FI Euroopan unionin virallinen lehti C 487/14

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Biologista monimuotoisuutta koskeva EU-politiikka”

(oma-aloitteinen lausunto)

(2016/C 487/03)

Esittelijä: Lutz RIBBE

Komitean täysistunnon päätös 21.1.2016 Oikeusperusta työjärjestyksen 29 artiklan 2 kohta oma-aloitteinen lausunto Vastaava erityisjaosto ”maatalous, maaseudun kehittäminen, ympäristö” Hyväksyminen erityisjaostossa 5.9.2016 Hyväksyminen täysistunnossa 21.9.2016 Täysistunnon nro 519 Äänestystulos (puolesta/vastaan/pidättyi äänestämästä) 156/31/22

1. Tiivistelmä ETSK:n päätelmistä ja suosituksista

1.1 Biologista monimuotoisuutta koskeva EU-politiikka on klassinen esimerkki pitämättä jääneiden lupausten politiikasta unionin ja jäsenvaltioiden tasolla huolimatta siitä, että politiikassa on aivan oikein sekä kartoitettu ongelmat että luotu tarvittavat välineet.

1.2 ETSK vahvistaa komission toteamuksen biologisen monimuotoisuuden suojelun merkityksestä, joka on verrattavissa ilmastonsuojeluun. Kyse ei ole pelkästään eläin- ja kasvilajien säilyttämisestä, vaan suorastaan ihmiskunnan elämän edellytyksistä.

1.3 ETSK kehottaa panemaan johdonmukaisesti ja nopeasti täytäntöön lintudirektiivin ja luontotyyppidirektiivin. Myös vesipuitedirektiivin johdonmukainen ja nopea täytäntöönpano edistäisi ETSK:n mielestä huomattavasti biologisen monimuotoisuuden parempaa suojelua.

1.4 Jäsenvaltioiden on lopulta ilmoitettava EU:n oikeuden täytäntöönpanosta johtuva konkreettinen rahoitustarve, ja komission on asetettava tarvittavat varat käyttöön. Koska Natura 2000 -hankkeen rahoittamista EU:n varoilla ja ensisijaisesti Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahastosta) voidaan pitää monilta osin epäonnistuneena, ETSK kehottaa luomaan erillisen budjettikohdan, josta asetetaan käyttöön rahoitus Natura 2000 -verkostoa varten.

1.5 ETSK kehottaa varmistamaan kaikkien niiden politiikanalojen johdonmukaisuuden, jotka vaikuttavat biologisen monimuotoisuuden suojeluun. ETSK odottaa tässä yhteydessä, että jo ”luonnonhoitoalojen” väliarviointia ja mahdollista YMP:n väliarviointia hyödynnetään varmistamaan se, että YMP kohdennetaan vastedes edistämään biodiversiteettitavoitteiden saavuttamista. ETSK on sitä mieltä, että nyt on muutettava luonnonhoitoalojen laajuutta ja laatua.

1.6 Komitea kannattaa painokkaasti vihreän infrastruktuurin vahvistamista. ETSK kehottaa tässä yhteydessä komissiota ja jäsenvaltioita laatimaan vihreää infrastruktuuria koskevan johdonmukaisen strategian ja panemaan sen täytäntöön. Lisäksi EU:n tulisi asettaa Euroopan laajuinen vihreän infrastruktuurin verkko (TEN-G) investointipainopisteeksi. Myös tässä yhteydessä tarvitaan pikaisesti tähän käyttötarkoitukseen varattuja resursseja.

1.7 Komission yksiköt, ympäristöneuvosto, Euroopan parlamentti, AK ja myös ETSK ovat useaan otteeseen todenneet EU:n politiikkojen epäjohdonmukaisuuden ja kritisoineet sitä, mutta asiassa ei ole viime vuosina saatu aikaan merkittävää muutosta. Jos EU:n omia ehdotuksia biologista monimuotoisuutta koskevien ongelmien ratkaisemiseksi ei kuitenkaan oteta vakavasti eikä niitä toteuteta, ei ole yllättävää, jos a) toivottuja tuloksia ei saada aikaan ja b) pettymys leviää asianosaisten parissa ja yhteiskunnassa.

1.8 EU:n erilaisia biologista monimuotoisuutta käsitteleviä strategioita vuosilta 1998, 2001, 2006 ja 2010, joissa on kuvattu ongelmat osuvasti ja esitetty oikeat välineet, onkin jälkikäteen pidettävä pitkälti hyödyttöminä, sillä niiden avulla ei onnistuttu pitämään poliittista lupausta ja pysäyttämään yhteiskunnan aiheuttamaa biologisen monimuotoisuuden häviämistä.

1.9 ETSK toteaa tämän vuoksi – kuten jo monissa aiemmin antamissaan lausunnoissa biologista monimuotoisuutta koskevasta EU-politiikasta – jälleen kerran, että oikeusperusta on olemassa mutta poliittinen tahto puuttuu! Nykyistä oikeusperustaa ei tarvitse muuttaa.

2. Taustaa: biologista monimuotoisuutta koskevan EU-politiikan aikajana – ja ETSK:n reaktiot

2.1 Sen jälkeen kun vuoden 1998 biologista monimuotoisuutta koskevassa strategiassa (1) todettiin, että ”Euroopan unionin runsas biologinen monimuotoisuus on muuttunut hitaasti vuosisatojen kuluessa ihmisten toiminnan vaikutuksesta” ja että ”muutaman viime vuosikymmenen kuluessa ihmisen vaikutus on nopeutunut ratkaisevasti”, asetettiin Eurooppa-neuvoston vuonna 2001 hyväksymässä kestävän kehityksen strategiassa (Göteborgin strategiassa) biologista monimuotoisuutta koskevat selkeät tavoitteet, eli EU:n biologisen monimuotoisuuden häviämisen pysäyttäminen vuoteen 2010 mennessä ja toimet elinympäristöjen ja luonnonjärjestelmien ennallistamiseksi.

2.2 Näiden tavoitteiden toteuttamiseksi julkaistiin vuonna 2001 biologista monimuotoisuutta koskeva toimintasuunnitelma (2) ja toukokuussa 2006 toinen biologista monimuotoisuutta koskeva toimintasuunnitelma (3); jälkimmäinen ei tosin eronnut sisällöllisesti paljonkaan ensimmäisestä.

2.3 EU:n valtion- ja hallitusten päämiesten oli maaliskuussa 2010 myönnettävä, etteivät he voi pitää vuonna 2001 antamaansa lupausta huolimatta erilaisista toimintasuunnitelmista, jotka ETSK oli aina arvioinut oikeiksi ja tarkoituksenmukaisiksi.

2.4 Tämän jälkeen hyväksyttiin komission tiedonannon ”Vaihtoehtoja biologista monimuotoisuutta koskevaksi EU:n visioksi ja tavoitteeksi vuoden 2010 jälkeen” (4) pohjalta uusi ”Luonnon monimuotoisuutta koskeva EU:n strategia vuoteen 2020” (5), jossa kuitenkin vain toistettiin aiempien toimintasuunnitelmien vanhat vaatimukset ja välineet ja lykättiin vuodelle 2010 asetetut tavoitteet vuoteen 2020.

2.5 Siinä todettiin optimistisesti, että ”EU:n vuoteen 2020 ulottuva luonnon monimuotoisuutta koskeva strategia – – viitoittaa EU:n toimia, jotta se voi saavuttaa omat luonnon monimuotoisuutta koskevat tavoitteensa ja noudattaa maailmanlaajuisia sitoumuksiaan”.

2.6 ETSK on antanut lausunnon myös tästä strategiasta (6) ja esittänyt kriittisiä huomioita; komitea ilmaisi mm. syvän huolensa siitä, että ”[p]oliitikoilla ei tähän mennessä ole ollut voimaa tai tahtoa toteuttaa jo vuosia tarpeellisiksi tunnustettuja toimia, vaikka tiedonannossa tehdään jälleen kerran selväksi, että yhteiskunta ja talous hyötyisivät yhtä lailla tiukasta biodiversiteettipolitiikasta. Jäsenvaltiot eivät ole edes panneet kokonaan täytäntöön EU:n keskeisiä luonnonsuojeludirektiivejä – 32 tai 19 vuotta niiden voimaantulon jälkeen.”

2.7 ETSK:lle oli tuolloin ”epäselvää, miten voidaan korjata edelleen puuttuvaa poliittista tahtoa. Tässä mielessä esitetty luonnon monimuotoisuutta koskeva strategia ei ole todellinen edistysaskel. Tarkasteltavasta tiedonannosta ministerineuvostossa tähän mennessä käydyistä keskusteluista ilmenee, että edelleen ollaan kaukana biodiversiteettipolitiikan integroinnista muihin politiikanaloihin.”

2.8 Komitea piti jo tuolloin erittäin tärkeänä, että tulevissa poliittisissa uudistusprosesseissa (esimerkiksi kalastus-, maatalous-, liikenne-, energia- ja koheesiopolitiikassa) luodaan tiivis yhteys biologista monimuotoisuutta koskevaan strategiaan. Komitea näki kuitenkin vielä suuria puutteita ja tuli siihen tulokseen, että ”[k]omission on suhtauduttava vakavammin omaan luonnon monimuotoisuutta koskevaan strategiaansa!”.

2.9 EU:n uudessa biologista monimuotoisuutta koskevassa strategiassa esitetystä väitteestä, että oikea tie on löydetty ja biologisen monimuotoisuuden häviämiselle voidaan nyt lopultakin laittaa piste, on vain neljän vuoden jälkeen tuskin mitään jäljellä. Tämä ilmenee hyvin selvästi luonnon monimuotoisuutta koskevan strategian väliarvioinnista (7).

3. Nykyisen luonnon monimuotoisuutta koskevan strategian väliarviointi

3.1 Strategiassa on kaikkiaan kuusi selvästi määriteltyä tavoitetta ja 20 toimenpidettä. Väliarvioinnissa todetaan seuraavaa:

3.1.1 Tavoite 1 (”Pysäytetään – – kaikkien EU:n luontolainsäädännön soveltamisalaan kuuluvien lajien ja luontotyyppien tilan huonontuminen ja saavutetaan niiden tilan merkittävä ja mitattavissa oleva parannus – –.”): Vaikka edistystä on tapahtunut, se on ollut liian hidasta tavoitteen saavuttamiseksi. Puutteita on ennen kaikkea Natura 2000 -verkoston loppuunsaattamisessa merialueilla, Natura 2000 -alueiden tehokkaan hoidon varmistamisessa sekä Natura 2000 -verkoston tukemiseen tarvittavien varojen käyttöön asettamisessa. Vaikka Natura 2000 -verkosto on ”pääosin” saatu valmiiksi maa-alueiden osalta, vuonna 2012 vain 58 prosentilla Natura 2000 -alueista oli hoitosuunnitelmat tai tällaisia suunnitelmia oltiin laatimassa.

3.1.2 Tavoite 2 (”Ylläpidetään ja parannetaan ekosysteemejä ja niiden tarjoamia palveluja vuoteen 2020 mennessä luomalla vihreää infrastruktuuria ja ennallistamalla ainakin 15 prosenttia huonontuneista ekosysteemeistä.”): Tähän mennessä toteutetut toimet eivät ”kuitenkaan vielä ole pysäyttän[ee]t ekosysteemien ja niiden tarjoamien palvelujen huonontumista”.

3.1.3 Tavoite 3 (”Vahvistetaan maatalouden ja metsätalouden vaikutusta luonnon monimuotoisuuden ylläpitämiseen ja parantamiseen.”): Tavoitteessa ”ei [ole tapahtunut] merkittävää yleistä edistymistä” ja ”[m]aatalouteen liittyvien EU:n tärkeinä pitämien lajien ja luontotyyppien suojelutason jatkuva heikkeneminen osoittaa, että tarvitaan enemmän toimia luonnon monimuotoisuuden suojelemiseksi ja parantamiseksi kyseisillä alueilla. Yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) ja asiaankuuluvien ympäristöpolitiikkojen vuorovaikutus on prosessissa merkittävässä asemassa.” Vaikka nyt on olemassa monia eri välineitä, jäsenvaltioiden on hyödynnettävä niitä ”riittävässä määrin”. Vain jos niitä käytetään ”laajemmin”, EU saattaa vielä saavuttaa tavoitteen vuoteen 2020 mennessä. Kaiken kaikkiaan tarvitaan ”paljon tehokkaampia toimia”.

3.1.4 Tavoite 4 (”Varmistetaan kalavarojen kestävä käyttö”): ”Poliittisten puitteiden luomisessa – – on edistytty merkittävästi”, mutta ”[p]olitiikan täytäntöönpanossa on kuitenkin ollut suuria eroja EU:n eri osissa, ja sen varmistamisessa, että tavoitteet saavutetaan aikataulussa, on vielä suuria haasteita. Hieman yli 50:tä prosenttia kestävän enimmäistuoton suhteen arvioiduista kannoista kalastettiin kestävällä tasolla vuonna 2013.” Kaikilla (!) Euroopan merillä suuntaus on edelleen laskeva.

3.1.5 Tavoite 5 (”Haitallisten vieraslajien torjuminen”): Tämä on ainoa tavoite, jossa EU:n ”tavoitteen saavuttaminen etenee suunnitellusti” ja jossa voidaan odottaa, että vuoteen 2020 asetettu tavoite saavutetaan.

3.1.6 Tavoite 6 (”Maailman luonnon monimuotoisuuden häviämisen torjunnan edistäminen”): ”Pyrkimyksissä vähentää eurooppalaisten kulutustottumusten vaikutuksia maailman luonnon monimuotoisuuteen ei kuitenkaan ole edistytty riittävästi. Tämänhetkisellä kehitystahdilla nykytoimet eivät välttämättä riitä luonnon monimuotoisuutta koskevien Aichin tavoitteiden saavuttamiseen määräaikaan mennessä.”

3.2 Tämä pettymystä tuottava väliarvioinnin tulos esitettiin juuri kun Euroopan komissio pohtii luonnonsuojelua käsittelevien EU:n tärkeimpien direktiivien, eli vuonna 1979 annetun lintudirektiivin ja vuonna 1992 luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun direktiivin perusteellista tarkistusta.

3.3 Lintu- ja luontotyyppidirektiivien toimivuustarkastusta käsittelevissä asiantuntijaraporteissa (8) vahvistetaan se, mitä ETSK on toistanut jo vuosia: oikeuskehys on riittävä, eikä sitä voi syyttää epäonnistumisesta biologisen monimuotoisuuden suojelutavoitteiden saavuttamisessa. Keskeisiä puutteita ovat toimenpiteiden toteuttamatta jättäminen, luonnonsuojelubudjetin puuttuminen sekä EU-politiikan epäjohdonmukaisuus.

4. Yleistä

4.1 ETSK toistaa kantansa, että meillä on EU:ssa ”[b]iologisen monimuotoisuuden säilyttämiseksi – – jo olemassa lakeja, direktiivejä, ohjelmia, mallihankkeita, poliittisia julistuksia tai suosituksia, mutta täytäntöönpano ja koordinointitoimet ovat puutteellisia kaikilla poliittisilla toimintatasoilla.” Komitea perustaa kantansa paitsi arviointitutkimukseen myös ympäristöneuvoston 16. joulukuuta 2015 antamiin päätelmiin (9), jotka eivät oleellisesti eroa ympäristöneuvoston vuonna 2011 antamista päätelmistä. Niin kauan kuin direktiivejä ei ole pantu täysimääräisesti täytäntöön, niin kauan kuin riittäviä varoja ei aseteta käyttöön tai hyödynnetä ja niin kauan kuin muita EU:n politiikanaloja ei suunnata johdonmukaisesti biologisen monimuotoisuuden tarpeiden edellyttämällä tavalla, ei toivottuja tuloksia voida saavuttaa.

4.2 Uudet strategiapaperit, toimintasuunnitelmat ja/tai oikeuskehyksen tarkistukset eivät muuta asiaa, vaan ne ovat pikemminkin harhaanjohtavaa poliittista toimintaa, joka valuu hukkaan, jos todellista toteuttamatta jättämisen ongelmaa ei ratkaista.

4.3 Jotta biologisen monimuotoisuuden säilyttäminen voi onnistua, tarvitaan useita lähestymistapoja:

4.4 Natura 2000 -verkoston vakiinnuttaminen

4.4.1 Natura 2000 -verkko on ehdottoman välttämätön ”perinteiselle” luonnonsuojelulle, eli esimerkiksi harvinaisten eläin- ja kasvilajien ja ainutlaatuisten luontotyyppien, kuten soiden, kuivien elinympäristöjen ja lähes luonnontilaisten metsien jäänteiden, säilyttämiselle. Se perustuu erityisesti vuonna 1992 annettuun luontotyyppidirektiiviin ja jo vuonna 1979 annetun lintudirektiivin myötä vakiintuneisiin lintujensuojelualueisiin.

4.4.2 Etenkin luontotyyppidirektiivin antamisen myötä sekä jäsenvaltiot että Euroopan komissio lupasivat — yhtäältä saada Natura 2000 -verkoston valmiiksi kolmessa vuodessa (10) ja — toisaalta huolehtia rahoituksesta, jottei taakkaa jätettäisi maanomistajien tai maankäyttäjien kannettavaksi.

4.4.3 Verkoston olisi siis pitänyt olla valmis vuonna 1995, yli 20 vuotta sitten. Sittemmin useimmat alueet on tosin nimetty ja EU:n jäsenvaltioiden maa-alasta 18 prosenttia on nyt nimetty Natura 2000 -alueiksi, mutta pelkkä nimeäminen ei riitä. Monilla alueilla ei edelleenkään ole pysyvää oikeudellista suojaa, ja vasta vähän yli puolella alueista on hoito- tai hallintasuunnitelma. Kuitenkin niin kauan kuin kansalaisille ja hallintotahoille, ja erityisesti maanomistajille ja maankäyttäjille, on epäselvää, mikä on nyt sallittua tai kiellettyä, ei voida puhua onnistuneesta luonnonsuojelusta eikä myöskään myöntää korvausta mahdollisista käyttörajoituksista.

4.4.4 On kuvaavaa, että ympäristöneuvosto kannusti 19. joulukuuta 2011 jäsenvaltioita – ja siten itseään – ”saamaan nopeasti valmiiksi Natura 2000 -verkoston perustamisen, kehittämään ja toteuttamaan hoitosuunnitelmia tai muita vastaavia välineitä – – ja siten luomaan vahvan perustan strategiselle suunnittelulle vuosien 2014–2020 monivuotisen rahoituskehyksen toteuttamista silmällä pitäen.” Sitä, minkä olisi oikeastaan pitänyt olla valmis 20 vuotta sitten, kannustettiin jälleen vuonna 2011 perustamaan ”nopeasti”, eikä sitä ole vieläkään saatu valmiiksi!

4.4.5 Tämän vuoksi ympäristöneuvosto kehotti 16. joulukuuta 2015 toistamiseen jäsenvaltioita – ja siten itseäänkin – ”saattamaan [jopa] nopeasti päätökseen Natura 2000 -verkoston luomisen”.

4.5 Suojelualueiden ulkopuolella toteutettavat toimet

4.5.1 Komissio, ympäristöneuvosto ja Euroopan parlamentti (11) painottavat hyvinkin perustellusti, että biologista monimuotoisuutta koskevassa politiikassa ei ole kyse vain eläin- ja kasvilajien tai luontotyyppien suojelusta, vaan ihmisten tuotantolähteistä ja elinkeinoista. Vain yksi monista esimerkeistä on hyönteisten, kuten mehiläisten tai perhosten, suorittama pölytys, jonka taloudellinen arvo – ei vain maatalouden kannalta – on mittaamaton. Komission oli kuitenkin todettava, että ekosysteemit eivät pysty enää tarjoamaan laadultaan ja määrältään optimaalisia peruspalveluita (joita ovat esimerkiksi viljelykasvien pölytys sekä puhdas ilma ja vesi) (12).

4.5.2 Pölyttäjiä tai hajottajia, mutta myös monia muita lajeja (ja niiden suoritusta) ei voida säilyttää keskittymällä vain suojelualueiden osoittamiseen. Biologista monimuotoisuutta koskevassa EU-politiikassa on myös asetettava suojelualueita koskevien vaatimusten lisäksi yleisiä vaatimuksia, ja tässä on yhdenmukaisuudella maankäyttöpolitiikan kanssa keskeinen rooli.

4.5.3 Tässä yhteydessä on aivan oikein, että sekä komissio että neuvosto korostavat toistuvasti esim. maatalousalan merkitystä, viimeksi väliarvioinnissa: Neuvosto ”toteaa, että maatalous on yksi merkittävimmistä maa-alueiden ekosysteemeihin kohdistuvista paineista ja että luontotyyppidirektiivin soveltamisalaan kuuluvien maatalouteen liittyvien luontotyyppien ja lajien suojelutasossa ei ole tapahtunut mitattavissa olevaa parannusta vuoteen 2012 mennessä, ja pitää valitettavana sitä, että viljelymaiden linnut, niittyjen perhoset ja pölyttäjähyönteiset ovat merkittävässä määrin vähentyneet; tämä osoittaa tiettyjen maatalouskäytäntöjen kuten joidenkin maan maatalouskäytöstä luopumista ja maataloustuotannon tehostumista koskevien sääntöjen aiheuttavan jatkuvia paineita” (13).

4.6 EU-politiikan epäjohdonmukaisuus

4.6.1 Vaikka luonnon monimuotoisuutta koskevassa EU:n strategiassa vuoteen 2020 painotetaan, että se on ”olennainen osa Eurooppa 2020 -strategiaa” (14), Eurooppa 2020 -strategiassa ei mainita kertaakaan käsitteitä ”biologinen monimuotoisuus”, ”elinympäristöt”, ”luonnonsuojelu” tai ”lajien suojelu” eikä ”perintöainesten kirjon suoja” tai ”ekosysteemi”. Ainoastaan käsite ”luonnon monimuotoisuus” mainitaan lyhyesti kahdesti, ja vain ohimennen ”resurssitehokkuuden” yhteydessä. ETSK ei voi lainkaan ymmärtää, miten Euroopan komissio on voinut esittää tällaisen toteamuksen: todellinen politiikka on täysin päinvastaista.

4.6.2 Koska EU:n vuonna 2001 esittämällä kestävän kehityksen strategialla ei poliittisesti ole enää mitään todellista merkitystä, Eurooppa 2020 -strategia tarjoaisi kuitenkin juuri oikeat puitteet ongelmaan puuttumiseksi. ETSK on toistuvasti kehottanut talous- ja rahoitusministerejä pohtimaan esimerkiksi biologisen monimuotoisuuden heikkenemisen taloudellista merkitystä (15). Näin ei ole vielä tapahtunut.

4.6.3 Koska EU:n luonnonsuojeludirektiivien ja EU:n biodiversiteettistrategian tavoitteet vastaavat myös kansainvälisesti sovittuja tavoitteita (esimerkiksi Aichin tavoitteet biologista monimuotoisuutta koskevan YK:n yleissopimuksen puitteissa tai kestävän kehityksen tavoitteet), biologista monimuotoisuutta koskeva politiikka on välttämättä integroitava kestävän kehityksen tavoitteiden toteuttamisstrategiaan tai EU:n uuteen kestävän kehityksen strategiaan kattavasti.

4.6.4 Monet komission yksiköt ja eräät EU:n ministerineuvostot ovat kuitenkin tähän asti edelleen pitäneet biologista monimuotoisuutta koskevaa politiikkaa pikemminkin kilpailevana politiikanalana, joka osittain pysäyttää tai estää talouskehityksen ja lisäksi sitoo varoja.

4.6.5 On selvää, että erilaisten käyttötapojen välillä on konflikteja, ja toisinaan luonnonsuojeludirektiivit estävät luontoympäristöön kohdistuvat toimet. Juuri tämä on kuitenkin luonnonsuojelun tehtävä, toisin sanoen huolehtia valtion taholta luonnonvarojen taloudellisen hyödyntämisen ja säilyttämisen tasapainoisesta suhteesta. Tältä osin luonnonsuojelu ei eroa muista politiikanaloista, kun markkinavoimien vapaaseen toimintaan puututaan sääntelytoimenpiteillä.

4.6.6 Siinä, että perinteisten talous- ja ympäristöpolitiikkojen välillä ei ole todellista yhdenmukaisuutta, ei ole mitään uutta. Jo vuonna 2006 ETSK pahoitteli sitä, että ”tavoitteet ja todellisuus ovat erittäin kaukana toisistaan” ja että ”usein [julkissektorin] suunnittelupäätökset ja tukiohjelmat päinvastoin vaarantavat monimuotoisuutta entisestään” (16).

4.6.7 Tämän tavoitekonfliktin tärkein syy on yksityisten, etenkin taloudellisten intressien toteuttamisen ja yleisen edun välinen ristiriita. EU:n aiemmat toteamukset on tulkittava siten, että EU kannattaa yleisen edun mukaisesti suunnattua biologisen monimuotoisuuden suojelua. Tässä tapauksessa olisi johdonmukaista, että se laatisi selkeitä ohjeita sellaisten taloudellisten intressien rajoittamiseksi, jotka ovat ristiriidassa biologisen monimuotoisuuden suojelun kanssa, ja panisi ohjeet täytäntöön.

4.7 Maatalouspolitiikka/maatalous

4.7.1 ETSK on tarkastellut useaan otteeseen maatalouden, yhteisen maatalouspolitiikan ja biologisen monimuotoisuuden suhdetta ja todennut, että biologinen monimuotoisuus heikkenee asteittain mutta laaja-alaisesti ja jatkuvasti, vaikka maataloustuottajat pääasiassa noudattavat voimassa olevia lakeja. Tämä tapahtuu lainsäädännön rajoissa noudatettaessa niin sanottuja hyviä ammattikäytänteitä. Tilannetta ei voida muuttaa luonnonsuojelulakia uudistamalla vaan ainoastaan muuttamalla hyödyntämiskäytänteitä yhdistettynä tarkistettuun maatalouden tukipolitiikkaan. ETSK viittaa tässä yhteydessä oma-aloitteiseen lausuntoonsa aiheesta ”Yhteisen maatalouspolitiikan uudistaminen vuonna 2013” (17), jossa esitetään yksityiskohtaisesti, mitä muutoksia komitea pitää tarpeellisena.

4.7.2 Komissio tietää hyvin maatalouden merkityksen, sillä se toteaa, että ”yhteisellä maatalouspolitiikalla (YMP) on politiikan välineistä merkittävimmät vaikutukset maaseudun biodiversiteettiin. – – Luonnon monimuotoisuuden kannalta eräs huononnuksista oli pakollisesta kesannoinnista luopuminen (18).” Maatalouspolitiikka on edelleen usein ristiriidassa biologista monimuotoisuutta koskevan politiikan kanssa, vaikka YMP:n osilla, erityisesti toisen pilarin maatalouden ympäristöohjelmilla, osoitetaan, miten nämä ristiriidat voidaan ratkaista.

4.7.3 Kesannointia ei otettu 1980-luvun puolivälissä käyttöön maatalousmaan ekologisen vakauden parantamiseksi vaan ylituotannon vähentämiseksi. Vuonna 2013 toteutetulla YMP:n uudistuksella otettiin uudelleen esiin ajatus siitä, että osaa viljelymaista hyödynnettäisiin vähemmän intensiivisesti. ”Ympäristötoimien” yhteydessä ns. ”luonnonhoitoalueet” tulivat pakollisiksi. Tässä yhteydessä käytiin kuitenkin kiivasta keskustelua a) laajuudesta ja b) kysymyksestä, mitä ”luonnonhoidolla” tarkoitetaan.

4.7.4 Niinpä nykyisin ”luonnonhoidoksi” määritellään esim. palkokasvien tai kaupallisten viljelykasvien viljely. Vaikka niiden alojen lisääntyminen, joilla viljellään palkokasveja tai kaupallisia viljelykasveja, onkin lähtökohtaisesti tervetullutta, ei näillä toimilla edistetä merkittävästi biologisen monimuotoisuuden parantamista. Myös se tosiasia, että torjunta-aineiden käyttö on osittain sallittua luonnonhoitoalueilla, on selkeässä ristiriidassa maatalouspolitiikan viherryttämispyrkimysten kanssa: torjunta-aineet eivät lisää monimuotoisuutta vaan edistävät sen vähenemistä.

4.7.5 Komission tulisi mahdollisimman pian laatia alustava arvio päätettyjen toimenpiteiden vaikutuksesta, sillä ”ympäristötoimet” ovat olleet yksi tärkeimmistä perusteista EU:n talousarviosta myönnettävien maatalousmaksujen säilyttämiselle.

4.7.6 Tätä taustaa vasten tulisi myös EU:n monialaisissa politiikoissa ja etenkin t&k- ja innovointitoimintaan liittyvissä politiikoissa ottaa huomioon ja tarkastella erityisesti, miten maataloutta koskeva tutkimus-, kehitys- ja innovointitoiminta voi osaltaan edesauttaa biologisen monimuotoisuuden parantamista EU:ssa.

4.8 Vihreä infrastruktuuri

4.8.1 Luontotyyppidirektiivissä on merkittäviä teknisiä puutteita: vaikka sen 10 artiklassa nimenomaan viitataan maisemapiirteiden jatkuvuuden merkitykseen, siinä ei kuitenkaan mainita yhdistävää mekanismia, joka johtaisi johdonmukaiseen luontotyyppien verkostojärjestelmään Euroopassa. Komissio hahmottelee vihreästä infrastruktuurista antamassaan tiedonannossa sitä, miten tämä puute voitaisiin korjata asianmukaisilla investoinneilla – sekä laaja-alaisen että pienimuotoisen – vihreän infrastruktuurin säilyttämiseen ja palauttamiseen. Tätä taustaa vasten on erittäin tärkeää, että hyväksytään ja pannaan täytäntöön vihreää infrastruktuuria edistävä johdonmukainen strategia. Strategian keskeisenä osana olisi joka tapauksessa oltava Euroopan laajuisen biodiversiteettiverkoston (TEN-G) menetelmäpuitteet ja rahoitusväline. Tämä koskee niin laajoja kuin pieniä aloja, esimerkkinä maatalousmaisemat.

4.9 Huomioita jäsenvaltioiden ja mahdollisten ehdokasmaiden politiikasta

4.9.1 Monissa jäsenvaltioissa tai ehdokasmaissa ympäristöä vahingoitetaan edelleen merkittävästi. Mainittakoon vain muutamia esimerkkejä:

4.9.2 Romaniassa luonnonmetsien pinta-ala oli EU:hun liittymisen aikaan yli 2 000 km2. Tämä ala on lähes kokonaan nimetty Natura 2000 -alueeksi. Tällä välin Romanian luonnonmetsissä on dokumentoitu lukuisia laajoja avohakkuita, jotka ovat aiheuttaneet Euroopan luonnonperinnön korvaamattomia menetyksiä.

4.9.3 Balkanin ja etenkin Länsi-Balkanin maiden jokiekosysteemit ovat ylivoimaisesti arvokkaimmat Euroopassa. Noin kolmanneksessa entisen Jugoslavian uusien tasavaltojen ja Albanian joista on luontaista dynamiikkaa, ja niitä voi vielä kutsua luonnonjoiksi. Dokumentoitu suunnitelma, joka sisältää yli 2 700 (!) vesivoimalaa, joista ainakin kolmannes sijaitsee luonnonsuojelualueilla, uhkaa vakavasti kaikkien Balkanin jokien luontaista dynamiikkaa ja biologista monimuotoisuutta. Näiden hankkeiden rahoitukseen käytetään julkisia varoja. Lähes kaikissa EU:n jäsenvaltioissa lähes kaikkien jokien biologista monimuotoisuutta on jo vahingoitettu vakavasti, joten nykyisin on – mm. EU:n vesipuitedirektiivin täytäntöönpanon puitteissa – hankittava huomattavia summia niiden luonnontilaan palauttamista varten.

4.9.4 Lukuisia lintulajeja, jotka on lueteltu lintudirektiivin liitteessä I ja joita näin ollen suojellaan EU:ssa, vainotaan piittaamattomasti ehdokasmaissa Balkanilla. Lintujen metsästys on myös monissa jäsenvaltiossa usein ratkaisematon ongelma. Kapustahaikaroiden, kurkien, kääpiömerimetsojen ja ruskosotkien ampuminen – vain muutamia lajeja mainitaksemme – heikentää näiden lajien pesimäkantoja EU:ssa.

4.10 Rahoitus

4.10.1 Toinen väliarvioinnissa ja myös neuvoston päätelmissä esiin tullut ongelma on rahoitus, myös Natura 2000 -verkoston rahoitus. Komission vuonna 2004 antamassa tiedonannossa (19) tarkasteltiin verkoston rahoitusta, nimittäin a) sitä varten tarvittavien varojen määrää ja b) kysymystä siitä, mistä varat on tarkoitus ottaa. Tuolloin mainittiin arvioituna vuosittaisena summana 6,1 miljardia euroa. Päätettiin, ettei sitä varten luoda erillistä budjettikohtaa eikä laajenneta vastaavasti Life-ohjelmaa vaan käytetään ensisijaisesti YMP:n toista pilaria ja muita EU:n rahastoja.

4.10.2 ETSK epäili tuolloin määrää ja piti ”tätä tarkempien kustannuslaskelmien pikaista esittämistä täysin välttämättömänä. Komitea esim. epäilee uusille jäsenvaltioille osoitetun 0,3 miljardin euron riittävyyttä (viidelletoista vanhalle jäsenvaltiolle osoitettu summa on 5,8 miljardia euroa).” (20)

4.10.3 Tähän mennessä asian suhteen ei ole tapahtunut mitään, ja samasta summasta keskustellaan edelleen. Vastuulliset jäsenvaltiot ja komissio eivät ole tähän mennessä selkeyttäneet tilannetta.

4.10.4 ETSK muistutti tuolloin siitä vaarasta, että Natura 2000 -toimien rahoittaminen toisesta pilarista voisi johtaa kilpailuun muiden maaseudun kehittämistoimien kanssa (21). Tämä on toteutunut kahtalaisesti: ensinnäkin toisesta pilarista suoritettuja maksuja leikattiin rahoituskaudella 2007–2013 aiempaan rahoituskauteen nähden 30 prosentilla, ja toiseksi Euroopan tilintarkastustuomioistuin ja ympäristöneuvosto ovat aivan perustellusti huomauttaneet, että ”jäsenvaltiot eivät aina pitäneet EAKR:ää mahdollisena biologisen monimuotoisuuden edistämisen välineenä eikä sen mahdollisuuksia Natura 2000:n rahoituslähteenä oivallettu riittävässä määrin.” (22)

4.10.5 Tämän johdosta Euroopan komission (23) täytyi todeta, että vaikka Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto on yhteisössä edelleen Natura 2000:n ja EU:n biologisen monimuotoisuuden tärkein rahoituslähde, ”[v]ain 20 prosenttia suojelualueiden, mukaan luettuna Natura 2000 -verkosto, vaatiman rahoituksen kokonaistarpeesta on koossa”.

4.10.6 Onkin erittäin tärkeää kartoittaa EU:n luonnonsuojeludirektiivien täytäntöönpanon edellyttämä tarkka rahoitustarve ja asettaa käyttöön asianmukaiset varat, jotka on varattu tähän käyttötarkoitukseen erillisessä budjettikohdassa (esim. laajennetussa Life-budjetissa).

4.11 Vaikuttamis- ja osallistumisprosessit

4.11.1 Puutteet EU:n biodiversiteettistrategian täytäntöönpanossa – erityisesti Natura 2000:n yhteydessä – juontuvat osittain myös kansalaisyhteiskunnan riittämättömistä osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksista asianomaisilla suojelualueilla. Suojelualueiden osoittamista voidaan pitää ensivaiheessa hallinnollisena päätöksenä, jonka tekemisessä on noudatettava kaikkia oikeusvaltion periaatteita. Hallinnointi- ja hoitosuunnitelmien kehittämisessä ja toteuttamisessa maanomistajat, maankäyttäjät, luonnonsuojelujärjestöt ja kunnat tulisi kuitenkin ottaa tiiviisti mukaan. Tämä on usein jäänyt tapahtumatta, mikä on johtanut monissa tapauksissa siihen, että biologista monimuotoisuutta koskevaan EU-politiikkaan suhtaudutaan epäluuloisesti ja torjuvasti.

Bryssel 21. syyskuuta 2016. Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Georges DASSIS

(1) COM(1998) 42 final.

(2) COM(2001) 162 final.

(3) COM(2006) 216 final.

(4) COM(2010) 4 final.

(5) COM(2011) 244 final.

(6) EUVL C 24, 28.1.2012, s. 111.

(7) COM(2015) 478 final.

(8) Milieu, IEEP ja ICF, Evaluation Study to support the Fitness Check of the Birds and Habitats Directives, maaliskuu 2016.

(9) Euroopan unionin neuvosto, asiakirja N:o 15389/15.

(10) Kolmen vuoden määräajassa (eli vuoteen 1995 mennessä) jäsenvaltioiden tuli ilmoittaa verkostoon liitettävät alueet. Kaikkia alueita ei ole vieläkään ilmoitettu.

(11) Ks. mm. Euroopan parlamentin 2. helmikuuta 2016 antama päätöslauselma biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian väliarvioinnista (2015/2137(INI)).

(12) COM(2010) 548 final, 8.10.2010, s. 3.

(13) Euroopan unionin neuvoston asiakirja nro 15389/2015, kohta 36.

(14) COM(2011) 244 final, s. 2.

(15) EUVL C 48, 15.2.2011, s. 150, kohta 2.3.

(16) EUVL C 195, 18.8.2006, s. 96

(17) EUVL C 354, 28.12.2010, s. 35.

(18) COM(2010) 548 final, s. 5.

(19) COM(2004) 431 final.

(20) EUVL C 221, 8.9.2005, s. 108, kohta 3.10.1.

(21) EUVL C 221, 8.9.2005, s. 108, kohdat 3.14.1 ja 3.14.2.

(22) Ympäristöneuvosto 16.12.2015.

(23) COM(2010) 548 final, s. 13.