Kertomuksen oikeusperusta ja laajuus

Asetuksen (EU) N:o 575/2013, jäljempänä ’vakavaraisuusasetus’, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EU) 2019/876, jäljempänä ’toinen vakavaraisuusasetus’, 511 artiklassa edellytetään, että komissio toimittaa viimeistään 31. joulukuuta 2020 Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen siitä,

(a)olisiko aiheellista korottaa muiden järjestelmän kannalta merkittävien laitosten (O-SII-laitosten), vähimmäisomavaraisuusastetta; ja

(b)ovatko vakavaraisuusasetuksen 429 artiklan 4 kohdassa tarkoitetut vastuiden kokonaismäärän määritelmä ja laskentatapa, keskuspankkivarantojen kohtelu mukaan lukien, tarkoituksenmukaisia.

Komission on otettava tässä kertomuksessa huomioon kansainvälinen kehitys ja kansainvälisellä tasolla sovitut standardit. Kertomukseen liitetään tarvittaessa lainsäädäntöehdotus.

Muiden järjestelmän kannalta merkittävien laitosten vähimmäisomavaraisuusasteen korotus

G-SII-laitosten vähimmäisomavaraisuusastepuskuria koskeva vaatimus on otettu käyttöön EU:n lainsäädännössä Baselin pankkivalvontakomitean (BCBS) joulukuussa 2017 tekemän sopimuksen mukaisesti. Tähän mennessä vastaavaa vähimmäisomavaraisuusastepuskuria koskevaa vaatimusta ei ole otettu käyttöön niille noin 160:lle EU:ssa toimivalle laitokselle, jotka on tällä hetkellä määritelty O-SII-laitoksiksi.

Tarve arvioida, olisi asianmukaista ottaa käyttöön vähimmäisomavaraisuusastepuskuri O-SII-laitoksille, johtuu siitä, että toisessa vakavaraisuusasetuksessa otettiin käyttöön vähimmäisomavaraisuusastepuskuria koskeva vaatimus laitoksille, jotka on yksilöity maailmanlaajuisiksi järjestelmän kannalta merkittäviksi laitoksiksi (G-SII-laitokset). EU:ssa on tällä hetkellä kahdeksan G-SII-laitosta. Näiden laitosten osalta puskuria koskeva vaatimus on 50 prosenttia niiden riskiperusteisesta G-SII-puskurikannasta, ja sitä sovelletaan tulevan vähimmäisomavaraisuusasteen vähimmäisvaatimuksen (ensimmäisen pilarin vaatimus) ja ylivelkaantumisriskin torjumiseksi määrätyn omien varojen lisävaatimuksen (toisen pilarin vaatimus) lisäksi.

Toisessa vakavaraisuusasetuksessa vahvistettiin G-SII-laitosten vähimmäisomavaraisuusastepuskurin soveltamispäiväksi 1. tammikuuta 2022. Asetuksella (EU) 2020/873 kuitenkin lykättiin G-SII-laitoksia koskevan vähimmäisomavaraisuusastepuskurin soveltamispäivää yhdellä vuodella 1. tammikuuta 2023 saakka, jotta laitoksilla olisi lisäkapasiteettia reagoida välittömästi ja tehokkaasti covid-19-pandemian vaikutuksiin. Tässä noudatettiin Baselin pankkivalvontakomiteaa valvovan keskuspankkien pääjohtajien ja valvontaviranomaisten johtajien ryhmän hyväksymää tarkistettua toteutusaikataulua.

Vakavaraisuusasetuksessa säädetään kahdesta eri ajankohdasta, joihin mennessä komissio harkitsee O-SII-laitosten vähimmäisomavaraisuusastepuskuria koskevan vaatimuksen käyttöönottoa. Edellä mainitun, vuoden 2020 loppuun mennessä valmistuvan kertomuksen lisäksi tällaista O-SII-laitoksia koskevaa vaatimusta voidaan tarkastella osana vuonna 2022 toteutettavaa pankkialan makrovakausvälineiden kattavaa uudelleentarkastelua, kuten vakavaraisuusasetuksen 513 artiklassa säädetään. Uudelleentarkastelu tehdään viimeistään 30. kesäkuuta 2022. Koska G-SII-laitosten vähimmäisomavaraisuusastepuskurin soveltamispäivää on lykätty, komissio katsoo, että O-SII-laitoksia koskevan lisäpuskurivaatimuksen käyttöönottoa olisi pikemminkin arvioitava osana vakavaraisuusasetuksen 513 artiklassa edellytettyä komission kertomusta. Tässä arvioinnissa komission on otettava huomioon, että O-SII-laitokset ovat monimuotoinen ryhmä ja että osa niistä on kooltaan ja toiminnaltaan samanlaisia kuin G-SII-laitokset, kun taas toiset ovat huomattavasti pienempiä ja keskittyvät enemmän kotimaan markkinoille. Tämä O-SII-ryhmän heterogeenisuus edellyttää huolellista arviointia siitä, onko asianmukaista ulottaa G-SII-laitosten vähimmäisomavaraisuusastepuskuria koskeva vaatimus koskemaan myös niitä.

Vähimmäisomavaraisuusastepuskurin soveltamisalan laajentamisella voi olla laajempia vaikutuksia, joita on tarkasteltava muiden sellaisten pankkialan makrovakauskehykseen mahdollisesti tehtävien muutosten yhteydessä, joita voidaan pitää tarpeellisina erityisesti nykyisestä kriisistä saatujen kokemusten perusteella. Sen vuoksi on tarkoituksenmukaisempaa harkita vähimmäisomavaraisuusastepuskuria koskevan vaatimuksen ulottamista O-SII-laitoksiin vuonna 2022 toteutettavan pankkialan makrovakausvälineiden kattavan uudelleentarkastelun yhteydessä.

Vastuiden kokonaismäärän määritelmä ja laskentatapa

Toisessa vakavaraisuusasetuksessa muutettiin vähimmäisomavaraisuusasteen laskentatapaa niin, että eurooppalainen kehys olisi yhdenmukainen tarkistetun kansainvälisen standardin kanssa sellaisena kuin se sisältyi kriisin jälkeiseen Basel III ‑järjestelmän vuoden 2017 sääntelyuudistuspakettiin. Nämä muutokset tehtiin muun muassa tasapuolisten kansainvälisten toimintaedellytysten varmistamiseksi laitoksille, jotka ovat sijoittautuneet unioniin mutta toimivat myös sen ulkopuolella.

Toisen vakavaraisuusasetuksen hyväksymisen jälkeen Baselin pankkivalvontakomitea on edelleen tarkistanut vähimmäisomavaraisuusastetta koskevan kehyksensä yhtä näkökohtaa. Asiakkaiden määrityspalvelujen tarjonnan helpottamiseksi asiakkaiden puolesta määritettyjen johdannaisten kohtelua vähimmäisomavaraisuusasteen tarkoituksiin muutettiin kesäkuussa 2019. Tarkistettujen sääntöjen nojalla näiden johdannaisten kohtelu on yleisesti ottaen yhdenmukainen riskiperusteiseen kehykseen sisältyvässä vastapuoliriskin standardimenetelmässä kaavaillun kohtelun kanssa. Tarkistuksella annetaan laitoksille mahdollisuus kuitata asiakkaan puolesta määritettyjen johdannaisten jälleenhankinta-arvo ja mahdollinen tuleva vastapuoliriski käteisvaroina ja muina kuin käteisvaroina asetetulla erotellulla alkumarginaalilla sekä käteisvaroina tai muina kuin käteisvaroina asiakkaalta saadulla vakuusmarginaalilla.

Markkinaosapuolet ovat yhdistäneet asiakkaan puolesta määritettyjen johdannaisten aiemman kohtelun määrityspalvelujen tarjonnan lisääntyneeseen keskittymiseen. Tarkistus katsotaan näin ollen välttämättömäksi, koska sillä poistetaan tekijä, joka ei kannusta laitoksia tarjoamaan asiakkaiden määrityspalveluja, alentamalla niiden muuttuvia kustannuksia ilman, että sillä on merkittävää vaikutusta niiden yleiseen häiriönsietokykyyn. Muutoksella olisi helpotettava määrityspalvelujen tarjoamista, mikä vastaa maailmanlaajuisen finanssikriisin jälkeen toteutettujen uudistusten tavoitetta edistää OTC-johdannaisten keskusvastapuolimääritystä.

Asiakkaiden puolesta tehtävää määritystä koskevaa tarkistettua Baselin pankkivalvontakomitean standardia aletaan soveltaa 1. tammikuuta 2023 alkaen. Toisin kuin Baselin pankkivalvontakomitean kohtelussa, 28. kesäkuuta 2021 alkaen sovellettavassa tarkistetussa EU:n vähimmäisomavaraisuusastetta koskevassa kehyksessä muita kuin käteisvaroja koskevaa vakuusmarginaalia ei edelleenkään saa käyttää jälleenhankinta-arvon kattamiseen. Jotta EU:n laitoksille tarjottaisiin sama kannustin tarjota asiakkaiden määrityspalveluja ja jotta varmistettaisiin tasapuoliset kansainväliset toimintaedellytykset, vakavaraisuusasetuksen mukainen asiakkaiden puolesta määritettyjen johdannaisten kohtelu olisi yhdenmukaistettava tarkistetun kansainvälisen standardin kanssa. Jotta yhdenmukaistaminen voitaisiin varmistaa viipymättä, komissio aikoo sisällyttää tarkistuksen tulevaan lainsäädäntöehdotukseen, jonka tarkoituksena on panna täytäntöön Basel III ‑uudistuksen viimeiset elementit.

Kuten tämän kertomuksen alussa todetaan, vakavaraisuusasetuksen 511 artiklan nojalla komissiolla on myös valtuudet raportoida keskuspankkivarantojen kohtelun tarkoituksenmukaisuudesta vähimmäisomavaraisuusasteen laskentatavassa. Vuoden 2017 tarkistetun Baselin standardin perusteella toisessa vakavaraisuusasetuksessa EU:n vähimmäisomavaraisuusastetta koskevaan kehykseen sisällytettiin harkintavalta jättää tietyt keskuspankkivastuut poikkeuksellisissa olosuhteissa jättää väliaikaisesti luottolaitoksen vastuiden kokonaismäärän ulkopuolelle. Tämän harkintavallan tarkoituksena on helpottaa rahapoliittisten toimenpiteiden tosiasiallista välittymistä. Toisessa vakavaraisuusasetuksessa vahvistetun alkuperäisen kuittausmekanismin mukaisesti keskuspankkivarantojen ulkopuolelle jättämisen mahdolliset vaikutukset oli neutraloitava täysin korottamalla laitosten yksilöllistä vähimmäisomavaraisuusastetta koskevaa vaatimusta tiukasti mutta oikeasuhteisesti.

Covid-19-kriisi on osoittanut, että tällainen kuittausmekanismi olisi ollut liian rajoittava ja että sen soveltaminen ei olisi helpottanut rahapolitiikan tehokasta välittymistä. Koska vähimmäisomavaraisuusastetta koskevan vaatimuksen korottaminen olisi täysin neutraloinut keskuspankkivarantojen erivapauden, laitosten keskuspankkivarantojen kasvu olisi rajoittanut laitosten toimintaa. Tämä puolestaan olisi saattanut vähentää laitosten halua turvautua keskuspankin maksuvalmiusjärjestelyihin stressitilanteessa siinä määrin kuin on tarpeen, mikä olisi haitannut rahapoliittisten toimenpiteiden tosiasiallista välittymistä. Kun otetaan huomioon, että laitoksella on kriisin aikana vain vähän liikkumavaraa keskuspankkivarantojen määrän hallitsemiseksi, laitos olisi voinut joutua purkamaan velkaantumista joko myymällä omaisuuseriä, vähentämällä reaalitalouden luotonantoa tai tekemällä molempia.