[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 24.3.2009

KOM(2009) 138 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan soveltamisesta tiettyihin vakuutusalan sopimusten, päätösten ja yhdenmukaistettujen menettelytapojen ryhmiin annetun komission asetuksen (EY) N:o 358/2003 soveltamisesta

{SEK(2009) 364}

1. JOHDANTO JA TARKASTELUN TAUSTA

1. Vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetus, jäljempänä ’ryhmäpoikkeusasetus’, eli komission asetus (EY) N:o 358/2003[1] koskee EY:n perustamissopimuksen, jäljempänä ’perustamissopimus’, 81 artiklan[2] 3 kohdan soveltamista tiettyihin vakuutusalan sopimusten, päätösten ja yhdenmukaistettujen menettelytapojen ryhmiin. Euroopan komission, jäljempänä ’komissio’, tehtävänä on antaa viimeistään kuuden vuoden kuluttua vakuutusalan ryhmäpoikkeusasetuksen voimaantulosta[3] Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomus ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisesta.[4]

2. Ryhmäpoikkeusasetuksen voimassaoloaika päättyy 31. maaliskuuta 2010. Komissio tarkasteli vuoden 2008 aikana uudelleen ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamista kuuden edellisen vuoden aikana. Tarkastelu perustui tausta-asiakirjaan ja tietyille sidosryhmille lähetettyihin kyselylomakkeisiin.[5] Uudelleentarkastelussa tehtiin yhteistyötä Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston kanssa. Uudelleentarkastelun tulokset ja komission ehdotukset ryhmäpoikkeusasetuksen muuttamiseksi esitetään tässä kertomuksessa. Kertomuksen liitteenä on pidempi, yksityiskohtaisempi komission valmisteluasiakirja. Molemmat julkaistaan kilpailun pääosaston verkkosivuilla.

3. On huomattava, että kertomuksessa esitetään vain komission alustavia näkemyksiä asetuksen (EY) N:o 358/2003 soveltamisesta. Kertomus ei vaikuta millään tavalla lopulliseen päätökseen, joka tehdään asetuksen uudelleentarkastelun tuloksista. Kertomus on osa kattavaa kuulemismenettelyä, johon kaikkia sidosryhmiä kehotettiin osallistumaan.

4. Vakuutusalaan on sovellettu 1. toukokuuta 2004 alkaen perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16 päivänä joulukuuta 2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003, jäljempänä ’asetus (EY) N:o 1/2003’, yleisesti sovellettavia säännöksiä, joita sovelletaan myös useimpiin muihin aloihin. Asetuksessa N:o 1/2003 säädetään, että sopimukset[6], jotka täyttävät 81 artiklan 3 kohdan edellytykset, eivät ole kiellettyjä, eikä tämä edellytä ennakolta tehtyä päätöstä. Yritysten ja yritysten yhteenliittymien on vastedes arvioitava itse, ovatko niiden sopimukset 81 artiklan mukaisia. Tällä hetkellä vain muutamalla alalla sovelletaan alakohtaista ryhmäpoikkeusasetusta. Joillakin aloilla (kuten meri- ja lentoliikenne) alakohtaisen ryhmäpoikkeusasetuksen voimassaoloa ei jatkettu.

2. TARKASTELUN JA ANALYYSIN TÄRKEIMMÄT TULOKSET

5. Komission analyysissä ryhmäpoikkeusasetuksen voimassaolon jatkamisesta keskitytään tarkastelemaan ryhmäpoikkeusasetuksen nojalla poikkeuksen saaneen neljän sopimusryhmän osalta ensisijaisesti seuraavia kolmea kysymystä:

a) Ovatko vakuutusalalla harjoitettavaan liiketoimintaan kohdistuvat riskit tai muut seikat sellaisia, että ne tekevät vakuutusalasta siinä määrin ”erityisen” ja erilaisen verrattuna muihin aloihin, että vakuuttajien välisen yhteistyön tarve korostuu?

b) Jos näin on, edellyttääkö tämä korostunut yhteistyötarve ryhmäpoikkeusasetuksen kaltaista säädöstä yhteistyön suojaamiseksi tai helpottamiseksi?

c) Jos näin on, mikä on tarkoituksenmukaisin väline (ts. onko se nykyinen ryhmäpoikkeusasetus vai olisiko asetuksen voimassaoloa jatkettava osittaisena tai muutettuna tai olisiko neuvonta tarkoituksenmukaisempi väline)?

2.1 Yhteiset laskelmat, taulukot ja tutkimukset

6. Ryhmäpoikkeusasetuksessa (1 artiklan a kohdassa) myönnetään tietyin edellytyksin poikkeus sopimuksille, jotka koskevat yhteisesti laskettuja ja jaeltuja i) laskelmia keskimääräisistä kustannuksista, jonka tietyn riskin kattaminen menneisyydessä on aiheuttanut, ja ii) kuolevuustaulukoita ja sairauksien, tapaturmien ja invaliditeetin esiintymistiheystaulukkoja pääomittavien vakuutusten alalta, jäljempänä ’taulukot’. Ryhmäpoikkeusasetuksen 1 artiklan b kohdassa myönnetään (tietyin edellytyksin) poikkeus myös yhteisesti toteutetuille tutkimuksille, jotka koskevat asianomaisten yritysten ulkoisten yleisten olosuhteiden todennäköistä vaikutusta joko tiettyä riskiä tai riskien ryhmää koskevien tulevien vahinkojen esiintymistiheyteen tai laajuuteen tai erityyppisten sijoitusten tuottavuutta, sekä tällaisten tutkimusten tulosten jakelulle.

7. Vakuutustuotteiden kustannukset eivät ole tiedossa ajankohtana, jona hinnasta sovitaan ja riski katetaan. Riskin laskenta on keskeinen tekijä kaikkien vakuutustuotteiden hinnoittelussa. Se näyttää olevan seikka, joka erottaa vakuutusalan muista aloista, myös pankkialasta. Tämän vuoksi aiempien tilastotietojen saanti on ensiarvoisen tärkeää riskien teknisen hinnoittelun kannalta. Komissiolla onkin näyttöä siitä, että alalla harjoitettava yhteistyö näyttää olevan sekä vakuutusalalle ominainen erityispiirre että riskien hinnoittelun kannalta välttämätön tekijä.

8. Sopimukset, jotka kasvattavat sellaisten vakuuttajien lukumäärää, jotka kykenevät mahdollisesti kattamaan tietyn riskin, lisäävät yleensä markkinoille tulevien uusien yritysten määrää ja kilpailua. Se seikka, että vakuuttajien sallitaan tekevän yhteistyötä riskin kattamisesta aiheutuvien kustannusten laskennassa, saattaa mahdollistaa pienten ja keskisuurten yritysten markkinoilletulon. Selvä enemmistö vastaajista kiinnitti huomiota siihen, että alalla tarvitaan kustannusten laskentaa koskevaa yhteistyötä, ja yhdisti yhteistyön tekemisen ryhmäpoikkeusasetuksen olemassaoloon.

9. Monet vakuuttajat, eräät valvontaviranomaiset ja eräs riskinhallintaliitto väittivät, että ilman ryhmäpoikkeusasetusta vakuuttajat eivät enää tekisi yhteisiä laskelmia, taulukoita ja tutkimuksia koskevaa yhteistyötä tai eivät jakaisi yhteistyön tuloksia pienemmille tai ulkomaisille vakuuttajille. Joillakin suurilla vakuuttajilla (joilla olisi vakuutusyhdistysten mukaan valmiudet koota olennaisia tietoja yksin tai yhteistyössä yhden tai kahden muun suuren vakuuttajan kanssa) ei välttämättä ole kannustinta yhteistyön tekemiseen. Ryhmäpoikkeusasetuksessa edellytetään, että kun vakuutusyritykset aloittavat tämäntyyppisen yhteistyön, niiden on asetettava kootut tiedot syrjimättömästi muiden vakuutusyritysten käyttöön. Lisäksi väitettiin, että jos ryhmäpoikkeusasetuksen voimassaoloa ei jatketa, vakuuttajat voisivat tehdä yhteistyötä estääkseen esimerkiksi pienempiä tai ulkomaisia vakuutusyrityksiä saamasta käyttöönsä koottuja tietoja ja pyrkiä näin kaventamaan markkinoita. Tästä aiheutuisi haittaa pienemmille/ulkomaisille vakuuttajille, joita estettäisiin pääsemästä markkinoille tai jotka saataisiin luopumaan markkinoilletulosta. Monet vastaajat, erityisesti pienet ja keskisuuret vakuuttajat, ilmoittivat uudelleentarkastelun aikana, että ne eivät olisi voineet tulla markkinoille, jos ne eivät olisi voineet käyttää tiedonjakomahdollisuutta, jota poikkeuksen myöntäminen helpotti. Näyttää myös siltä, että mitä uudemmat markkinat ovat, sitä tärkeämpää on saada käyttöönsä kyseisenkaltaisia tietoja, jotta uusia tulokkaita autettaisiin arvioimaan riskit oikein.

10. Eräät vastaajat huomauttivat, että tälle horisontaaliselle yhteistyölle on olemassa vaihtoehtoja. Vakuuttajat voisivat lisätä erityisesti tutkimuksen ja kehityksen parissa työskentelevän henkilöstön määrää markkinoiden analysoimiseksi tai hallitukset / julkiset organisaatiot voisivat koota ja julkaista tietoja. Näyttää kuitenkin siltä, että ensimmäinen vaihtoehto ei todennäköisesti ole tehokas tapa päästä tähän tavoitteeseen ja toinen vaihtoehto puolestaan riippuu viranomaisista, joille tietojen kokoaminen ja julkaiseminen ei välttämättä ole prioriteetti.

11. Komissio katsoo tämän vuoksi, että tällä alalla tehtävän yhteistyön suojelemiseen ja helpottamiseen on hyvät perusteet ja nykyinen ryhmäpoikkeusasetus näyttää olevan tehokas tapa tämän toteuttamiseen. Tässä vaiheessa vaikuttaa lisäksi siltä, että (pienikin) riski tämäntyyppisen kilpailua edistävän yhteistyön vähenemisestä olisi torjuttava. Komissio ei ole vielä päättänyt, olisiko sen muutettava nykyisen poikkeuksen rakennetta vai muotoilua, eikä sitä, olisiko voimassaolon jatkamisen koskettava koko poikkeusta vai osaa siitä, jos voimassaolon jatkaminen todetaan tarpeelliseksi. Tämä riippuu sille mahdollisesti toimitettavista lisätiedoista sekä kaikkien saatavilla olevien tietojen perusteellisesta, tapauskohtaisesta analysoinnista.

2.2 Vakiovakuutusehdot

12. Ryhmäpoikkeusasetuksella myönnetään poikkeus (tietyin edellytyksin) yhteisesti laadituille ja jaetuille ensivakuutuksen ohjeellisille vakiovakuutusehdoille, jäljempänä ’vakiovakuutusehdot’, ja ohjeellisille malleille, jotka kuvaavat tuottoa.

13. Useat vakuuttajat ja vakuutusyhdistykset väittivät uudelleentarkastelun aikana, että vakiovakuutusehtojen laadintaa koskevalla yhteistyöllä varmistetaan, että vakuuttajille aiheutuvat kustannukset ja vastaavasti vakuutusmaksut, joita ne perivät asiakkailtaan, pidetään alhaisina. Ne väittivät, että ilman ryhmäpoikkeusasetusta vakuuttajien kustannukset kasvaisivat, kun vakuutussopimusten sanamuodoista sopiminen olisi työläämpää erityisesti yhteisesti sovitun lähtökohdan puuttumisen vuoksi.

14. Komissio on samaa mieltä siitä, että vakioehdoilla voi usein olla myönteisiä vaikutuksia kilpailuun ja kuluttajiin. Uudelleentarkastelun kannalta tärkein kysymys on kuitenkin se, onko tämä sopimusryhmä vakuutusalalle ominainen erityispiirre. Vastaus tähän kysymykseen näyttäisi olevan, että teknisesti tai oikeudellisesti monimutkaiset sopimukset nopeasti muuttuvissa oikeudellisissa toimintaympäristöissä ovat yleinen piirre monilla eri aloilla. Vakioehtoja käytetään joillakin aloilla ilman ryhmäpoikkeusasetusten tarjoamaa suojaa. Esimerkiksi pankkialalla, jolle komission yksiköt lähettivät myös kyselylomakkeita, monissa eri jäsenvaltioissa toimivat pankit ovat sopineen keskenään vakioehdoista esimerkiksi sellaisten palvelujen osalta kuin tilisiirto, korttien myöntäminen, pankkiautomaattien käyttö, tilin käyttöehdot, luottosopimukset ja maksut. Lisäksi pankkialan edustajat ovat väittäneet, että sopimusehtojen vahvistaminen ei edellytä lainsäädäntökehystä (esimerkiksi ryhmäpoikkeusasetusta) eikä kyseisen kehyksen puuttumisesta ole aiheutunut pankeille konkreettisia vaikeuksia.

15. Eräät vastaajat väittivät komission uudelleentarkastelun aikana, että oikeudellinen epävarmuus, joka syntyisi, jos ryhmäpoikkeuksen voimassaoloa ei jatkettaisi, vähentäisi yhteistyötä, kun vakuuttajat pelkäisivät riskiä siitä, että komissio tai kilpailuviranomaisten verkosto voisivat puuttua yhteistyöhön. Lisäksi väitettiin, että jos ryhmäpoikkeusasetuksen voimassaoloa ei jatkettaisi, se merkitsisi, että vakiovakuutusehdot olisi arvioitava erikseen, mikä olisi erittäin aikaa vievää ja kallista erityisesti pienempien vakuuttajien osalta, jotka siirtäisivät sen vuoksi kustannukset edelleen vakuutuksenottajille. Myös nykyisessä järjestelmässä on kuitenkin laadittava huolellinen oikeudellinen arviointi siitä, ovatko vakiovakuutusehdot ryhmäpoikkeusasetuksen mukaiset. Lisäksi näistä vakiovakuutusehdoista säädetään joissakin kansallisissa säädöksissä, mikä vähentää yhteistyötarvetta. Joissakin tapauksissa kansallinen sääntelyviranomainen (esim. Yhdistyneen kuningaskunnan rahoituspalveluviranomainen) on kehottanut markkinaosapuolia turvaamaan sopimusten oikeusvarmuuden ja vakuuttanut, että jos markkinat eivät kehity itsenäisesti oikeaan suuntaan, se puuttuu asiaan antamalla uusia sääntöjä. Monet kansalliset yhdistykset ovat jo jonkin aikaa vahvistaneet oma-aloitteisesti vakiovakuutusehtoja, mikä tukee myös näkemystä, jonka mukaan on epätodennäköistä, että vakiovakuutusehtoja ei enää sovittaisi ilman ryhmäpoikkeusasetusta. Tilanne on tämä varsinkin siksi, että komission mukaan vakiovakuutusehdot olisivat usein 81 artiklan 1 kohdan mukaisia tai täyttäisivät 81 artiklan 3 kohdassa määrätyt edellytykset poikkeuksen myöntämiselle.

16. Voidaankin todeta, että vakiovakuutusehtoja koskeva yhteistyö ei vaikuta vakuutusalan erityispiirteeltä eikä sinänsä välttämättä edellytä alakohtaista ryhmäpoikkeusasetusta. Ei näytä myöskään siltä, että vakiovakuutusehtoja koskeva yhteistyö vähenisi tai loppuisi kokonaan, jos ryhmäpoikkeusasetuksen voimassaoloaikaa ei jatketa. Jos asetuksen voimassaoloaikaa ei kuitenkaan jatketa, komissio saattaa harkita lisäohjeiden antamista.

2.3 Tietyntyyppisten riskien yhteinen kattaminen (poolit)

17. Ryhmäpoikkeusasetuksella myönnetään tietyin edellytyksin poikkeus[7] sellaisten rinnakkais(jälleen)vakuutusryhmittymien eli poolien perustamiselle ja toiminnalle, joiden tarkoituksena on uusien riskien[8] yhteinen kattaminen, ja sellaisten poolien perustamiselle ja toiminnalle, joiden tarkoituksena on kattaa riskejä, jotka eivät ole uusia. Ryhmäpoikkeusasetus perustuu olettamukseen, että tällaisiin pooleihin saattaa liittyä kilpailunrajoituksia, ja sen vuoksi on aiheellista vahvistaa olosuhteet (markkinaosuusrajat[9] ja muut edellytykset[10]), joissa 81 artiklan 3 kohdan mukaista poikkeusta voidaan soveltaa tällaisiin ryhmittymiin.

18. Komissio on kuulemiseen osallistuneiden kanssa samaa mieltä siitä, että tietyntyyppisten riskien (kuten ydin-, terrorismi- ja ympäristöriskien) jakaminen on ensiarvoisen tärkeää, jotta voidaan varmistaa, että kyseiset riskit, joita yksittäiset vakuutusyritykset ovat haluttomia tai kyvyttömiä vakuuttamaan kokonaan yksin, voidaan kattaa kaikilta osin. Tämä erottaa vakuutusalan muista aloista ja kasvattaa yhteistyötarvetta. Kysymykseen siitä, tarvitaanko tämän yhteistyömuodon kattamiseen ryhmäpoikkeusasetuksen kaltaista erityistä oikeudellista välinettä, komissio vastaa uudelleentarkastelun tulosten perusteella seuraavaa:

19. Markkinaosuuksien laskenta edellyttää johdonmukaisuutta. Laskennassa otetaan tällä hetkellä huomioon poolin jäsenyritysten tarjoamat tai niiden puolesta tarjottavat vakuutustuotteet. Tämä tarkoittaa, että liikevaihtoa, joka jäsenyrityksille kertyy merkityksellisillä markkinoilla rinnakkais(jälleen)vakuutuspoolin ulkopuolella, ei pitäisi ottaa huomioon, mikä on ristiriidassa muiden horisontaalisen yhteistyön arvioinnissa sovellettavien yleisten ja alakohtaisten kilpailusääntöjen kanssa. Muilla aloilla sovellettavista säännöistä poikkeavien sääntöjen soveltaminen vakuutusalalla markkinaosuuksien laskennassa merkitsisi vakuutusalan erityiskohtelua. Tässä vaiheessa näyttää siltä, että tällaisen erityiskohtelun jatkaminen suhteessa muihin aloihin ei ole perusteltua. Tämä otettaisiin huomioon, jos tämän poikkeuksen voimassaoloa jatkettaisiin.

20. Lisäksi monet markkinoilla tällä hetkellä toimivat rinnakkais(jälleen)vakuutuspoolit eivät kuulu ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaan monista eri syistä. Tämän vuoksi ryhmäpoikkeusasetuksen voimassaolon jatkamisen tai jatkamatta jättämisen ei pitäisi vaikuttaa kyseisistä pooleista laadittavaan oikeudelliseen arviointiin. Tietyt poolit eivät tarvitse ryhmäpoikkeusasetusta saadakseen oikeusvarmuuden, sillä ne eivät rajoita kilpailua. Pooleja ei välttämättä katsota kilpailunvastaisiksi riippumatta siitä, kuinka suuri markkinaosuus niillä on. Tämä edellyttää, että poolien luominen on välttämätön edellytys sille, että poolin jäsenet voivat tarjota vakuutuksia, joita yksittäinen vakuutusyritys ei voisi tarjota yksin. Uudelleentarkastelun aikana saadut vastaukset osoittavat, että monet poolit eivät ota tätä mahdollisuutta lainkaan huomioon oikeudellisessa arvioinnissaan ja väittävät virheellisesti, että ne tarvitsevat ryhmäpoikkeusasetusta oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä, vaikka ne jäävät käytännössä todennäköisesti sen soveltamisalan ulkopuolelle. Eräät muut poolit, jotka voidaan korvata vähintään kahdella vakuuttajalla ja jotka voivat rajoittaa kilpailua, saattavat myös jäädä ryhmäpoikkeusasetuksen ulkopuolelle, mutta eri syistä: ne ylittävät ryhmäpoikkeusasetuksen mukaiset markkinaosuusrajat ja/tai eivät noudata kaikkia ryhmäpoikkeusasetuksen 8 artiklassa säädettyjä edellytyksiä. Ryhmäpoikkeusasetuksen uusimatta jättäminen voi kuitenkin vaikuttaa joihinkin pooleihin, jotka noudattavat markkinaosuusrajoja ja muita ryhmäpoikkeusasetuksessa säädettyjä edellytyksiä.

21. Monet vakuuttajat käyttävät lisäksi pooleja koskevaa poikkeusta virheellisesti yleisenä poikkeuksena laatimatta huolellista oikeudellista arviointia siitä, noudattaako pooli ryhmäpoikkeusasetusta. Esimerkiksi merkitykselliset tuote- ja maantieteelliset markkinat on määriteltävä huolellisesti, sillä markkinoiden määritelmä on ennakkoedellytys sille, että voidaan arvioida, noudattaako pooli markkinaosuusrajoja.[11] Kuulemisessa saadut vastaukset osoittavat, että merkityksellisten markkinoiden määritelmään liittyy runsaasti epävarmuustekijöitä. Vaikka monet vastaajat korostivat, että ryhmäpoikkeusasetuksessa olisi täsmennettävä merkityksellisten markkinoiden käsitettä, merkityksellisiä markkinoita ei voida määritellä ryhmäpoikkeusasetuksessa eikä missään muussakaan oikeudellisessa välineessä, vaan poolien on itse arvioitava tätä kysymystä. Komission tiedonantoa merkityksellisten markkinoiden määritelmästä[12] sekä vakuutusalaa koskevia komission päätöksiä ja hallinnollisia kirjeitä voidaan käyttää ohjeistuksena, joiden avulla poolit voivat määrittää merkitykselliset markkinat, joilla ne toimivat.

22. Komissio katsoo tämän vuoksi, että poolit ovat vakuutusalalle ominainen erityispiirre. Lisäksi näyttää siltä, että on olemassa tietynlainen riski yhteistyön loppumisesta tällä alalla, jos ryhmäpoikkeusasetuksen voimassaoloa ei jatketa. Vaikka riski yhteistyön loppumisesta ei välttämättä ole merkittävä, komissio katsoo, että ryhmäpoikkeusasetuksen mukainen poikkeus saattaa olla aiheellista pitää voimassa poolien osalta. Jos komissio ei kuitenkaan jatka poikkeuksen voimassaoloa, pooleja koskevan luvun muotoilua muutetaan olennaiselta osin, jotta voidaan varmistaa, että se on yhdenmukainen muun yleisen ja alakohtaisen lainsäädännön kanssa ja että siinä otetaan huomioon tarkastelun aikana saadut kommentit. Komissio korostaa tiedonannossa myös huolellisen, tapauskohtaisesti laadittavan oikeudellisen itsearvioinnin tarpeellisuutta.

2.4 Turvalaitteet

23. Ryhmäpoikkeusasetus kattaa i) turvalaitteita koskevat tekniset eritelmät, säännöt tai menettelytavat ja menettelyt sen arvioimiseksi ja vahvistamiseksi, noudattavatko turvalaitteet näitä standardeja; ii) turvalaitteiden asentamista ja huoltoa koskevat tekniset eritelmät, säännöt tai menettelytavat ja menettelyt sen arvioimiseksi ja vahvistamiseksi, että turvalaitteita asentavat tai huoltavat yritykset noudattavat näitä standardeja. Ryhmäpoikkeusasetus kattaa sopimukset siltä osin kuin niitä ei ole yhdenmukaistettu EU:n tasolla ja edellyttäen, että sopimukset täyttävät ryhmäpoikkeusasetuksen 9 artiklassa säädetyt muut edellytykset.

24. Komissio katsoo uudelleentarkasteluun vastanneiden tavoin, että turvalaitteisiin liittyvä yhteistyö vakuutusalalla on kaikkien osapuolten etujen mukaista, sillä vakuuttajat pyrkivät aktiivisesti löytämään tapoja auttaa asiakkaitaan vähentämään alttiutta riskille, jonka kattamisesta on kyse. Turvalaitteita koskevista teknisistä eritelmistä ja turvalaitteiden asentamisesta tehtävissä sopimuksissa on kuitenkin kyse yleisestä standardoinnista eikä pelkästään vakuutusalalle ominaisesta menettelystä. Komissio epäilee tämän vuoksi, onko ryhmäpoikkeusasetus edellytyksenä tämäntyyppisen yhteistyön helpottamiselle.

25. Komissio tarkasteli ensiksi mahdollisuutta, että turvalaitteiden valmistajat sekä asennus- ja huoltopalveluja tarjoavat yritykset eivät noudata vakuuttajien vahvistamia teknisiä eritelmiä ja vaatimustenmukaisuuden arviointeja. Ne suljetaan tämän vuoksi markkinoiden ulkopuolelle, koska kyseisenkaltaisia tuotteita käyttävät kuluttajat eivät saa vakuutusta. Nämä ongelmat, jotka mainittiin jo yritysvakuutuksia koskevassa alakohtaisessa selvityksessä, otettiin esille joissakin vastauksissa. Kuluttajat voivat saada vakuutuksen vain, jos he kykenevät esittämään näyttöä siitä, että he käyttävät hyväksyttyjä turvalaitteita, jotta ennaltaehkäisyn taso yltäisi vakuutusyhdistysten vahvistamalle tasolle. Vaikeuksia syntyy, jos asiakkaat haluavat vaihtaa sellaisten turvalaitetoimittajien tuotteisiin, jotka eivät noudata standardeja. Näyttää myös siltä, että ryhmäpoikkeusasetus lisää käytännössä alalla noudatettavia eurooppalaisia standardeja löyhempien normien antamista, mikä voi estää tavaroiden ja palvelujen vapaata liikkuvuutta. Useimmissa jäsenvaltioissa vakuutusyhtiöt, jotka ovat yleensä järjestäytyneet kansallisten liittojensa alle, hyväksyvät vain sellaiset asennuspalvelut ja muut palvelut, joiden tarjoajat ovat alueellisella tai kansallisella tasolla toimivia valtuutettuja toimittajia ja jotka käyttävät hyväksyttyjä laitteita. Lisäksi moninkertaisesta testauksesta ja sertifioinnista aiheutuvat suuret kustannukset estävät uusien ja innovatiivisten tuotteiden markkinointia EU:n markkinoilla merkittävässä määrin.

26. Vaikka perustamissopimuksen sääntöjä tavaroiden vapaasta liikkuvuudesta ei sovelleta yksityisiin yrityksiin eikä niiden yhteenliittymiin, sopimukset, joiden tarkoituksena tai seurauksena on yhteismarkkinoiden jakaminen kansallisten rajojen mukaan, on vakiintuneessa oikeuskäytännössä joissakin tapauksissa todettu kilpailunvastaisiksi ja 81 artiklan 1 kohdan vastaisiksi. Lisäksi perustamissopimuksen 39 artiklan (työntekijöiden vapaa liikkuvuus), 43 artiklan (sijoittautumisoikeus) ja 49 artiklan (palveluiden tarjoamisen vapaus) määräykset eivät velvoita vain jäsenvaltioita, vaan myös yksityisiä tahoja.[13] Henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen kohdistuvien rajoitusten poistaminen jäsenvaltioiden väliltä vaarantuisi, jos valtion toimiin perustuvien esteiden poistamisen vaikutus tehtäisiin tyhjäksi yksityisoikeudellisten yhdistysten ja yhteenliittymien luomilla esteillä.[14]

27. Lisäksi se, että EU:n tasolla tapahtuva yhdenmukaistaminen on nykyisin laajaa ja yhä yleisempää, supistaa olennaisesti mahdollisuuksia tai poistaa kokonaan mahdollisuudet sopimusten tekemiseen ryhmäpoikkeusasetuksen nojalla. Euroopan unionin virallisessa lehdessä on jo julkaistu esimerkiksi noin 90 yhdenmukaistettua EU-standardia (tai teknistä eritelmää), jotka koskevat palonhavaitsemis- ja palohälytysjärjestelmiä sekä kiinteitä palonsammutusjärjestelmiä. Lisäksi parhaillaan laaditaan vähintään 30:tä yhdenmukaistettua EU-standardia, jotka koskevat rakennusalan tuoteryhmiä.

28. Komissio on myös aina korostanut, että kaikkien alan toimijoiden, joiden etua asia koskee, olisi voitava osallistua standardien vahvistamisprosessiin ja tulokset olisi asetettava saataville oikeudenmukaisin, kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.[15] Tarkastelussa ilmeni, että vakuuttajat eivät useinkaan kuule asianomaisia valmistajia ja palveluntarjoajia sopiessaan standardeista tai tarkistaessaan niitä. Tämä läpinäkyvyyden puuttuminen liittyy todennäköisesti läheisesti tiettyjen valmistajien sulkemiseen myöhemmässä vaiheessa tosiasiallisesti markkinoiden ulkopuolelle.

29. Turvalaitteita koskevat sopimukset eivät näytä vakuutusalalle ominaiselta erityispiirteeltä. Ne vaikuttavat lisäksi ongelmallisilta sekä kilpailun että EU:n sisämarkkinoiden kehittämisen kannalta. Komissio kannattaa tämän vuoksi vaihtoehtoa, jonka mukaan tämän ryhmäpoikkeusasetuksen osan voimassaoloa ei jatketa. Vakuuttajille annetaan kuitenkin ohjeita 81 artiklan sovellettavuudesta turvalaitesopimuksiin parhaillaan tarkistettavien horisontaalisten suuntaviivojen[16] yleistä standardointia koskevassa luvussa.

3. PÄÄTELMÄT JA EHDOTUKSET

30. Edellä esitetty analyysi osoittaa, että osassa sopimusryhmistä, joille myönnetään tällä hetkellä poikkeus ryhmäpoikkeusasetuksen nojalla, ei ole kyse vakuutusalalle ominaisesta erityispiirteestä. Näyttää siltä, että vakioehdot eivät ole vakuutusalalle ominainen erityispiirre, sillä niistä sovitaan myös muilla aloilla, erityisesti pankkialalla, ilman, että siihen tarvittaisiin ryhmäpoikkeusasetusta. Myöskään turvalaitteista ja niiden asentamisesta tehtävät sopimukset eivät vaikuta vakuutusalalle ominaiselta erityispiirteeltä, sillä niissä on kyse yleisestä standardoinnista, johon annetaan tällä hetkellä ohjeistusta horisontaalisissa suuntaviivoissa.

31. Vakiovakuutusehtoja ja turvalaitteita koskevien sopimusten osalta monet vastaajat väittivät, että vakuuttajien välinen yhteistyö vähenisi merkittävästi, jos ryhmäpoikkeusasetuksen voimassaoloa ei jatketa, sillä yritykset olisivat ilman ryhmäpoikkeusasetusta vähemmän halukkaita tai haluttomia ottamaan yhteistyöhön liittyviä oikeudellisia riskejä. Lisäksi väitetään, että yhteistyön väheneminen tai lopettaminen aiheuttaisi puolestaan haittaa sekä kilpailulle (koska markkinoille tulijoiden määrä vähenisi) ja kuluttajille (koska hintoja korotettaisiin ja valinnanvara supistuisi). Jos poikkeuksen piiriin kuuluvilla aloilla harjoitettava yhteistyö on vakuutusalalle näin tärkeä seikka, komissio odottaisi, että tarve tehdä yhteistyötä asetettaisiin etusijalle suhteessa tarpeeseen saada ryhmäpoikkeusasetuksen tarjoama oikeusvarmuus. Tilanne on käytännössä tämä esimerkiksi korvausvaatimusten käsittelyä koskevien sopimusten ja suurentuneita riskejä koskevien rekisterien aloilla, joilla vakuuttajat tekevät yhteistyötä, vaikka kyseiset alat eivät kuulu ryhmäpoikkeuksen piiriin. Onkin todettava, että jos markkinoilla on vähemmän yhteistyötä siinä tapauksessa, että ryhmäpoikkeusasetuksen voimassaoloa ei jatketa, on epätodennäköistä, että se olisi suora seuraus siitä, että ryhmäpoikkeusasetuksen voimassaoloa ei jatketa.

32. Olisi otettava huomioon, että ryhmäpoikkeusasetuksen tarjoama oikeusvarmuus ei ole absoluuttista ja se tarjoaa suojaa (perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan kodifiointi) vain, jos ryhmäpoikkeusasetuksen mukaiset edellytykset täyttyvät. Monet vakuuttajat näyttävät luottavan pelkän ryhmäpoikkeusasetuksen tarjoamaan oikeusvarmuuteen, eivätkä laadi vaadittua huolellista oikeudellista arviointia siitä, noudattavatko ne ryhmäpoikkeusasetuksen mukaisia edellytyksiä. Monet vakuuttajat näyttävät myös katsovan virheellisesti, että ne kuuluvat ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaan. Lisäksi niillä on taipumusta aliarvioida ryhmäpoikkeusasetuksen vaatimusten mukainen arviointi ja yliarvioida itsearviointi, jota niiltä edellytettäisiin, jos ryhmäpoikkeusasetuksen voimassaoloa ei jatketa.

33. Jos ryhmäpoikkeusasetuksen voimassaoloa ei jatketa kahden ehdotetun sopimusryhmän osalta (vakiovakuutusehdot ja turvalaitteet), sopimukset, jotka kuuluivat aiemmin ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaan, eivät välttämättä muutu silti sääntöjenvastaisiksi. Niistä olisi kuitenkin laadittava ryhmäpoikkeusasetuksen nojalla laaditun arvioinnin sijaan 81 artiklan 1 ja 3 kohdan sekä 81 artiklan 3 kohdan soveltamista koskevien suuntaviivojen ja/tai horisontaalisten suuntaviivojen mukainen oikeudellinen arviointi, joka vaaditaan nykyisin useimmilla aloilla tehtävistä sopimuksista. Kuten Euroopan komissio aikoo vahvistaa tiedonannossa, jonka se julkaisee, jos jonkin nykyisistä poikkeuksista voimassaoloa ei jatketa, suurinta osaa ryhmäpoikkeusasetuksessa käytetyistä perusteista voitaisiin käyttää edelleen 81 artiklan 3 kohdan soveltamisessa. Sopimuksista koituvia myönteisiä vaikutuksia, jotka vastaajat ottivat esille uudelleentarkastelun aikana, olisi arvioitava tapauskohtaisesti 81 artiklan 1 kohdan ja tarvittaessa myös 81 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

34. Komissio katsoo tässä vaiheessa, että niitä kahta yhteistyömuotoa, jotka näyttävät olevan vakuutusalalle ominainen erityispiirre, eli yhteisiä laskelmia, taulukoita ja tutkimuksia koskevien sopimusten tekemistä ja rinnakkais(jälleen)vakuutusryhmittymien muodostamista, olisi edelleen helpotettava ryhmäpoikkeusasetuksella. Ensin mainittujen osalta komissio ei ole vielä päättänyt, olisiko sen muutettava nykyisen poikkeuksen rakennetta vai muotoilua, eikä sitä, olisiko voimassaolon jatkamisen koskettava koko poikkeusta vai osaa siitä, jos voimassaolon jatkaminen todetaan tarpeelliseksi. Tämä riippuu sille mahdollisesti toimitettavista lisätiedoista sekä kaikkien saatavilla olevien tietojen perusteellisesta analysoinnista. Jälkimmäisten osalta vaikuttaa tässä vaiheessa siltä, että vaikka riski yhteistyön loppumisesta kyseisillä aloilla saattaa olla pieni, vaara tämäntyyppisen kilpailua edistävän yhteistyön vähenemisestä olisi torjuttava.

35. Kesäkuun 2. päivänä 2009 järjestetään julkinen tilaisuus, jossa vakuutusalan ja sidosryhmien edustajat voivat esittää lopulliset kannanottonsa ennen kuin komissio tekee päätöksen siitä, onko ryhmäpoikkeusasetuksen voimassaoloa syytä jatkaa ja jos on, miltä osin.

[1] Perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan soveltamisesta tiettyihin vakuutusalan sopimusten, päätösten ja yhdenmukaistettujen menettelytapojen ryhmiin 27 päivänä helmikuuta 2003 annettu komission asetus (EY) N:o 358/2003 (EUVL L 53, 28.2.2003).

[2] Aina kun tässä asiakirjassa mainitaan 81 artikla, viitataan EY:n perustamissopimuksen 81 artiklaan.

[3] Asetus tuli voimaan 1. huhtikuuta 2003.

[4] Tästä vaatimuksesta säädetään neuvoston asetuksen (EY) N:o 1534/91 8 artiklassa.

[5] Kilpailun pääosasto käynnisti huhtikuussa 2008 kolme kuukautta jatkuneen kuulemisen. Osapuolilla, jotka olivat halukkaita tuomaan julki mielipiteensä, oli siten runsaasti aikaa kannanottonsa esittämiseen. Kuulemisen päättymisen jälkeen komissio lähetti vielä yksityiskohtaisia kyselylomakkeita erityisesti niille sidosryhmille, joilta se tarvitsi lisätietoja, nimittäin pienemmille vakuutuslaitoksille, pooleille ja turvalaitteiden valmistajien liitoille/yhdistyksille.

[6] Tässä asiakirjassa käytetyllä termillä ”sopimukset” tarkoitetaan sopimuksia, päätöksiä ja yhdenmukaistettuja menettelytapoja.

[7] Kolmen vuoden ajaksi siitä, kun ryhmittymä perustettiin ensimmäistä kertaa, riippumatta sen markkinaosuudesta.

[8] Määriteltynä ryhmäpoikkeusasetuksen 2 artiklan 7 kohdassa.

[9] 7 artiklan 2 kohdan a ja b alakohta: rinnakkaisvakuutusryhmittymissä yli 20 prosenttia merkityksellisistä markkinoista ja rinnakkaisjälleenvakuutusryhmittymissä yli 25 prosenttia merkityksellisistä markkinoista.

[10] Ryhmäpoikkeusasetuksen 8 artikla.

[11] Myös uusien riskien määritelmä koettiin ongelmalliseksi.

[12] EYVL C 372, 9.12.1997, s. 5.

[13] Asia C-415/93, Bosman, Kok. 1995, s. I-4921, 83 ja 84 kohta; asia C-281/98, Angonese, Kok. 2000, s. I-4139, 32 kohta; asia 36/74, Walrave ja Koch, Kok. 1974, s. 1405.

[14] Asia C-309/99, Wouters v. Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten, Kok. 2002, s. I-1577; asia C-411/98, Ferlini v. CHL, Kok. 2000, s. I-8081, 50 kohta.

[15] Komission tiedonanto, annettu 6. tammikuuta 2001 – Suuntaviivat EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan soveltamisesta horisontaalista yhteistyötä koskeviin sopimuksiin (EYVL C 3, 6.1.2001). Ks. myös komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle eurooppalaisen standardoinnin asemasta yhteisön politiikassa ja lainsäädännössä, annettu 18. lokakuuta 2004.

[16] Komission tiedonanto, annettu 6. tammikuuta 2001 – Suuntaviivat EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan soveltamisesta horisontaalista yhteistyötä koskeviin sopimuksiin (EYVL C 3, 6.1.2001).