FI Euroopan unionin virallinen lehti C 291/29

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Itsesääntely ja yhteissääntely Euroopan unionin lainsäädäntökehyksessä”

(oma-aloitteinen lausunto)

(2015/C 291/05)

Ainoa esittelijä: Jorge PEGADO LIZ

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea päätti 10. heinäkuuta 2014 työjärjestyksensä 29 artiklan 2 kohdan nojalla antaa lausunnon aiheesta

”Itsesääntely ja yhteissääntely Euroopan unionin lainsäädäntökehyksessä” (oma-aloitteinen lausunto).

Asian valmistelusta vastannut ”yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 31. maaliskuuta 2015.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 22.–23. huhtikuuta 2015 pitämässään 507. täysistunnossa (huhtikuun 22 päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 117 puolesta ja 46 vastaan 9:n pidättyessä äänestämästä.

1. Päätelmät ja suositukset

1.1 Itsesääntely ja yhteissääntely ovat oma-aloitteisesti tai määräyksestä käyttöön otettuja mekanismeja, joilla säännellään monien eri taloudellisten toimijoiden (stakeholders) taloudellisia ja yhteiskunnallisia etuja tai kaupallisia suhteita ja käytänteitä.

1.2 Niitä on pidettävä merkittävinä ulkopuolisen sääntelyn (sitova oikeus, hard law) täydentävinä ja kartuttavina välineinä, mutta ei koskaan sen vaihtoehtona, paitsi jos ”keskeisiin sääntöihin” sisältyy asianmukainen toimivaltaperusta.

1.3 Tällainen toimivaltaperusta puuttuu sekä EU:n perussopimuksista että jäsenvaltioiden perustuslaeista.

1.4 Jotta itse- ja yhteissääntely olisivat pätevä ja tunnustettu sääntelyväline kaikissa oikeusjärjestelmissä, niiden ominaispiirteet ja soveltamisala on määriteltävä sitovan lainsäädännön nimenomaisin ja yksiselitteisin säännöksin, jotka ovat oikeudellisesti täytäntöönpanokelpoisia sekä jäsenvaltio- että unionitasolla. Samalla on kunnioitettava näiden välineiden luonnetta ja erityisesti osapuolten välisten sopimusten vapaaehtoisuutta.

1.5 Näissä säännöissä on määritettävä selkeästi parametrit itse- ja yhteissääntelyn tunnustamiseksi, itse- ja yhteissääntelyssä noudatettavat periaatteet sekä niiden rajoitukset sääntelyä tukevana välineenä asianomaisessa oikeusjärjestelmässä.

1.6 Sekä itse- että yhteissääntelyyn sovellettavista yleisistä periaatteista – riippumatta alasta, joihin itse- ja yhteissääntelyä sovelletaan, ja rajoittamatta erityistapauksiin soveltuvien erityisten vaatimusten asettamista – on otettava huomioon erityisesti seuraavat: a) EU:n ja kansainvälisen lainsäädännön noudattaminen, kansainväliset kauppasopimukset mukaan luettuina b) avoimuus ja julkisuus c) asianomaisten osapuolten edustuksellisuus d) osapuolten, joita asia suoraan koskee, ennalta kuuleminen e) lisäarvo yleisen edun kannalta f) soveltamatta jättäminen — kun kyse on perusoikeuksien määrittelemisestä — tilanteissa, joissa sääntöjä on sovellettava yhdenmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa g) alistaminen EU:n ja jäsenvaltioiden tuomioistuinten valvontaan h) toteutumisasteen ja onnistumisen seuranta käyttämällä luotettavia ja objektiivisia kriteerejä ja indikaattoreita, jotka on määritelty ennalta ja täsmennetty alojen ja tavoitteiden mukaisesti i) soveltamisen valvonta ja seuranta ennalta ehkäisevien tai seuraamustoimenpiteiden avulla itse- ja yhteissääntelyn tehokkuuden takaamiseksi j) taloudellisiin (sakot) tai muunlaisiin seuraamuksiin, kuten poissulkemiseen tai osallistujille myönnetyn luvan epäämiseen, perustuvan järjestelmän käyttöönottaminen k) mahdollisuus säännöllisiin tarkistuksiin tilanteiden, lainsäädännön ja itse- ja yhteissääntelyyn osallistuvien tavoitteiden muuttuessa l) rahoituslähteiden selkeä yksilöiminen.

1.7 Toimielinten välinen sopimus on EU:n tasolla merkittävä askel itse- ja yhteissääntelyn kentän määrittämiseksi.

1.8 Sen uudelleentarkastelussa tulisi a) yksilöidä sitova oikeusperusta b) strukturoida toimielinten välisestä sopimuksesta erityinen väline Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 295 artiklan mukaisesti c) määritellä uudelleen keskeiset käsitteet sopusoinnussa alan uusimpien suuntaviivojen kanssa, joissa itse- ja yhteissääntely erotetaan toisistaan ja joissa tunnustetaan välimuodot, kuten sellaiset, joita edistetään EU:n suosituksissa ja tiedonannoissa d) säätää selkeästi siitä, että syntyvät riidat tulee voida käsitellä tuomioistuinten ulkopuolisissa vaihtoehtoisissa riidanratkaisujärjestelmissä.

1.9 ETSK katsoo myös, että tämän sopimuksen kannalta voisi olla hyödyllistä täydentää sitä jäsenvaltioille suunnatulla suosituksella, jossa niitä kannustettaisiin ottamaan kansallisella tasolla käyttöön samat periaatteet ja parametrit.

1.10 ETSK kehottaa komissiota, Euroopan parlamenttia, neuvostoa ja jäsenvaltioita asettamaan etusijalle toimielinten välisen sopimuksen tarkistamisen tämän lausunnon ehdotusten mukaisesti ja esittää, että siltä pyydetään lausuntoa tämän tarkistuksen yhteydessä.

2. Johdanto: lausunnon tarkoitus

2.1 Itse- ja yhteissääntelyä on pidetty jo pitkään monilla aloilla ja monissa kansallisissa ja kansainvälisissä yhteyksissä ulkopuolista sääntelyä täydentävinä ja kartuttavina välineinä, jotka ovat välttämättömiä erilaisten taloudellisten ja yhteiskunnallisten toimintojen asianmukaisen sääntelyn varmistamiseksi.

2.2 EU:n tasolla ETSK on ollut – pääasiassa yhtenäismarkkinoiden seurantaryhmänsä välityksellä – aktiivisin itsesääntelyn ja yhteissääntelyn roolin määrittelemisessä ja esille tuomisessa, ja se on käsitellyt aihetta lukuisissa lausunnoissaan, joita on laatinut erityisesti INT-erityisjaosto (1). Todettakoon, että yhtenäismarkkinoiden seurantaryhmän yhteyteen luotiin sen toiminnan tukemiseksi maaliskuussa 2008 itsesääntelyä ja yhteissääntelyä koskeva tietokanta, jota ETSK on pitänyt ajan tasalla tällä alalla jäsenvaltio- ja unionitasolla saatujen erilaisten kokemusten pohjalta.

2.3 Arvostetut tutkijat ovat käsitelleet aihetta seikkaperäisesti akateemisella tasolla erityisesti sopimusoikeuden, yrityshallinnon, yhteiskuntavastuun, internetin, sähköisen kaupankäynnin, tuoteturvallisuuden, ammatillisten palveluiden, ympäristön, mainonnan ja audiovisuaalialan osalta sisämarkkinoilla.

2.4 Sellainen poliittis-lainsäädännöllinen pohdinta on kuitenkin edelleen ilmeisen puutteellista, jossa määriteltäisiin selkeästi oikeudellinen kehys, jonka puitteissa näiden välineiden tulee toimia EU:n tasolla, täsmennettäisiin välineiden oikeudellinen luonne, vahvistettaisiin niiden voimassaolon ehdot, rajattaisiin niiden soveltamisalat, selkiytettäisiin niiden suhdetta ulkopuoliseen sääntelyyn ja tuotaisiin esiin niiden rajoitukset selkeissä, johdonmukaisissa ja yhdenmukaistetuissa puitteissa.

3. Keskeiset käsitteet ja määritelmät

3.1 Ulkopuolinen sääntely (straight regulation) ymmärretään yleensä valtioiden luomien sääntöjen kokonaisuudeksi, toisin sanoen valtiolliseksi ja hallinnolliseksi perustaksi, jonka kansallisvaltioiden perinteiset demokraattiset järjestelmät ja niiden vastineet demokraattisiin vaaleihin perustuvissa ylikansallisissa elimissä luovat ja josta esimerkkejä ovat Yhdysvaltain kongressin säätämät lait ja Euroopan unionin antamat asetukset ja direktiivit. Termillä tarkoitetaan yleisesti kaikkia lainsäädäntövallan käyttäjän tai toimeenpanovallan käyttäjän, kun se tähän säädösvallan siirron pohjalta valtuutetaan, säätämiä lakeja – laajassa merkityksessä – joiden säännöksiä täydennetään pakkokeinoin noudattamisen varmistamiseksi, tarvittaessa voimaa käyttäen, sekä siviili- tai rikosoikeudellisin toimenpitein, joilla rangaistaan säännösten noudattamatta jättämisestä (hard law).

3.2 Itsesääntelyn käsite on lähtöisin käyttäytymispsykologian alalta, ja talouden alalla käsitteellä tarkoitetaan yleisesti sitä, että talouden toimijat itse omaksuvat keskenään tai suhteessa markkinoiden ja yhteiskunnan kolmansiin osapuoliin tiettyjä käytännesääntöjä, joiden noudattamisesta ne sopivat keskenään ilman ulkopuolisia pakottavia mekanismeja.

3.3 Alalla on kehitetty laaja joukko itsesääntelyn muotoja erilaisten enemmän tai vähemmän tieteellisten luokittelukriteerien pohjalta. Niistä voidaan mainita erityisesti seuraavat: a) alkuperäinen tai delegoitu itsesääntely, jossa säännöt laaditaan yksinkertaisesti asianomaisten osapuolten omaehtoisen sitoutumisen pohjalta (kutsutaan myös nimellä ”yksityinen itsesääntely”) tai jossa ylempi valvontaelin (valtio, sääntelyelimet ja alakohtaiset elimet, Euroopan unioni) asettaa tietyt sitovat parametrit (tunnetaan myös nimellä ”julkinen itsesääntely”) b) lainsäädäntöön, käytäntöihin tai oikeuskäytäntöön perustuva itsesääntely, jonka ”lähde” on lainsäädäntö, erityisesti perustuslaillinen tai ylikansallinen lainsäädäntö (esim. EU:n lainsäädäntö), perinteiset ”markkinatavat ja -käytänteet”, joita nykyisin kutsutaan ”hyviksi käytänteiksi”, tai kokoelma tuomioistuinten päätöksiä c) kansallinen tai ylikansallinen itsesääntely (tunnetaan myös nimellä ”ylikansallinen yksityinen sääntely”), jota alasta riippuen harjoitetaan yksinomaan kansallisella tasolla tai joka perustuu yksityisten toimijoiden, yritysten, valtiovallasta riippumattomien organisaatioiden tai teknisiä standardeja luovien riippumattomien asiantuntijoiden yhteistyössä kansainvälisten tai hallitustenvälisten organisaatioiden kanssa allekirjoittamiin sopimuksiin.

3.4 Yhteissääntely sitä vastoin ymmärretään yleensä sidosryhmien harjoittamaksi sääntelyn muodoksi, jota edistää, ohjaa, johtaa ja valvoo kolmas osapuoli, joka on joko virallinen elin tai riippumaton sääntelytaho ja jolla on yleensä tarkastus-, valvonta- ja joissakin tapauksissa seuraamusvaltuuksia.

3.5 Vaikka eettisiä sääntöjä ja käytännesääntöjä pidetään usein synonyymeinä, ne viittaavat eri käsitteisiin, jotka on syytä pitää erillään.

3.6 Molemmat käsitteet sisältävät ajatuksen kokoelmasta normeja tai sääntöjä, jotka ovat peräisin itse- tai yhteissääntelymenettelyistä, jotka ovat kehittynein tapa saada sidosryhmien välillä aikaan sopimus kyseisistä säännöistä ja joissa tavoitteena on tehdä näistä säännöistä ja niiden soveltamistavasta kokonaisuudessaan avoimia ja saattaa ne kaikkien sidosryhmien ulottuville.

3.7 Eettiset säännöt liittyvät kuitenkin sellaisten tiettyjen ammattikuntien ammatillisiin sääntöihin, joiden jäsenillä on lailliset valtuudet harjoittaa itsesääntelyä heidän vapaan ammattinsa harjoittamista (lääkärit, asianajajat, toimittajat jne.) säätelevien kansallisten säädösten tai kansainvälisten sääntöjen sallimissa puitteissa.

3.8 Käytännesäännöt tarkoittavat sitä vastoin kokoelmaa itse- ja yhteissääntelyyn perustuvia sääntöjä tässä lausunnossa tarkoitetussa merkityksessä.

4. Itsesääntelyä ja yhteissääntelyä koskeva EU:n nykyinen lainsäädäntökehys

A) ”Paremman lainsäädännön”, ”järkevän sääntelyn” ja ”yksinkertaistamisen” käsitteet

4.1 EU:n tasolla Euroopan komissio teki vasta maaliskuussa 2002 Lissabonissa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston jälkeen aloitteen, joka tunnetaan yleisesti nimellä ”Lainsäädännön parantaminen” ja joka perustuu kesäkuussa 2002 julkistettuun lainsäädäntötyön parantamista EU:n tasolla koskevaan toimintasuunnitelmaan (2), jota seurasi toimielinten välinen merkittävä sopimus paremmasta lainsäädännöstä Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välillä (3).

4.2 Lainsäädännön parantaminen ja sääntelyn vähentäminen aina kun se on mahdollista on aina ollut yksi sisämarkkinapolitiikan tavoitteista (4). ETSK on johdonmukaisesti kannattanut sitä useissa eri lausunnoissaan (5) pyrkimyksenä löytää parhaat keinot lainsäädäntöympäristön käyttäjäystävällisyyden lisäämiseksi ja ymmärrettävyyden parantamiseksi yritysten, työntekijöiden, kuluttajien ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden kannalta.

4.3 ETSK:lla on ollut tilaisuus ottaa yksityiskohtaisesti ja seikkaperäisesti kantaa näihin aiheisiin vastaamalla komission ehdotuksiin, minkä lisäksi se on myös esittänyt omia innovatiivisia aloitteitaan, joista esimerkkinä mainittakoon ”Ennakoiva oikeus: askel kohti parempaa sääntelyä EU:n tasolla” (6).

B) Itse- ja yhteissääntelyn asema unionin nykyisessä oikeudellisessa kehyksessä

4.4 Edellä mainittua toimielinten välistä sopimusta paremmasta lainsäädännöstä lukuun ottamatta on pakko todeta, että kysymys itse- ja yhteissääntelystä jätetään enemmän tai vähemmän huomiotta edellä esiin tuoduissa komission aloitteissa ja huolenaiheissa (7).

4.5 On aiheellista painottaa eräitä kyseiseen asiakirjaan sisältyviä merkittäviä näkökohtia, joista voidaan mainita erityisesti seuraavat: a) Avataan uudelleen kysymys toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden – jotka vahvistetaan nykyisin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklassa ja sopimukseen liitetyssä pöytäkirjassa N:o 2 – tulkinnasta ja arvioidaan kyseisten määräysten valossa itse- ja yhteissääntelymekanismien käyttöä. b) Sisällytetään nämä mekanismit lainsäädännön parantamiseen tähtääviin ohjelmiin, joissa pyrkimyksenä on lainsäädännön vähentäminen lainsäädännön parantamiseksi. c) Tehdään selvä ero näiden kummankin mekanismin ja ”avoimen koordinointimenetelmän” – jonka soveltamisala täsmennetään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 6 artiklassa – välillä. d) Tehdään vastaavasti selkeä ero näiden mekanismien ja sellaisen niin kutsutun ”ei-sitovan lainsäädännön” (soft law (8)) välillä, jota ovat esimerkiksi valmistelu- tai tiedottavat asiakirjat (esim. valkoiset ja vihreät kirjat, toimintasuunnitelmat ja ohjelmat), tulkinta-asiakirjat, kuten kilpailuoikeuden alaan kuuluva tiedonanto vähämerkityksisistä sopimuksista (9), päätelmät, julistukset, päätöslauselmat sekä suositukset ja lausunnot, joista määrätään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 288 artiklassa (10).

4.6 Luonteensa vuoksi tämä ”sopimus” on kuitenkin pelkkä toimielinten välinen ”sitoumus”, eikä se itsessään merkitse minkäänlaista oikeudellista velvoitetta kolmansia osapuolia kohtaan (11). Toisaalta erityisesti itsesääntelyn osalta komissio katsoo, ettei EU:n toimielinten pidä puuttua tällaisiin vapaaehtoisiin aloitteisiin (12), vaan niiden on rajoituttava ainoastaan tutkimaan, ovatko asiakirjassa vahvistetut käytännöt sopusoinnussa perussopimuksen määräysten kanssa.

4.7 Toimielinten välisessä sopimuksessa näytetään annettavan selkeä etusija yhteissääntelylle, jonka osalta toimielimet aikovat edistää sidosryhmien välisiä sopimuksia määrittelemällä niiden puitteet säädöksissä, arvioimalla, ovatko ne sopusoinnussa perustavanlaatuisten säädöstekstien ja sellaisten sääntöjen kanssa, jotka mahdollistavat niiden laadinnan, ja valvomalla niiden täytäntöönpanoa. Niiden tapausten lukumäärä, joissa tämä tavoite on toteutunut (13), ei kuitenkaan ylitä kymmentäkään.

4.8 Joka tapauksessa toimielinten välisessä sopimuksessa ei kuitenkaan tosiasiallisesti määritellä oikeudellista kehystä näiden mekanismien käyttämiseksi EU:n tasolla seuraavia seikkoja lukuun ottamatta: a) tae niiden avoimuudesta b) niiden soveltamatta jättäminen, kun kyse on perusoikeuksista tai merkittävistä poliittisista vaihtoehdoista c) tilanteet, joissa sääntöjä on sovellettava yhdenmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa.

4.9 Euroopan parlamentissa kysymys on tuotu esiin muutamissa päätöslauselmissa edellä mainitun Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välisen, lainsäädännön parantamiseen tähtäävän sopimuksen solmimista koskevan perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden valiokunnan mietinnön (14) lisäksi.

4.10 ETSK on hyvin monissa lausunnoissaan painottanut itsesääntelyn ja yhteissääntelyn käytön etuja mutta myös rajoituksia sekä täsmällisiä ja selvästi rajattuja tavoitteita (15). ETSK:n näkemykset asiasta voidaan tiivistää seuraavasti: a) Itsesääntelyn on oltava sopusoinnussa lainsäädännön kanssa, jonka on tuettava sitä; itsesääntelyä on voitava harjoittaa, tarkistaa ja valvoa; sen on myös oltava tehokasta ja tarjottava selkeät oikeussuojakeinot erityisesti rajat ylittävällä tasolla. b) Yhteissääntely yhdistää lainsäädännön elementit – erityisesti kun ajatellaan sen ennakoitavaa ja sitovaa luonnetta – itsesääntelyn joustavamman järjestelmän kanssa. Yhteissääntelyssä haasteena on määritellä, ylläpitää ja säilyttää poliittiset tavoitteet ja mahdollistaa samalla suurempi joustavuus sääntelykehyksessä. c) Demokraattisessa poliittisessa järjestelmässä yksityinen sääntely on tavallisesti kehitetty julkisesta sääntelystä tai on sitä koskeva sovellus ja korvaa julkisen sääntelyn tietyillä aloilla myös silloin, kun kyse on kirjoittamattomista, alkujaan tapaoikeudellisista säännöistä tai sisäisistä säännöksistä, joiden noudattamista lainsäätäjä ja julkisviranomainen edellyttävät nimenomaisesti tai epäsuorasti. Tällaisia sääntöjä ovat esimerkiksi tiettyjen ammattialojen eettiset normit. d) Yhteissääntelyn ja itsesääntelyn onnistuminen riippuu useista eri tekijöistä: yleisen edun huomioon ottaminen, järjestelmän avoimuus, osallistuvien tahojen edustavuus ja valmiudet, arviointi- ja valvontamekanismien olemassaolo, seurannan tehokkuus ja tarvittaessa siihen liittyvät seuraamukset sekä keskinäinen yhteistyöhenki asianomaisten toimijoiden ja viranomaistahojen sekä koko yhteiskunnan välillä. e) Yhteissääntelyyn ja itsesääntelyyn liittyy lukuisia etuja: yhtenäismarkkinoiden esteiden poistuminen, sääntöjen yksinkertaistuminen, täytäntöönpanon joustavuus ja nopeus, lainsäädäntökoneiston ruuhkien purkautuminen ja osallistujien yhteisvastuullisuus. f) Niillä on myös rajoituksia, jotka riippuvat ennen kaikkea seurannan ja seuraamusten tehokkuudesta, epävarmuudesta koskien kaikkien osapuolten sitoutumista sovittuihin sääntöihin sekä ehdoista, jotka liittyvät täydelliseen yhteensopivuuteen voimassa olevan lainsäädännön kanssa, ja vaatimuksista, jotka koskevat terveyden, turvallisuuden ja yleishyödyllisten palveluiden alan asianmukaista oikeuskehystä.

5. Sääntelyn, itsesääntelyn ja yhteissääntelyn rooli: määritelmä ja oikeusperusta

a) Oikeusperustan tarpeellisuus

5.1 Euroopan unioni määritellään sen perussopimuksissa oikeusyhteisöksi, jolla viitataan hyvin tunnettuun oikeusvaltion käsitteeseen. Oikeusyhteisössä minkä tahansa säännön validius riippuu valtuutussäännöstä, joka tulee olla ensin kirjattu perusasiakirjaan ja myöhemmin säädöshierarkian eri säädöksiin.

5.2 EU:n perussopimukset koostuvat nykyisin Euroopan unionista tehdystä sopimuksesta (SEU) ja Euroopan unionin toiminnasta tehdystä sopimuksesta (SEUT), joilla on sama oikeudellinen arvo (SEU:n 1 artiklan kolmas kohta), sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjasta, joka on nykyisin perussopimusten kiinteä osa ja jolla niin ikään on sama oikeudellinen arvo (SEU:n 6 artikla). Kaikkien EU:n säädöskokonaisuuteen kuuluvien sääntöjen pohjana tai oikeusperustana tulee olla jokin näiden perussopimusten määräys, on kyse sitten lainsäädäntää koskevan suoran toimivallan osoittamisesta tai tämän toimivallan siirtämisestä (delegoidut säädökset ja täytäntöönpanosäädökset, joista määrätään SEUT:n 290 ja 291 artiklassa).

5.3 EU:lle on osoitettu perussopimuksissa ainoastaan toimivalta, jonka jäsenvaltiot sille antavat annetun toimivallan periaatteen mukaisesti (SEU:n 4 artiklan 1 kohta ja 5 artiklan 2 kohta). Tämä toimivalta on luonteeltaan yksinomaista tai jaettua (SEUT:n 2 artiklan 1 ja 2 kohta), ja toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteet rajaavat sen tulkintaa ja soveltamista (SEU:n 5 artiklan 3 ja 4 kohta).

5.4 EU voi siirtää lainsäädäntövaltaansa vain siltä osin kuin tämä nimenomaisesti sallitaan sille, ja se voi siirtää ainoastaan sille annettua toimivaltaa (SEU:n 13 artiklan 2 kohta).

5.5 Se, että EU:n toimielimet (neuvosto, Euroopan parlamentti ja komissio) tunnustavat lainsäädäntövaltaansa nähden ”vaihtoehtoisen” foorumin, voidaan ymmärtää vain annetun toimivallan siirroksi. Vaikuttaakin olennaisen tärkeältä, että tästä säädösvallan siirron mahdollisuudesta – jotta varmistetaan sen validius osana ”unionin lainsäädäntöä” – määrätään selkeästi perussopimuksissa, vaikkakin soveltamisesta ja täytäntöönpanosta sekä siihen liittyvistä vaatimuksista voidaan säätää sekundaarilainsäädännössä.

5.6 Tällaista oikeusperustaa ei kuitenkaan ole mahdollista löytää perussopimuksista, Euroopan unionin perusoikeuskirja mukaan luettuna, nimenomaisesti eikä implisiittisesti edes Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 11 artiklan hyvin laajan tulkinnan avulla.

5.7 Toimielinten välinen sopimus ei lisäksi ole itsessään unionin oikeuden lähde, eikä siinä sallita kolmansiin osapuoliin kohdistuvin sitovin vaikutuksin minkäänlaista toimivallan siirtoa, johon kuitenkin viittaa sopimukseen sisältyvä määritelmä tarpeesta turvautua ”vaihtoehtoisiin sääntelymekanismeihin, kun EY:n perustamissopimuksessa ei nimenomaisesti määrätä oikeudellisen välineen käyttämisestä” (kohta 16).

5.8 Riippumatta ”legitimiteetistä”, johon johdetun oikeuden eri oikeudellisissa välineissä pyritään, ja niiden periaatteiden ja edellytysten enemmän tai vähemmän yksityiskohtaisesta määrittelystä, joita kyseisenlaisissa mekanismeissa tulee noudattaa, jotta lainsäädäntävaltaa käyttävät elimet tunnustavat ne EU:n tasolla, se mikä puuttuu, on valtuutussääntö, jonka nojalla nämä elimet voivat luopua lainsäädäntövallastaan ja siirtää sen näille mekanismeille, legitiiminä vaihtoehtona perussopimuksissa määritellyille unionin sääntelyvälineille.

b) Erityinen väline itsesääntelyn ja yhteissääntelyn määrittelemiseksi

5.9 Täysin eri asia on pitää tällaisia mekanismeja vaihtoehtona EU:n lainsäädäntövallalle kuin nähdä ne ennemminkin keinona tehdä tähän lainsäädäntöön täydennyksiä tai lisäyksiä etukäteen täysin avoimesti vahvistetuissa ja määritellyissä oikeudellisissa puitteissa.

5.10 ETSK katsookin, että nämä puitteet on määriteltävä yleisesti perussopimusten ja perusoikeuskirjan pohjalta jättämättä niitä kutakin sekundääri- tai johdannaisen oikeuden säädöstä koskevan tapauskohtaisen harkinnan varaan.

5.11 Tämä määritelmä on sisällytettävä erityiseen toimielinten väliseen sopimukseen, joka on velvoittava Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 295 artiklan mukaisesti ja jonka soveltamista EU:n tuomioistuin voi valvoa.

5.12 Lisäksi ja kun otetaan huomioon, että EU:n valtuuksiin kuuluu ”neuvoa” jäsenvaltioita, jotta ne noudattavat kansallisissa oikeusjärjestyksissään Euroopan unionin tasolla käyttöön otettavaa mallia itse- ja yhteissääntelyn muotojen määrittelemiseksi kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla, ETSK katsoo, että asianmukainen väline olisi suositus, jossa esitettäisiin uudessa toimielinten välisessä sopimuksessa määritellyt periaatteet ja vaatimukset ja neuvottaisiin jäsenvaltioita hyväksymään ne ja panemaan ne täytäntöön kyseisillä tasoilla kansallisessa oikeusjärjestyksessään.

5.13 ETSK katsoo myös, että sitä tulee järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan edustajana (SEUT:n 304 artikla) kuulla etukäteen tämän uuden sopimuksen määräyksistä.

c) Peruskäsitteiden uudelleenmäärittely

5.14 Uudessa toimielinten välisessä sopimuksessa on määriteltävä uudelleen todellisuutta paremmin vastaavasti itse- ja yhteissääntelyn käsitteet, muodot ja menettelyt.

5.15 Nykyiseen toimielinten väliseen sopimukseen sisältyvät yhteissääntelyä ja itsesääntelyä koskevat käsitteet eivät itse asiassa vastaa mitään oikeusalan tunnetuista käsitteistä eivätkä tee asianmukaista eroa näiden kahden eri menettelyn välillä niitä säätelevien oikeudellisten järjestelmien välisten erojen perusteella.

5.16 Toisaalta todellisuus ei rajoitu toimielinten välisessä sopimuksessa määriteltyihin kahteen muotoon, sillä se ei kata esimerkiksi tilanteita, joissa tietyt järjestelmät ovat ei-sitovan lainsäädännön (esim. suositusten) tai yksityisten sopimusten (esim. pyöreän pöydän keskusteluiden) yhdistelmän tulos, eikä yksityisen sääntelyn ylikansallisia sopimuksia.

5.17 Lisäksi toimielinten välisessä sopimuksessa jätetään huomiotta rooli, joka unionin sääntelyelimillä tulee olla sellaisena riippumattomana ”kolmantena osapuolena”, joka ei osallistu yhteissääntelysopimusten laadintaan eikä niistä neuvottelemiseen, kuten on asianlaita kansallisella tasolla useiden eri sääntelytahojen osalta monilla aloilla.

d) Perusperiaatteet ja keskeiset vaatimukset

5.18 Entistä merkittävämpi osa tulevaa toimielinten välistä sopimusta on määritellä selkeästi ja täsmällisesti yleisluontoisella tasolla kaikki sellaiset perusperiaatteet ja keskeiset vaatimukset, jotka itse- ja yhteissääntelymekanismeissa on otettava huomioon, jotta EU voi tunnustaa ne ja/tai suositella niitä.

5.19 On aiheellista painottaa, että itsesääntelyn muotoja voidaan luoda EU:n tasolla toimielinten välisen sopimuksen puitteiden ulkopuolella sopimus- ja yhdistymisvapauden pohjalta. Ne ovat täysin legitiimejä, mikäli ne ovat EU:n oikeuden yleisten periaatteiden mukaisia, mutta ne voidaan hyväksyä toimielinten väliseen sopimukseen vain, jos ne ovat sopusoinnussa siinä asetettujen vaatimusten kanssa.

5.20 Voimassa olevassa toimielinten välisessä sopimuksessa niistä määritellään jo muutamat, joihin viitataan edellä ja jotka tulee säilyttää. Ne voitaisiin kuitenkin mahdollisesti määritellä paremmin erityisesti tapauksissa, joihin mekanismit eivät ole sovellettavissa, kun kyseessä ovat perusoikeudet tai tärkeät poliittiset valinnat tai kun sääntöjä on sovellettava yhdenmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa.

5.21 Alan kirjallisuuden ja talouden eri toimijoiden kokemusten ansiosta on kuitenkin voitu yksilöidä joukko muita periaatteita ja vaatimuksia, jotka luetellaan tässä lyhyesti: a) Itse- ja yhteissääntelyn on palveltava yleistä etua eikä ainoastaan sääntelytahojen etua. b) Niissä on noudatettava aina kaikkia EU:ssa voimassa olevia lainsäädännöllisiä ja oikeudellisia vaatimuksia alkaen EU:n perussopimusten, Euroopan unionin perusoikeuskirjan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen tavoitteista ja määräyksistä. Niiden on myös oltava sopusoinnussa kansainvälisen oikeuden ja kansainvälisten kauppasopimusten, erityisesti WTO:n määräysten, kanssa. c) Ne on alistettava EU:n ja jäsenvaltioiden tuomioistuinten valvontaan. d) Avoimuuden on mahdollistettava se, että saatavilla on käytännön tietoa, joka on kaikkien ulottuvilla vaikeuksitta ja ilman kohtuuttoman suuria kustannuksia, ja tavoitteet on tuotava esiin selkeästi ja yksiselitteisesti. e) Toteutumista on voitava seurata komission ennalta määrittelemien objektiivisten kriteerien ja luotettavien indikaattoreiden pohjalta sellaisten etukäteen tai jälkikäteen tehtävien vaikutustenarviointien avulla, jotka joko toteutetaan välittömästi tai mahdollisesti annetaan asianmukaisesti sertifioitujen riippumattomien julkisten tai yksityisten arvioijien tehtäväksi. f) Kumppanien edustavuuden tulee olla tae sovittujen sääntöjen tosiasiallisesta täytäntöönpanosta ja mekanismien uskottavuudesta ja tehokkuudesta. Edustavuuden on oltava suhteessa kyseessä olevan – ammattien välisen tai alakohtaisen – ammattialan painoarvoon sekä sovittujen järjestelyiden laajuuteen ja sitä on arvioitava tarvittaessa määrällisesti (organisaation jäsenten lukumäärä ja osuus) ja ennen kaikkea laadullisesti (valmiudet toimia ruohonjuuritasolla hyväksyttyjen järjestelyiden legitimoimiseksi ja niiden noudattamisen varmistamiseksi). g) Osapuolten, joita asia koskee suoraan, ennalta kuuleminen on myös tärkeä osatekijä määräysten hyödyllisyyden, laadun ja vaikuttavuuden perustelemiseksi. h) Itse- ja yhteissääntelymekanismien valvonnan, arvioinnin ja seurannan on käsitettävä ennalta ehkäiseviä tai seuraamustoimenpiteitä niiden tehokkuuden takaamiseksi. Mainittakoon erityisesti seuraavat seikat: 1. itsevalvontaan ja itsekuriin liittyvät mekanismit, etukäteen tehtävät vaikutustenarvioinnit mukaan luettuina (16) 2. tietokannat, joilla varmistetaan tehokkaampi seuranta (17) 3. sertifioinnin vahvistavan merkinnän tai viitemerkin käyttöön ottaminen (18) 4. kansallisista säännöistä sopiminen EU:n käytännesääntöjen käyttöönottamiseksi (19) 5. teknisten eritelmien vahvistaminen normien rinnalla (20) 6. käytännön oppaiden laatiminen sääntöjen soveltamisesta (21) 7. taloudellisiin (sakot) tai muunlaisiin seuraamuksiin, kuten poissulkemiseen tai myönnetyn luvan epäämiseen, perustuvan järjestelmän käyttöönottaminen. i) Lisäksi itse- ja yhteissääntelymekanismeja on voitava tarkistaa ja muuttaa säännöllisesti tilanteiden, lainsäädännön ja niihin osallistuvien tavoitteiden muuttuessa.

5.22 Komission tulee myös päättää oikeusvarmuutta ja joustavuutta koskevat näkökohdat asianmukaisesti huomioon ottaen, onko tarkoituksenmukaista sisällyttää nämä mekanismien rakenteelliset elementit toimielinten välisen sopimuksen varsinaiseen tekstiin vai liitteeseen, jolla on sama oikeudellinen arvo mutta jota on mahdollisesti helpompi ajantasaistaa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta sitä, että kaikkien sidosryhmien kuuleminen turvataan.

5.23 Tämän yleisen määritelmän ei kuitenkaan pidä rajoittaa mahdollisuutta (joka on nimenomaisesti mainittava toimielinten välisessä sopimuksessa) vahvistaa kullekin säädökselle, jossa säädetään näiden mekanismien käytöstä, erilliset edellytykset ja vaatimukset, jotka ovat asianomaisen alan kannalta erityisen tarkoituksenmukaiset, kuten itse asiassa jo nyt on asianlaita monissa asiaa koskevissa asetuksissa ja direktiiveissä.

e) Tärkeimmät ensisijaiset soveltamisalat

5.24 ETSK katsoo, että periaatteessa ei ole aloja, jotka tulisi kokonaisuudessaan jättää soveltamisalan ulkopuolelle.

5.25 Komitea myöntää, että on kuitenkin aloja, joihin suhdannesyistä tulee suhtautua varauksellisemmin tai joihin on sovellettava täsmällisempiä ehtoja ja edellytyksiä itse- ja yhteissääntelyn harjoittamisessa. Tämä koskee erityisesti rahoituspalveluita, julkisia palveluita ja yleishyödyllisiä palveluita sekä tiettyjä aloja, jotka – vaikka kyse ei ole suoraan perusoikeuksien sisällön määritelmästä – vaikuttavat näiden oikeuksien käyttöön; tämä koskee esimerkiksi kuluttajien oikeuksia, kuten useissa ETSK:n lausunnoissa todetaan.

5.26 Ensisijaiset alat liittyvät erityisesti hallintoon sekä yritysten yhteiskuntavastuuseen ja taloudellisiin suhteisiin.

5.27 ETSK suhtautuu myönteisesti muutamiin komission viimeaikaisiin aloitteisiin, joista esimerkkinä mainittakoon CoP-foorumi (Pilot Community of Practice for better self and co-regulation), joka perustuu komission tiedonantoon yritysten yhteiskuntavastuusta (22), tai tuki tärkeimpien verkkoyritysten väliselle sopimukselle entistä turvallisemman internetin luomiseksi, mutta myös aloitteisiin, jotka perustuvat sähköistä kaupankäyntiä koskevaan direktiiviin (23), sekä aloitteisiin, jotka liittyvät useisiin EU:n välineisiin.

f) Edut ja haitat

5.28 ETSK on jo aiemmissa lausunnoissaan tuonut esiin itse- ja yhteissääntelymekanismien käyttöön liittyvät edut. Tärkeimmät edut voidaan ETSK:n aiempien lausuntojen pohjalta tiivistää seuraavasti: ”yhtenäismarkkinoiden esteiden poistuminen, sääntöjen yksinkertaistuminen, täytäntöönpanon joustavuus ja nopeus, lainsäädäntökoneiston ruuhkien purkautuminen ja osallistujien yhteisvastuullisuus”.

5.29 On kuitenkin myös aiheellista muistuttaa rajoituksista, jotka ”riippuvat pääasiassa seurannan ja seuraamusten tehokkuudesta sekä niistä ehdoista, jotka liittyvät täydelliseen yhteensopivuuteen voimassa olevan lainsäädännön kanssa. Tähän liittyen on lisäksi kansanterveyden, turvallisuuden ja julkisten palvelujen osalta otettava huomioon asianmukaisen oikeuskehyksen tarve”, kuten kyseisissä lausunnoissa todetaan (24).

g) Vaihtoehtoiset riitojenratkaisumenettelyt

5.30 Pitkän ja haastavan kypsymisvaiheen jälkeen tuomioistuinten ulkopuolisia riidanratkaisumenettelyjä säännellään nykyisin EU:n tasolla ODR-asetuksella (kuluttajariitojen verkkovälitteinen riidanratkaisu) ja ADR-direktiivillä (kuluttajariitojen vaihtoehtoinen riidanratkaisu), jotka eri jäsenvaltioissa on vielä pantava täytäntöön (25).

5.31 Vaikka tämä ei puhtaasti teoreettisesta näkökulmasta ole olennaista itse- ja yhteissääntelymekanismien käyttöönottamiseksi, ETSK suosittaa, että tulevassa toimielinten välisessä sopimuksessa määrätään selkeästi kyseisiä mekanismeja koskevasta yhdenmukaisuusvaatimuksesta, jonka mukaisesti mekanismien yhteydessä on aina mainittava mahdollisuudesta turvautua tuomioistuinten ulkopuoliseen vaihtoehtoiseen riidanratkaisumenettelyyn edellä mainittujen EU:n säädösten mukaisesti.

h) EU:n toimielinten, jäsenvaltioiden ja kansalaisyhteiskunnan rooli

5.32 Näiden välineiden käyttöönottamisessa kaikilla lainsäädäntöprosessin osapuolilla on erityisiä vastuutehtäviä, joihin niiden on myös sitouduttava.

5.33 Komission tehtävänä on ensinnäkin tehdä aloite neuvotteluiden käynnistämiseksi Euroopan parlamentin ja neuvoston kanssa nykyisen toimielinten välisen sopimuksen tarkistamiseksi tässä lausunnossa määriteltyjen parametrien mukaisesti.

5.34 Kansalaisyhteiskuntaa ja erityisesti ETSK:ta on kuultava näiden neuvotteluiden tuloksista, ja sopimuksen lopullisesta tekstistä on pyydettävä ETSK:n lausunto ennen sen virallista hyväksymistä.

5.35 Myös jäsenvaltioiden on ilmaistava kantansa parlamenttiensa välityksellä ja käyttämällä perussopimuksissa niille myönnettyjä valtuuksia toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattamisen arvioimiseksi. Hallitusten on sitouduttava soveltamaan kansallisissa oikeusjärjestyksissä samoja periaatteita.

5.36 EU:n tuomioistuimelle ja kansallisille tuomioistuimille on lisäksi annettava tarvittavat valtuudet ja välineet toteutettujen toimenpiteiden lainmukaisuuden valvomiseksi.

Bryssel 22. huhtikuuta 2015 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Henri MALOSSE

(1) http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions&itemCode=32858

(2) Eurooppalainen hallintotapa – valkoinen kirja, COM(2001) 428 final (EYVL C 287, 12.10.2001) ja komission tiedonannot sääntelyn parantamisesta, COM(2002) 275, 276, 277 ja 278 final, 5.6.2002.

(3) Ks. muun muassa seuraavat Linda A. J. Sendenin hyödylliset artikkelit: Soft Law, Self Regulation and Co-regulation in European Law: Where do they meet (julkaisussa Electronic Journal of Comparative Law, Vol. 9, 1. tammikuuta 2005) ja Soft Law and its implications for institutional balance in the EC (julkaisussa Utrecht Law Review, IGITUR, Vol. 1, nro 2, joulukuu 2005, s. 79).

(4) Ks. SLIM-aloite – sisämarkkinoiden lainsäädännön yksinkertaistaminen, COM(96) 559 final ja COM(2000) 104 final.

(5) http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions&itemCode=32858

(6) EUVL C 175, 28.7.2009, s. 26.

(7) Tämä koskee erityisesti vuosikertomuksia Euroopan unionin oikeuden soveltamisen valvonnasta, kertomuksia sääntely-ympäristön yksinkertaistamisstrategiasta ja tiheään tehtäviä strategisia analyyseja sääntelyn parantamista koskevasta EU:n ohjelmasta. Huomionarvoisena poikkeuksena ovat komission valmisteluasiakirjassa ”Ensimmäinen välikertomus sääntely-ympäristön yksinkertaistamisstrategian edistymisestä” esitetyt viittaukset, Bryssel, COM(2006) 690 final, 14.11.2006.

(8) Ks. Linda Sendenin esittämä määritelmä artikkelissa Soft Law and its implications for institutional balance in the EC (julkaisussa Utrecht Law Review, IGITUR, Vol. 1, nro 2, joulukuu 2005, s. 79).

(9) Asiakirja C(2014) 4136 final, 25.6.2014.

(10) Komissio viittaa tämäntyyppisiin välineisiin, muttei itse- ja yhteissääntelyyn, esimerkiksi tiedonannossaan Euroopan unionin veropolitiikan ensisijaisista tavoitteista tulevina vuosina, COM(2001) 260 final (EYVL C 284, 10.10.2001, s. 6), erityisesti kohta 4.3.

(11) Kuten Linda Senden selittää jo aiemmin mainitussa artikkelissaan Soft Law, Self Regulation and Co-regulation in European Law: Where do they meet: ”As regards the Interinstitutional Agreement on better law-making, its having at least binding force inter partes can be defended on the basis of two arguments. Firstly, it contains a number of rather compelling terms (’agree’, ’will’), which can be said to express the intention of the institutions to enter into a binding commitment. A confirmation of this intention can also be seen in its points 37 and 38 on the implementation and monitoring of the Agreement, providing, inter alia: ’The three Institutions will take the necessary steps to ensure that their staff have the means and resources required for the proper implementation of the provisions of this Agreement’ (point 38). Secondly, where ’agreed acts’ are specifically intended to reinforce interinstitutional cooperation such as the Interinstitutional Agreement at issue here, it can be argued that there is a specific duty of cooperation which in conjunction with the duty of sincere cooperation laid down in Article 10 EC may actually lead to the conclusion that such an agreed act must be considered binding upon the concluding parties.”

(12) Kuten komission vuoden 2002 toimintasuunnitelmassa todetaan selkeästi: ”Itsesääntelyyn – toisin kuin myötäsääntelyyn – ei liity lainsäädäntöä.” COM(2002) 278 final, s 12.

(13) Muun muassa seuraavat:

a) Neuvoston ja neuvostossa 1. joulukuuta 1997 kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätöslauselma yritysverotuksen käytännesäännöistä.

b) Neuvoston asetus (EY) N:o 80/2009 tietokonepohjaisia paikanvarausjärjestelmiä koskevista käytännesäännöistä (EUVL L 35, 4.2.2009, s. 47). Ks. lisää esimerkkejä: http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions&itemCode=32859

(14) Esittelijä: Monica Frassoni (A5-0313/2003, 25. syyskuuta 2003).

(15) Erityisesti tulee mainita ETSK:n seuraavissa lausunnoissaan esittämät kannanotot:

— EUVL C 24, 31.1.2006, s. 52, EU:n lainsäädännön soveltamisen ja noudattamisen valvonnan parantaminen

ja etenkin 24. tammikuuta 2005 annettu tiedonanto.

(16) Mainittakoon tässä yhteydessä seuraavat:

Euroopan kalastuksenvalvontaviraston (EFCA) luoma itsesäätelymekanismin vuonna 1992 annettujen suunnittelu- ja konsultointiyritysten käytännesääntöjen täytäntöönpanon varmistamiseksi

Euroopan unionin asianajajaliittojen neuvoston (CCBE) vuonna 1988 hyväksymien Euroopan unionin lakimiesten eettisten sääntöjen sitovat määräykset

omaisuudenhoitajien käytännesääntöjen nojalla perustettu kurinpitolautakunta sääntöjen täytäntöönpanon varmistamiseksi ja tarvittaessa seuraamusten määräämiseksi (esim. varoitukset, huomautukset ja ehdotukset poissulkemiseksi)

vuonna 1992 mainosalan itsesääntelyä koordinoimaan ja edistämään perustettu Euroopan mainosstandardiliitto (EASA)

Saksan teollisuusliiton (Bundesverband der Deutschen Industrie, BDI) harjoittama Berliinissä vuonna 1995 hallituksen ja yritysten välillä solmitun sopimuksen asianmukaisen täytäntöönpanon valvonta; sopimus koskee hiilidioksidipäästöjen vähentämisen ehtoja ja valvontaa Saksassa Kioton sopimuksen mukaisesti

(17) Yksi tällainen tietokanta on kansallisten insinööriyhdistysten eurooppalaisen liiton (EFANI) vuonna 1987 koulutuksen ja pätevyyden vastavuoroisen tunnustamisen takaavien eurooppalaisten eettisten sääntöjen pohjalta perustama insinöörikoulutusta tarjoavien laitosten tietokanta, jossa on 30 000 jäsentä.

(18) Esimerkiksi Euroopan vakuutuskomitean jäsenten luoma merkki internetin hyvien käytänteiden eurooppalaisen säännöstön noudattamisesta tai sähköisen kaupankäynnin turvamerkinnät, jotka hyväksyttiin etämyynnin käytännesääntöjen johdosta.

(19) Näin tapahtui, kun vuonna 1995 hyväksyttiin eurooppalaiset käytännesäännöt, joita eurooppalaisten suoramyyntijärjestöjen liitto muutti vuonna 2004.

(20) Esimerkiksi määrälliset vaatimukset pesukoneiden energiankulutuksen vähentämiseksi, joista Euroopan kodinkonevalmistajien liitto (CECED) sopi yhteistyössä komission kanssa vuonna 1999.

(21) Mainittakoon seuraavat esimerkit:

— oppaassa esitetyt koulutusstandardit eurooppalaisten konservaattorien ammattisäännöstön pohjalta

— Milanon kauppakamarin vuonna 2001 laatima internetin palveluntarjoajien käyttöopas hyvien käytänteiden edistämiseksi alalla.

(22) COM(2011) 681 final.

(23) Direktiivi 2000/31/EY (EYVL L 178, 17.7.2000, s. 1).

(24) Tiedonanto INT/204, 24.1.2005, Yhteissääntelyn ja itsesääntelyn nykytilanne yhtenäismarkkinoilla.

(25) Asetus (EU) N:o 524/2013 ja direktiivi 2013/11/EU (EUVL L 165, 18.6.2013, s. 1 ja s. 63).