Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Eurooppalainen raja-alueyhteistyöpolitiikka ja Interreg-ohjelmasta saadut kokemukset"

(2001/C 155/04)

Talous- ja sosiaalikomitea päätti 11. heinäkuuta 2000 työjärjestyksensä 23 artiklan 3 kohdan nojalla laatia lausunnon aiheesta "Eurooppalainen raja-alueyhteistyöpolitiikka ja Interreg-ohjelmasta saadut kokemukset".

Asian valmistelusta vastannut "talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus" -jaosto antoi lausuntonsa 13. maaliskuuta 2001. Esittelijä oli Paulo Barros Vale.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 28.-29. maaliskuuta 2001 pitämässään 380. täysistunnossa (maaliskuun 28. päivän kokouksessa) yksimielisesti seuraavan lausunnon.

1. Johdanto

1.1. Nyt annettavassa lausunnossa talous- ja sosiaalikomitea pyrkii tarkastelemaan raja-alueyhteistyötä koskevan yhteisön Interreg-aloitteen täytäntöönpanosta saatuja käytännön kokemuksia, arvioimaan ohjelman tehokkuutta ja esittämään mahdollisia tulevia korjaustoimenpiteitä.

1.2. Komitealla oli joulukuussa 1999 tilaisuus ilmaista kantansa komission ehdotukseen Interreg III -ohjelmaksi(1). Komitea antoi ehdotuksesta kireässä aikataulussa laaditun lausunnon(2), jota on syytä täydentää esittelemällä varsinkin tämänkaltaisten yhteisön aloitteiden täytäntöönpanosta saatuja käytännön kokemuksia, mikä onkin innoittanut laatimaan tämänkertaisen lausunnon.

1.3. Lausuntoa laadittaessa on turvauduttu sellaisten alueviranomaisten mielipiteeseen, jotka huolehtivat jäsenvaltioissa ohjelman hallinnoinnista, sekä lopputoimijoiden näkemyksiin. Komitea on kartoittanut tässä tarkoituksessa kokemuksia muutamilta tahoilta, joiden mietteitä on koottu tähän asiakirjaan ja täydennetty 19. joulukuuta 2000 järjestetyn kuulemistilaisuuden sekä tilaisuutta varten laaditun kyselylomakkeen vastauksista kootuilla tuloksilla.

2. Yleistä

2.1. Komitea toteaa, että eri tavoin kehittyneet jäsenvaltiot ovat selvästi kukin ohjelman eri vaiheessa. Hankkeiden suunnittelu ja hanketyypit poikkeavat toisistaan, samoin ohjelman hallinnointi ja käytetyt menetelmät. Maat ovat Interreg-ohjelman I ja II vaiheen onnistumisesta karkeasti ottaen kahta mieltä: ensimmäisen ryhmän muodostavat muita pidemmälle kehittyneet maat ja toisen muita heikoimmin kehittyneet ja/tai hallinnoltaan keskitetyt maat.

2.2. Komitea toteaa lisäksi, että ohjelma on erittäin vaativa hankkeita toteuttavien tahojen suhteen. Hankkeiden esittäjiltä edellytetään itse asiassa vankkaa työkokemusta, erityisesti yhteistyöhankkeiden toteutuksen, seurannan ja hallinnoinnin alalta. Vaikka vaatimus on ymmärrettävä ja suotava, se merkitsee, että uudet instituutiot, joilla on vasta vähän näyttöä työsaraltaan, jäävät ohjelman ulkopuolelle, eivätkä ne voi suunnitella eivätkä esittää hankkeita, jotka usein olisivat laadukkaita.

2.3. Komitean mielestä komission tulee yksinkertaistaa menettelytapoja, jotta uusilla instituutioilla olisi mahdollisuus osallistua ohjelmaan. Muussa tapauksessa yhteistyöhankkeita toteuttavat aina samat tahot, eikä muilla mahdollisesti yhtä pätevillä tai vieläkin pätevämmillä tahoilla ole mahdollisuuksia osallistua ohjelmaan.

2.4. Komitea on havainnut, että tietyissä hankkeissa niiden esittäjät ja hankkeeseen liittyvät tahot ovat tehneet ennen Interreg-hakemuksen esittämistä huomattavia investointeja, eikä näitä tahoja ole otettu ohjelmassa huomioon. Kun hankkeiden valmistelusta aiheutuu kustannuksia, komitean mielestä ne on korvattava taantuvasti, vaikka investoinnit on tehty ennen hakemuksen esittämistä, kunhan kustannukset liittyvät todistetusti kyseiseen hankkeeseen eikä komission yleisiä tukikelpoisuusehtoja ole rikottu. Tällaisten arvojen sivuuttaminen saattaa karsia ohjelmasta hankkeet, jotka edellyttävät esim. tutkimusinvestointeja ennen hakemuksen jättämistä, jos hankkeiden esittäjien niukka rahoituskapasiteetti ei riitä vastaamaan kustannuksista.

2.5. Komitea on lisäksi havainnut, etteivät jäsenvaltioiden viranomaiset ole antaneet ohjelmasta ja sen toimivuudesta tarpeeksi ajoissa riittävästi asianmukaista tietoa. Tietoa kyllä annetaan, mutta se tavoittaa hankkeiden esittäjät liian myöhään, mikä viivästyttää ohjelman toteutusta. Komitean mielestä jäsenvaltioiden on pyrittävä antamaan lopullisille edunsaajille tietoja ohjelmasta nykyistä aikaisemmassa vaiheessa.

3. Erityistä

3.1. Interreg-ohjelman I ja II vaiheesta saatuja kokemuksia tarkasteltaessa nousevat erityisesti esiin ohjelman eri vaiheisiin ja osatekijöihin liittyvät kysymykset, joita komission tulee komitean mielestä pohtia asianmukaisesti.

3.1.1. Samaa hanketta toteuttavien eri alueiden ja etenkin alueellisten toimijoiden tosiasiallinen ja asianmukainen osuus hankkeesta

3.1.1.1. Tietyillä alueilla toimii monenlaisten aluetoimijoiden edustajista koostuvia "raja-aluekeskuksia", joiden vastuualueeseen kuuluvat erinäiset raja-alueongelmat, varsinkin naapurialueiden välisen yhteistyön edistäminen. Keskuksilla on ollut kyseisillä alueilla perusluonteinen tehtävä sekä menettelytapakysymyksissä että ennen kaikkea tarjottaessa alueille mahdollisuus osallistua tehokkaasti niiden kannalta merkittäviin hankkeisiin.

3.1.1.2. Sellaisissa maissa, joissa edellä mainittuja keskuksia ei ole, hankkeiden esittäjien on hankalampi liittyä ohjelmaan ja seurata sitä. Rajan toisella puolella sijaitsevia potentiaalisia kumppaneita on vaikea tunnistaa, joten kumppaniksi valitaan usein etenkin rahoituskapasiteetiltaan erilainen alue. Tällöin osapuolten keskinäinen osuus hankkeesta vaihtelee.

3.1.1.3. Rajatylittävän koordinointitahon puuttuessa alueellisten toimijoiden näyttää usein olevan erityisen vaikea osallistua hankkeisiin.

3.1.1.4. Kokemus on osoittanut, että alueilla, joilla on raja-aluekeskuksia, niistä saatavat edut ovat helposti havaittavissa. Olisi siis suositeltavaa, että komissio hyödyntäisi tätä ongelmanasettelua ja edistäisi kyseisten keskusten perustamista ennen ohjelman täytäntöönpanoa.

3.1.1.5. Alueiden osallistuminen hankkeisiin enemmän tai vähemmän tehokkaasti riippuu sekä alueiden omista erityisintresseistä että maiden poliittisista intresseistä, joiden pohjalta päätetään, millaisia hankkeita ohjelmaan hyväksytään, mikäli päätöksentekoprosessi on liian keskitettyä.

3.1.1.6. Komitean mielestä on toivottavaa, että aluetason toimijat osallistuvat tehokkaasti ja ponnekkaasti Euroopan unionin alueiden välisiin hankkeisiin. Jäsenvaltioiden osuuden on oltava nykyistä jäsennellympää unionin ulkorajoilla sijaitsevilla alueilla, koska yhteistyöstä on siellä vasta hyvin vähän kokemuksia ja paikoin kokemuksia ei ole lainkaan.

3.1.2. Ohjelmaan valittavien alueiden ja niiden soveltuvuuden/soveltumattomuuden rajaaminen ja sen seuraukset hankkeita valittaessa

3.1.2.1. Komitean mielestä ohjelmaan valittavista alueista päättäminen NUTS-kriteerein näyttää olevan ongelmatonta. Syynä lienee se, että komissiossa prosessi on yksinkertainen ja valinnassa turvaudutaan käytössä vakiintuneeseen nimikkeistöön, joka on tuttu kaikille jäsenvaltioille.

3.1.2.2. Toisinaan NUTS-kriteereiden käyttö Interreg-ohjelmakelpoisten alueiden määrittelyperusteena ei kuitenkaan tunnu vastaavan tarkoitustaan. Tällainen epätarkoituksenmukaisuus merkitsee sitä, että tärkeät, laadukkaat hankkeet karsiutuvat ohjelmasta, koska niiden toteuttajat sijaitsevat valintakelpoisten alueiden ulkopuolella.

3.1.2.3. Komitean mielestä olisikin noudatettava hankkeen edunsaaja-alueen tai -alueiden periaatetta, toisin sanoen hanke täyttäisi alueen valintakelpoisuusperusteen silloin, kun sillä hyödytetään valintakelpoisia alueita. Edellisissä ohjelmissa eräät alueet sovelsivat kyseistä käytäntöä melkoisen myönteisen tuloksin.

3.1.2.4. Toimien ominaispiirteet on kuitenkin taattava siten, ettei vesitetä ohjelman periaatteita eikä tavoitteita eli raja-alueyhteistyötä.

3.1.3. Eri ohjelmalohkojen kattavuus ja hankkeiden poikittaisuus

3.1.3.1. Komitea on havainnut, että on olemassa hankkeita, jotka eivät poikittaisuutensa vuoksi "sovi" täysin yhteenkään ohjelmalohkoon, vaan niissä on pikemminkin ominaisuuksia, jotka vastaavat useiden ohjelmalohkojen erityispiirteitä. Hankkeet on useimmissa tapauksissa hylätty niiden poikittaisuuden takia tai ne on pilkottu useiksi hankkeiksi, jotka on ehdotettu sisällytettäväksi kukin omaan ohjelmalohkoonsa. Tämä osoittaa valintaperusteiden olevan jäykkiä.

3.1.3.2. Komitea katsoo, etteivät tämäntapaiset menettelyt edistä millään tavoin ohjelman onnistumista, vaan vesittävät usein ohjelman tavoitteet ja saattavat jopa heikentää hankkeiden laatua. (Ei pidä unohtaa, että useiden hankkeiden hallinnointi yksittäisen hankkeen sijasta hankaloittaa tilannetta entisestään.)

3.1.3.3. Komitea katsoo lisäksi, että esteiden asettaminen hankkeiden esittämiselle ja tarkastelulle lannistaa hankkeiden esittäjät, joiden mielestä jo sinänsä hidas ja monimutkainen prosessi hankaloituu entisestään. Tämä saattaa jälleen kerran karkottaa laadukkaita, merkittäviä hankkeita, joilla olisi valtavat mahdollisuudet onnistua Interreg-tavoitteiden puitteissa.

3.1.3.4. Komitea toteaa jälleen kerran, että hankkeiden valintaperusteita on joustavoitettava, jottei hylättäisi merkittäviä, päteviä hankkeita.

3.1.4. Rahoitusmallien, oikeudellisten ja hallinnollisten määräysten sekä menettelytapojen asettamat esteet samaan hankkeeseen osallistuville alueille

3.1.4.1. Komitea on havainnut saatujen kokemusten perusteella, että maiden väliset lainsäädäntöerot vaikeuttavat itse asiassa hankkeiden toteutusta. Komitean mielestä ohjelman täytäntöönpanosta vastaavia tahoja olisi kehotettava luomaan yhteisiä sääntöjä, jotta saataisiin käyttöön jäsenvaltioiden yhteisesti sopimat suuntaviivat ja menettelyt. Näin varmistettaisiin, että prosessi on mahdollisimman tehokas, varsinkin käsiteltäessä hakemuksia sekä tarkasteltaessa hankkeita ja päätettäessä ohjelmakelpoisista hankkeista.

3.1.4.2. Toisistaan poikkeavat rahoitusmallit muodostuvat niin ikään esteiksi etenkin siksi, että todellisten yhteishankkeiden määrittelemiseksi on mahdotonta löytää yhteistä kehityssuuntaa.

3.1.4.3. Komitea on niin ikään havainnut, että hankkeiden tarkastelu- ja valintavaiheessa maiden erilaiset käytännöt ja säännöt viivästyttävät joissain tapauksissa prosessia ja johtavat toisinaan hankkeiden hylkäämiseen.

3.1.4.4. Komitea katsoo, että todellisen yhteistyön aikaansaamiseksi olisi suositeltavaa luoda yhteisiä sääntöjä, joilla helpotetaan alueiden välistä yhteydenpitoa. Komission tulee siis vauhdittaa alueiden käyttämien prosessien ja menettelytapojen lähentämistä toisiinsa jopa lainsäädäntöseikoissa. Komission on kannustettava naapurialueita sopimaan Interregin puitteissa yhteisistä säännöistä. Alueet ovat jo kokeilleet tämäntapaista toimintaa menestyksekkäästi.

3.1.4.5. Komitea on lisäksi havainnut tilanteen olevan vieläkin vakavampi unionin ulkorajojen tuntumassa sijaitsevilla alueilla silloin, kun sääntöjä noudatetaan jo kaikissa jäsenvaltioissa, mutta ei naapurimaissa. Komitean mielestä komission tulee lisätä ponnistelujaan näiden alueiden hyväksi yhteistyön käynnistämiseksi.

3.1.4.6. Komitea katsoo, että yhteisten yhteistyörakenteiden avulla (etenkin ohjelman hallinnointi, maksatus ja tuki) voidaan määritellä hankkeiden hallinnoinnissa käytettävät yhteiset säännöt, poistaa nykyiset erot ja tehostaa ohjelmaa.

3.1.5. Komission toimet ohjelman eri vaiheissa suunnittelusta hankkeiden valintaan ja valvontaan

3.1.5.1. Komitea katsoo, että Interreg-prosessien hajauttaminen edistää ohjelman tehokasta täytäntöönpanoa. Ei komission eikä jäsenvaltioiden keskushallinnon pidä osallistua hankkeiden valintaan, vaan keskittyä pikemminkin ohjelman suunnitteluun.

3.1.5.2. Samaten jäsenvaltioiden keskushallinnon liiallinen väliintulo muodostuu esteeksi alueellisille toimijoille.

3.1.5.3. Komitea katsoo kuitenkin, että komission on eräissä tapauksissa toimittava nykyistä näkyvämmin. Ohjelman tavoitteet on pidettävä selkeinä ja on pyrittävä estämään etenkin jäsenvaltioiden keskushallintoa käyttämästä varoja muihin tarkoituksiin.

3.1.5.4. Komitean mielestä on tärkeää, että komissio toimii nykyistä aktiivisemmin ohjelman suunnitteluvaiheessa, sillä myös Interregin avulla toteutetaan eurooppalaisia toimintalinjoja ja periaatteita, ja sen on heijastettava jatkuvasti Euroopan unionin suuntaviivoja.

3.1.5.5. Komitea katsoo, että komission on vahvistettava läsnäoloaan myös ohjelman koordinoinnista ja ohjelmaneuvonnasta vastaavien aluetoimijoiden parissa.

3.1.6. Ohjelman nopeuttaminen hankkeiden suunnittelusta niiden lopulliseen toteutusvaiheeseen

3.1.6.1. Komitea on havainnut Interregin täytäntöönpanosta saatujen kokemusten perusteella, että ohjelman eri tasot toimivat viipeellä, mikä hidastaa prosesseja enemmän kuin olisi tarpeen ja suotavaa.

3.1.6.2. Koska ohjelmatietoja ei saada käyttöön ajoissa, ohjelman toteutus on toistaiseksi myöhästynyt. Komitea katsoo jälleen kerran olevan välttämätöntä pyrkiä antamaan jäsenvaltioille laadukasta tietoa ajoissa.

3.1.6.3. Komitea on lisäksi havainnut, että maiden väliset menettelytapaerot ovat niin ikään ratkaiseva viivästystekijä. Siksi komitea kehottaa jälleen kerran komissiota kiinnittämään asiaan erityistä huomiota ja ratkaisemaan ongelman.

3.1.6.4. Hankkeiden käsittelyvaiheessa on todettu eniten viivästyksiä, koska alueiden menettelyt poikkeavat toisistaan, kuten jo todettiin. Samoin rahoituksen maksatus myöhästyy tarkastusvaiheessa.

3.1.6.5. Komitea katsoo, että prosessin nopeuttamiseksi saattaisi olla suositeltavaa asettaa yksi maksatusviranomainen yhden hallintoviranomaisen lisäksi.

3.1.6.6. Lisäksi on korostettava, että sellaisissa maissa, joissa päätöksenteko on muita keskittyneempää, hankkeiden hyväksyminen kestää muita kauemmin. Niinpä komitea ehdottaa, että ohjelmaa hajautetaan entisestään.

3.1.6.7. Tässä yhteydessä on vielä mainittava, että prosessien viivästyminen lyhentää väistämättä hankkeiden toteuttamiseen jäävää aikaa, mikä on haitaksi koko ohjelmalle. Komission on siksi pohdittava edellä esitettyjä kysymyksiä ohjelman nopeuttamiseksi ja siis tehostamiseksi.

3.1.7. Interreg-varojen jakautuminen hankkeiden erilaisten toteuttajien kesken

3.1.7.1. Edellisten Interreg-ohjelmien täytäntöönpanoaikana komitea on havainnut, että keskushallinnon osuus hankkeiden toteuttajista on suuri muita heikoimmin kehittyneissä maissa.

3.1.7.2. Komitea katsoo, että keskushallinnon esittämiä Interreg-hankkeita olisi arvioitava ankarasti, jotta varojen käyttö olisi avointa. Tällaisissa hankkeissa mitätöidään usein ohjelman ensisijainen tavoite eli raja-alueyhteistyö. On tärkeää, ettei Interregin olennaisia tavoitteita kytketä keskushallinnon prioriteetteihin. Tämäkin ongelma korostuu maissa, jossa ohjelman hallinnointi on muita keskitetympää.

3.1.7.3. Tässä yhteydessä on lisäksi mainittava, että nuorten yksityisten instituutioiden on erittäin vaikea osallistua ohjelmaan, koska niiden esittämät hankkeet hylätään usein siksi, ettei instituutioilla ole kokemusta hankkeiden hallinnoinnista, seurannasta eikä toteuttamisesta. Kuten jo mainittiin, komitean mielestä on tärkeää yksinkertaistaa nuorempien hanketoteuttajien tarkastelua ja lisätä mahdollisesti niiden esittämien hankkeiden seurantaa.

3.1.8. Hankkeiden jatkuminen Interreg-kauden päättyessä

3.1.8.1. Komitea on havainnut, että monet Interreg-rahoitusta saaneet hankkeet kuivuvat kokoon ohjelman päätyttyä.

3.1.8.2. Komitea on lisäksi havainnut, että osassa hankkeita, joiden toteutusta jatketaan ohjelman päätyttyä, turvaudutaan julkiseen rahoitukseen.

3.1.8.3. Komitea katsoo, että hankkeiden valinnassa on nostettava merkittävimmäksi tekijäksi niiden kyky elättää itse itsensä. Hankkeiden toteuttajat vapautetaan selvästi vastuusta rahoittamalla "avustuksista riippuvaisia" hankkeita, joilla ei edistetä yhteistyöaloitteita eikä yhteistyön toteutumista.

3.1.8.4. Komitean mielestä Interregin turvin on luotava raja-alueille rakenteita, joiden avulla yhteistyötä voidaan jatkaa yhteisön ohjelmista tai julkisesta rahoituksesta huolimatta. Hankkeiden on elätettävä itse itsensä, mikä pidentää ohjelman vaikutusaikaa.

3.1.9. Työmarkkinaosapuolten osallistuminen ohjelman eri vaiheisiin

3.1.9.1. Komitea on havainnut jäsenvaltioiden työmarkkinaosapuolten osallistuvan heikosti ohjelman suunniteluun ja käytännön toteutukseen.

3.1.9.2. Komitean käsityksen mukaan alueella toimivien työmarkkinaosapuolten tulee osallistua järjestelmällisesti ohjelmaan, jotta ohjelma ja sen puitteissa toteutettavat hankkeet tulisivat lähemmäksi tavoitteena olevaa yhteiskunnallista ja taloudellista todellisuutta. Komission on taattava, että jäsenvaltiot huolehtivat kyseisestä osallistumisesta.

4. Päätelmät

4.1. Interreg-ohjelman täytäntöönpanosta saatuja kokemuksia tarkasteltaessa nousee esiin muutamia tärkeitä kysymyksiä, joita komitea korostaa lausunnossaan.

4.1.1. Ohjelman ja sen täytäntöönpanon eri näkökohdissa on havaittavissa selkeitä eroja pitemmälle kehittyneiden ja muita heikommin kehittyneiden maiden välillä. Ohjelman täytäntöönpano ja hallinnointi on huomattavasti ongelmallisempaa muita heikommin kehittyneissä kuin edistyneemmissä maissa. Komitea katsoo, että komission on pohdittava asiaa huolellisesti ja tarjottava heikoimmin kehittyneille maille tilaisuus valmistautua panemaan ohjelmaa oikealla tavalla täytäntöön, mikä tehostaa ohjelmaa välittömästi.

4.1.2. Toinen esiin nouseva kysymys on hankkeiden valintaperusteiden joustamattomuus. Kuten edellä todettiin, tämä saattaa karsia ohjelmasta päteviä hankkeita ja hanketoteuttajia, joilla olisi merkittävää potentiaalia. Komitean mielestä komission on kiinnitettävä huomiota kyseiseen ongelmaan ja joustavoitettava ohjelmaa.

4.1.3. Ohjelman hajauttaminen on niin ikään tärkeä kysymys, sillä aluetoimijat, jotka tuntevat parhaiten hankkeiden toteutusalueen realiteetit, voivat näin tehostaa hankkeiden hallinnointia ja tehdä nykyistä välittömämpää, ponnekkaampaa yhteistyötä. Ohjelman hajauttaminen ratkaisee myös keskushallinnon vesittämien Interreg-tavoitteiden ongelman.

4.1.4. Komitea katsoo, että yhteistyö johtaa yhä useammin onnistumiseen, eikä Euroopan unioni muodosta tästä poikkeusta. On erittäin tärkeää auttaa historiallisten rajojen jakamia alueita kohtaamaan toisensa pyrittäessä todelliseen unioniin maiden välillä. Tässä yhteydessä komitea palauttaa mieliin raja-alueyhteistyöstä ja Prism-hankkeesta äskettäin antamassaan lausunnossa(3) esitetyt päätelmät ja analyysit. Interreg on tärkeä ja vahva väline, jolla nämä tavoitteet voidaan saavuttaa tehokkaasti. Ohjelman huolellinen, tunnollinen suunnittelu on erittäin tärkeää. Alueellisille toimijoille on tarjottava mahdollisuus osallistua suunnitteluun alusta alkaen, eikä myöskään tule unohtaa, että maiden talousmallit, lainsäädäntö, menettelytavat ja jopa kehittyneisyys poikkeavat toisistaan.

Bryssel 28. maaliskuuta 2001.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) KOM(1999) 479 lopullinen.

(2) EYVL C 51, 23.2.2000, s. 92.

(3) EYVL C 116, 20.4.2001.