[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 5.12.2007

SEK(2007) 1594

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja

Ehdotus: EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVI yhteisön sisällä tapahtuvia puolustukseen liittyvien tuotteiden siirtoja koskevien ehtojen yksinkertaistamisesta VAIKUTUSTENARVIOINNIN TIIVISTELMÄ {KOM(2007) 765 lopullinen}{SEK(2007) 1593}

1. POLIITTINEN ASIAYHTEYS

Komissio on moneen otteeseen tuonut esiin niitä haasteita, joita Euroopan puolustusteollisuus kohtaa, ja korostanut tarvetta luoda Euroopan puolustustarvikemarkkinat[1]. Tarvetta on vuodesta 2004 lähtien korostettu Euroopan puolustusviraston ja komission uusissa aloitteissa. Keskeisinä esteinä Euroopan puolustustarvikemarkkinoiden toteuttamiselle on jo pitkään pidetty puolustukseen liittyvien tuotteitten siirtoihin sovellettavia suhteettomia lupavaatimuksia.

Poliittisesti katsoen voidaan todeta, että vaikka Euroopan yhdentyminen on jatkunut jo 50 vuotta, jäsenvaltiot eivät puolustukseen liittyvien tuotteitten vientiä valvoessaan edelleenkään erottele järjestelmällisesti siirtoja toiseen jäsenvaltioon ja toisaalta vientiä kolmansiin maihin.

Taloudellisesta näkökulmasta puolustusalan markkinoitten jakautuminen kansallisiin markkinoihin on yhä kestämättömämpää. Budjettirajoitukset ja sotatarvikkeitten nousevat kustannukset ajavat eurooppalaisen teollisuuden ahdinkoon. Diagnoosista vallitsee nyt laaja yksimielisyys, ja sen ovat vahvistaneet esimerkiksi puolustusministerit Euroopan puolustusviraston kautta: kestäväpohjainen ja kilpailukykyinen puolustusteollisuus tarvitsee pitemmälle menevää yhdentymistä, päällekkäisten toimien karsimista ja lisää erikoistumista. Puolustusalan yritykset ovat yhä enemmän riippuvaisia toisistaan, ja sitä varten tuotteitten siirtoja olisi helpotettava.

2. MENETTELYKYSYMYKSIÄ JA INTRESSITAHOJEN KUULEMINEN

Vuoden 2003 tiedonannon jälkimainingeissa komissio teetti yhteisön sisäisistä puolustustarvikkeiden siirroista ensimmäisen tilanneselvityksen ( Intra-Community Transfers of Defence Products )[2]. Selvityksessä tarkasteltiin kaikkia kansallisia tekijöitä, jotka haittaavat yhteisön sisäisten puolustukseen liittyvien tuotteitten siirtoja, arvioitiin niiden välittömiä ja välillisiä kustannuksia sekä yksilöitiin mahdollisia lisätoimenpiteitä toteutettavaksi yhteisön tasolla.

Asiasta käynnistettiin kuulemismenettely Euroopan komission ja Euroopan puolustusviraston heinäkuussa 2005 järjestämässä konferenssissa, jossa aiheena olivat Euroopan puolustusteollisuus ja markkinat ja jossa selvityksen tulokset esitettiin ensi kertaa. Maalis–syyskuussa 2006 järjestettiin julkinen kuuleminen komission kuulemisasiakirjan perusteella. Seitsemän jäsenvaltiota, kymmenen teollisuuden yhdistystä ja yritystä, viisi kansalaisjärjestöä ja kolme muuta organisaatiota tarttui tilaisuuteen ja esitti näkemyksensä. Tiivistelmä kuulemisen tuloksista löytyy komission verkkosivuilta2.

Kuulemisvaiheessa heinäkuusta 2005 heinäkuuhun 2007 komissio järjesti lisäksi yhteensä seitsemän seminaaria Brysselissä (neljä jäsenvaltioiden kanssa ja kolme toimialan edustajien kanssa). Tilaisuuksien ansiosta komission yksiköt pystyivät laajentamaan ja täsmentämään tietopohjaansa, keräämään näkemyksiä niiltä intressitahoilta ja jäsenvaltioilta, jotka eivät kommentoineet asiaa kuulemisessa, sekä luotaamaan mahdollisen toimenpiteen eri vaihtoehtoisten piirteiden teknistä, taloudellista ja poliittista toteutettavuutta.

3. ONGELMAN MÄÄRITTELY

Kaikki jäsenvaltiot sääntelevät omalla lainsäädännöllään puolustukseen liittyvien tuotteitten maahantuontia, vientiä ja kauttakuljetuksia sisämarkkinoilla. Tällaisten tuotteitten leviämisen valvonta on kaikille demokraattisille hallituksille keskeinen turvallisuuskysymys, joka liittyy myös poliittiseen ja/tai oikeudelliseen vastuuseen. Tiukkojen ja tehokkaitten vientijärjestelyjen tarvetta vahvistaa yhä enemmän myös kansalaisyhteiskunnan analyysi ihmisoikeustilanteesta ja demokratian toteutumisesta määränpäämaassa[3].

Valvontajärjestelyjen ytimessä ovat ennakkolupajärjestelmät. Kaikissa jäsenvaltioissa on käytännössä käytössä yksi tai useampi seuraavista kolmesta lupien päätyypeistä:

- yksittäislupa eli kansallisen viranomaisen yksittäiselle toimittajalle hakemuksesta myöntämä lupa yhteen siirtoon yhdelle vastaanottajalle

- koontilupa eli kansallisen viranomaisen yksittäiselle toimittajalle hakemuksesta myöntämä lupa yhteen tai useampaan siirtoon yhdelle tai useammalle vastaanottajalle

- yleislupa eli yleisellä hallinnollisella määräyksellä tai säädöksellä myönnetty lupa, jonka nojalla kuka tahansa viejä voi siirtää valvonnanalaisia tuotteita tiettyihin määränpäihin, jotka molemmat täsmennetään itse luvassa.

Kansalliset lupajärjestelmät poikkeavat toisistaan huomattavasti kattavuudeltaan, vastuuviranomaisiltaan, menettelyiltään ja aikatauluiltaan. Ne aiheuttavat yrityksille huomattavan hallinnollisen rasitteen, ja käsittelyajat ovat pitkiä. Hallinnollisen rasitteen arvoksi on arvioitu 433 miljoonaa euroa vuodessa ja välillisten vaikutusten kustannuksiksi 2,73 miljardia euroa vuodessa.

Tiukkojen lupavaatimusten tilkkutäkki ja siihen liittyvä hallinnollinen rasite vaikuttavat selvästi suhteettomilta todellisiin valvontatarpeisiin nähden: yhteisön sisäisiä siirtoja koskevia lupahakemuksia ei näet hylätä juuri koskaan (vuosittain näihin siirtoihin myönnetään noin 11 500 lupaa, eikä yhtään hakemusta ole virallisesti hylätty sitten vuoden 2003).

Sekä teollisuuden että hallitusten sidosryhmät tunnustavat lisäksi, että näin laajamittaiset lupavaatimukset haittaavat Euroopan puolustuksen teollisen ja teknologisen perustan kehittämistä ja jäytävät jäsenvaltioiden välisten toimitusten varmuutta.

- Teollisuuden on vaikea optimoida toimitusketjuja, koska sen on noudatettava erilaisia kansallisia lupajärjestelmiä. Välttääkseen aikaa vieviä, epävarmoja ja kalliita menettelyjä yritykset suosivatkin usein kansallisia toimittajia. Tämä haittaa Euroopan puolustusalan erikoistumista ja heikentää mahdollisia mittakaavaetuja. Sitä paitsi Euroopan laajuisesti toimivat yritykset eivät voi täysin hyödyntää rajatylittävän integroitumisen etuja, kun siirtoihin yhteen jäsenvaltioon sijoittautuneen yrityksen ja sen toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen tytäryhtiön välillä sovelletaan edelleen mutkikkaita ja pitkäkestoisia ennakkolupajärjestelmiä.

- EU-maan hankintaviranomainen ei voi pitää itsestään selvänä, että vientilupa myönnetään, jos se haluaa hankkia puolustustarvikkeita toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneelta toimittajalta. Vaikkei lupahakemuksia juuri koskaan hylätäkään, hylkäämisen teoreettinen mahdollisuus voi saada jäsenvaltiot hankkimaan sensitiiviset sotatarvikkeet mieluummin kotimaisilta tuottajilta kuin (mahdollisesti edullisemmin ehdoin) niiden eurooppalaisilta kilpailijoilta.

Puolustukseen liittyvien tuotteitten siirtoja on pyritty yksinkertaistamaan eräillä hallitusten kahden- tai monenvälisillä sopimuksilla ja toimilla. Kovinkaan mittavia tuloksia ei ole kuitenkaan saatu edes järjestelyistä merkittävimmästä eli EU:n kuuden suurimman aseenvalmistajamaan (Ranska, Saksa, Yhdistynyt kuningaskunta, Espanja, Italia ja Ruotsi) allekirjoittamasta aiesopimuksesta ja sitä seuranneesta Farnboroughin puitesopimuksesta. Euroopan puolustusvirastolla ei taas ole toimivaltaa käsitellä siirtoja.

4. TAVOITTEET

Komission yleistavoitteena on luoda EU:hun avoimet ja kilpaillut puolustustarvikemarkkinat. Toimivat puolustustarvikemarkkinat tarvitsevat johdonmukaista sääntelyä toiminnan eri aloilla, kuten hankinnoissa ja siirroissa. Jäsenvaltioiden turvallisuusetujen suojelemiseksi sääntelypuitteissa on otettava huomioon puolustustarvikkeitten erityinen luonne (strateginen merkitys, toimitusvarmuus ja tietoturvallisuuteen liittyvät vaatimukset).

Tällainen yleistavoite sopii myös Lissabonin strategian muodostamiin laajempiin puitteisiin, onhan sillä annettavaa kilpailukykyisen Euroopan puolustuksen teollisen ja teknologisen perustan kehittämiselle ja sitä kautta yhteiselle ulko- ja puolustuspolitiikalle.

Komission erityisenä tavoitteena on helpottaa puolustukseen liittyvien tuotteitten siirtoja yhteisön sisällä ja tehdä erilaisten kansallisten lupajärjestelmien verkosta yksinkertaisempi ja vähentää siihen liittyvää hallinnollista rasitetta. Tällaisen tavoitteen saavuttaminen täydentää tulevaa puolustushankintadirektiiviä. Kun puolustukseen liittyvien tuotteitten toimittaminen EU-maiden asevoimille helpottuu, hankintoja tekevät viranomaiset pystyvät toimimaan ennakoitavammassa ympäristössä ja niiden toimitusvarmuus paranee. Se lieventää nykyistä nihkeää suhtautumista toisesta maasta tehtäviin hankintoihin. Rajatylittävää toimintaa harjoittavien toimittajien on lisäksi helpompi osoittaa, että ne pystyvät toimittamaan puolustukseen liittyviä tuotteita aikataulussa.

5. TOIMINTAVAIHTOEHDOT

Tarkasteltavana oli viisi päävaihtoehtoa:

Vaihtoehto 1 | Ei toimia, ts. nykytilanne säilyy. |

Vaihtoehto 2 | Toteutetaan ei-lainsäädännöllisiä toimenpiteitä, ts. tulkitseva tiedonanto perustamissopimuksen 296 artiklan soveltamisesta tai luottamusta rakentavia toimenpiteitä. |

Vaihtoehto 3 | Vapautetaan kaikki puolustukseen liittyvien tuotteitten siirrot täysimääräisesti. |

Vaihtoehto 4 | Hallinnoidaan yhteisön sisäisiä siirtoja EU:n tasolla erityisen viraston kautta. |

Vaihtoehto 5 | Yksinkertaistetaan kansallisia lupajärjestelmiä ja lähennetään niitä toisiinsa. Yksinkertaistamisessa kyse on myönnettävän luvan tyypistä (3 vaihtoehtoa: A1 = vain yleislupia, A2 = vain koontilupia ja A3 = sekä yleis- että koontilupia) vastaanottajien luotettavuutta koskevista takeista (3 vaihtoehtoa: B1 = ei EU-sertifiointia yrityksille, B2 = pakollinen sertifiointi ja B3 = sertifiointi yleislupaan perustuvien siirtojen vastaanottamiseen) kolmansiin maihin suuntautuvan jälleenviennin hallinnointiin liittyvät takeet (2 vaihtoehtoa: C1 = velvoittavat tietovaatimukset ja seuraamukset, C2 = keskustietokantaan perustuva jäljitettävyysjärjestelmä). |

Suhteellisen analyysin periaatteen mukaisessa tarkastelussa olivat mukana vaihtoehdot 2, 3 ja 4, jotka kuitenkin jätettiin pois tarkemmasta vaikutustenarvioinnista joko siksi, etteivät ne todennäköisesti tehokkaasti täyttäisi määriteltyjä tavoitteita tai etteivät ne olleet realistisia poliittiselta hyväksyttävyydeltään. Nykytilanteen säilyttävästä vaihtoehdosta sekä lainsäädännön yksinkertaistamisen kustakin alavaihtoehdosta tehtiin perinpohjainen vaikutustenarviointi.

Intressitahojen kuulemisen yhteydessä kaikki jäsenvaltiot pitivät neuvoston yhteistä puolustustarvikeluetteloa yhteisenä viitekohtana EU:n puolustustarvikkeiden vientiä koskevien käytännesääntöjen puitteissa. Puolustustarvikeluettelosta on jo sovittu, ja sitä pidettiin luontevana vaihtoehtona mahdollisen lainsäädäntötoimen soveltamisalaa määriteltäessä.

6. VAIKUTUSTEN ARVIOINTI

Vaihtoehto 1: Ei EU:n tason toimia

Vaikkei yhteisön tasolla puututtaisikaan yhteisön sisällä tapahtuviin puolustukseen liittyvien tuotteitten siirtoihin, tilanne ei välttämättä pysy täysin muuttumattomana. Eräät jäsenvaltiot todennäköisesti jatkavat lupajärjestelmiensä tarkastelua ja yksinkertaistamista, ja myös hallitustenvälisillä (nykyisillä tai tulevilla) aloitteilla saatettaisiin pyrkiä yksinkertaistamaan osallistujamaiden välisiä siirtoja.

Koska tällaisten järjestelyjen osallistujakunnan laajentaminen vaikuttaa hankalalta, mahdollinen osallistujamaiden ja muiden jäsenvaltioiden erilainen kohtelu jatkuisi parhaassakin tapauksessa ja voisi jopa vahvistua. Silloin ei päästäisi hyödyntämään kaikkea Euroopasta löytyvää osaamista ja erikoistunutta asiantuntemusta (etenkään uusien jäsenvaltioiden valmiuksia). Järjestelyjen ulkopuolelle jäävät jäsenvaltiot eivät juurikaan saisi lisäkannustimia ostaa eurooppalaisia puolustukseen liittyviä tuotteita, koska (a) niiden puolustusalan yritykset, jotka ovat pääosin pk-yrityksiä, eivät pääsisi niin hyvin kuin muut mukaan mittaviin puolustusalan ohjelmiin ja koska (b) toimitusvarmuus ei olisi sen parempi kuin kolmansien maiden toimittajia käytettäessä.

Jos Euroopan puolustusala ei saa tiiviimmän yhteistyön ja yhdentymisen tuomaa hyötyä, keskipitkällä–pitkällä aikavälillä se menettää kilpailukykyään ja asemiaan, jolloin yritykset saattavat kutistua suppeiden erityisalojen osaajiksi ja pääosin Euroopan ulkopuolisten keskeisten toimittajien alihankkijoiksi. Silloin on vaarana, ettei Euroopan puolustusala pysty itsenäisesti kehittämään niitä valmiuksia, joita Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikka tarvitsee. Suurimman lisäarvon markkinasegmenttien ulkopuolelle jääminen vähentäisi myös eurooppalaisista puolustusalan yrityksistä saatavissa olevaa tuottoa, mikä vaikeuttaisi investointien saamista. Jos EU:n teollisuuden kilpailuasemat asteittain murenevat, alan työllisyystilanne heikkenee väistämättä niin määrällisesti kuin laadullisestikin.

Vaihtoehto 5: Yksinkertaistetaan kansallisia lupajärjestelmiä ja lähennetään niitä toisiinsa

Kuulemisessa kävi selvästi ilmi, että turvallisuusetujen suoja olisi pidettävä nykyisellä yleisellä tasollaan. Tämä merkitsee sitä, että yhteisön sisäisiä siirtoja yksinkertaistavia tai helpottavia toimenpiteitä olisi kaikissa tapauksissa täydennettävä toimenpiteillä, jotka edistävät keskinäistä luottamusta etenkin siltä osin kuin kyse on mahdollisesta jälleenviennistä kolmansiin maihin. Edellä mainittujen alavaihtoehtojen kustannustehokkuutta keinon (lupatyypin) ja takeiden (sertifioinnin ja jälleenviennin valvonnan) suhteen on tarkasteltu perinpohjaisesti.

Analyysissa päädyttiin siihen, että sekä koonti- että yleislupiin perustuva EU:n tason järjestelmä olisi asianmukaisin kompromissiratkaisu, jossa otetaan huomioon sekä toimenpiteen vaikuttavuuteen liittyvät tavoitteet (ts. että se aidosti helpottaa yhteisön sisällä tapahtuvia puolustukseen liittyvien tuotteitten siirtoja) että jäsenvaltioiden tarvitsema joustonvara (ts. että ne voivat määritellä tarkemmin kaikkein sensitiivisimpiin tuotteisiin liittyvät jälleenmyynti- tai loppukäyttörajoitukset).

Vastaanottajayrityksiä koskeva EU-sertifiointi vaikuttaisi tehokkaalta keinolta lisätä keskinäistä luottamusta marginaalikustannusten jäädessä minimiin. Kun kuitenkin otetaan huomioon (etenkin pk-yritysten) pakollisen sertifioinnin mahdolliset suhteettomat vaikutukset, vaikuttaisi siltä, että vaihtoehto, jonka mukaan sertifioitu yritys saa ottaa vastaan tuotteita yleisluvan perusteella, toimisi tehokkaana luottamusta rakentavana kannustimena sille, että jäsenvaltiot käyttäisivät mahdollisimman laajasti rasituksiltaan kaikkein lievimpiä lupamuotoja. Se luottamus, jota tunnetaan omille asevoimilleen tuotteita hankkivia EU-maiden hallituksia kohtaan (tuotteitten loppukäyttäjänä on siis EU-maan hallitus), avaa yleisluvat myös EU-maiden hankintaviranomaisille.

Mitä taas tulee jälleenviennin valvontaan, on ilmeistä, että kaksinkertaiseen valvontaan perustuva atk-pohjainen jäljitettävyysjärjestelmä loisi huomattavia ja rasittavia uusia velvollisuuksia sekä yrityksille että hallintoviranomaisille. Perinteisempää, jälkikäteen vaadittaviin tietoihin ja tehokkaaseen valvontaan perustuvaa menetelmää pidetään siksi kustannuksiinsa nähden tehokkaampana.

Vastaavista osaskenaarioista tehdyt arviot yhdistämällä päästiin arvioon, jonka mukaan hallintorasitteisiin liittyvä nettohyöty olisi 190–405 miljoonaa euroa vuodessa . Mikä merkittävämpää, välittömiä nettohyötyjä selvästi suurempia olisivat yksinkertaisempien siirtojen odotetut välilliset hyödyt. Ne parantavat eurooppalaisten puolustustarvikemarkkinoitten toimivuutta ja tehostavat Euroopan puolustuksen teollista ja teknologista perustaa.

Suorat sosiaaliset vaikutukset jäänevät minimaalisiksi, kun taas välilliset vaikutukset olisivat huomattavasti merkittävämmät. Kun Euroopan puolustuksen teollinen ja teknologinen perusta vahvistuu, rakenteita saatetaan rationalisoida lyhyellä aikavälillä, jolloin työpaikat vähenevät turhiksi jäävissä ohjelmissa ja kilpailukyvyltään heikoissa yrityksissä. Rakennemuutos on kuitenkin välttämätön, jotta EU:n puolustusteollisuus pysyy teknologisen kehityksen tasalla ja pystyy sen ansiosta kohtaamaan uusien tulokkaiden kiristämän kilpailun ja välttämään sen, että kaikkein edistyneimpien kilpailijoiden teknologinen etumatka kasvaisi. Skenaario tarjoaa siten parhaat takeet sille, että alalla pystytään pitemmän päälle säilyttämään työpaikat tai lisäämään niitä sekä määrällisesti että laadullisesti.

Järjestelyllä ei pitäisi olla näkyviä ympäristövaikutuksia.

7. SEURANTA JA ARVIOINTI

Valittiinpa yhteisön sisällä tapahtuvien puolustukseen liittyvien tuotteitten siirtojen yksinkertaistamiseen mikä yhteisön väline hyvänsä, jäsenvaltioiden on huolehdittava sen soveltamisesta ja täytäntöönpanosta. Ne joutuvat mukauttamaan sääntelypuitteitaan esimerkiksi sisällyttämällä niihin sertifiointia sekä koonti- ja yleislupia koskevia säännöksiä. Komission yksiköiden on seurattava jäsenvaltioiden soveltamistoimenpiteitä ja ensinnäkin tarkastettava, että ne ovat yhteisön sääntöjen mukaisia, ja toiseksi huolehdittava siitä, että jäsenvaltiot rakentavat keskinäistä luottamusta avoimella tiedonvaihdolla.

Keskipitkällä aikavälillä komission olisi arvioitava, miten uusi yksinkertaisempi EU-järjestely toimii, ja kiinnitettävä erityistä huomiota hallinnollisiin kustannuksiin.

Koska puolustustarvikkeitten käyttöikä on sangen pitkä, ei pidä odottaa, että valtiollisia hankintamenettelyjä muutettaisiin tai teollisuuden tuotantoketjuja järjestettäisiin uudelleen saman tien. Toimitusvarmuuden parantumisen anti on seikka, jonka osapuolet arvioivat pitkälti itse mielessään, ja sen vuoksi aika on olennainen tekijä keskinäisen luottamuksen rakentamisessa. Yhteisön sisällä tapahtuvien puolustukseen liittyvien tuotteitten yksinkertaistamiselta odotetusta välillisestä hyödystä päästään siksi nauttimaan vasta ajan mittaan. Näitä laajempia makrotaloudellisia vaikutuksia olisi niitäkin arvioitava vasta pitemmällä aikavälillä, todennäköisesti aikaisintaan viiden vuoden kuluttua siitä, kun valittua yhteisön välinettä ryhdytään soveltamaan.

[1] KOM(97) 583, 12.11.1997, ja KOM(2003) 113, 11.3.2003.

[2] Osoitteessa http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/inst_sp/defense_en.htm.

[3] Vuonna 1998 hyväksytyt EU:n puolustustarvikkeiden vientiä koskevat käytännesäännöt perustuvat kahdeksaan yhteiseen asevientiä koskevaan perusteeseen, ja käytössä on myös epäämisilmoitus- ja neuvonpitojärjestelmä. Käytännesääntöjen hyväksyminen aloitti laadullisesti uuden vaiheen EU:n kehittäessä asevientiä koskevaa yhteistä lähestymistapaa tärkeänä osana yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa.