KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE EU:n yhteisrahoitusta saaneiden eläintautien ja zoonoosien hävittämis-, torjunta- ja seurantaohjelmien tuloksesta kaudelta 2005–2011 /* COM/2014/0115 final */





KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE EU:n yhteisrahoitusta saaneiden eläintautien ja zoonoosien hävittämis-, torjunta- ja seurantaohjelmien tuloksesta kaudelta 2005–2011 Tiivistelmä Tässä kertomuksessa keskitytään EU:n yhteisrahoitusta saaneiden eläintautien ja zoonoosien hävittämis-, torjunta- ja seurantaohjelmien tuloksiin, kuten tietyistä eläinlääkintäalan kustannuksista tehdyn neuvoston päätöksen 2009/470/EY[1] 41 artiklassa edellytetään. Eläintautien hävittämis-, torjunta- ja seurantaohjelmiin, jäljempänä ’eläinlääkintäohjelmat’, myönnetty yhteisrahoitus on selvästi suurin menoerä EU:n elintarviketurvallisuusbudjetissa.[2] Arvioinnin kohteena olevalla kaudella EU käytti yli 1,17 miljardia euroa 13 tautiin kohdistuvan täytäntöönpano-ohjelman yhteisrahoitukseen.[3] Näiden seitsemän vuoden aikana EU-rahoitusta saivat kaikki 27 jäsenvaltiota (25 jäsenvaltiota 31. joulukuuta 2006 asti). Joistakin ongelmista huolimatta eläinlääkintäohjelmilla on edelleen merkittävä rooli kohdennettujen eläintautien tehokkaassa hallinnassa; niillä varmistetaan tautien seuranta ja hävittäminen, torjunnan ja ehkäisyn parempi kohdentaminen EU:n kannalta merkityksellisiin rajatylittäviin tauteihin sekä nopea reagointi uusiin ja uudelleen ilmeneviin eläintauteihin, mitkä ovat eläinten terveyttä koskevan EU:n strategian kulmakiviä. Tämä puolestaan tarjoaa selvää taloudellista etua asiaan liittyville EU:n talouden sektoreille ja edistää sisämarkkinoiden jouhevaa toimintaa samoin kuin kuluttajien ja kansanterveyden suojelua (zoonoosien tapauksessa), jotka ovat EU:n yhteiskuntien kannalta keskeisiä julkisia hyödykkeitä. Tehdyssä analyysissä otetaan huomioon EU:n yhteisrahoittamien eläinlääkintäohjelmien tulevat uhkat ja haasteet, ja sen pohjalta voidaan tehdä päätelmiä tulevista toimista, joita tarvitaan ohjelmien hallinnon parantamiseksi. Tällaisia ovat esimerkiksi EU:n yhteisrahoittamien eläinlääkintäohjelmien priorisoinnin parantaminen, hallintokustannusten vähentäminen komissiossa ja jäsenvaltioissa sekä näiden ohjelmien suunnittelun, täytäntöönpanon ja kustannustehokkuusanalyysin parantaminen. Komissio antoi 29. kesäkuuta 2011 ehdotuksen[4] uudeksi asetukseksi, joka kattaa elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvien kustannusten koko alan. Tavoitteena on hyödyntää nykyistä rahoituskehystä mahdollisimman hyvin ja lisätä yksinkertaistamista, avoimuutta ja joustavuutta sekä osoittaa elintarviketurvallisuuteen, myös eläinlääkintäohjelmiin, käytettyjen menojen kustannustehokkuus. Lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksyvät ehdotuksen virallisesti vuoden 2014 alkupuoliskolla. 1. Johdanto Tietyistä eläinlääkintäalan kustannuksista tehdyn neuvoston päätöksen 2009/470/EY 41 artiklan mukaan ”komissio antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle joka neljäs vuosi kertomuksen eläinten terveyttä koskevasta tilanteesta sekä ohjelmien täytäntöönpanon kustannustehokkuudesta eri jäsenvaltioissa, mukaan lukien yksityiskohtaiset tiedot käytetyistä arviointiperusteista”.[5] Nykyisen valvonta- ja arviointijärjestelmän puitteissa elintarvike- ja rehusektorin menojen kustannustehokkuuden mittaamiseen ei ole käytetty erityisiä välineitä, minkä vuoksi tässä kertomuksessa käsitellään pääasiassa täytäntöönpantujen ohjelmien alustavaa kustannushyötyanalyysiä. On huomattava, että monet eläinlääkintäohjelmat, etenkin hävittämistoimet (esim. tuberkuloosi) ovat luonnostaan pitkäkestoisia toimia. Sen vuoksi tuloksia saadaan usein vasta pitkän ajan kuluttua tiettyjen toimenpiteiden täytäntöönpanosta. Tämä kertomus on ensimmäinen näissä puitteissa laadittu kertomus, ja se kattaa seitsemän vuoden mittaisen arviointikauden (2005–2011). 2. Tausta Eläintautien hävittämis-, torjunta- ja seurantaohjelmiin myönnetty EU:n rahoitusosuus on selvästi suurin menoerä EU:n elintarviketurvallisuusbudjetissa. Sen tavoitteena on vähitellen poistaa eläintaudit ja panna täytäntöön seurantatoimenpiteitä jäsenvaltioissa ja koko EU:ssa. Se on myös osa yleistä eläinten terveyttä koskevaa EU:n strategiaa[6], jolla pyritään varmistamaan eläinten terveyden, kansanterveyden ja kuluttajansuojan korkea taso. Eläinlääkintäohjelmien perimmäisenä tavoitteena on taata sekä eläinten terveyden että kansanterveyden korkeatasoinen suoja, parantaa tuotantoeläinsektorin tuottavuutta ja edistää sellaisten sektorien talouden kestävyyttä, joihin eläintautien puhkeaminen vaikuttaa suoraan tai välillisesti.[7] Eläintaudit ja zoonoosit, joihin voidaan myöntää EU:n yhteisrahoitusta, luetellaan neuvoston päätökseen 2009/470/EY liitteessä I. Komissio päättää rahoituksen priorisoinnista ja mukauttaa sitä vuosittain sen varmistamiseksi, että rahoitus vastaa senhetkistä tilannetta. Suurin paino annetaan taudeille, jotka ovat merkityksellisiä eläinten terveyden tai kansanterveyden kannalta (kuten zoonoosit) ja joilla on suurta taloudellista vaikutusta EU:n tuotantoeläinsektorin kaupan ja tulonmenetysten kannalta. Ehdotetusta priorisoinnista keskustellaan jäsenvaltioiden kanssa elintarvikeketjua ja eläinten terveyttä käsittelevän pysyvän komitean[8] kautta. Komission sisäinen arviointi perustuu jäsenvaltioiden toimittamiin tietoihin, elintarvike- ja eläinlääkintätoimiston FVO:n[9] raportteihin, tilintarkastusraportteihin[10] sekä jäsenvaltioiden hävittämisohjelmia valvovan työryhmän[11] saamiin tuloksiin. Vuonna 2006 otettiin käyttöön monivuotinen lähestymistapa eläinlääkintäohjelmiin, jotta niiden tavoitteiden saavuttaminen olisi tehokkaampaa ja vaikuttavampaa. EU:lta rahoitusta saavat eläinlääkintäohjelmat kattavat monenlaisia toimenpiteitä, kuten rokotuksia, eläimille tehtäviä testejä ja korvauksia teurastuksesta tai lopetuksesta. EU:n rahoitusosuus on yleensä 50 prosenttia jäsenvaltiolle erityistoimenpiteiden täytäntöönpanosta aiheutuneista kustannuksista[12] tiettyyn enimmäismäärään asti, lukuun ottamatta tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden (TSEiden) seurannasta, testauksesta ja genotyypityksestä aiheutuvia kustannuksia, jotka on korvattu 100-prosenttisesti tiettyyn kattoon asti, ja raivotautiohjelmia (rokotteiden osto ja jakelu ja laboratoriotestit), joihin on myönnetty rahoitusta 75 prosenttia vuodesta 2010. Vuonna 2011 kaikkiin tauteihin, joihin oli aiemmin myönnetty yhteisrahoitusta 50 prosenttia, myönnettiin 60 prosenttia; näin edistettiin talous- ja rahoituskriisissä painiskelevien jäsenvaltioiden finanssipolitiikan elvyttämistä. Vuosina 2005–2011 EU:n maksut olivat yhteensä yli 1,17 miljardia euroa[13] ja ne kattoivat kolmetoista tautiohjelmaa. On huomattava, että rahoituksen kokonaismäärä vaihteli suuresti taudin luonteen sekä kullekin taudille hyväksyttyjen ohjelmien lukumäärän mukaan. Näiden seitsemän vuoden aikana EU-rahoitusta saivat kaikki 27 jäsenvaltiota (25 jäsenvaltiota 31. joulukuuta 2006 asti). Rahoituksen jakautuminen tarkasteltavalla kaudella rahoituksen kohteena olevien tautien ja jäsenvaltioiden mukaan esitetään komission yksikköjen valmisteluasiakirjan SANCO/11377/2013 luvun III kaavioissa 1 ja 2.[14] Kaavio 1 Maksujen jakautuminen jäsenvaltiokohtaisesti (2005–2011) Kaavio 2 Maksujen jakautuminen tautikohtaisesti (2005–2011) Kaavio 3 Rahoituksen kehittyminen (2005–2011) Rahoituksen kehittyminen (kaavio 3) osoittaa erittäin merkittävää kasvua vuodesta 2009: kasvusuuntaus johtuu pääasiassa bluetongue-taudin hävittämisohjelmiin etenkin Ranskassa ja Espanjassa (ks. tarkemmin komission yksikköjen valmisteluasiakirjan SANCO/11377/2013 luku IV.2) ja naudan tuberkuloosiin hävittämisohjelmiin etenkin Irlannissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa (ks. tarkemmin komission yksikköjen valmisteluasiakirjan SANCO/11377/2013 luku IV.3) myönnetyn rahoituksen merkittävästä kasvusta. Se johtuu myös rahoitusosuuden kasvattamisesta kaikkien tautien osalta vuonna 2011 (ks. selitys edellä). Tarkasteltavalla jaksolla kaksi jäsenvaltiota eli Ranska ja Espanja käyttivät lähes 38 prosenttia EU:n koko rahoitusosuudesta, kuten kaaviosta 1 käy ilmi. Muut suurimmat tuensaajat, joiden yhteenlaskettu osuus EU-maksuista oli 35 prosenttia, olivat Italia (9,5 %), Yhdistynyt kuningaskunta (10,1 %), Saksa (7,7 %) ja Irlanti (7,7 %). Loput 27 prosenttia menoista jakautuivat muiden 21 jäsenvaltion kesken, joiden osuudet ylittivät 3 prosenttia vain Puolan, Portugalin ja Alankomaiden tapauksessa. Kuuden suurimman tuensaajamaan saamien maksujen kehitys esitetään kaaviossa 4, jossa annetaan tietoa myös maksujen jakautumisesta tautikohtaisesti kussakin jäsenvaltiossa.[15] Kaavio 4 Eniten eläinlääkintäohjelmiin rahoitusta saaneet jäsenvaltiot (2005–2011) Kuten kaaviosta 2 käy ilmi, yli 74 prosenttia tarkasteltavalla jaksolla suoritetuista EU:n maksuista kohdistui kolmeen tärkeimpään eläinlääkintäohjelmaan. EU investoi TSEiden seurantaan ja naudan spongiformin enkefalopatian (BSE) ja scrapien hävittämiseen noin 44,5 prosenttia koko yhteisrahoitusosuudesta. Toiseksi suurin osuus kattoi naudan tuberkuloosin hävittämisen (noin 15,5 % EU:n yhteisrahoituksesta) ja bluetongue-taudin hävittämisen (yli 14 %). Seuraavat 20,5 prosenttia jakautuivat neljän taudin kesken: naudan luomistaudin (6 %), raivotaudin (5,5 %) ja lampaan ja vuohen luomistaudin (4,7 %) hävittäminen sekä salmonellan (4,3 %) torjunta. Loppujen seitsemän taudin ohjelmiin myönnetyn yhteisrahoituksen osuus oli 5,2 prosenttia EU-rahoituksesta. 3. EU:n eläintautitilanne vuosina 2005–2011 EU:n tasolla yhteisrahoitettujen ja kaudella 2005–2011 täytäntöönpantujen eläinlääkintäohjelmien laadullinen ja määrällinen arviointi osoittaa, että ohjelmilla edistettiin tehokkaasti eläinten terveystilanteen parantamista EU:ssa, joten ne tarjosivat hyvän vastineen rahalle. Useimmissa tapauksissa saavutettiin positiivisia tuloksia, lukuun ottamatta joitakin tauteja tietyissä jäsenvaltiossa, joissa esiintyy edelleen ongelmia. Edistyksestä huolimatta joissakin tapauksissa tulokset vaihtelevat tyypillisesti tautien välillä, ja joillakin EU-alueilla esiintyy edelleen sitkeästi paikallisia ongelmia. Syynä tähän ovat epidemiologiset tekijät – esimerkiksi luonnonvaraisten eläinten tai vektoreiden rooli – jotka vaikuttavat tiettyjen ohjelmien puitteissa toteutettujen toimenpiteiden tehokkuuteen, mutta myös jotkin ohjelman täytäntöönpanoon liittyvät seikat jäsenvaltion tasolla. Näillä jäsenvaltioilla on usein rakenteellisia vaikeuksia, kuten talousarvioon tai henkilöstöön liittyviä ongelmia (liian vähän työntekijöitä tai työntekijöiden epäasianmukainen jakautuminen), jotka pyrkimyksistä huolimatta haittaavat ohjelmissa määriteltyjen toimien kunnollista täytäntöönpanoa. Komissio haluaa tukea jäsenvaltioita näiden puutteiden korjaamisessa esimerkiksi vähentämällä ohjelmien hallintoon liittyviä kustannuksia ja parantamalla tautien priorisointia. Puutteet johtuvat myös sosiokulttuurisista seikoista, kuten riittämättömästä koordinoinnista keskus- ja alue-/paikallistason toimijoiden välillä tai vuoropuhelun (viestinnän) puutteesta julkisen ja yksityisen sektorin sidosryhmien välillä. Työryhmän roolia hyvien käytäntöjen levittämisessä ja jäsenvaltioiden kokemusten jakamisessa vahvistetaan entisestään, jotta voidaan tarttua näihin puutteisiin. Analyysin tuloksia käsitellään tautikohtaisesti jäljempänä. 3.1. Merkittäviä saavutuksia Useimmissa tapauksissa kohdennetut taudit on onnistuttu rajoittamaan ja niiden esiintyvyys on hallinnassa. Monet niistä on asteittain hävitetty suurilta alueilta EU:ta. Tämä näkyy siinä, että taudista vapaat alueet EU:ssa laajenivat merkittävästi tällä kaudella (esim. naudan tuberkuloosi, naudan luomistauti ja klassinen sikarutto).[16] • Pakollisten karjan BSE:n seuranta- ja hävittämisohjelmien täytäntöönpano oli välttämätön tekijä niissä EU:n tasolla toteutetuissa toimenpiteissä, jotka johtivat havaittujen BSE-tapausten dramaattiseen laskuun vuosina 2005–2011; keskimääräinen vuotuinen lasku on ollut 38 prosenttia. Vuonna 2011 löydettiin vain 28 positiivista tapausta yli 6,3 miljoonasta testatusta eläimestä. Niistä jäsenvaltiosta, joihin tauti vaikutti eniten, peräisin olevan elävän karjan, naudanlihan ja naudanlihatuotteiden kauppa on elpynyt ja kuluttajien luottamus palautunut. Pakolliset EU-toimenpiteet scrapien seuraamiseksi ja taudin hävittämiseksi tartunnan saaneista lammas- ja vuohikarjoista ovat lisänneet huomattavasti tietoa scrapien levinneisyydestä ja erottelevan testauksen ansiosta varmuutta siitä, että BSE:tä ei esiinny lampaissa ja vuohissa lainkaan tai esiintyy mitättömän vähän. • Bluetongue-ohjelmilla on merkittävä asema taudin torjunnassa ja hävittämisessä, etenkin vuosina 2006 ja 2007 odottamatta ilmenneen serotyyppien BTV-8 ja BTV-1 aiheuttaman epidemian torjunnassa. EU antoi käyttöön merkittävät taloudelliset resurssit, jotta jäsenvaltiot voivat käynnistää koordinoidun rokotuskampanjan kaikilla alueilla, joilla tartuntaa esiintyi. Kampanja on osoittautunut erittäin onnistuneeksi, koska bluetongue-tauti on saatu hallintaan ja serotyypit BTV-8 ja BTV-1 käytännössä hävitetty kaikkialta Euroopasta. • Raivotaudin osalta 1980-luvun lopulla käyttöön otetut yhteisrahoitetut syöttirokoteohjelmat ovat osoittautuneet erittäin onnistuneiksi, sillä ne ovat johtaneet raivotaudin vakaaseen hävittämiseen useista jäsenvaltioista. Vuosina 2005–2011 positiivisten raivotautitapausten määrä EU:n tasolla väheni erittäin merkittävästi 2 575 tapauksesta 518 tapaukseen. Raivotaudin hävittäminen Euroopasta on nyt näköpiirissä. Tilanne on ainutlaatuinen maailmassa, sillä EU on saavuttanut raivotaudin hävittämisessä tason, jota ei ole koskaan koettu missään muualla.[17] Tauti rajoittuu nyt EU:n itäosaan, ja komissio on viimeistelemässä rahoitusta rokotusvyöhykkeen perustamiseksi kahdenvälisillä sopimuksilla asiaan liittyvien jäsenvaltioiden ja niiden naapurimaiden kanssa, joissa raivotauti on edelleen uhka[18]. • Salmonellaa koskeva pakolliset yhteisrahoitetut torjuntaohjelmat, jotka on pantu täytäntöön vaiheittain vuodesta 2007 lähtien, ovat johtaneet tilanteen huomattavaan kohenemiseen siipikarjassa. Ihmisissä raportoitujen tapausten määrä EU:ssa on laskenut 50 prosenttia. Ihmisissä esiintyvien tapausten laskeva suuntaus EU:ssa vuosina 2005–2011 oli tilastollisesti merkittävä, ja vuotuinen keskivähennys oli 12 prosenttia (tiedot Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaiselta EFSAlta[19]). Kansanterveyden kannalta merkityksellisten salmonellan serotyyppien esiintyvyyden vähentämiseen on päästy kansallisten salmonelloosin torjuntaohjelmien (mm. tilanpitäjän ja toimivaltaisen viranomaisen rutiininomaisten seurantaohjelmien) tehokkaalla ja koordinoidulla täytäntöönpanolla tietyissä siipikarjapopulaatioissa kohdentamalla valvonta serotyyppeihin, jotka ovat useimmiten vastuussa ihmisten tartunnoista. • Lintuinfluenssa, jota on kulkeutunut EU:hun viime vuosina useimmiten luonnonvaraisten lintujen levittämänä, on saatu onnistuneesti hallintaan pakollisten seurantaohjelmien tuella. Niiden täytäntöönpano on osoittautunut tehokkaaksi tavaksi saada varhainen varoitus sekä korkea- että matalapatogeenisten kantojen esiintymisen nopeaa havaitsemista varten; näin vähennetään kasvattajien taloudellisten menetysten riskiä ja ihmisille vaarallisen zoonoottisen kannan esiintymistä. Ne olivat myös erittäin hyödyllisiä kriisien jälkeen, jotta voitiin havaita nopeasti korkeapatogeeninen lintuinfluenssa (HPAI) luonnonvaraisissa linnuissa ja välttää näin sen leviäminen kaupallisiin parviin ja vähentää ihmisten altistusriskiä. Vuodesta 2008 seurannan kohteena olevien sekä luonnonvaraisten että kotieläimenä pidettävien lintujen lukumäärä väheni. Tätä vähenemistä on tarkasteltava suhteessa taudinpurkausten lukumäärän myönteiseen suuntaukseen: siinä on havaittavissa merkittävä lasku vuodesta 2007 sekä luonnonvaraisten että kotieläimenä pidettävien lintujen osalta. Kotieläimenä pidettävissä linnuissa oli vuonna 2007 korkeapatogeenisen lintuinfluenssan taudinpurkauksia 25 ja vuonna 2011 nolla. Luonnonvaraisissa linnuissa ei ole ollut taudinpurkauksia vuoden 2010 jälkeen. • Klassinen sikarutto oli hävitetty useimmista EU15-maista vuoteen 2004 mennessä lukuun ottamatta joitakin Saksan, Luxemburgin ja Ranskan alueita, joilla tautia edelleen esiintyi villisioissa. EU:n laajentuminen on kasvattanut riskejä, koska Keski-Euroopassa ja Balkanin alueella on klassisen sikaruton tautilähteitä ja tautia esiintyi paikallisesti Bulgariassa ja Romaniassa niiden liittyessä EU:hun. Viime vuosina torjuntatoimenpiteiden täytäntöönpanoon tarkoitettua rahoitusta on lisätty, minkä tuloksena näillä alueilla on edistytty klassisen sikaruton hävittämisessä. Suurimmat taudinpurkaukset tällä kaudella havaittiin kotieläiminä pidettävissä sioissa Romaniassa vuosien 2006 ja 2007 välillä ja villisioissa Unkarissa vuonna 2008. Vuonna 2009 kotieläimenä pidettävissä sioissa ei ollut taudinpurkauksia, eikä vuosina 2010 ja 2011 ilmoitettu taudinpurkauksista kotieläimenä pidettävissä sioissa eikä villisioissa. • Naudan tuberkuloosin tapauksessa yhteisrahoitetusta ohjelmista tuettujen jäsenvaltioiden epidemiologiset tiedot osoittavat, että vuosina 2005–2011 on edistytty jonkin verran taudin hävittämisessä. Espanjassa, Italiassa, Portugalissa ja Puolassa naudan tuberkuloositapaukset vähenivät selvästi, ja Puola sai virallisesti tuberkuloosista vapaan aseman vuonna 2009 kuten myös useat Italian alueet viime vuosina. Tuberkuloosin epidemiologinen tilanne Irlannissa parani hieman (EU:n yhteisrahoittamat ohjelmat käynnistyivät vuonna 2009). Tilanne on vahvistettava tulevina vuosina. Myös naudan luomistaudin ja lampaan ja vuohen luomistaudin hävittämisessä on edistytty merkittävästi; näitä tauteja esiintyy edelleen vain joissakin EU:n osissa. • Naudan luomistauti on hävitetty lähes kokonaan useimmista EU-maista: vuodesta 2005 sen esiintyminen testatussa karjassa jäsenvaltioissa, joissa oli yhteisrahoitettuja ohjelmia, väheni tai pysyi alhaisella tasolla useimmissa maissa (Kypros, Irlanti, Espanja ja Azorien alue). Pohjois-Irlannissa havaittiin nousua vuoden 2005 jälkeen, joskin erittäin alhaiselta tasolta, ja esiintyminen väheni vuodesta 2009. Ohjelmien onnistuneen täytäntöönpanon tuloksena koko Irlannin tasavalta sai virallisesti luomistaudista vapaan aseman vuonna 2009 samoin kuin useat Italian alueet ja provinssit ja Espanjan Kanariansaaret. • Lampaan ja vuohen luomistaudin hävittämisohjelmien täytäntöönpano edistyi erinomaisesti Kyproksella, Pohjois- ja Keski-Italiassa, Portugalissa ja Espanjassa, joissa esiintyvyys väheni merkittävästi vuosien 2005 ja 2011 välillä. Jos tarkastellaan epidemiologista tilannetta pidemmällä aikavälillä, Espanjan onnistuminen on vieläkin merkittävämpää: esiintyvyys on laskenut vuoden 1999 tasolta 30 prosentista 0,54 prosenttiin vuonna 2011. • Tarttuvan nautojen leukoosin hävittämisohjelman onnistuneen täytäntöönpanon tuloksena taudin esiintyminen on laskenut merkittävästi riskialttiissa maissa, kuten Portugalissa, Puolassa ja Italiassa. • Samanlainen positiivinen suuntaus on havaittavissa Aujeszkyn taudin osalta, ja yhä useammat jäsenvaltiot ovat taudista vapaita. Vuosina 2005–2011 hävittämisohjelmien keskeinen tulos on, että tauti on hävitetty Saksasta, Slovakiasta ja Yhdistyneen kuningaskunnan monilta alueilta, ja myös useilla muilla alueilla on saavutettu edistystä. Ohjelmien täytäntöönpanon onnistumisen ja neuvoston vuonna 2006 suorittaman tautien uudelleenpriorisoinnin[20] seurauksena EU:n yhteisrahoitus lopetettiin vuonna 2010. 3.2. Osittain onnistuminen • Portugalissa ja Italiassa on merkittävää vaihtelua aluetasolla, mikä johtuu naudan luomistaudin hävittämisohjelmien täytäntöönpanoon liittyviin erityisolosuhteisiin tietyillä alueilla. Italiassa naudan/puhvelin luomistaudin esiintyminen vaihtelee merkittävästi alueittain. Pohjois- ja Keski-Italiassa useat alueet ja provinssit ovat virallisesti taudista vapaita, kun taas eteläisillä alueilla taudin vallitsevuus ja esiintyvyys on edelleen suurta naudoissa ja puhveleissa. Myös Manner-Portugalissa on maantieteellistä vaihtelua taudin esiintyvyydessä: sitä esiintyy enemmän tietyillä alueilla verrattuna muuhun maahan. Tilanne on kuitenkin parantunut merkittävästi, ja etenkin Azoreilla toteutetusta rokotusohjelmasta on saatu erinomaisia tuloksia: taudin esiintyvyys karjassa putosi 3 prosentista (vuonna 2006) hieman yli 1 prosenttiin (vuonna 2011). 3.3. Ongelma-alueet • Lampaan ja vuohen luomistauti: suurimpia ongelma-alueita taudin hävittämisen kannalta ovat Kreikka ja Etelä-Italia, joissa on ohjelmien täytäntöönpano-ongelmia, jotka vaikuttavat kielteisesti ohjelmien koko suorituskykyyn. On tärkeää huomata, että jos ohjelman epäonnistuminen johtuu heikosta tai virheellisestä täytäntöönpanosta jäsenvaltion tai paikallisella tasolla, komissio on toteuttanut korjaavia toimia tai määrännyt seuraamuksia siten, että se ei ole hyväksynyt ohjelmaa tai on vähentänyt rahoitusta seuraavina vuosina tai vähentänyt rahoitusta kyseisille vuosille. • Naudan tuberkuloosi Yhdistyneessä kuningaskunnassa: maassa on toteutettu vuodesta 2010 lähtien yhteisrahoitettuja hävittämisohjelmia, jotka kattavat maan koko alueen Skotlantia lukuun ottamatta (virallisesti taudista vapaa vuodesta 2009). Epidemiologinen tilanne aiheutti huolta tarkastellulla jaksolla ja siihen on edelleen kiinnitettävä huomiota, etenkin Englannissa. Hyväksyttyjen ohjelmien toimenpiteet on toteutettava oikein. • Afrikkalainen sikarutto Italiassa (Sardinia): tauti on hävitetty täysin EU:n alueelta Sardiniaa lukuun ottamatta. Aiempien vuosien laskevasta suuntauksesta huolimatta tauti levisi voimakkaasti uudelleen vuoden 2011 jälkipuoliskolla, mikä johtui pääasiassa hyväksyttyjen ohjelmien heikosta täytäntöönpanosta. 4. Eläinlääkintäohjelmien kustannushyötyanalyysi vuosina 2005–2011 EU:n yhteisrahoituksella toteutettujen toimenpiteiden suorituskykyä vuosina 2005–2010 arvioitiin sekä sisäisesti että viime vuosina toteutettujen ulkoisten tutkimusten avulla[21]; perusteena käytettiin konkreettisia tuloksia, joita on saatu jäsenvaltioita tukevista tiettyjen eläintautien hävittämistä, torjuntaa ja seurantaa koskevista EU-toimista. Tutkimukset ovat osoittaneet eläinlääkintäohjelmien yleisen onnistumisen mutta myös tuoneet esiin useita puutteita, joissa tietyt täytäntöönpano-ongelmat ovat vaikuttaneet negatiivisesti ohjelman tuloksiin, kuten jo 3 kohdassa kuvattiin. Näitä puutteita voitaisiin käsitellä esimerkiksi nykyaikaistamalla taloushallintovälineitä ja optimoimalla työryhmän toteuttamia toimia. On muistettava (ks. 2 kohta), että vuonna 2011 tukikelpoisia toimia, joiden rahoitukseen aiemmin osallistuttiin 50 prosentin osuudella, rahoitettiin suuremmalla osuudella eli 60 prosentilla, ja yhteisrahoitusta myönnettiin lisätoimenpiteeseen[22]. Komission yksikköjen valmisteluasiakirjan SANCO/11377/2013 luvussa IV esitetään kustannushyötyanalyysin tulos niiden tautien osalta, jotka edustavat suurinta osuutta EU:n rahoitusosuudesta eläinlääkintäohjelmiin. 5. EU:n yhteisrahoittamiin eläinlääkintäohjelmiin liittyvä hallinnollinen rasite EU-varojen ja niiden käytön hallinnointi edellyttää merkittäviä resursseja sekä jäsenvaltioiden että EU:n tasolla. Tarvittavat resurssit eivät välttämättä muutu suhteessa ohjelmien kokoon. Kussakin tapauksessa vaaditaan ohjelman valmistelua ja seurantaa, komission täytäntöönpanopäätöksen valmistelua ja hyväksymistä, rahoituksen hallintoa sekä toteutuksen liittyviä tarkastuksia. Pienten rahoitusosuuksien hakemiseen ja vastaanottamiseen liittyvistä merkittävistä kustannuksista huolimatta jäsenvaltiot tunnustavat näiden maksujen hyödyt etenkin valmiuksien ja konsensuksen parantamiseen liittyvistä syistä. Vuosina 2005–2011 suoritettiin 825 maksua ja EU:n yhteisrahoituksen kokonaissumma oli 1 174 253 269,46 euroa. Jäljempänä olevat luvut osoittavat rahoituksen kehityksen tällä kaudella, ja maksut on ryhmitelty niiden arvon mukaan. Kuten voidaan havaita, enintään 200 000 euron suuruiset maksut (neljä alinta kynnysarvoa) edustivat erittäin pientä, vain hieman yli 1,5 prosentin osuutta EU:n yhteisrahoituksen kokonaismäärästä kyseisellä kaudella. Toisaalta näiden neljän alimman luokan osuus suoritettujen maksujen kokonaislukumäärästä oli yhteensä lähes 42 prosenttia. Kaavio 5 Maksujen jakautuminen summakohtaisesti (2005–2011) Suurimman kynnysarvon (yli 10 000 000 euron maksut) osuus EU:n rahoituksesta kyseisellä kaudella oli puolestaan yli 35 prosenttia, vaikka sen osuus suoritettujen maksujen lukumäärästä oli vain 2,6 prosenttia. Tämä tarkoittaa sitä, että merkittävä määrä maksuista on suhteellisen pieniä arvoltaan: • lähes 19 prosenttia maksuista oli enintään 25 000 euroa, mikä vastaa noin 0,1:tä prosenttia kokonaisrahoituksesta; • yli 26 prosenttia maksuista ei ylittänyt 50 000:ta euroa, mikä edustaa noin 0,3:a prosenttia yhteisrahoituksen määrästä kyseisellä kaudella. Tarkempia tietoja eläinlääkintäohjelmien EU-yhteisrahoituksen maksujen yksittäisistä arvoista löytyy komission yksikköjen valmisteluasiakirjan SANCO/11377/2013 luvusta V. SANCO/11377/2013 luvusta V. 6. Päätelmät ja jatkotoimet Tarkastelun kohteena olevalla kaudella EU:n yhteisrahoittamat eläinlääkintäohjelmat ovat osoittaneet, että niillä on kannustavia vaikutuksia seuraavien osalta: • kansanterveyden ja eläinten terveyden parannukset: vähennetään tautien esiintyvyyttä/ilmaantuvuutta, turvataan kansanterveys (zoonoosien tapauksessa), täytetään ohjelmien tehtävä keskeisenä tautien ehkäisy-/hallintavälineenä EU:n eläintautistrategian puitteissa; • taloudelliset hyödyt koko EU:n kannalta: suojataan sektorin arvo, edistetään markkinoiden vakautta, turvataan turvallinen kauppa, lisätään EU:n ulkopuolista kauppaa, vähennetään ihmisten terveyteen liittyviä kustannuksia[23]. Keskeisiä tekijöitä, jotka vaikuttivat EU:n yhteisrahoittamien eläinlääkintäohjelmien onnistumiseen, olivat seuraavat: • alhaalta ylöspäin suuntautuva lähestymistapa eläinten terveyteen liittyvien kysymysten kartoittamisessa ja käsittelyssä, koska ohjelmat suunniteltiin jäsenvaltioiden tasolla, ja ylhäältä alaspäin suuntautuva lähestymistapa, jolla varmistettiin EU-sääntöjen ja -kriteerien noudattaminen, koska komissio hyväksyi ohjelmat • joustavuus käytettävissä olevien resurssien jakamisessa vuotuisten mukautusten (epidemiologisen tilanteen ja tautien priorisoinnin mukaan) ja eri rahoitusasteiden soveltamismahdollisuuden ansiosta • EU-järjestelmän kyky reagoida poikkeuksellisen vakaviin terveystilanteisiin (esim. BSE-kriisit, bluetongue-epidemiat) käyttämällä rajallisia rahoitusresursseja suhteessa eläinsektoreiden suureen taloudelliseen arvoon • EU:n rahoitusosuuden kestävyys, joka mahdollistaa eläinlääkintäohjelmien keskipitkän aikavälin suunnittelun jäsenvaltioissa • alueelliseen yhteistyöhön perustuva lähestymistapa, joka tarjoaa arvokasta apua ehdokasmaille ja EU:hun rajoittuville kolmansille maille ja jolla estetään tautien leviäminen EU:hun (varmistetaan myös tähän mennessä jäsenvaltioissa saavutettujen tulosten kestävyys) • osaamisen, kokemuksen ja hyvien toimintatapojen jakaminen jäsenvaltioiden välillä, myös tautien hävittämistä seuraavien työryhmien yhteydessä. Esiin on kuitenkin tuotu joitakin puutteitakin, joista joihinkin komissio on jo puuttunut osittain ja joihinkin on vielä puututtava lähitulevaisuudessa: • sellaisen selkeisiin tavoitteisiin ja indikaattoreihin perustuvan järjestelmällisen lähestymistavan puute, jolla edistettäisiin toteutettujen ohjelmien suorituskyvyn arviointia; tämä rajoittaa myös mahdollisuutta osoittaa eri toimenpiteiden kustannustehokkuutta • jäsenvaltioiden eläinlääkintäjärjestelmien ja tuotantoeläinsektorin rakenteiden merkittävät erot, jotka johtavat vaihteluun ohjelman täytäntöönpanossa ja vaarantavat EU-tasolla saavutetut tulokset, etenkin valtioiden rajat ylittävien tautien tapauksessa • jäsenvaltioiden esittämiä monivuotisia ohjelmia ei ole edelleenkään riittävästi, mikä rajoittaa mahdollisuutta keskittyä edistymiseen selkeissä keskipitkän aikavälin tavoitteissa ja vähentää ohjelman hallintoon tarvittavia toimia. Vuoteen 2020 ulottuvalla kaudella EU:hun kohdistuu myös lukuisia erityishaasteita, jotka saattavat vaarantaa jäsenvaltioiden ohjelmien tehokkuuden. Nämä liittyvät enimmäkseen seuraaviin: • Nykyisten prioriteettitautien mahdollinen uudelleen ilmaantuminen: – taudille alttiiden luonnonvaraisten eläinten liikkuminen rajojen yli (etenkin klassinen sikarutto, afrikkalainen sikarutto ja raivotauti itäisissä jäsenvaltiossa ja Baltiassa) – laiton lihan tuonti EU:n ulkopuolisista maista (etenkin klassinen sikarutto ja afrikkalainen sikarutto EU:n itärajalla) – hajanaisten BSE-tapausten havaitseminen ja epätyypilliseen BSE:hen liittyvät epävarmuustekijät (kaikki jäsenvaltiot). • Uusien tautien mahdollinen esiintyminen: – riski EU:n rajanaapureina olevissa kolmansissa maissa esiintyvien vaarojen kulkeutumisesta EU:hun – riski uusien tautien mahdollisesta leviämisestä ja tunnettujen patogeenien uudelleenleviämisestä EU:hun naapurimaina olevista kolmansista maista. • Tärkeimmät muuttuvat riskitekijät: – yhä monimutkaisemmat kansainväliset toimitusketjut – vektorivälitteisten tautien kasvava riski ja ilmastonmuutoksen mahdolliset vaikutukset eläintautien esiintymis- ja leviämismallien muuttumisen osalta – seurantatoimenpiteiden mahdollinen löystyminen, kun tautitilanteessa on saavutettu ensisijainen tavoite – pyrkimykset lisätä julkisen talouden kestävyyttä sekä jäsenvaltioissa että EU:n tasolla saattavat johtaa budjettileikkauksiin, jotka voivat olla haitallisia ohjelmien jatkuvuuden kannalta. Tämä vaikuttaa pääasiassa ohjelmiin, jotka edellyttävät pitkän aikavälin jatkuvuutta haluttujen tulosten saavuttamiseksi. Ohjelmien tuloksia ja vaikutuksia on arvioitava keskipitkällä aikavälillä, jotta voidaan arvioida ohjelmien suorituskykyä täysimittaisesti: päätelmien tekeminen vertaamalla tuloksia lyhyen aikavälin perusteella voi olla harhaanjohtavaa, koska saavutuksia eläinten terveyden alalla voidaan nähdä vasta tietyn ajan kuluttua (taudin epidemiologian mukaan). Komissio antoi 29. kesäkuuta 2011 ehdotuksen uudeksi asetukseksi, joka kattaa elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvien kustannusten koko alan. Tavoitteena on hyödyntää nykyistä rahoituskehystä mahdollisimman hyvin ja lisätä yksinkertaistamista, avoimuutta ja joustavuutta sekä osoittaa elintarviketurvallisuuteen, myös eläinlääkintäohjelmiin, käytettyjen menojen kustannustehokkuus. Lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksyvät ehdotuksen virallisesti vuoden 2014 alkupuoliskolla. [1] EUVL L 155, 18.6.2009, s. 30. Useiden muutosten seurauksena tietyistä eläinlääkintäalan kustannuksista tehty neuvoston päätös 90/424/ETY kodifioitiin, kumottiin ja korvattiin neuvoston päätöksellä 2009/470/EY. [2] Vuonna 2011 elintarvike- ja rehualalla käytetystä budjetista noin 75 prosenttia myönnettiin eläinlääkintäohjelmiin. [3] Lintuinfluenssa, afrikkalainen sikarutto, Aujeszkyn tauti, naudan luomistauti, nautatuberkuloosi, bluetongue-tauti, klassinen sikarutto, tarttuva nautojen leukoosi, raivotauti, tarttuva salmonelloosi, lampaan ja vuohen luomistauti, swine vesicular -tauti, tarttuvat spongiformiset enkefalopatiat (BSE ja scrapie). [4] KOM(2011) 398 lopullinen. [5] Kertomus perustuu myös kahden arvioinnin tuloksiin: ”Preparation of a report on the outcome of the EU co-financed animal disease eradication and monitoring programmes in the MSs and the EU as a whole”, 2011, Food Chain Evaluation Consortium. ”Evaluation of the Eradication, Monitoring and Control Programmes for Animal Diseases”, 2013, ICF- GHK. [6] Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle EU:n uudesta eläinten terveyttä koskevasta strategiasta vuosiksi 2007–2013 – ”Mieluummin ennaltaehkäisy kuin hoito”, KOM(2007) 539 lopullinen. [7] Tuotantoeläinsektorin taloudellisesta merkityksestä EU:ssa tutkittavalla kaudella annetaan joitakin lukuja komission yksikköjen valmisteluasiakirjan SANCO/11377/2013 luvussa VIII. [8] Komitea on perustettu elintarvikelainsäädäntöä koskevista yleisistä periaatteista ja vaatimuksista, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen perustamisesta sekä elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvistä menettelyistä 28. tammikuuta 2002 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 178/2002 (EYVL L 31, 1.2.2002) avustamaan komissiota, jotta voitaisiin varmistaa tehokkaampi ja kokonaisvaltaisempi lähestymistapa elintarvikeketjuun. Se koostuu jäsenvaltioiden edustajista, ja sen puheenjohtajana toimii komission edustaja. [9] Elintarvike- ja eläinlääkintätoimisto FVO on osa terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosastoa. Sen tehtävänä on varmistaa auditointien, tarkastusten ja niihin liittyvien toimien avulla, että valvontajärjestelmät ovat toimivia, ja arvioida EU:n standardien noudattamista EU:n sisällä ja kolmansissa maissa niiden EU:hun suuntautuvan viennin osalta. [10] Tilintarkastuskertomukset osoitetaan hallinnolle ja sidosryhmille, ja niissä esitetään tiivistettynä komission terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston tilintarkastusyksikön tekemien tarkastusten tulokset. [11] Työryhmä perustettiin maaliskuussa 2000 elintarviketurvallisuutta koskevassa valkoisessa kirjassa esitetyn toimen 29 mukaisesti. Työryhmä muodostuu kaikkien jäsenvaltioiden edustajista ja toimii komission alaisuudessa, ja sen kerran tai kahdesti vuodessa järjestettävät kokoukset pidetään Brysselissä. Sen tavoitteena on a) edistää eläintautien hävittämistä ja b) parantaa EU:lta yhteisrahoitusta saavien eläintautien hävittämisohjelmien kustannushyötysuhdetta. Työryhmässä on myös kuusi alaryhmää: naudan tuberkuloosi, naudan luomistauti, lampaan ja vuohen luomistauti, raivotauti, salmonelloosi ja klassinen sikarutto; nämä alaryhmät käsittelevät yksittäisiä tauteja ja antavat teknistä tukea. Työryhmän kokouksista julkaistaan raportit komission verkkosivulla http://ec.europa.eu/food/animal/diseases/index_en.htm. [12] EU ei osallistu jäsenvaltioiden toteuttamien kaikkien toimenpiteiden rahoitukseen vaan vain – taudista riippuen – tiettyjen erityistoimenpiteiden, jotka luetellaan eläinlääkintäohjelmien hyväksymisestä vuosittain annettavissa komission päätöksissä. Ks. lisätietoja komission täytäntöönpanopäätöksestä 2012/761/EU (EUVL L 336, 8.12.2012, s. 83). [13] Vuoden 2011 luvuista puuttuvat jotkin ohjelmat, joiden osalta tilintarkastus on vielä kesken. [14] EU:n lopulliset maksut jäsenvaltioiden toteuttamien ja Euroopan komission ennalta hyväksymien eläinlääkintäohjelmien osalta esitetään komission yksikköjen valmisteluasiakirjan SANCO/11377/2013 luvussa III. [15] Tarkat tiedot EU-rahoituksesta muissa 21 jäsenvaltiossa esitetään komission yksikköjen valmisteluasiakirjan SANCO/11377/2013 luvussa VI. [16] Tarkempia tietoja virallisesti taudista vapaista alueista löytyy komission yksikköjen valmisteluasiakirjan SANCO/11377/2013 luvusta IX. [17] Viime vuosina Länsi-Balkanin maista tulevan korkean tartuntapaineen vuoksi EU on rahoittanut myös raivotautia (ja klassista sikaruttoa) koskevia yhteistyötoimia Länsi-Balkanin maiden kanssa liittymistä valmistelevan tukivälineen kautta. [18] Suunnitelmassa tällä hetkellä harkittavia kolmansia maita ovat Venäjä, Ukraina ja Valko-Venäjä. [19] Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen EFSA perustettiin tammikuussa 2002; se toimii elintarvikeketjun riskeihin liittyvien tieteellisten neuvojen ja tiedotuksen riippumattomana lähteenä. Se perustettiin osana kattavaa ohjelmaa, jonka tavoitteena on parantaa EU:n elintarviketurvallisuutta, varmistaa kuluttajansuojan korkea taso ja palauttaa luottamus EU:n elintarviketarjontaan ja ylläpitää sitä. [20] Neuvoston päätös, tehty 19. joulukuuta 2006, tietyistä eläinlääkintäalan kustannuksista tehdyn päätöksen 90/424/ETY muuttamisesta, EUVL L 397, 30.12.2006, s. 22–27. [21] Ks. alaviite 2. [22] Käyttöön otettiin kiinteä summa näytteenoton kohteena ollutta kotieläintä kohti. [23] Tarkempia tietoja asiakirjasta ”Preparation of a report on the outcome of the EU co-financed animal disease eradication and monitoring programmes in the MSs and the EU as a whole”, 2011, Food Chain Evaluation Consortium.