[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 12.10.2006

KOM(2006) 574 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys EU:ssa {SEC(2006)1247}

1. JULKISEN TALOUDEN KESTÄVYYS JA VALVONTA EU:N TASOLLA

Euroopan väestön määrässä ja ikärakenteessa tapahtuu tulevina vuosina suuria muutoksia alhaisten syntyvyyslukujen, elinikäodotusten jatkuvan kasvun ja suurten ikäpolvien eläkkeelle siirtymisen vuoksi. Väestön ikääntyminen aiheuttaa suuria taloudellisia ja sosiaalisia sekä julkisen talouden haasteita. Sen arvioidaan vaikuttavan merkittävästi kasvuun ja aiheuttavan suuria paineita julkisten menojen lisäämiseksi[1]. Jäsenvaltioilla tulee olemaan vaikeuksia moitteettoman ja kestävän julkisen talouden ylläpitämisessä pitkällä aikavälillä. Tällä on erityistä merkitystä talous- ja rahaliitossa, koska joidenkin maiden suuret alijäämät ja kasvavat velat, jotka aiheuttavat kestämättömän tilanteen julkisessa taloudessa, saattavat haitata muiden EMU-maiden makrotaloudellisia olosuhteita. Sen vuoksi julkisen talouden kestävyyden turvaaminen edellyttää pitkäaikaista johdonmukaista politiikkaa, jossa talouden epätasapainoon tartutaan ennen kuin väestön ikääntymisen vaikutukset näkyvät julkisessa taloudessa.

Useissa Eurooppa-neuvoston kokouksissa on tunnustettu, että on tarpeen puuttua väestön ikääntymisen vaikutuksiin Euroopan tasolla. Erityisesti Tukholmassa kokoontunut Eurooppa-neuvosto teki maaliskuussa 2001 päätöksen, jonka mukaan neuvoston olisi tarkasteltava säännöllisesti julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä, odotettavissa olevat väestörakenteiden muutosten aiheuttamat rasitukset mukaan luettuina . Kesäkuussa 2006 kokoontunut Eurooppa-neuvosto korosti kestävää kehitystä koskevassa EU:n uudistetussa strategiassa väestön ikääntymisestä julkiselle taloudelle aiheutuvan haasteen merkittävyyttä ja ehdotti, että EU tukisi edelleen jäsenvaltioiden pyrkimyksiä uudenaikaistaa sosiaaliturvajärjestelmänsä ja varmistaa niiden kestävyys. Komissio ja neuvosto tutkivat nyt Eurooppa-neuvoston huomioiden perusteella julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä osana säännöllistä monenvälistä julkisen talouden valvontaa. Tämä kuvastaa sitä, että julkisen talouden keskipitkän aikavälin strategioiden yhteys talouden kestävyyttä koskeviin pitkän aikavälin kysymyksiin on korostunut entisestään.

Ecofin-neuvosto painotti 20. maaliskuuta 2005 annetussa vakaus- ja kasvusopimuksen uudistusta koskevassa kertomuksessa, että julkisen talouden rahoitustilanteen valvonnassa velka ja kestävyys olisi huomioitava riittävällä tavalla julkisen talouden kestävyyden turvaamiseksi pitkällä aikavälillä ja että pitkän aikavälin kestävyyden ja julkisen talouden keskipitkän aikavälin suunnittelun välistä yhteyttä on lujitettava.

Ecofin-neuvosto antoi talouspoliittiselle komitealle vuonna 2003 toimeksiannon esittää uusia ikääntymiseen liittyvien julkisten menojen ennusteita, jotka perustuvat Eurostatin toimittamiin väestöennusteisiin ja yhteisesti hyväksyttyihin oletuksiin EU:n kaikkien 25 jäsenvaltion taloutta koskevista tärkeimmistä muuttujista, jotka koskevat eläkkeitä, terveydenhuoltoa, pitkäaikaishoitoa, koulutusta ja työttömyysetuuksia[2]. Ennusteet valmistuivat helmikuussa 2006, ja komissio (talouden ja rahoituksen PO) ja jäsenvaltiot valmistelivat niitä yhdessä talouspoliittisen komitean ikääntymistä käsittelevässä työryhmässä. Ne muodostavat vertailukelpoisen, läpinäkyvän ja vankan perustan väestörakenteiden muutoksen julkiseen talouteen aiheuttamien vaikutusten ja julkisen talouden kestävyyden arvioimiseksi kaikissa jäsenvaltioissa.

Ecofin-neuvosto hyväksyi kertomuksen ennusteineen 14. helmikuuta 2006 perustaksi, jolta julkisen talouden kestävyyttä arvioidaan vakaus- ja kasvusopimuksen puitteissa. Neuvosto katsoi kyseisen kertomuksen olevan myös osa käynnissä olevaa keskustelua hyvinvointijärjestelmien uudenaikaistamisesta ja työelämän pidentämisestä sekä jatkoa lokakuussa 2005 järjestetylle Hampton Courtin huippukokoukselle, Lissabonin strategialle, kestävää kehitystä koskevalle EU:n uudistetulle strategialle ja eläkejärjestelmien koordinointia koskevalle avoimelle menettelylle. Lisäksi neuvosto kehotti päätelmissään komissiota laatimaan laajan arvioinnin jäsenvaltioiden julkisen talouden kestävyydestä vuoden 2006 loppuun mennessä. Tämän tiedonannon liitteenä olevalla kertomuksella on tarkoitus vastata tuohon pyyntöön.

2. JULKISEN TALOUDEN PITKÄN AIKAVÄLIN KESTÄVYYDEN ARVIOINTI EU:SSA

Julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyden arviointi on osa EU:n säännöllistä julkisen talouden valvontaa. Se perustuu ikääntymisestä julkiselle taloudelle aiheutuvien menojen pitkän aikavälin ennusteisiin ja vakaus- ja lähentymisohjelmissa esitettyihin julkisen talouden strategioihin. Analyysissä keskitytään tässä yhteydessä julkisen talouden lyhyen ja keskipitkän aikavälin tavoitteiden ja pitkän aikavälin kestävyyden väliseen johdonmukaisuuteen.

Pitkän aikavälin kestävyys on monitahoinen kysymys. Siinä pyritään estämään liiallista rasitusta tuleville sukupolville ja varmistamaan maan mahdollisuudet mukauttaa julkisen talouden politiikkaa soveltuvalla tavalla keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Sen analysoimiseksi, onko julkinen talous nykyisten politiikkojen ja väestön ikääntymisestä julkiselle taloudelle aiheutuvien suurten haasteiden perusteella kestävällä tiellä vai ei, on tarpeen tarkastella hallitusten sitoumuksia pitkällä aikavälillä. Sen vuoksi nykyisen politiikan ja julkisen talouden rahoitusaseman mukaiset yhteiset pitkän aikavälin ennusteet, jotka koskevat väestön ikääntymiseen liittyviä julkisia menoja, ovat julkisen talouden kestävyyttä koskevan analyysin keskeisintä aineistoa.

Uudet ennusteet muodostavat vertailukelpoisen, läpinäkyvän ja vankan perustan väestörakenteiden muutoksen julkiseen talouteen aiheuttamien vaikutusten ja julkisen talouden kestävyyden arvioimiseksi kaikissa jäsenvaltioissa. Ennusteet osoittavat ylipäätään, että väestön ikääntyminen on EU:lle suuri julkisen talouden haaste. Suurin osa julkisten menojen ennakoidusta kasvusta johtuu eläkkeistä ja vähemmässä määrin terveydenhuollosta ja pitkäaikaishoidosta. Koulutuksen ja työttömyyskorvausten julkisia menoja koskevien ennusteiden mukaiset mahdolliset tasapainottavat säästöt ovat todennäköisesti vähäisiä[3]. Ikääntymiseen liittyvien menojen ennustetaan kasvavan EU:ssa noin neljällä prosentilla suhteessa BKT:hen vuoteen 2050 mennessä, mutta siitä eivät käy ilmi eri jäsenvaltioiden hyvin erilaiset kehityssuuntaukset. Ne vaihtelevat vähintään 7 prosentin kasvusta suhteessa BKT:hen Espanjassa, Irlannissa, Luxemburgissa, Portugalissa, Kyproksessa, Tšekissä, Unkarissa ja Sloveniassa menojen laskusuuntaukseen suhteessa BKT:hen Virossa, Latviassa ja Puolassa[4].

Alijäämä ja velkataso on ennakoitu pitkällä aikavälillä menoennusteiden kehityksen perusteella. Julkisen velan kestävyys perustuu aikaan suhteutettuun budjettirajoitteeseen . Siinä edellytetään, että julkisen talouden kokonaisvelka, siis nykyinen julkinen velka ja väestön ikääntymisen talousvaikutukset sisältävien tulevien menojen diskontattu arvo, olisi katettava valtion tulevien tulojen diskontatulla arvolla. Jos nykyisen politiikan avulla taataan, että aikaan suhteutettua budjettirajoitetta noudatetaan, nykyinen politiikka on kestävää.

Julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyden arviointiin kuuluu muutakin kuin nykyisen politiikan kestävyyden arviointi. On arvioitava myös julkisen talouden epätasapainon suuruus, jotta voitaisiin käsittää päätöksentekijöiden edessä olevan haasteen laajuus. Arviointi tapahtuu käyttämällä kestävyyskuiluindikaattoreita , joilla mitataan julkisessa taloudessa edellytettävien pysyvien mukautusten suuruutta (esim. muuhun kuin ikääntymiseen liittyvien julkisten menojen jatkuvaa supistamista suhteessa BKT:hen tai julkisten tulojen jatkuvaa nousua suhteessa BKT:hen), jotta aikaan suhteutettua budjettirajoitetta voidaan noudattaa ja varmistaa siten rahoituksen kestävyys. Kestävyysindikaattorit voidaan jakaa seuraaviin tekijöihin: i) julkisen talouden alkuperäisen rahoitusaseman vaikutukset ja ii) ikääntymisen vaikutukset julkiseen talouteen pitkällä aikavälillä.

Kestävyysindikaattorit muodostavat vankan perustan EU:n jäsenmaiden julkisen talouden kestävyyttä koskevien riskien suuruuden ja tärkeimpien syiden tunnistamiseksi. Julkisen talouden kestävyyden kokonaisarvioinnissa otetaan huomioon myös muita tekijöitä, joiden avulla voidaan paremmin arvioida sitä, mistä suurimmat riskitekijät ovat todennäköisesti lähtöisin. Kokonaisarviointiin sisältyy sekä lyhyen että keskipitkän aikavälin kehitykseen ja julkisen talouden pitkän aikavälin suuntauksiin liittyviä tekijöitä:

- julkisen velan nykyinen määrä on todennäköisesti kaikkein tärkein tekijä, koska i) hyvin velkaiset maat ovat paljon alttiimpia talouden kasvun ja korkotason muutosten aiheuttamille häiriöille lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä, ii) korkea velkataso voi aiheuttaa korkotason ennustettua suuremman nousun ja lisätä julkisen talouden kestävyyden riskejä entisestään ja iii) hyvin velkaisten maiden on ylläpidettävä suurta perusylijäämää pidemmän aikaa supistaakseen velkatasoaan, mikä voi osoittautua vaikeaksi, kun otetaan huomioon julkisen taloudet muut kilpailevat paineet;

- keskipitkän aikavälin tavoitteet ja lyhyen aikavälin talouskehitys antavat tietoja finanssipolitiikan suunnasta. Tietojen perusteella laaditaan skenaario, jossa oletetaan kaikkien maiden saavuttavan keskipitkän aikavälin tavoitteen vuonna 2010. Se ei tarkoita sitä, että komissio olettaa kaikkien jäsenvaltioiden saavuttavan keskipitkän aikavälin tavoitteen vuonna 2010, koska jotkut maat ovat jo saavuttaneet sen ja jotkut eivät ehkä saavuta sitä vuoteen 2010 mennessä. Skenaarion avulla voidaan havainnollistaa, missä määrin julkisen talouden vakauttaminen voi useimmissa tapauksissa osaltaan vähentää julkisen talouden kestävyyteen kohdistuvia riskejä. Lisäksi komission tuoreimmista ennusteista saadut julkisen talouden lyhyen aikavälin kehitystä koskevat, muuttumattomaan politiikkaan perustuvat arviot osoittavat, liittyykö jäsenvaltioiden julkisen talouden lyhyen aikavälin suunnitelmiin riskejä;

- herkkyysanalyyseillä saadaan tietoa tulosten kestävyydestä suhteessa tärkeimpien parametrien muutoksiin. Esimerkiksi eläkejärjestelmien kyky kestää ulkoisia häiriöitä vaihtelee eri maissa. Lisäksi EU:ssa on jonkin verran epätietoisuutta kestävyyteen kohdistuvien haasteiden suuruudesta, ja oletuksilla menojen tärkeimmistä aiheuttajista voi olla suuri vaikutus. Julkiset menot voivat kasvaa nopeammin kuin väestörakenteen muuttuminen tulevaisuudessa yksinään antaisi olettaa. Aiemmin muut sellaiset tekijät kuten julkisten palveluiden lisääntyminen ja niiden laadun parantaminen ovat myös lisänneet menoja esim. terveydenhuollossa.

- jos keskimääräiset eläkkeet pienenevät nykyiseltä tasolta huomattavasti suhteessa keskimääräisiin tuloihin, talousarviopaineet saattavat muuttua tulevaisuudessa. Tällainen tilanne saattaa syntyä, jos esim. liian pienet eläkkeet lisäisivät ikääntyneen väestön köyhtymisriskiä ja johtaisivat julkisten sosiaalimenojen kasvuun, tai jos yksityiset eläkkeet osoittautuisivat ennakoitua pienemmiksi, jolloin valtio saattaisi joutua korvaamaan vajeen. Eläkkeiden tason suhteellinen lasku saattaa sen vuoksi merkitä erilaisia riskejä julkiselle taloudelle, jollei ole käytössä toimenpiteitä, joilla tuleville eläkeläisille taataan riittävät eläketulot.

- muutokset valtion tuloissa pitkällä aikavälillä suhteessa BKT:hen vaikuttavat julkisen talouden kehitykseen tulevaisuudessa. Jos esimerkiksi eläkevakuutusmaksut vapautetaan veroista, mutta maksettuja eläkkeitä verotetaan, eläkkeistä maksettavien verojen osuus BKT:stä saattaa nousta pitkällä aikavälillä, jos valtioilla on paljon varoja rahastoivissa eläkejärjestelmissä eivätkä järjestelmiin kuuluvat henkilöt ole vielä eläkkeellä.

- korkea veroaste jättää vähemmän liikkumatilaa veronkorotusten käyttämiseksi julkisen talouden lisämenojen rahoittamiseksi verrattuna alhaisempaan veroasteeseen.

Näitä tekijöitä tarkasteltaessa on kuitenkin syytä olla varovainen, koska ne eivät välttämättä ole mitattavissa. Lisäksi on mahdollista, ettei käytettävissä ole kattavia tietoja.

Julkisen talouden kestävyydelle pitkällä aikavälillä aiheutuvien riskien suhteellisen suuruuden ilmaisemiseksi käytetään vakaus- ja lähentymisohjelmien vuoden 2005/2006 arviointikierroksella komission ja neuvoston käyttöön ottamaa kolmitasoista luokitusta: alhainen , keskisuuri ja suuri riski. Luokituksessa otetaan huomioon se, että väestön ikääntyminen on pitkällä aikavälillä haaste kaikkien maiden julkiselle taloudelle, jolloin alhainen riski ei merkitse sitä, että riskiä ei ole. Eräissä tapauksissa jopa alhaisen riskin mailla on yhä edessään melkoinen kestävyyskuilu. Niiden on ratkaistava ikääntyvän väestön asettama haaste lisäuudistuksilla ja/tai parantamalla budjettitilannettaan. Tulevaisuuden menoennusteiden kehittymiseen liittyy jonkin verran epävarmuutta. Jos ikääntymiseen liittyviin menoihin vaikuttavat myös muut tekijät kuin väestörakenteen muutos, mikä on ollut havaittavissa aiemmin, julkisen talouden kestävyyden turvaaminen on entistä haasteellisempaa. Luokitus osoittaa selvästi myös ne riskitasot, joita jäsenvaltioilla saattaa olla edessään julkisen talouden kestävyyden kannalta. Tämä on yhdessä riskien tärkeimpien syiden analyysin kanssa merkityksellistä, kun etsitään soveltuvaa poliittista toimintatapaa.

3. JULKISEN TALOUDEN PITKÄN AIKAVÄLIN KESTÄVYYDELLE AIHEUTUVIEN RISKIEN KOKONAISARVIOINTI EU:SSA

Väestön ikääntyminen on EU:lle melkoinen haaste tulevina vuosikymmeninä. Väestön ikääntyminen vaikuttaa pitkällä aikavälillä suuresti julkisiin menoihin, erityisesti siitä syystä, että eläkemenot kasvavat huomattavasti. Tämän julkiselle taloudelle aiheutuvan haasteen vuoksi EU:n on toteutettava rakenneuudistustoimenpiteitä, jotta voidaan hillitä menojen kehitystä pitkällä aikavälillä ja lisätä potentiaalista kasvua, esim. nostamalla työllisyysastetta tai todellista eläkeikää. Sen lisäksi tarvitaan julkisen talouden vakauttamista, jotta saataisiin liikkumavaraa ennen kuin ikääntymisen vaikutukset julkiseen talouteen alkavat näkyä. Jos uudistustoimenpiteitä ei toteuteta eikä julkista taloutta vakauteta, sekä EU:ssa että euroalueella syntyy analyysin mukaan julkiseen kestävyyteen liittyvä noin 3 ½ prosentin kuilu suhteessa BKT:hen, eli kuilu vuoden 2005 rakenteellisen rahoitusaseman ja kestävän rahoitusaseman välillä.

Jos kuilua ei kurota umpeen, julkisen talouden velan suhteessa BKT:hen ennustetaan tulevina vuosikymmeninä pysyvän yli 60 prosentissa koko EU:ssa, ja lähempänä vuotta 2020 sen ennustetaan suurenevan huomattavasti ja nousevan lähes 200 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2050.

Pitkän aikavälin poliittisen haasteen ja julkisen talouden keskipitkän aikavälin toimintalinjojen laadintaprosessin yhteensovittaminen oli keskeinen osa vuoden 2005 vakaus- ja kasvusopimuksen uudistusta. Uudessa kasvu- ja vakaussopimuksessa esiteltiin julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteet, joissa otetaan huomioon maakohtaiset ominaisuudet, velan suhde BKT:hen ja kasvupotentiaali.

Useimpien maiden budjettialijäämä on edelleen suurempi kuin niiden keskipitkän aikavälin tavoite, ja ne pyrkivät vakauttamaan julkisen taloutensa seuraavien vuosien aikana. Sen havainnollistamiseksi, miten julkisen talouden rahoitusaseman paraneminen keskipitkällä aikavälillä vaikuttaa kestävyyteen pitkällä aikavälillä, analysoitiin vaihtoehtoista skenaariota, jossa kaikkien jäsenvaltioiden oletetaan saavuttavan keskipitkän aikavälin tavoitteensa vuonna 2010. Tämän oletuksen mukaan kestävyydessä olevat kuilut EU:ssa ja euroalueella olisivat noin 1 ½ prosenttia suhteessa BKT:hen. Jos keskipitkän aikavälin tavoitteet saavutetaan vuonna 2010, euroalueen velkavaikutusten osalta voidaan todeta, että velan suhteessa BKT:hen ennustetaan olevan 80 prosenttia vuonna 2050, verrattuna lähes 200 prosenttiin suhteessa BKT:hen, jos vuoden 2005 julkisen talouden rahoitusasema säilyisi ennallaan. Koko EU:n osalta velan suhteessa BKT:hen ennustetaan olevan alle 60 prosentin viitearvon suhteessa BKT:hen vuoden 2040 alkuun asti.

Väestön ikääntymisen julkiselle taloudelle pitkällä aikavälillä asettamaa haastetta voidaan näin ollen pienentää, itse asiassa enemmän kuin puolittaa, jos jäsenvaltiot saavuttavat keskipitkän aikavälin tavoitteensa vuonna 2010 verrattuna julkisen talouden rahoitusasemaan vuonna 2005. Tämä osoittaa selkeästi sen, että julkisen talouden vakauttaminen keskipitkällä aikavälillä voi helpottaa huomattavasti EU:n ja euroalueen julkisen talouden kestävyyteen kohdistuvia haasteita. Se ei kuitenkaan täysin riitä ratkaisuksi. Jollei ikääntymisen taustalla oleviin muihin kehityssuuntauksiin puututa, velan suhde BKT:hen olisi useimmissa maissa edelleen kasvussa vuonna 2050.

Julkisen talouden kestävyyden säilyminen pitkällä aikavälillä edellyttäisi sitä, että julkista taloutta vakautetaan lisää, erityisesti jos ei toteuteta lisäuudistuksia, jotka hillitsisivät eriasteisesti ikääntymiseen liittyvien menojen huomattavaa kasvua pitkällä aikavälillä jäsenvaltioissa. Monissa jäsenvaltioissa, erityisesti Saksassa, Ranskassa ja Itävallassa sekä aiempien uudistusten kautta myös Italiassa ja Ruotsissa, on uudistettu eläkejärjestelmiä viime vuosina, mikä osoittaa, että usein vaikeiden uudistustoimenpiteiden määrätietoinen täytäntöönpano on supistanut eläkemenojen kasvuennusteita. Menojen ennustetaan kuitenkin kasvavan merkittävästi EU:ssa. Suurten eläkeuudistusten toiminnan varmistamiseksi tulevaisuudessa uudistukset olisi toteutettava yhdessä työelämän pidentämisen kanssa, jotta eläkeoikeuksia karttuisi enemmän, jolloin vaikutukset tulevien eläkkeiden tasoon suhteessa palkkoihin olisivat suotuisia. Tämän saavuttaminen saattaa kuitenkin edellyttää muita rakenneuudistuksia.

EU:n jäsenvaltioiden arviointi

Vaikka väestön ikääntymisen vaikutukset julkiseen talouteen ovat kaikkien EU:n jäsenvaltioiden huolena, koko EU:ta koskevien tietojen takana on kuitenkin monia eroavaisuuksia. Riskien tasot ja niiden tärkeimmät syyt vaihtelevat EU:ssa suuresti. EU:n 25 jäsenvaltion joukossa arvioidaan kaikkiaan kuuden maan olevan suuren riskin maita, kymmenen maata on keskisuuren riskin maita ja yhdeksän kuuluu alhaisen riskin maihin, mikä vahvistaa yleisellä tasolla vuoden 2006 ensimmäisten kuukausien aikana toteutetut vakaus- ja lähentymisohjelmien arvioinnit. Kyseisten maiden tärkeimmät kestävyyttä koskevat haasteet voidaan tiivistää seuraavasti:

- Suuren riskin maat

Suuren riskin maissa (Tšekki, Kreikka, Kypros, Unkari, Portugali ja Slovenia) ikääntymiseen liittyvät menot kasvavat pitkällä aikavälillä hyvin huomattavasti, ja sen vuoksi menojen hillitsemiseen tähtäävät toimenpiteet tulevat olemaan erittäin tarpeellisia. Tšekillä, Kreikalla, Kyproksella, Unkarilla ja Portugalilla on lisäksi suuret alijäämät, ja joissakin tapauksissa myös suuri velkaantumisaste, erityisesti Kreikalla. Myös talouden vakauttaminen on välttämätöntä, ja se on tehtävä kiireesti, jotta kyseiset maat voivat vähentää julkisen talouden kestävyydelle aiheutuvia riskejä.

- Keskisuuren riskin maat

Väliryhmän maat (Belgia, Saksa, Espanja, Ranska, Irlanti, Italia, Luxemburg, Malta, Slovakia ja Yhdistynyt kuningaskunta) ovat ominaispiirteiltään hyvin erilaisia maita, mutta ne voidaan melko selkeästi jakaa seuraavasti: i) maat, joissa ikääntymisen kustannukset ovat suuret ja joissa saatetaan tarvita toimenpiteitä kustannusten hillitsemiseksi, mutta joiden julkisen talouden rahoitusasema on tällä hetkellä suhteellisen vahva (Espanja, Irlanti, Luxemburg), ja ii) maat, joiden on vakautettava julkinen taloutensa, vaikkakin hyvin eriasteisesti, keskipitkällä aikavälillä, mutta joissa ikääntymisen kustannukset aiheuttavat vähemmän ongelmia, yleensä niiden eläkejärjestelmien uudistamisen vuoksi (Slovakia, Italia, Saksa, Ranska, Yhdistynyt kuningaskunta ja Malta). Näistä maista on nostettava esiin erityisesti Italian tilanne: siellä tarvitaan nopeaa talouden vakauttamista, jotta tämänhetkistä korkeaa velkatasoa voidaan vähentää tasaiseen tahtiin. Belgialla on ominaisuuksia molemmista ryhmistä. Sen on tarpeen säilyttää vahva julkisen talouden tasapaino vähentääkseen hyvin suurta velan määrää ja tasoittaakseen ikääntymiseen liittyvien menojen suurta, yli EU:n keskitason olevaa kasvua. Mutta vaikka nykyinen huomattava perusylijäämä säilyisi pitkään, se ei riitä kattamaan väestön ikääntymisestä pitkällä aikavälillä aiheutuvia suhteellisen korkeita kustannuksia. Eläkemenojen ennustetun kasvun hillitsemiseen tähtäävät toimenpiteet auttaisivat eittämättä vähentämään julkisen talouden kestävyydelle aiheutuvia riskejä.

- Alhaisen riskin maat

Alhaiset riskin maat (Tanska, Viro, Latvia, Liettua, Alankomaat, Itävalta, Puola, Suomi ja Ruotsi) ovat yleensä ottaen edenneet pisimmälle väestön ikääntymisestä selviämisessä, mikä johtuu siitä, että niiden talouden rahoitusasema on vahva (ylijäämät ovat suuria, velkaa vähennetään ja/tai varoja kartutetaan) ja/tai eläkeuudistukset ovat laajoja ja niihin liittyy joissakin tapauksissa siirtymistä yksityisiin eläkejärjestelmiin. Se ei merkitse sitä, ettei näissä maissa ole julkisen talouden kestävyyteen liittyviä riskejä pitkällä aikavälillä. Niiden tilanne perustuu siihen, että kauaskantoisten uudistusten täytäntöönpano on onnistunut. Uudistukset ovat vähentäneet merkittävästi ikääntymisen pitkän aikavälin vaikutuksia julkiseen talouteen (Viro, Latvia, Liettua, Itävalta, Puola ja Ruotsi). Perustana on myös julkisen talouden rahoitusaseman säilyttäminen tai joissakin tapauksissa sen lujittaminen. Myös muut maat, joissa väestön ikääntymisen, erityisesti eläkkeiden kustannukset, arvioidaan suhteellisen suuriksi, saattavat joutua harkitsemaan rakenneuudistuksia, joilla muutetaan ennustettuja julkisen talouden pitkän aikavälin suuntauksia jossain vaiheessa, jos talouden vahva rahoitusasema ei säily pitkällä aikavälillä (Tanska, Alankomaat ja Suomi). Näissä maissa mukautusten tarve olisi yleisellä tasolla kuitenkin pienempi kuin keskisuuren ja suuren riskin maissa.

4. JULKISEN TALOUDEN KESTÄVYYDEN VARMISTAMINEN, LAAJA POLIITTINEN HAASTE EU:LLE

Analyysin perusteella väestön ikääntymisen julkiselle taloudelle asettamista haasteista selviäminen on keskeinen poliittinen haaste EU:ssa. Analyysi vahvistaa myös sen, että väestön ikääntymisen taloudelle aiheuttamista haasteista selviämiseksi tarkoitettu Tukholmassa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston vuonna 2001 hyväksymä kolmiosaisen strategia on soveltuva ja että sitä on noudatettava. Strategian mukaan velkaa on vähennettävä nopeasti, työllisyysastetta ja tuottavuutta nostettava ja uudistettava eläke- ja terveydenhuoltojärjestelmiä sekä pitkäaikaishoidon järjestelmiä.

Jäsenvaltioiden on ensinnäkin saavutettava ripeämmin ja säilytettävä terve julkisen talouden rahoitusasema julkisen talouden kokonaisvelan vähentämiseksi pikaiseen tahtiin ennen kuin väestön ikääntymisen kaikki vaikutukset tulevat näkyviin. Kestävyyden analysointi osoittaakin, että julkisen talouden vakauttaminen keskipitkän aikavälin tavoitteiden suuntaan sekä tällaisen rahoitusaseman säilyttäminen helpottaa huomattavasti ikääntymisen julkiselle taloudelle pitkällä aikavälillä aiheuttamia kustannuksia EU:ssa ja estää velan nopean ja jyrkän kasvun suhteessa BKT:hen. Terve julkinen talous on alhaisen korkotason ja talouden nopean ja vakaan kasvun edellytys, mikä puolestaan edesauttaisi julkisen talouden kestävyyden säilyttämistä.

Toiseksi on parannettava erityisesti naisten ja ikääntyneempien työntekijöiden työllisyysastetta, ja olisi suunniteltava aiheellisia toimenpiteitä työvoiman ja sen käytön lisäämiseksi. Raportissa oleva analyysi osoittaa, että jos työllisyysasteet nousisivat ennustettua enemmän, ne edistäisivät osaltaan julkisen talouden kestävyyttä merkittävällä tavalla. Monet maat voisivat hyötyä huomattavasti siitä, että rakenteellista työttömyyttä vähennettäisiin edelleen. Tällaisten Lissabonin strategian mukaisten poliittisten toimenpiteiden onnistunut täytäntöönpano ja tuottavuuden tehostaminen lisäisivät potentiaalisen BKT:n kasvua entisestään, parantaisivat tulevaisuuden elintasoa ja antaisivat enemmän liikkumavaraa budjettivarojen kohdentamiseksi uudelleen. Lisäksi yhteisten pitkän aikavälin ennusteiden mukaan jonkin verran julkisen talouden säästöjä voisi syntyä, jos koulutusmenot pienenevät ennakoidulla tavalla väestön ikääntymisen vuoksi. Koska tuottavuutta on tulevaisuudessa kuitenkin tehostettava, jäsenvaltiot voisivat harkita käyttävänsä kyseiset säästöt koulutusjärjestelmiensä modernisoimiseen, elinikäisen oppimisen kehittäminen mukaan luettuna, koulutustason nostamiseen tehtäviin investointeihin ja koulutusjärjestelmien toiminnan parantamiseen, jotta rakennetaan osaamistaloutta ja -yhteiskuntaa Lissabonin sitoumusten mukaisesti.

Kolmanneksi jäsenvaltioiden on harkittava eläke- ja terveydenhoitojärjestelmien sekä pitkäaikaishoidon järjestelmien soveltuvia uudistuksia varmistaakseen, että ne ovat ikääntymisen kannalta katsottuna taloudellisesti kannattavia. Samalla niiden on turvattava keskeisinä poliittisina tavoitteina olevat palveluiden riittävyys ja saatavuus. Viimeaikaiset eläkeuudistukset noin puolessa EU-15-jäsenvaltioista ja useissa uusissa jäsenvaltioissa ovat vähentäneet ikääntymiseen vaikutuksia julkiseen talouteen, ja uudistuksilla helpotetaan todellisen eläkeiän korottamista. Analyysi osoittaakin, että viimeaikaiset eläkeuudistukset esim. Saksassa, Ranskassa ja Itävallassa sekä aiemmat uudistukset esim. Italiassa ja Ruotsissa ovat edistäneet huomattavasti julkisen talouden kestävyyttä. Lisäksi työllisyyden kasvu lisää yksiselitteisesti hyvinvointia: se lujittaa eläkejärjestelmien taloudellista kestävyyttä, viivästyttää menojen kasvun alkamista, kasvattaa maksuja eläkejärjestelmiin ja voi synnyttää lisää julkisen talouden säästöjä. Erityisesti ikääntyneempien työntekijöiden työllisyysasteen parantaminen on lisäksi erityisen tärkeää maissa, joissa on ennustettu, että hyötysuhde (eli keskimääräiset eläkkeet työntekijää kohden suhteessa BKT:hen) laskee huomattavasti, koska tällöin vähennetään liian pienten eläkkeiden riskiä tulevaisuudessa. Eräät jäsenvaltiot ovat viimeaikaisissa eläkeuudistuksissa sitoneet eläkkeelle siirryttäessä odotettavissa olevan eliniän eläke-etuihin, ja näyttää siltä, että näillä toimenpiteillä väestörakenteesta aiheutuvat riskit jakautuvat paremmin. Tämä kannustaa merkittävästi työelämässä pysymistä. Kestävyyden analysointi osoittaa myös, että terveydenhuoltomenoissa voidaan saavuttaa huomattavia säästöjä, jos ennustettuun elinikäodotuksen kasvuun pitkällä aikavälillä liittyy terveiden elinvuosien määrän kasvu ja terveydentilan paraneminen. Väestön terveydentilan parantamiseksi tarkoitettujen toimenpiteiden toteuttaminen voi näin ollen vähentää ikääntymisestä aiheutuvia kustannuksia ja parantaa julkisen talouden kestävyyttä.

Sen lisäksi, että julkista taloutta vakautetaan tiukasti keskipitkällä aikavälillä kohti keskipitkän aikavälin tavoitteita ja/tai ylläpidetään julkisen talouden rahoitusasema sellaisena, että kestävyydelle aiheutuvat riskit vähenevät, on pyrittävä parantamaan EU:n jäsenvaltioiden talouden toimintaa ja mukauttamaan julkisia järjestelmiä, jotta selviydyttäisiin paremmin edessä olevista suurista haasteista. Kolmiosaisen strategian taustalla olevat toimintalinjat ovat olennainen osa Lissabonin strategiaa siltä osin kuin työllisyysasteen parantaminen ja terve makro- ja mikrotalouspolitiikka johtavat talouden kasvuun ja vaurauteen. Soveltuva poliittisten toimintatapojen yhdistelmä kaikilla näillä kolmella osa-alueella riippuu kestävyyteen kohdistuvien haasteiden taustalla olevista tärkeimmistä syistä ja jäsenvaltioiden itselleen asettamista poliittisista painopistealueista.

* * *

[1] Ks. talouspoliittinen komitea ja Euroopan komissio (talouden ja rahoituksen PO), (2006), ’Ikääntymisen vaikutukset julkisiin menoihin: EU:n 25 jäsenvaltion eläkkeitä, terveydenhuoltoa, pitkäaikaishoitoa, koulutusta ja työttömyysetuuksia koskevat ennusteet (2004–2050)’, European Economy, Special Reports No 1, 2006.

[2] Julkisen talouden pitkän aikavälin ennusteet tehdään olettaen, että talouspolitiikassa ei tapahdu muutoksia, eikä niihin sisälly muiden politiikkojen muutosten vaikutuksia, jotka voisivat lisätä esim. talouden kasvua ja vaikuttaa suotuisasti julkisen talouden ennusteisiin.

[3] Koulutusmenoja koskevat julkisen talouden säästöennusteet perustuvat nykyisiin politiikkoihin. Lissabonin sitoumusten mukaisesti osaamistalouden rakentamiseksi kyseiset säästöt voitaisiin jakaa uudelleen koulutusaloille, joilla saavutetaan merkittäviä sosioekonomisia ja taloudellisia tuloksia, vuoden 2006 keväällä kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaisesti.

[4] Kun uusia ennusteita laadittiin, Kreikan osalta ei ollut käytettävissä eläke-ennusteita, ja ikääntymiseen liittyvien menojen kasvu on sen vuoksi arvioitu liian pieneksi. Vuoden 2001 yhteisiä ennusteita laadittaessa Kreikan eläkemenojen ennustettiin kasvavan vuosina 2005–2050 12,4 prosenttia suhteessa BKT:hen, ja vuoden 2002 tarkistetussa Kreikan vakausohjelmassa niiden arvioitiin kasvavan samalla ajanjaksolla 10,2 prosenttia.