EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 5.11.2021 COM(2021) 676 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE















rahoitusvälineistä, talousarviotakuista, rahoitusavusta ja ehdollisista veloista











Tilanne 31. joulukuuta 2020











































Sisällysluettelo 1.Johdanto 2.Mitä ovat ehdolliset velat? 3.Sellaisista välineistä johtuvat ehdolliset velat, joita varten on varattu varoja: talousarviotakuut ja rahoitusapu kolmansille maille 3.1.Katsaus EU:n kokonaisriskiin vuoden 2020 lopussa 3.2.Sellaisia ehdollisia velkoja koskeva EU:n riskinhallintajärjestelmä, joita varten on varattu varoja 3.2.1.Talousarviotakuut 3.2.2.Rahoitusapu kolmansille maille 3.3.Euroopan komission yhteinen hallinnointi- ja seurantakehys ehdollisille veloille, joita varten on varattu varoja 4.Jäsenvaltioille myönnettävästä rahoitusavusta aiheutuvat ehdolliset velat 4.1.Katsaus EU:n kokonaisriskiin vuoden 2020 lopussa 4.2.EU:n riskinhallintajärjestelmä jäsenvaltioille annettavasta rahoitusavusta johtuvia ehdollisia velkoja varten 5. EU:n ehdollisten velkojen kestävyyden arviointi 5.1. Arviointikehys 5.2. Sellaisten ehdollisten velkojen kestävyyden arviointi, joita varten on varattu varoja 5.3. Ehdollisten velkojen kestävyyden arviointi suhteessa omien varojen enimmäismäärän asettamiin rajoihin 6.Päätelmät Liite: Kestävyys ja liikkumavara omien varojen pysyvän enimmäismäärän osalta

1.Johdanto Tämä on ensimmäinen kertomus, joka annetaan varainhoitoasetuksen 250 artiklan vaatimusten mukaisesti. Se on laadittu yhdessä seuraavien kanssa: -vuoden 2022 talousarvioesitykseen liitetyt valmisteluasiakirjat X ja XI, joissa annetaan yksityiskohtaisia tietoja EU:n rahoitusvälineistä ja talousarviotakuista; sekä -EU:n talousarvion tulevia sisään- ja ulosvirtauksia koskeva pitkän aikavälin ennustekertomus, jossa esitetään ennusteet EU:n käytettävissä olevasta rahoituskapasiteetista vuosina 2021–2027 suunniteltujen talousarviomenojen jälkeen. Tämän asiakirjan tavoitteena on antaa yleiskatsaus EU:n talousarvioon 31. joulukuuta 2020 mennessä kohdistuneista ehdollisista veloista sekä toimenpiteistä ja takeista, joita komissiolla on käytettävissään EU:n talousarvion suojaamiseksi täysimääräisesti kyseisistä veloista mahdollisesti aiheutuvilta tappioilta. Ehdollisten velkojen määritelmää ja lähteitä koskevan yleisen johdannon jälkeen kertomuksessa kuvataan näiden kahden ehdollisten velkojen ryhmän (ehdolliset velat, joita varten on varattu varoja, ja velat, joita varten ei ole varattu varoja) keskeisiä piirteitä erityisesti ehdollisista veloista aiheutuvien riskien seurantaa ja hallintaa koskevan EU:n kehyksen analysoinnin osalta. Lopuksi kertomuksessa arvioidaan unionin ehdollisten velkojen kestävyyttä pitkällä aikavälillä laadullisten ja määrällisten tekijöiden perusteella. Arvioinnissa kestävyyttä tarkastellaan -suhteessa komission talousarviotakuita ja kolmansille maille myönnettyä rahoitusapua varten perustamissa takuurahastoissa olevien varojen määrään; -omien varojen enimmäismäärän rajoissa ja ottaen huomioon käytettävissä oleva liikkumavara sellaisia ehdollisia velkoja varten, jotka johtuvat jäsenvaltioille myönnetystä rahoitusavusta ja joita varten ei ole varattu varoja. Kestävyysanalyysin tärkein päätelmä on, että EU:n talousarvio sisältää periaatteessa riittävät resurssit sen varalta, että ehdolliset velat realisoituvat. Etenkin: -talousarviotakuista ja kolmansille maille myönnetystä rahoitusavusta johtuviin ehdollisiin velkoihin ei liity ongelmia, jotka aiheutuisivat ehdollisia velkoja varten varattujen varojen liian vähäisestä määrästä; -voimassa olevan oikeudellisen kehyksen (eli omia varoja koskeva päätös ja vuosien 2021–2027 monivuotista rahoituskehystä (MRK) koskeva asetus) mukainen EU:n rahoituskapasiteetti riittää kattamaan unionin nykyiset velvoitteet sekä meno-ohjelmien että rahoitusmarkkinoiden osalta (jäsenvaltioille tarkoitettujen rahoitustukiohjelmien puitteissa liikkeeseen laskettujen velkojen osalta) myös erittäin epäsuotuisissa olosuhteissa. Tämä kertomus kattaa ennen vuoden 2020 loppua syntyneet ehdolliset velat, ja siinä arvioidaan, miten ne otetaan huomioon vuosien 2021–2027 monivuotisessa rahoituskehyksessä. Sen vuoksi se ei kata NextGenerationEU-välineestä (NGEU) johtuvia ehdollisia velkoja, jotka ovat alkaneet toteutua vasta vuoden 2021 aikana ja joita varten on otettu käyttöön lisää rahoituskapasiteettia korottamalla väliaikaisesti omien varojen enimmäismäärää. 2.Mitä ovat ehdolliset velat? Ehdolliset velat ovat EU:n mahdollisia rahoitusvelkoja, jotka johtuvat olemassa olevista sitovista sitoumuksista tai aiemmista tapahtumista. Se, johtavatko nämä ehdolliset velat todellisiin tappioihin, riippuu tulevista tapahtumista, jotka eivät ole täysin EU:n hallinnassa. EU:lla on kolme pääasiallista ehdollisten velkojen lähdettä: -Talousarviotakuut, jotka ovat Euroopan investointipankkiryhmälle (EIP) tai muille toteutuskumppaneille Euroopan strategisten investointien rahaston (ESIR), Euroopan kestävän kehityksen rahaston (EKKR) ja ulkoisen lainanantovaltuuden nojalla annettuja takuita. Kaikissa näissä välineissä EU takaa (osittain) toteutuskumppaneille niiden taatuista rahoitus- ja investointitoimista (eli vieraan tai oman pääoman ehtoisista toimista) aiheutuvat tappiot. Vuosien 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen mukaan InvestEU-ohjelmassa kootaan yhteen EU:n takaukseen ESIR-rahaston ja useiden muiden rahoitusvälineiden puitteissa aiemmin toteutetut toimet, ja se on avannut osan EU:n takauksesta muille pilariarvioinnin läpäisseille toteutuskumppaneille kuin EIP-ryhmälle. Vastaavasti EKKR:ää on seurannut naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välinettä (NDICI) – Globaali Eurooppa koskevalla asetuksella perustettu EKKR+, joka toimii nyt vahvistetun ulkoisen investointiohjelman rahoitusosuutena. -Lainat ja niihin liittyvä lainanotto rahoitusavun antamiseksi kolmansille maille (eli makrotaloudellisen rahoitusavun lainat ja Euratom-lainat kolmansille maille); ne rahoitetaan periaatteessa back-to-back-lainanottotoimilla. Käytännössä tämä tarkoittaa, että jokainen laina rahoitetaan vastaavalla EU:n joukkovelkakirjalainalla, joka vastaa täysin EU:n lainan maturiteettia, korkoa ja takaisinmaksuaikataulua. Tämän seurauksena EU:n joukkovelkakirjalainojen sijoittajat altistuvat vain EU:n luottoriskille eivätkä kunkin yksittäisen edunsaajamaan luottoriskille. EU:n osalta velka on ehdollinen, koska EU:n varojen ulosvirtausta ei periaatteessa tarvita EU:n velan maksamiseen, sillä edunsaajamaalla on sopimuksen perusteella velvollisuus toimittaa tulovirrat. -Lainat ja niihin liittyvä lainanotto rahoitusavun antamiseksi EU:n jäsenvaltioille, eli maksutaselainat, Euroopan rahoituksenvakautusmekanismin (ERVM) lainat, Euratomin lainat ja eurooppalaisen hätätilasta aiheutuvien työttömyysriskien lieventämisen tilapäisen tukivälineen (SURE) mukaiset lainat. Nämä lainat myönnetään EU:n jäsenvaltioille samalla back-to-back-tekniikalla kuin kolmansille maille myönnettävä rahoitusapu . Tukea saavien jäsenvaltioiden takaisinmaksuista saatavat tulot kanavoidaan EU:n velan maksamiseen. Niitä ei katsota omiksi varoiksi omien varojen enimmäismäärään nähden.

Talousarviotakuista ja kolmansille maille annettavasta rahoitusavusta aiheutuvia ehdollisia velkoja varten on varattu osittain varoja, ja varoja koskevat laskelmat perustuvat varovaisiin arvioihin kunkin välineen odotettavissa olevista tappioista sekä lisämarginaaliin, jolla katetaan osa odottamattomista tappioista. Sen sijaan EU:n jäsenvaltioille myönnetystä rahoitusavusta aiheutuvia ehdollisia velkoja varten ei ole varattu varoja. EU:n lainanotosta muodostuu suoria ja ehdottomia velvoitteita EU:lle. Siten jos edunsaajajäsenvaltio ei noudata velvoitteitaan EU:ta kohtaan, EU:lla on oikeus viimeisenä keinona saada tarvittava likviditeetti muilta jäsenvaltioilta sen jälkeen, kun kaikki muut mahdollisuudet löytää ratkaisuja nykyisen talousarviokehyksen puitteissa on käytetty. Tällaisia tulopyyntöjä esitettäisiin monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärien lisäksi noudattaen samalla omien varojen enimmäismäärää. Vuoden 2020 lopussa EU:n talousarvioon sisältyi jäsenvaltioille ja kolmansille maille myönnettyihin lainoihin liittyviä ehdollisia velkoja, joiden määrä oli yli 93 miljardia euroa, ja ESIR-rahaston, EKKR:n ja ulkoisen lainanantovaltuuden yhteydessä myönnettyjä takuita, joiden määrä oli noin 63 miljardia euroa. Suurin EU:n talousarvioon kohdistuva vastuu on peräisin jäsenvaltioille suunnatuista rahoitustukiohjelmista (ks. kaavio 1 jäljempänä). Talousarviotakuiden käytön odotetaan lisääntyvän edelleen vuosien 2021–2027 monivuotisessa rahoituskehyksessä muun muassa InvestEU-ohjelman kautta, johon sisältyy 26,2 miljardin euron takaus investointitoimien tukemiseksi neljässä politiikkaikkunassa (kestävä infrastruktuuri, tutkimus, innovointi ja digitalisaatio, pk-yritykset sekä sosiaaliset investoinnit ja osaaminen). Vuoden 2021 loppuun mennessä unionin odotetaan lisäävän merkittävästi ehdollisia velkojaan myös NextGenerationEU-välineestä jäsenvaltioille myönnettävien elpymis- ja palautumistukivälineen lainojen rahoittamiseksi toteutetun lainanottotoiminnan seurauksena. Näiden toimien tulokset sisällytetään tämän kertomuksen seuraavaan painokseen.



(*) Perustuu käytettävissä olevan, vastapuolten kanssa allekirjoitetun takauksen kokonaismäärään (ks. taulukko 1 jäljempänä). EU:n tilinpäätössääntöjen mukaan takausten muodossa toteutettavat rahoitusvälineet luokitellaan ehdollisiksi veloiksi , mutta ne eivät ole ehdollisten velkojen lähde talousarvion näkökulmasta, koska niitä varten on talousarviossa aina varattu varat, eli talousarvio sisältää sitoumukset rahoitusvälineestä johtuvan ehdollisen velan koko määrän kattamiseksi. On täysin varmaa, että koko sitoumus voidaan täyttää siinä äärimmäisessä skenaariossa, että tämä olisi perusteltua, koska se on jo osa unionin maksamatta olevia sitoumuksia. EU:n talousarviosta rahoitetaan monenlaisia rahoitusvälineitä (pääoma- ja lainarahoitusvälineet, lainatakaukset, riskipääoma, valmiuksien kehittämistä koskevat välineet ja riskinjakovälineet). Ne luokitellaan kahteen pääryhmään: sisäisiin toimiin liittyvät välineet ja ulkoisiin toimiin liittyvät välineet (riippuen siitä, sijaitsevatko tuensaajat pääasiassa EU:ssa vai sen ulkopuolella). Esimerkkejä rahoitusvälineistä ovat Horisontti 2020 -ohjelman puitteissa perustetut välineet, joilla parannetaan rahoituksen saantia tutkimus- ja innovointialan toimijoille, Verkkojen Eurooppa -välineen vieraan pääoman ehtoinen rahoitusväline, joka on perustettu helpottamaan infrastruktuurihankkeita (liikenteen, televiestinnän ja energian aloilla), sekä pk-yrityksille tarkoitetut EU:n pääomajärjestelyt, joilla tuetaan EU:n pk-yritysten perustamista ja rahoitusta niiden alku- ja kasvuvaiheissa. Vuoden 2022 talousarvioesitykseen liitetyssä valmisteluasiakirjassa X kuvataan yksityiskohtaisesti kaikki 36 olemassa olevaa rahoitusvälinettä. 3.Sellaisista välineistä johtuvat ehdolliset velat, joita varten on varattu varoja: talousarviotakuut ja rahoitusapu kolmansille maille 3.1. Katsaus EU:n kokonaisriskiin vuoden 2020 lopussa ESIR-rahasto perustettiin vuonna 2015 ratkaisemaan finanssikriisin aiheuttama pitkään kestänyt vähentyneiden yksityisten investointien ongelma. Se muodostuu EU:n talousarviosta EIP-ryhmälle annettavasta 26 miljardin euron talousarviotakuusta. Sitä täydennetään allokoimalla EIP:n omia varoja 7,5 miljardia euroa. EKKR:n takauksella tuettiin investointeja ja parannettiin rahoituksen saantia pääasiassa Afrikassa ja naapurimaissa sekä autettiin näitä maita saavuttamaan YK:n kestävän kehityksen tavoitteet.



Vastapuolten kanssa allekirjoitettu käytettävissä oleva takaus Vastapuolten allekirjoittamiin toimiin liittyvä käytettävissä oleva takaus Vastapuolten allekirjoittamiin ja maksettuihin toimiin liittyvä käytettävissä oleva takaus ESIR 25 833,27 24 121,52 18 880,06 EKKR 1 370,7 438,56 34,52 Ulkoinen lainanantovaltuus 35 574,71 32 732,34 20 252,21 Yhteensä 62 778,68 57 292,42 39 166,78

Jäljellä olevat lainat Kertynyt korko Yhteensä Makrotaloudellinen rahoitusapu 5 786,80 26,17 5 812,97 Euratom 200 0,5 200,5 Yhteensä 5 986,80 26,67 6 013,47 3.2. Sellaisia ehdollisia velkoja koskeva EU:n riskinhallintajärjestelmä, joita varten on varattu varoja Varainhoitoasetuksen X osasto muodostaa perustan ehdollisten velkojen hallinnointia koskevalle EU:n kehykselle, koska se sisältää useita keskeisiä säännöksiä sen varmistamiseksi, että EU:n talousarviota suojataan riittävästi näihin velkoihin liittyviltä riskeiltä. Sen varmistamiseksi, että EU voi milloin tahansa vastata täysimääräisesti ja oikea-aikaisesti toteutuskumppaneiden antamiin talousarviotakuisiin perustuviin maksuvaatimuksiin tai maksaa takaisin joukkovelkakirjalainoja, jos lainansaaja on laiminlyönyt maksunsa, on otettu käyttöön useita riskinhallintamekanismeja ja -välineitä. Jotkin niistä ovat horisontaalisia ja koskevat kaikkia ehdollisten velkojen luokkia, kun taas toiset ovat rajatumpia ja liittyvät joko talousarviotakuisiin tai rahoitustukiohjelmiin. 3.2.1. Talousarviotakuut Tässä osiossa kuvataan suojatoimet, joilla varmistetaan, että talousarviotakuista johtuvat ehdolliset velat eivät ylitä niiden kattamiseen talousarviossa tarvittavia varoja. Toimenpiteet ehdollisten velkojen määrän rajoittamiseksi Ensinnäkin EU:n takauksen suuruudelle asetetaan aina selkeä yläraja. Varainhoitoasetuksessa säädetään, että rahoitusvastuu ja talousarviosta suoritettavien nettomaksujen yhteismäärä eivät saa ylittää perussäädöksessä vahvistettua talousarviotakuun määrää. Talousarviotakuusta aiheutuva ehdollinen velka voi ylittää rahoitusvarat, jotka on varattu kattamaan EU:n rahoitusvelka, ainoastaan, jos tästä säädetään perussäädöksessä ja siinä säädetyin erityisin edellytyksin. Toiseksi EU:n takaamien toimien/rahoitustuotteiden riskiprofiili määritetään etukäteen eli takaussopimusten allekirjoittamisen yhteydessä. Sen on oltava täysin yhteensopiva asianomaista takuuta koskevassa säädöksessä määritetyn rahoitusasteen ja ohjelmalle asetetun riskinottohalukkuuden kanssa. Tarvittaessa toimilla pyritään moninaisuuteen (maantieteellinen soveltamisala, toimialat jne.) liiallisten riskikeskittymien välttämiseksi. Toteutuskumppaneiden valintaa koskevat toimenpiteet Ennen kuin ehdolla olevista laitoksista tulee toteutuskumppaneita olemassa olevan takuuohjelman puitteissa, niille tehdään ”pilariarviointi” eli niiden sisäisiä prosesseja ja sovellettavia menettelyjä tarkastellaan perusteellisesti, jotta voidaan arvioida niiden kykyä varmistaa varainhoitoasetuksessa vaadittua vastaava EU:n taloudellisten etujen suojelun taso. Lisäksi voimassa oleviin takuusopimuksiin sisältyy määräyksiä, joilla varmistetaan että (I)toteutuskumppanit osallistuvat omilla varoillaan talousarviotakuun kattamien toimien rahoitukseen; ja (II)käytössä ovat riittävät mekanismit sen varmistamiseksi, että toteutuskumppanit vastaavat osasta tappioriskiä (riskinjako), tai vaihtoehtoisesti, että otetaan käyttöön muita taloudellisia kannustimia etujen riittävän yhdenmukaisuuden varmistamiseksi. Toteutuskumppaneiden on myös toteutettava asianmukaisia toimenpiteitä, joilla ehkäistään mahdolliset eturistiriidat sellaisten muiden toimintojen kanssa, joita ne saattavat harjoittaa osana tavanomaista liiketoimintaansa. Toimenpiteet, joilla varmistetaan riittävä ennakkorahoituskapasiteetti takausvaatimusten kattamiseksi Varainhoitoasetuksessa edellytetään, että talousarviotakuita varten varataan ennakolta varoja, joiden määrä perustuu rahoitusasteeseen. Rahoitusaste määritellään siten, että se kattaa takuuseen perustuvat vaatimukset odotettavissa oleviin tappioihin asti sekä ”suojapuskurin”, jonka avulla voidaan selviytyä osasta odottamattomia tappioita . Rahoitusaste vahvistetaan perussäädöksessä, ja se ilmaistaan prosenttiosuutena EU:n takuun kokonaismäärästä. Rahoitusastetta seurataan säännöllisesti ohjelmien täytäntöönpanon aikana, ja sitä tarkistetaan tarvittaessa sen varmistamiseksi, että se on edelleen linjassa maksamatta olevien velkojen riskiprofiilin kehityksen kanssa.

Komissiolla on käytössään erityistoimenpiteitä, joilla varmistetaan jatkuva riittävä varaustaso. Ne perustuvat varhaisvaroitusjärjestelmään, jonka avulla voidaan välttää varojen mahdollinen loppuminen ja tarvittaessa käynnistää varojen täydentäminen ja/tai rahoitusasteen korottaminen oikeusperustan mukaisesti. Lisärahoitustoimet toteutetaan tarvittaessa tavanomaisessa vuotuisessa talousarviomenettelyssä. Toisin kuin jäsenvaltioille annettavaan rahoitusapuun liittyvät mahdolliset takaisinmaksut, talousarviotakuiden lisärahoitustoimet sisältyvät monivuotisen rahoituskehyksen maksusitoumus- ja maksumäärärahojen enimmäismääriin. Voidakseen lieventää niiden vaikutusten riskiä, joita toteutuskumppaneiden esittämillä takausvaatimuksilla voi olla EU:n talousarvioon, EU on perinteisesti perustanut EU:n talousarviosta rahoitettavia erityisiä takuurahastoja. Joulukuun 31. päivänä 2020 näissä kolmessa rahastossa olevien rahoitusvarojen kokonaismäärä oli -8,0 miljardia euroa ESIR-takuurahastossa -2,8 miljardia euroa ulkosuhteisiin liittyvien hankkeiden takuurahastossa, jossa säilytetään ulkoista lainanantovaltuutta, makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelmaa ja Euratom-ohjelmaa varten varattuja varoja; -0,8 miljardia euroa EKKR-takuurahastossa. Tammikuusta 2021 lähtien kolmen vararahaston varat on koottu yhteen yhteiseen vararahastoon , jossa on nyt yhdessä sijoitussalkussa (koostuu erillisistä osioista, joista katetaan asianomaisten takausohjelmien takausvaatimukset) varat, joilla katetaan talousarviotakuista ja kolmansille maille tarkoitetuista rahoitusapuohjelmista mahdollisesti aiheutuvat rahoitusvastuut. Kun vuosien 2021–2027 monivuotinen rahoituskehys tuli voimaan, yhteinen vararahasto sai ESIR-takuurahaston varat, minkä jälkeen siihen siirrettiin kesällä 2021 ulkosuhteisiin liittyvien hankkeiden takuurahaston ja EKKR-takuurahaston nettovarat naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineen (NDICI) – Globaali Eurooppa perustamisesta annetun asetuksen mukaisesti. Tulevaisuudessa myös vuosien 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen uusien välineiden (InvestEU-ohjelma ja NDICI – Globaali Eurooppa -ohjelma) varoja hallinnoidaan yhteisen vararahaston kautta. Toimenpiteet toteutuneiden, käytettävissä olevat varat ylittävien tappioiden kattamiseksi Jos varatut varat osoittautuvat missä tahansa vaiheessa ohjelman täytäntöönpanon aikana riittämättömiksi kattamaan todelliset tappiot, voidaan käynnistää seuraavat toimenpiteet: -eri talousarviotakuita varten tarkoitetut varat sisältävien yhteisen vararahaston osioiden väliset poikkeukselliset väliaikaiset siirrot, eli talousarviotakuuseen perustuvien takausvaateiden maksamiseen tarvittavien varojen riittämättömyyden vuoksi voidaan tilapäisesti ottaa käyttöön toisen talousarviotakuun kattamiseksi varattuja varoja; -poikkeukselliset lisämenot, jotka hyväksytään ·kohdentamalla menoja -uudelleen (maksusitoumus- ja maksumäärärahat) EU:n talousarvion muilta alamomenteilta; ja/tai ·tarkistamalla EU:n talousarviota lisämenojen mahdollistamiseksi (monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärien ja joustomekanismien rajoissa); - keskuskassan käyttö: poikkeustapauksissa keskuskassan likviditeettiä voidaan tilapäisesti käyttää talousarviotakuuseen perustuvien takausvaatimusten maksamiseen ennen kuin pyydetyt lisämäärärahat on hyväksytty. 3.2.2. Rahoitusapu kolmansille maille Toimenpiteet ehdollisten velkojen määrän rajoittamiseksi Varainhoitoasetuksessa rajoitetaan EU:n talousarvion kokonaisriskiä rahoitusapuohjelmien osalta samalla tavoin kuin talousarviotakuiden osalta. Ehdollinen velka voi ylittää rahoitusvarat, jotka on tarkoitettu kattamaan unionin rahoitusvastuu, ainoastaan, jos tästä säädetään perussäädöksessä ja siinä säädetyin edellytyksin. Lisäksi rahoitusvastuu ja talousarviosta suoritettavien nettomaksujen yhteismäärä eivät saa koskaan ylittää sitä lainanoton enimmäismäärää, johon komissiolla on valtuudet rahoitusavun rahoittamiseksi, ja siihen liittyvää korkoa. Kutakin ohjelmaa koskevassa säädöksessä määritellään myönnetty kokonaismäärä, maksettavien erien määrä ja lainapaketin enimmäismaturiteetti. Maksuerät riippuvat yleensä useiden politiikkaehtojen noudattamisesta, mukaan lukien joissakin tapauksissa (esim. makrotaloudellisen rahoitusavun lainoissa) tyydyttävä edistyminen Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) ohjelmauudistusten toteuttamisessa.

Toimenpiteet lainojen takaisinmaksun varmistamiseksi lainan laiminlyönnin yhteydessä Lainat, jotka EU on ottanut kolmansille maille myönnettävää rahoitusapua varten ovat EU:n suoria ja ehdottomia velvoitteita. Lainanotto, jonka tarkoituksena on rahoittaa kolmansille maille myönnettävät makrotaloudellisen rahoitusavun lainat ja Euratom-lainat, katetaan ulkosuhteisiin liittyvien hankkeiden takuurahastosta, joka rahoitetaan EU:n talousarviosta siten, että se kattaa 9 prosenttia takauksena saaneista lainoista vuoden lopussa. Menettelyt, joilla puututaan EU:n velvoitteiden täyttämiseksi varattujen varojen riittämättömyyteen, ovat samankaltaiset kuin talousarviotakuita koskevan 3.2.1 kohdan lopussa esitetyt menettelyt, joita sovelletaan ulkosuhteisiin liittyvien hankkeiden takuurahastossa makrotaloudellisen rahoitusavun lainoja, ulkoisen lainanantovaltuuden lainoja ja Euratom-lainoja varten varattuihin varoihin. 3.3. Euroopan komission yhteinen hallinnointi- ja seurantakehys ehdollisille veloille, joita varten on varattu varoja Koska talousarviotakuilla ja rahoitusapuohjelmilla on yhä suurempi merkitys EU:n politiikkojen täytäntöönpanossa, komissio on vahvistanut riskinhallintavälineitään ehdollisten velkojen käsittelemiseksi luomalla horisontaalisen, koko komission kattavan kehyksen näiden ohjelmien täytäntöönpanoa ja seurantaa varten. Kehyksen tavoitteena on kehittää mahdollisuuksien mukaan ohjelmien väliset erot huomioon ottaen yhteisiä menetelmiä talousarviotakuiden ja rahoitusavun suunnittelua, neuvottelemista ja täytäntöönpanoa varten sekä mahdollistaa ehdollisten velkojen kehityksen tiivis seuranta. Perimmäisenä tavoitteena on suojella EU:n talousarviota kattavasti ennakoimattomilta tappioilta, joita aiheutuu talousarviotakuista tai sellaisista lainaohjelmista, joita varten on varattu varoja. Ehdollisia velkoja käsittelevä ohjauskomitea Näiden puitteiden ytimessä on ehdollisia velkoja käsittelevä ohjauskomitea , joka keskittyy monialaisiin kysymyksiin, kuten yhteisten välineiden kehittämiseen tehokasta riskinhallintaa varten ja ehdollisten velkojen yleistä kestävyyttä koskevaan raportointiin sekä toteutuskumppaneiden kanssa tehdyissä takuusopimuksissa olevia asiaankuuluvia horisontaalisia määräyksiä koskevan yhteisen lähestymistavan koordinointiin. Seuranta Jotta komissio voisi jatkuvasti seurata ehdollisista veloista mahdollisesti aiheutuvia tappioita, toteutuskumppaneiden ja edunsaajamaiden on toimitettava komissiolle säännöllisesti kertomuksia takuuohjelman toiminnasta ja rahoitustilanteesta tai EU:n rahoitusavun ehdollisuuden osalta saavutetusta edistyksestä. Toteutuskumppaneiden toimittamat taloudelliset tiedot tarkastetaan ulkoisesti. Raportointi Yksityiskohtainen raportointi Euroopan parlamentille, neuvostolle ja muille sidosryhmille ehdollisten velkojen kertymisestä ja aikaprofiilista on olennainen osa ehdollisten velkojen hallintaa koskevaa EU:n lähestymistapaa. Varainhoitoasetuksessa säädetään ehdollisia velkoja koskevasta integroidusta raportointijärjestelmästä, jonka tavoitteena on antaa kattavaa ja oikea-aikaista tietoa ehdollisten velkojen eri lähteistä sekä yksilö- että konsolidoidulla tasolla. Tämä kertomus ja varainhoitoasetuksen 41 artiklan 4 ja 5 kohdan mukaiset kertomukset ovat ehdollisia velkoja koskevan raportointikehyksen tärkeimmät osatekijät. 4. Jäsenvaltioille myönnettävästä rahoitusavusta aiheutuvat ehdolliset velat 4.1. Katsaus EU:n kokonaisriskiin vuoden 2020 lopussa Vuonna 2020 komissio toteutti EU:n puolesta neljää ohjelmaa, joiden osalta se voi myöntää lainoja jäsenvaltioille: -maksutasetuki, jolla autetaan euroalueen ulkopuolisia EU-maita, joilla on tai saattaa olla maksutasevaikeuksia; -ERVM, joka perustettiin finanssikriisin vuoksi tarjoamaan rahoitusapua EU:n jäsenvaltioille, jos poikkeukselliset tapahtumat, joihin jäsenvaltiot eivät voi vaikuttaa, ovat aiheuttaneet jäsenvaltioille suuria taloudellisia vaikeuksia tai uhkaavat aiheuttaa niille suuria taloudellisia vaikeuksia; -SURE-ohjelma, josta sovittiin kesäkuussa 2020 ja jolla autetaan rahoittamaan äkillisesti ja voimakkaasti kasvaneita kansallisia julkisia menoja, jotka liittyvät kansallisiin työajan lyhentämisjärjestelyihin ja vastaaviin toimenpiteisiin covid-19-kriisin seurauksena; -Euratomin lainajärjestely, jolla autetaan jäsenvaltioita rahoittamaan investointeja ydinvoimaloihin ja ydinpolttoainekiertoon liittyviin teollisuuslaitoksiin. Näiden neljän ohjelman jäljellä olevat lainamäärät vuoden 2020 lopussa esitetään taulukossa 3.





Jäljellä olevat lainat Kertynyt korko Yhteensä Maksutasejärjestely 200 1,15 201,15 Euratom 78,26 0,16 78,43 ERVM 46 800 596,02 47 396,02 SURE 39 500 3,48 39 503,48 Yhteensä 86 578,26 600,81 87 179,08 Riittävä toimenpide jäsenvaltioille annettavasta rahoitusavusta johtuvien ehdollisten velkojen vuoksi EU:n talousarvioon kohdistuvan vuotuisen kokonaisriskin kattamiseksi on vuosittain erääntyvä velka eli niiden vuotuisten maksujen kokonaismäärä (pääoma ja korot), jotka tuensaajajäsenvaltioiden on maksettava takaisin tiettynä vuonna eri ohjelmien mukaisesti (taulukko 4). Taulukko 4: Ohjelmien mukaisten, jäljellä olevien lainojen (pääoma + korot) vuotuinen takaisinmaksuaikataulu vuosina 2021–2027, tilanne 31. joulukuuta 2020 (miljoonaa euroa) Vuosi Euratom Maksutase ERVM SURE Kaikki ohjelmat 2021 29,05 5,75 10 849,88 23,92 10 908,59 2022 23,24 5,75 3 496,13 25 3 550,11 2023 13,22 5,75 4 221,88 25 4 265,84 2024 13,11 5,75 3 300 25 3 343,86 2025 0 205,75 3 051,25 8 025 11 282 2026 0 0 4 639,25 25 4 664,25 2027 0 0 3 519,25 25 3 544,25 Yhteensä 78,61 228,75 33 077,63 8 173,92 41 558,90 4.2. EU:n riskinhallintajärjestelmä jäsenvaltioille annettavasta rahoitusavusta johtuvia ehdollisia velkoja varten Toimenpiteet ehdollisten velkojen määrän rajoittamiseksi Samoin kuin kolmansille maille myönnettävän rahoitusavun kohdalla varainhoitoasetuksessa rajoitetaan jäsenvaltioille myönnettävistä lainoista EU:lle aiheutuvaa kokonaisriskiä. Rahoitusvastuu ja talousarviosta suoritettavien nettomaksujen kokonaismäärä saa olla enintään yhtä suuri kuin lainanoton enimmäismäärä, johon komissiolla on valtuudet (perussäädöksessä hyväksytyn) rahoitusavun rahoittamista ja siihen liittyvää korkoa varten. Toimenpiteet lainojen takaisinmaksun varmistamiseksi lainan laiminlyönnin yhteydessä Toisin kuin kolmansille maille myönnettävän rahoitusavun osalta, talousarviossa ei ole korvamerkitty määrärahoja sellaista ennennäkemätöntä tilannetta varten, jossa EU:n jäsenvaltio laiminlyö EU:lta saamiensa lainojen takaisinmaksun. Tällaisessa äärimmäisessä tilanteessa, jossa rahoitusapua saava jäsenvaltio ei noudata velvoitteitaan unionia kohtaan, komissio toteuttaa sovellettavan omia varoja koskevan lainsäädännön mukaisesti aktiivista kassanhallintaa koskevia toimenpiteitä (eli nostaa likviditeettiä käytettävissä olevista kassavaroista) ja tarvittaessa muita toimenpiteitä, joista säädetään lainaan sovellettavissa rahoitusjärjestelyissä. Viimeisenä keinona komissio voi vaatia kaikkia jäsenvaltioita rahoittamaan käytettävissä olevien varojen ja tarvittavien käteisvarojen välisen erotuksen väliaikaisesti. Jos jokin jäsenvaltio ei noudata tällaista vaatimusta ajoissa, komissiolla on väliaikaisesti oikeus esittää lisävaatimuksia muille jäsenvaltioille. Tällainen käteisvarojen tarjoaminen korvataan viipymättä EU:n talousarvion puitteissa. SURE-väline on erityistapaus, koska kaikki jäsenvaltiot ovat sopineet antavansa peruuttamattomat, ehdottomat ja vaadittaessa maksettavat takuut, jotka kattavat 25 prosenttia rahoitusavun enimmäismäärästä . Kunkin jäsenvaltion osuus takuun kokonaismäärästä vastaa sen suhteellista osuutta EU:n yhteenlasketusta bruttokansantulosta (joka perustuu EU:n vuoden 2020 talousarvioon). 5. EU:n ehdollisten velkojen kestävyyden arviointi 5.1. Arviointikehys Varainhoitoasetuksen 210 artiklan 3 kohdan mukaan ”talousarviotakuista tai rahoitusavusta aiheutuvat talousarviosta katettavat ehdolliset velat on arvioitava kestäviksi, jos niiden ennakoitu monivuotinen kehitys noudattaa rajoituksia, jotka asetetaan SEUT 312 artiklan 2 kohdan mukaisessa monivuotisen rahoituskehyksen vahvistavassa asetuksessa, ja päätöksen 2014/335/EU, Euratom 3 artiklan 1 kohdassa esitettyä vuotuisten maksumäärärahojen enimmäismäärää” (eli monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismääriä ja omien varojen enimmäismäärää). Toisin sanoen omien varojen, joita EU voi käyttää yhdessä vuodessa, pitäisi riittää rahoittamaan monivuotisesta rahoituskehyksestä aiheutuvat menot ja mahdollisesti realisoituvat ehdolliset velat. Komissio laatii vuosittain pitkän aikavälin ennusteen näistä menoista ja niiden rahoittamiseen tarvittavista omista varoista. Omien varojen enimmäismäärän ja EU:n talousarvion rahoittamiseen tarvittavien omien varojen välinen erotus, josta käytetään nimitystä ”liikkumavara”, muodostaa EU:n rahoituskapasiteetin ehdollisten velkojen toteutumiseen liittyvien ylimääräisten ulosvirtausten kattamiseksi. Jotta ehdollisia velkoja voitaisiin pitää kestävinä, on noudatettava seuraavaa yhtälöä. Jossa: Tätä taustaa vasten olisi erotettava toisistaan ehdolliset velat, joita varten on varattu varoja, ja ehdolliset velat, joita varten ei ole varattu varoja: 1)Kun on kyse ehdollisista veloista, joita varten on varattu osittain varoja, vuotuiset tappiot on katettava ensisijaisesti yhteisen vararahaston kussakin osiossa käytettävissä olevilla resursseilla. Ainoastaan siinä tapauksessa, että tappiot olisivat suuremmat kuin mihin on varauduttu, tarvitaan lisävaroja yhteisen vararahaston kyseisen osion täydentämiseksi seuraavina vuosina. Tämä voi puolestaan lisätä EU:n vuotuisen talousarvion menoja (monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärien asettamissa rajoissa – ks. edellä 3.2 kohta). Kun on kyse välineistä, joita varten on varattu varoja, on ehdollisten velkojen kestävyyden vuotuisessa arvioinnissa sen vuoksi ennen kaikkea tarkistettava, riittäväkö varat kattamaan arvioidut elinkaaritappiot, joista on vähennetty tulot, riittävän korkealla luottamustasolla.

2)Sellaisia ehdollisia velkoja varten, jotka johtuvat luotonotosta ja luotonannosta jäsenvaltioille, ei varata varoja. Jos nämä ehdolliset velat toteutuvat, ne voivat johtaa ylimääräisiin tulovaateisiin jäsenvaltioilta. Tähän liittyvät menot eivät sisälly monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismääriin. Tulopuolella on kuitenkin varmistettava, että kyseisen vuoden omien varojen enimmäismäärää noudatetaan. 5.2. Sellaisten ehdollisten velkojen kestävyyden arviointi, joita varten on varattu varoja Alustavasti voidaan todeta, että EU:n talousarviotakuut saattavat poiketa toisistaan merkittävästi politiikkatavoitteiden ja näin ollen niiden perustana olevien toimien riskiprofiilin osalta. Tämä puolestaan voi johtaa siihen, että kuhunkin talousarviotakuuseen sovelletaan erilaista riskinottohalukkuutta. Riskinottohalukkuus ilmaistaan yleensä koko voimassaoloaikaa koskevalla VaR-luvulla (Value-at-Risk) tietyn (ennalta määritellyn) prosentin luottamustasolla. Kun tarkastellaan käytettävissä olevia tietoja, jotka koskevat 31. joulukuuta 2020 voimassa olleisiin talousarviotakuisiin liittyviä arvioituja nettotappioita takuiden koko voimassaoloajalta, voidaan tehdä seuraavat päätelmät: -Sovellettava rahoitusaste, joka on 35 prosenttia ESIR-rahaston kokonaistakuusta, riittää kattamaan ESIR-rahaston eri ikkunoissa taatuista toimista aiheutuvat arvioidut tappiot 95 prosentin luottamustasolla ohjelman ennakkoriskinottohalukkuuden mukaisesti. -EKKR:n osalta 50 prosentin rahoitusaste on yhdenmukainen arvioitujen tappioiden kanssa tavoiteluottamustason ollessa 90 prosenttia, mikä vastaa ohjelman ennakkoriskinottohalukkuutta. -Ulkosuhteisiin liittyvien hankkeiden takuurahastossa ulkoista lainanantovaltuutta varten varatut varat riittävät kattamaan arvioidut tappiot 86 prosentin luottamustasolla. Kolmansille maille myönnetystä rahoitusavusta aiheutuvien olemassa olevien riskien osalta 9 prosentin tavoiterahoitusasteen riittävyys vahvistetaan seuraavien seikkojen pohjalta: -maksulaiminlyöntien puuttuminen vuoden 2020 loppuun saakka; -komission vuonna 2020 tekemässä arvon alentumista koskevassa arviossa todettiin, että näiden lainojen kirjanpidossa ei ole tarpeen kirjata arvon alentumista; -makrotaloudellisen rahoitusavun lainojen osalta niiden yhteys IMF:n ohjelmaan, joka tukee kolmannen maan taloudellista elinkelpoisuutta ja siten unionin varojen mahdollista takaisinmaksua. 5.3. Ehdollisten velkojen kestävyyden arviointi suhteessa omien varojen enimmäismäärän asettamiin rajoihin Jotta voitaisiin arvioida EU:n talousarvion kykyä ottaa huomioon tilanne, jossa myös sellaisiin ehdollisiin velkoihin liittyvä riski toteutuu, joita varten ei ole varattu varoja, on tehty perusteellinen herkkyysanalyysi. Ensimmäisessä vaiheessa laaditaan keskeinen skenaario (perustaso), joka vastaa EU:n menojen ja rahoituskapasiteetin odotettua kehitystä vuoteen 2027 asti talousarviomenoja ja tulotarpeita koskevan pitkän aikavälin ennustekertomuksen mukaisesti (kaavio 2 jäljempänä). Jos kuluvaa varainhoitovuotta ei oteta huomioon, kaudella 2022–2027 (nykyisten ja uusien) ehdollisten velkojen kattamiseen käytettävissä oleva liikkumavara on noin 64 miljardia euroa vuodessa, kun otetaan huomioon ainoastaan omien varojen enimmäismäärän pysyvä osuus, joka on 1,40 prosenttia suhteessa bruttokansantuloon (BKTL). Liikkumavaraa suhteessa omien varojen enimmäismäärän jäljelle jäävään osuuteen (0,6 % suhteessa BKTL:oon), joka on väliaikainen ja tarkoitettu yksinomaan NextGenerationEU-välineeseen liittyviä velkoja varten, ei ole vielä analysoitu tämän vuoden kertomuksessa, koska NextGenerationEU-välineeseen liittyvät ehdolliset velat alkoivat realisoitua vasta vuoden 2020 lopun jälkeen. Kun keskeisestä skenaariosta oli päätetty, tehtiin lisäksi herkkyystestejä vastaava lisäanalyysi nykyisten ehdollisten velkojen kestävyyden arvioimiseksi äärimmäisissä skenaarioissa vuosina 2022–2027. Ne kattavat seuraavat seikat: 1)Talouden herkkyystesti: Keskeisessä skenaariossa BKTL noudattelee komission kevään 2021 talousennusteen mukaisia BKT-ennusteita, jotka koskevat reaalikasvua ja inflaatiota. Herkkyystestissä ennakoidut nimelliset kasvuvauhdit ovat –0,5 prosenttiyksikköä perustasoa alhaisemmat raportointikauden jokaisena vuotena. Kun omien varojen pysyvä enimmäismäärä on 1,40 prosenttia suhteessa BKTL:oon, sen nimellisarvo ja näin ollen käytettävissä oleva liikkumavara pienenevät keskimäärin 2,9 miljardia euroa vuodessa. 2)Talousarvion tulopuolen herkkyystesti: Tässä äärimmäisessä skenaariossa arvioidaan, onko käytettävissä oleva liikkumavara riittävän suuri, jotta voidaan laillisesti kerätä lisää omia varoja, jos kaikki rahoitusapua saavat jäsenvaltiot laiminlöisivät samanaikaisesti takaisinmaksunsa. Kyseiset määrät vastaavat vuoden 2020 lopun takaisinmaksuaikatauluja (ks. taulukko 4 edellä). Simulaatioon ei sisälly mahdollisuutta kohdentaa varoja uudelleen talousarvion sisällä ja lykätä väliaikaisesti muita menoja, mikä vahvistaa sen äärimmäisyyttä. Tämä vähentäisi käytettävissä olevaa liikkumavaraa keskimäärin 3,8 miljardia euroa. 3)Talousarvion tulopuolen häiriö: Tässä skenaariossa menojen ennustetaan olevan teoreettisesti suurimmillaan. On tärkeää korostaa, että tämä ei heijasta alhaalta ylös -ennustetta eikä liity EU:n maksujen kehitystä koskeviin todellisiin odotuksiin. Lisäksi, toisin kuin tulopuolen häiriö, menopuolella päätös lisämenojen käyttöönotosta edellyttää komission ehdotusta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston hyväksyntää. Jos tällainen päätös olisi yhteensopimaton unionin rahoituskapasiteetin kanssa tiettynä vuonna, on epärealistista olettaa, että sitä ehdotettaisiin. Tämän simulaation mukainen liikkumavaran keskimääräinen vähennys olisi noin 12,6 miljardia euroa, mikä vastaisi monivuotisen rahoituskehyksen maksujen ja yksittäisten erityisrahoitusvälineiden suurimpia mahdollisia enimmäismääriä.