Ehdotus EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVI vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista /* KOM/2011/0895 lopullinen - 2011/0439 (COD) */





PERUSTELUT 1. Ehdotuksen tausta · Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet Älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun Eurooppa 2020 ‑strategiassa [KOM(2010) 2020] tukeudutaan kolmeen toisiinsa liittyvään ja toisiaan vahvistavaan painopistealueeseen: osaamiseen ja innovointiin perustuvan talouden kehittämiseen, vähähiilisen, resursseja tehokkaasti käyttävän ja kilpailukykyisen talouden edistämiseen sekä sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta lisäävän korkean työllisyyden talouden edistämiseen. Julkisilla hankinnoilla on Eurooppa 2020 -strategiassa keskeinen merkitys yhtenä niistä markkinalähtöisistä välineistä, joita on tarkoitus käyttää näiden tavoitteiden saavuttamiseksi parantamalla yritysten liiketoimintaympäristöä ja innovointiolosuhteita sekä edistämällä vihreiden hankintojen laajempaa käyttöä, mikä tukee siirtymistä resurssitehokkaaseen ja vähähiiliseen talouteen. Eurooppa 2020 -strategiassa painotetaan myös, että julkisissa hankinnoissa on varmistettava varojen mahdollisimman tehokas käyttö ja että julkisten hankintojen markkinat on pidettävä avoimina EU:n laajuisesti. Näiden haasteiden vuoksi nykyistä julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä olisi tarkistettava ja uudistettava, jotta sitä voitaisiin käyttää paremmin muuttuvassa poliittisessa, yhteiskunnallisessa ja taloudellisessa tilanteessa. Tämä koskee valtion ja viranomaisten suorittamien hankintojen lisäksi myös yleishyödyllisiä palveluja tarjoavien laitosten sopimuksentekoa, jossa noudatetaan erityisiä hankintasääntöjä. Euroopan komissio määritteli 13. huhtikuuta 2011 julkaisemassaan tiedonannossa Sisämarkkinoiden toimenpidepaketti: 12 viputekijää kasvun vauhdittamiseksi ja luottamuksen lisäämiseksi kaksitoista ensisijaista toimenpidettä, jotka EU:n toimielinten on määrä hyväksyä vuoden 2012 loppuun mennessä. Niihin kuuluu julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön tarkistaminen ja nykyaikaistaminen, jotta hankintasopimuksia voitaisiin tehdä joustavammin ja niitä voitaisiin hyödyntää paremmin muiden politiikanalojen tukemiseksi. Ehdotuksella oli kaksi toisiaan täydentävää tavoitetta: · Tehostaa varojen käyttöä, jotta hankinnoissa päästäisiin kustannus-hyötysuhteen kannalta parhaisiin mahdollisiin tuloksiin. Tämä edellyttää ennen muuta nykyisten hankintasääntöjen yksinkertaistamista ja joustavoittamista. Selkeämmät ja tehokkaammat menettelyt hyödyttävät kaikkia talouden toimijoita ja helpottavat pk-yritysten osallistumista sekä tarjousten tekemistä rajojen yli. · Luoda edellytykset sille, että hankkijat voivat käyttää hankintoja paremmin yhteisten yhteiskunnallisten tavoitteiden tukemiseksi. Näitä tavoitteita ovat ympäristönsuojelu, resurssi- ja energiatehokkuuden lisääminen, ilmastonmuutoksen torjunta, innovoinnin, työllisyyden ja sosiaalisen osallisuuden edistäminen sekä parhaiden mahdollisten edellytysten varmistaminen korkealuokkaisten sosiaalipalvelujen tarjoamiselle. · Yleinen tausta Julkisilla hankinnoilla on suuri merkitys Euroopan unionin talouden yleisen suorituskyvyn kannalta. Julkisen sektorin tavara-, palvelu- ja rakennusmenot ovat noin 18 prosenttia suhteessa EU:n BKT:hen. Menojen volyymin vuoksi julkisia hankintoja voidaan käyttää niin, että niillä on vahva vipuvaikutus älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua edistävien sisämarkkinoiden aikaansaamisessa. Nykyiset julkisia hankintoja koskevat direktiivit eli direktiivit 2004/17/EY[1] ja 2004/18/EY[2] ovat tulosta pitkästä kehityksestä, joka pantiin alulle vuonna 1971 antamalla direktiivi 71/305/ETY. Direktiivien päätavoitteena on taata avoimet ja syrjimättömät menettelyt ja sitä kautta varmistaa, että talouden toimijat hyötyvät sisämarkkinoilla täysimääräisesti perusvapauksista julkisista hankintasopimuksista kilpailtaessa. Kattava taloudellinen arviointi on osoittanut, että hankintadirektiivit ovat saavuttaneet tavoitteensa merkittävässä määrin. Niiden ansiosta läpinäkyvyys on parantunut ja kilpailu lisääntynyt. Niiden avulla on myös päästy mitattavissa oleviin säästöihin, kun hinnat ovat alentuneet. Sidosryhmät haluavat kuitenkin tiettyjä muutoksia julkisia hankintoja koskeviin direktiiveihin sääntöjen yksinkertaistamiseksi, tehokkuuden ja tuloksekkuuden lisäämiseksi ja direktiivien käyttämiseksi paremmin muuttuvassa poliittisessa, yhteiskunnallisessa ja taloudellisessa tilanteessa. Selkeämmät ja tehokkaammat menettelyt antaisivat hankintaviranomaisille lisää joustovaraa, hyödyttäisivät kaikkia talouden toimijoita ja helpottaisivat pk-yritysten osallistumista sekä tarjousten tekemistä rajojen yli. Hankintasääntöjä parantamalla voitaisiin myös luoda edellytykset sille, että hankintayksiköt voivat käyttää hankintoja paremmin tukemaan yhteisiä yhteiskunnallisia tavoitteita, joita ovat ympäristönsuojelu, resurssi- ja energiatehokkuuden lisääminen, ilmastonmuutoksen torjunta, innovoinnin ja sosiaalisen osallisuuden edistäminen sekä parhaiden mahdollisten edellytysten varmistaminen korkealuokkaisten sosiaalipalvelujen tarjoamiselle. Nämä linjanvedot saivat vahvistuksen Euroopan komission keväällä 2011 järjestämässä sidosryhmäkuulemisessa, kun suuri enemmistö sidosryhmistä tuki hankintadirektiivien tarkistamista, jotta niiden avulla voitaisiin vastata paremmin hankkijoiden ja talouden toimijoiden edessä oleviin uusiin haasteisiin. · Voimassa olevat aiemmat säännökset Tämä ehdotus ja viranomaisten suorittamaa hankintaa koskeva direktiiviehdotus yhdessä korvaisivat direktiivit 2004/17/EY ja 2004/18/EY ja muodostaisivat keskeiset osat julkisia hankintoja koskevasta Euroopan unionin lainsäädännöstä. Direktiiviä täydentävät lainsäädännön muut osat eli · direktiivi 2009/81/EY[3], joka sisältää erityissäännöt puolustus- ja turvallisuusalojen hankintoja varten, ja · direktiivi 92/13/ETY[4], jossa vahvistetaan yhteiset standardit kansallisia muutoksenhakumenettelyjä varten ja varmistetaan, että kaikissa EU-maissa on käytössä nopeat ja tehokkaat muutoksenhakukeinot siltä varalta, että tarjoajat katsovat, että sopimukset on myönnetty epäoikeudenmukaisesti. · Johdonmukaisuus suhteessa unionin muuhun politiikkaan ja muihin tavoitteisiin Aloitteella pantaan täytäntöön älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun Eurooppa 2020 ‑strategia [KOM(2010) 2020] sekä Eurooppa 2020 ‑lippulaivahankkeet Euroopan digitaalistrategia [KOM(2010) 245], Innovaatiounioni KOM(2010) 546], Globalisaation aikakauden yhdennetty teollisuuspolitiikka [KOM(2010) 614], Energia 2020 [KOM(2010) 639] ja Resurssitehokas Eurooppa [KOM(2011) 21]. Sillä pannaan täytäntöön myös sisämarkkinoiden toimenpidepaketti [KOM(2011) 206] ja erityisesti sen kahdestoista avaintoimi ”Julkisia hankintoja koskevan lainsäädäntökehyksen tarkistaminen ja nykyaikaistaminen”. Aloite on komission vuoden 2011 työohjelmaan kuuluva strateginen aloite. 2. Kuulemisten ja vaikutustenarviointien tulokset · Intressitahojen kuuleminen Kuulemismenettely, tärkeimmät kohderyhmät ja yleiskuvaus vastaajista Euroopan komissio julkaisi 27. tammikuuta 2011 vihreän kirjan EU:n julkisten hankintojen politiikan uudistamisesta Kohti tehokkaampia eurooppalaisia hankintamarkkinoita[5]. Vihreällä kirjalla käynnistettiin laaja julkinen sidosryhmäkuuleminen eri vaihtoehdoista lainsäädännön muuttamiseksi siten, että sopimusten tekoa voidaan helpottaa ja joustavoittaa ja julkisia hankintasopimuksia hyödyntää paremmin muiden politiikanalojen tukena. Vihreässä kirjassa mainitaan useita keskeisiä aloja, joilla uudistuksia voidaan tehdä, ja pyydetään sidosryhmien näkemyksiä mahdollisista lainsäädäntömuutoksista. Kannanottoja pyydettiin muun muassa yksinkertaisempien ja joustavampien menettelyjen tarpeesta, julkisten hankintojen strategisesta käytöstä muiden poliittisten tavoitteiden tukemiseksi, suosinnan, korruption ja eturistiriitojen välttämisestä sekä siitä, miten voidaan parantaa pk-yritysten mahdollisuuksia saada julkisia hankintasopimuksia. Julkinen kuuleminen päättyi 18. huhtikuuta 2011, ja osallistumisaste oli korkea. Kannanottoja saatiin kaikkiaan 623 ja lukuisilta eri sidosryhmiltä, muun muassa jäsenvaltioiden keskusviranomaisilta, paikallisilta ja alueellisilta julkisilta hankkijoilta ja niiden yhteenliittymiltä, yrityksiltä, liiketoimintajärjestöiltä, tiedelaitoksilta, kansalaisyhteiskunnan järjestöiltä (myös ammattiyhdistyksiltä) ja yksittäisiltä kansalaisilta. Suurin osa kannanotoista tuli Yhdistyneestä kuningaskunnasta, Saksasta ja Ranskasta. Myös Belgiasta, Italiasta, Alankomaista, Itävallasta, Ruotsista, Espanjasta ja Tanskasta saatiin runsaasti kannanottoja. Sidosryhmäkuulemisen tulokset esitetään tiivistetysti yhteenvetoasiakirjassa[6], ja niistä keskusteltiin 30. kesäkuuta 2011 järjestetyssä julkisessa konferenssissa[7]. Tiivistelmä vastauksista ja siitä, miten ne on otettu huomioon Suuri enemmistö sidosryhmistä suhtautuu myönteisesti Euroopan komission aloitteeseen tarkistaa nykyistä hankintapolitiikkaa. Vihreässä kirjassa käsitellyistä eri aiheista sidosryhmät painottivat erityisesti tarvetta yksinkertaistaa ja joustavoittaa menettelyjä. Kaikki sidosryhmät olivat myös yksimielisiä siitä, että myös yleishyödyllisiä palveluja varten tarvitaan edelleen hankintasäännöt. Selkeä enemmistö vastaajista katsoi, että yleishyödyllisiä palveluja tarjoaviin laitoksiin tulisi edelleen soveltaa erityisiä sääntöjä ja että niihin sovellettavissa säännöissä tulisi ottaa riittävästi huomioon yleishyödyllisiin palveluihin liittyvien hankintojen erityisluonne. Selkeä enemmistö vastaajista myös katsoo, että kriteerit sille, mihin laitoksiin yleishyödyllisten palvelujen sääntöjä sovelletaan (laitosten hoitamat tehtävät, niiden oikeudellinen asema sekä erityis- tai yksinoikeuksien olemassaolo), ovat edelleen soveltuvia ja että ne olisi pidettävä voimassa. Useimmat vastaajat katsovat myös, että yksityisyritysten voitontavoitteluun tähtäävää tai kaupallista ajattelutapaa ei voida pitää riittävänä varmistamaan, että hankinnat suoritetaan objektiivisesti ja tasapuolisesti näiden yritysten toimiessa erityis- tai yksinoikeuksin. Sidosryhmillä on eriäviä näkemyksiä julkisten hankintojen strategisesta käytöstä Eurooppa 2020 ‑strategian yhteiskunnallisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Monet sidosryhmät ja varsinkin yritykset suhtautuvat kaiken kaikkiaan kielteisesti ajatukseen julkisten hankintojen käyttämisestä muiden poliittisten tavoitteiden tukemiseen. Toisaalta muut sidosryhmät, etenkin kansalaisyhteiskunnan järjestöt, puoltavat voimakkaasti tällaista strategista käyttöä ja kannattavat pitkälle meneviä muutoksia julkisia hankintoja koskevan Euroopan unionin politiikan perusperiaatteisiin. · Asiantuntijatiedon käyttö Vihreään kirjaan perustuneen sidosryhmäkuulemisen lisäksi Euroopan komissio teki vuosina 2010–2011 EU:n hankintalainsäädännön vaikutusta ja tuloksekkuutta koskeneen kattavan arvioinnin, jossa hyödynnettiin laajaa kokemusaineistoa ja uutta puolueetonta tutkimustietoa. Tutkimuksissa oli arvioitu ensisijaisesti hankintamenettelyjen kustannuksia ja tuloksekkuutta, rajatylittäviin hankintoihin liittyviä kysymyksiä, pk-yritysten pääsyä hankintamarkkinoille ja hankintojen strategista käyttöä Euroopassa. Yleishyödyllisiin palveluihin liittyvien hankintojen osalta arvioinnissa tarkasteltiin, vallitseeko yleishyödyllisten palvelujen aloilla nyt suurempi kilpailu kuin hankintasääntöjen käyttöönottohetkellä. Arviointi osoitti, että lainsäädäntötoiminta yleishyödyllisten palvelujen alojen avaamiseksi kilpailulle ei ole vielä johtanut siihen, että vakiintuneisiin toimijoihin kohdistuisi kestävä tai tehokas kilpailupaine. Useilla yleishyödyllisten palvelujen sektoreilla havaitaan edelleen laajaa markkinoiden keskittymistä ja kilpailun jäävän voimattomaksi. Arvioinnin päätelmä oli, etteivät olosuhteet ole kehittyneet siinä määrin, että kilpailu voitaisiin katsoa yksittäisten sektoreiden koko laajuudessa tarkastellen tarpeeksi vahvaksi, jotta sektoreita voitaisiin jättää yleishyödyllisiä palveluja koskevan direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Direktiivin peruslähtökohta siis pätee edelleen yleisesti, mutta hankintasäätöjen soveltamisesta voidaan myöntää yksittäisiä poikkeuksia, jos se on perusteltua kattavan tapauskohtaisen analyysin pohjalta. · Vaikutusten arviointi Vaikutusarviointiraportti ja siitä tehty tiivistelmä antavat yleiskuvan eri toimintavaihtoehtoista kussakin viidessä perusongelmaryhmässä (hallinnollinen organisaatio, soveltamisala, menettelyt, hankintojen strateginen hyödyntäminen ja pääsy hankintamarkkinoille). Eri toimintavaihtoehtojen etuja ja haittoja koskevan analyysin pohjalta on koottu paketti etusijalle asetettavista toimintavaihtoehdoista. Tässä paketissa on tarkoitus hyödyntää optimaalisesti eri vaihtoehtojen väliset synergiat siten, että yhden vaihtoehdon tuomilla säästöillä voidaan korvata toisesta vaihtoehdosta koituvia kustannuksia (esim. strategisten hankintatoimintojen mahdollisesti mukanaan tuoma menettelyvaatimusten kasvu voitaisiin osittain korvata hankintamenettelyjen paremmasta suunnittelusta aiheutuvilla säästöillä). Vaikutusten arvioinnissa etusijalle asetetut vaihtoehdot muodostavat tämän ehdotuksen perustan. Vaikutusarviointiraportin luonnosta tarkastellut vaikutustenarviointilautakunta ehdotti muutoksia, jotka koskivat muun muassa niiden yksittäisten lainsäädännön osatekijöiden määrittelyä, joihin vaihtoehdoilla on määrä puuttua, tarkasteltavana olevien vaihtoehtojen kuvausta, valittujen keskeisten toimenpiteiden kustannus-hyötyanalyysin syventämistä sekä sidosryhmien näkökantojen järjestelmällistä huomioon ottamista sekä ongelman määrittelyssä että vaikutusanalyysin täydentämiseksi. Nämä parannusehdotukset otettiin huomioon lopullisessa raportissa. Vaikutustenarviointilautakunnan raportista antama lausunto samoin kuin lopullinen vaikutustenarviointiraportti ja siitä tehty tiivistelmä julkaistaan yhdessä tämän ehdotuksen kanssa. 3. Ehdotuksen oikeudellinen sisältö · Oikeusperusta Ehdotus perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 53 artiklan 1 kohtaan sekä 62 ja 114 artiklaan. · Toissijaisuusperiaate Toissijaisuusperiaatetta sovelletaan, koska asia, jota ehdotus koskee, ei kuulu EU:n yksinomaiseen toimivaltaan. Ehdotuksen tavoitteita ei voida saavuttaa riittävällä tavalla pelkästään jäsenvaltioiden toimin seuraavista syistä: Hankintamenettelyjen koordinointi tietyt kynnysarvot ylittävissä tapauksissa on osoittautunut tärkeäksi keinoksi sisämarkkinoiden aikaansaamiseksi yleishyödyllisiä palveluja tarjoavien laitosten suorittamissa hankinnoissa. Se takaa, että talouden toimijoilla on sisämarkkinoilla tehokkaat ja yhdenvertaiset mahdollisuudet saada sopimuksia. Direktiiveistä 2004/17/EY ja 2004/18/EY ja niitä edeltäneistä hankintadirektiiveistä saatu kokemus on osoittanut, että Euroopan laajuisten hankintamenettelyjen avulla voidaan huolehtia läpinäkyvyydestä ja puolueettomuudesta hankinnoissa, mikä johtaa merkittäviin säästöihin ja parantaa hankinnan tuloksia yleishyödyllisiä palveluja tarjoavien laitosten, niiden asiakkaiden ja viime kädessä Euroopan veronmaksajien hyödyksi. Tähän tavoitteeseen ei päästäisi riittävän hyvin jäsenvaltioiden toimilla, jotka väistämättä johtaisivat keskenään erilaisiin vaatimuksiin ja mahdollisesti ristiriitaisiin hankintasääntöihin, mikä monimutkaistaisi sääntelyä ja aiheuttaisi tarpeettomia esteitä rajatylittäville toiminnoille. Ehdotus on näin ollen toissijaisuusperiaatteen mukainen. · Suhteellisuusperiaate Ehdotus on suhteellisuusperiaatteen mukainen, koska se ei ylitä sitä, mikä on tarpeen sen tavoitteiden saavuttamiseksi eli sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi Euroopan laajuisten koordinoitujen hankintamenettelyjen avulla. Lisäksi ehdotuksen lähestymistapa perustuu ns. välinevalikoimaan, joka antaa jäsenvaltiolle mahdollisimman suuren joustovaran mukauttaa menettelyt ja välineet omaan tilanteeseensa. Nykyisiin hankintadirektiiveihin verrattuna ehdotus vähentäisi menettelyn noudattamisesta hankintayksiköille ja talouden toimijoille aiheutuvaa hallinnollista taakkaa. Uusien vaatimuksen käyttöönottoa (esimerkiksi hankintojen strategisen käytön yhteydessä) kompensoisi rajoitteiden poistaminen muilla osa-alueilla. · Sääntelytavan valinta Koska ehdotus perustuu SEUT-sopimuksen 53 artiklan 1 kohtaan sekä 62 ja 114 artiklaan, perussopimus ei anna mahdollisuutta käyttää asetusta vahvistettaessa säännöksiä, joita sovelletaan sekä tavaroiden että palvelujen hankintaan. Ehdotettu sääntelytapa on näin ollen direktiivi. Vaikutusten arviointia tehtäessä hylättiin muihin kuin lainsäädäntötoimenpiteisiin kuuluvat vaihtoehdot syistä, jotka selostetaan yksityiskohtaisesti vaikutusten arvioinnissa. 4. Talousarviovaikutukset Ehdotuksella ei ole talousarviovaikutuksia. 5. Lisätiedot · Lainsäädännön kumoaminen Ehdotuksen hyväksymisestä seuraa, että aiempi lainsäädäntö (direktiivi 2004/17/EY) kumotaan. · Uudelleentarkastelu-, tarkistus- tai raukeamislauseke Ehdotus sisältää uudelleentarkastelulausekkeen, joka koskee kynnysarvojen taloudellisia vaikutuksia. · Toimenpiteet, joilla säännökset saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja selvitykset Ehdotus koskee alaa, jolla unionin lainsäädännöllä on koordinoiva päämäärä ja merkittävä vaikutus useisiin kansallisen lainsäädännön aloihin. Koordinoivasta tarkoituksesta huolimatta monet säännökset johtavat täysimääräiseen yhdenmukaistamiseen, ja ehdotus sisältää suuren määrän oikeudellisia velvoitteita. Jäsenvaltiot täydentävät unionin sääntöjä kansallisilla lisäsäännöksillä, jotta koko järjestelmän toiminta voidaan varmistaa. Tämän vuoksi seuraavat tekijät edellyttävät komission näkemyksen mukaan jäsenvaltioilta saatavia selvityksiä, jotta toimenpiteistä, joilla säännökset saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja hankintasääntöjen koko toiminnasta kansallisella tasolla saataisiin kattava käsitys: – toimenpiteet, joilla säännökset saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä ja pannaan täytäntöön, vahvistetaan erilaisilla institutionaalisilla tasoilla (kansallisella tai liittovaltion tasolla, alueellisella tasolla tai paikallisella tasolla); – erilaisten sääntelytasojen lisäksi monissa jäsenvaltioissa säännöt vahvistetaan myös asianomaisen sektorin tai hankintojen tyypin mukaan; – luonteeltaan yleiset tai erityiset hallinnolliset toimenpiteet täydentävät pääasiallista oikeudellista kehystä ja joissain tapauksissa menevät sen kanssa päällekkäin. Ainoastaan jäsenvaltiot voivat selvittää, miten julkisia hankintoja koskevat unionin direktiivit saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä eri toimenpiteillä ja miten nämä toimenpiteet ovat vuorovaikutuksessa muiden toimenpiteiden kanssa. Ilmoitettaessa toimenpiteistä, joilla säännökset saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, olisi sen vuoksi toimitettava myös selvitykset (erityisesti vastaavuustaulukot), joissa selostetaan tämän direktiivin eri osien välinen suhde vastaavaan kansalliseen lainsäädäntöön ja joita voidaan käyttää apuvälineenä kansallisten toimenpiteiden analysoinnissa. · Euroopan talousalue Ehdotettu toimenpide koskee ETA-sopimuksen soveltamisalaan kuuluvaa alaa, minkä vuoksi se on ulotettava koskemaan Euroopan talousaluetta. · Ehdotuksen yksityiskohtainen kuvaus 1) Hankintamenettelyjen yksinkertaistaminen ja joustavoittaminen Ehdotetulla direktiivillä yksinkertaistetaan ja joustavoitetaan nykyisillä julkisia hankintoja koskevilla direktiiveillä käyttöön otettuja menettelysääntöjä. Tätä varten se sisältää seuraavat toimenpiteet: Soveltamisalan täsmentäminen: ”Hankinnan” peruskonsepti, joka esiintyy myös ehdotetun direktiivin nimessä, on otettu käyttöön hankintalainsäädännön soveltamisalan ja kohteen määrittämiseksi paremmin ja kynnysarvojen soveltamisen helpottamiseksi. Direktiivin soveltamisalan määrittämisen kannalta keskeisiä käsitteitä (kuten julkisoikeudellinen laitos, julkisia rakennusurakoita ja palveluhankintoja koskevat sopimukset ja sekamuotoiset hankintasopimukset) on tarkistettu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella. Samalla ehdotuksessa pyritään säilyttämään jatkuvuus käsitteissä ja konsepteissa, jotka ovat kehittyneet vuosien mittaan tuomioistuimen oikeuskäytännön myötä ja jotka ovat tunnettuja toimijoiden keskuudessa. Tässä yhteydessä on huomattava, että vähäiset sanamuodon tai esitystavan muutokset verrattuna edellisiin direktiiveihin eivät välttämättä merkitse sisällöllistä muutosta, vaan voivat johtua pelkästä tekstin yksinkertaistamisesta. Erityis- tai yksinoikeuksien käsite on keskeisen tärkeä tämän direktiivin soveltamisalan määrittelyn kannalta, koska yksiköihin, jotka eivät ole direktiivissä tarkoitettuja hankintaviranomaisia tai julkisia laitoksia, sovelletaan tätä direktiiviä vain siltä osin kuin ne harjoittavat toimintoja kyseisten oikeuksien perusteella. Sen vuoksi on aiheellista täsmentää, että kun oikeudet on myönnetty riittävän julkisuuden varmistavassa menettelyssä ja oikeuksien myöntäminen perustuu riippumattomiin perusteisiin erityisesti unionin lainsäädännön mukaisesti, ne eivät muodosta tässä direktiivissä tarkoitettuja erityis- tai yksinoikeuksia. Perinteinen ero ns. ensisijaisten palvelujen ja muiden kuin ensisijaisten palvelujen (A- ja B-palvelujen) välillä poistuu. Arviointi on osoittanut, ettei ole enää perusteltua rajoittaa hankintalainsäädännön täysimääräistä soveltamista rajattuun ryhmään palveluja. On kuitenkin myös käynyt selväksi, että hankintasäännöt eivät sovellu sosiaalipalveluihin, joita varten tarvitaan erityiset säännöt (ks. jäljempänä). Direktiivin soveltamisalaan kuuluvat sektorit säilytetään paljolti ennallaan arvioinnin tulosten perusteella. Öljyn ja kaasun etsintää varten tehtävät hankinnat on kuitenkin jätetty soveltamisalan ulkopuolelle, koska tällä alalla vallitsee tarpeeksi suuri kilpailupaine, jotta direktiivin hankintasääntöjä ei enää tarvita. Alan kilpailutilannetta on tarkasteltu nykyisen 30 artiklan nojalla esitettyjen neljän eri poikkeuspyynnön yhteydessä[8]. Kaikissa neljässä tapauksessa merkitykselliset maantieteelliset markkinat todettiin maailmanlaajuisiksi, mikä on sopusoinnussa myös sulautumatapauksissa noudatetun vakiintuneen käytännön kanssa[9]. Päätelmänä on johdonmukaisesti ollut, että öljyn- ja kaasunetsintämarkkinat eivät ole kovin keskittyneet. Valtionomisteisten yhtiöiden lisäksi markkinoilla on kolme kansainvälistä vertikaalisesti integroitunutta yksityistä supersuurta toimijaa (ns. ”Super Majors” eli BP, ExxonMobil ja Shell) ja joitakin ns. suuria toimijoita, ja jopa supersuurten yksittäiset markkinaosuudet ovat selvästi alle yhden prosentin. Kaiken tämän on johdonmukaisesti katsottu viittaavan siihen, että alalla vallitsee suora kilpailu, minkä lisäksi nämä markkinat on vapautettu hiilivetyjen etsintälupia koskevan direktiivin säännöksillä[10]. Tämän vuoksi on syytä yksinkertaistaa oikeudellista tilannetta ja vähentää kaikkien osapuolten (hankintayksiköiden, jäsenvaltioiden, Euroopan komission, Euroopan parlamentin ja neuvoston) hallinnollista taakkaa välttämällä tarve tehdä yksittäisiä 30 artiklan mukaisia päätöksiä kaikkien jäljellä olevien 23 jäsenvaltioiden osalta. ”Välinevalikoimaan” perustuva lähestymistapa: Jäsenvaltioiden järjestelmät voivat soveltaa kolmea perusmenettelyä, joista säädetään jo nykyisissä direktiiveissä: avointa menettelyä, rajoitettua menettelyä sekä neuvottelumenettelyä, jota edeltää tarjouskilpailukutsu. Ne voivat lisäksi soveltaa joko vakiomenettelynä tai tiettyjä lisäedellytyksiä noudattaen ns. innovaatiokumppanuutta, joka on uusi innovatiivisiin hankintoihin tarkoitettu menettely (ks. jäljempänä). Hankintayksiköillä on käytössään myös kuusi erityistä hankintatekniikkaa ja ‑välinettä yhdistettyjä hankintoja ja sähköisiä hankintoja varten: puitejärjestelyt, dynaamiset hankintajärjestelmät, sähköiset huutokaupat, sähköiset luettelot, yhteishankintayksiköt ja yhteishankinnat. Näitä välineitä on nykyiseen direktiiviin verrattuna parannettu ja selkeytetty sähköisten hankintojen helpottamista silmällä pitäen. Sähköisten hankintojen edistäminen: Kun hankkijat käyttäjät sähköistä viestintää ja käsittelevät liiketoimet sähköisesti, voidaan aikaansaada merkittäviä säästöjä ja parantaa hankinnan tuloksia sekä samalla vähentää hukkia ja virheitä. Ehdotuksen tavoitteena on auttaa jäsenvaltioita siirtymään sähköisten hankintojen käyttöön luomalla edellytykset sille, että hankintapalvelujen tarjoajat voivat osallistua hankintamenettelyihin verkossa kaikkialla sisämarkkinoilla. Tätä varten ehdotuksessa esitetään, että ilmoitukset on lähetettävä sähköisesti, että hankinta-asiakirjojen on oltava saatavilla sähköisesti ja että kaikissa hankintamenettelyissä on kahden vuoden siirtymäkauden aikana siirryttävä käyttämään kaikilta osin sähköistä viestintää muun muassa tarjousten esittämisessä. Ehdotuksella selvennetään ja parannetaan dynaamisia hankintajärjestelmiä ja sähköisiä luetteloja. Nämä ovat täysin sähköisiä hankintavälineitä, jotka soveltuvat hyvin yhteishankintayksiköiden tekemiin yhdistettyihin hankintoihin. Sähköisten hankintojen välinettä käyttämällä hankintaviranomaiset kykenisivät myös estämään, havaitsemaan ja korjaamaan hankintasääntöjen väärinymmärtämisestä tai väärintulkinnasta tavallisesti johtuvat virheet. Menettelyjen nykyaikaistaminen: Ehdotuksessa omaksutaan joustavampi ja käyttäjäläheisempi lähestymistapa hankintamenettelyjen tiettyihin olennaisiin osatekijöihin. Osallistumisen ja tarjousten esittämisen aikarajoja on lyhennetty, mikä nopeuttaa ja yksinkertaistaa hankintoja. Tarjoajien valintavaiheen ja sopimuksentekovaiheen välillä tehtävä ero on usein johtanut virheisiin ja väärinkäsityksiin. Näihin vaiheisiin tuodaan nyt joustoa sallimalla, että hankintayksiköt voivat päättää käytännöllisimmästä järjestyksestä arvioimalla halutessaan sopimuksentekoperusteet ennen valintaperusteita ja ottamalla huomioon yhtenä sopimuksentekoperusteena sopimuksen toteutukseen osoitetun henkilöstön organisoinnin ja pätevyyden. Vapautusten myöntämistä direktiivin säännösten soveltamisesta tapauksissa, joissa markkinoilla vallitsee riittävä kilpailu, (nykyisen 30 artiklan mukaiset päätökset) on yksinkertaistettu ja selvennetty. Joitain erityisesti ryhmänsisäisiin tai yhteisyritysten hankintoihin liittyviä vapautuksia, jotka ovat käytännössä tärkeitä, on niin ikään tarkistettu ja selvennetty. Sopimusten muuttamisesta niiden voimassaolokauden aikana on tullut yhä merkittävämpi ja ongelmallisempi kysymys toimijoille. Sopimusten muuttamista koskevassa erityisessä säännöksessä otetaan huomioon oikeuskäytännön myötä syntyneet perusratkaisut ja tarjotaan pragmaattinen ratkaisu siltä varalta, että ennakoimattomat olosuhteet edellyttävät hankintasopimuksen muuttamista sen voimassaoloaikana. 2) Julkisten hankintojen strateginen käyttö uusiin haasteisiin vastaamiseksi Ehdotetun direktiivin lähestymistapana on edellytysten luominen. Se tarjoaa hankintayksiköille välineet, jotta ne voivat osaltaan tukea strategisten Eurooppa 2020 ‑tavoitteiden saavuttamista käyttämällä ostovoimaansa sellaisten tavaroiden ja palvelujen hankkimiseen, jotka edistävät innovointia, säästävät ympäristöä, torjuvat ilmastonmuutosta ja parantavat työllisyyttä, kansanterveyttä ja sosiaalisia olosuhteita. Elinkaarikustannukset: Ehdotuksella annetaan hankkijoille mahdollisuus myöntää sopimukset hankittavien tuotteiden, palvelujen tai rakennusurakoiden elinkaarikustannusten perusteella. Elinkaari kattaa tuotteen, rakennusurakan tai palveluntarjoamisen kaikki vaiheet raaka-aineiden ostosta tai resurssien hankkimisesta aina hävittämiseen, poistamiseen ja viimeistelyyn. Elinkaarikustannuksiin kuuluvat rahallisten menojen lisäksi ulkoiset ympäristökustannukset, jos ne voidaan ilmaista rahallisesti ja verifioida. Jos elinkaarikustannusten laskemista varten on kehitetty yhteiset Euroopan unionin menetelmät, hankintayksiköillä on velvollisuus käyttää niitä. Tuotantoprosessi: Hankintayksiköt voivat viitata teknisissä eritelmissä ja sopimuksentekoperusteissa mihin tahansa tekijöihin, jos ne suoraan liittyvät tuotantoprosessiin ja koskevat sellaisia tuotantoprosessin näkökohtia, jotka liittyvät läheisesti hankinnan kohteena olevan tavaran tai palvelun tuotantoon tai tarjoamiseen. Hankintayksiköt eivät saa asettaa vaatimuksia, jotka eivät liity hankittavien tuotteiden, rakennusurakoiden tai palvelujen tuotantoprosessiin. Poissuljettuja ovat esimerkiksi yrityksen yhteiskunnalliseen vastuuseen liittyvät yleiset ja toimeksisaajan koko toimintaa koskevat vaatimukset. Merkit: Hankintayksiköt voivat vaatia, että rakennustöillä, tavarantoimituksilla tai palveluilla on erityinen merkki sertifiointina niiden ympäristöominaisuuksista, sosiaalisista ominaisuuksista tai muista ominaisuuksista, edellyttäen että ne hyväksyvät myös vastaavat merkit. Tämä koskee esimerkiksi eurooppalaisia tai (moni)kansallisia ympäristömerkkejä tai sertifiointeja, jotka osoittavat, ettei tuotteen valmistuksessa ole käytetty lapsityövoimaa. Kyseisten sertifiointijärjestelmien on koskettava ominaisuuksia, jotka liittyvät sopimuksen kohteeseen, ja niiden on perustuttava tieteelliseen tietoon sekä oltava avoimen ja läpinäkyvän menettelyn mukaisesti perustettuja ja kaikkien asianomaisten osapuolten hyödynnettävissä. Seuraamukset sitovan sosiaali-, työ- tai ympäristölainsäädännön rikkomisesta: Direktiiviehdotuksen mukaan hankintayksikkö voi sulkea talouden toimijoita menettelyn ulkopuolelle, jos se toteaa niiden rikkoneen unionin lainsäädännön sosiaali-, työ- tai ympäristöoikeudellisia velvoitteita tai kansainvälisen työoikeuden säännöksiä. Lisäksi hankintayksiköillä on velvollisuus hylätä tarjoukset, jos ne toteavat niiden olevan hinnaltaan epätavallisen alhaisia siksi, että unionin sosiaali-, työ- tai ympäristölainsäädäntöä on rikottu. Sosiaalipalvelut: Julkisia hankintoja koskevan EU:n lainsäädännön vaikutusta ja tuloksekkuutta koskeva arviointi on osoittanut, että sosiaali-, terveydenhuolto- ja koulutuspalveluilla on erityisominaisuuksia, joiden vuoksi niihin ei ole tarkoituksenmukaista soveltaa julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tavanomaisia tekomenettelyjä. Näitä palveluja tarjotaan tyypillisesti tietyssä kontekstissa, joka vaihtelee suuresti jäsenvaltiosta toiseen erilaisten hallinto-, organisaatio- ja kulttuuriolosuhteiden vuoksi. Näiden palvelujen rajatylittävä ulottuvuus on niiden luonteesta johtuen vähäinen. Jäsenvaltioilla pitäisi sen vuoksi olla laaja harkintavalta palveluntarjoajien valinnan järjestämisessä. Ehdotuksessa otetaan tämä huomioon kyseisiin palveluihin sovellettavilla erityisillä säännöillä, joihin liittyvä kynnysarvo on korkeampi (1 000 000 euroa) ja joiden osalta velvoitetaan noudattamaan ainoastaan avoimuuden ja yhdenvertaisen kohtelun perusperiaatteita. Määrällinen analyysi niiden sopimusten arvosta, joita ulkomaisille talouden toimijoille on myönnetty kyseisten palvelujen tarjoamiseksi, on osoittanut, että jos sopimuksen arvo on alle 1 000 000 euroa, siihen ei liity rajat ylittävää intressiä yleishyödyllisiin palveluihin liittyvissä hankinnoissa. Innovointi: Tutkimuksella ja innovoinnilla on keskeinen merkitys älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun Eurooppa 2020 ­­­‑strategiassa. Hankkijoilla olisi oltava mahdollisuudet ostaa innovatiivisia tuotteita ja palveluja ja edistää sitä kautta kasvua ja julkisten palvelujen tehokkuutta ja laatua. Ehdotus tarjoaa välineeksi innovaatiokumppanuuden, joka on uusi erityismenettely uusien ja innovatiivisten tuotteiden, rakennusurakoiden ja palvelujen kehittämistä ja myöhempää hankintaa varten. Menettelyn käytön edellytyksenä on, että tuotteet, rakennusurakat ja palvelut voidaan toimittaa sovitulla suoritustasolla ja sovituin kustannuksin. Ehdotuksella myös parannetaan ja yksinkertaistetaan kilpailullista neuvottelumenettelyä ja helpotetaan rajatylittäviä yhteishankintoja, jotka ovat tärkeitä innovatiivisen hankinnan välineitä. 3) Pk-yritysten ja uusyritysten markkinoillepääsyn parantaminen Pienet ja keskisuuret yritykset (pk-yritykset) tarjoavat mittavia mahdollisuuksia luoda työpaikkoja, kasvua ja innovaatioita. Helppo pääsy hankintamarkkinoille voi auttaa vapauttamaan tämän potentiaalin ja antaa hankintayksiköille mahdollisuuden laajentaa toimittajakantaansa myönteisin seurauksin, kun kilpailu julkisista hankintasopimuksista lisääntyy. Julkisten hankintasopimusten saattamiseksi mahdollisimman hyvin pk-yritysten saataville Euroopan komissio julkaisi vuonna 2008 eurooppalaiset julkisia hankintoja koskevat käytännesäännöt, jotka parantavat pk-yritysten mahdollisuuksia saada julkisia hankintasopimuksia[11]. Direktiiviehdotus rakentuu tämän työn pohjalle ja sisältää käytännön toimenpiteitä, joilla voidaan poistaa esteet pk-yritysten markkinoillepääsyn tieltä. Ilmoitusvelvoitteiden yksinkertaistaminen: Tarkoituksena on, että hankintayksiköt voivat soveltaa ehdotetussa julkisia hankintoja koskevassa direktiivissä säädettyjä valintaperusteita ja että niiden on näin toimiessaan sovellettava säännöksiä, jotka koskevat muun muassa vähimmäisliikevaihtovaatimusten ylärajaa sekä vaatimustenmukaisuusvakuutusta. Paremmat mahdollisuudet osallistua puitejärjestelyihin: Nykyisissä direktiiveissä ei rajoiteta yleishyödyllisten palvelujen aloilla tehtävien puitejärjestelyjen kestoa. Tämä voi johtaa markkinoiden sulkeutumiseen. Ehdotuksessa kesto rajoitetaan neljään vuoteen (lukuun ottamatta asianmukaisesti perusteltuja tapauksia), mikä laajentaa liiketoimintamahdollisuuksia ja tehostaa kilpailua, myös pk-yritysten hyödyksi. Suorat maksut alihankkijoille: Jäsenvaltiot voivat myös säätää, että alihankkijat voivat pyytää hankintayksikköä maksamaan niille suoraan tavarantoimituksista, rakennusurakoista ja palveluista, jotka ne ovat toimittaneet päätoimeksisaajalle hankintasopimuksen toteutuksen yhteydessä. Tällä tavoin alihankkijat, jotka ovat usein pk-yrityksiä, voivat tehokkaasti suojata etunsa maksun saamisessa. 4) Asianmukaiset menettelyt Julkisiin hankintoihin liittyvien taloudellisten intressien sekä julkisen ja yksityisen sektorin välisen vuorovaikutuksen vuoksi hankinnat ovat alttiita sääntöjenvastaisille liiketoimintakäytännöille, kuten eturistiriidoille, suosinnalle ja korruptiolle. Ehdotus parantaa tämänhetkisiä takeita tällaisten riskien varalta ja tarjoaa lisäsuojaa. Eturistiriidat: Ehdotuksen sisältämä eturistiriitoja koskeva erityissäännös kattaa sellaiset tosiasialliset, mahdolliset tai todellisilta näyttävät eturistiriidat, jotka liittyvät menettelyssä mukana oleviin hankintaviranomaisen tai hankintapalvelujen tarjoajan henkilöstön jäseniin sekä hankintaviranomaisen johdon jäseniin, jotka pystyvät vaikuttamaan hankintamenettelyn tulokseen, vaikka he eivät olisi muodollisesti mukana siinä. Koska hankintaviranomaisten ja yritysten päätöksentekoprosessien välillä on eroja, on asianmukaista rajoittaa tällaiset säännökset koskemaan hankintaviranomaisten tekemiä hankintoja. Lainvastainen toiminta: Ehdotus sisältää erityissäännöksen ehdokkaiden ja tarjoajien lainvastaisen toiminnan varalta. Lainvastaista toimintaa ovat muun muassa yritykset vaikuttaa sääntöjenvastaisesti päätöksentekoprosessiin tai sopimusten teko muiden osallistujien kanssa menettelyn tuloksen manipuloimiseksi. Tällainen toiminta rikkoo Euroopan unionin oikeuden perusperiaatteita ja voi johtaa vakavaan kilpailun vääristymiseen. Kohtuuttomat edut: Markkinatutkimukset tarjoavat hankintayksiköille hyödyllisen välineen saada tietoa markkinoiden rakenteesta, edellytyksistä ja kapasiteetista. Ne myös antavat markkinatoimijoille tietoa hankkijoiden hankintaprojekteista ja ‑vaatimuksista. Alustavat yhteydet markkinatoimijoihin eivät kuitenkaan saa johtaa kohtuuttomiin etuihin ja kilpailun vääristymiseen. Ehdotukseen sisältyvä erityissäännös antaa siksi takeet siitä, että hankintayksikköä neuvoneita tai menettelyssä valmistelussa mukana olleita osallistujia ei aseteta aiheettomasti etusijalle. 5) Hallinto Kansalliset valvontaelimet: Arviointi on osoittanut, että kaikki jäsenvaltiot eivät valvo johdonmukaisesti eivätkä järjestelmällisesti julkisia hankintoja koskevien sääntöjen täytäntöönpanoa ja toimivuutta. Tämä vaarantaa Euroopan unionin lainsäädännön tehokkaan ja yhdenmukaisen soveltamisen. Ehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden olisi nimettävä yksi kansallinen viranomainen, joka vastaa julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön seurannasta, täytäntöönpanosta ja valvonnasta. Vain tällainen viranomainen, jonka tehtäväkenttä on kattava, voi tarjota yleiskäsityksen keskeisistä täytäntöönpanoon liittyvistä vaikeuksista ja ehdottaa tarkoituksenmukaisia ratkaisuja rakenteellisempiin ongelmiin. Se voi antaa välitöntä palautetta politiikan toimivuudesta ja kansallisen lainsäädännön ja käytännön mahdollisista heikkouksista, mikä auttaa löytämään nopeasti ratkaisuja ja parantamaan hankintamenettelyjä. Tietokeskukset: Monissa tapauksissa hankintayksiköillä ei ole sisäistä asiantuntemusta monimutkaisiin hankintaprojekteihin. Hallinnollisilta rakenteilta saatava asianmukainen ja riippumaton ammatillinen tuki voisi parantaa merkittävästi hankinnan tuloksia laajentamalla julkisten hankkijoiden tietämyspohjaa ja ammattimaisuutta ja tarjoamalla apua yrityksille, erityisesti pk-yrityksille. Tämän vuoksi ehdotuksessa velvoitetaan jäsenvaltiot huolehtimaan tukirakenteista, jotka tarjoavat oikeudellista ja taloudellista neuvontaa, ohjausta, koulutusta ja apua hankintamenettelyjen valmistelussa ja toteuttamisessa. Tukirakenteita ja ‑mekanismeja on jo käytössä kansallisella tasolla, vaikkakin ne on järjestetty hyvin eri tavoin ja ne keskittyvät hankintaviranomaisia ja hankintayksiköitä kiinnostaviin eri painopistealueisiin. Jäsenvaltiot voivat näin ollen käyttää tukirakenteissaan näitä mekanismeja, rakentaa niiden asiantuntemuksen varaan ja edistää niiden palveluja tarkoituksenmukaisena ja uudenaikaisena välineenä, jonka avulla voidaan antaa asianmukaista tukea hankintaviranomaisille, hankintayksiköille ja talouden toimijoille. Korruption ja suosinnan vastaisten toimien tehostamiseksi hankintaviranomaiset velvoitetaan toimittamaan tehtyjen hankintasopimusten teksti valvontaelimelle, joka voi tarkastella niitä havaitakseen epäilyttävät tapaukset, sekä huolehtimaan siitä, että asiasta kiinnostuneet henkilöt voivat tutustua näihin asiakirjoihin, jos tämä ei vaaranna oikeutettuja julkisia tai yksityisiä etuja. Tätä velvoitetta ei kuitenkaan tulisi laajentaa asianomaisilla sektoreilla toimiviin (julkisiin tai yksityisiin) yrityksiin, koska siihen liittyy ilmeisiä ongelmia oikeutettujen kaupallisten intressien suojelun ja kilpailun vääristymisen kannalta. Kohtuuttoman hallinnollisen rasitteen välttämiseksi velvoite toimittaa tehtyjen sopimusten koko teksti tulisi lisäksi rajoittaa sopimuksiin, joiden arvo on suhteellisen suuri. Hallinnollisen rasitteen kasvaminen ja suuremman avoimuuden varmistaminen olisivat oikeassa tasapainossa ehdotetuissa kynnysarvoissa: kun kynnysarvoiksi valitaan 1 000 000 euroa (tavarat ja palvelut) ja 10 000 000 euroa, kyseistä velvoitetta sovellettaisiin 10–20 prosenttiin kaikista virallisessa lehdessä julkaistavista hankinnoista. Valvontaelimiin ja tietokeskuksiin liittyvistä vaatimuksista ei kaiken kaikkiaan ennakoida koituvan taloudellista lisätaakkaa jäsenvaltioille. Kustannuksia odotetaan aiheutuvan nykyisten mekanismien ja rakenteiden toiminnan uudelleenorganisoinnista tai hienosäädöstä, mutta tämä korvautuu sellaisten kustannusten supistumisella, jotka liittyvät riita-asioihin (sekä hankintayksiköissä että yrityksissä), sopimusten myöntämisessä tapahtuviin viiveisiin, julkisia hankintoja koskevien sääntöjen virheelliseen soveltamiseen, hankintamenettelyjen huonoon valmisteluun sekä siihen, että hankintayksiköiden neuvonta tapahtuu tällä hetkellä hajanaisella ja tehottomalla tavalla. Hallinnollinen yhteistyö: Ehdotus sisältää säännöksiä myös tehokkaasta yhteistyöstä, jotta kansalliset valvontaelimet voivat vaihtaa keskenään tietoja ja parhaita toimintatapoja sekä tehdä yhteistyötä sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmän (IMI) kautta. 2011/0439 (COD) Ehdotus EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVI vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) EUROOPAN PARLAMENTTI JA EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, jotka ottavat huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 53 artiklan 1 kohdan, 62 artiklan ja 114 artiklan, ottavat huomioon Euroopan komission ehdotuksen, sen jälkeen kun esitys lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi on toimitettu kansallisille parlamenteille[12], ottavat huomioon Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon[13], ottavat huomioon alueiden komitean lausunnon[14], noudattavat tavallista lainsäätämisjärjestystä, sekä katsovat seuraavaa: (1) Julkista hankintaa koskevan EU:n lainsäädännön vaikutuksista ja tehokkuudesta tehdyn arvioinnin[15] tulosten perusteella vaikuttaa asianmukaiselta pitää voimassa vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintoja koskevia sääntöjä, koska kansalliset viranomaiset voivat yhä vaikuttaa näiden yksiköiden käyttäytymiseen muun muassa omistamalla osuuksia niiden pääomasta tai olemalla edustettuina niiden hallinto-, johto- ja valvontaelimissä. Toinen syy jatkaa näillä aloilla tehtävien hankintojen sääntelyä on se, että markkinat, joilla yksiköt toimivat, ovat luonteeltaan suljettuja, mikä johtuu siitä, että jäsenvaltiot ovat myöntäneet erityis- tai yksinoikeuksia, jotka koskevat toimituksia kyseistä palvelua tarjoaviin verkkoihin, näiden verkkojen antamista käyttöön tai niiden toimintaa. (2) Jotta varmistettaisiin vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden tekemien hankintojen avaaminen kilpailulle, olisi laadittava säännökset, joilla tietyn arvon ylittäviä sopimuksia koskevat hankintamenettelyt sovitetaan yhteen. Yhteensovittamista tarvitaan varmistamaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa vahvistettujen periaatteiden vaikutus ja erityisesti tavaroiden vapaa liikkuvuus, sijoittautumisvapaus ja palvelujen tarjoamisen vapaus sekä niistä johtuvat periaatteet, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaate, syrjimättömyyden periaate, vastavuoroisen tunnustamisen periaate, suhteellisuusperiaate ja avoimuusperiaate. Ottaen huomioon niiden alojen luonne, joihin yhteensovittaminen vaikuttaa, yhteensovittamisella olisi luotava puitteet hyvälle kauppatavalle ja sallittava mahdollisimman suuri joustavuus sekä turvattava samalla mainittujen periaatteiden soveltaminen. (3) Kun on kyse hankinnoista, joiden arvo alittaa ne kynnysarvot, joiden perusteella käynnistetään yhteensovittamista koskevien säännösten soveltaminen unionissa, on syytä palauttaa mieliin unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka mukaisesti edellä mainittuja perussopimuksen sääntöjä ja periaatteita sovelletaan. (4) Julkisilla hankinnoilla on olennainen merkitys Eurooppa 2020 -strategiassa[16] yhtenä niistä markkinapohjaisista ohjauskeinoista, joiden avulla voidaan saavuttaa älykäs, kestävä ja osallistava kasvu ja varmistaa samalla julkisten varojen mahdollisimman tehokas käyttö. Sen vuoksi on tarkistettava ja uudistettava julkista hankintaa koskevia nykyisiä sääntöjä, jotka on annettu vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31 päivänä maaliskuuta 2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY[17] ja julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31 päivänä maaliskuuta 2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY[18] nojalla, jotta voidaan tehostaa julkisten varojen käyttöä, helpottaa erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten osallistumista julkisiin hankintoihin ja luoda hankkijoille paremmat edellytykset hyödyntää julkisia hankintoja yhteisten yhteiskunnallisten tavoitteiden tukemisessa. Lisäksi on tarpeen selventää peruslähtökohtia ja -käsitteitä, jotta voidaan parantaa oikeusvarmuutta ja sisällyttää lainsäädäntöön tiettyjä näkökohtia, jotka liittyvät asiaa koskevaan Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön. (5) Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 11 artiklan mukaan ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä unionin politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen, erityisesti kestävän kehityksen edistämiseksi. Tässä direktiivissä selvennetään, miten hankintayksiköt voivat edistää ympäristönsuojelua ja kestävää kehitystä samalla kun taataan, että ne voivat suorittaa hankintansa parhaalla hinta-laatusuhteella. (6) On asianmukaista, että hankinnan käsite tai määritelmä siitä, mistä yksittäinen hankinta muodostuu, on mahdollisimman lähellä julkisista hankinnoista […] annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin […][19] mukaista käsitettä tai määritelmää siten, että otetaan asianmukaisesti huomioon tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvien alojen erityispiirteet. Yksittäisen hankinnan käsite kattaa kaikki tavarat, rakennusurakat ja palvelut, jotka tarvitaan tietyn hankkeen toteuttamiseksi, esimerkiksi rakennusurakkahankkeen tai rakennusurakat, tavarat ja/tai palvelut yhtenä kokonaisuutena. Yksittäisen hankkeen olemassaolosta voi olla osoituksena muun muassa se, että hankintayksikkö suorittaa yleisen ennakkosuunnittelun ja varsinaisen suunnittelun tai että erilaiset hankitut osatekijät palvelevat yhtä taloudellista ja teknistä tarkoitusta tai että ne liittyvät muulla tavoin loogisesti toisiinsa ja niiden välillä on läheinen ajallinen yhteys. (7) Jotta varmistettaisiin markkinoiden todellinen avaaminen ja hankintasopimusten tekemistä koskevien sääntöjen tasapuolinen soveltaminen vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla, asianomaiset yksiköt olisi määritettävä muulla tavoin kuin niiden oikeudellisen aseman perusteella. Sen vuoksi olisi varmistettava, että julkisella sektorilla ja yksityisellä sektorilla toimivien hankintayksiköiden yhdenvertaista kohtelua ei vaaranneta. Lisäksi olisi varmistettava Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 345 artiklan mukaisesti, ettei jäsenvaltioissa voimassa oleviin omistusoikeusjärjestelmiin puututa. (8) Erityis- tai yksinoikeuksien käsitteellä on keskeinen merkitys tämän direktiivin soveltamisalan määrittämisessä, koska direktiivin säännöksiä sovelletaan sellaisiin yksikköihin, jotka eivät ole tässä direktiivissä tarkoitettuja hankintaviranomaisia tai julkisia yrityksiä, vain siinä määrin kuin nämä harjoittavat jotakin direktiivin soveltamisalaan kuuluvaa toimintaa tällaisten oikeuksien perusteella. Sen vuoksi on aiheellista selventää, että oikeudet, jotka on myönnetty puolueettomiin perusteisiin perustuvalla menettelyllä ja ennen kaikkea unionin lainsäädännön mukaisesti ja joiden riittävä julkisuus on varmistettu, eivät ole tässä direktiivissä tarkoitettuja erityis- tai yksinoikeuksia. Tähän lainsäädäntöön olisi sisällyttävä maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 22 päivänä kesäkuuta 1998 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 98/30/EY[20], sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 19 päivänä joulukuuta 1996 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 96/92/EY[21], yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä 15 päivänä joulukuuta 1997 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 97/67/EY[22], hiilivetyjen etsintään, hyödyntämiseen ja tuotantoon tarkoitettujen lupien antamisen ja käytön edellytyksistä 20 päivänä toukokuuta 1994 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 94/22/EY[23] ja rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta 23 päivänä lokakuuta 2007 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1370/2007[24]. (9) Juomavesialalla toimivat hankintayksiköt voivat harjoittaa myös muuta veteen liittyvää toimintaa, kuten toteuttaa vesirakennushankkeita tai harjoittaa maan kastelua tai kuivatusta tai jäteveden poistoa ja käsittelyä. Tällaisissa tapauksissa hankintayksiköiden olisi voitava soveltaa tässä direktiivissä säädettyjä hankintamenettelyjä kaikkiin veteen liittyviin toimintoihinsa riippumatta siitä, mistä veden kiertokulun osasta kulloinkin on kyse. Tavarahankintoja varten ehdotetut säännöt eivät kuitenkaan sovellu veden hankkimiseen, koska vesi on hankittava sen käyttöpaikan lähellä sijaitsevista lähteistä. (10) On asianmukaista jättää öljyn ja kaasun etsintää varten tehtävät hankinnat direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, koska kyseiseen alaan on todettu kohdistuvan jatkuvasti niin suuri kilpailupaine, että EU:n hankintasäännöillä aikaansaatu hankintakuri ei ole enää tarpeen. (11) Hankintasopimuksia voidaan tehdä täyttämään useisiin sellaisiin toimintoihin liittyviä tarpeita, jotka saattavat olla erilaisten oikeudellisten järjestelyjen alaisia. Olisi selvennettävä, että oikeudellisen järjestelyyn, jota sovelletaan yhteen hankintasopimukseen, jolla pyritään kattamaan useita toimintoja, olisi sovellettava sitä toimintaa koskevia sääntöjä, johon se on pääasiassa tarkoitettu. Sen toiminnan määrittäminen, johon hankintasopimus on pääasiassa tarkoitettu, voi perustua niiden tarpeiden analysointiin, jotka tietyn hankintasopimuksen on täytettävä. Analysoinnin suorittaa hankintayksikkö arvioidakseen kyseisen sopimuksen arvon ja laatiakseen hankinta-asiakirjat. Tietyissä tapauksissa, kuten hankittaessa yksi ainoa laite sellaisia toimintoja varten, joista ei ole saatavissa tietoja, joiden perusteella voitaisiin arvioida vastaavat käyttöasteet, saattaa olla objektiivisesti katsoen mahdotonta määrittää, mitä toimintaa varten hankintasopimus on pääasiassa tarkoitettu. Olisi ilmoitettava, mitä sääntöjä tällaisiin tapauksiin sovelletaan. (12) Vaikka tosiasialliset, potentiaaliset tai epäillyt eturistiriidat eivät välttämättä johda korruptioon, on hyvinkin mahdollista, että ne vaikuttavat epäasianmukaisesti julkista hankintaa koskeviin päätöksiin vääristäen kilpailua ja vaarantaen tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun. Sen vuoksi olisi luotava tehokkaat mekanismit, joilla estetään, havaitaan ja poistetaan eturistiriidat. Koska hankintaviranomaisten ja yritysten päätöksentekoprosessien välillä on eroja, on asianmukaista rajoittaa tällaiset säännökset koskemaan hankintaviranomaisten tekemiä hankintoja. (13) Hankintamenettelyn osanottajien lainvastainen käyttäytyminen hankintamenettelyssä, kuten pyrkimykset vaikuttaa epäasianmukaisesti päätöksentekoprosessiin tai tehdä muiden ehdokkaiden kanssa sopimuksia hankintamenettelyn tuloksen manipuloimiseksi, voi johtaa unionin oikeuden perusperiaatteiden rikkomiseen ja vakaviin kilpailun vääristymiin. Sen vuoksi talouden toimijoita olisi vaadittava antamaan valaehtoinen vakuutus siitä, että ne eivät ryhdy tällaiseen lainvastaiseen toimintaan, ja jos tällainen vakuutus osoittautuu paikkansapitämättömäksi, kyseinen toimija olisi jätettävä hankintamenettelyn ulkopuolelle. (14) Uruguayn kierroksen monenvälisissä kauppaneuvotteluissa (1986–1994) laadittujen sopimusten tekemisestä Euroopan yhteisön puolesta yhteisön toimivaltaan kuuluvissa asioissa 22 päivänä joulukuuta 1994 tehdyllä neuvoston päätöksellä 94/800/EY[25] on hyväksytty erityisesti julkisia hankintoja koskeva Maailman kauppajärjestön sopimus, jäljempänä ’GPA-sopimus’. GPA-sopimuksen tarkoituksena on luoda kansainvälinen julkista hankintaa koskeviin sopimuksiin liittyvä keskenään tasapainossa olevien oikeuksien ja velvollisuuksien monenvälinen järjestelmä maailmankaupan vapauttamiseksi ja laajentamiseksi. Hankintayksiköt täyttävät niiden hankintasopimusten osalta, jotka kuuluvat GPA-sopimuksen ja unionin allekirjoittamien muiden asiaa koskevien kansainvälisten sopimusten soveltamisalaan, näiden sopimusten mukaiset velvollisuutensa soveltamalla tätä direktiiviä kyseiset sopimukset allekirjoittaneiden kolmansien maiden talouden toimijoihin. (15) GPA-sopimusta sovelletaan hankintasopimuksiin, jotka ylittävät tietyt mainitussa sopimuksessa vahvistetut kynnysarvot, jotka on ilmaistu erityisnosto-oikeuksina. Tässä direktiivissä säädettyjä kynnysarvoja olisi mukautettava sen varmistamiseksi, että ne vastaavat GPA-sopimuksessa vahvistettujen kynnysarvojen euromääräisiä vasta-arvoja. Lisäksi olisi säädettävä euroina ilmaistujen kynnysarvojen säännöllisestä tarkistamisesta, jotta nämä kynnysarvot voitaisiin mukauttaa puhtaasti matemaattisella laskutoimituksella euron arvon mahdollisiin muutoksiin erityisiin nosto-oikeuksiin nähden. Jotta vältettäisiin kynnysarvojen moninkertaistuminen, olisi myös asianmukaista jatkaa samojen kynnysarvojen soveltamista kaikkiin hankintayksikköihin niiden toiminta-alasta riippumatta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta unionin kansainvälisiä sitoumuksia. (16) Edellä mainitun arvioinnin tulokset ovat osoittaneet, että tiettyjen palvelujen jättämistä direktiivin täydellisen soveltamisen ulkopuolelle olisi tarkasteltava uudelleen. Sen vuoksi direktiivi ulotetaan koskemaan täydellisesti useita palveluja (kuten hotellipalveluja ja oikeudellisia palveluja, joissa molemmissa rajatylittävän kaupan osuuden on todettu olevan erityisen suuri). (17) Muille palvelujen pääluokille, nimittäin henkilöpalveluina tunnetuille palveluille, kuten tietyille sosiaali-, terveys- ja koulutuspalveluille, on yhä luonteenomaista, ettei niillä ole suurta rajatylittävää ulottuvuutta. Näitä palveluja tarjotaan tietyssä kontekstissa, joka vaihtelee suuresti jäsenvaltiosta toiseen erilaisten kulttuuriperinteiden vuoksi. Sen vuoksi näitä palveluja koskevia hankintasopimuksia varten olisi luotava erityisjärjestely, jossa sovellettaisiin korkeampaa, 1 000 000 euron kynnysarvoa. Erityisesti näiden alojen hankintojen yhteydessä henkilöpalvelut, joiden arvot alittavat tämän kynnysarvon, eivät yleensä kiinnosta muista jäsenvaltioista tulevia palveluntarjoajia, jollei päinvastaisesta ole konkreettista näyttöä, kuten unionin rahoittaessa ylikansallisia hankkeita. Henkilöpalveluja koskevilta hankintasopimuksilta, jotka ylittävät edellä mainitun kynnysarvon, olisi edellytettävä unionin laajuista avoimuutta. Näiden palvelujen kulttuurisidonnaisuuden ja arkaluonteisuuden vuoksi jäsenvaltioille olisi annettava runsaasti harkintavaltaa järjestää palvelujen suorittajien valinta parhaaksi katsomallaan tavalla. Tämä ehdoton tarve otetaan huomioon tämän direktiivin säännöissä, joissa vaaditaan ainoastaan avoimuutta ja yhdenvertaista kohtelua koskevien perusperiaatteiden noudattamista ja joilla varmistetaan, että hankintayksiköillä on mahdollisuus soveltaa palvelujen suorittajien valintaan erityisiä laadullisia perusteita, kuten niitä, jotka on vahvistettu Euroopan unionin neuvoston sosiaalisen suojelun komitean vapaaehtoisessa eurooppalaisessa sosiaalipalvelujen laatukehyksessä[26]. Jäsenvaltiot ja/tai hankintayksiköt voivat yhä vapaasti tarjota näitä palveluja itse tai järjestää sosiaalipalvelut tavalla, johon ei liity julkista hankintaa koskevien sopimusten tekoa, kuten pelkästään rahoittamalla näitä palveluja tai myöntämällä toimilupia tai muita lupia kaikille talouden toimijoille, jotka täyttävät hankintayksikön ennalta vahvistamat edellytykset, ilman rajoituksia tai kiintiöitä, jos tällaisella järjestelmällä varmistetaan riittävä mainostaminen ja siinä noudatetaan avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita. (18) Tätä direktiiviä, joka on osoitettu jäsenvaltioille, ei sovelleta kansainvälisten järjestöjen omissa nimissään ja omaan lukuunsa tekemiin hankintoihin. On kuitenkin tarpeen selventää, missä määrin direktiiviä olisi sovellettava kansainvälisten erityissääntöjen soveltamisalaan kuuluviin hankintoihin. (19) Siitä, kuinka pitkälle viranomaisten välistä yhteistyötä olisi säänneltävä julkista hankintaa koskevilla säännöillä, vallitsee huomattava oikeudellinen epävarmuus. Asiaa koskevaa Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä on tulkittu eri tavoin eri jäsenvaltioissa ja jopa eri hankintaviranomaisten keskuudessa. Koska tätä oikeuskäytäntöä olisi sovellettava myös julkisiin viranomaisten näiden toimiessa tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvilla aloilla, on asianmukaista varmistaa, että samoja sääntöjä sovelletaan sekä tässä direktiivissä että [julkisia hankintoja koskevassa] direktiivissä […/…/EU]. (20) Direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle olisi jätettävä tietyt sellaisen sidosyrityksen kanssa tehdyt palveluhankinta-, tavarahankinta- ja rakennusurakkasopimukset, jonka pääasiallisena toimintana on kyseisten palvelujen suorittaminen, tavaroiden toimittaminen tai rakennusurakoiden tekeminen ryhmälle, johon hankintayksikkö kuuluu, eikä niiden tarjoaminen markkinoilla. Soveltamisalan ulkopuolelle olisi myös jätettävä tietyt palveluhankinta-, tavarahankinta- ja rakennusurakkasopimukset, jotka hankintayksikkö on tehnyt sellaisen tämän direktiiviin soveltamisalaan kuuluvia toimintoja harjoittavan, useista hankintayksiköistä koostuvan yhteisyrityksen kanssa, johon se kuuluu. On kuitenkin tarpeen varmistaa, ettei tämä soveltamisalan rajaaminen aiheuta kilpailun vääristymiä hankintayksiköihin sidoksissa olevien yritysten tai yhteisyritysten eduksi. Olisi annettava asianmukaiset säännöt, jotka koskevat erityisesti niitä enimmäismääriä, joiden rajoissa yritykset voivat saada osan liikevaihdostaan markkinoilta ja joiden ylittyessä yritykset menettävät mahdollisuuden tehdä hankintasopimuksia ilman tarjouskilpailuja, sekä säännöt, jotka koskevat yhteisyritysten rakennetta sekä näiden yhteisyritysten ja niitä muodostavien hankintayksiköiden välisten sidosten vahvuutta. (21) Olisi myös selvennettävä viranomaisten keskinäistä yhteistyötä koskevien säännösten suhdetta säännöksiin, jotka koskevat hankintasopimusten tekemistä sidosyritysten kanssa tai yhteisyritysten yhteydessä. (22) Tätä direktiiviä ei saisi soveltaa jonkin 5–11 artiklassa tarkoitetun toiminnan toteuttamiseksi tehtyihin hankintasopimuksiin eikä kyseisen toiminnan toteuttamiseksi järjestettäviin suunnittelukilpailuihin, jos siinä jäsenvaltiossa, jossa toiminta toteutetaan, kyseinen toiminta on suoran kilpailun kohteena markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu. Sen vuoksi on tarpeen ylläpitää menettelyä, jota sovelletaan kaikkiin tämä direktiivin soveltamisalaan kuuluviin aloihin ja jossa voidaan ottaa huomioon nykyisen tai tulevan kilpailulle vapauttamisen vaikutukset. Tällaisella menettelyllä olisi annettava oikeusvarmuus asianomaisille yksiköille ja luotava asianmukainen päätöksentekomenettely, jolla varmistetaan unionin oikeuden yhdenmukainen soveltaminen kyseisellä alalla lyhyiden määräaikojen kuluessa. (23) Toimintaan suoraan kohdistuvaa kilpailua olisi arvioitava puolueettomin perustein ottaen huomioon kunkin alan erityispiirteet. Arviointia rajoittaa kuitenkin se, että siihen on sovellettava lyhyitä määräaikoja ja sen on perustuttava komission käytettävissä oleviin tietoihin, jotka ovat peräisin jo käytettävissä olevista lähteistä tai 28 artiklan mukaisen soveltamisen yhteydessä saaduista tiedoista ja joita ei voida täydentää enemmän aikaa vievillä menetelmillä, etenkään asianomaisten talouden toimijoiden julkisella kuulemisella. Toimintaan suoraan kohdistuvan kilpailun arviointi, joka voidaan tehdä tämän direktiivin yhteydessä, ei näin ollen vaikuta kilpailulainsäädännön täysimittaiseen soveltamiseen. (24) Riittävänä osoituksena rajoittamattomasta pääsystä tietyille markkinoille pidetään sitä, että tietyn alan tai sen osan vapauttamista koskeva unionin lainsäädäntö pannaan täytäntöön ja sitä sovelletaan. Tällainen lainsäädäntö olisi eriteltävä liitteessä, jonka komissio voi saattaa ajan tasalle. Liitteessä olisi nykyisin viitattava maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/55/EY kumoamisesta 13 päivänä heinäkuuta 2009 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2009/73/EY[27], sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13 päivänä heinäkuuta 2009 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2009/72/EY[28] sekä direktiiviin 94/22/EY. (25) Tutkimus ja innovointi, myös ekoinnovointi ja sosiaaliset innovaatiot, kuuluvat tärkeimpiin tulevaa kasvua edistäviin tekijöihin, ja niille on annettu keskeinen sija älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun Eurooppa 2020 -strategiassa. Hankintayksiköiden olisi käytettävä julkisia hankintoja strategisesti parhaalla mahdollisella tavalla edistääkseen innovointia. Innovatiivisten tavaroiden ja palvelujen ostaminen vaikuttaa olennaisesti julkisten palvelujen tehostumiseen ja niiden laadun paranemiseen sekä suuriin yhteiskunnallisiin haasteisiin vastaamiseen. Se auttaa saamaan parhaan vastineen rahoille ja saavuttamaan laajempia taloudellisia, ympäristöön liittyviä ja yhteiskunnallisia hyötyjä tuottamalla uusia ideoita, muuttamalla ne innovatiivisiksi tuotteiksi ja palveluiksi ja edistämällä siten kestävää talouskasvua. Tällä direktiivillä olisi helpotettava innovaatioiden hankkimista ja autettava jäsenvaltioita saavuttamaan innovaatiounionin tavoitteet. Sen vuoksi olisi säädettävä erityisestä hankintamenettelystä, joka antaisi hankintayksiköille mahdollisuuden luoda pitkäaikaisia innovaatiokumppanuuksia uusien, innovatiivisten tuotteiden, palvelujen tai rakennusurakoiden kehittämistä ja myöhempää hankintaa varten sillä varauksella, että toimitettavat tuotteet, palvelut tai rakennusurakat vastaavat sovittuja suoritustasoja ja kustannuksia. Tällainen kumppanuus olisi järjestettävä riittävän markkinavetoiseksi, jotta se kannustaisi innovatiivisen ratkaisun kehittämiseen sulkematta kuitenkaan markkinoita. (26) Neuvottelumenettelyjä, joihin ei liity tarjouskilpailua, olisi käytettävä ainoastaan hyvin poikkeuksellisissa olosuhteissa, koska ne vaikuttavat haitallisesti kilpailuun. Tällainen poikkeus olisi rajoitettava koskemaan tapauksia, joissa tarjouskilpailun julkaiseminen ei ole Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan mahdollista ylivoimaisen esteen vuoksi tai joissa on alusta alkaen selvää, että julkaiseminen ei lisäisi kilpailua etenkään sen vuoksi, että objektiivisesti katsoen vain yhdellä talouden toimijalla on mahdollisuus hankintasopimuksen toteuttamiseen. Neuvottelumenettelyä, johon ei liity tarjouskilpailua, on aiheellista käyttää ainoastaan sellaisissa tilanteissa, joissa on kyse objektiivisesta yksinoikeudesta ja joissa hankintaosapuoli ei ole itse luonut tällaista tilannetta tulevaa hankintamenettelyä varten ja joissa ei ole sopivia korvikkeita, jollaisten saatavuus olisi arvioitava perusteellisesti. (27) Sähköiset tieto- ja viestintämuodot voivat yksinkertaistaa suuresti hankintasopimusten julkaisemista ja lisätä hankintaprosessien tehokkuutta ja avoimuutta. Niistä olisi tultava vakiovälineitä hankintamenettelyihin liittyvässä viestinnässä ja tietojenvaihdossa. Sähköisten välineiden käyttö säästää myös aikaa. Tämän vuoksi olisi säädettävä vähimmäisaikojen lyhentämisestä sähköisten välineiden käytön yhteydessä edellyttäen kuitenkin, että tällaiset välineet ovat yhteensopivia unionin tasolla suunnitellun erityisen tiedonsiirtomuodon kanssa. Asianmukaisilla toiminnoilla varustetut sähköiset tieto- ja viestintämuodot voivat myös antaa hankintaviranomaisille valmiudet estää, havaita ja korjata hankintamenettelyjen aikana tehtyjä virheitä. (28) Unionissa on kehittymässä vahvaksi suuntaukseksi julkisten hankintojen markkinoilla, että julkiset hankkijat yhdistävät kysyntää saavuttaakseen mittakaavaetuja muun muassa alhaisempien hintojen ja liiketoimikustannusten muodossa sekä parantaakseen hankintojen hallinnointia ja tehdäkseen hankintoja ammattitaitoisemmin. Nämä tavoitteet voidaan saavuttaa keskittämällä hankinnat joko niihin osallistuvien hankintayksiköiden määrän tai hankintojen ajan myötä muuttuvan volyymin ja arvon perusteella. Hankintojen yhdistämistä ja keskittämistä olisi kuitenkin valvottava tarkasti, jotta vältettäisiin ostovoiman liiallinen keskittyminen ja kilpailunvastainen yhteistyö sekä säilytettäisiin avoimuus ja kilpailu ja pienten ja keskisuurten yritykset mahdollisuudet päästä markkinoille. (29) Puitejärjestelyjen käyttö voi toimia tehokkaana hankintamenetelmänä koko Euroopassa, mutta puitejärjestelyillä tehtyjen hankintojen avoimuutta ja mahdollisuutta osallistua tällaisiin hankintoihin olisi parannettava kilpailun lisäämiseksi. Puitejärjestelyihin sovellettavia säännöksiä olisi näin ollen tarkistettava erityisesti säätämällä pienoiskilpailuista, joilla ratkaistaan erityisten hankintasopimusten tekeminen puitejärjestelyn perusteella, sekä rajoittamalla puitejärjestelyjen voimassaoloa. (30) Lisäksi on tarpeen mukauttaa dynaamisia hankintajärjestelmiä koskevia sääntöjä saatujen kokemusten perusteella, jotta hankintayksiköt voisivat hyödyntää täysimittaisesti tämän välineen tarjoamia mahdollisuuksia. Näitä järjestelmiä olisi yksinkertaistettava erityisesti käyttämällä niitä rajoitetun menettelyn muodossa, jolloin ei tarvittaisi alustavia tarjouksia, joiden on todettu olevan yksi näihin järjestelmiin liittyvistä suurimmista rasitteista. Näin ollen mille tahansa talouden toimijalle, joka esittää osallistumishakemuksen ja täyttää valintaperusteet, olisi annettava lupa osallistua dynaamisella hankintajärjestelmällä toteutettuihin hankintamenettelyihin. Tällä hankintamenetelmällä hankintayksikkö voi saada erityisen suuren määrän tarjouksia ja varmistaa siten, että varoja käytetään laajan kilpailun ansiosta parhaalla mahdollisella tavalla. (31) Lisäksi kehitetään jatkuvasti uusia sähköisiä hankintamenetelmiä, kuten sähköisiä luetteloja. Niiden avulla lisätään kilpailua ja yksinkertaistetaan julkisia hankintoja ennen kaikkea säästämällä aikaa ja rahaa. Olisi kuitenkin vahvistettava tiettyjä sääntöjä sen varmistamiseksi, että tällaisessa käytössä noudatetaan tämän direktiivin sääntöjä sekä yhdenvertaisen kohtelun, syrjimättömyyden ja avoimuuden periaatteita. Hankintayksiköille olisi annettava lupa teettää yksittäisiin hankintoihin liittyviä tarjouksia aiemmin toimitettujen sähköisten luettelojen perusteella erityisesti silloin, kun kilpailu on avattu uudelleen puitejärjestelyn nojalla tai kun käytetään dynaamista hankintajärjestelmää ja kun jäljitettävyydestä, yhdenvertaisesta kohtelusta ja ennakoitavuudesta on annettu riittävät takeet. Hankintayksiköiden olisi sähköisiä viestintämuotoja koskevien sääntöjen vaatimusten mukaisesti oltava asettamatta perusteettomia esteitä talouden toimijoiden mahdollisuuksille osallistua hankintamenettelyihin, joissa tarjoukset on esitettävä sähköisten luettelojen muodossa ja joissa taataan syrjimättömyyttä ja yhdenvertaista kohtelua koskevien yleisten periaatteiden noudattaminen. (32) Useimmissa jäsenvaltioissa käytetään yhä enemmän keskitettyjä hankintamenetelmiä. Yhteishankintayksiköt vastaavat hankintojen tekemisestä tai hankintasopimusten tai puitejärjestelyjen tekemisestä muita hankintaviranomaisia tai hankintayksikköjä varten. Suurten hankintamäärien vuoksi tällaisilla menetelmillä lisätään kilpailua ja julkisia hankintoja tehdään ammattitaitoisemmin. Sen vuoksi olisi säädettävä hankintayksikköjä varten perustettuja yhteishankintayksikköjä koskevasta unionin määritelmästä estämättä kuitenkaan vähemmän institutionaalisten ja järjestelmällisten yhteisten hankintojen jatkamista tai vakiintunutta käytäntöä, jossa turvaudutaan palveluntarjoajiin, jotka valmistelevat ja hallinnoivat hankintamenettelyjä hankintayksikön nimissä ja puolesta. Lisäksi olisi vahvistettava säännöt siitä, miten vastuu tämän direktiivin mukaisten velvollisuuksien noudattamisesta, korjaavat toimenpiteet mukaan luettuina, jaetaan yhteishankintayksikön ja niiden hankintayksiköiden kesken, jotka tekevät hankintoja yhteishankintayksiköstä tai sen välityksellä. Jos yhteishankintayksikkö on yksin vastuussa hankintamenettelyjen suorittamisesta, sen olisi myös oltava yksin ja suoraan vastuussa näiden menettelyjen laillisuudesta. Jos hankintayksikkö suorittaa tietyt osat menettelystä, kuten puitejärjestelyn mukaisen uudelleen kilpailuttamisen tai yksittäisten hankintasopimusten tekemisen dynaamisen hankintajärjestelmän perusteella, sen olisi myöhemminkin oltava vastuussa suorittamistaan vaiheista. (33) Sähköiset viestintämuodot sopivat erityisen hyvin keskitettyjen hankintakäytäntöjen ja -välineiden tueksi, koska ne antavat mahdollisuuden käyttää tietoja uudelleen, käsitellä niitä automaattisesti ja minimoida informaatio- ja liiketoimikustannukset. Sen vuoksi sähköisten viestintämuotojen käyttö olisi ensimmäisessä vaiheessa tehtävä pakolliseksi yhteishankintayksiköille, ja samalla olisi helpotettava käytäntöjen lähentymistä koko unionissa. Tämän jälkeen sähköisten viestintämuotojen käytöstä olisi tehtävä yleinen velvollisuus kaikissa hankintamenettelyissä kahden vuoden pituisen siirtymäkauden jälkeen. (34) Eri jäsenvaltioista olevat hankintayksiköt, jotka haluavat tehdä yhteisiä hankintasopimuksia, kohtaavat nykyään oikeudellisia erityisongelmia etenkin kansallisten lainsäädäntöjen välisten ristiriitojen vuoksi. Vaikka rajatylittävät julkiset yhteishankinnat on epäsuorasti sallittu direktiivissä 2004/17/EY, käytännössä niistä on tehty monissa kansallisissa oikeusjärjestelmissä nimenomaisesti tai epäsuorasti oikeudellisesti epävarmoja tai mahdottomia. Eri jäsenvaltioista olevat hankintayksiköt voivat olla kiinnostuneita tekemään yhteistyötä ja yhteisiä hankintasopimuksia hyödyntääkseen mahdollisimman paljon sisämarkkinoiden potentiaalia, joka tarjoaa mittakaavaetuja ja mahdollistaa riskien ja hyötyjen jakamisen erityisesti innovatiivisissa hankkeissa, joihin liittyy suurempia riskejä kuin yksi hankintayksikkö voi kohtuullisesti kantaa. Sen vuoksi olisi vahvistettava rajatylittäviä yhteishankintoja koskevat uudet säännöt, joissa nimetään sovellettava lainsäädäntö, jotta voidaan helpottaa hankintayksiköiden välistä yhteistyötä koko sisämarkkinoilla. Lisäksi eri jäsenvaltioista olevat hankintayksiköt voivat perustaa yhteisiä oikeushenkilöitä kansallisen tai unionin lainsäädännön mukaisesti. Tällaista yhteishankintojen muotoa varten olisi vahvistettava erityiset säännöt. (35) Hankkijoiden laatimien teknisten eritelmien olisi oltava sellaisia, että julkiset hankinnat avautuvat kilpailulle. Sen vuoksi olisi oltava mahdollista esittää tarjouksia, jotka perustuvat erilaisiin teknisiin ratkaisuihin, jotta saadaan aikaan riittävästi kilpailua. Tekniset eritelmät olisi tämän perusteella laadittava siten, ettei kilpailua kavenneta keinotekoisesti vaatimuksilla, joilla suositaan tiettyä talouden toimijaa edellyttämällä sen yleensä tarjoamien tavaroiden, palvelujen tai rakennusurakoiden keskeisiä ominaisuuksia. Tämä tavoite voidaan yleensä saavuttaa parhaiten laatimalla tekniset eritelmät toiminnallisten ja suorituskykyä koskevien vaatimusten mukaisesti, mikä edistää innovointia. Jos viitataan eurooppalaisen standardiin tai sellaisen puuttuessa kansalliseen standardiin, hankintayksiköiden on otettava huomioon muihin vastaaviin ratkaisuihin perustuvat tarjoukset, jotka täyttävät hankintayksiköiden vaatimukset ja vastaavat turvallisuusvaatimuksia. Vastaavuuden osoittamiseksi tarjoajia voidaan vaatia esittämään kolmannen osapuolen todentama näyttö; olisi kuitenkin sallittava myös muut asianmukaiset todistuskeinot, kuten valmistajan tekniset asiakirjat, jos kyseisellä talouden toimijalla ei ole mahdollisuutta saada tällaisia todistuksia tai testausraportteja tai se ei voi saada niitä asetettujen määräaikojen kuluessa. (36) Hankintayksikköjen, jotka haluavat hankkia rakennusurakoita, tavaroita tai palveluja, joilla on erityiset ympäristöominaisuudet tai sosiaaliset tai muut ominaisuudet, olisi voitava viitata erityisiin merkkeihin, kuten Euroopan ympäristömerkkiin, (moni)kansallisiin ympäristömerkkeihin tai muihin merkkeihin, jos kyseistä merkkiä koskevat vaatimukset liittyvät hankintasopimuksen kohteeseen, kuten tuotteen kuvaukseen ja tarjontamuotoon, pakkausvaatimukset mukaan luettuina. Olennaista on myös se, että nämä vaatimukset laaditaan ja hyväksytään puolueettomasti varmistettavissa olevilla perusteilla käyttäen menettelyä, johon sidosryhmät, kuten viranomaiset, kuluttajat, valmistajat, jakelijat ja ympäristöjärjestöt voivat osallistua, ja että merkki on kaikkien kiinnostuneiden osapuolten saatavilla ja käytettävissä. (37) Kaikissa hankinnoissa, jotka on tarkoitettu henkilöiden käyttöön riippumatta siitä, onko ne tarkoitettu suurelle yleisölle vai hankintayksikön henkilöstölle, hankintayksiköiden olisi laadittava tekniset eritelmät ottaen huomioon vammaiskäytön edellytykset tai kaikkien käyttäjien vaatimukset täyttävä suunnittelu, lukuun ottamatta asianmukaisesti perusteltuja tapauksia. (38) Jotta voidaan edistää pienten ja keskisuurten yritysten (pk-yritysten) osallistumista hankintamarkkinoille, olisi säädettävä nimenomaisesti, että hankintasopimukset voidaan jakaa joko homogeenisiin tai heterogeenisiin osiin. Jos hankintasopimukset jaetaan osiin, hankintayksiköt voivat esimerkiksi kilpailun säilyttämiseksi tai toimitusvarmuuden turvaamiseksi rajoittaa niiden osien määrää, joista talouden toimija voi tehdä tarjouksen, ja myös niiden osien määrä, jotka voidaan myöntää yhdelle tarjoajalle. (39) On asianmukaista säätää julkisia hankintoja koskevan direktiivin [2004/18/EY] soveltamisesta taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä kirjallisia todisteita koskeviin vaatimuksiin, jos tämä on sopusoinnussa hyvän kauppatavan varmistamisen tarpeen kanssa ja mahdollistaa maksimaalisen joustavuuden. Sen vuoksi on tarkoitus säätää, että hankintayksiköt voivat soveltaa direktiivissä [2004/18/EY] säädettyjä valintaperusteita ja että niiden on näin toimiessaan sovellettava säännöksiä, jotka koskevat erityisesti vähimmäisliikevaihtovaatimusten ylärajaa sekä vaatimustenmukaisuusvakuutusta. (40) Julkista hankintaa koskevia sopimuksia ei saisi tehdä sellaisten talouden toimijoiden kanssa, jotka ovat osallistuneet rikollisjärjestön toimintaan tai syyllistyneet unionin taloudellisia etuja vahingoittavaan lahjontaan tai petokseen taikka rahanpesuun. Jos talouden toimijat jättävät verot tai sosiaaliturvamaksut maksamatta, tästä olisi seurattava niiden pakollinen poissulkeminen unionin tasolla. Koska hankintayksiköillä, jotka eivät ole hankintaviranomaisia, ei ole välttämättä pääsyä asiaa koskevaan kiistattomaan todistusaineistoon, olisi asianmukaista jättää kyseisten hankintayksiköiden päätettäväksi, soveltavatko ne direktiivissä [2004/18] lueteltuja poissulkemisperusteita. Näin ollen velvollisuus soveltaa direktiivin [2004/18] 55 artiklan 1 ja 2 kohtaa olisi rajoitettava koskemaan niitä hankintayksikköjä, jotka ovat hankintaviranomaisia. Lisäksi hankintayksiköille olisi annettava mahdollisuus sulkea pois ehdokkaat tai tarjoajat ympäristövelvoitteiden tai sosiaalisten velvoitteiden rikkomisten perusteella myös silloin, kun on kyse vammaiskäytön edellytyksiä koskevien sääntöjen rikkomisista tai muunlaisista ammatin harjoittamiseen liittyvistä vakavista virheistä, kuten kilpailusääntöjen tai immateriaalioikeuksien rikkomisista. (41) Jos hankintayksiköt ovat velvollisia soveltamaan tai päättävät soveltaa edellä mainittuja poissulkemisperusteita, niiden olisi sovellettava direktiiviä [2004/18] silloin, kun on mahdollista, että talouden toimijat toteuttavat säännösten noudattamiseksi toimenpiteitä, joilla on tarkoitus korjata rikosten tai virheiden seuraukset ja tehokkaasti estää asiattoman toiminnan toistuminen. (42) Hankintayksiköt voivat vaatia, että hankintasopimusta toteutettaessa sovelletaan ympäristönhoitotoimenpiteitä tai ympäristöjärjestelmiä. Ympäristön hallintajärjestelmät voivat osoittaa taloudellisen toimijan tekniset edellytykset sopimuksen toteuttamiseen riippumatta siitä, onko kyseiset järjestelmät rekisteröity unionin välineiden, kuten organisaatioiden vapaaehtoisesta osallistumisesta yhteisön ympäristöasioiden hallinta- ja auditointijärjestelmään (EMAS-järjestelmä) 25 päivänä marraskuuta 2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1221/2009 (EMAS)[29] mukaisesti. Talouden toimijan kuvaus toimenpiteistä, joita se soveltaa samantasoisen ympäristönsuojelun varmistamiseksi, olisi hyväksyttävä rekisteröityjen ympäristöjärjestelmien kanssa vaihtoehtoiseksi selvitykseksi, jos talouden toimijalla ei ole pääsyä tällaisiin järjestelmiin tai se ei voida saada niitä asetettujen määräaikojen kuluessa. (43) Hankintasopimukset olisi tehtävä puolueettomin perustein, joilla varmistetaan avoimuuden, syrjimättömyyden ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteiden noudattaminen. Perusteilla olisi taattava, että tarjoukset arvioidaan todellisen kilpailun olosuhteissa myös silloin, kun hankintayksiköt vaativat laadukkaita rakennusurakoita, tavaroita ja palveluja, jotka sopivat optimaalisesti niiden tarpeisiin. Sen vuoksi olisi sallittava, että hankintayksiköt asettavat hankintasopimuksen tekoperusteiksi joko ”kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen” tai ”alhaisimmat kustannukset”, ottaen huomioon, että jälkimmäisessä tapauksessa ne voivat vapaasti asettaa riittävät laadulliset perusteet teknisten eritelmien tai hankintasopimuksen toteuttamisehtojen avulla. (44) Jos hankintayksiköt päättävät tehdä hankintasopimuksen kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, niiden on määritettävä hankintasopimuksen tekoperusteet, joilla ne arvioivat tarjoukset hinta-laatusuhteeltaan parhaan tarjouksen löytämiseksi. Nämä perusteet on määritettävä hankintasopimuksen kohteen mukaisesti siten, että niillä voidaan arvioida kunkin tarjouksen suoritustaso suhteessa teknisissä eritelmissä määritettyyn hankintasopimuksen kohteeseen sekä kunkin tarjouksen hinta-laatusuhde. Valitut hankintasopimuksen tekoperusteet eivät saisi myöskään antaa hankintayksikölle rajatonta valinnanvapautta, niillä olisi varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus ja niihin olisi liityttävä vaatimuksia, jotka mahdollistavat tarjoajan esittäminen tietojen tosiasiallisen tarkistamisen. (45) On ehdottoman tärkeää hyödyntää täysimittaisesti julkisten hankintojen potentiaalia, jotta voidaan saavuttaa kestävää kasvua koskevan Eurooppa 2020 -strategian tavoitteet. Koska yksittäisten sektoreiden ja markkinoiden välillä on merkittäviä eroja, ei olisi kuitenkaan asianmukaista asettaa yleisiä pakollisia vaatimuksia ympäristön, yhteiskunnan tai innovoinnin kannalta tärkeille hankinnoille. Unionin lainsäätäjä on jo asettanut pakolliset hankintavaatimukset tieliikenteen moottoriajoneuvoja koskevien erityistavoitteiden saavuttamiseksi (puhtaiden ja energiatehokkaiden tieliikenteen moottoriajoneuvojen edistämisestä 23 päivänä huhtikuuta 2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/33/EY[30]) ja toimistolaitteita koskevien erityistavoitteiden saavuttamiseksi (toimistolaitteiden energiatehokkuutta osoittavia merkintöjä koskevasta yhteisön ohjelmasta 15 päivänä tammikuuta 2008 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 106/2008[31]). Lisäksi yhteisten menetelmien määritteleminen elinkaarikustannuksia varten on edistynyt merkittävästi. Sen vuoksi vaikuttaa asianmukaiselta jatkaa tätä menettelytapaa ja asettaa alakohtaisessa lainsäädännössä pakolliset tavoitteet ja päämäärät, jotka palvelevat kyseisen alan politiikkaa ja olosuhteita, sekä edistää elinkaarikustannuksiin sovellettavien eurooppalaisten lähestymistapojen kehittämistä ja käyttöä keinoina, jotta julkisilla hankinnoilla voidaan tukea vielä enemmän kestävää kehitystä. (46) Näitä alakohtaisia toimenpiteitä on täydennettävä mukauttamalla julkista hankintaa koskevia direktiivejä ja antamalla siten hankintayksiköille mahdollisuudet pyrkiä hankintastrategioissaan Eurooppa 2020 -strategian tavoitteisiin. Sen vuoksi on täsmennettävä, että hankintayksiköt voivat määrittää kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen ja alhaisimmat kustannukset käyttämällä elinkaarikustannusmallia, jos käytettävä menetelmä määritellään riippumattomalla ja syrjimättömällä tavalla ja jos se on kaikki kiinnostuneiden osapuolten saatavilla. Elinkaarikustannuksen käsite sisältää kaikki rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen elinkaaren aikaiset kustannukset eli niiden sisäiset kustannukset (kuten kehitys-, tuotanto-, käyttö-, ylläpito- ja käytöstäpoistokustannukset) ja ulkoiset kustannukset, jos näitä voidaan arvioida rahallisesti ja seurata. Unionin tasolla olisi kehitettävä yhteisiä menetelmiä yksittäisiin luokkiin kuuluvien tavaroiden ja palvelujen elinkaarikustannusten laskemiseksi. Aina, kun tällainen menetelmä on kehitetty, sen käyttö olisi tehtävä pakolliseksi. (47) Lisäksi olisi sallittava, että hankintayksiköt viittaavat teknisissä eritelmissä ja hankintasopimusten tekoperusteissa tiettyyn tuotantoprosessiin, tiettyyn palvelujen tarjontamuotoon tai tiettyyn prosessiin, joka koskee jotain muuta tuotteen tai palvelun elinkaaren vaihetta, jos nämä liittyvät hankintasopimuksen kohteeseen. Jotta sosiaaliset näkökohdat voitaisiin ottaa paremmin huomioon julkisissa hankinnoissa, hankkijoille voitaisiin myös antaa mahdollisuus käyttää kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaperusteena ominaisuuksia, jotka koskevat kyseiseen tuotantoprosessiin tai palvelujen suorittamiseen suoraan osallistuvan henkilöstön työoloja. Tällaiset ominaisuudet voivat koskea vain tuotantoprosesseihin osallistuvan henkilöstön terveyden suojelua tai hankintasopimuksen toteuttamiseen osallistuvien vähäosaisten henkilöiden tai heikossa asemassa olevien ryhmien jäsenten parempaa integroitumista yhteiskuntaan, vammaiskäytön edellytykset mukaan luettuina. Valintaperusteet, joissa tällaiset ominaisuudet otetaan huomioon, olisi joka tapauksessa rajattava koskemaan niitä ominaisuuksia, joista aiheutuu välittömiä seurauksia henkilöstön jäsenille heidän työympäristössään. Perusteita olisi sovellettava palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon 16 päivänä joulukuuta 1996 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 96/71/EY[32] mukaisesti siten, että niiden soveltamisella ei syrjitä suoraan tai välillisesti talouden toimijoita, jotka tulevat muista jäsenvaltioista tai sellaisista kolmansista maista, jotka ovat sopimuspuolina GPA-sopimuksessa tai sellaisissa vapaakauppasopimuksissa, joissa myös unioni on sopimuspuolena. (48) Kun kyseessä ovat palveluhankintasopimukset sekä hankintasopimukset, joihin sisältyy rakennusurakoiden suunnittelua, olisi sallittava myös, että hankintayksiköt käyttävät hankintasopimuksen tekoperusteena kyseisen sopimuksen toteuttamiseen nimettävän henkilöstön organisointia, pätevyyttä ja kokemusta, koska nämä voivat vaikuttaa hankintasopimuksen toteuttamisen laatuun ja näin ollen myös tarjouksen taloudelliseen arvoon. (49) Tarjoukset, jotka vaikuttavat poikkeuksellisen alhaisilta suhteessa kyseisiin rakennusurakoihin, tavaroihin tai palveluihin, saattavat perustua teknisesti, taloudellisesti tai oikeudellisesti epäterveisiin oletuksiin tai käytäntöihin. Jotta estettäisiin mahdolliset haitat hankintasopimusten toteuttamisen aikana, hankintayksiköt olisi velvoitettava pyytämään selitystä hintatarjoukseen, jos tarjouksessa olevat hinnat ovat huomattavasti alhaisemmat kuin muiden tarjoajien pyytämät hinnat. Jos tarjoaja ei kykene antamaan riittävää selitystä, hankintayksiköllä olisi oltava oikeus hylätä tarjous. Hylkäämisen olisi oltava pakollista tapauksissa, joissa hankintayksikkö on todennut, että poikkeuksellisen alhainen hinta johtuu unionin pakollisen sosiaali-, työ- tai ympäristölainsäädännön tai kansainvälisen työoikeuden määräysten noudattamatta jättämisestä. (50) Hankintasopimuksen toteuttamisehdot ovat tämän direktiivin mukaiset, jos ne eivät ole suoraan tai välillisesti syrjiviä, jos ne liittyvät hankintasopimuksen kohteeseen ja jos ne mainitaan tarjouskilpailua koskevassa ilmoituksessa tai hankinta-asiakirjoissa. Niillä voidaan erityisesti pyrkiä tukemaan ammatillista koulutusta työmaalla tai erityisistä työllistymisvaikeuksista kärsivien henkilöiden työllistämistä, torjumaan työttömyyttä tai edistämään ympäristönsuojelua tai eläinten hyvinvointia. Esimerkkinä voidaan mainita vaatimukset, joita sovelletaan hankintasopimusta toteuttamisen aikana ja jotka koskevat pitkäaikaistyöttömien palvelukseen ottamista tai työttömien tai nuorten kouluttamiseen tarkoitettuja toimenpiteitä, Kansainvälisen työjärjestön (ILO) perusluonteisten yleissopimusten noudattamista, vaikka näitä yleissopimuksia ei olisi pantu kansallisessa lainsäädännössä täytäntöön, sekä useampien vähäosaisten ottamista palvelukseen kuin kansallisessa lainsäädännössä edellytetään. (51) Hankintasopimuksen toteuttamisen aikana sovelletaan kansallisen tason ja unionin tason lakeja, asetuksia ja työehtosopimuksia, jotka ovat voimassa työehtojen ja työturvallisuuden alalla, edellyttäen, että kyseiset säännöt ja niiden soveltaminen ovat unionin oikeuden mukaisia. Palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon 16 päivänä joulukuuta 1996 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 96/71/EY[33] on vahvistettu vähimmäisedellytykset, joita vastaanottajamaan on noudatettava lähetettyjen työntekijöiden osalta rajatylittävissä tapauksissa, joissa jostakin jäsenvaltiosta olevat työntekijät suorittavat palveluja toisessa jäsenvaltiossa hankintasopimuksen toteuttamiseksi. Jos kansallisessa lainsäädännössä on tätä koskevia säännöksiä, näiden velvollisuuksien noudattamatta jättäminen voidaan katsoa talouden toimijan vakavaksi virheeksi, joka voi johtaa kyseisen talouden toimijan sulkemiseen pois julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelystä. (52) Tässä direktiivissä säädettyjen määräaikojen laskemiseen olisi sovellettava määräaikoihin, päivämääriin ja määräpäiviin sovellettavista säännöistä 3 päivänä kesäkuuta 1971 annettua neuvoston asetusta (ETY, Euratom) N:o 1182/71[34]. (53) On tarpeen selventää, missä olosuhteissa hankintasopimukseen sen toteutuksen aikana tehtävät muutokset edellyttävät uutta hankintamenettelyä, ottaen huomioon asiaa koskeva Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö. Uusi hankintamenettely vaaditaan, kun tehdään olennaisia muutoksista alkuperäiseen hankintasopimukseen, erityisesti sopimuspuolten keskinäisten oikeuksien ja velvollisuuksien soveltamisalaan ja sisältöön, immateriaalioikeuksien jakaminen mukaan luettuna. Tällaiset muutokset osoittavat sopimuspuolten aikovan neuvotella hankintasopimuksen keskeiset ehdot tai edellytykset uudelleen. Tämä pätee erityisesti silloin, kun muutetut edellytykset olisivat vaikuttaneet alkuperäisen menettelyn tulokseen. (54) Hankintayksiköt saattavat kohdata ulkoisia olosuhteita, joita ne eivät ole osanneet ennakoida hankintasopimusta tehdessään. Tällöin tarvitaan tietynasteista joustavuutta, jotta hankintasopimus voidaan mukauttaa näihin olosuhteisiin ilman uutta hankintamenettelyä. Ennalta arvaamattomien olosuhteiden käsite viitaa olosuhteisiin, joita hankintayksikkö ei olisi voinut ennustaa alkuperäisen hankintasopimuksen tekemisen kohtuullisen huolellisesta valmistelusta huolimatta, ottaen huomioon hankintayksikön käytettävissä olevat keinot, hankkeen luonne ja ominaisuudet, alan hyvät toimintatavat sekä tarve varmistaa, että resurssit, jotka käytetään valmisteltaessa hankintasopimuksen tekoa, ovat asianmukaisessa suhteessa hankintasopimuksen ennakoitavissa olevaan arvoon. Tätä ei voida kuitenkaan soveltaa tapauksiin, joissa muutos muuttaa koko hankinnan luonteen esimerkiksi siten, että hankittavat rakennusurakat, tavarat tai palvelut korvataan jollakin muulla tai että hankintatyyppiä muutetaan perusteellisesti, koska tällaisessa tilanteessa muutoksen voidaan olettaa vaikuttavan tulokseen. (55) Yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatteiden mukaisesti tarjoajaa, joka on valittu, ei saisi korvata toisella talouden toimijalla kilpailuttamatta hankintasopimusta uudelleen. Hyväksytty tarjoaja, joka toteuttaa hankintasopimuksen, saattaa kuitenkin kokea hankintasopimuksen toteuttamisen aikana tiettyjä rakenteellisia muutoksia, kuten puhtaasti sisäisiä uudelleenjärjestelyjä, sulautumisia ja yritysostoja tai maksukyvyttömyyttä. Tällaiset rakenteelliset muutokset eivät saisi automaattisesti johtaa siihen, että kaikki kyseisen yrityksen toteuttamat hankintasopimukset joutuvat uusien hankintamenettelyjen kohteiksi. (56) Hankintayksiköillä olisi oltava mahdollisuus määrätä muutoksista tarkistuslausekkeilla itse hankintasopimuksissa, mutta tällaiset lausekkeet eivät saisi antaa niille rajatonta harkintavaltaa. Sen vuoksi tässä direktiivissä olisi säädettävä, missä määrin muutoksista voidaan määrätä alkuperäisissä hankintasopimuksissa. (57) Edellä mainittu arviointi on osoittanut, että jäsenvaltiot eivät valvo yhdenmukaisesti eivätkä järjestelmällisesti julkista hankintaa koskevien sääntöjen täytäntöönpanoa ja toimivuutta. Tämä vaikuttaa haitallisesti kyseisistä direktiiveistä johtuvien säännösten asianmukaiseen täytäntöönpanoon, mikä aiheuttaa suuria kustannuksia ja suurta epävarmuutta. Monet jäsenvaltiot ovat nimenneet kansallisen keskuselimen käsittelemään julkisia hankintoja koskevia asioita, mutta tehtävät, joihin tällaiset elimet on valtuutettu, vaihtelevat suuresti jäsenvaltiosta toiseen. Selvemmillä. yhdenmukaisemmilla ja määräävämmillä seuranta- ja valvontamekanismeilla saataisiin enemmän tietoa hankintoja koskevien sääntöjen toimivuudesta, annettaisiin enemmän oikeusvarmuutta yrityksille ja hankintayksiköille ja edistettäisiin tasapuolisten toimintaedellytysten kehittymistä. Tällaisten mekanismien avulla voitaisiin havaita ongelmia ja ratkaista ne varhaisessa vaiheessa varsinkin sellaisissa hankkeissa, joihin unioni myöntää yhteisrahoitusta, sekä todeta rakenteelliset puutteet. Erityisen tarpeellista on sovittaa nämä mekanismit yhteen, jotta voidaan varmistaa julkista hankintaa koskevan politiikan yhdenmukainen soveltaminen, seuraaminen ja valvonta sekä hankintapolitiikan tulosten järjestelmällinen arviointi koko unionissa. (58) Jäsenvaltioiden olisi nimettävä yksi kansallinen viranomainen, joka vastaa julkisten hankintojen seurannasta, täytäntöönpanosta ja valvonnasta. Tällaisella keskuselimellä olisi oltava ajantasaista ensi käden tietoa erityisesti sellaisista ongelmista, jotka vaikuttavat julkista hankintaa koskevan lainsäädännön täytäntöönpanoon. Keskuselimen olisi voitava antaa välitöntä palautetta politiikan toimivuudesta ja kansallisen lainsäädännön ja käytännön mahdollisista heikkouksista sekä myötävaikuttaa nopeaan ratkaisujen löytämiseen. Sillä ja suurella yleisöllä olisi myös oltava mahdollisuus tarkastaa tehtyjen hankintasopimusten tekstit, jotta voitaisiin taistella tehokkaasti korruptiota ja petoksia vastaan. Arvoltaan suuret hankintasopimukset olisi näin ollen toimitettava valvontaelimelle, ja asiasta kiinnostuneilla henkilöillä täytyisi olla mahdollisuus tutustua näihin asiakirjoihin edellyttäen, että sillä ei vaaranneta oikeutettuja julkisia tai yksityisiä etuja. (59) Kaikilla hankintayksiköillä ei ole välttämättä omaa asiantuntemusta taloudellisesti tai teknisesti monimutkaisten hankintasopimusten käsittelyä varten. Asianmukainen ammatillinen tuki täydentäisi näin ollen tehokkaasti seuranta- ja valvontatoimintoja. Tämä tavoite voidaan saavuttaa tehokkailla tiedonjaon välineillä (tietokeskukset), jotka tarjoavat hankintayksiköille teknistä tukea, mutta yritysten, etenkin pk-yritysten, olisi myös voitava saada hallinnollista apua erityisesti silloin, kun ne osallistuvat rajatylittäviin hankintamenettelyihin. (60) Kansallisella tasolla on jo olemassa seuranta-, valvonta- ja tukirakenteita tai ‑mekanismeja, joita voidaan luonnollisesti käyttää julkisten hankintojen seurantaan, täytäntöönpanoon ja valvontaan sekä hankintayksiköiden ja talouden toimijoiden tarvitseman tuen antamiseen. (61) Tehokas yhteistyö on tarpeen yhdenmukaisen neuvonnan ja käytännön varmistamiseksi kussakin jäsenvaltiossa ja koko unionissa. Seurantaa, täytäntöönpanoa, valvontaa ja teknistä tukea varten nimettyjen elinten olisi voitava jakaa tietoja ja tehdä yhteistyötä toistensa kanssa; kunkin jäsenvaltion nimeämän kansallisen viranomaisen olisi samassa yhteydessä toimittava komission yksiköiden ensisijaisena yhteyspisteenä tietojen keruussa ja vaihdossa sekä julkista hankintaa koskevan unionin lainsäädännön täytäntöönpanon valvonnassa. (62) Nopeisiin tekniikan, talouden ja sääntelyn muutoksiin mukautumiseksi komissiolle olisi siirrettävä valta hyväksyä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 290 artiklan mukaisesti säädösvallan siirron nojalla annettavia delegoituja säädöksiä, jotka koskevat tämän direktiivin useita muita kuin keskeisiä osia. Kansainvälisten sopimusten noudattamiseksi komissiolle olisi siirrettävä valta muuttaa teknisiä menettelyjä, jotka koskevat kynnysarvojen laskentamenetelmiä, sekä tarkistaa määräajoin itse kynnysarvoja. CPV-nimikkeistöä koskeviin viittauksiin voidaan tehdä EU:n tasolla sääntelyyn liittyviä muutoksia, jotka on tarpeen ottaa huomioon tämän direktiivin tekstissä. Sähköisten vastaanottolaitteiden tekniset yksityiskohdat ja ominaisuudet olisi pidettävä ajan tasalla teknologian kehityksen ja hallinnollisten tarpeiden kanssa. Lisäksi on tarpeen siirtää komissiolle valta tehdä tietyt sähköistä viestintää koskevat tekniset standardit pakollisiksi, jotta voidaan varmistaa teknisten formaattien, prosessien ja sanomanvälityksen yhteentoimivuus sähköisten viestintämuotojen avulla toteutettavissa hankintamenettelyissä ottaen huomioon teknologian kehitys ja hallinnolliset tarpeet. Komissiolle olisi myös siirrettävä valta mukauttaa ilmoituksiin sisällytettävien tietojen pakollista sisältöä, jotta voidaan ottaa huomioon hallinnolliset tarpeet ja sääntelyn muutokset sekä kansallisella tasolla että EU:n tasolla. Luetteloa 77 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuista unionin säädöksistä, joissa vahvistetaan yhteiset elinkaarikustannusten laskentamenetelmät, luetteloa 70 ja 79 artiklassa tarkoitetuista kansainvälisistä sosiaali- ja ympäristöalojen sopimuksista, luetteloa 27 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuista unionin säädöksistä, joiden täytäntöönpanolla luodaan olettamus vapaasta pääsystä tietyille markkinoille, sekä 4 artiklan 4 kohdassa tarkoitettua liitettä II, joka sisältää luettelon säädöksistä, jotka on otettava huomioon arvioitaessa erityis- tai yksinoikeuksien olemassaoloa, olisi voitava mukauttaa nopeasti, jotta niihin voitaisiin sisällyttää alakohtaiset toimenpiteet. Tämän tarpeen tyydyttämiseksi komissiolle olisi siirrettävä valta pitää nämä luettelot ajan tasalla. (63) On erityisen tärkeää, että komissio asiaa valmistellessaan toteuttaa asianmukaiset kuulemiset, myös asiantuntijatasolla. Komission olisi delegoituja säädöksiä valmistellessaan ja laatiessaan varmistettava, että asianomaiset asiakirjat toimitetaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle yhtäaikaisesti, hyvissä ajoin ja asianmukaisesti. (64) Komissiolle olisi siirrettävä täytäntöönpanovaltaa, jotta voidaan varmistaa yhdenmukaiset edellytykset tämän direktiivin yhdenmukaiselle täytäntöönpanolle, liitteessä IX tarkoitetulle tietojen lähettämis- ja julkaisemismenettelylle, ilmoitusten laatimis- ja lähettämismenettelyille, ilmoitusten julkaisemiseen tarvittaville vakiolomakkeille sekä menetelmä- ja sanomastandardeille ja yhteiselle mallille, jota valvontaelinten on käytettävä laatiessaan täytäntöönpano- ja tilastokertomusta. Tätä täytäntöönpanovaltaa olisi käytettävä yleisistä säännöistä ja periaatteista, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä, 16 päivänä helmikuuta 2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 182/2011[35] mukaisesti. Olisi käytettävä neuvoa-antavaa menettelyä annettaessa näitä täytäntöönpanosäädöksiä, jotka eivät vaikuta tästä direktiivistä johtuviin velvollisuuksiin taloudellisesti eivätkä myöskään niiden luonteeseen tai soveltamisalaan. Näillä säädöksillä on päinvastoin puhtaasti hallinnollinen tarkoitus, ja niillä pyritään helpottamaan tällä direktiivillä vahvistettujen sääntöjen soveltamista. Päätökset, joissa vahvistetaan, kohdistuuko tiettyyn toimintaan suoraa kilpailua markkinoilla, joille on vapaa pääsy, olisi myös annettava sellaisin edellytyksin, joilla varmistetaan yhdenmukaiset edellytykset kyseisen säännöksen täytäntöönpanolle. Sen vuoksi komissiolle olisi siirrettävä täytäntöönpanovaltaa antaa myös 28 artiklassa säädetyn menettelyn täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset säännökset, jotta voidaan vahvistaa, ovatko 27 artikla ja itse päätökset sovellettavissa. Tätä täytäntöönpanovaltaa olisi käytettävä yleisistä säännöistä ja periaatteista, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä, 16 päivänä helmikuuta 2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 182/2011[36] mukaisesti. Näitä täytäntöönpanosäädöksiä annettaessa olisi käytettävä neuvoa-antavaa menettelyä. (65) Jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla saavuttaa tämän direktiivin tavoitteita, jotka ovat tiettyjä julkisia hankintamenettelyjä koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittaminen, vaan ne voidaan saavuttaa paremmin unionin tasolla, joten unioni voi toteuttaa toimenpiteitä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. Mainitussa artiklassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tässä direktiivissä ei ylitetä sitä, mikä on tämän tavoitteen saavuttamiseksi tarpeen. (66) Direktiivi 2004/17/EY olisi sen vuoksi kumottava. (67) Jäsenvaltiot ovat selittävistä asiakirjoista [päivämäärä] annetun jäsenvaltioiden ja komission yhteisen poliittisen lausuman mukaisesti sitoutuneet perustelluissa tapauksissa liittämään ilmoitukseen direktiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä koskevista toimenpiteistä yhden tai useamman asiakirjan, joista käy ilmi direktiivin osien ja kansallisen lainsäädännön osaksi saattamiseen tarkoitettujen välineiden vastaavien osien suhde. Tämän direktiivin osalta lainsäätäjä pitää tällaisten asiakirjojen toimittamista perusteltuna, OVAT HYVÄKSYNEET TÄMÄN DIREKTIIVIN: I OSASTO: SOVELTAMISALA, MÄÄRITELMÄT JA YLEISET PERIAATTEET I LUKU: Kohde ja määritelmät 1 artikla: Kohde ja soveltamisala 2 artikla: Määritelmät 3 artikla: Sekamuotoiset hankinnat ja useita toimintoja koskevat hankinnat II LUKU: Henkilöllinen soveltamisala: soveltamisalaan kuuluvien toimintojen ja yksiköiden määritelmät 1 JAKSO: YKSIKÖT 4 artikla: Hankintayksiköt 2 JAKSO: TOIMINNOT 5 artikla: Kaasu ja lämpö 6 artikla: Sähkö 7 artikla: Vesi 8 artikla: Kuljetuspalvelut 9 artikla: Satamat ja lentoasemat 10 artikla: Postipalvelut 11 artikla: Öljyn ja kaasun talteenotto sekä hiilen tai muiden kiinteiden polttoaineiden etsintä tai talteenotto III LUKU: Aineellinen soveltamisala 1 JAKSO: KYNNYSARVOT 12 artikla: Kynnysarvot 13 artikla: Hankintojen ennakoidun arvon laskentamenetelmät 14 artikla: Kynnysarvojen tarkistus 2 JAKSO: HANKINTASOPIMUKSET, JOTKA EIVÄT KUULU DIREKTIIVIN SOVELTAMISALAAN, JA SUUNNITTELUKILPAILUT 1 alajakso: Kaikkiin hankintayksiköihin sovellettavat poikkeukset sekä vesi- ja energia-aloja koskevat erityispoikkeukset 15 artikla: Hankintasopimukset, joiden tarkoituksena on jälleenmyynti tai liisaus kolmansille osapuolille 16 artikla: Hankintasopimukset ja suunnittelukilpailut, jotka tehdään tai järjestetään muutoin kuin tässä direktiivissä tarkoitetun toiminnan harjoittamiseksi tai tällaisen toiminnan harjoittamiseksi kolmannessa maassa 17 artikla: Puolustus ja turvallisuus 18 artikla: Kansainvälisten sääntöjen nojalla tehtävät hankintasopimukset ja järjestettävät suunnittelukilpailut 19 artikla: Palveluhankintasopimuksia koskevat erityispoikkeukset 20 artikla: Tiettyjen hankintayksiköiden veden hankkimiseksi sekä energian toimittamiseksi tai energian tuottamiseen tarkoitettujen polttoaineiden toimittamiseksi tekemät hankintasopimukset 2 alajakso: Erityissuhteet (määräysvallan alaiset yksiköt, yhteistyö, sidosyritykset ja yhteisyritykset) 21 artikla: Viranoma