KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Vuonna 2012 laadittujen EUROALUEEN kansallisten uudistusohjelmien ja vakausohjelmien arviointi Oheisasiakirja Suositus NEUVOSTON SUOSITUS euroa rahayksikkönään käyttävien jäsenvaltioiden talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen täytäntöönpanosta /* SWD/2012/0301 final */





SISÄLTÖ 1..... Tiivistelmä. 3 2..... Talouden tila ja näkymät 4 3..... Talouden tärkeimmät haasteet ja toimenpiteet 5 3.1. Vakauden palauttaminen ja ylläpito. 5 3.1.1. Rahoitusvakaus. 5 3.1.2. Finanssipolitiikka. 8 3.2. Epätasapainotilojen korjaaminen ja kasvun nopeuttaminen. 13 3.2.1. Sisäisten epätasapainotilojen korjaaminen euroalueella. 13 3.2.2. Kasvua vauhdittavat ja sopeutuskapasiteettia lisäävät rakenneuudistukset 20 Euro Plus -sopimus – arvio sitoumusten täytäntöönpanosta. 22 4..... Politiikan koordinoinnin tiivistäminen euroalueella. 24 4.1. Kriisi on tuonut esiin euroalueen ohjausjärjestelmän heikkoudet 24 4.2. Euroalueen talouden ohjausjärjestelmän uudistaminen. 25 1. Tiivistelmä Euroalueen kriisin tähän mennessä akuutein vaihe koettiin viime vuonna. Sen keskiössä oli vaarallinen takaisinkytkentä valtionvelkamarkkinoiden, pankkijärjestelmän ja heikentyvien talousnäkymien välillä. Koska eurooppalaisilla pankeilla on hallussaan suuria määriä kotimaisia valtion velkakirjoja, valtion velkakirjojen kestävyyttä koskevat epäilyt heijastuivat pankkisektorille. Pankkien vähäinen tappioiden kattamiskyky puolestaan lisäsi suvereenia riskiä, kun valtiot nähtiin hätää kärsivien rahoituslaitosten viimeisenä oljenkortena. Lisäksi vielä heikot kasvunäkymät – joita yksityisen ja julkisen velkavivun vähentäminen heikensi edelleen – lisäsivät velkakestävyyteen ja pankkien kannattavuuteen kohdistuvia epäilyjä, nostivat velan jälleenrahoituskustannuksia ja vaaransivat velkakestävyyden itseään ruokkivalla tavalla. Tämä intensiivinen kriisin vaihe osoitti valtioiden rajat ylittävien heijastusvaikutusten voiman euroalueella. Valtionvelkaongelmat alkoivat vuonna 2010 euroalueella yksittäistapauksena. Sittemmin kriisi on levinnyt muihinkin heikossa taloudellisessa asemassa oleviin jäsenvaltioihin ja tuonut esiin tai pahentanut monia kotikutoisia ongelmia, joita ovat makrotalouteen muodostuneet epätasapainotilat tai pankkisektorin heikkoudet. Lopulta kriisi alkoi vaikuttaa myös rahoitusasemaltaan vakaina pidettyihin jäsenvaltioihin, ja vuoden 2011 jälkipuoliskolla kriisi ulottui koko järjestelmään. Tämä kertoo siitä, että läheisten talous- ja rahoitussuhteiden ja yhteisten politiikkakehysten vuoksi heijastusvaikutukset ovat euroalueella voimakkaita, ja varoittaa itsetyytyväisyydestä niitä, joihin vaikutukset eivät näytä ulottuneen. Määrätietoiset politiikkatoimet negatiivisten takaisinkytkentöjen purkamiseksi ja politiikkakehysten vahvistamiseksi auttoivat hillitsemään kriisiä. Komission lokakuussa 2012 hyväksymässä tiedonannossa Etenemissuunnitelma kohti vakautta ja kasvua[1] esitettiin kriisin ratkaisemiseen tähtäävä kokonaisvaltainen suunnitelma, joka oli poliittisten päättäjien ohjenuorana uudistustoimissa. Muun muassa Kreikan toisesta sopeutusohjelmasta on sovittu valtion velan hallitun uudelleenjärjestelyn perusteella. Muut haavoittuvat jäsenvaltiot, erityisesti ne, joille on tehty EU:n/IMF:n sopeutusohjelmat, ovat käynnistäneet rajuja politiikkauudistuksia. Vakauttaminen on edennyt koko euroalueella pitkälti suunnitelmien mukaan, vaikka joissakin tapauksissa tarvitaankin lisätoimenpiteitä. Näiden kansallisten toimien rinnalla on toteutettu toimia EU:n tasolla: on nopeutettu EU:n tason hankkeita, joilla on suurin potentiaali luoda kasvua; rahoituksenvakautusmekanismien kokoa ja soveltamisalaa on laajennettu; pankkien pääomapohjaa on vahvistettu koordinoidusti Euroopan pankkiviranomaisen johdolla; Euroopan keskuspankki on toteuttanut toimenpiteitä lieventääkseen pankkisektorin rahoituspaineita. On myös sovittu pitkällemenevistä hallintotapauudistuksista, joilla pyritään tarkemmin seuraamaan ja valvomaan finanssi- ja talouspolitiikkaa. Esiin tuleviin haasteisiin vastaaminen edellyttää jatkuvaa ja johdonmukaista poliittista reagointia. Tilannetta saatiin jossain määrin parannettua edellä mainituilla politiikkatoimenpiteillä vuoden 2012 ensimmäisinä kuukausina, mutta epävakaus on taas viime aikoina lisääntynyt, mikä johtuu kielteisestä makrotalouden kehityksestä, pankkijärjestelmän kestävyyteen jatkuvasti kohdistuvista epäilyistä ja poliittisen epävarmuuden lisääntymisestä joissakin jäsenvaltioissa. Tämä osoittaa, että markkinat ovat edelleen poikkeuksellisen jännittyneet ja varuillaan ja luottamus on edelleen heikkoa. Se muistuttaa myös siitä, että tilanteen paraneminen riippuu ratkaisevasti siitä, pystytäänkö kansallisella ja euroalueen tasolla edelleen harjoittamaan asianmukaista politiikkaa. Siksi on äärimmäisen tärkeää jatkaa uudistustoimia, joilla euroalueen keskipitkän ja pitkän aikavälin haasteisiin voidaan vastata, ja erityisesti: - piristää kasvua jo lyhyellä aikavälillä ja lisätä kasvupotentiaalia erityisesti vahvistamalla markkinoiden yhdentymistä ja vapauttamista pyrkien erityisesti suuntaamaan yksityisiä säästöjä tuottaviin investointeihin ja parantamaan kilpailukykyä; - vähentää julkisen ja yksityisen sektorin suurta velkataakkaa eri maiden ja eri sektoreiden välillä hyvin koordinoidulla tavalla siten, että se ei liikaa hillitse talouskasvua; erityisesti: § vähentää suurta julkista velkaa noudattamalla uskottavia julkisen talouden keskipitkän aikavälin vakauttamisstrategioita, joissa vakauttaminen, uudistukset ja kasvu ovat tasapainossa; § korjata euroalueen maiden merkittäviä epätasapainotiloja sopeutuskapasiteettia lisäävillä laajoilla rakenneuudistuksilla ja asianmukaisesti eriytetyillä finanssipoliittisilla toimilla; - jatkaa finanssialan tervehdyttämistoimia, erityisesti jotta saadaan aikaan terve pankkisektori, joka voi rahoittaa taloutta terveesti. Voimakkaat heijastusvaikutukset ja keskinäinen riippuvuus euroalueella edellyttävät vankkaa talouden ohjausjärjestelmää ja tiivistä talouden valvontaa. Euroalueella jo toteutetuilla ja tulossa olevilla talouden ohjausjärjestelmän rajuilla uudistuksilla edistetään merkittävästi rahaliiton edellyttämää vahvaa ohjaus- ja valvontajärjestelmää ja luodaan vahva perusta vakaalle ja terveelle euroalueelle. Lisätoimenpiteet ovat kuitenkin keskipitkällä aikavälillä välttämättömiä, jotta EMU:n rakenteet saadaan valmiiksi. 2. Talouden tila ja näkymät Euroalueen talouden tila heikentyi viime vuonna merkittävästi. Supistuttuaan vuoden 2011 lopussa euroalueen BKT vakautui vuoden 2012 alussa. Pahenevasta valtionvelkakriisistä johtuva luottamuksen heikentyminen, öljyn hinnan nousu ja tuotannon kasvun maailmanlaajuinen hidastuminen ovat haitanneet kasvua. Pankkijärjestelmän akuuttien ongelmien riskiä pienennettiin ripeillä politiikkatoimilla vuoden 2011 lopussa, mutta talouden tulevaisuudennäkymät ovat edelleen heikot. Euroopan komission tekemien kevään talousennusteiden mukaan BKT pysyy vuonna 2012 lähes muuttumattomana (-0,3 %), mutta vuodeksi 2013 ennustetaan vaatimatonta kasvua (1,0 %). Tämä hidas elpyminen riippuu luottamuksen palaamisesta ja oletuksesta, että kriisi saadaan aisoihin ja rahoitusmarkkinoiden tilanne normalisoituu. Kriisin kärjistyminen onkin suurin hitaamman kasvun riski, joka voisi käynnistää uudelleen finanssisektorin ja reaalitalouden välisen negatiivisen kierteen ja huomattavasti heikentää kasvunäkymiä. Euroalueen jäsenvaltioiden talouskasvuerojen odotetaan säilyvän. Euroalueen maiden kasvussa on ollut näkyviä eroja siitä asti, kun maailmanlaajuinen talous- ja finanssikriisi alkoi. Ennustettavissa olevassa tulevaisuudessa erojen odotetaan säilyvän, sillä todennäköisesti elpyminen alkaa sisäisten ja ulkoisten tasapainotilojen seurauksista kärsivissä jäsenvaltioissa paljon myöhemmin kuin maissa, joissa rakenteelliset esteet ovat vähäisempiä (ks. myös 3.2 kohta). 3. Talouden tärkeimmät haasteet ja toimenpiteet Euroalueella on edessään monia toisiinsa liittyviä haasteita. Niitä käsitellään seuraavassa kahden pääotsikon alla ottaen esiin keskeiset politiikanalat ja -välineet. Euroalueen talous- ja finanssipolitiikkaan liittyviä haasteita käsitellään 3.1 kohdassa ja hidasta kasvua ja mittavia makrotalouden epätasapainoja 3.2. kohdassa. Kummassakin kohdassa arvioidaan euroalueen politiikkatoimia keskittyen siihen, miten euroalueen jäsenvaltioille vuonna 2011 annettuja suosituksia on noudatettu. 3.1. Vakauden palauttaminen ja ylläpito 3.1.1. Rahoitusvakaus Kuvio 1. Ohjelmamaiden valtionvelka-kirjojen korkoerot (10 vuoden maturiteetti, ero Saksaan) Lähde: Reuters Ecowin Rahoitussektori on kärsinyt kriisistä voimakkaasti niin maailmanlaajuisesti kuin Euroopassakin. Yleinen riskien uudelleenarviointi maailmanlaajuisen talous- ja finanssikriisin yhteydessä on aiheuttanut omaisuuserien hintojen huomattavaa laskua ja rapauttanut eurooppalaisten pankkien pääomapohjaa, minkä seurauksena viranomaisten on täytynyt pelastaa joitakin pankkeja. Talouden taantuman kasvattaessa julkiseen talouteen kohdistuvia paineita nämä pelastusoperaatiot ovat joissakin tapauksissa olleet niin mittavia, että ne ovat uhanneet kyseisten valtioiden kestävyyttä. Tämä sekä Kreikan julkista taloutta koskevien lukujen tarkistaminen murensivat merkittävästi luottamusta valtioiden joukkolainoihin monissa euroalueen jäsenvaltioissa. Haavoittuvina pidettyjen valtioiden joukkolainojen hinnat alenivat, mikä vähensi edelleen niiden pankkien pääomaa, jotka olivat ennen kriisiä sijoittaneet voimakkaasti näihin joukkolainoihin (kuvio 1). Tämä heikkojen pankkien ja heikkojen valtioiden keskinäinen riippuvuus kasvun hidastuessa on luonut hyvin vaarallisen takaisinkytkennän. Paheneva kriisi murensi merkittävästi sijoittajien luottamusta pankkien taseiden laatuun ja vaikeutti pankkien rahoituksen saantia. Kriisi ulottui koko järjestelmään vuoden 2011 jälkipuoliskolla, kun finanssimarkkinoiden paine levisi euroalueen valtioiden velkakirjojen markkinoille, mikä kertoo, että heijastusvaikutukset ovat yhteisen rahan alueella voimakkaita (kuviot 2 ja 3). Kuvio 2. Tiettyjen jäsenvaltioiden valtionvelkakirjojen korkoerot (10 vuoden maturiteetti, ero Saksaan) || Kuvio 3. Euroalueen yritysten rahoitushintaindikaattorit || Lähde: Reuters Ecowin || Huom. Ilmaistu keskihajontana päivittäisistä keskiarvoista 2005–2011. Lähde: Reuters Ecowin Vuoden 2011 jälkipuolisolla ja vuoden 2012 alussa käyttöön otetuilla politiikkatoimenpiteillä pystyttiin osaltaan palauttamaan markkinoiden luottamusta vuoden 2012 ensimmäisten kuukausien aikana, mutta tilanteen paraneminen osoittautui väliaikaiseksi. Erityisesti EKP:n toteuttamilla kolmevuotisilla erittäin pitkäaikaisilla rahoitusoperaatioilla täytettiin euroalueen pankkien akuuttia jälleenrahoitusvajetta takaamalla pankkien keskipitkän aikavälin rahoituksen saatavuus alhaiseen hintaan. Vakuuttaakseen markkinat pankkien kyvystä selviytyä vaikeuksista ja ylläpitää riittävää pääomaa lokakuun 2011 Eurooppa-neuvosto sopi Euroopan pankkiviranomaisen (EPV) koordinoimasta EU:n laajuisesta pääomapohjan vahvistamissuunnitelmasta. Myös EU:n/IMF:n Portugalille ja Irlannille myöntämien rahoitusapuohjelmien yleisesti ottaen onnistunut täytäntöönpano on osaltaan parantanut markkinoiden mielialaa, kuten myös muiden haavoittuvien maiden kunnianhimoiset uudistusohjelmat. Suhtautumista euroalueen talouksiin on parannettu myös muilla politiikkatoimilla, kuten sopimalla Kreikan toisesta sopeutusohjelmasta, vahvistamalla palomuureja entisestään ja lujittamalla julkisen talouden ohjausjärjestelmää. Parannus osoittautui valitettavasti vain väliaikaiseksi, ja sijoittajien luottamus on jälleen heikentynyt, mikä osoittaa, että finanssimarkkinat ovat edelleen hauraat ja että epäonnistuminen asianmukaisten politiikkojen täytäntöönpanon jatkamisessa voi nopeasti muuttaa markkinoiden mielialaa. Vaikka velkavivun vähentäminen edelleen pankkisektorilla on välttämätöntä, jotta sijoittajien luottamus voidaan palauttaa, haasteena on kuitenkin huolehtiminen siitä, että talouden luototusta ei perusteettomasti rajoiteta. Viimeaikaiset rahoituspaineet ja jatkuva paine pääoman lisäämiseen on aiheuttanut huolta siitä, että pankit saattavat vähentää luottojen tarjontaa liikaa (kuvio 6). Koska pankkien antamat luotot ovat euroalueella tärkeä reaalitalouden rahoituslähde, erityisesti pk-yrityksille, luottolamalla olisi kasvun ja työllisyyden kannalta vakavia seurauksia ja se voisi pitkittyessään haitata kasvupotentiaalia. Tämän vaaran torjumiseksi kansallisia valvontaviranomaisia on pyydetty varmistamaan, että pankkien suunnitelmat vakavaraisuussuhteen vahvistamiseksi johtavat asianmukaiseen pääoman lisäämiseen eivätkä liialliseen velkavivun vähentämiseen ja luototuksen keskeytymiseen. Tässä vaiheessa ei ole selkeää näyttöä siitä, että velkavivun vähentäminen olisi liiallista tai epätarkoituksenmukaista ja että se vaikuttaisi haitallisesti reaalitalouteen. Jäsenvaltioiden tilanteet poikkeavat kuitenkin suuresti toisistaan, ja kokonaiskuvan taakse voi kätkeytyä erilaisia tilanteita. Kuvio 4: Pankkien luotonanto rahoitussektorin ulkopuoliselle yksityissektorille euroalueella Huom. kuukausittaiset virrat, ilman lainojen myynnin ja arvopaperistamisen vaikutusta, kausivaihtelut tasoitettuna. Lähde: EKP Ennen kriisiä kertyneiden ongelmallisten omaisuuserien vähentäminen on keskeisen tärkeää talouden luototuksen palauttamiseksi ennalleen. Matalina pysyvät korot ja pankkien haluttomuus kirjata tappioita tai ulosmitata kiinteistöjä voivat lisätä niiden alttiutta pitää kiinni lainoista tai muista ongelmallisista omaisuuseristä. Tappiokirjausten viivyttäminen voi toisaalta rajoittaa luotonantoa luottokelpoisemmille asiakkaille, vähentää potentiaalisesti tuottavia investointeja ja vaikuttaa negatiivisesti kasvuun. Pankkijärjestelmän ja talouden tervehdyttäminen edellyttää tämän vuoksi onnistunutta ja läpinäkyvää riskien tunnistamista ja oikea-aikaisia rakenneuudistuksia. EKP:n poikkeukselliset likviditeettiä lisäävät toimet ovat antaneet pankeille liikkumavaraa. Erittäin pitkäaikaiset rahoitusoperaatiot ovat lievittäneet pankkisektorin akuutteja rahoituspaineita, ja ne antavat pankeille mahdollisuuden luotottaa taloutta, kun taloudellinen tilanne paranee. Joidenkin valtioiden joukkolainojen tarjoamien korkeiden tuottojen vuoksi osa pankeista on kuitenkin sijoittanut kotimaisiin valtion joukkolainoihin, mikä lisää pankkien ja valtioiden keskinäistä riippuvuutta. Tämän vuoksi on erityisen tärkeää, että pankit käyttävät erittäin pitkäaikaisten rahoitusoperaatioiden tarjoaman tilaisuuden rahoitusrakenteen tervehdyttämiseen ja taseiden uudelleenjärjestelyyn, samalla kun ne jatkavat talouden luotottamista. Näin pankkialan toiminta saadaan kestävälle pohjalle erittäin pitkäaikaisten rahoitusoperaatioiden päättymiseen mennessä. Finanssisektorin rakenneuudistus on jatkunut euroalueella viimeksi kuluneiden 12 kuukauden aikana. Viime vuonna euroalueen jäsenvaltioille suositeltiin, että ne parantavat rahoitusjärjestelmän toimintaa ja vakauttavat sitä. Useat jäsenvaltiot (CY, DE, ES, EL, IE, PT) ovat jatkaneet finanssisektorin rakenneuudistuksia, ja Belgia on tehostanut valvontakehystä. Joillakin mailla (DE, SL) toimenpiteet eivät ole riittävän kunnianhimoisia tai kattava lähestymistapa puuttuu. Kriisi on hidastanut finanssimarkkinoiden yhdentymisprosessia, ja voidaan tarvita pitkälle meneviä toimia niiden yhdentymisen vauhdittamiseksi ja syventämiseksi. Jo ennen kriisiä tunnustettiin, että EU:n rajatylittävän pankkitoiminnan malli ei ole vakaa nykyisessä institutionaalisessa järjestelmässä. Tämä koskee erityisesti valvontaa ja pankkikriisien hallintaa. Tällainen rakenne on osoittautunut erityisen vahingolliseksi rahaliitossa, koska taloudelliset ja reaaliset yhteydet ovat tiiviit, ja koska valtionvelkamarkkinoiden kanssa toimitaan vuorovaikutuksessa. Vaikka pankit ovat toistaiseksi pääosin säilyttäneet rajatylittävät toimintonsa, ne näyttävät supistuvan pankkien keskittyessä toiminnassaan omaan maahansa. Pankit ovat osana taseidensa uudelleenjärjestelyä alkaneet luopua ydintoimintaansa kuulumattomista omaisuuseristä, joihin kuuluu usein ulkomaisia omistuksia. Omaisuuserien myynnin toteutustapa ei ole kuitenkaan täysin selvillä. Jotta finanssimarkkinoiden yhdentyminen saadaan taas käyntiin, on tarpeen lisätä valvonta- ja kriisinhallintakehysten koordinointia EU:n tasolla. Tarkemmin sanoen talous- ja rahaliiton nykyistä rakennetta olisi tärkeää täydentää tiivistämällä euroalueen maiden yhdentymistä valvontarakenteissa ja -käytänteissä, rajatylittävässä kriisinhallinnassa ja taakanjaossa. Näin siirryttäisiin kohti ”pankkiunionia”. Tämän lisäksi voitaisiin harkita pankkien pääomapohjan vahvistamista suoraan Euroopan vakausmekanismista, jotta pankkien ja valtionvelkamarkkinoiden välinen yhteys voitaisiin poistaa. 3.1.2. Finanssipolitiikka Euroalueen julkinen velka on kasvanut huomattavasti kriisin alkamisen jälkeen. Ennen kriisiä velan määrissä ja kehityssuunnissa oli huomattavia eroja euroalueen jäsenvaltioiden välillä, mutta kriisin alkamisen jälkeen velka on kasvanut yleisesti. Tämä johtuu pääasiassa siitä, että globaalin talous- ja finanssikriisin aikana julkisella taloudella oli talouden ja finanssisektorin tukemisessa suuri rooli. Osa valtioista selviytyy huonommin talouden häiriöistä, koska ne eivät pyrkineet riittävän tarmokkaasti vähentämään julkista velkaa kriisiä edeltäneinä parempina aikoina. Vuonna 2007 alkaneen kriisin aikana euroalueen julkinen velka on kasvanut yli 20 prosenttiyksikköä saavuttaen 88 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2011, mutta jäsenvaltioiden väliset erot ovat suuria. On kuitenkin syytä todeta, että vaikka euroalue on valtionvelkakriisin keskipisteessä, julkinen velka suhteessa BKT:hen on kasvanut vielä nopeammin ja on suurempi sekä Yhdysvalloissa että Japanissa (ks. kuvio 5). Mittavan julkisen velan vähentäminen on monien tekijöiden vuoksi jo sellaisenaan nopeaa ratkaisua vaativa haaste, ja sen on sitä erityisesti euroalueen muodostavassa rahaliitossa. Riskien välttely on ensinnäkin lisääntynyt selvästi valtionvelkamarkkinoilla. Kyseessä on luultavasti ylikorjaus aiempaan tilanteeseen verrattuna, kun sijoittajat ovat arvioineet julkisen velan tulevaa kestävyyttä velan määrän kasvaessa ja kasvunäkymien heikentyessä. Tämän seurauksena joidenkin valtioiden rahoituskustannukset ovat kasvaneet nopeasti, mikä puolestaan vaarantaa niiden julkisen velan kestävyyden jo keskipitkällä aikavälillä. Lisäksi kriisi on paljastanut euroalueen valtionvelkamarkkinoilla hyvin suuria heijastusvaikutuksia, jotka lisäävät järjestelmäkriisin syntymisen riskiä. Tällöin koko euroalueen kehitys saa sijoittajien silmissä yksittäisen jäsenvaltion kehitystä suuremman painoarvon. Myös väestön ikääntymisestä aiheutuvat julkisen talouden menot vaikuttavat julkisen talouden kestävyyteen pidemmällä aikavälillä. Useimmissa jäsenvaltioissa on paljon julkista velkaa suhteessa BKT:hen, ja sen supistaminen edellyttää huomattavia finanssipoliittisia sopeutustoimia. Sitä varten tarvitaan pitkäaikainen, kestävä julkisen talouden vakauttamisstrategia. Julkisen talouden vakauttaminen on ollut pidempään käynnissä euroalueella, ja jäsenvaltiot ovat toteuttaneet siihen liittyviä merkittäviä toimia. Vuonna 2011 euroalueen julkisen talouden alijäämä on supistunut 2,1 prosenttiyksikköä 4,1 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Julkinen velka on kuitenkin jatkanut kasvuaan 87,2 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Alijäämän supistuminen suhteessa BKT:hen on tapahtunut samaan aikaan kuin tuotannon kasvun hidastuminen, mikä on edellyttänyt merkittäviä vakauttamistoimia. Vuonna 2011 suhdannetasoitettu julkisen talouden rahoitusasema parantuikin 1 prosenttiyksiköllä niin, että se oli 3,4 prosenttia suhteessa BKT:hen. Tämä osoittaa, että euroalueen jäsenvaltiot ovat yleisesti ottaen toteuttaneet rakenteelliset vakauttamistoimet, jotka asetettiin tavoitteeksi vuonna 2011 tarkistetuissa vakausohjelmissa. Vakausohjelmien mukaan julkisen talouden vakauttamista aiotaan jatkaa. Vakausohjelmissa esitettyjen suunnitelmien mukaan euroalueen julkisen talouden alijäämä supistuu vuonna 2012 noin 3 prosenttiin ja vuonna 2015 edelleen alle 1 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Suunnitelmien mukaan julkisen talouden bruttovelka kasvaa kuitenkin edelleen niin, että se on vuonna 2012 yli 90 prosenttia ennen kuin se vuonna 2015 supistuu noin 85 prosenttiin, mutta velan määrässä odotetaan olevan suuria maakohtaisia eroja koko ohjelmakauden ajan. Kuvio 5. Julkisen talouden velan ja alijäämän kehitys euroalueella, Yhdysvalloissa ja Japanissa 2007–2013 (% suhteessa BKT:hen) Lähde: Euroopan komissio Euroalueen jäsenvaltioiden on palautettava julkisen talouden kestävyys, mutta vakauttamisen lyhytaikaisia vaikutuksia kasvuun ei saa jättää huomiotta. Yleisesti ottaen julkisen talouden vakauttaminen vähentää talouden toimeliaisuutta lyhyellä aikavälillä. Nämä vaikutukset ovat todennäköisesti nyt – finanssikriisiä seuranneessa taantumassa –suurempia kuin tavallisessa laskusuhdanteessa. Tämä johtuu siitä, että suurella osalla kotitalouksista ja yrityksistä on aiempaa huonommat mahdollisuudet saada luottoja, jolloin ne ovat herkempiä tulojen ja tuottojen vaihtelulle kuin korkotason muutoksille. Lisäksi rahapolitiikan myötäilevä viritys ja pankkisektorin ongelmista johtuva välittymismekanismin heikkeneminen rajoittavat mahdollisuuksia antaa kompensoivia ärsykkeitä rahapolitiikan avulla. Finanssipolitiikan tärkein haaste on julkisen talouden vakauttaminen kasvua tukevalla tavalla. Uskottavat, kasvua keskipitkällä aikavälillä edistävät vakauttamisohjelmat ovat keskeisessä asemassa, kun pyritään samanaikaisesti supistamaan suurta julkista velkaa ja lieventämään vakauttamisen potentiaalisia negatiivisia vaikutuksia kasvuun. Vakauttamisen uskottavuus on yksi tärkeimmistä tekijöistä: lyhytaikaiset kasvua hidastavat vaikutukset ovat tyypillisesti pienemmät sellaisissa vakauttamistoimissa, joita pidetään pysyvinä. Kasvua edistävällä julkisen talouden vakauttamisella on neljä ulottuvuutta: i) toimien toteuttaminen eri tahtiin maan tilanteesta riippuen; ii) keskittyminen vakauttamisen koostumukseen, mihin kuuluu selkeä keskittyminen väestön ikääntymisestä johtuvien menojen hillintään, ja iii) samanaikainen julkisen talouden instituutioiden uudistaminen. (i) Euroalueen jäsenvaltioiden erilaiset julkisen talouden haasteet edellyttävät eritahtista vakauttamista. Vakaus- ja kasvusopimus tarjoaa joustavan sääntöihin perustuvan kehyksen, joka ohjaa eritahtista vakauttamista. EU:n finanssipolitiikan sääntöjen soveltaminen perustuu talouden analysointiin ja lainsäädäntöön sekä julkisen talouden rakenteellisesta kestävyydestä tehtyyn kokonaisarvioon. Kehys antaa mahdollisuuden jäsenvaltioiden tilanteen objektiiviseen eriyttämiseen niiden julkisen talouden liikkumavaran ja makrotalouden olosuhteiden mukaan (kuvio 6). Näiden sääntöjen täytäntöönpano edellyttää ennen kaikkea jäsenvaltioiden toteuttamien julkisen talouden toimien arviointia erityisesti rakenteellisesti mitattuna. Kriisin vaikutusten pehmentämiseksi toteutetuista poikkeuksellisista toimenpiteistä irtautumista koskeva finanssipoliittinen strategia on merkki EU:n finanssipoliittisten sääntöjen joustavuudesta. Jäsenvaltioilla, joiden riskipreemiot ovat merkittävät ja mahdollisesti vielä nousevat, ei ole juurikaan mahdollisuuksia poiketa nimellisistä finanssipoliittisista tavoitteista, vaikka makrotalouden olosuhteet olisivat odotettua huonommat. Muut jäsenvaltiot voivat kuitenkin antaa automaattisten vakauttajiensa vahvistaa rakenteellista sopeutusuraa. Kuvio 6. Julkisen talouden alijäämä ja velka vuonna 2011, euroalueen jäsenvaltiot (% suhteessa BKT:hen) Lähde: Eurostat. (ii) Kasvuun kohdistuvat negatiiviset vaikutukset on minimoitava erityisesti julkisen talouden vakauttamisen koostumuksella. Menojen leikkaus voi antaa vahvan signaalin. Koska menojen leikkaamiseen perustuviin vakauttamisstrategioihin liittyy luontaisia ongelmia, niiden vahvistaminen antaa vahvan signaalin sitoutumisesta alijäämän supistamiseen. Tämän vuoksi menojen leikkaaminen lisää strategian uskottavuutta ja estää riskipreemioiden liian voimakkaan nousun. Kasvua edistävä vakauttaminen edellyttää kuitenkin myös kasvua tukevien julkisten menojen priorisointia, jotta euroalueen heikkoa kasvupotentiaalia ei heikennetä entisestään. Julkisilla investoinneilla on tässä suhteessa erityinen merkitys, sillä investointimenot lisäävät kasvua kotimaisen kysynnän kautta jo lyhyellä aikavälillä, ja niillä on myönteinen vaikutus tarjontapuoleen pitkällä aikavälillä. Erityisesti joissakin jäsenvaltioissa, joiden korot ovat poikkeuksellisen matalat, kannattaisi harjoittaa tuottavia investointeja edistävää politiikkaa, sillä on hyvin todennäköistä, että siitä saatavat yksityiset ja yhteiskunnalliset hyödyt olisivat rahoituskustannuksia suuremmat. On kuitenkin tärkeää kiinnittää erityistä huomiota meno-ohjelmien tehokkuuteen ja tuloksellisuuteen. Koska tarvittava julkisen talouden sopeuttaminen on suuruudeltaan huomattava, monissa jäsenvaltioissa osa sopeutustoimista saatetaan joutua toteuttamaan tulopuolella. Näin on erityisesti niissä jäsenvaltioissa, joissa mittaviin vakauttamistarpeisiin liittyy jonkinlaisia mahdollisuuksia verotulojen lisääntymiseen tai joissa on tarpeen jälleen laajentaa veropohjia, joita kriisi on kaventanut. Verotuloja voidaan lisätä monin tavoin toteuttamatta varsinaisia veronkorotuksia. Ensimmäinen keino on verolainsäädännön noudattamisen ja verohallinnon parantaminen. Jos tämä ei riitä tai jos verolainsäädännön noudattaminen on jo hyvällä tasolla, veropohjan laajentamista olisi harkittava. Lainsäädännön parempi noudattaminen ja veropohjien laajentaminen ovat veropolitiikan arvokkaita tavoitteita jo sinänsä, sillä ne lisäävät verotuksen tehokkuutta ja vähentävät talouden vääristymiä. Joissakin tapauksissa on viimeisenä vaihtoehtona turvauduttava verokantojen korottamiseen tai uusien verojen käyttöönottoon. Tällöin on välttämätöntä kiinnittää erityistä huomiota siihen, että mahdolliset kasvuun kohdistuvat kielteiset vaikutukset jäävät mahdollisimman vähäisiksi, mikä tapahtuu keskittymällä vähiten haitallisiin veroihin, kuten kulutusveroihin tai toistuviin kiinteistöveroihin. Asianmukaisella veropolitiikalla voidaan myös vaikuttaa kasvuun ja kilpailukykyyn sekä vähentää talouden epätasapainoa. Veropolitiikassa olisi yleisesti ottaen keskityttävä muuttamaan olemassa olevien verojärjestelmien rakennetta ja muotoa kasvua tukevalla tavalla. Esimerkiksi työhön ja pääomaan kohdistuvan verorasituksen lisäämisellä on haitallisempia vaikutuksia kasvuun ja kilpailukykyyn kuin muuntyyppisillä veroilla, kuten kulutus-, kiinteistö- ja ympäristöveroilla. Tämä koskee erityisesti joitakin euroalueen jäsenvaltioita, joiden on huomattavasti parannettava kilpailukykyään. Veromuutosten mahdollisia vaikutuksia tulonjakoon on myös arvioitava tarkasti. Työhön kohdistuvan verorasituksen vähentäminen olisi keskitettävä kaikkein heikoimmassa asemassa oleviin työmarkkinaryhmiin, koska niihin kohdistuu usein erityisen suuria työntekoa estäviä kannustinloukkuja ja tällaisiin ryhmiin kuuluvat kärsivät suhteellisen korkeista työvoimakustannuksista. Euroalueella on erityisen tärkeää, että verouudistuksilla puututtaisiin yhtiöverojärjestelmiin ja asumisen verotukseen sisältyviin velkaantumiskannustimiin. Vakauttamistoimien koostumus ei ole aina ollut kasvua tukeva. Vaikka vakauttamistoimet on yleisesti ottaen toteutettu menopuolella, vain muutamat jäsenvaltiot ovat suojanneet kasvua edistäviä eriä, kuten T&K-menoja (IT) tai koulutusmenoja (DE). Jotkin jäsenvaltiot (PT, IT) ovat asettaneet pääomamenot etusijalle erityisesti lisäämällä EU:n rakennerahastojen käyttöä. Julkisten menojen tehokkuutta on parannettu monissa jäsenvaltioissa (EE, FI). Myös tulopuolen toimenpiteitä on toteutettu runsaasti. Eräät jäsenvaltiot ovat päättäneet korottaa veroja. Joissakin tapauksissa toimenpiteet ovat parantaneet verotuksen rakennetta siirtämällä verorasitusta pois työn verottamisesta (IT). Yleisempää kuitenkin on, että muutokset eivät ole vieneet oikeaan suuntaan, vaan on lisätty työhön kohdistuvaa verorasitusta (AT, ES, FR) tai pääomaan kohdistuvaa verorasitusta (ES), eikä kasvua vähemmän haittaavia vaihtoehtoja ole kaikilta osin hyödynnetty. On myös toteutettu toimenpiteitä, joilla vähennetään kiinteistöverotuksen vääristymiä (PT) tai kiristetään kulutuksen verottamista (FR), mutta siirtymistä ympäristöveroihin ei ole havaittu. Julkisen talouden kestävyyden kannalta on keskeistä torjua väestön ikääntymisestä julkiseen talouteen kohdistuvia vaikutuksia. Koska kriisi on vaikuttanut kielteisesti kasvuun, ikääntymiseen liittyvien menojen odotetaan nyt muodostuvan julkiselle taloudelle suuremmaksi rasitukseksi. Nykypolitiikalla ikääntymiseen liittyvien menojen ennustetaan kasvavan vuoteen 2060 mennessä 4 ¾ prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen. Maiden välillä on kuitenkin suuria eroja, ja erityisiä haasteita on edessään Alankomailla, Belgialla, Kyproksella, Luxemburgilla, Maltalla, Slovakialla ja Slovenialla. Eläkkeiden osuus julkisista menoista on euroalueella erittäin suuri ja edelleen kasvamassa: tällä hetkellä yli 12 prosenttia ja vuonna 2060 ennusteiden mukaan 14 prosenttia suhteessa BKT:hen. Ennen kaikkea niissä jäsenvaltioissa, joissa eläkemenot ovat suurimmat, eläkkeiden, terveydenhuollon ja pitkäaikaishoidon uudistaminen parantaisi julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä, lisäisi nykyisten vakauttamistoimien uskottavuutta ja auttaisi vahvistamaan sijoittajien luottamusta. Eläkeuudistuksissa on edistytty, mutta terveydenhuoltouudistukset laahaavat perässä. Edessä oleva väestön ikääntyminen on viimeisen vuosikymmenen aikana saanut enemmistön jäsenvaltioista mukauttamaan eläkejärjestelmiään niin, että ne saadaan kestävämmälle perustalle. Trendi jatkui viime vuonna. Joidenkin euroalueen jäsenvaltioiden, kuten Espanjan, Italian ja Kreikan eläkeuudistuksilla on näkyviä myönteisiä vaikutuksia julkiseen talouteen. Lisäuudistukset ovat monissa tapauksissa kuitenkin välttämättömiä. Edistyminen on ollut vähäisempää terveydenhuoltojärjestelmien osalta. Haasteena on löytää tasapaino yhtäältä yleisen terveydenhuollon ja pitkäaikaishoidon tarpeen ja toisaalta väestön ikääntymiseen liittyvän kasvavan kysynnän, teknisen kehityksen ja potilaiden kaikissa ikäryhmissä kasvavien odotusten välillä. Tarvitaan siis järkeviä uudistuksia, jotta voidaan sekä käyttää rajallisia julkisia varoja tehokkaammin että tarjota korkealaatuista terveydenhuoltoa. (iii) Kansallisten julkisen talouden kehysten uudistuksilla voidaan vaikuttaa merkittävästi vakauttamiseen ja lisätä tasapainoa kasvun ja vakauttamisen välillä. Kansallisten talousarvioprosessien parantaminen parhaiksi todettuja käytäntöjä hyödyntämällä parantaisi finanssipolitiikan harjoittamista kestävällä tavalla. Lisäksi julkisen talouden kestävyyteen tähtäävillä uskottavilla julkisen talouden kehyksillä voidaan lisätä julkisen talouden roolia lyhyen aikavälin vakauttamisessa. Jos markkinoiden odotukset perustuvat uskottavaan keskipitkän aikavälin sopeutusuraan eli sijoittajat luottavat, että poliittiset päättäjät saavat alijäämät supistumaan keskipitkällä aikavälillä, sijoittajat eivät ole yhtä herkkiä finanssipolitiikan aggregaattien lyhyen aikavälin vaihtelulle, mikä jättää vakauttamistoimille enemmän liikkumavaraa. Kansallisten julkisen talouden kehysten ja EU:n valvonnan rooli on tässä keskeinen. Julkisen talouden kehysten parantamisessa on saavutettu näkyvää edistymistä. Useimmat maat ovat alkaneet kunnianhimoisesti uudistaa julkisen talouden kehyksiensä rakenteellisia elementtejä ottamalla käyttöön uusia tai tiukempia julkisen talouden sääntöjä (joissakin tapauksissa perustuslain tasolla), vahvistamalla monivuotista suunnittelua ja perustamalla finanssipoliittisia neuvostoja. Näitä toimia olisi jatkettava, jotta saadaan syntymään konkreettisia tuloksia, jotka vahvistavat julkista taloutta koskevaa prosessia. Erityisesti jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista annetun direktiivin täytäntöönpano vuoden 2012 loppuun mennessä – kuten euroalueen valtioiden ja hallitusten päämiehet ovat luvanneet – ja finanssipoliittisen sopimuksen nopea täytäntöönpano olisivat yksiselitteinen viesti siitä, että euroalue ottaa käyttöön asianmukaiset mekanismit, joilla saadaan aikaan uskottava ja kestävä julkisen talouden vakauttamisprosessi. Julkisen talouden kurinalaisuutta ja yhteisvastuuta voitaisiin euroalueella edistää myös valtion velkainstrumenttien yhteisellä liikkeeseenlaskulla. Luomalla yhteiseen liikkeeseenlaskuun perustuva uusi markkinasegmentti voitaisiin lisätä valtion joukkolainoihin kohdistuvaa sijoittajien kysyntää monissa euroalueen jäsenvaltioissa. Uusien instrumenttien ominaisuuksista riippuen tällainen instrumentti tarjoaisi järjestelyyn osallistuville jäsenvaltioille varmemman jälleenrahoituksen lähteen yleisesti alemmalla korolla, koska likviditeettipreemio olisi pienempi ja markkinoilla olisi vähemmän volatiliteettia. Joitakin tämänsuuntaisia ehdotuksia on tehty, muun muassa Saksan taloudellisten neuvonantajien neuvoston esittämät yhteiset joukkolainat yhdistettynä velanlunastusrahastoon, komission vihreässä kirjassa ehdotetut vakausjoukkolainojen eri vaihtoehdot ja lyhytaikaisten velkapaperien (E-Bills) yhteinen liikkeeseenlasku. Vaikka yhteistä liikkeeseenlaskua ei käytettäisikään valtionvelkakriisin taltuttamisessa, tällainen instrumentti myötävaikuttaisi tehokkaaseen rahoitusmarkkinoiden yhdentymiseen, sillä se helpottaisi rahapolitiikan toteuttamista ja antaisi käyttöön korkealuokkaisen vakuuden, jota voitaisiin helpommin käyttää valtioiden rajat ylittävissä tilanteissa. Yhteisen liikkeeseenlaskun nettovaikutukset ovat positiivisia ainoastaan siinä tapauksessa, että finanssipolitiikan kurinalaisuutta potentiaalisesti haittaavat tekijät pysyvät hallinnassa. Käytössä jo oleva talouden uusi ohjauskehys ja sitä jatkossa täydentävät osat voivat olla merkittävä edistysaskel kohti yhteisen liikkeeseenlaskun edellytysten täyttymistä. Komissio tekee asiaa koskevia ehdotuksia, kun se on analysoinut antamaansa vihreään kirjaan liittyvän kuulemiskierroksen tulokset. 3.2. Epätasapainotilojen korjaaminen ja kasvun nopeuttaminen 3.2.1. Sisäisten epätasapainotilojen korjaaminen euroalueella Yksi euroalueen ensimmäisen vuosikymmenen silmiinpistävistä piirteistä oli makrotalouden epätasapainotilojen asteittainen syntyminen. Niiden näkyvin ilmentymä olivat kasvavat erot ulkoisissa rahoitusasemissa. Joissakin jäsenvaltioissa vaihtotaseen alijäämä on kasvanut erittäin suureksi, kun taas toisissa on kertynyt huomattava vaihtotaseen ylijäämä[2] (kuvio 7). Kasvavat vaihtotaseen ali- ja ylijäämät vastaavat euroalueen maiden välisiä mittavia pääomavirtoja. Pääomavirroista ovat hyötyneet lähinnä ne jäsenvaltiot, joissa sijoitusten reaalituotot näyttävät olleen suurimmat. Vaikka nämä pääomavirrat olivat etenkin alkuvaiheessa osaksi merkki terveestä lähentymisprosessista, ne kertoivat myös yleisesti virheellisestä luottoriskin hinnoittelusta ja johtivat vastaanottavissa talouksissa lopulta väärään resurssien kohdentamiseen, ja niistä tuli joissakin maissa merkittävä kestämättömien makrotalouden trendien osatekijä. Osa pääomavirroista kanavoitui tuottamattomaan käyttöön ja edisti kotimaisen kysynnän voimistumista, johon liittyi joissakin euroalueen maissa luotonannon liiallinen kasvu ja yksityisen ja/tai julkisen sektorin velan lisääntyminen sekä asuntokupla (kuvio 8). Kuvio 7. Vaihtotaseen kehitys euroalueella || Kuvio 8. Ulkoinen ja sisäinen epätasapaino ennen kriisiä || Lähde: Euroopan komissio || Lähde: Euroopan komissio Huom. Keskimääräiset yksityiset luotot (transaktiot) suhteessa BKT:hen ja keskimääräinen vaihtotase vuosina 2000–2007. Ulkoisten rahoitusasemien erot euroalueella ovat johtuneet lähinnä erilaisesta kehityksestä yksityisellä sektorilla (kuviot 9 ja 10). Sektorikohtaisen nettoluotonannon/nettoluotonoton tarkastelu euroalueen yli- ja alijäämämaissa osoittaa, että ulkoisten rahoitusasemien kasvavien erojen keskeinen aiheuttaja ennen kriisin alkamista oli rahoitusalan ulkopuolinen yksityissektori. Vaikka julkisen sektorin rahoitusasemat olivat alijäämämaissa jonkin verran negatiivisemmat kuin ylijäämämaissa, niiden vaikutus yleiseen epätasapainoon oli yleisesti ottaen vähäisempi kuin yksityisen sektorin[3]. Muun yksityisen sektorin kehitys kertoo kuitenkin erojen kasvusta: ylijäämämaissa yksityisen sektorin rahoitusasema keskimäärin parani, mutta alijäämämaissa se vähitellen heikkeni vuoteen 2007. Kotitaloudet olivat koko tarkastelujakson sekä ylijäämä- että alijäämämaissa keskimäärin nettoluotonantajia, mutta alijäämämaissa asema oli paljon heikompi ja se heikkeni kriisin lähestyessä. Yritykset olivat alijäämämaissa nettoluotonottajia, mutta ylijäämämaissa nettoluotonantajia. Kriisi on käynnistänyt yksityisen sektorin – sekä kotitalouksien että yritysten – taseiden merkittävän vakauttamisen. Tämä vakauttaminen ei välttämättä vaikuta ainoastaan alijäämämaihin vaan myös niihin maihin, joissa on vaihtotaseen ylijäämä. Kuvio 9: Nettoluotonanto/nettoluotonotto sektoreittain % suhteessa BKT:hen – euroalueen ”ylijäämämaat” || Kuvio 10: Nettoluotonanto/nettoluotonotto sektoreittain % suhteessa BKT:hen – euroalueen ”alijäämämaat” || Lähde: Eurostat. Huom. Ylijäämämaita ovat BE, DE, LU, NL, AT, FI (vuosien 2000–2010 keskimääräisen ulkoisen rahoitusaseman perusteella). || Lähde: Eurostat. Huom. Alijäämämaita ovat EE, IE, EL, ES, FR, IT, CY, MT, PT, SI, SK (vuosien 2000–2010 keskimääräisen ulkoisen rahoitusaseman perusteella). Kriisi sai aikaan aikaisempien trendien kääntymisen, ja vaihtotaseen epätasapainot ovat euroalueella sittemmin huomattavasti pienentyneet. Vaihtotaseiden epätasapainotilojen levinneisyys on kutistunut merkittävästi siitä, mitä se oli laajimmillaan. Todellisten vaihtotaseiden ja perustekijöiden perusteella määritettyjen ”normien” väliset poikkeamat ovat supistuneet huomattavasti (kuvio 11). Kriisiä edeltävinä vuosina maiden enemmistön vaihtotase oli heikompi kuin taustatekijöiden perusteella voitiin odottaa. Koska mittavimmat sopeutustoimet on tähän mennessä toteutettu maissa, joiden vaihtotase on alijäämäinen, keskimääräinen vaihtotasepoikkeama lähestyi nollaa ja muuttui sitten positiiviseksi. Vaikka alijäämien supistuminen liittyykin pitkälti kotimaisen kysynnän ja tuonnin vähenemiseen, alijäämämaiden viennin suorituskyky on myös alkanut parantua. Komission kevään talousennusteen mukaan niiden vientimarkkinaosuuksien ennustetaan kasvavan enemmän kuin ylijäämämaiden. Myös ylijäämäpuolella tapahtuu tasapainottamista, vaikkakin vähemmässä määrin. Kaikki ylijäämämaat ovat merkittävästi supistaneet ylijäämiään vuoden 2007 jälkeen. Mainittakoon, että Saksassa kasvun rakenne on viime vuosina selvästi muuttunut. Kotimaisesta kysynnästä on tullut tärkein tuotannon kasvun moottori, ja vuonna 2011 se kasvoi lähes 2 prosenttiyksikköä nopeammin kuin koko euroalueella. Myös yksikkötyökustannukset nousivat vuonna 2011 nopeammin kuin euroalueella keskimäärin, ja myös viimeaikaiset palkkaneuvottelut viittaavat tähän suuntaan. Komission kevään ennusteen mukaan näiden trendien odotetaan jatkuvan tulevaisuudessa. Kuvio 11. Vaihtotaseiden ”poikkeamien” kehitys euroalueella || Kuvio 12. Todellinen vaihtotase ja ulkomaisen varallisuusaseman vakioiva vaihtotase (2012–2020) || Lähde: Euroopan komissio Huom. Vaihtotaseen ”poikkeamat” osoittavat eron todellisten vaihtotaseiden ja Salton ja Turrinin (2010) lähestymistapaan perustuvien ”normien” välillä. || Lähde: Euroopan komissio Huom. Ulkomaisen varallisuusaseman vakioiva vaihtotase osoittaa vaihtotaseen, joka tarvitaan pitämään ulkomainen nettovarallisuus suhteessa BKT:hen vakaana ottaen huomioon vuosien 2012–2020 kasvuennusteet. Jatkossa keskeinen kysymys on, onko epätasapainojen supistuminen rakenteellista vai kääntyykö kehitys toiseen suuntaan, kun suhdannetilanne paranee. On viitteitä siitä, että ainakin osa tasapainottumisesta on luonteeltaan rakenteellisempaa ja siksi todennäköisesti suhteellisen pysyvää. Jos äskettäiset vaihtotaseen korjausliikkeet perustuvat tulo-odotusten ja riskipreemioiden uudelleenarviointiin eivätkä pelkästään tuotannon sykliseen supistumiseen, ne voivat osoittautua kestäviksi. Koska ulkomaanvelka on useimmissa alijäämämaissa suuri, markkinoiden paine tasapainottamiseen pysynee lähivuosina suurena ja taseiden sopeuttamiskehityksen kääntyminen vaikuttaa epätodennäköiseltä. Myös julkisen talouden vakauttamistarpeet ovat alijäämämaissa yleisesti ottaen suurempia kuin ylijäämämaissa, joten julkinen sektori todennäköisesti vaikuttaa osaltaan tasapainottamiseen pitkällä aikavälillä. Lopuksi todettakoon, että sopeuttamiseen liittyy monissa alijäämämaissa suhteellisten hintojen muutoksia, mikä on talouksien sisällä tarvittavan resurssien uudelleenkohdentamisen edellytys. Vaikka sopeuttaminen on alijäämäpuolella ollut mittavaa, on merkkejä siitä, että se ei ole ollut riittävää niissä maissa, joiden vaihtotaseen alijäämä oli suurin. Vaikka pääomavirtojen sopeuttaminen on usein ollutkin radikaalia, joissakin näistä maista ulkomaanvelka on edelleen hyvin suuri, kuten ulkomainen nettovarallisuus suhteessa BKT:hen osoittaa. Koska nettomääräinen velka on suuri ja kasvudynamiikka heikko, vaihtotaseita, ja erityisesti kauppataseita, on parannettava edelleen, jotta ulkomainen nettovarallisuus suhteessa BKT:hen saadaan laskemaan (kuvio 10). Tulevan vuosikymmenen kasvunäkymät huomioon ottaen Kreikan, Ranskan, Italian, Kyproksen, Maltan ja Portugalin ulkoinen velka jatkanee kasvuaan, jos vaihtotaseen alijäämät pysyvät nykytasolla. Tämä ei välttämättä vaaranna ulkoista kestävyyttä niissä maissa, joiden ulkoiset rahoitusasemat ovat suhteellisen suotuisia (esim. Ranska), mutta ne voivat olla lisävastus maille, joiden ulkoinen velka on jo mittava. Kuvio 13. Euroalueen jäsenvaltioiden nettomääräinen rahoitusvarallisuus sektoreittain, % suhteessa BKT:hen, 2010 Lähde: Eurostat. Huom. Nettomääräinen rahoitusvarallisuus (NFA) on määritelmän mukaan rahoitusvarat vähennettynä rahoitusveloilla. NFA-asemat ovat kansallisen tilinpidon vastine ulkomaiselle nettovarallisuusasemalle (NIIP), ja niiden avulla voidaan tutkia säästämisen ja investointien välistä tasapainoa sektoreittain. Kuvio kertoo tilanteesta euroalueen maissa tarkastelemalla kolmea asiaa: 1) kotitalouksien NFA:n ja yritysten NFA:n suhde (katesuhde), joka kertoo, missä määrin kotimainen yksityinen säästäminen riittää kattamaan yritysten rahoitustarpeet. Vaalea väri kertoo, että se kattaa tarpeet täysin, ja tumma väri, että se ei kata tarpeita täysin. Lähtökohtaisesti oletetaan, että yritykset ovat keskimäärin nettoinvestoijia (negatiivinen NFA) ja kotitaloudet nettosäästäjiä (positiivinen NFA), kun taas rahoitusyritykset ovat keskimäärin välittäjiä (tasapainoinen NFA-asema); 2) valtion NFA kertoo julkisen sektorin roolista yksityisen sektorin mahdollisen säästämisvajeen täydentäjänä (negatiivinen etumerkki tarkoittaa nettomääräistä julkisyhteisöjen velkaa); 3) koko talouden NFA suhteessa muuhun maailmaan kytkee sisäisen aseman talouden ulkoisiin tarpeisiin/kapasiteettiin (negatiivinen etumerkki tarkoittaa nettomääräistä ulkoista velkaa). Ylijäämämaat on ympyröity. Ulkoisen velkaantuneisuuden pysäyttämiseksi tai vähentämiseksi tarvittava vaihtotaseiden parantaminen merkitsee usein vieläkin tavoitteellisempaa kauppataseiden parantamista. Tämä johtuu negatiivisista nettomääräisistä pääomakorvauksista eli ulkomaisten lainojen korkomaksuista, ulkomaisten sijoitusten osingoista tai muista tuotannontekijäkorvauksista, jotka näiden maiden on maksettava. Koska tulotaseet kytkeytyvät ensi sijassa ulkoiseen velkaan, ne ovat melko pysyviä. Tähän mennessä suuri osa sopeuttamisesta on alijäämämaissa toteutettu muutoksilla kauppataseisiin, joihin on vaikuttanut ensisijaisesti kotimaisen kysynnän supistumisesta seurannut tuonnin vähentyminen. Ulkoisten rahoitusasemien kestävyyden palauttamiseksi Kreikan, Espanjan, Kyproksen ja Portugalin kaltaisten maiden on käännettävä kauppataseensa (nettomääräiset tulonsiirrot mukaan lukien) ylijäämäisiksi, jotta ne voivat kompensoida suhteellisen suuret negatiiviset tulotaseet. Tämä edellyttää muun muassa niiden kilpailukyvyn merkittävää parantamista, jotta ennen kriisiä kirjatut tappiot saadaan katettua. Tässä suhteessa on keskeistä varmistaa, että palkkakehitys myötävaikuttaa työvoimakustannusten kilpailukyvyn palautumiseen, ja että toteutetaan toimenpiteitä, jotka poistavat hyödykemarkkinoiden nimellisiä jäykkyyksiä. Hinta- ja kustannussopeutusta tukevia toimenpiteitä on työttömyyden kasvun välttämiseksi täydennettävä uudistuksilla, jotka helpottavat resurssien uudelleenkohdentamista yritysten ja alojen välillä. Ensisijaisesti on kanavoitava työvoimaa ja pääomaa ennen kriisiä laajentuneista suljetuista toiminnoista vientisektorille. Joustoturvaperiaatteen mukaiset työmarkkinauudistukset ovat erityisen sopivia tähän tarkoitukseen. Alijäämämaiden mittava velkakanta korostaa myös ulkoisen rahoituksen ehtojen merkitystä kyseisille maille, koska mittava ulkoinen velka tekee niistä herkempiä rahoituskustannusten muutoksille. Rakenteellisilla uudistuksilla, joilla puututaan epätasapainotilojen taustalla oleviin ongelmiin, ja edistymällä julkisen talouden kestävyyden palauttamisessa pystytään palauttamaan luottamus rahoitusmarkkinoihin ja pitämään olemassa olevien velkojen rahoituskustannukset kestävällä tasolla. Toisin kuin vaihtotaseen alijäämät, suuret ja pitkäaikaiset vaihtotaseen ylijäämät eivät herätä kyseisten maiden ulkoisen velan kestävyyteen tai rahoituskapasiteettiin kohdistuvia epäilyksiä. Pitkäaikaiset ylijäämät voivat olla perusteltuja, jos ne johtuvat ulkoisista tekijöistä, kuten luonnonvarojen saatavuudesta, yritysten kilpailukyvystä tai säästämistä ja investointeja määrittävistä talouden rakenteellisista piirteistä. Esimerkiksi maille, joiden väestö ikääntyy, voi olla tarkoituksenmukaista säästää nyt (eli kerryttää vaihtotaseen ylijäämää), jotta ne voivat välttää kulutuksen jyrkän vähenemisen tulevaisuudessa. On kuitenkin mahdollista, että suuret ja pitkäaikaiset vaihtotaseen ylijäämät johtuvat markkinoiden toimimattomuuteen liittyvistä vähemmän hyvälaatuisista tekijöistä, kuten tavasta, jolla rahoitussektori kohdentaa resursseja, tai politiikasta, joka hillitsee kotimaista kysyntää ja investointimahdollisuuksia. Jos on kyse viimeksi mainitusta, kotimaista kysyntää ja kasvupotentiaalia vahvistavat uudistukset lisäisivät hyvinvointia kyseisissä jäsenvaltioissa. Investointien kustannuksella tapahtuvan liiallisen kotimaisen säästämisen vähentäminen voisi lisäksi hyödyttää muita euroalueen maita, joissa pitkittyneeseen vaihtotaseen epätasapainoon ei voida vastata valuuttakurssilla. Tällaisten kasvun heijastusvaikutusten voimakkuuteen liittyy kuitenkin merkittävää epävarmuutta. Lisäksi ylijäämätalouksien lähempi tarkastelu paljastaa niiden ulkoisten rahoitusasemien sektorirakenteen huomattavan heterogeenisyyden ja sitä kautta potentiaalin ulkoiseen tasapainottamiseen. Euroalueen ylijäämätalouksien ensitarkastelu osoittaa, että ne ovat melko erilaisia, kun tarkastellaan talouden eri sektoreiden suhteellista tilannetta (kuvio 13): Julkisyhteisöjen osalta Suomen ja Luxemburgin rahoitusasema oli vuonna 2010 positiivinen eli niiden julkisella sektorilla oli enemmän varoja kuin velkoja. Tämän taustalla on sekä suhteellisen vähäinen velkakanta että mittava rahastoitu varallisuus, joka on peräisin lähinnä työeläkejärjestelmien investoinneista. Itävallan, Saksan ja Alankomaiden tapauksessa julkisen talouden nettomääräinen rahoitusasema oli velkainen (”julkisen sektorin nettovelalliset” kuviossa 13), mikä johtui lähinnä bruttomääräisen velan suuresta määrästä (kuvio 14). Itävalta erottuu ylijäämämaiden ryhmässä, sillä se on nettovelallinen suhteessa muuhun maailmaan (joskin velka on hyvin vähäinen), vaikka se on kerryttänyt vaihtotaseen ylijäämiä. Kun tarkastellaan tilannetta yksityisellä sektorilla, maat jakaantuvat ryhmiin samalla tavalla. Alankomaissa, Itävallassa ja Saksassa yksityinen sektori on tärkein talouden rahoittaja. Itävallassa ja Saksassa kotitalouksien säästöt kattavat yritysten lainanoton, joka osittain (Itävallan tapauksessa) tai kokonaan kompensoi niiden nettomääräisen julkisen velan. Alankomaissa kotitalouksien säästöaste on käytännössä olematon ja yritykset ovat muun talouden rahoittajia (positiivinen nettoluotonanto). Tämä katesuhde (ks. kuvion 13 huomautus) ei ole Luxemburgin ja Suomen osalta täydellinen. Ylijäämämaiden sektorikohtaiset erot vaikuttavat tasapainottamistoimien sisältöön tulevina vuosina. Sektorien erilaisilla rahoitusasemilla ja niiden potentiaalisilla yhteyksillä voi olla velkavipua vähentävä vaikutus ulkoisiin rahoitusasemiin. Erityisesti julkisen ja yksityisen sektorin säästämisen ja investointien tasapaino vaikuttaa tulevina vuosina velkavivun vähentämiseen liittyvien paineiden kautta ulkoiseen rahoitusasemaan: · Ylijäämäisissä jäsenvaltioissa, joilla on julkista nettovelkaa, julkisen talouden vakauttamisen voidaan odottaa edistävän kasvuun kohdistuvia negatiivisia heijastusvaikutuksia ja ulkoista velkaantumista. Kuviosta 14 käyvät ilmi eri maiden julkisyhteisöjen (sulauttamaton) bruttovelka. Vuonna 2011 bruttovelka oli Saksassa, Itävallassa ja Alankomaissa yli 75 prosenttia suhteessa BKT:hen (kuvion yläosa), ja se oli kertynyt pääasiassa viimeksi kuluneiden neljän vuoden aikana (kuvion alaosa). Kuvio 14. Bruttovelka euroalueen maissa: sektoreittain Lähde: Eurostat. Huom. Julkiseen velkaan sisältyy kuviossa muut arvopaperit kuin osakkeet (F3) ja lainat (F4). Tiedot on esitetty sulauttamattomina, jotta ne olisivat yhdenmukaisia yksityisen sektorin tietojen kanssa. Ne siis poikkeavat EU:n julkisen talouden valvonnan yhteydessä annetuista tiedoista. Kuvion yläosa: velka (% suhteessa BKT:hen) vuonna 2011; kuvion alaosa: muutos vuosina 2007–2010 ja 2010–2011, %-yksikköä suhteessa BKT:hen. Vuoden 2011 tiedot on laskettu kolmelta ensimmäiseltä neljännekseltä, ja Irlannin ja Luxemburgin tiedot puuttuvat. · Julkisen talouden vakauttamisen todennäköinen vaikutus talouteen ja ulkoiseen rahoitusasemaan riippuu sen vuorovaikutuksesta yksityissektorin velan keventämiseen kohdistuvien paineiden kanssa. Mailla, joiden yksityissektorilla on vain vähän velkaa (kuvion 14 yläosa), on mahdollisuus lisätä kotimaista kulutusta ja investointeja, mikä tasapainottaa julkisen talouden tasapainottamisen vaikutuksia. Tämä on tilanne muun muassa Saksassa, missä velkaa vähennettiin pitkään kriisiä edeltäneen vuosikymmenen aikana. Tämä on erityisen tärkeää silloin, kun vaihtotaseen ylijäämä johtuu heikosta kotimaisesta kysynnästä ja kun heikko kotimainen kulutus ja investoinnit ovat seurausta talouden jonkin sektorin, kuten palvelumarkkinoiden, puutteellisesta toiminnasta. Näissä olosuhteissa vaihtotaseen ylijäämät voivat merkitä oman maan väestön tarpeettoman alhaista elintasoa. Näitä heikkouksia korjaavat rakenneuudistukset ovat keskeisessä osassa, kun pyritään lisäämään rajoittunutta kotimaista kysyntää ja lisäämään talouksien kilpailukykyä. Toisaalta Alankomaiden kaltaisissa maissa, joiden yksityissektorin velka on korkealla tasolla, esiintyy todennäköisesti julkisen sektorin toimia täydentävää velkaantuneisuuden keventämistä, mikä vahvistaa vaikutuksia talouskasvuun ja heikentää ulkoista rahoitusasemaa. · ”Julkisen sektorin säästäjillä” eli mailla, joiden julkisen talouden nettorahoitusasema on positiivinen, voi olla vähemmän paineita vähentää muuta velkaa, koska julkinen talous toimii puskurina potentiaaliselle yksityissektorin taseiden tervehdyttämiselle. Kuvio 15. Nettoluotonanto/nettoluotonotto ja ulkomainen varallisuusasema Lähde: Komission yksiköt Ylijäämämaihin liittyy muitakin kysymyksiä, joita on tutkittava tarkemmin. Esimerkiksi on kiinnostavaa, että joissakin ylijäämämaissa ulkomainen varallisuusasema ei ole parantunut pitkään jatkuneesta huomattavasta vaihtotaseen ylijäämästä huolimatta. Tämä voi osittain johtua valuuttakurssien muutoksiin liittyvistä arvostuskysymyksistä ja ulkomaisten varojen ja velkojen koostumuksessa ja arvostuksessa tapahtuneista muutoksista. Syynä voi tosin olla myös se, että ulkomaille menneet pääomavirrat on ohjattu heikkotuottoisiin investointeihin, mikä kyseenalaistaa finanssisektorin tehokkuuden resurssien ohjaamisessa tuottavimpiin käyttötarkoituksiin[4]. Esimerkiksi Saksassa, Alankomaissa ja Itävallassa vuodesta 2000 kertynyt vaihtotaseen ylijäämä on selvästi suurempi kuin ulkomaisen nettovarallisuusaseman muutos samalla ajanjaksolla, joskin on huomattava, että ajanjaksolle oli ominaista maailmanlaajuinen riskien virheellinen hinnoittelu (kuvio 15). Edellä oleva analyysi osoittaa, että euroalueen ali- ja ylijäämien välisen vuorovaikutuksen luonnetta, voimakkuutta ja suuntaa on tutkittava yksityiskohtaisesti, jotta voidaan selvittää, kuinka ylijäämämaat voisivat edistää talouden yleistä tasapainottamista. Komissio julkaisee tätä asiaa koskevan tutkimuksen syksyllä 2012. 3.2.2. Kasvua vauhdittavat ja sopeutuskapasiteettia lisäävät rakenneuudistukset Syvään juurtuneet kasvuvauhdin erot aiheuttavat ongelmia rahaliitossa etenkin suureen velkaan yhdistettynä. Komission yksiköiden kevään talousennuste osoittaa kasvuvauhdissa olevan edelleen eroja, ja sopeutustoimia toteuttavat jäsenvaltiot ovat jääneet jälkeen. Sopeutustoimet kuitenkin todennäköisesti jatkuvat ennustejakson jälkeenkin, mikä uhkaa aiheuttaa kasvuvauhdin syvään juurtuneita eroja. Tämä on hankala tilanne rahaliitossa erityisesti silloin, kun hitaan kasvun mailla on paljon velkaa, koska niiden velkojen reaalikorot ovat muita korkeammat, mikä pahentaa velkaongelmaa entisestään. Velkataakan keventämisen aiheuttama kasvun hidastuminen lisää hitaan kasvupotentiaalin aiheuttamia yleisiä ongelmia euroalueella. Euroalueen kasvupotentiaali oli heikko jo ennen kriisiä, mikä heikentää trendin mukaista kehitystä huomattavasti muiden tekijöiden lisäksi. Potentiaalisen kasvuvauhdin arvioidaan olevan keskipitkällä aikavälillä 0,8 prosenttia, kun se 2000-luvun alussa oli noin 2 ¼ prosenttia. Näin voimakas kasvun hidastuminen on suhteellisen lyhyessä ajassa heikentänyt euroalueen talouden suorituskykyä huomattavasti. Suurin syy kasvun hidastumiseen on ollut tuotannontekijöiden kokonaistuottavuuden voimakas aleneminen, joka pitkälti selittyy inhimillisen ja tietopääoman kasvuvauhdin laantumisesta. Tämän vuoksi koko euroalueella on keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä kaksi tavoitetta eli talouden tasapainottaminen ja kasvun nopeuttaminen. Kasvu on saatava vauhtiin jo keskipitkällä aikavälillä, koska ilman sitä velkataakan keventäminen ja talouden tasapainottaminen on paljon vaikeampaa. Samalla on tarkasti hallittava velkataakan keventämistä eri sektoreilla, jotta kasvun hidastumista voidaan rajoittaa ja vältetään negatiiviset heijastusvaikutukset. Vaikka alijäämämaissa haasteet ovat suuremmat ja vakauttavien toimien tarve kiireellisempi, on myös tarkkailtava koko euroalueeseen kohdistuvia riskejä, jotka johtuvat kasvuvauhdin jatkuvista eroista ja pitkäaikaisesta rahoitusaseman epätasapainosta. Markkinoiden kilpailukykyä ja joustavuutta lisäävät rakennemuutokset voivat nopeuttaa kasvua ja edistää sopeuttamistoimia. Joissakin maissa yksityissektorille on kertynyt säästöjä ja investoinnit ovat viivästyneet tiettyjen alojen sääntelystä johtuvien suurten esteiden vuoksi. Kyseisissä maissa on tämän vuoksi potentiaalia vapauttaa säästöjä investointeihin toimilla, joilla pyritään sekä helpottamaan pääsyä suljetuille aloille että niiltä poistumista. Kilpailukykyisemmät markkinat lisäävät talouden sopeuttamiskapasiteettia edistämällä tuotannontekijöiden uudelleenkohdentamista aloilta toisille (erityisesti suljetuilta aloilta avoimille) sekä parantavat hintoihin liittyvää ja muuta kilpailukykyä. Tuottavien julkisten menojen on tämän vuoksi oltava etusijalla samalla kun otetaan huomioon julkisen talouden vakauttamiseen liittyvät tarpeet. Palkanmuodostusmekanismin uudistamisella voitaisiin parantaa palkkojen sopeuttamista niin, että tuottavuuden kehitys näkyisi palkoissa paremmin, ja lisätä mahdollisuuksia sopeuttaa reaalipalkkoja. Työsuhdeturvalainsäädännön muutoksilla voitaisiin nopeammin kohdentaa resursseja uudelleen eri alojen välillä. Näin voitaisiin jatkaa kestäviä sopeutustoimia maissa, joilla on suuri vaihtotaseen alijäämä. Työn verotusta keventämällä sekä aktiivisella työmarkkinapolitiikalla ja työllisyyspolitiikalla voidaan edistää työpaikkojen luomista etenkin kun pitkäaikaistyöttömyys uhkaa kasvaa. Euro Plus -sopimus – arvio sitoumusten täytäntöönpanosta Euroalueen jäsenvaltiot sekä Bulgaria, Tanska, Latvia, Liettua, Puola ja Romania tekivät alkuvuodesta 2011 Euro Plus -sopimuksen. Sopimuksen yhteydessä jäsenvaltiot sitoutuivat uudistuksiin neljällä osa-alueella, jotka ovat kilpailukyvyn parantaminen, työllisyyden edistäminen, julkisen talouden kestävyyden parantaminen ja rahoitusjärjestelmän vakauden vahvistaminen. Kyseiset maat ovat tunnustaneet, että veropolitiikan käytännön koordinointi on tärkeä osa talouspolitiikan tiiviimpää koordinointia, ja ne ovat sitoutuneet käymään rakenteellisia keskusteluja veropoliittisista kysymyksistä. Sopimukseen osallistuvien jäsenvaltioiden sitoutuminen uudistuksiin otetaan huomioon niiden vakaus- tai lähentymisohjelmissa ja kansallisissa uudistusohjelmissa. Jäsenvaltiot tekivät vuonna 2011 monia sitoumuksia sopimuksessa määritellyillä politiikanaloilla. Sitoumusten täytäntöönpano kuitenkin vaihteli suuresti jäsenvaltiosta ja politiikanalasta riippuen. Harva jäsenvaltio täytti kaikki sitoumuksensa. Monissa tapauksissa hallitus antoi säädösesityksiä, mutta lainsäädännön hyväksyminen viivästyi esimerkiksi maan parlamentissa käytävän tai työmarkkinaosapuolten kanssa käytävän keskustelun vuoksi. Eniten edistyttiin kilpailukykyä parantavissa uudistuksissa ja erityisesti liiketoimintaympäristön parantamisessa. Jäsenvaltiot yksinkertaistivat yrityksiä koskevia hallinnollisia vaatimuksia ja ottivat käyttöön uusia palveluja. Useimmat jäsenvaltiot täyttivät koulutuksen ja innovoinnin edistämistä koskevat sitoumuksensa esimerkiksi varmistamalla yliopistojen ja tutkimuslaitosten rahoituksen. Edistyminen oli vähäisempää kilpailun lisäämisessä palvelusektorilla ja palkanmuodostusmekanismien tarkistamisessa sekä yksityisellä että julkisella sektorilla. Jäsenvaltiot toteuttivat uudistuksia myös työvoimaosuuden lisäämiseksi ja työhön kohdistuvien verojen alentamiseksi. Toimenpiteiden toteuttaminen elinikäisen oppimisen parantamiseksi ja pimeän työn vähentämiseksi oli vähäisempää. Jäsenvaltiot ovat noudattaneet julkisen talouden kestävyyden vahvistamista koskevia sitoumuksiaan ja antaneet eläkejärjestelmiä ja kansallisia finanssipolitiikan sääntöjä koskevia säädösesityksiä. Monissa tapauksissa uuden lainsäädännön antaminen on kuitenkin viivästynyt ja täytäntöönpano siirtyy. Jäsenvaltiot, jotka olivat asettaneet tavoitteeksi tietynsuuruisen alijäämän tai velan, yleisesti ottaen onnistuivat täyttämään sitoumuksensa. Finanssisektorin uudistusten tilanne oli jossain määrin vaihteleva, ja ainoastaan muutama jäsenvaltio on tehostanut finanssisektorin sääntelyä ja valvontaa. Jäsenvaltiot suojelivat rahoitusjärjestelmän vakautta myös toteuttamalla toimenpiteitä talouden rakenteen monipuolistamiseksi. Maaliskuun 2012 Eurooppa-neuvosto kehotti jäsenvaltioita sisällyttämään kansallisiin uudistusohjelmiinsa ja vakaus- tai lähentymisohjelmiinsa sitoumuksia, joissa keskitytään muutamiin keskeisiin, pikaisiin ja mitattavissa oleviin uudistuksiin sopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Useat jäsenvaltiot vastasivat kehotukseen ja esittivät uusia sitoumuksia. Uudet sitoumukset ovat sopimuksen tavoitteiden saavuttamisen kannalta merkityksellisiä. Useimmat niistä ovat pikaisia ja mitattavissa, ja niissä on selkeät tavoitteet, jotka on toteutettava seuraavien 12 kuukauden aikana. Jäsenvaltiot ovat monissa tapauksissa ilmoittaneet myös toimenpiteidensä odotetut kustannukset ja hyödyt. Usein toimenpiteet kuitenkin viittaavat jo käynnissä oleviin hankkeisiin. Kuten sopimuksessa todetaan, komissio jatkaa sitoumusten täytäntöönpanon seurantaa talouspolitiikan EU-ohjausjakson yhteydessä. Komissio raportoi edistymisestä maakohtaisia arviointeja koskevissa komission yksiköiden valmisteluasiakirjoissa ensi keväänä. Nykyisen hitaan talouskasvun, julkisen talouden haasteiden ja yhteiskunnallisten jännitteiden aikana uudistusten toteuttamista on jatkettava. Kun toteutetaan kasvua tukevaa vakauttamista ja priorisoidaan esimerkiksi panostusta osaamiseen, etusijalle olisi asetettava uudistukset, i) jotka vaikuttavat selvästi kasvuun jo lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä ja ii) jotka eivät aiheuta suuria kustannuksia julkisessa taloudessa. Useimmat sääntelyyn liittyvät uudistukset täyttävät nämä vaatimukset, koska liian tiukasti säänneltyjen alojen vapauttaminen ei aiheuta kustannuksia julkisessa taloudessa. Sama pätee myös uudistuksiin, joilla parannetaan liiketoimintaympäristöä, ja useimpiin työmarkkinauudistuksiin, kuten työehtosopimusneuvottelujen tai työsuhdeturvajärjestelmien uudistamiseen ja työnteon kannustimien parantamiseen. Tällaisten uudistusten vaikutuksia tuottavuuteen voidaan lisätä aktiivisella työmarkkina- ja osaamispolitiikalla. Myös eläkeuudistuksilla on kahdenlainen positiivinen vaikutus julkiseen talouteen ja kasvuun, koska ne paitsi vähentävät välillisiä julkisia vastuita ja parantavat järjestelmän kestävyyttä myös lisäävät työvoiman tarjontaa, vaikka vaikutukset eivät näykään lyhyellä aikavälillä. Euroalueen jäsenvaltioiden pitäisi kohtaamiensa erityishaasteiden vuoksi olla ensimmäisinä panemassa täytäntöön tiettyjä EU:n kattavia välineitä, kuten sisämarkkina- ja palveludirektiivejä. Näiden uudistusten poliittisia kustannuksia ei ole kuitenkaan syytä aliarvioida, vaikka julkisen talouden kustannukset olisivat muuten kohtuulliset. Tämä puoltaa uudistustaakan asianmukaista jakamista koko väestölle, mihin kuuluu myös köyhyysvaikutusten käsittely, sen sijaan, että uudistuksista luovuttaisiin. On pidettävä mielessä, että kriisi on vaikuttanut suhteettomasti jo ennestään heikommassa asemassa olleisiin. Kuvio 16. Muutos reagoinnissa OECD:n Tavoitteena kasvu -suosituksiin, euroalueen OECD-maat Lähde: OECD, Tavoitteena kasvu Yhteinen rahapolitiikka ja voimakkaat rajatylittävät heijastusvaikutukset antavat aihetta rakenneuudistusten koordinoinnin vahvistamiseen euroalueella. Rakenneuudistukset ovat keskeisiä rahaliitossa, jossa suurin osa sopeuttamisesta on saatava aikaan markkinoiden välityksellä, koska kansallisella tasolla ei ole rahapolitiikan välinettä ja alueen sisäiset valuuttakurssit ovat kiinteät. Euroalueen voimakkaiden heijastusvaikutusten vuoksi on välttämätöntä vahvistaa koordinointia – esimerkiksi keskustelemalla etukäteen mittavista politiikkasuunnitelmista, joilla voi olla merkittäviä heijastusvaikutuksia – jotta uudistusten lisääntyneet ulkoisvaikutukset voidaan ottaa kunnolla huomioon. Viimeisten 12 kuukauden aikana rakenneuudistusten eteneminen on riippunut euroalueella markkinapaineiden voimakkuudesta (kuvio 16). Ohjelmaan osallistuvissa maissa ja joissakin riskialttiissa maissa on toteutettu kunnianhimoisia uudistuksia erityisesti työmarkkinoilla, finanssimarkkinoilla, asiantuntijapalvelujen aloilla, verkkotoimialoilla ja kilpailupuitteissa kokonaisuudessaan. Joissakin maissa uudistukset ovat sen sijaan edenneet hitaasti. Useissa maissa (BE, CY, ES, IT, EL, IE, LU) viime aikoina toteutetut tai hyväksytyt työmarkkinoiden ja palkanmuodostusmekanismien uudistukset ovat tärkeitä askelia kohti tehokkaampaa ja tasapainoisempaa työmarkkinoiden sopeutumista talouden häiriöihin. Käynnissä olevat tai suunnitellut keskeiset uudistusprosessit on siirrettävä lainsäädännöksi, toteutettava onnistuneesti ja tarpeen vaatiessa niitä on täydennettävä lisätoimilla. Verolainsäädännön muutosten vuoksi työn verotus on viime aikoina kiristynyt useissa euroalueen jäsenvaltioissa (AT, ES, FR). Muutamat euroalueen jäsenvaltiot ovat lisänneet T&K-menoja (IT) ja koulutusmenoja (DE), mutta kyseessä ei ole yleinen trendi. Jäsenvaltioista vain (IT, IE) toteuttivat kilpailua vähittäissektorilla lisääviä uudistuksia. (IT, IE, PT, EL) poistivat perusteettomia esteitä asiantuntijapalvelujen aloilta. Sen sijaan muissa jäsenvaltioissa, joille annettiin suosituksia viime vuonna, uudistukset lykkääntyivät tai olivat ponnettomia. Sisämarkkina- ja palveludirektiivien täytäntöönpano on edistynyt hyvin, mutta epätasaisesti. Merkittävää on, että palveludirektiivin täytäntöönpanossa on edistytty. Yleisesti ottaen ne jäsenvaltiot, joilla oli paljon palvelujen sisämarkkinoiden toimintaa haittaavia esteitä ennen direktiivin antamista, ovat poistaneet huomattavan osan esteistä. Espanja ja Slovakia näyttävät edistyneen erityisen hyvin, kun taas Itävallan ja Maltan toimet ovat olleet selvästi vähäisempiä. 4. Politiikan koordinoinnin tiivistäminen euroalueella 4.1. Kriisi on tuonut esiin euroalueen ohjausjärjestelmän heikkoudet Talouden joustavuutta on pitkään pidetty keskeisenä sopeuttamisvälineenä talous- ja rahaliitossa. Talous- ja rahaliiton alkuperäisessä arkkitehtuurissa yhdistettiin yksi ylikansallinen rahapolitiikka jäsenvaltioiden kansalliseen talouspolitiikkaan, jota koordinoidaan EU:n tasolla. Aiemmin ei ole ollut vastaavaa järjestelmää, johon talous- ja rahaliiton onnistumista voitaisiin verrata. Optimaalisia valuutta-alueita koskevan talousteorian mukaan valuutta-alueen kestävyys riippuu ennen kaikkea siitä, kuinka altis se on makrotalouden epäsymmetrisille häiriöille, ja sen kyvystä selvitä häiriöistä talouden joustavuudella. Yksittäisten jäsenvaltioiden taloudet eivät ole euron käyttöönoton jälkeen osoittautuneet kovin joustaviksi , ja talouskriisi on osoittanut, että rahaliitto voi joissakin tilanteissa asettaa sopeuttamiskapasiteetille jopa kovempia vaatimuksia kuin aiemmin ajateltiin. Rahaliiton ensimmäisten kymmenen vuoden aikana markkinat eivät olleet riittävän kurinalaiset. Globaalilla tasolla nimelliskorot laskivat ja maakohtaiset riskipreemiot käytännössä katosivat, mikä kannusti ottamaan aiempaa suurempia riskejä. Euroalueella tätä trendiä vahvisti ensinnäkin jäsenvaltioiden välisen valuuttakurssiriskin poistuminen. Toiseksi EKP määrää ohjauskorot, jotka ovat nimellisesti samat koko euroalueella, vaikkakin jäsenvaltioiden väliset inflaatioerot olivat edelleen huomattavia. Tämä johti reaalikorkojen suuriin eroihin, mikä puolestaan kasvatti pääomantuontia, joka taas nosti kohtuuttomasti omaisuuserien arvoa ja sai talouskehityksen näyttämään todellista paremmalta. Heikkoudet talouspolitiikan seurannassa ja toteuttamisessa sekä jäsenvaltioiden että EU:n tasolla merkitsivät, että resurssien kohdentamista väärin ja siitä seuranneita makrotalouden epätasapainotiloja ei havaittu riittävän aikaisin eivätkä poliittiset päättäjät puuttuneet niihin asianmukaisesti. Kriisiä edeltänyt vahvalta näyttänyt euroalueen talouskehitys kätki julkisen talouden ja makrotalouden perustekijöiden rakenteelliset ongelmat[5]. Vakaus- ja kasvusopimusta ei neuvostossa pantu riittävän määrätietoisesti täytäntöön. Lisäksi talouspolitiikan analysointi, suunnittelu ja toteuttaminen oli edelleen lokeroitunutta eikä siinä otettu riittävästi huomioon finanssipoliittisten kysymysten ja laajempien makrotalouden epätasapainotilojen (omaisuuserien hintakuplat, kilpailukyky ja ulkoisen luotonoton kehittyminen) yhteyttä. Valvonta ei kattanut riittävästi finanssipolitiikan ulkopuolisia tekijöitä, mikä antoi makrotalouden epätasapainotiloille mahdollisuuden kehittyä rauhassa. Valtioiden rajat ylittävien heijastusvaikutusten vuoksi siirtyminen ”hyvästä” tasapainotilasta ”huonoon” voimistui entisestään kriisin aikana. Sijoittajat näyttivät tekevän yksittäisessä taloudessa esiintyvien julkisen talouden rahoituksen ongelmien perusteella sen johtopäätöksen, että myös siihen taloudellisesti ja rahoituksellisesti yhteydessä olevissa maissa kiristettäisiin jossain vaiheessa pääsyä valtion joukkolainojen markkinoille. Kriisin alkuvaiheissa finanssialan asianmukaisten turvaverkkojen puuttuminen vahvisti ongelmien leviämistä toisiin maihin. Kaikki havaitut kielteiset heijastusvaikutukset eivät kylläkään olleet pelkästään spekulatiivisia tai luottamukseen liittyviä. Euroalueella kaupankäyntiin liittyvät vahvat yhteydet siirtävät yhden maan vähäisen kokonaiskysynnän kasvua hidastavia vaikutuksia tuonnin supistumisen kautta kauppakumppanien markkinoille. Lisäksi talous- ja rahaliiton alusta syventynyt euroalueen taloudellinen yhdentyminen kasvatti toisista jäsenvaltioista aiheutuvia riskejä. Tämän vuoksi yhden jäsenvaltion talouden heikentyminen kasvatti myös euroalueen kumppanitalouksien riskejä. 4.2. Euroalueen talouden ohjausjärjestelmän uudistaminen EU ja euroalueen jäsenvaltiot ovat kriisin alusta lähtien pyrkineet kattavasti vahvistamaan talouden ohjausjärjestelmää. Toteutetuilla ja käynnissä olevilla uudistuksilla pyritään poistamaan havaitut heikkoudet talouspolitiikan valvonnassa integroimalla valvonta kaikille politiikan aloille, ajoittamalla talouspoliittinen ohjaus paremmin, jotta se vaikuttaa kansalliseen politiikan laatimiseen, lisäämällä kannustimia sekä laajentamalla valvonta kattamaan makrotalouden epätasapainotilat. Käytössä on nimenomaan euroaluetta varten tarkoitettuja täytäntöönpanon valvontajärjestelmiä. Talouden EU-ohjausjaksossa yhdentyvät Eurooppa 2020 -strategian kattama talouspolitiikan valvonta sekä vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevä osio ja makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely ja jäsenvaltioille annetaan talouspoliittista ohjausta ennen kuin ne viimeistelevät talousarvionsa ja talousuudistussuunnitelmansa. Talouden EU-ohjausjaksoon sisältyvällä integroituun valvontaan perustuvalla uudella lähestymistavalla varmistetaan kokonaisvaltaisempi makrotaloutta, rakenteita ja työllisyyttä koskevien politiikkojen arviointi. Se on aikaansaanut muun muassa sen, että finanssipolitiikan kurssiin liittyvät riskit, jotka johtuvat makrotalouden epätasapainotilojen muodostumisesta (esimerkiksi asuntokupla tai liiallinen luotonanto), voidaan arvioida systemaattisemmin. Se tarjoaa kehyksen myös työllisyys- ja sosiaalipolitiikan koordinoinnin vahvistamiselle ja monenväliselle valvonnalle. Finanssipolitiikan koordinointia ja valvontaa on tehostettu huomattavasti. Kuudesta säädöksestä muodostuva talouspolitiikan ohjauspaketti on vahvistanut vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevää ja korjaavaa osiota. Siinä määritellään kvantitatiivisesti, mitä tarkoittaa ”merkittävä poikkeaminen” keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai siihen tähtäävältä sopeuttamisuralta, ja annetaan liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn mukaiselle velkaa koskevalle perusteelle numeerinen viitearvo. Keskeinen uutuus on käänteisen määräenemmistöäänestyksen käyttö useimmissa seuraamuksia koskevissa neuvoston päätöksissä. Talouspolitiikan ohjauspaketissa asetetaan myös vähimmäisvaatimukset, jotka koskevat kansallisella tasolla kaikkia julkisen talouden kehyksen keskeisiä osia. Julkisen talouden valvontaa tehostetaan edelleen. Ehdotus asetukseksi alustavien talousarviosuunnitelmien seurantaa ja arviointia sekä euroalueen jäsenvaltioiden liiallisen alijäämän tilanteen korjaamisen varmistamista koskevista yhteisistä säännöksistä täydentää kuudesta säädöksestä muodostuvaa talouspolitiikan ohjauspakettia. Sillä pyritään synkronoimaan paremmin jäsenvaltioiden talousarvioiden valmistelun keskeisiä vaiheita ja varmistamaan vähimmäislaatuvaatimukset jäsenvaltioiden budjettimenettelyissä. Ehdotuksessa myös vahvistetaan edelleen julkisen talouden etukäteisvalvontaa ja varmistetaan EU:n politiikkasuositusten asianmukainen huomioon ottaminen jäsenvaltioiden budjettivalmisteluissa. Talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta tehty sopimus, jonka euroalueen jäsenvaltiot ja kahdeksan muuta jäsenvaltiota ovat allekirjoittaneet, sisältää sitoumuksia finanssi- ja talouspolitiikan valvonnan vahvistamisesta edelleen. Sopimuspuolet sitoutuivat erityisesti säätämään kansallisessa lainsäädännössään rakenteellisesti tasapainoisiin talousarvioihin velvoittavia sääntöjä, joita merkittävien poikkeamien tapauksessa täydentää automaattinen korjausmekanismi. Makrotalouden epätasapainoa koskevalla menettelyllä on aloitettu järjestelmällinen talouden valvonta kaikilla aloilla, jotka voivat aiheuttaa epätasapainoa. Menettelyyn sisältyvällä järjestelmällisellä valvonnalla ja ennaltaehkäisevillä suosituksilla vähennetään makrotalouden epätasapainotilojen muodostumisen riskiä. Jos suuria riskejä havaitaan, talouspoliittisten suositusten täytäntöönpanon valvontaa tehostetaan mahdollisuudella määrätä seuraamuksia sääntöjen laiminlyönnistä. Komission ensimmäisessä varoitusmekanismia koskevassa kertomuksessa[6] nimetään seitsemän euroalueen jäsenvaltiota ja viisi muuta jäsenvaltiota, joiden makrotalous voi joutua epätasapainoon muun muassa kilpailukyvyn heikentymisen, suuren julkisen velan tai omaisuuserien hintakuplien korjaamisen vuoksi. Näiden jäsenvaltioiden julkista taloutta on tarkasteltu perusteellisesti[7], jotta epätasapainotilan luonne on voitu selvittää. Näissä perusteellisissa tarkasteluissa on vahvistettu, että seitsemässä euroalueen jäsenvaltiossa on makrotalouden epätasapaino, joka edellyttää politiikkatoimia. Analyysissa havaittiin makrotalouden epätasapainoja seitsemässä euroalueen jäsenvaltiossa, mutta epätasapainot eivät kuitenkaan ole liiallisia. Perusteellisissa tarkasteluissa vahvistettiin sopeutustoimien eteneminen, mistä ovat osoituksena vaihtotaseen alijäämien supistuminen, luottovirtojen vähentyminen tai asuntojen hintojen korjausliikkeet. Kertyneen epätasapainon suuruus on kuitenkin merkittävä haaste useille euroalueen jäsenvaltioille. Ulkoinen, yksityinen ja julkinen velkaantuneisuus edellyttää velkataakan pikaista keventämistä, mikä todennäköisesti haittaa talouden kasvua tulevina vuosina. Tarkastelun tuloksista käy erityisesti ilmi, että näiden euroalueen jäsenvaltioiden tilanne vaihtelee suuresti, ja korjaavissa toimissa on noudatettava maakohtaista lähestymistapaa. EU:n finanssivalvonnan uusi kehys on jo ollut keskeisessä asemassa pyrittäessä ratkaisemaan kansallisen valvonnan hajanaisuuteen liittyviä ongelmia. EU:n uusi valvonta-arkkitehtuuri otettiin käyttöön tammikuussa 2011. Siihen sisältyvä keskeinen innovaatio on Euroopan järjestelmäriskikomitean perustaminen kattavan eurooppalaisen näkökulman saamiseksi makrotason vakauteen kohdistuvien riskien analysoinnille. Se tehostaa ennakkojärjestelmiä parantamalla mikro- ja makrovakauden analysoinnin vuorovaikutusta ja antamalla viranomaisille mahdollisuuden toteuttaa riskien arviointiin perustuvia toimia. EU:n tason valvontaviranomaisten[8] perustamisen ansiosta uudistaminen on myös parantanut kansallisten valvontaviranomaisten välisten toimien koordinointia muun muassa tuottamalla sitovia päätöksiä, jotka edellyttävät tarpeen vaatiessa toimia, sekä asettamalla selkeäksi tavoitteeksi yhteisen säännöstön, joka laaditaan kehittämällä teknisiä normeja lainsäädännössä määritetyillä aloilla. Uusi toimintakehys auttaa myös varmistamaan jo alkuvaiheessa paremman tietojen ja näkemysten vaihdon. Euroalueen vankkojen rahoituksenvakautusmekanismien perustaminen on ollut myös merkittävä euroalueen ohjausjärjestelmää eteenpäin vievä askel. Euroopan rahoitusvakausvälineen (ERVV) ja Euroopan rahoituksenvakautusmekanismin (ERVM) perustaminen toukokuussa 2010 poisti tämän merkittävän puutteen euroalueen institutionaalisessa rakenteessa. Kumpikin näistä EU:n talousjärjestelmän turvaverkon osista on kuitenkin tilapäinen järjestely, ja pysyvä Euroopan vakausmekanismi (EVM) perustetaan 1. heinäkuuta 2012. EVM:n ja ERVV:n yhdistetty luotonantokapasiteetin enimmäismäärä korotettiin vuoden 2012 maaliskuun lopussa 700 miljardiin euroon. Kun tähän lisätään ERVM:n ja Kreikan lainavälineen varat, luotonantokapasiteetti on yhteensä 800 miljardia euroa. Tulokselliset päätöksentekomenettelyt ovat keskeisessä asemassa euroalueen lujitetun valvontakehyksen tehokkaassa täytäntöönpanossa. Euroryhmällä ja euroalueen huippukokouksella on erityisen suuri vastuu. Lokakuussa 2011 pidetyssä euroalueen huippukokouksessa tehtiin ensimmäiset päätökset euroryhmän päätöksentekorakenteen parantamiseksi. Osa niistä on jo pantu täytäntöön, muun muassa euroalueen säännöllisten huippukokousten järjestäminen pysyvän puheenjohtajan johdolla ja euroalueen työryhmän pysyvän puheenjohtajan nimittäminen. Tulevaisuudessa talouden ohjausjärjestelmään voidaan tehdä lisäuudistuksia, joilla täydennetään talous- ja rahaliiton institutionaalista rakennetta. Tähän mennessä tehdyt muutokset ovat joissakin tapauksissa puuttuneet asioihin, joiden on perinteisesti katsottu kuuluvan kansalliseen itsemääräämisoikeuteen. Joissakin tapauksissa muutokset ovat merkinneet, että Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa annettu toimivalta on käytetty täysimääräisesti. Ei ole selvää, riittääkö talouspolitiikan tiiviimpi koordinointi vai onko talouspoliittisessa päätöksenteon yhdentymistä tiivistettävä. Kriisistä saadut kokemukset ovat korostaneet asian tärkeyttä. Keskipitkällä aikavälillä paineet yhdentymiseen voivat kasvaa rahaliitossa, erityisesti jos talouden ohjausjärjestelmään tehtyjen muutosten onnistuminen lisää euroalueen kumppanien välistä luottamusta. [1] COM(2011) 669 final. [2] Lisätietoja esim. Quarterly Report on the Euro Area (euroaluetta koskeva neljännesvuosikatsaus), 1/2009, Euroopan komissio; European Economy 1/2010, Surveillance of intra-euro-area competitiveness and imbalances, Euroopan komissio. [3] Lisäksi rahoitussektorin nettoluotonanto/nettoluotonotto oli suhteellisen vähäistä ja pitkälti samankaltaista, mikä kertoo rahoituslaitosten välittäjäroolista. [4] Ei ole kuitenkaan merkkejä siitä, että rahoitusjärjestelmät olisivat pitkittyneen vaihtotaseen ylijäämän maissa rakenteellisesti heikompia pääoman kohdentamisessa kuin pitkittyneen vaihtotaseen alijäämämaiden rahoitusjärjestelmät. [5] Myös vakaus- ja kasvusopimukseen vuonna 2005 tehtyihin muutoksiin, joilla oli tarkoitus ottaa suhdannevaihtelu paremmin huomioon, sisältyi käsitteellisiä ongelmia, joiden vuoksi trendin mukaista kasvua ja suhdannekasvua ei pystytty erottamaan toisistaan riittävän hyvin. [6] COM(2012) 68 final, 14.2.2012. [7] SEC(2012) 150–161. [8] Euroopan pankkiviranomainen, Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen ja Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen.