PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

1.1 Tausta

Ministerikomitea hyväksyi 7. huhtikuuta 2011 Euroopan neuvoston yleissopimuksen naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemisestä ja torjumisesta (yleissopimus nro 210), jäljempänä ’yleissopimus’. Se avattiin allekirjoittamista varten 11. toukokuuta 2011. Yleissopimuksen 75 artiklan mukaisesti yleissopimuksen voivat allekirjoittaa ja hyväksyä Euroopan neuvoston jäsenvaltiot, Euroopan neuvoston ulkopuoliset valtiot, jotka ovat osallistuneet sopimuksen valmisteluun, sekä Euroopan unioni. Lisäksi siihen voivat liittyä muut Euroopan neuvoston ulkopuoliset valtiot sen 76 artiklassa määrätyin edellytyksin. Sopimuksesta neuvoteltiin kuudessa tilapäisen erityiskomitean kokouksessa joulukuun 2009 ja joulukuun 2010 välisenä aikana. Euroopan unioni osallistui jäsenvaltioiden rinnalla näihin kokouksiin tarkkailijana. Yleissopimus tuli voimaan 1. elokuuta 2014, kun kymmenes Euroopan neuvoston jäsenvaltio oli ratifioinut sen. EU:n jäsenvaltiosta 12 oli ratifioinut yleissopimuksen 1. helmikuuta 2016 mennessä ja 25 oli allekirjoittanut sen.

Yleissopimus allekirjoitettiin Euroopan unionin puolesta [...] annetun neuvoston päätöksen (XXX) mukaisesti sillä varauksella, että sen tekeminen saatetaan päätökseen myöhemmin.

Naisiin kohdistuva väkivalta loukkaa heidän ihmisoikeuksiaan. Se on syrjinnän äärimmäinen muoto, joka perustuu sukupuolten epätasa-arvoon ja edistää ja vahvistaa sitä. Naisten ja miesten tasa-arvo on Euroopan unionin perusarvo ja tavoite, joka on tunnustettu perussopimuksissa (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 2 ja 3 artikla, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 8 artikla) ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa (23 artikla). Lisäksi perusoikeuskirjassa tunnustetaan ihmisarvo, oikeus elämään ja oikeus henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja kielletään epäinhimillinen tai halventava kohtelu sekä kaikenlainen orjuus ja pakkotyö (perusoikeuskirjan 1–5 artikla). Myös vammaisten henkilöiden oikeuksista tehty YK:n yleissopimus, jonka osapuoli EU on yhdessä EU:n jäsenvaltioiden kanssa, velvoittaa suojelemaan naisia väkivallalta. Tämän yleissopimuksen täytäntöönpanoa valvova YK:n komitea on suositellut, että EU ratifioi Euroopan neuvoston yleissopimuksen yhtenä askeleena vammaisiin naisiin ja tyttöihin kohdistuvan väkivallan torjumiseksi.

Yleisemmällä tasolla EU on voimakkaasti sitoutunut torjumaan väkivaltaa sekä rajojensa sisällä että myös kansainvälisten aloitteidensa yhteydessä.

EU on ottanut määrätietoisesti kantaa naisiin kohdistuvan väkivallan lopettamiseksi ja rahoittaa sitä torjuvia kampanjoita ja ruohonjuuritason hankkeita. Rikoksen uhrien suojelua, lasten seksuaalista riistoa ja hyväksikäyttöä sekä turvapaikka- ja maahanmuuttoasioita koskevassa voimassa olevassa lainsäädännössä on otettu huomioon sukupuoleen perustuvan väkivallan uhrien erityistarpeet.

Huolimatta sekä kansallisen että unionin tason toimista, naisiin kohdistuva väkivalta on edelleenkin vakava ongelma: EU:n perusoikeusviraston vuonna 2014 julkaiseman tutkimuksen mukaan joka kolmas nainen EU:ssa on 15 vuotta täytettyään kokenut ruumiillista ja/tai seksuaalista väkivaltaa. Yksi kahdestakymmenestä naisesta on raiskattu. Pätevyyttä edellyttävissä ammateissa tai ylimmän johdon tehtävissä toimivista naisista 75 prosenttia on joutunut seksuaalisen häirinnän kohteeksi. Joka kymmenes nainen on kokenut vainoamista tai seksuaalista häirintää uuden teknologian avulla.

Sukupuoleen perustuva väkivalta vaikuttaa sekä terveyteen ja hyvinvointiin mutta myös naisten osallistumiseen työmarkkinoille, millä on kielteinen vaikutus heidän taloudelliseen riippumattomuuteensa ja talouteen ylipäätään. Euroopan tasa-arvoinstituutti arvioi, että naisiin kohdistuva sukupuoleen perustuva väkivalta aiheuttaa EU:ssa vuosittain noin 226 miljardin euron kustannukset.

1.2Yleissopimuksen tarkoitus ja sisältö

Yleissopimuksen I luvun mukaisesti sopimuksella luodaan laaja-alaiset oikeudelliset puitteet naisten ja tyttöjen suojelemiseksi kaikenlaiselta väkivallalta. Sen tavoitteena on ehkäistä ja poistaa heihin kohdistuvaa väkivaltaa ja perheväkivaltaa ja saattaa väkivallantekijät syytteeseen. Se kattaa monenlaisia toimenpiteitä tietojen kokoamisesta ja valistuksesta oikeudellisiin toimenpiteisiin, joilla naisiin kohdistuvan väkivallan eri muodot säädetään rangaistaviksi. Se sisältää toimenpiteitä uhrien suojelemiseksi ja tukipalvelujen tarjoamiseksi, ja siinä käsitellään sukupuoleen perustuvan väkivallan ulottuvuutta turvapaikka- ja muuttoliikeasioiden yhteydessä sekä rajat ylittäviä kysymyksiä. Sillä perustetaan erityinen valvontamekanismi, jolla valvotaan, että osapuolet panevat sopimuksen määräykset tehokkaasti täytäntöön.

Yleissopimuksessa määritellään sopimustekstissä käytetyt keskeiset käsitteet. Siinä laajennetaan naisen määritelmä myös alle 18-vuotiaisiin tyttöihin. Osapuolet velvoitetaan tuomitsemaan kaikki syrjinnän muodot huolehtimalla miesten ja naisten tasa-arvon periaatteen soveltamisesta niiden oikeusjärjestyksessä, ja siinä tehdään selväksi, että myönteiset toimet ovat edelleen mahdollisia. Koska sopimus on luonteeltaan ihmisoikeusväline, siinä velvoitetaan kaikki osapuolet varmistamaan, että valtiolliset toimijat pidättäytyvät kaikenlaisista väkivallanteoista, ja noudattamaan huolellisuusvelvoitetta tarkoituksena ehkäistä, tutkia, rangaista ja hyvittää valtiosta riippumattomien toimijoiden väkivallanteot. Yleissopimuksessa nimenomaisesti määrätään, että sitä sovelletaan sekä rauhan aikana että aseellisten konfliktien yhteydessä. Vaikka yleissopimuksella luodaan sitovia velvoitteita ainoastaan naisten osalta, siinä kannustetaan soveltamaan sopimusta kaikkiin perheväkivallan uhreihin eli myös miehiin ja poikiin.

Yleissopimuksen II luku täydentää Euroopan neuvoston uusimpien välineiden kolmeosaista lähestymistapaa, joka perustuu rikosten ehkäisyyn, uhrien suojeluun ja syytteeseenpanoon. Siinä velvoitetaan yhtenäisiin toimintaperiaatteisiin ja ilmiön kokonaisvaltaiseen käsittelyyn, sillä siinä tunnustetaan, että kyseiseen lähestymistapaan perustuvat oikeudelliset toimenpiteet eivät yksinään riitä poistamaan naisiin kohdistuvaa väkivaltaa. Tämä tarkoittaa velvollisuutta asettaa uhrien oikeudet etusijalle kaikissa toimissa ja huolehtia tehokkaasta yhteistyöstä kaikkien asiaankuuluvien toimijoiden eli viranomaisten, laitosten ja järjestöjen kesken ja kaikilla tasoilla eli kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla. Kansalaisjärjestöt ja kansalaisyhteiskunta on tunnustettava tärkeiksi toimijoiksi, ja osapuolten on kannustettava ja tuettava niiden toimintaa. Osapuolten on annettava käyttöön riittävät rahoitus- ja henkilövoimavarat, jotta yhtenäiset toimintaperiaatteet, toimet ja ohjelmat väkivallan ehkäisemiseksi ja torjumiseksi voidaan toteuttaa, mukaan lukien riittävä rahoitus valtiosta riippumattomille toimijoille. Lisäksi yleissopimuksessa tunnustetaan järjestelmällisen ja riittävän tietojen kokoamisen rooli tehokkaassa päätöksenteossa ja valvontamekanismin suorittamassa toteutettujen toimien valvonnassa luotettavien ja vertailukelpoisten tietojen pohjalta.

Keskeinen määräys koskee yhden tai useamman virallisen elimen nimeämistä tai asettamista vastaamaan toimintaperiaatteiden ja toimien yhteensovittamisesta, täytäntöönpanosta, seurannasta ja arvioinnista, mukaan lukien tietojen kokoamisen, analysoinnin ja levittämisen koordinointi.

Yleissopimuksen III luku koskee osapuolten velvoitteita ehkäisevän toiminnan alalla. Yleissopimuksen yleisen linjan mukaisesti osapuolten on omaksuttava monitahoinen lähestymistapa, johon kuuluu valistusta ja sukupuolten tasa-arvoon ja väkivaltaan liittyvien kysymysten käsittelyä virallisen koulutuksen kaikilla tasoilla hyödyntäen soveltuvaa opetusmateriaalia ja opetussuunnitelmia, ja jossa väkivallattomuutta sekä sukupuolten tasa-arvoa edistetään myös epävirallisen koulutuksen, urheilun, kulttuurin ja harrastustoiminnan yhteydessä sekä tiedotusvälineissä. Osapuolten on varmistettava, että väkivallan uhrien ja tekijöiden parissa työskenteleville ammattilaisille tarjotaan asianmukaista koulutusta. On myös toteutettava toimenpiteitä tuki- ja hoito-ohjelmien tarjoamiseksi väkivallantekijöille. Tiedotusvälineitä ja tietotekniikan alaa on kannustettava osallistumaan materiaalin tuottamiseen ja itsesääntelyvaatimusten kehittämiseen.

Yleissopimuksen IV luvussa vahvistetaan yleiset tiedottamista, tukipalveluja sekä väkivallan uhrien ja todistajien suojelua koskevat periaatteet. Siinä luetellaan aloja, joilla osapuolten on toteutettava tiettyjä toimia. Niihin kuuluvat yleisten (kuten oikeudellinen ja psykologinen neuvonta) ja erityisten tukipalvelujen (turvakodit, maksuttomat ja jatkuvasti palvelevat auttavat puhelimet, seksuaaliväkivallan uhrien lääketieteellinen ja oikeuslääketieteellinen tuki sekä lapsitodistajien erityistarpeisiin vastaaminen) järjestäminen. Lisäksi tarvitaan toimia, joilla kannustetaan väkivallantekojen todistajia tai henkilöitä, joilla on perusteltua syytä epäillä, että tällainen teko on saatettu tehdä tai että uusia väkivallantekoja on odotettavissa, ilmoittamaan asiasta, sekä sääntöjä, joiden mukaan eri alojen ammattilaiset voivat ilmoittaa väkivallasta rikkomatta salassapitovelvollisuuttaan.

Aineellista oikeutta koskevassa V luvussa yksilöidään ne väkivallan muodot, jotka edellyttävät rikoslainsäädäntöä, ja edellytetään, että osapuolet säätävät tietyt teot rangaistaviksi rikoslaissaan. Näitä ovat henkinen väkivalta uhkaamalla tai pakottamalla, vainoaminen, ruumiillinen väkivalta, seksuaalinen väkivalta ja raiskaukset, pakkoavioliitot, naisen sukupuolielinten silpominen, pakotettu raskauden keskeyttäminen/pakkosterilointi sekä seksuaalinen häirintä. Osapuolten on toteutettava toimia, jotta ”kunnian” ei voida katsoa oikeuttavan mitään näistä teoista. Yleissopimus velvoittaa osapuolet säätämään rangaistavaksi avunannon ja yllytyksen näihin rikoksiin, rikosten yritykset sekä sen aiheuttaminen, että kolmannet henkilöt tekevät tällaisen rikoksen. Lisäksi se velvoittaa säätämään asianmukaisista ja varoittavista seuraamuksista. Seuraamusta määritettäessä voidaan ottaa huomioon jonkin toisen osapuolen jo määräämät lainvoimaiset tuomiot. Kansallisessa oikeusjärjestyksessä on otettava huomioon tietyt raskauttavat seikat yleissopimuksen mukaisesti. Lisäksi yleissopimuksessa velvoitetaan osapuolet varmistamaan, että määriteltyjen rikosten uhreille on tarjolla riittävät oikeussuojakeinot ja korvaukset rikoksen tekijöiltä sekä toissijaisesti valtion varoista maksettava asianmukainen korvaus. Väkivaltaisuus on otettava huomioon käsiteltäessä lasten huoltajuutta, tapaamisoikeuksia ja turvallisuutta. Prosessien osalta yleissopimus velvoittaa osapuolet ulottamaan lainkäyttövaltansa tekoihin, joita niiden kansalaiset tai niiden alueella vakituisesti asuvat henkilöt ovat tehneet niiden alueella, sekä pyrkimään ulottamaan lainkäyttövaltansa rikoksiin, jotka kohdistuvat osapuolen kansalaisiin tai osapuolen alueella vakituisesti asuviin henkilöihin. Osapuolet eivät saa määrätä pakollisista vaihtoehtoisista ratkaisumenettelyistä.

VI luvussa käsitellään prosessioikeutta ja suojelutoimia tutkinnan ja oikeuskäsittelyn aikana. Osapuolten on varmistettava, että lainvalvontaviranomaiset toimivat nopeasti uhrien suojelemiseksi, myös kokoamalla todisteita, ja arvioivat väkivaltatilanteiden vakavuuden sekä niihin liittyvän kuolemanvaaran. Erityistä huomiota on kiinnitettävä siihen, onko väkivallantekojen tekijöillä saatavillaan ampuma-aseita. Oikeusjärjestyksissä on annettava mahdollisuus määrätä kiireellisiä lähestymiskieltoja ja suojelumääräyksiä aiheuttamatta uhreille kohtuutonta taloudellista tai hallinnollista taakkaa. Yleissääntönä on, että syytteeseenpano vakavimmista rikoksista ei saa riippua uhrin rikosilmoituksesta tai muusta ilmoituksesta. Luvussa esitetään avoin luettelo toimista uhrien oikeuksien ja etujen suojelemiseksi, mukaan lukien heidän erityistarpeensa todistajina, kaikissa tutkinnan ja oikeudenkäyntien vaiheissa. Niihin kuuluvat esimerkiksi toimet heidän suojelemisekseen uhkailulta ja uudelleenuhriutumiselta, uhreille ilmoittaminen väkivallantekijän pakenemisesta tai vapauttamisesta tai uhrin ja väkivallantekijän estäminen mahdollisuuksien mukaan joutumasta tekemisiin keskenään. Lapsiuhrien ja -todistajien erityistarpeet on otettava erityisesti huomioon. Osapuolten on säädettävä oikeudesta oikeusapuun. Lisäksi vanhentumissäännökset on laadittava siten, että vakavimpia rikoksia koskeva oikeudenkäynti voidaan panna tehokkaasti vireille sen jälkeen, kun uhri on tullut täysi-ikäiseksi.