Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Veropetosten torjunta yhtenäismarkkinoilla"

(2000/C 268/12)

Talous- ja sosiaalikomitea päätti 25. helmikuuta 1999 työjärjestyksensä 23 artiklan 3 kohdan mukaisesti antaa lausunnon aiheesta "Veropetosten torjunta yhtenäismarkkinoilla".

Asian valmistelusta vastannut "yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus" -jaosto antoi lausuntonsa 7. kesäkuuta 2000. Esittelijä oli Umberto Burani.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 12. ja 13. heinäkuuta pitämässään 374. täysistunnossa (heinäkuun 13. päivän kokouksessa) yksimielisesti seuraavan lausunnon.

1. Johdanto

1.1. Talous- ja sosiaalikomitea on päättänyt tutkia petosten yhteisön taloudelle aiheuttamia vahinkoja. Petosten vastaisten toimien hyväksyminen on yksi komission aloitteiden tärkeimmistä aihealueista sekä kiireellisyytensä että varojen käytön kannalta. Välillisessä verotuksessa ja valmisteveroissa sekä erilaisissa tukimuodoissa esiintyvät petokset vahingoittavat yhteisön taloutta, mutta samalla ne haittaavat ja vääristävät yhtenäismarkkinoiden sääntöjä, jotka perustuvat avoimuuteen ja vapaaseen kilpailuun. Tässä selvityksessä keskitytään tiettyihin näkökohtiin, jotka koskevat samalla sekä yhteisön taloudelle aiheutuvia vahinkoja että yhtenäismarkkinoiden kilpailuvääristymiä. Lukuisissa asiakirjoissa - erityisesti petostentorjuntayksikön UCLAFin vuosikertomuksessa 1997 sekä ministerineuvoston kokouksessa Helsingissä joulukuussa 1999 esitetyssä tiivistelmässä - on osoitettu, että on laadittava puitteet järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan yhteisöpolitiikalle. Komitea pitää tärkeänä esittää asiasta omat huomionsa, jotka toimitetaan komissiolle, neuvostolle ja Euroopan parlamentille ja joiden avulla komitea antaa panoksensa asiasta parhaillaan käytäviin pohdintoihin.

1.2. Petoksia esiintyy aina, kun on mahdollisuus ansaita rahaa tai maksaa tarkoitettua vähemmän. Puuttumatta eettisiin näkökohtiin voidaan todeta, että petokset ovat valitettavasti osa taloutta, ja niiden täydellinen eliminoiminen on lähes mahdotonta. Hallitukset tiedostavat tämän, mutta tekevät kuitenkin kaikkensa petosten ennaltaehkäisemiseksi, valvomiseksi ja torjumiseksi lainsäädäntö-, sääntely-, tutkimus- ja oikeustoimin.

1.3. Petoksia, joita tekivät yleensä yksittäiset henkilöt, voitiin aiemmin pitää talousjärjestelmän elimellisenä osana. Ilmiön laajuus on yleensä kääntäen verrannollinen lainsäädäntö- ja sääntelyrakenteen toimivuuteen, valvonnan tehokkuuteen ja seuraamusten pelotevoimaan. Tämän tyyppiset petokset ovat edelleenkin tavallisia, ja niiden osuus on kasvamassa. Niitä edistävät harmaa talous, fyysisten tarkastusten väheneminen ja tietyssä määrin - kuten jäljempänä käy ilmi - yhteisön sääntelyn puutteet ja kansallisten säädösten välisen koordinoinnin puuttuminen. Ilmiö on kehittynyt erityisesti viimeisten kymmenen vuoden aikana huolestuttavasti "patologiseen" suuntaan, sillä kuvaan on tullut mukaan järjestäytynyt rikollisuus.

1.4. Komissio pyrkii suojelemaan yhteisön taloudellista etua, joten se kiinnittää erityistä huomiota rikollisjärjestöjen tekemiin petoksiin unohtamatta kuitenkaan ilmiön kokonaiskuvaa(1): "Järjestäytynyt rikollisuus kohdistuu sekä tuloihin että menoihin. Kansainvälisten rikollisverkostojen kohteena ovat korkeasti verotetut tuotteet (savukkeet ja alkoholi), sellaiset maataloustuotteet, jotka ovat arvokkaita tai joiden hinta poikkeaa tuntuvasti maailmanmarkkinahinnoista (naudanliha, oliiviöljy ja voi), sekä unionin ulkopuolisten maiden tuotteet, joihin sovelletaan tullietuuskohtelua (kalastus-, tekstiili- ja elektroniikkatuotteet sekä auton moottorit)."

1.5. TSK:n lausunnolla on samat perusteet, mutta näkemys on erilainen: petos - erityisesti veropetos - on vain yksi järjestäytyneen rikollisuuden laji. Järjestäytynyt rikollisuus ulottuu useille aloille ja koskee kaikenlaista laitonta toimintaa: huumeita, aseita, laitonta maahanmuuttoa, salakuljetusta, prostituutiota sekä rahan ja maksuvälineiden väärentämistä. Voitot kierrätetään lopulta rahanpesun kautta. Petostentorjunnan ei tule olla varsinainen tavoite. Sitä tulee pitää yhtenä keinona järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa. Toisin sanoen petostentorjunta on yksi palapelin osa. Tutkinta-aineiston perusteella voidaan puuttua yksittäiseen laittomaan tekoon, mutta sen avulla tulee myös voida muodostaa kokonaiskuva tilanteesta, jotta paha eli itse rikollisuus, voidaan repiä juurineen.

2. Petostentorjunnan järjestäminen

2.1. Euroopan unionilla on oma autonominen rakenteensa (OLAF), joka jatkaa komission yksiköihin kuuluvan petostentorjunnan koordinoinnin erityisyksikön (UCLAF) tehtäviä. Merkittävänä peruserona on, että OLAF on täysin riippumaton komission hierarkiasta operatiivisessa toiminnassaan. Sen tehtävänä on tutkia yhteisön talousarvioon kohdistuvia petoksia sekä jäsenvaltioissa (ulkoiset tutkimukset) että Euroopan yhteisöjen toimielimissä tai itsenäisissä elimissä (sisäiset tutkimukset). Ulkoinen toiminta antaa virastolle todelliset verotarkastajan tutkintavaltuudet, ja OLAF valmistelee ja toteuttaa tutkimuksensa "tiiviissä yhteistyössä asianomaisen jäsenvaltion tai asianomaisten jäsenvaltioiden sekä komission kanssa"(2).

2.2. OLAFin toiminnalla on kuitenkin rajoitteensa: se voi toimia - autonomisesti, muttei itsenäisesti - vasta kun jäsenvaltion viranomaiset ovat ilmoittaneet petoksesta (eikä sääntöjenvastaisuudesta). Ongelmana on, että jäsenvaltioiden tulee ilmoittaa kaikista epäillyistä tai jo todetuista sääntöjenvastaisuuksista, joihin myös petokset kuuluvat, mutta vielä senkin jälkeen, kun OLAF on puuttunut asiaan, paikallisten oikeusviranomaisten toimivaltaan kuuluu määrittää, onko kyseessä väärinkäytös vai petos. Yhteisöltä puuttuvat siten välittömät toimintakeinot omien varojensa suojeluun. Ainoastaan kansalliset viranomaiset ovat asiassa toimivaltaisia. On kuitenkin komissio edun mukaista periä saatavansa sekä petos- että tavallisissa väärinkäytöstapauksissa.

2.3. Kysymys on vaikeaselkoinen ja ongelmallinen: UCLAFin vuosikertomuksesta 1998 käy ilmi, etteivät jäsenvaltioiden ilmoitukset ole riittävän täsmällisiä, jotta petokset voitaisiin alustavasti erotella tavallisista sääntöjenvastaisuuksista(3). Oikeudellisesti pätevään määrittelyyn tarvitaan jäsenvaltion oikeusviranomaisten lausunto. Tähän menettelyyn "voi kulua huomattavan kauan" aikaa(4).

2.4. Tilanne ei ole sen parempi yhteisön budjettisaatavien perinnässä. OLAF huomauttaa, että kaikilla aloilla ja kaikissa talousarvion tulokohdissa (perinteiset omat varat, EMOTR jne.) on vuosien viivästymiä, kaikenlaista hidastelua ja suoranaista yhteistyön puutetta(5). Vuosikertomuksessa todetaan jopa suoraan, että on aiheellista epäillä jäsenvaltioiden huolellisuutta(6): pelkästään (tärkeimmän ryhmän muodostavien) omien varojen kohdalla vuosina 1989-1999 ainoastaan seitsemän jäsenvaltiota ilmoitti yhteensä 44 tapausta, joissa takaisinperintä oli mahdotonta. Nämä luvut eivät ole uskottavia, mutta ne ovat vähintäänkin osoitus laiminlyönneistä.

2.5. EMOTR:n tarjoama esimerkki yhteisön talousarvioon kuuluvista perittävistä summista ei kaipaa kommentteja: kaudella 1973-1994 - eli 21 vuoden aikana - ratkaistuista tapauksista kertyneestä 1651 miljoonan euron kokonaissummasta oli vuoden 1998 loppuun mennessä vielä puolet (824 miljoonaa) perimättä. Asiakirjassa esitetty kommentti on sävyltään samalla sekä moittiva että uhkaileva. Siinä todetaan, etteivät jäsenvaltioille annetut kehotukset perittävien summien maksamiseksi ole näyttäneet tuottavan tulosta, ja toisaalta siinä huomautetaan, että jos tilanne ei muutu, maksunsa laiminlyöneiltä on perittävä saatavat, ellei voida osoittaa, että niitä on mahdotonta periä. Tässä yhteydessä on muistutettava, että perittäviä summia kasvattavana tekijänä ovat puutteelliset ilmoitukset yritysten konkursseista ja lakkauttamisesta. Tämä on selkeä esimerkki tiettyjen hallintotahojen tehottomuudesta.

2.6. Edellisissä kohdissa esitettyjen tietojen ja lukujen merkitys kasvaa entisestään, kun tarkastellaan vuonna 1998 ilmoitettuja sääntöjenvastaisuuksia: tapauksia on 5091, ja niiden taloudellinen vaikutus on yhteensä 577 miljoonaa euroa. Alustavasti arvioiden vähintään 20 % niistä on petoksia (määrän ja arvon mukaan laskettuna). Kun aiempiin petostapauksiin lisätään vielä nykyiset ja pidetään mielessä, että maksamattomien summien perintä on hidasta ja vaikeaa, voidaan todeta, että ilmiö on saanut sekä määrällisesti että laadullisesti huolestuttavat mittasuhteet.

2.7. TSK tekee komissiolle ja neuvostolle ehdotuksen. Koska vuosikertomus on julkinen asiakirja, unionin kansalaisilla on oikeus saada yksityiskohtaiset tiedot siitä, mitkä maat ovat jättäneet velvoitteensa täyttämättä ja minkä suuruisista summista on kyse. Euroopan parlamentti voisi keskustella asiasta ja käyttää toimivaltaansa jäsenvaltioiden ojentamiseksi niiden suhtautumisessa yhteisöön. Tämä on välttämätöntä, jotta jäsenvaltiot saavat uskottavuutta, kun ne vetoavat kansalaistensa moraaliin.

2.8. OLAFin ulkoinen toiminta kattaa luonnollisesti petosten koko kentän riippumatta siitä, kuka petoksen on tehnyt. Kun otetaan kuitenkin huomioon järjestäytyneen rikollisuuden merkittävä osuus petoksissa sekä komission huoli asiasta, voidaan olettaa, että toiminnassa keskitytään järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan. Oletus saa vahvistuksen petostentorjunnan työsuunnitelmassa vuosille 1998-1999 (KOM(98) 278, 6.5.1998). OLAFia tulisi siis pitää yhtenä järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan osallistuvana yksikkönä, vaikka sen toiminta rajoittuukin yhteisölle vahinkoa tuottaviin petoksiin. Tämä sinänsä merkityksettömältä vaikuttava huomio on perustana - kuten seuraavista kohdista käy ilmi - yhteisön rikostentorjuntapolitiikkaa koskeville TSK:n pohdinnoille.

2.9. Dublinin Eurooppa-neuvosto antoi joulukuussa 1996 korkean tason asiantuntijaryhmän tehtäväksi laatia kattavan suunnitelman järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi, antaa aiheesta konkreettisia suosituksia sekä laatia realistisen aikataulun toteutettaville toimille. Ryhmä esitteli 30 aloitteeseen jaotellun ohjelmansa, jonka Amsterdamin Eurooppa-neuvosto hyväksyi 28. huhtikuuta 1997(7). Asiakirja on äärimmäisen yksityiskohtainen ja siinä määritellään tiukkojen poliittisten suuntausten lisäksi myös joukko koordinoituja toimia, joiden kokonaisuus muodostaa pääasiassa jäsenvaltioiden, neuvoston, komission ja Europolin yhteistyöhön perustuvan kattavan toimintasuunnitelman. Asiakirjalla on kuitenkin yksi puute: se on liian optimistinen aikataulujen suhteen. Kolmestakymmenestä ohjelmakokonaisuudesta suurin osa piti toteuttaa vuoden 1998 loppuun mennessä ja vain kaksi vuoden 1999 loppuun mennessä. Vain harvat ohjelmat on saatu toteutetuksi määräajassa.

2.10. Asiakirja on kuitenkin merkityksellinen. Siinä esitetään muun muassa periaate, jonka mukaan "järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyviä veropetoksia käsitellään kuten mitä tahansa muita järjestäytyneen rikollisuuden muotoja"(8). Lisäksi neuvosto toteaa, että Europolille tulisi antaa operatiiviset toimintavaltuudet, että neuvoston yhteyteen perustetaan "pysyvä järjestäytynyttä rikollisuutta käsittelevä monialainen työryhmä" ja että kullakin jäsenvaltiolla tulee olla yhteyksien helpottamiseksi muiden jäsenvaltioiden, Europolin ja komission kanssa yksi yhteyspiste, jonka kautta voidaan tavoittaa kaikki torjuntaviranomaiset. Kyseessä oli vuosi 1997. Kaksi vuotta sen jälkeen Tampereella 15.-16. lokakuuta 1999 kokoontunut Eurooppa-neuvosto kehotti oikeus- ja sisäasioiden neuvostoa (oikeus- ja sisäasiat) "antamaan Europolille sen tarvitseman tuen ja resurssit". Tilanne ei ole kuitenkaan muuttunut merkittävästi viimeisten kolmekymmenen kuukauden aikana.

2.11. Herää epäilys, onko tähän asti noudatettu politiikka (tai pikemminkin politiikat) ollut yhdenmukaista ja loogista. Oikeusasioiden neuvosto käsittelee järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa Europolin yhteydessä ja Ecofin-neuvosto käsittelee rikollisuuden torjuntaa, mutta vain silloin, kun kyseessä on yhteisön taloudelle vahinkoa aiheuttava petos. Voidaan vielä lisätä, että Eurooppa-neuvosto (Tampere) mainitsee Europolin painopistealoista nuoriso-, kaupunki- ja huumausainerikollisuuden unohtaen kuitenkin, että OLAF on määrittänyt muita painopistealoja, jotka neuvosto itse on vahvistanut. Tämä tarkoittaa - ainakin potentiaalisesti - päällekkäisiä tehtäviä, useita eri painopistemäärittelyitä ja aukkoja. Alaa ei ole organisoitu tehokkaasti. Ainoassakaan oikeusasioiden neuvoston asiakirjassa ei mainita OLAFia eikä ainoassakaan Ecofin-neuvoston asiakirjassa viitata Europoliin. Näiden kahden elimen välisestä yhteistyöstä, tietojenvaihdosta ja työnjaosta puhutaan entistä vähemmän.

2.12. Jos OLAFin on tarkoitus tutkia rikoksia institutionaalisen toimintansa puitteissa, sillä tulisi olla oikeus ja velvollisuus olla yhteydessä jäsenvaltioiden keskusyksiköiden (joita ei kuitenkaan vielä ole monissa jäsenvaltioissa) viranomaisiin siten, että se voisi saada tietoja ja apua kaikilta eikä vain talousasioita käsitteleviltä poliisiyksiköiltä. OLAF pyrkii oma-aloitteisesti kiitettävällä tavalla tähän tavoitteeseen, ja se on joiltain osin onnistunutkin siinä. Nykyisten sääntöjen tärkeimpänä tavoitteena näyttää kuitenkin olevan systemaattisen yhteistyön luominen ainoastaan talousalan tutkimus- ja torjuntayksiköihin (tulli, alv-yksiköt jne.). Komissio korostaa tästä huolimatta talousrikollisuuden ja muun rikollisuuden välistä yhteyttä. UCLAF tunnisti vuonna 1997 yli 50 rikollisjärjestöä, jotka harjoittivat myös muuta rikollista toimintaa(9).

2.13. On selvää, että järjestäytyneen rikollisuuden eri näkökohdat liittyvät toisiinsa ja että yhteisön ja jäsenvaltioiden tasolla tarvitaan eri tutkintatahojen koordinointia. Käytännössä konkreettisten ja tehokkaiden toimien toteuttamiselle on kuitenkin kaikenlaisia esteitä: jäsenvaltioiden lainsäädäntö, monien elinten huoli pitää kiinni erityisoikeuksistaan, jäsenvaltioiden viranomaisten epäröivä suhtautuminen vallitsevan tilanteen muuttamiseen poliittisten vaikutusten pelossa ja niin edelleen. Tuloksena on, että järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa - olivatpa sitten kyseessä yhteisön talousarvioon kohdistuvat tai muut vahingot - tuhlataan arvokasta aikaa. Kaikki jäsenvaltiot keksivät erittäin hyviä syitä viivästyksille ja tehottomuudelle, mutta yhteisön kansalaisten huoli järjestäytyneen rikollisuuden leviämisestä ja asteittaisesta yleistymisestä kasvaa jatkuvasti. TSK, joka edustaa koko kansalaisyhteiskuntaa, panee merkille tällä erittäin vaikealla alalla toimivien tahojen saavuttamat tulokset ja kiittää niitä lämpimästi tehdystä työstä. Komitea vetoaa kuitenkin tulevaisuuden Euroopan vastuuhenkilöihin, jotta viivästykset, esteet ja jäsenvaltioiden itsekkyys saataisiin kitkettyä konkreettisella tavalla mahdollisimman pian.

2.14. Antamatta sen kummemmin ohjeita asiantuntijoiden liiankin hyvin tuntemien ongelmien ratkaisemiseksi voidaan todeta, että peruslähtökohdan tulisi olla rikollisuuden kokonaisvaltainen torjuminen. Muistutettakoon vielä kerran, ettei tule keskittyä yksinomaan järjestäytyneeseen rikollisuuteen. OLAFilla on tässä yhteydessä keskeinen rooli, ja sen toimia tulisi lujittaa ja tehostaa muiden rikostutkimuselinten kanssa tehtävän yhteistyön avulla. Yhteistyön ei tulisi rajoittua Eurooppaan, sillä rikokset eivät tunne rajoja. On tarpeen neuvotella järjestelmällisistä yhteyksistä Interpolin ja muiden kansainvälisten organisaatioiden kanssa. Voitaisiin vielä lisätä, että vaikka asia kuuluu kunkin jäsenvaltion omaan harkintavaltaan, monesti unohdetaan, kuinka hyödyllistä on paikallisten hallinto- ja poliisiviranomaisten kanssa tehtävä tiivis yhteistyö. Mikrotason tiedonkeruu on usein helpompaa ja halvempaa kuin ylhäältä päin toimeksi annetut tutkimukset.

2.15. Tulevaisuudennäkymien kannalta ei ole kuitenkaan syytä pessimismiin: on näkyvissä merkkejä siitä, että jäsenvaltioiden tietyt hallintotahot ovat tiedostamassa ilmiön laajuuden ja järjestelmällisen yhteistyön tarpeen. Tästä esimerkkinä voidaan mainita OLAFin ja Italian antimafiayksikön (DNA) helmikuussa 2000 allekirjoittama yhteistyöpöytäkirja, jossa todetaan, että näiden kahden tahon tulee välittää toisilleen tietoja laittomien toimien ehkäisemiseksi, tutkimiseksi, havaitsemiseksi ja torjumiseksi sekä kyseisistä toimista saatujen laittomien tulojen toteamiseksi ja takaisin perimiseksi.

3. Oikeudellinen perusta

3.1. Lainsäädännön ja sääntelyn tasolla on hyväksytty tai ollaan hyväksymässä yleissopimuksia, pöytäkirjoja ja sääntöjä vastavuoroisesta avusta tulli- ja maatalousalalla taloudellisten etujen suojelemiseksi rahanpesua ja oikeusalan yhteistyötä koskevissa asioissa sekä samanlaisen rikosoikeudellisen suojan tarjoamiseksi koko Euroopan unionin alueella. Pääpiirteissään on siis olemassa hyvä lainsäädäntö- ja sääntelyrakenne, jolla tulisi voida varmistaa yhteisön petostentorjunta. Todellinen ratkaisu olisi kuitenkin luoda Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmien hengessä eurooppalainen rikosoikeusalue. Tämän ratkaisun perusedellytyksenä on kansallisesta itsekkyydestä luopuminen ja valmius tehdä joitain uhrauksia Euroopan edun puolesta.

3.2. Käytännössä tilanne on hyvin erilainen. Kaudella 1995-1997 neuvosto hyväksyi kaksi yleissopimusta ja kaksi pöytäkirjaa, joiden tavoitteena oli kolmanteen pilariin liittyvä Euroopan yhteisön taloudellisen edun suojaaminen. Niissä annetaan petokselle oikeudellinen määritelmä sekä vahvistetaan jäsenvaltioiden ja komission välisen oikeudellisen ja tutkinnallisen yhteistyön menettelyt. Amsterdamin Eurooppa-neuvosto asetti jäsenvaltioiden tekemälle ratifioinnille määräajaksi vuoden 1998 puolivälin. Erityiskertomuksessa N:o 8/98 heinäkuulta 1998(10) todetaan, että "nämä välineet tulevat voimaan vasta sitten, kun kaikki 15 jäsenvaltiota ovat ratifioineet ne; tähän mennessä yksikään jäsenvaltio ei ole ratifioinut niitä". Muutama jäsenvaltio on suorittanut hiljattain ratifioinnin, mutta kokonaistilanne ei ole parantunut merkittävästi.

3.3. TSK toteaa, että tilanne on ikävä: neuvosto näyttää huolehtivan ensi sijassa omasta julkisuuskuvastaan määrittelemällä yhteistyöperiaatteita ja loistavia petosten ja järjestäytyneen rikollisuuden vastaisia ohjelmia. Kun olisi aika siirtyä sanoista tekoihin, hallitukset, parlamentit ja jäsenvaltioiden instituutiot alkavat esittää varauksia ja viivytellä. Vastustus verhotaan - ei edes kovin hienovaraisesti - oikeudellisen saivartelun, lainsäädännöllisten ja hallinnollisten kiemuroiden, keksittyjen organisatoristen esteiden ja lainsäädännön erojen taakse. Hyvän tahdon osoituksista huolimatta näyttää siltä, että vain harvat ovat valmiita muuttamaan tilannetta. Tämä aiheuttaa haitallista viivyttelyä toiminnassa, jossa jokainen menetetty päivä merkitsee vastapuolen vahvistumista. TSK tähdentää tilanteen kestämättömyyttä kaikille vastuullisille osapuolille, erityisesti komissiolle, jonka tulisi lujittaa päättäväisesti sääntöjen valvojan rooliaan, jotta voidaan poistaa viivästykset, joilla näytetään usein pyrkivän vain voittamaan aikaa.

3.4. Keski- ja Itä-Euroopan maiden liittymisen valmistelu muodostaa erityisongelman. Komissio pyrkii avustamaan rikostentorjuntayksikköjen perustamisessa sekä unionin kanssa yhdenmukaisen lainsäädäntö- ja sääntelykehyksen luomisessa. Toiminta on ansiokasta, mutta toistaiseksi vaikuttaa yleisesti siltä, etteivät käytännön tulokset ole tyydyttäviä. Havaintojen perusteella voidaan todeta, että talouspetosten torjunta ei ole tehokasta ja että yhteistyö ei ole aina vakuuttavaa ja tehokasta. Euroopan unionin tulisi arvioida liittymisen yhteydessä sovittujen muuttujien lisäksi myös järjestäytyneen rikollisuuden tilaa kussakin ehdokasmaassa sekä niiden rakenteiden toimivuutta rikosten torjumiseksi. Liittymistä edistävien toimien joukkoon tulisi lisätä henkilöstön koulutus. Tämän suuntaisia toimia ollaan jo toteuttamassa, mutta aloitteet tulisi käynnistää kattavan ohjelman yhteydessä, ja niille tulisi myöntää niiden merkitystä vastaavat varat.

3.5. TSK toteaa, että rikollisjärjestöjen tai muiden rikollistahojen tekemien yhteisön taloutta vahingoittavien petosten torjumisessa voitaisiin kehittää oikeudellista ja tutkinnallista yhteistyötä: jäsenvaltioiden tulisi luopua konservatiivisista näkemyksistään, jotka merkitsevät usein kansallisten etuoikeuksien kiihkeää puolustamista, ja nähdä komissio välittömänä osapuolena, jolla on oikeus tehdä tutkimuksia ja antaa tuomioita autonomisesti, mutta kuitenkin yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Toisin sanoen perustana tulisi olla ainakin pääpiirteissään Yhdysvaltojen liittovaltiorikoksen käsite. Tällaisiin periaatteisiin pohjautuvalle ratkaisulle näyttää ikävä kyllä olevan esteenä Amsterdamin sopimuksen 280 artikla, jossa viitataan vain komission ja jäsenvaltioiden "yhteistoimintaan", joka ei riitä, sillä kokemusten valossa se on osoittautunut tehottomaksi. Asiaa tulisi kuitenkin käsitellä seuraavassa hvk:ssa, jotta voitaisiin ainakin osoittaa, että kansallisten etujen rinnalla on myös yhteisön etuja, joiden puolustamista ei voida jättää yksinomaan jäsenvaltioiden aloitteiden varaan.

4. Petokset eri aloilla

4.1. Valmisteverot: tupakka ja alkoholi

4.1.1. Koska tupakkatuotteet ovat valmisteveron alaisia, petollinen toiminta on yleensä salakuljetusta, joka on järjestäytyneen rikollisuuden monopolin vallassa. Toiminta on monimutkaista ja pitkälle haaroittunutta, joten se edellyttää huomattavan määrän varoja ja yhteyksiä samalla tavalla kuin suurissa monikansallisissa yhtiöissä. Jäsenvaltiot uhraavat salakuljetusten torjuntaan vähintään yhtä paljon voimavaroja: työvoimaa, välineitä ja tutkimusrakenteita. Sama pätee alkoholiin, vaikka painotukset ovat hieman erilaisia ja yksittäisillä petoksilla on vielä tietty painoarvo. On selvää - ja komissiokin on asiasta samaa mieltä - että ilmiö on vakavin maissa, joissa verotus on korkeinta, riippumatta torjunta- ja ehkäisytyössä käytettyjen välineiden tehosta.

4.1.2. Olisi mielenkiintoista tietää, mitkä ovat salakuljetuksen torjuntatoimien sekä tupakan ja alkoholin kuluttajien veronkierron kokonaiskustannukset kussakin jäsenvaltiossa verrattuna kerätyistä veroista saatuihin kokonaistuloihin ja selvitettyjen salakuljetustapausten arvoon. Näin voitaisiin selvittää valmisteverojen netto-osuus valtion talousarviossa. Tämä on tietenkin monimutkainen ellei matemaattisesti mahdotonkin laskutehtävä, sillä salakuljetuksen vastaiset toimet eivät koske yksinomaan tupakkaa ja alkoholia vaan ulottuvat myös muihin rikollisuuden muotoihin kuten ase- ja huumekauppaan, ihmisten salakuljetukseen jne. Jo summittaiset tiedot mahdollistaisivat kuitenkin sen, että tietyt jäsenvaltiot voisivat pohtia, onko kansantaloudellisesti kannattavaa pitää verotus niin korkealla, että se kannustaa petoksiin, joista on ensisijassa haittaa niille itselleen. Ennakoitavaan puolustukseen, jonka mukaan valmisteveroilla pyritään ennen kaikkea vähentämään alkoholin ja tupakan kulutusta, on helppo vastata toteamalla, että tupakan ja alkoholin käyttäjät eivät todellisuudessa vähennä kulutustaan, vaan turvautuvat yksinkertaisesti mustan pörssin kauppaan, jota siis edistetään tällaisilla toimilla.

4.1.3. UCLAF/OLAFin yhteistyö jäsenvaltioiden ja joidenkin EU:n ulkopuolisten maiden viranomaisten kanssa on näyttänyt olevan hedelmällistä savukkeiden ja alkoholin salakuljetuksen torjumisessa, ja saavutettuihin tuloksiin voidaan olla ilman muuta tyytyväisiä. On kuitenkin ilmestynyt uusia uhkia, joiden pääasiallinen aiheuttaja on yhteisön maissa toimivan mafian kanssa tiivistä yhteistyötä tekevä Itä-Euroopan mafia.

4.2. Maataloustuotteet

4.2.1. Maataloustuotteisiin liittyviä veropetoksia ilmenee eri muodoissa, ja ne saattavat myös vaarantaa kuluttajien terveyden (esimerkiksi ihmisten käyttöön sopimaton maitopulveri, epäaito kasvisöljy, kielletyistä lähteistä peräisin olevan naudanliha jne.). Raporteista päätellen voidaan todeta, että ilmiö on erittäin laajalle levinnyt ja vaikeasti valvottavissa etenkin siksi, että maataloustuotteiden kauppa muodostaa huomattavan osan yhteisön sisäisestä ja kansainvälisestä kaupasta. Lisäksi kuljetusten tehokkuus ja nopeus sekä rajatarkastusten poistaminen helpottavat tavaran liikuttamista väärien tai väärennettyjen asiakirjojen avulla.

4.2.2. Maataloustuotteiden kohdalla kyse ei ole aina järjestäytyneestä rikollisuudesta. On kuitenkin selvää, ettei yksittäinen toimija voi yksin syyllistyä huomattaviin petoksiin: osallisina ovat välttämättä myös viejät ja tuojat sekä väliporras, kuljettajat, väärentäjät ja joskus myös tuottajat. TSK ihmetteleekin, eikö jäsenvaltioiden lainsäädännössä olisi aiheellista käsitellä järjestelmällisesti tämän tyyppisiä petoksia - muillakin aloilla kuin maataloustuotteissa - "rikollisryhmittymien" aikaansaannoksena. Komissio voisi edistää tätä vaatimusta pelotteena myös perinteisten rikollispiiriin kuulumattomille petosten tekijöille.

4.2.3. TSK tekee vielä oleellisen lisäyksen. Tarkasteltaessa erilaisia havaittuja petostapauksia niillä voidaan usein huomata olevan yhteinen nimittäjä: tavaroita kuljetetaan maasta toiseen, varastoidaan väärennetyin asiakirjoin ja lähetetään sitten useisiin eri kohteisiin ennen kuin ne saapuvat maahan, jossa ne kulutetaan. Kuljetukset, varastointi sekä väärentäjien ja välikäsien palvelut maksavat, joten mukana on kustannuksia, joita "rehellisellä" kauppatavaralla ei ole. Kun kaikesta tästä huolimatta - ottaen vielä huomioon väärennöksistä saadut voitot - petos on houkutteleva vaihtoehto, näyttää siltä, että maataloustuotteiden tuottaja- ja kuluttajahintojen välillä on merkittävä - jopa liian suuri - ero. Asiaa tulisi tutkia tarkemmin.

4.3. Tullietuusmenettelyt

4.3.1. Viime vuosien kertomuksista ilmenee, että EU:n ulkopuolisille maille myönnettyjen tullietuuksien väärinkäytöksiä koskevat petokset ovat lisääntyneet. Näihin kuuluvat väärät tai väärennetyt alkuperämerkinnät sekä sosiaalialaa, polkumyyntiä ja ympäristöä koskevien määräysten kiertäminen. Komission esittämät tapaukset liittyvät sen "arkaluonteisiksi" määrittelemiin tuotteisiin kuten tekstiileihin, sähkölaitteisiin ja kalastustuotteisiin, mutta on perusteltua olettaa, että ilmiö koskee lähes kaikkia sopimusten alaan kuuluvia tuotteita.

4.3.2. Komissio toteaa, että tämän tyyppiset petokset "aiheuttavat kilpailun vääristymisen kestämättömällä tavalla rankaisemalla - - rehellisesti toimineita tahoja" ja että "yhteisön etuja - - voidaan suojella ainoastaan koordinoimalla jäsenvaltioiden ja tuensaajamaiden ponnisteluja komission tuella". Ratkaisu vaikuttaa liian yksinkertaistetulta, ja siinä unohdetaan toimijoiden hyvin tuntema näkökohta (joka käy ilmi havaittuja tapauksia koskevista raporteista): viejämaiden tarkastukset ovat usein puutteellisia, ja joskus niitä ei tehdä laisinkaan. Komission asiakirja(11) on hyvin selkeä näiltä osin: "Vaikka komissio on tehnyt sopimuksen hallinnollisesta yhteistyöstä kaikkien niiden maiden kanssa, joille se myöntää tullietuuskohtelun, rikolliseksi epäillyn toiminnan tutkimuksissa noudatetaan sen maan oikeusjärjestystä, jossa tutkimukset suoritetaan. Todistusaineistoa kerättäessä yhteisön tutkijat ovat erittäin riippuvaisia ulkoisista olosuhteista, kuten poliittisista ja kaupallisista eduista, paikallisen oikeusjärjestelmän toimivuudesta ja viranomaisten myötämielisyydestä."

4.3.3. Komissio ei voi esittää näin vakavia syytöksiä, ellei sillä ole niille vankkoja perusteita. TSK vaatii rankaisutoimia maille, jotka väärinkäyttävät etuusmenettelyitä petosten peittämiseksi tai niiden tekemiseksi.

4.4. Petokset yhteisen maatalouspolitiikan alalla

4.4.1. On erittäin huolestuttavaa, että yhteisen maatalouspolitiikan alalla on monia tilaisuuksia väärinkäytöksiin, joissa "petokseen osallistuu useita pienempiä yhteisön talousarviota vastaan rikkovia toimijoita". Esitetyt tapaukset ovat epäilemättä vain jäävuoren huippu. Tarkkailun tehostamiseksi tarvitaan jäsenvaltioiden tiivistä yhteistyötä sekä niiden välittömiä ja tehokkaita valvontatoimia.

4.4.2. Vaikuttaa siltä, etteivät jäsenvaltioiden valvontatoimet ole aina tehokkaita. Mukana olevien toimijoiden suuri määrä edellyttää hallinnollisten ja tilastollisten välineiden käyttöä sekä kenttätyöskentelyä. Tämä vaatii huomattavia voimavaroja - ja maksaa paljon. Toisaalta kyseessä oleva ala on poliittisesti arkaluonteinen. Yleisön tietoon saatettujen tapausten perusteella voidaan olettaa, että viranomaiset ovat äärimmäisen varovaisia rankaisutoimiin ryhtymisessä. Taloudellisten pakotteiden määrääminen on usein vaikeaa, eikä se näytä olevan riittävä pelote. Komission ja neuvoston tulisi tutkia mahdollisuutta soveltaa vakuuttavampia pelotekeinoja jopa lopettamalla tukien myöntäminen syyllisille. Peruskysymyksenä on, voitaisiinko varojen hakemis- ja myöntämismenettelyitä tarkistaa siten, että petosten tekeminen kävisi entistä vaikeammaksi. Nykyisellään kokemattomimmatkin toimijat näyttävät pystyvän kiertämään sääntöjä.

4.4.3. Edellisen kohdan toteamusta vahvistaa maatalousalan erikoisuus eli EMOTR:n ohjausrahasto. Kyseisen rahaston mainitseminen ei perustu niinkään sen määrälliseen painoarvoon, vaan siihen, että se todistaa, että petoksia ilmenee aina, kun menettelyt eivät ole asianmukaisia. Komission vuosikertomuksessa 1997(12) huomautetaan, että EMOTR:n ohjausrahaston kaikkien hankkeiden tutkinnan jälkeen on voitu todeta, että "on esiintynyt systemaattista väärien ja perusteettomien laskujen käyttöä ja ylilaskuttamista". Johtopäätöksenä on, että "komission yksiköiden toiminnassa esiintyvät heikkoudet helpottivat myös petosten tekemistä". Komitean mielestä tämä toteamus on yleisluonteinen ja pätee myös monilla muilla aloilla. Menettelyitä ja valvontaa tulisi tarkistaa kaikilla aloilla, joilla jaetaan yhteisön varoja.

4.5. Arvonlisävero (alv)

4.5.1. Alv on ilman muuta eniten kierretty veromuoto kaikilla tasoilla: yksittäiset toimijat (mikrotason veronkierto), kaikenkokoiset yritykset sekä järjestäytynyt rikollisuus, jonka toiminta on systemaattista ja menetelmiltään hiottua. On myös otettava huomioon kaikkia veroja kiertävän harmaan talouden merkittävä arvo. Yhteisölle aiheutuneisiin taloudellisiin vahinkoihin verrattuna se aiheuttaa kaksinkertaisia vahinkoja jäsenvaltioille: niille kuuluvien alv-tulojen menetys sekä siihen liittyvä lähes systemaattinen välittömien verojen kierto. Veronkierron arvoa on käytännöllisesti katsoen mahdotonta mitata, mutta sen vaikutuksia ei voida kieltää: tuotantoa, yhteisön sisäistä kauppavaihtoa ja kansainvälistä kauppaa koskevia kaikkia tilastoja vääristää luotettavien tietojen puute ilmiön todellisista mittasuhteista. Alv-petokset ovat laajuudeltaan ja arvoltaan huomattavimpia petoksia ja aiheuttavat eniten vahinkoa sisämarkkinoilla.

4.5.2. Petosten aiheuttamiin vahinkoihin tulonmenetyksinä tulee lisätä tarkastusten ja torjunnan aiheuttamat kustannukset, joihin kuluu kaikissa jäsenvaltioissa huomattavia summia. Tuloksia on vaikea arvioida, sillä veronkierrosta on mahdotonta saada tarkkoja lukuja. On kuitenkin joitain mainitsemisen arvoisia tilastotietoja: komission kertomuksen(13) mukaan Euroopassa on 24 miljoonaa alv-velvollista, jotka jättävät vuosittain noin 100 miljoonaa ilmoitusta. Kukin alv-velvollinen jättäisi siis vuosittain keskimäärin neljä ilmoitusta (kyseessä ovat luultavasti säännöllisesti annettavat kokonaisilmoitukset eivätkä yksittäisiä liiketoimia koskevat ilmoitukset). Veroviranomaisista noin 30000 hoitaa alv-tarkastuksia, joten kertomuksen mukaan kaikkien alv-velvollisten tarkastamiseen kuluisi 40 vuotta. Tietoja kyllä kerätään ja säilytetään, mutta niitä ei voida käyttää tarkastuksia varten resurssien puutteen takia.

4.5.3. TSK on laatimassa yhteisön sisäisestä kaupasta erillistä lausuntoa. Tässä yhteydessä voidaan huomauttaa, että rajatarkastusten poistaminen on lisännyt veronkiertoa, joka oli yleistä jo silloin, kun tarkastuksia vielä tehtiin. Toinen tekijä on tie-, rautatie- ja merikuljetusten jatkuva lisääntyminen. Kentällä tehtävien toimien lisäksi komissio ja jäsenvaltiot ovat parantaneet huomattavasti hallinnollisia ja tilastollisia tarkastuksia ottamalla käyttöön uudenaikaisia tietojärjestelmiä ja liittämällä yhteen jäsenvaltioiden tiedonkeruuverkkoja. Hallintoa ja tietojenvaihtoa koskevia valvontajärjestelmiä - jotka kattavat yleensä kaikentyyppiset veropetokset - käsitellään kohdissa 5.1, 5.2 ja 5.3. Toteutetuista toimista huolimatta näyttää siltä, että alv-kierron ongelmaa ei saada ratkaistuksi vielä vähään aikaan.

4.5.4. Alv:n siirtymäjärjestelmästä tulisi komission ehdotusten mukaan päästä lopulliseen järjestelmään, jossa määrätään verojen keräämisestä alkuperämaassa, jonka jälkeen tulot jaetaan eri maiden välillä. TSK on ottanut kantaa suunnitelmaan erillisessä lausunnossa(14). Joidenkin näkemysten mukaan - joista kaikki eivät ole samaa mieltä - järjestelmän ansiona olisi puhtaasti petosten torjunnan kannalta (kun muut näkökohdat jätetään huomiomatta) se, että se helpottaisi tarkastusten tekemistä (sillä ne tehtäisiin alkuperäkohteessa). Se ei kuitenkaan poistaisi pimeään työhön ja harmaaseen talouteen liittyvää veronkiertoa.

4.5.5. Alv-kierron ongelma jää siis edelleenkin avoimeksi, sillä toistaiseksi toteutetut toimet eivät ole osoittautuneet tehokkaiksi. Olettavasti olisi aiheellista tarkistaa rohkeasti ja ennakkoluulottomasti tähän asti sovelletut politiikat kuvittelematta kuitenkaan, että sen avulla asiaan löydettäisiin patenttiratkaisu. Tarkistuksen perustana voisi olla huomio, että vaikka rajatarkastusten poistaminen on antanut kansalaisille tunteen yhtenäismarkkinoiden lopullisesta saavuttamisesta, se on toisaalta riistänyt jäsenvaltioilta tärkeän valvontavälineen ja pelotteen.

4.5.6. Olisikin lisättävä kentällä tehtäviä tarkastuksia, jotka ovat tällä hetkellä harvinaisia ja satunnaisia osaksi siksi, että tulliviranomaisten lukumäärää on vähennetty, ja osaksi luultavasti siitä syystä, että pyrkimyksenä on välttää tavarakuljetusten ja yleensä liikenteen haittaamista ja viivästyttämistä. Onkin palattava tiettyihin entisiin strategioihin kuitenkin niin, että niitä tarkistetaan ja ne mukautetaan nykypäivän vaatimuksiin: varataan tilat lastin tienvarsitarkastuksiin, luodaan rautatie- ja lentoliikenteelle nopeat valvontamenettelyt ja ennen kaikkea hankitaan riittävästi henkilöstöä ja asianmukaista teknologiaa tavaroiden tarkastamiseksi useaan otteeseen kuljetuksen aikana tai varastointivaiheessa. Perinteisiä valvontakeinoja on vaikea soveltaa, mutta esimerkiksi sellaisia innovaatioita kuin moottoritiemaksuissa käytettävän älykortin soveltaminen tavarakuljetuksiin voitaisiin tutkia tarkemmin.

4.5.7. Tarkastuksista jäsenvaltioille aiheutuvien kustannusten ei tulisi kuitenkaan olla esteenä petosten torjunnalle. Olisi tutkittava, miksi henkilökunnalle aiheutuvat fyysiset vaarat ovat erityisen vakavia veropetosten kohdalla ja miten väkivaltaa voitaisiin torjua eri tasoilla. Jäsenvaltioiden tulee käyttää entistä enemmän voimavaroja ja rahaa henkilöstön turvallisuuden parantamiseen.

4.5.8. TSK haluaa lopuksi tehdä huomautuksen, joka ei varsinaisesti kuulu tämän lausunnon alaan. Jos alv on veroista se, jota kierretään eniten, siihen täytyy olla jokin syy. Verotusjärjestelmän tarkistuksen lisäksi saattaisi olla aiheellista pohtia koko verotusmekanismia. TSK ei halua eikä pysty antamaan ratkaisuja. Varmaa on vain se, että tähän asti sovelletut ratkaisut ovat olleet luvattoman tehottomia.

5. Valvonnan ja torjunnan tietojärjestelmät

5.1. Käytössä on useita tieto- ja/tai tiedotusjärjestelmiä:

- CIS (Customs Information System) tullitietojärjestelmä: tullille ja maataloustuotteiden kauppaan tarkoitettu tietojärjestelmä, joka on jäsenvaltioiden toimivaltaisten yksiköiden käytettävissä kuitenkin niin, että siinä varmistetaan "tietojen luottamuksellisuus ja henkilötietosuoja"

- SCENT/CIS: tulliasioiden tutkimuksesta vastaavien yksiköiden, satamien ja lentokenttien sähköpostijärjestelmä tietojenvaihtoon mutta ei tietojen tallentamiseen; luonteeltaan hallinnolliset tiedot säilytetään CIS:ssä vain niin kauan kuin niitä tarvitaan operatiivisiin tarkoituksiin

- SCENT/fiscal: kuten edellinen, mutta alv:tä ja valmisteveroja varten

- NCTS (New Computerised Transit System) uusi tietokoneistettu passitusjärjestelmä: passitusoperaatioita varten (asennusvaiheessa)

- EWS (Early Warning System) ennakkovaroitusjärjestelmä: ennaltaehkäisevään tiedonvaihtoon passitusliikenteen alalla.

5.2. Näillä järjestelmillä on yhteinen piirre: ne eivät ole avoimia kaikille tutkinta- ja torjuntalaitoksille. Lisäksi niille on ominaista tietosuojan tiukka noudattaminen, mitä TSK pitää liiallisena ja tavoitteiden vastaisena. Tietosuojalla on merkitystä rehellisille kansalaisille ainakin siltä osin, etteivät ulkopuoliset saa käyttöönsä heitä koskevia tietoja, mutta tämä ei voi päteä viranomaisiin, jotka pyrkivät torjumaan rikollisuutta ja joilla on siten velvollisuus suojata tietoja. Vaikuttaa siltä, että tietosuojaan vedotaan liian helposti tutkimatta kysymystä sen tarkempaan.

5.3. Kukin järjestelmä on varmaankin tarkoituksenmukainen omalla toiminta-alallaan, mutta TSK on sitä mieltä, että ongelmasta ei näytä olevan kokonaisnäkemystä. Yhteisön (ja jäsenvaltioiden) talouteen kohdistuvia petoksia on torjuttava, ja sitä varten tarvitaan tietojärjestelmiä niiden ehkäisemiseksi ja eliminoimiseksi, mutta ongelman ydin on petosten ja muiden rikosten tekijöiden tunnistaminen. Toisin sanoen vaarallisimpien ja merkittävimpien petosten tekijöinä ovat rikollisjärjestöt, jotka toimivat usein kaikilla aloilla eivätkä vain verotuksen alalla. Torjumistoimien päätavoite on poistaa rikollisuus eikä puuttua yksittäisiin tapauksiin. Tämä ei tarkoita, että unohdettaisiin yksittäiset petokset, olivat ne sitten kuinka suuria tai pieniä tahansa. Järjestelmien yhdistäminen ja niiden avaaminen kaikille toimivaltaisille tahoille parantaisi onnistumismahdollisuuksia. Jos petoksen tekijänä on yksittäinen toimija, hänen on itse asiassa mahdotonta saada samanlaista suojaa kuin rikollisjärjestöt tarjoavat.

6. Yhteisön ja jäsenvaltioiden viranomaisten yhteistyö

6.1. Samalla alalla toimivien yhteisön ja jäsenvaltioiden viranomaisten yhteistyö on tarpeellista, mutta se ei riitä. Myös rikospoliisin ja tutkintaviranomaisten kanssa on tehtävä tiivistä ja avointa yhteistyötä yhteisön (ja mahdollisuuksien mukaan kansainvälisellä) tasolla. Periaate ei ole uusi, vaan se tulee toistuvasti esiin komission kertomuksissa, joissa ei kuitenkaan viitata perustana olevaan asiakirjaan eli kohdassa 2.3 mainittuun neuvoston toimintasuunnitelmaan, jonka poliittisten suuntaviivojen kohdassa 12 korostetaan "tarvetta tiivistää yhteistyötä järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa kansallisella tasolla veroviranomaisten ja lain noudattamista valvovien viranomaisten välillä" ja kohdassa 10 todetaan, että "Europolille olisi annettava operatiivisia toimintavaltuuksia" ja että Europolilla olisi mahdollisimman pian oltava oikeus toimia välittäjänä tietojen koonnissa ja vaihdossa (jäsenvaltioiden ja komission välillä).

6.2. Periaate yhtenäisten (tai koordinoitujen) toimien tarpeesta vero-, tulli- ja poliisiviranomaisten välillä sekä kansallisella että yhteisön tasolla on yksi neuvoston poliittisista suuntauksista, joka vahvistettiin 4. lokakuuta 1999 pidetyssä oikeus- ja sisäasioiden neuvoston kokouksessa. Periaatetta ei ole vielä seurattu riittävästi jäsenvaltioissa; ne eivät näytä pitävän kiirettä siirtymisessä sanoista tekoihin. Vuoden 1997 toimintasuunnitelman suositusten kohdassa 2 todetaan seuraavaa: "Niiden jäsenvaltioiden, joissa sellaista ei vielä ole, ja komission olisi otettava käyttöön tai määritettävä tietojen keruu- ja analysointijärjestelmä, joka on suunniteltu niin että sen avulla voidaan saada käsitys järjestäytyneen rikollisuuden tilanteesta kussakin jäsenvaltiossa ja jota voidaan käyttää lain noudattamista valvovien viranomaisten apuna järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa." Toimista ovat vastuussa jäsenvaltiot, neuvosto, Europol ja komissio, ja niiden määräpäivän piti olla vuoden 1998 puolivälissä. Lokakuussa 1999 kokoontunut neuvosto liitti ne vielä saavuttamattomien tavoitteiden joukkoon.

6.3. Neuvoston toimintasuunnitelmassa viitataan lisäksi kokonaisnäkemyksen tarpeeseen, mutta siinä unohdetaan mainita UCLAF (joka oli olemassa asiakirjan laatimishetkellä, mutta josta on sittemmin tullut OLAF), joka myös osallistuu rikollisuuden torjuntaan. On myös huomattava, että OLAFin perustamisasiakirjassa ei mainita erikseen suhteita Europoliin ja rahanpesua torjuviin laitoksiin eikä yhteistyötä niiden kanssa. Herää epäilys, että tietyissä piireissä on edelleenkin vallalla perinteinen poliisien näkemys, jonka mukaan "tavallinen" rikollisuus ja talousrikollisuus (johon veropetokset kuuluvat laajassa merkityksessä) ovat kaksi täysin eri asiaa, jotka kuuluvat erillisten valtion elinten vastuulle.

7. Päätelmät

7.1. Ei ole tarpeen korostaa uudelleen petosten sisämarkkinoille aiheuttamaa vahinkoa: kilpailun vääristymistä, luotettavien tietojen puutetta sekä häikäilemättömien ja moraalittomien toimijoiden läsnäoloa markkinoilla. Petosten eliminoiminen - tai jos halutaan olla realistisia, ainakin niiden pitäminen "normaaleissa" rajoissa - on tehtävä, jota komissio pyrkii vakaasti toteuttamaan, mutta toimin, jotka vaikuttavat usein huonosti koordinoiduilta, jotta niillä voitaisiin saavuttaa lopullisena ja tärkeimpänä tavoitteena oleva ongelman ytimeen pureutuminen eli järjestäytyneen rikollisuuden torjuminen unohtamatta kuitenkaan yksittäisten henkilöiden tekemiä petoksia. Komission tulisi ennen kaikkea toimia entistä päättäväisemmin ja vakaammin suojatakseen omia etujaan eli loppujen lopuksi kaikkien unionin kansalaisten etuja kaikkia osapuolia - tarvittaessa myös jäsenvaltioita - vastaan. Käytännössä petosten torjunnan strategiassa on löydettävä tasapaino vapaiden markkinoiden vaatimusten ja yhteisön taloudellisen edun suojaamisen välillä.

7.2. TSK katsoo, että päävastuu kuuluu jäsenvaltioille, joiden tulee sovittaa yhteen omat rikostentorjuntapolitiikkansa. Tämä on edellytys yhteisön tason tehokkaalle ja määrätietoiselle yhteistyölle. Kokonaisvaltaisen politiikan suurimmat esteet näyttävät löytyvän neuvostosta: Ecofin-neuvosto huolehtii edelleenkin petosten torjunnasta (rikollisjärjestöjen ja muiden tahojen tekemät petokset), kun taas oikeus- ja sisäasioiden neuvosto on vastuussa järjestäytyneen rikollisuuden ennaltaehkäisystä ja valvonnasta ottamatta huomioon, että ne ovat vain saman ilmiön eri puolia. Eurooppa-neuvosto keskittyy ennen kaikkea rikollisuuden torjuntaan mutta painottaa tarvetta yhteistyöhön jäsenvaltioiden kesken ja niiden kanssa luomatta kuitenkaan yhteistyömekanismia edes neuvoston itsensä perustamien elinten välille.

7.3. Tässä TSK:n tekemässä tilannekatsauksessa ei ole puututtu väärennöksiin ja jäljennöksiin, joista on annettu erillinen lausunto(15), eikä toiseen laajaan asiakokonaisuuteen eli rahanpesuun, josta on myös annettu hiljattain oma lausunto(16). Komitea muistuttaa tässä yhteydessä ainoastaan, että rahanpesu on päätepiste, johon kaikenlaisesta rikollisesta toiminnasta saadut tulot päätyvät, ja että rahanpesuun osallistuvien tunnistaminen voi olla lähtökohta kaikenlaisten, myös yhteisön taloudellista etua vahingoittavien rikollisjärjestöjen paljastamiseen. Näin ollen on tarpeen solmia järjestelmälliset yhteydet rahanpesua tutkivien laitosten ja OLAFin välille.

7.4. Lisäksi tulee kiinnittää huomiota erääseen tärkeään näkökohtaan, joka on jäänyt tämän asiakirjan ulkopuolelle, koska TSK on käsitellyt sitä toisessa lausunnossaan(17): petosten torjunta voi edistää merkittävällä tavalla pimeän työn estämistä. Pimeä työ tulee nähdä tässä yhteydessä sekä jäsenvaltioiden ja yhteisön taloudellista etua vahingoittavana tekijänä että sisämarkkinoiden kilpailun vääristäjänä ja paradoksaalista kyllä työttömyyden lisääjänä.

7.5. TSK keskittyy tässä lausunnossaan pääasiassa rikollisjärjestöjen tekemien petosten torjuntaan, mutta ei halua vähätellä yksittäisten henkilöiden ja yritysten tekemien petosten painoarvoa. Myös näitä petoksia on pyrittävä torjumaan päättäväisesti. Tulee kuitenkin muistaa, että tarvitaan laajalle ulottuvaa ja pitkäjänteistä toimintaa kansalaisten vastuuntunnon herättämiseksi ja että toisaalta hyväksyttävät toimet tulee suhteuttaa rehellisille toimijoille niistä aiheutuviin kustannuksiin ja haittoihin. Sisämarkkinoilla ei tule pyrkiä "poliisivaltioon", mutta niillä tarvitaan yksikertaisia ja järkeviä sääntöjä, tehokasta muttei haittaavaa valvontaa ja toimielimiin kohdistuvan luottamuksen parantamista.

7.6. Komitea suosittaa poliittisia toimia seuraavilla aloilla:

- saatavien periminen maksunsa laiminlyöneiltä jäsenvaltioilta (kohta 2.5)

- tietojen julkaiseminen siitä, mitkä maat ovat jättäneet velvoitteensa täyttämättä ja minkä suuruisista summista on kyse (kohta 2.7)

- operatiivisten toimintavaltuuksien sekä tarvittavien määrärahojen ja tuen myöntäminen Europolille (kohta 2.10)

- käytännön toimien toteuttaminen viivästysten, esteiden ja jäsenvaltioiden itsekkyyden kitkemiseksi (kohta 2.13)

- neuvottelut järjestelmällisistä yhteyksistä OLAFin ja Interpolin sekä muiden kansainvälisten rikostutkimusorganisaatioiden kanssa (kohta 2.14)

- eurooppalaisen rikosoikeusalueen luominen (kohta 3.1)

- komission sääntöjen valvojan roolin lujittaminen (kohta 3.3)

- kunkin ehdokasmaan järjestäytyneen rikollisuuden tilan ja rikostentorjuntarakenteiden toimivuuden arviointi (kohta 3.4)

- oikeudellisen ja tutkinnallisen yhteistyön luominen käyttäen mallina Yhdysvaltojen liittovaltiorikoksen käsitettä (kohta 3.5).

Komitea suosittaa myös konkreettisia toimia sellaisilla aloilla kuin tupakan ja alkoholin valmistevero, maataloustuotteet, tullietuussopimukset, YMP ja alv sekä tietokoneistetut valvonta- ja perimisjärjestelmät.

Bryssel 13. heinäkuuta 2000.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) KOM(1998) 276, 6. toukokuuta 1998, "Yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen - Petostentorjunta - Vuosikertomus 1997", johdanto. Käsite toistuu useaan otteeseen vuosikertomuksessa 1998 (KOM(1999) 590 lopull., 17. joulukuuta 1999).

(2) Ks. KOM(1998) 717 - 98/0329 CNS, 1. joulukuuta 1998, johdannon kohta 5.

(3) Ks. vuosikertomus 1998, kohta 1.1.

(4) Ks. vuosikertomus 1998, kohta 1.2.

(5) Ks. vuosikertomus 1998, kohta 1.5.1.

(6) Ks. vuosikertomus 1998, kohta 1.5.1.

(7) Järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskeva toimintasuunnitelma, EYVL C 251, 15.8.1997.

(8) Ibid., II osa, poliittisten suuntaviivojen kohta 12.

(9) KOM(1998) 276 lopull., 6. toukokuuta 1998, kohta 2.1, s. 14.

(10) Erityiskertomus N:o 8/98 petostentorjuntaan erikoistuneista komission yksiköistä, EYVL C 230, 22.7.1998.

(11) Komission asiakirjan kohta 2.2.1.

(12) Ks. KOM(1998) 276 lopull., 6. toukokuuta 1998, kohta 2.2.3.2, s. 32.

(13) Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Kolmas 14 artiklan mukainen kertomus hallinnollisesta yhteistyöstä välillisen verotuksen (alv) alalla 27 päivänä tammikuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 218/92 soveltamisesta, KOM(2000) 28 lopullinen, 28.1.2000, kohta 5.5.

(14) EYVL C 296, 29.9.1997.

(15) EYVL C 116, 28.4.1999.

(16) EYVL C 75, 15.3.2000.

(17) Lausunto aiheesta "Komission tiedonanto pimeästä työstä", CES 63/99, EYVL C 101, 12.4.1999.