Euroopan tilintarkastustuomioistuimen LAUSUNTO Nro 10/98 tietyistä Agenda 2000:n yhteydessä annetuista asetusehdotuksista (98/C 401/01)

YLEINEN JOHDANTO AGENDA 2000:N YHTEYDESSÄ ANNETTUJA ASETUSEHDOTUKSIA KOSKEVAAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN LAUSUNTOON

Komissio esitteli 18 päivänä maaliskuuta 1998 Agenda 2000:n yhteydessä joukon lainsäädäntöehdotuksia, jotka voidaan ryhmitellä seuraavasti:

- Kahdeksan asetusehdotusta liittyy yhteisen maatalouspolitiikan uudistukseen (KOM (1998) 158 lopullinen), ja ehdotuksiin sisältyy niiden taloudellisten vaikutusten arviointi. Ehdotuksista neljä koskee vilja-alan, naudanliha-alan sekä maito- ja maitotuotealan yhteisiä markkinajärjestelyjä. Kahdessa muussa ehdotuksessa käsitellään viljelijöille myönnettävän suoran tuen järjestelmiä tiettyjen peltokasvien sekä suoran tuen järjestelmiä koskevien yhteisten sääntöjen kannalta. Loput kaksi ehdotusta koskevat maaseudun kehittämiseen myönnettävää tukea ja yhteisen maatalouspolitiikan rahoitusta.

- Neljä asetusehdotusta koskee rakennerahastoja (KOM (1998) 131 lopullinen). Yksi näistä ehdotuksista liittyy rakennerahastoja koskeviin yleisiin säännöksiin ja kolme muuta ehdotusta Euroopan aluekehitysrahastoon, sosiaalirahastoon ja kalastukseen.

- Kolme asetusehdotusta koskee jäsenyyttä hakeneiden maiden liittymisen valmistelua. Yhden ehdotuksen tarkoituksena on perustaa liittymistä valmisteleva rakennepolitiikan väline (KOM(1998) 138 lopullinen), ja toinen ehdotus koskee maatalouden ja maaseudun kehittämisen hyväksi liittymistä edeltävänä aikana myönnettävää tukea (KOM(1998) 153 lopullinen). Kolmannessa asetusehdotuksessa (KOM(1998) 150 lopullinen) muutettuna 30 päivänä syyskuuta 1998 annetulla asiakirjalla KOM(1998) 551 lopullinen) käsitellään liittymistä edeltävän avun yhteensovittamista.

- Ehdotus asetukseksi takuurahaston perustamisesta ulkosuhteisiin liittyville hankkeille annetun asetuksen (EY, Euratom) N:o 2728/94 muuttamisesta.

Koska mainituilla ehdotuksilla on merkittäviä taloudellisia vaikutuksia, neuvosto pyysi 29 päivänä toukokuuta 1998 tilintarkastustuomioistuinta esittämään sille kyseisten taloudellisten näkökohtien osalta tarpeellisiksi katsomansa huomautukset.

Tilintarkastustuomioistuin paneutui työssään kaikkiin kyseisten ehdotusten kattamaan neljään alaan, jotka ovat yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen jatkaminen, rakennepolitiikan parantaminen, laajenemisen ennakointi liittymistä valmistelevien välineiden avulla sekä ulkosuhteisiin liittyville hankkeille perustetun rahaston uudistaminen.

Tässä lausunnossa tarkastellaan peräkkäisissä osissa kutakin näistä neljästä alasta.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän lausunnon Luxemburgissa 29. lokakuuta 1998 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Bernhard FRIEDMANN

presidentti

YHTEINEN MAATALOUSPOLITIIKKA

JOHDANTO

1. Komissio analysoi Agenda 2000:een liittyvien, yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) uudistusta koskevien lainsäädäntöehdotustensa (1) perusteluissa Euroopan unionin (EU) maatalouden tilannetta ja esittää valitsemansa toiminnalliset suuntaviivat. Ehdotetun uudistuksen tavoitteet voidaan tiivistää seuraavasti:

a) Euroopan maatalouden kilpailukyvyn varmistaminen avoimilla ja laajenevilla maailmanmarkkinoilla

b) tiettyjen yhteiseen maatalouspolitiikkaan sisältyvien kielteisten tekijöiden korjaaminen; esimerkkeinä voidaan mainita yhteisön tukien epätasainen maantieteellinen ja sosiaalinen jakautuminen sekä haitallisten viljelykäytäntöjen kehittyminen

c) Euroopan maatalouden monipuolisuuden ja erityisluonteen säilyttäminen.

2. Komissio on tehnyt mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi seuraavat ehdotukset:

a) EU:n maataloustuotannon jatkuva kilpailukyky olisi turvattava riittävän suurten hinnanalennusten avulla, joiden vaikutukset olisi tasattava lisäämällä suorien tukien määrää.

b) Yhteistä maatalouspolitiikkaa olisi osittain hajautettava suuntaamalla jäsenvaltioille kansallisia rahoitusosuuksia suoran tuen myöntämistä ja mukauttamista varten. Tiettyjä yleisiä, esimerkiksi viljelijän ammatin harjoittamista ja tuensaajakohtaisen ylärajan määrittämistä koskevia ehtoja olisi noudatettava.

c) Maaseudun kehittämistä ja ympäristön turvaamista koskevia toimia olisi lisättävä.

d) Muut ehdotukset liittyvät erityisiin aiheisiin, kuten esimerkiksi asetusten yksinkertaistamiseen ja maitokiintiöiden nostamiseen 2 prosentilla.

3. Mainitut suuntaviivat on sisällytetty useisiin yhteisön asetusluonnoksiin, jotka koskevat joko kolmea - peltokasvien, maidon ja maitotuotteiden tai naudanliha-alan - markkinajärjestelyä tai tiettyjä laaja-alaisia aiheita, kuten esimerkiksi yhteisen maatalouspolitiikan rahoittamista.

YLEISET TALOUDELLISET NÄKÖKOHDAT

Maatalousmenojen kehittyminen

Maailman kauppajärjestön (WTO) sopimusten keskeiset vaikutukset

4. Takuuhintojen alentaminen on täysin vuonna 1994 tehtyjen GATT-sopimusten - jotka ovat nyttemmin siirtyneet WTO:lle - mukaista. Kaikki tuotannon tukemista koskevat, takuuhintoihin perustuneet toimet (global production support measures, GPSM) ovat jo vähentyneet peltokasvien sekä naudanliha-alan osalta vähintään 28 prosenttia vuosien 1986 ja 1988 välisenä aikana vallinneeseen tasoon verrattuna. Agenda 2000 -uudistuksen avulla pyritään alentamaan lisää yhteismarkkinoiden kolmen keskeisen tuotteen interventiohintoja. Takuuhintojen yleisen alentamisen avulla pitäisi olla mahdollista vähentää interventioita ja lisäksi alentaa vientitukien tasoa.

5. Tuottajille myönnettävä suora tuki kasvaisi. Maksut perustuvat viljelyaloihin ja vahvistettuihin tuotoksiin tai kiinteään eläinyksiköiden määrään perustuvaan karjan kokoon, ja ne luokitellaan niin sanotun blue box -järjestelmän avulla. Maksujen osalta ei sovelleta kaikkien tuotannon tukemista koskevien toimien vähentämiseen nykyisten GATT-sopimusten yhteydessä liittyviä sitoumuksia. Kun otetaan huomioon, että niin sanotun rauhanlausekkeen (2) voimassaolo päättyy vuonna 2003 ja että Yhdysvaltain maataloutta koskevalla lailla vuodelta 1996 lakkautettiin täydentävät palkkiot, on todennäköistä, että "blue box" -järjestelmän sisällöstä neuvotellaan uudelleen seuraavalla WTO-kierroksella, joka alkaa vuonna 1999.

Agenda 2000:n ja vuoden 1992 uudistuksen välinen jatkuvuus

6. Agenda 2000 -uudistus vahvistaa vuoden 1992 uudistuksen myötä alkanutta suuntausta, jonka yhteydessä suositaan perinteisen hintatukijärjestelmän sijasta suoria tasausmaksuja. Jäljempänä esitettävän kaavion 1 sekä taulukon 1 perusteella voidaan havaita, että ensimmäisen uudistuksen jälkeen suoran tuen määrä on kasvanut huomattavasti, interventiotoimet ovat muuttuneet ja vientitukien määrä on laskenut selvästi vuodesta 1994 alkaen. Suoran tuen kasvu hyödyttää erityisesti peltokasvien sekä naudanliha-alan yhteistä markkinajärjestelyä. Peltokasvien osuus tulee todennäköisesti laskemaan vuoden 2003 jälkeen. Taulukossa 2 on kuvattu tuen jakautumista aloittain; kuvauksessa on otettu huomioon vuonna 1992 toteutettu MacSharryn uudistus sekä Agenda 2000:ssa esitetyn uudistuksen seuraukset. Taulukossa 3 esitetään EMOTR:n varainhoitovuoden 1997 menojen jakautuminen aloittain ja jäsenvaltioittain.

7. EMOTR:n tukiosastosta rahoitettavien rakenteellisten menojen määrän pitäisi komission mukaan kasvaa huomattavasti vuodesta 2000 lähtien, koska käyttöön otetaan uusia maaseudun kehittämistoimia ja nykyisiä rakenteellisia toimia siirretään tukiosaston budjettikohtiin. Menoille ja jäsenvaltiokohtaiselle rahoitukselle olisi asetettava yläraja.

8. Komission mukaan uudistuksen pitäisi tulla kokonaisuudessaan voimaan vuodesta 2003 alkaen, minkä jälkeen kokonaismenot tulisivat tasaantumaan. Suoran tuen osuus menoista olisi vuosien 2004 ja 2006 välisenä aikana keskimäärin 72,3 prosenttia ja rakenteellisten toimien osuus 9,6 prosenttia. Perinteisten interventiotoimien osuus menoista olisi tuolloin ainoastaan 3,7 prosenttia ja vientitukien osuus 5,4 prosenttia.

9. Yleisenä oletuksena on, että takuuhintojen alentamisesta hyötyvät kuluttajat EU:n alueella. Raaka-ainekustannusten aleneminen vaikuttaa kuitenkin vain vähän kuluttajahintoihin. Suurin osa maataloushintojen alennuksista saatetaan helposti siirtää jalostus- ja markkinointikustannuksiin sekä erityisesti myyntikatteisiin. Ei voida osoittaa, että kuluttajat olisivat juurikaan hyötyneet vuoden 1992 uudistuksesta. Tämä on merkittävä tekijä, johon on kiinnitettävä erityistä huomiota.

Hajauttamisen vaikutukset

10. Hajauttaminen pohjautuu toissijaisuusperiaatteeseen. Sen yhteydessä korostetaan kansallisia erityispiirteitä, ja yhteisön tasolla se merkitsee komission aseman jonkinasteista vähenemistä. On esitetty, että osa lypsylehmäpalkkioista maksettaisiin karjankasvattajille kansallisten kriteereiden perusteella. Jäsenvaltiot voisivat muuttaa suoraa tukea, mikäli ympäristöä koskevia ehtoja ei noudateta tai mikäli työllisyyttä koskevat kriteerit sitä edellyttävät. Ilmoitettua yhteisön tuen vähimmäisedellytysten noudattamisvelvoitetta ei määritetä riittävän selkeästi, koska asetusluonnokseen sisältyy ainoastaan muutama asiaan liittyvä säännös; ne koskevat viljelijän ammatin harjoittamista ja asteittain vähenevää tukea koskevan järjestelmän käyttöön ottamista.

11. Ehdotetun hajauttamisen vaikutuksia voidaan arvioida ainoastaan kokemuksen perusteella, jolloin on kiinnitettävä erityistä huomiota julkisen tuen maantieteelliseen ja sosiaaliseen jakautumiseen, kilpailun vääristymisen välttämiseen sekä ympäristön suojeluun. Vuoden 1992 Edinburghin huippukokouksen päätelmien mukaan komissio on edelleen vastuussa talousarvion toteuttamisesta ja valvonnasta. Ehdotettu hajauttaminen saattaa kuitenkin vaikeuttaa yhteisön tukeen oikeutettujen menojen tarkkaa määrittämistä.

Talousarvion joustovaran käyttö

Rakenteellisten ja liittymisestä aiheutuvien menojen sisällyttäminen maatalouden päälinjaukseen

12. Komission arviointi ehdotustensa taloudellisista vaikutuksista perustuu lähinnä vuoden 1997 lopussa laadittuihin OECD:n ja kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) makrotaloudellisiin ennusteisiin. Maatalouden päälinjaukseen sisältyy hyvin laaja liikkumavara, jonka ansiosta komissio voi suhtautua luottavaisesti kuuden uuden jäsenvaltion (3) liittymiseen ja voi lisäksi sisällyttää rakenteellisten menojen rahoittamisen EMOTR:n tukiosastoon; menot on tähän saakka rahoitettu yleisen talousarvion alaluokasta B2. Liikkumavara perustuu kuitenkin itse asiassa melko optimistisiin arvioihin.

13. Mikäli makrotaloudelliset tiedot saatettaisiin ajan tasalle ottamalla huomioon Kaakkois-Aasian talouskriisi ja itsenäisten valtioiden yhteisön (IVY) sekä Keski- ja Itä-Euroopan maiden (KIE-maat) vähäinen talouskasvun mahdollisuus, päädyttäisiin vähemmän suotuisaan maatalouden päälinjaukseen; ero olisi tilintarkastustuomioistuimen laskelmien mukaan peräti noin 1,4 miljardia ecua vuonna 2006 (4).

14. Komission olisi pitänyt esittää "nykyisen" yhteisen maatalouspolitiikan kustannuksista myös toisenlaisiin oletuksiin perustuvia vaihtoehtoisia arvioita. Edellä mainittuja oletuksia varovaisempia arvioita käyttäen vuotuiset kustannukset olisivat tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan noin 1 miljardi ecua korkeammat (5).

15. Komissio käytti myös kuuden uuden jäsenvaltion liittymiskustannusten arvioinnin perustana ainoastaan interventiotoimien rahoittamista; suoraa tukea ei otettu huomioon. Tämän perusteella voidaan olettaa, että uusiin jäsenvaltioihin sovellettaisiin erityisjärjestelmää liittymisen jälkeen tietyn siirtymäkauden ajan, jolloin viljelijöille ei maksettaisi suoraa tukea. Koska kyseistä järjestelmää ei ole vielä määritetty, komission olisi pitänyt vaihtoehtoisesti arvioida täysimääräisinä maksettavista suorista tuista aiheutuvat kustannukset. Tilintarkastustuomioistuin suoritti asianomaisiin liittymisasiakirjoihin perustuvien taloudellisten tietojen pohjalta laskelmat, joiden mukaan vuotuiset talousarviomenot kasvaisivat tällöin keskimäärin 3,3 miljardia ecua vuosien 2002 ja 2006 välisenä aikana (6).

16. Kuten kaaviosta 2 käy ilmi, mainittujen laskelmien perusteella maatalouden päälinjaus ylitettäisiin vuosien 2002 ja 2005 välisenä aikana. Jos kuutta uutta jäsenvaltiota koskevaa siirtymävaiheen järjestelmää ei oteta huomioon, tähän ennusteeseen saattaa vaikuttaa se, että EMOTR:n tukiosastosta rahoitettavat rakenteelliset menot voivat vaihdella komission ja budjettivallan käyttäjän harkinnan mukaan; maatalousmarkkinoihin liittyvät menot sen sijaan määräytyvät yksinomaan asianomaisen neuvoston asetuksen perusteella.

17. Kaaviossa 2 ei oteta huomioon komission 7 päivänä lokakuuta 1998 antamaa kertomusta "Euroopan unionin rahoitus - komission kertomus omien varojen järjestelmän toiminnasta" (7), jossa mainitaan mahdollisuus siirtää 25 prosenttia suorista tukimaksuista kansallisiin talousarvioihin. Tällainen siirto vähentäisi EMOTR:n tukiosastoon kuuluvia EU:n talousarvion määrärahoja.

18. Kysymys siitä, onko komission esittämä tiettyjen rakenteellisten toimien EMOTR:n tukiosastoon liittämistä koskeva ehdotus aiheellinen, jää avoimeksi. Ehdotus ei EU:n nykyisen maatalous- ja rakennepolitiikan kannalta katsottuna helpottaisi rakennerahastoihin liittyvien toimien koordinointia ja yhdenmukaistamista. Se myös muuttaisi toimielinten välisen sopimuksen ehtoja, sillä rahoitusnäkymät koskevat otsakkeen 1 (maatalouden päälinjaus) osalta pakollisia menoja, mutta otsakkeen 2 (rakennetoimet) menot eivät ole pakollisia. Mikäli yleiseen maaseutupolitiikkaan siirtymisestä kuitenkin päätetään, olisi kannattavampaa yhdistää kaikki sen hallinnointiin liittyvät rahoitusvälineet samaan budjettikehykseen, jolloin talousarviota ja varainhoitoa koskevat säännöt olisi määritettävä selkeästi.

Maatalouden kilpailukyvyn parantamista koskevat uudet toimet

19. Olisi toivottavaa, että Agenda 2000:n yhteydessä etsittäisiin uusia keinoja Euroopan maatalouden kilpailukyvyn parantamiseksi. Tähän mennessä pääasiallisena keinona on (joitakin toiseen pilariin liittyviä toimia lukuun ottamatta) ollut takuuhintojen alentaminen. Vaikka hintojen alentaminen kuuluu olennaisena osana kilpailukyvyn parantamiseen, se ei ole ainoa mahdollinen keino. Myös muita toimia olisi voitu ehdottaa, kun otetaan huomioon maailmanmarkkinoiden vaatimukset ja niillä vallitseva kysyntä. Toimien avulla olisi pyrittävä korvaamaan asteittain osa suorista tuista siten, että nettokustannukset eivät kasva. Yhtenä esimerkkinä voisi tulla kysymykseen sellaisten ohjelmien käyttöön ottaminen, joiden avulla edistettäisiin pääsyä yhteisön ulkopuolisille markkinoille etenkin silloin, kun on pyrittävä protektionististen toimien torjumiseen (8). Neuvoston 7 päivänä toukokuuta 1998 keskipitkän ja pitkän ajan liiketoimien vientiluottovakuutusta koskevien keskeisten säännösten yhdenmukaistamisesta antaman direktiivin (9) yhteydessä olisi voitu säätää erityisten vientiluottovakuutusten käyttöön ottamisesta.

20. Nykyaikaisen maatalouden suurena haasteena on maataloustuotannon turvallisuuden ja korkealaatuisuuden takaaminen. Olisi myös kehitettävä uudistuksia, joiden yhteydessä kuluttajien mieltymykset otetaan huomioon. Erityisten, esimerkiksi terveydenhuollon normeja tai alkuperänimitysten suojaamista koskevien asetusten avulla on jo alettu toimia tämänsuuntaisesti. Agenda 2000:een ei kuitenkaan sisälly uusia ehdotuksia kyseisten asetusten koordinoinnista tai tuotteiden laadun, turvallisuuden, ulkoasun ja makuominaisuuksien parantamisesta (10). Tällaisista toimista aiheutuvien menojen voitaisiin katsoa kuuluvan "green box" -tukiin, eli tukiin, jotka eivät vääristä kilpailua ja tuotantopäätöksiä. Siksi ne eivät vaikeuttaisi seuraavia WTO-neuvotteluita.

Talousarviotukien myöntäminen

Suoran tuen jakaantuminen

21. Suoraa tukea määritettäessä ei kiinnitetä paljoa huomiota tilojen kokoon. Esimerkiksi alle viiden hehtaarin suuruisesta peltokasvien viljelyalasta maksetaan samansuuruista pinta-alakohtaista tukea kuin yli sadan hehtaarin suuruisesta viljelyalasta. Tämän seurauksena tukien jakaantuminen edunsaajien kesken kuvastaa suurelta osin tukikelpoisten alueiden jakaantumista; suurimmille, lukumäärältään vähäisille tiloille maksetaan suurimmat tuet, kuten kaaviosta 3 käy ilmi.

22. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 39 artiklan mukaan yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteena on "taata maatalousväestölle kohtuullinen elintaso erityisesti lisäämällä maataloudessa työskentelevien henkeä kohti laskettuja tuloja". Tämä ei kuitenkaan merkitse, että julkisen tuen pitäisi aiheettomasti lisätä tavanomaisesta kaupallisesta toiminnasta saatavaa tuottoa. Tilintarkastustuomioistuin ei pidä hyväksyttävänä tuen automaattista myöntämistä sellaisille maataloustoimille, joiden kannattavuus olisi riittävä ilman tukeakin.

23. Kuten Agenda 2000:n perusteluissa tuodaan selkeästi esille, nykyisen yhteisen maatalouspolitiikan puitteissa maksettava tuki on jakaantunut melko epätasaisesti ja se on keskittynyt (alueille ja) tuottajille, jotka eivät ole kaikkein epäsuotuisimmassa asemassa. Tämä osoittaa, että yhtä vuoden 1992 uudistuksen keskeisistä tavoitteista - kohtuullisten tulojen takaamista viljelijöille - ei ole saavutettu. Agenda 2000:een ei sisälly ehdotusta viljelijöille maksettavan tuen epätasaisen jakaantumisen korjaamisesta, jos huomioon ei oteta ehdotusta, joka koskee viljelijöille tukijärjestelmien yhteydessä vuosittain myönnettyjen tukimaksujen kokonaismäärän alentamista niiden ylittäessä tietyn rajan.

Tuen yläraja ja alennetut tuet

24. Agenda 2000:een sisältyvän suorien tukien alentamista koskevan ehdotuksen tavoitteena on välttää julkisten varojen liiallista siirtämistä yksittäisille viljelijöille. Ehdotuksessa esitetään 100 000 ecun rajan käyttöön ottamista; kyseisen rajan ylittävästä, viljelijälle vuosittain maksettavasta tukimäärästä vähennettäisiin 20 prosenttia, jos tuen kokonaismäärä on 100 000:n ja 200 000 ecun välillä, ja 25 prosenttia, mikäli tuen kokonaismäärä on yli 200 000 ecua. Komissio katsoo voivansa näin saada noin 400 miljoonan ecun vuotuiset säästöt.

25. Maksujen alentamista koskevasta järjestelmästä ei koituisi merkittäviä talousarviosäästöjä, eikä järjestelmä poistaisi tilanteita, joissa maksujen suorittamiselle ei löydy päteviä perusteita. Suuria määriä maksettaisiin edelleen sellaisille edunsaajille, joiden taloudellinen tilanne on jo ennestään suhteellisen hyvä. Komission esittämä 100 000 ecun vuotuinen tai 8 330 ecun kuukausittainen yläraja ei olisi esteenä erittäin suurten yksittäisten maksujen suorittamiselle. Edunsaajat saattaisivat joka tapauksessa toimia maksujen alentamista vastaan jakamalla suurimmat tilat pienemmiksi itsenäisiksi yksiköiksi.

26. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että mikäli komissio olisi valinnut tiukemman vaihtoehdon ja asettanut esimerkiksi tukimaksuille 100 000 ecun todellisen ylärajan (jota suurempia maksuja ei suoritettaisi) ja esittänyt 50 prosentin suuruisen alennuksen käyttöön ottamista 50 000:n ja 100 000 ecun välille sijoittuvien vuotuisten tukimaksujen osalta, vuotuiset talousarviota koskevat lisäsäästöt olisivat vuoteen 2005 mennessä vähintään 2,3 miljardia ecua (ks. kaavio 3). Mainitut rajat kohdistuisivat ankarina joihinkin entisen Itä-Saksan tiloihin, jotka eivät ole vielä sopeutuneet vapaaseen kilpailuun. Erityiset poikkeukset saattaisivatkin olla tarpeen tietyn siirtymäkauden ajan.

27. Komission olisi harkittava uudelleen ylärajojen asettamista koskevaa ehdotustaan. Esimerkiksi matalampien rajojen ja asteittaisemmin määritettyjen ylärajojen avulla saataisiin suuremmat talousarviosäästöt ja taattaisiin, että yhteisön tuen jakaantuminen painottuu nykyistä enemmän sitä todella tarvitseville ja että tuki vastaa entistä paremmin yhteisen maatalouspolitiikan varsinaisia tavoitteita. Tarpeen vaatiessa voitaisiin hyväksyä täydentäviä kansallisia, Maailman kauppajärjestön sääntöihin soveltuvia tukia. Mikäli komissio ei pohdi tätä kysymystä nykyistä laajemmin, on olemassa todellinen vaara, että EU:n varoja suunnattaisiin tiloille, jotka ovat nimenomaisesti organisoituneet siten, että julkisista tuista saatava hyöty kyetään maksimoimaan.

28. Komission hiljattain julkaisemassa omien varojen järjestelmän toimintaa koskevassa kertomuksessa (11) pohditaan suorista tuista aiheutuvien kustannusten jakamista EU:n (75 prosenttia) ja jäsenvaltioiden (25 prosenttia) kesken. Suoria tukimaksuja koskevat ehdot kuuluisivat komission mukaan edelleen kiinteänä osana yhteiseen maatalouspolitiikkaan. Menettelyn tavoitteena on kuitenkin jäsenvaltioiden välisen talousarviota koskevan epätasapainon korjaaminen, millä ei ole mitään tekemistä varsinaisen yhteisen maatalouspolitiikan kanssa. Menettely ei parantaisi tuen jakaantumista viljelijöiden kesken eikä se laskisi yhteisestä maatalouspolitiikasta aiheutuvia kokonaiskustannuksia.

29. Menettelyn rahoitukselliset ja taloudelliset vaikutukset saattaisivat - etenkin talous- ja rahaliittoon (EMU) osallistumiseen liittyvät rajoitteet huomioon ottaen - olla vakavat, kun otetaan huomioon se, että kaikki jäsenvaltiot olisivat lain mukaan velvoitettuja sisällyttämään tukia vastaavat määrärahat kansalliseen talousarvioon. Siksi komission olisi perehdyttävä menettelyn yleisiin taloudellisiin ja sosiaalisiin vaikutuksiin.

Pienistä maksuista aiheutuva hallinnollinen rasite

30. Yhteisön tukien hakemiseen liittyvät hallinnolliset muodollisuudet ovat usein aikaa vieviä ja työläitä kyseessä oleviin määriin nähden. Näin on erityisesti pientuottajien kohdalla, jotka eivät ole kovin tottuneita täyttämään hallinnollisia asiakirjoja. Tarvittavien valvontatoimien järjestäminen lisää hallinnollisten menettelyiden ohella työmäärää sekä kansallisella että yhteisön tasolla. Ratkaisuna voisi olla kiinteän kokonaissumman maksaminen pienviljelijöille useiden pienten, eri tukityyppeihin kuuluvien maksujen sijasta. Tällaisen järjestelmän yhteydessä tuottajilla olisi täytettävänään ainoastaan yksi tukihakemuskaavake, ja he saisivat ainoastaan yhden maksusuorituksen vuodessa. Tavoitteena olisi maksajavirastojen hallinnoinnin yksinkertaistaminen ja kalliiden valvontatoimien vähentäminen.

31. Ennen kiinteämääräisen maksun saamista hakijan olisi täytettävä tietyt ehdot, joihin kuuluvat esimerkiksi sosiaaliturvan järjestäminen, määritetty verotuksellinen asema, viljelyn harjoittaminen päätoimena sekä tiettyä ylärajaa pienempi tilakoko. Komission olisi perehdyttävä tähän vaihtoehtoon yksityiskohtaisesti unohtamatta sitä, että tilojen pilkkomista tulee välttää.

PELTOKASVIT

Uudistuksen keskeiset piirteet

32. Peltokasvien alalla käynnissä olevan uudistuksen keskeisinä tavoitteina ovat viljojen sisäisen ja ulkoisen kilpailukyvyn lisääminen, öljysiementen erityistuen lakkauttaminen ja asetusten yksinkertaistaminen. Kilpailukykyä koskeva tavoite katsotaan voitavan saavuttaa alentamalla interventiohintaa 20 prosenttia. Tällöin EU:n tuotantoylijäämät voitaisiin viedä ilman vientitukea ja näin ollen ilman nykyiseen WTO-sopimukseen perustuvia määrällisiä rajoituksia. Poistamalla öljysiemeniä koskevan erityismaksun yhteisö saattaa pystyä välttämään WTO:n monimutkaiset säännöt. Asetusten yksinkertaistaminen helpottaisi valvontaa.

33. Ehdotettu uudistus on monelta osin tyydyttävä. Komission arviot vilja-alan maailmanmarkkinoiden suuntauksista, hintakehityksestä ja Yhdysvaltain dollarin ja euron välisestä suhteesta ovat kuitenkin kyseenalaisia. Lisäksi korjaamatta jäävät tietyt vuoden 1992 uudistuksessa havaitut puutteet, kuten esimerkiksi perusviljelyalojen ja aluejakosuunnitelmien taustana olleiden tilastojen epäluotettavuus ja vuoden 1991 peltokasviviljelyaloja koskeva epävarmuus.

Viljojen interventiohinta ja maailmanmarkkinahinta

34. Interventiohinnan nykyinen taso edellyttää tuen maksamista lähes kaikille vientiviljoille. Komissio arvioi, että EU:n alueella tuotettua vehnää voitaisiin viedä ilman vientitukea, mikäli interventiohintaa laskettaisiin 119,19 eurosta tonnilta 95,35 euroon tonnilta vuodesta 2000 alkaen.

35. Komissio uskoo, että rehuviljan (12) osalta sisämarkkinoiden keskihinta pysyy maailmanmarkkinahintaa korkeampana. Siksi tukea on maksettava viennin yhteydessä. Tällöin tuettaviin vientituotteisiin sovelletaan WTO-sopimuksessa vahvistettua 14,4 miljoonan tonnin ylärajaa. Interventiovarastoissa oleva määrä voisi komission arvion mukaan näin ollen olla 19,5 miljoonaa tonnia vuonna 2005.

36. Mainitussa tilanteessa uudistus vaikuttaisi myönteisesti ainoastaan vehnän vientiin. Komission laskelmat perustuvat siihen oletukseen, että vehnän maailmanmarkkinahinta olisi vuosien 2000 ja 2006 välisenä aikana keskimäärin 140-150 dollaria tonnilta ja että Yhdysvaltain dollarin ja euron välinen suhde pysyisi samana (1 dollari vastaa 0,87:ää euroa); tällöin EU voisi viedä vehnää vuosittain 15 miljoonaa tonnia nykyistä enemmän. Vehnän hintaa koskeva arvio perustuu oletukseen, että kysyntä tulee kasvamaan lähinnä Aasian maiden jatkuvan talouskasvun ansiosta. Komissio pitää niitä tulevaisuudessa merkittävinä markkinoina EU:n alueella tuotetuille viljoille (13).

37. Mainittujen arvioiden pätevyys voidaan asettaa kyseenalaiseksi, kun otetaan huomioon viljojen maailmanmarkkinahintojen viimeaikaiset vaihtelut ja Yhdysvaltain dollarin kurssivaihtelut. Aasian maiden ja Venäjän nykyinen talouskriisi ja Pohjois-Amerikassa, Australiassa ja Argentiinassa mahdollisesti tapahtuva tuotannon kasvu (lähinnä viljalajikkeiden kehittämisen ansiosta) saattavat hyvinkin aiheuttaa painetta hintojen laskemiseen. Maailmanmarkkinahintoja saattaa laskea myös EU:n alueella tuotetun viljan tarjonnan lisääntyminen maailmanmarkkinoilla (maailmanmarkkinoiden osuus viennin kokonaismäärästä on nykyisin noin 100 miljoonaa tonnia).

38. Komission oletuksia pessimistisemmän arvion mukaan on olemassa riski, että interventiohinta olisi edelleenkin liian korkea edes vehnän vientiin ilman vientitukea (14). Mikäli näin kävisi, koko uudistus vaarantuisi. Jos vientitukia jouduttaisiin maksamaan, viennin määrää olisi rajoitettava ja kaikki mahdolliset ylijäämät olisi myytävä interventiovarastoon. Tällöin olisi tuotannon rajoittamiseksi otettava kesannointivelvoite uudelleen käyttöön; talousarviosta olisi rahoitettava vientitukia ja sekajärjestelmää, jossa yhdistyisivät pinta-alatukena maksettava suora tuki ja interventioon perustuva hintatuki. Komission ehdotuksen mukaan suoraa tulotukea lisättäisiin interventiohinnan alentamisen kompensoimiseksi osittain; muut menot kasvaisivat, mikäli markkinat olisivat komission arvioimaa heikommat, ja interventiovarastot kasvaisivat jälleen. Komission olisi tarkasteltava tulevia menoja koskevia arvioitaan uudelleen ottaen huomioon mainitut muut vaihtoehdot.

Pinta-alatukia koskevat tekniset perusteet

Perusviljelyala ja aluejakosuunnitelmat

39. Perusviljelyala ja aluejakosuunnitelmat on edelleen laskettava vuoden 1992 uudistuksen yhteydessä käytettyjen tilastotietojen perusteella. Komissio ei siis ole - maissin erityisiä perusviljelyaloja ja tuotosta koskevan järjestelmän lakkauttamista lukuun ottamatta - käyttänyt tilaisuutta hyväkseen tilintarkastustuomioistuimen vuoden 1996 vuosikertomuksessa (15) kuvaamien ongelmien ratkaisemiseksi.

40. Koska perusviljelyaloista ei saada luotettavia kansallisia tilastotietoja (16), tilanne pysyy epäoikeudenmukaisena; tietyissä jäsenvaltioissa tai tietyillä alueilla, joilla perusviljelyala ei ole riittävän suuri, on tukea lisättävä joko pysyvästi tai tilapäisesti perusviljelyalojen ylitysten välttämiseksi. Jäsenvaltioissa ja alueilla, joilla perusviljelyala on liian suuri, voidaan maksujen alentaminen välttää olemassa olevan liikkumavaran avulla.

41. Aluejakosuunnitelmien osalta jäsenvaltiot voivat jatkaa olemassa olevaa suunnitelmaansa poistamalla maissia koskevat tuotokset. Tilintarkastustuomioistuimen aiemmat, luotettavien tilastotietojen puuttumista (17) ja keskituotosten laskentaan liittyvää epätarkkuutta (18) koskevat havainnot pätevät kuitenkin tältä osin edelleen.

Tuotosten tasaaminen, pinta-alatukeen oikeutetut alueet ja durumvehnä

42. Nykyiset tuotosten tasaamista (19) koskevat säännökset pysyvät entisellään, minkä seurauksena joissakin jäsenvaltioissa tuotokset arvioidaan edelleen liian suuriksi (20). Kun vanhat tuotokset vastaavat koko ajan vähemmän todellista tilannetta, erityisen kasteltavia aloja koskevan korotetun tuotoksen säilyttämiselle ei ole perusteita.

43. Tukea voidaan hakea ainoastaan alueelle, joka ei 31. joulukuuta 1991 vallinneen tilanteen mukaan ole monivuotisena laitumena, monivuotisessa viljelyksessä, metsänä tai muussa kuin maatalouskäytössä. Näiden perusteiden noudattamista ei pystytä valvomaan luotettavasti. Siksi niitä olisi muutettava esimerkiksi siten, että arvioinnin perustana käytettäisiin maankäyttöä koskevia tietoja viimeisten kolmen vuoden ajalta.

44. Durumvehnää koskevaa järjestelmää muutettiin viimeksi vuonna 1997 ja se sisällytettiin sellaisenaan Agenda 2000:n ehdotuksiin. Tilintarkastustuomioistuin katsoo (21), että durumvehnän erityistuen korkealle tasolle ei ole todellisia perusteita.

NAUDANLIHA, MAITO JA MAITOTUOTTEET

Uudistuksen keskeiset piirteet

45. Komissio ehdottaa naudanliha-alalla interventiohinnan alentamista 30 prosenttia kolmen vuoden aikana ja sen korvaamista pitkällä aikavälillä peruskorvauksella (1 950 ecua tonnilta), jonka perusteella voitaisiin myöntää tuki yksityistä varastointia varten. Lisäksi nykyisiä palkkioita nostettaisiin ja käyttöön otettaisiin uusi, jäsenvaltioiden suoraan hallinnoima tukijärjestelmä, jota koskeva yläraja määritettäisiin erikseen kunkin jäsenvaltion osalta.

46. Maitotuotteiden osalta komissio ehdottaa interventiohintojen alentamista 15 prosentilla neljässä vaiheessa. Käyttöön otettaisiin maidontuottajille maksettava suora tuki, joka koostuu yleisestä peruskorvauksesta ja muuttuvasta, kansallisella tasolla määritettävästä lisätuesta. Yhteisön alueella tuotettavan maidon viitemäärään (maitokiintiöt) ehdotetaan 2 prosentin lisäystä.

Perusvaihtoehdot

Naudanliha-ala: ylituotannon ylläpitäminen

47. Yhteisön alueen naudanlihamarkkinoille on ominaista noin kuuden vuoden pituinen tuotantokausi sekä ylituotanto, joka on ollut olemassa yli 15 vuotta kysynnän jatkuvan laskemisen vuoksi. Ei ole kovin todennäköistä, että hintojen alentaminen kääntäisi kulutuksen pysyvän laskun nousuksi, jos BSE-kriisin jälkeen tapahtunutta lyhyen aikavälin elpymistä ei oteta huomioon. Lisäksi interventiohinnan ja maailmanmarkkinahinnan välillä ei ole suoraa suhdetta. Komission ehdotuksen mukaan erityispalkkioita koskevat ylärajat säilytettäisiin entisellään ja emolehmäpalkkioiden osalta otettaisiin käyttöön kansalliset ylärajat, mutta tämä ei todennäköisesti riitä tarjonnan ja kysynnän tasapainottamiseen pitkällä aikavälillä. Tilintarkastustuomioistuin arvioi (22), että ylijäämät, joiden käyttö aiheuttaisi talousarviomenojen kasvun, saattavat nousta 0,9 miljoonaan tonniin vuonna 2005.

48. Koska naudanlihasta lähes kaksi kolmannesta on peräisin lypsykarjasta, maitokiintiöiden nostaminen 2 prosentilla aiheuttaisi naudanlihan tuotannon kasvun. Komissio ei huomioinut arvioinnissaan tätä eikä vasikoiden prosessointipalkkioiden poistamisesta aiheutuvia seurauksia. Onkin todennäköistä, että maitokiintiöiden nostaminen johtaa naudanlihan ylijäämien kasvuun ja erityisesti teurastettavien vasikoiden liian suureen määrään.

Maidon kiintiöjärjestelmän säilyttäminen ja maitokiintiöiden nostaminen

49. Maitokiintiöiden 2 prosentin lisäys kohdentuisi komission mukaan sisämarkkinoiden kulutuksen kasvuun ja hinnanalennuksesta johtuvaan viennin kasvuun. Vaikka tällainen kysynnän jousto onkin mahdollinen, olisi kuitenkin otettava huomioon, että elintarvikkeiden kulutustottumuksissa on käynnissä rakenteellinen muutos, jonka seurauksena maitotuotteiden ja naudanlihan kysyntä laskee käytännössä pysyvästi EU:n alueella. Tällä hetkellä yhteisön maidon ja maitotuotteiden tuotanto on yhä ylijäämäinen, ja omavaraisuusaste - joka vaihtelee eri tuotteiden välillä - on yli 100 prosenttia. Ehdotettu kiintiöiden nostaminen saattaisi näin ollen johtaa yli 10 miljoonan tonnin ylijäämään (23)) vuonna 2005.

50. Kiintiöiden nostamista koskeva ehdotus johtaisi talousarviomenojen kasvuun, kun otetaan huomioon rasvattoman maitojauheen ja voin käyttöä koskevien interventiotoimien nykyiset kustannukset. Vuonna 1993 suoritetun maidon kiintiöjärjestelmän tarkistuksen jälkeen ylijäämää on korkeista kiintiöistä huolimatta onnistuttu jonkin verran vakauttamaan. Ylijäämän poistamisesta aiheutuvat talousarviomenot ovat laskeneet siitä lähtien. Olisi viisaampaa jatkaa tätä menettelyä kuin mennä toiminnassa vastakkaiseen suuntaan. Mikäli nuoriin viljelijöihin ja vuoristoalueilla sijaitseviin tiloihin halutaan kiinnittää erityistä huomiota, sen olisi tapahduttava olemassa olevien kansallisten kiintiöiden rajoissa.

51. Tilintarkastustuomioistuin haluaa yleisellä tasolla viitata erityiskertomuksessa nro 4/93 (24) mainittuihin kiintiöjärjestelmän taloudellisiin epäkohtiin. Koska järjestelmä on voimassa vielä seuraavien kuuden vuoden ajan, komission olisi tarkasteltava maidon kiintiöjärjestelmän jatkamisen taloudellisia perusteita ja selvitettävä, mitä seurauksia sen poistamisesta olisi Euroopan maataloudelle ja yhteisön talousarviolle.

Naudanliha-alaa koskevat tekniset perusteet

Erityispalkkio ja emolehmäpalkkio

52. Viljelijät, joiden maitokiintiö on enintään 120 000 kg, ovat oikeutettuja emolehmäpalkkioihin kiintiön tuottamiseen tarvittavien lehmien lisäksi karjaan kuuluvien muiden lehmien osalta. Asetuksissa olisi tarpeen täsmentää, että emolehmäpalkkio voidaan maksaa ainoastaan ylimääräisistä lehmistä, eli sen jälkeen kun tilan lehmien kokonaismäärästä on vähennetty kiintiön tuottamiseen tarvittavat lehmät. Tätä menettelyä olisi sovellettava siinäkin tapauksessa, että tuottaja ei laskennan suorittamisen jälkeen voi hyödyntää kaikkia palkkio-oikeuksiaan (emolehmäpalkkioiden "viljelijäkohtainen yläraja").

Eläintiheys ja tuotannon laajaperäistämiseen liittyvät maksut

53. Komission antaman asetusehdotuksen 10 artiklan 2 kohdan mukaan eläintiheyttä koskevan, tehotuotannon estämiseen pyrkivän ylärajan noudattamista valvotaan ottamalla tilan kaikkien eläinten sijasta huomioon ainoastaan eläimet, joiden osalta palkkiota haetaan. Tämän seurauksena tukea maksetaan edelleen tehotuotannosta huolimatta. Esimerkiksi sellaisen karjankasvattajan, joka kasvattaa useita satoja urospuolisia nautaeläimiä ja joka haluaa saada täyden vuosittaisen tukimäärän samaan ikäryhmään kuuluvista eläimistä maksettavista 90:stä erityispalkkiosta, on osoitettava ainoastaan 27 hehtaaria rehuviljelyalaa, jos eläintiheys on esitetty 2:ta nautayksikköä hehtaaria kohden (25).

54. Vastauksena tilintarkastustuomioistuimen esittämiin kommentteihin (26) komissio totesi esittäneensä jo vuoden 1992 uudistusta koskeneessa ehdotuksessaan eläintiheyden laskemista tilan kaikkien eläinten perusteella ja neuvoston säilyttäneen - pätevän tunnistusjärjestelmän puuttumisen takia - tukikelpoisiin eläimiin perustuvan laskentatavan.

55. Sittemmin koko yhteisön alueella on otettu käyttöön yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä, johon kuuluu kaikkien nautaeläinten tunnistaminen ja rekisteröinti. Lisäksi komissio esittää tilan eläinten kokonaismäärää koskevien perusteiden käyttämistä laajaperäistämiseen liittyvään palkkiolisään oikeuttavan eläintiheyden aiempaa tiukempaan määrittämiseen. Näin ollen ei ole pätevää syytä olla käyttämättä tilan eläinten kokonaismäärää peruseläintiheyden laskentaperusteena.

56. Eläintiheyttä koskevasta ylärajasta vapauttaminen olisi lakkautettava sellaisten viljelijöiden osalta, jotka hakevat palkkiota enintään 15:stä nautayksiköstä, koska käytännön avulla palkkio myönnetään enintään 25 urospuolisesta nautaeläimestä myös sellaisille suurille karjan tehokasvattajille, joilla ei ole rehuviljelyalaa. Tuotannon laajaperäistämistä koskevaan palkkiolisään liittyvää erityisehtoa, jonka mukaan "eläimet laiduntavat kasvukaudella ulkona" (27), olisi tulkittava siten, että tukeen oikeuttavat eläimet on vietävä ulos laitumelle eikä ainoastaan ruokittava niitä tuoreella heinällä sisäruokinnassa.

Yleisistä määristä jäsenvaltioille maksettavat lisätuet

57. Asetusehdotuksen 14 artiklan 2 kohdan mukaan eläinkohtaisen tuen myöntämisessä on noudatettava "jäsenvaltioiden vahvistamia erityisiä eläintiheyteen liittyviä vaatimuksia". Olisi osoitettava selkeästi, että mainitut vaatimukset eivät voi kumota palkkioiden laskemiseen käytettävän eläintiheyden vaikutuksia. Lisätukia ei esimerkiksi pidä missään tapauksessa myöntää lisätulona tehotuottajille.

58. Hiehojen osalta esitetään erityistä lisätukea, jonka yläraja vahvistettaisiin koko eläimen elinajaksi. Hiehoista voitaisiin myös tietyin rajoituksin maksaa emolehmiä koskevaa lisätukea. Olisi tuotava selkeästi esille, että samasta hiehosta ei voida sen elinaikana maksaa kumpaakin mainituista lisätuista.

Maitotuotteisiin liittyvät erityiset näkökohdat

59. Rasvattomasta maitojauheesta pitäisi maksaa tukea ainoastaan silloin, kun sen proteiinipitoisuus ylittää tietyn rajan. Rehuun käytettävästä maitojauheesta maksettava tuki olisi määritettävä tarjouskilpailun (28) perusteella, ja sitä olisi käytettävä perustana myös rasvattomasta maidosta maksettavan tuen määrittämisessä. Kaseiiniksi ja kaseinaatiksi muutetun rasvattoman maidon tuki olisi määritettävä yhteisön alueella maksettavan hinnan ja maailmanmarkkinahinnan välisen eron mukaan (29).

60. Ehdotetut maidon lisäkiintiöt myönnettäisiin vuoristoalueiden tuottajille (4 artikla, 4 kohta). Komission olisi niinikään harkittava lisäkiintiöiden myöntämistä viljelijöille, jotka siirtävät karjan vuodenaikojen mukaan laitumelta toiselle, eli joilla on mahdollisuus pitää karjaa talvisin tasangoilla ja kesäisin vuorilla.

EMOTR:N TUKIOSASTON VARAINHOITO

Budjettihallinto ja varainhoito

Tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely

61. Ehdotus KOM(98) 158 lopull. - 98/0112 (CNS), jolla on tarkoitus korvata 21 päivänä huhtikuuta 1971 yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 729/70 (30), ei muuta nykyistä tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä, jonka soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt on esitetty 7 päivänä heinäkuuta 1995 annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 1663/95 (31).

62. Tilintarkastustuomioistuin on jo kommentoinut (32) nykyistä tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä erityisesti maksajavirastojen lukumäärän - joka olisi rajoitettava mahdollisimman pieneksi - sekä varmentamisesta vastaavien elinten riippumattomuuden osalta. Tilintarkastustuomioistuin jatkaa tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn täytäntöönpanon tutkimista. Agenda 2000:een liittyvien ehdotusten osalta tilintarkastustuomioistuin haluaa tuoda esille joitakin varmentamisesta vastaavien elinten asemaa koskevia näkökohtia.

63. Uuden tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä jäsenvaltioiden nimeämien varmentamisesta vastaavien elinten on "todettava, onko elin kohtuullisessa määrin varmistunut siitä, että komissiolle luovutettavat tilit ovat todenperäiset, täydelliset ja tarkat ja että sisäisen valvonnan menettelyt ovat toimineet hyväksyttävästi". Tämä keskeinen tehtävä on määritetty komission asetuksen (EY) N:o 1663/95 3 artiklassa, jonka mukaan todistuksessa on "todistettava maksujen yhteisön sääntöjenmukaisuus ainoastaan siltä osin, joka koskee maksajana toimivien toimielimien hallinnollisten rakenteiden kykyä varmistaa, että tämä sääntöjenmukaisuus on tarkistettu ennen maksun suorittamista".

64. Tilintarkastustuomioistuimen suorittamien tarkastusten yhteydessä on käynyt ilmi, että varmentamisesta vastaavat elimet ovat tulkinneet mainittua asetusta suppeasti. Maksajavirastojen valvontajärjestelmiä tarkastellessaan varmentamisesta vastaavat elimet rajoittavat toimintansa siihen, että ne vahvistavat vastuullisille yksiköille maksujen säännönmukaisuuden varmistamiseen tarkoitettujen valvontamenetelmien olemassaolon eivätkä suorita riittäviä valvontajärjestelmien testauksia varmistaakseen, että valvonta on toiminut tehokkaasti koko tilikauden ajan. Yksittäisten toimien asianmukaisuuden tarkistusten yhteydessä ne eivät suorita edunsaajan tasolla riittävästi tarkastuksia maksujen laillisuuden ja asianmukaisuuden varmistamiseksi. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että varmentaminen ei saisi rajoittua tilien luotettavuuteen, vaan sen olisi katettava myös menojen laillisuus ja asianmukaisuus yleisesti hyväksyttyihin tarkastusstandardeihin nähden.

Varainhoitovuosien välisen yhtenäisyyden puuttuminen

65. Maatalousasetuksiin sisältyvien varainhoidollisten säännösten välillä on huomattavia eroja yhteisön tukeen oikeuttamista koskevan ajankohdan, tuen maksua koskevien määräaikojen, maksupyyntöjen hyväksymistä koskevien ajanjaksojen sekä talousarvioon kirjaamisen osalta. Yksityiskohtaisen budjettinimikkeistön avulla ei ole käytännössä mahdollista suorittaa kurinalaisen ja yhdenmukaisen budjettihallinnon kannalta välttämättömiä kirjauksia. Lisäksi EMOTR:n 15. lokakuuta päättyvä varainhoitovuosi ei ole yhdenmukainen 31. joulukuuta päättyvän yleisen varainhoitovuoden kanssa.

66. Seurauksena on, että eri tulostileihin liittyvät menot eivät ole yhdenmukaisia, ja siksi eri varainhoitovuosia ei voida verrata keskenään perusteellisesti. Komission olisi pitänyt ratkaista tämä ongelma Agenda 2000:n yhteydessä.

Varainhoitoa koskevat asetukset

67. Komission ehdotuksessa KOM(98) 158 lopull. - 98/0112 (CNS) viitataan ainoastaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 43 artiklaan, mutta ei - aiemman neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 tapaan - sen 209 artiklaan. Tämä on ristiriidassa varainhoitoasetuksen EMOTR:a koskevan osaston kanssa, jossa viitataan tällä hetkellä voimassa olevassa asetuksessa N:o 729/70 perustettuun kehykseen. Tilintarkastustuomioistuin kiinnittää huomiota myös siihen, että 209 artiklan perusteella pakollinen tilintarkastustuomioistuimen lausunnon saaminen muuttuu komission ehdotuksen yhteydessä valinnaiseksi.

68. Komission ehdotuksissa ei yleisesti ottaen kiinnitetä riittävästi huomiota tilintarkastustuomioistuimen lausuntoon nro 4/97 (33), jossa korostetaan maataloutta koskevien asetusten varainhoidollisissa säännöksissä havaittuja eroja ja johdonmukaisuuden puutetta sekä tarvetta siirtyä suoriteperusteiseen kirjanpitoon.

EEMOTR:n tukiosaston laajentaminen

69. Asetusehdotuksen mukaan EMOTR:n tukiosasto kattaa vastedes myös yhteiseen maatalouspolitiikkaan kuuluviin maaseudun kehittämistoimiin, kalastusalan rakenteellisiin toimiin, eläinlääkintä- ja kasvinsuojelualan toimiin sekä tiedotusalan toimiin liittyvät menot.

Maaseudun kehittäminen

70. "Liitännäistoimenpiteet" (34) rahoitetaan nykyisin EMOTR:n tukiosastosta, ja niihin sovelletaan periaatteessa samoja hallintoa (yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä) ja valvontaa (tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely) koskevia sääntöjä kuin yhteiseen markkinajärjestelyyn liittyviin menoihin. Liitännäistoimenpiteiden - toisin kuin yhteiseen markkinajärjestelyyn liittyvien menojen - hyväksyjänä on kuitenkin komissio; hyväksyminen perustuu jäsenvaltioiden esittämiin ohjelmiin, joita on ensin käsitelty maatalouden rakenteiden ja maaseudun kehittämisen hallintokomiteassa (jäsenvaltioiden ja komission edustajien muodostama, rakenteellisia menoja käsittelevä komitea).

71. Ohjelmat perustetaan vähintään viideksi vuodeksi (35). Liitännäistoimenpiteet ovat suurelta osin tuotantoa ohjaavia menoja, joita varten talousarviossa on tavallisesti jaksotetut määrärahat. Koska EMOTR:n tukiosaston määrärahoja ei ole kuitenkaan jaksotettu, talousarviossa tai tulostilissä ei huomioida viiden vuoden pituista sitoutumista ja siitä aiheutuvia maksuja.

72. Kun otetaan huomioon ehdotus, jossa rakenteellisia menoja sisällytetään yhä enemmän EMOTR:n tukiosastoon, on olennaista, että talousarvion hallinnoinnin yhteydessä varmistetaan, että yhteisön rahoitussitoumukset kirjataan kokonaisuudessaan ja asianmukaisesti ja että talousarviossa asetettuja ylärajoja noudatetaan tarkasti.

73. Maaseudun kehittämistoimien osalta ennakkomaksut, jotka komissio myöntää kyseisten ohjelmien toimeenpanemiseksi, katsotaan ehdotuksen 5 artiklan mukaan myöntämispäätöstä seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä toteutuneiksi menoiksi. Tähän sisältyvät todelliset ennakot, jotka maksetaan ohjelman alkuvaiheessa, jopa ennen kuin menoja on edes suoritettu.

74. Tilintarkastustuomioistuin tuo varainhoitovuotta 1997 koskevassa vuosikertomuksessaan (36) uudelleen esiin sen, että vuosittaisista tileistä on käytävä ilmi, kuinka suuri osa komission rakennerahastoista suorittamista talousarviomaksuista, joista suurin osa on ennakoita tai etumaksuja, on itse asiassa käytetty lopullisen edunsaajan menoihin. Tämä voitaisiin tehdä merkitsemällä käyttämättä olevat ennakot taseen vastaavaa-puolelle, ja antamalla tilien liitetiedoissa taloudellisessa tilanteessa tapahtuneita muutoksia koskeva selvitys, josta käy ilmi saldo 1. tammikuuta, tulostilin kautta varainhoitovuoden aikana suoritetut siirrot sekä saldo varainhoitovuoden lopussa 31. joulukuuta.

75. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio esittää täytäntöönpanoa koskevissa säännöksissä tarkat, mainittujen ennakoiden myöntämistä sekä tarkastamista ja hyväksymistä koskevat ehdot siten, että niiden toteuttaminen ja seuranta tapahtuvat varsinaisesti toteutuneiden menojen valvontaan perustuvan EMOTR:n tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn mukaisesti.

Kalastusalan rakenteelliset toimet

76. Tilintarkastustuomioistuin kiinnittää kalastusalan rakenteellisten toimien osalta huomiota siihen, että 1. tammikuuta 2000 alkaen menojen, joita koskevat vuotuiset maksumäärärahat eivät ylitä 500:aa miljoonaa ecua, kattamiseen käytetään vastedes kahta eri hallintojärjestelmää: kalatalouden ohjauksen rahoitusvälinettä (KOR) ja/tai EMOTR:n tukiosastoa.

77. Kahden järjestelmän olemassaolo aiheuttaa vaikeuksia joillakin alueilla. Hallinnollinen työmäärä kasvaa, mikä pakottaa kansalliset viranomaiset joskus tasapainoilemaan kahden asetuksen välillä samantyyppisen rakenteellisen toimen osalta.

78. Koska kyseessä ovat suhteellisen pienet määrät, tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että neuvosto ottaa ehdotetun menettelyn uudelleen arvioitavaksi.

Eläinlääkintä- ja kasvinsuojelualan toimet

79. Ehdotuksen mukaan yhteisön rahoitusosuus erityisistä eläinlääkintäalan toimista katettaisiin EMOTR:n tukiosastosta. Kyseessä on perustavanlaatuinen muutos. Rahoitusjärjestelmä on tähän asti ollut selkeästi erillään tukiosastosta ja sitä on perinteisesti valvottu tehokkaammin. Erillinen komission yksikkö (pääosasto VI, yksikkö G2) on tähän mennessä suorittanut kyseisiä menoja koskevia tarkistuksia esimerkiksi Espanjassa, Saksassa, Belgiassa ja Alankomaissa hiljattain puhjenneeseen klassiseen sikaruttoon liittyen.

80. Yhteisön rahoitus tapahtuu kahdella eri tasolla: 70 prosenttia koskee niin kutsuttua markkinatukea ja 50 prosenttia eläinlääkintäalan toimia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi (37), että toimia ei luokitella riittävän selkeästi komissiossa ja jäsenvaltioissa. Vaikka tehdyn ehdotuksen yhteydessä tuodaan selkeästi esille, että kaikki menot luetaan tukiosastoon kuuluviksi, tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan komission olisi vahvistettava tässä yhteydessä selkeästi, mikä on yhteisön osuus kyseisten menojen rahoituksesta.

YHTEENVETO

81. Agenda 2000:een liittyvien lainsäädäntöehdotusten avulla pyritään korjaamaan joitakin yhteiseen maatalouspolitiikkaan tällä hetkellä liittyviä ongelmia. Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti komission aloitteeseen erityisesti EU:n maatalouden kilpailukyvyn osalta, mutta katsoo kuitenkin, että ehdotettu uudistus ei muuta merkittävästi MacSharryn uudistukseen perustuvaa yhteisen maatalouspolitiikan menojen kehittymistä. Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös, että ehdotetut eri tavoitteiden saavuttamiseen tähtäävät keinot sisältävät vain vähän uutta eivätkä ne ole riittävän laaja-alaisia.

82. Peltokasvien osalta avainkysymyksenä on vehnän maailmanmarkkinahinnan kehittyminen. On olemassa riski, että se laskee keskipitkällä aikavälillä ehdotetun interventiohinnan alapuolelle. Koska vientitukien käyttöä rajoitetaan WTO-sopimusten perusteella, ylijäämät olisi tällaisessa tilanteessa myytävä interventiovarastoon ja kesannointivelvoite jouduttaisiin ottamaan uudelleen käyttöön. Mainitun pessimistisen näkymän toteutuessa talousarviomenot olisivat suuret sekä suoran tuen että takuuhintajärjestelmän osalta, jolloin koko uudistuksen toteutuminen vaarantuisi (ks. kohdat 32-44).

83. Komission oletus naudanlihan ja maitotuotteiden kysynnän kasvusta on liian optimistinen. Kulutuksen lasku tulee erittäin todennäköisesti jatkumaan, vaikka kuluttajahintoja alennetaan hieman. Kaikkia tuotannon lisäämiseen mahdollisesti johtavia toimia olisi vältettävä ja talousennusteita laadittaessa olisi otettava huomioon ylijäämien käytöstä aiheutuvat kustannukset. Komission olisi otettava kiintiöjärjestelmä uudelleen tarkasteltavaksi (ks. kohdat 45-60).

84. Komission ehdotuksissa ei juurikaan käsitellä ongelmallisia aloja, kuten esimerkiksi ympäristöalaa, hajauttamista tai yhteisen maatalouspolitiikan vaikutuksia kuluttajiin. Perinteiseen yhteiseen maatalouspolitiikkaan liittyy useita tuotannon lisäämistä ja tehostamista koskevia kannustimia, millä voi olla haitallisia ympäristövaikutuksia. Selkeänä esimerkkinä voidaan mainita elintarvikkeiden tehotuotanto. Maaseudun kehittämistoimet ovat tältä osin vähäiset. Kuluttajien tarpeet eivät ole olleet keskeisessä asemassa Agenda 2000:ta laadittaessa, ja kuluttajat näyttäisivät hyötyvän hinnanalennuksista vain vähän. Hajauttaminen saattaisi vaikeuttaa yhtäläisten kilpailuedellytysten takaamista koko EU:n alueella, koska osa suorasta tuesta vaihtelisi kansallisten kriteereiden mukaan (ks. kohdat 9, 10, 11 ja 53-56).

85. Uusi tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely on osoittautunut varainhoidon ja budjettihallinnon kannalta liian suppeaksi, sillä varmentamisesta vastaavat elimet rajoittavat useimmissa tapauksissa toimintansa maksajavirastojen sisäisten valvontajärjestelmien olemassaolon tarkistamiseen, eivätkä perehdy tilien perustana olevien menojen laillisuuteen ja asianmukaisuuteen (ks. kohdat 61-68).

86. Maaseudun kehittämiseen ja liitännäistoimenpiteisiin liittyvien menojen sisällyttäminen EMOTR:n tukiosastoon merkitsee sitä, että jaksotettuihin määrärahoihin liittyvät monivuotiset sitoumukset on kirjattava ja niitä on seurattava. Siksi kirjanpitojärjestelmän avulla on voitava havaita ennakkomaksujen käyttö ja kirjattava vastaavat saldot EU:n konsolidoiduille tileille (ks. kohdat 70-75).

87. Vuoden 1992 uudistuksen vaikutuksesta alkanut kehitys kohti suoraa tukea jatkuu Agenda 2000:n yhteydessä; suorasta tuesta tulee yhteisen maatalouspolitiikan pääasiallinen rahoitusväline. Suora tuki myönnetään nykyisin viljelijöille täysimääräisenä kiinnittämättä juurikaan huomiota tilojen kokoon. Tämän seurauksena yhteisen maatalouspolitiikan piiriin kuuluva tuki jakautuu epätasaisesti siten, että tuesta noin 40 prosenttia maksetaan suurimmista tuottajista muodostuvalle 4 prosentin suuruiselle ryhmälle. Komission ehdotus yli 100 000 ecun suuruisten yksittäisille edunsaajille suoritettavien maksujen alentamisesta 20 tai 25 prosenttia muuttaisi tilannetta vain vähän, ja talousarviosäästöt jäisivät vähäisiksi. Tehokkuuden lisäämiseksi olisi harkittava yleistä, asteittaista ylärajojen asettamista maksettaville tuille. Omia varoja koskeva järjestelmä ja EMOTR:n tukiosaston menot olisi pidettävä erillään (ks. kohdat 6 8, 21-23 ja 28-29).

88. Vaikka Euroopan maatalouden siirtyminen markkinavoimien vaikutuksen alaisuuteen on vahvistettu, tukea myönnetään yhä kaikille tiloille edunsaajan toiminnan kannattavuuteen katsomatta. Kilpailukykyisiä viljelijöitä olisi kannustettava omavaraisuuteen, ja tukea olisi ohjattava pikemminkin tuottajien avuksi uusien markkina-alueiden etsimisessä ja hyödyntämisessä. Mainittuja tavoitteita ei ole tähän mennessä otettu Euroopan tasolla yhtenäisesti esille (ks. kohdat 24-29).

89. Komission ehdotusten perusteella Euroopan maatalouden tukeminen jatkuu suurin talousarviomenoin; suora tuki muodostaa lähes kolme neljännestä EMOTR:n tukiosaston menoista, vaikka yhteisen maatalouspolitiikan menojen olisi saattanut odottaa laskevan. Jos tilannetta arvioidaan pessimistisempien makrotaloudellisten arvioiden ja korkeampien nykyiseen yhteiseen maatalouspolitiikkaan liittyvien kustannusten perusteella kuin Agenda 2000:n yhteydessä, maatalouden päälinjaus ylittyisi vuoden 2002 jälkeen, mikäli suoraa tukea maksettaisiin täysimääräisenä kuudelle uudelle jäsenvaltiolle ja mikäli EMOTR:n tukiosastosta rahoitettaisiin uusia rakenteellisia toimia (ks. kohdat 12-18).

90. Yhteenvetona voidaan todeta, että komission olisi pyrittävä saavuttamaan julkisiin toimiin liittyvät perustavoitteet tavalla, jonka yhteydessä kustannus-hyötysuhde tulisi nykyistä paremmin huomioiduksi. Yhteisön tuki olisi rajattava esimerkiksi epäsuotuisassa asemassa olevien viljelijöiden avustamiseen, ympäristön suojelun varmistamiseen, terveydenhuoltoa ja tuoteturvallisuutta koskevien tutkimusten järjestämiseen sekä yhteisön ulkopuolisten markkinoiden kehittämiseen. Kaikki mainitut ovat aloja, joilla markkinamekanismit eivät juurikaan toimi kuluttajien nykyisten tarpeiden tyydyttämiseksi tai EU:n kilpailukyvyn parantamiseksi. Yhteinen maatalouspolitiikka ei ole koko maatalousalan osalta EU:n ainoa menettelytapa. Se muodostaa ainoastaan yhden (joskin pääasiallisen) osa-alueen kokonaisuudesta, jonka tulisi olla yleinen, monialainen maaseudun kehittämistä koskeva toimintasuunnitelma, johon kuuluvat esimerkiksi maatalous, työllisyys, ympäristö, yhtäläiset kilpailuedellytykset sekä maailmankaupan näkymät.

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko 4 Maatalouden päälinjauksen ja maatalousmenojen kehittyminen vuosina 2000-2006

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

(1) KOM(98) 158 lopull., 18.3.1998.

(2) "Rauhanlausekkeessa" määritellään ne Uruguayn kierrokseen perustuvan sopimuksen ehdot, joiden osalta ei sovelleta WTO-sopimukseen perustuvaa riita-asioiden sovittelua koskevaa menettelyä.

(3) Unkari, Puola, T Osekin tasavalta, Slovenia, Viro, Kypros.

(4) Ks. taulukossa 4 esitetyt tiedot sekä määrät. Oletukset perustuvat komission ehdotusten esittämisajankohtana maaliskuussa 1998 saatavissa olleisiin tietoihin, ja niiden yhteydessä on otettu huomioon itsenäisten valtioiden yhteisön (IVY) sekä Keski- ja Itä-Euroopan maiden (KIE-maat) vähäinen talouskasvun mahdollisuus sekä Kaakkois-Aasian talouskriisi.

(5) Komission lausunto Kyproksen hakemuksesta Euroopan unionin jäseneksi, 30.6.1993, KOM(93) 303. Komission lausunto T Osekin tasavallan hakemuksesta Euroopan unionin jäseneksi, 15.7.1997, KOM(97) 2009. Komission lausunto Viron hakemuksesta Euroopan unionin jäseneksi, 15.7.1997, KOM(97) 2006. Komission lausunto Unkarin hakemuksesta Euroopan unionin jäseneksi, 15.7.1997, KOM(97) 2001. Komission lausunto Puolan hakemuksesta Euroopan unionin jäseneksi, 15.7.1997, KOM(97) 2002. Komission lausunto Slovenian hakemuksesta Euroopan unionin jäseneksi, 15.7.1997, KOM(97) 2010.

(6) Euroopan unionin rahoitus - komission kertomus omien varojen järjestelmän toiminnasta, 7. lokakuuta 1998.

(7) Yhdysvalloissa maatalouden uudistusta koskeva vuoden 1996 "Fair Act" toi esiin tämäntyyppisiä mielenkiintoisia uudistuksia (esimerkiksi markkinoille pääsyä koskevan ohjelman, josta aiheutuvat vuosien 1996 ja 2002 välisen ajanjakson kuluessa noin 90 miljoonan Yhdysvaltain dollarin suuruiset kustannukset).

(8) EYVL L 148, 19.5.1998, s. 22.

(9) Yhdysvalloissa toteutettavan markkinoiden järjestelyä koskevan ohjelman avulla pyritään vakauttamaan markkinoita ja parantamaan tuotteiden laatua ja pakkaamista.

(10) Euroopan unionin rahoitus - komission kertomus omien varojen järjestelmän toiminnasta, 7. lokakuuta 1998.

(11) Ruis, ohra, kaura, maissi, ruisvehnä sekä muut viljat.

(12) CAP 2000 - Long term prospects: Grain, Milk & Meat Markets, valmisteluasiakirja, PO VI, huhtikuu 1997.

(13) Syyskuun 1998 alussa vehnän maailmanmarkkinahinta oli vain 90 ecua tonnilta, eli noin 5 prosenttia ehdotettua uutta interventiohintaa alhaisempi.

(14) EYVL C 348, 18.11.1997.

(15) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996, kohta 3.29 (EYVL C 348, 18.11.1997).

(16) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996, kohta 3.22 ja taulukko 3.3 (EYVL C 348, 18.11.1997).

(17) Tuotosten tasaamisen avulla pyritään mukauttamaan tasausmaksut seuraavana vuonna, mikäli tosiasiallinen keskituotos on tasattua tuotosta suurempi; tasattu tuotos lasketaan vuonna 1993 sovellettuun aluejakosuunnitelmaan perustuvan keskituotoksen mukaan. Tämä menettely otettiin käyttöön, jotta monimutkaisen aluejakosuunnitelman käyttöön ottaneet jäsenvaltiot eivät saisi enempää tasaustukea kuin yksinkertaisemman aluejakosuunnitelman valinneet jäsenvaltiot.

(18) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996, kohdat 3.24-3.28 (EYVL C 348, 18.11.1997).

(19) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1997, toinen luku, toinen osa (EYVL C 349, 17.11.1998).

(20) Tuotannon ja kulutuksen suhdetta kyseisissä kuudessa mahdollisessa uudessa jäsenvaltiossa ei ole otettu huomioon.

(21) EYVL C 12, 15.1.1994.

(22) Tiettyjen tukien myöntämistä koskevia laskelmia varten karjan pääluku on muunnettava "nautayksiköiksi". Asetusehdotuksen liitteenä on muuntotaulukko: 6 24 kuukauden ikäinen urospuolinen nautaeläin vastaa 0,6:ta nautayksikköä. Tällöin 90 urospuolista nautaeläintä vastaa 54:ää nautayksikköä.

(23) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996, kohta 4.42 (EYVL C 348, 18.11.1997).

(24) Asetusehdotuksen 11 artikla, 1 kohta, toinen alakohta (98/0109 (CNS) - KOM(98)158 lopull., s. 57).

(25) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1988, kohdat 6.63-6.66 (EYVL C 312, 12.12.1989).

(26) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1993, kohta 4.54 (EYVL C 327, 24.11.1994).

(27) EYVL L 94, 28.4.1970, s. 13.

(28) EYVL L 158, 8.7.1995, s. 6.

(29) Erityiskertomus nro 21/98 Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta rahoitettuja menoja koskevien varainhoitovuoden 1996 tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen sovelletusta hyväksymis- ja varmentamismenettelystä (EYVL C 389, 14.12.1998).

(30) EYVL L 144, 13.5.1997.

(31) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2078/92, annettu 30 päivänä kesäkuuta 1992, ympäristönsuojelun vaatimusten ja maaseutuympäristön hoidon vaatimusten kanssa sopusointuisista maatalouden tuotantomenetelmistä (EYVL L 215, 30.7.1992, s. 85). Neuvoston asetus (ETY) N:o 2079/92, annettu 30 päivänä kesäkuuta 1992, maatalouden varhaiseläketukea koskevasta yhteisön järjestelmästä (EYVL L 215, 30.7.1992, s. 91). Neuvoston asetus (ETY) N:o 2080/92, annettu 30 päivänä kesäkuuta 1992, maatalouden metsitystoimenpiteitä koskevasta yhteisön tukijärjestelmästä (EYVL L 215, 30.7.1992, s. 96).

(32) Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2078/92 3 artiklan ja neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2080/92 3 artiklan mukaan.

(33) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1997, kohta 8.24 (EYVL C 349, 17.11.1998).

(34) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1995, kohta 3.28 (EYVL C 340, 12.11.1996).

RAKENNERAHASTOT

1. JOHDANTO

1.1 Tässä lausunnossa käsitellään neljää ehdotusta, jotka koskevat rakenteellisista menoista annettavia uusia asetuksia (KOM(1998) 131 lopullinen), sekä asiaan liittyviä osia, jotka sisältyvät maaseudun kehittämisen tukea koskevaan ehdotukseen (KOM(1998) 175 lopullinen). Lausunnossa tarkastellaan erityisesti asetusehdotusta, joka koskee rakennerahastoihin sovellettavia yleisiä säännöksiä; asetusehdotuksessa säädetään yleisistä, rakenteellisten toimien rahoitusvälineiden osalta sovellettavista säännöistä.

1.2 Vuodesta 1988 lähtien rahastojen suunnittelu ja hallinto ovat perustuneet uudisperiaatteiden toteuttamiseen. Periaatteilla tarkoitetaan seuraavaa: toimenpiteiden keskittäminen, välineiden koordinointi, hallinnoitsijoiden kumppanuus ja tukien täydentävyys. Lisäksi tuki myönnetään yleensä monivuotisten ohjelmien yhteisrahoituksena; ohjelmat hyväksyy komissio, joka vastaa myös niiden seurannasta ja arvioinnista, kun taas hankkeiden hallinnointi annetaan entistä useammin kansallisten tai alueellisten viranomaisten tehtäväksi.

1.3 Viimeksi kuluneen vuosikymmenen aikana on toimittu ponnekkaasti entistä suuremman tukimäärän käyttöön ottamiseksi; lisäksi on pyritty yleisemmin kehittämään uudistuksen periaatteita vastaava hallinto- ja valvontajärjestelmä. Asetusten muuttaminen vuonna 1993 mahdollisti lisäksi erilaiset mukautukset.

1.4 Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksista ja erityiskertomuksista on käynyt ilmi, että monista myönteisistä seikoista huolimatta merkittäviä järjestelmään liittyviä näkökohtia olisi vielä syytä parantaa. Komission ehdottamat uudet säännökset tuovat myönteisiä ratkaisuja tilintarkastustuomioistuimen toteamiin pääongelmiin.

1.5 Tukien keskittämisessä on esiintynyt lukuisia ongelmia, ja on pikemminkin ollut havaittavissa, että rahoitusta on myönnetty - muodossa tai toisessa - entistä suuremmalle määrälle maantieteellisiä alueita.

1.6 Rahastojen keskinäistä koordinointia on kehitettävä sekä komission että jäsenvaltioiden tasolla. Asianomaiset hallintoyksiköt soveltavat edelleen liian monia erilaisia käytäntöjä ja hallinnollisia menettelyjä; lisäksi rahoitusvälineiden keskinäistä täydentävyyttä on kehitettävä vielä.

1.7 Ohjelmien valmistelun ja täytäntöönpanon, seurantakomiteoiden toiminnan sekä raportointijärjestelmän yhteydessä on syntynyt hallinnollisia menettelyjä, jotka saattavat helposti muuttua entistä raskaammiksi. Hankkeiden valintamenettelyissä ja -perusteissa on kuitenkin havaittavissa edelleen vain vähän yhteisön menettelytavan vaikutusta. Huolimatta siitä, että asiakirjoja on pyritty yhdenmukaistamaan muodoltaan, ohjelmatyön tarkoitus käsitetään hyvin monin eri tavoin.

1.8 Tilintarkastustuomioistuimen peräkkäisissä kertomuksissa - niin vuosi- kuin erityiskertomuksissakin - on tuotu esiin investointien ja yhteisesti rahoitettujen toimenpiteiden valvonnassa havaittuja vaikeuksia. Yksittäisten hankkeiden tuntemus on muuttumassa yhä harvinaisemmaksi, samalla kun toimien yleisarviointiin ja kokonaisvaikutusten arvioimiseen liittyy edelleen huomattavia vaikeuksia, erityisesti menetelmien osalta.

1.9 On näin ollen olennaisen tärkeää lisätä tukitoimien avoimuutta ja tehokkuutta, jotta varmistettaisiin paremmin kehityksen aikaansaanti ja jotta tämä kehitys olisi kestävää ja mahdollisimman suotuisaa.

1.10 Tässä tarkoituksessa komission ehdotuksilla, joiden tavoitteena on yleinen pyrkimys keskittämiseen, yksinkertaistettu ja hajautettu toimintamalli, tehokkuuden lisääminen erityisesti tukimuotoja eriyttämällä sekä tarkastusten parantaminen, pyritään poistamaan erilaisia havaittuja epäkohtia ja korjaamaan edellisen ja nykyisen ohjelmakauden aikana ilmenneet puutteet.

1.11 On kuitenkin huolehdittava siitä, että ehdotetut parannukset määritellään riittävän tarkkaan, jotta ne voidaan toteuttaa selkeästi ja valvonnan alaisina; lisäksi on varmistettava, että parannusten edellyttämä hallinnollinen työ ja tukitoimien avoimuuteen ja tehokkuuteen kohdistuvat odotetut vaikutukset ovat asianmukaisessa tasapainossa toisiinsa nähden.

1.12 Edellä mainittuja seikkoja on korostettava sitäkin suuremmalla syyllä, sillä rakennerahastojen täytäntöönpano- ja valvontajärjestelmään liittyy edelleen olennaisesti kaksi poikkeamaa. Vaikka rakennepolitiikan määrittely tapahtuu kaikkien välineiden osalta vahvistettujen ensisijaisten tavoitteiden avulla, hallinto hoidetaan rahastottain; rahastojen välillä taas on käsitteellisiä ja menettelyihin liittyviä eroja, mikä leimaa koko hallintoa. Toisaalta yhteisön rahoitustuki perustuu ohjelmiin eikä hankkeisiin, sillä rahoitus osoitetaan eri toimintalinjoille. Yhteisön tuen hallinto ja valvonta toteutetaan kuitenkin hanketasolla: menoilmoitukset liittyvät nimenomaan hankkeisiin.

2. VAROJEN OSOITTAMINEN

2.1 Yleistä asetusta koskevan ehdotuksen 7 artiklassa säädetään, että komissio vahvistaa avoimia menettelyjä noudattaen, miten 90 prosenttia ohjelmatyötä varten käytettävissä olevista maksusitoumusmäärärahoista jaetaan ohjeellisesti jäsenvaltioittain. Ehdotuksessa ei säädetä määräajasta eikä aluekohtaisesta jakamisesta.

2.2 Tähän saakka varojen jakamista on edeltänyt usein suhteellisen pitkä ja monimutkainen prosessi, joka on perustunut tiettyihin objektiivisiin perusteisiin; näiden perusteiden soveltamisessa esiintyy kuitenkin poikkeuksia, minkä vuoksi on ollut mahdotonta taata varmasti, että keskittämisperiaatetta noudatetaan, tai ottaa alueiden erityisongelmia kaikilta osin huomioon, kuten tilintarkastustuomioistuin on todennut vuosien 1990, 1991 ja 1995 vuosikertomuksissaan (1). Olisi suotavaa huolehtia siitä, että yhteisön rakennetukien ja yhteisön kilpailupolitiikan piiriin kuuluvien tukijärjestelmien välinen yhdenmukaistaminen toteutuu vaikuttavalla tavalla, erityisesti tukikelpoisten alueiden osalta.

2.3 Olisi myös annettava säännökset siitä, että tuilla todellakin edistetään kaikkien asianomaisten alueiden ja erityisesti edunsaaja-alueiden vähävaraisimpien osien tasapainoista kehitystä.

2.4 Lisäksi varojen osoittamisprosessiin ei saa liittyä liikaa epävarmuutta siitä, kuinka paljon varoja eri tukitoimet voivat saada. Ohjelman suunnittelu ja valmistelu suoritetaan suurelta osin sen perusteella, millainen kokonaisrahamäärä ohjelmaan on käytettävissä. Komission tarkoittama varojen ohjeellinen jakaminen on edellytyksenä sille, että asianomaisten eri viranomaisten velvoitteet ja vastuualueet voidaan määrittää asianmukaisesti. Tällainen jako on siksi suoritettava mahdollisimman tarkkaan ja mahdollisimman aikaisessa vaiheessa, ja samalla on annettava selkeät ehdot kyseisten varojen käyttöä varten.

2.5 Yleistä asetusta koskevan ehdotuksen 43 artiklassa säädetään suoritusvarauksesta, joka vastaa 10 prosenttia maksusitoumusmäärärahojen kokonaismäärästä ja joka jaetaan kauden puolivälissä "täydentävyyden periaatteen noudattamisen sekä kussakin jäsenvaltiossa toteutettavien toimenpideohjelmien tai yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen täytäntöönpanon suoritustason mukaan". Suoritustason arvioinnissa käytetään rajallista määrää seurantaindikaattoreita, jotka mittaavat tehokkuutta, hallintoa ja rahoituksen toteutumista sekä puolivälin tuloksia suhteessa alkuperäisiin erityistavoitteisiin.

2.6 On todellakin toivottavaa, että käytettävissä olisi mekanismeja kaikkien tehokkaimpien tukitoimien edistämiseen. Ei-toivotuilta vaikutuksilta välttyminen edellyttää, että kyseisen säännöksen täytäntöönpanolle asetetaan tarkat ehdot. Kauden puolivälissä täydentävyys voidaan vain arvioida, sillä kyseessä on käsite, jota sovelletaan koko ohjelmakauteen. Lisäksi on vaarana, että kauden puolivälissä käytettävissä olevat seurantaindikaattorit osoittavat lähinnä määrärahojen käyttötason ja sen, kuinka nopeasti varoja on käytetty.

2.7 Yhteisön rahoituksen käyttö saadaan nopeaksi usein siten, että ohjelmiin siirretään investointeja, joita jo toteutetaan; tällaisen käytännön vuoksi ohjelman lisäarvo itse asiassa supistuu pelkäksi varojen siirroksi.

2.8 Suorituksen arviointiin tarkoitettujen indikaattoreiden avulla olisi siis voitava tarkistaa rahastojen varojen käytön nopeuden lisäksi ennen kaikkea se, mitkä ovat varojen käytön vaikutukset asetettuihin tavoitteisiin nähden ja miten varojen käyttö on vaikuttanut erityisesti investointien määrän lisääntymiseen alueella tai hankkeiden toteuttamisen parantamiseen ja nopeuttamiseen.

3. YHTEISÖN JA KANSALLISTEN VASTUUALUEIDEN EROTTAMINEN

3.1 Komission ehdotusten tavoitteena on - vuodesta 1988 asti rakennerahastojen toiminnan perustana olleiden periaatteiden mukaisesti - parantaa vastuualueiden jakoa siten, että komission institutionaalinen tehtävä keskitetään entistä enemmän ohjelmatyön strategian, yhteisön politiikkojen noudattamisen, täytäntöönpanon seurannan ja valvonnan sekä tulosten arvioinnin alalle. Tukitoimien täytäntöönpano kuuluu kansallisille, alueellisille tai paikallisviranomaisille, joita avustavat tässä tehtävässä asianomaiset työmarkkinaosapuolet ja yhteiskuntaelämän osapuolet.

3.2 Näiden kahden vastuualueosuuden erottaminen on tarpeellista, mutta olisi hyödyllistä täsmentää tätä jakoa. Useita säännöksiä on määrä soveltaa tiiviisti neuvotellen, yhteistyössä tai yhdessä toimien (ks. yleistä asetusta koskeva ehdotus, 4 artiklan 4 kohta, 8 artiklan 4 kohta, 14 artiklan 3 kohta, 33 artiklan 1 kohta, 41 artiklan 2 kohta). Täsmennyksiä tarvittaisiin, jotta vältettäisiin toimivaltuuksiin liittyvät ongelmat ja velvoitteiden "hämärtyminen" ja jotta voitaisiin luoda edellytykset tehokkaalle kumppanuudelle.

3.3 Yleistä asetusta koskevassa ehdotuksessa säädetään lisäksi "hallintoviranomaisista" ja "maksuviranomaisista", joiden nimittämisestä huolehtii asianomainen jäsenvaltio tai alue. Jotta voitaisiin välttää rinnakkaisten tehtävien syntyminen ja erityisten kanavien muodostuminen yhteisön rahoitukselle, kyseisten viranomaisten olisi oltava - mitä ei ehdotuksessa täsmennetä - viranomaisia, jotka kansallisten tai alueellisten oikeussäännösten puitteissa huolehtivat mainittujen hallinto- tai maksutehtävien hoitamisesta kaikkien sellaisten toimenpiteiden osalta, jotka vastaavat yhteisön rahoittamia toimenpiteitä. Hallintoa voitaisiin näin keventää osoittamalla vastuualueet selvästi.

3.4 Samoin yleisen asetuksen 37 artiklan 1 kohdan f alakohdassa säädetään, että komissiolle on esitettävä kunkin tukitoimen päättyessä ilmoitus, jonka on laatinut hallintoviranomaisesta "toiminnallisesti itsenäinen" henkilö tai yksikkö. Tällaisen henkilön tai yksikön pitäisi olla toiminnallisesti itsenäinen myös maksuviranomaisesta. Ilmoituksen tarkoituksenahan on nimenomaan antaa lausunto maksuviranomaisen vastuualueeseen kuuluvien asiakirjojen tai toimien pätevyydestä (esimerkiksi loppumaksupyynnön pätevyys tai lopullisen kulutodistuksen kattamien toimien laillisuus ja asianmukaisuus).

3.5 Osa osoitetuista vastuualueista vaikuttaa sitä paitsi käytännössä mahdottomilta. Yleistä asetusta koskevan ehdotuksen 31 artiklan mukaan maksuviranomainen valvoo, että lopulliset edunsaajat saavat rahastojen tuen, johon ne ovat oikeutettuja, mahdollisimman pikaisesti ja kokonaisuudessaan. Samat viranomaiset myös todistavat, että näillä maksuilla korvataan todellisuudessa maksetut menot. Jotta vältettäisiin riski siitä, että annetut todistukset ovat vain muodollisia, maksuviranomaisella on oltava tarvittavat toimivaltuudet tällaisten tehtävien hoitamiseksi.

3.6 Nykyisin voimassa olevat säännökset ja ehdotetut säännökset koskevat pääosin tilanteita, joissa myönnetään myös kansallista julkista yhteisrahoitusta tai vastaavaa rahoitusta ja sovelletaan kyseisiin tilanteisiin kuuluvia menettelyjä. Tällaiset säännökset eivät ole asianmukaisia silloin, kun yhteisön tuki annetaan yksityiseen rahoitukseen osoitettavana tukena ilman muuta julkista yhteisrahoitusta. Tällaisia tapauksia varten olisi annettava erilliset säännöt.

3.7 Yhteisön ja kansallisten vastuualueiden selkeyttäminen rakennerahastojen toiminnan osalta ei tarkoita sitä, että komission yleinen vastuu perustamissopimuksen 205 artiklassa tarkoitettuna talousarvion toteuttajana olisi syytä kyseenalaistaa.

4. OHJELMAMENETTELY

4.1 Uusien ohjelmatyötä varten ehdotettujen säännösten tavoitteena on hallintomenettelyjen yksinkertaistaminen ja tehtävien ja vastuualueiden selkeämpi määrittäminen. Olisi kuitenkin suotavaa käydä nämä säännökset huolellisesti läpi, jotta varmistettaisiin, että molemmat tavoitteet todella saavutetaan.

4.2 Yleisen asetuksen 17 artiklan mukaan kunkin tukitoimen osalta on hyväksyttävä toimenpideohjelma, ohjelma-asiakirjan täydennys ja rahoitukseen osallistuvien kumppaneiden välinen sopimus; tällainen säännös ei kuitenkaan saisi monimutkaistaa hallintoa huomattavasti tai johtaa valmisteluajan pidentymiseen tai yhdenmukaisuuden heikkenemiseen kokonaistasolla.

4.3 Yhdenmukaisuuden kannalta olisi parempi, jos käytössä olisi yksi ainoa ohjelma-asiakirja, jossa keskityttäisiin toiminnallisiin näkökohtiin ja jonka asianomaiset eri viranomaiset hyväksyisivät; asiakirjassa täsmennettäisiin selkeästi tehtävät ja vastuualueet. Tämä ei sulje pois sitä mahdollisuutta, että jäsenvaltio esittäisi osan asiakirjasta tiedoksi, ilman että kyseisestä osasta tehtäisiin komission päätös.

4.4 On tärkeää, että ohjelmassa vahvistetaan rahoitussuunnitelma, toteutettavat toimenpiteet, näistä vastaavat viranomaiset ja varojen lähde. Tässä yhteydessä on huomattava myös, että monivuotinen ohjelma edellyttää monivuotisen rahoituksen saamista eri kumppaneilta. Ohjelmassa on täsmennettävä kunkin rahoitettavan toimityypin osalta valintamenettelyt ja -perusteet, jotta voidaan varmistaa, että menettelyt ovat avoimia ja toiminta yhdenmukaista yhteisön politiikkojen ja tavoitteiden kanssa.

4.5 Lukuisten laajojen, yksityiskohtaisia selvityksiä sisältävien asiakirjojen esittäminen saattaa johtaa byrokraattisten menettelytapojen vakiintumiseen; lisäksi asiakirjoista ei välttämättä saataisi todellista tietoa suunniteltujen toimien konkreettisista ja toiminnallisista näkökohdista.

4.6 Ohjelmakauden käynnistäminen osoittautuu uusia säännöksiä tarkasteltaessa edelleen monimutkaiseksi prosessiksi. Uusien asetusten hyväksymisen jälkeen

a) komission on vahvistettava tukikelpoisten alueiden luettelo (3 artiklan 2 kohta ja 4 artiklan 4 kohta)

b) komission on vahvistettava, miten määrärahoja jaetaan ohjeellisesti jäsenvaltioittain ja tavoitteittain (7 artiklan 3 kohta)

c) komission on laadittava ja julkaistava virallisessa lehdessä suuntaviivat, joissa esitellään yhteisön toimintalinjat jokaisen tavoitteen osalta. Jäsenvaltioiden ja komission on otettava nämä suuntaviivat huomioon ohjelmatyön eri vaiheissa (9 artiklan 4 kohta)

d) jäsenvaltioiden on laadittava tavoitteiden mukaiset suunnitelmat ja esitettävä ne eri viranomaisille ja muille kumppanuuteen osallistuville tahoille (14 artiklan 1 kohta)

e) kumppaneiden on annettava lausuntonsa (14 artiklan 1 kohta)

f) on suoritettava ennakkoarviointi (40 artikla)

g) jollei asianomaisen jäsenvaltion kanssa muuta sovita, suunnitelmat on jätettävä komissiolle viimeistään kolmen kuukauden kuluttua tukikelpoisten alueiden luettelon laatimisesta (14 artiklan 1 kohta)

h) komission on arvioitava suunnitelmat (14 artiklan 2 kohta)

i) on suoritettava täydentävyyden ennakkotarkistus (10 artiklan 3 kohdan a alakohta)

j) suunnitelmien perusteella komissio laatii yhteisön tukikehykset ja yhtenäiset ohjelma-asiakirjat ja tekee päätöksen rahastojen tuesta viimeistään kuusi kuukautta sen jälkeen, kun se on saanut suunnitelmat (14 artiklan 3 kohta)

k) komissio arvioi jäsenvaltioiden esittämät toimenpideohjelmaehdotukset ja tekee päätöksen rahastojen tuesta (14 artiklan 3 kohta)

l) hallintoviranomainen vahvistaa seurantakomitean lausunnon saatuaan ohjelmatyötä koskevat lisätiedot kolmen kuukauden kuluttua rahoituspäätöksestä (14 artiklan 5 kohta)

m) on tehtävä kaikkien osapuolten välinen sopimus (17 artiklan 3 kohta)

n) komissiolle on toimitettava ohjelma-asiakirjan täydennys ja kyseinen sopimus (14 artiklan 5 kohta).

4.7 Kyseiset menettelyt ovat todellisuudessa mielekkäitä vain, jos asiakirjoista voidaan keskustella ja niitä voidaan tarkastella vakavassa mielessä kaikissa eri vaiheissa. Tämä taas tarkoittaa sitä, että prosessi tulee luultavasti kestämään sovittua kauemmin (kokonaisaika on määritetty periaatteessa yli vuoden pituiseksi). Hakemusten käsittelyn ja ohjelmien toteuttamisen nopeuttamiseksi yleisen asetuksen 14 artiklan 3 kohdan kolmannessa alakohdassa sallitaan ohjelmien ja suunnitelmien esittäminen samaan aikaan; tämä herättää kysymyksen siitä, ovatko eri vaiheet tosiaankin tarpeellisia, kun ne voidaan näin sivuuttaa.

5. MENETTELY YHTEISÖN MAKSUSITOUMUSTEN JA MAKSUJEN OSALTA

5.1 Uusien säännösten tavoitteena on organisoida uudelleen järjestelmä, joka on nykyisin käytössä yhteisön maksusitoumuksia ja maksuja varten. Vähintään kaksi vuotta kestäviä tukitoimia koskevat maksusitoumukset tehtäisiin pääsääntöisesti vuosittaisina erinä ja tiettynä vahvistettuna ajankohtana. Maksujen osalta todetaan, että ennakko, joka voi olla enintään 10 prosenttia asianomaiselle tukitoimelle myönnetystä tuesta, olisi tukitoimien keston ajan kansallisen tai alueellisen maksuviranomaisen käytössä ja sitä täydennettäisiin sitä mukaa kuin yhteisön tukea maksetaan menoihin.

5.2 Tilintarkastustuomioistuin on toistuvasti korostanut puutteita, jotka liittyvät vuotuisiin eriin perustuvaan maksusitoumusmenettelyyn. Tällaisessa menettelyssä on haittana se, että kirjanpidosta eivät käy ilmi velvoitteiden ne osat, joihin yhteisö on sitoutunut - eri ohjelmia tai muita tukitoimia hyväksymällä - vuotuisten erien sitomisvuotta seuraavien vuosien osalta. Lisäksi maksusitoumusten kirjaamista varten on käytössä erilaisia sääntöjä, mikä heikentää nykyisin maksusitoumusmäärärahojen merkitystä valvontavälineenä. Tilintarkastustuomioistuin on myös korostanut useaan kertaan sellaisen järjestelmän riskejä, jossa samalle tilille kirjataan sekaisin - ilman luotettavaa erittelymenetelmää - ennakkoina tai muina tilapäisinä siirtoina suoritetut maksut ja loppusuoritukset.

5.3 Nämä puutteet ja riskit on syytä nostaa esiin, varsinkin kun uusien ehdotusten tarkoituksena on tuoda menettelyn piiriin myös muita rakenteellisia välineitä (esimerkiksi liittymistä valmistelevat välineet). Todellisuudessa yhä suurempi osa maksusitoumuksia ja maksuja koskevasta yhteisön kirjanpidosta järjestettäisiin epätäydellisellä ja epäluotettavalla tavalla.

5.4 Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että olisi suotavaa laatia yhdenmukaiset säännöt talousarviositoumusten määrittämiseksi ja sen takaamiseksi, että kaikki velvoitteet, joihin on sitouduttu, kirjataan kokonaisuudessaan yhteisön kirjanpitoon. Talousarviosta suoritettujen ennakko/etumaksujen, jotka edelleen kirjattaisiin sellaisenaan tulostilin menoihin, pitäisi ilmetä myös taseesta siihen asti, kunnes asianomainen jäsenvaltio on esittänyt tositteet niiden varojen käytön osalta, jotka se on saanut suoritettujen maksujen korvausta koskevien pyyntöjensä perusteella. Tällaisen menettelyn myötä yhteisön kirjanpito saataisiin lähemmäksi tavanomaisia kirjanpitokäytäntöjä, ja lisäksi jäsenvaltioille suoritettujen talousarviomaksujen kohdalla voitaisiin osoittaa selvästi osuus, josta ei ole vielä tehty menoilmoituksia. Ehdotus sellaisen järjestelmän perustamiseksi, jossa rakennerahastojen ohjelmille maksetaan alussa yksi ennakko - ja myöhemmillä maksuilla korvataan jäsenvaltiolle aiheutuneet menot - helpottaisi tällaisen esittämistavan käyttöä tilinpäätöksessä.

5.5 Rakennerahastojen osalta annettavaa yleistä asetusta koskevan ehdotuksen 30 artiklassa säädetään, että komissio peruuttaa automaattisesti sen osan sitoumuksesta, jonka osalta sille ei ole esitetty hyväksyttävää maksupyyntöä tietyn määräajan kuluessa; yhteisön tukea vähennetään vastaavalla määrällä.

5.6 Ehdotuksen ansiosta voitaisiin rajoittaa sellaisten sidottujen määrien säilyttämistä ja kasautumista, joille ei ole enää perustetta. Täysin automaattinen vapautusjärjestelmä ei kuitenkaan ole välttämättä asianmukainen kaikissa tapauksissa. On syytä välttää tilanne, jossa maksusitoumusten maksattamisen edistämiseen tarkoitetut toimenpiteet aiheuttavat muita ongelmia ohjelmien täytäntöönpanossa. On joka tapauksessa syytä huomata, että tärkeää ei ole ainostaan pelkkä varojen nopea käyttö vaan varojen käyttö mahdollisimman edullisin ehdoin ja suotuisin vaikutuksin.

5.7 Maksusitoumuksia ja maksuja koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä ei ole täsmennetty niiden toimenpiteiden kohdalla, jotka on tarkoitettu EMOTR:n tukiosaston rahoitettavaksi yhteisön tavoitteeseen 1 kuulumattomilla alueilla maaseudun kehittämisen ja kalastukseen liittyvien rakenteellisten toimien alalla. Tätä puutetta on sitäkin suurempi syy korostaa, sillä tukiosastossa ei ole jaksotettuja määrärahoja. Yhteisen maatalouspolitiikan rahoitusta koskevan uuden asetusehdotuksen 5 artiklassa säädetään enemmittä täsmennyksittä vain siitä, että ennakkomaksut ovat mahdollisia maaseudun kehittämistoimintaan kuuluvien ohjelmien täytäntöönpanon yhteydessä.

6. YHTEISÖN SUORITTAMA VALVONTA

6.1 Yleistä asetusta koskevan ehdotuksen 37 ja 38 artiklan mukaan tukitoimien varainhoidon valvonnasta vastaavat ensisijaisesti jäsenvaltiot. Komissio vastaa talousarvion toteuttamisesta ja varmistaa, että jäsenvaltioissa on käytössä hallinto- ja valvontajärjestelmät, jotka toimivat moitteettomasti ja takaavat yhteisön varojen tehokkaan ja säännönmukaisen käytön.

6.2 Tätä varten eri säännösten (yleistä asetusta koskevan ehdotuksen 37 ja 38 artiklan) mukaan jäsenvaltioiden on laadittava kuvaus hallinto- ja täytäntöönpanojärjestelmistään ja toimitettava nämä kuvaukset komissiolle; lisäksi kyseisissä artikloissa säädetään muun muassa ilmoitusmenettelyistä ja menetelmien yhteensovittamisesta. Komissio on hyväksynyt useita tämän suuntaisia aloitteita viime varainhoitovuosien aikana, erityisesti varainhoidon valvontaa koskevassa asetuksessa (EY) N:o 2064/97 (2) sekä menojen hyväksymistä koskevissa lomakkeissa (3) ja rahoituskorjauksia koskevissa suuntaviivoissa (4). Näiden aloitteiden tehokas toteuttaminen edellyttää kuitenkin - kuten maatalouden tukiosaston menojen tarkastamis- ja hyväksymismenettelystä saadun kokemuksen perusteella tiedetään - selvää oikeusperustaa ja asiaan liittyvien komission valtuuksien tarkkaa määrittämistä, jotta näitä kahta seikkaa koskevat kiistat voitaisiin välttää. Lisäksi olisi syytä huolehtia siitä, että kaikki säännökset niveltyvät toisiinsa paremmin.

6.3 Järjestelmässä, jossa hankkeiden hallinto kuuluu kansallisille ja alueellisille viranomaisille, on toisaalta välttämätöntä lisätä vastapainoksi yhteisön valvontaa merkittävästi. Tällä valvonnalla on voitava varmistua siitä, että katetut menot todellakin vastaavat todellisia ja tarpeellisia kuluja, että säädettyjä menettelyjä ja ehtoja sovelletaan oikein, että tehtyjen valintojen avulla tosiaankin voidaan saavuttaa parhaat mahdolliset vaikutukset rakenteellisen kehittämisen kannalta ja että yhteisön tavoitteita ja politiikkoja noudatetaan.

6.4 Näin ollen on tärkeää huolehtia yhteisön valvonnan tehostamisesta, sekä täsmentää, että se tapahtuu paikalla suoritettavien tarkastusten määrää lisäämällä ja ennen kaikkea asettamalla komission käyttöön helppopääsyinen, entistä tarkempi ja täydellisempi tiedonantojärjestelmä rahoitettuja hankkeita ja muita toimia varten. Tällaisella järjestelmällä on voitava taata - entistä systemaattisemman tiedonsaannin ansiosta - että pistokokeet ja erityisesti paikalla suoritetut tarkastukset ovat entistä paremmin organisoituja ja valmisteltuja, niin menojen asianmukaisuuden kuin tulosten tehokkuudenkin osalta.

6.5 Nykyisin voimassa olevien asetusten tapaan myös uusissa ehdotuksissa säädetään kahdesta perusasiakirjasta, joita käytetään ohjelmien täytäntöönpanon seurannassa ja arvioinnissa. Kyseessä ovat vuosittainen täytäntöönpanokertomus sekä arviointijärjestelmä, joista säädetään yleistä asetusta koskevan ehdotuksen 36 sekä 39 ja 42 artiklassa.

6.6 Aikaisemmista ohjelmista saadun kokemuksen perusteella tiedetään, että vuosittaisten kertomusten painoarvo vaihtelee hyvin paljon. Kertomuksissa annetaan usein kokonaiskuvauksia, joista on vain vähän hyötyä selvitettäessä, mitä tukitoimien täytäntöönpano pitää sisällään. Tietoja on yleensä mahdotonta vertailla eri ohjelmien kesken tai edes saman ohjelman eri asiakirjojen kesken, sillä ne on laadittu eri ajankohtina tai erilaisin menetelmin. Vuosittaisista täytäntöönpanoa koskevista kertomuksista olisi käytävä ilmi asianmukaiset tiedot toteutetuista toimista ja niiden vaikutuksesta; samoja tietoja tarvitaan lisäksi suoritusvarauksen jakamisessa.

6.7 Lisäksi joissakin arviointikertomuksissa annetaan helposti pelkkä kuvaus täytäntöönpanosta sen sijaan, että niissä arvioitaisiin toiminnan vaikutuksia. Niissä asetetaan tällöin etusijalle toteutettujen toimien analysointi rahoituksellisesta ja fyysisestä näkökulmasta kiinnittämättä tarpeeksi huomiota siihen, millainen vaikutus toimilla on kehityksen kannalta.

6.8 Näin ollen on tärkeää, että uusissa säännöksissä määritetään, miten vuosittaisten täytäntöönpanokertomusten luonne ja sisältö eroavat arviointikertomusten luonteesta ja sisällöstä; lisäksi kyseisissä säännöksissä on täsmennettävä asianmukaiset menetelmät, joilla tällainen ero voidaan taata ja joilla voidaan varmistaa, että vaaditut tiedot annetaan ja että nämä tiedot ovat vertailukelpoisia. Jäsenvaltioille ja alueille kuuluvien, ohjelmien hallintoon liittyvien vastuualueiden yhteydessä on taattava asiaankuuluvien tietojen systemaattinen toimittaminen komissiolle; tähän asti raportointijärjestelmällä ei ole riittävästi pystytty takaamaan sitä, että näin todella tapahtuu.

6.9 Lisäksi on huomattava, että ohjelman viimeisen täytäntöönpanokertomuksen avulla olisi voitava luoda yhteys seuraavana toteutettavaan ohjelmatyöhön. Tukitoimea päätettäessä suuri osa rahoitetuista investoinneista on vielä meneillään ja kesken; tästä huolimatta ei ole olemassa ohjeita, joilla varmistettaisiin investoinnin jatkaminen ja vältettäisiin päällekkäisyydet.

7. VASTAAVUUS YHTEISÖN POLITIIKKOIHIN NÄHDEN

7.1 Yleistä asetusta koskevan ehdotuksen 11 artiklan mukaan yhteisön rahoitusta saavien toimien on oltava perustamissopimuksen määräysten ja sen nojalla annettujen säädösten sekä yhteisön politiikkojen mukaisia. Tässä yhteydessä on kyse nimenomaan kilpailusääntöjä ja näistä varsinkin valtiontukia koskevia sääntöjä sekä julkisia hankintoja, ympäristön suojelua ja parantamista, eriarvoisuuden poistamista ja naisten ja miesten välisen tasa-arvon lisäämistä koskevista säännöksistä.

7.2 Tämä artikla on olennainen yhteisön tukitoimien yhdenmukaisuuden takaamiseksi. Rahoitustuki on osoitettava sellaisiin eri toimiin, jotka ovat yhteisön politiikkojen mukaisia ja edistävät niitä; näillä politiikoilla taas edesautetaan olennaisesti kestävää rakenteellista kehittämistä koskevan tavoitteen saavuttamista.

7.3 Nykyisin voimassa olevien asetusten toisiaan vastaavat säännökset ovat kuitenkin usein osoittautuneet liian tehottomiksi, jotta niillä voitaisiin varmistaa, että rahoitetut toimet ovat yhteisön politiikkojen mukaisia; siksi olisi tärkeää vahvistaa näitä säännöksiä. Useiden julkiselinten tai niihin verrattavien tahojen toteuttamien investointien tapauksessa julkinen kansallinen yhteisrahoitus saadaan asianomaiselta elimeltä itseltään eikä talousarvion kautta; tällöin toimivaltaiset kansalliset viranomaiset eivät voi tarkistaa, että toimet ovat yhteisön politiikkojen mukaisia.

7.4 Näin ollen tarvitaan valistus- ja tiedotustoimintaa, jotta asianomaiset kansalliset ja alueelliset yksiköt olisivat paremmin selvillä yhteisön direktiiveistä ja muista normeista. Toisaalta olisi annettava tarkempia säännöksiä, jotta kaikkien yhteisön rahoitusta täydentävien rahoitusosuuksien vastaavuus yhteisön politiikkoihin nähden tosiaan tarkistettaisiin; tästä huolehtisivat asiasta vastaavat viranomaiset.

8. ASIAA KOSKEVIEN SÄÄNNÖSTEN YHDENMUKAISUUS

8.1 Maaseudun kehittämisen osalta komissio ehdottaa maatalouspolitiikan rahoitusta koskevan asetuksen muuttamista ja sitä, että muiden kuin tavoitteen 1 alueiden tukitoimenpiteiden rahoitus siirrettäisiin EMOTR:n ohjausosastosta EMOTR:n tukiosastoon. Tästä on seurauksena ongelma siitä, luokitellaanko menot pakollisiksi vai ei-pakollisiksi menoiksi, sillä nämä EMOTR:n kaksi osastoa kuuluvat rahoitusnäkymissä eri otsakkeiden alle. Näin siirrettyihin rahoitusvaroihin sovellettaisiin lisäksi edelleen rakennerahastoja säänteleviä yleisiä ohjelmatyön periaatteita; se, missä määrin kyseisiä periaatteita sovellettaisiin, riippuisi kuitenkin siitä, ovatko kyseessä tavoitteeseen 2 kuuluvat vai muut alueet.

8.2 Tällaisten säännösten tarkoituksena on vahvistaa yhteisen maatalouspolitiikan ja asianomaisten alueiden tukitoimien keskinäistä yhteyttä. Ne ovat kuitenkin kyseenalaisia rakennerahastojen toiminnan koordinoinnin ja koheesion ja erityisesti maaseutualueiden kilpailukyvyn vahvistamisen näkökulmasta katsottuna. Kilpailukyvyn vahvistamista - etenkin työpaikkojen säilyttämisen ja luomisen osalta - edistäisi paremmin menetelmä, joka liittyisi entistä kiinteämmin rakennerahastojen toimintaan kokonaistasolla ja jossa hyödyttäisiin näiden rahastojen tukitoimien moninaisuudesta.

8.3 Yleistä asetusta koskevan ehdotuksen 20 artiklassa säädetään yhteisöaloiteohjelman osalta lisäksi, että jokainen rahasto voi rahoittaa tavanomaisten tukemiensa toimenpiteiden lisäksi sellaisia toimenpiteitä, joita yleensä rahoittavat muut rahastot. Kyseisen artiklan mukaan "rahastojen tukipäätöksessä voidaan kutakin rahastoa erityisesti koskevissa asetuksissa määriteltyä soveltamisalaa laajentaa mainittujen erityissäännösten rajoissa kaikkien kyseisen yhteisöaloiteohjelman täytäntöönpanoon tarvittavien toimenpidekokonaisuuksien mukaan saamiseksi".

8.4 Tällainen soveltamisalojen laajentaminen on kyseenalaista järjestelmässä, jota ohjataan edelleen useiden rinnakkaisten alakohtaisten rahastojen - eikä yhden ainoan rakennerahaston - kautta. Yhteisön tasolla kyseiset säännökset saattavat heikentää rahoitusvälineiden välillä tarvittavaa koordinointia, sillä jokainen rahasto voi yhteisöaloitteen yhteydessä toimia toisen rahaston sijaan. Kansallisella tasolla nämä säännökset saattavat aiheuttaa joitakin sekaannuksia, sillä asianomaisilla hallinnonaloilla (maatalouden ja kalastuksen, talouden ja teollisuuden, työ- ja sosiaaliasioiden alalla jne.) saattaa olla samantyyppisten toimien osalta vastapuolena komission eri pääosastoja.

8.5 Yhteisöaloitteiden osalta voidaan todeta, että olisi lisäksi syytä määrittää paremmin, mitkä asetusehdotuksen 12 18 artiklaan sisältyvistä säännöksistä ovat sovellettavissa myös yhteisöaloiteohjelmiin, erityisesti kun on kyse ohjelmien laatimis- ja hyväksymismenettelyistä.

9. PÄÄTELMÄT

9.1 Rahastojen hallinnon ja valvonnan perustaksi tarkoitettujen periaatteiden täytäntöönpano on vaativa ja pitkäkestoinen tehtävä. Se edellyttää menettelyjen jatkuvaa kehittymistä ja menettelyjen toteuttamisesta vastaavien hallinnollisten yksikköjen asteittaista mukauttamista.

9.2 Komission ehdotuksissa on ansiona se, että niissä halutaan jatkaa ja syventää kyseisten periaatteiden käyttöönottoa, ottaen huomioon etenkin näiden periaatteiden soveltamisessa tähän mennessä ilmenneet vaikeudet. Näissä ehdotuksissa painotetaan yhteisön ensisijaisia aloja ja pyritään näin ollen jakamaan toimivaltuudet asianmukaisemmin sekä hajauttamaan ja yksinkertaistamaan hallintoa nykyistä enemmän.

9.3 Varoja jaettaessa - niin alku- kuin toteuttamisvaiheessakin - on asetettava etusijalle tukitoimien tehokkuus; jakoa varten on oltava selvät perusteet, joilla varmistetaan tukien keskittäminen. Ohjelmatyöhön liittyvät säännökset voisivat olla yksinkertaisempia, jotta yhdenmukaisuus lisääntyisi koko menettelyn tasolla.

9.4 Järjestelmä, jossa suoritetaan alussa yksi maksuerä, jota täydennetään sitä mukaa kuin menoja korvataan, olisi hyvä keino hallinnon yksinkertaistamiseksi. Järjestelmästä olisi kuitenkin annettava erityisiä lisäsäännöksiä, joilla varmistetaan maksusitoumusten parempi seuranta ja määritetään tarkemmin toimien tukikelpoisuus ja rahoituskorjausten ehdot. Näillä säännöksillä pitäisi estää - asianmukaisten sääntöjen avulla - maksattamatta olevien maksusitoumusten perusteeton kasautuminen. Lisäksi uusilla säännöksillä pitäisi pyrkiä parantamaan rakennerahastoihin liittyvien maksusitoumusten ja maksujen käsittelyä ja lisätä näin tämän käsittelyn avoimuutta.

9.5 Lisääntynyt avoimuus ja paremmin organisoitu valvonta ovat tarpeellisia myös vastuualueiden selkeämmän jakamisen kannalta. Jotta tästä jakamisesta olisi hyötyä, se on suoritettava siten, että rakennerahastoista käyttöön otettujen tukien seurantaa ja arviointia edistettäisiin, sekä tukien vaikutusten että niiden käyttöön liittyvien ehtojen näkökulmasta katsottuna.

9.6 Rakenteellisten toimien on oltava yhteisön politiikkojen ja varsinkin kilpailua, julkisia hankintoja, ympäristöä sekä miesten ja naisten välistä tasa-arvoa koskevien säännösten mukaisia. Tämä voidaan taata vain tiedonanto- ja valvontatoimenpiteitä vahvistamalla.

(1) "Alueella" tarkoitetaan tilastollisen alueluokituksen (NUTS) II- ja III-tasoja tai muita tukikelpoisia alueita.

(2) Komission asetus (EY) N:o 2064/97, annettu 15 päivänä lokakuuta 1997, (EYVL L 290, 23.10.1997, s. 1).

(3) EYVL L 146, 5.6.1997, s. 31.

(4) KOM(97) 3151 lopullinen - II.

LIITTYMISEN VALMISTELU

1. JOHDANTO

1.1 Luxemburgissa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston (1) päätelmien mukaisesti Euroopan unionin strategiassa (2) on lähtökohtana se, että liittymiskumppanuusjärjestelmä (3) muodostaa yhteisen kehyksen liittymistä valmistelevan tuen ensisijaisten toimien sekä rahoitusvarojen kohdalla tehtävää ohjelmatyötä varten.

1.2 Tässä hengessä neuvosto (4) kehotti komissiota esittämään sille yhtenäisen lainsäädännöllisen kehyksen liittymistä valmistelevien välineiden yhdenmukaista täytäntöönpanoa varten. Komissio esitti vuoden 1998 ensimmäisellä puoliskolla ehdotuksensa säännöskokonaisuudeksi, joka käsitti Phare-ohjelman lisäksi (5) maatalouteen ja maaseudun kehittämiseen tarkoitetun Sapard-tukivälineen (6), liikenteen ja ympäristön alalle painottuvan rakennepoliittisen ISPA-välineen (7) sekä näiden kolmen välineen yhteensovittamisen (8). Komissio ilmoitti neuvostolle (9), että se ehdotti erillisiä säädöksiä liittymisen valmistelua varten, jotta hakijamaat voisivat tutustua unionin hallinnointimenettelyihin ja -sääntöihin yhteisen maatalouspolitiikan ja rakennerahastojen alalla.

2. VÄLINEIDEN MÄÄRITTELY

2.1 Ehdotus Sapard-välineestä annettavaksi asetukseksi pohjautuu säännöstöön, joka koskee maaseudun kehittämistä EU:ssa (10) eli yhteisön rakennepolitiikan ja maatalouspolitiikan risteyskohtaa. Tavoitteiden kaksijakoisuus, joka käy ilmi ehdotetusta asetuksen nimestä (maatalous ja maaseudun kehittäminen), tuo mukanaan rahoituslähteeseen (Sapard rahoitettaisiin EMOTR:n tukiosastosta) ja budjettimääräysten tiukkaan noudattamiseen (EMOTR:n tukiosasto luetaan pakollisiin menoihin) liittyviä ongelmia EU:n rahoitusnäkymien rajoissa (ks. rakennerahastojen uudistusta koskevan lausunnon kohta 8.1), mikä hankaloittaa yhteisön ulkopuolelle suunnattuja tukijärjestelyjä tarpeettomasti.

2.2 Mitä tulee rakennepoliittiseen näkökohtaan (maaseudun kehittämiseen), ehdotuksessa Sapard-välinettä koskevaksi asetukseksi viitataan laajalti (11) rakennerahastoista annettuun yleiseen asetukseen. Viittaukset ovat kuitenkin epätarkkoja ja käsitettävissä väärin. On epäselvää, mikä on välillisten viittausten laajuus. Samanlaisten asioiden kohdalla on todettavissa, että ehdotus maaseudun kehittämistä koskevaksi asetukseksi sisältää omien säännösten lisäksi viittauksia rakennerahastoista annettuun yleiseen asetukseen. Näistä päällekkäisyyksistä aiheutuu tulkintavaikeuksia. Perustavaa laatua olevat rakennerahastojen järjestelyt, kuten tavoitteisiin kuuluvien alueiden määrittely ja hallinnoinnin hajauttaminen, on liittymisen valmistelun osalta jätetty huomiotta. Olisi ilmoitettava täsmällisemmin, mitkä rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä ovat sovellettavissa välittömästi ja mitkä eivät, mikä on aikataulu sekä mitkä ovat lähentymisessä noudatettavat menettelyt.

2.3 Maatalouspolitiikan osalta asetusehdotuksen 1 artiklassa säädetään yhteistä maatalouspolitiikkaa ja siihen liittyviä politiikkoja koskevan yhteisön säännöstön täytäntöönpanosta, ja perustelukohdasta 7 ilmenee toivomus, jonka mukaan välineen olisi noudatettava uudistetun yhteisen maatalouspolitiikan toimintalinjoja. Itse asetustekstissä - tarkemmin sanottuna ohjelmaperusteisuutta koskevassa 4 artiklassa - käsitellään kuitenkin pelkästään maaseudun kehittämistä. Jotta vältyttäisiin siltä, että määrittelyerot vaikuttavat täytäntöönpanoon ja heikentävät näin ollen sen tehokkuutta, olisi täsmennettävä, minkä tyyppisiä toimia ja missä määrin varoja voidaan suunnata yhteisön maatalousalan säännöstön hyväksymiseen maaseudun kehittämisen ulkopuolisilla aloilla ja resursseilla.

2.4 ISPA-välineen perustamista koskevan asetusehdotuksen perusteluissa täsmennetään, että ehdotuksen lähtökohtana on uudistetussa koheesiorahastossa sovellettu lähestymistapa. Lissabonissa ja Edinburghissa vuonna 1992 pidetyissä Eurooppa-neuvoston kokouksissa luodun koheesiorahaston (12) avulla oli tarkoitus auttaa Espanjaa, Kreikkaa, Portugalia ja Irlantia lähentymiskehityksessä kohti talous- ja rahaliiton kolmatta vaihetta. Koheesiorahasto sijaitsee niiden rahastojen ulkopuolella, joihin sovelletaan rakennerahastoja koskevan yleisen asetuksen periaatteita ja menettelyjä. Koheesiorahasto perustuu erityiseen hankekohtaiseen toimintatapaan, ja näin ollen edunsaajamaiden toteuttamien toimenpiteiden ohjelmatyötä, hallinnointia ja valvontaa koskevat menettelyt ovat koheesiorahastossa erilaiset kuin rakennerahastoissa.

2.5 Puuttumatta tarkemmin molempien järjestelmien etuihin ja haittoihin voidaan todeta, että Sapard- ja ISPA-välineiden rinnakkaisuus ei edistä toivottua yhtenäistämistä. Hakijamaat, joilla on jo nyt edessään laajamittainen tehtävä julkishallintojensa uudistamisen alalla, joutuvat perustamaan Phare-ohjelmaan kuuluvan järjestelmän lisäksi kaksi muuta erillistä järjestelmää EU:n yhteisrahoittamien toimien hallinnointia ja valvontaa varten, mikä ei edistä uusien välineiden nopeaa hallintaa eikä yksinkertaistamista.

2.6 Vaikka neuvosto ja komissio ovat esittäneet, että tarkoituksena on perustaa yhtenäinen kehys ohjelmatyötä varten, seitsemässä (2, 3, 4, 5 ja 8 artiklassa sekä 11 artiklan 1 kohdassa) yhteensovittamista koskevan asetusehdotuksen yhteensä neljästätoista artiklasta todetaan, että eri rahoitusvälineet kytkeytyvät eri toimintoihin ja ovat ohjelmatyön, päätösten ja toteuttamisen kannalta toisistaan riippumattomia (13). Yhteensovittamista koskevan asetuksen artiklat ovat valtaosin päällekkäisiä ISPA- ja Sapard-asetusten säännöksiin nähden, joten asetuksen sovellusala rajoittuu yhteensovittamisen osalta siihen, että Phare-komitealle on toimitettava liittymistä valmistelevan tuen maakohtaiset yleiset suuntaviivat, ja siihen, että joka toinen vuosi on esitettävä maakohtainen kertomus liittymistä valmistelevasta kokonaisavusta. Yhteensovittamista koskevan asetuksen 4 ja 12 artiklat, joissa täsmennetään Pharesta rahoitettavat alat ja viitataan uusien Phare-suuntaviivojen mukaiseen hajautettuun hallinnointiin, ovat pikemminkin Phare-asetuksen asiasisällön tarkistuksia kuin yhteensovittamissäännöksiä.

2.7 Liitteistä 1 ja 2 ilmenee, että eri asetusten lukuisat säännökset poikkeavat rakenteeltaan, järjestykseltään, yksityiskohtaisuudeltaan ja sanamuodoltaan tarpeettomasti toisistaan; säännökset on epäilemättä laadittu eri yksiköissä ilman tehokasta koordinointia.

2.8 Asetusehdotuksissa määritetty kumppanuus on yksisuuntaista:

a) hakijamaat - jopa ne maat, joiden kanssa ollaan käymässä liittymisneuvotteluja - jäävät hallinto- ja neuvoa-antavien komiteoiden ulkopuolelle varsinkin ohjelmatyövaiheessa

b) maaseudun kehittämiseen tähtäävien ohjelmien seurannassa noudatetaan yhteisesti hyväksyttyjä (5 artiklan 2 kohta), mutta komission vahvistamia (9 artiklan 2 kohta) menettelyjä.

3. VAROJEN JAKAMINEN

3.1 Tavoitteisiin kuuluvien eri alueiden määrittelyssä noudatetaan pääosin kvantitatiivisia perusteita, joista on sovittu komission ja jäsenvaltioiden välillä ja jotka on sisällytetty rakennerahastoja koskeviin säännöksiin. Tämä määrittely on olennaisen tärkeä apuväline jaettaessa tukia maittain ja tehtäessä toimenpiteiden rahoitusta ja operatiivista toteuttamista koskevaa ohjelmatyötä EU:n eri maissa. Liittymisen valmistelua koskevissa säännöksissä tämä kysymys on