OTC-johdannaisista, keskusvastapuolista ja kauppatietorekistereistä 4 päivänä heinäkuuta 2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EU) N:o 834/2019, 85 artiklan 2 kohdan mukainen kertomus, jossa arvioidaan, onko kehitetty toteutuskelpoisia teknisiä ratkaisuja siihen, että eläkejärjestelmät voivat siirtää käteisvaroina ja muina kuin käteisvaroina olevia vakuuksia vaihtuvina vakuuksina, ja tarvitaanko mahdollisia toimenpiteitä tällaisten toteutuskelpoisten teknisten ratkaisujen löytämiseksi

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

OTC-johdannaisista, keskusvastapuolista ja kauppatietorekistereistä 4 päivänä heinäkuuta 2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EU) N:o 834/2019, 85 artiklan 2 kohdan mukainen kertomus, jossa arvioidaan, onko kehitetty toteutuskelpoisia teknisiä ratkaisuja siihen, että eläkejärjestelmät voivat siirtää käteisvaroina ja muina kuin käteisvaroina olevia vakuuksia vaihtuvina vakuuksina, ja tarvitaanko mahdollisia toimenpiteitä tällaisten toteutuskelpoisten teknisten ratkaisujen löytämiseksi

1.Johdanto

Euroopan markkinarakenneasetus, jäljempänä ’EMIR-asetus’, sisältää eläkejärjestelmiä hallinnoivia yhteisöjä koskevan väliaikaisen vapautuksen keskusvastapuolimääritysvelvollisuudesta tietyntyyppisten OTC-johdannaisten osalta. Vapautusta on jatkettu useita kertoja vuodesta 2012 alkaen. Tällä hetkellä se kestää 18. kesäkuuta 2022 saakka. Komissio voi antaa delegoidun säädöksen, jolla vapautuksen voimassaoloa jatketaan viimeisen kerran kesäkuuhun 2023 saakka.

Jos eläkejärjestelmien edellytetään määrittävän OTC-johdannaissopimuksia keskusvastapuolessa, ne saattavat muuntaa merkittävän määrän varoistaan käteisvaroiksi tai muiksi erittäin likvideiksi varoiksi, kuten pankkitalletuksiksi, rahamarkkinarahastojen rahasto-osuuksiksi, takaisinostosopimuksiksi tai luottolimiiteiksi voidakseen tarjota keskusvastapuolille ”marginaalin”. Määritysvelvollisuus ja siihen liittyvä vakuuksien antamista koskeva vaatimus liittyvät erityisesti tarpeeseen varmistaa, että vaihtuvia vakuuksia, jotka on katettava säännöllisesti ja lyhyellä varoitusajalla, varten on riittävästi käteisvaroja. Näin ollen on olemassa riski, että jos eläkejärjestelmien edellytetään määrittävän OTC-johdannaissopimukset keskitetysti, tuloksena olisi se, että ne joutuvat irrottamaan merkittävän osan omaisuuseristään käteisvarallisuudeksi, jolla luodaan pääomapuskureita keskusvastapuolten mahdollisten vakuusvaatimusten täyttämiseksi, mikä vähentää varoja, jotka on kohdennettu sellaisiin sijoituksiin, jotka tuottavat tuloja tulevien eläkkeiden kattamiseksi. Asetuksen perimmäisenä tavoitteena on kuitenkin toteuttaa eläkejärjestelmien keskusvastapuolimääritys mahdollisimman pian.

EMIR-asetuksen 85 artiklan 2 kohdassa edellytetään, että komissio laatii vuosittain kertomuksen, jossa arvioidaan, onko toteutuskelpoisia teknisiä ratkaisuja kehitetty siihen, että eläkejärjestelmät voivat siirtää käteisvaroina ja muina kuin käteisvaroina olevia vakuuksia vaihtuvina vakuuksina, ja arvioidaan mahdollisten toimenpiteiden tarvetta tällaisten toteutuskelpoisten teknisten ratkaisujen löytämiseksi. Tämä on komission kolmas kertomus, jossa esitellään tähän mennessä saavutettua edistystä.

2.Vastaanotetut tiedot

EMIR REFIT -asetuksen tultua voimaan 17. kesäkuuta 2019 on tehty työtä useilla foorumeilla ja seurattu eläkejärjestelmien keskusvastapuolimäärityksen edistymistä. Palautetta on saatu Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaiselta, jäljempänä ’ESMA’, Euroopan pankkiviranomaiselta, jäljempänä ’EPV’, Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomaiselta, jäljempänä ’EIOPA’, ja Euroopan järjestelmäriskikomitealta, jäljempänä ’EJRK’, sekä markkinatoimijoilta eläkejärjestelmien asiantuntijaryhmän kautta. ESMA on toimittanut yhteistyössä EPV:n, EIOPAn, ja EJRK:n kanssa komissiolle vuosittain kertomuksen, jossa arvioidaan tätä asiaa, kuten EMIR-asetuksessa edellytetään. Komissio vastaanotti ensimmäisen kertomuksen huhtikuussa 2020. Toinen kertomus toimitettiin komissiolle joulukuussa 2020. Viimeisin ESMAn kertomus lähetettiin komissiolle tammikuussa 2022.

Saadun palautteen perusteella komissio on julkaissut kaksi kertomusta, joissa on tähän mennessä arvioitu likviditeettiolosuhteita ja tarkasteltu erilaisia eläkerahastojen määritysjärjestelyjä. Näissä kertomuksissa on esitetty perustelut vapautuksen myöhemmälle jatkamiselle.

ESMA totesi tammikuussa 2022 antamassaan kertomuksessa, että laajassa toisessa kertomuksessa esitetyt kuvaus, analyysi ja havainnot olivat edelleen päteviä. Se piti epätodennäköisenä, että sidosryhmien ja sääntelyviranomaisten ponnisteluista huolimatta olisi olemassa yksi erityinen ratkaisu eläkejärjestelmien ongelmien ratkaisemiseksi. Olisi pikemminkin pyrittävä löytämään erilaisia ratkaisuja, joilla helpotetaan likviditeetin saatavuutta tai kevennetään määritysten toteuttamiseen liittyviä paineita. Viimeisimmässä kertomuksessa keskityttiin sen vuoksi arvioimaan eläkejärjestelmien operatiivista valmiutta määrittää OTC-korkojohdannaisiaan. ESMA katsoi, että eläkejärjestelmät ovat operatiivisesta näkökulmasta suurelta osin valmiita, ja totesi, että eläkejärjestelmien käytettävissä on useita ratkaisuja, joten ESMAn mielestä eläkejärjestelmiä ei ole syytä kohdella eri tavalla kuin muita markkinatoimijoita. Lisäksi ESMA huomautti, että määritystä koskevan vapautuksen voimassaolon jatkamista olisi tarkasteltava laajemmassa yhteydessä, joka liittyy määritysvalmiuksien kehittämiseen EU:ssa ja EU:n keskusvastapuolten houkuttelevuuden lisäämiseen, mihin tämän vapautuksen päättyminen voi myös vaikuttaa.

ESMAn mukaan useat operatiiviset näkökohdat oikeuttaisivat kuitenkin myöntämään eläkejärjestelmille enemmän aikaa ennen kuin niihin aletaan soveltaa määritysvelvollisuutta. ESMA korosti erityisesti, että eläkejärjestelmät ja asianomaiset markkinatoimijat tarvitsevat aikaa saattaakseen määritys- ja vakuushallintajärjestelynsä päätökseen. Se lisäsi myös, että komission päätöksestä on ilmoitettava riittävän ajoissa, jotta kaikki osapuolet, joita asia koskee, voivat mukauttaa täytäntöönpanosuunnitelmiaan. Edellä esitetyn perusteella ESMA suositteli määritystä koskevan vapautuksen voimassaolon jatkamista edelleen 19. kesäkuuta 2023 saakka.

Komission toukokuussa 2021 antaman edellisen kertomuksen jälkeen eläkejärjestelmien asiantuntijaryhmä on kokoontunut kolme kertaa. Osallistujat vahvistivat, että eläkejärjestelmät ovat suurelta osin valmiita tekemään määrityksiä, niillä on käytössä määritysmenettelyt ja ne määrittävät joitakin kauppoja vapaaehtoisesti. Eläkejärjestelmät korostivat samalla, että käteisvarojen saatavuus on edelleen ongelma. Tämän vuoksi eläkejärjestelmien asiantuntijaryhmä on keskustellut erityisesti määritetystä takaisinostosopimuksesta mahdollisena likviditeettiratkaisuna. Eläkejärjestelmät huomauttivat kuitenkin, että vaikka tämä on askel oikeaan suuntaan, liiallinen riippuvuus määritettyjen takaisinostosopimusten markkinoista jättäisi ne alttiiksi edelleen jäljellä olevalle likviditeettiriskille äärimmäisissä markkinaolosuhteissa.

3.Poliittinen tausta

Yhdistynyt kuningaskunta on keskeinen keskus johdannaisten keskusvastapuolimäärityksessä, ja se on edelleen tärkeä määrityspaikka EU:n markkinatoimijoille, jotka ovat vuosien mittaan muodostaneet merkittävän määrän positioita Yhdistyneen kuningaskunnan keskusvastapuolissa. Monilla EU:n eläkejärjestelmillä on tällä hetkellä määritysmenettelyjä sekä EU:ssa että Yhdistyneessä kuningaskunnassa, mutta analyysi osoittaa, että ne yleensä määrittävät suuremmissa määrin Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Jotta EU:n rahoitusvakauteen ei kohdistuisi riskejä, komissio antoi syyskuussa 2020 väliaikaisen Yhdistyneen kuningaskunnan keskusvastapuolia koskevan sääntely- ja valvontakehyksen kattavan vastaavuuspäätöksen, joka oli alun perin voimassa kesäkuuhun 2022 saakka ja jonka voimassaoloa jatkettiin myöhemmin 30. kesäkuuta 2025 saakka. Tällä välin EU:n markkinatoimijoita kehotettiin vähentämään Yhdistyneen kuningaskunnan keskusvastapuoliin liittyviä vastuitaan, sillä tällaisten riskien laajuus saattaa vaikeuttaa EU:n viranomaisten rahoitusvakauden hallintaa stressitilanteissa.

Komissio perusti tammikuussa 2021 Euroopan valvontaviranomaisten, EJRK:n, EKP:n ja yhteisen valvontamekanismin käsittävän työryhmän arvioimaan mahdollisuuksia ja haasteita, joita liittyy johdannaisten määritysten siirtämiseen Yhdistyneestä kuningaskunnasta EU:n keskusvastapuoliin. Työryhmä otti myös yhteyttä useisiin sidosryhmiin kerätäkseen näkemyksiä ja kannanottoja. Työryhmässä käydyissä keskusteluissa vahvistettiin Yhdistyneen kuningaskunnan keskusvastapuoliin liittyvistä vastuista EU:lle aiheutuvat riskit. Tällaisia riskejä korostettiin myös ESMAn EMIR 2.2 -asetuksen puitteissa tekemässä kolmansissa maissa olevien järjestelmän kannalta merkittävien keskusvastapuolten arvioinnissa, joka valmistui viime vuoden joulukuussa.

Tehokkaiden ja kilpailukykyisten määrityspalvelujen tukemiseksi komissio aikoo siksi esittää vuoden 2022 jälkipuoliskolla toimenpiteitä, joilla EU:n keskusvastapuolista tehdään markkinatoimijoiden kannalta houkuttelevampia siten, että EU:sta tehdään houkuttelevampi ja kustannustehokkaampi määrityskeskus ja vahvistetaan keskusvastapuolia koskevaa EU:n valvontakehystä, jotta asiaan liittyviä riskejä voidaan hallita paremmin.

Tässä yhteydessä eläkejärjestelmiä koskevan vapautuksen lopettaminen voisi auttaa kehittämään EU:n likviditeettivarantoa, mikä saattaisi houkutella lisää määrityksiä EU:hun.

4.Komission ensimmäisten kertomusten jälkeen tapahtunut kehitys