Bryssel 14.7.2004

KOM(2004) 498 lopullinen

KOMISSION VALMISTELUASIAKIRJA

Ehdotus talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja talousarviomenettelyn parantamisesta tehdyn TOIMIELINTEN SOPIMUKSEN uusimisesta

PERUSTELUT

Oheinen luonnos toimielinten sopimukseksi talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja talousarviomenettelyn parantamisesta on tarkoitettu valmisteluasiakirjaksi Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välillä käytäviä neuvotteluja varten.

Toimielinten sopimuksessa annetaan yhteisesti sovitut säännöt, jotka koskevat monivuotisen rahoituskehyksen toteuttamista ja vuotuisen talousarviomenettelyn eri vaiheita.

Uuden sopimuksen yleislinjat

Perusperiaatteet ennallaan

Agenda 2000:n päätavoitteet olivat talousarviota koskevan kurinalaisuuden eli budjettikurin säilyminen, menojen hallittu kasvu ja talousarviomenettelyä koskeva toimielinten yhteistyö. Nämä tavoitteet on saavutettu. Euroopan unionin talousarvio on hyväksytty ajallaan joka vuosi, ja budjettivallan käyttäjät ovat yhdessä tarkistaneet Agenda 2000:ta niin, että kymmenen uuden jäsenvaltion liittymisestä aiheutuva lisärahoitustarve on pystytty kattamaan.

Rahoituskehyksen keskeiset piirteet on tarkoitus säilyttää ennallaan uudessa toimielinten sopimuksessa.

- Kauden 2007-2013 menot jaetaan vuosittain väljästi määriteltyjen menoluokkien eli otsakkeiden kesken.

- Vuosien 2007-2013 rahoituskehystä koskevassa taulukossa (ks. liite I) esitetään ylärajat eli enimmäismäärät maksusitoumusmäärärahoille ja kullekin otsakkeelle.

- Vuotuiset kokonaismäärät esitetään sekä maksusitoumusmäärärahoista että maksumäärärahoista.

- Maksumäärärahojen vuotuinen yläraja ei saa ylittää nykyistä omien varojen enimmäismäärää, joka on 1,24 prosenttia EU:n bruttokansantulosta (BKTL).

Yksinkertaistaminen ja koontaminen

Tässä toimielinten sopimuksessa uudistetaan 6. toukokuuta 1999 tehtyä toimielinten sopimusta sen täytäntöönpanosta saatujen kokemusten perusteella. Lisäksi uudessa sopimuksessa tiivistetään kaikkien vuodesta 1982 lähtien tehtyjen talousarviota koskevien yhteisten julistusten ja toimielinten sopimusten sisältö.

Tähän sopimukseen pyritään sisällyttämään erityisesti 7. marraskuuta 2002 tehty toimielinten sopimus Euroopan unionin solidaarisuusrahaston perustamisesta, josta sovittiin nykyisten rahoitusnäkymien kattaman kauden aikana. Ehdotuksen mukaan solidaarisuusrahastosta kehitettäisiin uusi rahoitusväline, jonka nimeksi tulisi Euroopan yhteisvastuun ja nopean toiminnan rahoitusväline.

Tässä toimielinten sopimuksessa ennakoidaan toimielinmääräysten uudistamista ja esitetään, että ilmaus 'rahoitusnäkymät' korvataan ilmauksella 'monivuotinen rahoituskehys', josta käytetään myös nimitystä 'rahoituskehys'.

Joustavuus ja seurattavuus: Agenda 2000:sta saatujen kokemusten arviointi

Budjettikuri edellyttää joustavuutta sovitun monivuotisen rahoituskehyksen puitteissa. Oikein käytettynä joustavuus tehostaa resurssienjakoa. Sen avulla voidaan täyttää ennakoimattomat tarpeet ja ottaa huomioon painopisteiden muutokset. Useat tekijät vaikuttavat rahoituskehityksen joustovaraan: rahoitusnäkymien kattaman ajanjakson pituus, menoluokkien lukumäärä, enimmäismenojen liikkumavara ja liikkumavara omien varojen ylärajaan nähden, yhteispäätösmenettelyllä ennalta sovittujen viitemäärien osuus EU:n menoista, etukäteen budjetoidut monivuotiset ohjelmat ja yleinen suhtautuminen tarkistusmenettelyn käyttöön.

Joustovara on kehittynyt ajan mittaan näiden tekijöiden merkityksen vaihdellessa. Toistaiseksi Agenda 2000:n ansiosta on pystytty vastaamaan EU:n talousarvioon kohdistuneisiin odottamattomiin paineisiin, vaikka tämä onkin tapahtunut talousarvion selkeyden ja seurattavuuden kustannuksella, eikä resurssien kohdentaminen välttämättä ole tehostunut. Nykyinen joustoväline ja Euroopan unionin solidaarisuusrahasto jouduttiin perustamaan rahoitusnäkymien ulkopuolelle, jotta todetut tarpeet voitaisiin täyttää. Joustovälinettä on käytetty sen alkuperäisestä tarkoituksesta poikkeavalla tavalla, mikä saattaa heikentää koko järjestelmän uskottavuutta ja vaikeuttaa toimielinten budjettiyhteistyötä. Komissio katsoo, että budjettikuria voitaisiin vahvistaa perustamalla näitä avoimemmat välineet, jotka sisällytetään kokonaan rahoituskehykseen. Komissio esittää seuraavia toimenpiteitä, joiden avulla voidaan kohdata tulevat haasteet ja saavuttaa tasapaino budjettikurin ja tehokkaan resurssien kohdentamisen välillä.

Menokaton tarkistaminen on alun perin ollut tärkein keino tarkistaa rahoituskehystä, kun poliittiset painopisteet muuttuvat merkittävästi ja pysyvästi. Tarkistusmenettelyn alkuperäisen tehtävän palauttamiseksi komissio ehdottaa, että rahoitustarpeita tarkasteltaisiin säännöllisesti esimerkiksi ennen alustavan talousarvioesityksen antamista pidettävissä Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission kolmikantakokouksissa.

Joustovälinettä on käytetty ahkerasti Agenda 2000 -kaudella, mikä osoittaa, että sen perustaminen oli oikea ratkaisu. Se ei kuitenkaan enää täytä alkuperäistä tarkoitustaan, vaan sitä on usein käytetty epäsuorana keinona ulkoisten toimien menokaton korottamiseksi. Etääntyminen järjestelmän alkuperäisistä tavoitteista saattaa heikentää sen uskottavuutta ja jäytää toimielinten yhteistyötä budjettiasioissa. Siksi komissio esittää nykyisen joustovälineen korvaamista uudella kohdentamisjoustolla, mikä antaisi budjettivallan käyttäjälle rajoitetun mahdollisuuden siirtää komission ehdotuksesta määrärahoja meno-otsakkeiden välillä, kunhan enimmäismäärärahojen kokonaismäärää ei ylitetä.

Komissio esittää kasvutavoiterahaston perustamista rahoituskehyksen mukauttamiseksi taloudelliseen tilanteeseen. Rahastolle voidaan ottaa jopa miljardi euroa alaotsakkeesta 1a (kasvua ja työllisyyttä edistävä kilpailukyky). Rahaston käyttöön voidaan ottaa n+2 -sääntöä soveltaen lisäksi rakennepoliittisten välineiden käyttämättömiä määrärahoja tilanteen mukaan enintään miljardi euroa vuodessa.

Ehdotettu uusi menoluokitus lisää joustavuutta ja tehostaa resurssien jakoa, koska siinä vältetään rajoittamasta määrärahojen käyttötarkoitusta tarpeettomasti.Agenda 2000:n menoluokitus on suurelta osin sama kuin jo kaikkein ensimmäisissä rahoitusnäkymissä. Se jakautuu kahdeksaan meno-otsakkeeseen (jos alaotsakkeet lasketaan mukaan, otsakkeita on 11). Resurssien rajaaminen ja kohdentaminen lukuisiin otsakkeisiin ja alaotsakkeisiin tekee järjestelmästä jäykän ja saattaa estää resurssien käytön tehostamiseksi tarvittavat mukautukset, mikä vaikeuttaa perimmäisen tavoitteen saavuttamista eli unionin politiikan toteuttamista määrärahojen avulla.Budjettikohtien lukumäärän supistaminen on laajojen poliittisten päämäärien mukaista ja turvaa lisäksi tarvittavan liikkumavaran sellaisten muutosten varalta, joita ei aina pystytä tarkasti ennakoimaan vuosia aikaisemmin. Komissio ehdottaa, että vuosien 2007-2013 rahoituskehykseen otetaan viisi meno-otsaketta, jotka esitetään liitteessä I olevassa rahoituskehystä koskevassa taulukossa.

Lopuksi komissio esittää, että budjettikurin ja talousarvion seurattavuuden parantamiseksi rahoituskehykseen sisällytetään Euroopan yhteisvastuun ja nopean toiminnan rahoitusväline. Sen edeltäjä, Euroopan solidaarisuusrahasto, luotiin rahoitusnäkymien ulkopuolelle, mikä osoitti, että jos rahoitusnäkymät eivät ole tarpeeksi joustavat, on keksittävä keinot kiertää ne. Komissio katsoo, että tätä välinettä toki tarvitaan edelleen, mutta esittää, että se sisällytettäisiin monivuotiseen rahoituskehykseen.

Seuraukset talousarvion kurinalaisuudesta annetun asetuksen kannalta

Vuosien 2000-2006 rahoitusnäkymien soveltamisesta saatujen kokemusten perusteella ei ole enää tarvetta pitää kiinni talousarvion kurinalaisuudesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2040/2000 mukaisesta maatalouden menolinjauksesta, koska maatalousmenoihin sovelletaan jo vuoteen 2013 asti sovittuja ylärajoja. Muut maatalouden budjettikuria koskevat säännökset säilytetään tai niitä vahvistetaan ehdotuksessa uudeksi asetukseksi yhteisen maatalouspolitiikan rahoittamisesta (18-20 artikla). Maatalousmenot ovat muuttuneet entistä ennustettavammiksi, kun pääpaino on siirtynyt markkinatoimenpiteistä maanviljelijöille annettavaan suoraan tukeen ja maatalouden kehittämistoimenpiteisiin.

Koska valuuttavarausta ei enää ole, toimielinten sopimuksen uudistamista koskevassa ehdotuksessa ei tarvita erityismääräyksiä ulkoisia toimia ja hätäapua varten tehtävistä varauksista.

Näistä syistä komissio katsoo, että asetus N:o 2040/2000 olisi kumottava. Komissio antaa asiaa koskevan säädösehdotuksen aikanaan.

Ohjeet toimielinten yhteistyölle talousarviomenettelyssä

Sopimuksen II osan määräysten tarkoituksena on tehostaa vuotuista talousarviomenettelyä. Suurin osa näistä määräyksistä perustuu tähänastiseen käytäntöön tai aiempiin sopimuksiin ja julistuksiin. Määräyksiä on tarkistettu niin, että ne ovat uuden varainhoitoasetuksen[1] mukaisia. Liitteet I-IV ovat sopimusehdotuksen erottamaton osa.

Menojen rakenne ja luokitus

Liitteessä III jaetaan menot uuden luokituksen mukaisesti otsakkeittain pakollisiin ja ei-pakollisiin menoihin. Sopimuksessa säilytetään määräys, jonka mukaan budjettivallan käyttäjät määrittävät yhdessä uusien budjettikohtien luokituksen vuotuisen neuvottelumenettelyn yhteydessä.

Säädösten rahoitussäännökset

Sopimuksessa pidetään kiinni periaatteesta, joka esitettiin 6. maaliskuuta 1995 annetussa yhteisessä julistuksessa ja sisällytettiin myös 6. toukokuuta 1999 tehtyyn toimielinten sopimukseen. Sen mukaan toimielimet sitoutuvat pitäytymään yhteispäätösmenettelyssä hyväksyttyihin viitemääriin. Koska yhteispäätösmenettelyn käyttöä on laajennettu jatkuvasti vuodesta 1995 lähtien, viitemäärien tiukka noudattaminen aiheuttaa kuitenkin yhä suurempia rasitteita yhteisön finanssipolitiikalle. Siksi komissio esittää, että budjettivallan käyttäjälle ja alustavan talousarvion laatimisen yhteydessä myös komissiolle annettaisiin liikkumavaraa siten, että viitemääristä voitaisiin poiketa rajoitetusti (enintään 5 %).

Päätelmät

Talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja talousarviomenettelyn parantamisesta tehdyn toimielinten sopimuksen avulla on pystytty tehokkaasti sovittamaan vuotuinen talousarviomenettely ennalta sovittuun monivuotiseen rahoituskehykseen. Sopimuksen uudistaminen antaa tilaisuuden ajanmukaistaa ja yksinkertaistaa voimassaolevia talousarvioon liittyviä sopimuksia ja yhteisiä julistuksia. Sopimuksella pyritään myös tehostamaan joustovälineitä ja talousarvion seurattavuutta, jotta budjettikurin vaatimukset ja resurssienjaon tehokkuus voitaisiin tasapainottaa keskenään.

Luonnos:

EUROOPAN PARLAMENTTI

NEUVOSTO

KOMISSIO

Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välinen toimielinten sopimus,

tehty [...],

talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja talousarviomenettelyn parantamisesta

Huom. Koska perustuslaki saattaa tulla voimaan seuraavien rahoitusnäkymien kauden aikana, tässä luonnoksessa käytetään 'rahoitusnäkymien' sijasta perustuslain ilmausta 'monivuotinen rahoituskehys'.

Huomautuksissa esitetään muutokset 6 päivänä toukokuuta 1999 tehtyyn toimielinten sopimukseen.

+++++ TABLE +++++

+++++ TABLE +++++

+++++ TABLE +++++

LIITE I

RAHOITUSKEHYS 2007-2013

[pic]

LIITE II

TOIMIELINTEN VÄLINEN YHTEISTYÖ TALOUSARVIOTA KOSKEVISSA ASIOISSA

+++++ TABLE +++++

LIITE III

MENOJEN LUOKITTELU

[pic]

LIITE IV

KALASTUSSOPIMUKSISTA JOHTUVIEN MENOJEN RAHOITTAMINEN

+++++ TABLE +++++

JULISTUKSET

Julistus rakennerahastojen, maaseudun kehittämisrahaston ja Euroopan kalastusrahaston mukauttamisesta niiden käyttöedellytyksiin

Toimielimet voivat päättää komission ehdotuksesta, että jos rakennerahastoista, maaseudun kehittämisrahastosta ja Euroopan kalastusrahastosta annetaan uudet säännöt 1 päivän tammikuuta 2007 jälkeen, rahoituskehyksen ensimmäisen vuoden aikana käyttämättä jääneet määrärahat voidaan siirtää seuraaville vuosille.

[1] EYVL L 248, 16.9.2002, s. 1.

[2] Monivuotisesta rahoituskehyksestä käytetään tässä sopimuksessa myös nimitystä 'rahoituskehys'.

[3] EYVL C 172, 18.6.1999, s. 1. Kyseinen toimielinten sopimus korvasi jo seuraavat vanhentuneet asiakirjat:- Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission 30 päivänä kesäkuuta 1982 antama yhteinen julistus erilaisista toimenpiteistä talousarviomenettelyn parantamiseksi (EYVL C 194, 28.7.1982, s. 1),- Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välillä 29 päivänä lokakuuta 1993 tehty toimielinten välinen sopimus talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja talousarviomenettelyn parantamisesta (EYVL C 331, 7.12.1993, s. 1),- Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission 6 päivänä maaliskuuta 1995 antama julistus varainhoitoa koskevien säännösten sisällyttämisestä säädöksiin (EYVL C 102, 4.4.1996, s. 4),- 12 päivänä joulukuuta 1996 annettu yhteinen julistus kalastussopimuksia koskevan budjettivallan käyttäjälle suunnatun tiedotuksen parantamisesta (EYVL C 20, 20.1.1997, s. 109),- Euroopan parlamentin, neuvoston ja Euroopan komission välillä 16 päivänä heinäkuuta 1997 tehty toimielinten välinen sopimus yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan rahoitusta koskevista määräyksistä (EYVL C 286, 22.9.1997, s. 80),- Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välillä 13 päivänä lokakuuta 1998 tehty toimielinten välinen sopimus talousarvion toteuttamisesta ja oikeusperusteista (EYVL C 344, 12.11.1998, s. 1).

[4] EYVL C 283, 20.11.2002, s. 1.

[5] EYVL L 248, 16.9.2002, s. 1.

[6] EYVL L 248, 16.9.2002, s. 1.

[7] EYVL L 161, 26.6.1999, s. 1, 31 artiklan 2 kohta.