[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 15.11.2005

KOM(2005) 568 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Raportti edistymisestä kaasun ja sähkön sisämarkkinoiden luomisessa{SEK(2005) 1448}

A. ASIAYHTEYS JA KESKEISET PÄÄTELMÄT

Euroopassa haetaan parhaillaan keinoja, joilla saataisiin talous uudelleen vauhtiin ja kasvu ja kilpailukyky paremmaksi. Silloin on tärkeää huolehtia siitä, että sähköä ja kaasua on saatavana luotettavasti ja kohtuuhintaan ja että yrityksillä ja kotitalouksilla on käytössään tehokas energiahuolto. Tämä on keskeinen elementti EU:n Lissabonin strategiassa. Tavoitteen saavuttamiseksi EU on päättänyt avata energiasektorin vähitellen kilpailulle ja saattaa alan näin samalle linjalle kilpailulle jo avointen talouden osa-alueiden kanssa. Lajissaan toiset sähkö- ja kaasudirektiivit[1] tarjoavat EU:lle ainutkertaisen mahdollisuuden luoda maailman suurimmat integroidut ja kilpailukykyiset sähkö- ja kaasumarkkinat. EU:lla ei ole varaa hukata tätä mahdollisuutta, mitä Eurooppa-neuvostokin korosti äskettäin Hampton Courtissa pitämässään huippukokouksessa.

Nyt on kulunut vuosi siitä, kun jäsenvaltioiden oli määrä panna uudet direktiivit täytäntöön, ja puolentoista vuoden kuluttua markkinat avataan täysin kilpailulle. Tässä raportissa tarkastellaan tämänhetkistä tilannetta ja kartoitetaan osa-alueita, joilla on vielä tehtävä parannuksia.

Raportin keskeisenä päätelmänä esitetään, että vaikka energiamarkkinoiden avaamisen alkuvaiheessa onkin tähän mennessä onnistuttu sangen hyvin ja esimerkiksi sähkö on hiljattaisesta öljyn, kaasun ja hiilen hintojen noususta huolimatta reaalisesti halvempaa kuin vuonna 1997, tarvitaan lisätoimia, jotta teollisuus ja kansalaiset saisivat täyden hyödyn markkinoiden avaamisesta. Arvion takana ovat energia-alan sääntelijät ja valtaosa raportin valmistelun yhteydessä kuulluista sidosryhmistä.

Tärkein ongelma on yhä vieläkin kansallisten markkinoiden heikko keskinäinen integrointi. Keskeisenä osoituksena siitä on se, etteivät hinnat ole yhtenäisiä EU:ssa ja että rajatylittävä kaupankäynti on vähäistä. Syynä ovat yleisesti ottaen esteet markkinoille pääsyssä, nykyisen infrastruktuurin riittämätön käyttöaste sekä sähkön osalta se, että verkkoja ei ole riittävästi liitetty yhteen monien jäsenvaltioiden välillä, jolloin verkot ylikuormittuvat. Lisäksi ala on monien maiden markkinoilla erittäin keskittynyttä, mikä estää todellisen kilpailun. Kaasumarkkinat kärsivät edelleen niin kaasu- kuin siirtokapasiteettikaupan heikosta likviditeetistä. Tässä yhteydessä on otettava huomioon pitkäkestoisten kaasusopimusten vaikutukset niin kilpailun kannalta kuin siinäkin mielessä, että sellaisia sopimuksia saatetaan tarvita helpottamaan merkittävien uusien kaasuinfrastruktuurihankkeiden rahoittamista.[2] Toinen merkki todellisen kilpailun puuttumisesta on se, että asiakkaat vaihtavat toimittajaa useimmissa jäsenvaltioissa edelleen hyvin harvoin ja että uusi toimittaja valitaan vain poikkeuksellisesti toisesta jäsenvaltiosta.

Raportista käy ilmi, että sähkö- ja kaasumarkkinat ovat taloudellisesti katsoen EU:ssa lähes poikkeuksetta kansallisia. Rajatylittävä kilpailu ei vielä ole niin mittavaa, että se pystyisi tehokkaasti rajoittamaan kansallisilla markkinoilla toimivien yritysten taloudellista valtaa. Komission, jäsenvaltioiden, sääntelijöiden ja teollisuuden on pureuduttava tähän kysymykseen tarmokkaasti. Tärkeimpänä välittömänä toimena on panna toiset kaasu- ja sähködirektiivit täysimittaisesti ja tehokkaasti täytäntöön. Erityisen huolestuttavaa on, että uusien direktiivien täytäntöönpano on useimmissa jäsenvaltioissa viivästynyt ja että joissain sitä ei ole aloitettu vielä lainkaan. Komissio vaatii jatkossakin jäsenvaltioita täyttämään velvollisuutensa ja käynnistää tarvittaessa rikkomismenettelyjä. Jäsenvaltioiden on erityisesti huolehdittava tarkasti siitä, että kun ne soveltavat direktiivejä käytännössä, ne noudattavat direktiivien henkeä eivätkä vain niiden kirjainta. Direktiiveissä vahvistetaan yhteiset vähimmäisperiaatteet ja -toimenpiteet, joita sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioihin. Joillakin aloilla voidaan kuitenkin tarvita lisätoimia, jotta voidaan ottaa huomioon tiettyjen maiden erityispiirteet ja varmistaa, että yksittäiset markkinat todella integroituvat naapuriensa kanssa. Esimerkkejä tästä tarjoaa Nordpool-energiapörssin kehittäminen. Jotkin jäsenvaltiot ovat jo ryhtyneet aktiivisiin lisätoimiin: ne ovat esimerkiksi tiukentaneet direktiiveissä säädettyjä eriyttämistoimia, lisänneet sääntelijöiden toimivaltaa ja riippumattomuutta, vapauttaneet ja luoneet uutta yhteenliittämiskapasiteettia ja edistäneet kaasumarkkinoiden likviditeettiä.

Kaikkien jäsenvaltioiden on huolellisesti pohdittava sitä, miten direktiivit pannaan täytäntöön niin, että tuloksena saadaan nopeasti laajemmat, avoimemmat ja kilpaillummat markkinat. Ensinnäkin on varmistettava, että direktiivien vaatimukset syrjimättömästä pääsystä verkkoihin, eriyttämisestä ja tehokkaasta sääntelystä toimivat myös käytännössä. Sen lisäksi on aktiivisin toimin varmistettava tyydyttävä ja riittävä yhteenliittämiskapasiteetti. Samalla on huolehdittava, ettei hintasääntely estä kilpailua. Komissio ja kansalliset sääntelijät puolestaan vauhdittavat kaasu- ja sähköasetuksiin perustuvia toimiaan, jotka kohdistuvat eräisiin teknisiin kysymyksiin, kuten rajatylittävän kaupan mekanismeihin, tasehallintaan jne.

Vielä onkin liian varhaista sanoa, olisiko yhteisön tasolla tarpeen antaa lisää säädöksiä. Eräät vastaajat esittivät komissiolle sen valmistellessa tätä raporttia esimerkiksi eriyttämisen lisäämistä ja lisävaltuuksien antamista sääntelijöille. Ensin on tarkasteltava tuloksia siitä, miten uudet direktiivit pannaan käytännössä toimeen. Komissio seuraa tarkasti direktiivien muodollista oikeudellista noudattamista ja laatii lisäksi maakohtaiset selvitykset säädös- ja sääntelytoimien, myös maakohtaisten lisätoimien, tehokkuudesta käytännössä. Vuoden 2006 loppuun mennessä laaditaan uusi raportti, ja vuonna 2007 esitetään tarvittaessa ehdotuksia vielä toimia kaipaavien kysymysten ratkaisemiseksi.

Edellä mainittujen toimenpiteiden lisäksi tarvitaan joitakin tukitoimia. Markkinoiden avaaminen kilpailulle todennäköisesti painaa hintoja alas. Halvemmat energianhinnat eivät kuitenkaan itsessään edistä huolellista kuluttamista eivätkä investointeja energiatehokkuuteen. Myös tällä alalla EU:n on pystyttävä parempaan, kuten komissio hiljattain tähdensikin energiatehokkuutta käsittelevässä vihreässä kirjassaan.[3] Ratkaisuksi ongelmaan komissio ehdotti joulukuussa 2003 direktiiviä energian loppukäytön tehokkuudesta ja energiapalveluista. Tarkoituksena oli luoda puitteet todellisten energiatehokkuutta korostavien markkinoiden kehittämiselle.

Uusiutuvista lähteistä tuotetun sähkön kasvava osuus on sekin integroitava sähkön sisämarkkinoille sekä teknisesti – järjestämällä riittävästi verkkokapasiteettia – että taloudellisesti. Euroopan unionin tavoitteena on, että uusiutuvista lähteistä tuotetun sähkön osuus olisi 21 prosenttia vuonna 2010.[4] Jäsenvaltiot ovat tukeneet uusiutuviin energialähteisiin pohjautuvan sähköntuotannon kehittämistä erityisjärjestelyin, joiden vaikutuksia sisämarkkinoiden toimintaan komissio analysoi erillisessä raportissa. Edelleen on syytä seurata tilannetta ja tukea parhaita toimintatapoja, koska uusiutuvista lähteistä tuotetun sähkön osuutta on vielä kasvatettava, jos 21 prosenttiin mielitään päästä.

Vielä on mainittava ilmastonmuutosta koskevaan politiikkaan liittyvä uusi väline, EU:n päästökauppajärjestelmä, joka tuli käyttöön tammikuussa 2005. Päästöoikeuksien hinta on tammikuusta lähtien monista mutkikkaista syistä noussut huomattavasti. Komissio seuraa jatkossakin uusien ja vielä vakiintumattomien päästöoikeusmarkkinoiden kehitystä erittäin tarkasti ja tarkastelee niiden toimintaa ja mahdollisia vaikutuksia energianhintoihin päästökauppajärjestelmää koskevassa raportissaan vuoden 2006 puolivälissä. Samalla se tekee tarvittaessa ehdotuksia, joilla varmistetaan markkinoiden asianmukainen toiminta.

Tämä raportti ja sen jatkotoimet muodostavat osan komission yhtenäistä strategiaa, jolla se pyrkii varmistamaan, että energian sisämarkkinat toimivat tehokkaasti. Raportti liittyy tiiviisti alan kilpailupolitiikkaa koskevaan selvitykseen, jonka tuloksia odotetaan niin ikään vuonna 2006.

B. SISÄMARKKINOIDEN NYKYTILA – KEHITYSTÄ KESKEISILLÄ ALOILLA JA VIELÄ ESIINTYVIÄ PUUTTEITA

1. Uusien direktiivien täytäntöönpano

Useimmat jäsenvaltiot eivät onnistuneet saattamaan uusia sähkö- ja kaasudirektiivejä osaksi lainsäädäntöään määräaikaan 1. heinäkuuta 2004 mennessä. Direktiivien täytäntöönpanosäädökset ovat valtaosassa jäsenvaltioita olleet voimassa alle vuoden, ja eräissä jäsenvaltioissa täytäntöönpano on vielä kokonaan aloittamatta.[5]

Täytäntöönpanon viivästyminen on vastoin Eurooppa-neuvoston sitoumusta saattaa energian sisämarkkinat valmiiksi nopeasti. Viivästysten vuoksi osa rakenteellisista toimista tulee voimaan myöhemmin kuin direktiiveissä säädetään. Erityisen merkittäviä ovat tässä suhteessa lakisääteistä valvontaa koskevat säännöt ja eriyttämissäännökset.

2. Markkinoiden integraatio

On pidettävä mielessä, että markkinoiden avaamisen tavoitteena ovat sähkön ja kaasun yhteismarkkinat, eivät 25:t rinnakkaiset kansalliset markkinat. Tehtävä on haastava, eikä kaikkia kansallisia markkinoita voida integroida toisiinsa yhdessä hetkessä. Tällä hetkellä markkinat eivät ole riittävän integroituneita, mistä ovat osoituksena

- edelleen merkittävät hintaerot sisämarkkinoilla ja

- rajatylittävän kaupan vähäisyys.

Kun kaupankäynnistä tulee helppoa integroiduilla markkinoilla, koko EU:n laajuinen kilpailu pitää hinnat lähellä toisiaan koko unionissa tai ainakin naapurimaiden tai -alueiden välillä. Tähän ei sähkön ja kaasun kohdalla ole vielä päästy.[6] Esimerkiksi teollisuusasiakkaiden sähkönhinnat voivat EU:ssa vaihdella jopa yli 100 prosenttia. Toisaalta tukkuhinnat ovat alkaneet lähentyä toisiaan eräissä naapurimaissa. Näistä lupaavista ensiaskelista huolimatta on EU:n tason lopullista integroitumista edeltävien aluemarkkinoiden kehittämisessä päästy vasta alkuun – lukuun ottamatta suhteellisen hyvin kehittyneitä pohjoismaisia sähkön tukkumarkkinoita.

Rajatylittävä kauppa lisää hintoihin kohdistuvia kilpailupaineita. Energian sisämarkkinoilla kauppa on tätä nykyä vähäistä. Esimerkiksi rajatylittävien sähkövirtojen osuus oli vuonna 2004 noin 10,7 prosenttia kokonaiskulutuksesta,[7] mikä vastaa ainoastaan noin kahden prosenttiyksikön kasvua verrattuna vuoteen 2000 (8–9 %). Vaikka kaupalliset vaihdot eivät välttämättä näy kokonaan siirtovirroissa, virtojen odotetaan kasvavan, jos kauppa kasvaa merkittävästi.

EU:n kilpailulainsäädännön mukaisissa sulautumista koskevissa menettelyissä ei yleisesti ole pystytty määrittelemään ”relevantteja markkinoita” kansallisia markkinoita laajemmiksi.

Sähkömarkkinoiden integroitumisen heikkous johtuu pitkälti siitä, ettei monien jäsenvaltioiden välinen markkinoiden käytettävissä oleva yhteenliittämiskapasiteetti useinkaan riitä siihen, että kansalliset markkinat voisivat integroitua kunnolla tai että tuonti aiheuttaisi kilpailupaineita. Ylikuormitus on yleinen ilmiö monilla rajoilla EU:ssa. On hyvä muistaa, että Barcelonassa vuonna 2002 kokoontunut Eurooppa-neuvosto asetti tavoitteeksi, että yhteenliittämiskapasiteetin on kaikissa jäsenvaltioissa vastattava vähintään 10:tä prosenttia kansallisesta kulutuksesta. Tavoitteeseen ei ole vielä päästy. Seuraavassa kaaviossa esitetään puuttuvien sähköyhteyksien ja sisämarkkinoilla esiintyvien hintaerojen korrelaatio.[8]

[pic]

Sähköinfrastruktuurissa tiukasti istuvat pullonkaulat on poistettava. On luotava vakaat sääntelypuitteet, jotka edistävät investointeja. Siinä ovat keskeisessä asemassa sääntelijät. Todellisesti eriytettyjen siirtoverkko-operaattorien on osoitettava riippumattomuutensa ja täytettävä markkinoitten toiminnan helpottajan roolinsa investoimalla puuttuviin yhteyksiin, vaikka se lisäisi niiden energiantoimitusyksiköiden kohtaamaa kilpailua.

Yhtä merkittävä tekijä ovat suunnittelumenettelyt. Jäsenvaltioiden on löydettävä tasapainotettu ratkaisu, jolla yleisen edun nimissä taataan Euroopan kansalaisille kilpailtu ja turvallinen energiahuolto. Lisäksi on oltava innovatiivinen ja kehitettävä sellaisia ratkaisuja, jotka eivät todennäköisesti haittaa paikallisväestön etuja; sähköjohdot voidaan esimerkiksi integroida uusiin rautatietunneleihin.

Energia-alan TEN-verkkojen (TEN-E) ohjelmasta on tuettu ensisijaisen sähkö- ja kaasuinfrastruktuurin rakentamista, mutta koska infrastruktuuria on edelleen liian vähän, ohjelmaa on tehostettava entisestään. Komissio on ehdottanut huomattavaa lisää ohjelman määrärahoihin uusissa rahoitusnäkymissä (2007–2013).

Riittävästä fyysisestä infrastruktuurista saatavat edut eivät konkretisoidu täysin, ellei kapasiteettia tarjota markkinoiden toimijoille tasapuolisesti. Näin ei kuitenkaan useinkaan ole, ja tilanne vaatii huomattavaa parantamista.[9]

Kapasiteetin varaaminen vanhojen pitkäaikaisten sopimusten eduksi on ollut merkittävä kysymys. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin totesi kapasiteetin varaamista sähköalalla käsittelevässä asiassa hiljattain antamassaan tuomiossa[10] – asettamatta pitkäaikaisia sopimuksia sinänsä kyseenalaiseksi –, että järjestelmä, jonka mukaan vanhoille sopimuksille annetaan automaattisesti etusija muihin siirtokapasiteettipyyntöihin nähden, ei ole syrjimättömyysperiaatteen mukainen. Tuomiosta seuraa, että sääntelijöiden ja siirtoverkko-operaattorien on kapasiteetin varaamisesta hyötyviä yrityksiä kuultuaan pohdittava uudelleen, onko nykyinen sähkö- ja kaasukapasiteetin varaamismenettely laillinen. Komissio edellyttää, että kapasiteetinjaossa noudatetaan EU:n lainsäädäntöä, ja julkaisee näkemyksensä tuomioistuimen tuomion seurauksista.

3. Toimialan ja yritysten keskittyminen

Koska kehittynyttä rajatylittävää kilpailua ei ole, toimiala rakenne kansallisella tasolla vaatii erityistä tarkastelua. Kun markkinoita ryhdyttiin avaamaan, useissa jäsenvaltioissa markkinoilla vallitsi monopoli tai ne olivat vain harvojen toimijoiden vallassa. Tilanteesta pyrittiin pääsemään eroon avaamalla ala kilpailulle EU:n tasolla, jolloin yritykset saavat kilpailijoita koko EU:n alueelta. Useimmilla markkinoilla tähän ei ole vielä päästy, vaan monet niistä ovat erittäin keskittyneitä, ja alan keskittyminen on jatkunut markkinoiden avaamisen jälkeen.

Kaasumarkkinoilla likviditeetti on edelleen puutteellista etenkin siksi, että uusien yrittäjien mahdollisuudet käyttää kaasun hankintalähteitä ovat vähäiset ja että kaasun siirtomahdollisuudet Euroopan verkossa ovat rajalliset.

Markkinoille on tullut viime aikoina yhä vähemmän aitoja tulokkaita, ja esimerkiksi vain hyvin pieni osa uusista sähköntuotantoprojekteista oli muiden kuin vakiintuneiden yhtiöiden tilaamia.

Yksi kansallisten markkinoiden kilpailuastetta kuvaavista indikaattoreista on kolmen suurimman tuottajan (sähkö) ja tukkumyyjän (kaasu) kokonaismarkkinaosuus (ks. seuraava kaavio).[11]

[pic]Seuraavassa kaaviossa taas esitetään EU:n suurimpien energiayhtiöiden liikevaihto.

[pic]

Sen lisäksi, että kansalliset markkinat ovat hyvin keskittyneitä, myös yrityshankinnat rajan toiselta puolelta lisääntyvät. Tietyillä sähkömarkkinoilla kehitys vaikuttaa lisäksi kulkevan tuotanto- ja toimitustoiminnan integroitumista kohti, mikä saattaa vähentää kyseisten tukkumarkkinoiden likviditeettiä ja pahentaa keskittymiseen liittyviä riskejä. Vakiintuneen aseman saavuttaneet kaasu- ja sähköyhtiöt ovat lisäksi pyrkineet sulautumaan. Sulautumiset voivat vähentää kilpailijoiden kiinnostusta rakentaa uusia kaasuvoimaloita. Komissio seuraa kehitystä tarkasti ja soveltaa – mahdollisuuksien mukaan – tiukasti sulautumissääntöjään.[12] Kilpailuun liittyvissä tapauksissa komissio kiinnittää erityistä huomiota aputoimiin, joilla helpotetaan markkinoiden avaamista ja integroitumista. Komissio tarkastelee alan keskittymistä ja yrityskeskittymiä tarkemmin kesäkuussa 2005 käynnistetyn alaa koskevan selvityksen yhteydessä.

Niin jäsenvaltioissa kuin EU:nkin tasolla on sovellettava tiukasti kilpailusääntöjä yrityssulautumisten valvontaa myöten. Jäsenvaltioiden olisi lisäksi harkittava kilpailun piristämistä aktiivisilla toimilla, kuten huolellisesti jäsennetyillä sähkö- ja kaasukapasiteetin vapauttamisohjelmilla.

Jäsenvaltioiden on valvottava tiukemmin monimutkaisia sähkömarkkinoita, joilla markkinoiden keskittyminen aiheuttaa vakavia manipulointiriskejä. Käytössä on oltava asianmukaiset avoimuussäännöt ja tiedonantovelvollisuus, joka koskee esimerkiksi käytettävissä olevaa tuotantokapasiteettia. Sellaista tilannetta ei voida hyväksyä, että tehokkaan kaupankäynnin edellyttämät tiedot olisivat pelkästään vakiintuneiden toimijoiden käytössä.

Kilpailun piristämiseksi ja toimitusvarmuuden parantamiseksi pitäisi kaasua tuoda EU:hun uusista lähteistä. Merkittävää edistymistä tässä suhteessa edustavat sijoittajien viimeaikaiset päätökset käynnistää uusia nestekaasuterminaaliprojekteja EU:ssa. Kansalliset sääntelijät ja Euroopan komissio tukevat päätöksiä.

4. Asiakkaiden reaktiot

Toimittajaa vaihtavien asiakkaiden määrä on luonnollinen kilpailun tehokkuuden mittari. Jos vaihtajia on vähän, markkinoiden toimivuudessa on todennäköisesti ongelmia, joskaan ei pidä jättää huomiotta niitä etuja, joita jo mahdollisuus neuvotella sopimus uudelleen tavanomaisen toimittajan kanssa tuo muassaan.

Vaikka yhä useammat suuremmat sähköasiakkaat vaihtavatkin toimittajaansa, kaasunkäyttäjät sekä pienyritykset ja kotitaloudet eivät ole kovin halukkaita käyttämään vaihto-oikeuttaan jäsenvaltioissa, joissa tämä mahdollisuus tarjotaan.[13] Tähän vaikuttavat monet tekijät. Kilpailevia tarjouksia ei useinkaan ole saatavilla, tai erot ovat niin pieniä, ettei todellista valinnanvaraa ole. Määräävä markkina-asema ja riittämätön eriyttäminen etenkin jakeluportaassa vaikuttavat vähentävän vaihtohalukkuutta, ja toimittajan vaihtamista pidetään edelleen usein riskialttiina.[14]

Seuraavissa kaavioissa kuvataan tämän indikaattorin eroja eri jäsenvaltioissa.

Sähkö

[pic]

Kaasu

[pic]

Asiakkailla on oltava todellinen mahdollisuus valita toimittajansa. Jotta asiakkaat voisivat suhtautua vaihtamiseen luottavaisin mielin, jäsenvaltioiden ja kansallisten sääntelijöiden on varmistettava, että tiedotukseen ja avoimuuteen sovelletaan asianmukaisia sääntöjä ja että vaihtamista varten on käytettävissä yksinkertaisia menettelyjä.

5. Hintojen kehitys

Sähkön ja kaasun hintojen kehitykseen energian sisämarkkinoilla on kiinnitettävä erityistä huomiota.[15] Tietyiltä runsaasti energiaa kuluttavilta aloilta on viime aikoina kuulunut huolta hinnannousuista, jotka ovat joissakin jäsenvaltioissa olleet hyvinkin jyrkkiä. Tämä oli yhtenä syynä siihen, että komissio päätti kesäkuussa 2005 käynnistää sähkö- ja kaasualalla selvityksen, jossa tutkitaan, kohdistuuko kilpailuun yhteismarkkinoilla rajoittavia tai vääristäviä tekijöitä. Jos selvitys vahvistaa todellisen kilpailun puuttumisen, komissio ryhtyy epäröimättä asianmukaisiin korjaaviin toimiin.

On kuitenkin syytä huomata, että viimeaikaisista korotuksista huolimatta sähkön reaalihinta on laskenut viimeisten kymmenen vuoden aikana. Eräiden tiettyjen teollisuudenalojen kannalta yhtä merkittävien polttoaineiden, kuten kaasun ja öljyn, hinnat ovat kolmen viime vuoden aikana lisäksi nousseet voimakkaammin kuin sähkön. On kuitenkin selvästi ryhdyttävä lisätoimiin, jotta kaikki mahdolliset markkinoiden avaamisesta koituvat hyödyt ulottuvat varmasti kansalaisiin asti.

6. Verkko-operaattorien riippumattomuus

Verkkotoiminta on aidosti erotettava yritysten kilpailutoiminnasta, jotta verkkotoiminta olisi riippumatonta ja kaikilla markkinoiden toimijoilla olisi syrjimätön pääsy verkkoihin.

Uusissa direktiiveissä vahvistetut tiukennetut eriyttämissäännöt eivät vielä ole käytössä täydellä tehollaan. Monissa tapauksissa verkko-operaattorit eivät vielä ole vieneet eriyttämistä loppuun,[16] mikä johtuu osittain siitä, että direktiivien täytäntöönpano viivästyi useimmissa jäsenvaltioissa. Tämä koskee etenkin kaasunsiirtoa ja yleisemmin jakelujärjestelmien operaattoreita. Toisaalta yhä useammat jäsenvaltiot ovat ryhtyneet direktiiviä voimakkaampiin toimiin siirtoverkko-operaattorien suhteen ja alkaneet eriyttää omistusta. Tällä hetkellä sähkön- tai kaasunsiirtoverkkojen omistus on eriytetty noin puolessa jäsenvaltioista, kuten seuraavasta taulukosta ilmenee.[17]

[pic]

Pannessaan direktiivien eriyttämissäännöksiä täytäntöön useimmat jäsenvaltiot käyttivät jakelun osalta hyväkseen kaikkia mahdollisia poikkeuksia: ne vapauttivat pienet jakelijat sekä oikeudellisesta että toiminnallisesta eriyttämisestä ja lykkäsivät suurempien jakelijoiden eriyttämisvelvollisuutta heinäkuuhun 2007 saakka. Jäsenvaltioiden täytäntöönpanosäädöksissä ei lisäksi yleensä mennä direktiivien vähimmäisvaatimuksia pitemmälle. Jäsenvaltiot eivät siis ole olleet kovinkaan kunnianhimoisia direktiivien eriyttämissäännösten kansallisessa täytäntöönpanossa, eikä kentällä vielä ole saavutettu haluttuja vaikutuksia.[18]

Markkinoiden toimijat valittavat edelleen verkonkäytön suurista kustannuksista.[19] Kaasuverkkoihin pääsyn ehdoille ei ole ollut olemassa selkeitä puitteita – etenkään siirtoverkko-operaattorien alueiden välisiä liiketoimia varten. Tilanne paranee, kun tällaiset puitteet tarjoavaa uutta, kaasuverkkoihin pääsyä koskevaa asetusta ryhdytään soveltamaan heinäkuusta 2006 lähtien.

7. Tehokas sääntelyviranomaisten suorittama sääntely

Saksan nimettyä sääntelyviranomaisen heinäkuussa 2005 kaikissa jäsenvaltioissa on nyt sääntelijä. Sääntelyviranomaisten toimintaan on yleisesti oltu tyytyväisiä, ja ajan mittaan sääntelijät ovat saaneet kokemusta ja voimaa.

Uusilla sähkö- ja kaasudirektiiveillä sääntelijöille annetaan vähimmäisvaltuudet kaikissa jäsenvaltioissa. Alakohtaisten sääntelyviranomaisten mahdollisuudet tehdä päätöksiä ja panna ne täytäntöön vaihtelevat kuitenkin jäsenvaltiosta toiseen.[20] Joissakin jäsenvaltioissa on lisäksi nimetty useita sääntelijöitä valtakunnalliselle ja aluetasolle, ja joskus toimivalta on jaettu alakohtaisen sääntelijän, kilpailuviranomaisen ja ministeriön kesken. Kilpailumarkkinoita kehitettäessä komissio kiinnittää jatkossakin erityisen tarkkaa huomiota kaikkien sääntelijöiden valtuuksiin ja riippumattomuuteen.

Kansallisten sääntelijöiden päätökset vaikuttavat siihen, miten eurooppalaiset markkinat kokonaisuutena toimivat. Sääntelijöiden on siksi pidettävä eurooppalainen ulottuvuus mielessään, ja niitä on rohkaistava keskinäiseen yhteistyöhön ja koordinointiin. Euroopan energia-alan sääntelyviranomaisten neuvosto CEER on jo saavuttanut huomattavaa edistystä tässä asiassa ja jatkaa siihen liittyviä toimiaan. Lisäksi komissio perusti joulukuussa 2003 erityisen Euroopan sähkö- ja kaasualan sääntelyviranomaisten ryhmän, joka on kahden ensimmäisen toimintavuotensa aikana osallistunut merkittävällä tavalla esimerkiksi sähköön liittyvien rajatylittävien seikkojen ja kaasun varastointia koskevien kysymysten käsittelyyn.

Sähköön ja kaasuun liittyvää sääntelyä käsittelevillä eurooppalaisilla foorumeilla (Firenzen ja Madridin foorumit) käydään keskustelua kaikkien asiaan liittyvien tahojen kesken, ja nämä foorumit ovat tehneet erinomaista työtä kehittäessään innovatiivisia ratkaisuja keskeisiin kysymyksiin. Vastikään ne saivat esimerkiksi aikaan vapaaehtoisen sopimuksen kaasuvarastojen käyttöoikeuksien ehdoista.

CEER, eurooppalainen sääntelijöiden ryhmä sekä Firenzen ja Madridin foorumit ovat siis osallistuneet merkittävällä panoksella sisämarkkinoiden kehittämiseen, mikä vastaa komission strategiaa, jolla se edistää yhteissääntelyä ja parempaa säädöskäytäntöä.

Jotta sääntelijät voisivat täyttää tehtävänsä, jäsenvaltioiden on annettava niille lainsäädännössään riittävät ja selkeät tehtävät sekä asianmukainen riippumattomuus. Kansallisten sääntelijöiden koordinointia ja yhteistyötä on tehostettava entisestään.

8. Käyttäjille ja kuluttajille tarjottavat palvelut sekä julkisen palvelun tehtävät

Sähkö- ja kaasudirektiivien tavoite – asiakkaiden aseman säilyttäminen ja parantaminen – on täyttymässä. Kuluttajatutkimuksissa on käynyt ilmi, että kuluttajat ovat yleisesti tyytyväisiä sähkö- ja kaasupalvelujen laatuun.[21] Pelko siitä, että kilpailu heikentäisi palvelujen laatua tai aiheuttaisi ongelmia yleispalvelujen tarjonnassa, on osoittautunut perusteettomaksi.

Komissio tarkastelee myös muita heikommassa asemassa olevien asiakkaiden tilannetta. Jos kuluttajansuoja sitä vaatii, näitä asiakkaita varten olisi käytettävä erityisjärjestelyjä.

Lisäksi komissio tarkkailee valppaasti etenkin energiayhtiöiden uudelleenjärjestelyjen sosiaalisia ja työllisyysvaikutuksia, kilpailun määräämien energianhintojen työllisyysvaikutuksia energiavaltaisilla aloilla sekä kuluttajien suojelemista sopimattomilta kaupallisilta menettelyiltä. Markkinoilla esiintyvien puutteiden havaitsemiseksi olisi asiakastyytyväisyyttä seurattava säännöllisesti, ja jäsenvaltioiden ja sääntelijöiden on jatkossakin puututtava kuluttajien kannalta merkittäviin kysymyksiin.

Komissio aikoo ehdottaa erityistä sähkö- ja kaasuasiakkaiden oikeuksien peruskirjaa, joka olisi vahvistettava, ennen kuin markkinat avataan kokonaan koko EU:ssa 1. heinäkuuta 2007.

C. TOIMITUSVARMUUS

Vaikka sähköyhtiöt ovatkin vastauksena alan avaamiseen kilpailulle vähentäneet tarjolla olevan varakapasiteetin määrää, tilanne sähkön riittävyyden suhteen on EU:ssa kehittynyt tyydyttävästi sitten markkinoiden avaamisen. Kesän 2003 helleaallon aiheuttamista hankaluuksista on otettu opiksi, ja vaikka kysyntä oli kesällä 2005 jälleen ennätyksellisen suurta eräissä Etelä-Euroopan maissa, sähköntoimituksessa ei esiintynyt merkittäviä ongelmia.[22] Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksynevät piakkoin sähkön toimitusvarmuutta ja infrastruktuuri-investointeja koskevan direktiivin. Direktiivi on pantava täytäntöön vuoden 2007 loppuun mennessä, ja sen mukaisesti jäsenvaltioiden on luotava luotettavat sääntelypuitteet, joka edistävät uusia investointeja sähköntuotantoon ja sähköalan infrastruktuuriin.

Primaaristen energialähteiden osalta Euroopan unioni on vahvasti riippuvainen tuonnista. Vuonna 2000 julkaistussa toimitusvarmuutta käsittelevässä vihreässä kirjassaan[23] komissio toi esiin EU:n energiahuollon rakenteellisen heikkouden ja varoitti lisäämästä tuontiriippuvuutta. Tämä koskee erityisesti kaasua. Sähkön osalta EU pystyy jatkossakin laskemaan osin omien (myös uusiutuvien) energialähteidensä samoin kuin sellaisten polttoaineiden varaan, joilla on monipuoliset maailmanmarkkinat (hiili ja uraani). Kaasun osalta taas on vaikeampaa saada aikaan globaalit markkinat, mikä taas hankaloittaa tuonnin monipuolistamista. Tätä nykyä lähes kaikki EU:hun tuotava kaasu tulee vain kolmesta maasta: Venäjältä, Norjasta ja Algeriasta. Kun unionin omat kaasuvarat vähenevät ja maailman kaasunkulutus ennusteiden mukaan kasvaa, EU:n on päästävä eroon tilanteesta, jossa se on voimakkaasti riippuvainen muutamasta harvasta tuottajamaasta. Sitä varten EU:n on maksimoitava kaikkien omien energiavarojensa käyttö esimerkiksi tehostamalla öljyntuotantoa Pohjanmerellä ja hyödynnettävä etenkin hiilen sitomista.

Vaikka EU:n asema onkin monella tapaa suotuisa – noin 80 prosenttia maailman maakaasuvaroista sijaitsee taloudellisesti kannattavan kuljetusmatkan päässä –, uusien kaasunlähteiden hyödyntäminen edellyttää tavallisesti uutta kuljetusinfrastruktuuria taikka uusia kaasuputkia tai nestekaasulaitoksia. EU:n on keskitettävä huomiotaan strategisiin seikkoihin suhteissaan kolmansiin maihin ja erityisesti tuottajamaihin sekä selvitettävä, miten suhteiden syventäminen vaikuttaisi EU:n energiamarkkinoiden toimintaan. Sijoittajien viimeaikaiset päätökset käynnistää uusia nestekaasuterminaaliprojekteja EU:ssa ovat tässä suhteessa askel eteenpäin. Jatkoksi tarvitaan muita kaasuputki- ja nestekaasuprojekteja, ja keskustelua kaasuntuottajamaiden kanssa on tehostettava. Nestekaasun tuomisesta uusilta tuotantoalueilta on jo joissain tapauksissa tulossa kilpailukykyinen vaihtoehto.

EU:n kaasumarkkinoiden on säilytettävä houkuttelevuutensa, jos kaasun kysyntä ennustetusti kasvaa voimakkaasti ja kaasuvaroista käytävä kilpailu sen myötä kiristyy maailmassa etenkin nestekaasun muuttuvilla maailmanmarkkinoilla. EU:n markkinoiden on toimittava sujuvasti, sääntely-ympäristön on oltava luotettava ja vakaa, ja kaasun on sallittava siirtyä vapaasti koko EU:n alueella, jolloin toimittajat ja sijoittajat voivat hyödyntää avointen markkinoiden tarjoamia liiketoimintamahdollisuuksia.

Kaasun toimitusvarmuudesta annetulla direktiivillä[24] perustetaan kaikkia jäsenvaltioita edustava kaasualan koordinointiryhmä, ja lisäksi siinä vahvistetaan sitovat toimitusvarmuusvaatimukset, joilla pyritään turvaamaan toimitusvarmuus kilpailumarkkinoilla.

Yli kolmannes sähköstä tuotetaan EU:ssa ydinvoimalla. Ydinvoiman kokonaismäärä oli vuonna 2004 suurempi kuin koskaan. Eräät jäsenvaltiot (kuten Ranska ja Suomi) ovat päättäneet investoida lisää ydinvoimaan. Ydinvoimasta ei synny hiilidioksidipäästöjä, ja sillä on EU:n sähkön toimitusvarmuuden kannalta merkittävä rooli. Komissio on ehdottanut EU:n kaikki 25 jäsenvaltiota kattavia ydinturvallisuuteen ja ydinjätehuoltoon liittyviä puitteita. On tärkeää, että jäsenvaltiot hyväksyvät nuo puitteet, aikoivatpa ne käyttää ydinvoimaa tai eivät.

D. PÄÄTELMÄT

Nyt kun järjestyksessä toiset sähkö- ja kaasudirektiivit on saatu hyväksyttyä, perusta todellisten sisämarkkinoiden kehittämiselle on laskettu. Seuraavaksi on jäsenvaltioiden pantava direktiivit tehokkaasti täytäntöön ja saatava markkinat toimimaan käytännössä. Siinä on noudatettava direktiivien henkeä: on luotava EU:n kansalaisten etujen mukaiset toimivat energian sisämarkkinat.

Tässä raportissa esitetään syyt sille, ettei tavoitetta ole vielä läheskään saavutettu.

Eräät jäsenvaltiot ovat ryhtyneet maansa tai alueidensa erityisolojen mukaisiin lisätoimiin markkinoiden toiminnan parantamiseksi. Ne ovat esimerkiksi eriyttäneet siirtoverkkojen omistajuutta,[25] käynnistäneet ohjelmia kaasukapasiteetin vapauttamiseksi,[26] myyneet määräävässä asemassa olevien yritysten kapasiteettia[27] ja perustaneet alueellisia tukkumarkkinoita.[28] Yleensä jäsenvaltiot kuitenkin hoitavat direktiivien täytäntöönpanon mahdollisimman vähin toimin.[29] Tällainen pidättyväisyys on vahingollista. Jäsenvaltioiden olisi itse kartoitettava ja ratkaistava sähkö- ja kaasumarkkinoidensa ongelmat direktiivien hengessä.

Koska monet jäsenvaltiot ovat antaneet direktiivien täytäntöönpanosäädökset vasta äskettäin ja koska alaa käsittelevän selvityksen tulokset eivät vielä ole käytettävissä, komissio ei vielä tässä raportissa esitä lopullisia päätelmiä siitä, olisiko EU:n tasolla ryhdyttävä lisätoimiin. Jäsenvaltiot ja kansalliset sääntelijät ovat nyt avainasemassa siinä, miten markkinat saadaan toimimaan käytännössä.

Komissio aikoo edellä esitetyn perusteella ryhtyä seuraaviin toimiin:

- Komissio seuraa tarkasti uusien sääntöjen täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa, edellyttää niiden noudattamista ja – jos niitä ei noudateta – käynnistää lähikuukausina tarvittaessa rikkomismenettelyjä.

- Komissio laatii tulevina kuukausina seikkaperäiset maakohtaiset selvitykset säädös- ja sääntelytoimien, myös maakohtaisten lisätoimien, tehokkuudesta käytännössä. Komissio huolehtii, että käytettävissä on riittävät resurssit, joita tämän tehtävän kattava ja tehokas suorittaminen edellyttää. Selvityksen avulla komissio voi arvioida, mitä lisätoimia mahdollisesti tarvitaan jäsenvaltioiden ja yhteisön tasolla. Selvityksestä esitetään loppuraportti vuoden 2006 loppuun mennessä, ja mahdollisesti tarvittavat ehdotukset tehdään vuonna 2007.

- Komissio käyttää sähkö- ja kaasuasetuksissa säädettyjä välineitä ja ottaa käyttöön täytäntöönpanotoimia keskeisillä osa-alueilla ja pyrkii näin edistämään markkinoiden integroitumista. Komissio aikoo esimerkiksi hyväksyä piakkoin uudet ohjeet ylikuormituksen hallitsemiseksi sähköalalla; tehokkaammilla hallintamenetelmillä helpotetaan rajatylittävää kauppaa. Kun kyse on aloista, joilla nykyisten välineiden avulla ei voida vahvistaa sitovia yhdenmukaistettuja EU:n tason sääntöjä, komissio pyytää kansallisia sääntelijöitä kehittämään Euroopan sähkö- ja kaasualan sääntelyviranomaisten ryhmän puitteissa yhdenmukaistettuja tapoja käsitellä sääntelyyn liittyviä kysymyksiä, kuten tasehallintaa.

- Komissio jatkaa jäsenvaltioiden ja sääntelijöiden painostamista siihen, että investointeja siirtoinfrastruktuuriin lisätään tavoitteena ratkaista sähköverkkojen ylikuormitusongelmat rajoilla.

- Komissio vie kilpailua alalla luotaavan selvityksensä päätökseen ja tekee siitä toimintaa ohjaavat päätelmänsä.

[1] Sähkön ja maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä annetut direktiivit 2003/54/EY ja 2003/55/EY.

[2] Tarkempia tietoja löytyy tämän tiedonannon teknisten liitteiden kohdasta 5 (komission yksiköiden valmisteluasiakirja).

[3] Vihreä kirja energiatehokkuudesta – Enemmän tuloksia vähemmällä. KOM(2005) 265.

[4] Tavoitetaso on vahvistettu sähköntuotannon edistämisestä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön sisämarkkinoilla annetussa direktiivissä 2001/77/EY ja uusien jäsenvaltioiden liittymisasiakirjoissa.

[5] Tekniset liitteet, kohta 1.

[6] Tekniset liitteet, kohta 4.

[7] Virrat sähkönsiirron koordinointiliiton UCTE:n jäsenmaiden välillä.

[8] Tekniset liitteet, kohta 5.

[9] Tekniset liitteet, kohta 6.

[10] Asia C-17/03.

[11] Tekniset liitteet, kohdat 4 ja 5.

[12] Ks. sulautumisasia 3440 EDP/ENI/GDP. Yhteisöjen ensimmäisen asteen tuomioistuin vahvisti kieltopäätöksen asiassa T-87/05 21.9.2005 antamassaan tuomiossa.

[13] Tekniset liitteet, kohta 3.

[14] Tekniset liitteet, kohdat 3 ja 7.

[15] Tekniset liitteet, kohdat 4 ja 5.

[16] Tekniset liitteet, kohta 7.

[17] Direktiivissä edellytetään, että siirtoverkko-operaattorit eriytetään oikeudellisesti ja toiminnallisesti. Niissä jäsenvaltioissa, joissa siirtoverkko-operaattorien omistajuus on eriytetty, on päätetty ryhtyä direktiivin vaatimusta vahvempiin toimiin, jotta kolmansilla osapuolilla olisi syrjimätön pääsy verkkoihin. Jäsenvaltiot, joiden kohdalla kaasusarakkeessa on tyhjä rivi, ovat saaneet poikkeuksen eriyttämissäännöksistä.

[18] Tekniset liitteet, kohta 7.

[19] Tekniset liitteet, kohta 7.

[20] Tekniset liitteet, kohta 8.

[21] Yleishyödyllisten palvelujen hintaa ja laatua käsittelevä Eurobarometri-tutkimus, syyskuu 2005.

[22] Tekniset liitteet, kohta 10.

[23] Vihreä kirja Energiahuoltostrategia Euroopalle , KOM(2000) 769.

[24] Direktiivi 2004/67/EY maakaasun toimitusvarmuuden takaavista toimenpiteistä.

[25] Ks. taulukko sivulla 11.

[26] Esim. Saksassa, Italiassa, Ranskassa, Itävallassa ja Espanjassa.

[27] Esim. Italiassa.

[28] Esim. Nordpool.

[29] Tekniset liitteet, tiivistelmä.