1. JOHDANTO

Yhteistyö- ja seurantamekanismi perustettiin, kun Romania liittyi Euroopan unioniin vuonna 2007. Sen tarkoituksena oli puuttua oikeuslaitoksen uudistamisessa ja korruption torjunnassa havaittuihin puutteisiin. Siitä alkaen laadituissa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on pyritty konkreettisten suositusten avulla auttamaan Romanian viranomaisia keskittämään toimiaan ja kartoitettu Romanian edistymistä. Mekanismia on tänä vuonna sovellettu kymmenen vuotta. Komissio tekee tilannekatsauksen sen saavutuksiin, ratkaisematta oleviin haasteisiin sekä toimiin, jotka edelleen on toteutettava, jotta mekanismin tavoitteet voidaan saavuttaa.

Kuten neuvosto on toistuvasti todennut , yhteistyö- ja seurantamekanismi päättyy, kun kaikki neljä Romaniaan sovellettavaa arviointiperustetta ovat täyttyneet tyydyttävällä tavalla. Arviointiperusteet määriteltiin Romanian liittymisen aikaan, ja ne kattavat jäsenvaltioiden toiminnan kannalta keskeisiä kysymyksiä, joita ovat esimerkiksi oikeuslaitoksen riippumattomuus ja tehokkuus, lahjomattomuus ja korruption torjunta. Jotta perusteet täyttyisivät, on toteutettava sekä lainsäädännöllisiä että institutionaalisia toimia. Näitä toimia voidaan lisäksi arvioida täysipainoisesti ainoastaan tarkastelemalla, miten niiden aiottu vaikutus toteutuu käytännössä, voidaanko niiden katsoa sisältyvän Romanian oikeudelliseen ja institutionaaliseen kehykseen ja ovatko ne peruuttamattomia. Näin kansalaiset voivat luottaa siihen, että Romanian tekemät päätökset ja noudattamat käytännöt ovat täysin oikeusvaltioperiaatteen mukaisia ja että tällä tavoin syntyy keskinäinen luottamus, jota tarvitaan EU:n oikeuden tulokselliseen täytäntöönpanoon.

Oikeuslaitoksen uudistaminen ja korruption torjunta ovat olleet kymmenen viime vuoden ajan keskeisiä kysymyksiä Romanian yhteiskunnalle. Yhteistyö- ja seurantamekanismilla on tärkeä rooli Romaniassa: se toimii uudistusten moottorina ja seuraa toimien tuloksia. Komission päätelmät ja yhteistyö- ja seurantamekanismin toimintamenetelmät ovat aina saaneet neuvoston tuen. Myös monet jäsenvaltiot ovat osallistuneet yhteistyöhön ja antaneet panoksensa. Yhteistyötä on lujitettu myös Romanialle EU:n rahastoista kohdennetulla tuella.

Yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on seurattu kehitystä viimeisten 10 vuoden ajan, ja vuodesta 2014 on pystytty osoittamaan, että johdonmukainen kehitys on alkanut tuottaa kestäviä tuloksia. Lainsäädännölliset ja institutionaaliset toimet ovat olleet tuloksellisia, mikä on useiden tuomarien ja syyttäjien osoittaman sitoutumisen, oikeusministerien toimeenpanotyön sekä Romanian viranomaisten ja komission hyvän yhteistyön ansiota. Myös kansalaisyhteiskunnan vahva panos on ollut keskeinen oikeusjärjestelmän uudistamiselle ja konkreettisille toimille korruptioon puuttumiseksi kaikilla tasoilla. Useissa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on samaan aikaan tuotu esiin myös ne alueet, joilla uudistaminen on edelleen vaikeaa ja joilla sitä on toisinaan jopa vastustettu. Mekanismin tavoitteiden saavuttamista ovat vääjäämättä hidastaneet taustalla vaikuttavat seikat, kuten oikeuslaitoksen riippumattomuuden ja tuomioistuinpäätösten lainvoimaisuuden kyseenalaistaminen ja toisinaan myös suorat pyrkimykset purkaa uudistukset.

Tässä kertomuksessa tarkastellaan Romaniassa vuodesta 2007 saavutettua kehitystä. Kuten aiempinakin vuosina, komissio on analysoinut tilannetta huolellisesti tiiviissä yhteistyössä Romanian instituutioiden kanssa, ja kertomuksen laatimiseen ovat osallistuneet myös kansalaisyhteiskunta ja muut sidosryhmät, esimerkiksi muut jäsenvaltiot.

On tärkeää määrittää selkeästi yhteistyö- ja seurantamekanismin soveltamisala. Sen parametrit vahvistettiin yhteistyö- ja seurantamekanismin perustamisesta annetussa päätöksessä oikeuslaitoksen uudistamisen ja korruption torjunnan osalta. Toiminta parametrien suhteen määrittää, koska arviointiperusteiden katsotaan täyttyneen. Uudistusten vauhtia ja laajuutta on kuitenkin säädellyt myös Romanian laajempi yhteiskunnallinen, oikeudellinen ja poliittinen ympäristö, jossa yhteistyö- ja seurantamekanismin piiriin kuuluvat erityiset kysymykset etenevät. Esimerkiksi hallinnollisten valmiuksien kehittäminen on Romaniassa edelleen kesken, millä on seurauksia uudistusprosessille. Lainsäädäntökäytäntö mahdollistaa parlamentin tekemät nopeat muutokset ohi parempaan säädöskäytäntöön tähtäävien menettelyjen ja kuulemisten, jolloin on vaikeampi osoittaa lainsäädännön kestävyys esimerkiksi korruption torjunnan alalla. Toimielinten välisen vilpittömän yhteistyön ja oikeuslaitoksen riippumattomuuden periaatteita on edelleen lujitettava, sillä Romanian tiedotusvälineissä on hyökätty tuomareita ja syyttäjiä vastaan ja oikeussuojakeinot ovat heikkoja. Vaikka nämä kysymykset eivät kuulu yhteistyö- ja seurantamekanismin toimialaan, niillä on suora vaikutus uudistusten toteuttamiseen, ja niiden vuoksi Romanian on vaikea osoittaa, että uudistukset ovat juurtuneet pysyvästi.

Läpinäkyvyys on kehittynyt myönteiseen suuntaan tässä laajemmassa ympäristössä. Useilla yhteistyö- ja seurantamekanismin kohdealoilla on esimerkiksi viime vuonna selvästi parannettu oikeusjärjestelmää ja korruptiota koskevan tiedon laatua sekä lisätty tiedonsaannin avoimuutta. Jos useammat Romanian instituutiot toteuttaisivat tämänsuuntaisia toimia, muutos näkyisi käytännössä ja edistyminen olisi helpompi osoittaa. Tämän vuoksi tässä kertomuksessa annetaan useita intensiivisempää raportointia ja läpinäkyvyyttä koskevia suosituksia yhteistyö- ja seurantamekanismin kattamilla aloilla. Lyhyellä aikavälillä tämä auttaa komissiota tekemään lopulliset päätelmät, ja kun mekanismi loppuu, uudistuksen kestävyyttä voidaan tukea edistämällä vastuuvelvollisuutta.

Olisi myös korostettava, että yhteistyö- ja seurantamekanismi on luonteeltaan niin erityinen, että linkkien luominen muihin politiikka-aloihin on hankalaa. Tämän vuoksi komissio katsoo, ettei ole suotavaa yhdistää yhteistyö- ja seurantamekanismia muilla aloilla tehtäviin päätöksiin, esimerkiksi mahdollisuuteen saada tukea Euroopan rakenne- ja investointirahastoista tai Schengen-alueelle pääsyyn.

Tässä kertomuksessa tarkastellaan pitkän aikavälin näkökulmasta, mitkä ovat tärkeimmät jäljellä olevat toimet yhteistyö- ja seurantamekanismin tavoitteiden toteuttamiseksi. Tähän mennessä aikaan saadun edistymisen ansiosta painopiste voidaan siirtää tärkeimpiin jäljellä oleviin toimiin. Kun tässä kertomuksessa arviointiperusteiden osana esitetyt toimet on toteutettu, kyseinen peruste katsotaan alustavasti täytetyksi. Kun tämä on toteutunut kaikkien arviointiperusteiden kohdalla, yhteistyö- ja seurantamekanismi lopetetaan. Esitettyjä suosituksia voidaan näin ollen pitää tämän tavoitteen saavuttamisen kannalta riittävinä – paitsi jos kehityskulku muuttuu selvästi. Komissio uskoo, että näin Romanian viranomaiset ja koko EU voivat nopeuttaa prosessia. Komissio katsoo, että määrätietoisen täytäntöönpanon ja uudistusten vauhdin ja johdonmukaisen kohdentamisen ansiosta arviointiperusteet, joissa edistyminen katsotaan merkittäväksi, voidaan päättää nopeastikin. Muiden arviointiperusteiden kohdalla tämä on kuitenkin haastavampaa. Tämän vuoksi komissio aikoo antaa seuraavan kertomuksen suunniteltua aiemmin, vuoden 2017 lopussa, ja on valmis auttamaan edistymisen peruuttamattomuuden vahvistamisessa ja näin ollen koko mekanismin lopettamisessa.

2. ARVIOINTIPERUSTEISSA EDISTYMISEN ARVIOINTI YHTEISTYÖ- JA SEURANTAMEKANISMIN ALUSTA

Tässä jaksossa tarkastellaan edistymistä vuonna 2016 annetussa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa kertomuksessa annettujen suositusten suhteen sekä tehdään yleisarvio kymmenestä uudistusvuodesta. Tärkeimmät toimet ja tulokset esitetään yksityiskohtaisesti kertomukseen liittyvässä teknisessä raportissa. Vaikka arviointiperusteet ovat itsenäisiä, niiden välillä on myös merkittäviä yhteyksiä, jotka vaikuttavat niiden täyttymiseen. Edistymistä arvioitaessa on tarkasteltu rakenteellisia edellytyksiä (esimerkiksi lakeja, toimielimiä ja resursseja), tuloksia ja saavutuksia ja sitä, voidaanko kehitys katsoa peruuttamattomaksi. Yhteistyö- ja seurantamekanismin arviointiperusteista sopimisen jälkeen Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä, kansainvälisissä standardeissa ja parhaissa käytännöissä on tapahtunut merkittäviä muutoksia, samoin EU:n kansallisia oikeusjärjestelmiä koskevissa vertailutiedoissa, jotka ovat ohjanneet Romanian viranomaisia uudistuksissa ja auttaneet mittaamaan Romanian oikeusjärjestelmän ja korruption torjunnan kehittymistä puolueettomasti ja vertailukelpoisesti neljän arviointiperusteen puitteissa.

2.1 Oikeusprosessi

Ensimmäinen vertailuperuste koski oikeusjärjestelmää. Sen painopisteenä oli itsenäisen, puolueettoman ja tehokkaan järjestelmän perustaminen, oikeusprosessin johdonmukaistaminen sekä läpinäkyvyyden ja vastuuvelvollisuuden lisääminen. Institutionaalinen ja lainsäädännöllinen edistyminen tällä alalla on ollut merkittävää. Ylin tuomarineuvosto on vuodesta 2012 vakiinnuttanut asemansa oikeusjärjestelmän vetäjänä. Se on osoittanut yhä suurempaa tahtoa täyttää perustuslain mukainen roolinsa erityisesti oikeuslaitoksen riippumattomuuden puolustajana. Tämä tärkeä rooli siirtyy nyt uudelle, hiljattain valitulle ylimmälle tuomarineuvostolle. Vuonna 2016 toteutetut mielipidetiedustelut osoittivat, että oikeuslaitoksen riippumattomuuteen uskottiin ja oikeuslaitokseen luotettiin edelleen vahvasti. Kuten aiemmissa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on todettu, tähän suuntaukseen on kuitenkin reagoitu siten, että tuomarikuntaa ja oikeudellisia instituutioita vastaan on hyökätty poliittisesti ja tiedotusvälineissä. Erityisesti kansallinen korruptiontorjuntavirasto (DNA) joutui voimakkaiden hyökkäysten kohteeksi vuonna 2016.

Edistyminen tiettyjen tehokkuuteen, resursseihin ja työmäärään liittyvien alojen rakenteellisissa uudistuksissa on ollut hitaampaa, eikä merkittävää muutosta ole havaittavissa, vaikka oikeusministeriön viime vuosina komissiolle toimittamien tietojen laatu on osoittanut, että ministeriöllä ja ylimmällä tuomarineuvostolla on nykyään käytettävissään kattavammat ja paremmat tiedot oikeusjärjestelmän toiminnasta. Oikeusministeriö, ylin tuomarineuvosto ja oikeuslaitos ovat kolmen viime vuoden aikana osoittaneet halukkuutensa ja kykynsä tehdä yhteistyötä ja löytää ratkaisuja uudistusten edistämiseksi. Tätä on tuettu lisäämällä oikeuslaitokselle osoitettuja resursseja erityisesti kahden viime hallituksen aikana. Kehitys on kuitenkin ollut hidasta tuomioistuinten välisen ja sisäisen työmäärän tasapainottamisessa esimerkiksi sen suhteen, miten puututaan eroihin suurten ja pienten tuomioistuinten välillä ja miten tehtävät jaetaan tuomareiden ja tuomioistuinten muun henkilökunnan välillä. Näitä ongelmia koskeva lainsäädäntö ei edennyt vuonna 2016 eikä ongelmia ole kyetty ratkaisemaan yksinomaan hallintotoimin. Eniten kehitystä on saatu aikaan siinä, että käytössä on nyt kaikki välineet tuomioistuinten toiminnan ja henkilöstötilanteen valvomiseksi, ja käyttöön on otettu kattava oikeuslaitoksen kehittämisstrategia vuosiksi 2015–2020.

Ammattitaidon lujittamisessa ja tuomarikunnan riippumattomuuden lisäämisessä tärkeää on ollut myös tuomarikuntaan liittymistä koskevien menettelyiden kurinalaisuus, jota tuetaan kansallisen tuomari-instituutin antamalla pakollisella koulutuksella. Vuotta 2016 pidettiin viimeisimmässä yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa kertomuksessa johtavien tuomareiden ja syyttäjien nimittämisen kannalta testivuotena. Tämä koski erityisesti johtavien syyttäjien ja varasyyttäjien nimittämistä. Yhteenkään nimitetyistä syyttäjistä ei liittynyt lahjomattomuuteen tai ammattitaitoon liittyviä kysymyksiä tai tuomarikunnan tai kansalaisyhteiskunnan sisäisiä ristiriitoja, ja joillakin heistä oli jo hyvin vankka ammattitausta. Käytetyn prosessin vuoksi ei kuitenkaan ollut mahdollista soveltaa kaikkien ehdokkaiden valinnassa selkeää, avointa ja läpinäkyvää menettelyä, joka voidaan muuttaa vakaaksi ja pysyväksi järjestelmäksi.

Ylin tuomarineuvosto on vastuussa myös tuomareiden ammatillisista väärinkäytöksistä ja kurinpitorikkomuksista annettavista seuraamuksista. Vastuu tällaisten tapausten tutkinnasta on edelleen tuomioistuinten tarkastusyksiköllä, jota uudistettiin vuonna 2012 merkittävästi, mikä vahvisti sen asemaa riippumattomana ja ammattimaisena instituutiona. Tämän ansiosta se on aiempaa tehokkaampi ja arvovaltaisempi, mikä oli jälleen havaittavissa sen tuloksissa vuonna 2016. Ylimmän tuomarineuvoston kurinpidollisiin päätöksiin voi hakea muutosta korkeimmassa oikeudessa. Yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa kertomuksessa todettiin vuonna 2016, että päätösketjusta vaikuttaa tulleen aiempaa ennakoitavampi ja johdonmukaisempi.

Romania on antanut uudet siviili- ja rikoslait tarkoituksenaan nykyaikaistaa aineellista oikeutta ja parantaa oikeusprosessin tehokkuutta ja johdonmukaisuutta. Uusi siviililaki tuli voimaan vuonna 2011, siviiliprosessilaki vuonna 2013 ja uusi rikoslaki ja rikosprosessilaki vuonna 2014. Uusi siviililaki ja uusi siviiliprosessilaki ovat tulleet voimaan vaiheittain, ja niitä sovelletaan nyt miltei kaikkiin tapauksiin. Rikoslain ja rikosprosessilain kaikkia säännöksiä on sovellettu heti ensimmäisestä päivästä alkaen. Näin vuosina 2014–2016 voitiin keskittyä niiden johdonmukaiseen toimeenpanoon kaikissa tuomioistuimissa ja syyttäjänvirastoissa sekä niiden säännösten vakiinnuttamiseen. Koko oikeusjärjestelmä on osoittanut toiminnassaan ammattimaisuutta mukautuessaan tähän suureen muutokseen. On saatu näyttöä siitä, että oikeudenkäyntiajat ovat lyhentyneet jonkin verran, oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kunnioitetaan aiempaa enemmän ja tuomiot ovat johdonmukaisempia. Nämä suuret uudistukset ovat miltei valmiit. Niiden saaminen päätökseen yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa vuoden 2016 kertomuksessa suositellulla tavalla on kuitenkin osoittautunut vaikeaksi, mikä osoittaa ongelmien jatkuvan. Siviililaissa olevia uutta infrastruktuuria edellyttäviä säännöksiä on pitänyt lykätä toistuvasti, mikä viittaa puutteelliseen suunnitteluun. Rikoslaki ja rikosprosessilaki tarkentuvat aina perustuslakituomioistuimen tuomioiden kautta, mutta prosessi on monimutkaistunut parlamentin vaikeasti ennakoitavan lainsäädäntötyön vuoksi. Hallitus on esittänyt suuria muutoksia rikoslakiin ja rikosprosessilakiin niiden saattamiseksi perustuslakituomioistuimen tuomioiden mukaisiksi, mutta muutokset olivat joulukuussa 2016 lainsäädäntöelimen toimikauden loppuessa edelleen hyväksymättä. Sen sijaan kaikki huomio parlamentissa keskittyi muutoksiin, jotka aiheuttivat kiistaa sen takia, että ne saattaisivat heikentää korruptiota koskevaa lainsäädäntöä, vaikka niitä ei ole hyväksytty. Hallitus käynnisti 18. tammikuuta 2017 kahden poikkeusasetusluonnoksen kuulemismenettelyn. Näistä toinen koski armahtamista ja toinen rikoslain ja rikosprosessilain muuttamista.