PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Covid-19-pandemian alusta saakka komissio on tehnyt useita ehdotuksia, joiden tarkoitus on varmistaa, että kaikki Euroopan rakenne- ja investointirahastoista (ERI-rahastoista) kaudella 2014–2020 rahoitetuissa ohjelmissa käytettävissä olevat varat saadaan liikkeelle, jotta kriisin suoriin ja välillisiin vaikutuksiin voidaan reagoida välittömästi. Näillä muutoksilla on varmistettu mahdollisuus saada liikkeelle käytettävissä olevaa rahoitusta ja vastata näin tarpeisiin, jotka johtuvat terveysjärjestelmiin kohdistuvasta kasvaneesta paineesta, sekä tukea työnantajien ja työntekijöiden selviytymistä poikkeuksellisesta tilanteesta. Jäsenvaltioiden ja alueiden välitöntä maksuvalmiutta parannettiin ja joustavuutta lisättiin, jotta ne pystyisivät kohdentamaan ERI-rahastojen varoja sinne, missä tarve on ollut suurin. Mahdollisuus kattaa nämä toimenpiteet kokonaisuudessaan unionin rahoituksella vuonna 2020 alkavana tilikautena helpottaa jäsenvaltioiden ja alueiden julkiseen talouteen kohdistuvaa rasitusta.

Koronaviruksen leviämisen myötä valtionjohto on joutunut useissa maissa hillitsemään pandemiaa ennennäkemättömin toimenpitein, esimerkiksi määräämällä yritykset keskeyttämään toimintansa tilapäisesti tai rajoittamalla laajasti matkustamista ja liikkumista. Tämä puolestaan on johtanut tuotannon jyrkkään laskuun monissa kansantalouksissa, millä on ollut vakavia yhteiskunnallisia seurauksia. Tilanne aiheuttaa tulevina vuosina merkittäviä haasteita julkiselle taloudelle ja velanhoidolle, mikä puolestaan saattaa rajoittaa talouden elpymisen edellyttämiä julkisia investointeja. Lisäksi kansalliset ja alueelliset valmiudet lieventää kriisin vaikutuksia vaihtelevat jäsenvaltioiden ja alueiden välillä erilaisten taloudellisten rakenteiden ja julkisen talouden rahoitusasemien vuoksi. Jos näihin eroihin ei puututa, ne voivat johtaa epäsymmetriseen elpymiseen ja alueellisten erojen kasvuun, mikä puolestaan voi heikentää sisämarkkinoita, euroalueen rahoitusvakautta ja koko unionia.

Tilanne elää verkkaisesti, ja monilla alueilla ja jäsenvaltioissa valmistaudutaan yhteiskunnan ja yritysten toimintaan kohdistuvien rajoitusten varovaiseen lieventämiseen sekä talouden käynnistämiseen uudelleen. Kriisin välittömät ja välilliset vaikutukset ovat monilla aloilla kuitenkin jo vaatineet veronsa, elpyminen kestää kauan, eikä uusien eristystoimenpiteiden mahdollisuutta voida sulkea pois. Talous supistuu ja työttömyys kasvaa, ja epävarmuus tulevasta voi hidastaa elpymistä entisestään.

Erojen kasvun hillitsemiseksi ja epätahtisen elpymisen estämiseksi onkin tarpeen antaa lyhyen ja keskipitkän aikavälin lisätukea jäsenvaltioille ja alueille, etenkin niille, joiden talous on kärsinyt pandemiasta ankarimmin ja joiden valmiudet palata kasvu-uralle ovat heikoimmat. Tuella vahvistetaan näiden jäsenvaltioiden ja alueiden kriisinhallintavalmiuksia, autetaan taloutta ja yhteiskuntaa selviämään tilanteesta ja valmistellaan pohjaa talouden nopealle elpymiselle.

Poikkeuksellisilla toimenpiteillä, joilla on mahdollisimman paljon lisätty joustavuutta ja ERI-rahastoista peräisin olevaa rahoitusta, on merkittävästi tuettu jäsenvaltioita ja alueita kriisin välittömiin vaikutuksiin reagoinnissa. Selvää kuitenkin on, että näiden poikkeuksellisten toimenpiteiden laajuutta on rajoittanut ohjelmakauden 2014–2020 lopussa jäljellä olevan kohdentamattoman rahoituksen saatavuus. Siksi tarvitaan lisää toimia, eikä tämä ole mahdollista ilman lisämäärärahojen käyttöön ottamista.

Komissio ehdottaa, että EU:n talousarvion koko painoarvoa hyödynnetään investointien liikkeelle saamiseksi ja rahoitustuen antamiseksi etupainotteisesti elpymisen ratkaisevan tärkeinä ensimmäisinä vuosina. Nämä ehdotukset perustuvat kahteen pilariin. Ensimmäisen muodostavat tarkistettu vuosien 2014–2020 monivuotinen rahoituskehys ja Euroopan unionin elpymisväline, joilla lisätään tilapäisesti EU:n talousarvion rahoituskapasiteettia, kun EU:n talousarviossa olevaa liikkumavaraa käytetään lisärahoituksen hankkimiseen rahoitusmarkkinoilta. Toinen on lujitettu monivuotinen rahoituskehys vuosiksi 2021–2027. Komissio ehdottaa keskeisten ohjelmien vahvistamista Euroopan unionin elpymisvälineen avulla. Näin voidaan suunnata investointeja nopeasti sinne, missä niitä eniten tarvitaan, vahvistaa sisämarkkinoita, tehostaa yhteistyötä terveydenhuollon ja kriisinhallinnan kaltaisilla aloilla ja tarjota unionille pitkän aikavälin talousarvio, jolla edistetään pitkän aikavälin siirtymistä palautumiskykyä paremmin tukevaan, vihreämpään ja digitaaliseen Eurooppaan ja tuetaan Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin periaatteita. Tämä ehdotus kuuluu edellä mainittuun ensimmäiseen pilariin.

Lisämäärärahat saadaan nopeasti reaalitalouden käyttöön vain, jos ne asetetaan saataville ohjelmakauden 2014–2020 vielä käynnissä oleviin ohjelmiin.

Sen vuoksi ehdotetaan, että kaudella 2020–2022 rakennerahastoihin osoitetaan 58 272 800 000 euron (käypinä hintoina) lisämäärärahat. Vuoden 2020 lisämäärärahojen perustana on vuosien 2014–2020 monivuotisen rahoituskehyksen taloudelliseen, sosiaaliseen ja alueelliseen yhteenkuuluvuuteen osoitettujen kokonaismäärärahojen kasvu, ja ne ovat EAKR:lle ja ESR:lle tällä kaudella osoitettavaa lisämäärärahaa. Vuosien 2021 ja 2022 lisämäärärahat ovat Euroopan unionin elpymisvälineestä peräisin olevia ulkoisia käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja.

Määriä jäsenvaltioiden kesken jaettaessa otetaan huomioon jäsenvaltioiden suhteellinen vauraus sekä tämänhetkisen kriisin vaikutukset niiden talouteen ja yhteiskuntaan. Sen jälkeen kun nämä lisämäärärahat on kohdennettu toimenpideohjelmiin, niiden käytössä on varainhoitoasetuksessa säädetyistä ulkoisiin käyttötarkoitukseensa sidottuihin tuloihin sovellettavista säännöistä poiketen noudatettava yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa vahvistettuja sovellettavia sääntöjä, mukaan lukien kyseisessä asetuksessa vahvistetut maksusitoumuksia ja maksusitoumusten vapauttamista koskevat säännöt.

Jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön näitä Investoinnit kasvuun ja työpaikkoihin -tavoitteen mukaisia määriä Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR) tai Euroopan sosiaalirahastosta (ESR) ja avustaa niillä toimia, joilla tuetaan covid-19-pandemian aiheuttaman kriisin vahinkojen korjaamista alueilla, joiden talous ja työllisyys ovat kärsineet erityisen paljon, ja joilla luodaan pohjaa niiden talouden vihreälle, digitaaliselle ja palautumiskykyä tukevalle elpymiselle tai lisätään vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahastosta (FEAD) tuettavien ohjelmien määrärahoja.

Tavoitteena on kohdentaa nämä määrärahat poikkeuksellisesti niille maantieteellisille alueille, joilla niitä eniten tarvitaan, minkä vuoksi lisämääriä ei tarvitse eritellä alueluokittain. Tämä ei kuitenkaan vaikuta rakennerahastovarojen myöntämistä koskevien yleisten sääntöjen soveltamiseen. Jäsenvaltioiden odotetaan kuitenkin ottavan huomioon alueiden erilaiset tarpeet ja kehitystasot ja keskittyvän edelleen vähemmän kehittyneisiin alueisiin taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden tavoitteiden mukaisesti. Kumppanuusperiaatteen mukaisesti jäsenvaltioiden olisi osallistettava myös paikallis- ja alueviranomaisia sekä kansalaisyhteiskuntaa edustavia tahoja.

Lisäksi perustetaan uusi monialainen temaattinen tavoite ”Covid-19-pandemian aiheuttaman kriisin vahinkojen korjaamisen tukeminen sekä pohjan luominen talouden vihreälle, digitaaliselle ja palautumiskykyä tukevalle elpymiselle”, jonka tarkoituksena on sallia toteutuksessa kevyt ohjelmasuunnitteluprosessi sekä mahdollisimman suuri kattavuus. Tämä temaattinen tavoite on hyödynnettävissä vain lisämäärärahoja koskevassa ohjelmatyössä ja lisämäärärahojen käytössä. Lisämäärärahojen suunnitteluun ja käyttöön ei voi yhdistää muita temaattisia tavoitteita, eikä määrärahoja ole mahdollista siirtää tavanomaisista määrärahoista uuteen tarkoitusta varten perustettuun temaattiseen tavoitteeseen. Eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä vuonna 2020 annetuissa maakohtaisissa suosituksissa mainitaan tiettyjä painopistealoja, joissa julkisia investointeja olisi aikaistettava talouden elpymisen helpottamiseksi, ja jäsenvaltioita kannustetaan ottamaan huomioon nämä painopistealat lisämäärärahojen käyttöä koskevassa ohjelmasuunnittelussa.

Lisämäärärahat olisi voitava maksaa nopeasti ja niiden hakemisen olisi tapahduttava yksinkertaistetulla menettelyllä, minkä vuoksi ehdotetaan, että vuoden 2020 lisämäärärahoista 50 prosenttia myönnetään ensimmäisinä ennakkomaksuina heti kun ohjelma tai ohjelmat taikka niitä koskevat muutokset on hyväksytty. Ensimmäiset ennakkomaksut on poistettava tileistä vasta ohjelmien sulkemisen yhteydessä. Jäsenvaltioita ja alueita kehotetaan maksamaan avustuksen saajille tästä ennakkorahoituksesta ennakkomaksuja, joilla parannetaan tuensaajien maksuvalmiutta. Samalla ehdotetaan, että vuosien 2021, 2022 ja 2023 vuotuiset ennakkomaksut maksetaan ohjelmille osoitetuista lisämäärärahoista. Koska on tarpeen varmistaa, että lisämäärärahat käytetään nopeasti kohteissa tehtäviin investointeihin ja että ne siirtyvät osaksi reaalitaloutta, tukikelpoisuusaikaa ei esitetä jatkettavaksi, vaan se on myös lisämäärärahojen osalta 31. joulukuuta 2023 (tuensaajien tasolla aiheutuneiden menojen osalta). Samalla täsmennetään kuitenkin, että lisämäärärahoihin liittyvät sitoumukset on vapautettava ohjelmien sulkemisessa noudatettavien sääntöjen mukaisesti (eli vuonna 2025 asiakirjojen esittämisen jälkeen yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 141 artiklan mukaisesti).

Tarkoituksena on myös mukauttaa sähköistä tiedonvaihtojärjestelmää, jota käytetään komission ja jäsenvaltioiden väliseen viralliseen tiedonvaihtoon yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 74 artiklan 4 kohdan mukaisesti, jotta jäsenvaltiot voivat esittää viipymättä toimenpideohjelmia tai toimenpideohjelmien muutoksia koskevia pyyntöjä vuosille 2020, 2021 ja 2022 osoitettujen lisämäärärahojen jakamista silmällä pitäen. Komission aloitteesta 0,35 prosenttia lisämäärärahoista kohdennetaan tekniseen tukeen.

Lisäksi ehdotetaan, että lisämäärärahoja käytettäessä tukikelpoisten menojen yhteisrahoitusosuus EU:n talousarviosta voi olla enintään 100 prosenttia. Tämän mahdollisuuden tarjoaminen edellyttää, että näitä määrärahoja koskeva ohjelmasuunnittelu tapahtuu yhden tai useamman uuden tarkoitukseen varatun toimintalinjan tai tarvittaessa uuden tarkoitukseen varatun toimenpideohjelman puitteissa.

Samalla täsmennetään, että temaattista keskittämistä koskevia vaatimuksia, mukaan lukien vaatimukset kohdentaa tietty osuus EAKR:sta kaupunkialueiden kestävään kehitykseen, ennakkoehtoja taikka suoritusvarausta, tuloskehyksen soveltamista tai viestintästrategioita koskevia säännöksiä ei sovelleta näihin lisämäärärahoihin. Koska lisätuki voidaan rahoittaa kokonaan EU:n talousarviosta täysin ilman kansallista osarahoitusta, on kuitenkin kohtuullista edellyttää, että jäsenvaltiot ja hallintoviranomaiset tiedottavat lisätuesta ja sen alkuperästä suurelle yleisölle, nykyisille ja mahdollisille tuensaajille, osallistujille ja rahoitusvälineiden loppukäyttäjille.