TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET

JOHDANTO

6.1 Tässä luvussa esitetään monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeeseen ”Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen koheesio” liittyvät tilintarkastustuomioistuimen havainnot. Laatikossa 6.1 esitetään yhteenveto otsakkeeseen liittyvistä keskeisistä toimista ja menoista vuodelta 2016.

Laatikko 6.1 – Monivuotisen rahoituskehyksen otsake 1b – Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen koheesio – Menojen jakautuminen vuonna 2016 (miljardia euroa) Varainhoitovuoden maksut yhteensä 37,8 - ennakkomaksut ( 53 ) ( 54 ) 11,7 + ennakkomaksujen kirjanpidollinen selvitys ( 53 ) 15 + maksatukset lopullisille edunsaajille yhteisen hallinnoinnin alaisista rahoitusvälineistä 2,5 - monivuotisen rahoituskehyksen 2014–2020 maksut 7,9 Tarkastettu perusjoukko yhteensä 35,7

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET

Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen koheesio lyhyesti

6.2 Monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeen 1b – Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen koheesio – varojen käyttö keskittyy eri jäsenvaltioiden ja alueiden välisten kehityserojen supistamiseen, kaikkien alueiden kilpailukyvyn vahvistamiseen ja alueiden välisen yhteistyön kehittämiseen (1). Tavoitteita toteutetaan seuraavien rahastojen/välineiden avulla:

— Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR, 56 prosenttia vuoden 2016 maksuista): pyrkimyksenä on vähentää keskeisiä kehityseroja eri alueiden välillä. EAKR:sta myönnetään tukea lähinnä yrityksille infrastruktuureiden luomiseen ja työpaikkoja luoviin tuottaviin investointeihin.

— Koheesiorahasto (20 prosenttia maksuista): rahoitetaan ympäristö- ja liikennehankkeita jäsenvaltioissa, joiden henkeä kohti laskettu bruttokansantulo (BKTL) on alle 90 prosenttia EU:n keskiarvosta (2).

— Euroopan sosiaalirahasto (ESR, 21 prosenttia): pyrkimyksenä on parantaa työllisyyttä ja työllistymismahdollisuuksia sekä edistää korkeaa työllisyysastetta sekä uusien ja parempien työpaikkojen luomista.

— Muut pienemmät välineet/rahastot (kolme prosenttia): mm. Euroopan naapuruusväline (tuki rajat ylittävälle yhteistyölle ja EU:ta ja sen naapureita lähentäville poliittisille aloitteille) sekä vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahasto (FEAD – perushyödykkeinä annettava apu, jotta ihmiset pääsisivät köyhyydestä).

6.3 EAKR:oon, koheesiorahastoon ja ESR:oon sovelletaan joitakin poikkeuksia lukuun ottamatta samoja sääntöjä. Rahastoja toteutetaan monivuotisten ohjelmien avulla. Komissio ja jäsenvaltiot hallinnoivat rahastoja yhdessä. Jäsenvaltiot valmistelevat kullekin ohjelmakaudelle toimenpideohjelmat komission hyväksyttäväksi (3). Jäsenvaltiot valitsevat toimenpideohjelman avulla rahoitettavat hankkeet. Edunsaajat hakevat korvausta aiheutuneista menoista jäsenvaltioiden toimivaltaisilta viranomaisilta, jotka todentavat menot ja ilmoittavat ne komissiolle. Menojen tarkastamisesta vastaavat toiminnallisesti riippumattomat jäsenvaltioiden tarkastusviranomaiset. Komissio voi myös määrätä korjaavia toimenpiteitä.

6.4 Vuosi 2016 oli viimeinen vuosi, jolloin kaikki tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat maksut liittyivät ohjelmakauteen 2007–2013.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

6.5 Tilintarkastustuomioistuin sovelsi taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen koheesion alaan tämän vuoden tarkastuksessa liitteessä 1.1 esitettyä tarkastustapaa ja -menetelmiä ja tarkasti

a) 180 tapahtuman otoksen (4) liitteen 1.1 kohdan 7 mukaisesti. Tarkoituksena oli poimia edustava otos monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeen eri menoista. Otokseen poimittiin tapahtumia 14 jäsenvaltiosta, ja se sisälsi yhden Euroopan alueellisen yhteistyön (EAY) ohjelman (5).

b) kaksitoista yhteistyössä hallinnoitavaa rahoitusvälinettä käsittäneen otoksen kahdeksassa jäsenvaltiossa (6). Tässä yhteydessä tilintarkastustuomioistuin tarkasti myös maksatusasteet (lopullisille edunsaajille päätyneiden varojen osuuden) sekä takausten tapauksessa komission antamassa vuoden 2015 edistymiskertomuksessa raportoidun kerrannaisasteen.

c) Lisäksi arvioitiin, olivatko alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston vuotuisissa toimintakertomuksissa ilmoitetut tiedot menojen sääntöjenmukaisuudesta suurelta osin yhdenmukaiset tilintarkastustuomioistuimen tulosten kanssa.

6.6 Tämän luvun toisessa osassa keskitytään tuloksellisuuteen. Osassa arvioidaan järjestelmiä, joiden avulla jäsenvaltiot mittaavat todellisuudessa päätökseen saatujen hankkeiden tuloksellisuutta (kaikki tilintarkastustuomioistuimen poimimaan otokseen kuuluneet tapahtumat yhteistyössä tapahtuvan hallinnon piiriin kuuluvia 12:ta rahoitusvälinettä lukuun ottamatta).

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET KOMISSION VASTAUKSET

OSA 1 – TOIMIEN SÄÄNTÖJENMUKAISUUS

Tapahtumatarkastusten tulokset

6.7 Liitteessä 6.1 esitetään yhteenveto tapahtumatarkastusten tuloksista. Tarkastetuista 180 tapahtumasta 87:een (48 prosenttiin) liittyi virhe. Tilintarkastustuomioistuin arvioi kvantifioimiensa 25 virheen perusteella, että virhetaso on 4,8 prosenttia (7). 6.7 Komissio toteaa, että tilintarkastustuomioistuimen raportoima virhetaso on vuotuinen arvio ja siinä on otettu huomioon sellaiset hankkeisiin liittyvien menojen ja korvausten oikaisut, joiden taustalla olevat virheet on havaittu ja kirjattu ennen tilintarkastustuomioistuimen tarkastusta. Komissio painottaa, että sen on noudatettava varainhoitoasetusta, jonka 32 artiklan 2 kohdan e alakohdan mukaan komission sisäisen valvonnan järjestelmällä olisi varmistettava muun muassa ”tilien perustana olevien toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen liittyvien riskien riittävä hallinta ottaen huomioon ohjelmien monivuotisuus ja suoritettavien maksujen luonne”. Koska koheesiopolitiikan ohjelmakauden 2007–2013 hallinto- ja valvontajärjestelmät ovat monivuotisia, virheet voidaan oikaista ohjelmakauden päättyessä. Komissio tarkastelee parhaillaan päättämisilmoituksia varmistaakseen, että kaikki tarvittavat oikaisut on tehty, eikä se päätä ohjelmaa, jollei se ole saanut riittävää varmuutta siitä, että kyseisen ohjelman jäännösriski on alle olennaisuustason (2 prosenttia). Komissio toteaa myös, että tilintarkastustuomioistuimen laskema todennäköisin virhetaso on parantunut vuosien aikana. Tämä vahvistaa sen, että ohjelmakauden 2007–2013 virhetaso jää selvästi kaudelta 2000–2006 ilmoitettuja virhetasoja matalammaksi. Tämä on seurausta vuodet 2007–2013 kattavan ohjelmakauden valvontasäännösten tiukentamisesta sekä komission tiukasta käytännöstä keskeyttää maksut tai lykätä niitä, kun puutteita havaitaan, kuten alue- ja kaupunkipolitiikan sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosastojen vuotuisista toimintakertomuksista 2016 käy ilmi. Vuonna 2016 komissio keskitti toimensa edelleen suuririskisimpiin ohjelmiin / jäsenvaltioihin valmistellessaan ohjelmien päättämistä, ja se on ohjelmakauden päättymiseen asti toteuttanut tarvittaessa korjaustoimenpiteitä noudattamalla tiukkaa maksujen keskeyttämis- ja lykkäyskäytäntöä. Uudella ohjelmakaudella 2014–2020 oikaisuvaltuuksia vahvistetaan edelleen antamalla komissiolle mahdollisuus määrätä nettomääräisiä rahoitusoikaisuja, kun komissio tai tilintarkastustuomioistuin on havainnut vakavia puutteita, joita jäsenvaltio ei ole aiemmin yksilöinyt. Näin kannustetaan jäsenvaltioita havaitsemaan ja oikaisemaan vakavat sääntöjenvastaisuudet ennen tilinpäätöksen todentamista komissiolle, kuten todetaan ensimmäisessä tilinpäätöstietoja ja varmuutta koskevassa asiakirjakokonaisuudessa, jonka toimittamisen määräaika oli 15.2.2017.

6.8 Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että keskeisen ongelman muodosti myös rahoitusvälineistä peräisin olevien varojen käyttö 31. joulukuuta 2015 päättyneen tukikelpoisuuskauden jälkeen (ks. kohdat 6.20 ja 6.21). 6.8 Komissio viittaa tätä havaintoa koskevaan kantaansa, jonka se esitti tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2014 ja 2015 vuosikertomuksiin antamissaan vastauksissa. Ks. myös komission vastaukset kohtiin 6.20 ja 6.21.

6.9 Laatikossa 6.2 esitetään erityyppisten virheiden vaikutus vuoden 2016 arvioituun virhetasoon. Pääasialliset virhelähteet olivat tukeen oikeuttamattomien kulujen sisällyttäminen edunsaajien kuluilmoituksiin, sisämarkkinasääntöjen (julkisia hankintoja koskevan EU:n ja kansallisen lainsäädännön) rikkominen ja tukeen oikeuttamattomien hankkeiden, toimien tai edunsaajien valinta.

Laatikko 6.2 – Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen koheesio – Eri virhetyyppien vaikutus arvioituun virhetasoon Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET KOMISSION VASTAUKSET

Menot eivät oikeuttaneet tukeen

6.10 Tukeen oikeuttamattomia kuluja oli ilmoitettu kymmenessä prosentissa kaikista tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista tapahtumista (ks. liite 6.3 , esimerkit 1–6). Nämä tapaukset muodostivat 72 prosenttia kaikista kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevista virheistä, ja niiden osuus arvioidusta virhetasosta on noin 2,0 prosenttiyksikköä. 6.10 Komissio seuraa kaikkia tilintarkastustuomioistuimen esille ottamia tapauksia ja ehdottaa tarpeellisiksi katsomiaan toimenpiteitä.

6.11 Tukeen oikeuttamattomien menojen keskeisiä syitä olivat kansallisten/EU:n tukikelpoisuussääntöjen rikkomiset. Suurin osa rikotuista säännöistä oli kansallisia. Yleisimmät virheet olivat menot todentavan kirjausketjun puuttuminen, tukeen oikeuttamattomat palkkakulut, tuloja tuottavien hankkeiden rahoitusvajeen virheellinen laskenta (tai laskematta jättäminen), palautettavan arvonlisäveron ilmoittaminen, rahoitusoikaisujen virheellinen soveltaminen ja muiden erityisten tukikelpoisuussääntöjen noudattamatta jättäminen. 6.11 Komissio katsoo, että sen jäsenvaltioille esittämillä kehotuksilla yksinkertaistaa edelleen kansallisia sääntöjä ja lisätä yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen käyttöä autetaan vähentämään jäljitysketjun katkeamiseen tai tukeen oikeuttamattomiin kuluihin liittyviä virheitä.

6.12 Viiden viime vuoden aikana tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista 1 437 tapahtumasta 135:n yhteydessä on kulujen ilmoittamiseen sovellettu yksinkertaistettuja kustannusvaihtoehtoja. Tilintarkastustuomioistuin ei kvantifioinut tämän ajanjakson kuluessa yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen käyttöön liittyen virheitä, mutta havaitsi kymmenen virhettä, joita ei voida ilmaista kvantitatiivisesti (8). Tämä osoittaa, että hankkeet, joissa käytetään yksinkertaistettuja kustannusvaihtoehtoja, ovat vähemmän alttiita virheille kuin ne, joissa kulut korvataan todellisten kustannusten perusteella. Ohjelmakaudella 2014–2020 jäsenvaltioita kannustetaan yleisesti hyödyntämään yksinkertaistettuja kustannusvaihtoehtoja laajemmin koheesioalalla. Niiden käyttö on pakollista kaikkien alle 50 000 euron arvoisten ESR:n hankkeiden yhteydessä (9). 6.12 Myös komissio katsoo, että yksinkertaistetut kustannusvaihtoehdot ovat vähemmän alttiita virheille, ja siksi se on tehnyt aktiivisesti yhteistyötä ohjelmaviranomaisten kanssa yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen käyttöönotosta alkaen lisätäkseen niiden käyttöä asteittain. Tämä on jo johtanut myönteisiin tuloksiin. Komissio jatkaa yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen käytön aktiivista edistämistä ohjelmakaudella 2014–2020. Niitä on vahvistettu merkittävästi sekä yhteisiä säännöksiä koskevalla asetuksella että Euroopan sosiaalirahastoa koskevalla asetuksella. Tavoitteena on ollut keventää edunsaajien hallinnollista taakkaa, edistää tulossuuntautuneisuutta ja pienentää virheiden riskiä entisestään. Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto on antanut jäsenvaltioille kattavaa ohjeistusta ja suoraa tukea yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen täytäntöönpanossa, minkä lisäksi se on järjestänyt useita yksinkertaistamista käsitteleviä seminaareja, joissa on keskitytty erityisesti tiettyihin ensisijaisiin jäsenvaltioihin, joissa on ohjelmakaudella 2007–2013 havaittu toistuvasti korkeita virhetasoja ja jotka eivät ole vielä hyödyntäneet yksinkertaistettuja kustannusvaihtoehtoja riittävästi. Komissio teki monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnin yhteydessä vuonna 2016 ehdotuksia yksinkertaistamistoimenpiteiden ja jouston lisäämiseksi Euroopan rakenne- ja investointirahastojen (ERI-rahastot) lainsäädäntökehyksen yhteydessä. Ehdotuksella laajennettaisiin yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen soveltamisalaa merkittävästi ja niiden käytöstä tehtäisiin pakollista, kun on kyse ERI-rahastoista rahoitettavista toimista, joiden arvo on alle 100 000 euroa.

6.13 Suurhankkeille tarvitaan komission hyväksyntä (10). Tilintarkastustuomioistuimen otokseen kuului kolme suurhanketta, joita koskevia hakemuksia jäsenvaltiot eivät olleet toimittaneet päättämisen määräaikaan (31. maaliskuuta 2017) mennessä. Jos suurhankkeilla ei ole komission hyväksyntää, ilmoitetut menot eivät ole tukikelpoisia ja ne on perittävä takaisin. 6.13 Komissio on seurannut tarkasti kaikkia esitettyjä suurhankkeita tai jäsenvaltioiden esittämiä muutoksia ja aikoo tehdä kaikki tarvittavat päätökset ohjelmakauden päättymiseen mennessä. Se arvioi tämän perusteella kyseisten menojen tukikelpoisuutta ohjelmakauden päättyessä. Jos suurhankkeista ei ole tehty komissiolle ilmoitusta asetuksen (EY) N:o 1083/2006 40 artiklan mukaisesti, komissio ehdottaa, että jäsenvaltio joko toimittaa suurhankehakemuksen tai pyytää tarvittaessa rahoitusoikaisua. Jos jäsenvaltio toimittaa hakemuksen, komissio voisi tehdä suurhanketta koskevan päätöksen.

Tukeen oikeuttamattomat hankkeet

6.14 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kolme hanketta, jotka eivät täyttäneet asetuksessa säädettyjä tukikelpoisuussääntöjä ja/tai toimenpideohjelmassa tai asianomaisessa ehdotuspyynnössä määritettyjä tukikelpoisuuskriteereitä. Nämä hankkeet muodostivat 12 prosenttia kaikista kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevista virheistä eli noin 1,3 prosenttiyksikköä arvioidusta virhetasosta (ks. liite 6.3 , esimerkit 7 ja 8). 6.14 Komissio seuraa kaikkia tilintarkastustuomioistuimen esille ottamia tapauksia ja ehdottaa tarpeellisiksi katsomiaan toimenpiteitä.

Sisämarkkinasääntöjen rikkomiset

Julkiset hankinnat

6.15 Tänä vuonna tilintarkastustuomioistuin tarkasti 121 hankintamenettelyä, jotka liittyivät urakoita sekä tavara- ja palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin. Kokonaisarvoksi arvioitiin noin kolme miljardia euroa (11), ja valtaosa sopimuksista liittyi EAKR:n/koheesiorahaston hankkeisiin (12). 6.15 ja 6.16 Julkisia hankintoja koskevia sääntöjä sovelletaan kaikkiin julkisiin menoihin jäsenvaltioissa, ei ainoastaan koheesiopolitiikan alalla. Julkisia hankintoja koskevien EU:n tai kansallisten sääntöjen noudattamatta jättäminen on aiheuttanut merkittävästi virheitä tällä toimintalohkolla, erityisesti alue- ja kaupunkipolitiikassa, mikä johtuu pääasiassa siitä, minkä tyyppisiä yhteisrahoitetut hankkeet ovat. Komissio on tästä syystä toteuttanut lukuisia ennaltaehkäiseviä ja korjaavia toimia edellisen ohjelmakauden jälkeen korjatakseen tällä osa-alueella havaitut heikkoudet. Komissio viittaa etenkin vuonna 2013 laadittuun julkisia hankintoja koskevaan toimintasuunnitelmaansa, jonka se hyväksyi joulukuussa 2015. Toimintasuunnitelmalla pyritään parantamaan edelleen julkisia hankintoja koskevien sääntöjen täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa ennaltaehkäisevillä lisätoimilla, kuten ohjeistuksella, koulutuksella, hyvien käytäntöjen jakamisella, vältettäviä virheitä koskevalla koosteella ja rehellisyyssopimuksilla (http://ec.europa.eu/regional_policy/fi/policy/how/improving-investment/public-procurement/). Julkisia hankintoja koskevaa toimintasuunnitelmaa päivitettiin maaliskuussa 2017. Siihen sisällytettiin uusia toimia, jotka liittyvät julkisia hankintoja koskevien uusien direktiivien saattamiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja huomio keskitettiin voimakkaammin strategisiin hankintoihin ja läpinäkyvyyteen. ERI-rahastojen vuosien 2014–2020 lainsäädäntökehyksessä on myös otettu käyttöön julkisia hankintoja koskeva erityinen ennakkoehto. Sillä yhdessä vuonna 2014 annettujen yksinkertaistettujen direktiivien kanssa pyritään saamaan aikaan lisäparannuksia tällä osa-alueella. Komissio seuraa jatkossa kaikkia tilintarkastustuomioistuimen ilmoittamia julkisia hankintoja koskevia virheitä komission päätöksen C(2013) 9527 final mukaisesti. Päätöksessä vahvistetaan ja hyväksytään suuntaviivat niiden rahoitusoikaisujen määrittämiseksi, jotka komissio tekee julkisia hankintoja koskevien sääntöjen noudattamatta jättämisen vuoksi.

6.16 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 23 menettelyssä ei ollut kaikilta osin noudatettu EU:n ja/tai kansallisia julkisia hankintoja koskevia sääntöjä. Kyseisistä tapauksista neljä oli vakavia rikkomuksia, jotka luokiteltiin kvantitatiivisesti ilmaistavissa oleviksi virheiksi. Nämä hankkeet muodostivat 16 prosenttia kaikista kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevista virheistä eli noin 1,4 prosenttiyksikköä arvioidusta virhetasosta (ks. liite 6.3 , esimerkit 9–11).

6.17 Neuvosto ja Euroopan parlamentti hyväksyivät vuonna 2014 kolme direktiiviä, joiden tarkoituksena oli yksinkertaistaa ja joustavoittaa julkisia hankintoja koskevia menettelyjä (13). Jäsenvaltioilla oli huhtikuuhun 2016 asti aikaa siirtää uudet säännöt osaksi kansallista lainsäädäntöään (sähköisten hankintojen kohdalla määräaika on vuoden 2018 lokakuu). Vuoden 2017 kesäkuun 2 päivään mennessä 17 jäsenvaltiota oli toiminut vaaditun mukaisesti (14). Edistys on ollut riittämätöntä vuosi sitten olleen määräajan jälkeen (15). Komissio on lähettänyt perustellut lausunnot joukolle jäsenvaltioita. Menettelyt olivat kuitenkin kesäkuussa 2017 vielä kesken ja niitä jäsenvaltioita, jotka eivät ole noudattaneet sääntöjä, koskevat tapaukset on annettava mahdollisimman pian Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi (16). 6.17 Vuoden 2017 kesäkuuhun mennessä 17 jäsenvaltiota on saattanut kaikki kolme direktiiviä osaksi kansallista lainsäädäntöään, neljä jäsenvaltiota on saattanut julkisista hankinnoista annetut direktiivit osaksi kansallista lainsäädäntöään mutta ei käyttöoikeuksista annettua direktiiviä ja seitsemän jäsenvaltiota ei ole saattanut mitään kolmesta direktiivistä osaksi kansallista lainsäädäntöään. Komissio ei pidä tilannetta tyydyttävänä, etenkin kun otetaan huomioon, että se on antanut jäsenvaltioille tehostettua apua ja antaa apua edelleen. Siksi komissio on aloittanut ripeästi SEUT-sopimuksen 258 artiklan mukaisen rikkomusmenettelyn kaikkia niitä jäsenvaltioita vastaan, jotka eivät ole täyttäneet velvoitettaan saattaa direktiivit osaksi kansallista lainsäädäntöään, ja se lähetti asianomaisille jäsenvaltioille vuoden 2016 toukokuussa 21 virallista ilmoitusta ja saman vuoden joulukuussa 15 perusteltua lausuntoa. Jäsenvaltioiden antamia vastauksia ja viimeaikaista kehitystä tarkastellaan parhaillaan asian viemiseksi unionin tuomioistuimen käsittelyyn. Kun kaikki jo hyväksyttyihin ja ilmoitettuihin säännöksiin liittyvät yksityiskohdat on tutkittu perusteellisesti, komissio arvioi tapauskohtaisesti tarvetta määrätä oikeasuhteisia taloudellisia seuraamuksia, kuten perussopimuksessa määrätään.

Valtiontuki

6.18 Tilintarkastustuomioistuin yksilöi tänä vuonna seitsemässä jäsenvaltiossa 11 hanketta (17), joissa rikottiin EU:n valtiontukisääntöjä. Pääsyynä sääntöjen noudattamatta jättämiseen oli se, että valtiontukihankkeita ei ollut arvioitu ja/tai ilmoitettu. Tilintarkastustuomioistuin ei kuitenkaan kvantifioinut valtiontukeen liittyviä virheitä, sillä se arvioi, että asianomaisilla noudattamatta jättämistapauksilla ei ollut vaikutusta EU:n ja/tai jäsenvaltioiden maksaman julkisen rahoituksen määrään. ESR:n hankkeet eivät ole yhtä alttiita valtiontukisääntöjen rikkomiselle kuin EAKR:n ja koheesiorahaston hankkeet, koska erittäin usein ESR:n hankkeisiin sovelletaan vähämerkityksistä tukea koskevia sääntöjä. 6.18 Komissio panee merkille, että niiden valtiontukitapausten määrä, joilla on vaikutusta tilintarkastustuomioistuimen arvioimaan virhetasoon, on pienentynyt vuosien aikana. Kun otetaan huomioon riskit, joita valtiontukisääntöjen noudattamatta jättämiseen sisältyy tällä toimintalohkolla, komissio on ryhtynyt ennaltaehkäiseviin ja korjaaviin toimenpiteisiin vuonna 2015 laaditun valtiontukea koskevan toimintasuunnitelman puitteissa parantaakseen edelleen valtiontukisääntöjen noudattamista jäsenvaltioissa. Näihin sisältyvät myös tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessaan nro 24/2016 esittämiä suosituksia koskevat jatkotoimet. Komissio seuraa kaikkia tilintarkastustuomioistuimen esille ottamia tapauksia ja ehdottaa tarpeellisiksi katsomiaan toimenpiteitä.

Tietoa ei aina hyödynnetty tarkoituksenmukaisesti

6.19 Komission ja erityisesti jäsenvaltioiden viranomaisten soveltamat korjaavat toimenpiteet vaikuttivat suoraan yhdeksään tapahtumaan, jotka tilintarkastustuomioistuin poimi otokseensa. Nämä toimenpiteet olivat oleellisia tilintarkastustuomioistuimen laskelmien kannalta, sillä ne alensivat arvioitua virhetasoa tämän vuosikertomuksen luvun osalta 3,3 prosenttiyksikköä. Yhteensä 18 tapauksessa, joissa ilmeni kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevia virheitä, jäsenvaltioilla oli riittävästi tietoa (18), jonka avulla virheet olisi voitu ehkäistä tai havaita ja korjata ennen kuin menot ilmoitettiin komissiolle. Jos jäsenvaltiot olisivat hyödyntäneet kaiken käytettävissään olevan tiedon virheiden korjaamiseen, arvioitu virhetaso olisi tämä vuosikertomuksen luvun osalta ollut 3,7 prosenttiyksikköä alhaisempi. 6.19 Komissio seuraa kyseisiä tapauksia tarkkaan ja on samaa mieltä siitä, että käytössä on oltava moitteettomia ja oikea-aikaisia hallinnoinnin tarkastuksia, jottei sääntöjenvastaisuuksia esiintyisi eikä niitä sisältyisi maksupyyntöihin. Komissio on vuodesta 2010 kohdentanut tarkastuksia suuririskisten ohjelmien hallinnoinnin tarkastuksiin, joissa se on todennut, ettei ohjelman tarkastava viranomainen välttämättä havaitse kaikkia puutteita joko lainkaan tai riittävän ajoissa. Vuoteen 2016 mennessä tehtyjen tarkastusten tulokset on esitelty vuotta 2016 koskevissa alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston vuotuisissa toimintakertomuksissa (ks. s. 61–64 ja s. 65–66). Ohjelmakaudella 2014–2020 on suoritettava oikea-aikaisesti hallinnoinnin tarkastuksia ja valvontaa (myös paikalla tehtäviä tarkastuksia), jotta ohjelman vuotuiset tilit voidaan todentaa komissiolle, toimittaa johdon vahvistuslausumat sekä laskea luotettavat jäännösvirhetasot tilinpidossa kaikkien varainhoitovuoden päättymisen jälkeen toteutettujen tarkastustoimien jälkeen. Komissio on antanut jäsenvaltioille päivitettyä ohjeistusta hyödyntäen aiemmilta ohjelmakausilta saatuja kokemuksia. Ohjeistuksella ja vaaditulla yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen käytöllä on tarkoitus parantaa hallinnoinnin tarkastusten laatua. Komissio katsoo, että nämä parannetut valvontamenettelyt johtavat virhetason pysyvään laskuun, kuten käy ilmi vuonna 2017 vastaanotetuista varmuutta koskevista asiakirjakokonaisuuksista.

Yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden käyttö ohjelmakaudella 2007–2013

6.20 Asetuksen (EY) N:o 1083/2006 56 artiklan 1 kohdan mukaan ohjelmakauden 2007–2013 maksujen tukikelpoisuudelle asetettu lopullinen määräaika oli 31. joulukuuta 2015. Huhtikuussa 2015 komissio esitti ohjelmien päättämistä koskevissa suuntaviivoissa oman tulkintansa, jonka mukaan tukikelpoisuuskausi jatkuisi 31. maaliskuuta 2017 saakka (19). Komissio ei kuitenkaan pyytänyt neuvostoa ja parlamenttia muuttamaan asetusta. 6.20 ja 6.21 Komissio katsoo, että ohjelmien päättämistä koskevissa suuntaviivoissa esitetyt muutokset kuuluivat asetuksen (EY) N:o 1083/2006, sellaisena kuin se on muutettuna, 78 artiklan 6 kohdan soveltamisalaan, eivätkä ne näin ollen edellyttäneet säädöksen muuttamista. Komissio ilmoitti kantansa samaan havaintoon jo vastauksessaan tilintarkastustuomioistuimen vuosia 2014 ja 2015 koskeviin vuosikertomuksiin. Komissio on toiminut Eurooppa-neuvoston joulukuussa 2014 antamien suositusten ja nykyisen sääntelykehyksen mahdollistaman liikkumavaran puitteissa. Siksi komissio katsoo, että lopullisille edunsaajille maaliskuun 2017 loppuun mennessä suoritetut maksut on suoritettu tukikelpoisuuskaudella. Komissio tarkistaa jäsenvaltioiden ilmoittamat vastaavat määrät ohjelmakauden päättyessä ja vahvistaa kyseiset luvut kertomuksessaan, joka on tarkoitus antaa lokakuussa 2017.

6.21 Tilintarkastustuomioistuin on kahdessa edellisessä vuosikertomuksessaan todennut (20), että tämä tukikelpoisuuskauden tulkintatapa ei noudata säädöshierarkiaa, jonka mukaan säännöstä voidaan muuttaa vain lainsäädännöllä, jonka oikeudellinen arvo on sama tai suurempi. Tilintarkastustuomioistuin katsoo tämän perusteella, että kaikki lopullisille edunsaajille 31. joulukuuta 2015 jälkeen rahoitusvälineistä suoritetut maksut tai myönnetyt takuut jäävät asetuksen N:o 1083/2006 56 artiklan 1 kohdassa määritetyn tukikelpoisuuskauden ulkopuolelle. Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan lopullisille edunsaajille 31. joulukuuta 2015 lähtien suoritettujen maksujen tai myönnettyjen takuiden arvo on 2,5 miljardia euroa.

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET

Rahoitusosuuksien kohdalla ilmeni vajaakäyttöä eikä rahoitusvälineitä kyetty hyödyntämään täysimääräisesti

6.22 Vuoteen 2015 mennessä kertyneiden rahoitusosuuksien määrä oli 16,9 miljardia euroa (21). Laatikossa 6.3 esitetään määrän tähänastinen käyttö.

Laatikko 6.3 – EAKR:n ja ESR:n tukien kumulatiiviset maksatusasteet vuosina 2011–2015 (miljardia euroa) Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission täytäntöönpanokertomuksen perusteella.

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET KOMISSION VASTAUKSET

6.23 EAKR:n ja ESR:n rahoitusvälineiden kautta maksetun rahoituksen kokonaismäärästä oli käytetty 31. joulukuuta 2015 mennessä vain 75 prosenttia. Kuten tilintarkastustuomioistuin korosti jo viime vuoden vuosikertomuksessa (22), alhainen maksatusaste osoittaa, että monet jäsenvaltiot eivät kykene hyödyntämään rahoitusvälineestä niille maksettua rahoitusosuutta täysimääräisesti, vaikka tukikelpoisuuskautta on jatkettu. Jos maksatusaste jää alle 100 prosentin, rahoitusvälineiden ”kierrätykseen” perustuvaa rakennetta ei kyetä hyödyntämään täysimääräisesti (23). Rakenne on yksi rahoitusvälineiden keskeisistä eduista avustuksiin verrattuna. 6.23 ja 6.24 Komissio korostaa, että 75 prosentin keskimääräinen maksatusaste vuoden 2015 lopussa (merkittävä kasvu vuoden 2014 lopun 57 prosenttiin verrattuna) ilmentää jäsenvaltioiden hyvin epäyhtenäistä tilannetta, joka johtuu useista eri seikoista, kuten finanssikriisistä, joidenkin jäsenvaltioiden vähäisestä kokemuksesta ja joidenkin välineiden myöhäisestä käyttöönotosta ohjelmakauden aikana. Kun otetaan huomioon rahoitusvälineiden elinkaari, maksatusasteiden odotetaan edelleen nousevan viimeisenä täytäntöönpanovuonna, ja maksatusasteista voidaan tehdä lopullinen päätelmä vasta ohjelmakauden päättyessä. Komissio raportoi 1. lokakuuta 2017 mennessä tilanteesta ohjelman päättyessä (maaliskuun lopussa 2017) jäsenvaltioiden esittämien tietojen pohjalta. Jäsenvaltioiden on vähennettävä päättämisvaiheessa rahoitusvälineiden jäljellä olevat määrät, joita ei ole käytetty täysimääräisesti, asetuksen (EY) N:o 1083/2006 78 artiklan 6 kohdan mukaisesti. Ohjelmakaudella 2014–2020 rahoitusvälineiden rahoitusosuudet maksetaan erissä, lopullisille edunsaajille suoritettujen tosiasiallisten maksatusten mukaan. Näin rajoitetaan rahoitusvälineiden vajaakäytön ja käyttämättä jääneiden varojen luomisen riskiä täytäntöönpanovaiheessa.

6.24 Laatikossa 6.4 esitetään koheesioalan rahoitusvälineiden maksatusasteet 31. joulukuuta 2015. Maksatusasteet jäivät neljässä jäsenvaltiossa (Espanja, Italia, Alankomaat ja Slovakia) huomattavasti EU:n keskiarvon (75 prosenttia) alapuolelle.

Laatikko 6.4 – Koheesioalan rahoitusvälineiden maksatusasteet 31. joulukuuta 2015 Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission 20. syyskuuta 2016 antaman EGESIF_16-0011-00 -ohjeasiakirjan perusteella.

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET KOMISSION VASTAUKSET

Jäsenvaltioiden puutteellinen tai epätarkka raportointi rahoitusvälineistä

6.25 Komission raportoimat tiedot EAKR:n ja ESR:n rahoitusvälineiden täytäntöönpanosta perustuvat jäsenvaltioilta suoraan saatuihin tietoihin. Komissio on pyrkinyt vuodesta 2011 lähtien huomattavin toimin parantamaan tietojen laatua, mutta joissakin tapauksissa luvut ovat yhä puutteellisia tai epätarkkoja. Tänä vuonna tilintarkastustuomioistuin havaitsi epätarkkuuksia tarkastetuista 12 välineestä neljässä. Näiden virheiden vaikutuksesta tuloksellisuus näyttää todellista paremmalta. Ellei virheitä oikaista, päättämisvaiheessa tukikelpoisina pidettävien ilmoitettujen menojen määrä saattaa nousta keinotekoisesti etenkin takuurahastojen tapauksessa. 6.25 Ohjelman päättyessä jäsenvaltioiden on todistettava, että rahoitusvälineisiin liittyvät varat on käytetty tuloksellisesti. Hallinto- ja tarkastusviranomaisten on täytynyt tarkastaa tällaiset menot ennen päättämisasiakirjojen toimittamista. Tarkastusviranomaiset ilmaisivat useiden toimenpideohjelmien osalta rajoituksia tarkastuslausuntoihinsa, sillä tarkastustyö ei ollut tältä osin valmis. Tämä käynnissä oleva tarkastustyö kattaa muun muassa maksatukset lopullisille edunsaajille. Siksi komissio päättää asiaa koskevat ohjelmat vasta, kun on saatu kohtuullinen varmuus tosiasiassa maksetuista määristä ja niiden tukikelpoisuudesta, tai tekee tarvittavat rahoitusoikaisut.

Komission vuotuiset toimintakertomukset ja muut hallintoon liittyvät kysymykset

6.26 Tilintarkastustuomioistuin arvioi alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston vuotuiset toimintakertomukset ja lausumat vuodelta 2016 (24). Tilintarkastustuomioistuin tarkasti esimerkiksi riskinalaisia määriä koskevien komission laskelmien johdonmukaisuuden ja oikeellisuuden. Se tutki myös, vastasiko virhetaso tilintarkastustuomioistuimen omaa arviota.

6.27 Vuotuisissa toimintakertomuksissa annetaan alustavat tiedot riskinalaisista määristä ja jäännösriskistä (25). Tämä koskee sekä kauden 2007–2013 päättämistä että kaudella 2014–2020 käyttöön otettua, varmuuden saamiseksi vuosittain toimitettavaa asiakirjakokonaisuutta. 6.27 Kun vuotta 2016 koskevat vuotuiset toimintakertomukset laadittiin, pääosastot eivät kyenneet vielä varmentamaan tarkastusviranomaisten ilmoittamia tietoja riskinalaisista määristä ja jäännösriskitasoista. Tämä johtuu päättämismenettelyn ajankohdasta (31. maaliskuuta 2017) ja lainsäädännöllisistä määräajoista, joita sovelletaan kauden 2014–2020 tilien vuosittaista hyväksymistä koskevien asiakirjojen toimittamiseen (1. maaliskuuta mennessä) ja komission suorittamaan tilien hyväksyntään (31. toukokuuta 2017 mennessä). Komissio on joka tapauksessa hyödyntänyt täysimääräisesti kaikkia tietoja, jotka olivat saatavilla vuoden 2016 vuotuisen toimintakertomuksen julkaisuajankohtana, mukaan lukien tarkastusviranomaisten ilmoittamat tiedot, muutamin mukautuksin.

Komission ohjelmakaudelta 2007–2013 saama varmuus

6.28 Ohjelmakautta 2007–2013 koskevien päättämisasiakirjojen toimittamiselle asetettu lopullinen määräaika oli 31. maaliskuuta 2017 (26), mutta komission suorittamalle päättämisasiakirjojen arvioinnille asetettu määräaika oli vasta 31. elokuuta 2017. Määräaikaa voitaisiin jatkaa, jos komissio havaitsisi arvioinnissaan merkittäviä ongelmia. Komissio raportoi tuloksia arvioinnistaan, joka koskee tarkastusviranomaisten ilmoittamia jäännösriski- ja jäännösvirhetasoja, vuoden 2017 vuotuisissa toimintakertomuksissa (huhtikuu 2018). 6.28 Komissio arvioi parhaillaan yksityiskohtaisesti jäsenvaltioiden toimittamia päättämisasiakirjoja, ja arvio saatetaan loppuun säädettyyn määräaikaan eli 31. elokuuta 2017 mennessä. Tämän arvioinnin tulokset esitetään vuoden 2017 vuotuisessa toimintakertomuksessa.

6.29 Komissio voi päättää ohjelman vasta, kun jäännösriski- ja jäännösvirhetaso on kaikkien rahoitusoikaisujen jälkeen saatettu alle kahteen prosenttiin (27). Tilintarkastustuomioistuin pani merkille hiljattain julkaisemassaan kauden 2007–2013 ohjelmien päättämisen valmistelua koskeneessa erityiskertomuksessa (28), että komissio oli varmistanut jäsenvaltioille riittävät järjestelyt koheesioalan toimenpideohjelmien päättämistä varten. Tilintarkastustuomioistuin totesi myös eräässä toisessa erityiskertomuksessa, että komissio oli koheesioalalla ohjelmakaudella 2007–2013 täytäntöön panemiensa rahoitusoikaisujen yhteydessä (29) hyödyntänyt käytettävissään olleita toimenpiteitä vaikuttavasti EU:n talousarvion suojaamiseksi sääntöjenvastaisilta menoilta.

Komission ohjelmakaudelta 2014–2020 saama varmuus

Ohjelmakauden 2014–2020 käynnistymisvaihetta koskevat kommentit

6.30 Kolme vuotta ohjelmakauden 2014–2020 käynnistymisen jälkeen jäsenvaltiot ovat nimenneet vain 77 prosenttia koheesiopolitiikan rahastoista vastaavista kansallisista viranomaisista (30). Komissio oli saanut 1. maaliskuuta 2017 mennessä lopulliset tilinpäätökset, joihin sisältyvät menot vastasivat vain 0,7 :ää prosenttia koko ohjelmakaudelle myönnetyistä määrärahoista. Talousarvion toteuttamisessa ilmenneet viiveet olivat vuoden 2017 puoliväliin mennessä suurempia kuin vastaavassa vaiheessa ohjelmakaudella 2007–2013 (31). 6.30 Ohjelmaviranomaisista on nimetty 77 prosenttia, ja ne vastaavat 88 prosentista koheesiopolitiikan määrärahoja. Komissio toteaa, että nimeäminen on jäsenvaltioiden vastuulla. Komissio on kehottanut jäsenvaltioita toistuvasti (kokouksissa ja kirjallisessa tiedonannossa) nopeuttamaan tätä prosessia – varmistaen samalla asetuksessa määritettyjen nimeämiskriteereiden täysimääräisen noudattamisen – ja antanut tarvittaessa selvennyksiä ja apua. Tämä ei vielä näy jäsenvaltioiden maksupyynnöissä samassa määrin kuin kaudella 2007–2013, mutta kaikki edellytykset ovat nyt olemassa varojen konkreettiselle käytölle. Vuoden 2016 lopussa yleinen käyttöaste oli 3,7 prosenttia EAKR:n/koheesiorahaston hankkeissa ja 3,3 prosenttia ESR:n/nuorisotyöllisyysaloitteen hankkeissa, missä näkyy jo tiettyä parannusta vuoden 2016 puolivälissä saatavilla olleisiin lukuihin verrattuna, kun perustana käytetään 1. maaliskuuta 2017 mennessä saatuja tilitietoja. Komissio korostaa kuitenkin, että osarahoitusta saavien hankkeiden valinta on näinä ensimmäisinä täytäntöönpanovuosina tärkeä vaihe koheesiopolitiikan onnistuneen täytäntöönpanon kannalta. Komissio huomauttaa tältä osin, että vuonna 2016 hankkeiden valinta on nopeutunut, ja valittujen hankkeiden määrä on jäsenvaltioiden ilmoitusten perusteella noussut 26 prosenttiin EAKR:n/koheesiorahaston osalta ja 32 prosenttiin ESR:n/nuorisotyöllisyysaloitteen osalta. Luvut vastaavat ohjelmakauden 2007–2013 saman ajankohdan lukuja.

Koheesioalan menoja koskeva komission uusi varmuusmalli

6.31 Jäsenvaltiot toimittavat varmuutta koskevan asiakirjakokonaisuuden, johon sisältyy todentamisviranomaisten todentama tilinpäätös. Asiakirjakokonaisuuden avulla jäsenvaltiot vahvistavat toimenpideohjelmaan sovellettavien hallintojärjestelmien ja sisäisten kontrollien vaikuttavuuden sekä todennettujen menojen, joiden yhteydessä ilmoitetaan tarkastusviranomaisten laskemat jäännösriski- ja jäännösvirhetasot, laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden. Jäännösriski- ja jäännösvirhetasoihin sisältyvät sovelletut ja tileille kirjatut rahoitusoikaisut, joiden tarkoituksena on lieventää toimien tarkastuksissa havaittuja virheitä.

6.32 Komissiolla on 31. toukokuuta saakka aikaa hyväksyä tai hylätä tilit. Tämän jälkeen sen on suoritettava loppumaksu kuukauden kuluessa. Komissio suorittaa ennen tilinpäätösten hyväksymistä lähinnä täydellisyyteen ja oikeellisuuteen kohdistuvia hallinnollisia tarkastuksia. Tässä vaiheessa komissio ei arvioi laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta, mutta se voi myöhemmin käynnistää jäsenvaltioissa laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden tarkastuksia tarkistaakseen tarkastusviranomaisten tekemän työn (32). Näin ollen komissio raportoi laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevat johtopäätöksensä vuotuisissa toimintakertomuksissa vuodelta n+1. 6.32 Komissio tarkistaa jatkossakin perusteellisesti kaikki varmuutta koskevan asiakirjakokonaisuuden yhteydessä saadut asiakirjat, etenkin ilmoitetut virhetasot, jäännösriskit ja tarkastusviranomaisten esittämät tarkastuslausumat. Asianomaisten pääosastojen täytäntöönpaneman yhtenäisen tarkastusstrategian mukaisesti tätä asiakirjatarkastusta täydennetään riskiperusteisilla vaatimustenmukaisuuden tarkastuksilla. Tarkistamalla tarkastusviranomaisten työ tilinpäätösten hyväksynnän jälkeen pyritään ensisijaisesti saamaan kohtuullinen varmuus siitä, että hallinto- ja valvontajärjestelmään liittyvät vakavat puutteet havaitaan, että niistä ilmoitetaan ja että ne oikaistaan.

Ohjelmakauden 2014–2020 vuotuisissa toimintakertomuksissa annettuja tietoja koskevat kommentit

6.33 Ohjelmakauden 2014–2020 osalta 18 jäsenvaltiota on toimittanut tilinpäätökset, joihin liittyvät menot koskevat 71:tä toimenpideohjelmaa hyväksytyistä 419 toimenpideohjelmasta (33). Kyseisten menojen kokonaismäärä on 3,3 miljardia euroa (34). Komissio hyväksyi 69 tilinpäätöstä säädettyyn määräaikaan (31. toukokuuta 2017) mennessä (35). Samoin kuin edeltävää kautta koskevan päättämisilmoituksen yhteydessä (ks. kohta 6.29), tilinpäätösten hallinnollinen hyväksyntä tapahtui vuotuisten toimintakertomusten hyväksymisen jälkeen. Lisäksi komissio aloitti 71 toimenpideohjelman laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden tarkastukset vasta kesäkuussa 2017. Tulokset ovat näin ollen saatavilla vasta kesäkuussa 2018, kun vuoden 2017 vuotuiset toimintakertomukset julkaistaan. 6.33 Ohjelmakaudella 2014–2020 sovellettavassa uudessa järjestelmässä komissio täydentää tarkastusviranomaisten ilmoittamien virhetasojen asiakirjatarkastustaan riskiperusteisilla paikan päällä tehtävillä tarkastuksilla. Ennen kuin komissio vahvistaa ilmoitettujen tietojen luotettavuuden myöhemmissä vuotuisissa toimintakertomuksissa, se pystyy ottamaan huomioon myös tilintarkastustuomioistuimen tässä vaiheessa mahdollisesti esittämät huomiot. Näin parannetaan vastuuvapauden myöntäville viranomaisille asiaa koskevissa vuotuisissa toimintakertomuksissa toimitettavien tietojen laatua.

6.34 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi joukon menetelmäriskejä, joihin olisi puututtava, jotta kyettäisiin varmistamaan raportoitujen jäännösriski- ja jäännösvirhetasojen avoimuus ja luotettavuus: 6.34

— Vuotuisia toimintakertomuksia koskeva raportointikausi ei ole identtinen jäsenvaltioiden toimittamia tilinpäätöksiä koskevan raportointikauden kanssa. Pääosastojen on raportoitava maksujen toteutumisesta kalenterivuodelta n, mutta jäsenvaltiot raportoivat menoista, jotka ilmoitetaan komissiolle varainhoitovuodelta, joka alkaa vuoden n-1 heinäkuussa ja päättyy vuoden n kesäkuuhun. Tämä tarkoittaa, että komissio antaa varmuuden eri ajanjaksolta (kalenterivuosi) kuin jäsenvaltioiden viranomaiset (varainhoitovuosi). Jokaisessa vuotuisessa toimintakertomuksessa olisi näin ollen tuotava selvästi esille tulos, jonka komissio on saanut arvioituaan perusteellisesti edellisen vuoden toimintakertomuksessa alun perin esitetyt tilit. — Komissio hyödyntää kaikkia tietoja, jotka ovat saatavilla vuotuisia toimintakertomuksia laadittaessa, kuten se on tehnyt jo useiden vuosien ajan. Komissio korostaa, että ohjelmakautta 2014–2020 koskevan asetuksen ja varmuutta koskevalle asiakirjakokonaisuudelle asetetun määräajan ansiosta raportointikaudet voidaan yhdenmukaistaa paremmin ohjelmaviranomaisten kanssa ohjelmakauteen 2007–2013 verrattuna. Pääjohtajan on annettava varmuus kalenterivuoden menoista ottaen huomioon ohjelmaviranomaisten varmuutta koskevassa asiakirjakokonaisuudessaan antama varmuus ja 10 prosentin pidätys jokaisesta välimaksusta. Komissio sitoutuu esittämään vuotuisessa toimintakertomuksessa laillisuutta ja asianmukaisuutta koskevan kattavan arviointinsa tulokset jäsenvaltioiden edellisenä vuonna toimittamien varmuutta koskevien asiakirjakokonaisuuksien perusteella (ks. komissio vastaus 6.33 kohtaan).

— Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 137 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on jätettävä tilityksestään pois maksupyyntöön tilivuoden osalta aiemmin sisältyneet määrät, joiden laillisuuden ja asianmukaisuuden arviointi on meneillään. Tällaisten määrien osat, jotka myöhemmin todetaan laillisiksi ja asianmukaisiksi, voidaan sisällyttää uuteen maksupyyntöön. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi yhden tapauksen, jossa tarkastusviranomainen sisällytti tämäntyyppisiä määriä jäännösriski- ja jäännösvirhetasoja koskevaan laskelmaan. Komission olisi jälleen muistutettava tarkastusviranomaisille, että 137 artiklan 2 kohtaan perustuvat määrät on voitava erottaa selkeästi eikä niitä pidä ottaa huomioon jäännösriski- ja jäännösvirhetason laskennassa. — Komissio on jo selventänyt tarkastusviranomaisille vuotuista tarkastuskertomusta ja tarkastuslausuntoa koskevissa ohjeissa (36) rahoitusoikaisua koskevia perusteita jäännösriskitason laskemiseksi. Kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa, ratkaiseva merkitys on sillä, onko rahoitusoikaisulla tarkoitus vähentää tarkastusviranomaisten suorittaman tarkastuksen seurauksena toteamaa riskiä (ks. tilintarkastustuomioistuimen huomiot 6.32 kohdassa). Asetuksen 137 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut määrät, joiden arviointi on meneillään ja jotka on jätetty pois tilityksestä, antavat lisätakeita siitä, että kaikki tilinpäätöksissä vahvistetut menot ovat laillisia ja asianmukaisia, eikä niillä pitäisi olla vaikutusta tarkastusviranomaisten laskemaan jäännösriskitasoon. Komissio aikoo selventää jäsenvaltioille antamaansa ohjeistusta.

— Tilinpäätöksiä koskeviin ilmoituslomakkeisiin ei sisälly erillistä osiota, jossa raportoitaisiin tarkat tiedot yksittäisistä peruutuksista ja 137 artiklan 2 kohtaan perustuvista määristä. Aggregoidut luvut on annettu, mutta ainoastaan yksityiskohtaisten toimia koskevien tietojen avulla kyetään varmistamaan, että tilinpäätösten hyväksymistä varten on olemassa tarkoituksenmukainen kirjausketju. Näiden tietojen asettaminen suoraan saataville yhteiseen raportointijärjestelmään edistäisi avoimuutta ja mahdollistaisi tarvittavat tarkastukset. — Määrät, joiden arviointi on meneillään, esitetään kattavasti tilityksen lisäyksessä 8 yhdessä todentamisviranomaisten selvityksen kanssa, ja tarkastusviranomaisten on tarkistettava nämä selvitykset ja mahdolliset poikkeavuudet. Todentamisviranomaisten on pidettävä ohjelman seurantajärjestelmässä täydellistä ja yksityiskohtaista kirjaa yksittäisistä tapahtumista ja muutoksista, jotka on tehty välimaksupyyntöjen jälkeen ennen vuotuista tilinpäätöstä, valvoakseen 137 artiklan 2 kohdassa säädettyä mahdollisuutta ilmoittaa tällaisista määristä myöhemmin. Jos tällaiset menot todetaan myöhemmin laillisiksi ja asianmukaisiksi ja ne sisällytetään jotakin seuraavaa vuotta koskevaan välimaksupyyntöön, niihin sovelletaan samaa todentamis- ja valvontamenetelmää kuin muihinkin uusiin menoihin.

Rahoitusvälineiden ja valtiontukiennakoiden osalta tarkastettavan perusjoukon määrittelyä on selkiytettävä

6.35 Komission olisi selkiytettävä sääntöjä siitä, kuinka jäsenvaltioiden tarkastusviranomaisten on määriteltävä rahoitusvälineiden osalta tarkastettava perusjoukko (37). Rahoitusvälineeseen suoritetaan maksut heti kun sen juridinen rakenne on olemassa. Maksut sisällytetään komissiolle esitettäviin välimaksupyyntöihin (38). Asetuksessa rajataan tukikelpoisten maksujen määritelmä lopullisille edunsaajille suoritettaviin maksuihin, takuusopimuksiin sidottuihin varoihin sekä hallintokulujen ja -maksujen korvaamiseen (39). Tarkastettava perusjoukko muodostuu alkuperäisistä rahoitusvaroista eikä tilinpäätöksissä ilmoitetuista tukikelpoisista menoista. Jäännösriski- ja jäännösvirhetaso arvioidaan näin ollen todellista alhaisemmaksi. Sama ongelma koskee valtiontukiennakoita. 6.35 Komissio sitoutuu tekemään yhteistyötä tarkastusviranomaisten ja tilintarkastustuomioistuimen kanssa varmistaakseen, että ilmoitettavista virhetasoista päästään yhteisymmärrykseen. Erityisesti virhetasoa koskevan laadullisen arvioinnin tekemiseksi komissio on kannustanut tarkastusviranomaisia käyttämään rahoitusvälineiden osalta lainsäädännössä vahvistettua mahdollisuutta ositteeseen (delegoidun asetuksen (EU) N:o 480/2014 28 artiklan 10 kohta). Tarkastusviranomaisille annetaan asiaa koskeva lisäohjeistusta. Ohjelmakauteen 2014–2020 sovellettavan yhteisistä säännöksistä annetun asetuksen 127 artiklan mukaan tarkastukset koskevat ilmoitettujen menojen perusteella poimittua asianmukaista otosta. Komissio korostaa, että ohjelmakaudella 2014–2020 rahoitusvälineisiin tehtävät maksut suoritetaan erissä ja että niihin sovelletaan lakisääteisiä velvoitteita, jotka liittyvät edellisten maksujen tosiasialliseen käyttöön, ja ne on sisällytettävä tarkastusviranomaisten suorittamaan toimien tarkastukseen. Tarkastusviranomaisten on varmistettava ensimmäisen erän osalta, että sovellettavia vaatimuksia (julkiset hankinnat, ennakkoarviointi) noudatetaan ja että havaituilla virheillä on vaikutusta virhetasoon. Kuten kauden 2007–2013 ohjelmia päätettäessä, komissio selventää tarkastusviranomaisille valtiontukiennakoiden osalta, että niiden on toteutettava tarkastustoimet (eli järjestelmätarkastukset) vahvistaakseen, että hallintoviranomaiset ovat ottaneet käyttöön järjestelmän, jolla varmistetaan, että ennakot perustellaan asiamukaisesti säännösten mukaisen määräajan kuluessa.

Vuotuisissa toimintakertomuksissa annettujen tietojen ja tilintarkastustuomioistuimen omien havaintojen välinen yhdenmukaisuus

6.36 Laatikossa 6.5 esitetään yhteenveto ohjelmakauden 2007–2013 vuotuisissa toimintakertomuksissa annetuista tiedoista.

Laatikko 6.5 – Yhteenveto kauden 2007–2013 vuotuisissa toimintakertomuksissa annetuista tiedoista (miljardia euroa) Toiminta Rahasto Asianomaiset menot yhteensä Asianomaiset menot vuonna 2016 Toimenpideohjelmat Virhetaso vuonna 2016 Jäännösriski Varaumien lukumäärä Vähintään Enintään Ohjelmakausi 2007–2013 EAKR/koheesiorahasto 254,5 26,2 322 2,2 % 4,2 % 0,4 % 66 ESR 70,2 6,4 118 3,9 % 4,3 % 0,7 % 23 Yhteensä 324,7 32,6 440 2,6 % 4,2 % 0,5 % 89 Lähde: Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston vuotuiset toimintakertomukset 2016.

6.37 Tilintarkastustuomioistuimen arvioima virhetaso on korkeampi kuin virhetasot, joista komissio raportoi vuotuisissa toimintakertomuksissaan tarkastusviranomaisten saamien tulosten perusteella. Mainitut kaksi virhejoukkoa eivät kuitenkaan ole täysin vertailukelpoisia pääosin seuraavista syistä: — vuotuisissa toimintakertomuksissa raportoidut jäännösriski- ja jäännösvirhetasot eivät liity samaan ajanjaksoon kuin tilintarkastustuomioistuimen julkaisemat virhetasot (40). — komission laskemat jäännösriski- ja jäännösvirhetasot ovat monivuotisia, ja niissä otetaan huomioon kaikki EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla tehdyt rahoitusoikaisut — tilintarkastustuomioistuimen tarkastustulokset perustuvat toteutuneista tapahtumista EU:n tasolla poimittuun tilastollisesti edustavaan otokseen. Tarkastusviranomaisetkin soveltavat yleensä tilastollista otantaa. Ne voivat kuitenkin valita toimia koskevia tarkastuksia myös muun kuin tilastollisen otannan perusteella. 6.37 Komissio korostaa, että jäsenvaltioiden ilmoittamien virhetasojen luotettavuutta koskeva vuotuinen arviointi perustuu kaiken saatavilla olevan asiakirja-aineiston perusteelliseen tarkasteluun, jota täydennetään riskiperusteisilla paikalla suoritettavilla tiedonhankintakäynneillä. Huomioon otetaan myös tarkastusviranomaisten toiminnan luotettavuutta koskeva kokonaisarviointi. Komissio pyytää ja hankkii tarvittaessa tarkastusviranomaisilta lisätietoja. Ks. myös komission vastaus kohtaan 6.27. Komissio katsoo, että vuoden 2016 vuosikertomuksessa komission arvioinnin tulos on tilintarkastustuomioistuimen laskemien virhetasojen mukainen. Näin oli myös kyseistä vuosikertomusta edeltäneissä vuosikertomuksissa työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston osalta kuusi vuotta peräkkäin ja alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston osalta viisi vuotta peräkkäin (ks. ao. vuotuisten toimintakertomusten s. 75 ja 64).

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET KOMISSION VASTAUKSET

JOHTOPÄÄTÖS JA SUOSITUKSET

Johtopäätös

6.38 Tarkastusevidenssi osoittaa kokonaisuutena tarkasteltuna, että menojen virhetaso on olennainen taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen koheesion alalla. 6.38 ja 6.39 Komissio toteaa, että tilintarkastustuomioistuimen arvioima virhetaso on parantunut vuosien aikana ja vastaa komission asianomaisten yksiköiden vuotuisissa toimintakertomuksissaan esittämiä virhetasoja. Vuonna 2016 komissio keskitti toimensa edelleen suuririskisimpiin ohjelmiin / jäsenvaltioihin valmistellessaan ohjelmien päättämistä, ja se on toteuttanut tarvittaessa korjaustoimenpiteitä noudattamalla tiukkaa maksujen keskeyttämis- ja lykkäyskäytäntöä. Se soveltaa tarkkoja analyyseja ja menettelyjä ohjelmakauden päättyessä kaikkien jäljellä olevien, sääntöjenvastaisiin menoihin liittyvien olennaisten riskien poissulkemiseksi. Komissio huomauttaa lisäksi, että koheesiopolitiikan hallinto- ja valvontajärjestelmien monivuotisen luonteen vuoksi koheesiopolitiikan ohjelmakaudella 2007–2013 virheitä voidaan oikaista ohjelmakauden päättymiseen asti, kuten alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston vuoden 2016 toimintakertomuksien kohdassa 2.1.3 todetaan. Tilintarkastustuomioistuimen ilmoittamien, koheesiopolitiikkaan liittyvien olennaisten virhetasojen korjaamiseksi lain- ja säännönmukaisuutta ja ohjelmaviranomaisten vastuuvelvollisuutta koskeviin vahvistettuihin vaatimuksiin sisältyvät vuosien 2014–2020 osalta sellaisen tilinpäätöksen käyttöönotto, johon ei liity olennaisia säännönvastaisuuksia, ja komission oikaisuvaltuuksien vahvistaminen siten, että se voi soveltaa tietyissä olosuhteissa nettomääräisiä rahoitusoikaisuja. Näillä vaatimuksilla jäsenvaltioita kannustetaan havaitsemaan, ilmoittamaan ja oikaisemaan vakavat puutteet ennen varmennetun tilinpäätöksen toimittamista komissiolle, ja niillä todennäköisesti voidaan alentaa tarkastusviranomaisten ilmoittamaa virhetasoa pysyvästi, kuten ensimmäiset vuonna 2017 saadut varmuutta koskevat asiakirjakokonaisuudet osoittavat. Komissio viittaa kohtiin 6.7 ja 6.19 antamiinsa vastauksiin.

6.39 Tilintarkastustuomioistuimen tapahtumatarkastukset osoittavat, että monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeen arvioitu kokonaisvirhetaso on 4,8 prosenttia (ks. liite 6.1 ).

Suositukset

6.40 Liitteessä 6.4 esitetään havainnot tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksesta, joka koski vuoden 2013 vuosikertomuksessa esitettyjen 11 suosituksen täytäntöönpanoa (41). Komissio on pannut kahdeksan suositusta täytäntöön kokonaan ja toteuttanut kaksi suositusta suurimmaksi osaksi. Yhden suosituksen osalta komissio ei ole ryhtynyt lainkaan toimiin. 6.40 Komissio toteaa, ettei se ollut hyväksynyt sitä, että tässä kohdassa ilmoitettua suositusta ei katsottu noudatetun.

6.41 Tilintarkastustuomioistuin esittää tämän arvion ja vuotta 2016 koskevien tarkastushavaintojen ja johtopäätösten perusteella komissiolle seuraavat suositukset:

— Suositus 1: Komission olisi kiinnitettävä kauden 2007–2013 ohjelmien päättämisen yhteydessä erityistä huomiota aloihin, joilla on suurempi riski, että saatetaan ilmoittaa tukeen oikeuttamattomia menoja tai virheellisiä tietoja, jotka saattavat johtaa liian suuriin korvauksiin. Komission olisi keskityttävä erityisesti a) varmistamaan, että rahoitusvälineiden osalta päättämisen yhteydessä ilmoitettavat tukikelpoiset määrät eivät ole keinotekoisesti liian suuria siksi, että lopullisten edunsaajien käyttämät määrät on raportoitu liian suurina. Riski on suurin takuurahastojen kohdalla, sillä niiden tapauksessa keinotekoisesti alhaisena ilmoitettu kerroin merkitsisi, että tukikelpoiset kulut nousisivat aiheettomasti. b) tarkistamaan, että valtiontukiennakot kohdistuvat tosiasiallisiin hankemenoihin, jotka ovat ainoita tukikelpoisia menoja. Komission olisi varmistettava, että hallintoviranomaiset ovat suorittaneet riittävät tarkistukset, jotta kyetään varmistamaan, että ennakkomaksujen selvittämistä ja aiheettomien summien vähentämistä varten on olemassa asianmukainen kirjausketju. c) varmistamaan, että kaikkien suurhankkeiden menot on hyväksytty komission antamalla hankkeen hyväksymispäätöksellä, jota ilman ilmoitetut menot eivät ole oikeutettuja tukeen. Erityisen riskin muodostaa tilanne, jossa suurhankkeet jaetaan pienempiin osiin, jotka jäävät suurhankkeita koskevan raja-arvon alapuolelle. Komissio hyväksyy suosituksen, ja se on jo ottanut huomioon muun muassa tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat rahoitusvälineisiin, valtiontukeen ja suurhankkeisiin liittyvät seikat kauden 2007–2013 päättämispakettien tarkastelussaan, joka on parhaillaan käynnissä. Komissio muistuttaa, että jäsenvaltiot ovat velvollisia ilmoittamaan sille suurhankkeista.

— Suositus 2: Komission olisi kiinnitettävä ohjelmakaudella 2014–2020 huomiota ongelmiin, jotka saattavat heikentää jäännösriski- ja jäännösvirhetasoa koskevan laskelman luotettavuutta, ottamalla käyttöön tehokkaat tarkastukset ja ohjaus seuraavilta osin: Komissio hyväksyy suosituksen.

a) rahoitusvälineiden ja valtiontukiennakoiden osalta tarkastettava perusjoukko. Rahoitusvälineitä koskevan perusjoukon olisi muodostuttava lopullisten edunsaajien käyttämistä määristä. Valtiontukien tapauksessa perusjoukon olisi koostuttava tilinpäätöksissä raportoiduista tosiasiallisista hankemenoista. a) Kohtaan 6.36 antamassaan vastauksessa esitettyä taustaa vasten ja tukikelpoisia menoja ja tarkastettavaa perusjoukkoa koskevan asetuksen säännökset huomioon ottaen komissio sitoutuu tekemään yhteistyötä tarkastusviranomaisten ja tilintarkastustuomioistuimen kanssa varmistaakseen, että rahoitusvälineiden ja valtiontukiennakoiden osalta tarkastettavasta perusjoukosta vallitsee yhteisymmärrys ja että tarvittavat tarkastustoimet toteutetaan vaaditun kohtuullisen varmuuden saamiseksi.

b) tarkastuksen kattavuus EIP:n hallinnoimien rahoitusvälineiden osalta. Komission olisi varmistettava, että tarkastusjärjestelyt ovat riittävät sekä rahoituksen välittäjien että lopullisten edunsaajien kohdalla. Tältä osin olisi tärkeää hyväksyä lopullisesti muutokset, joita komissio on ehdottanut voimassa olevaan oikeusperustaan koontiasetusta (42) varten, sekä asettaa velvoite tarkastusten toimittamisesta jäsenvaltioiden tasolla. b) Komissio on ehdottanut syyskuussa 2016 hyväksymässään koontiasetuksessa, että yhteisistä säännöksistä annetun asetuksen 40 artiklaa muutetaan. Asetuksen 40 artiklaa sovelletaan kaikkiin Euroopan investointipankin (EIP) ja muiden kansainvälisten rahoituslaitosten täytäntöönpanemiin rahoitusvälineisiin. Sitä koskevalla muutosehdotuksella selvennetään sitä, että valvonta-/tarkastustoimien toteutuksessa on kaksi tasoa: 1) EIP:n ja kansainvälisten rahoituslaitosten taso; 2) jäsenvaltioiden oikeudenkäyttöalueilla toimivien elinten taso. Ensimmäisellä tasolla EIP-ryhmä tai muut kansainväliset rahoituslaitokset toimittavat valvontakertomukset yhdessä rahoitussopimuksessa nimettyjen tarkastajien laatiman vuotuisen tarkastuskertomuksen/-lausunnon kanssa. Toisella tasolla jäsenvaltioiden on määrä toteuttaa omalla oikeudenkäyttöalueellaan hallintoviranomaisten vastuulle kuuluvia varmennuksia ja tarkastusviranomaisten vastuulle kuuluvia tarkastuksia rahoituksen välittäjien tasolla ja – tarkastusviranomaisten osalta – tarvittaessa lopullisten edunsaajien tasolla. Nämä varmennukset ja tarkastukset kattavat välineiden täytäntöönpanon, havaitut riskit huomioon ottaen. Varmennusten ja tarkastusten tuloksilla täydennetään EIP-ryhmältä / kansainvälisiltä rahoituslaitoksilta saatuja kertomuksia.

c) Asetuksen (EU) N:o 1303/2013 137 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut meneillään olevien arviointien kohteena olevat määrät olisi jätettävä jäsenvaltioiden raportoimaa jäännösriski- ja jäännösvirhetasoa koskevan laskelman ulkopuolelle, sillä niiden sisällyttäminen laskelmaan aiheuttaa sen, että jäännösriski- ja jäännösvirhetaso näyttää liian alhaiselta ja tämän keskeisen indikaattorin avoimuus ja luotettavuus heikkenevät. c) Komissio toteaa ryhtyneensä jo toimiin, mutta se on valmis selventämään edelleen ohjaustaan jäsenvaltioille. Kuten komission vastauksessa kohtaan 6.34 todetaan, kauden 2014–2020 lainsäädäntökehyksen mukaan jäsenvaltioiden on jätettävä pois tilityksestään aiemmin maksupyyntöön sisältyneet määrät, joiden laillisuuden ja asianmukaisuuden arviointi on meneillään. Menot tai niiden osat, jotka todetaan myöhemmin laillisiksi ja asianmukaisiksi, voidaan sisällyttää kokonaan tai osittain johonkin tulevaan maksupyyntöön. Siksi 137 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuilla menoilla, joiden arviointi on meneillään, ei ole vaikutusta jäännösriskitason laskentaan. Komissio on selventänyt tarkastusviranomaisille vuotuista tarkastuskertomusta ja tarkastuslausuntoa koskevissa ohjeissa ( 43 ) rahoitusoikaisun laskentaa koskevia perusteita jäännösriskitason yhteydessä. Asetuksessa säädetyllä mahdollisuudella sisällyttää menot, joiden arviointi on meneillään, myöhempään välimaksupyyntöön, jos ne todetaan laillisiksi ja asianmukaisiksi, ei ole merkitystä jäännösvirhetason laskennassa. Tämä antaa lisätakeita siitä, että kaikki tilinpäätöksessä vahvistetut menot ovat laillisia ja asianmukaisia.

— Suositus 3: vuoden 2020 jälkeen sovellettavien ERI-rahastojen rakennetta ja täytäntöönpanomekanismeja uudelleenmääritettäessä olisi vahvistettava ohjelman keskittymistä tuloksellisuuteen ja yksinkertaistettava maksumekanismia edistämällä tarpeen mukaan sellaisten lisätoimenpiteiden käyttöä, joiden avulla maksut kytketään tuloksellisuuteen sen sijaan, että pelkästään korvataan kuluja. Komissio hyväksyy suosituksen ja lupaa harkita vaihtoehtoisia rakenteita ja täytäntöönpanomekanismeja, myös tilintarkastustuomioistuimen suosittelemaa. Se ei voi kuitenkaan vielä ottaa täsmällistä kantaa vuoden 2020 jälkeen sovellettavia ERI-rahastoja koskeviin tilintarkastustuomioistuimen ehdotuksiin. Komissio toteaa myös, että jos muut toimielimet hyväksyvät yhteisistä säännöksistä annetun asetuksen muutosehdotuksen, jonka komissio esitti ja hyväksyi vuoden 2016 lopussa (nk. koontiasetus), muutettu asetus sallisi tietyissä olosuhteissa siirtymisen kustannusten korvaamisesta hankkeiden tuloksellisuuteen perustuviin maksuihin. Komission keskeisenä tavoitteena on antaa hyvissä ajoin koheesiopolitiikkaa koskevat lainsäädäntöehdotukset. Ajoitus on kuitenkin riippuvainen monivuotista rahoituskehystä koskevan asetuksen antamisesta. Kun se on annettu, komissio esittää ehdotuksen vuoden 2020 jälkeistä koheesiopolitiikkaa koskevasta lainsäädäntöpaketista. Komissio tekee lainsäätäjien kanssa tiivistä yhteistyötä, jotta lainsäädäntökehys voidaan hyväksyä ja saattaa voimaan ripeästi.

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET

OSA 2 – HANKKEIDEN TULOKSELLISUUDEN ARVIOINTI

6.42 EU:n talousarvion toteuttamiseen sovellettavan moitteettoman varainhoidon periaatteen yhteydessä oletuksena on paitsi lainsäädännön noudattaminen, myös asetettujen tavoitteiden saavuttaminen (44).

6.43 Kolmen viime vuoden aikana tilintarkastustuomioistuin on tarkastanut sääntöjenmukaisuuden lisäksi myös tuloksellisuuden niiden hankkeiden osalta, jotka on saatu todellisuudessa päätökseen (45). Tukikelpoisuuskausi päättyi 31. joulukuuta 2015, joten tänä vuonna kaikki tilintarkastustuomioistuimen tutkimat 168 hanketta (rahoitusvälineitä lukuun ottamatta) olisi pitänyt saada päätökseen tarkastuksen toimittamiseen mennessä. Kaikkien 168 hankkeen osalta arvioitiin seuraavat osa-alueet:

— tuloksellisuusjärjestelmän rakenteeseen liittyvät relevantit näkökohdat (etenkin, oliko toimenpideohjelmilla tuotos- ja tulosindikaattorit, jotka olivat relevantteja ohjelmien tavoitteiden kannalta, ja vastasivatko hankeasiakirjoissa (46) yksilöidyt tuotos- ja tulosindikaattorit toimenpideohjelmien tavoitteita kaikkien toimintalinjojen osalta).

— hankkeiden tuloksellisuus, eli olivatko hankkeet saavuttaneet tavoitteensa ja kullekin indikaattorille asetetut tavoitearvot.

Tuloksellisuusjärjestelmän rakenteen arviointi

6.44 Edunsaajien oli lainsäädännön mukaan määritettävä ohjelmakautta 2007–2013 koskevat tuotokset ja raportoitava niistä. Jäsenvaltioilla oli mahdollisuus arvioida hankkeen vaikutusta toimenpideohjelman tavoitteisiin myös määrittämällä tulosindikaattorit, jotka kytkevät hanketulokset vastaaviin toimenpideohjelman toimintalinjan tavoitteisiin.

6.45 Ohjelmakautta 2014–2020 koskeviin säännöksiin sisältyy joitakin toimenpiteitä, joiden pitäisi asianmukaisesti toteutettuina edistää ohjelmien tuloksellisuuden arviointia. Tästä yksi esimerkki on tarkastusviranomaisten velvoite tutkia tuloksellisuustietojen luotettavuus (47). Toisessa tapauksessa komissio voi asettaa tulosten tarkastelun perusteella seuraamuksia, jos toimintalinjan taloudelliset ja tuotosindikaattorit ovat jääneet pahasti saavuttamatta (48).

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET KOMISSION VASTAUKSET

Kolmasosa tarkastetuista hankkeista kuului tuloksellisuuden mittausjärjestelmän piiriin, jonka yhteydessä oli määritetty toimenpideohjelman tavoitteisiin kytketyt tuotos- ja tulosindikaattorit

6.46 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 168 hankkeesta 63:ssa (38 prosentissa) oli käytössä tuloksellisuuden mittausjärjestelmä, jonka yhteydessä hankkeiden tuotos- ja tulosindikaattorit oli kytketty toimenpideohjelman tavoitteisiin.

6.47 Lopuissa 101 tapauksessa (60 prosentissa) tilintarkastustuomioistuin havaitsi joukon puutteita tavassa, jolla jäsenvaltiot olivat suunnitelleet tuloksellisuusjärjestelmänsä. Tämä koski sekä toimenpideohjelmia että hankkeita. Yleisimmät puutteet olivat seuraavat: 6.47 Vaikka ohjelmaviranomaisia ei rakennerahastoja koskevassa kauden 2007–2013 lainsäädäntökehyksessä velvoitettu määrittelemään tulosindikaattoreita hanketasolla, tarpeen mukaan komissio kannusti tähän. Joitakin tulosindikaattoreita ei voitu mitata järkevästi yksittäisen hankkeen tasolla.

— 70 tapauksessa (42 prosenttia 168 hankkeesta) viranomaiset eivät olleet määrittäneet tulosindikaattoreita tai asettaneet tavoitearvoja, joiden avulla voidaan mitata hankkeiden tuloksellisuutta, tai määritetyt tulosindikaattorit eivät vastanneet toimenpideohjelman tulosindikaattoreita. Näissä tilanteissa on mahdotonta määrittää, ovatko asianomaiset hankkeet edistäneet ohjelman yleistavoitteita (ks. myös kohta 6.55).

— 13 tapauksessa viranomaiset olivat luokitelleet toimenpideohjelmassa ja/tai hankkeen hyväksymisasiakirjoissa tuotokset virheellisesti tuloksiksi tai tulokset tuotoksiksi.

— 12 tapauksessa hankkeen tuotosindikaattorit eivät vastanneet toimenpideohjelman tuotosindikaattoreita.

6.48 Lopuissa neljässä tapauksessa (kahdessa prosentissa) (49) viranomaisilla ei ollut tuloksellisuusjärjestelmää, jonka yhteydessä olisi määritetty ja mitattu hankkeiden tuotoksia ja tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin ei kyennyt arvioimaan näiden neljän hankkeen tuloksellisuutta.

6.49 Ohjelmakausia 2007–2013 ja 2014–2020 koskevissa säännöksissä ei vaadita jäsenvaltioita asettamaan hankkeille tulosindikaattoreita. Niin kuitenkin toimittiin tarkastetuista 168 hankkeesta 90:ssä (54 prosentissa). On hyvä käytäntö, että hallintoviranomaiset sekä välittävät elimet asettavat tämäntyyppiset tulosindikaattorit aina kun se on mahdollista. Näin hankkeen vaikutus vastaavan toimintalinjan tavoitteisiin kyetään mittaamaan. 6.49 Komissio toteaa, että ohjelmakaudelle 2014–2020 on odotettavissa merkittävä parannus, kun kattava järjestelmä, joka sisältää pakolliset tuotos- ja tulosindikaattorit, otetaan käyttöön ohjelmatasolla. Tavoitteiden saavuttamista mitataan tulosindikaattorilla (vertaamalla lähtötilannetta ja päämäärää). Ohjelmat mittaavat tulosindikaattorien kehittymistä ja ilmoittavat siitä järjestelmällisesti. Hankkeet valitaan ohjelmaan, jotta ne tuottaisivat tuotoksia ja vaikuttaisivat osaltaan ohjelmatason tulosten saavuttamiseen. Niiden edistystä mitataan tuotosindikaattoreilla. Myös ne ovat pakollisia.

6.50 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi hankkeita, joilla ei ollut tulosindikaattoreita, 11:ssä otokseen kuuluneista 14 jäsenvaltiosta (50). Ne olivat kuitenkin yleisimpiä EAKR:n/koheesiorahaston tapauksessa Bulgariassa, Espanjassa ja Italiassa ja ESR:n kohdalla Irlannissa sekä Espanjassa. Näissä maissa tilintarkastustuomioistuimen tutkimista päätökseen saaduista hankkeista yli puolella ei ollut tulosindikaattoreita tai tulosindikaattorit eivät olleet toimenpideohjelman mukaisia.

Hankkeiden tuloksellisuuden arviointi

6.51 Laatikossa 6.6 esitetään yhteenveto tilintarkastustuomioistuimen suorittamasta hankkeiden tuloksellisuuden arvioinnista.

Laatikko 6.6 – Hankkeiden tuloksellisuuden arviointi Tuloksellisuuden arviointi Hankkeiden lukumäärä Arvioitiin sekä tuotos- että tulosindikaattorit Arvioitiin vain tuotosindikaattorit (tulosindikaattoreita ei määritetty) Ei arvioitu tuotos- eikä tulosindikaattoreita Ei-toimivat hankkeet YHTEENSÄ Hankkeiden määrä 90 (100 %) 70 (100 %) 4 (100 %) 4 (100 %) 168 (100 %) — Tavoitteet saavutettu kokonaan 43 (48 %) 54 (77 %) 97 (58 %) — Tavoitteet saavutettu osittain 45 (50 %) 12 (17 %) 57 (34 %) — Tavoitteita ei saavutettu 2 (2 %) 4 (6 %) 4 (100 %) 10 (6 %) — Ei voitu arvioida 4 (100 %) 4 (2 %) Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET KOMISSION VASTAUKSET

Niistä 90 hankkeesta, joiden osalta oli määritetty sekä tuotos- että tulosindikaattorit, 88 hanketta saavutti tavoitteensa ainakin osittain

6.52 Niistä 90 hankkeesta, joilla oli tuotoksiin ja tuloksiin sovellettava tuloksellisuuden mittausjärjestelmä, 43 hanketta (48 prosenttia) saavutti sekä hallintoviranomaisten asettamat tuotos- että tulostavoitteet. 6.52 Komissio toteaa, että on ensisijaisesti hallintoviranomaisten tehtävä varmistaa, että valitaan ja hyväksytään sellaisia hankkeita, jotka tuottavat EU:n lisäarvoa. Tuotosindikaattorien osalta ohjelmien tuloksellisuuden arviointia on lujitettu entisestään kaudella 2014–2020. Kautta 2014–2020 koskevan sääntelykehyksen (asetuksen (EU) N:o 1303/2013 22 artiklan 6 ja 7 kohta) mukaan komissio voi keskeyttää välimaksut tai soveltaa jäsenvaltioihin rahoitusoikaisuja, jos tulosten tarkastelun perusteella (asetuksen (EU) N:o 1303/2013 22 artiklan 6 kohta) ja ohjelman päättyessä (22 artiklan 7 kohta) käy ilmi, että ohjelman toimintalinjaa koskevat tavoitteet ovat merkittävässä määrin jääneet saavuttamatta.

6.53 Lisäksi 45 hanketta (50 prosenttia) saavutti tuotos- ja tulostavoitteensa osittain. Näistä hankkeista seitsemän jaettiin lopulta kahdelle ohjelmakaudelle (2007–2013 ja 2014–2020). Hankkeet toteutettiin kolmen toimenpideohjelman yhteydessä kolmessa eri jäsenvaltiossa (Unkari, Puola ja Romania). 6.53 Komissio toteaa, että tukikelpoisuuskauden päättymispäivä ei välttämättä ole sama kuin kaikkien tulosindikaattorien mittaamisen lopullinen määräaika.

6.54 Kahdessa hankkeessa ei saavutettu yhtäkään tavoitteista. Lisäksi neljä hanketta ei ollut päättämisasiakirjojen määritelmän mukaan toiminnassa (51). Hallintoviranomaisia vaaditaan nimenomaisesti raportoimaan toimenpideohjelman päättämisilmoituksessa hankkeista, jotka eivät ole toiminnassa. 6.54 Komissio toteuttaa kaikki mahdolliset toimet varmistaakseen EU:n varojen moitteettoman ja tehokkaan käytön. Toimenpideohjelmista rahoitettujen hankkeiden toiminta arvioidaan vasta ohjelman päättämisvaiheessa.

Niistä 70 hankkeesta, joiden osalta oli määritetty ja arvioitu vain tuotosindikaattorit, 66 hanketta saavutti tuotostavoitteensa ainakin osittain

6.55 Asianomaisista 70 hankkeesta 54:n (77 prosentin) kohdalla oli saavutettu hallintoviranomaisten asettamat tuotostavoitteet täysin. Hankkeista 12 (17 prosenttia) oli saavuttanut kyseiset tavoitteet osittain ja loput neljä (kuusi prosenttia) ei ollut saavuttanut yhtään tavoitetta. 6.55 Komissio toteaa, että on ensisijaisesti hallintoviranomaisten tehtävä varmistaa, että valitaan ja hyväksytään sellaisia hankkeita, jotka tuottavat EU:n lisäarvoa.

Johtopäätös

6.56 Vain kolmasosalla tarkastetuista hankkeista oli tuloksellisuuden mittausjärjestelmä, jonka yhteydessä oli määritetty toimenpideohjelman tavoitteisiin kytketyt tuotos- ja tulosindikaattorit. Suurin osa hankkeista saavutti tuotostavoitteensa ainakin osittain. Hankkeista 42 prosentissa ei kuitenkaan ollut mahdollista yksilöidä ja mitata vaikutusta ohjelman yleistavoitteiden saavuttamiseen, sillä hankkeita varten ei ollut määritetty tulosindikaattoreita tai tavoitearvoja. 6.56 Vaikka kansallisia viranomaisia ei rakennerahastoja koskevassa kauden 2007–2013 lainsäädäntökehyksessä velvoitettu määrittelemään tulosindikaattoreita hanketasolla, tarpeen mukaan komissio kannusti tähän. Joitakin tulosindikaattoreita ei voitu mitata järkevästi yksittäisen hankkeen tasolla.