Europol on rahoittanut väärennettyjen lähdeasiakirjojen havaitsemista koskevan käsikirjan laatimista. Se sisältää näytteitä ja lyhyitä kuvauksia eurooppalaisista henkilöasiakirjoista ja lähdeasiakirjoista, mutta sitä ei käytetä niin paljon kuin olisi syytä.

Euroopan muuttoliikeagendaan kuuluvan uuden kumppanuuskehyksen puitteissa on käynnissä EU:ta laajempia hankkeita. Niiden avulla pyritään kehittämään biometrisiä rekisteritietokantoja keskeisissä kumppanimaissa, joilla on valmiudet varmistaa toimivat väestörekisterit sekä sormenjälkien tai biometristen tietojen digitalisointi.

Lisäksi lähdeasiakirjoilla olisi oltava tietty vähimmäisturvallisuustaso väärentämisen estämiseksi. EU on osoittanut yhteensä 16 miljoonaa euroa tutkimus- ja kehitysaloitteisiin , joilla pyritään parantamaan lähdeasiakirjojen turvallisuutta. Asiakirjojen turvallisuutta koskevaa tutkimus- ja kehitystyötä tuetaan Horisontti 2020 -puiteohjelmaan kuuluvista vuosien 2018–2020 Turvalliset yhteiskunnat -työohjelmista.

Vaikka henkilöllä voi lain mukaan olla oikeus muuttaa nimensä, tässä yhteydessä on kiinnitettävä huomiota sovellettavaan prosessiin ja menettelyjen on oltava vedenpitäviä. Kun aikuinen rekisteröityy tai hakee passia ensimmäistä kertaa (esim. kansalaisuuden myöntämisen jälkeen), eikä saatavilla ole luotettavia rekisteröintitietoja, vastuussa olevien viranomaisten olisi suoritettava henkilökohtainen haastattelu ja tarvittaessa etsittävä esimerkiksi vaaliluetteloista tai sosiaaliturvarekistereistä lisätodisteita siitä, että henkilö tosiasiallisesti käyttää ilmoitettua henkilöllisyyttä.

Väärän henkilöllisyyden perusteella myönnettyjä aitoja asiakirjoja on hyvin vaikea havaita rajanylityspaikoilla tai jäsenvaltion alueella. Henkilön henkilöllisyyden varmentamisen ja lähdeasiakirjojen myöntämisen olisi perustuttava väestörekisteriin, joka sisältää ajantasaiset ja aiemmat siviilisäätyä ja asuinpaikkaa koskevat tiedot. Maat, joilla on biometrisiä tietoja sisältävä väestörekisteri tai matkustusasiakirjojen tietokanta, voivat tarkistaa henkilön henkilöllisyyden aina, kun tämä hakee uutta matkustusasiakirjaa, jotta henkilö ei voi hakea aitoa asiakirjaa käyttämällä väärää lähdeasiakirjaa.

Perussopimusten valvojana komissio seuraa jatkossakin EU:n lainsäädännön moitteetonta täytäntöönpanoa ja käyttää toimivaltaansa vaatia sitä, jos se on tarkoituksenmukaista ja välttämätöntä.

Komission ja jäsenvaltioiden on varmistettava, että kaikkien tässä toimintasuunnitelmassa tarkoitettujen toimenpiteiden yhteydessä turvataan perusoikeudet, erityisesti oikeus henkilötietojen suojaan.

Tässä tiedonannossa esitetään toimintasuunnitelma, jolla pyritään parantamaan matkustusasiakirjojen turvallisuutta. Matkustusasiakirjojen turvaominaisuusnormit ja rajavalvonnan vaatimukset vahvistetaan EU:n tasolla, mutta jäsenvaltioilla on edelleen täysi vastuu lähdeasiakirjoista ja matkustusasiakirjojen varsinaisesta valmistamisesta ja myöntämisestä. Toimintasuunnitelmassa esitetään toimenpiteet, joihin komissio aikoo ryhtyä matkustusasiakirjojen turvallisuutta koskevien näkökohtien osalta, ja annetaan suosituksia toimiksi, joita jäsenvaltioiden olisi toteutettava kansallisten politiikkatoimien yhteydessä.

Tässä tilanteessa on hyvin tärkeää, että EU ja erityisesti jäsenvaltiot lisäävät toimia EU:n ja kolmansien maiden kansalaisille myönnettyjen matkustusasiakirjojen turvallisuuden parantamiseksi. Matkustusasiakirjojen turvallisuus on tärkeä tekijä rajavalvonnan ja muuttoliikkeen hallinnan parantamisessa ja edettäessä kohti toimivaa ja todellista turvallisuusunionia.

EU:n matkustusasiakirjat ovat petosten tekijöiden keskuudessa kysyttyjä. Vähintään kolme neljäsosaa ulkorajoilla mutta myös sisärajatarkastuksia vailla olevalla alueella havaituista väärennetyistä asiakirjoista esitetään EU:n jäsenvaltioiden ja Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden myöntäminä. Eurooppalaisen raja- ja merivartioston tuoreiden raporttien mukaan Schengen-alueen sisäisessä matkustuksessa yleisimmin havaittuja väärennettyjä asiakirjoja ovat jäsenvaltioiden myöntämät turvatasoltaan heikohkot kansalliset henkilökortit. Edelleen kasvusuunnassa ovat samannäköisyyteen perustuvat petokset (joissa asiakirjan haltija on pelkästään samannäköinen kuin sen todellinen omistaja), ja ne säilyivät vuoden 2016 toisella neljänneksellä yleisimpänä ilmoitettuna petostyyppinä. Eräs suurimmista uhkista on edelleen aitojen asiakirjojen hankkiminen väärien lähdeasiakirjojen avulla (syntymä-, vihki- ja kuolintodistukset), koska sitä on hyvin vaikea havaita.

Tiedonannossaan Lisää turvallisuutta liikkuvuuden maailmassa: parannuksia tiedonvaihtoon terrorismin torjumiseksi ja vahvemmat ulkorajat komissio korosti, että luotettavat matkustus- ja henkilöasiakirjat ovat ratkaisevan tärkeitä, kun on tarpeen varmistua henkilön henkilöllisyydestä, ja ilmoitti, että se aikoo esittää toimintasuunnitelman matkustusasiakirjoihin liittyvien petosten torjumiseksi. Toimintamallin parantamisen perustana ovat vakaat järjestelmät, joilla estetään asiakirjojen turvallisuuteen liittyvistä puutteista johtuvat väärinkäytökset ja sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvat uhkat.

Euroopassa viime aikoina tehtyjen terrori-iskujen sekä tämänhetkisten muuttovirtojen yhteydessä on noussut esille matkustusasiakirjoihin liittyvien petosten muodostama paheneva ongelma. Asiakirjapetokset mahdollistavat terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden ja ovat yhteydessä ihmiskauppaan ja ihmissalakuljetukseen. On olennaisen tärkeää parantaa matkustusasiakirjojen turvallisuutta sekä sen perustana olevaa henkilöllisyyden hallinnan infrastruktuuria.

-tutkia, onko asetusta (EY) N:o 1931/2006 tarpeen muuttaa sen varmistamiseksi, että paikallisten rajaliikennelupien myöntämisedellytykset ja lupien turvaominaisuudet takaavat asianmukaisen turvallisuusriskien arvioinnin. Tällä ei kuitenkaan saisi millään tavalla rajoittaa asetuksen ja Schengenin rajasäännöstön luvanhaltijoille tuomia hyötyjä;

Biometrisiä tunnisteita kolmansien maiden kansalaisten passeihin ja oleskelulupiin rekisteröiviä viranomaisia varten on annettu EU:n tason suuntaviivat. Rekisteröinti on erittäin tärkeä tehtävä, sillä useimmat tapaukset, joissa rajavalvonnan yhteydessä ei saada osumaa, johtuvat tietojen virheellisestä rekisteröinnistä myöntämisajankohtana. Biometristen tunnisteiden laatu on tärkein tekijä, joka vaikuttaa automaattisten biometristen järjestelmien tarkkuuteen. Lisäksi olisi puututtava biometriikan heikkouksiin, kuten mahdollisuuksiin yhdistää kasvokuvia ja väärentää sormenjälkiä.

EU:n kansalaisten käyttäessä oikeutta konsuliviranomaisten suojeluun kolmannessa maassa, kun näiden kotijäsenvaltiolla ei ole diplomaatti- tai konsuliedustusta kyseisessä maassa, toinen jäsenvaltio voi joutua myöntämään heille tilapäisiä matkustusasiakirjoja. Tällaisille tilapäisille matkustusasiakirjoille, jotka antavat kansalaiselle oikeuden matkustaa kotimaahansa, vahvistettiin yhteinen malli vuonna 1996 tehdyllä päätöksellä. Tilapäisten matkustusasiakirjojen myöntäminen on yleisin konsuliviranomaisten antaman avun laji. Päätös on 20 vuodessa vanhentunut. Jotkut jäsenvaltiot eivät käytä tilapäistä matkustusasiakirjaa, koska sitä pidetään turvattomana asiakirjapetoksia vastaan. Päätöksen tarkistuksen yhteydessä komissio aikoo tutkia mahdollisuuksia uudistaa myös tilapäisten matkustusasiakirjojen turvaominaisuuksia.

Tällä hetkellä jäsenvaltioiden myöntämien kansallisten henkilökorttien ja toisessa jäsenvaltiossa asuvien EU:n kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oleskelulupien turvallisuustaso vaihtelee huomattavasti, mikä lisää väärentämisen ja asiakirjapetosten riskiä. Lisäksi se aiheuttaa kansalaisille käytännön vaikeuksia heidän pyrkiessään käyttämään oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen. Jatkotoimena vuoden 2013 katsaukselle Euroopan unionin kansalaisuuteen komissio on vuonna 2016 annetun tiedonannon Lisää turvallisuutta liikkuvuuden maailmassa mukaisesti käynnistänyt selvityksen, jossa jatketaan turvallisuusongelmien arvioimista ja tarkastellaan mahdollisuuksia yhdenmukaistaa turvaominaisuuksia siten, että ne takaisivat nykyistä paremman suojan asiakirjapetosriskejä vastaan. Parantamalla henkilökorttien ja oleskelulupien turvaominaisuuksia voitaisiin edistää myös ratkaisun löytymistä ongelmaan, joka mainitaan tuoreissa eurooppalaisen raja- ja merivartioston raporteissa: useimmin havaittuja vääriä asiakirjoja ovat alhaisen turvatason kansalliset henkilökortit.

Komissio on esittänyt kaksi ehdotusta, joilla pyritään kehittämään turvaominaisuuksia ja luomaan kolmansien maiden kansalaisten viisumeille ja oleskeluluville uusi malli. Jos nämä ehdotukset hyväksytään nopeasti, voidaan auttaa vähentämään väärennettyjen asiakirjojen käyttöä pyrittäessä alueelle, jolla ei suoriteta sisärajatarkastuksia.

EU:ssa on annettu lainsäädäntöä jäsenvaltioiden myöntämien passien ja matkustusasiakirjojen turvaominaisuuksia ja biometriikkaa koskevista vaatimuksista , viisumien yhtenäisestä kaavasta ja kolmansien maiden kansalaisten oleskeluluvista. Näitä vaatimuksia sovelletaan myös paikallisiin rajaliikennelupiin ja laillista maahanmuuttoa koskevan sääntelykehyksen yhteydessä myönnettyihin lupiin. Asiakirjoja koskevia teknisiä eritelmiä päivitetään jatkuvasti petosten torjumiseksi, ja sen vuoksi on tärkeää, että asiakirjat valmistetaan noudattaen kaikilta osin näiden teknisten eritelmien uusimpia versioita.

Tiedossa on, että hajautettujen myöntämisprosessien myötä petoksentekijöiden on helpompaa varastaa blanko-asiakirjoja ja käyttää niitä uudelleen. Myöntämisprosessien ja henkilötietojen merkintäprosessien (blanko-asiakirjojen täyttäminen) keskittäminen ja seuranta/tarkastukset estävät varastettujen asiakirjojen (erityisesti blanko-asiakirjojen) liikkumista.

Jäsenvaltioiden on tärkeää vaihtaa parhaita käytänteitä sekä biometristen tunnisteiden rekisteröinnin että asiakirjojen myöntämismenettelyjen osalta, jotta saadaan parannettua kansallisten käytäntöjen yhdenmukaisuutta. Komissio helpottaa tätä järjestämällä työpajoja ja erityiskokouksia.

Vastikään annetussa asetuksessa yleisten asiakirjojen liikkuvuuden yksinkertaistamisesta unionissa vahvistetaan, että yhdessä jäsenvaltiossa myönnetyt syntymä- ja vihkitodistukset voidaan tunnustaa aidoiksi toisessa jäsenvaltiossa ilman aitousleimaa. Näin lujitetaan petosten torjuntaa ottamalla käyttöön hallinnollinen yhteistyö, jossa jäsenvaltiot viestivät keskenään sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmän (IMI) välityksellä tapauksissa, joissa on epäselvyyttä yleisen asiakirjan aitoudesta, esimerkiksi lähdeasiakirjojen aitouden tarkistamiseksi.

4. Asiakirjojen tarkastaminen

Schengenin rajasäännöstössä vahvistetaan menettelyt, joita sovelletaan EU:n kansalaisten ja kolmansien maiden kansalaisten tarkastuksiin EU:n ulkorajoilla. Rajavartijoiden on hoidettava nämä tarkastukset nopeasti ja hyödynnettävä matkustusasiakirjojen tarkastamiseen liittyvää teknologiaa ja/tai tietokantoja, koulutusta ja ohjeita.

4.1 Kolmansien maiden kansalaisten matkustusasiakirjojen sähköiset tarkastukset

Kolmansien maiden kansalaisten matkustusasiakirjojen aitouden sähköinen tarkastaminen on olennainen osa tulevaa rajanylitystietojärjestelmää. Sähköinen tarkastaminen edistää turvallisuutta, koska se auttaa havaitsemaan ja torjumaan henkilöllisyyspetoksia ja matkustusasiakirjojen väärinkäyttöä. Lisäksi järjestelmällä torjutaan henkilöllisyyspetoksia kolmansien maiden kansalaisten biometrisen identiteetin hallinnan avulla, pitkälti samaan tapaan kuin viisumitietojärjestelmä toimii viisuminhaltijoiden suhteen. Nämä kaksi järjestelmää on liitetty tiiviisti yhteen näitä tarkoituksia varten.

Varmenteiden saaminen kolmansista maista (kansalliset juurivarmentajat (CSCA)) matkustusasiakirjan aitouden toteamiseksi on aikaa vievä ja arkaluonteinen prosessi, mutta on tarpeen varmistaa, että luottamusketju varmenteen antajalta sen ”kuluttajalle” (käyttäjälle) saakka on ehjä. Komissio käynnisti vuonna 2015 pilottihankkeen tarkastellakseen, miten voitaisiin kerätä tiedot kolmansien maiden varmenteista, vahvistaa niiden luotettavuustaso ja sen jälkeen jakaa tiedot niistä Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) eritelmää vastaavan ”perusluettelon” muodossa. Tämän ”perusluettelon” avulla voitaisiin vuodesta 2017 alkaen yksinkertaistaa ja edistää kolmansien maiden matkustusasiakirjojen sähköistä todentamista kaikissa jäsenvaltioissa.

4.2 Tietokannoista tehtävät tarkistukset

Asiakirjan haltijan olisi ilmoitettava välittömästi asiakirjansa katoamisesta tai varkaudesta. Jos jäsenvaltiot kirjaavat nämä tiedot viipymättä Schengenin tietojärjestelmään (SIS) ja varastettuja ja kadonneita matkustusasiakirjoja koskevaan Interpolin tietokantaan, kuten lainsäädännössä vaaditaan, henkilöllisyyspetosten mahdollisuudet vähenevät huomattavasti. Myönnettyjä asiakirjoja koskevia SIS-kuulutuksia oli 24. marraskuuta 2016 voimassa yli 52 miljoonaa ja blanko-asiakirjoja koskevia 1 miljoona. Vuonna 2015 saatiin noin 18 500 myönnettyjä asiakirjoja koskevaa osumaa.

Jäsenvaltioiden olisi siirrettävä kolmansien maiden myöntämiä kadonneita, varastettuja tai kavallettuja matkustusasiakirjoja koskevat tiedot myös Interpolille, jotta se voi mahdollisuuksien mukaan syöttää tiedot varastettujen ja kadonneiden matkustusasiakirjojen tietokantaan. Tämä on erityisen tärkeää esimerkiksi vilpillisesti hankittujen Syyrian matkustusasiakirjojen osalta. Varastettujen ja kadonneiden matkustusasiakirjojen tietokanta sisältää yli 68 miljoonaa tietuetta, joista tehtiin tammikuun ja syyskuun 2016 välisenä aikana yli 1 243 miljardia hakua ja saatiin yli 115 000 osumaa.

Schengenin rajasäännöstöön ehdotetun muutoksen myötä asetettaisiin velvollisuus tarkastaa kaikki matkustusasiakirjat SIS-järjestelmän ja varastettujen ja kadonneiden matkustusasiakirjojen tietokannan avulla asiakirjan haltijan kansalaisuudesta riippumatta. Tämän myötä olisi helpompi havaita kadonneet, varastetut, kavalletut tai mitätöidyt asiakirjat ja takavarikoida ne tai säilyttää ne todistusaineistona. Lisäksi ehdotetun EU:n matkustustieto- ja lupajärjestelmän (ETIAS) avulla olisi tarkoitus mahdollistaa viisumipakosta vapautettujen kolmansien maiden kansalaisten matkustusasiakirjojen tarkistaminen SIS-järjestelmän ja varastettujen ja kadonneiden matkustusasiakirjojen tietokannan avulla ennen heidän saapumistaan ulkorajoille. Tietojärjestelmiä ja niiden yhteentoimivuutta käsittelevä korkean tason asiantuntijaryhmä tarkastelee sitä, miten yhteentoimivuuden avulla voitaisiin parantaa asiakirjojen tarkistamista ja henkilöllisyyden toteamista.

4.3 Koulutus

Muun muassa jäsenvaltiot, toimivaltaiset EU:n virastot ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö ovat kehittäneet rajavartijoille suunnattua asiakirjapetosten havaitsemista käsittelevää koulutusta. Koulutusta on päivitettävä jatkuvasti, ja siinä on keskityttävä erityisesti uudentyyppisiin petoksiin, kuten samannäköisyyteen perustuviin petoksiin. Koulutusta on järjestettävä kaikille asiakirjojen tarkastamisessa mukana oleville tahoille, kuten liikenteenharjoittajille, konsulaattien henkilöstölle ja paikallishallinnolle.

Liikenteenharjoittajien vastuuta koskevassa direktiivissä säädetään taloudellisista seuraamuksista liikenteenharjoittajille, jotka kuljettavat sellaisia kolmansien maiden kansalaisia, joilla ei ole EU:n alueelle saapumiseen tarvittavia asiakirjoja. Liikenteenharjoittajien koulutusta koskevien asianmukaisten säännösten sisällyttämistä direktiiviin olisi harkittava edelleen, jotta voitaisiin parantaa asiakirjapetosten havaitsemista.

4.4 Välineet

Poliisien, rajavartijoiden ja muiden tahojen apuna asiakirjapetosten havaitsemisessa on muun muassa FADO-tietokanta (False and Authentic Documents Online – aidot ja väärennetyt asiakirjat online), joka on eurooppalainen kuvatietokanta. Siinä on EU:n 24 virallisella kielellä standardoituja kuvauksia asiakirjojen turvaominaisuuksista ja väärentämistekniikoista sekä useita linkkitoimintoja, jotka tarjoavat suoran pääsyn muihin asiakirjoja koskeviin tietokantoihin ja kansallisiin ja kaupallisiin sovelluksiin.

FADO on perustettu jäsenvaltioiden välisellä yhteistyöllä, ja se olisi saatettava EU:n oikeudellisen kehyksen piiriin. Jäsenvaltioilla ei tällä hetkellä ole oikeudellista velvollisuutta ladata tietokantaan asiakirjoja (omia aitoja asiakirjoja tai havaitsemiaan väärennettyjä asiakirjoja). Tämän vuoksi tietokantaan syötettyjen tietojen määrässä on suuria jäsenvaltioiden välisiä eroja sekä niiden omien että kolmansien maiden asiakirjojen osalta. Lisäksi tietokannan tosiasiallinen käyttö on vielä vähäistä. Järjestelmän tuottamaa lisäarvoa ja mahdollisten parannusten tarvetta olisi syytä analysoida.

Poliisi- ja rajaviranomaisten lisäksi myös siviili- ja yksityistahot, joiden on eri syistä tarpeen tarkistaa henkilöllisyys, luottavat käytettyjen matkustus- ja henkilöasiakirjojen aitouteen. Myös niiden tahojen, jotka eivät ole asiakirja-asiantuntijoita, olisi voitava luottaa yksinkertaisiin aitouden tarkistusmekanismeihin, jotka eivät edellytä asiantuntemusta tai erikoislaitteita. Ei-asiantuntijoilla ja suurella yleisöllä on pääsy FADO:n alajärjestelmään, joka sisältää vähemmän yksityiskohtaisia tietoja. Olisi syytä tutkia keinoja antaa heille laajempi pääsy kadonneita tai varastettuja asiakirjoja koskeviin kuulutuksiin, aitoja asiakirjoja koskeviin tietokantoihin sekä petostrendejä koskeviin tuoreisiin tietoihin.

4.5 Matkustusasiakirjojen biometriikka

Biometriset tunnisteet ovat tärkeässä asemassa petosten havaitsemisessa. Rajavalvontavirkailijat voivat käyttää niitä henkilöllisyyden toteamiseksi, etenkin vertaamalla mikrosirulla olevia tietoja asiakirjan tietoihin.

Jotta viranomaiset voivat tarkistaa sähköisten passien ja sähköisten oleskelulupien sähköiset komponentit, asiakirjan myöntäneen jäsenvaltion on toimitettava niille varmenteet, jotka tarvitaan mikrosirulle tallennettujen sormenjälkien tarkastelemiseksi. Sirutietojen järjestelmällinen sähköinen tarkistaminen johtaisi yleisimpien asiakirjapetosten, kuten haltijan valokuvan manipuloinnin, havaitsemiseen. Valitettavasti kaikki jäsenvaltiot eivät vaihda varmenteitaan keskenään.