LAUSUNTO 11/2020

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan ja 322 artiklan 2 kohdan nojalla)

ehdotuksesta neuvoston asetukseksi (EU, Euratom) arvonlisäverosta kertyvien omien varojen lopullisesta yhdenmukaisesta kantomenettelystä annetun asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89 muuttamisesta (asiakirja 12771/20, toimielinten välinen asia 2018/0133 (NLE))

(2021/C 26/01)

SISÄLLYS

Kohta Sivu Yhteenveto I-V 3 Johdanto 1-5 3 Huomautukset 6-39 4 Alv-nettotulojen kokonaismäärien ja alv-määräytymisperusteiden laskeminen 15-19 6 Lopullisen monivuotisen painotetun keskimääräisen alv-kannan laskeminen 20-27 7 Alv-perusteisia omia varoja koskevien ilmoitusten antaminen ja niiden tarkastamismenettely 28-34 8 Alv-perusteisten omien varojen toimintaa koskevaraportointi 35-39 8 Päätelmät 40-43 9 LIITE 10

EUROOPAN UNIONIN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN, joka

ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 287 artiklan 4 kohdan ja 322 artiklan 2 kohdan,

ottaa huomioon ehdotuksen neuvoston asetukseksi (EU, Euratom) arvonlisäverosta kertyvien omien varojen lopullisesta yhdenmukaisesta kantomenettelystä 29 päivänä toukokuuta 1989 annetun asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89 muuttamisesta (asiakirja 12771/20, toimielinten välinen asia 2018/0133 (NLE)),

ottaa huomioon ehdotuksen neuvoston asetukseksi (EEC, Euratom) arvonlisäverosta kertyvien omien varojen lopullisesta yhdenmukaisesta kantomenettelystä 29 päivänä toukokuuta 1989 annetun neuvoston asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89 muuttamisesta (COM(2018) 328 final),

ottaa huomioon neuvoston esittämän lausuntopyynnön, jonka tilintarkastustuomioistuin vastaanotti 11 päivänä marraskuuta 2020,

ottaa huomioon Euroopan unionin omien varojen järjestelmästä 26 päivänä toukokuuta 2014 annetun neuvoston päätöksen 2014/335/EU, Euratom (1),

ottaa huomioon arvonlisäverosta kertyvien omien varojen lopullisesta yhdenmukaisesta kantomenettelystä 29 päivänä toukokuuta 1989 annetun neuvoston asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89 (2), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 14 päivänä huhtikuuta 2003 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 807/2003 (3),

ottaa huomioon Euroopan tilintarkastustuomioistuimen aikaisemmin antamat lausunnot EU:n omien varojen järjestelmästä, varsinkin lausunnon 5/2018 (4),

ottaa huomioon omia varoja käsittelevän korkean tason työryhmän joulukuussa 2016 julkaiseman lopullisen raportin ja siihen sisältyvät suositukset EU:n tulevasta rahoituksesta (5),

sekä katsoo seuraavaa:

(1) Eurooppa-neuvosto, joka kokoontui 24. ja 25. maaliskuuta 1999, päätteli muun muassa, että EU:n omien varojen järjestelmän olisi oltava oikeudenmukainen, avoin, kustannustehokas ja yksinkertainen ja perustuttava sellaisiin kriteereihin, joista käy parhaiten ilmi kunkin jäsenvaltion kyky osallistua rahoitukseen (6).

(2) Eurooppa-neuvosto kehotti helmikuussa 2013 pitämässään kokouksessa työstämään edelleen komission ehdotusta uusiksi alv-perusteisiksi omiksi varoiksi tarkoituksena muokata menettely mahdollisimman yksinkertaiseksi ja läpinäkyväksi, vahvistaa sen yhteyttä EU:n arvonlisäveropolitiikkaan ja tosiasiallisiin alv-tuloihin sekä varmistaa veronmaksajien tasapuolinen kohtelu kaikissa jäsenvaltioissa (7).

(3) Komission pohdinta-asiakirjassa EU:n rahoituksen tulevaisuudesta (8) korostettiin, että nykyinen rahoitusmalli on liian monimutkainen, läpinäkymätön ja täynnä monimutkaisia korjausmekanismeja ja että järjestelmän olisi oltava yksinkertainen, oikeudenmukainen ja läpinäkyvä.

(4) Maaliskuussa 2018 antamassaan päätöslauselmassa, joka koski EU:n omien varojen järjestelmän uudistamista, Euroopan parlamentti toi esille puutteita tavassa, jolla EU:n talousarvio rahoitetaan tällä hetkellä. Parlamentti vaati kauaskantoisia uudistuksia (9).

(5) Euroopan parlamentti hyväksyi lokakuussa 2019 päätöslauselman vuosien 2021–2027 monivuotisesta rahoituskehyksestä. Parlamentti asetti päätöslauselmassa monivuotisen rahoituskehyksen hyväksymisen ehdoksi sen, että EU:n omien varojen järjestelmä uudistetaan ja että tällöin myös alv-perusteisia omia varoja yksinkertaistetaan (10).

(6) Komissio antoi toukokuussa 2020 Euroopan parlamentille, Eurooppa-neuvostolle, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle tiedonannon, joka aiheena oli EU:n talousarvio Euroopan elpymissuunnitelman moottorina (11). Tiedonannossa esitettiin yleiskatsaus uudesta omien varojen järjestelmästä, mukaan lukien yksinkertaistetusta alv-perusteisesta kansallisesta rahoitusosuudesta.

(7) Heinäkuussa 2020 kokoontunut Eurooppa-neuvosto teki päätelmän, jonka mukaan nykyiset alv-perusteiset omat varat korvattaisiin komission yksinkertaistetulla ja tarkennetulla vaihtoehtoisella menetelmällä (12). Alv-määräytymisperuste, joka tässä yhteydessä otetaan huomioon, on enintään 50 prosenttia kunkin jäsenvaltion bruttokansantulosta (BKTL),

ON ANTANUT SEURAAVAN LAUSUNNON:

YHTEENVETO

I Komissio ehdotti 2. toukokuuta 2018 EU:n rahoitusjärjestelmän uudistamista niitä tulevia talousarvioita silmällä pitäen, jotka toteutettaisiin vuosien 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen nojalla. Ehdotukseen sisältyi alv-perusteisten omien varojen yksinkertaistaminen. Tilintarkastustuomioistuin kritisoi lausunnossaan 5/2018 oletuksia, joita komissio oli käyttänyt ehdotuksessa kuvaamassaan menetelmässä. Neuvosto laati marraskuussa 2020 tarkistetun asetusehdotuksen alv-perusteisten omien varojen laskemisesta ja pyysi tilintarkastustuomioistuimelta lausuntoa. Tässä lausunnossa keskitytään uuteen menetelmään, jota on ehdotettu käytettäväksi alv-perusteisten omien varojen laskemisessa.

II Alv-perusteisten omien varojen osuus EU:n talousarviosta vuonna 2019 oli 11 prosenttia (17,8 miljardia euroa). Kyseiset omat varat lasketaan käyttäen alv-määräytymisperustetta, joka on vertailukelpoinen ja teoreettisesti yhdenmukaistettu jäsenvaltioiden kesken. Alv-määräytymisperuste saadaan jakamalla alv-nettotulot kyseisiä tuloja vastaavalla painotetulla keskimääräisellä verokannalla.

III Neuvoston ehdotuksen tarkoituksena on yksinkertaistaa laskentaa nykyiseen menetelmään verrattuna siten, että suurin osa korjauksista ja kompensaatioista poistetaan. Lisäksi otetaan käyttöön lopullinen monivuotinen painotettu keskimääräinen alv-kanta, joka jäädytetään vuoden 2016 arvoonsa. Ehdotukseen sisältyy myös muutossäännöksiä, jotka koskevat alv-perusteisiin omiin varoihin liittyvien ilmoitusten antamista ja tarkastamismenettelyä. Lisäksi ehdotuksessa otetaan käyttöön alv-perusteisten omien varojen toimintaa koskeva raportointimenettely.

IV Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti neuvoston ehdotukseen. Tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan se yksinkertaistaa huomattavasti jäsenvaltioiden alv-perusteisten omien varojen laskentaa nykyiseen järjestelmään verrattuna. Tilintarkastustuomioistuin on kuitenkin havainnut riskin siitä, että lopullinen monivuotinen painotettu keskimääräinen alv-kanta ei välttämättä ole edustava kaikkien jäsenvaltioiden osalta.

V Tämänhetkisen ehdotuksen parantamiseksi tilintarkastustuomioistuin ehdottaa, että otettaisiin käyttöön mekanismi jäädytetyn painotetun keskimääräisen alv-kannan tarkistamiseksi. Tämän pitäisi mahdollistaa uudelleenlaskenta sellaisten jäsenvaltioiden osalta, joissa se, että jäädytettyä alv-kantaa käytettäisiin tosiasiallisen painotetun keskimääräisen alv-kannan sijasta, vaikuttaisi merkittävästi alv-perusteisiin rahoitusosuuksiin. Tällainen mekanismi olisi käynnistettävä tiettyjen indikaattoreiden avulla. Mekanismin avulla estettäisiin tilanteet, joissa jäsenvaltioiden alv-politiikan merkittävä muuttuminen johtaisi siihen, että alv-perusteiset rahoitusosuudet monivuotisen rahoituskehyksen voimassaoloaikana vääristyisivät.

JOHDANTO

1 EU:n talousarvion rahoitusjärjestelmää ei ole uudistettu merkittävästi vuoden 1988 jälkeen. Kolme keskeistä tuloluokkaa ovat nykyisessä järjestelmässä seuraavat: perinteiset omat varat, alv-perusteiset omat varat ja bruttokansantuloon (BKTL) perustuvat omat varat.

2 Komissio ehdotti 2. toukokuuta 2018 EU:n rahoitusjärjestelmän uudistamista niitä tulevia talousarvioita silmällä pitäen, jotka toteutettaisiin vuosien 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen nojalla. Osana uudistusta tarkistettaisiin eräitä tämänhetkisiä omia varoja ja muun muassa yksinkertaistettaisiin alv-perusteista omaa varaa. Lisäksi otettaisiin käyttöön kolme uutta omien varojen lähdettä, jotka perustuisivat yhteiseen yhdistettyyn yhteisöveropohjaan, Euroopan unionin päästökauppajärjestelmään ja kierrättämättömään muovipakkausjätteeseen. Uudistuksessa korjauksia poistettaisiin käytöstä vaiheittain ja omien varojen enimmäismäärää korotettaisiin ( 13 )

3 Tilintarkastustuomioistuin arvioi lausunnossaan 5/2018 ehdotusta uudeksi EU:n rahoitusjärjestelmäksi. Arvio kattoi myös edellä mainitut kolme uutta omien varojen lähdettä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ehdotuksessa puututtiin joihinkin niistä puutteista, jotka tilintarkastustuomioistuin oli havainnut omia varoja koskevassa aiemmassa työssään. Tilintarkastustuomioistuin totesi kuitenkin, että ehdotuksen mukainen uudistettu järjestelmä olisi edelleen monimutkainen.

4 Sen jälkeen kun komissio oli toukokuussa 2018 antanut omien varojen uudistusta koskevan ehdotuksensa, Euroopan parlamentti ja neuvosto kävivät useita neuvotteluja sekä vuosien 2021–2027 monivuotisesta rahoituskehyksestä että siihen liittyvästä EU:n rahoitusjärjestelmästä. Komission ehdotusta ollaan näiden neuvottelujen pohjalta parhaillaan muuttamassa. Neuvotteluprosessi on edelleen käynnissä, ja ehdotus on monin paikoin muutosten kohteena.

5 Neuvosto laati marraskuussa 2020 tarkistetun asetusehdotuksen alv-perusteisten omien varojen laskemisesta (mukaan lukien ns. yksinkertaistettu ja tarkennettu vaihtoehtoinen menetelmä) ja pyysi tilintarkastustuomioistuinta antamaan lausuntonsa. Tässä lausunnossa keskitytään ehdotukseen vaihtoehtoisesta alv-perusteisten omien varojen laskentamenetelmästä ( 14 )

HUOMAUTUKSET

6 Alv-perusteisten omien varojen osuus EU:n talousarviosta vuonna 2019 oli 11 prosenttia (17,8 miljardia euroa). Kyseisten omien varojen määrä saadaan soveltamalla yhdenmukaista verokantaa yhdenmukaiseen alv-määräytymisperusteeseen. Jäsenvaltoihin sovellettava yleinen verokanta on 0,3 prosenttia, mutta Saksan, Alankomaiden ja Ruotsin osalta se on alennettu 0,15 prosenttiin.

7 Tämänhetkinen alv-perusteisten omien varojen järjestelmä rakentuu alv-määräytymisperusteeseen, joka on vertailukelpoinen ja teoreettisesti yhdenmukaistettu jäsenvaltioiden kesken. Alv-määräytymisperuste saadaan jakamalla mukautetut alv-tulot kyseisiä tuloja vastaavalla painotetulla keskimääräisellä verokannalla. Laatikossa 1 kuvataan, miten alv-perusteiset omat varat lasketaan nykyisessä järjestelmässä ja miten ne laskettaisiin ehdotetussa uudessa järjestelmässä. Laatikko 1 Kuinka alv-perusteiset omat varat lasketaan? Tämänhetkinen järjestelmä: Menetelmä, jolla jäsenvaltioiden alv-perusteiset omat varat lasketaan, perustuu vertailukelpoiseen ja teoreettisesti yhdenmukaistettuun alv-määräytymisperusteeseen. Menetelmä on tällainen, jotta jäsenvaltiot eivät voisi valitsemillaan alv-kantojen yhdistelmillä (alv-direktiivin asettamissa rajoissa) vaikuttaa niiden maksettavaksi tuleviin rahoitusosuuksiin. Tämän monimutkaisen menetelmän lähtökohtana on kunkin jäsenvaltion kantaman arvonlisäveron määrä (jäsenvaltion alv-tulot). Kun tarvittavat korjaukset on tehty, tämä määrä jaetaan painotetulla keskimääräisellä verokannalla (ks. laatikko 2 ). Sen jälkeen kun laskelmassa on lisäksi otettu huomioon kompensaatiot, tulokseksi saatu teoreettisesti yhdenmukaistettu alv-määräytymisperuste kerrotaan kiinteällä alv-kannalla. Näin saadaan kunkin jäsenvaltion rahoitusosuus. Seuraava kaava havainnollistaa alv-perusteisten omien varojen laskemista. Kaavaa sovelletaan jokaiseen jäsenvaltioon jokaisena vuonna (n): Ehdotettu uusi järjestelmä: Neuvosto ehdottaa, että painotettu keskimääräinen alv-kanta jäädytetään vuoden 2016 arvoonsa, jota sitten käytetään lopullisena painotettuna keskimääräisenä alv-kantana seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen ajan. Neuvosto ehdottaa komission toukokuussa 2018 antaman ehdotuksen mukaisesti lisäksi sitä, että kaikki korjaukset ja kompensaatiot poistetaan, lukuun ottamatta kahta tapaustyyppiä, jotka koskevat alv-direktiivin 6 ja 7 artiklassa tarkoitettua alueellista soveltamisalaa sekä alv-direktiivin rikkomuksia. Seuraava kaava havainnollistaa uutta laskelmaa. Kaavaa sovelletaan jokaiseen jäsenvaltioon jokaisena vuonna (n): Laskelmassa alv-perusteiset omat varat (n)= rahoitusosuus, joka jäsenvaltion on maksettava vuonna n alv-tulot yhteensä (n) (mukautettuna)= kyseisen jäsenvaltion vuonna n kantama arvonlisäveron nettomäärä yhteensä verokanta= omia varoja koskevassa päätöksessä ilmoitettu prosenttiosuus (tällä hetkellä 0,3 prosenttia).

8 Laatikossa 2 kuvataan, kuinka painotettu keskimääräinen alv-kanta lasketaan. Siinä tuodaan esiin tämänhetkisen järjestelmän ja ehdotetun uuden järjestelmän väliset erot. Painotettua keskimääräistä alv-kantaa varten laaditaan monimutkainen laskelma, jossa kukin verollinen liiketoimi kohdennetaan sitä koskevaan alv-kantaan. Kohdennuksessa käytetään kansantalouden tilinpidosta saatuja tilastotietoja, jotka on koottu Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmän (EKT) mukaisesti ( 15 ) kuvataan, kuinka painotettu keskimääräinen alv-kanta lasketaan. Siinä tuodaan esiin tämänhetkisen järjestelmän ja ehdotetun uuden järjestelmän väliset erot. Laatikko 2 Miten painotettu keskimääräinen alv-kanta lasketaan? Painotettu keskimääräinen alv-kanta perustuu tilastolliseen analyysiin, jonka kohteena on erilaisten tavaroiden luovutusten ja palvelujen suoritusten yhdistelmä. Lisäksi huomioon otetaan kussakin jäsenvaltiossa sovelletut alv-kannat. Kunkin jäsenvaltion keskimääräisen alv-kannan laskemiseksi sovelletaan kaikkiin verollisiin liiketoimiin painotuksia, jotka määritetään kansantalouden tilinpidon tietojen perusteella. Painotettu keskimääräinen alv-kanta lasketaan seuraavalla kaavalla: Painotettu keskimääräinen alv-kanta(n) = T(i):n määrä*R(i) Laskelmassa T(i)= niiden liiketoimien arvo, joihin sovelletaan alv-kantaa i, jaettuna kaikkien verollisten liiketoimien kokonaisarvolla R(i)= alv-kanta i. Laskelmassa käytettävät alv-kannat ovat vuonna n sovellettavia alv-kantoja. Vuoden n painotukset lasketaan käyttäen viimeistä edellisen vuoden (n-2) kansantalouden tilinpidon tietoja. Ehdotetussa uudessa järjestelmässä painotettu keskimääräinen alv-kanta laskettaisiin vuoden 2016 osalta ja jäädytettäisiin. Jäädytettyä alv-kantaa sovellettaisiin alv-perusteisten omien varojen laskemisessa kunakin vuonna vuodesta 2021 alkaen. Vuotuista painotettua keskimääräistä alv-kantaa ei enää laskettaisi eikä tarkastettaisi eikä sitä käytettäisi vuoden n osalta, kuten nykyisessä järjestelmässä.

9 Vaikka kansallisten veroviranomaisten keräämät alv-tulot ovat laskentaprosessin lähtökohtana, verolliset liiketoimet yhdenmukaistetaan jäsenvaltioiden välillä tekemällä lukuisia korjauksia ja kompensaatioita. Niinpä näiden omien varojen hallinnointi aiheuttaa huomattavan hallinnollisen rasitteen sekä komissiolle että jäsenvaltioille.

10 Lausunnossaan 2/2012 tilintarkastustuomioistuin totesi panneensa useita kertoja merkille, että alv-perusteisten omien varojen laskelma on mutkikas ( 16 ) ja että näiden omien varojen ja niiden määräytymisperusteen välillä ei ole minkäänlaista suoraa yhteyttä. Näiden puutteiden korjaamiseksi komissio ehdotti toukokuussa 2018 yksinkertaistettua menetelmää alv-perusteisten omien varojen laskemiseksi. Menetelmässä kyseisiä omia varoja yksinkertaistettaisiin kaikkien jäsenvaltioiden osalta muun muassa siten, että alv-määräytymisperuste laskettaisiin käyttämällä ainoastaan sitä osaa myynnistä, johon kaikissa jäsenvaltioissa sovelletaan yleistä alv-kantaa.

11 Lausunnossaan 5/2018 tilintarkastustuomioistuin totesi, että painotetun keskimääräisen alv-kannan mutkikas laskelma oli laskentaprosessissa yksinkertaisesti korvattu yleisellä alv-kannalla. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että oletuksissa, joita komissio oli käyttänyt laskiessaan yksinkertaistettuja alv-perusteisia rahoitusosuuksia, ei noudatettu eräitä laskentamenetelmän vaiheita, jotka komissio oli kuvannut ehdotuksessaan ( 17 )

12 Marraskuussa 2020 annetussa tarkistetussa neuvoston asetusehdotuksessa esitetään yksinkertaistettu ja tarkennettu vaihtoehtoinen menetelmä alv-perusteisten omien varojen laskemiseksi. Ehdotuksessa puututaan tilintarkastustuomioistuimen edellä mainittuihin kritiikinaiheisiin, mutta pidetään laskelma yksinkertaisempana kuin nykyisessä järjestelmässä.

13 7 ja 8 ). Näitä prosesseja on yksinkertaistettu erityisesti siltä osin kuin on kyse alv-määräytymisperusteiden sekä lopullisen monivuotisen painotetun keskimääräisen alv-verokannan laskemisesta (ks. laatikko 1 ). Kansalliset rahoitusosuudet saadaan kertomalla alv-määräytymisperusteet alv-kannalla (0,3 prosenttia kaikkien jäsenvaltioiden osalta heinäkuussa 2020 annettujen Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaisesti) Kun ehdotetussa uudessa alv-perusteisten omien varojen laskelmassa määritetään alv-määräytymisperusteet, siinä noudatetaan samoja prosesseja kuin nykyisessä laskelmassa (ks. kohdatja). Näitä prosesseja on yksinkertaistettu erityisesti siltä osin kuin on kyse alv-määräytymisperusteiden sekä lopullisen monivuotisen painotetun keskimääräisen alv-verokannan laskemisesta (ks.). Kansalliset rahoitusosuudet saadaan kertomalla alv-määräytymisperusteet alv-kannalla (0,3 prosenttia kaikkien jäsenvaltioiden osalta heinäkuussa 2020 annettujen Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaisesti) ( 18 )

14 Ehdotettua uutta yksinkertaistettua ja tarkennettua vaihtoehtoista menetelmää arvioidessaan tilintarkastustuomioistuin keskittyi seuraaviin keskeisiin näkökohtiin: 1) alv-nettotulojen kokonaismäärien ja alv-määräytymisperusteiden laskeminen (mukaan lukien korjaukset ja kompensaatiot) 2) lopullisen monivuotisen painotetun keskimääräisen alv-kannan laskeminen 3) alv-perusteisia omia varoja koskevien ilmoitusten antaminen ja niiden tarkastamismenettely 4) alv-perusteisten omien varojen toimintaa koskeva raportointi. Tilintarkastustuomioistuin esittelee kunkin näkökohdan osalta ehdotukseen sisältyvät säännökset ja näkemyksensä niistä.

Alv-nettotulojen kokonaismäärien ja alv-määräytymisperusteiden laskeminen

15 Komission mukaan korjauksilla ja kompensaatioilla on perinteisesti ollut vähäpätöinen vaikutus alv-perusteisten omien varojen määrään. Vuosina 2011–2015 vaikutus on ollut keskimäärin 0,5 prosenttia alv-tuloista korjausten osalta ja 0,09 prosenttia alv-määräytymisperusteista kompensaatioiden osalta. Niiden hallinnointi on kuitenkin edellyttänyt monimutkaisten laskelmien laatimista ja vaatinut suhteettomasti resursseja sekä komissiolta että jäsenvaltioilta.

16 Neuvoston asetusehdotuksen 3 artiklassa poistetaan kaikki korjaukset ja kompensaatiot, lukuun ottamatta kahta tapaustyyppiä, jotka koskevat alv-direktiivin ( 19 ) 6 ja 7 artiklassa tarkoitettua alueellista soveltamisalaa sekä alv-direktiivin rikkomuksia. Tämä toimenpide oli sisällytetty jo komission toukokuussa 2018 antamaan ehdotukseen.

17 Alueelliseen soveltamisalaan liittyvät korjaukset ja kompensaatiot on pidetty käytössä siitä syystä, että eräiden jäsenvaltioiden EU-liittymissopimuksissa on määräyksiä alv-perusteisten omien varojen laskennasta ( 20 ) . Nämä korjaukset ja kompensaatiot tehdään pääasiassa siksi, että alv-direktiiviä ei sovelleta täysimääräisesti eräillä EU:n alueilla (esim. Kanariansaarilla, Ceutassa ja Melillassa ja Ahvenanmaalla). Näin ollen näillä alueilla suoritetut liiketoimet eivät vaikuta jäsenvaltioiden alv-tuloihin. Tällaiset liiketoimet olisi omien varojen määrittämiseksi sisällytettävä alv-määräytymisperusteeseen tekemällä korjauksia.

18 Lisäksi neuvoston ehdotuksessa pidettiin edelleen käytössä kompensaatiot, jotka johtuivat rikkomusmenettelyistä. Tällaisia kompensaatioita lasketaan esimerkiksi tapauksissa, joissa tietty tuote tai palvelu on vapautettu arvonlisäverosta jäsenvaltiossa ja komissio katsoo, että tällainen vapautus on alv-direktiivin vastainen. Vuoden 2019 lopussa tällaisia kompensaatioita sovellettiin yhdeksään jäsenvaltioon ( 21 ) . Neuvoston ehdotuksen mukaan tällaiset mukautukset olisi edelleen otettava huomioon, jotta jäsenvaltiot, jotka laiminlyövät EU-lainsäädännön soveltamisen, eivät hyödy siitä, että alv-perusteisina omina varoina maksettava määrä pienenee. Asianomaisen jäsenvaltion alv-perusteisiin omiin varoihin liittyviä ilmoituksia olisi oikaistava tällaisilla mukautuksilla, kunnes rikkomusmenettely on saatu päätökseen.

Tilintarkastustuomioistuimen arvio, joka koskee ehdotettua alv-nettotulojen kokonaismäärien ja alv-määräytymisperusteiden laskemista

19 Tilintarkastustuomioistuin pitää tervetulleena ehdotettua yksinkertaistusta, joka koskee alv-nettotulojen kokonaismääristä ja alv-määräytymisperusteista tehtäviä korjauksia ja kompensaatioita. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että yksinkertaistaminen auttaa vähentämään sekä komission että jäsenvaltioiden hallinnollista taakkaa vaikuttamatta kuitenkaan merkittävästi alv-perusteisten rahoitusosuuksien tarkkuuteen.

Lopullisen monivuotisen painotetun keskimääräisen alv-kannan laskeminen

20 Neuvoston asetusehdotuksen 4 artiklassa esitetään seuraava menetelmä lopullisen monivuotisen painotetun keskimääräisen alv-kannan laskemiseksi: a) Painotettu keskimääräinen alv-kanta olisi ilmaistava prosenttiosuutena, jonka jäsenvaltio on tämänhetkisten säännösten mukaisesti laskenut varainhoitovuodelle 2016. b) Painotettu keskimääräinen alv-kanta olisi laskettava neljän desimaalin tarkkuudella. c) Komission yksiköiden olisi tarkastettava painotettu keskimääräinen alv-kanta, eikä sen osalta saa olla jäljellä tiedoksi annettuja avoinna olevia kysymyksiä, jotka liittyvät korjauksiin tai kompensaatioihin. d) Jos kysymyksiä on edelleen avoinna, painotettua keskimääräistä alv-kantaa, jota kyseiset tiedoksi annetut kysymykset koskevat, olisi hyödynnettävä toistaiseksi ja sitä olisi pidettävä väliaikaisena monivuotisena painotettuna keskimääräisenä alv-kantana. e) Kun tiedoksi annetut kysymykset on ratkaistu, tulokseksi saatu prosenttiosuus korvaa väliaikaisen monivuotisen painotetun keskimääräisen alv-kannan ja siitä tulee lopullinen monivuotinen painotettu keskimääräinen alv-kanta varainhoitovuodesta 2021 alkaen. f) Talousarviovaikutukset, jotka aiheutuvat väliaikaisen ja lopullisen painotetun keskimääräisen verokannan eroista, olisi otettava huomioon, kun alv-perusteisten omien varojen saldoja ja mukautuksia kirjataan vuosittain.

21 Vaikka ehdotettu menetelmä painotetun keskimääräisen alv-kannan laskemiseksi on sama kuin tämänhetkinen menetelmä, tilintarkastustuomioistuin toteaa, että tuloksena saatua alv-kantaa käytetään laskelmissa monivuotisesti ja se on jäädytetty koko monivuotisen rahoituskehyksen ajaksi (ks. laatikko 1 ). Vuosi 2016 valittiin viitevuodeksi, jonka perusteella lopullinen monivuotinen painotettu keskimääräinen alv-kanta lasketaan. Tämä johtuu siitä, että viimeisimmät saatavilla olevat tiedot, jotka komissio on jo tarkastanut kaikissa jäsenvaltioissa, ovat tuolta vuodelta. Tilintarkastustuomioistuin on tarkastanut edellisten vuosien painotettuja keskimääräisiä verokantoja ja todennut, että vaikka yleinen suuntaus vuositasolla on yleisesti ottaen pysynyt vakaana, joissakin jäsenvaltioissa on esiintynyt merkittäviä vuosivaihteluja. Tämä voi vaikuttaa jäsenvaltioiden alv-perusteisten rahoitusosuuksien tarkkuuteen, eikä tilanne tulisi korjatuksi ennen kuin vasta monivuotisen rahoituskehyksen voimassaolon jo päätyttyä.

Tilintarkastustuomioistuimen arvio ehdotetusta lopullisen monivuotisen painotetun keskimääräisen alv-kannan laskelmasta

22 Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että alv-perusteisten omien varojen nykyistä laskentaa olisi yksinkertaistettava. Tällaisen yksinkertaistamisen yhteydessä olisi kuitenkin otettava huomioon se, että jäsenvaltioiden rahoitusosuuksien tarkkuuden olisi pysyttävä kohtuullisena.

23 Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti neuvoston ehdotukseen, myös siihen, että kullekin jäsenvaltiolle lasketaan lopullinen monivuotinen painotettu keskimääräinen alv-kanta, jota sovelletaan koko monivuotisen rahoituskehyksen ajan. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että viitevuodeksi on valittu vuosi 2016. Vaikka tilintarkastustuomioistuin ymmärtää, miksi yhtä ainoaa vuotta käytetään lopullisen monivuotisen painotetun keskimääräisen alv-kannan määrittämisessä, vaarana on, että valittu vuosi ei välttämättä ole edustava joidenkin jäsenvaltioiden osalta.

24 Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ehdotetussa yksinkertaistetussa menetelmässä on tarpeen soveltaa kohtuullisen tarkkaa painotettua keskimääräistä alv-kantaa, jotta voidaan varmistaa, että kukin jäsenvaltio maksaa rahoitusosuuden, joka heijastaa asianmukaisesti sen alv-määräytymisperustetta. Jos jäsenvaltio muuttaa alv-kantojaan merkittävästi, painotettu keskimääräinen alv-kanta, jonka avulla alv-perusteiset omat varat määritetään, ei ehdotettua menetelmää sovellettaessa heijastaisi näitä tarkistettuja verokantoja. Tästä seuraisi se, että alv-määräytymisperuste ei kuvastaisi tarkasti kaikkien verollisten liiketoimien kokonaisarvoa eikä laskettu kansallinen rahoitusosuus heijastaisi jäsenvaltion uutta alv-politiikkaa.

25 Tämän riskin lieventämiseksi neuvoston olisi harkittava sitä, että se ottaa ehdotuksessaan käyttöön mekanismin lopullisen monivuotisen painotetun keskimääräisen alv-kannan tarkistamiseksi. Alv-kanta voitaisiin laskea uudelleen sellaisten jäsenvaltioiden osalta, joissa se, että lopullista alv-kantaa käytettäisiin tosiasiallisen alv-kannan sijasta, vaikuttaisi merkittävästi alv-perusteiseen rahoitusosuuteen.

26 Tällaisen mekanismin olisi käynnistyttävä tiettyjen merkittävien muutosten seurauksena. Nämä voitaisiin havaita indikaattoreilla, esimerkiksi sellaisilla kuin huomattavat muutokset alv-kannoissa ja/tai verollisissa liiketoimissa ja/tai alv-tuloissa. Jos uudelleenlasketun tosiasiallisen painotetun keskimääräisen alv-kannan ja lopullisen monivuotisen painotetun keskimääräisen alv-kannan välinen ero ylittää tietyn ennalta määritetyn olennaisuusrajan, ensiksi mainitun olisi korvattava jälkimmäinen.

27 Tällaisen mekanismin avulla olisi estettävä tilanteet, joissa jäsenvaltioiden alv-politiikan merkittävä muuttuminen johtaisi siihen, että alv-perusteiset rahoitusosuudet monivuotisen rahoituskehyksen voimassaoloaikana vääristyisivät. Komission olisi hyväksyttävä täytäntöönpanosäädöksiä, joissa annetaan yksityiskohtaisempia tietoja tämän mekanismin soveltamiseen liittyvistä menettelyistä.

Alv-perusteisia omia varoja koskevien ilmoitusten antaminen ja niiden tarkastamismenettely

28 Neuvoston asetusehdotuksen 7 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toimitettava alv-perusteisia omia varoja koskevat ilmoituksensa vuosittain 31. heinäkuuta mennessä eli määräaika pysyy samana kuin nykyisessä järjestelmässä. Jäsenvaltiot ilmoittavat tässä yhteydessä edellisen vuoden alv-määräytymisperusteen sekä sitä edeltävien vuosien tarkistetut alv-määräytymisperusteet. Ehdotusluonnoksessa säädetään myös mahdollisuudesta pidentää tätä määräaikaa tapauksissa, joissa jäsenvaltiot eivät poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi itsestään riippumattomista syistä pysty noudattamaan sitä.

29 Ehdotetussa 9 artiklassa otetaan käyttöön menettely sellaisia tapauksia varten, joissa komissio ei hyväksy jäsenvaltioiden alv-ilmoituksissa ilmoitettuja oikaisuja (ks. kohdat 15 – 18 ). Komissio ilmoittaa oikaisuja koskevasta erimielisyydestä virallisella kirjeellä.

30 Tässä menettelyssä asianomainen jäsenvaltio voi pyytää komissiota uudelleentarkastelemaan kyseistä oikaisua kahden kuukauden kuluessa edellä mainitun kirjeen päiväyksestä. Uudelleentarkastelu olisi saatettava päätökseen komission päätöksellä, joka annetaan kolmen kuukauden kuluessa jäsenvaltion pyynnöstä. Oikaisut, joihin tämän menettelyn tuloksena päädytään, olisi otettava huomioon tulevissa alv-perusteisten omien varojen ilmoituksissa.

31 Se, että jäsenvaltio pyytää uudelleentarkastelua tai nostaa kanteen komission päätöksen kumoamiseksi, ei vaikuta kyseisen jäsenvaltion velvollisuuteen asettaa säädetyssä määräajassa käyttöön sitä alv-perusteisten omien varojen määrää, joka vastaa oikaisuja.

Tilintarkastustuomioistuimen arvio ehdotuksesta siltä osin kuin on kyse alv-perusteisia omia varoja koskevien ilmoitusten antamisesta ja niiden tarkastamismenettelystä

32 Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että asetukseen lisätyn säännöksen mukaan määräaikaa, joka koskee alv-perusteisiin omiin varoihin liittyvien ilmoitusten jättämistä, voidaan pidentää. Tämä koskee tapauksia, joissa jäsenvaltiot eivät poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi itsestään riippumattomista syistä pysty noudattamaan kyseistä määräaikaa.

33 Tilintarkastustuomioistuin panee lisäksi merkille, että sellaisia tapauksia varten, joissa komissio ei hyväksy jäsenvaltioiden alv-ilmoituksissa ilmoitettuja oikaisuja, on otettu käyttöön uudelleentarkastelumenettely. Tässä menettelyssä komissio suorittaa oikaisuja koskevan uudelleentarkastelun ja antaa päätöksensä kolmen kuukauden kuluessa jäsenvaltion pyynnöstä. Jäsenvaltio voi nostaa tätä päätöstä koskevan kumoamiskanteen.

34 Tämä uudelleentarkastelumenettely on uutuus. Sen avulla jäsenvaltiot voivat saada ylimääräisen mahdollisuuden panna Euroopan unionin tuomioistuimessa vireille kanteita niitä päätöksiä vastaan, jotka komissio on antanut uudelleentarkastelumenettelyn päätteeksi. Menettely voi kuitenkin myös lisätä huomattavasti alv-perusteisten omien varojen hallinnoinnista komissiolle aiheutuvaa rasitusta.

Alv-perusteisten omien varojen toimintaa koskeva raportointi

35 Neuvoston asetusehdotuksessa on uusi 13 a artikla, jossa komissio velvoitetaan laatimaan kertomus alv-perusteisten omien varojen järjestelmän toiminnasta viimeistään 1. tammikuuta 2025.

36 Komission olisi ilmoitettava kertomuksessaan, kuinka moni jäsenvaltio edelleen soveltaa sellaista painotettua keskimääräistä alv-kantaa, johon mahdollisesti liittyy tiedoksiantoja avoinna olevista kysymyksistä (ks. kohta 20 , alakohdat d) ja e) ). Lisäksi kertomuksessa olisi ilmoitettava mahdollisista kansallisia alv-kantoja koskevista muutoksista. Kertomuksessa olisi myös arvioitava, ovatko alv-perusteisten omien varojen järjestelmä ja erityisesti lopullinen monivuotinen painotettu keskimääräinen alv-kanta tehokkaita ja riittäviä. Komission olisi tässä kertomuksessa ehdotettava myös sellaisia lopulliseen monivuotiseen painotettuun keskimääräiseen alv-kantaan liittyviä muutoksia, jotka perustuvat tuoreempiin tietoihin.

Tilintarkastustuomioistuimen arvio ehdotuksesta siltä osin kuin on kyse alv-perusteisten omien varojen järjestelmän toimintaa koskevasta raportoinnista

37 Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti siihen, että komissio velvoitetaan antamaan kertomus alv-perusteisten omien varojen järjestelmän tehokkuudesta ja riittävyydestä ennen monivuotisen rahoituskehyksen päättymistä. Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti myös mahdollisuuteen tarkistaa painotettua keskimääräistä alv-kantaa.

38 Kun komissio suorittaa arviointiaan kyseistä kertomusta varten, se voisi myös soveltaa tilintarkastustuomioistuimen ehdottamaa menettelyä sen määrittämiseksi, onko tarkistusmekanismi aktivoitava (ks. kohdat 22 – 27 ). Menettelyssä arvioitaisiin indikaattoreita, joiden avulla seurataan mekanismin käynnistäviä tapahtumia. Lisäksi laskettaisiin painotettu keskimääräinen alv-kanta uudelleen siten, että se vastaisi todellisuutta, ja tarvittaessa lopullista monivuotista painotettua keskimääräistä alv-kantaa mukautettaisiin niiden jäsenvaltioiden osalta, joissa se, että lopullista alv-kantaa käytettäisiin tosiasiallisen alv-kannan sijaan, vaikuttaisi merkittävästi alv-perusteiseen rahoitusosuuteen.

39 Liitteessä esitetään muutosehdotukset tiettyihin neuvoston asetusehdotuksen säännöksiin. Ne koskevat edellä kuvattuja kysymyksiä. Lisäksi tehdään joitakin pieniä toimituksellisia ehdotuksia.

PÄÄTELMÄT

40 Tilintarkastustuomioistuin on useaan otteeseen raportoinut alv-perusteisten omien varojen laskennan monimutkaisuudesta. Tilintarkastustuomioistuin totesi lausunnossaan 5/2018, että komission ehdotukseen toukokuulta 2018 sisältyi suoraviivainen laskelma. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin totesi myös, että oletuksissa, joita komissio oli käyttänyt laskiessaan yksinkertaistettuja alv-perusteisia rahoitusosuuksia, ei noudatettu eräitä laskentamenetelmän vaiheita, jotka komissio oli kuvannut ehdotuksessaan.

41 Neuvosto ehdotti marraskuussa 2020 yksinkertaistettua ja tarkennettua vaihtoehtoista menetelmää alv-perusteisten omien varojen laskemiseksi. Ehdotuksessa poistetaan suurin osa korjauksista ja kompensaatioista, kuten komission toukokuussa 2018 antamassa ehdotuksessa jo esitettiin. Lisäksi otetaan käyttöön lopullinen monivuotinen painotettu keskimääräinen alv-kanta.

42 Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti neuvoston ehdotukseen, jolla yksinkertaistetaan huomattavasti jäsenvaltioiden alv-perusteisten rahoitusosuuksien tämänhetkistä laskentaa. Tilintarkastustuomioistuin on kuitenkin havainnut riskin siitä, että lopullinen monivuotinen painotettu keskimääräinen alv-kanta, joka on jäädytetty vuoden 2016 arvoonsa, ei välttämättä ole joinakin (tulevina) vuosina edustava tiettyjen jäsenvaltioiden osalta. Näin ollen sen avulla ei välttämättä varmisteta, että jäsenvaltioiden alv-määräytymisperusteet ja niihin liittyvät rahoitusosuudet tullaan laskemaan kohtuullisella tarkkuudella.

43 Tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan tämänhetkisen ehdotuksen parantamiseksi olisi harkittava sellaisen mekanismin käyttöönottoa, jossa jäädytettyä monivuotista painotettua keskimääräistä alv-kantaa tarkistetaan. Painotettu keskimääräinen alv-kanta voitaisiin tällöin laskea uudelleen sellaisten jäsenvaltioiden osalta, joissa se, että jäädytettyä alv-kantaa käytettäisiin tosiasiallisen alv-kannan sijasta, vaikuttaisi merkittävästi alv-perusteiseen rahoitusosuuteen. Tällaisen mekanismin avulla olisi estettävä tilanteet, joissa jäsenvaltioiden alv-politiikan merkittävä muuttuminen johtaisi siihen, että alv-perusteiset rahoitusosuudet monivuotisen rahoituskehyksen voimassaoloaikana vääristyisivät.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän lausunnon Luxemburgissa 8. joulukuuta 2020. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Klaus-Heiner LEHNE presidentti

(1) EUVL L 168, 7.6.2014, s. 105.

(2) EYVL L 155, 7.6.1989, s. 9.

(3) EUVL L 122, 1.4.2003, s. 36.

(4) Lausunnot 5/2018 (EUVL C 431, 29.11.2018, s. 1), 7/2015 (EUVL C 5, 8.1.2016, s. 1), 7/2014 (EUVL C 459, 19.12.2014, s. 1), 2/2012 (EUVL C 112, 18.4.2012, s. 1), 2/2008 (EUVL C 192, 29.7.2008, s. 1), 2/2006 (EUVL C 203, 25.8.2006, s. 50), 4/2005 (EUVL C 167, 7.7.2005, s. 1) ja 7/2003 (EUVL C 318, 30.12.2003, s. 1).

(5) Future Financing of the EU, Final report and recommendations of the High Level Group on Own Resources, joulukuu 2016.

(6) Ks. Euroopan unionin tiedote 3-1999.

(7) Helmikuun 7. ja 8. päivänä 2013 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmät (monivuotinen rahoituskehys), EUCO 37/13.

(8) COM(2017) 358 final, 28.6.2017.

(9) Euroopan parlamentin päätöslauselma Euroopan unionin omien varojen järjestelmän uudistamisesta, 14.3.2018 (2017/2053(INI)).

(10) Euroopan parlamentin päätöslauselma monivuotisesta rahoituskehyksestä 2021–2027 ja omista varoista: aika vastata kansalaisten odotuksiin (10.10.2019, 2019/2833(RSP)).

(11) COM(2020) 442 final, 27.5.2020.

(12) Eurooppa-neuvoston erityiskokous (EUCO 10/20, 17.–21.7.2020), päätelmät.

(13) Ehdotus neuvoston päätökseksi Euroopan unionin omien varojen järjestelmästä (COM(2018) 325 final); ehdotus neuvoston asetukseksi yhteiseen yhdistettyyn yhteisöveropohjaan, Euroopan unionin päästökauppajärjestelmään ja kierrättämättömään muovipakkausjätteeseen perustuvien omien varojen käyttöön asettamisessa noudatettavista menetelmistä ja menettelystä sekä käteisvarojen saamiseksi toteutettavista toimenpiteistä (COM(2018) 326 final); ehdotus neuvoston asetukseksi Euroopan unionin omien varojen järjestelmää koskevista täytäntöönpanotoimenpiteistä (COM(2018) 327 final); sekä ehdotus neuvoston asetukseksi arvonlisäverosta kertyvien omien varojen lopullisesta yhdenmukaisesta kantomenettelystä annetun neuvoston asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89 muuttamisesta (COM(2018) 328 final).

(14) Ehdotus neuvoston asetukseksi (EU, Euratom) arvonlisäverosta kertyvien omien varojen lopullisesta yhdenmukaisesta kantomenettelystä annetun asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89 muuttamisesta (asiakirja 12771/20, toimielinten välinen asia 2018/0133 (NLE)).

(15) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 549/2013, annettu 21 päivänä toukokuuta 2013, Euroopan kansantalouden tilinpito- ja aluetilinpitojärjestelmästä Euroopan unionissa (EUVL L 174, 26.6.2013, s. 1).

(16) Vuoden 2017 vuosikertomuksessa tilintarkastustuomioistuin raportoi puutteista komission tavassa tarkistaa alv-perusteiset omat varat, erityisesti painotetun keskimääräisen alv-kannan laskennan osalta.

(17) Ks. lausunto 5/2018, liite II.

(18) Ks. alaviite 12 .

(19) Neuvoston direktiivi 2006/112/EY, annettu 28 päivänä marraskuuta 2006, yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä (EUVL L 347, 11.12.2006, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna.

(20) Esimerkiksi Espanjan kuningaskunnan ja Portugalin tasavallan liittymisehdoista ja perustamissopimusten mukautuksista tehdyn asiakirjan (EYVL L 302, 15.11.1985, s. 23) 187 artiklassa määrätään seuraavaa: ”Arvonlisäverosta saatavat omiin varoihin kirjattavat määrät on maksettava kokonaisuudessaan 1. tammikuuta 1986 alkaen. Arvonlisäverosta saatavat omat varat lasketaan ja tarkastetaan ikään kuin Kanariansaaret sekä Ceuta ja Melilla kuuluisivat jäsenvaltioiden liikevaihtoverolainsäädännön yhdenmukaistamisesta – yhteinen arvonlisäverojärjestelmä: yhdenmukainen määräytymisperuste 17 päivänä toukokuuta 1977 annetun kuudennen neuvoston direktiivin 77/388/ETY alueelliseen soveltamisalaan.”

(21) Italia, Itävalta, Kreikka, Kypros, Malta, Puola, Ranska, Saksa ja Unkari.