KOMISSION TIEDONANTO - UUSI PERUSSOPIMUS EUROOPAN UNIONILLE

Marraskuun 10. päivänä 1999 esittämässään osuudessa hallitustenvälisen konferenssin valmisteluihin [1] ja 26. tammikuuta 2000 antamassaan lausunnossa perustamissopimusten tarkistamisesta Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 48 artiklan mukaisesti [2] komissio korosti perussopimusten uudelleenjäsentämisen tärkeyttä. Se katsoo, että ehdotus perussopimusten jakamisesta kahteen osaan (on harkitsemisen arvoinen. Näin voitaisiin yksinkertaistaa sopimustekstejä ja parantaa niiden ymmärrettävyyttä, mitä pidetään yleisesti välttämättömänä. Lisäksi jako keventäisi soveltavien määräysten muuttamisprosessia ja sopisi siten jäsenmäärältään melkein kaksinkertaiselle unionille.(

[1] Toimielinjärjestelmän mukauttaminen laajentumisen onnistumiseksi, osuus hallitustenvälisen konferenssin valmisteluihin, komission 10. marraskuuta 1999 esittämä tiedonanto (KOM(1999) 592).

[2] Toimielinjärjestelmän mukauttaminen laajentumisen onnistumiseksi, komission 26. tammikuuta 2000 EU:sta tehdyn sopimuksen 48 artiklan mukaisesti antama lausunto (KOM(2000) 34).

Samalla komissio ilmoitti, että se aikoi teettää tällaista sopimusten uudelleenjäsentämistä koskevan toteutettavuustutkimuksen ja esittää hallitustenväliselle konferenssille asiasta ehdotuksia kyseisen tutkimuksen päätelmien perusteella.

Firenzen yliopistollisen Eurooppa-instituutin Robert Schuman -tutkimuskeskus esitti 15. toukokuuta 2000 komissiolle raporttinsa [3] Euroopan unionin perussopimusten uudistamisesta. Komissio toteaa, että yleisesti ottaen Firenzen instituutin tekemä tekninen työ osoittaa perussopimusten uudelleenjäsentelyn mahdolliseksi. Tätä ei kuitenkaan pidä tulkita komission kannaksi perussopimusluonnoksen ja sen liitteiden sisältöön tai soveltamisalaan. Koska tarkastelua ei todennäköisesti onnistuta saamaan valmiiksi vielä vuonna 2000, komissio suositteleekin, että hallitustenvälinen konferenssi tekee päätöksen noudatettavasta menettelystä, jotta perussopimusten uudelleenlaatiminen voidaan aikanaan aloittaa ilman että tämä vaikuttaa laajentumiskehitykseen.

[3] Raporttiin voi tutustua komission Internet-sivuilla ranskaksi osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/repoflo_fr.pdf englanniksi osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/repoflo_en.pdf saksaksi osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/repoflo_de.pdf Malli uudeksi EU:n perussopimukseksi on saatavilla ranskaksi osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/draftreaty_fr.pdf englanniksi osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/draftreaty_en.pdf saksaksi osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/draftreaty_de.pdf

1. Tarve uudistaa perussopimuksia

1. Sen jälkeen kun Pariisissa allekirjoitettiin Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimus 18. huhtikuuta 1951, unioni on jatkuvasti kehittynyt; tästä ovat esimerkkinä Euroopan talousyhteisön ja Euroopan atomienergiayhteisön perustamisesta tehdyt Rooman sopimukset vuodelta 1957, Euroopan yhtenäisasiakirja, Euroopan unionin perustamisesta tehty Maastrichtin sopimus vuodelta 1992 sekä Amsterdamin sopimus. Neljän laajentumisen myötä unionin jäsenvaltioiden määrä on kasvanut kuudesta viiteentoista. Unionin ja yhteisöjen primaarioikeus käsittää kymmenkunta sopimusta ja useita pöytäkirjoja. Neljässä perussopimuksessa on yli 700 artiklaa, joiden joukossa keskeiset määräykset ja teknisemmät määräykset ovat rinnakkain. Nämä määräykset ovat Euroopan nyt viisikymmenvuotisen yhdentymisprosessin tulos ja muodostavat yhdessä monimutkaisen ja epäyhtenäisen kokonaisuuden. Kuten komissio toteaa edelliselle hallitustenväliselle konferenssille antamassaan lausunnossa [4], perussopimukset ovat vuosien saatossa käyneet yhä vaikeaselkoisemmiksi.

[4] Poliittisen unionin vahvistaminen ja laajentumisen valmisteleminen, komission lausunto vuoden 1996 hallitustenväliselle konferenssille, kohta 20.

Perussopimusten yksinkertaistaminen

2. Se, miten kansalaisten sitoutuvat Euroopan yhdentymiseen ja ymmärtävät unionin toimintaan liittyvät haasteet, ei riipu pelkästään eikä edes ensisijaisesti sopimustekstien laadusta. Tästä huolimatta nykyrakennetta on yksinkertaistettava. Unionille on erittäin tärkeää saada sellaiset perussopimukset, jotka mahdollisimman loogisesti ja täsmällisesti ilmentävät Euroopan yhdentymisen perustana olevia tasapainotekijöitä.

3. Tätä kysymystä on käsitelty jo edellisessä hallitustenvälisessä konferenssissa. Amsterdamin sopimuksella pantiin alulle perussopimusten yksinkertaistaminen, koska sillä kumottiin ja poistettiin rauenneita ja vanhentuneita määräyksiä ja uusittiin artiklojen numerointi. Lisäksi kahdesta tärkeimmästä sopimuksesta - sopimus Euroopan unionista (EU) ja Euroopan yhteisön (EY) perustamissopimus - laadittiin konsolidoidut versiot, jotka eivät kuitenkaan ole oikeudellisesti sitovia, vaan niiden tarkoituksena on pelkästään sääntelyn selventäminen. Näiden toimenpiteiden tarkoituksena on edistää perussopimusten yksinkertaistamista. Konsolidoinnilla ei silti ole voitu puuttua siihen, että keskeiset määräykset ja teknisemmät määräykset ovat sopimuksissa rinnakkain, vaikka niiden tärkeysasteissa on toisinaan paljonkin eroa, ja että olennaiset määräykset ovat edelleen hajallaan eri sopimuksissa.

Edellisessä hallitustenvälisessä konferenssissa oli aloitettu myös "perussopimusten konsolidointia" koskeva työ (ks. Amsterdamin sopimuksen liitteenä oleva julistus nro 42), jonka yhteydessä tarkasteltiin mahdollisuutta sulauttaa perussopimukset. Konsolidointia koskeva tekninen työ osoitti, että tekstiä voidaan tiivistää. Poistamalla eri sopimusten tarpeettomiksi tulleet määräykset ja muuttamalla kyseisten sopimusten määräysten järjestystä aiempaa loogisemmaksi on myös parannettu niiden luettavuutta. Sulauttamisesta huolimatta itse sopimustekstit ovat kuitenkin pysyneet pitkinä ja monimutkaisina, [5] ja niihin sisältyvien määräysten tärkeysasteissa on edelleen eroa.

[5] Sulauttamalla pelkästään sopimus EU:sta ja EY:n perustamissopimus toisiinsa päädytään sopimukseen, jossa on 361 artiklaa.

Uusi perussopimus Euroopan unionille

4. Edistyäkseen asiassa komissio pyysi yliopistollista Eurooppa-instituuttia analysoimaan EU:sta tehdyn sopimuksen ja EY:n perustamissopimuksen määräykset ja laatimaan perussäädöksen, joka sisältää vain olennaiset sopimuslausekkeet soveltamismääräyksiä lukuun ottamatta. Tämän toimenpiteen avulla päädytään yksinkertaiseen ja ymmärrettävään perussopimukseen. Myös Euroopan parlamentti on ehdottanut, että perussopimuksia on yksinkertaistettava ja että ne on konsolidoitava yhdeksi ainoaksi tekstiksi, joka koostuu kahdesta osasta eli perustuslakiluonteisista määräyksistä ja muista määräyksistä. [6]

[6] Euroopan parlamentin päätöslauselma A5-0086/2000, 13. huhtikuuta 2000, kohta 31.1.

5. Komission mielestä sopimusten uudelleenjäsentäminen on joka tapauksessa toteutettava, riippumatta siitä miten tarkistusmenettelyt kehittyvät. Yliopistollisen Eurooppa-instituutin raportissa ei tästä syystä käsitellä kysymystä tarkistusmenettelyistä.

2. Yliopistollisen Eurooppa-instituutin ehdottamaa lähestymistapaa koskevat huomautukset

Komissio on teettänyt yliopistollisen Eurooppa-instituutin Robert Schuman -tutkimuskeskuksella tutkimuksen juridisista mahdollisuuksista laatia perussopimukset uudelleen ilman lainsäädännön sisällöllisiä muutoksia. Kyseisessä tutkimuksessa toimenpide todetaan toteuttamiskelpoiseksi. Robert Schuman -tutkimuskeskuksen käyttämä tutkimusmenetelmä on edellyttänyt tiettyjen valintojen tekemistä. Se, että komissio yleisesti ottaen hyväksyy Firenzen Eurooppa-instituutin suositteleman lähestymistavan, ei kuitenkaan rajoita komission kantaa nykyisen oikeustilan säilyttämiseksi tehtäviin valintoihin eikä perussopimuksen ja sen liitteiden määräysten sisältöön ja soveltamisalaan. Tässä tiedonannossa komissio esittää vain joitakin huomautuksia seuraavista aiheista.

(a) Kokonaisrakenne

1. Raportissa selvitetään tarkkaan, mitä menetelmää tutkimuksessa on käytetty. Seuraavassa esitetään lyhyesti sen keskeisimmät osatekijät:

- Toimenpide koskee ainoastaan sopimusta EU:sta ja Euroopan yhteisön (EY:n) perustamissopimusta.

- Nykyinen sopimus Euroopan unionista (Maastrichtin sopimus, sellaisena kuin se on muutettuna Amsterdamin sopimuksella) korvataan Euroopan unionin perussopimuksella.

- Tämä uusi Euroopan unionin perussopimus sisältää loogisesti järjestettyinä kaikki ne EU:sta tehdyn sopimuksen ja EY:n perustamissopimuksen määräykset, joita voidaan pitää keskeisinä.

- Ne nykyisen EU:sta tehdyn sopimuksen määräykset, joita ei sisällytetä itse perussopimukseen, (ts. yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat soveltamismääräykset sekä poliisiyhteistyötä ja oikeudellista yhteistyötä rikosasioissa koskevat soveltamismääräykset) kootaan kahteen erityispöytäkirjaan perussopimuksen liitteiksi.

- EY:n perustamissopimus, uuteen perussopimukseen sisällytettäviä määräyksiä lukuun ottamatta, pysyisi edelleen voimassa tai voitaisiin liittää perussopimukseen erityispöytäkirjana kahden edellä mainitun erityispöytäkirjan tavoin.

Komissio kannattaa tätä lähestymistapaa, jossa lähtökohtana on säilyttää pilareihin perustuva rakenne, jotta uusi sopimus saadaan aikaan ilman lainsäädännön sisällöllisiä muutoksia.

2. Komission mielestä mikään ei estä laajentamasta perussopimusten uudelleenjäsentämistä koskemaan kaikkia primaarioikeuden määräyksiä. Kattavan lähestymistavan mukaisesti on tarkasteluun otettava myös Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimus; EHTY:n perustamissopimus voidaan sen sijaan jättää huomiotta, koska sen voimassaolo päättyy 23. heinäkuuta 2002. Kun kyse on Euratomin perustamissopimuksen sisällyttämisestä uudelleenjäsentämiseen, komissio ei ota kantaa toimenpiteen poliittiseen ajoitukseen mutta toteaa, että käytännössä on mahdollista soveltaa samaa menetelmää kuin edellisessä hallitustenvälisessä konferenssissa (ks. ed. kohta 1.3). Kun itse perussopimukseen otetut yleiset toimielimiä koskevat määräykset on karsittu, loput Euratomin perustamissopimuksen määräykset voidaan koota erityispöytäkirjaan perussopimuksen liitteeksi toista ja kolmatta pilaria koskevien erityispöytäkirjojen tapaan.

3. Lisäksi perussopimusten uudelleenjäsentämisessä on otettava huomioon eri maiden liittymissopimukset ja liitteenä olevat pöytäkirjat. Näiden molempien joukossa on erittäin huomattava osa vanhentuneita määräyksiä, jotka liittyvät siirtymäkauden järjestelyihin. Liittymissopimukset sisältävät kuitenkin tiettyjä pysyväisluonteisia määräyksiä, esim. pöytäkirjat, jotka liittyvät yhteisön oikeuden soveltamiseen tietyillä alueilla. Jos liittymissopimusten asiaankuuluvat määräykset sisällytetään uusiin muokattuihin perussopimuksiin, liittymissopimukset voidaan kumota virallisesti. Toimenpide selkeyttäisi tilannetta, ja lisäksi näitä vanhentuneita sopimuksia ei tarvitsisi enää kääntää seuraavien uusien jäsenvaltioiden kielille. Tähän asti kaikki primaarioikeuden tekstit, jotka ovat oikeudellisesti päteviä, on käännetty uusien jäsenvaltioiden kielille, vaikka ne nykyisin ovatkin vailla oikeusvaikutusta (ks. Itävallan, Suomen ja Ruotsin liittymissopimuksen 176 artikla). (b) Miten perussopimukseen sisällytettävät määräykset valitaan

4. On pohdittava erittäin tarkkaan, mitkä artiklat perussopimukseen on tarkoitus sisällyttää. Firenzen Eurooppa-instituutin raportin laatijat ovat päätelmänä todenneet, että perussopimuksessa olisi esitettävä kunkin EU-politiikan keskeiset tavoitteet. Erona kansalliseen perustuslakiin, jossa keskitytään kansalaisten perusvapauksien ja -oikeuksien ohella määrittelemään julkisten viranomaisten virkakoneisto ja niiden toimivalta, on se, että yhteisöjen ja unionin perustavissa sopimuksissa esitetään joskus hyvinkin tarkkaan ne poliittiset tavoitteet, joita yhteisön toimielinten on noudatettava. EU-politiikat ovat siten osa unionin jäsenvaltioiden välistä sopimusta. Firenzen instituutin raportin laatijoiden mukaan niiden paikka onkin perussopimuksessa.

5. Raportissa perussopimukseen sisällytetään ainoastaan määräykset, jotka koskevat toimielinten kokoonpanoa ja tehtäviä sekä äänestysmenettelyjä. Sopimukseen olisi otettava myös esimerkiksi määräykset, jotka koskevat yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa, yhteispäätösmenettelyä tai kansainvälisten sopimusten tekemistä. Komission mielestä perussopimukseen kuuluvat lisäksi määräykset, jotka koskevat perussopimusten alueellista soveltamista, toimielimissä käytettäviä kieliä ja toimielinten sijaintia.

(c) Uudelleenlaatiminen ilman sisällöllisiä muutoksia - rajoitukset

6. Yliopistollisen Eurooppa-instituutin raportissa pyritään osoittamaan, että on mahdollista laatia perussopimukset uudelleen ilman lainsäädännön sisällöllisiä muutoksia. Tämän perusteella laaditussa sopimusmallissa (ks. liite) on omat hyvät puolensa, mutta vaatimus olla tekemättä lainsäädännöllisiä muutoksia tekee perussäädöksestä raskaan; tämä pätee etenkin joihinkin EY:n perussopimuksesta peräisin oleviin määräyksiin, joiden soveltamisalaa on rajoitettava, kun ne siirretään perussopimukseen. Esimerkiksi 13 sopimuslausekkeessa todetaan, että kansalaisella, joka kirjoittaa jollekin toimielimelle, on oikeus saada vastaus samalla kielellä, mutta heti perään lisätään, että periaatetta voidaan soveltaa vain silloin kun asia liittyy EY:n perustamissopimukseen. Niin ikään 52 sopimuslausekkeessa täsmennetään, että talous- ja sosiaalikomitea ja alueiden komitea auttavat neuvostoa ja komissiota Euroopan yhteisölle uskotuissa tehtävissä. Esimerkkinä voidaan mainita myös 58 sopimuslauseke, jossa määrätään, että Euroopan parlamentti voi antaa komissiolle epäluottamuslauseen asioissa, jotka liittyvät EY:n toimien hallinnointiin. Komission kantana on, että perussopimusten uudelleenjäsentämisen yhteydessä on tehtävä myös vähäisiä muutoksia, joilla parannetaan tekstien laatua muuttamatta niiden yleistä tasapainoa. Komissio pitää voimassaolevan oikeustilan säilyttämistä - nyt ja tulevaisuudessa - välttämättömänä.

3. Päätelmät

1. Komissio ehdottaa, konferenssi ottaa kantaa perussopimusten uudelleenjäsentämisen ja yksinkertaistamisen aiheellisuuteen yliopistollisen Eurooppa-instituutin laatiman raportin ja Amsterdamin sopimuksen julistukseen nro 42 perustuvan perussopimusten sulauttamisen pohjalta. Komissio ei usko, että tämänkertainen hallitustenvälinen konferenssi ehtii paneutua perussopimusten uudelleenjäsentämiseen, koska aikataulu on liian tiukka. Koska uudelleenjäsentämiseen liittyy merkittäviä poliittisia intressejä, on kuitenkin perusteltua, että hallitustenvälisessä konferenssissa päätetään menettelystä ja aikataulusta uudistuksen toteuttamiseksi. Uudistustyö ei saa kuitenkaan haitata laajentumisprosessia millään tavoin.

________________________