[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 16.6.2010

KOM(2010)314 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

KOLMANSIEN MAIDEN KANSALAISTEN JA KANSALAISUUDETTOMIEN HENKILÖIDEN MÄÄRITTELYÄ PAKOLAISIKSI TAI MUUTA KANSAINVÄLISTÄ SUOJELUA TARVITSEVIKSI HENKILÖIKSI KOSKEVISTA VÄHIMMÄISVAATIMUKSISTA SEKÄ MYÖNNETYN SUOJELUN SISÄLLÖSTÄ 29. HUHTIKUUTA 2004 ANNETUN DIREKTIIVIN 2004/83/EY SOVELTAMISESTA

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

KOLMANSIEN MAIDEN KANSALAISTEN JA KANSALAISUUDETTOMIEN HENKILÖIDEN MÄÄRITTELYÄ PAKOLAISIKSI TAI MUUTA KANSAINVÄLISTÄ SUOJELUA TARVITSEVIKSI HENKILÖIKSI KOSKEVISTA VÄHIMMÄISVAATIMUKSISTA SEKÄ MYÖNNETYN SUOJELUN SISÄLLÖSTÄ 29. HUHTIKUUTA 2004 ANNETUN DIREKTIIVIN 2004/83/EY SOVELTAMISESTA

Johdanto

Kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29. huhtikuuta 2004 annettu neuvoston direktiivi 2004/83/EY (jäljempänä ’aseman määrittelyä koskeva direktiivi’ tai ’direktiivi’)[1] on olennainen osa ensimmäistä vaihetta yhteisessä eurooppalaisessa turvapaikkajärjestelmässä, jota oli vaadittu Tampereella vuonna 1999 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä. Direktiiviä sovelletaan kaikissa jäsenvaltioissa Tanskaa lukuun ottamatta[2].

Tämä kertomus on laadittu direktiivin 37 artiklassa komissiolle asetetun velvoitteen nojalla. Kertomuksessa annetaan yleiskuva siitä, miten jäsenvaltiot ovat saattaneet direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään ja miten ne panevat sitä täytäntöön. Lisäksi kartoitetaan mahdollisia ongelmakohtia. Kertomus perustuu komission teettämään tutkimukseen[3] ja muista tutkimuksista saatuihin tietoihin[4]. Sitä on tarkasteltava yhdessä aseman määrittelyä koskevan direktiivin uudelleenlaatimista varten tehdyn vaikutusten arvioinnin kanssa[5].

Osa jäsenvaltioista[6] ei ollut kertomuksen valmisteluajankohtana saattanut voimaan tarvittavia säädöksiä, joten asiaan liittyvät tiedot perustuivat kyseisenä aikana saatavilla olleisiin säädösluonnoksiin ja täytäntöönpanolainsäädännön antamisen jälkeen kerättyihin hajanaisiin tietoihin[7].

Historiallinen ja poliittinen tausta

Aseman määrittelyä koskevan direktiivin tavoitteena on määritellä yhteiset perusteet kansainvälistä suojelua tarvitsevien henkilöiden yksilöimiseen ja varmistaa, että nämä henkilöt saavat ainakin vähimmäistason mukaiset edut kaikissa jäsenvaltioissa. Tavoite, johon on yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän luomiseksi pyrittävä, on yhteisen turvapaikkamenettelyn perustaminen ja kaikkialla unionissa pätevän yhdenmukaisen aseman käyttöönotto.

Haagin ohjelmassa komissiota pyydetään saattamaan ensimmäisen vaiheen välineiden arviointi päätökseen ja antamaan toisen vaiheen välineet niin, että ne voidaan hyväksyä ennen vuoden 2010 loppua. Komissio ehdotti 17. kesäkuuta 2008 antamassaan turvapaikkapolitiikan toimintasuunnitelmassa[8] yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän toisen vaiheen loppuunsaattamista. Tavoitteeseen päästään määrittämällä tiukemmat suojelunormit ja varmistamalla niiden yhdenmukainen soveltaminen koko EU:ssa. Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkasopimuksessa, joka hyväksyttiin 16. lokakuuta 2008, annettiin poliittista lisätukea tälle tavoitteelle. Komissiota pyydettiin esittämään ehdotuksia, joiden tarkoituksena on yhteiset takeet sisältävän yhteisen turvapaikkamenettelyn perustaminen mahdollisuuksien mukaan vuonna 2010 ja viimeistään vuonna 2012 sekä pakolaisaseman ja toissijaista suojelua saavan henkilön aseman yhtenäinen määrittely.

Komissio teki 21. lokakuuta 2009 ehdotuksen aseman määrittelyä koskevan direktiivin muuttamisesta ja pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista annetun neuvoston direktiivin 2005/85/EY (turvapaikkamenettelyjä koskevan direktiivin)[9] muuttamisesta. Ehdotuksen tavoitteena on varmistaa parempi säännösten yhdenmukaistaminen sekä suojelun sisältöön ja menettelyihin liittyvät korkealaatuisemmat normit, joilla edistetään yhteisen turvapaikkamenettelyn ja yhdenmukaisen aseman käyttöönottoa.

Täytäntöönpanon seuranta ja täytäntöönpanoaste

Jäsenvaltioiden oli saatettava direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöään 10. lokakuuta 2006 mennessä. Komissio avusti jäsenvaltioita tässä prosessissa järjestämällä säännöllisiä kokouksia kansallisten asiantuntijoiden kanssa.

Kun määräaika direktiivin saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä oli umpeutunut, aloitettiin rikkomusmenettely kaikkia niitä jäsenvaltioita vastaan, jotka eivät olleet ilmoittaneet täytäntöönpanotoimenpiteitään tai olivat ilmoittaneet vain osan niistä. Tämän jälkeen komissio antoi perustamissopimuksen 226 artiklan mukaisesti 19 virallista ilmoitusta ja 13 perusteltua lausuntoa. Komissio päätti saattaa asian yhteisön tuomioistuimen käsiteltäväksi yhdeksän jäsenvaltion osalta. Asioista viisi peruttiin[10] ja neljässä annettiin tuomio[11]. Kaikki jäsenvaltiot ovat nyt saattaneet direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään[12].

Yleiset säännökset

Määritelmät

Direktiivin 2 artiklan c ja e kohdan säännökset sitovat jäsenvaltioita siltä osin kuin 13 ja 18 artiklassa säädetään, että direktiivin mukaiset edellytykset täyttäville ”pakolaisille” on myönnettävä pakolaisasema ja ”henkilöille, jotka voivat saada toissijaista suojelua” toissijainen suojeluasema. On kuitenkin monia jäsenvaltioita, joiden kansallisen lainsäädännön mukaan pakolaisaseman (Kreikka, Latvia, Viro) tai toissijaisen suojelun (Kreikka, Latvia, Liettua, Romania, Viro) myöntäminen ei ole pakollista. Suomen kansallisen täytäntöönpanolainsäädännön määritelmän mukaan kansainvälinen suojelu kattaa pakolaisaseman ja toissijaisen suojelun lisäksi myös humanitaarisen suojelun perusteella myönnettävän oleskeluluvan.

Erityissäännökset

Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen arviointi

Tosiseikkojen ja olosuhteiden arviointi (4 artikla)

Jäsenvaltiot voivat 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla katsoa, että kansainvälistä suojelua hakeva henkilö on velvollinen esittämään mahdollisimman pian kaikki hakemuksen perusteiksi tarvittavat seikat. Tämä säännös saatettiin osaksi kansallista lainsäädäntöä kaikissa jäsenvaltioissa Belgiaa, Kyprosta, Liettuaa, Romaniaa, Suomea, Tšekkiä ja Unkaria lukuun ottamatta.

Velvollisuus esittää seikat ”mahdollisimman pian” määritellään useilla eri tavoilla tätä termiä täsmentäneissä jäsenvaltioissa. Osassa jäsenvaltioita (Espanja, Ranska, Portugali) asetetaan tietty määräaika. Bulgariassa vaaditaan seikkojen esittämistä ”välittömästi” laittoman maahantulon jälkeen tai ”kohtuullisessa ajassa” laillisen maahantulon jälkeen. Jos näitä määräaikoja ei noudateta, hakemus voidaan todeta ilmeisen perusteettomaksi (Bulgaria), käsitellä menettelyssä, jonka tavoitteena on hakemuksen käsittelemättä jättäminen (Espanja) tai hylätä, jollei määräaikojen laiminlyömistä perustella (Portugali). Lisäksi hakijan uskottavuus voi kärsiä (Irlanti, Itävalta, Ruotsi), tai viranomaisten ei tarvitse ottaa huomioon ensimmäisen haastattelun jälkeen esitettyjä seikkoja (Alankomaat, Saksa, Slovakia).

Jäsenvaltioiden, jotka soveltavat 4 artiklan 1 kohdan ensimmäistä virkettä, on sovellettava myös 4 artiklan 5 kohtaa, jonka mukaan hakijan lausumia seikkoja, joiden tueksi ei ole esitetty todisteita, ei tietyin edellytyksin tarvitse todentaa. Tätä säännöstä ei ole kuitenkaan saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä kolmessa jäsenvaltiossa (Espanja, Puola, Viro), ja kaksi jäsenvaltiota (Itävalta, Ranska) nojautuu liian laajoihin yleisperiaatteisiin. Joidenkin jäsenvaltioiden (Kreikka, Yhdistynyt kuningaskunta) kansallinen lainsäädäntö on hakijan ”yleisen uskottavuuden” osalta direktiiviä rajoittavampaa, koska niissä asetetaan enemmän uskottavuutta koskevia vaatimuksia kuin 4 artiklan 5 kohdassa.

Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen mukaan jäsenvaltioiden on arvioitava olennaiset seikat ”yhteistyössä hakijan kanssa”. Useiden eri jäsenvaltioiden[13] täytäntöönpanolainsäädännön mukaan viranomaisten on annettava hakijalle arviointia koskevia tietoja, suoritettava haastattelu, ilmoitettava hakijalle selvennystä vaativista seikoista, annettava hakijalle mahdollisuus esittää päätösluonnosta koskevia huomautuksia ja/tai arvioitava olennaiset seikat viran puolesta . Joissakin jäsenvaltioissa (Itävalta, Saksa, Slovakia, Slovenia) vaaditaan, että vain ”tietyt” (ei ”olennaiset”) seikat on arvioitava viran puolesta, kun taas Romaniassa niiden arviointi on vapaaehtoista kansallisille viranomaisille. Kaksi jäsenvaltiota (Bulgaria ja Liettua) ei ole saattanut tätä säännöstä osaksi kansallista lainsäädäntöään, kun taas osa jäsenvaltioista (esim. Kypros, Ranska, Romania, Tšekki) on saattanut sen osaksi kansallista lainsäädäntöään vain joidenkin 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa mainittujen seikkojen osalta.

Arvioitavat olennaiset seikat luetellaan 4 artiklan 2 kohdassa. Vain yksi jäsenvaltio ei ole saattanut tätä säännöstä osaksi kansallista lainsäädäntöään (Belgia), yksi säätää tästä asiasta liian yleisellä tasolla (Bulgaria) ja yksi vain ottaa käyttöön yleisen yhteistyövelvollisuuden määrittelemättä sen laajuutta (Espanja).

Direktiivin 4 artiklan 3 kohdan nojalla hakemuksen arviointi on suoritettava tapauskohtaisesti, ja siinä on otettava huomioon kyseisessä säännöksessä määritelty luettelo tosiseikoista, asiakirjoista ja olosuhteista. Osa jäsenvaltioista (Alankomaat, Itävalta, Puola, Ruotsi) nojautuu asiaan liittyviin kansallisen lainsäädännön yleisperiaatteisiin. Joidenkin jäsenvaltioiden (esim. Belgian, Liettuan, Saksan, Slovenian, Suomen ja Unkarin) täytäntöönpanolainsäädännössä oleva luettelo poikkeaa direktiivissä esitetystä luettelosta. Tämän säännöksen tiettyjä osia on joidenkin jäsenvaltioiden lainsäädännössä jätetty pois tai niiden saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä on tehty virheitä: 4 artiklan 3 kohdan c alakohta, joka koskee hakijan asemaa ja henkilökohtaisia olosuhteita (esim. Latvia, Slovenia), 4 artiklan 3 kohdan d alakohta, joka koskee hakijan alkuperämaasta lähtemisen jälkeen toteuttamien toimien tarkoitusta (esim. Liettua, Slovenia, Suomi, Viro) ja 4 artiklan 3 kohdan e alakohta, joka koskee hakijan mahdollisuuksia turvautua toisen maan suojaan (esim. Slovenia, Suomi). Kansallinen lainsäädäntö on puutteellista ja moniselitteistä useissa jäsenvaltioissa (Belgia, Bulgaria, Espanja, Latvia, Ranska, Slovenia, Tšekki, Viro). Osassa jäsenvaltioista taas otetaan käyttöön lisävaatimuksia, kuten kommenttien pyytäminen kansalliselta tiedustelupalvelulta (Slovakia) tai aseman arviointi kohdemaassa (Yhdistynyt kuningaskunta).

Direktiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on katsottava se, että hakija on aiemmin joutunut vainotuksi tai kärsimään vakavaa haittaa, vakavaksi osoitukseksi tulevasta vainotuksi joutumisesta tai vakavan haitan kärsimisestä, jollei ole perusteltua syytä olettaa, ettei tämä vaino tai vakava haitta tule toistumaan. Osa jäsenvaltioista ei ole saattanut tätä säännöstä osaksi kansallista lainsäädäntöään (Belgia, Bulgaria, Espanja, Itävalta, Puola, Ruotsi, Unkari) tai on tehnyt virheitä sen saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöään (Kypros, Liettua, Ranska, Tšekki).

Kansainvälisen suojelun tarpeen ilmeneminen sur place -tilanteessa (5 artikla)

Direktiivin 5 artiklan 1 ja 2 kohdassa on velvoittavia säännöksiä, joiden mukaan alkuperämaasta lähdön jälkeiset tapahtumat tai toimet, joihin hakija on osallistunut alkuperämaasta lähtönsä jälkeen, voivat olla perustana kansainvälisen suojelun tarpeen tunnustamiselle. Slovakia on jättänyt kummatkin kohdat, ja Liettua ja Viro toisen kohdan saattamatta osaksi kansallista lainsäädäntöään. Liettua jättää toissijaista suojelua saavat henkilöt 5 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle, kun taas Tšekki ja Portugali rajoittavat 5 artiklan 2 kohdan soveltamisalan yksinomaan toimiin, jotka perustuvat hakijan alkuperämaassaan omaksumaan vakaumukseen tai suuntautumiseen.

Direktiivin 5 artiklan 3 kohdan nojalla jäsenvaltiot voivat säätää, että hakemuksen myöhemmässä vaiheessa tehneelle hakijalle ei yleensä myönnetä pakolaisasemaa, jos vaara joutua vainotuksi perustuu olosuhteisiin, jotka hakija on itse aiheuttanut alkuperämaasta lähdön jälkeen. Useat jäsenvaltiot[14] ovat saattaneet tämän vapaaehtoisen säännöksen osaksi kansallista lainsäädäntöään. Osa niistä (Bulgaria, Portugali, Slovenia) soveltaa tätä säännöstä myös ensimmäisiin hakemuksiin, ja kaksi jäsenvaltiota (Kreikka, Slovenia) on tehnyt siitä velvoittavan säännöksen.

Vainoa harjoittavat tai vakavaa haittaa aiheuttavat toimijat (6 artikla)

Jäsenvaltiot velvoitetaan 6 artiklassa katsomaan vainoa harjoittaviksi tai vakavaa haittaa aiheuttaviksi toimijoiksi valtioiden lisäksi vähintään huomattavaa osaa valtion alueesta valvonnassaan pitävät puolueet tai järjestöt sekä muut kuin valtiolliset toimijat, jos 7 artiklassa määritellyt suojelun tarjoajat ovat kykenemättömiä tai haluttomia tarjoamaan suojelua. Tämä määritelmä on tietyissä jäsenvaltioissa saatettu vain osittain osaksi kansallista lainsäädäntöä: Bulgariassa muiden kuin valtiollisten toimijoiden tunnustaminen vainoa harjoittaviksi toimijoiksi edellyttää, että näillä toimijoilla on järjestö ja että asianomainen valtio on kykenemätön tai haluton torjumaan niitä. Tšekin lainsäädännössä viitataan vain valtion ”kykenemättömyyteen” mutta ei ”haluttomuuteen” tarjota suojelua, ja se kattaa vain vainoa harjoittavat, mutta ei vakavaa haittaa aiheuttavia toimijoita. Slovakian lainsäädännössä rajoitetaan ”puolueiden” käsitettä lisäämällä määrite ”poliittiset” eikä määritelmä kata kansainvälisiä järjestöjä.

Saatujen tietojen mukaan hyväksytään eri jäsenvaltioiden käytännössä vainoa harjoittaviksi toimijoiksi sellaiset muut kuin valtiolliset toimijat, kuten sissit ja puolisotilaalliset joukot, terroristit, paikallisyhteisöt ja heimot, rikolliset, perheenjäsenet taikka poliittisten puolueiden tai liikkeiden jäsenet.

Suojelun tarjoajat (7 artikla)

Jäsenvaltiot voivat 7 artiklan 1 kohdan nojalla katsoa, että suojelun tarjoajia voivat valtion lisäksi olla myös valtiota tai huomattavaa osaa sen alueesta valvonnassaan pitävät puolueet tai järjestöt, kansainväliset järjestöt mukaan luettuina. Mainitun artiklan 2 kohdan mukaan suojelua voidaan katsoa tarjottavan silloin, kun valtio tai muut kuin valtiolliset toimijat toteuttavat kohtuullisia toimia estääkseen vainon tai vakavan haitan ja kun hakijalla on mahdollisuus saada tällaista suojelua. Mainitun artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on otettava tässä yhteydessä huomioon asiaa koskevissa neuvoston säädöksissä annettavat suuntaviivat.

Kaikki jäsenvaltiot yhtä (Romania) lukuun ottamatta ovat saattaneet 1 kohdan osaksi kansallista lainsäädäntöään. Tšekki on saattanut sen osaksi kansallista lainsäädäntöään vain pakolaisaseman osalta, ja Viron lainsäädännössä on aiheutunut sekaannusta termien ”suojelun tarjoajat” ja ”vainoa harjoittavat toimijat” välillä. Kolme jäsenvaltiota (Romania, Tšekki, Viro) ei ole saattanut 2 kohtaa osaksi kansallista lainsäädäntöään. Liettua puolestaan ei ole saattanut osaksi kansallista lainsäädäntöään vaatimusta, jonka mukaan hakijalla olisi oltava mahdollisuus saada suojelua. Belgia, Kypros, Latvia ja Ruotsi ovat käyttäneet termiä ”muun muassa” ennen viittausta vaatimukseen, joka koskee tehokasta oikeusjärjestelmää, jolla pystytään toteamaan vainoksi tai vakavaksi haitaksi katsottavat toimet, asettamaan niistä syytteeseen ja rankaisemaan niistä. Tätä vaatimusta ei näin ollen ole lisätty kyseisten jäsenvaltioiden lainsäädäntöön. Kolmetoista jäsenvaltiota[15] on jättänyt 3 kohdan saattamatta osaksi kansallista lainsäädäntöään.

Direktiivin 7 artiklan täytäntöönpanokäytännöt vaihtelevat huomattavasti, mikä voi johtaa erovaisuuksiin sellaisten henkilöiden aseman tunnustamisessa, joilla on sama tausta. Romania ei tunnusta suojelun tarjoajia, joilla ei ole valtion asemaa. Suomi ja Ranska katsovat, ettei kansainvälisten järjestöjen lisäksi ole muita puolueita ja järjestöjä, jotka voivat tarjota suojelua. Useiden jäsenvaltioiden[16] lainsäädännössä ja/tai käytännössä edellytetään tarjottavan suojelun saatavuuden, kestävyyden ja vaikuttavuuden arviointia. Ranskan lainsäädännössä ei mainita edellytyksiä suojelun hyväksymiselle. Belgia, Kypros, Luxemburg, Latvia, Puola ja Ruotsi ovat valmiita katsomaan klaanit tai heimot kykeneviksi tarjoamaan riittävää suojelua tietyin edellytyksin. Belgiassa, Unkarissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa kansalaisjärjestöt on katsottu suojelun tarjoajiksi naisille, joita uhkaa sukuelinten silpominen tai kunniamurhat, jos nämä järjestöt pystyvät heikentämään kyseisiä uhkia. Käytännössä näiden toimijoiden tarjoama suojelu on osoittautunut kuitenkin tehottomaksi tai lyhytaikaiseksi.

Suojelu alkuperämaassa (8 artikla)

Direktiivin 8 artiklan 1 kohta on vapaaehtoinen säännös, jonka nojalla jäsenvaltiot voivat hylätä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, jos hakijalla ei jossain alkuperämaan osassa ole perusteltua aihetta pelätä vainoa tai vakavaa haittaa ja jos hakijan voidaan kohtuullisesti edellyttää oleskelevan siellä. Mainitun artiklan 2 kohdan mukaan 1 kohtaa soveltavien jäsenvaltioiden on kiinnitettävä huomiota alkuperämaan kyseisessä osassa vallitseviin yleisiin olosuhteisiin sekä hakijan henkilökohtaisiin olosuhteisiin, ja 3 kohdan mukaan ne voivat soveltaa alkuperämaassa suojelun käsitettä, vaikka alkuperämaahan palauttamiselle olisi teknisiä esteitä.

Kaikki jäsenvaltiot Espanjaa ja Italiaa lukuun ottamatta ovat saattaneet 1 kohdan osaksi kansallista lainsäädäntöään. Bulgaria, Espanja, Italia, Liettua, Romania, Ruotsi ja Viro eivät ole kuitenkaan saattaneet 2 kohtaa osaksi kansallista lainsäädäntöään. Bulgaria, Liettua, Portugali Tšekki ja Viro eivät ole saattaneet osaksi kansallista lainsäädäntöään vaatimusta, jonka mukaan hakijan on voitava ”kohtuullisesti” edellyttää oleskelevan kyseisessä alkuperämaan osassa. Muut jäsenvaltiot ovat antaneet erityisiä ohjeita sen täytäntöönpanosta: Romania edellyttää, että UNHCR:n on tunnustettava sisäisen paon olemassaolo, ja Ruotsi edellyttää, että hakijalla on todelliset mahdollisuudet elää joutumatta ahdinkoon tai kärsimään tarpeettomasti. Bulgaria ja Tšekki jättävät ”yleisten olosuhteiden” huomioon ottamista koskevan ja Bulgaria, Slovenia ja Tšekki hakijan henkilökohtaisia olosuhteita koskevan vaatimuksen saattamatta osaksi kansallista lainsäädäntöään. Ranskan lainsäädännössä säädetään sen sijaan kaksi lisävaatimusta: hakijalla olisi oltava mahdollisuus saada suojelua ja viranomaisten olisi otettava huomioon vainon harjoittaja, joka estää käyttämästä vaihtoehtoa saada suojelua kotimaan sisällä tapauksissa, joissa vainon harjoittajana on valtio tai kansallinen laitos.

Vain kahdeksan jäsenvaltiota[17] on saattanut 3 kohdan osaksi kansallista lainsäädäntöään. Teknisiksi esteiksi määritellään yleensä seuraavat: voimassa olevien matkustusasiakirjojen puuttuminen, alkuperämaahan matkustamisen mahdottomuus ja alkuperämaan viranomaisten yhteistyöhaluttomuus sekä matkustamisen fyysinen mahdottomuus hakijan sairauden tai raskauden vuoksi. Tämän kohdan soveltamisalan piiriin kuuluville hakijoille ei useinkaan anneta oikeudellista asemaa tai heille annetaan vain suvaitun henkilön asema, jossa sosiaaliset oikeudet ovat rajoitetut.

Saatavilla olevista tiedoista käy ilmi, että 8 artiklan täytäntöönpanossa ja erityisesti perusteissa, joilla arvioidaan alkuperämaassa vallitsevia yleisiä olosuhteita ja käytettävissä olevan suojelun saantia ja luonnetta, on huomattavia eroja. Jotkut jäsenvaltiot (Ranska, Ruotsi) eivät yleisesti sovella alkuperämaassa suojelun käsitettä tšetšeenihakijoiden tapauksessa. Osa jäsenvaltioista (esimerkiksi Saksa) sen sijaan hyväksyy suurimman osan Venäjän federaatiota vaihtoehdoksi saada suojelua kotimaan sisällä. Useat jäsenvaltiot[18] soveltavat käsitettä, kun vainon harjoittajana on valtio, kun taas osa jäsenvaltioista, esimerkiksi Ranska, ei sovella sitä.

Pakolaisaseman myöntäminen

Vainoksi katsottavat teot (9 artikla)

Direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa määritellään direktiivissä tarkoitetut vainoksi katsottavat teot ja 9 artiklan 2 kohdassa luetellaan esimerkkejä niistä. Ranska ei ole saattanut 9 artiklaa sanatarkasti osaksi kansallista lainsäädäntöään. Viro on saattanut vain 9 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan osaksi kansallista lainsäädäntöään, ja Tšekki puolestaan on käyttänyt eri määritelmää. Valtaosa jäsenvaltioista on saattanut toisen kohdan sanatarkasti osaksi kansallista lainsäädäntöään; yhdessä jäsenvaltiossa (Slovenia) luettelo saatettiin osaksi kansallista lainsäädäntöä tyhjentävänä luettelona.

Direktiivin 9 artiklan 3 kohdassa edellytetään, että 10 artiklan 1 kohdassa lueteltujen vainon syiden ja vainoksi katsottavien tekojen välillä on oltava syy-yhteys. Tätä säännöstä ei ole saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä useissa jäsenvaltiossa (esimerkiksi Alankomaat, Bulgaria, Espanja, Kreikka, Luxemburg, Puola, Ranska, Tšekki, Slovakia), joista osa nojautuu asiaan liittyvään käytäntöön. Säännöksen jättäminen saattamatta osaksi kansallista lainsäädäntöä voidaan ymmärtää 3 artiklassa tarkoitetuksi suotuisammaksi säännökseksi. Tuomioistuimet ovat joissakin jäsenvaltioissa ilmeisesti katsoneet, että tämä vaatimus täytetään myös silloin, kun vainoksi katsottavat teot ja vainon estävän suojelun puuttuminen ovat yhteydessä toisiinsa[19].

Vainon syyt (10 artikla)

Direktiivin 10 artiklan 1 kohdassa annetaan ohjeita pakolaisten oikeusasemaa koskevan Geneven yleissopimuksen[20] mukaisten vainon syiden tulkintaan ja esitetään viitteellinen luettelo seikoista, jotka on otettava huomioon arvioitaessa edellä mainittuja syitä. Direktiivin 10 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että sillä ei ole vaikutusta, onko hakijalla niitä piirteitä, jotka ovat johtaneet vainoon, jos vainon harjoittaja kuitenkin liittää kyseiset piirteet hakijaan. Kaikki jäsenvaltiot kahta lukuun ottamatta (Tšekki, Viro) ovat saattaneet 10 artiklan osaksi kansallista lainsäädäntöään. Yksi jäsenvaltio (Slovenia) ei tosin ole saattanut 10 artiklan 2 kohtaa osaksi kansallista lainsäädäntöään.

Ongelmia ilmoitetaan esiintyneen pantaessa täytäntöön direktiivin 10 artiklan 1 kohdan d alakohtaa, joka koskee perusteita, joilla arvioidaan henkilön kuulumista erityiseen yhteiskunnalliseen ryhmään. Tämä suojelun syy määritellään kahden arviointiperusteen avulla: asianomaisen ryhmän jäsenet jakavat jonkin luontaisen ominaisuuden tai ominaisuuden, joka on niin keskeinen osa identiteettiä tai omaatuntoa, ettei sen muuttaminen ole kohtuullista. Toisen perusteena on se, että yhteiskunta mieltää heidät selvästi erottuvaksi ryhmäksi. Osa jäsenvaltioista[21]soveltaa näitä arviointiperusteita kumulatiivisina ja osa[22]vaihtoehtoisina vaatimuksina. Vain muutamat jäsenvaltiot (Belgia, Slovenia, Unkari, Yhdistynyt kuningaskunta) jättivät sukupuoleen liittyvien seikkojen merkitystä koskevan 10 artiklan 1 kohdan d alakohdan viimeisen virkkeen saattamatta osaksi kansallista lainsäädäntöään. Eräissä jäsenvaltioissa[23] tätä säännöstä tulkitaan väljästi, jolloin erityinen yhteiskunnallinen ryhmä voidaan määritellä yksinomaan sukupuoleen liittyvien seikkojen perusteella. Saksan lainsäädännössä puolestaan säädetään tällaisesta määrittelystä nimenomaisesti.

Toissijaisen suojelun edellytykset

Direktiivin 15 artiklassa, luettuna yhdessä 2 artiklan e kohdan kanssa, määritellään toissijaisen suojelun saannin edellytykset. Sekä 15 artiklan saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä että sen tulkinnassa on todettu erovaisuuksia jäsenvaltioiden ja kansallisten lainkäyttöalueiden välillä.

Osa jäsenvaltioista (Belgia, Kypros, Ruotsi ja Unkari) on jättänyt edellytyksen ”alkuperämaassa” pois saattaessaan 15 artiklan b alakohdan osaksi kansallista lainsäädäntöään. Itävallan lainsäädännössä määritellään 15 artiklan a ja b alakohdassa säädetyt toissijaisen suojelun myöntämisperusteet viittaamalla Euroopan ihmisoikeussopimuksen 2 ja 3 artiklaan ja sen pöytäkirjoihin N:o 6 ja 13. Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäädännön mukaan myös ”laittomat teloitukset” ovat edellytyksenä toissijaiselle suojelulle.

Kahdeksan jäsenvaltiota[24] on saattaessaan 15 artiklan c alakohdan mukaisen ”vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa” koskevan vaatimuksen osaksi kansallista lainsäädäntöään jättänyt edellytyksen ”henkilökohtainen” kokonaan pois. Ranska on sen sijaan lisännyt vaatimuksen, jonka mukaan vaaran olisi oltava myös ”välitön”. Mielivaltaisen väkivallan käsite on jätetty kokonaan pois Saksan lainsäädännössä. Lisäksi henkilökohtaisen vaaran edellytys luettuna yhdessä ”mielivaltaisen väkivallan” käsitteen ja johdanto-osan 26 kappaleen kanssa on joissakin jäsenvaltioissa (esimerkiksi Ranskassa, Ruotsissa ja Saksassa) tulkittu vaativan hakijaa osoittamaan, että tämä on alkuperämaassaan suuremmassa vaarassa joutua kärsimään haittaa kuin muu väestö tai väestönosat.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin tulkitsi 15 artiklan c alakohdan mukaista vaatimusta ”vakavan ja henkilökohtaisen vaaran” olemassaolosta 17. helmikuuta 2009 antamassaan tuomiossa C-465/07. Yhteisöjen tuomioistuin määritteli edellytykset, joiden täyttyessä tällainen vaara voidaan poikkeuksellisesti katsoa toteen näytetyksi sellaisen hakijan tapauksessa, jota vaara ei erityisesti uhkaa hänen olosuhteillensa ominaisten seikkojen takia. Yhteisöjen tuomioistuin antoi lisäksi ohjeita siitä, kuinka aseelliselle selkkaukselle tyypillistä mielivaltaisen väkivallan astetta voidaan käyttää perusteena arvioitaessa vakavan ja henkilökohtaisen vaaran olemassaoloa[25].

Pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman peruuttaminen, lakkauttaminen tai uusimatta jättäminen (11, 12, 14, 16, 17 ja 19 artikla)

Direktiivin 11 ja 12 artiklan säännökset, luettuna yhdessä pakolaisaseman lakkaamista ja myöntämättä jättämistä koskevan 14 artiklan 1 ja 3 kohdan kanssa, sekä 16 artiklan ja 17 artiklan 1 ja 2 kohdan säännökset, luettuna yhdessä toissijaisen suojeluaseman lakkaamista ja myöntämättä jättämistä koskevan 19 artiklan 1 ja 3 kohdan kanssa, on muotoiltu velvoittaviksi. Monien jäsenvaltioiden lainsäädännössä aseman lakkauttaminen kuitenkin vain sallitaan näissä säännöksissä tarkoitetuin perustein, sen sijaan, että sitä nimenomaisesti vaadittaisiin[26]. Direktiivin 17 artiklan 3 kohdassa oleva toissijaisen suojelun myöntämättä jättämisen harkinnanvarainen peruste on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä 13 jäsenvaltiossa[27].

Toisaalta tietyt jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön lisäperusteita tai liian laajoja perusteita lakkaamiselle[28] ja myöntämättä jättämiselle[29]. Joissakin jäsenvaltioissa pakolaisaseman lakkaaminen ei ole mahdollista, jos suojelua tarjoavat muut kuin valtiolliset toimijat tai sitä tarjotaan vain osassa alkuperämaata[30]. Toisissa jäsenvaltioissa pakolaisaseman (Saksa, Slovakia, Unkari) tai toissijaisen suojeluaseman (Unkari) lakkaaminen ei ole mahdollista, jos sen jatkamista voidaan perustella aikaisemmasta vainosta tai vakavasta haitasta johtuvilla pakottavilla syillä.

Jos pakolaiselle on myönnetty pysyvä oleskelulupa, joissakin jäsenvaltioissa rajoitetaan aseman lakkauttamista tai se estetään huolimatta lakkaamista[31] tai myöntämättä jättämistä[32]koskevien edellytysten täyttymisestä. Useat jäsenvaltiot eivät myönnä vaihtoehtoista asemaa lakkaamisesta[33] tai myöntämättä jättämisestä[34] johtuvan aseman lakkauttamisen jälkeen. Toisissa jäsenvaltioissa voidaan tietyissä olosuhteissa, kuten huonon terveydentilan tai palauttamisesta aiheutuvan vaaran vuoksi, myöntää poikkeuksellinen lupa jäädä maahan aseman lakkaamisen[35] tai myöntämättä jättämisen[36] yhteydessä.

Direktiivin 14 artiklan 4 ja 5 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat tietyin edellytyksin peruuttaa, lakkauttaa tai jättää uusimatta pakolaiselle myönnetyn aseman ja päättää olla myöntämättä asemaa pakolaiselle, jos tällaista päätöstä ei ole vielä tehty, sellaisissa tapauksissa, joissa henkilö on vaaraksi jäsenvaltion turvallisuudelle tai vaarallinen yhteiskunnalle. Direktiivin 14 artiklan 6 kohdan mukaan jäsenvaltioiden, jotka käyttävät jompaakumpaa tai molempia näistä vaihtoehdoista, on myönnettävä asianomaisille henkilöille vähintään tiettyjä Geneven yleissopimuksessa määrättyjä perusoikeuksia. Useat jäsenvaltiot, jotka panevat täytäntöön yhden tai kummatkin näistä vapaaehtoisista säännöksistä, eivät ole kuitenkaan saattaneet 14 artiklan 6 kohtaa osaksi kansallista lainsäädäntöään[37], vaikka joidenkin niistä ilmoitetaan myöntävän Geneven yleissopimuksen mukaiset oikeudet ”Geneven yleissopimuksen välittömän vaikutuksen” johdosta (Belgia) tai muiden määrittelemättä jäävien syiden vuoksi (Itävalta). Tämä ei kuitenkaan vastaa direktiivin säännöksen riittävää saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä. Direktiiviä noudatetaan vain siinä tapauksessa, että asianomaiset henkilöt voivat konkreettisesti vaatia edellä mainittuja oikeuksia asianomaisen jäsenvaltion tuomioistuimissa tai hallintoviranomaisissa.

Menettelysääntöjen osalta todistustaakka on kansallisilla viranomaisilla, joiden on 14 artiklan 2 kohdan ja 19 artiklan 4 kohdan mukaisesti ”yksilöllisesti osoitettava”, että henkilö on lakannut olemasta tai ei ole koskaan ollut pakolainen tai henkilö, joka täyttää toissijaisen suojelun myöntämisen edellytykset. Osa jäsenvaltioista[38] ei ole pannut täytäntöön näitä säännöksiä tai on pannut ne täytäntöön vain osittain.

Unionin tuomioistuin tulkitsi ”olosuhteiden lakkaamista” koskevan 11 artiklan 1 kohdan e ja f alakohdan sekä 2 kohdan lakkaamislausekkeita 2. maaliskuuta 2010 antamassaan tuomiossa[39]. Parhaillaan on vireillä kaksi ennakkoratkaisupyyntöä, jotka koskevat lakkaamiseen ja myöntämättä jättämiseen liittyvien säännösten tulkintaa. Tarkemmin sanottuna näissä ennakkoratkaisupyynnöissä on kyse 12 artiklan 1 kohdan a alakohdasta, joka koskee pakolaisaseman myöntämättä jättämistä Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdan soveltamisalaan kuuluville henkilöille[40], sekä 12 artiklan 2 kohdan ja 14 artiklan 3 kohdan säännöksistä, jotka koskevat myöntämättä jättämisen edellytyksiä ja seurauksia[41].

Kansainvälisen suojelun sisältö

Yleiset säännöt (20 artikla)

Tämän artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään, ettei kansainvälisen suojelun sisältöä koskevalla direktiivin VII luvulla rajoiteta Geneven yleissopimuksessa vahvistettujen oikeuksien soveltamista. Saatujen tietojen mukaan tämä kohta on saatettu kaikissa tapauksissa osaksi kansallista lainsäädäntöä sellaisenaan, eikä kohdan saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä ole ilmennyt lainsäädännöllisiä (tai käytännön) ongelmia.

Artiklan 2 kohdassa säädetään edellä mainitun luvun soveltamisen osalta pakolaisten ja toissijaisen suojeluaseman saaneiden henkilöiden välisen yhdenvertaisuuden periaatteesta, jota sovelletaan, jollei direktiivissä toisin mainita. Latviassa ja Liettuassa yhdenvertainen kohtelu on saatettu virallisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä, mutta käytännössä sitä sovelletaan ainoastaan yhteiskuntaan integroitumisen vaiheessa. Toissijaista suojelua saavilla henkilöillä ei ole mahdollisuutta saada tiettyjä oikeuksia tämän vaiheen päättymisen jälkeen, koska monissa yleisissä säädöksissä myönnetään tällainen mahdollisuus vain maassa pysyvästi asuville (eivätkä toissijaista suojelua saavat henkilöt kuulu heihin).

Haavoittuvassa asemassa olevat henkilöt ja alaikäiset – 20 artiklan 3, 4 ja 5 kohta

Direktiivin 20 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on otettava huomioon tiettyjen haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien erityistilanne VII lukua täytäntöön pannessaan. Ryhmistä esitetään luettelo, joka ei kuitenkaan ole tyhjentävä. Jotkut jäsenvaltiot eivät ole saattaneet 20 artiklan 3 kohtaa osaksi kansallista lainsäädäntöään (Alankomaat, Belgia, Luxemburg, Romania, Tšekki, Viro ja Yhdistynyt kuningaskunta). Eräät jäsenvaltiot, jotka joko ovat virallisesti saattaneet kohdan osaksi kansallista lainsäädäntöään tai soveltavat aiempaa lainsäädäntöä (esimerkiksi Alankomaat, Itävalta, Liettua, Ruotsi, Saksa ja Suomi), eivät mainitse omissa säännöissään erikseen kaikkia säännöksessä lueteltuja luokkia. Lisäksi Liettuassa mainitaan haavoittuvassa asemassa olevat ryhmät vain yhteiskuntaan integroitumisen vaiheen yhteydessä, eikä yleinen sosiaalilainsäädäntö aina sisällä pakolaisia tai toissijaista suojelua saavia henkilöitä koskevia vastaavia säännöksiä. Slovakiassa säännellään haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien tilannetta joillakin aloilla, kuten terveydenhuollossa, yksinomaan käytännön kautta. Portugalissa säädetään haavoittuvaa asemaa koskevissa säännöissä ainoastaan velvoitteesta ottaa haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden tilanne huomioon asianmukaisella tavalla, lukuun ottamatta ilman huoltajaa tulevien alaikäisten tapauksia. Sen sijaan Alankomaat, Espanja ja Liettua ovat laajentaneet säännöksen soveltamisalaa ottamalla mukaan ihmiskaupan uhrit, perheet, joissa on vähintään kolme alaikäistä lasta tai yksi tai kaksi alle 18-vuotiasta lasta, ja psyykkisistä ongelmista kärsivät henkilöt.

Direktiivin 20 artiklan 4 kohdassa säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta tunnistaa haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden erityistarpeet, jotta 3 kohtaa voitaisiin soveltaa henkilöihin vasta sen jälkeen, kun heidän tilanteestaan on tehty yksilöllinen arviointi. Kaksitoista jäsenvaltiota[42] on jättänyt tämän säännöksen saattamatta osaksi kansallista lainsäädäntöään.

Direktiivin 20 artiklan 5 kohdassa säädetään periaatteesta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu pannessaan täytäntöön VII lukua. Alankomaat, Belgia, Espanja, Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät ole saattaneet periaatetta osaksi kansallista lainsäädäntöään.

Etuuksien kaventaminen – 20 artiklan 6 ja 7 kohta

Näiden kahden kohdan nojalla jäsenvaltioilla on harkintavalta kaventaa sellaisille pakolaisille ja toissijaista suojelua saaville henkilöille myönnettäviä etuuksia, joille on myönnetty suojeluasema sellaisen toiminnan perusteella, jonka ainoana tai pääasiallisena tarkoituksena on ollut suojelun myöntäminen. Nämä säännökset on pantu täytäntöön vain Bulgariassa, Kyproksessa ja Maltassa.

Suoja palauttamista vastaan

Kaikki jäsenvaltiot ovat saattaneet osaksi kansallista lainsäädäntöään 21 artiklan 1 kohdan, jonka mukaan jäsenvaltioiden on noudatettava palauttamiskiellon periaatetta kansainvälisten velvoitteidensa mukaisesti. Direktiivin 21 artiklan 2 kohdan vapaaehtoinen säännös, jossa esitetään Geneven yleissopimuksen mukaista palauttamiskiellon periaatetta koskevat poikkeukset, on saatettu osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta (Irlanti, Ranska, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tšekki, Unkari). Belgia on saattanut vain a luetelmakohdan mukaisen harkinnanvaraisen poikkeuksen osaksi kansallista lainsäädäntöään.

Jäsenvaltiot voivat 21 artiklan 3 kohdan mukaisen vapaaehtoisen säännöksen nojalla kumota, peruuttaa tai jättää uusimatta sellaisen pakolaisen oleskeluluvan tai jättää oleskeluluvan myöntämättä sellaiselle pakolaiselle, johon sovelletaan palauttamiskiellon periaatetta koskevia 21 artiklan 2 kohdassa lueteltuja poikkeuksia. Vain harvat jäsenvaltiot (Espanja, Latvia, Liettua, Suomi, Viro, Yhdistynyt kuningaskunta) ovat saattaneet tämän säännöksen osaksi kansallista lainsäädäntöään.

Tietojen antaminen

Jäsenvaltioiden on 22 artiklan nojalla mahdollisimman pian sen jälkeen, kun henkilölle on myönnetty suojelua saavan henkilön asema, annettava hänelle tietoja tähän asemaan liittyvistä oikeuksista ja velvollisuuksista kielellä, jota hän todennäköisesti ymmärtää. Belgia, Itävalta, Liettua, Ranska ja Romania eivät ole saattaneet tätä säännöstä osaksi kansallista lainsäädäntöään. Vastaavissa kansallisissa säännöissä ei myöskään aina täsmennetä, että tietoja olisi annettava ”mahdollisimman pian” sen jälkeen kun suojelua saavan henkilön asema on myönnetty (Bulgaria), että tietoja on annettava kielellä, jota kansainvälistä suojelua saavat henkilöt todennäköisesti ymmärtävät (Viro) tai mitä tietoja olisi annettava (Espanja, Suomi).

Perheen yhtenäisyyden säilyttäminen

Direktiivin 23 artiklassa annetaan sääntöjä, jotka koskevat kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden perheen yhtenäisyyden säilyttämistä eli tiettyjen oikeuksien ja etuuksien myöntämistä heidän perheenjäsenilleen, jotka jo oleskelevat asianomaisen jäsenvaltion alueella. Näiden sääntöjen henkilöllisestä soveltamisalasta säädetään 2 artiklan h alakohdassa ja 23 artiklan 5 kohdassa.

Henkilöt, jotka olisi katsottava kansainvälistä suojelua saavan henkilön perheenjäseniksi perheen yhtenäisyyden säilyttämiseen liittyvissä asioissa, määritellään 2 artiklan h alakohdassa. Tässä säännöksessä säädetään kahdesta yleisestä edellytyksestä: perhe on muodostettu jo alkuperämaassa ja perheenjäsenet oleskelevat asianomaisessa jäsenvaltiossa. Näistä edellytyksistä ensimmäinen on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä valtaosassa jäsenvaltioita[43], kun taas toisen ovat saattaneet osaksi kansallista lainsäädäntöään vain Alankomaat, Belgia, Espanja, Liettua ja Luxemburg.

Direktiivin 24–34 artiklassa tarkoitettujen etuuksien myöntämisen yhteydessä kiinteässä suhteessa olevat avopuolisot katsoo perheenjäseniksi osa jäsenvaltioista (esimerkiksi Alankomaat, Bulgaria, Espanja, Liettua, Luxemburg, Portugali, Ruotsi, Tšekki, Suomi, Yhdistynyt kuningaskunta) mutta osa ei (esimerkiksi Irlanti, Kypros, Latvia, Malta, Puola, Romania, Unkari). Direktiivissä sallitaan tällaiset eroavaisuudet, kunhan avopuolisoiden asema määritetään viittaamalla jäsenvaltioiden lainsäädäntöön tai käytäntöön ja kunhan täytäntöönpanotoimenpiteissä noudatetaan perusoikeuksia sekä erityisesti direktiivin johdanto-osan 10 ja 11 kappaleessa nimenomaisesti mainittua ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 21 artiklassa vahvistettua syrjimättömyysperiaatetta, johon sisältyy sukupuoliseen suuntautumiseen perustuvan syrjinnän kielto.

Jäsenvaltioille annetaan 23 artiklan 5 kohdassa mahdollisuus määritellä perheenjäsenet laajemmin siten, että määritelmä kattaa myös muut lähiomaiset, jotka ovat asuneet yhdessä osana perhettä alkuperämaasta lähtemisen aikaan ja jotka olivat tuolloin täysin tai pääasiallisesti riippuvaisia kansainvälistä suojelua saavasta henkilöstä. Belgia, Bulgaria, Irlanti, Kreikka, Kypros, Portugali, Suomi ja Tšekki ovat saattaneet tämän säännöksen virallisesti ja Itävalta ja Ruotsi aiempien sääntöjen kautta osaksi kansallista lainsäädäntöään.

Osa jäsenvaltioista katsoo perheen yhtenäisyyden säilyttämiseen liittyvissä asioissa perheenjäseniin kuluvan muita ryhmiä, kuten aikuiset naimattomat lapset, monin erilaisin edellytyksin, joita ovat muun muassa fyysisestä sairaudesta tai mielenterveyshäiriöistä johtuva huollettavana oleminen (esimerkiksi Bulgaria, Irlanti, Ruotsi, Viro) tai varattomuus (Kreikka). Osa jäsenvaltioista katsoo perheenjäseniksi myös taloudellisesti riippuvaiset vanhemmat ja/tai isovanhemmat (esimerkiksi Irlanti, Kreikka, Kypros, Ruotsi, Unkari, Viro), huollettavat ja/tai psyykkisesti tai fyysisesti vammaiset sisarukset (esimerkiksi Irlanti, Unkari), perheen muut huollettavat jäsenet (Espanja, Irlanti) tai ilman huoltajaa tulevien alaikäisten vanhemmat (esimerkiksi Kypros, Unkari).

Vain yhden jäsenvaltion (Puola) ilmoitetaan käyttävän 23 artiklan 2 kohdassa annettua mahdollisuutta soveltaa erityisiä edellytyksiä etuuksien myöntämiseen toissijaisen suojeluaseman saaneiden henkilöiden perheenjäsenille.

Oleskeluluvat – 24 artikla

Direktiivin 24 artiklan mukaisesti pakolaisille annetaan vähintään kolmen vuoden ja toissijaista suojelua saaville henkilöille vähintään yhden vuoden ajan voimassa oleva oleskelulupa, joka on voitava uusia. Oleskelulupa annetaan mahdollisimman pian asianomaisen aseman myöntämisen jälkeen, jollei kansalliseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen liittyvistä erittäin painavista syistä muuta johdu.

Joidenkin jäsenvaltioiden ilmoitetaan säätävän pakolaisille myönnettävistä yli kolme vuotta voimassa olevista oleskeluluvista (Belgia, Bulgaria, Irlanti, Itävalta, Liettua, Ruotsi, Slovenia, Suomi, Unkari, Yhdistynyt kuningaskunta). Ainakin seitsemän jäsenvaltiota myöntää toissijaista suojelua saaville henkilöille oleskelulupia, joiden voimassaoloaika on pidempi kuin direktiivissä säädetty yhden vuoden vähimmäisaika: kaksi vuotta (Puola), kolme vuotta (Bulgaria, Irlanti, Slovenia), vähintään neljä vuotta (Alankomaat, Latvia, Unkari, Yhdistynyt kuningaskunta).

Matkustusasiakirjat – 25 artikla

Direktiivin 25 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on annettava toissijaista suojelua saavalle henkilölle, joka ei voi saada kansalaisuusvaltionsa passia, asiakirjat, joiden nojalla kyseinen henkilö voi matkustaa ainakin siinä tapauksessa, että vakavat humanitaariset syyt edellyttävät hänen läsnäoloaan toisessa valtiossa, jolleivät erittäin painavat kansalliseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen liittyvät syyt toisin vaadi. Vain kolme jäsenvaltiota[44] soveltaa tätä matkustamisen syitä koskevaa rajoitusta (Espanja, Itävalta, Luxemburg).

Mahdollisuus työntekoon – 26 artikla

Suurin osa jäsenvaltioista sallii pääsyn työmarkkinoille sekä pakolaisaseman saaneille että toissijaista suojelua saaville henkilöille. Vain kolmen jäsenvaltion (Kypros, Luxemburg, Saksa) ilmoitetaan käyttävän mahdollisuutta soveltaa 26 artiklan 3 kohdan mukaista rajoitusta. Toissijaista suojelua saavien henkilöiden osallistumisen aikuisille tarkoitettuun työllisyyskoulutukseen, ammattikoulutukseen ja käytännön työharjoitteluun ilmoitetaan olevan varsin ongelmallista (Kypros, Liettua, Slovakia, Slovenia, Tšekki, Viro, Yhdistynyt kuningaskunta). Toisaalta jotkut jäsenvaltiot (esimerkiksi Irlanti, Romania, Suomi) takaavat toissijaista suojelua saaville henkilöille ja pakolaisille samat oikeudet kuin omille kansalaisilleen.

Mahdollisuus koulutukseen – 27 artikla

Pakolaisia ja toissijaista suojelua saavia henkilöitä on 27 artiklan 3 kohdan mukaisesti kohdeltava yhdenvertaisesti jäsenvaltion omien kansalaisten kanssa voimassa olevissa ulkomaisten tutkintojen, todistusten ja muiden muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen tunnustamismenettelyissä. Useat jäsenvaltiot eivät ole saattaneet tätä säännöstä osaksi kansallista lainsäädäntöään (esimerkiksi Bulgaria, Liettua, Yhdistynyt kuningaskunta). Käytännössä on ilmoitettu esiintyvän toistuvasti ongelmia, jotka johtuvat siitä, että kansainvälistä suojelua saavilla henkilöillä ei useinkaan ole asiakirjoihin perustuvia todisteita pätevyydestään.

Sosiaaliapu – 28 artikla

Joidenkin jäsenvaltioiden[45] ilmoitetaan käyttävän 28 artiklan 2 kohdan mukaista mahdollisuutta rajoittaa toissijaista suojelua saavien henkilöiden sosiaaliapu perusetuuksiin. Liettua ei myönnä toissijaista suojelua saaville henkilöille sosiaaliapua oleskeluluvan väliaikaisuuden vuoksi. Saksa säätää kolmen vuoden luvallisen oleskelun lisäedellytykseksi lapsiin ja koulutukseen liittyville tuille, joita myönnetään toissijaista suojelua saaville henkilöille.

Terveydenhuolto – 29 artikla

Vain Liettua ja Malta käyttävät 29 artiklan 2 kohdassa säädettyä mahdollisuutta rajoittaa toissijaista suojelua saavien henkilöiden terveydenhuolto perusetuuksiin. Itävallassa toissijaista suojelua saaville henkilöille myönnettävät etuudet riippuvat maan liittovaltiojärjestelmän vuoksi alueesta, joka on ottanut heidät vastaan. Saksassa toissijaista suojelua saaville henkilöille ei myönnetä sairaanhoitoon liittyviä erityisetuuksia. Saatujen tietojen mukaan useat jäsenvaltiot (esimerkiksi Bulgaria, Tšekki, Viro, Yhdistynyt kuningaskunta) eivät ole saattaneet osaksi kansallista lainsäädäntöään 29 artiklan 3 kohdassa säädettyä velvoitetta, jonka mukaan kansainvälistä suojelua saaville henkilöille, joilla on erityisiä tarpeita, on järjestettävä riittävä terveydenhuolto. Toisissa jäsenvaltioissa (esimerkiksi Espanja, Irlanti, Latvia, Liettua, Romania) taas on esiintynyt ongelmia tämän velvoitteen täytäntöönpanossa.

Majoituksen saanti – 31 artikla

Useat jäsenvaltiot (esimerkiksi Irlanti, Itävalta, Latvia, Puola, Slovenia) säätävät suotuisampia säännöksiä, kuin Geneven yleissopimuksen 21 artiklassa vaaditaan. Kyseisen artiklan mukaan pakolaisille on myönnettävä ”niin edullinen kohtelu kuin mahdollista”. Osassa jäsenvaltioista (esimerkiksi Irlannissa, Romaniassa ja Ruotsissa) annetaan kansainvälistä suojelua saaville henkilöille majoitusasioissa samat oikeudet kuin omille kansalaisille.

Kotoutumispalvelut – 33 artikla

Kotoutumispalveluihin liittyvissä asioissa ainakin 16 jäsenvaltiota[46] kohtelee pakolaisia ja toissijaista suojelua saavia henkilöitä yhdenvertaisesti. Kotouttamisohjelmat, joista jäsenvaltiot ovat säätäneet, ovat toisinaan varsin rajoitettuja ja saattavat käsittää ainoastaan kielen opetuksen tai lainojen myöntämisen. Unkarin osalta ilmoitetaan, että kansainvälistä suojelua saavilla henkilöillä on harkinnanvaraisesti mahdollisuus osallistua kotouttamisohjelmiin ja että niihin osallistuminen on heikkoa täytäntöönpanotoimenpiteiden puuttumisen vuoksi. Bulgariassa säännökset ovat epämääräisiä eivätkä takaa ohjelmien pysyvyyttä. Useissa jäsenvaltioissa (esimerkiksi Irlanti, Latvia, Viro) ei säädetä virallisesti kansainvälistä suojelua saaville henkilöille tarkoitetuista kotouttamisohjelmista. Molempien suojelua saavien ryhmien ilmoitetaan kuitenkin saavan kotouttamispalveluja osassa jäsenvaltioita (esimerkiksi Irlannissa).

Päätelmät

Direktiivin kansallisessa täytäntöönpanossa on todettu monin paikoin puutteita ja/tai virheitä. Niihin kuuluu muun muassa direktiivin mukaisia vaatimuksia heikompien sääntöjen täytäntöönpano. Puutteita todettiin myös direktiivin säännöksissä. Monet käsitteet, kuten suojelun tarjoajat, suojelu alkuperämaassa ja tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmän kuuluminen, ovat epämääräisiä ja moniselitteisiä, joten niiden tulkinta saattaa vaihdella huomattavasti eri jäsenvaltioissa. Näin ollen jäsenvaltioiden välillä on merkittäviä eroja suojelun myöntämisessä ja jo myönnetyn suojelun toteuttamisessa. Lisäksi huomattavaan osuuteen ensimmäisistä päätöksistä, jotka on tehty liian epäselvien ja epätäsmällisten arviointiperusteiden pohjalta, haetaan muutosta.

Direktiivin täytäntöönpanon arviointi osoittaa, että käytännössä vain harvat jäsenvaltiot käyttävät mahdollisuutta antaa pakolaisille ja toissijaista suojelua saaville henkilöille sisällöltään erilaista suojelua. Myönnettävän suojelun taso vaihtelee toisaalta eri jäsenvaltioiden välillä, mikä vaikuttaa turvapaikanhakijavirtoihin ja aiheuttaa turvapaikanhakijoiden liikkumista jäsenvaltiosta toiseen.

Kertomuksesta käy ilmi, että ensimmäisen yhdenmukaistamisvaiheen aikana ei ole pystytty täysin saavuttamaan tavoitteena olevaa yhtenäisen toimintakentän luomista henkilöiden määrittelylle kansainväistä suojelua saaviksi henkilöiksi ja myönnettävän suojelun sisällölle.

Komissio jatkaa kaikkien niiden tapausten tutkimista ja selvittämistä, joissa on todettu ongelmia direktiivin saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä ja/tai täytäntöönpanossa. Näin pyritään varmistamaan direktiivissä säädettyjen yhteisten vaatimusten asianmukainen soveltaminen erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjaan kirjattujen oikeuksien täysimääräisen noudattamisen osalta sekä tasoittamaan jäsenvaltioiden välisiä eroja. Sääntöjen epämääräisyydestä ja moniselitteisyydestä johtuvat jäsenvaltioiden väliset erot direktiivin täytäntöönpanossa voidaan korjata vain muuttamalla asianomaisia säännöksiä. Komissio esitti direktiivin täytäntöönpanon perusteellisen arvioinnin pohjalta 21. lokakuuta 2009 ehdotuksen aseman määrittelyä koskevan direktiivin uudelleen laatimisesta. Ehdotuksen tavoitteena on arvioinnin yhteydessä todettujen puutteiden korjaaminen.

[1] EUVL L 304, 30.9.2004, s. 12.

[2] Tässä kertomuksessa ”jäsenvaltioilla” tarkoitetaan direktiiviä soveltavia jäsenvaltioita.

[3] Syyskuu 2008 – tutkimus tilattiin Odysseus-verkolta, jonka jäsenet laativat oikeudellisia selvityksiä Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkakysymyksistä.

[4] Muita tutkimuksia ovat: UNHCR, ”Asylum in the European Union, A study on the implementation of the Qualification Directive”, marraskuu 2007 (”UNHCR-tutkimus”); ELENA/ECRE, ”The impact of the EU Qualification Directive on International protection”, lokakuu 2008; ECRE ”Complementary Protection in Europe”, heinäkuu 2009; France Terre d'Asile, ”Asile La protection subsidiaire en Europe: Un mosaïque de droits”, Les cahiers du social nro 18, syyskuu 2008; Dutch Refugee Council/ECRE, ”Networking on the Transposition of the Qualification Directive”, joulukuu 2008; Nijmegenin yliopisto, ”The Qualification Directive: Central themes, Problem issues, and Implementation in selected MS”, Karin Zwaan (toim.), 2007.

[5] Ehdotus direktiiviksi, annettu 21. lokakuuta 2009, vähimmäisvaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi sekä myönnetyn suojelun sisällöstä (uudelleenlaadittu), KOM(2009) 551, ja oheisasiakirjana oleva vaikutusten arviointi, SEC(2009) 1374. Asiakirjoihin voi tutustua osoitteessa: http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=en&DosId=198704.

[6] Alankomaat, Espanja, Italia, Kreikka, Latvia, Portugali, Puola, Ruotsi, Slovenia, Suomi, Unkari.

[7] Odysseus-raportissa käsitellään kaikkia direktiiviä soveltavia jäsenvaltioita Maltaa lukuun ottamatta.

[8] Turvapaikkapolitiikan toimintasuunnitelma – EU:n yhdennetty lähestymistapa suojeluun, KOM(2008) 360.

[9] EUVL L 326, 13.12.2005, s.13.

[10] Asiat C-2008/220, C-2008/190, C-2008/19, C-2008/269, C-2008/543.

[11] Asia C-293/08, tuomio 5.2.2009, komissio v. Suomi ; asia C-256/08, tuomio 30.4.2009, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta ; C-322/08, tuomio 14.5.2009, komissio v. Ruotsi ; C-272/08, tuomio 9.7.2009, komissio v. Espanja .

[12] Ruotsi oli viimeinen jäsenvaltio, joka saattoi direktiivin kaikilta osin osaksi kansallista lainsäädäntöään 1. tammikuuta 2010 voimaan tulleella lailla.

[13] Belgia, Itävalta, Latvia, Luxemburg, Portugali, Puola, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Unkari, Viro.

[14] Bulgaria, Itävalta, Kreikka, Kypros, Luxemburg, Portugali, Puola, Romania, Saksa, Slovenia, Unkari.

[15] Alankomaat, Bulgaria, Itävalta, Liettua, Portugali, Puola, Ranska, Romania, Ruotsi, Slovakia, Slovenia, Suomi, Viro.

[16] Alankomaat, Luxemburg, Malta, Puola, Ranska, Romania, Suomi, Tšekki, Unkari.

[17] Alankomaat, Irlanti, Kypros, Luxemburg, Malta, Portugali, Saksa, Slovenia Unkari, Yhdistynyt kuningaskunta.

[18] Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Irlanti, Itävalta, Puola, Romania, Saksa, Slovakia, Slovenia, Yhdistynyt kuningaskunta.

[19] Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Itävalta, Liettua, Ruotsi, Saksa, Slovenia, Unkari, Viro.

[20] Pakolaisten oikeusasemaa koskeva Geneven yleissopimus, tehty 28. heinäkuuta 1951, sellaisena kuin se on muutettuna 31. tammikuuta 1967 tehdyllä New Yorkin pöytäkirjalla.

[21] Belgia, Bulgaria, Espanja, Itävalta, Portugali, Puola, Ranska, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tšekki, Yhdistynyt kuningaskunta.

[22] Alankomaat, Espanja, Irlanti, Kreikka, Latvia, Luxemburg, Romania, Ruotsi, Unkari, Viro.

[23] Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Luxemburg, Ranska, Ruotsi, Suomi, Tšekki, Unkari.

[24] Belgia, Espanja, Itävalta, Kreikka, Liettua, Saksa, Tšekki ja Unkari.

[25] Yhteisöjen tuomioistuinta pyydettiin antamaan ennakkoratkaisu siitä, onko toissijaista suojelua hakevan henkilön henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vakava ja henkilökohtainen vaara kyseessä vasta silloin kun kyseinen henkilö esittää näytön siitä, että vaara uhkaa erityisesti häntä hänen olosuhteillensa ominaisten seikkojen takia. Jos vastaus on kieltävä, tuomioistuimelta kysyttiin, minkä kriteerin perusteella tällaisen vaaran olemassaolo voidaan katsoa toteennäytetyksi. Tuomioistuin katsoi, että jotta kyseessä on toissijaista suojaa hakevan henkilön henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vakava ja henkilökohtainen vaara, ei ole tarpeen, että kyseinen henkilö esittää näytön siitä, että vaara koskee erityisesti häntä hänen henkilökohtaisille olosuhteillensa ominaisten seikkojen takia. Lisäksi se katsoi, että tällaisen vaaran olemassaolo voidaan poikkeuksellisesti katsoa toteen näytetyksi, kun käynnissä olevalle aseelliselle selkkaukselle tyypillisen mielivaltaisen väkivallan aste saavuttaa niin korkean tason, että on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että kyseiseen maahan tai tilanteen mukaan asianomaiselle alueelle palautettu siviilihenkilö joutuisi jo pelkästään sen takia, että hän on kyseisen maan tai alueen alueella, tällaiseen todelliseen vaaraan.

[26] Belgiassa, Irlannissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa pakolaisaseman lakkaamisen ja Belgiassa ja Puolassa myöntämättä jättämisen osalta.

[27] Bulgaria, Espanja, Irlanti, Kypros, Latvia, Luxemburg, Puola, Ruotsi, Slovakia, Slovenia, Tšekki, Viro ja Yhdistynyt kuningaskunta.

[28] Direktiivin 11 artiklan osalta: Bulgaria, Espanja, Liettua, Portugali, Tšekki ja Viro; 16 artiklan osalta: Bulgaria, Liettua, Portugali, Saksa ja Slovenia.

[29] Direktiivin 12 artiklan osalta: Italia, Liettua, Portugali, Romania, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Yhdistynyt kuningaskunta; 14 artiklan 3 kohdan osalta; Puola, Tšekki; 17 artiklan osalta: Ranska, Liettua, Portugali, Slovakia, Slovenia, Viro, Yhdistynyt kuningaskunta.

[30] Alankomaat, Belgia, Espanja, Irlanti, Itävalta, Kreikka, Kypros, Latvia, Puola, Ranska, Romania, Slovakia, Slovenia ja Tšekki.

[31] Pakolaisaseman osalta: Alankomaat, Itävalta, Puola, Saksa; toissijaisen suojelun osalta: Alankomaat, Puola.

[32] Pakolaisaseman osalta: Alankomaat, Puola, Saksa; toissijaisen suojelun osalta: Alankomaat, Puola, Saksa.

[33] Pakolaisaseman osalta: Alankomaat, Bulgaria, Italia, Kreikka, Latvia, Liettua, Luxemburg, Puola, Romania, Tšekki ja Viro; toissijaisen suojeluaseman osalta: Alankomaat, Bulgaria, Kreikka, Latvia, Liettua, Luxemburg, Puola, Romania ja Tšekki.

[34] Pakolaisaseman osalta: Alankomaat, Bulgaria, Kreikka, Latvia, Liettua, Luxemburg, Puola ja Romania; toissijaisen suojeluaseman osalta: Alankomaat, Bulgaria, Kreikka, Latvia, Liettua, Luxemburg, Puola ja Romania.

[35] Belgia, Espanja, Irlanti, Kypros, Portugali, Ruotsi, Saksa, Slovenia, Suomi ja Unkari.

[36] Belgia, Espanja, Irlanti, Itävalta, Kypros, Portugali, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tšekki, Unkari ja Yhdistynyt kuningaskunta.

[37] Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Italia, Itävalta, Latvia, Liettua ja Yhdistynyt kuningaskunta – Irlanti nojautuu kansallisen oikeuden yleiseen periaatteeseen.

[38] Belgia, Bulgaria, Espanja, Italia, Itävalta, Kypros, Latvia, Portugali, Ranska, Tšekki, Viro, Yhdistynyt kuningaskunta.

[39] Yhdistetyt asiat C-175/08, C-176/08, C-178/08 ja C-179/08, Salahadin Abdulla , Hasan , Adem ja Rashi , Jama : unionin tuomioistuimen tuomion pääsisältö oli, että pakolaisasema lakkaa, jos kyseessä olevassa kolmannessa valtiossa tapahtuneen sellaisen merkittävän ja pysyvän olosuhteiden muutoksen valossa ne olosuhteet, joiden johdosta pakolaisella oli perusteltu aihe pelätä joutuvansa vainotuksi, ovat lakanneet olemasta eikä hänellä ole muita perusteita pelätä joutuvansa vainotuksi. Toimivaltaisten viranomaisten on varmistuttava siitä, että 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut suojelun tarjoajat ovat toteuttaneet asianmukaisia toimenpiteitä vainon estämiseksi. Suojelun tarjoajilla on näin ollen oltava käytössä muun muassa tehokas oikeusjärjestelmä vainoksi katsottavien tekojen toteamiseksi, niistä syytteeseen asettamiseksi ja niistä rankaisemiseksi, ja lisäksi niiden on varmistettava, että kyseisellä henkilöllä on siinä tapauksessa, että hänen pakolaisasemansa lakkaa, mahdollisuus saada tällaista suojelua. Olosuhteiden muutos on ”merkittävä ja pysyvä”, kun tekijöiden, joihin pakolaisen pelko vainotuksi joutumisesta perustui, voidaan katsoa tulleen pysyvästi hävitetyiksi. Edellytyksenä on näin ollen, ettei asianomaisella henkilöllä ole perusteltua pelkoa joutua kohtaamaan vainoksi katsottavia tekoja, jotka muodostuvat ”vakavista loukkauksista ihmisten perusoikeuksia vastaan”.

[40] Asia C-31/09, Bolbol Nawras ; v. julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus, 4. maaliskuuta 2010.

[41] Asiat C-57/09, Cemalettin Polat, ja C-101/09, Ayhan Ciftci .

[42] Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Latvia, Liettua, Luxemburg, Romania, Tšekki, Viro ja Yhdistynyt kuningaskunta.

[43] Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Itävalta, Latvia, Liettua, Luxemburg, Portugali, Romania, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Viro ja Yhdistynyt kuningaskunta.

[44] Komission teettämään tutkimukseen vastanneista 19 jäsenvaltiosta.

[45] Esimerkiksi Itävalta, Latvia, Luxemburg, Portugali, Saksa, Slovakia.

[46] Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Italia, Liettua, Luxemburg, Portugali, Puola, Ranska, Romania, Ruotsi, Slovenia, Unkari, Yhdistynyt kuningaskunta.