EU:n toimia varten on laadittu 10-kohtainen suunnitelma, jonka komissio esitti maaliskuussa. Tilapäisen suojelun rekisteröintifoorumi on suunnitelman keskeinen osa, joka antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden vaihtaa reaaliaikaisesti tietoja tilapäistä suojelua ja kansallisen lainsäädännön mukaista asianmukaista suojelua varten tehdyistä rekisteröinneistä ja estää samalla mahdolliset väärinkäytökset. Foorumia käyttää jo 24 jäsenvaltiota, ja sitä on tarkoitus laajentaa koskemaan Tanskaa ja Schengenin säännöstöön osallistuvia maita.

Komissio perusti solidaarisuusfoorumin tilapäistä suojelua koskevan direktiivin aktivoinnin tueksi. Siitä on tullut EU:n koordinoitujen toimien keskus. Sen puheenjohtajana toimii komissio, ja siihen osallistuvat jäsenvaltiot, Schengenin säännöstöön osallistuvat maat, Euroopan ulkosuhdehallinto, EU:n turvapaikkavirasto, Frontex ja Europol, Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö ja YK:n pakolaisjärjestö UNHCR sekä Ukraina ja Moldova. Se tarjoaa myös kanavan kansainvälisten kumppaneiden, erityisesti Yhdysvaltojen, Kanadan ja Yhdistyneen kuningaskunnan, kanssa käytäviin keskusteluihin. Solidaarisuusfoorumi seuraa EU:ssa esiin tulevia uusia tarpeita ja koordinoi operatiivisia toimia. Se on kartoittanut jäsenvaltioiden vastaanottokapasiteettia, auttanut varmistamaan, että kotiseudultaan siirtymään joutuneet ihmiset saavat tietoa heille tarjolla olevista vaihtoehdoista, ja antanut heille turvaa EU:n ihmiskaupan torjunnan koordinaattorin johdolla kehitetyn EU:n yhteisen ihmiskaupanvastaisen suunnitelman avulla. Foorumi on ohjannut toimia koulutuksen, työllisyyden ja kestävän majoituksen tarjoamiseksi, Moldovasta poistumisen helpottamiseksi ja Ukrainaan palaavien tukemiseksi. Painopisteenä on jatkuvasti ollut kaikkein heikoimmassa asemassa olevien, erityisesti lasten, suojelu.

EU:n muuttoliikettä käsittelevä varautumis- ja kriisinhallintaverkosto, joka on yksi muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen jo toiminnassa olevista osatekijöistä, on 24. helmikuuta 2022 lähtien varmistanut, että kaikilla toimijoilla on EU:n tehokkaiden ja koordinoitujen toimien edellyttämä tilannetietoisuus. Se on koordinoinut toimintaansa tiiviisti muiden foorumien, erityisesti EU:n poliittisen kriisitoiminnan integroitujen järjestelyjen ja solidaarisuusfoorumin, kanssa.

Komissio, EU:n virastot ja jäsenvaltiot ovat tehneet yhteistyötä näiden oikeuksien toteuttamiseksi. Komissio antoi nopeasti EU:n ja Ukrainan vastaisilla rajoilla tehtäviä tarkastuksia koskevat operatiiviset toimintaohjeet, joissa selkeytettiin Schengenin rajasäännöstön tarjoamaa joustavuutta tilanteen hallitsemiseksi. Tilapäistä suojelua koskevia lisäohjeita on päivitetty säännöllisesti, jotta voidaan varmistaa, että suojelua saavilla henkilöillä on yhdenmukaiset oikeudet kaikissa jäsenvaltioissa.

EU:n reagointikyky ja joustavuus auttavat meitä selviytymään haasteista. Edellisen muuttoliikeraportin jälkeinen vuosi on kuitenkin vahvistanut, että EU:n turvapaikka- ja muuttoliikejärjestelmässä on tehtävä rakenteellisia uudistuksia, jotta EU voi puuttua sekä kriisitilanteisiin että pitkän aikavälin suuntauksiin. Ranskan EU-puheenjohtajakaudella tehty työ on luonut myönteisen dynamiikan, joka on mahdollistanut merkittävän edistymisen muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen sisäisessä ja ulkoisessa ulottuvuudessa. Uusi solidaarisuusjulistus tarjosi jäsenvaltioille perustan yhteistyön käynnistämiselle uudelleen komission tuella. Kumppanuuttamme keskeisten lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa syvennettiin muuttoliikkeen ja pakkomuuton kaikilla osa-alueilla. Diplomaattiset toimet tuottivat tuloksia sekä laajemmassa muuttoliikeyhteistyössä että keskeisissä tapauksissa, kuten maahanmuuttajien välineellistämisessä Valko-Venäjän hallinnon toimesta.

Sodan vaikutusten aiheuttamien reaktioiden ansiosta EU:n valmiudet yhteisiin toimiin ovat lisääntyneet. Muuttoliikettä koskeva varautumis- ja kriisisuunnitelmaverkosto tarjosi uuden tavan vahvistaa viestintää ja keskinäistä tietoisuutta EU:n johdonmukaisen toiminnan perustana. Solidaarisuusfoorumi on tarjonnut yhteyspisteen Ukrainasta pakenevien henkilöiden vastaanoton koordinoimiseksi. Uusi EU:n turvapaikkavirasto, Frontex ja Europol lisäsivät apuaan tukeakseen jäsenvaltioita, joilla on edessään uusia haasteita.

Kuluneen vuoden aikana EU on kohdannut useita haasteita, joilla on ollut merkittäviä vaikutuksia muuttoliikkeeseen, turvapaikka-asioihin ja rajaturvallisuuteen. Venäjän provosoimaton hyökkäyssota Ukrainaa vastaan aiheutti Euroopan suurimman ihmisten pakkomuuton sitten toisen maailmansodan. Sodan äskettäisen kärjistymisen odotetaan lisäävän Venäjän kansalaisten saapumista unionin ulkorajoille. Välimeren yli ja Länsi-Balkanin kautta kulkeviin reitteihin kohdistuva jatkuva paine lisäsi muuttovirtojen synnyttämää haastetta. Valko-Venäjän hallinnon harjoittama muuttajien välineellistäminen poliittisiin tarkoituksiin aiheutti ennennäkemättömiä oikeudellisia ja operatiivisia haasteita. Samaan aikaan jäsenvaltioilla oli tarve tehostaa raja- ja viisumihallintoa, kun covid-19-pandemian aiheuttamat matkustusrajoitukset poistettiin ja matkailu ja liiketoiminta käynnistyivät uudelleen.

EU on sitoutunut suojelemaan horjumatta niitä, jotka pakenevat Venäjän Ukrainaan kohdistamaa hyökkäystä. Komissio aikoo hyödyntää täysimääräisesti tilapäistä suojelua koskevan direktiivin tarjoamia mahdollisuuksia ja sallia myönnetyn tilapäisen suojelun jatkamisen vuodella maaliskuuhun 2024 saakka. Tämä antaa miljoonille ihmisille varmuutta ja vakautta. Jäsenvaltioiden on ratkaisevan tärkeää varmistaa, että edunsaajat voivat edelleen käyttää oikeuksiaan. Tämä edesauttaa siirtymistä pysyvämpään työpaikkaan ja lasten asettumista koulutukseen. EU tukee edelleen jäsenvaltioiden pyrkimyksiä varmistaa sujuva ja molempia osapuolia hyödyttävä uusien tulijoiden kotoutuminen ja osallistaminen EU:n yhteiskuntiin.

Pitkän aikavälin tarpeisiin on saatavilla merkittävää rahoitusta vuosien 2021–2027 rahoituskehyksestä. Jäsenvaltioilla on myös mahdollisuus sisällyttää sekä koheesiopolitiikkaan että sisäasioiden rahastoista rahoitettaviin kansallisiin ohjelmiin toimenpiteitä, joilla tuetaan maahanmuuttajataustaisten henkilöiden kotouttamista.

Joustavuudella, joka otettiin käyttöön sisäasioiden rahastoja 2014–2020 varten, on myös tuettu ensivastaanottotarpeita (hätämajoitus, ruoka, terveydenhuolto jne.) ja tilapäisen suojelun täytäntöönpanoa (alkuperäiset käsittely- ja rekisteröintitoimet, henkilöiden ohjaaminen erikoistuneisiin tukipalveluihin jne.). Osa tuesta olisi kanavoitava kansalaisyhteiskunnan organisaatioille sekä paikallis- ja alueviranomaisille, joilla on keskeinen rooli hätäavun toimittamisessa.

EU:n virastot antoivat nopeasti tukea Ukrainaan rajoittuville jäsenvaltioille ja Moldovalle. Euroopan raja- ja merivartiovirasto (Frontex) lähettää lähes 260 pysyvän joukon jäsentä sekä teknistä kalustoa Romaniaan, Slovakiaan, Puolaan ja Moldovaan. Virasto on valmiudessa lähettämään alueelle uusia joukkoja tarpeiden mukaan. EU:n turvapaikkavirasto on merkittävästi laajentanut toimintaansa. Se on laatinut uusia toimintasuunnitelmia Bulgarian, Tšekin ja Romanian kanssa ja muuttanut muita toimintasuunnitelmia tarjotakseen lisätukea tilapäisen suojelun toteuttamiseen. Jäsenvaltioihin ja Moldovaan on tällä hetkellä lähetetty yli 60 asiantuntijaa ja tulkkia. Europol lähettää operatiivisia ryhmiä Unkariin, Puolaan, Romaniaan, Slovakiaan ja Moldovaan tukemaan kansallisia viranomaisia sotaan liittyvän rikollisen toiminnan varhaisessa havaitsemisessa, mukaan lukien muuttajien salakuljetus ja ihmiskauppa.

Selkeä ja oikea-aikainen tiedottaminen EU:n solidaarinen tuki Ukrainalle -verkkosivuston ja ukrainan- ja venäjänkielisen neuvontapuhelinpalvelun kautta on osa laaja-alaista viestintästrategiaa, jonka avulla varmistetaan, että edunsaajat tuntevat oikeutensa ja ymmärtävät asumista, työpaikkoja, koulutusta ja terveydenhuoltoa koskevat vaihtoehdot. Tämä on auttanut parantamaan luottamusta EU:ssa liikkumiseen.

Tilapäistä suojelua saavilla henkilöillä on myös oikeus päästä työmarkkinoille. Sen varmistamiseksi, että ihmiset voivat työskennellä koulutusastettaan vastaavissa tehtävissä, komissio antoi suosituksen ammattipätevyyden ja akateemisten tutkintojen tunnustamisesta ja antoi ohjeita työmarkkinoille pääsystä, ammatillisesta koulutuksesta ja aikuiskoulutuksesta. Ukrainan kieli lisättiin kolmansien maiden kansalaisten taitoprofiilityökaluun, Europass-portaaliin sekä taitojen ja ammattien luokitteluun. Yhdessä Euroopan työviranomaisen kanssa laadittu Eures-foorumin osaamisreserviä koskeva pilottihanke helpottaa tilapäistä suojelua saavien henkilöiden pääsyä EU:n työmarkkinoille. Näin työnhakijat voivat rekisteröidä ansioluettelonsa, tutustua julkaistuihin avoimiin työpaikkoihin ja löytää mahdolliset työnantajat. Komissio on yhteistyössä Euroopan koulutussäätiön kanssa viimeistelemässä hanketta Ukrainan ja EU:n tutkintojen viitekehysten vertailtavuudesta. Ukrainasta siirtymään joutuneita tuetaan myös Euroopan osaamissopimuksella, Erasmus nuorille yrittäjille -ohjelmalla ja naisyrittäjille tarkoitetulla aloitteella. Eurooppalainen lapsitakuu edistää lasten integroitumista ja heidän vanhempiensa pääsyä työmarkkinoille.

Ukrainasta pakenevien koulutusta koskevassa työssä on keskitytty erityisesti valmistautumaan lukuvuoteen 2022–2023. Kaikilla lapsilla olisi oltava mahdollisuus käydä paikallista koulua EU:ssa, mutta samalla olisi säilytettävä lasten vahvat yhteydet Ukrainaan. Komissio on antanut tukea ja ohjausta eurooppalaisten foorumien kautta, joita ovat muun muassa School Education Gateway, eTwinning ja New Ukraine School Hub. Ukrainaa käsittelevä EU:n koulutusalan solidaarisuusryhmä auttaa asiantuntemuksen kokoamisessa eri puolilta EU:ta. Erasmus+ -ohjelmasta myönnetään myös kohdennettua tukea opiskelijoille, vastavalmistuneille, opettajille ja kouluttajille, ja Marie Skłodowska-Curie -toimien puitteissa myönnetään apurahoja Ukrainasta siirtymään joutuneille tutkijoille. Näitä toimia toteutetaan rinnakkain sen kanssa, että EU tukee kouluelämän uudelleen aloittamista Ukrainassa (ks. 7 kohta).

Komissio tekee yhteistyötä kansainvälisten kumppaneidensa kanssa tarjotakseen sotaa pakeneville turvallisia kohteita. Kolmansien maiden kansalaisia on autettu palaamaan turvallisesti kotiin, ja toistaiseksi lähes 250 000 henkilöä on otettu vastaan Yhdysvalloissa, Kanadassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto ovat tehneet tiivistä yhteistyötä jäsenvaltioiden ja kansainvälisten kumppaneiden kanssa tukeakseen niiden Ukrainan kansalaisten kotiuttamista, jotka ovat jääneet ulkomaille Venäjän hyökättyä Ukrainaan.

Komission Espanjalle antama muuttovirtojen hallintaa koskeva tuki, myös komission ja EU:n virastojen (Frontex ja EU:n turvapaikkavirasto) henkilöstön läsnäolon kautta, on keskitetty kansallisen vastaanottojärjestelmän uudistamiseen ja lisääntyneestä muuttopaineesta aiheutuvien paineiden tunnistamiseen. Turvapaikanhakijoiden vastaanottokapasiteetti kasvoi noin 10 000 paikasta syyskuussa 2021 noin 18 000 paikkaan syyskuussa 2022. EU:n rahoituksella on myös tuettu turvapaikkaviraston uudistamista lisäämällä huomattavasti rekrytointia. Lisärahoituksella tuetaan vastaanottojärjestelmää Ceutassa ja Kanariansaarilla.

Viime vuosina Euroopan solidaarisuus Kreikkaa kohtaan on ollut ennennäkemätöntä. Tähän sisältyy rahoitustuki ja komission ja EU:n virastojen henkilöstön läsnäolo Kreikan tukemiseksi rajavalvonnan, turvapaikka- ja palauttamismenettelyiden sekä operatiivisen suunnittelun ja koordinoinnin osalta. Uusien vastaanottotilojen rakentamisessa Kreikan saarille on edistytty, ja Samoksen, Kosin ja Lerosin uudet keskukset on nyt perustettu. EU:n hätäapu tukee monikäyttöisten vastaanotto- ja tunnistuskeskusten rakentamista viidellä saarella. Manner-Kreikkaan tehtyjen siirtojen ja muihin jäsenvaltioihin tehtyjen EU:n varoilla tuettujen yli 4 800 sisäisen siirron ansiosta Kreikan saarten leireillä on nyt noin 4 400 henkilöä (42 000 henkilöä vuonna 2019). Saarten ja manner-Kreikan vastaanotto-olosuhteita (suojaa, hygieniaa, kaikkien lasten terveys- ja koulutusmahdollisuuksia jne.) on parannettu huomattavasti ja ne ovat eurooppalaisten normien mukaisia. Turvapaikkamenettelyjen tehostuminen on johtanut siihen, että hakemusruuhka on vuoden 2022 neljän ensimmäisen kuukauden aikana puolittunut verrattuna samaan ajanjaksoon vuonna 2021. Ilman huoltajaa oleville alaikäisille tarjotaan erityisiä vastaanotto- ja hoitotoimenpiteitä, vastaanottokeskuksissa on turvapaikanhakijoita varten käytössä uusia kotouttamista edeltäviä toimenpiteitä, kuten kielitaidon ja muiden taitojen kehittämiskursseja, ja uusia hankkeita pakolaisaseman saaneiden kotouttamiseksi on käynnistetty.

Syyskuussa 2020 perustettu muuttoliikkeen hallintaa käsittelevä komission työryhmä on jatkanut työtään vastaanotto-olosuhteiden parantamiseksi Kreikan saarilla. Koska keskisen ja läntisen Välimeren/Atlantin reiteille saapuneiden määrä on suuri, työryhmä on tukenut myös Italiaa, Maltaa ja Espanjaa muuttovirtojen hallinnassa ja tarjonnut aktiivista tukea Kyprokselle sekä Valko-Venäjään ja Ukrainaan rajoittuville jäsenvaltioille.

Tilanne Valko-Venäjän itärajalla on pysynyt vakaana, ja laittomien rajanylitysten määrä on huomattavasti pienempi kuin välineellistämiskriisin huippukaudella vuonna 2021. Viime aikoina on kuitenkin saatu näyttöä siitä, että laittomat rajanylitykset Liettuan, Puolan ja Latvian rajoilla ovat lisääntyneet hieman, mutta ne ovat edelleen huomattavasti alle vuoden 2021 huipputason. Kansallisuudet ja reitit näyttävät olevan muuttumassa, ja monet saapuvat Valko-Venäjälle matkustettuaan ensin laillisesti Venäjälle.

Länsi-Balkanin reitillä havaittiin yli 86 000 laitonta rajanylitystä vuoden 2022 kahdeksan ensimmäisen kuukauden aikana, mikä on lähes kolme kertaa enemmän kuin vuonna 2021 ja yli kymmenen kertaa enemmän kuin samalla ajanjaksolla vuonna 2019. Reittiä käyttivät eniten syyrialaiset, afganistanilaiset ja turkkilaiset. Muuttovirtojen suureen määrään vaikuttavia tekijöitä ovat alueella jo olevien muuttajien liikkuminen sekä Serbiaan ilmateitse viisumivapauden vuoksi saapuvat ihmiset. Muuttovirrat ovat kasvaneet erityisen voimakkaasti Pohjois-Makedonian ja Serbian kautta kulkevalla reitillä. Koska tulijoiden määrä on kasvanut jyrkästi, komissio seuraa tilannetta erityisen tarkasti suunnitelmaverkoston kautta. Ensimmäinen asiaa käsittelevä kokous pidetään 4. lokakuuta.

Keskisen Välimeren reitti on edelleen yleisin reitti. Lähes kaikki tulijat saapuivat Italiaan, ja Maltaan tulleiden määrä väheni huomattavasti. Tällä hetkellä reittiä käyttävät eniten tunisialaiset, egyptiläiset ja bangladeshilaiset. Useimmat lähtevät matkaan edelleen Libyasta ja Tunisiasta, joskin Turkin osuus kaikista laittomista tulijoista on nyt 16 prosenttia. Vuonna 2022 muuttoliikettä tapahtui myös Libanonista suoraan Italiaan.

Komissio, eu-LISA ja jäsenvaltiot ovat tehostaneet toimiaan uuden tietoteknisen arkkitehtuurin ja yhteentoimivuuden kehittämiseksi ja toteuttamiseksi. Näin rajavartijoilla on paremmat keinot valvoa EU:hun saapumista ja hallita turvallisuuteen, terveyteen tai laittomaan muuttoliikkeeseen liittyviä riskejä. Schengenin tietojärjestelmä (SIS) on Euroopan laajin ja yleisin turvallisuutta ja rajaturvallisuutta koskevien tietojen vaihtojärjestelmä. Syksystä 2022 lähtien järjestelmässä jaetaan tietoja palauttamispäätöksistä täytäntöönpanon parantamiseksi. Uudet tietojärjestelmät, kuten rajanylitystietojärjestelmä (EES), auttavat parantamaan valvonnan laatua ja tehokkuutta sekä asiakirja- ja henkilöllisyyspetosten havaitsemista. EU:n matkustustieto- ja -lupajärjestelmä (ETIAS) auttaa tunnistamaan viisumipakosta vapautettujen vierailijoiden mahdolliset turvallisuusriskit tai laittoman muuttoliikkeen riskit ennen kuin he saapuvat EU:n rajoille. Yhteentoimivuus auttaa myös tunnistamaan asianmukaisesti henkilöt, joiden tiedot on tallennettu näihin tietojärjestelmiin, ja siten torjumaan henkilöllisyyspetoksia. Kuten yhteentoimivuusasetusten täytäntöönpanoa koskevassa komission kertomuksessa todetaan, on olennaisen tärkeää, että eu-LISA ja jäsenvaltiot kurovat umpeen viiveet ja varmistavat, että rajaturvallisuuden ja muuttoliikkeen hallinnan tietotekniset järjestelmät ovat täysin toimintavalmiita vuoden 2023 loppuun mennessä.

Keskeinen väline vahvassa rajavalvonnassa on Euroopan yhdennetty rajaturvallisuus. Komissio on kuullut parlamenttia ja neuvostoa siitä, mihin suuntaan olisi tulevaisuudessa edettävä, ja peräänkuuluttanut vahvaa ja yhtenäistä operatiivista lähestymistapaa rajavalvontaan, etsintä- ja pelastustoimintaan, riskianalyysiin, virastojen väliseen yhteistyöhön, EU:n ja kansainväliseen yhteistyöhön, palauttamiseen, perusoikeuksiin, tutkimukseen ja innovointiin sekä koulutukseen.

Ulkorajojen valvonta on keskeinen osa muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen toimintatapaa. Se on myös yksi Schengen-strategian prioriteeteista, jota nyt edistetään vuotuisen Schengen-syklin eli Schengen-alueen uuden hallinnointimallin kautta. Edistystä seurataan toukokuussa hyväksytyssä Schengen-alueen tilaa koskevassa ensimmäisessä kertomuksessa .

Sopimuksen tavoitteena on luoda rakenteellisia ratkaisuja ja vähentää luvattoman edelleen liikkumisen kannustimia täsmällisempien ja kattavampien tietojen avulla. Yhteisvastuujulistuksessa jäsenvaltiot korostivat sitoumustaan puuttua luvattomaan edelleen liikkumiseen nopeuttamalla Dublin-asetuksen mukaisia siirtoja. Samalla ne totesivat, että on tärkeää varmistaa, että kansainvälistä suojelua saavat henkilöt voivat liikkua laillisesti jäsenvaltioiden välillä.

Luvaton edelleen liikkuminen EU:ssa heikentää Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uskottavuutta ja eheyttä. Vaikka tällaista liikkumista koskevien luotettavien tietojen kerääminen on vaikeaa, Eurodac voi antaa tietoja lähtö- ja määräpaikoista ja osoittaa, onko yhdessä jäsenvaltiossa rekisteröity henkilö jo rekisteröinyt vähintään yhden turvapaikkahakemuksen toisessa jäsenvaltiossa. Se voi myös osoittaa, onko henkilö sen jälkeen, kun hänen turvapaikkahakemuksensa on rekisteröity yhdessä jäsenvaltiossa, otettu kiinni siksi, että hän oleskeli luvattomasti toisessa jäsenvaltiossa.

Frontexin rooli on laajentunut ja se on käynyt läpi haastavan siirtymäprosessin. On välttämätöntä, että kaikki EU:n ulkorajojen suojelemiseksi toteutettavat toimenpiteet ovat täysin perusoikeuskirjan ja EU:n arvojen mukaisia. Komissio suhtautuu erittäin vakavasti väitteisiin, joiden mukaan Euroopan raja- ja merivartioviraston työntekijät ovat toimineet epäasianmukaisesti. Se toteuttaa jatkotoimia asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa ja seuraa samalla viraston edistymistä kaikkien asiaankuuluvien suositusten täytäntöönpanossa. Komissio on tyytyväinen siihen, että virasto on vahvistanut perusoikeuksien seurantakehystä, ja perusoikeusvastaavan ja hänen sijaisensa toimet on nyt perustettu. Marraskuuhun 2022 mennessä perusoikeusvalvojien kokonaismäärä nousee 46:een. Perusoikeusvastaava julkaisi kesäkuussa 2022 vuotta 2021 koskevan vuosikertomuksen, jossa esitetään yleiskatsaus seuranta- ja neuvontatoimiin. Perusoikeusvastaava raportoi säännöllisesti myös hallintoneuvostolle.

Viimeaikaiset tapahtumat ovat vahvistaneet, että Frontexilla on keskeinen rooli jäsenvaltioiden avustamisessa rajaturvallisuudessa, valvonnassa ja palauttamisissa. Se on myös laajentanut yhteistyötään kumppanimaiden kanssa muun muassa virallisilla asemaa koskevilla sopimuksilla (ks. 7 kohta).

Frontex on lähettänyt yli 2 000 virkamiestä sekä teknistä kalustoa maa-, meri- ja ilmaulkorajoille ja tukemaan palauttamista. On ratkaisevan tärkeää, että jäsenvaltiot täyttävät velvoitteensa ja antavat oman osuutensa, jotta voidaan korjata sitkeät voimavarapuutteet, koska ne vaikeuttavat suunniteltujen virkamiessiirtojen toteuttamista.

Mekanismin täytäntöönpanon koordinoimiseksi komissio on perustanut sen yhteyteen yhteisvastuufoorumin (Solidarity Platform ’Pact’), jonka puheenjohtajana se toimii yhteistyössä neuvoston puheenjohtajavaltion kanssa. Tähän mennessä 13 jäsenvaltiota ja assosioitunutta valtiota on suostunut tarjoamaan sisäisiä siirtoja ja toiset ovat sopineet rahoitusosuuksien myöntämisestä. Julistuksen ensimmäiset tulokset alkavat näkyä, kun turvapaikanhakijoita siirrettiin jo elokuussa ja lisää siirtoja on valmisteilla. Komissio tekee yhteistyötä avunantajamaiden, EU:n turvapaikkaviraston ja Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön kanssa siirtojen nopeuttamiseksi. Kuten julistuksessa korostetaan, tämä tilapäinen mekanismi tarjoaa hyödyllistä tietoa lainsäädäntöehdotusten yhteisvastuun osatekijöistä, ja se otetaan huomioon meneillään olevissa neuvotteluissa pysyvän, jäsennellyn ja ennakoitavan yhteisvastuumekanismin perustamiseksi.

Muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen yhteisvastuuta koskevaan ulottuvuuteen kiinnitettiin erityistä huomiota osana Ranskan EU-puheenjohtajakaudella ehdotettua vaiheittaista lähestymistapaa. Monet jäsenvaltiot hyväksyivät kesäkuussa 2022 poliittisen yhteisvastuuta koskevan julistuksen, jolla perustettiin vapaaehtoinen yhteisvastuumekanismi ja pohjustettiin myös jatkokeskusteluja turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinta-asetuksesta. Allekirjoittajavaltiot pyysivät komissiota koordinoimaan mekanismia muun muassa arvioimalla ensimmäisten maahantulojäsenvaltioiden tarpeet ja seuraamalla tehtyjen sitoumusten noudattamista. Tavoitteena on varmistaa riittävä tuki jäsenvaltioille, joihin keskisen, itäisen ja läntisen Välimeren/Atlantin reittejä käyttävät maahantulijat ensiksi saapuvat, ja ottaa samalla huomioon kaikkiin jäsenvaltioihin kohdistuva paine, jonka Venäjän hyökkäys Ukrainaan aiheuttaa. Mekanismi on väliaikainen, kestää vuoden ja perustuu vapaaehtoisuuteen. Sisäiset siirrot ovat suositeltavin tapa yhteisvastuun osoittamiseen, mutta jäsenvaltiot voivat myös antaa rahoitusta, jota komissio koordinoi. Tätä toimintatapaa seurataan aktiivisesti, ja sitä voidaan jatkaa. Siirrot on tarkoitettu kansainvälistä suojelua tarvitseville henkilöille, ja etusijalla ovat heikoimmassa asemassa olevat, mutta rahoitusta voidaan kohdentaa myös kumppanimaissa toteutettaviin hankkeisiin.

Frontexin ja komission kanssa perustettiin palauttamista käsittelevä kolmikantatyöryhmä, minkä jälkeen Kyproksen toteuttamat palautukset ovat jatkuvasti lisääntyneet muun muassa Frontexin järjestämien yhteisten palautusoperaatioiden avulla. Kypros on nyt palauttanut jäsenvaltioista kolmanneksi eniten EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisia kaupallisilla lennoilla Frontexin tuella, ja maaliskuussa lähetetyt palauttamisasiantuntijat ovat avustaneet pakkoon perustuvissa palautuksissa. Näitä toimia tukee EU:n yhteydenpito Kyproksen kannalta merkityksellisimpiin alkuperä- ja kauttakulkumaihin, kuten Turkkiin, Nigeriaan, Kongon demokraattiseen tasavaltaan, Pakistaniin ja Kameruniin. Keskeinen aihe tässä yhteydenpidossa on ollut rekisteröityminen hallituksen valvonnan ulkopuolella olevilla Kyproksen alueilla sijaitseviin valeyliopistoihin. Tällaisen rekisteröitymisen perusteella saarelle Turkista saapuvat henkilöt yrittävät myöhemmin ylittää vihreän linjan. Komissio on ollut tiiviissä yhteydessä erityisesti Turkkiin ja Kyproksen turkkilaiseen hallintoon lopettaakseen käytännöt, jotka edistävät tällaista laitonta maahantuloa. EU:n rahoittamat tiedotuskampanjat lähtömaissa täydentävät tätä työtä.

Kyprokseen laittomasti tulleiden määrä on kasvanut 122 prosenttia vuoteen 2021 verrattuna, mikä johtuu pääasiassa henkilöistä, jotka saapuvat Turkista hallituksen valvonnan ulkopuolella oleville alueille ja ylittävät sen jälkeen vihreän linjan. Tällä hetkellä Kyproksella on eniten turvapaikanhakijoita asukasta kohden EU:ssa. Komissio on yhdessä EU:n virastojen kanssa lisännyt tukeaan. Kyproksen viranomaisten, komission ja virastojen helmikuussa 2022 sopiman muuttoliikkeen hallintaa koskevan yhteisen yhteisymmärryspöytäkirjan täytäntöönpanoa tuetaan kattavalla toimintasuunnitelmalla. Tukeen sisältyy yli 160 asiantuntijaa, jotka komissio, Frontex, Europol ja EU:n turvapaikkavirasto ovat yhdessä lähettäneet paikalle.

Toimet palauttamisten vauhdittamiseksi

EU:n yhteinen palauttamisjärjestelmä on muotoutumassa, ja merkittäviä toimia on toteutettu perustan luomiseksi tehokkaammalle, kestävämmälle ja inhimillisemmälle paluulle EU:sta. Maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan rakenneuudistuksen yhteydessä on myös tärkeää varmistaa, että voimassa olevaa EU:n lainsäädäntöä noudatetaan kaikilta osin. Komissio hyväksyi 29. syyskuuta 2022 joukon rikkomusmenettelyjä, jotka liittyivät siihen, että jäsenvaltioiden lainsäädäntö ja käytännöt eivät olleet EU:n lainsäädännön vaatimusten ja menettelyjen mukaisia palauttamisen alalla.

Erityisenä teemana on ollut EU:sta peräisin olevien palautusten nopeuttaminen erityisesti pandemiasta johtuvien rajoitusten poistuessa. Sellaisten henkilöiden palauttaminen, joilla ei ole oikeutta oleskella EU:ssa, on välttämätön osa oikeudenmukaista ja tehokasta muuttoliikepolitiikkaa. Palautusten määrä laski vuonna 2020 covid-19-pandemian vuoksi, ja palautusten tosiasiallinen määrä nousi 21 prosenttiin vuonna 2021 mutta jäi alle vuoden 2019 tason, joka oli 29 prosenttia. Absoluuttisesti mitattuna yli 70 000 kolmannen maan kansalaista palasi vuonna 2021 saatuaan käskyn poistua maasta, mikä on noin puolet vuonna 2019 palanneista. EU:n ja jäsenvaltioiden on jatkettava työtä sekä sen varmistamiseksi, että palauttamismenettelyt toimivat asianmukaisesti EU:n sisällä, että takaisinottoa koskevan yhteistyön tehostamiseksi kumppaneiden kanssa maailmanlaajuisesti. Tällainen yhteistyö on osoittautunut hedelmälliseksi, sillä se on tehostanut palautuksia esimerkiksi Bangladeshiin ja Pakistaniin, ja auttanut niitä jäsenvaltioita, joihin laittomat muuttovirrat kohdistuvat välittömimmin, kuten Kreikkaa, Maltaa ja Kyprosta.

Sopimuksessa ilmoitettu palauttamisasioiden koordinaattori on kesäkuusta lähtien johtanut korkean tason verkostoa, johon kuuluu jäsenvaltioiden edustajia ja Frontex. Verkoston ensimmäinen kokous pidettiin 8. syyskuuta 2022. Yhteisen työskentelynsä ohjaamiseksi koordinaattori ja verkosto määrittävät ja panevat täytäntöön yhteisen ja johdonmukaisen lähestymistavan sekä parhaillaan valmisteltavana olevan palauttamista koskevan toimintastrategian. Tässä toimintastrategiassa määritellään ensisijaiset käytännön toimet puutteiden korjaamiseksi ja keskinäisen johdonmukaisuuden lisäämiseksi. Tuloksena on kansallisten toimintapoliittisten ja oikeudellisten kehysten edelleen kehittäminen, mukaan lukien turvapaikka- ja palauttamismenettelyjen välisten yhteyksien parantaminen käytännössä, palauttamista haittaavien esteiden poistaminen, kansallisten valmiuksien vahvistaminen, osaamisvajeiden korjaaminen ja yhteistyön parantaminen jäsenvaltioiden välillä ja Frontexin kanssa.

Tätä strategista lähestymistapaa tuetaan käytännön toimilla. Ensinnäkin Frontex on vakiinnuttanut asemansa keskeisenä toimijana palauttamisen alalla ja lisännyt merkittävästi tukea, jota se antaa jäsenvaltioille prosessin kaikissa vaiheissa erityisesti vapaaehtoisen paluun ja uudelleenkotouttamisen osalta. Frontex on vuonna 2022 tähän mennessä koordinoinut 210 palautusoperaatiota, joissa 7 210 EU:n ulkopuolisen maan kansalaista palautettiin viraston järjestämillä tilauslennoilla ja 10 115 kaupallisilla lennoilla. Vuonna 2022 toteutettiin kaksi ensimmäistä Frontexin johtamaa operaatiota, joissa palautettiin 40 laitonta muuttajaa Albaniaan ja 40 Nigeriaan. Huhtikuusta 2022 alkaen Frontex on myös tarjonnut tukea uudelleenkotouttamiseen 24 lähtömaassa. Viraston suuret odotukset ja kasvava rooli jäsenvaltioiden tukemisessa edellyttävät selkeiden painopisteiden määrittämistä ja resurssien strategista kohdentamista.

Huhtikuussa 2021 laadittua vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista koskevaa EU:n strategiaa on edistetty. Puitteet, rakenteet ja välineet ovat nyt suurelta osin käytössä sen varmistamiseksi, että vapaaehtoinen paluu ja uudelleenkotouttaminen virtaviivaistetaan EU:n yhteisessä palauttamisjärjestelmässä. Ensimmäiset merkit vuodelta 2021 ilmoitetuista luvuista viittaavat siihen, että vapaaehtoinen paluu on lisääntymässä. Lisäksi vuonna 2021 ensimmäistä kertaa yli puolet Frontexin järjestämillä reittilennoilla tehdyistä palautuksista oli vapaaehtoisia (vuonna 2021 määrä oli 57 prosenttia ja tähän mennessä vuonna 2022 määrä on ollut 58 prosenttia, kun vuonna 2020 se oli 38,5 prosenttia). Keskeiset välineet, kuten Frontexin yhteiset uudelleenkotouttamispalvelut, uudelleenkotouttamisen tarjoajille tarkoitettu yhteinen kehys ja paluuneuvojien koulutus, ovat nyt käytössä, ja niillä voidaan parantaa palaamaan halukkaille laittomille muuttajille annettavan tuen laatua. Työtä on jatkettava, jotta näitä uusia välineitä voidaan hyödyntää täysimääräisesti yhteistyössä Euroopan ulkosuhdehallinnon ja kolmansissa maissa sijaitsevien EU:n edustustojen kanssa ja varmistaa, että vapaaehtoisesta paluusta ja uudelleenkotouttamisesta tulee keskeinen osa jäsenvaltioiden palauttamisjärjestelmiä.

Palauttaminen ja takaisinotto ovat nyt lisäksi tiiviisti sidoksissa uuteen kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan, jolla syvennetään muuttoliikettä koskevia kumppanuuksia kolmansien maiden kanssa muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksessa esitetyllä tavalla. Jäljempänä 7 kohdassa esitetään, miten muuttoliike sisällytetään maailmanlaajuisesti uudistettuihin ja kattaviin kumppanuuksiin. Takaisinottoa käsitellään olennaisena osana suhteita, jotta voidaan edistyä erilaisissa yhteistä etua koskevissa kysymyksissä.

Komissio on korostanut takaisinoton poliittista painoarvoa ulkosuhteissa ja käynnistänyt uudelleen sitä koskevia keskusteluja korkean tason kahdenvälisissä yhteyksissä ja operaatioissa ja koordinoinut asiaan liittyviä viestejä jäsenvaltioiden kanssa. Komissio käyttää kaikkia käytettävissään olevia välineitä korostaakseen palauttamisen merkitystä yhtenä erottamattomana osana muuttoliikepolitiikkaa. Komissio ja jäsenvaltiot ovat arvioineet EU:n takaisinottosopimuksia koskevat nykyiset neuvotteluvaltuudet ja keskustelleet käytännöllisestä, räätälöidystä ja joustavasta lähestymistavasta, jotta käynnissä olevissa neuvotteluissa edistyttäisiin konkreettisesti. Komissio noudattaa tätä lähestymistapaa aktiivisesti, ja Euroopan ulkosuhdehallinto ja EU:n edustustot ottavat takaisinoton esille suhteissaan keskeisiin kumppanimaihin muuttoliikkeen alalla.

Viisumisäännöstön 25 a artiklalla perustetun mekanismin täytäntöönpano tarjoaa jäsennellyn lähestymistavan takaisinottoa koskevan yhteistyön parantamiseen kolmansien maiden kanssa luomalla puitteet tämän tarkastelemiseksi suhteiden yleisen tilan kannalta ja yhdistämällä takaisinottoa koskeva yhteistyö EU:n viisumipolitiikkaan (ks. jäljempänä 7 kohta).

Kansainvälinen tilanne on myös edellyttänyt EU:lta toimia aiemman viisumihelpotuksen peruuttamiseksi. Neuvosto hyväksyi 9. marraskuuta 2021 komission ehdotuksen EU:n ja Valko-Venäjän välisen viisumikäytäntöjen helpottamisen soveltamisen osittaiseksi keskeyttämiseksi. EU:n ja Venäjän välisen viisumikäytäntöjen helpottamista koskevan sopimuksen soveltamisen osittainen keskeyttäminen hyväksyttiin 25. helmikuuta 2022, ja se koskee Venäjän diplomaattipassin haltijoita, Venäjän hallituksen virkamiehiä ja liikemiehiä. Venäjän kanssa tehdyn viisumikäytäntöjen helpottamista koskevan sopimuksen soveltaminen keskeytettiin 9. syyskuuta 2022, ja komissio antoi suuntaviivat viisumien myöntämisestä ja olemassa olevien viisumien käsittelystä. Komissio on antanut ohjeita venäläisten saapumisesta EU:n alueelle sodan kärjistyessä.

6.MUUTTOLIIKE- JA TURVAPAIKKASOPIMUKSEN EDISTÄMINEN

Viimeaikainen muuttoliikkeeseen liittyvä kehitys yhdessä useiden reittien kautta tapahtuvan laittoman muuttoliikkeen aiheuttaman jatkuvan paineen kanssa osoittaa, että kestävä ja oikeudenmukainen EU:n muuttoliikejärjestelmä on välttämätön. Muuttoliike- ja turvapaikkasopimus on entistä tärkeämpi.

Euroopan parlamentin ja EU:n neuvoston kiertävien puheenjohtajavaltioiden yhteisestä etenemissuunnitelmasta 7. syyskuuta 2022 aikaansaatu poliittinen yhteisymmärrys luo perustan sopimuksesta käytävän vuoropuhelun lisäämiselle ja antaa sysäyksen neuvottelujen päättämiselle helmikuuhun 2024 mennessä kaikista turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintaan liittyvistä vireillä olevista lainsäädäntöasioista. Syksyllä 2022 käytävissä neuvotteluissa olisi varmistettava tasavertainen ja tasapainoinen edistyminen, ja Euroopan parlamentin turvapaikka-asioiden yhteysryhmän jäsenten ja neuvoston kiertävien puheenjohtajavaltioiden kanssa tehtävä seurantatyö on tässä suhteessa avainasemassa.

Neuvoston osalta Ranskan EU-puheenjohtajakauden aikana esitetty asteittainen lähestymistapa, joka merkitsee jäsenvaltioiden samantasoista sitoutumista sekä yhteisvastuun että vastuullisuuden alalla, on edistänyt merkittävästi koko lainsäädäntökehyksen hyväksymistä. Neuvosto hyväksyi seulontaa ja Eurodac-järjestelmää koskevia lainsäädäntöehdotuksia koskevat neuvotteluvaltuudet. Näiden asioiden käsittelyn edistäminen on ratkaisevan tärkeää, jotta voidaan vahvistaa EU:n ulkorajojen suojelua Schengen-alueeseen kohdistuvan paineen lieventämiseksi. Uusi Eurodac-järjestelmä auttaa jäljittämään luvatonta edelleen liikkumista ja laitonta muuttoliikettä, parantamaan palauttamismahdollisuuksia, kirjaamaan maahantulijat etsintä- ja pelastusoperaatioiden jälkeen ja viimeistelemään yhteentoimivuusperiaatteet. Seulontaa koskevalla ehdotuksella varmistetaan, että rajalla tai jäsenvaltion alueella voidaan nopeasti määrittää sovellettava menettely – joko turvapaikka- tai palauttamismenettely. Komissio on tyytyväinen Tšekin EU-puheenjohtajakaudella tehtyyn työhön yhteisvastuun ja turvapaikkamenettelyasetuksen osalta. Jäsenvaltioita kannustetaan pääsemään yhteisymmärrykseen turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinta-asetuksesta ja turvapaikkamenettelyasetuksesta sekä ehdotuksista, joilla puututaan erilaisiin muuttoliikkeeseen liittyviin kriiseihin.

Parlamentin esittelijät ovat esittäneet mietintöluonnokset kaikista muuttoliike- ja turvapaikkasopimukseen vuonna 2020 liitetyistä lainsäädäntöehdotuksista sekä vuonna 2018 ehdotetusta palauttamisdirektiivin uudelleenlaatimisesta. Euroopan parlamentin turvapaikka-asioiden yhteysryhmä pyrkii edistämään mietintöjen nopeaa hyväksymistä yhteisessä etenemissuunnitelmassa annetun sitoumuksen mukaisesti. Eurodac-järjestelmästä, turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinnasta sekä turvapaikkamenettelyistä annettavia asetuksia koskevien neuvottelujen aloittaminen ja vuonna 2016 ehdotettujen hyvin edistyneiden asiakokonaisuuksien käsittelyn saattaminen päätökseen osana laajempaa turvapaikkauudistusta toisi välittömiä hyötyjä muuttoliikkeen hallinnan tehostamisen osalta ja antaisi EU:n johdonmukaisen vastauksen muuttuviin haasteisiin. Erityisesti vuonna 2018 saavutettua alustavaa yhteisymmärrystä unionin uudelleensijoittamiskehystä koskevasta asetuksesta on edistettävä, jotta EU:lla olisi vakaat ja ennakoitavat puitteet uudelleensijoittamista ja humanitaarista maahanpääsyä koskeville politiikoille. Parlamentti ja neuvosto pääsivät kesäkuussa 2018 alustavaan yhteisymmärrykseen myös vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin ja aseman määrittelyä koskevan asetuksen uudelleenlaatimisesta. Myös palauttamista koskevan uuden lainsäädäntökehyksen käsittelyä olisi edistettävä, jotta päästäisiin yhteisymmärrykseen palauttamisdirektiivin uudelleenlaatimista koskevasta ehdotuksesta muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen mukaisesti. Neuvottelut olisi aloitettava uudelleen näiden asiakokonaisuuksien avoinna olevien kohtien käsittelemiseksi.

Komissio teki joulukuussa 2021 ehdotuksen asetukseksi toiminnasta muuttoliikkeeseen ja turvapaikanhakuun liittyvissä välineellistämistilanteissa. Näin luotaisiin EU:n turvapaikka- ja palauttamissääntöjen mukaiset vakaat puitteet, joissa selvennettäisiin, miten jäsenvaltiot voisivat hallita tällaisia tilanteita noudattaen kaikilta osin EU:n lainsäädäntöä, perusoikeuksia ja kansainvälisiä velvoitteita. Sen jälkeen ei tarvitsisi enää turvautua tilapäisiin toimenpiteisiin tulevissa muuttajien välineellistämistilanteissa, jotka määritellään tarkistetussa Schengenin rajasäännöstössä. Komissio kehottaa parlamenttia ja neuvostoa tehostamaan työtään tämän ehdotuksen parissa. Ehdotuksella täydennetään muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksessa esitettyä muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa. Komissio kehottaa myös tarkastelemaan sitä yhdessä kriisi- ja force majeure -tilanteita koskevan asetusehdotuksen kanssa.

Komissio odottaa myös kiinnostuneena parlamentin ja neuvoston välisten neuvottelujen alkamista joulukuussa 2021 annetusta ehdotuksesta Schengenin rajasäännöstön muuttamiseksi sen jälkeen, kun neuvoston neuvotteluvaltuutus hyväksyttiin kesäkuussa.

EU:hun saapuu jo vuosittain laillisesti 2–3 miljoonaa EU:n ulkopuolisten maiden kansalaista. Kunnianhimoinen ja kestävä laillista muuttoliikettä koskeva politiikka on keskeinen osa muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen kokonaisvaltaista lähestymistapaa. Osaamispaketilla pyritään vastaamaan työmarkkinoiden tarpeisiin, jotka liittyvät nykyiseen väestökehitykseen ja osaamisvajeeseen EU:ssa, ja valmistautumaan tuleviin tarpeisiin. Pakettiin sisältyy oikeudellisia, operatiivisia ja politiikka-aloitteita, jotka hyödyttävät EU:n taloutta, vahvistavat yhteistyötä ja kumppanuuksia EU:n ulkopuolisten maiden kanssa ja parantavat muuttoliikkeen hallintaa pitkällä aikavälillä. Tulevaisuuteen suuntautuvassa toimintapolitiikassa, joka koskee EU:hun suuntautuvaa laillista muuttoliikettä keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä, keskitytään kolmeen toiminta-alaan: hoiva-alaan, nuorisoon ja innovointiin. Näillä toimintapolitiikoilla pyritään houkuttelemaan osaamista ja lahjakkuuksia aloilla, joilla on työvoimapulaa ja -tarpeita. Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta annetun direktiivin uudelleenlaatiminen parantaa edelleen niiden maahanmuuttajien oikeuksia ja liikkuvuutta EU:n sisällä, jotka ovat jo hyvin kotoutuneet yhteiskuntiimme, ja yhdistelmälupadirektiivin uudelleenlaadinnalla virtaviivaistetaan ja yksinkertaistetaan maahanpääsymenettelyjä työnantajien, maahanmuuttoviranomaisten ja maahanmuuttajien itsensä hyödyksi ja parannetaan EU:n ulkopuolisten työntekijöiden suojelua. Näitä ehdotuksia koskevien keskustelujen aloittaminen parlamentissa ja neuvostossa edistää vankkojen puitteiden luomista uusien lahjakkuuksien houkuttelemiseksi EU:hun. Lisäksi puheenjohtaja von der Leyen ilmoitti unionin tilaa käsitelleessä puheessaan, että vuosi 2023 on Euroopan osaamisen teemavuosi. Komissio aikoo kehittää kohdennettuja toimia kolmansien maiden kansalaisten tutkintojen tunnustamiseksi, jotta kolmansista maista voidaan edelleen houkutella lahjakkuuksia Euroopan työmarkkinoille.