Erityiskertomus nro 12/2001 tietyistä työllisyyden rakennetuista: EAKR:n tukien työllisyysvaikutukset ja ESR:n toimenpiteet pitkäaikaistyöttömyyden torjumiseksi, sekä komission vastaukset



Virallinen lehti nro C 334 , 28/03/2001 s. 0001 - 0048



Erityiskertomus nro 12/2001 tietyistä työllisyyden rakennetuista: EAKR:n tukien työllisyysvaikutukset ja ESR:n toimenpiteet pitkäaikaistyöttömyyden torjumiseksi, sekä komission vastaukset (EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla annetut huomautukset) (2001/C 334/01) SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> LYHENNELUETTELO EAKR Euroopan aluekehitysrahasto ESR Euroopan sosiaalirahasto FDPMI Pk-yritysten kehitysrahasto (Fonds de développement de la petite et moyenne industrie) FSI Erityinen sijoittautumisrahasto (Fonds spécial d'implantation, Ranska) MEANS Rakenteellisten toimien arviointimenetelmät MSIF Merseysiden erityisinvestointirahasto (Merseyside Special Investment Fund, Yhdistynyt kuningaskunta) NAP Kansallinen toimintasuunnitelma Pk-yritykset Pienet ja keskisuuret yritykset RIME Hyvin pienten yritysten tukijärjestelmä TO Toimenpideohjelma YOA Yhtenäinen ohjelma-asiakirja YTK Yhteisön tukikehys TIIVISTELMÄ I. Työllisyyden lisääminen kuuluu Euroopan unionin keskeisiin päämääriin. Tilintarkastustuomioistuin analysoi sekä Euroopan sosiaalirahaston (ESR) että Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) osuutta Euroopan työllisyysstrategiassa. Tilintarkastustuomioistuin tarkasteli myös työllisyyden huomioon ottamista arviointimenetelmien kehittämisessä ja tukien täytäntöönpanossa ohjelmakaudella 1994-1999 sekä erityisesti niiden tuottavien investointien tukien täytäntöönpanossa, jotka saivat EAKR:n osarahoitusta. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa tutkittiin lisäksi pitkäaikaistyöttömille suunnattujen yhteisön tukien täytäntöönpanoa; suurin osa näistä tuista saa osarahoitusta ESR:lta tavoitteiden 1 ja 3 kautta. II. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa havaittiin epäyhdenmukaisuuksia työllisyysstrategian ja ESR:n ja EAKR:n toimien välillä: - Euroopan työllisyysstrategia otettiin käyttöön vuonna 1997, minkä jälkeen ESR:n ohjelmointiaikataulu ei ole sopinut yhteen työllisyysstrategian päätöksentekoaikataulun kanssa. - Työllisyysstrategiassa ovat etusijalla työttömyyttä ehkäisevät toimenpiteet eikä siinä oteta riittävästi huomioon korjaavia toimenpiteitä, jotka ovat tarpeen pitkäaikaistyöttömyyden ja erittäin pitkäaikaisen työttömyyden ongelman ratkaisemiseksi. - Neuvoston vuosittain laatimissa työllisyyssuuntaviivoissa ei mainita lainkaan EAKR:oa, vaikka tämän välineen työllisyysvaikutus on merkittävä. Sama koskee muutamin poikkeuksin jäsenvaltioiden laatimia kansallisia toimintasuunnitelmia (NAP) sekä yhteisiä työllisyyskertomuksia. Koska EAKR on jätetty pois toisin kuin ESR, tietyt synergiamahdollisuudet jäävät hyödyntämättä. - EAKR:n ja ESR:n osarahoitusta saaneiden tukitoimien välillä todettiin koordinoinnin puutetta, jonka tärkeimpänä syynä ovat toisaalta säännösten, organisaatiorakenteiden, tukien haku- ja myöntämismenettelyjen sekä aikataulujen erot ja toisaalta toimijoiden suuri määrä. III. Komission hyvin epämääräisesti työllisyyttä käsittelevien ohjeiden perusteella laadituissa aluekehityssuunnitelmissa, yhteisön tukikehyksissä (YTK), yhtenäisissä ohjelma-asiakirjoissa (YOA) ja toimenpideohjelmissa (TO) on useita heikkouksia. Tavoitteiden 1 ja 3 osalta niin yleisten kuin määrällistenkin tavoitteiden muotoilu on usein epätäsmällistä eikä siinä oteta huomioon kaikkia osatekijöitä (esimerkiksi luotuja tai säilytettyjä työpaikkoja, osa-aika/kokoaikatyöpaikkoja, työn kestoa, täsmällisiä tietoja tietyistä kohderyhmistä). Tavoitteen 2 kauden 1997-1999 yhtenäisissä ohjelma-asiakirjoissa havaittiin jonkin verran parannusta edelliseen ohjelmakauteen verrattuna. EAKR:n rahoittamilla tuottavien investointien tukitoimenpiteillä oli poikkeuksellisesti yksilöityjä työpaikkojen luomiseen liittyviä tavoitteita. Infrastruktuurien tuki, alueen omien mahdollisuuksien kehittämistuki ja inhimillisten voimavarojen kehittämistuet, jotka nielevät yhteensä lähes 75 prosenttia käytettävissä olevista varoista, myönnetään kuitenkin hankkeisiin, joille ei yksilöidä mitään määrällisiä tavoitteita yhteisön tukikehyksissä, yhtenäisissä ohjelma-asiakirjoissa tai toimenpideohjelmissa. IV. Väliarvioinneissa vaikeuksia esiintyi sekä menetelmissä (käytettyjen käsitteiden yhteensopimattomuus ja selkeiden määritelmien puute) että käytännössä (etenkin tarvittavien tietojen puute tai epäluotettavuus) samoin kuin tulosten kokoamisessa yhteen silloin kuin se olisi ollut tarpeellista. Etenkin pitkäaikaistyöttömien osalta näissä kertomuksissa suositeltiin tarkemmin kohdennettua lähestymistapaa. Jälkiarvioinneissa on vaarana törmätä samoihin vaikeuksiin kuin väliarvioinneissakin. V. Päinvastoin kuin komissio esitti suuntaviivoissaan (ks. kohta 31), EAKR:n osarahoitusta saaneiden tukitoimien osalta tehdyissä ohjelmien uudelleensuuntaamisvaiheissa hyödynnettiin työllisyysvaikutusten analyyseja vain poikkeustapauksissa. VI. Komission vuodesta 1996 alkaen tekemien aloitteiden, etenkin MEANS-ohjelman menetelmien(1) järjestelmällisen soveltamisen sekä komission työasiakirjassaan uudelle kaudelle 2000-2006 ehdottamien käsitteiden käyttöönoton, pitäisi kuitenkin parantaa tilannetta selvästi. VII. Tuottaviin investointeihin myönnettyjen tukien osalta todettiin, että: a) Tietyissä tukien myöntämispäätöksissä puhutaan työllisyysnäkökohdan huomioonottamisvelvoitteesta vain epämääräisesti, eikä tälle näkökohdalle aina anneta aiheellista painoarvoa päätettäessä osarahoituksen myöntämisestä. b) Työllisyysehtojen noudattamatta jättämisestä aiheutuviin seuraamuksiin liittyy poikkeuksia, joiden epätarkka muotoilu ei kannusta soveltamaan sääntöjä yhdenmukaisesti. c) Jäsenvaltioiden ponnistukset ja niiden soveltamat järjestelmät nollavaikutusten ja siirtymävaikutusten välttämiseksi ja nettotyöllisyysvaikutusten kasvattamiseksi vaihtelevat huomattavasti. d) Vaikka yhtenäisissä ohjelma-asiakirjoissa ja toimenpideohjelmissa määritellyissä säännöissä ja tarkastetuissa tukijärjestelmissä ei mainita tuen myöntämistä vaikeuksissa oleville yrityksille työpaikkojen säilyttämiseksi tai ei määritellä sitä tarkemmin, tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa kävi ilmi, että tukien "puolustava" merkitys on kaikesta huolimatta varsin huomattava. e) Työllisyyteen liittyvien tukien seurannasta saadut tiedot tallennetaan usein puutteellisesti (ongelmina ovat etenkin virheellinen tai epätäydellinen tallennus ja käytettyjen käsitteiden jättäminen määrittelemättä), niitä hyödynnetään huonosti eikä eri alueiden tietoja ole yhtenäistetty. Samoin tiedot työllisyysvaikutuksista ovat usein epätyydyttäviä, koska näitä tietoja ei vielä voida hankkia seurantajärjestelmien avulla. f) Seurantajärjestelmien tarkastelussa ilmeni, että osarahoitusta saaneiden hankkeiden avulla tosiasiallisesti luotujen tai säilytettyjen työpaikkojen kokonaistilannetta seurataan järjestelmällisesti vain harvoin. Melko usein tietokannoissa onkin tietoja vain arvioidusta työpaikkojen määrästä. g) Tietokannoissa ei useinkaan ole numerotietoja tai niiden sisältämät numerotiedot säilytetyistä työpaikoista on analysoitu huonosti, tai uusia ja säilytettyjä työpaikkoja ei ole eroteltu toisistaan. h) EAKR:n työllisyysvaikutusten arviointi on monimutkaista ja vaarana on jopa arvion vinoutuminen, sillä kansallisen tukijärjestelmän yhteisrahoitusmekanismi mahdollistaa sen, että kansalliset viranomaiset voivat joko hakea tukikelpoiseen hankkeeseen osarahoitusta tai rahoittaa sen kokonaan kansallisista varoista. Lisäksi rakennerahastojen säännöissä sallitaan ongelmallisten toimenpiteiden tai hankkeiden korvaaminen muilla toimilla, jotta varat tulisivat käytetyiksi. i) Vaikka monet jäsenvaltiot ovat vahvistaneet tuille enimmäismäärät luotua työpaikkaa kohti, toiset eivät ole tehneet näin. Lisäksi vahvistetut enimmäismäärät luotua työpaikkaa kohti vaihtelevat jyrkästi (alimmillaan 4882 euroa lainan muodossa maksettuna ja ylimmillään 511292 euroa tuen muodossa maksettuna). j) Valvonta-ajat, joiden tarkoituksena on estää työpaikkojen lopettaminen tuen koko määrän tultua maksetuksi, ovat eri järjestelmissä hyvin eripituisia, sillä niiden pituudesta ei ole säädetty missään asetuksessa. Uudessa rakennerahastoja koskevassa yleisasetuksessa(2) ja alueellisia valtiontukia koskevissa suuntaviivoissa(3) vahvistetaan näiden tukien myöntämisen edellytykseksi se, että investointi ja luodut työpaikat säilytetään tukea saavalla alueella vähintään viisi vuotta. Asetuksen ja suuntaviivojen välillä on kuitenkin epäyhdenmukaisuuksia, koska lähtökohdat vähimmäisajan laskennassa eivät ole samat. VIII. ESR:n pitkäaikaistyöttömyyttä torjuvien toimenpiteiden osalta todettiin, että vaikka EU:n yleinen työttömyystilanne parani viime vuosina, pitkäaikaistyöttömyys ei kehittynyt samaan suuntaan: a) Onnistuneiden kokeilu- ja esittelyhankkeiden hallinto- ja valvontajärjestelmiä koskevia tietoja (muutetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4255/88 6 artikla) ei toimitettu komissiolle ja jäsenvaltioille, mistä seurasi, että ESR:n keskeisiin toimiin ei otettu mukaan samankaltaisia hankkeita. b) Jäsenvaltioissa ESR:n osarahoitusta saaneita pitkäaikaistyöttömien tukitoimenpiteitä toteutettaessa kohderyhmiä ei määritelty selkeästi ja toimenpiteisiin panostettiin vain vähän kansallisissa ja alueellisissa hallinnoissa sekä kansallisissa säännöksissä ja hallintomääräyksissä, mikä aiheutti turhien toimien synnyttämiä kustannuksia (ks. myös EAKR:a koskevat huomautukset kohdassa VII) ja täytäntöönpanon viivytyksiä. IX. Tilintarkastustuomioistuin suosittelee: a) että työllisyysstrategian sekä ESR:n ja EAKR:n välistä yhdenmukaisuutta lisätään; b) että toimintapolitiikan, ohjelmien ja alaohjelmien eri tasoilla määritellään suunnittelun yhteydessä yhdenmukaisia työllisyystavoitteita, jotta toimenpiteiden työllisyysvaikutusten arviointi helpottuisi; c) että komissio huolehtisi siitä, että työllisyysnäkökohdan huomioonottamisvelvoitteelle annettaisiin järjestelmällisesti riittävä painoarvo yhteisrahoitusprosessissa; lisäksi komission olisi otettava huomioon tarve sellaisten toimenpiteiden toteuttamiseksi, joilla ehkäistään nollavaikutukset ja siirtymävaikutukset. JOHDANTO Työllisyyteen ja toimintapolitiikkaan liittyvät ongelmat 1. Lähes kahteenkymmeneen vuoteen Euroopan unionin (EU) keskimääräinen työttömyysaste on tuskin kertaakaan laskenut kahdeksan prosentin alle. Nykyisellään EU:ssa on noin 14 miljoonaa työtöntä. Lisäksi työllisyys on alhaisella tasolla, sillä työikäisestä väestöstä työllisiä on 62,1 prosenttia. Työttömyyden ja työllisyyden maantieteellinen jakautuminen EU:n sisällä on myös huomattavan vinoutunut. Työttömyysaste vaihtelee jäsenvaltioiden välillä 2 prosentista 13,9 prosenttiin eli seitsenkertaisesti, ja alueiden välillä se vaihtelee 2,1 prosentista 28,7 prosenttiin eli 14-kertaisesti. Eri jäsenvaltioiden työllisyysaste vaihtelee 52,3 ja 76,5 prosentin välillä (ks. taulukot 1 ja 2). Useilla EU:n eteläisillä alueilla ja reuna-alueilla sekä lukuisilla entisillä teollisuusalueilla työllisyysaste jää yleisesti alle 50 prosenttiin. 2. Rakenteellisten työllisyysongelmien vakavuus on noussut vähitellen keskeiseksi huolenaiheeksi, ja Eurooppa-neuvoston Essenin kokouksessa (joulukuussa 1994) laadittiin ensimmäistä kertaa yhteiset suuntaviivat työllisyystilanteen parantamiseksi. Sittemmin Eurooppa-neuvoston Amsterdamin kokouksessa (1997) päätettiin lisätä Euroopan yhteisön perustamissopimukseen uusi työllisyyttä koskeva osasto (ks. myös kohta 6). Taulukko 1 Eurostatin yhteensovittamat tiedot työttömyydestä Euroopan unionissa jäsenvaltioittain >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Eurostat. Taulukko 2 Eurostatin yhteensovittamat tiedot työllisyysasteesta Euroopan unionissa jäsenvaltioittain >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Eurostat. Tarkastuksen laajuus 3. Tilintarkastustuomioistuimen toimittama tarkastus kattaa kaksi rakennerahastoja koskevaa työttömyyden torjuntatoimien aluetta: Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) työllisyysvaikutukset ja Euroopan sosiaalirahaston (ESR) toimet pitkäaikaistyöttömyyden torjumiseksi. 4. EAKR:n osalta tilintarkastustuomioistuin tarkasteli EAKR:lle annettua asemaa Euroopan työllisyysstrategiassa. Tilintarkastustuomioistuin tutki lisäksi työllisyyden huomioon ottamista tavoitteen 1 alaan kuuluvien tukimuotojen ohjelmatyö-, organisointi-, seuranta-, valvonta- ja arviointiprosessissa ohjelmakaudella 1994-1999. Osa tutkimuksesta käsitteli työllisyyden merkitystä tuottavien investointien tukijärjestelmien toteutuksessa. Tarkastukset tehtiin komission yksiköissä ja yhdeksässä jäsenvaltiossa (Belgiassa, Saksassa, Kreikassa, Espanjassa, Ranskassa, Irlannissa, Italiassa, Portugalissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa). Valituissa jäsenvaltioissa ja valituilla alueilla tarkastettiin 92 yritystukihanketta, jotka kuuluivat 13:een tuotantoalan tukijärjestelmään, joko asiakirjojen perusteella (38) tai itse paikalla (54). 5. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös 25 ESR:n hanketta, joiden tavoitteena oli pitkäaikaistyöttömyyden torjunta, viidessä jäsenvaltiossa (Belgiassa, Saksassa, Kreikassa, Espanjassa ja Italiassa) arvioidakseen kansallisen toimintasuunnitelman toimenpiteiden toteutuksen tehokkuutta. Komission (työllisyyden pääosaston) hallintojärjestelmät tutkittiin ottaen huomioon erityisesti komission osallistuminen seurantakomiteoihin ja arviointikertomukset. Joukko innovatiivisia hankkeita, jotka saivat osarahoitusta ESR-asetuksen 6 artiklan nojalla, tutkittiin sen selvittämiseksi, missä määrin ne edistivät uusien lähestymistapojen kehittämistä ESR:n pitkäaikaistyöttömyyden alan toimien suunnitteluun. YHTEISÖN TYÖLLISYYSPOLITIIKKA Euroopan työllisyysstrategia 6. Amsterdamin sopimuksessa työllisyys määriteltiin merkittäväksi Euroopan yhdentymiseen liittyväksi haasteeksi tunnustamalla se ensisijaisen tärkeäksi kysymykseksi kaikille Euroopan unionin jäsenvaltioille. Sopimuksessa määrättiin, että työllisyys olisi otettava yhteiseksi asiaksi ja osaksi kaikkia jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin politiikkoja (EY:n perustamissopimuksen 126 ja 127 artikla). 7. Eurooppa-neuvoston ylimääräisessä työllisyyskokouksessa Luxemburgissa 20.-21. marraskuuta 1997 määriteltiin Euroopan uuden työllisyyspolitiikan periaatteet ja suuntaviivat tuleville vuosille. Kokouksessa hyväksyttiin muun muassa Euroopan työllisyysstrategia, joka perustuu neljään peruspilariin(4), ja Euroopan työllisyyspolitiikan 19 suuntaviivaa. Kokouksessa määriteltiin periaate, jonka mukaan jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikat koordinoidaan vuosittain Euroopan työllisyyspolitiikan suuntaviivojen toteuttamiseksi (EY:n perustamissopimuksen 128 artikla). Tässä huippukokouksessa käyttöönotettua uutta koordinointijärjestelmää nimitetään "Luxemburgin prosessiksi". 8. Pitkäaikaistyöttömyyden osalta Nizzan Eurooppa-neuvosto päätti joulukuussa 2000 Euroopan sosiaalisessa toimintaohjelmassa, että "torjutaan pitkäaikaistyöttömyyttä kehittämällä aktiivisia ennaltaehkäiseviä ja työelämään paluun strategioita, jotka perustuvat yksilön tarpeiden varhaiseen tunnistamiseen ja työllistyvyyden parantamiseen", sekä "tuetaan tässä yhteydessä työllisyysstrategian paikallista ja alueellista ulottuvuutta"(5). 9. Tämän prosessin toteutuksessa keskeisiä toimintapolitiikkaa koskevia asiakirjoja ovat: a) työllisyysalan kansalliset toimintasuunnitelmat (NAP); b) vuotuinen arviointikertomus kansallisten toimintasuunnitelmien toteutuksesta sekä c) yhteinen työllisyysraportti. Kukin jäsenvaltio laatii kansallisen toimintasuunnitelman neuvoston hyväksymien suuntaviivojen toteuttamiseksi. Kukin jäsenvaltio laatii vuotuisen arviointikertomuksen kansallisen toimintasuunnitelmansa toteutuksesta. Komissio laatii 15 kansallisen arviointikertomuksen perusteella yhteisen työllisyysraportin, jossa se arvioi Euroopan työllisyysstrategian toteutuksessa saavutettua edistystä. Tämä yhteinen työllisyysraportti, joka sisältää komission ja neuvoston suositukset jäsenvaltioiden kansallisista työllisyyspolitiikoista ja tarvittavista uudistuksista, toimii pohjana vuosittain laadittaville Euroopan työllisyyspolitiikan suuntaviivoille. 10. Euroopan työllisyysstrategian sekä EAKR:n ja ESR:n välisen yhdenmukaisuuden osalta katso kohdat 17-18 ja 91-98. Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden politiikka ja työllisyys 11. Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden politiikkaa (EY:n perustamissopimuksen 158-162 artikla) toteutetaan rakennerahastojen eri tavoitteiden kautta (tavoitteet 1 - 6 ohjelmakaudella 1994-1999)(6). Tässä yhteydessä täytäntöönpantujen rakennetukien tarkoituksena on kaventaa eri alueiden kehitystasojen välisiä eroja erityisesti investointien, työllisyyden ja työttömyyden osalta sekä integroida tiettyjä kohderyhmiä sosiaalis-taloudellisesti. 12. Välineitä on neljänlaisia: - tuottavien investointien tuki, joka muodostuu etenkin yritystukijärjestelmien osarahoituksesta ja jonka myöntämisperusteisiin kuuluu myös työllisyysvaikutus, - tuki infrastruktuureille, - alueen omien mahdollisuuksien kehittämistuki, johon sisältyvät tuet yrityspalveluille (hallinto, markkinatutkimukset ym.), teknologian siirron rahoittaminen, pääomarahoituksen saannin parantaminen, suorat investointituet tukijärjestelmän puuttuessa sekä pienimuotoisten infrastruktuurien toteuttaminen, - tuet inhimillisten voimavarojen kehittämiseen. EAKR on kolmen ensimmäisen välineen tärkein rahoituslähde ja osallistuu myös viimeisen välineen rahoitukseen. Noin 25 prosenttia EAKR:n kokonaistalousarviosta (80 miljardia euroa) suunnattiin tuottaviin investointeihin ohjelmakaudella 1994-1999. ESR toimii pääosin inhimillisten voimavarojen kehittämisen alalla, ja sen kokonaistalousarvio ohjelmakaudelle 1994-1999 oli 49 miljardia euroa. 13. Vaikka suurin osa rakennetukien tavoitteista on välittömästi tai välillisesti liitetty työllisyyteen, tosiasiallinen työllisyysvaikutus riippuu pitkälti valittujen välineiden tehokkuudesta ja välineyhdistelmästä, jotka vaihtelevat jäsenvaltioiden (alueiden) sosiaalis-taloudellisen tilanteen ja välineitä hoitavien viranomaisten painotusten mukaan seuraavasti: a) Tietyt työllisyysvaikutukset ovat välittömiä. Tämä koskee työllistämistukia ja tuottavien investointien tukia, joiden edellytyksenä on työpaikkojen luominen tai säilyttäminen. Tuottavien investointien tukien välittömät työllisyysvaikutukset vaihtelevat investoinnin luonteen, kohdealojen ja tukea saavien yritysten sekä tukiin liittyvien, työpaikkojen luomista koskevien edellytysten mukaan. b) Toisia työllisyysvaikutuksia on vaikeampi määrittää, sillä ne ovat välillisiä ja ilmenevät vasta keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Näin on usein inhimillisiä voimavaroja tukevissa koulutustoimissa, joiden ensisijaisena tarkoituksena on ylläpitää tai parantaa koulutettavien henkilöiden työllistyvyyttä(7). Myös ensisijaisesti tuottavuuden parantamiseen suunnattujen investointien aikaansaama yrityskasvu johtaa usein pitemmälle ajalle jakautuviin myönteisiin työllisyysvaikutuksiin. Liitteessä I esitetään malli syy-seuraussuhteista, jotka koskevat EAKR:n rahoittamien välineiden työllisyysvaikutuksia. Työllisyysvaikutuksen arviointimenetelmät 14. Vuonna 1996 komissio totesi, että koska työllisyysvaikutuksen arvioimiseen ei ole yhteisiä menetelmiä, jäsenvaltioiden eri tasoilta toimittamat tiedot "ovat vaikeasti vertailtavia ja siten synteettiseen käsittelyyn melko huonosti sopivia"(8). Ratkaistakseen ongelman komissio käynnisti tutkimussarjan ja julkaisi etenkin MEANS-ohjelman yhteydessä asiakirjoja, joiden tarkoituksena oli parantaa työllisyystoimien vaikutusten tuntemusta ja niiden kirjaamista(9). 15. Komission ehdottamassa menetelmässä, joka esitetään pääpiirteittäin liitteen II taulukossa, selvitetään ensinnäkin tuen bruttomääräinen vaikutus työllisyyteen, sitten nettovaikutus sekä kokonaisvaikutukset työpaikkojen tarjontaan ja vaikutukset työttömyyteen. 16. Vaikka suurin osa käsitteistä on määritelty, komission ehdottamassa menetelmässä ei esitetä riittävän tarkasti niiden käsittelyä erityisesti selvitettäessä kokonaisvaikutuksia työpaikkojen tarjontaan ja työttömyyteen. Komission ansiona on kuitenkin, että se on koonnut erinäisiä jo hyvin tunnettuja käsitteitä johdonmukaiseksi kokonaisuudeksi. EAKR:N TUKIEN TYÖLLISYYSVAIKUTUS Euroopan työllisyysstrategia ja EAKR 17. Työllisyyssuuntaviivoissa(10) (ks. kohta 2), jotka hyväksyttiin ensimmäistä kertaa vuonna 1998 ja joiden tavoitteista eräillä(11) on hyvin kiinteä yhteys EAKR:oon, ei mainittu lainkaan niitä välineitä, jotka saavat EAKR:sta osarahoitusta. Suuntaviivojen vuosittaisessa tarkistuksessa tähän ei tullut muutosta. Lisäksi vuodelle 2000 hyväksytyissä suuntaviivoissa korostetaan Euroopan sosiaalirahaston osuutta työllisyysstrategiassa uuden ohjelmakauden aikana, kun taas EAKR:oa ei edes mainita. Tämä ongelma tunnustettiin sittemmin vuoden 2000 yhteisessä työllisyysraportissa(12). 18. Yleisesti ottaen sen enempää jäsenvaltioiden kansallisiin toimintasuunnitelmiin (ks. kohta III) kuin kansallisten toimintasuunnitelmien täytäntöönpanokertomuksiinkaan ei näin ollen sisälly suunniteltuja toimia tai riittävän yksilöityjä tietoja EAKR:n osalta. Sama koskee yhteisiä työllisyysraportteja, vaikka niissä korostetaan tarvetta lisätä infrastruktuuri-investointeja, helpottaa pienten ja keskisuurten yritysten (pk-yritysten) rahoituksen saantia ja laajentaa toimia uusille lupaaville aloille - nämä ovat jo nyt EAKR:n tavoitteina. EAKR:n jättäminen lähes täysin mainitsematta merkitsee, että huomattavat synergiamahdollisuudet jäävät tai ovat vaarassa jäädä hyödyntämättä. Koordinointi komissiossa 19. Yksiköiden välinen työllisyysryhmä(13) on toimeksiantonsa perusteella avainasemassa työllisyysstrategian kehittämisessä ja täytäntöönpanossa komission piirissä. Tehdyn työn tarkastelu osoittaa kuitenkin, että aluekehityksen (jota EAKR tukee) työllisyysvaikutukseen voitaisiin paneutua vielä perusteellisemmin. 20. Yksiköiden välinen työllisyysryhmä laati myös 1. maaliskuuta 2000 annetun komission tiedonannon "Työllisyyttä tukeva yhteisön politiikka"(14), jossa todetaan, että työpaikkojen syntymistä paikallisella ja alueellisella tasolla on tuettava aktiivisesti. 21. Tavoitteiden 1, 5b ja 6 piiriin kuuluvia ohjelmia tai muita yhteisön aloitteita ei mainita tiedonannossa, vaikka tähän ei ole mitään ilmeistä syytä ja vaikka näissä ohjelmissa ja aloitteissa on käytettävissä huomattavasti rahoitusta työllistämismahdollisuuksiltaan merkittäviin toimenpiteisiin. Näin ollen komission tiedonannossa annetaan virheellinen kuva eri tavoitteiden mahdollisista työllisyysvaikutuksista ja työllisyyden merkityksestä kyseisissä tavoitteissa. Työllisyyden huomioon ottaminen alueellisissa kehitysohjelmissa, yhteisön tukikehyksissä, yhtenäisissä ohjelma-asiakirjoissa ja toimenpideohjelmissa(15) 22. Asetuksissa, joilla säännellään koheesiopolitiikkaa ohjelmakausilla 1989-1993 ja 1994-1999, ei säädetty nimenomaisesti, että EAKR:n olisi edistettävä ensisijaisesti työpaikkojen ylläpitämistä ja luomista (ks. muutetun asetuksen (ETY) N:o 2052/88 1 ja 2 artikla). Tietyissä toimenpiteissä työllisyysvaikutus on kuitenkin välittömänä tavoitteena: EAKR osallistuu esimerkiksi sellaisten tuottavien investointien rahoitukseen, joilla voidaan luoda tai ylläpitää pysyviä työpaikkoja. Lisäksi rakennerahastoasetuksissa säädettiin yleisellä tasolla eri tukimuotojen suunnittelun ja seurannan osalta, että toimien työllisyysvaikutuksia olisi analysoitava alueiden kehittämis- tai uudistamissuunnitelmien yhteydessä (ks. muutetun asetuksen (ETY) N:o 2052/88 8-12 artikla sekä muutetun asetuksen (ETY) N:o 4253/88 5, 6 ja 8 artikla). 23. Uudelle ohjelmakaudelle 2000-2006 säädetään nimenomaisesti, että EAKR:n on ESR:n tavoin yleisen tehtävänsä puitteissa muun muassa edistettävä pysyvien työpaikkojen luomista. Lisäksi EAKR:n osallistuminen toimien rahoitukseen liitetään yleisellä tasolla työllisyysperusteiden noudattamiseen (ks. asetuksen (EY) N:o 1783/99 1 ja 2 artikla). Ennakkoarviointi, tavoitteiden asettaminen ja indikaattorien määrittely EAKR:n tavoitteen 1 aluekehityssuunnitelmat, yhteisön tukikehykset, yhtenäiset ohjelma-asiakirjat ja toimenpideohjelmat (ohjelmakausi 1994-1999) 24. Syyskuussa 1993 aluepolitiikan pääosasto esitti ja toimitti jäsenvaltioille työasiakirjan, jonka tarkoituksena oli vahvistaa yhteisön tukikehysten, yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen ja toimenpideohjelmien laadinnan pohjana toimiva ennakkoarviointikehys. Asiakirjassa käsitellään työllisyyttä kuitenkin vain epämääräisesti. 25. Kaikista aluekehityssuunnitelmissa ehdotetuista toimenpiteistä, joilla on työpaikkoja luova tai säilyttävä vaikutus, ei ole tehty työllisyyden näkökulmasta kattavia ja vertailevia analyyseja, joissa olisi tutkittu niiden vaikuttavuutta, tehokkuutta, täydentävyyttä ja korvattavuutta työpaikkojen tarjonnan ja kysynnän optimoimiseksi. 26. Komission aloitteesta toteutetuissa aluekehityssuunnitelmien ennakkoarvioinneissa on yleensä arvioitu aluekehityssuunnitelman kokonaisvaikutusta työllisyyteen käyttäen joko talousmatemaattisia tekniikoita(16) tai makrotaloudellisia tai globaaleja oletuksia tietyistä sisäisistä ja ulkoisista tekijöistä, ilman että monimutkaisia syysuhteita olisi muotoiltu ja arvioitu. Paikoin arvioiden perusteluja ei lainkaan selvennetä. Lisäksi tilanteissa, joissa aluekehityssuunnitelmasta on siirrytty yhteisön tukikehykseen - lähinnä sen vuoksi, että rahoitusvarat ovat jääneet aluekehityssuunnitelman arvioita vähäisemmiksi - työpaikkojen luomista ei yleensä nimenomaisesti mainita ensisijaisena tavoitteena. 27. Yhdeksän yhteisön tukikehyksen ja kolmentoista yhtenäisen ohjelma-asiakirjan/toimenpideohjelman analyysissa havaittiin seuraavat heikkoudet: a) Yleiset tavoitteet on muotoiltu usein epätarkasti odotettujen työllisyysvaikutusten osalta. Yhteisön tukikehyksissä ja yhtenäisissä ohjelma-asiakirjoissa mainitut tavoitteet ovat pääosin taloudellisia ja ne ilmaistaan useimmiten yleisin sanakääntein. Vaikka toimintalinjojen ja niiden osa-alueiden sekä toimenpiteiden ja osatoimenpiteiden tasoilla teemat ovat usein täsmällisempiä (rakenteiden parantaminen, monipuolistaminen, hyödyntäminen, investointituet jne.) tai niissä mainitaan yksilöityjä aloja (matkailu, kalastus, kauppa, käsiteollisuus jne.), työllisyydestä puhutaan harvoin tai vain varovaisin ilmaisuin. b) Yleisiä työllisyystavoitteita ei myöskään järjestelmällisesti arvioida määrällisesti. Lisäksi tämän alan asianmukaisten määrällisten tavoitteiden määrittämiselle ei yleensä ole riittävän vankkaa perustaa, lukuun ottamatta Merseysiden (Yhdistynyt kuningaskunta) yhtenäistä ohjelma-asiakirjaa, joka perustuu paikallistalouden ennustemalliin, ja Valenciennes-Douai-Avesnesin (Ranska) yhtenäistä ohjelma-asiakirjaa, jossa ennalta arvioitua alkutilannetta verrataan odotettuun rahoitustuen jälkeiseen tilanteeseen. c) Yhteisön tukikehysten, yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen ja toimenpideohjelmien yleistavoitteiden (yleinen muotoilu ja määrälliset tavoitteet) yhteyksiä toimintalinjojen ja niiden osa-alueiden sekä toimenpiteiden ja osatoimenpiteiden välitavoitteisiin ei aina esitetä selkeästi(17). d) Työllisyyteen liittyviä tavoitteita on asetettu eri tuille, toimintalinjoille ja niiden osa-alueille, toimenpiteille ja/tai osatoimenpiteille vain satunnaisesti, ja joitakin poikkeuksia lukuun ottamatta ne rajoittuvat luotujen ja/tai säilytettyjen työpaikkojen bruttomäärään. Seitsemästä tilintarkastustuomioistuimen tarkastamasta toimenpideohjelmasta ja yhtenäisestä ohjelma-asiakirjasta, joille oli asetettu työllisyystavoitteita (yhteensä 289210 luotavaa työpaikkaa, 165000 säilytettävää työpaikkaa ja 24413 luotavaa tai säilytettävää työpaikkaa), vain kolmessa ilmoitettiin myös nettotavoitteet. Useimmissa maissa ne keskittyvät tuottavien investointien tukiin. e) Työllisyysvaikutukset määritellään yleensä epätäsmällisesti, mutta tuottavien investointien tukitoimenpiteet ovat poikkeus tästä selkeän muotoilun ja määrällisesti ilmaistujen tavoitteiden vuoksi. Vaikka kolme muuta välinettä nielevät lähes 75 prosenttia käytettävissä olevista varoista (ks. kohta 14), on tehty tuskin lainkaan aloitteita määrällisten tavoitteiden sisällyttämiseksi niiden yhteisön tukikehyksiin, yhtenäisiin ohjelma-asiakirjoihin ja toimenpideohjelmiin. f) Useimmissa tapauksissa välillisten työpaikkojen luomiselle ja toteutustyöhön liittyvien määräaikaisten työpaikkojen luomiselle ei ole asetettu tavoitteita (lukuun ottamatta Irlantia ja Merseysidea). Myös työllisyysvaikutusten ajallisen jakautumisen ongelmia laiminlyödään. Lisäksi työttömyyden vähenemistä tai työllisyysasteen kasvua ei juuri koskaan mainita toivottavina tavoitteina. Tavoitteen 2 yhtenäinen ohjelma-asiakirja (ohjelmakausi 1997-1999) 28. Tavoitteen 2 yhtenäisessä ohjelma-asiakirjassa ohjelmakaudelle 1997-1999 havaittiin huomattavaa edistystä työllisyysvaikutuksia koskevien määrällisten tavoitteiden asettamisessa, vaikka tässä olisikin vielä työsarkaa eräiden merkittävien alojen ja toimenpiteiden osalta. 29. Ilmoitettujen tavoitteiden määrittämis- ja yhdistämismenetelmät eivät aina ole selviä. Komissio on kuitenkin julkaissut käytettävissä olleiden tietojen perusteella taulukon, jossa ilmoitetaan muun muassa yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen odotettu vaikutus määräaikaisten työpaikkojen luomiseen sekä vakinaisten työpaikkojen luomiseen tai säilyttämiseen tavoitteen 2 osalta ohjelmakaudella 1997-1999 (ks. taulukko 3). Komissio ilmoitti kuitenkin, että lukuja olisi vielä tarkennettava (mitä ei ole tapahtunut) ja että niitä olisi tulkittava varovasti(18). Taulukko 3 Odotettu työllisyysvaikutus jäsenvaltioissa - tavoitteen 2 yhtenäinen ohjelma-asiakirja (1997-1999) >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Komission tiedonanto (KOM(97) 524 lopullinen), 14.11.1997, "Yhteisön rakennepoliittisen tavoitteen 2 uudet alueelliset ohjelmat vuosiksi 1997-1999 - tavoitteena työpaikkojen luominen", Liite 4, sivu 58 (tietyistä tuloksista esitetään huomautuksia tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten perusteella - ks. alaviitteet 3 ja 4). 30. Saavutettu edistys näkyy seuraavassa taulukossa: >TAULUKON PAIKKA> Huom. Yhdeksäntoista YOA:n ennusteissa ei erotella työpaikkojen luomista ja säilyttämistä. Väliarviointi - ohjelmien uudelleensuuntaaminen Ohjelmien uudelleensuuntaamista koskevat ohjeet 31. Työllisyyden kasvaneen poliittisen merkityksen vuoksi komissio oli vuonna 1996 päättänyt kiinnittää erityistä huomiota ohjelmakauden 1994-1999 toimien väliarviointiin. Komissio antoikin maaliskuussa 1996 tiedonannon yhteisön rakenteellisista toimista ja työllisyydestä(19) ja hyväksyi toukokuussa 1997 suuntaviivat rakennerahastoista rahoitettaviin ohjelmiin tehtävien mukautusten painopisteille vuoteen 1999 asti, lukuun ottamatta tavoitetta 2, jonka piiriin hyväksyttiin uusia ohjelmia. Näissä suuntaviivoissa työllisyydelle annettiin sille kuuluva painoarvo. Tältä perustalta komissio aikoi täysin rakennerahastojen tavoitteiden mukaisesti tehdä omalta osaltaan tarvittavat poliittiset aloitteet voidakseen eri yhteistyökumppaniensa kanssa edelleen vahvistaa talouskasvun työllisyyttä luovaa sisältöä. Komission tätä varten laatimat tavoitteet osa-alueineen esitetään taulukossa 4. Taulukko 4 Komission antamat koheesiopolitiikan suuntaviivat kasvun työllisyyttä luovan sisällön vahvistamiseksi ohjelmakaudella 1994-1999 >TAULUKON PAIKKA> Huom. Suuntaviivat A 1a ja B 3 eivät koske EAKR:a. 32. Lisäksi komissio ehdotti ohjelmakauden 1994-1999 suunnittelua tarkasteltuaan, että etenkin seurantakomiteat(20) hyödyntäisivät ensisijaisesti EAKR:n ohjelmatyöhön sisältyvää toiminta- ja joustovaraa työttömyyden torjumiseksi. Arvioinnissa käytettyjen lähestymistapojen heikkouksia 33. Tehdyssä työssä kohdattiin vaikeuksia niin menetelmien (etenkin käytettyjen käsitteiden yhteensopimattomuus ja selkeiden määritelmien puute) kuin käytännön tasolla (etenkin tarvittavien tietojen puute tai epäluotettavuus), joten tuloksia ei voitu koota yhteen silloin kun se olisi ollut tarpeellista. Missään jäsenvaltioiden tai Euroopan komission keskustietokannassa ei ilmoiteta esimerkiksi eri toimien ennustettuja ja toteutuneita työllisyystavoitteita ja -tuloksia (ks. ESR:n osalta myös kohta 105). Joitakin poikkeuksia esiintyy tuottavien investointien tukijärjestelmissä, jotka sisältävät tiukkuudeltaan vaihtelevia työllisyyteen liittyviä ehtoja. Tämän vuoksi tuotantoedellytysten parantamista koskevat toimenpiteet ovat hyvin usein ainoat, joiden työllisyysvaikutuksista on saatavilla tietoa. Tämä työllisyysvaikutuksia koskevien tietojen puute haittaa etenkin sen komission suuntaviivan noudattamista, jossa edellytetään, että kaikkien eri tukimuotoihin liittyvien menojen työpaikkoja säilyttävä ja luova vaikutus selvitetään. 34. Työllisyysvaikutusten arvioinnissa käytettävän lähestymistavan osalta väliarvioinnissa tarvitaan pikemminkin analyysia, joka perustuu tukien määrään sekä tosiasiallisesti luotujen tai säilytettyjen työpaikkojen määrään, laatuun ja pysyvyyteen. Vastaavassa menetelmässä, joka tunnetaan yleisesti "alhaalta ylöspäin" -lähestymistapana ja jota sovelletaan tietyissä väliarvioinneissa, kentältä kerätään tiedot kunkin hankkeen työllisyysvaikutuksista(21) ja ne yhdistetään kunkin toimenpiteen, ensisijaisen toimintalinjan ja ohjelman mukaan. 35. Tämä "alhaalta ylöspäin" -menetelmä vaatii huomattavaa vaivannäköä, sillä ohjelmiin sisältyy hyvin paljon toimia ja tuloksena voi olla, että vaikutukset lasketaan useaan kertaan(22). Lisäksi alueellisten tukimuotojen täytäntöönpanoa hoitavat yksiköt käyttävät työssään omia menetelmiään, mikä haittaa arviointityön tulosten kokoamista yhteen alueen, jäsenvaltion ja EU:n tasoilla. 36. Ainoastaan Merseysidessa (Yhdistynyt kuningaskunta) on otettu käyttöön erityinen järjestelmä, jonka tarkoituksena on seurata työllisyysvaikutuksia hanke hankkeelta (välittömästi ja välillisesti luodut vakinaiset työpaikat sekä välittömästi luodut määräaikaiset työpaikat)(23) ja jota käytetään väliarviointiin. 37. Koska "alhaalta ylöspäin" -tyyppisiä tietoja ei kuitenkaan usein ole olemassa tai niiden laatu ei ole tyydyttävä, väliarviointiprosessiin ovat näissä tapauksissa käytettävissä ainoastaan sellaisten analyysien tulokset, joissa on käytetty syy-seuraus-oletusten todentamiseen perustuvaa deduktiivista menetelmää (ja jotka tunnetaan myös "ylhäältä alaspäin" -analyyseina). Nämä tulokset on saatu soveltamalla makrotaloudellisia malleja, panos-tuotosmalleja, kontrafaktuaalisia analyyseja(24) tai vertailumenetelmiä, joiden tarkoituksena on muuntaa investoinnit työpaikoiksi toimenpidekohtaisesti käyttäen perustana suhdelukuja, jotka joko lasketaan kansantalouden tilinpidon keskeisten aggregaattien perusteella tai jotka perustuvat aiemmilta ohjelmakausilta tehtyihin havaintoihin. Tällaisessa menetelmässä tietty virhemarginaali on väistämätön(25). 38. Kaikissa makrotaloudelliseen arviointiin käytetyissä malleissa tavoitteen 1 yhteisön tukikehykset tuottavat nettotyöpaikkoja (ks. taulukko 5). Näissä malleissa käsitellään yhteisön tukikehysten työllisyysvaikutuksia eri tavoin: joissakin malleissa tuloksena on työllisyyden kasvu, joka paikoin vähentää työttömyyttä, kun taas toisissa malleissa työllisyys kasvaa pääosin palvelualoilla ja samanaikaisesti teollisuusalojen työllisyys vähenee, mikä johtuu osittain tuottavuuden kasvusta. Joka tapauksessa kasvu- ja työllisyysvaikutusten arviointi makrotaloudellisten mallien avulla on mahdollista ainoastaan laajamittaisissa toimissa, kuten tavoitteen 1 suurissa yhteisön tukikehyksissä(26). Taulukko 5 Väliarvioinnin tulokset - erot vertailutilanteeseen (tilanteeseen ilman yhteisön tukikehystä) nähden vuonna 1999 prosentteina >TAULUKON PAIKKA> Huom. Portugalin työllisyysluku vastaa työttömyysasteen alenemista prosenttiyksikköinä. Lähteet: IFO Institut (Saksa), KEPE (Kreikka), Quasar (Espanja), ESRI (Irlanti), Ministero del Tesoro-Nucleo di Valutazione (Italia), CISEP (Portugali) ja 7.1.1999 annettu Euroopan komission tiedonanto (KOM(1998) 782 lopullinen): Hallintokulttuurin kehittäminen arvioinnin avulla: kohti parhaita toimintatapoja - tavoite 1 ja 6 -ohjelmien (1994-1999) välitarkistus, sivu 15. Ohjelmien mukautukset 39. Tiettyihin toimenpiteisiin siirrettiin talousarviovaroja muilta toimenpiteiltä, joiden täytäntöönpanoaste oli jäänyt alhaiseksi, mutta tästä seuranneita myönteisiä ja kielteisiä muutoksia perusteltiin vain poikkeustapauksissa vertailevilla kustannus-hyötyanalyyseilla, joissa otettiin huomioon etenkin niiden toimenpiteiden työllisyysvaikutukset, joiden rahoitusta tarkistettiin. Lisäksi yksittäisten toimenpiteiden määrärahojen lisäämisen tai vähentämisen yhteydessä niille asetettuja päämääriä tai määrällisiä tavoitteita mukautettiin vain harvoin. Yhteisön ja jäsenvaltioiden tukien välisiä tai eri rakennerahastojen välisiä synergioita ei käsitelty eri arviointikertomuksissa sen enempää kuin ohjelmien uudelleensuuntaamisenkaan yhteydessä. 40. Merseysiden (Yhdistynyt kuningaskunta) kohdalla EAKR:n täytäntöönpanon työllisyysvaikutusten mittausta ja arviointia, joihin panostettiin toden teolla (ks. kohta 36), hyödynnettiin suunnattaessa ohjelmia uudelleen(27). Jälkiarviointi 41. Erityiskertomuksen nro 15/98(28) yhteydessä tavoitteiden 1 ja 2 ohjelmakautta 1989-1993 koskevien yhteisön tukikehysten jälkiarvioinneissa todettiin huomattavia vajavuuksia. Osa esitetystä arvostelusta koskee myös työllisyysvaikutusta. Vaarana on niin ollen, että kyseiset vajavuudet hankaloittavat myös ohjelmakauden 1994-1999 jälkiarviointia. 42. Lisäksi tuen työllisyysvaikutusta voidaan vain harvoin mitata ohjelman päättyessä. Jälkiarviointien aikataulu näyttää siis sopivan huonosti yhteen ohjelman täytäntöönpanon vaikutusten ajallisen jakautumisen kanssa. Arviointien parannusehdotuksia 43. Koska työllisyysvaikutusten arvioiminen herätti suurta mielenkiintoa, Euroopan komissio (aluepolitiikan pääosasto) tilasi tutkimuksen ("Evaluating Structural Fund Employment Effects"), jossa tarkasteltiin ja vertailtiin jäsenvaltioiden käyttämiä eri arviointimenetelmiä ja laadittiin ehdotuksia nykyisten menetelmien parantamiseksi ja yhdenmukaistamiseksi ottaen huomioon etenkin MEANS-ohjelmassa ehdotettu lähestymistapa (ks. kohta 14). Tästä tutkimuksesta esitettiin loppuraportti toukokuussa 2000. 44. Raportissa esitettiin seuraavat suositukset, joita tilintarkastustuomioistuimen havainnot tukevat: - olisi välttämätöntä kerätä riittävät tiedot, joita ilman esitetyt menetelmät ovat paikoin liian teoreettisia ja käytäntöön soveltumattomia, - toimenpidetasolla (hankkeiden vastuuhenkilöt ja välittäjäyksiköt) tarvitaan entistä selkeämpiä ohjeita, - etusija olisi annettava luotujen ja säilytettyjen työpaikkojen määrälliselle arvioinnille, koska ne ovat avaintekijöitä, lukuun ottamatta aloja, joilla suuri osa työpaikoista on määräaikaisia ja osa-aikaisia työpaikkoja; lisäksi työpaikkojen laadulliselle arvioinnille olisi annettava entistä suurempi merkitys, - tietojen kokoaminen ja analysointi alakohtaisella ja osa-alueellisella tasolla on välttämätöntä, jotta voidaan selventää rakennerahastojen merkitystä alueiden kehityksen edistäjinä sekä alueiden sisäisten ja niiden välisten erojen pienentäjinä, - olisi laadittava yhteinen lähestymistapa, jonka avulla sekä EAKR:n että ESR:n työllisyysvaikutukset voitaisiin arvioida yhdellä kertaa ja ottaa siten huomioon synergiat, joiden huomiotta jättäminen johtaa epätarkkaan tai epätäydelliseen arvioon tilanteesta. 45. Nykyisten käytäntöjen parantamiseksi ehdotettuja ratkaisuja, joihin tilintarkastustuomioistuin yhtyy, ovat sellaisen lomakkeen käyttäminen, johon voidaan yhdenmukaisella tavalla kirjata välttämättömät tiedot hankkeiden työllisyysvaikutuksista, sekä tietojen kokoaminen ja yhdistäminen toimenpiteiden, ensisijaisten toimintalinjojen ja ohjelmien mukaan tietoteknisen järjestelmän avulla. Työllisyysvaikutusten huomioon ottaminen ohjelmakaudella 2000-2006 46. Uutta ohjelmakautta koskevissa säännöksissä säädetään seuranta-, valvonta- ja arviointimenettelyjen kehittämisestä ja parantamisesta rakennerahastojen toiminnan tehostamiseksi (etenkin neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/99 16-18 artiklassa ja 34-44 artiklassa). Komissio on julkaissut tältä osin työasiakirjan nimeltä "Seuranta- ja arviointi-indikaattorit: menettelyohjeita". Tämän oppaan tarkoituksena on täsmentää käytettävää terminologiaa ja muuttaa käsitteet rakennetukien seurantaan ja arviointiin soveltuvaan muotoon, esittää MEANS-ohjelman menetelmien mukainen viitekehys sekä johdonmukaistaa kirjavat seurantamenetelmät ja -käytännöt indikaattoreiden suhteen yhteisön tasolla. Tässä tarkoituksessa oppaassa esitetään luettelo indikaattoreista, jotka soveltuvat tärkeimpiin rahoitustuen aloihin. 47. Työllisyyden strategisen merkityksen johdosta komissio ehdotti, että lähes kaikilla EAKR:n tukialoilla käytettäisiin perusindikaattoreina uusia työpaikkoja ja säilytettyjä työpaikkoja. 48. Tämä komission ehdotus, jossa otetaan huomioon edellä mainitun raportin "Evaluating Structural Fund Employment Effects" tärkeimmät suositukset, ei kuitenkaan muodosta varsinaista velvoitetta. Sen mukaan nämä tiedot, jotka periaatteessa kerätään hankekohtaisesti, yhdisteltäisiin sen jälkeen toimenpiteittäin ja sitten ohjelmittain. Tällä "alhaalta ylöspäin" -lähestymistavalla hankittujen tietojen avulla voitaisiin taata etenkin tehokas seuranta ja luoda tietokantoja, joista saataisiin entistä kattavampi kuva osarahoitusta saaneiden toimien vaikuttavuudesta. Tuottavien investointien tuet Työllisyyden huomioon ottaminen Tuen myöntämisen ehdot 49. Silloinkin, kun tuottavien investointien tuet sidotaan työpaikkojen säilyttämis- ja luomisvaatimusten noudattamiseen, tuilla edistetään yleensä myös yritysten taloudellisia tuottavuus- ja tuotantotavoitteita, jotka voivat ainakin väliaikaisesti johtaa työpaikkojen vähenemiseen. Tällöin on lisäksi vaarana, että työpaikkojen luominen tai säilyttäminen ei ole investointiin myönnetyn rahoitustuen nimenomaisena tavoitteena. Onkin tarpeen asettaa hankkeiden tukikelpoisuuden ja tukien määrän tai tukiasteen ehdoiksi nimenomaisesti yksilöidyt työllisyysvaikutukset (ks. myös muutetun asetuksen (ETY) N:o 4254/88 1 artikla). 50. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että niistä kolmestatoista tukijärjestelmästä, jotka tarkastettiin paikalla jäsenvaltioissa, yhdeksän järjestelmän säännöissä määrätään työllisyyttä koskevan ehdon lisäämisestä tuen myöntämispäätöksiin tai tehtäviin sopimuksiin. Neljässä tutkitussa tukijärjestelmässä oikeusperusta on työllisyysnäkökohdan huomiointivelvoitteen suhteen epäselvä. Näissä tuottavien investointien tukitoimenpiteissä työllisyydelle annettu asema ei siis ole kovin selkeä tai se vaikuttaa rajalliselta(29), ja työpaikkojen luominen tai säilyttäminen toimii paikoin pikemminkin indikaattorina tuen myöntämispäätöstä tehtäessä kuin tukikelpoisuuden perusteena. Työllisyysehtojen noudattamatta jättäminen 51. Tutkimuksessa kävi ilmi, että niissä tapauksissa, joissa tuen myöntämispäätöksessä otetaan huomioon ennustetut työllisyysvaikutukset, investoijien ilmoittamat tiedot ovat todenmukaisempia, jos ehtojen noudattamatta jättämisellä on seuraamuksia. Investoijilla on myös enemmän taipumusta salailuun, jos työpaikkoja saatetaan joutua vähentämään. 52. Suurimmassa osassa tukijärjestelmiä on säädetty tuen takaisinmaksua koskevista poikkeuksista. Poikkeuksia koskevat säännöt on kuitenkin muotoiltu hyvin yleisluontoisesti, mikä vaikeuttaa toisaalta näiden sääntöjen johdonmukaista noudattamista, koska ongelmat voivat olla hyvin monenlaisia, ja toisaalta rahoitettujen hankkeiden vaikuttavuuden ja tehokkuuden arviointia. Nettotyöllisyysvaikutusten kasvattamiseen tähtäävät järjestelmät 53. Nollavaikutusten ja siirtymävaikutusten huomioon ottaminen nettotyöllisyysvaikutusten kasvattamiseksi vaihtelee huomattavasti. Nollavaikutukset 54. Ainoastaan Nord-Pas-de-Calaisin alueella (Ranska) tehdään nollavaikutuksista perusteellisia tutkimuksia esimerkiksi investointien omarahoituskapasiteettia arvioivien indikaattorien perusteella ja otetaan nämä tutkimukset huomioon. Useimmissa muissa jäsenvaltioissa ei kuitenkaan katsota tukikelpoisiksi investointeja, jotka on käynnistetty ennen tukihakemuksen esittämistä, koska tukien kannustavaa vaikutusta kyseisessä hankkeessa ei katsota selkeästi osoitetuksi. Esimerkiksi Portugalissa tukea ei myönnetä hankkeisiin, jotka on käynnistetty yli vuosi ennen tukihakemuksen jättämistä tai jotka ovat jo päättyneet tukihakemusta jätettäessä(30). 55. Erinäisissä arviointikertomuksissa on määritelty nollavaikutuksen syntymisen ongelma ja tutkittu sitä. Arviot tämän vaikutuksen merkityksestä vaihtelevat kuitenkin merkityksettömästä hyvin merkittävään (jolloin kaksi kolmasosaa työllisyysvaikutuksesta johtuisi tästä vaikutuksesta). Suurimmassa osassa tapauksista ei ole esitetty mitään ehdotusta siitä, miten tämä ongelma voitaisiin välttää tukihakemusmenettelyssä. Lisäksi kielteisestä vaikutuksesta bruttotyöllisyysvaikutuksiin on esitetty määrällinen laskelma vain poikkeustapauksissa (lähinnä Nord-Pas-de-Calaisissa). Siirtymävaikutukset 56. Investointiin ei pitäisi myöntää osarahoitusta, jos se johtaa vain olemassa olevien työpaikkojen siirtymiseen kilpailijoille ja/tai jos se häiritsee paikallisten ja alueellisten markkinoiden vakautta. Investoinnin pitäisi sitä vastoin tuottaa myönteisiä vaikutuksia tukikelpoisen alueen kehitykseen etenkin edistämällä uusien nettotyöpaikkojen syntymistä (ks. myös kohdat 122-124 ESR:n osalta). Tuen myöntämisestä päätettäessä olisi siis otettava huomioon etenkin yritysten todelliset mahdollisuudet laajentaa markkinaosuuttaan tukikelpoisen alueen ulkopuolella(31). Tukea myönnettiin kuitenkin useisiin hankkeisiin käsiteollisuuden, perinteisen paikallisen kaupan ja paikallisten peruspalveluiden - kuten ravintoloiden, pikaruokaloiden ja diskojen - aloille, joilla siirtymävaikutukset ovat huomattavia(32). 57. Useissa jäsenvaltioissa (Kreikassa, Espanjassa, Italiassa) ei kuitenkaan analysoida siirtymävaikutuksia. Toisissa jäsenvaltioissa on otettu käyttöön "negatiivisia luetteloja" aloista, jotka eivät voi saada lainkaan tukia (Belgia ja Yhdistynyt kuningaskunta), tai "positiivisia luetteloja" (Saksa ja Portugali), joissa ilmoitetaan tukikelpoiset strategiset alat, ilman että yksittäisten hankkeiden siirtymävaikutuksia otettaisiin huomioon(33). Yritysten pelastaminen työpaikkojen säilyttämiseksi 58. Suurimmassa osassa yhtenäisissä ohjelma-asiakirjoissa ja toimenpideohjelmissa vahvistetuista säännöistä ja tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista tukijärjestelmistä ei mainita tukia vaikeuksissa oleville yrityksille työpaikkojen säilyttämiseksi tai ei käsitellä aihetta selkeästi(34). Vain kahdessa jäsenvaltiossa (Saksassa ja Kreikassa) ilmoitetaan selvästi, että tukia voidaan myöntää tälle alalle. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa kävi kuitenkin ilmi, että tukien "puolustava" merkitys - vaikeuksissa olevien yritysten ja niissä olevien työpaikkojen pelastaminen - on usein varsin huomattava muissakin jäsenvaltioissa(35). Seuranta Seurantajärjestelmien heikkoudet 59. Ohjelmien täytäntöönpanon ja seurannan tuottamat työllisyystiedot ovat merkittävä resurssi, joka kuitenkin usein tallennetaan huonosti (ongelmina ovat etenkin virheellinen tai epätäydellinen tallennus ja käytettyjen käsitteiden määrittelemättä jättäminen), jota hyödynnetään huonosti ja jota ei soviteta yhteen eri alueiden kesken. Työllisyysvaikutuksiin liittyvät tiedot ovatkin usein epätyydyttäviä, koska seurantajärjestelmät eivät vielä ole riittävän kehittyneitä tuottaakseen tarvittavat tiedot. 60. Joissakin tapauksissa taloudellista seurantaa varten perustetuissa tietokannoissa ei ole otettu huomioon tai tehty mahdolliseksi työllisyystilannetietojen kirjaamista. Lisäksi kansallisten tukijärjestelmien yhteydessä laadituissa tietokannoissa tai järjestelmissä ei aina voida tunnistaa EAKR:n rahoittamien investointien työllisyysvaikutuksia(36). 61. Tietokantoihin on lisäksi paikoin kirjattu kaikki yksittäisen hankkeen avulla luodut työpaikat, vaikka EAKR:n tuilla rahoitetaan paikoin vain pieni osa investoinneista tai myönnettyjen tukien kokonaissummasta(37). Ennusteiden ja todellisuuden väliset erot 62. Seurantavälineiden tarkastelussa ilmeni, että osarahoitusta saaneissa hankkeissa tosiasiallisesti luotujen tai säilytettyjen työpaikkojen määrää seurataan vain harvoin kattavasti ja järjestelmällisesti. Tietokannoissa ilmoitetaankin melko järjestelmällisesti kaikki tukihakemuksissa, tukien myöntämispäätöksissä tai sopimuksissa arvioidut työpaikat; tosin käytettyjä laskentamenetelmiä kuvataan selkeästi vain harvoin. Sitä vastoin tosiasiallisista työpaikoista, joiden määrä voi erota ennusteista, ei ole tietoja. Kokonaislaskelmat perustuvatkin hankkeiden tilaajien ennusteisiin eivätkä tosiasiallisiin tuloksiin. 63. Tilintarkastustuomioistuin totesi tarkastuksissaan, että 92 tarkastetusta hankkeesta ainoastaan kolmessatoista tosiasiallisesti luodut tai säilytetyt työpaikat vastasivat ennusteita. Lopputulosten ja myönnettyjen tukien perustana olleiden asiakirjojen välillä oli 43 hankkeessa negatiivisia eroja ja 27 hankkeessa positiivisia eroja(38). Tuen myöntämisen yhteydessä ennustetuista 15524,5 työpaikasta noin 14 prosenttia jäikin toteutumatta. 64. Tämä havainto osoittaa, että tilastoissa on tarpeen erotella selvästi, onko kyse ennusteista vai tosiasiallisesti luoduista tai säilytetyistä työpaikoista(39). Lisäksi sellaisen järjestelmän toteuttaminen, jolla tietoja kerättäisiin tuensaajilta entistä säännöllisemmin, mahdollistaisi hallintohenkilöstön pitämisen säännöllisesti ajan tasalla hankkeiden edistymisestä ja todellisuudessa luoduista ja/tai säilytetyistä työpaikoista. 65. Ranskassa ja Italiassa laaditut vertailutaulukot, joissa luotujen tai säilytettyjen työpaikkojen määrä arvioidaan etenkin toteutettujen investointien luonteen ja summien perusteella, eivät voi korvata hankekohtaista lähestymistapaa, koska rahoitettujen toimien suuri kirjavuus rajoittaa saatujen lukujen käyttökelpoisuutta. Säilytettyjä työpaikkoja koskevat ongelmat 66. Työpaikkatilastoissa ei erotella luotuja ja säilytettyjä työpaikkoja toisistaan. Useimmissa näistä tapauksista tyydytäänkin ilmoittamaan henkilöstön alkuperäinen ja lopullinen määrä sekä luotujen työpaikkojen määrä. Sitä vastoin uhattuina olleita työpaikkoja, jotka säilytetään tukien ansiosta, ei ilmoiteta, ja kaikki tukihakemusta tehtäessä olemassa olleet työpaikat katsotaan usein säilytetyiksi työpaikoiksi(40). Paikalla tehdyissä tarkastuksissa havaittiin kuitenkin useita tapauksia, joissa ilmoitetut työpaikat eivät olleet vaarassa hävitä ilman tukien myöntämistä. Lisäksi tällöin kävi ilmi, että tilastoissa oli tietoja pelastetuista työpaikoista yrityksissä, jotka olivat konkurssissa tai maksukyvyttömiä. Ohjelmien joustavuuden seuraukset 67. EAKR:n tukien työllisyysvaikutuksen arviointiin vaikuttaa se, että kansallisen tukijärjestelmän yhteisrahoituksessa kansalliset viranomaiset voivat joko hakea osarahoitusta tukikelpoiseen hankkeeseen tai rahoittaa sen kokonaan kansallisin varoin. Lisäksi rakennerahastojen säännöissä sallitaan osarahoitusta saaneiden hankkeiden korvaaminen toisilla tukikelpoisilla hankkeilla täytäntöönpanon aikana. On selvää, että tällainen valinta tai korvaaminen voi vaikuttaa joko positiivisesti tai negatiivisesti arvioon osarahoitusta saaneen ohjelman vaikuttavuudesta, jos kyseiset hankkeet eroavat toisistaan myönnettyjen tukien ja/tai todettujen työllisyysvaikutusten osalta, ja että se voi johtaa vinoutuneeseen arvioon jonkin tukijärjestelmän vaikuttavuudesta. 68. Lisäksi uudelleensuuntaamispäätösten tarkoituksena on usein saada myönnetyt yhteisön varat käytetyiksi, ja niissä kiinnitetään paljon vähemmän huomiota toimenpiteiden vaikutuksiin, mukaan lukien työllisyysvaikutukset (ks. kohta 39). Tällaisia hanketason uudelleensuuntaamispäätöksiä(41) havaittiin tehdyn useissa jäsenvaltioissa, ja Portugalissa(42) ja Irlannissa(43) puolestaan oli poistettu merkittäviä toimenpiteitä yhteisön ohjelmien piiristä ilman että näiden toimenpiteiden työllisyysvaikutusta olisi tosiasiallisesti otettu huomioon. Tuet työpaikkaa kohti 69. Vaikka monet jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön sääntöjä tukien enimmäismäärästä työpaikkaa kohti, toiset jäsenvaltiot eivät ole vahvistaneet enimmäismääriä tukien rajoittamiseksi. Tämä on edullista hyvin pääomavoittoisille hankkeille, joiden työllisyysvaikutus on suhteellisen vähäinen. Vahvistetut enimmäismäärät luotua työpaikkaa kohti vaihtelevat kuitenkin 4882 euron summasta, jonka MSIF (Yhdistynyt kuningaskunta) myöntää lainan muodossa, aina 511292 euron summaan, joka myönnetään Saksan yhteisestä ohjelmasta tuen muodossa. Vain yksi jäsenvaltio (Saksa) on määrännyt tuelle enimmäismäärän, 255646 euroa, säilytettyä työpaikkaa kohti. 70. Luotua tai säilytettyä työpaikkaa kohti hyväksytyt tuet näyttävät tarkastetuissa hankkeissa myös varsin vaihtelevilta. Hankkeesta riippuen tuki työpaikkaa kohti vaihtelee 1000 eurosta, jotka myönnettiin lainan muodossa, aina 600000 euroon, jotka myönnettiin tuen muodossa. Tuen määrällä ei näyttänyt olevan yhteyttä hankkeiden alaan tai tavoitteeseen(44). 71. Lisäksi työpaikan kustannusten tai työpaikkaa kohti maksettujen tukien laskentaan käytetyt määritelmät ovat usein epäselviä tai vaihtelevat suuresti (investoinnin kokonaiskustannukset, tukikelpoiset kokonaiskustannukset, maksettujen julkisten tukien summa, maksettujen yhteisön tukien summa jne.). Työpaikkojen pysyvyys 72. Kestävien myönteisten työmarkkinavaikutusten takaamiseksi on välttämätöntä, että luodut tai säilytetyt työpaikat ovat keskipitkä- tai pitkäkestoisia (ks. ESR:n osalta myös kohta 124). Osarahoitusta saaneiden tukijärjestelmien sääntöjen on tarkoitus osaltaan estää työpaikkojen lopettaminen myönnetyn tuen kokonaismäärän tultua maksetuksi, mutta sääntöjen analyysista kävi ilmi, että niihin sisältyvien valvonta-aikojen välillä on suuria eroja(45). Yhteisön säännöksissä ei ole tältä osin säädetty mitään ohjelmakausille 1989-1993 ja 1994-1999. 73. Toisinaan säännöissä ei ole määrätty ajanjaksoa, jonka aikana valvottaisiin luotujen tai säilytettyjen työpaikkojen olemassaoloa hankkeiden toteutusjakson päätyttyä. Myös tilintarkastustuomioistuimen tarkastus osoittaa työpaikkojen pysyvyyttä koskevien ennakko- ja jälkiarviointien tarpeellisuuden(46). 74. Muissa osarahoitusta saaneissa tukijärjestelmissä pisin valvonta-aika on kahdesta vuodesta (FSI Ranskassa) kahdeksaan vuoteen (Saksan yhteinen ohjelma) investointien päättymisestä laskien(47). 75. Tämän kirjavuuden vuoksi uuden rakennerahastoja koskevan yleisasetuksen (asetus (EY) N:o 1260/1999) 30 artiklan 4 kohdassa vaaditaan jäsenvaltioita varmistamaan, että toimenpiteen rakennerahastoilta saama rahoitus saadaan pitää ainoastaan, jos toimenpiteessä ei tapahdu suurta muutosta, joka koskee sen täytäntöönpanoehtoja tai joka tuo aiheetonta etua yritykselle tuotantotoiminnan lopettamisen tai toimipaikan vaihdon johdosta, viiden vuoden kuluessa toimivaltaisen kansallisen viranomaisen päätöksestä. Tämä sääntö lisättiin etenkin sen estämiseksi, että yritys pääsisi hyödyntämään tukijärjestelmää aikomattakaan sijoittautua pitkäaikaisesti tukikelpoiselle alueelle (mutta sääntö ei koske muuttoa tukikelpoisen alueen ulkopuolella sijaitsevasta toimipaikasta toiseen, tukikelpoisella alueella sijaitsevaan toimipaikkaan pelkästään tukien saamiseksi eikä myöskään työpaikkojen vähentämistä tuotannon vähenemisen tai tuottavuuden kasvun johdosta). 76. Päätöksentekopäivästä alkavan valvonta-ajan vaarana on, että valvonnan koko teho menetetään, sillä investoinnin toteutus ja siis työpaikkojen luominen voi kestää varsin kauan. Eräissä tukijärjestelmissä sallitaankin, että työllisyystavoitteet toteutuvat vasta muutamia vuosia investointiohjelman päättymisen jälkeen(48). Näitä asioita koskevia säännöksiä olisi siis tarpeen muuttaa. 77. Alueellisia valtiontukia koskevissa suuntaviivoissa(49), jotka komissio hyväksyi maaliskuussa 1998, määrätään kuitenkin näiden tukien myöntämisen ehdoksi investoinnin ja luotujen työpaikkojen säilyttäminen epäsuotuisalla alueella vähintään viiden vuoden ajan, jotta alueellista kehitystä tuettaisiin ja mahdollisten toiminnan siirtojen kielteiset vaikutukset vähenisivät. On syytä huomata, että suuntaviivat koskevat ainoastaan luotuja työpaikkoja eikä niissä mainita säilytettyjä työpaikkoja tuottavien investointien tukien yhteydessä. Nämä kaksi valvonta-aikaa, joista säädetään kahdessa eri asetuksessa, eivät näin ollen ole yhdenmukaisia, koska niiden lähtökohta ei ole sama. EUROOPAN SOSIAALIRAHASTON (ESR) TUET PITKÄAIKAISTYÖTTÖMYYDEN TORJUMISEKSI 78. Tässä kertomuksen osassa käsitellään Euroopan sosiaalirahaston rahoittamia erityistoimenpiteitä, joissa keskitytään pitkäaikaistyöttömyyden ongelmaan(50). Pitkäaikaistyöttömyys 79. Komissio ja jäsenvaltiot olivat jo määritelleet pitkäaikaistyöttömien kohderyhmän poliittisesti araksi ja erityisen vaikeasti uudelleen työllistettäväksi väestöryhmäksi. Komissio tunnusti tämän kohderyhmän ensisijaisuuden ja laati ESR:n tämän alan toimille erityiset suuntaviivat, jotka tulivat voimaan rakennerahastojen ensimmäisestä uudistuksesta alkaen(51). 80. Vaikka pitkäaikaistyöttömyyden tilanne on yleisesti parantunut viime vuosina, pitkäaikaistyöttömyysaste on pysynyt korkeana huolimatta jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin sen alentamiseen käyttämistä summista. Vuoteen 1998 asti koko työväestön pitkäaikaistyöttömyysaste (ks. taulukko 6) pysyi ennallaan tai nousi useimmissa jäsenvaltioissa. Vasta vuonna 1999 se laski jonkin verran. Koko työväestöstä laskettuna korkein pitkäaikaistyöttömyysaste on Espanjassa (7,3 prosenttia), jonka jälkeen tulevat Italia (6,9 prosenttia) ja Belgia (5 prosenttia). Eräissä jäsenvaltioissa pitkäaikaistyöttömyysaste on korkeampi alle 25-vuotiaiden keskuudessa (esim. Italiassa 18,8 prosenttia) (ks. taulukko 6). 81. Suhteessa koko työttömyysasteeseen pitkäaikaistyöttömyys oli vuonna 1999 laajinta Italiassa (61,4 prosenttia) ja Belgiassa (60,5 prosenttia), ja se ylitti 50 prosenttia kolmessa muussa maassa (Kreikassa, Saksassa ja Irlannissa), kuten taulukosta 7 käy ilmi. Seitsemässä jäsenvaltiossa (Belgiassa, Saksassa, Kreikassa, Ranskassa, Luxemburgissa, Itävallassa ja Ruotsissa) pitkäaikaistyöttömyyden osuus koko työttömyydestä näytti olevan nousussa. Taulukossa 8 esitetään pitkäaikaistyöttömien määrä EU:n jäsenvaltioissa. 82. Kaikista pitkäaikaistyöttömistä "erittäin pitkään työttöminä olleet" (yli kaksi vuotta työttöminä olleet) ovat muita suuremmassa vaarassa syrjäytyä ja poistua työmarkkinoilta. Tämän ryhmän osuus pitkäaikaistyöttömistä oli suurimmillaan Italiassa ja Belgiassa, missä kolme neljännestä pitkäaikaistyöttömistä on ollut työttöminä yli kaksi vuotta. Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Espanjassa, Saksassa ja Irlannissa tämä osuus on yli 60 prosenttia (ks. taulukko 8). Vuoden 1999 yhteisen työllisyysraportin(52) mukaan yli kaksi vuotta työttöminä olleiden henkilöiden määrä oli kasvanut vuosina 1994-1998 4,8 miljoonasta 5,2 miljoonaan. 83. Pitkäaikaistyöttömyyden torjuminen kuului yhteisön tukikehyksen 2(53) piiriin kuuluvien ohjelmien päätavoitteisiin. Pitkäaikaistyöttömyyden alan toimenpiteisiin kuuluu suuri joukko erilaisia toimia (koulutusta, työllistämistukia, ohjausta jne.). Tavoite 3 on tärkein pitkäaikaistyöttömyyden torjuntaväline. Myös tavoitteisiin 1, 2 ja 6 sisältyy pitkäaikaistyöttömyyden torjuntatoimenpiteitä, vaikka syrjäytymistä, työttömyyttä yleensä ja pitkäaikaistyöttömyyttä torjuvien toimenpiteiden väliset yhteydet eivät välttämättä ole selviä. Myös yhteisön Employment-aloitteeseen sisältyvä Integra-ohjelma(54) tarjoaa apua työttömille, mukaan lukien pitkäaikaistyöttömät. 84. Tavoitteen 3 piirissä rahoitetut toimenpiteet ihmisten auttamiseksi takaisin työelämään jakautuvat pääpiirteittäin kahteen luokkaan: - ammattikoulutus- ja ohjaustoimenpiteet (työvoiman tarjonta), - tuki-, koulutus- ja työllistämisohjelmien ja työllistämistukien kehittäminen (työvoiman kysyntä). 85. Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4255/88, sellaisena kuin se on muutettuna 20 päivänä heinäkuuta 1993 annetulla asetuksella (ETY) N:o 2084/93, 1 artiklan 1 kohdan a alakohdassa, joka koskee Euroopan sosiaalirahastoa ohjelmakaudella 1994-1999(55), säädetään, että tavoitteen 3 piiriin kuuluvat ESR:n tukitoimet olisi keskitettävä työttömien ja pitkäaikaistyöttömyyden uhkaamien ihmisten auttamiseen palauttamalla heidät työmarkkinoille koulutuksen, neuvonnan ja ohjauksen tai työllistämistukien avulla. Uudessa Euroopan sosiaalirahastosta annetussa asetuksessa(56) pitkäaikaistyöttömyyttä painotetaan samalla tavoin (2 ja 3 artikla). Taulukko 6 Vuosittaiset tiedot pitkäaikaistyöttömien (vuoden tai kauemmin työttöminä olleiden) osuudesta työväestössä ikäryhmittäin. >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Eurostat, New Cronos 5/2000. Taulukko 7 Pitkäaikaistyöttömyyden osuus koko työttömyydestä >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Eurostat, New Cronos 5/2000. Taulukko 8 Työttömyys keston mukaan jaoteltuna >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Eurostat, New Cronos 5/2000. Rahoitus- ja talousarvionäkökohdat 86. ESR:n keskeinen tuki jäsenvaltioille pitkäaikaistyöttömyyden torjumiseksi myönnetään ohjelmiin ja hankkeisiin, jotka sisältyvät eri tavoitteiden (1-6), yhteisön aloitteiden ja kokeiluhankkeiden alaisiin toimenpideohjelmiin. ESR:n tukitoimet kohdistuvat pääosin ammattikoulutuksen, työllistämistukien, koulutusalan neuvonta- ja ohjaustoiminnan ja 6 artiklan piiriin kuuluvien hankkeiden (innovatiivisten toimien) aloille. 87. ESR:n arvioidut menot vuosina 1994-1999 olivat noin 48 miljardia euroa(57). Tavoitteeseen 3, joka on suunniteltu erityisesti pitkäaikaistyöttömyyden torjuntaan, käytetään 13 miljardia euroa eli 28 prosenttia ESR:n varoista. Tavoitteen 3 piirissä pitkäaikaistyöttömyyden torjuntatoimenpiteisiin käytetään 5,6 miljardia euroa eli yli 40 prosenttia tavoitteen 3 varoista. Tavoitteen 3 piiriin kuuluva työllistämistuki vie varoista 2,1 miljardia euroa. Tavoitteiden 1, 2 ja 6 piirissä pitkäaikaistyöttömyyden torjuntaan ja työllistämistukeen käytetyistä määristä ei ole helposti saatavilla yksityiskohtaisia tietoja. Komissiolta saatujen tietojen mukaan kuitenkin tavoitteen 1 toimenpiteiden osuus pitkäaikaistyöttömyyden torjumiseksi seitsemässä jäsenvaltiossa on 2,8 miljardia euroa ja työllistämistukien osuus kahdeksassa jäsenvaltiossa 3,6 miljardia euroa. Ensin mainittujen osuus varoista on käytettävissä olevien tietojen mukaan 19 prosenttia ja viimeksi mainittujen osuus 18,5 prosenttia (ks. taulukko 9). Komission on vaikea antaa kokonaiskuvaa todellisista pitkäaikaistyöttömyyden torjuntatoimista ja niiden menoista Euroopan unionin tasolla, koska toimia ei hallinnossa ryhmitellä toimintapolitiikan tai kohderyhmän mukaan. 88. Työvoiman "tarjontapuoleen" liittyvät aloitteet, joilla pyritään parantamaan pitkäaikaistyöttömien näkymiä kehittämällä heidän taitojaan ja motivaatiotaan, kattavat noin 74 prosenttia ESR:n varainkäytöstä(58). Työvoiman "kysyntäpuoleen" liittyvät aloitteet, joiden osuus on noin 21 prosenttia, tähtäävät pääosin työvoiman kysynnän kasvattamiseen. Joissakin aloitteissa tähän pyritään suoraan tukien tai muiden työnantajille suunnattujen kannustimien avulla. 89. Työllistämistuki on suunnattu epäyhtenäisille kohderyhmille, koska useimmilla jäsenvaltioilla ei ole erityisiä toimenpiteitä ainoastaan pitkäaikaistyöttömille. Kohderyhmä koostuu pikemminkin kaikista työttömistä, työttömyysajan kestosta riippumatta, sekä pitkäaikaistyöttömyyden uhkaamista ihmisistä. 90. Muutetun asetuksen (ETY) N:o 4255/88 6 artiklan nojalla on rahoitettu pitkäaikaistyöttömyyden torjuntaan tähtääviä kokeilu- ja esittelyhankkeita. Ohjelmakaudella 1994-1999 6 artiklan hankkeisiin suunnatut määrärahat olivat yhteensä noin 150 miljoonaa euroa. Taulukko 9 ESR:n menot ohjelmakaudella 1994-1999 >TAULUKON PAIKKA> Lähde: - Komissio 06/2000. - Kahdeksas vuosikertomus rakennerahastoista - 1996. Toimintapolitiikan ja toimien hallinto komissiossa Euroopan työllisyysstrategia ja ESR:n tukitoimet 91. Euroopan työttömyysstrategiassa pitkäaikaistyöttömyyteen liittyvät kysymykset ovat keskeisessä asemassa annetuissa työllisyyssuuntaviivoissa. Komission yksiköt, pääosin työllisyyden pääosasto, hoitavat eri jäsenvaltioista lähetettyjen kansallisten toimintasuunnitelmien tutkimisen ja arvioinnin. Kolmea viime vuotta koskevien arvioiden tulokset (yhteiset työllisyysraportit vuosilta 1998, 1999 ja 2000) osoittivat, että pitkäaikaistyöttömyyden osuus on edelleen huomattava (noin 45,2 prosenttia kaikista työttömistä vuonna 2000) siitä huolimatta, että se aleni (6,3 prosentista 4,5 prosenttiin) vuosina 1996-2000. 92. Suuntaviivojen nykyinen nelipilarirakenne (ks. myös kohta 7), joka perustuu työllistyvyyteen, yrittäjyyteen, sopeutuvuuteen ja yhtäläisiin mahdollisuuksiin, toimii perustana työllisyysnäkökohtien yhtenäiselle monivuotiselle lähestymistavalle. Pitkäaikaistyöttömyyden vähentämiseksi jäsenvaltioita vaaditaan kehittämään ennakoivia ja työllistyvyyspainotteisia strategioita(59) erityisesti työllistyvyys- ja yrittäjyyspilarien yhteydessä. 93. ESR-asetuksessa ja työllisyyssuuntaviivojen nykyisessä rakenteessa työllistämistukimekanismille ei anneta erityistä asemaa, vaikka ESR osallistuu tämäntyyppisten toimenpiteiden rahoitukseen ja vaikka niillä on keskeinen merkitys pitkäaikaistyöttömyyden torjunnassa. 94. Työllistyvyyspilarin suuntaviivoissa (sekä vuonna 1998 että vuonna 1999) todetaan, että ehkäiseviin toimenpiteisiin olisi yhdistettävä toimenpiteitä työttömien työllistämiseksi uudelleen ennen kuin heistä tulee pitkäaikaistyöttömiä (ehkäisevä lähestymistapa). Näihin ehkäiseviin toimenpiteisiin ei kuitenkaan riittävässä määrin yhdistetä toisia toimenpiteitä, kuten työllistämistukia, joilla edistettäisiin pitkäaikaistyöttömien uudelleen työllistämistä, joten keskeinen kysymys jo pitkäaikaistyöttömiksi joutuneiden ihmisten työllistämisestä (korjaava lähestymistapa) sivuutetaan. 95. Erittäin pitkään työttöminä olleiden ihmisten osaryhmää ei sellaisenaan huomioida työllisyyssuuntaviivojen nykyisessä nelipilarirakenteessa. Tämän kohderyhmän palauttaminen työelämään on kaikkein vaikeinta, sillä se vaatii koulutus- ja työllistämistukitoimien optimaalista koordinointia yhdessä tärkeiden yksityiselle sektorille suunnattujen kannustimien kanssa syrjäytymisen ja työmarkkinoilta poistumisen ehkäisemiseksi. Tälle ryhmälle suunnattujen erityisten toimien ja politiikan puuttuminen ei ole auttanut parantamaan ryhmän tilannetta työmarkkinoilla. 96. Työllisyyssuuntaviivojen laatimisaikataulu, jolla koordinoidaan kansallisten toimintasuunnitelmien valmistelua jäsenvaltioiden kanssa, ei sovi yhteen ESR:n vuosittaisen rahoitussuunnittelun aikataulun kanssa. Jäsenvaltioille tiedotetaan uusista suuntaviivoista ja neuvoston suosituksista tulevalle vuodelle vasta edellisen vuoden marraskuussa. Jäsenvaltioille jää näin hyvin vähän aikaa (marraskuusta tammikuuhun) mukauttaa tarvittaessa ESR:n tukitoimet näihin suosituksiin. 97. Kansallisen toimintasuunnitelman periaatteiden täytäntöönpano nykyisissä ohjelmissa vaihtelee jäsenvaltiosta toiseen. Kuuden eri jäsenvaltion (Belgian, Saksan, Espanjan, Ranskan, Italian ja Yhdistyneen kuningaskunnan) ohjelmien seurantakomiteoiden pöytäkirjojen tarkastelun yhteydessä kävi ilmi, että nykyisiin ohjelmiin lisättiin yksittäisiä toimenpiteitä kansallisesta toimintasuunnitelmasta vain Espanjassa ja Ranskassa. Italiassa päätettiin panna kansallisen toimintasuunnitelman strategia täytäntöön seuraavalla ohjelmakaudella. Yhdistyneessä kuningaskunnassa tavoitteen 3 seurantakomitea käynnisti kaikkien jäsenten yhteisen keskustelun siitä, miten strategia otettaisiin käyttöön ohjelmissa. Belgiassa ohjelmien uudelleensuuntaamisesta ei lainkaan keskusteltu seurantakomiteoissa. 98. Harvat jäsenvaltiot antavat yksityiskohtaisia tietoja siitä, miten ESR tukee työllisyyssuuntaviivoja tai kansallisia toimintasuunnitelmia (tämä vahvistetaan myös vuoden 1999 yhteisessä työllisyysraportissa sivulla 40). Erityisesti ehkäiseviin toimenpiteisiin keskittyminen ja se seikka, että suuntaviivoissa ei nimenomaisesti mainita sen enempää erittäin pitkään työttöminä olleita ihmisiä kuin työllistämistukivälinettäkään, viittaavat siihen, että Euroopan työllisyysstrategiassa ei riittävästi paneuduta pitkäaikaistyöttömyyden vähentämiseen nykytasolta. Toimenpideohjelmien varainhoito 99. Muutettujen asetusten (ETY) N:o 2052/88 ja (ETY) N:o 4253/88 mukaisesti komissio osallistuu ohjelmien hallintoon useilla tasoilla: a) se koordinoi toimintoja (muutetun asetuksen (ETY) N:o 4253/88 1 artikla), b) se osallistuu seurantakomiteoihin (muutetun asetuksen (ETY) N:o 4253/88 25 artikla) ja vahvistaa kaikki rahoitussuunnitelmiin tehtävät muutokset 20 työpäivän kuluessa muutoksia koskevan ilmoituksen vastaanottamisesta, c) sen pitäisi toteuttaa väliarviointeja ja jälkiarviointeja muutetun asetuksen (ETY) N:o 4253/88 26 artiklan sekä yhteisön tukikehyksissä määriteltyjen arviointisuuntaviivojen mukaisesti. 100. Tarkistaakseen, täyttyvätkö nämä ehdot, tilintarkastustuomioistuin tutki yhdeksän valitun toimenpideohjelman rahoitussuunnittelun muutokset. 101. Toimenpiteiden koordinoinnin ja komission seurantakomiteoihin osallistumisen osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jäsenvaltiot painottivat pitkäaikaistyöttömyyden torjuntaa vaihtelevassa määrin varsinkin työllistämistukien osalta(60) Belgiassa toimien suuntausta muutettiin ja Italiassa vastaavat rahamäärät jäivät osittain käyttämättä, minkä vuoksi kyseisiä toimia supistettiin pysyvästi molemmissa maissa. 102. Vaikka jäsenvaltioiden seurantakomiteoilla on valtuudet muuttaa ohjelmia, komission pitäisi näihin komiteoihin osallistumalla varmistaa tietty strategioiden yhdenmukaisuus siten, että otetaan huomioon jäsenvaltioiden työmarkkinoiden väliset erot. 103. Tutkimuksessa kävi ilmi, että 20 työpäivän määräaikaa, jonka kuluessa komission pitäisi vahvistaa seurantakomitean esittämä muutospyyntö (muutetun asetuksen (ETY) N:o 4253/88 25 artiklan 5 kohta), ei yleensä noudatettu. Arviointikertomukset 104. Tilintarkastustuomioistuin analysoi ESR:n keskeisten toimintalinjojen osalta erinäisiä vuosina 1994-2000 laadittuja ennakko-, väli- ja jälkiarviointikertomuksia hankkeista, jotka oli toteutettu kaudella 1990-1998 seitsemässä jäsenvaltiossa. Analyysilla oli seuraavat tavoitteet: keskeisten päätelmien tekeminen ESR:n pitkäaikaistyöttömien hyväksi toteuttamista toimenpiteistä, sen arvioiminen, minkä verran niistä oli hyötyä muutettaessa ESR:n hallinnon suuntaa ohjelmakauden 1994-1999 loppuvuosina, sekä sen määrittäminen, mitä tästä voidaan oppia ohjelmakautta 2000-2006 koskevan uudistuksen kannalta. Arvioissa ilmeni, että: - loppusuorituspyyntöjen toimittamiseen tarkoitetut lomakkeet eivät sovellu muihin kuin ammattikoulutukseen liittyviin toimenpiteisiin (esimerkiksi työllistämistukiin), - seurantajärjestelmä on hyvin ylimalkainen, - indikaattorit eivät sovellu kaikkiin toimenpidetyyppeihin, - tuloksia ei voida yhdistää eikä vertailla, - toimenpiteiden kohdentaminen on käytännössä osoittautunut hyvin vähäiseksi, - ESR:n toimenpiteiden vaikutus on rajallinen, eikä toimenpiteitä kohdenneta siten, että saataisiin koko panostuksen ylittävää "lisäarvoa", - ESR:n osarahoitusta saaneiden toimenpiteiden makrotaloudellisesta vaikutuksesta ja oheisvaikutuksista(61) on vain harvoin saatavilla tietoa, jota tarvitaan välittömien vaikutusten arvioimiseksi. 105. Tilintarkastustuomioistuimen tutkimuksessa näistä kertomuksista ei yleensä käynyt ilmi erityistä strategiaa pitkäaikaistyöttömien tukemiseksi taikka sitä, mistä eri väestötyypeistä pitkäaikaistyöttömien ryhmä muodostuu. Kohderyhmän arvioinnissa ei myöskään käytetty temaattista lähestymistapaa. 106. Arvioinnissa ilmeni, että toimenpiteiden vaikutukset eivät olleet kovin merkittäviä, paitsi kahdessa erityistilanteessa: silloin, kun koulutus on suunnattu erityisesti tarkkaan kohdennetulle väestöryhmälle ja noudattelee harjoittelijoita työllistävien yritysten strategioita, ja silloin, kun koulutustoimenpiteisiin yhdistetään työllistämistukia. Lisäksi todettiin erittäin pitkäaikaisen työttömyyden vakiintuneen. Työttömissä on ydinryhmä, jolla on vakavia vaikeuksia palata työhön ja joka saattaa jopa jäädä täysin työvoiman ulkopuolelle. 107. Kertomuksen tärkeimmät suositukset olivat: - suuremman etusijan antaminen pitkäaikaistyöttömille ja erityisesti erittäin kauan työttöminä olleille, - toimenpiteiden mukauttaminen ottamalla huomioon henkilöt, jotka eivät enää ole työmarkkinoilla, - integroitumisväyliä korostavan yleisen lähestymistavan edistäminen: siihen kuuluvat ohjaus, neuvonta, seuranta, valmistava koulutus, ammattikoulutus, työhön pääsy ja erityisesti heikoimmassa asemassa olevien henkilöiden huomiointi, - suunnittelun parantaminen: keskitetymmällä kohdentamisella voidaan luoda hankkeen koko panostuksen ylittävää "lisäarvoa"; strategian entistä konkreettisempi toteuttaminen toimenpideohjelmissa, - tuensaajien valintaperusteiden ja seurantajärjestelmien parantaminen, - tulosten vakiointi soveltuvien ja toiminnallisten indikaattorien avulla(62). 108. Näiden arviointien tuloksia ei otettu riittävässä määrin huomioon ohjelmien uudelleensuuntaamistoimissa (ks. myös kohdat 100-104 seurantakomiteoiden ja rahoituksen uudelleensuuntaamisen osalta sekä kohta 39 EAKR:n osalta). 109. Indikaattorien osalta tilintarkastustuomioistuin yhtyy arviointikertomuksissa esitettyyn huomioon, jonka mukaan vuoden 1999 kansallisista toimintasuunnitelmista laaditussa yhteisessä raportissa painotettiin tarvetta ottaa käyttöön kohdennettuja ja entistä asianmukaisempia indikaattoreita, joiden avulla voitaisiin toteuttaa arvioinnit kohderyhmittäin ja yhdenmukaistaa jäsenvaltioiden tämän alan lähestymistavat. 6 artiklan hankkeiden tarkastus 110. Muutetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4255/88 6 artiklassa esitetään kokeilu- ja esittelyhankkeiden rahoituksen tavoitteet ja ehdot. ESR:n rahoittamista keskeisistä hankkeista (ESR:n tutkimuksista) poiketen näiden hankkeiden olisi oltava innovatiivisia ja sisällettävä kokemusten ja taitotiedon vaihtoa, ja ne olisi toteutettava komission aloitteesta. 111. Tilintarkastustuomioistuin poimi seitsemän hankkeen otoksen pitkäaikaistyöttömille suunnatuista hankkeista ja tarkasti ne komission ja jäsenvaltioiden tasoilla selvittääkseen, miten hankkeilla oli edistetty uusien ja innovatiivisten lähestymistapojen kehittämistä pitkäaikaistyöttömyyden torjuntaan. 112. Hankkeille ei ole olemassa luotettavaa kohderyhmäkohtaista hallintojärjestelmää tai kunnollista ryhmittelyä kohderyhmän mukaan. Heikot hallintamenettelyt olivat aiheuttaneet useimpien tutkittujen hankkeiden toteutukseen huomattavia viiveitä. Komission seuranta ei useimmissa hankkeissa ollut johdonmukaista, ja erinäisissä tapauksissa maksuja oli suorittamatta vielä neljä vuotta hankkeen päättämiselle asetetun määräajan jälkeen. Päätökset hankkeiden toteutusaikojen pidentämisestä viivästyivät ja ne tehtiin kaikkien hankkeiden osalta takautuvasti. 113. Koska komissiolla ei ollut toteutuksen jälkeistä seurantamenettelyä näiden hankkeiden lyhyen ja pitkän aikavälin vaikutusten selvittämiseksi eikä 6 artiklan hankkeita koskevaa kokonaisarviointikertomusta ollut laadittu, komissio jäi ilman arvokasta tietoa näiden hankkeiden tehokkuudesta. Se, että hankkeiden tulosten levittämiseksi ei ole laadittu minkäänlaisia toimintalinjoja, vähentää hankkeiden mahdollisia myönteisiä vaikutuksia eikä ole muutetun asetuksen (ETY) N:o 4255/88 6 artiklan 2 kohdan kokemusten vaihtoa koskevan b alakohdan mukaista. 114. Näiden heikkouksien vuoksi yhtään tarkastettua hanketta ei ole integroitu ESR:n keskeisiin toimiin. Kaiken kaikkiaan 6 artiklan hankkeet eivät ole tukeneet asetuksen tavoitteita eivätkä etenkään edistäneet uusia lähestymistapoja pitkäaikaistyöttömyyden torjunnassa. 115. Lisäksi 6 artiklan hankkeita ei ole seurattu siten, että seurannasta voitaisiin tehdä päätelmiä, jotka edistäisivät pitkäaikaistyöttömyyden torjuntaa ESR:n keskeisillä toiminta-aloilla. Hallinto jäsenvaltioissa 116. Seuraavassa esitetään yhteenveto yleisistä ongelmista, joita ohjelmien hallinnossa havaittiin jäsenvaltioissa. "Pitkäaikaistyöttömän" epämääräinen määritelmä 117. Jotta EU:n työllisyysstrategioiden tehokkuus pitkäaikaistyöttömyyden torjunnassa voitaisiin määrittää, jäsenvaltioiden olisi tärkeää tulkita termi "pitkäaikaistyöttömyys" oikein erityisesti niiden toimenpiteiden kohdalla, joilla on tarkoitus nimenomaan rahoittaa tämän kohderyhmän toimia. 118. Useissa toimenpideohjelmissa pitkäaikaistyöttömille suunnattujen erityistoimenpiteiden kohderyhmään kuului paitsi ihmisiä, jotka olivat olleet työttöminä yli 12 kuukautta, myös ihmisiä, jotka näyttivät voivan joutua pitkäaikaistyöttömiksi ("pitkäaikaistyöttömyyden uhkaamat")(63). Näiden kohderyhmien välisen erottelun puute vähentää niiden tilastojen arvoa, joita laaditaan ohjelmien vaikutuksesta pitkäaikaistyöttömyyteen. Vähäinen panostus pitkäaikaistyöttömyyttä torjuviin tukiin ja työllistämistukiin 119. Useissa jäsenvaltioissa se osuus toimenpideohjelmien varoista, joka osoitettiin pitkäaikaistyöttömille suunnattuihin toimenpiteisiin, jäi selvästi pienemmäksi kuin pitkäaikaistyöttömien osuus kaikista työttömistä. Eräissä jäsenvaltioissa ei ollut käytössä eri tukiasteita pitkäaikaistyöttömille ja muille työttömille tuensaajille(64). 120. Työllistämistukimekanismia hyödynnettiin merkittävässä määrin vain yhdessä viidestä tutkimuksen piiriin kuuluneesta jäsenvaltiosta(65), vaikka tämän välineen vaikutus pitkäaikaistyöttömyyden torjuntaan on varsin huomattava. 121. Yhdessä jäsenvaltiossa pitkäaikaistyöttömien työllistämistukimekanismit on otettu käyttöön ja poistettu käytöstä ilman ennakko- tai jälkiarviointia.(66). Työllistämistukien toteutus 122. Vaikka työllistämistukien avulla luotujen työpaikkojen absoluuttinen määrä oli varsin huomattava, seuraavat huomiot osoittavat, että uusien nettotyöpaikkojen luomista koskevassa jäsenvaltioiden lainsäädäntö- ja hallintokehyksessä on edelleen parantamisen varaa (ks. myös kohta 56 EAKR:n osalta). 123. Jotkin työllistämistukijärjestelmät eivät aseta tukea saaville yrityksille lakisääteistä velvoitetta lisätä työntekijöiden kokonaismäärää. Tämä puute mahdollistaa työllistämistuen maksamisen työntekijöistä, jotka olisi palkattu joka tapauksessa(67) (ks. myös kohta 54 EAKR:n osalta). 124. Heikkouksia havaittiin myös kestävien työpaikkojen luomista koskevissa säännöksissä siltä osin kuin järjestelmissä ei vaadita myönnetyn tuen vastineeksi vähimmäisajalle tehtävää työsopimusta(68). Lisäksi vähimmäisajalle tehtävän työsopimuksen tekemättä jättämisestä koituvien seuraamusten valvonta on paikoin liian byrokraattista eikä niin ollen kannusta työnantajia hakemaan tällaisia tukia(69). 125. Se, että useimmat jäsenvaltiot eivät aseta erityisehtoja työllistämistuilla luotavien työpaikkojen luonteesta, johtaa paikoin nollavaikutuksiin(70) (ks. myös kohta 72 EAKR:n osalta). PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET EAKR 126. Vaikka työllisyyden poliittinen merkitys on suuri, ei ole helppo arvioida täsmällisesti kysymystä EAKR:n tuilla luotujen tai säilytettyjen työpaikkojen määrästä. Itse asiassa EAKR:n tukeman aluepolitiikan ensisijaisena tavoitteena oli muuttaa epäsuotuisten alueiden tuotantorakenteita perusteellisesti. Nämä rakenteelliset muutokset eivät kuitenkaan aina tuo mukanaan lisää työpaikkoja ainakaan lyhyellä ja/tai keskipitkällä aikavälillä. Lisäksi johonkin toimenpiteeseen myönnettyjen EAKR:n tukien työllisyysvaikutusten arvioinnissa on periaatteessa otettava huomioon toimenpiteen vuorovaikutus muiden jäsenvaltion ja yhteisön toimenpiteiden kanssa sekä yleiseen suhdannekehitykseen liittyvät vaikutukset, ja kyseisen toimenpiteen omaa osuutta työllisyysvaikutuksissa on vaikea määrittää. Sen enempää ennusteiden kuin todellisuudessa luotuja tai säilytettyjä työpaikkoja koskevien tietojenkaan luotettavuutta ei aina varmisteta. 127. Aluekehityssuunnitelmien, yhteisön tukikehysten, yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen ja toimenpideohjelmien työllisyyteen liittyvissä tavoitteissa ja päämäärissä ilmaistaan odotetut vaikutukset usein epämääräisesti. On siis epävarmaa, onko työllisyyden kehittäminen luonteeltaan niin keskeistä kuin useissa EAKR:n (tukitoimien) täytäntöönpanoa koskevissa poliittisissa päätöksissä annetaan ymmärtää ja Amsterdamin sopimuksella muutetussa EY:n perustamissopimuksessa vaaditaan. 128. Työllisyysvaikutusten arviointiin parhaiten sopivia indikaattoreita ei makrotaloudellisilla menetelmillä voida suoraan tuottaa. Lisäksi hankkeissa ja toimenpiteissä käytettyjen menetelmien moninaisuus vaikeuttaa tietojen yhdistämistyötä. Näistä syistä tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio jatkaisi jo vuonna 1996 aloittamiaan ponnisteluja arviointimenettelyjen yhdenmukaistamiseksi ja yhteisen kehyksen laatimiseksi MEANS-ohjelman menetelmien pohjalta sekä suuremman merkityksen antamiseksi työllisyydelle uudella ohjelmakaudella 2000-2006. 129. Tällöin erilaisilla ylhäältä alaspäin -lähestymistavoilla saataisiin luoduista ja säilytetyistä työpaikoista yleiskäsitys, josta olisi hyötyä erityisesti ennakkoarvioinnissa. Näiden menetelmien ohella on kuitenkin syytä käyttää alhaalta ylöspäin -lähestymistapaa, joka perustuu työllisyysvaikutusten määrittämiseen kullekin osarahoitusta saaneelle investoinnille, aina hankkeiden käsittelystä niiden lopulliseen päättymiseen asti, ottaen huomioon työpaikkojen pysyvyys. Näiden bruttotietojen pohjalta olisi laskettava myös nettovaikutus analysoimalla nollavaikutukset sekä siirtymä- ja korvausvaikutukset kunkin hankkeen erityisluonteen mukaan. 130. Tuottavien investointien tukia koskevat tietokannat eivät nykyisellään ole luotettavia eivätkä juurikaan sovellu EAKR:n tukien työllisyysvaikutusten analysointiin. Niitä kuitenkin käytetään hankittaessa tietoja yhteisön tukien seurantaan ja arviointiin valituista indikaattoreista. Koska ohjelmien seuranta ja arviointi ovat toisiinsa liittyviä toimintoja, täytäntöönpanon kaikilla tasoilla (hankkeiden käsittely, hallinto ja varainhoito, tekninen apu, investointien lopputarkastukset, analyysit työpaikkojen pysyvyydestä ja hankkeiden lopullinen päättäminen) on syytä vaatia luotettavia ja tyhjentäviä tietoja, joita voidaan käyttää arviointiprosessissa. Käytettävissä olevien sisäisten tietojen täysimittainen hyödyntäminen on siis ensisijainen tavoite. Arviointia ei pidä nähdä kertaluonteisena suorituksena, vaan se vaatii jatkuvaa työtä, joka edellyttää etenkin järjestelmällistä suhteiden lujittamista tilastojen tuottajien ja tuensaajien kanssa. 131. EAKR:n huomioon ottaminen työllisyysstrategiassa, mitä nykyisellään ei tapahdu, voisi tuottaa huomattavia synergiaetuja ja todennäköisesti parantaisi osaltaan määrällisiä ja laadullisia indikaattoreita sekä vaikutusten arviointiin käytettävien tietojen keruujärjestelmiä. Ohjelmien hallintohenkilöstöllä olisi näin paremmat lähtökohdat mitata saavutettua edistystä työllisyysalan tavoitteisiin ja -päämääriin verraten, ja perustamissopimusta, jossa Euroopan unionin tehtäväksi annetaan korkean työllisyyden edistäminen, noudatettaisiin. ESR 132. Komissio ja jäsenvaltiot ovat kymmenen viime vuoden aikana toteuttaneet lainsäädännön, hallinnon ja rahoituksen tasoilla huomattavia ponnistuksia tilanteen korjaamiseksi. EU:n yleisessä työttömyystilanteessa oli havaittavissa jonkin verran parannusta 1990-luvun lopulla, mutta pitkäaikaistyöttömyyden alalla edistys on valitettavasti ollut hitaampaa. 133. Komissio ei ole pystynyt muodostamaan kokonaiskuvaa pitkäaikaistyöttömyyden torjunnan todellisista menoista EU:n tasolla, koska hankkeita ei hallinnoida toimintapolitiikan tavoitteen tai kohderyhmän mukaan. 134. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi Euroopan työllisyysstrategian ja ESR:n toimien välillä epäyhdenmukaisuuksia: - Yhdenmukaisuuden puute ESR-asetuksen ja työllisyyssuuntaviivojen rakenteen välillä, sillä asetuksessa edellytetään tietyn aseman antamista työllistämistukijärjestelmälle, mutta suuntaviivojen rakenteessa ei työllistämistukijärjestelmällä ole erityistä asemaa. - Yhdenmukaisuuden puute työllistyvyyspilarin suuntaviivojen, jotka koskevat ennakoivaa lähestymistapaa yhdistettynä varsinaiseen pitkäaikaistyöttömien työllistämiseen (korjaava lähestymistapa). Ehkäisevän lähestymistavan ohella ei ole riittävässä määrin käytetty korjaavaa lähestymistapaa. - Yhdenmukaisuuden puute ESR:n suunnitteluaikataulun ja työllisyysstrategiaan liittyvän päätöksentekoaikataulun välillä. - Koska vain harvat jäsenvaltiot antavat yksityiskohtaisia tietoja siitä, miten ESR tukee Euroopan suuntaviivoja tai kansallisia toimintasuunnitelmia, on olemassa vaara, että kaikki työllisyyssuuntaviivojen osatekijät eivät ole edustettuina ESR:n tukitoimien alueilla. 135. Työllistämistuki on osoittautunut tärkeäksi keinoksi tarjota pitkäaikaistyöttömille jatkuvaa työtä, sillä pelkkä koulutus ei useinkaan riitä. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että toimenpideohjelmien toteutuksessa on suuntauksena työllistämistukien vähentäminen eikä suinkaan lisääminen huolimatta arvioinneissa esitetyistä suosituksista. 136. Tilintarkastustuomioistuimen huomiot, jotka koskevat toimenpiteiden suunnittelun heikkouksia ja erityisesti asianmukaisten indikaattorien puutetta, saavat tukea arviointien tuloksista ja vuoden 1999 yhteisessä työllisyysraportissa esitettyjen neuvoston suositusten tuloksista. 137. Lisäksi työllistämistukijärjestelmän ja siihen liittyvien toimien hallintoa on syytä parantaa komissiossa ja jäsenvaltioissa. Tilintarkastustuomioistuin on myös nuorisotyöttömyyttä käsittelevässä erityiskertomuksessaan(71) viitannut tarpeeseen selkeyttää määritelmiä, parantaa toimenpiteiden kohdentamista asianmukaisten indikaattoreiden avulla ja tehostaa seurantakomiteoiden toimintaa sekä tarpeeseen selkeyttää toimintapolitiikan suuntaviivoja ja parantaa niiden kohdentamista. 138. Tietoja onnistuneiden kokeilu- ja esittelyhankkeiden hallinto- ja valvontajärjestelmistä (neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2084/93 6 artikla) ei toimitettu komissiolle ja jäsenvaltioille, mistä seurasi, että samankaltaisia hankkeita ei otettu mukaan ESR:n keskeisiin toimiin. 139. ESR:n osarahoitusta saaneiden, pitkäaikaistyöttömille suunnattujen toimenpiteiden toteutuksessa jäsenvaltioiden tasolla kohderyhmiä ei määritelty selkeästi, ja toimenpiteille annettiin vain vähäinen painoarvo jäsenvaltioiden ja alueiden hallinnoissa sekä kansallisissa säännöksissä ja hallinnollisissa määräyksissä, mistä aiheutui turhia kustannuksia ja viiveitä toteutuksessa. 140. Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että: - työllisyystoimenpiteissä olisi "ehkäisevää lähestymistapaa" ja "korjaavaa lähestymistapaa" tasapainotettava paremmin keskenään, - erityiset toimet, kuten ESR:n 6 artiklan nojalla toteutettavat hankkeet, on vastaisuudessa kohdennettava paremmin ja niiden ottamista keskeisten toimien täytäntöönpanon piiriin on harkittava huolellisemmin, - komission olisi varmistettava, että jo laadittujen arviointikertomusten tulokset otettaisiin riittävässä määrin huomioon ohjelmien uudelleensuuntaamiseen liittyvissä toimissa, - hallintomenettelyjä on selkeytettävä ja yksinkertaistettava. Yleiset suositukset 141. Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että työllisyysstrategian sekä ESR:n ja EAKR:n välistä johdonmukaisuutta lisättäisiin. Tältä osin olisi pyrittävä entistä enemmän ESR:n ja EAKR:n osarahoitusta saavien tukitoimien välisen synergian hyödyntämiseen. 142. Toimintapolitiikan, ohjelmien ja alaohjelmien eri tasoille olisi määriteltävä yhdenmukaiset työllisyystavoitteet. Tämä tehostaisi entisestään vielä toteuttamattomia ennakko-, väli- ja jälkiarviointeja. Kaikkien tukitoimien (tai tukitoimiryhmien) osalta on syytä etenkin yhdenmukaistaa toimien välittömiä ja välillisiä työllisyysvaikutuksia koskevien tietojen keruumenetelmät samoin kuin tietojen yhdistämismenetelmät niin hankkeiden, toimenpiteiden, toimintalinjojen kuin tukitoimienkin tasoilla. Samaan aikaan olisi käytettävä sellaisia indikaattoreita, joissa eri tasojen väliset vaikutussuhteet olisivat mahdollisimman selkeät. 143. Komission olisi huolehdittava siitä, että työllisyysnäkökohdan huomioonottamisvelvoitteelle annettaisiin järjestelmällisesti asianmukainen painoarvo yhteisrahoitusprosessissa. Lisäksi komission olisi toteutettava tarvittavat toimet, jotta kansallisia järjestelmiä nollavaikutusten ja siirtymävaikutusten ehkäisemiseksi parannettaisiin ja jotta tähän tähtääviä ponnistuksia tehostettaisiin. Sama koskee valvontajaksoja, joita tarvitaan luotujen tai säilytettyjen työpaikkojen pysyvyyden takaamiseksi. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 19. heinäkuuta 2001pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Jan O. Karlsson presidentti (1) MEANS oli Euroopan komission ohjelma, jonka tarkoituksena oli parantaa rakenteellisten toimien arviointimenetelmiä. (2) Neuvoston asetus (EY) N:o 1260/1999, annettu 21 päivänä kesäkuuta 1999, rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä (EYVL L 161, 26.6.1999). (3) EYVL C 74, 10.3.1998, s. 4. (4) Neljä pilaria ovat: - pilari 1: työllistyvyys, suuntaviivat 1-7, - pilari 2: yrittäjyys, suuntaviivat 8-12, - pilari 3: sopeutuvuus, suuntaviivat 13-15, - pilari 4: yhtäläiset mahdollisuudet, suuntaviivat 16-19. (5) Euroopan sosiaalisen toimintaohjelman I suuntaviivan d ja e kohta. (6) Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2052/88, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (ETY) N:o 2081/93 (EYVL L 193, 31.7.1993, s. 5), 1 artikla: kehityksessä jälkeen jääneiden alueiden kehityksen ja rakenteellinen sopeuttamisen edistäminen, jäljempänä "tavoite 1"; teollisuuden taantumisesta vakavasti kärsivien alueiden, raja-alueiden tai alueen osien (mukaan lukien työvoima-alueiden ja kaupunkimaisten taajamien) uudistaminen, jäljempänä "tavoite 2"; pitkäaikaistyöttömyyden torjuminen ja nuorten sekä sellaisten henkilöiden, jotka ovat vaarassa syrjäytyä työmarkkinoilta, työelämään siirtymisen helpottaminen, jäljempänä "tavoite 3"; työntekijöiden teollisiin muutoksiin ja tuotantojärjestelmien kehitykseen sopeutumisen helpottaminen, jäljempänä "tavoite 4"; maaseudun kehityksen edistäminen nopeuttamalla yhteistä maatalouspolitiikkaa uudistettaessa maatalouden rakenteiden mukauttamista sekä helpottamalla maaseutumaisten seutujen kehitystä ja rakenteellista mukauttamista, jäljempänä "tavoitteet 5a ja 5b". Tavoite 6 "äärimmäisen harvaan asuttujen alueiden kehittäminen ja rakenteellinen mukauttaminen" perustuu uusien jäsenvaltioiden liittymisasiakirjoihin kuuluvaan pöytäkirjaan N:o 6 (neuvoston päätös, tehty 1 päivänä tammikuuta 1995, uusien jäsenvaltioiden Euroopan unioniin liittymistä koskevien asiakirjojen tarkistamisesta, EYVL L 1, 1.1.1995, s. 11). (7) Yksilön kyky löytää tai säilyttää työpaikka tietyssä sosiaalis-taloudellisessa ympäristössä. (8) Komission tiedonanto "Yhteisön rakenteelliset toimet ja työllisyys" (KOM(96) 109 lopullinen, 20.3.1996, s. 17). (9) Työllisyyteen liittyvät tulokset on julkaistu muun muassa MEANS-lehden kuudennessa numerossa "Évaluer la contribution à l'emploi des Fonds structurels. Conseils pratiques pour les gestionnaires de programmes" vuonna 1996, ÉVALUATION et Documents -sarjan ensimmäisessä julkaisussa "Mesurer la création d'emplois. Comment évaluer les effets des interventions des Fonds structurels sur l'emploi" toukokuussa 1997 sekä MEANS Collection -sarjan viidennessä julkaisussa "Transversal evaluation of impacts on the environment, employment and other intervention priorities" vuonna 1999. (10) Nämä suuntaviivat ryhmittyvät neljään pilariin: 1. työllistyvyyden parantaminen, 2. yrittäjähengen kehittäminen, 3. yritysten ja työntekijöiden sopeutuvuuden edistäminen, jotta työmarkkinat voisivat reagoida talouden muutoksiin ja 4. yhtäläisiä mahdollisuuksia koskevien politiikkojen lujittaminen. (11) Nämä tavoitteet liittyvät pääosin yrittäjähengen kehittämistä koskevan 2 pilarin suuntaviivoihin 10 ja 11, "yritysten perustamisen ja johtamisen helpottaminen", sekä suuntaviivoihin 12 ja 13, "uusien mahdollisuuksien hyödyntäminen työpaikkojen luomisessa". (12) KOM(2000)551 lopullinen, 6. syyskuuta 2000, osa 1, s. 6. (13) Ryhmä perustettiin komission pääsihteerin ja työllisyys- ja sosiaaliasioiden pääjohtajan aloitteesta. (14) KOM(2000) 78 lopullinen, 1. maaliskuuta 2000. (15) Yhteisön tukikehys (YTK) on asiakirja, jonka komissio hyväksyy yhteisymmärryksessä kyseisen jäsenvaltion kanssa arvioituaan jäsenvaltion esittämän suunnitelman. YTK:ssa esitetään rakennerahastojen ja jäsenvaltion toiminnan strategia ja ensisijaiset alat, erityiset tavoitteet, rahastojen rahoitusosuus ja muut rahoituslähteet. Toimenpideohjelma (TO) on komission hyväksymä asiakirja, jolla pannaan täytäntöön YTK. Yhdestä YTK:sta laaditaan yleensä useita TO:ia. Yhtenäinen ohjelma-asiakirja (YOA) on komission hyväksymä yhtenäinen asiakirja, johon on koottu YTK:n ja TO:n sisältämät osatekijät. (16) Näillä tekniikoilla saadut tulokset eivät aina ole yhdenmukaisia (Espanja, Portugali). (17) Merseysidea lukuun ottamatta yleiset päämäärät ja eri hallintoviranomaisille jaettuja tukitoimia, toimintalinjoja ja niiden osa-alueita sekä toimenpiteitä ja osatoimenpiteitä koskevat päämäärät eivät aina ole täsmällisissä tai johdonmukaisissa suhteissa toisiinsa. Esimerkiksi Saksan uusien osavaltioiden tavoitteen 1 YTK:ssä ennustetaan yhteensä 700000 uutta työpaikkaa kaudelle 1994-1999, kun taas tavoitteen 1 eri TO:iin sisältyvien kohdearvojen yhteissumma on 481000 työpaikkaa. (18) Ks. komission tiedonanto (KOM(97) 524 lopullinen, 14. marraskuuta 1997, s. 14 ja 15). (19) Ks. KOM(96) 109 lopullinen, 20. maaliskuuta 1996. (20) Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (ETY) N:o 2082/93 (EYVL L 193, 31.7.1993, s. 20), 25 artikla. (21) Käytännössä työllisyysvaikutusten seurannassa käytetään hankekohtaisia lomakkeita, joissa on ilmoitettu ennustetut vaikutukset ja joihin kirjataan tiedot vastaavista toteutuneista vaikutuksista. (22) Paikalla tehdyssä tarkastuksessa todettiinkin, että välitarkastuksen myönteinen tulos yrityspalveluja ja -kiinteistöjä koskevassa toimenpiteessä, joka sisältyi Valenciennes-Douai-Avesnesin tavoitteen 1 kauden 1994-1999 YOA:an, johtui ennen kaikkea suuren laitoksen perustamisesta. Tätä investointia rahoitettiin kuitenkin myös saman YOA:n yritysinvestointeja koskevasta toimenpiteestä, ja syntyvät työpaikat luettiin mukaan tuottavien investointien tilastoihin. (23) Säilytetyistä työpaikoista ja nettovaikutuksen laskentaan tarvittavista tiedoista ei pyydetty määrällistä arviota. Nämä nettovaikutukset arvioitiin kuitenkin väliarvioinnin yhteydessä makrotaloudellisten arvioiden perusteella. (24) Kontrafaktuaalinen analyysi: analyysi tilanteesta, joka olisi toteutunut ilman julkisia tukitoimia. (25) Esimerkiksi Saksassa käytettiin Okunin kertoimiin perustuvaa menetelmää, jossa rakennerahastojen aikaansaama BKT:n kasvu (+ 3,9 miljardia euroa) kytkettiin työllisyyteen (työllisten määrän kasvu 57000:lla ja työttömien määrän lasku 34000:lla), arvioitaessa uusien osavaltioiden YTK:tä ohjelmakaudelle 1994-1999. Menetelmän tuottamien ennusteiden paikkansapitävyys on kuitenkin kiistanalaista, koska lähtökohdaksi joudutaan ottamaan rajallisia ja yksinkertaistettuja oletuksia. Lisäksi Okunin kerrointen käyttö ei mahdollista pitkän aikavälin vaikutusten ja YTK:n dynaamisten ulottuvuuksien huomioon ottamista. (26) Eri mallien mukaisia työllisyys- ja työttömyysvaikutuksia kuvaillaan rakennerahastojen toimia ajanjaksoina 1989-1993 ja 1994-1999 koskevista arvioinneista laaditussa erityiskertomuksessa nro 15/98 (EYVL C 347, 16.11.1998, taulukko 10, s. 29). (27) Tilintarkastustuomioistuin totesi, että Merseysiden viranomaiset käyttivät erehdyksessä ohjelman täytäntöönpanossa asiakirjaa, joka ei vastaa komission hyväksymää YOA:a, ja että sama asiakirja toimi myös väliarvioinnin perustana. Tästä seuraa, että välittömästi ja välillisesti luotavia työpaikkoja ja säilytettäviä työpaikkoja koskevat tavoitteet muuttuivat huomattavasti. Koska näissä kahdessa asiakirjassa ilmoitetut työllisyysvaikutuksia koskevat päämäärät eroavat huomattavasti toisistaan, tietyt väliarvioinnissa esitetyt arvostelut, huomautukset ja ohjelman uudelleensuuntaamisehdotukset eivät olleet perusteltuja. (28) Erityiskertomus nro 15/98 rakennerahastojen toimia ajanjaksoina 1989-1993 ja 1994-1999 koskevista arvioinneista (EYVL C 347, 16.11.1998, s. 9-13). (29) Esimerkiksi Kreikassa koneiden ja laitteiden ostotukia koskeviin hankkeiden toteuttamissääntöihin (kehityslain 2234/94 23 b artikla) ei sisälly mahdollisuutta antaa pisteitä työllisyysnäkökohdan perusteella tehtäessä päätöstä rahoitettavista hankkeista, ja päätettäessä tuen myöntämisestä kokonaisiin investointihankkeisiin (kehityslain 2234/94 23 a artikla) työllisyyden merkitys on hyvin rajallinen neljään muuhun tavoitteeseen verrattuna. Italiassa luokiteltaessa tukihakemuksia, jotka koskevat Campanian kauden 1994-1999 tavoitteen 1 TO:sta osarahoitusta saavia pk-yritystukia, työllisyysnäkökohdan osuus pisteytyksessä on vain enintään 15 pistettä sadasta. (30) Tilintarkastustuomioistuin nimesi tarkastuksissaan kaksi hanketta, joista toinen käynnistettiin (Saksassa toteutettu hanke) ja toinen saatettiin päätökseen (Portugalissa toteutettu hanke) ennen tukihakemuksen esittämistä, toisin kuin tuensaajat ilmoittivat. Lisäksi useissa tapauksissa ei asiaa hoitavien viranomaisten ylläpitämistä asiakirja-aineistoista voitu kiistattomasti päätellä, oliko näitä sääntöjä noudatettu. (31) Vaikka esimerkiksi Nord-Pas-de-Calaisin alueen tavoitteen 1 YOA:ssa vaadittiin, että tuottavien investointien tukitoimenpiteissä paneuduttaisiin ottamaan paremmin huomioon yritysten todelliset mahdollisuudet laajentaa markkinaosuuttaan tavoitteen 1 alueen ja Nord-Pas-de-Calaisin alueen ulkopuolelle, väliarvioinnissa korostuu se, että vienti alueen ulkopuolelle muodostaa vain pienen osan liikevaihdosta eikä ole merkittävästi kasvanut tuetun investoinnin myötä. (32) Merseysiden kauden 1994-1999 tavoitteen 1 YOA:sta tehdyssä väliarvioinnissa todetaan 200 yritystä kattaneen kyselytutkimuksen perusteella, että suuri toiminnan siirtoaste johtaa bruttotyöllisyysvaikutuksen merkittävään pienenemiseen. (33) Saksassa "positiivisessa luettelossa" luetellaan ne toimet, joiden on määrä täyttää ehto, jonka mukaan yrityksen toimipaikassa tuotettujen tavaroiden ja palvelujen myynnin tuottamasta liikevaihdosta vähintään 50 prosenttia syntyy alueen ulkopuolella. "Alueen ulkopuolella" -käsite määritellään säteen avulla. Säde ei kuitenkaan estä laskemasta mukaan lisätuloja, jotka syntyvät viennistä muille tukikelpoisille alueille, jolloin saattaa syntyä siirtymävaikutuksia. Tämän vuoksi tuen myöntämisjärjestelmään olisi aina sisällytettävä yksityiskohtainen analyysi investointiin liittyvistä markkinoista ja kilpailuoloista. (34) Toimenpiteeseen, josta Merseyside Special Investment Fund (MSIF) sai osarahoitusta, liittyvissä selityksissä mainitaan, että työpaikkojen säilyminen tutkitaan ohjelman täytäntöönpanon aikana, mutta toimenpiteelle ei kuitenkaan asetettu YOA:ssa määrällisiä työllisyystavoitteita. Sitä vastoin MSIF:lle asetettiin päämäärät elokuussa 1996. Sen tavoitteita ei kuitenkaan muutettu väliarvioinnin jälkeen, eikä väliarvioinnissa otettu huomioon uusia hankkeeseen lisättyjä osatekijöitä. Lisäksi toimenpiteelle joulukuussa 1998 väliarvioinnin jälkeen määritellyt työllisyyspäämäärät eivät millään tavoin koskeneet työpaikkojen turvaamista. Sellaisen tuen myöntäminen, jossa etusija annetaan työpaikkojen turvaamiselle, ei sovi yhteen Valenciennes-Douai-Avesnesin alueen (Ranska) YOA:n sääntöjen kanssa. Vaikka seurantakomiteassa käytiin keskustelua sellaisen tuen tarkoituksenmukaisuudesta, joka suunnataan työpaikat säilyttäville yrityksille, komitea ei käynnistänyt mitään menettelyä tehdäkseen päätöksen YOA:n muuttamisesta. Kuitenkin FDPMI:n (Fonds de développement de la petite et moyenne industrie) tai FSI:n (Fonds spécial d'implantation) piiriin hyväksyttiin useita hankkeita, joiden perusasiakirjoissa ei mainittu