Erityiskertomus N:o 9/2011 ”Ovatko Euroopan aluekehitysrahastosta tuetut sähköistä hallintoa koskevat hankkeet olleet vaikuttavia?”





SANASTO Avoimen lähdekoodin ohjelmisto : Tyypiltään yleisluonteinen ohjelmistolisenssi, jossa lähdekoodi on yleisön käytettävissä siten, että tekijänoikeusrajoituksia on vain vähän tai ei lainkaan Avoin standardi : Viestintä-, yhteenliittämis- tai siirtoprotokolla tai yhteentoimiva tiedontallennusmuoto, jonka eritelmät ovat julkisia ja jonka saatavuutta tai käyttöönottoa ei millään tavoin rajoiteta EAKR : Euroopan aluekehitysrahasto IDA : Hallintojen välinen telemaattinen tietojenvaihto (myös HVT). Ohjelma, jonka tavoitteena on edistää jäsenvaltioiden ja/tai yhteisön toimielinten hallintojen välisen tietojenvaihdon Euroopan laajuisten TVT-verkkojen kehittämistä ja käyttöönottoa IDABC : Yleiseurooppalaisten sähköisten viranomaispalveluiden yhteentoimiva toimittaminen julkishallinnolle, yrityksille ja kansalaisille (myös HVTYK). IDA-ohjelman seuraaja ISA : Yhteentoimivuusratkaisut eurooppalaisille julkishallinnoille. Uusi ohjelma kaudeksi 2010–2015 Laajakaista : Suurinopeuksinen tiedonsiirto, jossa kaistanleveyttä käyttää samanaikaisesti useampi kuin yksi signaali PMM : Projektinhallintamenetelmä (PMM) on tehokkaaseen projektinhallintaan tarkoitettu prosessipohjainen menetelmä, joka tarjoaa selkeästi määritellyt puitteet hankkeiden hallinnointiin. Siinä kuvataan menettelyt, joilla koordinoidaan hankkeeseen kuuluvia resursseja ja toimintoja, ja esitetään, miten hanke on suunniteltava ja miten sitä on valvottava sekä miten on toimittava, jos hankkeeseen on tehtävä muutoksia PO INFSO : Euroopan komission tietoyhteiskunnan ja viestinten pääosasto PO REGIO : Euroopan komission aluepolitiikan pääosasto SMART : Tarkasti määritetyt, mitattavissa ja saavutettavissa olevat, realistiset ja aikaan sidotut (Specific, Measurable, Achievable, Realistic and Timely) tavoitteet TVT : Tieto- ja viestintätekniikka Yhteentoimivuus : Eri ohjelmien kyky siirtää dataa yhteisiä tiedonvaihtomuotoja käyttäen, lukea ja kirjoittaa samoja tiedostomuotoja ja käyttää samoja protokollia TIIVISTELMÄ I. Julkishallinnoille sähköinen hallinto oli kyseisen kertomuksen kattamana ajanjaksona keino vähentää kansalaisten, yritysten ja muiden viranomaisten hallinnollista rasitusta. Sähköisen hallinnon avulla voidaan myös parantaa julkishallintojen tarjoamia palveluja. Nämä tavoitteet ovat yhteydessä Lissabonin tavoitteiden saavuttamiseen (kilpailukyky ja innovointi), sisämarkkinoiden esteiden vähentämiseen, kansalaisten liikkuvuuteen Euroopassa ja aluekehitykseen. II. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa keskityttiin ohjelmakautta 2000–2006 koskeviin Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) menoihin neljässä jäsenvaltiossa: Espanjassa, Italiassa, Puolassa ja Ranskassa. Tilintarkastustuomioistuin tutki asiaa koskevat strategia- ja ohjelma-asiakirjat ja tutustui 28:aan hallintoa koskevaan hankkeeseen, joissa kehitettiin sähköisen hallintoa. Tämän lisäksi osalle hankevastaavista lähetettiin verkkokysely. III. Tilintarkastustuomioistuin tutki, a) oliko sähköistä hallintoa koskevat hankkeet valittu arvioitujen tarpeiden mukaan b) oliko hankkeet suunniteltu hyvin ja toteutettu suunnitelman mukaan c) olivatko hankkeet hyödyllisiä ja kestäviä. IV. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että EAKR:stä tuetut sähköistä hallintoa koskevat hankkeet ovat vauhdittaneet sähköisten julkisten palvelujen kehitystä. Hankkeista saatu hyöty oli kuitenkin selvästi odotettua vähäisempää, vaikka valtaosa niistä oli teknisesti toimivia, sillä hankkeiden tuloksiin ei ollut panostettu riittävästi. V. Tilintarkastustuomioistuin totesi erityisesti seuraavaa: a) Sähköistä hallintoa koskeva kansallisen tason ohjelmatyö parani vähitellen ohjelmakauden aikana, mutta ensimmäisten strategioiden puutteiden takia hankkeissa ei otettu huomioon sähköisen hallinnon ensisijaisia kehittämistarpeita. b) Hankkeista saatiin yleensä tavoitellut tuotokset. Tuotokset saatiin kuitenkin usein myöhässä tai hankkeiden sisältö supistui heikon suunnittelun tai puutteellisen täytäntöönpanomenetelmän vuoksi. c) Valtaosa tarkastetuista hankkeista oli teknisesti moitteettomia, ja niissä kehitettiin tietotekniikkasovelluksia sähköisten palvelujen tarjoamiseksi julkisille elimille, yrityksille ja kansalaisille. EAKR:stä osarahoitettuja järjestelmiä ylläpidettiin yleensä asianmukaisesti, ja ne olivat taloudellisesti kestäviä. On kuitenkin mahdotonta arvioida hankkeita tai kerätä niistä tietoa tulevia ohjelmia varten, sillä hankkeista saatua tosiasiallista hyötyä ei mitattu. VI. Tilintarkastustuomioistuin suosittaakin seuraavaa: a) Jäsenvaltioiden olisi laadittava sähköistä hallintoa koskevia strategioita, jotka perustuvat yksilöityihin tarpeisiin, joissa on selkeät tavoitteet ja joissa vastuu on jaettu tavoitteiden saavuttamisesta vastaavien elinten välillä. b) Hallintoviranomaisten olisi valittava EAKR:stä tuetut sähköistä hallintoa koskevat hankkeet hankkeiden todennäköisiä kustannuksia ja todennäköistä hyötyä koskevan arvioinnin perusteella. c) Jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten olisi varmistettava, että EAKR:stä rahoitettaviksi valituissa sähköistä hallintoa koskevissa hankkeissa ei keskitytä ainoastaan tuotoksiin vaan myös prosessi- tai organisaatiomuutoksiin, jotka ovat tarpeen, jotta kehitetyistä järjestelmistä saadaan täysi hyöty. d) Hallintoviranomaisten olisi painotettava parhaiden käytäntöjen soveltamista käytännössä ja painokkaasti suositeltava asianmukaisen projektinhallintamenetelmän käyttöä sähköistä hallintoa koskevissa hankkeissa, jotka saavat EAKR:n rahoitusta. e) Komission olisi varmistettava, että Euroopan laajuista yhteentoimivuutta koskevat EU:n periaatteet ja suositukset – erityisesti eurooppalaiset yhteentoimivuusperiaatteet – otetaan huomioon hankkeissa, joihin myönnetään EAKR:n rahoitusta. Näin voidaan lisätä hankkeista saatavaa eurooppalaista lisäarvoa ja helpottaa jatkossa EU:n laajuista järjestelmien integrointia. f) Hallintoviranomaisten olisi sähköistä hallintoa koskevia hankkeita valitessaan varmistettava, että kaikki merkittävät kustannukset – myös ylläpitokustannukset – on otettu riittävästi huomioon kustannus-hyötyanalyysissa, jonka olisi oltava rahoituspäätöksen perustana. g) Komission olisi varmistettava, että hallintoviranomaiset seuraavat ja arvioivat hankkeiden tuloksia ja vaikutuksia, jotta voidaan osoittaa, että EU:n rahoitusta on käytetty vaikuttavasti, ja saada tärkeää palautetta tulevien ohjelmien suunnittelun parantamiseksi. JOHDANTO SÄHKÖISEN HALLINNON MÄÄRITELMÄ JA TAVOITTEET 1. Sähköisellä hallinnolla (eli sähköisillä viranomaispalveluilla) tarkoitetaan viranomaisten ja kansalaisten tai yritysten taikka eri viranomaisten välisiä sähköisiä tapahtumia. Sähköinen hallinto edellyttää tieto- ja viestintätekniikan (TVT) käyttöä sekä organisaatiomuutoksia ja uusia taitoja, jotta voidaan tarjota laadukkaampia julkisia palveluja [1]. 2. Julkishallinnoille sähköinen hallinto oli kyseisen kertomuksen kattamana ajanjaksona keino vähentää hallinnollista rasitusta ja odotusaikoja ja samalla parantaa kustannusvaikuttavuutta ja tuottavuutta. Sähköisen hallinnon avulla voidaan edistää kilpailukykyyn ja innovointiin liittyvien Lissabonin strategian tavoitteiden saavuttamista, nopeuttaa aluekehitystä ja vähentää sisämarkkinoiden esteitä. Sen avulla voidaan myös helpottaa kansalaisten liikkuvuutta Euroopassa. 3. Komissio suositti, että eurooppalaiset julkishallinnot noudattaisivat niin sanottujen sähköisten esteiden [2] syntymisen estämiseksi tiettyjä yleisiä periaatteita. Nämä periaatteet esitettiin marraskuussa 2004 julkaistuissa eurooppalaisissa yhteentoimivuusperiaatteissa [3]. LISSABONIN STRATEGIA, eEUROPE-ALOITE JA i2010-STRATEGIA 4. Lissabonin Eurooppa-neuvostossa vuonna 2000 asetettiin kunnianhimoinen tavoite, jonka mukaan Euroopasta tulee maailman kilpailukykyisin ja dynaamisin talous. Siellä todettiin myös, että Euroopassa on tartuttava uuden talouden ja erityisesti internetin tarjoamiin tilaisuuksiin. 5. Euroopan komissio julkaisi kaudeksi 2000–2005 kaksi eEurope-toimintasuunnitelmaa, joiden tavoitteena oli edistää palveluja, sovelluksia ja internetin sisältöä ja jotka kattoivat julkiset verkkopalvelut ja sähköisen liiketoiminnan. Toimintasuunnitelmissa käsiteltiin myös laajakaistainfrastruktuurissa ja verkkojen tietoturvassa olevia puutteita. Toimia oli tarkoitus lujittaa esimerkiksi levittämällä hyviä käytäntöjä ja tekemällä vertailuanalyyseja [4] TVT:n kehityksestä jäsenvaltioissa. 6. Komissio ymmärsi jo varhain [5] sähköisen hallinnon merkityksen, ja julkisten palvelujen muuntamisesta tuli TVT-politiikan peruspilari. Komissio julkaisi eEurope 2002 -toimintasuunnitelman jälkeen tiedonannon [6], jossa laajennettiin sähköistä hallintoa koskevia toimintasuunnitelman toimia ja täsmennettiin, mitä toimia tarvittiin julkisten palvelujen muuntamiseksi TVT:n avulla. 7. Vuonna 2005 eEurope-toimintasuunnitelmatkorvattiin uudella strategialla (i2010 – eurooppalainen tietoyhteiskunta 2010), joka sisälsi laajoja poliittisia suuntaviivoja [7]. Uudistetussa strategiassa painotettiin entistäkin enemmän sähköistä hallintoa. Viimeaikaisten selvitysten [8] mukaan nykyaikaisen ja tehokkaan julkishallinnon sekä kansallisen kilpailukyvyn ja innovoinnin välillä on vahva sidos. Vuonna 2006 julkaistussa komission tiedonannossa [9] kuvattiin aiempia tuloksia ja vahvistettiin sähköistä hallintoa koskevan linjauksen uudet tavoitteet. Jäsenvaltioiden ja muiden sidosryhmien poliittinen sitoutuminen tällaisiin toimiin on tärkeää, ja jäsenvaltiot osoittivat sitoutumisensa useissa kokouksissa [10] antamalla asiasta julistuksia. Vuonna 2006 annettiin ensimmäinen sähköisen hallinnon kannalta merkittävä säädös, ns. palveludirektiivi [11] (ks. laatikko 1). Direktiivin oli tultava voimaan vuonna 2009. Direktiivin mukaan tiettyjen yrityksille tarkoitettujen julkisten palvelujen on oltava saatavana sähköisessä muodossa. 8. Komissio on toimintasuunnitelmien ohella kehittänyt eri aloilla useita aloitteita [12], joilla on monenlaisia tavoitteita, kuten tekniikan pullonkaulojen poistaminen tai parhaiden käytäntöjen vaihdon helpottaminen. Tällaisista erityisohjelmista ja -aloitteista on syytä mainita IDABC-ohjelma [13], jolla helpotettiin komission ja jäsenvaltioiden yhteistyötä yhteisten yhteentoimivien standardien kehittämiseksi [14]. LAATIKKO 1 PALVELUDIREKTIIVI Direktiivin mukaan jäsenvaltioiden on yksinkertaistettava palveluntarjoajiin sovellettavia menettelyjä ja muodollisuuksia. Jäsenvaltioiden on erityisesti poistettava perusteettomat ja suhteettomat rasitteet ja merkittävästi helpotettava yritysten sijoittautumista, kun luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö haluaa pysyvästi sijoittautua johonkin jäsenvaltioon rajatylittävää palvelujen tarjoamista, kun yritys haluaa tarjota palveluja yli rajojen toisessa jäsenvaltiossa sijoittautumatta sinne. Jäsenvaltioiden on myös perustettava keskitettyjä asiointipisteitä, joiden kautta palveluntarjoajat voivat saada kaikki tarvittavat tiedot ja hoitaa kaikki hallinnolliset muodollisuudet ilman, että niiden täytyy ottaa yhteyttä useisiin viranomaisiin. Keskitettyjä asiointipisteitä on voitava käyttää etäältä ja sähköisessä muodossa. EU:N TALOUDELLINEN TUKI 9. Tietoyhteiskuntaan varattiin ohjelmakaudella 2000–2006 noin 11 miljardia euroa [15] EU-tukea. Tavoitteena oli muun muassa kehittää uutta turvallista teknologiaa, infrastruktuurivalmiuksia ja alueiden välisiä laajakaistayhteyksiä. EAKR:n rahoituksen osuus tästä tuesta oli 6,7 miljardia euroa (61 prosenttia). Sähköistä hallintoa koskevista toimista ei ole saatavana koottuja lukuja. EAKR:N HALLINNOINTIA KOSKEVAT PERIAATTEET OHJELMAKAUDELLA 2000–2006 10. EAKR:n hallinnoinnissa noudatetaan toissijaisuus- ja kumppanuusperiaatteita [16], joiden mukaan tehtävät jaetaan komission ja jäsenvaltioiden viranomaisten kesken ja hallinnointi tapahtuu niiden yhteistyönä. Kaaviossa 1 esitetään yksinkertaistettuna EAKR:n ohjelmatyö ja osarahoitettujen toimien täytäntöönpanoprosessi tarkastuskohteena olleella ohjelmakaudella 2000–2006. 11. Jäsenvaltiot laativat monivuotiset ohjelmat käytyään ensin vuoropuhelua asianomaisten julkisten viranomaisten sekä talouselämän osapuolten ja työmarkkinaosapuolten kanssa. Jäsenvaltiot yksilöivät ohjelmien yleiset toimintalinjat ja komissio hyväksyi neuvottelujen jälkeen kaikki ohjelma-asiakirjat. Yleiskuvaus toimenpiteistä esitettiin toimenpideohjelmissa mutta yksityiskohtaisista toimenpiteistä ja hankkeiden valinnasta vastasivat jäsenvaltiot. 12. Ohjelmat sisältävät yksilöityjä ja hyväksyttyjä toimintalinjoja, jotka toteutetaan ohjelmakauden aikana. Kuhunkin toimenpideohjelmaan tai yhtenäiseen ohjelma-asiakirjaan liittyy ohjelma-asiakirjan täydennys, jossa kuvataan yksityiskohtaisesti ohjelman toimenpiteet. Toimenpiteisiin voi sisältyä sähköisen hallinnon kehittämistä koskevia erityistoimia. KAAVIO 1 EAKR:N HALLINNOINTI (YKSINKERTAISTETTUNA) KAUDELLA 2000–2006 +++++ TIFF +++++ TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA 13. Tarkastuksen päätavoitteena oli arvioida, a) oliko tarkastetut EAKR:stä tuetut sähköistä hallintoa koskevat hankkeet valittu arvioitujen tarpeiden mukaan b) oliko hankkeet suunniteltu hyvin ja toteutettu suunnitelman mukaan c) olivatko hankkeet hyödyllisiä ja kestäviä. 14. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa keskityttiin ohjelmakauteen 2000–2006 ja neljään jäsenvaltioon: Espanjaan, Italiaan, Puolaan ja Ranskaan, joiden yhteenlaskettu osuus tietoyhteiskuntaa koskevista EAKR:n menoista oli 3,0 miljardia euroa (45 prosenttia). 15. Tarkastus sisälsi seuraavaa: a) Arvioitiin sähköistä hallintoa koskeva komission strategiakehys. b) Tutkittiin sähköistä hallintoa koskevat kansalliset ja tarvittaessa alueelliset strategia-asiakirjat tarkastuskäynnin kohteena olleissa maissa kaudella 2000–2006 sekä analysoitiin kansalliset kehittämissuunnitelmat, toimenpideohjelmat ja ohjelma-asiakirjojen täydennykset. c) Tehtiin tarkastuskäynnit sähköisen hallinnon kehittämisestä ja hankkeiden valinnasta vastaavien kansallisten ja alueellisten viranomaisten luokse kyseisissä jäsenvaltioissa. d) Tarkastettiin 28 alueellista hanketta, joiden kokonaisrahoitus oli 216,9 miljoonaa euroa (EAKR:n osuus tästä tuesta oli noin 127,2 miljoonaa euroa). Tarkastuskäynnin kohteena olleen sähköistä hallintoa koskevan hankkeen keskimääräinen arvo oli 7,8 miljoonaa euroa, josta EAKR:n osuus oli keskimäärin 4,5 miljoonaa euroa. Kymmenen hankkeen arvo oli alle miljoona euroa, ja neljän suurimman hankkeen arvo vaihteli 27 miljoonasta eurosta 50 miljoonaan euroon. Tarkastettujen hankkeiden tyypit, ks. taulukko ja laatikko 2. e) Lähetettiin EAKR:stä osarahoitettujen sähköistä hallintoa koskevien hankkeiden 363 hankevastaavalle kyseisissä maissa verkkokysely, johon vastasi 212 hankevastaavaa (58,4 prosenttia kyselyn saaneista). TAULUKKO PAIKALLA TARKASTETTUJEN SÄHKÖISTÄ HALLINTOA KOSKEVIEN HANKKEIDEN TYYPIT Hankkeen tyyppi | Espanja | Ranska | Italia | Puola | Yhteensä | Paikkatietojärjestelmä | 1 | 3 | 3 | 1 | 8 | Työnkulkujärjestelmä | 3 | 1 | 2 | 4 | 10 | Veropalvelut | 1 | 0 | 0 | 1 | 2 | Viitetietokanta | 0 | 0 | 1 | 1 | 2 | Muu | 2 | 3 | 1 | 0 | 6 | Yhteensä | 7 | 7 | 7 | 7 | 28 | LAATIKKO 2 ESIMERKKEJÄ SÄHKÖISTEN VIRANOMAISPALVELUJEN TARJOAMISTA KOSKEVISTA HANKKEISTA Paikkatietojärjestelmä (GIS) – Toscana, Italia Toscanan yhtenäisen ohjelma-asiakirjan hankkeiden yhtenä tavoitteena oli kehittää paikkatietojärjestelmä, jota kansalaiset, julkiset elimet ja asiantuntijat voivat käyttää verkossa. Tätä varten Firenzen maakuntahallinto tuki hydrogeologiaan liittyvän paikkatietokannan perustamista ja pohja- ja pintaveden käytön hallinnointiin tarkoitetun ohjelmiston kehittämistä. Hankkeen tavoitteena oli myös siirtyä kokonaan hallinnoimaan verkossa pohjaveden etsintää koskevien hakemusten tekemistä ja lupien myöntämistä. Työnkulkujärjestelmä – Warmia i Mazury -alue, Puola Hankkeen päätavoitteena oli luoda verkkoportaali, jotta kansalaiset ja pelastusviranomaiset voivat olla yhteydessä toisiinsa sähköisesti. Kolmelle paikallishallinnon tasolle kehitettiin menettelyjä asiakirjojen sähköistä levittämistä varten, jotta voitiin tehostaa toimintaa ja varmistaa hallinnon käsittelemien tietojen täysi yhteentoimivuus. HUOMAUTUKSET OLIKO HANKKEET VALITTU ARVIOITUJEN TARPEIDEN MUKAAN? 16. Sähköisen hallinnon tarkoituksena on lisätä kansalaisten, yritysten ja viranomaisten mahdollisuuksia käyttää viranomaispalveluja ja -tietoja ja näin parantaa palvelujen laatua sekä niiden vaikuttavuutta ja tehokkuutta. 17. Tätä varten on laadittava tarvearvioinnin perusteella kokonaisstrategia, määriteltävä strategian painopisteet ja otettava huomioon sen todennäköiset kustannukset ja hyödyt. 18. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, a) oliko kansallinen tai alueellinen strategiakehys laadittu yksilöityjen tarpeiden ja olemassa olevista tietotekniikkajärjestelmistä saatujen tietojen perusteella komission antamien ohjeiden mukaan b) oliko hankkeiden valintamenettelyissä sovellettu johdonmukaisia ja yhtenäisiä valintaperusteita, joissa otettiin huomioon kiireellisimmät tarpeet, toivatko ne lisäarvoa sidosryhmille ja olivatko yksittäiset hanketavoitteet strategiakehyksen painopisteiden mukaisia. STRATEGIAT EIVÄT ALUN PERIN PERUSTUNEET YKSILÖITYIHIN TARPEISIIN 19. Kaudella 2000–2006 puhelimen ja paperin käyttö viestinnässä väheni ja internetin ja laajakaistan käyttö puolestaan yleistyi. Useissa maissa ryhdyttiin myös tekemään muutoksia hallintoon. 20. Euroopan unionin eEurope-toimintasuunnitelmissaasetettiin etusijalle sähköiseen hallintoon liittyvät aloitteet, joissa voitiin yhdistää alueellinen kilpailukyky ja tehokas julkishallinto. Koko kaudella jäsenvaltiot sitoutuivat ministerijulistuksissa ehdottamaan asiaankuuluvia kansallisia toimia, ja lisäksi laadittiin eEurope-aloitteen mukaisia kansallisia strategioita. 21. Ohjelmakauden alussa tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa laaditut sähköistä hallintoa koskevat strategiat oli laadittu yleisluonteisten julistusten muodossa eivätkä ne perustuneet todellisiin, yksilöityihin tarpeisiin. 22. Tilintarkastustuomioistuin tutki strategia-asiakirjat tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa ja havaitsi niissä seuraavia puutteita: a) Kansalaisten, yritysten ja viranomaisten tarpeita ei ollut määritetty ennalta, ja strategiset tavoitteet olivat liian yleisluonteisia ja yksilöimättömiä. Tosiasiallisia tarpeita ei ollut analysoitu riittävästi. Tietyissä maissa ei esimerkiksi ollut tarvittavia sähköiset tapahtumat sallivia säädöksiä. b) Vastuuta tavoitteiden saavuttamisesta ei ollut selkeästi osoitettu vastuussa oleville julkisille elimille (ks. laatikko 3), tai näillä elimillä ei ollut riittäviä täytäntöönpanovaltuuksia. Valvontajärjestelmiä ei ollut otettu käyttöön, joten ei voitu toteuttaa ajoissa korjaavia toimia, joista olisi saatu kokemuksia tulevia parannuksia varten. LAATIKKO 3 ESIMERKKI EPÄSELVÄSTÄ VASTUUNJAOSTA Sähköistä hallintoa koskeva Puolan strategia vuosiksi 2004–2006 Strategian suurimpana heikkoutena oli se, ettei vastuualueita ollut aina määritelty selkeästi. Eri ministeriöille ja virastoille oli osoitettu 83 erityistä tehtävää, ja niistä 30:ssä täytäntöönpanosta vastasi useampi kuin yksi elin. Näissä tapauksissa ei kuitenkaan ollut mainittu, kuka vastaa koordinoinnista. Puutteellinen koordinointi ja yhteistyö ministeriöiden välillä mainittiin lopullisen strategian arvioinnissa yhtenä tekijänä, joka esti saavuttamasta tavoitteita. 23. Kun ensimmäisiä strategioita verrattiin tarkastuskauden lopussa laadittuihin strategioihin, voitiin selvästi todeta laadun hieman parantuneen. Lisäksi joissakin maissa panostettiin sähköiseen hallintoon ja ymmärrettiin, että sen avulla voidaan nykyaikaistaa julkishallintoa. Menetelmiä koskeva tuki hankkeiden toteutuksesta vastaaville viranomaisille oli kuitenkin jäsenvaltioissa vähäistä. Tämä koski erityisesti projektinhallinnan tekniikoita ja teknisiä ohjeita. Laatikossa 4 on esimerkki tapauksesta, jossa annettiin menetelmiä koskevaa tukea. LAATIKKO 4 ESIMERKKI MENETELMIÄ KOSKEVASTA TUESTA Julkisen sektorin tietojärjestelmistä vastaava Italian kansallinen keskus (CNIPA) on valtion virasto, joka perustettiin kesäkuussa 2003 julkishallinnoista ja innovoinnista vastaavan ministeriön alaisuuteen. CNIPA vastasi ministeriön laatimien sähköistä hallintoa koskevien suunnitelmien toteuttamisesta ja erityisesti seuraavista tehtävistä: a) TVT:n käyttöönottoa koskevien sääntöjen, standardien ja teknisten ohjeiden soveltaminen julkishallinnossa b) paikallis-, alue- ja valtionhallinnon toteuttamien hankkeiden arviointi ja seuranta c) hankkeiden strategista johdonmukaisuutta koskevien lausuntojen laatiminen julkishallinnolle. HANKKEITA VALITTAESSA ARVIOITIIN HARVOIN, SAATIINKO VALITUISTA HANKKEISTA TODENNÄKÖISESTI PARASTA VASTINETTA RAHALLE 24. EAKR:n hallinnoinnista vastaavat kansalliset viranomaiset (hallintoviranomaiset) järjestivät hankkeiden valintamenettelyt ja sovelsivat niissä yleensä jompaakumpaa seuraavista malleista: a) Malli A – Hankkeet esivalittiin ja nimettiin ja niiden sisältö kuvattiin EAKR:n ohjelma-asiakirjoissa (tai ohjelma-asiakirjan täydennyksessä). b) Malli B – Hankkeet valittiin ehdotuspyynnön jälkeen kilpailuttamisen perusteella, ja avustukset myönnettiin hankkeille, jotka parhaiten vastasivat toimenpiteen tavoitteita. Esimerkiksi sähköisen julkishallinnon kehittämiseen myönnettiin erillisiä määrärahoja. 25. Tilintarkastustuomioistuin analysoi 28 hanketta (joista 11:ssä oli sovellettu mallia A ja 17:ssä mallia B), joiden valinnassa oli noudatettu näitä kahta menettelyä: a) Keskitetyssä toimintamallissa (malli A) EAKR:n avustukset myönnettiin ennalta nimetyille hankkeille. Kustannus-hyötyanalyysiin ei juuri kiinnitetty huomiota, eikä avustuksia varten usein ollut muodollista hakumenettelyä. b) Toisessa toimintamallissa (malli B) tavoitteena oli valita parhaat hankkeet. Siinä otettiin huomioon ohjelma-asiakirjoissa määritellyt painopisteet, ja riippumattomat asiantuntijat vertasivat eri hankkeiden sisältöjä toisiinsa. Puolassa kustannus-hyötyanalyysi oli hakumenettelyn pakollinen osa. Hankkeiden valinnasta vastaavat elimet eivät asettaneet menettelylle aikarajaa hakemuksille asetettua määräaikaa lukuun ottamatta. Kun hakijoita oli paljon, hakemusten arvioinnissa oli pitkiä viivästymisiä, ja Puolassa neljän tarkastuskäynnin kohteena olleen hankkeen alkuperäistä aloituspäivää jouduttiin lykkäämään valintamenettelyn pitkittymisen takia. 26. Viranomaisilla oli välillä taipumus valita hankkeita, joiden tavoitteet, sisältö ja arviot mahdollisten käyttäjien määrästä olivat kunnianhimoisia. Viranomaiset eivät kuitenkaan aina riittävästi arvioineet hankkeiden toteuttajien kykyä hallinnoida monimutkaisia tietotekniikkahankkeita eivätkä selvittäneet sitä, oliko niillä riittävästi pätevää henkilöstöä. Puolassa yhdessä hankkeessa nimettiin ensimmäinen hankevastaava vuonna 2006 vasta 17 kuukautta sen jälkeen, kun rahoitus oli myönnetty. Vuonna 2007 tehtävästä vastasi viisi eri hankevastaavaa, ja hanketta valvovan ohjauskomitean kokoonpanoa muutettiin neljä kertaa. Tällainen jatkuvuuden puute mainittiin eräässä sisäisessä tarkastuskertomuksessa osatekijäksi hankkeen viivästymisiin. Erään italialaisen hankkeen lopullista arviointia koskevassa kertomuksessa täytäntöönpanoviiveiden syyksi esitettiin muutokset hankkeen hallinnoinnista vastaavassa ryhmässä ja koordinoinnin puute hankkeeseen osallistuvien paikallisten elinten välillä. 27. Itse asiassa useimmat niistä hankkeista, jotka jäivät alkuperäisistä tavoitteistaan, olivatkin hyvin monimutkaisia sekä sidosryhmien määrän että tarjottujen palvelujen kehittyneisyyden osalta. Tämä tilanne yhdistettynä siihen, että hankkeet piti saada päätökseen ennen ohjelman päättymistä, johti joissakin tapauksissa siihen, että hankkeiden sisältö supistui tuntuvasti (ks. kohta 39). OLIKO HANKKEET SUUNNITELTU HYVIN JA TOTEUTETTU SUUNNITELMAN MUKAAN? 28. Sähköistä hallintoa koskeva hanke – kuten tietotekniikkahankkeet yleensäkin – olisi suunniteltava tarkasti, jotta se voitaisiin toteuttaa sujuvasti. Suunnitelmassa olisi oltava selkeitä tavoitteita ja yksityiskohtainen kuvaus hankkeen toteuttamiseksi tarvittavista toimista sekä arvio aikatauluun ja resursseihin liittyvistä rajoituksista. 29. Tilintarkastustuomioistuimen tavoitteena oli arvioida, oliko hankkeet toteutettu alkuperäisen suunnitelman mukaan, ja yksilöidä merkittävien poikkeamien syyt. Kustakin tarkastetusta hankkeesta tutkittiin olennaiset osatekijät: a) Suunnittelu – Erityistä huomiota kiinnitettiin hanketavoitteiden asianmukaiseen määrittelyyn SMART-indikaattoreiden muodossa ja parhaiden käytäntöjen soveltamiseen, kuten tunnustetun projektinhallintamenetelmän (PMM) käyttöön. b) Eurooppalaisten yhteentoimivuusperiaatteiden soveltaminen – Tutkittiin, oliko hankkeen suunnittelussa otettu huomioon eurooppalaiset yhteentoimivuusperiaatteet. c) Toteutus – Prosessi tutkittiin ajanhallinnan, talousarvion ja hankkeen sisällön kannalta. d) Käyttökelpoisuus – Hankkeen omaisuuserät (kuten tietokoneohjelmistot, palvelimet ja järjestelmät) todennettiin ja suunnitellut palvelut tarkastettiin paikalla. HANKETAVOITTEET OLIVAT LIIAN YLEISIÄ, EIKÄ HANKKEIDEN SUUNNITTELUSSA OTETTU RIITTÄVÄSTI HUOMIOON MUITA KUIN TEKNISIÄ KYSYMYKSIÄ 30. Yksityiskohtaisten hanketavoitteiden määrittely oli välttämätön edellytys EAKR:n avustusta hakeville julkisille elimille. Hankkeet määriteltiin usein kuitenkin yleisluonteisesti suhteessa kansallisiin tai alueellisiin strategioihin sekä tavoitteisiin, jotka sisältyivät EAKR:n ohjelma-asiakirjoihin. Hankkeista saatava lisäarvo määritettiin vain harvoin, sillä Puolassa toteutettuja hankkeita lukuun ottamatta niistä ei tehty kustannus-hyötyanalyysia. 31. Hankeasiakirjojen laatu vaihteli huomattavasti eri hankkeissa, ja pahimmissa tapauksissa asiakirjoja ei ollut lainkaan saatavilla tarkastusta varten. Asiasta vastaavat viranomaiset eivät olleet asettaneet esimerkiksi asiakirjoja koskevia vähimmäistason vaatimuksia. 32. Valtaosassa tarkastuskäynnin kohteena olleista hankkeista asetetut tavoitteet olivat liian yleisiä eikä niitä ollut ilmoitettu määrällisesti. Hankkeille oli esimerkiksi asetettu niinkin epämääräisiä tavoitteita kuin "palvelun laadun parantaminen". Silloinkin, kun tavoitteita oli asetettu, niissä viitattiin lähinnä tuotoksiin (esim. hankittujen palvelimien määrä) sen sijaan, että niissä olisi keskitytty hyötyyn yksikön tai loppukäyttäjän kannalta (esim. osaston käyttökustannusten väheneminen X prosentilla). Kyselyyn vastanneiden hankkeiden toteuttajien mukaan (kaavio 2) vaikutusindikaattoreita oli määritelty vain 42 prosentissa hankkeista. KAAVIO 2 MINKÄTYYPPISIÄ HANKETAVOITTEITA OLI ASETETTU? +++++ TIFF +++++ Tuotoksia ja tuloksia koskevat tavoitteet oli useimmiten asetettu selkeästi, mutta vaikutuksia koskevat tavoitteet eivät olleet yhtä vakiintuneita. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kysely. 33. Hankkeiden suunnittelussa painotettiin teknisiä seikkoja ja usein puolestaan unohdettiin sellaiset tärkeät kysymykset kuin hallintoprosessien uudistaminen, jonka jälkeen uutta teknologiaa olisi voitu paremmin hyödyntää. Tämä vähensi hankkeiden mahdollisia vaikutuksia. 34. Hankkeissa ei kiinnitetty huomiota yksiköiden väliseen koordinointiin tai organisaatiota koskeviin kysymyksiin, kuten prosessien ja työnkulun hiomiseen eri hankkeissa, mikä johti menettelyjen päällekkäisyyteen, hankkeiden viivästymisiin, tiedonvaihto-ongelmiin ja joissakin tapauksissa hankkeiden poikkeamiseen suunnitelmasta, vajaakäyttöön tai jopa hylkäämiseen (ks. laatikot 5, 7 ja 9). HANKKEET OLIVAT ENIMMÄKSEEN EUROOPPALAISTEN YHTEENTOIMIVUUSPERIAATTEIDEN MUKAISIA 35. Eurooppalaiset yhteentoimivuusperiaatteet julkaistiin marraskuussa 2004. Niissä määritellään joukko sähköisiä viranomaispalveluja koskevia ohjeita, jotta julkishallinnot, yritykset ja kansalaiset voivat olla keskenään vuorovaikutuksessa yli rajojen Euroopan laajuisesti. Tarkastuksessa selvitettiin, missä määrin nämä ohjeet oli otettu huomioon niissä 15 hankkeessa, jotka oli käynnistetty vuonna 2005 tai sen jälkeen. LAATIKKO 5 ESIMERKKI RIITTÄMÄTTÖMÄSTÄ KOORDINOINNISTA JA SEN VAIKUTUKSISTA Integroitu laajakaista-alusta – Sisilia, Italia Hankkeen yhtenä tavoitteena oli kehittää matkailijoille verkkoportaali, jossa on vuorovaikutteisia toimintoja, kuten mahdollisuus varata ja maksaa valmismatkoja verkossa. Aluehallinnon eri yksiköiden välisen koordinoinnin puute aiheutti merkittäviä viivästymisiä ja johti hankkeen sisällön supistumiseen ja siihen, että joitakin suunniteltuja toimintoja ei toteutettu. 36. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko näissä hankkeissa noudatettu seuraavia periaatteita: a) Saavutettavuus – Käyttö tapahtui pääasiassa internetin kautta. Joissakin tapauksissa käytettiin muita viestintäkanavia, kuten matkapuhelinta. Useimmissa hankkeissa verkkosivut ja käyttöliittymät oli suunniteltu suositeltujen ohjeiden [17] mukaisesti. b) Monikielisyys – Käyttöliittymässä käytettiin useimmiten pelkästään valtakunnallisia kieliä, ja vain 17 prosentissa annettiin tietoa useammalla kuin yhdellä kielellä. c) Tietoturva ja tietosuoja – Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tietoturva- ja tietosuojaongelmiin oli kiinnitetty asiaankuuluvaa huomiota, että tietoturvan taso oli asianmukainen ja että asiaa koskevaa lainsäädäntöä oli noudatettu. d) Avoimien standardien ja avoimen lähdekoodin ohjelmistojen käyttö – Avoimien standardien käyttö oli yleistä, ja monessa hankkeessa voitiin tuottaa ja siirtää dataa useita avoimia tiedonvaihtomuotoja käyttäen. Avoimen lähdekoodin ohjelmistoja käytettiin usein, sillä tietotekniikka-alan toimeksisaajat pystyivät näin tarjoamaan kilpailukykyisempiä hintoja. Tarkastettujen järjestelmien kehityksessä käytettiin kaupallisten ja avoimen lähdekoodin ratkaisujen yhdistelmää. USEIMMAT HANKKEET EIVÄT OLLEET SUUNNITELMAN MUKAISIA 37. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti hankeasiakirjat kaikista 28:sta tarkastuskäynnin kohteena olleesta hankkeesta ja arvioi niiden edistymistä suunnitelmaan nähden, täytäntöönpanomenettelyjä ja projektinhallinnan laatua. 38. Valtaosassa tarkastetuista hankkeista saatiin suunnitellut tuotokset, mutta niistä 82:ta prosenttia (23) ei ollut toteutettu avustushakemuksessa määritellyn suunnitelman mukaisesti (kaavio 3). Suurimmat syyt poikkeamiin olivat seuraavat: a) Suunnittelu – Riittämättömän tai huolimattoman suunnittelun vuoksi hankkeiden toteutuksen aikana jouduttiin selkiyttämään tavoitteita ja vastuita tai palkkaamaan lisähenkilöstöä. b) Menettelyt – Tietyt menettelyt veivät enemmän aikaa kuin alun perin oli suunniteltu. Useimmiten kyse oli hankinnoista tai koordinoinnista. Hankkeissa oli myös yleisluonteisia hallinnollisia viivästymisiä, jotka liittyivät byrokraattisiin menettelyihin, hanketiimien riittämättömiin valtuuksiin tai oikeudellisiin kysymyksiin. KAAVIO 3 PYSYIKÖ HANKE AIKATAULUSSA? +++++ TIFF +++++ Hankkeista vain 35 prosenttia saatiin päätökseen aikataulussa ja 17 prosenttia myöhästyi yli vuodella. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kysely. c) Henkilöstöresurssit – Niistä harvoista julkishallinnoista, jotka päättivät kehittää järjestelmät itse, kahdella ei ollut henkilöstöä, jolla olisi ollut kokemusta tietotekniikkahankkeiden hallinnoinnista. Sen vuoksi hankkeet viivästyivät ja avainhenkilöstön vaihtuvuus oli suurta. d) Ulkoiset syyt – Viivästymisten taustalla oli tekijöitä, joihin hankkeiden edunsaajat eivät voineet vaikuttaa (esim. toimeksisaajien toiminta ja niiden kyky toimittaa tuotteet sekä kansallisen lainsäädäntökehyksen muutokset). 39. Valtaosa viivästymisistä oli alle vuoden pituisia, eivätkä ne vaikuttaneet hankkeen suoritteisiin tai merkittävästi lisänneet kokonaiskustannuksia, sillä useimpiin sopimuksiin sisältyi kiinteää hintaa koskeva lauseke, joka suojeli niitä kustannusten nousulta. Yli vuoden pituiset viivästymiset yhdistettynä siihen, että hankkeet piti saada päätökseen ennen ohjelman päättymistä, vaikuttivat kuitenkin kielteisesti kolmeen hankkeeseen ja supistivat niiden sisältöä (ks. laatikko 6). 40. Tarkastuskäynnin kohteena olleista 28 hankkeesta kymmenessä (36 prosentissa) oli käytetty projektinhallintamenetelmää. Kyselyn tulokset osoittivat, että vain 23 prosenttia hankkeista oli toteutettu PMM-periaatteiden mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että tarkastuskäynnin kohteena olleista hankkeista, joissa oli käytetty tunnustettua projektinhallintamenetelmää, 50 prosenttia oli saatu päätökseen aikataulussa ja 90 prosenttia talousarvion puitteissa. Niistä 18 hankkeesta, joissa ei ollut käytetty projektinhallintamenetelmää, vain 22 prosenttia oli ollut aikataulussa ja 56 prosenttia oli pysynyt talousarvion puitteissa. LAATIKKO 6 ESIMERKKI HANKKEESTA, JONKA SISÄLTÖ SUPISTUI VIIVÄSTYMISTEN TAKIA Verkkopohjaiset sähköisen toimiston menettelyt – Kanariansaaret, Espanja Ohjelmakauden 2000–2006 kaikki EAKR:stä osarahoitetut hankkeet piti sääntöjen perusteella saada päätökseen ennen vuoden 2008 loppua. Kehnon suunnittelun vuoksi hanke myöhästyi viidellä vuodella, jolloin oli olemassa riski siitä, että EAKR:n avustus jouduttaisiin palauttamaan. Jotta hanke ei menettäisi EU:n osarahoitusta, sen alkuperäistä sisältöä jouduttiin muuttamaan huomattavasti. Sähköisesti käsiteltäväksi kaavailtujen yli 50 menettelyn sijaan hankevastaavat päättivät keskittyä kahteen tärkeimpään, joiden osuus käsiteltyjen tiedostojen kokonaismäärästä oli noin 75 prosenttia. 41. Yhdessä tapauksessa oli kehitetty tietotekniikkajärjestelmä, jota ei kuitenkaan voitu käyttää siksi, ettei organisaatiota koskeviin kysymyksiin ollut panostettu riittävästi. Sopimuksia, jotka olisi tarvittu järjestelmään syötettävien tietojen saamiseksi, ei ollut allekirjoitettu ajoissa, joten teknisesti muuten toimiva järjestelmä oli turha. 42. Toinen tekijä, jolla oli vaikutusta sähköistä hallintoa koskevissa hankkeissa kehitettyjen järjestelmien käyttöön, oli johdon sitoutuminen uusien ratkaisujen ja palvelujen hyödyntämiseen. Järjestelmissä oli usein julkishallintojen perinteisesti tarjoamien toimintojen ohella uusia toimintoja, kuten sähköiset tarjouskilpailut tai yleisön jäsenten yksilölliset käyttäjäprofiilit. Tällaiset toiminnot ovat uusien sähköisten järjestelmien tärkein lisäarvo, ja niiden avulla voidaan nykyaikaistaa julkishallintoa. Joissakin tapauksissa uudesta teknologiasta saatava hyöty jäi kuitenkin toteutumatta (ks. laatikko 7). LAATIKKO 7 ESIMERKKI TIETOTEKNIIKKAJÄRJESTELMIEN TOIMINNOISTA, JOTKA JÄIVÄT KÄYTTÄMÄTTÄ Merenkulkuviraston internetportaali – Gdynia, Puola Tietokoneistetun järjestelmän tarkoituksena oli tarjota merenkulkuviraston asiakkaille mahdollisuus käyttää palveluja verkossa. Järjestelmässä oli julkisia hankintoja koskeva moduuli, joka mahdollisti sähköiset tarjouskilpailut. Toteutettavuustutkimuksen arvion mukaan sähköisten tarjouskilpailujen käytöstä olisi ollut hyötyä ja tavoitteeksi oli asetettu 30 verkkohuutokaupan järjestäminen vuodessa, mutta vaikka järjestelmä oli otettu kaikilta osin käyttöön ennen tarkastuskäyntiä, yhtään huutokauppaa ei ollut järjestetty. OLIVATKO HANKKEET HYÖDYLLISIÄ JA KESTÄVIÄ? 43. Tietotekniikkatuotteen ylläpidolla tarkoitetaan prosesseja, joita tarvitaan sen käyttämiseksi koko sen elinkaaren ajan, kuten avainhenkilöstön koulutusta, ja toimia, joilla tarjotaan tukea käyttäjille, kuten käyttötukipalvelujen järjestämistä. 44. Tällä tarkastuksen osa-alueella tilintarkastustuomioistuin keskittyi seuraaviin seikkoihin: a) Hyödyllisyys – Hankkeiden viimeinen vaihe tutkittiin siltä kannalta, miten hyödyllisiä niiden tuotokset olivat, ja lisäksi arvioitiin uusien palvelujen tosiasiallista käyttöönottoa ja hankkeista saatua taloudellista hyötyä. b) Ylläpito – Arvioitiin hankkeiden asianmukainen ylläpito lähitulevaisuudessa ilman EU-tukea sekä niiden taloudellinen ja toiminnallinen kestävyys ylläpidon kannalta. ODOTETTU HYÖTY SAAVUTETTIIN OSITTAIN 45. Lähes kaikki tarkastetut hankkeet [18] toteutettiin käytännössä pian niiden loppuunsaattamisen jälkeen siten, että niissä korvattiin ja digitalisoitiin monia olemassa olleita sisäisiä menettelyjä. Vaikka hankkeista saatiin tuotoksia, niissä ei läheskään aina onnistuttu saamaan aikaan parempia tuloksia tai myönteisiä vaikutuksia (kaavio 4). KAAVIO 4 SAAVUTETTIINKO KAIKKI HAKEMUKSESSA ESITETYT HANKETAVOITTEET? +++++ TIFF +++++ Tuotoksiin liittyvät tavoitteet yleensä saavutettiin, mutta tuloksiin ja erityisesti vaikutuksiin liittyvien tavoitteiden kohdalla ei onnistuttu yhtä hyvin. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kysely. 46. Julkishallinnoilla on selvästikin kiinnostusta sähköisten viranomaispalvelujen kehittämistä kohtaan, mutta käyttöönotto on ollut hankehakemuksissa esitettyjä arvioita vähäisempää yritysten ja suuren yleisön keskuudessa. Tilintarkastustuomioistuin arvelee, että tähän on useita syitä, jotka myös hankkeiden toteuttajat toivat haastatteluissa esille: a) Sähköinen tunnistus – Useimmissa julkishallintojen toteuttamissa palveluissa edellytetään tunnistusta. Digitaalipalveluihin tarvitaan yleensä sähköinen tunnistus, jonka käyttöaste kuitenkin vaihtelee eri maissa. Joissakin jäsenvaltioissa, kuten Espanjassa, kansalliseen henkilökorttiin sisältyy sähköinen allekirjoitus, joten henkilökorttien lukulaitteiden saatavuus voi olla esteenä sen käytölle. Sen sijaan esimerkiksi Puolassa sähköinen allekirjoitus myydään erillisenä varmenteena, jolloin kustannukset voivat rajoittaa digitaalipalvelujen käyttöä. b) Lainsäädäntökehys – Paperipohjaiset tapahtumat ovat juurtuneet syvälle hallintokulttuuriin. Viranomaissäännöissä edellytetään usein vielä alkuperäisten paperitositteiden esittämistä, jolloin hakemusten täysimääräinen sähköinen käsittely on mahdotonta ja osa sähköisen viestinnän mahdollisesta hyödystä jää toteutumatta. c) Saatavuus – Tietokoneiden ja laajakaistaverkkojen heikko saatavuus ei ole ongelma tietyissä maissa eikä taajamissa, mutta se vaikuttaa silti palvelujen käyttöönottoon. Myös tietokonelukutaito voi olla ongelma, joka vaikuttaa sähköisten palvelujen kysyntään. 47. Haastateltujen hankkeiden toteuttajien mukaan hyöty näkyy selvimmin organisaatioissa, joissa tietotekniikkajärjestelmät korvasivat merkittävän osan vakioprosesseista ja joissa niitä käyttää valtaosa toiminnallisista yksiköistä. Hankkeista saatiin toteuttajien mukaan seuraavanlaista hyötyä (kaavio 5): a) Menettelyjen yksinkertaistuminen – Tietotekniikkajärjestelmissä voi olla yksi tai useampi yhteyspiste, jonka kautta pyynnöt ohjataan automaattisesti oikealle henkilölle organisaation sisällä. Näin palvelujen käyttö on loppukäyttäjälle vaivattomampaa. b) Tapausten parempi seuranta – Kehittyneet taustatoiminnot ovat julkisille elimille tehokas seurantaväline. Kun työkuormasta ja saatavilla olevista resursseista saadaan entistä parempaa tietoa, voidaan tarkentaa suunnittelua ja parantaa henkilöstöresurssien käyttöä. c) Ajansäästö – Keskitettyjen tiedostojen ja digitaalisten asiakirjojen käyttö lyhentää reaktioaikoja ja poistaa asiakirjojen levittämiseen liittyvän ajallisen viipeen. Se helpottaa myös sekä ajankohtaisten että arkistoitujen tiedostojen käyttöä (ks. laatikko 8). d) Uudet viestintäkanavat – Internet ja sähköposti toimivat uusina viestintäkanavina tietojenvaihdossa ja tarjoavat yleisölle entistä vaivattomamman ja käyttäjäystävällisemmän mahdollisuuden käyttää palveluja. LAATIKKO 8 ESIMERKKI TEHOKKUUDEN LISÄÄNTYMISESTÄ Maa- ja kiinteistötietojärjestelmän viides vaihe – Łódź, Puola Hankkeessa luotiin nykyaikainen portaali ja paikkatietokantojen järjestelmä maa- ja kiinteistötietojen tarjoamiseksi verkossa Łódźin kaupungissa. Johdon tekemien laskelmien perusteella hanke lisäsi tehokkuutta tuntuvasti (yksikön mukaan 20 prosentista 52 prosenttiin), mistä saatiin arviolta 4,5 miljoonan zlotyn (noin 1,1 miljoonan euron) hyöty vuonna 2009. Hyöty oli suurempi kuin toteutettavuustutkimuksen arvion mukainen 3,2 miljoonan zlotyn (noin 0,8 miljoonan euron) hyöty vuodeksi 2009. 48. Tilintarkastustuomioistuin katsoi kuitenkin, ettei hankkeiden mahdolliseen hyötyyn yleensä kiinnitetty riittävästi huomiota ja ettei kehittyneen teknologian tuomia etuja hyödynnetty täysin. Eräässä italialaisessa hankkeessa kehitetty ohjelmisto oli vain hallinnon sisäisessä käytössä, vaikka suunniteltuna tavoitteena oli tarjota sähköistä palvelua myös loppukäyttäjille. Lisäksi tietyissä Ranskassa ja Puolassa tarkastetuissa hankkeissa työnkulun tietotekniikkajärjestelmien rinnalla käytettiin yhä paperipohjaisia prosesseja, joiden soveltamiselle ei ollut asetettu minkäänlaista takarajaa, mikä merkitsi päällekkäisyyttä ja vähensi tietotekniikan kehittämisestä mahdollisesti saatavaa hyötyä. KAAVIO 5 MITÄ HYÖTYÄ HANKKEESTA OLI JA KENELLE? +++++ TIFF +++++ Hankevastaavien mielestä hankkeista saatiin monenlaista hyötyä käyttäjien kannalta. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kysely. 49. Kaiken kaikkiaan on mahdotonta arvioida, missä määrin uudet palvelut paransivat julkishallinnon laatua, sillä hankkeita ei seurattu eikä niistä saatua tosiasiallista hyötyä mitattu. Vain yhdessä otokseen kuuluneessa hankkeessa pystyttiin ilmoittamaan määrällisesti myönnetystä tuesta saatu konkreettinen hyöty. Kun hyötyä ei mitata, hankkeista ei saada arvokasta palautetta ja niistä saadut kokemukset, joiden avulla voitaisiin parantaa tulevien hankkeiden suunnittelua, valuvat hukkaan. HANKKEIDEN YLLÄPITO VARMISTETTIIN USEIMMISSA TAPAUKSISSA 50. Valtaosassa hankkeista varmistettiin kehitettyjen järjestelmien asianmukainen tekninen ja organisaatiota koskeva ylläpito (esim. käyttötukipalvelut). Toimeksisaajat vastasivat yleensä ylläpidosta ja versiopäivityksestä takuuaikana, jonka kesto oli yhdestä kolmeen vuotta. Takuuajan päätyttyä tietotekniikkajärjestelmiä valvoivat sisäiset tietotekniikkayksiköt tai ylläpito ulkoistettiin sen mukaan, oliko organisaatiossa tätä varten omaa henkilöstöä. Kyselyn tulokset olivat samansuuntaisia kuin tiedot, jotka saatiin tarkastuskäynnin kohteena olleissa hankkeissa (kaavio 6). KAAVIO 6 ONKO TIETOTEKNIIKKATUOTTEESTA TEHTY YLLÄPITOSOPIMUSTA? +++++ TIFF +++++ Sisäiset tietotekniikkayksiköt tai ulkoistetut asiantuntijat vastasivat ylläpidosta 86 prosentissa hankkeista. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kysely. 51. Silloin kun kustannus-hyötyanalyysiin sisältyi hankkeen koko elinkaaren suunnittelu, ylläpitokustannukset oli otettu budjetoinnissa huomioon. Näissä tapauksissa hankkeen jatkuvuuteen ei juuri liittynyt riskejä, sillä edunsaajat olivat ennakoineet tarvittavat resurssit. Kolmessa tapauksessa ylläpitokustannukset oli kuitenkin aliarvioitu, mikä muodosti riskin hankkeen käyttöönotolle tai jatkumiselle. Kun ylläpitokustannuksia ei ollut otettu huomioon, edunsaajat eivät pystyneet rahoittamaan toimintakustannuksia kokonaan tai osittain, ja yhdessä tapauksessa hanke jouduttiin keskeyttämään takuuajan päätyttyä (ks. laatikko 9). LAATIKKO 9 YLLÄPITOKUSTANNUSTEN VAIKUTUS HANKKEIDEN KESTÄVYYTEEN Sähköiseen hallintoon liittyvä kansalais- ja yrityspalvelujen sekä infrastruktuuripalvelujen keskus – Sisilia, Italia Hankkeen tavoitteena oli luoda 57:lle mukana olevalle elimelle yhteinen teknologiainfrastruktuuri ja ottaa käyttöön useita tietotekniikkasovelluksia erilaisten sähköisten viranomaispalvelujen yhteistä hallinnointia varten. Järjestelmä kehitettiin ja se otettiin käyttöön huhtikuussa 2007. Suunnitteluvaiheessa ei kuitenkaan ollut otettu huomioon ylläpitokustannuksia eikä niiden kohdentamista hankkeessa mukana olevien elinten kesken, joten sovellus poistettiin käytöstä toukokuussa 2008. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 52. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että EAKR:stä tuetut sähköistä hallintoa koskevat hankkeet ovat vauhdittaneet sähköisten julkisten palvelujen kehitystä neljässä valitussa jäsenvaltiossa. Hankkeista saatu hyöty oli kuitenkin selvästi odotettua vähäisempää, vaikka valtaosa niistä oli teknisesti toimivia, sillä hankkeiden tuloksiin ei ollut panostettu riittävästi. 53. Seuraavat suositukset koskevat komissiota, joka vastaa talousarvion toteuttamisesta ja moitteettoman varainhoidon periaatteen soveltamisesta, ja jäsenvaltioiden hallintoviranomaisia sähköistä hallintoa koskevien toimien yhteydessä ohjelmakauden 2007–2013 jäljellä olevana aikana ja suunniteltaessa tulevia sähköistä hallintoa koskevia tai vastaavia hankkeita. 54. Tilintarkastustuomioistuimen päätelmät ja suositukset tarkastuksen kustakin osakysymyksestä ovat seuraavat: OLIKO OSARAHOITETUT HANKKEET VALITTU ARVIOITUJEN TARPEIDEN MUKAAN? 55. Sähköistä hallintoa koskeva kansallisen tason ohjelmatyö parani vähitellen ohjelmakauden 2000–2006 aikana, mutta ensimmäisten strategioiden puutteiden takia osarahoitetuissa hankkeissa ei otettu huomioon sähköisen hallinnon ensisijaisia kehittämistarpeita. 56. Tämä johtui lähinnä seuraavista seikoista: a) Ensimmäiset sähköistä hallintoa koskevat strategiat laadittiin lähinnä poliittisten julistusten eikä huolellisen tarvearvioinnin perusteella. Sen vuoksi strategioissa ja niiden tavoitteissa ei puututtu tärkeimpiin ja kiireellisimpiin kysymyksiin, joiden avulla olisi voitu vauhdittaa sähköisen hallinnon kehittämistä (ks. kohta 20). b) Kun hankkeiden esivalinta suoritettiin keskitetysti, hankkeiden kustannuksia tai hyötyä taikka niiden mahdollisia vaikutuksia ja tuloksia arvioitiin vain vähän tai ei lainkaan (ks. kohta 25). c) Tapauksissa, joissa hanketiimien valmiuksia – niin taitoja kuin myös resursseja – toteuttaa sähköisen hallinnon järjestelmät suunnitelman mukaan ei ollut otettu riittävästi huomioon, hankkeiden sisältö supistui tuntuvasti (ks. kohta 26). SUOSITUS NRO 1 a) Jäsenvaltioiden olisi laadittava sähköistä hallintoa koskevia strategioita, jotka perustuvat yksilöityihin tarpeisiin, joissa on selkeät tavoitteet ja joissa vastuu on jaettu tavoitteiden saavuttamisesta vastaavien elinten välillä. b) Hallintoviranomaisten olisi valittava EAKR:stä tuetut sähköistä hallintoa koskevat hankkeet hankkeiden todennäköisiä kustannuksia ja todennäköistä hyötyä koskevan arvioinnin perusteella. OLIKO HANKKEET SUUNNITELTU HYVIN JA TOTEUTETTU SUUNNITELMAN MUKAAN? 57. Tarkastetuissa hankkeissa saavutettiin tulokset siltä osin, että sähköisten julkisten palvelujen saatavuus parani ja julkisten viranomaisten tekniset välineet kehittyivät. 58. Hankkeista saatiin yleensä tuotoksia, mutta ne saatiin usein myöhässä tai hankkeiden sisältö supistui heikon suunnittelun tai puutteellisen täytäntöönpanomenetelmän vuoksi. Tärkeimmät havaitut systeemiset ongelmat olivat seuraavat: a) Useimmat hankkeiden toteuttajat eivät yksilöineet tai ilmoittaneet määrällisesti hankkeista saatavaa hyötyä, vaan tavoitteet ilmaistiin useimmiten tuotoksina. Sen vuoksi hankkeista saatava hyöty (ks. kohta 32) toteutui täysimääräisenä vain harvoin, eikä kaikkia uuden teknologian tarjoamia mahdollisuuksia hyödynnetty. Tämä vähensi hankkeiden mahdollista hyötyä loppukäyttäjien kannalta (ks. kohta 46). Silloin kuin organisaatiota ja hallintoa koskevia ongelmia käsiteltiin, osoittautui, että ne oli vaikeampi ratkaista kuin tekniset ongelmat (ks. kohdat 33 ja 34). b) Monissa tapauksissa projektinhallintamenetelmän puuttuminen ja riittämätön suunnittelu vaikuttivat kielteisesti hankkeiden toteutukseen, sillä ne aiheuttivat viivästymisiä tai sisällön muutoksia. Ne tarkastetut hankkeet, joissa oli käytetty projektinhallintamenetelmää, saatiin useammin päätökseen aikataulussa ja talousarvion puitteissa (ks. kohta 40). c) Valtaosa eurooppalaisista yhteentoimivuusperiaatteista oli otettu huomioon hankkeiden suunnittelussa, mutta palvelujen tarjoamiseen useammalla kuin yhdellä kielellä olisi kiinnitettävä huomiota, kun tästä on apua merkittäville käyttäjäryhmille (ks. kohta 36). SUOSITUS NRO 2 a) Jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten olisi varmistettava, että EAKR:stä rahoitettaviksi valituissa sähköistä hallintoa koskevissa hankkeissa ei keskitytä ainoastaan tuotoksiin vaan myös prosessi- tai organisaatiomuutoksiin, jotka ovat tarpeen, jotta kehitetyistä järjestelmistä saadaan täysi hyöty. b) Hallintoviranomaisten olisi painotettava parhaiden käytäntöjen soveltamista käytännössä ja painokkaasti suositeltava asianmukaisen projektinhallintamenetelmän käyttöä sähköistä hallintoa koskevissa hankkeissa, jotka saavat EAKR:n rahoitusta. c) Komission olisi varmistettava, että Euroopan laajuista yhteentoimivuutta koskevat EU:n periaatteet ja suositukset – erityisesti eurooppalaiset yhteentoimivuusperiaatteet – otetaan huomioon hankkeissa, joihin myönnetään EAKR:n rahoitusta. Näin voidaan lisätä hankkeista saatavaa eurooppalaista lisäarvoa ja helpottaa jatkossa EU:n laajuista järjestelmien integrointia. OLIVATKO HANKKEET HYÖDYLLISIÄ JA KESTÄVIÄ? 59. Valtaosa tarkastetuista hankkeista oli teknisesti moitteettomia, ja niissä kehitettiin tietotekniikkasovelluksia sähköisten palvelujen tarjoamiseksi julkisille elimille, kansalaisille ja yrityksille. EAKR:stä osarahoitettuja järjestelmiä ylläpidettiin yleensä asianmukaisesti, ja ne olivat taloudellisesti kestäviä. 60. Monista hankkeista ei kuitenkaan saatu kaikkea loppukäyttäjien kannalta odotettua hyötyä, eikä tuloksia yleensä edes pystytty tarkkaan ilmaisemaan määrällisesti. Tämä johtui lähinnä seuraavista seikoista: a) Organisaatiot muuttivat prosessejaan tai rakenteitaan vain harvoin, jotta uusien järjestelmien tarjoamat mahdollisuudet voitaisiin hyödyntää mahdollisimman hyvin. Joissakin tapauksissa ylimääräistä työtä aiheutti se, että samasta prosessista oli olemassa samanaikaisesti paperi- ja sähköinen versio (ks. kohta 48). b) Ylläpitokustannukset oli aliarvioitu tai jätetty kokonaan ottamatta huomioon, mikä rasitti hankkeita taloudellisesti ja muodosti kolmessa tapauksessa riskin niiden toiminnan jatkumiselle (ks. kohta 51). c) Hankkeiden seuranta, jonka perusteella olisi saatu hallinnointitietoa niiden tuloksista, oli vähäistä tai olematonta. Tällaisen tiedon puuttuessa on mahdotonta arvioida hankkeita asianmukaisesti ja saada kokemuksia, joiden perusteella voitaisiin tulevaisuudessa parantaa sähköistä hallintoa koskevien hankkeiden suunnittelua (ks. kohta 49). SUOSITUS NRO 3 a) Hallintoviranomaisten olisi sähköistä hallintoa koskevia hankkeita valitessaan varmistettava, että kaikki merkittävät kustannukset – myös ylläpitokustannukset – on otettu riittävästi huomioon kustannus-hyötyanalyysissa, jonka olisi oltava rahoituspäätöksen perustana. b) Komission olisi varmistettava, että hallintoviranomaiset seuraavat ja arvioivat hankkeiden tuloksia ja vaikutuksia, jotta voidaan osoittaa, että EU:n rahoitusta on käytetty vaikuttavasti, ja saada tärkeää palautetta tulevien ohjelmien suunnittelun parantamiseksi. Tilintarkastustuomioistuimen jaosto II on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Morten LEVYSOHNIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 13. heinäkuuta 2011 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira presidentti [1] "Sähköisen hallinnon merkitys huomisen Euroopassa", KOM(2003) 567 lopullinen, 26.9.2003, s. 7. [2] Esimerkiksi tietotekniikkajärjestelmien huono yhteentoimivuus voi olla esteenä hallinnollisen tiedon vaihdolle. [3] EU:n 15 jäsenvaltiota hyväksyivät eurooppalaiset yhteentoimivuusperiaatteet kesäkuussa 2002. Periaatteita tuettiin 24. marraskuuta 2005 annetussa Manchesterin ministerijulistuksessa ja 19. syyskuuta 2007 annetussa Lissabonin ministerijulistuksessa. [4] http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/benchmarking/index_en.htm [5] "eEurope 2002: Vaikutukset ja painopisteet", KOM(2001) 140 lopullinen, 13.3.2001. [6] KOM(2003) 567 lopullinen. [7] "i2010 – kasvua ja työllisyyttä edistävä eurooppalainen tietoyhteiskunta", KOM(2005) 229 lopullinen, 1.6.2005. [8] Maailmanlaajuista kilpailukykyä käsittelevät Maailman talousfoorumin raportit – http://www.weforum.org/reports-results?fq=report%5Ereport_type%3A%22Competitiveness%22, "Citizen Advantage: Enhancing economic competitiveness through e-government" – http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/apcity/unpan022639.pdf [9] "i2010-aloitteeseen kuuluva sähköisen hallinnon toimintasuunnitelma: vauhtia sähköiselle hallinnolle Euroopassa kaikkien hyväksi", KOM(2006) 173 lopullinen, 25.4.2006. [10] Brysselissä (2001), Comossa (2003), Manchesterissa (2005) ja Lissabonissa (2007) yksimielisesti hyväksytyt ministerijulistukset. [11] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/123/EY, annettu 12 päivänä joulukuuta 2006, palveluista sisämarkkinoilla (EUVL L 376, 27.12.2006, s. 36). [12] Tällaisia ohjelmia ovat esimerkiksi Modinis, eTEN, IDABC, CIP-PSP ja ePractice.eu. [13] Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös 2004/387/EY, tehty 21 päivänä huhtikuuta 2004, yleiseurooppalaisten sähköisten viranomaispalveluiden yhteentoimivasta toimittamisesta julkishallinnolle, yrityksille ja kansalaisille (HVTYK) (EUVL L 181, 18.5.2004, s. 25). Ohjelman voimassaolo päättyi vuonna 2009. [14] Kun IDABC-ohjelmassa keskityttiin lähinnä julkishallintojen digitalisointiin, sitä seuranneessa ISA-ohjelmassa pyritään kehittämään täsmällisiä yleiskäyttöisiä työkaluja ja yhteisiä palveluja, joita jäsenvaltiot voivat halutessaan suoraan soveltaa. Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 922/2009/EY, tehty 16 päivänä syyskuuta 2009, yhteentoimivuusratkaisuista eurooppalaisille julkishallinnoille (ISA). [15] Tilintarkastustuomioistuimen laskelma perustuu tietoihin, jotka komissio on julkaissut osoitteessa www.europa.eu. [16] Rakennerahastojen ja Euroopan aluekehitysrahaston rahoitus perustui ohjelmakaudella 2000–2006 kahteen säädökseen: rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä 21 päivänä kesäkuuta 1999 annettuun neuvoston asetukseen (EY) N:o 1260/1999 (EYVL L 161, 26.6.1999, s. 1) ja Euroopan aluekehitysrahastosta 12 päivänä heinäkuuta 1999 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EY) N:o 1783/1999 (EYVL L 213, 13.8.1999, s. 1). [17] World Wide Web Consortium (W3C) on kansainvälinen yhteisö, joka kehittää standardeja WWW:n pitkän aikavälin kasvun varmistamiseksi (http://www.w3.org/standards/). [18] Ainoan poikkeuksen muodostivat kaksi tapausta, joissa koordinointiin liittyvien ongelmien ja vähäisen sitoutumisen vuoksi järjestelmien käyttöä lykättiin epämääräiseksi ajaksi tai niistä luovuttiin kokonaan. --------------------------------------------------