2009/0165 (COD)

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 294 artiklan 6 kohdan mukaisesti

neuvoston kannasta ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi kansainvälisen suojeluaseman myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä

1. Tausta

Päivä, jona ehdotus annettiin Euroopan parlamentille ja neuvostolle (asiakirjat KOM(2009) 554 lopullinen ja KOM(2011) 319 lopullinen – 2009/0165 COD): || 22.10.2009; muutettu ehdotus 6.6.2011.

Päivä, jona Euroopan talous- ja sosiaalikomitea on antanut lausuntonsa: || 28.4.2010, 26.10.2011.

Päivä, jona Euroopan parlamentti on vahvistanut ensimmäisen käsittelyn kantansa: || 6.4.2011.

Päivä, jona neuvoston kanta on vahvistettu: || 7.6.2013.

2. Komission ehdotuksen tavoite

Eurooppa-neuvoston 10. ja 11. joulukuuta 2009 pidetyssä kokouksessa hyväksytyssä Tukholman ohjelmassa korostetaan, että on tarpeen perustaa vuoteen 2012 mennessä ”yhteisen suojelun ja solidaarisuuden alue, joka perustuu yhteiseen turvapaikkamenettelyyn ja kansainvälistä suojelua nauttivien henkilöiden yhdenmukaiseen asemaan” sekä ”korkeatasoisiin suojeluvaatimuksiin” ja ”oikeudenmukaisiin ja tehokkaisiin menettelyihin”. Siinä vahvistetaan, että kansainvälisen suojelun tarpeessa oleville henkilöille on turvattava oikeudellisesti varmojen ja tehokkaiden turvapaikkamenettelyjen saatavuus. Ohjelman mukaan henkilöille olisi tarjottava samantasoinen kohtelu menettelytapojen ja aseman määrittämisen osalta riippumatta siitä, missä jäsenvaltiossa he jättävät turvapaikkahakemuksensa. Tavoitteena olisi oltava, että samankaltaiset tapaukset käsitellään samalla tavalla ja että ne tuottavat samanlaiset lopputulokset.

Tässä yhteydessä, ja kuten komissio oli turvapaikkapolitiikan toimintasuunnitelmassa[1] vuonna 2008 ilmoittanut, komissio ehdotti direktiivin 2005/85/EY[2] muuttamista turvapaikkamenettelyjen tehokkuuden ja oikeudenmukaisuuden parantamiseksi. Ehdotuksessa on varmistettu, että perusoikeuksia kunnioitetaan täysimääräisesti ottamalla huomioon Euroopan unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön kehitys etenkin siltä osin kuin on kyse oikeudesta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. Direktiiviin 2005/85/EY sisältyneitä menettelyä koskevia takeita on tarkistettu, jotta menettelyjä koskevia periaatteita sovellettaisiin entistä yhdenmukaisemmin ja jotta menettelyt olisivat oikeudenmukaisia ja tehokkaita. Ehdotuksessa on myös yhdenmukaistettu ja yksinkertaistettu menettelyyn liittyviä käsitteitä ja keinoja, jotta turvapaikkaviranomaisille voitaisiin tarjota tarvittavat menettelylliset välineet, joiden avulla ne voivat ehkäistä järjestelmän väärinkäyttöä ja käsitellä nopeasti selvästi perusteettomat hakemukset.

3. Huomautukset neuvoston kannasta

Neuvoston kanta kuvastaa kompromissia, joka saavutettiin epävirallisissa neuvotteluissa, joihin osallistuivat Euroopan parlamentti ja neuvosto komission tuella.

Kannassa säilyivät komission ehdotuksen keskeiset tavoitteet, ja kanta sisältää merkittäviä parannuksia direktiiviin 2005/85/EY verrattuna. Vaikka komissio pitää valitettavana, että ehdotukseen on tehty joitakin muutoksia, se kuitenkin tukee kompromissiratkaisua ja suosittelee, että parlamentti hyväksyisi sen.

3.1. Toiminnan etupainotteisuus: menettelyllisten takeiden lujittaminen turvapaikkamenettelyjen laadun parantamiseksi

Neuvoston kanta tukee toiminnan etupainotteisuuden periaatetta ja antaa vahvat takeet kaikille turvapaikanhakijoille.

Sillä varmistetaan nopea ja helppo pääsy turvapaikkamenettelyyn. Jo ennen kuin henkilö ilmaisee haluavansa pyytää suojelua, jäsenvaltioiden on ennakoivasti informoitava kolmansien maiden kansalaisia rajanylityspaikoissa ja säilöönottoyksiköissä mahdollisuudesta hakea kansainvälistä suojelua aina, jos on merkkejä siitä, että he voivat haluta tätä hakea. Perustason tulkkausjärjestelyt on myös tarjottava menettelyyn pääsyn varmistamiseksi kyseisillä alueilla. Vaikka turvapaikkahakemuksen (myös täysin epämuodollisesti ilmaistun pyynnön) kirjaamisen määräaikaa on pidennetty komission ehdotukseen verrattuna, on selvennetty, että jos henkilö ilmaisee haluavansa pyytää kansainvälistä suojelua, hänestä tulee välittömästi turvapaikanhakija ja hän saa kaikki tähän liittyvät oikeudet siitä riippumatta, onko hakemus virallisesti kirjattu tai jätetty.

Sanamuotoa koskevia tai muita vähäisiä mahdollisia muutoksia lukuun ottamatta kannassa tuetaan komission ehdotuksen sisältöä siltä osin, mikä koskee useimpia hakijoille annettavia takeita mukaan luettuina yhden määrittävän viranomaisen periaate, henkilökohtaisen puhuttelun sisältö, oikeudellisten ja menettelyjä koskevien tietojen antaminen ensimmäiseen päätökseen liittyvissä menettelyissä, henkilökohtaisesta puhuttelusta laadittava pöytäkirja, muutoksenhakumenettelyjen yhteydessä tarjottava oikeusapu sekä kaikkien perusperiaatteista ja takeista poikkeavien standstill-lausekkeiden ja poikkeusten kumoaminen.

Vaatimukset menettelyyn osallistuvan henkilöstön koulutuksesta ovat hiukan tiukemmat kuin komission ehdotuksessa. Neuvoston esittämässä kompromississa edellytetään turvapaikka-asioiden peruskoulutusta muiltakin sellaisilta viranomaisilta kuin määrittävältä viranomaiselta, jotka suorittavat henkilökohtaisia puhutteluja selvittääkseen, voidaanko hakemus ottaa tutkittavaksi.

Toiminnan etupainotteisuuden keskeinen elementti oli komission ehdotuksessa hakemusten tutkimisen yleinen kuuden kuukauden määräaika, jota voidaan jatkaa 12 kuukauteen. Tämä keskeinen elementti on säilytetty, vaikkakin enimmäiskestoa on pidennetty. Ehdotuksesta poiketen neuvoston kannassa määritellään kuitenkin paremmin mahdollisuus lykätä menettelyä, jos tilanne alkuperämaassa on niin epävarma, ettei päätöksen teko tavanomaisessa määräajassa ole järkevää.

3.2. Erityisiä menettelyllisiä takeita tarvitsevat hakijat, kuten ilman huoltajaa olevat alaikäiset

Vaikka komissio pitää valitettavana, että ilman huoltajaa oleville alaikäisille myönnettäviä takeita on heikennetty neuvoston kannassa, komissio voi hyväksyä tämän kompromissin, koska se tarjoaa riittävän suojelutason.

Komissio ehdotti, että nopeutettuja menettelyjä ja rajamenettelyjä tai muutoksenhaun ei-automaattista lykkäävää vaikutusta ei sovelleta ilman huoltajaa oleviin alaikäisiin, koska nämä menettelykeinot lyhentävät huomattavasti hakemuksen tueksi esitettävän näytön toimittamisaikaa ja alaikäiset tarvitsevat erityistä tukea kyetäkseen täysin ilmaisemaan kansainvälisten suojelun tarvettaan. Rajamenettelyihin liittyy säilöönotto, jota ei komission mielestä yleensä pitäisi soveltaa ilman huoltajaa oleviin alaikäisiin. Muutoksenhaun ei-automaattinen lykkäävä vaikutus voisi vaarantaa ilman huoltajaa olevan alaikäisen tehokkaat oikeussuojakeinot, jotka on taattu perusoikeuskirjassa.

Neuvoston kannassa mahdollistetaan nopeutettujen menettelyjen soveltaminen ilman huoltajaa oleviin alaikäisiin muutamissa tapauksissa. Jos hakija esimerkiksi tulee turvallisesta alkuperämaasta, se on objektiivinen merkki siitä, että hakemus on todennäköisesti perusteeton. Myöhemmän hakemuksen nopeutettu käsittely voi olla perusteltua, jos aiempi hakemus on käsitelty täysimittaisessa menettelyssä. Kolmas peruste nopeutetulle menettelylle on kansalliseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen liittyvä perusteltu vaara.

Jäsenvaltiot voivat käyttää rajamenettelyjä kuudessa tapauksessa. Perusteista kolme on samoja kuin nopeutetuissa menettelyissä. Kaksi muuta perustetta liittyy tutkittavaksi ottamiseen (myöhemmät hakemukset ja turvallisen kolmannen maan käsitteen mahdollinen soveltaminen). Kaksi merkittävämpää lisäystä koskevat tilanteita, joissa hakija johtaa viranomaisia harhaan esittämällä vääriä asiakirjoja tai tuhoamalla tai hävittämällä henkilöllisyys- tai matkustusasiakirjoja vilpillisessä tarkoituksessa. Komissio ei olisi voinut sellaisinaan hyväksyä näitä perusteita, koska ilman huoltajaa olevien alaikäisten ei yleensä voida odottaa täysin ymmärtävän, miten välttämätöntä yhteistyö turvapaikkaviranomaisten kanssa on. Neuvoston kannan mukaan näitä perusteita voidaan kuitenkin käyttää ainoastaan silloin, kun on vakavat syyt epäillä, että hakija yrittää peitellä tärkeää tietoa, joka todennäköisesti johtaisi kielteiseen päätökseen, ja niihin liittyy muitakin suojalausekkeita. Tämän vuoksi neuvoston kanta voidaan hyväksyä, koska siinä on varmistettu, että rajamenettelyssä voidaan käsitellä ainoastaan sellaiset hakemukset, joiden osalta on vahvoja, objektiivisia merkkejä perusteettomuudesta tai jokin muu pätevä syy (kansallinen turvallisuus tai myöhempi hakemus). Toisin kuin nopeutettuja menettelyjä, rajamenettelyjä voidaan käyttää ainoastaan poikkeuksellisissa olosuhteissa, koska niihin liittyy säilöönotto ja uuden vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin mukaisesti ilman huoltajaa olevia alaikäisiä voidaan ottaa säilöön ainoastaan poikkeuksellisissa olosuhteissa.

Vaikka muutoksenhakusäännöissä tarjotaan mahdollisuus ei-automaattiseen lykkäävään vaikutukseen, se on mahdollinen ainoastaan huomattavien lisätakeiden kanssa. Hakijalla on oltava vähintään viikko aikaa ja tarvittava oikeusapu ja tulkkauspalvelut valmistellakseen pyyntöä saada jäädä alueelle. Tärkeää on myös huomata, että tuomioistuimen on tällaisen pyynnön yhteydessä tutkittava kielteisen päätökseen vaikuttaneet tosiseikat ja oikeudelliset seikat uudestaan, jolloin tutkimuksen on mentävä pitemmälle kuin mitä pidetään rajana pelkän palauttamiskiellon noudattamisessa. Komission mielestä näillä suojalausekkeilla (yhdessä ensimmäiseen päätökseen liittyvän korkeatasoisen tutkinnan kanssa) voidaan varmistaa tehokkaat oikeussuojakeinot, vaikka automaattinen lykkäävä vaikutus ei olisikaan täysimääräinen tapauksissa, joissa ilman huoltajaa olevien alaikäisten hakemukset ovat ilmeisen perusteettomia.

Muiden sellaisten henkilöryhmien osalta, joilla on erityistarpeita, neuvoston kantaan sisältyy kiistaton velvoite perustaa sellainen mekanismi, jolla nämä henkilöt tunnistetaan tehokkaasti, ja antaa tarvittavaa tukea menettelyssä. Lisäksi henkilöihin, joiden erityistarpeet estävät heitä osallistumasta nopeutettuihin erityismenettelyihin, ei voida soveltaa nopeutettuja menettelyjä eikä rajamenettelyjä vaan heille myönnetään samanlaiset lisätakeet kuin ilman huoltajaa oleville alaikäisille muutoksenhakumenettelyissä ei-automaattisen lykkäävän vaikutuksen osalta. Turvapaikkamenettelyt pysyvät sukupuolisensitiivisinä: hakijalla on mahdollisuus pyytää ja saada samaa sukupuolta oleva tulkki ja haastattelija, ja sukupuoleen perustuva väkivalta otetaan huomioon erityistarpeita arvioitaessa. Erityistarpeita koskevissa säännöksissä siis säilyvät komission keskeiset tavoitteet.

Erityistarpeiden selvittäminen liittyy läheisesti lääkärintodistusten tai -tutkimusten käyttöön turvapaikkamenettelyssä. Myös tältä osin neuvoston kannassa säilytetään komission ehdotuksen päätavoitteet (jäsenvaltioiden velvoite teettää tarvittaessa lääkärintutkimus ja hakijoiden mahdollisuus teettää tutkimus itse). Komissio pitää kuitenkin valitettavana sitä, että kidutuksen oireiden tunnistamista ja dokumentointia koskevan Istanbulin pöytäkirjan käyttö on tehty vapaaehtoiseksi, vaikka unioni kannustaa kolmansia maita järjestelmällisesti soveltamaan pöytäkirjaa kidutustapausten dokumentointiin[3].

3.3. Nopeutetut menettelyt ja rajamenettelyt sekä tehokkaat oikeussuojakeinot

Ehdotuksen yhtenä päätavoitteena oli yhdenmukaistaa nopeutettujen menettelyjen ja rajamenettelyjen käyttöä. Direktiivin 2005/85/EY nojalla ne olivat sallittuja kaikissa tapauksissa. Tavoite on säilytetty neuvoston kannassa, joka sisältää tyhjentävän luettelon perusteista näiden menettelyjen käytölle.

Kompromississa on lisätty kolme uutta perustetta komission ehdotukseen nähden: myöhemmät hakemukset, joita ei voida ottaa tutkittavaksi; hakijat, jotka kieltäytyvät antamasta sormenjälkiään Eurodac-järjestelmään; hakijat, jotka ovat tulleet maahan tai pidentäneet oleskeluaan laittomasti ja jotka eivät ole ilman pätevää syytä ilmoittautuneet viranomaisille ja/tai jättäneet turvapaikkahakemusta heti kun mahdollista, kun otetaan huomioon heidän maahantulonsa olosuhteet.

Eniten näistä vaikuttaa viimeisin uusi peruste. Siihen liittyy kuitenkin suojalausekkeita, joilla varmistetaan hakijan asianmukainen suojelu. Jäsenvaltiot voivat nimittäin soveltaa tätä perustetta ainoastaan silloin, kun on kyse perusteettomista hakemuksista. Jos hakijat voivat esittää syyn siihen, etteivät ole ilmoittautuneet viranomaisille maahantuloonsa liittyvistä olosuhteista johtuen (ja osoittaa, ettei hakemus ole perusteeton), heihin ei voida soveltaa nopeutettua menettelyä eikä rajamenettelyä. Lisäksi kun jäsenvaltio soveltaa tätä perustetta, sen on muista nopeutetun menettelyn ja rajamenettelyn perusteista poiketen annettava muutoksenhakuvaiheessa automaattinen oikeus pysyä maassa (täysimääräinen automaattinen lykkäävä vaikutus).

Ehdotuksella pyritään myös parantamaan oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa vahvistamalla muutoksenhaun automaattisen lykkäävän vaikutuksen periaate tietyin poikkeuksin. Periaate säilyy neuvoston kannassa. Poikkeuksia on kuitenkin enemmän: luetteloon on lisätty kahden nopeutetun menettelyn perusteen, joita selitetään jäljempänä, lisäksi hakemuksen implisiittinen peruuttaminen ja eurooppalaisen turvallisen kolmannen maan käsitteen soveltaminen.

Implisiittisen peruuttamisen osalta kanta sisältää muutoksenhakuvaihetta edeltäviä suojalausekkeita. Hakijalla on mahdollisuus pyytää asiansa ottamista uudelleen tutkittavaksi, ja aina on olemassa mahdollisuus tutkia pyyntöä myöhempänä hakemuksena. Palauttamiskiellon periaatteen rikkomisen riski on myös vähäinen käytettäessä eurooppalaisen turvallisen kolmannen maan käsitettä, koska eurooppalaiseksi turvalliseksi kolmanneksi maaksi katsottavan maan on täytettävä tiukat edellytykset.

Lisäksi jos on kyse muutoksenhausta, jolla ei ole automaattista lykkäävää vaikutusta, on mahdollista pyytää lykkäävää vaikutusta ja henkilön on annettava pysyä maan alueella sillä aikaa kun pyyntöä käsitellään. Niinpä riskiä palauttamisesta ilman minkäänlaisia oikeussuojakeinoja ei ole.

Komissio ehdotti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti, että muutoksenhaku rajamenettelyssä tehtyyn kielteiseen päätökseen aiheuttaisi automaattisen lykkäävän vaikutuksen. Neuvoston kannan mukaan sen sijaan pitäisi säätää, että rajamenettelyä koskevissa muutoksenhauissa olisi samat takeet kuin ilman huoltajaa olevilla alaikäisillä. Nämä takeet lievittäisivät ei-automaattisen lykkäävän vaikutuksen kielteisiä seurauksia selkeästi perusteettomissa tapauksissa. Ne muun muassa selventäisivät, ettei maastapoistamista voida toteuttaa ennen kuin lykkäävää vaikutusta koskeva pyyntö on käsitelty (mikä on yleinen periaate, jota sovelletaan myös muihin muutoksenhakuihin, joilla ei ole automaattista lykkävää vaikutusta, kuten edellä on selostettu). Näin varmistettaisiin, että hakija saa aina tehokasta oikeusapua ja kielellistä tukea, ja vahvistettaisiin kohtuullinen vähimmäisaika pyynnön valmistelulle. Ennen kaikkea näin määritettäisiin lykkäävää vaikutusta koskevan pyynnön tuomioistuinvalvonnan soveltamisala siten, että valvonta tapahtuisi lähellä ja olisi tarkkaa. Tämä tarjoaisi hakijoille riittävästi mahdollisuuksia puolustaa kiistanalaista pyyntöään ja varmistaisi, että eurooppalaisten tuomioistuinten oikeuskäytännössä tulkittuja perusoikeuksiin liittyviä velvoitteita noudatetaan.

3.4. Väärinkäytösten torjunta

Jotta tavoitteet suojella todellisia turvapaikanhakijoita ja torjua toistuvilla hakemuksilla tehtyjä väärinkäytöksiä saataisiin tasapainotettua, komissio ehdotti, että jäsenvaltiot voisivat poistaa hakijan maasta toisen myöhemmän hakemuksen (eli kolmannen hakemuksen) jälkeen, kunhan palauttamiskiellon periaatetta noudatetaan. Neuvoston kannassa säilytettiin nämä ehdotuksen tavoitteet, mutta siinä lisättiin yksi uusi tapaus, jossa hakijalta voidaan evätä oikeus jäädä maan alueelle: ensimmäisen sellaisen myöhemmän hakemuksen jälkeen, jota ei voida ottaa tutkittavaksi ja joka on tehty pelkästään välittömästi odotettavissa olevan maastapoistamisen estämiseksi. Neuvosto perusteli tämän tarvetta sillä, että voidaan puuttua viime hetkellä väärinkäytösmielessä tehtyihin myöhempiin hakemuksiin.

Komissio voi hyväksyä tämän, koska ehdotukseen sisältyvät keskeiset suojalausekkeet säilyvät eli tositarkoituksessa myöhemmän hakemuksen tekeviä hakijoita ei poisteta maasta tarkastelematta huolellisesti heidän vaatimuksiaan. Myöhempiä hakemuksia koskevia poikkeussääntöjä voidaan edelleenkin soveltaa vasta ensimmäisen hakemuksen lopullisen päätöksen jälkeen ja lisäksi vasta sitten, kun on tehty vähintään yksi myöhempi hakemus, joka on joko perusteeton tai joka ei sisällä mitään uutta tietoa edelliseen verrattuna, mikä osoittaa selvästi, että kyseessä on väärinkäytös. Lisäksi neuvoston kannassa tarkennetaan selvästi, että poikkeuksia maassapysymisoikeuteen on sovellettava palauttamiskiellon periaatteen mukaisesti.

Neuvoston kannassa muutetaan myös komission ehdotusta hakemuksen implisiittistä peruuttamista tai siitä luopumista koskevien sääntöjen osalta. Ehdotuksen tavoitteena oli yhdenmukaistaa näitä tilanteita koskevia sääntöjä ja etenkin ehkäistä riski, ettei hakemuksen sisältöä missään vaiheessa tutkita ennen kuin se hylätään. Tämä tavoite pysyy neuvoston kannassa, koska siinä nimenomaisesti mainitaan, että hakemusta ei voida hylätä ennen kuin sen sisältö on tutkittu asianmukaisesti. Komissio pitää valitettavana, että mukaan on otettu säännös, jonka mukaan hakijan tapaus voidaan ottaa uudelleen käsiteltäväksi ainoastaan kerran, jos hakija palaa asiaan sen jälkeen, kun tutkinta on keskeytetty. Tämän säännöksen kielteisiä vaikutuksia lievittävät kuitenkin pitkälti uudet suojalausekkeet, joiden perusteella hakemusta ei voida ylipäätään katsoa implisiittisesti peruutetuksi, jos hakija voi osoittaa, että hakemus katsottiin implisiittisesti peruutetuksi sellaisista olosuhteista johtuen, joihin hän ei voinut vaikuttaa.

4. Päätelmät

Neuvoston kannassa tuetaan komission ehdotuksen päätavoitteita. Sillä nostetaan turvapaikkamenettelyjen menettelyllisten takeiden yhdenmukaisuus uudelle tasolle antamalla selkeät, tarkat ja velvoittavat säännöt ja kumoamalla poikkeuksia ja standstill-lausekkeita. Se perustuu tehokkaaseen toiminnan etupainotteisuuteen ja helpottaa turvapaikan hakemista, nopeuttaa menettelyjä ja parantaa niiden oikeudenmukaisuutta. Sillä yhdenmukaistetaan nopeutettujen menettelyjen ja rajamenettelyjen käyttöä ja turvataan oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ottamalla käyttöön yksityiskohtaiset säännöt koko EU:n tasolla. Samalla kun turvapaikkamenettelyjen laatua ja nopeutta parannetaan, se tarjoaa myös uusia keinoja torjua perusteettomia toistuvia hakemuksia. Siihen sisältyy vankat säännökset erityisistä menettelyllisistä takeista, sukupuolisensitiiviset takeet mukaan luettuina. Se tarjoaa myös riittävän suojan ilman huoltajaa oleville alaikäisille ottaen samalla huomioon mahdollisiin väärinkäytöksiin liittyvät seikat.

Neuvoston kanta on siis pääosiltaan linjassa komission ehdotuksen kanssa, joten se on hyväksyttävissä.

[1] Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle, Turvapaikkapolitiikan toimintasuunnitelma – EU:n yhdennetty lähestymistapa suojeluun, KOM(2008) 360, 17.6.2008.

[2] Neuvoston direktiivi 2005/85/EY, annettu 1 päivänä joulukuuta 2005, pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista, EUVL L 326, 13.12.2005, s. 13.

[3] EU:n politiikan suuntaviivat suhteissa kolmansiin maihin kidutukseen ja muuhun julmaan, epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun tai rangaistukseen liittyvissä kysymyksissä, neuvoston asiakirja 6129/12, 15.3.2012.