Komission tiedonanto - Yhteisön kalastuksenhoitoon tarvittavien tieteellisten ja teknisten lausuntojen parantaminen



Virallinen lehti nro C 047 , 27/02/2003 s. 0005 - 0016



Komission tiedonanto Yhteisön kalastuksenhoitoon tarvittavien tieteellisten ja teknisten lausuntojen parantaminen (2003/C 47/06) 1. TIIVISTELMÄ Yhteisön yhteisen kalastuspolitiikan on perustuttava paremmille ja ajoissa annettaville tieteellisille lausunnoille, jotka tarjoavat lujemman tieteellisen pohjan kuin on ollut laita tähän saakka. Tämä vaatii tutkijoilta ja tutkimuslaitoksilta enemmän kuin mihin ne tällä hetkellä pystyvät. Tieteellisen perustan parantamisella ja uudelleenorganisoimisella on kiire. Komissio on asettanut parannuksille kaksi keskeistä tavoitetta. Ensiksi, alueellisten tieteellisten organisaatioiden olisi ylläpidettävä ja vahvistettava rooliaan kansainvälisen tieteellisen toiminnan ja menetelmäkehityksen sekä katsausten ja pitkän aikavälin - yhtä tai useampaa vuotta koskevien - strategisten lausuntojen laatimisen foorumeina. Komission olisi tätä silmällä pitäen koordinoitava paremmin jäsenvaltioiden osallistumista alueellisten tieteellisten organisaatioiden työhön. Toiseksi, yhteisöllä on kansallisia resursseja täydentäen oltava edellytykset tuottaa omia tieteellisiä lausuntoja, jotka voivat toimia kalastuksenhoitoa koskevina lyhyen aikavälin operatiivisina lausuntoina. Tässä tiedonannossa käsitellään komission näkemystä kalastusta koskevien tieteellisten lausuntojen tarpeesta ja niiden puutteista suhteessa ehdotettuun uuteen yhteiseen kalastuspolitiikkaan. Parannussuunnitelmat esitetään kahden otsikon alla: lausuntojen laatimiseen liittyvien toimien tehokkuuden ja koordinaation parantaminen sekä lausuntoja antavien tutkimuslaitosten vahvistaminen ja niiden resurssien lisääminen. Komissio ehdottaa lyhyen aikavälin ratkaisua lausuntojen laatimisen parantamiseksi ja linjaa vaihtoehtoja uusiksi institutionaalisiksi järjestelyiksi, joiden avulla saataisiin luotua luotettavammat ja pysyvämmät edellytykset tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Komissio laatii yksityiskohtaisempia ehdotuksia vuonna 2003 sen jälkeen, kun neuvosto ja Euroopan parlamentti ovat tämän tiedonannon käsitelleet. 2. MIKSI TIETEELLISET LAUSUNNOT MUODOSTAVAT POLIITTISEN KYSYMYKSEN? Kalastuksen kestävyys ja biologinen riski ovat tätä nykyä kalastuksenhoidon tärkeimpiä kysymyksiä. Euroopan kalastuksenhoidon haasteet ovat olennaisesti lisänneet ajan tasalla olevien tieteellisten arvioiden ja lausuntojen tarvetta. Lisäksi jatkuvasti lisääntyvä turvautuminen tieteellisiin lausuntoihin ongelmien löytämisen ja hoitamisen pääasiallisena perustana on tuonut esiin alueita, joilla tarvittaisiin selkeämpiä, luotettavampia ja uskottavampia lausuntoja. Tieteellisiä lausuntoja koskevat pääasialliset huolenaiheet ovat seuraavilla alueilla: - Tiedot: Huoli tietojen toimittamisesta ja erityisesti saalistietojen täsmällisyydestä on johtanut epäilyihin näille tiedoille perustuvien lausuntojen uskottavuudesta ja sitä kautta tällaisten lausuntojen uskottavuuden vähenemiseen. - Avoimuus: Julkisten arviointimenettelyiden puuttuminen on toisinaan antanut vaikutelman, että lausuntojen hankkiminen tapahtuu "sisäpiirissä" ja että avoimuuden puuttumisella kätketään tieteellisen toiminnan perustavanlaatuisia heikkouksia. - Aikataulu: Nykyisiä asiantuntijajärjestelmiä ei ole suunniteltu antamaan nopeita vastauksia kiireellisiin kysymyksiin, eivätkä ne ole tässä tehtävässä kovin tehokkaita. Koska tarvittavat säilyttämistoimenpiteet ovat kiireellisiä ja ne on siksi pantava nopeasti täytäntöön, tarvitaan kattavampia ja yksityiskohtaisempia tieteellisiä lausuntoja, jotka myös antavat nopeasti vastauksen kalastuksenhoitoa koskeviin kysymyksiin. - Lausuntojen joustamattomuus: Kalastusta koskevien lausuntojen antamiselle asetettujen standardoitujen perusteiden hyväksyminen on helpottanut merkittävästi lausuntojen antamista yhdenmukaisella tavalla eri kalastusten osalta, mutta joidenkin kalastusten erityiskysymyksiä ei ole aina otettu asianmukaisella tavalla huomioon. Viimeaikaiset kokemukset ovat osoittaneet, että nykyisillä lausunnonantojärjestelmillä ei pystytä tai pystytään vain vaivoin antamaan kalastuksen hallintoviranomaisten tarvitsemia lausuntoja, ja tilanteen parantamistarpeesta vallitsee laaja yksimielisyys. Lausuntomenettelyn uudistaminen on sen vuoksi eräs yhteisen kalastuspolitiikan uudistuksen avainkohdista. Komissio uskoo vakaasti, että nykyisen järjestelmän puutteet on tarpeen kartoittaa ja ryhtyä toimiin niiden korjaamiseksi. Ratkaisun osatekijät ovat löydettävissä seuraavista: - jäsenvaltioiden suurempi sitoutuminen täsmällisten kalastustietojen toimittamiseen, - kalastusta koskevan tutkimus- ja lausuntotyön tehokkaampi organisointi ja ensisijaisten tavoitteiden täsmällisempi asettaminen, - käytettävissä olevien teknisten ja tutkimusresurssien lisääminen. Komissiolla on ensisijainen vastuu siitä, että yhteistä kalastuspolitiikkaa toteutetaan luotettavien tieteellisten tietojen perusteella ja hyvien kalavaroja säilyttävien menettelytapojen mukaisesti, mutta sillä ei ole juuri lainkaan omaa tieteellistä asiantuntemusta. Sen sijaan se joutuu turvautumaan niihin resursseihin, jotka jäsenvaltiot asettavat tieteellisten neuvoa-antavien elinten käyttöön. Tämä ristiriita vastuun ja omien resurssien välillä on korjattava. 3. YHTEISÖN KALASTUSALAA KOSKEVIEN LAUSUNTOJEN TARVE Yhteisen kalastuspolitiikan toiminnan kattavan uuden ehdotetun puiteasetuksen mukaan komission tehtävänä tulee edelleen olemaan tehdä ehdotuksia yhteisön toimenpiteiksi, jotka koskevat kalavarojen säilyttämistä ja hoitoa, kalavesille pääsyä ja kalavarojen käyttöä, laivaston kapasiteetin rakennepolitiikkaa ja hallinnointia, valvontaa ja täytäntöönpanoa, vesiviljelyä, yhteisiä markkinajärjestelyjä sekä kansainvälisiä suhteita. Erityisesti siihen sisältyy velvoite luoda sellainen päätöksentekomenettely, joka perustuu luotettaviin tieteellisiin lausuntoihin ja tuottaa tuloksia määräajassa. Koska komissiolla on keskeinen rooli ehdottaa toimenpiteitä ja valvoa yhteisen kalastuspolitiikan täytäntöönpanoa, on olennaisen tärkeää, että sillä on käytettävissään luotettava asiantuntemus silloin, kun sitä tarvitaan. Komission tarpeellisiksi katsomat keskeiset lausuntoja koskevat tekijät esitetään seuraavassa. 3.1 Perusperiaatteet Säilyttämis- ja hoitotoimenpiteiden olisi perustuttava korkealaatuisille tieteellisille lausunnoille. Tieteellisten lausuntojen olisi katettava kaikki olennaiset tekijät ja erityisesti kalastuksen, kalavarojen ja ekosysteemien keskinäinen vuorovaikutus, ja niihin tulisi sisältyä biologiset, tekniset, ympäristölliset, taloudelliset ja sosiaaliset tekijät. Niiden olisi myös noudatettava käytettävissä olevien analyysien tarkkuutta (siedettävä epävarmuustekijöitä ja otettava ne huomioon). Lausuntojen olisi oltava objektiivisia ja puolueettomia, uusimpien hyväksyttyjen tieteellisten menetelmien mukaisesti laadittuja, ajoissa toimitettuja, helposti saatavilla ja hyvin selitettyjä. Ne olisi laadittava ennalta varautumisen perusteiden mukaisesti. Lausunnossa olisi osoitettava suositeltava toimintatapa (mutta kerrottava myös seuraukset, jos menetellään toisin). Lausunto voi perustua formaaliseen analyysiin, asiantuntijamielipiteeseen tai näiden yhdistelmään. Lausunnosta olisi kuitenkin käytävä selvästi ilmi, mikä on asiantuntijamielipiteen ja mikä numeerisen analyysin osuus. Siihen olisi liityttävä selvitykset vaihtoehtoisten valintojen vaikutuksista ja riskeistä. Lausunnonantomenettelyn olisi oltava julkinen, ja riippumattomien tieteellisten ja teknisten asiantuntijoiden olisi arvioitava lausuntojen olennaiset tieteelliset näkökohdat. Lausunnot olisi yleensä valmisteltava avoimessa, julkisen tarkastelun kestävässä hengessä. Konsultointimenettelyitä olisi kehitettävä asianmukaisella tavalla kustannuksiin ja hyötyyn huomiota kiinnittäen ja oikeassa suhteessa käsiteltäviin asioihin. Lausunnon olisi hyvien tieteellisten menettelytapojen asettamat rajoitukset huomioon ottaen oltava käytännöllinen niin, että se voidaan panna täytäntöön mahdollisimman vähäistä tulkintaa tai arviointia käyttäen. Lausunnon olisi myös oltava laajan tieteellisen osallistumisen pohjalta laadittu, ja sen pitäisi mahdollistaa se, että useampi vaihtoehtoinen tulkinta samoista käytettävissä olevista tiedoista saattaa olla yhtä pätevä. 3.2 Kalavarojen säilyttäminen ja kalastuksen säätely 3.2.1 Luonteeltaan operatiiviset tai lyhyen aikavälin lausunnot Lausuntoja tarvitaan saaliiden ja pyyntiponnistuksen vahvistamiseksi asianmukaiselle tasolle lyhyellä aikavälillä, jotta pidemmän aikavälin tavoitteet voitaisiin saavuttaa. Tällaisissa lausunnoissa on otettava huomioon seuraavat tekijät: - kalakantojen tilanne ja niiden kalastamiseen sisältyvät biologiset riskit, - muiden kuin kaupallisten lajien kantojen ja elinympäristöjen tilanne ja kalastustoiminnan vaikutukset niihin, - pitkän aikavälin kestävä tasapaino kalastuksen ja kalavarojen välillä, - eri lajien kalojen joutuminen samanaikaisesti saaliiksi, - haaskaamisen ja poisheittämisen välttäminen. 3.2.2 Luonteeltaan strategiset tai pitkän aikavälin lausunnot Komissio on ehdottanut, että yhteisö laatisi monivuotiset hoitosuunnitelmat eri kalastuksille(1). Näiden suunnitelmien pitäisi varmistaa kantojen elpyminen siellä, missä se on tarpeen, ja niissä pitäisi määritellä kalastuksenhoidon tavoitteet ja operatiiviset säännöt. Tähän tarvitaan tieteellisiä lausuntoja vaihtoehtoisten hoitostrategioiden seurauksista kalakannoille ja kalastukselle. Sen lisäksi ensiarvoisen tärkeitä ovat tutkimukset, joissa selvitetään alusten kalastuskapasiteetin ja sen aiheuttaman kalastuskuolevuuden välistä suhdetta, koska tällaisten tutkimusten avulla voidaan määrittää, mikä on kalavarojen kestävän hyödyntämisen kanssa yhteen sopiva laivaston kalastuskapasiteetti. Yhteisen kalastuspolitiikan olisi kehityttävä kohti ekosysteemiperustaisen lähestymistavan omaksumista. Siihen tarvitaan lausuntoja kalastuksen pitkän aikavälin vaikutuksista meriekosysteemien rakenteeseen ja toimintaan. Kalastusmahdollisuuksien ja kalavesille pääsyn myöntäminen on poliittinen prosessi, ei tieteellinen. Kun myöntäminen koskee talousvyöhykkeiden rajojen yli vaeltavia kalakantoja, tutkijoita pyydetään usein toimittamaan tietoja saaliiden jakautumisesta, biomassasta sekä vaellusten laajuudesta ja ajankohdasta. 3.3 Valvonta ja täytäntöönpano Tieteellisiä ja teknisiä lausuntoja tarvitaan edelleen myös valvontatoimenpiteiden kehittämiseen. Äskettäin on esimerkiksi annettu säädös, joka koskee verkkojen suurinta sallittua langan paksuutta. Langan paksuuden mittaaminen on tekninen kysymys, joka näennäisestä yksinkertaisuudestaan huolimatta vaatii huomattavaa menetelmäkehitystyötä. Myös hygienia- ja terveyssääntöjen täytäntöönpano saattaa vaatia teknistä asiantuntemusta kalakantojen jakautumisesta verrattuna joidenkin ympäristömyrkkyjen, kuten dioksiinin, jakautumiseen. 3.4 Kansainväliset neuvottelut Komissio neuvottelee kalastussopimukset, jotka koskevat kolmansien maiden kalakantojen yli jäävien kalastusmahdollisuuksien käyttöä ja edellytyksiä, joilla yhteisön alukset saavat kalastaa alueilla, joilla sovelletaan paikallisten kalastusjärjestöjen säilyttämistoimenpiteitä. Yhteisön toimien tulisi edistää ja lujittaa kansainvälistä yhteistyötä ja turvata kestävä ja vastuullinen kalastus yhteisön ulkopuolisilla vesillä, missä yhteisön tulisi sitoutua samaan kuin omilla vesilläänkin. Hyväksyessään vastuullisen kalastuksen toimintasäännöt(2) Euroopan yhteisö sitoutui "edistämään ja tehostamaan kehitysmaiden tutkimusedellytyksiä muun muassa tietojen keruun ja analysoinnin, tiedottamisen, tieteen ja teknologian, henkilöstöresurssien kehittämisen ja tutkimuslaitteiden hankinnan aloilla, jotta kehitysmaat voisivat osallistua tehokkaasti elävien vesiluonnonvarojen säilyttämiseen, hoitoon ja kestävään käyttöön". 3.4.1 Alueelliset ja kahdenväliset sopimukset Kalastussopimukset vaativat huomattavaa panosta tutkimushenkilökunnalta, jota tarvitaan varmistamaan säilyttämistoimenpiteiden yhdenmukaisuus eri tilanteissa, koordinoimaan yhteisön tutkijoiden osuutta alueellisissa kalastusjärjestöissä ja tarjoamaan teknistä tukea kalastussopimuksia kehitettäessä ja kalastusmahdollisuuksista neuvoteltaessa. 3.4.2 Kolmansien maiden kalastuksenhoidon lausuntoja koskeva tieteellinen yhteistyö Sellaisten kolmansien maiden, joissa yhteisöllä on etuja valvottavanaan, kalavaroja ja kalastuksen vaikutuksia niiden vesiekosysteemeihin koskevien lausuntojen tulisi pääsääntöisesti olla näiden maiden omien tutkijoiden ja asianomaisten alueellisten järjestöjen laatimia. Kehitysmaissa (erityisesti AKT-maissa) käytettävissä olevan tieteellisen tiedon määrä voi kuitenkin olla liian vähäinen, jotta sen varassa voitaisiin päättää, onko käytettävissä ylimääräisiä kalavaroja, joille kalavesille pääsyä koskevat sopimukset voitaisiin perustaa kansainvälisen merioikeuden mukaisesti. Myös käytettävissä olevan tieteellisen tiedon huomioon ottamiseen voidaan suhtautua poliittisista syistä vastahakoisesti. Kun tieteelliset tiedot eivät ole ajan tasalla, yhteisön ja sen jäsenvaltioiden tehtävänä on investoida yhdessä kumppanimaiden kanssa näiden kehitysmaakumppaneiden edellytyksiin analysoida itse omia resurssejaan, tuottaa niitä koskevaa tieteellistä tietoa ja vahvistaa kalastuksenhoidon rakenteita niin, että ne pystyvät paremmin ottamaan vastaan tieteellisiä lausuntoja ja soveltamaan niitä. Tällaiset toimenpiteet ovat edellytyksenä sellaiselle kalastuksenhoidolle, jonka tuloksena on vesiekosysteemien kestävä käyttö. AKT-maiden näkemys kestävästä kehityksestä(3) tarjoaa ajan tasalla olevan viitekehyksen uusiutuvien luonnonvarojen tutkimus- ja hoitoedellytysten vahvistamiselle. Yhteisön ekosysteemejä ja luonnonvarojen analysointia koskevan tutkimuskapasiteetin lisääminen on tässä yhteydessä tärkeää. 3.5 Vesiviljely Yhteisöllä ei ole samoja sääntely- ja valvontavelvollisuuksia vesiviljelyn kuin kalastuksenhoidon alalla, mutta sillä on vastuu ympäristökysymyksissä, ihmisten ja eläinten terveyttä koskevissa kysymyksissä sekä taloutta ja eläinten hyvinvointia koskevissa asioissa. Tieteellisiä ja teknisiä lausuntoja näistä vesiviljelyyn liittyvistä kysymyksistä tarvitaan usein. Lausunnot saadaan usein ulkopuolisilta asiantuntijoilta, erityisesti kun on kyse tapauskohtaisista lausunnoista. Joitakin kysymyksiä käsittelemään on jo perustettu erityiskomiteoita komissiota avustamaan (erityisesti terveys- ja eläinlääkintäkysymyksissä). Ei kuitenkaan ole olemassa tieteellistä komiteaa, joka käsittelisi vesiviljelyalan ympäristövaikutuksia ja taloutta. Myös vesiviljelytuotantoa, markkinoita ja hintoja koskevien tietojen järjestelmällinen keruu olisi voitava taata. Jäsenvaltioiden vesiviljelytuotantoa koskevien tilastojen toimittamisesta annetun neuvoston asetuksen nojalla toimitetut tiedot eivät ole tähän tarkoitukseen riittäviä. 3.6 Kalastuksenhoidon sosiaalis-taloudellinen ulottuvuus ja rakennepolitiikka Nykyiset kalastuksen lausuntojärjestelmät keskittyvät biotieteisiin, eikä vaihtoehtoisten hoitostrategioiden sosiaalis-taloudellisista vaikutuksista ole käytettävissä paljonkaan kvantitatiivisia tietoja, siitäkään huolimatta, että luonnonvarojen hoidon taloudellisten tekijöiden arvioimiseksi on kehitetty vankka teoreettinen pohja ja että niistä vastaavien henkilöiden tarve saada tietoja toimiensa sosiaalisista ja taloudellisista seurauksista on suuri. Pääasiallinen syy tällaisten lausuntojen puuttumiseen on, että niiden laatimiseksi tarvittavia koko yhteisön kattavia standardoituja tietoja ei ole olemassa. Jäsenvaltiot aloittavat kalastusta koskevien taloudellisten tietojen järjestelmällisen keruun koko yhteisön laajuudessa vuonna 2004 (ks. kohta 4.1). Kun tähän on päästy, komission tarkoituksena on arvioida näiden tietojen määrä, laatu ja laajuus. On järjestettävä asiat siten, että pitkän aikavälin analyysit voidaan toteuttaa rutiiniluonteisesti ja että nämä analyysit voidaan myös sisällyttää yhteisön saamiin muihin kalastusta koskeviin lausuntoihin. 4. NYKYISET TIETEELLISTEN LAUSUNTOJEN HANKKIMISTA KOSKEVAT MENETTELYT Seuraavassa jaksossa selvitetään, millä tavoin tutkijat nykyisin toimittavat tiedot ja lausunnot hallintoviranomaisille. Lausunnonantomenettely muodostuu kolmesta osasta: tietojen keruusta, lausunnon perustana olevien tietojen analysoinnista ja lausunnon laatimisesta. Näitä kutakin käsitellään vuorollaan. 4.1 Tietojen keruu Kalakantojen säilyttämistarve on johtanut alhaisempiin kiintiöihin, kun taas kalastuslaivastojen tehokkuuden kasvu on johtanut sekä suurempaan pyyntikapasiteettiin että suurempaan taloudelliseen tarpeeseen saada saalista, jolla maksaa takaisin tehdyt investoinnit. Tämä pakottaa ammattikalastajat pyytämään paljon enemmän kalaa kuin kiintiöjärjestelmässä on sallittua. Jäsenvaltioiden soveltamat seuraamukset eivät yleensä ole osoittautuneet riittävän tehokkaiksi pelotteiksi estämään jatkuvasti tapahtuvia kiintiönylityksiä. Tästä syystä saalisarvioiden täsmällisyys ja tarkkuus ovat heikentyneet suuresti viime vuosina, mikä taas on heikentänyt tieteellisten lausuntojen luotettavuutta ja uskottavuutta. Yhteisö on hyväksynyt suuremman vastuun yhteisen kalastuspolitiikan toiminnan edellyttämien tietojen keruussa. Kun tietojen keruu on aiemmin ollut jäsenvaltioiden vastuulla, yhteisön rahoittaessa sitä tapauskohtaisesti, yhteisö toteuttaa nyt ohjelmia, joilla yhteistyötä ja koordinaatiota tietojen keruussa laajennetaan käyttäen standardoituja menettelyitä ja perusteita. Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1543/2000(4) mukaan jäsenvaltiot ovat vastuussa sekä kalastuksesta riippuvien tietojen että kalastuksesta riippumattomien tietojen keruusta, ja ne on velvoitettu luomaan standardoituja tietokantoja, jotka sisältävät biologisia ja taloudellisia tietoja. Vaikka uusien menettelyiden odotetaankin parantavan kerättävien, tutkimustuloksiin ja otantaan perustuvien biologisten tietojen kattavuutta, laajuutta ja määrää, parannukset eivät voi poistaa sitä epävarmuustekijää, joka johtuu saalistietojen epäluotettavuudesta. Koska virallisten tilastojen täsmällisyyteen kohdistuva epäily on laajaa, kalastusalan tutkijat ovat usein turvautuneet saaliita arvioidessaan riippumattomiin menetelmiin. Niin kauan, kun epätäsmällisten saalistilastojen raportointi jatkuu, tällaisten riippumattomien arviointimenetelmien tarve on olemassa. Ongelmia on myös vesiviljelyä ja jalostusta koskevien tietojen keruussa; ainoastaan viimeksi mainitut sisältyvät asetukseen (EY) N:o 1543/2000, mutta niidenkään kerääminen ei ole pakollista ennen vuotta 2006. Vesiviljelyn tilastotietojen keruu rajoittuu tuotantolukuihin, jotka on toimitettava asetuksen (EY) N:o 788/96 nojalla. Luotettavien tietojen puuttumisesta johtuen komissio ei voi tehokkaasti seurata vesiviljelyalan ja jalostusteollisuuden tilannetta eikä myöskään liikatuotantokapasiteettia asetuksessa (EY) N:o 2792/1999 edellytetyllä tavalla. 4.2 Tieteellinen ja tekninen analyysi ja lausuntojen laatiminen Lausuntojen perustan muodostava tieteellinen analyysi tehdään useimmiten yhteistyönä kansallisten kalantutkimuslaitosten kanssa. Yhteistyö on tärkeimpiä keinoja taata se, että lausunnot laaditaan korkeita rehellisyyttä ja puolueettomuutta koskevia vaatimuksia ja kansainvälisiä tieteellisiä periaatteita noudattaen. Seuraavassa esitellään joitakin tärkeimpiä lausunnonlaatimismenettelyitä. 4.2.1 Institutionaaliset järjestelyt kansainvälisellä tasolla Tieteelliset ja tekniset lausunnot ovat useimmiten kansallisten, tavallisesti kansallisista varoista rahoituksensa saavien kalantutkimuslaboratorioiden antamia. Näiden laboratorioiden toimintaan voi kuulua monien merentutkimusalojen tutkimusta (muun muassa fysikaalinen valtameritutkimus ja ekosysteemitutkimus), seurantaa (ravinnon laatu, ympäristömyrkyt ja saasteet) sekä kalastuksen arviointia ja lausuntojen antamista. Lausuntoja pyydetään joskus hallituksista riippumattomilta laitoksilta (esim. yliopistojen laitoksilta). Viime vuosina on tehty näiden laitosten toimintoja ja niiden kansallisille viranomaisille tarjoamia palveluita koskevia virallisia sopimuksia, joissa tunnustetaan, että tieteelliset lausunnot ja kalantutkimus ovat toimintoja, joista on maksettava ja joita on harjoitettava selkeästi määriteltyjä ohjeita noudattaen. Seurauksena on ollut, että kun kalastushallinnossa on tarvittu lisälausuntoja, kansallisten laboratorioiden on joko ollut vaadittava kohtuuttomia henkilökunnaltaan tai siirrettävä heidät pois muista tehtävistä (joihin voi liittyä sopimuspohjaisia velvoitteita) voidakseen vastata pyyntöihin. Näin on usein asianlaita esimerkiksi silloin kun yhteisön hallintoviranomaiset osoittavat lisäpyyntöjä ICESille. Tilanne on erittäin epätyydyttävä kummankin osapuolen kannalta. Kansallisten laitosten on yritettävä vastata asiantuntijapyyntöihin, jotka ovat peräisin prosessista, johon niillä on vain vähän vaikutusmahdollisuuksia, eivätkä ne saa palveluksistaan maksua. Samanaikaisesti komissiolta puuttuu omat resurssit käsitellä suoraan sen vastuulla olevia kiireellisiä kysymyksiä. Joissakin alueellisissa kalastusjärjestöissä (esim. Amerikan trooppisten tonnikalojen suojelukomissiossa) tietojen keruun, tieteellisen tutkimuksen ja arvioinnin tekee näiden järjestöjen oma tutkimushenkilöstö. Toiset laitokset ovat ottaneet palvelukseensa pysyvää henkilöstöä tieteelliseen sihteeristöön, voidakseen tarjota tukea kansallisten laboratorioiden harjoittamalle tutkimustoiminnalle. Alueelliset kalastusjärjestöt ovat raportoineet useista niille yhteisistä ongelmista: - kokousten ja komiteoiden jatkuva lisääntyminen, - kokouksiin ja työskentelyyn tehokkaasti osallistuvien yhteisön tutkijoiden liian vähäinen määrä, - riippuvuus jäsenvaltioiden hyvästä tahdosta antaa tieteellistä asiantuntemusta, ja joissakin tapauksissa se, että - muut maat eivät voi osallistua joihinkin alueellisiin kalastusjärjestöihin. 4.2.2 Lausuntojen antaminen kansallisille viranomaisille Kansalliset kalantutkimuslaboratoriot vastaavat alkuperäistutkimuksesta, antavat panoksensa kansainvälisten neuvoa-antavien ja tieteellisten elinten työhön ja suorittavat joitakin seurantatehtäviä. Ne antavat myös lausuntoja kansallisille viranomaisille asioista, jotka koskettavat niiden omien kalastuslaivastojen etuja. Kansallisia tutkimuslaboratorioita rahoitetaan suurelta osin kansallisista varoista, ja laboratorioiden ja niiltä lausuntoja pyytävien laitosten välillä on selvä yhteys. Näin ei ole asianlaita seuraavassa kuvatuissa muissa järjestelmissä. 4.2.3 Kansainvälisen merentutkimusneuvoston (ICES) kautta tehtävä yhteistyö Jäsenvaltioiden tutkijat tekevät yhteistyötä arvioidessaan monien Koillis-Atlantin kalakantojen tilannetta ja antaessaan lausuntoja ICESin kautta. Tämä järjestö perustettiin vuonna 1902 edistämään ja koordinoimaan mereen ja sen eläviin luonnonvaroihin liittyvää tutkimusta ja levittämään sen tuloksia. Sen jälkeen on tehty useita kansainvälisiä yleissopimuksia, ja ICESin rooli on laajentunut niin, että siihen sisältyy lausuntojen antaminen kalakannoista ja kalastuksista kolmelle kansainväliselle kalastusalan komissiolle sekä Euroopan yhteisölle. ICES on foorumi, jolla jäsenvaltioiden ja alueen muiden valtioiden kansalliset kalantutkimuslaboratoriot voivat yhdistää voimavaransa ratkaistessaan yhteisiä ongelmia ja pyrkiessään yhteiseen kantaan kalastuksenhoitoa koskevista lausunnoista. ICES on perustanut työryhmiin ja neuvoa-antaviin komiteoihin perustuvan järjestelmän, jonka jäseninä on jäsenvaltioiden tutkijoita. Työryhmät raportoivat neuvoa-antaville komiteoille, jotka vastaavat lausuntojen laatimisesta. ICES on järjestö, joka on osoittanut tehokkuutensa ja uskottavuutensa alan tieteellisen tutkimuksen kehittäjänä ja kalakantojen sopivia saalistasoja koskevien vuosittaisten lausuntojen antajana. Sen toiminta on ollut erittäin menestyksellistä tieteelliselle tiedolle perustuvan kalastuksenhoidon edistämisessä. Kalastusta koskevien lausuntojen tarve ylittää kuitenkin nykyisellään ICESin kyvyn tuottaa niitä(5). Tämä käy osittain ilmi komission ICESille osoittamien erityispyyntöjen (eli tavanomaisten lausuntojen lisäksi tulevien pyyntöjen) määrän lisääntymisestä ja ICESin vastauksesta niihin(6). Jäsenvaltioiden kalantutkimuslaboratoriot valvovat ICESin kautta tapahtuvan lausuntojen antamisen edellytyksiä. Lausuntopyynnöt kanavoi kuitenkin yhteisön puolesta komissio; ne ovat lausuntojen käyttäjiä. Lausuntoa pyytävällä laitoksella on hyvin vähän resursseja osallistua prosessiin, kun taas kalantutkimuslaboratorion edun mukaista ei välttämättä ole määrätä tutkimushenkilökuntaansa selvittämään yhteisön esiin nostamaa kysymystä. Lopputulos voi olla, että kalastuslausuntojen antaminen sijoittuu ICESin toimintojen tärkeysjärjestyksessä suhteellisen huonosti. Yhteisö ei muista alueellisista kalastusalaa koskevista organisaatioista poiketen ole ICESin jäsen. Tilanne vaikuttaa epänormaalilta sikäli, että yhteisö, jolla on vastuu kalakantojen säilyttämisestä ja hoidosta, ei ole edustettuna eikä osallistu ICESin suunnittelu- ja päätöksentekoprosesseihin, vaikka ne luovat perustan kalastusta koskeville lausunnoille ja kalakantojen arvioinnille. 4.2.4 Muita kuin EU:n vesiä koskevien lausuntojen antaminen Muilla kuin Koillis-Atlantin alueilla kalastuslausunnot annetaan yleensä samanlaista menettelyä noudattaen: tieteellisen arviot ja lausunnot laaditaan siten, että kansallisten laboratorioiden tutkijat osallistuvat alueellisten kalastusjärjestöjen (NAFO, ICCAT, CCAMLR, GFCM) tarkoitusta varten perustamien työryhmien työskentelyyn(7) ICESiin verrattuna on kuitenkin kaksi eroa. Ensinnäkin näillä muilla foorumeilla kalastuslausunnot antavat kalastuksenhoidosta vastaavat järjestöt. Toiseksi, yhteisön ja sen jäsenvaltioiden välisen toimivallan jaon mukaisesti yhteisö on järjestöjen jäsen, vaikka joissakin tapauksissa ja erityisesti silloin, kun on kyse jaetusta toimivallasta, myös jäsenvaltiot voivat olla jäseniä. Kalastusta kolmansien maiden vesillä koskevien lausuntojen osalta yhteisö tukeutuu mahdollisuuksien mukaan alueellisissa kalastusjärjestöissä laadittuihin arviointeihin. Usein tällaista tietoa ei kuitenkaan ole käytettävissä, ja komission on turvauduttava joko STECF:n asiantuntemukseen, yksittäisiin asiantuntijoihin tai komission omaan asiantuntemukseen. 4.2.5 Tieteellis-teknis-taloudellisen kalastuskomitean (STECF) antamat lausunnot STECF on kalastuksen tieteellisiä, teknisiä ja taloudellisia kysymyksiä koskevia lausuntoja komissiolle antamaan perustettu elin. Se käyttää suurelta osin samaa asiantuntemusta kuin ICESkin: kansallisten kalantutkimuslaboratorioiden henkilökuntaa. Komitea antaa raporttinsa komissiolle, joka nimittää sen jäsenet erittäin ammattitaitoisten tieteen, teknologian ja talouden alojen edustajista. STECF:n jäsenet ovat tavallisesti valtion virastojen palveluksessa, toisinaan he tulevat akateemisista piireistä. STECF:n työ muodostuu lähinnä tutkimusten ja katsausten kirjoittamisesta sekä aiemmin tehtyjen tutkimusten (usein ICESin tekemien) koostamisesta. STECF itse tuottaa vain vähän alkuperäistutkimusta. Komissio on kuitenkin lukuisia kertoja perustanut STEFC:n alaisuudessa kokoontuvia alaryhmiä. Tällaisen ryhmän jäsenet eivät useinkaan ole STECF:n jäseniä, ja toisinaan niissä on ollut mukana myös Norjan edustajia. Nämä ryhmät tekevät innovatiivista työtä, tavallisesti komission erityispyyntöjä koskevina toimeksiantona. STECF tarkastaa ryhmien työn. Monissa tapauksissa STECF:n jäsenet, erityisesti biologit ja pyydystekniikan asiantuntijat, ovat myös ICESin työ- ja muiden ryhmien jäseniä. STECF ei sen vuoksi voi olla täysin ICESin järjestelmästä riippumaton elin, ja osallistuminen STECF:n työskentelyyn merkitsee sen jäsenille lisääntynyttä työmäärää ja toisinaan moneen kertaan tehtävää työtä. Siitä huolimatta jäsenvaltiot usein pyytävät STECF:ää tarkastamaan ICESin työtä, erityisesti kun arvioitava aihe on kiistanalainen. STECF on ainoa taho, joka toimittaa komissiolle säännöllisesti talouslausuntoja. Toistaiseksi STECF:n merkittävin panos tällä alalla on peräisin EU:n kalastusalan taloudellista arviointia koskevasta tutkimushankkeesta, jonka rahoitustuki jatkuu vain vuoden 2004 loppuun. Tämän arvokkaan taloudellisen työvälineen edelleen kehittämiseksi on löydettävä jokin keino. Yhteisön varoja käytetään ainoastaan STECF:n jäsenten kokouksiin osallistumista koskevien matka- ja päivärahojen maksamiseen. Tämän ajan jäsenet ovat edelleen omien laitostensa palveluksessa mutta eivät käytettävissä. Tällä järjestelyllä estetään STECF:n työn laajeneminen yli sen suhteellisen matalan tason, jonka jäsenvaltioiden kalantutkimuslaitokset hyväntahtoisesti sietävät. Aina STECF:n ei ole ollut mahdollista saada työtänsä valmiiksi ajoissa, eikä se voi mennä tämän pidemmälle pelkästään näiden laitosten hyvän tahdon varassa. 4.2.6 Tapauskohtaiset asiantuntijatapaamiset Komissio kutsuu toisinaan koolle tapauskohtaisia tutkijatapaamisia erityiskysymyksiä ratkomaan. Tällaisia tapaamisia on järjestetty esimerkiksi silloin, kun on ollut tarpeen sopia yhteisistä hoitotoimenpiteistä Norjan kanssa. Alueelliset kalastusjärjestöt, kuten IBSFC ja NEAFC, ovat myös järjestäneet vastaavia tapaamisia. Ne eivät ole paras mahdollinen menettely toistuvien kysymysten tai tavanomaisten arviointien käsittelyyn. Lisäksi nekin kuluttavat kansallisten kalantutkimuslaboratorioiden voimavaroja. 4.2.7 Synergian aikaan saaminen yhteisön tutkimuspolitiikan kanssa Yhteisön kalastuspolitiikka hyötyy keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä yhteisön puiteohjelmassa toteutettavasta tutkimuksesta. Eurooppalaista tutkimusaluetta koskevan aloitteen yhteydessä pyritään siihen, että yhteisön puiteohjelmassa tehtävä tutkimus vastaisi paremmin yhteisöpolitiikkojen ja myös kalastuspolitiikan tarpeita. Tavoitteena on varmistaa tutkimustarpeiden parempi tärkeysjärjestys ja luoda lisää johdonmukaisuutta ja synergiaa jäsenvaltioiden ja yhteisön tutkimustoiminnan välille. Nämä parannukset ovat täysin tämän tiedonannon tavoitteiden mukaisia, ja ne auttavat tavoitteiden saavuttamisessa. 4.3 Komission tieteellinen asiantuntemus Kun avoimella kilpailulla valittujen ehdokkaiden varallaololuetteloa ei ole, komission rekrytointimenettelyt yleensä estävät tieteellisen henkilöstön ottamisen vakinaiseen palvelukseen. Näin ollen kalastuksen pääosaston sisäinen asiantuntemus on nykyisin hoidettu joko kansallisten asiantuntijoiden tilapäisellä siirrolla (huhtikuussa 2002 näitä oli kaksi) tai väliaikaisilla työsopimuksilla (huhtikuussa 2002 näitä oli seitsemän). Tämä komission yksiköiden asiantuntijoiden määrä on riittämätön koko yhteisön kalastuksenhoidon tarpeisiin, ja monissa kalastuksenhoitoa koskevissa ehdotuksissa ja päätöksissä onkin sen vuoksi ollut puutteita ja niiden tekeminen on viivästynyt. 4.4 Tiivistelmä ongelmista ja mahdolliset parannustoimenpiteet Seuraavat keskeiset ongelmat nousivat esiin edellä olevissa jaksoissa: - Tieteellisten lausuntojen tarve kasvaa jatkuvasti, ja se ruuhkauttaa lausunnonantojärjestelmät - olipa kyseessä ICES, STECF tai jokin muu järjestö - jotka ovat riippuvaisia kansallisten kalantutkimuslaboratorioiden jo vanhastaan ylikuormitetusta työvoimasta. - Yhteisön (joka on lausuntojen käyttäjä) ja kansallisten kalantutkimuslaboratorioiden (joissa on asiantuntemus) tärkeysjärjestykset eivät välttämättä ole samat. Niiden välillä onkin todellisuudessa vain epäsuoria yhteyksiä. - Tieteellisen asiantuntemuksen käyttö on muuttumassa yhä enemmän kalantutkimuslaboratorioiden ja niitä rahoittavien elinten välisiin virallisiin sopimusjärjestelyihin pohjautuvaksi. Näistä järjestelyistä olisi löydettävä paikka myös yhteisön tarvitsemille lausunnoille. - Toisin kuin jäsenvaltioilla komissiolla on hyvin vähän tieteellistä ja teknistä asiantuntemusta käytössään. - Tarve kehittää kokonaisvaltaisia ja yhtenäisiä lausuntoja, joissa otetaan huomioon niin ekosysteemejä kuin ympäristöä sekä sosiaalisia ja taloudellisiakin kysymyksiä koskevat näkökohdat, edellyttää voimavarojen lisäämistä verrattuna tähänastiseen käytäntöön, jolloin on käsitelty vain kalastukseen perinteisesti liittyviä näkökohtia. - Enemmän ja parempia tieteellisiä lausuntoja voidaan saada vain lisäämällä tutkimushenkilöstöä ja tukemalla uutta luovaa tieteellistä tutkimusta. Komissio katsoo, että nykyistä tilannetta voidaan parantaa kahdella tavalla: Ensiksi lausunnonantomenettely on organisoitava uudelleen niin, että se toimii tehokkaammin ja vastaa paremmin tarpeita. Sen saavuttamiseksi on parannettava yhteyksiä tutkijoiden ja kalastusalan toimijoiden välillä ja koordinoitava paremmin yhteisön kalastusalan tutkimusta erityisesti osoittamalla ensisijaiset tehtävät ja tarpeet ja kohdentamalla vähäiset henkilöresurssit niihin. Samanaikaisesti on ryhdyttävä käyttämään työskentelymenetelmiä, jotka vastaavat nykyistä paremmin kalastuksenhoidon tarpeita. Toiseksi on lisättävä voimavaroja, jotta saataisiin parempia tieteellisiä lausuntoja lyhyemmässä ajassa. Siihen tarvitaan laajempien ja luotettavampien tietojen keräämistä sekä lisää palvelukseen otettavia asiantuntijoita analysoimaan näitä tietoja ja laatimaan lausuntoja. Lyhyellä aikavälillä saattaa olla mahdollista rakentaa toiminta olemassa olevien institutionaalisten rakenteiden varaan, mutta pitkällä aikavälillä on kehitettävä uusia rakenteita, joissa voimavaroja ja velvoitteita koskevat vastuu- ja omistusoikeuskysymykset on selkeästi määritelty. 5. LAUSUNNONANTOMENETTELYN PAREMPI ORGANISOINTI Tieteellisten lausuntojen antamismenettely on organisoitava paremmin, jotta se vastaisi kalastushallinnon tarpeita. Seuraavassa jaksossa tarkastellaan nykyisen järjestelmän muuttamisella saavutettavia etuja. 5.1 Kalastusalan ammattilaisten tietämyksen huomioon ottaminen Komissio antaa suuren arvon kalastusalan ammattilaisten tietämykselle ja käytännön kokemukselle ja pyrkii saamaan käyttöönsä kokeneiden toimijoiden teknisen asiantuntemuksen alueellisten neuvoa-antavien komiteoiden kautta. Näillä komiteoilla tulisi olla merkittävä avustava rooli tieteellisten lausuntojen antamismenettelyssä; ne voivat antaa lisätietoja kalastustoiminnasta ja kalakannoista sekä alueista, joilla tilanne on erityisen huolestuttava. Komissio haluaa kannustaa kalastusalaa toimittamaan asiaankuuluvat tiedot suoraan tieteellisille organisaatioille ja osallistumaan tieteelliseen ja tietojen keruuta koskevaan yhteistyöhön. Tätä tulisi soveltaa myös niihin tietoihin, joita tarvitaan EU:n kalastuslaivastojen taloudellisen tuloksen arvioimiseen. Kalastusala voisi lisäksi auttaa ehdottamalla tutkimusaiheita ja lausuntokohteita. Tähän liittyen voitaisiin kehittää seuraavia toimintoja: - tutkijoiden ja kalastusalan ammattilaisten välisiä alakohtaisia tai alueellisen tason neuvotteluita, erityisesti komission jo aiemmin esittämissä alueellisissa neuvoa-antavissa komiteoissa, - ulkopuolisen tahon tekemä kalastusalaa koskevien arviointien tarkastus, - osallistuminen monivuotisten hoitosuunnitelmien sekä TACien ja pyyntiponnistusjärjestelmien vahvistamista koskevien sääntöjen laatimiseen. 5.2 Kalastusta koskevan tutkimuksen ja lausunnonantomenettelyn koordinoinnin parantaminen Yhteisön tieteellisen toiminnan koordinoimisen paremmin kalastuksenhoidon tarpeita vastaavaksi pitäisi auttaa luomaan tieteellinen lausunnonantojärjestelmä, joka vastaa paremmin noita tarpeita. Tämän pitäisi lisätä tehokkuutta ja auttaa siten vähentämään työmäärää. Komissio katsoo, että tehokkuutta voidaan parantaa myös koordinoimalla paremmin yhteisön osallistumista ICESin työskentelyyn sellaisissa kysymyksissä, jotka ovat merkityksellisiä yhteisen kalastuspolitiikan toiminnan kannalta. Komissio ehdottaa erityisesti seuraavia toimia: - olisi luotava säännöllinen koordinointi komission yksikköjen, kansallisten kalastusalan hallintoviranomaisten ja jäsenvaltioiden kalantutkimuslaitosten johtajien välille kalastuksenhoidon ensisijaisten tarpeiden selvittämiseksi sekä näiden tarpeiden käsittelemiseen käytettävien resurssien koordinoimiseksi ja sitomiseksi ennen ICESin kautta annettavaa panosta, - olisi järjestettävä yhteisön ICESissä toimiville edustajille ja muille alueellisille tieteellisille elimille yhteisiä koordinointikokouksia yhteisön vastuulle kuuluvista asioista, - olisi harkittava yhteisön täysjäsenyyttä kaikissa kalastusalan lausuntojen kannalta merkityksellisissä järjestöissä, ICES mukaan luettuna. Kokonaisuutena alueellisten kalastusjärjestöjen osalta on tärkeää koordinoida yhteisön tieteellinen panos hyvin, jotta työskentely tehostuu ja jotta tuloksena on selkeä ja yhteisymmärryksessä annettu lausunto. Komissio on hoitanut koordinaattorin tehtäviä monissa alueellisissa kalastusjärjestöissä, ja sen olisi siinä tehtävässä myös jatkettava. Koska komissio on pääasiallinen lausuntojen täytäntöönpanosta vastaava elin, sen olisi lisäksi saatava yksityiskohtaiset tiedot lausuntojen taustalla olevista olennaisista kysymyksistä. Alueelliset kalastusjärjestöt muodostavat merentutkimuksen koordinoinnin ja suunnittelun keskeisen foorumin alueellisella ja kansainvälisellä tasolla. Yhteisön osalta jäsenvaltioiden tutkimusohjelmien koordinoinnista ja osarahoituksesta yhteisön talousarviosta säädetään puiteohjelmissa. 5.3 Tieteellisten tehtävien tärkeysjärjestys Tieteellisten lausuntojen antaminen voisi olla tehokkaampaa, jos voimavarat keskitettäisiin kalastuksenhoidon kannalta tärkeimpiin kysymyksiin, vaikka siihen liittyykin riski, että tutkimusta suunnattaisiin alakohtaisista eduista johtuen tuottamattomille aloille. Järjestelmään kohdistuvia vaatimuksia vähentäviä toimenpiteitä voisivat olla: - tutkimuksen ja tietojen keruun lisääminen siellä, missä riskit ovat suuret, ja vähentäminen siellä, missä riskitkin ovat vähäisempiä, - yksinkertaistettujen lausunnonantomenettelyjen käyttäminen niissä tapauksissa, joissa on jo sovittu monivuotisista hoitosuunnitelmista, - lausuntojen antaminen harvemmin niissä tapauksissa, joissa kannan koon vuosittaisten muutosten mittaaminen on vaikeata, kuten nykyisinkin tehdään keisarihummerin osalta (tätä menettelyä on syytä soveltaa ainoastaan sellaisiin tapauksiin, joissa kannan koko on suhteellisen vakaa arviointien tarkkuuteen verrattuna), - menettelyjen ja menetelmien kehittäminen kalastuksenhoitoa koskevien kiireellisten kysymysten ratkaisemiseksi silloin, kun ne nousevat esiin. Silloin, kun kalastus on kestävää ja pyyntiponnistus hyvin mitoitettu käytettävissä oleviin kalastusmahdollisuuksiin, kalastuksenhoitoa koskevien lausuntojen pyytämistä voitaisiin vähentää. Tähän pääsemiseksi yhteinen kalastuspolitiikka tarjoaa muun muassa seuraavat keinot: - monivuotiset hoitosuunnitelmat ja niihin liittyvät pitkän aikavälin ennaltavarautumisstrategiat, - pyyntiponnistuksen säätelyjärjestelmät, - laivastokapasiteetin säätely, joka on tasapainossa hyödynnettävien kantojen tuottomahdollisuuksien kanssa. Vaikka järjestelmään kohdistuvia vaatimuksia onkin mahdollista jonkin verran vähentää, tieteellisten lausuntojen kokonaistarve todennäköisesti kuitenkin kasvaa jatkuvasti. Se ei johdu yksinomaan tarpeesta perustaa kalastuksenhoitopäätökset tieteellisille lausunnoille vaan myös siitä, että tieteellistä perustaa on laajennettava koskemaan myös ympäristöllisiä, taloudellisia ja sosiaalisia näkökohtia. Kansanterveyskysymykset samoin kuin ekosysteemejä ja laivastoja koskevat toimenpiteet lisäävät nekin osaltaan kalastuksen seuranta- ja lausunnonantojärjestelmiin kohdistuvaa kysyntää. 5.4 Tieteellisen neuvonantajan ja hallintoviranomaisen roolit selvemmiksi Tieteellisten lausuntojen ongelmana on usein, että tutkijan ja hallintoviranomaisen työnjako on joskus epäselvä. Jotkut tieteelliset lausunnot saattavat perustua hallintoviranomaisen vastuulle kuuluville poliittisia tavoitteita koskeville oletuksille, mistä johtuen lausunto saattaa olla kyseenalainen. Siksi on tärkeätä, että lausuntopyyntö muotoillaan siten, ettei se jätä epäselväksi, mitä oletuksia tutkijoita pyydetään tekemään. On ainakin kaksi mahdollista menettelytapaa. Ensimmäinen on, että hallintoviranomainen esittää selvästi omat tavoitteensa ja velvoittaa tutkijoita ottamaan niiden asettamat rajoitukset huomioon. Yhteisö voisi noudattaa tätä menettelyä, kun sovitaan monivuotisista hoitosuunnitelmista, joiden tavoitteet asetetaan sellaisina määreinä kuin esimerkiksi biomassa, kalastuskuolevuus, tuoton tai saaliin vakaus. Toinen tapa on, että hallintoviranomainen pyytää lausuntoa eri vaihtoehdoista ennen kuin hän päättää, minkä valitsee. Tällaisissa tapauksissa lausunnonantajien tehtävänä on selvittää annettujen vaihtoehtojen taustalla olevat oletukset ja esittää noudatettavat vaihtoehtoiset strategiat. Poliittisia tavoitteita koskevien oletusten olisi oltava selkeämpiä, olipa kyse yhteisön pyytämistä tieteellisistä lausunnoista tai tutkimuslaitosten omaehtoisesti antamista lausunnoista. Kummassakin tapauksessa kalastusalan edustajien ja muiden asianomaisten olisi osallistuttava hallintoviranomaisten pyyntöjen muotoiluun, kuten kohdassa 5.1 todettiin. 5.5 Joustavampi institutionaalinen kehys Kalastusalan hallintoviranomaiset ovat alkaneet huolestua tieteellisiä lausuntoja koskevien pyyntöjen pitkistä vastausajoista. Kiireellisten kysymysten hoitamiseksi tarvitaan nopeutettua menettelyä, jolla vastaukset voidaan saada ilman viivytystä. Menettelyyn voisi kuulua nopea tilapäisryhmien perustaminen erityisongelmia ratkomaan - tarvittaessa lisärahoitusta käyttäen. Alueellisilla tiedejärjestöillä ei nykyisellään ole hyviä valmiuksia tällaisten pikalausuntojen antamiseen. Keskeinen rajoittava tekijä on, että ylimääräisiä tutkimusresursseja tällaisten kysymysten käsittelemiseksi ei ole: tutkimusten tärkeysjärjestys on lyöty lukkoon jo pitkäksi ajaksi eteenpäin, eikä sitä ole helppo muuttaa. Komissiolle lausuntojen saaminen nopeasti on kuitenkin tärkeää. Pelkkä järjestelmän uudelleenorganisoiminen ei kuitenkaan riitä sekä nostamaan lausuntojen laatua ja lisäämään niiden laajuutta että takaamaan niiden nopeaa antamista. 6. LISÄÄ RESURSSEJA Vaikka tieteellinen toiminta voitaisiinkin organisoida paremmin ja keskittää se kalastuksenhoitoa koskeviin ongelmiin, kansalliset laboratoriot eivät pysty budjettirajoitustensa ja muiden sitoumustensa vuoksi tuottamaan tarvittavaa määrää lausuntoja. Yhteisön on etsittävä keinoja, joilla tukea paremmin tieteellistä toimintaa. 6.1 Tietojen keruun ja saalistilastojen parantaminen Eräiden kalastusten purettujen saaliiden laajamittainen väärin ilmoittaminen aiheuttaa vakavia ongelmia tieteellisten lausuntojen antamiselle. Sen vuoksi ja myös kiintiöiden hallinnon tarpeita ajatellen purettuja saaliita koskevien tietojen täsmällisyyttä on parannettava. Ennen kuin siihen päästään, tutkijoiden olisi tarkasteltava näitä tietoja kriittisin silmin. Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1543/2000 vahvistetun yhteisön kehyksen yhteisen kalastuspolitiikan toteuttamista varten tarvittavien tietojen keruulle ja hallinnalle odotetaan nostavan huomattavasti kalastuksesta riippumattomien biologisten ja taloudellisten tietojen laatua ja parantavan merkittävällä tavalla tieteellisiä lausuntoja. Tulevaisuudessa pitäisi olla mahdollista yhdistää asetuksen (EY) N:o 1543/2000 mukaisesti kerättävät tiedot meriympäristön tilaa ja siihen kohdistuvia paineita koskevien tietojen keräämisestä annettavan yhteisön tulevan puiteasetuksen mukaisesti kerättävien tietojen kanssa. Tähän tarvitaan tietojen keruuta koskevien eri aloitteiden koordinoimista niin, että saadaan muodostettua yhteinen tietoinfrastruktuuri, jonka avulla voidaan poistaa esteet julkisen rahoituksen turvin kerättyihin tietoihin pääsyltä ja niiden käyttämiseltä arviointien tekemiseen sekä tieteellisten ja teknisten lausuntojen antamiseen. Koordinointi voisi tapahtua komission tiedonannossa "Kohti meriympäristön suojelua ja säilyttämistä koskevaa strategiaa" tarkoitetun yhteisen seuranta- ja arviointistrategian puitteissa. On kuitenkin epätodennäköistä, että nämä ohjelmat vaikuttaisivat merkittävästi saalistilastojen laatuun ja luotettavuuteen, koska nämä tiedot kerätään valvontatarkoituksiin suunniteltujen eri järjestelmien kautta. Tähän kysymykseen olisi tartuttava kiireesti osana YKP:n uudistusta, koska yleisesti ollaan sitä mieltä, että tieteelliset lausunnot ovat väistämättä virheellisiä, koska niissä esitetyt arviot perustuvat virallisiin tilastoihin, joita pidetään yleisesti epäluotettavina. Komissio on ehdotuksessaan uudeksi puiteasetukseksi ehdottanut toimenpiteitä kansallisten saalistilastotietojen laadunvalvonnan parantamiseksi. 6.2 Tieteellisen perustan vahvistaminen ja keskittyminen kalastuksenhoidon ongelmien hoitamiseen Ongelman ydin on siinä, että tutkijoita ei yksinkertaisesti ole tarpeeksi kaikkien yhteisön yhteisen kalastuspolitiikan toteuttamiseen tarvitsemien analyysien tekemiseen ja lausuntojen antamiseen. On lisättävä kalastusta koskevan tieteellisen tutkimustoiminnan kokonaisresursseja ja varmistettava, että yhteisön käyttämälle neuvonantajajärjestelmälle osoitetaan pitkällä aikavälillä sen tarvitsemat resurssit. Kalastusta koskevalle tieteelliselle tutkimukselle ja lausunnonantojärjestelmälle on taattava parempi rahoitus ja sen lisäksi on kehitettävä hallinnollisia rakenteita, jotka ottavat huomioon sen, että yhteisö on kalastusta koskevien tutkimusten ja lausuntojen pääasiallinen käyttäjä, jonka resursseja koskevat vaatimukset ovat oikeutettuja. 6.2.1 Kalastusta koskevien lausuntojen laatimista koskevat keskeiset vaatimukset On olennaista, että komissiolle lausuntoja antavat tutkijat ovat asiantuntevia, hyvämaineisia ja selkeästi poliittisesti riippumattomia. Tämä merkitsee seuraavaa: Asiantuntevia: Neuvoa-antavien tieteellisten elinten jäsenillä tulisi olla läheiset yhteydet ryhmiin, joiden vastuulla on tietojen vastaanottaminen ja analysoiminen. Heidän olisi kuuluttava kansainvälisiin tietojen analysoinnista vastaaviin organisaatioihin ja osallistuttava työryhmien istuntoihin. Tutkijat antavat panoksensa tieteelliseen tutkimukseen ja laativat lausuntoja kansallisille hallintoviranomaisille. Periaatteessa ei pitäisi olla estettä sille, että komission rahoittamat tutkijat työskentelevät esimerkiksi ICESille ja toimivat myös komission yksikköjen asiantuntijoina. Hyvämaineisia: Tutkijat saavuttavat asemansa kalastukseen liittyvien ongelmien ratkaisua koskevan itsenäisen tutkimustyönsä kautta. Neuvoa-antavien tieteellisten elinten jäsenet olisi valittava heidän aiempien ansioidensa perusteella, ja heille tulisi taata riittävät mahdollisuudet osallistua jatkuvasti tieteelliseen tutkimustyöhön. Selkeästi poliittisesti riippumattomia: Kansallisten kalantutkimuslaboratorioiden kansallisissa hallintoelimissä toimiviin asiantuntijoihin ei yleensä kohdistu hallinnollisia tai poliittisia paineita. Mikäli näin ei ole, asiantuntijat menettävät nopeasti uskottavuutensa ja vaikutusmahdollisuutensa. 6.2.2 Parannustoimenpiteitä Komissio on tullut siihen tulokseen, että kalastusta koskevan tieteellisen tutkimuksen ja lausunnonantojärjestelmän kehittäminen edellyttää lisähenkilöstön palkkaamista näihin tehtäviin. Komissio harkitsee vielä eri vaihtoehtoja tällaisen lisähenkilöstön palkkaamiseksi. Tarjolla on kaksi päävaihtoehtoa: - kansallisille laboratorioille maksetaan niiden henkilökunnan STECF:lle tekemästä työstä, jotta ne pystyisivät kasvattamaan tieteellistä henkilökuntaansa, - tehdään lyhytkestoisia työsopimuksia asiantuntijoille joillakin erityisaloilla, joilla lausuntoja tarvitaan nopeasti. Yhteisön talousarvioon sisältyy näihin toimiin tarkoitettu 2,3 miljoonan euron talousarviomääräraha vuodelle 2003. Komissio käyttää määrärahan alan pilottitoimien jatkamiseen. Niistä saamiensa kokemusten ja asianomaisia osapuolia sekä jäsenvaltioita kuultuaan komissio ehdottaa myöhemmin tänä vuonna yksityiskohtaisia menetelmiä siitä, miten rahoitustukea olisi käytettävä tieteellisten lausuntojen parantamiseksi vuosina 2004-2006. 6.2.3 Suoritettavat tehtävät Lisäresursseja on tarkoitus käyttää ensisijaisesti seuraaviin kohteisiin: - kiireellisten tapauskohtaisten tutkimusten tekeminen, - tekninen tuki säilyttämistä koskevien asetusten valmisteluun, - STECF:n kokousten ja alaryhmien raporttien valmistelu, - tekninen tuki kolmansien osapuolien kanssa neuvoteltaessa, - tieteellisen ja teknisen vuoropuhelun parantaminen kalastusalan ja muiden asianomaisten alojen välillä, - osallistuminen tieteelliseen toimintaan, - tieteellisten raporttien arviointi, - tutkimus- ja kehityshankkeiden suunnittelu ja tukeminen. 7. PITKÄN AIKAVÄLIN TOIMET Edellä kohdassa 6 ehdotetut lyhyen aikavälin parannukset eivät riitä lähestulkoonkaan yhteisön vastuulla toimivan tieteelliseen tutkimukseen perustuvan kalastuksenhoitojärjestelmän luomiseen. Selvimpiä puutteita ja ongelma-alueita ovat seuraavat: - kalastuksen pääosastossa työskentelevien asiantuntijoiden tehokkuus saattaisi kärsiä siitä, että heidän olisi vaikeata jatkaa aktiivista osallistumista tieteelliseen työskentelyyn, - lyhytkestoiset työsopimukset eivät ehkä lisää asiantuntijaresursseja (komission osoittamia lisäresursseja käytettäisiin mitä suurimmalla todennäköisyydellä korvaamaan olemassa olevia resursseja pikemmin kuin niiden lisänä), - joidenkin jäsenvaltioiden kohdalla yhteisön suorat maksut kansallisille kalantutkimuslaboratorioille jonkin erityisen tutkimusalueen tukemiseksi eivät ole institutionaalisista syistä mahdollisia, - parhaat asiantuntijat ovat tavallisesti varattuja pitkälle etukäteen, eikä heitä voida käyttää tapauskohtaisiin tutkimuksiin lyhyellä varoitusajalla, - lyhytkestoisten sopimusten tekeminen jäsenvaltioiden tutkijoiden kanssa, jotta nämä toimisivat komission neuvonantajina yhteisön hyväksi, voi toisinaan saattaa tällaiset tutkijat eturistiriitatilanteeseen. Tarvitaan perusteellisempia muutoksia. Yhteisön olisi syytä ryhtyä tutkimaan vaihtoehtoja, vaikka muutosten valmistelu viekin aikaa. Saattaa olla, ettei näitä vaihtoehtoja ole mahdollista panna täytäntöön nykyisten rahoitusnäkymien aikana. Komissio katsoo, että yhteisen kalastuspolitiikan tieteellinen ja tekninen tuki edellyttää pitkällä aikavälillä vakaata institutionaalista rakennetta. Komissio on tutkinut erilaisia vaihtoehtoisia malleja ja ehdottaa, että niistä kaksi otettaisiin keskusteltaviksi poliittisella tasolla. Ensimmäinen on ICESin roolin vahvistaminen niin, että sen tehtäväksi tulisi yhteisön kannalta erityisen tärkeiden lausuntojen antaminen, sen normaalin maantieteellisen toimialueen ulkopuoliset kalastuskysymykset mukaan luettuina. Toinen on yhteisön oman analyysi- ja lausunnonantokapasiteetin kehittäminen. 7.1 Laajempi rooli ICESille ICES voisi laajentaa rooliaan niin, että se toimisi yhteisön neuvonantajavirastona kaikissa kalastuksenhoitotoimia koskevissa kysymyksissä eikä vain osassa niistä. Tämä voisi tarjota helpomman institutionaalisen keinon resurssitilanteen parantamiseksi kuin kokonaan uuden viraston luominen. Pääasialliset erot nykymenettelyyn verrattuna olisivat: - ICESillä olisi suoraan käytössään kalastusalan asiantuntijajoukko, jonka vastuulle kuuluisi suurin osa kohdassa 6.2.3 luetelluista tehtävistä, ja jäsenvaltioiden asiantuntijat avustaisivat sitä tarpeen mukaan, - ICESiä pyydettäisiin antamaan lausuntoja nykyistä laajemmalta alalta, jolloin se saisi muun muassa enemmän teknisiä toimenpiteitä, kuten kalastuskieltoalueita ja pyydysrajoituksia, koskevia arviointi- ja lausunnonantotehtäviä; se voisi myös kehittää nopeutetun menettelyn lausuntojen antamiselle. Voidakseen kattaa koko yhteisön kalastusalan tarpeet ICESin olisi laajennettava vastuualuettaan niin, että siihen kuuluisi myös joitakin ICESin kalastusalueen ulkopuolisia kalastuskysymyksiä. Tähän vaihtoehtoon sisältyy eräitä heikkouksia: - komission ja jäsenvaltioiden olisi koordinoitava ja valvottava lausunnonantomenettelyä tiiviimmin, - ICESissä on merkittäviä Euroopan yhteisöön kuulumattomia jäseniä, minkä vuoksi ICESin resurssien sisäisestä jakamisesta voisi olla vaikea sopia, - ICES ei ehkä suostuisi ottamaan itselleen vastuuta ICESalueen ulkopuolella, kuten Välimerellä, missä eräät EU:n jäsenvaltiot, joiden etuja asia koskee, eivät ole ICESin jäseniä, - kestäisi aikansa ennen kuin ICES saisi kehitettyä tarvittavan asiantuntemuksen ja vakiinnutettua uskottavuutensa oman alueensa ulkopuolisissa kalastusasioissa, - "yhteisön hyväksi toimivan ICESin" ja muiden tieteellisten elinten, kuten GFCM:n ja NAFOn tieteellisten komiteoiden välinen roolijako edellyttäisi huolellista tehtävien määrittelyä. Tässä järjestelmässä STECF:n toiminta-alue kutistuisi kahteen pääalueeseen: taloutta koskevien lausuntojen ja tietojen tuottamiseen sekä ICESin toimien seurantaan ja valvontaan. Myös Välimerta koskevat kysymykset voi olla syytä säilyttää STECF:llä. 7.2 Vaihtoehtoisia yhteisöratkaisuja Yksi mahdollisuus olisi lisätä käytettävissä olevia tieteellisiä resursseja perustamalla uusi tieteellinen elin, jonka pääasiallisena vastuualueena olisi sellaisen tieteellisen tiedon tuottaminen, jota komissio tarvitsee voidakseen olla varma, että sen ehdotukset ja neuvottelut ovat kestävällä pohjalla. Tällaiselle laitokselle on olemassa erilaisia institutionaalisia malleja, kuten johonkin tiettyyn tarkoitukseen perustettu Euroopan virasto, komission toimisto tai Yhteisen tutkimuskeskuksen tekninen yksikkö (komission linja). Tällainen laitos takaisi tieteellisten lausuntojen riippumattomuuden, antaisi teknisiä lausuntoja yhteisölle sen kalastuspolitiikan suunnittelun tueksi, toimisi yhteisön talousarviosta osoitettavilla varoilla ja mahdollistaisi pitkällä aikavälillä lisähenkilöstön palkkaamisen. Se voisi toimia eräänlaisena STECF:n teknis-tieteellisenä sihteeristönä. Sen ei tarvitsisi olla organisaatioltaan yhdessä paikassa sijaitseva laitos. Sen henkilökunta voisi olla hajautettuna pienissä yksiköissä, jotka sijaitsisivat lähellä (tai olisivat osa) jäsenvaltioiden kansallisia laboratorioita. Välivaihtoehtona voisi olla yhteisen kiinnostuksen kohteena olevien merialueiden alueellisten keskusten verkoston perustaminen. Komissio katsoo näiden vaihtoehtojen kaipaavan kalastusalan edustajien ja jäsenvaltioiden kesken käytävää laajempaa keskustelua. Komissio ryhtyy valmistelemaan edellytyksiä tällaiselle keskustelulle samanaikaisesti, kun lyhyen aikavälin toimenpiteitä aletaan toteuttaa. 8. PÄÄTELMÄT Yhteisön kalastushallinnosta vastaavien viranomaisten tarvitsemien lausuntojen antamiseen on käytettävissä liian vähän tieteellisiä asiantuntijoita. Lähitulevaisuudessa kalastusalan lausunnoissa joudutaan vastaamaan uusiin, ekosysteemiä sekä sosiaalisia ja taloudellisia kysymyksiä koskeviin haasteisiin. Tehokkuutta voidaan jossakin määrin nostaa parantamalla tieteellisen toiminnan koordinointia ja kohdentamalla toimet selkeämmin kalastuksenhoidon tarpeiden mukaisesti. Komissio pyrkii tähän erityisesti kalastusalan tieteellistä tutkimusta ja lausunnonantomenettelyä koskevan yhteisön osuuden koordinointia ja suunnittelua parantamalla, mutta se ei vielä riitä järjestelmän nykyisten heikkouksien korjaamiseen. Lisätoimenpiteenä komissio ehdottaa tuen lisäämistä nykyisen järjestelmän mukaisille rakenteille, erityisesti STECF:lle, suorittamalla kansallisille kalantutkimuslaitoksille korvauksen niiden henkilökunnan STECF:ssä tekemästä työstä. Komissio pyrkii myös laatimaan luettelon asiantuntijoista, joiden kanssa voidaan tehdä lyhyellä varoitusajalla sopimuksia lausunnon antamisesta erityiskysymyksistä. Pitkällä aikavälillä komission tavoitteena on saada aikaan keskustelu uusista institutionaalisista järjestelyistä ja rakenteista, joiden avulla kalastusalan tutkimuksen käyttöön saataisiin lisäresursseja ja Euroopan yhteisen kalastuspolitiikan hoitamisen kannalta tärkeää lausunnonantomenettelyä voitaisiin parantaa. Yhteisön tehtävänä on: - luoda luja tieteelliselle tutkimukselle rakentuva perusta yhteiselle kalastuspolitiikalle, - huolehtia siitä, että yhteisön panos kalastusta koskevaan kansainväliseen tutkimukseen on vahva, - luoda hyvät edellytykset sille, että yhteisön tieteellinen asiantuntemus on käytettävissä kalastusta koskevien ongelmien ratkaisemiseen silloin, kun ongelmat nousevat esiin. (1) Komission ehdotus elollisten vesiluonnonvarojen säilyttämisestä ja kestävästä hyödyntämisestä yhteisessä kalastuspolitiikassa annettavaksi neuvoston asetukseksi, jossa vahvistetaan ne edellytykset, joilla säilyttämistoimenpiteet, kalastuskapasiteetin mukauttamistoimenpiteet sekä valvonta ja täytäntöönpanotoimenpiteet voidaan toteuttaa osana yhteistä kalastuspolitiikkaa. KOM(2002) 185 lopullinen. (2) FAO:n konferenssin 31 päivänä lokakuuta 1995 yksimielisesti hyväksymien vastuullisen kalastuksen toimintasääntöjen 12 artiklan 18 kohta. (3) AKT-maiden ministerineuvoston 75:nnen, Punta Canassa (Dominikaanisessa tasavallassa) 27. kesäkuuta 2002 pidetyn istunnon päätös nro 2/LXXV/02. ACP/84/026/02 Rev 2. (4) Neuvoston asetus (EY) N:o 1543/2000, annettu 29 päivänä kesäkuuta 2000, yhteisön puitteista yhteisen kalastuspolitiikan toteuttamista varten tarvittavien tietojen keruulle ja hallinnalle (EYVL L 176, 15.7.2000, s. 1). (5) Report of the 11th meeting of directors of fisheries research organisation of the European Union, 28 May-1 June, 2001, Lysekil, Sweden (Raportti Euroopan unionin kalastusalan tutkimusorganisaatioiden johtajien XI kokouksesta, 28.5.-1.6.2002, Lysekil, Ruotsi). National Board of Fisheries, Sweden. (6) Vuonna 2000 tällaisia pyyntöjä oli kahdeksan, ja ne koskivat Rockallin koljaa, meribassia, syvänmeren lajeja, kylmän veden koralleja, toimenpiteitä kalastuksen vaikutusten vähentämiseksi muihin kuin kohdelajeihin, sardellin pyyntistrategioita, erityisen riskialttiita tilanteita koskevien varoitusten antamista ajoissa sekä toimenpiteitä pienten valaiden saaliiden vähentämiseksi. Vuonna 2001 pyyntöjä oli viidestä lisäaiheesta (jotka liittyivät turskan ja kummeliturskan elvytystoimenpiteisiin, kalastuksen sekaluonteen huomioon ottavaan lausuntoon, arvioinnin vääristymien vaikutuksiin lausuntoon, kampelakalojen monivuotisia TACeja koskevaan lausuntoon ja teollisten sivusaaliiden yliennustamiseen). Viime aikoina keskimääräinen vastausaika on ollut 15 kuukautta. (7) Luoteis-Atlantin kalastusjärjestön (NAFO) tiedeneuvosto, Kansainvälisen Atlantin tonnikalojen suojelukomission (ICCAT) pysyvä tutkimus- ja tilastokomitea (SCRS), Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen säilyttämiskomission (CCAMLR) tutkimuksen koordinointia sekä arvioiden ja lausuntojen laatimista varten perustama tiedeneuvosto ja Välimeren yleisen kalastusneuvoston (GFCM) neuvoa-antava tiedekomitea.