[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 21.6.2006

SEC(2006) 786 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE

Arviointi toimenpiteistä, jotka Portugal on toteuttanut julkisen talouden liiallisen alijäämän tilanteen lopettamiseksi 20 päivänä syyskuuta 2005 annetun neuvoston suosituksen nojalla

.

1. Portugalin liiallista alijäämää koskeva menettely

Portugali onnistui parantamaan julkisen talouden rahoitusasemaa 1990-luvulla. Vuosikymmenen puolivälissä alkaneen voimakkaan talouskasvun ansiosta julkisen talouden alijäämä supistui vähitellen alle 3 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Myös julkisen talouden velka kääntyi laskuun ja lähestyi 1990-luvun lopulla 50 prosenttia suhteessa BKT:hen.

Vuodesta 2000 alkaen Portugalin taloudellinen tilanne ja rahoitusasema alkoivat kuitenkin heiketä. Epäsuotuisa suhdannetilanne ja talouden pysyväluonteinen rakenteellinen heikkous johtivat talouskasvun merkittävään hidastumiseen. Tätä taantumaa seurasi julkisen talouden nopea rakenteellinen heikkeneminen, ja vuonna 2001 julkisen talouden alijäämä oli yli 4 prosenttia suhteessa BKT:hen. Marraskuun 5. päivänä 2002 annetulla neuvoston päätöksellä[1] päätettiin, että Portugalissa on liiallinen alijäämä, ja neuvosto osoitti perustamissopimuksen 104 artiklan 7 kohdan nojalla Portugalille suosituksen, jossa suositeltiin Portugalin liiallisen alijäämän tilanteen lopettamista vuoteen 2003 mennessä[2]. Seuraavana vuonna finanssipolitiikkaa tiukennettiin, ja julkisen talouden alijäämä saatiin supistumaan niukasti alle 3 prosenttiin suhteessa BKT:hen, mikä tosin ei onnistunut ilman mittavia kertaluonteisia toimenpiteitä. Toukokuussa 2004 neuvosto katsoi Portugalin noudattaneen sen antamaa suositusta ja päätti kumota marraskuussa 2002 tekemänsä päätöksen ja lopetti samalla liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn[3]. Kumotessaan vuonna 2002 tekemänsä päätöksen neuvosto otti huomioon, että Portugalin viranomaiset olivat sitoutuneet panemaan täytäntöön tarvittavat toimenpiteet, joiden avulla alijäämä pidetään alle viitearvon vuonna 2004 ja sen jälkeen.

Julkisen talouden tilanne pysyi vakauttamispyrkimyksistä huolimatta erittäin heikkona, ja suunnitelmat alijäämän pitämiseksi 3 prosentin viitearvon alapuolella perustuivat edelleen laajoihin kertaluonteisiin toimenpiteisiin.

Kevään 2005 parlamenttivaalien ja niitä seuranneen hallituksen vaihdoksen jälkeen Portugali toimitti kesäkuussa 2005 tarkistetun vakausohjelman, jossa ilmoitettiin julkisen talouden strategian muuttamisesta ja suunnitelmista julkisen talouden alijäämän supistamiseksi 3 prosentin viitearvon alapuolelle vuonna 2008. Ohjelmassa ennustettiin alijäämän olevan yli 3 prosenttia suhteessa BKT:hen vuosina 2005–2007, mikä suureksi osaksi johtuu kertaluonteisiin toimenpiteisiin turvautumisen lopettamisesta ja julkisten menojen kasvun uudelleenarvioinnista. Julkisen talouden velan ennustettiin kyseisenä ajanjaksona olevan yli 60 prosenttia suhteessa BKT:hen ja kasvavan edelleen vuoteen 2007 saakka. Neuvosto totesi 20. syyskuuta 2005 komission suosituksesta[4], että Portugalin alijäämä on liiallinen, ja antoi samanaikaisesti Portugalille perustamissopimuksen 104 artiklan 7 kohdan mukaisesti suosituksen alijäämän supistamiseksi alle 3 prosenttiin suhteessa BKT:hen realistisella ja kestävällä tavalla vuoteen 2008 mennessä noudattaen keskipitkän aikavälin strategiaa[5].

Neuvosto asetti Portugalin hallitukselle määräajaksi 19. maaliskuuta 2006 tehokkaiden toimenpiteiden toteuttamiseksi julkisen talouden alijäämän supistamiseksi. Neuvosto edellytti erityisesti, että Portugalin on ”rajoitettava julkisen talouden rahoitusaseman heikentymistä vuonna 2005 varmistamalla, että ilmoitetut korjaustoimenpiteet toteutetaan määrätietoisesti”; ”pantava johdonmukaisesti täytäntöön tarvittavat toimenpiteet, joilla varmistetaan suhdannekorjatun alijäämän, josta on poistettu kertaluonteisten ja muiden väliaikaisten toimien vaikutukset, kestävä ja tuntuva korjaus, supistamalla alijäämää huomattavasti vuonna 2006 eli 1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen, ja jatkamalla tämän jälkeen merkittävää supistamista vähintään 3/4 prosentilla suhteessa BKT:hen kunakin seuraavana kahtena vuonna”; ”toteutettava nopeasti uudistuksia, joilla hillitään ja supistetaan menoja tulevina vuosina; käytettävä kaikki mahdollisuudet nopeuttaa julkisen talouden alijäämän supistamista ja oltava valmiita toteuttamaan lisätoimenpiteitä, jotka voivat olla tarpeen liiallisen alijäämän tilanteen korjaamiseksi vuoteen 2008 mennessä”. Samalla kehotettiin, että Portugalin olisi ”harkittava suurisuuntaisempia korjaavia toimenpiteitä, jos se vaikuttaa välttämättömältä sen varmistamiseksi, että liiallisen alijäämän tilanteen korjaamiseksi määritetyt tavoitteet voidaan täyttää” . Lisäksi kehotettiin, että Portugalin viranomaisten on ”varmistettava julkisen talouden bruttovelkasuhteen saattaminen vakaalle lasku-uralle ja lähentymään viitearvoa tyydyttävässä tahdissa huolehtimalla, että velan kehitys vastaa alijäämän supistamisessa saavutettua edistystä, välttämällä velanottoa lisääviä rahoitustoimia ja harkitsemalla huolellisesti suurten julkisten investointihankkeiden mahdollista vaikutusta velkaan, mukaan lukien yksityissektorin kanssa yhteistyössä toteutettavat hankkeet.” Neuvosto kehotti myös, että Portugalin viranomaiset ”parantavat julkisen talouden tilaa koskevien tietojen keruuta ja käsittelyä” . Lopuksi Portugalin viranomaisia kehotettiin ”varmistamaan, että julkisen talouden vakauttamista keskipitkällä aikavälillä kohti tasapainossa olevaa tai ylijäämäistä rahoitusasemaa jatketaan sen jälkeen, kun liiallinen alijäämä on korjattu, supistamalla julkisen talouden suhdannekorjattua alijäämää, josta on poistettu kertaluonteisten ja muiden väliaikaisten toimien vaikutukset, vähintään 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuodessa.”

Tässä tiedonannossa arvioidaan Portugalin neuvoston suosituksen nojalla toteuttamia toimenpiteitä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1467/97, sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston asetuksella (EY) N:o 1056/2005[6], 9 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Mainitussa kohdassa todetaan, että sen määräajan umpeuduttua, johon mennessä jäsenvaltion on toteutettava toimenpiteitä 104 artiklan 2 kohdan mukaisen suosituksen perusteella ”…komissio ilmoittaa neuvostolle, jos se katsoo toteutettujen toimien todennäköisesti riittävän varmistamaan, että liiallinen alijäämä pystytään oikaisemaan neuvoston asettamassa määräajassa edellyttäen, että toimet toteutetaan kokonaisuudessaan ja talouskehitys vastaa ennusteita” .

2. Toimenpiteet, jotka Portugali on toteuttanut neuvoston suosituksen perusteella

2.1 Julkisen talouden rahoitusasemaa ja julkisia menoja koskeva uudistus

Julkisen talouden rahoitusasema vuonna 2005

Joulukuussa 2004 annetun vuoden 2005 talousarviolain tavoitteena oli julkisen talouden alijäämän supistaminen vuonna 2005 2,8 prosenttiin suhteessa BKT:hen kokonaistuotannon 2,4 prosentin kasvuennusteen perusteella. Tavoitteen saavuttamiseksi vuoden 2005 talousarvioon sisällytettiin muun muassa kertaluonteisia toimia, joiden kokonaisvaikutus on 1,4 prosenttia suhteessa BKT:hen. Kevään 2005 parlamenttivaalien ja niitä seuranneen hallituksen vaihdoksen jälkeen tavoitetta tarkistettiin 6,2 prosenttiin suhteessa BKT:hen, mikä käy ilmi kesäkuussa 2005 tarkistetusta Portugalin vakausohjelmasta ja mikä vahvistettiin parlamentin heinäkuussa 2005 antamassa lisäbudjetissa. Tarkistus oli suuri, koska julkisten menojen kasvu arvioitiin uudelleen ja laadittiin uusi julkisen talouden strategia, jonka yhtenä pääpiirteenä oli luopuminen mittavista kertaluonteisista toimista. Tarkistetussa alijäämätavoitteessa otettiin jo huomioon vuoden 2005 puolivälissä toteutetut korjaustoimenpiteet, joiden kokonaisvaikutus on noin 0,6 prosenttia suhteessa BKT:hen. Tärkeimpiä niistä olivat yleisen arvonlisäverokannan nostaminen 19:sta 21 prosenttiin ja virkamiesten automaattisten ylennysten jäädyttäminen. Joulukuussa 2005 tarkistetun vakausohjelman tavoitteena oli 6,0 prosentin julkisen talouden alijäämä suhteessa BKT:hen[7].

Julkisen talouden rahoitusasema vuonna 2006

Portugalin parlamentti hyväksyi 30. marraskuuta 2005 vuoden 2006 talousarviolain, jossa asetettiin julkisen talouden alijäämän tavoitteeksi 4,6 prosenttia suhteessa BKT:hen. Talousarvio perustuu kesäkuussa 2005 tarkistetussa vakausohjelmassa esitettyyn julkisen talouden strategiaan, ja alijäämätavoite pyritään saavuttamaan monilla sekä tulo- että menopuolen korjaustoimenpiteillä. Vuoden 2006 talousarviolla pyritään julkisen talouden sopeuttamistoimien osalta supistamaan rakenteellista alijäämää (eli suhdannekorjattua alijäämää lukuun ottamatta kertaluonteisia ja muita väliaikaisia toimia) 1,6 prosentilla suhteessa BKT:hen.

Vuonna 2006 valtaosa tavoitteena olevasta julkisesta vakauttamisesta voidaan toteuttaa uusien verotulojen avulla. Verojen ennustetaan kasvavan suhteessa BKT:hen noin 1 prosenttiyksikköä vuoteen 2005 verrattuna. Uusia verotuloja saadaan heinäkuussa 2005 toteutetusta ALV:n korottamisesta sekä öljy- ja tupakkatuotteiden verojen korottamisesta. Vuoden 2006 talousarviolaissa luotiin myös uusi henkilökohtainen tuloveroluokka, jossa korotettiin yli 60 000 euron vuositulon marginaaliveroa. Myös eläkkeensaajien verovähennyksiä supistettiin. Myös (osaksi vuoden 2005 talousarviossa toteutetun) veroetuuksien rajoittamisen ja veronkannon tehostamisen odotetaan kasvattavan tuloja. Itsenäisten ammatinharjoittajien maksamien sosiaaliturvamaksujen vähimmäisverokantaa nostettiin vuonna 2005 puolitoistakertaiseksi aiempaan vähimmäispalkkaa vastaavaan verokantaan verrattuna.

Menopuolella talousarviolain tavoitteena on nykyisten menojen reaalimääräinen vakauttaminen siten, että hillitsemistoimet jakautuvat julkisen hallinnon eri aloille ja osa-alueille. Talousarviolailla on ensisijaisesti jäädytetty nimelliset varainsiirrot keskushallinnosta alue- ja paikallishallintoon, estetty alue- ja paikallishallinnon velkaantumisen kasvu loppuvuoden 2005 tasosta ja velvoitettu paikallishallinto pitämään henkilöstömenot muuttumattomina vuoden 2005 nimellistasolla. Samanaikaisesti on säädetty tiukempia palkkaussääntöjä, joiden mukaan keskushallinnon viroista lähtevien työntekijöiden tilalle otetaan uusia työntekijöitä vain osassa tapauksista (keskimäärin 50 prosentissa)[8], ja velvoite pyytää valtiovarainministeriltä lupa valtion työntekijöiden palkkaamiseen. Samalla jatkettiin vuoden 2005 puolivälissä säädettyä automaattisten ylennysten väliaikaista jäädyttämistä. Talousarvion mukaisesti perusmenojen suhdetta BKT:hen leikataan kaiken kaikkiaan 0,5 prosenttiyksiköllä vuoteen 2005 verrattuna. Talousarvion tavoitteiden noudattamista valvomaan on viime helmikuusta lähtien asetettu varainhoidon valvojia kuhunkin ministeriöön ja vuoden 2006 talousarviossa on menojenseurantajärjestelmiä julkisen hallinnon eri osa-alueita varten. Järjestelmien noudattamatta jättämisestä voidaan määrätä seuraamuksia.

Vuoden 2006 talousarviolaissa erikseen säädettyjen korjaustoimenpiteiden lisäksi on vuoden 2005 puolivälissä pantu vireille rakenteellisia toimenpiteitä, joiden tavoitteena on hillitä ja vähentää menoja pysyvämmin ja joiden alijäämää supistava vaikutus ulottuu myös seuraaviin vuosiin. Niillä tuetaan julkisen talouden vakauttamista keskipitkällä aikavälillä (katso taulukko 1), ja osa niistä on aloitettu ennen perustamissopimuksen 104 artiklan 7 kohdan nojalla syyskuussa 2005 annettua neuvoston suositusta. Suurimmat muutokset on tehty vanhuuseläkejärjestelmiin: virkamiesten erillisen vanhuuseläkejärjestelmän poistamista ja sisällyttämistä (etuuksiltaan niukempaan) yleiseen eläkejärjestelmään on nopeutettu vähitellen vuodesta 2006 vuoteen 2015 nostamalla lakisääteistä eläkeikärajaa ja lisäämällä karttumajaksoja sekä muuttamalla etuuksien määräytymiskaavaa; lisäksi on tiukennettu tiettyihin ryhmiin kuuluvien valtion työntekijöiden eläkkeelle siirtymistä koskevia sääntöjä, etenkin lyhyitä työuria koskevia eläkekelpoisuusvaatimuksia; ja yleisessä eläkejärjestelmässä on tiukennettu varhaiseläkettä koskevia ehtoja. Myös terveydenhuollon alalla on toteutettu toimenpiteitä menojen leikkaamiseksi. Lääkkeiden korvattavuutta rajoitettiin elokuussa 2005; tiettyihin ryhmiin kuuluvien valtion työntekijöiden erityisiä terveydenhuoltojärjestelmiä koskevia sääntöjä on tiukennettu; on alettu tarkistaa sopimuksia, joita kansalliset terveydenhuoltoviranomaiset ovat tehneet palvelujen hankkimiseksi yksityisiltä palveluntarjoajilta; ja loppuvuodesta 2005 yhä useampia julkisia sairaaloita alettiin muuttaa valtion omistamiksi yhtiöiksi, joiden yritysluonnetta ja itsehallintoa korostetaan. Myös terveydenhuoltopalveluja aletaan järjestää uudelleen, ja joitakin palveluja lakkautetaan.

Jotta voitaisiin arvioida suurten julkisten investointihankkeiden yhteensopivuutta julkisen talouden vakauttamistavoitteiden kanssa, vuonna 2005 säädettiin puitteista ministeriöiden väliselle seurannalle, joka koskee yli 250 miljoonan euron (noin 0,2 prosenttia suhteessa BKT:hen) investointihankkeiden taloudellisia vaikutuksia.

Taulukko 1: Joulukuun 2005 vakausohjelman mukaisten tärkeimpien toimintatapojen muutosten vaikutukset talousarvioon

Yhteenlasketut arvot, % suhteessa BKT:hen, v. 2005 hintoina | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Tulojen lisäämistoimet |

Tulo- ja omaisuusvero | 0,1 | 0,4 | 0,5 | 0,6 | 0,6 |

ALV | 0,4 | 0,8 | 0,8 | 0,8 | 0,8 |

Öljytuotteiden verotus | - | 0,1 | 0,3 | 0,4 | 0,4 |

Tupakkatuotteiden valmisteverot | - | 0,1 | 0,2 | 0,3 | 0,4 |

Sosiaaliturvamaksut | 0,1 | 0,2 | 0,3 | 0,3 | 0,3 |

Tulot yhteensä | 0,6 | 1,6 | 2,1 | 2,3 | 2,4 |

Menojen supistustoimet |

Julkisen hallinnon (mukaan lukien henkilöstö) uudistus | 0,1 | 0,3 | 0,7 | 1,1 | 1,4 |

Sosiaaliturva ja terveydenhuolto |

Yksityisen sektorin työntekijät | - | 0,1 | 0,2 | 0,2 | 0,2 |

Valtion työntekijät | - | 0,2 | 0,3 | 0,5 | 0,6 |

Lääkekorvaukset | - | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,1 |

Menot yhteensä | 0,1 | 0,6 | 1,3 | 1,8 | 2,3 |

Vaikutukset julkisen talouden rahoitusasemaan yhteensä | 0,6 | 2,3 | 3,3 | 4,1 | 4,7 |

Huom.: yhteissummat eivät välttämättä täsmää pyöristysten vuoksi. Lähde: Joulukuun 2005 vakausohjelma; komission yksikköjen tekemät laskelmat |

Julkisen talouden rahoitusasema vuonna 2007 ja sen jälkeen

Joulukuussa 2005 tarkistetun Portugalin vakausohjelman mukaisesti Portugalin tavoitteena oleva julkisen talouden alijäämä on 3,7 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2007 ja alijäämän supistaminen alle 3 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuoteen 2008 mennessä. Sen tavoitteena on myös julkisen talouden vakauttaminen seuraavina vuosina kohti vakaus- ja kasvusopimuksessa tarkoitettua julkisen talouden rahoitusaseman keskipitkän aikavälin tavoitetta eli tasapainossa olevaa rakenteellista rahoitusasemaa.

Vuosina 2007–2009 perusmenoja on hillittävä entistä voimakkaammin julkisen talouden vakauttamiseksi. Myös verotuloista muodostuvaa osuutta tarvitaan edelleen, tosin asteittain vähenevästi (katso taulukko 1). Verotulojen osuutta varten öljy- ja tupakkatuotteiden verotusta on edelleen kiristettävä vuosittain. Menoja hillitään kyseisenä ajanjaksona edellä kuvatuilla korjaustoimenpiteillä, jotka koskevat terveydenhuolto- ja eläkejärjestelmiä. Julkisen hallinnon alalla on lisäksi toteutettava säästökuuria, jonka osatekijöitä ovat keskushallintouudistus, uusien kokemuslisä- ja palkka-asteikkojen käyttöönotto tammikuusta 2007 alkaen ja hallinnon sisäisten henkilöstön siirtojen lisääminen tarpeen mukaan henkilöstöhallinnon parantamiseksi. Portugalin viranomaisten mukaan nämä toimenpiteet vahvistetaan vuoden 2006 kuluessa ja toteutetaan pian sen jälkeen.[9]

2.2 Julkisen talouden velka

Julkisen talouden velka oli vuoden 2005 lopussa 63,9 prosenttia suhteessa BKT:hen, ja joulukuussa 2005 tarkistetussa vakausohjelmassa sen ennustetaan kasvavan edelleen vuosina 2006 ja 2007. Kaiken kaikkiaan tämä osoittaa, että vuonna 2001 alkanut velan kasvusuuntaus, joka johtuu suurista perusalijäämistä, heikosta nimellisen BKT:n kasvusta ja velanottoa lisänneistä suurista virta–varanto-korjauseristä, jatkuu edelleen. Velkasuhteen ennustetaan olevan suurimmillaan hieman yli 69 prosenttia vuonna 2007 ja supistuvan sen jälkeen, kun julkisen talouden rahoitusasema on muuttunut ylijäämäiseksi, nimellisen BKT:n kasvu on kiihtynyt ja velanottoa lisänneet suuret virta-varanto-korjauserät ovat päättyneet. Viimeksi mainittua edistävät merkittävästi yksityistämistulot, joiden arvioidaan vuonna 2006 olevan 1,1 prosenttia suhteessa BKT:hen ja vuosina 2007 ja 2008 noin ½ prosenttia suhteessa BKT:hen. Velanottoa lisäävien rahoitustoimien (yksityistämistuloja lukuun ottamatta) vaikutukset olivat vuonna 2005 1,2 % suhteessa BKT:hen. Joulukuussa 2005 tarkistetun Portugalin vakausohjelman mukaan vaikutukset lienevät noin ½ prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2006 ja alenevat noin ¼ prosenttiin vuosina 2007–2008, kun pääomasijoituksia valtion omistuksessa oleviin yhtiöihin vähennetään. Lisäksi kassaperusteisen ja suoriteperusteisen alijäämän välisen eron vaikutusten velkaan odotetaan vähenevän suhteessa BKT:hen noin 1 prosentista vuonna 2006 (0,7 prosenttia vuonna 2005) alle ¼ prosenttiin vuosina 2007–2009.

2.3 Julkista taloutta koskevien tietojen keruu ja käsittely

Portugali on viime aikoina toteuttanut julkista taloutta koskevien tietojen keruuseen ja käsittelyyn liittyviä toimenpiteitä. Tammikuussa 2006 kansallinen tilastokeskus (INE), valtiovarainministeri ja Banco de Portugal allekirjoittivat pöytäkirjan, jonka tarkoituksena on selkeyttää toimivaltajakoa julkista taloutta koskevien tilastojen laatimisessa ja tehostaa yhteistyötä tilastoista vastaavien tahojen välillä. Julkista taloutta koskevien tietojen keräämistä edistetään muun muassa vuoden 2006 talousarviossa määrätyillä seuraamuksilla, jotka määrätään julkisen hallinnon eri osa-alueiden menoja ja julkisen hallinnon henkilöstötietokantaa koskevien tietojen viivästymisestä. Kuhunkin ministeriöön asetetut varainhoidon valvojat ovat vastuussa tiedon koontamisesta ja rahoituksellisen tiedon laadun parantamisesta sekä kirjanpidon avoimuudesta.

3. NIIDEN TOIMENPITEIDEN ARVIOINTI, JOTKA PORTUGALI ON TOTEUTTANUT NEUVOSTON SOSITUKSEN PERUSTEELLA

Arviointi siitä, ovatko edellä mainitut toimenpiteet perustamissopimuksen 104 artiklan 7 kohdan nojalla annetun neuvoston suosituksen mukaisia, perustuu komission yksikköjen kevään 2006 talousennusteeseen, vuoden 2006 talousarviolakiin ja joulukuussa 2005 tarkistettuun Portugalin vakausohjelmaan.

Kokonaistuotanto kasvoi vuonna 2005 0,3 prosentilla. Tarkistetun vakausohjelman perustana olevassa makrotaloudellisessa skenaariossa kokonaistuotannon kasvun ennustetaan nousevan vuonna 2006 1,1 prosenttiin, vuonna 2007 1,8 prosenttiin, vuonna 2008 2,4 prosenttiin ja vuonna 2009 lopulta 3 prosenttiin. Tämä skenaario on varovaisempi kuin syyskuussa 2005 perustamissopimuksen 104 artiklan 7 kohdan nojalla annetun neuvoston suosituksen taustalla oleva skenaario. Komission yksikköjen kevään 2006 talousennusteen mukaan kokonaistuotannon kasvun arvioidaan olevan edelleen heikkenevien talousnäkymien valossa 0,9 prosenttia vuonna 2006 ja 1,1 prosenttia vuonna 2007.

3.1 Julkisen talouden rahoitusasemaa ja julkisia menoja koskeva uudistus

Julkisen talouden rahoitusasema vuonna 2005

Perustamissopimuksen 104 artiklan 7 kohdan nojalla annetussa neuvoston suosituksessa edellytetään, että julkisen talouden rahoitusaseman heikentymistä rajoitetaan vuonna 2005 toteuttamalla ilmoitettuja korjaustoimenpiteitä johdonmukaisesti. Portugalin viranomaiset ilmoittivatkin 1. huhtikuuta, että julkisen talouden alijäämä oli vuonna 2005 6,0 prosenttia suhteessa BKT:hen, mikä oli Portugalin kesäkuussa 2005 tarkistetun vakausohjelman 6,2 prosentin tavoitetta alhaisempi. Sama alijäämä oli epäsuorasti asetettu tavoitteeksi perustamissopimuksen 104 artiklan 7 kohdan nojalla annetussa neuvoston suosituksessa, ja se vastaa myös joulukuussa 2005 tarkistetussa vakausohjelmassa esitettyä tavoitetta eli 6,0 prosenttia suhteessa BKT:hen[10]. Alijäämätavoite saavutettiin, kun ennustettua korkeampi menotaso kompensoitui kokonaisuudessaan vastaavasti suuremmilla tuloilla[11].

Julkisen talouden rahoitusasema vuonna 2006

Vuoden 2006 talousarvion paneminen täytäntöön kokonaisuudessaan vastaisi neuvoston suosituksessa vuoden 2006 osalta vaadittua rakenteellisen alijäämän (eli suhdannekorjatun alijäämän lukuun ottamatta kertaluonteisia ja muita väliaikaisia toimia) supistamista 1,5 prosentilla suhteessa BKT:hen, kun oletetaan, että kokonaistuotannon kasvu kehittyy pääosin suunnitelmien mukaisesti.

Komission yksikköjen kevään 2006 talousennusteessa arvioitiin vuoden 2006 alijäämän olevan 5 prosenttia suhteessa BKT:hen. Ennusteen laatimiseksi arvioitiin varovaisesti toimenpiteet, joista ilmoitettiin vuoden 2006 talousarviossa ja joulukuussa 2005 tarkistetussa vakausohjelmassa, joista kummassakin oli riittävästi yksityiskohtia niiden moitteetonta arviointia varten. Ennuste oli suurempi kuin virallinen tavoite, joka oli 4,6 prosenttia suhteessa BKT:hen. Komission laskelmien mukaisesti komission yksikköjen kevään 2006 talousennusteessa esitetty rakenteellisen alijäämän supistuminen vuodesta 2005 vuoteen 2006 vähän yli 1 prosentilla suhteessa BKT:hen jää kuitenkin alle neuvoston vähimmäissuosituksen.

Se, että komission ennuste poikkeaa virallisesta tavoitteesta, osoittaa, että vuoden 2006 talousarvion toteutumiseen liittyy paljon epävarmuustekijöitä, jotka koskevat erilaisia menojen hillitsemistoimia, eikä menojen valvonnan parantamiseen tarkoitettujen järjestelmien tehokkuutta ole vielä testattu[12]. Vuoden 2006 alkuosaa koskevista alustavista talousarvion täytäntöönpanoa koskevista kassaperusteisista tiedoista käy tosiasiassa ilmi, että julkista taloutta koskevia suunnitelmia on kaiken kaikkiaan pääosin noudatettu vuoden 2006 ensimmäisten kuukausien aikana, etenkin valtionhallinnon osa-alueilla. Epävarmaa on kuitenkin erityisesti se, voidaanko kaikki suunnitellut menojen leikkaukset toteuttaa terveydenhuollon ja alue- ja paikallishallinnon menojen osalta sekä etenkin muiden kuin luontoismuotoisten sosiaalisten tulonsiirtojen osalta, joiden vuoden 2005 toteutuma oli vuoden 2006 talousarviosuunnitelmien perustana olevaa ennustetta suurempi[13]. Lisäksi muiden menojen hillitsemistoimien vaikutusta voidaan joutua odottamaan arvioitua kauemmin. Jos edellä mainituilla aloilla ilmenee poikkeamia ja niiden lisäksi vielä muita, pienempiä poikkeamia, alijäämä voi olla lähempänä 5 prosenttia kuin virallista tavoitetta eli 4,6 prosenttia suhteessa BKT:hen. Vaikka samanaikaisesti tulopuolella mahdollisesti ilmeneekin merkkejä taloudellisen toiminnan heikentymisestä, veronkannon parantaminen vuosina 2004 ja 2005 voi auttaa selviytymään tästä vuodesta. Alustavista tiedoista käy ilmi, että esimerkiksi sosiaaliturvamaksujen toteutuma saattaa olla ennustetta heikompi.

T aulukko 2: Rahoitusasema ja velkasuhde

Prosenttia suhteessa BKT:hen | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Julkisen talouden rahoitusasema vuonna 2007 ja sen jälkeen

Jos oletetaan, että kaikki joulukuussa 2005 tarkistetussa Portugalin vakausohjelmassa esitetyt suunnitelmat toteutetaan ja saavutetaan vuoden 2007 alijäämätavoite eli 3,7 prosenttia suhteessa BKT:hen, julkisen talouden suhdannekorjattu alijäämä, josta on poistettu kertaluonteisten ja muiden väliaikaisten toimien vaikutukset, supistuisi noin ¾ prosenttia suhteessa BKT:hen (katso taulukko 2). Jos julkista taloutta sopeutettaisiin edelleen siten, että vaikutus olisi noin ¾ prosenttia BKT:stä, saavutettaisiin vuonna 2008 neuvoston suosituksen mukainen alle 3 prosentin alijäämä suhteessa BKT:hen. Vuoden 2008 jälkeen vauhti, jolla julkista taloutta sopeutetaan ohjelmassa esitetyn keskipitkän aikavälin tavoitteen saavuttamiseksi, vastaa neuvoston vaatimaa rakenteellisen rahoitusaseman parantamisen vuotuista vähimmäismäärää eli 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen, vaikka keskipitkän aikavälin tavoitetta ei saavuteta vuoteen 2009 mennessä.

Komission yksikköjen vuoden 2006 kevään talousennusteessa, joka perustuu oletukseen politiikan ennallaan pysymisestä, ennustetaan julkisen talouden alijäämän olevan vuonna 2007 4,9 prosenttia suhteessa BKT:hen kokonaistuotannon kasvun ollessa 1,1 prosenttia. Julkisen talouden vakauttaminen pysähtyy siis lähes kokonaan, koska menojen kasvupaineet ovat edelleen vahvat. Vakauttamista hidastaa mahdollisesti myös se, että (i) talouskasvu on odotettua heikompi ja (ii) vaikka useista lisätoimenpiteistä menojen valvomiseksi on jo ilmoitettu etenkin julkisen hallinnon alalla, niitä koskevat säädökset tulevat voimaan vasta myöhemmin tänä vuonna[14]. Joulukuussa 2005 tarkistetun vakausohjelman mukaisesti uusilla hallintojärjestelyillä olisi esimerkiksi vuonna 2007 saatava aikaan säästöt, joiden vaikutus vuoteen 2006 verrattuna olisi noin ½ prosenttia suhteessa BKT:hen[15]. Jotta alijäämätavoitteet voitaisiin kaiken kaikkiaan saavuttaa, vakausohjelmassa esitetyt toimenpiteet on pantava kokonaisuudessaan täytäntöön, ja niitä on tarvittaessa tiukennettava tai täydennettävä lisätoimenpiteillä, jos esimerkiksi tulot jäävät vajaiksi.

3.2 Julkisen talouden velka

Jos julkisen velan määrää pystyttäisiin supistamaan suunnitelmien mukaan suhteessa BKT:hen vuoden 2007 jälkeen, kehitys vastaisi myös neuvoston suosituksia, sillä alijäämän supistumisen ja velanottoa lisäävien taloudellisten toimenpiteiden määrän vähenemisen odotetaan näkyvän velkakehityksessä. Komission yksikköjen kevään 2006 ennusteen mukaisesti julkisen talouden velan ennustetaan vuonna 2006 olevan 68,4 prosenttia ja vuonna 2007 70,6 prosenttia suhteessa BKT:hen. Velan vähentämiseksi on muutettava voimakkaasti entisiä toimintamalleja, ja sen onnistuminen riippuu siitä, voidaanko kunnianhimoiset alijäämän supistustavoitteet saavuttaa, laajoja yksityistämissuunnitelmia toteuttaa ja velanottoa lisääviä taloudellisia toimenpiteitä, etenkin pääoman sijoittamista valtion omistuksessa oleviin yrityksiin, vähentää tehokkaasti. Epävarmuutta lisää BKT:n kasvuprofiilin heikentymisen riski.

3.3 Julkista taloutta koskevien tietojen keruu ja käsittely

Julkista taloutta koskevien tietojen laatu on kohentunut. Etenkin alle vuoden pituisia jaksoja koskevan kassaperusteisen kirjanpidon saatavuutta julkisen hallinnon eri osa-alueilta on parannettu. Eurostat poisti julkisen talouden alijäämästä ja velkatasosta 1. huhtikuuta tehtyjen ilmoitusten jälkeen Portugalin tietoja koskevat varaumat 24. huhtikuuta 2006[16]. Julkisen talouden alijäämää koskevia lukuja on vuoden 2005 puolivälistä lähtien kuitenkin tarkistettu melko voimakkaasti[17]. Osittain tämä on johtunut pyrkimyksestä parantaa tilastojen laatua. Lisäksi näiden tarkistusten luonteesta käy edelleen ilmi, että maksamattomiin menoihin liittyvien tietojen keruussa on puutteita.

4. Päätelmät

Tämänhetkisten tietojen perusteella voidaan todeta, että Portugalin toteuttamat toimenpiteet todennäköisesti riittävät varmistamaan, että liiallinen alijäämä pystytään korjaamaan neuvoston asettamassa määräajassa. Portugali

- on saavuttanut suunnitelmien mukaisen julkisen talouden alijäämän vuonna 2005;

- on vuoden 2005 puolivälistä lähtien vahvistanut kattavan paketin korjaustoimenpiteitä, joihin kuuluu muun muassa vuoden 2006 talousarviolaki ja joiden ennustetaan kokonaisuudessaan toteutettuina ja vaikutukseltaan moitteettomina supistavan alijäämää vuonna 2006 (suhdannekorjattu alijäämä lukuun ottamatta kertaluonteisia ja muita väliaikaisia toimia) neuvoston suosituksen mukaisesti;

- on asettanut julkisen talouden nimellisen alijäämän tavoitteeksi alle 3 prosenttia vuonna 2008 ja aikoo asteittain vähentää suhdannekorjattua alijäämää vuosina 2007–2008, lukuun ottamatta kertaluonteisia ja muita väliaikaisia toimia, neuvoston suosituksen mukaisesti;

- on toteuttanut tai pannut vireille joitakin pysyviä toimenpiteitä menojen hillitsemiseksi ja vähentämiseksi ja on pysynyt ilmoittamissaan julkisen talouden tavoitteissa BKT:n kasvunäkymien varovaisemmasta uudelleenarvioinnista huolimatta;

- aikoo saattaa julkisen talouden bruttovelkasuhteen lasku-uralle vuodesta 2008 alkaen palaamalla tavoitteena olevaan perusylijäämään hankkimalla suuria yksityistämistuloja ja supistamalla velanottoa lisäävää taloudellista toimintaa;

- on parantanut julkista taloutta koskevien tietojen laatua.

Liiallisen alijäämän tilanteen korjaamiseen määräajaksi asetettuun vuoteen 2008 mennessä ja velkasuhteen supistamiseen liittyy kuitenkin merkittäviä riskejä ja epävarmuustekijöitä. Kuten komission yksikköjen kevään 2006 talousennusteessa korostettiin, menojen hillitseminen vuonna 2006 ja alijäämätavoitteiden saavuttaminen vuonna 2007 ja myöhempinä vuosina riippuu ratkaisevalla tavalla siitä, että kaikki ilmoitetut korjaustoimenpiteet siirretään nopeasti lainsäädäntöön ja pannaan tehokkaasti täytäntöön. Jos toimenpiteitä ei toteuteta kokonaisuudessaan tai jos ne osoittautuvat tehottomiksi taikka jos ennusteiden mukainen talousskenaario heikkenee, julkisen talouden tavoitteiden saavuttamiseksi neuvoston suositusten mukaisesti tarvitaan lisää korjaustoimenpiteitä.

Vuoden 2006 talousarvio on toteutettava moitteettomasti ja vuodelle 2007 on laadittava tiukka talousarvio neuvoston suosituksen mukaisesti, jotta liiallisen alijäämän tilanteen korjaaminen onnistuu pysyvästi.

Edellä esitetyn arvioinnin perusteella komissio katsoo, että Portugalin liiallista alijäämää koskevassa menettelyssä ei tällä hetkellä tarvita lisätoimenpiteitä. Komissio jatkaa Portugalin julkisen talouden kehityksen tiivistä seuraamista perustamissopimuksen ja vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisesti ottaen erityisesti huomioon julkisen talouden herkän tilanteen.

[1] EYVL L 322, 27.11.2002, s. 30.

[2] http://register.consilium.eu.int/pdf/en/02/st13/13531-r2en2.pdf#page=2.

[3] EUVL L 47, 18.2.2005, s. 24.

[4] EUVL L 274, 20.10.2005, s. 91.

[5] http://register.consilium.eu.int/pdf/en/05/st12/st12401.en05.pdf#page=2.

[6] EYVL L 209, 2.8.1997 ja EUVL L 174, 7.7.2005.

[7] Verrattuna kesäkuussa 2005 tarkistettuun vakausohjelmaan julkisen talouden nimellistä rahoitusasemaa tarkistettiin ”mekaanisesti” alaspäin noin ¼ prosenttiyksiköllä suhteessa BKT:hen, mikä johtui kokonaisuudessaan BKT-sarjan tarkistamisesta huomattavasti ylöspäin noin 4 ½ prosentilla elokuussa 2005 samassa yhteydessä, kun kansantalouden tilinpidon vertailuarvoa tarkistettiin useissa EU:n jäsenvaltioissa. Joulukuun 2005 tavoitteita tarkistettiin vastaavasti. BKT-sarjan uusi tarkistus maaliskuussa 2006 johti tason korjaamiseen ylöspäin noin 1 ½ prosentilla. Viimeisin tarkistus tehtiin välillisten rahoituspalvelujen (FISIM) kirjaustavan muuttamisen johdosta.

[8] Keskushallinnon työhönottoa supistettiin toistamiseen puolella 3. toukokuuta 2006 loppuvuodeksi.

[9] Lisäksi Portugalin viranomaiset toimittavat viime huhtikuussa parlamentille yleisen eläkejärjestelmän uudistamista koskevat periaatteet. Suunniteltujen muutosten täytäntöönpanoa koskeva yksityiskohtainen lainsäädäntöehdotus on vielä työn alla.

[10] Ks. alaviite 7.

[11] Vuoden 2005 kansantalouden alustavasta tilinpidosta käy ilmi, että kokonaismenot ylittyivät noin 2 prosentilla, minkä vuoksi kokonaismenojen suhde BKT:hen oli noin ½ prosenttiyksikköä suurempi kuin joulukuussa 2005 tarkistetun vakausohjelman ennuste. Osa tätä kasvua johtui kuitenkin EU:lle maksetusta kertaluonteisesta suorituksesta, jonka vaikutus oli noin 0,15 prosenttia suhteessa BKT:hen ja joka perustui Portugalin BKTL-sarjan tarkistamiseen ylöspäin elokuussa 2005.

[12] On myös otettava huomioon, että kun osa ALV-tuloista on kohdennettu virkamiesten eläkejärjestelmään (CGA) heinäkuusta 2005 alkaen (1 prosentti yleisestä 21 prosentin verokannasta), valtion CGA:lle maksamat sosiaaliturvamaksut ovat supistuneet. Jos niitä ei kohdennettaisi, sekä julkiset menot että tulot olisivat vuonna 2005 lähes 0,1 prosenttia suuremmat ja vuonna 2006 noin 0,3 prosenttia suuremmat suhteessa BKT:hen (joten tämä ei vaikuttaisi julkisen talouden rahoitusasemaan).

[13] Epävarmuutta lisäävät myös todennäköiset muutokset halukkuudessa jäädä eläkkeelle, etenkin eläkehakemusten määrän kasvu sen jälkeen, kun eläkesääntöjen muutokset on annettu tiedoksi.

[14] Komission yksikköjen ennuste perustuu oletukseen politiikan ennallaan pysymisestä, joten siihen on sisällytetty vain riittävän yksityiskohtaisesti esitetyt toimenpiteet, jotka voidaan arvioida asianmukaisesti.

[15] Vakausohjelmassa ei arvioida menojen oletettua kasvua skenaariossa, joka perustuu oletukseen politiikan ennallaan pysymisestä.

[16] Eurostatin tiedote nro 48/2006.

[17] Syyskuun 2005 ilmoituksessa vuosien 2002 ja 2004 alijäämälukuja tarkistettiin ylöspäin noin 0,2 prosenttia kummankin vuoden osalta. Näin mukaan saatiin menorästit, joita ei ollut sisällytetty aiempiin ilmoituksiin. Huhtikuun 2006 ilmoituksessa vuoden 2004 alijäämää tarkistettiin edelleen ylöspäin noin ¼ prosentilla suhteessa BKT:hen, eli alijäämä oli 3,2 prosenttia suhteessa BKT:hen. Pääasiassa tämä johtui paikallishallinnolta saaduista täydellisemmistä tiedoista ja lainojen uudelleenluokittelusta pääomamenoiksi. Näiden tarkistusten vaikutukset alijäämään suhteessa BKT:hen jäivät itse asiassa hieman arvioitua pienemmiksi, koska BKT-sarjoja oli tarkistettu ylöspäin alijäämäluvuissa (ks. alaviite 7).