Erityiskertomus nro 7/2012 ”Viinialan yhteisen markkinajärjestelyn uudistus: tähänastinen kehitys”





SANASTO (Puhdistettu) tiivistetty rypäleen puristemehu : Puhdistettu tiivistetty rypäleen puristemehu on nestemäinen tuote, johon ei ole lisätty sokeriväriä ja joka saadaan osittaisella veden poistamisella rypäleen puristemehusta millä tahansa muulla sallitulla menetelmällä kuin avotulta käyttäen ja joka on käsitelty sallituilla happamuuden vähentämismenetelmillä ja muiden ainesosien kuin sokerin poistomenetelmillä. Erityinen tislaustoimenpide : Tukea voidaan myöntää 31. heinäkuuta 2012 saakka vapaaehtoista tai pakollista tislaustoimenpidettä varten jäsenvaltioiden päätöksestä perustelluissa kriisitapauksissa ylijäämien vähentämiseksi tai poistamiseksi ja samalla saatavuuden jatkuvuuden turvaamiseksi sadosta toiseen. Investointitoimenpide : Tukea voidaan antaa sellaisille aineellisille tai aineettomille investoinneille viininvalmistuslaitteisiin, viininvalmistamojen infrastruktuuriin ja viinin kaupan pitämiseen, jotka parantavat yrityksen yleistä suorituskykyä ja koskevat yhtä tai useampaa seuraavista: a) asetuksen (EY) N:o 1234/2007 liitteessä XI b tarkoitettujen tuotteiden tuotanto tai kaupan pitäminen; b) liitteessä XI b tarkoitettuihin tuotteisiin liittyvä uusien tuotteiden, prosessien tai teknologioiden kehittely. Istutusoikeudet : EU:ssa on kiellettyä istuttaa viinirypälelajikkeiden viiniköynnöksiä, jollei niiden istuttamiseen ole hehtaarikohtaisia istutusoikeuksia, jotka oikeuttavat viininviljelijät istuttamaan viiniköynnöksiä. Istutusoikeuksia ovat i) yksittäiset uudelleenistutusoikeudet, jotka myönnetään viljelijälle viiniköynnösten raivauksen jälkeen tai ii) uudet istutusoikeudet ja jäsenvaltion hallinnoimasta kansallisesta tai alueellisesta varannosta myönnetyt oikeudet, joita ei ole vielä jaettu viljelijöille. Istutusoikeusjärjestelmää koskevia lisävaatimuksia kuvataan asetuksen (EY) N:o 1234/2007 85 f – 85 n artiklassa. Kuivasokerointi : Käymättömään rypäleen puristemehuun lisätään sokeria, jotta käymisen jälkeinen alkoholipitoisuus olisi suurempi. Käyttökelpoinen tuotanto : Viininvalmistukseen tarkoitetun puristemehun tuotanto, joka vastaa kokonaistuotantoa, josta on vähennetty muu kuin viiniin tarkoitettu käyttö eli erityisesti pelkästään rypälemehuun tarkoitettu puristemehu ja haihtumisesta johtuva hävikki. Menekinedistämistoimenpide : Tuki kattaa yhteisön viinejä koskevat tiedotus- ja menekinedistämistoimet. Menekinedistämistoimet liittyvät viineihin, joilla on suojattu alkuperänimitys tai maantieteellinen merkintä tai joiden osalta on ilmoitettu rypälelajike. Toimenpide voi koskea ainoastaan: a) PR-toimintaa ja myynninedistämistä tai mainontaa, b) osallistumista kansainvälisesti merkittäviin tapahtumiin, messuihin ja näyttelyihin, c) tiedotuskampanjoita, d) laajempien markkinointimahdollisuuksien kannalta tarpeellisia uusia markkinoita koskevia tutkimuksia ja e) myynninedistämis- ja tiedotustoimien tulosten arviointitutkimuksia. Yhteisön rahoitusosuus on menekinedistämistoimissa enintään 50 prosenttia tukikelpoisista menoista. Raivauspalkkio : Viininviljelijöille maksetaan tukea, että he luopuvat lohkon tai tilan kaikista viiniköynnöksistä pysyvästi. Rypäleiden korjaaminen raakana : Rypäleiden raakana korjaamisella tarkoitetaan raakojen rypäleterttujen hävittämistä tai poistamista kokonaan siten, että kyseiseltä alalta ei tule lainkaan satoa. Tuki rypäleiden raakana korjaamiseen voidaan myöntää kiinteämääräisenä hehtaaritukena, jonka asianomainen jäsenvaltio määrittää. Satovakuutus : Satovakuutukseen myönnettävällä tuella suojataan tuottajien tuloja luonnonkatastrofien, epäsuotuisten sääolojen, tautien tai tuholaiseläinten vaikutukselta. Sijoitusrahastot : Sijoitusrahastojen perustamiseen tarkoitetulla tuella autetaan tuottajia, jotka haluavat ottaa vakuutuksen markkinaheilahtelujen varalta. Sijoitusrahastojen perustamiseen tarkoitettua EU:n tukea voidaan myöntää väliaikaisena ja alenevana tukena rahastojen hallintokulujen kattamiseen. Sivutuotteiden tislaustoimenpide : Tukea voidaan myöntää viininvalmistuksen sivutuotteiden (puristejäännöksen ja sakan) vapaaehtoiseen tai pakolliseen tislaukseen, joka on suoritettu asetuksen (EY) N:o 1234/2007 liitteessä XV b olevassa D kohdassa säädettyjen edellytysten mukaisesti. Tiivistetty rypäleen puristemehu : Tiivistetty rypäleen puristemehu on sokeriväriä sisältämätöntä rypälemehua, joka saadaan osittaisella veden poistamisella rypäleen puristemehusta millä tahansa muulla sallitulla menetelmällä kuin avotulta käyttäen. Tiivistetyn rypäleen puristemehun käyttäminen : Tukea voidaan myöntää 31. heinäkuuta 2012 saakka viinintuottajille, jotka käyttävät tiivistettyä rypäleen puristemehua tai puhdistettua tiivistettyä rypäleen puristemehua lisätäkseen tuotteiden luonnollista alkoholipitoisuutta asetuksen (EY) N:o 1234/2007 liitteessä XV a säädettyjen edellytysten mukaisesti. Tilatukijärjestelmä : Tämä tukijärjestelmä korvasi suurimman osan aiemmista suorista tuista. Tuki on riippumaton tuotantovelvoitteista. Sen sijaan täysimääräisen maksun ehtona on, että viljelijöiden on säilytettävä koko maansa maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa (hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimus) ja noudatettava lakisääteisiä hoitovaatimuksia (täydentäviä ehtoja). Viinin tislaaminen alkoholijuomaksi : Tukea voidaan myöntää hehtaarikohtaisena tukena 31. heinäkuuta 2012 saakka tuottajille, joiden tuottama viini tislataan alkoholijuomaksi. Viinitilaluettelo : Tietokanta, johon sisältyvät tiedot kunkin jäsenvaltion viinintuotantomahdollisuuksista. Viinitilojen rakenneuudistukseen ja uusiin lajikkeisiin siirtymiseen liittyvä toimenpide : Viinitilojen rakenneuudistukseen ja uusiin lajikkeisiin siirtymiseen myönnettävä tuki voi kattaa ainoastaan yhden tai useamman seuraavista toimista: a) uusiin lajikkeisiin siirtyminen, joka saattaa tapahtua myös uudelleen varttamalla, b) viinitilojen uudelleensijoittuminen; c) viinitilan hoitotekniikoiden parantaminen. Tukea ei voida myöntää tavanomaiseen uudistamiseen yli-ikäisillä viinitiloilla. Tuki viinitilojen rakenneuudistukseen ja uusiin lajikkeisiin siirtymiseen voidaan myöntää ainoastaan seuraavilla tavoilla: a) korvaamalla tuottajille toimenpiteen täytäntöönpanosta aiheutuneet tulonmenetykset ja b) osallistumalla rakenneuudistuksen ja uusiin lajikkeisiin siirtymisen kustannuksiin. Viinivuosi : Viinituotteiden tuotantovuosi (viinivuotta kuvataan asetuksen (EY) N:o 1234/2007 liitteessä I olevassa XII osassa). Se alkaa kunakin vuonna 1. elokuuta ja päättyy seuraavana vuonna 31. heinäkuuta. Väkevöinti : Tuoreiden viinirypäleiden, rypäleen puristemehun tai edelleen käymistilassa olevan viinin luonnollista alkoholipitoisuutta kohotetaan tilavuusprosentteina lisäämällä sakkaroosia, tiivistettyä rypäleen puristemehua tai puhdistettua tiivistettyä rypäleen puristemehua taikka osittaisella tiivistämisellä. LYHENTEET EU-27 : Euroopan unionin 27 jäsenvaltiota ha : hehtaari hl : hehtolitra Maaseuturahasto : Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto Maataloustukirahasto : Euroopan maatalouden tukirahasto YMJ : Yhteinen markkinajärjestely YMP : Yhteinen maatalouspolitiikka TIIVISTELMÄ I. Euroopan unioni (EU) on maailman suurin viinituottaja. Viinivuonna 2007/2008 EU tuotti 3,5 miljoonan hehtaarin viiniviljelmillään noin 160 miljoonaa hehtolitraa viiniä. Tämä vastaa noin 60:tä prosenttia maailman viinituotannosta. Viinituotannon arvioidaan olevan noin 5 prosenttia EU:n maataloustuotoksesta. Jäsenvaltioista suurimpia viinintuottajia ovat Ranska, Espanja ja Italia. II. Neuvosto toteutti vuonna 2008 viinialan yhteisen markkinajärjestelyn uudistuksen. Uudistuksen päätarkoituksena oli parantaa EU:n viinintuottajien kilpailukykyä ja tasapainottaa tarjontaa ja kysyntää viinialalla; tarjonta oli ollut rakenteellisesti ylijäämäistä jo kauan ja kysyntä oli laskemassa. Uudistuksen keskeisiä rahoitusvälineitä olivat mm. väliaikainen raivausjärjestelmä ja kansallisten tukiohjelmien perustaminen: jäsenvaltioiden käyttöön annettiin tätä tarkoitusta varten määrärahat ja ne voivat valita (yhdestätoista toimenpiteestä) tilanteeseensa parhaiten sopivat toimenpiteet. III. Tarkastuksen päätavoitteena oli arvioida, miten uudistuksen yhden keskeisen päämäärän saavuttamisessa on tähän mennessä edistytty eli miten tarjonnan ja kysynnän välistä tasapainoa on onnistuttu parantamaan. Tarkastus kohdistui kahteen suurimpaan menoalaan: "raivaukseen" ja "viinitilojen rakenneuudistukseen ja uusiin lajikkeisiin siirtymiseen" liittyviin toimenpiteisiin. IV. Ala oli ollut jo pitkään rakenteellisesti ylijäämäinen kaikkialla (EU-27) ja lisäksi kansainvälinen kilpailukyky oli heikentynyt. Uudistuksen kautta luotiin tai muokattiin välineitä, joiden avulla keskeiset viinimarkkinoiden ongelmat voitaisiin ratkaista. Muiden kuin raivaus- ja rakenneuudistustoimenpiteiden vaikuttavuutta on vielä liian varhaista arvioida. Uudistustoimenpiteet otettiin käyttöön perustamalla jäsenvaltiokohtaiset määrärahat, joissa otetaan huomioon jäsenvaltioiden markkinaolosuhteiden eroavaisuudet. V. Raivaustoimenpide oli tärkeä tarjontaa ja kysyntää tasapainottava väline, jonka avulla pyrittiin poistamaan tai ainakin merkittävästi vähentämään markkinoiden epätasapainoa. Tarkastuksen yhteydessä havaittiin, että tukimäärät oli asetettu liian korkealle tasolle järjestelmän soveltamisen kahtena ensimmäisenä vuotena. Toimenpidetarve ylitti joka vuosi tavoitteen, vaikka määrärahat pidettiin kolmantenakin vuonna edelleen samalla tasolla. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että näissä olosuhteissa järjestelmä olisi voinut olla tehokkaampi. On todennäköistä, että jos tukimääriä olisi lisätty vähemmän tai ne olisi pidetty entisellään, käyttöön asetetuilla resursseilla olisi voitu saada aikaan huomattavammat tulokset taikka vähäisemmillä resursseilla ainakin samat tulokset. VI. Tuotantomäärä ei kuitenkaan vähentynyt odotusten mukaisesti, koska muilla toimenpiteillä ei ollut ennakoituja vaikutuksia. Tavoitteeksi asetettu 175000 hehtaarin raivaus ei riittänyt tasapainottamaan markkinoita. Sen perustana olevat kriteerit eivät konkretisoituneet, koska esimerkiksi sakkaroosilla väkevöittämisestä luopuminen ja muut toimenpiteet, kuten rypäleiden korjaaminen raakana ja menekinedistämistoimet, eivät vaikuttaneet odotetulla tavalla. VII. Viinitilojen rakenneuudistukseen ja uusiin lajikkeisiin siirtymiseen liittyvä toimenpide on nyt kaikkien jäsenvaltioiden saatavilla osana jäsenvaltiokohtaisia määrärahoja; sen vaikutus on ollut merkittävä suuressa osassa viinitiloja ympäri Eurooppaa. Toimenpiteellä helpotetaan ja niin ollen myös nopeutetaan tarjonnan laadullista mukauttamista kysyntään sekä viinitilojen uudenaikaistamista ja järkeistämistä. Jäsenvaltiot ovat kuitenkin hyödyntäneet niille myönnettyä joustavuutta kyseisen toimenpiteen täytäntöönpanossa ja valinneet täten tuettavaksi hyvin erilaisia toimintoja; myös tukimäärien välillä on huomattavia eroja. Sadot ovat rakenneuudistuksen myötä kasvaneet, mutta tällä ei ole havaittavaa vaikutusta kokonaiskulutukseen; tästä seuraa, että toimenpiteellä mitätöidään osittain raivauksen vaikutukset Espanjassa ja Italiassa. VIII. Vaikka komission valmistelutyö on suuremmalta osin ollut sekä laaja-alaista että perusteellista, tietyt sen alustavista ehdotuksista eivät ole konkretisoituneet; istutusoikeuksien vapauttamissuunnitelman kohdalla tutkimustyötä ei tehty tarpeeksi. IX. Tilintarkastustuomioistuin esittää näiden havaintojen perusteella seuraavat suositukset: - Komission olisi arvioitava viinialalla vallitsevaa tarjonnan ja kysynnän välistä tasapainoa päivitettyjen tietojen perusteella; arviossa olisi otettava huomioon istutusoikeuksien suunniteltu vapauttaminen. Komission olisi määriteltävä kyseisen arvion perusteella, ovatko mahdollisten epätasapainotilojen poistamiseen tähtäävät toimenpiteet tarpeellisia. - Jos raivaustoimenpiteet katsotaan tarpeellisiksi, olisi vältettävä raivaamasta uudistettuja viinitiloja lisäämällä tukikelpoisuuskriteerejä, jotka liittyvät viinitilaan eivätkä pelkästään viininviljelijään. - Jäsenvaltiot määrittelevät rakenneuudistusta koskevan toimenpiteen täytäntöönpanon yhteydessä suuren joukon erilaisia toimia, ja näin ollen komission olisi määriteltävä tarkemmin tukikelpoiset rakenneuudistustoimet ja erityisesti "viinitilan hoitotekniikoiden parantamista" koskevan lakisääteisen otsakkeen mukaisesti sallitut toimet. - Jottei viljelijöille suoritettaisi liian suuria korvauksia niissä tapauksissa, joissa maksut perustuvat hehtaarikohtaisiin kiinteisiin määriin, komission olisi vaadittava, että jäsenvaltiot tarkistavat ainakin otoksen perusteella, ettei EU-tuki ylitä tosiasiallisten kulujen tukikelpoista prosenttiosuutta. - Yhtäältä EU rahoittaa raivaustoimenpidettä vähentääkseen viinituotannon ylijäämää ja toisaalta rakenneuudistusta ja uusiin lajikkeisiin siirtymistä koskevan toimenpiteen seurauksena viinitilojen tuotokset kasvavat ja täten myös tuotantomäärä kasvaa. Tämä on vastoin tarjonnan ja kysynnän tasapainottamisen tavoitetta, jollei viinille taata uusia markkinamahdollisuuksia. Komission olisi täten varmistettava, että tämän jännitteen lieventämiseen on olemassa asianmukainen toimien yhdistelmä. - Tilastotietojen osalta komission olisi määritettävä uudistuksen tavoitteiden kannalta tarkoituksenmukaiset keskeiset tulosindikaattorit, joiden avulla uudistuksen onnistumista voitaisiin arvioida oikea-aikaisesti. JOHDANTO TARKASTUSALAN KUVAUS 1. Euroopan unioni (EU) on maailman suurin viinituottaja. Viinivuonna 2007/2008 EU tuotti 3,5 miljoonan hehtaarin viiniviljelmillään noin 160 miljoonaa hehtolitraa viiniä [1]. Tämä vastaa noin 60:tä prosenttia maailman viinituotannosta ja noin 5:tä prosenttia EU:n maataloustuotoksesta. Jäsenvaltioista suurimpia viinintuottajia ovat Ranska, Espanja ja Italia. KAAVIO 1 VIINITILOJEN KORJUUALA JA KÄYTTÖKELPOINEN VIINITUOTANTO (KESKIARVO VIINIVUODESTA 2003/2004 VIINIVUOTEEN 2007/2008) [2] +++++ TIFF +++++ Lähde: Eurostat, hankintatase ja tuotettua satoa koskevat vuotuiset tilastotiedot. 2. Viinialan yhteinen markkinajärjestely (YMJ) luotiin vuonna 1962. Tällöin viinimarkkinoita säädeltiin vain muutamalla lainsäädännöllisellä välineellä. Tuotantoa tuettiin sittemmin YMJ:n avulla: interventiotoimenpiteiden, kuten tislaus- ja vientitukien, ansiosta myynti oli lähes taattua. Tämä johti rakenteelliseen ylijäämään. Vuodesta 1976 alkaen kiellettiin uudet istutukset ja pakotettiin tislaamaan ylituotanto, ja 80-luvun loppupuolella lisättiin viinitilojen raivauksia koskevia taloudellisia kannustimia. Viinin YMJ:n vuonna 1999 toteutetulla uudistuksella pyrittiin parantamaan tarjonnan ja kysynnän välistä tasapainoa markkinoilla. Tämä tapahtui rahoittamalla rakenneuudistusta, joka koski suurta osaa EU:n viinitilojen kokonaisalasta, ja vahvistamalla interventiotoimenpiteitä, kuten vientitukia sekä tislaus- ja varastointitukea. Vahvistetuista interventiotoimenpiteistä huolimatta tarjontaa ja kysyntää ei saatu tasapainoon, sillä kyseisillä toimenpiteillä ylläpidettiin edelleen vaikuttavalla tavalla tuettuja markkinoita ylijäämäviinille. EU:N VIINIALA UUDISTUKSEN AIKAAN 3. Tuotannon rakenteellinen ylijäämä on viime vuosikymmeninä ollut Euroopan viinimarkkinoiden pysyvä ominaisuus, ja se on mainittu useaan otteeseen keskeisenä huolenaiheena YMJ:n erilaisten uudistusten yhteydessä. Kun komissio vuonna 2005 aloitti viimeisimmän YMJ:n uudistuksen valmistelut, kertyneet viinivarastot vastasivat vuoden tuotantoa ja rakenteellisen ylijäämän arvioitiin olevan noin 14,5 miljoonaa hehtolitraa [3] eli 8,5 prosenttia kokonaistuotannosta. Komissio arvioi, että järjestelmä, jonka avulla tuettiin viinin tislaamista alkoholijuomaksi, lisäsi ylijäämää vielä 4 miljoonalla hehtolitralla; tämän jälkeen ylijäämää oli 18,5 miljoonaa hehtolitraa. Kysyntään nähden liiallisesta tarjonnasta seurasi, että viinin tuottajahintoihin kohdistui alentamispaineita. 4. Kysynnän osalta voidaan todeta, että viininkulutus on laskenut EU:ssa vuotta 2009 edeltäneiden 20 vuoden aikana. Tämä johtuu pääasiassa siitä, että kulutus on vähentynyt keskeisissä tuottajajäsenvaltioissa huomattavasti (kaavio 2). Jotkin jäsenvaltiot ovat lisänneet viininkulutustaan, mutta kysynnän kasvuun on lähinnä vastattu tuonnilla, joka kasvoi vuoteen 2007 asti ja on sittemmin pysynyt tasaisena (kaavio 3). Tämä tarkoittaa sitä, että Euroopan viinituotannon kilpailukyky on yleisesti ottaen huonontunut. Kuten komissio totesi vuonna 2006, viininkulutuksen myönteisestä kehityksestä muissa kuin viiniä tuottavissa jäsenvaltioissa ei ole ollut hyötyä EU-viinien myynnille, koska kulutettu lisämäärä selittyi melkein täysin kolmansista maista tuotujen viinien kulutuksen nousulla. Uudistuksen aikana vienti kasvoi, mutta vähemmän kuin tuonti. KAAVIO 2 VIININKULUTUS HENKEÄ KOHTI TIETYISSÄ JÄSENVALTIOISSA +++++ TIFF +++++ 1 Viinivuotta 2010/2011 koskevat tiedot ovat alustavia. Lähde: Eurostat, viinin hankintatase. KAAVIO 3 EU:N ULKOMAANKAUPPA VIINIALALLA +++++ TIFF +++++ 1 Viinivuotta 2010/2011 koskevat tiedot ovat alustavia. Lähde: Eurostat, viinin hankintatase. 5. Viimeisin viinin YMJ:stä annettu tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus julkaistiin vuonna 1987, ja siinä käsiteltiin lähinnä yhteisön viinintislaustoimenpiteitä [4]. Jo silloin oli selvää, että tarjonta ylittäisi kysynnän. Tämä johtui siitä, että sadot olivat aiempaa suurempia (mikä heikensi niiden toimenpiteiden vaikutusta, joiden tarkoituksena on vähentää viiniköynnösten peittämää alaa) ja kysyntä aiempaa pienempi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita sekä asianomaisissa asetuksissa että niiden täytäntöönpanossa jäsenvaltioiden tasolla ja totesi, että tislaustoimenpiteillä itse asiassa myötävaikutettiin tarjonnan rakenteelliseen ylijäämään, koska ne tarjosivat varman menekin liian suotuisaan hintaan. Pääasiallinen seuraus tislaustoimenpiteistä oli se, että rakenteellisen ylijäämän ongelma siirtyi viinialalta alkoholimarkkinoille. Tilintarkastustuomioistuin on pannut seuraavina vuosina antamissaan vuosikertomuksissa niin ikään merkille tislaustoimenpiteiden kielteiset vaikutukset sekä viinimarkkinoiden jatkuvaan epätasapainoon liittyvät laajemmat ongelmat ja raivaustoimenpiteiden suhteellisen tehottomuuden (joka johtui osittain uudelleenistutusta tukevien järjestelmien mitätöivästä vaikutuksesta) [5]. UUDISTUKSEN TAVOITTEET 6. Komissio mainitsi neuvostolle ja Euroopan parlamentille vuonna 2006 antamassaan tiedonannossa – "Kohti kestävää viinialaa Euroopassa" [6]–, että uudistuksen pääsyynä oli tarjonnan ja kysynnän kasvava epätasapaino. Muita komission mainitsemia syitä olivat sääntelykehyksen monimutkaisuus; erityisen tislauksen käytön lisääntyminen ja muuttuminen tavanomaiseksi käytännöksi; vähenevä kulutus; kasvava kilpailu kolmansista maista; istutusoikeuksien vähäinen menestys tuotantomahdollisuuksien rajoittamisessa ja istutusrajoitusten kielteiset vaikutukset tilojen rakenteen järkeistämisprosessiin. 7. Kyseisten ongelmien valossa uudistuksen tavoitteena oli täten [7]: - luoda viinialalle järjestelmä, jonka selkeät, yksinkertaiset ja tehokkaat säännöt tasapainottavat tarjontaa ja kysyntää - parantaa yhteisön viinintuottajien kilpailukykyä - vahvistaa yhteisön alueen laatuviinien mainetta maailman parhaina - vallata takaisin vanhat markkinat ja valloittaa uusia markkinoita yhteisössä ja muualla maailmassa LAATIKKO 1 UUDISTETTU YMJ PÄÄPIIRTEITTÄIN Yhteensä 1,4 miljardin euron vuotuisesta talousarviosta tuetaan seuraavia keskeisiä rahoitusvälineitä: Viinitilojen vapaaehtoinen raivaus; kesto enintään kolme vuotta. Jäsenvaltiokohtaiset määrärahat: kunkin jäsenvaltion käyttöön annetaan tätä tarkoitusta varten määrärahat, ja ne voivat valita (yhdestätoista toimenpiteestä [8]) tilanteeseensa parhaiten sopivat toimenpiteet. Maaseudun kehittäminen ja ympäristönsuojelu viinintuotantoalueilla. Muita viinialan uudistuksen osa-alueita olivat: Vientitukien ja varastoinnin kaltaisten interventiotoimenpiteiden välitön lopettaminen ja niiden interventiotoimenpiteiden vähittäinen lopettaminen (esim. erityinen tislaus), joiden tulisi päättyä vuoteen 2012 mennessä. Jälkimmäiset toimenpiteet rahoitetaan jäsenvaltiokohtaisista määrärahoista. Istutusoikeusjärjestelmän voimassaoloa jatketaan vuoden 2015 loppuun ja jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus jatkaa järjestelmän täytäntöönpanoa vuoden 2018 loppuun saakka. Viininvalmistuskäytäntöjen mukauttaminen Kansainvälisen viinijärjestön (O.I.V.) vahvistamien käytäntöjen mukaiseksi. Uudet viininluokittelusäännöt, jotka noudattavat jakoa kolmeen eri luokkaan ("suojattu alkuperänimitys", "suojattu maantieteellinen merkintä" ja muut viinit rypälelajikeviinit mukaan luettuina). Yksinkertaisemmat pakkausmerkintöjä koskevat säännöt. Täydentäviä ehtoja koskevat vaatimukset (viininviljelijöiden on nykyään noudatettava neuvoston asetuksessa (EY) N:o 73/2009 määritettyjä hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksia). +++++ TIFF +++++ - luoda viinialalle järjestelmä, jonka avulla säilytetään EU:n viinintuotannon parhaat perinteet ja täten vahvistetaan monien maaseutualueiden sosiaalista rakennetta - varmistaa, että kaikki tuotanto on ympäristöystävällistä. 8. Viinialan uutta yhteistä markkinajärjestelyä koskeva neuvoston asetus (EY) N:o 479/2008 tuli voimaan 1. elokuuta 2008; siinä vahvistettiin viinialan uudistuksen yleinen kehys. Elokuussa 2009 asetus kumottiin [9] ja viinialan YMJ sisällytettiin osaksi neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 mukaista yhteistä markkinajärjestelyä. +++++ TIFF +++++ RAKENNEUUDISTETTU VIINITILA ESPANJASSA TARKASTUKSEN TAVOITE, SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA 9. Tarkastuksen päätavoitteena oli arvioida, miten tähän mennessä on onnistuttu saavuttamaan yksi uudistuksen keskeisistä päämääristä: tarjonnan ja kysynnän tasapainottaminen. Tarkastus kohdistui "raivaustoimenpiteisiin" ja "viinitilojen rakenneuudistukseen ja uusiin lajikkeisiin siirtymiseen liittyvään toimenpiteeseen", koska ne olivat kaksi suurinta menoalaa ja koska ne ovat tarjonnan ja kysynnän tasapainottamistavoitteen saavuttamisen kannalta erityisen tärkeitä. Raivaustoimenpiteen tarkoituksena on supistaa tarjontaa. Yksi viinitilojen rakenneuudistukseen ja uusiin lajikkeisiin siirtymiseen liittyvän toimenpiteen päämääristä on mukauttaa tarjonta kysyntään. Muiden toimenpiteiden rakenteeseen kohdistettiin vain yleinen tarkastus; tarkastuksessa ei arvioitu muiden toimenpiteiden vaikuttavuutta, koska niitä on pantu täytäntöön vasta vuodesta 2009 alkaen. Kyseinen arviointi olisi ollut liian aikaista suorittaa tämän tarkastuksen yhteydessä. 10. Tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnit Saksaan, Espanjaan, Ranskaan, Italiaan ja Romaniaan ja kävi komissiossa haastattelemassa virkamiehiä, joiden vastuulla oli uudistuksen valmistelu, täytäntöönpano ja seuranta. Tarkastukseen valituissa jäsenvaltioissa käytiin lisäksi läpi ja analysoitiin kansallista lainsäädäntöä, tilastotietoja ja sisäisiä menettelyjä tapahtumaotannan perusteella sekä tehtiin tarkastuksia paikalla edunsaajien eli viininviljelijöiden luona. Tarkastettavat tapahtumat on poimittu menoista, jotka olivat aiheutuneet varainhoitovuonna 2009 [10] eli uudistuksen ensimmäisenä täytäntöönpanovuonna. +++++ TIFF +++++ RAKENNEUUDISTETTU VIINITILA ROMANIASSA HUOMAUTUKSET UUDISTUKSEN RAKENNE KOMISSION TOTEUTTAMA TARKASTUS OLI YLEISESTI OTTAEN LAAJA-ALAINEN 11. Uudistusta valmistellessaan komissio tarkasti viinialaa laaja-alaisesti. Se suoritti vuosina 2005–2008 nykyistä edeltävän järjestelmän jälkitarkastuksen, kuuli sidosryhmiä, arvioi vaikutuksia ja tutki tiettyjä viinialan osa-alueita. LAATIKKO 2 ERITYINEN TISLAUS JA VARASTOINTI, TISLATUT MÄÄRÄT JA EU-MENOT KAUDELLA 2000–2008 Erityinen tislaus | | Viinin ja rypäleen puristemehun varastointi | Viinivuosi | Määrä (hl) | Menot (euroa) | | Varainhoitovuosi | Menot (euroa) | 2000/01 | 5923000 | 120400000 | | 2001 | 61706018 | 2001/02 | 6679000 | 165160000 | | 2002 | 68534023 | 2002/03 | - | - | | 2003 | 53182036 | 2003/04 | - | - | | 2004 | 50206010 | 2004/05 | 7058000 | 175053000 | | 2005 | 69571712 | 2005/06 | 4880000 | 120300000 | | 2006 | 90332117 | 2006/07 | - | - | | 2007 | 85452311 | 2007/08 | - | - | | 2008 | 73821269 | Yhteensä | 24540000 | 580913000 | | Yhteensä | 552805497 | Lähde: Euroopan komissio, maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto. | | Lähde: Euroopan komissio, yleinen talousarvio. | 12. Uudistus käsitti seuraavissa osioissa yksityiskohtaisesti kuvattujen raivaus- ja rakenneuudistustoimenpiteiden lisäksi seuraavat merkittävät osa-alueet: a) Jäsenvaltiokohtaisten määrärahojen avulla jäsenvaltiot [11] voivat viinialan monimuotoisuuden huomioon ottaen valita tilanteeseensa parhaiten sopivat toimenpiteet edellä mainitut rakenneuudistustoimenpiteet mukaan luettuina. Viini ei tosiaankaan ole mikään yhtenäinen hyödyke: tuotteet ja markkinatilanteet vaihtelevat paljon jäsenvaltiosta toiseen. Eri tilanteisiin mukautuvat jäsenvaltiokohtaiset määrärahat mahdollistavat sen, että erilaisiin kansallisiin markkinaoloihin voidaan reagoida asianmukaisesti. b) Interventiotoimenpiteitä, kuten varastointia ja tislausta, käytettiin aiemmin järjestelmällisesti, kuten laatikosta 2 käy ilmi. Niiden soveltamisen asteittaisen päättymisen tarkoituksena on poistaa vaihtoehtoiset, muut kuin markkinaperusteiset viinintuotannon myyntimahdollisuudet. KOMISSIO EI KUITENKAAN TUTKINUT TARPEEKSI YHTÄ MERKITTÄVÄÄ OSA-ALUETTA ISTUTUSOIKEUSJÄRJESTELMÄN PÄÄTTYMINEN 13. Viinialan YMJ:n yksi keskeisistä osa-alueista on vuodesta 1976 sovellettu istutusoikeusjärjestelmä, jonka avulla rajoitetaan merkittävällä tavalla uusien viinitilojen istutuksia. Vaikka vuoden 1999 YMJ:ssä kaavailtiin, että järjestelmä olisi lakkautettava vuoden 2010 lopussa, vuoden 2008 uudistus pitää sen voimassa vuoden 2015 loppuun asti ja mahdollistaa sen, että jäsenvaltiot voivat jatkaa sen täytäntöönpanoa joko koko alueellaan tai osalla alueestaan vuoden 2018 [12] loppuun asti. 14. Komissio analysoi sisäisissä muistioissa lyhyesti istutusoikeuksien poistamisen vaikutusta ja totesi, että riskinä ei ole, että istutusjärjestelmän lakkauttamisen myötä istutusten määrä kasvaisi, sillä markkinatukimekanismien soveltamisen päätyttyä tuottajat istuttavat ainoastaan ollessaan varmoja markkinamahdollisuuksista. Komissio ei kuitenkaan analysoinut perusteellisesti istutusoikeusjärjestelmän täytäntöönpanon jatkamisen mahdollisten seurausten vaikutuksia eli sen mukanaan tuomia riskejä ja mahdollisuuksia [13]. JA TIETYT ALUSTAVAT KOMISSION EHDOTUKSET JÄIVÄT HYVÄKSYMÄTTÄ JÄRJESTELMÄ, JOSSA VIINI TISLATAAN ALKOHOLIJUOMAKSI 15. Aikaisemmin YMJ käsitti tuen viinin tislaamiseksi alkoholijuomaksi, jota sittemmin voitiin käyttää portviinin ja brandyn kaltaisiin juomiin. Tuki laskettiin tosiasiallisesti tislatun viinin määrän perusteella. Viimeisimmän YMJ:n valmistelun aikana komissio harkitsi sekä tislaustuen vähentämistä että sen lopettamista. Näiden vaihtoehtojen taustalla oli huoli siitä, että edelliset tislaustukitasot olivat liian houkuttelevia viinin markkinahintoihin verrattuna; tämä edisti keinotekoisesti huonolaatuisen viinin tuotantoa ja esti alan rakenneuudistuksen. Lopuksi neuvosto päätti säilyttää järjestelmän nelivuotiseksi rajatun siirtymäkauden ajan. Tuki muutettiin hehtaarikohtaiseksi tueksi (tuki ei riipu tislatun viinin määrästä), jota maksetaan tuottajille, joiden tuotantoa käytetään viinitisleisiin. Päätös vaikuttaa lyhyellä aikavälillä myönteisesti viinimarkkinoiden tasapainoon, mutta se ei kohdistu järjestelmän kielteisiin vaikutuksiin. VÄKEVÖINTI 16. Huonon sään vuosina väkevöinti voi osoittautua tarpeelliseksi, jotta tuotettu viini olisi riittävän väkevää. Euroopassa väkevöitetään vuosittain keskimäärin 27 miljoonaa hehtolitraa viiniä tiivistetyn rypäleen puristemehun tai puhdistetun tiivistetyn rypäleen puristemehun avulla ja 28 miljoonaa hehtolitraa sakkaroosin avulla (jälkimmäistä prosessia kutsutaan myös kuivasokeroinniksi). Tämä 55 miljoonan hehtolitran kokonaismäärä vastaa 30:tä prosenttia EU:n koko viinituotannosta. Tämän kokoluokan väkevöintiin käytetään 5 miljoonaa hehtolitraa puristemehua ja 90000 tonnia sakkaroosia. 17. Komissio ehdotti aluksi, että tiivistetyn rypäleen puristemehun käytön tuesta luovutaan ja sakkaroosin käyttö kielletään. Viinin väkevöittäminen sokerin sijaan puhdistetulla tiivistetyllä rypäleen puristemehulla ei aiheuttaisi merkittäviä teknisiä vaikeuksia, mutta lisäisi tuotantokuluja, kuten puhdistetun tiivistetyn rypäleen puristemehun kuljetuskuluja. Komissio katsoi, että näin säästettäisiin 130 miljoonaa euroa vuodessa ja edesautettaisiin tasapainottamaan markkinoita (korvaamalla sakkaroosi puhdistetulla tiivistetyllä rypäleen puristemehulla ylijäämä vähenisi 4,4 miljoonaa hehtolitraa). Jotkin jäsenvaltiot kuitenkin vastustivat jyrkästi ehdotusta; ne väittivät, että uudistus vaikuttaisi kielteisesti asianomaisten tuottajien kilpailukykyyn ja pakottaisi muuttamaan perinteisiä käytäntöjä alueilla, joilla ei ole rakenteellista ylijäämää. Neuvosto päätti lakkauttaa tiivistetyn rypäleen puristemehun käytön tukemisen viinivuodesta 2012/2013 alkaen, mutta se salli edelleen sakkaroosin käytön tietyillä alueilla (asetuksen (EY) N:o 1234/2007 liitteessä XV a olevan määritelmän mukaisesti). Tästä seurasi, että 4,4 miljoonan hehtolitran teoreettiseen vähennystavoitteeseen ei voitu päästä. LYHYEN AIKAVÄLIN TUOTANTOVAIHTELUJEN TASAAMISEKSI ON KÄYTÖSSÄ VAIN VÄHÄN TOIMENPITEITÄ 18. Tilastoista käy ilmi, että viinialan kokonaistuotanto voi vaihdella kahtena peräkkäisenä vuotena yli 15 prosenttia [14]. Uudistuksella lakkautettiin sellaiset markkinatukimekanismit (kuten varastointi, tislaus tai vientituet), jotka auttoivat tuottajia tuotantotasojen vaihdellessa. Uudistuksen myötä otettiin käyttöön kaksi toimenpidettä (rypäleiden korjaaminen raakana ja sijoitusrahastot), joiden tarkoituksena oli minimoida tuotantovaihtelujen kielteisiä vaikutuksia; niitä on toistaiseksi sovellettu vain vähän tai ne ovat olleet laajuudeltaan suppeita [15]. Rypäleiden korjaaminen raakana on toimenpide, joka mahdollistaa parhaiten satovaihteluihin reagoinnin, mutta lisäksi sitä vaivaa sen luonteesta johtuva puute: sitä voidaan soveltaa ainoastaan kesä- ja heinäkuussa [16]. Viljelijöillä ei tuolloin kenties vielä ole selkeää kuvaa vuoden sadosta. Näin ollen tällä uudella toimenpiteellä ei voi olla huomattavaa vaikutusta viinialan tasapainoon. RAIVAUS- JA RAKENNEUUDISTUSTOIMENPITEIDEN VAIKUTUS RAIVAUSJÄRJESTELMÄ TARKOITUKSENMUKAINEN VÄLINE 19. Väliaikainen "raivausjärjestelmä" on yksi uudistetun YMJ:n keskeisiä osa-alueita. Sen tarkoituksena on reagoida nopeasti ja pysyvästi rakenteelliseen ylijäämään tuotantoa vähentämällä. Pääasiassa sen avulla maksetaan korvauksia viljelijöille, jotka raivaavat vapaaehtoisesti viiniköynnöksensä pysyvästi ja niin ollen menettävät vastaavat istutusoikeutensa. Raivausjärjestelmällä tuetaan pysyvää viinitiloista luopumista, joten se on tehokkaampi väline viinialan rakenteellisen ylijäämän käsittelyyn kuin sitä edeltäneet interventiotoimenpiteet, kuten varastointi- ja tislaustoimenpiteet, joilla rakenteellinen ongelma ratkaistiin ainoastaan väliaikaisesti. Näissä olosuhteissa raivausjärjestelmän menestys on viinimarkkinoiden tarjonnan ja kysynnän välisen rakenteellisen tasapainottamisen kannalta ensisijaisen tärkeää. 20. Vaikka samankaltainen järjestelmä oli jo olemassa edellisten YMJ:ien aikana ("luopumispalkkio"), toimenpiteen sisältöä laajennettiin. Tämä johtui erityisesti siitä syystä, että jäsenvaltioille ei enää annettu mahdollisuutta päättää, sovelsivatko ne toimenpidettä alueellaan. Vuosina 1996–2008 kansallisissa säännöissä määrättiin, voivatko viljelijät soveltaa toimenpidettä. Tästä seurasi, että kyseisellä kaudella tosiasiallisesti raivattu ala oli merkitykseltään vähäinen suuremmassa osassa jäsenvaltioita [17]. Viimeisen uudistuksen myötä kukin viljelijä saa vapaasti soveltaa toimenpidettä. Tämä merkitsee sitä, että sitä voidaan soveltaa kaikilla EU:n viinitiloilla [18]. 21. Asetuksessa (EY) N:o 479/2008 vahvistettiin, että raivaustoimenpiteisiin oli käytettävissä määrärahoja 1074 miljoonaa euroa. Määrärahat oli tarkoitus käyttää kolmivuotisen täytäntöönpanokauden aikana seuraavasti: (miljoonaa euroa) | Viinivuosi | 2008/09 | 2009/10 | 2010/11 | Yhteensä | Määrärahat | 464 | 334 | 276 | 1074 | MUTTA LIIAN KORKEALLE ASETETTUJEN TUKITASOJEN JA TOIMENPITEEN KYSYNNÄN VUOKSI TAVOITTEET YLITTYIVÄT SILLOINKIN, KUN MÄÄRÄT PIDETTIIN AIEMMILLA TASOILLA 22. Komissio päätti ilman ilmeisiä perusteluja lisätä tuen määrää 20 prosentilla järjestelmän kolmivuotiskauden ensimmäisenä vuotena ja 10 prosentilla toisena; kolmantena eli viimeisenä vuotena määrät pidettiin entisellään [19]. Lähtökohtana oli, että palkkiotasoilla olisi katettava viljelijän voittomarginaali ainakin viiden vuoden ajalta. Kuitenkin niillä EU:n viinitilaluettelon aloilla, joilla raivaustoiminta oli huomattavaa [20], kyseinen kriteeri oli täyttynyt jo ennen uudistusta. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että tukimäärien lisäämisestä aiheutui maataloustukirahastolle kuluja noin 100 miljoonaa euroa, mikä vastaa 10:tä prosenttia raivausjärjestelmän kokonaiskuluista. 23. Kun YMJ:n uudistus toteutettiin vuonna 2008, suuremmat tukimäärät ja tuen laajalti rajoittamattomat saantimahdollisuudet yhdessä johtivat siihen, että toimenpiteen kysyntä kasvoi merkittävästi useissa viiniä tuottavissa jäsenvaltioissa; kysyntä oli suurempi kuin toimenpiteen kullekin kolmelle vuodelle käytettäviksi myönnetyt varat. Komission oli täten rajoitettava pinta-alailmoitusten hyväksymistä kaikissa jäsenvaltioissa tiettyyn prosentuaaliseen osuuteen vastaanotettujen ilmoitusten rahallisesta arvosta. Yleistilannetta kuvataan taulukossa 1. 24. Koska raivaustoimenpiteen kysyntä ylitti selkeästi toimenpiteen täytäntöönpanoon kolmivuotiskaudella käytettävissä olevat varat, priorisointi oli tarpeen; tämä osoittaa, että kyseisillä tukitasoilla raivaushalukkaita viljelijöitä oli paljon enemmän kuin viljelijöitä, jotka tosiasiassa hyötyivät raivausjärjestelmästä. Tilanne oli edelleen sama jopa toimenpiteen kolmantena eli viimeisenä täytäntöönpanovuonna, jolloin tukimäärät vastasivat uudistusta edeltäviä tukimääriä. Tämä kyseenalaistaa tukimäärien lisäämisen suuruuden ja sitä mukaa myös toimenpiteen tehokkuuden: toimenpiteen laaja kysyntä osoittaa, että vastaava raivattu ala olisi voitu saada aikaiseksi vähemmillä varoilla, pienemmillä tukimäärien lisäyksillä tai jopa nostamatta tukimääriä. TAULUKKO 1 RAIVAUSJÄRJESTELMÄ – ILMOITETTU PINTA-ALA, JOKA ON HYVÄKSYTTY HYVÄKSYMISPROSENTIN TÄYTÄNTÖÖNPANON JÄLKEEN JA JOKA ON RAIVATTU Lähde: Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto, jäsenvaltioilta saadut tiedonannot. Viinivuosi | Ilmoitettu pinta-ala (ha) | Hyväksymisprosentti | Hyväksytty pinta-ala (ha) | Raivattu pinta-ala (ha) | Raivausprosentti | 2008/09 | 159949 | 45,9 | 73377 | 68903 | 93,9 | 2009/10 | 108064 | 50,1 | 54182 | 47613 | 87,9 | 2010/11 | 83210 | 59,6 | 49612 | 44033 | 88,8 | Yhteensä | 351223 | 50,4 | 177171 | 160550 | 90,6 | TUOTANTOMÄÄRÄ EI KUITENKAAN VÄHENTYNYT ODOTETUSTI LÄHINNÄ SIITÄ SYYSTÄ, ETTÄ MUUT TOIMENPITEET EIVÄT VAIKUTTANEET ENNAKOIDULLA TAVALLA 25. Komissio otti tislaustoimenpiteiden ehdotetun lopettamisen huomioon ja arvioi viinialan rakenteellisen ylijäämän alun perin 18,5 miljoonaksi hehtolitraksi (ks. kohta 3). Komissio laski, että tarjonnan vähentäminen kyseisellä määrällä vaatisi 400000 hehtaarin raivausta viiden vuoden aikana, mikä maksaisi 2,4 miljardia euroa. Myöhemmin, vuonna 2007, komissio oletti, että viinialan ylijäämää voitaisiin vähentää 10 miljoonalla hehtolitralla muiden uudistustoimenpiteiden avulla, kuten kieltämällä sakkaroosi, korjaamalla rypäleet raakana, kehittämällä maaseutua, edistämällä menekkiä ja käyttämällä merkintöjä. Tämän seurauksena raivausjärjestelmän tavoite muutettiin 175000 hehtaariksi ja toimenpiteelle myönnettiin määrärahoja noin 1,1 miljardia euroa. 26. Jotkin näistä olettamuksista eivät kuitenkaan konkretisoituneet: uudistuksen lopullisessa versiossa ei mainittu sakkaroosin kieltämistä, ja rypäleiden korjaamisella raakana ja menekinedistämisellä on tähän saakka ollut vain vähän vaikutusta. Tilintarkastustuomioistuin katsoo myös, että kysynnän lisäämisestä, jota odotettiin saatavan aikaan menekinedistämisen, merkintöjen ja maaseudun kehittämisen kautta, ei ollut kvantitatiivista näyttöä odotusten tueksi. Muilla toimenpiteillä ei ollut suunnitelman mukaisia vaikutuksia eikä 175000 hehtaarin raivaustavoite ollut yksinään riittävä poistamaan komission arvioimaa rakenteellista ylijäämää uudistuksen aikana. 27. Raivauskysyntä oli yli 350000 hehtaaria (taulukko 1), mutta sen vaikutusta rajoitti 175000 hehtaarin tavoite ja lopulta raivattiin ainoastaan 160550 hehtaaria. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että viinitilaluettelon kattamaa alaa vähennettiin raivausjärjestelmän avulla kaikkiaan noin 5 prosenttia [21]. Toisin sanoen viiniä arvioitiin poistuneen markkinoilta noin 10,2 miljoonaa hehtolitraa eli 6 prosenttia käyttökelpoisesta tuotannosta [22]. Kuten kaaviosta 4 käy ilmi, EU-27:n käyttökelpoinen tuotanto ja varastot vähenivät jonkin verran viinivuonna 2010/2011, mutta myös viininkulutus väheni. Vaikka tällaisesta tuotannon ja varastojen vähenemisestä saataisiin vahvistus pitkällä aikavälillä, jäljellä olevan markkinoiden epätasapainon korjaaminen edellyttäisi, että vienti kasvaisi huomattavasti. 28. Kaavioissa 5 ja 6 esitetään tuoreimmat saatavilla olevat tiedot viinintuotannosta viinivuoteen 2011/2012 saakka. Raivausjärjestelmää oli tähän mennessä pantu täytäntöön kolmena viinivuonna. KAAVIO 4 KÄYTTÖKELPOISEN TUOTANNON, KULUTUKSEN JA VARASTOJEN VIIMEAIKAINEN KEHITYS +++++ TIFF +++++ 1 Viinivuoteen 2010/2011 liittyvät tiedot ovat alustavia. Lähde: Eurostat, hankintatase. KAAVIO 5 JA 6 EU-27:N VIININTUOTANTO +++++ TIFF +++++ VIININTUOTANNON KEHITYS TIETYISSÄ JÄSENVALTIOISSA (2008/2009 =100) +++++ TIFF +++++ 1 Viinivuoteen 2010/2011 liittyvät tiedot ovat alustavia. Lähde: Maataloudesta ja maaseudun kehittämisestä vastaava pääosasto. 29. EU-27:n kokonaisviinintuotanto väheni viinivuonna 2010/2011, joskaan ei niissä jäsenvaltioissa, joissa oli raivattu suurimmat pinta-alat kahden ensimmäisen kauden aikana. Nämä jäsenvaltiot olivat Espanja (68447 ha), Italia (20532 ha) ja Ranska (16674 ha). Ilman uusia markkinamahdollisuuksia osa tuotantokapasiteetin vähennyksistä kenties mitätöityy sillä, että tietyillä alueilla tuotokset kasvoivat (tätä kuvataan tarkemmin kohdissa 36 ja 37). EU-27:n viinintuotannon vähennys viinivuonna 2010/2011 johtui lähinnä siitä, että viinintuotanto väheni Saksassa ja Romaniassa. Saksassa raivattiin kaikkiaan 56 hehtaaria ja Romaniassa 185 hehtaaria järjestelmän kahtena ensimmäisenä täytäntöönpanovuonna. Viinivuonna 2011/2012 viinintuotanto kasvoi vuoteen 2010 verrattuna. Tilintarkastustuomioistuin katsoo ottaen huomioon ilmastolliset olosuhteet, että viinintuotantoa ei saatu raivauksen avulla vielä vähennettyä odotetusti. RAIVAUS EI KOHDISTUNUT KANNATTAVUUDELTAAN VAATIMATTOMAMPIIN VIINITILOIHIN 30. Tuensaannin mahdollistaminen suurimmalle osalle viininviljelijöistä sekä asetuksen (EY) N:o 1234/2007 85 s artiklan 5 kohdassa vahvistetut kriteerit, joissa etusijalle asetetaan yli 55-vuotiaat viljelijät tai koko viinitilansa vapaaehtoisesti raivaavat viljelijät, tarkoittavat sitä, että raivausta ei välttämättä kohdisteta viinitiloihin, joiden kilpailukyky tai kannattavuus olisi muita vaatimattomampi. Tämä kuvastaa järjestelmän tavoitetta, jonka mukaan tuottajien annetaan päättää, ovatko heidän viinitilansa kannattavia [23]. Menettely tuo kuitenkin mukanaan riskin, että järjestelmästä rahoitetaan jo rakenneuudistettujen ja periaatteessa kilpailukykyisten viinitilojen raivausta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa uudistettuja viinitiloja oli kaikesta huolimatta raivattu EU-varojen turvin (ks. laatikko 3). Raivausjärjestelmän ja rakenneuudistustoimenpiteiden välillä vallitsee täten lähtökohtaisesti jännite, joka johtaa siihen, että EU-tukea ei käytetä tehokkaalla tavalla. LAATIKKO 3 ESIMERKKI UUDENAIKAISTETUSTA VIINITILASTA, JOKA RAIVATTIIN Tilintarkastustuomioistuimen Espanjassa tapaama viljelijä oli raivannut vapaaehtoisesti noin 55 hehtaarin lohkon, jolle oli istutettu vain 11 vuotta aiemmin punaviinilajiketta (tempranillo) espalier-rakenteella (espaldera); tapaus täytti vakioehdot, joiden perusteella rakenneuudistustukea oli annettu myös muille viininviljelijöille. Maataloustukirahasto oli antanut tätä tukitoimenpidettä varten noin 420000 euroa. Tämä korostaa sitä tosiasiaa, että toiminnalla rahoitetaan vanhempien viinitilojen rakenneuudistusta ja samanaikaisesti sellaisten viinitilojen raivausta, joilla on jo uudistettu, markkinasuuntautunut rakenne. Lisäksi se kuvastaa sitä, että raivaustuki voi olla kohtuuttoman houkuttelevaa jopa uudenaikaisten kilpailukykyisten viinitilojen kohdalla. KANSALLISISSA TÄYTÄNTÖÖNPANOSÄÄNNÖISSÄ ESIINTYI PUUTTEITA 31. Viljelijöiden on raivauksen jälkeen noudatettava täydentäviä ehtoja eli raivauspalkkiota voidaan vähentää, jos viljelijät eivät noudata tiettyjä vaatimuksia [24] tiloillaan kolmen vuoden ajan [25]. Ranskassa tätä velvoitetta ei kuitenkaan sovelleta maataloustoiminnasta kokonaan luopuviin edunsaajiin, koska kyseisissä tapauksissa edunsaajat eivät enää vastaa asetuksen määritelmää "viljelijästä". Tulkinta vie pohjan velvoitteen päätavoitteelta, joka on "raivattujen alojen vastuullisen käsittelyn varmistaminen". Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että se asetuksen osa, jossa säädetään, että "palkkio-oikeuden edellytyksenä olisi oltava, että asianomainen tuottaja noudattaa sovellettavia ympäristösääntöjä" [26] on edelleen pätevä siinäkin tapauksessa, että viljelijät luopuvat maataloustoiminnasta. RAKENNEUUDISTUS JA UUSIIN LAJIKKEISIIN SIIRTYMINEN TÄRKEÄ TOIMENPIDE, JOLLA EDESAUTETAAN TUOTANNON MUKAUTTAMISTA KYSYNTÄÄN 32. Viinitilojen rakenneuudistus ja uusiin lajikkeisiin siirtyminen on ollut viinialan YMJ:n peruspilareita vuoden 1999 uudistuksesta alkaen. Toimenpiteen tavoitteena on lisätä viinintuottajien kilpailukykyä korvaamalla viinitilan mukauttamisesta koituvat tulonmenetykset ja rahoittamalla rakenneuudistuksesta ja uusiin lajikkeisiin siirtymisestä aiheutuvia kuluja. 33. Toimenpidettä varten on myönnetty huomattavasti EU-varoja sekä absoluuttisesti (4,2 miljardia euroa kymmenvuotiskaudella 2001–2010, keskimäärin 420 miljoonaa vuodessa) että osuutena YMJ:n kokonaisvaroista (noin 32 prosenttia). Suuntaus on jatkunut uusimman uudistuksen toteuttamisen jälkeen, koska jäsenvaltiot painottivat voimakkaasti kyseistä toimenpidettä, josta oli tullut yksi niiden jäsenvaltiokohtaisista määrärahoista katettavista eri vaihtoehdoista. Varainhoitovuonna 2009 kokonaiskulujen määrä oli noin 326 miljoonaa euroa. Toimenpide oli kaikkien jäsenvaltioiden päävalinta lukuun ottamatta Espanjaa (joka myönsi varainhoitovuonna 2009 valtaosan määrärahoistaan tislaukseen) ja muita vähemmän viiniä tuottavia jäsenvaltioita, jotka valitsivat vaihtoehdon, jossa merkittävä osa niiden määrärahoista siirretään tilatukijärjestelmään [27]. 34. Toimenpiteellä on huomattava vaikutus. Viimeisten kymmenen vuoden aikana EU-varojen turvin [28] toteutettu rakenneuudistus on kattanut kahden laajimman viinintuotantoalueen viinitilojen kokonaispinta-alasta seuraavat osuudet: Kastilia-La Manchassa 16 prosenttia ja Languedoc-Roussillonissa 21 prosenttia. 35. Tietyillä tekijöillä on keskeinen merkitys viinitilan kilpailukyvyn varmistamisen kannalta: rypälelajike (onko markkinoilla kysyntää), sato (tuottavuus) ja kulurakenne (tuotantokulut). Tässä yhteydessä rakenneuudistustoimenpiteen, jonka osana tuetaan siirtymistä uusiin lajikkeisiin [29], viinitilojen uudelleensijoittumista tai viinitilan hoitotekniikoiden parantamista, katsotaan yleisesti olevan kilpailukyvyn edistämisen keskeinen väline [30], sillä se auttaa viljelijää mukauttamaan tuotantoaan kysynnän mukaan ja lisäämään tuottavuutta ja/tai vähentämään kuluja [31]. TAULUKKO 2 EU:N RAHOITTAMAN RAKENNEUUDISTUKSEN VAIKUTUS TIETYISSÄ JÄSENVALTIOISSA JA TIETYILLÄ ALUEILLA Lähde: Eurostatin keräämät tiedot (Basic and Annual Vineyard Survey) ja tarkastuskäynnin kohteena olleet kansalliset ja alueelliset viranomaiset. | Italia | Espanja (Kastilia-La Mancha) | Ranska (Languedoc-Roussillon) | Saksa | Viinitilojen kokonaispinta-ala vuonna 2000 (2002 Languedoc-Roussillonin osalta) hehtaareina | 724860 | 566380 | 295464 | 101541 | Rakenneuudistuksen kohteena ollut pinta-ala hehtaareina viinivuosina 2000/2001 – 2008/2009 | 127177 | 90000 | 63166 | 16016 | Rakenneuudistuksen kohteena ollut prosenttiosuus | 18 | 16 | 21 | 16 | RAKENNEUUDISTUKSESTA JA UUSIIN LAJIKKEISIIN SIIRTYMISESTÄ JOHTUVA TUOTOSTEN LISÄYS VOI ILMAN UUSIA MARKKINAMAHDOLLISUUKSIA MITÄTÖIDÄ RAIVAUKSEN VAIKUTUKSET OSITTAIN 36. Toisaalta rakenneuudistuksen seurauksena viinitilan tuotos kasvaa, mikä voi osittain mitätöidä markkinoiden epätasapainoa vähentävän raivauksen vaikutuksen, jollei löydetä uusia markkinamahdollisuuksia. Tämä johtuu erityisesti siitä, että EU:n uusilla rakenneuudistussäännöillä ei enää kielletä tällaisia lisäyksiä, päinvastoin kuin 1999 toteutetun uudistuksen yhteydessä [32]. Vaikka viimeisten rakenneuudistushankkeiden kokonaistulokset eivät ole vielä selvillä, tuotokset ovat kasvaneet viimeisten kahden vuosikymmenen aikana. Näin on käynyt erityisesti Espanjassa, jossa tuotokset olivat muita viininviljelyalueita alhaisempia (ks. kaavio 7). 37. Kastilia-La Manchassa viinitilarekisteriä koskevassa tilintarkastustuomioistuimen analyysissä kävi ilmi, että rakenneuudistuslohkojen keskimääräiset tuotokset ylittävät muiden lohkojen tuotokset noin 60 prosentilla (ks. kaavio 8). Kaaviossa 9 kuvataan, miten raivauksen vaikutus viinintuotantoon on osittain mitätöity tuotoksen lisäyksellä Espanjassa ja Italiassa. Jos kasvaneelle tuotannolle ei ole menekkiä, pitkäaikaista ylijäämää koskeva ongelma pahenee. KAAVIO 7 VIINIRYPÄLETUOTOKSEN KEHITYS +++++ TIFF +++++ Lähde: Eurostat, tuotettua satoa koskevat vuotuiset tilastotiedot. KAAVIO 8 VERTAILUSSA KASTILIA-LA MANCHASSA SIJAITSEVIEN RAKENNEUUDISTUSLOHKOJEN JA MUIDEN KUIN RAKENNEUUDISTUSLOHKOJEN KESKIMÄÄRÄISET TUOTOKSET VUOSINA 2007–2009 +++++ TIFF +++++ Lähde: Viinitilarekisteri, Kastilia-La Mancha. KAAVIO 9 TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN ARVIO RAIVAUKSEN JA TUOTOSKASVUN VAIKUTUKSESTA VIININTUOTANTOON ESPANJASSA, RANSKASSA JA ITALIASSA +++++ TIFF +++++ Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen arvio perustuu Eurostatin tuotettua satoa koskeviin vuotuisiin tilastotietoihin sekä maataloudesta ja maaseudun kehittämisestä vastaavan pääosaston lukuihin. 38. Rakenneuudistuksen vaikutusta tuotantoon lisää myös se, että hankkeita pidetään silloinkin tukikelpoisina, kun ne perustuvat kansallisesta tai alueellisesta varannosta myönnettäviin istutusoikeuksiin. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että Romaniassa rakenneuudistustoimenpiteellä tosiasiassa rahoitetaan viinitila-alan laajentumista sen sijaan, että sen avulla uudistettaisiin nykyisiä tiloja, joista monet eivät ole vallitsevan markkinakysynnän mukaisia. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että tuotantoon kohdistuva vaikutus voisi kasvaessaan ulottua vielä 250000 hehtolitraan eli 5 prosenttiin Romanian keskimääräisestä tuotannosta kaudella 2000–2008 [33]. Tämä voi tosin edistää markkinoiden epätasapainon jatkuvuutta Euroopassa, jos tuotannonlisäystä ei seuraa yleinen kysynnän kasvu. RAKENNEUUDISTUKSEN JA UUSIIN LAJIKKEISIIN SIIRTYMISEN YHTEYDESSÄ HAVAITTIIN TUKEEN OIKEUTTAMATTOMIA TOIMIA JA PALJON ERILAISIA KULUJA 39. Asetuksen (EY) N:o 1234/2007 103 q artiklassa säädetään, että viinitilojen rakenneuudistuksen ja uusiin lajikkeisiin siirtymisen tukea voidaan antaa ainoastaan kahdessa eri muodossa: tuottajille korvataan toimenpiteen täytäntöönpanosta johtuva tulonmenetys ja/tai rahoitetaan viinitilojen rakenneuudistuksesta ja uusiin lajikkeisiin siirtymisestä aiheutuneita tosiasiallisia kuluja, jotka eivät voi ylittää 50:tä prosenttia tai 75:tä prosenttia muutosalueilla. Asetuksella myös vahvistetaan, että uusia lajikkeita koskeva toimenpide voi kattaa viinitilojen uudelleensijoittumisen ja viinitilan hoitotekniikoiden parantamisen. LAATIKKO 4 RAKENNEUUDISTUSTA JA UUSIIN LAJIKKEISIIN SIIRTYMISTÄ KOSKEVASTA TOIMENPITEESTÄ VIINIVUONNA 2008/2009 RAHOITETUT TUKEEN OIKEUTTAMATTOMAT TOIMET Euroopan komission tarkastusyksiköt havaitsivat Tšekin tasavallassa, että aktiivista ja passiivista viljelysten suojaamista linnuilta sekä luonnonvaraista kasvistoa ja eläimistöä koskevia toimia on rahoitettu rakenneuudistusta ja uusiin lajikkeisiin siirtymistä koskevasta toimenpiteestä sillä ehdolla, että vähintään 300 tuntia käytetään viinitilan suojeluun. Maanjakoa – lohkojen ja niiden omistajuuden uudelleenjärjestelyä – tuetaan maaseudun kehittämistoimesta neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 30 artiklan nojalla. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Saksassa on suoritettu ylimääräinen 1500 euron hehtaarikohtainen rakenneuudistustukimaksu maanjakotapauksissa. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että kumpikaan edellä kuvattu tilanne ei oikeuta viinitilan rakenneuudistusta ja uusiin lajikkeisiin siirtymistä koskevasta toimenpiteestä maksettavaan tukeen, sillä ne eivät asetuksen (EY) N:o 1234/2007 103 artiklan q kohdan mukaisesti kuulu sen tavanomaiseen soveltamisalaan, joka kattaa uusiin lajikkeisiin siirtymisen, viinitilojen uudelleensijoittamisen ja viinitilan hoitotekniikoiden parantamisen. 40. Toimi "viinitilojen hoitotekniikat" on laaja-alainen ja antaa huomattavasti tulkinnanvaraa jäsenvaltioille, jotka lopulta kantavat vastuun toimenpiteen täytäntöönpanosta. Lisäohjeet puuttuvat erityisesti asetuksen (EY) No 555/2008 täytäntöönpanon osalta. Tämä vaikuttaa toimenpiteen vaikuttavuuteen ja tehokkuuteen kahdella merkittävällä tavalla: a) Jäsenvaltiot ovat määrittäneet laajan kirjon toimia, joista tiettyjä tuskin voi verrata toisiinsa ja joista toisilla ei ole mitään tekemistä rakenneuudistushankkeiden kanssa. Esimerkkejä tilintarkastustuomioistuimen ja myös komission havaitsemista tapauksista esitetään laatikossa 4. b) Jäsenvaltioiden toimikohtaiset kuluarviot ja EU-tukitasolaskelmat vaihtelevat suuresti. Samanlaisten toimien kuluarvioissa havaittiin jopa 200 prosentin eroja siinäkin tapauksessa, että viiniköynnösten hehtaarikohtainen tiheys oli sama. 41. Espanjaa lukuun ottamatta tarkastuskäynnin kohteina olleet jäsenvaltiot soveltavat tukimaksujen perustana hehtaarikohtaisia kiinteitä määriä eivätkä – asetuksen mukaisesti – edunsaajalle aiheutuneiden tosiasiallisten kulujen prosenttiosuutta. Asetuksessa sallitaan hehtaarikohtaiset kiinteät määrät, mutta ilman maksajavirastojen valvontamenettelyjä ei voida varmistaa, että EU-tuki ei ylitä lakisääteistä 50 tai 75 prosentin rajaa tosiasiallisista kuluista viljelijän tasolla; täten ei ole varmuutta siitä, saavatko viljelijät liian suuria korvauksia. 42. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia (kollektiiviset rakenneuudistussuunnitelmat Ranskassa), joissa tulonmenetyksistä maksettiin sääntöjenvastaisesti korvauksia viljelijöille, jotka eivät istuttaneet uudelleen vaan pelkästään raivasivat viinitilojaan, ja joissa tukea maksettiin liikaa viljelijöille, jotka sekä raivasivat että istuttivat uudelleen (tulonmenetys korvattiin jopa 6,5 vuodelta; tämä ylittää normaalin ajan, jolloin uusi viinitila ei ole tuottava). 43. Lopuksi Ranskassa (Bordeaux’n alueella) tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että suojattuun alkuperänimitykseen oikeutetun viinitilan rakenneuudistustuen saamisen ehtona on, että viljelijät liittyvät tiettyyn alueelliseen elimeen ja suorittavat osallistumismaksun. Tämä velvoite ei koske niitä viljelijöitä, jotka suorittavat tilallaan rakenneuudistuksen ilman EU-tukea. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että kyseisellä maksulla vähennetään aiheettomasti EU-tukea, johon kyseiset viljelijät ovat oikeutettuja ja täten velvoite ei ole neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/2005 [34] 11 artiklan eikä asetuksen (EY) N:o 555/2008 96 artiklan mukainen. Kummankin asetuksen mukaan tuet on maksettava edunsaajille täysimääräisinä. JÄSENVALTIOKOHTAISTEN MÄÄRÄRAHOJEN TÄYTÄNTÖÖNPANO JA VALVONTAJÄRJESTELMÄT KANSALLISELLA TASOLLA RAKENNEUUDISTUS KOROSTUU VOIMAKKAASTI KANSALLISISSA VALINNOISSA 44. Jäsenvaltioiden oikeus valita parhaiten niiden paikallisiin olosuhteisiin sopivat toimenpiteet on viinialan YMJ:n uudistuksen keskeinen tekijä. Varainhoitovuosina 2009 ja 2010 (kaavio 10) rakenneuudistusta ja uusiin lajikkeisiin siirtymistä koskeva toimenpide korostui jäsenvaltioiden valinnoissa vahvasti; toimenpiteen osuus jäsenvaltiokohtaisista määrärahoista suoritettavien maksujen kokonaismäärästä oli kyseisinä vuosina 41 prosenttia (714 miljoonaa euroa [35] 1737 miljoonan euron kokonaismäärästä) ja lähes 27 prosenttia viinialan YMJ:n kokonaismäärärahoista. KAAVIO 10 KANSALLISET OHJELMAT – TOSIASIALLISET MENOT VUOSINA 2009 JA 2010 TOIMENPIDETTÄ KOHTI JA ENNUSTE VIISIVUOTISKAUDELLE 2009–2013 Menot varainhoitovuosina 2009 ja 2010 – Jäsenvaltiokohtaiset määrärahat Ennuste 2009–2013 – Jäsenvaltiokohtaiset määrärahat +++++ TIFF +++++ Lähde: Jäsenvaltioiden asetuksen (EY) N:o 555/2008 liitteen IV mukaiset tiedonannot. 45. Rakenneuudistusta koskevalla toimenpiteellä lisätään kilpailukykyä, mutta kaikki jäsenvaltioiden kansallisten ohjelmien täytäntöönpanoa koskevat valinnat eivät olleet uudistuksen tavoitteiden mukaisia. Espanja arvioi komissiolle 1. maaliskuuta 2011 lähettämässään tiedonannossa, että se aikoo myöntää tilatukijärjestelmälle, joka on yksi asetuksessa säädetyistä toimenpiteistä, lähes 450 miljoonaa euroa eli 30 prosenttia sen jäsenvaltiokohtaisista määrärahoista vuosille 2009–2013. Espanjassa valtaosa vaadituista tilatukioikeuksista laskettiin kuitenkin sen perusteella, minkä verran tukea oli aiemmin myönnetty viinin tislaamiseen alkoholijuomaksi. Järjestely tarjosi pysyvää taloudellista etua tietylle viininviljelijöiden ryhmälle eli niille viljelijöille, jotka eivät myyneet vaan tislasivat tuotantonsa. Toisin kuin raivauksen valinneet viljelijät nämä viininviljelijät voivat jatkaa viinin toimittamista markkinoille. Kyseinen menoerä on täten uudistuksen tavoitteiden vastainen, sillä sen avulla ei edistetä tarjonnan ja kysynnän tasapainottamista eikä kannusteta parantamaan viininviljelijöiden kilpailukykyä markkinoilla. KANSALLISET VALVONTAJÄRJESTELMÄT TOIMIVAT YLEISESTI OTTAEN HYVIN 46. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että toimien laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevat valvontajärjestelmät toimivat tarkastukseen valituissa jäsenvaltioissa (ks. kohta 10) yleisesti ottaen hyvin siitäkin huolimatta, että tietyt asetusten osa-alueet ovat jäsenvaltioiden näkökulmasta katsottuna varsin vaativia. 47. Asetuksen (EY) N:o 555/2008 75 artiklan mukaiset viljelyalan mittaukset, jotka ovat raivaus- ja rakenneuudistusmaksujen laskennassa välttämättömiä, perustuvat nykyään viiniköynnöstä tosiasiallisesti kasvavaan alaan eivätkä enää asianomaisten lohkojen kokonaisalaan, jota käytettiin aiemmin kriteerinä ja joka on edelleen käytössä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmässä (LPIS) sekä viinitilarekistereissä. Tämä pakotti tietyt jäsenvaltiot suorittamaan uusia lohkomittauksia paikalla ja täten pitämään yllä tietokantoja, joissa samasta lohkosta esitetään kolme eri mittauslaskelmaa. PUUTTEITA ESIINTYY KUITENKIN TIETYILLÄ OSA-ALUEILLA 48. Tilintarkastustuomioistuin antoi kohdassa 46 kansallisista valvontajärjestelmistä yleisesti myönteisen arvion, mutta siitä huolimatta jäsenvaltioiden harkintavallan määrää ja komission suorittaman seurannan lisäämistä olisi seuraavassa kohdassa kuvattujen tilanteiden valossa harkittava uudelleen. 49. Kaikki ilman vastaavia istutusoikeuksia olevat viinitilat ovat laittomia 1. tammikuuta 2010 alkaen, ja viljelijän on raivattava ne omalla kustannuksellaan. Tästä velvoitteesta huolimatta useat jäsenvaltiot myöntävät, että niiden alueella on edelleen laittomia viinitiloja, mutta samaan aikaan ne toteavat, että pakollinen raivausprosessi on käynnissä. KOMISSION SEURANTATEHTÄVÄ: TIETOJA ON SAATAVILLA MUTTA ANALYYSI ON VÄHÄISTÄ 50. Jotta komissio voisi suorittaa seurantatehtävänsä, asetuksessa (EY) N:o 555/2008 luetellaan tiedot, jotka jäsenvaltioiden on toimitettava tiettyihin määräaikoihin mennessä. Tilintarkastustuomioistuin pitää tietovaatimuksia perusteellisina. Tilintarkastustuomioistuin panee kuitenkin merkille, että ei ole olemassa erityisiä tulosindikaattoreita, jotka tukisivat analyysia, jossa arvioidaan uudistuksen edistymistä tavoitteisiin nähden. Tarkoituksenmukaisia olisivat erityisesti oikea-aikaisiin tietoihin perustuvat indikaattorit, joilla mitataan EU:n viinintuottajien kilpailukyvyn lisäämistä (tuonti, vienti, hinnat ja määrät) ja tarjonnan ja kysynnän välistä tasapainoa (tuotanto, kulutus ja varastot). PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET PÄÄTELMÄT 51. EU:ssa vallitsee krooninen rakenteellinen ylijäämä ja unionin kansainvälinen kilpailukyky on vähentynyt. Tämän vuoksi toteutettiin uudistus, jonka yhteydessä kehitettiin tai muokattiin välineitä, joiden tarkoituksena on ratkaista viinimarkkinoiden keskeiset ongelmat. Tämä pätee erityisesti pidempiaikaisiin toimenpiteisiin, jotka kattavat valtaosan menoista eli raivaukseen ja viinitilojen rakenneuudistukseen ja uusiin lajikkeisiin siirtymiseen. 52. Komission uudistusta varten tekemä valmistelutyö oli laaja-alaista ja perusteellista, mutta tiettyjen ehdotusten kohdalla tutkimustyötä ei ollut tehty tarpeeksi. Tästä oli tilintarkastustuomioistuimen mukaan kyse erityisesti istutusoikeusjärjestelmän suunnitellun vapauttamisen kohdalla. Tietyillä aloilla tavoitteet perustuivat lisäksi kriteereille, jotka jäivät konkretisoitumatta; tällaisia olivat mm. sakkaroosilla väkevöinnistä luopumista koskeva ehdotus sekä rypäleiden raakana korjaamista ja menekinedistämistä koskevien täydentävien toimenpiteiden vaikutukset. 53. Raivausjärjestelmä on nopea ja pysyvä tapa vähentää tuotantopotentiaalia, ja täten sillä on keskeinen asema komission pyrkiessä vähentämään rakenteellista ylijäämää. Järjestelmän avulla viinialan tarjontaa saatiin vähennettyä noin 10,2 miljoonaa hehtolitraa, mutta 175000 hehtaarin tavoite osoittautui kuitenkin riittämättömäksi poistamaan uudistusta edeltävä rakenteellinen ylijäämä; tämä johtui suurelta osin siitä, että tavoitteen perustana olleet olettamukset eivät konkretisoituneet. Uudistuksen yksi keskeisimmistä tavoitteista on markkinoiden tasapainottuminen. Tämä tavoite saavutetaan, jos vienti kasvaa huomattavasti. 54. Lisäksi raivausjärjestelmä saatettiin viimeisimmän uudistuksen myötä koko viininviljelijäyhteisön saataville; aiemmin tilanne oli toinen, sillä silloin jäsenvaltiot voivat rajoittaa viljelijöiden mahdollisuuksia hyödyntää järjestelmää. Vastaavia tukimääriä myös lisättiin ilman selviä perusteluja komissiolta. Tämä lisäsi järjestelmän kysyntää suurimmassa osassa viiniä tuottavia jäsenvaltioita ja kysyntä oli kaksinkertainen käytettävissä oleviin varoihin nähden. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että näissä olosuhteissa järjestelmä olisi voinut olla tehokkaampi. On todennäköistä, että jos tukimääriä olisi lisätty vähemmän tai ne olisi pidetty entisellään, käyttöön asetetuilla resursseilla olisi voitu saada aikaan huomattavammat tulokset taikka vähäisemmillä resursseilla ainakin samat tulokset (tilintarkastustuomioistuin arvioi, että maataloustukirahastolle aiheutui tukimäärien lisäyksestä kuluja 100 miljoonaa euroa). 55. Markkinoiden tasapainottamista koskevan tavoitteen saavuttamista voivat estää rakenneuudistuksen ja uusiin lajikkeisiin siirtymisen vaikutukset tietyillä viinintuottaja-alueilla, joilla hehtaarikohtainen tuotos kasvoi kahden viimeisen vuosikymmenen aikana. Espanjassa ja Italiassa tuotoksen kasvu mitätöi osittain raivauksen vaikutukset. Tuotoksen kasvu ei olisi ongelma, jos tuotettu lisämäärä viiniä olisi todellakin kilpailukykyistä ja täyttäisi markkinoiden lisäkysynnän muuta EU-tuotantoa korvaamatta. Tämä kuitenkin edellyttää uusia markkinamahdollisuuksia EU:n ulkopuolella, sillä viininkulutus on EU:ssa vähenemässä. 56. Rakenneuudistusta ja uusiin lajikkeisiin siirtymistä koskevalla toimenpiteellä on kuitenkin ollut merkittävä ja myönteinen vaikutus viininviljelijöiden tasolla. Sillä on tuettu laajan viinitila-alueen tarjonnan mukauttamista kysyntään ja parannettu viinitilojen hoitotekniikoita. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että jäsenvaltioilla on liian paljon harkintavaltaa toimenpiteen täytäntöönpanon osalta. Ne voivat rahoittaa toimenpiteen soveltamisalan ulkopuolisia toimintoja ja täten sallia suuria eroavaisuuksia tukien laskennassa käytetyissä kiinteissä määrissä. 57. Komissio saa jäsenvaltioilta suuren määrän tietoja eri toimenpiteiden täytäntöönpanosta, mutta keskeisten tulosindikaattorien puuttuminen rajoittaa komission toteuttamaa seurantaa. Seurannan osana olisi myös arvioitava, onko uudistuksen tavoitteet saavutettu. Indikaattoreiden määrittäminen on erityisen tärkeää, jotta uudistuksen onnistumista voidaan arvioida oikea-aikaisesti. SUOSITUKSET 58. Raivaustoimenpiteiden ja istutusoikeuksien osalta: - Komission olisi arvioitava viinialalla vallitsevaa tarjonnan ja kysynnän välistä tasapainoa päivitettyjen tietojen perusteella; arviossa olisi otettava huomioon istutusoikeuksien suunniteltu vapauttaminen. Komission olisi määriteltävä kyseisen arvion perusteella, ovatko mahdollisten epätasapainotilojen poistamiseen tähtäävät toimenpiteet tarpeellisia. - Jos raivaustoimenpiteet katsotaan tarpeellisiksi, olisi vältettävä raivaamasta uudistettuja viinitiloja lisäämällä tukikelpoisuuskriteerejä, jotka liittyvät viinitilaan eivätkä pelkästään viininviljelijään. 59. Rakenneuudistusta koskevien toimenpiteiden osalta: - Jäsenvaltiot määrittelevät rakenneuudistusta koskevan toimenpiteen täytäntöönpanon yhteydessä suuren joukon erilaisia toimia, ja näin ollen komission olisi määriteltävä tarkemmin tukikelpoiset rakenneuudistustoimet ja erityisesti "viinitilan hoitotekniikoiden parantamista" koskevan lakisääteisen otsakkeen mukaisesti sallitut toimet. - Jottei viljelijöille suoritettaisi liian suuria korvauksia niissä tapauksissa, joissa maksut perustuvat hehtaarikohtaisiin kiinteisiin määriin, komission olisi vaadittava, että jäsenvaltiot tarkistavat ainakin otoksen perusteella, ettei EU-tuki ylitä tosiasiallisten kulujen tukikelpoista prosenttiosuutta. 60. Uudistuksen päätavoitteen eli tarjonnan ja kysynnän tasapainottamisen osalta: - Yhtäältä EU rahoittaa raivaustoimenpidettä vähentääkseen viinituotannon ylijäämää ja toisaalta rakenneuudistusta ja uusiin lajikkeisiin siirtymistä koskevan toimenpiteen seurauksena viinitilojen tuotokset kasvavat ja täten myös tuotantomäärä kasvaa. Tämä on vastoin tarjonnan ja kysynnän tasapainottamisen tavoitetta, jollei viinille taata uusia markkinamahdollisuuksia. Komission olisi täten varmistettava, että tämän jännitteen lieventämiseen on olemassa asianmukainen toimien yhdistelmä. 61. Tilastotietojen osalta komission olisi määritettävä uudistuksen tavoitteiden kannalta tarkoituksenmukaiset keskeiset tulosindikaattorit, joiden avulla uudistuksen onnistumista voitaisiin arvioida oikea-aikaisesti. Tilintarkastustuomioistuimen jaosto I on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Michel CRETININ johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 7. maaliskuuta 2012 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira presidentti [1] Euroopan komissio / maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto vastaa viinitilaluettelosta ja Eurostat hankintataseesta. [2] Kaaviossa näkyvät ainoastaan ne jäsenvaltiot, joiden keskimääräinen tuotanto oli yli miljoona hehtolitraa. Tuotantoarvot ovat tasoitettuja keskiarvoja, joissa on jätetty pois kunkin maan korkein ja alhaisin arvo kyseiseltä kaudelta. [3] Koska kokonaistuotanto saattaa vaihdella huomattavasti vuodesta toiseen sääolojen vuoksi, rakenteellista ylijäämää on paras mitata monivuotisten keskiarvojen perusteella. Edellä mainittu 14,5 miljoonan hehtolitran arvio perustuu komission kaudesta 1999–2003 tekemään analyysiin, eikä tilintarkastustuomioistuimen oma analyysi poikkea siitä olennaisesti. [4] Erityiskertomus nro 4/87 (EYVL C 297, 6.11.1987, s. 14). [5] Näihin tekijöihin viitataan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksissa varainhoitovuosilta 1991 (EYVL C 330, 15.12.1992, s. 1), 1993 (EYVL C 327, 24.11.1994, s. 1), 1996 (EYVL C 348, 18.11.1997, s. 1) ja 1999 (EYVL C 342, 1.12.2000, s. 1). [6] KOM(2006) 319 lopullinen, 22.6.2006. [7] Neuvoston asetus (EY) N:o 479/2008, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2008, viinialan yhteisestä markkinajärjestelystä, asetusten (EY) N:o 1493/1999, (EY) N:o 1782/2003, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 3/2008 muuttamisesta sekä asetusten (ETY) N:o 2392/86 ja (EY) N:o 1493/1999 kumoamisesta (EUVL L 148, 6.6.2008, s. 1), johdanto-osan 5 kappale. [8] Maatalouden yhteisestä markkinajärjestelystä ja tiettyjä maataloustuotteita koskevista erityissäännöksistä 22 päivänä lokakuuta 2007 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 (yhteisiä markkinajärjestelyjä koskeva asetus) (EUVL L 299, 16.11.2007, s. 1)103 m artiklassa luetellaan jäsenvaltioiden käytettävissä olevat toimenpiteet: tilatukijärjestelmä; menekinedistäminen; viinitilojen rakenneuudistus ja uusiin lajikkeisiin siirtyminen; rypäleiden korjaaminen raakana; sijoitusrahastot; satovakuutus; investoinnit; sivutuotteiden tislaus; viinin tislaaminen alkoholijuomaksi; erityinen tislaus ja tiivistetyn rypäleen puristemehun käyttö. [9] Neuvoston asetus (EY) N:o 491/2009, annettu 25 päivänä toukokuuta 2009, maatalouden yhteisestä markkinajärjestelystä ja tiettyjä maataloustuotteita koskevista erityissäännöksistä annetun asetuksen (EY) N:o 1234/2007 (yhteisiä markkinajärjestelyjä koskeva asetus) muuttamisesta (EUVL L 154, 17.6.2009, s. 1). [10] Maataloustukirahaston varainhoitovuosi alkaa 16. lokakuuta vuonna n-1 ja päättyy 15. lokakuuta vuonna n. [11] Viinialalla on huomattavia jäsenvaltiokohtaisia eroja. Tämä pätee niin tuotteiden monimuotoisuuteen kuin tuotantorakenteisiin sekä kansallisen tuotannon ja kulutuksen väliseen (epä-/)tasapainoon. [12] Asetus (EY) N:o 1234/2007, 85 g artiklan 5 kohta. [13] Päinvastoin kuin muilla merkittävästi muuttuneilla markkinoilla, kuten maidon markkinoilla maitokiintiöjärjestelmän lakkauttamisen jälkeen. [14] Viinialan käyttökelpoinen tuotanto oli 168 miljoonaa hehtolitraa vuonna 2003, mutta se nousi 194 miljoonaan hehtolitraan vuonna 2004; toisin sanoen viinin tuotanto kasvoi 26 miljoonaa hehtolitraa vuodesta 2003 vuoteen 2004. [15] Varainhoitovuonna 2009 ainoastaan Sloveniassa korjattiin rypäleitä raakana; vastaava määrä oli 131000 euroa eli 3,7 prosenttia sen jäsenvaltiokohtaisista määrärahoista. Toimenpidettä sovellettiin enemmän vuonna 2010 (16,8 miljoonaa euroa), mutta edelleen ainoastaan Italiassa, Sloveniassa ja Kyproksella. Sijoitusrahastoille ei aiheutunut tästä toimenpiteestä menoja varainhoitovuosina 2009 ja 2010 eikä menoja ole suunniteltu olevan ennen vuonna 2013 päättyvän ohjelmakauden loppua. [16] Komission asetus (EY) N:o 555/2008, annettu 27 päivänä kesäkuuta 2008, viinialan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 479/2008 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä tukiohjelmien, kolmansien maiden kanssa käytävän kaupan, tuotantokyvyn ja viinialan tarkastusten osalta (EUVL L 170, 30.6.2008, s. 1), 12 artikla. Hakemukset on toimitettava 15. huhtikuuta ja 31. toukokuuta välisenä aikana; satotarkastukset ja lopulliset tarkastukset on toimitettava 15. kesäkuuta ja 31. heinäkuuta välisenä aikana. [17] Viimeistä YMJ:n uudistusta edeltävällä kaudella ja erityisesti vuosina 1988–1996 viinitiloja on raivattu yli 500000 hehtaaria. Valtaosa niistä sijaitsi suurimmissa viiniä tuottavissa jäsenvaltioissa eli Espanjassa, Italiassa ja Ranskassa. Tämä merkitsee sitä, että EU-12:n vuonna 1988 olemassa olleesta viinitila-alasta on vähennetty yli kahdeksasosa eli noin 4 miljoonaa hehtaaria. Vuoden 1996 jälkeen jäsenvaltioille kuitenkin annettiin mahdollisuus rajoittaa toimenpiteen soveltamista alueellaan. Tämä johti siihen, että kyseisen ajankohdan jälkeen alaa on raivattu merkittävästi vähemmän (vuosina 1997–2008 raivattiin alle 30000 hehtaaria, lähinnä Ranskassa). [18] Jäsenvaltioilla oli kuitenkin edelleen mahdollisuus rajoittaa raivauksen vaikutusta tietyillä alueilla tai silloin, kun tosiasiallisesti raivattu ala saavutti tietyt ennalta määritellyt kynnysarvot. [19] Hehtaarikohtaiset tukimäärät lasketaan raivausjärjestelmässä asianomaisen tilan aiempien satomäärien perusteella. Tiettyjä poikkeuksia sovelletaan, jos tietoja ei ole saatavilla. Tukimäärät vaihtelevat seuraavasti: alimmassa satoluokassa tukea maksetaan 1450 euroa/ha ja ylimmässä satoluokassa 12300 euroa/ha. Tukimääriä kuitenkin lisättiin 20 prosentilla järjestelmän ensimmäisenä täytäntöönpanovuotena ja 10 prosentilla toisena täytäntöönpanovuotena. [20] Komission omasta analyysista käy ilmi, että Kastilia – La Manchassa (jonka osuus kolmivuotiskaudella toteutetusta raivauksesta oli 44 prosenttia) aiemmilla tukimäärillä katettiin jo 6,5 vuotta marginaalista ja että Languedoc-Roussillonissa (jonka osuus kolmivuotiskaudella toteutetusta raivauksesta oli 10 prosenttia) kriteeri lähes täyttyi (4,9 vuotta marginaalista). [21] 3,5 miljoonaa hehtaaria viinivuonna 2007/2008. [22] Arvio raivausjärjestelmän avulla pysyvästi poistetusta käyttökelpoisesta kokonaistuotannosta perustuu jäsenvaltioiden komissiolle toimittamiin virallisiin tiedonantoihin, jotka koskevat raivattujen hehtaarien määrää ja niiden satoluokitusta kolmevuotiskaudella 2008/2009 – 2010/2011. Eurostatin julkaisemien tietojen mukaan käyttökelpoista tuotantoa oli kaudella 2000–2008 keskimäärin 176,3 miljoonaa hehtolitraa. [23] Asetuksen (EY) N:o 479/2008 johdanto-osan 68 kappaleessa mainitaan, että "jos tuottaja katsoo, että joidenkin viljelyalojen olosuhteet eivät ole suotuisia elinkelpoiselle tuotannolle, tuottajalle olisi annettava mahdollisuus leikata kustannuksiaan ja poistaa kyseiset alat viinintuotannosta […]". [24] Täydentävillä ehdoilla tarkoitetaan lakisääteisiä hoitovaatimuksia ja hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusta, jotka mainitaan yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (ETY) N:o 2019/93, (EY) N:o 1452/2001, (EY) N:o 1453/2001, (EY) N:o 1454/2001, (EY) N:o 1868/94, (EY) N:o 1251/1999, (EY) N:o 1254/1999, (EY) N:o 1673/2000, (ETY) N:o 2358/71 ja (EY) N:o 2529/2001 muuttamisesta 29 päivänä syyskuuta 2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 (EUVL L 270, 21.10.2003, s. 1) 3–7 artiklassa. [25] Asetus (EY) N:o 1234/2007, 85 t artikla. [26] Asetus (EY) N:o 479/2008, johdanto-osan 71 kappale. [27] Kreikka, Luxemburg, Malta ja Yhdistynyt kuningaskunta (vuodesta 2010 alkaen) valitsivat vaihtoehdon, jossa huomattava osa niiden määrärahoista siirrettiin peruuttamattomasti tilatukijärjestelmään. [28] Tietyillä alueilla, kuten Languedoc-Roussillonissa Ranskassa, jossa rakenneuudistustoimenpidettä on sovellettu jo 1980-luvulta alkaen, vaikutus oli jopa tätäkin suurempi – Ranskan maksajaviraston (FranceAgriMer) toimittamien tietojen mukaan rakenneuudistus koski melkein 40:tä prosenttia vuonna 1977 olemassa olleista viinitiloista eli noin 164 000:ta hehtaaria. [29] Tilintarkastustuomioistuin pani merkille huomattavan suunnanmuutoksen viininviljelijöiden käyttämissä lajikkeissa; viljelijät keskittyivät punaviinilajikkeisiin kaudella 2000–2010. Punaviiniala kasvoi 18 prosenttiyksikköä Espanjassa (alan osuus koko viinitila-alasta oli 55 prosenttia), 8 prosenttiyksikköä (32 prosenttia kokonaispinta-alasta) Saksassa, 5 prosenttiyksikköä (75 prosenttia kokonaispinta-alasta) Ranskassa ja 5 prosenttiyksikköä (56 prosenttia kokonaispinta-alasta) Italiassa. [30] Asetus (EY) N:o 1234/2007, 103 q artiklan 1 kohta: "Viinitilojen rakenneuudistukseen ja uusiin lajikkeisiin siirtymiseen liittyvien toimenpiteiden tarkoituksena on parantaa viinintuottajien kilpailukykyä". [31] Yksi esimerkki mahdollisesta kuluja vähentävästä tekijästä on mekanisointi: rakenneuudistustoimenpide ei sitä kata, mutta tiettyjen viinitilatoimien mekanisointi on mahdollista ainoastaan siinä tapauksessa, että viinitila on rakenteeltaan tietynlainen (esim. espalier); tällaista muuntamista tuetaan suoraan rakenneuudistusta ja uusiin lajikkeisiin siirtymistä koskevalla toimenpiteellä. [32] Tämä tekijä on pantu aikaisemmin merkille ja siihen viitataan nimenomaisesti tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksen nro 4/87 päätelmissä. Tuotantokykyä koskevassa komission asetuksessa (EY) N:o 1227/2000 (EYVL L 143, 16.6.2000, s. 1) pyritään estämään tuotoksen kasvu säätämällä, että "jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on vahvistettava säännöt, jotka rajoittavat suunnitelmaan sisältyvään raivaukseen liittyvien uudelleenistutusoikeuksien käyttöä suunnitelmaa toteutettaessa, jos se mahdollisesti johtaisi tuotoksen lisääntymiseen sen soveltamisalaan kuuluvalla alueella". Uudessa YMJ:ssä kyseistä vaatimusta ei enää ole. [33] Arvio perustuu Romanian kansallisissa ja alueellisissa varannoissa käytettävissä oleviin 9169 hehtaarin istutusoikeuksiin keskimääräisen tuotoksen ollessa 27 hl/ha. [34] EUVL L 209, 11.8.2005, s. 1. [35] Varainhoitovuosina 2009 ja 2010 rakenneuudistukseen ja uusiin lajikkeisiin siirtymiseen käytettiin huomattavan paljon varoja erityisesti Italiassa (168,7 miljoonaa euroa), Ranskassa (148,6 miljoonaa euroa), Espanjassa (134,7 miljoonaa euroa) ja Romaniassa (83,2 miljoonaa euroa). --------------------------------------------------