KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE - Katsaus alkuperäiskansoja tukevien toimien edistymiseen

SISÄLLYS

Johdanto

1. Työskentely päätöslauselman viitoittamalla tiellä

1.1. Neuvoston päätöslauselman ja komission valmisteluasiakirjan suositukset

1.2. Päätöslauselman täytäntöönpanossa havaitut mahdollisuudet ja haasteet

2. Päätöslauselman täytäntöönpanossa tapahtunut edistys

2.1. Alkuperäiskansojen ongelmien sisällyttäminen eri politiikkoihin, ohjelmiin ja hankkeisiin

2.2. Alkuperäiskansojen kuuleminen

2.3. Alkuperäiskansoille myönnetyn tuen painopisteet

3. Tarvittavat jatkotoimet

4. Päätelmät

Johdanto

Euroopan unionin mielestä on välttämätöntä luoda kumppanuussuhteita alkuperäiskansoihin, mikäli halutaan poistaa köyhyys, edistää kestävää kehitystä ja lujittaa ihmisoikeuksia ja demokratiaa. EU on viime vuosina parantanut huomattavasti poliittista toimintakehystään ja positiivisia toimiaan alkuperäiskansojen oikeuksien edistämiseksi ja suojelemiseksi, ja Euroopan parlamentin ja neuvoston rooli tukitoimien kehittämisessä on ollut merkittävä.

Kehitysyhteistyötä käsittelevä ministerineuvosto pyysi kesäkuussa 1997 komissiota laatimaan strategia-asiakirjan alkuperäiskansoja koskevien tukitoimien ja yhteistyön toimintalinjoista. Komissio laatikin toukokuussa 1998 valmisteluasiakirjan, jossa esitettiin yleiset suuntaviivat alkuperäiskansojen tukemiseksi yhteisön ja jäsenvaltioiden kehitysyhteistyön puitteissa (jäljempänä 'valmisteluasiakirja'). [1] EU:n sitoutuminen tukeen vahvistettiin kehitysyhteistyötä käsittelevän ministerineuvoston marraskuussa 1998 antamassa päätöslauselmassa (jäljempänä 'päätöslauselma'), jossa komissiota ja jäsenvaltioita kehotetaan yhteistyössä alkuperäiskansojen kanssa kehittämään tapoja, joilla valmisteluasiakirjassa hahmotellut toimintalinjat voitaisiin toteuttaa käytännössä. [2] Päätöslauselmassa pyydetään myös komissiota laatimaan neuvostolle katsaus alkuperäiskansoja tukevien toimien edistymisestä.

[1] Komission valmisteluasiakirja alkuperäiskansoille annettavasta tuesta yhteisön ja jäsenvaltioiden kehitysyhteistyössä, SEC (1998) 773 lopullinen, 11.5.1998.

[2] Kehitysneuvoston päätöslauselma, annettu 30 päivänä marraskuuta 1998, alkuperäiskansoista yhteisön ja jäsenvaltioiden kehitysyhteistyössä, 13461/98.

Komission katsaus esitetään tässä kertomuksessa. Katsauksen piti alun perin valmistua vuoden 2000 viimeisellä neljänneksellä, mutta sen työstämiseen täysin valmiiksi kuluikin odotettua enemmän aikaa. Tähän oli syynä esimerkiksi se, että tuen toimitustehokkuutta parantanut ulkoisen avun hallinnonuudistus edellytti komission yksiköiden laajaa organisaatiomuutosta, millä oli merkittävä vaikutus suunniteltuun toimintaan, myös alkuperäiskansoja tukeviin toimiin. Lisäksi sellaisten tietojen kokoamiseksi, jotka liittyvät alkuperäiskansoja koskeviin hankkeisiin, oli tehtävä laajoja selvitystöitä. Komissiollahan ei ole yhteistä tietokantaa alkuperäiskansoja koskevista toimista, eikä monienkaan hankkeiden vaikutuksesta tähän kohderyhmään ole olemassa selviä viitetietoja. Siksi tarvittiin huomattava määrä koordinointi- ja analysointityötä, jotta voitiin arvioida, miten useiden eri komission yksiköiden hallinnoimat ja monista eri budjettivälineistä rahoitetut toimet olivat alkuperäiskansoihin vaikuttaneet.

Kertomusta laatiessaan komissiolla oli tilaisuus kuulla omien lähetystöjensä henkilöstön lisäksi laajalti alkuperäiskansoja edustavia järjestöjä ja selvittää niiden näkemyksiä töiden edistymisestä kentällä. Katsauksen alkuperäisen aikataulun ja siihen liittyvän selvitystyön luonteen vuoksi tässä kertomuksessa keskitytään komission vuosina 1998-2000 rahoittamaan toimintaan. Kertomuksessa kerrataan päätöslauselman ja valmisteluasiakirjan keskeiset suositukset ja selostetaan, mitä eri mahdollisuuksia ja ongelmia niiden toteuttamisessa on havaittu. Näiden taustatietojen pohjalta kertomuksessa arvioidaan, miten toimissa on tähän mennessä edistytty ja - mikä tärkeintä - miten paljon työtä on vielä tehtävänä.

1. Työskentely päätöslauselman viitoittamalla tiellä

1.1. Neuvoston päätöslauselman ja komission valmisteluasiakirjan suositukset

Päätöslauselmassa tunnustetaan omaehtoisen kehityksen merkitys alkuperäiskansoille: niille on tärkeää, että ne saavat itse ohjata sosiaalista, taloudellista ja kulttuurista kehitystään ja luoda oman kulttuuri-identiteettinsä. Siinä korostetaan alkuperäiskansojen positiivista panosta kehitysprosessiin, mutta myös niiden erityisen haavoittuvaa asemaa ja sitä riskiä, että kehitysyhteistyöohjelmat voivat olla niille epäedullisia. Päätöslauselmassa vaaditaan alkuperäiskansojen ongelmien sisällyttämistä kehitysyhteistyöhön kaikki sen tasot läpäisevänä aiheena, jota on pidettävä esillä myös kumppanimaiden kanssa käydyssä poliittisessa vuoropuhelussa. Lisäksi päätöslauselmassa ehdotetaan alkuperäiskansojen järjestöjen valmiuksien parantamista, jotta ne voisivat osallistua tehokkaasti kehitysyhteistyöohjelmien suunnitteluun ja toteuttamiseen. Yhtenä päätöslauselman keskeisenä suosituksena on, että komissio kehittäisi käytännön tapoja toteuttaa valmisteluasiakirjassa hahmoteltua kokonaisvaltaista politiikkaa.

Sekä päätöslauselmassa että valmisteluasiakirjassa esitetään yhteisölle ja jäsenvaltioille konkreettisia suuntaviivoja alkuperäiskansojen tukemista varten. Niissä ehdotetaan muun muassa alkuperäiskansoja koskevien näkökohtien sisällyttämistä eri politiikkoihin, ohjelmiin ja hankkeisiin, alkuperäisväestön kuulemista niihin vaikuttavista politiikoista ja toimista sekä alkuperäiskansojen tukemista eri painopistealoilla. Luvussa 2 kuvaillaan tarkemmin näitä suuntaviivoja ja arvioidaan, miten tavoitteissa on edistytty.

1.2. Päätöslauselman täytäntöönpanossa havaitut mahdollisuudet ja haasteet

Vuoden 1998 jälkeinen ajanjakso on ollut komissiolle suurten muutosten aikaa, ja tämä on vaikuttanut päätöslauselmassa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen. Ulkoisen avun hallinnonuudistusta seurannut komission yksiköiden organisaatiomuutos merkitsi komissiolle sekä ainutkertaista mahdollisuutta että valtavaa haastetta. [3] Uudistuksessa tehtiin laajoja muutoksia tuen ohjelmointiin ja hankkeiden hallinnointiin keskittämällä koko hankkeen elinkaaren hallinnointi yhteen uuteen yksikköön, EuropeAid-yhteistyötoimistoon, ja siirtämällä lähetystöille lisää hallintovastuuta. Se oli mittava hallinnollinen prosessi, jonka kuluessa henkilöstöä siirrettiin yksiköstä toiseen ja yksiköille jaettiin uusia vastuualueita. Tämä "peruskorjaus" tarjosi kuitenkin tilaisuuden sujuvoittaa tuen toimittamista, parantaa komission yksiköiden välistä tiedonkulkua ja vahvistaa asiantuntemusta keskeisissä horisontaalisissa kysymyksissä, joihin alkuperäiskansojen ongelmatkin kuuluvat.

[3] Katso: http://europa.eu.int/comm/external_relations/reform/intro/index.htm

Päätöslauselman tavoitteiden edistämiselle toi lisää haastetta se, että tämä on EU:lle melko uusi politiikanala. Tämänkaltaisen aiheen valtavirtaistaminen laajaan valikoimaan EU:n politiikkoja ja ohjelmia edellytti sitä, että arvioidaan ensiksi järjestelmällisesti ne lukuisat toimet, joissa alkuperäiskansojen tarpeet on jo otettu huomioon, ja toiseksi ne toimet, joilla voi olla potentiaalinen vaikutus tähän ryhmään. Asiaankuuluvaa yhteisön säännöstöä koskevien tietojen kokoaminen vaati huomattavan määrän suunnitelmallista selvitystyötä, koska alkuperäiskansoihin vaikuttavista toimista ei ole olemassa yhteistä tietokantaa eikä hankekuvauksissa ole selkeitä ja yhtenäisiä viittauksia tähän kohderyhmään, ja lisäksi hallinnollinen vastuu joistakin hankkeista ja ohjelmista oli siirtynyt toiselle taholle. Toiminta-alan muuttuvan luonteen ansiosta komissiolla oli kuitenkin tilaisuus soveltaa neuvoston päätöslauselmaa kunnianhimoisesti; se kuuli laajalti alkuperäiskansoja ja rahoitti suuren määrän tutkimus- ja kokeiluhankkeita, joiden joukosta voitiin valita tarkoituksenmukaisimmat toimet.

2. Päätöslauselman täytäntöönpanossa tapahtunut edistys

Ensin on tärkeää luoda yleiskatsaus alkuperäiskansoja koskeviin komission toimiin ja niissä käytettyihin eri välineisiin. Vuosina 1998-2000 alkuperäiskansoja suoraan tukeviin hankkeisiin osoitettiin 21,9 miljoonaa euroa muun muassa budjettikohdista B7-6000 (yhteisrahoitus kansalaisjärjestöjen kanssa), B7-6200, B7-6201 ja B7-8110 (ympäristö ja trooppiset metsät), B7-7 (EIDHR - eurooppalainen ihmisoikeus- ja demokratia-aloite) ja ECHO-ohjelman budjettikohdasta B7-210. Vaikka esimerkiksi EIDHR:n toimet eivät kuulukaan perinteiseen kehitysyhteistyöhön, ne täydentävät kehitysyhteistyöohjelmia ja tukevat merkittävästi alkuperäiskansojen oikeuksien edistämistä ja suojelua.

>VIITTAUS KAAVIOON>

Seuraavissa luvuissa kuvaillaan tarkemmin, miten komissio on edistynyt päätöslauselmassa ja valmisteluasiakirjassa määritellyillä keskeisillä aloilla. Päätöslauselmassa ja valmisteluasiakirjassa annetaan yhteisölle ja jäsenvaltioille alkuperäiskansojen tukitoimia varten konkreettiset suuntaviivat, jotka koskevat muun muassa alkuperäiskansojen ongelmien sisällyttämistä eri politiikkoihin, ohjelmiin ja hankkeisiin, alkuperäiskansojen kuulemista niihin vaikuttavista päätöksistä ja toimista sekä alkuperäiskansoille myönnettävän tuen painopisteitä.

2.1. Alkuperäiskansojen ongelmien sisällyttäminen eri politiikkoihin, ohjelmiin ja hankkeisiin

* Sisällytetään alkuperäiskansojen ongelmat menettelyihin, suuntaviivoihin ja käsikirjoihin

Komissio on onnistunut laajalti valtavirtaistamaan alkuperäiskansoja tukevat toimet moniin eri asetuksiin, menettelyasiakirjoihin ja toimintaohjeisiin. Niitä on sisällytetty esimerkiksi asetukseen ympäristöulottuvuuden sisällyttämisestä kehitysmaiden kehitysprosessiin, asetukseen yhteisrahoituksesta kehitysyhteistyöjärjestöjen kanssa sekä ihmisoikeusasetuksiin [4].

[4] Neuvoston asetus (EY) N:o 2493/2000, annettu 7. marraskuuta 2000 (EYVL L 288, 15.11.2000); neuvoston asetus (EY) N:o 1658/98, annettu 17. heinäkuuta 1998, neuvoston asetukset (EY) N:o 975/99 ja (EY) N:o 976/99, annettu 29. huhtikuuta 1999 (EYVL L 120, 8.5.1999).

Tulevassa tarkistetussa käsikirjassa ympäristövaikutusten huomioon ottamisesta kehitys- ja talousyhteistyössä [5] korostetaan, että hankkeiden suunnittelussa on tärkeää ottaa huomioon alkuperäiskansojen vaatimukset ja oikeudet tiettyihin maantieteellisiin alueisiin, kuten suojelualueisiin ja ympäristöltään herkkiin alueisiin, seurata hankkeiden vaikutuksia alkuperäisväestön elämäntapaan ja arvoihin ja suojella alkuperäiskansojen tietämystä. Käsikirjassa korostetaan biologisen monimuotoisuuden merkitystä kehitysyhteistyöhankkeille ja alkuperäiskansoille. Komissio on vakuuttunut, että biologinen monimuotoisuus ja luonnon ekosysteemien tuottavuus ovat välttämättömiä monien alkuperäiskansojen toimeentulolle. Komissio toteaa biologista monimuotoisuutta koskevasta taloudellisen yhteistyön ja kehitysyhteistyön toimintasuunnitelmasta antamassaan tiedonannossa [6], että paikallis- ja alkuperäisyhteisöjen oikeuksien turvaamiseksi ja niiden etujen varmistamiseksi tarvitaan lisätukea.

[5] Kehitysyhteistyön PO:n laatima luonnos uudeksi käsikirjaksi nimeltä "Integrating environment concerns into development and economic cooperation", joka korvaa huhtikuussa 1997 julkaistun oppaan "Environmental Impact Assessment - Guidance Note".

[6] Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Biologista monimuotoisuutta koskeva taloudellisen yhteistyön ja kehitysyhteistyön toimintasuunnitelma, KOM (2001) 162.

Metsillä on alkuperäiskansojen kulttuurissa syvällinen merkitys, ja ne ovat välttämättömiä alkuperäiskansojen elannolle. Komission tiedonannossa metsistä ja kehitysyhteistyöstä [7] todetaan, että alkuperäiskansojen on saatava osallistua politiikkojen kehittämiseen ja toimien täytäntöönpanoon. Tiedonannossa ehdotetaan, että yhteisön toimilla tuettaisiin alkuperäiskansojen perinteisten oikeuksien tunnustamista ja edistettäisiin tiedotusta, kokemusten vertailua sekä maanomistusrakenteiden ja alkuperäiskansojen omistusoikeuksien tutkimusta. Komissio on niin ikään julkaissut metsien kestävää kehitystä koskevat suuntaviivat [8], joissa tehdään selväksi, että ekosysteemit ja biologinen monimuotoisuus voidaan säilyttää vain, jos kaikki sidosryhmät, metsäkansat mukaan luettuina, pääsevät asiasta yhteisymmärrykseen. Suuntaviivoissa vahvistetaan, ettei yhteisö missään tapauksessa myönnä rahoitusta alkuperäiskansojen häätämiseen asuinsijoiltaan, ja ehdotetaan tuen keskittämistä paikallisiin oloihin soveltuvan opetusmateriaalin suunnitteluun sekä alkuperäiskansojen tietämyksen ja käytäntöjen hyödyntämiseen, mikä olisi tarvittaessa otettava huomioon hankkeiden suunnittelussa.

[7] Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Metsät ja kehitysyhteistyö: Euroopan yhteisön lähestymistapa, KOM (1999) 554.

[8] Toimintaohjeet metsäalan kehitysyhteistyölle: "Forests in Sustainable Development", nide 1, "Strategic Approach", Euroopan komissio, luettelonumero CF-62-96-001-C, luettavissa Internet-osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/development/forests/en/entc.htm

Valmisteluasiakirjassaan ympäristön sisällyttämisestä Euroopan yhteisön talous- ja kehitysyhteistyöhön [9] komissio esittää toimintavaihtoehtoja ja antaa teknisiä suosituksia, joilla kehitystoiminnan ympäristövaikutuksia voidaan vähentää, ja ehdottaa, että kestävien elinkeinojen strategiat sisällytettäisiin kumppanimaiden alakohtaisiin toimintalinjoihin, strategioihin ja ohjelmiin. Asiakirjassa mainitaan esimerkkeinä toimet, joilla edistetään yhteisöpohjaisia luonnonvarojen hallintajärjestelmiä ja luonnonvarojen tasapuolisten käyttömahdollisuuksien turvaamista etenkin alkuperäiskansoille. Huoli alkuperäiskansojen kohtalosta on sisällytetty myös suuntaviivoihin, jotka komissio antoi kehitysyhteistyöstä ja vesivarojen kestävästä hoidosta [10]. Suuntaviivojen mukaan hankkeissa olisi otettava huomioon paikallisyhteisön tietämys, kulttuuriarvot ja käytännöt. Suuntaviivoissa korostetaan niiden kansainvälisten valtioista riippumattomien järjestöjen arvoa, jotka toimivat paikallisten kansalaisjärjestöjen ja alkuperäiskansojen järjestöjen yhteistyökumppaneina. Yhteisö on varannut määrärahat suuntaviivojen toimittamiseen AKT-maihin [11].

[9] Komission valmisteluasiakirja: Ympäristön sisällyttäminen Euroopan yhteisön talous- ja kehitysyhteistyöhön, SEC (2001) 609, Bryssel, 10.4.2001.

[10] "Guidelines for water resources development cooperation - Towards sustainable water resources management", Euroopan komissio 1998, luettelonumero: CF-16-98-966-EN-C, luettavissa Internet-osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/development/publicat/water/en/frontpage_en.htm

[11] HR Wallingford Ltd, "Dissemination of the Guidelines for Water Resources Development Cooperation", Hanke nro 98-24/ENV/VII, budjettikohta B7-6200.

Alkuperäiskansojen ongelmat on otettava huomioon laajemmin kuin perinteisissä kehitysyhteistyöpolitiikoissa ja -ohjelmissa. Eurooppalainen ihmisoikeus- ja demokratia-aloitteen (EIDHR) hankkeet, jotka rahoitetaan EU:n talousarvion luvusta B7-7, ovat antaneet merkittävää lisäpontta alkuperäiskansojen oikeuksien edistämiselle ja suojelulle. Vuosina 1998-2000 alkuperäiskansoja tukeviin hankkeisiin osoitettiin 5,8 miljoonaa euroa. Alkuperäiskansojen asioiden tärkeä merkitys EIDHR-aloitteessa vahvistetaan komission tiedonannossa Euroopan unionin tehtävästä ihmisoikeuksien ja demokratisoitumisen edistämisessä kolmansissa maissa (jäljempänä 'ihmisoikeuksista annettu tiedonanto') [12]. Tiedonannon mukaan alkuperäiskansoihin kohdistuvan syrjinnän estäminen on yksi vuoden 2002 ja keskipitkän aikavälin temaattisista painopisteistä. EIDHR:n ohjelma-asiakirjassa tämä huolenaihe on otettu huomioon varaamalla siihen liittyvään toimintaan 15 miljoonan euron määrärahat vuosiksi 2002-2004 [13].

[12] Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Euroopan unionin tehtävä ihmisoikeuksien ja demokratisoitumisen edistämisessä kolmansissa maissa, 8.5.2001, KOM (2001) 252.

[13] Eurooppalainen ihmisoikeus- ja demokratia-aloite, ohjelma-asiakirja 2002-2004, 7.12.2001, SG-viite: E/2001/2728 .

* Sisällytetään alkuperäiskansojen asiat edunsaajamaiden kanssa käytävään poliittiseen vuoropuheluun

EU on neuvoston päätöslauselman mukaisesti ottanut alkuperäiskansojen ongelmat esille kumppanimaiden kanssa käydyssä poliittisessa vuoropuhelussa. Esimerkiksi kesäkuussa 1999 pidetyssä EU:n ja Latinalaisen Amerikan maiden välisessä huippukokouksessa (Rion huippukokouksessa) osapuolet sopivat toteuttavansa käytännössä yhteisiä ohjelmia ja kansallisia toimenpiteitä, joilla:

"edistetään ja suojellaan alkuperäiskansojen oikeuksia, myös niiden oikeuksia osallistua tasapuolisesti poliittiseen, taloudelliseen ja sosiaaliseen kehitykseen ja nauttia sen tarjoamista mahdollisuuksista ja eduista, kunnioittaen täysin alkuperäiskansojen identiteettiä, kulttuuria ja perinteitä." [14]

[14] Rio de Janeiron julistus, 3 ja 16 kohta, katso: http://www.europa.eu.int/comm/external_relations/la/rio/sum_06_99.htm

Osapuolet sopivat niin ikään edistävänsä yhteistyötä, jolla parannetaan alkuperäiskansojen mahdollisuuksia osallistua sosiaalisten ja taloudellisten kehitysohjelmien suunnitteluun ja toteuttamiseen. [15] Alkuperäiskansojen oikeuksien edistämisen ja suojelun merkitystä korostetaan myös Euroopan talousyhteisön sekä Cartagenan sopimuksen ja sen jäsenvaltioiden, Bolivian tasavallan, Kolumbian tasavallan, Ecuadorin tasavallan, Perun tasavallan ja Venezuelan tasavallan välistä yhteistyötä koskevassa puitesopimuksessa [16] .

[15] Rio de Janeiron julistus, 35 ja 44 kohta.

[16] Euroopan talousyhteisön sekä Cartagenan sopimuksen ja sen jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä koskevan puitesopimuksen 20 artikla (EYVL L 127 , 29.4.1998, s. 11-25).

Alkuperäiskansoja koskevia huolenaiheita on tarkasteltu myös pohjoista ulottuvuutta käsitelleen konferenssin yhteydessä käydyssä EU:n vuoropuhelussa (vuoropuhelu Euroopan unionin ulkopolitiikasta ja rajatylittävästä politiikasta, joka koskee Itämeren ja Jäämeren alueita ja Luoteis-Venäjää). Helsingissä marraskuussa 1999 pidetyssä konferenssissa viitattiin nimenomaisesti tarpeeseen kiinnittää pohjoisen ulottuvuuden yhteistyössä entistä enemmän huomiota arktisten alkuperäiskansojen ongelmiin [17]. Ulkoministerit olivat yksimielisiä siitä, että arktisten alkuperäiskansojen oikeuksia ja etuja on syytä kunnioittaa, ja viittasivat erityisesti ympäristöön ja luonnonvarojen hoitoon. EU käy säännöllisesti poliittista vuoropuhelua myös Kanadan kanssa. Tulevan yhteistyön puitteissa Euroopan komissio ja Kanada ovat harkinneet järjestävänsä yhdessä metsänhoidon, kestävän kehityksen ja alkuperäiskansojen välistä suhdetta käsittelevän konferenssin ja joukon siihen liittyviä toimia [18].

[17] Helsingissä 11.-12. marraskuuta 1999 pidetty EU:n ulkoministerien konferenssi pohjoisesta ulottuvuudesta; konferenssiraportti on luettavissa Internet-osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/external_relations/north_dim/conf/formin1/index.htm

[18] Tukholmassa 21. kesäkuuta 2001 pidetty EU:n ja Kanadan välinen huippukokous; konferenssiraportti on luettavissa Internet-osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/external_relations/canada/sum06_01/north.htm

Ei myöskään ole syytä jättää mainitsematta maakohtaisten strategia-asiakirjojen ja maaohjelmien neuvotteluissa käytyä vuoropuhelua. Tällaisissa esimerkiksi EU:n ja Botswanan välillä neuvotelluissa asiakirjoissa määritellään erityisiä toimia, joilla muun muassa kehitetään alkuperäiskansojen järjestöjen valmiuksia [19]. Brasilian maakohtaisessa strategia-asiakirjassa ja maaohjelmassa alkuperäiskansojen ongelmat tunnustetaan kokonaisvaltaiseksi huolenaiheeksi, joka koskee Brasilian pohjois- ja koillisosien koko köyhyysohjelmaa [20]. Samoin Paraguayn maakohtaisessa strategia-asiakirjassa ja maaohjelmassa kiinnitetään huomiota alkuperäiskansojen oikeuksien loukkaamiseen ja todetaan, että:

[19] Internet-osoite: http://www.cc.cec/home/dgserv/dev/iqsg/files/orig_csp/bw_csp.pdf

[20] Internet-osoite: http://www.cc.cec/home/dgserv/dev/iqsg/files/orig_csp/bv_csp.pdf

"...ne ovat kaikkein haavoittuvin ryhmä, joka on muihin ryhmiin nähden eriarvoisessa asemassa terveydenhuollon, koulutuksen, työllisyyden, maankäytön ja sosiaalisen integroitumisen aloilla."

Ohjelman taloudelliseen ja tekniseen yhteistyöhön sisältyy erityistukea Chacon alkuperäis- ja talonpoikaisyhteisöille. Lisäksi toteutetaan hajautettuja hankkeita, joiden tavoitteena on parantaa alkuperäis- ja talonpoikaisyhteisöjen vesihuoltoa.

Alueellisella tasolla Costa Rican, El Salvadorin, Guatemalan, Hondurasin, Nicaraguan ja Panaman tasavaltojen kanssa tehty yhteistyötä koskeva puitesopimus velvoittaa osapuolet yhteistyöhön biologisen monimuotoisuuden säilyttämiseksi muun muassa alkuperäiskansojen etujen perusteella [21].

[21] Euroopan talousyhteisön sekä Costa Rican tasavallan, El Salvadorin tasavallan, Guatemalan tasavallan, Hondurasin tasavallan, Nicaraguan tasavallan ja Panaman tasavallan välistä yhteistyötä koskeva puitesopimus (EYVL L 63).

Samoin Costa Rican, El Salvadorin, Guatemalan, Hondurasin, Nicaraguan ja Panaman tasavaltojen kanssa tehdyssä yhteistyötä koskevassa puitesopimuksessa osapuolet sitoutuvat yhteistyöhön biologisen monimuotoisuuden säilyttämiseksi muun muassa alkuperäiskansojen etujen vuoksi [22]. Myös Meksikon kanssa tehdyssä kumppanuussopimuksessa mainitaan yhteistyö alkuperäiskansojen kanssa sosiaaliasioissa ja köyhyyden vähentämisessä [23].

[22] Euroopan talousyhteisön sekä Costa Rican tasavallan, El Salvadorin tasavallan, Guatemalan tasavallan, Hondurasin tasavallan, Nicaraguan tasavallan ja Panaman tasavallan välistä yhteistyötä koskeva puitesopimus, (EYVL L 172, 30.6.1986).

[23] Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden sekä Meksikon yhdysvaltojen taloudellista kumppanuutta, poliittista yhteensovittamista sekä yhteistyötä koskeva sopimus (EYVL L 276, 28.10.2000).

EU on ilmaissut huolensa alkuperäiskansojen ongelmista myös kansainvälisillä foorumeilla, kuten YK:n ihmisoikeustoimikunnassa ja YK:n yleiskokouksessa. YK:n ihmisoikeustoimikunnan 57. kokouksessa EU:n puheenjohtajavaltio korosti, että alkuperäiskansojen ihmisoikeuksia olisi kunnioitettava täysimääräisesti kaikissa olosuhteissa [24]. EU kannusti etenkin Meksikon hallitusta lujittamaan jatkuvasti ponnistelujaan alkuperäiskansojen syrjinnän lopettamiseksi ja edistämään aktiivisesti niiden täysiä ihmisoikeuksia. Samassa kokouksessa kaikki EU-maat antoivat tukensa Tanskan jättämälle päätöslauselmalle, jossa YK:n talous- ja sosiaalineuvostolle (Ecosoc) suositeltiin pysyvän foorumin perustamista alkuperäiskansoja varten.

[24] EU:n puheenjohtajavaltion julkilausuma asialistan kohdasta nro 7, YK:n ihmisoikeustoimikunnan 57. kokous, 19.3.-27.4.2001.

Maailmanlaajuisella tasolla EU osallistuu aktiivisesti sen avoimen työryhmän toimintaan, joka käsittelee biologisen monimuotoisuuden suojelua koskevan yleissopimuksen 8 artiklan j kohtaa ja muita asiaa koskevia määräyksiä. Kyseisessä artiklassa sopimuspuolia kehotetaan kunnioittamaan, suojelemaan ja ylläpitämään alkuperäiskansojen ja paikallisten yhteisöjen sellaista tietämystä, keksintöjä ja käytäntöä, joka sisältyy biologisen monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön kannalta merkityksellisiin perinteisiin elämänmuotoihin. Avoin työryhmä on edennyt työohjelman toteuttamisessa muun muassa antamalla suositusluonnoksia sellaisten hankkeiden kulttuuri-, ympäristö- ja sosiaalivaikutusten arvioinnista, joita aiotaan toteuttaa alkuperäis- ja paikallisväestön pyhillä paikoilla ja niiden perinteisesti asuttamilla tai käyttämillä mailla tai vesillä tai jotka todennäköisesti vaikuttavat näihin paikkoihin. EU:lla oli tässä saavutuksessa ratkaiseva panos.

EU on ollut yksi niistä sopimuspuolista, jotka niin ikään biologisen monimuotoisuuden suojelua koskevan yleissopimuksen yhteydessä ovat aktiivisimmin pyrkineet kehittämään ehdotusta Bonnin suuntaviivoiksi geenivarojen käyttöoikeudesta ja niiden käytöstä saatavan hyödyn oikeudenmukaisesta ja tasapuolisesta jakamisesta. Suuntaviivojen piiriin kuuluvat kaikki biologisen monimuotoisuuden suojelua koskevan yleissopimuksen kattamat geenivarat sekä niihin liittyvät perinteinen tietämys, keksinnöt ja käytännöt. Suuntaviivojen tavoitteena on varmistaa, että "ilmoitetun ennakkosuostumuksen" (PIC) ja "keskinäisesti sovittujen ehtojen" periaatteita noudatetaan asianmukaisesti pyrittäessä hyödyntämään geenivaroja tai alkuperäiskansojen tai paikallisväestön perinteistä tietämystä [25].

[25] Sekä edellä mainitut suositukset että Bonnin suuntaviivat hyväksytään lopullisesti yleissopimuksen sopimuspuolten kuudennessa konferenssissa, joka pidetään Haagissa huhtikuussa 2002.

* Valvotaan järjestelmällisesti alkuperäiskansoihin vaikuttavia hankkeita

Seurannan ja arvioinnin tulisi olla keskeinen osa kaikkien hankkeiden elinkaarta. Ihmisoikeuksista annetussa tiedonannossa korostetaan hankkeista johtuvien vaikutusten seurannan ja arvioinnin ratkaisevaa merkitystä ja todetaan, että komissio aikoo kehittää kehitysyhteistyöhankkeiden ja -ohjelmien ihmisoikeusvaikutusten arviointimenetelmän ja seurata yksittäisten ohjelmien ja hankkeiden vaikutusta ihmisoikeuksiin, joihin alkuperäiskansojen oikeudet luonnollisesti sisältyvät. Komission suuntaviivoissa vesivarojen kestävästä käytöstä todetaan, että hankkeille olisi määriteltävä sosiaalisten vaikutusten indikaattorit ja niiden seuranta- ja analyysikeinot. Lisäksi olisi perustettava järjestelmiä hankkeiden sosiaalisten, taloudellisten ja ympäristövaikutusten seurantaa varten. Tämä edellyttää, että hankkeiden toteutuksen ja sen jälkeisen toiminnan arviointia varten on määritelty selkeät ja tarkoituksenmukaiset suoritusindikaattorit. Tarvetta vaikutusten arvioimiseen korostetaan myös tiedonannossa, joka on annettu biologisen monimuotoisuuden suojelua koskevasta toimintasuunnitelmasta. Siinä ehdotetaan erityisesti paikallisten ja kansallisten elinten valmiuksien parantamista hankkeita koskevien ympäristöarviointien toteuttamiseksi ja arvioimiseksi, jotta biologisen monimuotoisuuden suojelu voitaisiin ottaa huomioon eri politiikoissa ja ohjelmissa.

Komission tulevassa ympäristövaikutusten käsikirjassa korostetaan hankkeiden vaikutusten seurannan tärkeyttä, jotta voitaisiin selvittää, vaikuttavatko hankkeet haitallisesti tai vakavasti maankäyttöön, paikallisyhteisön elämäntapaan ja arvoihin sekä alkuperäiskansoihin. Käsikirjassa selitetään tarkasti, miten "ympäristön perustilaan" kohdistuva vaikutus tunnistetaan. Alkuperäisyhteisöihin kohdistuvia haitallisia vaikutuksia voivat olla maan tai elinkeinon menetys, perinteisten oikeuksien ja tapojen muutos tai menetys sekä pakotettu uudelleenasutus. Käsikirjan mukaan tilannetta olisi seurattava koko hankkeen elinkaaren ajan määrittämällä ympäristön perustila, arvioimalla hankkeen potentiaaliset ja tosiasialliset vaikutukset ja vähentämällä haitallisia vaikutuksia tai korvaamalla ne.

Alkuperäisväestöön vaikuttavien hankkeiden seuranta on yksi alkuperäiskansojen asioita hoitavan komission yhteyspisteen keskeisistä tehtävistä, kuten jäljempänä 2.2 kohdassa todetaan.

* Järjestetään komission ja jäsenvaltioiden henkilöstölle koulutusta asiaankuuluvissa temaattisissa ja maantieteellisissä asioissa

Koulutuksen tarkoituksena on kehittää komission henkilöstön valmiuksia hoitaa ihmisoikeusasioita, alkuperäiskansojen ongelmat mukaan luettuina, ja sen pitäisi myös parantaa lähetystöiltä saatua palautetta alkuperäisyhteisöihin vaikuttavista ohjelmista ja hankkeista. Tämän kertomuksen valmisteluvaiheessa kuullut lähetystöt (ks. 2.1.5 kohta) ilmaisivat selvästi, että alkuperäiskansojen ongelmista tarvittaisiin selkeämpiä tietoja ja EU:n asiantuntemusta olisi parannettava kentällä.

Ihmisoikeuksista annettu tiedonanto vahvistaa komission henkilöstön koulutustarvetta, ja tähän tarkoitukseen on myönnetty erikseen määrärahat EU:n talousarvion luvusta A. Koulutusta annetaan Brysselissä sijaitsevan ulkosuhteiden pääosaston (RELEX) ja komission lähetystöjen henkilöstölle, samalla on tilaisuus pohtia alkuperäiskansojen ongelmiin keskittyvää koulutusta. Komissio järjestää eri tasoisia koulutusohjelmia riippuen asianomaisen henkilöstön kokemuksesta ja siitä, miten paljon he osallistuvat ihmisoikeusasioiden hoitamiseen. Kaikille RELEXin palveluksessa aloittaville ja lähetystöihin siirtyville virkamiehille annetaan peruskoulutus ihmisoikeuksiin ja demokratiaan liittyvissä asioissa. Tehtäväkohtaista erikoiskoulutusta annetaan niille virkamiehille, jotka ovat suoraan tekemisissä ihmisoikeusasioiden kanssa. Osalle RELEXin henkilöstöä järjestetään vielä ihmisoikeusvaikutusten arviointiin liittyvää koulutusta. Komissio aikoo koulutusohjelmissa hyödyntää tällä alalla aktiivisesti toimivien jäsenvaltioiden (esimerkiksi Yhdistyneen kuningaskunnan, Suomen ja Ruotsin) kokemusta ja tehdä niiden kanssa yhteistyötä neuvoston ihmisoikeustyöryhmässä (COHOM).

* Parannetaan EU:n toimien koordinointia ja johdonmukaisuutta

Valmisteluasiakirjassa korostetaan, että alkuperäiskansoihin liittyvien EU:n toimien koordinointia on parannettava. Aluksi olisi keskityttävä tietojenvaihtoon ja kokemusten jakamiseen, jotta pystytään tunnistamaan yhteiset tavoitteet, vaikeudet ja painopisteet sekä määrittelemään toiminnan konkreettiset suuntaviivat [26]. Komission yksiköiden väliseen ihmisoikeustyöryhmään perustettiin vuonna 2001 alkuperäiskansojen ongelmiin keskittyvä työryhmä, jonka tehtävänä oli avustaa tämän kertomuksen valmisteluun liittyvissä selvitystöissä. Samalla tarjoutui tilaisuus parantaa komission yksiköiden välistä tiedonkulkua ja yhtenäistää toiminnan painopisteitä. Komissio on niin ikään perustanut keskeisiin yksiköihinsä yhteyspisteitä, jotka huolehtivat yhteydenpidosta alkuperäiskansojen kanssa ja tehostavat asiaa koskevien toimien koordinointia komission yksiköiden välillä.

[26] Em. komission valmisteluasiakirja, 11.5.1998, s. 16.

Vuonna 2001 järjestettiin kuuleminen, johon osallistui 86 kehitysmaissa sijaitsevaa komission lähetystöä. Tavoitteena oli jakaa kokemuksia ja auttaa määrittämään toiminnan painopisteet neuvoston päätöslauselman suositusten mukaisesti. Kyselyssä pyrittiin kuvailemaan alkuperäiskansoista käydyn vuoropuhelun sujumista kansallisten viranomaisten kanssa, yksilöimään alkuperäisyhteisöjä ja erittelemään niiden vaikeuksia ja tarpeita sekä EU:n kyseisessä maassa rahoittamia toimia. Kuulemisen tulosten perusteella voitiin tehdä erilaisia ehdotuksia, joista voidaan mainita tarve parantaa asiantuntemusta alkuperäiskansoihin liittyvissä kysymyksissä kentällä ja selkiyttää käytettävissä olevia EU:n budjettivälineitä.

Ihmisoikeuksista annetussa tiedonannossa vahvistetaan, että on syytä lisätä ihmisoikeuksia ja demokratisoitumista käsittelevien neuvoston työryhmien ja ulkoisen avun ohjelmista vastaavien komiteoiden välistä yhtenäisyyttä. Samalla on tuotava esille epäjohdonmukaisuuksia, joita ilmenee neuvoston ihmisoikeuksia ja sosiaalista kehitystä käsittelevien työryhmien ja muiden komiteoiden välillä. Tiedonannossa suositellaan myös toimintamallia, jonka mukaan ihmisoikeuksia, alkuperäiskansojen ongelmat mukaan luettuina, olisi käsiteltävä neuvoston eri työryhmissä monialaisena tai monipilarisena kysymyksenä. Alkuperäiskansojen asioista keskusteltiin viimeksi ihmisoikeuksia ja demokratiaa käsitelleessä jäsenvaltioiden komiteassa, jota kuultiin EIDHR:n ohjelma-asiakirjasta vuosiksi 2002-2004 [27]. Keskustelun jälkeen, joka käytiin komission lähestymistavasta alkuperäiskansoja koskeviin kysymyksiin, jäsenvaltiot hyväksyivät niitä koskevat erityistavoitteet, toivotut tulokset, ohjeellisen määrärahajaon ja ehdotetut avun muodot. Ohjelma-asiakirjan alkuperäiskansoja koskevassa osassa myös korostetaan, että yhteisön olisi tämän alan tukitoimissa jatkettava yhteistyötä kansainvälisten organisaatioiden ja etenkin YK:n elinten kanssa.

[27] Eurooppalainen ihmisoikeus- ja demokratia-aloite, ohjelma-asiakirja 2002-2004, luku 1.4.3 "Alkuperäiskansat".

Euroopan parlamentti on erittäin kiinnostunut yhteisön ihmisoikeustoimista, alkuperäiskansojen ongelmat mukaan luettuina, ja se seuraa tarkasti tähän ryhmään vaikuttavia yksittäisiä hankkeita. Parlamentti on ollut huolissaan esimerkiksi alkuperäiskansan maille kohdistuvista paineista Javarin laaksossa Brasiliassa, jossa komissio rahoitti erästä kehitysyhteistyöhanketta. Komissio vastasi parlamentille toimittamalla tarkat tiedot alkuperäiskansoja ja niiden metsäresursseja suojelevan hankkeen strategiasta ja toiminnasta [28]. Tämäntyyppisestä valvonnasta ja tietojenvaihdosta on selvästikin hyötyä, koska se parantaa EU:n toimien yhtenäisyyttä alkuperäiskansoja koskevissa asioissa, ja tällaista kuulemista olisi lisättävä, jotta EU:n toimet olisivat johdonmukaisia ja toisiaan täydentäviä.

[28] EP:n jäsenen Mark Wattsin komissiolle esittämä kirjallinen kysymys E-0767/98 (EYVL C 354/24, 19.11.1998).

2.2. Alkuperäiskansojen kuuleminen

* Otetaan käyttöön menetelmiä ja menettelyjä, joilla varmistetaan alkuperäiskansojen täysipainoinen osallistuminen kehitysprosessiin

YK:n ihmisoikeustoimikunnan 57. kokouksessa EU:n puheenjohtajavaltio korosti seuraavaa:

"On tärkeää painottaa kehitysprosessin kokonaisvaltaista luonnetta. Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä muun muassa alkuperäiskansoihin, jotta varmistetaan niiden täysipainoinen osallistuminen prosessiin." [29]

[29] EU:n puheenjohtajavaltion julkilausuma asialistan kohdasta nro 7, "Oikeus kehitykseen", päätöslauselma 2001/9, L15/Rev.1.

Komissio on suurin ponnisteluin pyrkinyt edistämään sidosryhmien osallistumista politiikkoihinsa ja menettelyihinsä. Ihmisoikeuksista annetussa tiedonannossa korostetaan tarvetta tukea eri osapuolten mahdollisuuksia osallistua ohjelmien suunnitteluun ja kehittää vuoropuheluun ja ohjelmien täytäntöönpanoon osallistuvien kansalaisyhteiskunnan toimijoiden valmiuksia [30]. Komission tulevassa ympäristövaikutusten käsikirjassa painotetaan, että hankkeiden vaikutuspiiriin kuuluvien yhteisöjen kuuleminen on erottamaton osa ympäristövaikutusten arviointia ja että mahdollisten haittavaikutusten vähentämiseksi alkuperäisväestöt olisi otettava tasavertaisina kumppaneina mukaan ympäristönhallintasuunnitelmien laatimiseen ja toteutukseen [31]. Komission tiedonannossa metsistä ja kehitysyhteistyöstä todetaan lisäksi, että sidosryhmien osallistumista suosiva lähestymistapa on olennainen periaate kaikissa hankkeissa, politiikan laatimisesta aina toimien määrittelyyn, arviointiin ja toteuttamiseen asti [32]. Vesivarojen kestävää käyttöä edistävästä kehitysyhteistyöstä annetuissa komission suuntaviivoissa painotetaan, että valtioista riippumattomien paikallisjärjestöjen ja alkuperäiskansojen järjestöjen osallistuminen on tärkeää, koska hankkeiden onnistuminen on todennäköisempää, jos sidosryhmät osallistuvat niihin täysipainoisesti. Suuntaviivoissa tehdään selväksi, että hankkeissa olisi otettava huomioon alkuperäiskansojen näkemykset, mutta niihin olisi myös yhdistettävä erityistoimia ja -tukia sen varmistamiseksi, että asianomaiset yhteisöt voivat osallistua hankkeisiin tehokkaasti [33].

[30] Em. komission tiedonanto Euroopan unionin tehtävästä ihmisoikeuksien ja demokratisoitumisen edistämisessä kolmansissa maissa, 8.5.2001.

[31] Em. käsikirja "Integrating environment concerns into development and economic cooperation" (luonnos).

[32] Em. tiedonanto metsistä ja kehitysyhteistyöstä.

[33] "Guidelines for water resources development cooperation - Towards sustainable water resources management", Euroopan komissio 1998, luettelonumero: CF-16-98-966-EN-C, luettavissa Internet-osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/development/publicat/water/en/frontpage_en.htm

* Perustetaan Euroopan komission yksiköihin yhteyspisteitä, jotka hoitavat yhteyksiä alkuperäiskansoihin

Komissio on perustanut käytännön järjestelmiä sen varmistamiseksi, että alkuperäiskansoja kuullaan niihin vaikuttavista politiikoista ja toimista. Mikä tärkeintä, komissio on valmisteluasiakirjan suositusten mukaisesti perustanut keskeisiin yksiköihinsä yhteyspisteitä, jotka huolehtivat yhteydenpidosta alkuperäiskansoihin [34]. Yhteyspisteiden tehtävänä on myös antaa komission henkilöstölle teknistä apua ja seurata alkuperäiskansoja koskevien asioiden edistymistä. [35] Yhteyspisteitä on perustettu komission ulkosuhteiden (ihmisoikeus- ja demokratisointiasioiden yksikkö), kehitysyhteistyön (kansalaisyhteiskunnasta vastaava yksikkö) ja ympäristöasioiden (luonnosta ja sen monimuotoisuudesta sekä alkuperäiskansoista vastaava yksikkö) pääosastoihin sekä EuropeAid-yhteistyötoimistoon (demokratiasta ja ihmisoikeuksista vastaava yksikkö). Yhteyspisteet toimivat tiiviissä yhteistyössä komission pääosastojen maatieteellisistä alueista vastaavien yksiköiden, komission lähetystöjen ja jäsenvaltioiden edustajien kanssa.

[34] Em. komission valmisteluasiakirja, 11.5.1998, s. 15.

[35] Komission yhteyspisteiden yhteystiedot: http://www.europa.eu.int/comm/external_relations/human_rights/ip/index.htm

Komissiolle on ollut hyötyä myös kolmesta alkuperäiskansojen järjestöstä (trooppisten metsäkansojen kansainvälinen liitto International Alliance of Indigenous and Tribal Peoples of the Tropical Forests, Saamelaisneuvosto ja alkuperäiskansojen asioita käsittelevä kansainvälinen työryhmä IWGIA) muodostuvan epävirallisen verkoston konsultoinnista, joka on edistänyt koordinointia, kokemusten vertailua ja avoimuutta hankkeiden kehittelytyössä.

* Määritellään alkuperäiskansojen omat kehitystavoitteet

Komissio on kuullut alkuperäiskansoja laajalti selvittääkseen, mitkä ovat niiden omat ensisijaiset tavoitteet kehitysprosessissa, ja juuri näihin kuulemisiin se nojautui laatiessaan vuoden 1998 valmisteluasiakirjan. Komissio lähetti vuonna 2001 alkuperäiskansojen järjestöille yksityiskohtaisen kyselyn, jossa tiedusteltiin niiden näkemyksiä siitä, miten päätöslauselman ja valmisteluasiakirjan soveltaminen oli käytännössä edistynyt. Alun perin kysely lähetettiin jo komission kanssa yhteystyössä olleiden organisaatioiden verkostolle, joka jakoi sitä edelleen pienille alkuperäiskansojen ryhmille. Kyselyssä pyydettiin yksilöimään alkuperäisyhteisöjä ja tiedusteltiin niiden oikeudellista ja sosiaalis-taloudellista asemaa ja ensisijaisia tavoitteita kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla. Päätöslauselman täytäntöönpanotilanteen selvittämiseksi kyseltiin vielä alkuperäisväestön yhteyksistä EU:n hankkeisiin ja ohjelmiin sekä niiden suhteista komission lähetystöihin.

Kyselyyn toimitetuista vastauksista saatiin alkuperäiskansojen tilanteesta tarkkoja tietoja, joita käytetään apuna hankkeiden suunnittelussa ja täytäntöönpanossa ja EU:n kokonaisstrategian viimeistelyssä. Vastauksista kävi kuitenkin ilmi, että olisi parannettava tiedotusta EU:n toimista tällä alalla ja että kentällä toimivien alkuperäiskansojen järjestöjen ja komission lähetystöjen välistä yhteydenpitoa olisi tiivistettävä. Yksi esille tulleista ongelmista oli, että EU:n kaltaisten suurten avunantajien tekniset ja hallinnolliset tuenhakuvaatimukset voivat olla esteenä alkuperäiskansojen ryhmien ja etenkin pienten ruohonjuuritason organisaatioiden osallistumiselle, koska niillä ei välttämättä ole valmiuksia selviytyä kovin monimutkaisista menettelyistä. Kuten valmisteluasiakirjassa todetaan, tämä vain osoittaa, miten tärkeää on määritellä ja käyttää alkuperäiskansojen kulttuurin kannalta tarkoituksenmukaisia viestintäkeinoja ja edistää pienimuotoista osallistumista muun muassa mikrohankkeiden kautta. Rainforest Foundationille ja International Alliance of Indigenous and Tribal Peoples of the Tropical Forestsille on myönnetty EIDHR-ohjelmasta 350 014 euron avustus hankkeeseen, jossa tutkitaan alkuperäiskansojen käsityksiä kehitysyhteistyöstä sekä alkuperäiskansoista annetun EU:n päätöslauselman täytäntöönpanosta [36]. Hanke koostuu seitsemästä tapaustutkimuksesta, joissa tarkastellaan ja kuvaillaan EU:n kehitysyhteistyötä ja sen suhdetta alkuperäiskansoihin. Hankkeeseen sisältyy Brysselissä vuonna 2002 pidettävä konferenssi, johon kokoontuu alkuperäiskansojen järjestöjen ja eurooppalaisten kansalaisjärjestöjen edustajia sekä EU:n virkamiehiä keskustelemaan siitä, miten alkuperäiskansoja koskevaa EU:n politiikkaa pitäisi toteuttaa. Nelipäiväisen konferenssin keskustelut käydään tapaustutkimusten pohjalta. Konferenssiin sisältyy erillisiä "alkuperäiskansojen sisärenkaan" kokouksia, joissa alkuperäiskansojen edustajat vaihtavat tietoja ja keskustelevat EU:n politiikan täytäntöönpanostrategiasta.

[36] Rainforest Foundation ja International Alliance of Indigenous and Tribal Peoples of the Tropical Forests, "Indigenous views on development: implementing the EU indigenous peoples policy", hanke nro 2000/035, budjettikohta B7-702.

Alkuperäiskansojen omia kehitystavoitteita on selvitetty myös komission rahoittamassa alueellisessa tutkimussarjassa, jota Saamelaisneuvosto koordinoi [37]. Kymmenen alueellisen tutkimuksen tavoitteena oli parantaa kehitysyhteistyöohjelmien vaikutusta hankkimalla tietoa alkuperäiskansojen omista kehitystavoitteista ja yksilöimällä erityisen uhanalaisissa oloissa eläviä alkuperäiskansoja valmisteluasiakirjan toimintatavoitteiden mukaisesti. Tutkimuksissa analysoitiin alkuperäiskansojen tilannetta tarkastelemalla niiden ihmisoikeuksien toteutumista, niiden asemaa oikeusjärjestelmässä, niiden sosiaalis-taloudellista tilannetta ja niiden elinympäristöä ja kulttuuria uhkaavia tekijöitä. Tutkimuksissa havaittuja erityisen kiireellisiä ongelmia olivat rasismi ja ympäristö. Muita esille tulleita ensisijaisia tarpeita olivat alkuperäisväestön osallistuminen tasavertaisena kumppanina kehitysprosessiin sekä alkuperäiskansojen järjestöjen valmiuksien kehittäminen; järjestöjen olisi myös suotavaa liittoutua muiden kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden kanssa.

[37] Saami Council, "Regional studies in indigenous areas: training on international human rights standards and policy process", hanke nro MTR/VN/98/15, budjettikohta B7-702.

* Varmistetaan, että alkuperäiskansat voivat muodostaa tietopohjaisen käsityksen EU:n toimista

Komissio on yhdistänyt alkuperäiskansojen kuulemista muuhunkin toimintaan, kuten vaalitarkkailutehtäviin. Esimerkiksi Peruun vuonna 2001 annetun vaaliavun yhteydessä vaalitarkkailuvaltuuskunta seurasi erityisen tarkasti alkuperäisyhteisöjen tilannetta, koska ne olivat vaarassa syrjäytyä ja jäädä täysin vaaliprosessin ulkopuolelle [38]. Valtuuskunta puuttui ongelmaan kuulemalla alkuperäisryhmien edustajia vaaliprosessin aikana koetuista vaikeuksista. Tältä pohjalta alkuperäiskansojen yhdistyksille ja yhteisöille järjestettiin yksipäiväinen seminaari yhteistyössä oikeusasiamiehen toimiston kanssa. Seminaarissa alkuperäiskansojen edustajat kertoivat havaitsemistaan ongelmista, joista voidaan mainita tyytymättömyys vaaliluetteloon, alkuperäisväestön kielellä tarjotun vaalitiedotuksen puuttuminen, äänestyspaikkojen sijainti ja syrjäisten asutusalueiden kohtelu. Ongelmien ratkaisemiseksi edustajat ehdottivat, että alkuperäisyhteisöt saisivat käyttää omaa kieltään koko äänestysprosessin ajan, että Perun eri yhteisöt hajautettaisiin alueellisesti ja kulttuurillisesti ja että vaalielimet ja kansalaisjärjestöt antaisivat sopimuksen mukaan kansalaiskasvatusta kouluissa. Nämä vaatimukset mainitaan myös alkuperäisyhteisöjen tilanteesta ensimmäisellä vaalikierroksella julkaistussa oikeusasiamiehen raportissa, jossa ehdotetaan, että vaaliorganisaatiot koordinoisivat toimintansa alkuperäiskansoja edustavien viranomaisten kanssa.

[38] European Union Electoral Observation Mission, Peru - General Elections 2001 Final Report; luettavissa Internet-osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/external_relations/human_rights/eu_election_ass_observ/peru/final_report.pdf

2.3. Alkuperäiskansoille myönnetyn tuen painopisteet

Komissio on myöntänyt edellä luvussa 2 mainituista budjettikohdista kaikkiaan 21,9 miljoonaa euroa hankkeisiin, joiden suorana kohderyhmänä ovat alkuperäiskansat. Tähän lukuun eivät sisälly ne lukuisat hankkeet ja ohjelmat, jotka vaikuttavat alkuperäiskansoihin epäsuorasti. Tätä ryhmää tukevien toimien tarkastelu osoittaa, että komissio on ohjannut varoja useille päätöslauselmassa ja valmisteluasiakirjassa määritellyille painopistealoille. Hankkeita on niin paljon, ettei niitä kaikkia voida tämänluonteisessa kertomuksessa tarkastella erikseen. Siksi seuraavassa kuvaillaan vain muutamia esimerkkejä hankkeista, jotka kohdistuvat suoraan alkuperäisyhteisöihin tai jotka vaikuttavat niihin selvästi.

* Tuki kansallisille pyrkimyksille tunnustaa ja kunnioittaa alkuperäiskansojen oikeuksia

Luonnonsuojelua ja ympäristönhoitoa Botswanassa

Yhteisö rahoittaa Botswanassa luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön suojelu- ja hoito-ohjelmaa, jonka olennaisena osana on yhteisöpohjaisen luonnonvarojen hoidon tukeminen [39]. Vuonna 2000 käynnistetyn ohjelman tavoitteena on parantaa erittäin köyhien ja haavoittuvassa asemassa olevien yhteisöjen etuja auttamalla niitä hankkimaan peruselantonsa omista luonnonvaroistaan. Sidosryhmiä kuultiin perusteellisesti ennen ohjelman suunnittelua. Ohjelman tarkoituksena on toimia instituutioita vahvistavien toimien katalysaattorina, ja siinä painotetaan paikallisten instituutioiden ja henkilöstön valmiuksien parantamista ja nykyisten infrastruktuurien tehokkuuden lisäämistä, suojelualueiden hoito mukaan luettuna. Lisäksi ohjelmalla pyritään edistämään yhteistyötä ministeriöiden, virastojen ja kansalaisjärjestöjen kanssa. Yksi ohjelman tärkeistä näkökohdista on seurantatoimien suunnittelu kentällä yhteistyössä paikallisyhteisöjen kanssa. Hankkeen parissa työskentelevä henkilöstö tekee työtä yhdessä paikallisyhteisöjen kanssa parantaakseen niiden tietoisuutta erityisesti siksi, että voitaisiin ratkaista luonnonvarojen käytöstä syntyneitä kiistoja ja perustaa yksinomaan paikallisyhteisön käyttöön tarkoitettuja vyöhykkeitä. Hankkeen parissa työskentelevien onkin osattava muodostaa selkeä käsitys paikallisyhteisön vaikuttimista ja pyrkimyksistä, selvitettävä yhteisön osallistumista estävät sosiaaliset tai kulttuuriset rajoitukset ja tarkkailtava, ovatko yhteisön tietyt henkilöryhmät osallistuneet ohjelmaan ja saaneet siitä täyden hyödyn.

[39] "Wildlife Conservation and Management Programme", hanke nro AKT/BT/005, EKR 8.

* Alkuperäiskansojen koulutus

Paikallisyhteisön kehittäminen koulutuksen kautta

Valtiosta riippumattoman Novib-järjestön yhdessä Thaimaan vuoristokansojen koulutus- ja kulttuuriyhdistyksen (IMPECT) kanssa koordinoima hanke sai 151 456 euron tuen vuonna 1999 [40]. Aloitteen tavoitteena oli tukea koulutushankkeilla paikallisyhteisöjen kehittämistä ja organisaatioiden valmiuksien parantamista Thaimaan vuoristoheimojen parissa. Kohteena oli 100 kylää ja yhteensä 45 000 ihmistä. Toimien keskeisenä tavoitteena oli kannustaa vuoristoheimoja säilyttämään kulttuurinsa ja tietämyksensä ja siirtämään niitä uusille sukupolville. Ohjelmaan sisältyi ympäristönsuojeluun, ihmisoikeuksiin ja yhteisöllisiin oikeuksiin liittyvää koulutusta, ja paikallisyhteisöjen organisaatioille tarjottiin henkilöstökoulutusta, johon sisältyi johtamistaitojen ja teknisten taitojen kehittämistä. Hankkeen toimintatavoissa painottui selkeästi se periaate, että paikallisyhteisöjen on kyettävä ottamaan vastuu omasta koulutustoiminnastaan.

[40] NOVIB, "Inter-Mountain People Education and Culture in Thailand Association's Operational Plan", hanke nro PVD/99/936, budjettikohta B7-6000.

* Alkuperäiskansojen järjestöjen valmiuksien kehittäminen

Ruohonjuuritason järjestöjä lujittamassa

Alkuperäiskansojen ongelmia käsittelevä kansainvälinen työryhmä (IWGIA) sai vuonna 2000 yli 1,1 miljoonaa euroa, jolla koordinoitiin alkuperäiskansojen ruohonjuuritason järjestöjen toteuttamia mikrohankkeita [41]. Tämäntyyppisten pienimuotoisten toimien etuna on, että järjestöjen tarpeisiin voidaan vastata ohjelmassa hyvin nopeasti ja joustavasti. Aloitteen ensisijaisena tavoitteena oli parantaa pienten kansalaisjärjestöjen valmiuksia, jotta ne voisivat osallistua entistä tehokkaammin kansansa elinkeinoihin ja elämäntapaan vaikuttavien päätösten tekoon. Ohjelmassa vahvistettiin yksittäisten järjestöjen valmiuksia ja infrastruktuuria muun muassa kehittämällä niiden dokumentointi-, tutkimus- ja julkaisutoimintaa, kouluttamalla henkilöstöä keskeisissä ihmisoikeuskysymyksissä, helpottamalla alkuperäiskansojen osallistumista kansallisiin ja kansainvälisiin seminaareihin ja luomalla järjestöjen välisiä suhteita.

[41] International Working Group for Indigenous Affairs (IWGIA), "Indigenous peoples, human rights and capacity building", hanke nro MTR/VN/98/138, budjettikohta B7-7020.

* Verkottuminen ja kokemusten vaihto alkuperäiskansojen kesken

Verkottumista Amazonilla

Latinalaisen Amerikan ihmisoikeusyhdistys ALDHU sai 603 397 euron avustuksen radioverkon perustamiseen vuonna 2000. Tavoitteena oli edistää Amazonin kansojen tiedonvälitystä sekä puolustaa niiden elämäntapaa ja Amazonin ekosysteemiä [42]. Verkko yhdisti satelliitin kautta 25 radioasemaa Boliviassa, Brasiliassa, Kolumbiassa, Ecuadorissa, Perussa ja Venezuelassa. Hankkeen päätavoitteena oli koordinoida alkuperäiskansojen järjestöjen kansallista ja alueellista kumppanuustoimintaa ja parantaa kansainvälisen yhteisön tietoisuutta alueen alkuperäisyhteisöjen ongelmista ja saavutuksista. Hankkeeseen sisältyi verkon temaattisen luonteen tarkkaa suunnittelua asiantuntijoiden kanssa, viestintäryhmien perustamista käsitteleviä koulutusseminaareja ja näiden ryhmien välistä kokemusten vertailua, monikielisen tuottajan koulutusta ja alkuperäiskansojen asioita käsittelevien lähetysten tuottamista. Radioverkon lisätehtävänä on ottaa alkuperäiskansat mukaan lähetystoimintaan jakamalla niille sekä ohjelmien tekoon että tekniseen infrastruktuuriin liittyviä tehtäviä. Hankkeen koordinoijana toiminut ALDHU sai Ranskan hallituksen ihmisoikeuspalkinnon vuonna 2001.

[42] Asociacion Latinoamericana para los Derechos Humanos (ALDHU), "A radio network for the Amazonian basin", hanke nro T-2000/144, budjettikohta B7-7030.

* Alkuperäiskansojen tietämyksen, keksintöjen ja käytäntöjen suojelu

Alkuperäiskansojen käytäntöjen tutkimus ja niistä tiedottaminen

Saamelaisneuvoston vetämälle alkuperäiskansojen kulttuuria, tapoja ja perinteitä koskevalle kansainväliselle tutkimukselle myönnettiin 353 868 euron EY-tuki vuonna 2000 [43]. Hanke koostuu Afrikassa, Tyynenmeren alueella, Pohjois- ja Etelä-Amerikassa, Aasiassa, Australiassa ja Euroopassa tehdyistä tapaustutkimuksista, joissa dokumentoidaan ja vertaillaan alkuperäiskansojen tapoja, kulttuuria, perinteitä ja identiteettiä. Käytännön välineiden kehittäminen politiikan tutkimusta ja kehittämistä varten on tärkeä osa alkuperäiskansojen tapaoikeuden ja käytäntöjen tehokasta suojelua kansallisella ja kansainvälisellä tasolla. Tältä osin on syytä korostaa sitä positiivista panosta, jonka alkuperäiskansat ovat antaneet ja antavat edelleen lainsäädännön ja demokratian kehittämiseen kulttuurin ja tapaoikeuden suojelutoimien ohella. Alkuperäiskansoille kulttuurin ja perinteiden suojelemisesta jaettujen toimintaohjeiden ja muun muassa videoesityksin toteutettujen tiedotustoimien pitäisi parantaa alkuperäisyhteisöjen tietoisuutta näistä kysymyksistä. Yksi aloitteen keskeisistä tekijöistä on epävirallinen alkuperäisyhteisöjen edustajista muodostuva tapojen ja perinteiden asiantuntijaryhmä.

[43] Saami Council, "Comparative analysis of culture, indigenous customs and traditions", hanke nro T-2000/141, budjettikohta B7-7020.

3. Jatkotoimet

Kuten tässä kertomuksessa on kautta linjan korostettu, yhteisön ja sen jäsenvaltioiden tuki alkuperäiskansoille on alati muuttuva politiikan ja toiminnan ala. Neuvoston päätöslauselma ja komission valmisteluasiakirja ovat tarjonneet konkreettisen viitekehyksen, jonka pohjalta on voitu rakentaa kokonaisvaltaista politiikkaa ja parantaa rahoitettujen toimien tehoa. Tämä on jatkuva tehtävä, ja edellä luvussa 2 esitetty katsaus osoittaa yhteisön edistyneen vakaasti näissä tavoitteissa. Seuraavassa käsitellään toiminta-aloja, joita on vielä syytä kehittää.

Alkuperäiskansojen ongelmien sisällyttämisestä toimintalinjoihin, ohjelmiin ja hankkeisiin on todettava, että valtavirtaistamisprosessi on varsin laaja tehtävä. On nimittäin olemassa paljon sellaisia toimia, jotka voivat vaikuttaa alkuperäiskansoihin, ja siksi valtavirtaistamisessa käytetyt menetelmät vaativat lisäkehittelyä. Kun hankkeet havaitaan alkuperäisyhteisöjen kannalta merkityksellisiksi, ne olisi myös järjestelmällisesti luokiteltava sellaisiksi. Ihmisoikeuksien lisäksi niihin olisi luokittelun yhteydessä liitettävä nimenomainen viittaus alkuperäiskansoihin, jolloin hanke on helppo jäljittää ja sitä voidaan seurata koko sen elinkaaren ajan. Näin komissio voi koota yhteisen tietokannan alkuperäiskansoja tukevista toimista. EU:n toimien koordinoinnin ja johdonmukaisuuden parantamiseksi yhteistyötä on vieläkin varaa tiivistää komission yksiköiden ja komission ja jäsenvaltioiden välillä sekä muiden alkuperäiskansoja tukevien organisaatioiden ja avunantajien kanssa. Komission yhteyspisteillä voi olla tässä suhteessa ratkaiseva rooli.

Myönteisenä kehityksenä voidaan mainita, että ympäristövaikutusten ja resurssienhallinnan kaltaisilla aloilla alkuperäiskansojen suojelusta annetut erityiset suuntaviivat on jo sisällytetty komission menettelyohjeisiin ja käsikirjoihin, ja sama olisi tehtävä kaikissa sellaisissa komission asiakirjoissa, jotka ovat merkityksellisiä alkuperäiskansojen kannalta. Vaikka itse suuntaviivat onkin räätälöity tietylle toiminta-alalle, yhteisiä perussuojelunormeja voitaisiin sisällyttää kaikkiin asiaankuuluviin käsikirjoihin. Valtavirtaistamisessa on ensisijaisen tärkeää myös se, että komission henkilöstölle olisi järjestettävä koulutusta alkuperäiskansojen oikeuksista ja hankkeiden mahdollisesta vaikutuksesta sekä erikoiskoulutuksena että ihmisoikeusasioita koskevan peruskoulutuksen yhteydessä. Ensisijaisena tavoitteena olisi pidettävä myös asianmukaisten vaikutusindikaattorien ja menetelmien kehittämistä sen arvioimiseksi, ovatko alkuperäiskansojen kannalta merkitykselliset hankkeet onnistuneet. Valtavirtaistamistoimissa on hyödynnettävä muiden alojen (kuten sukupuolten välisen tasa-arvon valtavirtaistamista edistävien toimien) parhaita käytäntöjä. Niitä voidaan myös yhdistää ihmisoikeuksista annetun tiedonannon seurantatoimiin, ja etusijalle on asetettava ihmisoikeuksien ja demokratisoitumisen valtavirtaistaminen ulkoisen avun toimiin, henkilöstön kouluttaminen sekä vaikutusten arvioinnissa käytettävien indikaattorien ja seurantamenetelmien kehittäminen.

Alkuperäiskansojen kuulemista on edistetty merkittävin ponnisteluin lähinnä vakiintuneiden kansalaisjärjestöjen, kuten Brysselissä kokoontuvaan epäviralliseen eurooppalaiseen verkostoon osallistuvien organisaatioiden kautta. Komission lähetystöille toimitetun kyselyn tulokset osoittavat, että edistystä voidaan vielä saavuttaa välittämällä kehitysmaiden pienille ruohonjuuritason järjestöille tietoa EU:n ohjelmista. Pienten järjestöjen heikot valmiudet selviytyä komission hallinnollisista menettelyistä voivat tosin muodostua esteeksi tuen kohdentamiselle sinne, missä sitä eniten tarvitaan. Tältä osin voi olla hyödyllistä antaa lähetystöille lisää vastuuta mikrohankkeiden hallinnoimisessa, ja tämä myös vastaa komission valmisteluasiakirjan ehdotusta suosia entistä enemmän pienimuotoisia hankkeita.

EU:lla on siis jo valmiina ne poliittiset sitoumukset ja tekniset menettelyt, joiden avulla voidaan helpottaa alkuperäisväestön osallistumista hankkeisiin koko niiden elinkaaren ajan, mutta vielä on syytä kehittää sitä, missä laajuudessa osallistuminen tapahtuu. Kun hankkeet on valtavirtaistamis- ja kuulemisprosessissa luokiteltu alkuperäiskansojen kannalta merkityksellisiksi, niihin olisi järjestelmällisesti yhdistettävä erityistoimia, joilla alkuperäiskansojen edustajat saadaan osallistumaan hankkeen kaikkiin vaiheisiin lähtien suunnittelusta aina arviointiin asti.

4. Päätelmät

Kokonaisvaltaiselle EU:n politiikalle alkuperäiskansojen tukemiseksi luotiin perusta vuonna 1998 annetulla kehitysneuvoston päätöslauselmalla, joka pohjautuu komission valmisteluasiakirjan suuntaviivoihin. Päätöslauselman mukaan EU:ssa vallitsee laaja yksimielisyys tarpeesta luoda kumppanuussuhteita alkuperäisyhteisöihin ja ottaa niiden ongelmat huomioon unionin kaikissa politiikoissa ja ohjelmissa.

Tässä kertomuksessa on tarkasteltu, millä eri tavoin yhteisö on käytännössä työskennellyt päätöslauselman tavoitteiden hyväksi. Niiden toteutuminen on edistynyt merkittävästi. Eri asetuksiin, poliittisiin julkilausumiin ja komission käsikirjoihin on liitetty erityisiä toimintaohjeita alkuperäiskansoja tukevien toimien valtavirtaistamiseksi. Lisäksi on luotu menettelyt, joiden avulla komission henkilöstöä voidaan kouluttaa alkuperäiskansojen ongelmien kaltaisissa ihmisoikeusasioissa, ja tiedotuksen koordinointia komissiossa on parannettu. EU on tuonut esille alkuperäiskansojen oikeuksia kansainvälisillä foorumeilla ja kumppanimaiden kanssa käymässään vuoropuhelussa, maakohtaisten strategioiden neuvottelut mukaan luettuina.

Komissio on ottanut alkuperäiskansojen kuulemisen hyvin vakavasti, sillä se on tätä varten perustanut useisiin pääosastoihinsa yhteyspisteitä, rahoittanut tutkimusohjelmia, jotka auttavat alkuperäiskansojen omien ensisijaisten kehitystavoitteiden määrittelyssä, sekä ottanut käyttöön menettelyjä, joilla varmistetaan alkuperäiskansojen täysipainoinen osallistuminen kehitysprosessiin, ja lisäksi hankkeisiin on liitetty tätä koskevia erityistoimenpiteitä.

Komissio myönsi vuosina 1998-2000 lähes 22 miljoonaa euroa alkuperäiskansoja suoraan tukeviin hankkeisiin. Varat on ohjattu päätöslauselmassa ja valmisteluasiakirjassa esitetyille painopistealoille, kuten kansallisiin pyrkimyksiin edistää alkuperäiskansojen oikeuksia, alkuperäiskansojen koulutukseen, alkuperäiskansojen järjestöjen valmiuksien parantamiseen sekä alkuperäiskansojen uusien verkostojen kehittämiseen.

Tämä kertomus ei kuitenkaan ole mikään "hyvien tekojen luettelo", vaan tarkoituksena on esitellä yhteisön panosta alan politiikan ja toiminnan kehittämisessä ja määritellä, millä saroilla on vielä tehtävää. Kertomuksessa todetaan valtavirtaistamisen olevan laajamittainen hanke, jonka onnistuminen edellyttää alkuperäiskansojen kannalta merkittävien hankkeiden huolellista seulontaa ohjelmista ja yhteisen tietokannan perustamista komissioon tätä tarkoitusta varten. Alkuperäiskansojen oikeuksia koskevat suuntaviivat olisi sisällytettävä järjestelmällisesti myös komission asiaan liittyviin menettelyohjeisiin. Komission henkilöstön ihmisoikeuskoulutus ja asianmukaisten vaikutusindikaattorien ja seurantajärjestelmien kehittäminen hankkeille olisi yhdistettävä ihmisoikeuksista annetun tiedonannon seurantatoimiin.

Kertomuksessa suositellaan ponnistelujen jatkamista komission ja jäsenvaltioiden välisen tietojenvaihdon parantamiseksi ja sen varmistamiseksi, että alkuperäiskansojen järjestöistä kuullaan myös kehitysmaiden pieniä ruohonjuuritason ryhmiä, joita voidaan parhaiten tukea pienimuotoisilla tukitoimilla. Lopuksi kertomuksessa todetaan, että mikäli hanke-ehdotukset havaitaan alkuperäiskansojen ongelmien kannalta merkityksellisiksi, niihin olisi yhdistettävä erityistoimia, joiden avulla alkuperäiskansojen edustajat saadaan osallistumaan hankkeen kaikkiin vaiheisiin.

On selvää, että komission työ päätöslauselman täytäntöönpanemiseksi jatkuu edelleen vuonna 1998 asetetulta vankalta perustalta. Tätä työtä täydentävät omalla tärkeällä panoksellaan komission alkuperäisyhteisöjä edustavat yhteistyökumppanit, joiden omaehtoisen kehityksen tavoitteilla on ratkaiseva merkitys yhteisön ja sen jäsenvaltioiden kehitysyhteistyön muotoilussa.