. Käyttökustannukset olivat niin ikään halvimpia Saksassa ja kalleimpia Espanjassa. Tietyillä hankintakäytännöillä kustannuksia ei saatu optimaaliselle tasolle. VI. Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat suositukset: a) Komission olisi analysoitava ajoratojen rakentamiskustannusten eroja jäsenvaltioiden välillä, jotta se voisi yksilöidä merkittävien hintaerojen syyt ja varmistua siitä, että tulevaisuudessa sovelletaan parhaita käytäntöjä. b) Tiehankkeita koskevan EU:n osarahoituksen ehtona olisi oltava selkeät tavoitteet ja indikaattorit, joilla mitataan matkaaikasäästöjä, tieturvallisuuden parantumista, valmiuksien parantumista ja talousvaikutuksia. Osarahoituksen olisi riiputtava siitä, ovatko käytetyt tekniset ratkaisut järkeviä, kustannustehokkaita ja yksilöityjen parhaiden käytäntöjen mukaisia ja ovatko jäsenvaltiot niiden osalta varmistaneet kansainvälisen kilpailun kansallisilla ja/tai alueellisilla rakennusmarkkinoilla ja käyttäneet hankintajärjestelmiä siten, että niiden avulla saadaan kaikkein edullisimmat tarjoukset. c) Komission olisi edistettävä kansallisten tiehallintojen välistä parhaiden käytäntöjen vaihtoa optimaalisten teknisten ratkaisujen osalta luotettaviin liikenneennusteisiin perustuvissa tiehankkeissa. d) Komission olisi harkittava yksikkökustannuksia koskevan Euroopan unionin laajuisen tietokannan perustamista insinööreille, jotka laativat uusia hankkeita koskevia arvioita. Tämä auttaisi edunsaajia alentamaan hankintahintoja. JOHDANTO KOHEESIOPOLITIIKAN VARAT JA TIEHANKEINVESTOINNIT 1. Liikennemahdollisuuksien lisääminen on tärkeää, kun tarkoituksena on vahvistaa kansallisia ja/tai alueellisia talouksia, koheesiota ja kilpailukykyä. Tieverkoston parantaminen lisää merkittävällä tavalla ihmisten ja tavaroiden liikkuvuutta ja luo täten edellytykset talouskasvulle. 2. Tieinvestoinnit rahoitetaan koheesiopolitiikan varoista, joten ne kuuluvat jaetun hallinnoinnin piiriin. Komissio antaa koheesiopolitiikan suuntaviivat toimenpideohjelmien laatimista varten. Ohjelmakauden alussa komissio neuvottelee jäsenvaltioiden ehdottamista yksittäisistä toimenpideohjelmista ja hyväksyy ne. Komission tehtäviin kuuluu myös valvoa hallinto- ja valvontajärjestelmien perustamista ja toimintaa jäsenvaltioissa. Myöhemmässä vaiheessa komission päätehtävänä on seurata toimenpideohjelman täytäntöönpanoa osallistumatta kuitenkaan yksittäisten hankkeiden päivittäiseen hallinnointiin. Jäsenvaltiot toimittavat komissiolle vuotuiset täytäntöönpanokertomukset, ja komissio osallistuu seurantakomiteoiden [1] työskentelyyn. Komissio kantaa lopullisen vastuun talousarvion toteuttamisesta [2]. 3. Kukin jäsenvaltio päättää, mitkä hallintoviranomaiset osallistuvat teitä koskevan EU:n osarahoituksen hallinnointiin, sillä tiemenoja voidaan käsitellä kaikilla hallintotasoilla, mm. liikenneministeriöissä, kansallisissa tai alueellisissa tievirastoissa sekä alue-, maakunta- ja paikallishallinnossa. 4. Infrastruktuuriin tehtävät investoinnit rahoitetaan jäsenvaltioissa pääasiassa kansallisista varoista. Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö (OECD) on laskenut, että EU:n jäsenvaltiot käyttivät tieinvestointeihin noin 66 miljardia euroa pelkästään vuonna 2010 [3]. Viimeisen kahden ohjelmakauden aikana EU on osoittanut tieinvestointeihin vuodessa keskimäärin noin 4,9 miljardia euroa koheesiopolitiikan varoista ja Euroopan laajuista liikenneverkkoa [4] koskevista hankkeista. Eniten koheesiorahaston varoja saavissa jäsenvaltioissa suuri osa tiehankkeista on EU:n osarahoittamia [5]. 5. Koheesiopolitiikan varoista käytetään menosuunnitelman mukaan tiestöön yhteensä noin 65 miljardia euroa kahdella ohjelmakaudella vuosina 2000–2013 [6]. Ohjelmakautta 2000–2006 koskevan arvioinnin mukaan varoilla osarahoitettiin lähes 8000 hanketta, joiden avulla rakennettiin noin 75000 km [7] tietä [8]. TAULUKKO 1 KOHEESIOPOLITIIKAN VAROISTA RAHOITETTUJA TEITÄ KOSKEVA MENOSUUNNITELMA (MILJOONAA EUROA) Lähde: Euroopan komissio. 2000–2006 | Koheesiorahasto | 4629 | EAKR | 19288 | josta: | | Moottoritiet | 4416 | Kansalliset tiet | 2405 | Alueelliset/paikalliset tiet | 2908 | Tiet (ei eritelty) | 9558 | YHTEENSÄ | 23917 | 2007–2013 | Koheesiopolitiikan varat: | | | | Moottoritiet | 4577 | Moottoritiet (Euroopan laajuinen liikenneverkko) | 18565 | Kansalliset tiet | 7041 | Alueelliset/paikalliset tiet | 10581 | YHTEENSÄ | 40764 | TARKASTUKSEN SISÄLTÖ 6. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa pääasiallinen kysymys oli seuraava: "saavutettiinko EU:n koheesiopolitiikan varoilla rahoitettujen tiehankkeiden tavoitteet kohtuullisin kustannuksin?". Lisäksi esitettiin kaksi alakysymystä: i) "saavutettiinko tarkastetuissa tiehankkeissa tavoitteet?" ja ii) "hallinnoitiinko hankkeita siten, että kustannusten kohtuullisuus varmistui?" 7. Tarkastus koski osarahoitettuja tiehankkeita Espanjassa (ES), Kreikassa (EL), Puolassa (PL) ja Saksassa (DE) [9]. Nämä neljä jäsenvaltiota saivat kaudella 2000–2013 eniten koheesiopoliittista tierahoitusta (ks. kaavio 1); niiden saama osuus oli noin 62 prosenttia EU:n tieosarahoituksen kokonaismäärästä. KAAVIO 1 KOHEESIOPOLITIIKAN VAROISTA SUUNNITELTU TEIDEN OSARAHOITUS VUOSINA 2000–2013 MAITTAIN (MILJOONAA EUROA) [10] +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan komission tietoihin perustuvat tilintarkastustuomioistuimen laskelmat. 8. Kustakin neljästä jäsenvaltiosta valittiin tarkastettavaan otokseen kahdesta toimenpideohjelmasta kolme hanketta, joiden tierahoitusmenot olivat suurimmat. Kyseiset 24 hanketta oli poimittu satunnaisotannalla esivalitusta perusjoukosta [11]. Tarkastus koski moottoriteitä (10 hanketta), moottoriliikenneteitä (10 hanketta) ja tavallisia kaksikaistaisia valtateitä (4 hanketta). Liitteessä I luetellaan kaikki tarkastetut hankkeet, esitetään lyhyt kuvaus niiden sisällöstä ja eritellään hankekustannukset. 9. Tarkastustoimenpiteisiin kuului asiakirjatarkastus, tarkastuskohteiden haastatteluja, hankehallintajärjestelmien analysointi, asiantuntijaarvioita ja hanketuotosten ja -tulosten tarkastus paikan päällä. HUOMAUTUKSET TULOSODOTUKSET TÄYTTYIVÄT TARKASTETUISSA TIEHANKKEISSA OSITTAIN 10. Tilintarkastustuomioistuin analysoi tiehankkeiden tuloksellisuutta seuraavien kriteerien avulla: i) liikenneinfrastruktuurin kehittämistavoitteiden asettaminen; ii) mitattavissa oleva vaikutus talouskehitykseen asianmukaisten indikaattorien perusteella mitattuna; iii) investointien taloudellinen kannattavuus; iv) tulosten saavuttaminen määrällisten ja/tai laadullisten parannusten kannalta. TIEHANKKEILLE OLI ASETETTU TAVOITTEET… 11. Tiehankkeille määritellyt tavoitteet liittyvät tavallisesti kansallisen tai alueellisen talouskehityksen päämääriin ja alueiden välisiin liikennetarpeisiin. Operatiivisella tasolla yleisimpinä tavoitteina on lyhentää siirtymäaikoja, parantaa tieturvallisuutta sekä vähentää ruuhkia ja saasteita. Tavoitteet saavutetaan mm. siten, että nykyisen tieverkoston kapasiteettia lisätään ja laatua parannetaan rakentamalla uusi vaihtoehtoinen yhteys (kahdeksassa tarkastetussa hankkeessa rakennettiin ohikulkutie) tai kunnostamalla tiet perusteellisesti (seitsemässä tarkastetussa hankkeessa). 12. Tarkastetuista 24 hankkeesta 21:ssä tavoitteet oli asetettu tulosodotusten perusteella. Kolmessa hankkeessa ei ollut suoritettu tarveanalyysejä vaan ne oli toteutettu sen perusteella, että päätöstentekijät olivat yhtä mieltä olemassa olevien yhteyksien heikosta tilasta. …MUTTA NIIDEN VAIKUTUSTA TALOUSKEHITYKSEEN EI VOITU ARVIOIDA… 13. Kaikissa EAKR:n suurhankkeita ja koheesiorahastohankkeita koskevissa tukihakemuksissa [12] (tarkastettu yksitoista hanketta) ja kahdeksassa muussa hankehakemuksessa kuvattiin yksityiskohtaisesti odotettu talouskehitysvaikutus (kuten uusien työpaikkojen määrä alueella, rakennus- ja kunnossapitotoiminnasta johtuvien työpaikkojen määrä ja mahdollinen matkailutoiminta). Hankkeilta puuttuivat kuitenkin asianmukaiset indikaattorit (kuten tosiasiallisesti luodut työpaikat, uuden kauttakulkuliikenteen osuus ja uusien yritysten määrä alueella). Hankesaavutuksia koskevassa raportoinnissa keskiössä olivat näin ollen käytetyn rahoituksen määrä ja konkreettiset tuotokset; hankkeen vaikutuksista paikallistalouteen tai tienkäyttäjien tosiasiallisesti saamasta hyödystä ei annettu lähes lainkaan tietoa. Tämän vuoksi ei ole mahdollista arvioida, oliko rahoitetuilla hankkeilla tosiasiassa odotettu talousvaikutus. …JA USEIMMISSA HANKKEISSA INVESTOINTI TUOTTI SUUNNITELTUA VÄHEMMÄN… 14. Tarkastetuista 24 [13] hankkeesta 19:ssä oli analysoitu taloudellinen kannattavuus. Tarkoituksena oli arvioida, saataisiinko hankkeiden avulla riittävästi tuottoa investoinneille. Analyysissa sovellettiin mm. seuraavia indikaattoreita: taloudellinen nettonykyarvo ja taloudellinen tuottoaste sekä kustannushyötysuhde, jota sovellettiin kaikissa 19 hankkeessa. Kustannushyötysuhteen perustana ovat arvioidut hankekustannukset suhteessa arvioituun tulevaisuudessa saatavaan taloudelliseen hyötyyn. Viidessä muussa hankkeessa, jotka eivät olleet suurhankkeita, hallintoviranomaiset eivät pitäneet kustannushyötyanalyysejä tarpeellisina (esim. Jaraicejohanke (ES)) tai liikenneennusteita ei ollut saatavilla (esim. Keratea–Lavrio-hanke (EL)). 15. EU:n osarahoittamille tieinvestoinneille ei ole EU:ssa asetettu kustannushyötysuhteen osalta vähimmäisvaatimusta. Komissio on kuitenkin laatinut kaikille hallintoviranomaisille suurhankkeiden kustannushyötyanalyysioppaan ("A Guide to Cost Benefit Analyses for Major Projects"). 16. Niistä 19 hankkeesta, joiden kohdalla tietoja oli saatavilla, 14:ssä käyttöaste oli kirjattu oletettua alhaisemmaksi [14] (ks. kaavio 3). Tarkastettujen EAKR:n suurhankkeiden ja koheesiorahaston hankkeiden kustannukset olivat keskimäärin 26 prosenttia korkeammat kuin toteutettavuustutkimuksissa [15] huomioon otetut kustannukset. Tästä seurasi, että investointien taloudellinen kannattavuus oli paljon suunniteltua vähäisempi. 17. Kaksi Saksassa tarkastettua EAKR:n suurhanketta (A17 ja A20) oli luokiteltu liittovaltiotason tieinvestointisuunnitelmassa "kiireellisiksi". Kun hankkeiden kustannushyötysuhde lasketaan hankkeen päättämisen jälkeen saaduilla tosiasiallisilla luvuilla, hankkeet eivät kuulu "kiireellisesti tarvittavien" hankkeiden luokkaan, sillä rakennuskustannukset nousivat 50 prosentilla (A17) tai liikennettä oli 50 prosenttia vähemmän kuin oli alun perin ennustettu (A20). 18. Vastaavasti Kreikassa E75/PATHEliikennekäytävän (tarkastettu osuus mukaan lukien) kohdalla kustannushyötysuhde oli tukihakemuksen mukaan 3,1. Tukihakemuksessa ennustettiin, että hankkeen kokonaiskustannukset olisivat 278 miljoonaa euroa. Hankkeen tosiasialliset kustannukset olivat 378 miljoonaa euroa. Jos kaikki muut tekijät olisivat pysyneet muuttumattomina, kustannushyötysuhde olisi lisäkustannusten vuoksi laskenut 2,3:een. …MUTTA HANKKEET PARANSIVAT SELKEÄSTI TIETURVALLISUUTTA JA AUTTOIVAT SÄÄSTÄMÄÄN MATKAAJASSA 19. Tieturvallisuuden parantaminen oli asetettu tavoitteeksi kaikissa hankehakemuksissa. Kahdessa espanjalaisessa ja yhdessä kreikkalaisessa moottoritiehankkeessa turvallisuuden parantuminen näkyi aivan erityisen hyvin. Kahdessa tarkastetussa moottoritietä A66 koskevassa hankkeessa (ES) pyrkimyksenä oli saada liikennekuolemien enimmäistasoksi 0,03 (kuolleiden määrä/km/vuosi) ja liikenteessä loukkaantuneiden enimmäistasoksi 1,14. Tilastotietojen mukaan liikennekuolemien taso oli vuonna 2010 tosiasiassa nolla ja loukkaantuneiden taso ainoastaan 0,1. E75/PATHEhankkeen (EL) avulla liikennekuolemien määrä väheni nollaan, kun se vuosina 2001–2010 oli ollut keskimäärin kuusi. Muita hyviä esimerkkejä turvallisuuden parantumisesta ovat Częstochowan kaupungissa (PL) ja Lojassa (ES) toteutetut hankkeet (ks. kuva 1), joissa löydettiin ratkaisu jatkuvasti rautatien tasoristeysonnettomuuksia aiheuttaneisiin ongelmiin. 20. Tilintarkastustuomioistuin testasi myös, olivatko matkaajat lyhentyneet niissä 11 hankkeessa, joissa se oli tavoitteena, ja/tai joiden osalta oli mahdollista suorittaa vertailevia testejä, mikäli se oli mahdollista. Kaikki testit osoittivat, että vaihtoehtoisiin yhteyksiin verrattuna rakennetuilla tieosuuksilla saatiin aikaiseksi jopa 60 prosentin aikasäästö. Kaikissa hankkeissa matkaaika lyheni tukihakemuksissa ennakoidulla tavalla. +++++ TIFF +++++ ©Euroopan tilintarkastustuomioistuin. 21. Vaikka kaikissa tarkastetuissa hankkeissa saatiin aikaiseksi matkaajan säästöjä, seitsemässä hankkeessa [16] matkaajan säästöpotentiaalia ei pystytty hyödyntämään maksimaalisesti, koska kyseisten kauttakulkureittien muilla osuuksilla nopeus-, valmius- ja turvallisuusstandardit eivät olleet samat kuin tarkastetuilla osuuksilla. Kaksi niistä (tie A1 (PL) ja Thessaloniki–Kilkis (EL)) yhdistetään samantyyppisiin teihin lähitulevaisuudessa (tarvittavat hankkeet olivat jo tarkastuksen aikaan käynnissä), mutta muiden kohdalla esiintyy edelleen ongelmia (ks. laatikossa esitetyt yksityiskohtaiset tiedot). LAATIKKO KOLME TAPAUSTA, JOISSA MATKAAIKASÄÄSTÖ ON EDELLEEN MAHDOLLINEN tie S7 (PL) kunnostetaan täysin tulevina vuosina, mutta tarkastuksen aikaan tie oli yhteydessä tieosuuteen, jolla tieristeykset hidastivat liikenteen kulkua tie S8 (PL) oli nelikaistainen moottoriliikennetie, joka toisessa päässä yhtyi tavallisiin kaksikaistaisiin valtateihin, minkä vuoksi moottoriliikennetieosuudella ei aikaansaatu todellista aikasäästöä; tietä S8 Bialystokista Wroclawiin parannetaan parhaillaan koko pituudelta tie B104 (DE) on Schwerinin pohjoisen ohikulkutien toinen tieosuus; ohikulkutien muita osuuksia ei ole vielä rakennettu. LIIKENNEKAPASITEETTIA OLISI VOITU TEHOSTAA ALHAISEMMIN KUSTANNUKSIN 22. Tilintarkastustuomioistuin arvioi hankekustannuksia suorittamalla vertailevia analyysejä; investointipanoksen yksikköhintoja verrattiin toisiinsa parhaiten vertailtavissa olevien rakennusmateriaalien ja urakoiden osalta. Kustannusten syitä koskevassa analyysissä kiinnitettiin erityistä huomiota hankehallinnoinnissa sovellettuihin käytäntöihin (suunnittelu, hankinta ja täytäntöönpano). Niiden merkitys on ratkaiseva, kun tarkoituksena on toteuttaa kustannuksiltaan edullisimpia hankkeita. Tilintarkastustuomioistuimen oletusarvona ja kriteerinä oli se, että hankkeet toteutettiin asianmukaisesti sopimuksessa vahvistettujen määräaikojen ja kustannusten rajoissa. ERI TAPOJA VERTAILLA TIEKUSTANNUKSIA 23. Tilintarkastustuomioistuin laski kaikkien tarkastettujen hankkeiden kohdalla seuraavat kolme kustannusluokkaa: a) Hankkeen kokonaiskustannukset – kilometrikohtaiset tiekustannukset on helppo laskea, mutta yksittäisiä hankkeita ei voi tämän mittarin avulla verrata toisiinsa tasavertaisesti, koska geologiset ja luonnon olosuhteet sekä urakkatyypit ovat hankkeissa erilaisia. Hankkeiden kokonaiskustannusmääriä voidaan kuitenkin käyttää, kun analysoidaan eri tietyyppejä, esimerkiksi kun verrataan moottoritien ja moottoriliikennetien rakennuskustannuksia. b) Rakentamisen kokonaiskustannukset – kustannukset kattavat kaikki hankkeiden toteutuksessa tarvittavat materiaalit ja urakat. Toisin kuin kokonaiskustannuksissa, mm. valvonnasta ja maanhankinnasta aiheutuvia kustannuksia ei oteta huomioon. Rakentamisen kokonaiskustannuksista käy ilmi, mihin hintaan teitä voidaan kyseisessä maassa rakentaa. c) Ajoradan rakentamiskustannukset – luokka kattaa ainoastaan tiepinnan rakentamiskustannukset. Siihen eivät kuulu suunnittelu ja valvonta, pitkälle suunnitellut tuotteet ja tievarusteet, kuten puomit ja liikennemerkit. Luokka sopii parhaiten hankekustannusten keskinäiseen vertailuun, sillä kaikki geologiset ja luontoon liittyvät kustannustekijät on suljettu pois. 24. Jotta teiden vaihtelevista leveyksistä johtuvat kustannuserot suljetaan laskelmien ulkopuolelle, kaikki kustannukset on myös laskettu 1000 neliömetrin tiepintaa kohti. Kaaviossa 2 esitetään kokonaiskustannukset, rakentamisen kokonaiskustannukset ja ajoradan rakentamiskustannukset 1000 neliömetrin tienpintaa kohti laskettuna. Tämä luku mahdollistaa tarkastettujen hankkeiden kustannustasojen vertailun. Yksityiskohtaiset tiedot hanketason erilaisista kustannustyypeistä esitetään liitteessä II. 25. Kaaviosta 2 käy ilmi, että a) Saksassa tarkastettujen hankkeiden kustannukset/1000 m2 olivat alhaisimmat kaikissa kolmessa luokassa. Tarkastuksessa ei saatu näyttöä siitä, että tämä voitaisiin selittää työvoimakustannuksilla. b) Espanjassa tarkastetuissa hankkeissa rakentamisen kokonaiskustannusten ja ajoradan rakentamiskustannusten välillä on huomattava ero. Tämä on osoitus pitkälle suunniteltujen tuotteiden, mm. siltojen ja tunneleiden, runsaasta käytöstä. c) Keskimääräiset ajoradan rakentamiskustannukset ovat korkeimmat Puolassa tarkastetuissa hankkeissa ja toiseksi korkeimmat Espanjassa toteutetuissa hankkeissa. KAAVIO 2 Tarkastettujen hankkeiden keskimääräiset kokonaiskustannukset, rakentamisen kokonaiskustannukset ja ajoradan rakentamiskustannukset/1000 m2 tienpintaa jäsenvaltioittain euroina [17] +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen laskelma. 26. Tiehankkeen kustannuksiin voivat vaikuttaa seuraavat tekijät: i) tielin-jaus ja maanhankintatarve, ii) liikenneennusteisiin pohjautuvat tekniset eritelmät ja lakisääteiset rakennusstandardit, iii) hankintajärjestelmät ja markkinoiden kilpailukyky, ja iv) rakennusvaiheen hankehallinnointi. Näitä tekijöitä analysoidaan seuraavissa kohdissa tarkastustulosten perusteella. TIEHANKKEET TOTEUTETTIIN PÄÄASIASSA TALOUDELLISIMMAN TIELINJAUKSEN MUKAAN 27. Tilintarkastustuomioistuin tarkisti kaikkien 24 tarkastetun hankkeen kohdalla, oliko toteutettavaksi valittu taloudellisin tielinjaus. Kaikissa hankkeissa tarkastettiin vaihtoehtoiset tielinjaukset ja, mikäli se oli mahdollista, olosuhteet tarkistettiin käymällä paikan päällä. 28. Yhdeksässätoista hankkeessa tielinjausten valintaperustelut riittivät taloudellisen hyödyn vahvistukseksi. Viittä [18] hanketta ei ollut rakennettu taloudellisimman linjauksen mukaan ympäristöllisten rajoitteiden tai paikallisten asukkaiden/viranomaisten vastustuksen vuoksi. Esimerkiksi E75/PATHEhanke (EL) oli rakennettu vaikeakulkuisen vuoristoalueen läpi, jottei pääsy estyisi Kamena Vourlan ja Agios Konstantinoksen merenrantakaupunkeihin. 29. Kahdeksan tietä linjattiin entisten teiden mukaan. Jäljelle jäävät 16 green field -hanketta olivat keskimäärin kaksi kertaa niin kalliita kuin tiet, jotka oli rakennettu olemassa olevien linjausten mukaan, koska maanhankinnasta aiheutui lisäkustannuksia ja urakka vaati kaivuutöitä. Tarkastettujen kokonaan green field -hankkeina toteutettujen hankkeiden keskimääräiset kokonaiskustannukset olivat 9,4 miljoonaa euroa/km; olemassa olevien linjausten mukaan rakennettujen teiden keskimääräiset kokonaiskustannukset olivat 4,7 miljoonaa euroa. Täten voidaan todeta, että on halvempaa rakentaa tie olemassa olevien tielinjausten mukaan. 30. Yhdessä tapauksessa kustannukset kasvoivat olemassa olevan tielinjauksen valinnan myötä. S7-moottoriliikennetiehanke (PL) osoittautui kalliimmaksi kuin green field -hankkeena rakennettu samanlainen S8-tie (PL). S7-tien parantaminen tiestandardien mukaiseksi ja kadun varrella asuvien asukkaiden tielle pääsyn säilyttäminen edellytti kokoojakatuja [19] uuden moottoriliikennetien koko pituudelle. LIIKENNEENNUSTEET EIVÄT USEIMMISSA TAPAUKSISSA VASTANNEET TODELLISTA TIENKÄYTTÖÄ 31. Tiet suunnitellaan ja niiden tekniset eritelmät määritellään tulevaa liikennettä koskevien arvioiden perusteella. Tilintarkastustuomioistuin analysoi liikennearvioiden oikeellisuuden 19 hankkeessa, joiden osalta oli saatavissa sekä suunniteltua että nykyistä liikennettä koskevat luvut. Viidessä hankkeessa tosiasiallisten liikennemäärien ja arvioitujen liikennemäärien ero oli alle 20 prosenttia. Yhdessätoista tapauksessa ero oli 21–50 prosenttia, ja kolmessa tapauksessa ero oli 51 prosenttia tai enemmän (neljä oli aliarvioitu ja kymmenen yliarvioitu) (ks. kaavio 3, jossa verrataan liikenneennusteita tosiasiallisiin laskettuihin liikennemääriin). KAAVIO 3 MITATTU VUOTUINEN KESKIMÄÄRÄINEN VUOROKAUSILIIKENNE ENNUSTEISIIN VERRATTUNA +++++ TIFF +++++ Huom. Arvo 1 tarkoittaa, että tosiasiallinen liikenne vastaa suunniteltua liikennettä. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen laskelma. KÄYTTÄJÄKOHTAISET KUSTANNUKSET VAIHTELEVAT HUOMATTAVASTI 32. Tilintarkastustuomioistuin laski hankkeiden kokonaiskustannukset mitatun vuotuisen keskimääräisen vuorokausiliikenteen perusteella. Kaaviossa 4 esitetään liikennelaskentatietoihin perustuva laskelma, jossa esitetään yhden tiekilometrin kustannukset jaettuna keskimääräisellä päivittäiskäyttäjien määrällä. 33. Tarkastettujen hankkeiden keskimääräiset kustannukset yhdeltä tiekilometriltä suhteessa vuotuiseen keskimääräiseen vuorokausiliikenteeseen olivat Espanjassa yli nelinkertaiset Saksaan verrattuna; Puola ja Kreikka sijoittuivat näiden kahden ääripään väliin. KAAVIO 4 TARKASTETTUJEN TIEHANKKEIDEN KOKONAISKUSTANNUKSET YHDELTÄ KILOMETRILTÄ SUHTEESSA LASKETTUUN LIIKENTEESEEN (VUOTUINEN KESKIMÄÄRÄINEN VUOROKAUSILIIKENNE) EUROINA +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen laskelma. 34. Käyttäjäkohtaiset kustannukset olivat korkeimmat La Herradura -hankkeessa (ES). Hanke oli teknisesti monimutkainen ja tunneleiden valmiiksi saaminen vaati paljon kaivuutyötä. Tosiasiassa liikennettä oli 50 prosenttia vähemmän kuin suunnitelmassa esitetyssä vuotuisessa keskimääräisessä vuorokausiliikenteessä. Muut hankkeet, joiden päivittäiskäyttäjää kohti lasketut kustannukset ovat huomattavasti suuremmat, ovat joko teknisesti monimutkaisia (ja kattavat suuren määrän pitkälle suunniteltuja tuotteita, kuten siltoja ja tunneleita [20]) tai niillä ei ole paljon liikennettä [21]. MOOTTORILIIKENNETIET OLIVAT SELVÄSTI MOOTTORITEITÄ EDULLISEMPIA 35. Tien tulevat kustannukset määrittyvät lähinnä sen mukaan, millainen tie päätetään rakentaa. Tilintarkastustuomioistuimen otoksessa eri tietyyppien kilometrikohtaiset kokonaiskustannukset esitetään kaaviossa 5. Täysimittaisten moottoriteiden rakentaminen voi olla kahteen muuhun tietyyppiin verrattuna yli kaksi kertaa kalliimpaa. KAAVIO 5 TARKASTETTUJEN TIETYYPPIEN KESKIMÄÄRÄISET KILOMETRIKOHTAISET KOKONAISKUSTANNUKSET EUROINA [22] +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen laskelma. 36. Tilintarkastustuomioistuin laski keskimääräiset kokonaiskustannukset, rakentamisen kokonaiskustannukset ja ajoradan rakentamiskustannukset kahden parhaiten verrattavissa olevan tietyypin – moottoriteiden ja moottoriliikenneteiden – osalta. Kaaviosta 6 saadaan vahvistus, että kaikissa kustannusluokissa moottoriliikennetiet vaativat moottoriteitä vähemmän investointeja. Syyt kustannuseroihin voidaan jakaa kahteen keskeiseen luokkaan: i) moottoriliikenneteiden tiekäytävät ovat kapeampia, joten maahankinta- ja rakennuskustannukset ovat alhaisempia, ja ii) olemassa olevat tavanomaisten valtateiden tielinjaukset voidaan parantaa moottoriliikenneteitä vastaavan standardin mukaisiksi, koska ne on suunniteltu alhaisimmille ajonopeuksille, kun taas moottoritiet edellyttävät yleensä täysin uusia tielinjauksia [23]. KAAVIO 6 TARKASTETTUJEN MOOTTORITEIDEN JA MOOTTORILIIKENNETEIDEN KESKIMÄÄRÄISET KOKONAISKUSTANNUKSET, RAKENTAMISKUSTANNUKSET JA AJORADAN RAKENTAMISKUSTANNUKSET 1000 NELIÖMETRIÄ KOHTI EUROINA +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen laskelma. 37. Tarkastetuissa moottoriliikenneteissä on kaksi vähintään nelikaistaista ajorataa, joten niiden ajoneuvomäärää voi samanlaisten turvallisuusstandardien vuoksi verrata moottoriteihin. Tarkastettujen moottoriliikennetiehankkeiden kirjattu vuotuinen keskimääräinen vuorokausiliikenne oli keskimäärin 16950; kahdeksassa verrattavissa olevassa nelikaistaista moottoritietä koskevassa hankkeessa kirjattiin vuotuiseksi keskimääräiseksi vuorokausiliikenteeksi keskimäärin 13398. Ainoastaan kahdessa tapauksessa nelikaistaisten moottoriteiden kohdalla kirjattu vuotuinen keskimääräinen vuorokausiliikenne oli korkeampi kuin keskimäärin moottoriliikenneteiden osalta kirjattu vuotuinen keskimääräinen vuorokausiliikenne. Tämä osoittaa, että ainakin kuuden moottoritien kohdalla liikenne voitaisiin hoitaa moottoriliikenneteitä koskevien standardien mukaisesti. +++++ TIFF +++++ ©Euroopan tilintarkastustuomioistuin. HINTA EI OLLUT KAIKISSA TARKASTETUISSA HANKKEISSA PARAS MAHDOLLINEN 38. Tilintarkastustuomioistuimen otokseen poimituilla jäsenvaltioilla oli erilaiset hankintajärjestelmät. Kreikassa ja Espanjassa hallintoviranomaiset hinnoittelivat rakennusalan tuotantopanosyksikön. Tarjoajat antoivat alennusta "virallisista" hinnoista [24] ja kaikkien tulevien yksikkökustannusten lisäykset katettiin laskutustyönä tehtävillä urakoilla. Puolassa ja Saksassa tarjoukset olivat eriteltyjä, ja tarjoajat voivat tehdä tuotantopanosyksikköinä eritellyn hintatarjouksen. Saksassa tiekäytävät jaettiin lyhyempiin, 1,5–5 kilometrin pituisiin hankintayksiköihin. Muissa tarkastuksen kohteina olleissa maissa hankkeisiin sovellettiin yksiosaista hankintaa [25]. 39. Kreikassa ja Espanjassa hankintaprosessiin pääsyn ehtona oli rekisteröityminen pätevyysrekistereihin [26], joiden ylläpidosta vastasi talousministeriö [27]. Puolassa ja Saksassa sitä vastoin kaikki yritykset voivat välittömästi osallistua julkaistuihin hankintamenettelyihin. 40. Kahdeksassa hankkeessa viranomaiset olivat tehneet sopimukset sellaisten tarjoajien kanssa, joiden hintatarjous ei ollut yksi alhaisimmista tekniset vaatimukset täyttävistä tarjouksista. Kolmessa Espanjassa ja neljässä Kreikassa toteutetussa hankkeessa hankintaan sovellettiin matemaattista kaavaa, joka sulki pois alhaisimmat tarjoukset tehneet yritykset (10 prosenttia keskimääräistä hintatarjousta alhaisemmat tarjoukset). Matemaattisen kaavan käytöstä on luovuttu vähitellen Kreikassa ja Espanjassa. Komissio sovelsi 10 prosentin uhkasakkoa kaikkiin kyseistä hankintamallia soveltaviin hankkeisiin Kreikassa. Tietyt hankinnan ulkopuolelle jätetyt yritykset perustivat sittemmin yhteisyrityksiä tarjouskilpailun voittaneiden yritysten kanssa [28], suorittivat rakennusalan palveluja ja saivat maksut tarjouskilpailun voittaneen tarjouksen korkeampien yksikköhintojen mukaan. TIEVARUSTEIDEN JA SILLANKANSIEN OSALTA KUSTANNUSEROT OVAT MERKITTÄVIÄ 41. Tiet rakennetaan Euroopassa laajojen normien mukaisesti. Normeissa asetetaan vaatimukset kullekin tietyypille. Tievarusteiden ja tiemerkintöjen kohdalla säännökset poikkeavat edelleen jäsenvaltioiden välillä. Esimerkiksi tiettyjä tievarusteita, kuten katukylttejä ja turvakaiteita, koskevia normeja ei ole vakioitu. Tästä seuraa, että pääsy kansallisille markkinoille on estynyt. Edistymistä osoittaa 1.1.2011 käyttöön otettu uusi yhdenmukaistettu eurooppalainen suorituskykystandardi (EN01317-5). Standardin avulla tieviranomaiset ja tuottajat voivat ilmaista tuotteen suorituskyvyn yhteisellä eurooppalaisella tavalla. Kaiteet ovat rakenteeltaan erilaisia eri maissa, joten mittakaavaetuja on vaikea saada. Kaaviossa 7 esitetään samanlaisesta turvakaiteesta eri markkinoilla pyydetyn hinnan erot. Kaaviosta käy ilmi, että edullisimman ja kalleimman keskimääräisen hinnan välinen ero on 75 prosenttia. 42. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös sillankansien kustannuksia kaikissa tarkastetuissa hankkeissa, koska menoerä oli helposti vertailtavissa. Tulokset (ks. kaavio 8) osoittavat, että Espanjassa sillat maksavat huomattavasti vähemmän kuin muissa tarkastuksen kohteina olleissa maissa. KAAVIO 7 TURVAKAIDEMETRIN KESKIMÄÄRÄISET KUSTANNUKSET TARKASTETUISSA HANKKEISSA EUROINA +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen laskelma. KAAVIO 8 TARKASTETTUJEN HANKKEIDEN KESKIMÄÄRÄISET SILLANKANSIKUSTANNUKSET NELIÖMETRIÄ KOHTI EUROINA +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen laskelma. 43. Tarkastuksessa selvitettiin kyseisiä kustannuseroja vertaamalla sillanrakennukseen käytetyn ydinmateriaalin hintoja eli hankkeissa käytetyn betonin hintoja. Vertaileva analyysi (ks. kaavio 9) osoittaa, että betoni on edullisinta Espanjassa tarkastetuissa hankkeissa ja melko kallista Saksassa ja Puolassa. Betonikustannusten vertailusta käy ilmi, että keskimääräinen hintatarjous voi olla jossakin jäsenvaltiossa huomattavasti alhaisempi kuin muissa jäsenvaltioissa [29]. 44. Tarkastetuista kymmenestä moottoritiehankkeesta kuuteen [30] sisältyi melunvähentämiseen liittyviä osaalueita. Suojelun tasoa koskevat vaatimukset vaihtelevat maittain. Esimerkkinä voidaan todeta, että korkeimmat sallitut melutasot Puolassa ovat 7 desibeliä matalammat kuin naapurimaiden vastaavat arvot. Tiukempien sääntöjen vuoksi suuri osa lähes kaikista uusista tiehankkeista on suojattava meluesteillä (ks. kuva 3). Tämä näkyy kustannuksissa. KAAVIO 9 TARKASTETUISSA HANKKEISSA SILLANKANTEEN KÄYTETYN BETONIN KESKIMÄÄRÄISET KUSTANNUKSET KUUTIOMETRIÄ KOHTI EUROINA +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen laskelma. +++++ TIFF +++++ ©Euroopan tilintarkastustuomioistuin. KUSTANNUKSET YLITTYIVÄT YLI 20 PROSENTTIA YHDESSÄTOISTA TARKASTETUSSA HANKKEESSA 45. Jäsenvaltiot käyttävät erilaisia järjestelmiä hankehallinnointiin. Tämä vaikuttaa siihen, aiheutuuko lisäkustannuksia ja saadaanko urakat tehtyä ajallaan. Saksassa ja Puolassa rakennusurakoitsijoiden on kannettava täysi vastuu tuotantopanosten hintojen mahdollisista muutoksista, kun taas Kreikassa ja Espanjassa käytetään indeksointijärjestelmiä eli julkisista urakoista vastaavat ministeriöt käyvät määräajoin läpi ja arvioivat uudelleen tuotantopanosten hinnat. 46. Kreikassa, Saksassa ja Espanjassa urakoiden uudelleenarvioinnit ja sopimuspäivitykset olivat yleisiä, ja ne johtivat kymmeniin muutoksiin ja lisämaksuihin. Puolassa sitä vastoin hankehallinnoinnin tarkoituksena on vähentää lisämaksupyyntöriskiä ja hankintamenettelyn jälkeen suoritetaan erittäin vähän lisämaksuja. 47. Tarkastetuista 24 hankkeesta ainoastaan seitsemän saatiin toteutetuksi alkuperäiseen sopimushintaan (yksi Saksassa, viisi Puolassa ja yksi Espanjassa). Lisäksi yhdentoista hankkeen kustannukset kasvoivat yli 20 prosenttia rakennustyön aikana. Tämä johtui lähinnä arkeologisista löydöistä, suunnitteluvirheistä, virheellisistä arvioista määriä koskevissa asiakirjoissa ja hintaindeksoinnista. Sopimushintoja ja todellisia maksuja vertaillaan kaaviossa 10. 48. Kaikissa hankkeissa suoritettiin sopimuksenteon jälkeen lisämaksuja keskimäärin 23 prosenttia. Ääripäitä edustivat kreikkalaiset hankkeet 36 prosentin lisäyksellä ja puolalaiset hankkeet 1 prosentin lisäyksellä. KAAVIO 10 TARKASTETTUJEN HANKKEIDEN LISÄKUSTANNUKSET SUHTEESSA SOPIMUSHINTAAN +++++ TIFF +++++ Huom. Alkuperäinen sopimushinta =1. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen laskelma. 49. Viipeet ovat tiehankkeissa yleisiä. Indeksointijärjestelmiä käyttävissä maissa (Espanja ja Kreikka) rakennusurakoitsijan kannalta on sitä edukkaampaa, mitä pitempään rakennusaika jatkuu. Lisäksi pitkälliset maan pakkolunastusprosessit ja työmaan saatavuusongelmat venyttivät hanketoteutusta jopa vuodella. 50. Tien avaaminen liikenteelle viivästyi tarkastetuissa hankkeissa suunnitellusta keskimäärin yhdeksän kuukautta eli 41 prosenttia. Puolassa keskimääräinen viive oli kolme kuukautta eli 16,5 prosenttia ja Saksassa seitsemän kuukautta eli 59,5 prosenttia; Espanjassa hankkeet viivästyivät keskimäärin 11 kuukautta eli 31 prosenttia ja Kreikassa tiet avattiin liikenteelle keskimäärin kuusitoista kuukautta eli 57 prosenttia oletettua myöhemmin (ks. kaavio 11). KAAVIO 11 TIEN LIIKENTEELLE AVAAMISEN VIIVÄSTYMINEN TARKASTETUISSA HANKKEISSA KUUKAUSINA +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen laskelma. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET SAAVUTETTIINKO TARKASTETUISSA TIEHANKKEISSA TAVOITTEET? 51. EU on käyttänyt noin 65 miljardia euroa tieinvestointeihin vuosina 2000–2013. Kaikilla tarkastetuilla hankkeilla lisättiin kapasiteettia, parannettiin tieverkostojen laatua, saatiin aikaiseksi matkaaikasäästöjä ja parannettiin tieturvallisuutta. Taloudellisen kehittämisen tavoitteet eivät kuitenkaan olleet mitattavissa eikä hankkeiden vaikutuksesta paikalliseen tai kansalliseen talouteen ole saatavilla tietoja. 52. Taloudellinen kannattavuus, joka lasketaan tosiasiallisiin kustannuksiin ja tosiasialliseen käyttöön perustuvan kustannushyötysuhteen avulla, oli merkittävästi alhaisempi puolessa hankkeista; tiehankkeiden suunnitteluvaiheessa oletettiin, että kustannukset olisivat huomattavasti alhaisempia ja/tai että liikennettä olisi enemmän. HALLINNOITIINKO HANKKEITA SITEN, ETTÄ KUSTANNUSTEN KOHTUULLISUUS VARMISTUI? 53. Hankkeiden kustannustehokkuuteen ei kiinnitetty riittävästi huomiota: a) Valtaosassa tarkastettuja hankkeita liikenneennusteet olivat epätarkkoja. Niistä 19 hankkeesta, joiden osalta tietoja oli saatavilla riittävästi, liikennemäärät olivat ennusteiden mukaisia ainoastaan neljässä tapauksessa. b) Valittu tietyyppi ei ollut asianomaisen tien liikenteen kannalta sopivin. Rakentamisvaihtoehdoista suosittiin moottoritietä jopa osuuksilla, joilla liikenteen tarpeet olisi voitu saada tyydytetyksi moottoriliikennetiellä. Moottoritie maksaa paljon enemmän kuin moottoriliikennetie (moottoritien kokonaiskustannukset ovat keskimäärin noin 11 miljoonaa euroa/km; moottoriliikennetien kokonaiskustannukset ovat 6,2 miljoonaa euroa eli se on 43 prosenttia edullisempi). c) Tarkastettujen hankkeiden hinta nousi hanketäytäntöönpanon aikana ja viivästyksiä ilmeni. Alkuperäinen sopimushinta nousi keskimäärin 23 prosenttia ja hankkeet viivästyivät keskimäärin yhdeksän kuukautta eli 41 prosenttia suunnitellusta aikataulusta. 54. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kahdessa jäsenvaltiossa hankkeita koskevaan hankintaan sovellettiin matemaattista kaavaa, joka sulkee pois tarjoajat, joiden tarjous on 10 prosenttia keskimääräistä hintatarjousta alhaisempi. Komissio määräsi uhkasakon, joka koski hankkeita, joiden valintaan oli sovellettu matemaattista kaavaa. Sakko oli 10 prosenttia hankkeelle maksetusta tuesta. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että tällaisesta hankintakäytännöstä on luovuttu. 55. Tarkastetuista hankkeista edullisimmat ajoradan rakennuskustannukset havaittiin Saksassa tarkastetuissa hankkeissa ja seuraavaksi edullisempia ne olivat Kreikassa, Espanjassa ja Puolassa. Ei kuitenkaan ole näyttöä siitä, että selityksenä voisivat olla työvoimakustannukset. Edullisimmat keskimääräiset tosiasiallisesta käytöstä aiheutuneet kustannukset havaittiin Saksassa ja seuraavaksi edullisemmat Kreikassa, Puolassa ja Espanjassa toteutetuissa hankkeissa. Käyttäjäkohtaiset tiekustannukset olivat parhaimman ja huonoimman suhteen välillä 1–28 (tai asteikolla 1–12, jos kahta ääritapausta ei oteta huomioon). SUOSITUS NRO 1 Komission olisi analysoitava ajoratojen rakentamiskustannusten eroja jäsenvaltioiden välillä, jotta se voisi yksilöidä merkittävien hintaerojen syyt, ja varmistettava, että tulevaisuudessa sovelletaan parhaita käytäntöjä. SUOSITUS NRO 2 Tulevien tiehankkeiden osarahoituksen ehdoksi olisi asetettava a) selkeät tavoitteet ja mm. indikaattorit, joilla mitataan matkaaikasäästöjä, tieturvallisuuden parantumista, valmiuksien parantumista ja konkreettisia talousvaikutuksia b) järkevien, kustannustehokkaiden ja yksilöityjen parhaiden käytäntöjen mukaisten teknisten ratkaisujen käyttö tienrakentamisessa vaadittavat tievarusteet mukaan lukien c) toimet, joilla jäsenvaltiot varmistavat kilpailun rakennusmarkkinoilla ja käyttävät hankintajärjestelmiä siten, että niiden avulla saadaan rahalle paras vastine ja vältetään pääsyn esteet esimerkiksi varmistamalla, että tarjouskilpailut saavat laajempaa kansainvälistä julkisuutta, yrityksiin muissa jäsenvaltioissa sovellettavat laatuluokat tunnustetaan ja helpotetaan pkyritysten hankintamenettelyihin pääsyä. SUOSITUS NRO 3 Komission olisi edistettävä kansallisten tiehallintojen välistä parhaiden käytäntöjen vaihtoa luotettavien liikenneennusteiden osalta. SUOSITUS NRO 4 Komission olisi harkittava tuotantoyksikkökustannuksia koskevan Euroopan unionin laajuisen tietokannan perustamista insinööreille, jotka laativat uusia hankkeita koskevia arvioita. Tämän ansiosta edunsaajat maksaisivat hankinnasta vähemmän. Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Harald NOACKIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 29. toukokuuta 2013 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira presidentti [1] Neuvoston asetus (EY) N:o 1083/2006, annettu 11 päivänä heinäkuuta 2006,Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta (EUVL L 210, 31.7.2006, s. 25). [2] Euroopan unionista tehty sopimus, 17 artiklan 1 kohta (EUVL C 326, 26.10.2012, s. 13) ja Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus, 317 artikla (EUVL C 326, 26.10.2012, s. 47). [3] OECD International Transport Forum statistics, "Road infrastructure gross investment spending", http://www.internationaltransportforum.org/statistics/investment/data.html [4] Euroopan laajuista liikenneverkkoa (TENT) hallinnoi TENTtoimeenpanovirasto. [5] Muita maan ulkoisia tiehankkeiden rahoituslähteitä ovat Euroopan investointipankin ja Maailmanpankin myöntämät lainat ja TENTrahoitusvälineistä saatava tuki. [6] EU osarahoitti tarkastettujen hankkeiden kokonaiskustannuksista keskimäärin 44 prosenttia. [7] Tästä 75000 kilometrin määrästä 12744 km oli uusia ja 62256 km kunnostettuja teitä. [8] Lähde: "Ex post evaluation of Cohesion Policy programmes 2000–2006 cofinanced by the European Fund for Regional Development", tammikuu 2010, Steer Davies Gleave, Lontoo (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/expost2006/wp5a_final_report_summary.pdf). [9] Euroopan tilintarkastustuomioistuin on jo raportoinut tällä alalla EU:n osarahoituksesta liikenneinfrastruktuuriin (ks. Special Report No 1/93 financing of transport infrastructure (erityiskertomus nro 1/93 liikenneinfrastruktuurin rahoittamisesta) (EYVL C 69, 11.3.1993), erityiskertomus nro 8/2010 "Euroopan laajuisen rautatieliikenteen tehokkuuden parantaminen: Ovatko EU:n investoinnit rautateiden infrastruktuuriin olleet vaikuttavia?" ja erityiskertomus nro 4/2012 "Rakennerahastojen ja koheesiorahaston käyttö merisatamien liikenneinfrastruktuurien osarahoittamiseen: onko kyseessä vaikuttava investointi?" (htpp://eca.europa.eu)). [10] "Muilla" tarkoitetaan kaikkia muita EU:n jäsenvaltioita paitsi Luxemburgia ja Tanskaa, joiden kohdalle ei ole kirjattu tiemenoja. [11] Valintaan sovellettiin seuraavia kriteerejä: hankkeen kokonaiskustannusten oli oltava yli 5 miljoonaa euroa, hankkeiden oli oltava päätökseen saatettuja ja liikenteelle avoimia ja mukana oli oltava ainakin yksi siltahanke. Puolet kunkin jäsenvaltion hankkeista oli oltava EAKR:n suurhankkeita tai koheesiorahaston hankkeita. [12] Euroopan komissio päättää tapauskohtaisesti hakemusten osarahoituksesta. [13] Poikkeuksen muodostivat DK43-tie Częstochowan kaupungissa (PL), Keratea–Lavrio ja Thessaloniki–Kilkis (EL), Jaraicejo (ES) ja L132-tie (DE). [14] Saatavilla olevien liikennetietojen vertaileva analyysi osoittaa, että liikennekysyntä väheni joissakin tarkastetuissa maissa vuonna 2011 jopa 20 prosenttia vuoteen 2010 verrattuna, mutta edellisinä vuosina tällaista vaikutusta ei havaittu. Saksassa ja Puolassa liikennekysyntä ei ole muuttunut merkittävästi. [15] Määrä liittyy tarkastettujen hankkeiden osalta tukihakemuksessa esitettyihin, ennakoituihin kokonaiskustannuksiin. [16] A1, S8 ja S7 (PL); Thessaloniki–Kilkis ja Keratea–Lavrio (EL); S177 Pirna ja B104 (DE). [17] Kaikissa Puolan hankkeita koskevissa laskelmissa vertailuun käytettiin pitkän ajan keskimääräistä vaihtokurssia (4 zlotya = 1 euro). [18] S177 Radeberg (DE), A1 (PL), E75/PATHE ja A2 Nymphopetra – Asprovalta (EL) ja A7 La Herradura (ES). [19] Kokoojakatu on tavallinen kaksikaistainen valtatie, joka kokoaa liikenteen asuinalueelle/asuinalueelta, joka sijaitsee sellaisten teiden varrella, jonne pääsyn moottori- ja moottoriliikennetiet estävät. [20] Loja (ES), E75 Pathe (EL) ja DK50 (PL)). [21] Jaraicejo (ES), S17 Radeberg (DE) ja A1 (PL). [22] Laskelmat perustuvat tarkastettujen 24 hankkeen kokonaiskustannuksiin. [23] Kahden tarkastetun green field -moottoriliikennetien (S8 (PL) ja Thessaloniki–Kilkis (EL)) keskimääräiset kokonaiskustannukset olivat 4,2 miljoonaa euroa kilometriä kohti. Tämä jää kaikkien moottoriliikenneteiden keskimääräisten kilometrikustannusten alle. [24] Espanjassa alennus koski kokonaishintaa. Kreikassa sitä vastoin alennus koski urakka- ja materiaaliryhmiä. [25] Poikkeuksen muodostaa E75/PATHEhanke (EL), jonka kohdalla hankinta oli kaksiosainen. Puolassa ja Kreikassa suuret urakkasopimukset annettiin suurhankkeiden hallinnoinnista vastaaville yrityksille, koska hankintavaiheessa oli asetettu suurta pääomaa koskevia vaatimuksia. [26] Pätevyysrekistereissä pidetään luetteloa yrityksistä, jotka on sertifioitu toteuttamaan tietyn kokoisia ja teknisesti monimutkaisia hankkeita. Pätevyydelle asetetaan kaikissa hankintaprosesseissa vähimmäisvaatimukset. [27] Rekisteröidyt yritykset voivat perustaa muiden yritysten kanssa hankkeet toteuttavia yhteisyrityksiä. [28] Näin tapahtui Keratea–Lavrio- ja Kymis Avenue -hankkeiden yhteydessä (molemmat toteutettiin Kreikassa). [29] Betonin ainesosista (sementti, hiekka ja teräs) käydään kansainvälistä kauppaa, betonista ei. [30] A1 (PL); A17 ja A20 (DE); E75/PATHE ja A2 (EL); A7 (ES). -------------------------------------------------- LIITE I YHTEENVETO TARKASTETUISTA HANKKEISTA Maa ja alue | Hankkeen nimi | Kustannukset yhteensä (euroa) | EU:n osarahoitus (euroa) | Liikennemäärä: vuotuinen keskimääräinen vuorokausiliikenne [1] | Lyhyt hankekuvaus | SAKSA Saksi | Moottoritie A17 Dresdenistä Tšekin rajalle (40,8 km) | 655510000 | 277600000 (42 %) | 51100 | Saksan ja Tšekin tasavallan yhdistävä pääväylä. Perinpohjaisesti tarkastettiin 3,88 kilometriä, urakkaosuus 1.2a. | Moottoriliikennetie S177 läntinen ohikulkutie Pirnassa (3,7 km) | 20700000 | 15600000 (75 %) | 12000 | Pirnan kaupungin ohikulkutie. Osa tulevaa moottoriteiden A17 ja A4 välistä yhteyttä. Perinpohjaisesti tarkastettiin 1,5 kilometriä, urakkaosuus 5.2. | Moottoriliikennetie S177 ohikulkutie Radebergissä (6,2 km) | 38000000 | 28500000 (75 %) | 12000 | Ohikulkutie GrosserkmannsdorfRadeberg. Osa tulevaa moottoriteiden A17 ja A4 välistä yhteyttä. Perinpohjaisesti tarkastettiin 3,2 kilometriä, eteläinen urakkaosuus. | Saksa Mecklenburg ja LänsiPommeri | Moottoritie A20 Grimmenin itäosasta Strasbourgiin (91,2 km) | 367600000 | 25100000 (6,8 %) | 12662 | Osa Baltian moottoritietä Lyypekistä Szczeciniin Puolaan. Perinpohjaisesti tarkastettiin 12,4 kilometriä Jarmenin liittymästä Anklamin liittymään. | Moottoriliikennetie B104 PohjoisSchwerinin ohikulkutie (7,5 km) | 32000000 | 19000000 (65 %) | Ei tietoja saatavilla | Tärkeä osa Eurooppatien E22 kunnostamista. Perinpohjaisesti tarkastettiin 5,5 kilometriä Schwerinin kaupungin ohikulkutietä, urakkaosuus 5. | Tie L132 Niendorf–Rostock (1,5 km) | 5178000 | 3874000 (75 %) | 10000 | Moottoritien A20 ja Rostockin kaupungin eteläosan välinen yhteys. Urakkaosuus 3. | KREIKKA Attica | Moottoritie E75/PATHE osuus Agios Konstantinos–Kamena Vourla (20 km) | 378806726 | 146062798 (39 %) | 15283 | Osa Kreikan tärkeintä pohjoisen ja etelän välistä läpikulkureittiä. Perinpohjaisesti tarkastettiin 9 kilometrin Kamena Vourlan moottoritieosuus. Urakka viivästyi rakentamista hankaloittavien vuoristoolosuhteiden vuoksi. | Moottoriliikennetie Kymis Avenue Kifissiasin liittymästä olympiakylään (6,6 km) | 75822106 | 22877923 (30 %) | Ei tietoja saatavilla | Vuoden 2004 Ateenan olympiakylän ja moottoritien E75/PATHE välinen yhteys. Tie jatkuu Tharkomakedonesin kuntaan. Tulevaisuudessa pitäisi olla tieyhteys suoraan Ateenan kehätielle. | Moottoriliikennetie S89 Stavros–Lavrio, osuus Keratea–Lavrio (12,9 km) | 18395555 | 7994920 (43 %) | Ei tietoja saatavilla | Kaksikaistaisen tien muuttaminen nelikaistaiseksi moottoriliikennetieksi, joka yhdistää Ateenan kehätien Lavrion satamaan. Hanke viivästyi, koska pääasiallinen rakennusurakoitsija teki konkurssin. | KREIKKA Keski Makedonia | Moottoritie A2 Egnatia Odos, osuus Kouloura–Kleidi (25,14 km) | 59309257 | 24904493 (53 %) | 21600 | Kaksikaistaisen tien muuttaminen nelikaistaiseksi moottoritieksi. Osa itä–länsiläpikulkureittiä Egnatia Odosin moottoritiellä. | Moottoritie A2 Egnatia Odos, osuus Asprovalta–Nymphopetra (31 km) | 184095172 | 77095200 (42 %) | 15500 | Uusi moottoritieosuus Egnatia Odosin moottoritiehen. Osuus puuttuu, sillä molemmat loppupäät oli jo rakennettu. | Moottoriliikennetie Thessalonica–Doirani, osuus Nea Santasta Mavroneriin (11,3 km) | 31327495 | 25200000 (80 %) | 8000 | Thessalonikin alueen Kilkisiin yhdistävän moottoriliikennetien keskiosa. Yhteyden mahdollinen jatkaminen entiseen Jugoslavian tasavaltaan Makedoniaan on yhä epävarmaa. | PUOLA Masovia | Arynowin ohikulkutie tiellä DK50 (1,942 km) | 12481450 | 7921600 (63 %) | 11800 | Hanke oli jatkoa tien DK50 kunnostamiselle; ensimmäisen osan osarahoituksesta vastasi Maailmanpankki. Hankkeella saatiin aikaiseksi erittäin tärkeä yhteys tien DK 50 ja kansallisen tien nro 2 välille. | Moottoriliikennetie S8, osuus Radzymin–Wyszkow, mukaan luettuna Wyszkowin ohikulkutie (28,336 km). | 216444000 | 140197790 (83 %) | 19701 [2] | Uusi green field -hankkeena toteutettava moottoriliikennetie Varsovasta KoillisPuolaan. Tie jatkuu tavallisena kaksikaistaisena valtatienä. Perinpohjaisesti tarkastettiin12,8 km:n osuus Wyszkowin ohikulkutiestä. | Moottoriliikennetie S7, osuus Bialobrzegi–Jedlinsk (13,652 km) | 118022250 | 85257005 (72 %) | 24837 [3] | Kansallisen tien parantaminen moottoriliikennetien standardeja vastaavaksi tieksi. Aiempien hankkeiden toteutuksen jatkaminen samalla tiellä. Hanke koskee myös paikallisliikenteen kokoojakatuja. | PUOLA Silesia | Moottoritie A1, osuus Sosnica–Belk (15,411 km) | 307887511 | 193803465 (63 %) | 9374 [2] | Ensimmäinen osuus uutta moottoritietä, joka yhdistää KeskiPuolan Tšekin tasavaltaan. Tarkastetusta 24 hankkeen otoksesta moottoritie A1 oli ainoa hanke, jonka toteutus annettiin ulkomaiselle tarjoajalle. | Kansallinen tie nro 43 Częstochowan kaupungissa (1,4 km) | 14028195 | 9401244 (67 %) | 31525 | Uusi rautatien ylittävä silta ja suuri kansallisen tien parannushanke Częstochowan alueella. | Kansallinen tie nro 79 Jaworznon kaupungissa (2,92 km) | 16880016 | 761766 (4,5 %) | 12900 | Uusi tien DK linjaus Jaworznon kaupungissa, joka vie läpikulkuliikenteen kaupungin keskustan ohi. Hankinta tehtiin kiinteähintaisena urakkana, joten tietoja yksikkökustannuksista ei ole saatavilla. | ESPANJA Andalusia | Välimeren moottoritie A7; osuus Tramo Castell de Ferro–Polopos (3,6 km) | 28174391 | 17891652 (64 %) | 8472 | Uuden moottoritien A7 osuus Algecirasista Barcelonaan. Noudattaa olemassa olevan kansallisen tien linjausta ja osittain myös sen ajorataa. | Välimeren moottoritie A7; osuus La Herradura–Almunecar (9,12 km) | 280150747 | 108939032 (39 %) | 7454 | Uuden moottoritien A7 osuus Algecirasista Barcelonaan. Tietä ei ole toisessa päässä yhdistetty moottoritiehen, vaikka tietä rakennettiin tarkastuksen aikaan. | Uusi Geniljoen ylittävä silta ja rautatieylikulkusilta Lojan kaupungissa (1,68 km) | 6850627 | 3925293 (57 %) | 8889 | Uusi (toinen) silta rakennettiin Lojan kaupunkiin Geniljoen yli ja rautatie-tasoristeys muutettiin ylikulkusillaksi. | ESPANJA Extremadura | Moottoritie A66; osuus Caceres North–Aldea del Cano (29,343 km) | 96689964 | 58896574 (67 %) | 10690 | Uusi moottoritieosuus PohjoisEspanjasta etelässä sijaitsevaan Sevillaan. | Moottoritie A66; osuus Enlace de Hinojal–Caceresin pohjoisosa (21,422 km) | 88065756 | 50841178 (58 %) | 12594 | Uusi moottoritieosuus PohjoisEspanjasta etelässä sijaitsevaan Sevillaan. | Paikallistien EX-385 kunnostaminen Jaraicejossa (14,617 km) | 6104166 | 4135445 (68 %) | 154 | Parannettu ja osittain uusi paikallistie, joka parantaa pääsyä Manfragüen kansalliseen luonnonpuistoon. | | YHTEENSÄ | | 3058523384 | 1355781378 (44 %) | | | [1] Taulukko on laadittu tieviranomaisilta tarkastuksen aikana saatujen tietojen perusteella. [2] Kolmen mittauspisteen keskiarvotulos. [3] Kahden mittauspisteen keskiarvotulos. -------------------------------------------------- LIITE II TARKASTETTUJEN HANKKEIDEN KOKONAISKUSTANNUSTEN, RAKENTAMISEN KOKONAISKUSTANNUSTEN JA AJORADAN RAKENTAMISKUSTANNUSTEN VERTAILU 1 000 NELIÖMETRIÄ KOHTI (EUROA) +++++ TIFF +++++ --------------------------------------------------