[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel, 24.1.2007

SEK(2007) 85

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja KOMISSION TIEDONANTOON NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

(Toimintaohjelma hallinnollisen rasituksen keventämiseksi Euroopan unionissa)Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista[KOM(2007) 23 lopullinenSEK(2007) 84]

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

Asiakirjaan ”Toimintaohjelma hallinnollisen rasituksen keventämiseksi Euroopan unionissa” liittyvä vaikutusten arviointi

Tiivistelmä

Kasvua ja työllisyyttä koskevan Lissabonin strategian päätavoitteena on parantaa EU:n kansainvälistä kilpailukykyä. Sääntelyn parantamisen on todettu keskeisellä tavalla edistävän tähän tavoitteeseen pääsyä. Hallinnollisen rasituksen keventäminen eli muodollisuuksien tai byrokratian vähentäminen on yksi olennainen tekijä yrityksille, kun halutaan luoda suotuisampi toimintaympäristö alentamatta nykyistä tai tulevaa poliittisten tavoitteiden tasoa ympäristön, kuluttajien tai terveyden suojelun alalla. Tämä vaikutusten arviointi liittyy komission tiedonantoon Toimintaohjelma hallinnollisen rasituksen keventämiseksi Euroopan unionissa . Vaikutusten arvioinnin tarkoituksena on yksilöidä tehokkain ja vaikuttavin tapa keventää hallinnollista rasitusta. Siinä ei analysoida yksittäisten hallinnollisen rasituksen keventämistoimien vaikutuksia. Tällainen analyysi olisi tehtävä tarvittaessa tapauskohtaisesti.

Jotta voidaan vastata kasvavaan kilpailuun, joka on peräisin matalan palkkatason talouksista Aasiassa ja muualla, on kohennettava kilpailukykyä ja tuottavuutta sekä panostettava korkeaa lisäarvoa tuottavaan tuotantoon. Yritysten sääntely-ympäristön parantaminen on yksi tapa kohentaa kilpailukykyä. Monilla hallinnollisena rasituksena pidettävillä velvoitteilla on hyödyllinen tehtävä, ja viranomaiset tarvitsevat tällaisia velvoitteita poliittisten tavoitteiden onnistunutta toteutusta ja/tai tietojen keruuta varten.

Hallinnollisena rasituksena pidettäville velvoitteille on kuitenkin ominaista, että niiden ensisijainen, suora vaikutus yritysten toimintaan on negatiivinen, koska työntekijöiltä kuluu aikaa lomakkeiden täyttämiseen ja vastaaviin toimiin sen sijaan, että aika käytettäisiin tuottavaan toimintaan, joka lisää yrityksen tuotosta. Ongelmia taloudelle aiheutuu, jos velvoitteet pannaan täytäntöön tehottomasti tai jos ne ovat muuttuneet hyödyttömiksi mutta niitä ei ole poistettu, jolloin ne haittaavat tarpeettomasti yritysten toimintaa. Toimintaohjelmassa puututaan juuri tämäntyyppisiin velvoitteisiin.

Alankomaiden keskussuunnitteluviraston suorittaman tutkimuksen mukaan hallinnollisen rasituksen osuus BKT:stä vaihtelee 6,8% Kreikassa, Unkarissa ja Baltian maissa 1,5% Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Ruotsissa. Hallinnollinen rasitus ei suinkaan ole yleensä vähäisempi niissä maissa, joiden BKT on suurempi. Lainsäädäntövaatimuksiltaan melko yhdenmukaisten maiden väliset erot herättävät myös kysymyksiä tehottomuudesta ja täytäntöönpanosta.

Nykyinen hallinnollinen rasitus johtuu EU:n tason sekä kansallisen ja aluetason lainsäädännöstä, ja siihen on tarpeen puuttua ainakin osittain ja mahdollisuuksien mukaan yhteisön tasolla.

Hallinnollisen rasituksen keventämisen päätavoitteena on edistää EU:n kilpailukykyä parantamalla osaltaan sääntely-ympäristöä, kuitenkin siten, että kansalaisia ja ympäristöä suojellaan entiseen tapaan. Tähän on tarkoitus päästä siten, että komissio yhdessä jäsenvaltioiden ja muiden lainsäätäjien kanssa vähentää hallinnollista rasitusta 25 prosentilla viiden vuoden aikana eli vuoteen 2012 mennessä. Koska vähentämisen toteutukseen on käytettävissä rajallisesti resursseja (20 milj. euroa), lisätavoitteena on varmistaa tehokkuus ja kustannusvaikuttavuus.

Hallinnollisen rasituksen keventämistavoitteeseen ei liity sellaisten tiedonantovelvoitteiden vähentämistä, joiden avulla tuotetaan hyödyllistä ja tärkeää tietoa poliittisille päättäjille ja kolmansille osapuolille. Sen sijaan pyritään löytämään vanhentuneiksi muuttuneet velvoitteet ja kartoittamaan tapoja, joilla tiedonantovelvoitteiden käyttäjät voivat saada tehokkaammin tarvitsemansa tiedot.

Vaikutusten arvioinnissa esitetään näyttöä, joka perustuu määrittämisen jo suorittaneissa jäsenvaltioissa (Tanska, Alankomaat, Yhdistynyt kuningaskunta ja Tšekki) saatuihin kokemuksiin ja taloudelliseen mallintamiseen, jonka mukaan vähentämällä 25 prosenttia hallinnollista rasitusta saavutetaan todennäköisesti merkittäviä tuloksia BKT:n ja työllisyyden kannalta. Taloudellisen mallintamisen eri menetelmiin perustuvissa useissa tutkimuksissa todetaan, että keventämällä hallinnollista rasitusta 25 prosenttia voidaan päästä 1,4–1,8 prosentin suuruiseen BKT:n kasvuun. Silloin, kun on tarkasteltu vaikutuksia työllisyyteen, näyttää siltä, että vaikutukset ovat positiivisia niin kauan kuin kevennyksillä lisätään kilpailukykyä.

Gelauff ja Lejour (2006)[1] ovat laskeneet, että hallinnollisen rasituksen keveneminen 25 prosentilla voisi kasvattaa BKT:tä jopa 1,4 prosenttia. Nämä tutkijat olettavat, että hallinnollinen rasitus koostuu pääosin palkoista, joten hallinnollisen rasituksen keventäminen lisäisi työvoiman tehokkuutta ja sitä kautta tuottavuutta. Komission sisäiset laskelmat perustuvat samoihin menetelmiin ja samaan tasapainomalliin (WORLDSCAN), mutta lähtöoletuksiin on tehty joitakin muutoksia. Laskelmien tulokset ovat kuitenkin samansuuntaisia. Ekonometriaan perustuva mallintaminen (QUEST) antaa tulokseksi BKT:n mahdollisen kasvun jopa 1,8 prosentilla. Tässä mallissa otetaan huomioon työllisyysvaikutukset ja ennustetaan, että vaikutukset työllisyyteen olisivat markkinoille tulevien uusien yritysten kannalta positiivisia, koska niiden voitot olisivat nykyistä suurempia. Lisäksi Tanskassa tehdyn todennäköisten taloudellisten vaikutusten sektorikohtaisen analyysin perusteella hyödyt olisivat huomattavia.

Koska hallinnollisen rasituksen keventäminen kohdistetaan tarpeettomiin tiedonantovelvoitteisiin, ympäristölle tai yhteiskunnalle ei odoteta aiheutuvan negatiivisia vaikutuksia. Velvoitteiden selkeyttämisellä saavutettaisiin sen sijaan hyötyjä niiden paremman noudattamisen kautta. Vaikutusten arviointia on jatkettava konkreettisten keventämisehdotusten osalta heti kun ne tulevat saataville, mutta niissä tuskin havaitaan negatiivisia vaikutuksia.

Vaikutusten arvioinnissa käsitellään neljää vaihtoehtoa ja analysoidaan yksityiskohtaisesti niiden positiivia ja negatiivisia vaikutuksia. Perusvaihtoehto 1 tarkoittaisi nykyisen tilanteen säilyttämistä ennallaan. Vaihtoehtoon 2 sisältyy jäsenvaltioiden toimia vain silloin, kun komissio sitoutuu avustamaan jäsenvaltioita niiden pyynnöstä. Kolmannessa vaihtoehdossa komissio kohdentaisi toimensa hallinnollisen rasituksen siihen osaan, joka ainakin osittain johtuu yhteisön tason sääntelystä, valituilla ensisijaisilla aloilla. Viimeisessä vaihtoehdossa komission toimet kohdistuisivat koko hallinnolliseen rasitukseen riippumatta siitä, johtuuko rasitus EU:n tason sääntelystä, kansainvälisistä velvoitteista vai kansallisen tai aluetason sääntelystä.

Kaikki neljä vaihtoehtoa johtaisivat hallinnollisen rasituksen vähenemiseen, mutta havaittiin, että vaihtoehdon 3 avulla voidaan taata todellinen ja nopea mitattavissa oleva väheneminen kaikkialla EU:ssa. Perusvaihtoehtoon sisältyy jonkin verran hallinnollisen rasituksen keventämistä, koska yhä useammat jäsenvaltiot käynnistävät omia kansallisia määritys- ja kevennysohjelmiaan. Keventämistä kuitenkin haittaisi se, että EU:n tason toimet ovat ehdottoman välttämättömiä mahdollisimman hyviin tuloksiin pääsemiseksi, koska osa rasituksesta johtuu yhteisön lainsäädännöstä. Tämän vaihtoehdon myötä komissio tietenkin säästäisi 20 miljoonaa euroa, jotka se aikoo käyttää keventämistoimiin. Kun kuitenkin otetaan huomioon edellä kuvatut mahdolliset myönteiset vaikutukset, menoerä olisi täysin perusteltu. Vaihtoehto 2 johtaisi myös resurssien säästymiseen komission kannalta, mutta vertailukelpoisuus saattaa aiheuttaa ongelmia, jos jokainen jäsenvaltio käynnistää oman määrityksensä kutakuinkin erillään muista. Lisäksi olisi hankalaa varmistua yhteisön lainsäädäntöä koskevien EU:n tason tointen tehokkuudesta ja vaikuttavuudesta. On myös todennäköistä, että tällä vaihtoehdolla ei saataisi resurssisäästöjä siinä vaiheessa, kun vaikutuksia kaikkien jäsenvaltioiden resursseihin aggregoidaan. Toisaalta vaihtoehdosta 4 aiheutuisi valtavasti kustannuksia komissiolle, joka ei myöskään ole paras taho määrittämään ja kartoittamaan hallinnollisen rasituksen sitä osaa, joka johtuu kansallisen tai aluetason lainsäädännöstä. Tiettyihin ensisijaisiin aloihin perustuva kohdennettu toimintatapa ei olisi mahdollinen, ja koko hallinnollisen rasituksen määrittämisestä saatava marginaalinen hyöty on hyvin kyseenalainen.

Vaihtoehdossa 3 asetukset ja direktiivit sekä tiedonantovelvoitteet, jotka johtuvat yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanosta, ovat hallinnollisen rasituksen keventämistä koskevan komission ohjelman kohteena vain valituilla ensisijaisilla aloilla. Valitut ensisijaiset alat yksilöidään määrityksensä jo suorittaneista neljästä jäsenvaltiosta saatavilla olevien tietojen perusteella. Nämä tiedot osoittavat, että suhteellisen pieni määrä ensisijaisia aloja kattaa reilusti yli 75 prosenttia yhteisön lainsäädäntöön liittyvästä hallinnollisesta rasituksesta. Komissio yksilöi kaikki EU:n lainsäädännöstä johtuvat tiedonantovelvoitteet ensisijaisilla aloilla ja määrittää rasituksen näillä aloilla. Jäsenvaltiot voivat keskittyä siihen osaan, joka on tulosta yksinomaan kansallisesti sovellettavasta lainsäädännöstä. Komissio työskentelee jäsenvaltioiden kanssa silloin, kun yhteinen toiminta on tarpeen, ja etenkin niiden kansallisten täytäntöönpanotoimien yhteydessä, jotka määritetään komission johdolla ensisijaisilla aloilla.

Tämän toimintatavan etuna on se, että määrittäminen keskitetään aloille, joilla saadaan selkeästi synergiaetuja ja sitä kautta mahdollisesti vauhditetaan prosessia merkittävästi ja lyhennetään tarpeettomien raportointivaatimusten poistamiseen tarvittavaa aikaa. Näin vapautuu resursseja, ja jäsenvaltioilla on mahdollisuus keskittyä omaan kansalliseen lainsäädäntöönsä. Komissio voi suorittaa konsulttien ja jäsenvaltioiden avustamana sellaisten säädösten kartoittamisen, joista aiheutuu raportointivelvoitteita. Ulkopuoliset konsultit tekevät varsinaisen määrittelyn komission toimeksiannosta noudattaen sovittuja menetelmiä, jotka perustuvat jo oman määrityksensä suorittaneissa jäsenvaltioissa saatuihin kokemuksiin ja saatavilla oleviin tietoihin. Näiden tietojen ansiosta komissio voi yksilöidä politiikan alat, joilla hallinnollinen rasitus on erityisen tärkeässä asemassa. Tällöin komission ei tarvitse aloittaa nollasta, ja se voi keskittää resurssinsa aloihin, joilta on odotettavissa eniten hyötyjä.

Tämän vaihtoehdon myötä ratkaistaan myös erilaisiin määrityksiin perustuvien tietokantojen vertailukelpoisuuteen liittyvät ongelmat, koska siinä varmistutaan täysimääräisestä yhdenmukaistamisesta EU:n lainsäädännön ja siitä aiheutuvan hallinnollisen rasituksen välillä samoin kuin kansallisesta lainsäädännöstä johtuvan hallinnollisen rasituksen välillä. Kartoittamalla tiedonantovelvoitteet keskitetysti varmistutaan siitä, että kartoituksessa käytetään kaikkien jäsenvaltioiden osalta samoja perusteita. Samalla yhdenmukaistetaan tapa, jolla tiedonantovelvoitteet asetetaan direktiiveissä. Jos direktiivien täytäntöönpanotoimien kartoitus tehtäisiin kansallisesti, tiedonantovelvoitteita voitaisiin asettaa eri tavoin (EY:n lainsäädännön tai kansallisen täytäntöönpanotoimen avulla).

Perusmäärityksensä jo suorittaneista maista on saatavilla runsaasti tietoa. Tanskassa, Alankomaissa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Tšekissä tehtyihin määrityksiin pitkälti pohjautunut pilottihanke osoittaa, että suurin osa kustannuksista aiheutuu vähäisestä määrästä tiedonantovelvoitteita. Pilottihankkeen mukaan kustannukset ovat keskittyneet melko selvästi tietyille aloille. Tanskassa kaikissa ministeriöissä 10 eniten rasitusta aiheuttavaa säädöstä muodostaa 89,2 prosenttia koko rasituksesta. Alankomaiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan tiedot tukevat tätä näyttöä erityisen voimakkaasta keskittymisestä. Tästä syystä ainakin ensimmäisessä EU:n laajuisessa määrityksessä olisi järkevää määritellä ensisijaisesti niiden alojen kustannukset, jotka tehtyjen kansallisten määritysten ja muiden tietojen perusteella näyttävät aiheuttavan eniten hallinnollista rasitusta.

EU:n lainsäädännön ensisijaisten alojen (ks. liite II) yksilöinnin perustana onkin käytetty kyseisen lokakuussa 2006 päätökseen saadun pilottihankkeen tuloksia sekä sidosryhmien kommentteja säännöllisesti tarkistettavaan yksinkertaistamisohjelmaan ja 14. marraskuuta 2006 hyväksyttyyn komission valmisteluasiakirjaan liittyvää kuulemismenettelyä.

Komissio käynnistää keväällä 2007 laajan määrittämisen, joka on tarkoitus saada valmiiksi vuoden 2008 viimeisellä neljänneksellä. Samassa yhteydessä myös yksilöidään mahdollisia hallinnollisen rasituksen keventämisvaihtoehtoja ja raportoidaan säännöllisin väliajoin tuloksista. Jotta voidaan arvioida asetettuihin tavoitteisiin pääsyä, suoritetaan säännöllisiä hallinnollisen rasituksen määrityksiä tai laskelmia rasituksen vähenemisestä suhteessa perustasoon. Raportointia sisällytetään myös erillisenä lukuna säännöllisesti tarkistettavaan yksinkertaistamisohjelmaan, johon sisältyy jo ennestään useita tärkeitä ehdotuksia hallinnollisen rasituksen vähentämiseksi.

Kaikilta toimijoilta eli EU:n toimielimiltä ja jäsenvaltioilta edellytetään sitoutumista tulosten saavuttamiseen, jotta vuoden 2012 keväällä kokoontuva Eurooppa-neuvosto voi tarkastella koko ohjelmaa ja päättää sen.

[1] Gelauff, G.M.M. ja A.M. Lejour (2006). Five Lisbon highlights: The economic impact of reaching these targets. CPB Document 104. CPB, Haag, yritystoiminnan pääosaston toimeksiannosta laadittu asiakirja.