Bryssel 4.1.2005

KOM(2004) 849 lopullinen

.

KOMISSION KERTOMUS

YHTEISEN KALASTUSPOLITIIKAN TÄYTÄNTÖÖNPANON VALVONNASTA JÄSENVALTIOISSA 2000–2002 {SEK(2004) 1718}

1. JOHDANTO

Tämä kertomus on tarkoitettu täyttämään yhteiseen kalastuspolitiikkaan sovellettavasta valvontajärjestelmästä 12. lokakuuta 1993 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2847/93[1], jäljempänä ’valvonta-asetus’, 35 artiklassa säädetyt velvollisuudet. Kertomus sisältää komission arvion yhteisön valvontajärjestelmän täytäntöönpanosta ja valvonta-asetuksen soveltamisesta vuosina 2000–2002. Se perustuu suurimmaksi osaksi jäsenvaltioiden komissiolle toimittamiin vuosittaisiin valvontakertomuksiin sekä komission omiin havaintoihin.

Komission edellisessä arviointikertomuksessa[2], joka kattoi vuodet 1996–1999, nostettiin esiin niitä asioita, joiden osalta YKP:n täytäntöönpanossa jäsenvaltioissa oli esiintynyt puutteita. Keskeiset ongelmat koskivat sekä kansallisen että kansainvälisen tason koordinaation ja yhteistyön puutetta, kattavien sisäisen valvonnan strategioiden puutetta, käytettyjen keinojen, resurssien ja valvontatoimien riittämättömyyttä sekä sopivien pelotteiden tarpeellisuutta laittoman toiminnan estämiseksi seuraamusjärjestelmien avulla. Kertomus otettiin suurelta osin huomioon YKP:n uudistusta koskeneessa toimintasuunnitelmassa ja puiteasetuksessa.

On syytä korostaa, että kertomus kattaa vuodet 2000–2002 ja kertoo näin ainoastaan YKP:n uudistusta edeltäneestä tilanteesta. Kertomukseen liittyy nimeä ”Kalastuksenvalvonta jäsenvaltioissa” kantavia työasiakirjoja, jotka sisältävät komission yksityiskohtaisen kuvauksen ja arvion kalastuksenvalvonnan todellisesta tilanteesta kussakin jäsenvaltiossa.

2. VALVONNAN JA TÄYTÄNTÖÖNPANON KANSALLISET PUITTEET

Kaikki jäsenvaltiot ovat vahvistaneet oikeudelliset ja hallinnolliset puitteet YKP:n valvomiseksi ja täytäntöön panemiseksi. Jäsenvaltioiden välillä on niiden omista oikeudellisista ja hallinnollisista perinteistä johtuvia eroja, ja erotettavissa on kaksi pääasiallista lähestymistapaa. Ensimmäisessä lähestymistavassa vastuu kalastuksenvalvonnasta kuuluu pääasiallisesti tai kokonaan suoraan asianomaisen ministeriön kalastusosaston alaisuudessa toimivalle tarkastuselimelle. Toisessa lähestymistavassa vastuu on saatettu siirtää yhdelle tai useammalle viranomaiselle, jotka eivät toimi kalastusasioista vastaavan ministeriön alaisuudessa, jolloin kalastuksenvalvonta on vain yksi tehtävä muiden joukossa.

Monissa kansallisissa valvontajärjestelmissä tarvitaan ennen kaikkea sisäistä yhteistyötä ja koordinointia kattavan valvontastrategian täytäntöön panemiseksi, ja toimivallan jakaminen joissakin jäsenvaltioissa aiheuttaa tässä suhteessa huomattavia ongelmia . Myös jäsenvaltioiden välisen yhteistyön rakenteita on vahvistettava , ja erityisen tärkeää se on kalastustoimien rajat ylittävän luonteen ja jäsenvaltiosta toiseen kuljetettavien kalamäärien jatkuvan kasvun vuoksi.

Kalastuksenvalvonnasta vastaavien viranomaisten valvontavaltuudet ovat nykyisin yleensä riittävät näistä velvollisuuksista huolehtimiseksi. Ongelmia voi syntyä siellä, missä tarkastusviranomaisten valtuuksien lisäksi tarvitaan toissijaisesti vastuussa olevien viranomaisten valtuuksia. Näin on erityisesti kuljetusten valvonnan ja rikkomisten seurannan osalta, koska niissä tarvitaan usein poliisiviranomaista avustamaan tai johtamaan tutkimuksia. Todennäköisesti toimivallan laajentamistarvetta on myös kalastukseen liittyvän liiketoiminnan valvonnan osalta .

Kaikki jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön rikkomisten seurantaa koskevia järjestelmiä, joiden avulla pitäisi ainakin teoriassa olla mahdollista tyydyttää valvonta-asetuksen vaatimukset, eli niiden pitäisi sekä viedä rikkojilta laittomista toimista saatu taloudellinen hyöty että toimia peloitteena. Useimmissa jäsenvaltioissa kalastuslainsäädännön rikkomisia käsitellään ensisijaisesti rikosoikeudellisin menettelyin. Pääasiallinen seuraamus on sakko. Sakkojen määrä tai vaihteluväli määritellään tavallisesti lainsäädännössä, ja usein sakoille on vahvistettu lakisääteinen enimmäismäärä. Vain muutamat jäsenvaltiot käyttävät tariffeja, jotka ovat joskus virallisia ja julkisia. Tärkeimmät lisäseuraamukset ovat takavarikointi ja menettämisseuraamus. Kaikissa jäsenvaltioissa on säädetty mahdollisuudesta ainakin teoriassa peruuttaa lisenssit tai muut kalastamiseen tarvittavat luvat.

3. VALVONTARESURSSIT

Kun kalastusalan ennakoivan valvonnan tarve on lisääntynyt, paine käytettävissä olevia taloudellisia resursseja kohtaan on kasvanut. Joissakin jäsenvaltiossa määrärahoja on lisätty tarvetta vastaavasti, kun taas toiset jäsenvaltiot ovat pyrkineet mukauttamaan olemassa olevia resurssejaan ja työmenetelmiään voidakseen vastata tarpeisiin.

Jäsenvaltiot ovat ponnistelleet huomattavasti lisätäkseen merellä tehtävää valvontaa koskevia resurssejaan , mitä on omalta osaltaan auttanut komissiolta saatu rahoitustuki. Yhdessä VMS-järjestelmän kanssa sen pitäisi lisätä merellä tapahtuvan valvonnan tehokkuutta. Yhä edelleen käytetään kuitenkin valvonta-aluksia, joiden soveltuvuus valvontakäyttöön ei ole tyydyttävä, eikä aina ole mahdollista päätellä, missä laajuudessa niitä kalastuksenvalvonnassa käytetään .

Henkilöresurssien puute on vakava ongelma useissa jäsenvaltioissa, erityisesti siltä osin kuin on kyse saaliiden purkamista koskevista tarkastuksista , jotka ovat yksi valvonnan olennaisimmista osatekijöistä. Tilanne kärjistyy erityisesti silloin kun valvontaviranomaisilla on myös muita tehtäviä, jolloin kalastukseen liittyvät tehtävät jäävät usein toissijaisiksi. Valvontahenkilöstön asiantuntemusta ja ammattitaitoa on parannettava , erityisesti silloin kun kalastuksenvalvonta ei ole henkilöstön ainoa tehtävä, ja myös koulutusta olisi tehostettava.

4. SEURANTAJÄRJESTELMÄT

Kaikki jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön VMS-järjestelmän ja perustaneet kalastuksenseurantakeskukset seuraamaan kalastusalusten sijaintia. Vaikka VMS-järjestelmä vaikuttaakin täysin toimintakuntoiselta suurimmassa osassa jäsenvaltioita, ongelmia on kuitenkin edelleen joissakin jäsenvaltioissa, joissa huomattavaa osaa aluksista ei ole vielä varustettu asianmukaisilla laitteilla tai tietoja ei toimiteta moitteettomasti. Usein käsivälitteisiä ilmoituksia koskevia velvollisuuksia ei noudateta, eivätkä asianomaiset viranomaiset ole järjestäneet seurantaa. VMS-tietoja käytetään yleensä liian vähän valvontatarkoituksiin ja erityisesti pyyntiponnistuksen valvontaan.

Monia jäsenvaltioiden saaliiden ja pyyntiponnistuksen rekisteröintijärjestelmiä on pidettävä epätyydyttävinä , vaikka jotkin jäsenvaltiot ovatkin edistyneet tässä suhteessa huomattavasti. Lisäksi valvontajärjestelmien tyydyttävä yhdentäminen , joka mahdollistaisi VMS:n, alusrekisterin, kalastuspäiväkirjan ja myynti-ilmoitusten tietojen järjestelmällisen ristiintarkastamisen, on edelleen poikkeus . Silloinkaan kun tällaisia yhdennettyjä järjestelmiä on, niiden mahdollisuuksia ei käytetä täysimittaisesti hyväksi. Ristiintarkastusmenettelyt ovat usein tarpeettoman monimutkaisia, esimerkiksi silloin kun vastuu jakautuu useiden eri viranomaisten kesken.

Myynti-ilmoituksia ja kuljetusasiakirjoja ei vielä käytetä tyydyttävällä tavalla kaikissa jäsenvaltioissa, erityisesti kun on kyse jäädytetystä kalasta ja huutokauppajärjestelmän ohi myytävästä kalasta.

5. KALASTUSLAIVASTON JA PYYNTIPONNISTUKSEN VALVONTA

Jäsenvaltioiden alusrekistereiden tietojen laatu on yleisesti ottaen parantunut , vaikka epäjohdonmukaisuutta vielä esiintyykin. Konetehoa koskevien tietojen arviointi ja tarkistaminen on osoittautunut erityisen vaikeaksi, eikä niitä voida pitää täysin luotettavina . Eräät jäsenvaltiot ovat saavuttaneet MOO-tavoitteensa pikemminkin mukauttamalla ja uudistamalla laivastonsa osajakoa kuin tarttumalla liikakapasiteettiin. Kansalliset lisätoimenpiteet, kuten alusten käytöstä poistaminen, ovat osoittautuneet tehokkaiksi laivaston koon pienentämisessä. Pyyntiponnistusrajoitusten tehokas täytäntöönpano läntisillä vesialueilla on edelleen kyseenalaista, ja Itämerellä siinä katsottiin yleisesti ottaen epäonnistutun. Vaikka useimmat jäsenvaltiot ovatkin suurimmaksi osaksi onnistuneet vakauttamaan laivastonsa, liikakapasiteettia on kuitenkin vielä monissa laivastonosissa , eikä vähiten siksi, että teknologian kehittyminen on lisännyt todellista kapasiteettia yli konetehon osoittaman nimelliskapasiteetin. Se tarkoittaa, että kuilu kalastuskapasiteetin ja käytettävissä olevien kalastusmahdollisuuksien välillä on edelleen olemassa.

6. TARKASTUS- JA SEURANTATOIMET

Tiukentaakseen valvontaa kokonaisuudessaan jotkin jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön erilaisia kansallisia ja alueellisia strategioita, jotka koskevat sekä merellä että maissa harjoitettavaa valvontaa, mutta se ei todellakaan koske kaikkia jäsenvaltioita tai alueita . Valvontaa merellä on lisätty ja tehostettu, osittain uuden ja paremman kaluston ansiosta. Maissa tapahtuvien tarkastusten määrä ja laatu näyttävät parantuneen jonkin verran kyseessä olevana aikana, vaikka edelleenkin on usein ollut havaittavissa, että tarkastuksia tehdään ilman riittävää strategiaa ja tietoa kalastuksesta, kalastusmenetelmistä ja sovellettavista asetuksista.

Komissio katsoo, että useimpien jäsenvaltioiden valvontapanos ei ole kokonaisuudessaan ollut täysipainoista. Ongelmia liittyy erityisesti purettujen saaliiden valvontaan sekä ennen ensimyyntiä että sen jälkeen, saaliiden kuljetuksiin ja pyyntialueiden tarkistuksiin. Kaikki nämä toimet olisi ristiintarkastettava eri lähteistä saatavien valvonta- ja tarkkailutietojen kanssa. Monilla alueilla jäsenvaltioilta puuttuu pikemminkin halua kuin kapasiteettia parantaa valvontaa.

Kalastustoimien rajat ylittävän luonteen huomioon ottaen on ensiarvoisen tärkeää, että jäsenvaltioiden välinen yhteistyö ja koordinointi toimii tehokkaasti. Yhteiset tarkkailutoimet, joiden lukumäärä tosin on ollut rajallinen, ovat tuottaneet lupaavia tuloksia, ja niitä olisi lisättävä. Vertikaalista yhteistyötä, joka ulottuu läpi koko tuotantoketjun, on parannettava huomattavasti, erityisesti sen vuoksi että kalaa puretaan ja myydään yhä enemmän eri jäsenvaltioissa. Tältä osin jäsenvaltioilla on vielä paljon parannettavaa.

Komissiolle toimitettavien saalisilmoitusten osalta jäsenvaltiot ovat enimmäkseen voittaneet aiemmin todetut määräaikoja ja tietojen muotoa koskeneet ongelmat. Vaikka jotkin tiedonkulun ongelmat onkin ratkaistu, komissio suhtautuu edelleen varauksella tietojen laatuun. Vaikka tiettyjä TACeja alennettiinkin vuosina 2000 ja 2001, komission tekemä selvitys osoittaa, etteivät kyseessä olevien kalastusten saalismäärät vähentyneet merkittävästi. Yhteisön vesien ulkopuolella kalastusta harjoittavien kalastusalusten toiminnan seurantaa on tehostettava edelleen , sillä monet tiedot puuttuvat kokonaan eräistä EU:n ja kolmansien osapuolten välisiin sopimuksiin sisältyvillä vesialueilla toteutettavista toimista.

Saaliiden purkamista koskevan valvonnan ja kalastuspäiväkirjojen, purettuja saaliita koskevien ilmoitusten ja myyntitietojen ristiintarkastuksia koskevien koko yhteisön laajuisten puutteiden vuoksi saaliiden ilmoittaminen todellisia saaliita pienemmiksi ja jopa ilmoittamatta jättäminen on varmasti ollut mahdollista, kun kyseessä olevan lajin kiintiö on täyttynyt. Koordinoidun valvonnan puuttuminen merellä ja maissa on johtanut monilla alueilla joidenkin kovan kalastuspaineen alla olevien kantojen kohtuuttoman korkeaan kalastuskuolevuuteen, laajamittaiseen kalojen takaisin mereen heittämiseen ja ”pimeiden kalansaaliiden” lisääntymiseen kiintiörajoitusten alaisten pelagisten ja pohjakalakantojen osalta. Yleensä ottaen monien jäsenvaltioiden saaliidenseurantajärjestelmissä on sisäisiä heikkouksia , joista monet voitaisiin korjata käytettävissä olevien tietojen tehokkaammalla ja järjestelmällisemmällä riistiintarkastamisella.

7. SEURAAMUSTEN TÄYTÄNTÖÖNPANO

Vaikka kansallisessa lainsäädännössä säädettyjen sakkojen yläraja onkin korkea, useimmista rikkomistyypeistä todellisuudessa määrättävät sakot sijoittuvat käytettävissä olevan asteikon alapäähän. Jäsenvaltiot käyttävät pyydysten ja saaliiden takavarikointimahdollisuutta vain osittain. Alamittaiset kalat ja laittomat pyydykset takavarikoidaan säännöllisesti, mutta yleisesti ottaen jäsenvaltiot voisivat käyttää takavarikointivaltuuksiaan tehokkaammin sakkorangaistusten lisäksi. Vaikka kaikilla jäsenvaltioilla on oikeudelliset säännökset, jotka mahdollistavat lisenssien ja muiden kalastuslupien peruuttamisen, niitä käytetään äärimmäisen harvoin. Suurimpina syinä siihen on mainittu virallisten menettelyiden asettamat rajoitukset, ylimitoitetut taloudelliset seuraukset ja sellaisiin henkilöihin kohdistuvat vaikutukset, jotka eivät ole suoraan vastuussa rikkomisesta.

Käsittelyajat ovat yleensä liian pitkiä, ja syyttäjien ja oikeuslaitoksen kalastusasioita käsittelevien jäsenten asiantuntemus vaihtelee suuresti. Syyttäjien erikoistumista olisi harkittava ja oikeuslaitoksen jäsenten tietoisuutta asian tärkeydestä olisi pyrittävä lisäämään.

Kalastusalan rikkomisten käsittely ja rikkojien kohtelu vaihtelevat edelleen huomattavasti eri puolilla yhteisöä. Näyttää siltä, että jonkin verran esiintyy ulkomaalaisten kalastajien syrjintää sekä sakkojen tasossa että käytetyissä menettelyissä. Yhteistyö jäsenvaltioiden välillä on seuraamusten osalta vielä varsin kehittymätöntä. Parannuksia tarvitaan edelleen pikaisesti, jotta pelotteet estäisivät tehokkaasti kaikkia kalastusalan toimijoita rikkomasta sääntöjä ja jotta saataisiin luotua tasavertaiset toimintaedellytykset koko yhteisön alueella.

8. VALVONTA- JA TÄYTÄNTÖÖNPANO-ONGELMAT ALUEITTAIN, KALASTUKSITTAIN JA KANNOITTAIN

Vaikka kansainvälinen Itämeren kalastuskomissio onkin sopinut yhteisistä valvontaohjelmista, turskakantojen kalastuskuolevuus on ollut Itämerellä korkea aina vuoteen 2002 saakka. Alueella 2 on otettu käyttöön sekä pohjakalalajien että pelagisten lajien osalta purkamista koskevat nimetyt satamat, ennakkoilmoitukset ja aikarajoitukset valvonnan parantamiseksi. Yhteisön turskan ja kummeliturskan elvytyssuunnitelmien ja kiireellisten toimenpiteiden keskeisten tekijöiden avulla pyrittiin auttamaan ja tehostamaan valvontaa niin merellä kuin maissakin. Siitä huolimatta saaliiden laajamittainen poisheittäminen ja ”pimeät saaliit” ovat edelleen kiintiörajoitusten alaisten kantojen vakava ongelma. ICES-alueiden väärinkirjaaminen kalastuspäiväkirjoihin on edelleen ongelma monien kantojen täsmällisen arvioinnin kannalta VMS-järjestelmän käyttöönotosta huolimatta. Alueella 3 TACit ovat tasolla, jota ei yleisesti ottaen pidetä rajoittavana, ja sen vuoksi tahallista väärin ilmoittamista ei laajassa mitassa esiinny. Kummeliturskaa koskevien kiireellisten toimenpiteiden vaikutuksia Biskajanlahdella on ollut vaikea arvioida, koska asianomaiset jäsenvaltiot valvovat heikosti saaliiden purkamista.

Alueilla 1 ja 2 on teknisten toimenpiteiden täytäntöönpanon osalta todettava, että vaikka rajoitusalueita koskevia sääntöjä yleensä noudatetaankin, laittomat lisälaitteet ja silmäkoot sekä niihin liittyvät aluksella pidettävien saaliiden koostumukset muodostavat edelleen vakavan huolenaiheen . Alamittaisten kalojen purkamista esiintyy yhä Itämerellä, ja samoin siihen syyllistyvät Pohjanmerellä kalastavat puomitroolarit sekä keisarihummeria ja kummeliturskaa pyytävät troolarit Biskajanlahdella. Alueen 3 ja Välimeren markkinoilla on vielä paljon kysyntää pikkukaloille, mikä kannustaa käyttämään laittomia pyydyksiä.

Välimerellä on yhä vakavana ongelmana se, että käytetään sallittua pidempiä ajoverkkoja , jotka pyytävät miekkakalaa ja tonnikalaa siitä huolimatta, että vuoden 2002 alusta lähtien on ollut voimassa kielto käyttää laajasti vaeltavien kalalajien pyynnissä ajoverkkoja. Troolaustoiminta ja tiettyjen perinteisten kalastusmenetelmien käyttö kolmea meripeninkulmaa lähempänä rantaviivaa on edelleen tavallista Välimerellä, ja niillä on haitallinen vaikutus kalojen kutualueisiin, poikastuotantoalueisiin ja meriympäristön biologiseen monimuotoisuuteen. Asianomaisten jäsenvaltioiden pyrkimykset ratkaista nämä ongelmat ovat osoittautuneet epäonnistuneiksi.

9. TIIVISTELMÄ JA PÄÄTELMÄT

Yhteisön tasolla parannusta YKP:n soveltamisessa ja täytäntöönpanossa jäsenvaltioissa vuosina 2000–2002 on tapahtunut . Parannukset eivät kuitenkaan aina ole olleet oikeassa suhteessa investointeihin , joita on tehty meri- ja ilmatarkastusresursseihin ja uuteen teknologiaan. Lisäksi täytäntöön pantujen toimenpiteiden valvonta ei useinkaan ole riittävän yhdenmukaista , kun otetaan huomioon eri kalastukset tai tuotantoketjun eri osat, joita olisi valvottava. Yhdenmukaisuuden puute on erityisen silmäänpistävää rikkomisten seurannan osalta, koska rikkomisten käsittely ja rikkojien kohtelu vaihtelevat suuresti eri puolilla yhteisöä, eri jäsenvaltioiden välillä ja jopa jäsenvaltioiden sisälläkin. Siksi monet jo aiemmin todetuista heikkouksista ovat edelleen olemassa ja estävät yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteiden saavuttamisen.

Edistyksellistä teknologiaa, kuten VMS-järjestelmää, tulisi käyttää jatkossakin ja sitä tulisi kehittää edelleen valvontamenetelmien ja valvontastrategian parantamiseksi. Kun ne kytketään osaksi kattavaa seurantajärjestelmää, ne toimivat paikalla tehtävien fyysisten tarkastusten verrattoman arvokkaina täydentäjinä ja auttavat kehittämään sekä tehokkaita että kustannuksiltaan edullisia valvontajärjestelmiä. Ne tarjoavat myös perustavanlaatuiset työkalut kansallisten viranomaisten, jäsenvaltioiden sekä komission ja jäsenvaltioiden väliselle yhteistyölle ja koordinoinnille.

On tärkeää, että valvontaresursseja on käytettävissä ja että ne ovat hyvälaatuisia, mutta se ei pelkästään riitä jäsenvaltioiden toteuttamien valvontatoimien arvioimiseen. Olemassa olevia välineitä on myös käytettävä tehokkaasti hyväksi. Se että jokin jäsenvaltio käyttää resursseja parhaalla mahdollisella tavalla, ei välttämättä merkitse sitä, että yhteisö kokonaisuudessaan käyttäisi niitä tehokkaasti. Haluttuun tulokseen pääsemiseksi on tarpeen toteuttaa enemmän yhteisön laajuisia valvontastrategioita . Niinpä yhteistyötä ja koordinaatiota viranomaisten välillä on tehostettava huomattavasti kaikilla tasoilla , ja tässä tehtävässä ehdotetun yhteisön kalastuksenvalvontaviraston rooli tulee olemaan keskeinen.

[1] EYVL L 261, 20.10.1993.

[2] KOM(2001) 526 lopullinen, 28.9.2001.