Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten keskinäisestä avusta välittömien ja välillisten verojen alalla annetun direktiivin 77/799/ETY muuttamisesta" (KOM(2003) 446 lopullinen/2 – 2003/0170 (COD))



Virallinen lehti nro C 032 , 05/02/2004 s. 0094 - 0097



Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten keskinäisestä avusta välittömien ja välillisten verojen alalla annetun direktiivin 77/799/ETY muuttamisesta" (KOM(2003) 446 lopullinen/2 - 2003/0170 (COD)) (2004/C 32/20) Neuvosto päätti 5. syyskuuta 2003 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta. Lausunnon kiireellisyyden vuoksi Euroopan talous- ja sosiaalikomitea päätti 29. ja 30. lokakuuta 2003 pitämässään 403. täysistunnossa (lokakuun 30. päivän kokouksessa) nimetä yleisesittelijäksi Antonello Pezzinin ja hyväksyi lausunnon äänin 45 puolesta ja ilman vastaääniä 3:n pidättyessä äänestämästä. 1. Johdanto 1.1. Vuonna 1977 annettiin säännökset, joiden perusteella jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten tulee avustaa toisiaan ja vaihtaa keskenään tietoja kansallisen verolainsäädäntönsä tehokkaan soveltamisen varmistamiseksi. 1.2. Veropetosten yleistyminen 1.2.1. Tällaisia säännöksiä tarvittiin, koska rajatylittävien veropetosten ja veronkierron lisääntymisen pelättiin vähentävän huomattavasti jäsenvaltioiden verotuloja. 1.2.2. Lisäksi oikeudenmukaisen verotuksen periaate sekä pääomien vapaa liikkuminen ja vapaa kilpailu olisivat vaarantuneet, mikä olisi johtanut myös sisämarkkinoiden epätäydelliseen toimintaan. 1.2.3. Jäsenvaltioiden kahdenväliset sopimukset ovat osoittautuneet tehottomiksi luonteeltaan monikansallisten veropetosten ja veronkierron ilmenemismuotojen torjunnassa. Tällaiset ilmenemismuodot ovat tyypillisiä kaupan kansainvälistyessä sekä henkilöiden ja pääoman rajatylittävän liikkuvuuden lisääntyessä. 1.3. Direktiivin rakenne 1.3.1. Voimassa olevassa direktiivissä säädetään kolmesta eri tietojenvaihdon tyypistä, jotka ovat pyynnöstä, ilman erillistä pyyntöä ja oma-aloitteisesti tapahtuva tietojenvaihto. Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on noudatettava tietojenvaihdon määräaikoja ja rajoituksia myös veronmaksajan oikeuksia ja suojaa sekä toimitettujen tietojen salassapitoa ajatellen. 1.3.2. Jäsenvaltioiden hallintojen on lisäksi jatkuvasti valvottava tietojenvaihtomenetelmiä. 1.4. Direktiivin soveltamisala 1.4.1. Direktiiviä sovellettiin aluksi vain välittömiin veroihin. Vasta myöhemmin sen soveltamisalaa laajennettiin arvonlisäveroon (alv) ja valmisteveroon, sillä muutoin kyseisiä aloja ei olisi katettu. 1.4.2. Yksittäisten alojen erityispiirteiden vuoksi komissio on jälkeenpäin antanut erillissäännökset arvonlisäveroa koskevaa tietojenvaihtoa varten(1). Lähitulevaisuudessa laadittaneen ehdotus, joka koskee ainoastaan valmisteveroja. 1.5. Ajanmukaistamistarve 1.5.1. Sosiaalinen, taloudellinen ja poliittinen toimintakehys on perusteellisesti muuttunut sen jälkeen kun tässä tarkasteltava direktiivi laadittiin ja sittemmin hyväksyttiin. Sisämarkkinoiden koko ja jäsenvaltioiden välisen kaupan laajuus ovat muuttuneet. Yhä useammat toimijat yhdistävät sisämarkkinoiden käsitteen nykyisin täysimittaisesti ja myös toiminnallisesti kansallisten rajojen laajentumiseen. Tähän seikkaan on yhtäältä syytä olla tyytyväinen, mutta toisaalta yhteisön sisäisen kaupan huomattava kasvu ja kansallisten verojärjestelmien yhä parempi tuntemus ovat samalla lähes vääjäämättä yleistäneet veropetoksia ja veronkiertoa, kun unionin lainsäädäntöä ja yleisesti voimassa olevien valvontajärjestelmien mahdollisia puutteita käytetään hyväksi. Näin ollen jäsenvaltioiden välistä hallinnollista yhteistyötä ja tietojenvaihtoa on ajanmukaistettava, vahvistettava, yksinkertaistettava ja tehostettava. 2. Komission ehdotukset 2.1. Nykyisen direktiivin artikloihin ehdotetut muutokset on lueteltu 1 artiklassa. 2.2. Ensimmäisestä ehdotetusta muutoksesta tulisi nykyisen direktiivin 2 artiklan 3 kohta, ja siinä täsmennetään pyynnöstä tapahtuneen tietojenvaihdon menettelytapaa. Ehdotuksen mukaan toiselta jäsenvaltiolta tiedonsaantipyynnön saanut jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen menettelee ikään kuin se toimisi omaan lukuunsa. 2.2.1. Komitea kannattaa muutosta täysin, sillä näin voitaisiin poistaa selvitystä viivästyttävät tekijät, jotka johtuvat siitä, että joidenkin jäsenvaltioiden lainsäädännössä toimivaltainen viranomainen velvoitetaan ilmoittamaan verovelvolliselle, että toisen jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen on esittänyt tiedonsaantipyynnön. Tällaista ilmoitusvelvoitetta ei ole, kun jäsenvaltiot järjestävät selvitykset omaan lukuunsa. Selvityksiä viivästyttää siis ainoastaan se seikka, että niiden alullepanija on muun kuin selvitystä järjestävän jäsenvaltion viranomainen. On siis poistettava tällainen erottelu, josta on haittaa sekä tietoja pyytävälle jäsenvaltiolle että sisämarkkinoiden toiminnalle. Kyseinen muutos on täysin yhdenmukainen alv-direktiiviä koskevan ehdotuksen kanssa(2). 2.3. Toinen ehdotettu muutos koskee 7 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan toisen luetelmakohdan puolipisteen jälkeistä virkettä. Muutos koskee sitä, miten jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen käyttää toiselta valtiolta saatuja tietoja. Kyseisiä tietoja suojaa salassapitovelvollisuus samoin kuin kansallisen lainsäädännön perusteella kerättyjä tietoja. 2.3.1. Nykyisen direktiivin tekstiä on tulkittu eri tavoin. Vaikka on yksimielisesti tunnustettu, että toiselta jäsenvaltiolta saatuja tietoja voidaan levittää vain jos kyseinen jäsenvaltio ei sitä vastusta, tietyt jäsenvaltiot edellyttävät nimenomaista lupaa (tiedot toimittaneelta toimivaltaiselta viranomaiselta) ennen kuin kyseisiä tietoja voidaan käyttää oikeuskäsittelyissä. Toiset jäsenvaltiot ovat puolestaan sitä mieltä, että tietojen käyttö on hyväksytty hiljaisesti, jos sitä ei ole nimenomaan vastustettu. 2.3.2. Komitea on samaa mieltä komission kanssa direktiivin muuttamisen tarpeellisuudesta ja muutosehdotuksen muodosta. Ehdotuksessa pyritään poistamaan kaikki tulkinnanvaraisuudet sekä nopeuttamaan ja selkeyttämään menettelyä. Saatuja tietoja voitaisiin ehdotuksen mukaan käyttää julkisissa oikeuskäsittelyissä tai tuomioissa, jos tiedot toimittavan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen ei tätä vastusta silloin, kun se toimittaa tiedot ensimmäisen kerran. Oikeuskäsittely ei enää lykkääntyisi odotettaessa nimenomaista lupaa niiden jäsenvaltioiden toimivaltaisilta viranomaisilta, jotka katsovat kyseisen menettelyn tarpeelliseksi. 2.4. Seuraavassa ehdotetussa muutoksessa muotoillaan uudelleen nykyisen direktiivin 8 artiklan 1 ja 3 kohta, joissa säädetään tietojenvaihdon rajoituksista. 2.4.1. Nykyisen direktiivin 8 artiklan 1 kohtaa on tulkittu eri tavoin sen suhteen, voiko jäsenvaltio kieltäytyä toimittamasta pyydettyjä tietoja, jos niistä ei ole säädetty kansallisessa verolainsäädännössä. 2.4.2. Ehdotuksessa selvennetään nimenomaisesti, että pyynnön kohteena oleva jäsenvaltio voi kieltäytyä toimittamasta tietoja toisen jäsenvaltion viranomaiselle vain jos tietojen hankinnan edellyttämien selvitysten järjestäminen on kansallisen lainsäädännön tai hallinnollisten käytänteiden perusteella kiellettyä. 2.4.3. Ehdotuksella parannetaan ilman muuta nykyistä tekstiä, ja se on luultavasti paras mahdollinen toteutuskelpoinen muutos. Komitea huomauttaa kuitenkin, että selvitysprosessien väliset erot, jotka kuvastavat suoraan jäsenvaltioiden verolainsäädäntöjen heikkoa yhdenmukaistamista, vaarantavat tehokkaan tietojenvaihtojärjestelmän, epäilyttävien toimien tehokkaan valvonnan ja lopulta sisämarkkinoiden toiminnan. 2.4.4. Sama koskee myös 8 artiklan 3 kohtaan tehtyä muutosehdotusta, jolla pyritään selkeyttämään tietojenvaihtoa koskevan vastavuoroisuusperiaatteen noudattamista koskevia tulkintaongelmia. 2.4.5. Komission ehdotuksessa selvennetään, että jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen voi kieltäytyä toimittamasta tietoja, jos niitä pyytävän jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen ei voi itse toimittaa vastaavia tietoja. 2.4.6. Komitea arvostaa komission pyrkimyksiä poistaa tulkintaerot. Se huomauttaa kuitenkin, että vastavuoroisuusperiaate suojelee yksittäistä jäsenvaltiota mutta vaarantaa sisämarkkinoiden täysimittaisen toteuttamisen. 2.5. Ehdotuksessa lisätään 8 artiklan jälkeen kaksi uutta artiklaa eli 8 a ja 8 b artikla. Niillä pyritään yhdenmukaistamaan välittömiä ja välillisiä veroja koskevia säännöksiä. 2.5.1. 8 a artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen pyynnöstä toisen jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen ilmoittaa verovelvolliselle voimassa olevien menettelyjen ja säännösten mukaisesti kaikista pyynnön esittäneen jäsenvaltion viranomaisen asiakirjoista ja päätöksistä. Artiklan 2 kohdassa säädetään ilmoituksen keskeisestä sisällöstä, ja 3 kohdassa säädetään, että pyynnön esittäneelle viranomaiselle on ilmoitettava viipymättä ilmoituspyynnön johdosta käynnistetyistä toimista. 2.5.2. Uudessa artiklassa otetaan huomioon voimassa olevat jäsenvaltioiden verolainsäädäntöjen erilaiset käytänteet ja menettelytavat sekä korostetaan velvoitetta parantaa kyseisiä menettelytapoja toisten jäsenvaltioiden pyyntöihin vastaamiseksi. Etenkin ilmoitusvelvoite - jota ei joissakin jäsenvaltioissa ole olemassa - on säännöstenmukainen menettelytapa muissa jäsenvaltioissa. Menettelytapa olisi varmasti paljon nopeampi, jos pyynnön esittävä jäsenvaltio hallinnoisi sitä suoraan. Nykytilanteessa tämä on kuitenkin epärealistista ja riskialtista. Epärealistisuus johtuu siitä, että jäsenvaltion kaikkien toimivaltaisten viranomaisten olisi tunnettava perinpohjaisesti muiden jäsenvaltioiden lainsäädäntöön perustuvat menettelytavat, myös ilmoitusmenettely. Riskialttius johtuu puolestaan siitä, että epätäydellinen ja kansallisen verolainsäädännön perusteella oikeudellisesti mitätön ilmoitus pidentäisi selvitysaikoja. 2.5.3. Komission ehdotus on kuitenkin kannatettava, sillä siinä tuodaan konkreettisesti esiin kyseisten menettelyjen merkitys ja säädetään toimitettuja ilmoituksia koskevasta välittömästä tiedotusmenettelystä niitä seuraavien toimenpiteiden helpottamiseksi. 2.5.4. 8 b artiklassa säädetään kahden tai useamman jäsenvaltion mahdollisuudesta suorittaa samaa verovelvollista koskevia yhtäaikaisia tarkastuksia silloin, kun ne vaikuttavat yksittäisiä tarkastuksia tehokkaammilta. Jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen nimeää verovelvolliset, joita se esittää yhtäaikaisen tarkastuksen kohteeksi, ja ilmoittaa muiden asianomaisten jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille tarkastusten perustelut sekä ajanjakson, jolloin tarkastukset olisi tehtävä. Viranomainen, jonka puoleen on käännytty, ilmoittaa vastaavia tehtäviä hoitavalle viranomaiselle suostumuksensa tai kieltäytymisensä osallistua kyseiseen tarkastukseen, ja tarkastukseen suostuttaessa nimeää tarkastuksesta vastaavan edustajansa. 2.5.5. Ehdotuksessa tunnustetaan yhtäaikaisten tarkastusten merkitys. Niitä pidetään yhtenä tehokkaimmista jollei tehokkaimpana valvontamenetelmänä. Veropetos- tai veronkiertotapauksia löydetään todennäköisesti parhaiten, kun jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset vertaavat keskenään siltä samalta ajanjaksolta peräisin olevia tietoja, jona tarkastuksen kohteena olevat verovelvolliset ovat harjoittaneet toimintaa. Useat tahot toivovatkin, että yhtäaikaisia tarkastuksia hyödynnettäisiin nykyistä useammin, jotta löydettäisiin ennen kaikkea siirtohinnoitteluun liittyviä petoskäytänteitä tapauksissa, joissa useissa jäsenvaltioissa toimivat henkilöt harjoittavat yhteisön sisäistä kauppaa. 2.5.6. Komitea kannattaa 8 b artiklan sisällyttämistä direktiiviin. Se huomauttaa kuitenkin, että mahdollisuus kieltäytyä yhtäaikaisista tarkastuksista, vaikka päätös olisi perusteltukin, saattaa rajoittaa kyseisten tarkastusten tehokkuutta ja siis jäsenvaltioiden hallinnollista yhteistyötä. 3. Päätelmät 3.1. ETSK on samaa mieltä komission kanssa siitä, että on luotava jäsenvaltioiden välinen tehokas tietojenvaihtojärjestelmä veropetosten ja veronkierron torjumiseksi. 3.2. Komitea panee merkille, että sisämarkkinoiden laajentuminen ja toiminnan kehittyminen sekä useissa jäsenvaltioissa toimivien verovelvollisten määrän moninkertaistuminen lisää väistämättä jäsenvaltioiden hallinnollista yhteistyötä. 3.3. ETSK korostaa, että vaikka kunkin alan erityispiirteet tunnustetaan, jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välisessä tehokkaassa valvontajärjestelmässä ja keskinäisessä avunannossa on otettava huomioon välittömiä ja välillisiä veroja sekä valmisteveroja koskevien valvontajärjestelmien entistä suurempi ja järjestelmällisempi koordinointi. 3.4. ETSK toistaa kantansa(3), jonka mukaan jäsenvaltioiden hallinnollisten menettelyjen väliset erot vaarantavat valvonnan tehokkuuden, pidentävät tarvittavia määräaikoja ja estävät huomattavasti yhtenäismarkkinoiden toimintaa. 3.5. Jälleen kerran huomataan, että nykyistä tehokkaammin toimivien yhtenäismarkkinoiden sekä tässä tapauksessa veropetosten ja veronkierron paljastavien ja niitä torjuvien menettelytapojen tuomat edut supistuvat kansallisten intressien suojelun vuoksi. ETSK on jo todennut(4), että "hallinnollista yhteistyötä ja petosten torjuntaa" sekä verojärjestelmien "uudenaikaistamista ja yksinkertaistamista" on edistettävä samanaikaisesti. Tämä koskee etenkin laajentunutta unionia, jossa yhdenmukaistamisprosessi on entistä tärkeämpi. 3.6. Ylikansallisiin oikeudellisiin välineisiin, kuten eurooppayhtiö, tulisi nivoa asianmukaisia verotusvälineitä sekä niitä koskevia valvonta- ja tietojenvaihtomenetelmiä. Toisin sanoen tulisi laatia nykyisistä kansallisista menettelyistä irrallinen "eurooppalainen" tietojenvaihto- ja valvontajärjestelmä, jota sovellettaisiin asteittain. 3.7. ETSK käyttää tilaisuutta hyväkseen muistuttaakseen jälleen kerran kaikkiin yhteisön verolainsäädäntöä koskeviin päätöksiin tällä hetkellä sovellettavan yksimielisyysperiaatteen aiheuttamista rajoituksista. Komitea korostaa, että kyseisestä periaatteesta on luovuttava ja ryhdyttävä soveltamaan määräenemmistöpäätöksiä. 3.8. On mielenkiintoista, että useaan otteeseen viitataan yleisesti oikeudenmukaisen verotuksen perusperiaatteisiin sekä Euroopan sisämarkkinoiden mahdollisiin vääristymiin, ja kuitenkin hyväksytään kansallisista lainsäädännöistä ja menettelytavoista johtuvat erot ja etuoikeudet. 3.9. ETSK, joka ottaa huomioon voimassa olevat kansalliset menettelytavat ja poliittisen tahdon säilyttää kyseiset rakenteet, kannattaa ehdotettuja muutoksia lähentämistoimena ja - vaikkakin riittämättömänä - lisätoimenpiteenä jäsenvaltioiden välisen yhteistyön ajanmukaistamiseksi. ETSK kehottaa jäsenvaltioiden toimivaltaisia viranomaisia reagoimaan ajoissa toisen jäsenvaltion hallinnon yhteistyöpyyntöön ja noudattamaan yhteisiä menettelytapoja puhtaasti kansallisten selvitysmenettelyjen sijaan. Valvonta- ja tietojenvaihtovälineitä on luonnollisesti kehitettävä, jotta niiden avulla voidaan torjua uusimpia teknologioita hyödyntävien veropetosten ja veronkierron kehittyneimpiä muotoja. Bryssel 30. lokakuuta 2003. Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Roger Briesch (1) KOM(2001) 294 lopullinen. (2) Asiakirjan KOM(2001) 294 lopullinen 5 artiklan 3 kohta. (3) ETSK:n lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi yhteistä arvonlisäverojärjestelmää koskevan direktiivin 77/388/ETY muuttamisesta (arvonlisäverokomitea)", EYVL C 19, 21.1.1998, s. 56. (4) ETSK:n lausunto aiheista "Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus hallinnollisesta yhteistyöstä välillisen verotuksen alalla annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 218/92 muuttamisesta" ja "Ehdotus: neuvoston direktiivi direktiivin 77/388/ETY muuttamisesta tiettyihin sähköisessä muodossa toimitettaviin palveluihin sovellettavien arvonlisäverojen osalta", EYVL C 116, 20.4.2001, s. 59.