Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista"

(2002/C 48/14)

Neuvosto päätti 6. kesäkuuta 2001 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 63 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta tiedonannosta.

Asian valmistelusta vastannut "työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus" -jaosto antoi lausuntonsa 7. marraskuuta 2001. Esittelijä oli Dario Mengozzi ja apulaisesittelijä Luis Miguel Pariza Castaños.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 28. ja 29. marraskuuta 2001 pitämässään 386. täysistunnossa (marraskuun 28. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 115 ääntä puolesta ja yksi vastaan kolmen pidättyessä äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Lausunnon aiheena oleva ehdotus on yksi komitean tarkasteltavana olevista direktiiviehdotuksista, joiden avulla on tarkoitus perustaa yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä. Sen tavoitteena on panna täytäntöön EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan määräykset Tampereella kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmien neljännentoista kohdan pohjalta.

1.2. Ehdotetulla direktiivillä on seuraavat tavoitteet:

- laatia turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteita koskevat vähimmäisvaatimukset

- selvittää, millaisia vastaanotto-olosuhteita eri turvapaikanhakijaryhmille on tarjolla erityyppisissä turvapaikkamenettelyissä tai niiden eri vaiheissa

- tehostaa kansallisia vastaanottojärjestelyjä

- rajoittaa turvapaikanhakijoiden liikkumista jäsenvaltiosta toiseen

- varmistaa, että turvapaikanhakijoilla on kaikissa jäsenvaltioissa tasavertaiset elinolosuhteet.

1.3. Komissio on kuullut direktiivin valmisteluvaiheessa YK:n pakolaisasiain päävaltuutettua (UNHCR) ja joitakin merkittävimmistä alalla toimivista kansalaisjärjestöistä.

2. Ehdotuksen pääsisältö

2.1. Komission ehdottamassa direktiivissä on kahdeksan lukua.

2.2. Ensimmäisessä luvussa määritellään direktiivin soveltamisala ja käytetyt termit. Erityisesti on huomattava, että

- direktiiviä ei sovelleta unionin kansalaisiin

- avo- ja aviopuolisojen rinnastamista koskevia säännöksiä sovelletaan ainoastaan niissä jäsenvaltioissa, joissa tällainen käytäntö tunnustetaan

- tällaista eroa ei kuitenkaan tehdä vanhempien huollettavana olevien lasten osalta

- direktiiviä ei sovelleta jäsenvaltioiden edustustoille esitettyihin turvapaikkahakemuksiin

- jäsenvaltiot voivat päättää, sovelletaanko direktiiviä menettelyissä, joissa päätetään suojelun myöntämisestä muun kuin Geneven yleissopimuksen perusteella.

2.3. Toisessa luvussa on yleiset säännökset turvapaikanhakijoiden etuuksista, joita ovat mm. seuraavat:

- oikeus saada kaikki tarvittavat tiedot

- oikeus saada asiakirja, jossa todetaan heidän asemansa turvapaikanhakijoina

- oikeus liikkua vapaasti kyseisen jäsenvaltion koko alueella tai tietyllä alueella

- oikeus säilyttää yhteydet omaan perheeseen

- oikeus fyysiseen ja psyykkiseen terveydenhuoltoon

- alaikäisten oikeus koulutukseen

- oikeus päästä työmarkkinoille ja ammatilliseen koulutukseen.

2.4. Kolmannessa ja neljännessä luvussa on säännökset aineellisista vastaanottoedellytyksistä, joiden avulla turvapaikanhakijoille varmistetaan riittävä elintaso ja perusoikeuksien suoja. Luvuissa käsitellään siis asumista sekä fyysistä ja psyykkistä terveydenhuoltoa.

2.5. Viidennessä luvussa luetellaan tapaukset, joissa vastaanottoedellytyksiä voidaan rajoittaa tai peruuttaa epäsuotavan käytöksen vuoksi. Epäsuotavaksi käytökseksi luokitellaan mm.

- katoaminen

- turvapaikkahakemuksen peruuttaminen

- omien varojen kätkeminen

- kansallisen turvallisuuden uhkaaminen

- väkivaltainen käytös.

2.6. Kuudennen luvun säännökset koskevat henkilöitä, joilla on erityistarpeita. Tällaisia henkilöitä ovat alaikäiset, vammaiset, vanhukset, raskaana olevat naiset, seksuaalisen väkivallan tai sukupuoleen perustuvan syrjinnän uhrit, kidutuksen ja väkivallan uhrit sekä yksinhuoltajat.

2.7. Seitsemännessä luvussa määritellään toimet vastaanottojärjestelyjen tehostamiseksi, ja kahdeksas luku sisältää loppusäännökset. Näissä luvuissa käsitellään yhteistyötä ja koordinointia jäsenvaltioiden kesken ja komission kanssa, paikallisyhteisöjen roolia sekä järjestelmän ohjausta, seurantaa ja valvontaa jäsenvaltio- ja yhteisötasolla. Ehdotetussa direktiivissä edellytetään, että jäsenvaltiot saattavat sen osaksi kansallista lainsäädäntöään viimeistään 31. joulukuuta 2002.

3. Yleistä

3.1. Komitea on tyytyväinen ehdotetun direktiivin tavoitteisiin ja yhtyy niihin pääosin, mutta esittää kuitenkin muutamia huomioita direktiivin sisällöstä. Komitea pitää lähtökohtana sitä, että vähimmäisvaatimusten tulee pohjautua parhaisiin käytänteisiin ja että tasapuoliset ja kehittyneet vastaanottonormit muodostavat parhaat edellytykset hakijoiden integraatioprosessin tai tarpeen mukaan kotimaahan paluun onnistumiselle.

3.2. Komitea huomauttaa kuitenkin, että direktiivin aiheita, jotka ovat Tampereella 15.-16. lokakuuta 1999 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmien 13, 14 ja 15 kohdan mukaisia, tulee tarkastella perusihmisoikeuksien näkökulmasta. Ne kuuluvat kansainvälisen oikeuden alaan, joka käsittää Geneven yleissopimuksen ja vuonna 1967 tehdyn New Yorkin pöytäkirjan lisäksi Euroopan ihmisoikeusyleissopimuksen, taloudellisista, sosiaalisista ja sivistyksellisistä oikeuksista tehdyn kansainvälisen yleissopimuksen, kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen, kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskevan yleissopimuksen ja yleissopimuksen lapsen oikeuksista.

3.3. Vaikka ehdotetussa direktiivissä viitataan useisiin kansainvälisen oikeuden välineisiin, joissa taataan erilaisia oikeuksia, siinä vältetään käyttämästä sanaa "oikeus" ja korvataan se mm. ilmaisuilla "vapaus", "mahdollisuus", "pääsy johonkin" ja "voivat". Ainoana poikkeuksena on moneen kertaan mainittu "oikeus" saattaa päätökset tuomioistuimen tutkittavaksi. Tästä saa sellaisen kuvan, ettei turvapaikanhakijalla käytännössä ole oikeuksia. Komitea pohtii, sopiiko tällainen kuva yhteen edellä mainittujen kansainvälisen oikeuden puitteiden kanssa.

4. Erityistä

4.1. Komitean mielestä on ilmeistä, että ehdotetun direktiivin säännöksiä tulee soveltaa myös menettelyissä, joissa päätetään suojelun myöntämisestä muun kuin Geneven yleissopimuksen perusteella (3 artikla).

4.1.1. Vaikuttaa ilmeiseltä, että avopuolison asema (2 artikla) voidaan tunnustaa vain sellaisissa hakemusta käsittelevissä jäsenvaltioissa, joiden lainsäädännössä avopuolisot rinnastetaan aviopuolisoihin. Muutoin synnytettäisiin syrjintää tai yhdenmukaistettaisiin epäasianmukaisesti alan kansallista lainsäädäntöä.

4.2. Liikkumisvapautta koskeva 7 artikla on hyvin arkaluonteinen, sillä on vaikea yhdistää tämän perusvapauden noudattaminen turvapaikkahakemusten nopeaa käsittelyä koskeviin vaatimuksiin. Komitea arvostaa sitä, että direktiivin tavoitteiden saavuttamisen tiellä olevia rajoituksia pyritään vähentämään ja tasapainottamaan takaamalla mahdollisuus poikkeuksiin ja muutoksenhakuun tuomioistuimessa. Ei kuitenkaan voida jättää huomiotta, että rajoitusten vähentäminen saattaa vähentää muiden etuuksien, kuten työmarkkinoille pääsyn tehoa. Komitea on kuitenkin sitä mieltä, että liikkumisvapaus tulee taata kyseisen jäsenvaltion koko alueelle. Mahdollisten poikkeusten on oltava perusteltuja ja liityttävä hakemusmenettelyn hallinnollisiin seikkoihin, ja niiden tulee olla kestoltaan rajallisia.

4.3. Jäsenvaltiot ja turvapaikanhakijat saavat hakijoiden mahdollisuudesta päästä työmarkkinoille (13 artikla) selvästi aineellista ja moraalista etua. Komitean mielestä on asianmukaista, ettei työmarkkinoille pääsyä saa kieltää kuutta kuukautta pidempään. Negatiivisesta ilmaisusta voisi kuitenkin päätellä, että työmarkkinoille pääsyn mahdollistamiseen - jota komitea pitää hakijoiden "oikeutena" - suhtaudutaan kielteisesti. Komitea onkin huolissaan siitä, että 14 artikla on muotoilultaan yleisluonteinen ja että jäsenvaltioille jätetään paljon valtaa päättää menettelytavoista. Direktiivissä tulisi ainakin mainita erikseen, että työmarkkinoille pääsy koskee sekä itsenäistä ammatinharjoittamista että palkkatyötä ja että palkkatyön osalta turvapaikanhakijoilla on oikeus jäsenvaltion kansalaisten kanssa tasavertaiseen kohteluun. Työmarkkinoille pääsyä hankaloittamalla ja rajoittamalla vain edistettäisiin pimeiden työmarkkinoiden kasvua.

4.3.1. Ehdotetussa direktiivissä on samanlainen kuuden kuukauden sääntö ammatilliseen koulutukseen (14 artikla) pääsystä, joka on integroitumisen nopeuttamisen perusedellytys. Komitean mielestä tällainen rajoitus ei sovi ammatilliseen koulutukseen, vaikka sitä onkin järkevää soveltaa työmarkkinoille pääsyyn. Unionin ulkopuolisten maiden kansalaisille, jotka ovat jonkin jäsenvaltion suojissa, tulee tarjota mahdollisimman laajasti koulutusta. Tälle näkökannalle on kaksi perustetta: Ensinnäkin kaikki turvapaikanhakijoiden saama koulutus edistää heidän kotimaidensa kehitystä, kun he mahdollisesti palaavat sinne. Tässä yhteydessä ei saa unohtaa, että unioni pyrkii maahanmuuttopolitiikassaan tukemaan yhteistä kehitystä ja liikkuvuutta, jotta turvapaikanhakijoiden kotimaihin saataisiin koulutettua väkeä. Toiseksi on huomattava, että jos turvapaikanhakijat jäävät vastaanottavaan jäsenvaltioon, koulutus helpottaa heidän siirtymistään sen työmarkkinoille.

4.3.2. Komitean mielestä mainitut seikat puoltavat sitä, että turvapaikanhakijoille tulisi antaa mahdollisuus ammatilliseen koulutukseen, ja pätevät muihinkin koulutusaloihin kuten kielen oppimiseen sekä vastaanottajamaan yhteiskunnan ja instituutioiden tuntemuksen lisäämiseen. Direktiiviin tulisi siis sisällyttää koulutusta koskeva kohta, jossa todettaisiin, että jäsenvaltioilla on velvollisuus tukea hakijoiden kouluttautumista vastaanottomenettelyn alusta lähtien.

4.3.3. Tässä yhteydessä tulee muistaa, että tasavertaista kohtelua koskevan yhteisöaloitteen (Equal) pyrkimykset edistää aktiivista ja ennaltaehkäisevää työllisyyspolitiikkaa sekä syrjinnän vastaisia ja tasavertaisuutta edistäviä toimia koskevat erityisesti turvapaikanhakijoita.

4.4. Aineellisten vastaanottoedellytysten (15-19 artikla) määrittelyn lähteinä ovat etenkin taloudellisista, sosiaalisista ja sivistyksellisistä oikeuksista tehty kansainvälinen yleissopimus, Euroopan unionin perusoikeuskirja ja ihmisoikeuksien yleismaailmallinen julistus. Vastaanottoedellytyksillä tulee varmistaa hakijoille asianmukainen elintaso seuraavien tavoitteiden saavuttamiseksi: turvapaikanhakijoiden ja heidän mukanaan tulevien perheenjäsenten terveys ja hyvinvointi, miesten ja naisten majoittaminen erikseen kuitenkin perheyhteydet säilyttäen, alaikäisten koulutus, vanhusten, lasten ja vammaisten erityistarpeiden huomioon ottaminen, mahdollisuus harjoittaa omaa uskontoa asianmukaisissa tiloissa ja toimia oman kulttuurin mukaisesti yhtä vapaasti kuin jäsenvaltion omat kansalaiset(1).

4.4.1. Vastaanottokeskuksissa vietetyn ajanjakson tulisi olla mahdollisimman lyhyt, kun otetaan huomioon, että ne muistuttavat usein vankiloita. Niiden tilalle tulisi tarjota vaihtoehtoisia ja tavanomaisempia asumismahdollisuuksia. On kuitenkin tärkeää, että turvapaikanhakijat voivat osallistua oleskelunsa aikana jollakin tavalla vastaanottokeskuksen hoitoon ja kääntyä riippumattoman viranomaisen puoleen voidakseen turvata omat oikeutensa.

4.4.2. Kysymys avustusten määrästä ja laadusta (rahallinen etuus, luontoissuoritus tai maksukuponki) on perustavanlaatuinen, sillä sen mukaan määräytyy turvapaikanhakijoiden elintaso, ja sen ei tulisi olla liian eritasoinen eri jäsenvaltioissa. Komitea tiedossa on kuitenkin, että jäsenvaltioiden välillä on tällaisia eroja, joita ei aina voi perustella elinkustannusten tai ympäristötekijöiden eroilla, ja ettei 30 artiklassa esitetty ohjaus-, seuranta- ja valvontajärjestelmä vaikuta riittävältä tasavertaisten aineellisten vastaanottoedellytysten varmistamiseksi turvapaikanhakijoille kaikissa jäsenvaltioissa. Tämän varmistamiseksi pitäisi perustaa Euroopan laajuinen seurantajärjestelmä, johon osallistuisivat UNHCR, alan kansalaisjärjestöt ja työssäkäyntiin liittyvien kysymysten osalta työmarkkinaosapuolet. Seurannan tulokset tulee toimittaa vuosittain komissiolle.

4.4.2.1. Komitean mielestä sen toteaminen, että avustusten määrän tulee olla riittävä, jotta hakijat eivät vajoa köyhyyteen, ei ole toimenpiteenä riittävä. Direktiivissä tulisi säätää, että avustusmäärä pitää suhteuttaa kansaneläkkeeseen tai - sellaisissa maissa, joissa ei ole kansaneläkejärjestelmää - vastaavaa tehtävää hoitavan elimen myöntämään muuhun etuuteen. Turvapaikanhakijoille myönnettävien erimuotoisten avustusten määrästä päätettäessä on joka tapauksessa otettava huomioon, millaisia etuuksia kyseisen jäsenvaltion kansalaiset saavat.

4.4.2.2. Joissakin valtioissa rahallisten avustusten korvaamista maksukupongeilla on kritisoitu voimakkaasti, koska se on turvapaikanhakijan kannalta vaikeaa ja muodostaa hakijoiden ja muun väestöön välille turhan erottavan tekijän. Komitean mielestä direktiivissä ei tule edellyttää maksukuponkien käyttöä.

4.5. Fyysisen ja psyykkisen terveydenhuollon (20-21 artikla) osalta komitea toteaa, ettei ole perusteltua soveltaa eri menettelyjen aikana erilaisia terveydenhuoltovaatimuksia ja että perusterveydenhuolto tulee joka tapauksessa taata kaikille.

4.6. Ehdotetun direktiivin 22 artiklassa esitetyt kaavailut vastaanottoedellytysten rajoittamiseksi tai peruuttamiseksi eivät vaikuta loogisilta eivätkä vastaa direktiivin tavoitteita. Onkin todettava seuraavaa:

- Jos turvapaikanhakija peruuttaa hakemuksensa, hän ei enää kuulu direktiivin soveltamisalaan.

- Jos turvapaikanhakijaa pidetään uhkana kansalliselle turvallisuudelle tai jos on aihetta epäillä, että hän on tehnyt sotarikoksia tai rikoksia ihmisyyttä vastaan, häntä koskevien asioiden käsittely kuuluu oikeuslaitokselle tai häneltä tulee tällä perusteella evätä vastaanottoedellytykset, jos vastaanottajamaan tuomioistuimet eivät ole toimivaltaisia käsittelemään häntä koskevia asioita.

- Jos turvapaikanhakija on kateissa yli 30 päivän ajan tai laiminlyö velvollisuutensa pysytellä tietyssä paikassa, tällaisen käytöksen syyt tulee arvioida ja päättää suhteellisuusperiaatteen perusteella, jatketaanko vastaanottomenettelyä vai ei; joka tapauksessa tuntuu epäasianmukaiselta, että ehdotetussa direktiivissä esitetään vastaanottoedellytysten rajoittamista, vaikka samaiset edellytykset määritellään siinä myös vähimmäisvaatimuksiksi.

4.6.1. Komitean mielestä vastaanottoedellytyksiä voidaan rajoittaa vain siinä tapauksessa, että turvapaikanhakija on kätkenyt varojaan, koska tällöin hän voi huolehtia omista tarpeistaan joko kokonaan tai osittain. Näissäkin tapauksissa vastaanottajamaan tulisi taata oman etunsakin takia perusterveydenhuolto myös muissa kuin hätätapauksissa.

4.7. Komitea on tyytyväinen direktiiviin sisältyvään lukuun henkilöistä, joilla on erityistarpeita (23-26 artikla), ja etenkin siihen, että lasten, yksinäisten naisten, kidutuksen ja väkivallan uhrien sekä vammaisten ongelmiin kiinnitetään huomiota.

4.8. Direktiivin tavoitteiden saavuttamisen kannalta erityisen tärkeitä ovat jäsenvaltioiden vastuulle jäävät toimet vastaanottojärjestelyjen tehostamiseksi (27-31 artikla). Toimiin kuuluvat mm.

- kansallisen yhteysviranomaisen nimeäminen jäsenvaltioiden välisen tietojenvaihdon helpottamiseksi

- turvapaikanhakijoita koskevien tietojen toimittaminen säännöllisesti komissiolle

- toiminnan koordinointi alan kansalaisjärjestöjen kanssa, jotta ne voivat hoitaa tehtävänsä mahdollisimman hyvin

- yhteistyö paikallisyhteisöjen kanssa sellaisten aloitteiden edistämiseksi, joilla pyritään ennaltaehkäisemään rasismia, muukalaisvihaa sekä sukupuolista ja, kuten komitea haluaa lisätä, uskontoon perustuvaa syrjintää

- vastaanottoedellytysten laadun seuranta

- hakijoiden parissa työskentelevän henkilöstön kouluttaminen menettelyn kaikkien vaiheiden osalta.

Komitea katsoo, että merkittävimpien kansalaisjärjestöjen ja työmarkkinaosapuolten tulisi voida osallistua varsinkin kolmen viime kohdan toimiin.

5. Päätelmät

5.1. Komitea korostaa, että vastaanottomenettelyjen nopeuttamista koskevista hyvistä aikeista huolimatta toimivaltaisten viranomaisten päätöksen saaminen kestää eräissä maissa kuukausia ja useissa tapauksissa reilusti yli vuoden. Onkin toivottavaa, että turvapaikkahakemusten määrää onnistuttaisiin pienentämään, kun koko maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikkaa järjestellään uudelleen Tampereella kokoontuneen Eurooppa-neuvoston kehotusten mukaisesti. Tavoitteena on perusihmisoikeuksien kunnioittaminen ja ulkomaailmalle avoimen Euroopan unionin kehittäminen. Tällaiseen prosessiin vaaditaan kuitenkin aikaa, ja sen yhteydessä täytyy poistaa kulttuuriset esteet.

5.2. Olisi toivottavaa, etteivät henkilöt, jotka pakenevat sortoa ja vainoa - ellei muusta saada todisteita - joutuisi luopumaan oikeuksistaan liian pitkäksi ajaksi, kun he saapuvat vastaanottajamaahan.

5.3. Tämän vuoksi komitea katsoo, että direktiivissä tulee kutsua kaikkia turvapaikanhakijoille myönnettäviä mahdollisuuksia ja etuuksia selkeästi oikeuksiksi ja määritellä tarkasti, milloin ja mistä hallinnollisista syistä näiden oikeuksien noudattamisesta voidaan poiketa. Näin annettaisiin sisältöä myös ainoalle ehdotuksessa tunnustetulle oikeudelle eli oikeudelle saattaa asiansa tuomioistuinkäsittelyyn.

5.4. Komitea muistuttaa lopuksi, ettei vastaanottojärjestelmän laatu riipu vain aineellisista edellytyksistä tai järjestelyjen tehokkuudesta vaan myös siitä, onko yleinen suhtautumistapa myönteinen. Kansalaisten tulee saada asianmukaista tietoa ja mahdollisuudet tutustua turvapaikanhakijoiden taustaan, jotta ilmapiiri voi kehittyä ymmärtäväiseen suuntaan.

Bryssel 28. marraskuuta 2001.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) Geneven yleissopimuksen 4 artikla: "Uskonto - Sopimusvaltiot myöntävät alueillaan oleville pakolaisille vähintään yhtä suopean kohtelun kuin omille kansalaisilleen uskonnonharjoittamisen vapauden ja heidän lastensa uskonnollisen kasvatuksen vapauden osalta."