1.JOHDANTO

Maailma kamppailee edelleen ennennäkemättömän kansanterveyskriisin kourissa. Kriisi on vaatinut kauhistuttavan määrän ihmishenkiä, aiheuttanut valtavia paineita yhteiskunnille ja synnyttänyt yhden nykyhistorian akuuteimmista maailmanlaajuisista taloudellisista kriisitilanteista. Rokotuskattavuuden kasvaessa ja infektiomäärien vähentyessä Euroopassa EU on ottanut käyttöön joukon toimenpiteitä ja ryhtynyt koordinointiponnistuksiin pandemian torjumiseksi ja sen varmistamiseksi, että vaikutukset yhteiskuntiin ja talouksiin lieventyvät. Samanaikaisesti covid-19:ään liittyvät riskit ovat edelleen suuret, ja päivittäinen maailmanlaajuinen tartuntojen määrä on nyt yli kaksi kertaa niin suuri kuin tähän aikaan viime vuonna.

Tämä kertoo siitä, että pandemia ei ole vielä ohi, vaikka sen torjunnassa on edistytty. Se osoittaa myös tarpeen ja paineen jatkaa kriisistä saatujen kokemusten hyödyntämistä, jotta voidaan paremmin puuttua covid-19-pandemian aiheuttamiin uusiin ja kehittymässä oleviin uhkiin ja samalla valmistautua tulevaisuudessa ilmeneviin uusiin ja erilaisiin terveyskriiseihin. Tässä tiedonannossa keskitytäänkin joihinkin terveysalalla pandemian ensivaiheen kokemuksiin, joiden pohjalta Euroopassa on nyt ryhdyttävä toimiin. Tiedonanto on tilanteesta johtuen – luonteeltaan väliraportti. Se muodostaa perustan, jonka varassa voidaan ottaa lisää oppia pidemmällä aikavälillä.

Aluksi on tarkasteltava kriittisesti, mitä on tehty, mikä on toiminut hyvin ja mikä ei ole toiminut hyvin. Samalla on myönnettävä, että ilman niin monien etulinjan työntekijöiden taitoja ja epäitsekkyyttä tilanne olisi epäilemättä ollut vieläkin vaikeampi. On myös tunnustettava kriisin epätasainen vaikutus; heikoimmassa asemassa olevat ryhmät ovat joutuneet kärsimään eniten. Tällainen rehellinen arviointi on olennaisen tärkeää, jotta politiikkatoimien ja politiikkojen tasolla voidaan ottaa koetusta asianmukaisesti opiksi. Tämä arviointi voi auttaa meitä määrittämään, missä on ilmennyt heikkouksia, missä valmius- ja reagointijärjestelmiä ja ‑kulttuureja on vahvistettava, ja missä hätäratkaisuja voidaan kehittää tai tehdä pysyviksi.

Pohjimmiltaan kyse on siitä, että EU ja sen jäsenvaltiot eivät olleet valmiita tähän pandemiaan, kuten eivät olleet juuri mitkään muutkaan maailman alueet ja maat. Varautuminen ja suunnittelu ovat paljastuneet alirahoitetuiksi ja alikehittyneiksi, mistä syystä EU on joutunut suurelta osin reagoimaan tilannekohtaisesti. Jäsenvaltioiden oli aluksi usein vaikeaa ja vei aikaa ennen kuin se vakiintui ja alkoi toimia. Tähän tuhlautui kallista aikaa pandemian alkuvaiheissa. Tämä osoittaa, että käytössä ei ollut oikeanlaisia rakenteita.

Samaan aikaan EU on reagoinut muuttuvaan pandemiaan monilla täysin uudenlaisilla aloitteilla, jotka on suunniteltu ja toteutettu ennätysajassa. Tämä on ennen kaikkea pelastanut ihmishenkiä, suojannut ihmisten toimeentuloa, ja tukenut terveydenhoitopalveluita. Se on osoittanut myös tarpeen toimia yhdessä eurooppalaisina pandemioiden tai muiden valtioiden rajat ylittävien uhkien ilmetessä sekä yhteistyöstä saatavan lisäarvon, olipa kyse sitten hätätoimista, rokotteista, hankinnoista, välttämättömien hyödykkeiden tuotannosta tai johtajuudesta ja maailmanlaajuisten toimien tuloksekkaasta tukemisesta.

EU:n toimet vakavan taloudellisen taantuman riskin lieventämiseksi ovat olleet nopeita, vaikuttavia ja hyvin koordinoituja alusta alkaen. Ne perustuivat nykyisten kriisinhallintamekanismien käynnistämiseen ja valtavien resurssien käyttöönottoon. Tämä reagointi pohjautui merkittävässä määrin vuonna 2008 alkaneesta finanssikriisistä saatuihin kokemuksiin. Kokemuksesta oppien EU – jäsenvaltiot ja EU:n toimielimet – toteuttivat nopeita ja päättäväisiä toimia talouden suojelemiseksi kriisin puhjettua vuonna 2020. Myös rahapoliittiset päätökset ja Euroopan keskuspankin antama ennakko-ohjaus, jotka ovat säilyttäneet suotuisat olosuhteet kaikilla talouden aloilla, sekä valvontaviranomaisten toimet ovat myös olleet välttämättömiä.

MITEN OPPIA KOKEMUKSISTA? MITÄ TALOUTEEN KOHDISTETUT TOIMET OVAT OPETTANEET MEILLE KRIISIIN VALMISTAUTUMISESTA? EU toteutti määrätietoisia toimia pandemian taloudellisten seurausten torjumiseksi. Tämä perustui suurelta osin talous- ja finanssialan aiemmista haasteista ja kriiseistä saatuihin kokemuksiin ja niiden perusteella toteutettuihin järjestelyihin. Alusta alkaen oli kuitenkin selvää, että edessämme oli klassinen "kerran vuosisadassa" haaste. Luotettu kolmivaiheinen lähestymistapa: -Ensinnäkin EU toteutti nopeita toimia voidakseen hyödyntää EU:n varoja, muun muassa 82 miljardia euroa EU:n talousarviosta (mukaan lukien koronaviruksen vaikutusten lieventämistä koskevat investointialoitteet CRII ja CRII+), ja otti käyttöön vakaus- ja kasvusopimuksen yleisen poikkeuslausekkeen ja tilapäiset valtiontukipuitteet, jotta jäsenvaltiot voisivat tulla mukaan tukitoimiin tuntuvalla tavalla: vuonna 2020 kansallisten toimenpiteiden määrä oli 3 biljoonaa euroa vero- ja maksuvalmiustukena. Tämän tueksi Euroopan keskuspankki toteutti toimia rahoitusvakauden tukemiseksi. -Toiseksi, korjausvaiheessa tähdättiin solidaarisuuteen ottamalla käyttöön EU:n välineitä 540 miljardin euron edestä kriisin taloudellisten vaikutusten lieventämiseksi, muun muassa myöntämällä tilapäistä tukea työttömyysriskin lieventämiseksi (SURE). -Olemme nyt elpymisvaiheessa ja NextGenerationEU tuo käyttöön 750 miljardia euroa erityisesti elpymis- ja palautumistukivälineen (RRF) ja REACT-EU-välineen kautta investointien ja uudistusten tukemiseen seuraavien kuuden vuoden aikana. Politiikkatoimien kolme pääpiirrettä: -Nopeus: Komissio teki kaikki päätökset ennätysajassa ja säilytti samalla asianmukaisen demokraattisen valvonnan. CRII tuli voimaan kuukauden kuluttua siitä, kun sitä oli ehdotettu. Uusi 100 miljardin euron eurooppalainen tilapäinen väline hätätilasta aiheutuvien työttömyysriskien lieventämiseksi (SURE) hyväksyttiin kuukauden kuluessa siitä, kun sitä oli ehdotettu, ja se otettiin käyttöön kesällä 2020. Eurooppa-neuvoston poliittinen sopimus NextGenerationEU ‑välineestä saavutettiin alle kahdessa kuukaudessa komission ehdotuksesta, ja omia varoja koskeva päätös ratifioitiin kokonaisuudessaan, kun vasta viisi kuukautta oli kulunut vastaavan monivuotisen rahoituskehyskauden alkamisesta. Vertailun vuoksi voidaan todeta, että kolme viimeisintä omia varoja koskevaa päätöstä tuli voimaan yli kahden vuoden kuluttua vastaavan monivuotisen rahoituskehyskauden käynnistymisestä. -Pyrkimys: EU:n taloudellisissa toimissa yhdistettiin erilaiset näkökannat. NextGenerationEU perustettiin väliaikaiseksi ja poikkeukselliseksi toimenpiteeksi kaikkia koettelevan poikkeuksellisen kriisin ratkaisemiseksi. Tämä osoittaa, että EU:lla on valmiudet vastata haasteeseen. -Johdonmukaisuus: EU:n taloudellisissa toimissa toteutui finanssi- ja rahapolitiikan tukeminen ja vahvistaminen. On tärkeää huomata, että siinä päästiin myös tasapainoon lyhyen aikavälin toimien ja pidemmän aikavälin vaatimusten välillä. Kriisiä edeltäneet komission prioriteetit sisällytettiin elpymistoimiin ja NextGenerationEU ‑välineeseen. Tämä koski erityisesti Euroopan vihreän kehityksen ohjelmaa, digitaalista siirtymää ja elpymisen sosiaalista ulottuvuutta. Tulevia terveystoimia ajatellen saadut kolme opetusta: -EU:n koordinoinnin ratkaiseva rooli: Koordinoiduilla kansallisilla finanssipoliittisilla toimilla ja EU:n talousarvion sekä elpymis- ja palautumissuunnitelmien osalta omaksutulla vahvalla roolilla voidaan tasoittaa kriisin epäsymmetrisiä vaikutuksia ja antaa EU:lle mahdollisuus kasvaa yhdessä. Nämä EU:n yhteiset taloutta koskevat toimet kuvastavat EU:n yhteisen toiminnan keskeistä roolia esimerkiksi rokotteiden osalta, mutta niissä voitiin hyödyntää myös kokemuksia aiemmista haasteista talous- ja finanssialalla ja niiden ratkaisemiseksi toteutettuja järjestelyjä, joten niitä tarvinnut improvisoida. -EU:n politiikkojen koordinointijärjestelmän häiriönsietokyky: Kansallisten talouksien, sisämarkkinoiden ja EU:n teollisten ekosysteemien häiriönsietokyvyn vahvistaminen on keskeinen osa poliittisia toimia. Reagointi aiempaan talous- ja rahoituskriisiin antoi EU:lle paljon paremmat valmiudet vastata talousvaikutuksiin, koska sillä oli käytettävissään tarvittavia välineitä, kuten yleinen poikkeuslauseke tai pankkiunioni. EU:n terveydenhuoltopolitiikassa ei ollut valmiina tällaisia välineitä, jotka olisi voitu ottaa käyttöön kriisin puhjetessa. -EU:n rooli maailmannäyttämöllä: EU:n talouden ja euron painoarvolla on ollut keskeinen merkitys pyrittäessä parantamaan EU:n kykyä selviytyä häiriöistä, kuten pandemian aiheuttamasta talouskriisistä. Jälleen kerran on korostunut myös EU:n talouksien ja muun maailman vahva keskinäinen riippuvuus, sillä maailmanlaajuisten toimitusketjujen roolia ja tärkeyttä ei ole koskaan ennen tunnustettu niin selkeästi kuin nyt. Maailmanlaajuisessa terveysyhteistyössä on käytettävä samaa monenvälisen sitoutumisen ja EU:n maailmanlaajuisen painoarvon yhdistelmää, jotta voidaan hyödyntää parhaita terveydenhuoltotoimia kriisitilanteessa jatkamalla Team Europe ‑lähestymistapaa.

Nyt on otettava oppia tästä esimerkistä ja muutettava hätätoimet rakenteelliseksi muutokseksi, jotta samankaltaisiin tuleviin terveyskriiseihin voidaan vastata koordinoidusti. Meidän on otettava huomioon se, mitä olemme oppineet viimeisten 18 kuukauden aikana, ja muutettava se järjestelmällisemmäksi lähestymistavaksi, koordinoiduksi järjestelmäksi, joka mahdollistaa riskien varhaisemman ennakoinnin ja havaitsemisen, paremman valmiussuunnittelun sekä nopeamman ja tehokkaamman yhteisen toiminnan.

Sen vuoksi tässä tiedonannossa keskitytään terveydenhuollon valmiuteen ja toimiin. Aluksi esitetään yleiskatsaus tähän mennessä tapahtuneesta. Sen jälkeen listataan terveyskriisin kymmenen varhaista opetusta, joiden suhteen EU:n on ryhdyttävä toimiin. Tiedonanto toimii pohjana EU-johtajien kesäkuussa kokoontuvassa Eurooppa-neuvostossa käytäville keskusteluille. Se esitetään Euroopan parlamentille, ja komissio toteuttaa jatkotoimia vuoden 2021 jälkipuoliskolla konkreettisin tuloksin.

2.TEKEMÄLLÄ OPPIMINEN – TÄHÄN MENNESSÄ TAPAHTUNUTTA

Kun Maailman terveysjärjestö julisti maailmanlaajuisen pandemian 11. maaliskuuta 2020, virus oli jo saanut otteen Euroopasta. Tilannetta pahensi se, että Kiinan viranomaiset eivät olleet jakaneet tietoa taudin puhkeamisen alkaessa tai olivat salanneet tämän tiedon. Koska EU:lla ei ole vankkaa järjestelmää hätätilan julistamiseksi ja tarvittavan koordinoinnin käynnistämiseksi, jäsenvaltiot yrittivät jo tuolloin kuroa umpeen taudin saamaa etumatkaa. Tässä tilanteessa osoittautui vaikeaksi saada toteutettua yhdessä johdonmukaisia ja tehokkaita varhaisen vaiheen toimia.

Pandemiavalmiuteen ja ‑suunnitteluun liittyi selviä puutteita, ja käytössä oli vain vähän välineitä nopeaan ja tehokkaaseen reagointiin heti pandemian puhkeamisen jälkeen. Tämä oli totta maailmanlaajuisella, eurooppalaisella, kansallisella ja paikallisella tasolla, mutta se tuntui ehkä voimakkaammin Euroopassa, jossa meitä ei ollut viime vuosikymmeninä koeteltu muualla maailmassa ilmenneillä epidemioilla tai taudinpurkauksilla. Pyrkimykset hillitä viruksen leviämistä sisärajojen sulkemisten ja tarkastusten avulla olivat koordinoimattomia, ja niillä oli rajallinen tai kielteinen vaikutus, mikä heikensi elintärkeitä toimitusketjuja, ja keskeisten toimitusten väliaikaiset vientikiellot johtivat vain suurempaan puutteeseen. Lisäksi maailmanlaajuisella tasolla vientirajoitukset ja EU:n ulkopuolisten maiden kotimaisen tuotannon priorisointi haittasivat kriittisten tuotteiden ja materiaalien kauppavirtoja.

Alkuvaiheessa kävi heti selväksi, että terveydenhuoltojärjestelmät joutuivat venymään valtavasti. Ensimmäinen aalto paljasti jäsenvaltioiden terveydenhuoltojärjestelmien rajoitteet, jotka liittyivät terveydenhuoltohenkilöstöön, riittämättömään sairaalapaikkojen lukumäärään sekä lääkinnällisten laitteiden, tarvikkeiden ja lääkkeiden puutteeseen, minkä vuoksi terveydenhuoltoalan työntekijät ylikuormittuivat ja koko järjestelmä kärsi valtavasta stressistä. Yritykset lieventää näitä puutteita lisäämällä solidaarisuutta tehohoidossa tai lääkintätarvikkeissa osoittivat jäsenvaltioiden välisen koordinoinnin tarpeen ja arvon, esimerkiksi kun lähetettiin ryhmiä ja resursseja avuksi alueille, joilla paineet olivat suurimmat. Näitä ponnisteluja haittasi kuitenkin usein luotettavien tai vertailukelpoisten tietojen puute.

Kriisin jatkuessa EU osoitti pystyvänsä reagoimaan tehokkaasti kaikilla osa-alueilla. Siirryttiin yhä enemmän yksipuolisista toimista päätösten yhtenäistämiseen ja kehitettiin monenlaisia poliitiikkatoimia, joita sitten sopeutettiin ja päivitettiin pandemian eri vaiheiden mukaan. Tästä on esimerkkinä rokotteiden osalta sovellettu yhteinen lähestymistapa, mutta se koskee myös uusia aloitteita monilla muilla politiikan aloilla. Vihreät rajanylityskaistat ‑aloitteessa säilytettiin toimitusketjujen eheys ja varmistettiin elintarvikkeiden ja lääkkeiden toimitukset sisämarkkinoilla Yhteinen lähestymistapa tartuntojen määrän arviointiin eri alueilla auttoi yhdenmukaistamaan testaus- ja karanteenimääräyksiä. Vero- ja tullialoitteita tehtiin nopeasti elintärkeiden lääkinnällisten laitteiden ja suojavarusteiden toimittamisen helpottamiseksi, ja toimintaohjeilla tuettiin raja- ja kausityöntekijöiden turvallista liikkumista rajojen yli. Koheesiopolitiikkaa koskevia EU:n sääntöjä muutettiin ennennäkemättömällä vauhdilla, minkä ansiosta jäsenvaltiot pystyivät nopeasti ohjaamaan EU:n varoja terveydenhuoltoalan hätätarpeiden rahoittamiseen.