Vaikutustenarvioinnin tiivistelmä

Vaikutustenarviointi: ehdotus nykyisen EU:n sisäisen lainvalvontayhteistyön nykyaikaistamisesta luomalla tietojenvaihtoa ja viestintää koskeva EU:n poliisiyhteistyösäännöstö

A. Toimenpiteen tarve

Miksi toimenpide toteutetaan? Mihin ongelmaan puututaan?

Turvallisuus ja rajatylittävä rikollisuus, mukaan lukien verorikokset, ovat lähtökohtaisesti kansainvälinen kysymys. Kuten vuonna 2020 vahvistetussa EU:n turvallisuusunionistrategiassa todetaan, Euroopan turvallisuusympäristö on muutostilassa turvallisuusuhkien muuttuessa ja tullessa entistä monimutkaisemmiksi. Nämä uhat leviävät rajojen yli, ja niiden ilmenemismuotona ovat järjestäytyneet rikollisryhmät, jotka harjoittavat monenlaista rikollista toimintaa. Jopa näennäisesti paikallisella rikollisuudella voi olla yhteyksiä muihin rikoksiin, joita samat tekijät tekevät eri puolilla Eurooppaa. Lisäksi EU:n sisäisen liikkumisen lisääntyminen luo kaikkien rikollisten uhkien ehkäisemistä ja torjumista koskevia lisähaasteita. Nopeasti kehittyvä rikollisuus ja ihmisten lisääntynyt liikkuminen viittaavat siihen, että EU:n lainvalvontaviranomaisten rajatylittävä yhteistyö on ratkaisevan tärkeää rikosten torjumiseksi ja sen mahdollistamiseksi, että EU:n kansalaiset voivat käyttää turvallisesti oikeuttaan liikkua vapaasti. Lainvalvontaviranomaisten väliselle tietojenvaihdolle on kuitenkin edelleen rajoja ja esteitä, mikä synnyttää katvealueita ja porsaanreikiä, joita lukuisat useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa toimivat rikolliset ja terroristit voivat hyödyntää. Koska rikollisuuden torjunta ja turvallisuuden parantaminen ovat luonteeltaan rajatylittäviä, jäsenvaltioiden on turvauduttava toisiinsa tietovajeen korjaamiseksi. EU:n lainvalvontaviranomaiset tekevät yhteistyötä ja vaihtavat tietoja erityisesti EU:n jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten välisen tietojen ja tiedustelutietojen vaihdon yksinkertaistamisesta tehdyn puitepäätöksen 2006/960/YOS, jäljempänä ’ruotsalainen puitepäätös’, perusteella, mutta siinä on merkittäviä puutteita. Lainvalvontaviranomaiset eivät vaihda tietoja tuloksellisesti eivätkä tehokkaasti muissa jäsenvaltioissa olevien kumppaneidensa kanssa kolmen oikeudellisen, rakenteellisen ja teknisen ongelman vuoksi. 1)Kansallisen tason säännöt haittaavat tuloksellista ja tehokasta tiedonkulkua. Vuonna 2006 tehtyä ruotsalaista puitepäätöstä ei ole pantu täysimääräisesti täytäntöön, mikä estää muiden jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisia saamasta tällaisia tietoja tuloksellisella ja tehokkaalla tavalla. 2)Kansallisen tason rakenteita ei aina luoda ja varusteta riittävän tuloksellisesti ja tehokkaasti. Jäsenvaltioilla ei ole aina tarvittavia rakenteita muiden jäsenvaltioiden tietopyyntöjen vastaanottamiseksi, niiden ohjaamiseksi oikeille kansallisen tason viranomaisille ja pyydettyjen tietojen toimittamiseksi asianmukaisesti. 3)Jäsenvaltioiden välisten viestintäkanavien vapaa valinta aiheuttaa toistuvia päällekkäisiä pyyntöjä. Jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaiset käyttävät erilaisia kanavia lähettääkseen tietopyyntöjä toisille jäsenvaltioille ja vastatakseen niihin, mikä haittaa tuloksellista ja tehokasta tietojenvaihtoa. Nämä kolme ongelmaa liittyvät toisiinsa. Kaikki kolme kysymystä tarjoavat merkittäviä toimenpidevaihtoehtoja, jotka edellyttävät ongelmien taustatekijöiden, asiaan liittyvien tavoitteiden, käytettävissä olevien toimenpidevaihtoehtojen ja niiden vaikutusten yksityiskohtaista arviointia.

Mitä toimenpiteellä on tarkoitus saada aikaan?

Tällä aloitteella odotetaan olennaisesti tuettavan jäsenvaltioita lainvalvontayhteistyötä koskevan sitoumuksensa täyttämisessä. Sillä vastataan kiireellisiin operatiivisiin tarpeisiin ja neuvoston kehotuksiin harkita EU:n oikeudellisen kehyksen lujittamista rajatylittävän lainvalvontayhteistyön vahvistamiseksi edelleen sekä tukea sujuvan ja nopean tietojenvaihdon kehittämistä ja asiaankuuluvien rakenteiden ja foorumien jatkokehittämistä. Aloitteella pyritään saavuttamaan seuraavat tavoitteet: 1)Tavoite I: Helpotetaan lainvalvontaviranomaisten yhdenvertaista pääsyä toisessa jäsenvaltiossa oleviin tietoihin (samanlainen pääsy tietoihin kuin jäsenvaltion sisällä) kunnioittaen samalla perusoikeuksia ja tietosuojavaatimuksia. 2)Tavoite II: Varmistetaan, että kaikilla jäsenvaltioilla on toimiva keskitetty asiointipiste, myös silloin, kun tietojen toimittaminen toisen jäsenvaltion pyynnöstä edellyttää tuomioistuimen lupaa, ja varmistetaan sen tehokas yhteistyö poliisi- ja tulliyhteistyökeskusten kanssa. 3)Tavoite III: Perustetaan pakollinen oletusarvoinen viestintäkanava jäsenvaltioiden välistä lainvalvontatietojen vaihtoa varten (tarvittaessa).

Mitä lisäarvoa saadaan toimenpiteen toteuttamisesta EU:n tasolla?

EU:n toimien odotetaan hyödyttävän koko EU:ta ja heijastuvan Schengenin säännöstöön osallistuviin maihin, sillä jäsenvaltioiden yleistä turvallisuutta ja luottamusta vahvistetaan. Näin ollen niillä odotetaan tuettavan Schengen-alueen ydinperiaatteen toteutumista (alue, jolla ei toteuteta sisärajavalvontaa). Yhteisillä EU:n tason säännöillä, vähimmäisvaatimuksilla ja velvoitteilla parannetaan merkittävästi korkean tason tietoturva- ja tietosuojanormien mukaista tiedonkulkua. Lisäksi yhteisillä normeilla mahdollistetaan tietojenvaihtoprosessien tietynasteinen automatisointi, jolloin lainvalvontaviranomaisten ei tarvitse käyttää aikaansa tiettyihin työvoimavaltaisiin tai aikaa vieviin manuaalisiin työtehtäviin.

B. Ratkaisut

Mitä lainsäädännöllisiä ja muita toimenpidevaihtoehtoja on harkittu? Onko jokin vaihtoehto arvioitu parhaaksi? Miksi?

Useita lainsäädännöllisiä toimintavaihtoehtoja on harkittu. Esivalinnan jälkeen osa vaihtoehdoista hylättiin nopeasti. Muita toimintavaihtoehtoja on arvioitu yksityiskohtaisesti: 1)Toimintavaihtoehdot, joilla tuetaan tavoitetta I: (”helpotetaan yhdenvertaista pääsyä tietoihin”) ·toimintavaihtoehto 1.1: Säädösehdotus, jolla saatetaan vuoden 2006 ruotsalainen puitepäätös ajan tasalle sen varmistamiseksi, että se on yhdenmukainen lainvalvontatarkoituksessa käsiteltyjen henkilötietojen suojasta vuonna 2016 annetun direktiivin kanssa + pehmeät rinnakkaistoimenpiteet (koulutus ja komission ohjeistus); ·toimintavaihtoehto 1.2: Vaihtoehto 1.1 + ruotsalaisen puitepäätöksen käytön yksinkertaistaminen + mahdollista vaihtoa varten saatavilla olevien kansallisten tietoaineistojen selkiyttäminen; ·toimintavaihtoehto 1.3: Vaihtoehto 1.2 + säännökset, joilla varmistetaan niiden määräaikojen noudattaminen, joihin mennessä tiedot on asetettava toisen jäsenvaltion saataville (myös silloin, kun tarvitaan tuomioistuimen lupa). 2)Toimintavaihtoehdot, joilla tuetaan tavoitetta II: (”varmistetaan, että kaikilla jäsenvaltioilla on toimiva keskitetty asiointipiste, myös silloin, kun tietojen toimittaminen toisen jäsenvaltion pyynnöstä edellyttää tuomioistuimen lupaa, ja varmistetaan sen tehokas yhteistyö poliisi- ja tulliyhteistyökeskusten kanssa”) ·toimintavaihtoehto 2.1: Jatketaan kansallisia keskitettyjä asiointipisteitä koskevien neuvoston ei-sitovien suuntaviivojen käyttöä + pehmeät rinnakkaistoimenpiteet (koulutus, rahoitustuki ja ohjeistus); ·toimintavaihtoehto 2.2: Keskitettyjen asiointipisteiden kokoonpanoa (mukaan lukien oikeusviranomaisen pakollinen läsnäolo), tehtäviä, henkilöstöä, tietoteknisiä järjestelmiä ja alueellisten rakenteiden, kuten poliisi- ja tulliyhteistyökeskusten, kanssa tekemää yhteistyötä koskevien vähimmäisvaatimusten lähentäminen + pehmeät rinnakkaistoimenpiteet (koulutus, rahoitustuki ja ohjeistus); ·toimintavaihtoehto 2.3: Keskitettyjen asiointipisteiden kokoonpanoa (mukaan lukien oikeusviranomaisen pakollinen läsnäolo), tehtäviä, henkilöstöä, tietoteknisiä järjestelmiä ja alueellisten rakenteiden, kuten poliisi- ja tulliyhteistyökeskusten, kanssa tekemää yhteistyötä koskevien sääntöjen yhdenmukaistaminen + pehmeät rinnakkaistoimenpiteet (koulutus, rahoitustuki ja ohjeistus). 3)Toimintavaihtoehdot, joilla tuetaan tavoitetta III: (”perustetaan pakollinen oletusarvoinen viestintäkanava jäsenvaltioiden välistä lainvalvontatietojen vaihtoa varten [tarvittaessa]”) ·toimintavaihtoehto 3.1: Jatketaan Europolille lähetettäviä kopioita koskevien neuvoston ei-sitovien suuntaviivojen ja suositusten käyttöä tapauksissa, jotka kuuluvat Europolin toimivaltaan ja joissa käytetään SIENA-sovellusta + pehmeät rinnakkaistoimenpiteet (koulutus ja rahoitustuki); ·toimintavaihtoehto 3.2: Velvollisuus käyttää samaa viestintäkanavaa samaan tarkoitukseen (Europolin SIENA-sovelluksen tekeminen suositeltavaksi kanavaksi tarvittaessa) + velvollisuus toimittaa Europolille kopio, kun käytetään SIENA-sovellusta tapauksissa, jotka kuuluvat Europolin toimivaltaan + pehmeät rinnakkaistoimenpiteet (kuten vaihtoehdossa 3.1); ·toimintavaihtoehto 3.3: velvollisuus käyttää SIENA-sovellusta oletusarvoisesti kaikessa kahdenvälisessä tietojenvaihdossa (jollei toisin säädetä EU:n lainsäädännössä) + velvollisuus toimittaa Europolille kopio tapauksissa, jotka kuuluvat sen toimivaltaan, sekä siirtymäkauden päätyttyä että SIENA-sovelluksen käyttöönottoon myönnettävällä sisäisen turvallisuuden rahaston tuella + rinnakkaistoimenpiteet (kuten toimintavaihtoehdossa 3.1). Tärkeimpien toimintavaihtoehtojen vaikutusten yksityiskohtaisen arvioinnin tuloksena seuloutui parhaiksi arvioitujen vaihtoehtojen paketti, joka muodostuu vaihtoehdoista 1.3, 2.2 ja 3.3.

Mitkä toimijat kannattavat mitäkin vaihtoehtoa?

Sidosryhmät kannattavat yleisesti sujuvan ja oikea-aikaisen tietojenvaihdon kehittämistä sekä asiaankuuluvien rakenteiden ja alustojen kehittämistä edelleen. Jäsenvaltioiden odotetaan tukevan useimpia parhaaksi arvioidussa vaihtoehdossa suunniteltuja toimenpiteitä. Samanaikaisesti jäsenvaltiot ovat tietoisia lainvalvontaan liittyvän kansallisen itsemääräämisoikeutensa merkityksestä operatiivisesta ja prosessuaalisesta näkökulmasta tarkasteltuna. Asiantuntijatasolla ilmaistuja myönteisiä mielipiteitä ei välttämättä jaeta poliittisella tasolla. Todennäköisesti keskustelun tärkein lähtökohta on vaihtoehto 3.3 (Europolin SIENA-sovellus on pakollinen jäsenvaltioiden välinen viestintäkanava [jollei EU:n lainsäädännössä toisin säädetä]). Jäsenvaltiot ovat kuitenkin puolustaneet tätä vaihtoehtoa myös neuvostossa ja todenneet, että SIENA-sovelluksen käyttäminen oletusarvoisena viestintäkanavana tehostaisi lainvalvontatietojen vaihtoa ja parantaisi unionin poliisiyhteistyön turvallisuuden tasoa. Samalla sillä mahdollistettaisiin se, että toimet keskitetään yhden ainoan ratkaisun kehittämiseen lukuisten ratkaisujen sijaan, mikä edistäisi EU:n sisäisen turvallisuuden parantamista koskevan tavoitteen saavuttamista. Euroopan parlamentin odotetaan varmistavan vahvojen tietosuojatoimien olemassaolon. Kaikkien sidosryhmien kanssa käydyissä keskusteluissa nousikin esiin se, että on tärkeää luoda asianmukaiset suojatoimet, joilla varmistetaan perusoikeuksien kunnioittaminen ja erityisesti oikeus henkilötietojen suojaan.

C. Parhaaksi arvioidun vaihtoehdon vaikutukset

Mitkä ovat parhaaksi arvioidun vaihtoehdon hyödyt (jos parhaaksi arvioitua vaihtoehtoa ei ole, päävaihtoehtojen hyödyt)?

Parhaaksi arvioidulla toimintavaihtoehdolla, joka olisi ratkaiseva muutos, voitaisiin vastata tehokkaasti havaittuihin ongelmiin ja samalla lisätä Europolin tukea jäsenvaltioille siten, että lopullisena tavoitteena on ehkäistä, paljastaa ja tutkia rikoksia perusoikeuksia täysimittaisesti kunnioittaen. Parhaaksi arvioidusta vaihtoehdosta hyötyvät viime kädessä kansalaiset. He hyötyvät suoraan ja välillisesti rikollisuuden torjunnan tehostamisesta ja rikollisuuden määrän vähenemisestä. Tehokkuuden näkökulmasta tärkeimpiä edunsaajia ovat kansalliset lainvalvontaviranomaiset.

Mitkä ovat parhaaksi arvioidun vaihtoehdon kustannukset (jos parhaaksi arvioitua vaihtoehtoa ei ole, päävaihtoehtojen kustannukset)?

Parhaaksi arvioitu toimintavaihtoehto edellyttää sekä EU:n että jäsenvaltioiden tason investointeja. Nämä kustannukset liittyisivät pääasiassa tietoteknisten järjestelmien päivittämiseen sekä koulutukseen. Nämä kustannukset vaihtelisivat huomattavasti jäsenvaltiosta toiseen sen mukaan, kuinka tuloksellisia ja tehokkaita niiden kansalliset keskitetyt asiointipisteet ja poliisi- ja tulliyhteistyökeskukset (jos niitä on) ovat. Parhaaksi arvioidulla toimintavaihtoehdolla tarjotaan tehokkaita ratkaisuja haasteisiin, joihin vastaaminen muulla tavoin maksaisi enemmän tai olisi huonosti yhteensopivaa tai vähemmän tehokasta. Joitakin toimintavaihtoehtoja on kuitenkin vaikea määrittää määrällisesti. Europolin tietojen mukaan kustannukset, jotka liittyvät Europolin SIENA-sovelluksen integroimiseen 20 jäsenvaltion asianhallintajärjestelmään ja asianhallintajärjestelmien kehittämiseen kymmenessä jäsenvaltiossa, ovat arviolta 2,5 miljoonaa euroa (tarvittavat kertaluonteiset investoinnit). Nämä kustannukset korvattaisiin tehokkuushyödyillä (asianhallintaan tarvitaan vähemmän resursseja, joten ”tapausten ratkaisemiseen” käytettäisiin enemmän resursseja). Parhaaksi arvioidusta toimintavaihtoehdosta ei aiheudu sääntelyvelvoitteita kansalaisille tai kuluttajille, minkä vuoksi se ei myöskään aiheuta lisäkustannuksia näille sidosryhmille.

Mitkä ovat vaikutukset yrityksiin, mukaan lukien pk- ja mikroyritykset?

Parhaaksi arvioidulla toimintavaihtoehdolla voisi olla pieni myönteinen vaikutus pieniin ja keskisuuriin yrityksiin, sillä tietotekniikkatuotteiden ja -palvelujen kysyntä kasvaa.

Kohdistuuko jäsenvaltioiden budjettiin ja julkishallintoon merkittäviä vaikutuksia?

Kuten edellä mainitaan, parhaaksi arvioitu vaihtoehto edellyttää jäsenvaltioiden tason investointeja. Nämä kustannukset liittyisivät pääasiassa tietoteknisten järjestelmien päivittämiseen ja koulutukseen. Joitakin toimintavaihtoehtoja on kuitenkin vaikea määrittää määrällisesti. Nämä kustannukset vaihtelisivat huomattavasti jäsenvaltiosta toiseen sen mukaan, kuinka tuloksellisia ja tehokkaita niiden kansalliset keskitetyt asiointipisteet ja poliisi- ja tulliyhteistyökeskukset (jos niitä on) ovat. Europolin tietojen mukaan asianhallintajärjestelmän kehittämisestä kansallisella tasolla aiheutuvat (kertaluonteiset) kustannukset voisivat olla 150 000 euroa jäsenvaltiota kohden. Nämä kustannukset korvattaisiin tehokkuushyödyillä (asianhallintaan tarvitaan vähemmän resursseja, joten ”tapausten ratkaisemiseen” käytettäisiin enemmän resursseja). Sekä keskitetyissä asiointipisteissä että poliisi- ja tulliyhteistyökeskuksissa tarvittavien tietoteknisten parannusten kokonaiskustannukset voisivat olla enintään 11,5 miljoonaa euroa (2,5 miljoonaa euroa keskitetyille asiointipisteille ja 9 miljoonaa euroa poliisi- ja tulliyhteistyökeskuksille). Nämä kustannukset (kertaluonteiset investoinnit), joita pidetään hyväksyttävinä, ovat oikeassa suhteessa havaittuun ongelmaan eivätkä ne ylitä sitä, mikä on tarpeen erityistavoitteen saavuttamiseksi. EU:n sisäisen turvallisuuden rahastosta annetaan tukea (pääasiassa kansallisten ohjelmien kautta).

Onko toimenpiteellä muita merkittäviä vaikutuksia?

Parhaaksi arvioidulla toimintavaihtoehdolla annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus antaa kansallisille ja alueellisille tietokeskuksille paremmat mahdollisuudet saada ja jakaa olemassa olevia tietoja tuloksellisemmin ja tehokkaammin. Parhaaksi arvioidulla toimintavaihtoehdolla varmistetaan myös, että uusi tietojenvaihtoa ja viestintää koskeva direktiivi on täysin yhdenmukainen lainvalvontatarkoituksessa käsiteltyjen henkilötietojen suojasta vuonna 2016 annetun direktiivin kanssa. Tällaisella yhdenmukaistamisella varmistetaan perusoikeuksien yksiselitteinen noudattaminen, mikä ei tällä hetkellä päde vuonna 2006 tehtyyn ruotsalaiseen puitepäätökseen. Parhaaksi arvioitu toimintavaihtoehto vastaa yleiseen etuun liittyvää tavoitetta ja rajoittuu tiukasti siihen, mikä on tarpeen ja oikeasuhteista kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi.

D. Seuranta

Milloin asiaa tarkastellaan uudelleen?