[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 8.10.2008

KOM(2008) 610 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

OIKEUDESTA PERHEENYHDISTÄMISEEN ANNETUN NEUVOSTON DIREKTIIVIN 2003/86/EY SOVELTAMISESTA

KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

OIKEUDESTA PERHEENYHDISTÄMISEEN ANNETUN NEUVOSTON DIREKTIIVIN 2003/86/EY SOVELTAMISESTA

1. JOHDANTO

Neuvosto antoi 22. syyskuuta 2003 direktiivin 2003/86/EY, jäljempänä ’direktiivi’, jossa vahvistetaan yhdenmukaiset säännöt EU:n jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeudelle perheenyhdistämiseen. Sitä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioihin Irlantia, Tanskaa ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta.[1]

Tämä kertomus on laadittu direktiivin 19 artiklassa komissiolle asetetun velvoitteen nojalla. Se on jatkoa 17. kesäkuuta 2008 julkaistulle tiedonannolle ”Euroopan yhteinen maahanmuuttopolitiikka”[2], jossa komissio ilmoitti laativansa arvion direktiivin täytäntöönpanosta. Kertomuksessa esitetään yhteenveto direktiivin täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa, käydään läpi mahdollisia ongelmakohtia ja esitetään suosituksia direktiivin asianmukaista soveltamista varten.

Kertomus perustuu kahteen direktiivin täytäntöönpanoa koskevaan komission selvitykseen[3] sekä eräistä muista selvityksistä[4] saatuihin tietoihin. Direktiivin 3 artiklan 3 kohdan mukaisesti kertomuksessa ei käsitellä niiden kolmansien maiden kansalaisten tilannetta, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä.

2. Historiallinen ja poliittinen tausta

Direktiivissä vahvistetaan ensimmäinen toimenpidekokonaisuus, joka perustuu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 63 artiklan 3 kohdan a alakohdan määräyksiin kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä. Koska lopullisiin säännöksiin tehtiin eräitä olennaisia (usein rajoittavampia) muutoksia komission alkuperäiseen ehdotukseen verrattuna, niin että ne lähenivät voimassa olevia kansallisia sääntöjä, direktiiviä on pidetty vasta ensimmäisenä askeleena kohti lainsäädäntöjen lähentämistä.

Kahden viime vuosikymmenen aikana perheenyhdistäminen on ollut yksi EU:hun suuntautuvan maahanmuuton merkittävimpiä lähteitä. Monissa jäsenvaltioissa perheenyhdistäminen on edelleenkin huomattava (ja edelleen kasvava) osa laillista maahanmuuttoa. Keskustelu siitä, miten EU:n alueelle perheenyhdistämisen nojalla tulevien maahanmuuttajien suurta määrää voitaisiin hallinnoida tehokkaammin, on johtanut toimintatapojen muuttumiseen. Eräissä jäsenvaltioissa monet muutoksista ovat olleet luonteeltaan rajoittavia. Näiden muutosten on oltava linjassa tässä direktiivissä määritellyn perheenyhdistämistä koskevan oikeuden kanssa.

2.1. Täytäntöönpanon seuranta ja täytäntöönpanoaste

Jäsenvaltioiden piti saattaa direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöään viimeistään 3. lokakuuta 2005.[5] Komission virkamiehet avustivat jäsenvaltioita tässä tehtävässä järjestämällä säännöllisesti kokouksia kansallisten asiantuntijoiden kanssa.

Täytäntöönpanolle asetetun määräajan umpeutumisen jälkeen on aloitettu rikkomusmenettely 19:ää jäsenvaltiota vastaan sen vuoksi, että ne eivät ole ilmoittaneet kansallisista täytäntöönpanotoimistaan. Sittemmin komissio on antanut perustamissopimuksen 226 artiklan nojalla kymmenen perusteltua lausuntoa. Neljää jäsenvaltiota vastaan on päätetty nostaa kanne Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa. Näistä asioista kolme on sittemmin peruutettu ja yhdessä on annettu tuomio[6].

Direktiivi velvoittaa 24:ää jäsenvaltiota, joista vain yhdessä (Luxemburg) täytäntöönpano on edelleen kesken[7]. Toinen (Espanja) ei ole vielä sisällyttänyt kansalliseen lainsäädäntöönsä erästä muodollista viittausta (yhdenmukaistamislauseke).

2.2. Yhteisöjen tuomioistuimen asia C-540/03

Euroopan parlamentti nosti neuvostoa vastaan kanteen eräiden direktiivin säännösten kumoamiseksi. Parlamentin mukaan säännökset, jotka antavat jäsenvaltioille mahdollisuuden joissain tapauksissa rajoittaa oikeutta perheenyhdistämiseen (4 artiklan 1 kohdan viimeinen luetelmakohta, 4 artiklan 6 kohta ja 8 artikla), ovat ristiriidassa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 ja 14 artiklassa tarkoitetun perhe-elämän kunnioittamista koskevan oikeuden ja syrjintäkiellon kanssa.

Yhteisöjen tuomioistuin katsoi 27. kesäkuuta 2006 antamassaan tuomiossa, että direktiivi ei ole ristiriidassa perhe-elämän kunnioittamista koskevan oikeuden, lapsen edun tai ikään perustuvaa syrjintää koskevan kiellon kanssa. Ratkaisu vaikuttaa direktiivin täytäntöönpanoon jäsenvaltioissa. Tuomioistuin korostaa tuomiossaan erityisesti, että perusoikeudet sitovat jäsenvaltioita silloin kun ne panevat täytäntöön yhteisön oikeussääntöjä ja että jäsenvaltioiden tulee soveltaa direktiivissä vahvistettuja oikeussääntöjä siten, että perusoikeuksien suojaa ja erityisesti perhe-elämän kunnioittamista ja lapsen etua koskevia periaatteita noudatetaan.[8]

3. YLEISET SÄÄNNÖKSET

3.1. Oikeus perheenyhdistämiseen (1 artikla)

Direktiivissä tunnustetaan oikeus perheenyhdistämiseen. Asiassa C-540/03[9] vahvistetaan tämän oikeuden olemassaolo toteamalla, että direktiivissä asetetaan jäsenvaltioille täsmällisiä toimintavelvollisuuksia vaatimalla niitä sallimaan direktiivissä määritetyissä tapauksissa perheenkokoajan tiettyjen perheenjäsenten maahantulo perheenyhdistämisen nojalla. Jäsenvaltioille ei jätetä tässä asiassa harkintavaltaa.

Kaikki jäsenvaltiot tunnustavat lainsäädännössään tämän subjektiivisen oikeuden joko mainitsemalla nimenomaisesti ”perheenyhdistämistä koskevan oikeuden” tai käyttämällä sanamuotoa, joka ei jätä hallintoviranomaisille harkintavaltaa direktiivin soveltamisalaan kuuluvissa tapauksissa.

3.2. Soveltamisala (3 artikla)

- Kuka voi hakea perheenyhdistämistä?

Kolmannen maan kansalainen voi hakea perheenyhdistämistä eli toimia ns. perheenkokoajana, jos hänellä on laillinen oikeus oleskella jossakin jäsenvaltiossa, hänellä on vähintään vuodeksi myönnetty oleskelulupa (luvan tyypistä riippumatta) ja perustellut mahdollisuudet saada pysyvä oleskeluoikeus.

Jäsenvaltiot soveltavat tätä pakollista säännöstä eri tavoin. Useimmat sallivat perheenyhdistämisen väliaikaisen oleskeluluvan perusteella, mutta edellyttävät, että perheenkokoaja on oleskellut maassa tietyn vähimmäisajan (Ranskassa 18 kuukautta, Espanjassa oleskelulupa on täytynyt uusia vähintään toiseksi vuodeksi). Tšekissä ja Ruotsissa vaaditaan pysyvä oleskelulupa. Neljässä jäsenvaltiossa mainitaan erikseen perusteltu mahdollisuus saada pysyvä oleskeluoikeus (Kypros, Liettua, Luxemburg, Malta).

Tämä säännös aiheuttaa ongelmia Kyproksessa, missä oleskelulupaa ei pääsääntöisesti uusita neljän vuoden enimmäisoleskelun jälkeen (paitsi jos henkilö on kansainvälisen yrityksen palveluksessa). Tällä perusteella kolmansien maiden kansalaiset näyttäisivät jäävän perheenyhdistämistä koskevan oikeuden ulkopuolelle.

- Unionin kansalaisten perheenjäsenet

Sekä perheenkokoajan että hänen perheenjäsentensä on oltava kolmannen maan kansalaisia, jotta direktiiviä voitaisiin soveltaa heihin. Sen sijaan unionin kansalaisten perheenjäsenet eivät kuulu direktiivin soveltamisalaan, vaan heihin sovelletaan direktiiviä 2004/38/EY[10], joka koskee ainoastaan niitä unionin kansalaisia, jotka muuttavat jäsenvaltioon, joka ei ole heidän kansalaisuusvaltionsa, tai jotka asuvat tällaisessa jäsenvaltiossa. Yhteisön lainsäädännössä ei siis säädetä kansalaisuusjäsenvaltiossaan asuvien unionin kansalaisten oikeudesta perheenyhdistämiseen.

Jäsenvaltiot voivat itse antaa säännöt, joita sovelletaan perheenyhdistämiseen silloin kun hakijoina ovat niiden omat kansalaiset ja näiden perheenjäsenet, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia. Jos jäsenvaltio soveltaa omiin kansalaisiinsa direktiivin säännöksiä tiukempia sääntöjä, kolmansien maiden kansalaisten oikeudellinen asema voi heikentyä sen jälkeen kun he saavat kansalaisuuden tällaisessa jäsenvaltiossa. Näin on asian laita neljässä jäsenvaltiossa: Alankomaissa, Kyproksessa, Liettuassa ja Saksassa.

- Turvapaikanhakijat ja väliaikaista tai toissijaista suojelua saavat

Direktiivin soveltamisalaan eivät kuulu myöskään ne kolmansien maiden kansalaiset, jotka saavat väliaikaista tai toissijaista suojelua tai jotka ovat hakeneet turvapaikkaa.[11] Jäsenvaltioiden kansallinen lainsäädäntö siis vaihtelee siltä osin, miten laaja oikeus perheenyhdistämiseen annetaan muille kuin pakolaisaseman saaneille kolmansien maiden kansalaisille. Alankomaat, Itävalta, Luxemburg, Portugali, Ranska, Ruotsi, Suomi, Tšekki ja Viro soveltavat direktiiviä myös toissijaista suojelua saaviin, vaikka heidät on nimenomaan suljettu direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, kuten edellä todetaan.

Komissio on luvannut[12] korjata tämän aukon yhteisön lainsäädännössä. Tätä varten se aikoo selvittää keinoja muuttaa (pakolais)aseman määrittelyä koskevaa direktiiviä siten, että toissijaista suojelua saavien oikeus perheenyhdistämiseen voitaisiin sisällyttää yhteisön lainsäädännön piiriin.

4. Erityissäännökset

4.1. Perheenyhdistämiseen oikeutetut perheenjäsenet (4 artiklan 1 kohta)

Perheenyhdistämiseen oikeutettuja perheenjäseniä ovat ainakin ns. ydinperheen jäsenet eli perheenkokoajan aviopuoliso ja heidän yhteiset alaikäiset lapsensa tai puolison alaikäiset lapset. Tähän sääntöön voidaan soveltaa seuraavia rajoituksia.

- Aviopuoliso

Ensinnäkin moniavioisuuden kieltämisen vuoksi sallitaan ainoastaan yhden aviopuolison maahantulo. Myös muiden aviopuolisoiden lasten maahantulo voidaan evätä. Toiseksi jäsenvaltiot voivat asettaa sekä perheenkokoajaa että aviopuolisoa koskevan vähimmäisiän.

Useimmat jäsenvaltiot ovat käyttäneet hyväksi tätä mahdollisuutta sillä perusteella, että sen avulla voidaan osaltaan ehkäistä pakkoavioliittoja. Viidessä jäsenvaltiossa (Alankomaat, Belgia, Kypros, Liettua, Malta) ikärajaksi on asetettu 21 vuotta, mikä on direktiivin mukainen yläikäraja. Kyproksessa vaaditaan lisäksi, että avioliiton on täytynyt kestää vähintään vuosi ennen kuin perheenyhdistämistä koskeva hakemus voidaan esittää.

Kyproksen asettama lisävaatimus on kyseenalainen, sillä direktiivissä ei mainita tällaista rajoitusta. On myös otettava huomioon yhteisöjen tuomioistuimen kanta[13].

- Alaikäiset lapset

Alaikäisillä lapsilla tarkoitetaan henkilöitä, jotka eivät ole saavuttaneet kansallisen lainsäädännön mukaista täysi-ikäisyyttä (yleensä 18 vuotta) ja jotka eivät ole naimisissa. Direktiivin nojalla sallitaan kaksi lisärajoitusta sillä edellytyksellä, että ne olivat voimassa jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä ennen direktiivin täytäntöönpanoa. Ensinnäkin yli 12-vuotiaat ilman huoltajaa maahan tulevat lapset voivat joutua osoittamaan, että he täyttävät kansallisen lainsäädännön mukaiset kotoutumisedellytykset. Asiassa C-540/03 annetussa tuomiossa todetaan, että tällaisista säännöksistä huolimatta jäsenvaltioiden on otettava huomioon lapsen etu.[14] Tätä poikkeusta soveltaa vain kaksi jäsenvaltiota (Kypros, Saksa).

Kypros vahvisti kotoutumisedellytyksiä koskevat kansalliset säännökset vasta direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan jälkeen.

Toinen hyväksyttävä rajoitus koskee lapsia, jotka ovat hakemuksen esittämisajankohtana yli 15-vuotiaita: heitä voidaan vaatia esittämään jäsenvaltioon saapumisen perusteeksi jokin muu syy kuin perheenyhdistäminen. Yksikään jäsenvaltio ei ole saattanut tätä rajoitusta osaksi kansallista lainsäädäntöään. Koska kyseinen artikla on ns. standstill-lauseke eli vallitsevan tilanteen säilyttävä lauseke (eli se oli mahdollista ottaa käyttöön vain ennen täytäntöönpanolle asetetun määräajan täyttymistä), tällaiset kansalliseen lainsäädäntöön sisältyvät rajoitukset on nyt kielletty.

4.2. Muut perheenjäsenet (4 artiklan 2 kohta)

Ydinperheen lisäksi jäsenvaltiot voivat sallia seuraavien henkilöiden maahantulon sillä perusteella, että he ovat perheenkokoajan perheenjäseniä: perheenkokoajan tai hänen aviopuolisonsa vanhemmat ja naimattomat täysi-ikäiset lapset, jos nämä eivät itse pysty huolehtimaan toimeentulostaan, sekä perheenkokoajan kanssa avioliitonomaisissa olosuhteissa elävä kumppani (pitkäaikainen suhde tai rekisteröity parisuhde on todistettava asianmukaisella tavalla).

Yli puolet jäsenvaltioista[15] sallii perheenkokoajan ja/tai hänen aviopuolisonsa vanhempien maahantulon perheenyhdistämisen nojalla. Sen sijaan vain seitsemän jäsenvaltiota (Alankomaat, Belgia, Liettua, Portugali, Ruotsi, Saksa, Suomi) hyväksyy avioliitonomaisissa oloissa elävän kumppanin maahantulon joko rekisteröidyn parisuhteen tai tosiseikkojen avulla osoitetun vakiintuneen, pitkäaikaisen suhteen perusteella.

Direktiivissä säädetään myös, että jos alaikäiselle lapselle on myönnetty pakolaisasema, jäsenvaltioiden on sallittava hänen vanhempiensa maahantulo ja oleskelu riippumatta edellytyksistä, jotka koskevat huollettavana olemista ja sukulaisilta saatavan riittävän tuen puuttumista. Bulgaria ei ole pannut täytäntöön tätä velvoittavaa säännöstä.

Lisäksi jäsenvaltiot voivat 4 artiklan 2 ja 3 kohdan nojalla sallia myös muiden perheenjäsenten maahantulon ja maassaoleskelun, ”jollei IV luvussa säädetyistä edellytyksistä muuta johdu”. Sen jälkeen kun jäsenvaltiot päättävät myöntää tämän mahdollisuuden, sovelletaan direktiivissä säädettyjä tavanmukaisia edellytyksiä.

4.3. Edellytykset perheenyhdistämistä koskevan oikeuden käyttämiselle

4.3.1 Asunto (7 artiklan 1 kohdan a alakohta)

Useimmat jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön ja/tai säilyttäneet asuntoa koskevia edellytyksiä. Poikkeuksena tästä ovat Alankomaat, Ruotsi, Slovenia ja Suomi. Käytännössä asuntoa koskevat edellytykset vaihtelevat: jotkin jäsenvaltiot mainitsevat vain, että käytössä on oltava ”normaali” asunto, toiset taas määrittelevät tarkemmin, montako neliömetriä tulijalla on oltava käytettävissään.

Belgian ja Itävallan käytäntö, jonka mukaan perheenkokoajan on täytettävä tämä edellytys jo ennen perheenjäsenen maahantuloa, on kyseenalainen, koska perheenyhdistämismenettelyn kesto voi aiheuttaa perheenkokoajalle huomattavia taloudellisia rasituksia.

Direktiivin 12 artiklan mukaan pakolaisten ei tarvitse toimittaa asuntoa koskevia todisteita. Puola ei noudata tältä osin direktiivin vaatimuksia, koska se vaatii asuntoa koskevien edellytysten täyttämistä myös pakolaisilta.

4.3.2 Sairausvakuutus (7 artiklan 1 kohdan b alakohta)

Tätä mahdollisuutta on käyttänyt puolet jäsenvaltioista.[16] Unkari soveltaa toisenlaista järjestelyä vaatimalla joko sairausvakuutuksen tai riittävät tulot ja varat. Tämä on kyseenalaista, koska sitä voidaan pitää lisäehtona.

4.3.3 Vakaat ja säännölliset tulot ja varat (7 artiklan 1 kohdan c alakohta)

Kaikki jäsenvaltiot Ruotsia lukuun ottamatta soveltavat tätä kriteeriä, mutta eri tavoin: joko tarkemmin määrittelemättä (Kypros), delegoimalla täsmentämisen paikallisten säännösten yhteyteen (Saksa), tai viittaamalla vähimmäispalkkaan (Liettua, Luxemburg, Ranska, Romania) tai vähimmäisansiotuloon, jonka alapuolelle jääville voidaan myöntää sosiaalietuuksia (Itävalta). Vaadittujen keskimääräisten kuukausitulojen määrä vaihtelee 120 eurosta (Puola) 1 484 euroon (Alankomaat). Eräissä jäsenvaltioissa on otettu käyttöön kynnysarvoja, jotka kasvavat sen mukaan, montako perheenjäsentä perheenkokoaja haluaa kutsua luokseen.

Erityistä huolta aiheuttavat käytännöt kolmessa jäsenvaltiossa: Virossa vaadittujen kuukausitulojen määrä lähes kaksinkertaistuu maahantulevan perheenjäsenen vuoksi, ja Suomessa vaaditaan 450 euron lisätulot jokaista maahantulevaa lasta kohti. Alankomaissa tuloja koskeva vaatimus on kaikkein korkein, ja siihen liittyvä erityismääräys saattaa johtaa iän perusteella tapahtuvaan syrjintään.[17] Perheen muodostamista varten[18] vaaditaan kaikilta perheenkokoajilta iästä riippumatta 120 prosenttia 23-vuotiaan työntekijän lakisääteisestä vähimmäispalkasta. Lisäksi vaaditaan vähintään vuoden kestävä työsopimus tai kolmen vuoden työkokemus. Tällaiset ehdot voivat estää perheenyhdistämistä koskevan oikeuden toteutumisen erityisesti nuorten ihmisten kohdalla.

4.3.4 Kotouttamistoimenpiteet (7 artiklan 2 kohta)

Tämän valinnaisen lausekkeen nojalla jäsenvaltiot voivat vaatia kolmansien maiden kansalaisilta kotouttamistoimenpiteitä koskevan vaatimuksen täyttämistä. Pakolaisten perheenjäseniltä tätä voidaan vaatia vasta sen jälkeen kun oikeus perheenyhdistämiseen on myönnetty.[19]

Muutamissa jäsenvaltioissa kotouttamistoimia koskeva vaatimus on sisällytetty kansalliseen lainsäädäntöön. Kolmessa jäsenvaltiossa (Alankomaat, Ranska, Saksa) tämä vaatimus on asetettu maahantulon edellytykseksi. Saksa vaatii, että puolison on hallittava saksan kielen alkeet. Taito on osoitettava Saksan konsulaatissa. Vaatimus ei koske tiettyjen kolmansien maiden kansalaisia. Ranskassa viisumin myöntäminen edellyttää kielitaidon arviointia. Jos kielitaito on riittämätön, edellytyksenä on kielikurssilla käyminen. Sen jälkeen kun perheenjäsenelle on myönnetty oikeus asua Ranskassa, hänen on allekirjoitettava ns. vastaanotto- ja kotoutumissopimus, joka velvoittaa hänet osallistumaan kansalaistaidon kursseille ja tarvittaessa kielikursseille. Alankomaat vaatii perheenjäseniltä alustavan kotoutumistestin läpäisemistä.[20] Siinä testataan kielitaitoa ja Alankomaiden yhteiskunnan tuntemusta, ja sen voi suorittaa vain lähtömaassa. Testin suorittamista ei vaadita tiettyjen maiden kansalaisilta, tiettyihin ryhmiin kuuluvilta henkilöiltä eikä korkeakoulutuksen saaneilta maahanpyrkijöiltä. Jos hakija ei läpäise testiä, kielteiseen päätökseen ei voi hakea muutosta, mutta testin voi suorittaa uudelleen ilman lisäkustannuksia. Eräissä muissa jäsenvaltioissa (Itävalta, Kreikka, Kypros), perheenjäsenten on maahantulon jälkeen osallistuttava kotouttamiskursseille (lähinnä kielenopetusta) tai läpäistävä kielitesti. Joissakin jäsenvaltioissa (Liettua) kurssille osallistuminen on edellytyksenä pysyvän oleskeluluvan saamiselle. Toisaalta on myös mahdollista leikata etuuksia sellaisilta maahanmuuttajilta, jotka eivät ole osallistuneet kotouttamiskursseille (Saksa).

Toimenpiteiden tarkoituksena on edistää perheenjäsenten kotoutumista. Se, voidaanko toimenpiteitä pitää direktiivin mukaisina, riippuu siitä, missä määrin ne palvelevat tätä tarkoitusta ja ovatko ne suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Toimenpiteiden hyväksyttävyys voidaan asettaa kyseenalaiseksi sillä perusteella, ovatko tällaiset kurssit tai testit kaikkien ulottuvilla, miten hyvin ne on suunniteltu ja/tai organisoitu (oppimateriaali, kurssimaksu, opiskelupaikka jne.) sekä miten tällaiset toimenpiteet tai niiden vaikutukset palvelevat muita tarkoituksia kuin kotoutumista (esim. korkea kurssimaksu karsii pois vähätuloisia perheitä). Olisi myös noudatettava menettelyllistä taetta, jonka mukaan hakijalla on oltava oikeus hakea päätökseen muutosta oikeusteitse.

4.3.5 Odotusaika ja vastaanottokapasiteetti (8 artiklan 1 kohta)

Direktiivin 3 artiklassa asetettujen edellytysten ohella tämä säännös antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden ottaa käyttöön vähimmäisaika (enintään kaksi vuotta)[21], joka perheenhakijan on täytynyt asua maassa ennen kuin perheenyhdistäminen voi toteutua.

Tämä tarkoittaa, että hakemuksen voi kyllä jättää, mutta jäsenvaltiot voivat viivyttää perheenyhdistämistä kunnes niiden lainsäädännössä asetettu määräaika on täyttynyt. Täytäntöönpanoon liittyviä ongelmia syntyy tämän vuoksi niiden jäsenvaltioiden kanssa, jotka ovat säätäneet, että kahden vuoden vähimmäisoleskeluaika alkaa kulua vasta hakemuksen jättämisestä (Kreikka, Kypros, Liettua ja Viro).

Artiklan toisessa alakohdassa säädetään kolmen vuoden odotusajasta, joka alkaa hakemuksen jättämisestä. Tätä säännöstä voidaan kuitenkin soveltaa ainoastaan niissä jäsenvaltioissa, jotka ovat ottaneet vastaanottokapasiteettinsa huomioon jo direktiivin antamisajankohtana. Itävalta pyysi erikseen tätä standstill-lauseketta, ja se on myös ainoa jäsenvaltio, joka sitä soveltaa. Taustalla oli sen kansalliseen lainsäädäntöön sisältyvä kiintiöjärjestelmä. Direktiivin täytäntöönpanon ja yhteisöjen tuomioistuimen antaman tuomion[22] jälkeen Itävalta on mukauttanut lainsäädäntöään niin, että kun hakemuksen jättämisestä on kulunut kolme vuotta, asettautumislupa perheenyhdistämistä varten on myönnettävä kiintiöstä riippumatta.

Tässä säännöksessä suljetaan pois mahdollisuus soveltaa vastaanottokapasiteettia kansalliseen lainsäädäntöön sisältyvänä edellytyksenä.

4.3.6 Maahantulon epääminen yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvistä syistä (6 artikla)

Jäsenvaltiot ovat panneet tämän säännöksen täytäntöön eri tavoin. Jotkin niistä viittaavat asianomaiseen Schengenin säännöstön määräykseen, toiset taas rikoksen vuoksi annettuun vankeusrangaistukseen.

Direktiivin johdanto-osan 14 kappaleessa on viitteitä siitä, mitä voidaan pitää uhkana yleiselle järjestykselle ja yleiselle turvallisuudelle. Muuten jäsenvaltiot voivat itse linjata sääntönsä yleisen suhteellisuusperiaatteen ja horisontaalisen 17 artiklan kanssa, jossa ne velvoitetaan ottamaan huomioon asianomaisten henkilöiden perhesiteiden luonne ja kiinteys suhteessa perheenjäsenen tekemän yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vastaisen rikoksen vakavuuteen tai lajiin. Kansanterveyttä koskevaa kriteeriä voidaan soveltaa, kunhan sairaus tai vamma ei ole ainoa peruste oleskeluluvan peruuttamiselle tai uusimatta jättämiselle. Kolme jäsenvaltiota ei noudata tätä vaatimusta (Romania, Slovenia, Viro[23]).

4.4. Menettelysäännöt

4.4.1 Hakemuksen arviointimenettely

- Erityinen menettely (5 artiklan 1 kohta)

Useimmissa jäsenvaltioissa on käytössä erityinen menettely perheenyhdistämistä varten. Vain neljässä jäsenvaltiossa (Latvia, Puola, Tšekki, Unkari) erillistä menettelyä ei ole katsottu tarpeelliseksi, vaan perheenyhdistämistä koskevat hakemukset käsitellään yleisten maahanmuuttosääntöjen perusteella.

- Hakija (5 artiklan 1 kohta)

Jäsenvaltiot ovat eri kannoilla myös sen suhteen, pidetäänkö menettelyssä hakijana perheenjäsentä vai perheenkokoajaa.

Perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen esittää perheenkokoaja Espanjassa, Italiassa, Kreikassa, Kyproksessa, Latviassa, Luxemburgissa, Maltassa, Puolassa, Ranskassa, Romaniassa ja Sloveniassa. Muissa jäsenvaltioissa perheenyhdistämistä voivat hakea myös perheenjäsenet, lukuun ottamatta Itävaltaa ja Unkaria, missä hakijana voi olla vain perheenjäsen. Portugalissa perheenjäsen voi hakea perheenyhdistämistä vain jos hän on jo Portugalissa, muussa tapauksessa hakemuksen tekee perheenkokoaja.

- Hakemuksen jättöpaikka (5 artiklan 3 kohta)

Direktiivissä edellytetään, että perheenjäsen on hakemuksen jättämishetkellä jäsenvaltion ulkopuolella. Tästä säännöstä voidaan poiketa ainoastaan perustelluissa olosuhteissa.

Viisi jäsenvaltiota (Portugali, Puola, Suomi, Tšekki ja Unkari) estää tämän säännöksen soveltamisen, koska ne eivät ole panneet täytäntöön edes ensisijaista sääntöä, jonka mukaan perheenjäsenten on oleskeltava niiden alueen ulkopuolella. Kaikki muut jäsenvaltiot Kyprosta lukuun ottamatta soveltavat tätä poikkeusta ja hyväksyvät hakemuksen jättämisen, vaikka perheenjäsen olisi jo jäsenvaltion alueella. Poikkeuksen soveltamisala kuitenkin vaihtelee huomattavasti. Joissakin jäsenvaltioissa edellä kuvattu menettely hyväksytään ainoastaan humanitaarisista syistä (Itävalta), toisissa taas riittää, että perheenjäsen oleskelee maassa laillisesti. Eräät hyväksyvät hakemuksen jättämisen jäsenvaltiossa, jos olisi kohtuutonta vaatia perheenjäsentä palaamaan alkuperämaahan (Saksa).

- Asiakirjatodisteet (5 artiklan 3 kohta)

Luettelo vaadittavista asiakirjoista vaihtelee jäsenvaltioittain: joillakin on hyvin yksityiskohtainen luettelo, toiset taas viittaavat yleisiin vaatimuksiin (Espanja, Liettua, Malta, Ruotsi ja Saksa) ja antavat siten viranomaisille huomattavan harkintavallan.

Direktiivissä säädetään erikseen, että jos pakolainen ei voi esittää sukulaisuussuhteen osoittavia virallisia asiakirjoja, jäsenvaltioiden on otettava huomioon muut todisteet tällaisen suhteen olemassaolosta. Viro ei noudata tätä säännöstä, sillä sen lainsäädännössä todetaan, että hakemus voidaan hylätä asiakirjatodisteiden puuttumisen vuoksi. Kyseenalaisena on pidettävä myös Alankomaiden säännöstä, jonka mukaan on pakolaisen tehtävä osoittaa, ettei hän pysty esittämään tällaisia asiakirjatodisteita.

- Haastattelut ja tutkimukset (5 artiklan 2 kohta)

Kaikissa jäsenvaltioissa on mahdollista suorittaa haastatteluja ja muita tutkimuksia, jos se katsotaan tarpeelliseksi. Joissakin jäsenvaltioissa (Alankomaat, Belgia, Espanja, Italia, Itävalta, Liettua, Ranska, Ruotsi, Saksa, Suomi) on otettu käyttöön mahdollisuus tehdä DNA-testejä perhesuhteiden toteamiseksi. Vain hakija voi pyytää tällaisten testien tekemistä, ja useimmissa tapauksissa viranomaiset maksavat testauksesta aiheutuvat kustannukset (paitsi Belgiassa ja Liettuassa sekä Alankomaissa, missä kustannukset maksetaan vain siinä tapauksessa, että ne osoittavat perhesuhteen olemassaolon).

Jotta tällaiset haastattelut ja/tai muut tutkimukset voidaan hyväksyä yhteisön lainsäädännön nojalla, niiden on oltava oikeasuhteisia, eli ne eivät saa viedä pohjaa perheenyhdistämistä koskevalta oikeudelta. Niiden yhteydessä on myös kunnioitettava perusoikeuksia, erityisesti oikeutta yksityisyyteen ja perhe-elämän suojaan.

- Kun avioliitto, avioliitonomaiset olosuhteet tai adoptio on toteutettu harhautustarkoituksessa (16 artiklan 4 kohta)

Tämän säännöksen nojalla jäsenvaltiot voivat tehdä tapauskohtaisia tarkastuksia, jos on olemassa perusteltu syy olettaa, että on tehty petos tai että avioliitto, avioliitonomaiset olosuhteet tai adoptio on toteutettu harhautustarkoituksessa. Kaikissa kansallisissa lainsäädännöissä on sääntöjä, joiden nojalla oikeus perheenyhdistämiseen voidaan evätä, jos suhteen ainoana tarkoituksena on oleskeluluvan saaminen.

Itävallan lainsäädännössä ongelmana on se, että säännöksestä heijastuu yleinen epäluuloisuus, koska sitä on tarkoitus soveltaa järjestelmällisesti. Rekisteritoimistojen on nimittäin ilmoitettava kaikista avioliitoista, joiden toisena osapuolena on kolmannen maan kansalainen, riippumatta siitä, liittyykö tapaukseen varsinaisia epäilyjä. Jos epäilyksiä ilmenee, asia siirretään ulkomaalaispoliisille. Alankomaissa on vastaava käytäntö: jos toinen avioliiton tai rekisteröidyn parisuhteen osapuolista ei ole Alankomaiden kansalainen, rekisterinpitäjän on ennen vihkimistä tai suhteen rekisteröintiä pyydettävä poliisipäällikön lausunto.

- Maksut

Hakijoilta peritään maksu kaikissa jäsenvaltioissa paitsi Italiassa ja Portugalissa. Aina ei ole selvää, liittyykö maksu viisumiin vai itse hakemukseen. Maksun suuruus vaihtelee: se voi olla hallinnollisista kuluista perittävä symbolinen summa (Belgia, Espanja), Tšekissä ja Virossa se on 35 euroa ja Alankomaissa 1 368 euroa[24]. Keskimäärin maksu on 50–150 euroa.

Direktiivissä ei säädetä menettelyn yhteydessä perittävistä hallinnollisista maksuista. Jäsenvaltioiden ei kuitenkaan pitäisi periä maksuja, jotka tekevät tyhjäksi direktiivin tarkoituksen, kun oikeutta perheenyhdistämiseen pyritään toteuttamaan.

4.4.2 Hallinnollinen päätös

- Menettelyn kesto (5 artiklan 4 kohta)

Päätös on annettava hakijalle tiedoksi kirjallisesti mahdollisimman pian ja joka tapauksessa viimeistään yhdeksän kuukauden kuluttua hakemuksen jättämispäivästä.

Eri maissa vahvistetut määräajat ovat keskimäärin kolme kuukautta, tai sitten noudatetaan pääsääntöä, jonka mukaan päätös on annettava tiedoksi yhdeksän kuukauden kuluessa. Neljässätoista jäsenvaltiossa on otettu käyttöön direktiivissä säädetty mahdollisuus pidentää määräaikaa poikkeustapauksissa, jotka liittyvät hakemuksen käsittelyssä ilmeneviin vaikeuksiin.

Ongelmia esiintyy kahdessa jäsenvaltiossa. Bulgariassa säädetään vain seitsemän päivän suositusmääräajasta. Myöskään Espanjassa tiedoksiantamiselle ei ole asetettu lakisääteistä määräaikaa, mutta käytäntö osoittaa, että säännöksessä vahvistettua määräaikaa noudatetaan.

- Kirjallinen ja perusteltu päätös (5 artiklan 4 kohta)

Kaikki jäsenvaltiot noudattavat kriteeriä, jonka mukaan päätös on annettava kirjallisesti ja hakemuksen hylkääminen on perusteltava. Latvia on ainoa jäsenvaltio, jossa ei täsmennetä, mitä tapahtuu jos päätöstä ei tehdä yhdeksän kuukauden enimmäismääräajassa. Useimmissa jäsenvaltioissa päätöksen tekemättä jättäminen antaa hakijalle muutoksenhakuoikeuden. Belgiassa, Italiassa ja Portugalissa päätöksen tekemättä jättäminen merkitsee hakemuksen hiljaista hyväksymistä. Bulgariassa, Kreikassa, Luxemburgissa ja Ranskassa sama tilanne merkitsee päinvastoin hakemuksen hiljaista hylkäämistä.

- Lapsen etu (5 artiklan 5 kohta)

Alaikäisen lapsen edun huomioon ottamista koskevan horisontaalisen velvoittavan lausekkeen soveltaminen hakemuksen käsittelyssä aiheuttaa selvästi ongelmia useissa jäsenvaltioissa. Velvoitetta ei mainita erikseen Itävallan, Kreikan[25] ja Portugalin kansallisessa lainsäädännössä. Alankomaat ja Liettua ainoastaan viittaavat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaan, mikä yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa C-540/03 esittämien huomautusten perusteella ei ole riittävä tapa tämän säännöksen täytäntöönpanemiseksi.[26] Unkarissa viitataan ainoastaan kansainvälisten sopimusten tarjoamiin takeisiin, yksityiskohtia täsmentämättä. Ne jäsenvaltiot, jotka ovat noudattaneet tätä säännöstä, ovat joko muodollisesti saattaneet tämän lausekkeen osaksi kansallista lainsäädäntöään tai viitanneet YK:n lapsen oikeuksien sopimukseen.

- Horisontaalinen lauseke tiettyjen seikkojen huomioon ottamisesta (17 artikla)

Yhteisöjen tuomioistuin muistuttaa asiassa C-540/03 antamassaan tuomiossa erityisesti siitä, että jäsenvaltioiden on otettava asianmukaisesti huomioon asianomaisen henkilön perhesiteiden luonne ja kiinteys ja jäsenvaltiossa oleskelun kesto sekä perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteet alkuperämaahan, ja tehtävä päätöksensä tapauskohtaisesti näiden tietojen perusteella. Kyseisen tuomion perusteella pelkkä viittaus Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaan ei näyttäisi olevan riittävä tapa direktiivin 17 artiklan täytäntöönpanemiseksi. Tilanne saattaa siis olla ongelmallinen Itävallassa, Luxemburgissa ja Slovakiassa.

Yleinen ongelma täytäntöönpanossa näyttää olevan se, että perheenyhdistämistä koskevia kansallisia vaatimuksia sovelletaan hyvin tiukasti ja että viranomaisilla ei ole velvollisuutta arvioida hakemuksia tapauskohtaisesti. On ilmeistä, että Alankomaissa sovelletaan tiukasti sääntöjä, jotka koskevat ikärajaa, tulovaatimusta, edellytystä kotoutumistestin suorittamisesta ulkomailla sekä pakolaisille asetettua kolmen kuukauden määräaikaa ja väliaikaista oleskelulupaa koskevaa vaatimusta.

- Muutoksenhaku (18 artikla)

Oikeus hakea päätökseen muutosta oikeusteitse on pantu jäsenvaltioissa täytäntöön hyvin eri tavoin, kun tarkastellaan muutoksenhaun aineellista ja henkilöllistä soveltamisalaa.

Perheenkokoaja ei voi olla hallinnollisen ja oikeudellisen menettelyn osapuolena Alankomaissa, Itävallassa ja Sloveniassa. Sen sijaan Kreikassa, Latviassa, Liettuassa, Saksassa ja Suomessa oikeus oikeusteitse tapahtuvaan muutoksenhakuun koskee sekä perheenjäseniä (silloin kun he hakevat perheenyhdistämistä) että perheenkokoajia. Oikeusteitse tapahtuvan muutoksenhaun mahdollisista kohteista on Latviassa, Saksassa, Tšekissä ja Unkarissa suljettu pois viisumit ja Itävallassa kiintiöt. Muutoksenhakumahdollisuus on käytössä kaikissa jäsenvaltioissa. Useimmiten menettely käydään tavallisen tuomioistuinjärjestelmän mukaisesti, mutta joissain jäsenvaltioissa on tätä varten erityiset tuomioistuimet (Belgia, Ruotsi). Myös muutoksenhakua koskevat järjestelyt vaihtelevat: Latviassa, Luxemburgissa, Puolassa ja Slovakiassa uudelleentarkastelu koskee ainoastaan päätöksentekomenettelyn laillisuutta, kun taas Espanjassa, Italiassa, Liettuassa, Portugalissa ja Unkarissa uudelleentarkastelu koskee sekä tosiseikkoja että oikeudellisia seikkoja. Alankomaissa tuomioistuimet tarkastelevat tosiseikkoja uudelleen vain marginaalisesti. Oikeusapua on saatavilla perheenyhdistämistä varten useimmissa jäsenvaltioissa, ei kuitenkaan Italiassa, Kreikassa, Kyproksessa, Latviassa, Puolassa, Saksassa eikä Slovakiassa.

Muutoksenhakua koskevaa säännöstä on sovellettava noudattaen EU:n perusoikeuskirjan 47 artiklaa, jossa vahvistetaan oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa. Taustalla on asiaa koskeva Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö.

4.5. Oikeudet

4.5.1 Maahantulo ja maassaoleskelu

- Viisumin myöntämisen helpottaminen (13 artiklan 1 kohta)

Heti kun perheenyhdistämistä koskeva hakemus on hyväksytty, jäsenvaltioiden on annettava lupa perheenjäsenten maahantuloon ja edistettävä kaikin tavoin tarvittavien viisumien myöntämistä.

Tämän velvoittavan säännöksen täytäntöönpano aiheuttaa vaikeuksia eräissä jäsenvaltioissa sekä lainsäädännön että käytännön tasolla.

Eräät jäsenvaltiot (Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Luxemburg, Slovenia) eivät ole saattaneet tätä säännöstä osaksi kansallista lainsäädäntöään. Yhdessä jäsenvaltiossa (Alankomaat) on sääntöjä, jotka ovat ristiriidassa viisumien myöntämisen helpottamista koskevan vaatimuksen kanssa, sillä niissä vaaditaan tarkistamaan perheenyhdistämisen edellytysten täyttyminen kahteen kertaan: ensin viisumihakemuksen yhteydessä ja uudelleen oleskelulupaa haettaessa. Lisäksi Alankomaissa on otettu käyttöön lisäehto, josta ei säädetä direktiivissä. Sen mukaan viisumihakemuksen voi jättää ainoastaan alkuperämaassa tai maassa, jossa hakijalla on asuinpaikka.

- Oleskeluluvan voimassaoloaika (13 artiklan 2 ja 3 kohta)

Jäsenvaltioiden on myönnettävä perheenjäsenille ensimmäiseksi oleskelulupa, joka on voimassa vähintään yhden vuoden. Lisäksi säädetään, että perheenjäsenille myönnettävien oleskelulupien voimassaoloaika ei periaatteessa saa ylittää perheenkokoajan oleskeluluvan voimassaoloaikaa.

Näiden säännösten täytäntöönpanoon saattaa liittyä ongelmia, jos perheenkokoajan oleskelulupa on voimassa alle vuoden silloin kun perheenjäsenten oleskeluluvat myönnetään. Tällaisissa tapauksissa 13 artiklan 3 kohta näyttäisi syrjäyttävän saman artiklan 2 kohdan. Ne jäsenvaltiot (Kreikka, Suomi, Tšekki), joissa perheenjäsenille myönnetään aina oleskelulupa, joka on voimassa yhtä kauan kuin perheenkokoajan oleskelulupa, rikkovat direktiivin säännöksiä vain jos ne soveltavat tätä sääntöä vilpillisessä mielessä rajoittaakseen perheenjäsenen oleskeluluvan voimassaoloaikaa (esimerkiksi siinä tapauksessa, että perheenkokoajan oleskelulupaan on jo haettu jatkoa).

- Erillinen oleskelulupa (15 artikla)

Aviopuolisolla tai avioliitonomaisissa olosuhteissa elävällä henkilöllä ja täysi-ikäisyyden saavuttaneella lapsella on viimeistään viiden vuoden laillisen maassa oleskelun jälkeen oikeus saada erillinen oleskelulupa.

Useimmat jäsenvaltiot (20) soveltavat tätä viiden vuoden enimmäismääräaikaa.[27] Alankomaat, Belgia, Ranska ja Tšekki edellyttävät vain kolmen vuoden oleskelua. Unkarissa viiden vuoden määräaika lasketaan alkavaksi ensimmäisen oleskeluluvan myöntämisestä. Tämä saattaa olla ongelmallista, jos perheenjäsen on oleskellut maassa viisumin perusteella ennen oleskeluluvan saamista. Suomi on pannut tämän säännöksen täytäntöön käyttäen sanamuotoa ”voidaan myöntää”, mikä ei ole viiden vuoden säännön mukaista. Romania on pannut tämän säännöksen täytäntöön liian rajoittavasti sisällyttämällä täytäntöönpanosäännökseen suljetun luettelon[28], jossa määritellään tapaukset, joissa erillinen oleskelulupa olisi myönnettävä.

Jäsenvaltiot voivat rajoittaa erillisen oleskeluluvan myöntämistä aviopuolisolle tai avioliitonomaisissa olosuhteissa elävälle henkilölle, jos nämä perhesiteet katkeavat. Näin tehdäänkin 11 jäsenvaltiossa. Toisaalta 16 jäsenvaltiota soveltaa mahdollisuutta myöntää erillinen oleskelulupa myös leskeyden, avioeron tai asumuseron yhteydessä. Toisinaan myöntämisperusteena mainitaan vakiintuneet tiiviit suhteet tai humanitaariset syyt.

Velvoittavaa säännöstä, jonka mukaan jäsenvaltioiden on annettava säännöt erillisen oleskeluluvan myöntämisestä, on rikottu seitsemässä jäsenvaltiossa (Bulgaria, Italia, Puola, Romania, Slovenia, Suomi, Unkari, Viro) joko siten, että tätä koskevia sääntöjä ei ole annettu lainkaan[29], tai siten, että säännös on pantu täytäntöön tavalla, joka antaa viranomaisille suhteettoman paljon harkintavaltaa.

4.5.2 Oikeus koulutukseen ja työntekoon (14 artikla)

Perheenjäseniin on sovellettava yhdenvertaista kohtelua myös suhteellisesti: jos perheenkokoajalla ei ole oikeutta tehdä työtä, direktiivin mukaan tätä oikeutta ei pidä myöntää myöskään perheenjäsenelle. Joissain jäsenvaltioissa (Alankomaat, Itävalta, Malta, Saksa) perheenjäsenten oikeudet on rajoitettu täsmälleen direktiivin vaatimuksiin, jolloin syntyy kolme eri tilannetta perheenkokoajan aseman mukaan: ei lainkaan pääsyä työmarkkinoille, pääsy työmarkkinoille ainoastaan työluvan perusteella (työmarkkinatestin perusteella tai ilman sitä) tai vapaa pääsy työmarkkinoille. Eräissä muissa jäsenvaltioissa ei työmarkkinoille pääsyä rajoiteta lainkaan (Liettua, Luxemburg, Ranska, Suomi, Viro).

Useimmat jäsenvaltiot vaativat työluvan, mikä saattaa joissain, tosin rajoitetuissa, tapauksissa estää direktiivin tavoitteen toteutumisen (esimerkiksi siinä tapauksessa, että perheenkokoajalta ei vaadita työlupaa).

Tämän artiklan 2 kohdassa säädetyn valinnaisen lausekkeen nojalla jäsenvaltiot voivat rajoittaa pääsyä työmarkkinoille asettamalla sen ehdoksi työmarkkinatestin suorittamisen ensimmäisten 12 kuukauden aikana. Tätä mahdollisuutta on käyttänyt seitsemän jäsenvaltiota (Itävalta, Kreikka, Kypros, Saksa, Slovakia, Slovenia, Unkari).

Näistä jäsenvaltioista kolmessa (Saksa, Slovenia ja Unkari) poikkeusta sovelletaan laajemmin kuin direktiivissä sallitaan, sillä kansallisen lainsäädännön nojalla tietyt perheenjäsenten ryhmät voidaan sulkea kokonaan työmarkkinoiden ulkopuolelle ensimmäisen maahantuloa seuraavan vuoden aikana. Direktiivin nojalla pääsy työmarkkinoille voidaan evätä ainoastaan työmarkkinatestin perusteella.

Yleensä ottaen näyttää siltä, että direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä on väljennetty kansalliseen lainsäädäntöön sisältyviä sääntöjä maahan tulleiden perheenjäsenten pääsystä työmarkkinoille.

Koulutukseen pääsyn osalta ei ole ilmoitettu erityisistä ongelmista lukuun ottamatta sitä, että Belgiassa ja Romaniassa tätä säännöstä ei ole pantu täytäntöön erikseen, vaan sitä on ainoastaan sovellettu käytännössä; Romaniassa tämä on tehty yhdenvertaisuutta ja syrjintäkieltoa koskevan yleisen lainperiaatteen kautta.

4.6. Pakolaisten perheenyhdistäminen

Direktiivin V luvussa säädetään poikkeuksista, joiden nojalla pakolaisten perheenyhdistämiseen sovelletaan suotuisampia säännöksiä, jotta voidaan ottaa huomioon heidän erityistilanteensa.

Tähän liittyy horisontaalinen ongelma kahdessa jäsenvaltiossa (Kypros, Malta), koska ne eivät ole sisällyttäneet näitä suotuisampia säännöksiä kansalliseen lainsäädäntöönsä. Malta ei myöskään tee eroa pakolaisten ja muiden kolmansien maiden kansalaisten välillä. Muihin jäsenvaltioihin liittyviä erityisiä ongelmia, jotka koskevat pakolaisiin sovellettavia suotuisampia säännöksiä, on käsitelty tämän kertomuksen eri kohdissa.

5. Päätelmät

Tässä kertomuksessa on analysoitu perheenyhdistämisestä annetun direktiivin 2003/86/EY kansallista täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa. Direktiivi on ensimmäinen säädös, jossa käsitellään laillista maahanmuuttoa EU:n tasolla, ja monien jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä onkin nyt annettu ensimmäiset yksityiskohtaiset säännöt oikeudesta perheenyhdistämiseen[30].

Kertomuksen perusteella on syytä ottaa esiin joitakin kattavia virheitä, jotka liittyvät joko direktiivin kansalliseen täytäntöönpanoon tai sen soveltamiseen. Ne koskevat viisumien myöntämisen helpottamista, erillisen oleskeluluvan myöntämistä, lapsen edun huomioon ottamista, oikeudellista muutoksenhakua ja suotuisampien perheenyhdistämisedellytysten soveltamista pakolaisiin. Komissio tutkii kaikki tapaukset, joissa direktiivin soveltamisessa on todettu ongelmia, ja varmistaa, että direktiivin säännöksiä sovelletaan asianmukaisella tavalla. Erityisesti on huolehdittava siitä, että kunnioitetaan perusoikeuksia kuten oikeutta perhe-elämään, lapsen oikeuksia ja oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. Tätä varten vuonna 2009 käynnistetään tarvittavat rikkomusmenettelyt, tarvittaessa perustamissopimuksen 226 artiklan nojalla, erityisesti niissä tapauksissa, joissa jäsenvaltiot ja komissio ovat selvästi tulkinneet yhteisön lainsäädäntöä eri tavoin.

Lisäksi kertomus osoittaa, että direktiivi on edistänyt perheenyhdistämistä koskevien sääntöjen yhdenmukaistamista vain rajoitetusti. Direktiivin alhainen velvoittavuus jättää jäsenvaltioille liikaa harkintavaltaa, ja eräissä jäsenvaltioissa tuloksena on ollut jopa vaatimustason heikkeneminen, kun eräiden perheenyhdistämistä koskevaan oikeuteen liittyvien edellytysten osalta on ryhdytty soveltamaan direktiivin mahdollistamia ”voidaan myöntää” -tyyppisiä säännöksiä liian laajasti. Nämä ongelmat liittyvät erityisesti mahdolliseen odotusaikaan, perheenkokoajan vähimmäisikään, tuloja koskevaan vaatimukseen ja mahdollisiin kotouttamistoimiin. Komissio jatkaa näiden kysymysten käsittelyä kaikin tarvittavin keinoin, muun muassa toteuttamalla kertomuksen edellyttämiä jatkotoimia. Perheenyhdistäminen mainitaan sekä 17. kesäkuuta 2008 annetussa tiedonannossa että tulevassa Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkasopimuksessa keskeisenä maahanmuuton menestystekijänä ja alana, jolla Euroopan unionin on edelleen kehitettävä toimintamallejaan. Komissio aikookin käynnistää perheenyhdistämisjärjestelmän tulevaisuudesta laajemman kuulemisen vihreän kirjan muodossa.

[1] Tässä kertomuksessa ’jäsenvaltioilla’ tarkoitetaan niitä jäsenvaltioita, joihin direktiiviä sovelletaan.

[2] KOM(2008) 359 lopullinen.

[3] Odysseus-verkoston selvitys vuodelta 2007 ja Euroopan muuttoliikkeiden verkoston selvitys vuodelta 2008.

[4] Centre for Migration Law, Nijmegen 2007, ja Euroopan parlamentin tilaama selvitys, jonka ovat laatineet maaliskuussa 2008 C. Adam ja A. Devillard, IOM. Muissa selvityksissä, mm. EU:n perusoikeusviraston kesäkuussa 2008 julkaisemassa ensimmäisessä kertomuksessa homofobiasta ja seksuaaliseen suuntautumiseen perustuvasta syrjinnästä EU:ssa, käsitellään perheenyhdistämiseen liittyviä erityiskysymyksiä.

[5] Romanian ja Bulgarian oli pantava direktiivin säännökset täytäntöön heti EU:hun liittymisestään alkaen.

[6] Asia C-57/07, tuomio 6.12.2007, komissio v. Luxemburg.

[7] Luxemburgin osalta arvio perustuu säädösluonnokseen.

[8] Ks. tuomion 60, 62, 101 ja 105 kohta.

[9] Tuomion 60 kohta.

[10] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38/EY, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella.

[11] Ei kuitenkaan pidä tulkita, että direktiivi velvoittaisi jäsenvaltiot epäämään väliaikaista tai toissijaista suojelua saavilta oikeuden perheenyhdistämiseen. Neuvoston direktiivissä 2001/55/EY annetaan väliaikaisen suojelun saajille nimenomaisesti oikeus perheenyhdistämiseen.

[12] Ks. Turvapaikkapolitiikan toimintasuunnitelma, annettu 17.6.2008 (KOM(2008) 360 lopullinen).

[13] Asia C-540/03, 60 kohta.

[14] Tuomion 73 kohta.

[15] Alankomaat, Bulgaria, Espanja, Italia, Liettua, Luxemburg, Portugali, Romania, Ruotsi, Slovakia, Slovenia, Tšekki, Unkari.

[16] Belgia, Bulgaria, Espanja, Itävalta, Kreikka, Kypros, Latvia, Liettua, Malta, Puola, Romania, Saksa, Slovenia, Tšekki ja Viro.

[17] Direktiivin johdanto-osan 5 kappaleen mukaan jäsenvaltioiden olisi pantava direktiivin säännökset täytäntöön ilman esimerkiksi iän perusteella tapahtuvaa syrjintää.

[18] Kun perhesuhde on syntynyt perheenkokoajan maahantulon jälkeen.

[19] Alankomaat vaativat pakolaisilta kotouttamisedellytysten täyttämistä perheen muodostamista varten.

[20] Alankomaihin saapumisen jälkeen kotouttamisedellytyksiä sovelletaan myös perheenjäseniin.

[21] Marraskuun 24 päivänä 1977 tehdyn, siirtotyöläisten asemaa koskevan eurooppalaisen yleissopimuksen 12 artiklan mukainen enimmäisodotusaika on vain 12 kuukautta. Yleissopimuksen soveltamisala on kuitenkin rajoittunut, koska tähän mennessä sen on ratifioinut vain kuusi jäsenvaltiota (Alankomaat, Espanja, Italia, Portugali, Ranska ja Ruotsi) ja neljä kolmatta maata (Albania, Moldova, Turkki, Ukraina).

[22] C-540/03, tuomion 100 ja 101 kohta.

[23] Viro soveltaa perustetta (” muiden henkilöiden etua koskeva uhka ”), joka on laajempi kuin direktiivin nojalla sallittu maahantulon epäämisperuste.

[24] Alankomaissa perheenyhdistämiseen liittyvästä viisumihakemuksesta veloitetaan 830 euroa ja kotoutumistestistä 350 euroa. Väliaikaista oleskelua varten myönnettävä oleskelulupa maksaa 188 euroa.

[25] Kreikan lainsäädännössä mainitaan ainoastaan perhesiteet, jotka kansallisten viranomaisten on otettava huomioon.

[26] Periaate, jonka mukaan lapsen etu on otettava huomioon ensisijaisena tekijänä, vahvistetaan perusoikeuskirjan 24 artiklassa ja myös YK:n lapsen oikeuksien sopimuksessa.

[27] Sekä Alankomaat että Itävalta vaativat lisäksi kotouttamisehtojen täyttämistä.

[28] Silloin kun alaikäinen saavuttaa täysi-ikäisyyden (18 vuoden iän); jos perheenkokoaja on kuollut (kaikkien muiden henkilöiden osalta); tai avioeron yhteydessä (aviopuolison osalta).

[29] Viro.

[30] (Kreikka, Kypros, Malta, Romania).