Aineellista oikeutta koskevassa V luvussa yksilöidään ne väkivallan muodot, joista on annettava rikoslainsäädäntöä, ja edellytetään, että osapuolet säätävät tietyt teot rangaistaviksi rikoslaissaan. Näitä ovat henkinen väkivalta uhkaamalla tai pakottamalla, vainoaminen, ruumiillinen väkivalta, seksuaalinen väkivalta ja raiskaukset, pakkoavioliitot, naisen sukupuolielinten silpominen, pakotettu raskauden keskeyttäminen/pakkosterilointi sekä seksuaalinen häirintä. Osapuolten on toteutettava toimia, jotta ”kunnian” ei voida katsoa oikeuttavan mitään näistä teoista. Yleissopimus velvoittaa osapuolet säätämään rangaistavaksi avunannon ja yllytyksen näihin rikoksiin, rikosten yritykset sekä sen aiheuttaminen, että kolmannet henkilöt tekevät tällaisen rikoksen. Lisäksi se velvoittaa säätämään asianmukaisista ja varoittavista seuraamuksista. Seuraamusta määritettäessä voidaan ottaa huomioon jonkin toisen osapuolen jo määräämät lainvoimaiset tuomiot. Kansallisessa oikeusjärjestyksessä on otettava huomioon tietyt raskauttavat seikat yleissopimuksen mukaisesti. Lisäksi yleissopimuksessa velvoitetaan osapuolet varmistamaan, että määriteltyjen rikosten uhreille on tarjolla riittävät oikeussuojakeinot ja korvaukset rikoksen tekijöiltä sekä toissijaisesti valtion varoista maksettava asianmukainen korvaus. Väkivaltaisuus on otettava huomioon käsiteltäessä lasten huoltajuutta, tapaamisoikeuksia ja turvallisuutta. Prosessien osalta yleissopimus velvoittaa osapuolet ulottamaan lainkäyttövaltansa tekoihin, joita niiden kansalaiset tai niiden alueella vakituisesti asuvat henkilöt ovat tehneet niiden alueella, sekä pyrkimään ulottamaan lainkäyttövaltansa rikoksiin, jotka kohdistuvat osapuolen kansalaisiin tai osapuolen alueella vakituisesti asuviin henkilöihin. Osapuolet eivät saa määrätä pakollisista vaihtoehtoisista ratkaisumenettelyistä.

Yleissopimuksen IV luvussa vahvistetaan yleiset tiedottamista, tukipalveluja sekä väkivallan uhrien ja todistajien suojelua koskevat periaatteet. Siinä luetellaan aloja, joilla osapuolten on toteutettava tiettyjä toimia. Niihin kuuluvat yleisten (kuten oikeudellinen ja psykologinen neuvonta) ja erityisten tukipalvelujen (turvakodit, maksuttomat ja jatkuvasti palvelevat auttavat puhelimet, seksuaaliväkivallan uhrien lääketieteellinen ja oikeuslääketieteellinen tuki sekä lapsitodistajien erityistarpeisiin vastaaminen) järjestäminen. Lisäksi tarvitaan toimia, joilla kannustetaan väkivallantekojen todistajia tai henkilöitä, joilla on perusteltua syytä epäillä, että tällainen teko on saatettu tehdä tai että uusia väkivallantekoja on odotettavissa, ilmoittamaan asiasta. Lisäksi tarvitaan sääntöjä, joiden mukaan eri alojen ammattilaiset voivat ilmoittaa väkivallasta rikkomatta salassapitovelvollisuuttaan.

Yleissopimuksen III luku koskee osapuolten velvoitteita ehkäisevän toiminnan alalla. Yleissopimuksen yleisen linjan mukaisesti osapuolten on omaksuttava monitahoinen lähestymistapa, johon kuuluu valistusta ja sukupuolten tasa-arvoon ja väkivaltaan liittyvien kysymysten käsittelyä virallisen koulutuksen kaikilla tasoilla hyödyntäen soveltuvaa opetusmateriaalia ja opetussuunnitelmia, ja jossa väkivallattomuutta sekä sukupuolten tasa-arvoa edistetään myös epävirallisen koulutuksen, urheilun, kulttuurin ja harrastustoiminnan yhteydessä sekä tiedotusvälineissä. Osapuolten on varmistettava, että väkivallan uhrien ja tekijöiden parissa työskenteleville ammattilaisille tarjotaan asianmukaista koulutusta. On myös toteutettava toimenpiteitä tuki- ja hoito-ohjelmien tarjoamiseksi väkivallantekijöille. Tiedotusvälineitä ja tietotekniikan alaa on kannustettava osallistumaan materiaalin tuottamiseen ja itsesääntelyvaatimusten kehittämiseen.

Yleissopimuksen II luku täydentää Euroopan neuvoston uusimpien välineiden kolmeosaista lähestymistapaa, joka perustuu rikosten ehkäisyyn, uhrien suojeluun ja syytteeseenpanoon. Se velvoittaa yhtenäisiin toimintaperiaatteisiin ja ilmiön kokonaisvaltaiseen käsittelyyn, sillä siinä tunnustetaan, että kyseiseen lähestymistapaan perustuvat oikeudelliset toimenpiteet eivät yksinään riitä poistamaan naisiin kohdistuvaa väkivaltaa. Tämä tarkoittaa velvollisuutta asettaa uhrien oikeudet etusijalle kaikissa toimissa ja huolehtia tehokkaasta yhteistyöstä kaikkien asiaankuuluvien toimijoiden eli viranomaisten, laitosten ja järjestöjen kesken ja kaikilla tasoilla eli kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla. Kansalaisjärjestöt ja kansalaisyhteiskunta on tunnustettava tärkeiksi toimijoiksi, ja osapuolten on kannustettava ja tuettava niiden toimintaa. Osapuolten on annettava käyttöön riittävät rahoitus- ja henkilövoimavarat, jotta yhtenäiset toimintaperiaatteet, toimet ja ohjelmat väkivallan ehkäisemiseksi ja torjumiseksi voidaan toteuttaa, mukaan lukien riittävä rahoitus valtiosta riippumattomille toimijoille. Lisäksi yleissopimuksessa tunnustetaan järjestelmällisen ja riittävän tietojen kokoamisen rooli tehokkaassa päätöksenteossa ja valvontamekanismin suorittamassa toteutettujen toimien valvonnassa luotettavien ja vertailukelpoisten tietojen pohjalta.

Huolimatta sekä kansallisen että unionin tason toimista, naisiin kohdistuva väkivalta on edelleenkin vakava ongelma: EU:n perusoikeusviraston vuonna 2014 julkaiseman tutkimuksen mukaan joka kolmas nainen EU:ssa on 15 vuotta täytettyään kokenut ruumiillista ja/tai seksuaalista väkivaltaa. Yksi kahdestakymmenestä naisesta on raiskattu. Pätevyyttä edellyttävissä ammateissa tai ylimmän johdon tehtävissä toimivista naisista 75 prosenttia on joutunut seksuaalisen häirinnän kohteeksi. Joka kymmenes nainen on kokenut vainoamista tai seksuaalista häirintää uuden teknologian avulla.

EU on ottanut määrätietoisesti kantaa naisiin kohdistuvan väkivallan lopettamiseksi ja rahoittaa sitä torjuvia kampanjoita ja ruohonjuuritason hankkeita. Rikoksen uhrien suojelua, lasten seksuaalista riistoa ja hyväksikäyttöä sekä turvapaikka- ja maahanmuuttoasioita koskevassa voimassa olevassa lainsäädännössä on otettu huomioon sukupuoleen perustuvan väkivallan uhrien erityistarpeet.

Naisiin kohdistuva väkivalta loukkaa heidän ihmisoikeuksiaan. Se on syrjinnän äärimmäinen muoto, joka perustuu sukupuolten epätasa-arvoon ja edistää ja vahvistaa sitä. Naisten ja miesten tasa-arvo on Euroopan unionin perusarvo ja tavoite, joka on tunnustettu perussopimuksissa (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 2 ja 3 artikla, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 8 artikla) ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa (23 artikla). Lisäksi perusoikeuskirjassa tunnustetaan ihmisarvo, oikeus elämään ja oikeus henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja kielletään epäinhimillinen tai halventava kohtelu sekä kaikenlainen orjuus ja pakkotyö (perusoikeuskirjan 1–5 artikla). Myös vammaisten henkilöiden oikeuksista tehty YK:n yleissopimus, jonka osapuoli EU on yhdessä EU:n jäsenvaltioiden kanssa, velvoittaa suojelemaan naisia väkivallalta. Tämän yleissopimuksen täytäntöönpanoa valvova YK:n komitea on suositellut, että EU ratifioi Euroopan neuvoston yleissopimuksen yhtenä askeleena vammaisiin naisiin ja tyttöihin kohdistuvan väkivallan torjumiseksi.

VI luvussa käsitellään prosessioikeutta ja suojelutoimia tutkinnan ja oikeuskäsittelyn aikana. Osapuolten on varmistettava, että lainvalvontaviranomaiset toimivat nopeasti uhrien suojelemiseksi, myös kokoamalla todisteita, ja arvioivat väkivaltatilanteiden vakavuuden sekä niihin liittyvän kuolemanvaaran. Erityistä huomiota on kiinnitettävä siihen, onko väkivallantekojen tekijöillä saatavillaan ampuma-aseita. Oikeusjärjestyksissä on tarjottava mahdollisuus määrätä kiireellisiä lähestymiskieltoja ja suojelumääräyksiä aiheuttamatta uhreille kohtuutonta taloudellista tai hallinnollista taakkaa. Yleissääntönä on, että syytteeseenpano vakavimmista rikoksista ei saa riippua uhrin rikosilmoituksesta tai muusta ilmoituksesta. Luvussa esitetään avoin luettelo toimista uhrien oikeuksien ja etujen suojelemiseksi, mukaan lukien heidän erityistarpeensa todistajina, kaikissa tutkinnan ja oikeudenkäyntien vaiheissa. Niihin kuuluvat esimerkiksi toimet heidän suojelemisekseen uhkailulta ja uudelleenuhriutumiselta, uhreille ilmoittaminen väkivallantekijän pakenemisesta tai vapauttamisesta tai uhrin ja väkivallantekijän estäminen mahdollisuuksien mukaan joutumasta tekemisiin keskenään. Lapsiuhrien ja -todistajien erityistarpeet on otettava erityisesti huomioon. Osapuolten on säädettävä oikeudesta oikeusapuun. Lisäksi vanhentumissäännökset on laadittava siten, että vakavimpia rikoksia koskeva oikeudenkäynti voidaan panna tehokkaasti vireille sen jälkeen, kun uhri on tullut täysi-ikäiseksi.

VII luvussa otetaan huomioon se, että naispuoliset maahanmuuttajat ja turvapaikanhakijat ovat erityisen alttiita sukupuoleen perustuvalle väkivallalle, ja siinä määrätään sukupuolen huomioon ottavasta väkivallan käsittelystä tässä yhteydessä. Siinä määrätään, että maahanmuuttajanaisille on annettava mahdollisuus itsenäiseen kotipaikka-asemaan. Sukupuoleen perustuva väkivalta on tunnustettava yhdeksi vainon muodoksi, ja sukupuoli on otettava huomioon pakolaisaseman arvioinnissa. Lisäksi osapuolten on otettava käyttöön sukupuolen huomioon ottavat turvapaikkamenettelyt. Luvussa käsitellään myös palauttamiskiellon periaatteen kunnioittamista naisiin kohdistuvan väkivallan uhrien osalta.

VIII luvussa käsitellään osapuolten välistä kansainvälistä yhteistyötä. Osapuolten on tehtävä yhteistyötä yleissopimuksen täytäntöönpanossa ja sovellettava asiaa koskevia, yhteistyöhön liittyviä alueellisia ja kansainvälisiä oikeudellisia asiakirjoja. Osapuolten on varmistettava, että toisen osapuolen alueella tehdyistä rikoksista voidaan nostaa syyte uhrin asuinmaassa. Jos henkilö on välittömässä väkivallan vaarassa, osapuolten on informoitava toisiaan, jotta voidaan toteuttaa suojelutoimia. Tämä luku sisältää myös velvoitteen käsitellä henkilötietoja yksilöiden suojelusta henkilötietojen automaattisessa tietojenkäsittelyssä tehdyn Euroopan neuvoston yleissopimuksen (nro 108) mukaisesti.

IX luvussa perustetaan mekanismi, jolla seurataan yleissopimuksen täytäntöönpanoa. Yleissopimuksen nojalla perustetaan riippumaton asiantuntijaryhmä (Grevio), jossa on 10–15 jäsentä. Se muodostetaan riippumattomista ja erittäin pätevistä asiantuntijoista, jotka ovat osapuolten kansalaisia. Valintamenettelyn on määrittänyt Euroopan neuvoston ministerikomitea. Grevion jäsenet valitsee osapuolten komitea.

Osapuolet raportoivat Greviolle, joka voi myös tehdä tarkempia selvityksiä ja maavierailuja. Grevio toimittaa kertomusluonnokset osapuolille huomautuksia varten. Lopulliset kertomukset ja päätelmät lähetetään kyseiselle osapuolelle ja osapuolten komitealle. Komitea voi antaa kyseiselle osapuolelle osoitettuja suosituksia. Grevio voi myös antaa yleisiä suosituksia. Kansallisia kansanedustuslaitoksia kehotetaan osallistumaan yleissopimuksen täytäntöönpanon seurantaan. Grevio toimii työjärjestyksensä mukaisesti.

Osapuolten komitea muodostuu yleissopimuksen osapuolten edustajista. Se valitsee Grevion jäsenet. Komitea kokoontuu, kun kolmasosa osapuolista, osapuolten komitean puheenjohtaja tai Euroopan neuvoston pääsihteeri sitä pyytää.

X luvussa selvennetään, että yleissopimus ei vaikuta muista kansainvälisistä oikeudellisista asiakirjoista johtuviin osapuolten velvollisuuksiin ja että osapuolet voivat vapaasti tehdä muita kansainvälisiä sopimuksia, jotka koskevat yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvia asioita.

XI luvussa määrätään menettelystä yleissopimuksen muuttamiseksi. Niitä yleissopimuksen osapuolia, jotka eivät ole Euroopan neuvoston jäseniä, kuullaan muutosehdotuksista.

XII luku sisältää loppumääräykset. Niitä ovat muun muassa täsmennys, että yleissopimus ei estä soveltamasta suotuisampia kansallisen lain tai sitovien kansainvälisten asiakirjojen määräyksiä, riitojenratkaisua koskeva lauseke sekä määräykset, jotka koskevat yleissopimuksen allekirjoittamista, ratifiointia ja voimaantuloa ja sellaisten valtioiden liittymistä yleissopimukseen, jotka eivät ole Euroopan neuvoston jäseniä. Siinä määrätään nimenomaisesti, että yleissopimus on avoinna allekirjoittamista varten Euroopan unionille (75 artiklan 1 kohta) ja että yleissopimus voidaan ratifioida tai hyväksyä, johon tarvittavat asiakirjat talletetaan Euroopan neuvoston pääsihteerin huostaan. Valtio tai Euroopan unioni voi yleissopimuksen allekirjoittaessaan tai ratifioidessaan määritellä alueen tai alueet, joihin yleissopimusta sovelletaan. Tiettyihin yleissopimuksen määräyksiin saa tehdä varaumia viideksi vuodeksi (jatkomahdollisuudella).

Yleissopimukseen on liitetty liite, jossa vahvistetaan Grevion jäsenten (ja valtuuskuntien muiden jäsenten) erioikeudet ja vapaudet heidän tehtäviinsä liittyvien maavierailujen yhteydessä.

1.3 EU:n toimintapoliittinen tavoite yleissopimuksen allekirjoittamisessa

Yleissopimuksen lähestymistapa vastaa täysin unionin monitahoista lähestymistapaa sukupuoleen perustuvan väkivallan ilmiöön sekä EU:n sisäisiin ja ulkoisiin politiikkoihin liittyviä toimenpiteitä. Yleissopimuksen allekirjoittaminen antaisi voimakkaan poliittisen viestin EU:n sitoutuneisuudesta naisiin kohdistuvan väkivallan torjumiseen, lisäisi sen sisäisen ja ulkoisen toiminnan johdonmukaisuutta sekä kansallisella ja EU:n tasolla toteutettavien toimien keskinäistä täydentävyyttä ja vahvistaisi EU:n uskottavuutta ja vastuullisuutta kansainvälisten kumppaneiden silmissä. Se myös lujittaisi EU:n toimia naisiin kohdistuvan väkivallan torjumiseksi, koska se parantaisi sisäistä koordinointia ja tukisi EU:n roolia kansainvälisillä foorumeilla.

2.EHDOTUKSEN OIKEUDELLINEN SISÄLTÖ

2.1. EU:n toimivalta allekirjoittaa yleissopimus

Vaikka jäsenvaltioilla on edelleen toimivalta suuressa osassa yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvista asioista, etenkin aineellista rikosoikeutta koskevien ja muiden siihen liittyvien V luvun määräysten osalta, huomattava osa yleissopimuksen määräyksistä kuuluu EU:n toimivaltaan, joten sen olisi allekirjoitettava yleissopimus jäsenvaltioiden rinnalla.

Unionilla on toimivalta erityisesti syrjimättömyyttä ja sukupuolten tasa-arvoa koskevissa asioissa (yleissopimuksen I luku) SEUT-sopimuksen 157 artiklan nojalla sekä seksuaalisen häirinnän osalta (yleissopimuksen 40 artikla) työhön ja ammattiin sekä tavaroiden ja palvelujen saatavuuteen ja tarjontaan liittyvissä asioissa. Sillä on myös SEUT-sopimuksen 82 ja 84 artiklaan perustuva toimivalta ja johdettua lainsäädäntöä yleissopimuksen IV ja VI luvussa tarkoitettujen toimien osalta, jotka liittyvät uhrien suojelemiseen ja tukemiseen, rikostutkintaan, syytteeseenpanoon, prosessioikeuteen ja suojelutoimiin. Naisten ja lasten seksuaaliseen riistoon liittyvien toimien oikeusperusta on SEUT-sopimuksen 83 artiklan 1 kohta. EU on SEUT-sopimuksen 78 ja 79 artiklan nojalla toimivaltainen tietyissä turvapaikka- ja muuttoliikeasioissa, joihin sovelletaan yleissopimuksen VII luvun määräyksiä. Liikkuvien EU:n kansalaisten ja heidän kolmansista maista olevien puolisoidensa kotipaikka-asema sekä pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten ja heidän puolisoidensa asema kuuluvat EU:n toimivaltaan SEUT-sopimuksen 18, 21, 46, 50, 78 ja 79 artiklan nojalla. Konsulisuojelun (yleissopimuksen 18 artiklan 5 kohta) osalta EU:n toimivalta perustuu SEUT-sopimuksen 23 artiklaan. Lisäksi unionilla on SEUT-sopimuksen 81 ja 82 artiklaan perustuva toimivalta rajat ylittävissä siviili- ja rikosoikeudellisissa asioissa, millä on merkitystä VII lukuun sisältyvien kansainvälistä yhteistyötä koskevien toimien yhteydessä. Sama luku sisältää myös tietosuojaa koskevia velvoitteita, ja tämä ala kuuluu unionin toimivaltaan SEUT-sopimuksen 16 artiklan nojalla.

Unioni on antanut runsaasti lainsäädäntöä useimmilla näistä aloista: seksuaalinen häirintä työhön ja ammattiin sekä tavaroiden ja palvelujen saatavuuteen ja tarjontaan liittyvissä asioissa, rikoksen uhrien oikeudet, tuki ja suojelu rikosoikeudenkäyntimenettelyissä, tutkinta ja syytteeseenpano mukaan lukien, turvapaikka- ja muuttoliikeasiat sekä kolmansien maiden kansalaisten kotipaikka-asema, rajat ylittävä yhteistyö siviili- ja rikosoikeudellisissa asioissa, aineellisen rikosoikeuden säännökset lasten suojelemisesta (jotka kuuluvat tyttöjen osalta yleissopimuksen soveltamisalaan), audiovisuaalisia mediapalveluja ja alaikäisten suojelua koskevat säännökset, kaupallista viestintää koskeva syrjintäkielto sekä muun muassa sukupuoleen perustuvaan vihaan yllyttämisen kielto sekä tietosuoja. Lisäksi EU on antanut lainsäädäntöä jäsenvaltioiden yhteistyöstä EU:n kansalaisten konsulisuojelun alalla.

Velvoitteita syntyy myös vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevasta YK:n yleissopimuksesta, jonka osapuolia EU ja sen jäsenvaltiot ovat. Tämän yleissopimuksen 6, 7, 15 ja 16 artiklassa edellytetään sopimukseen liittyneiden valtioiden huolehtivan toimivaltansa mukaisesti, että vammaisilla naisilla ja lapsilla on yhdenvertaiset oikeudet ja että vammaisia suojellaan hyväksikäytöltä, väkivallalta ja väärinkäytöksiltä.