[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 7.6.2006

KOM(2006) 279 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Vuosikertomusvastuuvapauden myöntävälle viranomaisellevuonna 2005 toimitetuista sisäisistä tarkastuksista

(varainhoitoasetuksen 86 artiklan 4 kohta)

{SEC(2006)725}

SISÄLLYSLUETTELO

1. Johdanto 3

2. Sisäisen tarkastuksen toimialan työympäristö ja työohjelma 3

2.1. Työympäristö 3

2.2. Sisäisen tarkastuksen kehittäminen 4

2.3. Sisäisen tarkastuksen toimialan työohjelman täytäntöönpano 4

2.4. Sisäisen tarkastustyön hyväksyminen 7

3. Tarkastushavainnot 8

3.1. Ulkoinen ympäristö 8

3.2. Suunnittelu, prosesit ja järjestelmät 9

3.3. Henkilöstö ja organisaatio 12

3.4. Laillisuus ja sääntöjenmukaisuus 13

4. Päätelmät 14

JOHDANTO

Sisäinen tarkastus on ammattimaista, puolueetonta ja riippumatonta arviointi- ja neuvontatoimintaa organisaatiossa. Sen tarkoituksena on edistää organisaation tavoitteiden saavuttamista parantamalla sen toimintatapoja.

Tällä kertomuksella tiedotetaan varainhoitoasetuksen 86 artiklan 4 kohdan mukaisesti vastuuvapauden myöntävälle viranomaiselle komission sisäisen tarkastuksen toimialan (IAS) toiminnasta vuonna 2005. Sen perustana on varainhoitoasetuksen 86 artiklan 3 kohdan mukainen sisäisen tarkastuksen toimialan kertomus, joka koskee tärkeimpiä tarkastushavaintoja ja jossa tarkastellaan sisäisen tarkastuksen ammattistandardien mukaisesti myös merkittäviä avoimia riskejä, valvontakysymyksiä sekä organisaation johtamis- ja hallintojärjestelmää[1]. Tämä kertomus perustuu sisäisen tarkastuksen toimialan tarkastustyöhön ja konsultointitehtäviin vuonna 2005. Siinä otetaan huomioon myös pääosastojen ja yksiköiden omien, sisäisestä tarkastuksesta vastaavien toimintojen työ sisäisen tarkastuksen toimialan kahdesti vuodessa kyseisestä toiminnasta laatimien kertomusten perusteella. Kertomus ei kata yhteisön erillisvirastoihin liittyvää sisäisen tarkastuksen toimialan tarkastustyötä[2].

Komissio vastaa sisäisen tarkastajan havaintoihin ja päätelmiin pääosastojen vuotuisia toimintakertomuksia koskevassa yhteenvetokertomuksessa. Komissio ottaa tässä samanaikaisesti laadittavassa yhteenvetokertomuksessa kantaa sisäisen tarkastajan, Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tai vastuuvapauden myöntävän viranomaisen esille tuomiin tai sisäisen tarkastuksen seurantakomitean taikka budjettipääosaston pääjohtajan yleiskatsauksessaan tarkastelemiin yleisiin kysymyksiin.

Tämä tarkoittaa, että komissio ei välttämättä ole samaa mieltä kaikista tässä kertomuksessa esitetyistä näkemyksistä tai kannoista. Näitä näkemyseroja käsitellään toimielimen ja sen sisäisen tarkastajan välisessä tavanomaisessa vuoropuheluprosessissa.

Sisäisen tarkastuksen toimialan työympäristö ja työohjelma

Sisäistä tarkastustyötä tehdään komissiossa nopeasti kehittyvässä ympäristössä; kehitettäessä komission hallinto- ja valvontajärjestelmää vuonna 2005 otettiin huomioon myös joitakin sisäisen tarkastajan vuodelta 2004 laatimassa kertomuksessa esitettyjä päätelmiä.

Työympäristö

Uuden kirjanpitojärjestelmän käyttöönotto merkitsi komissiolle, sen yksiköille ja tarkastuselimille huomattavaa edistystä.[3] Kirjanpito on vastaisuudessa tarkoitus hyväksyttää tilinpitäjällä, jolloin korjataan yksi tärkeistä vastuuvelvollisuuteen liittyvistä puutteista. Tilinpitäjä tarvitsee selkeän valtuutuksen tämän tehtävän hoitamiseksi ja etenkin tilien asianmukaisuuden tarkastamiseksi (kyseenalaistamatta tulojen ja menojen hyväksyjien ensisijaista vastuuta toimista). Komissio on parhaillaan perustamassa ensimmäisiä toimeenpanovirastoja, joiden on määrä vastata ohjelman toimeenpanotehtävistä. Näin pyritään vähentämään aikaisempiin ulkoistamismalleihin liittyneitä kustannuksia ja valvontariskejä sekä lisäämään erikoistumista. Sisäisen tarkastuksen toimialalla olisi kiinnitettävä erityistä huomiota monimutkaiseen delegointi- ja raportointiketjuun sekä hallinnointiongelmiin kuten hallinnollisiin velvoitteisiin, rekrytointiin, koulutukseen jne. Talousarvion hyväksymistä koskevan vastuun jakaminen tekee sisäisen tarkastuksen tehtävästä erityisen monimutkaisen.

Riskinhallinta tullaan sisällyttämään kiinteästi komission suunnittelu-, raportointi- ja resurssien kohdentamiskierrokseen[4]. Riskinarvioinnin ja -hallinnan täytäntöönpano on suunnitelmien mukaisesti aloitettava pääosastojen tasolta, minkä jälkeen siirrytään toisiinsa liittyvillä aloilla toimiviin yksikköihin ja lopulta koko komission tasolle, kuten sisäisen tarkastuksen toimiala on esittänyt. Sisäisen tarkastuksen toimiala katsoo, että komission jäsenten täysipainoinen osallistuminen poliittisten riskien arviointiin parantaisi yleistä riskinhallintaa ja edistäisi suunnittelua, resurssien kohdentamista ja politiikan toteuttamista.

Yhteisen sisäisen valvonnan kehyksen kehittämistä koskevasta suunnitelmasta käytävän toimielinten välisen keskustelun keskeisiä kysymyksiä ovat vastuuvelvollisuus ja varmuus. Komissiolle on tärkeää, että sen poliittista vastuuvelvollisuutta tuetaan arviointi- ja varmistustoiminnalla, johon osallistuvat komission yksiköt ja yhdessä komission kanssa talousarviota toteuttavat kumppanit, etenkin jäsenvaltiot. Komission sisäiset kunkin pääjohtajan erikseen antamat lausumat ovat osoittautuneet erittäin hyödyllisiksi, mutta sisäisen tarkastajan mukaan koko komission käsittäviä prosesseja ja pääosastojen valvontatoiminnan johdonmukaisuutta koskevia kysymyksiä olisi käsiteltävä perusteellisemmin.

Sisäisen tarkastuksen kehittäminen

Vuoden 2005 alussa sisäisen tarkastuksen toimiala arvioi uudelleen laadunvarmistusjärjestelmäänsä ja perusti tarkoitusta varten laatuyksikön, joka arvioi järjestelmällisesti tarkastustyön laatua alkaen tarkastustehtävien suunnittelusta aina lopulliseen tarkastuskertomukseen saakka. Yhteistyössä pääosastojen ja yksiköiden omien sisäisestä tarkastuksesta vastaavien toimintojen (IAC) kanssa laadittiin yhteiset raportointinormit, jotka koskevat erityisesti sisäisen tarkastuksen toimialan suositusten luokitusta ja joilla lisätään tarkastushavaintojen vertailtavuutta.

Vuonna 2005 itsearvioinneilla aloitettu tarkastustoimintojen laadunarviointi viedään vuonna 2006 päätökseen sisäisen tarkastuksen toimialan suorittamalla arviointien validoinnilla. Tällä alan standardien mukaisella arvioinnilla pyritään toisaalta huolehtimaan siitä, että pääosastoilla on käytettävissään laadukkaita sisäisen tarkastuksen palveluja, ja toisaalta luomaan objektiivinen perusta muilla tasoilla tehtyjen tarkastusten luotettavuudelle.

Sisäisen tarkastuksen toimialan ja sisäisestä tarkastuksesta vastaavien toimintojen välinen yhteistyö on yleisesti ottaen kehittynyt myönteisesti vuonna 2005 (esimerkiksi yhteiset tarkastukset). Toimivasta yhteistyösuhteesta Euroopan tilintarkastustuomioistuimen (ECA) kanssa ovat esimerkkeinä kirjanpitojärjestelmää koskevien tarkastussuunnitelmien koordinointi ja yhteiset koulutustoimet.

Sisäisen tarkastuksen toimialan työohjelman täytäntöönpano

Sisäisen tarkastuksen toimialan vuoden 2005 työohjelma perustui vuosiksi 2004–2006 laadittuun strategiasuunnitelmaan. Työohjelman viimeistelyssä otettiin huomioon vuoden 2004 tarkastustyö ja sidosryhmien (sisäisen tarkastuksen seurantakomitea, horisontaaliset yksiköt, pääjohtajat, sisäisestä tarkastuksesta vastaavat toiminnot ja sisäisen valvonnan koordinoinnista vastaavat henkilöt) perusteellisen kuulemisen tulokset. Kuulemisen yhteydessä käytiin keskusteluja myös Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kanssa. Sisäisen tarkastuksen seurantakomitea hyväksyi työohjelman vuoden 2004 lopussa.

Työohjelman täytäntöönpano oli tyydyttävää ja sen toteutumisaste oli 90 prosenttia: vuonna 2005 laadittiin 36 tarkastuskertomusta (18 varsinaista tarkastuskertomusta, 8 seurantakertomusta komission tarkastuksista ja 10 kertomusta virastojen tarkastuksista), ja loput tarkastukset saatiin valmiiksi vuoden 2006 alkupuolella. Tarkemmat tiedot komission tarkastuksista on esitetty liitteessä.

Viiveisiin johtaneita ongelmia ilmeni pääasiassa loppuvaiheessa. Sisäisen tarkastuksen toimiala katsookin, että tarkastusten loppuunsaattamiseen tarvittava aika on selvästi liian pitkä. Se aikoo lyhentää entisestään omia tarkastuskertomuksiaan ja pyrkii käyttämään niissä selkeämpää kieltä.

Sisäisen tarkastuksen toimialan vuonna 2005 toimittamat tarkastukset:

Yksikkö | Tarkastuskohde | Toimitettu |

Yleisesti sovellettavat sekä hallinto- ja muut tukijärjestelmät |

OIB | Toimet | Helmikuu 2005 |

Budjettipääosasto | Seuranta | Heinäkuu 2005 |

SG ja muut | EU:n lainsäädännön täytäntöönpanon arviointi | Heinäkuu 2005 |

Budjettipääosasto/SG | Toimintoperusteisen johtamisen ja strategisen suunnittelun ja ohjelmoinnin arviointi | Lokakuu 2005 |

DIGIT, ADMIN, BUDG, SG, TREN, COMP, ECFIN | Tieto- ja viestintäjärjestelmien yhtenäistäminen | Marraskuu 2005 |

DIGIT | Seuranta | Marraskuu 2005 |

Sisäiset politiikat |

ESTAT | Seurantatyöryhmä | Maaliskuu 2005 |

ECFIN | Tietojärjestelmien paikallinen tarkastus (yhteinen IAS/IAC) | Huhtikuu 2005 |

TREN | Tietojärjestelmien paikallinen tarkastus | Toukokuu 2005 |

TREN | Taloushallinto | Heinäkuu 2005 |

ESTAT | Taloushallinto / seuranta | Lokakuu 2005 |

RTD | Taloushallinto | Lokakuu 2005 |

SANCO | Taloushallinto | Marraskuu 2005 |

INFSO | Seuranta | Joulukuu 2005 |

MARKT | Taloushallinto | Joulukuu 2005 |

PRESS | Seuranta | Joulukuu 2005 |

EAC | Seuranta | Joulukuu 2005 |

Rakennetoimet ja yhteinen maatalouspolitiikka |

AGRI | Seuranta | Maaliskuu 2005 |

FISH | Perusteellinen | Kesäkuu 2005 |

EMPL | Rakennerahasto (jälkivalvonta) | Lokakuu 2005 |

FISH | Rakennerahasto (jälkivalvonta) | Marraskuu 2005 |

AGRI | Rakennerahasto (jälkivalvonta) | Joulukuu 2005 |

Ulkoiset politiikat |

ELARG | Seuranta | Tammikuu 2005 |

RELEX | Tieto ja viestintä | Heinäkuu 2005 |

AIDCO | Kansalaisjärjestöt | Heinäkuu 2005 |

ECHO | Kansalaisjärjestöt | Lokakuu 2005 |

Seuranta

Ohjelmisto, jota komission sisäiset tarkastajat käyttävät tarkastusten hallinnointiin, sisältää nykyään seurantajärjestelmän, johon tarkastettavat tahot tallentavat tietoa. Järjestelmän ansiosta hallinto, tarkastajat ja sisäisen tarkastuksen seurantakomitea voivat seurata suositusten täytäntöönpanon edistymistä. Sisäisen tarkastuksen toimiala seuraa säännöllisesti sitä, panevatko tarkastettavat tahot suositukset täytäntöön ajoissa ja riittävän laajasti. Näin se pystyy antamaan asianmukaisia tietoja sisäisen tarkastuksen seurantakomitealle ja oman riskianalyysinsa tueksi. Maaliskuussa 2006 sisäisen tarkastuksen toimiala esitti sisäisen tarkastuksen seurantakomitealle antamiensa suositusten seurantaa koskevan ensimmäisen yleisen tilannekatsauksen.

Vaikka pääosastot hyväksyvätkin suositukset varsin hyvin, toimintasuunnitelmien täytäntöönpano saattaa viivästyä huomattavasti, mihin hallinnon olisi kiinnitettävä erityistä huomiota. Yli puolet ratkaisevan tärkeistä toteuttamatta olevista suosituksista ja noin 17 prosenttia erittäin tärkeistä toteuttamatta olevista suosituksista on tarkastettavien tahojen arvioiden mukaan yli 12 kuukautta jäljessä tavoitteeksi alun perin asetetusta täytäntöönpanopäivästä.

Tämä voi olla osoitus siitä, että toimintasuunnitelmien täytäntöönpanossa on yleisiä heikkouksia[5]. Pääosastojen ilmoittamat syyt liittyvät uudelleenjärjestelyihin, resurssien puutteeseen, ongelmiin ulkopuolisten palveluntarjoajien kanssa, toimivallan puuttumiseen ja yhteistyöongelmiin muiden pääosastojen kanssa. Tiivistämällä ja täsmentämällä tarkastuskertomuksia sisäisen tarkastuksen toimiala auttaa omalta osaltaan tarkastettavia tahoja tehtävien täytäntöönpanossa.

Sisäisen tarkastustyön hyväksyminen

Vuonna 2005 suositusten hyväksymisaste oli erittäin korkea, kun tarkastetut yksiköt hyväksyivät yli 97 prosenttia kaikista suosituksista.[6]

suositukset | hyväksytty | hylätty | yhteensä | % |

ratkaisevan tärkeä | 12 | 0 | 12 | 4,2 |

erittäin tärkeä | 122 | 2 | 124 | 43,5 |

tärkeä | 129 | 4 | 133 | 46,7 |

suotava | 16 | 0 | 16 | 5,6 |

yhteensä | 279 | 6 | 285 |

% | 97,9 | 2,1 | 100 |

Sisäisen tarkastuksen toimiala kysyy aina tarkastuksen päätyttyä tarkastettavan tahon mielipidettä tarkastuksesta yleensä sekä tarkastuksen laajuudesta ja suoritustavasta. Näiden kyselyjen keskimääräinen tulos on 1,82 asteikolla yhdestä neljään (1 = paras, 4 = huonoin).

Vuonna 2005 toteutetussa sidosryhmien (pääosastot, resurssijohtajat, sisäisestä tarkastuksesta vastaavat toiminnot ja sisäisen tarkastuksen seurantakomitean valmisteleva työryhmä) perusteellisessa kuulemisessa saatiin myönteistä palautetta seuraavista seikoista: selkeä tarkastusstrategia (79 %), tarkastusten rehellinen, puolueeton ja tasapuolinen suoritustapa (93 %), asianmukaiset tarkastustekniikat (75 %). Sisäisen tarkastuksen toimialaa kehotettiin samalla kuitenkin lisäämään synergiaa sisäisestä tarkastuksesta vastaavien toimintojen kanssa, perehtymään paremmin tarkastettavien tahojen toimintaan ja parantamaan tiedonvälitystä tarkastuksen aikana sekä antamaan vähemmän, mutta täsmällisemmin kohdistettuja suosituksia. Sisäisen tarkastuksen toimialalta katsottiin puuttuvan selkeä visio hallinnoinnista ja sisäisestä valvonnasta.

Tarkastushavainnot

Jäljempänä esitetyt tarkastushavainnot perustuvat sisäisen tarkastuksen toimialan vuonna 2005 tekemiin tarkastuksiin, muuhun sisäiseen tarkastustoimintaan (mukaan lukien sisäisen tarkastuksen toimialan kertomukset sisäisestä tarkastuksesta vastaavien toimintojen työstä) ja tarkastajan ammattitaitoon perustuvaan harkintaan. Nämä tarkastushavainnot ovat valikoivia, koska ne vastaavat vuosiksi 2004–2006 laaditun riskeihin perustuvan tarkastussuunnitelman mukaisesti vuodeksi 2005 valittuja painopisteitä ja koska tarkastuskohteita valittaessa on yhtenäisen tarkastusmallin periaatteen mukaisesti pyritty välttämään päällekkäisyyttä Euroopan tilintarkastustuomioistuimen työn kanssa. Sisäisen tarkastuksen toimialan komissiolle tekemien tarkastusten avainalueita vuonna 2005 olivat:

- sisäisten politiikkojen varainhoito;

- rakennerahastojen hallinnointi;

- tietojärjestelmien paikallinen hallinnointi, tietojärjestelmien aiempien tarkastusten hyödyntäminen;

- tietoturva;

- kansalaisjärjestöille myönnettyjen varojen valvonta;

- strategisen suunnittelun ja ohjelmoinnin keskeiset osatekijät, joiden tarkastusta jatketaan vuonna 2006, ja

- komission toteuttama EU:n lainsäädännön noudattamisen valvonta perustana laajemmalle tarkastustyölle vuonna 2006.

Yhteenveto tarkastushavainnoista on jäsennetty komission lokakuussa 2005 hyväksymän riskien luokittelun[7] mukaisesti. Koska riskialat ovat läheisissä suhteissa toisiinsa, tarkastushavainnot koskevat usein useampaa kuin yhtä riskiluokkaa.

Ulkoinen ympäristö

Komissiolla on merkittävä vastuun siirrosta aiheutuva riski jäsenvaltioiden kanssa yhteistyössä toteutettavassa hallinnoinnissa. Sille annetaan perustamissopimuksessa täysi vastuu talousarvion toteuttamisesta[8], vaikka jäsenvaltioiden hallintoelimet tosiasiassa jakavat yli kolme neljännestä talousarviomäärärahoista lopullisille tuensaajille.

Voidakseen toteuttaa talousarviota omalla vastuullaan komission on saatava riittävä varmuus yhteisesti hallinnoiduista varoista ja jäsenvaltioiden hallinnoimien toimien asianmukaisuudesta ja laillisuudesta.

Riittävän varmuuden saaminen

Rakennerahastojen[9] ohjelmakauteen 2007–2013 valmistauduttaessa on sisäisen tarkastuksen toimialan mukaan välttämätöntä, että asianomaiset yksiköt tehostavat toimintaansa riittävien todisteiden saamiseksi vuosittaisen tarkastuslausumansa tueksi hyvien käytäntöjen pohjalta seuraavasti:

- Sisäisen tarkastuksen toimiala piti rakennerahastoista vastaavien pääosastojen vuonna 2005 hyväksymää yhteistä tarkastusstrategiaa hyvänä lähtökohtana ja suositteli sellaisen strategian kehittämistä, jolla voitaisiin varmistaa, että tarkastus- ja arviointityön tuloksena saadaan entistä parempi varmuus varainhoidon moitteettomuudesta ja että tarkastustyön tuloksena saadaan selkeitä ja täsmällisiä lausuntoja pääosastojen arviointi- ja varmistustyön tueksi. Yksikköjen olisi parannettava taustalla olevan tarkastusprosessin laatua sekä yhdenmukaistettava ja määriteltävä tarkemmin sisäistä raportointia ja arviointi- ja varmistustoimintaa koskevat vaatimukset (tarkastusten määrä, virheiden määrä, yleiset tarkastushavainnot).

- Kun otetaan käyttöön lisää yhtenäisen tarkastusmallin osia eli hyödynnetään muiden tarkastajien työtä sekä käytetään järjestelmällisesti jäsenvaltioiden elinten johdon raportointia, jota arvioidaan asianmukaisesti, voidaan hyödyntää tehokkaammin valvontaresursseja, vähentää mahdollista valvonnan päällekkäisyyttä ja muodostaa täydellisempi kokonaiskuva valvontaketjusta. Tämä edellyttää tarkastusstrategioiden tehokkaampaa yhtenäistämistä, suunnittelua ja riskien arviointia yhteistyössä jäsenvaltioiden elinten kanssa sekä menettelyjen laatimista jäsenvaltioiden tarkastustyön arviointia varten. Sisäisen tarkastuksen toimialalle jäsenvaltioiden tekemät ”luottamussopimukset” merkitsisivät lisää varmuutta[10]. Sisäisen tarkastuksen toimiala suosittelee, että komissio vaihtaa ennakoivammin tietoja jäsenvaltioiden kanssa ja edistää hyviä toimintatapoja kaikilla valvontaketjun tasoilla.

- Kun tarkastellaan aikaisempia ongelmia, jotka koskevat tarkastuksesta saatujen tietojen viivästymistä vuosina 2000–2006, sisäisen tarkastuksen toimiala suosittelee ennakoivampaa ja ennaltaehkäisevää toimintamallia tulevalle jaksolle. Nykyisen jakson aikana havaitut olennaiset heikkoudet olisi poistettava luotaessa valvontajärjestelmiä uusille ohjelmille.

Varmuuden asianmukainen ilmaiseminen

Sisäinen tarkastaja katsoo, että pääosastojen olisi tuotava saadun varmuuden aste ja laajuus (rajoitukset) asianmukaisesti esille vuosittaisissa toimintakertomuksissaan. Niissä olisi esitettävä selkeästi tarkastusten kattamat kokonaismäärät ja riskien kohteena olevat määrät yhdessä varmuuden tason määrittämisessä käytettyjen kriteerien kanssa.

Suunnittelu, prosessit ja järjestelmät

Sisäisen tarkastuksen toimialan vuoden 2005 työohjelman tärkeimpiä painopisteitä olivat taloushallinnon tarkastus sekä turvallisuus- ja tietotekniikkajärjestelmät. Muita tärkeitä aloja olivat suunnittelu ja ohjelmointi sekä EU:n lainsäädännön täytäntöönpanon seuranta.

Sisäinen tarkastaja katsoo, että komissioon kohdistuu huomattavista parannuksista huolimatta edelleen riskejä näillä aloilla, mikä heikentää toiminnan tehokkuutta ja toimien moitteettomuudesta saatavaa varmuutta. Valvonta- ja tarkastustoimia on laajennettava ja niiden laatua on parannettava.

Valvonta ja tarkastusten tehokkuus

Toimien moitteettomuutta koskevan varmuuden saaminen on hankalaa silloin, kun toimia hallinnoidaan yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, ja taloushallinnossa tehdyt tarkastukset osoittavat, että valvonta tuottaa edelleen ongelmia joissakin pääosastoissa ja pääosastojen välillä. Sisäisen tarkastuksen toimialan ja sisäisestä tarkastuksesta vastaavien toimintojen toteuttamissa tarkastuksissa ilmeni puutteita sisäisen valvonnan standardien ja varainhoitoasetuksen noudattamisessa. Valvontajärjestelmien suunnittelu ja toteutus oli puutteellista ennakkoarviointien, riskianalyysien ja (muun muassa tarkastajien ja johdon) tehtävien eriyttämisen osalta. Tapahtumien tarkastaminen, hanke- ja valvontatietojen tuottaminen sekä menettelyjen dokumentointi ei myöskään ollut kaikilta osin tarkkaa eikä täydellistä. Sisäinen tarkastaja katsoo, että toimien laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevaan varmuuteen liittyy näissä olosuhteissa huomattavia riskejä. Sisäisen tarkastuksen toimiala ja sisäisestä tarkastuksesta vastaavat toiminnot ovat laatineet yksiköille yksityiskohtaisia suosituksia paitsi maksuliikenteen, hankintojen, tukien hallinnoinnin ja sopimusten hallinnoinnin sekä perinnän alalla, myös turvallisuutta ja tietotekniikkaa koskevissa kysymyksissä.

Seurantatarkastuksissa on havaittu myönteistä kehitystä aiemmin tarkastetuilla aloilla, mutta niissä on todettu myös huomattavia viivästyksiä ja näistä johtuvia toiminnallisia, taloudellisia ja maineeseen liittyviä riskejä. Eurostatin osalta seurantatarkastuksissa katsottiin, että riskitaso on saatu huomattavin ponnisteluin muiden yksiköiden tasolle. Eräs tässä yhteydessä esille tullut ratkaisematta oleva asia koskee komission nimissä olevia tilejä, joita tilinpitäjä ei ole avannut ja jotka budjettipääosasto on toistaiseksi ottanut hoitaakseen.

Yksi sisäisen tarkastuksen toimialan erityistarkastuksen kohteista vuonna 2005 oli kansalaisjärjestöille kehitys- ja humanitaarisena apuna myönnettyjen varojen valvonta. Tällaisten varojen hallinnointijärjestelmät ovat monimutkaisia ja vaihtelevat ohjelmien ja hallinnoinnista vastaavien yksikköjen mukaan. Kansalaisjärjestöjen toiminnassa ilmenneet epäselvyydet saivat runsaasti huomiota ja johtivat tutkimuksiin, jotka koskivat muun muassa hankintamenettelyjä. Sisäisen tarkastuksen toimiala pani merkille joitakin hyviä toimintatapoja, joihin kuuluivat mm. pyrkimykset entistä säännöllisempään ja täsmällisemmin kohdennettuun tietojenvaihtoon kansalaisjärjestöjen kanssa sekä hakumenettelyjen, erityisesti ehdotuspyyntöjen, yksinkertaistamiseen. Annetuissa suosituksissa todettiin, että koko komission tasolla olisi kerättävä kansalaisjärjestöjä koskevia tietoja ja laadittava yhteinen kansalaisjärjestöjen luokittelu, vaihdettava parhaita toimintatapoja ja riskianalyyseja sekä lisättävä yhteistyötä jäsenvaltioiden ja muiden avunantajien kanssa. Suositusten mukaan olisi myös lisättävä kansalaisjärjestöjen valvontaa ja jatkuvaa arviointia, valvottava tarkemmin, että kansalaisjärjestöt noudattavat hankintasäännöksiä, ja tuettava yhteistyökumppaneiden valmiuksien luomista hankkeiden laadun parantamiseksi. Koska tarkastetut tahot hyväksyivät suositukset suurelta osin, EuropeAid aikoo järjestää kansalaisjärjestöihin liittyvien suhteiden hallinnoinnin osittain uudestaan.

Suunnittelu – koordinaatio ja johdonmukaisuus

Vuonna 2000 alkaneessa uudistushankkeessa on painotettu komission pääosastojen vastuuta ja hallinnollista riippumattomuutta; komissio on kuitenkin edelleen yhden poliittisen johdon alaisuudessa toimiva yksittäinen toimielin, ja koordinaatio ja johdonmukaisuus vaikuttavat ratkaisevalla tavalla siihen, miten se onnistuu saavuttamaan poliittiset tavoitteensa.

Strategisen suunnitteluun ja ohjelmointiin liittyvien horisontaalisten näkökohtien arvioinnin mukaan poliittiset prioriteetit ja oikeudelliset sitoumukset on otettava kattavammin huomioon koordinoidussa suunnittelussa ja varojen kohdistamisprosesseissa. Toiminnallisten prosessien (kuten lainsäädännön täytäntöönpanon valvonta, tietotekniikka) tarkastukset ovat osoittaneet, että koordinointi ja strateginen suunnittelu on ollut riittämätöntä.

Pääsihteeristö on yhdessä muiden horisontaalisten yksikköjen ja verkostojen kanssa jo aloittanut strategisen suunnittelun ja ohjelmoinnin tehokkuuden arvioinnin. Sisäisen tarkastuksen toimiala tekee lisäksi useita tarkastuksia operatiivisissa pääosastoissa vuoden 2006 aikana. Näillä tarkastuksilla on merkitystä myös aiemmissa vuotuisissa tarkastuskertomuksissa toistuvasti käsiteltyjen kysymysten kannalta. Tällaisiin kysymyksiin kuuluvat muun muassa tasapainon löytäminen keskitettyjen ja paikallisten tehtävien välille ja horisontaalisten toimien tehostaminen komissiossa johdonmukaisuuden ja asianmukaisen valvonnan (sisäinen valvonta, riskinhallinta, kirjanpito, henkilöstöresurssit, tietotekniikka) takaamiseksi.

Tietotekniikan valvonta ja hallinnointi

Tehokas tietotekniikkaympäristö on välttämätön komissiolle, koska sitä tarvitaan tukemaan politiikan toteuttamista ja yleistä toimintaa. Siihen tarvitaan huomattava määrä henkilöstöä sekä taloudellisia ja fyysisiä voimavaroja, ja myös siihen liittyvien mahdollisten ulkoisten riippuvuuksien määrä on huomattava. Sisäisen tarkastuksen toimiala suosittelee tietotekniikasta vastaavien horisontaalisten ja toiminnallisten yksikköjen tehtävien ja vastuualueiden selkeyttämistä edelleen, esimerkiksi tietotekniikkajärjestelmien turvallisuuden, toiminnan jatkuvuuden, suunnittelun, kehityksen ja hallinnoinnin osalta. Se katsoo, että tietotekniikan valvonnan ja riskien tilanteesta on raportoitava keskitetysti ja että horisontaalisten yksikköjen roolia strategisten suuntaviivojen luomisessa ja menetelmiin liittyvässä tuessa on lujitettava.

Sisäisen tarkastuksen toimialan mukaan tietotekniikkanäkökohdat olisi otettava täysimääräisesti huomioon sisäisen valvonnan standardeissa ja riskinhallinnassa (esim. toipumissuunnitelmat) pääosastojen ja komission tasolla. Tietotekniikkainfrastruktuurin osalta sisäisen tarkastuksen toimiala panee merkille viimeaikaisen merkittävän kehityksen tietotekniikan hallinnoinnissa ja suosittelee mittakaavaetujen hyödyntämistä; tässä yhteydessä saattaa olla tarpeen tarkistaa keskitetyn ja paikallisen tietotekniikan tehtävänjakoa. Hallinto- ja toimintamäärärahojen mahdollisimman tehokkaan käytön takaamiseksi sisäisen tarkastuksen toimiala suosittelee, että varojen kohdentamisen yhteydessä olisi seurattava tietotekniikkainfrastruktuurin kehitystä. Myös keskitetyistä tietotekniikkapalveluista laskuttamista voitaisiin harkita. Keskitetyn tietotekniikan rahoitusta käsittelevää työryhmää (budjetti-PO/ tietotekniikan PO) perustetaan parhaillaan.

Henkilöstö ja organisaatio

Sisäisen tarkastuksen toimialan mukaan tarvitaan entistä paremmin kohdennettua koulutusta. Komission on selkeytettävä turvallisuussääntöjä ja -käytäntöjä sekä kiinnitettävä enemmän huomiota toiminnan jatkuvuuden takaamiseen mahdollisten järjestelmä- tai toiminnallisten riskien estämiseksi ja/tai rajoittamiseksi.

Koulutus ja tiedotus

Komission sisäisen valvonnan standardeissa korostetaan erityisesti valvontaympäristöä. Pitkälle kehittyneeseen ja tarkan seurannan kohteena olevaan valvontaympäristöön perustuvien ennakointivalmiuksien avulla henkilöstö voi kehittää poliittiseen ja hallinnolliseen ympäristöön mukautettuja joustavia ratkaisuja ja työskentelykäytäntöjä. Samalla varmistetaan tarpeellinen määrä valvontaa.

Tarkastuksissa suositeltiin tiedonvälityksen tehostamista ja tietojen saatavuuden parantamista pääosastoissa käyttämällä tietokantoja, säännöllisen tietojenvaihdon kanavia ja tietojen tiheää päivittämistä. Koulutus on avainasemassa, kun on sopeuduttava nopeasti muuttuvaan ympäristöön ja perehdyttävä uusiin ja usein monimutkaisin sääntöihin. Koulutuksen lisäämistä ja sen entistä parempaa kohdentamista suositeltiin lähes kaikilla aloilla tehdyissä tarkastuksissa ja etenkin varainhoitomenettelyjen, hankintojen ja tarkastusten osalta.

Turvallisuus ja toiminnan jatkuvuus

Useissa sisäisen tarkastuksen toimialan ja sisäisestä tarkastuksesta vastaavien toimintojen toteuttamissa tarkastuksissa todettiin, ettei toimistojen, dokumentoinnin ja tietotekniikkalaitteistojen turvallisuutta koskevia komission sääntöjä ole kaikilta osin noudatettu tai ettei arkaluonteisten tietojen käyttöoikeuteen ja asiakirjojen käyttöoikeuden valvontaan liittyvistä toimenpiteistä ole huolehdittu riittävällä tavalla. Turvallisuusasioiden koordinointi saattaa olla hankalaa, koska menettelyt ovat monimutkaisia ja niihin liittyy paljon toimijoita ja mahdollisesti myös useita yksikköjä.

Sisäisen tarkastuksen toimiala suosittelee, että turvallisuutta koskevia arvioita ja niiden yhteyttä riskinarviointeihin parannetaan, jotta voitaisiin kehittää johdonmukaisia turvallisuusstrategioita. Selkeä tehtävänjako turvallisuusasioista vastaavissa yksiköissä ja sisäisen asiantuntemuksen sekä tiedotuksen lisääminen yksinkertaistaisi ja vahvistaisi turvallisuusympäristöä. Toiminnan jatkuvuutta ja hätätilanteisiin varautumista koskevilla kysymyksillä on tässä yhteydessä tärkeä, mutta edelleen aliarvioitu merkitys. Sisäisen tarkastuksen toimiala panee merkille, että komissio lujittaa kriisinhallinta- ja koordinointivalmiuksiaan (esimerkiksi Argus) ja että pääsihteeristö on tehnyt toiminnan jatkuvuuden suunnittelua koskevan aloitteen.

Laillisuus ja sääntöjenmukaisuus

Sisäisten ja ulkoisten sääntöjen noudattaminen on ratkaisevan tärkeää, jotta pystytään rajoittamaan taloudellisia, oikeudellisia ja maineeseen liittyviä riskejä. Sääntöjen noudattamatta jättämiseen on reagoitava nopeasti hallinnon tasolla, ja on myös parannettava koulutusta ja suunnittelua. Kun sääntelystä tehdään mahdollisimman yksinkertaista, hallinnolliset rasitteet vähenevät ja sääntöjen noudattaminen helpottuu.

Sääntöjen noudattaminen

Useilla aloilla (toiminta, hankinnat, turvallisuus) on ilmennyt taloudellisia, toiminnallisia tai sopimukseen perustuvia sääntöjä koskevia puutteita sisäisen tarkastuksen toimialan ja sisäisestä tarkastuksesta vastaavien toimintojen tarkastuksissa. Syynä saattavat olla sisäisen tiedonvälityksen ja menettelyjen dokumentaation heikkous, koulutuksen puute tai resurssien puute tietyillä aloilla tai tietyissä ohjelman vaiheissa. Sääntöjä saattaa olla liian paljon tai ne voivat olla liian monimutkaisia henkilöstölle.

Sisäisen tarkastuksen toimialan mukaan vaikutukset voivat olla merkittäviä: ensinnäkin taloudellisia vaikutuksia voi aiheutua mahdollisen varojen menetyksen tai huonon hallinnoinnin myötä; poliittisia vaikutuksia aiheutuu, jos asetettuja tavoitteita ei saavuteta tai vain osa niistä saavutetaan; oikeudellisia vaikutuksia aiheutuu, jos asiassa nostetaan kanne; myös komission maine voi kärsiä etenkin yhteistyökumppanien silmissä. Sisäisen tarkastuksen toimiala suosittelee koulutuksen lisäämisen ja parantamisen lisäksi henkilöstömäärärahojen ja -suunnittelun uudelleenarviointia (lisäämällä riskianalyysien käyttöä) sekä sääntöjen ja lainsäädännön yksinkertaistamista ja järkeistämistä.

Selkeys ja johdonmukaisuus – yksinkertaistaminen

Sääntöjen noudattamiseen liittyy myös kysymys sääntöjen johdonmukaisesta soveltamisesta pääosastojen sisällä ja niiden välillä. Vaikka joustavuuden tarve on hallinnollisesta ja tuensaajien näkökulmasta perusteltu, sen varjolla ei saisi vaarantaa toiminnan vakautta eikä osapuolten tasa-arvoista kohtelua.

Näihin kysymyksiin liittyvät läheisesti myös joissain sisäisen tarkastuksen toimialan ja sisäisestä tarkastuksesta vastaavien toimintojen tarkastuksissa ilmenneet puutteet menettelyjen dokumentoinnissa. Dokumentointimenettelyjen ja asiakirjojen saatavuuden parantamisen ei pitäisi olla hallinnollinen rasite vaan hyödyllinen työkalu analyysimenettelyissä (ja tarvittaessa uudelleensuunnittelussa), riskinhallinnassa ja liikkuvuuden edistämisessä.

Vaikka tarkastuksissa on käynyt ilmi, että nykyisiä sääntöjä olisi komissiossa noudatettava paremmin ja sovellettava johdonmukaisemmin, yksinkertaistaminen on edelleen tärkeä rinnakkainen haaste. Vuonna 2006 sisäisen tarkastuksen toimiala kiinnittää erityistä huomiota yksinkertaistamiseen, joka on sen erityistavoite kaikissa keskeisissä tarkastuksissa.

Päätelmät

Sisäinen tarkastaja korostaa vuoden 2005 osalta tekemänsä tarkastustyön perusteella neljää yleistä päätelmää. Komissio vastaa sisäisen tarkastajan havaintoihin ja päätelmiin pääosastojen vuotuisia toimintakertomuksia koskevassa yhteenvetokertomuksessa.

Päätelmä 1

Sisäisen tarkastuksen toimialan päätelmä: Vuoden 2005 tarkastustyössä on käynyt ilmi, että komission yksiköt ovat edistyneet huomattavasti sisäisen valvonnan osa-alueella. Näissä tarkastuksissa havaittiin kuitenkin myös, että valvontajärjestelmien suunnitteluun ja käyttöönottoon sekä standardien ja valvonnan täytäntöönpanoon liittyi edelleen merkittäviä puutteita. Puutteita esiintyi esimerkiksi talousprosessien laatimisessa, tehtävien eriyttämisessä, riskianalyysissä, valvonnassa sekä valvontaa ja dokumentointia koskevien vaatimusten noudattamisessa sopimusten ja tukien hallinnoinnin yhteydessä, tietoturvassa, toiminnan jatkuvuudessa ja tietotekniikan hallinnoinnissa ja suunnittelussa.

Yksikköjen olisi jatkettava työtään ja siirryttävä menettelyjen muodollisesta noudattamisesta uusien työkalujen ja valvontamenetelmien tehokkaaseen käyttöön, jolla vähennettäisiin (hallinto-) kuluja ja tehostettaisiin hallintoa.

Komission vastaus: Komissio kehittää valvontatavoitteiden arviointia varten indikaattoreita, joilla mitataan, miten hyvin sisäisen valvonnan järjestelmät kattavat toimien laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen liittyvät riskit. Sisäisen valvonnan tehokkuutta koskevaa raportointia tehostetaan tarvittaessa edelleen vuosittaisissa toimintakertomuksissa. Komissio myös pyytää Euroopan parlamenttia ja neuvostoa tukemaan pyrkimyksiä asiaa koskevan lainsäädännön mukauttamiseksi, jotta varmistettaisiin suhteellisuusperiaatteiden tehokas soveltaminen ja valvontatoimien kustannustehokkuus.

Päätelmä 2

Sisäisen tarkastuksen toimialan päätelmä: Pääjohtajien olisi varmistettava, että valvontaprosesseilla tuetaan tehokkaasti vuosittaisissa toimintakertomuksissa riittävästä varmuudesta annettuja lausumia. Tämän prosessin ja saadun varmuuden laajuuden ja tason olisi käytävä vastaavasti ilmi vuosittaisesta toimintakertomuksesta. Tässä yhteydessä olisi:

- parannettava ja yhdenmukaistettava vastuualueiltaan toisiinsa liittyvien pääosastojen valvonta-/tarkastusmenetelmiä ja

- järjestettävä eri tasoilla (esim. jäsenvaltiot, komissio) toteutettava varmistustoiminta yhtenäiseksi kokonaisuudeksi ja luotava yhtenäinen raportointijärjestelmä, joka sisältää varmuuden kattavuutta selvästi kuvaavat indikaattorit.

Komission vastaus: Komissio varmistaa, että sen valtuutetut tulojen ja menojen hyväksyjät pyrkivät myös vastaisuudessa varmistamaan, että asianmukaiset sisäiset valvontajärjestelmät tukevat tehokkaasti vuosikertomusten yhteydessä annettavia riittävää varmuutta koskevia lausumia. Yhteisen hallinnoinnin osalta komissio jatkaa työtään EU-varoja hallinnoivien kansallisten viranomaisten antaman varmuuden lujittamiseksi. Komissio on sitoutunut kehittämään yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen.

Päätelmä 3

Sisäisen tarkastuksen toimialan päätelmä: Pääosastojen olisi pääsihteerin johdolla tutkittava ”yhteisten yksikköjen” käyttämisen mahdollisuuksia hallinnon tehostamiseksi ja resurssien säästämiseksi. Tässä yhteydessä voitaisiin:

- arvioida uudelleen tiettyjen tehtävien jakoa ja resurssien käyttöä horisontaalisella ja toiminnan tasolla sekä

- testata ja testauksen onnistuessa ottaa käyttöön koko komissiossa käytettäviä välineitä, kuten yksikköjen tasolla tehtäviä palvelusopimuksia ja/tai operatiivisten ja horisontaalisien yksikköjen välisiä rahoitusjärjestelyjä.

Mahdollisia esimerkkejä ovat: tietotekniikka, viestintä ja varainhoito/henkilöstöjohtaminen pienissä yksiköissä.

Komission vastaus: Komissio on yhtä mieltä siitä, että yksikköjen väliset järjestelyt tuottavat mahdollisesti lisäarvoa pienille yksiköille edellyttäen, että kyseiset järjestelyt tehdään kustannustehokkuusanalyysin perusteella, voimassa olevia sääntöjä noudatetaan ja samalla säilytetään kunkin valtuutetun tulojen ja menojen hyväksyjän vastuualue.

Päätelmä 4

Sisäisen tarkastuksen toimialan päätelmä: Komission yksikköjen olisi kehitettävä tehokas ”seurantakulttuuri”. Valvonta- ja tarkastuskertomuksiin perustuvat seurantatoimet olisi kaikilta osin sisällytettävä tavanomaiseen hallinnoinnin suunnitteluun ja toteutukseen, ja sitä, että toimet toteutetaan ajallaan, olisi valvottava ylimmän johdon tasolla säännöllisesti.

Tuloksena hallinnon ja valvonnan puutteiden säännöllisestä ja täysimääräisestä havainnoinnista on oppiva organisaatio, jossa ajan myötä saatetaan voida vähentää huomattavasti työläitä ja mahdollisesti toimintaa häiritseviä valvontamenettelyjä.

Komission vastaus: Komissio varmistaa, että sen pääosastot laativat tarkkoja toimintasuunnitelmia, joissa otetaan huomioon niille asetetut ensisijaiset tavoitteet ja resurssien rajallisuus, ja että ne näin toteuttavat tarkastussuositusten mukaiset toimenpiteet hyvissä ajoin.

[1] Institutions of Internal Auditors -järjestön Performance Standard 2060 -standardi (www.theIIA.org).

[2] Varainhoitoasetuksen 185 artiklan 3 kohta.

[3] Sisäisen tarkastuksen toimiala aikoo vuonna 2006 tehdä kattavan sisäisen tarkastuksen uudesta kirjanpitojärjestelmästä (ABAC).

[4] SEC(2005)1327

[5] Sisäisen valvonnan normi 21, tarkastuksessa esitettyjen suositusten seuranta.

[6] Vain edellä oleva luettelon mukaiset komission tarkastukset.

[7] SEC(2005) 1327.

[8] EY:n perustamissopimuksen 274 artikla.

[9] EMOTR:n ohjausosasto korvataan 1.1.2007 lähtien Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastolla. Tämän rahaston varainhoitoa ja valvontaa koskevat säännökset yhtenäistetään mahdollisimman hyvin EMOTR:n ohjausosastoa koskevien sääntöjen kanssa (neuvoston asetukset 1290/05 ja 1698/05).

[10] Komission toimintasuunnitelman mukaisesti, KOM(2006) 9.