[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 31.1.2007

KOM(2007) 33 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO

Asetuksen (EY) N:o 1/2003 17 artiklaan perustuva vähittäispankkitoiminnan alaa koskeva tutkinta (loppuraportti)

{SEK(2007) 106}

KOMISSION TIEDONANTO

Asetuksen (EY) N:o 1/2003 17 artiklaan perustuva vähittäispankkitoiminnan alaa koskeva tutkinta (loppuraportti)

1. Komissio aloitti 13. kesäkuuta 2005 vähittäispankkitoiminnan alaa koskevan tutkinnan. Alakohtaisen tutkinnan oikeusperusta on asetuksen (EY) N:o 1/2003 17 artiklan 1 kohta. Sen mukaan komissio voi päättää toteuttaa jotakin tiettyä talouden alaa tai tiettyä sopimustyyppiä eri aloilla koskevan tutkintansa, jos jäsenvaltioiden kaupan kehitys, hintojen joustamattomuus tai muut syyt antavat aihetta epäillä, että kilpailu yhteismarkkinoilla voi kyseisellä alalla olla rajoittunutta tai vääristynyttä. Tämä tiedonanto on vähittäispankkitoiminnan alaa koskevan tutkinnan loppuraportti[1].

1. JOHDANTO

2. Euroopan pankkiala on kasvanut ja monipuolistunut huomattavasti viimeisten kahdenkymmenen vuoden aikana. Nykyisin se tarjoaa suoraan yli kolme miljoonaa työpaikkaa EU:ssa. Vähittäispankkitoiminta – määriteltynä palvelujen tarjoamiseksi kuluttajille sekä pienille ja keskisuurille yrityksille (pk-yrityksille) – on yhä tärkein pankkitoiminnan ala ja sen osuus on yli 50 prosenttia alan kokonaistuloista EU:ssa. Komissio arvioi, että vuonna 2004 Euroopan unionin vähittäispankkitoiminnan vuotuiset kokonaistulot olivat 250–275 miljardia euroa, joka on noin 2 prosenttia koko EU:n BKT:sta[2].

3. Vähittäispankkitoiminnan ala tarjoaa Euroopassa keskeisiä palveluja, kuten säästö-, laina- ja maksupalveluja kuluttajille ja pk-yrityksille. Sellaiset tekijät kuin markkinoiden hajanaisuus, hintojen joustamattomuus ja asiakkaiden liikkumattomuus, antavat kuitenkin aihetta epäillä, että kilpailu EU:n vähittäispankkimarkkinoilla ei välttämättä toimi tehokkaasti. Tästä syystä komissio päätti asetuksen (EY) N:o 1/2003[3] perusteella aloittaa vähittäispankkialaa koskevan tutkinnan[4] varsinkin rajatylittävän kilpailun osalta.

4. Alakohtainen tutkinta on osa Lissabonin strategian laajempaa poliittista yhteyttä ja edistää valkoisessa kirjassa ” Rahoituspalvelupolitiikka 2005–2010 ”[5] asetettujen tavoitteiden saavuttamista. Komissio korostaa valkoisessa kirjassa sisämarkkinapolitiikan ja kilpailupolitiikan läheisen vuorovaikutuksen merkitystä. Ensisijaiseksi tavoitteeksi katsottiin myös kilpailua lisäävän ympäristön luominen palveluntarjoajien, erityisesti vähittäismarkkinoilla toimivien palveluntarjoajien välille. Näiden tavoitteiden saavuttaminen antaa eurooppalaisille kuluttajille mahdollisuuden saada täyden hyödyn sisämarkkinoista. Vähittäispankkitoiminnan alaa koskeva tutkinta edistää strategian toteuttamista tuomalla selvyyttä markkinoiden toimintaan, tuomalla esiin mahdollisia häiriöitä markkinoiden toiminnassa ja esittämällä, mihin häiriöihin markkinoilla voidaan puuttua kilpailulainsäädännöllä ja mihin tarvittaessa muilla toimenpiteillä.

5. Tukemalla rahoituspalvelujen yhtenäismarkkinoiden kehitystä ja hyödyntämällä euron kaikki mahdolliset edut eurooppalaiset pankit kehittävät yhtenäistä euromaksualuetta. Yhtenäistä euromaksualuetta koskevan hankkeen tavoitteena on luoda yhdentyneet maksupalvelumarkkinat, joilla ei tehdä eroa rajatylittävien ja maiden sisäisten maksujen välillä euroalueella, mikä edellyttää tehokasta kilpailua. Komissio ja Euroopan keskuspankki tukevat vahvasti yhtenäisen euromaksualueen kehittämistä ja tekevät tiivistä yhteistyötä alan toimijoiden kanssa siihen pääsemiseksi.

2. VÄHITTÄISPANKKITOIMINNAN ALAA KOSKEVAN TUTKINNAN KESKEISET TULOKSET

6. Alakohtaisessa tutkinnassa on havaittu useita merkkejä, jotka antavat aihetta epäillä, että kilpailu ei välttämättä toimi asianmukaisesti kaikessa vähittäispankkitoiminnassa. Tutkinta vahvisti sen, että markkinat ja vähittäispankkitoiminnan maksujärjestelmät ja luottorekisterit ovat yhä jakautuneet maiden rajojen mukaan.

7. Erilaiset markkinarakenteet voivat selittää sen, että pankkialan toiminnassa ja kannattavuudessa on eroja jäsenvaltioiden kesken. Tutkinnan mukaan tämä näkyy muun muassa siinä, että pankeilla on hyvin monenlaisia voittomarginaaleja, hintoja ja myyntitapoja eri jäsenvaltioissa. Sitä vastoin yksittäisen jäsenvaltion sisällä pankkien hintojen ja toimintatapojen lähentymisestä on tutkinnan mukaan todisteita. Hyvä kannattavuus voi olla merkki alaa hyödyntävästä suhdannevaiheesta ja suotuisista makrotaloudellisista olosuhteista tai lukuisista muista tekijöistä, kuten pankkien toiminnan tehostumisesta. Eräissä jäsenvaltioissa toiminnan hyvä pitkän aikavälin kannattavuus, pitkälle keskittyneet markkinat sekä todisteet markkinoillepääsyn esteistä antavat kuitenkin aiheen epäillä, että pankit saattavat käyttää hyväkseen markkinavoimaansa kuluttajiin ja pienyrityksiin nähden.

8. Alakohtaisessa tutkinnassa havaittiin useita tekijöitä, jotka saattavat antaa aihetta epäillä, että edellä mainitut seikat ovat merkki kilpailuongelmasta. Ensinnäkin pankkialalle on tunnusomaista se, että markkinoillepääsylle voi olla lukuisia esteitä. Esteenä voi olla vaatimus verkottua tiettyyn infrastruktuuriin tai tiettyä infrastruktuuria koskevat standardointivaatimukset. Esteet voivat liittyä myös sääntelyyn tai toimintaan. Kilpailupoliittisesta näkökulmasta katsottuna erityisen huolestuttavia ovat toimintaan liittyvät markkinoillepääsyn esteet, kuten maksujärjestelmiin pääsyn esteet, jotka saattavat johtua esimerkiksi siitä, että määräävässä asemassa oleva verkko käyttää väärin määräävää markkina-asemaansa tai että markkinatoimijat koordinoivat toimintaansa pitääkseen uudet tulokkaat ulkopuolella.

9. Toiseksi vähittäispankkitoiminta on luonteeltaan sellaista, että markkinatoimijoilla on mahdollisuus viralliseen yhteistyöhön. Tietynlainen yhteistyö (kuten yhteisten standardien ja teknologia-alustojen luominen ja käyttö) saattaa olla tarpeen toiminnan tehostamiseksi. Pankkien strategioihin, hinnoitteluun tai myyntitapoihin ulottuva yhteistyö voi kuitenkin rajoittaa kilpailua ja/tai pitää kolmannet ulkopuolella.

10. Tutkintaan liittyvän markkinatutkimuksen ja sitä seuranneen julkisen kuulemisen aikana pankeilla oli tilaisuus paljastaa luottamuksellisesti kohtaamiaan markkinoillepääsyn esteitä ja kilpailuongelmia. Harvat pankit antoivat tietoa, tosin muutama mainitsi merkittäviä toimintaan liittyviä esteitä, joita he ulkomaisina toimijoina olivat kohdanneet.

11. Alakohtaisessa tutkinnassa havaittiin kilpailuongelmia seuraavilla alueilla: (1) maksujärjestelmät, myös korttimaksujärjestelmät, (2) luottorekisterit, (3) pankkien välinen yhteistyö ja (4) hinnoittelu ja toimintatavat. Tästä syystä saatetaan tarvita kilpailuviranomaisten toimintaa tiiviissä yhteistyössä sääntely- ja valvontaviranomaisten kanssa lujittamaan kilpailua useissa jäsenvaltioissa.

2.1. Maksujärjestelmät

2.1.1. Maksukorttijärjestelmät

12. Merkittävä osa myynnistä Euroopassa tapahtuu eurooppalaisten maksukorttijärjestelmien välityksellä. Vuonna 2005 korttimyynnin kokonaismäärä EU:ssa oli yli 1 350 miljardia euroa[6].

13. Alakohtaisessa tutkinnassa havaittiin useita merkittäviä kilpailuongelmia Euroopan maksukorttimarkkinoilla[7], mikä varmistaa sen, että kilpailulainsäädäntö on pantava tehokkaasti täytäntöön tiiviissä yhteistyössä kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa. Komissio on jo toteuttanut toimia muun muassa MasterCardia[8] ja Groupement des Cartes Bancairesia[9] koskevissa asioissa.

2.1.1.1. Suuria vaihteluja palvelupalkkioissa EU:ssa

14. Huomattavat erot kauppiaiden palvelupalkkioissa, kortinhaltijoilta perittävissä maksuissa ja pankkien välisissä maksuissa (monenväliset toimituspalkkiot) jäsenvaltioiden välillä korostavat markkinoiden hajanaisuutta. Vuonna 2004 luottokortteja koskevat pankkien väliset maksut Visa- ja MasterCard-verkoissa Portugalissa olivat yli kaksinkertaiset verrattuna Slovakiaan. Samaan aikaan samantyyppisten korttien palvelupalkkiot Portugalissa ja Tšekissä olivat yli kolminkertaiset verrattuna vastaaviin palkkioihin Suomessa ja Italiassa. Vaikka jäsenvaltioilla onkin yleensä hyvin erilainen historiallinen tausta, kun on kyse näin suurista eroista, syynä saattavat olla kilpailun esteet.

15. Monenväliset toimituspalkkiot aiheuttavat kilpailuongelmia varsinkin eräissä maissa. Korttimaksuverkot väittävät, että korttien myöntäjät vastaavat tavallisesti maksujärjestelmän suurimmista kustannuksista, mikä johtuu korttimaksujärjestelmälle[10] tyypillisestä rakenteesta, kun taas korttitapahtumat vastaanottava puoli kerää suurimman osan tuloista palvelupalkkioina. Tämän vuoksi korttimaksuverkot vaativat, että kustannusten epätasaista jakautumista on tasapainotettava toimituspalkkiojärjestelmällä eli palkkiolla, jonka maksun vastaanottajat suorittavat kortin myöntäjille. Todisteet kuitenkin osoittavat, että useimpien kansallisten maksukorttiverkkojen maksukortin käytölle asettamat toimituspalkkiot olivat huomattavasti alhaisemmat (tai niitä ei ollut lainkaan) kuin kansainvälisten verkkojen maksukortin käytölle asettamat palkkiot, mikä johtaa yleensä alhaisempiin palvelupalkkioihin.

16. Tutkinnassa saatujen markkinatietojen analyysin perusteella näyttää siltä, että pelkkä korttien myöntäminen (ilman toimituspalkkiota) tuottaa voittoa 20 jäsenvaltiossa[11]. Keskustelua käydään siitä, ovatko monenväliset toimituspalkkiojärjestelmät käytännössä välttämättömiä, jotta maksukorttiverkot toimivat tehokkaasti, ja jos monenväliset toimituspalkkiot ovat välttämättömiä, millaisin edellytyksin niitä määrätään.

2.1.1.2. Maksukorttiverkkojen rakenteelliset esteet

17. Monissa jäsenvaltioissa monopoliasemassa oleva toimija ottaa vastaan Visa- ja/tai MasterCard-korttitapahtumat. Nämä vastaanottajat toimivat samalla sellaisten pankkien yhteisyrityksinä , jotka myöntävät kortteja kyseisille markkinoille. Tällainen tilanne saattaa antaa korttien myöntäjille tilaisuuden käyttää huomattavaa markkinavoimaa, mikä voi johtaa kilpailun puuttumiseen palvelupalkkioita määritettäessä.

2.1.1.3. Markkinoillepääsy ja hallintojärjestelyt

18. Kansainvälisten verkkojen (Visa ja MasterCard) sekä Alankomaiden, Belgian, Espanjan, Irlannin, Italian, Luxemburgin, Portugalin, Ranskan, Suomen, Tanskan ja Unkarin kansallisten korttimaksujärjestelmien jäsenyyssäännöissä oikeus myöntää kortteja ja vastaanottaa korttitapahtumia varataan luotto- ja/tai rahoituslaitoksille tai niiden suorassa määräysvallassa oleville yrityksille. Vaikka voidaan väittää, että tämä ennakkoedellytys on perusteltu valvontaan ja rahoitusjärjestelmän vakauteen liittyvillä syillä, se rajoittaa kauppiaiden ja korttitapahtumien käsittelijöiden osallistumista korttien myöntämiseen ja korttitapahtumien vastaanottoon ja näin heikentää verkon sisäistä kilpailua kyseisissä maissa. Vastaavia ongelmia liittyy infrastruktuurin käyttöoikeuksiin[12]. Alankomaissa, Irlannissa ja Portugalissa kansallisen järjestelmän säännöissä edellytetään, että ulkomaiset toimijat toimivat paikallisesti eli perustavat paikallisen toimipisteen ja/tai tytäryhtiön. Tämä vaatimus lisää ulkomaisen yrityksen markkinoillepääsyn kustannuksia, mikä saattaa rajoittaa verkon sisäistä kilpailua.

19. Eräiden ranskalaisten ja espanjalaisten kansallisten korttimaksujärjestelmien sekä Visa- ja MasterCard-verkkojen hallintojärjestelyjen mukaan liitännäisjäsenet velvoitetaan ilmoittamaan yrityksen kannalta arkaluontoisia tietoja pääjäsenille ilman, että sovellettaisiin vastavuoroista tietojen yhteiskäyttöä. Tämä heikentää liitännäisjäsenten kilpailuasemaa ja vähentää pääjäsenten kilpailupaineita.

2.1.1.4. Verkkojen säännöt ja jäsenmaksut

20. Korttitapahtumien vastaanottajat soveltavat kilpaileviin tuotteisiin yhtenäistämistä [13] sekä kotimaan että kansainvälisissä korttimaksujärjestelmissä. Korttitapahtumien vastaanottajat Belgiassa, Irlannissa, Portugalissa, Ranskassa, Unkarissa ja Tanskassa ilmoittavat, että Visan ja MasterCardin toimituspalkkiot on täysin yhtenäistetty, kun taas Espanjassa, Maltassa ja Ruotsissa yhtenäistämisestä on ilmoitettu yli 60 prosentissa tapauksista. Tutkinnan tulosten perusteella näyttää siltä, että hintojen yhtenäistäminen saattaa heikentää verkon sisäistä hintakilpailua, mikä puolestaan johtaa siihen, että vähittäiskauppiaat maksavat korkeampia maksuja.

21. Eräiden verkkojen co-branding-säännöt [14] saattavat myös estää pääsyn verkkoon tai ainakin hankaloittaa sitä. Co-branding-toiminnan kieltäminen kilpailijoina pidettyjen tai muiden kuin pankkien verkkojen kanssa saattaa rajoittaa verkkojen välistä kilpailua sekä pankkien ja muiden kuin pankkien välistä kilpailua.

22. Vastaavasti se, että kauppiaita kielletään perimästä asiakkailta käyttömaksua eli veloittamasta lisämaksua [15], saattaa useissa verkoissa estää tehokkaampien maksuvälineiden kehittämistä, koska todelliset kustannukset piilotetaan asiakkailta ristisubventiolla.

23. Vaikka pankkien liittymismaksut vaihtelevat huomattavasti EU:n alueella toimivissa verkoissa, eräiden jäsenvaltioiden (kuten Belgian, Suomen ja Tanskan) maksujärjestelmissä on erityisen korkeat liittymismaksut, mikä saa uudet toimijat heti luopumaan liittymisestä jäseneksi. Jäsenmaksujen analyysi osoitti, että liittymis-/jäsenmaksujen suuruus ei välttämättä riipu yksinomaan maan koosta.

2.1.1.5. Etuoikeutettuja kahdenvälisiä palkkioita koskevat sopimukset

24. Silloin kun monopoliasemassa olevat toimijat, jotka sekä myöntävät kortteja että ottavat vastaan korttitapahtumia, tekevät toimituspalkkioista etuoikeuksiin perustuvia sopimuksia (preferential interchange agreements) ja toimivat niiden nojalla, ne estävät uusien toimijoiden pääsyä markkinoille, koska ne eivät sovella niihin samoja edullisia ehtoja, mikä puolestaan korottaa uusien toimijoiden markkinoillepääsyn kustannuksia. Etuoikeutettuja kahdenvälisiä toimituspalkkioita koskevia sopimuksia [16] (ns. on-us-toimituspalkkiot) on ainakin Belgiassa, Espanjassa, Itävallassa, Portugalissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Sen jälkeen kun maksukortteja koskeva komission väliraportti julkaistiin huhtikuussa 2006, pankit useimmissa näissä maissa ovat alkaneet tarkistaa toimituspalkkiojärjestelyjään. Komissio on jo havainnut muutoksia kyseisillä markkinoilla.

25. Irlannissa, Suomessa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa käytössä olevat kahdenväliset maksu- ja selvitysjärjestelyt paikallisten pankkien kesken vaikeuttavat markkinoille pääsyä entisestään. Sääntönä on, että uusien toimijoiden on löydettävä yhteistyöpankki maksutapahtuman selvittämiseksi, mutta pankit eivät yleensä mielellään tue mahdollisia kilpailijoita.

2.1.2. Muut maksujärjestelmät kuin maksukorttijärjestelmät

26. Kaikki pankit tarvitsevat pääsyä maksu- ja selvitysjärjestelmiin, jos ne pyrkivät vähittäispankkimarkkinoille ja aikovat tarjota asiakkaille peruspankkipalveluja, kuten käyttötilejä. Jo perustettuihin infrastruktuureihin kuuluvat toimijat voivat kehittää erilaisia markkinoille pääsyn esteitä:

- Erilaiset jäsenyysvaihtoehdot ja erityisvaatimukset suoralle jäsenyydelle: Kansallisissa maksu- ja selvitysjärjestelmissä erotellaan jäsenyysluokkia eri tavoin. Joissakin tapauksissa jäsenyysjärjestelyt saattavat vääristää ehtoja, joiden perusteella yksittäiset jäsenet kilpailevat keskenään tai joiden perusteella mahdolliset uudet jäsenet voivat kilpailla vakiintuneiden markkinatoimijoiden kanssa.

- Vaatimus, jonka mukaan jäsenten on oltava pankkeja : useimmat maksu- ja selvitysjärjestelmät hyväksyvät ainoastaan pankkeja jäseniksi. Tämä järjestely saattaa osaltaan auttaa rahoitusjärjestelmän vakauden varmistamisessa mutta voi estää muiden kuin pankkien pääsyn maksujärjestelmiin, varsinkin jos toiminnan vakauden voi varmistaa muutenkin tehokkaasti.

- Jäsenmaksut ja maksurakenteet: Eräissä jäsenvaltiossa maksujärjestelmien maksurakenne – esimerkiksi liittymismaksujen ja korttitapahtumakohtaisten maksujen suuruus – voi olla kilpailueste uusille tai pienille toimijoille vähittäispankkimarkkinoilla.

- Pakko mukautua erilaisiin kansallisiin standardeihin: Maksupalvelujen tarjoajien on noudatettava erilaisia teknisiä vaatimuksia sekä testaus- ja varmennusmenettelyjä päästäkseen eri kansallisiin maksujärjestelmiin. Eräissä järjestelmissä tähän saattaa kulua jopa vuosi ja kustannukset voivat kohota korkeiksi.

- Toimituspalkkiot tilisiirroista ja suoraveloituksesta: Niissä jäsenvaltioissa, joissa sovitaan toimituspalkkioista, kyseiset palkkiot saattavat vääristää eri maksutapojen keskinäistä kilpailua sekä asiakkaille tarjottavia maksupalveluja koskevaa kilpailua. Maksutapojen välinen kilpailu saattaa vääristyä silloin, kun pankkien kannattaa edistää sellaisten maksutapojen käyttöä, joissa on korkeat toimituspalkkiot.

2.2. Luottorekisterit

27. Silloin kun pankit haluavat tarjota sellaisia peruspankkipalveluja kuin asuntolainat, kulutusluotot ja luottokortit, niiden on voitava käyttää avoimesti ja kohtuuhintaan hyvälaatuisia luottotietoja. Yleisiä luottotietoja ei kuitenkaan ole saatavissa monessakaan jäsenvaltiossa joko sääntelyn vuoksi tai luottotietomarkkinoiden heikon kehityksen vuoksi[17].

28. Lisäksi alakohtaisen tutkinnan aikana saatujen todisteiden perusteella näyttää siltä, että luottorekistereiden toiminta eräissä jäsenvaltioissa saattaa olla ristiriidassa kilpailulainsäädäntöön nähden. Ainakin kahdessa jäsenvaltiossa kotimaisten pankkien yhteisyrityksinä omistamat ja hoitamat luottorekisterit näyttävät tarjoavan pääsyn tietoihin syrjivin ehdoin, mikä puolestaan estää mahdollisia toimijoita pyrkimästä pankkitoiminnan markkinoille.

2.3. Pankkien välinen yhteistyö

29. Vähittäispankit tekevät muun muassa standardien asettamiseen ja infrastruktuurien pystyttämiseen tai maksujärjestelmien ylläpitoon liittyvää yhteistyötä. Säästö- ja osuuspankit ovat perinteisesti tehneet vieläkin tiiviimpää yhteistyötä. Ne kattavat merkittävän osan vähittäispankkitoiminnasta Euroopassa ja niillä on merkittävä asema useissa jäsenvaltioissa, kuten Espanjassa, Italiassa, Itävallassa, Ranskassa ja Saksassa. Niiden omistus- ja yritysrakenteet, yhteistyön määrä sekä erityiset sääntelyä ja toiminnan vakautta koskevat säännöt vaihtelevat kuitenkin valtavasti eri jäsenvaltioissa[18]. Yhdenmukaisen arvioinnin tekeminen ei tämän vuoksi ole mahdollista.

30. Silloin kun säästö- ja osuuspankit ovat oikeudellisesti itsenäisiä, ne tekevät yleensä yhteistyötä monilla aloilla, kuten ylläpitävät omia maksuinfrastruktuureja, yhteisiä riskinhallintajärjestelmiä ja talletusten vakuusjärjestelmiä. Niillä voi jopa olla yhteiset liiketoiminta- ja markkinointistrategiat sekä yhteinen tuotemerkki (brandi). Eräät säästö- ja/tai osuuspankit soveltavat paikallista tai alueellista periaatetta ja varaavat kullekin yksittäiselle vähittäispankille tietyn maantieteellisen alueen.

31. Pankkien välisen yhteistyön tuloksena voi olla taloudellisia etuja ja etuja kuluttajille, varsinkin silloin, kun kyseiset pankit ovat pk-yrityksiä, joilla ei yhdessä ole merkittävää markkinaosuutta. Tosiasiallinen kilpailu saattaa kuitenkin estyä silloin, kun itsenäiset pankit, joiden yhdistetty markkina-asema on vahva, tekevät yhteistyötä siten, että niiden tavoitteena tai vaikutuksena on niiden keskinäisen kilpailun rajoittaminen tai uusien toimijoiden pitäminen markkinoiden ulkopuolella. Tällaisissa tapauksissa komissio voisi harkita perusteellisen analyysin tekemistä ratkaistakseen sellaisesta yhteistyöstä mahdollisesti johtuvat kilpailuongelmat, joka ylittää sen, mikä on ehdottomasti tarpeen kilpailuetujen saamiseksi.

32. Silloin kun kyseessä ovat kilpailuongelmat, komission on siis arvioitava, aiheuttaako tai ylläpitääkö lainsäädäntö tai muu valtion toiminta ilmoitettua kilpailunvastaista toimintaa.

2.4. Hinnoittelu ja toimintatavat

33. Vähittäispankkien asiakkaiden päätöksentekoa rajoittavat myös eritasoinen tietojen saanti sekä pankin vaihtamisesta aiheutuvat korkeat kustannukset. Tietojen saanti vaihtelee myytävinä olevien tuotteiden monimutkaisuuden ja hintojen avoimuuden mukaan. Selkeän ja läpinäkyvän tiedon antaminen kuluttajille saattaa vähentää tietoihin liittyviä ongelmia. Lisäksi useiden jäsenvaltioiden viranomaiset työskentelevät parantaakseen kuluttajien tietoa rahoitusasioista.

34. Myös pankin vaihtamisesta aiheutuvat korkeat kustannukset rajoittavat kuluttajien liikkuvuutta. Lisäksi pankin vaihtamisesta aiheutuvat muut kuin taloudelliset kustannukset näyttävät vääjäämättömiltä sellaisten tuotteiden kuin käyttötilien kohdalla, esimerkiksi vaihtamisesta aiheutuva hallinnollinen rasitus – ja se miten kuluttajat sen mieltävät – voivat saada kuluttajat luopumaan käyttämänsä pankin vaihtamisesta toiseen. Tutkinnassa on kuitenkin käynyt ilmi, että toiset pankit luovat keinotekoisia esteitä (kuten eri pankkipalvelujen sitominen[19] tai korkeat tilin lopettamiskustannukset), jotka nostavat kuluttajille pankin vaihtamisesta aiheutuvia kustannuksia ja tällä tavoin vähentävät kilpailun voimakkuutta.

35. Tutkinnassa saaduista tiedoista käy ilmi, että asiakkaiden liikkuvuus nykyisillä pankkitilien markkinoilla on yleensä vähäistä. Korkea asiakastyytyväisyys saattaa osittain selittää vähäisen liikkuvuuden. Tutkinnan perusteella näyttää kuitenkin siltä, että pankeilla saattaa olla suuret mahdollisuudet käyttää markkinavoimaa siellä, missä asiakkaiden liikkuvuus on vähäistä.

36. Vähittäispankkipalvelujen hinnat vaihtelevat huomattavasti jäsenvaltioiden välillä. Tutkinnassa on kuitenkin saatu todisteita peruspankkipalvelujen hinnoittelun ja toimintatapojen yhteneväisyydestä kansallisella tasolla. Tällainen yhteneväisyys voidaan nähdä käyttötileissä siinä, että niille asetetaan kaikkialla samantyyppisiä maksuja, kuten tilinhoitomaksu, tilin lopettamismaksu, nostomaksu ja tilinylitysmaksu.

37. Tuotteiden sitominen on myös esimerkki useimpien jäsenvaltioiden pankkien harjoittamasta yhteneväisestä toiminnasta. Palvelujen sitominen toisiinsa voi heikentää vähittäispankkien kilpailua nostamalla pankin vaihtamisesta aiheutuvia kustannuksia, vähentämällä hintojen avoimuutta ja estämällä uusien toimijoiden (varsinkin erikoistuneiden toimijoiden) tuloa markkinoille. Tutkintaan liittyvän markkinatutkimuksen perusteella näyttää siltä, että useimmissa jäsenvaltioissa pankkien enemmistö[20] sitoo käyttötilin asuntolainaan, yksityisasiakkaiden luottoihin ja pk-yritysten luottoihin. Tutkinnan perusteella näyttää myös siltä, että silloin kun jäsenvaltion suurin pankki sitoo tuotteitaan, myös suurin osa sen kilpailijoista tekee samoin.

3. MAHDOLLISET JATKOTOIMET

38. Alakohtaisessa tutkinnassa saatujen todisteiden perusteella komissio suosittelee useita toimenpiteitä kilpailun lujittamiseksi vähittäispankkitoiminnassa, myös maksukorttien markkinoilla.

3.1. Kilpailulainsäädännön täytäntöönpano

39. Panemalla kilpailusäännöt täytäntöön saatetaan pystyä ratkaisemaan useita alakohtaisen tutkinnan aikana havaittuja kilpailuongelmia. Täytäntöönpano voisi koskea ensinnäkin markkinoillepääsyn esteitä, syrjiviä sääntöjä, maksurakenteita ja hallintojärjestelyjä eräissä maksukorttiverkoissa ja maksu- ja selvitysjärjestelmissä.

40. Kilpailusääntöjä voisi olla syytä soveltaa korkeisiin toimitus- ja palvelupalkkioihin eräissä maksukorttiverkoissa.

41. Komissio saattaa kerätä lisää tietoja voidakseen arvioida, rajoittaako merkittävän markkina-aseman omaavien säästö- ja/tai osuuspankkien yhteistyö huomattavasti niiden keskinäistä kilpailua taikka kilpailua muihin tai mahdollisiin kilpailijoihin nähden.

42. On mahdollista, että eräiden pankkien harjoittama tuotteiden sitominen on ristiriidassa kilpailulainsäädännön kanssa, esimerkiksi silloin kun pankki sitomalla käyttää väärin hallitsevaa asemaansa tietyillä merkityksellisillä tuotemarkkinoilla.

43. Kilpailusääntöjä voisi olla syytä soveltaa luottorekistereihin pääsyn esteisiin ja muihin luottorekisterien syrjiviin sääntöihin.

44. Kilpailusääntöjen täytäntöönpanomenettely kuitenkin edellyttää kunkin tapauksen yksityiskohtaista tutkintaa yhteistyössä kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa.

3.2. Sääntely- ja itsesääntelytoimet kilpailuongelmien ratkaisemisessa

3.2.1. Maksujärjestelmät

3.2.1.1. Yhtenäinen euromaksualue

45. Useita alakohtaisessa tutkinnassa paljastuneita kilpailun esteitä voidaan poistaa perustamalla kilpailua suosiva yhtenäinen euromaksualue. Yhtenäinen euromaksualue tarjoaa maksukorttiverkoille mahdollisuuden poistaa useita rajoittavia sääntöjä. Komissio kiinnittää erityistä huomiota sen varmistamiseen, että co-branding-rajoituksia ei käytetä markkinoiden jakamiseen[21].

46. Maksukorttien yhtenäinen euromaksualue tarjoaisi vähittäiskauppiaille suuremman valinnanmahdollisuuden vastaanottopalvelujen tarjoajien välillä, mikä lisäisi samalla kilpailua näillä erittäin keskittyneillä markkinoilla[22].

47. Sisämarkkinoiden asianmukaisen toiminnan varmistamiseksi Euroopan komissiolla on oikeus ehdottaa lainsäädäntötoimia. Komission ehdottamalla maksupalveludirektiivillä[23] kiellettäisiin maksujärjestelmiin ja –infrastruktuureihin pääsyä koskevat rajoitukset, jotka perustuvat institutionaaliseen asemaan. Maksupalveludirektiivi on parhaillaan neuvoston ja Euroopan parlamentin käsiteltävänä. Sen täytäntöönpano antaisi kansalaisille mahdollisuuden hyötyä kilpailukykyisemmistä ja tehokkaammista maksupalveluista. Yhtenäisellä euromaksualueella maksukorttiverkkojen ja maksu- ja selvitysjärjestelmien ei pitäisi pystyä vääristämään kilpailua asettamalla syrjiviä sääntöjä tai hallintojärjestelyjä.

48. Komissio jatkaa yhdessä kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa sen seuraamista, että yhtenäistä euromaksualuetta koskeva kehys on yhdenmukainen kilpailulainsäädännön kanssa Ecofin-neuvoston[24] pyynnön mukaisesti.

3.2.2. Luottorekisterit

49. Alakohtaisessa tutkimuksessa on selvinnyt, että periaatetta syrjimättömästä vastavuoroisesta pääsystä luottorekistereihin ei vielä sovelleta täysimääräisesti. Rajatylittävällä tietojen yhteiskäytöllä on myös merkittäviä esteitä. Luottosopimuksia koskevassa direktiiviehdotuksessa jäsenvaltioiden edellytetään varmistavan yhtäläisen rajatylittävän pääsyn luottorekistereihin[25]. Komissio tarkastelee näitä kysymyksiä Euroopan asuntoluottomarkkinoiden[26] yhteydessä. Tulevaisuudessa saattaa olla aiheellista arvioida myös yhteensopivuutta avointen ja kilpailukykyisten eurooppalaisten luottomarkkinoiden kanssa.

50. Viranomaiset, jotka haluavat lisätä kilpailua ja tehokkuutta luottomarkkinoilla, saattavat haluta harkita luottotietojen yhteiskäyttöä koskevan sääntelyn uudistamista niin, että yhteiskäyttö koskee useampia luottorekisterejä. Tietosuoja ja luottotietojen yhteiskäyttö ovat kuitenkin hyvin arkaluontoisia asioita ja jäsenvaltioiden hallitusten on harkittava niitä huolellisesti. Tutkinnassa kävi ilmi sellainen mahdollisuus, että muutamissa jäsenvaltioissa luottorekisterit eivät noudata täysimääräisesti tietosuojasääntöjä.

3.2.3. Hinnoittelu ja toimintatavat

51. Saattaa olla aihetta tarkastella tuotteiden sitomisen vaikutuksia kilpailuun tiettyjen pankkituotteiden markkinoilla. Muutamien jäsenvaltioiden viranomaiset ovat ottaneet käyttöön säännöksiä tuotteiden sitomisen rajoittamiseksi tai estämiseksi vähittäispankkitoiminnassa.

52. Komissio perusti asiantuntijaryhmän[27] tutkimaan pankkien tiliasiakkaiden liikkuvuutta. Ryhmä harkitsee toimenpiteitä, jotka helpottaisivat pankkitilin avaamista tai siirtämistä toiseen pankkiin sekä kansallisella että rajatylittävällä tasolla, tutkimalla jäsenvaltioiden parhaita käytänteitä. Asiantuntijaryhmä esittää suosituksensa vuoden 2007 alkupuoliskolla.

4. PÄÄTELMÄT

53. Alakohtaisessa tutkinnassa havaittiin neljä keskeistä kysymystä, joita komission ja kansallisten kilpailuviranomaisten on seurattava:

- maksujärjestelmien, myös korttimaksujärjestelmien, rakenne ja ylläpito

- luottorekisterit

- pankkien välinen yhteistyö sekä

- pankkien hinnoittelu ja toimintatavat, myös tuotteiden sitominen.

54. Euroopan komissio ei epäröi käyttää toimivaltuuksiaan EY:n perustamissopimuksen 81, 82 ja 86 artiklan mukaisesti sen varmistamiseksi, että vähittäispankkitoiminnassa sekä lukuisilla maksumarkkinoilla ja varsinkin yhtenäistä euromaksualuetta koskevassa hankkeessa noudatetaan kilpailusääntöjä. Komissio myös jatkaa toimintaansa kilpailulainsäädännön lisäksi muillakin aloilla, jotta EU:n kansalaiset voisivat hyötyä enemmän vähittäispankkitoiminnan sisämarkkinoista.

[1] Maksukortteja koskeva väliraportti julkaistiin 12.4.2006 ja käyttötilejä ja niihin liittyviä palveluja koskeva väliraportti 17.7.2006.

[2] Luvut ovat toisesta väliraportista, jossa käsitellään vähittäispankkitoiminnan alaa koskevaa tutkintaa.

[3] Katso http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2003/l_001/l_00120030104en00010025.pdf.

[4] Katso http://ec.europa.eu/comm/competition/antitrust/others/sector_inquiries/financial_services/decision_retailbanking_en.pdf

[5] Katso http://ec.europa.eu/internal_market/finances/policy/index_en.htm

[6] Arvio koskee siis yksinomaan myyntipistetapahtumia. Siinä ei oteta huomioon pankkiautomaattitapahtumia.

[7] Tämä arviointi ei koskenut pankkiautomaattitapahtumia.

[8] Asia COMP/34579.

[9] Asia COMP/38606.

[10] Tyypillinen korttimaksujärjestelmä kuvataan maksukortteja koskevassa ensimmäisessä väliraportissa.

[11] Luottokorttien myöntämisen kannattavuus on arvioitu korkeimmaksi (bruttokate vähintään 60 %) Portugalissa, Latviassa, Virossa, Tšekissä ja Italiassa, kun toimituspalkkioista saatuja tuloja ei ole otettu huomioon.

[12] Rahoituslaitosta koskevaa vaatimusta ei kuitenkaan saa soveltaa enää sen jälkeen, kun ehdotettu maksupalveludirektiivi pannaan täytäntöön.

[13] ”Yhtenäistämisellä” (blending) tarkoitetaan vastaanottajapankkien käytäntöä periä yrityksiltä sama hinta erityyppisten ja/tai eri verkkojen myöntämien korttien hyväksymisestä tekemättä eroa toimituspalkkioiden välillä.

[14] Termin ”co-branding” määritelmä saattaa vaihdella eri korttiverkoissa. Yleensä sillä tarkoitetaan korttiverkon logon ja toisen logon (toisen verkon tai muun kuin pankin logon) näkymistä kortin etupuolella.

[15] ”Lisämaksun veloittaminen” (surcharging) tarjoaa mahdollisuuden kauppiaille veloittaa lisämaksuja kalleimpien maksuvälineiden käytöstä.

[16] Etuoikeutettuihin palkkioihin perustuvien sopimusten piiriin kuuluvat korttitapahtumat tunnetaan myös nimellä ”on-us-tapahtumat”, tällöin sekä kortin myöntäjä että korttitapahtuman vastaanottaja ovat joko sama taho tai kuuluvat samaan konserniin. Tilanne on päinvastainen ”off-us-tapahtumissa”, joissa kortin myöntäjä ja korttitapahtuman vastaanottaja ovat eri luottolaitoksia.

[17] Luottorekistereiden perustamisessa ja niiden toiminnassa on luonnollisestikin noudatettava täysimääräisesti jäsenvaltioiden tietosuojalainsäädäntöä. Lainsäädännön noudattamisen perusteellinen arviointi ei kuitenkaan sisälly tutkintaan.

[18] Esimerkiksi säästöpankit ovat yhä julkisessa omistuksessa ja/tai julkisesti hallinnoituja muutamissa jäsenvaltioissa, kuten Luxemburgissa ja Saksassa sekä merkittävältä osin Espanjassa. Toisissa, lähinnä uusissa jäsenvaltioissa ne ovat täysin yksityisessä omistuksessa. Toisissa ne on organisoitu uudelleen osuuskuntamuotoisiksi konserneiksi (Ranska) ja toisissa on sekamuotoja, eli maassa toimii sekä yksityisessä että julkisessa omistuksessa olevia säästöpankkeja rinnakkain (Italia ja Itävalta). Osuuspankit on puolestaan yleensä perustettu sillä periaatteella, että ne tarjoavat pankkipalveluja omistajilleen, joilla ei ole lupaa omistaa (tai myydä) määräysvaltaan oikeuttavaa määrää osakkeita.

[19] Sitomisesta (tying) on kyse, kun pankki edellyttää, että yhden tuotteen (esim. asuntolaina) ostaja hyväksyy myös toisen erillisen tuotteen (esim. käyttötilin avaamisen).

[20] Pankkien enemmistöllä tarkoitetaan tässä pankkeja, joiden yhdistetty markkinaosuus on komission markkinatutkimuksessa yli 50 %.

[21] Markkinoiden jakamisesta olisi kyse esimerkiksi silloin, jos yksi kansainvälinen korttijärjestelmä pitää toista järjestelmää kilpailijana yksinomaan sen vuoksi, että tämä päättää toimia kotijäsenvaltionsa ulkopuolella.

[22] On syytä muistaa, että eräissä jäsenvaltioissa vähittäiskauppiailla on nykyisin mahdollisuus valita vain yhden monopoliasemassa olevan vastaanottopalvelujen tarjoajan ”tarjous” (ks. [17] kohta).

[23] Katso http://ec.europa.eu/internal_market/payments/framework/index_en.htm

[24] Ks. yhtenäistä euromaksualuetta koskevat neuvoston päätelmät, 10. lokakuuta 2006: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/COUNCIL-LIVE/20061010_14209_6.PDF

[25] Katso http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/fina_serv/cons_directive/2ndproposal_en.pdf. Keskeiset säännökset ovat 8 artiklassa.

[26] Komission Vihreä kirja – Asuntoluotot EU:ssa, julkaistu heinäkuussa 2005, on saatavilla osoitteessa: http://ec.europa.eu/internal_market/finservices-retail/home-loans/integration_en.htm#greenpaper

[27] Katso http://ec.europa.eu/internal_market/finservices-retail/baeg_en.htm