Komission tiedonanto C(2003) 4582, tehty 1. joulukuuta 2003, salassapitovelvollisuudesta valtiontukipäätöksissä

(2003/C 297/03)

1. JOHDANTO

(1) Tässä tiedonannossa selvitetään, kuinka komissio aikoo käsitellä valtiontukipäätösten vastaanottajina olevien jäsenvaltioiden pyyntöjä käsitellä osia päätöksistä salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvina eikä julkistaa niitä päätöstä julkaistaessa.

(2) Tähän liittyy kaksi seikkaa:

a) niiden tietojen yksilöiminen, jotka voivat kuulua salassapitovelvollisuuden piiriin, ja

b) menettely, jota noudatetaan näitä pyyntöjä käsiteltäessä.

2. OIKEUDELLINEN KEHYS

(3) Perustamissopimuksen 287 artiklassa määrätään seuraavaa: "Yhteisön toimielimen jäsen, komitean jäsen, yhteisön virkamies tai muu sen henkilöstöön kuuluva ei saa, tehtävänsä päätyttyäkään, ilmaista salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvia tietoja eikä varsinkaan tietoja yrityksistä taikka niiden liikesuhteista tai kustannustekijöistä."

(4) Tämä periaate ilmenee myös Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999(1) 24 ja 25 artiklasta.

(5) Perustamissopimuksen 253 artiklassa todetaan seuraavaa: "Asetukset ja direktiivit, jotka Euroopan parlamentti ja neuvosto antavat yhdessä taikka jotka neuvosto tai komissio antaa, samoin kuin päätökset, jotka Euroopan parlamentti ja neuvosto tekevät yhdessä taikka jotka neuvosto tai komissio tekee, perustellaan, ja niissä viitataan niihin ehdotuksiin ja lausuntoihin, jotka tämän sopimuksen mukaan on hankittava."

(6) Asetuksen (EY) N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään edelleen muodollisten tutkintamenettelyjen aloittamista koskevista päätöksistä seuraavaa: "Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetään asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat lyhyesti, komission alustava arvio ehdotetun toimenpiteen tukiluonteesta ja epäilyt toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille. [...]"

3. SALASSAPITOVELVOLLISUUDEN PIIRIIN MAHDOLLISESTI KUULUVIEN TIETOJEN YKSILÖINTI

(7) Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut, että vaikka perustamissopimuksen 287 artiklassa viitataan ensisijaisesti yrityksiltä kerättyihin tietoihin, ilmaisu "varsinkaan" osoittaa, että kyseinen periaate on yleinen ja että sitä sovelletaan myös muihin luottamuksellisiin tietoihin(2).

(8) Tämän perusteella salassapitovelvollisuus kattaa sekä liikesalaisuudet että muut luottamukselliset tiedot.

(9) Ei ole mitään syytä tulkita liikesalaisuuden tai muun luottamuksellisen tiedon käsitteitä tavalla, joka eroaisi niiden merkityksestä kilpailu- ja sulautumamenettelyissä. Se, että kilpailu- ja sulautumamenettelyissä komission päätöksen vastaanottajat ovat yrityksiä, kun taas valtiontukimenettelyissä ne ovat jäsenvaltioita, ei ole este yhtenäiselle lähestymistavalle yksilöidä, mikä on liikesalaisuus tai muu luottamuksellinen tieto.

3.1 Liikesalaisuudet

(10) Liikesalaisuudet voivat koskea vain tietoja, jotka liittyvät todellista tai mahdollista taloudellista arvoa omaavaan liiketoimintaan ja joiden julkistamisesta tai käyttämisestä muut yritykset voisivat hyötyä taloudellisesti. Tyypillisiä esimerkkejä ovat valmistus- ja jakelukustannusten arviointimenetelmät, tuotantosalaisuudet (esim. salainen kaupallisesti arvokas suunnitelma, kaava, prosessi tai laite, jota käytetään kauppahyödykkeiden valmistamisessa, valmistelussa, yhdistämisessä tai jalostamisessa ja jonka voidaan sanoa olevan innovaation tai huomattavan toiminnan lopputuote) sekä prosessit, hankintalähteet, tuotanto- ja myyntimäärät, markkinaosuudet, asiakas- ja jakelijaluettelot, markkinointisuunnitelmat, omakustannushinnan rakenne, myyntipolitiikka ja yrityksen sisäistä organisaatiota koskevat tiedot.

(11) Näyttäisi siltä, että liikesalaisuudet voivat periaatteessa koskea ainoastaan tuensaajaa (tai kolmatta osapuolta) ja liittyä ainoastaan jäsenvaltion (tai kolmannen osapuolen) toimittamiin tietoihin. Näin ollen komission omat lausunnot (esimerkiksi epäilyt rakenneuudistussuunnitelman toteutettavuudesta) eivät voi kuulua salassapitovelvollisuuden piiriin.

(12) Se, että tietojen julkistaminen saattaisi aiheuttaa haittaa yritykselle, ei ole sinänsä riittävä peruste katsoa, että kyseisiä tietoja olisi käsiteltävä liikesalaisuutena. Esimerkiksi komission päätös aloittaa rakenneuudistustukea koskeva muodollinen tutkintamenettely saattaa komission saamien tietojen perusteella herättää epäilyjä rakenneuudistussuunnitelman eräistä osista. Tällainen päätös voisi vaikuttaa (myös) yrityksen luottoasemaan. Tämä ei kuitenkaan välttämättä johtaisi päätelmään, että päätöksen perustana olevat tiedot olisi katsottava liikesalaisuuksiksi.

(13) Komissio soveltaa yleensä seuraavaa viitteellistä luetteloa kriteereistä, joilla määritellään, voidaanko tiedot katsoa liikesalaisuuksiksi:

a) missä määrin tiedot ovat saatavilla yrityksen ulkopuolella;

b) missä määrin yrityksessä on ryhdytty suojelemaan tietojen säilymistä yrityksen sisällä esimerkiksi kilpailukieltolausekkein tai työntekijöiltä tai edustajilta vaadituin luottamuksellisuutta koskevin sopimuksin yms.;

c) tietojen arvo yritykselle ja sen kilpailijoille;

d) toiminta tai investointi, johon yrityksen oli ryhdyttävä tietojen hankkimiseksi;

e) toiminta, johon muiden olisi ryhdyttävä tietojen hankkimiseksi tai jäljentämiseksi;

f) kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön tarjoama suoja kyseisille tiedoille.

(14) Periaatteessa komissio katsoo, että seuraavat tiedot eivät tavallisesti kuulu salassapitovelvollisuuden piiriin:

a) tiedot, jotka ovat julkisesti saatavilla, mukaan luettuina tiedot, jotka ovat saatavilla vain maksusta erikoistuneiden tietopalvelujen kautta tai jotka kuuluvat alan asiantuntijoiden yleistietoon (esim. insinöörien tai lääkärien yleistieto). Samoin liikevaihtoa ei yleensä katsota liikesalaisuudeksi, sillä se julkaistaan vuosikertomuksessa tai on muuten markkinoiden tiedossa. Sellaisten liikevaihtolukujen luottamuksellisuutta koskevat pyynnöt, jotka eivät kuulu julkisiin tietoihin, on perusteltava ja arvioitava tapauskohtaisesti. Se, että tiedot eivät ole julkisesti saatavilla, ei välttämättä tarkoita, että tiedot voidaan katsoa liikesalaisuuksiksi.

b) jo kauan käytettävissä olleet tiedot erityisesti silloin, kun kyseiset tiedot ovat vähintään viisi vuotta vanhoja;

c) tilastotiedot tai yhdistetyt tiedot;

d) tuensaajien nimet, toimiala, tuen tarkoitus ja määrä jne.

(15) Näistä periaatteista poikkeamista erityistapauksissa koskeva pyyntö on perusteltava yksityiskohtaisesti.

3.2 Muut luottamukselliset tiedot

(16) Kilpailu- ja sulautuma-asioissa luottamuksellisiin tietoihin sisältyvät tiedot, jotka on toimitettu komissiolle sillä ehdolla, että niitä käsitellään luottamuksellisina (esimerkiksi menettelyn osapuolena olevan yrityksen tilaama markkinaselvitys, joka on osa sen omaisuutta). Näyttää siltä, että samantapaista lähestymistapaa voitaisiin soveltaa valtiontukipäätöksissä.

(17) Valtiontukiasioissa saattaa kuitenkin tulla esille sellaisia luottamuksellisia tietoja, joita ei välttämättä esiinny kilpailu- ja sulautumamenettelyissä. Tällaisia ovat tiedot, jotka ovat valtionsalaisuuksia tai muita luottamuksellisia tietoja, jotka liittyvät valtiontoimintojen järjestelyihin. Komission päätösten perustelemista koskevan velvollisuuden ja avoimuusvaatimuksen vuoksi tällaiset tiedot voivat vain hyvin poikkeuksellisissa tapauksissa kuulua salassapitovelvollisuuden piiriin. Esimerkiksi tietoja, jotka koskevat julkisten palvelujen järjestämistä ja kustannuksia, ei tavallisesti katsota "muiksi luottamuksellisiksi tiedoiksi" (vaikka ne voivat muodostaa liikesalaisuuden, jos 3.1 kohdan perusteet täyttyvät).

4. SOVELLETTAVA MENETTELY

4.1 Yleiset periaatteet

(18) Komission päätehtävä on sovittaa yhteen kaksi vastakkaista velvollisuutta eli velvollisuus perustella perustamissopimuksen 253 artiklan nojalla tekemänsä päätökset ja varmistaa, että päätökseen sisältyvät kaikki olennaiset seikat, joihin päätös perustuu, ja salassapitoa koskeva velvollisuus.

(19) Sen lisäksi, että komission on noudatettava perusluonteista velvollisuutta perustella päätöksensä, sen on otettava huomioon tarve soveltaa valtiontukisääntöjä tehokkaasti (esimerkiksi antamalla jäsenvaltioille, tuensaajille ja muille asianosaisille mahdollisuuden esittää huomautuksia tai vastaväitteitä sen päätöksistä) sekä tarve noudattaa avointa toimintalinjaa. Näin ollen on hyvin tärkeää julkistaa päätösten koko sisältö. Tietojen käsittelemistä luottamuksellisena koskeviin pyyntöihin voidaan suostua yleensä ainoastaan kun se on ehdottoman välttämätöntä liikesalaisuuksien tai muiden vastaavanlaista suojaa tarvitsevien luottamuksellisten tietojen suojelemiseksi.

(20) Liikesalaisuuksille ja muille luottamuksellisille tiedoille ei myönnetä absoluuttista suojaa. Tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että ne voitaisiin julkistaa silloin kun se on olennaista komission päätösten perustelemiseksi. Tämän johdosta tiedot, jotka ovat tarpeen tukitoimenpiteen ja tuensaajan kuvaamiseksi, eivät yleensä voi kuulua salassapitovelvollisuuden piiriin. Samoin tietoja, jotka ovat tarpeen sen osoittamiseksi, että perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan ehdot täyttyvät, ei yleensä voida katsoa salassa pidettäviksi. Komission on kuitenkin asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella harkittava huolellisesti, onko julkistamistarve tärkeämpi kuin jäsenvaltiolle tai yritykselle mahdollisesti aiheutuva haitta.

(21) Salassapitovelvollisuuden perusteella komission päätöksen julkiseen toisintoon voidaan tehdä ainoastaan poistoja verrattuna hyväksyttyyn toisintoon. Kappaleita ei voi siirtää eikä virkkeitä lisätä tai muuttaa. Jos komissio katsoo, että joitain tietoja ei voida julkistaa, tekstiin voidaan lisätä alaviite, jossa lyhyesti selitetään luottamukselliset tiedot tai ilmoitetaan laajuuden tai koon vaihteluväli, jos se on tarpeen päätöksen ymmärrettävyyden ja yhtenäisyyden varmistamiseksi.

(22) Pyyntöjä olla julkistamatta päätöksen koko tekstiä tai sen merkittävää osaa niin, että komission perustelujen ymmärrettävyys heikentyisi, ei voida hyväksyä.

(23) Jos asiaan liittyy kantelija, komissio ottaa huomioon kantelijan edun varmistaessaan syyt tietyn päätöksen tekemiseen ilman, että kantelijan on turvauduttava oikeusmenettelyyn(3). Näin ollen jäsenvaltioiden pyynnöt, jotka koskevat päätöksien niiden osien sisällyttämistä salassapitovelvollisuuden piiriin, joissa käsitellään kantelijoiden esittämiä huolenaiheita, on perusteltava erityisen hyvin ja vakuuttavasti. Toisaalta komissio ei ole yleensä halukas julkistamaan tietoja, joiden väitetään kuuluvan salassapitovelvollisuuden piirin, jos epäillään, että kantelu on tehty ensi sijassa tietojen saamiseksi.

(24) Jäsenvaltiot eivät voi vedota salassapitovelvollisuuteen ja kieltäytyä antamasta komissiolle tietoja, jotka komissio katsoo tarpeellisiksi tukitoimenpiteiden tutkimiseksi. Tältä osin viitataan menettelyyn, josta säädetään asetuksessa (EY) N:o 659/1999 (erityisesti 2 artiklan 2 kohta sekä 5, 10 ja 16 artikla).

4.2 Menettely

(25) Komissio ilmoittaa päätöksestään kyseiselle jäsenvaltiolle viipymättä ja antaa tälle mahdollisuuden ilmoittaa yleensä 15 työpäivän kuluessa, minkä tietojen se katsoo kuuluvan salassapitovelvollisuuden piiriin. Tätä aikaa voidaan pidentää sekä komission että kyseisen jäsenvaltion yhteisellä suostumuksella.

(26) Jos jäsenvaltio ei ilmoita komission määräämässä ajassa, minkä tietojen se katsoo kuuluvan salassapitovelvollisuuden piiriin, päätös julkaistaan yleensä kokonaisuudessaan.

(27) Jos kyseinen jäsenvaltio haluaa sisällyttää tietoja salassapitovelvollisuuden piiriin, sen on ilmoitettava kyseiset osat sekä perusteltava kunkin osan osalta, miksi salassapitoa pyydetään.

(28) Tämän jälkeen komissio tutkii jäsenvaltion pyynnön viipymättä. Jos komissio katsoo, että eräät päätöksen osat eivät kuulu salassapitovelvollisuuden piiriin, se ilmoittaa syyt siihen, miksi näitä osia ei voida jättää pois päätöksen julkisesta toisinnosta. Jos jäsenvaltion perusteluja ei voida hyväksyä (esim. perustelut eivät ilmiselvästi liity asiaan tai ne ovat selvästi vääriä), komission ei tarvitse eritellä syitä siihen, miksi osia ei voida jättää pois päätöksen julkisesta toisinnosta, vaan se ilmoittaa ainoastaan, että poisjättämiselle ei ole perusteita.

(29) Jos komissio päättää hyväksyä, että eräät osat kuuluvat salassapitovelvollisuuden piiriin hyväksymättä kuitenkaan täysin jäsenvaltion pyyntöä, se toimittaa jäsenvaltiolle uuden päätösluonnoksen ja ilmoittaa, mitkä osat on jätetty pois. Jos komissio katsoo, että jäsenvaltion ilmoittamat osat kuuluvat salassapitovelvollisuuden piiriin, päätöksen teksti julkaistaan asetuksen (EY) N:o 659/1999 26 artiklan mukaisesti jättäen pois salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvat osat. Nämä poistot merkitään tekstiin(4).

(30) Jäsenvaltion on toimitettava lisäperusteita pyyntönsä tueksi 15 työpäivän kuluessa siitä, kun se on vastaanottanut tiettyjen osien salassapitoa koskevan pyynnön hylkäämisestä tehdyn komission päätöksen.

(31) Jos jäsenvaltio ei toimita lisäperusteita komission määräämässä ajassa, komissio julkaisee päätöksen yleensä sellaisena, kuin se on ilmoitettu sen vastauksessa jäsenvaltion alkuperäiseen pyyntöön.

(32) Jos jäsenvaltio toimittaa lisäperusteita määräajassa, komissio tutkii ne viipymättä. Jos komissio katsoo, että jäsenvaltion ilmoittamat osat kuuluvat salassapitovelvollisuuden piiriin, päätöksen teksti julkaistaan 29 kohdassa esitetyllä tavalla.

(33) Jos asiasta ei päästä sopimukseen, komissio etenee muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen julkaisemisessa. Näissä päätöksissä on esitettävä tiivistelmä asiaan liittyvistä oikeudellisista seikoista ja tosiseikoista, alustava arvio ehdotetun toimenpiteen tukiluonteesta ja epäilyt toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille. On selvää, että eräät olennaiset tiedot on sisällytettävä päätöksiin, jotta kolmannet osapuolet ja muut jäsenvaltiot voivat esittää huomautuksia. Komission velvollisuus esittää tällaiset tiedot on yleensä etusijalla verrattuna liikesalaisuuden tai muun luottamuksellisen tiedon suojaamiseen. On myös tuensaajan ja muiden asianosaisten edun mukaista saada tutustua päätökseen mahdollisimman nopeasti. Viivästysten salliminen vaarantaisi valtiontukien valvontaprosessin.

(34) Siinä tapauksessa, että on mahdotonta päästä sopimukseen joidenkin tietojen salassapitoa koskevista pyynnöistä päätöksissä olla vastustamatta tukea ja päätöksissä muodollisen tutkintamenettelyn lopettamisesta, komissio ilmoittaa jäsenvaltiolle lopullisen päätöksensä sekä tekstin, jonka se aikoo julkaista, ja antaa jäsenvaltiolle 15 työpäivää aikaa tehdä huomautuksia. Jos jäsenvaltio ei toimita huomautuksia, joiden komissio katsoo olevan asian kannalta olennaisia, komissio yleensä julkaisee tekstin.

(35) Komissio tarkistaa parhaillaan valtiontukien ilmoituslomakkeita. Jäsenvaltion kanssa käytävän tarpeettoman kirjeenvaihdon ja päätöksen julkaisemisen viivästymisen välttämiseksi komissio aikoo tulevaisuudessa tiedustella lomakkeessa, sisältyykö ilmoitukseen tietoja, joita ei saa julkaista, sekä syyt tähän. Vain silloin kun kysymykseen vastataan myöntävästi, komissio aikoo käydä kirjeenvaihtoa asiasta jäsenvaltion kanssa. Myös silloin kun komissio pyytää lisätietoja, jäsenvaltion on ilmoitettava tietoja antaessaan, mikäli tietoja ei saisi julkaista, sekä syyt tähän. Jos komissio käyttää jäsenvaltion luottamuksellisiksi ilmoittamia tietoja päätöksessään, se ilmoittaa jäsenvaltiolle tehdystä päätöksestä ja syistä, miksi sen mielestä näitä osia ei voida jättää pois päätöksen julkisesta toisinnosta, kuten 28 kohdasta ilmenee.

(36) Kun komissio on päättänyt, minkä tekstin se julkaisee, ja ilmoittanut jäsenvaltiolle lopullisesta päätöksestään, jäsenvaltion asia on päättää, käyttääkö se hyväkseen oikeudellista menettelyä, välitoimet mukaan lukien, EY:n perustamissopimuksen 230 artiklassa määrätyssä määräajassa.

4.3 Kolmannet osapuolet

(37) Jos kolmannet osapuolet (muut kuin kyseinen jäsenvaltio eli esimerkiksi kantelijat, muut jäsenvaltiot tai tuensaaja) toimittavat tietoja valtiontukimenettelyiden yhteydessä, näitä suuntaviivoja sovelletaan vastaavasti.

4.4 Ajallinen soveltaminen

(38) Näissä suuntaviivoissa ei voida asettaa sitovia oikeudellisia sääntöjä eikä siihen pyritäkään. Niissä ainoastaan määritetään etukäteen hyvän hallintotavan mukaisesti tapa, jota komissio aikoo soveltaa luottamuksellisuuteen valtiontukimenettelyissä. Jos sopimukseen ei päästä, komission julkaisemispäätöksestä voidaan panna vireille muutoksenhaku. Koska nämä suuntaviivat koskevat ainoastaan menettelyjä (ja vahvistavat pääosin nykyisen käytännön), niitä sovelletaan viipymättä, mukaan lukien päätökset olla vastustamatta tukea(5), jotka on tehty ennen asetuksen (EY) N:o 659/1999 voimaantuloa ja jotka kolmannet osapuolet haluavat saataville.

(1) EYVL L 83, 27.3.1999, s. 1.

(2) Asia 145/83, Adams v. komissio, Kok. 1985, s. 3539, 34 kohta, ja asia T-353/94, Postbank v. komissio, Kok. 1996, s. II-921, 86 kohta.

(3) Asia C-367/95 P, komissio v. Sytraval, Kok. 1998, s. I-1719, 64 kohta.

(4) Tekstissä käytetään hakasulkeita [...] ja alaviitteessä on merkintä "kuuluu salassapitovelvollisuuden piiriin".

(5) Päätökset muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta ja lopulliset päätökset, jotka on tehty ennen kyseistä päivämäärää, on jo julkaistu kokonaisuudessaan Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä. Ennen julkaisemista jäsenvaltiot ovat voineet ilmoittaa, kuuluuko jokin tieto salassapitovelvollisuuden piiriin.