[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 1.12.2005

KOM(2005) 612 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS

LIITTYMISTÄ EDELTÄVÄ RAKENNEPOLITIIKAN VÄLINE (ISPA) – VUOSIKERTOMUS2004{SEC(2005) 1552}

SISÄLLYS

1. Johdanto 3

2. ISPAn määrärahat 3

3. Hankkeiden rahoitus 4

3.1. Uudet ISPA-hankkeet 4

3.2. Vuosina 2000–2004 rahoitetut hankkeet 4

3.3. Maksut 5

4. Tekninen apu 5

4.1. Edunsaajamaan aloitteeseen perustuva apu 5

4.2. Komission aloitteeseen perustuva tekninen apu 6

5. Hallinnointi ja täytäntöönpano 7

5.1. Hankkeiden seuranta 7

5.2. Varainhoito ja sen valvonta 7

5.3. EDIS 8

6. Riskinarviointi 8

6.1. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätelmät 9

6.2. Yhteisrahoitukseen osallistuvat kumppanit: EIP ja EBRD 9

7. Yhteisön politiikkojen edistäminen 9

7.1. Julkiset hankinnat 9

7.2. Ympäristöpolitiikka 9

7.3. Liikennepolitiikka: TINA-ohjelmasta TEN-T-suuntaviivoihin 10

8. Liittymistä edeltävien välineiden koordinointi 10

Esipuhe

Tämä vuosikertomus liittymistä edeltävän rakennepolitiikan välineen (ISPA) toimista kattaa kalenterivuoden 2004.

Se sisältää tietoja ISPAn viidennestä täytäntöönpanovuodesta.

Kertomuksessa noudatetaan ISPAsta annetun asetuksen[1] 12 artiklassa säädettyjä vaatimuksia. Sitä on mukautettu Euroopan parlamentin, Euroopan talous- ja sosiaalikomitean sekä alueiden komitean esittämien huomautusten huomioon ottamiseksi.

Toivon mukaan vuosikertomus palvelee myös hyödyllisenä viiteasiakirjana niille, jotka ovat kiinnostuneita liittymistä edeltävästä taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden edistämisestä ehdokasmaissa.

1. JOHDANTO

Laajentumisen tuloksena ISPAn edunsaajamaiden määrä laski kymmenestä kahteen: ainoastaan Bulgarialle ja Romanialle myönnettiin ISPAsta uutta taloudellista tukea vuonna 2004. Tästä syystä kertomus käsittää ainoastaan ISPAn toiminnan kyseisissä kahdessa maassa, kun taas ISPA-hankkeiden täytäntöönpanoa uusissa jäsenvaltioissa käsitellään koheesiorahaston vuoden 2004 vuosikertomuksessa.

2. ISPAN MÄÄRÄRAHAT

Vuonna 2004 komission talousarviosta osoitettiin 453,3 miljoonaa euroa ISPA-välineelle. Määrärahat kattoivat kaikki edunsaajamaissa toteutettavien ympäristö- ja liikennealan hankkeiden (toimenpiteiden) yhteisrahoituksesta sekä teknisen avun antamisesta aiheutuvat menot riippumatta siitä, toteutettiinko teknisen avun toimenpiteet edunsaajamaan vai komission aloitteesta.

Taulukko 1: ISPAn määrärahat vuonna 2004 (euroina)

Budjettikohta | Maksusitoumus-määrärahat | Toteutuneet maksusitoumus-määrärahat | Suoritetut maksut |

Hallintomäärärahat, B 13.01.04.02 | 2 100 000 | 1 890 000 | 1 696 088 |

Toimintamäärärahat, B 13.05.01.01 | 451 200 000 | 449 469 968 | 132 162 924 |

Yhteensä | 453 300 000 | 451 359 968 | 133 859 012 |

3. HANKKEIDEN RAHOITUS

3.1. Uudet ISPA-hankkeet

Vuonna 2004 komissio hyväksyi 11 uutta ISPA-toimenpidettä: 9 ympäristöalan ja 2 liikenteen alan investointia mukaan luettuna yksi teknisen avun toimenpide. ISPAsta vuonna 2004 myönnetty kokonaisrahoitus oli 452 miljoonaa euroa; sen osuus kaikkiaan 775 miljoonan euron tukikelpoisista hankekustannuksista oli keskimäärin 58,3 prosenttia. Yhteensä 449 miljoonan euron maksumäärärahoja käytettiin uusiin hankkeisiin (303 miljoonaa euroa) sekä käynnissä oleviin edellisinä vuosina hyväksyttyihin hankkeisiin.

Noin 56,5 prosenttia ISPA-rahoituksesta osoitettiin ympäristönsuojeluhankkeisiin, lähinnä jäteveden keruu- ja käsittelyhankkeisiin, mutta rahoitusta myönnettiin myös rikinpoistolaitosta varten. Liikennehankkeista mainittakoon Tonavan yli kulkevalle raide- ja tieliikenteen sillalle myönnetty avustus.

Taulukko 2: ISPAn määrärahat vuonna 2004 (euroina)

Liikenne | 2 | 377 452 452 | 183 734 500 | 48,7 | 124 960 302 |

Liikenne | 17 | 2 112 247 242 | 1 326 144 338 | 62,8 | 956 777 621 |

EDIS | 2 | 1 482 308 | 1 482 308 | 100,0 | 1 303 797 |

Ympäristö | 77 964 300 | 67 584 714 | 145 549 014 |

Liikenne | 119 173 044 | 64 191 648 | 183 364 692 |

EDIS | 537 962 | 386 562 | 924 524 |

Yhteensä | 197 675 306 | 132 162 924 | 329 838 230 |

4. TEKNINEN APU

4.1. Edunsaajamaan aloitteeseen perustuva apu

Hankkeiden valmisteluun liittyvillä teknisen avun toimenpiteillä on varmistettava, että edunsaajamaat esittävät hyvissä ajoin riittävän monia korkeatasoisia hankkeita komissiolle ISPA-rahoitusta varten. Samaan tapaan instituutioiden lujittamiseen liittyvillä teknisen avun toimenpiteillä pyritään vahvistamaan edunsaajamaan hallinnon valmiuksia hallinnoida ja valvoa mittavien infrastruktuuri-investointien tekemistä.

Vuonna 2004 hyväksyttiin yksi ympäristöalan hakemus, jossa yhdistyy hankkeiden valmistelu ja instituutioiden lujittaminen.

Taulukko 5: Edunsaajamaan aloitteeseen perustuva tekninen apu vuosina 2000–2004(euroina)

Ala | Hankkeiden lukumäärä | Tukikelpoiset kustannukset | ISPAn rahoitusosuus |

Ympäristö | 6 | 42 481 000 | 34 948 500 |

Liikenne | 4 | 9 786 060 | 7 927 545 |

EDIS | 2 | 1 482 308 | 1 482 308 |

Yhteensä | 12 | 53 749 368 | 44 358 353 |

4.2. Komission aloitteeseen perustuva tekninen apu

Komission aloitteesta tai sen puolesta toteutetuissa teknisen avun toimissa on keskitytty ISPA-hankkeiden valmistelu-, ennakkoarviointi- ja täytäntöönpanovalmiuksien parantamiseen edunsaajamaissa yhteisön varojen hallinnointia koskevien vaatimusten mukaisesti.

A. Teknisen avun vuoden 2001 toimintaohjelmasta rahoitetut teknisen avun toimet

Koska ohjelmasta oli alun perin tarkoitus kattaa kymmenessä ISPA-rahoitusta saavassa maassa vuosina 2001–2003 toteutettavat teknisen avun toimet, ainoastaan vuoden 2004 puolelle venyvien toimien sopimuksia jatkettiin kyseisenä vuonna eli käytännössä huhtikuun 2004 loppuun kahdeksan liittymässä olleen maan osalta ja vuoden 2004 loppuun Bulgarian ja Romanian osalta. Yleensä toimet rahoitettiin vuosina 2001–2003 tehdyistä sitoumuksista, joiden määrä oli 11 860 864 euroa ja joita ei ollut käytetty aivan loppuun vuoden 2003 loppuun mennessä. Ne koskivat tuen antamista seurantakomiteoille sekä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen liittyvien neuvontapalvelujen tarjoamista.

B. Teknisen avun vuoden 2004–2006 toimintaohjelmasta rahoitettavat teknisen avun toimet

Ohjelma on jatkoa vuoden 2001 teknisen avun toimintaohjelmalle , tosin sen kohdemaita ovat ainoastaan Bulgaria ja Romania. Valtaosa sen toimintalohkoista on samantyyppisiä kuin vuoden 2001 ohjelmassa. Vuonna 2004 ohjelmaan sisältyi tukea niin hankkeiden laadun parantamiseksi hankesyklin kaikissa vaiheissa kuin hankehakemusten arvioimiseksi ja niiden laadun valvomiseksi.

C. Vuoden 2001 ja vuosien 2004–2006 teknisen avun toimintaohjelmiin kuulumattomat teknisen avun toimet

Vuonna 2004 toimintalohkoihin sisältyi lähetystöjen – 30. huhtikuuta 2004 asti myös kahdeksassa liittymässä olleessa maassa sijaitsevien lähetystöjen – rekrytoiman ISPA-henkilöstön (paikalta palkatut toimihenkilöt) palkkojen ja yleiskustannusten maksaminen sekä hankehakemusten ennakkoarvioinnissa ja laadun valvonnassa annettu apu.

Taulukko 6: Komission aloitteeseen perustuva tekninen apu vuosina 2000–2004 (euroina)

Toiminto | Ohjeellinen jako | Maksusitoumukset | Maksut |

Toimintaohjelma 2001(*) | 12 000 000 | 11 860 864 | 6 514 699 |

Toimintaohjelma 2004–2006 | 5 185 000 | 1 529 950 | 21 270 |

Ohjelmiin kuulumaton toiminta | 17 800 000 | 17 800 000 | 10 258 355 |

Yhteensä | 34 985 000 | 31 190 814 | 16 794 324 |

(*) Mukaan luettuna ISPA-10.

5. HALLINNOINTI JA TÄYTÄNTÖÖNPANO

5.1. Hankkeiden seuranta

Edunsaajamaiden käytännön valmiudet ISPA-hankkeiden panemiseksi tehokkaasti täytäntöön kehittyivät edelleen vuonna 2004. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että tosiasiallisen vastuun ottamisessa hankesyklin eri vaiheista samoin kuin hankkeen eri sidosryhmien välisessä koordinaatiossa on vielä parantamisen varaa. Huolestuttavaa on myös ISPA-toimenpiteiden suunnitteluun, valmisteluun ja hallinnointiin osoitettujen rahoitusvarojen ja henkilöstöresurssien puute varsinkin ympäristöalalla sekä henkilöstön jatkuva vaihtuvuus.

5.2. Varainhoito ja sen valvonta

Komissio toimitti edunsaajamaissa vuoden 2004 aikana järjestelmien neljännen tarkastuskierroksen arvioidakseen ISPA-varojen hallinnoimiseksi ja valvomiseksi luotujen järjestelmien ja menettelyjen tarkoituksenmukaisuutta ja sitä, miten ne täyttävät vaatimukset, jotka liittyvät läheisesti koheesiorahastoon ja rakennerahastoihin sovellettaviin vaatimuksiin. Tarkastuskierroksen päätelmien mukaan edistystä on tapahtunut, mutta parannuksia tarvitaan edelleen sisäisen valvonnan ja tarkastuksen sekä julkisia hankintoja koskevien sääntöjen noudattamisen kaltaisilla keskeisillä aloilla.

Romaniassa järjestelmän tarkastuksissa paljastui aineellisia puutteita, jotka olivat laajuudeltaan ja luonteeltaan sellaisia, että komissio keskeytti joulukuussa 2003 ja helmikuussa 2004 maksatukset CFR:lle (rautatieviranomainen) sekä joulukuussa 2004 kaikille toimeenpanoyksiköille. Aluepolitiikan pääosaston vuotta 2004 koskevaan toimintakertomukseen tehtiin ISPAn hallinnointi- ja valvontajärjestelmää Romaniassa koskeva varaus. Sen johdosta Romanian viranomaisia on pyydetty toteuttamaan korjaavia toimia annettuihin määräaikoihin mennessä.

Edunsaajamaissa samanaikaisesti tehdyissä hanketarkastuksissa vahvistui, että julkiset hankinnat ovat edelleen erittäin riskialtis vaihe koko hankesyklissä; siitä oli osoituksena tärkeimpien tarjousasiakirjojen korkea hylkäysaste sekä pitkällinen hankintasopimusten tekoprosessi.

5.3. EDIS

ISPAn varojen tyydyttävien hoito- ja valvontajärjestelmien luomisprosessi sai vuonna 2001 lisäulottuvuuden menettelystä, jolla edunsaajamaita lähennetään ISPAn osalta laajennettuun hajautettuun täytäntöönpanojärjestelmään (EDIS). EDIS-järjestelmän käyttöönotto ja sen myötä luopuminen käytännöstä, jonka mukaisesi komissio hyväksyy ennakkoon tarjouspyynnöt ja hankintasopimukset, tapahtuu soveltamalla 4-vaiheista vertailuanalyysiä, joka alkaa puutteiden arvioinnilla ( gap assessment ).

Toukokuussa 2005 todettiin, että edunsaajamaiden edistyminen antoi aihetta huoleen. Romanian tapauksessa kolmannen vaiheen (vaatimustenmukaisuuden arviointi, compliance assessment ) ulkopuoliset tarkastajat olivat sitä mieltä, ettei yksikään ISPAn täytäntöönpanoon osallistuva taho täyttänyt EDIS-vaatimuksia. Bulgariassa puolestaan huomattavat ongelmat tarjouskilpailumenettelyssä johtivat siihen, että toinen vaihe (puutteiden paikkaaminen, gap plugging ) saatiin käynnistettyä vasta vuoden 2005 puolivälissä.

Näissä olosuhteissa on varsin epätodennäköistä, että Bulgaria ja Romania jättäisivät EDIS-järjestelmän hyväksymispyynnön ISPAn osalta paljoakaan ennen vuoden 2006 puoliväliä, mikä jättää hyvin vähän aikaa neljännen vaiheen (hyväksyntä, accreditation ) päätökselle, joka komission on tehtävä ennen liittymistä.

6. RISKINARVIOINTI

Ennakkohyväksyntään perustuvassa järjestelmässä edunsaajamaihin sovellettava tarkastusstrategia perustuu pitkälle ehkäisyyn, millä varmistetaan se, että kukin maa ottaa hankkeiden täytäntöönpanon ja maksujen osalta käyttöön riittävät valvontamenettelyt. EDIS-järjestelmän joka vaiheessa toistuvilla tarkastuksilla pyritään havaitsemaan puutteet järjestelmän käyttöönotossa ja varmistamaan, että suositukset pannaan täytäntöön ja puutteet saadaan paikattua. Tarkastusten päätelmien perusteella ISPAn täytäntöönpanoon liittyy monia riskejä, jotka on pyrittävä rajaamaan ja ratkaisemaan tarkastusprosessin aikana.

6.1. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätelmät

Varainhoitovuotta 2003 koskevassa vuosikertomuksessaan tilintarkastustuomioistuin ilmaisi kantanaan, ettei komissio ole aiemmin toteuttanut riittäviä toimenpiteitä ISPAn vaatimukset täyttävien järjestelmien luomiseksi edunsaajamaihin; tällaiset järjestelmät olisivat nopeuttaneet komission ennakkovalvonnan poistamista. Tästä syystä komissio toteutti ylimääräisiä järjestelmä- ja hanketarkastuksia ja sopi kyseisten maiden kanssa toimintasuunnitelmasta, jonka mukaan järjestelmässä havaituista vajavuuksista annettuja komission aiheellisia suosituksia käsitellään sovitun aikataulun mukaisesti.

Vuonna 2004 tuomioistuin arvioi myös ISPAsta myönnettävän avun tuloksellisuutta eräissä edunsaajamaissa, joista on tullut jäsenvaltioita. Näiden tarkastusten tulokset ovat laajasti ymmärrettynä merkityksellisiä myös nykyisten ISPAn edunsaajamaiden kannalta. Komission näkökulmasta useimmilla tuomioistuimen havaitsemista virheistä ei ollut taloudellista vaikutusta ja ne olivat tyypiltään muodollisia.

6.2. Yhteisrahoitukseen osallistuvat kumppanit: EIP ja EBRD

Euroopan investointipankki (EIP) ja Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki (EBRD) säilyttivät vuonna 2004 asemansa ensisijaisina kumppaneina ISPA-hankkeisiin myönnettävän lainarahoituksen osalta. Pankkien erityisasiantuntemus avustuksista ja lainoista muodostuvien rahoituspakettien sekä julkisen ja yksityisen sektorin välisten kumppanuusjärjestelyjen suunnittelussa osoittautui jälleen kerran hyödylliseksi pyrittäessä parantamaan ISPAsta rahoitettavien hankkeiden laatua.

7. YHTEISÖN POLITIIKKOJEN EDISTÄMINEN

7.1. Julkiset hankinnat

PRAG-oppaaseen sisältyvien, julkisten hankintojen moitteettomuutta, tasapuolisuutta ja avoimuutta koskevien lakisääteisten vaatimusten täyttäminen on osoittautunut valtavaksi haasteeksi edunsaajamaille. Hankintaan liittyvistä erityiskysymyksistä annettavan koulutuksen ja käytännön välineiden (oppaiden) avulla pyritään siihen, että tarjouskilpailut järjestetään ja hankintasopimukset tehdään EU:n vaatimuksiin mukautetun kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

7.2. Ympäristöpolitiikka

Myöntämällä ISPAsta suoraa apua ympäristöalan ensisijaisiin hankkeisiin nopeutetaan ympäristöpolitiikan täytäntöönpanoa ja EU:n vaatimusten noudattamista edunsaajamaissa. Erityisesti on vahvistettu hallinnollisia valmiuksia ympäristöinvestointien suunnittelun ja tärkeysjärjestykseen asettamisen osalta, ja ympäristövaikutusten arviointia koskevan direktiivin asianmukaisessa täytäntöönpanossa on siinäkin tapahtunut jatkuvaa edistymistä muun muassa julkiseen kuulemiseen liittyvien näkökohtien osalta. Ympäristöviranomaisten vaikeudet saada riittävästi rahoitusta ja henkilöstöä sekä politiikan alojen ja strategisen suunnittelun välisen koordinoinnin puuttuminen ovat näissä maissa kuitenkin ongelmia, joihin on puututtava kiireellisesti.

7.3. Liikennepolitiikka: TINA-ohjelmasta TEN-T-suuntaviivoihin

Liikenteen infrastruktuuritarpeiden arviointia koskevan TINA-ohjelman puitteissa hyväksytyt edunsaajamaiden liikenneverkot on rakennettu yleiseurooppalaisten liikennekäytävien yhteyteen. Kyseisiä verkkoja käytetään ISPAa varten laadittavien kansallisten liikennestrategioiden suunnittelun perustana, eli niissä on kyse jonkin verkko-osuuden, solmukohdan tai liittymän rakentamisesta tai kunnostamisesta. Edellä mainituista käytävistä neljä kulkee Bulgarian ja Romanian alueen läpi. Euroopan laajuisen liikenneverkon (TEN-T) kehittämiseksi laadittujen yhteisön uusien suuntaviivojen mukaan kolmessa verkon ensisijaisessa hankkeessa (PP) on kyse liikenneväylistä, jotka kulkevat Bulgarian ja Romanian kautta: moottoritieyhteys Igoumenitsa/Patra-Ateena-Sofia-Budapest (PP7), Rein/Maas-Main-Tonava (PP18) ja rautatieyhteys Ateena-Sofia-Budapest-Wien-Praha-Nürnberg/Dresden (PP22).

8. LIITTYMISTÄ EDELTÄVIEN VÄLINEIDEN KOORDINOINTI

Phare-ohjelman hallintokomitea vastaa kolmen liittymistä edeltävän välineen – Pharen, Sapardin ja ISPAN – välisestä tiiviistä koordinaatiosta. Koordinoinnista huolehditaan myös Pharen yhteisen seurantakomitean ja yksiköiden välisen koordinointikomitean toimesta sekä edunsaajamaissa sijaitsevissa EY:n lähetystöissä määräajoin järjestettävissä tapaamisissa.

[1] Neuvoston asetus (EY) N:o 1267/1999, 21.6.1999.