Tiivistelmä Liityttyään EU:hun vuonna 2007 Romania on toteuttanut uudistuksia muun muassa oikeuslaitoksen ja korruption torjunnan alalla. Komissio on seurannut uudistusten täytäntöönpanoa yhteistyö- ja seurantamekanismilla, joka on merkittävä asetetuissa arviointiperusteissa edistymisen seurantakehys. Hallitus vahvisti vuonna 2020 sitoumuksensa jatkaa oikeuslaitoksen uudistamista vuosina koettujen 2017–2019 poikkeamien jälkeen. Tämän ansiosta jännitteet tuomarikunnassa vähenivät merkittävästi. Syyttäjälaitoksen johdon viimeaikaiset nimitykset voivat tasoittaa tietä syyttäjätoiminnan tehokkaammalle jatkumiselle. Asiaa koskevan lainsäädännön muuttamisprosessia on kuitenkin lykätty covid-19-pandemian ja tulevien kansallisten vaalien vuoksi. Edelleen sovelletaan kiistanalaisia toimenpiteitä, joilla on kielteinen vaikutus oikeuslaitoksen riippumattomuuteen. Toiminnassa on esimerkiksi tuomarikunnan tekemien rikosten tutkinnasta vastaava erityisjaosto, jonka tehtävänä on pelkästään nostaa syytteitä tuomareiden ja syyttäjien tekemistä rikoksista. Näiden toimenpiteiden jatkaminen ja erityisesti niiden yhteisvaikutus lisää epävarmuutta oikeuslaitoksen toiminnasta. Lisäksi eräät näistä toimenpiteistä voivat vaikuttaa kielteisesti oikeuslaitoksen henkilöresursseihin ja sen tehokkuuteen. Romanialla on kattava korruptiontorjuntastrategia, joka perustuu kansallisten ja paikallisten institutionaalisten toimijoiden laajaan osallistumiseen. Huolimatta Romanian edistymisestä ja saavutuksista korruption torjunnassa viime vuosikymmenen aikana oikeuslaitoksen vuosina 2017–2019 kohtaamat haasteet ovat herättäneet kysymyksiä korruptiontorjuntaan liittyvien uudistusten kestävyydestä. Vaikka nykyisessä poliittisessa tilanteessa vastakkainasettelu on vähentynyt, keskeiset instituutiot joutuvat toimimaan haastavassa ympäristössä, millä on seurauksia oikeudellisen kehyksen ja institutionaalisten valmiuksien täytäntöönpanolle. Vaikka keskeiset toimivaltaiset instituutiot ovat jatkaneet toimintaansa, tilanne vaikeuttaa vastedes hyvien tulosten saamista korkean tason korruptiotapauksissa ja niistä annettavissa tuomioissa. Vireillä olevat rikoslain ja rikosprosessilain muutokset aiheuttavat epävarmuutta korruptiontorjunnan oikeudellisen kehyksen tehokkuudesta, minkä vuoksi on tärkeää löytää oikeudellisia ja poliittisia ratkaisuja, joilla reagoidaan perustuslakituomioistuimen keskeisiin päätöksiin. Nykyinen hallitus on osoittanut uudenlaista sitoutuneisuutta ennaltaehkäisyyn, sillä se on laatinut kattavan kansallisen korruptiontorjuntastrategian. Käytössä on tiedotusvälineiden vapautta ja moniarvoisuutta koskevia oikeudellisia takeita. Voimassa olevan lainsäädäntökehyksen täytäntöönpanoon ja soveltamisen valvontaan liittyy kuitenkin ongelmia. Tiedotusvälineiden omistuksen läpinäkyvyys vaikuttaa puutteelliselta, ja audiovisuaalisen median sääntelyviranomaisella ei ole resursseja hoitaa tehtäviään kaikilta osin. Tiedotusvälineet voivat olla alttiita poliittiselle paineelle, sillä toimituksellista riippumattomuutta varten ei ole erityisiä oikeudellisia takeita lukuun ottamatta joidenkin toimitusten tai kustantajien harjoittamaa itsesääntelyä. Tavanomainen lakien valmistelu- ja täytäntöönpanoprosessi on hyvin säännelty, samoin kuin siihen sisältyvä laajempi institutionaalinen valvontarakenne, mutta prosessin tehokkuus vaihtelee. Hallituksen poikkeusasetuksia annetaan edelleen paljon, ja useat peräkkäiset koordinoimattomat lainsäädäntömuutokset vaikuttavat lainsäädännön laatuun ja oikeusvarmuuteen esimerkiksi liiketoimintaympäristön kannalta. Kansalaisyhteiskunta toimii aktiivisesti. Sen toiminta mahdollistetaan lainsäädäntökehyksellä, ja se on kyennyt reagoimaan pyrkimyksiin rajoittaa toimintaansa. Kansalaisyhteiskunnalla on Romaniassa ollut tärkeä rooli oikeusvaltioperiaatteen puolustamisessa.

Romaniaan (ja Bulgariaan) sovelletaan erityistä yhteistyö- ja seurantamekanismia, joka aloitettiin siirtymätoimenpiteenä Romanian liittyessä Euroopan unioniin vuonna 2007. Mekanismin tarkoituksena on helpottaa Romanian pyrkimyksiä uudistaa oikeuslaitostaan ja tehostaa korruption torjuntaa. Yhteistyö- ja seurantamekanismin perustamista koskevan päätöksen mukaan mekanismi päättyy, kun kaikki Romaniaan sovellettavat arviointiperusteet täyttyvät tyydyttävästi. Komissio esitti tammikuussa 2017 antamissaan kertomuksissa kattavan arvioinnin Romanian edistymisestä yhteistyö- ja seurantamekanismin kymmenen soveltamisvuoden aikana. Komissio esitti myös mekanismin päätökseen saattamista varten etenemissuunnitelman, joka perustuu 12 keskeiseen suositukseen. Näiden suositusten noudattaminen riittäisi yhteistyö- ja seurantamekanismin tavoitteiden saavuttamiseen. Komissio antoi Romanian tilanteen kehittymisen vuoksi marraskuussa 2018 vielä kahdeksan lisäsuositusta. Komissio totesi viimeisimmässä yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa kertomuksessa, joka annettiin lokakuussa 2019, että Romanian oli edelleen edistyttävä tammikuun 2017 ja marraskuun 2018 kertomuksissa esitettyjen suositusten noudattamisessa. Romanian tuomioistuimet esittivät vuonna 2019 EU:n tuomioistuimelle useita ennakkoratkaisupyyntöjä yhteistyö- ja seurantamekanismin mukaisista Romanian velvoitteista ja mekanismin suositusten jatkotoimista. Näitä asioita käsitellään parhaillaan.

I. Oikeuslaitos

Romanian oikeusjärjestelmä koostuu neljästä oikeusasteesta sekä siviili- että sotilasoikeudellisella tasolla. Nämä ovat maakunnittain toimivat alioikeudet (tribunal), yleiset ja erityistuomioistuimet, muutoksenhakutuomioistuimet ja korkein oikeus. Korkein oikeus (Înalta Curte de Casație și Justiție) toimii tiettyjen henkilöryhmien kohdalla ensimmäisenä oikeusasteena ja tietyissä yksityis- ja hallinto-oikeudellisissa asioissa muutoksenhakutuomioistuimena. Yksi korkeimman oikeuden tärkeimmistä tehtävistä on varmistaa, että muut tuomioistuimet tulkitsevat ja soveltavat lakia yhdenmukaisesti. Ylimmän tuomarineuvoston tehtävänä on taata oikeuslaitoksen riippumattomuus. Se on jaettu kahteen, tuomareiden ja syyttäjien jaostoon. Tuomareiden jaostolla on yksinomainen toimivalta tuomareiden rekrytoinnissa ja uranhallinnassa ja syyttäjien jaostolla syyttäjien rekrytoinnissa ja uranhallinnassa. Molemmat jaostot toimivat tuomioistuimena kurinpitoasioissa. Syyttäjälaitosta johtaa korkeimman oikeuden yhteydessä toimivan syyttäjänviraston valtakunnansyyttäjä. Syyttäjänvirastoon kuuluu rakenteita, joilla on erityinen toimivalta ja organisaatio, kansallinen korruptiontorjuntavirasto (DNA) ja järjestäytyneen rikollisuuden ja terrorismin tutkintaosasto (DIICOT), joita johtavat pääsyyttäjät, sekä vuodesta 2018 lähtien tuomarikunnan tekemien rikosten tutkinnasta vastaava syyttäjäjaosto (SIIJ). Lisäksi Romaniassa on sotilassyyttäjänvirastoja. Romanian presidentti nimittää valtakunnansyyttäjän sekä erityisrakenteiden, DNA:n ja DIICOT:n pääsyyttäjät oikeusministerin ehdotuksesta ja saatuaan ylimmältä tuomarineuvostolta lausunnon, joka ei ole sitova. Romanian asianajajayhdistysten kansallinen liitto on yleishyödyllinen oikeushenkilö, joka koostuu kaikista 41 asianajajayhdistyksestä (barou) Romaniassa. Perustuslakituomioistuin vastaa lakien perustuslainmukaisuuden tarkastamisesta ja viranomaisten välisten perustuslaillisten ristiriitojen ratkaisemisesta.

Riippumattomuus

Useat oikeudenkäyttöä koskevien lakien muutokset vuosina 2018 ja 2019 herättävät edelleen huolta sen suhteen, miten ne vaikuttavat oikeuslaitoksen riippumattomuuteen. Oikeudenkäyttöä koskevilla laeilla säännellään tuomareiden ja syyttäjien asemaa, oikeuslaitoksen organisointia ja ylimmän tuomarineuvoston toimintaa. Niiden muutokset tulivat voimaan heinä- ja lokakuussa 2018, ja lisämuutoksia tehtiin useilla hallituksen poikkeusasetuksilla. Toimenpiteitä pidettiin ongelmallisina, ja useat kansalliset ja kansainväliset sidosryhmät katsoivat niiden yhteisvaikutuksen olevan vakava uhka oikeuslaitoksen riippumattomuudelle. Merkittäviä ongelmia havaittiin SIIJ-jaoston perustamisen, tuomareiden ja syyttäjien yksityisoikeudellista vastuuta koskevan järjestelmän, varhaiseläkejärjestelyjen, ammattiin pääsyn sekä ylimpien oikeusasteiden syyttäjien aseman ja nimitysten osalta. Näiden uudistusten toteuttaminen on alusta alkaen lisännyt huolta tuomareihin ja syyttäjiin kohdistuvasta paineesta sekä oikeuslaitoksen riippumattomuudesta, tehokkuudesta ja laadusta. Lisäksi lakien soveltamisen jatkaminen on tuonut esiin uusia ongelmia jo varhaisessa vaiheessa havaittujen lisäksi.

Muutettujen oikeudenkäyttöä koskevien lakien täytäntöönpanon jatkaminen lisää oikeuslaitoksen toimintaan liittyvää epävarmuutta. Vaikka nykyinen hallitus on ilmaissut halukkuutensa käydä oikeuslaitoksen ja poliittisten puolueiden kanssa vuoropuhelua kiistanalaisten toimenpiteiden kumoamiseksi, se on myös todennut, että vallitseva poliittinen tilanne ei tarjoa oikeita edellytyksiä laajan yksimielisyyden ja tarvittavan enemmistön saavuttamiseksi parlamentissa, jotta tuki kattaville uudistuksille voitaisiin varmistaa. On epätodennäköistä, että tällaisia uudistuksia toteutetaan ennen uusia parlamenttivaaleja. Se, että nämä muutokset ovat edelleen voimassa, aiheuttaa epävarmuutta koko oikeusjärjestelmän toiminnalle ja yksittäisille tuomareille erityisesti heidän riippumattomuutensa, asemansa ja uransa osalta. Epävarmuutta pahentavat oikeuslaitoksen sisäiset voimakkaat erimielisyydet oikeudenkäyttöä koskevien lakien muutoksista esitettävistä ratkaisuista. Vaikka ylimmän tuomarineuvoston olisi tehtävänsä perusteella otettava johtava rooli ja pyrittävä yhteisymmärrykseen, sen työtä ovat viime aikoina leimanneet sisäinen jakautuneisuus ja ristiriidat.

Kansalaisten käsitys oikeuslaitoksen riippumattomuudesta on huono ja heikentynyt edelleen viime vuosina. Yleisö kokee oikeuslaitoksen riippumattomuuden huonoksi (37 %), ja tämä käsitys heikkenee edelleen. Yritykset katsovat, että oikeuslaitoksen riippumattomuus on keskitasoa (53 %). Syyksi siihen, miksi oikeuslaitosta ei pidetä riippumattomana, mainitaan useimmiten häirintä tai hallituksen ja poliitikkojen asettama paine. Julkista keskustelua oikeuslaitoksesta ovat leimanneet voimakkaat jännitteet. Poliitikot ja tiedotusvälineet ovat kohdistaneet oikeuslaitokseen julkisia hyökkäyksiä , mutta nämä jännitteet ovat vähentyneet merkittävästi nykyisen hallituksen aikana. Vaikka ylin tuomarineuvosto on reagoinut joihinkin sen tietoon saatettuihin tuomareiden riippumattomuuden, maineen ja puolueettomuuden puolustamista koskeviin valituksiin, sen toiminta alalla oli yleisesti vähäistä.

Tuomarikunnan tekemien rikosten tutkinnasta vastaava syyttäjäjaosto (SIIJ) on laajasta kritiikistä huolimatta edelleen olemassa. Jaoston tehtävänä on yksinomaan nostaa syytteitä tuomareiden ja syyttäjien tekemistä rikoksista. Lisäksi sillä on tuomiovalta asettaa syytteeseen myös muut henkilöt, joita koskeva tutkinta liittyy asianomaisiin tuomareihin. Venetsian komissio totesi, että jaoston perustaminen ei vaikuta oikeutetulta tosiasioihin perustuvan näytön perusteella , ja sen perustamista ja toimintaa on arvosteltu siksi, että sillä on vaikutuksia tuomareiden riippumattomuuteen ja mahdollisia kielteisiä vaikutuksia syytetoimien tehokkuuteen. Lisäksi näkemys, jonka mukaan jaoston painostaminen voi mahdollisesti vaikuttaa oikeuslaitoksen riippumattomuuteen myös kielteisesti, vaikuttaa myös kielteisesti vaikutelmaan riippumattomuudesta – joka on itsessään olennainen edellytys oikeuslaitoksen riippumattomuudelle. Nykyinen oikeusministeri on aloittanut neuvottelut ehdotusluonnoksesta, joka koskee jaoston hajottamista ja syyttäjälaitoksen aiemman organisaatiomallin palauttamista , mutta sekä covid-19-pandemia että poliittinen tilanne ovat haitanneet näitä toimia, joten jaosto on edelleen toiminnassa. Parlamentti hylkäsi 21. heinäkuuta 2020 parlamentin jäsenten ryhmän esittämän aloite-ehdotuksen jaoston lopettamisesta. Myös ylin tuomarineuvosto oli antanut lopettamisesta kielteisen neuvoa-antavan lausunnon. Vaikka viranomaiset ja sidosryhmät raportoivat, että jaosto on lopettanut lokakuussa 2019 kanteita peruuttamisen liittyvän käytäntönsä ja tuomareita vastaan vireille pantujen asioiden määrä on vähentynyt, jäljellä on edelleen huoli siitä, että jaostoa voidaan käyttää keinona painostaa tuomareita. Romanian tuomioistuimet toimittivat vuonna 2019 Euroopan unionin tuomioistuimeen useita ennakkoratkaisupyyntöjä, joissa ne kyseenalaistivat sen, onko jaoston perustaminen unionin oikeuden ja erityisesti SEU-sopimuksen 19 artiklan 1 kohdan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaista. Näitä asioita käsitellään parhaillaan.

Vuonna 2019 syyttäjälaitokseen nimitettiin uusia johtajia, mutta korkeassa asemassa olevien syyttäjien nimitys- ja erottamismenettelyyn jo pitkään liittyneet ongelmat jatkuvat. Lokakuussa 2019 yhdelläkään syyttäjäelimellä ei ollut nimitettyä johtajaa. Yksi nykyisen oikeusministerin ensimmäisistä toimista oli toteuttaa – aiempaa läpinäkyvämmät – valintamenettelyt ja edistää syyttäjänlaitoksen johtajuutta. Vaikka DNA:n uusi pääsyyttäjä nimitettiin ylimmän tuomarineuvoston myönteisen lausunnon jälkeen, valtakunnansyyttäjä ja DIICOTin pääsyyttäjä nimitettiin neuvoston kielteisestä lausunnosta huolimatta. Tämä tilanne toi esiin komission aiemmin esiin tuomat pitkään jatkuneet puutteet. Komissio on todennut yhteistyö- ja seurantamekanismin yhteydessä, että Romaniaan tarvitaan vakaampi ja riippumattomampi nimitysprosessi ja että kestävä ratkaisu voitaisiin parhaiten saavuttaa Venetsian komission tuella.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tarkastellut entisen korruptiontorjuntaosaston pääsyyttäjän erottamista vuonna 2018. Romanian todettiin rikkoneen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan (Oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin) 1 kohtaa ja 10 artiklaa (Sananvapaus) DNA:n entisen pääsyyttäjän erottamisen yhteydessä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että entinen pääsyyttäjä ei ollut voinut tosiasiallisesti riitauttaa tuomioistuimessa syitä, joiden vuoksi hänet poistettiin virasta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin kiinnitti huomiota siihen, että toimeenpanovallasta ja lainsäädäntöelimistä riippumattomalla viranomaisella on yhä suurempi merkitys syyttäjien nimittämistä ja erottamista koskevissa päätöksissä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi sananvapauden osalta myös, että erottamisella voisi olla lamaannuttava vaikutus, joka saisi muut syyttäjät ja tuomarit vaikenemaan julkisessa keskustelussa oikeuslaitokseen vaikuttavista lainsäädäntöuudistuksista ja yleisemmin oikeuslaitoksen riippumattomuutta koskevista kysymyksistä. Yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa ilmaistiin tuomarien julkiseen keskusteluun osallistumisen osalta huoli tuomioistuinten tarkastusyksikön käytännöstä, jonka mukaan tuomareita ja syyttäjiä vastaan voidaan käynnistää kurinpitomenettely heidän julkisuudessa antamiensa oikeuslaitoksen uudistamista koskevien lausuntojen perusteella.

Muutoksilla lakiin tuomarien ja syyttäjien perussäännöstä on muutettu tuomareiden yksityisoikeudellista vastuuta koskevia sääntöjä . Uusien sääntöjen mukaan valtiovarainministeriö voi arvioida, onko oikeudellinen virhe tehty vilpillisessä mielessä tai törkeästä huolimattomuudesta, ja nostaa tämän jälkeen tuomareita vastaan perintäkanteet heidän tuomioidensa aiheuttamien vahinkojen vuoksi. Uudessa järjestelmässä tuomarin yksityisoikeudellisen vastuun toteamiseksi tuomioistuimen on ensinnäkin todettava, että kyseinen tuomio on sisältänyt oikeudellisen virheen ja että vahinkoa kärsineen osapuolen olisi saatava korvausta, sillä kyseinen tuomari on osallistunut tähän ensimmäiseen tuomioistuinmenettelyyn. Tämän jälkeen valtiovarainministeriö voi nostaa tuomioistuimessa tuomaria vastaan perintäkanteen, joka perustuu sen omaan arvioon siitä, että oikeudellinen virhe johtui velvollisuuksien ja valtaoikeuksien käyttämisestä vilpillisessä mielessä tai törkeästä huolimattomuudesta. Vaikka ministeriöllä on velvollisuus kuulla asiassa tuomioistuinten tarkastusyksikköä, sen lausunto ei ole sitova. Euroopan neuvosto totesi, että vaikka voi olla perusteltua säätää tuomarin henkilökohtaisesta vastuusta tilanteissa, joissa vahinko on aiheutunut vilpillisessä mielessä tai törkeän huolimattomuuden vuoksi annetun tuomion vuoksi, tätä mahdollisuutta on rajattava selkeillä suojatoimilla , joilla suojellaan tuomareita väärinkäytöksiltä ja estetään toimeenpanovallan käyttäjiä kohdistamasta tuomareihin epäasianmukaista painetta. Valtiovarainministeriölle tässä yhteydessä annetut valtuudet ovat herättäneet huolta. Euroopan neuvosto totesi, että tällä uudella järjestelmällä voi olla tukahduttava vaikutus tuomareihin ja syyttäjiin, erityisesti yhdessä uuden SIIJ-jaoston perustamisen kanssa. Unionin tuomioistuimessa on parhaillaan vireillä ennakkoratkaisupyyntö , joka koskee tuomareiden yksityisoikeudellista vastuuta koskevaa uutta järjestelmää.

Laatu