KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Koheesiopolitiikkaan liittyvä strategiakertomus 2013 vuosien 2007–2013 ohjelmien toteuttamisesta /* COM/2013/0210 final */





KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Koheesiopolitiikkaan liittyvä strategiakertomus 2013 vuosien 2007–2013 ohjelmien toteuttamisesta 1. Johdanto Tässä kertomuksessa esitetään toinen strateginen katsaus vuosien 2007–2013 koheesiopoliittisten ohjelmien, joiden on määrä päättyä vuonna 2015, toteuttamiseen. Ensimmäinen raportti julkaistiin maaliskuussa 2010. Tässä raportissa tehdään yhteenveto jäsenvaltioiden vuoden 2012 lopussa toimittamista 27 strategiaraportista[1]. Koheesiopolitiikalla investoidaan kansallisten ja alueellisten talouksien modernisoimiseen tukemalla innovointia ja työpaikkojen luomista pk-yrityksissä, T&K-toimintaa sekä työmarkkinoita ja inhimillistä pääomaa, rakentamalla keskeisiä verkkoinfrastruktuureja, suojelemalla ympäristöä, lisäämällä sosiaalista osallisuutta ja kehittämällä hallinnollisia valmiuksia. Politiikan tehokkaasta täytäntöönpanosta on tullut vuoden 2008 jälkeen talouskriisin vuoksi entistäkin tärkeämpää, koska sillä varmistetaan julkisten investointien jatkuminen monien jäsenvaltioiden vakauttaessa julkista talouttaan. Raporteissa annetaan yleiskatsaus jäsenvaltioiden sosioekonomisiin haasteisiin ja EU:n rahoittamien ohjelmien täytäntöönpanoon historiallisen vaikeana ajanjaksona. Tällä tavoin ne auttavat lisäämään koheesiopolitiikan tavoitteiden toteuttamista koskevaa avoimuutta ja vastuuvelvollisuutta. Raporttiin liittyvässä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa[2] selitetään, miten komissio arvioi edistymistä, ja esitetään 13 temaattista tiedotetta, joihin on koottu täytäntöönpanoa koskevaa aineistoa. Tässä kertomuksessa osoitetaan, että vuonna 2010 esitetyn kertomuksen jälkeen täytäntöönpano on kiihtynyt ja edistänyt merkittävästi monia kasvun ylläpitämisen ja työpaikkojen luomisen kannalta välttämättömiä aloja. Samoin on näyttöä siitä, että kauden alussa asetettujen tavoitteiden saavuttamisessa on tapahtunut selvää edistymistä. Politiikka on myös osoittanut kykynsä sopeutua muuttuviin olosuhteisiin ja vastata tehokkaasti kriisiin. Tästä huolimatta ohjelmilta odotetaan merkittäviä lisätuloksia vuoden 2015 loppuun asti, ja on tärkeää jatkaa tähänastisia ponnistuksia ja jopa kaksinkertaistaa ne. Komissio on ehdottanut kaudelle 2014–2020 huomattavia muutoksia, jotka liittyvät moniin tässä kertomuksessa analysoitaviin kysymyksiin: resurssien keskittämiseen, tuloksien painottamiseen, luotettavaan raportointiin yhteisten indikaattorien perusteella, tuloskehykseen ja arviointiin. Tämä kertomus ja siihen liittyvät asiakirjat tukevat ehdotettujen muutosten asianmukaisuutta. 2. Sosioekonomista kehitystä ja kehityssuuntauksia Vuonna 2008 alkanut talous- ja rahoituskriisi on muuttanut jyrkästi koheesiopoliittisten ohjelmien toimintaympäristöä. Jo vuonna 2008 BKT:n kasvu oli EU:ssa hyvin pientä (0,3 prosenttia), mutta vuonna 2009 se väheni yli 4 prosenttia. Vuosina 2010 ja 2011 EU:n talouskasvu oli jälleen positiivista, mutta on todennäköistä, että se on supistunut edelleen vuonna 2012[3]. Taantuma on ollut erityisen vakava Baltian maissa, Espanjassa, Irlannissa, Kreikassa ja Portugalissa. Baltian maat ja Irlanti ovat onnistuneet palaamaan positiivisen kasvun tielle, ja niiden kasvun ennustetaan jatkuvan. Portugalissa ja Espanjassa taantuma jatkuu vuosina 2012 ja 2013, mutta niiden odotetaan palaavan positiiviseen kasvuun vuonna 2014. Kyproksessa ja Kreikassa BKT kuitenkin pienenee edelleen[4]. Työllisyys on EU:ssa vähentynyt huomattavasti kriisin alkamisen jälkeen. Viiden vuoden aikana ennen vuoden 2012 viimeistä neljännestä menetettiin kuusi miljoonaa työpaikkaa. Vuoden 2010 alussa tapahtuneen hienoisen elpymisen jälkeen suuntaus on vuoden 2011 puolivälistä lähtien ollut alaspäin. Vuoden 2012 viimeisellä neljänneksellä työllisyys väheni 0,4 prosenttia verrattuna vuoden 2011 viimeiseen neljännekseen. Työttömyysaste oli 10,8 prosenttia tammikuussa 2013, kun se tammikuussa 2009 oli 8,1 prosenttia. Viimeisimmät tiedot osoittavat selvästi jäsenvaltioiden väliset erot etenkin euroalueen pohjoisten ja eteläisten valtioiden välillä. Näiden alueiden työttömyysasteiden ero oli 3,5 prosenttiyksikköä vuonna 2000, ja se laski nollaan vuonna 2007 mutta oli kasvanut 10,5 prosenttiyksikköön joulukuussa 2012. Matalimman työttömyysasteen, 4,9 prosenttia (Itävalta, tammikuu 2013) ja korkeimman työttömyysasteen, 27 prosenttia (Kreikka, marraskuu 2012), välinen ero on kaikkien aikojen suurin. Taloustoiminnan heikkous vaikuttaa jatkossakin kielteisesti työmarkkinoihin. EU:n työttömyysasteen odotetaan kasvavan edelleen 11 prosenttiin vuosina 2013 ja 2014. Talouden laskusuhdanne heikensi myös jyrkästi liiketoimintaympäristöä ja kuluttajien luottamusta. Kokonaisinvestoinnit (kiinteän pääoman bruttomuodostus) vähenivät 21 prosentista BKT:stä vuonna 2008 18 prosenttiin vuonna 2012. Tavaroiden ja palvelujen vienti ja suorat ulkomaiset investoinnit vähenivät nopeasti vuonna 2009 mutta ovat sen jälkeen elpyneet. On olemassa näyttöä[5] siitä, että talouskriisi ja sen vastatoimet ovat johtamassa alueellisten erojen kasvuun esimerkiksi yhtäältä pääkaupunki- tai teollisuusalueiden ja toisaalta vähemmän kehittyneiden tai syrjäisten alueiden välillä. 3. Kriisi: ongelmia ja vastatoimia Kriisin kielteiset vaikutukset eivät tuntuneet tasaisesti tai samanaikaisesti jäsenvaltioissa, alueilla ja kaupungeissa. Monissa kansallisissa raporteissa kuvataan yleisiä suuntauksia, mutta niiden ajoitus ja voimakkuus vaihtelevat. Joissain ohjelmissa pidemmän aikavälin innovointituen kysyntä väheni, tietyt hankkeet pienenivät ja toteutusaikataulut pitenivät. Samalla työmarkkinatoimien, yleisen yritysten tukemisen ja pk-yritysten rahoituksen saatavuuden parantamisen kaltaisten toimenpiteiden kysyntä – tai käyttäminen – on lisääntynyt. Monilla ohjelmilla on ongelmia kansallisen tai alueellisen yhteisrahoituksen[6] ja valuuttakurssien vaihtelujen[7] kanssa, mutta myönteistä on, että niiden rakennuskustannukset pienenevät[8]. Julkisen talouden vakauttaminen on koetellut erityisen pahoin valtion kiinteitä investointeja: ne vähenivät reaalimääräisesti 12 prosenttia kahden vuoden aikana 2009–2011 koko EU:ssa ja vähintään tämän verran Bulgariassa, Romaniassa, Espanjassa, Kreikassa ja Portugalissa. Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) ja koheesiorahaston tuki vastaa yli kolmasosaa vuotuisista julkisista pääomamenoista useimmissa EU12-valtioissa ohjelmakauden aikana. Koska suuri osa käytettävissä olevasta kokonaisrahoituksesta on kuitenkin vielä maksamatta jäsenvaltioille, ohjelmakauden loppuun asti vielä maksettava määrä vastaa vähintään noin puolta vuotuisista pääomamenoista kahdeksassa EU12-valtiossa ja lähes kolmannesta Kreikassa ja Portugalissa. Se on samaa kokoluokkaa myös Espanjan ja Italian lähentymistavoitteen piiriin kuuluvilla alueilla. Nämä luvut korostavat koheesiopoliittisen rahoituksen keskeistä merkitystä kehittämismenoille monissa EU:n osissa[9]. Vastatakseen näihin haasteisiin EU:n toimielimet reagoivat nopeasti ja ottivat käyttöön kaikki käytettävissä olevat välineet sekä tarvittaessa mukauttivat niitä. 3.1. Ohjelmien joustavuus Lähes 36 miljardia euroa – eli 11 prosenttia kokonaisvaroista – suunnattiin vuoden 2012 loppuun mennessä uudelleen yhdeltä temaattiselta alalta toiselle polttavimpien tarpeiden tukemiseksi ja tiettyjen toimien tehostamiseksi. Tästä määrästä yli 30 miljardia euroa koski EAKR:ää ja koheesiorahastoa ja lähes 5,5 miljardia euroa Euroopan sosiaalirahastoa (ESR). Tärkeimmillä muutoksilla on lisätty tukea innovoinnille ja T&K-toiminnalle, yleiselle yritystuelle, kestävälle energialle, kulttuuriselle ja sosiaaliselle infrastruktuurille, teille ja työmarkkinoille. Vähennykset ovat koskeneet tieto- ja viestintätekniikkapalveluja, ympäristötoimia, rautateitä ja muita liikennemuotoja, koulutusta ja valmiuksien kehittämistoimia – kaikki aloja, joilla kysyntä on kriisin vuoksi vähentynyt tai joille ohjelmoidut resurssit osoittautuivat liian kunnianhimoisiksi. Komissio tuki jäsenvaltioita tässä uudelleenohjelmoinnissa. Ensin se asetti heinäkuussa 2011 työryhmän auttamaan Kreikkaa toteuttamaan EU:n ja Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) rahoitustukiohjelman ja vauhdittamaan EU:n varojen käyttöä Kreikassa. Sen jälkeen Eurooppa-neuvosto hyväksyi vuonna 2012 nuorisotyöttömyyttä ja pk-yrityksiä käsittelevät toimintaryhmät valituissa jäsenvaltioissa nuorisotyöttömyyden haasteisiin puuttumiseksi (ks. kohta 4.1). 3.2. Muut kriisin vastatoimet Osana finanssikriisin vastatoimia EU:n toimielimet sopivat toimenpidepaketista, jolla pyrittiin edistämään yksinkertaistamista ja parantamaan EU:n rahoituksen virtausta.[10] Vuoden 2012 kansallisissa raporteissa mainitaan jälleen usein neljä toimenpidettä: · Ohjelmaviranomaisten kassavirran parantaminen: EU:n vuonna 2009 suorittamia ylimääräisiä ennakkomaksuja, joiden määrä oli 6,25 miljardia euroa, käytettiin pääasiassa julkisten edunsaajien (esimerkiksi kuntien) ennakkorahoitukseen. · Vielä hyväksymättömiin suuriin hankkeisiin liittyvien menojen ilmoittaminen: tätä ovat käyttäneet lähes kaikki jäsenvaltiot, joilla on suuria infrastruktuurihankkeita. · Kansallisten tai alueellisten menettelyjen yksinkertaistaminen tai järkeistäminen: näin varmistettiin nopeampi täytäntöönpano suorittamalla viranomaisille ennakkomaksuja ja lisäämällä valtiontukijärjestelmien nojalla yrityksille suoritettavia ennakkomaksuja[11]. · Kansallisen osarahoituksen vähentäminen: Komissio hyväksyi säädöksiin perustuvaa enimmäisrajaa noudattaen kansallisten osarahoitusvaatimusten vähennyksiä eräiden jäsenvaltioiden osalta (Espanja, Kreikka, Irlanti, Italia, Liettua ja Portugali sekä vähäisemmässä määrin Belgia, Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta). Lisäksi EU:n toimielimet hyväksyivät lisävähennyksiä kansalliseen osarahoitukseen nostamalla väliaikaisesti osarahoituksen osuuden 95 prosenttiin niiden jäsenvaltioiden osalta, joiden julkinen talous oli suurimmissa vaikeuksissa (Kreikka, Unkari, Irlanti, Latvia, Portugali ja Romania). Kansallisen julkisen osarahoituksen vähentäminen supistaa ohjelmien investointien kokonaismäärää noin 15,5 miljardilla eurolla – mikä on noin 3,1 prosenttia suunnitelluista kokonaisinvestoinneista tai lähes 11 prosenttia kansallisesta julkisesta osarahoituksesta. Julkinen osarahoitus väheni suhteellisesti eniten Irlannissa, Portugalissa, Latviassa, Kreikassa ja Espanjassa, ja väheneminen vaihteli 26 prosentista (Espanja) 47 prosenttiin (Irlanti). Tavoitteena on ollut helpottaa kansallisiin talousarvioihin kohdistuvaa painetta kriisiaikana ja varmistaa samalla investointien jatkuminen sellaisiin hankkeisiin, jotka tarjoavat mahdollisuuksia luoda kasvua ja työpaikkoja. 3.3. Muita täytäntöönpanon haasteita Vaikka raporteissa mainitaan kriisi vaikeuksien suurimpana syynä, eräissä niistä[12] esitetään myös muita syitä. Niitä ovat muun muassa ohjelmien myöhäinen käynnistyminen edellisen ohjelmakauden jatkamisen vuoksi, hallinnollisen kapasiteetin puute (tai jopa väheneminen), suurten infrastruktuurihankkeiden valmisteluun ja komission hyväksynnän saamiseen liittyvät haasteet, lainsäädäntöön tehdyt muutokset, epäjohdonmukainen poliittinen sitoutuminen (muutokset kansallisessa ja alueellisessa hallinnossa, muutokset toimielimissä) sekä kansallisten alakohtaisten uudistusten vaikutukset. 4. Panos kilpailukyvyn ja työpaikkojen luomiseen Koheesiopolitiikan ohjelmat suunniteltiin edistämään kasvua ja työllisyyttä koskevaa Lissabonin strategiaa. Lissabonin strategiaa seurasi vuonna 2010 Eurooppa 2020 ‑strategia. Eurooppa 2020 ‑strategian tavoitteet on vahvistettu useissa peräkkäisissä Eurooppa-neuvoston kokouksissa, ja kesäkuun 2012 Eurooppa-neuvoston päätelmissä kasvu- ja työllisyyssopimuksesta painotettiin rakenne- ja koheesiorahastojen roolia näiden tavoitteiden tukemisessa. Useimmat jäsenvaltiot toteavat, että niiden alkuperäiset investointistrategiat ja ‑tavoitteet ovat edelleen päteviä huolimatta kriisin aiheuttamasta sosioekonomisen toimintaympäristön jyrkästä muutoksesta. Useimmat raportit ovat optimistisia sen suhteen, että ohjelmilla saavutetaan suurin osa niiden tavoitteista. Eräissä raporteissa korostetaan, että koheesiopolitiikka on ollut olennaisen tärkeä väline julkisten investointien jatkamiseksi tutkimuksessa ja kehittämisessä, pk-yritysten tukemisessa sekä kestävän energian, uudelleenteollistamisen, sosiaalisen osallisuuden, koulutusjärjestelmien uudistamisen ja työmarkkinoiden haasteiden kaltaisilla elintärkeillä talouden aloilla. Lähes kaikissa jäsenvaltioissa on käytetty rahoitusvälineitä tukemaan investointeja ja työpaikkojen luomista pk-yrityksissä aikana, jolloin rahoitusalan lainarahoitus on vähentynyt. Vuoden 2011 lopussa koheesio-ohjelmista oli myönnetty yli 8,9 miljardia euroa (4,4 prosenttia koko EAKR:stä) yrityksille tarkoitettuihin rahoitusvälineisiin, ja yli 3,6 miljardia euroa (40 prosenttia) tästä määrästä oli maksettu yrityksille. ESR:n merkitys kriisin voittamisessa johtuu sen työmarkkinoita tukevasta roolista. Niille jäsenvaltioille, jotka ovat kärsineet pahasti kriisistä mutta joilla on valmiudet vastata siihen, ESR on ollut tärkein aktiivisten työmarkkinatoimien tuen lähde. Se on auttanut tehostamaan näitä toimia budjettirajoituksien kanssa kamppailevissa jäsenvaltioissa, joissa perinteisesti on yleensä tuettu lähinnä passiivisia toimenpiteitä. Näissä maissa ohjelmien muutokset ovat liittyneet suoraan työmarkkinapolitiikan muutoksiin. Useat jäsenvaltiot korostavat EAKR:n ja ESR:n roolia kansallisten uudistustoimien edistämisessä etenkin sääntelyn parantamisen, koulutusjärjestelmien uudistamisen sekä työmarkkinoiden, julkishallinnon ja vesialan rakenneuudistusten aloilla. Lisäksi ESR on edistänyt työmarkkinaosapuolien valmiuksien kehittämistä. Jäsenvaltiot kuvailevat myös toimia, joita ne ovat toteuttaneet vastauksena EU:n neuvoston hyväksymiin maakohtaisiin suosituksiin. Esimerkiksi Puola raportoi korjaavista toimenpiteistä, kuten rautateitä koskevasta suunnitelmasta, korkeakoulu-uudistuksesta ja tiedeyhteisön ja liike-elämän yhdistämisestä ”'Building on knowledge” ‑ohjelman avulla. Liettua kertoo toimenpiteistä korkean työttömyyden voittamiseksi ja rakennusten energiatehokkuuden parantamiseksi. Yhdistynyt kuningaskunta korostaa koheesiopolitiikan roolia alueellisen tuottavuuden lisäämisessä sekä kasvun ja työllisyyden edistämisessä. 4.1. Keskittyminen nuoriin ja pk-yrityksiin Tammikuussa 2012 Eurooppa-neuvosto hyväksyi aloitteen nuorisotyöttömyyttä ja pk-yrityksiä käsittelevistä toimintaryhmistä niissä kahdeksassa jäsenvaltiossa, joissa nuorisotyöttömyys on pahinta. Komission virkamiehistä ja jäsenvaltioiden edustajista koostuvien toimintaryhmien[13] työn tuloksena nuoria, jotka voivat hyötyä ESR:n uudelleen jakamista määrärahoista nuorten työllisyyden ja koulutusohjelmien hyväksi, on arviolta 780 000 aiempaa enemmän. Tämän aloitteen piiriin kuuluvilla EAKR:n toimilla voidaan lisätä tukea saavien pk-yritysten määrää alkuperäisiin suunnitelmiin verrattuna 54 800 yrityksellä. Nämä tulokset ovat osoitus erinäisten jäsenvaltioiden toteuttamista kunnianhimoisista toimista korkean nuorisotyöttömyyden voittamiseksi. 4.2. Politiikan tavoitteiden toteuttamisessa saavutetun edistyksen määrällinen arviointi Raportit sisältävät runsaasti tietoja. Tämä on ensimmäinen ohjelmakausi, jona komissio voi kerätä ja analysoida vuotuisten täytäntöönpanokertomusten ja kansallisten strategiaraporttien yhteisiä tuotosindikaattoreita koskevia tietoja. Nämä tiedot osoittavat, että koheesiopolitiikka on tuottanut konkreettisia tuloksia ruohonjuuritasolla ja että vuonna 2011 ilmoitetut tuotokset ja tulokset vauhdittuivat huomattavasti edellisiin vuosiin verrattuna. Euroopan tasolla voidaan koota yhteen seuraavat ohjelmien ilmoittamat konkreettiset saavutukset[14]: · Tähän mennessä on luotu lähes 400 000 työpaikkaa, joista 190 000 on luotu vuoden 2010 jälkeen. Niihin sisältyy – yli 15 600 tutkimusalan työpaikkaa (9 500 vuodesta 2010 lähtien) – yli 167 000 työpaikkaa pk-yrityksissä (69 100 vuodesta 2010 lähtien). Eniten uusia työpaikkoja raportoitiin syntyneen Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Italiassa, Saksassa, Espanjassa, Puolassa ja Unkarissa. Tämä osoittaa, että koheesiopolitiikan tuella on myönteinen ja joissain tapauksissa suhdanteita tasoittava vaikutus työllisyyteen. · Tukea on annettu 53 240 tutkimus- ja innovointihankkeelle ja 16 000:lle yritysten ja tutkimuslaitosten väliselle yhteistyöhankkeelle. · 53 160 uutta yritystä on saanut tukea (28 000 yritystä vuoden 2010 jälkeen) lähinnä EU15:n alueella mutta merkittävissä määrin myös Unkarissa ja Puolassa. · Lähes 1,9 miljoonaa on saanut laajakaistayhteyden (erityisesti Espanjassa, Ranskassa, Irlannissa ja Italiassa). · Vuodesta 2007 on luotu 1 222 megawattia uusiutuviin energialähteisiin perustuvaa uutta sähköntuotantokapasiteettia lähinnä EU15-valtioissa[15]. · Vesihuoltohankkeet palvelevat nyt 2,6 miljoonaa ihmistä ja jätevesihankkeet 5,7 miljoonaa ihmistä enemmän kuin ennen. · On käynnistetty yli 5 000 liikennehanketta, ja tulokset alkavat näkyä ruohonjuuritasolla: 460 km TEN-T-teitä ja 334 km TEN-T-rautateitä[16]. · Lähes 3,4 miljoonaa ihmistä voi käyttää entistä parempaa kaupunkiliikennettä. · Yli 19 000 koulutusalan infrastruktuurihanketta on saanut tukea, joka on hyödyttänyt 3,4 miljoonaa opiskelijaa lähinnä Italiassa, mutta merkittäviä saavutuksia on saatu aikaan myös Bulgariassa, Espanjassa ja Kreikassa. ESR:n osalta osallistujien määrässä tapahtui huomattavaa lisäystä vuosien 2009 ja 2010 välillä (10 miljoonasta yli 15 miljoonaan osallistujaan), ja tämä taso on säilytetty. Osallistujien profiili vaihtelee paljon erilaisten kansallisten olosuhteiden ja ESR:n tuen prioriteettien mukaan. Vuodesta 2007 vuoden 2011 loppuun jäsenvaltiot raportoivat seuraavista tuloksista: · ESR:n toimiin, joilla tuetaan työllistymismahdollisuuksia koulutuksen tai muunlaisen tuen avulla, otti osaa 12,5 miljoonaa osallistujaa. Kaksi kolmannesta kaikista osallistujista oli työelämän ulkopuolella tai työttömiä. Toimien tuloksena 2,4 miljoonaa henkilöä löysi työpaikan kuuden kuukauden kuluessa toimenpiteen loppuun saattamisesta, mikä on talouden laskusuhdanteen huomioon ottaen huomattava saavutus. · Osallistujista 15 miljoonaa oli nuoria (alle 24-vuotiaita), ja tämä luku kasvoi merkittävästi vuosina 2010 ja 2011 kriisin seurauksena. Saksassa, Ranskassa ja Unkarissa nuoret muodostavat 40 prosenttia tai enemmän kaikista osallistujista. · Lähes puolella (46 prosenttia) osallistujista on enintään ylemmän perusasteen koulutus. Saksassa, Kreikassa ja Maltassa heitä on yli 60 prosenttia kaikista osallistujista, mutta Suomessa, Ruotsissa, Sloveniassa ja Kyproksessa heitä on alle 20 prosenttia. Kyproksessa, Virossa, Liettuassa ja Sloveniassa vähintään 40 prosentilla on korkea-asteen koulutus. · Elinikäisen oppimisen alalla ESR tuki noin 5 miljoonaa nuorta. Osallistujista 5,5 miljoonaa oli koulutusprofiililtaan heikosti koulutettuja[17]. · Tähän asti tuki on kattanut yli 14,5 miljoonaa lopullista vastaanottajaa, ja sillä on saavutettu useita erilaisia kohderyhmiä sosiaalisen osallisuuden alalla. Osallistujista 18 prosenttia tuli ryhmistä, jotka ovat työmarkkinoilla erityisen heikossa asemassa. Vaikka tilanne vaihtelee, Yhdistynyt kuningaskunta ja Itävalta näyttävät onnistuneen erityisen hyvin tavoittamaan henkilöt, joilla on jonkinlainen vamma. Toiset, varsinkin Itävalta, Kypros, Alankomaat ja Latvia, ovat käyttäneet onnistuneesti ESR:ää tukeakseen vähemmistö- tai maahanmuuttajataustaisia henkilöitä. · Noin 700 000 osallistujaa, joista suuri osa on virkamiehiä, on kohentanut taitojaan ESR:n tuella. Neljä jäsenvaltiota (Bulgaria, Kreikka, Unkari ja Romania) toteuttaa nimenomaisesti institutionaalisten valmiuksien kehittämiseen tarkoitettua ohjelmaa. · Yli puolet (52 prosenttia) ESR:n osallistujista on naisia, mikä vastaa ESR:n yleistä tavoitetta edistää yhtäläisiä mahdollisuuksia ja lisätä naisten keskimääräistä osuutta työvoimasta. Kyproksessa, Virossa, Liettuassa ja Latviassa heitä on yli 60 prosenttia. Nämä tiedot antavat täytäntöönpanosta tärkeää tietoa, jota meillä ei ennen ollut, vaikka se ei kata kaikkia politiikan vaikutuksia, koska monia muita indikaattoreita ei voitu koota yhteen. Vaikka komissio toteaa raportoinnin laadun parantuneen huomattavasti viime vuosina, monet ohjelmaviranomaiset voisivat hyödyntää enemmän EAKR:n ja koheesiorahaston ydinindikaattoreita ja parantaa raportoinnin tarkkuutta. ESR:n osalta olisi myös käytettävä enemmän yhteisiä tulosindikaattoreita. Vuoden 2012 loppuun ulottuvat tiedot ovat saatavilla vuoden 2013 puolivälissä. Komissio jatkaa raportoitujen tietojen julkaisemista vuoteen 2017 asti. 4.3. Arviointinäyttö Arvioinnissa tutkitaan, miten ohjelmien toimet edistävät politiikan tavoitteiden saavuttamista, ja sillä on tärkeä tietoa antava rooli poliittisessa keskustelussa. Jäsenvaltioiden arviointivaatimuksissa ei tällä ohjelmakaudella mainita erikseen vaikutustenarvioinnin tarvetta. Tuotettu näyttö koskee hallintoviranomaisten erityisiä tarpeita. Jotkin valtiot, erityisesti Puola ja Italia, ovat suorittaneet tähän mennessä monia arviointeja, joista monet ovat pienimuotoisia, mutta niihin sisältyy myös strategisempia tutkimuksia. Ranska ja Ruotsi ovat koonneet yhteen kaikki arviointituloksensa. Ohjelmakauden alkupuoliskolla arvioinnit olivat enimmäkseen prosessipainotteisia, ja niillä pyrittiin sujuvoittamaan ohjelmien täytäntöönpanoa ja perustelemaan ohjelmien muutoksia. Väliarviointeja tehtiin runsaasti (järjestelmällisesti Saksassa, Ranskassa, Alankomaissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa). Arvioinnit vahvistivat yleensä alkuperäisen strategian oikeellisuuden, joskin useissa niistä suositeltiin mukautuksia sekä rahoituksen jakoon että täytäntöönpanomenettelyihin. Talouskriisin vaikutukset olivat usein tärkein syy tehtyihin muutoksiin. Vuodesta 2011 alkaen aloitettiin useampia arviointeja ohjelmien vaikutusten arvioimiseksi. Vaikka on mahdotonta kerätä yhteen tuloksia kaikista jäsenvaltioista, näistä arvioinneista alue- ja kaupunkipolitiikan pääosastolle tehdyssä katsauksessa[18] havaittiin, että tutkimus-, teknologisen kehittämisen ja innovoinnin toimien (TTKI) ja yritystukitoimien arvioinnit olivat lisääntyneet, kun taas infrastruktuureja koskevien arviointien määrä oli vähentynyt (mikä ei ole yllättävää, sillä näiden toimien toteuttaminen kestää kauemmin). Arvioinneissa kirjattiin TTKI-toimien osalta myönteisiä tuloksia. Monissa tapauksissa toimilla luotiin kriittinen massa, joka mahdollisti harppauksen eteenpäin kansallisessa tai alueellisessa T&K-toiminnassa. Myös suurimmassa osassa yritystuen arvioinneista raportoitiin myönteisistä tuloksista. ESR:n ohjelmien arviointien määrä kasvoi huomattavasti vuodesta 2010. Ne osoittavat, että ESR:n merkitys on lisääntynyt jyrkästi ohjelmakauden alusta, vaikka kriisi on heikentänyt ESR:n vaikuttavuutta. Komissio on arvioinut nykyisiä ohjelmia kahden asiantuntija-arvioijien verkoston avulla ja jatkaa tätä työtä. Nykyisen ohjelmakauden jälkiarviointi on tehtävä vuoden 2015 loppuun mennessä. Komission työ riippuu siitä, onko jäsenvaltioissa ja alueilla käytettävissä seurantajärjestelmiä ja arviointeja. Toimien vaikutuksista tarvitaan selvästi laadukkaampia arviointeja sekä tällä ohjelmakaudella että tulevaisuudessa. Ohjelmakaudella 2014–2020 hallintoviranomaisten on laadittava arviointisuunnitelma ja arvioitava koheesiopolitiikan toimien panosta ohjelmien tavoitteiden saavuttamiseksi. 4.4. Varojen hyödyntäminen Edellä kohdassa 4.2 esitetyt luvut kertovat vain osan totuudesta, koska tulokset syntyvät viiveellä eikä kaikkia indikaattoreita voida yhdistää EU:n tasolla. Niitä voidaan täydentää taloudellisilla tiedoilla hankevalintojen asteesta ja komissiolle ilmoitetuista menoista. Hankevalintojen kehitys Kun ohjelmakaudesta on kulunut viisi vuotta ja sen loppumiseen on neljä vuotta, valittujen hankkeiden rahoituksellinen arvo on raporttien mukaan 246 miljardia euroa eli 71 prosenttia käytettävissä olevasta EU:n rahoituksesta. Kaavio 1 osoittaa hankevalintojen vaihtelun aiheittain. Eräissä aiheissa (esim. tiet, muu yrityksille annettava tuki, sosiaalinen infrastruktuuri sekä kulttuuriperintö ja matkailu) varoja on käytetty keskimääräistä enemmän, toisissa taas keskimääräistä vähemmän (esim. innovointi ja T&K-toiminta, rautatiet, tietotekniikkapalvelut ja laajakaista, energia-ala ja valmiuksien kehittäminen). Jälkimmäiseen ryhmään sisältyy aloja, joilla hallinnoilla on vähemmän kokemusta järjestelmien toteuttamisesta (innovointi, tieto- ja viestintätekniikka, valmiuksien kehittäminen), sekä rautateiden kaltaisia aloja, joilla hankkeita on vaikeampi toteuttaa kuin muissa infrastruktuureissa. Keskiarvojen taakse kätkeytyy huomattavia jäsenvaltioiden välisiä eroja. Kaavio 1: Valittujen hankkeiden osuus jaoteltuna tärkeimpien aiheiden mukaan 2007–2011 Vaikka tarkat luvut vuodelta 2012 ilmoitetaan virallisesti vasta vuoden 2013 puolivälissä[19], viimeisimmät arviot hankevalintojen kokonaisasteesta vuoden 2012 loppuun mennessä ovat 88 prosenttia, ja hankkeisiin on nyt osoitettu noin 304 miljardia euroa. Maksujen kehitys Edistyminen hankkeiden valinnassa ja maksuissa vaihtelee jäsenvaltioittain, kuten kaaviosta 2 näkyy. Tässä on edistytty huomattavasti vuonna 2012. Koska ruohonjuuritasolla maksettavien menojen suorittamisen ja niiden komissiolle ilmoittamisen välillä on järjestelmästä johtuva viive, arvio edistymisestä on alakanttiin. Selvästi keskiarvon alapuolella olevien jäsenvaltioiden osalta on tästä huolimatta olemassa riski, että hankkeita ei saada toteutettua ohjelmakauden aikana, ellei asioihin saada selvästi enemmän vauhtia. Kuva vaihtelee suuresti jäsenvaltioittain. Varoja hyödynnetään enemmän Belgiassa, Irlannissa, Itävallassa, Liettuassa, Portugalissa, Ruotsissa, Saksassa ja Virossa. Käyttöaste on erityisen matala Bulgariassa, Italiassa, Maltassa, Slovakiassa, Tšekissä, Unkarissa ja etenkin Romaniassa. Näissä maissa on yhä suurempi riski, että jos saatavilla olevia EU:n varoja ei oteta käyttöön, suuri osa niistä menetetään eikä asetettuja tavoitteita saavuteta. Varojen käyttöaste on suurin piirtein samanlainen eri rahastoissa. ESR:n käyttöaste on kuitenkin EAKR:n ja koheesiorahaston käyttöastetta suurempi Itävallassa, Italiassa, Latviassa ja Portugalissa, kun taas EAKR:n ja koheesiorahaston käyttöaste on ESR:ää suurempi Alankomaissa, Bulgariassa, Kreikassa, Unkarissa ja Ruotsissa. Kaavio 2: Hankevalintojen ilmoitetut kokonaisasteet (2007–2011) ja jäsenvaltioiden ilmoittamat maksut (2007–tammikuu 2013) 5. Päätelmät On olemassa yhä enemmän selvää näyttöä siitä, että ohjelmat tuottavat tuloksia monissa poliittisissa prioriteeteissa ja jäsenvaltioissa. EAKR:n ja koheesiorahaston ohjelmista raportoidut ydinindikaattoreita koskevat luvut osoittavat, että näiden ohjelmien panos on merkittävä monilla aloilla, joilla tarvitaan investointeja talouden uudenaikaistamiseksi ja kilpailukyvyn lisäämiseksi. Vuonna 2011 ilmoitettujen tuotosten määrä lisääntyi hyvin merkittävästi aiempiin vuosiin verrattuna. Hyvin suuri määrä ihmisiä hyötyy ESR:n ohjelmista, joilla investoidaan työllistymismahdollisuuksiin, koulutukseen, sosiaaliseen osallisuuteen ja hallinnollisen valmiuksien kehittämiseen. Koheesiopolitiikan ohjelmat ovat osoittaneet, että ne ovat riittävän joustavia vastatakseen kriisiin… Koheesiopolitiikan sisäänrakennetun joustavuuden ansiosta alueellisiin ja kansallisiin tarpeisiin on kriisin aikana voitu vastata. Yli 11 prosenttia käytettävissä olevista määrärahoista on ohjelmoitu uudelleen ohjelmakauden alusta lähtien. Huomattavalla uudelleenohjelmoinnilla vuosina 2011 ja 2012 varmistettiin, että ohjelmat vastasivat edelleen muuttuvia tarpeita. …mutta saavutettavaa on vielä paljon ja eräillä strategisilla aloilla on riskejä. Näiltä ohjelmilta odotetaan seuraavien 33 kuukauden aikana vielä merkittäviä tuloksia työpaikkojen ja älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun luomisessa. Jäsenvaltioiden ja alueiden on kaksinkertaistettava ponnistuksensa ja toteutettava valitut hankkeet vuoden 2015 loppuun mennessä. Tämä antaisi myös tärkeän panoksen Eurooppa-neuvoston kesäkuussa 2012 käynnistämän kasvu- ja työllisyyssopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Tämä on haastavaa kahdesta syystä. Kun poliittinen keskustelu kääntyy yhä enemmän tuleviin ohjelmiin, huomio saattaa siirtyä uuteen ohjelmakauteen. Lisäksi eräiden alueiden saattaa jäsenvaltioiden julkisiin talouksiin kohdistuvan paineen vuoksi olla vaikeaa löytää osarahoitusta ohjelmien toteuttamiseksi. Eräissä jäsenvaltioissa on huomattavia viivästyksiä innovoinnin ja T&K-toiminnan, rautateiden, tietotekniikkapalvelujen ja laajakaistan, energian ja valmiuksien kehittämisen aloilla. Jotkin jäsenvaltiot saattavat pyrkiä ohjelmoimaan vuosina 2014–2015 varoja uudelleen aloille, joilla niitä on helpompaa käyttää (kuten paikallisiin teihin). Jatkossa mahdollisesti tapahtuva uudelleenohjelmointi olisi suunnattava selkeästi investointeihin, joilla maksimoidaan kasvua ja työpaikkoja lisäävä vaikutus, ja sitä on arvioitava huolellisesti, jotta tehokkaan toteutuksen mahdollisuus näin myöhäisessä ohjelmakauden vaiheessa olisi mahdollisimman suuri. Komissio on valmis harkitsemaan kansallisen osarahoituksen vähentämistä. Tällaisen vähentämisen ehtona olisi kuitenkin oltava, että se a) auttaa tuottamaan tuloksia politiikan tärkeillä painopistealoilla, kuten pk-yritysten innovaatiotoiminnassa, energiatehokkuudessa ja uusiutuvissa energialähteissä, rautatiealalla, koulutuksessa ja sosiaalisessa osallisuudessa ja valmiuksien kehittämisessä ja että b) näin vapautuvat kansalliset varat korvamerkitään kansallisten kasvua edistävien investointien tukemiseen, erityisesti sellaisten investointien, joilla on suhdanteita tasoittavia lyhyen aikavälin vaikutuksia tai joiden toteutus jatkuu nykyisen ohjelmakauden jälkeen. Aiemmista ja nykyisistä ohjelmista voidaan oppia paljon… Koska kauden 2007–2013 ohjelmien aloittaminen viivästyi, komissio aikoo edelleen vaatia kaikkien tarvittavien säädösten hyväksymistä, jotta vältetään uusien ohjelmien aloittamisen myöhästyminen. Se tekee myös tiivistä yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa uusien ohjelmien hyväksymiseksi ja on jo käynnistänyt epäviralliset valmistelut kaikkien jäsenvaltioiden kanssa. Komissio muistuttaa siitä, että menojen tukikelpoisuus nykyisellä ohjelmakaudella päättyy joulukuussa 2015[20] ja että jäsenvaltioiden on hallittava nykyisten ja tulevien ohjelmien päällekkäisyys välttääkseen uusien ohjelmien investointien viivästymisen. ... arviointia ja indikaattorien käyttöä on tehostettava… On tärkeää, että jäsenvaltiot ja hallintoviranomaiset jatkavat tuettujen toimien vaikutusten arviointia ohjelmakauden loppuun asti. Näin saadaan parempi käsitys investointien laadusta ja siitä, mitkä toimenpiteet ovat tehokkaimpia ja miksi. Yhtä tärkeää on vakiinnuttaa indikaattorien, ja etenkin yhteisten indikaattorien, käyttäminen ja seuranta. Tämä on seuraavan ohjelmakauden keskeinen piirre. … ja ohjelmointia on tulevaisuudessa parannettava. Kauden 2007–2013 ohjelmissa on tehokkaita mekanismeja rahavirtojen ja varojen käytön seuraamiseksi, mutta tavoitteiden asettamista, seurantaa ja arviointia koskevat mekanismit eivät ole yhtä tehokkaita. Tästä syystä raporteissa tehdään hyvin selkoa varojen käytöstä, mutta niistä on vaikea saada vakuuttavaa kokonaisselostusta, jota tuetaan määrällisillä tiedoilla edistymisestä tavoitteiden saavuttamisessa. Tämä kertomus ja siihen liittyvä komission yksiköiden valmisteluasiakirja ovat ensimmäinen yritys analysoida jäsenvaltioiden raportoimia panoksia, tuotoksia ja tuloksia. Komissio uskoo, että julkinen keskustelu näistä tosiseikoista ja luvuista antaa jäsenvaltioille ja alueille merkittävän kannustimen parantaa raportointinsa laatua. Viime kädessä tämä palaute edistää politiikan tavoitteiden tehokkaampaa saavuttamista. Tätä kertomusta varten tehty analyysi vahvistaa, että komission seuraavaa ohjelmakautta varten tekemät ehdotukset, jotka koskevat politiikan suuntaamista voimakkaammin tulos- ja toimintaperustaiseksi, temaattista ja rahoituksellista keskittämistä, ennakkoehtoja investointien laadun ja ripeän toteutuksen varmistamiseksi sekä säännöllistä, luotettavaa ja nopeampaa raportointia, ovat asianmukaisia. Sopimukseen pääseminen jäsenvaltioiden ja Euroopan parlamentin kanssa tästä politiikan painopisteen perustavanlaatuisesta muutoksesta etenee hyvin. Tämä lisää tulevaisuudessa vastuuvelvollisuutta niin saavutetuista tuloksista kuin käytetyistä varoista. [1] Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 29 ja 30 artikla. Julkisesti saatavilla olevat kertomukset voi ladata seuraavasta osoitteesta: http://ec.europa.eu/regional_policy/how/policy/strategic_report_en.cfm. [2] SWD(2013) 129 final, 18.4.2013. [3] Vuotuinen kasvuselvitys 2013, marraskuu 2012 – http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/ags2013_en.pdf. [4] http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/ee1_en.pdf. [5] 8. edistymiskertomus (julkaistaan myöhemmin). Ks. myös aluepolitiikan pääosaston asiantuntija-arvioiden verkoston koheesiopolitiikan saavutuksia koskeva koosteraportti 2012 (EAKR/koheesiorahasto), osa 2 – http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/index_en.cfm. [6] CZ, GR, IT, PL, PT, RO ja SK. [7] PL ja UK. [8] BG ja PL. [9] Koheesiopolitiikan tuloksellisuutta 2007–2013 käsittelevä asiantuntija-arviointiverkosto. Kansallisten raporttien yhteenveto 2012: http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/index_en.cfm#1. [10] Ks. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/working/economic_crisis_sec20101291.pdf. [11] BG, CY, ES, HU, IE, IT, LT, LV, SI ja UK. [12] BG, IT, LT, LV, PL, RO, SI ja SK. [13] Ks. http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/barroso/report_en.pdf. [14] Tarkempia jäsenvaltiokohtaisia tietoja on tähän kertomukseen liittyvissä temaattisissa tiedotteissa. [15] Tämä luku on alakanttiin, sillä tietoja yhdistettäessä erilaisia mittayksiköitä käyttävät alueet ja jäsenvaltiot oli jätettävä pois. [16] Nämä luvut kasvavat huomattavasti lähikuukausina, sillä suurten infrastruktuurihankkeiden toteuttaminen vie aikaa ja monet tulokset syntyvät vasta aivan ohjelmakauden lopussa. [17] Elinikäisen oppimisen osalta esitetyt tiedot kattavat ajanjakson vuodesta 2007 vuoden 2010 loppuun. [18] Ks. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/eval2007/expert_innovation/2011_synthesis_national_reports.pdf. [19] Nämä tiedot ovat käytettävissä vasta, kun vuoden 2012 vuotuiset täytäntöönpanokertomukset on saatu (kesäkuun lopussa 2013). [20] Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 56 artiklan 1 kohta.