Jotta toimilla olisi vaikutusta, ne on kohdistettava terroristijärjestöjä laajemmalle. Niiden on kohdistuttava sidosryhmiin, kuten terrorismiin osallistuviin vierastaistelijoihin, taloudellisiin tukijoihin ja varainkerääjiin sekä kaikkiin, jotka tieten auttavat terroritoimintaa. Toimia tarvitaan sekä EU:n sisällä että ulkosuhteissa, ja tässä FATF:n työn hyödyntäminen on erityisen tärkeää.

Kansainvälisellä tasolla erityisesti Yhdistyneissä kansakunnissa ja rahanpesunvastaisessa toimintaryhmässä (FATF) käynnissä oleva työ on hyvä perusta, jonka varaan voi rakentaa. YK:n turvallisuusneuvostossa on syvä maailmanlaajuinen yhteisymmärrys siitä, että terrorismin rahoittamista on torjuttava. Se asetti vuonna 2014 lisävelvoitteita, jotka koskevat terrorismin rahoituksen kriminalisointia. Tämä johti siihen, että terrorismin ennaltaehkäisyä koskevaan Euroopan neuvoston yleissopimukseen hyväksyttiin lisäpöytäkirja, jonka komissio allekirjoitti lokakuussa 2015. Turvallisuusneuvosto hyväksyi joulukuussa 2015 päätöslauselman, joka kohdistui erityisesti Daeshin rahoitukseen ja jolla laajennettiin aiempaa Al Qaida -pakotejärjestelmää.

Euroopan turvallisuusagendassa korostettiin, että tarvitaan toimia, joilla terrorismin rahoitukseen puututaan tuloksellisemmalla ja kattavammalla tavalla. Siinä tuotiin esiin yhteydet järjestäytyneeseen rikollisuuteen, joka ruokkii terrorismia muun muassa toimittamalla aseita, tarjoamalla huumekaupasta peräisin olevaa rahoitusta ja soluttautumalla rahoitusmarkkinoille. Euroopan turvallisuusagenda on saanut myönteisen vastaanoton Euroopan parlamentissa. Työn tehostamista entisestään on tuettu myös YOS- ja Ecofin-neuvostojen päätelmissä sekä Eurooppa-neuvoston 18. joulukuuta 2015 antamissa päätelmissä. Myös ulkoasiainneuvosto käsitteli asiaa 14. joulukuuta 2015, kun komissio oli aiemmin joulukuussa esittänyt terrorismin torjumista koskevan ehdotuksen direktiiviksi , jolla terrorismin rahoittaminen määrätään kattavasti rangaistavaksi.

Terrorismin rahoittamisen torjunta ei ole haasteena uusi. Sen keskeiset piirteet, kuten läheinen kytkös järjestäytyneen rikollisuuden verkostoihin, ovat olleet tiedossa jo useiden vuosien ajan, ja EU:n rikoslainsäädännöllä, poliisiyhteistyöllä sekä lainsäädännöllä, jolla ehkäistään ja torjutaan rahanpesua, on jo merkittävä vaikutus. On kuitenkin syntynyt uusia ilmiöitä, kuten Daeshin kaltaiset rikollisjärjestöt ja takaisin palaavat terrorismiin osallistuvat vierastaistelijat.

Komissio nopeuttaa rahanpesudirektiivin nojalla tekemäänsä säädöstyötä, joka koskee sellaisten kolmansien maiden määrittämistä, joilla on strategisia puutteita rahanpesun tai terrorismin rahoituksen torjumisessa. Kuten rahanpesudirektiivissäkin säädetään, jäsenvaltioiden olisi sovellettava tehostettuja asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä, kun on kyse näistä maista tulevista ja näihin maihin lähtevistä rahavirroista. Komissio aikoo esittää näistä maista luettelon viimeistään kesäkuussa.

Neljäs rahanpesun vastainen direktiivi (rahanpesudirektiivi) annettiin 20. toukokuuta 2015. Direktiivillä pyritään estämään unionin rahoitusjärjestelmän käyttö rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen. Siksi ensimmäinen keskeinen asia on, että se saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä ja pannaan täytäntöön nopeasti. Komissio kehottaa jäsenvaltioita sopimaan, että direktiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä aikaistetaan ja sen soveltaminen alkaa vuoden 2016 loppuun mennessä. Komissio on valmis avustamaan jäsenvaltioita tässä työssä, kuten myös kansainvälisten normien sisällyttämisessä kansalliseen lainsäädäntöön.

Kun on kyse maksuliikennetapahtumina toteutettavien varojen liikkeiden havaitsemisesta tai terroristiverkostojen tunnistamisesta, sekä rahanpesun selvittelykeskukset että jäljitysjärjestelmät, kuten EU:n ja Yhdysvaltojen välinen terrorismin rahoituksen jäljittämisohjelma (TFTP), ovat keskeisiä välineitä. Nykyisiä valmiuksia voidaan kuitenkin vahvistaa, ja niissä on keskityttävä sekä monimutkaisiin suuren luokan rahoitusoperaatioihin että ”halpoihin” terrorismioperaatioihin, joilla voi kuitenkin olla tuhoisa vaikutus ja joissa käytetään uusia vaikeasti jäljitettäviä maksutapoja. Myös reagointinopeus on tärkeä seikka, koska terroristien on nykyisten rahoituspalvelujen avulla mahdollista siirtää varoja erittäin nopeasti paikasta toiseen, mikä tuo esiin myös tarpeen parantaa yhteistyötä ja rahanpesuun ja lainvalvontaan liittyvien tiedustelutietojen vaihtoa.

EU:n tasolla ja kansainvälisillä foorumeilla, kuten FATF:ssä, on tehty työtä mahdollisten aukkojen tai puutteiden havaitsemiseksi. Myös tiedot, joita tutkijat ovat keränneet iskujen jälkeen, ovat olleet keskeinen tietolähde. Niiden avulla on voitu määrittää keskeiset äskettäin esiin tulleet osa-alueet, jotka muodostavat mahdollisen riskin.

Vaikka rahoituspalveluiden innovointi ja teknologinen muutos kaikkine etuineen luovat uusia mahdollisuuksia, niitä voidaan joskus kuitenkin käyttää väärin terrorismin rahoituksen salaamiseen. Uudet rahoitusvälineet, kuten virtuaalivaluutat, tuovat uusia haasteita terrorismin rahoituksen torjuntaan. Erittäin muuntautumiskykyiset rikolliset siirtyvät nopeasti käyttämään uusia kanavia, jos vanhoista tulee liian riskialttiita. Innovatiivisten rahoitusvälineiden, kuten virtuaalivaluuttojen, nimettömään käyttöön liittyviä riskejä on tärkeää voida hallita. Maksujen muoto ei ole sinänsä ratkaisevaa vaan se, voidaanko niitä tehdä nimettömästi. Tästä syystä komissio on jo alkanut tehdä määräajoin arviointeja rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen liittyvistä tunnetuista ja kehittymässä olevista riskeistä . Näin EU voi jatkuvasti arvioida ja vähentää kehittymässä olevia riskejä, jotka vaikuttavat sisämarkkinoiden lisäksi myös EU:n turvallisuuteen.

Terrorismin rahoituksen torjunta on ratkaisevan tärkeää kansalaisten turvallisuuden kannalta. Lisätoimet terrorismin rahoitusvaihtoehtojen sulkemiseksi voivat kuitenkin myös vaikuttaa kansalaisten ja yritysten taloudelliseen toimintaan kaikkialla unionissa. Komissio aikoo paremman sääntelyn periaatteiden mukaisesti tehdä tässä toimintasuunnitelmassa esitettyjen säädöstoimien valmisteluun liittyvät vaikutustenarvioinnit. Komissio ottaa huomioon, että tarve lisätä turvallisuutta ja tarve suojella perusoikeuksia (tietosuoja mukaan lukien) ja taloudellisia vapauksia on pidettävä tasapainossa.

Ennalta maksamiseen perustuvat välineet (esim. ennalta maksetut kortit): Terroristit ovat käyttäneet ennalta maksettuja kortteja, joilla terrori-iskujen logistiikkaa on rahoitettu anonyymisti . Tähän haasteeseen on vastattava asianmukaisella ja tasapainoisella tavalla, sillä ennalta maksetuilla maksuvälineillä on myös sosiaalinen arvo. Ennalta maksettujen korttien ansiosta taloudellisesti haavoittuvilla tai taloudellisesti syrjäytyneillä on maksuväline, jota voidaan käyttää yhteydettömästi (kuten käteistä) ja – mikä tärkeintä – verkossa tavaroiden ja palveluiden ostamiseen internetissä. Jotkut käyttävät ennalta maksettuja kortteja vähentääkseen petosten vaaraa internetostosten yhteydessä rajoittamalla riskinsä ainoastaan kortilla olevaan sähköisen rahan määrään. Joissakin jäsenvaltioissa tällaisia välineitä käytetään sosiaalietuuksien maksamiseen. Jotkut myös pitävät tiettyjen ennalta maksettujen korttien tarjoamaa nimettömyyttä etuna yksityisyytensä suojaamisessa, mikä on kasvava ongelma verkkoliikenteen yhteydessä. Nimettömyyteen on pyritty tai sitä on käytetty väärin myös laittoman toiminnan toteuttamiseen.

Kun kolmas maa on otettu luetteloon maista, joilla on strategisia puutteita rahanpesun tai terrorismin rahoituksen torjumisessa, EU:n velvoittamien yhteisöjen on neljännen rahanpesudirektiivin nojalla jo nyt korotettava kyseisestä maasta tulevien talouden toimijoiden maksuliikennetapahtumien valvonnan laatua ja määrää (eli sovellettava tehostettuja asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä). Tällä hetkellä näiden toimenpiteiden täsmällistä luonnetta ei kuitenkaan ole selkeästi määritelty direktiivissä. Komissio ehdottaa, että tämän velvoitteen selventämiseksi direktiiviin sisällytetään FATF:n normeihin perustuvia yksityiskohtaisia säännöksiä, joissa määritellään, millaisia konkreettisia tehostettuja asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä ja vastatoimia olisi sovellettava. Tällä selvennyksellä varmistettaisiin tehostettujen asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevien toimenpiteiden ja vastatoimien koordinointi ja yhdenmukaisuus EU:n tasolla tasapuolisten toimintaedellytysten varmistamiseksi.

Siksi komissio aikoo ehdottaa, että rahanpesudirektiiviä muuttamalla perustetaan keskitetyt pankki- ja maksutilirekisterit tai sähköiset tiedonhakujärjestelmät, joiden avulla rahanpesun selvittelykeskukset ja muut toimivaltaiset viranomaiset saavat tietoa pankki- ja maksutileistä.

Komissio tutkii samalla mahdollisuutta antaa erillinen itsenäinen säädös, jolla pääsyä tällaisiin keskitettyihin pankki- ja maksutilirekistereihin laajennetaan. Tällaisella säädöksellä mahdollisuus tutustua näihin rekistereihin voitaisiin antaa myös muiden tutkimusten yhteydessä (esim. lainvalvontaan liittyvät tutkimukset, mukaan lukien varojen takaisin periminen ja verorikokset) ja muille viranomaisille (esim. veroviranomaiset, varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavat toimistot, muut lainvalvontaviranomaiset ja korruptiontorjuntaviranomaiset). Mahdollisiin aloitteisiin olisi liitettävä asianmukaiset takeet, erityisesti tietosuojan ja tiedonsaantiedellytysten osalta.

Rahanpesun selvittelyä koskevan yhteistyön parantaminen

Euroopan turvallisuusagendassa esitetään toimia, joilla helpotetaan yhteistyötä rahanpesun selvittelykeskusten välillä. Näiden toimien toteuttamista voidaan nopeuttaa eri osa-alueilla:

Ensin saatetaan rahanpesun selvittelykeskusten tiedonsaantia koskevat säännöt uusimpien kansainvälisten normien mukaisiksi: Rahanpesun selvittelykeskuksilla on tärkeä rooli valtioiden rajat ylittävien terroristiverkostojen rahoitustoimien havaitsemisessa ja verkostojen tukijoiden paljastamisessa. Kansainvälisissä normeissa pidetään nyt tärkeänä, että rahanpesun selvittelykeskusten saatavilla olevaa tietomäärää ja niiden pääsyä tietoihin laajennetaan (tällä hetkellä sitä on rajoitettu tietyissä jäsenvaltioissa niin, että ensin on tehtävä ilmoitus epäilyttävästä liiketoimesta). Näin voidaan tehdä muuttamalla rahanpesudirektiiviä.

Sitten määritetään ja poistetaan esteitä, joita merkityksellisen tiedon saantiin, tietojen vaihtoon ja käyttöön sekä operatiiviseen yhteistyöhön liittyy: Rahanpesun selvittelykeskusten foorumilla on käynnissä tiedon saantia, vaihtoa ja käyttöä koskevien käytännön esteiden sekä operatiivisen yhteistyön kartoitus, josta on määrä saada tuloksia vuoden 2016 loppuun mennessä. Rahanpesun selvittelykeskusten olisi myös toimittava tiiviissä vuorovaikutuksessa muiden lainvalvontaviranomaisten kanssa. Tähän liittyen komissio aikoo myös tarkastella keinoja, joilla voitaisiin tukea rahanpesun selvittelykeskusten yhteistä analyysitoimintaa rajat ylittävissä tapauksissa ja parantaa rahanpesun selvittelyn tasoa. Kuten kansainvälisellä tasolla parhaillaan keskustellaan, rahanpesun selvittelykeskusten on ehkä tarpeen siirtyä epäilyyn perustuvasta selvitysjärjestelmästä järjestelmään, joka perustuu suuremmassa määrin tiedonhankintaan. Tämän kartoituksen tuloksista riippuen komissio päättää, tarvitaanko toimenpiteitä, joilla puututaan rahanpesun selvittelykeskusten organisatorisen aseman eroavaisuuksiin ja poistetaan tehokkaan yhteistyön ja tietojenvaihdon mahdolliset esteet, ja millaisia nämä toimenpiteet olisivat.

Tämän lisäksi komissio laatii ylikansallista arviointia rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskeistä, kuten rahanpesudirektiivissä säädetään. Säännölliset riskiarviot antavat yleiset puitteet havaita katvealueita ja reagoida terrorismin rahoituksen kehitykseen ja siihen liittyviin riskeihin toimenpiteillä, jotka ovat sekä näyttöön perustuvia että todellisiin riskeihin räätälöityjä. Tällaiset toimenpiteet voivat olla sekä jäsenvaltioille annettavia suosituksia (”noudata tai selitä”) tai uusia EU:n tason politiikka-aloitteita. Jäsenvaltioiden poliittinen sitoutuminen tähän prosessiin on erityisen tärkeää erityisesti jäsenvaltioille suosituksina osoitettavien toimenpiteiden yhteydessä.

Yhteistyötä terrorismin rahoituksen jäljittämiseksi ja jäädyttämiseksi

YK:n luetteloihin perustuvien varojenjäädytystoimenpiteiden tehokkuuden parantaminen on keskeinen osa-alue terrorismin rahoituksen torjunnassa. YK:n luetteloja (yleisesti ja myös nimettyjen järjestöjen, kuten Al-Qaidan ja Daeshin, osalta) on sovellettava niin pian kuin mahdollista, jotta voidaan maksimoida niiden vaikutus ja minimoida riski, että luetteloon sisältyvät henkilöt ja yhteisöt voivat nostaa varoja ennen rajoittavien toimenpiteiden voimaantuloa. YK:n tasolla päätetyt rajoittavat toimenpiteet on saatettava osaksi EU:n lainsäädäntöä EU:n säädöksillä, jotka antavat luetteloon sisältyville henkilöille tiettyjä menettelytakeita ja joihin liittyy komission päätöksentekoa koskevia velvoitteita. Komissio saattaa Al-Qaidaa ja Daeshia koskevat YK:n luettelot osaksi EU:n lainsäädäntöä muuttamalla 27. toukokuuta 2002 annetun neuvoston asetuksen N:o 881/2002 luetteloja. Kun komissio on saanut tiedon päätöslauselmalla 1267 perustetun pakotekomitean päättämistä uusista luettelomerkinnöistä ja tarkastanut, että tiettyjä olennaisia menettelytakeita noudatetaan, suoritetaan pakollinen prosessi, johon kuuluu muutossäädöksen laatiminen, sisäinen lausuntokierros ja kääntäminen kaikille EU:n virallisille kielille, ennen kuin pakotteet hyväksytään ja julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Tässä vaiheessa niitä aletaan EU:n säädöksinä soveltaa suoraan EU:n henkilöihin, rahoituslaitoksiin ja talouden toimijoihin. Tällä hetkellä tämä prosessi kestää noin viisi työpäivää. Vaikka menettelyä on jo virtaviivaistettu, FATF on arvostellut sen kestoa. Komission on mahdollista olla EU:n ja YK:n tasolla toteutettavien lisätoimien, kuten paremman koordinoinnin ja etukäteistiedotuksen, ansiosta valmiina käynnistämään menettelyt välittömästi, kun uusista luettelomerkinnöistä päätetään, mikä nopeuttaa täytäntöönpanoprosessia.

Tähän liittyen komissio aikoo lisätoimenpiteenä varmistaa, että YK:n uudet luettelot ovat EU:n rahoituslaitosten ja talouden toimijoiden saatavilla välittömästi niiden julkaisemisen jälkeen ennen kuin ne on saatettu osaksi EU:n lainsäädäntöä, ja helpottaa rahanpesudirektiivin mukaisia asiakkaan tunnistamismenettelyjä jo ennen kuin EU:n säädökset tulevat voimaan. Tämä edellyttää, että YK:n uudet luettelomerkinnät ladataan EU:n talouspakotetietokantaan, jotta ne ovat välittömästi EU:n rahoituslaitosten ja talouden toimijoiden käytettävissä. Keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä komissio tekee YK:n sidosryhmien kanssa yhteistyötä yhteisen tiedonjakojärjestelmän kehittämiseksi. Tarkoituksena on, että uudet luettelomerkinnät voitaisiin julkaista ladattavassa muodossa, joka on yhteensopiva EU:n tietokannan kanssa. Näin voitaisiin tukea EU:n rahoituslaitoksia rahanpesudirektiivin vaatimusten mukaisissa asiakkaiden tunnistamismenettelyissä ja lieventää riskiä, että varat karkaavat ennen kuin EU:n säädökset tulevat voimaan.