Suositus

NEUVOSTON SUOSITUS

Espanjan kansallisesta uudistusohjelmasta vuodelta 2011 sekä siihen sisältyvä neuvoston lausunto Espanjan tarkistetusta vakausohjelmasta vuosiksi 2011–2014

EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka

ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 121 artiklan 2 kohdan ja 148 artiklan 4 kohdan,

ottaa huomioon julkisyhteisöjen rahoitusaseman valvonnan sekä talouspolitiikan valvonnan ja yhteensovittamisen tehostamisesta 7 päivänä heinäkuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97[1] ja erityisesti sen 5 artiklan 3 kohdan,

ottaa huomioon Euroopan komission suosituksen[2],

ottaa huomioon Eurooppa-neuvoston päätelmät,

ottaa huomioon työllisyyskomitean lausunnon,

on kuullut talous- ja rahoituskomiteaa,

sekä katsoo seuraavaa:

(1) Eurooppa-neuvosto hyväksyi 26 päivänä maaliskuuta 2010 Euroopan komission ehdotuksen, jolla käynnistetään uusi työllisyys- ja kasvustrategia, Eurooppa 2020. Strategian lähtökohtana on tehostaa talouspolitiikan koordinointia. Strategia keskitetään avainalueisiin, joilla tarvitaan toimia Euroopan kestävän kasvun vauhdittamiseksi ja kilpailukyvyn lisäämiseksi.

(2) Neuvosto antoi 13 päivänä heinäkuuta 2010 suosituksen jäsenvaltioiden ja unionin talouspolitiikan laajoista suuntaviivoista (2010–2014) ja hyväksyi 21 päivänä lokakuuta 2010 päätöksen jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikan suuntaviivoista[3]. Yhdessä nämä muodostavat ns. yhdennetyt suuntaviivat. Jäsenvaltioita kehotettiin ottamaan yhdennetyt suuntaviivat huomioon kansallisessa talous- ja työllisyyspolitiikassaan.

(3) Komissio hyväksyi 12 päivänä tammikuuta 2011 ensimmäisen vuotuisen kasvuselvityksen. Tästä alkoi uusi talouden ohjauksen ja hallinnan jakso EU:ssa ja ensimmäinen politiikan yhdennetyn etukäteiskoordinoinnin EU-ohjausjakso, jonka perusta on Eurooppa 2020 -strategiassa.

(4) Eurooppa-neuvosto hyväksyi 25 päivänä maaliskuuta 2011 julkisen talouden vakauttamisen ja rakenneuudistuksen painopisteet (jotka ovat 15 päivänä helmikuuta ja 7 päivänä maaliskuuta 2011 annettujen neuvoston päätelmien ja komission vuotuisen kasvuselvityksen mukaisia). Se korosti, että etusijalle on asetettava talousarvioiden tervehdyttäminen ja julkisen talouden kestävyyden palauttaminen, työttömyyden vähentäminen työmarkkinauudistusten avulla sekä uudet kasvua edistävät toimet. Se kehotti kaikkia jäsenvaltioita toteuttamaan näihin painopisteisiin perustuvia konkreettisia toimenpiteitä, jotka sisällytetään niiden vakaus- tai lähentymisohjelmiin ja kansallisiin uudistusohjelmiin.

(5) Lisäksi Eurooppa-neuvosto kehotti 25 päivänä maaliskuuta 2011 Euro Plus ‑sopimukseen osallistuvia jäsenvaltioita esittämään sitoumuksensa niin ajoissa, että ne voidaan sisällyttää vakaus- tai lähentymisohjelmiin ja kansallisiin uudistusohjelmiin.

(6) Espanja toimitti vuosiksi 2011–2014 laaditun tarkistetun vakausohjelmansa ja vuonna 2011 laaditun kansallisen uudistusohjelmansa 29 päivänä huhtikuuta 2011. Ohjelmat on arvioitu samaan aikaan, jotta niiden keskinäiset yhteydet on voitu ottaa huomioon.

(7) Talouskriisillä oli ankarat vaikutukset Espanjan talouteen, ja vuosina 2008–2009 jouduttiin toteuttamaan jyrkkiä sopeutustoimia. Vuoden 2008 alun ja vuoden 2010 lopun välisenä aikana BKT:n määrä supistui 4,3 prosenttia ja työllisyysaste aleni yli 10 prosenttia. Tämän seurauksena työttömyysprosentti nousi vuoden 2010 lopulla 20,1 prosenttiin, korkeimmalle tasolle koko EU:ssa. Espanjan taantuman pahimmat haittavaikutukset kohdistuivat nuorisoon (työttömyysprosentti 41,6) ja matalan koulutustason työntekijöihin (työttömyysprosentti 26,4). Valtion liikkeelle laskemien joukkovelkakirjojen korot nousivat, ja asuntokuplan puhjettua ja rakennussektorin supistuttua jyrkästi pankkijärjestelmään, varsinkin säästöpankkeihin, kohdistui painetta. Nousukauden aikana kehittyneiden suurten makroekonomisten epätasapainotekijöiden hallitsemiseen liittyvä prosessi jatkuu vielä hyvän aikaa. Vastauksena näihin haasteisiin Espanjan hallitus on käynnistänyt uudistusohjelman, joka kattaa julkisen talouden vakauttamisen, säästöpankkien rakenneuudistuksen sekä työmarkkina- ja tuotemarkkinauudistuksia.

(8) Neuvosto on neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97 mukaisen vakausohjelman arvioinnin perusteella sitä mieltä, että vakausohjelman julkisen talouden ennusteiden perustana oleva makrotalouden skenaario on vuosien 2011 ja 2012 osalta liian suotuisa. Ohjelman mukaan julkisen talouden alijäämä on tarkoitus supistaa alle 3 prosentin viitearvon vuoteen 2013 mennessä neuvoston huhtikuussa 2009 antamien suositusten mukaisesti ja edelleen 2,1 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2014. Ohjelmassa ei ennakoida, että keskipitkän aikavälin tavoite, joka on edelleen tasapainoinen rahoitusasema, saavutettaisiin ohjelmakauden loppuun mennessä. Tämä sopeutusura on yleisesti ottaen asianmukainen. Rakenteellisen rahoitusaseman on tarkoitus parantua vuosittain keskimäärin 1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuosina 2010–2013, mikä vastaa neuvoston suositusta, ja vielä 0,3 prosenttia enemmän vuonna 2014. Julkisen velan suhteessa BKT:hen ennustetaan nousevan 60,1 prosentista vuonna 2010 noin 69 prosenttiin ohjelmakauden loppuvaiheessa. Taustalla oleviin makroekonomisiin oletuksiin liittyvään vakauttamisuraan sekä julkisen talouden tavoitteiden noudattamiseen alueellisella tasolla kohdistuu riskejä. Alueiden osuus julkisen talouden kokonaismenoista on suuri, ja monet niistä eivät pysyneet finanssipoliittisissa tavoitteissaan vuonna 2010. Espanjan hallitus on kuitenkin sitoutunut ryhtymään lisätoimenpiteisiin, jos julkisen talouden tavoitteista lipsutaan.

(9) Julkisen talouden vakauttaminen suunnitellusti vuosina 2011 ja 2012 edellyttää sitä, että alueellisia viranomaisia varten luotuja alijäämän ja julkisen velan hallintamekanismeja sovelletaan tiukasti. Jos makroekonominen kehitys ja julkisen talouden kehitys kääntyvät odotettua huonompaan suuntaan vuosina 2011 ja 2012, julkista taloutta koskeviin tavoitteisiin pääseminen edellyttää lisätoimenpiteitä, joiden toteuttamiseen hallitus on sitoutunut. Vuodeksi 2013 on määritelty toimenpiteitä, joilla tuetaan julkisen talouden tavoitteiden saavuttamista.

(10) Espanjan keskipitkän aikavälin julkisen talouden kehyksellä on ollut keskeinen merkitys monivuotisen julkisen talouden suunnittelun edistämiselle ja tulokset ovat kaiken kaikkiaan hyvät. Talouskriisi on kuitenkin koetellut tätä suunniteltua kehystä ja on käynyt ilmi, että julkisen talouden vakautta ja finanssipolitiikan ennaltaehkäisevää puolta on tarpeen lujittaa. Se paranisi ottamalla käyttöön menosääntö, joka perustuu keskipitkän aikavälin nimelliseen BKT:n kasvuun. Espanjan viranomaisten vakausohjelmassa ehdottama sääntö sitoisi automaattisesti keskushallintoa ja aluehallintoja. Hallitus suunnittelee myös pyrkivänsä siihen, että finanssi- ja rahoituspolitiikan neuvostossa päästäisiin yhteisymmärrykseen säännön soveltamisesta itsehallintoalueisiin.

(11) Väestön ikääntymisestä Espanjan julkiseen talouteen todennäköisesti aiheutuvat pitkän aikavälin vaikutukset ovat EU:n keskiarvoa suuremmat. Tämä johtuu ennen kaikkea siitä, että eläkemenojen ennustetaan tulevina vuosikymmeninä kasvavan huomattavasti suhteessa BKT:hen. Väestön ikääntyminen johtaa pitkällä aikavälillä siihen, että eläkeläisten määrä suhteessa työntekijöiden määrään kasvaa merkittävästi. Ellei eläkeuudistusta toteuteta, eläkemenojen arvioidaan kasvavan huomattavasti EU:n keskiarvoa nopeammin ja vaarantavan julkisen talouden kestävyyden. Työmarkkinaosapuolten kanssa sovittu hallituksen esitys eläkeuudistukseksi auttaa parantamaan julkisen talouden kestävyyttä ja lisää työmarkkinoille osallistumisen kannustimia. Uudistukselle on kuitenkin vielä saatava parlamentin hyväksyntä, ja siihen saatetaan tehdä muutoksia.

(12) Espanja on toteuttanut merkittäviä toimia pankkijärjestelmänsä lujittamiseksi, erityisesti kohdistamalla sille huomattavaa julkista tukea ja ryhtymällä toimiin, joilla pyritään uudistamaan säästöpankkien rakennetta, vahvistamaan pankkien vakavaraisuutta ja parantamaan niiden taseiden läpinäkyvyyttä. Vielä ei ole kuitenkaan saatu täysin ratkaistua ongelmia, jotka aiheutuvat paikallisviranomaisten roolista säästöpankkien hallinnossa. Säästöpankkien vakauttaminen sulautumilla, joissa yhdistetään vain joitakin keskustoimintoja, on aiheuttanut jonkin verran epävarmuutta pankkien todellisen uudelleenorganisoinnin ja työntekijöiden vähentämisen suhteen. Hallitus on lupautunut saattamaan rakenneuudistuksen päätökseen syyskuun 2011 loppuun mennessä.

(13) Espanjassa käynnissä olevaa työmarkkinauudistusta on tarpeen täydentää muuttamalla nykyistä tehotonta kollektiivista palkkaneuvottelujärjestelmää perinpohjaisesti. Maakunnallisten ja toimialakohtaisten sopimusten vallitseva asema jättää vain vähän tilaa yritystason neuvotteluille. Työehtosopimusten automaattinen jatkaminen, uusimatta jätettyjen sopimusten voimassaoloaika sekä inflaation perusteella jälkikäteen sovellettavien indeksointilausekkeiden käyttö edistävät palkkarakenteiden jäykkyyttä ja estävät palkkajouston, jota tarvittaisiin talouden sopeutumisen nopeuttamiseksi ja kilpailukyvyn palauttamiseksi. Hallitus on pyytänyt työmarkkinaosapuolia sopimaan kollektiivisen palkkaneuvottelujärjestelmän uudistuksesta kevään 2011 aikana ja lupautunut laatimaan sen jälkeen lainsäädäntöä.

(14) Espanjassa vallitsevan hyvin laajan työttömyyden vuoksi maassa käynnistettiin työmarkkinauudistus syyskuussa 2010 annetulla lailla. Lain tavoitteena on vähentää työmarkkinoiden kaksijakoisuutta ja nuorisotyöttömyyttä, parantaa heikommassa asemassa olevien väestöryhmien työllistettävyyttä sekä lisätä yritystason joustoa. Helmikuussa 2010 hyväksyttiin tähän tähtäävä aktiivisen työmarkkinapolitiikan uudistus, johon sisältyy myös toimenpiteitä työllisyyspalvelujen neuvonta- ja ohjaustehtävien vahvistamiseksi ja niiden koordinoimiseksi kansallisella ja alueellisella tasolla. Tässä vaiheessa on liian aikaista arvioida, onko uudistus riittävä vähentämään työmarkkinoiden lohkoutumista ja supistamaan nuoriso- ja pitkäaikaistyöttömyyttä, sillä joitakin toimenpiteistä ei ole vielä toteutettu. Hallitus on sitoutunut toteuttamaan lisätoimia lokakuuhun 2011 mennessä.

(15) Yksikkötyökustannukset ovat kasvaneet Espanjassa voimakkaasti 1990-luvun loppupuolelta alkaen, mikä kertoo hinta- ja kustannuskilpailukyvyn heikkenemisestä. Muuta euroaluetta nopeampi palkkojen nousu ja alhaisempi tuotannon kasvu ovat osaltaan johtaneet Espanjan jatkuvasti korkeampaan inflaatioon. Kilpailukykyä voitaisiin parantaa etsimällä mahdollisuuksia alentaa suhteellisen korkeita sosiaaliturvamaksuja ilman talousarviovaikutuksia, jotta muita kuin palkkoihin liittyviä työvoimakustannuksia saataisiin pienennettyä. Esimerkiksi energiaverot, erityisesti polttoaineverot, ovat Espanjassa edelleen melko alhaiset, ja ne voisivat tarjota mahdollisuuden tasoittaa tuloja.

(16) Koulunkäynnin keskeyttämisen yleisyys Espanjassa (31,2 prosenttia vuonna 2009) on erityisen huolestuttavaa, sillä se heikentää ammattitaitoisen työvoiman määrää, vaikuttaa kyseisten henkilöiden työllistymismahdollisuuksiin ja supistaa mahdollista kasvua. Kestävää taloutta koskeva, 15 päivänä helmikuuta 2011 hyväksytty laki sisältää toimenpiteitä, joiden tavoitteena on lisätä inhimillisen pääoman laatua ja määrää yleisellä koulutuksella ja ammattikoulutuksella. On kuitenkin epävarmaa, miten tehokkaasti näillä uusilla toimenpiteillä pystytään vähentämään koulunkäynnin keskeyttämistä ja parantamaan ammattikoulutusta. Myös toimenpiteiden toteutus kaikilla hallinnon tasoilla saattaa osoittautua vaikeaksi.

(17) Espanja on edistynyt kilpailuedellytysten parantamisessa tuote- ja palvelumarkkinoilla, ja näin puuttunut yhteen tuottavuuden hitaan kasvun syistä. Vaikka palveludirektiivin saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on edistynyt Espanjassa hyvin, asiantuntijapalvelujen avaamista on tarpeen jatkaa. Kestävää taloutta koskevaan lakiin sisältyy laaja kirjo toimenpiteitä, joilla pyritään parantamaan liiketoimintaympäristöä, lujittamaan kilpailua ja edistämään ympäristön kestävyyttä. Niiden toteutus kaikilla hallinnon tasoilla saattaa kuitenkin osoittautua vaikeaksi. Erityisesti on tarpeen torjua hallinnon eri tasojen päällekkäisyyttä, päällekkäistä kansallista sääntelyä eri tasoilla ja huomattavan hajanaista lainsäädäntöä eri alueilla.

(18) Espanja on tehnyt useita sitoumuksia Euro Plus -sopimuksen nojalla[4]. Julkisen talouden alalla Espanja sitoutuu laatimaan menosäännön julkisen talouden vakauden ja sen myötä kestävyyden parantamiseksi. Tukeakseen rahoitusjärjestelmän vakautta Espanja sitoutui saattamaan rahoitusalan rakenneuudistuksen päätökseen 30. syyskuuta mennessä. Työllisyyden alalla toteutettavat toimenpiteet kohdistuvat ennen kaikkea aktiivista työmarkkinapolitiikkaa koskevien säädösten ja ammattikoulutuksen alan säännösten täytäntöönpanoon sekä epäviralliseen työhön puuttumiseen. Kilpailukykyyn liittyvät toimenpiteet kohdistuvat ennen kaikkea kollektiivisen palkkaneuvottelujärjestelmän uudistamiseen, säänneltyihin ammatteihin, kilpailukykyä käsittelevän neuvoa-antavan komitean perustamiseen sekä konkurssilainsäädännön uudistamiseen. Edellä mainitut sitoumukset koskevat sopimuksen kaikkia neljää osa-aluetta. Ne tuovat käynnissä olevalle uudistusohjelmalle jatkuvuutta, sillä niiden myötä tiettyjen uudistusten toteuttamiselle määritellään sitovat määräajat sekä varmistetaan jo toteutettujen uudistusten täysimääräinen täytäntöönpano. Nämä sitoumukset on arvioitu ja otettu huomioon suosituksissa.

(19) Komissio on arvioinut vakausohjelman ja kansallisen uudistusohjelman sekä Euro Plus -sopimuksen nojalla tehdyt sitoumukset[5]. Se on ottanut huomioon niiden merkityksen Espanjan finanssipolitiikan sekä sosiaali- ja talouspolitiikan kestävyyden kannalta. Lisäksi se on arvioinut, ovatko ne EU:n sääntöjen ja ohjeiden mukaisia, koska talouden ohjausta ja hallintaa on tarpeen tehostaa Euroopan unionissa kokonaisuudessaan antamalla EU:n tason panos tuleviin kansallisiin päätöksiin. Tämän huomioon ottaen komissio katsoo, että Espanjan hallituksen laatimat julkisen talouden vakauttamissuunnitelmat vastaavat edellytettyjä tavoitteita, mutta että joitakin riskejä on edelleen olemassa. Julkisten menojen kasvu olisi pidettävä BKT:n keskipitkän aikavälin kasvua alhaisempana ja eläkeuudistus on hyväksyttävä. Jatkotoimet vuosina 2011–2012 olisi kohdistettava ennen kaikkea rahoitusjärjestelmän vakaudesta huolehtimiseen (säästöpankkien rakenneuudistuksen ja vakauttamisen loppuunsaattamisella) ja kotimaisten kasvulähteiden lujittamiseen. Tämä olisi toteutettava puuttumalla tämänhetkiseen työttömyysaaltoon erityisesti uudistamalla kollektiivisia palkkaneuvotteluja ja jatkamalla työmarkkinoiden käynnissä olevien uudistusten toteuttamista samalla seuraten ja arvioiden tarkasti niiden tehokkuutta. Palvelusektoria, elinkeinoja ja ammatteja olisi avattava kilpailulle suuremmassa määrin, ja yritysten hallinnollista rasitusta olisi vähennettävä.

(20) Neuvosto on tutkinut Espanjan tarkistetun vakausohjelman vuodelta 2011 edellä esitetyn arvioinnin perusteella ja ottaen huomioon myös Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 126 artiklan 7 kohdan nojalla 2 päivänä kesäkuuta 2010 annetun neuvoston suosituksen. Neuvoston lausunto[6] on esitetty erityisesti jäljempänä 1 kohdassa esitetyssä suosituksessa. Neuvosto on tutkinut Espanjan kansallisen uudistusohjelman ottaen huomioon 25 päivänä maaliskuuta 2011 hyväksytyt Eurooppa-neuvoston päätelmät,

SUOSITTAA, että Espanja toteuttaisi vuosina 2011–2012 toimia, joilla se

(1) toteuttaa julkisen talouden strategiaa vuosina 2011 ja 2012 ja varmistaa alijäämätavoitteiden saavuttamisen kaikilla hallinnon tasoilla, myös soveltamalla tiukasti alueellisia viranomaisia koskevia voimassa olevia alijäämän ja julkisen velan hallintamekanismeja; ryhtyy lisätoimenpiteisiin, elleivät julkisen talouden kehitys ja talouskehitys toteudu odotetulla tavalla; hyödyntää kaikki tilaisuudet – myös taloudellisen tilanteen parantumisen myötä tarjoutuvat tilaisuudet – alijäämän supistamisen nopeuttamiseksi; esittää tavoitteiden tueksi konkreettisia toimenpiteitä vuosiksi 2013 ja 2014; pitää julkisten menojen kasvun BKT:n keskipitkän aikavälin kasvua alhaisempana sisällyttämällä suunnitelmien mukaisesti kaikkia hallinnon tasoja koskevan menosäännön julkisen talouden vakautta koskevaan lakiin;

(2) hyväksyy ehdotetun eläkeuudistuksen, jolla eläkeikää nostetaan ja eläkkeiden laskemisessa käytettävien työvuosien määrää lisätään suunnitelmien mukaisesti; tarkastelee säännöllisesti uudelleen eläkejärjestelmän tekijöitä suhteessa elinajanodotteen muutoksiin suunnitelmien mukaisesti ja kehittää lisätoimenpiteitä todellisen eläkeiän nostamiseksi, kuten elinikäisen oppimisen mahdollisuuksia ikääntyneille työntekijöille;

(3) lujittaa käynnissä olevaa säästöpankkialan rakennemuutosta puuttumalla säästöpankkien hallintorakenteen jäljellä oleviin heikkouksiin;

(4) tutkii mahdollisuuksia pienentää sosiaaliturvamaksujen tasoa, esimerkiksi muuttamalla alv- ja energiaverotuksen rakennetta ja verokantaa, jotta muita kuin palkkoihin liittyviä työvoimakustannuksia saataisiin pienennettyä ilman talousarviovaikutuksia; kuultuaan työmarkkinaosapuolia kansallisen käytännön mukaisesti hyväksyy ja toteuttaa kollektiivisen palkkaneuvottelujärjestelmän ja palkkojen indeksointijärjestelmän uudistuksen, jolla huolehditaan siitä, että palkkojen kasvu vastaa paremmin tuottavuuden kehitystä sekä paikallisia ja yritystason olosuhteita;

(5) arvioi vuoden 2011 loppuun mennessä syyskuussa 2010 toteutettujen työmarkkinauudistusten ja helmikuussa 2011 toteutetun aktiivisen työmarkkinapolitiikan uudistuksen vaikutuksia, ja täydentää arviota tarvittaessa ehdotuksilla, jotka koskevat työmarkkinoiden lohkoutumisen vähentämiseen ja nuorten työllistymismahdollisuuksien parantamiseen tähtääviä lisäuudistuksia; huolehtii siitä, että seurataan tarkasti kansallisessa uudistusohjelmassa esitettyjen, koulunkäynnin keskeyttämisen vähentämiseen (muun muassa ennalta ehkäisevillä toimintalinjoilla) tähtäävien toimenpiteiden tehokkuutta, ja helpottaa siirtymistä ammatilliseen koulutukseen;

(6) jatkaa asiantuntijapalvelujen avaamista ja antaa suunnitellun lainsäädännön, jolla on tarkoitus uudistaa sääntelykehys ja poistaa tämänhetkisiä kilpailun, tehokkuuden ja innovoinnin rajoituksia; panee kaikilla hallintotasoilla täytäntöön kestävää taloutta koskevan lain, erityisesti toimenpiteet, joilla pyritään parantamaan liiketoimintaympäristöä ja lisäämään kilpailua tuote- ja palvelumarkkinoilla; parantaa aluehallintojen ja kansallisen keskushallinnon välistä koordinointia yritysten hallinnollisen rasituksen vähentämiseksi.

Tehty Brysselissä

Neuvoston puolesta

Puheenjohtaja

[1] EYVL L 209, 2.8.1997, s. 1.

[2] EUVL C [...], […..], s. […].

[3] Pidetään voimassa vuonna 2011 19 päivänä toukokuuta 2011 annetulla neuvoston päätöksellä 2011/308/EU.

[4] Lisätietoa Euro Plus -sopimuksen nojalla tehdyistä sitoumuksista on asiakirjassa SEC(2011) 718.

[5] SEC(2011) 718.

[6] Lausunnosta on säädetty neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97 5 artiklan 3 kohdassa.