Komission kertomus yhteisön ja Euroopan unionin jäsenvaltioiden toiminnan koordinoinnista kehitysyhteistyön alalla /* KOM/2000/0108 lopull. */





KOMISSION KERTOMUS - yhteisön ja Euroopan unionin jäsenvaltioiden toiminnan koordinoinnista kehitysyhteistyön alalla Sisällysluettelo 1. Johdanto 2. Kyselyn päätulokset ja huomionarvoisimmat aiheet 2.1. Yleisestä 98:aa maata koskevien vastausten tarkastelusta ilmenevät seikat 2.2. Huomionarvoisimmat aiheet 3. Yhteisön ja Euroopan unionin jäsenvaltioiden toiminnan koordinoinnin nykytila 3.1. Nykytilanteen kuvaus 3.1.1. Nykyisten koordinointimekanismien avulla voidaan: 3.1.2. Yhteiset tutkimukset, analyysit ja arvioinnit 3.1.3. Käynnissä olevien ohjelmien päällekkäisyydet 3.1.4. Koordinointi ja avun kohdentaminen 3.2. Euroopan unionin koordinoinnin alakohtainen lähestymistapa 3.2.1. Alakohtaiset kokoukset 3.2.2. Rahoitusmenettelyt 3.2.3. Pääkoordinaattorin ("chef de file") tehtävä 3.3. Kumppanimaan rooli Euroopan unionin koordinoinnissa 4. Maaliskuun 1998 suuntaviivojen vaikutus 4.1. Todettu kehitys 4.1.1. Tyytyväisyysaste 4.1.2. Aiotut parannukset 4.2. Euroopan unionin koordinointi osana laajempaa koordinointia 5. Näkymiä 1. Johdanto Euroopan unionin neuvosto hyväksyi maaliskuussa 1998 yhteisön ja jäsenvaltioiden toiminnan koordinaation lujittamista koskevat suuntaviivat kehitysyhteistyön alalla. Komissio julkaisi ensimmäisen alustavan kertomuksen marraskuussa 1998. Siinä korostettiin erityisesti sitä, että olisi tärkeää lisätä jäsenvaltioiden ja komission välisen tietojen vaihdon vastavuoroisuutta. Siinä suositeltiin myös voimakkaan poliittisen signaalin antamista kaikille Euroopan unionin edustajille, jotta neuvoston suuntaviivat pantaisiin täytäntöön dynaamisella ja aktiivisella tavalla vahvistaen kumppanimaiden roolia tässä koordinoinnissa. Suuntaviivojen 8 kohdan mukaisesti tässä kertomuksessa esitellään yksityiskohtaisemmin toteutettuja toimenpiteitä ja vuoden 1998 maaliskuun jälkeen tapahtunutta edistystä. Kertomus perustuu vuoden 1999 elo- ja syyskuussa komission ulkomaanedustustoissa kaikissa kehitysmaissa toteutettuun kyselyyn. Muutamia harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta näissä maissa olevat jäsenvaltioiden edustajat pystyivät vastaamaan kyselyyn yhdessä edustuston kanssa. Saatujen vastausten suuri määrä [1] osoittaa Euroopan unionin edustajien kiinnostusta aihetta kohtaa. [1] 98 vastausta (kysely lähetetty 116 maahan), vastausprosentti 84. Analyysissä tarkasteltiin kolmea ulottuvuutta: - Euroopan unionin toiminnan koordinoinnin nykytila ja kehitys sen jälkeen, kun suuntaviivat hyväksyttiin maaliskuussa 1998, - kumppanimaan rooli koordinoinnin täytäntöönpanossa, - Euroopan unionin toiminnan koordinointi osana kaikkien muiden avunantajien välistä laajempaa koordinointia. Erikoisalojen osalta analyysi koskee pääaloja [2], jotka kukin jäsenvaltio ja edustusto on nimennyt kussakin maassa. [2] Kutakin EU:n jäsenvaltiota pyydettiin ilmoittamaan toimintansa viisi tärkeintä alaa. 2. Kyselyn päätulokset ja huomionarvoisimmat aiheet 2.1. Yleisestä 98:aa maata koskevien vastausten tarkastelusta ilmenevät seikat - Vaikka neuvosto hyväksyi suuntaviivat vasta puolitoista vuotta sitten, mitä voidaan pitää lyhyenä aikavälinä niiden täytäntöönpanemiseksi tarvittavaan aikaan nähden, kentällä toimivat Euroopan unionin edustajat ovat ottaneet ne myönteisesti vastaan. Niissä pyritään dynaamiseen koordinointiin, joka näkyy käytönnössä vähitellen tulevien ohjelmointien yhteydessä. - Vaikka täytäntöönpano tapahtuu eri tavoin kuudella analyysissä erotetulla alueella (Afrikka, Karibia, Tyynimeri, Välimeri, Latinalainen Amerikka, Aasia), toiminnan koordinoinnin on voitu useimmissa tapauksissa havaita parantuneen maaliskuun 1998 jälkeen. - Tietojen vaihto edustustojen ja jäsenvaltioiden välillä on tehokasta, mutta se on liian usein yksisuuntaista, koska jäsenvaltiot antavat puolestaan vähemmän tietoja. - Muiden avunantajien kanssa toteutettavan laajemman koordioinnin yhteydessä EU:n jäsenillä on aktiivinen rooli erikoisalojen tasolla. - Saatujen erikoisaloja koskevien tietojen perusteella havaittiin useita tapauksia, joissa EU:n jäsenet toimivat samalla alalla ja joissa voitaisiin näin ollen hyödyntää täydentävyyttä. - Kumppanimaan rooli on melko vähäinen Euroopan unionin toiminnan sisäisessä koordinoinnissa. 2.2. Huomionarvoisimmat aiheet - Millä tasolla ja tavalla kumppanimaan olisi oltava aktiivisesti mukana Euroopan unionin sisäisessä koordinoinnissa verrattuna rooliin, joka sillä on kaikkien avunantajien koordinoinnin yhteydessä? - - Tietyissä tapauksissa (maa konfliktitilanteessa, apu keskeytetty) maalla ei voi olla aktiivista roolia. - Joissakin tapauksissa maa itse ei halua osallistua koordinointiin ennen kuin unionin jäsenet ovat määritelleet yhteisen kantansa. - Koordinoinnin on yleensä autettava kumppania määrittelemään ja toteuttamaan omia kehitysstrategioitaan (ohjaamaan prosessia), mutta samalla on huolehdittava siitä, ettei sille kerry liian raskasta koordinointitaakkaa. - Yhteisön ja unionin jäsenvaltioiden koordinoinnilla on suuri merkitys yleisemmässä kaikkien avunantajien välisessä koordinoinnissa ja kumppanimaa hyötyy siitä. Sen avulla voidaan vähentää kaksinkertaista työtä ja kilpailua avunantajien välillä parantamalla täydentävyyttä. - EU:n sisäinen koordinointi lisää myös poliittista vuoropuhelua kumppanimaan kanssa ja auttaa unionia korostamaan "omainaislaatuaan kansainvälisellä tasolla" (perustamissopimuksen 2 artikla). 3. Yhteisön ja Euroopan unionin jäsenvaltioiden toiminnan koordinoinnin nykytila 3.1. Nykytilanteen kuvaus Kyselyn lähtökohtana luetteloitiin jäsenvaltiot, jotka ovat edustettuina ja toimivat aktiivisesti kussakin kumppanimaassa. Tulokset osoittavat, että tämä edustus on merkittävää Afrikan, Latinalaisen Amerikan, Aasian ja Välimeren maissa, joissa on kussakin keskimäärin 7-9 jäsenvaltiota edustettuna. Edustus on luonnollisesti paljon vähäisempää Karibian ja Tyynen meren alueilla, joissa keskiarvo on 2-4 aktiivista jäsenvaltiota. Näissä maissa toimivien EY:n ulkomaanedustustojen ja jäsenvaltioiden välillä on säännöllisiä toiminnan koordinointiin liittyviä mekanismeja keskimäärin seitsemässä tapauksessa kymmenestä tiettyjen jäsenvaltioiden suosiessa satunnaista koordinointia tai laajempaa koordinointia muiden avunantajien kanssa. Tämä osuus on kuitenkin yhdeksän jäsenvaltiota kymmenestä korkean asukaskohtaisen tulotason maissa. Koordinointi tapahtuu pääasiassa säännöllisten (51 prosenttia) tai satunnaisten (36 prosenttia) kokousten avulla. Se jää vain harvoin pelkän asiakirjojen vaihdon (10 prosenttia) tai epävirallisten kontaktien (3 prosenttia) tasolle. Yhteisiä kenttäkäyntejä tehdään vain harvoin. Toimintaa koordinoidaan ennen kaikkea kokouksissa. Niitä pidetään säännöllisesti Aasiassa ja Afrikassa, satunnaisesti Latinalaisessa Amerikassa, Välimeren kumppanuusmaissa ja Karibian maissa ja hyvin harvoin Tyynen meren maissa. Säännöllinen kokouskäytäntö on tavallisin Aasiassa (74 prosenttia ilmoitetuista tapauksista) ja melko tavallinen Afrikassa (61 prosenttia). Latinalaisessa Amerikassa, Karibialla ja Välimeren kumppanuusmaissa kokoukset ovat pikemminkin satunnaisia. Tyynellämerellä pysyttäydytään välimatkojen takia pelkässä asiakirjojen vaihdossa. Tällaiset aihe- tai alakohtaiset koordinointikokoukset järjestää yleensä komission edustusto. Kokouksia on tavallisimmin kuukauden välein. Jos maassa ei ole EY:n edustustoa, koordinointia on jäsenvaltioiden mielestä vaikeampi toteuttaa käytännössä. 3.1.1. Nykyisten koordinointimekanismien avulla voidaan: - keskustella tärkeysjärjestyksestä sekä nykyisistä ja tulevista toimista (uudet hankkeet), joita kukin unionin jäsen suunnittelee Jäsenvaltiot pitävät melko tyydyttävinä edustuston toimittamia tietoja tärkeimmistä alakohtaisista tavoitteista sekä nykyisistä ja tulevista toimista. Jäsenvaltioista peräisin olevien tietojen vaihtoa pidetään riittämättömänä. Sen sijaan jäsenvaltiot itse toimittavat tällaisia tietoja puolestaan liian vähän sekä edustustoille että muille jäsenvaltioille. Tämä on tilanne erityisesti niissä maissa, joissa unionilla on runsaasti edustusta, ja/tai korkean tulotason maissa. - määritellä yhteinen lähestymistapa yhteistyössä kumppanimaan kanssa, unionin sisällä sekä yhteistyössä muiden avunantajien kanssa Yli kolmessa neljäsosassa maista [3] tämä koordinointi edistää yhteisen lähestymistavan määrittelyä kumppanimaan kanssa. [3] 78 prosenttia - vaihtaa tietoja tulevien toimien ohjelmoinnissa noudatettavasta tärkeysjärjestyksestä Joissakin maissa tämä mahdollistaa myös yhteisiä linjoja koskevien asiankirjojen laatimisen. - havaita päällekkäisyydet Koordinoinnin avulla voidaan havaita esiintyvät päällekkäisyydet tai välttää ne valmisteltaessa uusia toimia. 3.1.2. Yhteiset tutkimukset, analyysit ja arvioinnit Kysely osoittaa, että: - 58 prosentissa maista (useimmiten Latinalaisessa Amerikassa ja Afrikassa) tällaisia tutkimuksia rahoitetaan yhdessä, - EY:n edustusto osallistuu näihin toimiin 92 prosentissa tapauksista, - tutkimuksia toteutetaan eniten julkishallinnon ja kansalaisyhteiskunnan, terveydenhuollon sekä maatalouden aloilla. Nämä melko yleiset tapaukset ovat sikäli erittäin hyödyllisiä, että tällaisilla yhteisillä toimilla voidaan määritellä mahdollinen täydentävyys myöhempien toimien ohjelmoinnin yhteydessä. 3.1.3. Käynnissä olevien ohjelmien päällekkäisyydet [4] [4] "Kaksinkertaisen työn" käsitteeseen verrattuna "päällekkäisyydellä" viitataan lähinnä toteuttamisaikatauluihin. Koordinoinnilla voidaan useissa tapauksissa havaita päällekkäisyyksiin liittyvät ongelmat. Päällekkäisyyttä esiintyy luonnollisesti eniten niissä maissa, joissa on useita jäsenvaltioita edustettuina: jos jäsenvaltioita on edustettuina vähän, päällekkäisyyttä esiintyy yhdessä maassa neljästä ja joka toisessa maassa silloin, jos jäsenvaltioita on enemmän kuin kahdeksan. Päällekkäisyyttä ei useimmiten havaita ennen toiminnan toteuttamisvaihetta, mikä on yleensä teknisten ja hallinnollisten hidasteiden vuoksi liian myöhäistä, jotta toimintaa voitaisiin nopeasti muuttaa. Ohjelmien ennakkoarvioinnin hitaus tai ulkopuolisen humanitaarisen avun tulo on mainittu päällekkäisyyden syyksi joissakin tapauksissa. Suurissa maissa (lähinnä Aasiassa) koordinaatiota ei pidetä välttämättömänä, koska kaksinkertaisen työn ja päällekkäisyyden riski on erittäin pieni tarpeiden suuruuden vuoksi. 3.1.4. Koordinointi ja avun kohdentaminen Vastauksista 38 prosentissa todetaan, että koordinoinnilla parannetaan yhteisön avun kohdentamista, ja 27 prosentissa, että sillä parannetaan jäsenvaltioiden kahdenvälisen avun kohdentamista. Avun keskittämiseen suhtaudutaan yleensä myönteisesti silloin, kun koordinoinnilla voidaan tehostaa toimien vaikutusta kulloisellakin alalla. Kommenteissa korostetaan sitä, että tutkimuksia ja kokemuksia vertailemalla voidaan yksilöidä ja valmistella täydentäviä hankkeita. Samalle alalle keskittymisen aiheuttamaa päällekkäisyyden riskiä voidaan vähentää ainoastaan koordinoinnilla. 3.2. Euroopan unionin koordinoinnin alakohtainen lähestymistapa Saatujen tulosten avulla nähdään maakohtaisesti, millä aloilla toimii samanaikaisesti useita jäsenvaltioita ja joilla siis saattaa esiintyä päällekkäisyyttä. Niiden avulla voidaan myös todeta kunkin alan ja jäsenvaltion osalta, millä niistä on koordinointimekanismi EY:n edustuston kanssa. Esimerkkinä voidaan mainita, että julkishallintoa ja kansalaisyhteiskuntaa, terveydenhuoltoa ja koulutusta koskevilla aloilla, joilla unionin jäsenvaltiot ovat aktiivisia (keskimäärin 3-4 jäsenvaltiota), on olemassa säännöllisen koordinoinnin mekanismi kolmessa maassa viidestä [5]. [5] Kaikki kyseisellä alalla toimivat jäsenvaltiot eivät aina osallistu tällaiseen säännölliseen koordinointiin. 3.2.1. Alakohtaiset kokoukset Koordinointi voi tapahtua eri tavoin kustakin alasta riippuen: - ohjelma-apua ja velkaa koskeviin kysymyksiin liittyen järjestetään yleensä säännöllisiä kokouksia, - satunnaiset kokoukset ovat tavallisimpia infrastruktuurin, sosiaalipalveluiden ja talouselämän palveluiden sekä hätäavun aloilla, - velkakysymyksen osalta vallitseva käytäntö on asiakirjojen vaihto. 3.2.2. Rahoitusmenettelyt Aloilla, joilla koordinointia toteutetaan, tapahtuu etupäässä rinnakkaisrahoitusta (54 prosenttia) ja vähän varsinaista yhteisrahoitusta (12 prosenttia). "Muut rahoitusmuodot" (34 prosenttia) sisältänee rahoitusta, joka on myönnetty aikaisemmin ilman etukäteiskoordinointia. Tämä on tavallisinta maissa, joiden asukasta kohti laskettu tulotaso on korkea. Rahoitusmuodot vaihtelevat huomattavasti alan mukaan: - rinnakkaisrahoitus on tavallisinta infrastruktuurien, talouselämän palveluiden ja tuotannon aloilla sekä velkaan liittyvissä toimissa, - yhteisrahoitus on erittäin vähäistä kaikilla aloilla. Eniten (18 prosenttia) sitä esiintyy hätäavun alalla. Alueellisesti voidaan todeta, että: - Afrikassa - jälleen aloilla, joilla koordinointia toteutetaan - 72 prosenttia rahoituksesta on rinnakkaisrahoitusta, - Välimeren, Aasian ja Latinalaisen Amerikan alueiden osalta vastauksissa mainitaaan yleensä "itsenäinen" rahoitus, joka ei siis ole rinnakkaisrahoitusta eikä yhteisrahoitusta. 3.2.3. Pääkoordinaattorin ("chef de file") tehtävä [6] [6] Pääkoordinaattorin ("Chef de file") tehtävät on määritelty raportissa "Chairman's Report on Coordination" - Wien 19.10.1998. Jäsenvaltiot ja EY:n ulkomaanedustusto ovat ilmoittaneet 62 prosentissa maista, että ne voisivat ottaa vastatakseen pääkoordinaattorin tehtävistä( [7]) vähintään yhdellä alalla. Tämä koskee varsinkin Latinalaista Amerikkaa (kolme maata neljästä) ja Afrikkaa (kaksi maata kolmesta). [7] Eräät jäsenvaltiot ovat kiistäneet "Chef de file" -termin käytön. Kahdessa kolmasosassa tapauksista on kyse ainoastaan vuoropuhelun järjestämisestä ja ylläpitämisestä, mikä vastaa alakohtaisen koordinaattorin tehtävää. Tämä koskee eniten maita, joissa unionilla on paljon edustusta (11-15 aktiivista jäsentä). Sen sijaan maissa, joissa toimii ainoastaan yhdestä neljään aktiivista jäsentä, vastaukset osoittavat, että tehtävä muodostuisi koko ohjelman ennakkoarvioinnista unionin jäsenten puolesta (mikä vastaa pääkoordinaattorin tehtävien kakkostasoa). Useissa maissa useat unionin jäsenet ovat valmiita vastaamaan pääkoordinaattorin tehtävistä useilla eri aloilla. Joissain maissa on jopa useampi ehdokas samaa alaa varten. Useissa maissa on useita unionin jäseniä, jotka olisivat halukkaita koordinointitehtäviin yhdellä tai useammalla alalla. Tämä halukkuus koordinoinnin erityistehtäviin vahvistaa sen, että unionin jäsenvaltiot voisivat täydentää toisiaan ja että tätä täydentävyyttä halutaan käyttää hyödyksi. 3.3. Kumppanimaan rooli Euroopan unionin koordinoinnissa Kohdemaiden hallitukset osallistuvat aktiivisesti unionin koordinointiin ainoastaan 40 prosentissa maista. Maaliskuussa 1998 hyväksytyissä suuntaviivoissa ja marraskuussa 1998 julkaistussa välikertomuksessa korostetaan tarvetta lujittaa kumppanimaan hallituksen roolia EU:n parannetun koordinoinnin yhteydessä. Kyselyn tulokset osoittavat, että kumppanimaiden hallitusten osallistuminen Euroopan unionin avun yleisen koordinoinnin mekanismeihin on edelleen melko vähäistä. EY:n edustustot ja jäsenvaltioiden edustajat vastasivat selkeästi valtaosassa maista, että kumppanimaan hallitus osallistuu vähän (50 prosenttia) tai ei lainkaan (10 prosenttia) unionin koordinointiprosessiin. Tilanne on samanlainen kaikilla maantieteellisillä alueilla. Erot ovat melko pieniä Välimeren kumppanuusmaiden, Latinalaisen Amerikan, Aasian ja Afrikan välillä. Kumppanimaiden hallitusten osallistuminen on keskimääräistä aktiivisempaa ainoastaan Tyynenmeren maissa. Voidaan kuitenkin todeta, että kokeilumaissa (Bangladesh, Costa Rica, Norsunluurannikko, Etiopia, Mosambik, Peru), joissa toiminnan koordinointimekanismeja on parannettu selvimmin, kumppanimaan hallitus on siinä enemmän mukana. Kaksi tärkeintä esille tullutta syytä hallitusten vähäiseen osallistumiseen ovat seuraavat: - Hallituksella ei ole teknisiä eikä henkilöresursseja. Tämä väite on esitetty 72 prosentissa maista. Tällaisia vastauksia tuli eniten Karibian alueelta ja Aasiasta sekä kaikkein köyhimmistä maista. - Hallitus ei ole kiinnostunut. Tämä väite on esitetty 40 prosentissa maista. Eniten tällaisia vastauksia tuli korkean tulotason maista. Kohdemaan hallituksen vähäinen osallistuminen johtuu pääasiassa teknisten ja henkilöresurssien puutteellisuudesta. Verrattaessa näitä kahta väitettä EU:n kullekin maalle antaman avun määrään voidaan todeta, että mailla, jotka saavat paljon apua, ei ole resursseja sen koordinointiin, ja että niistä useimmat eivät ole kiinnostuneita osallistumaan koordinointiin. Muita vastauksissa esille tulleita syitä ovat: - suuri poliittinen epävakaus, - hallitusten vaihtuminen liian usein jatkuvuuden varmistamisen kannalta, jolloin koordinointiin osallistuminen jää useimmiten hyvien aikeiden ilmaisemisen tasolle, - hallituksen ja avunantajien eriävät käsitykset tärkeysjärjestyksestä, - riittämätön koordinointi hallituksen sisällä, - yleisesti esiintyvä avoimuuden puute, - toisinaan pyrkimys "hajottaa ja hallita" avunantajia, - joissain maissa hallituksen haluttomuus käydä keskustelua vain yhden kumppanin kanssa jostain tietystä alasta. Voidaan todeta, että Afrikan "ongelmamaissa" (maat, joissa on sota tai joissa yhteisön apu on osittain tai kokonaan keskeytetty) hallitus ei osallistu usein lainkaan EU:n koordinointiin. Kuitenkin kumppanimaan hallitus on alakohtaisessa, yleensä kaikkia avunantajia koskevassa koordinointimenettelyssä koordinoija 25 prosentilla niistä aloista, joilla on koordinaattori. Lukua voidaan verrata Maailmanpankin (15 prosenttia), UNDP:n (15 prosenttia), EY:n ulkomaanedustustojen (15 prosenttia) ja jäsenvaltioiden (yhteensä 25 prosenttia) vastaaviin lukuihin. Nämä luvut osoittavat, että alakohtainen koordinointi on pitkälti jaettu tärkeimpien avunantajien ja itse hallituksen kesken, vaikkakin hallituksella on tärkein asema. Nämä alakohtaisen koordinoinnin mekanismit ovat olennainen osa kokonaisvaltaista horisontaalistyyppistä koordinointia, joka voi tapahtua neuvoa-antavissa ryhmissä ja pyöreän pöydän keskusteluissa, joihin osallistuvat kaikki avunantajat maan hallituksen johdolla. 4. Maaliskuun 1998 suuntaviivojen vaikutus Ulkomaanedustusto ja jäsenvaltiot ovat vastanneet kussakin maassa yhdessä [8] siihen, katsovatko ne toiminnan koordinoinnin parantuneen vuoden 1998 maaliskuusta, sekä kuvanneet sen nykytilaa. [8] Muutamissa maissa ainoastaan edustusto vastasi kyselyyn. 4.1. Todettu kehitys - Lähes kahdessa kolmasosassa (62 prosentissa) vastauksista todettiin toiminnan koordinoinnin parantuneen vuoden 1998 maaliskuun jälkeen. Paraneminen näkyy pääasiassa seuraavilla tavoilla: - hankkeiden seurantaan keskittyviä kokouksia on useammin, - avunsaajamaissa olevat edustustot ja jäsenvaltioiden edustajat toimittavat asiakirjojaan toisilleen säännöllisemmin. Toiminnan koordinoinnin paraneminen unionissa vuoden 1998 maaliskuun jälkeen on yhteydessä annetun avun suuruuteen. Parannukset näkyvät selvimmin niissä maissa, jotka saavat kaikkiaan eniten Euroopan unionin apua: 85 prosentissa niistä maista, joissa avun määrä ylittää 300 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria, ja 44 prosentissa niistä maista, joissa avun määrä on alle 50 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria. Yhteisten kenttäkäyntien järjestäminen mainitaan harvoin. Tietokantojen luomisesta on vain vähän tietoja, mikä osoittaa, että tällaisia aloitteita on ollut vähän (Etelä-Afrikka, Kenia, Sri Lanka ja Costa Rica ). Vaikka useimmiten näyttää siltä, että parannukset on tehty edustustojen aloitteesta, voidaan kuitenkin havaita, että jäsenvaltiot osallistuvat entistä enemmän eurooppalaisiin aloitteisiin ja aivan erityisesti unionin vaihtuvan puheenjohtajuuden yhteydessä. 4.1.1. Tyytyväisyysaste Unionin jäsenet katsovat näistä parannuksista huolimatta, ettei toiminnan koordinointi EU:ssa ole vielä täysin tyydyttävää. Huolimatta näistä parannuksista EU:n jäsenvaltiot katsovat, että toiminnan koordinointi on tällä hetkellä edelleenkin vasta jossain määrin tyydyttävää, mikä tarkoittanee sitä, että monenlainen kehittäminen on vielä mahdollista mutta toteutumatta. Näin on esimerkiksi Latinalaisen Amerikan ja Aasian maissa, joissa kaksi kolmasosaa (62 prosenttia) jäsenvaltioista katsoo parannusta tapahtuneen viime aikoina, mutta niistä yli puolet ei ole vielä tyytyväisiä. Tämä yleisnäkemys vaihtelee alueittain ja riippuen aktiivisten jäsenvaltioiden määrästä. - Maantieteellisen jakauman mukaan tulokset osoittavat koordinoinnin olevan: - heikkoa Aasiassa, Latinalaisessa Amerikassa sekä Välimeren alueella, - keskinkertaista Afrikassa ja Karibialla, - erinomaista Tyynellämerellä [9]. [9] Tämä tulos näyttäisi osoittavan ainoastaan sen, että tyytyväisyys on yhteydessä aktiivisten jäsenvaltioiden pieneen määrään. - Aktiivisten jäsenvaltioiden määrästä riippuen voidaan todeta, että koordinointi on: - hyvää, jos jäsenvaltioita on vähän (1-4), - melko hyvää, jos jäsenvaltioiden määrä on keskinkertainen (5-7), - heikkoa, jos jäsenvaltioita on paljon (8-15). - Yli kolmanneksessa (38 prosenttia) vastauksista väitetään, että kokonaisvaltaista paranemista ei ole tapahtunut, vaan parannukset koskevat ainoastaan muutamia yksittäisiä seikkoja. - Joissain vastauksissa todettiin, että jos jäsenvaltioita on vähän ja avun määrä pieni, nykyinen koordinointi riittäisi. - Neljässä kokeilumaassa (Costa Ricassa, Norsunluurannikolla, Etiopiassa ja Perussa) katsottiin, että koordinointi on saatu kokeilun aikana riittävälle tasolle, eikä sen jälkeen oltu näin ollen tehty merkittäviä parannuksia. Aiotut lyhytaikaiset toimet koordinoinnin parantamiseksi liittyvät pääasiassa tärkeimpiä aloja koskevien tietojen vaihdon lisäämiseen erityisesti jäsenvaltioista EY:n ja muiden jäsenvaltioiden suuntaan. 4.1.2. Aiotut parannukset Avoimeen kysymykseen [10] saatiin useita vastauksia, joissa ehdotettiin esimerkiksi: [10] Kysymys: "Kertokaa unionin toiminnan tässä maassa tapahtuvan koordinoinnin nykytilanteen pohjalta, millä tavalla koordinointia voitaisiin parantaa paikallisesti". - tärkeimpiä aloja koskevien tietojen vaihdon lisäämistä erityisesti jäsenvaltioista edustustojen ja muiden jäsenvaltioiden suuntaan, - tilapäisten Internet-sivujen (ja tietokantojen) perustamista, jotta avunantajien koordinoinnin kannalta hyödyllisiä tietoja olisi saatavilla reaaliajassa, - säännöllistä julkaisutoimintaa (sähköisesti tai paperilla) ensinnäkin EY:n ja jäsenvaltioiden sekä myöhemmässä vaiheessa muiden avunantajien menneistä, nykyisistä ja tulevista toimista tiedottamiseksi, - säännöllisen ja jollain tapaa institutionalisoidun vuoropuhelun järjestämistä kuukausikokousten pohjalta tapauksissa, joissa tätä ei ole vielä tehty, - kumppanimaan edustajien osallistumista kaikissa niissä tapauksissa, joissa niillä on todellista hallinnointikykyä, Keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä koordinoinnin todellinen parantaminen edellyttää komission ja jäsenvaltioiden avunsaajamaita koskevien toimintastrategioiden saattamista yhdenmukaisemmiksi. - yhdessä tehtäviä kenttäkäyntejä sekä yhteisiä suunnittelu- ja arviointikäyntejä, - yhteisön ja jäsenvaltioiden toimintastrategioiden yhdenmukaistamista toistensa ja laajemmin muiden avunantajien strategioiden kanssa. Nämä mielipiteet vastaavat maaliskuussa 1998 hyväksyttyjä suuntaviivoja ja osoittavat, että niiden täytäntöönpanon jatkaminen on perusteltua. 4.2. Euroopan unionin koordinointi osana laajempaa koordinointia Lähes kaikissa maissa toimii useita muitakin yhteistyökumppaneita kuten Maailmanpankki, YK:n järjestöjä, kehityspankkeja jne. Niillä on myös erityisiä koordinointimekanismeja, joihin kaikki avunantajat saavat osallistua. Tärkeimpiä näistä ovat Maailmanpankin neuvoa-antavat ryhmät sekä UNDP:n pyöreän pöydän keskustelut, joihin Euroopan unionin jäsenvaltiot osallistuvat aktiivisesti. Kahdella kolmesta unionin jäsenmaiden ensisijaisiksi katsomista aloista [11] voidaan havaita toimivan aktiivisesti yhden tai useamman muun avunantajan kuin EU:n jäsenen. [11] Määritelty sivulla 4. Vähän yli 40 prosentilla kaikista ensisijaista aloista on valittu koordinaattori, joiden jakauma on seuraavanlainen: - 25 prosentissa tapauksista koordinaattori on kumppanimaa, - 25 prosentissa tapauksista koordinaattori on jokin Euroopan unionin jäsenvaltio, - 15 prosentissa tapauksista koordinaattori on EY:n ulkomaanedustusto, - 15 prosentissa tapauksista koordinaattori on Maailmanpankki, - 15 prosentissa tapauksista koordinaattori on YK:n järjestö, - 5 prosentissa tapauksista koordinaattori on joku muu avunantaja. Tämä tulos osoittaa, että kumppanimaalla on laajemman koordinoinnin yhteydessä suhteellisen aktiivinen rooli alakohtaisena koordinaattorina samoin kuin EU:n jäsenillä, joiden yhteinen osuus on 40 prosenttia. Kumppanimaa toimii koordinaattorina 25 prosentilla aloista, joille on valittu koordinaattori. Niiden alojen osalta, joille ei ole valittu koordinaattoria (noin 60 prosenttia ensisijaisiksi katsottavista aloista), joissain kommenteissa on katsottu, että kyse on toisinaan liian laajasta alasta tämän tyyppisen koordinoinnin kannalta [12]. [12] Tämä ei sulje pois kahdenvälistä koordinointia. Kyselyn tuloksena saadut tiedot osoittavat maa- ja alakohtaisesti unionin kunkin jäsenen siteet muihin samassa maassa oleviin avunantajiin. Analyysi osoittaa esimerkiksi sen, että unionin jäsenten koordinointi UNDP:n ja Maailmanpankin kanssa tapahtuu koordinaatiokokouksien avulla lähes 85 prosentissa tapauksista. Yhteisrahoituksen määrä Maailmanpankin kanssa on 21 prosenttia ja UNDP:n kanssa 39 prosenttia. Luvut ovat kaksin- ja kolmikertaiset unionin jäsenten keskiseen yhteisrahoitukseen nähden (12 prosenttia) [13]. [13] Ks. 3.2.2. kohta. 5. Näkymiä Nämä ensimmäiset tulokset näyttäisivät osoittavan, että: - koordinointi Euroopan unionin jäsenten kesken on aktiivista ja suhteellisen tyydyttävää, - koordinointia on parannettava erityisesti parantamalla viestintää ja lisäämällä tietojen vaihtoa, - täydentävyyden hyväksikäyttöä voidaan parantaa useilla aloilla ja useissa maissa, - useimmilla kentällä toimivilla Euroopan unionin jäsenillä on todellista muutostahtoa. Saatujen tietojen perusteella on jatkettava vuoropuhelua jäsenvaltioiden kanssa sekä keskustasolla että niiden kehitysmaissa olevan edustuksen kanssa, jotta aihetta voidaan kehitellä pitemmälle ja erityisesti kahteen pääsuuntaan: - Miten parantaa yhteisön avun ja kahdenvälisen avun täydentävyyttä käytettävissä olevien henkilöstö- ja rahoitusvarojen käytön optimoimiseksi? - Miten lujittaa kumppanuutta avunsaajamaan kanssa?