Tiivistelmä Italian oikeuslaitoksen uudistaminen jatkuu, ja tavoitteena on parantaa sen laatua ja tehokkuutta. Uudistuksiin kuuluu siviili- ja rikosoikeudenkäyntien virtaviivaistamiseen tähtääviä lakiehdotuksia, jotka ovat edelleen parlamentin käsiteltävinä. Oikeuslaitoksen digitalisaatiota kehitetään edelleen. Oikeuslaitoksen henkilöstöresursseja on lisätty, ja niitä on tarkoitus lisätä jatkossakin. Nämä toimet ovat erityisen tärkeitä, jotta voidaan käsitellä oikeuslaitoksen tehokkuuteen liittyviä vakavia haasteita, kuten asioiden käsittelyn ruuhkautumista ja menettelyjen kestoa. Parlamentti käsittelee edelleen tuomarikunnan korkeinta neuvostoa (Consiglio Superiore della Magistratura, CSM) ja muita oikeuslaitoksen osia koskevaa lakiesitystä, jonka tarkoituksena on lujittaa oikeuslaitoksen riippumattomuutta. Tällä lakiesityksellä pyritään etenkin muuttamaan neuvoston jäsenten valintatapaa. Näissä uudistuksissa on tärkeää ottaa huomioon Euroopan neuvoston suositukset. Italia jatkaa lainsäädäntökehyksensä vahvistamista korruption ja siihen liittyvän rikollisuuden torjumiseksi. Korruption ja siihen liittyvien rikosten tutkijoiden ja syyttäjien yhteistyötä, erikoistumista ja resursseja pidetään yleisesti riittävinä korruption ja myös korkean tason korruption torjumiseksi. Resurssien puute sekä vähäinen kokemus ja oikeudellinen asiantuntemus vaikuttavat lainvalvontaviranomaisten mahdollisuuksiin tutkia ulkomaista lahjontaa ja nostaa siitä syytteitä tehokkaasti. Kohtuuttoman pitkät käsittelyajat erityisesti muutoksenhakutasolla vaikeuttavat edelleen korruption torjuntaa, ja kattavat uudistukset rikosoikeudenkäyntien virtaviivaistamiseksi ovat edelleen parlamentin käsiteltävinä. Vireillä on useita lakiesityksiä ja lainsäädäntömuutoksia, joilla pyritään vahvistamaan ennalta ehkäiseviä toimia korruption torjumiseksi. Ne koskevat muun muassa eturistiriitoja, lobbausta ja pyöröovi-ilmiötä. Covid-19-pandemia lisäsi merkittävästi korruption ja sen riskiä, että korruptioon liittyvä rikollisuus jatkaa soluttautumistaan Italian lailliseen talouteen. Italiassa on vankka lainsäädäntökehys media-alan sääntelyä varten sekä riippumaton ja tehokas sääntelyviranomainen, jolla on käytössään runsaasti resursseja. Kunnianloukkausta koskevan lainsäädännön suunniteltu uudistus on edelleen vireillä parlamentissa, ja Italian tiedotusvälineiden poliittinen riippumattomuus herättää edelleen huolta etenkin audiovisuaalialalla. Hallituksen vuonna 2020 toteuttamiin pelastuspaketteihin, joilla pyrittiin torjumaan covid-19-pandemian taloudellisia vaikutuksia, sisältyi joitain erityisesti tiedotusvälineisiin kohdistettuja toimia. Useat toimittajiin kohdistuneet fyysiset hyökkäykset ja tappouhkaukset sekä muut pelottelun muodot herättävät edelleen huolta. Hallitusjärjestelmän osien keskinäisen valvonnan osalta covid-19-pandemiaan liittyvä hätätilajärjestelmä on edelleen käytössä, mutta hallitus on parhaillaan hyväksymässä toimia rajoitusten purkamiseksi asteittain. Käsiteltävänä on uusi ehdotus parlamentin aseman vahvistamiseksi hätätilanteissa. Julkisten kuulemisten ja jälkikäteen tehtävien sääntelyn vaikutustenarviointien käyttö on hieman parantunut, mutta niitä ei vieläkään käytetä järjestelmällisesti. Riippumattoman ihmisoikeusinstituution perustamista koskeva lakiesitys on parhaillaan parlamentin tarkasteltavana. Maahanmuuttajiin keskittyviä kansalaisjärjestöjä koskevassa lainsäädännössä on havaittavissa jonkinlaista edistystä, kuten säännökset, joilla säännellään etsintä- ja pelastusoperaatioita merellä toteuttavien kansalaisjärjestöjen toimintaa. Muuttoliikkeen hallintaan EU:ssa liittyvä yleinen haastava tilanne aiheuttaa kuitenkin edelleen huolta.





I.Oikeuslaitos

Oikeuslaitoksen rakenteesta säädetään perustuslaissa, johon on kirjattu oikeuslaitoksen riippumattomuus ja itsenäisyys. Perustuslakituomioistuin ratkaisee lainsäädännön perustuslainmukaisuutta koskevat riita-asiat. Yleisillä tuomioistuimilla on toimivalta riita- ja rikosasioissa, ja ne on järjestetty kolmeen oikeusasteeseen. Ensimmäinen oikeusaste koostuu rauhantuomareista, yleisistä tuomioistuimista ja nuorisotuomioistuimista. Muutoksenhakutuomioistuimet muodostavat toisen oikeusasteen ja kassaatiotuomioistuin kolmannen oikeusasteen. Hallinto-oikeus on järjestäytynyt ensimmäisen ja toisen oikeusasteen tuomioistuimiin. Kirjanpitoasioissa toimivalta on tilintarkastustuomioistuimella (alue- ja keskusjaostot). Veroasioista vastaavat verotuomioistuimet ensimmäisenä ja toisena oikeusasteena ja kassaatiotuomioistuin ylimpänä oikeusasteena. Syyttäjälaitoksen rakenne vastaa tuomioistuimien rakennetta. Italia osallistuu Euroopan syyttäjänviraston toimintaan. Oikeudenkäytön yhtenäisyyden periaatteen mukaan yleisen tuomioistuimen tuomareilla ja yleisillä syyttäjillä on kaikilla tuomarin (magistrato) asema ja yhteinen urarakenne, ja he ovat tuomarikunnan korkeimman neuvoston (Consiglio Superiore della Magistratura) alaisia. Hallinto-, kirjanpito- ja veroasioita käsittelevillä tuomareilla on omat itsehallintoelimensä. Kansallinen asianajajaliitto on riippumaton ja lailla perustettu itsehallinnollinen toimielin.

Riippumattomuus

Kansalaisten käsityksen mukaan Italian oikeuslaitoksen riippumattomuus on edelleen huono. Vaikka käsitys oikeuslaitoksen riippumattomuudesta onkin hieman parantunut viime vuodesta, vain 34 prosenttia kansalaisista kokee sen ”melko hyväksi tai erittäin hyväksi”. Yritysten käsitys oikeuslaitoksen riippumattomuudesta on edelleen heikentynyt, mikä vahvistaa viimeisten kahden vuoden aikana havaitun laskusuuntauksen. Nyt vain 29 prosenttia yrityksistä pitää oikeuslaitoksen riippumattomuutta ”melko hyvänä tai erittäin hyvänä” . Viimeisten viiden vuoden aikana oikeuslaitoksen riippumattomuutta on pidetty johdonmukaisesti huonona.

Lakiesitys, jossa käsitellään tuomarikunnan korkeimman neuvoston toimintaan liittyviä haasteita ja sen jäsenten valintatapaa, on edelleen parlamentin käsiteltävänä. Tuomarikunnan korkeimman neuvoston toimintaan on liittynyt useita haasteita, jotka koskevat sen jäsenten edustavuutta ja korkeisiin tuomarivirkoihin nimittämismenettelyn avoimuutta . Hallituksen elokuussa 2020 ehdottamalla lakiesityksellä pyritään varmistamaan tuomarikunnan korkeimman neuvoston jäsenten riippumattomuus ammattijärjestöihin nähden. Näin on tarkoitus tehdä muun muassa muuttamalla sen jäsenten valintasääntöjä ja lisäämällä neuvoston jäsenten monimuotoisuutta sen suhteen, miltä alueelta he ovat kotoisin, ja sukupuolten tasa-arvoa. Lakiesityksellä pyritään lisäksi rajaamaan tiukemmin lainkäyttöön liittyvät ja poliittiset tehtävät. Tuomarikunnan korkein neuvosto antoi huhtikuussa 2021 useita lausuntoja lakiesityksestä. Niissä pantiin merkille esitykseen sisältyneet myönteiset tekijät (esim. tuomarivirkojen järjestäminen , syyttäjänviraston sisällyttäminen esitykseen, korkeita virkoja koskevan nimitysmenettelyn ja tuomareiden ammatilliseen arviointimenettelyyn liittyvien joidenkin sääntöjen läpinäkyvyyden lisääminen ). Lausunnoissa esitettiin myös joitain huolenaiheita etenkin valintajärjestelmästä. Tuomarikunnan korkein neuvosto korosti sen yhteydessä vähemmistön mielipiteen sivuuttamisen riskiä, oikeusministeriön harkintavaltaa muodostaa valitsijamiehistöjä ennen vaaleja ja tuomarikunnan jäsenten moniarvoisuuden mahdollista vähenemistä. Kurinpitomenettelyjen osalta tuomarikunnan korkein neuvosto kiinnitti huomiota uusien kurinpitorikkomusten epämääräisyyden muodostamaan uhkaan. GRECO hyväksyi 26.3.2021 toisen vaatimustenmukaisuuskertomuksensa, jossa käsiteltiin tuomareiden suoraa osallistumista poliittiseen elämään. Lakiesityksellä saavutetusta edistyksestä huolimatta siinä arvioitiin, että suositus on pantu täytäntöön vain osittain, koska lakiesitystä ei ole vielä hyväksytty. Oikeusministeri esitti maaliskuussa 2021 uudet oikeudenkäyttöä koskevat poliittiset suuntaviivat parlamentille . Näissä uudistuksissa on tärkeää ottaa huomioon Euroopan neuvoston suositukset, jotka koskevat tuomarikunnan korkeinta neuvostoa ja sen jäsenten valintaa sekä tuomareiden asemaa, urakehitystä, vastuuta ja kurinpitojärjestelmää . Italia tekee tässä asiassa yhteistyötä Euroopan neuvoston kanssa.

Lahjomattomuuteen liittyvien haasteiden käsittelemiseksi on toteutettu lisätoimia . CSM on ottanut käyttöön uusia sääntöjä, joiden tarkoituksena on edistää läpinäkyvyyttä ja ansioihin perustuvaa nimittämistä korkeisiin virkoihin . Lisäksi oikeuslaitoksen riippumattomuuden vahvistamiseksi CSM ryhtyi toimiin, joiden tarkoituksena on laatia tuomareille yksityiskohtaiset määräykset varallisuuden ilmoittamisesta ja järjestelmällisestä valvonnasta. GRECO on suhtautunut näihin määräyksiin myönteisesti . CSM on myös aloittanut useita kurinpitomenettelyjä . Se ottaa lisäksi tulevissa ammatillisissa arvioinneissa ja johtotehtäviin nimityksissä huomioon lahjomattomuuteen liittyvät haasteet, jotka paljastuivat vuonna 2020 CSM:n viiden jäsenen eroamiseen johtaneessa rikostutkinnassa. Lisäksi kansallinen tuomariyhdistys on alkanut soveltaa kurinpitoseuraamuksia jäseniinsä, jos nämä rikkovat tuomareiden eettisiä sääntöjä.

Laatu

Henkilöstöresursseja lisätään, ja niin uusien tuomareiden kuin hallintohenkilöstönkin palkkaamista suunnitellaan. CSM:n lausunnon mukaisesti oikeusministeriö perusti syyskuussa 2020 600 uutta tuomarinvirkaa ylimpiin tuomioistuimiin ja syyttäjälaitokseen (70 virkaa), ensimmäisen ja toisen oikeusasteen tuomioistuimiin (422 virkaa) ja ns. joustoryhmään (176 virkaa). Uusi henkilöstö (285 tuomaria) aloitti harjoittelunsa maaliskuussa 2021. Covid-19-pandemian vuoksi keskeytettyjä kilpailumenettelyjä on nyt jatkettu . Yli 2 000 hallintohenkilöstön jäsenen työhönotto on toteutettu digitaalisissa menettelyissä vuosina 2020 ja 2021 . Oikeusvaltiota koskevassa vuosikertomuksessa 2020 henkilöstöresurssit todettiin Italialle erityiseksi haasteeksi, joka vaikuttaa oikeusjärjestelmän tehokkuuteen. Hallitus onkin suunnitellut erityistoimia vahvistaakseen oikeudenkäyntivirastoa, jossa hallintohenkilöstö ja tuomarit tekevät yhteistyötä muutettujen organisaatioyksiköiden avulla, millä saavutetaan synergiaetuja . Näissä toimissa kaavaillaan, että kolmivuotisilla määräaikaisilla työsopimuksilla otetaan palvelukseen noin 16 500 oikeus-, talous- ja liiketaloustieteen sekä valtio-opin korkeakoulututkinnon suorittanutta antamaan teknistä tukea tuomareille . Lisäksi on tarkoitus palkata 1 600 nuorta korkeakoulututkinnon suorittanutta, 750 erikoisalan ja 3 000 yleisen ylioppilastutkinnon suorittanutta tukemaan tuomarikuntaa ja valvomaan oikeusministeriön hankkeita, kuten menettelyjen digitalisointia ja uudistuksia. Osa tästä uudesta henkilöstöstä osoitetaan kassaatiotuomioistuimeen siviilijaostojen ja myös veroasioita käsittelevien jaostojen uudelleenjärjestelyä varten. Hallinto-oikeuden alalla avoinna on edelleen merkittävä määrä etenkin ensimmäisen oikeusasteen tuomarinvirkoja. Helmikuussa 2021 julkistettiin kuitenkin uusi menettely 40 tuomarin (määrää lisättiin myöhemmin 60:een) ottamiseksi palvelukseen, ja uusia hallinnollisia virkoja on tarkoitus perustaa 130. Myös hallintotuomioistuimiin on tarkoitus ottaa palvelukseen uutta henkilöstöä , minkä tavoitteena on tukea tuomareiden työskentelyä, tehostaa digitalisaatiota ja seurata hankkeiden toteuttamista. Uusilla toimilla asioiden ruuhkautumisen vähentämiseksi ja menettelyjen kestojen lyhentämiseksi pyritään noudattamaan Italialle jo pitkään esitettyä suositusta tehostaa oikeuslaitoksensa toimintaa .

Oikeuslaitoksen digitalisaatio etenee edelleen hyvin siviili- ja hallintotuomioistuimissa, mutta rikosoikeuden alalla se tuottaa edelleen haasteita . Oikeudenkäyntien digitalisaatio on saatu päätökseen ensimmäisen ja toisen oikeusasteen siviilituomioistuimissa ja aloitettu kassaatiotuomioistuimen (siviiliasioiden jaoston) ja rauhantuomareiden osalta. Rikosoikeudenkäyntien osalta digitalisaation on kuitenkin tarkoitus vasta alkaa toukokuun 2021 loppuun mennessä. Ensimmäisessä vaiheessa on tarkoitus digitalisoida salakuuntelumenettelyihin käytettävä rekisteri. Hallinto-oikeuden alalla covid-19-pandemian aikana digitalisoiduissa hallinnollisissa menettelyissä otettiin uusi edistysaskel, kun istuntoja pidettiin etänä . Kassaatiotuomioistuimen siviili- ja rikosasioissa antamien ratkaisujen lisäksi myös ensimmäisessä ja toisessa oikeusasteessa annettujen ratkaisujen saatavuutta verkossa koskeva työ etenee hitaasti, ja se on tarkoitus saada päätökseen vuoteen 2023 mennessä vain siviiliasioissa annettujen ratkaisujen osalta . Parhaillaan tehdään muita digitaalisia parannuksia, joiden tarkoituksena on lisätä tuomioistuinten verkkopalveluja ajantasaistamalla sähköisten palvelujen portaalia, PEC-rekistereitä ja sähköistä maksamista. Lisäksi tavoitteena on parantaa joidenkin palvelujen saatavuutta digitaalisen identiteetin kansallisen järjestelmän (Sistema Pubblico di Identità Digitale, SPID), kansallisen palvelukortin ja sähköisen henkilökortin avulla. Etätyö covid-19-pandemian aikana vauhditti joidenkin rekistereiden etäkäyttömahdollisuuden käyttöönottoa (siviilioikeudelliset riita-asiat, riidattomat asiat ja työriidat, ensimmäisessä ja toisessa oikeusasteessa). Lisäksi on tarkoitus antaa riittävästi IT-koulutusta esimiehille sekä pysyvälle ja tilapäiselle henkilöstölle, jota on otettu palvelukseen digitalisaation tueksi ja asioiden ruuhkautumisen vähentämiseksi . Hallitus on valmistellut muutoksia siviilioikeudenkäyntejä koskevaan lakiesitykseen tehokkuushaasteiden ratkaisemiseksi muun muassa tehostamalla oikeusjärjestelmien digitalisaatiota. Muutettu lakiesitys esitetään viimeistelyn jälkeen parlamentille.

Verotuomioistuinten uudistus on vielä kesken. Oikeusministeriön ja talous- ja valtiovarainministeriön perustaman asiantuntijakomitean on tarkoitus päättää työnsä ensimmäisen ja toisen oikeusasteen verotuomioistuinten uudistuksen valmistelemiseksi 30. kesäkuuta 2021 mennessä . Uudistuksella pyritään myös vähentämään kassaatiotuomioistuimen käsiteltäväksi tulevien asioiden suurta määrää. GRECOn suosituksen noudattamiseksi verotuomioistuinten presidenttineuvosto toteutti useita ennalta ehkäiseviä sekä valvontaan ja täytäntöönpanoon liittyviä toimia. Niiden tarkoituksena on lisätä verotuomioistuinten jäsenten ammattimaisuutta ja lahjomattomuutta sekä tarjota koulutusta ja tehostaa digitalisaatiota .

Oikeudellisten päätösten laadun parantamiseksi käyttöön otetut normit on tarkoitus sisällyttää lainsäädäntöön. Kuten oikeusvaltiota koskevassa vuosikertomuksessa 2020 todettiin, nämä normit on kirjattu nykyisin CSM:n ja kansallisen asianajajaliiton tekemään yhteisymmärryspöytäkirjaan, ja niillä pyritään parantamaan oikeudellisten päätösten selkeyttä ja ytimekkyyttä. Hallitus on valmistellut muutoksia näiden normien sisällyttämiseksi siviilioikeudellisia menettelyjä koskeviin lakiesityksiin.