KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE TARPEIDEN JA VASTUUN YHDISTÄMINEN: YMPÄRISTÖNÄKÖKOHTIEN SISÄLLYTTÄMINEN TALOUSPOLITIIKKAAN

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

TARPEIDEN JA VASTUUN YHDISTÄMINEN: YMPÄRISTÖNÄKÖKOHTIEN SISÄLLYTTÄMINEN TALOUSPOLITIIKKAAN

1. johdanto

Amsterdamin sopimuksessa vaaditaan ympäristönsuojelua koskevien vaatimusten sisällyttämistä yhteisön toimintaan kestävän kehityksen saavuttamiseksi. [1] Eurooppa-neuvosto kehotti Cardiffin-kokouksessaan kesäkuussa 1998 neuvostoa kaikissa asian kannalta tarkoituksenmukaisissa kokoonpanoissaan laatimaan oman strategiansa, jolla ympäristönäkökohdat ja kestävän kehityksen tarpeet otettaisiin huomioon niiden edustamilla aloilla; se myös kehotti liikenne-, energia- ja maatalousneuvostoja aloittamaan tämän työskentelyn. Kölnissä kesäkuussa 1999 kokoontunut Eurooppa-neuvosto kehotti neuvostoa raportoimaan Eurooppa-neuvostolle vuoden 2000 aikana ympäristöasioiden ja kestävän kehityksen huomioonottamisesta yleisten asioiden, talous- ja rahapolitiikan ja kalastusasioiden neuvostojen vastuualueilla.

[1] "Ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä 3 artiklassa tarkoitetun yhteisön politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen, erityisesti kestävän kehityksen edistämiseksi." EY:n perustamissopimuksen 6 artiklan konsolidoitu versio, EYVL C 340, 10.11.1997.

Tämä tiedonanto noudattaa niiden aikaisempien strategioiden esitystapaa, joilla ympäristöulottuvuus sisällytetään maatalouden, liikenteen ja energian aloihin; kehitysasioiden, yleisten asioiden (erityisesti kaupan osalta), teollisuusasioiden ja sisämarkkina-asioiden neuvostot laativat parhaillaan omien alojensa strategioita.

Tiedonannossa jatketaan komission vuonna 1994 talouskasvusta ja ympäristöstä antaman tiedonannon [2] pohjalta sellaisen yhteisön strategian määrittelemistä, jolla parannetaan kestävän kehityksen ympäristö- ja taloudellisten ulottuvuuksien yhdentämistä [3]. Lissabonin Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaisesti strategiassa ei ehdoteta uutta prosessia vaan pikemminkin nykyisten välineiden käyttämistä siten, että ympäristönäkökohtien kytkemisessä talouspolitiikkaan edistytään vähitellen mutta uskottavalla tavalla. Näitä välineitä ovat muun muassa jäsenvaltioiden vuosikertomukset rakenneuudistuksista ja talouspolitiikan laajat suuntaviivat. Talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen pitäisi varmistaa, että johdonmukaista ympäristönäkökohdat huomioon ottavaa politiikkaa ehdotetaan talouden eri aloilla. Talouspolitiikan laajoja suuntaviivoja valmistellessaan Ecofin-neuvoston tulee varmistaa tämä johdonmukaisuus ottamalla huomioon neuvoston muiden kokoonpanojen osuudet. Myös energia- ja ympäristöveroja koskevilla neuvoston päätöksillä on merkitystä ympäristö- ja talouspoliittisten toimenpiteiden yhdentämiselle.

[2] Economic Growth and the Environment: Some Implications for Economic Policy Making, KOM(94)465, 3.11.1994.

[3] Helsingissä joulukuussa 1999 kokoontunut Eurooppa-neuvosto pyysi neuvostoa esittämään kesäkuussa 2001 näiden alojen kattavat strategiat. Komissiotakin kehotettiin esittämään kesäkuun 2001 Eurooppa-neuvostolle ehdotus pitkän aikavälin strategiasta, jossa liitettäisiin toisiinsa talouden, yhteiskunnan ja ympäristön kestävää kehitystä tukevat politiikat. Liitteessä I käsitellään tarkemmin kestävän kehityksen taloudellisten ja ympäristönäkökohtien yhdentämiseen liittyviä kysymyksiä.

Tiedonannossa esitetään, että talouskasvu ja hyväksyttävän ympäristön laadun säilyttäminen eivät välttämättä ole ristiriidassa keskenään. Itse asiassa talouskasvu tuottaa tavallisesti yhteiskunnille edellytykset tarjota jäsenilleen puhtaampi, terveellisempi ympäristö: saastuneen veden aiheuttamia koleraa ja punatautia ei esiinny kehittyneissä yhteiskunnissa edes luonnononnettomuuksien yhteydessä. Niinpä talouskasvua ei pitäisikään nähdä ympäristönsuojelun vastakohtana, vaan pikemminkin on tarkasteltava sitä, miten elintason paranemiseen voi liittyä ympäristön laadun suojeleminen ja parantaminen. Lisäksi niiden yhteyden parantaminen on hyväksi sekä ympäristölle että talouspolitiikalle. Esimerkiksi finanssipolitiikan "vihertäminen" poistamalla tuet ympäristöä vahingoittavalta toiminnalta voi vahvistaa taloudellista tehokkuutta. Taloudelliset välineet, kuten verot, avustukset tai muut kannustavat maksut taikka päästökauppa tarjoavat usein tehokkaampia keinoja ympäristöpoliittisten tavoitteiden saavuttamiseen kuin perinteiset ympäristöpolitiikan keinot, kuten saastuttavien toimintojen suora sääntely. Talouden ja ympäristön kytkennän vahvistaminen hyödyttää samanaikaisesti sekä taloutta että ympäristöä.

Euroopan ympäristökeskus on väittänyt, että ympäristön laadun paranemisen on synnyttävä suurimmalta osin taloudellisen toiminnan ja sosiaali- ja talouspolitiikan muutoksista. [4] Siltä osin kuin nykyinen resurssien käyttö ja kohdistaminen ei ole tämän tavoitteen mukaista, talouksiemme siirtäminen tämän tavoitteen saavuttamisen mahdollistavalle polulle merkitsee muutoksia resurssien käytössä ja kohdistamisessa. Ne voidaan toteuttaa periaatteessa kahdella tavalla. Joko nyt kuluttamamme tavarat ja palvelut on tuotettava vähemmin luonnonvaroin tai on tuotettava ja kulutettava tavaroita ja palveluja, jotka kuluttavat näitä resursseja vähemmän intensiivisesti. Kumpikin skenaario edellyttää muutosta, ja se muutos on olennainen osa Lissabonin Eurooppa-neuvoston tavoitetta, jonka mukaan Euroopan yhteisöstä tehtäisiin maailman kilpailukykyisin ja dynaamisin osaamiseen perustuva talous.

[4] Euroopan ympäristö: toinen arviointi, EU, Euroopan ympäristökeskus 1998.

2. Miksi ympäristönäkökohtia ei oteta riittävästi huomioon ja mitä asialle voidaan tehdä

Yksi syy siihen, miksi ympäristönäkökohdat otetaan riittämättömästi huomioon talouspolitiikan muotoilussa on se, että talouspolitiikassa huomio kiinnitetään ensisijaisesti - ja aivan oikein - makrotalouden vakauteen ja markkinoiden toimintaan. Mutta monet ympäristöongelmat syntyvät juuri siksi, että ympäristötavaroille ja -palveluille ei ole markkinoita. Sen lisäksi että tämä markkinoiden puuttuminen turmelee ympäristöä, se aiheuttaa huomattavaa taloudellista tehottomuutta, niin sanottuja ulkoisvaikutuksia.

Ulkoisvaikutukset johtavat yksityisten ja yhteiskunnallisten kustannusten väliseen ristiriitaan. Taloudellinen tehokkuus edellyttää kuitenkin, että yksityiset ja yhteiskunnalliset marginaalikustannukset ovat yhtä suuret: jos resursseja halutaan käyttää tehokkaasti, niitä käyttävälle yksilölle aiheutuvien kustannusten on oltava samat kuin ne, joita yhteiskunnalle samojen resurssien käytöstä aiheutuu. Jos talouden toimijat eivät ota saastumista huomioon tuotantokustannuksissaan, ne kohdentavat liian paljon voimavaroja saastuttavien tavaroiden ja palvelujen tuottamiseen; jos talouden toimijoille ei makseta ympäristön kannalta hyödyllisestä toiminnasta, ne harjoittavat sitä liian vähän. Kummassakin tapauksessa yhteiskunta kokonaisuutena menettää jotain. Näin ollen toimenpiteet, joilla edistetään ympäristönäkökohtien yhdistämistä taloudellisiin päätöksiin, johtaisivat saasteiden vähenemiseen ja parantaisivat talouden toimintaa.

Koska monien ympäristötavaroiden ja -palvelujen markkinat joko puuttuvat kokonaan tai toimivat epätäydellisesti, tuottajat ja kuluttajat saavat harhaanjohtavia hintasignaaleja. "Hintojen oikaisemisen" - toimien, joilla parannetaan ympäristöhyödykkeiden markkinoita siellä missä sellaiset on olemassa ja luodaan markkinat sinne, missä niitä ei ole - olisi sen vuoksi oltava osa tehokasta strategiaa ympäristönäkökohtien ottamiseksi huomioon. Jäljempänä hahmotellaan useita välineitä, joita voidaan käyttää ympäristö- ja talouspolitiikan yhdistämisessä luomalla ympäristötavaroiden ja -palvelujen markkinat tai parantamalla näiden markkinoiden toimintaa. Yksityiskohtaisemmin niitä käsitellään liitteessä 2.

Minkä tahansa tavaran tai palvelun markkinoiden toiminta edellyttää, että kyseisen tavaran tai tuotteen omistusoikeus on hyvin määritelty ja täytäntöön pantavissa ja että sillä voidaan käydä kauppaa. Monien ympäristötuotteiden kohdalla oikeuksia ei ole määritelty selvästi, joten niille ei voi kehittyä markkinoita. Tällöin yksi mahdollisuus tietyissä hyvin määritellyissä tilanteissa toimivaksi ratkaisuksi ulkoisvaikutuksien ongelmaan on luoda ja määritellä markkinakelpoiset omistusoikeudet noille ympäristötuotteille ja -palveluille.

Viranomaiset voivat hinnoitella saastuttamisen määräämällä päästöveroja tai -maksuja ja kaventaa siten päästöjä tuottavan toiminnan yksityisten kustannusten ja yhteiskunnalle aiheutuvien kustannusten välistä eroa tai poistaa sen kokonaan.

Markkinakelpoisissa päästöluvissa määritellään luvallisten päästöjen määrä ja jätetään hinta markkinoiden määrättäväksi. Siten ne toimivat aivan päinvastoin kuin päästömaksut, joissa päästöille määrätään hinta, mutta niiden määrä jätetään epäselväksi.

Palautuspantit ovat välineitä, joilla voidaan lisätä kierrätystä.

Myönteisiä ympäristövaikutuksia tuottavien toimintojen, tavaroiden tai palvelujen tarjoamista voidaan tukea tarjoamalla tukia tai muita kannustinmaksuja.

Teollisuuden ja viranomaisten kesken neuvotellut ympäristösopimukset ovat markkinapohjaisten välineiden ja virallisen sääntelyn sekamuoto. Niihin osallistuvat tavallisesti jonkin toimialajärjestön jäsenet, jotka sitoutuvat sellaisiin tavoitteisiin kuin haitallisten aineiden käytön vähittäiseen lopettamiseen tai energian käytön vähentämiseen tuotettua yksikköä kohden tietyn ajan kuluessa. Vastineeksi tästä viranomaiset lupaavat, että kyseisiä aloja ei säännellä lainsäädännöllä tai verotuksella.

Selkeä ja luotettava tieto ei ole tarkkaan ottaen taloudellinen väline, mutta se voi parantaa tuntuvasti taloudellisten välineiden tehoa ympäristönäkökohtien ja talouspolitiikan yhdistämisessä. Parempi tieto tavaroiden ja palvelujen ympäristöominaisuuksista voi olla tärkeää, sillä se auttaa tuottajia ja kuluttajia tekemään valintoja, jotka ovat ympäristön kannalta terveitä ja vastaavat heidän toiminnastaan yhteiskunnalle aiheutuvia taloudellisia kustannuksia.

3. Markkinapohjaiset välineet verrattuna perinteiseen sääntelyyn

Perinteisemmistä sääntelymuodoista poiketen taloudelliset välineet käyttävät markkinoita saastuttamisen vähentämiseen. Hintoihin, päästömääriin tai kappalekohtaisiin määriin vaikuttamalla markkinapohjaisten välineiden käytössä tunnustetaan, että yrityksiä on monenlaisia. Nämä välineet antavat myös joustavuutta, joka voi alentaa huomattavasti ympäristöparannusten kustannuksia. Yleensä ne toimivat jäykempiä sääntelyvälineitä paremmin niin lyhyellä kuin pitkälläkin aikavälillä. Lyhyellä aikavälillä ne mahdollistavat päästöjen vähentämisen siellä, missä se on halvinta. Jokainen yritys tuntee omien saasteidensa "arvon", ja kun yritys tietää päästömaksunsa yksikköä kohden, se vähentää päästöjään niin kauan kuin vähennyksen kustannukset ovat alhaisemmat kuin päästömaksu. Pitkällä aikavälillä markkinapohjaiset saastuttamisen valvontatavat kannustavat yrityksiä etsimään kustannustehokkaita keinoja saasteiden vähentämiseen uusien, puhtaampien tuotantotekniikkojen avulla. Tämä alentaa saasteiden vähentämisen kustannuksia, ja niin se voi antaa yhteiskunnille mahdollisuuden toteuttaa suurempia ympäristöparannuksia kuin muutoin olisi pidetty taloudellisesti mahdollisena.

Tämä voi olla tärkeää yhteisön laajentumiselle Keski- ja Itä-Eurooppaan. Markkinapohjaiset välineet antavat ehdokasmaille lisämahdollisuuksia panna EU:n ympäristölainsäädäntö täytäntöön käytännössä. Siten ne voisivat helpottaa yhteisön ympäristönormien saavuttamista ehdokasmaissa kustannustehokkaalla tavalla. Lisäksi markkinapohjaisten välineiden käyttö vaatinee vähemmän hallintoresursseja. Tämä on huomionarvoinen näkökohta, koska KIE-maissa julkishallintoon kohdistuu huomattava paine niiden pyrkiessä mukautumaan markkinatalouden sääntöihin ja yhteisön jäsenyyden vaatimuksiin. Yhteisön kehityspolitiikalla olisi myös tuettava markkinapohjaisten välineiden käyttöönottoa erityisesti suuntaamalla yhteisön tukea kumppanuusmaiden rakennesopeutus- ja toimialauudistusohjelmiin.

Ympäristölainsäädännöllä on tavallisesti perustettu päästöoikeuksia esimerkiksi asettamalla raja-arvoja, joilla määritellään se saastemäärä, joka saastuttajaa kohden sallitaan. Yrityksillä ei ole kannusteita asetettua normia parempaan suoritukseen. Yhä useammin lainsäädäntöön on hyväksytty normeja, jotka vaihtelevat käytettävän tuotantotekniikan mukaan. Kehittyneimmissäkin säännöksissä on kuitenkin rajoitetut mahdollisuudet ottaa huomioon yksittäisten lähteiden kyky vähentää päästöjään. On äärimmäisen vaikea laatia lainsäädäntöä, joka kattaisi olemassa olevat kovin monenlaiset yritykset ja ne erilaiset kustannukset, joita niille voi aiheutua puhtaampiin tuotantotekniikoihin siirtymisestä. Kun lainsäädännöllä otetaan ympäristöarvot mukaan yksittäisten talouden toimijoiden päätöksiin, siinä jätetään markkinavoimat vaille huomiota. Pyrkimyksessä yhdistää ympäristö- ja talouspolitiikan tavoitteet onnistutaan todennäköisesti paremmin, jos niissä tunnustetaan markkinavoimien vahvuus - ne tuntuvat monissa ympäristöongelmissa - ja pyritään käyttämään niitä hyväksi ympäristöpoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi.

Ympäristöpolitiikasta päättävät törmäävät jatkuvasti epävarmuuden ongelmaan, ja se onkin toinen syy käyttää taloudellisia välineitä ympäristöpolitiikan kytkemiseen taloudelliseen päätöksentekoon. Markkinoilla voi olla tärkeää tietoa, johon muuten ei päästäisi käsiksi. Ympäristöpolitiikan tavoitteet olisi periaatteessa asetettava niin, että ympäristön paranemisen tuoma hyöty on vähintään yhtä suuri kuin sen saavuttamiseksi vaadittavat kustannukset. Usein lainsäätäjän on kuitenkin vaikea arvottaa tiettyä ympäristöhyötyä tai tietyn saastuttajan aiheuttamaa vahinkoa tai selvittää saasteiden vähentämisen tarkkoja kustannuksia. Taloudellisten välineiden käyttö tuo ympäristöparannusten kustannukset näkyviin. Sääntelykin aiheuttaa kustannuksia, mutta ne jäävät piileviksi.

Taloudelliset välineet eivät tietenkään poista epävarmuustekijöitä. Verojen ja maksujen käyttöönotosta aiheutuvaa päästöjen vähennyksen määrää ei yleensä tiedetä. Yhtä vaikea on määrittää, minkä kokoinen maksu tai vero varmistaisi voimavarojen tehokkaan kohdentamisen. Jos päästöille asetetaan enimmäismäärä, ei ennakkoon tunneta kustannuksia, joita tämän enimmäismäärän noudattamisesta päästökaupassa aiheutuu. Ollakseen tehokkaita nämä välineet edellyttävät lisäksi hyvin toimivia ja kilpailukykyisiä markkinoita, jotka reagoivat hintojen muutoksiin. Nykyisin yhteisön taloudessa on keskitytty rakenneuudistuksiin, ja sen pitäisi lisätä markkinapohjaisten välineiden vetovoimaa. Mitä enemmän markkinoilla on kilpailua ja mitä enemmän tarjonta ja kysyntä vastaavat tavaroiden ja palvelujen suhteellisten hintojen muutoksiin, sitä tehokkaampia ympäristöongelmien markkinapohjaiset ratkaisut ovat. Hintoja tai määriä koskevasta epävarmuudesta ei kuitenkaan pitäisi tulla tekosyytä yleiselle vitkastelulle. Toivotun poliittisen linjauksen suunta on selvä, vaikka sen suuruutta ei tarkasti tiedetäkään.

Markkinapohjaisilla välineillä on huomattavia etuja perinteisiin keinoihin verrattuna, mutta politiikan väline olisi valittava tarkalleen ratkaistavan ympäristöongelman mukaan. Tähän voi liittyä markkinapohjaisten välineiden, sääntelyn ja neuvoteltujen sopimusten käyttöä joko erillisinä tai yhdistelminä. Tuotantopaikka- tai aluekohtaiset ongelmat vaativat tuotantopaikka- tai aluekohtaisia ratkaisuja. Sääntelyvälineet ovat todennäköisesti jatkossakin erityisen sopivia elin- ja työympäristön suurimpien riskien ehkäisemisessä ja torjunnassa. Poliittisen intervention tarkasta muodosta riippumatta on huolehdittava siitä, että sen täytäntöönpanoon johtava poliittinen prosessi ei johda toimenpiteisiin, jotka poikkeavat todetusta tavoitteesta sen enempää tahattomasti kuin tahallisestikaan. Esimerkiksi lainsäädäntö, jolla asetetaan tiukemmat päästönormit uusille laitoksille kuin vanhoilta laitoksilta vaaditaan, voi pysäyttää markkinoille pääsyn ja estää siten kilpailua. Ympäristösopimuksilla saavutetaan joskus vähän enemmän kuin tavallisen liiketoiminnan edellyttämillä ratkaisuilla, tai ne voivat luoda mahdollisuuksia kilpailua rajoittavaan toimintaa. Verojen kaltaiset markkinapohjaiset välineet voivat olla pääasiassa tulonhankkimiskeinoja eivätkä vaikuta juurikaan ympäristöön. Omaksutaanpa mikä lähestymistapa hyvänsä, ympäristöongelmia ei pidä käsitellä tavalla, joka luo tai pahentaa muita ongelmia. Lisäksi jokaisen politiikan vaikutus riippuu sen tehokkaasta täytäntöönpanosta.

4. Ympäristönäkökohtien huomioonottaminen, talouskasvu, kilpailukyky ja yhteiskunnallinen vakaus

4.1. Talouskasvu ja ympäristö

Talouskasvun ja ympäristön suhde ei ole suoraviivainen. Monet köyhien maiden ympäristöongelmat johtuvat siitä, että talouskasvu on liian vähäistä. Kasvu lisää halua ja kykyä maksaa puhtaammasta ympäristöstä. Alhaisen tulotason yhteiskunnilla ei puolestaan ole resursseja edes sellaisten perustarpeiden kuin viemäröinnin järjestämiseen. Maailmanpankki on arvioinut, että saastunut vesi aiheuttaa kehitysmaissa yli kaksi miljoonaa kuolemantapausta vuodessa. [5] Lisäksi saastuminen rajoittaa talouskehitystä esimerkiksi tuhoamalla kalavesiä. Kaupunkialueiden saastetasot ovat monin verroin korkeammat köyhissä kuin rikkaissa maissa. Toisaalta tarkoin kohdistettujen toimenpiteiden puuttuessa kotitalousjätteen ja kasvihuonekaasujen määrä yleensä kasvaa, kun bruttokansantuote henkeä kohden kasvaa: jos nykyinen suuntaus jatkuu, yhteisö ei pysty noudattamaan Kioton pöytäkirjan mukaisia sitoumuksiaan kasvihuonekaasujen päästöjen vähentämisestä. [6]

[5] Growth and the Environment (World Development Report 1992), World Bank, 1992.

[6] Vihreässä kirjassa kasvihuonekaasujen päästökaupasta Euroopan unionissa (KOM(2000)87, annettu 8.3.2000) pohditaan, miten päästökauppajärjestelmä auttaisi yhteisöä saavuttamaan ympäristötavoitteensa.

Ainakin lyhyellä aikavälillä talouskasvu kuitenkin todennäköisesti vaatii luonnonvarojen käytön lisäämistä - niin kehittyneissä kuin kehitysmaissakin - , mikä lisää saastumista. Talouksien saamiseen korkeammalle kasvu-uralle on siten liitettävä ympäristötekijöiden parempi kytkeminen päätöksiin ja toimintaan niin yritysten kuin yksilöidenkin tasolla. Vaikka yhteisö ja muut kehittyneet maat ovatkin edistyneet talouskasvun irrottamisessa luonnonvarojen käytöstä, paljon on vielä tehtävä. Luonnontieteissä vallitsee esimerkiksi yksimielisyys siitä, että kasvihuonekaasujen päästöt on vähennettävä ainakin puoleen nykytasostaan, jotta ihmisen aiheuttama mahdollisesti vaarallinen ilmaston muutos voidaan torjua. Mutta kasvihuonekaasupäästöjen tai jätteiden määrän kasvu ei ole väistämätöntä. Ne eivät ole talouskasvun välttämättömiä seurauksia, vaan kuvastavat pikemminkin sitä, että ympäristönäkökohdat on otettu riittämättömästi huomioon yksittäisten kuluttajien ja tuottajien päätöksissä. Tästä syystä kehittyneissä maissa aiheutuu nyt huomattavia kustannuksia vanhojen ympäristöä heikentävien toimien jälkien korjaamisesta. Tämä johtuu siitä, että ympäristöä ja sen tarjoamia palveluja ei ole arvostettu.

Komissio katsoo, että kilpailukykyisten markkinoiden luominen ympäristötavaroille ja -palveluille on useinkin tehokkain tapa varmistaa, että me niin tuottajina kuin kuluttajinakin arvostamme riittävästi ympäristöä ja otamme sen huomioon jokapäiväisissä päätöksissämme.

4.2. Kilpailukyky ja ympäristö - kansainvälinen ulottuvuus

Ympäristöpolitiikka ei ilman muuta johda kokonaiskustannusten nousuun. Pikemminkin se tuo kustannukset paremmin näkyviin erityisesti jos sitä toteutetaan taloudellisten välineiden avulla. Saastuttaja maksaa -periaatteen noudattaminen silloin kun ympäristönäkökohdat sisällytetään talouspolitiikkaan muuttaa kustannusten jakoa tuottajien ja kuluttajien kesken: saastuttajien on perittävä saasteiden vähentämisen kustannukset korkeimpina hintoina. Tämä käytäntö on vastakohta tilanteelle, jossa kustannukset eivät näy mutta tulevat silti yhteiskunnan maksettaviksi esimerkiksi terveydenhoitomenojen kasvuna.

Sekä perinteisellä "käsky ja valvonta" -muotoisella ympäristöasioiden sääntelyllä että taloudellisilla välineillä siirretään yrityksille ja kuluttajille sellaisia saasteiden vähentämiskustannuksia, jotka muuten olisivat muiden kannettavina. Lisäksi ne voivat merkitä huomattavia varainsiirtoja sellaisten päästöjen osalta, joita ei vähennetä. Eräillä aloilla suuri äkillinen kustannusnousu voisi merkitä huomattavia ongelmia varsinkin ulkomaisiin kilpailijoihin nähden. Nämä ongelmat ovat kuitenkin voitettavissa, ja niihin on useita ratkaisuja.

Sellaiset välineet kuin yritysten vaikutusten arviointijärjestelmät voivat auttaa toteamaan kyseisille aloille ja yrityksille aiheutuvat vaikutukset ja varmistamaan, että päätöksentekijät saavat parempaa tietoa. Vaikka jotkin ympäristöongelmat voivat vaatia nopeaa toimintaa, toisten kohdalla kytkentä talouteen voidaan toteuttaa vaiheittain. Taloutta ei voida siirtää ympäristön kannalta terveelle uralle yhdessä yössä. Kun valitaan vähittäinen, pitkäaikainen toteutus, riskinä on, että politiikan tavoite ilmaistaan ehkä niin yleisellä tasolla tai asetetaan niin kauas tulevaisuuteen, ettei se enää ole uskottava. Tämä puute voidaan korjata asettamalla välitavoitteita, joihin lopullisiin hyvin määriteltyihin tavoitteisiin nähden tapahtuvaa edistystä voidaan verrata. Jos vähittäinen kytkentä talouskehitykseen on uskottava, sen pitäisi myös vastata tarvetta parantaa ympäristöä samalla kun vältetään jyrkät muutokset yritysten toimintaedellytyksissä. Ympäristönsuojelun korkean tason ei pitäisi politiikan tavoitteena merkitä sitä, että luotaisiin suuria määriä turhaan hankittua omaisuutta tai jätettäisiin paljon työntekijöitä vaille työtä. Vähittäinen toteutus antaa yrityksille aikaa sopeutua ja kehittää luovia lähestymistapoja saasteiden vähentämiseen.

Ulkoisten kustannusten muuttaminen vähitellen yritysten kustannuksiksi kaikkia toimialoja yhdenvertaisesti kohdellen näyttää viisaammalta kuin nopea täytäntöönpano, johon liittyisi joillekin aloille myönnettäviä verovapautuksia tai veronalennuksia. Tämä voisi johtaa ympäristöverojen haitallisiin vaikutuksiin. Tavallisesti juuri eniten energiaa käyttävät tai saastuttavimmat alat saavat poikkeuskohtelun. Koska nämä alat usein myös käyttävät runsaasti pääomaa ja niukasti työvoimaa, tulos voi olla paha sekä ympäristön että työllisyyden kannalta. Maat, joissa päästövero on otettu käyttöön, ovat kuitenkin hyvin usein myöntäneet niiden ohessa tällaisia poikkeuksia, koska on pelätty, että alat, joihin vero vaikuttaa, kärsivät teknisistä rajoitteista, joiden vuoksi ne eivät voi sopeutua nopeasti hinnanmuutoksiin, ja menettävät sen vuoksi kansainvälistä kilpailukykyään, mikä johtaisi suureen työpaikkojen menetykseen.

Nämä huolenaiheet eivät olisi niin merkityksellisiä, jos yhteisössä tai jopa koko maailmassa sitouduttaisiin koordinoituun ja pitkäaikaiseen lähestymistapaan suhteessa ympäristöön. Koordinoidun kansainvälisen toiminnan puuttuessa yhteisön pyrkimys ympäristön suojelemiseen ei voi pitkällä aikavälillä täysin onnistua. Maailmanlaajuiset uhat, kuten ilmastonmuutos ja otsonikato, voidaan torjua lopullisesti vain maailmanlaajuisella toiminnalla. Kansainväliset ympäristöongelmat, kuten rajatylittävä veden ja ilman saastuminen, voidaan ratkaista parhaiten koordinoiduilla kansainvälisillä ponnistuksilla. Yhteisön kehityspolitiikalla kumppanuusmaita voitaisiin auttaa käyttämään sellaisia markkinapohjaisia välineitä kuin Kioton pöytäkirjan projektikohtainen yhteistoteutus ja puhtaan kehityksen mekanismi. Tämä parantaisi niiden kokonaiskehitystä niin talouden kuin ympäristönkin kannalta ja olisi kustannustehokas keino, jolla yhteisö voisi edistää koko maailman ympäristötavoitteita.

Ylivoimaisesti suurin osa yhteisössä tuotetuista tavaroista ja palveluista myös kulutetaan yhteisössä. Vienti kolmansiin maihin ja tuonti niistä vastaavat kumpikin alle kymmenesosaa yhteisön bruttokansantuotteesta. Suuri osa tästä kaupasta tapahtuu yhteisön jäsenyyttä hakeneiden Keski- ja Itä-Euroopan maiden tai Euroopan talousalueeseen kuuluvien maiden kanssa. Nämä maat ovat sitoutuneet panemaan täytäntöön yhteisön yhtenäismarkkinalainsäädännön lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä. Yhteisön tasainen edistyminen kohti parempaa ympäristön laatua sisämarkkinat huomioon ottaen ei siten vaikuttaisi merkittävän kielteisesti kansainväliseen kilpailukykyyn näihin maihin verrattuna.

Vielä suurempi maaryhmä - mukaan luettuna kaikki merkittävät teollisuusmaat - pyrkii myös suojelemaan ympäristöä koko maailmassa rajoittamalla kasvihuonekaasupäästöjään. Vaikka laaja yhteinen ja yhteensovitettu toiminta koko maailman tasolla tai ainakin teollisuusmaiden tasolla olisi paras keino maailmanlaajuisten ympäristöongelmien ratkaisemiseksi, tällaisen yhteistyön puutteen ei pitäisi johtaa taloudellisen toiminnan huomattavaan uudelleensijoittumiseen. Väitteissä, että korkeampi ympäristönsuojelun taso aiheuttaisi tuotannon suuren osan siirtämisen yhteisön (ja kehittyneen maailman) ulkopuolelle, ei oteta riittävästi huomioon niitä monia etuja, joita sijainti yhteisössä tuo mukanaan. Niitä ovat taattu pääsy yhtenäismarkkinoille, yleensä kehittynyt infrastruktuuri sekä talouden, politiikan ja instituutioiden vakaus.

Lisäksi sekä yhteisön sisällä että yhteisön ja muiden teollisuusmaiden välillä on huomattavia eroja verotuksen rakenteessa ja tasossa. Tämä viittaa siihen, että verorakenteiden erot eivät ole ainoa merkityksellinen seikka, johon kansainväliset investointipäätökset perustuvat, ja että näin ollen kansainvälisen kilpailukyvyn säilyttäminen ja parantaminen ei edellytä, että eri maiden tai maaryhmien verotuksen tai ympäristönormien rakenteiden ja tason pitäisi olla samat.

Kaikista näistä syistä pelot, että pyrkiminen korkeaan ympäristönsuojelun tasoon väistämättä johtaisi yhteisön kansainvälisen kilpailukyvyn heikkenemiseen, lienevät liioiteltuja. On kuitenkin ilman muuta selvää, että mahdollisimman laaja kansainvälinen yhteistyö helpottaa ympäristön kestävää kehitystä edistävien toimintatapojen käyttöönottoa ja on jossakin mielessä myös niiden onnistumisen välttämätön edellytys. Jos koordinointi puuttuu, yhteisö voi tutkia mahdollisuutta, voitaisiinko toteuttaa rajaveromukautuksia tavalla, joka olisi ympäristön ja talouden kannalta terve ja myös kansainvälisten kauppasääntöjen mukainen.

4.3. Ympäristönäkökohtien huomioonottaminen, voimavarojen jako ja yhteiskunnallinen vakaus

On olemassa perustavanlaatuisempia syitä siihen, miksi väitteet, että hyvin suunniteltu ympäristöpolitiikka johtaa kansainvälisen kilpailukyvyn menetykseen, ovat paikkansapitämättömiä. Itse asiassa nämä väitteet eivät yleensä koske kansantalouden kilpailukykyä, vaan resurssien jakoa talouden sisällä.

Ympäristösääntelyn tiukentamisella ja eksplisiittisesti tai implisiittisesti myönnettyjen luonnonvaroja tai ympäristöä koskevien oikeuksien poistamisella tai niiden muuttamisella maksulliseksi on niiden jakautumiseen vaikuttavia seuraamuksia, kuten on omistusoikeuden aiemmallakin kohdentamisella. Tässä on löydettävä nykyisen saastuttajan ja saasteista kärsivien sekä koko yhteiskunnan välinen tasapaino.

Kuten edellä jo esitettiin, ympäristönäkökohtien parempi kytkeminen talouspolitiikkaan lisää taloudellista tehokkuutta. Jotkut alat saavat nykyisin piilotukia, sillä ne eivät maksa toimintansa aiheuttamista ympäristö- tai kansanterveyshaitoista. Jotkut saastuttavat alat saavat näkyviä tukia, jotka on voitu ottaa käyttöön lyhytvaikutteisista sosiaalipoliittisista syistä. Jos nämä tuet pahentavat ympäristön huononemista, niillä ei selvästikään edistetä ympäristönäkökohtien huomioonottamista.

Taloudellisen tehokkuuden paraneminen voi vielä tehostua, jos ympäristösyillä perusteltujen verojen ja maksujen avulla kerätyt ja ympäristöä vahingoittavien tukien poistamisella säästetyt varat palautetaan talouteen vähentämällä muita, tehottomia veroja. Tehokkaampi talous on kansainvälisesti kilpailukykyisempi, ei kilpailukyvyttömämpi.

Ajan mittaan suuremman arvon antaminen ympäristölle merkitsee todennäköisesti muutoksia tuottamissamme ja kuluttamissamme tavaroissa ja palveluissa sekä niiden tuottamistavoissa. Jotkut alat supistuvat ja toiset laajenevat. Yleensä hyödymme elämästä ja työskentelystä terveellisemmässä yhteiskunnassa ja tehokkaammassa taloudessa. Ympäristöpolitiikalla voi olla myönteinen vaikutus työllisyyteen, jos ympäristötavaroiden ja -palvelujen tarjonta vaatii enemmän työvoimaa kuin sillä korvattava taloudellinen toiminta. [7]

[7] Vrt. "Environmental Policies and Employment", OECD, 1997.

Koko talouden laajuiset toimenpiteet työvoiman taitojen ja sopeutuvuuden parantamiseksi, mitä työllisyyssuuntaviivoissa ja Lissabonin Eurooppa-neuvoston päätelmissä suositettiin, edistävät muutoksia, joita ympäristö- ja talouspolitiikan parempi yhdistäminen tuo mukanaan. Silti on otettava huomioon mahdollisuus, että seurausvaikutukset voivat olla kielteisiä joillakin toimialoilla ja alueilla. Tästä syystä jokaiseen ympäristö- ja talouspolitiikan yhdistämistä koskevaan strategiaan on sisällytettävä puolueeton arvio sen kaikista vaikutuksista. Mahdollisten vaikeuksien lievittämiseksi strategian on sisällettävä asianmukaiset rakennetoimenpiteet, mukaan luettuna uudelleenkoulutus ja muut kyseisten alojen työntekijöiden tukitoimet, jotta siirtyminen ympäristöasioiden parempaan huomioonottamiseen olisi yhteiskunnallisesti ja poliittisesti hyväksyttävää.

5. Miten ympäristönäkökohtien huomioonottamista mitataan: indikaattoreiden laatiminen

5.1. Johdanto

Neuvoston eri kokoonpanojen kehittelemissä integraatiostrategioissa on jo löydetty useita indikaattoreita, jotka ovat sekä eri alojen kannalta että yleisesti kiinnostavia. Kaikissa kattavissa arvioinneissa tulisi ottaa huomioon sellaiset indikaattorit kuin energiaintensiivisyys ja kasvihuonekaasujen ja muiden saasteiden päästöt sekä absoluuttisina määrinä että suhteessa bruttokansantuotteeseen henkeä kohden. Tässä jaksossa ei toisteta sitä mitä muut neuvoston kokoonpanot jo ovat esittäneet, vaan keskitytään etsimään lisää sellaisia indikaattoreita, jotka ovat merkityksellisiä monialaisen talouspolitiikan kannalta. Komissio lisää ponnistuksiaan sellaisten indikaattoreiden laatimiseksi ympäristönäkökohtien ja talouspolitiikan yhdistämiselle, joilla tuetaan Lissabonin Eurooppa-neuvoston pyytämiä rakenteellisia indikaattoreita. Tällä voitaneen varmistaa, että ympäristötekijät ovat yhteisön talouden rakenneuudistusten keskeinen osa.

5.2. Taloudellisten välineiden käytön ja tehokkuuden indikaattorit

Edellä viitattiin siihen, että ympäristötavaroiden ja -palvelujen markkinoiden toiminnan luominen ja parantaminen on tehokas keino parantaa ympäristö- ja talouspolitiikan yhdentämistä. Tästä voidaan tietenkin päätellä, että taloudellisten välineiden käytön indikaattoreista voi olla apua sen arvioimisessa, miten ympäristö- ja talouspolitiikan yhdentämisessä edistytään.

Taloudellisten välineiden käytössä on perinteisesti keskitytty vaikuttamaan hintoihin käyttömaksujen ja verojen avulla. Ehkä yksinkertaisin ja helpoimmin saatavilla oleva tämäntyyppinen indikaattori on ympäristöveroilla hankittujen tulojen määrä.

Kehikko 1: Ympäristöverojen käytön indikaattorit

Ympäristövero voidaan määritellä "veroksi, jonka veroperustana on fyysinen yksikkö (tai sitä edustava muuttuja), jolla on todettu olevan erityinen kielteinen vaikutus ympäristöön". Tässä määritelmässä korostetaan veron potentiaalista vaikutusta ympäristölle haitalliseen toimintaan eikä niinkään veron nimeä tai sen ilmoitettua tarkoitusta. Tämän määritelmän pohjalta komission yksiköt (Eurostat ja verotuksen ja tulliliiton pääosasto) ovat yhdessä muiden kansainvälisten järjestöjen kanssa laatineet luokituksen, jossa ympäristöverot ryhmitellään neljään ryhmään. Ne kattavat energiaverot (pääasiassa kuljetuksissa käytettävien polttoaineiden veroja), kuljetusverot, saasteverot ja luonnonvaraverot.

Näiden verojen osuus julkisyhteisöjen vero- ja sosiaaliturvatulojen kokonaismäärästä ei juuri ole kasvanut kahden viime vuosikymmenen aikana. Ne ovat hieman alle 7 prosenttia näistä tuloista. Tämä prosenttiosuus syntyy melkein kokonaan "perinteisistä" veroista, kuten energia- ja kuljetusveroista.

Syntyvä kuva on kuitenkin liian kielteinen. Näistä luvuista eivät näy yritykset eriyttää veroja ympäristönäkökohtien perusteella. Esimerkiksi polttoaineveroista saatavien tulojen yleistaso ei näytä muuttuneen paljon, mutta lyijyllisen ja lyijyttömän bensiinin erilainen verotus on saanut autoilijat käyttämään puhtaampia polttoaineita. Verotulojen määrä on myös huono ympäristövaikutuksen mittari, koska tehokas ympäristövero vähentää ympäristöä tuhoavia toimintoja ja vähentää siten veroperustaansa ja mahdollisesti tuottaa hyvin vähän.

Jotta nämä verot toisaalta pysyisivät ympäristön kannalta vaikuttavina ajan mittaan, niitä on mukautettava säännöllisesti kokonaisinflaation, tulojen kasvun ja hyödykkeen verottoman hinnan vaihtelujen korvaamiseksi. Jos saastuttavan hyödykkeen tai toiminnan kysyntää todella halutaan vähentää tai sen kasvua hidastaa, sen verollisen hinnan pitäisi nousta nopeammin kuin tulotason ja kokonaisinflaation.

Tämä edellyttää poliittisesti vaikeita harkinnanvaraisia veronmuutoksia, jos veron laskentakaavaan ei sisälly automaattista mukautusta.

Näin ollen tulojen jakaminen pääluokittain verojen lukumäärän sekä verotettujen tuotteiden ja epäpuhtauksien, niiden veroasteen ja verollisen reaalihinnan mukaan auttaa tekemään kokonaisluvuista merkittävämpiä poliittisen päätöksenteon kannalta. Kun ne esitetään aikasarjana verotettujen tuotteiden ja päästöjen määriä koskevien lukujen rinnalla, saadaan lisätietoa siitä, miten ympäristöasioiden huomioonottamisessa veropolitiikassa on edistytty. Tarkastelu osoittaa myös, onko verotuksen muuttaminen vähentänyt saasteita.

Näitä verotukseen perustuvia indikaattoreita tulisi mahdollisuuksien mukaan täydentää vastaavilla numerotiedoilla esimerkiksi veden käyttöön ja jätteiden talteenottoon liittyvien maksujen käytöstä. Ympäristö-, tilasto- ja veroviranomaisten tiiviimpi yhteistyö sekä jäsenvaltion että yhteisön tasolla helpottaa jäsenvaltioiden välisten vertailujen tekemistä. Yhteistyö puolestaan auttaa levittämään tietoa tehokkaista strategioista ympäristönäkökohtien huomioonottamiseksi.

Markkinakelpoisten päästölupien ja neuvoteltujen sopimusten käytölle olisi myös luotava indikaattoreita, jotta saataisiin kattavampi kuva taloudellisten välineiden käytöstä ympäristö- ja talouspolitiikan yhdentämisessä.

Määrällistä tietoa markkinapohjaisten välineiden käytöstä on täydennettävä niiden ympäristö- ja taloudellisten vaikutusten analysoinnilla. Komissio on laatinut sellaisen analyysin [8] ja aikoo tehdä sellaisia jatkossakin. Tämä auttaisi levittämään tietoa jäsenvaltioissa noudatettavista parhaista käytänteistä ja havaitsemaan onnistuneet ja vähemmän onnistuneet yritykset käyttää markkinoita ympäristö- ja talouspolitiikan yhdentämisessä.

[8] Katso esim. "Evaluation of environmental effects of environmental taxes", Euroopan komissio 1998; ajantasaistettu versio tästä tutkimuksesta valmistuu pian.

5.3. Ympäristölle haitallisten toimintamuotojen ja toimenpiteiden indikaattorit

Kattava ympäristönäkökohtien huomioonottaminen edellyttää myös sellaisia indikaattoreita, jotka liittyvät politiikkoihin, joilla tarkoituksellisesti tai tahattomasti rohkaistaan harjoittamaan ympäristölle haitallista toimintaa.

Ympäristölle haitallisten toimintatapojen muuttaminen näyttää pysähtyvän osittain siihen, että näiden haitallisten toimien laajuudesta ei ole kyllin kattavaa tietoa. Tuoreessa OECD:n raportissa, jossa pyrittiin selvittämään, miten paljon ympäristöä voitaisiin parantaa vähentämällä tukia, todettiin, että joitakin poikkeuksia lukuun ottamatta tukimääriä koskevat kansainvälisesti vertailukelpoiset tiedot olivat niukkoja tai lähes olemattomia. [9] Yhteisesti sovittujen indikaattoreiden kehittäminen näiden toimintatapojen yleisyydelle ja niiden vaikutukselle voisi poistaa vastaavasti huomattavan esteen ympäristö- ja talouspolitiikan paremman yhdentämisen tieltä.

[9] "Improving the Environment through Reducing Subsidies; Part I: Summary and Policy Conclusions"; OECD 1998.

5.4. Ympäristön arvon indikaattorit

Vaikka bruttokansantuote onkin helpoimmin saatavilla (ja siksi laajasti käytössä) oleva taloudellisen hyvinvoinnin indikaattori, se mittaa tarkkaan ottaen ainoastaan tuotantoa. Ympäristön kannalta BKT-lukuihin liittyy kaksi perusheikkoutta. Ne eivät kerro luonnonvarojen mahdollisista niukkuuksista, jotka voivat uhata taloudellista toimintaa tulevaisuudessa, eikä niissä oteta huomioon ympäristön laadun heikkenemistä, joka voi vaikuttaa kielteisesti ihmisten terveyteen ja hyvinvointiin. Näiden puutteiden korjaamiseksi on pyritty kehittämään kansalliseen tilinpitoon "satelliitteja" ja sellaisia indikaattoreita kuin säästämisen ja varallisuuden mittoja, joilla pyritään ottamaan huomioon luonnonvarojen hupenemisen ja laadullisen heikkenemisen vaikutus. Näillä on tarkoitus täydentää tavanomaisia taloustilastoja ja laajentaa viranomaisten käytettävissä olevan tiedon sisältöä. Erilaisiin taloudellisiin toimintoihin liittyvän luonnonvarojen hupenemisen ja heikkenemisen havaitseminen voi auttaa poliittisia päättäjiä ottamaan huomioon arvon, joka näillä voimavaroilla yhteiskunnalle on. Parantunut tieto ympäristövarojen arvosta - joidenkin taloudellisten toiminnan muotojen myönteisten ympäristövaikutusten arvo mukaan luettuna - voi vahvistaa poliittisen päätöksenteon johdonmukaisuutta ja avoimuutta, jos se saattaa yleiseen tietoisuuteen ne arvostukset, joita jokaiseen ympäristöpolitiikan toimenpiteeseen sisältyy.

5.5. Ympäristöaloja koskevat indikaattorit

Parannettaessa ympäristön huomioonottamista talouspolitiikassa politiikan painopiste siirtyy ympäristöongelmista niiden syihin. Tämä johtaa siihen, että ympäristötoimien ryhmittely kahteen pääluokkaan, joista toinen liittyy saasteiden ehkäisemiseen ja vähentämiseen (integroidut tekniikat ja prosessit) ja toinen saastevahinkojen korjaamiseen ja ympäristöpalvelujen tarjoamiseen, olisi hyödyksi ympäristö- ja talousnäkökulmien yhdentämisen seurannassa. Toisesta alaryhmästä saatu tieto olisi erityisen hyödyllistä ratkaistaessa joitakin ympäristövarojen arvioinnin epävarmuustekijöitä. Vahinkojen korjaamiseen ja ympäristöpalvelujen tarjoamiseen käytetty rahamäärä voi olla viitteenä siitä, miten ympäristöä arvostetaan. Tällaisen luokituksen mahdollistavat tiedot on kuitenkin kehitettävä yhteisön tasolla. Näin ollen ei näiden indikaattoreiden tuottaminen ole mahdollista lyhyellä eikä keskipitkällä aikavälillä.

6. Päätelmät

Helsingin Eurooppa-neuvosto pyysi neuvostoa esittämään kesäkuussa 2001 kokoontuvalle Eurooppa-neuvostolle kattavat strategiat ympäristönäkökohtien huomioonottamiseksi ja kestävän kehityksen turvaamiseksi. On tärkeää varmistaa, että näissä laajoissa strategioissa ehdotetaan johdonmukaisia politiikkoja eri aloille. Neuvoston eri kokoonpanojen osuuksilla talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen valmistelussa taattaneen se, että lähestymistapa on johdonmukainen ja järjestelmällinen.

Markkinapohjaisten välineiden käytön lisäämiseen perustuva ympäristönsuojelu tulee ottaa huomioon talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen ja julkisen talouden laatua ja kestävyyttä koskevien suositusten valmistelussa. Ympäristöverojen ja -maksujen nykyistä parempi käyttö edistäisi taloudellista tehokkuutta ja laajentaisi veropohjaa. Tämä auttaisi jäsenvaltioita jatkamaan julkisen talouden vakauttamista samalla kun ne parantavat julkisen talouden laatua ja kestävyyttä Lissabonin Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaisesti. Samanaikaisesti on lisättävä kilpailua niillä markkinoilla, joilla näitä välineitä käytetään. Markkinat on myös saatava reagoimaan herkemmin hintojen muutoksiin.

Ympäristö- ja talouspolitiikan yhdentämistä edistää myös ympäristölle haitallisten tukien poistaminen. Näiden tukien olemassaolosta vallitsee laaja yksimielisyys, samoin kuin siitä, että ne voivat aiheuttaa huomattavaa vahinkoa ympäristölle, mutta niiden määrästä ja yleisyydestä näyttää olevan hyvin vähän varmaa tietoa. Käyttäen mallina menettelyä, jolla etsitään jäsenvaltioiden välisen verokilpailun haitallisia muotoja, komissio ehdottaa, että neuvosto tutkisi kansallisten verojärjestelmien myönteisiä ja kielteisiä ympäristövaikutuksia ottaen huomioon sen työn, jota yhteisössä tässä asiassa jo tehdään. Tämän tarkastelun tulisi olla mahdollisimman kattava ja siihen on sisällytettävä tukien, verojen, erityiskohtelun, veronhuojennusten tai -vapautusten välittömät ja välilliset, näkyvät ja piilevät, tarkoitukselliset ja tahattomat vaikutukset. Tarkastelun tuloksista jäsenvaltiot saisivat tietoa kansallisten veropolitiikkojen "parhaista käytänteistä" ja voisivat yksilöidä kansallisten järjestelmien osatekijät, joilla on erityisen suuria ympäristövaikutuksia, niin hyviä kuin huonojakin. Tämä auttaisi ympäristön kannalta terveiden verouudistusten asettamista tärkeysjärjestykseen.

Markkinapohjaisten välineiden käytön lisääntymisen pitäisi näkyä tuote- ja pääomamarkkinoiden taloudellisia uudistuksia koskevissa raporteissa. Kuten vuoden 2000 talouspolitiikan laajoissa suuntaviivoissa suositettiin, neuvosto pystyisi osoittamaan oman uskottavuutensa ympäristönäkökohtien huomioonottamisessa hyväksymällä nopeasti komission energiaveroehdotuksen muodossa, joka ei vaaranna sen ympäristötehokkuutta.

Yhteisön koordinoitu toiminta saastuttaja maksaa -periaatteen toteuttamisessa joko verotuksen tai muiden markkinapohjaisten välineiden avulla auttaa ratkaisemaan kysymyksiä, jotka yleensä ryhmitellään "kilpailukyvyn" otsikon alle, vaikka se kuten edellä kohdassa 4 esitettiin, onkin epäonnistunut nimitys, sillä makrotaloudellista kilpailukykyä pitäisi vahvistaa siirtymisellä kohti ympäristönäkökohtien parempaa huomioonottamista. Silloin kun verot tai maksut ovat sopiva keino parantaa ympäristönäkökohtien huomioonottamista, niiden on alettava alhaisista prosenteista ja niitä on sittemmin lisättävä vähitellen, jolloin yritykset voivat sopeutua uusiin hintoihin ja keksiä luovia ratkaisuja saasteiden vähentämiseen ja hallintaan. Tämä on täysin vastakkainen käytäntö kuin nykyisin jäsenvaltioissa noudatettava, jossa pyritään aloittamaan suhteellisen korkeilla veroprosenteilla mutta myönnetään toisaalta pitkäkestoisia poikkeuksia tai alennuksia suurimmille saastuttajille. Tämä voi osoittautua ympäristön kannalta epärationaaliseksi, mutta lisäksi se voi vahingoittaa yhtenäismarkkinoita ja olla yhteisön valtiontukilainsäädännön vastaista. Koordinoitu yhteisön tason toiminta voi tässäkin auttaa vahvistamaan tehokkaiden saasteverojen vähittäisen käyttöönoton uskottavuutta. Yhteisön vähimmäisvaatimusten luominen auttaisi myös niitä jäsenvaltioita, jotka tahtovat edetä nopeammin ympäristökysymyksissä, mutta pelkäävät itsenäisen toiminnan johtavan kilpailukyvyn heikkenemiseen. Komission hallitustenväliselle konferenssille tekemällä ehdotuksella, että ympäristöveroista päätettäisiin määräenemmistöllä, pyritään helpottamaan juuri tällaisten vähimmäisvaatimusten luomista. [10]

[10] Komission täydentävä lausunto toimielinten uudistamista käsittelevälle hallitustenväliselle konferenssille - Määräenemmistöpäätökset yhtenäismarkkinoiden toimivuuteen liittyvistä näkökohdista verotuksen ja sosiaaliturvan aloilla, KOM(2000)114 lopullinen, 14.3.2000.

Edellä esitetyn perusteella komissio ehdottaa, että seuraavat kohdat olisivat keskeisinä yhteisön strategiassa, jolla pyritään parantamaan ympäristökysymysten sisällyttämistä talouspolitiikkaan:

*Yhteisön tulee omaksua avoin, vähittäinen ja uskottava lähestymistapa ympäristönäkökohtien huomioonottamiseen; lähestymistavan on perustuttava tehokkaaseen tavoitteenasetantaan, ja tavoitteiden tulee perustua käytettävissä olevan tieteellisen ja teknisen tiedon sekä yhteisön eri alueiden ympäristöolojen laajaan analyysiin, johon sisällytetään myös toiminnan tai toimimatta jättämisen potentiaaliset kustannukset ja hyödyt.

*Ympäristön huomioonottamisen talouspolitiikassa on oltava johdonmukaista sen kestävän kehityksen strategian kanssa, jonka Eurooppa-neuvosto aikoo hyväksyä kesäkuussa 2001.

*Taloudellisen toiminnan ja sääntelyn ympäristövaikutusten arviointi sekä ympäristöpolitiikan vaikutus talouden uudistamiseen (sääntelyn tasoon, markkinoiden toimintaan) tulee sisällyttää rakenneuudistuksen monenväliseen valvontaan.

*Talouspolitiikan laajoihin suuntaviivoihin on sisällytettävä kauttaaltaan ympäristötavoitteet; tässä on käytettävä kehiteltäviä luotettavia indikaattoreita.

*Julkisen talouden laatua ja kestävyyttä koskevissa tarkasteluissa on otettava erityisesti huomioon verotuksen ja menopolitiikan vaikutukset ympäristöön; niiden on sisällettävä myös arvio taloudellisten välineiden tehokkuudesta ympäristötavoitteiden saavuttamisessa.

*Ympäristökysymysten entistä paremmassa yhdentämisessä talouspolitiikkaan tulee entistä enemmän käyttää sopivaa markkinapohjaisten välineiden ja sääntelyn yhdistelmää, johon on sisällytettävä ympäristölle haitallisten tukien poistaminen; niissä on myös otettava huomioon komission ja muiden elimien selvitykset markkinapohjaisten välineiden ympäristö- ja taloudellisesta tehokkuudesta.

Tämän lähestymistavan pitäisi edistää sen varmistamista, että yhteisö saavuttaa kasvun, joka on talouden ja ympäristön kannalta kestävää.

LIITE 1 Kestävän kehityksen käsite

"Kestävä kehitys" merkitsee eri ihmisille eri asioita. Makrotaloustieteilijä voi tarkastella käsitettä BKT:n kasvun, inflaatiovauhdin, julkisen talouden ja maksutaseen välisen suhteen kannalta. Tämä on erityisesti lyhyen ja keskipitkän aikavälin kestävyyden määritelmä. Määritelmässä ei oteta huomioon laajempia näkökohtia, joita ovat esimerkiksi niiden ekosysteemien pitkän aikavälin elinkelpoisuus, joihin monet taloudelliset toiminnot tukeutuvat, ja se, johtaako tulojen kasvun jakautuminen rikkaiden ja köyhien väliseen epätasa-arvoon, joka puolestaan olisi uhkana sosiaaliselle yhteenkuuluvuudelle.

Ympäristöaktivisti pitää puolestaan kestävää kehitystä esimerkiksi maapallon lämpenemiseen ja luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseen liittyvänä asiana. Ympäristöpolitiikkojen taloudellisiin tai sosiaalisiin sivuvaikutuksiin kiinnitetään vain vähän huomiota. Ympäristön kestävän kehityksen määritelmä on usein varsin ylimalkainen. Tämä voi vaikeuttaa määritelmän muuttamista suoraan käyttökelpoisiksi poliittisiksi ohjeiksi.

Kestävän kehityksen kenties lainatuin ja laajimmin hyväksytty määritelmä on maailman ympäristö- ja kehityskomission (ns. Brundtlandin komission) määritelmä. [11] Brundtlandin komissio määritteli kestävän kehityksen kehitykseksi, jolla tyydytetään tämän hetken tarpeet vaarantamatta tulevien sukupolvien mahdollisuuksia tyydyttää omat tarpeensa. Tälle määritelmälle on annettava sisältöä, jotta siitä olisi hyötyä päätöksentekijöille.

[11] Our Common Future, World Commission on Environment and Development, 1987 (Maailman ympäristö- ja kehityskomission eli ns. Brundtlandin komission kertomus)

Emme voi tietää tulevien sukupolvien tarpeita, mutta vaikuttaa kohtuuttomalta olettaa, että ne olisivat vähäisemmät kuin omat tämänhetkiset tarpeemme. Meidän olisi siis pyrittävä varmistamaan vähintään se, että tyydyttäessämme omia tarpeitamme emme estä tulevia sukupolvia nauttimasta vähintään samasta "elintasosta" kuin mistä me nautimme. Mitä tästä tavoitteesta seuraa-

Kukin sukupolvi tyydyttää tarpeensa hyödyntämällä käytettävissä olevia voimavaroja tuottaakseen tavaroita ja palveluja omaan kulutukseensa. Lisäksi joitakin käytettävissä olevia voimavaroja voidaan käyttää uusien voimavarojen luomiseen, joilla voidaan sitten tuottaa tavaroita ja palveluja tulevaisuuden kulutusta varten. Tämä on ensimmäinen peruste, jolla talouspolitiikan kestävyyttä voidaan arvioida: jätämmekö tuleville sukupolville riittävästi voimavaroja, jotta ne voivat tyydyttää tarpeensa- Saman kysymyksen voi muotoilla myös hieman toisin: mitä rajoitteita tämä kestävän kehityksen periaate asettaa sille, miten me käytämme käytettävissä olevia voimavarojamme-

Tavaroiden ja palvelujen tuottamiseen on käytettävissä kolmen tyyppisiä voimavaroja: tietopääomaa, luonnonvaroja ja fyysistä pääomaa. Joitakin tavaroita ja palveluja voidaan tuottaa useilla eri menetelmillä. Toisin sanoen niiden tuotannossa tarvittavan tietopääoman, luonnonvarojen ja fyysisen pääoman osuudet voivat vaihdella. On kuitenkin määriteltävä huomio siitä, että voimavarat voivat olla toisiaan korvaavia tuotettaessa tavaroita ja palveluja. Luonnonvarat ja fyysinen pääoma eivät korvaa toisiaan täydellisesti. Toisin sanoen tiettyjä luonnonvaroilla tuotettavia palveluja ei voida tuottaa muilla tavoilla, ja ilman näitä palveluja emme selviydy. Huomiosta, jonka mukaan luonnonvarat ja fyysinen pääoma korvaavat toisiaan, mutta eivät kuitenkaan kokonaan, voidaan tehdä kaksi johtopäätöstä.

Koska luonnonvarat ja fyysinen pääoma ovat tietyssä määrin toisiaan korvaavia, antaa kestävä kehitys nykyiselle sukupolvelle tiettyä vapautta käytettävissä olevien luonnonvarojen ja fyysisen pääoman hyödyntämisen suhteen. Seuraavalle sukupolvelle ei ole tarpeen siirtää luonnonvaroja ja fyysistä pääomaa täsmälleen samassa suhteessa määrän ja laadun osalta kuin meillä on ollut. Lähinnä on kyse siitä, että tulevien sukupolvien käytössä olevien voimavarojen yhdistelmällä ja niihin liittyvillä henkilövoimavaroilla voidaan tuottaa tavaroita ja palveluja, jotka mahdollistavat, että tulevat sukupolvet voivat tyydyttää tarpeensa vähintään yhtä hyvin kuin nykyinen sukupolvi.

Yhteisöt voivat korvata voimavaroja toisilla voimavaroilla, mutta lisäksi ne voivat myös korvata tavaroita ja palveluja toisilla vastaavilla. Ihmiset voivat päättää kuluttaa eri tyyppisiä tavaroita ja palveluja eri määriä. Näin ollen kestävä kehitys ei edellytä, että tavaroita ja palveluja on tarjolla samassa suhteessa seuraaville sukupolville. Merkittävää on se, että tavaroiden ja palveluiden kirjo on sellainen, että tulevat sukupolvet voivat saavuttaa saman hyvinvointitason kuin nykyinen sukupolvi.

Tämä kestävän kehityksen käsite vastaa tarkkaan määritelmää, jota usein kutsutaan "heikon kestävyyden" periaatteeksi. Tällaisissa puitteissa kestävään kehitykseen tähtäävässä toimintapolitiikassa olisi löydettävä oikea tasapaino taloudellisten, sosiaalisten ja ympäristövarojen lisäämisen ja vähentämisen välillä. Kestävän kehityksen muita määritelmiä ovat muun muassa:

-"vahva kestävyys": tässä määritelmässä painotetaan luonnonvarojen merkitystä sillä perusteella, että luonnonvaroilla tuotetaan palveluja, joita ei voida korvata tai tuottaa muilla keinoin

-"ympäristön kestävyys": tämä edellyttää, että luonnonvaroista saatavien tavaroiden ja palvelujen fyysinen virta säilytetään.

Näiden ja muiden kestävyyden määritelmien väliset erot liittyvät erityisesti siihen, missä määrin luonnonvaroja ja fyysistä pääomaa pidetään toisiaan korvaavina. Näiden erojen ei tulisi kuitenkaan viedä huomiota pois siitä, että kestävyyden kilpailevissa määritelmissä on paljon päällekkäisyyksiä. Kaikki hyväksyvät sen, että emme voi käyttää luonnonvaroja rajattomasti. Ympäristöllä on rajalliset mahdollisuudet sietää taloudellisen toiminnan sivutuotteena syntyvää jätettä. Yhteisön toimintapolitiikkojen kehittäminen kohti kestävää kehitystä ei saisi hidastua niiden vaikeaselkoisten keskustelujen johdosta, joita tarkkojen rajojen määrittelystä käydään.

Kestävä kehitys käytännön politiikan periaatteena

Ajatellaanpa vesivoimalarakentamista. Rakentaminen edellyttää luonnonvarojen korvaamista fyysisellä pääomalla ja muuttaa yhteiskunnan käytettävissä olevia palveluita. Sen sijaan, että yhteiskunta käyttäisi "alkuperäisen" luonnon tarjoamia palveluja, esimerkiksi kalastus- tai matkailupalveluja, sen onkin nyt käytettävä voimalan tuottamaa sähköä. Nämä palvelut saattavat riittää korvaamaan aikaisempia palveluja. On mahdotonta sanoa, minkälaisen suhteellisen arvon yhteiskunta antaa näille palveluille kussakin tapauksessa. Tämä kuitenkin määrittää sen, onko voimalan rakentaminen sopusoinnussa kestävän kehityksen määritelmän kanssa. Mikäli sähkö on arvokkaampaa, voimala on yhdenmukainen kestävän kehityksen kanssa, muuten se ei ole. Tärkeää on huomata, että luonnonvarojen korvaaminen fyysisellä pääomalla voi olla kestävän kehityksen mukaista.

Päinvastoin kuin edellä, ilmastonmuutos on asia, jossa kestävyysperuste antaa selkeän suunnan toiminnalle. Tieteellisesti ollaan laajalti yhtä mieltä siitä, että ihmisen toiminnan seurauksena syntyvien kasvihuonekaasujen, lähinnä fossiilisten polttoaineiden palamisen seurauksena syntyvän hiilidioksidin, lisääntyvät pitoisuudet ilmakehässä saattavat muuttaa maapallon ilmastoa ennustamattomalla ja mahdollisesti erittäin haitallisella tavalla. Toisin sanoen, tällä hetkellä käyttämämme määrät fossiilisia polttoaineita ja laajuus, jolla käytämme ilmakehää polttoaineiden tuottaman hiilidioksidin kaatopaikkana, ovat kestämättömiä. Näin ollen meidän tämänhetkinen käyttäytymisemme vaarantaa tulevien sukupolvien mahdollisuudet tyydyttää omat tarpeensa. Tästä syystä teollisuusmaat ovat Yhdistyneiden Kansakuntien ilmastonmuutosta koskevan puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan mukaisesti sopineet aloittavansa kasvihuonekaasupäästöjensä vähentämisen edetäkseen kohti kestävää kehitystä.

Yleisesti pidetään varsin pienenä riskinä sitä, että ilmastonmuutos vahingoittaisi vakavasti nykyisen sukupolven hyvinvointia. Mikäli suoritettaisiin kustannushyötyanalyysi, jossa otettaisiin huomioon ainoastaan nykyisen sukupolven suoraan saamat hyödyt, tulokseksi saataisiin lähes varmasti se, että ilmastonmuutosta estävät toimet eivät ole oikeutettuja. Ongelmaa pyritään kuitenkin ratkaisemaan, mikä on käytännön esimerkki ympäristönäkökohtien sisällyttämisestä talouspolitiikkaan ja osoittaa, että kestävyysperuste voi vaikuttaa todellisiin toimintapolitiikkoihin.

Ympäristönäkökohtien sisällyttäminen talouspolitiikkaan kestävyysperusteen kautta saattaa johtaa toimiviin ohjeisiin kussakin tapauksessa. Emme ehkä pysty määrittelemään kestävää kehitystä toiminnallisesti tyydyttävällä tavalla, niin että se vaikuttaisi ratkaisevasti päätöksentekoon aina ja kaikkialla. Usein päätös siitä, onko tietty kehityshanke kestävyysperusteen mukainen, edellyttää harkintaa. Kestävyysperusteen sisällyttäminen päätöksentekoon antaa kuitenkin rungon analyyttiselle kehykselle, jossa tätä harkintaa voidaan tehdä tietoisena nykyisten päätösten vaikutuksista tulevien sukupolvien hyvinvointiin.

LIITE 2 Taloudellisia välineitä ympäristönäkökohtien huomioonottamiseksi

Koska monien ympäristötavaroiden ja -palvelujen markkinoiden puute tai epätäydellisyys on pääsyynä siihen, että ympäristönäkökohdat otetaan puutteellisesti huomioon talouspolitiikassa, tämän tiedonannon toisessa osassa esitettiin eräitä markkinapohjaisia välineitä, joilla voidaan parantaa ympäristö- ja talouspolitiikan yhdentämistä. Tässä liitteessä niitä esitellään yksityiskohtaisemmin.

Omistusoikeus

Ympäristöön vaikuttavia ulkoisvaikutuksia syntyy, koska ympäristötavaroille ja -palveluille ei ole markkinoita tai ne ovat puutteelliset. Markkinakelpoisten omistusoikeuksien määrittely ja kohdentaminen luo markkinat, ja siten ulkoisvaikutukset voidaan sisällyttää hintoihin. Tällä varmistetaan, että yhteiskunnalliset ja yksityiset kustannukset tasoittuvat, mikä johtaa taloudellisesti tehokkaampaan tulokseen.

Kysymys siitä, kuuluuko ympäristö saastuttajille vai uhreille, vaikuttaa merkittävällä tavalla oikeudenmukaisuuteen - kysymykseen siitä, kuka omistaa yhteiskunnan voimavarat. Jos omistusoikeus annetaan saastuttajille, näille maksetaan päästöjen vähentämisestä; jos oikeudet annetaan yhteiskunnan jäsenille, saastuttajat maksavat heille oikeudesta saastuttaa. Ympäristönäkökohtien huomioonottaminen talouspolitiikassa saastuttaja maksaa -periaatetta soveltamalla johtaa syvällisiin seurausvaikutuksiin. Saastuttaja maksaa -periaate on vankka ympäristöpolitiikan perusta, mutta se voi myös edistää tehokasta ja oikeudenmukaista talouspolitiikkaa ja lisätä sosiaalista yhteenkuuluvuutta.

Vaikka ympäristövarallisuuden omistusoikeuksien määrittely - joko päästöjen uhrien tai saastuttajien omaisuudeksi - voi olla ainoa, mitä viranomaisten on tehtävä ympäristöongelmien ratkaisemiseksi taloudellisesti tehokkaalla tavalla, monet ympäristöongelmat eivät ratkea tällaisella "puhtaalla" markkinaratkaisulla.

Monet ilmansaasteet esimerkiksi ovat peräisin tuhansista lähteistä ja vaikuttavat miljooniin ihmisiin. Tällaisessa tilanteessa kukaan ei pysty jäljittämään täsmällisesti niiden saasteiden lähdettä, jotka häneen vaikuttavat. On myös epätodennäköistä, että yksittäisen ihmisen edun mukaista olisi ryhtyä toimiin mitään päästölähdettä vastaan, koska päästöt vaikuttavat moniin muihinkin: toiminnan kustannukset tulisivat yksilön kannettaviksi, mutta hyöty koituisi monelle. Tässä tilanteessa jokaisella on kannustin olla "vapaamatkustaja" ja antaa muiden nähdä vaiva. Omistusoikeuksien määrittely ei sinänsä johda taloudellisesti tehokkaaseen lopputulokseen. Jos yrityksille annetaan päästöoikeus, yksilöt eivät todennäköisesti pysty järjestäytymään niin että pystyisivät maksamaan yrityksille saasteiden vähentämisestä; jos kansalaisille annetaan oikeus puhtaaseen ilmaan, yritykset pitävät tämän oikeuden ostamista yksittäisiltä omistajilta kohtuuttoman kalliina.

Tässä tilanteessa viranomaiset, jotka eivät tee mitään, tukevat itse asiassa saastuttavaa toimintaa eivätkä rajoita päästöjen määrää. Toisaalta omistusoikeuksien osoittaminen nimenomaisesti joko saastuttajille tai saasteiden uhreille on yhtä tehotonta. Koska saastuttaminen kuitenkin on ympäristön kannalta epäsuotavaa ja talouden kannalta tehotonta, jonkinlaista julkisen vallan puuttumista asiaan tarvitaan yhteiskunnan etujen suojelemiseksi. Kun asiaa tarkastellaan ympäristönäkökohtien huomioonottamisen ja kestävän kehityksen kannalta, haasteena on selvittää, miten saasteiden vähentäminen ympäristötavoitteena voidaan parhaiten yhdentää talouspolitiikan tavoitteisiin, joita ovat sellaisen tuotanto- ja työllisyystason säilyttäminen, jolla väestön tarpeet voidaan tyydyttää - ja tämä puolestaan on yhteiskunnan kestävän kehityksen tavoitteen mukaista.

Maksut, päästöluvat, tuet ja muut kannustinmaksut

Jos viranomaiset eivät voi luoda toimivia markkinoita jakamalla oikeuksia, ne voivat kuitenkin käyttää markkinavoimia ympäristön laadun parantamiseen säilyttämiseen määräämällä päästömaksuja tai tarjoamalla maksuja. Näiden avulla ympäristövoimavarat hinnoitellaan. Siten ympäristölle aiheutuvat ulkoisvaikutukset voidaan sisällyttää kustannuksiin ja lähentää yksityisiä ja yhteiskunnallisia kustannuksia toisiinsa. Vaikka saasteiden aiheuttamien vahinkojen synnyttämiä kustannuksia tai jonkin ympäristöpalvelun tuottamia etuja jossakin tietyssä tapauksessa onkin melkein aina mahdoton määrittää täsmällisesti, saastuttaja maksaa -periaatteen ja palvelujen tarjoajille maksettavien korvauksien taloudelliset ja ympäristöön liittyvät perusteet pitävät paikkansa.

Markkinakelpoiset päästöluvat voivat olla tehokas markkinapohjainen keino toteuttaa ympäristötavoitteita silloin kun politiikan tavoitteena on tietty saasteiden määrä [12]. Ne eivät kuitenkaan ole kaikissa tapauksissa sopiva väline. Jos kyseinen saastuttaja aiheuttaa erityisen korkeita epäpuhtaustasoja, on pyrittävä muihin päästöjen vähentämisen muotoihin. Jos yksittäisistä lähteistä tulevien päästöjen mittaamisen kustannukset ovat suuremmat kuin saasteiden vähentämisen kustannukset ja jos ei ole mahdollista seurata jonkin päästöihin läheisesti liittyvän aineen käyttöä, päästöluvat eivät ole kustannustehokas toimintamalli.

[12] Tästä syystä komissio on äskettäin ehdottanut, että "päästökauppajärjestelmä olisi sisällytettävä osaksi Kioton sitoumusten täytäntöönpanoon liittyvien kasvihuonekaasupäästöjen rajoittamiseen pyrkivien yhteisten ja yhteensovitettujen politiikkojen ja toimenpiteiden muodostamaa yhtenäistä kehystä." (Vihreä kirja kasvihuonekaasujen päästökaupasta Euroopan unionissa; KOM(2000)87, 8.2.2000)

Ympäristövaikutusten kannalta ei markkinoilla, joilla on kilpailua, aiheuta paljonkaan eroja se, myydäänkö päästöluvat (huutokaupalla) vai annetaanko ne (lahjaksi). Kummassakin tavassa lupien määrä on tiedossa ja rajoitettu, ja juuri tästä ympäristöhyöty syntyy. Niin lupien lahjoittamisella kuin niiden huutokauppaamisellakin ulkoiset kustannukset sisällytetään hintaan, ja tämä on taloudellisen tehokkuuden välttämätön ehto. Huutokaupalla on kuitenkin se etu, että päästökaupasta saatavat tulot voidaan - ja pitäisi - käyttää vääristävien verojen alentamiseen muualla taloudessa, mikä lisää edelleenkin kokonaistehokkuutta.

Talouden kannalta "puhtaille" toiminnoille tai niihin siirtymiselle myönnettävät tuet tai kannustinmaksut vastaavat periaatteessa "likaisista" toiminnoista perittäviä maksuja tai veroja ympäristöpoliittisten päämäärien toteuttamisessa, koska molempien tarkoitus on poistaa saastuttavan toiminnan yksityisten ja yhteiskunnallisten kustannusten välinen ero tai kaventaa sitä. Tämä vastaavuus on olemassa kuitenkin vain jos kannustinmaksujen rahoittamiseen tarvittavien tulojen hankinta ei luo lisävääristymää jonnekin muualle talouteen.

Kielteisten ulkoisvaikutuksien vähentämisestä maksaminen sen sijaan että niistä perittäisiin maksua synnyttää yleisen kysymyksen tulonjaosta ja erityisesti kilpailun vääristymisestä yhtenäismarkkinoilla. [13]

[13] Ympäristönsuojeluun myönnettävää valtiontukea koskevissa yhteisön suuntaviivoissa (EYVL C 72, 10.3.1994) määritellään, millainen tuki voi olla yhtenäismarkkinasääntöjen mukaista.

Ympäristöpolitiikan kannalta tällaiset maksut eivät ole saastuttaja maksaa -periaatteen mukaisia. Niillä voidaan silti edistää uusien ympäristölle edullisten tekniikoiden tai toimintojen levittämistä erityisesti silloin kun saastuttaja maksaa -periaatteen soveltaminen on mahdotonta tai vaikeaa. Tällaisen "toiseksi parhaan" ratkaisun vaara on siinä, että tukien saajat voivat tulla niistä riippuvaisiksi, jolloin tukien poistaminen voi olla vaikeaa, vaikka niille ei olisi ympäristöön liittyvää eikä taloudellista perustetta.

Ympäristösopimukset

Komission vuonna 1996 ympäristösopimuksista antamassa tiedonannossa [14] todettiin, että näillä sopimuksilla voidaan saada aikaan tehokkaita toimenpiteitä ennen kuin asiasta säädetään lailla ja siten vähentää lainsäädäntö- ja hallintotoimien määrää.

[14] Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille ympäristösopimuksista, KOM(96)561, 27.11.1996

Lainsäädännöllä voidaan säätää yhdenmukaisista normeista tai tietyn teknologian käytöstä, mutta ympäristösopimuksilla jätetään teollisuudelle enemmän valinnanvaraa sovittujen ympäristötavoitteiden saavuttamiskeinoissa. Tämä rohkaisee innovaatioita, joilla vähennetään sopimusten täyttämisestä aiheutuvia kustannuksia. Jotta sopimukset toimisivat hyvin, niissä on asetettava tarkoin määriteltyjä määrällisiä tavoitteita, joiden seuranta on mahdollista. Sopimusten julkistaminen auttaa varmistamaan niiden uskottavuuden ja avoimuuden, ja niissä on vältettävä neuvotteluja, joilla saavutetaan vain entisten käytäntöjen jatkaminen.

Sopimusten ympäristötehokkuus saasteiden vähentämisessä verrattuna niihin saastemäärin, jotka muuten olisivat toteutuneet, on vaikeasti arvioitaessa, koska teollisuus tietää toiminnastaan enemmän kuin lainsäätäjä.

Todellisuudessa näihin sopimuksiin voidaan neuvottelemalla päästä vain aloilla, joilla on vahva kaikkia tai melkein kaikkia alan yrityksiä edustava toimialajärjestö. Järjestöllä on oltava myös valtuudet neuvotella kaikkien yritysten nimissä. Lisäksi toimialakohtainen lähestymistapa voi johtaa samanlaisten ongelmien epäjohdonmukaiseen käsittelyyn ja aiheuttaa talouteen lisävääristymiä. Tämä voi johtaa tilanteeseen, jossa saasteiden vähentämisen rasite kohdistuu kohtuuttomana kehittyvien alojen pienyrityksiin ja kotitalouksiin.

Joissakin tilanteissa ympäristösopimukset voivat olla lainsäädäntöä tehokkaampi keino vähentää saastumista. Olosuhteista riippuen ympäristösopimukset voivat täydentää hyödyllisellä tavalla markkinapohjaisia välineitä.

Tieto

Tiedon merkitys markkinoiden tehokkaan toiminnan edellytyksenä jää helposti huomaamatta. Liian usein kuluttajien ja tuottajien käytettävissä oleva tieto eri tavaroiden ja palvelujen ympäristövaikutuksista puuttuu joko kokonaan tai osittain tai se esitetään tavalla, joka ei edistä valistuneiden valintojen tekemistä. Esimerkiksi vähän energiaa kuluttavat lamput maksavat enemmän kuin tavalliset hehkulamput, mutta niiden käyttökustannukset saman valomäärän tuottamisessa ovat huomattavasti alhaisemmat ja ne kestävät paljon kauemmin. Jos kuluttajat eivät tiedä, miten suuri osa heidän sähkölaskustaan aiheutuu valaistuksesta, miten he voivat päättää, onko näiden lamppujen ostaminen edullista- Kodinkoneissa olevat tiedot energiankulutuksen eroista eivät samasta syystä anna kuluttajille mahdollisuutta ratkaista, onko viisasta hankkia ostohinnaltaan kalliimpi laite, jonka käyttökustannukset ovat alhaisemmat, kuin halvempi laite, jonka käyttökustannukset ovat korkeammat.

Selkeän, luotettavan tiedon tehoa voidaan parantaa, kun siihen liitetään hintatietoja, joissa otetaan huomioon eri tavaroiden ja palvelujen ympäristökustannukset ja -hyödyt. Tällaiset hintatiedot voivat vähentää sellaisten säädösten tarvetta, joilla velvoitetaan kuluttajatietojen antamiseen. Ensimmäisen öljykriisin jälkeen autojen valmistajat ottivat polttoaineen kulutuksen huomattavaksi myyntiargumentiksi. Vaikka monet ilmoitetuista kulutusluvuista osoittautuvat tavallisissa ajo-olosuhteissa vaikeiksi saavuttaa, näiden tietojen oma-aloitteinen esittäminen osoittaa, miten merkittäviä hintatiedot voivat olla kuluttajatietojen parantamisessa. Polttoaineen kulutusta koskevien tietojen asema oli 1970- ja 1980-luvulla korkeiden hintojen aikana aivan erilainen kuin 1990-luvun lopulla, jolloin polttoaineen alhaiset hinnat saivat neuvoston ja Euroopan parlamentin antamaan direktiivin polttoaineen kulutusta koskevien tietojen julkaisemisesta [15]. Koska polttoaine ei enää ollut merkittävä osa auton omistamisen kokonaiskustannuksista, se vaikutti myös vähemmän kuluttajien valintoihin.

[15] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 1999/94/EY, annettu 13 päivänä joulukuuta 1999, kuluttajien mahdollisuudesta saada uusien henkilöautojen markkinoinnin yhteydessä polttoainetaloutta ja hiilidioksidipäästöjä koskevia tietoja. EYVL L 87, 8.4.2000, s. 34.

Parempi tiedonsaanti voi myös auttaa yrityksiä - erityisesti pk-yrityksiä - valitsemaan vähemmän saastuttavia tuotantomenetelmiä. Maanviljelijät voivat hyötyä paremmasta tiedosta, joka koskee hyväksyttävien satojen saamista vähemmän nitraatteja sisältävin lannoittein. Energia-audintointi puolestaan voi auttaa yrityksiä parantamaan kilpailukykyään vähentämällä energian kulutusta tuotettua yksikköä kohden samalla kun ne vähentävät kasvihuonekaasujen ja muiden saasteiden päästöjä.