EUROOPAN KOMISSIO Bryssel XXX COM(2021) 278 final/2 2021/0140(NLE) CORRIGENDUM

This document corrects COM(2021)278 of 2/6/2021. Change of interinstitutional reference.

Concerns all languages.



The text should read as follows:

Ehdotus NEUVOSTON ASETUS arviointi- ja valvontamekanismin perustamisesta ja toiminnasta Schengenin säännöstön soveltamisen varmistamista varten ja asetuksen (EU) N:o 1053/2013 kumoamisesta



{SEC(2021) 225 final} - {SWD(2021) 119 final} - {SWD(2021) 120 final}



PERUSTELUT 1.EHDOTUKSEN TAUSTA •Yleinen tausta Schengen-alue on yksi Euroopan unionin merkittävimmistä saavutuksista. Se on lisännyt vapaata liikkuvuutta mahdollistamalla 420 miljoonan ihmisen liikkumisen ilman sisärajavalvontaa sekä helpottanut tavaroiden toimittamista ja palvelujen tarjoamista, mistä on ollut merkittävää sosiaalista ja taloudellista hyötyä EU:n yhteiskunnille. Schengen-yhteistyö on laajentunut merkittävästi sen jälkeen, kun se sai alkunsa viiden jäsenvaltion välillä hallitustenvälisenä välineenä Schengenin sopimuksen allekirjoittamisen myötä 14 päivänä kesäkuuta 1985. EU on edennyt viimeisten 35 vuoden ajan jatkuvasti kohti moitteettomasti toimivan ja ilman sisärajavalvontaa olevan alueen perustamista ja jäsenvaltioiden välisen luottamuksen vahvistamista. Maailma ja sen haasteet ovat kuitenkin muuttuneet tämän järjestelmän perustamisen jälkeen. Euroopan naapurialueiden ja muun maailman epävakaus, vuoden 2015 pakolaiskriisi ja sen seuraukset, jatkuva terrorismin uhka ja covid-19-pandemia ovat aiheuttaneet huomattavia paineita Schengen-alueelle ja johtaneet jopa siihen, että osa jäsenvaltioista on palauttanut sisärajavalvonnan pitkäksi aikaa. Komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen ilmoitti vuonna 2020 unionin tilasta pitämässään puheessa Schengen-aluetta koskevasta strategiasta, jonka avulla pyritään ratkaisemaan Schengen-alueen haasteet. Komissio toteaa uudessa muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksessa, että Schengen-strategian on määrä koostua sekä lainsäädännöllisistä että toiminnallisista aloitteista, joilla pyritään varmistamaan vahvempi ja kestokykyisempi Schengen-alue, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa, ja vahvistamaan sen hallinto- ja valvontarakenteita. Yksi näistä aloitteista on Schengenin arviointi- ja valvontamekanismin (jäljempänä ’Schengenin arviointimekanismi’ tai ’mekanismi’) tarkistaminen. Schengen-aluetta tukee merkittävä toimenpidekokonaisuus, jolla kompensoidaan sisärajavalvonnan puuttumista, helpotetaan vapaata liikkuvuutta ja varmistetaan turvallisuuden ja oikeuden säilyminen korkealla tasolla. Schengenin säännöstö koostuu määräyksistä, jotka on sisällytetty osaksi unionia Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyn pöytäkirjan N:o 19 mukaisesti, sekä säädöksistä, jotka perustuvat tai muutoin liittyvät niihin. Schengenin säännöstö sisältää näin ollen 1) ulkorajoilla toteutettavia toimia (ulkorajojen valvonta), 2) korvaavia toimia (yhteinen viisumipolitiikka, poliisiyhteistyö, palauttamispolitiikka ja Schengenin tietojärjestelmä) ja 3) vankan arviointi- ja valvontamekanismin. Schengenin säännöstöön kuuluu myös tietosuojaa ja muiden perusoikeuksien kunnioittamista koskevia vaatimuksia. Edellä mainitut kolme keskeistä ja täydentävää pilaria tukevat Schengen-aluetta ja mahdollistavat sen toiminnan ilman sisärajavalvontaa. Tämän monimutkaisen rakenteen yleinen vakaus riippuu kunkin yksittäisen pilarin vahvuudesta ja koko järjestelmän johdonmukaisuudesta ja yhtenäisyydestä. Hyvin toimiva Schengen-alue edellyttää yhteisten sääntöjen eli Schengenin säännöstön asianmukaista ja tehokasta täytäntöönpanoa sekä yleisemmin jäsenvaltioiden välistä luottamusta. Säännöstön puutteellinen täytäntöönpano tai sen laiminlyöminen yhdessä jäsenvaltiossa voi vaikuttaa kaikkiin muihin jäsenvaltioihin ja vaarantaa siten koko Schengen-alueen toiminnan. Schengen-järjestelmän hallintorakenteisiin kuuluu keskeisesti jäsenvaltioiden toteuttaman Schengenin säännöstön täytäntöönpanon valvonta ja yhteisesti hyväksyttyihin parannussuosituksiin perustuva seuranta. Schengenin sopimuksen sopimuspuolet perustivat jo vuonna 1998 pysyvän komitean, jonka tehtävänä oli havaita Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon liittyviä puutteita ja ehdottaa niihin ratkaisuja. Kun Schengenin säännöstö sisällytettiin osaksi EU:n säädöskehystä, päätös pysyvän komitean perustamisesta korvattiin neuvoston asetuksella (EU) N:o 1053/2013 (jäljempänä ’asetus’), joka muodostaa nykyisin mekanismin oikeusperustan. Asetuksen säännöksiä alettiin soveltaa vuonna 2015. Schengenin arviointimekanismin tarkoituksena on ylläpitää lujaa osallistuvien jäsenvaltioiden välistä luottamusta ja siten edistää Schengen-alueen moitteetonta toimintaa takaamalla, että jäsenvaltiot soveltavat tehokkaasti Schengen-sääntöjä. Nämä tavoitteet on tarkoitus saavuttaa mekanismin avulla tekemällä puolueettomia ja objektiivisia arviointeja, joissa kyetään havaitsemaan lainsäädännön käytännön soveltamisessa esiintyvät puutteet ja varmistamaan, että ne korjataan nopeasti. Mekanismi voi kattaa oikeudellisesti koko Schengenin säännöstön, mutta käytäntönä on kuitenkin se, että komissio päättää yhdessä jäsenvaltioiden kanssa kunkin monivuotisen arviointijakson aikana arvioitavat osa-alueet. Tämän käytännön perusteella ensimmäinen ja toinen monivuotinen arviointijakso kattoivat erityiset arvioinnit, joissa arvioitiin toimien täytäntöönpanoa seuraavilla osa-alueilla: ulkorajojen valvonta, palauttaminen, yhteinen viisumipolitiikka, poliisiyhteistyö, Schengenin tietojärjestelmä (SIS), tietosuoja ja sisärajavalvonnan puuttuminen. Mekanismiin voidaan sisällyttää tulevaisuudessa myös muita Schengenin säännöstöön kuuluvia osa-alueita, jos niin päätetään komission laatimassa monivuotisessa arviointiohjelmassa. Mekanismi kattaa tässä yhteydessä ja tämän käytännön perusteella myös rikosoikeuden alalla tehtävän oikeudellisen yhteistyön, ampuma-aseita koskevan lainsäädännön ja huumausainepolitiikan, mutta kuitenkin vain sen toteamista varten, onko jäsenvaltio valmis soveltamaan Schengenin säädöskehystä kokonaisuudessaan tai osittain. Asetuksen mukaan komissio vastaa arvioinnin ja valvonnan yleisestä koordinoinnista ja järjestämisestä pitäen samalla Euroopan parlamentin ja kansalliset parlamentit ajan tasalla näiden arviointien tuloksista. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 70 artiklan mukaan vastuu mekanismista on edelleen yhteinen: komissio suorittaa arvioinnit yhdessä jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa ja unionin elinten, laitosten ja virastojen tuella. Tämä vertaisarviointi on erittäin tärkeää, jotta varmistetaan vastuuvelvollisuus, vastuu tuloksista ja keskinäinen luottamus. Jäsenvaltion asiantuntijat tarkistavat, mitä vertaistoimijat tekevät, ja suosittelevat ratkaisuja sekä kehottavat ryhtymään toimiin, jos jäsenvaltio ei pane näitä suosituksia täytäntöön. Lisäksi neuvosto osallistuu päätöksentekoon, kun siinä hyväksytään suosituksia komission ehdotuksen pohjalta. •Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet Schengen-alueen viime vuosien haasteiden ja mekanismin Schengen-alueen hallinnointiin liittyvän roolin vuoksi on tärkeää varmistaa mekanismin säilyminen tarkoituksenmukaisena ja mahdollisimman tehokas hyödyntäminen, jotta on mahdollista mukautua lainsäädännön viimeaikaiseen kehitykseen, ratkaista uudet haasteet ja sisällyttää mekanismiin uusia jäsenvaltioita, jotka soveltavat Schengenin säännöstöä kokonaan tai osittain. Asetuksen 22 artiklassa edellytettiin, että komissio tarkastelee asetuksen soveltamista kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun kaikki ensimmäisen monivuotisen arviointiohjelman (2015–2019) käsittämiä arviointeja koskevat kertomukset on hyväksytty. Komissio esitteli uudelleentarkastelunsa 25 päivänä marraskuuta 2020 antamassaan kertomuksessa ja siihen liittyvässä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa. Uudelleentarkastelu kattoi asetuksen kaikki osat, myös menettelyt säädösten hyväksymiseksi mekanismin puitteissa. Uudelleentarkastelussa todetaan, että mekanismilla on saatu aikaan konkreettisia parannuksia. Jäsenvaltiot ovat yleisesti ottaen panneet Schengenin säännöstön asianmukaisesti täytäntöön, ja vakaviin puutteisiin on puututtu asianmukaisesti. Uudelleentarkastelussa vahvistetaan, että mekanismi muodostaa vankan kehyksen Schengenin säännöstön täytäntöönpanon arviointia ja valvontaa varten. Siinä todetaan kuitenkin merkittäviä ongelmia, jotka liittyvät mekanismin kömpelöön menettelyyn, sillä arviointimenettely ja toimintasuunnitelmien seuranta ja täytäntöönpano kestävät liian pitkään. Neuvoston suositukset eivät ole myöskään osoittautuneet riittävän tehokkaaksi välineeksi sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot ryhtyvät nopeasti toimiin, sillä menettelyn tekninen luonne ei ole luonut riittävästi poliittista painetta toimia. Vaikka arvioinneissa havaittiin vakavia puutteita 10 arviointikäynnillä, keskusteluja käytiin ministeritasolla vain kerran Kreikassa ulkorajojen valvonnassa havaittujen vakavien puutteiden vuoksi. Vaikuttaa myös siltä, että mekanismi ei luo riittävästi luottamusta jäsenvaltioiden välille, sillä useat jäsenvaltiot ovat jatkaneet viimeisten viiden vuoden aikana sisärajavalvonnan pidennyksiä huolimatta siitä, että ulkorajojen valvonnan, poliisiyhteistyön ja Schengenin tietojärjestelmän alalla tehdyt arvioinnit ovat olleet myönteisiä ja että yleisen arvion mukaan jäsenvaltiot ovat panneet Schengenin säännöstön täytäntöön asianmukaisella tavalla. Uudelleentarkastelussa havaittiin myös, että mekanismin nykyinen jäykkyys estää sitä mukautumasta uusiin tilanteisiin ja uuteen toiminnalliseen ja lainsäädännölliseen kehitykseen. Uudelleentarkastelussa todetaan, että useat puutteet estävät mekanismia toimimasta mahdollisimman tehokkaasti ja heikentävät sen kaikkien mahdollisuuksien hyödyntämistä. Nämä puutteet ovat seuraavat: (1)arviointimenettelyn liian pitkä kesto (10–12 kuukautta) ja aika, joka jäsenvaltioilta kestää panna suositukset täytäntöön (kaksi vuotta);

(2)jäsenvaltioilla ei ole tarpeeksi asiantuntijoita arviointien suorittamista varten, sillä kolmasosa kaikista asiantuntijoista on ollut peräisin viidestä jäsenvaltiosta, ja tiettyjen osa-alueiden asiantuntijoista vallitsee krooninen pula; (3)yllätyskäyntejä ja muita arviointi- ja valvontavälineitä, erityisesti temaattisia arviointeja, ei ole hyödynnetty parhaalla mahdollisella tavalla eivätkä ne ole olleet riittävän tehokkaita; (4)toimintasuunnitelmien täytäntöönpanon seuranta on ollut hidasta, ja täytäntöönpanon seurantaa varten ei ole ollut kattavaa ja yhdenmukaista lähestymistapaa; ja (5)henkilötietojen suojaa koskevan oikeuden arviointia lukuun ottamatta Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon liittyvän perusoikeuksien noudattamisen arviointia ei ole liitetty riittävällä tavalla osaksi mekanismia. Uudelleentarkastelun mukaan osa näistä puutteista voitaisiin ratkaista toiminnallisella tasolla, mutta osa niistä edellyttää lainsäädännöllisiä muutoksia. Sekä Euroopan parlamentti että neuvosto ovat korostaneet, että mekanismia on uudistettava. Ne ovat pyytäneet komissiota ryhtymään toimiin. Euroopan parlamentti esitti pyyntönsä vuonna 2017 antamassaan päätöslauselmassa, ja neuvosto pyysi komissiolta toimia jo vuonna 2019 puheenjohtajavaltio Suomen käynnistämän kuulemisen välityksellä. Neuvosto hyväksyi myös äskettäin mekanismia koskevat päätelmänsä, joissa se pyysi komissiota esittämään aloitteita mekanismin yleisen tehokkuuden parantamiseksi ja varmistamaan, että mekanismi säilyy joustavana ja kykenee mukautumaan muuttuviin olosuhteisiin ja Schengenin säännöstön kehitykseen, jotta sen avulla voidaan ratkaista uusia haasteita ja sopeutua uusiin tilanteisiin. Komissio totesi viiden vuoden jakson kattaneen uudelleentarkastelun päätelmien perusteella, että edellä mainitut puutteet voidaan tiivistää seuraavaan kolmeen haasteeseen, jotka ovat yhteydessä toisiinsa: –rajattu strateginen painopiste ja merkittävä hajanaisuus, jotka estävät Schengen-alueen toiminnan tarkastelemisen kokonaisuutena, mikä voisi muutoin helpottaa poliittista keskustelua; –riittämättömät valmiudet uusien tilanteiden tai lainsäädännöllisen ja toiminnallisen kehityksen tunnistamista sekä niihin mukautumista ja nopeasti reagoimista ja sopeutumista varten; ja –korjaavien toimien hidas hyväksyminen ja täytäntöönpano sekä vertaisarviointijärjestelmä, joka ei luo painetta odotetulla tavalla. Komissio määritti ehdotukseen liittyvässä vaikutustenarvioinnissa esitetyn, sidosryhmiltä kerätyn palautteen perusteella useita toimintavaihtoehtoja, joista esitetään yhteenveto 3 jaksossa. Niiden tarkoituksena on parantaa mekanismin tehokkuutta ja varmistaa siten Schengenin säännöstön avoimempi, tehokkaampi ja yhtenäisempi täytäntöönpano. Edellä mainittujen ongelmien ratkaisemiseksi tämän ehdotuksen tarkoituksena on 1) lisätä mekanismin strategista painotusta ja varmistaa, että erilaisia arviointivälineitä käytetään oikeasuhteisemmalla tavalla; 2) lyhentää ja yksinkertaistaa menettelyjä, jotta prosessista tehdään tehokkaampi ja vaikuttavampi, ja lisätä vertaispainetta; 3) optimoida jäsenvaltioiden asiantuntijoiden osallistuminen ja yhteistyö unionin elinten, laitosten ja virastojen kanssa; ja 4) vahvistaa Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon liittyvää perusoikeuksien kunnioittamisen arviointia. Nämä tavoitteet saavutetaan erityisesti seuraavan lähestymistavan avulla: 1) Lisätään mekanismin strategista painotusta ja varmistetaan, että erilaisia arviointi- ja valvontavälineitä käytetään oikeasuhteisemmalla ja strategisemmalla tavalla –Lisätään joustavuutta sovittaa erityisten arviointien ja arvioinnin painopisteiden soveltamisala yhteen Schengenin säännöstöön liittyvien uusien tilanteiden kanssa poistamalla nykyinen luettelo tietyistä arvioitavista osa-alueista ja ottamalla käyttöön menettely, jossa painopistealueet päätetään kunkin arviointijakson alussa. Kukin jäsenvaltio on arvioitu nykyisen asetuksen nojalla kuudella osa-alueella kuudessa erillisessä arvioinnissa, joiden tuloksena on laadittu kuusi arviointikertomusta ja kuusi suosituskokonaisuutta. Nämä osa-alueet eivät kuitenkaan enää sovellu täysin uusiin tilanteisiin. Esimerkiksi vuonna 2023 otetaan käyttöön uusia tietoteknisiä järjestelmiä, jotka täydentävät Schengenin tietojärjestelmää. Kun turvallisuutta koskeva säännöstö kehittyy, arvioinneissa on otettava huomioon lisätekijöitä, erityisesti poliisiyhteistyön alalla. Eri osa-alueet ovat lainsäädännöllisen kehityksen myötä entistä enemmän yhteydessä toisiinsa ja riippuvaisia toisistaan (esimerkiksi Schengenin tietojärjestelmä ja palauttaminen tai Schengenin tietojärjestelmä ja poliisiyhteistyö). Siksi arviointien jäsentäminen tiettyjen osa-alueiden arvioinneiksi ei ehkä ole paras tapa arvioida näitä toisiinsa yhteydessä olevia toimintoja. Osa-alueluettelon poistamisen ansiosta ehdotuksella lisätään joustavuutta jäsennellä arvioinnit eri tavoin ja arvioida eri näkökohtia ja mahdollisia uusia tekijöitä, jotta mekanismi kykenee mukautumaan nopeasti Schengenin säännöstön dynaamiseen luonteeseen. Samaan aikaan ehdotuksella lisätään oikeusvarmuutta ottamalla käyttöön menettely, jossa arvioinnin painopisteet sovitaan kunkin arviointijakson alussa. –Joustavoitetaan ohjelmatyötä. Lisäksi ehdotuksella luodaan joustava oikeudellinen kehys ohjelmatyötä varten. Siinä mukautetaan monivuotista ja vuotuista ohjelmatyötä koskevia sääntöjä, jotta uusiin ongelmiin ja haasteisiin voidaan reagoida nopeammin. Tämä toteutetaan vähentämällä monivuotisiin ja vuotuisiin arviointiohjelmiin nykyisin sisältyviä tietoja ja muutosten tarvetta. –Siirrytään asteittain kohti kokonaan riskeihin perustuvia arviointeja. Ehdotuksella luodaan velvollisuus ottaa huomioon aiempien arviointien sekä unionin ja jäsenvaltioiden muiden arviointi- ja valvontamekanismien (esimerkiksi Frontexin haavoittuvuusarviointi tai Euroopan monialainen rikosuhkien torjuntafoorumi (EMPACT)) tulokset. Lisäksi (kuten jäljempänä selitetään) ehdotuksella luodaan lisävelvollisuuksia pyytää tarpeen mukaan riskinarviointeja ja tilannekatsauksia unionin elimiltä, laitoksilta ja virastoilta. Uusi joustava kehys ja lisävelvollisuudet mahdollistaisivat ajan saatossa esimerkiksi jäsenvaltion kattavan riskiperusteisen arvioinnin, jossa arvioitaisiin vain riskianalyysissä määritetyt ja tilannetietoisuuteen perustuvat tekijät siten, että yhdessä arviointikertomuksessa julkaistaisiin yksi kutakin jäsenvaltiota koskeva ja kaikki asiaankuuluvat osa-alueet kattava arviointi. Lisäksi se mahdollistaisi samojen haasteiden parissa painivien useiden eri jäsenvaltioiden samanaikaisen arvioinnin. –Varmistetaan, ettei jäsenvaltioiden Schengenin säännöstön täytäntöönpanon arvioinnissa ole puutteita. Jäsenvaltiot turvautuvat Schengenin oikeudellisen kehyksen kehittyessä ja muuttuessa entistä monimutkaisemmaksi muiden toimijoiden tukeen jäsenvaltioiden vastuulle kuuluvien tehtävien täytäntöönpanossa. Tällaisia tehtäviä suorittavat esimerkiksi yksityiset yritykset viisumipolitiikan (esimerkiksi ulkoiset palveluntarjoajat) tai ulkorajojen (esimerkiksi lentoyhtiöt tai yksityisten yritysten hallinnoimat lentoasemat) alalla. Lisäksi tällaisia tehtäviä suorittavat unionin elimet, laitokset ja virastot, joiden jäsenvaltioiden avustamiseen liittyviä toimeksiantoja on viime vuosina vahvistettu esimerkiksi rajatarkastuksissa, rajavalvonnassa tai toisen linjan turvatarkastuksissa. Mekanismin tarkoituksena on antaa yleiskatsaus kunkin jäsenvaltion tilanteesta, joten ehdotuksessa selvennetään, että mekanismi voi toimia tukena unionin elinten, laitosten ja virastojen toimien varmistamisessa, jos ne hoitavat tehtäviä jäsenvaltioiden puolesta ja auttavat niitä Schengenin säännöstöön kuuluvien säännösten käytännön soveltamisessa. Tavoitteena ei ole näin ollen itsessään näiden elinten, laitosten tai virastojen arviointi. Näiden toimien varmistaminen sisällytetään osaksi jäsenvaltioiden arviointia samalla tavoin kuin nykytilanteessa, jossa esimerkiksi yhteisen viisumipolitiikan alalla tehtävien arviointien aikana ryhmät tarkistavat viisumihakemusten vastaanottamiseen osallistuvien kyseessä olevien yksityisten yritysten (ulkoisten palveluntarjoajien) toiminnan. Toinen esimerkki on ryhmien ulkorajoilla suorittama yksityisen yrityksen hallinnoiman lentoaseman infrastruktuurin tarkastus. Tämä tarkastusten osa-alue ei vaikuta komissiolle ja kyseessä olevien virastojen, laitosten ja elinten asianomaisille hallintoelimille kuuluviin vastuualueisiin, joita kunnioitetaan täysimääräisesti. Jos arvioinneissa havaitaan puutteita unionin elinten, laitosten tai virastojen suorittamissa tai tukemissa toimissa, komissio ilmoittaa asiasta asianomaisille hallintoelimille. –Pidennetään arviointijakson kestoa viidestä vuodesta seitsemään vuoteen, minkä ansiosta jäsenvaltiot voidaan arvioida vähintään kaksi kertaa seitsemän vuoden jakson aikana. Tämä mahdollistaisi myös kaikkien käytettävissä olevien arviointi- ja valvontavälineiden tasapainoisemman, joustavamman ja strategisemman soveltamisen ja siten jäsenvaltioiden tiiviimmän ja kohdennetumman valvonnan. –Vahvistetaan arviointi- ja valvontatoimien eri muotoja ja menetelmiä. Suunnitellut säännölliset käynnit ovat edelleen ensisijainen arviointimenetelmä, mutta yllätyskäyntien osuutta voidaan lisätä. Etämenetelmin (esimerkiksi videoneuvotteluina) toteutettavat arvioinnit ja valvontatoimet ovat jatkossa mahdollisia. ”Temaattisten arviointien” osuutta lisätään siten, että vuosittain on tehtävä ainakin yksi temaattinen arviointi. Tähän mennessä temaattisia arviointeja on tehty vain kaksi (joista toinen liittyi yhdennettyä rajaturvallisuutta koskeviin kansallisiin strategioihin ja yksi paikalliseen Schengen-yhteistyöhön yhteisen viisumipolitiikan alalla). Valvontatoimia (uudet käynnit ja uusi ”varmistuskäynneiksi” kutsuttu väline) koskevia säännöksiä selvennetään, ja niistä tehdään joustavampia. –Yllätyskäynneistä ei tarvitse lähtökohtaisesti ilmoittaa etukäteen. Näin varmistetaan yllätyskäyntien parempi hyödyntäminen, varsinkin arvioinneissa, joissa tutkitaan Schengenin säännöstön mukaisten velvollisuuksien noudattamista ja jotka on erityisesti käynnistetty sen seurauksena, että on saatu viitteitä mahdollisesti Schengen-alueen toimintaan merkittävällä tavalla vaikuttavista ongelmista tai esitetty vakavia väitteitä perusoikeusrikkomuksista. Rajatusti etukäteen annettava ilmoitus on edelleen annettava yllätyskäynneistä, joiden tarkoituksena on tehdä jäsenvaltioiden toteuttaman Schengenin säännöstön täytäntöönpanon ”sattumanvarainen terveystarkastus”. Yllätyskäyntejä ei ohjelmoida etukäteen, ja niitä voidaan järjestää lyhyellä varoitusajalla olosuhteista riippuen.

–Vuosittain julkaistavat kertomukset tehtyjen arviointien tuloksista ja jäsenvaltioiden tämän asetuksen nojalla toteuttamien korjaavien toimien tilanteesta olisi sisällytettävä osaksi ”Schengen-alueen tilaa koskevaa vuosikertomusta”. On olennaisen tärkeää, että poliittisessa keskustelussa käsitellään kattavasti kaikkia osa-alueita, jotka tukevat Schengen-alueen moitteetonta toimintaa. Tätä varten komissio aloittaa uudelleen vuotuisen Schengen-alueen tilaa koskevan kertomuksen hyväksymisen. Sen pohjalta käydään keskusteluja äskettäin perustetulla Schengen-foorumilla. Schengen-arvioinnit, sisärajavalvonnan puuttumista koskeva tilanne ja suositusten täytäntöönpanon tilanne ovat tärkeä osa tätä kertomusta. 2) Lyhennetään ja yksinkertaistetaan menettelyjä, jotta prosessista tehdään tehokkaampi ja vaikuttavampi, ja lisätään vertaispainetta –Vauhditetaan merkittävästi arviointimenettelyä asettamalla menettelyille selvät määräajat. Komissio hyväksyy pääsääntöisesti arviointikertomukset ja suositukset samalla säädöksellä neljän kuukauden kuluessa arviointitoimesta (ja jopa nopeammin, jos arvioinnissa havaitaan jokin vakava puute). Tällä tavoin paitsi varmistetaan selvempi kausaalinen yhteys kertomuksen havaintojen ja suositusten välillä myös nopeutetaan menettelyä. Se auttaa välttymään viivästyksiltä hyväksyttäessä suosituksia, jotka hyväksytään nykyisin kaksivaiheisessa päätöksentekomenettelyssä (jossa komissio hyväksyy arviointikertomukset ja neuvosto hyväksyy suositukset). Neuvoston täysimääräinen osallistuminen arviointimenettelyyn ja suositusten antamiseen varmistetaan edelleen tarkastelumenettelyllä (myönteinen lausunto Schengen-komitealta, jossa kaikki jäsenvaltiot ovat edustettuina ja äänestävät yhdestä säädöksestä, joka kattaa sekä arvioinnin havainnot että suositukset). –Lisätään vertaispainetta keskittämällä neuvoston päätöksentekovaltuudet poliittisesti tärkeisiin tapauksiin ja vahvistamalla neuvoston roolia suositusten täytäntöönpanon seurannassa ja valvonnassa. Nykyisen kaksivaiheisen menettelyn tarkoituksena oli edistää neuvoston tasolla käytävää poliittista keskustelua ja luoda vertaispainetta vakavien puutteiden ilmetessä tai silloin, kun jäsenvaltio ei pannut täytäntöön suosituksia, mutta tähän mennessä saadut kokemukset ovat selvästi osoittaneet, että asetettua tavoitetta ei ole saavutettu soveltamalla tätä lähestymistapaa kaikkiin tapauksiin ja kertomuksiin, vaan se on tehnyt menettelystä merkittävästi pidemmän ja monimutkaisemman ja vaarantanut sen tehokkuuden. Jäsenvaltiot osallistuvat jo erittäin paljon arviointimenettelyyn (tekemällä arviointeja yhdessä komission kanssa ja laatimalla yhdessä arviointikertomuksia ja luonnoksia suosituksiksi) ja arviointikertomuksen hyväksyntämenettelyyn komitean tarkastelumenettelyssä. Lisäksi suurin osa arvioinneissa havaituista ongelmista on luonteeltaan pikemminkin teknisiä kuin poliittisia. Neuvoston raskas työtaakka (40 kertomuksen tarkasteleminen joka vuosi ja sen perusteella tehtävät satoja suosituksia sisältävät neuvoston täytäntöönpanopäätökset) ja suositusten hyvin yksityiskohtainen ja paikallinen luonne ovat estäneet todellisen keskustelun syntymisen. Viiden vuoden jakson kattanut uudelleentarkastelu on osoittanut, etteivät neuvoston kaikissa tapauksissa hyväksymät suositukset luoneet odotetulla tavalla vertaispainetta eikä mekanismi luonut perustaa Schengen-alueen tilasta käytävälle poliittiselle keskustelulle. Vaikka mekanismin avulla havaittiin vakavia puutteita, havaintoja käsitelleet keskustelut ylsivät ministeritasolle vain kerran. Lisäksi neuvostolla on hyvin rajallinen rooli jäsenvaltioiden toimintasuunnitelmien täytäntöönpanon seurannassa ja valvonnassa. Nämä ongelmat pyritään korjaamaan ehdotetussa tarkistuksessa varmistamalla, että neuvosto hyväksyy suositukset sellaisissa tapauksissa, joilla sillä on suurin lisäarvo ja vaikutus poliittisen keskustelun ohjaamiseen yleisluontoisista asioista Schengen-alueen toiminnan kannalta. Tällaisiksi tapauksiksi luokitellaan temaattiset arvioinnit, ”ensimmäiset arvioinnit” (kun päätetään, onko jäsenvaltio valmis soveltamaan Schengenin säännöstöä kokonaan tai jollakin tietyllä osa-alueella) ja vakavat puutteet, jotta voidaan lisätä vertaispainetta ja neuvoston tasolla käytävää poliittista keskustelua. Samaan aikaan ehdotetaan, että menettelyjä yksinkertaistetaan teknisemmissä tapauksissa. Ehdotuksessa vahvistetaan myös merkittävästi neuvoston roolia näiden tapausten seurannassa ja valvonnassa ja perustetaan eskalointimekanismi, jota voidaan käyttää, jos asiassa ei edistytä. Erityisesti vakavan puutteen ilmetessä neuvosto asettaa määräajat, joihin mennessä suositukset on pantava täytäntöön, ja täsmentää, kuinka usein asianomaisen jäsenvaltion on annettava edistymiskertomuksia, jotka sen on toimitettava sekä komissiolle että neuvostolle. Neuvoston on ilmoitettava kantansa komission kertomukseen uuden käynnin jälkeen sekä toimintasuunnitelmien päättämisen yhteydessä. Vastaavia säännöksiä sovelletaan ”ensimmäisiin arviointeihin” liittyvien toimintasuunnitelmien päättämiseen. Lisäksi neuvoston roolia vahvistetaan kaikissa tapauksissa valvontavaiheessa: ehdotuksessa mukaan komissio tiedottaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle vähintään kahdesti vuodessa toimintasuunnitelmien täytäntöönpanon tilanteesta. Lisäksi komissio hyväksyy vuosittain kokoavan kertomuksen tehdyistä arvioinneista, ja tästä kertomuksesta olisi keskusteltava neuvostossa asiaa koskevien päätelmien hyväksymistä varten. Lisäksi komissio tiedottaa neuvostolle, jos jäsenvaltio ei edisty asianmukaisesti toimintasuunnitelman täytäntöönpanossa. –Vahvistetaan ja vauhditetaan säännöksiä, jotka liittyvät tapauksiin, joissa arvioinneissa on havaittu vakava puute: otetaan käyttöön vakavan puutteen tapauksessa käytettävä nopeutettu menettely, jotta varmistetaan, että havaitut puutteet korjataan nopeasti. Ehdotuksessa sisällytetään osaksi säädöstekstiä tällä hetkellä Schengen-arviointien suuntaviivoihin sisältyvä vakavien puutteiden määritelmä, jotta parannetaan oikeusvarmuutta ja varmistetaan yhteisymmärrys tästä käsitteestä. Arvioidun jäsenvaltion on aloitettava välittömästi toimien täytäntöönpano puutteen korjaamiseksi jopa ennen kertomuksen hyväksymistä ja tiedotettava komissiolle ja jäsenvaltioille viipymättä toteuttamistaan toimista. Jos kyseessä on vakava puute, neuvoston on hyväksyttävä suositukset kahden ja puolen kuukauden kuluessa arviointitoimen päättymisestä. Korjaavien toimien täytäntöönpanon varmistamiseksi tehtävä uusi käynti toteutetaan viimeistään vuoden kuluessa arvioinnista (käynti voidaan tehdä myös aiemmin neuvoston vahvistamien korjaavien toimien täytäntöönpanoa koskevista määräajoista riippuen). Komissio tiedottaa välittömästi neuvostolle ja Euroopan parlamentille vakavan puutteen olemassaolosta tarkempaa poliittista tarkastelua varten, kuten edellä olevassa kohdassa todetaan. –Poistetaan ja yksinkertaistetaan säännöksiä, jotka luovat tarpeettomia menettelyllisiä esteitä. Ehdotuksessa ei enää edellytetä, että arviointikertomuksia on käsiteltävä ”EU Restricted” ‑asiakirjoina. Tämä muutos lisää avoimuutta sekä yksinkertaistaa ja nopeuttaa menettelyä, sillä se mahdollistaa kertomusten nopeamman käsittelyn ja helpottaa niiden välittämistä kansallisille parlamenteille ja Euroopan parlamentille. Arviointikertomuksia käsitellään kuitenkin ”arkaluonteisina”, ja jäsenvaltioilla säilyy mahdollisuus pyytää niiden luokittelemista luottamuksellisiksi. Ehdotuksessa yksinkertaistetaan jäsenvaltioiden toimintasuunnitelmien riittävyysarviointia: komissio ei enää hyväksy tiedoksiantoa näistä arvioinneista, vaan se tiedottaa sen sijaan asianomaiselle jäsenvaltiolle (ja neuvostolle) havainnoistaan esimerkiksi hallinnollisella kirjeellä. Lisäksi seurantakertomusten hyväksymisvälin pidentäminen (16 artiklan 3 ja 4 kohta) siten, että edistymiskertomus on annettava kuuden kuukauden välein nykyisen kolmen kuukauden sijaan, vähentäisi jäsenvaltioiden yleistä hallinnollista taakkaa. 3) Vahvistetaan Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon liittyvän perusoikeuksien kunnioittamisen arvioimista –Vahvistetaan edelleen perusoikeuksien arviointia Schengenin säännöstön täytäntöönpanon yhteydessä (omana erillisenä osa-alueenaan arvioitavan tietosuojan lisäksi) koko mekanismissa muun muassa lisäämällä Euroopan unionin perusoikeusviraston toimittamien riskianalyysien määrää. Viitataan vahvemmin perusoikeuksiin koulutusta koskevassa säännöksessä ja sisällytetään asetukseen erityinen säännös kolmansien osapuolten, myös kansallisten valvontamekanismien, toimittaman näytön käytöstä sekä mahdollisuudesta tehdä yllätyskäyntejä ilman ennakkoilmoitusta, jos on saatu viitteitä vakavista perusoikeusrikkomuksista. 4) Optimoidaan jäsenvaltioiden asiantuntijoiden osallistuminen ja yhteistyö unionin elinten, laitosten ja virastojen kanssa sekä synergiat muiden arviointi- ja valvontamekanismien kanssa, jotta voidaan tehdä kohdennetumpia, strategisempia ja paremmin mukautettuja arviointeja –Luodaan asiantuntijaluettelo. Komissio lähettää nykyisin ennen jokaista arviointia asiantuntijoiden nimeämistä koskevia kutsuja (kolme kuukautta ennen kyseessä olevaa arviointia). Tämä vie hyvin paljon aikaa, ja jäsenvaltiot eivät aina kykene nimeämään riittävästi päteviä asiantuntijoita, koska niille jää vain hyvin vähän aikaa suunnitteluun nykyisessä menettelyssä. Komission joutuu näissä tapauksissa jatkamaan asiantuntijoita koskevien ehdotuspyyntöjen voimassaoloaikaa useita kertoja arviointeja varten. Lisäksi tiettyjen osa-alueiden asiantuntijoista vallitsee krooninen pula. Tämä järjestelmä korvataan vuotuisella ehdotuspyynnöllä, jossa pyydetään nimeämään asiantuntijoita luetteloon. Jäsenvaltioiden on nimettävä vähintään yksi asiantuntija kutakin monivuotisessa arviointiohjelmassa määritettyä osa-aluetta (esimerkiksi viisumit, ulkorajojen valvonta, palauttaminen tai tietosuoja) varten joka vuosi ja varmistettava heidän käytettävyytensä arviointeja varten. Komissio vahvistaa asiantuntijoiden valinnan luetteloon ja pitää asiantuntijaluettelon ajan tasalla. Luettelo toimii Schengen-arvioijien pääasiallisena lähteenä kyseessä olevia arviointeja varten (eli sen avulla muodostetaan ryhmät kyseessä olevia arviointeja varten) ja myös helpottaa huomattavasti yllätyskäyntien järjestämistä. Ryhmiä muodostettaessa kiinnitetään asianmukaisesti huomiota kansallisten viranomaisten valmiuksiin sekä tarpeeseen varmistaa maantieteellinen tasapaino. Luetteloon nimeäminen ei tarkoita sitä, että jokaista luetteloon nimettyä asiantuntijaa tarvittaisiin kaikkina aikoina. Luettelon avulla varmistetaan, että ryhmät voidaan muodostaa entistä sujuvammin, minkä lisäksi se parantaa ennustettavuutta ja joustavuutta sekä komission että jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa, sillä arviointien suunnittelusta kerrotaan kaikille jäsenvaltioille hyvissä ajoin etukäteen. Komissio voi kääntyä ennen kutakin arviointia suoraan luetteloon kuuluvien yksittäisten jäsenten puoleen ryhmien perustamiseksi, mikä nopeuttaa ja yksinkertaistaa huomattavasti tätä menettelyä. Ryhmiä perustaessaan komission olisi myös varmistettava mahdollisimman hyvä maantieteellinen tasapaino. Jos jotakin tiettyä arviointia varten tarvitaan tietynlainen asiantuntija, mutta tällaista asiantuntijaa ei ole saatavilla luettelossa, komissio voi edelleen turvautua erityisiin asiantuntijoita koskeviin ehdotuspyyntöihin. Asiantuntijaluettelon luominen mahdollistaa pitkällä aikavälillä monialaisen ryhmän perustamisen Schengenin säännöstön kaikkien asianomaisten alueiden arvioimista varten. –Vahvistetaan yhteistyötä Frontexin, eu-LISAn, Europolin, Euroopan unionin perusoikeusviraston ja Euroopan tietosuojavaltuutetun kanssa. Ehdotuksen mukaan tämän yhteistyön olisi oltava vastavuoroista, jotta nämä virastot ja elimet voivat myös hyödyntää arviointiprosessissa kerättyjä tietoja. Komissio voi myös hankkia monipuolisempia tietoja ja riskianalyysituotteita näiltä elimiltä ja virastoilta. Ehdotuksella myös lisätään synergioita unionin virastojen ja elinten täytäntöön panemien arviointi- ja seurantamekanismien kanssa. EU:ssa ja jäsenvaltioissa on perustettu viime vuosina muita laadunvalvonta- ja ‑seurantamekanismeja, jotka voivat täydentää mekanismia. Ehdotuksella lisätään johdonmukaisuutta ja synergioita Frontexin toimien ja erityisesti haavoittuvuusarvioinnin kanssa. Frontexin tekemä haavoittuvuusarviointi on Schengenin arviointi- ja valvontamekanismia täydentävä väline, jonka avulla taataan laadunvalvonta EU:n tasolla ja varmistetaan jatkuva valmius vastata sekä EU:n että jäsenvaltioiden tasolla mahdollisiin haasteisiin ulkorajoilla. Haavoittuvuusarvioinnin perusteella saadaan tilannekuva jäsenvaltion operatiivisista valmiuksista ulkorajoilla, jotta voidaan tunnistaa mahdolliset järjestelmän heikkoudet. Se on tulevaisuuteen katsova lähestymistapa, jonka tarkoituksena on ehkäistä kriisejä. Komissio jakaa jo nykyisin haavoittuvuusarviointimenettelyn tulokset jäsenvaltioiden asiantuntijoiden ryhmän kanssa ennen arviointia asetuksen (EU) 2019/1896 33 artiklan mukaisesti ja on perustanut virallisia kanavia Frontexin kanssa käytävää tiedonvaihtoa varten. Ehdotus sisältää synergioiden lisäämiseksi edelleen erityisiä säännöksiä, joilla maksimoidaan haavoittuvuusarvioinnissa kerättävien tietojen määrä, jotta voidaan muodostaa entistä parempi tilannekuva Schengen-alueen toiminnasta. Tavoitteena on myös välttää mahdollisimman pitkälti päällekkäiset toimet ja keskenään ristiriidassa olevat suositukset. Asiaankuuluvia esimerkkejä muista osa-alueista, joilla synergioiden lisääminen on mahdollista ehdotukseen sisältyvien uusien säännösten avulla, ovat Euroopan monialainen rikosuhkien torjuntafoorumi (EMPACT) ja komission eu-LISAn tuella toteuttama valvonta jäsenvaltioiden valmistautumisesta asiaankuuluvien tietoteknisten järjestelmien täytäntöönpanoon. Tulevaisuudessa yhtä tärkeitä voivat olla myös kansalliset laadunvalvontamekanismit (joita kannustetaan perustamaan asetuksessa (EU) 2019/1896), ja ehdotuksessa luodaan perusta synergioiden ja tietojenvaihdon varmistamista varten. Lisäksi arvioinneissa on tarkoitus ottaa huomioon kolmansien maiden kansalaisten seulontaa ulkorajoilla koskevan ehdotuksen mukaan perustettavan riippumattoman valvontamekanismin tulokset. Ehdotuksessa asetetaan kunnianhimoinen määräaika, johon mennessä asetuksen soveltaminen kaikilta osin on aloitettava ([1 päivästä syyskuuta 2022]). Tämän ehdotuksen liitteenä olevassa vaikutustenarvioinnissa esitetty ja 3 jaksossa tiivistetysti selitetty komission analyysi muodostaa perustan tälle ehdotukselle asetuksen kattavasta uudelleentarkastelusta.

•Yhdenmukaisuus muiden alaa koskevien politiikkojen säännösten kanssa Tämä ehdotus liittyy aiheesta ”Toimivaa ja kestävää Schengen-aluetta edistävä strategia” annettuun tiedonantoon, jossa esitellään kattava lähestymistapa, jolla vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueesta tehdään entistä vahvempi ja kestävämpi tuleviin haasteisiin ja uhkiin vastaamiseksi. Mekanismin on luotava vankka oikeudellinen kehys, joka kattaa kokonaisuudessaan Schengen-alueen toimintaa tukevan kehittyvän lainsäädännön. Yksi ehdotuksen erityisistä tähän liittyvistä tavoitteista on strategisen painotuksen lisääminen arviointi- ja valvontamenettelyssä. Tämä edellyttää johdonmukaisuuden varmistamista Schengenin säännöstön nykyisten ja tulevien säännösten kanssa. Mekanismi on tätä varten sovitettava yhteen asiaankuuluvan EU:n lainsäädännön muuttuvan soveltamisalan kanssa. Unioni on toteuttanut muutaman viime vuoden aikana useita aloitteita, joilla on vahvistettu Schengen-aluetta ja parannettu sen kestokykyä. Näihin muutoksiin sisältyy useita uusia tekijöitä, jotka liittyvät erityisesti ulkorajojen valvontaan. Schengenin tietojärjestelmän ja viisumitietojärjestelmän lisäksi ulkorajojen valvontaa tukevat vuoden 2023 loppuun mennessä uudet tietotekniset järjestelmät, kuten rajanylitystietojärjestelmä ja Euroopan matkustustieto- ja ‑lupajärjestelmä. Myös asianomaisten tietokantojen välinen yhteentoimivuus varmistetaan. Muita tärkeitä aloitteita Schengen-alueen turvallisuuden parantamiseksi ja eheyden palauttamiseksi ovat myöhemmin vuonna 2021 EU:n turvallisuusunionistrategian puitteissa hyväksyttävä ehdotus EU:n poliisiyhteistyösäännöstöstä sekä ehdotuksen hyväksyminen Schengenin rajasäännöstön muuttamisesta niiden kokemusten perusteella, joita on saatu covid-19-kriisistä ja Schengenin rajasäännöstön muuttamisesta vuonna 2017 annetusta ehdotuksesta käydyistä neuvotteluista. Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon osallistuvien EU:n virastojen rooli on myös korostunut. Eurooppalaisen raja- ja merivartioston perustaminen vuonna 2019 ja 10 000 hengen suuruisten pysyvien joukkojen perustaminen vuoteen 2027 mennessä olivat keskeinen askel kohti aidosti eurooppalaista ulkorajojen valvontaa ja EU:n yhteisen palauttamisjärjestelmän vaiheittaista perustamista. Europolin toimeksiantoa ollaan parhaillaan päivittämässä komission 9. joulukuuta 2020 antaman ehdotuksen mukaisesti. Kuten edellä kuvaillaan, osa mekanismin kattamilla eri osa-alueilla säädetyistä säädöksistä sisältää omat arviointi- ja valvontavälineensä EU:n tai jäsenvaltioiden tasolla. Siksi on tärkeää luoda ja varmistaa synergioita, jotta vältetään päällekkäisyydet ja hyödynnetään parhaalla mahdollisella tavalla alakohtaisia valvontavälineitä. Tämän vuorovaikutuksen ylläpitäminen ja hienosäätö on tärkeä osa tätä ehdotusta. Ehdotus sisältää tähän liittyen säännöksiä, joilla lisätään edelleen johdonmukaisuutta erityisesti Frontexin toimien ja haavoittuvuusarviointien kanssa. Mekanismin ja sen suositusten olisi täydennettävä haavoittuvuusarviointien suosituksia. Asiaankuuluvia esimerkkejä muista osa-alueista, joilla synergioiden lisääminen on mahdollista, ovat EMPACT (ensisijaiset toimet poliisiyhteistyön alalla) ja Frontexin perusoikeusvastaava (joka valvoo sitä, että Frontex noudattaa perusoikeuksia ulkorajoilla). Kansalliset laadunvalvontamekanismit (joita kannustetaan asetuksessa (EU) 2019/1896), jotka ovat Schengenin arviointi- ja valvontamekanismeissa ”kansallisia”, voivat myös olla tärkeitä tulevaisuudessa. Lisäksi arvioinneissa on määrä ottaa huomioon ehdotuksella perustettavan kolmansien maiden kansalaisten seulontaa ulkorajoilla koskevan riippumattoman valvontamekanismin tulokset. Ehdotus on laadittu johdonmukaiseksi osa-aluetta (eli Schengenin säännöstön kattamia osa-alueita) koskevien nykyisten säännösten kanssa, minkä lisäksi asianmukaista huomiota on kiinnitetty myös käynnissä oleviin ja suunniteltuihin aloitteisiin, jotka eivät ole vielä voimassa. Yleisemmin ottaen yhdistämällä eri osa-alueet paremmin toisiinsa aloitteen avulla voidaan parantaa komission ehdottamien strategioiden mukaisen kokonaisvaltaisen lähestymistavan tehokkuutta ja vahvistaa lainsäädäntötoimien yhteydessä kehitettyjen kaikkien uusien välineiden täydentävyyttä. •Yhdenmukaisuus unionin muiden politiikkojen kanssa Ehdotus on yhdenmukainen Schengenin säännöstöä pidemmälle ulottuvien EU:n turvallisuusunionistrategian tavoitteiden ja aloitteiden kanssa. Niitä ovat esimerkiksi ehdotus tärkeiden tietoluokkien automatisoidun vaihdon vahvistamisesta Prümin sopimusta koskevien neuvoston päätösten nojalla ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskevan EU:n strategian 2021–2025 mukaiset tulevat aloitteet. Ehdotus on myös yhdenmukainen uuteen muuttoliike- ja turvapaikkasopimukseen sisältyvien aloitteiden kanssa. Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen lisäksi Schengen-alue edistää sisämarkkinoiden toimintaa, ja sen luominen on hyödyttänyt eurooppalaista yhteiskuntaa sosiaalisesti ja taloudellisesti monilla eri aloilla kaupankäynnistä työllisyyteen, koulutukseen, kulttuuriin, matkailuun, liikenteeseen ja muihin aloihin. Mekanismin tehokkuuden lisäämiseen ja siten Schengen-alueen toiminnan parantamiseen tähtäävät toimet ovat myös luonteeltaan johdonmukaisia näiden osa-alueiden tavoitteiden kanssa. Covid-19-pandemian aiheuttamat häiriöt ovat osoittaneet kaikkia aiempia kriisejä selvemmin, miten tärkeää on säilyttää Schengen-alueen eheys. Moitteettomasti toimiva Schengen-alue on välttämätön covid-19-kriisin jälkeistä taloudellista elpymistä varten. Vankka ja tehokas mekanismi edistää tätä elpymistä ja siten Schengen-alueen Euroopan kansalaisille ja yrityksille tuottamia myönteisiä taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia. 2.OIKEUSPERUSTA, TOISSIJAISUUSPERIAATE JA SUHTEELLISUUSPERIAATE •Oikeusperusta Ehdotuksen oikeusperusta on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 70 artikla. Siinä määrätään nimenomaisesti, että neuvosto voi komission ehdotuksesta antaa yksityiskohtaiset säännöt, joiden avulla jäsenvaltiot suorittavat yhteistoiminnassa komission kanssa objektiivisen ja puolueettoman arvioinnin siitä, miten jäsenvaltioiden viranomaiset toteuttavat unionin politiikkoja vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella. Ehdotuksella kumotaan ja korvataan asetus (EU) N:o 1053/2013, joka perustuu myös tähän Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimukseen määräykseen. Asetuksen liitteenä olevan Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission lausuman mukaisesti ehdotus on toimitettava Euroopan parlamentille, jotta sen lausunto voidaan ottaa mahdollisimman laajasti huomioon ennen lopullisen tekstin hyväksymistä. Se on kuitenkin hyväksyttävä noudattamalla erityistä lainsäätämisjärjestystä. •Toissijaisuusperiaate (jaetun toimivallan osalta) Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 70 artiklassa määrätään oikeusperusta toimenpiteille, joiden avulla jäsenvaltiot suorittavat yhteistoiminnassa komission kanssa objektiivisen ja puolueettoman arvioinnin siitä, miten jäsenvaltioiden viranomaiset toteuttavat unionin politiikkoja vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella. Vaikka tämä ehdotus sisältää monia muutoksia, sillä ei muuteta perustavaa laatua olevalla tavalla mekanismin tavoitteita tai soveltamisalaa. Ehdotus on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 70 artiklassa ilmoitetuissa rajoissa. Ehdotuksen tavoitteena on kehittää, parantaa ja tehostaa edelleen jo olemassa olevaa mekanismia. Vuonna 2020 tehdyssä asetuksen uudelleentarkastelussa vahvistettiin, että EU:n tasolla tarvitaan vankka mekanismi. Mekanismin EU:n tason lisäarvo tulee edelleen enimmäkseen siitä, että vastuu on jaettu komission ja jäsenvaltioiden kesken. Tämä luo vahvan perustan keskinäiselle luottamukselle. EU:n tasolla tehtävien arviointien avulla voidaan varmistaa epäsymmetriasta, eroavuuksista ja Schengenin säännöstön virheellisestä täytäntöönpanosta johtuvien puutteiden nopea havaitseminen. Nämä puutteet voisivat muussa tapauksessa vaarantaa Schengen-alueen eheyden. Lisäksi EU:n tasolla syntyvä vertaispaine luo tarvittavan kannustimen sille, että jäsenvaltiot korjaavat puutteet pikaisesti, etenkin jos kyseessä on vakava puute. Aloitteessa otetaan myös asianmukaisella tavalla huomioon toissijaisuusperiaate, sillä siinä luodaan perusta kansallisten laadunvalvonta- ja ‑seurantamekanismien puitteissa tehtyjen arviointien koordinoinnin parantamista varten. Tavoitteisiin kuuluu mekanismin painopisteen siirtäminen puutteisiin, joilla voi olla haitallisia vaikutuksia koko Schengen-alueen toimivuuteen. Soveltamisalaltaan rajalliset ongelmat olisi käsiteltävä mieluummin kansallisella tasolla. Tämä lähestymistapa on yhdenmukainen myös asetuksen (EU) 2019/1896 kanssa. Siinä kannustetaan kehittämään kansallisia laadunvalvontamekanismeja Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden osa-alueiden puitteissa. Johtopäätöksenä voidaan todeta, että lainsäädäntömuutoksia tarvitaan, jotta uudelleentarkastelussa havaitut ja vaikutustenarvioinnissa tarkemmin analysoidut puutteet voidaan korjata tehokkaasti. •Suhteellisuusperiaate Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklan 4 kohdan mukaan unionin toiminnan sisältö ja muoto eivät saa ylittää sitä, mikä on tarpeen perussopimusten tavoitteiden saavuttamiseksi. Toimenpiteet on toteutettava sellaisessa muodossa, että voidaan taata ehdotuksen tavoitteen toteutuminen ja sen mahdollisimman tehokas täytäntöönpano.

Mekanismi perustettiin vuonna 2013 asetuksella, koska tätä EU:n tasolla täytäntöön pantavaa ja komission koordinoimaa mekanismia varten tarvitaan selvät vastuualueet ja menettelyjä koskevat säännöt. Ehdotetussa aloitteessa on kyse asetuksen tarkistamisesta, joten se voidaan toteuttaa ainoastaan asetuksen muodossa. Sisällön osalta tärkeimpien uusien näkökohtien oikeasuhteisuutta on tarkasteltu liitteenä olevassa vaikutustenarvioinnissa (7.3 jakso). Ehdotuksen tarkoituksena on muun muassa virtaviivaistaa arviointimenettelyä yksinkertaistamalla nykyistä kaksivaiheista päätöksentekomenettelyä siten, että komissio hyväksyisi lähtökohtaisesti arviointikertomusten lisäksi myös suositukset samalla täytäntöönpanosäädöksellä (nykyisin komissio hyväksyy erikseen arviointikertomuksen ja ehdotuksen neuvoston suosituksiksi). Viime vuosien aikana saadut kokemukset ovat osoittaneet, että suositusten hyväksyminen neuvostossa pidentää menettelyä merkittävästi (keskimäärin 2–3 kuukaudella), ja liian suuri työtaakka rajoittaa neuvoston mahdollisuuksia luoda tarvittava vertaispaine ja käydä yleisiä keskusteluja Schengen-alueen tilasta. Tarkistetun lähestymistavan tavoitteena on korjata nämä puutteet oikeasuhteisesti varmistamalla, että neuvosto hyväksyy suositukset niissä tapauksissa, joissa sillä katsotaan olevan suurin lisäarvo ja vaikutus poliittisen keskustelun ohjaamiseen Schengen-alueen toimintaa koskevaan yleiseen etuun liittyvissä asioissa, eli kun on kyse ensimmäisistä arvioinneista, vakavista puutteista tai temaattisista arvioinneista, kun taas teknisemmissä tapauksissa menettelyä yksinkertaistetaan. Ehdotuksessa vahvistetaan myös merkittävästi neuvoston roolia näiden tapausten seurannassa ja valvonnassa ja perustetaan eskalointimekanismi, jota voidaan käyttää, jos asiassa ei edistytä. Johtopäätöksenä voidaan todeta, ettei yksikään tässä aloitteessa ehdotetuista muutoksista ulotu pidemmälle kuin on tarpeen 1 jaksossa hahmoteltujen tavoitteiden saavuttamiseksi, joten ehdotus on suhteellisuusperiaatteen mukainen. Itse asiassa useat ehdotukseen sisältyvät tekijät vähentävät jäsenvaltioiden ja komission hallinnollista taakkaa. •Toimintatavan valinta Koska ehdotetun aloitteen tarkoituksena on nykyisen asetuksella (asetus (EU) N:o 1053/2013) perustetun mekanismin tarkistaminen ja ajan tasalle saattaminen, myös aloite annetaan asetuksen muodossa. 3.JÄLKIARVIOINTIEN, SIDOSRYHMIEN KUULEMISTEN JA VAIKUTUSTENARVIOINTIEN TULOKSET •Jälkiarvioinnit/toimivuustarkastukset Komissio tarkasteli asetuksen (EU) N:o 1053/2013 22 artiklan mukaisesti asetuksen soveltamista ja esitteli kertomuksen ja sen liitteenä olevan komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 25 päivänä marraskuuta 2020. Tämä oli ehdotuksen laatimisen lähtökohta, kuten edellä 1 jaksossa selitetään. •Sidosryhmien kuuleminen Tähän ehdotukseen liittyy vaikutustenarviointi, jossa kerrotaan yksityiskohtaisesti intressitahojen kuulemisesta. Sidosryhmät kannattivat yleisesti mekanismin vahvistamista sen tehokkuuden parantamiseksi ja sen varmistamiseksi, että mekanismia voidaan mukauttaa viimeaikaiseen lainsäädännölliseen kehitykseen ja että sen avulla voidaan ratkaista uusia haasteita. •Vaikutustenarviointi Komissio laati saatavilla olleiden tietojen ja sidosryhmien laajan kuulemisen perusteella neljä toimintapoliittista vaihtoehtoa, joista kukin sisältää joukon toimia tavoitteiden saavuttamiseksi. Vaihtoehto 1 sisältää vain operatiivisia toimia täytäntöönpanon sovittamiseksi yhteen nykyisten tarpeiden kanssa. Vaihtoehto 2 sisältää asetukseen tehtäviä kohdennettuja lainsäädännöllisiä tarkistuksia, joilla selkiytetään tiettyjen säännösten soveltamisalaa erilaisten asianosaisten toimijoiden velvollisuuksia koskevan oikeusvarmuuden lisäämiseksi sekä virtaviivaistetaan ja yksinkertaistetaan nykyisiä menettelyjä. Vaihtoehto 3 on kunnianhimoisempi lähestymistapa, joka sisältää kahden edellä olevan vaihtoehdon mukaiset yksinkertaistetut menettelyt ja merkittäviä muutoksia mekanismin toimintaan. Vaihtoehto 4 on yhdistetty lähestymistapa, joka sisältää tekijöitä eri vaihtoehdoista toimenpidealueesta riippuen. Nämä vaihtoehdot perustuvat toisiinsa ja ovat enimmäkseen pikemminkin kumulatiivisia kuin vaihtoehtoisia – tavoitetasosta riippuen. Parhaaksi arvioitu toimintapoliittinen paketti (vaihtoehto 4) sisältää yhdistelmän toimia vaihtoehdoista 1, 2 ja 3. Erityistavoite 1: Vältetään puutteet arviointien havainnoissa ja lisätään strategista painotusta Parhaaksi arvioitu vaihtoehto on Schengenin säännöstön kaikki näkökohdat kattavan nykyisen soveltamisalan säilyttäminen ja painopisteiden (osa-alueiden) mukauttaminen uusiin tilanteisiin joustavamman ohjelmatyön avulla ja pidentämällä arviointijakson kestoa viidestä vuodesta seitsemään vuoteen. Mekanismin soveltamisalan laajentaminen Schengenin säännöstön ulkopuolelle kuuluviin asioihin (esimerkiksi turvapaikkapolitiikan alueella) hylättiin pääasiassa lainsäädännöllisistä mutta myös poliittisista syistä, sillä tällainen vaihtoehto ei nauti monen jäsenvaltion suosiota. Lisäksi arviointien nykyinen osa-alueiden mukaan tehtävä jäsentäminen säilytetään, mutta siitä tehdään joustavampaa. Siirtyminen kunkin jäsenvaltion osalta tehtävään yhteen kaiken kattavaan arviointiin todettiin mahdottomaksi toteuttaa välittömästi käytännössä (mutta siihen pyritään keskipitkällä aikavälillä). Arviointien ja valvontatoimien eri muotojen ja menetelmien osalta ehdotetaan kuitenkin kunnianhimoisia lainsäädännöllisiä muutoksia, joilla laajennetaan käytettävissä olevien välineiden valikoimaa ja selvennetään niiden käyttöä koskevia ehtoja. Tämä tarkoittaa järjestelmällisiä temaattisia arviointeja, kahdenlaisia yllätyskäyntejä, jotka tehdään ilman etukäteen annettavaa ilmoitusta tai ilmoittamalla käynnistä 24 tuntia etukäteen tarkastuksen tarkoituksesta riippuen, ja kahdenlaisia uusia käyntejä (”vakavia puutteita koskevat uudet käynnit” ja ”varmistuskäynnit”). Erityistavoite 2: Järkeistetään rooleja ja vastuiden jakamista sekä yksinkertaistetaan menettelyjä Parhaaksi arvioitu toimintapoliittinen paketti sisältää tarkistuksia, joilla nopeutetaan ja yksinkertaistetaan menettelyjä ja esitetään kunnianhimoisia lainsäädännöllisiä muutoksia päätöksentekomenettelyn muuttamista varten. Arviointikertomusten turvallisuusluokituksen lähtökohtainen poistaminen, lakisääteisten määräaikojen asettaminen arviointikertomusten ja suositusten hyväksymiselle, komission toimintasuunnitelmien arvioinnin yksinkertaistaminen ja jäsenvaltioiden raportointivelvollisuuksien aikavälin pidentäminen nopeuttavat ja helpottavat menettelyjä. Nämä toimet nauttivat laajaa kannatusta sidosryhmien keskuudessa. Päätöksentekomenettelyyn on ehdotettu muutosta, jonka mukaan komissio hyväksyy sekä arviointikertomukset että suositukset (mutta neuvoston rooli säilytetään entisellään poliittisesti tärkeimmissä tapauksissa). Tästä muutoksesta huolimatta jäsenvaltiot osallistuvat edelleen täysimääräisesti arviointikertomusten ja suositusten hyväksymiseen tarkastelumenettelyssä. Erityistavoite 3: Vahvistetaan Schengenin säännöstön perusoikeuksia koskevien suojatoimien täytäntöönpanoa Parhaaksi arvioitu vaihtoehto on tehdä muutoksia, joilla parannetaan oikeusvarmuutta perusoikeuksien kannalta tärkeillä osa-alueilla ja korostetaan perusoikeuksien merkitystä. Ehdotuksen mukaan asetukseen lisätään viittaus Euroopan unionin perusoikeusviraston säännöllisesti toimittamiin riskianalyyseihin, ja asetuksessa vahvistetaan koulutusta koskevaan säännökseen sisältyvää viittausta perusoikeuksiin ja lisätään Euroopan unionin perusoikeusviraston osallistumista arviointikäynteihin, minkä lisäksi asetukseen lisätään kolmansilta osapuolilta peräisin olevan näytön käyttöä käsittelevä artikla. Edellä mainittujen seikkojen lisäksi ehdotus sisältää useita teknisiä muutoksia, joilla parannetaan mekanismin tehokkuutta ja vaikuttavuutta. Kullakin edellä mainituista asioita on vain rajallinen myönteinen vaikutus (minkä vuoksi niitä ei käsitelty vaikutustenarvioinnissa), mutta näiden toimien kokonaisvaikutus on myönteinen.

Erityistavoite 4: Optimoidaan jäsenvaltioiden asiantuntijoiden sekä unionin elinten, laitosten ja virastojen osallistuminen Parhaaksi arvioitu toimintapoliittinen paketti sisältää lainsäädännöllisiä tarkistuksia, joilla muutetaan asiantuntijoiden nimeämismenettelyä luomalla komission hallinnoima pysyvä vuotuinen asiantuntijaluettelo ja joustavoitetaan ryhmien koon määrittämistä. Lisäksi ehdotettujen muutosten avulla hyödynnetään parhaalla mahdollisella tavalla unionin elinten, laitosten ja virastojen sekä muiden laadunvalvontamekanismien panos ja parannetaan koordinointia niiden kanssa, kun uudet lakisääteiset velvollisuudet parantavat riskianalyysiä, tehostavat yhteistyötä ja vahvistavat osallistumista. Nämä toimet nauttivat laajaa kannatusta sidosryhmien keskuudessa. •Sääntelyn toimivuus ja yksinkertaistaminen Useat ehdotukseen sisältyvät osatekijät vähentävät jäsenvaltioiden, komission ja neuvoston hallinnollista taakkaa erityisesti päätöksentekovaiheessa (koska neuvoston ei tarvitsisi enää antaa suosituksia kaikissa tapauksissa) ja seurantavaiheessa pidentämällä toimintasuunnitelmien täytäntöönpanoa koskevien kertomusten antamisväliä ja yksinkertaistamalla komission näistä toimintasuunnitelmista tekemiä arviointeja. Myös arviointivaiheen osalta ehdotetaan yksinkertaistettuja ja nopeampia menettelyjä, jotka koskevat arviointimenetelmiä ja ‑välineitä, ryhmien perustamista ja arviointikertomusten hyväksymistä. Vaikutustenarvioinnissa esitetään mahdollisuuksien mukaan määrällisiä arvioita. •Perusoikeudet Tämä ehdotus kunnioittaa Euroopan unionin perusoikeuskirjassa vahvistettuja perusoikeuksia, ja siinä tehdään erityisiä lainsäädännöllisiä muutoksia sen varmistamiseksi, että mekanismi kattaa selvästi perusoikeuksia koskevat velvollisuudet. 4.TALOUSARVIOVAIKUTUKSET Ehdotukseen on liitetty rahoitusselvitys. Mekanismin ylläpito maksaa komissiolle noin kaksi miljoonaa euroa vuodessa. Tämä menotaso säilytetään ennallaan; ehdotus ei edellytä komissiolle jo osoitettujen henkilöstöresurssien tai taloudellisten resurssien lisäämistä. Tämä johtuu pääasiassa siitä, että useat muutokset vähentävät komission hallinnollista taakkaa ja sisältävät säännöksiä, jotka mahdollistavat kohdennetumpien (ja jopa lyhyempien) arviointien suorittamisen pienempien ryhmien voimin. Komissio noudatti vaikutustenarviointia tehdessään periaatetta siitä, että mekanismin tehokkuutta ja vaikuttavuutta olisi lisättävä ilman, että sitä varten tarvitaan lisää henkilöstöresursseja tai taloudellisia resursseja. Jäsenvaltioiden asiantuntijoille aiheutuvat kustannukset korvataan myös jatkossa, mutta tältä osin ei ole myöskään odotettavissa menojen lisäyksiä. Ehdotettujen muutosten ansiosta samoilla resursseilla saadaan tehokkaammalla tavalla enemmän aikaan. 5.LISÄTIEDOT •Seuranta Komissio tarkastelee asetuksen soveltamista ja toimittaa neuvostolle ja Euroopan parlamentille kuuden kuukauden kuluessa kaikkien arviointikertomusten hyväksymisestä kertomuksen ensimmäisen uuden asetuksen mukaisen seitsemän vuoden monivuotisen arviointijakson kattamista arvioinneista. Laadullisista ja määrällisistä indikaattoreista on laadittu ohjeellinen luettelo osana vaikutustenarviointia ja parempaa sääntelyä koskevien sääntöjen mukaisesti. Tätä luetteloa käytetään uudelleentarkastelussa. Lisäksi komissio kehittää parhaillaan uutta tietoteknistä välinettä, jolla nykyaikaistetaan jäsenvaltioiden toteuttaman toimintasuunnitelmien täytäntöönpanon seurantaa. Työkalun odotetaan olevan toimintavalmiudessa jo vuonna 2021. •Perussopimuksiin liitetyistä pöytäkirjoista ja kolmansien maiden kanssa tehdyistä assosiaatiosopimuksista aiheutuvat seuraukset Koska tämän ehdotuksen oikeusperusta on SEUT-sopimuksen kolmannen osan V osasto, siihen sovelletaan ns. vaihtelevan geometrian järjestelmää, joka perustuu Tanskan ja Irlannin asemasta tehtyihin pöytäkirjoihin sekä Schengen-pöytäkirjaan. Ehdotus on osa Schengenin säännöstön kehittämistä. Sen vuoksi on otettava huomioon eri pöytäkirjoista ja Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon osallistumista koskevista sopimuksista Tanskalle ja Irlannille, Islannille ja Norjalle sekä Sveitsille ja Liechtensteinille aiheutuvat seuraukset. Samoin on otettava huomioon liittymisasiakirjoista aiheutuvat seuraukset. Näiden valtioiden tilanne esitetään tarkemmin tämän asetusehdotuksen johdanto-osan viimeisissä kappaleissa. •Ehdotukseen sisältyvien säännösten yksityiskohtaiset selitykset Artiklakohtainen vertailu nykyisen asetuksen säännösten kanssa: 1 artikla – Kohde ja soveltamisala Artikla pysyy pääosin ennallaan, mutta siinä selkiytetään mekanismin tarkoitusta (”varmistaa, että jäsenvaltiot soveltavat Schengenin säännöstöä tehokkaasti, ja auttaa näin ilman sisärajavalvontaa olevaa aluetta toimimaan moitteettomasti”). Artiklan 3 kohta on siirretty 15 artiklaan (”Jäsenvaltioiden asiantuntijat”). 2 artikla – Määritelmät

Artiklaan on lisätty useita uusia määritelmiä, joilla varmistetaan oikeudellinen selkeys ja parannetaan asetuksen luettavuutta. Artiklaan lisätään ”vakavan puutteen” määritelmä, jotta voidaan parantaa oikeusvarmuutta ja varmistaa yhteisymmärrys tästä käsitteestä. Määritelmä perustuu komission Schengenin arviointia koskevassa oppaassa tällä hetkellä käytettyyn määritelmään. Lisäksi artiklassa määritellään ”ensimmäinen arviointi”, ”säännöllinen arviointi”, ”yllätyskäynti”, ”temaattinen arviointi”, ”käynti”, ”uusi käynti”, ”varmistuskäynti”, ”arviointitoimi” ja ”ryhmä”. 3 artikla – Velvollisuudet ja yhteistyövelvoite Artiklaan ei tehdä merkittäviä muutoksia. Uusi 4 ja 5 kohta on siirretty tähän artiklaan 13 artiklasta, koska ne sisältävät pääasiassa jäsenvaltioita ja komissiota koskevia velvollisuuksia. 4 artikla – Arviointimuodot Artiklalla täydennetään selvennykseksi määritelmiä luettelemalla erilaiset arviointimuodot ja täsmentämällä yllätyskäyntien ja temaattisten arviointien edellytykset. 5 artikla – Valvontatoimien muodot Artiklassa luetellaan selvennykseksi valvontatoimien muodot. 6 artikla – Arviointi- ja valvontamenetelmät Artiklassa luetellaan jälleen selvennykseksi arvioinneissa ja valvontatoimissa käytettävät menetelmät, joita ovat käynnit (ennalta ilmoitetut käynnit tai yllätyskäynnit), kyselylomakkeet ja muut etämenetelmät, kuten videoneuvottelut. Artiklassa täsmennetään, että näitä menetelmiä voidaan käyttää erikseen tai yhdessä jonkin toisen menetelmän kanssa. 7 artikla – Yhteistyö unionin elinten, laitosten ja virastojen kanssa Tällä uudella artiklalla korostetaan edelleen sitä, kuinka tärkeää on luoda tämän asetuksen tarkoituksia varten tiiviit yhteistyösuhteet Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon osallistuvien asianomaisten unionin elinten, laitosten ja virastojen (erityisesti Frontexin, eu-LISAn ja Europolin) kanssa. Artiklassa viitataan nimenomaisesti tarpeeseen vahvistaa yhteistyötä myös Euroopan unionin perusoikeusviraston kanssa. Komissio (pyytää jatkossakin) tämän artiklan nojalla asiaankuuluvia tietoja, tilastotietoja ja riskianalyysejä näiltä elimiltä, laitoksilta ja virastoilta. Tietojen jakaminen tapahtuu vastavuoroisesti: jäljempänä olevassa artiklassa (10 artikla) säädetään, että komissio voi jakaa näiden elinten, laitosten ja virastojen kanssa tietoja arviointikertomuksista, toimintasuunnitelmista ja toimintasuunnitelmien täytäntöönpanosta synergioiden lisäämiseksi ja päällekkäisten ponnistelujen välttämiseksi. 8 artikla – Yhteistyö Frontexin kanssa Artikla on mukautettu versio nykyisen asetuksen 7 artiklasta. Siinä otetaan huomioon eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annetun asetuksen osalta tapahtunut kehitys. 9 artikla – Yhteistyö Europolin kanssa Tämä artikla sisältää Europol-asetuksen muuttamista koskevan komission ehdotuksen perusteella ristiviittauksen asetuksen (EU) 2016/794 4 artiklan 1 kohtaan, jonka mukaan Europolin on tuettava tämän asetuksen täytäntöönpanoa tarjoamalla asiantuntemusta, analyysejä, raportteja ja muita asiaankuuluvia tietoja. Teksti edellyttää ehdotuksen hyväksymistä. 10 artikla – Synergiat muiden arviointi- ja valvontatoimien kanssa Artiklassa edellytetään strategisen painotuksen lisäämistä ja arviointien kohdennetumpaa suunnittelua varten synergioiden lisäämistä EU:n virastojen ja kansallisten hallintoelinten ylläpitämien sellaisten asiaankuuluvien mekanismien ja alustojen kanssa, kuten Euroopan monialainen rikosuhkien torjuntafoorumi (EMPACT) tai eu-LISAn avulla toteutettava valvonta jäsenvaltioiden valmistautumisesta asiaankuuluvien tietoteknisten järjestelmien täytäntöönpanoon sekä kansallisten laadunvalvontamekanismien tai riippumattomien valvontamekanismien havainnot. Artiklassa säädetään myös, että elinten ja virastojen ei pitäisi olla vain tietojen toimittajia vaan myös edunsaajia ja että komission olisi siksi voitava jakaa niiden kanssa tietoja arviointikertomuksista, toimintasuunnitelmista ja toimintasuunnitelmien täytäntöönpanosta. 11 artikla – Kolmansien osapuolten tiedot Artiklassa säädetään oikeusperusta kolmansien osapuolten (esimerkiksi oikeusasiamiehet, perusoikeuksien noudattamista valvovat viranomaiset, valtiosta riippumattomat järjestöt ja kansainväliset järjestöt) tietojen käyttöä varten, jotta voidaan parantaa ohjelmasuunnittelun ja arviointitoimien täytäntöönpanon tehokkuutta. Tällaiset tiedot voisivat olla erityisen hyödyllisiä arvioitaessa, miten perusoikeuksia kunnioitetaan Schengenin säännöstön täytäntöönpanon yhteydessä. 12 artikla – Monivuotinen arviointiohjelma

Monivuotisen ohjelman kestoa pidennetään viidestä seitsemään vuoteen, jotta on mahdollista suorittaa kaikki vaaditut arvioinnit mahdollisimman tuloksellisesti, reagoida uusiin haasteisiin ja hyödyntää joustavammin ja tasapuolisemmin kaikkia saatavilla olevia välineitä ja jotta mahdollistetaan tiiviimpi ja kohdennetumpi seuranta. Artiklassa hahmotellaan monivuotisen arviointiohjelman sisältö, jossa määritellään säännöllisten arviointien kattamat erityiset painopistealueet. Monivuotisessa arviointiohjelmassa vahvistetaan myös alustava luettelo säännöllisten arviointien kohteina kunakin vuonna olevista jäsenvaltioista. Lisäksi käyttöön otetaan ohjelman mukauttamista varten yksinkertaistettu menettely, jonka mukaan ylivoimaiseen esteeseen liittyvien tapahtumien ja olosuhteiden vuoksi tarvittavat mukautukset eivät välttämättä edellytä muutoksia ohjelmaan eli kyseessä olevaan täytäntöönpanosäädökseen. Viime vuosina saadut kokemukset ovat osoittaneet selvästi tällaisen joustavuuden tarpeen. Vuoden 2020 vuotuista arviointiohjelmaa oli muutettava covid-19-pandemian vuoksi. Lisäksi yhteisen viisumipolitiikan alalla tehtävät arvioinnit ovat alttiita ennalta arvaamattomille tapahtumille, koska näitä arviointeja tehdään kolmansissa maissa. Tällaisten tapahtumien vuoksi on myös jouduttu muuttamaan ohjelmaa, mikä on vie paljon aikaa. 13 artikla – Vuotuinen arviointiohjelma Ei merkittäviä muutoksia verrattuna nykyiseen artiklaan (6 artikla). Vuotuinen arviointiohjelma sisältää ehdotuksia jäsenvaltioiden säännöllisistä arvioinneista, kuten monivuotisessa arviointiohjelmassa täsmennetään, jäsenvaltion ensimmäisestä arvioinnista (tarvittaessa) ja vähintään yhdestä temaattisesta arvioinnista. Se sisältää näiden arviointien alustavan aikataulun, mutta ei välttämättä käynnin tai arvioinnin kohteita. Yllätyskäyntejä ei enää ohjelmoida etukäteen, vaan ne järjestetään tarpeen mukaan lyhyellä varoitusajalla. Tällä ei ole vaikutusta jäsenvaltioihin, mutta se helpottaa komission sisäistä suunnittelua ja menettelyjä ja lisää joustavuutta sekä valmiutta reagoida uusiin tilanteisiin. Monivuotisen ohjelman tavoin yksinkertaistettu menettely otetaan käyttöön ohjelman mukauttamiseksi, joka on tarpeen ylivoimaiseen esteeseen liittyvien tapahtumien ja tilanteiden vuoksi. 14 artikla – Vakiokyselylomake Ei merkittäviä muutoksia verrattuna nykyiseen artiklaan (9 artikla). Uutta vakiokyselylomaketta ei tarvitse hyväksyä uuden asetuksen hyväksymisen vuoksi (31 artikla). Nykyisen lomakkeen käyttöä on tarkoitus jatkaa. Kyselylomakkeen lähettämisen ja jäsenvaltioiden vastausten vastaanottamisen määräaikaa on mukautettu sen varmistamiseksi, ettei jäsenvaltioiden tarvitse tehdä (välttämättä) suurinta osaa tähän liittyvästä työstään kesälomakaudella. Lisäksi artiklassa täsmennetään, että jäsenvaltioiden on päivitettävä vakiokyselylomakkeeseen antamansa vastaukset komission pyynnöstä ja vastattava pyydettäessä täydentäviin kysymyksiin ennen erityisiä arviointeja ja myös toimitettava kansallisten laadunvalvontamekanismien ja sisäisten tarkastusten havainnot. Tällä säännöksellä varmistetaan, että ryhmillä on käytettävissään kaikki asiaankuuluvat tiedot arviointien tehokasta suorittamista varten. 15 artikla – Jäsenvaltioiden asiantuntijat Ei merkittäviä muutoksia verrattuna nykyiseen artiklaan (12 artikla). Artiklan 2 kohta on siirretty tähän artiklaan nykyisestä 1 artiklasta. 16 artikla – Asiantuntijoiden koulutus Koulutusta koskevan sääntelyn vahvistamista sisällyttämällä asetukseen erityinen koulutusta koskeva artikla pidettiin toivottavana; artiklassa korostetaan kaikkien asiaankuuluvien perusoikeusnäkökohtien merkitystä koulutuksissa ja tähän liittyvää perusoikeusviraston järjestelmällistä osallistamista. Artiklassa viitataan erityisesti tarpeeseen pitää alustava koulutussuunnitelma ajan tasalla ja järjestää kertauskoulutusta. Lisäksi kuhunkin arviointiryhmään voi kuulua koulutustarkoituksessa ”tarkkailija” joko jäsenvaltiosta tai komissiosta. Nämä ”nuoremmat” asiantuntijat saavat kokemusta arvioinneista ennen kuin he osallistuvat niihin täysimääräisinä ryhmän jäseninä. Tarkkailijoina heitä voidaan pyytää antamaan teknistä tukea (kuten 18 artiklassa täsmennetään), mutta heidän ei pitäisi osallistua ryhmien päätyöhön (havaintojen arviointiin ja raporttien laatimiseen). Komissio maksaa kuitenkin tästä aiheutuvat kustannukset 3 artiklan mukaisesti. 17 artikla – Jäsenvaltioiden asiantuntijoiden luettelo Tämän jo edellä 1 jaksossa tarkemmin selitetyn uuden artiklan tarkoituksena on varmistaa, että arviointi- ja valvontatoimiin osallistuu riittävä määrä kokeneita asiantuntijoita ja että ryhmät perustetaan nopeammin ja vähemmän kuormittavalla tavalla. Luettelo parantaa ennakoitavuutta ja myös joustavuutta. Artikla sisältää luettelon perustamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt ja määräajat, ja siinä määritellään komission ja jäsenvaltioiden velvollisuudet. Luettelon jäsenten ja kansallisten viranomaisten odotetaan vastaavan myönteisesti lähetettyihin kutsuihin; niistä olisi voitava kieltäytyä vain vakavista ammatillisista tai henkilökohtaisista syistä. 18 artikla – Ryhmien perustaminen Artiklassa yhdistetään toisiinsa nykyinen 10 ja 11 artikla ja muutetaan niitä. Artiklassa säädetään yleisesti ottaen, että ryhmän jäsenet valitaan äskettäin perustetusta asiantuntijaluettelosta (ks. 17 artikla) ottamalla huomioon pienempien kansallisten viranomaisten valmiudet. Asiantuntijoiden rekrytointiin nykyisin käytettävä menetelmä eli ehdotuspyynnön julkaiseminen kaikille jäsenvaltioille säilytetään kuitenkin täydentävänä menetelmänä sellaisia tapauksia varten, joissa komissio ei kykene hankkimaan riittävää määrää asiantuntijoita luettelosta. Joustavuutta lisätään ryhmien asiantuntijoiden määrän osalta. Komissio määrittelee ryhmien koon kuhunkin arviointi- ja valvontatoimeen liittyvistä tarpeista tai haasteista riippuen. Ryhmiä perustettaessa komissio varmistaa maantieteellisen tasapainon ja kierron ja ottaa huomioon kansallisten hallintoelinten valmiudet sekä erilaisten profiilien tarpeen. Artiklassa säädetään myös johtavien asiantuntijoiden nimeämistä ja valitsemista koskevat säännöt ja hahmotellaan heidän tärkeimmät vastuualueensa. 19 artikla – Käyntien toteuttaminen Suurin muutos nykyiseen vastaavaan artiklaan (13 artikla) verrattuna on se, että yllätyskäynnit toteutetaan pääasiassa ilman minkäänlaista asianomaiselle jäsenvaltiolle etukäteen annettavaa ilmoitusta. Tämä koskee erityisesti niitä tapauksia, jolloin käynnin tarkoituksena on arvioida käytäntöjä sisärajoilla (kuten nykyisinkin), tai tilannetta, jossa komissio saa tietää uusista tai systeemisistä ongelmista, joilla voi olla merkittävä kielteinen vaikutus Schengen-alueen toimintaan; tai tilannetta, jossa jäsenvaltion väitetään laiminlyövän vakavalla tavalla Schengen-säännöstön mukaisia velvollisuuksiansa, mukaan lukien vakavat väitteet mahdollisista Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon liittyvistä perusoikeusrikkomuksista. Käynnistä ilmoitetaan 24 tuntia ennen käyntiä sellaisissa poikkeuksellisesti tapauksissa, joissa yllätyskäynnin päätarkoituksena on Schengenin säännöstön täytäntöönpanon rutiininomainen varmistaminen. Artiklassa selvennetään myös, että käyntien yksityiskohtaiseen ohjelmaan voi sisältyä vierailuja kansallisten viranomaisten ja elinten, valtiosta riippumattomien ja kansainvälisten järjestöjen sekä muiden Schengenin säännöstön täytäntöönpanon osallistuvien tai siinä muulla tavoin asianomaisina olevien toimijoiden, virastojen ja elinten luona sekä tapaamisia niiden kanssa arvioidun jäsenvaltion kanssa tehtävän yhteistyön puitteissa. 20 artikla – Etämenetelmät Artiklassa todetaan, että komissio voi laatia yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa suuntaviivat arviointi- ja valvontatoimien suorittamiselle kyselylomakkeen tai muiden etämenetelmien (kuten videoneuvottelujen) avulla. Vaikka käyntien toteuttamista varten on olemassa ohjeet, tällaisia ohjeita ei ole laadittu arviointien suorittamisesta kyselylomakkeen tai etämenetelmien avulla. Vastaava yllätyskäyntien toteuttamista koskeva säännös on jo olemassa (ja se säilytetään 19 artiklassa). 21 artikla – Arviointikertomukset Artiklassa tehdään tärkeitä muutoksia menettelyn nopeuttamiseksi ja tehostamiseksi erityisesti asettamalla lyhyemmät ja uudet määräajat ja edellyttämällä, että kertomukset hyväksytään viimeistään neljän kuukauden kuluessa arvioinnista. Arviointikertomukset kohdennetaan paremmin, ja niissä ilmoitetaan merkittävimmät havainnot eli joko parhaat käytännöt tai sääntöjen vastaiset käytännöt. ”Vaatimusten mukainen mutta parannukset tarpeen” ‑luokka kuitenkin säilytetään, varsinkin kun se on osoittautunut hyödylliseksi työkaluksi Schengenin säännöstön täytäntöönpanon parantamisessa ja yhdenmukaistamisen edistämisessä. Kertomukset sisältävät lähtökohtaisesti myös suosituksia, ja ne hyväksytään jatkossakin täytäntöönpanosäädöksinä tarkastelumenettelyssä. Lisätietoja tästä on 2 jaksossa (”Suhteellisuusperiaate”), ja poikkeukset yleissäännöstä vahvistetaan 23, 24 ja 25 artiklassa (ks. alla).

22 artikla – Seuranta ja valvonta Artiklaan on tehty useita merkittäviä muutoksia ensinnäkin sen varmistamiseksi, että puutteet korjataan nopeammin, ja raportointivelvollisuuteen liittyvästä aikavälistä nykyisin aiheutuvan hallinnollisen taakan keventämiseksi. Kaikkien arviointikertomusten jälkeen laaditaan toimintasuunnitelma. Komission yksiköt esittävät huomautuksia toimintasuunnitelmista nykyisestä asetuksesta poiketen esimerkiksi hallinnollisissa kirjeissä virallisten komission tiedonantojen sijaan. Jos komission yksiköt pitävät toimintasuunnitelmaa riittämättömänä, jäsenvaltion on toimitettava tarkistettu toimintasuunnitelma kuukauden kuluessa huomautusten vastaanottamisesta. Seurantaraporttien esittämisväliä pidennetään pääsääntöisesti kolmesta kuuteen kuukauteen. Uutta on se, että seurantakertomukset on toimitettava komission lisäksi myös neuvostolle. Komissio voi järjestää osana valvontatoimiaan uusia käyntejä ja varmistuskäyntejä. Näiden käyntien organisatoriset ja raportointia koskevat vaatimukset ovat kevyempiä kuin arviointikäyntien. Euroopan parlamentin ja neuvoston roolia vahvistetaan seurantavaiheessa: komissio tiedottaa niille vähintään kahdesti vuodessa toimintasuunnitelmien täytäntöönpanon tilanteesta, uusien käyntien ja varmistuskäyntien tuloksista sekä siitä, jos komissio havaitsee, että toimintasuunnitelman täytäntöönpano on edistynyt huomattavan hitaasti. 23 artikla – Arviointikertomuksessa havaittua vakavaa haittaa koskevat erityiset säännökset Tämä artikla sisältää erityisiä säännöksiä, joita sovelletaan, kun arvioinnissa havaitaan vakava puute. Niissä säädetään neuvoston tiiviimmästä osallistumisesta, nopeammista menettelyistä ja tiukemmista määräajoista. Komissio hyväksyy arviointikertomuksen, kun taas neuvosto hyväksyy suositukset erillään arviointikertomuksesta. Sekä komissiolle (kertomuksen hyväksymistä varten) että neuvostolle (suositusten hyväksymistä varten) määrätään tiukat määräajat. Seurantavaiheessa sovelletaan tiukempia menettelysääntöjä: Jäsenvaltion on aloitettava korjaavien toimien täytäntöönpano välittömästi sen jälkeen, kun sille on ilmoitettu vakavasta puutteesta, ja ilmoitettava toimista viipymättä komissiolle ja jäsenvaltioille. Jäsenvaltion on toimitettava toimintasuunnitelmansa kuukauden kuluessa, ja komissio järjestää uuden käynnin, joka tehdään viimeistään vuoden kuluessa arviointitoimen suorittamispäivästä. Komissio esittää uuden käynnin jälkeen sitä koskevan kertomuksen neuvostolle, joka ilmoittaa kantansa tähän kertomukseen. Komissio ilmoittaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle aikomuksestaan päättää toimintasuunnitelma, ja neuvostoa pyydetään ilmoittamaan kantansa ehdotettuun päättämiseen. Schengenin rajasäännöstön 21 ja 29 artiklaa voidaan soveltaa vakaviin puutteisiin ulkorajoilla. 24 artikla – Ensimmäisiä arviointeja koskevat erityiset säännökset Erityiset säännökset ovat tarpeen myös ensimmäisiä arviointeja varten. Artiklassa säädetään samalla tavoin kuin arvioinnissa havaitun vakavan puutteen tapauksessa neuvoston tiiviimmästä osallistumisesta, nopeammista menettelyistä ja tiukemmista määräajoista (ei kuitenkaan yhtä tiukoista kuin 23 artiklassa) sekä tiukemmista seurantavaihetta koskevista säännöistä. 25 artikla – Temaattisia arviointeja koskeva erityinen säännös Artiklassa säädetään neuvoston tiiviimmästä osallistumisesta temaattisiin arviointeihin ensimmäisiä arviointeja vastaavalla tavalla. Erityisten säännösten ei katsottu olevan tarpeen seurantavaihetta varten. 26 artikla – Arkaluonteiset tiedot Arviointikertomuksia ja uusia käyntejä koskevia kertomuksia ei enää periaatteessa luokitella ”RESTREINT UE/EU RESTRICTED” ‑asiakirjoiksi. Niiden asema luokitellaan sovellettavien turvallisuussääntöjen mukaisesti. Turvallisuusluokitus on myös edelleen mahdollinen arvioidun jäsenvaltion asianmukaisesti perustellusta pyynnöstä. 27 artikla – Irlannin osallistumisen edellytykset Artikla on vastaavan nykyisen artiklan (18 artikla) mukainen, mutta siinä ei mainita Yhdistynyttä kuningaskuntaa. 28 artikla – Euroopan parlamentille ja neuvostolle annettavat kertomukset Artikla on nykyisen vastaavan artiklan (20 artikla) mukainen. Vuosittain annettava kokoava kertomus täydentää 22 artiklassa vahvistettuja raportointivelvollisuuksia. Neuvosto keskustelee kertomuksesta ja hyväksyy päätelmät. 29 artikla – Komiteamenettely Artikla on pitkälti nykyisen vastaavan artiklan (21 artikla) mukainen. 30 artikla – Uudelleentarkastelu Artikla on nykyisen vastaavan artiklan (22 artikla) mukainen.

31 artikla – Kumoaminen Artiklalla kumotaan asetus (EU) N:o 1053/2013. Kumoaminen tulee voimaan, kun uutta asetusta aletaan soveltaa. 32 artikla – Siirtymäsäännökset Artikla sisältää siirtymäsäännöksen, joka koskee uuden monivuotisen ohjelman hyväksymistä. Ohjelma on määrä laatia 1 päivään marraskuuta 2022 mennessä, ja sen soveltamisen on määrä alkaa 1 päivänä tammikuuta 2023. Näitä päivämääriä voidaan muuttaa ehdotuksesta käytävien neuvottelujen etenemisestä riippuen. Koska käynnissä olevan monivuotisen ohjelman on tarkoitus päättyä sen puolivälissä (tammikuussa 2023), säännöksessä täsmennetään, että uudessa monivuotisessa ohjelmassa olisi otettava huomioon nykyisen asetuksen nojalla hyväksytyn toisen monivuotisen ohjelman puitteissa jo suoritetut arvioinnit. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että uusi seitsemän vuotta kestävä monivuotinen ohjelma alkaisi niiden jäsenvaltioiden arvioinnilla, joita ei ole arvioitu nykyisen jakson aikana, kun taas vuoden 2020 ja uusien sääntöjen voimaantulon välisenä aikana jo arvioidut jäsenvaltiot lisätään uuden arviointijakson loppuun. Artiklassa selvennetään myös, että nykyisen asetuksen nojalla hyväksyttyä vakiokyselylomaketta käytetään siihen saakka, kunnes tämän asetuksen 14 artiklan nojalla laadittava vakiokyselylomake on vahvistettu. 33 artikla – Voimaantulo ja soveltaminen Jotta uuden asetuksen kaikki tehokkuushyödyt saadaan mahdollisimman pian, tässä artiklassa vahvistetaan kunnianhimoinen määräaika uuden asetuksen soveltamiselle ([1 päivästä syyskuuta 2021] alkaen). Tätä määräaikaa voidaan muuttaa ehdotuksesta käytävien neuvottelujen aikana. 2021/0140 (NLE) Ehdotus NEUVOSTON ASETUS arviointi- ja valvontamekanismin perustamisesta ja toiminnasta Schengenin säännöstön soveltamisen varmistamista varten ja asetuksen (EU) N:o 1053/2013 kumoamisesta



EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 70 artiklan, ottaa huomioon Euroopan komission ehdotuksen,

sen jälkeen kun esitys lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi on toimitettu kansallisille parlamenteille, ottaa huomioon Euroopan parlamentin lausunnon, ottaa huomioon Euroopan tietosuojavaltuutetun lausunnon, noudattaa erityistä lainsäätämisjärjestystä, sekä katsoo seuraavaa: (1)Schengen-alue, jolla tarkastukset on poistettu sisärajoilta, perustuu siihen, että jäsenvaltiot soveltavat tosiasiallisesti ja tehokkaasti Schengenin säännöstöä. Schengenin säännöstö koostuu ulkorajoilla toteutettavista toimista, sisärajavalvonnan puuttumista kompensoivista toimista ja vahvasta valvontakehyksestä, jotka yhdessä helpottavat vapaata liikkuvuutta ja varmistavat turvallisuuden, oikeuden ja perusoikeuksien suojelun sekä henkilötietojen suojan korkean tason. (2)Schengenin säännöstön soveltamisen vertaisarviointi ja ‑valvonta on ollut keskeinen osa Schengen-aluetta vuodesta 1988 alkaen. Sen avulla säilytetään vastuuvelvollisuuden ja tuloksiin liittyvän vastuun korkea taso ja vahvistetaan luottamusta jäsenvaltioiden välillä. (3)Neuvoston asetuksella (EU) N:o 1053/2013, jota alettiin soveltaa vuonna 2015, perustettiin erityinen Schengenin säännöstön arviointi- ja valvontamekanismi. (4)Schengenin säännöstön arviointi- ja valvontamekanismia olisi parannettava, jotta varmistetaan sen vaikuttavuus ja tehokkuus. Tarkistetun arviointi- ja seurantamekanismin avulla olisi pyrittävä säilyttämään jäsenvaltioiden välillä vallitseva luja luottamus takaamalla, että jäsenvaltiot soveltavat Schengenin säännöstöä tehokkaasti yhteisesti sovittujen vaatimusten sekä perusperiaatteiden ja ‑normien mukaisesti ja edistävät näin Schengen-alueen moitteetonta toimintaa. (5)Nämä tavoitteet olisi saavutettava arviointi- ja valvontamekanismin avulla tekemällä objektiivisia ja puolueettomia arviointeja, joissa kyetään havaitsemaan nopeasti Schengenin säännöstön soveltamiseen liittyvät puutteet, jotka voivat häiritä Schengen-alueen moitteetonta toimintaa, ja varmistamalla tällaisten puutteiden nopea korjaaminen sekä luomalla perusta koko Schengen-alueen toiminnasta käytävälle vuoropuhelulle. Tämä edellyttää, että jäsenvaltiot ja komissio tekevät keskenään tiivistä yhteistyötä, yhteinen vastuu jaetaan tasapainoisesti ja järjestelmä säilytetään vertaisarviointiin perustuvana. Se edellyttää myös Euroopan parlamentin tiiviimpää osallistumista. Muutosten laajuuden vuoksi asetus (EU) N:o 1053/2013 olisi kumottava ja korvattava uudella asetuksella. (6)Arviointi- ja valvontamekanismi voi kattaa Schengenin säännöstön kaikki – nykyiset ja tulevat – osa-alueet, lukuun ottamatta niitä osa-alueita, joille on jo olemassa erityinen arviointimekanismi unionin lainsäädännön nojalla. Arviointi- ja valvontamekanismin olisi katettava kaikki asiaankuuluva lainsäädäntö ja operatiivinen toiminta, joka edistää Schengen-alueen toimintaa. (7)Schengenin säännöstöä soveltavien viranomaisten moitteeton toiminta olisi otettava huomioon kaikissa arvioinneissa Eurooppa-neuvoston 1 ja 2 päivänä maaliskuuta 2012 antamien päätelmien mukaisesti. Arvioinnin olisi katettava myös lentoyhtiöiden tai ulkoisten palveluntarjoajien kaltaisten yksityisten toimijoiden käytännöt, jos ne osallistuvat Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon tai jos se vaikuttaa niihin jäsenvaltioiden kanssa tehtävän yhteistyön puitteissa. Unionin elinten, laitosten ja virastojen entistä suuremman Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon liittyvän roolin vuoksi arviointi- ja valvontamekanismin olisi tuettava näiden unionin elinten, laitosten ja virastojen suorittamien toimien varmistamista siltä osin kuin ne suorittavat tehtäviä jäsenvaltioiden puolesta ja avustavat tällä tavoin Schengenin säännöstön käytännön soveltamisessa. Tällainen näiden toimien varmistaminen olisi sisällytettävä osaksi jäsenvaltioiden arviointia, ja se olisi toteutettava sen vaikuttamatta komissiolle ja kyseessä olevien virastojen, laitosten ja elinten asianomaisille hallintoelimille niiden perustamisasetusten ja niissä säädettyjen niiden omien arviointi- ja valvontamenettelyjen nojalla kuuluviin vastuisiin, joita olisi noudatettava kaikilta osin. Jos arvioinneissa havaitaan puutteita unionin elinten, laitosten tai virastojen suorittamissa tai avustamissa tehtävissä, komission olisi ilmoitettava asiasta niiden asianomaisille hallintoelimille. (8)Arviointi- ja valvontatoimien olisi oltava kohdennettuja, ja niissä olisi otettava huomioon aiempien arviointien tulokset ja kansallisten laadunvalvontamekanismien tulokset. Näitä toimia olisi tuettava vahvistamalla yhteistyötä unionin elinten, laitosten ja virastojen kanssa, ottamalla ne järjestelmällisesti mukaan Schengen-arviointeihin ja parantamalla riskianalyysejä ja tietojen jakamista. Tämä yhteistyö ja osallistuminen koskee erityisesti Euroopan raja- ja merivartiovirastoa (Frontex), laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaavaa Euroopan unionin virastoa (eu-LISA), Euroopan unionin lainvalvontayhteistyövirastoa (Europol), Euroopan unionin perusoikeusvirastoa ja Euroopan tietosuojavaltuutettua. Yhteistyöstä olisi myös tehtävä entistä vastavuoroisempaa, ja virastojen olisi arviointi- ja valvontamekanismiin antamansa panoksen lisäksi myös hyödyttävä siihen osallistumisesta. (9)Frontexin tekemä haavoittuvuusarviointi on tällä asetuksella perustettua arviointi- ja valvontamekanismia täydentävä mekanismi, jonka avulla taataan laadunvalvonta unionin tasolla ja varmistetaan sekä unionin että jäsenvaltioiden jatkuva valmius vastata mahdollisiin haasteisiin ulkorajoilla. Molemmat mekanismit ovat osa Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta. Haavoittuvuusarvioinnin ja arviointi- ja valvontamekanismin väliset synergiat olisi maksimoitava, jotta saadaan parempi tilannekuva Schengen-alueen toiminnasta ja vältetään mahdollisimman hyvin toimien päällekkäisyys ja keskenään ristiriidassa olevat suositukset. Tätä varten Frontexin ja komission välillä olisi vaihdettava säännöllisesti tietoja kummankin mekanismin tuloksista. Strategisen painotuksen lisääminen ja arviointien kohdennetumpi suunnittelu edellyttää myös synergioiden lisäämistä edelleen unionin virastojen ja kansallisten hallintoelinten ylläpitämien sellaisten asiaankuuluvien mekanismien ja alustojen kanssa, kuten Euroopan monialainen rikosuhkien torjuntafoorumi (EMPACT) tai komission eu-LISAn tuella harjoittama valvonta jäsenvaltioiden valmistautuessa asiaankuuluvien tietoteknisten järjestelmien täytäntöönpanoon sekä kansallisten laadunvalvontamekanismien havainnot. (10)Arvioinnin aikana olisi kiinnitettävä erityistä huomiota sen varmistamiseen, että Schengenin säännöstöä sovellettaessa kunnioitetaan perusoikeuksia, sen lisäksi, että erillisissä arvioinneissa arvioidaan Schengenin säännöstön tietosuojavaatimusten täytäntöönpanon ja soveltamisen asianmukaisuus. Jotta arviointi- ja valvontamekanismin valmiuksia havaita perusoikeusrikkomuksia kulloinkin kyseessä olevalla osa-alueella voidaan parantaa, olisi toteutettava lisätoimia. Schengen-arvioijat olisi koulutettava tähän asianmukaisesti, Euroopan unionin perusoikeusviraston asiaa koskevia tietoja olisi hyödynnettävä paremmin, ja sen asiantuntijat olisi otettava paremmin mukaan arviointien suunnitteluun ja toteuttamiseen. Lisäksi arviointien ohjelmasuunnittelussa, suunnittelussa ja toteuttamisessa olisi otettava huomioon riippumattomien valvontamekanismien välityksellä tai asiaankuuluvien kolmansien osapuolten omasta aloitteesta julkaistu tai toimitettu näyttö. Tällaisia toimijoita voivat olla esimerkiksi oikeusasiamiehet, perusoikeuksien noudattamista valvovat viranomaiset sekä valtiosta riippumattomat ja kansainväliset järjestöt. (11)Arviointi- ja valvontamekanismilla olisi oltava läpinäkyvät, tehokkaat ja selkeät säännöt, jotka koskevat arviointi- ja valvontatoimien muotoja ja menetelmiä, pätevien asiantuntijoiden käyttöä ja arvioinnin yhteydessä tehtyjen havaintojen seurantaa. (12)Arviointimuodoista ja ‑menetelmistä olisi tehtävä entistä joustavampia, jotta voidaan lisätä arviointi- ja valvontamekanismin tehokkuutta ja valmiutta mukautua uusiin olosuhteisiin ja lainsäädännölliseen kehitykseen ja virtaviivaistaa jäsenvaltioiden, komission sekä unionin elinten, laitosten ja virastojen resurssien käyttöä. Arvioinnin ensisijaisena välineenä olisi käytettävä säännöllisiä arviointikäyntejä. Yllätyskäyntien ja temaattisten arviointien osuutta olisi lisättävä vaiheittain, jotta varmistetaan käytettävissä olevien välineiden tasapainoinen käyttö. Arviointimuodot olisi määriteltävä selvästi. Arviointi- ja valvontatoimen osa-alueesta ja luonteesta riippuen arviointi- ja valvontamekanismin olisi mahdollistettava useiden jäsenvaltioiden samanaikainen arviointi ja arviointien tekeminen kokonaan tai osittain etäyhteyksin sekä eri osa-alueita koskevien arviointien yhdistäminen. Arviointi- ja valvontamekanismin avulla olisi pyrittävä laatimaan jäsenvaltioista kokonaisvaltaisia arviointikertomuksia, joissa arvioidaan jäsenvaltion yleinen suoriutuminen Schengenin säännöstön soveltamisesta. (13)Temaattisia arviointeja olisi käytettävä entistä useammin jäsenvaltioiden käytäntöjen vertailevaan analysointiin. Temaattisia arviointeja olisi tehtävä, jotta voidaan arvioida merkittävien lainsäädännöllisten muutosten täytäntöönpanoa, kun niitä aletaan soveltaa, ja uusien aloitteiden täytäntöönpanoa tai samankaltaisia haasteita kohtaavien jäsenvaltioiden eri osa-alueisiin tai käytäntöihin liittyviä ongelmia. (14)Yllätyskäyntejä, jotka ovat yksi tuloksellisimmista välineistä jäsenvaltioiden käytäntöjen varmistamiseksi, olisi tehtävä niiden tarkoituksesta riippuen joko ilman asianosaiselle jäsenvaltiolle annettavaa ennakkoilmoitusta tai vain lyhyellä varoitusajalla. Ilman ennakkoilmoitusta tehtäviä yllätyskäyntejä olisi tehtävä ”tutkimustarkoituksessa” sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot noudattavat Schengenin säännöstön mukaisia velvollisuuksiaan, muun muassa silloin, kun on saatu viitteitä, jotka liittyvät systeemisiin ongelmiin, joilla voi olla merkittävä vaikutus Schengen-alueen toimintaan, tai kun on kyse perusoikeusrikkomuksista ja erityisesti syytöksistä, jotka koskevat ulkorajoilla tapahtuneita vakavia perusoikeusrikkomuksia. Tällaisissa tapauksissa ennakkoilmoitus estäisi saavuttamasta käynnin tavoitetta. Yllätyskäyntejä, joista ilmoitetaan 24 tuntia etukäteen, olisi tehtävä, jos käynnin päätarkoituksena on jäsenvaltion toteuttaman Schengenin säännöstön täytäntöönpanon sattumanvarainen tarkastus. (15)Tämän asetuksen nojalla monivuotisten ja vuotuisten arviointiohjelmien mukaisesti toteutettavia toimia koskeva ohjelmasuunnittelu on jo osoittanut lisäarvonsa ennustettavuuden ja varmuuden takaamisessa. Siksi komission olisi hyväksyttävä monivuotiset ja vuotuiset arviointiohjelmat yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Näiden ohjelmien olisi myös mahdollistettava riittävä joustavuus, jotta on mahdollista mukautua Schengenin säännöstön dynaamiseen luonteeseen ajan kuluessa. Ylivoimaisen esteen sattuessa ohjelmia olisi mukautettava asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa sovitulla tavalla ilman, että ohjelmiin tarvitsee tehdä virallisia muutoksia. Seitsemäksi vuodeksi hyväksyttävässä arviointiohjelmassa olisi määritettävä säännöllisten arviointien kattamat erityiset painopistealueet. Tämän lähestymistavan ansiosta on odotettavissa, että joustavuus lisääntyy, priorisointi paranee ja kaikkia saatavilla olevia välineitä hyödynnetään aiempaa tasapainoisemmin ja strategisemmin. Monivuotisen arviointiohjelman pidentämisen viidestä vuodesta seitsemään vuoteen voi lisäksi odottaa johtavan siihen, että jäsenvaltioiden valvontaa lisätään, tiukennetaan ja kohdennetaan paremmin sen tasoa heikentämättä.

(16)Komission edustajista ja jäsenvaltioiden nimeämistä asiantuntijoista koostuvien ryhmien olisi vastattava arviointi- ja valvontatoimien suorittamisesta. Näillä edustajilla ja asiantuntijoilla olisi oltava paitsi asianmukainen pätevyys myös vankka teoreettinen tietämys ja käytännön kokemus. Jotta voidaan varmistaa kokeneiden asiantuntijoiden riittävä määrä sekä nopeampi ja vähemmän kuormittava osallistuminen arviointeihin, komission olisi laadittava asiantuntijaluettelo ja ylläpidettävä sitä tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Tämän luettelon olisi oltava ensisijainen lähde etsittäessä asiantuntijoita arviointi- ja valvontatoimia varten. (17)Arviointi- ja valvontatoimia toteuttavien ryhmien koko olisi voitava päättää entistä joustavammin, jotta voidaan parantaa tehokkuutta ja vähentää hallinnollista taakkaa. Komission olisi siksi määriteltävä ryhmien koko ja mukautettava sitä kuhunkin arviointi- ja valvontatoimeen liittyvien tarpeiden ja haasteiden mukaan. Komission olisi varmistettava ryhmiä perustaessaan mahdollisimman hyvä maantieteellinen tasapaino ja kierto ja otettava huomioon kansallisten hallintoelinten valmiudet sekä erilaisten profiilien tarve. Yhteisen vastuun periaate, ennakoitavuus ja asiantuntijoita luetteloon nimettäessä tehdyt sitoumukset tarkoittavat sitä, että arviointeihin kutsuttujen asiantuntijoiden ja heidän kansallisten viranomaistensa olisi vastattava näihin kutsuihin myönteisesti; kieltäytymisen olisi oltava mahdollista vain asianmukaisesti perustelluista painavista ammatillisista tai henkilökohtaisista syistä. (18)Arviointi- ja valvontatoimintaan liittyvät toiminnalliset kustannukset (matkat, majoitus ja ruoka) olisi katettava unionin talousarviosta. Muut mahdolliset arviointi- ja valvontatehtäviin osallistuvien kansallisten asiantuntijoiden päivärahat ja kyseisten asiantuntijoiden sijaisten henkilöstökulut olisi maksettava jäsenvaltioiden kansallisista ohjelmista asiaan liittyvien unionin rahastojen puitteissa niiden tavoitteiden ja sovellettavien sääntöjen mukaisesti. (19)Arviointikertomusten olisi oltava tiiviitä ja suppeita. Niissä olisi keskityttävä merkittäviä vaikutuksia aiheuttaviin puutteisiin ja korostettava parannuskohteita. Kertomuksiin ei pitäisi sisällyttää merkitykseltään vähäisiä havaintoja. Ryhmän olisi kuitenkin ilmoitettava arviointitoimen päätyttyä näistä havainnoista arvioidulle jäsenvaltiolle ja asiaa koskevasta kansallisesta laadunvalvontamekanismista vastaaville viranomaisille. Ryhmän olisi pyrittävä aktiivisesti tunnistamaan parhaita käytäntöjä, jotka olisi mainittava kertomuksissa. Kertomuksissa olisi nostettava esille parhaina käytäntöinä erityisesti sellaisia uusia ja innovatiivisia toimia, jotka parantavat merkittävästi yhteisten sääntöjen täytäntöönpanoa ja jotka muut jäsenvaltiot voisivat ottaa käyttöön. (20)Arviointikertomusten olisi sisällettävä lähtökohtaisesti suosituksia siitä, miten havaitut puutteet (mukaan lukien perusoikeusrikkomukset) olisi korjattava, ja komission olisi hyväksyttävä arviointikertomus ja suositukset samassa säädöksessä, joka hyväksytään täytäntöönpanosäädöksen muodossa asetuksen (EU) N:o 182/2011 5 artiklassa tarkoitettua tarkastelumenettelyä noudattaen. Kertomuksen ja suositusten yhdistäminen samaan, yhdessä menettelyssä hyväksyttävään asiakirjaan vahvistaa arvioinnissa tehtyjen havaintojen ja suositusten luontaista keskinäistä yhteyttä. Suositusten nopeutetun julkaisemisen tarkoituksena on myös mahdollistaa se, että jäsenvaltiot voivat korjata puutteet nopeammin ja tehokkaammin. Lisäksi tarkastelumenettelyn avulla on tarkoitus varmistaa, että jäsenvaltiot osallistuvat suositusten hyväksymiseen johtavaan päätöksentekomenettelyyn. (21)Neuvoston olisi kuitenkin hyväksyttävä suositukset Schengen-alueen toimintaan liittyvissä poliittisesti merkittävissä ja yleistä etua koskevissa tapauksissa, kun otetaan huomioon neuvoston keskeinen rooli vertaispaineen luomisessa ja poliittisen keskustelun tarve. Tapaus olisi katsottava edellä mainitun kaltaiseksi, jos arvioinnissa todetaan vakava puute, kyseessä on temaattinen arviointi tai arvioinnin tarkoituksena on varmistaa, täyttääkö jäsenvaltio, jota Schengenin säännöstö sitoo ja jonka osalta sisärajavalvontaa ei ole lakkautettu, Schengenin säännöstön täysimääräisen soveltamisen edellytykset, tai täyttääkö jäsenvaltio, jota Schengenin säännöstö ei sido mutta joka on päättänyt soveltaa osia Schengenin säännöstöstä, Schengenin säännöstön osittaisen soveltamisen edellytykset. (22)Tämän lisäksi korjaavien toimien nopean hyväksymisen varmistamista varten olisi sovellettava erityisiä säännöksiä, jos arvioinneissa havaitaan vakava puute. Tällaisen puutteen aiheuttaman riskin vuoksi arvioidun jäsenvaltion olisi ryhdyttävä korjaaviin toimiin heti saatuaan tiedon vakavasta puutteesta hyödyntämällä tarvittaessa myös kaikkia käytettävissä olevia toiminnallisia ja rahoituksellisia keinoja. Korjaaviin toimiin olisi sovellettava tiukempia määräaikoja sekä tarkempaa poliittista valvontaa ja seurantaa koko menettelyn ajan. Jos arvioinnissa todetaan vakava puute, komission olisi ilmoitettava siitä välittömästi neuvostolle ja Euroopan parlamentille ja järjestettävä vakavan puutteen johdosta tehtävä uusi käynti vuoden kuluessa arvioinnin tekemisestä sen varmistamiseksi, että jäsenvaltio on korjannut havaitut ongelmat. Komission olisi esitettävä neuvostolle uutta käyntiä käsittelevä kertomus käynnin jälkeen. (23)Vakavan puutteen toteaminen edellyttää perusteellista tapauskohtaista arviointia, joka perustuu ongelmien luonnetta, laajuutta ja mahdollisia vaikutuksia koskeviin selkeisiin kriteereihin, jotka voivat vaihdella eri osa-alueilla. Havainto voidaan luokitella vakavaksi puutteeksi erilaisten Schengenin säännöstön tosiasiallisen täytäntöönpanon kannalta keskeisten seikkojen ja tekijöiden erilaisten yhdistelmien perusteella. Jos havaitun ongelman katsotaan vaarantavan tai voivan lyhyellä aikavälillä vaarantaa ilman sisärajavalvontaa olevan alueen yleisen toiminnan tai jos havaitulla ongelmalla katsotaan olevan merkittävä kielteinen vaikutus yksilöiden oikeuksiin, ongelman katsotaan olevan vakava puute. Jos arviointikertomuksessa todetaan ulkorajojen valvontaan liittyvä vakava puute, kyseeseen voi tulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/399 21 ja 29 artiklan soveltaminen. (24)Arviointi- ja valvontamekanismissa olisi oltava vankka jatkotoimia ja valvontaa koskeva osa-alue, joka komission olisi varmistettava tiiviissä yhteistyössä neuvoston ja Euroopan parlamentin kanssa mutta josta ei saisi kuitenkaan aiheutua kohtuutonta taakkaa siihen osallistuville toimijoille. Arviointien jälkeen olisi laadittava toimintasuunnitelmat. Toimintasuunnitelmia laatiessaan arvioitujen jäsenvaltioiden olisi otettava huomioon kaikki unionin tarjoamat rahoitusmahdollisuudet ja hyödynnettävä niitä parhaalla mahdollisella tavalla. Menettelyn nopeuttamiseksi komission olisi esitettävä huomautuksia toimintasuunnitelmien riittävyydestä esimerkiksi kirjeen muodossa. Jos komission yksiköt pitävät toimintasuunnitelmaa puutteellisena, asianomaista jäsenvaltiota olisi ripeiden jatkotoimien varmistamiseksi vaadittava toimittamaan tarkistettu toimintasuunnitelma kuukauden kuluessa huomautusten vastaanottamisesta. Jäsenvaltion olisi raportoitava komissiolle ja neuvostolle toimintasuunnitelmien täytäntöönpanosta lähtökohtaisesti kuuden kuukauden välein. (25)Komission olisi voitava järjestää osana valvontatoimiaan uusia käyntejä ja varmistuskäyntejä. Uusia käyntejä olisi järjestettävä toimintasuunnitelman täytäntöönpanon edistymisen seuraamiseksi silloin, kun toimintasuunnitelma on laadittu vakavan puutteen havainneen arvioinnin perusteella tai jäsenvaltion Schengen-alueen täysimääräiseksi jäseneksi liittymistä edeltävän arvioinnin (”ensimmäinen arviointi”) perusteella, kun tällaisessa arvioinnissa on todettu, että arvioitu jäsenvaltio ei täyttänyt Schengenin säännöstön soveltamisen vaadittuja ehtoja arvioidulla osa-alueella. Uutta käyntiä käsittelevä kertomus olisi rajattava suositusten täytäntöönpanossa saavutetun edistymisen esittelemiseen. Muissa tapauksissa, jos arvioinnissa ei ole havaittu vakavia puutteita, voidaan tehdä tarpeen mukaan varmistuskäyntejä, joiden avulla seurataan toimintasuunnitelman täytäntöönpanon edistymistä. Varmistuskäynti olisi järjestettävä aina ennen toimintasuunnitelman päättämistä ensimmäisen arvioinnin jälkeen. Varmistuskäyntien järjestämistä ja raportointia koskevien vaatimusten olisi oltava kevyempiä kuin arviointikäyntien vastaavien vaatimusten. Niissä olisi erityisesti käytettävä pienempiä ryhmiä, ja niiden ei pitäisi johtaa uusiin havaintoihin tai edellyttää erillisen kertomuksen hyväksymistä. Neuvoston olisi osallistuttava aktiivisemmin valvontavaiheeseen ja ilmaistava kantansa ehdotettuun toimintasuunnitelmien päättämiseen. (26)On olennaisen tärkeää ja toivottavaa, että Euroopan parlamentti ja neuvosto järjestävät säännöllisesti poliittisia keskusteluja, joilla lisätään tietoisuutta Schengenin säännöstön täytäntöönpanon tärkeydestä, ja saattavat yhteisiä sääntöjä toistuvasti rikkovat jäsenvaltiot vastuuseen sekä lisäävät niiden painetta korjata havaitut puutteet. Komission olisi osaltaan edistettävä asianmukaisella tavalla näitä keskusteluja muun muassa hyväksymällä kokoava vuosikertomus, joka kattaa edeltävän vuoden aikana tehdyt arvioinnit ja suositusten täytäntöönpanon tilanteen ja joka olisi osa Schengen-alueen tilaa koskevaa kertomusta. Euroopan parlamenttia kannustetaan hyväksymään päätöslauselmia ja neuvoston olisi hyväksyttävä päätelmiä, joilla lisätään painetta täytäntöönpanossa puutteellisesti edistyneitä jäsenvaltioita kohtaan. Schengen-foorumin, joka tarjoaa ainutlaatuisen tilaisuuden Euroopan parlamentin, jäsenvaltioiden ja komission edustajien välisille korkean tason keskusteluille, tarkoituksena olisi toimia alustana Schengenin säännöstön täytäntöönpanon parantamiseen tähtääville epävirallisille keskusteluille. (27)Tällä asetuksella perustettavan arviointi- ja valvontamekanismin olisi täydennettävä unionin politiikkojen käytännön täytäntöönpanon toimivuuden valvontaa vertaisarviointien avulla. Tämä ei saisi vaikuttaa komission yleiseen toimivaltaan valvoa unionin lainsäädännön soveltamista Euroopan unionin tuomioistuimen valvonnassa rikkomusmenettelyjen avulla. (28)Arviointikertomusten ja uusia käyntejä koskevien kertomusten turvallisuusluokituksesta olisi päätettävä sovellettavien komission päätöksessä (EU, Euratom) 2015/444 säädettyjen tietojen suojaamista koskevien sääntöjen mukaisesti. Arvioidun jäsenvaltion olisi kuitenkin voitava pyytää koko kertomuksen tai jonkin sen osan luokittelemista luottamukselliseksi sovellettavien tietojen suojaamista koskevien sääntöjen mukaisesti. (29)Ottaen huomioon Eu