FI Euroopan unionin virallinen lehti C 376/7

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta Suurkaupunki- ja kaupunkialueet Eurooppa 2020 -strategiassa (oma-aloitteinen lausunto)

2011/C 376/02

Esittelijä: Joost VAN IERSEL

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea päätti 20. tammikuuta 2011 työjärjestyksensä 29 artiklan 2 kohdan nojalla laatia oma-aloitteisen lausunnon aiheesta

Suurkaupunki- ja kaupunkialueet Eurooppa 2020 -strategiassa.

Asian valmistelusta vastannut ”talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 1. syyskuuta 2011.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 21.–22. syyskuuta 2011 pitämässään 474. täysistunnossa (syyskuun 21. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 142 ääntä puolesta ja 3 vastaan 1:n pidättyessä äänestämästä.

1. Päätelmät ja suositukset

1.1 ETSK suhtautuu myönteisesti siihen, että EU:n toimielimet – neuvosto, komissio, Euroopan parlamentti ja alueiden komitea – antavat alueellisen agendan 2020 puitteissa alati enemmän tunnustusta Euroopan suurkaupunkikehitykselle. Merkityksen kasvattaminen vastaa komitean johdonmukaisia näkemyksiä, joita se on esittänyt kuluneiden kymmenen vuoden aikana.

1.2 Suurkaupunkialue ei ole vain suuri kaupunki. ETSK:n määritelmän mukaan se on suuri kaupunki tai monikeskuksinen kaupunkiryhmä, ja molemmat määritelmät kattavat myös ympärillä sijaitsevat pienemmät kunnat ja maaseutualueet. Kullakin suurkaupunkialueella on vähintään 500 000 asukasta (tai merkittävästi enemmän), mikä muodostaa kriittisen massan. Suurkaupunkialueet ovat toiminnallisia alueita, jotka muodostavat keskeisiä talousalueita ja työmarkkinoita. Ne eivät säännönmukaisesti vastaa (pitkäaikaisia) hallinnollisia kokonaisuuksia, kuten läänejä tai piirikuntia. Suurkaupunkialueet ovat Euroopan laajuisen liikenneverkon pääasiallisia solmukohtia ja samalla itsessään monisyisiä liikenneverkostoja.

1.3 ETSK kannattaa ennakkoluulotonta lähestymistapaa 2000-luvun kaupunkien elpymiseen ja joustaviin ja kilpailukykyisiin suurkaupunkialueisiin. Taloudelliset, sosiaaliset, ekologiset ja alueelliset suuntaukset sekä madaltuneet rahoitusnäkymät vaativat pikaista ja johdonmukaista kaupunkialueita koskevaa EU:n toimintaohjelmaa, joka liittyy kiinteästi Eurooppa 2020 -strategiaan. ETSK:n näkemystä kaupunkialueita koskevasta toimintaohjelmasta ja Eurooppa 2020 -strategian vaikutuksista käsitellään jäljempänä tekstijaksoissa 5 ja 6.

1.4 Tällä hetkellä on varsin epäselvää, kuinka ongelmaa tulisi käsitellä EU:n, ja usein myös jäsenvaltioiden, tasolla. Tämä johtuu osittain hallintoa ja sitoutumista koskevista ongelmista, osittain lähestymistapojen sirpaleisuudesta. Tarkemmin sanottuna jännitteitä aiheuttavat vastakkaiset näkemykset toivotuista ylhäältä alas ja alhaalta ylös suuntautuvista lähestymistavoista sekä ongelmista, joita on suurten kaupunkien ja pienempien (lähi)kuntien ja maaseutualueiden välillä. Merkittävä ongelma aiheutuu myös siitä, että suurkaupunkikehitys ei useinkaan vastaa hallinnollisia rajoja.

1.5 ETSK katsoo, että tasapainoiset ja vahvat suurkaupunkialueet, joita edistetään Eurooppa 2020 -strategian puitteissa, kehittyvät oman identiteettinsä ja omat erityispiirteensä säilyttäen tulevan kehityksen kulmakiviksi. Lisäksi niillä on myönteinen makrotaloudellinen vaikutus Eurooppaan. Suurkaupunkikehitystä koskevia politiikkoja toteutettaessa tulisi keskittyä myös alueellisten erojen kaventamiseen.

1.6 ETSK suosittelee, että perustetaan korkean tason ryhmä tai työryhmä tarkastelemaan suurkaupunkikehitystä nykyisen kaupunkikehitystä käsittelevän komission yksiköiden yhteisen ryhmän rinnalla. Tällaisen työryhmän tulisi olla monialainen ja siinä tulisi olla jäsenvaltioiden, suurkaupunkialueiden, julkisten ja yksityisten sidosryhmien sekä kansalaisyhteiskunnan edustajia. Käytännön toimijoiden ja tutkijoiden välinen rakenteellinen vaihtotoiminta tulisi varmistaa esimerkiksi eurooppalaisessa suurkaupunkialueverkostoinstituutissa (European Metropolitan network Institute, EMI), yhteisen ohjelmasuunnittelun aloitteessa ”Urbaani Eurooppa” sekä Metrex-verkostossa.

1.7 Työryhmän tavoitteeksi tulisi asettaa pitkän aikavälin vision kehittäminen kansalliset rajat ylittävästä suurkaupunki-Euroopasta. Vuoteen 2050 ulottuvan johdonmukaisen ja tehokkaan eurooppalaisen kaupunkialueita koskevan toimintaohjelman tulisi korvata sirpaleiset lähestymistavat kokonaiskonseptilla, ja siinä tulisi keskittyä kokonaisvaltaiseen älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun Eurooppa 2020 -ohjelmaan.

1.8 Toimintaohjelman tueksi olisi laadittava nykyisiä (ja tulevia) suuntauksia koskevia perusteellisia analyyseja, jotka pohjautuvat Eurostatin tilastoihin sekä ESPONin ja muiden tarkoin määriteltyjen lähteiden tietoihin ja tutkimuksiin.

1.9 Lissabonin sopimus ja Eurooppa 2020 -strategia aiheuttavat muutoksia myös hallintoon. Monitasoinen hallinto tulisi tässä vaiheessa ottaa vakavasti, eikä se saisi jäädä vain kuolleeksi kirjaimeksi. Suurkaupunkialueet tulisi tunnustaa täysivaltaisiksi toimijoiksi alueiden kehittämisessä. Kaupunki- ja suurkaupunkialueita koskevia kysymyksiä tulisi koordinoida ja esitellä paremmin komission omissa yksiköissä. Suurkaupunkipolitiikka on perimmältään osa unionin, jäsenvaltioiden (onhan kyse eurooppalaisittain ja valtakunnallisesti aivan tärkeimmistä alueista), alue- ja paikallistason politiikkaa. Suurkaupunkialueen viranomaisten tulee olla se taho, joka koordinoi kaikkia näitä näkökohtia.

1.10 Euroopan suurkaupunkikehitys on hyvässä vauhdissa. ETSK on vakuuttunut siitä, että tulevaisuuteen suuntautunut EU-foorumi – työryhmä ja yksiköiden yhteinen ryhmä – voi toimia katalysaattorina ohjattaessa käynnissä olevia prosesseja koskevaa keskustelua, määriteltäessä ylhäältä alas ja alhaalta ylös suuntautuvia lähestymistapoja, kannustettaessa alue- ja paikallisviranomaisia sekä kansalaisyhteiskuntaa kehittämään asianmukaisia malleja, edistettäessä yhteyksiä ja tuettaessa rajatylittäviä aloitteita.

1.11 Vauhti on kiihtymässä. ETSK esittää tässä lausunnossa analyyseja, perusteluja ja ehdotuksia, jotka tukevat toivottuja lähestymistapoja. Komitea kehottaa komissiota ja neuvostoa ottamaan ne huomioon, jotta kaupunkiulottuvuus vahvistuisi tulevassa koheesiopolitiikkaa koskevassa lainsäädäntöpaketissa, joka liittyy komission työhön ”Huomispäivän kaupunkien” (Cities of Tomorrow) parissa.

2. Analyyttiset huomiot

2.1 Euroopan unionilla on vaikea ja monimutkainen suhde kaupunkeihin ja suurkaupunkialueisiin. EU:n ja kaupunkien ja suurkaupunkien keskinäisten suhteiden kompleksisuus johtuu monista syistä, kuten tehottomasta hallinnosta ja olosuhteiden ja kehityskulkujen moninaisuudesta.

2.2 Taustaa komission ja neuvoston tasolla

2.2.1 Eurooppa-neuvosto julisti vuonna 1972, että eurooppalaisella aluepolitiikalla on olennainen rooli yhteisön vahvistamisessa. Rahoituksella tuettiin aluksi epäsuotuisassa asemassa olevia alueita ja edistettiin näin tasapainoista ja sopusointuista kehitystä Euroopassa. Vuoden 1986 paikkeilla alueellisten erojen poistamista pidettiin tärkeänä yhtenäismarkkinoiden luomisen sivutavoitteena.

2.2.2 Politiikan ja ohjelmien tehokkuutta kasvatettiin 80- ja 90-luvuilla. Euroopan unionista vuonna 1992 tehty sopimus sekä unionin laajentumisesta muutamaa vuotta myöhemmin käydyt neuvottelut johtivat rakennerahastojen huomattavaan kasvattamiseen.

2.2.3 Kaupungit liittyivät EU:n poliittiseen päätöksentekoon vasta myöhemmin, vaikka kaupunkeja koskevia pilottihankkeita käynnistettiin jo 1990-luvun alkuvuosina. Suurten ja pienten kaupunkien välillä ei tehty juurikaan eroa. Ero EU:n rikkaiden ja köyhien osien eli Länsi-Euroopan ns. banaanin ja kaikkien muiden alueiden välillä oli pitkän aikaa tärkein keskustelunaihe.

2.2.4 Vuonna 1998 komissio käynnisti mielenkiintoisen aloitteen tiedonannollaan aiheesta ”Kaupunkien kestävä kehittäminen: toimintakehys”. Sen vaikutus neuvostossa käytyihin neuvotteluihin ja jokapäiväiseen toimintaan jäi kuitenkin erittäin vähäiseksi.

2.2.5 Tällä välin aluepolitiikan, tutkimuksen, liikenteen ja liikkumisen, energian ja työllisyyden pääosastot kehittivät kaupungeissa ohjelmia ja hankkeita. ESPON otti vastuulleen alue- ja suurkaupunkikehitystä koskevat kohdennetut tutkimukset, joita tuetaan Interreg-ohjelman kautta.

2.2.6 Neuvosto alkoi käsitellä kaupunkikehitystä koskevia kysymyksiä aiempaa suoremmin vuonna 2004. Aluesuunnittelusta ja -kehityksestä vastaavien ministerien epävirallisia ministerikokouksia, joissa kaupunkiulottuvuudella oli keskeinen asema, järjestettiin tuolloin kahdesti vuodessa. Komissiolla ja neuvostolla ei ollut muodollista perussopimuksiin perustuvaa toimivaltaa, joten niiden mahdollisuudet toteuttaa konkreettisia toimia olivat rajalliset.

2.2.7 Epävirallisissa ministerikokouksissa sen sijaan hyväksyttiin useita julkilausumia. Erittäin tärkeä oli vuonna 2007 annettu Leipzigin peruskirja, jolla oli tarkoitus käynnistää kaupunkeja koskeva toimintaohjelma. Peruskirjassa yksilöitiin joukko kaupunkeja (myös suuria kaupunkeja) koskevia ongelmia, joihin on toissijaisuusperiaatetta kunnioittaen vastattava yhteisissä eurooppalaisissa puitteissa. Julistuksen myötä käynnistyi aiempaa jäsennellympi lähestymistapa. Jatkotoimista on syytä mainita ainakin ministerikokouksen päätelmät (1) arkkitehtuurin ja kulttuurin vaikutuksesta kestävään kehitykseen. Tavoitteita ja perusteita kehiteltiin edelleen erityisesti Marseillessa ja Toledossa järjestetyissä epävirallisissa ministerikokouksissa (2). Gödöllőssä toukokuussa 2011 hyväksytyt päätelmät ja julkilausuma osoittavat, että into saada aikaan yhdennetty ja monialainen lähestymistapa tasapainoiseen suurkaupunkikehitykseen kasvaa. (3)

2.2.8 Vaikka kaupungit ovat läsnä komission tiedonannoissa ja EU:n ohjelmissa, kaupunkeja koskevan toimintaohjelman yleiskuva ja kehitys ei ole mainittavaa. Tämä ei johdu pelkästään muodollisen toimivallan puutteesta vaan myös selkeiden tavoitteiden ja tyydyttävän keskittymisen puutteesta. Jäsenvaltiotason poliittiset syyt ja toissijaisuusnäkökohdat estävät jäsenvaltioita osallistumasta kaupunkikysymyksistä käytäviin keskusteluihin EU:n tasolla.

2.3 ETSK:n aiemmat näkemykset

2.3.1 ETSK teki vuonna 2004 ehdotuksen (4), joka koski suurkaupunkialueisiin ja kriittisen massan omaaviin suuriin kaupunkeihin kiinnitettävän huomion tehostamista EU:ssa lähinnä kahdesta syystä: ne ovat hyvine ja huonoine puolineen ”maailmantalouden koekenttiä” ja taajamilla on taipumus kasvaa. Molemmat suuntaukset vahvistuivat kuluneen vuosikymmenen aikana. Näille annettiin hiljattain täysi tunnustus epävirallisissa ministerikokouksissa.

2.3.2 ETSK katsoi, että samalla kun keskitytään kaventamaan alueellisia eroja, tulisi myös kiinnittää saman verran huomiota vahvoihin suurkaupunkialueisiin, joita tulee pitää tulevan kehityksen kulmakivinä.

2.3.3 Suuret taajama-alueet houkuttelevat Euroopassa, kuten muuallakin maailmassa, usein korkealuokkaisia toimintoja, kansainvälisiä yrityksiä ja tutkimuskeskuksia, palveluita, kaikenlaista luovaa kehitystoimintaa ja koulutuslaitoksia. Globalisaation myötä niiden huomioarvo kasvaa entisestään, kun kansalliset rajat hämärtyvät: nykyaikaisten kuljetustapojen ja digitaalisten yhteyksien ansiosta ne ovat kansainvälisesti yhteydessä toisiinsa ja tarjoavat samaan aikaan hedelmällisen kasvualustan lahjakkuuksien kokoamiselle yhteen.

2.3.4 Koska suurkaupunki- ja kaupunkialueet houkuttelevat kaikenlaisia ihmisiä sekä EU:sta että maahanmuuttajien keskuudesta, niiden asukkaiden joukossa on kiistatta suhteellisen korkea osuus työttömiä ja matalasti koulutettuja ihmisiä. Näitä ilmiöitä on hankala käsitellä, ja ne aiheuttavat lisäksi usein (suuria) sosiaalisia, kulttuurisia ja taloudellisia ongelmia. Ympäristöhaasteet ovat moninaisia ja ilmeisiä.

2.3.5 ETSK kuvaili jäsenvaltioiden tilannetta lyhyesti vuonna 2008 antamassaan lausunnossa. Huolimatta taantuvasta suuntauksesta ja keskusteluista, joita eri puolilla Eurooppaa käydään siitä, millainen lähestymistapa ja mitä toimia tulisi omaksua suhteessa suurkaupunkikehitykseen, kullakin maalla on oma agendansa, joka on kiinteästi sidoksissa historialliseen ja lainsäädännölliseen kehitykseen. Tästä syystä ETSK kehotti perustamaan EU:n korkean tason ryhmän pohtimaan ja laatimaan suurkaupunkialueille kaupunkeja koskevaa toimintasuunnitelmaa (5), jossa keskitytään kilpailukykyiseen, kestävään ja osallistavaan kasvuun. Tätä silmällä pitäen suurkaupunkialueita tulisi yhteistyössä jäsenvaltioiden hallitusten kanssa kannustaa määrittelemään oma Lissabonin strategiansa. Tästä prosessista – parhaat käytänteet mukaan luettuina – tulisi keskustella EU:n tasolla, ja komissiolla tulisi olla aktiivinen valvontarooli.

2.3.6 Tällaista lähestymistapaa ei ole vielä toteutettu. Vielä ei myöskään ole selvää, kuka on vastuussa mistäkin ja missä yhteydessä.

3. Nykytilanne

3.1 Suurkaupunkialueiden merkitys on nykyään kiistaton. (6) Maailmanlaajuisia suuntauksia analysoivat myös OECD ja Maailmanpankki. Tutkimuskeskukset eri puolilla Eurooppaa perustavat näkemyksensä samanlaisiin oletuksiin kuin ne, joita tässä asiakirjassa esitetään. Vielä on kuitenkin varsin epäselvää, kuinka ongelmaan tulisi puuttua EU:n tasolla ja usein myös jäsenvaltioissa. Tämä johtuu osittain ongelmista, jotka liittyvät hallintoon ja sitoutumiseen, ja osittain lähestymistapojen sirpaleisuudesta. Esimerkkeinä voidaan mainita seuraavat seikat:

— Suurilla kaupungistuneilla alueilla vallitsee usein kahtiajako, jonka toisena osapuolena ovat aluekehityksestä, infrastruktuurista, asumisesta ja yleisistä palveluista vastaavat kaupunkisuunnittelijat ja toisena toimijat, jotka edistävät talouskehitystä ja -dynamismia ja työpaikkojen luomista. Ajatukset eivät yleensä kohtaa.

— Tiedemaailman edustajat ja tutkimuslaitokset julkaisevat enenevässä määrin taajama-alueita käsitteleviä hyödyllisiä tapaustutkimuksia, mutta tehokas vuoropuhelu viranomaisten kanssa on edelleen rajallista.

— Valtiollisella, alueellisella ja paikallisella tasolla toimivat viranomaiset ovat yleensä haluttomia jakamaan ajatuksiaan yksityisen sektorin, kuten kiinteistösuunnittelijoiden ja sijoittajien kanssa.

— Kaupungit ja alueet samoin kuin valtiovalta odottavat saavansa taloudellista tukea ensisijaisesti Brysselistä ja unohtavat yleensä mahdollisuuden keskustella suotuisista politiikoista tai tarpeen käsitellä EU:n lainsäädännön vaikutuksia suurkaupunkialueisiin.

3.2 Komission ja neuvoston sitoutumisen lisääntyminen johtaa huomattavaan määrään erilaisia ohjelmia. Erilaisten alakohtaisten lähestymistapojen vuoksi ohjelmien painopisteet vaihtelevat ja ohjelmat perustuvat yleensä kysymysten erilaisiin määritelmiin. Näin ollen erilaiset lähestymistavat haittaavat usein huomion saamista ja vievät tehokkuutta suhteessa ulkopuolisiin ja loppukäyttäjiin.

3.3 Lissabonin strategia on epäilemättä edistänyt osaltaan kaupunkikehityksen nivomista laajempaan eurooppalaiseen kehykseen ja sen tavoitteisiin. Tähän kuitenkin suhtaudutaan jäsenvaltioissa usein nuivasti, sillä jäsenvaltiot ovat vain harvoin kiinnostuneita ”ylikansallisesta” toiminnasta omien kaupunkiensa takapihoilla. Näin ollen kaupunkeihin suunnattu unionin rahoitus on usein kytköksissä myös kansalliseen hallintoon sen sijaan, että se olisi vain komission ja paikallistason välinen kysymys, johon ei liity ylhäältä tulevaa häiriötä.

3.4 Kuvaavista hyvistä esimerkeistä huolimatta jäsenvaltioissa ja EU:n tasolla vallitsee yleisesti epävarmuus siitä, millaisia alhaalta ylös ja ylhäältä alas suuntautuvia lähestymistapoja tarvitaan. Tämä johtaa siihen, että suurkaupungit markkinoivat yksittäin omia kaupunkikokonaisuuksiaan sen sijaan, että omaksuttaisiin järjestelmällisempi lähestymistapa.

3.5 Keskusteluun vaikuttavat lisäksi usein kielteisesti maaseutu- ja kaupunkialueiden (ja niiden lähikuntien) väliset haitalliset jännitteet.

3.6 Onnistunutta monitasoista hallintoa haittaavat useimmissa tapauksissa historialliset ja kulttuuriset esteet, jotka estävät myönteiset toimet todellisiin haasteisiin vastaamiseksi.

3.7 Yhteenvetona voidaan todeta, että jäsenvaltiot ja suurtaajamat keskittyvät usein edelleen päivittäisiin toimiinsa sen sijaan, että suhtautuisivat avoimesti yhdennettyihin strategioihin tai pitkän aikavälin tavoitteisiin. EU:n tuottamaa lisäarvoa ei ole määritelty kunnolla osittain siksi, että jäsenvaltiot eivät ole yksimielisiä komission tehtävästä eivätkä (epävirallisen) neuvoston tarkasta roolista, ja osittain siksi, että komissiolla ei ole tällä hetkellä valtuuksia vastata jäsenvaltioiden erilaisiin näkemyksiin sen roolista.

4. Ennakoiva lähestymistapa 2000-luvun kaupunkien elpymiseen

4.1 Huolimatta siitä, että komission tiedonannoissa ja EU:n ohjelmissa keskitytään aiempaa enemmän kaupunkeihin, yleiskuva on edelleen sirpaleinen. Taloudelliset, sosiaaliset, ekologiset ja alueelliset vaatimukset sekä madaltuneet rahoitusnäkymät edellyttävät yhdenmukaista ja toimivaa kaupunkeja koskevaa toimintaohjelmaa. Tällainen toimintaohjelma tukisi nykyistä ja piilossa olevaa taloudellista, sosiaalista, kulttuurista ja teknologista potentiaalia eri puolilla mannerta.

4.2 ETSK on aiemmissa lausunnoissaan esittänyt vahvat perusteet tällaiselle EU:n toimintaohjelmalle, joka liittyy kansainväliseen poliittiseen ja akateemiseen keskusteluun 2000-luvun kaupunkien elpymisen edistämisestä. Seuraavassa luetellaan paljastavia esimerkkejä suurkaupunkiulottuvuudesta käytävästä keskustelusta:

— perustavanlaatuinen siirtyminen suurkaupunki- ja kaupunkialueisiin seurauksena globalisaatiosta, jolle on ominaista kansainvälinen verkostoituminen ja arvoketjut sekä valtiollisten rajojen hämärtyminen

— teollisuusvaltaisten alueiden rakennemuutos ja siirtyminen hiljattain erikoistuneeseen valmistusteollisuuteen ja palveluihin sekä tämän vaikutukset markkina-alueisiin ja suurkaupunkialueisiin

— kaupunkien erikoistuminen investointeja houkuttelevien klustereiden sijoituspaikoiksi

— yliopistojen, tutkimuskeskusten, ammattitaitoisten ihmisten, alueellisesti kehitettyjen teollisuuden arvoketjujen ja pitkälle kehitettyjen palveluiden läheisyys

— kansainväliset yhteydet älykkään sisäisen liikkuvuuden ja liikennejärjestelmien rinnalla

— vihreä kaupunki: ilmastonmuutokseen, matalaan energiankulutukseen ja ympäristöön liittyvät vaatimukset, jotka edellyttävät tehokasta ja kohdistettua paikallis- ja aluehallintoa sekä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia

— laajasti koettu tarve kaupunkien tiivistämiseen leviämisen sijasta

— parempi vuorovaikutus kaupunki- ja maaseutualueiden välillä

— sosiaalinen kestokyky, väestörakenteen muutos, työelämän laatu kaikilla yhteiskunnan tasoilla alueella järjestettävän asianmukaisen koulutuksen tukemana

— polttava tarve kuroa umpeen kulttuurien väliset kuilut keskittymällä luomaan myönteisiä mahdollisuuksia vähemmistöille ja hyödyttämällä näin koko yhteiskuntaa

— tarve parantaa elämisen ja asumisen laatua erityisesti maahanmuuton yhteydessä

— taidokkaan kaupunkisuunnittelun korostaminen, optimaalisten olosuhteiden luominen suurkaupunkialueiden kokonaiskehitykselle, mikä vaatii kaupunkisuunnittelijoiden ja arkkitehtien osallistumista

— sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden takeet

— vapaa-aika.

4.3 Lopuksi mainittakoon vielä se tärkeä seikka, että suurkaupunkialueiden ja kaupunkien tehokkaan hallinnon tulee perustua ylhäältä alas ja alhaalta ylös suuntautuvien lähestymistapojen yhdistelmään. Suurkaupunkialueiden tasolla on taattava kaikkien sidosryhmien osallistuminen: parhaita tuloksia saadaan vain silloin, jos ja kun kaikki mukana olevat yhteiskunnan tasot ovat sitoutuneita. Tulokset ovat sitä tehokkaampia mitä parempaa on monitasoinen hallinto – eli vuorovaikutus päätöksenteko- ja toimeenpanotasojen välillä.

4.4 Vaaleilla valituilla alue- ja paikallistoimijoilla on keskeinen asema sitoutumisessa. Lisäksi voidaan kehittää uusia kansalaisyhteiskunnan osallistavan demokratian muotoja. EU:n tasolla havaittuja suuntauksia voidaan käyttää tässä tukena.

4.5 ”Alueellinen yhteenkuuluvuus” luetaan Lissabonin sopimuksessa yksiselitteisesti yleiseksi tavoitteeksi taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden rinnalla. (7) Kaikki kolme näkökulmaa mainitaan politiikanaloina, joilla sovelletaan EU:n ja jäsenvaltioiden jaettua toimivaltaa. Näin ollen alueita koskevia politiikkoja ei voi enää pitää jäsenvaltioiden yksityisomaisuutena ”subsidiariteetin” nimissä. Tämä näkemys heijastuu myös Euroopan laajuisia verkkoja (8) koskevista määräyksistä.

4.6 Lisäksi toissijaisuusperiaate laajennetaan koskemaan paikallis- ja aluetasoa, sillä sopimuksessa korostetaan selkeästi alue- ja paikallistason autonomiaa (9), joka on kokolailla todellisuuden mukaista, sillä sisämarkkinoita, teollisuutta, t&k:ta, energiaa, ympäristöä ja terveyttä koskevien politiikkojen toteuttaminen on laajasti riippuvaista niiden täytäntöönpanosta alueilla ja erityisesti suurkaupunkialueilla.

5. Kaupunkeja koskeva toimintaohjelma ja suurkaupunkien kehittäminen

5.1 Eurooppalaisen yhteiskunnan on valmistauduttava tulevaisuuteen. Alueellinen yhteenkuuluvuus on yksi sen käytettävissä olevista keinoista. ETSK katsoo, että kokonaisvaltaiset lähestymistavat suurkaupunkialueisiin – painopistealueisiin – ja suurkaupunkien kehittämisprosesseihin ovat yhteensopivia Euroopan ainutlaatuisen kaupunkirakenteen kanssa ja edistävät sosioekonomista kestokykyä.

5.2 Suurkaupunkikehityksen tulisi merkitä uutta virtuaalista tapaa tarkastella Euroopan karttaa. Kartan ei enää tulisi olla vain kuva yhteistyötä tekevistä jäsenvaltioista tai kuvata vastakkainasettelua suurten ja pienten ja kaupunkien ja maaseudun välillä. Sen tulisi sen sijaan todentaa suurkaupunkikehitystä – sekä yksittäisten maiden sisällä että rajatylittävästi – tilapoliittisena sopeutumisena nykyiseen ja vastaisuudessa odotettavissa olevaan yhteiskunnalliseen, taloudelliseen ja teknologiseen kehitykseen. Tässä suhteessa suurkaupunkikehitystä koskeva toimintasuunnitelma voisi auttaa eurooppalaista yhteiskuntaa sopeutumaan parhaalla mahdollisella tavalla.

5.3 ETSK katsoo, että suurkaupunkikehityksellä voitaisiin auttaa tehokkaasti poistamaan maaseutualueiden ja kaupunkien jakautuminen kahteen leiriin. Aiheesta käydään kiivasta keskustelua. Myönteistä vuorovaikutusta tukevia perusteluja on paljon. Molemminpuolisten hyötyjen edistäminen edellyttää uusien välineiden kehittämistä. Eräs mielenkiintoinen valmisteilla oleva aloite on Metrexin kaupunki- ja maaseutualueiden yhteistyötä suurkaupunkialueilla koskeva URMA (urban-rural cooperation in metropolitan areas), jossa esitellään menetelmiä ja konkreettisia parannushankkeita. Muita käytännönläheisiä parannuksia voidaan saada aikaan soveltamalla monikeskuksisuutta asianmukaisesti ja käynnistämällä hankkeita, jotka perustuvat uusiin hallintomuotoihin. Lisäksi olisi levitettävä parhaita käytänteitä.

5.4 ETSK:n vuonna 2008 mainitseman kehityksen lisäksi voidaan havaita, että pyrkimyksiä panna suurkaupunkikehitys alulle on vauhditettu. Useimmat näistä pyrkimyksistä ovat talousvetoisia. Kuitenkin myös tilapoliittisilla, sosiaalisilla ja kulttuurisilla syillä voi olla merkittävä rooli. Monien erilaisten esimerkkien ja mallien joukosta kannattaa mainita ainakin seuraavat:

— Saksan ”Metropolregionen” -alueiden yhteistyö tiivistyy ”Initiativkreis Europäische Metropolregionen” -alueilla

— Ranskan ”pôles métropolitaines” ja niiden rinnalla ”pôles d'excellence”

— Grand Paris (mukaan luettuna sen tulevat yhteydet Atlantin valtamereen ja pohjoiseen)

— odotettavissa oleva Juutinrauman alueen laajentaminen ja Suur-Tukholman vahvistaminen

— tehostetut hankkeet Randstadissa Alankomaissa (Amsterdamin ympäristö ja tuleva ”kaksoiskaupunki” Rotterdam-Haag)

— Barcelonan, Valencian ja Bilbaon suurkaupunkialueiden rakentaminen

— kehitteillä olevista paikallisista yrityskumppanuuksista (Local Enterprise Partnership, LEP) saadut kokemukset eräissä Englannin suurimmissa kaupungeissa

— suurkaupunkikehitys Varsovan, Gdańskin ja Sleesiassa sijaitsevan Katowicen alueilla: kaksi viimeksi mainittua tavoittelevat merkittävää rajatylittävää vaikutusta (Itämeri ja Tšekki)

— suurkaupunkikehitys Prahan ja Budapestin ympärillä

— kehitteillä oleva ”kaksoiskaupunki” Wien-Bratislava

— Leipzigin ympäristön suurkaupunkipyrkimykset, joilla on yhteinen kulttuurinimittäjä: ”Lutherin vuosikymmen” – vuonna 1517 tapahtuneen luterilaisen uskonpuhdistuksen 500-vuotisjuhla.

5.5 Suurkaupunkikehitykselle on mahdollista antaa erityinen sysäys hyödyntämällä syntymässä olevia makroalueita, kuten Itämeren aluetta, Tonavan aluetta ja Luoteis-Eurooppaa (tieteellisessä kirjallisuudessa puhutaan Nord-Pas-de-Calais'n, Belgian, Luxemburgin, Alankomaiden ja Nordrhein-Westfalenin muodostamasta makroalueesta, vaikka se ei virallinen olekaan).

5.6 EU:n näkökulmasta katsottuna rajatylittävät aloitteet – joilla joskus on kansallisten hallitusten tuki, mutta useimmiten ei – tarvitsevat erityistä huomiota. Näistä mainitsemisen arvoinen on esimerkiksi Saksan ”Initiativkreis Metropolitane Grenzregionen”. Juutinrauman ja Lille-Courtrain kaltaisten nykyisten mallien lisäksi valmisteilla on lukuisia uusia aloitteita, joista esimerkkinä voidaan mainita mm. Ylä-Rein (Basel, Strasbourg, Karlsruhe), Ala-Rein (Rhineland-Pfalz, Luxemburg, Nancy), Katowice ja Savoie-Aosta. Hampuri aikoo vahvistaa yhteyksiään Juutinrauman alueeseen parantamalla liikenneyhteyksiä. Venäjän Kaliningradin ja Gdańskin suurkaupunkialueen suhteiden kehittyminen tarjoaa mielenkiintoisia esimerkkejä yhteistyöstä.

5.7 Pienemmät jäsenvaltiot, kuten Slovenia, voivat saada erityistä etua huolellisesti määritellyistä rajatylittävistä aloitteista. Näitä uusia rajatylittäviä aloitteita on vuodesta 2007 lähtien edistetty oikeudellisella välineellä nimeltä eurooppalainen alueellisen yhteistyön yhtymä (EAYY).

5.8 ETSK suosittelee, että EAYY:n käyttöä ei rajoitettaisi vain rajatylittäviin naapurialueisiin. Euroopan suurkaupunkialueita, jotka pyrkivät rakentamaan kilpailukykyisempää Eurooppaa suhteessa kolmansiin maihin (kuten Kiinaan), tulisi kannustaa luomaan arvoketjun varrelle tiivistä yhteistyötä, jota tuettaisiin perinteisen yhteistyön muodostamalla ylärakenteella esim. kulttuurin, koulutuksen ja hallinnollisen yhteistyön aloilla, jolloin voitaisiin vähentää taloudellisen yhteistyön kriisialttiutta. Kuvaava esimerkki voisi olla Hampurin ja Toulousen EAYY, jossa molemmat osapuolet ovat erikoistuneet ilmailuteollisuuteen.

5.8.1 ETSK suosittelee, että olemassa olevien ja mahdollisten EAYY:ien edustajien ja ilmoittamisesta vastaavien viranomaisten kohtaamia ongelmia, jotka mainittiin EAYY-seurantakertomuksessa 2010, käsiteltäisiin EAYY-direktiivin tarkistuksessa vuonna 2011.

5.9 EU tarvitsee perusteellista analyysia suurkaupunkikehityksestä nykyisessä sosioekonomisessa tilanteessa. Tällainen analyysi edellyttää ajantasaista maantieteellistä, taloudellista, sosiaalista ja teknologista Euroopan karttaa. ESPON-verkosto voi tarjota tällä alalla paljon tukea. Eurostatin rooli luotettavan tiedon tuottajana on edelleen korvaamaton. Lisäksi Urban Audit- ja Urbact-aloitteita tulisi käyttää tehokkaammin tutkimustulosten ja käytännön esimerkkien levittämiseksi.

5.10 ETSK katsoo, että Eurooppa 2020 -strategian perusteella olisi perustettava korkean tason ryhmä tai työryhmä tarkastelemaan suurkaupunkikehitystä nykyisen kaupunkikehitystä käsittelevän komission yksiköiden yhteisen ryhmän rinnalla. Tällaisen korkean tason työryhmän tulisi olla monialainen ja siinä tulisi olla jäsenvaltioiden, suurkaupunkialueiden, julkisten ja yksityisten sidosryhmien sekä kansalaisyhteiskunnan edustajia.

5.11 Työryhmän tavoitteeksi tulisi asettaa pitkän aikavälin vision kehittäminen suurkaupunki-Euroopasta, jossa on myös rajatylittäviä suurkaupunkialueita. Tämä sisältyy myös yhteisen ohjelmasuunnittelun aloitteeseen ”Urbaani Eurooppa”, jonka pitkän aikavälin tähtäimessä on Eurooppa 2050.

5.12 Kohdassa 4.2 mainittujen kaltaisiin suurkaupunkikehityksen osatekijöihin nojautuva eurooppalainen foorumi voi toimia katalysaattorina seuraavilla aloilla:

— määriteltäessä suurkaupunkikehityksen yhteisiä nimittäjiä suurkaupunkialueiden välisistä suurista eroista huolimatta ja edistettäessä parhaita käytänteitä

— sovellettaessa Eurooppa 2020 -strategiaa, sen kokonaisvaltaista lähestymistapaa ja siinä asetettua tavoitetta saada mahdollisimman monia sidosryhmiä mukaan saavuttamaan EU:n tavoitteita älykkäästä, kestävästä ja osallistavasta kasvusta suurkaupunkialueilla

— keskusteltaessa merkittävistä johtajuus- ja hallintokysymyksiin liittyvistä haasteista ja kehityksestä

— pyrittäessä hyödyntämään tutkimusyhteisön ja viranomaisten hallussa olevien tietojen yhdistämistä

— määriteltäessä järkiperäisiä vastauksia jatkuvaan taloudellisten leikkausten kauteen, joka joka tapauksessa edellyttää saatavilla olevien varojen tehokasta käyttöä

— ratkaistaessa koulutus–tutkimus–innovointi-kolmiota, joka on suurkaupunkikehityksen kantava voima eri puolilla Eurooppaa

— neuvoteltaessa ja käynnistettäessä tulevaisuuden kestävä kaupunki -käsitteen puitteissa älykkäitä pilottihankkeita, jotka koskevat viihtyisiä kaupunkeja, hyvien liikenneyhteyksien päässä olevia kaupunkeja, yritteliäitä kaupunkeja ja uraauurtavia kaupunkeja

— mitattaessa ilmastonmuutosta koskevan EU:n ohjelman vaikutusta kaupunkien kannalta (energia, liikenne, rakentaminen) ja muotoiltaessa suotavia lähestymistapoja

— autettaessa poistamaan vastakkainasettelu maaseutualueiden ja kaupunkien väliltä

— tuotettaessa lisäarvoa kiihtyviin kansallisella tasolla käytäviin keskusteluihin suurkaupunkikehityksestä ja luotaessa mahdollisuuksia elinvoimaisemmille alueille

— yksilöitäessä suurkaupunkialueiden merkitys toiminnallisina alueina laajemmassa (maailmanlaajuisessa) kontekstissa.

5.13 Tähän mennessä kokemusten ja opittujen asioiden systemaattinen vaihdanta on ollut suppeaa. EU:n työryhmällä voisi olla erittäin piristävä rooli, ja se voisi levittää parhaita käytänteitä ja käytännön esimerkkejä. Näistä voisi olla hyötyä myös muotoiltaessa EU:n politiikkoja ja kohdistettaessa EU:n rahastoja paikallistason hankkeisiin.

5.14 Euroopan kaupunkikehityksestä on laadittu useita tutkimuksia ja analyyseja. Eurooppalainen kehys voisi osaltaan auttaa sirpaloitumisen torjunnassa ja yhteistyön tehostamisessa. Erikoistuneiden tutkimuskeskusten ja yliopistojen voimavarat voidaan yhdistää paremmin eri puolilla Eurooppaa.

5.15 Esimerkkinä eurooppalaisesta pilottihankkeesta voitaisiin mainita kuvitteellisten ”elävien laboratorioiden” (eli käytännössä toimivien yhteisöjen) perustaminen erityisten aiheiden ympärille. Näitä voisivat olla esim. talousklusterit, osaamiskolmio, kestävä kehittäminen, osallistavat julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet, sosiaalisin perustein tuettu asuminen, johtajuus (valtiotasoa alemmassa) alueellisessa kehittämisessä jne. Kutakin julkisista ja yksityisistä sidosryhmistä muodostuvaa ”laboratoriota” koordinoisi yksi suurkaupunkialue.

5.16 Voitaisiin toteuttaa myös tarveperusteisia aloitteita, kun suurkaupunkialueilla on EU:n tasoisia ongelmia tai haasteita. Tapoja ja keinoja näiden tilanteiden ratkaisemiseksi tarkoituksenmukaisesti on löydettävissä eri puolilta Eurooppaa. Myöhemmässä vaiheessa voidaan koota toimintasuosituksia, kokemuksia ja arvioita parhaista ja heikoimmista käytänteistä.

5.17 Muista mahdollisista aloitteista voidaan mainita esimerkkeinä seuraavat: eurooppalainen kaupunkeja ja suurkaupunkialueita koskeva opettamisjärjestelmä, jonka avulla taataan luotettava tiedonsaanti tulevista hankkeista, joita on jo toteutettu muualla, vuosittainen konferenssi suurkaupunkikehityksen tilanteesta sekä tärkeimpänä kaikki se, mitä kaupungeista saaduista kokemuksista voidaan hyödyntää yhtenäismarkkinoiden loppuun saattamiseksi.

5.18 ETSK arvioi, että kehitettäessä interaktiivisia menetelmiä ja aidosti toimivaa monitasoista hallintoa sekä otettaessa kaupunkeja ja suurkaupunkialueita mukaan Euroopan yhdentymishankkeeseen avautuu aivan uusia, aiemmin piilossa olleita mahdollisuuksia, ja samalla esiin nousee todennäköisesti avoimempia asenteita.

6. Eurooppa 2020 -strategia – vankka perusta kaupunkeja koskevalle EU:n toimintaohjelmalle

6.1 ETSK:n mukaan Eurooppa 2020 -strategia tarjoaa hyödyllisiä välineitä mahdollisuuksien ja avointen asenteiden kehittämiseen. Asianmukaisen huomion kiinnittäminen suurkaupunkikehitykseen luo paremmat sosiaaliset ja taloudelliset edellytykset ja kasvattaa kansallista ja kansainvälistä huomiota.

6.2 ETSK on samaa mieltä komissaari Hahnin kanssa. Tämä toteaa kaupunkien ja suurkaupunkialueiden olevan ratkaisevan tärkeitä toimijoita Eurooppa 2020 -strategiassa ilmaistessaan kaupunkikehitystä käsitelleessä epävirallisessa ministerikokouksessa Toledossa (kesäkuussa 2010), että ”kaupungit ovat nopeasti etenevän globalisaation ja nopeiden rakenteellisten muutosten synnyttämiin haasteisiin vastatessaan etulinjassa ylläpitämässä innovaatiota ja talouskehitystä”.

6.3 ETSK kannattaa vuonna 2008 antamassaan lausunnossa (10) Lissabonin strategiaan perustuvan suurkaupunkialueita koskevan toimintasuunnitelman laatimista. Erityisesti Eurooppa 2020 -strategian kokonaisvaltainen ohjelmointi, jolla lisätään uusia osioita Lissabonin strategiaan, luo uusia mahdollisuuksia suurkaupunkialueille sekä pyrkimyksille parantaa monitasoista hallintoa, joka on usean vuoden ajan ollut erittäin heikossa asemassa.

6.4 Viestintäyhteydet ovat suurkaupunkialueilla lyhyempiä kuin valtakunnallisella tasolla. Päätöksentekoprosessit ja suunnittelu ovat säännönmukaisesti helpommin toteutettavissa. Viranomaiset ja muut sidosryhmät – työmarkkinaosapuolet ja kansalaisyhteiskunta, erityisesti kaikentasoiset opetuslaitokset, kaupunkisuunnittelijat, kiinteistösuunnittelijat ja yksityiset sijoittajat – toimivat yleensä päämäärätietoisemmin. Onnistumisista saadut esimerkit osoittavat, että määrätietoisuus, yleinen tietoisuus ja jopa ylpeys ovat suurkaupunkialueiden kehitystä ylläpitäviä voimia.

6.5 esimerkit onnistumisista innoittavat laatimaan jatkuvasti uusia päämäärätietoisia toimintasuunnitelmia. Useimmissa tapauksissa näille on ollut hyötyä avarakatseisesta kaupunginjohtajasta ja laajan tuen saaneesta visiosta. Esimerkkeinä voidaan mainita Suur-Bilbao, Kööpenhamina-Malmö, Wien ja Birmingham.

6.6 Kaupunkeja koskevasta toimintaohjelmasta olisi molemminpuolista hyötyä: Eurooppa 2020 -strategia voi tarjota tällaiselle toimintaohjelmalle hyödyllisen rakenteen, kun taas menestyvät suurkaupunkialueet edistävät Eurooppa 2020 -strategian täytäntöönpanoa. (11) Lähtökohdaksi soveltuvat seuraavat osatekijät.

6.6.1 Eurooppa 2020 -strategiaan sisältyy tarve tehostaa komission sisäistä koordinointia tiiviissä yhteistyössä neuvoston kanssa. Poliittinen päätöksenteko ja EU:n ohjelmat olisi virtaviivaistettava. ETSK kehottaa komissiota klusteroimaan hankkeita. Tärkeänä sivuvaikutuksena voidaan mainita komission toimien ja (EU-tason) koordinoinnin tunnettuuden parantuminen.

6.6.2 Huolellisesti määritellyn yleislähestymistavan avulla on voitava kompensoida väistämättömiä säästöjä, jotka nykyisessä talouden laskusuhdanteessa vaikuttavat kaupunkeihin kaikissa jäsenvaltioissa.

6.6.3 Toissijaisuusperiaate on tähän asti hankaloittanut kaupunkeja koskevan toimintaohjelman toteuttamista. ETSK katsoo, että Eurooppa 2020 -strategia edellyttää koordinoinnin tiivistämistä EU:n ja jäsenvaltioiden välillä sekä sellaista joustavampaa lähestymistapaa subsidiariteettiin nähden, jossa ei tehdä niin jyrkkää eroa EU:n ja jäsenvaltioiden toimivallan välille.

6.6.4 On äärimmäisen tärkeää, että tällaisella joustavuudella tasoitetaan tietä sille, että alueita, suurkaupunkeja ja paikallistasoa edustavat viranomaiset saadaan vastuullisina toimijoina mukaan EU:n piiriin. Monitasoisesta hallinnosta on keskusteltu vuosien ajan ilman mainittavia tuloksia. On tullut aika siirtyä sanoista monitasoiseen hallintoon ja edistää toimivaa interaktiivista sitoutumista julkisen ja yksityisen sektorin toimijoiden ja kansalaisyhteiskunnan välillä.

6.6.5 Eurooppa 2020 -strategiaan liittyvä kaupunkeja koskeva toimintaohjelma edellyttäisi myös sitä, että komissio tehostaa seurantaansa niissä asioissa, jotka liittyvät suoraan kaupunkeihin ja suurkaupunkialueisiin. Tämä tarkoittaa sitä, että kaupungit ja suurkaupunkialueet sekä sidosryhmät ja kansalaisyhteiskunta on hyväksyttävä mukaan toimijoiksi politiikkojen ja EU:n ohjelmien täytäntöönpanossa.

6.6.6 Eurooppa 2020 -strategiassa suositellaan samoin tiivistämään yksittäisten jäsenvaltioiden välisiä yhteyksiä. Tällä alalla voidaan nostaa esiin kaksi olennaisen tärkeää osa-aluetta:

— Jäsenvaltioiden oletetaan seuraavan toistensa käytänteitä ja saavutuksia nykyistä tarkemmin.

— Jäsenvaltioiden yhteyksien tiivistämisestä olisi hyötyä raja-alueille ja niiden mahdollisuuksille toimia suurkaupunkialueina. Kansallisten hallitusten kahden- ja kolmenvälisistä sitoumuksista olisi erittäin paljon hyötyä rajatylittävän yhteistyön syventämisessä.

Bryssel 21. syyskuuta 2011 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Staffan NILSSON

(1) EUVL C 319, 13.12.2008, s. 13.

(2) Julkilausumat hyväksyttiin Ranskan ja Espanjan puheenjohtajakausina Marseillessa vuonna 2008 ja Toledossa vuonna 2010.

(3) Ks. Unkarin puheenjohtajuuskauden päätelmät ja Euroopan unionin alueellinen agenda 2020, josta sovittiin Gödöllőssä 19. toukokuuta 2011 pidetyssä epävirallisessa ministerikokouksessa.

(4) ETSK:n oma-aloitteinen lausunto aiheesta ”Suurkaupunkialueiden yhteiskunnallis-taloudelliset vaikutukset Euroopan tulevaisuuteen”, EUVL C 302, 7.12.2004, s. 101. Vuonna 2007 käsiteltiin useita erityisaiheita jatkotoimena ETSK:n oma-aloitteiselle lausunnolle aiheesta ”Suurkaupunkialueiden yhteiskunnallis-taloudelliset vaikutukset Euroopan tulevaisuuteen”, EUVL C 168, 20.7.2007, s. 10.

(5) ETSK:n valmisteleva lausunto aiheesta ”Tavoitteena kaupunkiympäristön tasapainoinen kehitys: haasteet ja mahdollisuudet”, esittelijä: Joost van Iersel, EUVL C 77, 31.3.2009, s. 123.

(6) Esimerkiksi seuraavat teokset ovat tunnustettuja: Richard Florida: Cities and the creative class; Charles Landry: The Creative City ja Edward Glaeser: Triumph of the City.

(7) Ks. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 3 artiklan 3 kohta.

(8) Ks. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 170–172 artikla.

(9) Ks. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklan 3 kohta.

(10) Ks. alaviite 5.

(11) Eräitä tältä kannalta kiinnostavia huomioita esitetään mietinnössä Euroopan kaupunkien toimintaohjelmasta ja sen tulevaisuudesta koheesiopolitiikassa, Euroopan parlamentti A7-0218/2011, esittelijä: Oldřich Vlasák, hyväksytty kesäkuussa 2011.