Erityiskertomus nro 7/2002 banaanialan yhteisen markkinajärjestelyn varainhoidon moitteettomuudesta sekä komission vastaukset



Virallinen lehti nro C 294 , 28/11/2002 s. 0001 - 0034



Erityiskertomus nro 7/2002 banaanialan yhteisen markkinajärjestelyn varainhoidon moitteettomuudesta sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan 2 alakohdan nojalla) (2002/C 294/01) SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> TIIVISTELMÄ Johdanto I. Banaanimarkkinat ovat maailman toiseksi suurimmat hedelmämarkkinat sitrushedelmämarkkinoiden jälkeen. Alalla otettiin käyttöön banaanialan yhteinen markkinajärjestely vuonna 1993. Sen päätavoitteena oli yhdenmukaistaa ja vakauttaa markkinat eri tukitoimenpitein sekä rajoittaa tuontia ottamalla käyttöön tariffikiintiö. II. Tarkastuksen päätavoitteena oli tutkia, miten neuvosto on määritellyt ja komissio pannut täytäntöön yhteisen markkinajärjestelyn tavoitteet ja millä tavoin täytäntöönpanotoimenpiteitä on hallinnoitu jäsenvaltioissa ja seurattu komissiossa. EU:n rahoittamat toimenpiteet III. Joidenkin soveltamista koskevien perussäädösten epätäsmällisyys on aiheuttanut vaikeuksia yhteisen markkinajärjestelyn täytäntöönpanossa: tuen laskemiseen tarvittavia tietoja on puuttunut, tuottajajärjestöihin sovellettavia sääntöjä ei ole noudatettu ja tasaustukia on haettu määrille, joita tuottajat tarjosivat kaupan pidettäväksi mutta joita ostajat eivät sittemmin hyväksyneet. IV. Jotkut tuottajat ovat saaneet lisäksi kansallisia rahoitustukia, joista ei ollut ennakolta tiedotettu komissiolle. Lisäksi tukimaksujen liiteaineistossa havaittiin puutteita. V. Banaaninviljelyn pysyvästä lopettamisesta maksettavan palkkion vaikutus oli rajallinen. Markkinasääntelytoimenpiteet VI. Maailmanmarkkinahintojen ja yhteisön hintojen eroista saadaan "kiintiötuloja". VII. Yhteisessä markkinajärjestelyssä alun perin käyttöönotetut tariffikiintiöt ovat johtaneet monimutkaiseen tuontijärjestelmään sekä jatkuvaan ristiriitaan Maailman kauppajärjestön (WTO:n) sääntöjen kanssa. VIII. Jäsenvaltioiden virheellisten tullimenettelyjen ja laittoman tuonnin vuoksi kiintiöitä ei pystytä aina hallinnoimaan tehokkaasti. Kehityssuunnat ja arviointi IX. Perustettuaan siirtymävaiheen järjestelyn komissio otti päämääräkseen yksinomaan tariffeihin perustuvan järjestelmän vuodesta 2006 alkaen. Tällöin komission tarkoituksena oli säilyttää asianmukainen suoja EU:n ja AKT-maiden (Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maiden) tuottajille siten, että tuontimäärät pysyisivät ennallaan ja vaikutus hintoihin jäisi mahdollisimman pieneksi. X. Komissiolta odotetaan yhteisen markkinajärjestelyn kokonaisarviointia vuoden 2004 lopussa. Sen on tarkoitus antaa kokonaiskuva yhteisen markkinajärjestelyn käyttöönoton seurauksista ja sen alkuperäisten tavoitteiden toteutumisasteesta. Päätelmät ja suositukset XI. Yhteisen markkinajärjestelyn osin toteutumatta jääneiden tavoitteiden saavuttamiseksi toteutetuissa toimenpiteissä on puutteita, ja lisäksi eräillä niistä on ollut seurauksia, joita ei ennakoitu eikä toivottu. Raivauspalkkioita ja vaihtoehtoisia viljelykasveja on käytetty vähän tai ei lainkaan. Viitehintojen ja tuotantohintojen laskentamenetelmien puutteet ovat merkinneet aiheettomia tasaustukien maksuja ja rahoituskorjauksia. Kiintiötulon tuoma etu, jonka markkinoilla toimivat monikansalliset yritykset saavat tariffikiintiöjärjestelmästä, on noin 2-3-kertainen verrattuna EU:n ja AKT-maiden kasvattajille annettuun tukeen(1). XII. Tuottajien epävarma asema omissa järjestöissään ansaitsisi enemmän huomiota. Lisäksi yhteisen markkinajärjestelyn tuontijärjestelmä on osoittautunut alttiiksi sääntöjenvastaisuuksille, ja tuonnin valvonnassa on todettu merkittäviä heikkouksia. XIII. Koska komissio on sitoutunut tekemään ensimmäisen mittavan arvioinnin noin vuonna 2004, on syytä huolehtia, että aikataulua noudatetaan ja että arviointi kattaa etenkin banaanialan eri tukimuotojen välisen synergian. YLEINEN TAUSTA Banaanimarkkinoiden haasteet 1. Banaanimarkkinat ovat maailman toiseksi suurimmat hedelmämarkkinat sitrushedelmämarkkinoiden jälkeen. Yhteisössä kulutetaan vuosittain nelisen miljoonaa tonnia banaaneja, mutta yhteisön oma tuotanto kattaa vain 20 prosenttia tarpeista. Noin 60 prosenttia yhteisössä kulutetuista banaaneista tulee Latinalaisesta Amerikasta (ks. liite 1). Näitä "dollaribanaaneiksi" nimitettyjä banaaneja myydään halvempaan hintaan kuin yhteisössä tuotettuja banaaneja. Loput (20 prosenttia) tuodaan AKT-maista. EU:ssa on kaksi merkittävää tuottajamaata: Espanja, joka tuottaa 400000 tonnia vuodessa Kanarian saarten autonomisella alueella, ja Ranska, joka tuottaa 300000 tonnia vuodessa Guadeloupen ja Martiniquen merentakaisissa departementeissaan. Kaudella 1989-2000 yhteisön tuotanto ja "dollaribanaanien" tuonti kasvoivat noin 6 prosenttia. 2. Ennen vuotta 1993 yhteisössä oli erilaisia banaanintuontijärjestelmiä, jotka haittasivat banaanien vapaata liikkuvuutta yhteisössä ja estivät kolmansien maiden kanssa käytävään kauppaan sovellettavan yhteisen järjestelmän käyttöönoton. Joissakin banaaneja tuottavissa jäsenvaltioissa valtakunnalliset markkinajärjestöt toteuttivat määrällisiä tuontirajoituksia, jotka vaikeuttivat yhteismarkkinoiden toteutumista. Eräät niistä jäsenvaltioista, jotka eivät tuota banaaneja, asettivat etusijalle AKT-maista peräisin olevien banaanien kaupan pitämisen, kun taas toiset jäsenvaltiot sovelsivat vapaata tuontijärjestelmää. 3. Yhteismarkkinoiden toteuttamiseksi oli tarpeen luoda yhteinen markkinajärjestely, joka korvaisi eri kansalliset järjestelmät. Vuonna 1993 perustettiinkin banaanialan yhteinen markkinajärjestely neuvoston asetuksella (ETY) N:o 404/1993(2). Yhteisen markkinajärjestelyn päämäärät ja täytäntöönpano 4. Yhteisen markkinajärjestelyn päätavoitteita ovat: a) yhteisön banaanimarkkinoiden yhdenmukaistaminen ja vakauttaminen; b) vapaa liikkuvuus yhteisössä ja yhteisen järjestelmän toteuttaminen kolmansien maiden kanssa käytävässä kaupassa; c) riittävien tulojen takaaminen EU:n tuottajille ja AKT-maiden (Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maiden) perinteisille toimittajille sekä kohtuullisten hintojen takaaminen kuluttajille; d) tuotannon tehokkuuden parantaminen ja yhteisössä tuotetuista banaaneista saatavien tulojen enimmäistäminen perustamalla tuottajajärjestöjä. Lainsäätäjä pyrki siis luomaan tasapainon vuotta 1993 edeltävien ristiriitaisten ja toisistaan eroavien tavoitteiden välille. 5. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi asetuksessa säädettiin erinäisistä toimenpiteistä: a) tasaustuki (tonnikohtainen palkkio kaupan pidetyistä banaaneista) mahdollisen tulonmenetyksen korvaamiseksi; tätä tukea myönnetään EU:n tuottajille, ja sen tarkoituksena on asettaa heidät tilanteeseen, joka vastaa ennen yhteisen markkinajärjestelyn käyttöönottoa vallinnutta tilannetta; b) yhtenäinen (hehtaarikohtainen) palkkio, joka myönnetään yhteisön tuottajille heidän luopuessaan banaaninviljelystä toisten, paremmin soveltuvien viljelykasvien hyväksi; c) yhteisön tariffikiintiöjärjestelmän perustaminen kolmansien maiden ja AKT-maiden tuottajien tuottamien banaanien kaupan pitämistä varten; d) väliaikainen tuki edistämään tuottajajärjestöjen perustamista ja helpottamaan niiden alkuvaiheen hallintoa; e) tuki, joka myönnetään rakennerahastojen tukiin oikeutetuille alueille toimintaohjelmien kautta ja jonka tarkoituksena on lisätä banaanialan kilpailukykyä ja parantaa alan voimavarojen käyttöä. 6. Kaksi ensin mainittua toimenpidettä rahoitetaan kokonaan Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR:n) tukiosastosta, ja ne muodostuvat tuista, joiden tarkoituksena on markkinoiden säätely. Tuottajajärjestöille annettavaa toiminnan aloittamistukea on yhteisrahoitettu EMOTR:n tukiosastosta 1. tammikuuta 2002 alkaen. Kaksi viimeksi mainittua toimenpidettä rahoitetaan yhteisesti (jäsenvaltiot ja komissio), ja niiden rahoittajana on yksi neljästä rakennerahastosta, EMOTR:n ohjausosasto. Tuottajajärjestöjen tuki on samanlainen kuin hedelmien ja vihannesten yhteiseen markkinajärjestelyyn(3) sisältyvä tuki, ja rakennerahastojen toimintaohjelmien yhteisrahoitus on määrä saattaa kehityksestä jälkeen jääneiden alueiden rakennerahastojen hallinnosta annettujen asetusten(4) mukaiseksi. 7. Banaanialan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun neuvoston perusasetuksen (ks. kohta 3) lisäksi komissio on hyväksynyt yksityiskohtaiset soveltamissäännöt erityisesti(5): a) banaanien yhteisöön tuontia koskevalle järjestelmälle(6); b) banaanialan tasaustukijärjestelmälle(7); c) maataloustuotteiden tariffikiintiöjärjestelmälle(8). 8. Yhtenäismarkkinoiden toteutuessa jäsenvaltioiden aiemmin perustamat erillisjärjestelmät poistuivat lopullisesti. Näin ollen EU:ssa tuotetuille banaaneille ei enää asetettu yhteisön markkinoilla kaupan pidettävien määrien enimmäisrajaa, kun taas AKT-maista peräisin olevien banaanien tulliehdot olivat edullisemmat, ja yhteisön tuottajille myönnettävät tasaustuet oli rajattu tiettyihin enimmäismääriin. Yhteisöön tuotaville banaaneille perustettiin tariffikiintiöjärjestelmä, toisin sanoen perittävät tullimaksut olivat edullisemmat tiettyyn määrään asti. 9. Jotta yhteisen markkinajärjestelyn perustaminen vuonna 1993 ei olisi vahingoittanut perinteisiä AKT-banaanien toimittajavaltioita, yhteisö perusti samaan aikaan yhteisen markkinajärjestelyn kanssa erityisen tukijärjestelmän näille tuottajamaille. Tarkastuksen tavoitteet, sisältö ja lähestymistapa 10. Tarkastuksen päätavoitteena oli tutkia: a) miten komissio oli pannut täytäntöön neuvoston määrittelemät banaanialan yhteisen markkinajärjestelyn tavoitteet sekä niiden saavuttamiseksi toteutetut toimenpiteet; b) millä tavoin näitä toimenpiteitä on hallinnoitu jäsenvaltioissa ja seurattu ja arvioitu komissiossa; c) missä määrin yhteisen markkinajärjestelyn tavoitteet on saavutettu. 11. Toissijaisena tavoitteena oli tarkastella syitä, joiden vuoksi banaanien tuontijärjestelmä oli tariffikiintiöjärjestelmän osalta johtanut Maailman kauppajärjestössä (WTO:ssa) nostettuihin kanteisiin ja Yhdysvaltain tariffivastatoimiin. Tarkastuksessa tutkittiin: a) tuontijärjestelmän tehokkuutta markkinasääntelyvälineenä ja sitä, onko järjestelmä kansainvälisen kaupan sääntöjen mukainen; b) järjestelmään liittyvien tuontitodistusten käyttöä ja niiden vaikutuksia markkinoihin; c) fyysisten tuontitarkastusten tehokkuutta ja niiden perusteella perittyjen omien varojen todenmukaisuutta. 12. Tarkastuksessa keskityttiin tasaustukijärjestelmän hallintoon vuonna 1999 Espanjassa ja Ranskassa. Näiden maiden banaanintuotanto kattaa 99 prosenttia koko yhteisön tuotannosta. Näin ollen ne saavat 96 prosenttia kyseisestä tuesta. Tarkastuskäyntejä tehtiin komission yksiköihin, hallintoelimiin ja valikoitujen tuottajien luo (tuottajajärjestöt mukaan luettuina) Ranskaan ja Espanjaan, jotta saataisiin tarkka kuva järjestelmän toiminnasta kaikilla tasoilla. Tarkastuksessa tutkittiin myös hankkeet, joihin oli haettu tukea EMOTR:n ohjausosaston rahoittamista toimintaohjelmista, sekä tarkasteltiin yleisesti banaaneja tuottavien AKT-maiden tukijärjestelmää. Tarkastuksen piiriin ei kuulunut niiden toimenpiteiden rahoitus, joilla tuettiin banaaneille vaihtoehtoisten viljelykasvien viljelyä ja jotka sisältyivät yhteisön Regis-aloitteeseen (eristyneiden alueiden yhdentäminen); kaudella 1994-1999 näitä toimenpiteitä rahoitettiin 3,5 miljoonalla eurolla. 13. Sisäisen valvontajärjestelmän laatu ja toiminta arvioitiin tutkimalla, oliko tuet maksettu yksittäisille tuottajille jäsenvaltioiden ja yhteisön sääntöjen mukaisesti. Tarkastuksessa tutkittiin tukijärjestelmien hallintoa ja valvontaa (tilien tarkastaminen ja hyväksyminen) hoitavien komission yksiköiden ja kansallisten elinten toiminta. 14. Tutkimus kattoi myös komission maatalouden pääosaston hoitaman tariffikiintiöjärjestelmän hallinnon ja etenkin fyysisten tuontitarkastusten hallinnon, joka oli siirretty jäsenvaltioiden tulliviranomaisille. Tältä osin tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat seurasivat, miten näitä menettelyjä sovellettiin suuressa EU:n satamassa, jonka kautta kulkee merkittäviä banaanimääriä (Antwerpen). Keskusteluja käytiin myös kolmen huomattavan, laajamittaista banaanien yhteisöön tuontia ja kaupanpitämistä harjoittavan monikansallisen yrityksen edustajien kanssa sekä komission toimivaltaisten omien varojen ja tullimenettelyjen alan yksiköiden kanssa. 15. Asiakirjojen ja rekisterien tarkastuksilla sekä tietopyynnöillä ja tietojen vahvistuksilla saatiin todentavaa aineistoa ja lisäksi käytiin keskusteluja jäsenvaltioiden ja valikoitujen elinten edustajien kanssa. Talousarvionäkökohdat 16. Taulukossa 1 esitetään EMOTR:n tukiosaston rahoittamien tasaustukeen ja raivauspalkkioon liittyvien menojen kehitys vuodesta 1993, jolloin yhteinen markkinajärjestely perustettiin, vuoteen 2000. Tänä aikana menojen kokonaissumma oli noin 1287 miljoonaa euroa, joista noin 662 miljoonaa euroa maksettiin Espanjalle ja 572 miljoonaa euroa Ranskalle, jotka ovat EU:n tärkeimmät banaanintuottajat. Banaania viljellään EU:ssa kaikkiaan noin 27000 hehtaarilla, joista noin 16750 hehtaaria on Ranskassa ja 8500 hehtaaria Espanjassa; tuottajia on Ranskassa kaikkiaan noin 1600 ja Espanjassa 10500. Espanjassa tuottajien määrä heijastaa pientä tilakokoa, sillä 80 prosenttia tiloista on alle hehtaarin kokoisia. Tasaustuen talousarvioksi vuodelle 2002 vahvistettiin 303 miljoonaa euroa eli noin 11200 euroa hehtaaria kohti. 17. Yhteisön rahoitusosuus niissä banaanialan tukitoimenpiteissä, jotka sisältyivät kahteen tilintarkastustuomioistuimen tarkastamaan toimintaohjelmaan, oli Ranskassa 28 miljoonaa euroa ja Espanjassa 8,5 miljoonaa euroa jaksolla 1994-1999. AKT-maiden banaanialan tukitoimenpiteitä rahoitetaan noin 45 miljoonalla eurolla vuodessa. Taulukko 1 EMOTR:n tukiosasto - Tasaustuki ja raivauspalkkio((Raivauspalkkio koskee vain vuosia 1993 (41000 euroa) ja 1994 (4000 euroa).)) Banaaneja tuottavien jäsenvaltioiden reaalimenot ajanjaksolla 1993-2000 >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Komissio, 2002. EU:N RAHOITTAMAT TOIMENPITEET Tasaustukien hallinnon heikkoudet 18. Jotta EU:n tuottajille korvattaisiin heidän tuloihinsa mahdollisesti vaikuttava kaupan pitämisestä saatavien tulojen menetys(9) vuodesta 1993 alkaen sovelletussa uudessa yhteisessä markkinajärjestelyssä, jonka tavoitteena on taata riittävä tulotaso tuotantokustannusten kattamiseksi, kyseisiä tuottajia varten perustettiin asetuksella(10) tasaustukijärjestelmä. Tätä periaatetta oli määrä soveltaa niin kauan kuin rakenteellisilla toimenpiteillä ei voitaisi korjata tilannetta. On syytä huomata, että säännöksissä ei anneta täsmällistä määritelmää "riittävästä tulosta", mutta niissä määritellään tuen laskemisessa tarvittavat tekijät. 19. Tukien laskenta ja maksaminen: tasaustuki on palkkio, joka maksetaan yhteisön tuottajille periaatteessa niiden tuottajajärjestöjen välityksellä, joiden jäseniä he ovat, yhteisössä kaupan pidettyjen banaanimäärien perusteella. Komissio käyttää tuen laskentaperusteena seuraavien kahden tulon erotusta: a) "kiinteä viitetulo", joka määritellään yhteisössä tuotettujen ja kaupan pidettyjen banaanien keskimääräisestä hinnasta viiteajanjaksolla, joka edelsi yhteisen markkinajärjestelyn perustamista, vähennettynä FOB-(11) ja kuljetuskustannuksilla; b) "keskimääräinen tuotantotulo", joka määritetään kullekin vuodelle yhteisössä kyseisenä vuonna tuotettujen ja kaupan pidettyjen banaanien keskihinnasta (vähennettynä FOB- ja kuljetuskustannuksilla); tässä laskutoimituksessa on huomioitava tuoreimmat jäsenvaltioissa saatavilla olevat tiedot. 20. Tasaustukiin oikeutettavien määrien rajoitus: neuvosto vahvisti EU:ssa tuotetuille ja kaupan pidetyille banaaneille 854000 tonnin enimmäismäärän, josta tasaustukea maksettaisiin. Säädöstekstien epätarkkuus ja niiden täytäntöönpanoon liittyvät vaikeudet Tuen laskemiseen tarvittavien tietojen eri tulkinnat 21. Komissio laskee tasaustuen jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteella; tasaustuen laskemista koskevien sääntöjen mukaan tuottajapalkkio riippuu banaanien keskihinnasta, josta on vähennetty kuljetuskustannukset (tarkempi selostus kohdassa 19). Säännöissä ei määritellä yksityiskohtaisesti kaikkia laskuperusteina toimivia hinta- ja kustannustietoja. 22. Näiden epätarkkuuksien vuoksi edellä mainittujen sääntöjen soveltamisessa on esiintynyt heikkouksia. Tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaavat komission yksiköt havaitsivat nämä puutteet vuonna 1997 tehdyissä tarkastuksissa. Ne antoivat aihetta huomattaviin korjauksiin: a) jotkin vähennetyt kustannukset olivat kyseenalaisia; joitakin palautuksia tai hinnanalennuksia ei ollut ilmoitettu, mikä kasvatti vähennettäviä kustannuksia ja näin ollen rahoitustuen määrää (Ranskassa perittiin takaisin 0,8 miljoonaa euroa); b) myyntihinnat olivat epätavallisen alhaisia (Espanjassa ja Portugalissa), ja tukihakemuksia tehtiin banaanilajikkeista, jotka eivät oikeuta tasaustukiin (Portugalissa): Espanjassa perittiin takaisin 2,6 miljoonaa euroa ja Portugalissa 0,5 miljoonaa euroa. Tasaustukihakemukset määrille, joita tuottajat tarjosivat kaupan pidettäväksi mutta joita ostajat eivät sittemmin hyväksyneet 23. Tasaustuki myönnetään tuottajille, jotka pitävät banaaneja kaupan yhteisön markkinoilla, ja se koskee kunkin tuottajan tuottajajärjestönsä välityksellä kaupan pitämiä määriä. Lainsäädännössä ei määritellä "kaupan pitämisen" käsitettä eikä täsmennetä, missä vaiheessa kaupanpitämismenettelyä oikeus tukeen syntyy. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että kyseisen vaiheen olisi vastattava vaihetta, jossa tuoja/ostaja hyväksyy määrät, tapahtuipa se sitten lähtösataman laiturilla tai EU:n alueen mannerosaan saavuttaessa. 24. Guadeloupessa tilintarkastustuomioistuin totesi, että tukia oli haettu banaaneille, jotka oli määrä tarjota kaupan pidettäväksi mutta joita ostaja ei sittemmin ollut hyväksynyt niiden saapuessa EU:n alueen mannerosaan. Guadeloupessa oikeus tukeen todettiin niiden banaanimäärien perusteella, jotka lähtivät varastoista/pakkausvarastoista kuljetettavaksi satamaan ja lähetettäväksi edelleen EU:n alueen mannerosaan. Tavarat voivat kuljetuksen aikana kärsiä vahinkoja, tai ne voidaan määränpäässä hylätä laatusyistä. Ostaja maksaa kuitenkin vain niistä määristä, jotka hän tosiasiallisesti hyväksyy. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että tukioikeuden laskentaperusteena olevia määriä ei korjattu siten, että vain lopullisesti ostetut määrät olisi otettu huomioon. Tästä koitui noin 2 miljoonan euron verran aiheettomia maksuja; komissio aikoo ehdottaa korjausta. 25. Kansalliset viranomaiset vahvistivat, että korjauksia tehtiin siltä osin kuin tavarat jäivät hyväksymättä tai vahingoittuivat ennen kuin rahti hyväksyttiin kuljetettavaksi EU:n alueen mannerosaan. Myöhemmin hylättyjen määrien osalta ei kuitenkaan tehty lainkaan korjauksia. Kansalliset viranomaiset arvioivat, että tukimäärää laskettaessa oli järkevää käyttää kaupan pidettyjen määrien hyväksymisvaiheena pakkausvaiheen loppua saman periaatteen mukaisesti, jota sovelletaan viitehintojen ja tuotantohintojen määrittämiseen. Kansalliset viranomaiset vetosivat myös siihen, että ne olivat ilmoittaneet tämän menetelmän komissiolle, joka oli epäsuorasti hyväksynyt sen, sillä komissio oli vastaanottanut yhden kappaleen maksajaviraston menettelykäsikirjaa, jossa ilmoitetaan tukimäärän laskentatapa. 26. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että Ranskan ja Espanjan käytännöt eroavat toisistaan. Kanarian saarilta peräisin olevat banaanit myydään tavallisesti ensisijaisille/toissijaisille tuojille ennen kuin ne lähetetään kohti Pyreneiden niemimaata. Tilannetta ei siis voi verrata Guadeloupen tilanteeseen, koska ostaja hyväksyy määrät ennen niiden lähettämistä. Tuen vaikutukset tuottajien tuloihin ja käyttövaroihin 27. Yhteisen markkinajärjestelyn tavoitteena on taata tuottajille "riittävät" käyttövarat (niitä kuitenkaan tarkemmin määrittelemättä). Koska banaanien markkinoille saattamisesta yhteisön tuen maksamiseen voi kulua jonkin verran aikaa, tuottajat voivat säännösten mukaan hakea ennakkoa, joka edellyttää vakuuden asettamista. Lisäksi komissio on poikennut asetuksen (ETY) N:o 1858/93 4 artiklan säännöksistä, joiden mukaan ennakon yksikkömäärä on 70 prosenttia edellisen vuoden tuen määrästä. Komission on perustellut poikkeukset edellisen vuoden tukitasolla tai markkinahintojen epäsuotuisalla kehityksellä kyseisenä markkinointivuonna. 28. Vaikka EU:n hintoja on keinotekoisesti pidetty maailmanmarkkinahintoja korkeampina, hinnat ovat laskeneet koko maailmassa. EU:n tuotannosta saadut tulot ovat näin ollen pienentyneet ja tuki on kasvanut. Tuloksena on, että tuen osuus EU:n viljelijöiden tuloista on nykyään yli 50 prosenttia (ks. taulukko 2 ja liite 6). Taulukko 2 Banaanin hintojen (EY) ja tuottajille maksettavan tasaustuen kehitys >PIC FILE= "C_2002294FI.000801.TIF"> Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen komission numerotietojen perusteella laatima taulukko (ks. liite 6). 29. Koska yhteisön tuki muodostaa suuren osan tuottajien tuloista (yli 50 prosenttia) ja koska tuesta maksettava ennakko on rajallinen ja tuen loppuosan maksu voi kestää pitkään, eräät tuottajajärjestöt (Martiniquessa) myöntävät lisäennakkoja. Tarkoituksena on järjestää tuottajille riittävät käyttövarat. Tilintarkastustuomioistuin totesi tältä osin, että eräät tuottajajärjestöt maksavat ennakkomaksuja yhteisön tuen lisäksi myös myynnistä saatavista tuloista. Kansallinen lisärahoitustuki tuottajille 30. Tuottajien käyttövaratilanteen parantamisponnistuksista huolimatta tuottajien tulot ovat kärsineet merkittävästi hintojen laskusta ja haitallisista sääoloista. Tarkastuksessa kävi ilmi, että vuonna 1997 Ranska myönsi Martiniquen ja Guadeloupen tuottajille lainoja yhteensä 13 miljoonaa euroa kohentaakseen tuottajien vaikeaa taloudellista tilannetta. Lainat olivat nollakorkoisia, eikä niille vaadittu minkäänlaisia vakuuksia. 31. EY:n perustamissopimuksessa (88 artikla) määrätään, että jäsenvaltioiden on annettava komissiolle tieto kansallisista tukiehdotuksista ajoissa, jotta se voisi ottaa niihin kantaa. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että vaikka annettu tuki olikin voimassa olevien perusteiden mukainen, komissiolle ei ollut annettu siitä etukäteen tietoa vaaditulla tavalla. 32. Tästä kansallisesta tuesta huolimatta tuottajien tilanne huononi edelleen, ja Ranskan hallituksen pyynnöstä komissio antoi marraskuussa 1999 suostumuksensa tuesta ennakkona maksettavan määrän korottamiseen. 33. Vuonna 1999 Ranska ilmoitti toteuttavansa uusia toimenpiteitä Martiniquessa ja Guadeloupessa korjatakseen tuottajien taloudellisen tilanteen. 34. Tilintarkastustuomioistuimen havaintojen perusteella saadaan tietoja tuottajien tuloista, käyttövaroista ja epävarmasta taloudellisesta tilanteesta. Koska tavoitteita ja niiden (taloudellista ja rahoituksellista) arviointia ei ole määritelty selvästi, toimenpiteiden kustannusvaikuttavuutta ei voitu analysoida perusteellisesti. Edellisissä kohdissa mainittujen tietojen perusteella on myös pääteltävä, että yhteisen markkinajärjestelyn tavoite kustannukset kattavan tuotannon ylläpitämisestä ja riittävien tulojen takaamisesta on saavutettu vain osittain. Komission on tehtävä perusteellinen arviointi toteutettujen toimenpiteiden vaikutuksesta sekä niiden taloudellisuudesta, vaikuttavuudesta ja tehokkuudesta. Tukimaksujen liiteaineiston puutteet 35. Espanjassa paikallisissa tasaustuen hallinto-ohjeissa ei määritelty riittävän tarkasti sisäisten tarkastusten tavoitetta, soveltamisalaa, toteutustiheyttä eikä tasoa. 36. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi maksutositeaineistossa heikkouksia. Määrien, joille tukea haettiin, havaittiin eroavan määristä, joiden perusteella tukea maksettiin. Paikallisviranomaiset myönsivät nämä erot, mutta eivät pystyneet todistamaan, että määriä olisi verrattu toisiinsa. Vaikka tilintarkastustuomioistuin havaitsi tiettyjä seikkoja, joilla erot voidaan selittää, se toteaa, että on olennaista pitää näistä vertailuista selvästi kirjaa tulevaisuudessa. 37. Tukioikeuksien todenmukaisuuden takaamiseksi lainsäädännössä säädetään, että tukihakemuksissa on esitettävä erinäisiä tietoja (esimerkiksi tuottajan nimi, hakemuksen tekevän järjestön nimi, myyntilaskut). 38. Espanjan tukihakemuksia ja -maksuja tutkittuaan tilintarkastustuomioistuin totesi, että noin 50 prosentissa tuottajajärjestöjen paikallisesta käteismyynnistä paikallisille toimijoille asiakkaan henkilöllisyys ei käynyt ilmi laskuista. Hakemusten käsittelyvaiheessa viranomaisilla ei siis ollut riittävästi todentavaa aineistoa, jotta ne olisivat voineet todeta kyseisen myynnin tasaustukeen oikeuttavaksi. Viljelyn pysyvästä lopettamisesta maksettavan palkkion mitätön vaikutus 39. Banaaninviljelyn lopettamista oli määrä edistää kertapalkkiolla oloissa, jotka eivät suosineet banaanien tuotantoa mutta kylläkin toisten viljelykasvien viljelyä. 40. Tämän tuen saamisen tärkeimpänä edellytyksenä oli, että alle viiden hehtaarin aloilta raivattaisiin kaikki banaanit ja sitä suuremmilta aloilta puolet banaaneista. Tuen määräksi vahvistettiin 1000 euroa hehtaarilta ja lisäksi edellytettiin, että kyseisillä maa-aloilla ei viljeltäisi uudelleen banaaneja kahteenkymmeneen vuoteen. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että menot olivat äärimmäisen pienet, sillä ne olivat tukeen oikeuttavalla ajanjaksolla 1993-1994 vain 45000 euroa, mikä vastasi 45:tä hehtaaria. EU:ssa banaanin viljelyala on itse asiassa kasvanut 2 prosenttia vuodesta 1994. AKT-maiden tuottajien ja dollaribanaanien tuottajien viljelyalat ovat kuitenkin kasvaneet paljon tätä enemmän (AKT-maissa 16 prosenttia ja dollaribanaanien osalta 20 prosenttia) maailmanmarkkinoilla vallitsevasta ylitarjonnasta huolimatta. 41. Euroopan tuottajat ja tuottajajärjestöt esittivät tilanteeseen seuraavat selitykset: toisaalta todellisia mahdollisuuksia vaihtoehtoisiksi viljelykasveiksi ei ollut, ja toisaalta palkkio ei ollut tuottajien kannalta riittävän houkutteleva. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että joko tavoite vaihtoehtoisten viljelykasvien käyttöönoton edistämisestä ei ollut realistinen tai sitten tuottajien oli edullisempaa jatkaa banaaninviljelyä niin kauan kuin he saivat rahallista tukea. Tuottajajärjestöihin sovellettavien sääntöjen noudattamatta jättäminen 42. Jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset "tunnustavat" nämä järjestöt, jos ne täyttävät yhteisön lainsäädännössä vahvistetut edellytykset. Näitä edellytyksiä ovat muun muassa seuraavat: a) järjestöjen säännöissä on: i) velvoitettava tuottajat antamaan koko tuotantonsa markkinoille saattaminen järjestön tehtäväksi; ii) taattava, että järjestössä tehtävien päätösten hallinta ja valvonta pysyvät tuottajilla; iii) määrättävä, että jokaisen tuottajan on sitouduttava vähintään kolmivuotiseen jäsenyyteen ja ilmoitettava mahdollisesta eroamisestaan vähintään vuosi etukäteen; b) jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on toisaalta varmistettava tuottajajärjestöjen perustamisen ja toiminnan sääntöjenmukaisuus vähintään kerran kolmessa vuodessa paikalla tehtävin tarkastuksin ja toisaalta peruutettava antamansa "tunnustus" järjestöltä, jos ne havaitsevat, että se ei täytä lakisääteisiä velvoitteitaan. 43. Tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaavat komission yksiköt olivat havainneet tapauksia, joissa näitä vaatimuksia ei noudatettu (Ranska). Kyse oli seuraavista seikoista: a) eräät tuottajat eivät noudattaneet velvoitetta saattaa koko tuotantonsa markkinoille järjestön välityksellä; b) jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen ei ollut tutkinut jokaisen tuottajajärjestön toimintaa vähintään kerran kolmessa vuodessa. 44. Vaikka edistystä on tapahtunut etenkin komission puututtua asioihin, ongelmia esiintyy edelleen: esimerkiksi velvoitetta koko tuotannon markkinoille saattamisesta ei noudateta. Näitä ongelmia käsitellään tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä. Rakenneohjelmien vaikuttavuuden rajallisuus Liian yleisluontoisesti määritellyt tavoitteet 45. Kuten edellä yleistä taustaa käsittelevässä osassa todetaan, banaanialan yhteisen markkinajärjestelyn tavoitteet liittyvät paitsi maatalouspolitiikkaan myös rakennepolitiikkaan. Rakennerahastot voivatkin antaa osarahoitusta hankkeisiin, joilla on vähintään kaksi kolmesta seuraavasta tavoitteesta: 1) laatu- ja kauppastrategian soveltaminen, 2) voimavarojen käytön parantaminen, 3) kilpailukyvyn parantaminen. Kyse on siis varsin yleisluontoisista (ei määrällisistä) tavoitteista, joiden odotettua vaikutusta ei täsmennetä. Ne on otettava huomioon jäsenvaltioiden laatimissa ohjelma-asiakirjoissa ja sitten yksittäisten hankkeiden yksityiskohtaisissa ohjeissa. 46. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että jäsenvaltioiden (Ranskan ja Espanjan) ohjelma-asiakirjoissa (jakso 1994-1999) ei ilmoitettu, miten niissä esitetyt toimenpiteet liittyivät vähintään kahteen niistä kolmesta tavoitteesta, jotka määriteltiin yhteisestä markkinajärjestelystä annetussa asetuksessa. Ohjelmiin kuuluvissa hankkeissa yhteys on vieläkin löyhempi. Kustannusvaikuttavuus 47. Koska määrällisiä tavoitteita ja niihin tähtääviä toimenpiteitä ei ole selvästi määritelty, yhteisen markkinajärjestelyn rakennepoliittisen osion seuranta ja arviointi eivät juuri ole mahdollisia. Väliarvioinnit ovat antaneet aihetta yleisluontoisiin huomautuksiin, sillä ohjelmien jälkiarvioinnin tulokset eivät ole käytettävissä ennen vuotta 2003. 48. Yhteisen markkinajärjestelyn rakennepoliittisen osion toimenpiteet (esimerkiksi kilpailukyvyn parantaminen) ovat kiinteässä yhteydessä maatalousmarkkinoita koskevan osion toimenpiteisiin (esimerkiksi tuottajille maksettaviin tasaustukiin). On siis tarpeen varmistaa kummankin osion täytäntöönpanon ja johdonmukaisuuden jatkuva seuranta sekä niiden yksittäinen arviointi ja koko yhteisen markkinajärjestelyn synergia. Koska yhteisen markkinajärjestelyn eri osioiden hallintoa hoitavat komissiossa monet eri pääosastot, tiivis koordinointi on välttämätöntä. 49. Yhteisen markkinajärjestelyn hallinnoinnissa tapahtuvien keskeisten muutosten vaikutuksista keskustellaan toimivaltaisissa yksiköissä. Koordinointi ja tietojenvaihto rakennerahastoon ja maatalousmarkkinoihin (EMOTR-tuki) liittyvien toimien vaikutuksista ei kuitenkaan ole tarpeeksi tehokasta toimien kustannusvaikuttavuuden ja synergian varmistamiseksi. Riittävä taso voidaan saavuttaa vasta, kun yhteisen markkinajärjestelyn arviointi valmistuu vuoden 2004 lopussa. Esimerkki 50. Ranskan merentakaisten departementtien ohjelma-asiakirjaan sisältyy toimenpide "banaanien jakeluverkoston nykyaikaistamiseksi". Ohjelman perusteella hyväksyttiin lisäksi kauppakunnostus- ja pakkauslaitosten rakentamis- ja parannushankkeita sekä kaapelikuljetusjärjestelmiin, ajoneuvoihin ja perävaunuihin liittyviä hankkeita. Ohjelmassa ei ilmoiteta mitenkään, missä määrin hankkeiden odotetaan edistävän määriteltyjä tavoitteita (laatustrategiaa, kilpailukyvyn parantamista ja voimavarojen käytön parantamista). 51. Tarkastuksessa tuli myös esiin, että tuottajien vaikea käyttövaratilanne ei ole helpottanut hankkeiden täytäntöönpanoa. Tuottajien on näet varmistettava hankkeen ennakkorahoitus ennen kuin he saavat kansallisia tukia ja yhteisön tukia. Lisäksi hankkeen alkuperäisestä hyväksynnästä loppumaksun suorittamiseen saattaa kulua hyvin pitkä aika, joskus kaksikin vuotta. 52. Uuden jakson 2000-2006 puiteohjelmaan sisältyi edellisen ohjelman lyhyt yleisarviointi, jossa korostettiin, että ohjelman täytäntöönpanon hitaus johtui banaanialan vaikeuksista ja hankkeiden rahoitusvaikeuksista. Siinä todettiin myös, että banaanin korvaaminen vaihtoehtoisilla viljelykasveilla ei ollut mahdollista. 53. Tilintarkastustuomioistuin päätteli, että yhtään määrällistä tavoitetta ei ole määritelty ja että kilpailukyvyn parantamiseksi toteutettujen toimenpiteiden tehokkuutta ei tiedetä sen paremmin kuin niiden vaikutusta voimavarojen käyttöön tai tuotteiden laatuunkaan. Tuetuissa toimissa keskityttiin pikemminkin tuotantokapasiteetin parantamiseen kuin kilpailukykyyn tai banaanialan voimavarojen käytön tehokkuuteen, vaikka maailmanmarkkinoilla vallitsee ylitarjonta. AKT-maiden tuottajien suojelu 54. Jotta yhteisen markkinajärjestelyn käyttöönotto ei vahingoittaisi perinteisiä AKT-banaanien toimittajavaltioita, yhteisö sääti (asetuksella (EY) N:o 2686/94) teknisistä ja taloudellisista tukitoimenpiteistä sekä AKT-maiden banaanintuottajien tulotuesta. Näiden toimenpiteiden tarkoituksena on lisätä tuottavuutta, parantaa tuotteiden laatua ja kaupanpitämistä sekä tukea viljelyn monipuolistamista. Myöhemmässä yhteisen markkinajärjestelyn uudistuksessa tulotuki lakkautettiin. 55. Komissio palkkasi ulkopuolisia konsultteja arvioimaan uudistusta edeltäneen järjestelmän täytäntöönpanon tehokkuuden, vaikuttavuuden, vaikutuksen ja elinkelpoisuuden viidessä maassa. Konsultit tutkivat myös järjestelmän asianmukaisuuden ja sen, miten se vastasi tuensaajien tarpeita. Tutkimuksessa (tammikuu 2000) pääteltiin, että tuki kattoi lukuisia aloitteita, että sen vaikutus kilpailukykyyn oli suurimmillaan parannettaessa maaperän tuottavuutta (esimerkiksi kastelu ja salaojitus) mutta jäi äärimmäisen pieneksi aloilla, joilla se olisi voinut olla suurin (esimerkiksi hallinnon uudistuksessa), ja että rajoittunut kilpailukyky (kahdessa maassa) esti kehittämästä vientiä mitenkään. Tutkimuksessa suositellaan, että tulevaisuudessa tuen painopisteet määriteltäisiin selvästi ja että yhdeksi ensisijaiseksi tavoitteeksi asetettaisiin korvaavien tulonlähteiden löytäminen. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tätä arviota, joka oli ennakkoedellytyksenä uusille perinteisten tuottajien tukiohjelmille, olisi pidettävä esimerkkinä yhteistä markkinajärjestelyä arvioitaessa (ks. kohta 99). MARKKINASÄÄNTELYTOIMENPITEET Eturistiriidat Myyntihinnat ja kuluttajien valinnanvapaus 56. EU kattaa noin 80 prosenttia tarpeistaan tuonnilla. Tariffikiintiöjärjestelmien etuusjärjestely luotiin tasapainon saavuttamiseksi markkinoiden eri hankintalähteiden välille ja sen varmistamiseksi, että eri alueiden tuotannolle olisi vakaat markkinat. Tariffikiintiöjärjestelmä tuottaa lisäksi yhteisölle omia varoja. 57. Yhteisessä markkinajärjestelyssä on painotettu markkinointikanavien yhdenmukaistamista, tavaroiden vapaata liikkuvuutta yhteisössä sekä kuluttajahintojen pitämistä kohtuullisina. Näihin tavoitteisiin pyrittäessä oli myös tärkeää, että kuluttajien valinnanmahdollisuudet säilyisivät, eli tuonti yhteisöön ei kärsisi. Eurooppalaiset hinnat ja vakiintuneeseen asemaan perustuvat tulot 58. Gattin Uruguayn kierroksen neuvotteluissa vuosina 1986-1993 keskityttiin vientitukien ja tuontikiintiöiden poistamiseen, minkä tavoitteena oli markkinoiden vapauttaminen. EU:n käyttöönottamissa toimenpiteissä yhdistyivät eurooppalaisille tuottajille maksettava tasaustuki ja EU:n ulkopuolelta peräisin olevien banaanien markkinoille pääsyn parantaminen kiintiöjärjestelmällä. Alkuperäisessä järjestelmässä kuitenkin vähennettiin perinteisten dollaribanaanitoimijoiden pääsyä markkinoille myöntämällä 30 prosenttia kiintiöstä tuojille, jotka aiemmin toivat banaaneja vain EU:sta tai AKT-maista. Näille tuojille myönnettiin 30 prosenttia dollaribanaanikiintiöstä (ks. kohta 61). Niillä oli tällöin mahdollisuus joko pyrkiä lisäämään voittojaan pitämällä kaupan dollaribanaaneja tai myydä oikeutensa toisille toimijoille, jotka halusivat lisätä tuontimahdollisuuksiaan. Näin syntyivät tuontitodistusten jälkimarkkinat. 59. Hintaero maailmanmarkkinahintojen ja yhteisön hintojen välillä tunnetaan vakiintuneeseen asemaan perustuvana tulona, jota nimitetään myös "kiintiötuloksi". Se ei rasita yhteisön talousarviota, koska se peritään kuluttajalta. Vuonna 1999 komissio arvioi tämän tulon määräksi noin 200 euroa(12) tonnilta. Nykyisellä 2653000 tonnin kiintiöllä (ks. kohta 91) kiintiötulon kokonaismäärä on 531 miljoonaa euroa. Sitä on vaikea arvioida tarkkaan, koska on otettava huomioon useita parametreja ja vaihtuvia tekijöitä, kuten valuuttakurssit. Muiden arvioiden mukaan kiintiötulo voi olla jopa 388 euroa tonnilta eli yhteensä yli 1000 miljoonaa euroa (ks. myös kohdat 73 ja 74). Monimutkainen ja kiistanalainen kokonaisuus Tuontijärjestelmän monimutkaisuus 60. Yhteisessä markkinajärjestelyssä käyttöönotettu kiintiöjärjestelmä oli seuraavanlainen (ks. liite 2): a) AKT-maista tuoduilla määrillä (niin sanotuilla "perinteisillä AKT-banaaneilla") oli 857700 tonnin tariffikiintiö, jonka osalta tuonti oli tullitonta; b) "ei-perinteisillä AKT-määrillä" eli alakohdassa a mainitun kiintiön ylittävillä määrillä sekä kolmansien maiden määrillä (pääosin dollaribanaaneilla) oli yhteinen 2000000 tonnin kiintiö, jonka osalta tulli oli 100 euroa tonnilta; c) "ei-perinteisiin AKT-määriin" ja kolmansien maiden määriin, jotka ylittivät alakohdassa b mainitun kiintiön, sovellettiin 750 euron ja 850 euron tullimaksuja tonnilta: näiden korkeampien maksujen tarkoituksena oli ehkäistä kiintiön ulkopuolista tuontia. 61. Yhteisen markkinajärjestelyn yhteydessä alun perin perustetussa tuontijärjestelmässä (liite 2) jaettiin kiintiöitä kolmansille maille ja ei-perinteisille AKT-banaaneille: A-luokka = 66,5 prosenttia yhteisöön sijoittautuneille toimijoille, jotka pitävät kaupan ei-perinteisiä AKT-banaaneja ja kolmansien maiden banaaneja; B-luokka = 30 prosenttia yhteisöön sijoittautuneille toimijoille, jotka pitävät kaupan EU:n banaaneja ja perinteisiä AKT-banaaneja; C-luokka = 3,5 prosenttia uusille toimijoille, jotka pitävät kaupan ei-perinteisiä AKT-banaaneja ja kolmansien maiden banaaneja. 62. A- ja B-luokkien jakoa painotettiin myös toimijoiden harjoittaman liiketoiminnan mukaan: a-luokka = 57 prosenttia ensisijaisille tuojille; b-luokka = 15 prosenttia toissijaisille tuojille; c-luokka = 28 prosenttia kypsyttäjille. 63. Yhteisen markkinajärjestelyn nojalla jaettujen määrien perustelemiseksi toimijat velvoitettiin ilmoittamaan kansallisen hallinnon välityksellä kaupanpitämistoimintansa laajuus viiteajanjaksolla, joka markkinoiden käynnistämisvaiheessa oli vuotta 1992 edeltävä kolmen vuoden ajanjakso. Tuona ajanjaksona tietyt toimijat pyrkivät ennakoimaan yhteisen markkinajärjestelyn käyttöönoton kyllästämällä markkinat hyvin halvoilla banaaneilla, jotta ne saisivat suuremman alkuosuuden kiintiöstä. 64. Kiintiöitä hallinnoidaan vuosineljännes kerrallaan. Niille osuuksille, jotka on sallittua tuoda yhteisöön, määritellään ohjeelliset määrät. Ne julkaistaan Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä. 65. Tarkastus osoitti, että komission maatalouden pääosasto oli tarkistanut niiden määrien uskottavuuden, jotka jäsenvaltiot olivat ilmoittaneet kiintiöiden alkujakoa varten. Ilmoitetut ensisijaisten tuojien kokonaismäärät eivät vastanneet niitä määriä, jotka kulkivat edelleen toissijaisten tuojien ja kypsyttäjien kautta. Jäsenvaltiot ilmoittivat näistä eroavuuksista, ja tutkimuksen jälkeen tehtiin aiheelliset korjaukset. Viitemääriin tehtiin vähennyksiä, jotka vaihtelivat alle 1 prosentista lähes 20 prosenttiin. Jäsenvaltiot esittivät, että erot johtuivat eri toimijaluokille annettuja viitemääriä koskevien komission täytäntöönpanoasetusten virheellisestä tulkinnasta. 66. Nämä virheet eivät vaikuttaneet EU:n talousarvioon, vaan yksinomaan kiintiöiden jakoon kolmen eri kaupanpitämisluokan kesken (ks. kohta 61). Kiistat Maailman kauppajärjestön kanssa Kiistanalainen järjestelmä 67. Kiintiön merkittävän osan automaattinen jakaminen (ks. kohta 61) herätti runsaasti arvostelua. Dollaribanaanien osalta suuret toimijat vastustivat tuontioikeuksien ostopakkoa ja EU:n tuottajille ja perinteisille AKT-maille annettua suojaa. Osapuolet, joita asia koskee, riitauttivat järjestelmän virallisesti Gattin riita-asiamenettelyissä. 68. Tietyt monikansalliset yritykset mukautuivat yhteisen markkinajärjestelyn uusiin sääntöihin ja ottivat ne jo ennakolta huomioon monipuolistamalla viljelyään ja markkinointiaan yhteisöön ja AKT-maihin. Toiset eivät toimineet näin. WTO:n sääntöjen vastainen toiminta jatkui vuoteen 2001 69. Kiintiöjärjestelmää muutettiin vuonna 1995 erityisesti sen mukauttamiseksi uusien jäsenvaltioiden tarpeisiin. Riita-asioiden ratkaisemisesta vastaavan WTO:n elimen vuonna 1997 tekemän päätöksen jälkeen neuvosto hyväksyi muita muutoksia mukauttaakseen yhteisen markkinajärjestelyn WTO:n sääntöihin. Nämä muutokset tulivat voimaan 1. tammikuuta 1999. Liitteiden 3 ja 4 kaavioissa esitetään uudistuksiin sisältyvät eri järjestelyt. 70. Tärkeimpiä muutoksia olivat toimijaluokkien ja alaluokkien poistaminen ja tuojien uusi luokitus kahteen suureen luokkaan, perinteisiin toimijoihin ja uusiin tulokkaisiin. Perinteisiä toimijoita olivat ne, jotka olivat sijoittautuneet yhteisöön ja harjoittaneet tuontia omaan lukuunsa. 71. Uudistuksista huolimatta WTO katsoi, että järjestelmä oli yhä sääntöjen vastainen, koska se piti yllä vääristymiä ja koska AKT-maiden erillistä kiintiötä ei edelleenkään voitu hyväksyä. 72. Jo ennen WTO:n päätöstä Yhdysvallat oli yrittänyt asettaa useille EU:n tuotteille yksipuolisia pakotteita, joiden suuruudeksi arvioitiin 500 miljoonaa dollaria vuodessa. WTO katsoi pakotteet hätiköidyiksi ja liiallisiksi ja vaati niiden vähentämistä 191 miljoonaan dollariin. Pakotteet olivatkin tällä tasolla, kunnes kahdenväliset neuvottelut Yhdysvaltain kanssa saatiin päätökseen huhtikuussa 2001 ja muutettu tariffikiintiöjärjestelmä(13) hyväksyttiin joulukuussa 2001 (ks kohdat 86-92). Kiintiöiden hallinnon heikkoudet Jälkimarkkinoiden syntyminen 73. Asianmukaisesti rekisteröityneet toimijat voivat hakea tuontitodistuksia vuosineljänneksittäin komission sallimille alustaville tuontimäärille. Hakemuksessa on yksilöitävä toimijan luokka. Todistuksella myönnetyt määrät voidaan siirtää toiselle toimijalle todistuksen voimassaoloaikana, mutta vain yhden kerran todistusta kohti. Komissio myönsi, että C-luokan (uudet tuojat) todistuksia hakivat myös toimijat, jotka eivät aikoneet lainkaan tuoda banaaneja vaan ainoastaan myydä todistukset voitolla eteenpäin. 74. Tarkastajat haastattelivat yhtä suurimmista monikansallisista yrityksistä, joka arvioi todistusten hinnaksi noin 5 dollaria vakiolaatikolta (18,5 kg) eli 270 dollaria tonnilta. Tämä vahvistaa sen, miten paljon kiintiöihin perustuva tulo houkuttelee niitä, jotka haluavat pitää dollaribanaaneja kaupan EU:ssa (ks. myös kohta 59). Hallinnon puutteet 75. Tilintarkastustuomioistuin tarkasteli tuontitodistusjärjestelmää Ranskassa, missä maksajavirasto toimittaa toimijoille tyhjiä lomakkeita varastoon. Vaikka nämä todistukset numeroidaan ja niissä on myöntävän viranomaisen otsake, sarjanumeron avulla ei tarkisteta todistuksen alkuperää eikä sitä, miten tuojat lopulta käyttävät todistusta. 76. Maksajavirasto myönsi kuitenkin, että kun lupatodistukseen merkitään sallitut määrät, todistukselle annetaan virallinen numero. Virasto vahvisti, että tuotujen määrien merkitseminen lomakkeen kääntöpuolelle on tuojan tai todistuksen haltijan vastuulla. Virasto vahvisti myös, että tulosataman tulliviranomaisten on vahvistettava määrät, joita pidetään hyväksyttyinä vapaaseen liikkeeseen yhteisössä. Vahvistaminen on tapana tehdä toimivaltaisen viranomaisen virallisella leimalla, joka todistaa, että kaikki tarvittavat tarkastukset on tehty. 77. Maksajavirasto vahvisti myös, että toimijan, jolle todistus on myönnetty, vastuulla on palauttaa se varmuuden vuoksi myöntäjäviranomaiselle kolmenkymmenen päivän kuluessa todistuksen voimassaoloajan päättymisestä. 78. Tarkastuksessa todettiin kuitenkin, että jäsenvaltioiden tulliviranomaisilla ei ollut velvollisuutta ilmoittaa erikseen myöntäjäviranomaiselle määriä, joiden tuonnin ne olivat sallineet esitettyjen lupatodistusten välityksellä. Näin ollen myöntäjäviranomainen jätti vastuun yksinomaan todistuksen haltijalle, jonka oli määrä palauttaa käytetty todistus. Mutta tullin ja todistusten myöntäjäviranomaisen välisen riippumattoman ja ristikkäisen tarkistuksen puuttuessa järjestelmä oli altis petoksille. Tuontitarkastusten puutteellisuus Fyysisten tarkastusten puutteet 79. Säännösten mukaisesti kansalliset tulliviranomaiset ovat velvollisia määrittämään yhteisöön vapaasti liikkeeseen luovutettavaksi tuotujen banaanien painon (nettomassan). Kyse on tarkastuksesta, joka perustuu yksittäisistä pakkauksista otettuun näytteeseen kunkin pakkaustyypin ja alkuperän osalta. Näiden tullitoimipaikoissa punnittujen yksittäisten pakkausten on muodostettava edustava näyte ja niihin on kuuluttava tietty vähimmäismäärä pakkauksia. 80. Ensi käden tietoja saadakseen tilintarkastustuomioistuin tutki tämän toimintatavan yhdessä EU:n tärkeimmistä satamista (Antwerpen, Belgia). Tarkastajat seurasivat suuren aluksen lastin purkua sekä tullitoimipaikkojen suorittamia punnituskokeita kyseiselle lastille, jossa oli noin 373000 laatikkoa, painoltaan yhteensä lähes 7500 tonnia. Tarkastajat totesivat, että tällä tarkistustavalla ei voitu saada kohtuullista varmuutta tuoduista määristä. Näytteiden koko oli liian pieni, eikä niiden jakauma ollut edustava. Asianmukainen tarkistus on välttämätöntä, kun otetaan huomioon, että tullitoimipaikkojen tarkistaman painon ja ilmoitetun painon ero vaihteli -2 prosentista +6 prosenttiin. Lisäksi kokeiden tuloksia ei sovellettu tarkastettavaan alukseen vaan seuraavan aluksen lastiin. 81. Asetuksissa säädettyjä tarkastuksia ei ole aina suoritettu tai dokumentoitu riittävällä tavalla varsinkaan suurten lastien kohdalla; näytteiden vähimmäiskoot olivat paljon alle tason, joka on tarpeen luotettavuuden ja tilastollisen tarkkuuden saavuttamiseksi suurissa määrissä. Näytteenoton tulosten ekstrapolointi kohdepopulaation sijasta toiseen populaatioon ei anna todenmukaista tulosta eikä ole asetuksen mukaista. Nämä heikkoudet merkitsevät, että tuotujen banaanien painoa sen enempää kuin kiintiöiden moitteetonta hallintoa ja seurantaakaan ei voida varmistaa. 82. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamien tarkastusten jälkeen komissio teki kokonaiskartoituksen jäsenvaltioiden toteuttamista tuoreiden banaanien tullausjärjestelmistä. Komissio päätteli, että kansallisilla järjestelmillä ei pystytä takaamaan yhteisön lainsäädännön moitteetonta soveltamista ja että niillä ei myöskään voida varmistaa EU:n taloudellisten etujen turvaamista. 83. Tilintarkastustuomioistuimen ja komission tekemien tarkastusten perusteella tilintarkastustuomioistuin päättelee, että komissiolla ei tähän mennessä ole koskaan ollut riittäviä tietoja tuotujen banaanien määrästä kiintiöiden moitteettoman hallinnon varmistamiseksi. Tuontitodistuksia koskeva petostapaus 84. Hiukan ennen tilintarkastustuomioistuimen toteuttamaa tarkastusta Italiassa paljastui laaja tuontipetos, jossa käytettiin väärennettyjä banaanien tuontitodistuksia. OLAF (Euroopan petostentorjuntavirasto) ilmoitti sen paljastumisesta kesällä 2000. Suuria määriä dollaribanaaneja oli tuotu yhteisöön Italian satamien kautta väärennetyin, muka ranskalaisin tuontitodistuksin. Näin tuoja oli voinut kyseisenä ajanjaksona tuoda banaaneja yhteisöön kiintiön ohi ja maksaa tullia 75 euroa tonnilta eikä 680-822 euroa tonnilta, kuten kiintiön ulkopuolisesta tuonnista kuuluisi maksaa. Näin tuoduista noin 160000 tonnista oli OLAFin mukaan jäänyt maksamatta 126 miljoonaa euroa tullia. Italialta oli puolestaan jäänyt saamatta 5,5 miljoonaa euroa arvonlisäveroa. 85. OLAF katsoi, että petoksen laajuus oli aiheuttanut merkittävän markkinahäiriön. Kun tällaiset häiriöt vaikuttavat hintoihin, vaikutus heijastuu myös tukitasoon. Komissio ei ole laskenut, missä määrin petos on saattanut vaikuttaa tasaustukiin. KEHITYSSUUNNAT JA ARVIOINTI Tavoitteena siirtymävaiheen järjestelmä 86. Toukokuussa 1999 neuvosto pyysi komissiota esittämään ehdotuksia yhteisen markkinajärjestelyn uudistamiseksi, jotta siitä tulisi WTO:n sääntöjen mukainen. Kohdattujen vaikeuksien vuoksi komissio ilmoitti aikovansa kehittää järjestelmää kohti yksinomaan tariffeihin perustuvaa valvontajärjestelmää, joka käynnistyisi vuonna 2006, ja ottaa käyttöön siirtymävaiheen järjestelmän vuosiksi 2001-2005. 87. Vuoden 2000 mittaan komissio keskusteli eri vaihtoehdoista kaikkien osapuolten kanssa, joita asia koskee. Joulukuussa 2000 parlamentti(14) hyväksyi lopulta asiakirjaan KOM(2000) 621(15) sisältyvän ehdotuksen, jossa kaavaillun siirtymävaiheen tariffikiintiöjärjestelmän "ensin tullutta palvellaan ensin" -toimintatapa vaikutti hyväksyttävältä suurimmalle osalle osapuolista. 88. Järjestelmään suunniteltiin kolmea kiintiötä, joista yksi olisi uusi, itsenäinen 850000 tonnin C-kiintiö. Kiintiöt olisivat avoinna kaikille banaaneille niiden alkuperästä riippumatta. A- ja B-kiintiöiden tullit olisivat 75 euroa tonnilta, ja uuden C-kiintiön tulli olisi 300 euroa tonnilta. AKT-banaanit kuuluisivat etuustullien piiriin. 89. Mahdollisista hallinnollisista vaikeuksista esitettiin epäilyjä, ja järjestelmä, joka uhkasi suosia suurimpia, parhaiten organisoitumaan kykeneviä toimijoita, herätti huolestuneisuutta. Yhdysvaltain kanssa käytyjen tiiviiden kahdenvälisten korkean tason neuvottelujen jälkeen komissio hylkäsi ehdotuksen huhtikuussa 2001 jatkaakseen tariffikiintiöjärjestelmää, joskin muutettuna. 90. Uuden järjestelmän yksityiskohtaiset täytäntöönpanosäännökset julkaistiin 7 päivänä toukokuuta 2001 annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 896/2001. Toimijaluokkien ja hyväksyttyjen määrien määrittelyyn käytettäväksi viiteajanjaksoksi otettiin vuodet 1994-1996 aiempien viiteajanjaksojen perusteella, mutta 83 prosenttia kiintiöistä jaettiin perinteisille toimijoille ja 17 prosenttia ei-perinteisille toimijoille. 91. Asetuksen (ETY) N:o 404/1993 muuttamisesta 19 päivänä joulukuuta 2001 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2587/2001 nojalla hyväksyttiin seuraavat tariffikiintiöt 1. tammikuuta 2002 alkaen: A - 2200000 tonnin tariffikiintiö, B - 453000 tonnin lisätariffikiintiö, C - 750000 tonnin autonominen tariffikiintiö. A- ja B-kiintiöt ovat avoinna kaikista kolmansista maista peräisin olevien tuotteiden tuonnille ja C-kiintiö AKT-maista peräisin olevien tuotteiden tuonnille. A- ja B-kiintiöissä tuonnista peritään tullia 75 euroa tonnilta, kun taas AKT-maista peräisin olevien tuotteiden tuonti on nollatullin alaista. C-kiintiössä tuonnin on oltava nollatullin alaista. 92. Komissio tunnusti myös tarpeen tiukentaa ei-perinteisten toimijoiden hyväksymisperusteita välttääkseen tekaistujen toimijoiden rekisteröitymisen. Viimeksi mainitun sopimuksen ansiosta Yhdysvallat poisti pakotteet yhteisöstä tulevilta tuotteilta ja pitkällinen banaaneja koskenut kauppakiista saatiin ratkaistua. Komission toteuttama arviointi ja seuranta, yhteisen markkinajärjestelyn tulevaisuuden suunta 93. Yhteisestä markkinajärjestelystä annetun asetuksen (ETY) N:o 404/93 32 artiklan säännösten mukaisesti komissio on velvollinen laatimaan kaksi täytäntöönpanokertomusta: a) ensimmäinen kertomus on esitettävä viimeistään asetuksen voimaantuloa seuraavan kolmannen vuoden lopussa ja sen on sisällettävä erittely EU:n, AKT-maiden ja kolmansien maiden banaanien kaupan pitämisen vaihteluista yhteisen markkinajärjestelyn perustamisesta alkaen; b) toisessa kertomuksessa on määrä käsitellä asetuksen täytäntöönpanoa joulukuun 31. päivään 2001 asti, ja siinä on määrä esittää hyväksymistä varten aiheellisia ehdotuksia, jotka koskevat joulukuun 31. päivän 2002 jälkeistä aikaa. Kun tuontijärjestelmään tehtiin toinen uudistus neuvoston asetuksella (EY) N:o 1637/98(16), tätä määräaikaa lykättiin vuoteen 2004. Erityisen suojatut markkinat 94. Ensimmäisessä, lokakuussa 1995 esitetyssä kertomuksessa (SEK(95) 1565) todettiin, että: a) maailman tuotanto oli kasvanut ylituotantotasolle asti. Kulutuksen kasvusta huolimatta reaalinen maailmanmarkkinahinta oli edelleen laskenut; b) EU:n tuottajia oli erityisesti suojeltu markkinavoimilta yhteiseen markkinajärjestelyyn sisältyvin toimenpitein sen lisäksi, että tuotannon parantamiseen kannustettiin rakennerahastojen kautta; tämä merkitsi, että EU:n tuottajat luultavasti lisäisivät tuotantoaan vähintään tasolle, jolla oikeus tukeen lakkaa; c) AKT-maat eivät olleet lisänneet tuotantoaan perinteisen tuonnin kiintiön tasolle saakka; tästä syntynyttä erotusta ei ollut jaettu tasapuolisesti eri maiden kesken; d) jäsenvaltioilta komissiolle tulleesta tietotulvasta huolimatta oli vaikea muodostaa kokonaiskuvaa etenkään vähittäismyyntihinnoista; e) tietyt merkit osoittavat, että EU:n ja AKT-maiden banaaneja on alkanut tulla EU:ssa muillekin markkinoille kuin niille, joilla näille banaaneille oli aiemmin myönnetty etuuskohtelu. 95. Kertomuksessa ei esitetty hintaerittelyä, josta olisi käynyt ilmi, minkä verran markkinatoimenpiteet ovat vaikuttaneet kustannuksiin. Kuten myöhemmät tapahtumat osoittivat, toivottua tasapainoa EU:n, AKT-maiden ja Latinalaisen Amerikan tuottajien kesken ei saavutettu. Vuoden 2004 kokonaisarviointi 96. Asetuksessa (EY) N:o 1637/98 luodaan puitteet komissiolta vuonna 2004 odotetulle arvioinnille etenkin dollaribanaanien ja EU/AKT-banaanien markkinakehityksen erittelyn sekä tuonnin valvontatoimenpiteiden tehokkuuden osalta. Erityistä huomiota on kiinnitettävä myös AKT-maiden toimittajiin ja niiden kykyyn pysytellä EU:n markkinoilla. 97. Seuraavassa arvioinnissa on tarkasteltava kaikkien banaanialan tukimuotojen synergiaa, jotta saataisiin kokonaiskäsitys yhteisen markkinajärjestelyn perustamisen seurauksista ja sen alkuperäisten tavoitteiden toteutumisasteesta. Olisi myös syytä tehdä hyvin objektiivinen arviointi EU:n tuottajien banaaninviljelyn mahdollisesta tulevaisuudesta, kuten AKT-maiden tuottajien kohdalla tehtiin. Komission on varmistettava, että arvioinneissa käytetään hyväksi tarvittavaa sisäistä ja ulkopuolista asiantuntemusta. Päämääränä yksinomaan tariffeihin perustuva järjestelmä vuodesta 2006 alkaen 98. Vuodesta 2006 alkaen sovellettavan yhtenäistariffin suuruus on vielä päättämättä. Komission tavoitteena on säilyttää asianmukainen EU:n ja AKT-maiden tuottajien suoja, välttää tuontimäärien muutokset sekä minimoida hintavaikutus ja rajoittaa kustannuksia. 99. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että edellisessä jaksossa mainittu yhteisen markkinajärjestelyn arviointi mahdollistaa järjestelmän vaikutuksen, tehokkuuden ja vaikuttavuuden mittaamisen ja että sen pitäisi toimia pohjana muotoiltaessa uusia vaihtoehtoja ja ehdotuksia järjestelmän uudistamiseksi. Sen jälkeen on välttämätöntä tehdä perusteellinen analyysi eri vaihtoehtojen pohjana olevista malleista etuineen ja haittoineen, kauppariitojen vaarat mukaan luettuina. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET Yhteisen markkinajärjestelyn päämäärien monimutkaisuus ja ristiriidat 100. Banaanialan yhteinen markkinajärjestely sisältää joukon monimutkaisia ja ristiriitaisia tavoitteita, jotka liittyvät useisiin yhteisön politiikkoihin: markkinoiden säätelyyn, alan rakenneuudistukseen ja sen kehittämiseen AKT-maissa. Kutakin näistä politiikoista hoidetaan komission eri pääosastoissa eri hallinto- ja valvontajärjestelmien mukaisesti. Näiden yhteisön politiikkojen päämäärät ovat tiiviisti sidoksissa toisiinsa, mikä vaikeuttaa niiden vaikutusten, tehokkuuden, johdonmukaisuuden ja synergian arviointia. On siis välttämätöntä määritellä selvästi yhteisen markkinajärjestelyn tavoitteet, sen odotettu vaikutus mukaan luettuna. Erilaisten päämäärien erottelun ja yhteisen markkinajärjestelyn tavoitteiden selventämisen sekä odotetun vaikutuksen määrittelyn avulla voitaisiin toisaalta mitata yhteisen markkinajärjestelyn kustannukset ja edut ja toisaalta helpottaa sen hallintoa ja valvontaa. Liian yleisluontoisesti tai epärealistisesti määritellyt tavoitteet ja toimenpiteet 101. Tavoite vaihtoehtoisten viljelykasvien viljelyn edistämisestä raivauspalkkioin oli 1) epärealistinen (koska todellisia vaihtoehtoisia ratkaisuja ei ollut) ja 2) tuottajille epäedullinen. 102. Koska rakennerahastojen rahoittamilta hankkeilta puuttuivat selvät määrälliset tavoitteet sekä seuranta ja arviointi, ei voida arvioida, missä määrin ne edistivät yhteisen markkinajärjestelyn moitteetonta toimintaa banaanialalla. Tilintarkastustuomioistuin suosittelee kiinnittämään suunnitellussa yhteisen markkinajärjestelyn arvioinnissa huomiota siihen, että määriteltäisiin selvästi täsmälliset, realistiset ja määrälliset tavoitteet sekä niiden saavuttamiseen tarvittavat toimenpiteet. On myös tarpeen varmistaa 1) täytäntöönpanon jatkuva seuranta ja 2) yhteisen markkinajärjestelyn tavoitteiden ja yksittäisten hankkeiden tavoitteiden keskinäinen johdonmukaisuus. Kustannusvaikuttavuus 103. Yhteisön tuottajatuilla, jotka muodostavat nykyään yli 50 prosenttia tuottajien tuloista, ei voida ratkaista banaaninviljelyn riittävän tulon ongelmaa eikä kustannukset kattavan banaanintuotannon ylläpitämisen ongelmaa. Koska tavoitteilta puuttuu 1) selvä määritelmä ja 2) taloudellinen ja rahoituksellinen arviointi, tasaustukijärjestelmän aiheellisuuteen on mahdotonta ottaa kantaa (ks. kohdat 28-36). Komission on tehtävä perusteellinen arviointi, jolla mitataan toteutettujen toimenpiteiden vaikutus tuottajien tuloihin sekä toimenpiteiden taloudellisuus, tehokkuus ja vaikuttavuus. 104. Tuonnin säätelemiseksi perustettu tariffikiintiöjärjestelmä loi tuojille edullisemmat markkinaehdot rajoittamalla tarjontaa. Järjestelmän kustannukset olivat kaksi kolme kertaa suuremmat kuin EU:n tuottajille maksetun tuen määrä (ks. myös alaviite 1). Vaikka tilanne korjautuneekin vuonna 2006, kun yhtenäinen tariffikiintiöjärjestelmä otetaan käyttöön, komission on varmistettava, ettei tästä seuraa mitään uutta, määrällisesti arvioimatonta vaikutusta. Tältä osin on tarpeen tehdä täydellinen analyysi niistä riskeistä, kustannuksista ja eduista, jotka liittyvät yhtenäisen tariffikiintiön eri toteutusvaihtoehtoihin. Hallinnon puutteet 105. Tarvittavan synergian ja kustannusvaikuttavuuden toteutumista ei pystytä varmistamaan koordinoinnilla ja tietojenvaihdolla rakennerahastojen ja yhteisessä markkinajärjestelyssä määritettyjen markkinatoimenpiteiden vaikutuksista. Olisi määriteltävä selvemmin yhteisen markkinajärjestelyn eri tavoitteet ja samaan aikaan rajattava tarkasti hallintoa hoitavien komission yksiköiden toimivaltuudet. Sen lisäksi, että nämä yksiköt varmistavat yhteisen markkinajärjestelyn eri osioiden hallinnon ja johdonmukaisuuden, niiden pitäisi ottaa käyttöön entistä enemmän tulevaisuuteen suuntautuva hallintotapa jäsenvaltioiden suhteen. Komission pitäisi toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet lainsäädännön johdonmukaisen soveltamisen ja tulkinnan takaamiseksi. 106. Toimintaohjelmien arviointeja, jotka on määrä toteuttaa jälkikäteen, olisi hyödynnettävä yhteisen markkinajärjestelyn arviointimenettelyssä, joka on määrä saada valmiiksi vuoden 2004 loppuun mennessä. Tällöin olisi tarkasteltava myös tähänastisten eri toimenpiteiden synergiavaikutuksia. Komission olisi otettava huomioon AKT-ohjelmien arvioinnit, jotka ovat osoittaneet, että banaanialan kehitys ei aina ole kestävää. Valvonnan puutteet 107. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi merkittäviä puutteita tuontijärjestelmään sovellettavan tariffikiintiöjärjestelmän valvonnassa. Järjestelmä osoittautui petosalttiiksi ja kalliiksi EU:lle. Tuottajille maksettavan tasaustuen perusteena toimivissa asiakirjoissa havaittiin heikkouksia (kohdat 37-40). Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio laatisi yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa ohjeita jäsenvaltioiden tekemien tarkastusten yksityiskohtaisista säännöistä. Komission olisi valvottava ja seurattava niiden täytäntöönpanoa. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 12. syyskuuta 2002 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Juan Manuel Fabra Vallés presidentti (1) Komission vastauksessaan esittämät luvut liittyvät kiintiötuloon, jonka määräksi komissio arvioi 200 euroa tonnilta, verrattuna tasaustukeen, joka vuonna 2000 oli 383 euroa tonnilta (ks. liite 6). Tilintarkastustuomioistuimen laskelmat perustuvat kiintiötulon kokonaismäärään (noin 511 miljoonaa euroa, kun kiintiöt ovat 2553000 tonnia). Summa on noin kaksin- tai kolminkertainen tasauskorvauksesta vuosina 1999 ja 2000 aiheutuneisiin menoihin nähden. (2) Neuvoston asetus (ETY) N:o 404/93, annettu 13 päivänä helmikuuta 1993, banaanialan yhteisestä markkinajärjestelystä (EYVL L 47, 25.2.1993, s. 1). (3) Neuvoston asetus (ETY) N:o 1035/72, annettu 18 päivänä toukokuuta 1972 (EYVL L 118, 20.5.1972). (4) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2052/88, annettu 24 päivänä kesäkuuta 1988 (EYVL L 185, 15.7.1988). (5) Komissio on hyväksynyt muita yhteisen markkinajärjestelyn soveltamissääntöjä muun muassa laatuvaatimuksista (asetus (EY) N:o 2257/94), tuottajajärjestöistä (asetus (EY) N:o 919/94) ja raivaustoimenpiteistä (asetus (ETY) N:o 1639/93). (6) Komission asetus (ETY) N:o 1442/93, annettu 10 päivänä kesäkuuta 1993 (EYVL L 142, 12.6.1993). (7) Komission asetus (ETY) N:o 1858/93, annettu 9 päivänä heinäkuuta 1993 (EYVL L 170, 13.7.1993). (8) Komission asetus (ETY) N:o 3719/88, annettu 16 päivänä marraskuuta 1988 (EYVL L 331, 2.12.1988). (9) Asetuksen (ETY) N:o 404/93 12 artikla. (10) Neuvoston asetus (ETY) N:o 404/93, annettu 13 päivänä helmikuuta 1993 (EYVL L 47, 25.2.1993). (11) FOB: 'free on board', vapaasti aluksessa, merkitsee, että kun tavarat on lastattu alukseen, niiden vahingoittumis- ja hävikkiriskit siirtyvät ostajalle. (12) SEK(1999) 1397 lopullinen, 8.9.1999, kertomus neuvostolle neuvotteluista banaanikiistan ratkaisemiseksi. (13) Neuvoston asetus (EY) N:o 2587/2001, annettu 19 päivänä joulukuuta 2001 (EYVL L 345, 29.12.2001). (14) Toinen kertomus ehdotuksesta neuvoston asetukseksi banaanialan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun asetuksen (ETY) N:o 404/93 muuttamisesta - Euroopan parlamentin maataloutta ja maaseudun kehittämistä käsittelevä valiokunta (A5-0374/2000 lopullinen). (15) Komission tiedonanto neuvostolle banaanijärjestelyssä sovellettavasta "ensin tullutta palvellaan ensin" -menetelmästä ja pelkästään tulliin perustuvan järjestelmän vaikutuksista. (16) Neuvoston asetus (EY) N:o 1637/98, annettu 20 päivänä heinäkuuta 1998, banaanialan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 404/93 muuttamisesta (EYVL L 210, 28.7.1998, s. 28). LIITE 1 EU:SSA VUOSINA 1993-2000 KAUPAN PIDETYT BANAANIMÄÄRÄT ALKUPERÄALUEEN JA MAAN MUKAAN ERITELTYINÄ >TAULUKON PAIKKA> Huomautukset: Tästä taulukosta ilmenee, että ajanjaksolla 1993-2000 EU kattoi banaanintarpeistaan 15,5-20,3 % itse ja että AKT-maat kattoivat niistä noin 18 %. Taulukosta näkyy myös, että vuonna 2000 dollaribanaanien tuonti oli määrältään lähes kaksinkertaista verrattuna EU:sta ja AKT-maista peräisin olevien banaanien tuontiin. Lähde: Komissio, 2000. LIITE 2 >PIC FILE= "C_2002294FI.001802.TIF"> Huomautus 1: Yleistä Tämä kuvaus koskee ainoastaan kiintiö- ja tasaustukijärjestelmiä. Muita 13 päivänä helmikuuta 1993 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 404/93 säädettyjä järjestelmiä (raivauspalkkioita, tuottajajärjestöjä ja laatuvaatimuksia) ei kuvata tässä. Huomautus 2: EU:n tuottajille tarjottavien tasaustukien piiriin kuuluvat tonnimäärät (tuhatta tonnia - yhteensä 854000 tonnia) - Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 404/93 12 artikla Kanarian saaret (420) - Guadeloupe (150) - Martinique (219) - Madeira, Azorit ja Algarve (50) - Kreeta ja Lakonia (15) Huomautus 3: Perinteiset AKT-banaanit (tuhatta tonnia - yhteensä 857700 tonnia) - Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 404/93 liite Norsunluurannikko (155) - Kamerun (155) - Suriname (38) - Somalia (60) - Jamaika (105) - Saint Lucia (127) - Saint Vincent ja Grenadiinit (82) - Dominica (71) - Belize (40) - Kap Verde (4,8) - Grenada (14) - Madagaskar (5,9) Huomautus 4: Vuotuisten A- ja B-määrien myöntäminen - 10 päivänä kesäkuuta 1993 annetun asetuksen (ETY) N:o 1442/93 4 ja 5 artikla Toimijoiden on rekisteröidyttävä ennakolta kunkin jäsenvaltion talousviranomaisille liiketoimintaluokan mukaan. Vuotuiset määrät myönnetään yksittäisten hakemusten perusteella. Vuotuiset määrät myönnetään viitemäärän perusteella, joka vastaa toimijoiden kolmena myöntämisvuotta edeltävänä vuonna kaupan pitämien määrien keskiarvoa (tätä keskiarvoa nimitetään "viitemääräksi"). Kaupan pidetyt määrät painotetaan taloudellisen toimijaluokan mukaisilla kertoimilla (57, 15 tai 28 prosenttia, ks. huomautus 5). Kullekin toimijalle myönnetään siis painotettu viitemäärä. Huomautus 5: Tuontioikeuksien jako taloudellisen toimijatyypin mukaan (asetus (ETY) N:o 1442/93) Ryhmä a, 57 prosenttia: Ensisijaiset tuojat. Ostavat/tuottavat vihreitä banaaneja alkuperämaassa (kolmas maa tai AKT-maa), toimittavat ne Eurooppaan ja myyvät ne Euroopassa (monikansalliset amerikkalaisyhtiöt). Ryhmä b, 15 prosenttia: Toissijaiset tuojat. Hankkivat, luovuttavat vapaaseen liikkeeseen ja saattavat myyntiin vihreitä banaaneja Euroopan markkinoille kantaen tuotteiden omistajalle koituvan liiketoimintariskin (eurooppalaiset kuljetusyhtiöt). Ryhmä c, 28 prosenttia: Toimijat, jotka kypsyttävät banaaneja ja myyvät niitä markkinoilla tuotteiden omistajina. Huomautus 6: Neljännesvuosittaisten ohjeellisten määrien vahvistaminen, neljännesvuosittaisten todistusten hakeminen ja antaminen toimijoille (asetuksen (ETY) N:o 1442/93 9 artikla) Komissio vahvistaa neljännesvuosittaiset ohjeelliset määrät tuontitodistusten antamiseksi. Toimijat jättävät todistushakemuksensa neljännesvuosittain jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille. Hakemuksiin sovelletaan tarvittaessa painotuskerrointa neljännesvuosittaisten ohjeellisten määrien perusteella ja vuotuiset painotetut viitemäärät huomioon ottaen. LIITE 3 >PIC FILE= "C_2002294FI.002002.TIF"> Huomautus 1: yleistä Tämä kuvaus koskee ainoastaan kiintiö- ja tasaustukijärjestelmiä. Muita 13 päivänä helmikuuta 1993 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 404/93 säädettyjä järjestelmiä (raivauspalkkioita, tuottajajärjestöjä ja laatuvaatimuksia) ei kuvata tässä. Huomautus 2: EU:n tuottajille tarjottavien tasaustukien piiriin kuuluvat tonnimäärät (neuvoston asetuksen (ETY) N:o 404/93 12 artikla) Kanarian saaret (420) - Guadeloupe (150) - Martinique (219) - Madeira, Azorit ja Algarve (50) - Kreeta ja Lakonia (15) (tuhatta tonnia - yhteensä 854000 tonnia) Huomautus 3: Perinteiset AKT-banaanit (neuvoston asetuksen (ETY) N:o 404/93 liite) Norsunluurannikko (155) - Kamerun (155) - Suriname (38) - Somalia (60) - Jamaika (105) - Saint Lucia (127) - Saint Vincent ja Grenadiinit (82) - Dominica (71) - Belize (40) - Kap Verde (4,8) - Grenada (14) - Madagaskar (5,9) (tuhatta tonnia - yhteensä 857700 tonnia) Huomautus 4: Vuotuisten A- ja B-määrien myöntäminen - Asetuksen (ETY) N:o 1442/93 4 ja 5 artikla Toimijoiden on rekisteröidyttävä ennakolta kunkin jäsenvaltion talousviranomaisille liiketoimintaluokan mukaan. Vuotuiset määrät myönnetään yksittäisten hakemusten perusteella. Vuotuiset määrät myönnetään viitemäärän perusteella, joka vastaa toimijoiden kolmena myöntämisvuotta edeltävänä vuonna kaupan pitämien määrien keskiarvoa (tätä keskiarvoa nimitetään "viitemääräksi"). Kaupan pidetyt määrät painotetaan taloudellisen toimijaluokan mukaisilla kertoimilla (57, 15 tai 28 prosenttia, ks. huomautus 5). Kullekin toimijalle myönnetään siis painotettu viitemäärä. Huomautus 5: Tuontioikeuksien jako taloudellisen toimijatyypin mukaan - Asetus (ETY) N:o 1442/93 Ryhmä a, 57 prosenttia: Ensisijaiset tuojat. Ostavat/tuottavat vihreitä banaaneja alkuperämaassa (kolmas maa tai AKT-maa), toimittavat ne Eurooppaan ja myyvät ne Euroopassa (monikansalliset amerikkalaisyhtiöt). Ryhmä b, 15 prosenttia: Toissijaiset tuojat. Hankkivat, luovuttavat vapaaseen liikkeeseen tai saattavat myyntiin vihreitä banaaneja Euroopan markkinoille kantaen tuotteiden omistajalle koituvan liiketoimintariskin (eurooppalaiset kuljetusyhtiöt). Ryhmä c, 28 prosenttia: Toimijat, jotka kypsyttävät banaaneja ja myyvät niitä markkinoilla tuotteiden omistajina. Huomautus 6: Neljännesvuosittaisten ohjeellisten määrien vahvistaminen, neljännesvuosittaisten todistusten hakeminen ja antaminen toimijoille Komissio vahvistaa neljännesvuosittaiset ohjeelliset määrät tuontitodistusten antamiseksi. Toimijat jättävät todistushakemuksensa neljännesvuosittain jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille. Hakemuksiin sovelletaan tarvittaessa painotuskerrointa neljännesvuosittaisten ohjeellisten määrien perusteella ja vuotuiset painotetut viitemäärät huomioon ottaen (asetuksen (ETY) N:o 1442/93 9 artikla). Banaaneille, jotka luovutetaan vapaaseen liikkeeseen markkinoilla, on esitettävä alkuperätodistukset (asetuksen (EY) N:o 478/95 6 artikla). Huomautus 7: Vientitodistukset (asetuksen (EY) N:o 478/95 7 artikla) Kolumbiasta, Costa Ricasta tai Nicaraguasta peräisin olevien banaanien osalta A- ja C-luokkien tuontitodistushakemuksen yhteydessä on esitettävä voimassa oleva vientitodistus. Huomautus 8: Korjaavien kertoimien soveltaminen (asetuksen (EY) N:o 478/95 4 artikla). Toimijat, joiden hakemuksiin on sovellettu korjaavaa kerrointa, voivat joko luopua hakemuksestaan tai tehdä uusia hakemuksia sellaisten alkuperämaiden osalta, joihin ei ole sovellettu mitään korjaavaa kerrointa. LIITE 4 >PIC FILE= "C_2002294FI.002202.TIF"> Huomautus 1: yleistä Tämä kuvaus koskee ainoastaan kiintiö- ja tasaustukijärjestelmiä. Muita 13 päivänä helmikuuta 1993 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 404/93 säädettyjä järjestelmiä (raivauspalkkioita, tuottajajärjestöjä ja laatuvaatimuksia) ei kuvata tässä. Huomautus 2: EU:n tuottajille tarjottavien tasaustukien piiriin kuuluvat tonnimäärät (tuhatta tonnia - yhteensä 854000 tonnia) - Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 404/93 12 artikla Kanarian saaret (420) - Guadeloupe (150) - Martinique (219) - Madeira, Azorit ja Algarve (50) - Kreeta ja Lakonia (15) Huomautus 3: Perinteiset AKT-banaanit (tuhatta tonnia - yhteensä 857700 tonnia) - Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1637/98 liite Norsunluurannikko - Kamerun - Suriname - Somalia - Jamaika - Saint Lucia - Saint Vincent ja Grenadiinit - Dominica - Belize - Kap Verde - Grenada - Madagaskar Erityisten osuuksien jaosta eri maille (asetuksen (ETY) N:o 404/93 liite I) on luovuttu. Huomautus 4: Perinteiset toimijat Perinteisiltä toimijoilta edellytetään, että he ovat sijoittautuneet yhteisöön ja ovat viiteajanjaksolla tuoneet omaan lukuunsa vähimmäismäärän kolmansista maista ja/tai AKT-maista peräisin olevia banaaneja saatettavaksi myöhemmin myyntiin markkinoilla. Huomautus 5: Uudet toimijat Uusi tulokas on toimija, jolta edellytetään, että hän on ollut sijoittautuneena yhteisöön rekisteröitymisensä aikana ja että hän on harjoittanut "kaupallista tuontia yhteisen tariffi- ja tilastonimikkeistön 7 ja 8 ryhmään kuuluvien tuoreiden vihannesten ja hedelmien alalla taikka 9 ryhmään kuuluvien tuotteiden (kahvi, tee, mate ja mausteet) alalla, jos hän on myös harjoittanut tuontia 7 ja 8 ryhmään kuuluvien edellä mainittujen tuotteiden alalla, omaan lukuun omalla nimellään yhtenä sitä vuotta välittömästi edeltävinä kolmena vuonna, jolle rekisteröintiä haetaan {...}". Tällä kolmen vuoden ajanjaksolla tuotujen tuotteiden ilmoitetun tullausarvon on oltava vähintään 400000 euroa. Huomautus 6: Viitemäärien myöntäminen (perinteiset tuojat) ja vuosittain myönnettävät määrät (uudet tulokkaat) Jokaisen perinteisen tuojan tuontioikeudet (eli vuotuinen "viitemäärä") määritetään viiteajanjaksona "tosiasiallisesti tuotujen" banaanimäärien perusteella. Vuoden 1999 viiteajanjakso kattaa vuodet 1994-1996. Uusille tulokkaille ei ole viitemäärää. "Vuosittaisia määriä koskevissa hakemuksissa" ilmoitettu määrä ei saa ylittää kymmentä prosenttia uusille tulokkaille vuosittain varatusta kokonaismäärästä. Uusi tulokas voi kolmen toimintavuoden jälkeen muuttua perinteiseksi toimijaksi. He ovat velvollisia asettamaan vakuuden, jonka suuruus on 18 euroa tonnilta. Huomautus 7: Neljännesvuosittainen todistusten myöntämismenettely Komissio voi laskea kolmen ensimmäisen vuosineljänneksen "ohjeelliset määrät" todistusten antamista varten. Todistukset myönnetään neljännesvuosittaisessa, kaksivaiheisessa menettelyssä. Ensimmäisessä vaiheessa esitetään määriä koskevat hakemukset asetuksessa säädettyjen alkuperien mukaan: perinteiset AKT-banaanit, liite 1 ja muut. Näitä määriä mukautetaan tarvittaessa vähennyskertoimella, jos "ohjeelliset määrät" tai vuotuiset saatavilla olevat määrät ylittyvät. Ensimmäisen vaiheen jälkeen hakija joko peruuttaa hakemuksensa tai täydentää sitä uusin hakemuksin, jotka koskevat alkuperiä, joihin ei sovelleta korjaavaa kerrointa. Todistukset, joissa mainittuja määriä ei ole luettu kiintiöön, voidaan tietyin edellytyksin käyttää uudelleen. Todistukset voidaan luovuttaa toiselle vain yhden kerran ja tietyin ehdoin. LIITE 5 OHJEET EU:HUN TUOTAVAKSI HYVÄKSYTTYJEN BANAANIEN MASSAN TARKISTAMISEKSI 1. 20 päivänä tammikuuta 1997 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 89/97 muutettiin tietyistä yhteisön tullikoodeksista annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 soveltamista koskevista säännöksistä annettu asetus (ETY) N:o 2454/93. Asetuksen (EY) N:o 89/97 johdanto-osan ensimmäisessä kappaleessa todetaan, että banaanien vapaasti liikkeeseen saattamista koskevassa ilmoituksessa mainitun nettomassan tarkistus aiheutti aikaisemmin menetelmiin ja yhtenäiseen soveltamiseen liittyviä ongelmia. Kyseisellä asetuksella otettiin näin ollen käyttöön erityismenetelmiä, joita sovelletaan kaikissa tilanteissa banaanien hyväksyttävän nettomassan määrittämiseen. Banaanit ovat ainoita tuontitavaroita, joiden tarkistusmenetelmät määritellään tällä tavoin. 2. Asetuksessa (EY) N:o 89/97 täsmennetään tehtävien tarkastusten luonne. Asetuksen säännösten mukaisesti: - kustakin pakkaustyypistä ja kustakin alkuperästä on otettava näyte, - tarkastus on tehtävä siten, että punnitut yksittäiset pakkaukset muodostavat edustavan näytteen ilmoituksesta ja että niihin kuuluvat vähintään seuraavassa mainitut määrät: - 400 yksittäiseen pakkaukseen saakka: tarkastettava 5 pakkausta, - 401 pakkauksesta 700 pakkaukseen: tarkastettava 7 pakkausta, - 701 pakkauksesta 1000 pakkaukseen: tarkastettava 10 pakkausta, - 1001 pakkauksesta 2000 pakkaukseen: tarkastettava 13 pakkausta, - yli 2000 pakkausta: tarkastettava 15 pakkausta, - jos koko lasti mainitaan yhdessä tulli-ilmoituksessa, tullitoimipaikka voi, ellei se epäile petosta, laskea nettomassan vähintään 15 yksittäisen pakkauksen perusteella kutakin pakkauslajia ja alkuperää kohti, - nettomassa määritetään seuraavasti: - avataan vähintään yksi yksittäinen pakkaus, josta lasketaan pakkauksen paino, - kyseinen paino vähennetään näytteeseen sisältyvien yksittäisten pakkausten (laatikoiden) kokonaismassasta, jotta kullekin näistä laatikoista voidaan määrittää nettomassa, - lasketaan näytteen keskimääräinen nettomassa, - kerrotaan tämä keskimääräinen nettomassa ilmoituksessa mainitulla laatikoiden kokonaismäärällä, jotta voidaan määrittää tuotu kokonaismassa. LIITE 6 BANAANINTUOTTAJILLE MAKSETTAVAN TASAUSTUEN KEHITYS >TAULUKON PAIKKA> Huomautus: Tästä taulukosta ilmenee, että vuosina 1999-2000 yhteisön banaanintuottajille maksettu hinta laski ja tasaustuki tämän vuoksi kasvoi. Lähde: Komissio. Komission vastaukset TIIVISTELMÄ III. Banaanialan tavoitteet on määritelty ja määrät ilmaistu yhtä yksityiskohtaisesti kuin muissa yhteisissä markkinajärjestelyissä ja niitä tarkastellaan perusteellisesti vuodeksi 2004 suunnitellun yhteisten markkinajärjestelyjen arvioinnin yhteydessä (asetuksen (ETY) N:o 404/93 32 artikla). Komission mielestä tasaustuen laskentamenetelmät määritellään selkeästi asetuksen (ETY) N:o 404/93 12 artiklassa. Komission mielestä sen viipymättä toteuttamat korjaavat toimenpiteet ratkaisivat tehokkaasti jäsenvaltioissa ilmenneet hallinnointiongelmat. IV. Komissio pyytää asianomaisia kansallisia viranomaisia kiinnittämään huomiota tilintarkastustuomioistuimen mainitsemiin kansallisiin tukijärjestelmiin, jotta voidaan todeta, ovatko ne yhteismarkkinoille soveltuvia perustamissopimuksen 87 artiklan mukaisesti. Komissio oli jo havainnut tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat tasaustukimaksuja koskevan liiteaineiston puutteet, ja tilannetta seurataan tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä. V. Raivaustuki oli ajallisesti rajoitettu toimenpide (vuodet 1993 ja 1994), ja sitä myönnettiin siirryttäessä kohti yhteistä markkinajärjestelyä. Toimenpiteen tarkoituksena oli ennen kaikkea tarjota banaanintuottajille mahdollisuus lopettaa toimintansa tietyissä hyvin rajoitetuissa erityistapauksissa. VI. Ero muihin edustaviin markkinoihin (esim. Yhdysvallat) nähden ei johdu pelkästään kiintiötulosta vaan myös muista tekijöistä, kuten tuotantoalueiden syrjäisyydestä, jakelukustannuksista, tuotteiden laadusta ja kannettavasta tullista. Lisäksi yksinomaan tariffeihin perustuva järjestelmä otetaan käyttöön viimeistään 1. tammikuuta 2006 (asetuksen (ETY) N:o 404/93, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EY) N:o 216/01, 16 artiklan 1 kohta), ja kiintiötuloa syntyy kaikissa tariffikiintiöjärjestelmissä. VII. Ennen vuonna 1993 perustettua tuontijärjestelmää tilanne oli erittäin epäyhtenäinen, sillä erilaisia kansallisia tuontijärjestelmiä oli yhteensä 12. Tämän järjestelmän tarkoituksena oli varmistaa eri alkuperille ja toimijoille tasapuolinen pääsy yhteisömarkkinoille ottaen huomioon eri toimijoiden tilanne tuontijärjestelmässä (esim. AKT-maiden tuottajilla oli läheinen suhde eräiden EU:n jäsenvaltioiden kanssa). Nykyinen järjestelmä on erittäin tasapainoinen. Yhteisön ulkopuolisten maiden tuottajat ja EU:n muut kauppakumppanit ovat tyytyväisiä sen yksinkertaisuuteen. VIII. Komissio on tietoinen siitä, että jäsenvaltiot soveltavat puutteellisesti yhteisön lainsäädäntöä tuontibanaanien nettopainon fyysisten tarkastusten osalta. Tullikoodeksikomitean kokouksessa 17. toukokuuta 2002 komission yksiköt muistuttivat jäsenvaltioita niihin yhteisön lainsäädännön nojalla sovellettavista velvoitteista ja painottivat näiden velvoitteiden tärkeyttä. Komissio seuraa tilannetta tullikomiteassa, jotta koko yhteisön lainsäädäntöä sovelletaan moitteettomasti. Komissio on havainnut petoksia tuontijärjestelmässä. Tämä havainto oli mahdollista, koska tuonti edellyttää todistuksen esittämistä. Komissio antoi viipymättä asetuksen (EY) N:o 1632/2000 todistusten myöntämisen ja käytön ristiintarkastusjärjestelmän perustamisesta petoksien jatkumisen estämiseksi. IX. Tällä hetkellä voimassa olevan siirtymäjärjestelyn tarkoituksena on säilyttää EU:n ja AKT-maiden tuottajien tasapainoinen pääsy markkinoille ennen kuin yksinomaan tariffeihin perustuva järjestelmä otetaan käyttöön viimeistään 1. tammikuuta 2006. C-kiintiöstä (AKT-banaanit) on kuitenkin siirretty tuontimääriä 100000 tonnia B-kiintiöön (kaikki alkuperät) 1. tammikuuta 2002 alkaen asetuksen (EY) N:o 2587/2001 voimaantulon vuoksi. X. Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että vuodeksi 2004 suunniteltu yhteisen markkinajärjestelyn eri osioiden ja niiden päämäärien arviointi on erittäin tärkeä. XI. Komissio katsoo, että: a) yhteisen markkinajärjestelyn perimmäiset tavoitteet on suurimmalta osin saavutettu, sillä useat kansalliset markkinat on yhdistetty yhtenäismarkkinoiksi, markkinatarjonta on määrällisesti tasapainossa ja hinnat ovat kohtuullisia kuluttajien sekä yhteisön ja AKT-maiden tuottajien kannalta. Monikansallisten yritysten hallitsemilla maailmanmarkkinoilla yhteisömarkkinat ovat pysyneet monipuolisina ja pluralistisina sekä banaanien alkuperän että kaupallisten toimijoiden osalta; b) raivaustuki oli ajallisesti rajoitettu toimenpide (vuodet 1993 ja 1994), ja tukea myönnettiin siirryttäessä kohti yhteistä markkinajärjestelyä. Toimenpiteen tarkoituksena oli ennen kaikkea tarjota banaanintuottajille mahdollisuus lopettaa toimintansa ainoastaan tietyissä erittäin rajoitetuissa erityistapauksissa; c) tasaustuen laskumenetelmät määritellään selkeästi voimassaolevassa yhteisön lainsäädännössä (asetuksen (ETY) N:o 404/93 12 artikla ja asetus (ETY) N:o 1858/93). Komissio on havainnut puutteita yhteisön lainsäädännön soveltamisessa, ja tilannetta seurataan tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä; d) kiintiötulon sekä EU:n ja AKT-maiden tuottajille myönnettävän tuen välisen vertailun osalta komissio toteaa, että - "dollaribanaaneja" tuotetaan 3,5 kertaa enemmän kuin yhteisössä (sama pätee AKT-banaaneihin), - yhteisön tuottajat saavat tasaustukea, joka vuonna 2000 oli 1,9 kertaa suurempi kuin "dollaribanaaneille" arvioitu teoreettinen kiintiötulo, - AKT-alkuperäbanaanien tuottajat saavat teknistä apua, ja sen lisäksi niihin sovelletaan erittäin edullista etuusjärjestelyä (ainoastaan niille varattu tariffikiintiö, kiintiöissä ei kanneta tullia ja kiintiöiden ulkopuolella myönnettävä 300 euron alennus), - tariffikiintiöt ja niiden synnyttämä kiintiötulo helpottavat yhteisö- ja AKT-banaanien menekkiä ja muodostavat epäsuoran tuen tätä alkuperää olevien banaanien tuottajille. XII. Komissio on havainnut puutteita tuottajaorganisaatioita koskevan lainsäädännön soveltamisessa jäsenvaltioissa, ja tilannetta seurataan tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä. Lisäksi komissio toteutti useita toimenpiteitä, joilla se pyrkii parantamaan tuottajien käyttövaratilannetta (ks. 27 kohta ja sen jälkeiset kohdat). Tuontitullimenettelyjä on yhä parannettava jäsenvaltioissa, ja komissio tähdensi asian tärkeyttä jäsenvaltioille 17. toukokuuta 2002 pidetyssä tullikoodeksikomitean kokouksessa. Komissio kehottaa edelleen jäsenvaltioita löytämään lopullisen ratkaisun ongelmaan. XIII. Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että vuodeksi 2004 suunniteltu yhteisen markkinajärjestelyn eri osioiden arviointi on erittäin tärkeä. Komissio huolehtii siitä, että vahvistettua aikataulua noudatetaan. YLEINEN TAUSTA 1. Se, että dollaribanaaneja myydään halvemmalla kuin yhteisöalkuperää olevia banaaneja, ei kerro koko totuutta markkinatilanteesta. Eri alkuperää olevien banaanien hinta riippuu useista markkinatekijöistä, ennen kaikkea jakelusta, kuluttajien mieltymyksistä, laadusta ja kaupallisesta merkistä. 4. Yhteisen markkinajärjestelyn päämäärät heijastavat perustamissopimuksen 33 artiklassa määrättyjä yhteisen maatalouspolitiikan päämääriä. Komissio arvioi, että lainsäädännöllä tavoiteltu yhteisen markkinajärjestelyn päämäärien välinen tasapaino on saavutettu kokonaisuudessaan, vaikka nämä päämäärät ovat monimutkaisia. Monikansallisten yritysten hallitsemilla maailmanmarkkinoilla yhteisömarkkinat ovat pysyneet monipuolisina ja pluralistisina sekä banaanien alkuperän että kaupallisten toimijoiden osalta. 5. e) Rakennetukien oikeusperusta vahvistettiin maaseudun kehittämispolitiikan ja aluepolitiikan mukaisesti. Yhteisessä markkinajärjestelyssä ainoastaan viitataan rakennevälineisiin, joita voidaan käyttää johdonmukaisesti yhteisen markkinajärjestelyn päämäärien saavuttamiseksi. 17. Perinteisiä AKT-banaanien toimijoita varten erityisessä tukikehityksessä budjetoitu määrä jaetaan kahdentoista tukea saavan AKT-maan kanssa. Määrärahoja on budjetoitu vuosittain noin 44-45 miljoonaa euroa. Tukikehys vahvistettiin neuvoston asetuksessa (EY) N:o 856/1999 enintään kymmeneksi vuodeksi. EU:N RAHOITTAMAT TOIMENPITEET 18-20. Tasaustukijärjestely ei sinällään ole tulotukijärjestelmä. Järjestelyn tavoite on rajallisempi, sillä asetuksen (ETY) N:o 404/93 seitsemännessä johdanto-osan kappaleessa todetaan, että järjestelyllä "jatketaan yhteisön tuotantoa erityisestä rakenteellisesta tilanteesta johtuvin kustannuksin niin kauan kuin sitä ei ole mukautettu toteutetuilla rakenteellisilla toimenpiteillä". 21. Komissio ei ole katsonut tarpeelliseksi laatia asetuksessa (ETY) N:o 1858/93 säädettyjen määritelmien lisäksi luetteloa tukikelpoisista hinnoista ja kustannuksista, sillä jo nyt on olemassa kansainvälisesti tunnustettu nimikkeistö, jossa mainitaan yksityiskohtaisesti kaikissa kaupanpidon vaiheissa huomioon otettava tekijät (Incoterms-nimikkeistö). Incoterms-nimikkeistöä käyttävät mm. WTO:n jäsenvaltiot. EU:ssa tätä nimikkeistöä hallinnoivat yleensä jäsenvaltioiden kauppakamarit. 22. Komissio on antanut asetuksen (EY) N:o 1467/1999 (asetuksen (ETY) N:o 1858/93 muuttamisesta), jossa säädetään sellaisten kustannusten muuttamisesta kiinteämääräisiksi, jotka vähennetään tuotantohinnan määrittämiseksi "pakkausvarastosta siirto" -vaiheessa. Asetuksessa säädetään myös tuotantoalueilla ja niiden ulkopuolella tosiasiallisesti kaupan pidettävien banaanien määrien ja hintojen välisen eron arvioinnista epätavallisen alhaisten hintojen syyn toteamiseksi. "Epätavallisen alhaisia" hintoja on havaittu tuotteissa, joita pidetään kaupan ainoastaan paikallisesti eikä muualla yhteisössä, ja niiden prosentuaalinen osuus on erittäin vähäinen. 23. Komissio on yhtä mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että ilmaisun "kaupan pitäminen" on tarkoitettava tuotteen tosiasiallista myyntiä. Se arvioi, että ongelma johtuu siitä, että jäsenvaltiot soveltavat yhteisön lainsäädäntöä puutteellisesti, mitä tarkastellaan käynnissä olevassa tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä. 24-25. Komissio on yhtä mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että Ranskan 1. tammikuuta 1998 alkaen tasaustukea saavien tuotemäärien määrittämiseksi soveltama menetelmä ei ole yhteisön lainsäädännön mukainen. Komissio tarkastelee tilannetta tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä, mutta se ei ole vielä päättänyt rahoituskorjauksen soveltamisesta. Komissio vahvistaa vastaanottaneensa ministeriöiden välisen kiertokirjeen, jossa käsitellään mm. kyseessä olevia säännöksiä. Komissio muistuttaa kuitenkin, että jäsenvaltioiden tehtävänä on antaa yhteisön lainsäädännön mukaisia kansallisia ohjeita eivätkä ne voi poiketa tästä pelkällä komissiolle annettavalla ilmoituksella. 27. Komissio on antanut asetuksen (EY) N:o 471/2001, jonka tarkoituksena on nimenomaisesti parantaa tuottajien käyttövaratilannetta tarjoamalla mahdollisuus maksaa kuudes ennakko marras- ja joulukuussa kaupan pidettäville banaaneille. Nykyinen ennakkojärjestelmä on siis tärkeä etu yhteisön tuottajille, jotka saavat maksaa kuusi ennakkoa vuoden aikana porrasteisesti joka toinen kuukausi. 30-33. Jäsenvaltion ilman komission ennakkohyväksyntää myöntämä tuki on sääntöjenvastaista tukea, ja komission on vahvistettava, onko se kilpailusääntöjen mukaista. Komission yksiköt kehottavat Ranskan viranomaisia toimittamaan tarvittavat tiedot, jotta se voi todeta, onko tämä tukijärjestelmä perustamissopimuksen 87 artiklan mukaisesti yhteismarkkinoille soveltuva. 34. Komissio korostaa, että yhteisön perinteinen banaanituotanto on kasvanut hiukan vuodesta 1993 lähtien (+ 6,3 prosenttia). Komissio katsoo, että tämä todistaa, että banaanien kaupan pitämisestä markkinoilla saatavat hinnat ja yhteisön eri tuet, erityisesti tasaustuet, ovat osoittautuneet tehokkaiksi ja erittäin tyydyttäviksi välineiksi erityisesti tiettyjen alueiden yhteisötuottajille. Komissio ottaa huomioon tilintarkastustuomioistuimen ehdotuksen tehdä perusteellinen arviointi sisäisessä menettelyssä toteutettujen toimien kustannusvaikuttavuudesta. Se tekee tällaisen arvioinnin vuodeksi 2004 suunnitellun yhteisen markkinajärjestelyn arvioinnin yhteydessä. 35-38. Komissio painottaa, että tilintarkastustuomioistuimen mainitsemalla tapauksella ei ole rahoitusvaikutuksia. 39-41. Raivauspalkkio oli vain vuosina 1993 ja 1994 sovellettava toimenpide, jonka tarkoituksena oli tarjota tuotannollisesti muita heikommassa asemassa olevien alueiden tuottajille mahdollisuus luopua tuotannosta. Raivaustoimenpide koski siis vain joitakin erityistapauksia. Raivauspalkkio ei olisi sinällään voinut olla pysyvä vaihtoehto suurimmalle osalle banaanien tuottajista, koska muita tulonlähteitä ei ollut. 43-44. Komissio vahvistaa, että se on havainnut puutteita Ranskan tuottajaorganisaatioiden tunnistamista koskevien lakisääteisten perusteiden noudattamisessa ja että ongelma jatkuu selkeistä parannuksista huolimatta. Tilannetta seurataan tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä. 45. Yhteisessä markkinajärjestelyssä säädettyjä rakennetoimenpiteitä sovelletaan kyseisten alueiden (Martinique, Guadeloupe ja Kanariansaaret) kehitysohjelmissa. Tällaisia näiden alueiden maatalouden kehittämiseen tähtääviä toimenpiteitä oli jo ennen banaanialan yhteistä markkinajärjestelyä. Niitä on myös sokerialalla ja kaikilla muilla näiden alueiden maatalousaloilla (kotieläintalous, hedelmät ja vihannekset jne.). 46. Rakennerahastojen alueellisen ohjelmatyön yhteydessä toteutettujen banaanialan edistämistoimenpiteiden tarkoituksena on parantaa banaanien laatua, resurssien käyttöä ja kilpailukykyä (lisäksi erityisesti Martiniquessa on toteutettu tukiosastosta rahoitettuja maatalouden ympäristötoimenpiteitä). Esimerkiksi vuosia 1994-1999 koskevassa Kanariansaarten maaseudun kehittämisen toimintaohjelmassa mainitaan tavoitteiksi ja toimenpiteiksi seuraavat: "Tuotanto- ja kilpailuolojen parantamiseksi nämä toimet koskevat ennen kaikkea tutkimusta, satoa, esillepanoa ja pakkaamista sekä kuljetusta, varastointia, kaupan pitämistä ja myynninedistämistä." Komissio katsoo, että ohjelmassa korostuu yhteisen markkinajärjestelyn kolmen päämäärän ja rakennetoimien yhteydessä esitettyjen toimenpiteiden välinen yhteys. 47. Neljän rakennerahaston (EAKR, ESR, EMOTR ja KOR) määrärahoja koskevassa yhtenäisessä ohjelma-asiakirjassa ei voida esittää toimenpidekohtaisia tavoitteita kovin yksityiskohtaisesti erityisesti maatalouden osalta näiden alueiden ja ennen kaikkea Antillien ilmastoriskien vuoksi. Toisaalta koska ohjelmat ovat käynnistyneet melko hitaasti ja edelliset ohjelmat (1989-1993 sekä vuosien 1992 ja 1993 kaksi vuotuista ohjelmaa Antillien osalta) on saatava päätökseen, väliarvioinnissa ei ole voitu mennä ohjelman täytäntöönpanon arviointia pidemmälle. 48. Komissio on täysin yhtä mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa koordinoinnin tarpeesta. Koordinointi toteutetaan 49 kohdassa mainittavilla välineillä. Lisäksi rakennetoimenpiteiden tuloksien mittaaminen on toisinaan vaikeaa suhdanne- ja ilmastoriskien vuoksi. 49. Kaikki yhteisötuottajien sisäistä tukijärjestelmää ja tuotantoalueilla rakennerahastoista rahoitettuja ohjelmia koskevat päätökset tehdään yksiköiden välisiin neuvotteluihin perustuvalla menettelyllä, johon osallistuvat kaikki asianomaiset yksiköt toteutettavan toimenpiteen ensimmäisestä valmisteluvaiheesta alkaen. Rakennerahastoista rahoitettavien ohjelmien jälkiarviointi saadaan päätökseen toimenpiteiden vaikutusten osalta vuonna 2003. Menettelyllä arvioidaan kustannustehokkuutta ja toimien yhteisvaikutusta ja sillä saadaan tietoja näiden ohjelmien mukaisesti toteutettujen hankkeiden vaikutuksesta. Tämän arvioinnin tulokset otetaan huomioon vuodeksi 2004 suunnitellussa yhteisen markkinajärjestelyn arvioinnissa ja myös siirryttäessä kohti yksinomaan tariffeihin perustuvaa järjestelmää. Rakennerahastoista rahoitettujen toimien vuorovaikutus ja yhteisvaikutus banaanialan markkinatoimenpiteiden kanssa tutkitaan siis hyvin tarkasti. 50. Komissio arvioi, että tukitoimien typologia ja hankkeiden tavoitteet ovat johdonmukaisia yhteisen markkinajärjestelyn päämäärien kanssa ja niillä pyritään saavuttamaan asetuksen (ETY) N:o 404/93 10 artiklassa vahvistetut kolme tavoitetta. Tässä yhteydessä korostetaan, että tuotanto- ja markkinarakenteiden nykyaikaistaminen on ehdoton edellytys tuotteen kilpailukyvyn lisäämiseen tähtäävälle laatustrategialle. Tämä lähestymistapa toistetaan järjestelmällisesti yhteisön tukikehysten ja ohjelmien toimintalinjoissa. Komission asianomaiset yksiköt tutkivat ja arvioivat näitä ohjelmia ja niiden strategiaa säännöllisesti ennen tuen myöntämistä koskevan päätöksen tekemistä. 51. Tuottajien käyttövaraongelma ei ole ominaista banaanialalle. Ongelma koskee suurinta osaa saarialueiden kehityshankkeiden toteuttajista. Lisäksi jo nyt erittäin kuormitettu pankkiala ei ole aina halukas myöntämään tukea hankkeisiin, jotka eivät ole välittömästi kannattavia. Uuden vuosia 2000-2006 koskevan ohjelmatyön tavoitteena on lyhentää hankkeen hyväksymisen ja yhteisötuen maksamisen välillä kuluvaa aikaa. 52. Sääntelyssä vahvistettuun uuden ohjelmatyön ennakkoarviointiin on sisällyttävä yleinen arviointi entisestä ohjelmasta. Arviointi on osin suppea, sillä se on laadittu vuoden 1999 lopussa, joten viimeisten rahoituserien suuruuden vuoksi kouriintuntuvia saavutuksia ei voida mitata. 53. Tuotantokapasiteetin parantamista on tuettu. Epäsuorana tavoitteena oleva banaanien kilpailukyvyn parantuminen johtaa säänneltyyn laatutuotantoon, mitä ei ole aiemmin läheskään saavutettu. Lajikkeiden paranemisen (pienikokoiset banaanit kestävät paremmin myrskyjä, tippakastelu, tuotantopanosten hallinta jne.) myötä tuotanto on säännönmukaistunut. Mutta samanaikaisesti laatu on parantunut myös sen vuoksi, että hedelmät eivät joudu kuljetuksen aikana kestämään iskuja tai nykäyksiä (kaapelivaunut, vaimennetut perävaunut) ja kylmäketju on parantunut (Guadeloupella ja Martiniquella maatalouden elintarvikeinvestoinneista rahoitettu kylmätila). MARKKINASÄÄNTELYTOIMENPITEET 57. Pitämällä eri hankintalähteet monipuolisina on yhteisön kuluttajille voitu tarjota laadultaan ja hinnaltaan vaihtelevia erilaisia tuotteita. Yhteisen markkinajärjestelyn myötä ovat aiemmat kansalliset markkinat yhdentyneet ja monipuolistuneet (esim. Yhdistyneen kuningaskunnan markkinat ovat avautuneet "dollaribanaaneille", kun aiemmin markkinoita hallitsivat Karibian maista ja yhteisöstä peräisin olevat banaanit, ja AKT-maiden banaanit pääsivät Saksan markkinoille). 58. Komissio arvioi, että yhteisömarkkinat ovat avautuneet asteittain. Asteittain alennettuun tariffiin perustuvan banaanien tuontijärjestelmän oheen perustettiin tariffikiintiöjärjestelmä, jossa myönnetään huomattavia tariffietuuksia ja jossa määriä mukautetaan asteittain. Vuonna 1993 vahvistetun tuontijärjestelmän tarkoituksena oli varmistaa eri alkuperille ja toimijoille tasapuolinen pääsy yhteisömarkkinoille ottaen huomioon tuontijärjestelmän eri toimijoiden tilanne (esim. AKT-maiden tuottajilla oli läheinen suhde eräiden EU:n jäsenvaltioiden kanssa). Aiemmin tilanne oli erittäin epäyhtenäinen, sillä erilaisia kansallisia tuontijärjestelmiä oli yhteensä 12, joissa eräissä tapauksissa myönnettiin merkittävä etuus tietyille alkuperille. Nykyisellä järjestelmällä yhteisömarkkinat ovat tasapainottuneet ja kannattavuus on lisääntynyt, mitä viejät pitävät erittäin myönteisenä. "Dollaribanaanien" keskimääräinen tuontimäärä oli vuosina 1989-1990 huomattavasti alhaisempi kuin kunakin vuoden 1993 jälkeisenä vuonna tapahtuneen tuonnin määrä. Aiempiin tuontimääriin perustuvassa kiintiöiden hallinnointijärjestelmässä määrää on mukautettava viimeisimmän toiminnan perusteella. Näin olen toimijoiden välisen todistusten siirron (jonka laajuutta ei ole koskaan voitu määrittää) avulla järjestelmä on saatettu vastaamaan markkinoiden tosiasiallisia tarpeita, ja se on lisännyt perinteisiin kauppavirtoihin perustuvan järjestelmän joustavuutta. Nykyisin voimassaoleva järjestelmä on rajoittanut markkinoiden sujuvuutta erityisesti ei-perinteisten toimijoiden osalta. Jo nyt on säädetty, että vuodesta 2004 alkaen järjestelmä mukautetaan siten, että toimijoiden viiteajanjakso vahvistetaan todistusten tosiasiallisen käytön perusteella. Tällä muutoksella ongelma ratkaistaneen lopullisesti. 59. Vuonna 2000 Euroopan parlamentti otti myönteisen kannan tariffikiintiöjärjestelmään, kunhan kyseessä olevien tuottajien pääsy markkinoille taataan. Vuonna 2001 neuvosto päätti komission ehdotuksesta ottaa käyttöön yksinomaan tariffeihin perustuvan järjestelmän viimeistään 1. tammikuuta 2006 alkaen. Kaikissa tariffikiintiöjärjestelmissä syntyy kiintiötuloa, ja komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että kiintiötuloa on vaikea arvioida tarkasti ennen kaikkea sen osalta, millainen vaikutus sillä on kuluttajahintoihin. Kuluttajahinnat ovat yleisesti ottaen laskeneet yhteisen markkinajärjestelyn käyttöönoton jälkeen (- 22 prosenttia vuonna 2000). Komissio painottaa, että kiintiötulo: - on sidoksissa banaanien erityisen korkeaan tariffietuustasoon (605 euroa/tonni) ja hintakehitykseen maailmanmarkkinoilla, - jakautuu eri tuonnin ja kaupan pidon vaiheiden välillä alan toimijoiden voimasuhteiden mukaisesti erityisesti suurten jakeluketjujen tasolla. Itse asiassa yhteisön ulkopuolisten maiden tuottajat eivät ole kokonaisuudessaan hyödyntäneet tariffikiintiöissä sovellettavan etuusmenettelyn tarjoamia mahdollisuuksia. Erityisesti Latinalaisessa Amerikassa tuottajien välillä kiihtyneen kilpailun vuoksi EU:n markkinoille tuovat toimijat ovat voineet ostaa banaaneja erittäin alhaisin hinnoin ja täten saada merkittävää kiintiötuloa EU:n markkinoiden ja maailmanmarkkinoiden välisen hintaeron vuoksi. Korkeampien tuottajahintojen myötä tuottajat voisivat saada kiintiötuloa, ja lisäksi perinteisten AKT-toimijoiden integroidun tuontijärjestelmän avulla näiden maiden tuottajat voivat myydä banaaneja korkeammilla hinnoilla kuin muut dollarialueen maat ja näin ollen saada jonkin verran kiintiötuloa. 60-63. Tuontijärjestelmää on huomattavasti yksinkertaistettu alkuperäiseen järjestelmään nähden. 65. Jäsenvaltioiden ilmoittamien toimijamäärien vahvistamisen osalta (kaksinkertainen laskeminen) komissio muistuttaa, että se on nähnyt paljon vaivaa välttääkseen sen, että samat määrät otetaan huomioon useampien toimijoiden oikeuksia laskettaessa. Komissio on erityisesti vaatinut, että kun yksittäisten toimijoiden laskelmat tarkastetaan yhteistyössä kansallisten viranomaisten kanssa, kaksinkertainen laskeminen on voitava havaita ja välttää ennen kuin toimijoiden viitemääriin sovellettava lopullinen mukautuskerroin vahvistetaan. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut, että komissiolla on "yhdessä kansallisten viranomaisten kanssa erittäin tärkeä rooli, kun toimijoiden yksittäiset viitemäärät tarkastetaan ja oikaistaan kaksinkertaisen laskemisen välttämiseksi". 66. Kaksinkertaista laskemista koskevia ongelmia on havaittu kaikissa toimijaluokissa. 67. Yhteisen markkinajärjestelyn voimaantullessa täytäntöönpannun järjestelmän tarkoituksena on varmistaa eri alkuperille ja toimijoille tasapuolinen pääsy yhteisömarkkinoille. EU:n kauppakumppaneiden vastalauseiden vuoksi yhteisö on aktiivisesti pyrkinyt löytämään WTO-sääntöjen mukaiset ratkaisut. Siitä lähtien, kun Yhdysvaltojen ja Ecuadorin välinen yhteisymmärryspöytäkirja tehtiin huhtikuussa 2001, kansainvälisiä sanktioita on poistettu, ja järjestelmästä on tullut hämmästyttävän tasapainoinen. Lisäksi komissio muistuttaa, että WTO hyväksyi 14. marraskuuta 2001 GATT-sopimuksen artikloihin I ja XIII kaksi poikkeusta, joiden nojalla perustettiin kokonaisuudessaan AKT-maille varattu C-kiintiö ja vahvistettiin tullittomuus tariffikiintiöissä tapahtuvalle AKT-maista peräisin olevien banaanien tuonnille. Yhteisön ulkopuolisten maiden tuottajat ja EU:n muut kauppakumppanit suhtautuvat myönteisesti nykyiseen järjestelmään. 69. Kiintiöiden tasoa muutettiin vuonna 1995 uusien jäsenvaltioiden kysynnän huomioon ottamiseksi. Tuontijärjestelmän hallinnointisääntöjä ei kuitenkaan ole muutettu. Uusiin jäsenvaltioihin sovellettiin siirtymätoimenpiteitä kolmen vuosineljänneksen ajan ennen kuin ne integroituivat kokonaisuudessa yhteisössä voimassa olevaan tuontijärjestelmään. 73. Nykyinen järjestelmä on ollut voimassa 1. heinäkuuta 2001 alkaen, ja komissio on säätänyt tiukemmat kelpoisuusehdot ei-perinteisten toimijoiden rekisteröitymiselle (vrt. asetuksen (EY) N:o 896/2001 6 artikla). 74. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemassa erityistapauksessa komissio arvioi, että toimijan esittämää viiden dollarin laatikkokohtaista hintaa ei voida pitää keskiarvona vaan epäilemättä enimmäisarvona. Olisi korostettava, että todistuksen hinta ja kiintiötulo ovat kaksi eri asiaa. Todistuksen hinta heijastaa suhdanteita, ja se on erittäin riippuvainen toimijoiden välisistä kauppasuhteista ja todistuksen siirron perusteena olevasta erityisistä kauppatapahtumasta. 75-78. Komissio on antanut asetuksen (EY) N:o 1632/2000 hallinnointi- ja valvontasäännösten lujittamisesta, jossa säädetään kansallisten viranomaisten tekemistä tuontitodistusten ristiintarkastuksista. 79-83. Komissio on tietoinen siitä, että jäsenvaltiot soveltavat puutt