Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 1 ja 4 kohdan määräysten sekä Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 25 päivänä kesäkuuta 2002 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY, Euratom) N:o 1081/2010, 129 ja 143 artiklan ja kymmenenteen Euroopan kehitysrahastoon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 18 päivänä helmikuuta 2008 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 215/2008 139 ja 156 artiklan mukaisesti

Euroopan unionin tilintarkastustuomioistuin on 8 päivänä syyskuuta 2011 pitämässään kokouksessa hyväksynyt

VUOSIKERTOMUKSET

varainhoitovuodelta 2010.

Kertomukset ja toimielinten vastaukset tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin on toimitettu vastuuvapauden myöntämisestä vastaaville viranomaisille ja muille toimielimille.

Tilintarkastustuomioistuimen jäsenet ovat:

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA (presidentti), David BOSTOCK, Morten Louis LEVYSOHN, Ioannis SARMAS, Igors LUDBORŽS, Jan KINŠT, Kersti KALJULAID, Massimo VARI, Juan RAMALLO, Olavi ALA-NISSILÄ, Karel PINXTEN, Ovidiu ISPIR, Nadejda SANDOLOVA, Michel CRETIN, Harald NOACK, Henri GRETHEN, Eoin O'SHEA, Szabolcs FAZAKAS, Louis GALEA, Ladislav BALKO, Augustyn KUBIK, Milan Martin CVIKL, Rasa BUDBERGYTĖ, Lazaros S. LAZAROU, Gijs DE VRIES, Harald WÖGERBAUER, Hans Gustaf WESSBERG.

TALOUSARVION TOTEUTTAMISTA KOSKEVA VUOSIKERTOMUS

2011/C 326/01

SISÄLLYS

Yleinen johdanto

(1) Erityisesti ISSAI 1705 (Modifications to the Opinion in the Independent Auditor’s Report ) ja ISSAI 4200 (Compliance Audit Related to the Audit of Financial Statements).

Kuten komissio on todennut edeltävinä vuosina antamissaan vastauksissa, varainhoitoasetuksessa sallitaan komission tekevän tarkastuksia kaikkien menojen osalta useita vuosia menon kirjausvuoden jälkeen. Tilinpäätöstä ei pitäisi tulkita siten, että tulevina vuosina tehtävien tarkastusten vuoksi mitään kyseessä olevia menoja ei vielä olisi hyväksytty. Muutoin kaikkia budjettimenoja pidettäisiin väliaikaisina jälkiarvioinnin suorittamiseen asti tai kunnes mainittu vanhentumisaika on kulunut. Kun mahdolliset takaisin perittävät määrät ovat kvantifioitavissa, ne ilmoitetaan konsolidoidun tilinpäätöksen liitetiedossa 6. Maatalouden osalta tilien tarkastamis- ja hyväksymispäätös tehdään noin kuusi kuukautta kyseessä olevan varainhoitovuoden päättymisestä, ja siinä komissio määrittelee kyseiselle varainhoitovuodelle kirjattavien EU:n talousarviosta rahoitettavien menojen määrän. Tilien tarkastamis- ja hyväksymispäätöksen asemaa ei horjuta se, että jäsenvaltioille saatetaan myöhemmin määrätä rahoitusoikaisuja sääntöjenmukaisuutta koskevissa päätöksissä. Menot, joihin ei todennäköisesti myönnetä EU:n rahoitusta näissä sääntöjenmukaisuutta koskevissa myöhemmissä päätöksissä, ilmoitetaan tilinpäätöksen liitetiedoissa.

Komissio pysyy kannassaan, jonka mukaan maksujen, virheiden ja rahoitusoikaisujen täsmäyttäminen toisi hyvin vähän lisäarvoa yhteisesti hallinnoitujen ohjelmien yhteydessä käytettyjen oikaisujärjestelmien monivuotisen luonteen vuoksi (rahoitusoikaisuja ei aina tehdä samana vuonna kuin ne on hyväksytty jäsenvaltioissa). Täsmäyttäminen on lähes mahdotonta, koska menoilmoitusjärjestelmä on monivuotisen jakson ajalta kumulatiivinen ja koska joissain tapauksissa kyse on järjestelmäoikaisuista.

Koheesiopoltiikan alan toteuttamatta olevien oikaisujen määrä kasvoi vuonna 2010 noin 0,2 miljardia euroa (toisin sanoen oikaisut, jotka on hyväksytty / joista on päätetty, mutta joita ei ole toteutettu, lisääntyivät 2 327 miljoonasta eurosta vuonna 2009 aina 2 516 miljoonaan euroon vuonna 2010). Alhainen toteutusaste (71 prosenttia) johtuu käynnissä olevista tilinpäätösmenettelyistä. Vuoden 2010 lopussa saatuja maksupyyntöjä ei vielä ole hyväksytty, joten niihin liittyviä rahoitusoikaisuja (kaikkiaan 2,3 miljardia euroa) ei voida ottaa huomioon vuoden 2010 toteutumista koskevissa luvuissa (ks. varainhoitovuoden 2010 tilinpäätöksen liitetieto 6, rahoitusoikaisujen kumulatiivisia määriä ja toteutusastetta koskeva kohta 6.3.3).

Jäsenvaltioilta takaisin perittyjä määriä koskevien tietojen luotettavuus on parantunut viime vuoteen verrattuna, mutta komissio on samaa mieltä siitä, että sitä olisi parannettava edelleen. Tätä tarkoitusta varten komissio käynnisti varainhoitovuoden 2011 alussa jäsenvaltioiden takaisinperintäjärjestelmien tarkastuksen. Kyseinen tarkastus perustuu 31. maaliskuuta suoritettavaan vuosittaiseen raportointiin, ja sen tarkoituksena on parantaa kansallisista rahoitusoikaisuista ilmoittamista komissiolle sekä varmistaa raportoinnin täydellisyys, oikeellisuus ja oikea-aikaisuus.

Lisäksi vuotta 2010 koskevassa tarkastuksessa tuli esiin uusi näkökohta: merkittävässä joukossa tapauksia komissio ei alun perin ollut kirjannut maksuja asianmukaisesti varoihin (esimerkiksi rahoitusjärjestelyjä koskevien välineiden yhteydessä). Tämä ongelma on ratkaistu lopullista tilinpäätöstä varten, kun tarvittavat tiedot saatiin jäsenvaltioilta kesäkuussa 2011 – ks. kohta 1.32). Komissio on esittänyt, että nykyistä lainsäädäntöä muutettaisiin, ja se aikoo laatia tarvittavat ehdotukset vuoden 2013 jälkeistä aikaa varten.

Ennakkomaksujen, muiden lyhytaikaisten velkojen ja niihin liittyvien jaksotusmenettelyjen osalta tilintarkastustuomioistuin yksilöi kirjanpidosta virheitä, joiden taloudellinen vaikutus ei kaiken kaikkiaan ole olennainen mutta joiden esiintyvyys on suuri. Tämä osoittaa, että on tärkeää, että peruskirjanpitotietojen oikeellisuutta edelleen parannetaan tietyissä pääosastoissa.

toteaa, että neljän viraston ja kahden ensimmäistä kertaa konsolidoidun yhteisyrityksen kirjanpitojärjestelmiä ja/tai paikallisia järjestelmiä ei ole hyväksytty tai ne on hyväksytty vain osittain; tilinpitäjä painottaa, että on asianomaisten tilinpitäjien tehtävä huolehtia hyväksymisestä

(7) c) , kun t on t-jakaantumiskerroin, n on otoskoko ja s on virhetasojen vakiopoikkeama.

(5) Esimerkkejä virheistä, joita ei voida ilmaista kvantitatiivisesti: tarjoukset on arvioitu epäasianmukaisesti, mutta se ei vaikuta tarjouskilpailun lopputulokseen; tarjouskilpailumenettelyssä tai tarjouseritelmässä on muodollisia puutteita tai avoimuuteen liittyviä muodollisia vaatimuksia ei ole noudatettu.

(4) Esimerkkejä kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevista virheistä: pää- tai lisäsopimusta koskeva kilpailu on vähäistä tai olematonta (lukuun ottamatta tapauksia, joissa tämä on erikseen sallittu lainsäädännössä); tarjoukset on arvioitu epätarkoituksenmukaisesti, mikä vaikuttaa tarjouskilpailun lopputulokseen; sopimuksen sisältöä on muutettu huomattavasti; sopimus on jaettu eri rakennustyömaita koskeviksi sopimuksiksi, vaikka niiden taloudellinen tarkoitus on sama. Tilintarkastustuomioistuin noudattaa tavallisesti erilaista lähestymistapaa tapauksissa, joissa EU:n toimielimet ovat soveltaneet julkisista hankinnoista annettuja direktiivejä virheellisesti. Syynä on se, että kyseiset sopimukset ovat yleensä edelleen voimassa. Tällaisia virheitä ei ole kvantifioitu DAS-tarkastuslausumassa.

Ehdottomasti suurin syy virheisiin on se, että EU:n meno-ohjelmien usein monimutkaisia sääntöjä on sovellettu virheellisesti tai ne on ymmärretty väärin. Mikäli tilintarkastustuomioistuimella on syytä epäillä petosta, se raportoi asiasta unionin petostentorjuntavirastolle OLAFille, joka huolehtii mahdollisista tutkimuksista. Tilintarkastustuomioistuin raportoi tarkastustyönsä perusteella OLAFille vuosittain noin kolmesta tapauksesta.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausumassa esitettyjen kannanottojen, jotka koskevat Euroopan unionin tilien perustana olevien toimien sääntöjenmukaisuutta ja joihin sisältyy myös arvio virheiden laajuudesta, perustana on kaikki se tarkastustyö, jota on käsitelty tämän vuosikertomuksen luvuissa 2–7. Keskeisen tekijän muodostaa menotapahtumien testauksen tulosten arvioiminen. Tilintarkastustuomioistuimen parhaan arvion mukaan kaikkien menojen yleinen kokonaisvirhetaso oli 3,7 prosenttia varainhoitovuonna 2010. Tilintarkastustuomioistuin katsoo 95 prosentin varmuudella, että perusjoukon virhetaso on 2,6–4,8 prosenttia. Eri toimintalohkojen erilaiset virhetasot käyvät ilmi luvuista 3–7. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että virheitä esiintyy laajalti – ne vaikuttavat suurimpaan osaan menoaloista. Tilintarkastustuomioistuin antaa yleisen lausuman sitoumusten sääntöjenmukaisuudesta täydentävän, koko talousarviota edustavan otoksen pohjalta.

Kun tilintarkastustuomioistuin on saanut riittävästi todentavaa aineistoa, se on lisäksi laatinut kunkin toimintalohkoryhmän valvontajärjestelmiä koskevan yleisarvion (myös se on esitetty lukujen 2–7 liitteessä x.2). Yleisarviota laadittaessa on otettu huomioon sekä tarkastukseen valittuja järjestelmiä koskeva arvio että tapahtumatarkastusten tulokset.

Kvantifioimiensa virheiden pohjalta tilintarkastustuomioistuin arvioi vakioituja tilastollisia menetelmiä käyttäen todennäköisimmän virhetason (most likely rate of error, MLE) jokaista erityisarviota varten sekä talousarviomenojen koko määrän osalta. Todennäköisin virhetaso on otoksessa havaittujen, prosentteina ilmaistujen virhetasojen painotettu keskiarvo (6) . Lisäksi tilintarkastustuomioistuin määrittää – vakioitujen tilastollisten menetelmien avulla ja siten, että se voi saavuttaa 95 prosentin luottamusasteen – vaihteluvälin, jonka sisällä kussakin erityisarviossa käsitellyn perusjoukon (ja menojen kokonaismäärän) virhetaso on. Vaihteluvälin rajaavat alempi virheraja (lower error limit, LEL) ja ylempi virheraja (upper error limit, UEL) (7) (ks. kaavio).

Tilintarkastustuomioistuin kuvaa virheiden esiintyvyyttä ilmoittamalla, kuinka suureen osuuteen otoksesta liittyy virheitä (jotka joko voidaan ilmaista tai joita ei voida ilmaista kvantitatiivisesti). Tämä osuus kuvastaa sitä, kuinka laajalti koko toimintalohkoryhmässä todennäköisesti on virheitä. Jos virhetaso on olennainen, asianomaiset tiedot on annettu lukujen 2–7 liitteessä x.1.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsee usein virheitä, jotka liittyvät julkisiin hankintoihin. EU:n julkisia hankintoja koskeva lainsäädäntö koostuu pääasiassa joukosta menettelyvaatimuksia. Jotta perussopimuksen mukainen kilpailun periaate varmasti toteutuu, sopimuksista on ilmoitettava, tarjoukset on arvioitava erityisten kriteerien avulla, sopimuksia ei saa jakaa keinotekoisesti kynnysarvojen alittamiseksi jne.

Tapahtumien virheet johtuvat useista eri syistä, ja virheitä on monenlaisia riippuen rikkomistapauksen luonteesta ja siitä, mitä nimenomaista sääntöä tai sopimusehtoa on rikottu. Yksittäisessä tapahtumassa oleva virhe ei välttämättä vaikuta maksun koko määrään.

Tapahtumien suora testaaminen jokaisen erityisarvion yhteydessä (luvut 2–7) perustuu edustavaan tilastolliseen otokseen, joka on kussakin toimintalohkoryhmässä poimittu saatujen määrien (tulojen tapauksessa) tai maksettujen määrien joukosta (2) . Testauksen avulla laaditaan tilastollinen arvio siitä, kuinka suuri osa perusjoukon tapahtumista on sääntöjenvastaisia.

(42) N+2/n+3-määräajan täyttyminen johtaa kaikkien niiden varojen automaattiseen vapauttamiseen, joita ei ole käytetty tai joiden osalta ei ole laadittu maksupyyntöä myöntämisvuotta seuraavan toisen/kolmannen vuoden loppuun mennessä. N+2/n+3-säännöstä muutettiin viimeksi osana ”kolmatta yksinkertaistamispakettia” varainhoitovuoden 2007 osalta koheesiopolitiikan alalla (ks. asetus (EY) N:o 1083/2006, sellaisena kuin se on muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 539/2010 ( EUVL L 158, 24.6.2010, s. 1 )). Sillä ei kuitenkaan ollut merkittävää vaikutusta maksumäärärahojen käyttöasteeseen.

(34) Yksityiskohtaisia tietoja varainhoitovuoden 2010 talousarvion toteuttamisesta on saatavissa varainhoitovuotta 2010 koskevan Euroopan unionin tilinpäätöksen osasta II sekä komission (budjettipääosaston) asiakirjasta Report on budgetary and financial management accompanying the Community accounts - financial year 2010, joka on yhteisön tilinpäätökseen liitetty selvitys talousarvio- ja varainhallinnosta – varainhoitovuosi 2010, ja komission (budjettipääosaston) selvityksestä Analysis of the budgetary implementation of the Structural and Cohesion Funds in 2010, jossa analysoidaan talousarvion toteuttamista vuonna 2010 rakenne- ja koheesiorahastojen osalta.

(26) Kansainvälisen julkisen sektorin tilinpäätösstandardin (IPSAS) nro 1 mukaan tällä periaatteella tarkoitetaan sitä, että tiedot voivat antaa riittävän kuvan maksuista ja muista toimista, joita niiden on tarkoitus kuvastaa, jos ne on selvitetty ja esitetty sisällön ja tosiasiallisen taloudellisen merkityksen perusteella eikä yksinomaan lainsäädännössä edellytetyssä muodossa. Maksujen tai muiden toimien sisältö ei aina ole yhdenmukainen lainsäädännössä edellytetyn muodon kanssa. (v Handbook of International Public Sector Accounting Pronouncements 2011, nide 1, liite A, s. 70). Ks. myös varainhoitoasetuksen 124 artikla.

(25) Tilintarkastustuomioistuin toi lausunnossaan nro 6/2010 esiin huolensa siitä, että selvittämättömien ennakkomaksujen määrä on kasvanut suuresti, ja totesi, että tilanne on syytä korjata (lausunto nro 6/2010 ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan unionin yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta).

(17) Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle ja tilintarkastustuomioistuimelle – Yhteenveto komission hallintosaavutuksista vuonna 2010, KOM(2011) 323 lopullinen, 1. kesäkuuta 2011, kohta 2.3. ”Komission sisäinen tarkastaja katsoo, että komissio on vuonna 2010 ottanut käyttöön hallintoa, riskinhallintaa ja sisäistä valvontaa koskevat menettelyt, jotka antavat riittävän varmuuden komission taloudellisten tavoitteiden saavuttamisesta lukuun ottamatta niitä varainhoidon aloja, joiden osalta pääjohtajat ovat esittäneet varaumia vahvistuslausumissaan. Lisäksi on otettava huomioon huomautukset, jotka koskevat tilien perustana olevissa toimissa esiintyviin virheisiin liittyvien riskien hallintaa.”

(7) Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002, annettu 25 päivänä kesäkuuta 2002, Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta ( EYVL L 248, 16.9.2002, s. 1 ), sellaisena kun se on viimeksi muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU, Euratom) N:o 1081/2010 ( EUVL L 311, 26.11.2010, s. 9 ). Varainhoitoasetuksessa säädetään, että lopulliset tilinpäätökset on toimitettava ennen seuraavan varainhoitovuoden heinäkuun 31. päivää.

(3) Komission tilinpitäjän soveltamat kirjanpitosäännöt perustuvat kansainvälisen tilintarkastajaliiton (International Federation of Accountants, IFAC) antamiin kansainvälisiin julkisen sektorin tilinpäätösstandardeihin (International Public Sector Accounting Standards, IPSAS) tai niiden puuttuessa kansainvälisen tilinpäätösstandardeja käsittelevän elimen (International Accounting Standards Board, IASB) antamiin kansainvälisiin IAS/IFRS-tilinpäätösstandardeihin (International Accounting Standards/International Financial Reporting Standards). Konsolidoitu tilinpäätös varainhoitovuodelta 2010 laadittiin varainhoitoasetuksen mukaisesti komission tilinpitäjän soveltamien kirjanpitosääntöjen perusteella (kuten on tehty varainhoitovuodesta 2005 lähtien). Kyseisillä kirjanpitosäännöillä suoriteperusteisia kirjanpidon periaatteita on mukautettu Euroopan unionin toimintaympäristöön sopiviksi. Konsolidoitu selvitys talousarvion toteuttamisesta laaditaan yhä pääasiallisesti kassatapahtumien perusteella.

Eniten maksattamatta olevia talousarviositoumuksia on koheesiopolitiikan toimintalohkoryhmässä (ks. kaavio 1.2 ). Toimintalohkoryhmän maksattamatta olevien sitoumusten määrä oli 128 miljardia euroa (41) (noin 66 prosenttia kokonaismäärästä), mikä vastaa 2,6 vuoden sitoumuksia tai 3,4 vuoden maksuja alan vuoden 2010 käyttöasteella. Suurin osa näistä maksattamatta olevista sitoumuksista (113,2 miljardia euroa eli 88 prosenttia kokonaismäärästä) liittyy meneillään olevaan kauteen 2007–2013. Tämä osoittaa, mikä vaikutus on ollut pyrkimyksillä selvittää maksattamatta olevat sitoumukset suorittamalla maksu, ennen kuin aletaan soveltaa sääntöä, joka koskee talousarviositoumusten vapauttamista ilman eri toimenpiteitä (n+2/n+3-sääntö (42) ).

Maksattamatta olevat maksusitoumukset ovat aiheutuneet monivuotisten ohjelmien tavanomaisesta hallinnasta ja uusien maksusitoumusten kokonaismäärän kasvusta. Rakennerahastojen osalta maksattamatta olevien maksusitoumusten määrää säädellään vastaavissa asetuksissa määritellyllä N+2/N+3-säännöllä. Tämän säännön mukaan maksattamatta olevien maksusitoumusten odotetun määrän on vastattava 2–3 vuoden maksusitoumuksia. Näin ollen pääosa tällä hetkellä maksattamatta olevista maksusitoumuksista on asiaa koskevien sääntöjen valossa normaaleja. Lisäksi budjettivallan käyttäjälle tiedotetaan joka vuosi mahdollisesti poikkeuksellisista maksattamatta olevista maksusitoumuksista. Komissio seuraa näitä maksusitoumuksia, jotka on vapautettava.

Lopuksi komissio huomauttaa, että sen kirjanpitoyksikkö on antanut ennakkomaksuja koskevia ohjeita ja koulutusta sekä järjestänyt aiheesta seminaareja vuosien 2010 ja 2011 aikana. Näitä toimia on tarkoitus jatkaa.

Kustannustehokkuustarpeet on otettava huomioon, sillä komission on vältettävä sitä, että tuensaajilta edellytettävä ennakkomaksuja koskeva raportointi muuttuu äärimmäisen monimutkaiseksi ja resursseja vaativaksi kaikkien osapuolten kannalta.

Komission on toteutettava lisätoimia varmistaakseen, että tarvittavat tiedot ovat saatavilla, että tapahtumia käsitellään tileissä yhdenmukaisesti ja että kaikki pääosastot huolehtivat siitä, että niiden kirjanpito on kattavaa, oikeellista ja ajan tasalla.

Komissio on pyrkinyt saamaan riittävästi tietoja lopullista tilinpäätöstään varten. Jäsenvaltioilta kesäkuun 2011 lopussa saatujen tietojen mukaan EU oli osoittanut rahoitusjärjestelyjä koskeviin välineisiin 6,4 miljardia euroa. Rahoitusjärjestelyjä koskevien välineiden 31. joulukuuta 2010 käyttämättä olleita varoja koskevan arvion perusteella todettiin, että merkittävin tarvittava mukautus oli määrien uudelleenluokittelu menoista varoiksi varainhoitovuosien 2009 ja 2010 tileissä (ks. varainhoitovuoden 2010 tilinpäätöksen liitetiedot 2.5, 2.9, 2.10 ja 3.4, joissa mukautukset on kuvattu).

On syytä huomata, että jäsenvaltioilta pyydetyt ja saadut tiedot eivät koske määriä, joita rahoitusjärjestelyjä koskevista välineistä on tosiasiallisesti käytetty, vaan määriä, joita rahoitusjärjestelyjä koskeville välineille on maksettu. Kustannus-hyötysuhdetta koskevan perusteen johdosta komissio teki käyttämättömistä määristä tasapoistot arvionsa perusteella ja kirjasi menojäämät taseen varoihin.

Alakohtaisten asetusten mukaisesti jäsenvaltioiden viranomaisten on kuitenkin esitettävä vasta myöhemmin (tavallisesti ohjelmakauden päättyessä) lopullinen ilmoitus siitä, miten varat on käytetty lopulliselle edunsaajalle myönnettyjen lainojen, takausten tai pääomasijoitusten muodossa. Toisin sanoen komissiolla ei ollut vuonna 2010 perusteellisia tietoja rahoitusjärjestelyjä koskevien välineiden yhteydessä tosiasiallisesti käytetyistä määristä. Vasta kun ongelma havaittiin vuoden 2011 alussa, komissio saattoi kerätä tarvittavat tiedot jäsenvaltioilta. Ongelman vuoksi noin 4,8:aa miljardia euroa ei ollut kirjattu ennakkomaksuina taseeseen varainhoitovuoden 2010 alustavan tilinpäätöksen yhteydessä (28) .

Tämän ongelman merkittävimmän yksittäisen osatekijän muodostavat rahoitusjärjestelyjä koskeville välineille suoritetut maksut. Koheesiopolitiikasta ja maaseudun kehittämisestä annettujen asetusten (27) mukaan menoilmoituksiin on sisällytettävä toimenpideohjelmien maksut, jotka on suoritettu rahoitusjärjestelyjä koskevia välineitä toteuttavien rahastojen perustamista ja näihin rahastoihin maksettavia osuuksia varten. Komissio soveltaa käytäntöä, jossa se kirjaa jäsenvaltioiden ilmoittamat määrät täysimääräisesti menoina tulostiliin, ikään kuin kyse olisi menoilmoitukseen liittyvästä lopullisesta suorituksesta.

Vuodesta 2009 alkaen on merkittävästi kasvanut – etenkin rahoitusjärjestelyjä koskevien välineiden kohdalla – sellaisten maksujen määrä, joissa menoja ja/tai toimintaa koskeva todentava aineisto voidaan toimittaa vasta jälkikäteen. Tarkastuksessa tuli esiin merkittävä joukko tapauksia, joissa komissio ei alun perin ollut kirjannut maksuja asianmukaisesti varoihin. Sen vuoksi tileistä on saanut sisältöpainotteisuuden periaatteen (26) vastaisesti sellaisen vaikutelman, että edunsaajat ovat esittäneet kaiken varojen käyttöä koskevan todentavan aineiston, vaikka käytännössä näin ei ole ollut.

Komissio ymmärtää tilintarkastustuomioistuimen huolen tällä alalla ja on pyrkinyt puuttumaan asian. Varainhoitoasetuksen meneillään olevan tarkistuksen yhteydessä komissio on ehdottanut, että ennakkomaksujen säännöllisestä selvittämisestä tehtäisiin pakollista.

Ennakkomaksujen selvittäminen perustuu todennäköisesti aina osittain arvioon, mutta useat sisäisten politiikkojen ja ulkoisten toimien alojen pääosastot kirjaavat yhä tileihin arvioituja määriä silloinkin, kun ne ovat hyväksyneet menoilmoituksen riittäväksi perustaksi edunsaajalle suoritettavien maksujen jatkamiselle (24) . Kuluarvioiden käyttö on ajan mittaan lisääntynyt merkittävästi: vuonna 2005 arvioiden osuus oli vajaa neljännes ennakoiden arvosta, kun se vuonna 2010 oli lähes puolet ennakoiden arvosta ( taulukon 1.3 toinen rivi). Tilintarkastustuomioistuin on ilmaissut huolestumisensa tämän toimintatavan yleistymisestä (25) .

Yhteenlasketun ennakkorahoituksen kirjattu bruttoarvo on yli kaksinkertaistunut kuuden viime vuoden aikana (39 miljardista eurosta 84 miljardiin euroon, ks. taulukon 1.3 ensimmäinen rivi). Lisäksi jaksotusmenettelyn (23) aikana komissio arvioi edunsaajille vuoden loppuun mennessä aiheutuneiden menojen joukosta määrän, jonka osalta maksupyyntöjä ei vielä ole saatu. Nämä arvioidut kertyneet kulut (ks. taulukon 1.3 toinen rivi) vähennetään asianomaisesta avoinna olevan ennakkorahoituksen bruttomäärästä. Tuloksena oleva ennakkorahoituksen nettomäärä taseessa (ks. taulukon 1.3 kolmas rivi) on myös kasvanut merkittävästi, joskin hitaammin (29 miljardista eurosta 49 miljardiin euroon).

Tilintarkastustuomioistuimen huomautuksen toisessa osassa mainitun periaatteen voimassaolosta huolimatta on huomattava, että esimerkiksi rahoitusjärjestelyjä koskevien välineiden osalta oikeusperustassa säädetään vain yhdestä menojen kelpoisuustarkastuksesta, joka tehdään ohjelman päättämisen yhteydessä tai ohjelmakauden lopussa (riippuen siitä, kumpi ajankohdista on aikaisempi). Näin ollen mahdolliset sääntöjenvastaisuudet voidaan havaita vasta tuolloin riippumatta siitä, mitä kirjanpitomenettelyä komission jäsenvaltioille suorittamiin maksuihin sovelletaan.

Merkittävä osa komission suorittamista maksuista on ennakoita, joilla rahoitetaan ulkopuolisille tahoille myöhemmin aiheutuvia kuluja. Kun nämä maksut yksilöidään asianmukaisesti ennakkomaksuiksi, niitä ei suoritusajankohtana käsitellä unionin kirjanpidossa lopullisina menoina. Sen sijaan ne kirjataan taseen varoihin, kunnes aiheutuneita kuluja koskevat tositteet on esitetty (tai harvinaisemmissa tapauksissa kunnes ohjelmassa edellytetty toiminta on saatu päätökseen). Silloin komissio kirjaa asianomaiset menot tuloslaskelmaan ja selvittää kyseisen tase-erän.

Komission esittämä tilinpäätös kattaa koko EU:n talousarvion. Se katsoo, että takaisinperinnät ovat välttämättömiä EU:n talousarvion suojaamiseksi. Komissio ymmärtää, että tilintarkastustuomioistuimen viittaus takaisinperintään koskee jäsenvaltioiden edunsaajien tason takaisinperintää ja edellyttää, että kyseisissä ilmoitetuissa tiedoissa viitataan tällaisiin takaisinperintätapauksiin. Yhteisen hallinnoinnin aloilla vastuu tästä on kuitenkin jäsenvaltioilla, kuten komissio totesi vastauksissaan, jotka se antoi vuotta 2009 koskevan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen kohtaan 1.39. Kun jäsenvaltio on maksanut takaisin perusteettomasti maksetut varat (onnistuneen täydellisen takaisinperinnän (claw-back) seurauksena tai kuittaamalla), komissio katsoo, että EU:n talousarvio on suojattu. Jäsenvaltiot ovat kuitenkin velvollisia perimään takaisin perusteettomasti maksetut määrät aina mahdollisuuksien mukaan ja silloin, kun se on asianmukaista.

Vuotuisissa toimintakertomuksissa esitettävän riskien kvantifioinnin tarkoituksena on arvioida riskin kohteena olevien määrien suuruutta sekä viitevuoden maksuja koskevien mahdollisten rahoitusoikaisujen määrää. Pääjohtajalla on lisäksi käytössään muita välineitä EU:n varojen suojaamiseksi, kuten maksatuksen keskeytys ja lykkäys sekä rahoitusoikaisut. Koska vuotuisissa toimintakertomuksissa esitettävää riskien kvantifiointia ja tilintarkastustuomioistuimen määrittämän virhetason laadintaa ei toteuteta samaa tarkoitusta varten, komission mukaan niitä ei voi eikä pidä verrata keskenään. Pääjohtaja voi arvioida, voidaanko toteuttaa riskiä lieventäviä toimenpiteitä. Koheesiopolitiikan osalta nykyiset lainsäädännölliset vaatimukset ovat tällaisia lieventäviä toimenpiteitä ja varainhoitovuoden 2010 riskialttiuden arvioinnissa olisi otettava huomioon ne täydentävät valvontamekanismit, jotka saattavat kohdistua tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten viitevuotta laajemmalle ajanjaksolle (kansallisten tarkastusviranomaisten vuosittaiset tarkastukset, aluepolitiikan pääosaston ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston tekemät täydentävät tarkastukset sekä ohjelmien päätteeksi tehtävät lopputarkastukset).

Eri politiikan aloilla on käytössä hyvin erilaisia hallinto- ja valvontajärjestelmiä, joten komission yksiköt noudattavat eri menetelmiä jäännösvirheiden arvioinnissa ja laskennassa. Komissio on samaa mieltä siitä, että nykyiset ohjeet eivät ehkä ole riittävän yksityiskohtaiset, jotta niillä voitaisiin varmistaa termistön ja arviointiperusteiden yhdenmukainen käyttö kaikissa yksiköissä. Komissio on laatinut vertaisarviointimenettelyn, jonka tarkoitus on varmistaa yhdenmukaisuus silloin, kun eri pääosastot toteuttavat samankaltaisia ohjelmia.

Pääjohtajat esittävät vahvistuslausumissaan varaumia sen perusteella, miten olennaisiksi he arvioivat vuotuisten toimintakertomustensa kattamiin osa-alueisiin liittyvät puutteet ja/tai huomautukset. Eräs osa-alue, joka on etenkin vuonna 2010 tullut arvioinnin kannalta yhä tärkeämmäksi, on jäännösriskin tai jäännösvirhetason laskenta (tavallisesti arvio valvontamekanismien vaikutuksesta virhetasoon monen vuoden ajalta). Sitä verrataan kahden prosentin olennaisuusrajaan, jotta voidaan määrittää, onko syytä esittää varauma.

Jokainen pääjohtaja raportoi vuosittain toimintakertomuksessa tehtäviensä toteuttamisesta. Vuotuiseen toimintakertomukseen on liitetty pääjohtajan lausuma, jossa käsitellään muun muassa sitä, missä määrin resursseja on käytetty aiottuihin tarkoituksiin ja kuinka hyvin valvontamenettelyillä kyetään varmistamaan toimien laillisuus ja sääntöjenmukaisuus.

Koheesiopolitiikan osalta komissio toteaa, että sen todennäköisin virhetaso on varainhoitovuonna 2010 selvästi varainhoitovuosina 2006–2008 ilmoitettuja tasoja alhaisempi. Varainhoitovuoden 2010 alhaisempi virheraja eli 4,7 prosenttia on parempi kuin varainhoitovuoden 2008 virheraja 11 prosenttia.

Useimmissa tapauksissa virheiden määrä on pysynyt vuosien kuluessa vakaana tai se on pienentynyt. Useilla aloilla tapahtunut parannus ei kuitenkaan ole varainhoitovuonna 2010 riittänyt kompensoimaan virheiden määrän kohtuullista kasvua koheesiopolitiikan alalla, minkä vuoksi koko talousarviota koskeva virhetaso on kokonaisuudessaan noussut hieman.

Maataloutta ja luonnonvaroja koskeva tilintarkastustuomioistuimen päätelmä vahvistaa viime vuosien myönteisen suuntauksen, jonka mukaan todennäköisin virhetaso on lähellä kahden prosentin olennaisuusrajaa. Lisäksi komissio huomauttaa, että todennäköisin virhetaso Euroopan maatalouden tukirahaston menoissa, joiden osuus tämän luvun kokonaismenoista oli 77 prosenttia varainhoitovuonna 2010, on selvästi alle olennaisuusrajan ja että yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän mukaisesti valvottavien suorien tukien osalta virhetaso on vielä sitäkin alempi. Lisäksi EU:n talousarvioon kohdistuva riski on asianmukaisesti katettu sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyllä. Katso myös vastaus kohtaan 3.17.

Komission tilinpitäjä on toimittanut tilintarkastustuomioistuimelle kirjeen, jossa vahvistetaan, että tilinpäätös on (joitakin epäolennaisia rajoitteita (8) lukuun ottamatta) kattava ja luotettava.

Vuoden 2010 tilien perustana olevien toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen (eli sääntöjenmukaisuuteen) liittyvän tarkastustyön tavoitteena on päätellä, ovatko tilien perustana olevat toimet säännösten ja sopimusmääräysten mukaiset ja laskettu oikein (yleiset näkökohdat on esitetty kohdissa 1.9–1.14 ja yksityiskohtaisemmat tiedot luvuissa 2–7).

kuvataan toimia, jotka komissio on toteuttanut aiempina vuosina tilien luotettavuuden osalta esitettyjen huomautusten perusteella; tässä vuosikertomuksen luvussa käsitellään myös toimia, joihin komissio on ryhtynyt niiden suositusten perusteella, jotka tilintarkastustuomioistuin antoi takaisinperinnän ja rahoitusoikaisujen osalta varainhoitovuotta 2009 koskevassa vuosikertomuksessaan (ks. liite 1.2 ).

Komission valmisteluasiakirjan mukaan tapauksissa, joissa komissio tietää, että vastaanottaja toimii välikätenä, maksut kohdennetaan mahdollisuuksien mukaan sille jäsenvaltiolle tai niille jäsenvaltioille, jossa on lopullisen edunsaajan tai lopullisten edunsaajien kotipaikka, sen mukaan mikä on niiden osuus kyseisistä maksuista.

Yhdistyneen kuningaskunnan hyväksi vuoden 2006 jälkeen tehtyjen korjausten laskentaa koskevat järjestelyt on esitetty omista varoista vuonna 2007 tehdyssä päätöksessä (4) ja uudessa komission valmisteluasiakirjassa, jonka neuvosto on hyväksynyt (5) . Vuoden 2006 jälkeen sovelletut järjestelyt eroavat tietyiltä osin vuoden 2006 korjauksen yhteydessä sovelletuista.

Toisessa vaiheessa lasketaan etu, jonka Yhdistynyt kuningaskunta on saanut muutoksista, joita alv:oon perustuviin omiin varoihin on tehty sen jälkeen, kun Yhdistyneen kuningaskunnan hyväksi tehtävä korjaus otettiin käyttöön (alv:oon perustuvien omien varojen verokannan alentaminen ja alv-määräytymisperusteen rajaaminen enintään 50 prosenttiin jäsenvaltion bruttokansantulosta). Huomioon otetaan myös BKTL-pohjaisen neljännen oman varan käyttöönotto.

Komissio muistuttaa jäsenvaltioita etenkin BKTL-komitean kokouksissa ja kahdenvälisissä yhteyksissään jatkuvasti siitä, että ohjeita on noudatettava. Vaikka Suomen osalta tiedot annettiin kokonaisuudessaan etukäteen BKTL-komitean kokouksissa ja Suomeen tehdyn BKTL-tarkastuskäynnin aikana, komissio jatkaa seurantaa ja painottaa jäsenvaltioille, että raha-, rahoitus- ja maksutasetilastokomitean edellyttämän menettelyn noudattaminen on tärkeää.

Tilintarkastustuomioistuin pitäytyy näkemyksessään, jonka mukaan takavarikoiduista tavaroista aiheutuvat tullivelat on vietävä B-kirjanpitoon. Sen näkemys on samansuuntainen kuin kaksi unionin tuomioistuimen tuomiota.

Komissiolla on takavarikoiduista tavaroista aiheutuvien tullivelkojen viemisestä B-kirjanpitoon eri näkemys kuin tilintarkastustuomioistuimella. Komission näkemyksen perusteena on yhteisön tullikoodeksin soveltamista koskevista säännöksistä annetun asetuksen (ETY) N:o 2454/93 867 artiklan a kohta, jonka mukaan valtiolle luovutettuja, takavarikoituja tai valtiolle menetetyiksi julistettuja muita kuin yhteisötavaroita on pidettävä tullivarastointimenettelyyn asetettuina tullikoodeksin 98 artiklan mukaisesti. Tähän menettelyyn asetettujen tavaroiden osalta syntyneen tullivelan kantamista lykätään, eikä velkaa tule kirjata kirjanpitoon. Komissio on tutkinut unionin tuomioistuimen asiassa Elshani (C-459/07) ja asiassa Dansk Logistik (C-230/08) antamat tuomiot ja katsoo, että sen nykyinen näkemys voidaan säilyttää.

Varainhoitovuotta 2009 koskevassa vuosikertomuksessaan (kohta 2.22) tilintarkastustuomioistuin katsoi, että ensimmäisen yhteisön alueella sijaitsevan tullitoimipaikan jälkeen takavarikoituihin tavaroihin liittyvät tullivelat on vietävä B-kirjanpitoon. Komissio ei yhdy tähän näkemykseen, joka on samansuuntainen kuin unionin tuomioistuimen huhtikuussa 2009 antama tuomio (asia C-459/07).

Komissio on arvioinut yksinkertaistettuihin tullimenettelyihin liittyviä puutteita varainhoitovuotta 2010 koskevassa vuotuisessa toimintakertomuksessaan. Se seuraa toimenpiteitä, joita jäsenvaltioissa on käynnistetty komission omien tarkastusten ja tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten havaintojen perusteella. Useat jäsenvaltiot ovat jo ilmoittaneet korjaavista toimenpiteistä, jotka ne ovat aloittaneet tai joita ne ovat aloittamassa havaittujen puutteiden korjaamiseksi. Nämä toimenpiteet todennetaan tulevissa tarkastuksissa. Komissio on myös tarkastanut kaikkien jäsenvaltioiden tullivalvontastrategian ja laatinut aihekohtaisen kertomuksen näissä tarkastuksissa ja tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa havaituista puutteista. Komissio on esitellyt luonnoksen tästä kertomuksesta omia varoja käsittelevän neuvoa-antavan komitean (ACOR) kokouksessa joulukuussa 2010. Jäsenvaltioille on annettu aikaa esittää huomautuksia kertomusluonnoksesta, ja lopullista versiota, jossa otetaan huomioon saadut huomautukset, käsitellään omia varoja käsittelevän neuvoa-antavan komitean kokouksessa heinäkuussa 2011.

Komissio myönsi, että jäsenvaltioiden yksinkertaistettuihin tullimenettelyihin soveltamassa valvonnassa ilmenee puutteita. Koska komission tarkastustyö on vielä kesken, koska jäsenvaltiot suhtautuivat tilintarkastustuomioistuimen havaintoihin yleensä myönteisesti ja koska havaittujen virheiden taloudellinen vaikutus on vähäinen, komissio katsoi, ettei pääjohtajan tarvitse esittää lausumassaan (joka sisältyy budjettipääosaston vuotuiseen toimintakertomukseen) varaumaa aiheesta.

(30) Committee on Monetary, Financial and Balance of Payments Statistics.

(19) Neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1287/2003 ( EUVL L 181, 19.7.2003, s. 1 ) 3 artiklan mukaisesti jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle (Eurostatille) luettelo EKT 95:n mukaisen BKTL:n ja sen osien laskennassa käytetyistä menetelmistä ja perustilastoista.

(18) Asetuksen (EY, Euratom) N:o 1150/2000, sellaisena kuin se on muutettuna, 10 artiklan 7 kohdassa säädetään, että BKTL:n muutoksia ei enää oteta huomioon tiettyä varainhoitovuotta seuraavan neljännen vuoden syyskuun 30 päivän jälkeen, lukuun ottamatta niitä kohtia, jotka joko komissio tai jäsenvaltio on antanut tiedoksi ennen kyseistä määräpäivää. Nämä kohdat tunnetaan varaumina. Yleinen varauma koskee kaikkia tietyn jäsenvaltion tietoja. Neljän vuoden säännön perusteella Bulgarian ja Romanian kaikkia BKTL-tietoja voidaan vielä muuttaa.

(6) Yhteisön tullikoodeksin soveltamissääntöjen 266 artiklan 2 kohta. ”Jos toimintojen säännönmukaisuuden valvonnalle ei aiheudu haittaa, tulliviranomaiset voivat: … b) tietyissä erityisolosuhteissa kyseisten tavaroiden luonteen vuoksi ja toimintojen nopeuttamiseksi vapauttaa luvanhaltijan velvoitteesta antaa toimivaltaiselle tullitoimipaikalle tieto jokaisesta tavaroiden saapumisesta, …”, komission asetus (ETY) N:o 2454/93 ( EYVL L 253, 11.10.1993, s. 1 ), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna asetuksella (EU) N:o 430/2010 ( EUVL L 125, 21.5.2010, s. 10 ).

(2) Mikäli tulleja tai maksuja ei ole maksettu ja vakuutta ei ole toimitettu, tai vakuudet on toimitettu mutta maksut on riitautettu, jäsenvaltiot voivat lykätä kyseisten varojen käyttöön asettamista kirjaamalla ne erilliseen kirjanpitoon.

Edistyminen: Komissio on seurantakäyntiensä aikana toteuttanut jatkotoimia niiden tapauksien osalta, joissa säännöksiä ei ole noudatettu; lisäksi se on toteuttanut jatkotoimia tilintarkastustuomioistuimen raportoimien puutteiden perusteella.

Komissio on toteuttanut jäsenvaltioiden täysimääräisen seurannan STT:n hallinnointiin liittyvien menettelyjen osalta. Seuranta aloitettiin vuoden 2007 puolivälissä, ja se on edelleen meneillään seurantatoimenpiteinä. Lisäksi komissio aikoo toteuttaa viisi STT:hen liittyviin perinteisiin omiin varoihin kohdistuvaa tarkastusta paikan päällä vuonna 2011.

Komissio laatii arviointikertomukset vuonna 2011 siten, että yleiset varaumat voidaan tarvittaessa korvata erityisillä varaumilla. Komissio katsoo, että sen soveltama lähestymistapa (BKTL-kyselyjen rutiininomaiset tarkastukset, BKTL-luetteloiden tarkastus GIAQ-kyselyn avulla ja tätä täydentävät suorat tarkastukset) on asianmukainen jäsenvaltioiden bruttokansantulon lopulliseen arviointiin. Tältä osin jäsenvaltioiden tilastokeskusten valvontajärjestelmät ovat luonteeltaan organisatorisia, eikä niiden perusteella voida tehdä päätelmiä kirjanpidon luotettavuudesta, joka määräytyy ensisijaisesti käytettyjen tilastollisten lähteiden ja menetelmien perusteella, vaikka valvontajärjestelmien avulla voidaankin pienentää virheiden riskejä kansantalouden tilinpidossa. Komissio jatkaa ponnisteluja sellaisten valvontajärjestelmiä koskevien ohjeiden laatimiseksi, joita jäsenvaltioiden on noudatettava kansantalouden tilinpidossa, ja ottaa huomioon tilintarkastustuomioistuimen tekemät havainnot.

Komissio jatkaa B-kirjanpidon ja kirjanpitojärjestelmien tutkimista tarkastuksissaan sen varmistamiseksi, että jäsenvaltioiden selvitykset A- ja B-kirjanpidosta ovat oikein. Kuten edellä kohdassa 2.21 on mainittu, komission viimeaikaisissa perinteisten omien varojen tarkastuksissa on keskitytty etenkin jäsenvaltioiden tullitarkastuksiin, ja tulevissa tarkastuksissaan komissio jatkaa jäsenvaltioiden tullivalvonnan ja sen vahvistamiseksi tähtäävien toimenpiteiden todentamista.

Komissiolla on takavarikoiduista tavaroista aiheutuvien tullivelkojen viemisestä B-kirjanpitoon eri näkemys kuin tilintarkastustuomioistuimella. Komissio on tutkinut unionin tuomioistuimen asiassa Elshani (C-459/07) ja asiassa Dansk Logistik (C-230/08) antamat tuomiot ja katsoo, että sen nykyinen näkemys voidaan säilyttää.

Komissio on arvioinut puutteet, jotka liittyvät yksinkertaistettuun tullimenettelyyn sen varainhoitovuotta 2010 koskevassa vuotuisessa toimintakertomuksessa. Komissio on myös tarkastanut kaikkien jäsenvaltioiden tullitarkastusstrategian ja laatinut aihekohtaisen kertomuksen näissä tarkastuksissa ja tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa havaituista puutteista. Komissio on esittänyt luonnoksen tästä kertomuksesta omia varoja käsittelevän neuvoa-antavan komitean (ACOR) kokouksessa joulukuussa 2010. Kertomuksen lopullinen versio käsitellään komitean kokouksessa heinäkuussa 2011.

Perinteisten omien varojen alalla komissio on arvioinut tuontiin sovellettavia yksinkertaistettuja tullimenettelyjä koskevat puutteet. Tilintarkastustuomioistuin pitäytyy näkemyksessään, jonka mukaan takavarikoiduista tavaroista aiheutuvat tullivelat on vietävä B-kirjanpitoon.

Tilintarkastustuomioistuin ei ole riitauttanut komission päätöksiä luopua takaisinperinnästä. Tilintarkastustuomioistuimen tässä yhteydessä tarkastamat järjestelmät liittyvät pääasiassa yli 10 vuoden takaiseen hallinnolliseen ja lainsäädännölliseen kontekstiin. Sittemmin on perustettu EuropeAid (2001), on annettu uusi varainhoitoasetus (2003), on otettu käyttöön tietotekniikkaan pohjautuva yhteinen RELEX-tietojärjestelmä (2003), ja ulkoisen tuen hallinnointia on siirretty alan lähetystöille (2004).

Alv-paketin osalta viiden jäsenvaltion arviointi on vielä meneillään, ja komissio odottaa sen valmistuvan syyskuuhun 2011 mennessä. Veropetosten torjunnasta annetun alv-direktiivin osalta komissio on saanut jäsenvaltioilta ilmoitukset myöhässä, ja se voi nyt saattaa täytäntöönpanotoimien koko arvioinnin päätökseen vuoden 2011 loppuun mennessä komission neuvostolle toimittaman kertomuksen myötä (ks. kohta 2.25).

Komissio on seurannut tämän jäsenvaltion kirjanpitojärjestelmän ongelmia tiiviisti vuodesta 2008. Komissio on toteuttanut yhteensä kolme nimenomaisesti perinteisiin omiin varoihin kohdistettua tarkastusta tämän ongelman osalta. Näistä yksi toteutettiin vuonna 2008 ja kaksi vuonna 2009. Lisäksi komissio on kehottanut jäsenvaltiota ryhtymään korjaaviin toimenpiteisiin, joihin kuuluvat myös sisäisten tarkastusten parantaminen ja kirjanpitojärjestelmän täysimittaiset ulkoiset tarkastukset. Jäsenvaltion edistymistä käsitellään omia varoja käsittelevän neuvoa-antavan komitean (ACOR) kokouksessa heinäkuussa 2011 komission viimeisimmän tarkastuskertomuksen perusteella. Koska nämä puutteet on havaittu jo aiemmin, koska komissio valvoo niitä tiiviisti ja koska ne koskevat vain yhtä jäsenvaltiota, jonka ei ole toistaiseksi havaittu jättäneen perinteisiä omia varojaan maksamatta, asiasta ei mainittu tarkemmin vuoden 2010 vuotuisessa toimintakertomuksessa.

Ehdotuspyyntömenettelyn käytön tultua pakolliseksi vuonna 2003 hakijoiden taloudellisten toimintaedellytysten arviointijärjestelmää on vahvistettu ja normitettu. Tuen hakijoiden edellytetään nyt osoittavan tositteiden avulla, että niillä on vakaat ja riittävät rahoituslähteet toiminnan ylläpitämiseksi sinä aikana, jolloin toimenpide toteutetaan, ja että ne voivat osallistua toimenpiteen rahoittamiseen.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkoittama tapaus on vuodelta 2001, jonka jälkeen taloudellisten valmiuksien tarkastukset ovat kehittyneet huomattavasti siitä, kun ne laadittiin viidettä puiteohjelmaa varten. Kuudennen ja seitsemännen puiteohjelman osalta on käytetty monimutkaisempia suhdelukuja. Lisäksi komissio hyväksyi säännöt, joilla varmistetaan osallistujien olemassaolon ja oikeudellisen aseman sekä toiminnallisten ja taloudellisten toimintaedellytysten yhdenmukainen todentaminen (komission päätös K(2007) 2466, 13. kesäkuuta 2007). Asianosaiset pääosastot noudattavat näitä sääntöjä.

Varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen (23) mukaan perintämääräyksistä voidaan luopua, jos perintäkulut arvioidaan suuremmiksi kuin perittävä saaminen, jos saamista ei voida periä, koska se on vanhentunut tai velallinen on maksukyvytön, tai jos periminen on vastoin suhteellisuusperiaatetta. Luopumispäätös on perusteltava.

Ihannetapauksessa nämä rahoituslähteet tulisi vähentää tuensaajamaalle kohdennetuista menoista, mutta tätä koskevia tietoja on saatavilla vain manuaalisesti, minkä lisäksi tässä piilee aina myös kaksinkertaisen laskennan riski. Edellä todetun mukaisesti tällaisia tapahtumia on tuhansia, ja tilintarkastustuomioistuimen tarkoittama menettely vaatisi hyvin paljon resursseja.

ei vähennä kohdennetuista menoista etenkään talousarvion osastoon 6 ”Yhteisön/EU:n ohjelmiin ja sopimuksiin liittyvät rahoitusosuudet ja palautukset” liittyviä määriä, joista on annettu perintämääräys ja jotka on maksettu; tästä lähteestä saadut tulot vaihtelivat kolmesta viiteen prosenttiin ajanjakson maksuista.

Komissio katsoo, että sen soveltama lähestymistapa (BKTL-kyselyjen rutiininomaiset tarkastukset, BKTL-luetteloiden tarkastus GIAQ-kyselyn avulla ja tätä täydentävät suorat tarkastukset) on asianmukainen jäsenvaltioiden bruttokansantulon lopullisen arvioinnin kannalta. Komissio toteaa, että kansantalouden tilinpidon luotettavuus määräytyy ensisijaisesti käytettyjen tilastollisten lähteiden ja menetelmien perusteella, ja komission lähestymistapa BKTL-tietojen arviointiin perustuu niiden tarkastukseen ja parantamiseen. Tältä osin jäsenvaltioiden tilastokeskusten valvontajärjestelmät ovat luonteeltaan organisatorisia, eikä niiden perusteella voida tehdä päätelmiä tilinpidon luotettavuudesta, vaikka valvontajärjestelmien avulla voidaankin pienentää virheiden riskejä kansantalouden tilinpidossa. Komissio on jo ottanut tilintarkastustuomioistuimen havainnot huomioon ja jatkanut ponnisteluja valvontajärjestelmiä koskevien ohjeiden laatimiseksi. Asiaa käsiteltiin myös BKTL-komitean kokouksessa 27. lokakuuta 2010.

Jäljellä olevien kahden jäsenvaltion osalta suora tarkastus tehtiin huhtikuussa 2011 Romaniassa, ja Bulgariassa se on suunniteltu tehtäväksi vuoden 2011 loppupuolella. Komissio tekee suoria tarkastuksia, joilla täydennetään BKTL-luetteloiden arviointikyselyyn (GIAQ) perustuvaa jäsenvaltioiden BKTL-luetteloiden tarkastusta. Komission päätelmät perustuvat tähän tarkastuksessa sovellettavaan kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan. Komissio katsoo, että sen valitsemien osatekijöiden määrä oli suoraa tarkastusta varten sopiva BKTL-komitean hyväksymien ”Guidelines for direct verification” -ohjeiden mukaisesti.

Liitteessä 2.1 on esitetty yhteenveto tapahtumatarkastusten tuloksista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että sen testaaman tapahtumaotoksen virhetaso ei ollut olennainen (8) . Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan todennäköisin virhetaso on nolla prosenttia. Järjestelmissä havaittiin kuitenkin joitakin puutteita, jotka liittyivät tapahtumien testaamiseen. Puutteita on käsitelty jäljempänä.

Kun kyseessä ovat sisäiset valvontatoimet, jotka koskevat eläintautien hävittämistä ja seurantaa koskevien ohjelmien yhteydessä jäsenvaltioille suoritettavia maksuja, komission yksiköiden tehtävät on eriytettävä selkeästi toisistaan ja on kehitettävä asianmukaiset viralliset valvontamenettelyt (vuotta 2009 koskevan vuosikertomuksen kohta 3.76).

Toiseksi valvontamenettelyjä ja täydentäviä ehtoja koskevia säännöksiä on selkeytetty niin ikään 39 yksinkertaistamisehdotusta sisältävän luettelon perusteella, ja täytäntöönpanosäännöissä on asetettu täsmällisiä velvoitteita uudelleenlaaditun toisinnon yhteydessä (asetus (EY) N:o 65/2011).

Komissio antoi ensinnäkin lokakuussa 2010 ehdotuksen neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 muuttamisesta. Sen tarkoituksena on

Vaatimus on jätetty jäsenvaltioiden harkintavaltaan, joten tilintarkastustuomioistuin katsoo, että on edelleen olemassa riski, että tukea maksetaan hakijoille, jotka eivät ole käyttäneet maata viljelyyn eivätkä säilyttäneet sitä maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa.

Komission asetuksessa (EU) N:o 146/2010 asetettiin maksatusvuodesta 2010 alkaen jäsenvaltioille vaatimus arvioida vuosittain viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän laatua. Arviointituloksista ja mahdollisista korjaavista toimista on raportoitava komissiolle vuosittain.

(33) Asetuksen (EY) N:o 1975/2006 12 artikla ja asetuksen (EY) N:o 1122/2009 30 artikla.

(31) Hallinnollisia tarkastuksia koskevat yksityiskohtaiset vaatimukset on ohjelmakaudella 2007–2013 toteutettavien maaseudun kehittämistä koskevien toimenpiteiden osalta esitetty asetuksessa (EY) N:o 1975/2006.

(29) Komission asetuksen (EY) N:o 1120/2009 ( EUVL L 316, 2.12.2009, s. 1 ) 2 artiklassa säädetään, että pysyvällä laitumella tarkoitetaan maata, jota käytetään heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattamiseen joko luonnollisesti tai viljelemällä. Tämä tarkoittaa, että alat, jotka eivät ole heinäkasvien / muiden nurmirehukasvien peitossa, kuten metsät, kalliot, lammet ja polut, eivät ole osa pysyvän laitumen alaa, ja niin ollen ne olisi poistettava asetuksen (EY) N:o 73/2009 34 artiklan 2 kohdan ja 2 artiklan h alakohdan mukaisesti määritellystä tukikelpoisesta alasta.

(28) Asetuksen (EY) N:o 73/2009 17 artiklassa säädetään, että viljelylohkojen tunnistusjärjestelmä perustuu karttoihin tai maarekisteriasiakirjoihin tai muuhun kartta-aineistoon. Siinä on käytettävä hyväksi sähköistä paikkatietojärjestelmätekniikkaa (GIS), johon on suotavaa sisällyttää ilmaortokuvaus tai satelliittiortokuvaus ja joka noudattaa yhtenäistä standardia. Kyseinen standardi takaa vähintään mittakaavaltaan 1:10 000 olevia karttoja vastaavan tarkkuuden.

(27) Asetus (EY) N:o 1975/2006, 11 artikla, ja asetus (EY) N:o 796/2004, 24 artikla.

(26) Komission asetus (EY) N:o 1975/2006, annettu 7 päivänä joulukuuta 2006, neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maaseudun kehittämisen tukitoimenpiteitä koskevien tarkastusmenettelyjen ja täydentävien ehtojen täytäntöönpanon osalta ( EUVL L 368, 23.12.2006, s. 74 ).

(17) Tilintarkastustuomioistuin laskee arvioidun virhetason edustavan tilastollisen otoksen perusteella. Saatu luku on paras arvio (MLE). Tilintarkastustuomioistuimella on 95 prosentin luottamus siihen, että virhetaso perusjoukossa on 0,8 prosentin ja 3,8 prosentin välillä (alempi ja ylempi virheraja).

(13) Nykyisellä ohjelmakaudella (2007–2013) kalatalouden ohjauksen rahoitusväline (KOR) on korvattu Euroopan kalatalousrahastolla – neuvoston asetus (EY) N:o 1198/2006 ( EUVL L 223, 15.8.2006, s. 1 ).

(10) Ks. asetuksen (EY) N:o 73/2009 1 artikla ja 2 artiklan a ja c alakohta.

(9) Komission asetuksen (EY) N:o 796/2004 ( EUVL L 141, 30.4.2004, s. 18 ) 66 ja 67 artiklan mukaisesti vaatimusten laiminlyöntitapauksessa vähennysten taso voi noudattamatta jätettyjen lakisääteisten hoitovaatimusten tai hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusten kohdalla vaihdella 1–5 prosentin välillä ja voi johtaa siihen, että tuki evätään kokonaan, jos noudattamatta jättäminen on ollut tahallista.

(4) Kansalliset viranomaiset laskivat kunkin viljelijän tukioikeuksien määrän ja arvon käyttäen yhtä EU:n lainsäädännössä vahvistetuista malleista. Perusvaihtoehdossa viljelijälle myönnetään tukioikeuksia aiempien lukujen pohjalta eli viitekaudella 2000–2002 saadun tuen ja viljellyn alan keskiarvon perusteella. Alueellisessa mallissa alueen kaikilla tukioikeuksilla on sama kiinteämääräinen arvo ja viljelijälle myönnetään tukioikeus jokaista ensimmäisenä soveltamisvuonna ilmoitettua tukikelpoista hehtaaria kohden. Yhdistelmämallissa yhdistetään perusvaihtoehto ja kiinteämääräinen tuki, ja jos on kyse dynaamisesta mallista, perusvaihtoehdon osuus pienenee joka vuosi, kunnes järjestelmästä tulee pääasiallisesti kiinteämääräinen järjestelmä.

Komissio tutkii tilintarkastustuomioistuimen erittelemät virheet selvittääkseen, johtuvatko ne järjestelmään liittyvistä puutteista ja miltä osin niihin pitäisi puuttua toimenpiteillä. Lisäksi komissio pyrkii uusia meno-ohjelmia ehdottaessaan yksinkertaistamaan sääntöjä sekä säilyttämään samalla asianmukaisen valvonnan tason. Tavoitteena on kannustaa mahdollisia edunsaajia hakemaan EU:n rahoitustukea sekä vähentää virheitä ja edunsaajille, komissiolle ja jäsenvaltioille aiheutuvaa hallinnollista rasitusta. Yhteisessä hallinnoinnissa jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset tukikelpoisuussäännöt ovat selkeitä ja yksinkertaisia ja että niiden noudattamista valvotaan tehokkaasti virhetason alentamiseksi.

Lisäksi jäsenvaltioilla on maksatusvuodesta 2010 lähtien velvollisuus arvioida LPIS-järjestelmänsä laatua. Vaikka vuosi 2010 on ensimmäinen, tästä arvioinnista on jo ollut hyötyä jäsenvaltioille, sillä ne ovat pystyneet määrittämään näin huomiota edellyttävät alat.

Tilintarkastustuomioistuimen mainitsema viljelijän määritelmää koskeva ongelma on ratkaistu yhteisen maatalouspolitiikan kokonaisarvioinnin yhteydessä antamalla jäsenvaltioille mahdollisuus päättää, ettei suoria tukia myönnetä sellaisille luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille, joiden pääliiketoimintaan ei kuulu maataloustoiminnan harjoittaminen tai joiden maataloustoiminta on vain vähäinen osa koko taloudellisesta toiminnasta (asetuksen (EY) N:o 73/2009 28 artiklan 2 kohta).

Jäsenvaltioilla on maksatusvuodesta 2010 lähtien velvollisuus arvioida LPIS-järjestelmiensä laatua. Vaikka vuosi 2010 on ensimmäinen, tästä arvioinnista on jo ollut hyötyä jäsenvaltioille, sillä ne ovat pystyneet määrittämään näin huomiota edellyttävät alat.

Edellisten neljän vuoden aikana komissio ja jäsenvaltiot ovat toteuttaneet toimintasuunnitelman, jolla on pyritty varmistamaan maatalouden ympäristötoimenpiteiden parempi valvottavuus ja jonka tuloksena virhetaso on alentunut. Nykyisellä ohjelmakaudella on toteutettu yksinkertaistamiseen tähtääviä aloitteita, joita tullaan jatkamaan myös vuoden 2013 jälkeisessä yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksessa. On kuitenkin selvää, että politiikan tavoitteiden, hallinnollisten kustannusten ja virheriskin välillä on löydettävä asianmukainen tasapaino.

Komissio on toteuttanut merkittäviä korjaavia toimia, joiden tarkoituksena on ollut yksinkertaistaa maaseudun kehittämistoimenpiteitä ja edistää LPIS-järjestelmään rekisteröityjen tietojen luotettavuutta ja kattavuutta.

Maatalouden ja luonnonvarojen toimintalohkoryhmää koskeva tilintarkastustuomioistuimen päätelmä vahvistaa viime vuosien myönteisen kehityssuunnan, jossa todennäköisin virhetaso on ollut lähellä 2 prosentin olennaisuusrajaa. Komissio huomauttaa lisäksi, että maataloustukirahaston menoissa, joiden osuus tähän lukuun sisältyvistä kokonaismenoista oli 77 prosenttia vuonna 2010, todennäköisin virhetaso jää selvästi alle olennaisuusrajan ja että yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän suorissa maksuissa virhetaso on vielä alhaisempi.

Tilintarkastustuomioistuin totesi kyseisessä liitteessä ympäristöasioiden pääosaston poistaneen varauman sellaisen oletuksen perusteella, jota ei ole näytetty toteen. Ympäristöasioiden pääosaston mielestä sen arviointi perustuu neljän vuoden aikana toteutettujen riskilähtöisten tarkastusten analysointiin, ja se on vakuuttunut siitä, että tämä on vakaa perusta virhetason laskemiselle ja varauman poistamiselle. Vastaavasti komissio ei pitänyt tarpeellisena tehdä terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosastoa koskevaa varaumaa, sillä oikaisujen jälkeen jäännösvirhetason havaittiin olevan alle 2 prosenttia.

Jokainen rahoituksesta vastaava tai tekninen toimihenkilö vahvistaa allekirjoituksellaan tehneensä vastuullaan olevat tarvittavat tarkastukset. Tiedostoja koskevat huomautukset, vaihdetut sähköpostiviestit ja käsin tehdyt muistiinpanot osoittavat, että tiedostot on tarkastettu. Komission mielestä sen sisäisen tarkastuksen järjestelmä on luotettava. Se jatkaa kuitenkin muutamien keskeisten tarkastusten dokumentoinnin parantamista.

Lisäksi EU-lainsäädännössä vaaditaan, että todentamisviranomaisten on oltava toiminnallisesti riippumattomia maksajavirastoista, jotta vältytään mahdollisilta eturistiriidoilta. Suurimmassa osassa jäsenvaltioita todentamisviranomaisen tehtävät on annettu joko kansallisen tarkastusviraston, yksityisen tarkastusyrityksen tai valtiovarainministeriössä sisäisestä tarkastuksesta vastaavan osaston vastuulle. Alankomaissa näistä tehtävistä vastaa maatalousministeriön alainen sisäisen tarkastuksen osasto, joka tilintarkastustuomioistuimen mukaan ei ole riippumaton yhteistä maatalouspolitiikkaa täytäntöönpanevista viranomaisista.

Jos jäsenvaltioiden todentamisvirastot toimittavat täysin uudelleen edustavan otoksen toimista, jotka maksajavirasto on tarkastanut paikan päällä ja jotka tämän perusteella vahvistavat jäsenvaltioiden valvontatilastojen olevan oikeellisia, komissio on ilmoittanut jäsenvaltioille hyväksyvänsä sen, että tuloksena oleva saatu virhetaso vastaa suurinta mahdollista riskiä ja että kyseistä vuotta koskevat mahdolliset rahoitusoikaisut eivät voi ylittää kyseistä tasoa.

Jos sääntöjenmukaisuuden tarkastuksissa havaitaan, että edunsaajille on suoritettu maksuja aiheettomasti, jäsenvaltioiden on aloitettava kyseisiin edunsaajiin kohdistuvat perintätoimet. Vaikka varoja ei olisi tarpeen periä takaisin edunsaajalta, koska rahoitusoikaisu ei koske aiheettomia maksuja vaan ainoastaan jäsenvaltion hallinnointi- ja valvontajärjestelmän puutteita, oikaisut ovat tärkeä keino, jonka avulla voidaan parantaa jäsenvaltioiden järjestelmiä ja estää aiheettomat maksut edunsaajille tai havaita tällaiset maksut ja periä ne takaisin.

Tilintarkastustuomioistuin arvostelee sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevassa menettelyssä seikkaa, joka kuuluu olennaisesti kyseiseen järjestelmään. Sääntöjenmukaisuuden tarkastamisen tarkoituksena on, että sellaiset menot, joita ei ole toteutettu EU:n sääntöjen mukaisesti, jätetään ilman EU:n rahoitusta. Se ei sitä vastoin ole keino sääntöjenvastaisten maksujen takaisin perimiseksi edunsaajilta, sillä takaisinperintä on yhteisen hallinnoinnin periaatteen mukaisesti yksinomaan jäsenvaltioiden vastuulla.

Yhteisen maatalouspolitiikan alaan liittyvien takaisinperintätoimien tarkastuksesta julkaistussa tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa (34) todettiin, että järjestelmillä suojataan nykyään aiempaa vaikuttavammalla tavalla EU:n taloudellisia etuja ja että perintäaste on vuoden 2006 tapauksista alkaen parantunut. Järjestelmiä on kuitenkin tarpeen kehittää edelleen selkeyttämällä sääntöjä, jotta tulkinnanvaraa jäisi vähemmän ja jäsenvaltioiden käytännöt eivät poikkeaisi niin paljon toisistaan.

Täydentäviä ehtoja koskevat vaatimukset käsittävät lakisääteiset hoitovaatimukset ja hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusta koskevat standardit (ks. kohta 3.6). Lakisääteiset hoitovaatimukset eritellään useissa EU-direktiiveissä ja -asetuksissa, kun taas hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusta koskevat standardit on määriteltävä kansallisella tasolla. Täydentävien ehtojen osalta maksajavirastojen on tarkastettava ainakin yksi prosentti suoran tuen hakemuksista.

Komissio on samaa mieltä siitä, että menojen kohtuullisuuden hallinnolliset tarkastukset ovat oleellisia koko tarkastusjärjestelmän tehokkuuden varmistamisen kannalta. Komissio tutkii nämä olennaiset tarkastukset järjestelmällisesti tarkastuskäyntien aikana. Yleisarvio kahta poikkeusta lukuun ottamatta on se, että komission tarkastamissa jäsenvaltioissa käytössä olevat järjestelmät ovat vaikuttavia tai osittain vaikuttavia.

EU:n sääntöjen mukaan hakijoiden rakenneuudistussuunnitelmissa on ilmoitettava jokaisen asianomaisen tehtaan osalta luovutettava kiintiömäärä, ”jonka on oltava alhaisempi tai yhtä suuri kuin kokonaan tai osittain purettava tuotantokapasiteetti”. Säännöissä ei täsmennetä, miten tuotantokapasiteetti on määritettävä, joten jäsenvaltiot voivat periaatteessa päättää sopivimmasta menetelmästä vapaasti. Ranskan viranomaiset ovat vahvistaneet käyttäneensä menetelmänä tehtaan tuotantokapasiteetin määrittämistä, ei tehtaan tosiasiallista tuotantoa tiettynä ajankohtana. Komissio kuitenkin tutkii asiaa meneillään olevassa sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevassa menettelyssä selvittääkseen, onko EU:n sääntöjä noudatettu täysin.

EU:n rakenneuudistussuunnitelman mukaan kiintiöistään kokonaan tai osittain luopuvat sokerintuottajat saavat vuosina 2008 ja 2009 jokaisesta luopumastaan kiintiösokeritonnista tukea, jonka määrä vaihtelee 218,75 eurosta (pelkkä luopuminen) 625 euroon (tuotantolaitoksen toiminnan lakkauttaminen). Tuottajan on annettava kiintiöt, joista se luopuu, toimintalaitoksille niiden enimmäistuotantokapasiteetin mukaan. Kymmenen prosenttia tuesta on maksettava viljelijöille, jotka luopumisen seurauksena menettävät oikeudet toimittaa sokerijuurikkaita sokerintuottajille.

Alankomaiden osalta viitataan komission vastaukseen, joka on annettu 3.21 kohtaan (Esimerkki maataloustukirahastoon liittyvästä oikeellisuusvirheestä). Kreikan osalta uusi päivitetty LPIS-järjestelmä saatiin valmiiksi vuoden 2008 loppuun mennessä. Romanian osalta korjaavia toimia koskeva suunnitelma hyväksyttiin vuonna 2009 ja se saatiin toteutettua vuoden 2011 alussa. Bulgarian osalta korjaavia toimia koskeva suunnitelma hyväksyttiin vuonna 2009 ja se saadaan toteutettua vuoden 2011 loppuun mennessä. Espanjalla on päivityssuunnitelma, mutta sitä on pyydetty lisäämään toimiaan tältä osin vuoden 2011 aikana.

Komissio on tietoinen Kreikan tilanteesta, ja se on pyytänyt Kreikan viranomaisia korjaamaan ongelmat. Espanjan tilanteen osalta komissio on todennut muilla itsehallintoalueilla vastaavia ongelmia kuin ne, mitä tilintarkastustuomioistuin mainitsi.

Sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevat menettelyt on aloitettu, jos tarkastuksissa on ilmennyt, että maa on saanut suoraa tukea vastoin lainsäädännön säännöksiä.

Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä (LPIS) on tietokanta, johon rekisteröidään kaikki jäsenvaltion viljelyalat (viitelohkot). Ortokuvien (28) käyttö on vapaaehtoista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kolmessa jäsenvaltiossa (Kreikka, Romania ja Espanja) tapauksia, joissa ”pysyvän laitumen” (29) viitelohkot oli rekisteröity LPIS-järjestelmään kokonaisuudessaan tukikelpoisiksi, vaikka ne olivat osittain tiheän metsän tai muiden tukeen oikeuttamattomien tekijöiden peitossa ja täten ainoastaan osittain tukikelpoisia (ks. esimerkki 3.2).

Maksajavirastojen on toimitettava hallinnollisia tarkastuksia saadakseen selville, täyttävätkö hakemukset järjestelmän vaatimukset (27) . Hallinnollisten tarkastusten yhteydessä on suoritettava ristiintarkastuksia, mikäli se on mahdollista ja asianmukaista, mm. vertaamalla tietoja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän tietokannoista peräisin oleviin tietoihin. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, olivatko tietokannat kattavia ja luotettavia, yksilöitiinkö tarkastuksissa poikkeamia ja korjattiinko virheet. Keskeisiä järjestelmässä havaittuja puutteita käsitellään jäljempänä.

Yhdennettyjä hallinto- ja valvontajärjestelmiä koskevissa tilintarkastustuomioistuimen viime vuosina toimittamissa vuotuisissa tarkastuksissa on käynyt ilmi, että yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän vaikuttavuutta heikentää se, että tietokantoihin sisältyvät tiedot eivät ole oikeellisia, ristiintarkastukset eivät ole kattavia tai poikkeamien seuranta ei ole asianmukaista tai kattavaa. Tilintarkastustuomioistuin on havainnut kyseisiä puutteita tietyissä maksajavirastoissa. Useissa tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa maksajavirastoissa esiintyi puutteita erityisesti kahdessa keskeisessä valvontamenettelyssä: LPIS-järjestelmään ilmoitettuja lohkoja koskevissa ristiintarkastuksissa ja näillä lohkoilla paikalla tehdyissä tarkastuksissa.

Maataloustukirahaston ja maaseuturahaston toimien sääntöjenmukaisuuden varmistamiseen pääasiallisesti käytetty valvontajärjestelmä on yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä (IACS). Liitteessä 3.2 (25) on esitetty yhteenveto järjestelmätarkastusten tuloksista.

Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen huomautuksesta, mutta huomauttaa, etteivät 401 miljoonan euron ennakkomaksut ole edunsaajille sääntöjenvastaisesti suoritettuja maksuja. Kyseisten määrien takaisinperintä on meneillään, ja se saadaan päätökseen vuoden 2011 loppuun mennessä.

Komissio on tietoinen näistä puutteista kyseisessä LPIS-järjestelmässä, ja pyrkii selvittämään niitä sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevien menettelyjen avulla. On kuitenkin huomattava, että asetuksen (EY) N:o 769/200473 artiklan 4 kohdan mukaisesti viljelijän palautusvelvollisuutta ei sovelleta, jos maksu on suoritettu toimivaltaisen viranomaisen tai muun viranomaisen tekemän virheen johdosta eikä viljelijä ole voinut kohtuudella havaita virhettä. Joka tapauksessa kansallisten viranomaisten tekemällä päätöksellä kyseisten määrien maksamisesta kansallisesta talousarviosta varmistettiin, ettei EU:n talousarviosta ole rahoitettu aiheettomia menoja.

Voimassa olevien EU-sääntöjen (21) mukaan toimija ei voi asettaa voita markkinoille siinä jäsenvaltiossa, jossa se on toimitettu interventioon, vaan tuote on vietävä toiseen jäsenvaltioon: tällä vaatimuksella pyritään estämään voin palauttaminen jäsenvaltioon, jossa se ostettiin interventioon markkinoiden hallintatarkoituksessa (22) . Interventiovoi oli viety toisen jäsenvaltion (23) rajalle, jossa EU:n valvonta-asiakirjat selvitettiin. Suurinta osaa voilastista ei kuitenkaan purettu, vaan se kuljetettiin välittömästi takaisin lähtöjäsenvaltioon, jossa se annettiin EU-sääntöjä kiertäen myyntiin kotimaisilla markkinoilla (24) .

Maatalouden ja luonnonvarojen toimintalohkoryhmää koskeva tilintarkastustuomioistuimen päätelmä vahvistaa viime vuosien myönteisen kehityssuunnan, jossa todennäköisin virhetaso on ollut lähellä 2 prosentin olennaisuusrajaa. Komissio huomauttaa lisäksi, että maataloustukirahaston menoissa todennäköisin virhetaso jää selvästi alle olennaisuusrajan. Maataloustukirahaston menojen osuus tähän lukuun sisältyvistä kokonaismenoista oli 77 prosenttia vuonna 2010. Komissio huomauttaa myös, että yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän suorissa maksuissa virhetaso on vielä alhaisempi.

Liitteessä 3.1 on esitetty yhteenveto tapahtumatarkastusten tuloksista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että sen testaamassa otoksessa 37 prosenttiin tapahtumista liittyi virhe. Tilintarkastustuomioistuin arvioi tapahtumatarkastuksen tulosten perusteella, että todennäköisin virhetaso on 2,3 prosenttia (17) . Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio oli suorittanut jäsenvaltioille sääntöjenvastaisia ennakkomaksuja yhteensä 401 miljoonaa euroa (määrä vastaa 0,7:ää prosenttia kaikista vuoden maksuista) (ks. kohta 3.22) (18) .

Unionin ympäristöpolitiikalla on tarkoitus myötävaikuttaa ympäristön laadun suojeluun ja parantamiseen, ihmisten terveyden suojeluun ja luonnonvarojen järkevään käyttöön, myös kansainvälisellä tasolla. Tärkein rahoitusväline (menot olivat vuonna 2010 yhteensä 205 miljoonaa euroa) on ympäristöalan rahoitusväline (LIFE) (12) , jolla rahoitetaan EU:n osuus sellaisissa jäsenvaltioissa toteutettavissa hankkeissa, jotka koskevat luontoa ja biologista monimuotoisuutta sekä ympäristöpolitiikkaa, hallintotapaa, tiedonvälitystä ja viestintää.

Komission asetuksen (EY) N:o 885/2006 5 artiklan mukaisesti todentamisviranomaisten on tarkastettava vuosittain maksajavirastojen vuotuisten tilien lisäksi myös niiden sisäisen valvonnan menettelyt.

EU:n pinta-alatukeen ovat oikeutettuja ainoastaan viljelijät. Määritelmän mukaan viljelijä on maataloustoimintaa harjoittava luonnollinen tai oikeushenkilö. ’Maataloustoiminnalla’ tarkoitetaan maataloustuotteiden tuotantoa, kasvatusta tai viljelyä, sadonkorjuuta, lypsämistä ja tuotantoeläinten kasvatusta ja pitoa tai maan säilyttämistä maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa (10) . Maataloustoiminnan osalta vähimmäisvaatimuksena on, että viljelijän on säilytettävä maa maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa ollakseen oikeutettu tukeen.

Komissio katsoo, että Galileo-ohjelman yleisiä poliittisia ja strategisia tavoitteita on selvennetty asetuksessa (EY) N:o 683/2008 (1) .

Ohjelman poliittiset tavoitteet on selvennettävä viipymättä ja niiden pohjalta on laadittava strategiset ja toiminnalliset tavoitteet.

GNSS-ohjelmien parissa komissiossa työskentelevien henkilöiden määrää on lisätty 13 henkilöstä vuonna 2007 aina 75 henkilöön maaliskuussa 2010. Seuraava haaste on varmistaa henkilöstöresurssien jatkuvuus vuoden 2013 jälkeen.

Nykyisen ohjelmakauden aikana pakollinen väliarviointi on korvattu tarpeisiin perustuvalla jatkuvan arvioinnin menetelmällä. Samanlainen lähestymistapa on suunnitteilla vuoden 2013 jälkeiselle ajalle. Katso komission vastaus 4.55 kohtaan.

Aluepolitiikan pääosaston on saatava yksikkökustannusten tietokanta valmiiksi. Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston on rohkaistava jäsenvaltioita luomaan tietokantoja koulutushankkeiden yksikkökustannuksista ja keskeisistä ominaisuuksista.

Aluepolitiikan pääosasto on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että makrotaloudellisilla malleilla on edelleen keskeinen asema koheesiopolitiikan vaikutusten ymmärtämisessä. Aluepolitiikan pääosasto tarkastelee kysymystä siitä, mitkä mallit soveltuvat parhaiten kuvaamaan sen moninaisia poliittisia tavoitteita.

Aluepolitiikan pääosaston on laajennettava kontrafaktuaalisen analyysin käyttöä ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston on otettava se käyttöön. Komission on kannustettava jäsenvaltioita käyttämään tätä analysointitapaa.

Tämä suositus on toteutunut. Erityiskertomuksen julkaisun jälkeen jäsenvaltiot ovat järjestäneet nuorten integroimista työmarkkinoille sekä koulunkäynnin keskeyttämistä käsitteleviä konferensseja, joissa uudet toimintamallit on esitetty.

Tämä suositus on toteutunut. Vuonna 2003 hyväksytyn ”Koulutus 2010” -työohjelman puitteissa asetettiin avointa koordinointimenetelmää käyttäen ryhmä jäsenvaltioista koottuja koulutuksen saatavuuteen ja sosiaaliseen osallisuuteen erikoistuneita asiantuntijoita. Vuodesta 2006 alkaen ryhmä on ohjannut vertaisoppimistoimia eri jäsenvaltioissa. Komissio on äskettäin ehdottanut uuden, koulunkäynnin keskeyttämistä käsittelevän työryhmän asettamista.

Jäsenvaltioiden on yhdessä komission kanssa rohkaistava tiedon ja parhaiden käytäntöjen vaihtoa koulunkäynnin keskeyttämisen vastaista työtä tekevien paikallisten ja kansallisten järjestöjen välillä, silloin kun tietojenvaihto on laillisesti mahdollista.

ESR:n toimenpideohjelmissa on selkeä yhteys asetettujen painopisteiden, saavutettavien tavoitteiden – jotka on sääntelykehyksen mukaisesti myös muutettu painopisteitä koskeviksi määrällisesti mitattaviksi tavoitteiksi – ja tavoitteiden saavuttamiseen tarvittavan rahoitustason välillä.

Tämä suositus on toteutunut vain siltä osin, että komissio on tehnyt periaatejulistuksen. Ohjelmatyötä koskevat yleiset säännökset ja ohjelmakauden 2007–2013 ennakkoarviointi vastaavat periaatteessa tilintarkastustuomioistuimen suositusta. Suositus on otettu huomioon myös talousarvion kokonaistarkastelun yhteydessä. Toimenpideohjelmissa ei vieläkään ole havaittavissa selvää yhteyttä toisaalta nimenomaan koulunkäynnin keskeyttämiseen liittyvien painopistealueiden ja tavoitteiden ja toisaalta rahoituksen tason välillä.

Jäsenvaltioiden on yhdessä komission kanssa analysoitava odotettavissa olevia taloudellisia hyötyjä, ja analyysiin on sisällyttävä perustelu myönnetyn rahoituksen määrästä ja painotetuista toiminta-alueista.

Nämä suositukset on suurimmaksi osaksi pantu täytäntöön, vaikkakin useita vuosia tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen jälkeen. Kesäkuussa 2011 neuvosto antoi suosituksen toimista koulun keskeyttämisen vähentämiseksi, joka pyrkii tekemään ilmiön ja siihen vaikuttavien tekijöiden ymmärtämisen jäsenvaltioiden politiikantekijöille helpommaksi. Jäsenvaltioille on myös annettu rakennerahastoja koskevia yleisiä ohjeita.

Komissio on myös muuttanut ohjelmakauden 2007–2013 ohjelmiin liittyvää takaisinperintää ja peruutuksia koskevaa jäsenvaltioiden raportointia (neuvoston asetuksen (EY) N:o 1828/2006 liite XI).

Komissio on lisännyt ohjelmakauden 2007–2013 rakennerahastoista annettuihin asetuksiin sisältyvän säännöksen käyttöä keskeyttää tai lakkauttaa maksut, jos tarkastuskertomuksessa on näyttöä huomattavista puutteista (tai sääntöjenvastaisuuksista, joita ei vielä ole korjattu). Tämä toimii jäsenvaltioille lisäkannusteena ryhtyä kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin oikea-aikaisesti.

(ks. varainhoitovuotta 2008 koskeva vuosikertomus, kohdat 6.37 a) ja c); varainhoitovuotta 2009 koskeva vuosikertomus, kohta 4.37 c))

Tilintarkastustuomioistuin on sitä mieltä, että pääosaston lausuma ja vuosittainen toimintakertomus on laadittu komission näitä koskevien ohjeiden mukaisesti.

Tilintarkastustuomioistuin on katsoo, että pääjohtajan lausuma ja vuotuinen toimintakertomus on laadittu komission ohjeiden mukaisesti.

Toimien tarkastukset on suoritettu ohjelmakaudelta poimitun otoksen perusteella ja toteutettu tarkastusviranomaisen määrittämien menetelmien mukaan ja kaikki toimien tarkastuksen vaiheet on dokumentoitu asianmukaisesti.

On olemassa tarkastuskäsikirja (sekä järjestelmätarkastuksia että toimia koskevia tarkastuksia varten), joka on kansainvälisesti hyväksyttyjen tilinpäätösstandardien mukainen ja jossa tilinpäätösmenetelmät kuvataan selkeästi.

(7) Tilintarkastustuomioistuin määrittää arvioidun virhetason edustavan tilastollisen otoksen perusteella. Ilmoitettu luku on paras arvio (josta käytetään nimitystä todennäköisin virhetaso). Tilintarkastustuomioistuimella on 95 prosentin luottamus siihen, että perusjoukon virhetaso on 4,7 prosentin (alempi virheraja) ja 10,7 prosentin (ylempi virheraja) välillä.

Ennen kaikkien toimintavalmiiden satelliittien laukaisemista on laadittava selkeä suunnitelma ohjelmakustannuksista vuoden 2013 jälkeen ja rahoituksen lähteet on yksilöitävä. Hallintorakenteen ja henkilöresurssien osalta tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio jatkaa erityiskertomuksessa nro 7/2009 annettujen suositusten täytäntöönpanoa.

Komissio on toteuttanut tilintarkastustuomioistuimen suositukset osittain (ks. liite 4.5 c ). Komissio on ottanut vastuulleen ohjelman hallinnoinnin ja solminut muodolliset delegointisopimukset Euroopan avaruusjärjestön (ESA) kanssa. Vaikka komissio on vaatinut jäsenvaltioita selventämään ohjelman poliittisia tavoitteita niin, että niiden pohjalta voidaan laatia strategiset ja toiminnalliset tavoitteet, yhteisestä kannasta ei vielä ole sovittu. Komissio on arvioinut hankkeiden kulut keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä, mutta tarvittavia rahoituslähteitä ei ole varmistettu. Tilintarkastustuomioistuin toteaa komission esittämien lukujen perusteella, että keskipitkän ja pitkän aikavälin hankekulut voivat nousta yli 20 miljardiin euroon vuoteen 2030 mennessä.

Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto tekee parhaillaan kontrafaktuaalisia analyyseja. ESR:n arviointia koskevissa kumppanuuskokouksissa on jo järjestetty useita tiedotustilaisuuksia, joissa on kuultu muun muassa jäsenvaltioiden ja akateemisen asiantuntijan esityksiä. Parhaillaan analysoidaan haasteita, joita kontrafaktuaalisten analyysien soveltaminen koheesiopolitiikkaan asettaa. Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto antaa kaudella 2014–2020 ohjausta, jolla jäsenvaltioita kannustetaan suorittamaan kontrafaktuaalisia analyyseja ja vertailuryhmäarvioita.

ESR:n toimenpideohjelmissa on selkeä yhteys asetettujen painopisteiden, saavutettavien tavoitteiden – jotka on sääntelykehyksen mukaisesti myös muutettu painopisteitä koskeviksi määrällisesti mitattaviksi tavoitteiksi – ja tavoitteiden saavuttamiseen tarvittavan rahoitustason välillä. Komission ehdotukset vuoden 2013 jälkeiselle kaudelle perustuvat ohjelmointia ja ennakkoarviointia koskeviin nykyisiin sääntöihin. Toimenpideohjelmien on oltava säännösten mukaisia, ja niistä on ilmettävä painopisteiden, tavoitteiden ja rahoitustason välinen yhteys.

Tilintarkastustuomioistuimen suosituksia on noudatettu osittain (ks. liite 4.5 a ). Koko Euroopan sosiaalirahastoa koskevien hallinnointijärjestelmien osia on päivitetty ohjelmakautta 2007–2013 varten, ja tämä on vaikuttanut koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemiseksi toteutettaviin toimenpiteisiin. Neuvosto hyväksyi kesäkuussa 2011 nimenomaan koulunkäynnin keskeyttämisen vähentämiseen tähtääviä toimenpiteitä koskevan suosituksen.

Erityiskertomuksessa nro 1/2006 tilintarkastustuomioistuin arvioi Euroopan sosiaalirahastosta yhteisrahoitusta saaneiden koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemiseen tähtäävien toimenpiteiden tehokkuuden ja vaikuttavuuden varmistamiseen ohjelmakaudelle 2000–2006 varattujen menetelmien riittävyyttä. Tilintarkastustuomioistuin painotti, että jäsenvaltioiden hallinnointijärjestelmien on oltava tehokkaita, vaikuttavia ja taloudellisia yhteisön lainsäädännön mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin suositteli erityisesti, että yhteisön varojen potentiaalisen vaikutuksen maksimoimiseksi jäsenvaltioiden viranomaisten on toteutettava analyysi odotettavissa olevista taloudellisista hyödyistä ja että rahoituksen jaon on perustuttava objektiivisiin ja olennaisiin kriteereihin. Tilintarkastustuomioistuin huomautti, että järkevät koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemistä koskevat vuositavoitteet auttaisivat saavuttamaan Eurooppa-neuvoston asettamat tavoitteet.

Analysoituaan vuosittaisia valvontakertomuksia, tarkastuslausumia ja kansallisten tarkastusviranomaisten ilmoittamia virheasteita vuoden 2010 lopussa komissio sitoutui lisäämään kansallisille tarkastusviranomaisille annettava ohjausta ja parantamaan sen laatua tilintarkastustuomioistuimen esiin tuomien kysymysten osalta. Ohjeita koskevasta luonnoksesta on jo keskusteltu tähän mennessä pidetyissä teknisissä kokouksissa, ja se on tarkoitus saada valmiiksi ennen seuraavan vuosittaisen valvontakertomuksen laatimista.

On mahdollista, että seuraavaa ohjelmakautta koskevassa rakennerahastoasetuksessa säädetään siitä, että jäsenvaltioiden on annettava vuotuinen kertomus rahoitusjärjestelyjä koskevien välineiden rahoituksen toteutumisesta.

Komissio sitoutui jo vastuuvapauden myöntämisestä vuodelle 2009 annetussa päätöslauselmassa suorittamaan erityisen riskeihin perustuvan jäsenvaltioiden korjausmekanismeja koskevan tarkastuksen ja jatkamaan tarvittaessa maksujen keskeyttämistä tai niiden lykkäämistä. Tämä tiukka lähestymistapa ilmenee aluepolitiikan pääosastosta sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosastosta vastaavien pääjohtajien vuoden 2010 vuosittaisessa toimintakertomuksessa. On suunniteltu, että vuoden 2013 jälkeisellä ohjelmakaudella siirrytään järjestelmään, jossa tilit tarkastetaan ja hyväksytään vuosittain. Tämän on ajateltu parantavan edelleen rakennerahastojen luotettavuutta. Komissio viittaa myös vastauksiin, jotka se on antanut tilintarkastustuomioistuimen suosituksiin vuosina 2008 ja 2009.

Julkisia hankintoja koskevien menettelyjen osalta komissio seuraa jatkuvasti EU:n direktiivien asianmukaista täytäntöönpanoa. Komissio on jakanut jäsenvaltioiden kanssa analyysin virhetyypeistä, jotka EU:n tarkastuksissa on viime vuosina havaittu koheesiovarojen yhteydessä, ja se on alkanut kerätä parhaita käytäntöjä ja mahdollisia tapoja, joilla jäsenvaltiot voivat korjata virheitä ja vähentää niiden esiintymistä.

Hyväksyttyään asiaa koskevan toimintasuunnitelman helmikuussa 2008 komissio on lisännyt ohjelmakauden 2007–2013 kansallisten hallinnointi- ja valvontajärjestelmien valvontaa. Se on erityisesti kohdistanut seurantaa tarkastusviranomaisten työhön ja soveltanut aiempaa useammin maksujen keskeytyksiä ja lakkautuksia.

Liitteessä 4.4 on esitetty edistymistä koskevan tarkastuksen tulokset; siinä käsitellään aiemmissa vuosikertomuksissa (2008 ja 2009) esitettyjä suosituksia. Tarkastuksen osalta on syytä ottaa huomioon seuraavat seikat:

Komissio panee merkille, että tilintarkastustuomioistuin totesi tarkastuksessaan, että aluepolitiikan pääosaston (samoin kuin työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston) pääjohtajan varaumien laajuus oli oikeassa suhteessa niihin liittyvissä ohjelmissa havaittujen ongelmien laajuuteen. Komissio katsoo, että pääjohtajan vuosittaisessa toimintakertomuksessa esitettyä varausten määrällistä esittämistä ei voi verrata tilintarkastustuomioistuimen arvioimaan vuosittaiseen virheasteeseen. Vuosittaisissa toimintakertomuksissa esitetty arvio riskistä on lähempänä arviota maksujen mahdollisista rahoituskorjauksista vuosittaisen toimintakertomuksen viitevuonna asianomaisten pääjohtajien ilmaisemien varausten seurauksena ja ennen kuin komissio on käynnistänyt kaikki kuulemismenettelyt. Arvio määrästä, johon riski kohdistuu, perustuu arvioon varauksen kattamien toimenpideohjelmien rahoitusvaikutuksista. Se perustuu pääjohtajien omaan analyysiin, joka käsittää muiden näkökohtien ohella kansallisten tarkastusviranomaisten toiminnan (yhtenäisen tarkastusmallin periaate). Samoin kuin aikaisemmissakin vuotuisissa toimintakertomuksissa riskin kvantitatiivinen määrittäminen perustuu arvioon ilmaistujen varausten rahoitusvaikutuksista. Arvio perustuu kunkin toimenpideohjelman laskennalliseen riskiin, ja siinä otetaan myös huomioon viiden prosentin turvaverkko, josta säädetään asetuksissa (EY) N:o 1260/99 (vuosiksi 2000–2006) ja (EY) N:o 1083/2006 (vuosiksi 2007–2013). Asetuksissa asetetaan välimaksujen raja-arvoksi ohjelmakauden aikana 95 prosenttia toimenpideohjelmista rahoitettavalle määrälle. Loput viisi prosenttia komission maksuista ovat riippuvaisia päätöksestä, jonka komissio tekee ohjelman päättämisen yhteydessä. Tämä vähentää selkeästi perimättä jäämisen riskiä.

Komissio havaitsi tarkastustensa perusteella tarkastusviranomaisissa samankaltaisia puutteita kuin tilintarkastustuomioistuin omien tarkastustensa aikana, ja komissio on tarvittaessa tehnyt korjaavia toimenpiteitä. Komissio on tekemänsä työn perusteella todennut, että tarkastusviranomaisten tarkastuslausumat ovat yleensä luotettavia.

Vuotuiset valvontakertomukset ja tarkastuslausunnot laaditaan tarkastusviranomaisten havaintojen pohjalta. Tarkastusviranomaisten tekemät toimia koskevat tarkastukset liittyvät menoihin, jotka on todennettu komissiolle sinä EU:n varainhoitovuonna, joka edeltää tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kohteena olevaa varainhoitovuotta, ja järjestelmätarkastuksiin, jotka on saatu päätökseen ennen tilintarkastustuomioistuimen tarkastaman vuoden kesäkuun loppua. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että (jopa saman jäsenvaltion) tarkastusviranomaisten soveltamat tarkastuksen lähestymistavat eroavat toisistaan niin paljon, ettei niiden tuloksia voida käyttää kunkin rahaston yleislausuman antamiseen kansallisella tai EU:n tasolla.

Lisäksi komissio on ohjelmakauden alusta lähtien antanut yksityiskohtaisia teknisiä ohjeita, tarjonnut koulutusta ja järjestänyt teknisiä kokouksia kansallisten tarkastusviranomaisten tilintarkastajien kanssa. Lisäksi ohjeistus, joka annettiin ohjelmakaudella 2006–2009 toimiin kohdistuvien tarkastusten alasta ja laajuudesta, on edelleen voimassa, sillä tarkastukset eivät eroa toisistaan merkittävästi näiden kahden ohjelmakauden kesken.

Tarkastusviranomaisten työn laajan arvioinnin tuloksena ja järjestelmien tarkastamisen yhteydessä komissio pani myös merkille, että joissakin tapauksissa ja tiettyjen kysymysten osalta on syytä kehittää nykyisiä tarkastuslistoja, joita kansalliset viranomaiset käyttävät toiminnan tarkastamiseen. Tätä tarkoitusta varten komissio on nyt jakanut jäsenvaltioiden tarkastusviranomaisten kanssa toiminnan tarkastamiseen käytettävän oman tarkastuslistansa, joka perustuu osittain tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslistoihin.

Komissio ottaa tilintarkastustuomioistuimen havainnot huomioon arvioidessaan kansallisten tarkastusviranomaisten työtä. Tavoitteena on kannustaa niitä tarvittaessa parannuksiin ja varmistaa tuleville vuosille yhteisen tilintarkastuksen edellytykset neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 73 artiklan mukaisesti.

Ohjelmakaudella 2007–2013 jäsenvaltioiden tarkastusviranomaisilla on tärkeä rooli, sillä niiden tehtävänä on varmistaa koheesiopolitiikan alan menojen sääntöjenmukaisuus. Niiden on tarkastettava, että kansalliset hallinnointi- ja valvontajärjestelmät toimivat vaikuttavasti, ja toimitettava vuosittaiset valvontakertomukset ja tarkastuslausunnot komissiolle (kohta 4.12). Nykyisellä ohjelmakaudella jäsenvaltiot ovat perustaneet 112 tarkastusviranomaista EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n ohjelmia varten (12) .

Komissiolla ei ole yksityiskohtaista tietoa rahoitusjärjestelyjä koskevien välineiden rahoituksesta. Se arvioi, että niitä on perustettu kaikkiaan noin 8,1 miljardin euron arvosta ja että vuoden 2010 loppuun mennessä niille oli maksettu ohjelmakauden 2007–2013 toimenpideohjelmista 5,2 miljardia euroa. Komissio arvioi, että määrä vastaa noin puolta maksuista, jotka toimenpideohjelmista on tarkoitus suorittaa rahastoille tämän ohjelmakauden mittaan.

Rahoitusjärjestelyjä koskevien välineiden avulla voidaan myöntää tukea pääomasijoituksien, lainojen tai takuiden muodossa (9) . Rahasto, joka toteuttaa rahoitusjärjestelyjä koskevia välineitä, saa toimenpideohjelmasta rahoitusosuuden, kun rahaston oikeudellinen rakenne on toteutettu. Tämän jälkeen taloudellista tukea voidaan myöntää toimenpideohjelman alaan kuuluvia toimia toteuttaville lopullisille vastaanottajille ja hankkeille. Rahoitusjärjestelyjä koskevat välineet on suunniteltu luonteeltaan jatkuviksi: kaikki sijoituksista tai lainoista saatavat tulot ja tuotot päätyvät rahaston olemassaolon ajan rahastolle, ja sen jälkeen ne on käytettävä samankaltaisiin tarkoituksiin.

Komissio pyrkii ohjauksen ja koulutuksen avulla varmistamaan, että ohjelmien hallintoviranomaiset ovat hyvin selvillä tukikelpoisuussäännöistä ja että ne siirtävät tietämyksensä kaikille varojen hallinnoinnista vastaaville elimille. Komissio jatkaa koulutustoimiaan ja keskittää ne sellaisiin ohjelmista vastaaviin viranomaisiin, joiden osalta on havaittu riskejä. Tässä yhteydessä komissio viittaa toimiin, jotka on mainittu vastauksessa 4.20 ja 4.21 kohtiin.

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 243 tarkastetusta tapahtumasta 14 prosentissa on sääntöjenmukaisuuteen liittyviä virheitä, joita ei voida ilmaista kvantitatiivisesti ja jotka koskevat tarjouskilpailu- ja sopimusmenettelyjä. Esimerkiksi tiedottamis- ja julkistamisvaatimuksia ei ollut noudatettu (ilmoitus tehdystä sopimuksesta julkaistiin myöhässä jne.) ja tarjouserittelyissä ja tarjousten arviointimenettelyissä oli puutteita. Virheitä aiheutui myös siitä, että EU:n direktiivien ottaminen osaksi julkisia hankintoja koskevaa kansallista lainsäädäntöä on tehty virheellisesti. Näitä virheitä ei ole sisällytetty virhetasoa koskevaan arvioon (8) .

Hallintoviranomaisilta edellytetään, että ne tekevät asiakirjatarkastuksia kaikkien tuensaajien toimittamien maksupyyntöjen osalta ennen menojen todentamista. Paikan päällä suoritettaviin toimiin kohdistuvia tarkastuksia voidaan tehdä myös hankkeen täytäntöönpanon myöhemmässä vaiheessa todentamisen jälkeen ja aina hankkeen päättämiseen saakka. Tämä selittää, miksi osaa tilintarkastustuomioistuimen otoksen virheistä ei havaittu (ks. komission vastaus 4.20 kohtaan). Valvontajärjestelmän vaikutus virheasteen vähentämisessä on tavallisesti havaittavissa vasta seuraavina vuosina, kun kaikki valvonnan vaiheet on toteutettu.

Komissio panee merkille, että selvästi suurin osa tuomioistuimen havaitsemista suurista kvantitatiivisesti ilmaistavista virheistä, joilla on huomattava vaikutus, on keskittynyt seitsemään EAKR:n toimenpideohjelmaan kolmessa niistä 16 jäsenvaltiosta, jotka sisältyivät tilintarkastustuomioistuimen otokseen. Komissio ryhtyy toimenpiteisiin tilintarkastustuomioistuimen havaitsemien virheiden korjaamiseksi ja keskittää toimensa riskialtteimpiin ohjelmiin.

Komissio toteaa, että jo toisena peräkkäisenä vuonna virheiden määrä on huomattavasti alle tason, josta tilintarkastustuomioistuin raportoi kaudella 2006–2008 ( 14 ) . Komissio katsoo, että tämä myönteinen ja lupaava kehitys on seurausta valvontasäännösten vahvistamisesta ohjelmakaudella 2007–2013 ja komission vuoden 2008 toimintasuunnitelmasta.

Liitteessä 4.1 on esitetty yhteenveto tapahtumatarkastusten tuloksista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että sen testaamassa 243 maksun otoksessa 49 prosenttiin tapahtumista liittyi virhe. Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan todennäköisin virhetaso on 7,7 prosenttia (7) .

Komissio on myös järjestänyt kahdenvälistä ja monenvälistä koulutusta ja erityisesti kouluttajien koulutusta sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot antavat tuensaajille ja täytäntöönpanoelimille jatkuvasti koulutusta, tietoja, neuvoja ja ohjeistusta. Tällainen koulutus katsotaan erityisen hyödylliseksi pieniin kumppaneihin, kuten alueellisella ja paikallisella tasolla työskenteleviin kansalaisjärjestöihin, liittyvien riskien lieventämiseksi. Lisäksi komissio on käynnistänyt vuonna 2011 toimia erityisen kohdennetun tiedotuksen ja koulutuksen tarjoamiseksi sellaisille jäsenvaltioille, joiden toimenpideohjelmiin on vuosikertomuksissa toistuvasti kohdistunut varauksia.

Vuosien 2007–2013 sääntelykehyksessä säädetään, että tuensaajille tiedotetaan rahoitusta koskevista erityisistä edellytyksistä ja että hallintoviranomaisten on varmistettava, että tuensaaja kykenee täyttämään nämä edellytykset (komission asetuksen (EY) N:o 1828/2006 13 artiklan 1 kohta). Komission tilintarkastajat tarkastavat säännöllisesti tämän edellytyksen täyttymistä.

Koska hallinnointi- ja valvontajärjestelmä on luonteeltaan monivuotinen, on mahdollista, että komission korvaamassa maksupyynnössä havaittu liikamaksu ei vielä todentamishetkellä ole käynyt läpi koko EU:n ja kansallisen tason valvontaketjua.

Komission on saatava varmuus siitä, että jäsenvaltiot ovat perustaneet asetusten mukaiset hallinnointi- ja valvontajärjestelmät ja että järjestelmät toimivat tehokkaasti. Jos komissio toteaa, että jäsenvaltio ei ole kyennyt korjaamaan sääntöjenvastaisia menoja tai että hallinnointi- ja valvontajärjestelmissä on vakavia puutteita, se saattaa keskeyttää tai lakkauttaa maksut (3) . Jos jäsenvaltio ei poista sääntöjenvastaisia menoja (joiden sijasta voidaan korvata muita tukikelpoisia menoja) tai korjaa järjestelmässä havaittuja puutteita, komissio voi tehdä rahoitusoikaisuja eli vähentää EU:n myöntämän nettorahoituksen määrää (4) .

Tukikelpoisuussäännöt määritellään kansallisella (tai joskus alueellisella) tasolla kulloisenkin rahaston erityissääntöjen sisältämien poikkeusten sallimissa rajoissa. Ensisijainen vastuu sääntöjenvastaisten menojen ehkäisemisestä tai havaitsemisesta ja korjaamisesta on jäsenvaltioilla, joiden on myös raportoitava niistä komissiolle.

Vuoden 2011 helmikuun alussa on perustettu humanitaarista apua koskevien ehdotusten arviointia käsittelevä työryhmä. Sen tavoitteena on muun muassa yhdenmukaistaa ja keventää arviointiprosessin dokumentointia antamalla parempi yleiskuva koko prosessista ohjausvälineen avulla ja vahvistamalla yhteiset arviointiperusteet. Tämä toteutetaan vuonna 2011.

Humanitaarisen avun pääosasto alkoi kehittää ehdotusten arviointiin tarkoitettua vakioitua menettelyä. Uusi menettely on kuitenkin tarkoitus ottaa käyttöön vasta vuonna 2011 ja siirtyminen vakiomuotoisiin arviointikertomuksiin on yksi harkittavana olevista vaihtoehdoista.

Koska 12 uuden jäsenvaltion loppuilmoitusten arviointi asetettiin etusijalle, ilmoitusten ruuhkautuminen on vuonna 2010 edelleen huomattavasti vähentynyt, ja vuonna 2009 todettu vähäinen hidastuminen on saatu selvästi kurottua umpeen.

Keskusyksikön ja edustustojen henkilöstöä on kannustettu huolehtimaan tietojen asianmukaisesta syöttämisestä, mutta havaitut ongelmat eivät yleisesti ottaen kuulu laajentumisasioiden pääosaston tietojärjestelmien alaan, joten ne on ratkaistava komission tasolla.

Vanhojen hankkeiden päättämisen tiivis seuranta on osa EuropeAidin sisäisen tarkastuksen toimialan (IAS) / sisäisen tarkastuksen yksikön (IAC) suorittaman YUTP:n tarkastuksen johdosta laadittua toimintaohjelmaa. Kaikkien vanhojen ja päättyneiden sopimusten tilannetta tarkastellaan säännöllisesti uudelleen, ja päättyneiden hankkeiden lopettamiseksi toteutetaan asianmukaiset toimenpiteet. YUTP:n alan hankkeiden määrä on kasvanut tasaisesti yhdessä viime vuosina tehtyjen YUTP:n huomattavien määrärahalisäysten kanssa (esimerkiksi vuonna 2010 tehtiin 51 uutta sopimusta), ja tämä saattaa antaa virheellisen vaikutelman siitä, ettei tilanne parane.

Vanhaan nopean toiminnan järjestelmään liittyvistä tapauksista saatiin huomattava osa päätökseen. Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan osalta ongelmaa on käsitelty (vuoden 2010 alussa avoinna olleista 133 hankkeesta on saatu päätökseen 25), mutta päättämättä olevia hankkeita on silti kasautunut huomattava määrä.

EuropeAid on laatinut perusteellisen valvontastrategian ja parantanut edelleen merkittävällä tavalla valvontajärjestelmiensä suunnittelua ja täytäntöönpanoa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa kuitenkin havaittiin, että tietyissä valvontamenettelyissä esiintyy yhä puutteita ja että maksuissa virhetaso on olennainen.

(21) Vuosituhannen kehitystavoite 1 c) – Puolitetaan nälänhätä; vuosituhannen kehitystavoite 7 c) – Saadaan puolta pienemmäksi niiden ihmisten osuus, joilla ei ole jatkuvasti puhdasta juomavettä eikä perussanitaatiota.

(17) Euroopan komissio, SEK(2009) 1427 lopullinen, 16.10.2009, Commission staff working document accompanying the report from the Commission to the European Parliament on the follow-up to 2007 Discharge Decision (komission yksiköiden valmisteluasiakirja ja siihen liittyvä komission kertomus Euroopan parlamentille vastuuvapauspäätöksen 2007 seurannasta).

(8) Tilintarkastustuomioistuin määrittää arvioidun virhetason edustavan tilastollisen otoksen perusteella ja ilmoittaa parhaan mahdollisen arvion (josta käytetään nimitystä todennäköisin virhetaso). Tilintarkastustuomioistuimella on 95 prosentin luottamus siihen, että perusjoukon virhetaso on 0,1 prosentin (alempi virheraja) ja 3,3 prosentin (ylempi virheraja) välillä.

Komissio on yleisesti ottaen edistynyt melko hyvin tilintarkastustuomioistuimen suositusten täytäntöönpanossa. Se asettaa parhaillaan saataville merkittäviä uusia resursseja, joiden avulla vuosituhannen kehitystavoitteita edistetään kymmenettä EKR:a koskevan väliarvioinnin yhteydessä vuosituhattavoitteita koskevan aloitteen kautta. Komissiolla on ollut keskeinen asema vahvistettaessa uutta terveydenhuoltojärjestelmien tuen merkitystä korostavaa toimintalinjaa, jossa määritetään EU:n asema globaalia terveyttä koskevissa kysymyksissä. Komission maailmanlaajuiselle terveysjärjestölle antama rahoitus on edelleen huomattava, mutta se on kannustanut maailmanlaajuista terveysrahastoa kiinnittämään enemmän huomiota terveydenhuoltojärjestelmiin. Komissio on myös toteuttanut joitakin toimenpiteitä lisätäkseen maailmanlaajuiselle terveysrahastolle antamansa tuen vaikuttavuutta.

Yksi tärkeä kansainvälisen yhteisön kehittämä väline, johon komissiokin on panoksellaan myötävaikuttanut, on kansallisia strategioita koskeva yhteinen arviointimenetelmä. Tarkoituksena on, että menetelmä muodostaa kansallisten terveydenhuoltostrategioiden yhteisen arviointiperustan ja sallii niin ollen, että alakohtaisia lähestymistapoja hyödynnetään laajemmin ja että rahoittajien antama tuki ja kansalliset järjestelmät yhdenmukaistetaan.

Merkittävää osaa uusista terveydenhuoltoalan tukitoimenpiteistä toteutetaan edelleen hankkeiden kautta. Komission on kuitenkin vielä laadittava ohjeet, joissa kerrotaan, miten hankkeita hyödyntämällä tuetaan parhaiten muita tukivälineitä. Komissio on antanut useita käytännön ohjeita terveydenhuoltoalan kysymyksistä (ks. esimerkiksi kohta 5.63), mutta se ei ole vielä laatinut perusteellista ohjeistoa, joka koskisi terveydenhuoltoalan kehitysapua.

Komission on kunnioitettava edunsaajamaiden omaa päätösvaltaa ohjelmasuunnittelun keskeisten toiminta-alojen valinnassa (terveydenhuolto on nykyisin keskeinen toiminta-ala seitsemässä EKR:ista rahoitusta saavassa Saharan eteläpuolisen Afrikan maassa). Lisäksi talousarviotuelle on asetettu selvät tukikelpoisuusperusteet. Siksi terveydenhuollon alan talousarviotukea hyödynnetään tällä hetkellä mahdollisimman monessa maassa. Lisäksi sellaiset maat, joiden keskeisiin toiminta-aloihin terveydenhuolto ei kuulu, ovat esittäneet kolme terveydenhuoltoalan talousarviotukea koskevaa ehdotusta vuosituhannen kehitystavoitetta koskevan aloitteen yhteydessä.

Ammattitaitoisen henkilöstön läsnäolo paikan päällä on olennainen edellytys säännölliselle poliittiselle vuoropuhelulle, joka on yleisen talousarviotukivälineen perusta. Jokaisen edustuston henkilöstöön ei kuitenkaan voi aina kuulua kaikkia tarvittavia asiantuntijoita.

Komissio on lisännyt keskusyksikössään terveydenhuoltoalaan erikoistunutta henkilöstöään rekrytoimalla ylimääräisiä kansallisia asiantuntijoita jäsenvaltioista. Silti terveydenhuoltoalan asiantuntijoiden saatavuus on edelleen merkittävä huolenaihe edustustoissa. Komission vuonna 2009 asiasta teettämässä kyselyssä kävi ilmi, että maissa, jossa terveydenhuolto oli yksi keskeisistä EKR:n tukea saavista aloista, edustustoilla oli yleensä jonkinasteista terveydenhuoltoalan asiantuntijuutta omasta takaa. Muissa maissa sitä ei ollut, ei edes siinä tapauksessa, että komissio toteutti siellä merkittäviä terveydenhuoltoalan tukitoimenpiteitä. Täten komissio ei esimerkiksi ollut yleensä palkannut terveydenhuoltoalan asiantuntijoita tukemaan vuonna 2007 käynnistämiään uusia vuosituhattavoitesopimuksia koskevia talousarviotukiohjelmia (23) . Komissio on edistynyt tähän mennessä vain vähän tämän suosituksen osalta; se on hyödyntänyt edustustojensa tueksi aiempaa enemmän jäsenvaltioiden terveydenhuoltoalan asiantuntijuutta, vaikka se tekee yhä enemmän maakohtaista yhteistyötä Maailman terveysjärjestön (WHO) kanssa. Mahdollisuudesta perustaa alueellisia, useita edustustoja kattavia terveydenhuoltoalan neuvonantajan virkoja keskustellaan parhaillaan. Komissiolla on edustustoissa yleisesti ottaen vähäiset valmiudet, mikä on ongelmallista siltä osin, että vuosituhannen kehitystavoitetta koskevassa aloitteessa on tunnustettu tarve tehostaa terveydenhuoltoalan toimintapoliittista vuoropuhelua, jotta vuosituhattavoitteiden 4 ja 5 saavuttamista haittaavat tekijät kartoitettaisiin ja poistettaisiin paremmin.

Komission maailmanlaajuiselle terveysrahastolle myöntämät vuotuiset rahoitusosuudet ovat edelleen suuria (2008–2010: 300 miljoonaa euroa), jotta se voisi torjua kolme toimialaansa kuuluvaa sairautta. Maailmanlaajuinen terveysrahasto on pyrkinyt painottamaan enemmän terveydenhuoltojärjestelmien tukemista ja komissio on kannustanut sitä siirtymään vieläkin enemmän tämänsuuntaiseen toimintaan. Yleisesti ottaen on arvioitu, että noin 15 prosenttia sen varoista on käytetty terveydenhuoltojärjestelmien lujittamiseen ja tämän prosenttiosuuden odotetaan kasvavan. Tästä huolimatta olisi myös tunnustettava, että maailmanlaajuisen terveysjärjestön toimivaltuudet ja organisaatio asettavat rajat sille, missä määrin se voi rahoittaa suoraan terveydenhuoltojärjestelmien lujittamista.

Koska terveydenhuoltoon liittyvät ehdotukset olivat näkyvästi esillä vuosituhannen kehitystavoitetta koskevassa aloitteessa (määräaika kesäkuu 2011), jossa hankeaihioita esittäneistä 43 maasta 20 (eli 47 prosenttia) kiinnitti huomiota terveydenhuoltokysymyksiin, on todennäköistä, että terveydenhuolto on vahvasti edustettuna saatavilla olevan rahoituksen jakautumisessa.

Komissio on lisännyt kymmenennen EKR:n väliarvioinnin yhteydessä terveydenhuoltoalan rahoitusta vuosituhannen kehitystavoitetta koskevan aloitteensa kautta. Tälle komission syyskuussa 2010 käynnistämälle aloitteelle on myönnetty määrärahoja yhteensä miljardi euroa. Aloitteessa todetaan, että useissa Saharan eteläpuolisissa maissa on jääty pahasti jälkeen pyrkimyksissä saavuttaa kaksi kolmesta terveydenhuoltoalan vuosituhannen kehitystavoitteesta, nimittäin vuosituhannen tavoite 4: lapsikuolleisuuden vähentäminen ja vuosituhannen tavoite 5: äitien terveyden parantaminen. Eteneminen on takkuillut pahasti myös kahden muun keskeisen vuosituhannen kehitystavoitteen (21) kohdalla. Vielä ei ole kuitenkaan selvää, kuinka paljon vuosituhannen kehitystavoitetta koskevan aloitteen rahoituksesta tosiasiassa myönnetään terveydenhuoltoon.

Komissio on analysoinut vastaanottajamaiden poliittista, taloudellista ja sosiaalista tilannetta ja on ottanut paremmin huomioon yhteistyökumppaneiden painopisteet EU:n strategisissa asiakirjoissa. Poliittinen epävakaus ja yllättävät muutokset institutionaalisessa kehyksessä, henkilöstössä ja menettelyissä heikentävät suunniteltujen tukitoimenpiteiden tehokkuutta. Komissio on määritellyt paremmin yksittäisten ohjelmien tavoitteet, mutta seurannan helpottamiseksi ja hyödyllisen palautteen antamiseksi on pyrittävä määrittelemään paremmin selkeät ja mitattavissa olevat tavoitteet ja indikaattorit sekä toteutuksen välietapit.

Komissio valvoo entistä tiukemmin kansainvälisiä järjestöjä, jotka ovat tehneet sen kanssa sopimuksen toimien täytäntöönpanosta. Komissio on alkanut arvioida järjestelmällisesti, noudattavatko järjestöt kirjanpitoon, tarkastamiseen, hankintaan ja sisäisen valvonnan järjestelmiin liittyviä kansainvälisiä standardeja. Kansainvälisten järjestöjen kanssa tehdyissä puitesopimuksissa määrätään tavanomaisesti tarkastuskäynneistä yksittäisten hankkeiden tasolla. Paikalla tehtäviä seurantakäyntejä koskevia ohjeita ei kuitenkaan sovelleta vaikuttavalla tavalla eikä tarkastussuunnitelmaa ole pantu täysimääräisesti täytäntöön. Suuri määrä eri alojen hankkeita on niin ikään edelleen kesken siitä huolimatta, että asianomaiset kolme edustustoa ovat pyrkineet saamaan ne päätökseen.

Komissio myöntää, että eurooppalaisessa naapuruuden ja kumppanuuden välineessä on siirryt