Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille ja Euroopan Tilintarkastustuomioistuimelle - Selvitys 6.–9. Euroopan kehitysrahaston (EKR) varainhoidosta vuonna 2005 {SEK(2006) 977} /* KOM/2006/0405 lopull. */





[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 19.7.2006 KOM(2006) 405 lopullinen KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE JA EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMELLE Selvitys 6.–9. Euroopan kehitysrahaston (EKR) varainhoidosta vuonna 2005 {SEK(2006) 977} SISÄLLYSLUETTELO 1. Johdanto 3 2. Tavoitteiden saavuttaminen vuonna 2005 4 2.1. Ohjelmien ja hankkeiden laadun parantaminen 4 2.2. Ohjelmien ja hankkeiden nopeuttaminen 6 2.3. Korkealuokkainen valvonta 6 3. Taloudellinen asema, 6.–9. EKR – osoitetut, sidotut, käytetyt ja käyttämättä olevat varat vuoden 2005 lopussa (miljoonaa euroa, netto) 7 4. Tapahtumat, jotka ovat vaikuttaneet merkittävästi vuoden 2005 toimiin 7 4.1. Takapainotteisuus 7 4.2. Stabex 7 4.3. Varainhoidon tietojärjestelmät 8 4.4. Yhteisrahoituksen sääntelyesteet 8 4.5. Sisäinen valvonta 8 4.6. Resurssit 9 1. Johdanto Komission selvitys 6.–9. Euroopan kehitysrahaston (EKR) varainhoidosta vuonna 2005 täyttää yhdeksänteen Euroopan kehitysrahastoon sovellettavan varainhoitoasetuksen 96, 102 ja 135 artiklan vaatimukset. Kyseisen varainhoitoasetuksen 96 artiklan 2 kohta kuuluu seuraavasti: ”EKR:n tilinpäätöksen liitteenä on oltava kuluneen varainhoitovuoden varainhallintoa koskeva selvitys, jossa esitetään yksityiskohtaisesti, 1. miten varainhoitovuoden tavoitteet on saavutettu moitteettoman varainhoidon periaatetta noudattaen; 2. taloudellinen asema ja tapahtumat, jotka ovat vaikuttaneet merkittävästi varainhoitovuoden aikana toteutettuihin toimiin”. Euroopan kehitysrahastosta (EKR) rahoitetaan EY:n yhteistyö seuraavien kanssa: - Saharan eteläpuolisen Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maat Cotonoun sopimuksella vahvistetun AKT–EY-kumppanuuden mukaisesti; - jäsenvaltioihin perustuslakien nojalla kuuluvat 20 merentakaista maata ja aluetta (MMA)[1]; ja - Euroopan investointipankin (EIP) ohjelmat AKT-maissa. EU:n kumppanuus AKT-maiden kanssa perustuu Cotonoun sopimukseen. EU:n jäsenvaltiot ja AKT-maat allekirjoittivat sopimuksen vuonna 2000 ja sopivat, että sitä tarkistetaan viiden vuoden välein, kunnes sen voimassaolo vuonna 2020 päättyy. Ensimmäisen kerran sopimusta tarkistettiin vuonna 2005. EU:n ja jäsenvaltioiden merentakaisten maiden ja alueiden kumppanuutta säännellään erillisellä EU:n ministerineuvoston päätöksellä[2]. Lisäksi eräät komission AKT-kehitysohjelmat rahoitetaan Cotonoun sopimuksen ulkopuolella EU:n yleisestä talousarviosta, eikä niitä käsitellä tässä selvityksessä. Kyse on seuraavista: - komission toiminta Etelä-Afrikassa; - temaattiset budjettikohdat, jotka koskevat elintarviketurvaa, demokratiaa ja ihmisoikeuksia sekä ympäristöä; ja - banaanintuottajille erityisen tukikehyksen puitteissa annettava tuki. Myös Euroopan investointipankki (EIP) rahoittaa toimia AKT-maissa investointikehyksestä ja omista varoistaan. EU:n kehityspolitiikan ja -ohjelmien laatimisesta ja toteuttamisesta AKT-maissa ja MMA:issa vastaavat seuraavat kaksi komission yksikköä: - kehitysyhteistyön pääosasto vahvistaa politiikan ja ohjelmat yhdessä AKT-maiden kanssa; ja - EuropeAid toteuttaa politiikkaa käytännössä ohjelmien ja hankkeiden kautta. Yhdeksäs EKR tuli voimaan 1. huhtikuuta 2003, kun kaikki jäsenvaltiot olivat ratifioineet sopimuksen. Komissio siirsi aikaisempien kehitysrahastojen maksamatta olevat varat yhdeksänteen EKR:ään, jonka voimassaolo päättyy joulukuussa 2007. 2. Tavoitteiden saavuttaminen vuonna 2005 Komissio on asettanut itselleen tavoitteita sekä määritellyt tulosindikaattoreita ja kvantitatiivisia tavoitteita, joilla voidaan mitata, miten vuonna 2005 on onnistuttu parantamaan EKR:n - ohjelmien laatua; - ohjelmien toteuttamisen nopeutta ja tehokkuutta; ja - valvontajärjestelmien toimintaa. 2.1. Ohjelmien ja hankkeiden laadun parantaminen Vuonna 2005 komissio lisäsi toimia uusien ohjelmien laadun parantamiseksi. Se teki ehdotuksia vertaisarvioinnista laatutukiryhmässä, joka koostuu EuropeAidin ja kehitysyhteistyön pääosaston virkamiehistä sekä tarvittaessa muiden pääosastojen virkamiehistä. Laatutukiryhmä tekee arviointinsa ennen kuin komissio tekee rahoituspäätöksensä – hankehallinnon alkuvaiheessa, kun ohjelmia suunnitellaan, ja uudelleen siinä vaiheessa, kun on kyse hankkeiden teknisestä muotoilusta. Vuonna 2005 ohjelmat, joita arvioitiin 35 laatutukiryhmän kokouksessa, olivat rahamäärältään yli 3 800 miljoonaa euroa. Vuonna 2005 komissio lisäsi EKR-rahoitusta koulutukseen ja terveyteen, infrastruktuuriin ja talousarviotukeen, jotta vuosituhattavoitteet voitaisiin saavuttaa. Se kohdensi EKR:n varoja myös muille aloille, joilla kaivataan edistymistä vuosituhattavoitteiden saavuttamiseksi (demokratia, oikeusvaltio, hallintotapa ja maatalous). Vuonna 2005 komissio kohdensi suurimman osuuden EKR:n varoista – 36 prosenttia – yhteiskunnan peruspalvelujen, kuten koulutuksen, terveydenhoidon, puhtaan veden ja perusjätevesihuollon, järjestämiseen. Nämä ovat avainasemassa vuosituhattavoitteiden saavuttamisessa. Seuraavaksi suurimmat osuudet komissio kohdensi talousarvio- ja maksutasetukeen (luvuissa on mukana elintarviketurva ja Stabex-operaatiot) sekä liikenteeseen, viestintään ja energiaan. Näiden kolmen sektorin yhteenlaskettu osuus EKR:n kokonaissitoumuksista on 84 prosenttia. EKR-maksusitoumukset ja -maksut OECD:n kehitysapukomitean luokituksen mukaan, 2005 (miljoonaa euroa, brutto)[3] | Sektori | Sitoumukset | Maksut | Mil-joonaa euroa | % koko määrästä | Mil-joonaa euroa | % koko määrästä | Koulutus, terveys, vesi, perusjätevesihuolto | 1 252 | 36 % | 711 | 29 % | Talousarvio- ja maksutasetuki[4] | 858 | 24 % | 628 | 26 % | Liikenne, viestintä ja energia | 839 | 24 % | 584 | 24 % | Maatalous, kalastus, kauppa, teollisuus, matkailu | 194 | 6 % | 214 | 9 % | Ympäristö, muut monialaiset kysymykset | 164 | 5 % | 72 | 3 % | Muut, myös tuki jälleenrakentamiseen | 205 | 5 % | 248 | 9 % | Välisumma | 3 511 | 100 % | 2 456 | 100 % | AKT–EU-rauhanrahasto[5] | 88 | Yhteensä | 3 511 | 2 544 | Kokonaissitoumukset 2005 (miljoonaa euroa, brutto) | Maksut 2005 (miljoonaa euroa, brutto) | [pic][pic] Parantaakseen tukensa kestävyyttä ja vaikutusta komissio tarjosi edelleen makrotaloudellista talousarviotukea – jota kutsutaan yleiseksi talousarviotueksi – ja toteutti alakohtaisia tukiohjelmia. Yleisen talousarviotuen ja alakohtaisten tukiohjelmien osuus EKR:n sitoumuksista kasvoi edelleen: vuonna 2004 niiden osuus oli 18 prosenttia ja vuonna 2005 32 prosenttia. Komissio hyväksyi: - yleisen talousarviotuen 13 maassa (yhteensä 705 miljoonaa euroa); - alakohtaiset tukiohjelmat 9 maassa (yhteensä 416 miljoonaa euroa). 2.2. Ohjelmien ja hankkeiden nopeuttaminen Komissio nopeutti ohjelmien toteuttamista edelleen vuonna 2005. Tämä näkyi sitoumuksissa ja maksuissa selvästi. EKR:n keskeiset tulosluvut, 2001–2005 (miljoonaa euroa, brutto)[6] | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | Kokonaissitoumukset | 1 927 | 2 125 | 3 769 | 2 648 | 3 511 | Yksittäiset sitoumukset | 2 488 | 2 436 | 3 062 | 3 038 | 3 057 | Maksut | 1 779 | 1 922 | 2 345 | 2 464 | 2 544 | Komissio onnistui vuonna 2005 lisäämään kokonaissitoumuksia 33 prosenttia vuodesta 2004. Hyväksyttyjen operaatioiden määrä kasvoi tasaisesti, ja laatutukiryhmä osallistui laadun varmistamiseen. Sidottuaan ohjelmavarat (kokonaissitoumukset) komissio allekirjoittaa sopimukset (yksittäiset sitoumukset) toteuttajien (hallitukset, yritykset, kansalaisjärjestöt, kansainväliset järjestöt) kanssa ja suorittaa niille maksut. Vuonna 2005 komissio teki kautta aikojen toiseksi eniten yksittäisiä sitoumuksia (3 057 miljoonaa euroa) ja suoritti ennätysmäärän maksuja (2 544 miljoonaa euroa). 2.3. Korkealuokkainen valvonta EKR:llä on oma varainhoitoasetus[7]. Komissio varmistaa moitteettoman varainhoidon ja asianmukaisen tilivelvollisuuden jakamalla vastuut selvästi. Ohjelman hallinnoinnista vastaavat tietyt henkilöt; eri henkilöt tarkastavat ohjelman tilit ja varmistavat, että varainhoito on asetuksen mukaista. Varainhoitoasetuksessa rahaston hallinnointivastuu on eriytetty tulojen ja menojen hyväksyjälle ja tilinpitäjälle: - tulojen ja menojen hyväksyjä hoitaa tehtäviään asetuksen 2 jakson mukaisesti; - tilinpitäjä on komission budjettiosaston virkamies, ja hän hoitaa tehtäviään asetuksen 3 jakson mukaisesti. EKR:llä on myös oma kirjanpitojärjestelmä, jota komissio parhaillaan muuttaa suoriteperusteiseksi (ABAC). EuropeAid edistyi tärkeimmissä sisäisen valvonnan tavoitteissaan, jotka koskivat arkistointia ja Stabexia. EKR-ohjelmista vastaava linja otti onnistuneesti käyttöön uudet arkistointijärjestelmät sekä varainhoitoa koskeville että muille asiakirjoille. 3. Taloudellinen asema, 6.–9. EKR – osoitetut, sidotut, käytetyt ja käyttämättä olevat varat vuoden 2005 lopussa (miljoonaa euroa, netto) Alla olevassa taulukossa on esitetty ATK-maissa sekä MMA:issa toteutettaviin ohjelmiin ja Euroopan investointipankin investointikehykseen osoitetut varat. Yhdeksännestä EKR:stä peräisin olevat investointikehyksen varat on esitetty erikseen EIP:n tilinpäätöksessä. AKT-maille osoitetut EKR-varat[8] | Sidotut varat | Käytetyt varat | Jäljellä olevat varat/sitoumukset | 6.–8. EKR | 9. EKR | 6.–9. EKR yhteensä | Sitomattomat varat | Maksamatta olevat sitoumukset | Jäljellä olevat varat yhteensä | a | b | c (a+b) | d | e | f (c-d) | g (d-e) | h (f+g) | 29 512 | 14 943 | 44 455 | 38 727 | 28 403 | 5 728 | 10 324 | 16 052 | 4. TAPAHTUMAT, JOTKA OVAT VAIKUTTANEET MERKITTÄVÄSTI VUODEN 2005 TOIMIIN 4.1. Takapainotteisuus Kokonaissitoumusten epätasainen jakautuminen vuodelle oli edelleen vuonna 2005 ongelma. Komissio sitoi syyskuun loppuun mennessä 38 prosenttia vuoden 2005 varoista, kun tavoite oli 55 prosenttia. Tästä syystä EuropeAid seuraa nyt hankkeiden etenemistä aikaisempaa tiiviimmin ja käyttää laatutukiryhmää varmistaakseen, että laatuvaatimusten lisäksi myös määräaikoja noudatetaan. 4.2. Stabex Komissio pohjusti vuonna 2005 maaperää avoimena olevien Stabex-kysymysten ratkaisemiselle, mutta tuloksia on nähtävissä vasta vuosina 2006 ja 2007.[9] Komissio on selvittänyt oikeudellisia ja budjettikysymyksiä, jotta maksamatta olevat Stabex-sitoumukset voitaisiin toteuttaa. Komission aikomus on sitoa kaikki maksamatta olevat Stabex-varat tuensaajamaiden hyväksi keskinäisten velvoitekehysten puitteissa. Tavoitteeksi on asetettu seuraavat määräajat: - keskinäisten velvoitekehysten hyväksyminen vuoden 2007 loppuun mennessä - sopimusten tekeminen vuoden 2008 loppuun mennessä - maksatus vuoden 2010 loppuun mennessä. Jotta Stabex-varoja voidaan seurata, komissio pitää niitä erillisillä tileillä. Komissio siirtää Stabex-varat päätililtä Eurooppaan ns. vakuustileille, joita komission tilinpitäjä hoitaa. Kun vaaditut edellytykset täyttyvät, komissio siirtää varat ns. kahden haltijan tileille, joita tuensaajamaan kansallinen tulojen ja menojen hyväksyjä ja komission lähetystön päällikkö hoitavat yhdessä. Komissio pitää kahden haltijan Stabex-tilejä koskevaa raportointia erityisen tärkeänä. Se muistutti vuonna 2005 kansallisille tulojen ja menojen hyväksyjille, että Cotonoun sopimuksessa edellytetään niiltä säännöllistä raportointia Stabexista. Komissio nimitti myös Stabex-koordinaattorin ja suunnittelee perustavansa maaliskuuhun 2007 mennessä Stabex-tilien tarkempaan seurantaan tarkoitetun tietokannan. Lisäksi lähetystöjen on sisällytettävä kaksi kertaa vuodessa laatimiinsa ulkopuolisen avun hallintaa koskeviin kertomuksiin lausunto Stabex-tilien tilanteesta. Jäljempänä liitteessä 7 on ilmoitus Stabexin kahden haltijan tilien saldoista ja tapahtumista 31. päivältä joulukuuta 2005 ja mainitaan vielä toimittamatta olevat ilmoitukset. 4.3. Varainhoidon tietojärjestelmät Komission varainhoidon tietojärjestelmät – CRIS ja OLAS – eivät vielä tarjoa sellaista tietoa, jota tarvitaan nopeiden ja tarkkojen EKR-ennusteiden tekemiseen ja EKR:n tulosindikaattoreiden seuraamiseen ja raportointiin. Osittain tämä johtuu siitä, että tietojen syöttäminen järjestelmään on puutteellista. Komissio pyrkii korvaamaan OLASin CRIS-EDF-järjestelmällä ja ottamaan käyttöön uuden suoriteperusteisen ABAC-kirjanpitojärjestelmän. Myös CRIS-EDF-järjestelmää koskevaa koulutusta lisätään. 4.4. Yhteisrahoituksen sääntelyesteet EKR:n varainhoitoasetuksessa rajoitetaan osallistumista yhteisrahoitusoperaatioihin. Niinpä komissio vie eteenpäin ehdotustaan varainhoitoasetuksen ja yhdeksännen EKR:n sisäisen sopimuksen nopeasta tarkistamisesta. 4.5. Sisäinen valvonta Vuonna 2005 EuropeAid siirsi jälkivalvonnan maantieteellisten linjojensa tehtäväksi. AKT-linja palkkasi syyskuussa 2005 uusia työntekijöitä näihin tehtäviin. Linja toteutti myös perusteellisen riskinarvioinnin ja sovelsi edustavaa otantamenetelmää. Se laati vuonna 2005 toteutettujen toimien jälkivalvontatoimintasuunnitelman tältä pohjalta ja asetti tavoitteeksi, että 3 prosenttia vuoden 2005 tammikuun ja syyskuun välillä toteutetuista toimista käydään läpi yksityiskohtaisesti. Toimintasuunnitelman toteuttaminen oli tämän selvityksen esittämisajankohtana (toukokuu 2006) edennyt seuraavasti: Toimien jälkivalvonta tammi–syyskuu 2005 – tilanne toukokuussa 2006 | Toimien määrä | % kaikista toimista tammi–syyskuussa 2005 | Toimet yhteensä tammi–syyskuussa 2005 | 19 500 | 100 | Toimet, joihin suunniteltu kohdistettavan valvontaa | 590 | 3 | Toimet, joiden valvonta suoritettu/käynnissä | 307 | 1,5 | Linja ei saavuttanut 3 prosentin tavoitetta vuonna 2005, sillä toimintasuunnitelman käyttöönotto kesti odotettua kauemmin. Tämän kertomuksen esittämisajankohtana (toukokuussa 2006) linja oli toteuttanut 52 prosenttia suunnittelemastaan vuoden 2005 toimien valvonnasta. EuropeAid aikoo käyttää jälkivalvonnasta vuosina 2004 ja 2005 saamaansa kokemusta hyödyksi laatiessaan vuoden 2006 toimintasuunnitelmaa, jossa uudistukset koskevat seuraavia: - kuhunkin tapahtumaan sovellettavan valvonnan laajuus ja - jälkivalvontaan otettavien tapahtumien osuus. 4.6. Resurssit Komissio käyttää EKR:n varojen hallinoinnissa sekä EuropeAidin päätoimipaikan että lähetystöjen henkilöstöä. Maaliskuussa 2005 toteutetun organisaatiouudistuksensa jälkeen EuropeAidin henkilöstö on toiminut kapasiteettinsa äärirajoilla. Henkilöstömäärä oli vuoden 2005 lopussa 194. Lisäksi EKR:n hallinnoinnista vastaavassa keskijohdossa tapahtui useita muutoksia maaliskuusta vuoden loppuun. Tämän seurauksena komission on täytynyt asettaa tietty toiminta muiden edelle, mikä on johtanut puutteisiin - sisäisten ja ulkoisten verkkosivujen päivittämisessä; - Stabex-ohjelmien seurannassa; ja - jälkivalvonnan toteuttamisessa. Myös etenkin seuraavien EuropeAidin linjojen resurssit vaikuttavat EKR:n varojen hallinnointiin: - toimien laadunvarmistamistuki auttaa ohjelmien valmistelussa, seurannassa ja arvioinnissa; - kaksi muuta linjaa tarjoaa yleisempää tukea ja resursseja EuropeAidin operaatioille. Teknisessä liitteessä olevassa 8 kohdassa käsitellään tarkemmin AKT-lähetystöjen resurssitilannetta nyt kun EuropeAid on saanut hajautusprosessinsa päätökseen. EuropeAidin resurssienkäytön tehokkuutta voidaan mitata vertaamalla, kuinka paljon EuropeAidillä on keskimäärin työntekijöitä kutakin hallinnoimaansa 10:tä miljoonaa euroa kohti. ”Yleishenkilöstöä” on vaikeaa kohdistaa juuri EKR:n varojen hallinnointiin, mikä vaikeuttaa täsmällisen suhdeluvun laskemista. Koko EuropeAidin suhdeluku laski kuitenkin 6 prosenttia vuodesta 2004 vuoteen 2005 eli 4,8:sta 4,5:een. Vuonna 2006 komissio käyttää henkilöstöään niin tehokkaasti kuin mahdollista ja määrittää täsmälliset prioriteetit. [1] EY:n perustamissopimuksen liitteessä II luetellaan 21 merentakaista maata ja aluetta. Komissiolla on suorat suhteet niistä kahteenkymmeneen, sillä merentakaisten alueiden assosiaatiosta tehtyä päätöstä ei sovelleta Bermudaan (sen omasta pyynnöstä). [2] EYVL L 314, 30.11.2001. [3] OECD:n kehitysapukomitealle (DAC) ilmoitetaan bruttomäärät. Tämän selvityksen teknisen liitteen 6.1 kohdassa on lisätietoa EKR:n nettorahoituksesta. [4] OECD:n kehitysyhteistyökomitean (DAC) sektorimääritelmien mukaan tähän sektoriin kuuluu talousarvio- ja maksutasetuen lisäksi tietyntyyppisiä elintarviketurva- ja Stabex-operaatioita. [5] Rauhanrahastoa ei OECD:n kehitysapukomitean määritelmissä pidetä virallisena kehitysapuna. [6] Luvuissa on otettu huomioon eräiden Stabex-operaatioiden uudelleenluokittelu, josta oli perusteellinen esitys vuotta 2004 koskevassa selvityksessä EKR:n varainhoidosta. Taulukossa esitettyihin maksuihin sisältyy 4,4 miljoonaa euroa Stabex-varoja, jotka siirrettiin vuosina 2002 ja 2003. [7] Osoitteessa http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2003/l_083/l_08320030401en00010031.pdf [8] Mukana aiemmista kehitysrahastoista yhdeksänteen EKR:ään siirretyt varat. [9] Stabex on Lomén yleissopimuksella (186–212 artikla) luotu rahoitusväline, jolla pyritään vastaamaan AKT-maiden vientitulojen epävakauteen. Stabex korvattiin Cotonoun sopimuksessa uudella välineellä, joka on nimeltään Flex.