FI Euroopan unionin virallinen lehti C 30/1

EUROOPAN KESKUSPANKIN LAUSUNTO,

annettu 5 päivänä joulukuuta 2008,

ehdotuksesta direktiiviksi sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden liiketoiminnan aloittamisesta, harjoittamisesta ja toiminnan vakauden valvonnasta

(CON/2008/84)

(2009/C 30/01)

Johdanto ja oikeusperusta

Euroopan keskuspankki (EKP) vastaanotti 30 päivänä lokakuuta 2008 Euroopan unionin neuvostolta pyynnön antaa lausunto ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden liiketoiminnan aloittamisesta, harjoittamisesta ja toiminnan vakauden valvonnasta, direktiivien 2005/60/EY ja 2006/48/EY muuttamisesta sekä direktiivin 2000/46/EY kumoamisesta (1) (jäljempänä ’direktiiviehdotus’).

EKP:n toimivalta antaa lausunto perustuu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 105 artiklan 4 kohtaan yhdessä 105 artiklan 2 kohdan ensimmäisen ja neljännen luetelmakohdan kanssa, sillä direktiiviehdotus koskee Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) perustehtäviä, nimittäin yhteisön rahapolitiikan määrittelemistä ja toteuttamista (2) sekä maksujärjestelmien moitteettoman toiminnan edistämistä. EKP:n toimivalta perustuu myös perustamissopimuksen 105 artiklan 5 kohtaan, jonka mukaan EKPJ myötävaikuttaa luottolaitosten toiminnan vakauden valvontaan ja rahoitusjärjestelmän vakauteen liittyvän toimivaltaisten viranomaisten politiikan moitteettomaan harjoittamiseen. Tämän lausunnon on antanut EKP:n neuvosto Euroopan keskuspankin työjärjestyksen 17.5 artiklan ensimmäisen virkkeen mukaisesti.

Yleiset huomautukset

Direktiiviehdotuksen tavoitteena on avata markkinat sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden suorittamaa sähköisen rahan liikkeeseenlaskua varten; näihin liikkeeseenlaskijoihin sovellettavat vakavaraisuussäännöt ovat kevyemmät kuin vastaavat luottolaitoksiin sovellettavat säännöt. EKP tukee sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden liiketoiminnan aloittamisesta, harjoittamisesta ja toiminnan vakauden valvonnasta 18 päivänä syyskuuta 2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/46/EY (3) uudelleentarkastelua, sillä se merkitsee sen seikan tunnustamista, että direktiivi 2000/46/EY ei ole täysin linjassa markkinoiden nykyisten koskevien odotusten kanssa sähköisen rahan liikkeeseenlaskun osalta. Samaan aikaan EKP on erittäin huolissaan ehdotuksesta muuttaa sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden oikeudellinen määritelmä luottolaitoksista rahoituslaitoksiksi luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta (uudelleenlaadittu teksti) 14 päivänä kesäkuuta 2006 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2006/48/EY (4) olevan määritelmän mukaisesti, sillä muutoksella voi olla laaja-alaisia, rahapolitiikan toteuttamisen kannalta merkittäviä seurauksia. Samalla direktiiviehdotus herättää kysymyksiä valvonnan näkökulmasta, sillä siinä kevennetään sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoihin sovellettavaa valvontajärjestelmää, mutta samanaikaisesti laajennetaan niiden harjoittaman liiketoiminnan alaa. Edellä mainittuja seikkoja käsitellään tarkemmin jäljempänä.

Erityiset huomautukset

1. Sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden oikeudellinen luonne

1.1 Jotta voidaan arvioida direktiiviehdotuksen vaikutuksia, on tärkeää ensin ymmärtää sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden oikeudellinen luonne. Tässä yhteydessä sähköisen rahan liikkeeseenlaskijat määritellään direktiivin 2006/48/EY 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan direktiivissä 2000/46/EY tarkoitetuiksi luottolaitoksiksi. Direktiivin 2000/46/EY 1 artiklan 3 kohdan a alakohdan määritelmän mukaan sähköisen rahan liikkeeseenlaskijalla tarkoitetaan ’yritystä tai muuta oikeushenkilöä, joka ei ole direktiivin 2000/12/EY (nykyisin direktiivi 2006/48/EY) 1 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa tarkoitettu luottolaitos ja joka laskee liikkeeseen sähköisen rahan muodossa olevia maksuvälineitä’. Direktiiviehdotuksen 17 artiklan 1 kohdassa poistetaan sähköisen rahan liikkeeseenlaskijat edellä mainitun luottolaitoksen määritelmän piiristä ja luokitellaan ne direktiivin 2006/48/EY 4 artiklan 5 kohdan mukaisiksi rahoituslaitoksiksi. Kuitenkin kun otetaan huomioon, minkä tyyppistä toimintaa sähköisen rahan liikkeeseenlaskijat voivat direktiiviehdotuksen nojalla harjoittaa, sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden oikeudellinen luonne vastaisi edelleen luottolaitosten oikeudellista luonnetta. Tämä päätelmä perustuu analyysiin luottolaitoksen määritelmästä direktiivin 2006/48/EY 1 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan, jossa luottolaitoksella tarkoitetaan ’yritystä, joka liiketoimintanaan vastaanottaa yleisöltä talletuksia tai muita takaisin maksettavia varoja ja myöntää luottoja omaan lukuunsa’.

1.2 ”yritys” ”Yritys” on termi, jota käytetään perustamissopimuksen kilpailua koskevien sääntöjen yhteydessä (5). Kun termiä ei ole määritelty perustamissopimuksessa, sen merkitys on yleisesti vahvistettu yhteisön oikeudessa siten, että se kattaa kaupallista (6) tai taloudellista toimintaa harjoittavat luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt niiden oikeudellisesta asemasta tai rahoitustavasta riippumatta (7). Direktiiviehdotuksen 2 artiklan 1 kohdan määritelmän mukaan sähköisen rahan liikkeeseenlaskijalla tarkoitetaan ’oikeushenkilöä, jolle on myönnetty sähköisen rahan liikkeeseen laskemiseen oikeuttava toimilupa’. Näin ollen täyttyy luottolaitoksen määritelmän ensimmäinen vaatimus, joka edellyttää liikkeeseenlaskijan olevan ”yritys”. Lisäksi sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden suorittama sähköisen rahan liikkeeseenlasku ja yleisesti muiden maksupalvelujen tarjoaminen direktiiviehdotuksen 8 artiklassa tarkoitetulla tavalla voidaan epäilemättä katsoa kaupalliseksi ja taloudelliseksi toiminnaksi.

1.3 ”joka liiketoimintanaan vastaanottaa yleisöltä talletuksia ja muita takaisin maksettavia varoja ja myöntää luottoja omaan lukuunsa” Kuten Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut, on selvää, että ”talletusten vastaanottaminen yleisöltä ja luottojen myöntäminen kuuluvat luottolaitosten perustoimintoihin” (8). Huomiota kiinnitetään tällaiseen liiketoimintaan liittyvien kahden näkökohdan kumulatiiviseen luonteeseen, eli siihen, että niiden tulee kummankin esiintyä, jotta luottolaitos kuuluisi direktiivin 2006/48/EY mukaisen määritelmän piiriin. On kuitenkin riittävää, että yrityksellä on oikeus sääntöjensä mukaan harjoittaa näitä kahta toimintaa; välttämätöntä ei ole, että se tosiasiassa harjoittaa kumpaakin toimintaa samanaikaisesti tai että se ylipäätään käytännössä edes harjoittaa niitä (9). Tässä yhteydessä on ratkaisevaa, onko laitoksella lain nojalla oikeus harjoittaa kyseistä toimintaa. Näitä tekijöitä arvioidaan jäljempänä yksityiskohtaisemmin.

1.4 ”vastaanottaa talletuksia tai muita takaisin maksettavia varoja”

1.4.1 Direktiiviehdotuksen 8 artiklan 2 ja 3 kohdassa kielletään sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoita ottamaan vastaan talletuksia. Vaikka direktiivissä 2006/48/EY ei ole talletusten vastaanottamista koskevaa määritelmää, yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut laajasti direktiivin 2006/48/EY mukaista talletusten ja muiden takaisin maksettavien varojen käsitettä ja todennut, että ”ilmaisulla ’muut takaisin maksettavat varat’ tarkoitetaan niiden rahoitusvälineiden, joiden luonteeseen kuuluu erottamattomasti se ominaisuus, että ne ovat takaisin maksettavia, lisäksi myös niitä rahoitusvälineitä, joiden luonteeseen ei kuulu erottamattomasti se, että ne maksetaan takaisin, mutta joiden osalta sovitaan maksajan varojen takaisinmaksusta” (10). Asiaan ei vaikuta se, onko nämä varat saatu talletuksina vai muussa muodossa, kuten ”laskemalla jatkuvasti liikkeeseen joukkovelkakirjoja tai muita vastaavia arvopapereita” (11), kuten direktiiviä 2006/48/EY edeltäneessä direktiivissä todetaan. Näin ollen ”kaikki rahojen vastaanottaminen voi olla talletusten vastaanottamista koskevaa toimintaa (laajassa merkityksessä), jos vastaanotetut varat on maksettava takaisin. Tältä osin merkitystä ei ole sillä, onko takaisinmaksamista koskeva velvollisuus olemassa silloin, kun varat otetaan vastaan (jolloin ne ovat kyseisen maksutapahtuman ’olennainen’ osa), vai onko tällainen velvoite ainoastaan seurausta sopimukseen perustuvan oikeuden syntymisestä” (12). Talletusten vastaanottamista asianmukaisesti tulkittaessa ”on kysyttävä, miten laajasti säästöjä on suojattava ja miten tulkitaan ’luottoliiketoiminnan’ tunnuspiirteitä niiden riskien valossa, joita pidetään merkittävinä talletusten palauttamisen turvaamisen kannalta. Tämä johtaa sekä talletusten vastaanottamista koskevan liiketoiminnan että luoton käsitteiden laajaan tulkintaan” (13).

1.4.2 Edellä olevan johdosta on huomautettava, että direktiivin 2000/46/EY johdanto-osan 8 kappaleessa todetaan, että ”[s]ähköistä rahaa vastaan yleisöltä vastaanotetut varat, joista syntyy saatava liikkeeseenlaskijalla olevalle tilille, on talletusten tai muiden takaisin maksettavien varojen vastaanottamista”. Direktiiviehdotuksen mukaan tällainen varojen vastaanottaminen ei enää muodostaisi talletusta tai muita takaisin maksettavia varoja. Tähän muutokseen ei ole direktiiviehdotuksen perusteluissa mainittu syytä, vaikkakin yleisenä pyrkimyksenä näyttää olevan direktiivin 2000/46/EY saattaminen yhdenmukaiseksi direktiivin 2007/64/EY (14) kanssa. Kuten on jo todettu maksupalveluja sisämarkkinoilla koskevasta direktiiviehdotuksesta 26 päivänä huhtikuuta 2006 annetussa lausunnossa CON/2006/21 (15), EKP katsoo, että varojen vastaanottaminen tällä tavoin on talletusten vastaanottamista. Tämä johtuu siitä, että varojen pitämisen ajanjaksoa ei ole rajoitettu ja liikkeeseenlaskija voi maksaa korkoa vastaanotetuille varoille. Erityisesti koron maksamisen osalta yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että ”[k]un luottolaitokset, jotka ovat ulkomaisen yhtiön tytäryhtiöitä, pyrkivät tulemaan jäsenvaltion markkinoille, kilpailun harjoittaminen avistatileille maksettavan korkokannan avulla on siten yksi tämän tavoitteen kannalta kaikkein tehokkaimmista menetelmistä. Kyseisten tytäryhtiöiden toiminnan harjoittamista ja niiden kehittämistä koskeva rajoitus, joka perustuu riidanalaiseen kieltoon (kieltoon avistatileille maksettavista koroista), on merkittävä varsinkin kun tiedetään, että talletusten vastaanottaminen yleisöltä ja luottojen myöntäminen kuuluvat luottolaitosten perustoimintoihin” (16).

1.4.3 Lopuksi sen väitteen kannalta, että sähköisen rahan liikkeeseenlaskijat edelleen ottavat vastaan talletuksia tai muita takaisinmaksettavia varoja, ratkaisevaa on se, että sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoille maksetut varat ovat lunastettavissa direktiiviehdotuksen 5 artiklan nojalla, jonka mukaan varat on maksettava pyydettäessä takaisin sähköisen rahan haltijalle nimellisarvostaan.

1.5 ”yleisöltä” Laitoksen tulee toimintaa harjoittaessaan ottaa talletuksia ”yleisöltä”. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin ei ole oikeuskäytännössään suoraan käsitellyt direktiivin 2006/48/EY mukaiseen luottolaitoksen määritelmään sisältyvää termiä ”yleisö”, useat oikeusoppineet ovat ottaneet kantaa kyseisen termin merkitykseen direktiivin 77/780/ETY 1 artiklan ensimmäisen luetelmakohdan mukaisen luottolaitoksen määritelmän yhteydessä, joka on kopioitu sellaisenaan direktiivin 2006/48/EY 4 artiklan 1 alakohdan a alakohtaan. On tunnustettua, että ”ensimmäisen pankkidirektiivin hyväksymisen aikaan luottolaitosten toiminnan vakauden valvonnan ensisijaisena tavoitteena oli suojella tallettajia ja säästäjiä. Tästä syystä yritystä, joka hankkii varansa pankkien välisillä markkinoilla luottolaitoksilta tai toisilta ammattimaisilta markkinaosapuolilta, kuten institutionaalisilta sijoittajilta ja vakuutusyhtiöiltä, ei voida katsoa luottolaitokseksi” (17). Näin ollen ”laitokset, jotka ovat aktiivisia vain pankkien välisillä markkinoilla eivät täytä EY:n lainsäädännön mukaista luottolaitoksen määritelmää, koska ne eivät vastaanota varoja yleisöltä” (18). Tästä voidaan päätellä, että ”yleisön” käsite kattaa luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, joiden katsotaan tarvitsevan suojaa lain nojalla, kun taas yhteisöjen (esimerkiksi vain pankkien välisillä markkinoilla toimintansa rahoittavat yhteisöt), jotka eivät tätä suojaa tarvitse, ei katsota kuuluvan termin ”yleisö” soveltamisalan piiriin. Näin ollen luottolaitoksen määritelmää sovellettaessa yleisöksi luokitellaan kaikki muut oikeushenkilöt tai luonnolliset henkilöt kuin luottolaitokset tai rahoituslaitokset. Siten sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoista puhuttaessa sähköisen rahan haltijat on katsottava yleisöksi, jolta sähköisen rahan liikkeeseenlaskijat vastaanottavat varoja.

1.6 ”myöntävät luottoja omaan lukuunsa” Direktiivin 2000/46/EY 1 artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaan sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden liiketoimintaan sovelletaan rajoituksia, ja sen ulkopuolelle suljetaan nimenomaisesti luoton myöntäminen missään muodossa. Kun luottolaitosten liiketoiminta käsittää talletusten ottamisen ja luoton myöntämisen, voitaisiin väittää, että sähköisen rahan liikkeeseenlaskijat eivät tällä hetkellä täytä kriteerejä talletusten vastaanottamisesta ja luoton myöntämisestä ja että ne voidaan katsoa luottolaitoksiksi ainoastaan direktiivissä 2006/48/EY olevan määritelmän nojalla. Kuitenkin riippumatta direktiiviehdotuksen sisältämästä kiellosta, jonka mukaan sähköisen rahan liikkeeseenlaskijat eivät voi ottaa vastaan talletuksia, ne tosiasiassa edelleen ottavat vastaan talletuksia tai muita takaisinmaksettavia varoja. Lisäksi ne täyttävät edelleen muut luoton myöntämistä koskevat kriteerit. Tarkemmin sanottuna sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoilla on direktiiviehdotuksen 8 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan oikeus luoton myöntämiseen, kun ne tarjoavat tietyntyyppisiä maksupalveluja (19). Sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoihin, jotka haluavat myöntää tällaisen luoton, sovelletaan kuitenkin kieltämättä useita erityisiä ehtoja (20).

1.7 Direktiivissä 2006/48/EY oleva luottolaitoksen määritelmä liittyy harjoitettavan liiketoiminnan luonteeseen eikä toimintaa harjoittavan yksikön luonteeseen (21). Riippumatta siitä, että sähköisen rahan liikkeeseenlaskijat eivät direktiiviehdotuksen mukaan enää olisi luottolaitoksia ja huolimatta siitä, että sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoita koskee kielto ottaa vastaan talletuksia tai muita takaisinmaksettavia varoja, tältä osin näyttää selvältä, että ne tosiasiassa edelleen ottavat vastaan tällaisia talletuksia. Tarkemmin sanottuna vastaanotettuja varoja voidaan pitää toistaiseksi, kunnes sähköisen rahan haltija vaatii lunastamista, ja sähköisen rahan liikkeeseenlaskijat voivat maksaa korkoa vastaanotetuille varoille. Lisäksi sähköisen rahan liikkeeseenlaskijat täyttävät edelleen muut luottolaitosten toimintaa koskevat kriteerit. Oikeudellisesta näkökulmasta näyttäisi näin ollen siltä, että sähköisen rahan liikkeeseenlaskijaan, siten kuin se on määritelty direktiiviehdotuksessa, liittyisi luottolaitoksia muistuttavia ominaisuuksia jopa enemmän kuin tällä hetkellä, sillä talletusten vastaanottamista koskeva toiminta pysyy muuttumattomana ja rajoitettu luottojen myöntäminen sallitaan tulevaisuudessa. Edellä oleva huomioon ottaen on todettava, että luottolaitoksen määritelmän kehittämisen yhteydessä oikeusoppineet ovat todenneet, että ”alalla on noudatettava yhteistä lähestymistapaa kilpailun vääristymisen välttämiseksi; vääristymiä ilmenee jos yritykset, jotka ovat periaatteessa samanlaisia ja harjoittavat samaa tai vähintään hyvin samanlaista toimintaa, kuuluvat yhdessä maassa hallinnollisen valvonnan alaisuuteen mutta ovat toisessa maassa siitä vapautettuja” (22). Keskuspankin näkökulmasta sähköisen rahan liikkeeseenlaskijat kuuluvat rahaa liikkeeseen laskevaan sektoriin, ja yhtäläisten toimintaedellytysten toteutuminen luottolaitosten kesken olisi jatkuvasti varmistettava direktiivissä 2006/84/EY määritellyllä tavalla (23).

2. Rahapolitiikka

2.1 EKPJ:n perussäännön 19.1 artiklan ensimmäisen virkkeen mukaan EKP voi rahapolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi vaatia jäsenvaltioihin sijoittautuneita luottolaitoksia pitämään vähimmäisvarantoa EKP:ssa ja kansallisissa keskuspankeissa. Sähköisen rahan liikkeeseenlaskijat kuuluvat, kun otetaan huomioon niiden asema luottolaitoksina, eurojärjestelmän (24) varantovelvoitteiden piiriin vähimmäisvarantojen soveltamisesta 12 päivänä syyskuuta 2003 annetussa asetuksessa EKP/2003/9 (25) tarkemmin säädetyllä tavalla. Vähimmäisvarannot ovat tärkeä väline rahapolitiikan toteuttamisessa, eli ohjattaessa lyhyitä korkoja, ja varantovelvoite voidaan asettaa vain luottolaitoksille. Sen vuoksi direktiiviin 2006/48/EY sisältyvä luottolaitoksen määritelmä on EKP:n ja kansallisten keskuspankkien kannalta merkittävä.

2.2 Mikäli sähköisen rahan liikkeeseenlaskijat eivät enää kuuluisi luottolaitoksen määritelmän piiriin, kuten direktiiviehdotuksen 17 artiklan 1 kohdassa ehdotetaan, muutoksella olisi keskuspankin näkökulmasta laajalle ulottuvia seurauksia. Kun sähköinen raha voi korvata pankkien tarjoamat maksuvälineet (maksukorttitapahtumien muodossa), tällaisten maksuvälineiden tarjoajina olisivat sähköisen rahan liikkeeseenlaskijat, joihin ei enää sovelleta varantovelvoitteita. Tältä osin olisi vältettävä epäjohdonmukainen kohtelu sellaisten maksuvälineiden kesken, jotka ovat monella tavoin jokseenkin samanlaisia.

2.3 Lisäksi saldojen siirtäminen sähköisen rahan ja pankkitilien välillä vaikuttaisi pankkien likviditeettitilanteeseen ja voisi monimutkaistaa rahapolitiikan toteuttamista. Nykyiset sähköisen rahan määrät ovat liian pieniä, jotta niistä aiheutuisi tältä osin ongelmia, mutta sähköisen rahan hallussapidon nopea kasvupotentiaali on tulevaisuudessa mahdollinen, kuten direktiiviehdotukseen sisältyvässä vaikutusten arvioinnissa ennakoidaan tapahtuvan niiden väljentyvien lainsäädännöllisten edellytysten seurauksena, joita sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoihin sovellettaisiin direktiiviehdotuksen tultua hyväksytyksi. Sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden uudelleenluokittelusta rahoituslaitoksiksi direktiivin 2006/48/EY 4 artiklan 5 kohdan mukaisesti seuraisi se, että niihin ei enää sovellettaisi EKPJ:n perussäännön 19.1 artiklan mukaisia varantovelvoitteita. Tämä tilanne sekä käteisen mahdollinen korvautuminen merkittävässä määrin sähköisellä rahalla vaikuttaisivat EKP:n näkemyksen mukaan merkittävästi pankkisektorin likviditeettitilanteeseen. Sen johdosta eurojärjestelmän rahapolitiikan toteuttaminen vaikeutuisi ja rahapolitiikan tulokset olisivat epävarmempia.

2.4 Yhteenvetona voidaan todeta, että rahapolitiikan näkökulmasta esitetyt perusteet tukevat vahvasti sitä, että sähköisen rahan liikkeeseenlaskijat luokiteltaisiin edelleen luottolaitoksiksi toisin kuin direktiiviehdotuksessa ehdotetaan. Tältä osin EKP on sillä kannalla, että edellä mainitut rahapolitiikkaan liittyvät huolenaiheet ovat selkeästi painavampia kuin direktiiviehdotuksen taustalla olevat perustelut sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoihin sovellettavan sääntelykehyksen yhdenmukaistamisesta niiden säännösten kanssa, joita sovelletaan direktiivin 2007/64/EY 4 artiklan 4 kohdassa määriteltyihin maksulaitoksiin, jotka eivät kuulu luottolaitoksen määritelmän piiriin (26).

2.5 EKP pitää myönteisenä, että direktiiviehdotuksen 5 artiklassa suurelta osin säilytetään direktiivin 2000/46/EY 3 artiklaan sisältyvät lunastettavuutta koskevat edellytykset. Lunastettavuus on keskuspankin näkökulmasta ydinkysymys. Sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoilla tulisi sen vuoksi olla lakiin perustuva velvollisuus lunastaa sähköinen raha keskuspankkirahaa vastaan nimellisarvosta sähköisen rahan haltijan pyytäessä. Luottamus sähköiseen rahaan tehokkaana ja luotettavana kolikoiden ja setelien korvaajana voidaan säilyttää vain, jos varmistetaan, että sähköisen rahan haltija voi muuntaa sähköisen rahan arvon seteleiksi tai pankkirahaksi. Rahapolitiikan näkökulmasta lunastettavuuden vaatimus on välttämätön pyrittäessä muun muassa säilyttämään rahan tehtävä laskentayksikkönä, säilyttämään hintavakaus siten että estetään sähköisen rahan rajoitukseton liikkeeseenlasku ja turvataan EKP:n mahdollisuus likviditeettitilanteen ja lyhyiden korkojen ohjaamiseen.

2.6 Sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden suorittaman sähköisen rahan lunastamisen, kuten edellä on kuvattu, olisi tapahduttava joko laillisten maksuvälineiden muodossa tai asianomaisen sähköisen rahan haltijan suostumuksella maksujärjestelmien kautta peruuttamattomalla maksumääräyksellä, jolla hyvitetään sähköisen rahan haltijan pankkitiliä. Lunastusmaksun olisi oltava sen valuutan määräinen, jonka määräisenä sähköinen raha on laskettu liikkeeseen (27). Tältä osin EKP huomauttaa, että direktiiviehdotuksen 5 artiklan 1 kohta merkitsee sitä, että sähköisen rahan haltija voi minä hetkenä hyvänsä pyytää ”nimellisarvosta hallussaan olevan sähköisen rahan rahallisen arvon” lunastamista. Kyseinen säännös ei vastaa direktiivin 2000/46/EY 3 artiklan 1 kohdan sisältöä, jonka mukaan haltija voi valita, suoritetaanko lunastus nimellisarvosta metallirahoina ja seteleinä vai tilisiirtona. Oikeudellisen selvyyden vuoksi ja säännöksen yhtenäisen toimeenpanon takaamiseksi jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä EKP ehdottaa, että direktiiviehdotuksen 5 artiklan 1 kohtaa muutettaisiin vastaavasti, jotta varmistettaisiin, että sähköisen rahan haltijalla on mahdollisuus valita haluamansa lunastustapa.

3. Valvontaan sovellettavat säännöt

3.1 Direktiiviehdotuksen 8 artiklan 1 kohdassa laajennetaan merkittävästi sen liiketoiminnan alaa, jota sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoilla on oikeus harjoittaa, verrattuna direktiivin 2000/46/EY 1 artiklan 5 kohtaan, jonka mukaan sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden muu liiketoiminta kuin sähköisen rahan liikkeeseenlasku rajoitetaan siihen läheisesti liittyvien rahoitus- tai muiden palveluiden tarjoamiseen, lukuun ottamatta luoton myöntämistä missään muodossa. Direktiiviehdotus laajentaa sallitun liiketoiminnan koskemaan seuraavia: i) direktiivin 2007/64/EY liitteessä luetellut maksupalvelut, jotka sisältävät tiettyjen luottojen myöntämisen; ii) maksujärjestelmien ylläpito; ja iii) muu liiketoiminta kuin sähköisen rahan liikkeeseenlasku. Samanaikaisesti kun sallittujen liiketoimien luetteloa laajennetaan, valvontajärjestelmää lievennetään muun muassa alentamalla merkittävästi alkupääomaa koskevia vaatimuksia ja poistamalla direktiivin 2000/46/EY 5 artiklaan sisältyvät sijoituksia koskevat rajoitukset. EKP:n käsityksen mukaan tämän perustavaa laatua olevan muutoksen perusteena on pyrkimys saattaa yhdenmukaiseksi ja lopulta integroida sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoihin sovellettavat lainsäädännölliset puitteet direktiivin 2007/64/EY kanssa. Samoin ehdotettu valvontajärjestelmä, joka on saatettu yhdenmukaiseksi maksulaitoksiin direktiivin 2007/64/EY nojalla sovellettavien säännösten kanssa, vastaa ehdotettua sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden määritelmän muutosta. Tätä taustaa vasten jäljempänä esitettävät näkökohdat ovat pohtimisen arvoisia.

3.2 Ensinnäkin EKP katsoo, että lukuun ottamatta sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden ja luottolaitosten oikeutta laskea liikkeeseen sähköistä rahaa, sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden ja maksulaitosten välinen ero on epäselvä; tämän vuoksi riskien ja niihin liittyvien suojatoimien arviointi on valvonnan näkökulmasta katsoen haastava tehtävä. Konkreettisesti vaikeus ei johdu ainoastaan siitä, että sähköisen rahan liikkeeseenlaskijat voivat pitää hallussaan käytännössä talletuksia vastaavia ja muita takaisinmaksettavia varoja, vaan myös sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden mahdollisuudesta myöntää luottoa, joka on rahoitettu yleisöltä vastaanotetuilla varoilla. Lisäksi sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden samastaminen maksulaitoksiin on monimutkaista, sillä on tarpeen tehdä ero maksutiliin perustuvien maksupalvelujen ja keskitettyihin tileihin perustuvien sähköisellä rahalla tapahtuvien maksupalvelujen välillä.

3.3 Toiseksi sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden määritelmää koskeva ehdotettu muutos ei pienennä niiden liiketoimintaan liittyviä riskejä. Päinvastoin direktiiviehdotukseen sisältyvässä vaikutusten arvioinnissa ei käsitellä riskejä, jotka voivat liittyä laajempaan liiketoimintaan, joita sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoilla on oikeus harjoittaa.

3.4 Kolmanneksi EKP katsoo, että selkeitä todisteita väitetystä epäsuhdasta toiminnan vakautta koskevien vaatimusten ja sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden toimintaan liittyvien todellisten riskien välillä ei ole edelleenkään esitetty. Edellä olevien näkökohtien perusteella on selkeä tarve harkita tarkemmin sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden uuteen ”oikeudelliseen luonteeseen” liittyviä mahdollisia riskejä, jotta varmistetaan näiden toimijoiden asianmukainen kohtelu sääntelyssä ja toiminnan valvonnassa.

3.5 Neljänneksi, kuten edellä on jo todettu, on myös tarpeen korostaa, että direktiivin 2000/46/EY sijoitusstrategioiden rajoituksia koskeva 5 artikla ei heijastu direktiiviehdotuksessa. Direktiivin 2000/46/EY melko rajattua luonnetta niiden vaihtoehtojen osalta, joita se jättää sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoille voiton hankkimiseksi sähköisen rahan liikkeeseenlaskun avulla, on direktiiviehdotuksessa väljennetty. Tämä ehdotettu muutos voi osoittautua myönteiseksi toimialan tulevaisuuden kasvun kannalta. On kuitenkin otettava huomioon, että sähköisen rahan liikkeeseenlaskija voi kohdata merkittäviä likviditeettiin ja laiminlyönteihin liittyviä riskejä, jos sillä on lupa sijoittaa kaiken tyyppisiin varoihin. Tässä suhteessa tasapainoisempi ratkaisu voitaisiin saavuttaa säätämällä joustavammasta sijoitusrajoitusten järjestelmästä kuin nykyisessä direktiivissä 2000/46/EY. Nykyisten sijoitusrajoitusten täysi vapauttaminen direktiiviehdotuksen mukaisesti vaatisi muutosta, jossa säädettäisiin täydentävistä valvonnan suojamekanismeista.

3.6 Lopuksi direktiiviehdotuksessa nostetaan rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesutarkoituksiin sekä terrorismin rahoitukseen annetun direktiivin 2005/60/EY (28) mukaisesti asiakkaan tunnistamis- ja tuntemisvelvollisuuteen sovellettavaa kynnystä. Tämä kynnys ei kuitenkaan vastaa direktiivin 2007/64/EY mukaisia kynnyksiä. Nykyisten kynnysten olennainen korotus lisäisi maksutapahtumien anonymiteettiä ja kasvattaisi sähköisen rahan liikkeeseenlaskun yhteydessä rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen liittyviä riskejä, erityisesti kun rahakortteja voitaisiin hankkia useita.

4. Tilastointi

Sähköisen rahan liikkeeseenlaskijat kuuluvat nykyisin raha- ja rahoitustilastoja kerättäessä rahalaitossektorin tiedonantajien joukkoon rahalaitossektorin konsolidoidusta taseesta 22 päivän marraskuuta 2001 annetun asetuksen EKP/2001/13 (29) mukaisesti. Siinäkin tapauksessa, että sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoita ei enää määritellä luottolaitoksiksi, ne kuuluvat asetuksen EKP/2001/13 liitteessä I olevan I osan I jakson 2 kohdassa olevan rahalaitoksen tilastollisen määritelmän piiriin, jonka mukaan tilastovaatimuksia sovelletaan kotimaassa oleviin muihin rahoituslaitoksiin kuin luottolaitoksiin riippuen muun muassa siitä, missä määrin näiden laitosten liikkeeseen laskemien instrumenttien voidaan katsoa vastaavan luottolaitoksiin tehtyjä talletuksia; syynä tähän on se, että sähköisen rahan liikkeeseenlaskijat tulevat edelleen vastaanottamaan yön yli -talletuksia vastaavia varoja muilta yksiköiltä kuin rahalaitoksilta ja tekemään omaan lukuunsa arvopapereihin kohdistuvia sijoituksia.

5. Oikeudellisia ja teknisiä lisäkommentteja

5.1 Direktiiviehdotuksen 1 artiklan 3 kohdassa todetaan, että direktiiviä ei sovelleta palveluihin, jotka perustuvat välineisiin, joita voidaan muun muassa käyttää ”rajatussa verkossa”. EKP myöntää, että johdanto-osan 5 kappaletta voitaisiin käyttää perusteena tulkittaessa ilmaisua siten, että väline on käytössä rajallisessa verkossa, jos sitä ”voidaan käyttää vain tavaroiden ja palvelujen hankintoihin tietyssä kaupassa tai kauppaketjussa taikka vain rahallisen tuote- tai palveluvalikoiman hankintaan”. Kyseistä säännöstä olisi kuitenkin hyödyllistä selventää tarkemmin, sillä sähköisen rahan liikkeeseenlasku esimerkiksi kahden suuren kauppaketjun välisessä verkossa voisi mahdollisesti edustaa poikkeusta, joka liittyy sähköisen rahan merkittävän määrän liikkeeseenlaskuun.

5.2 Direktiiviehdotuksen 1 artiklan 4 kohdassa suljetaan tiettyjen edellytysten täyttyessä matkapuhelinoperaattorit direktiiviehdotuksen soveltamisalan piiristä. EKP:n käsityksen mukaan poikkeus soveltuu tapauksissa, joissa matkapuhelinoperaattori toimii välittäjänä lisäämättä tavaroihin tai palveluihin ”olennaisesti arvoa”, kuten direktiiviehdotuksen johdanto-osan 5 kappaleen viimeisessä virkkeessä todetaan. Selvyyden vuoksi EKP suosittelee, että direktiiviehdotuksen johdanto-osan 5 kappaletta tarkennetaan antamalla lisäohjeita siitä, kuuluuko esimerkiksi soittoäänen tai sääennusteen tilaus poikkeuksen piiriin.

5.3 Direktiiviehdotuksen 2 artiklan 2 kohdassa oleva sähköisen rahan määritelmä on laadittu erittäin väljästi, ja se kattaa useimmat tilityypit; siinä määritellään yleisesti sähköisen rahan soveltamisala, joka kattaa myös pankkitilit ja maksutilit, sillä varojen kirjanpitoa ja säilytystä käsitellään nykyisin sähköisessä muodossa riippumatta kyseessä olevan tilin tyypistä. Viittaus direktiivissä 2007/64EY määriteltyihin maksutapahtumiin lisää määritelmään toisen hyvin yleisen käsitteen, sillä maksutapahtumat eivät rajoitu perinteisiin maksutapoihin vaan kattavat myös varojen siirrot ja nostot. Tämä sähköisen rahan yleinen määritelmä merkitsisi sitä, että perinteiset pankkitilit ja maksutilit voitaisiin katsoa sähköiseksi rahaksi. EKP kehottaa sen vuoksi määrittelemään, että vastaanotettuja varoja voidaan käyttää ainoastaan varojen siirtämiseen sähköisesti sähköisen rahan haltijoilta maksun saajille.

5.4 Vaikuttamatta EKP:n edellä mainittuihin näkemyksiin siitä, että vastaanotettujen varojen oikeudellinen luonne tosiasiallisesti vastaa talletuksia, direktiiviehdotuksen 8 artiklan 2 kohta näyttää jo kattavan 8 artiklan 3 kohdan sisällön, mistä syystä jälkimmäinen kohta voitaisiin poistaa.

5.5 Direktiiviehdotuksen 11 artiklan 1 kohdassa säädetään komission toteuttamista täytäntöönpanotoimista. Erityisesti 11 artiklan 1 kohdan c alakohta on oikeusperusta ”toimenpiteitä, joilla otetaan huomioon teknologian ja talouden kehitys” koskeville täytäntöönpanotoimille, minkä EKP katsoo olevan liian väljästi määritelty ja soveltamisalaltaan rajoittamaton; se ei mahdollisesti myöskään täytä direktiiviehdotuksen 11 artiklan 2 kohdan vaatimusta, jonka mukaan toimenpiteiden tarkoituksena on ”muuttaa tämän direktiivin muita kuin keskeisiä osia”.

Muutosehdotukset

Muutokset, joita ehdotettuun asetukseen olisi edellä olevien suositusten nojalla tehtävä, esitetään tämän lausunnon liitteessä.

Tehty Frankfurt am Mainissa 5 päivänä joulukuuta 2008. EKP:n puheenjohtaja Jean-Claude TRICHET

(1) KOM(2008) 627 lopullinen.

(2) Tältä osin merkitystä on myös Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännön (jäljempänä ’EKPJ:n perussääntö’) 5 artiklaan perustuvalla EKP:n toimivallalla, sillä direktiiviehdotus vaikuttaa euroalueen rahapolitiikan määrittelemistä ja toteuttamista varten suoritettavaan tilastotietojen keruuseen.

(3) EYVL L 275, 27.10.2000, s. 39.

(4) EUVL L 177, 30.6.2006, s. 1. Ks. direktiivin 2006/48/EY 4 artiklan 1 kohta ja 5 artikla.

(5) Ks. Usher, J. A., The Law of Money and Financial Services in the EC, toinen painos, Clarendon Press, Oxford, 2000, s. 116.

(6) Perustamissopimuksen 85 artiklan mukaiseen menettelyyn liittyvä, 23 huhtikuuta 1986 tehty komission päätös 86/398/ETY (IV/31.149 — Polypropeeni (EYVL L 230, 18.8.1986, s. 1)).

(7) Asia C-41/90, Höfner ja Elser v. Macroton (Kok. 1991, s. I-1979; Kok. Ep. I, s. 147); asia T-319/99, Federación Nacional de Empresas de Instrumentación Científica, Médica, Técnica y Dental (FENIN) v. Euroopan yhteisöjen komissio (Kok. 2003, s. II-357).

(8) Asia C-442/02, Caixa-Bank France v. Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie (Kok. 2004, s. I-8961), 16 kohta.

(9) Ks. Clarotti, P., The Harmonization of Legislation relating to Credit Institutions, Common Market Law Review, Vol. 19, No. 2, Kluwer Law International, 1982, s. 249 ja Verheugd, P., Definition of credit institution, Banking and EC Law Commentary, toim. M. van Empel ja R. Smits, Kluwer Law International, Deventer, 1992, s. 17.

(10) Ks. asia C-366/97, Massimo Romanelli (Kok. 1999, s. I-855).

(11) Luottolaitosten liiketoiminnan aloittamiseen ja harjoittamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 12 päivänä joulukuuta 1977 annetun ensimmäisen neuvoston direktiivin 77/780/ETY (EYVL L 322, 17.12.1977, s. 30) johdanto-osan viides perustelukappale.

(12) Ks. Bornemann, Alexander, Abridged Opinion on the Concept of the Credit Institution in the Directives of the European Community Relating to Bank Regulation and Supervision, s. 11. Saatavissa PDF-tiedostona verkko-osoitteessa:

http://www.money-advice.net/media.php?id=234

(13) Ibid.

(14) Maksupalveluista sisämarkkinoilla, direktiivien 97/7/EY, 2002/65/EY, 2005/60/EY ja 2006/48/EY muuttamisesta ja direktiivin 97/5/EY kumoamisesta 13 päivänä marraskuuta 2007 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2007/64/EY (EUVL L 319, 5.12.2007, s. 1).

(15) EUVL C 109, 9.5.2006, s. 10.

(16) Ks. edellä mainittu asia C-442/02, Caixa-Bank France v. Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, 14 ja 16 kohta.

(17) Verheugd, P., Definition of credit institution, Banking and EC Law Commentary, M. van Empel ja R. Smits (toim.), Kluwer Law International, Deventer, 1992, s. 23.

(18) Dassesse, M., Isaacs, S. ja Penn, J., EC Banking Law, 2. painos, Lloyd's of London Press, 1994, s. 19.

(19) Sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoilla on lupa tarjota maksupalveluja, joihin viitataan direktiivin 2007/64/EY liitteen 4, 5 ja 7 kohdassa: i) maksutapahtumien toteuttaminen suoraveloitusten, maksukorttitapahtumien ja tilisiirtojen muodossa, kun varojen katteena on maksupalvelunkäyttäjän luottosopimus; ii) maksuvälineiden liikkeeseenlasku ja/tai tapahtumahyvitys; ja iii) langattomien maksutapahtumien toteuttaminen, kun palveluntarjoaja toimii välittäjänä tavaroiden ja palveluiden toimittajan puolesta.

(20) Direktiiviehdotuksen 8 artiklan 1 kohdan b alakohdassa viitataan direktiivin 2007/64/EY 16 artiklan 3 ja 5 kohtaan, mikä merkitsee, että a) luotto on liitännäinen, ja se myönnetään yksinomaan maksutapahtuman toteuttamisen yhteydessä; b) luotto on maksettava takaisin ajassa, joka ei saa olla pidempi kuin 12 kuukautta; c) luottoa ei saa myöntää varoista, jotka on vastaanotettu tai joita säilytetään maksutapahtuman toteuttamista varten; d) sähköisen rahan liikkeeseenlaskijalla on aina myönnettyjen luottojen kokonaismäärään nähden tarvittavat omat varat, jotka valvontaviranomainen on hyväksynyt ja e) luotto on kulutusluottojen myöntämisedellytyksiä koskevan muun sovellettavan yhteisön lainsäädännön tai kansallisen lainsäädännön mukainen.

(21) Ks. Usher, J. A., The Law of Money and Financial Services in the EC, toinen painos, Clarendon Press, Oxford, 2000, s. 116.

(22) Ks. Clarotti, P., The Harmonization of Legislation relating to Credit Institutions, Common Market Law Review, Vol. 19, No. 2, Kluwer Law International, 1982, s. 248.

(23) Tämä näkemys on yhdenmukainen niiden neuvojen kanssa, jotka EKP esitti elokuussa 1998 julkaisemassaan sähköistä rahaa koskevassa raportissa (”Report on electronic money”); raportissa esitettiin, että tuolloin sovellettua pankkidirektiiviä olisi muutettava, jotta varmistettaisiin sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden kuuluminen luottolaitosten määritelmän piiriin. Lisätietoja on saatavissa EKP:n verkkosivuilta osoitteesta: www.ecb.europa.eu

(24) Eurojärjestelmään kuuluvat EKP ja euron käyttöön ottaneiden jäsenvaltioiden kansalliset keskuspankit.

(25) EUVL L 250, 2.10.2003, s. 10.

(26) Ks. EKP:n lausunnon CON/2006/21 5.1 kohta, jossa EKP esittää, että maksulaitosten tulisi kuulua luottolaitosten määritelmän piiriin ja toteaa, että ”[m]ikäli maksulaitoksilla on oikeus pitää hallussaan varoja, joita sekä taloudelliselta että oikeudelliselta kannalta tarkasteltuina on pidettävä talletuksina, vaikka niitä ei direktiiviehdotuksen mukaan luonnehdita sellaisiksi, riskit ovat samaa tasoa kuin luottolaitoksia tai sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoita koskevat riskit. Riskeiltä suojautumistoimien pitäisi vastaavasti olla samaa tasoa kuin se, jota sovelletaan luottolaitoksiin ja/tai sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoihin. Tästä seuraa, että maksupalvelujen tarjoaminen tulisi mieluiten rajoittaa luottolaitoksiin tai sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoihin. Näin varmistettaisiin riittävä suoja kuluttajien varoille, sekä terve rahoitustoiminta, minkä vuoksi EKP pitää tätä lähestymistapaa parhaimpana.”

(27) Ks. lisätietoja varten sähköistä rahaa koskeva raportti (Report on electronic money) ja EKP:n lausunto CON/1998/56, annettu 19 päivänä tammikuuta 1999, Euroopan unionin neuvoston pyynnöstä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 105 artiklan 4 kohdan ja Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännön 4 artiklan a kohdan mukaisesti 1) komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi elektronisen rahan liikkeeseenlaskijoiden liiketoiminnan aloittamisesta, harjoittamisesta ja toiminnan vakauden valvonnasta; ja 2) komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi, jolla muutetaan direktiiviä 77/780/ETY luottolaitosten liiketoiminnan aloittamiseen ja harjoittamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta.

(28) EUVL L 309, 25.11.2005, s. 15.

(29) EYVL L 333, 17.12.2001, s. 1.