KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE ulkoisen yhteistyön rahoituslähteiden yhdistämistä koskevan EU:n laajuisen foorumin toiminnasta sen perustamisesta heinäkuun 2014 loppuun saakka /* COM/2014/0733 final */





1. JOHDANTO EU:n kehitysyhteistyöpolitiikkaa koskevassa muutossuunnitelmassa korostetaan osallistavan kasvun ja työpaikkojen luomisen tukemista keskeisenä EU:n ulkoisen yhteistyön prioriteettina. Rahoituslähteiden yhdistäminen tunnustetaan tässä yhteydessä tärkeäksi välineeksi, jolla saadaan lisäresursseja ja lisätään EU:n antaman avun vaikutusta. EU:n takuun myöntämisestä Euroopan investointipankille unionin ulkopuolella toteutettaviin hankkeisiin liittyvistä lainoista ja lainatakauksista aiheutuvien tappioiden varalta 25 päivänä lokakuuta 2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 1080/2011/EU mukaisesti neuvosto ja Euroopan parlamentti ovat pyytäneet komissiota selvittämään unionin yhteistyö- ja kehitysfoorumin kehittämistä, jotta avustusten ja lainojen yhdistämiseen unionin ulkoisten toimien alalla käytettävät mekanismit toimisivat parhaalla mahdollisella tavalla, ja raportoimaan niille asiasta. Komissio ehdotti 26. lokakuuta 2012 neuvostolle ja Euroopan parlamentille toimittamassaan kertomuksessa, että perustetaan ulkoisen yhteistyön rahoituslähteiden yhdistämistä koskeva EU:n laajuinen foorumi komission asiantuntijatyöryhmän muodossa. Foorumi perustettiinkin virallisesti ns. politiikkaryhmän ensimmäisessä kokouksessa 14. joulukuuta 2012. Tämä asiakirja on ensimmäinen kertomus, jolla komissio raportoi Euroopan parlamentille ja neuvostolle foorumin toiminnasta sen perustamisesta 14. joulukuuta 2012 heinäkuun 2014 loppuun saakka.[1] Komissio on toiminut foorumin kokousten puheenjohtajana ja osallistunut aktiivisesti sen poliittisen ja teknisen tason toimintaan yhdessä Euroopan ulkosuhdehallinnon (EUH), jäsenvaltioiden, Euroopan parlamentin ja rahoituslaitosten kanssa. Komissio tunnustaa yhteistyön ja saavutettujen tulosten lisäarvon. Tämä näkyy myös tämän kertomuksen suosituksissa. Foorumin ei ole tarkoitus korvata olemassa olevia päätöksentekorakenteita eikä toimia niiden kanssa päällekkäin. 2. TAVOITTEET Komission 26. lokakuuta 2012 neuvostolle ja Euroopan parlamentille antamassa kertomuksessa määriteltiin foorumin yleinen tavoite ja toimiala. Foorumin odotetaan parantavan EU:n kehitysyhteistyöhön ja muuhun ulkoiseen yhteistyöhön liittyvien rahoituslähteiden yhdistämismekanismien laatua ja tehokkuutta ottaen asianmukaisesti huomioon toimintapoliittiset puitteet, kuten EU:n kehitysyhteistyö-, naapuruus- ja laajentumispolitiikat, jotka ohjaavat EU:n suhteita eri kumppanimaihin. Foorumin on tarkoitus opastaa rahoituslähteiden yhdistämisen keskeisten periaatteiden yhdenmukaistamisessa sillä tavalla, että ala- ja aluekohtaiset erot ovat kuitenkin mahdollisia. Foorumin olisi keskityttävä maantieteellisten alueiden sisällä ja niiden välillä sellaisiin aloihin, joilla rahoitusvälineiden käytöstä on eniten hyötyä. Foorumin olisi myös autettava parantamaan rahoituslähteiden yhdistämisen johdonmukaisuutta EU:n politiikkojen kanssa. 3. YLEISKATSAUS FOORUMIN TOIMINTAAN VUOSINA 2013 JA 2014 Foorumi muodostuu politiikkaryhmästä ja teknisistä ryhmistä. Politiikkaryhmä Politiikkaryhmä muodostuu EU:n jäsenvaltioiden, EUH:n ja komission edustajista. Myös Euroopan parlamenttia on pyydetty osallistumaan politiikkaryhmän toimintaan. Muita osallistujia voidaan kutsua mukaan tarkkailijoiksi. Foorumi perustettiin politiikkaryhmän ensimmäisessä kokouksessa 14. joulukuuta 2012. Kokouksessa sovittiin foorumin työsuunnitelmasta vuodeksi 2013. Työsuunnitelmaa tarkistettiin kesä- ja joulukuussa 2013. Politiikkaryhmä on kokoontunut viisi kertaa: joulukuussa 2012, kesä- ja joulukuussa 2013 sekä huhti- ja heinäkuussa 2014. Se on keskustellut komission pohjustuksella teknisten ryhmien työstä ja tietyistä muista aiheista, kuten rahoituslähteitä yhdistävien EU:n järjestelyjen tulevasta hallinnoinnista ja EU:n ulkopuolisten rahoituslaitosten roolista rahoituslähteitä yhdistävissä EU:n järjestelyissä. Tekniseen työhön osallistuvia rahoituslaitoksia on kutsuttu politiikkaryhmän kokouksiin tarkkailijoina. Komissio toimii kokousten puheenjohtajana, tarjoaa sihteeripalvelut ja huolehtii koordinoinnista ja viestinnästä. Tekniset ryhmät Tekniset ryhmät muodostuvat komission, EUH:n, rahoituslaitosten ja eräiden jäsenvaltioiden edustajista. Myös Euroopan parlamentin edustajat osallistuvat foorumin tekniseen työhön. Asiantuntemuksen jakaminen ja vaihto osallistujien kesken on ollut tärkeää ja kaikille hyödyllistä. Tähän mennessä on perustettu viisi erilaista teknistä ryhmää, joiden toimintaa on täydennetty useilla monialaisilla teknisten ryhmien kokouksilla. Teknisille ryhmille on annettu seuraavat tehtävät: Ryhmä 1 tarkastelee nykyisiä rahoituslähteiden yhdistämismekanismeja, ryhmä 2 selvittää mahdollisuuksia kehittää rahoituslähteiden yhdistämistä (tulosmittauskehys) ja ryhmä 3 selvittää, miten prosesseja voitaisiin parantaa. Ryhmä 4 keskittyy rahoitusvälineiden käytön edistämiseen ja ryhmä 5 sopimusasioihin, valvontaan ja raportointiin. Tätä teknistä työtä on täydennetty neljällä työpajalla seuraavista aiheista: a) ilmastonmuutoskysymysten valtavirtaistaminen rahoituslähteiden yhdistämisjärjestelyihin, b) velanhoitokyky, c) rahoituslähteiden yhdistäminen ja virallinen kehitysapu ja d) pyöreän pöydän keskustelu eurooppalaisten vientiluottolaitosten kanssa. Euroopan parlamentti on osallistunut aktiivisesti foorumin keskusteluihin sekä politiikkaryhmässä että teknisissä ryhmissä. Kansalaisyhteiskunnan ja yksityisen sektorin osallistuminen Kansalaisjärjestöjen edustajien kanssa on järjestetty neljä kokousta: 30. huhtikuuta ja 24. heinäkuuta 2013, EU:n kehitysyhteistyöpäivien yhteydessä 26. marraskuuta 2013 (kansalaisjärjestöille ja yksityisen sektorin sijoittajille tarkoitettu aivoriihi, jossa pohdittiin, miten rahoituksen yhdistämisellä voitaisiin hankkia lisää yksityistä rahoitusta) sekä 3. heinäkuuta 2014 (kansalaisjärjestöjen ja yksityisen sektorin kanssa). 4. TEKNISTEN RYHMIEN TYÖ 4.1 RAHOITUSLÄHTEIDEN NYKYISTEN YHDISTÄMISMEKANISMIEN TARKASTELU Foorumin tekninen työ koski alkuvaiheessa EU:n olemassa olevien yhdistämisjärjestelyjen laajaa tarkastelua ja parhaiden käytäntöjen vaihtoa. Sen perusteella tehtiin seuraavat päätelmät: i) EU:n olemassa olevista rahoituslähteiden yhdistämisjärjestelyistä on ollut hyötyä EU:n ulkoisten politiikkojen tukemisessa, vaikkakin toimien suunnittelua, seulontaa/arviointia/valintaa, valvontaa ja raportointia koskevia menettelyjä on entisestään selkeytettävä, yhdenmukaistettava ja parannettava. ii) Yhdistämismekanismeilla on saavutettu niille asetettu tavoite eli saatu huomattavasti julkisia varoja EU:n ulkoisia politiikkoja tukevien investointihankkeiden rahoitukseen. Rahoitusvälineiden (kuten riskipääoma, takaukset, korkotuet) käyttöä voitaisiin lisätä entisestään. iii) Sekä yhdistämisjärjestelyjen että hankkeiden valvonta- ja raportointijärjestelmiä on vielä parannettava. iv) Yhdistämismekanismien avulla rahoitettavat hankkeet kattavat monia aloja, ne voivat olla erikokoisia ja niissä voidaan hyödyntää erityyppistä tukea tarpeista riippuen. Tämä joustavuus vaikuttaa hankkeiden merkittävyyteen ja laatuun, sillä komissiolle tarjoutuu mahdollisuus määritellä operatiivisia tavoitteita aluekohtaisten toimintapolitiikkojen ja tarpeiden mukaisesti. Hankkeiden muodostaman kokonaisuuden merkittävyyttä voitaisiin lisätä entisestään ottamalla EU:n edustustot tiiviimmin mukaan hankejatkumon suunnitteluun. v) Rahoituslaitokset suunnittelevat ja valmistelevat hankkeet noudattaen asianmukaisia menettelyjä ja normeja. Hanke-ehdotusten arvioinnissa käytetään vertaisarviointia ja komission/EUH:n sisäistä seulontaa. Avustuksen lisäarvo näkyy hanketta koskevissa asiakirjoissa, ja sitä arvioidaan seulonnan yhteydessä, mutta sitä olisi täsmennettävä ja analysoitava vielä tarkemmin avustushakemuslomakkeessa, jotta sitä voitaisiin mitata. Vipuvaikutuslaskelmia ja avustushakemuslomakkeita olisi yhdenmukaistettava ja rahoituslaitosten toimittamien tietojen laatua edelleen parannettava, jotta arviointia/valintaa, valvontaa ja raportointia voitaisiin tehostaa. vi) Yhdistämisjärjestelyjen keskeisiin saavutuksiin kuuluvat tehostettu koordinointi, tietojen vaihto ja yhteistyö eurooppalaisten avustusalan toimijoiden kesken sekä vähäisemmässä määrin ja tietyillä alueilla muiden kuin eurooppalaisten toimijoiden kanssa. Tähän on päästy sekä sen ansiosta, että eri toimijat osallistuvat EU:n rahoituslähteiden yhdistämismekanismien virallisiin hallintoelimiin, että hyödyntämällä epävirallista koordinointia paikallisella tai päätoimipaikan tasolla tai erilaisten voimassa olevien EU:n/komission kanssa tehtyjen yhteisymmärryspöytäkirjojen mukaisesti. On kuitenkin syytä korostaa, että EU:n viisi suurinta kumppania ovat mukana valtaosassa tähän mennessä hyväksytyistä toimista. Olisikin aiheellista edistää EU:n avustusalan toimijoiden laajempaa osallistumista näihin järjestelyihin. Lisäksi voitaisiin pyrkiä lisäämään Euroopan ulkopuolisten avustusalan toimijoiden osallistumista. Kysymystä käsiteltiin tarkemmin foorumin yhteydessä, jolloin tultiin siihen tulokseen, että kunkin yhdistämiskehyksen hallituksen olisi kohdennettua lähestymistapaa noudattaen harkittava Euroopan ulkopuolisten rahoituslaitosten ja etenkin alueellisten pankkien osallistumista toimintaan johtavina rahoituslaitoksina sen perusteella, mitä lisäarvoa tämä toisi tiettyyn hankkeeseen tai tietylle alueelle. Lisäksi jos Euroopan ulkopuolinen rahoituslaitos jo toimii jonkin yhdistämisjärjestelyn johdossa, sen rooli olisi säilytettävä, jos sen tuomaa lisäarvoa koskevat edellytykset täyttyvät edelleen. Ratkaisevan tärkeänä pysyy edelleen koordinointi ja yhteistyö eurooppalaisten ja Euroopan ulkopuolisten rahoituslaitosten kesken, ja tästä syystä Euroopan ulkopuolisia rahoituslaitoksia olisi kutsuttava kokouksiin tarkkailijoina. vii) Yleensä kumppanimaat/-alueet osallistuvat alusta lähtien jokaiseen hankkeeseen teknisellä tasolla, sillä lainarahoitteiseen tukeen kuuluu yleisesti omistajuus. Kumppanimaat/-alueet olisi otettava sopivalla tasolla järjestelmällisesti mukaan hankkeen suunnitteluun ja valmisteluun (kuuleminen olisi dokumentoitava avustushakemukseen). Koordinointia olisi tehtävä paikallisella tasolla EU:n edustustojen ja rahoituslaitosten sekä kumppanimaan/-alueen kesken, jotta voitaisiin varmistaa yhdistämismekanismien avulla rahoitettavien hankkeiden mahdollisimman suuri kehitysvaikutus. Monia näistä asioista käsiteltiin tarkemmin jäljempänä esitellyn teknisen työn yhteydessä. 4.2 RAHOITUSLÄHTEIDEN YHDISTÄMISEN VAIKUTUKSEN, AVOIMUUDEN JA VASTUUVELVOLLISUUDEN PARANTAMINEN; TULOSMITTAUSKEHYS; PROSESSIEN PARANTAMINEN; SOPIMUSASIAT, VALVONTA JA RAPORTOINTI Edellä kuvatun rahoituslähteiden yhdistämisjärjestelyjen tarkastelun ja tähänastisten kokemusten perusteella tekninen työ, jolla pyrittiin ratkaisemaan kolme keskeistä haastetta, jaettiin teknisille ryhmille 2, 3 ja 5. 1) Yhdistelmän avulla rahoitettavien hankkeiden teknisen arvioinnin parantaminen Hankkeiden arviointiprosessia pyrittiin entisestään parantamaan yhdenmukaistamalla mahdollisuuksien mukaan eri järjestelyjen arviointiperusteita parhaiden käytäntöjen pohjalta. Tekninen työ johti EU:n rahoituslähteiden eri yhdistämisjärjestelyjä koskevan avustushakemuslomakkeen parantamiseen ja yhdenmukaistamiseen. Hakulomakkeen yhteyteen on laadittu tarkat ohjeet, joissa hakijoita neuvotaan lomakkeen täyttämisessä. Uusissa ohjeissa selostetaan etenkin, miten haetun avustuksen täydentävyys ja vipuvaikutus perustellaan ja esitetään jäsennellymmin ja mitattavalla tavalla. Niissä selostetaan tarkemmin muitakin asioita, kuten hankkeiden rahoituksen rakennetta. Ympäristö- ja sosiaalinäkökohtia tarkastellaan EU:n käytäntöjen mukaisesti, kuten kaikissa EU:n rahoittamissa hankkeissa. Velanhoitokyky on otettu selkeästi esille IMF:n edustajien kanssa järjestetyn työpajan päätelmien mukaisesti. Lisäksi ohjeisiin sisältyy indikaattoreita koskeva uusi luku, joka kytkeytyy uuteen tulosmittauskehykseen (ks. jäljempänä). Uusi hakulomake otettiin käyttöön uusia hanke-ehdotuksia varten kaikissa PO DEVCO:n hallinnoimissa järjestelyissä vuoden 2014 alussa. Ulkoisen yhteistyön rahoituslähteiden yhdistämistä koskevan EU:n laajuisen foorumin työn pohjalta Länsi-Balkanin investointikehyksen työryhmä jatkaa työtä operatiivisten menettelyjen selkeyttämiseksi ja parantamiseksi. 2) Vakiomuotoisen tulosmittauskehyksen kehittäminen Teknisessä työssä käsiteltiin uutta tulosmittauskehystä, jonka on tarkoitus auttaa komissiota ja rahoituslaitoksia antamaan etukäteen tietoa tuettavilta hankkeilta odotettavista tuloksista, mitata niiden rahoitustoiminnan tuloksia jälkikäteen ja mahdollistaa entistä parempi raportointi yhdistämisjärjestelyjen saavutuksista. Tämä vastaa uuden varainhoitoasetuksen ja komission tuloskehysten vaatimuksia sekä EU:n ulkoisten yhteistyöpolitiikkojen prioriteetteja ja tavoitteita. Tämän tuloksena saatiin sovittua kehyksestä, jonka muodostaa joukko hankkeiden tuotoksia ja suunniteltuja tuloksia kuvaavia yhteisiä tulosindikaattoreita. Indikaattoreiden valinnassa otettiin huomioon monenlaisia asioita, kuten yhdistämisjärjestelyjen tavoitteiden ja prioriteettien johdonmukaisuus, EU:n ulkoisten yhteistyöpolitiikkojen tavoitteet, varainhoitoasetus, rahoituslaitosten nykyiset käytännöt sekä mahdollisuus tietojen yhdistämiseen sekä indikaattoreiden raportointiin muun muassa suurelle yleisölle. Kehykseen sisältyy jokaisen sovitun indikaattorin määritelmä, ja siinä edellytetään, että hakijat kuvaavat ehdotetun hankkeen odotettua vaikutusta laadullisesti. Uusi tuloskehys on sisällytetty uuteen hakulomakkeeseen ja hakuohjeisiin (ks. edellä), ja se otettiin käyttöön uusien hanke-ehdotusten osalta vuoden 2014 alussa. 3) Sopimusten, valvonnan ja raportoinnin yhdenmukaistaminen Tekniseen työhön osallistuivat komissio, EUH:n yksiköt päätoimipaikassa ja edustustoissa sekä rahoituslaitokset. Teknisen ryhmän päätavoitteena oli yhdenmukaistaa ja nopeuttaa sopimusprosessia yhdistämisjärjestelyjen sisällä laatimalla asianmukaiset ja tarkat ohjeet, joiden avulla on helpompaa syöttää sopimusta koskevat tiedot yhdistämisjärjestelyjen hallintoelimille toimitettaviin hankelomakkeisiin. Tällä pyritään yksinkertaistamaan hankkeita koskevien sopimusten tekoa. Tekninen ryhmä 5 keskittyi selittämään ja selventämään sopimuksiin liittyviä määritelmiä ja menettelyjä, jotka on sisällytettävä etukäteen hankelomakkeeseen, jotta saadaan täysi käsitys hankkeen täytäntöönpanosta, rahoitusvirroista ja sidosryhmien vastuualueista. Tehokkuuden parantamiseksi hakulomakkeen täyttöä koskeviin yksityiskohtaisiin ohjeisiin sisällytettiin asianmukaista tietoa sopimuksista. Lisäksi laadittiin joukko suosituksia (parhaita käytäntöjä) raportoinnista ja valvonnasta. Ne perustuvat sekä komission että rahoituslaitosten tähänastiseen kokemukseen hankkeiden täytäntöönpanosta sekä rahoitusvälineisiin sovellettavan varainhoitoasetuksessa vahvistetun oikeudellisen kehyksen vaatimuksiin. Komissio on tyytyväinen foorumin toimintaan, jolla pyritään jatkuvasti varmistamaan hyvin jäsennelty, avoin ja tuloksellinen hankkeiden valintaprosessi, tehokas sopimusprosessi sekä soveltuvat tuloskeskeiset valvonta- ja raportointimenettelyt, jotka perustuvat asianmukaisesti keskeisiin ja ajantasaisiin oikeudellisiin vaatimuksiin. Komissio toteaa, että foorumin avulla on saavutettu merkittävää edistystä, kun on kehitetty uusia yhdenmukaisia välineitä (kuten parannettu hakulomake ja siihen liittyvät ohjeet), joita käytetään kaikissa rahoituslähteiden yhdistämisjärjestelyissä. 4.3 RAHOITUSVÄLINEIDEN KEHITTÄMINEN EDELLEEN Markkinapohjainen investointi on kehityksen keskeinen veturi ja tärkeä tekijä, joka erottaa kehittyneet taloudet vähemmän kehittyneistä. Esimerkkejä markkinapohjaisista investoinneista ovat pankkien lainananto pienille ja keskisuurille yrityksille, julkisia palveluja tarjoavat julkiset ja yksityiset yksiköt, jotka investoivat sähkövoiman tuottamiseen, tai keskeiset infrastruktuurihankkeet, kuten tiet ja rautatiet. Erityisten rahoitusvälineiden (kuten takaukset, oma pääoma, valuuttariskit ja muut riskinjakomekanismit) käytön laajentamista perustellaan tarpeella käyttää rajallisesti käytettävissä olevia budjettivaroja mahdollisimman tehokkaasti. Lisäksi siihen vaikuttaa arvio, jonka mukaan avustukset eivät aina ole paras väline tämäntyyppisen taloudellisen toiminnan kehittämiseen ja toisinaan ne voivat epäonnistua kokonaan. Erityisten rahoitusvälineiden käyttöä voidaan suositella silloin, kun markkinaosapuolet, kuten kehitysrahoituslaitokset, eivät markkinoiden toimintapuutteiden vuoksi anna taloudellisesti elinkelpoisille hankkeille riittävää tai ehdoiltaan soveltuvaa rahoitusta. Sen lisäksi, että rahoitusvälineillä korjataan markkinoiden toimintapuute tai parannetaan epäoptimaalisia investointiolosuhteita, niiden on tarjottava selkeästi määriteltyä täydennystä (lisäarvoa) sekä vipuvaikutusta EU:n budjettivaroille. Rahoitusvälineiden suunnittelussa on varmistettava, että komission ja sen täytäntöönpanokumppaneiden edut kohtaavat. Edellä esitetyn ja foorumin jäsenten käytännön kokemuksen perusteella foorumi valitsi tietyt alat (infrastruktuuri, mikro- ja pk-yritykset, maatalous, sosiaaliala), joilla edellä mainittujen rahoitusvälineiden käytön lisäämistä olisi selvitettävä tarkemmin. Vaikka EU:n tuen tyyppiä ja tasoa on arvioitava kunkin hankkeen perusteella, foorumi vahvisti joitakin perusperiaatteita vähimmäisvaatimuksista, tuen enimmäismääristä ja mekanismeista, joilla varmistetaan komission ja hankkeen täytäntöönpanosta vastaavan tukikelpoisen rahoituslaitoksen etujen kohtaaminen. Komissio tukee foorumin pyrkimyksiä edistää rahoitusvälineiden käytön lisäämistä. Koska tällaiset rahoitusvälineet ovat suhteellisen monimutkaisia tuotteita, ne on suunniteltava huolellisesti yksittäisten kumppanimaiden toimintaympäristöön sopiviksi. Lisäksi komissio soveltaa rahoitusvälineitä koskevaa EU:n perusperiaatetta eli ehdollisen vastuun poissulkevaa sääntöä, jolla varmistetaan, että rahoitusvälineestä johtuva EU:n vastuu ei voi missään tapauksessa ylittää sitä varten tehdyn talousarviositoumuksen määrää. 5. EU:N RAHOITUSLÄHTEIDEN YHDISTÄMISJÄRJESTELYJEN HALLINNOINTI TULEVAISUUDESSA Jotta rahoituslähteiden yhdistämisellä saataisiin tehokkaammin saavutettua köyhyyden vähentämisen ja sosioekonomisen kehityksen politiikkatavoitteet ja jotta yhdistämisjärjestelyjen hallinnointia voitaisiin tehostaa ja muun muassa transaktiokustannuksia pienentää, foorumi sopi neljästä rahoituslähteiden yhdistämisen kehyksestä rahoitusvälineiden mukaan (EKR, ENI, DCI ja IPA). Samalla ehdotetaan, että kehykseen määritellään maantieteellisesti rajatut rahoituslähteiden yhdistämisjärjestelyt alueellisten strategisten painopisteiden erojen sekä raportoinnin vuoksi ja jotta voidaan lisätä poliittista vipuvaikutusta ja hyödyntää rahoituslähteiden yhdistämistä poliittisessa vuoropuhelussa. Rahoitus tulee pääasiassa eri rahoitusvälineiden alueellisista ohjelmista. Se suunnitellaan ohjelmasuunnitteluasiakirjoissa määriteltyjen ensisijaisten toimien ja tavoitteiden mukaisesti ja kumppanimaiden ja alueellisten järjestöjen kanssa käydyn vuoropuhelun pohjalta. Soveltuvissa tapauksissa rahoitus voi tulla myös erityisistä kansallisista tai alueellisista ohjelmista[2] kyseisiä maita tai alueita koskevien, ohjelmasuunnitteluasiakirjoissa määriteltyjen ensisijaisten toimien ja tavoitteiden tukemiseksi. Jos EU:n jäsenvaltiot tai muut avunantajat ovat kiinnostuneita osallistumaan rahoituslähteiden yhdistämiseen, tämä tapahtuu tähän tarkoitettujen rahastojen välityksellä. Jokaiselle kehykselle perustetaan vain yksi hallintorakenne, joka hallinnoi sekä komission että EU:n jäsenvaltioiden tai muiden avunantajien maksuosuuksia tähän tarkoitettujen rahastojen kautta. Kehystä sovellettaisiin kaikkiin alueisiin, myös Afrikkaan. Ulkoisen yhteistyön rahoituslähteiden yhdistämistä koskevan EU:n laajuisen foorumin työn pohjalta Länsi-Balkanin investointikehyksen työryhmä jatkaa työtä asianomaisen hallintorakenteen selkeyttämiseksi ja parantamiseksi. Päätöksentekoon tulee kaksi kerrosta. Hanke-ehdotuksia koskevat lausunnot laaditaan hallituksessa. Lausunnot valmistellaan teknisen tason arvioinnissa. Hallitusta[3] johtaa komissio, ja EUH ja EU:n jäsenvaltiot ovat sen äänivaltaisia jäseniä ja rahoituslaitokset tarkkailijoita. Hallituksen tehtävä on laatia lausuntoja yksittäisistä rahoituslähteiden yhdistämistoimenpiteistä, neuvoa osallistujia, valvoa ja tarkastella hankejatkumoa, tarkastella hankkeisiin liittyviä tuloksia ja seurata hyväksyttyjen hankkeiden kokonaisuutta sekä hyödyntää tarpeen mukaan rahoituslaitosten erityisasiantuntemusta järkevän työnjaon varmistamiseksi. Hanke-ehdotusten tekniseen arviointiin kuuluu säännöllisiä teknisiä kokouksia, joita johtaa komissio (tarvittaessa alan pääosastojen tuella) ja joihin osallistuvat EUH[4] ja rahoituslaitokset. Niissä keskustellaan hankejatkumosta ja arvioidaan hallituksen käsiteltäväksi annettavia hanke-ehdotuksia. Foorumin kehittämä yhdenmukaisempi hakulomake on jo käytettävissä ja tukee osaltaan hyvin jäsenneltyä, avointa ja tuloksellista hankkeiden valintaprosessia[5]. Sihteeristö avustaa hallitusta kaikissa sen tehtävissä. Se avustaa tiedotustilaisuuksien järjestämisessä ja viestintästrategian yleisessä toteuttamisessa ja järjestää ehdotusten teknisen arvioinnin. Lisäksi se toimii yhteyspisteenä kaikille yhdistämiskehyksiin liittyville sidosryhmille. Sihteeristön rakennetta ja toimintaa on mukautettava uuteen rakenteeseen ja päätöksentekoprosessiin. Komissio vastaa jokaisen yhdistämiskehyksen ja niihin kuuluvien yhdistämisjärjestelyjen sihteeristöstä ja mahdollisesti selvittää tiettyjen tehtävien ulkoistamismahdollisuudet. Päätöksentekomenettelyn tarkistusehdotuksella pyritään selkeyttämään, yksinkertaistamaan ja parantamaan päätöksentekoprosessin tehokkuutta sekä täyttämään varainhoitoasetuksen uudet vaatimukset niissä tapauksissa, kun hankkeiden täytäntöönpanossa sovelletaan välillistä hallinnointia. Päätöksentekoprosessin tarkistus sisältää seuraavat: i) parannettu varhaisvaiheen koordinointi, jolla varmistetaan, että resurssit kohdistetaan ensisijaisiksi katsottuihin kohteisiin; ii) laajennettu ja parannettu tekninen arviointi, jolla parannetaan laatua entisestään ja helpotetaan asiantuntemuksen vaihtoa hyödyntäen tarpeen mukaan rahoituslaitosten erityisasiantuntemusta; iii) enemmän joustoa, jolloin tekniseen arviointiin voidaan käyttää aikaa kunkin ehdotuksen suhteellisen vaativuustason mukaisesti; iv) prosessin eri vaiheiden määrän vähentäminen. Kun ehdotus on arvioitu teknisesti kypsäksi, johtava rahoituslaitos[6] voi toimittaa lopullisen tarkistetun hakulomakkeen sihteeristölle, joka toimittaa sen hallitukselle. Jos kyseessä ovat PO DEVCO:n hallinnoimat yhdistämiskehykset, komissio, EUH ja jäsenvaltiot käyvät vuoropuhelua (jota johtavat yhdessä EUH ja komissio) strategisista ja yleisistä suuntaviivoista edunsaajamaiden ja kyseisten alueellisten organisaatioiden kanssa. Tämä tehdään joko olemassa olevilla alueellisilla tai alialueellisilla politiikan koordinoinnin foorumeilla tai, jos soveltuvia foorumeita ei ole, erityisissä strategisissa kokouksissa EU:n kehitysyhteistyön omistajuusperiaatteen mukaisesti. Länsi-Balkanin investointikehyksen osalta jo vakiintuneita strategisen tason keskusteluja edunsaajamaiden kanssa on lujitettava entisestään tukemalla maakohtaisia ”yhden alan hankejatkumoita”. Kansalaisyhteiskunnan osallistumista hanketasolla hallinnoivat nykyisellään rahoituslaitokset osana niiden hankkeiden hyväksymisen ja hallinnoinnin prosessia joko varmistamalla, että hankkeen toteuttaja suorittaa tarvittavat julkiset kuulemiset, tai suoraan. Edustustojen / maantieteellisten yksiköiden olisi oltava yhteydessä paikallisten kansalaisyhteiskunnan edustajien kanssa muita täytäntöönpanotapoja koskevan yleisen käytännön mukaisesti. Lisäksi komissio lisää ponnistelujaan (myös alueellisten) kansalaisjärjestöjen tiedonsaannin parantamiseksi yhdistämisjärjestelyjen tasolla. Brysselissä on järjestetty säännöllisesti rahoituslähteiden yhdistämistä käsitteleviä kokouksia kansalaisjärjestöjen kanssa. 6. TIIVISTELMÄ PÄÄTELMISTÄ JA SUOSITUKSISTA 1. Tähänastisen kokemuksen perusteella EU:n olemassa olevista rahoituslähteiden yhdistämisjärjestelyistä on ollut hyötyä EU:n ulkoisten politiikkojen tukemisessa. 2. Tähän mennessä tehty tekninen työ on johtanut EU:n rahoituksen eri yhdistämisjärjestelyjä koskevan avustushakemuslomakkeen parantamiseen ja yhdenmukaistamiseen. Hakulomaketta varten on laadittu tarkat ohjeet, joissa hakijoita neuvotaan tarkemmin lomakkeen täyttämisessä. Velanhoitokyky on otettu selkeästi esille, ja IMF:n kehyksen meneillään oleva tarkistus otetaan huomioon. 3. Uusi tuloskehys on sisällytetty uuteen hakulomakkeeseen ja hakuohjeisiin (ks. edellä). Komissio on tyytyväinen foorumin toimintaan, jolla pyritään jatkuvasti varmistamaan hyvin jäsennelty, avoin ja tuloksellinen hankkeiden valintaprosessi, tehokas sopimusprosessi sekä soveltuvat tuloskeskeiset valvonta- ja raportointimenettelyt, jotka perustuvat asianmukaisesti keskeisiin ja ajantasaisiin oikeudellisiin vaatimuksiin sekä EU:n ulkoisten yhteistyöpolitiikkojen prioriteetteihin ja tavoitteisiin. Komissio toteaa, että foorumin avulla on saavutettu merkittävää edistystä, kun on kehitetty uusia yhdenmukaisia välineitä (kuten parannettu hakulomake ja siihen liittyvät ohjeet), joita käytetään kaikissa rahoituslähteiden yhdistämisjärjestelyissä. 4. On yksilöity keskeisiä aloja, joilla erityisten rahoitusvälineiden käytön lisäämistä olisi selvitettävä tarkemmin. Valinta perustuu alojen käytännön merkitykseen, ja siinä on haluttu nostaa esiin aloja, joihin yhdistämisjärjestelyin rahoitettavia toimia olisi tulevaisuudessa kohdennettava: - takaukset, oma pääoma ja muut riskinjakovälineet infrastruktuurihankkeita ja mikro- ja pk-yrityksiä varten; - uudet alat: takaukset ja riskinjakovälineet maataloutta, sosiaalialaa ja muita aloja varten. Komissio tukee foorumin suosituksia, joiden mukaan EU:n rahoituslähteiden yhdistämiskehyksissä olisi hyödynnettävä enemmän erityisiä rahoitusvälineitä etenkin infrastruktuurin, mikro- ja pk-yritysten ja maatalouden aloilla sekä sosiaalialalla ottaen asianmukaisesti huomioon toimintaympäristö kumppanimaissa sekä ehdollisen vastuun poissulkeva sääntö. Komissio aikoo tehdä läheistä yhteistyötä kehitysrahoituskumppaneidensa kanssa tuodakseen markkinoille innovatiivisia rahoitusvälineitä, joilla on suuri kehitysvaikutus. 5. Foorumi esitti neljää rahoitusvälineiden yhdistämisen kehystä rahoitusvälineiden mukaan (EKR, ENI, DCI ja IPA). Hankkeita koskevat operatiiviset päätelmät tehdään neljän kehyksen hallituksissa (EKR:n, ENI:n ja DCI:n hallitukset sekä Länsi-Balkanin investointikehyksen ohjauskomitea). Tarkistetulla päätöksentekomenettelyllä selkeytetään, yksinkertaistetaan ja tehostetaan päätöksentekoprosessia sekä täytetään varainhoitoasetuksen uudet vaatimukset. Komissio tukee yhdistämisjärjestelyjen selkeyttämistä jakamalla ne neljään yhdistämiskehykseen, koska tämä parantaa rahoituslähteiden yhdistämisen tuloksellisuutta toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamisessa ja vähentää kustannuksia. Komissio pyrkii läheisessä yhteistyössä EUH:n ja EU:n jäsenvaltioiden kanssa varmistamaan yhdistämisjärjestelyjen tarkistettua hallintorakennetta koskevien suositusten tehokkaan ja tosiasiallisen täytäntöönpanon. 6. Kunkin yhdistämiskehyksen hallituksen olisi kohdennettua lähestymistapaa noudattaen harkittava Euroopan ulkopuolisten rahoituslaitosten ja etenkin alueellisten pankkien osallistumista toimintaan johtavina rahoituslaitoksina sen perusteella, mitä lisäarvoa tämä toisi tiettyyn hankkeeseen tai tietylle alueelle. Lisäksi jos Euroopan ulkopuolinen rahoituslaitos jo toimii jonkin yhdistämisjärjestelyn johdossa, sen rooli olisi säilytettävä, jos sen tuomaa lisäarvoa koskevat edellytykset täyttyvät edelleen. Ratkaisevan tärkeänä pysyy edelleen koordinointi ja yhteistyö eurooppalaisten ja Euroopan ulkopuolisten rahoituslaitosten kesken, ja tästä syystä Euroopan ulkopuoliset rahoituslaitokset olisi kutsuttava keskeisiin kokouksiin tarkkailijoina. 7. EU:n jäsenvaltioiden, Euroopan parlamentin, EUH:n ja komission yksiköiden sekä monenlaisten (monen- ja kahdenvälisten, eurooppalaisten ja Euroopan ulkopuolisten) julkisten rahoituslaitosten aktiivinen osallistuminen on ollut olennaista, kuten tähänastinen menestys on osoittanut. Sitä on tukenut vuorovaikutus kansalaisjärjestöjen ja muiden toimijoiden kanssa. Komission mielestä EU:n foorumi on osoittanut selkeästi arvonsa tuomalla yhteen monenlaisia sidosryhmiä jakamaan asiantuntemustaan kaikista ulkoisen yhteistyön rahoituksen yhdistämiseen liittyvistä asioista. Komissio suosittelee, että EU:n foorumi jatkaa tämän kokemuksen ja tähänastisen menestyksen pohjalta työtään tiettyjen asiaan liittyvien erityiskysymysten osalta. Komission esittämän ja politiikkaryhmän hyväksymän työsuunnitelman mukaisesti vuonna 2014 ovat jo käsiteltävinä seuraavat asiat: • Yksityisen sektorin resurssien mukaan ottaminen • Ilmastorahoituksen parhaat käytännöt ja mahdollisuudet. [1] Tarkempia asiakirjoja on luettavissa sivulla http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?Lang=FI, koska foorumi on rekisteröity komission asiantuntijaryhmä E02852. [2] Vähäisemmässä määrin myös temaattisista ohjelmista. [3] Länsi-Balkanin investointikehyksen hallitus on nimeltään ohjauskomitea, eikä EUH osallistu siihen. [4] EUH ei osallistu Länsi-Balkanin investointikehyksen hanke-ehdotusten tekniseen arviointiin. [5] Länsi-Balkanin investointikehyksen osalta pääasialliset hakijat ovat edunsaajamaita. [6] Ainoastaan PO DEVCO:n hallinnoimien yhdistämisjärjestelyjen osalta.