Frontexin tietojen mukaan suurin osa EU:n rajojen laittomista ylityksistä tapahtui vuonna 2014 keskisen ja eteläisen Välimeren reittien kautta. Näiden osuus kaikista laittomista rajanylityksistä EU:ssa oli yli 75 prosenttia. Vuonna 2014 pelkästään Italiaan saapui yli 170 000 laitonta siirtolaista, mikä on 277 prosenttia enemmän kuin vuonna 2013. Tasaista kasvua havaittiin myös Kreikassa, jonne saapui yli 50 000 laitonta siirtolaista, mikä on 153 prosenttia enemmän kuin vuonna 2013. Vuoden 2015 ensimmäisiä kuukausia koskevat tilastot vahvistavat tämän selkeän suuntauksen Italian osalta. Kreikassa laittomat rajanylitykset lisääntyivät vuoden 2015 neljän ensimmäisen kuukauden aikana niin voimakkaasti, että ne vastasivat 50:tä prosenttia kaikista laittomista rajanylityksistä vuonna 2014 (rajanylityksiä oli vuoden 2015 ensimmäisten neljän kuukauden aikana lähes 28 000 ja vuonna 2014 lähes 55 000). Huomattava osuus kaikista näillä kahdella alueella havaituista laittomista siirtolaisista oli sellaisten maiden kansalaisia, joiden hakemukset Eurostatin tietojen perusteella hyvin usein hyväksytään (vuonna 2014 syyrialaisia ja eritrealaisia, joiden hakemusten hyväksymisaste on EU:n tasolla yli 75 prosenttia, oli yli 40 prosenttia Italiaan saapuneista ja yli 50 prosenttia Kreikkaan saapuneista).

Osana välittömiä toimia komissio on ilmoittanut, että se ehdottaa toukokuun loppuun mennessä mekanismia, jolla aktivoidaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 78 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu hätätilannejärjestelmä. Agendassa todetaan, että jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmiin kohdistuu näinä aikoina ennennäkemätön paine ja että erityisesti etulinjassa oleviin jäsenvaltioihin on tulijoita niin paljon, että niiden resurssit tulijoiden vastaanottamiseksi ja hakemusten käsittelemiseksi on jo venytetty äärimmilleen. Agendassa ilmoitetaan, että ehdotukseen SEUT-sopimuksen 78 artiklan 3 kohdan soveltamisesta sisältyy kansainvälisen suojelun tarpeessa selvästi olevien henkilöiden sijoittamista koskeva tilapäinen järjestely, jonka avulla varmistetaan kunkin jäsenvaltion osallistuminen oikeudenmukaisella ja tasapainoisella panoksella tähän yhteiseen hankkeeseen. Agendan liitteessä esitetään jakoperuste, joka määräytyy tiettyjen tekijöiden (BKT, väestömäärä, työttömyysaste ja maan aiemmin vastaanottamien turvapaikanhakijoiden ja uudelleensijoitettujen pakolaisten määrä) mukaan.

EU:n toimielimet ja keskeiset toimijat ovat jo ottaneet laajasti kantaa asiaan. Eurooppa-neuvosto sitoutui 23. huhtikuuta 2015 antamassaan julkilausumassa tarkastelemaan vaihtoehtoja sisäisten siirtojen järjestämiseksi hätätilanteissa vapaaehtoiselta pohjalta kaikkien jäsenvaltioiden välillä. Euroopan parlamentti kehotti 29. huhtikuuta 2015 antamassaan päätöslauselmassa neuvostoa harkitsemaan vakavasti mahdollisuutta aktivoida SEUT-sopimuksen 78 artiklan 3 kohta.

Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu on kehottanut EU:ta sitoutumaan EU:n sisäiseen solidaarisuuteen erityisesti Kreikan ja Italian auttamiseksi muun muassa siirtämällä mereltä pelastettuja syyrialaispakolaisia eri puolille Eurooppaa oikeudenmukaisen jakojärjestelmän mukaisesti. Myös kansalaisjärjestöt ovat esittäneet näkemyksiään kansainvälisen suojelun tarpeessa olevien henkilöiden siirtämisestä.

3.EHDOTUKSEEN LIITTYVÄT OIKEUDELLISET NÄKÖKOHDAT

3.1.Ehdotetun toimen lyhyt kuvaus

Ehdotuksen tavoitteena on toteuttaa Italian ja Kreikan hyväksi kansainvälistä suojelua koskevia väliaikaisia toimenpiteitä, jotta ne voisivat käsitellä tehokkaasti kolmansien maiden kansalaisten tällä hetkellä laajamittaista maahantuloa, josta aiheutuu painetta niiden turvapaikkajärjestelmiin.

Tässä päätöksessä ehdotetut toimenpiteet merkitsevät väliaikaista poikkeusta asetuksen (EU) N:o 604/2013 13 artiklan 1 kohdassa vahvistetuista perusteista sekä saman asetuksen 21, 22 ja 29 artiklassa vahvistetuista menettelyn vaiheista, määräajat mukaan luettuina. Kyseisessä asetuksessa vahvistettuja oikeudellisia ja menettelytakeita, myös oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, sovelletaan edelleen tämän sopimuksen soveltamisalaan kuuluviin hakijoihin.

SEUT-sopimuksen 78 artiklan 3 kohdan mukaisesti toimenpiteiden, joita voidaan toteuttaa jonkin jäsenvaltion hyväksi, on oltava väliaikaisia. Toteutettavien toimenpiteiden kesto ei kuitenkaan saa olla liian lyhyt, jotta voidaan varmistaa, että niillä on todella käytännön vaikutusta ja että niillä tuetaan aidosti Italiaa ja Kreikkaa suurten siirtolaisvirtojen käsittelyssä. Näin ollen ehdotetaan, että tässä ehdotuksessa esitettyjä väliaikaisia toimenpiteitä sovelletaan 24 kuukauden ajan tämän päätöksen voimaantulosta.

Tässä ehdotuksessa tarkoitetut väliaikaiset toimenpiteet liittyvät ennen kaikkea sellaisten kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden siirtämiseen Italiasta ja Kreikasta, jotka näyttävät lähtökohtaisesti olevan selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa.

Muut jäsenvaltiot, joista ehdotuksessa käytetään nimitystä ”siirron kohteena oleva jäsenvaltio”, vastaavat tämän jälkeen siirrettävän henkilön hakemuksen käsittelystä. Hakemuksen käsittelyssä noudatetaan sääntöjä, jotka on vahvistettu direktiiveissä 2011/95/EU ja 2005/85/EY ja 20. heinäkuuta 2015 lähtien direktiivissä 2013/32/EU, joka korvaa direktiivin 2005/85/EY. Vastaanotto-olosuhteiden tarjoamisessa noudatetaan sääntöjä, jotka on vahvistettu direktiivissä 2003/9/EY ja 20. heinäkuuta 2015 lähtien direktiivissä 2013/33/EU, joka korvaa direktiivin 2003/9/EY.

Ehdotuksessa asetetaan määrällinen tavoite, joka koskee Italiasta (24 000) ja Kreikasta (16 000) siirrettäviä hakijoita, ja sen liitteissä esitetään kaksi jakoperustetta, joilla määritellään niiden hakijoiden määrä, jotka siirretään Italiasta ja Kreikasta muihin jäsenvaltioihin. Jakauma Italian ja Kreikan välillä perustuu kummankin osuuteen niiden Italiassa ja Kreikassa tapahtuneiden laittomien rajanylitysten kokonaismäärästä, joissa saapuja on selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa. Siinä otetaan lisäksi huomioon laittomien rajanylitysten raju lisääntyminen Kreikassa tammi–huhtikuussa 2015 verrattuna samaan ajanjaksoon viime vuonna. Ehdotuksen mukaan Italia ja Kreikka eivät itse kuulu siirron kohteena oleviin jäsenvaltioihin. Ne kaikkiaan 40 000 hakijaa, jotka olisi siirrettävä Italiasta ja Kreikasta, vastaavat noin 40:tä prosenttia niistä selvästi kansainvälistä suojelua tarvitsevista henkilöistä, jotka saapuivat näihin maihin laittomasti vuoden 2014 aikana. Näin ollen tässä päätöksessä ehdotettu siirtotoimenpide edustaa oikeudenmukaista taakanjakoa Italian ja Kreikan ja muiden jäsenvaltioiden välillä.

Tässä päätöksessä vahvistetun siirtomenettelyn soveltamisalaa on rajattu kahdessa suhteessa.

Ensinnäkin ehdotetaan, että tätä päätöstä sovelletaan ainoastaan niihin hakijoihin, jotka ovat lähtökohtaisesti selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa. Näiden hakijoiden määritellään ehdotuksessa kuuluvan niihin kansalaisuuksiin, joiden hakemusten keskimääräinen hyväksymisaste EU:ssa on Eurostatin mukaan yli 75 prosenttia.

Toiseksi ehdotetaan, että tätä päätöstä sovelletaan ainoastaan niihin hakijoihin, joista Italia tai Kreikka olisivat periaatteessa vastuussa asetuksessa (EU) N:o 604/2013 määriteltyjen vastuunottoperusteiden mukaisesti. Näin varmistettaisiin, että asetusta (EU) N:o 604/2013 sovelletaan jatkossakin Italiassa ja Kreikassa oleviin hakijoihin – mukaan luettuina ne, joiden hyväksymisaste on yli 75 prosenttia – joiden osalta jokin kyseisessä asetuksessa vahvistetuista objektiivisista kriteereistä (kuten se, että hakijalla on perheenjäsen jossakin toisessa jäsenvaltiossa) viittaisi siihen, että jokin toinen jäsenvaltio olisi vastuussa heistä. Nämä hakijat siirretään näin ollen kyseiseen toiseen jäsenvaltioon asetuksen (EU) N:o 604/2013 mukaisesti eikä osana tässä ehdotuksessa tarkoitettuja väliaikaisia toimenpiteitä. Samaan aikaan asetusta (EU) N:o 604/2013 sovelletaan edelleen myös niihin henkilöihin, joita ei ole siirretty nykyisen järjestelmän mukaisesti ja jotka muut jäsenvaltiot voivat lähettää takaisin Italiaan. Viimeksi mainitun seikan osalta tilanne on erilainen Kreikassa, jossa vallitseva tilanne on se, että jäsenvaltiot ovat keskeyttäneet Dublin-asetukseen perustuvat siirrot Kreikkaan pannakseen täytäntöön Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiassa M.S.S. vastaan Belgia ja Kreikka antaman tuomion sekä unionin tämän jälkeen asiassa N.S. vastaan Yhdistynyt kuningaskunta tekemän päätöksen, jossa vahvistetaan, että Kreikan turvapaikkamenettelyssä ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteissa on systeemisiä puutteita.

Ehdotuksessa esitetään yksinkertaista siirtomenettelyä, jolla varmistetaan asianomaisten henkilöiden siirtäminen siirron kohteena olevaan jäsenvaltioon. Kunkin jäsenvaltion on nimettävä tämän päätöksen täytäntöönpanoa varten kansallinen yhteyspiste ja ilmoitettava sen yhteystiedot muille jäsenvaltioille ja Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirastolle, jäljempänä ’EASO’. Italian ja Kreikan on EASO:n ja tarvittaessa jäsenvaltioiden yhteyshenkilöiden kanssa yksilöitävä säännöllisin väliajoin ne hakijat, jotka voitaisiin siirtää muihin jäsenvaltioihin. Tässä olisi annettava etusija haavoittuvassa asemassa oleville hakijoille. Tämän jälkeen Italian ja Kreikan on ilmoitettava muiden jäsenvaltioiden yhteyspisteille ja EASO:lle niiden hakijoiden tarkka lukumäärä, jotka voitaisiin siirtää. Muiden jäsenvaltioiden on ilmoitettava, kuinka monta hakijaa voidaan siirtää välittömästi niiden alueelle, sekä toimitettava kaikki muut olennaiset tiedot esimerkiksi perheiden tai haavoittuvassa asemassa olevien hakijoiden vastaanottoon liittyen. Italian tai Kreikan on sitten tehtävä muodollinen päätös hakijan siirtämisestä ja ilmoitettava siitä hakijalle. Ehdotuksessa tarkennetaan, että hakijoita, joiden sormenjäljet on otettava asetuksen (EU) N:o 604/2013 9 artiklassa asetetun velvoitteen nojalla, ei voida siirtää, ellei heidän sormenjälkiään ole otettu. Siinä tarkennetaan lisäksi, että jäsenvaltioilla on oikeus kieltäytyä sellaisen hakijan siirtämisestä, johon liittyy todennäköisesti kansallista turvallisuutta tai yleistä järjestystä koskevia huolenaiheita. Ehdotuksen mukaan kaikki menettelyn vaiheet on toteutettava mahdollisimman pian ja hakija on joka tapauksessa siirrettävä viimeistään kuukauden kuluttua siitä, kun hänen on todettu olevan siirrettävä hakija. Ehdotuksessa tarkennetaan myös, että jäsenvaltiot voivat päättää lähettää Italiaan ja Kreikkaan yhteyshenkilöitä siirtomenettelyä varten.

On selvää, että jäsenvaltioiden täysimääräinen sitoutuminen ja aito yhteistyö EASO:n tarjoaman koordinoidun avun puitteissa on olennaista, jotta voidaan varmistaa suunniteltujen väliaikaisten toimenpiteiden tehokas täytäntöönpano.

Sisäisten siirtojen lisäksi ehdotuksessa vahvistetaan muita, paikalla toteutettavia tukitoimenpiteitä Italian ja Kreikan hyväksi. Erityisesti siinä ehdotetaan kasvatettavaksi EASO:n ja muiden asianomaisten virastojen koordinoimaa tukea, jota muut jäsenvaltiot antavat Italialle ja Kreikalle. Tavoitteena on tukea Italiaa ja Kreikkaa erityisesti siirtolaisten seulomisessa ja hakemusten käsittelyn ensimmäisissä vaiheissa sekä tässä ehdotuksessa esitettävän siirtomenettelyn täytäntöönpanossa (erityisesti tiedon ja erityisavun tarjoaminen asianomaisille henkilöille sekä siirtojen käytännön järjestelyt).

Ehdotuksessa velvoitetaan lisäksi Italia ja Kreikka esittämään komissiolle etenemissuunnitelma, joka sisältää asianmukaisia toimenpiteitä turvapaikka-asioiden, ensivastaanoton ja palauttamisen aloilla kyseisten maiden järjestelmien kapasiteetin, laadun ja tehokkuuden parantamiseksi sekä toimenpiteitä, joilla varmistetaan tämän päätöksen asianmukainen täytäntöönpano. Ehdotuksessa varataan komissiolle mahdollisuus keskeyttää tämän päätöksen täytäntöönpano tietyissä olosuhteissa.

Ehdotukseen sisältyy erityisiä takeita ja velvoitteita, jotka koskevat sellaisia hakijoita, jotka voidaan siirtää toiseen jäsenvaltioon. Ehdotuksessa tarkennetaan oikeutta saada tietoa siirtomenettelystä, oikeutta saada siirtopäätöksestä ilmoitus, josta on käytävä ilmi siirron kohteena oleva jäsenvaltio, ja oikeutta tulla siirretyksi perheenjäsentensä kanssa samaan jäsenvaltioon. Ehdotuksessa toistetaan lisäksi velvollisuus huolehtia siitä, että lapsen etu on etusijalla siirron kohteena olevasta jäsenvaltiosta päätettäessä. Tämä merkitsee muun muassa sitä, että Italialla ja Kreikalla on velvollisuus ilmoittaa muille jäsenvaltioille, jos siirrettävä hakija on ilman huoltajaa oleva alaikäinen, sekä huolehtia sen jäsenvaltion kanssa, joka on ilmoittanut olevansa kiinnostunut vastaanottamaan kyseisen alaikäisen, että ennen siirtoa toteutetaan lapsen etua koskeva arviointi noudattaen YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommenttia nro 14 (2013) lapsen oikeudesta saada etunsa otetuksi ensisijaisesti huomioon. Ehdotuksessa muistutetaan lisäksi seurauksista, joita nykyisessä EU:n lainsäädäntöön perustuvassa siirtojärjestelmässä kansainvälistä suojelua hakeville tai sitä saaville henkilöille aiheutuu toissijaisista siirtymisistä eli luvatta sellaisen jäsenvaltion alueelle saapumisesta, joka ei ole heistä vastuussa (eli tässä tapauksessa siirron kohteena oleva jäsenvaltio).

Ehdotuksessa palautetaan mieleen, että neuvostolla on perussopimuksen 78 artiklan 3 kohtaan perustuva mahdollisuus hyväksyä komission ehdotuksen perusteella ja Euroopan parlamenttia kuultuaan väliaikaisia toimenpiteitä sellaisen jäsenvaltion, muun kuin Italian tai Kreikan, hyväksi, jossa kolmansien maiden kansalaisten äkillinen joukoittainen maahantulo aiheuttaisi vastaavan hätätilanteen. Lisäksi ehdotuksessa todetaan, että tällaisiin toimenpiteisiin voi tarvittaessa lukeutua kyseisen jäsenvaltion tässä päätöksessä säädettyjen velvoitteiden soveltamisen keskeyttäminen.

Ehdotuksessa tarkennetaan, että tässä päätöksessä säädettyjä siirtotoimenpiteitä tuetaan asetuksella (EU) N:o 516/2014 perustetusta turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastosta myönnettävällä rahoitustuella. Siirron kohteena olevat jäsenvaltiot saavat tätä varten kutakin Italiasta tai Kreikasta tämän päätöksen nojalla siirrettyä kansainvälistä suojelua hakevaa henkilöä kohti 6 000 euron kertakorvauksen. Rahoitustuki pannaan täytäntöön soveltamalla asetuksen (EU) N:o 516/2014 18 artiklassa vahvistettuja menettelyjä.