EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO 
Bryssel, 22.10.1996 
KÖM(96) 546 lopull. 
VEROTUS EUROOPAN UNIONISSA 
KERTOMUS VEROTUS JÄRJESTELMIEN KEHITYKSESTÄ 
(Komission esittämä) 

VEROTUS EUROOPAN UNIONISSA 
KERTOMUS VEROTUSJÄRJESTELMIEN KEHITYKSESTÄ 
SISÄLLYSLUETTELO 
I. JOHDANTO 
II. VEROTUSJÄRJESTELMIEN KEHITYS UNIONISSA 
III. YRITYSTOIMINTA:YHTENÄISMARKKINOIDEN 
TOTEUTTAMINEN 
IV. TYÖLLISYYS 
V. YMPÄRISTÖ 
VI. JATKOTOIMET 
I. JOHDANTO 
1.1 Komissio ehdotti uutta ja laaja-alaista veropoliittista näkemystä 20 päivänä 
maaliskuuta 1996 annetussa keskustelumuistiossaan "Verotus Euroopan unionissa". 
Komissio korosti erityisesti niitä suuria haasteita, joita unionilla on edessään: tarvetta 
saada aikaan kasvua ja työllisyyttä, vakauttaa verotusjärjestelmät ja toteuttaa 
yhtenäismarkkinat täysimittaisesti. Veronassa 13 päivänä huhtikuuta pidetyssä Ecofin-
neuvoston epävirallisessa kokouksessa valtiovarainministerit suhtautuivat myönteisesti 
tähän komission asiakirjaan ja olivat yksimielisiä siitä, että näiden asioiden käsittelyä 
on jatkettava korkean tason työryhmässä, jonka komissio asettaisi ja jota se 
koordinoisi. 
1.2 Ecofin-neuvoston ministerit nimesivät henkilökohtaiset edustajansa korkean tason 
työryhmään, joka kokoontui neljä kertaa: 24 päivänä kesäkuuta, 19 päivänä 
heinäkuuta, 12 päivänä syyskuuta ja 7 päivänä lokakuuta 1996. Myös neuvoston 
pääsihteeristö osallistui kokouksiin. 
1.3 Kokoukset tarjosivat edustajille arvokkaan tilaisuuden tarkastella ja vaihtaa keskenään 
näkemyksiä joistakin veropolitiikan keskeisistä haasteista. Kokouksissaan työryhmä 
kuuli Euroopan ammatillista yhteistyöjärjestöä (ETUC), Euroopan yhteisön 
teollisuuden ja työnantajajärjestöjen liittoa (UNICE) sekä Onno Rudingia^. Euroopan 
parlamentti sai talous- ja raha-asioita sekä teollisuuspolitiikkaa käsittelevän 
valiokuntansa kautta tiedot niistä pääaiheista, jotka komissio esitti työryhmän 
harkittaviksi. 
1.4 Kesäkuussa komissio ehdotti puheenjohtaja Santerin aloitteesta Euroopan työllisyyttä 
koskevaa luottamussopimusta. Tällä korostettiin erityisesti tarvetta kääntää 
verotusjärjestelmien työllisyyttä haittaava kehityssuunta päinvastaiseksi osana 
laajempaa strategiaa työllisyyden lisäämiseksi unionissa. 
1.5 Firenzen Eurooppa-neuvosto korosti sisämarkkinoiden keskeistä osuutta kasvun ja 
työllisyyden edistämisessä ja pyysi neuvostoa toimittamaan sille ennen Dublinissa 
pidettävää Eurooppa-neuvoston kokousta kertomuksen verotusjärjestelmien 
kehityksestä unionissa, ottaen huomioon tarpeen saada aikaan yritystoimintaa 
kannustava ja työllisyyttä luova verotusympäristö sekä tarpeen edistää tehokkaampaa 
ympäristöpolitiikkaa. 
1.6 Tässä kertomuksessa komissio: 
• tiivistää (jäljempänä III-V jaksossa) korkean tason työryhmän jäsenten esittämät 
näkemykset asioista, jotka alun perin tuotiin esiin komission Veronan-asiakirjassa, ja 
• esittää CVI jaksossa) oman arvionsa sekä näistä erityiskysymyksistä että tulevaisuuden 
jatkotoimista. 
1.7 Komissio haluaa ilmaista kiitollisuutensa Ecofin-neuvoston ministereille siitä tuesta, 
jonka nämä ovat antaneet komission aloitteelle sekä omilla panoksillaan 
Entinen Alankomaiden valtiovarainministeri sekä puheenjohtaja Euroopan yhteisön yritysverotuksen riippumattomien 
asiantuntijoiden komiteassa, joka antoi kertomuksensa maaliskuussa 1992. Kyseiseen kertomukseen perustuvat 
komission päätelmät esitetään sen 26 päivänä kesäkuuta 1992 annetussa tiedonannossa (SEC(92)1118). 
Veronassa käytyihin keskusteluihin että henkilökohtaisten edustajiensa 
osallistumisella korkean tason työryhmän työskentelyyn. 
II. VEROTUSJÄRJESTELMIEN KEHITYS UNIONISSA 
2.1 Verojen ja sosiaaliturvamaksujen kehitystä Euroopan unionin 15 jäsenvaltiossa 
voidaan tarkastella sekä verotuksen tason kehityksen perusteella (mitattuna 
esimerkiksi prosentteina bruttokansantuotteesta) että verotuksen rakenteiden 
kehityssuuntien perusteella (sellaisina kuin nämä ilmenevät esimerkiksi erilaisiin 
talouteen liittyviin perusteisiin sovellettavista tosiasiallisista verokannoista). 
2.2 Vuosina 1980-1994 Euroopan unionin keskimääräinen verojen ja 
sosiaaliturvamaksujen kokonaismäärä prosentteina bruttokansantuotteesta kasvoi noin 
2 prosenttiyksikköä. Jäsenvaltioiden välillä oli kuitenkin suuria eroja. Tarkasteltaessa 
perinteistä jaottelua välittömiin ja välillisiin veroihin ja sosiaaliturvamaksuihin 
voidaan todeta, että suurin osa verotuksen kokonaiskasvusta kyseisenä ajanjaksona 
johtui sosiaaliturvamaksuista, joiden keskimäärä Euroopan unionissa kasvoi 1,5 
prosenttiyksikköä, kasvun ollessa suurinta 1990-luvulla. Tänä ajanjaksona tapahtunut 
kehitys on merkittävämpää kuin tiettyä maata tiettynä vuonna koskevat tiedot. 
2.3 Yksi keino tarkastella verotuksen rakenteen pitkän aikavälin kehityssuuntia on laskea 
epäsuorat verokannat (verotulot jaettuina veron määräytymisperusteella) taloudellisten 
tekijöiden (tuotannontekijät ja kulutus) mukaan. Vuosina 1980-1994 Euroopan unionin 
keskimääräinen työllisen työvoiman epäsuora verokanta kasvoi jatkuvasti 34,7 
prosentista 40,5 prosenttiin. Vastaava muiden tuotannontekijöiden (pääoman, 
itsenäisen työvoiman, energian, luonnonvarojen) verokanta pieneni 44,1 prosentista 
35,2 prosenttiin (katso kaavio jäljempänä). Kulutuksen verokanta pysyi jokseenkin 
ennallaan nousten kuitenkin jonkin verran: 13,1 prosentista 13,8 prosenttiin. 
Yksittäisten jäsenvaltioiden välillä oli jälleen suuria eroja. Työllisen työvoiman 
epäsuora verokanta kasvoi eniten pääasiassa niissä jäsenvaltioissa, joissa myös 
kokonaisverotuksen taso nousi eniten. 
2.4 Näille verotuksen rakenteen muutoksille on useita mahdollisia selityksiä, kuten 
verokantojen ja veron perusteiden kehitys, väestön ikääntyminen ja se, että ansiotulot 
ovat suhteellisen vakaa ja helposti verotettava veron peruste. Yhtenä tekijänä voi olla 
tiettyjen veron perusteiden asteittainen heikkeneminen liiallisen tai haitallisen 
verokilpailun johdosta. OECD:n ministerien huippukokouksessa ja G7-ryhmän Lyonin 
huippukokouksessa tänä vuonna on tuotu korostetusti esiin pelko siitä, että erityisen 
edulliset, varsinkin kansainvälisesti liikkuvaa toimintaa koskevat vcrotusjärjeslelyl 
voivat vääristää taloudellisen toiminnan tulojen kohdentumista ja vähentää muiden 
maiden verotuloja. Vaikka verotuksen perusteiden heikkenemisen kokonaisvaikutusta 
ei voidakaan mitata, on joitakin todisteita siitä, että investointien siirtäminen 
jäsenvaltiosta toiseen tai unionin ulkopuolelle puhtaasti verotuksellisista syistä on 
vaarantanut investointien tuoton tehokasta verottamista. 
Epäsuorat verokannat 1980-1994 
Työllinen työvoima 
0 Muuttekijät 
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 
III. YRITYSTOIMINTA: YHTENÄISMARKKINOIDEN TOTEUTTAMINEN 
Tausta 
3.1 Yritystoiminta on keskeinen kasvua, varallisuutta ja työllisyyttä luova tekijä unionissa. 
Unionin maailmanlaajuisen kilpailukyvyn kannalta on ehdottoman tärkeää luoda 
toimintaympäristö, jossa yritystoiminta voi menestyä. Yhtenäismarkkinoilla on 
keskeinen tehtävä tässä kehityksessä. Sääntelyyn perustuvien rajoitusten poistuessa 
ovat jäljelle jäävät verotuksen aiheuttamat esteet tai vääristymät tulossa yhä 
näkyvämmiksi, ja verotusta pidetään laajalti yhtenä merkittävimmistä alueista, joilla 
yhtenäismarkkinoita ei vielä ole toteutettu täysimittaisesti. Tämä koskee sellaisiakin 
aloja kuin arvonlisäverotusta, jonka järjestelmää ei vielä yhteisön lainsäädännön 
suuresfi määrästä huolimatta ole läheskään mukautettu yhtenäismarkkinoiden 
tarpeisiin ja jonka alalla järjestelmän monimutkaisuus ja vaihteleva soveltaminen 
aiheuttavat todellisia ongelmia. 
3.2 Verotusjärjestelmien on mahdollistettava unionin eri maiden välillä harjoitettavan 
taloudellisen toiminnan kehittyminen. Samalla on kuitenkin varmistettava, että 
lisääntyvät mahdollisuudet kauppaan ja investointeihin eri maiden välillä eivät johda 
verokeinotteluun, veron kiertämiseen tai veropetoksiin perustuvaan verotulojen 
menetykseen, mitä ei voida hyväksyä. Yhtä tärkeää kuin on estää maasta toiseen 
liikkuvien tulovirtojen kaksinkertainen verottaminen on varmistaa, ettei liiketoimia 
voida suorittaa unionin alueella kokonaan verottomina. 
Kasvun ja yritystoiminnan edistäminen 
3.3 Korkean tason työryhmässä oltiin laajalti yksimielisiä siitä, että parhaat 
yritystoiminnan olosuhteet edellyttävät mahdollisimman yksinkertaisia, tasapuolisia ja 
tehokkaita verotusjärjestelmiä. Viime vuosien suuntauksena on ollut siirtyminen 
jäijestelmiin, joissa veron määräytymisperuste on laaja ja verokannat ovat yleisesti 
alhaiset. 
Näiden järjestelmien on yleisesti katsottu parhaiten soveltuvan jatkuvan taloudellisen 
kasvun edistämiseen, ja niitä on pidetty suotavampina kuin useita erityisiä yksittäisille 
liiketoiminnan tai markkinoiden aloille tarkoitettuja verovapautuksia tai -vähennyksiä. 
3.4 Jotkut jäsenvaltiot ovat kuitenkin tehneet erityisiä aloitteita yritysten perustamisen 
sekä pienten ja keskisuurten yritysten toiminnan edistämiseksi. Juuri näillä aloilla 
luodaan eniten uutta varallisuutta ja työllisyyttä, ja molemmat voivat kärsiä 
suhteettoman suurista määräysten noudattamiseen liittyvistä kuluista. 
Yhtenäismarkkinat 
3.5 Korkean tason työryhmässä tunnustettiin yleisesti, että verotussäännöt olivat tärkeällä 
sijalla yhtenäismarkkinoiden täysimittaisessa toteuttamisessa, ja että 
yhtenäismarkkinoiden kehitys oli asettanut tiettyjä haasteita itse verotusjärjestelmille, 
erityisesti veron perusteiden suojaamisessa ja maiden välillä harjoitettavien petosten ja 
veronkierron torjumisessa. Sen sijaan näkemykset yhteisön tason erityistoimien 
tarpeesta ja kiireellisyydestä poikkesivat toisistaan. Vaikka kaikki edustajat viittasivat 
verotusta koskevien päätösten poliittiseen arkaluontoisuuteen ja 
toissijaisuusperiaatteen noudattamisen tarpeeseen, jotkut edustajat korostivat myös, 
ettei näiden syiden varjolla saisi sallia toimettomuutta tai pysähtyneisyyttä verotuksen 
alalla. 
3.6 Jotkut edustajat arvioivat verotuksen vääristymien tulevan vielä näkyvämmiksi talous-
ja rahaliiton kolmannessa vaiheessa, kun muuttujia olisi vähemmän ja liiketoimien 
kulujen ja valuuttariskien merkitys kaupan esteenä olisi vähäisempi. Toiset edustajat 
arvioivat kuitenkin talous- ja rahaliiton merkittävimmäksi vaikutukseksi sen, että se 
korostaisi kansallisen joustavuuden säilyttämisen merkitystä veropolitiikassa. 
3.7 Yleisesti ottaen työryhmä piti tärkeänä selkeää keskipitkän tai pitkän aikavälin 
näkemystä verotuksen tehtävästä yhtenäismarkkinoilla, minkä yhteydessä olisi 
kuitenkin käytännönläheisesti noudatettava käytännöllistä lähestymistapaa yksittäisiin 
asioihin. Työryhmä pani myös merkille, että vaikkei verotuksen alalla olekaan annettu 
uutta lainsäädäntöä, yhä enemmän tapauksia tulee joko kansallisten tuomioistuinten tai 
yhteisön tuomioistuimen käsiteltäviksi. Tällä tavoin lain tulkinta kehittyy jatkuvasti. 
Useat edustajat ilmaisivat vakavan huolestumisensa siitä, että jollei yhteisön 
tuomioistuimen tuomioita täydennetä muilla oikeudellisilla välineillä, yhteisön 
verotusjärjestelmien kehitys on vaarassa jäädä hajanaiseksi. 
3.8 Useat henkilökohtaiset edustajat pitivät yhteisön toimien ensisijaisimpana tavoitteena 
maasta toiseen liikkuvia tulovirtoja estävien verotuskäytäntöjen poistamista. 
Huomattavan moni edustaja mainitsi erityisesti yritysten väliset korko-ja rojaltimaksut 
ja pyysi komissiota laatimaan uuden direktiiviluonnoksen, jonka pohjalta keskustelu 
voitaisiin aloittaa uudelleen. Monet totesivat myös, että tarvitaan yksinkertaisempi ja 
tehokkaampi arvonlisäverojärjestelmä, jotta voidaan poistaa nykyiseen 
siirtymäjärjestelmään liittyvät monimutkaisuus, markkinoiden lohkoutuneisuus ja 
petosten mahdollisuus. Jotkut vaativat toimia, joilla uutta yhteistä 
arvonlisäverojärjestelmää koskeva komission ohjelma saataisiin viipymättä 
toteutetuksi. 
3.9 Useat edustajat katsoivat, että Rudingin komitean vuonna 1992 antama kertomus 
sisälsi hyödyllisen analyysin yritysverotuksen alalla toteutettavista toimista.. 
Yhteisön toimien ensisijaisina kohteina mainittiin muun muassa rahoituspalveluihin, 
erityisesti henkivakuutuksiin ja eläkkeisiin, liittyvät toimenpiteet, eri maiden välillä 
työskentelevien työntekijöiden tuloverotus ja sosiaaliturvamaksut, valmisteverot sekä 
verojen yhteisen määrittelemisen mahdollinen kehitys. 
3.10 Työryhmä keskusteli laajasti siitä, mikä tehtävä jäsenvaltioiden välisillä (ja 
kolmansien maiden kanssa tehdyillä) kaksinkertaista verotusta koskevilla sopimuksilla 
oli pyrittäessä täyttämään yhtenäismarkkinoiden tarpeet mahdollisimman tehokkaasti. 
Vaikka OECD:n mallisopimukseen perustuvat kahdenväliset sopimukset ovat suuresti 
edistäneet kansainvälistä kauppaa koko maailmassa, useat edustajat vaativat toimia 
niiden toiminnan parantamiseksi. Ehdotettiin, että olisi määritettävä tietyt alat, joilla 
kaksinkertainen verotus on mahdollista, ja sovittava näiden verotuskohtelusta yhteisön 
tasolla. Näin saataisiin aikaan yhteinen malli järjestelmän järkiperäistämiseksi. 
3.11 Useat edustajat korostivat yhtenä ensisijaisimmista tavoitteistaan, että 
veroviranomaisten yhteistyötä petosten ja veronkierron torjunnassa 
yhtenäismarkkinoilla oli kehitettävä ja tehostettava. Verotusjärjestelmien on oltava 
syrjimättömät, mutta niillä on myös torjuttava veron kiertämisestä aiheutuvat 
verotulojen menetykset. Sen lisäksi, että yhteistyössä jaettaisiin kokemuksia parhaista 
keinoista torjua veron kiertämistä, siinä myös kehitettäisiin jäsenvaltioiden 
veroviranomaisten välillä toteutettuja valvonnan ja keskinäisen avunannon 
toimenpiteitä. Lisäksi tuotiin esiin mahdollisuus kehittää maiden välillä tapahtuvaan 
taloudelliseen toimintaan kohdistuvia yhteisiä verotarkastuksia. 
Verokilpailu 
3.12 Työryhmän keskusteluissa ilmeni, että se, missä määrin kansainvälisesti liikkuvasta 
liiketoiminnasta saataviin verotuloihin kohdistuva epärehellisen tai haitallisen 
kilpailun uhka vaikuttaa veropolitiikan muodostamiseen, vaihtelee eri maiden välillä. 
Ei myöskään ole yhteistä ja puolueetonta tulkintaa siitä, minkälainen toimenpide on 
epärehellinen. Jotkut edustajat korostivat huolestuneisuuttaan siitä, että verotuksen 
perusteiden heikkenemisen vaikutukset voisivat viime kädessä vaarantaa tärkeiden 
yhteisön tavoitteiden toteutumisen, ja vaativat sen vuoksi unionin alueella 
noudatettavaksi yhteistä lähestymistapaa. 
3.13 Jotkut Justajat korostivat voimakkaasti tarvetta soveltaa yhteisön kilpailusääntöjä 
yhdenmukaisesti ja avoimesti erityisesti valtion tuen alalla. Toiset tukivat avoimuuden 
vaatimusta, mutta korostivat myös, että verotustoimenpiteet olivat ainoastaan yksi 
keino, jolla hallitukset saattoivat auttaa yrityksiä, ja että verokannusteiden kohtelun 
olisi laajemmaltikin oltava yhdenmukaista kilpailupolitiikan kanssa, jolloin myös 
aluepoliittiset tavoitteet olisi otettava huomioon. Työryhmässä pidettiin yleisesti 
suotavana tiivistää komission ja jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä tällä alalla. 
3.14 Korkean tason työryhmässä kannatettiin yleisesti ottaen vain vähän yhtiöveron 
vähimmäiskantojen tai -perusteiden vahvistamista tässä vaiheessa, vaikka yleisenä 
tavoitteena onkin varmistaa tehokkaan verotuksen vähimmäistaso unionin alueella. 
3.15 Useat edustajat pitivät kuitenkin suotavana jatkaa aloitteita, jotka on erityisesti 
suunnattu epärehellisen kilpailun rajoittamiseen tai poistamiseen tällä alalla, 
samanaikaisesti OECD:ssä meneillään olevan työn kanssa. 
Lisäksi edustajat ehdottivat useita lisäaloitteita muun muassa voimassa olevan 
lainsäädännön tulkinnan selventämiseksi, hyväksyttävän ja kiellettävän menettelyn 
määrittelemiseksi yhteisön tasolla sekä eri jäsenvaltioiden veropolitiikkaa ja 
-toimenpiteitä koskevan tietojenvaihdon tehostamiseksi. 
Pääomatulojen verotus 
3.16 Useat henkilökohtaiset edustajat kiinnittivät erityistä huomiota pääomatulojen 
verotuksen ongelmallisuuteen sekä unionin alueella että koko maailmassa. 
Pääomatulot, erityisesti talletuksista saatavat korkotulot, ovat kaikkein liikkuvin veron 
peruste, ja verotuskäytäntöjen erilaisuus voi vääristää vakavasti pääomien 
kohdentumista ja pääomavirtoja. Jotkut henkilökohtaisista edustajista esittivät, että 
valuuttariskien poistuminen ja korkoerojen pieneneminen talous- ja rahaliiton 
kolmannessa vaiheessa lisäisi tätä alttiutta verotuskäytäntöjen erilaisuuden 
vaikutuksille. 
3.17 Ratkaisuksi tähän ongelmaan monet edustajat vaativat, että koko unionissa 
vahvistettaisiin talletusten korkotulojen verotukselle vähimmäistaso talouden 
häiriötilojen ja verotulojen menetysten torjumiseksi. Jotkut edustajat pitivät suotavana 
vähimmäisennakonpidätystä, kun taas toiset kannattivat viranomaisten välistä 
tietojenvaihtoa muiden kuin maassa pysyvästi asuvien korkotuloista ja vastustivat 
ennakonpidätystä unionin alueella, jollei pankkisalaisuutta koskevaa lainsäädäntöä 
kumottaisi. Jotkut katsoivat kuitenkin, että ongelma saatettaisiin pystyä ratkaisemaan 
yhdistämällä nämä kaksi lähestymistapaa. 
IV. TYÖLLISYYS 
Tausta 
4.1 Työttömyyden torjunta on tänä päivänä yhteisön suurin haaste. Kuten edellä on 
esitetty, yhteisön verotuksen pitkän aikavälin kehityssuuntaukset ovat olleet 
epäsuotuisia työllisyyden kannalta. Verotusjärjestelmien rakenteellinen epätasapaino, 
joka on työvoiman kannalta kielteinen, on edistänyt työvoiman korvaamista 
pääomalla. 
4.2 Työllisyyden edistämiseksi tarkoitettua työvoiman verotuksen huomattavaa 
lieventämistä (1-2 prosenttia bruttokansantuotteesta), jota komissio suositti valkoisessa 
kirjassaan kasvusta, kilpailukyvystä ja työllisyydestä, ei ole vielä toteutettu. 
Pääasiallisena syynä tähän ovat jäsenvaltioiden vaikeudet löytää soveltuvia ja riittäviä 
budjettivaroja verotulojen menetyksen korvaamiseksi. 
Verotuksen tehtävä 
4.3 Korkean tason työryhmässä oltiin laajalti yksimielisiä siitä, että työn verotusta on 
alennettava. Jotkut henkilökohtaiset edustajat kannattivat kohdennettua 
lähestymistapaa, jossa tiettyjen työntekijäryhmien (esimerkiksi pitkäaikaistyöttömien 
ja nuorten työttömien) työn verotusta alennettaisiin, jotta työllistävä vaikutus saataisiin 
enimmäistetyksi. Jotkut henkilökohtaiset edustajat taas korostivat tarvetta luoda 
työllisyyden lisäämisen mahdollistava verotuksellinen ympäristö keventämällä 
kokonaisverorasitusta myös yritysten osalta. Jotkut edustajat kannattivat 
verorasituksen siirtämistä työstä vaihtoehtoisiin veron perusteisiin. 
Toiset katsoivat, että työpaikkojen luomista voitaisiin paremmin tehostaa keventämällä 
kokonaisverorasitusta ja rajoittamalla tai vähentämällä julkisia menoja. 
Pitkän ja lyhyen aikavälin toimenpiteet 
4.4 Monet henkilökohtaiset edustajat totesivat välttämättömäksi kääntää päinvastaiseen 
suuntaan pitkällä aikavälillä tapahtunut kehitys, jossa työn verottamista on lisätty, 
vaikka tämä on käytännössä vaikeaa lähinnä siksi, että käytettävissä on hyvin vähän 
keinoja rahoittaa työn verotuksen merkittävää alentamista. Tämän kehityssuunnan 
kääntäminen vaikuttaisi lyhytaikaisia toimenpiteitä todennäköisemmin työvoiman 
palkkaamista koskeviin päätöksiin keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Useimmat 
henkilökohtaiset edustajat pitivät ratkaisevan tärkeänä sitä, että työnantajat saavat 
selvän viestin aikomuksesta kääntää verotuksen rakenteiden pitkän aikavälin 
kehityssuunta ja ottavat tämän viestin huomioon odotuksissaan. 
4.5 Muutamat henkilökohtaiset edustajat korostivat joissakin jäsenvaltioissa toteutettujen 
lyhyemmän aikavälin toimenpiteiden merkitystä. Näissä on yleensä kyse muiden 
työvoimakulujen kuin palkkakulujen väliaikaisesta ja työntekijäryhmittäin 
kohdennetusta alentamisesta, ja ne vaikuttavat todennäköisemmin työvoiman 
palkkaamista koskeviin päätöksiin lyhyellä aikavälillä, toimenpiteiden toteuttamisen 
aikana. Ratkaisevaa on, miten työvoiman kysyntä vastaa tähän työvoimakulujen 
lyhytaikaiseen alentamiseen. Jotkut henkilökohtaiset edustajat korostivat näiden 
lyhyen aikavälin toimenpiteiden vaaroja, esimerkiksi kulujen suuruutta verrattuna 
mahdollisesti saavutettaviin etuihin. 
Työn verotuksen alennusten rahoittaminen 
4.6 Vaihtoehdot työn verotuksen alennusten rahoittamiseksi ovat (sekä lyhyellä että 
pitkällä aikavälillä) julkisten menojen vähentäminen ja muun verotuksen lisääminen. 
Vaihtoehtoisia veron perusteita voivat olla kulutus tai muut tuotannontekijät kuin työ. 
Näiden veronalennusten rahoittaminen on helpompaa voimakkaamman taloudellisen 
kasvun olosuhteissa. 
4.7 Jotkut henkilökohtaiset edustajat pitävät julkisten menojen vähentämistä ensisijaisena 
tehtävänä. Tällöin saataisiin liikkumavaraa joko työn verotuksen alennusten 
rahoittamiseksi tai kokonaisverorasituksen keventämiseksi yleisesti. Muutamat 
henkilökohtaiset edustajat toivat esiin omissa jäsenvaltioissaan vallitsevan 
suuntauksen, jossa tulojen, myös ansiotulon, verorasitusta ollaan siirtämässä menoihin 
tai kulutukseen. Niiden lisätulojen käyttöä, jotka saadaan yleisen arvonlisäverokannan 
tarkistuksesta uudessa yhteisessä järjestelmässä, henkilökohtaiset edustajat pitivät 
yleisesti pikemminkin keskipitkän tai pitkän aikavälin vaihtoehtona. Jotkut korostivat, 
etteivät arvonlisäveron korotukset haittaisi Euroopan unionin kilpailukykyä. Toiset 
esittivät ympäristöverojen, myös energiaverojen, käyttöönottoa tai lisäämistä työn 
verotuksen alennusten rahoittamiseksi ja siten nykyisten työvoiman vajaakäytön ja 
niukkojen luonnonvarojen liikakäytön korjaamiseksi (katso V jakso jäljempänä). 
Lisäksi jotkut henkilökohtaiset edustajat painottivat, että muiden tuotannontekijöiden 
kuin työvoiman, erityisesti liikkuvan pääoman, verotuksessa on tärkeää päästä 
sopimukseen "suojaverkoista", joilla joko järjestetään työn tilalle pysyvät 
vaihtoehtoiset veron perusteet tai estetään näitä veron perusteita heikkenemästä 
enempää, koska se johtaisi työn verotuksen kasvuun. 
4.8 Jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmiin kohdistuvan paineen kasvaessa jotkut 
jäsenvaltiot ovat alkaneet rahoittaa sosiaalimenojaan vaihtoehtoisin keinoin, 
esimerkiksi laajentamalla rahoituspohjaa siten, ettei verorasitus enää kokonaan 
kohdistu yksinomaan työlliseen työvoimaan, tai edistämällä yksityisiä toimenpiteitä 
tällä alalla. Jotkut henkilökohtaiset edustajat painottivat sosiaaliturvamaksujen ja 
sosiaalietuuksien välistä yhteyttä. Toiset korostivat, että väestön ikääntyessä ja 
työllisen työvoiman pohjan suhteellisesti kaventuessa oli käytettävä vaihtoehtoisia 
keinoja sosiaalimenojen rahoittamiseksi. Jotkut henkilökohtaiset edustajat selostivat 
viimeaikaisia uudistuksia tällä alalla. 
V. YMPÄRISTÖ 
Tausta 
5.1 Yhtenä yhteisön tehtävänä on edistää kestävää taloudellista kasvua, jossa otetaan 
huomioon ympäristönäkökohdat. Jotta tiukat ympäristötavoitteet eivät tarpeettomasti 
estäisi saavuttamasta muita tavoitteita, kuten korkeaa työllisyystasoa, joka edellyttää 
muun muassa hyviä taloudellisia tuloksia ja Euroopan teollisuuden hyvää 
kilpailukykyä, on tärkeää löytää ympäristöongelmiin kustannustehokkaat ratkaisut. 
Koska verotus vaikuttaa tavaroiden hintoihin, sitä voidaan käyttää yhtenä talouden 
välineenä tasapainottamaan niukkojen luonnonvarojen käyttöä ja sisällyttämään niiden 
käytön ulkoisia kustannuksia niiden hintoihin. 
5.2 Ympäristöveroiksi, joita kannetaan esimerkiksi rajallisten luonnonvarojen käytöstä ja 
energiasta, voidaan karkeasti määritellä kaikki ne verot, joiden peruste vaikuttaa 
tietyllä tavoin kielteisesti ympäristöön. Paitsi että näillä veroilla kerätään tuloja, niillä 
myös kannustetaan menettelyjen muuttamiseen. Sen vuoksi niitä usein pidetään 
tehokkaana talouden välineenä ympäristönsuojelussa. Esimerkiksi lyijyttömän 
bensiinin käytöstä saatu kokemus on osoittanut, että ympäristötavoitteet usein 
saavutetaan parhaiten, kun verotuksen välineet yhdistetään muihin toimenpiteisiin, 
joita käytetään yhdenmukaisesti menettelyjen muuttamiseen. 
5.3 Ympäristöverojen, myöskään energiaverojen, käyttö ei keskimäärin merkittävästi 
lisääntynyt vuosina 1980-1994. Koko Euroopan unionissa ympäristö- ja 
energiaverojen osuus bruttokansantuotteesta oli 2,6 prosenttia vuonna 1980 ja 2,9 
prosenttia vuonna 1994. Vuosien 1995 ja 1996 tulokset voivat osoittaa jonkinasteista 
kasvua, sillä useat jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön uusia ympäristöveroja, jotka 
eivät näy edellä mainituissa luvuissa. Jotkut henkilökohtaiset edustajat selostivat näitä 
maidensa viimeaikaisia "vihreitä" verouudistuksia 
10 
Ympäristöverot ja työn verotuksen alentaminen 
5.4 Kuten edellä esitettiin, lisätystä ympäristö- ja energiaverojen käytöstä saatavilla 
tuloilla voitaisiin rahoittaa työn verotuksen alentamista. Tätä ajatellen jotkut 
henkilökohtaiset edustajat kannattivat energiaverojen lisäämistä ja muistuttivat monien 
jäsenvaltioiden jo käyttäneen tätä vaihtoehtoa. Energiaverot nähtiin alueena, jolla 
voitiin saada huomattavasti tuloja, vaikka joidenkin jäsenvaltioiden energiaverojen 
taso oli jo suhteellisen korkea. Muista ympäristöveroista, joiden veron 
määräytymisperuste on kapeampi, ei todennäköisesti saataisi merkittäviä tuloja 
varsinkaan, jos niillä onnistuttaisiin tehokkaasti vaikuttamaan menettelyihin. Toiset 
edustajat näkivät vähemmän mahdollisuuksia alentaa työn verotusta energia- ja 
ympäristöveroilla, erityisesti jos muut maat eivät omaksuisi samaa politiikkaa. Lisäksi 
korostettiin, että niitä kilpailukykyä haittaavia vaikutuksia, joita energian teollisen 
käytön verotuksen lisäämisestä voi syntyä, voitaisiin lieventää ottamalla käyttöön 
Euroopan unionissa yhteinen ympäristöverojen järjestelmä. 
VI. JATKOTOIMET 
Yhteensovittamisen tehostaminen 
6.1 Tässä kertomuksen loppuosassa komissio esittää korkean tason työryhmän neljän 
kokouksen perusteella tekemänsä päätelmät. Nämä päätelmät perustuvat Veronan 
epävirallisessa Ecofin-neuvoston kokouksessa laadittuun asiakirjaan sekä korkean 
tason työryhmän keskusteluihin, myös ETUCin, UNICEn ja Onno Rudingin 
vaatimuksiin asianmukaisista toimista. 
6.2 Komissio korostaa, että kaikissa ehdotuksissa yhteisön toimiksi verotuksen alalla on 
otettava täysimittaisesti huomioon toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaate. Komissio ei 
pyri verotusjärjestelmien yhdenmukaistamiseen vain yhdenmukaistamisen vuoksi. 
Pikemminkin se kannattaa käytännönläheistä ja todellisuustajuista lähestymistapaa, 
jolla pyritään antamaan jäsenvaltioille tähänastista tehokkaammat keinot suojautua 
verotusta koskevan kansallisen itsemääräämisoikeuden menetykseltä markkinoille. 
6.3 Miten saadaan aikaan tehokkaampaa yhteistyötä yhteisön tasolla? Henkilökohtaiset 
edustajat katsoivat, että tarvitaan selvästi työryhmä, jossa jäsenvaltiot ja komissio 
voivat vaihtaa tietoja ja tarkistaa jäsenvaltioiden veropolitiikkaa. 
6.4 Tämä työryhmä, jota komission olisi johdettava, voisi esittää strategisen 
yleiskatsauksen jäsenvaltioiden veropolitiikkaan sekä jo toimivien komission ja 
jäsenvaltioiden yhteisten erityiskomiteoiden toimintaan (jossa käsitellään välillistä ja 
välitöntä verotusta sekä muiden työvoimakulujen kuin palkkakulujen alentamista). 
Työryhmän tehtävänä olisi auttaa määrittämään ne keskeiset lainsäädännölliset tai 
muut aloitteet, jotka kokonaisuutena voivat osaltaan edistää yhteisön keskeisten 
tavoitteiden, kuten Firenzessä määritettyjen tavoitteiden toteuttamista turvaten samalla 
jäsenvaltioiden veronkantomahdollisuudet. 
6.5 Tiiviimpi tietojenvaihto muiden jäsenvaltioiden veropolitiikasta ja toimenpiteistä 
tekisi työryhmälle mahdolliseksi käsitellä kysymystä verokilpailusta. 
Tätä varten komissio aikoo tehdä joukon aloitteita, joista jotkut ovat henkilökohtaisten 
edustajien ehdottamia. Näiden aloitteiden tarkoituksena on: 
11 
• turvata laaja yksimielisyys siitä, minkälaiset toimenpiteet ovat yhteisön kannalta 
haitallisia, 
• määritellä yhteiset standardit useille eri aloille ("hyvien menettelytapojen säännöstö"), 
• sovittaa paremmin yhteen jäsenvaltioiden veroviranomaisten toteuttamat toimenpiteet, 
joi.'îa estetään verokilpailua haittaamasta yhteistä etua, ja 
• tehostaa veroviranomaisten välistä yhteistyötä näiden torjuessa yhdessä veropetoksia 
ja veron kiertämistä. 
6.6 Näiden alojen toimien lisäksi työryhmä voisi myös tarjota hyvin tarpeellisen 
tilaisuuden tutkia tiettyjen erityiskysymysten keskeisimpiä poliittisia vaikutuksia. 
Näitä kysymyksiä, joista useita henkilökohtaiset edustajat toivat esiin, ovat muun 
muassa: 
• kaksinkertaista verotusta koskevien sopimusten tehtävä, toiminta ja mahdollinen 
yhteensovittaminen, 
• pienten ja keskisuurten yritysten ja muiden yritysten verotuksellisen ympäristön 
yksinkertaistaminen, 
• verojen ja sosiaaliturvamaksujen yhteensovittaminen erityisesti eri maiden välillä 
työskentelevien työntekijöiden osalta ja 
• kansainvälisten palvelujen verotus ja uuden teknologian vaikutus. 
6.7 Lisäksi on tutkittava tarkemmin verotuksen ja Firenzessä määritettyjen yhteisön 
yhteisten tavoitteiden eli yritystoiminnan, työllisyyden ja ympäristön alan tavoitteiden 
välistä vuorovaikutusta jäljempänä ehdotettavien linjojen mukaisesti. 
Yritystoiminta ja yhtenäismarkkinat 
6.8 Jotta yhtenäismarkkinoiden edut saataisiin käyttöön täysimittaisesti ja yritystoimintaa 
saataisiin kannustetuksi, on määrätietoisesti poistettava liiketoiminnan harjoittamista 
unionissa vaikeuttavat verotukselliset esteet ja haitat. Valtiosta toiseen siirtyvien tulo­
ja pääomavirtojen esteiden poistaminen yksinkertaistaa liiketoimintaa ja vähentää siten 
sen kuluja. Pitkällä aikavälillä verotuksellisesti neutraali, liiketoimintaa ja varallisuutta 
edistävä ympäristö on yksi parhaista keinoista saavuttaa kansainvälisissä yhteyksissä 
tarvittava kilpailukyky. 
6.9 Vaikka komissio on tietoinen asian arkaluontoisuudesta ja siihen liittyvistä 
vaikeuksista, se uskoo, että näiden esteiden poistamiseksi tarvitaan toimia. Lisäksi 
komissio on vakuuttunut siitä, että yhteistyö on välttämätöntä vääristämättömien ja 
yhtenäismarkkinoiden tarpeisiin sovitettujen verotusjärjestelmien aikaansaamiseksi. 
Tähän mennessä Euroopan yhteisön tuomioistuin on antanut tuomioita joistakin 
perussopimuksiin sisältyvien vapaan liikkuvuuden ja syrjimättömyyden periaatteiden 
esteistä, kun kansalliset tuomioistuimet ovat katsoneet verotusta koskevien määräysten 
voivan haitata yhtenäismarkkinoiden asianmukaista toimintaa. Jos tämä kehityssuunta 
jatkuu, eikä sitä täydennetä muilla toimilla, se voi johtaa hajanaiseen 
lähestymistapaan, joka ei milloinkaan voi olla kestävä yhteistyön vaihtoehto. 
6.10 Edellä esitetyn perusteella komissio asettaa etusijalle neljä alaa, joilla on toteutettava 
toimia parhaiden mahdollisten toimintaedellytysten kehittämiseksi yhteismarkkinoille. 
Komissio aikoo: 
12 
• toteuttaa työohjelmansa uuden yhteisen arvonlisäverojärjestelmän käyttöön 
ottamiseksi, 
• tehdä uusia ehdotuksia eri maiden välillä tapahtuvaan taloudelliseen toimintaan 
kohdistuvien verotuksellisten esteiden poistamiseksi, alkaen osakkuusyritysten 
välisistä korko-ja rojaltimaksuista, 
• selventää yhteisön kilpailusääntöjen, myös valtion tukea koskevien sääntöjen, 
soveltamisalaa ja yhdenmukaistaa niiden soveltamista sekä 
• sitoutua lisäämään veroviranomaisten välisen laajemman yhteistyön ja keskinäisen 
avunannon mahdollisuuksia varsinkin erityisehdotuksilla yhteistyön välineiden 
yhdistämiseksi ja verojen perintään liittyvän keskinäisen avunannon tehostamiseksi. 
6.11 Talletusten verotuksen nykyisen tilanteen komissio arvioi niin sekavaksi, että se 
edellyttää tehokkaita toimia. Komissio katsoo, että ensimmäiseksi olisi hyödyllistä 
ottaa käyttöön sen vuoden 1989 ehdotuksen mukainen vähimmäisennakonpidätys. 
Tämä toimenpide ei merkitsisi pankkisalaisuusperiaatteen vakiinnuttamista, ja sillä 
varmistettaisiin tosiasiallinen kaikkien unionin alueella kertyvien korkotulojen 
vähimmäistasoinen verottaminen. Tämän vuoksi komissio kehottaa neuvostoa 
aloittamaan uudelleen jo tehdyn talletuskorkojen verotusta koskevan ehdotuksen 
tarkastelu. 
Työllisyyden edistäminen 
6.12 Vallitsee laaja yksimielisyys siitä, että työllisyyden edistämiseksi on käännettävä 
päinvastaiseksi verotuksen rakenteiden nykyinen kehityssuunta, jossa työn verotusta 
lisätään muihin veron perusteisiin verrattuna. Komissio korostaa, että 
toissijaisuusperiaatteen mukaan jäsenvaltioiden olisi voitava riittävän joustavasti 
valita, miten työn verotusta alennetaan ja miten nämä alennukset rahoitetaan. Kaikkiin 
rahoitusvaihtoehtoihin liittyy rajoituksia, joten niitä kaikkia ja myös niiden 
yhdistelmää on harkittava. Komissio pitää erittäin tärkeänä tehostaa sitä meneillään 
olevaa, näitä asioita koskevaa tietojen ja kokemusten vaihtoa, joka käynnistettiin 
komission julkaistua kertomuksensa yhteisön sosiaaliturvan tulevaisuudesta. 
6.13 Lyhyellä aikavälillä ne toimenpiteet, joita useissa jäsenvaltioissa on toteutettu muiden 
työvoimakulujen kuin palkkakulujen alentamiseksi ja jotka on kohdennettu tiettyihin 
työntekijäryhmiin, kuten heikon ammattitaidon omaaviin tai vasta työmarkkinoille 
tulleisiin, eivät nykyisessä talouden tilanteessa vielä ole merkittävästi vähentäneet 
työttömyyttä. Kokemus osoittaa kuitenkin, että niiden vaikutusta voidaan 
huomattavasti lisätä, jos ne suunnitellaan hyvin huolellisesti. Nämä toimenpiteet 
voivat olla tehokkaampia, jos ne yhdistetään työpaikkojen luomiseen ja liitetään 
jousta\ sti työjärjestelyjen tai työaikojen muutoksia koskeviin kokeiluihin. Lisäksi 
toimenpiteiden pitäminen mahdollisimman yksinkertaisina auttaisi enimmäislainaan 
niiden käyttöönoton ja vähimmäistämään niiden toteuttamisesta aiheutuvat kulut 
erityisesti pienimpien yritysten osalta. Koska pienissä ja keskisuurissa yrityksissä 
luodaan unionin alueella eniten uusia työpaikkoja, veropolitiikalla olisi myös 
helpotettava ja tuettava niiden mahdollisuuksia luoda työllisyyttä. 
Ottamalla aineettomien investointien kulut paremmin huomioon yritysten verotuksessa 
edistettäisiin vastaavasti pätevyyden kehittymistä, suorituskyvyn kasvua ja myös 
innovaatiostrategioiden kehittämistä. 
13 
6.14 Komissio uskoo, että pitemmällä aikavälillä saavutetaan suurta etua sovittamalla 
verotustoimenpiteet yhteen ja ottamalla ne osaksi yhteisönlaajuisia ponnistuksia 
työttömyyden vähentämiseksi. On ratkaisevan tärkeää vakuuttaa taloudelliset toimijat 
siitä, että verotuksen rakenteet suunnataan tästä lähtien työllisyyden edistämiseen. 
Tällainen yhteensovittaminen olisi erityisen tärkeää käännettäessä verotuksen 
rakenteiden pitkän aikavälin kehityssuuntaa ja edistettäessä tarvittavan luottamuksen 
kehittymistä osana Euroopan luottamussopimusta. 
Ympäristö 
6.15 Ympäristön osalta komissio tunnustaa tarpeen tutkia energia- ja ympäristöverojen 
käytön lisäämistä. Nykyinen käytäntö on kuitenkin osoittanut, että ympäristötavoitteet 
saavutetaan usein parhaiten yhdistämällä verotuksen välineet muihin toimenpiteisiin, 
joita käytetään yhdenmukaisesti menettelytapojen muuttamiseksi. Päätettäessä 
välineiden valinnasta on huolellisesti arvioitava niiden vaikutukset kilpailukyvyn, 
työllisyyden ja ympäristön kannalta. 
6.16 Vaikka ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi käytettävien poliittisten välineiden 
tarkoituksenmukainen yhdistelmä ei välttämättä ole sama kaikissa jäsenvaltioissa, 
erojen on oltava sopusoinnussa yhteismarkkinoiden moitteettoman toiminnan kanssa. 
Tältä osin komissio laatii lähiaikoina tiedonannon, jossa annetaan jäsenvaltioille 
yhteisön nykyisen lainsäädännön mukaista ympäristöverojen käyttöä koskevat 
suuntaviivat. 
6.17 Vaikka jäsenvaltiot joutuvat harkitsemaan, missä määrin verotuksellisia välineitä 
tarvitaan niiden ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi kansallisella tasolla, on 
selkeästi olemassa yksi alue, jolla yhteisön tason toimet on katsottu tarpeellisiksi. 
Kyseessä on energiatuotteiden verotus, joka on tärkeässä asemassa muun muassa 
pyrittäessä vakiinnuttamaan C02-päästöt vuoden 1990 tasolle vuoteen 2000 mennessä. 
Tässä yhteydessä komissio aikoo tehdä uusia energiatuotteiden verotusta koskevia 
ehdotuksia vuoden loppuun mennessä. Nämä ehdotukset muodostavat yhteisen 
kehyksen, jossa jätetään jäsenvaltioille tarpeeksi liikkumavaraa, jotta ne voivat 
muotoilla verotusjärjestelmänsä omien kansallisten olosuhteittensa perusteella, 
kunnioittaen kuitenkin yhtenäismarkkinoiden moitteetonta toimintaa. 
Päätelmät 
6.18 Ottaen huomioon edellä olevan analyysin ja edellä hahmotellut toimintalinjat komissio 
katsoo, että on kiireesti edettävä sekä yksittäisissä asioissa että veropolitiikan yleisessä 
suuntaamisessa. Kaikkien näiden alojen kehittämistä ja arviointia varten voisi olla 
hyödyllistä asettaa veropoliittinen työryhmä. Pitkällä aikavälillä työryhmä voisi luoda 
perustaa yleiselle sopimukselle, jolla varmistettaisiin, että jäsenvaltioiden 
veropolitiikka suunnataan tarkemmin tärkeiden unionin tavoitteiden saavuttamiseen ja 
samalla suojataan veron perusteita haitalliselta verokilpailulta. 
14 
6.19 Komissio pyytää neuvostoa 
i) ottamaan huomioon tämän kertomuksen ja saattamaan sen Eurooppa 
-neuvoston tiedoksi, 
ii) tarkastelemaan jossakin seuraavista kokouksistaan jo tehtyjä komission ehdotuksia 
sekä mahdollisia tulevia toimia kokonaisuudessaan, ja 
iii) hyväksymään työryhmän työn aloittamisen sekä sopimaan sen 
toimintaohjelman tässä kertomuksessa ehdotetuista pääkohdista. 
15 

ISSN 1024-4492 
KOM(96) 546 lopullinen 
ASIAKIRJAT 
FI 09 
Luettelonumero : CB-C0-96-547-FI-C 
ISBN 92-78-10724-7 
Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto 
L-2985 Luxemburg 
H*