PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Maksukyvyttömyyssäännöt kattavat monenlaisia toimenpiteitä. Niitä ovat varhaisvaiheen toimenpiteet, joita toteutetaan ennen kuin yritys joutuu suuriin vaikeuksiin, oikea-aikainen uudelleenjärjestely sen varmistamiseksi, että elinkelpoiset liiketoiminnan osat säilytetään, omaisuuserien likvidaatio, kun yritystä ei muuten voida pelastaa, ja lopuksi uuden mahdollisuuden antaminen rehellisille yrittäjille vapauttamalla heidät veloistaan.

Hyvin toimivat maksukyvyttömyysmenettelyt, jotka kattavat kaikki nämä toimenpiteet, ovat olennainen osa hyvää liiketoimintaympäristöä, sillä ne tukevat kauppaa ja investointeja, auttavat luomaan ja säilyttämään työpaikkoja ja auttavat talouksia selviytymään helpommin häiriöistä, jotka johtavat järjestämättömien lainojen suureen määrään ja työttömyyden kasvuun. Nämä kaikki ovat Euroopan komission keskeisiä painopisteitä.

Maksukyvyttömyyttä koskevilla kysymyksillä on vahva unionin laajuinen ulottuvuus. Sisämarkkinoiden yhdentymisen lisääntyminen ja digitaalisen ulottuvuuden kasvu tarkoittavat, että erittäin harvat yritykset ovat puhtaasti kansallisia, kun tarkastellaan esimerkiksi niiden asiakaspohjaa, toimitusketjua, toiminnan laajuutta sekä sijoittaja- ja pääomapohjaa. Erityisesti maksukyvyttömyyttä koskevat kysymykset haittaavat rajat ylittävää laajentumista ja investointeja. Monien sijoittajien mukaan suurimpana syynä siihen, että he eivät tee sijoituksia tai solmi liikesuhteita oman maansa ulkopuolella, on epävarmuus maksukyvyttömyyssäännöistä tai riski toisessa maassa toteutettavista pitkistä ja monimutkaisista maksukyvyttömyysmenettelyistä. Maksukyvyttömyyslakien suurempi yhdenmukaisuus on sen vuoksi olennaista hyvin toimivien sisämarkkinoiden ja todellisen pääomamarkkinaunionin varmistamiseksi. Sen vuoksi tämä kysymys on jo pitkään herättänyt paljon mielenkiintoa EU:n tasolla.

Maksukyvyttömyys- ja uudelleenjärjestelymenettelyjen lähentäminen edelleen parantaisi rajat ylittävää toimintaa harjoittavien sijoittajien oikeusvarmuutta ja kannustaisi vaikeuksissa olevia mutta elinkelpoisia yrityksiä toteuttamaan uudelleenjärjestelyt riittävän ajoissa. Tehottoman ja maittain vaihtelevan maksukyvyttömyyslainsäädännön vuoksi sijoittajien on vaikea arvioida luottoriskiä erityisesti rajat ylittävissä investoinneissa. Rajat ylittävän riskinjaon lisääminen, pääomamarkkinoiden lujittaminen ja niiden likviditeetin lisääminen sekä EU:n yritysten rahoituslähteiden monipuolistaminen syventävät taloudellista yhdentymistä, alentavat luotonhankinnan kustannuksia ja parantavat EU:n kilpailukykyä.

Uudelleenjärjestely ja maksukyvyttömyys

Nykyisin puolet eurooppalaisista yrityksistä pysyy elinkelpoisena alle viisi vuotta. Maksukyvyttömien yritysten lukumäärä on kasvanut siitä lähtien kun talouskriisi oli pahimmillaan vuonna 2009 ja on edelleen korkea, vaikka suuntaus näyttää nyt kääntyvän. Useissa jäsenvaltioissa on pyrkimys ohjata taloudellisissa vaikeuksissa olevat elinkelpoiset yritykset likvidaatioon varhaisen uudelleenjärjestelyn sijaan. Arvioiden mukaan 200 000 yritystä vuodessa (eli 600 päivässä) tekee konkurssin EU:ssa. Tämän seurauksena menetetään suoraan 1,7 miljoonaa työpaikkaa joka vuosi. Neljäsosa näistä konkursseista on rajat ylittäviä maksukyvyttömyystapauksia, ts. niihin liittyy velkojia ja velallisia useammasta kuin yhdestä jäsenvaltiosta. Huomattava osa yrityksistä ja niiden työpaikoista voitaisiin pelastaa, jos kaikissa niissä jäsenvaltioissa, joissa yrityksillä on toimipaikkoja, omaisuutta tai velkojia, olisi ennalta ehkäiseviä menettelyjä. Lisäksi toimivilla ennalta ehkäisevillä uudelleenjärjestelymenettelyillä varmistettaisiin, että toimiin ryhdytään ennen kuin ollaan niin pitkällä, että yritys ei pysty maksamaan takaisin lainojaan. Tämä pienentäisi riskiä järjestämättömistä lainoista taloustilanteen heikentyessä ja vähentäisi tällaisten lainojen kielteisiä vaikutuksia rahoitusalaan. Rajat ylittävä ulottuvuus on kuitenkin laaja-alaisempi ja toisistaan eroavien maksukyvyttömyysmenettelyjen kustannusten vaikutus ulottuu huomattavasti laajemmalle. Ensiksikin vaikka velkojilla voi olla toimitusketjussaan sellaisia toimittajia, jotka ovat puhtaasti kotimaisia yrityksiä, taloudellisiin vaikeuksiin joutuneella toimittajalla, jota ei voida pelastaa, voi silti olla kielteisiä vaikutuksia, jotka saattavat johtaa rajat ylittävän yrityksen maksukyvyttömyyteen. Näiden rajat ylittävien maksukyvyttömyystapausten vaikutus voi olla erittäin suuri, sillä on todennäköistä, että ne koskevat suurehkoja yrityksiä. Toiseksi eräiden yritysten rajat ylittävät velkojat (erityisesti pk-yritykset) saattavat katsoa parhaaksi luopua rajat ylittävistä vaateista, koska niiden esittäminen on liian kallista, jos esimerkiksi tarvitaan paikallista oikeusneuvontaa. Lisäksi sisämarkkinoiden tulevan kehityksen odotetaan johtavan siihen, että entistä useammilla yrityksillä on rajat ylittävää toimintaa ja sen vuoksi useammilla maksukyvyttömyystapauksilla on vaikutusta rajojen yli. Erityisesti innovatiiviset yritykset tarvitsevat laajemmat markkinat pysyäkseen elinkelpoisina ja välttääkseen maksukyvyttömyyden viiden ensimmäisen vuoden aikana.

Jäsenvaltioiden uudelleenjärjestely- ja maksukyvyttömyysmenettelyjen laadulla on suora vaikutus velkojien perintäasteeseen. Maailmanpankin indikaattorien mukaan perintäaste vaihtelee EU:ssa 30 prosentista (Kroatia ja Romania) 90 prosenttiin (Belgia ja Suomi). Perintäaste on korkeampi maissa, joissa uudelleenjärjestely on yleisin maksukyvyttömyysmenettely. Tällaisissa maissa velkojat voivat odottaa saavansa takaisin keskimäärin 83 prosenttia saatavistaan, kun vastaava luku likvidaatiomenettelyssä on keskimäärin 57 prosenttia. Samalla kun nämä tulokset heijastavat myös taloudellisia tekijöitä, kuten talouden kokonaistilaa, ne korostavat vahvaan institutionaaliseen ja kulttuuriseen ympäristöön perustuvien kattavien maksukyvyttömyysmenettelyjen merkitystä yhteiskunnan kannalta parempien tulosten aikaansaamiseksi.

Ennalta ehkäisevien uudelleenjärjestelymenettelyjen osatekijät, jotka vaikuttavat menettelyjen tehokkuuteen ja siten pelastettujen yritysten lukumäärään ja pitkän aikavälin elinkelpoisuuteen, vaihtelevat huomattavasti jäsenvaltiosta toiseen. Tehokkaissa puitteissa olisi edellytettävä esimerkiksi sitä, että vaikeuksissa oleva yritys voi päästä ennalta ehkäisevään uudelleenjärjestelyyn mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Useissa jäsenvaltioissa velalliset eivät kuitenkaan voi järjestellä velkoja uudelleen velkojiensa kanssa ennen kuin ne ovat tosiasiallisesti maksukyvyttömiä tai uudelleenjärjestelyyn pääsyyn sovelletaan erittäin tiukkoja tai kalliita edellytyksiä.

Uudelleenjärjestelyä koskevia neuvotteluja tukevaa yksittäisten täytäntöönpanokanteiden keskeyttämistä koskevat edellytykset ovat myös hyvin erilaisia: eräissä maissa täytäntöönpanon keskeyttäminen ei ole mahdollista, kun taas toisissa sovelletaan useita erilaisia määräaikoja ja poikkeuksia. Siinä vaiheessa kun velkojat hyväksyvät suunnitelmat, jäsenvaltioiden säännöt vaihtelevat usein suuresti siltä osin kuin on kyse ryhmän muodostamisesta, mahdollisuudesta uudelleenjärjestelyyn ainoastaan tiettyjen velkojien kanssa niin, että tämä ei vaikuta muiden velkojien oikeuksiin, vaadituista enemmistöistä ja edellytyksistä, joilla lainkäyttö- tai hallintoviranomaiset vahvistavat uudelleenjärjestelysuunnitelman. Uuden rahoituksen ja välirahoituksen (olennaista uudelleenjärjestelysuunnitelmien onnistumisen varmistamiseksi) suojaaminen vaihtelee myös jäsenvaltioiden kesken takaisinsaantikanteita koskevasta vähimmäissuojasta ensisijaisuuteen verrattuna olemassa olevaan velkaan myöhemmissä maksukyvyttömyysmenettelyissä. Lainkäyttö- tai hallintoviranomaisten tai näiden nimittämien maksukyvyttömyysmenettelyn selvittäjien osallistumisaste vaihtelee hyvin vähäisestä täysimittaiseen osallistumiseen.

Tällaisten eroavaisuuksien vuoksi uudelleenjärjestelysuunnitelman laatiminen on lähes mahdotonta, kun kyseessä on rajat ylittävä yritysryhmä, jolla on tytäryhtiöitä useammassa kuin kahdessa jäsenvaltiossa.

Uusi mahdollisuus

Monissa jäsenvaltioissa konkurssin tehneiltä, mutta rehellisiltä yrittäjiltä vie yli kolme vuotta vapautua veloistaan ja aloittaa uudestaan. Tehottomat uutta mahdollisuutta koskevat puitteet johtavat siihen, että yrittäjät jäävät velkaloukkuun tai siirtyvät harmaaseen talouteen tai että heidän on siirryttävä toiselle lainkäyttöalueelle päästäkseen joustavampaan järjestelmään. Muualle siirtyminen on velkojien kannalta kallista, sillä niiden on otettava huomioon lisäriski siitä, että yrittäjä voisi toisella lainkäyttöalueella vapautua veloistaan nopeammin. Muualle siirtyminen aiheuttaa yrittäjille myös suuria taloudellisia ja inhimillisiä kustannuksia, sillä maksukyvyttömyysmenettelyistä annetun asetuksen (EU) 2015/848 mukaan saatetaan edellyttää, että yrittäjä on ollut sijoittautuneena jäsenvaltioon tietyn ajan, ennen kuin hän voi kyseisellä lainkäyttöalueella hakea veloista vapauttamista. Lisäksi on näyttöä siitä, että lyhyemmillä veloista vapautumisajoilla on myönteinen vaikutus sekä kuluttajiin että sijoittajiin, koska ne voivat näin päästä nopeammin takaisin kulutus- ja sijoitussykliin. Tämä puolestaan edistää yrittäjyyttä.

Veloista vapauttaminen ei eräissä jäsenvaltioissa ole riittävä toimi, jotta yrittäjä voisi aloittaa liiketoiminnan uudelleen. Konkurssiin saattaa esimerkiksi liittyä liiketoimintakielto, joka on voimassa pitemmän ajan ja joka voidaan antaa ottamatta huomioon, oliko yrittäjä toiminut vilpittömässä mielessä. Jotta rehelliset yrittäjät saisivat uuden todellisen mahdollisuuden harjoittaa toimintaa, ylivelkaantuneisuuteen liittyvät liiketoimintakiellot olisi myös rajoitettava ajallisesti niin, että ne päättyvät viimeistään silloin, kun veloista vapautusaika päättyy. Velallisen ylivelkaantuneisuuden yhteydessä käytettyjen henkilötietojen olisi oltava riittävät ja asiaankuuluvat ja niiden olisi rajoituttava siihen, mikä on välttämätöntä suhteessa siihen tarkoitukseen, jota varten niitä käsitellään. Ne on myös säilytettävä muodossa, joka mahdollistaa rekisteröityjen tunnistamisen vain niin kauan kuin on tarpeen henkilötietojen käsittelyä varten. Yleisessä tietosuoja-asetuksessa, joka korvaa direktiivin 95/46/EY ja jota sovelletaan 25. toukokuuta 2018 alkaen, selvennetään henkilötietojen käsittelyyn sovellettavia oikeudellisia puitteita ja vaatimuksia.

Luonnollisten henkilöiden ylivelkaantuneisuus on merkittävä taloudellinen ja yhteiskunnallinen ongelma. Maksurästejä on jatkuvasti 11,4 prosentilla eurooppalaisista, ja useimmiten ne koskevat sähkö-, kaasu- ja vesilaskuja. Tämä johtuu pääasiassa talous- ja rahoituskriisiin liittyvistä epäsuotuisista makrotalouden olosuhteista (esim. työttömyys) yhdistettynä henkilökohtaiseen tilanteeseen (esim. avioero, sairaus).

Tämä ei koske ainoastaan yrittäjiä. Vaikka kuluttajia kohdellaan pitkälti samalla tavalla kansallisen maksukyvyttömyyslainsäädännön nojalla, näin ole kaikissa jäsenvaltioissa. Tämä lisää jäsenvaltioiden sosiaaliturvakustannuksia ja taloudellisia seurauksia, kuten kulutuksen ja työmarkkinoille osallistumisen vähenemistä, ja supistaa kasvumahdollisuuksia.