Komission yksiköiden valmisteluasiakirja - neuvoston päätös euroopan poliisiviraston perustamisesta - Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista {COM(2006) 817 lopullinen} {SEC(2006) 1682} /* SEK/2006/1683 lopull. */





[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 20.12.2006 SEΚ(2006) 1683 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA NEUVOSTON PÄÄTÖS EUROOPAN POLIISIVIRASTON PERUSTAMISESTA Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista {COM(2006) 817 lopullinen} {SEC(2006) 1682} KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJANEUVOSTON PÄÄTÖS EUROOPAN POLIISIVIRASTON PERUSTAMISESTA Vaikutustenarvioinnin tiivistelmä Mitä ongelmia ehdotuksella pyritään ratkaisemaan? Euroopan poliisivirasto (Europol) perustettiin vuonna 1995 jäsenvaltioiden välisellä yleissopimuksella. Europol oli ensimmäinen Euroopan unionista tehdyn sopimuksen nojalla perustettu elin. Sen jälkeen on annettu useita vastaavanlaisia säädöksiä muun muassa turvallisuuskysymyksiä käsittelevien elinten ja virastojen perustamisesta. Tällaisia ovat hiljattain perustetut Eurojust ja Cepol, joiden molempien oikeusperustana on neuvoston päätös. Tästä mahdollisuudesta määrättiin ensimmäistä kertaa Amsterdamin sopimuksessa. Kun yleissopimuksen muuttaminen edellyttää yleensä kaikkien sopimuspuolten ratifiointia, päätöksen muuttaminen on huomattavasti helpompaa: neuvosto voi antaa muutossäädöksen (yksimielisellä päätöksellä) Euroopan parlamenttia kuultuaan. Itävallan ja Suomen puheenjohtajakausien aikana käydyissä keskusteluissa on käynyt ilmi, että Europolin toimintaa on edelleen parannettava myös sen jälkeen kun yleissopimukseen liitetyt pöytäkirjat ovat tulleet voimaan. Europolin nykyinen säädöskehys on saatettava ajan tasalle uudenlaisia toimintatapoja edellyttävien turvallisuusuhkien vuoksi. Neuvostossa käydyt alustavat keskustelut Europolin tulevaisuudesta ovat osoittaneet, että jäsenvaltioiden ylivoimainen enemmistö kannattaa Europol-yleissopimuksen korvaamista neuvoston päätöksellä. Mitkä ovat ehdotuksen yleiset tavoitteet? Ehdotuksen yleisenä tavoitteena on luoda Europolille säädöskehys, jota on helpompi mukauttaa muuttuviin olosuhteisiin. Ehdotuksen konkreettisina tavoitteina on varmistaa, että - Europol pystyy paremmin hoitamaan tehtäviään eli avustamaan jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisia vakavan rikollisuuden, kuten terrorismin, torjunnassa - Europolin tehtävät vastaavat sille perustuslakisopimuksessa kaavailtua roolia - Europolin perustamissäädös vastaa muiden kolmannen pilarin piirissä toimivien elinten, erityisesti Eurojustin ja Cepolin, perustamisesta annettuja säädöksiä - Europolin perustamissäädös mahdollistaa saatavuusperiaatteen täysimittaisen soveltamisen lainvalvontaa koskeviin tietoihin - Europolin toimintaa yksinkertaistetaan - Europol-yleissopimuksen ja sen täytäntöönpanomääräysten mukainen tietosuojan korkea taso säilytetään ja sitä parannetaan mahdollisuuksien mukaan - Euroopan parlamentti on entistä tiiviimmin mukana Europolin toiminnassa - oikein mitoitetuilla siirtymäjärjestelyillä pystytään turvaamaan Europolin ja sen yhteistyökumppaneiden oikeusvarmuus kajoamatta kuitenkaan Europolin henkilöstön nykyisiin oikeuksiin, jotta säädöskehyksen muuttaminen ei turhaan sekoittaisi Europolin työtä. mitkä ovat keskeiset toimintavaihtoehdot tavoitteen saavuttamiseksi? Komissio on tätä ehdotusta laatiessaan tutkinut useita eri toimintavaihtoehtoja. Viime vuosien kehityksen perusteella suurin osa jouduttiin kuitenkin hylkäämään jo varhain. Yksi mahdollisuus oli nykytilanteen säilyttäminen. Tästä luovuttiin kuitenkin Europol-yleissopimuksen muuttamismenettelyihin liittyvien ongelmien vuoksi. Ongelmana on lisäksi se, että koska perustuslakisopimuksen tulevaisuudesta ei ole päästy sopimukseen, on epäselvää, minkätyyppiset säädökset olisivat käytettävissä Europolin kehittämiseksi. Toisaalta oikeus- ja sisäasioiden neuvosto kehotti 1. ja 2. kesäkuuta 2006 pidetyn kokouksensa päätelmissä tarkastelemaan, voitaisiinko ja miten Europol-yleissopimus korvata SEU:n 34 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaisella neuvoston päätöksellä 1. tammikuuta 2008 mennessä tai mahdollisimman pian sen jälkeen, mahdollisuuksien mukaan konkreettisen aloitteen tai ehdotuksen pohjalta. Toinen mahdollisuus oli korvata Europol-yleissopimus neuvoston päätöksellä ja tehdä samaan aikaan pöytäkirja Europol-yleissopimuksen kumoamisesta. Perusteellisen oikeudellisen tarkastelun[1] päätteeksi komissio tuli siihen tulokseen, että Europol-yleissopimus voidaan korvata neuvoston päätöksellä ilman erillistä kumoamispöytäkirjaa. Neuvostossa käytyjen jatkokeskustelujen tuloksena jäsenvaltioiden selvä enemmistö sekä neuvoston oikeudellinen yksikkö asettuivat komission kannalle. Kolmas vaihtoehto oli korvata Europol-yleissopimus neuvoston päätöksellä säätämättä siitä, että Europolin toimintamenot rahoitetaan yhteisön talousarviosta. Komission näkökulmasta Europolin rahoittaminen yhteisön talousarviosta on kuitenkin ainoa järkevä ratkaisu, koska Europolin talousarviosta päättävät yhteisesti neuvosto ja Euroopan parlamentti yleisen talousarviomenettelyn yhteydessä. Näin vahvistetaan Europolin demokraattista valvontaa. Samalla Europolin hallinto yksinkertaistuu huomattavasti, kun siihen aletaan soveltaa tavanomaisia sääntöjä (EU:n henkilöstösäännöt ja talousarviosäädökset). Lisäksi on huomattava, että Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 41 artiklan 3 kohdan mukaan toimintamenot otetaan menoina Euroopan yhteisöjen talousarvioon, jollei neuvosto yksimielisesti päätä toisin. Yleissopimukseen liittyvien ongelmien vuoksi säädösvaihtoehdoiksi jäivät puitepäätös ja neuvoston päätös. Koska puitepäätösten tarkoituksena on yleensä jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistaminen, SEU:n 34 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukainen neuvoston päätös näyttäisi sopivan parhaiten SEU:n VI osaston nojalla perustettavan elimen perussäädökseksi. Ehdotusta laadittaessa tutkittiin erilaisia vaihtoehtoja Europolin toiminnan tehostamiseksi. Suuri osa työstä tehtiin Itävallan puheenjohtajakauden aikana, ja sen tulokset koottiin neuvoston valmisteluasiakirjaan (ns. options paper ). Mitkä ovat valitun vaihtoehdon myönteiset ja kielteiset vaikutukset? Päätösehdotuksen yleistavoitteina on tehostaa Europolin toimintaa ja tukea poliisiyhteistyötä. Jäsenvaltiot toivoivat Europolin organisaation varovaista kehittämistä eivätkä halunneet suuria mullistuksia. Ehdotuksessa noudatetaan tätä toivomusta, sillä siihen on otettu useita jäsenvaltioiden ja Europolin ehdottamia ja kannattamia muutoksia, mutta viraston perusluonne säilyy ennallaan. Korvaamalla yleissopimus neuvoston päätöksellä varmistetaan, että Europolin säädöskehykseen voidaan tehdä tarvittavia muutoksia myöhemminkin. Lisäksi koeteltujen ja ajantasaistettujen budjettisäännösten soveltaminen Europolin talousarvioon ja EU:n henkilöstösäännösten soveltaminen sen henkilöstöön yksinkertaistaa Europolin hallintoa ja sen talousarviota koskevaa päätöksentekoa ja valvontaa. Myönteisin välitön vaikutus Europolin tehtävänkuvan muuttumisesta on sen rajoituksen poistuminen, jonka mukaan Europol voi toimia ainoastaan sellaisissa asioissa, joissa on osallisena rikollisjärjestö. Tämä vaatimus on monesti aiheuttanut tulkintavaikeuksia. On selvää, että siirtymävaihe vaatii paljon työtä. Toisaalta muutokset voidaan toteuttaa kerralla. Tarkkaan harkituilla siirtymäjärjestelyillä huolehditaan siitä, että Europol pystyy keskittymään tärkeimpiin tehtäviinsä myös siirtymävaiheen aikana. Europolilla on yli 400 työntekijää, 60 miljoonan euron vuosibudjetti ja vakiintuneet yhteistyösuhteet moniin kumppaneihin. Siksi muutos on toteutettava hallitusti, kaikkien asianosaisten on saatava riittävästi tietoa, ja saavutetut edut on otettava huomioon. Saatavuusperiaatteen toteuttaminen käytännössä vaatii vielä perusteellisia neuvotteluja. Siksi ehdotuksessa rajoitutaan antamaan selkeä oikeusperusta, jolla laajennetaan Europolin oikeutta saada tietoja kansallisista ja kansainvälisistä tietokannoista edellyttäen, että asiaa koskevat kansalliset tai kansainväliset säädökset sallivat tämän. Ehdotus ei vaikuta nykyisen tietosuojatason turvaamiseksi annettuihin aiempiin säännöksiin. Yhteinen valvontaviranomainen on toiminut hyvin eikä sen asema juurikaan muutu, lukuun ottamatta säännöstä, jonka mukaan se voi tarvittaessa tehdä yhteistyötä Euroopan tietosuojavaltuutetun kanssa. Joiltakin osin tietosuojan taso jopa paranee, kun Europoliin perustetaan riippumattoman tietosuojavastaavan toimi ja kansalaisten oikeuksia koskevia säännöksiä yksinkertaistetaan ja selkeytetään. Näin vahvistetaan jäsenvaltioiden viranomaisten luottamusta Europolin toimintaan. Ehdotuksen toteuttamisesta aiheutuu taloudellisia vaikutuksia yhteisön talousarviolle, koska Europolin toimintaa aletaan rahoittaa siitä. Tarvittavat määrät on jo varattu käyttöön vuosia 2007–2013 koskevassa rahoituskehyksessä (82 miljoonasta eurosta vuonna 2010 85 miljoonaan euroon vuonna 2013). Euroopan parlamentin osallistuminen Europolin talousarviota koskevaan päätöksentekomenettelyyn merkitsee sitä, että Europolin toimintaa valvotaan paremmin EU:n tasolla. Europolin työntekijöihin aletaan soveltaa unionin yleisiä henkilöstösääntöjä. Tällöin pyritään toisaalta turvaamaan saavutetut edut ja toisaalta välttämään palkkakulujen kasvua. Ehdotus perustuu siihen oletukseen, että päätöksen voimaantuloajankohtana Europolin palveluksessa olevalle henkilöstölle tarjotaan EU:n henkilöstösääntöjen mukainen väliaikainen työsopimus. Ihmisoikeuksien osalta ehdotus on yhteisön säännöstön ja perusoikeuskirjan mukainen. Vaikka ehdotetulla päätöksellä selvästi kajotaan perusoikeuskirjan 7 artiklassa taattuun kansalaisten yksityisyyteen sekä 8 artiklassa taattuun henkilötietojen suojaan, tämä on oikeutettua perusoikeuskirjan 52 artiklan nojalla. Näitä oikeuksia koskevat tämän direktiivin rajoitukset ovat oikeasuhteisia ja välttämättömiä yleisesti hyväksyttyjen tavoitteiden täyttämiseksi eli rikollisuuden ja terrorismin ehkäisemiseksi ja torjumiseksi. Kansainvälisten sopimusten osalta siirtymäsäännöksissä säädetään, että kaikki nykyiset sopimukset pysyvät voimassa. Europolin yhteistyökumppaneita pyydetään kuitenkin määräajan kuluessa selvittämään, onko muutoksella vaikutusta näihin sopimuksiin, ja jos on, pitääkö sopimuksia muuttaa. Ehdotuksessa pyritään lisäksi tarkistamaan sopimusjärjestelmää siten, että Europolin kansainväliset suhteet liitetään tiiviimmin unionin ulkosuhteita koskevaan kokonaisstrategiaan. Tavoitteena on tehdä kolmansien maiden kanssa kattosopimukset, joilla säänneltäisiin kaikkea näiden maiden ja Euroopan unionin välistä yhteistyötä oikeus- ja sisäasioissa lukuun ottamatta yhteistyöjärjestelyjä, jotka koskevat muiden tietojen kuin henkilötietojen vaihtoa. Päätöksen tultua voimaan Europolin on ensin käytävä läpi siirtymävaihe, joka vaatii erityisesti oikeus-, talous- ja henkilöstöyksiköiltä paljon työtä. Siirtymävaiheen ei pitäisi vaikuttaa tutkintatoimiin. Europol-päätöstä aletaan soveltaa täysimääräisesti siirtymävaiheen päätyttyä. Miten seurataan ja arvioidaan tuloksia ja vaikutuksia ehdotuksen täytäntöönpanon jälkeen? Europolin hallintoneuvosto arvioi ehdotuksen täytäntöönpanosta johtuvia tuloksia ja vaikutuksia jatkuvasti. Lisäksi neuvosto, komissio ja Euroopan parlamentti seuraavat ja arvioivat tuloksia ja vaikutuksia vuosikertomusten perusteella. Lisäksi ehdotetaan seurantajärjestelmän käyttöönottoa ja ulkoisen arvioinnin teettämistä viiden vuoden välein. Sidosryhmien kuuleminen Ehdotus perustuu suurelta osin Itävallan puheenjohtajakauden aikana käytyyn sidosryhmien laajaan kuulemiseen. Asiasta keskusteltiin ensimmäisen kerran tammikuussa 2006 oikeus- ja sisäasiain neuvoston epävirallisessa kokouksessa ja sen jälkeen helmikuussa korkean tason konferenssissa, jossa käsiteltiin Europolin tulevaisuudennäkymiä. Konferenssiin osallistui jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten, Europolin, Eurojustin, Europolin yhteisen valvontaviranomaisen ja komission edustajia sekä tutkijoita. Sen tarkoituksena oli antaa virikkeitä Europolin kehittämistyölle. Yksi konferenssin päätelmistä oli se, että nykyisen SEU:n käyttäminen Europolin oikeusperustana edellyttää yleissopimuksen korvaamista neuvoston päätöksellä. Europolin tehtävänmääritystä ehdotettiin muutettavaksi siten, että sen tehtävänä on torjua ”vakavaa rajat ylittävää rikollisuutta”. Kolmansien maiden ja kansainvälisten järjestöjen kanssa tehtävää yhteistyötä pidettiin erityisen tärkeänä. On kuitenkin selvää, että kolmansien kanssa sovittavia yhteistyöjärjestelyjä koskevia sääntöjä on parannettava. Lisäksi Europolin tiedonsaantioikeuksia on lisättävä. Konferenssissa esitettiin myös ehdotuksia, joiden mukaan Europolin hallintoneuvoston olisi kiinnitettävä enemmän huomiota strategisiin kysymyksiin. Suurin osa komission ehdotuksista perustuu korkean tason konferenssin tuloksiin ja neuvoston puheenjohtajan tukiryhmän valmisteluasiakirjaan. Korkean tason konferenssin työtä jatkettiin puheenjohtajan tukiryhmän kokouksissa, joissa melkein kaikki jäsenvaltiot olivat edustettuina. Työn tulokset koottiin valmisteluasiakirjaan, jossa esitetään useita vaihtoehtoisia tapoja tehostaa Europolin toimintaa. Tämän jälkeen otettiin vielä yhteyttä sidosryhmiin (mm. Europoliin), joiden kannanotoista oli paljon apua ehdotuksen laatimisessa. Koska sidosryhmät olivat olleet mukana jo valmisteluvaiheesta alkaen, tässä vaiheessa ei enää katsottu tarpeelliseksi järjestää virallista kuulemista. Komission ehdotusluonnnos ja sen perustelut Valittu aloitemuoto on ehdotus neuvoston päätökseksi Europolin perustamisesta ja nykyisen Europol-yleissopimuksen korvaamisesta. Lopullisena tavoitteena on luoda Europolille kokonaan uusi säädöskehys, jonka ansiosta Europol pystyy avustamaan jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisia entistä tehokkaammin. Komissio tuli siihen tulokseen, että Europolin perustamissäädökseksi tarvitaan ajantasainen neuvoston päätös. Lisäksi komissio katsoi, että Europolin on saatava rahoituksensa yhteisön talousarviosta ja että sen henkilöstöön on alettava soveltaa EU:n yleisiä henkilöstösääntöjä. Kesäkuussa 2006 hyväksytyt ja neuvoston kokoukselle joulukuussa 2006 esitetyt neuvoston päätelmät tukivat tätä kantaa. Tässä ehdotuksessa esitetään parhaat keinot Europolin säädöskehykseen, toimivaltuuksiin ja tehtävänmääritykseen tarvittavien parannusten toteuttamiseksi. Keskusteluissa käsiteltiin myös kunnianhimoisempia vaihtoehtoja – erityisesti itsenäisten tutkintavaltuuksien antamista Europolille –, mutta niistä luovuttiin pian. Toisaalta mikään tätä vaatimattomammista vaihtoehdoista ei tarjoaisi yhtä merkittäviä etuja kuin tämä ehdotus. [1] Komission valmisteluasiakirja (SEC(2006) 851, 21.6.2006).