[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 23.1.2008

SEK(2008) 53

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

Oheisasiakirja ehdotusluonnokseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVI direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevan yhteisön järjestelmän parantamiseksi ja laajentamiseksi VAIKUTUSTENARVIOINNIN TIIVISTELMÄ

{KOM(2008) 16 lopullinen}{SEK(2008) 52}

Tiivistelmä

JOHDANTO JA POLIITTINEN TAUSTA

Direktiivin 2003/87/EY 30 artiklassa viitataan EU:n päästökauppajärjestelmän uudelleentarkasteluun. Tämän artiklan nojalla laaditussa komission tiedonannossa ”Maailmanlaajuisten hiilidioksidimarkkinoiden alkuvaiheet – direktiivin 2003/87/EY 30 artiklan nojalla laadittu kertomus”[1] yksilöidään neljä keskeistä kysymystä, joita uudelleentarkastelun yhteydessä on tarkasteltava: 1) direktiivin soveltamisala, 2) tehokas määräysten noudattaminen ja täytäntöönpano, 3) yhdenmukaistamisen jatkaminen ja ennustettavuuden parantaminen ja 4) miten kolmansien maiden päästökauppajärjestelmät sekä kehittyvät maat ja siirtymätalousmaat saadaan mukaan tarkoituksenmukaisella tavalla. Näitä kysymyksiä on käsitelty laajasti erityisesti Euroopan ilmastonmuutosohjelman (ECCP) puitteissa järjestetyssä uudelleentarkasteluprosessissa vuoden 2007 alkupuolella, minkä lisäksi sidosryhmiltä on saatu jatkuvaa palautetta päästökauppajärjestelmän käynnistymisestä lähtien vuonna 2005.

Uudelleentarkastelu osuu ajankohtaan, jolloin ilmastonmuutos on erittäin näkyvä poliittinen kysymys. Eurooppa-neuvosto vahvisti maaliskuussa 2007 komission tammikuussa 2007 ehdottaman uuden energia- ja ilmastonmuutosstrategian. Strategian mukaan tulevaisuudessa tehtävän maailmanlaajuisen sopimuksen nojalla kehittyneet maat vähentävät kasvihuonekaasupäästöjään 30 prosenttia vuoden 1990 tasosta vuoteen 2020 mennessä. Riippumatta siitä, tuleeko kansainvälistä sopimusta, EU vähentää omia päästöjään vähintään 20 prosenttia vuoteen 2020 mennessä.

YLEISET TAVOITTEET

Neuvosto on todennut, että EU:n päästökauppajärjestelmä on yksi – ja tulee pysymään yhtenä – tärkeimmistä keinoista EU:n strategisen tavoitteen saavuttamiseen eli maailmanlaajuisen lämpötilan nousun rajoittamiseen kahteen celsiusasteeseen esiteollisella kaudella vallinneesta tasosta.

Tätä taustaa varten uudelleentarkastelussa voidaan yksilöidä kolme yleistä tavoitetta:

1. EU:n päästökauppajärjestelmän potentiaalin täysi hyödyntäminen osana EU:n yleisiä kasvihuonekaasupäästöjen vähentämissitoumuksia taloudellisesti tehokkaalla tavalla

2. EU:n päästökauppajärjestelmän hiominen ja parantaminen saatujen kokemusten perusteella

3. Osallistuminen Euroopan muuttamiseen vähäisiä kasvihuonekaasupäästöjä aiheuttavaksi taloudeksi ja oikeiden kannustimien luominen kauaskantoisille vähähiilisille investointipäätöksille vahvistamalla selkeää, vääristymätöntä ja pitkän aikavälin hiilidioksidin hintasignaalia.

DIREKTIIVIN SOVELTAMISALA

Nykyisen soveltamisalan tehostaminen

”Polttolaitoksen” määritelmää on tulkittu jäsenvaltioissa epäyhtenäisesti, mikä on aiheuttanut kilpailun vääristymistä, prosessipäästöjen riittämätöntä kattamista ja oikeudellista epävarmuutta direktiivin soveltamisalan suhteen.

Tähän on tarjottu useita ratkaisumalleja, joista lupaavimmalta vaikuttaa polttolaitoksen laajan tulkinnan kodifiointi – noudattaen pitkälti komission tiedonantoa ”EU:n päästökauppajärjestelmän vuosien 2008–2012 päästökauppakauden jakosuunnitelmia koskevat lisäohjeet”[2] – sekä polttolaitoksen uusi määritelmä ja toimintoluettelo. Näin soveltamisalaa sovellettaisiin yhdenmukaisesti, myös suhteessa prosessipäästöihin, mikä parantaisi jäsenvaltioiden oikeusvarmuutta. Se parantaisi myös EU:n päästökauppajärjestelmän ympäristötehokkuutta laajentamalla sen kattavuutta.

Kustannustehokkuus pienissä laitoksissa

EU:n päästökauppajärjestelmään kuuluu nykyisin noin 10800 laitosta. Järjestelmän suurimmat laitokset (7 %) vastaavat 60 prosentista kokonaispäästöistä, kun taas pienimmät (14 %) vain 0,14 prosentista päästöistä. Tämä viittaa epätasapainoiseen kustannus-hyötysuhteeseen. EU:n päästökauppajärjestelmän kustannustehokkuuden parantamista pohdittaessa parhaaksi vaihtoehdoksi on todettu sellaisten polttolaitosten valinnainen jättäminen järjestelmän ulkopuolelle, joiden nimellinen lämpöteho on enemmän kuin 20 MW, mutta alle 25 MW, ja joiden vuotuiset päästöt ovat enintään 10 000 tCO2, sillä se edustaa parasta suhdetta EU:n päästökauppajärjestelmään kuulumattomien päästöjen ja järjestelmän ulkopuolelle jätettyjen pienten laitosten välillä.

Uusien alojen ja kaasujen sisällyttäminen järjestelmään

Vuoden 2005 todennettujen päästöjen ja kokonaiskasvihuonekaasupäästöjen EU:n inventaarion perusteella EU:n päästökauppajärjestelmä kattaa 41 % Euroopan unionin kasvihuonekaasupäästöistä. Järjestelmän laajentaminen uusilla aloilla ja kaasuilla tehostaisi sen ympäristötehokkuutta ja tarjoaisi uusia vähennysmahdollisuuksia, jotka lisäisivät vähennyspotentiaalia ja alentaisivat vähennyskustannuksia.

Uusista aloista ja kaasuista päätettäessä on otettava huomioon joukko teknisiä kriteereitä, jotta kasvihuonekaasupäästöjen seuranta onnistuu ongelmitta. Myös tavoite Euroopan muuttamiseksi vähähiiliseksi taloudeksi on pidettävä mielessä. Tietyn alan vähennyspotentiaali ja -kustannukset voivat tältä osin vaikuttaa asiaan, mutta potentiaalin puuttuminen ei saa olla syynä sille, ettei alaa sisällytetä EU:n päästökauppajärjestelmään.

- Hiilidioksidipäästöjen ja seuranta-analyysin perusteella järjestelmään voitaisiin sisällyttää petrokemikaalien ja muiden kemikaalien sekä ammoniakin ja alumiinin tuotannon hiilidioksidipäästöt.

- Muiden kasvihuonekaasupäästöjen kuin hiilidioksidipäästöjen osalta suositellaan, että EU:n päästökauppajärjestelmään sisällytetään typpioksiduulipäästöt typpi-, adipiini- ja glyoksyylihapon tuotannosta sekä perfluorihiilivetypäästöt alumiinin tuotannosta.

- CCS-hankkeet voidaan jo tunnustaa EU:n päästökauppajärjestelmässä direktiivin 24 artiklan mukaisella yksipuolisella sisällyttämismenettelyllä. Kun otetaan huomioon tämän teknologian valtava potentiaali[3] ja investoijien luottamuksen säilyttäminen, suositeltavinta on sisällyttää kaikki CCS-toiminta järjestelmään lähtökohtaisesti suoralla viittauksella CCS:ään direktiivin liitteessä I.

- Tieliikenteen ja laivaliikenteen sisällyttämisen osalta tarvitaan vielä lisäselvityksiä ja -analyysejä. Erityisesti on tehtävä laaja kustannus-hyötyanalyysi, jossa verrataan vaihtoehtoisia toimenpiteitä. Vasta tämän jälkeen voidaan tehty perusteltu päätös siitä, pitäisikö nämä alat sisällyttää EU:n päästökauppajärjestelmään.

- Direktiivin soveltamisalan laajentamista kattamaan LULUCF-hankkeiden tunnustamisen ei voida suositella.

Toimintavaihtoehtojen yhdistämisen mahdolliset vaikutukset EU:n päästökauppajärjestelmän soveltamisalaan

Toteuttamalla polttolaitoksen laaja tulkinta, sisällyttämällä järjestelmään muita aloja ja kaasuja sekä lisäämällä pienten laitosten kustannustehokkuutta edellä kuvatulla tavalla voitaisiin EU:n päästökauppajärjestelmän kattavuuden nettohyötyä lisätä 5,8–6,3 prosenttia (enintään 121–131 MtCO2eq)[4] – jos pienten laitosten mahdollisen poisjättämisen päästökynnysarvo on 10 000 – ja laitoksia olisi noin 40 prosenttia vähemmän, ilman että järjestelmän ympäristötehokkuudesta pitäisi tinkiä.

TEHOKAS MÄÄRÄYSTEN NOUDATTAMINEN JA TÄYTÄNTÖÖNPANO

Seuranta ja raportointi, todentaminen ja akkreditointi

Seuranta- ja raportointivaatimusten yhtenäinen täytäntöönpano on välttämätöntä sen varmistamiseksi, että ”tonni on tonni”. Ilman seurantaraporttien uskottavaa ja luotettavaa todentamista toiminnanharjoittajat voisivat vaarantaa järjestelmän ympäristötavoitteet. Tällä hetkellä jäsenvaltiot ja toimivaltaiset viranomaiset näyttävät kuitenkin toteuttavan ja soveltavan eri tavoin seurantaan, raportointiin, todentamiseen ja todentajien akkreditointiin liittyviä määräyksiä. Tämä on vaarantanut järjestelmän ympäristötavoitteet ja uskottavuuden.

Analyysin perusteella lupaavin vaihtoehto määräysten noudattamisen varmistamiselle on asetus seurannasta ja raportoinnista ja toinen asetus todentamisesta ja akkreditoinnista. Se lisäisi yhdenmukaisuutta ja läpinäkyvyyttä, parantaisi seuranta- ja raportointistandardien kustannustehokkuutta pitkällä aikavälillä, varmistaisi yhdenmukaisen ja vertailukelpoisen todentamisen ja akkreditoinnin tason ja loisi todentamis- ja akkreditointipalveluille sisämarkkinavaatimuksen. Todentamisen laatu paranisi samoin kuin todentamisen mahdollisuudet löytää ja korjata virheitä. Tämä varmistaisi tiedon laadun parantumisen.

EU:n laajuisten sääntöjen kehittäminen voisi tuottaa jäsenvaltioille huomattavia kustannussäästöjä sen jälkeen kun kansallisia ohjeita ja määräyksiä on ensin muutettu.

Rekisterit

Nykyinen rekisterijärjestelmä, joka koostuu 27 jäsenvaltion rekisteristä ja yhteisön riippumattomasta tapahtumalokista, ei aiheuttanut valituksia tekniikan osalta. Kun Kioton pöytäkirjan ensimmäinen sitoumuskausi alkaa vuonna 2008, jäsenvaltioiden rekisterit olisi kuitenkin liitettävä kansainväliseen tapahtumalokiin (”ITL”), jota UNFCCC hallinnoi Kioton pöytäkirjan täytäntöön panemiseksi. ITL:n käyttöönotto merkitsisi myös sitä, että kaikkien EU:n päästökauppajärjestelmään yhteyttä haluavien kauppajärjestelmien viestit välittyisivät ITL:n kautta, ja ITL:ää puolestaan valvovat Kioton pöytäkirjan sopimuspuolet. Tämä toisi rekisterien toimintaan teknisiä, poliittisia ja hallinnollisia riskejä, jotka voitaisiin torjua ylläpitämällä EU:n päästöoikeuksia nykyisessä yhteisön rekisterissä.

YHTENÄISTÄMISEN JATKAMINEN JA ENNUSTETTAVUUDEN PARANTAMINEN

Päästökaton asettaminen

I- ja II-vaiheissa EU:n päästökauppajärjestelmän yleiset päästökatot vastasivat jäsenvaltioiden määrittämien ja komission päätösten mukaisesti vahvistettujen kansallisten päästökattojen summaa. Vaikka tämä lähestymistapa antoi jäsenvaltioille runsaasti liikkumavaraa erityisten ja kansallisten olosuhteiden huomioon ottamiseen, se tuotti myös ongelmia tasapuolisten toimintaedellytysten varmistamisessa, ennakoitavuudessa ja läpinäkyvyydessä. Lisäksi se aiheutti kaikille osapuolille raskaan hallinnollisen taakan.

Analyysin perusteella järjestelmän tehokkuutta ja ennakoitavuutta parantaa parhaiten EU:n laajuinen päästökatto, joka asetetaan direktiivissä. Se minimoi päästökaton asettamisen hallinnollisen taakan ja se on yksinkertaisin ja läpinäkyvin tapa katon asettamiseen. Se olisi paras ratkaisu EU:n kansainvälisen uskottavuuden kannalta. Se on myös helpoin vaihtoehto, kun otetaan huomioon tarve muuttaa EU:n päästökauppajärjestelmän päästökattoa EU:n kasvihuonekaasujen kokonaispäästöjen 30 prosentin vähentämistavoitetta vastaavasti, jos ilmastonmuutosta koskeva kansainvälinen sopimus toteutuu.

Mitä tulee päästökaton tasoon , tehokkuuteen perustuva lähestymistapa olisi ainoa, joka noudattaisi vaatimusta saavuttaa yleinen päästötason vähennys pienimmillä mahdollisilla kustannuksilla. Ennakoitavuuden lisäämisen kannalta parasta olisi luoda kahdeksaa kaupankäyntivuotta vastaava kehityskäyrä, sillä se tarjoaa paremman varmuuden ja ennakoitavuuden vuoden 2020 jälkeisiä vähennyksiä silmällä pitäen. Kehityskäyrä olisi tehokkain myös lisättäessä EU:n uskottavuutta suhteessa kolmansiin maihin.

Päästöoikeuksien jakaminen

Ensimmäisellä ja toisella kaudella useimmat päästöoikeudet annettiin ilmaiseksi. Jäsenvaltiot sovelsivat monenlaisia jakamissääntöjä, mikä aiheutti ongelmia, kuten negatiiviset vaikutukset taloudelliseen tehokkuuteen, kilpailun vääristyminen jäsenvaltioiden välillä, ei-toivotut jakamisvaikutukset sekä puutteellinen läpinäkyvyys.

Uusilla jakamissäännöillä näiden ongelmien pitäisi olla vältettävissä, minkä lisäksi niillä otetaan huomioon ”saastuttaja maksaa” -periaate sekä ulkoisten kustannusten sisällyttämistä hintoihin koskeva periaate.

Huutokauppa vs. ilmainen jakaminen

Täysimittainen huutokauppa on vaihtoehdoista pitkälti se, joka turvaa parhaiten järjestelmän tehokkuuden, läpinäkyvyyden ja yksinkertaisuuden ja auttaa välttämään ei-toivotut jakamisvaikutukset. Huutokauppa on myös täysin saastuttaja maksaa -periaatteen mukainen ja palkitsee edelläkävijöitä, joten se on linjassa uudelleentarkastelun yleisten tavoitteiden kanssa.

Ilmainen jakaminen siirtymäkaudella: vertailuanalyysi

Ilmainen jakaminen voi olla tarpeen, kunnes päästään täysimittaiseen huutokauppaan, mutta sen toteuttamisessa on minimoitava mahdolliset kielteiset vaikutukset. Analyysien perusteella näyttää siltä, että yhteisön laajuiset vertailuarvot antavat parhaan tuloksen.

Kaupankäyntiin liittyvät toimenpiteet: suojautuminen mahdolliselta hiilivuodolta

Ilmastonmuutosta koskevan kansainvälisen puuttuessa ja tilanteessa, jossa tietyt energiaintensiiviset teollisuudenalat kilpailevat kasvihuonekaasupäästöjen vähennyksiin passiivisemmin suhtautuvien maiden kanssa, on olemassa hiilivuodon riski. Riskin huomioimiseksi on tarkasteltu useita kaupankäyntiin liittyviä toimenpiteitä. Koska kansainvälinen sopimus on kuitenkin odotettavissa, suositeltavinta on antaa tässä vaiheessa selkeä signaali ja pohtia toimenpiteiden toteuttamista vasta myöhemmin, jotta kolmansilla mailla olisi aikaa tehdä tarvittavat ja riittävät sitoumukset.

MITEN KOLMANSIEN MAIDEN PÄÄSTÖKAUPPAJÄRJESTELMÄT SEKÄ KEHITTYVÄT MAAT JA SIIRTYMÄTALOUSMAAT SAADAAN MUKAAN TARKOITUKSENMUKAISELLA TAVALLA

Yhteydet muihin järjestelmiin

Jos EU:n päästökauppajärjestelmä avataan jollekin toiselle päästökauppajärjestelmälle, tämän järjestelmän säännöt on otettava tarkasti huomioon. Tältä osin tultaneen tekemään erillinen vaikutustenarviointi. Tästä syystä yleisten pohdintojen osalta viitataan täydelliseen vaikutustenarviointiin.

Kompensoinnin (offset) käyttö

Oikeudet

Ulkomailla toteutettavat kompensointihankkeet voisivat estää EU:ta tekemästä todellisia muutoksia omissa maissaan, mikä lisäisi tulevaisuuden vähennyskustannuksia ja kustannuksia vuoden 2020 omien päästö- ja uusiutuvien energialähdetavoitteiden saavuttamiseksi. Jos EU ei vähennä omia päästöjään, on vaikeampi vakuuttaa isopäästöisiä kehittyviä maita tekemään mitään päästönvähennyssitoumuksia vuoden 2012 jälkeen. Antamalla kolmansien maiden hyötyä rahallisesti EU:n päästökauppajärjestelmästä ilman sitoutumista uuteen kansainväliseen sopimukseen antaisi niille myös vääristyneen kannustimen olla osallistumatta uuteen sopimukseen. Hyvitysten epäyhtenäinen saatavuus jäsenvaltioissa voi myös haitata tasavertaisten toimintaedellytysten toteutumista sisämarkkinoilla kilpaileville yhtiöille.

Lupa käyttää kompensointeja EU:n päästökauppajärjestelmässä on siksi vahvistettava suhteessa tarvittavaan EU:n päästökauppajärjestelmän toiminnanharjoittajien kannustimeen päästöjen vähentämiseksi kotimaassa, ja niissä on oltava liikkumavaraa kansainvälisten neuvottelujen edistymiselle.

Standardit

EU:n päästökauppajärjestelmän avaaminen hanketyypeille, jotka eivät vaaranna järjestelmän ympäristö- tai yhteiskunnallisia tavoitteita, vaikuttaisi osuvalta tasapainolta toisaalta korkean ympäristötehokkuuden ja toisaalta taloudellisen tehokkuuden alenemisen välille. Tätä voitaisiin kuitenkin vielä täydentää muilla toimilla, kuten käyttämällä käyttökriteereitä yhdessä hyvitysten arvon alennusten kanssa (perustuen hankkeen vertailuarvojen ja EU:n vertailuarvojen väliseen eroon), mutta korkeamman ympäristön tason saavuttaminen tulisi kalliimmaksi korkeampien hallinnollisten kulujen kautta.

Siirtyminen ja ennakoitavuus

On tarjottava selkeä tieto siitä, kuinka ennen vuotta 2012 hankitut hyvitykset ( banking ) tai ennen vuotta 2012 rekisteröidyistä hankkeista odotettavat hyvitykset vuoden 2012 jälkeen käsitellään EU:n päästökauppajärjestelmässä. Koska kansainvälisestä toimintakuviosta vuoden 2012 jälkeen vallitsee epävarmuus, EU:n päästökauppajärjestelmän uudelleentarkastelussa on myös luotava riittävät rakenteet ja menettelyt sopeutumiseksi erilaisiin tilanteisiin vuoden 2012 jälkeen. Erityisesti tämä koskee 20 prosentin tai 30 prosentin tavoitteiden saavuttamista. EU:n päästökauppajärjestelmädirektiivissä taataan, että EU:n päästöoikeuksia voidaan siirtää vuoden 2012 jälkeiselle ajalle. Kioton pöytäkirjassa rajoitetaan päästövähennysyksiköiden (ERU) ja sertifioitujen päästövähennysten (CER)) hyvitysten siirtoa ja se on jätetty niiden sopimuspuolten harkinnan varaan, jotka ovat ylittäneet vähennyssitoumuksensa. Arvioitujen vaihtoehtojen joukosta EU:n tason yhdenmukaisten säännösten vahvistaminen ERU-/CER-hyvitysten tunnustamiselle siirrettäväksi vuoden 2012 jälkeen sijoittui arviointikriteerien suhteen ensimmäiselle sijalle, koska se mahdollistaa tasavertaisemmat toimintaedellytykset ja lisää markkinoiden läpinäkyvyyttä.

Mitä tulee yhteistoteutuksen (JI) ja puhtaan kehityksen mekanismin (CDM) vuotta 2012 edeltävien hyvitysten käyttöön vuoden 2012 jälkeen, analyysissä ehdotetaan eri vaihtoehtojen yhdistelmää. EU:lla voi olla järjestelmä tiettyjen hankkeiden tai hanketyyppien hyväksymiseksi ja/tai hylkäämiseksi, se voi tehdä kahden- tai monenvälisiä sopimuksia tiettyjen isäntämaiden JI- ja CDM-hankkeista vuoden 2012 ja kansainvälisen sopimuksen tekopäivämäärän välille tai se voi sitoutua hyväksymään hyvityksiä jatkuvista hankkeista maissa, jotka tukevat vuoden 2012 jälkeistä sopimusta. Kaikkien kolmen vaihtoehdon merkityksellisyys riippuu kansainvälisissä neuvotteluissa saavutetusta edistymisestä.

SEURANTA JA ARVIOINTI

Direktiivin täytäntöönpanoa seurataan ja arvioidaan 21 artiklan nojalla, jossa jäsenvaltioilta edellytetään vuosikertomuksia direktiivin soveltamisesta.

[1] KOM(2006) 676 lopullinen.

[2] http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/nap_2_guidance_fi.pdf

[3] IPCC on arvioinut, että CCS-järjestelmien tuomien päästövähennysten kumulatiivinen maailmanlaajuinen taloudellinen potentiaali on tällä vuosisadalla 220–2200 GtCO2 luokkaa, verrattuna EU:n päästökauppajärjestelmän nykyiseen 2 GtCO2/vuodessa.

[4] Kuten täydellisessä vaikutustenarvioinnissa esitetään, näihin lukuihin on suhtauduttava suurella varauksella, sillä ne perustuvat luotettavan tiedon puuttuessa arvioihin.