KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE rajatylittävän käteisrahaliikenteen seurannasta

(Komission esittämä)

1. JOHDANTO

1. Tämä asiakirja sisältää komission oikeus- ja sisäasiain ja ECOFINin neuvoston pyynnöstä esittämän kertomuksen. Oikeus- ja sisäasiain ja ECOFINin neuvosto päätteli 17 päivänä lokakuuta 2000 pitämässään kokouksessa, että neuvosto myöntää, että rajatylittävän rahaliikenteen seuranta voi vahvistaa käytännön tasolla toteutettavaa rahanpesun ehkäisyä ja pyytää komissiota tarkastelemaan 1 päivään heinäkuuta 2001 mennessä mahdollisuutta esittää ehdotus kansallisten säännösten johdonmukaistamiseksi ja vahvistamiseksi, jotta jäsenvaltiot voivat antaa kyseisen säännöksen ja järjestää tietojenvaihdon.

2. Komissio esitti oikeus- ja sisäasiain ja ECOFINin neuvoston kokouksessa 16 päivänä lokakuuta 2001 alustavan suullisen kertomuksen ja neuvosto pyysi komissiota antamaan lopullisen kertomuksen ennen vuoden 2001 loppua. Tämä asiakirja muodostaa lopullisen kertomuksen.

2. OPERAATIO MONEYPENNYN TULOKSET

3. Neuvoston alkuperäinen pyyntö esitettiin Operaatio Moneypennyä koskevan kertomuksen johdosta.

4. Operaatio Moneypenny [1] oli jäsenvaltioiden tulliviranomaisten yhteisesti syyskuusta 1999 helmikuuhun 2000 toteuttama operaatio, jonka tarkoituksena oli valvoa rajatylittävää käteisrahaliikennettä, jonka arvo oli enemmän kuin 10 000 euroa, ja tarkastella oliko kyseisen rahaliikenteen laajuus uhka olemassa oleville rahoituslaitosten toteuttamille rahanpesun torjuntatoimille.

[1] Neuvoston asiakirja 9630/2/00 versio 2, 7.9.2000.

5. Operaatiosta saadut tulokset osoittavat ensinnäkin rajatylittävän käteisrahaliikenteen merkityksen rahanpesutoiminnan kannalta. Operaation aikana kirjattu maksuliikenteen kokonaismäärä oli 1,6 miljardia euroa. Käteisrahaliikenne oli 1,35 miljardia euroa.

6. Kertomuksesta kävi ilmi myös eri jäsenvaltioiden seurantatoimien huomattavat erot.

7. Vaikka kertomus muodostaa lähtökohdan käteisrahaliikenteen seurannan tarvetta koskevalle tarkastelulle, siinä annettujen lukujen suhteen on oltava varovainen. Tietyt jäsenvaltiot eivät harjoita mitään seurantaa eivätkä siten ole voineet antaa lukuja. Toiset taas ovat antaneet tietoja myös yhteisön sisällä tapahtuvasta rahaliikenteestä.

3. TARVE YHTEISÖN TASON TOIMINTAAN

8. Rahanpesun ehkäisemiseksi direktiivissä 91/308/ETY [2], jota on muutettu, säädetään yhteisön tasolla tapahtuvasta vähintään 15 000 euron arvoisen rahaliikenteen seurannasta silloin, kun se tapahtuu rahoituslaitosten kautta.

[2] Rahoitusjärjestelmän rahanpesutarkoituksiin käyttämisen estämisestä 10 päivänä kesäkuuta 1991 annettu neuvoston direktiivi 91/308/ETY, EYVL L 166, 28.6.1991 s. 77, sellaisena kuin se on muutettuna 4 päivänä joulukuuta 2001 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2001/97/EY (EYVL L 344, 28.12.2001, s. 76).

9. Vaikka tietyt jäsenvaltiot suorittavat kansallisilla rajoillaan käteisrahaliikenteen seurantaa, koko yhteisön rajoja koskevaa seurantaa ei ole olemassa.

10. Tällä hetkellä ei ole mahdollista määrittää kuinka paljon rahanpesua tapahtuu käteisrahaliikenteessä, mutta käteisen rahan määrä on riittävä muodostamaan mahdollisen riskin kansallisille ja yhteisön eduille.

11. Moneypenny-kertomuksessa ei eroteltu yhteisön sisäistä ja yhteisön ulkopuolista käteisrahaliikennettä. On erittäin todennäköistä, että suurin osa yhteisön sisäisestä rahaliikenteestä on laillista. Tämä johtuu yhteisön sisäisen laillisen kaupan kasvusta, jota ovat edistäneet yhtenäismarkkinoiden tarjoama helppous myydä, siirtää, ostaa, jne., jota euron käyttöönotto vahvisti.

12. Kertomuksesta kävi ilmi myös, että olemassa olevat rahanpesun torjuntatoimet menettivät tehokuuttaan rajatylittävän käteisrahaliikenteen seurannan epäyhtenäisyyden vuoksi. Jäsenvaltioiden hyvin erilaisten lähestymistapojen takia todellista suojelua yhteisön tasolla on vähän, mitä rikolliset voivat käyttää hyväkseen.

13. Syyskuun 11 päivän 2001 tapahtumien jälkeen on välttämätöntä vahvistaa rahoitus- laitosten kautta tapahtuvan rahaliikenteen seurantaa. Käteisen rahan käyttö voi yleistyä vaihtoehtona.

14. Euroopan taloudellinen integraatio, jonka kruunasi euron käyttöönotto, pakottaa tarkastelemaan eri tavalla tarvetta säätää yhteisön lähestymistavasta tässä asiassa. Aiemmin Euroopan alueen jakautuminen sekä eri kansalliset valuutat selittivät kansallisten seurantatoimien erilaisuuden. Ottaen huomioon jäsenvaltioiden talouksien nykyisen yhdentymisen kyseinen epäyhtenäinen tilanne on poikkeuksellinen ja samalla vaikeasti perusteltavissa. Tietyssä jäsenvaltiossa suoritettu tarkka seuranta voisi hyvinkin johtaa rahaliikenteen ohjaamiseen sen naapurijäsenvaltion kautta, jonka seuranta on heikkoa tai jossa sitä ei ole lainkaan. Lisäksi jäsenvaltioiden seurantasäännösten epäyhtenäisyys on kyseenalaista yhtenäismarkkinoiden kannalta. Euroopan yhteisössä matkustavat kohtaavat ylittäessään jäsenvaltion rajan erilaisia ja sen vuoksi vaikeasti ymmärrettäviä sääntöjä. Näissä olosuhteissa olisi tarkoituksenmukaista yhdenmukaistaa kansallisen lainsäädännön mukaiset tulli-ilmoitukset ulkorajoilla säätämällä yhteisön tasolla yhtenäisestä ilmoituksesta, mutta olisi myös tarkasteltava kansallisten tulli-ilmoitusten vaatimusten säilyttämistä (ks. jäljempänä kohta 23).

15. Komissio katsoo, että on perusteltua täydentää rahanpesua koskevaa direktiiviä toimenpiteellä, jonka tarkoituksena on ottaa käyttöön yhteisön ulkorajat ylittävässä käteisrahaliikenteessä liikkuvien suurten summien seuranta.

16. Seurantatoimien tehostamiseksi on myös tarpeen panna täytäntöön tietojenvaihto- järjestelmä niiden jäsenvaltioiden välillä, joissa epäilyttävää rahaliikennettä tapahtuu. On korostettava lisäksi rahanpesun torjunnan alan keskinäisen hallinnollisen avunannon mekanismien täydentävyyttä ja erityisesti monitieteistä tietojenvaihtoa jäsenvaltioiden välillä sekä jäsenvaltioiden ja komission välillä, josta säädetään ehdotuksessa "Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus jäsenvaltioiden toimivaltaisten kansallisten viranomaisten välisen yhteistyöjärjestelmän perustamisesta yhteisön taloudellisten etujen suojelemiseksi laittomilta toimilta [3]".

[3] Komission työohjelma 2001 (2001/98).

17. Olisi myös pyrittävä jatkuvasti tiedottamaan matkustajille säännösten sisällöstä ja heidän asiaa koskevista velvollisuuksistaan. Edellä sanottu voidaan tehdä tehokkaammin sitten, kun alan säännökset ovat yhtenäiset eivätkä epäyhtenäiset kuten nykyisin.

4. EHDOTUSTEN SOVELTAMISALA

18. Kyseisen lähestymistavan selvä tarkoituksenmukaisuus sekä ehkäisyn että torjunnan kannalta on sovitettava yhteen yhtenäismarkkinoiden periaatteiden, erityisesti pääoman vapaan liikkuvuuden, noudattamisen tarpeen kanssa.

19. Seurannan ja pääoman vapaan liikkuvuuden suojelun vaatimusten välinen tasapaino pakottaa ottamaan erityisesti huomioon ehdotusten soveltamisalan, sen mahdollisen vaikutuksen voimassa oleviin kansallisiin toimenpiteisiin ja myös sen erityisen muodon.

Interventiokynnys

20. Kaikkien ehdotusten olisi täydennettävä olemassa olevaa rahoituslaitosten kautta tapahtuvan rahaliikenteen seurantaa ja estettävä käteisrahaliikennettä koskevan yhtenäisen yhteisön lähestymistavan puuttumisesta aiheutuvat rikkomukset. Ainoastaan merkittävää käteisrahaliikennettä seurattaisiin; kynnyksen, jonka ylittävää rahaliikennettä seurattaisiin, olisi oltava sama kuin rahoituslaitoksiin sovellettu (15 000 euroa). Kynnyksen olisi oltava riittävän korkea matkustajia ja taloudellisia toimijoita koskevien ylimääräisten hallinnollisten muodollisuuksien ja tullihallinnon suhteettoman taakan välttämiseksi. Joka tapauksessa on olemassa riski, että matkustajat tekevät useita matkoja mukanaan kynnyksen alittava rahamäärä. Ongelman ratkaiseminen kynnystä alentamalla kyseisen rahaliikenteen estämiseksi aiheuttaisi epäilemättä suuria soveltamisvaikeuksia hallinnon tasolla.

Kyseinen ongelma ("smurfing" eli käteistalletusten pilkkominen ja niiden siirtäminen ulkomaille) ratkaistaan rahanpesua koskevassa direktiivissä siten, että toimija, jota rahaliikenne koskee, on velvollinen tekemään tulli-ilmoituksen epäilyttävässä tapauksessa. Tämä ei ole mahdollista rahaa mukanaan kuljettavien matkustajien osalta. Kyseistä rahaliikennettä voi aina hallita käyttämällä tullihallintojen käytössä olevia keinoja ihmisten ja matkatavaroiden tarkastamiseksi erityisesti riskianalyysitekniikoiden avulla suurta riskiä edustavien matkustajien tunnistamiseksi. Jos myöhempi kokemus osoittaa, että riskianalyysi ei ratkaise ongelmaa, olisi otettava huomioon säännöksen uudelleentarkastelu ja sen vahvistaminen.

Seuranta yhteisön ulkorajoilla

21. Jäsenvaltioiden nykyisin suorittama seuranta kohdistuu usean tyyppiseen rahaliikenteeseen (yhteisön sisäinen ja ulkoinen rahaliikenne) usealla tavalla (esimerkiksi tulli-ilmoituksen tai riskianalyysin avulla).

22. On selvää, että yhteisön tasolla seuranta on mahdollista ainoastaan ulkorajoilla. Vaikka ei otettaisi huomioon kysymystä seurannan yhteensopimattomuudesta yhtenäismarkkinoiden periaatteiden kanssa, sen käytännön soveltaminen yhteisössä, jossa ei ole sisärajoja (erityisesti Schengenin alueella ja euroalueella), on vaikeaa, minkä vuoksi seurantaa ei voida suorittaa kansallisilla rajoilla.

23. Ottaen huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen takaaman pääoman vapaan liikkuvuuden ja ehdotetun yhteisön toiminnan yhteisön ulkopuolisesta käteisrahaliikenteestä aiheutuvien riskien mahdollisen kasvun tehokkaammaksi ehkäisemiseksi on tärkeää, että kaikissa kansallisissa toimenpiteissä otetaan huomioon seurantavaatimusten ja vapaan liikkuvuuden välinen herkkä tasapaino. Kaikki rajoitukset ja tulli-ilmoituksen antovelvollisuus eivät saisi johtaa seurantaan kuin silloin, kun se on todella välttämätöntä.

24. Missään yhteisön toimenpiteessä ei saisi rajoittaa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 58 artiklan 1 kohdan b alakohdan soveltamisalaa. Kyseisessä kohdassa jäsenvaltioiden sallitaan toteuttaa tiettyjä toimenpiteitä, joilla on vaikutusta pääoman vapaaseen liikkuvuuteen. Joka tapauksessa yhtenäismarkkinoilla ja euroalueella kyseisiä toimenpiteitä olisi otettava käyttöön erittäin rajoitetusti. Ottaen huomioon yhteisön yhdenmukaisen tulli-ilmoituksen käyttöönoton kyseisen rahaliikenteen ulkorajoilla tapahtuvaa seurantaa varten kunkin jäsenvaltion, jolla on käytössä kansallisten tulli-ilmoitusten järjestelmä, olisi taattava sen yhteensopivuus yhteisön toimenpiteen kanssa ja tarkasteltava oman kansallisen järjestelmänsä säilyttämisen tarkoituksenmukaisuutta tai hyödyttömyyttä.

25. Ulkorajoilla tapahtuvan seurannan yleistyminen tulee johtamaan kyseisen käteisrahaliikenteen sisärajoilla tapahtuvan seurannan päättymiseen. Niiden jäsenvaltioiden, jotka ovat ottaneet käyttöön mainittuja seurantajärjestelmiä, olisi varmaankin tarkasteltava kyseisten järjestelmien säilyttämisen mielekkyyttä.

Rahan maahantuonnin ja maastaviennin seuranta

26. Rahanpesu on monimuotoinen ilmiö. Käteisrahan tuontia yhteisöön sen vaihtamiseksi toiseen valuuttaan pidetään yleisesti klassisena esimerkkinä rahanpesusta. Voitaisiin siten väittää, että seurantaa olisi sovellettava ainoastaan kyseiseen toimintaan.

27. Todellisuus on hieman toisenlainen. Seurantaa suorittavien jäsenvaltioiden kokemus osoittaa, että käteisrahan maastavientiin sovelletaan usein tarkempaa seurantaa kuin rahan maahantuontiin. Yhteisöön tuodaan huumeita nettomääräisesti ja sen seurauksena käteisrahaa viedään yhteisöstä voittojen palauttamiseksi ja lisälähetysten rahoittamiseksi. Tietyissä jäsenvaltioissa kyseinen ilmiö on myös havaittavissa raskaasti verotettujen tuotteiden kuten alkoholin ja tupakan osalta.

28. Terrorismin torjunnan tarve vahvistaa myös tarvetta suorittaa käteisrahaliikenteen seurantaa alueelta poistumisen yhteydessä. Terrorismin rahoittamiseen liittyviä varoja voidaan tuoda yhteisöön tai viedä sieltä. Kun muut terrorismin vastaiset toimenpiteet, erityisesti varojen jäädyttäminen, tulevat voimaan, terroristiryhmät etsivät muita rahoituslähteitä ; ne pyrkivät välttämään riskejä, jotka sisältyvät pankkijärjestelmän kautta harjoitettavaan rahaliikenteeseen. Huumeiden (tai raskaasti verotettujen tuotteiden salakuljetuksen tai väärennettyjen tuotteiden) avulla toimintansa rahoittavat terroristijärjestöt pyrkivät todennäköisesti korvaamaan tiettyjen summien menetyksen uusien liiketoimien tuottamalla voitolla.

29. Kaikkia toimenpiteitä, joilla on tarkoitus ottaa käyttöön seuranta yhteisön tasolla, olisi sovellettava käteisrahaliikenteeseen sekä yhteisöön tuonnin että yhteisöstä viennin yhteydessä. Minkään toimenpiteen ei saa kannustaa jäsenvaltioita säilyttämään yhteisön sisäistä seurantaa.

5. SEURANTA

30. Seurantajärjestelmän käyttöönotto mahdollistaisi määrältään merkittävän käteisrahaliikenteen valvonnan yhteisöön tuonnin ja yhteisöstä viennin yhteydessä ilman, että kansalaisia tai hallintoa rasitettaisiin liikaa ja tarpeettomasti.

31. Seurantaa suorittavilla jäsenvaltioilla on hyvin erilaisia lähestymistapoja: muodolliseen tulli-ilmoitukseen ja sitä täydentäviin tietoihin perustuvista järjestelmistä melkein kokonaan tietoihin perustuviin järjestelmiin. Tietyt jäsenvaltiot vaativat kirjallisen ilmoituksen, toiset vaativat ilmoitusta silloin, kun tulli pyytää tietoja. Toiset taas eivät vaadi mitään ilmoitusta. Sääntöjen erilaisuus tekee niistä matkustajille vaikeaselkoisia. Sääntöjen voimassaolon säilyttäminen tulee sen vuoksi kyseenalaiseksi yhteisön sääntöjen tullessa voimaan ja kun käytössä on silloin kahdet rinnakkaiset säännöt. Sääntöjen rinnakkaisuus tuo mukanaan pulmallisia käytännön ongelmia. Näin on esimerkiksi silloin, kun kolmannesta maasta tuleva matkustaja haluaa vierailla useissa jäsenvaltioissa saman matkan aikana. Kuten edellä kohdassa 14 mainittiin euron käyttöönotto poisti perusteet seurannan erilaisuudelta. Sisämarkkinoiden ja pääoman vapaan liikkuvuuden kannalta loogisin ratkaisu on ulkorajoilla sovellettava yhtenäinen ilmoitusjärjestelmä, joka korvaisi Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 58 artiklaa noudattaen nykyiset erilaiset ja epäyhtenäiset kansalliset järjestelmät. Yhteisön säännöt tulevat tekemään kansalliset ilmoitusmenettelyt turhiksi yhteisön ulkopuolisen ja yhteisön sisäisen rahaliikenteen osalta (ks. edellä kohta 23).

Tulli-ilmoitukseen perustuva järjestelmä

32. Ne jäsenvaltiot, joissa on käytössä tulli-ilmoitukseen perustuva järjestelmä, katsovat, että kyseinen järjestelmä on selkeämpi, turvallisempi ja se tarjoaa enemmän riskien hallinnassa tarvittavia oikeudelliselta kannalta tärkeitä tietoja.

33. Ne jäsenvaltiot, joissa ei ole tulli-ilmoitukseen perustuvaa järjestelmää, katsovat, että on olemassa riski, että paperityöt tulevat lisääntymään ja että tullin voimavaroja tuhlataan, kun tiedot ovat peräisin melkein yksinomaan laillisilta matkustajilta eikä kohteena olevilta rikollisilta. Tulli-ilmoitukseen perustuvan järjestelmän osalta on korostettava, että sen pelotevaikutusta ei pidä aliarvioida ja sen käytännössä tarvitsemat voimavarat ovat suhteellisen rajalliset saavutettuihin tuloksiin ja etuihin nähden. Näin on erityisesti siinä tapauksessa, jos tulli-ilmoituksen kynnys on asetettu korkealle 15 000 euron tasolle.

34. Yhteisön tasolla asia on vielä mutkikkaampi. Ottaen huomioon erilaiset lähestymistavat ja tiettyjen jäsenvaltioiden erittäin vähäisen kokemuksen käteisrahaliikenteen seurannasta koko järjestelmän olisi oltava selkeä ja mahdollistettava sen yhdenmukainen soveltaminen koko yhteisössä.

35. Yksinomaan tietoihin perustuva järjestelmä olisi vaikea laatia oikeudelliseen muotoon ja se antaisi vähän takeita yhdenmukaisesta lähestymistavasta.

36. Selkeyden vuoksi yhdenmukaisen lähestymistavan tarjoava, matkustajille kohtuullisen varoituksen antava yleinen tulli-ilmoituksen antovelvollisuus, johon liittyy yleinen kynnys ja yleiset yksinkertaiset ja kaikissa jäsenvaltioissa käytettävät vakiolomakkeet, näyttää olevan paras tapa yhdenmukaisen seurannan soveltamiseksi. Jäsenvaltioiden on tehtävä johtopäätökset kyseisestä yhteisön tasolla tapahtuvasta yhdenmukaistamistoimesta ja tarkasteltava, onko välttämätöntä velvoittaa matkustajat antamaan kansallinen tulli-ilmoitus yhteisön ulkopuolisen ja sisäisen käteisrahaliikenteen osalta.

Tullin suorittama seuranta

37. Kaikkien yhteisön tasolla sovellettavien järjestelmien olisi taattava seurantaviranomaisille valta soveltaa tehokkaita seurantatoimia niissä jäsenvaltioissa, joissa ei kansallisen lainsäädännön mukaisesti tällä hetkellä harjoiteta kyseisen rahaliikenteen tehokasta seurantaa.

38. Tämä merkitsee valtaa hallinnoida ja valvoa tulli-ilmoitukseen perustuvaa järjestelmää, mutta myös valtaa laatia rikkomukseen soveltuvia seuraamuksia. Oleellisen tärkeää on mahdollisuus pidättää käteisvaroja rajalliseksi ajaksi silloin, kun tarkoituksena on kerätä tietoja epäilyttävissä tapauksissa (erityisesti jos käteinen raha on määrä siirtää alueen ulkopuolelle).

39. Kaikkien ehdotusten on kuitenkin noudatettava pääoman vapaan liikkuvuuden periaatetta ja kaikkien toimenpiteiden on koskettava ainoastaan epäilyttävää rahaliikennettä. Järjestelmä on suunniteltu tunnistamaan epäilyttävää rahaliikennettä ja mahdollistamaan sen käsittelyn kyseistä asiaa tai rikkomusta koskevan yhteisön tai kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

40. Ilmoitusten käsittely tullissa on siten loogisin ratkaisu. Sen yksiköt ovat valmiina ulkorajoilla. Ilmoitusten käsittely on niiden normaalia toimintaa. Tämä olisi käytännöllisin ratkaisu kansalaisten ja jäsenvaltioiden resurssien säästämisen kannalta. Tullitoimipaikoilla on vaadittava kokemus tämäntyyppisten tietojen vaihtamiseksi ja myös menettelyt varman ja nopean tietojenvaihdon varmistamiseksi.

41. Tietojenvaihdon olisi tapahduttava käyttämällä mahdollisuuksien mukaan olemassa olevia järjestelmiä ja oikeudellisia säännöksiä. Tämä vähentää tarvetta laatia uutta lainsäädäntöä, pitää muodollisuudet ja hallinnolliset kulut minimissään ja takaa turvallisuuden. Olisi käytettävä olemassa olevia keskinäisen avunannon muotoja tulliasioissa ja niiden oikeudellista kehystä.

42. Tullitoimipaikkojen keräämät asiaa koskevat tiedot välitettäisiin tarpeen mukaan rahanpesun seurannasta vastuussa olevalle kansallisen elimelle ja epäilyttävään rahaliikenteeseen liittyvien jäsenvaltioiden tulleille. Asianmukaisten tietojen jakaminen komissiolle auttaa rajoittamaan yhteisön taloudellisille eduille aiheutuvia uhkia.

43. Olisi myös otettava huomioon tietojenvaihdon hyödyllisyys kolmansien maiden kanssa vakavissa tapauksissa ja erityisesti tapauksissa, joissa voisi olla kyse terrorismista. Tällä alalla voitaisiin sopia erityisistä hallinnollisista säännöksistä yhteisön tärkeimpien kumppaneiden kanssa.

6. PÄÄTELMÄT

44. Ottaen huomioon lisääntyvän rahanpesun uhan ja erityisesti sen aseman kansainvälisen rikollisuuden ja terrorismin rahoittamisessa olisi otettava käyttöön käteisrahaliikenteen seurantaa koskeva lähestymistapa yhteisön tasolla.

45. Jäsenvaltioiden erilaiset kokemukset huomioon ottaen kaikkiin lähestymistapoihin olisi liitettävä kokemusten, tietojen ja alalla käytettävien riskinhallintatekniikoiden vaihto.

46. Kaikki järjestelmät on arvioitava sopivana ajankohtana, jotta ne pysyvät asianmukaisina.

47. Tämän vuoksi komissio antaa neuvostolle asetusehdotuksen.