PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Tässä ehdotuksessa esitetään muutoksia EU:n päästökauppajärjestelmää koskevaan lainsäädäntöön siltä osin kuin sitä sovelletaan ilmailualaan, sen varmistamiseksi, että

(1)ilmailuala osaltaan edistää vuoden 2030 päästövähennystavoitteen saavuttamista Euroopan vihreän kehityksen ohjelman mukaisesti;

(2)EU:n päästökauppajärjestelmää muutetaan soveltuvin osin ICAOn kansainvälisen lentoliikenteen päästöhyvitysjärjestelmän mukaisesti ja

(3)ilmailualan päästöoikeuksien jakamistapaa uudistetaan suurentamalla huutokauppaosuutta.

Tarkoitus on tarkistaa EU:n päästökauppajärjestelmää ilmailun päästöjen osalta kustannustehokkaasti ja johdonmukaisesti unionin tiukennetun ilmastotavoitteen mukaisesti siten, että samalla otetaan huomioon oikeudenmukaisen siirtymän tarve sekä se, että kaikkien toimialojen on osaltaan edistettävä EU:n ilmastotavoitteiden saavuttamista.

Euroopan vihreän kehityksen ohjelman ,jonka komissio hyväksyi joulukuussa 2019, sekä eurooppalaisen ilmastolain ja ilmastotavoitesuunnitelmantarkoituksena on vahvistaa unionin ilmastositoumusta, jonka se on tehnyt Pariisin sopimuksen nojalla, yhdenmukaisesti sen tavoitteen kanssa, että EU:ssa pyritään saavuttamaan koko talouden laajuinen ilmastoneutraalius vuoteen 2050 mennessä. EU kasvattaa koko talouden laajuista hiilidioksidipäästöjen vähentämistä koskevaa sitoumustaan vähintään 40 prosentista vähintään 55 prosenttiin vuoden 1990 tasosta vuoteen 2030 mennessä käyttämättä kansainvälisiä hyvityksiä. Jotta tiukennettu ilmastotavoite saavutetaan, kaikkien alojen, myös ilmailualan, on osallistuttava vaadittuihin päästövähennystoimiin.

Euroopan vihreän kehityksen ohjelman tavoitteena on tehdä unionista yhä oikeudenmukaisempi ja vauraampi yhteiskunta, jonka talous on moderni, resurssitehokas ja kilpailukykyinen. Kasvihuonekaasujen nettopäästöistä pyritään eroon vuoteen 2050 mennessä, ja talouskasvuun pyritään lisäämättä resurssien käyttöä. Eurooppa-neuvosto ja parlamentti ovat hyväksyneet ilmastoneutraaliustavoitteen, ja siitä on säädetty eurooppalaisessa ilmastolaissa, joka on oikeudellisesti sitova ja poliittisesti hyväksytty. Euroopan vihreän kehityksen ohjelman tavoitteena on myös suojella, hoitaa ja lisätä EU:n luonnonpääomaa sekä suojella kansalaisten terveyttä ja hyvinvointia ympäristöön liittyviltä riskeiltä ja ympäristövaikutuksilta. Tämän siirtymän on oltava oikeudenmukainen ja osallistava.

Sen lisäksi, että EU:n vuoteen 2030 asettamaa ilmastotavoitetta, jonka mukaan koko EU:n talouden laajuisesti pyritään vähentämään kasvihuonekaasupäästöjä vähintään 55 prosenttia vuoden 1990 tasosta, vuoden 2030 ilmastotavoitetta koskevassa tiedonannossa korostetaan, että ”EU on Pariisin sopimuksessa sitoutunut kansainvälisesti toteuttamaan kaikki talouden alat kattavia toimia, joten EU:n olisi edelleen säänneltävä ainakin EU:n sisäisen lentoliikenteen päästöjä EU:n päästökauppajärjestelmässä”. Joulukuun 2020 kokouksen päätelmissään Eurooppa-neuvosto ”pyytää komissiota arvioimaan, miten kaikki talouden alat voivat parhaiten edistää vuoden 2030 tavoitteen saavuttamista. Komissiota pyydetään esittämään tarvittavat ehdotukset ja ehdotuksiin liittyvät perusteelliset arviot ympäristöön liittyvistä, taloudellisista ja yhteiskunnallisista vaikutuksista jäsenvaltioissa” .

Ilmailualan päästöjen osuus koko maailman hiilidioksidipäästöistä on 2–3 prosenttia, ja ne ovat kasvaneet huomattavasti vuodesta 1990 sekä EU:ssa että maailmanlaajuisesti. EU:n tasolla ilmailusta peräisin olevien hiilidioksidipäästöjen osuus oli 3,7 prosenttia koko talouden hiilidioksidipäästöistä tai 15,7 prosenttia kuljetusalan hiilidioksidipäästöistä vuonna 201849. Vuonna 2018 EU:n osuus ilmailualan koko maailman hiilidioksidipäästöistä oli 15 prosenttia. Lisäksi ilmailualan muiden kuin hiilidioksidiin liittyvien ilmastovaikutusten arvioidaan olevan kokonaisuutena vähintään yhtä tärkeitä kuin pelkästään hiilidioksidiin liittyvien vaikutusten .

Siitä huolimatta, että liikenne on viime aikoina vähentynyt covid-19-pandemian vuoksi, ilmailun ilmastovaikutusten kasvun ennustetaan jatkuvan, kun otetaan huomioon, että tämä talouden ala on aiemmin kasvanut enemmän kuin muut talouden alat keskimäärin. Ennen covid-19-pandemiaa Eurocontrol oli arvioinut, että Euroopassa ilmailualan päästöt kasvaisivat 53 prosenttia vuoteen 2040 mennessä vuoteen 2017 verrattuna53. ICAO puolestaan oli arvioinut ennen covid-19-kriisiä, että kansainvälisen ilmailun päästöt voisivat kasvaa vuoteen 2040 mennessä jopa 150 prosenttia vuoden 2020 tasosta54.

EU:n päästökauppajärjestelmä on keskeinen työkalu, kun kyse on ilmailun hiilidioksidipäästöjen vähentämisestä Euroopassa. Julkisessa kuulemisessa, joka koski ilmailun päästökauppajärjestelmän päivitettyjä sääntöjä, 91 prosenttia vastaajista katsoi, että ilmailualan pitäisi osallistua ilmastotoimien toteuttamiseen nykyistä enemmän. Vastaajista 88 prosenttia on sitä mieltä, että markkinapohjaiset toimenpiteet voivat olla tehokas keino vähentää ilmailun päästöjä ilmastotavoitteiden mukaisesti. Vuosina 2013–2020 ilmailualalla EU:n päästökauppajärjestelmän välityksellä saavutettujen nettosäästöjen arvioitiin olevan 193,4 megatonnia hiilidioksidia, ja tähän päästiin pääasiassa rahoittamalla päästövähennyksiä muilla talouden aloilla39. Tämä on siis ilmailun osuus EU:n vuoden 2020 ilmastotavoitteesta, ja osuuden arvioidaan pysyvän samana vuoteen 2030 saakka.

Kun otetaan huomioon ilmailualan nykyiset ja ennustetut päästöt sekä EU:n tiukennettu ilmastotavoite vuodelle 2030, ilmastotoimia on lisättävä huomattavasti myös sen takia, että EU:n vuoden 2050 ilmastoneutraaliustavoitteen edistäminen edellyttää toimia. Tätä tarvetta on korostettu myös Euroopan ilmailualan vuoden 2019 ympäristöraportissa.

Komissio on tehnyt useita vaikutustenarviointeja, joiden tarkoituksena on tukea 55-valmiuspaketin kannalta keskeisten säädösten suunniteltuja tarkistuksia. EU:n päästökauppajärjestelmän ilmailusääntöjen tarkistusta koskevassa vaikutustenarvioinnissa analysoidaan erilaisia vaihtoehtoja, joiden avulla tarkistuksella voitaisiin edistää päivitetyn tavoitteen saavuttamista tuloksellisesti ja tehokkaasti osana laajempaa kokonaisuutta. Sen takia ilmailusääntöjen tarkistusta on käsiteltävä EU:n päästökauppajärjestelmän kiinteitä laitoksia koskevan tarkistuksen ja sen muille aloille laajentamisen yhteydessä. Päästökauppajärjestelmän osat, joissa tarkistusten välinen yhteys on erityisen selkeä, ovat säännökset, jotka koskevat ilmailun päästöoikeuksien kokonaismäärää ja lineaarisen vähennyskertoimen soveltamista niihin, sekä markkinavakausvarantoa koskevat säännökset. EU:n päästökauppajärjestelmän soveltamisalaa ja CORSIA-järjestelmän toteuttamista koskevat päätökset vaikuttavat päästökauppajärjestelmään kuuluvan alan päästövähennysten tasoon ja EU:n päästöoikeuksien kysyntään. Ilmailun päästöoikeuksien huutokaupan osuutta koskevat päätökset puolestaan vaikuttavat ilmastonmuutoksen torjuntaan käytettävissä olevien huutokauppatulojen määrään sekä niiden jakamiseen liittyviin seikkoihin.

Jotta ilmailuala voisi edistää Pariisin sopimuksen tavoitteiden saavuttamista, olisi toteutettava myös laajempia, koko maailmaa koskevia toimia. EU on tukenut ICAOn CORSIA-järjestelmää ja tekee yhteistyötä myös muiden toimijoiden kanssa edistääkseen riittävää osallistumista ja toteuttamista. EU:n ilmailualan päästökauppajärjestelmän tarkistamisella tulisi varmistaa, että CORSIA-järjestelmä toteutetaan soveltuvin osin EU:n päästökauppajärjestelmän välityksellä, ja CORSIA-järjestelmän toteuttamisessa on taattava, että lentoyhtiöitä kohdellaan tasavertaisesti. Samalla EU:n päästökauppadirektiivin muutosten on oltava yhdenmukaisia EU:n vuoden 2050 ilmastoneutraaliustavoitteen kanssa, unionin koko talouden kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä koskevan vuoden 2030 sitoumuksen kanssa sekä unionin ilmastotoimien ilmastotavoitteiden tinkimättömyyttä ja tehokkuutta koskevan tavoitteen kanssa.

Ilmailualalle on jaettu hyvin paljon päästöoikeuksia maksutta vuodesta 2012 alkaen. Euroopan vihreän kehityksen ohjelmaa koskevassa tiedonannossa70 ilmoitettiin, että lentoyhtiöille jaettavien maksuttomien päästöoikeuksien määrän vähentämisestä annettaisiin ehdotus. Tämä on todettu myös tiedonannossa ”EU:n ilmastotavoite vuodelle 2030 entistä korkeammalle”. Koska maksuton päästöoikeus on poikkeus saastuttaja maksaa -periaatteesta, EU:n päästökauppajärjestelmän oletusarvoinen menetelmä on huutokauppa. Taustalla olevan analyysin mukaan hiilivuodon riski on pieni ja vaikutus kuluttajahintoihin on hyvin vähäinen, jos huutokauppaosuutta ilmailun osalta suurennetaan.

Tärkeimmät lainsäädännölliset muutokset ovat seuraavat: