KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE Arviointikertomus eurooppalaisesta rikoksentorjuntaverkostosta /* COM/2012/0717 final */





KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE Arviointikertomus eurooppalaisesta rikoksentorjuntaverkostosta 1. Johdanto Rikoksentorjunnan tunnustetaan olevan tärkeä väline edistettäessä kansalaisten turvallisuutta. Rikollisuuden ehkäisy mainitaan Lissabonin sopimuksessa yhtenä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen perustamisen ja ylläpitämisen keskeisistä tekijöistä.[1] Rikollisuuden ehkäisyn merkitys toistettiin myös Tukholman ohjelmassa: ”Paras tapa vähentää rikosten määrää on toteuttaa tehokkaita toimia, joilla estetään niiden tekeminen, muun muassa edistämällä sosiaalista osallisuutta siten, että käytetään monialaista lähestymistapaa, johon kuuluvat myös hallinnolliset toimenpiteet ja hallintoviranomaisten yhteistyön edistäminen. Unionin kansalaisten kokemukset rikollisuudesta ja siihen liittyvästä turvattomuudesta sekä niiden vaikutukset heidän jokapäiväiseen elämäänsä ovat kaikkialla samankaltaisia.” Euroopassa ei ole vielä yleisenä käytäntönä laatia järjestelmällisesti rikoksenehkäisyohjelmia koskevia kustannus-hyötyanalyyseja tai rikosten kustannuksia[2] koskevia tutkimuksia, joita voitaisiin käyttää rikoksenehkäisytoimien kehittämiseksi. Käytännön jo vakiinnuttaneissa maissa (Yhdysvallat, Yhdistynyt kuningaskunta, Uusi-Seelanti ja Australia) laaditut tutkimukset kuitenkin osoittavat, että rikollisuuden ehkäisy toimii ja että rikollisuuden kustannukset (mukaan luettuna uhreille aiheutuneet sekä materiaaliset että psykologiset vahingot) ovat joka tapauksessa hyvin usein sen ehkäisemistä korkeammat. Myös YK:n asiaan erikoistuneet elimet[3] edistävät ja tukevat ennakoivasti asteittaista siirtymistä innovatiivisiin menetelmiin rikollisuuden ehkäisemiseksi siitä rankaisemisen sijasta. Eurooppalainen rikoksentorjuntaverkosto (EUCPN) perustettiin neuvoston päätöksellä 2001/427/YOS, joka kumottiin neuvoston päätöksellä 2009/902/YOS. Eurooppalaisen rikoksentorjuntaverkoston perustamisesta toukokuussa 2001 tehdyn neuvoston päätöksen päätavoitteena oli edistää rikollisuuden ehkäisytoimia ja luoda keinot jakaa arvokkaita kokemuksia hyvistä toimintatavoista rikosten ehkäisemiseksi. Vuonna 2009 tehtiin uusi neuvoston päätös, jossa eurooppalaisen rikoksentorjuntaverkoston tehtävät määritellään seuraavasti: Verkosto · helpottaa yhteistyötä, yhteyksiä sekä tietojen ja kokemusten vaihtoa rikoksentorjunta-alan toimijoiden välillä; · kerää, arvioi ja välittää arvioitua tietoa, myös nykyisiin rikoksentorjuntatoimiin liittyvistä parhaista käytännöistä; · järjestää konferensseja, erityisesti parhaita käytäntöjä käsittelevän vuosittaisen konferenssin, ja muita toimintoja, vuosittainen Euroopan rikoksentorjuntapalkinto mukaan luettuna, joiden avulla pyritään saavuttamaan verkoston tavoitteet ja jakamaan laajalti tietoa sen tuloksista; · antaa tarvittaessa asiantuntija-apua neuvostolle ja komissiolle; · antaa neuvostolle vuosittain toimintakertomuksen johtokunnan ja toimivaltaisten yksikköjen välityksellä. Neuvostoa pyydetään hyväksymään kertomus ja toimittamaan se edelleen Euroopan parlamentille; · kehittää ja panee täytäntöön työohjelman, joka perustuu selkeästi määriteltyyn strategiaan, jossa otetaan huomioon asiaankuuluvien rikosuhkien tunnistaminen ja niihin vastaaminen. Neuvoston päätöksessä kuvataan myös EUCPN:n rakenne ja toimintakehys. Kansallisista edustajista muodostuvan johtokunnan lisäksi rakenteeseen kuuluvat toimeenpaneva komitea, yhteyshenkilöt[4] ja sihteeristö. Euroopan komissiolla on johtokunnassa tarkkailijan[5] asema, ja se osallistuu toimeenpanevan komitean kokouksiin. EUCPN:n työjärjestyksessä selitetään, kuinka nämä eri tahot ovat vuorovaikutuksessa keskenään ja kolmansien osapuolten kanssa. EUCPN:n perustavoitteet vahvistettiin EUCPN:n monivuotisessa strategiassa, jonka johtokunta hyväksyi joulukuussa 2010 vuoden 2015 loppuun ulottuvaksi kaudeksi. Strategiassa käsitellään EUCPN:n tehtävää ja määritellään se seuraavasti: Verkosto on mukana kehittämässä ja edistämässä monialaista ja ennaltaehkäisevää lähestymistapaa rikollisuuteen ja turvattomuuden tunteisiin Euroopan tasolla. Tätä silmällä pitäen verkostolla on keskeinen rooli poliittisten päättäjien ja alan toimijoiden tukemisessa unionin ja jäsenvaltioiden tasolla sekä paikallisesti. Monivuotisessa strategiassa määritellään lisäksi visio, tehtävä ja kohderyhmät sekä strategiset tavoitteet, jotka EUCPN:n olisi saavutettava viisivuotiskauden aikana. Siinä annetaan poliittisia suuntaviivoja, joissa keskitytään erityisesti neljäntyyppisiin toimiin: i) toimiminen viitekehyksenä EUCPN:n kohderyhmille, ii) tiedon levittäminen rikoksentorjunnasta, iii) rikoksentorjunnan tukeminen kansallisella ja paikallisella tasolla ja iv) rikoksentorjuntaan liittyvien EU:n toimintalinjojen ja strategioiden kehittäminen. Eurooppalaisen rikoksentorjuntaverkoston kohderyhmiä ovat seuraavat: i) alan toimijat ja poliittiset päättäjät paikallistasolla, ii) alan toimijat ja poliittiset päättäjät jäsenvaltiotasolla ja iii) asiaankuuluvat EU:n ja kansainväliset virastot, järjestöt, työryhmät jne. Vuotuisissa työohjelmissa asetetaan tarkempia painopisteitä. EUPCN saa tällä hetkellä rahoitusta ISEC-ohjelmasta[6], jonka 845 000 euron avustus kattaa ajanjakson vuoden 2011 puolivälistä vuoden 2014 puoliväliin. Vuonna 2009 tehdyn neuvoston päätöksen 9 artiklan perusteella komissio esittää viimeistään 30. marraskuuta 2012 neuvostolle arviointikertomuksen verkoston toiminnasta keskittyen erityisesti verkoston ja sen sihteeristön toiminnan tehokkuuteen ja ottaen asianmukaisesti huomioon verkoston ja muiden asiaankuuluvien sidosryhmien välisen vuorovaikutuksen. Tukholman ohjelmassa Eurooppa-neuvosto kehotti komissiota tekemään ehdotuksen rikoksentorjunnan seurantakeskuksen (OPC) perustamisesta: ”Keskuksen tehtäviin kuuluisi kerätä, analysoida ja jakaa tietoa (myös tilastotietoja) rikollisuudesta, järjestäytynyt rikollisuus mukaan luettuna, ja rikosten torjunnasta sekä tukea ja rohkaista jäsenvaltioita ja unionin toimielimiä niiden toteuttaessa ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä ja vaihtaessa keskenään parhaita toimintatapoja. Rikoksentorjunnan seurantakeskuksen olisi käytettävä hyväkseen eurooppalaisen rikoksentorjuntaverkoston puitteissa tehtyä työtä ja sen arviointia. Eurooppalainen rikoksentorjuntaverkosto olisi sisällytettävä siihen tai korvattava sillä, sen olisi käytettävä johonkin unionin nykyiseen virastoon kuuluvaa sihteeristöä ja sen olisi toimittava erillisenä yksikkönä.” Tukholman ohjelman mukaan ehdotus olisi tehtävä vuoteen 2013 mennessä. Sen vuoksi tässä asiakirjassa arvioidaan EUCPN:n työtä viimeksi kuluneiden kahden ja puolen vuoden aikana ja annetaan tulevaan suuntautuvia suosituksia sekä tarkastellaan mahdollisuuksia perustaa rikoksentorjunnan seurantakeskus. 2. Ulkoinen arviointi EUCPN:n kehittämisen tueksi verkostosta tehtiin vuoden 2012 ensimmäisinä kuukausina riippumaton ulkopuolinen arviointi.[7] Siinä käsiteltiin useita EUCPN:ään liittyviä seikkoja, kuten sen suorituskykyä viimeksi kuluneiden kahden ja puolen vuoden aikana sekä sen organisaatiota ja hallintoa, ja esitettiin lisäksi lukuisia kehittämisvaihtoehtoja. Kaiken kaikkiaan arvioinnissa todettiin, että EUCPN toimii melko hyvin ja on edistynyt hyvin vuonna 2009 tehdyssä neuvoston päätöksessä ja vuosia 2010–2015 koskevassa monivuotisessa strategiassa asetettujen tavoitteiden saavuttamisessa. Vuonna 2009 tehdyn neuvoston päätöksen ja sen jatkotoimien hyväksymisen myötä EUCPN:llä on paljon selkeämmin määritellyt strategia ja kohderyhmät. Verkostoa on vahvistettu ja ammattimaistettu erityisesti sen jälkeen, kun perustettiin uusi sihteeristö, joka on tarjonnut verkoston toiminnalle kaivattua tukea. Verrattuna tilanteeseen, jossa edellinen arviointi[8] toteutettiin, monia puutteita on korjattu, EUCPN:n toiminta on kohdistetumpaa ja tuotosten laatu ja määrä ovat parantuneet. Esimerkkinä voidaan mainita, että EUCPN:n sihteeristö on vuodesta 2012 lähtien laatinut teemakohtaisia asiakirjoja. Ensimmäinen asiakirja, joka käsitteli urheilun, tieteen ja taiteen roolia lasten ja nuorten rikollisuuden ehkäisemisessä (Sport, science and art in the prevention of crime among children and youth) perustui edellisen puheenjohtajatroikan loppuun saattamaan työhön. Kesäkuussa 2012 EUCPN:n sihteeristö julkaisi ensimmäisen puolivuosittaisen European Crime Prevention Monitor -raportin, jossa esitellään eri tahojen tuottamiin tilastoihin, kyselyihin ja raportteihin perustuvaa tietoa rikollisuudesta ja sen suuntauksista. Näiden raporttien tarkoituksena on tarjota pikainen ja varteenotettava, mutta kuitenkin valikoitu yleiskuva rikollisuudesta, sen suuntauksista ja sen ehkäisemisestä. Kohderyhmiä ovat paikalliset, kansalliset ja eurooppalaiset alan toimijat ja poliittiset päättäjät. Lisäksi uudet aloitteet, kuten sidosryhmätietokannan perustaminen, uudistetun uutiskirjeen jakaminen, maailmankahviloiden järjestäminen johtokuntakokousten yhteydessä sekä sidosryhmien palautekyselyn käynnistäminen, ovat kaikki edistäneet parempaa yhteistyötä ja yhteydenpitoa sekä tietojen ja kokemusten jakamista rikoksentorjunta-alan toimijoiden kesken (esim. Bulgariassa hiljattain hyväksytty kansallinen rikoksenehkäisystrategia nojautuu vahvasti EUCPN:n tuottamiin tietoihin). EUCPN:n johtokunnan kokouksissa on keskusteltu yhä enemmän asiakysymyksistä menettelytapakysymysten sijasta. Yhä useampi jäsenvaltio osallistuu nyt Euroopan rikoksentorjuntakilpailuun (ECPA). Muihin merkittäviin toimiin kuuluu kaiken kaikkiaan 18 tutkimushanketta, jotka ovat vuodesta 2009 lähtien saaneet tukea EUCPN:n työohjelmista. Nämä hankkeet koskivat perheväkivallan ehkäisyä, oikeudenmukaisen tilanteen palauttamiseen tähtäävää oikeutta, arvioiden laatimista rikollisuuden taloudellisista kustannuksista, hallinnollisten toimenpiteiden kehittämistä järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi, rikosten uusimisen vähentämistä nuorten keskuudessa, naapuruussovittelua, sosiaalisen osallisuuden edistämistä, yhteisön konfliktinhallintaa koskevien hyvien käytäntöjen kehittämistä jne. Kaikkien hankkeiden tuloksiin voi tutustua EUCPN:n verkkosivuilla. Vuonna 2008 laadittiin huomattavan paljon järjestelmällisiä arviointeja erilaisista aloitteista ja toimista rikollisen toiminnan ehkäisemiseksi. Tämän jälkeen ei kuitenkaan julkaistu ainuttakaan järjestelmällistä arviointia ennen toukokuuta 2012, jolloin Tanskan rikoksentorjuntaverkosto julkaisi EUCPN:n verkkosivuilla järjestelmällisen arvioinnin riskinuorten mentoroinnin ja vapaa-ajan toiminnan tehokkuudesta. EUCPN:n verkkosivuilla on – teknisistä rajoituksista huolimatta – nyt kehittyneempi hyvien käytänteiden sähköinen tietokanta, jossa voi tehdä hakuja, sekä ajantasaista tietoa rikoksentorjuntastrategioista ja -toimenpiteistä. Ulkoisessa arvioinnissa havaittiin kuitenkin myös joukko puutteita: 1) arvioinnissa ei löydetty todisteita siitä, että EUCPN:n toiminta liittyy aina EU:n ja jäsenvaltioiden kannalta keskeisiin rikoksenehkäisyn painopisteisiin, 2) EUCPN:n tuotosten laatu on yleisesti ottaen hyvä ja tuotteet ovat hyödyllisiä, mutta niitä olisi mahdollista muokata vieläkin enemmän kohderyhmiä silmällä pitäen, 3) EUCPN saavuttaa kohderyhmänsä yleisesti ottaen heikommin paikallistasolla kuin jäsenvaltioiden tai EU:n tasolla (vaikka kaksi edellä mainittua tuotetta – teemakohtaiset asiakirjat ja European Crime Prevention Monitor -raportit – on suunniteltu erityisesti alan jäsenvaltio- ja paikallistason toimijoille), 4) huomattava osa ISEC-ohjelman kautta tuetuista rikoksentorjuntahankkeista toteutetaan ilman EUCPN:n osallistumista tai edes sen informointia, 5) vaihtuvien puheenjohtajien kyvyssä johtaa EUCPN:ää on huomattavia tehokkuuseroja, 6) aikomusta lisätä verkkosivuille keskeisiä asiakirjoja EU:n eri kielillä lukijakunnan laajentamiseksi ja tukiaineiston tarjoamiseksi sidosryhmille eritoten paikallistasolla ei toteutettu, 7) monet yhteyshenkilöistä eivät näytä tarjoavan minkäänlaista lisäarvoa EUCPN:n toiminnan ja näkyvyyden kannalta, ja monissa jäsenvaltioissa ei ole lainkaan yhteyshenkilöitä, 8) EUCPN:n toiminnan rahoitus on suhteellisen vähäistä, ja sen toiminta ja tuotokset ovat suhteessa rahalliseen panostukseen, 9) toimia EUCPN:n profiilin kohottamiseksi on lisättävä. 3. EUCPN:n rooli EUCPN:ää on kymmenen viime vuoden aikana kehitetty pitkälti ilman EU:n vahvoja säädöspuitteita. EU:lla oli rikoksentorjunnassa rajallinen toimivalta[9], ja jos toimivaltaa oli, se koski lähinnä järjestäytynyttä rikollisuutta. Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen (SEU-sopimus) ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen (SEUT-sopimus) Lissabonin sopimuksella tehtyjen muutosten myötä EU:n rooli rikoksentorjunnassa vahvistui. Tätä heijastaen Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) konsolidoidun toisinnon 84 artiklassa todetaan, että Euroopan parlamentti ja neuvosto ”voivat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen säätää toimenpiteistä, joilla kannustetaan ja tuetaan jäsenvaltioiden toimintaa rikollisuuden torjunnan alalla. Nämä toimenpiteet eivät voi käsittää jäsenvaltioiden lakien ja asetusten yhdenmukaistamista.” Yleisesti ottaen voidaan todeta, että rikoksentorjunnan EU-ulottuvuutta on viime vuosina vahvistettu monin tavoin, muun muassa lukuisilla aloitteilla, joita on käynnistetty jäsenvaltioiden tukemiseksi niiden pyrkimyksissä rikollisen toiminnan[10] torjumiseksi. Rikollisuus on yhä useammin luonteeltaan rajatylittävää, ja raja järjestäytyneen ja niin sanotun massarikollisuuden välillä on hämärtynyt[11], ja siksi tarvitaan tehokkaita EU-puitteita, jotta rikoksentorjuntatoimien onnistumismahdollisuudet olisivat suuremmat kaikilla tasoilla. Vaikka rikollisuuden määrä Euroopassa on vähentynyt vuosien ajan[12], joissain jäsenvaltioissa[13] on nähtävissä merkkejä siitä, että suuntaus olisi kääntymässä, mikä saattaa olla talouden taantuman heijastusvaikutus.[14] Lisäksi EU:n kansalaisten turvallisuutta koskevat huolenaiheet ovat pysyneet huomattavina.[15] Näin ollen rikoksentorjunta – ja EU-tason yhteistyö sen edistämiseksi – on edelleen tärkeä tavoite sekä EUCPN:n keskeisille sidosryhmille että EU:n kansalaisille yleensäkin.[16] Näin ollen EUCPN:ää on edelleen syytä kehittää. 4. EUCPN:n tuleva kehittäminen Seuraavassa annetaan suosituksia arvioinnissa havaittujen heikkouksien korjaamiseksi. Näistä kaksi tuntuu olevan muita tärkeämpiä: ensinnäkin on puututtava EUCPN:n näkyvyyteen[17] ja – tähän liittyen – tarpeeseen mukauttaa EUCPN:n toiminta paremmin EU:n tasolla hyväksyttyihin tavoitteisiin esimerkiksi luomalla synergioita muiden aloitteiden ja elinten kanssa. Tämä edistäisi osaltaan keskittymistä tiettyihin rikollisuuden aloihin ja taitotiedon kerryttämistä niillä ja mahdollistaisi näin lisäarvon syntymisen vuorovaikutuksessa niin paikallistason kuin EU-tasonkin kanssa ja paikkaisi siten myös näkyvyyden puutetta. 4.1. Mitä muutoksia EUCPN:ssä olisi toteutettava? Ensinnäkin voitaisiin ryhtyä useisiin toimiin EUCPN:n suorituskyvyn, vaikutuksen ja lisäarvon kasvattamiseksi. 1) EUCPN:n olisi mukautettava järjestelmällisemmin tavoitteensa EU:n tasolla hyväksyttyihin tavoitteisiin, mukaan luettuna sisäisen turvallisuuden strategiassa, EU:n toimintapoliittisessa syklissä ja muissa jäsenvaltioiden tukemissa turvallisuusasioihin liittyvissä aloitteissa määritellyt tavoitteet (esimerkiksi EUCPN:n ja hallinnollista lähestymistapaa[18] koskevan yhteyshenkilöiden epävirallisen verkoston välillä on ilmeisiä järjestäytyneen rikollisuuden[19] ehkäisyyn ja torjuntaan liittyviä yhteyksiä, joita voisi olla hyödyllistä tarkastella lähemmin). 2) Edellä esitettyyn liittyen EUCPN:n olisi vahvistettava rooliaan panoksen antamisessa EU:n ja jäsenvaltioiden politiikan muotoiluun rikoksenehkäisyn alalla. Tällä hetkellä EUCPN:n panos EU:n tasolla on edelleen vaatimaton. 3) Strategisemman lähestymistavan omaksumista EUCPN:n toiminnan määrittelyyn ja sen roolin vahvistamiseen panoksen antamisessa EU:n ja jäsenvaltioiden politiikan muotoiluun olisi tuettava kehittämällä pidemmällä aikavälillä seurantakeskuksen kaltainen valvontatapa[20]. Rikollisuuden torjumista EU:n tasolla koskevan tietopohjan parantaminen olisi toteutettava ensisijaisesti käyttämällä saatavilla olevia (esim. Europolin ja Eurostatin tuottamia) tietoja ja pyrkimällä välttämään päällekkäisyydet olemassa olevien aloitteiden kanssa. 4) Tällaisten seurantatoimien tukemiseksi EUCPN:n olisi jatkettava yhteistyötään[21] Eurostatin ja muiden kanssa parempilaatuisen tilastotiedon saamiseksi EU:n käyttöön sekä päällekkäisyyksien välttämiseksi mahdollisten käynnissä tai suunnitteilla olevien toimien kanssa. 5) EUCPN:n olisi kehitettävä tuotoksiaan edelleen kasvattaakseen mahdollisuuksiaan vastata keskeisten sidosryhmien tarpeisiin, sikäli kuin tarvittavat resurssit ovat käytettävissä. EUCPN:n sihteeristöllä on tässä suhteessa tärkeä rooli. Myös jäsenvaltioita olisi kannustettava osallistumaan EUCPN:n työskentelyyn aktiivisemmin (esimerkiksi antamalla sille tietoja aiempaa säännöllisemmin tai ilmoittamalla parhaista käytänteistä) ja parantamaan näin tuotosten laatua. 6) EUCPN:n olisi otettava keskeiseksi tavoitteekseen tuottaa hyviä käytänteitä koskevaa materiaalia rikoksentorjunta-alan alue- ja paikallistason toimijoille, myös kysyntälähtöisesti. EUCPN:n valmius toimia näin edellyttää alan toimijoiden EU-tason verkostoitumista sekä kykyä muuttaa tämän ja muiden toimien (esim. Euroopan rikoksentorjuntakilpailu, ECPA) tulokset hyödylliseksi materiaaliksi. 7) EUCPN on tarkasteltavana olevan jakson aikana tiivistänyt yhteyksiään lukuisiin muihin yksiköihin. Tässä yhteydessä olisi annettava etusija Eurostatille, Euroopan poliisiakatemialle CEPOLille (jonka avulla voidaan vahvistaa EUCPN:n valmiuksia saavuttaa alan paikallistason toimijat) ja Europolille (joka voi auttaa tunnistamaan järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan tulevat haasteet ja painopisteet). 8) EUCPN:n verkkosivujen sisältöä, ulkonäköä ja helppokäyttöisyyttä olisi parannettava, mieluiten luomalla uusi sivusto, sillä vaikuttaa siltä, ettei nykyistä sivustoa ole enää teknisesti mahdollista sopeuttaa käyttäjien tarpeisiin. Toiseksi, vaikka vuonna 2009 tehdyllä neuvoston päätöksellä tehdyt muutokset vahvistivat EUCPN:n organisaatiota ja hallintoa, parannuksia voitaisiin tehdä edelleen monien toimien avulla. 1) Vaihtuvien puheenjohtajien kyvyssä johtaa EUCPN:ää on edelleen huomattavia tehokkuuseroja. Vaikka puheenjohtajuuden vaihtuminen on tärkeää lähinnä siksi, että EU:n jäsenvaltiot tuntisivat EUCPN:n omakseen, jäsenvaltioiden olisi sitouduttava myöntämään EUCPN:n puheenjohtajuuteen riittävät resurssit. Sihteeristön olisi oltava tiiviisti mukana tukemassa tavoitteiden suunnittelua ja toteuttamista. 2) Kansallisten edustajien (EUCPN:n johtokunnan jäsenten) rooli, eritoten EUCPN:n esiintuomisessa omissa maissaan, olisi myös määriteltävä yksityiskohtaisemmin. EU:hun viimeksi kuluneiden kymmenen vuoden aikana liittyneiden jäsenvaltioiden edustajien pitää edelleen omaksua lyhyessä ajassa paljon asioita rikoksentorjunnan sisällyttämisestä omaan yleiseen turvallisuuspolitiikkaansa. EUCPN on niille ennen kaikkea hyödyllinen tiedon ja inspiraation lähde. Useimmilla muilla jäsenvaltioilla on pitkäaikainen kokemus rikoksentorjunnasta, ja jotkut niistä myös jakavat sitä aktiivisesti. Tästä huolimatta EUCPN:n menestyksen kannalta on ratkaisevaa, että kaikki kansalliset edustajat osallistuvat aktiivisesti verkoston toimintaan sekä EUCPN:n johtokunnan kokousten aikana että niiden ulkopuolella. 3) EUCPN:n johtokunnan tarkkailijoiden roolia olisi selvennettävä seuraavien seikkojen osalta: a) kenelle tarkkailijan asema myönnetään ja b) johtokunnan kokouksiin osallistumisen vaikutus aseman säilymiseen. 4) EUCPN:n yhteyshenkilöiden roolia olisi tarkistettava[22], sillä niiden lisäarvosta EUCPN:n ja sen toiminnan edistämisessä ei ole juurikaan todisteita, tai ainakin rooli olisi määriteltävä tarkemmin. Tämä voitaisiin toteuttaa esimerkiksi varmistamalla, että kaikki jäsenvaltiot nimittävät yhteyshenkilön, joiden olisi sitten muodostettava aktiivinen rikoksenehkäisyssä toimivien tahojen verkosto, joka on kiinteästi yhteydessä EUCPN:n työskentelyyn. Vaihtoehtoisesti EUCPN:n yhteyshenkilöistä voitaisiin luopua, ja heidät voitaisiin korvata esimerkiksi tieteentekijöiden verkostolla, joka voisi tapauskohtaisesti antaa EUCPN:n toimintaan tieteellisen panoksen. 5) Tutkimus on kaiken kaikkiaan vahvistanut, että EUCPN:n sihteeristö tukee verkostoa menestyksekkäästi huolimatta rajallisista voimavaroistaan (3 täyspäiväistä työntekijää). Sihteeristön perustaminen on itse asiassa ollut todennäköisesti tärkein rakennemuutos, jolla on parannettu verkoston kokonaistoimintaa. Vahvempi sihteeristö olisi merkittävä voimavara kehitettäessä EUCPN:ää edelleen. 4.2. EUCPN vai Tukholman ohjelman mukainen rikoksentorjunnan seurantakeskus? Vaikka olemassa ei ole selkeää EU-tason seurantakeskuksen määritelmää, on yleisesti hyväksyttyä, että eurooppalaisten seurantakeskusten (tai sen kaltaista toimintaa harjoittavien organisaatioiden) yhteisiin keskeisiin tehtäviin ja toimiin kuuluvat ainakin seuraavat: 1. Kerätään, seurataan, analysoidaan, tulkitaan ja jaetaan tiettyä politiikan alaa eri jäsenvaltioissa koskevia tietoja säännöllisesti kaikille asiaankuuluville tahoille yleiskuvan antamiseksi EU:lle ja sen jäsenvaltioille näiden vastuualojen tilanteesta sekä suunnitelluista toimenpiteistä ja toimista. 2. Tunnistetaan eri jäsenvaltioiden uudet suuntaukset ja parhaat käytänteet, jotka usein perustuvat yhteisiin keskeisiin indikaattoreihin, joiden avulla jäsenvaltioiden vertailu on jossain määrin mahdollista. 3. Tuotetaan teknisiä asiakirjoja, raportteja, tutkimuksia ja muita tuotteita, jotka on erityisesti suunniteltu tiedon jakamiseen kohderyhmille, joita ovat mm. päättäjät, tiedeyhteisöt, alan toimijat ja suuri yleisö. 4. Edistetään sidosryhmien verkostoitumista ja tietojen ja kokemusten vaihtoa perustamalla työryhmiä ja foorumeita ja/tai järjestämällä kokouksia. EUCPN:llä on toistaiseksi vain alkeellisia seurantakeskuksen piirteitä. Edellä esitettyjen päätelmien ja suositusten lisäksi ulkoisessa arvioinnissa tarkasteltiin myös monia yleisempiä EUCPN:n kehitysvaihtoehtoja. Näihin kuuluvat mm. tilanteen säilyttäminen ennallaan, EUCPN:n tehostaminen, rikoksentorjunnan eurooppalaisen seurantakeskuksen perustaminen ja EUCPN:n hajottaminen. Vaihtoehto 1: Tilanteen säilyttäminen ennallaan Tilanteen säilyttäminen ennallaan merkitsisi sitä, että EUCPN pystyisi todennäköisesti jatkamaan toimintaansa varsin tyydyttävällä tavalla. Tämä kuitenkin tarkoittaisi myös sitä, että havaittuja puutteita ei pyrittäisi korjaamaan ja että EUCPN:n lisäarvoa ei hyödynnettäisi täysimääräisesti, jolloin se ei voisi täysin vastata vuonna 2009 tehdyn päätöksen taustalla oleviin odotuksiin. Tämä saattaisi johtaa siihen, että keskeiset sidosryhmät menettäisivät kiinnostuksensa verkostoon, mikä uhkaisi lopulta johtaa vaihtoehtoon 4 eli EUCPN:n hajottamiseen. Näistä ja muista vaihtoehdossa 4 mainituista syistä vaihtoehtoa 1 ei suositella. Vaihtoehto 2: EUCPN + Tähän mennessä saavutetun edistyksen vakiinnuttamiseksi ja jaksossa IV.1 esitettyjen suositusten mukaisen asteittaisen jatkokehityksen mahdollistamiseksi EUCPN:n valmiuksia vahvistettaisiin, jotta keskeisten sidosryhmien painopisteisiin voitaisiin vastata vahvistetulla sihteeristöllä ja joukolla toimia, jotka kasvattavat verkoston näkyvyyttä. Nämä parannukset olisi mahdollista saavuttaa kaksinkertaistamalla verkoston tällä hetkellä hyvin vähäiset resurssit, ja talousarvio säilyisi silti suhteellisen pienenä vastaaviin verkostoihin verrattuna. Lisäkustannuksiin voisi sisältyä i) sihteeristön laajentaminen (arviolta 180 000 euroa 2 lisähenkilöstä x 2 vuotta = 360 000 euroa), ii) verkkosivujen kehittäminen ja ylläpito (150 000 euroa 2 vuodessa) ja iii) yhteyshenkilöiden roolin/verkostoitumisen tehostaminen tai vaihtoehtoisesti tieteentekijöiden verkoston perustaminen (esim. 2 kokousta vuodessa x 2 = 100 000 euroa). EUCPN:lle aiheutuvat kokonaiskustannukset olisivat noin 600 000 euroa vuodessa eli 1,2 miljoonaa euroa kahdessa vuodessa, mitä tulisi verrata nykyiseen rahoitukseen (noin 300 000[23] euroa vuodessa). Vaihtoehto 3: Rikoksentorjunnan eurooppalainen seurantakeskus Kattavan seurantakeskuksen perustaminen tehostaisi EUCPN:n valmiuksia seurata ja analysoida rikoksentorjunnan suuntauksia. Vaikka tämäntyyppinen tieto onkin olennaista kansallisen tason sidosryhmille, alue- ja paikallistasolla ollaan ennen kaikkea kiinnostuneita oppimaan hyvistä käytänteistä ja muista EUCPN:n tällä hetkellä tuottamista erilaisista tuotoksista. Seurantakeskuksen lisäarvon arvioinnissa on myös otettava huomioon siitä aiheutuvat kustannukset, jotka olisivat huomattavasti suuremmat kuin vaihtoehdossa 2. Vaihtoehdon 2 kustannuksiin (2,1 miljoonaa euroa) verrattuna tarvittavaan lisärahoitukseen saattaisi sisältyä i) vielä 2 lisähenkilöä sihteeristöön helpottamaan tiedon keruun ja analysoinnin koordinointia seurantakeskuksessa (180 000 euroa x 2 vuotta = 360 000 euroa) ja ii) yhteyshenkilöille myönnettävät tiedonkeruuavustukset (keskimäärin 25 000 euroa vuodessa jäsenvaltiota kohden x 2 vuotta = 1,4 miljoonaa euroa). Kokonaiskustannukset olisivat noin 3 miljoonaa euroa kahden vuoden ajalta. Myös riskit ovat korkeampia johtuen suhteellisen korkeista kustannuksista sekä siitä, että painopisteen siirtäminen ei ole välttämättä yhtä hyödyllistä kaikkien sidosryhmien kannalta. Vaihtoehto 4: EUCPN:n hajottaminen EUCPN:n hajottamista kannattavat erittäin harvat. EUCPN:n katsotaan yleisesti tuottavan jäsenvaltioille alati enemmän etuja, erityisesti vuonna 2009 tehdyn neuvoston päätöksen jälkeen. Verkoston hajottaminen vähentäisi EU:n ja jäsenvaltioiden kykyä edistää rikoksentorjuntaa ja vaikeuttaisi jäsenvaltioiden ja muiden keskeisten sidosryhmien sitouttamista innovatiivisten ja älykkäiden rikoksentorjuntatapojen valmisteluun ja täytäntöönpanoon perinteisten lainvalvontatoimien tukena. Hajottamisesta kärsisivät eniten ne jäsenvaltiot, joissa rikoksentorjuntapolitiikat ovat vielä lapsenkengissä. Kun otetaan huomioon, että perusteet EU-tason yhteistyölle rikoksentorjunnassa ovat edelleen vahvat, hajottaminen ei olisi järkevää sidosryhmien tarpeiden kannalta. Kun lisäksi huomioidaan EUCPN:n toiminnan suhteellisen matalat kustannukset, hajottamisesta syntyvät säästöt olisivat vaatimattomia. 5. Loppuhuomautukset EUCPN on osoittautunut yhä hyödyllisemmäksi välineeksi tuettaessa EU:n ja kansallisen tason poliittisia päättäjiä, ja sillä on myös huomattavasti potentiaalia luoda lisäarvoa paikallistasolla. EUCPN on parantanut tulostaan jatkuvasti, joten komissio on vakuuttunut siitä, että se mukautuu jatkossakin uusiin haasteisiin vastaamiseksi. Jaksossa 4.2 esitetyistä syistä sekä kahden viime vuoden aikana saavutetun myönteisen kehityksen (jos huomioon otetaan jakson 4.1 suositukset) johdosta komissio katsoo, että EUCPN:ään perustuvan tai sitä täydentävän rikoksentorjunnan seurantakeskuksen perustaminen ei ole tällä hetkellä kiireellistä eikä poliittisesti tai taloudellisesti suotavaa lyhyellä aikavälillä. EUCPN:n tehostaminen (”EUCPN +”), erityisesti kasvattamalla sihteeristön voimavaroja, on näin ollen parempi vaihtoehto, sillä EUCPN voisi sen ansiosta keskittyä vakiinnuttamaan tähän mennessä saavutettua kehitystä ja parantamaan toimintaansa edelleen jaksossa IV ja ulkoisessa arvioinnissa annettujen suositusten mukaisesti. Erityisesti on tarpeen panostaa verkoston toimien näkyvyyden kasvattamiseen sekä siihen, että niistä tiedotetaan sidosryhmille ennakoivasti. EUCPN:llä on alkeellisia seurantakeskuksen piirteitä, joita se voisi ajan mittaan kehittää ja vahvistaa. Tätä työtä on jo aloiteltu nykyisen ISEC-ohjelmasta rahoitettavan avustussopimuksen puitteissa. EUCPN:n asteittaisen kehittämisen kustannuksiksi arvioidaan noin 1,2 miljoonaa euroa kahden vuoden ajalta alkaen siitä, kun nykyinen toimikohtainen avustus päättyy (vuoden 2014 puolivälissä). Jäsenvaltiot voivat päättää rahoittaa EUCPN:n itse, tai vaihtoehtoisesti ne voivat hakea ISEC-ohjelmasta yhteisrahoitusta (toimikohtainen avustus). Riippumatta siitä, anotaanko ISEC-ohjelmasta rahoitusta, EUCPN:n tuleva kehittäminen olisi nivottava siihen, että kaikki EU:n jäsenvaltiot sitoutuvat nykyistä vahvemmin tukemaan EUCPN:n työskentelyä aktiivisesti. Komissio katsoo, että olisi perustettava EUCPN:n johtokunnan jäsenistä muodostuva ja sihteeristön tukema työryhmä, joka tarkastelisi tämän kertomuksen IV jaksossa sekä ulkoisessa arvioinnissa annettuja suosituksia. Komissio suosittelee arvioimaan EUCPN:n kolmen seuraavan vuoden (2013–2015) työskentelyä uudelleen vuonna 2016. Tuolloin voitaisiin harkita uudelleen rikoksentorjunnan seurantakeskuksen perustamisen hyödyllisyyttä. Komissio toivoo tähän kertomukseen perustuvaa keskustelua EUCPN:n tulevasta kehittämisestä erityisesti EU:n muiden toimielinten ja jäsenvaltioiden kanssa. [1] Lissabonin sopimuksen 2 artiklassa todetaan seuraavaa: ”Unionin päämääränä on edistää rauhaa, omia arvojaan ja kansojensa hyvinvointia. Unioni tarjoaa kansalaisilleen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen, jolla ei ole sisärajoja ja jolla taataan henkilöiden vapaa liikkuvuus, toteuttaen samalla ulkorajoilla tehtäviä tarkastuksia, turvapaikkaa, maahanmuuttoa sekä rikollisuuden ehkäisyä ja torjuntaa koskevat aiheelliset toimenpiteet.” http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:306:FULL:FI:PDF. [2] Esimerkkeinä voidaan mainita väkivallan kustannukset (Corso, Mercy, Simon, Finkelstein & Miller, 2007) ja seksuaalisen väkivallan kustannukset (Miller, Taylor & Sheppard, 2007), alkoholiin liittyvien rikosten kustannukset (Miller, Levy, Cohen & Cox, 2006; Miller, Levy, Spicer & Taylor, 2006), rikollisuuden pelon synnyttämät kustannukset (Dolan & Peasgood, 2007), rikosten kustannukset tietyissä osavaltioissa (Aos et al., 2001), ja mielenterveyshoidon kustannukset (Cohen & Miller, 1998). [3] YHDISTYNEIDEN KANSAKUNTIEN RIKOS- JA OIKEUSASIOIDEN TIEDOTUSVERKKO, YK:n rikoksentorjuntayksikkö, Yhdistyneiden kansakuntien huumausaine- ja kriminaalipolitiikan toimisto (http://www.uncjin.org/index.html). [4] Neuvoston päätöksen 6 artiklan mukaan yhteyshenkilöt tukevat kansallisia edustajia rikoksentorjuntaan liittyvän kansallisen tiedon ja asiantuntemuksen vaihtamisessa verkostossa. [5] Tarkkailijoita on tällä hetkellä viisi, ja he edustavat Kroatiaa, EU:n virastoja (Europol, Euroopan huumausaineiden ja niiden väärinkäytön seurantakeskus), Euroopan komissiota ja neuvoston pääsihteeristöä. Tarkkailijat voivat osallistua EUCPN:n johtokunnan toimintaan, mutta heillä ei ole äänioikeutta. [6] Rikosten ennaltaehkäisyä ja torjuntaa koskeva Euroopan komission rahoitustukiohjelma, http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/rahoitus/rahoitus/security-and-safeguarding-liberties/prevention-of-and-fight-against-crime/index_en.htm. [7] Arvioinnin toteutti konsulttiyritys Centre for Strategy & Evaluation Services (CSES), ja se on luettavissa sisäasioiden pääosaston internetsivuilla osoitteessa http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/crime-prevention/index_en.htm. [8] CSES:n vuosina 2008–2009 toteuttama EUCPN:n arviointi, http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/crime-prevention/docs/evaluation_of_eucpn_final_report_(cses_11_03_09).pdf. [9] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa: ”pitää yllä ja kehittää unionia vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvana alueena, jossa henkilöiden vapaa liikkuvuus taataan toteuttamalla samalla ulkorajoilla tehtäviä tarkastuksia, turvapaikkaa, maahanmuuttoa sekä rikollisuuden ehkäisyä ja torjuntaa koskevat aiheelliset toimenpiteet”. 29 artiklan toisessa kohdassa säädetään seuraavaa: ”... ehkäisemällä ja torjumalla järjestäytynyttä tai muuta rikollisuutta, erityisesti terrorismia, ihmiskauppaa ja lapsiin kohdistuvia rikoksia, laitonta huumausainekauppaa ja laitonta asekauppaa, lahjontaa ja petoksia”, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/fi/oj/2006/ce321/ce32120061229fi00010331.pdf. [10] Erityisiä rikollisuuden torjuntaa koskevia säännöksiä on sisällytetty ihmiskaupan ehkäisemisestä ja torjumisesta sekä ihmiskaupan uhrien suojelemisesta 5 päivänä huhtikuuta 2011 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2011/36/EU (18 artikla) ja lasten seksuaalisen hyväksikäytön ja seksuaalisen riiston sekä lapsipornografian torjumisesta annettuun direktiiviin 2011/93/EU (23 artikla). Yksi ihmiskaupan hävittämiseen tähtäävän, vuosia 2012–2016 koskevan EU:n strategian ensisijaisista tavoitteista on ihmiskaupan ehkäiseminen (ensisijainen tavoite B). [11] Liikkuvien (kiertävien) rikollisryhmien tekemät rikokset ovat hyvä esimerkki järjestäytyneen ja massarikollisuuden eron hämärtymisestä. Näihin rikoksiin kuuluvat mm. myymälä-, metalli-, rahti- ja taskuvarkaudet sekä asuntomurrot. [12] Useimmissa EU:n jäsenvaltioissa rikollisuuden määrä on vähentynyt jatkuvasti noin vuosista 2002–2003 lähtien, vaikkakin suuntaus on joissain jäsenvaltioissa (Luxemburg, Portugali, Romania, Ruotsi, Suomi ja Tanska) ollut nousujohteinen. Kokonaisrikollisuuden vähentyminen on ollut huomattavinta Kreikassa, Kyproksessa, Maltassa, Puolassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Jopa viimeaikaiset luvut osoittavat, että rikollisuus on Yhdistyneessä kuningaskunnassa vähentynyt edelleen 4,2 prosenttia maaliskuun 2011 ja maaliskuun 2012 välillä (poliisin tietoon tulleet rikokset Englannissa ja Walesissa). Kirjattujen rikosten kokonaismäärä väheni edelliseen vuoteen verrattuna yhdeksässä kymmenestä pääasiallisesta rikostyypistä, ja vahingontekojen määrä väheni lähes 10 prosenttia (lähde: Yhdistyneen kuningaskunnan poliisivoimien taulukot). Näiden yleisten suuntausten taustalla on kuitenkin huomattavia eroja rikollisuuden eri muotojen kehityksessä. Vuosista 2006–2007 lähtien poliisi on kirjannut useissa jäsenvaltioissa aiempaa enemmän rikoksia, erityisesti asuntomurtojen ja huumekaupan alalla. Toisaalta kirjatuista rikoksista eniten vähenivät moottoriajoneuvojen varkaudet, ja toiseksi ja kolmanneksi eniten väkivaltarikokset ja ryöstöt (lähde: Eurostat – Statistics in Focus: Crime and Criminal Justice, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-12-006/EN/KS-SF-12-006-EN.PDF). [13] Ks. tiedotusvälineiden raportointi Kreikasta (www.balkanalysis.com/greece/2011/05/15/organized-crime-in-greece-statistics-trends-and-police-countermeasures-in-2011-2/). [14] Ks. myös järjestäytynyttä rikollisuutta koskeva uhkakuva-arvio (OCTA) 2011, s. 6: Viimeaikaisen maailmanlaajuisen talouskriisin ja siihen liittyvien taloudellisten rajoitteiden myötä yhteisöt suvaitsevat paremmin laittomia hyödykkeitä ja erityisesti tuoteväärennöksiä. [15] Yhdeksän kymmenestä eurooppalaisesta pitää järjestäytynyttä rikollisuutta merkittävän uhkana EU:n turvallisuudelle, ks. Eurobarometri 371(2011), s. 28. [16] Keskeisille sidosryhmille arviointia varten tehdyssä kyselyssä lähes kaksi kolmasosaa (65,2 prosenttia) vastaajista piti EU-tason yhteistyötä jäsenvaltioiden välillä rikoksentorjunnan edistämiseksi joko erittäin tai melko tärkeänä. Tämä vahvistaa Erityiseurobarometrissa nro 380 Awareness of Home Affairs julkaistun raportin (kesäkuu 2012) tulokset (s. 51–60), joiden mukaan yhdeksän kymmenestä eurooppalaisesta (91 prosenttia) katsoi, että EU:n toimielinten ja yksittäisten jäsenvaltioiden hallitusten olisi toimittava entistä tiiviimmässä yhteistyössä terrorismin ja rikollisuuden torjumiseksi. [17] Kyselyn kaiken kaikkiaan alhainen vastausprosentti sekä ”en tiedä” -vastausten suuri määrä ovat vain kaksi esimerkkiä siitä, että EUCPN:ää ja sen toimintaa ei vielä juurikaan tunneta. [18] Niin kutsuttua hallinnollista lähestymistapaa järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan voidaan kuvailla parhaiten hallinnollisen tason välineiden yhdistelmänä, jolla pyritään estämään järjestäytyneen rikollisuuden soluttautuminen julkiselle sektorille, talouteen tai julkishallinnon keskeisiin osiin. Marraskuussa 2010 hyväksytyt neuvoston päätelmät liikkuvien (kiertävien) rikollisryhmien tekemien rikosten torjunnasta sisältävät määräyksiä hallinnollista lähestymistapaa koskevan yhteyspisteiden epävirallisen verkoston perustamisesta. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/118169.pdf. Verkosto perustettiin vuonna 2011, mutta sillä ei ole sihteeristöä. [19] EUCPN:stä annetun neuvoston päätöksen (2 artiklan 2 kohta) mukaan EUCPN:n toimialaan kuuluvat ”kaikki toimenpiteet, joiden tarkoituksena on suoraan tai välillisesti vähentää rikollisuutta ja kansalaisten kokemaa turvattomuuden tunnetta…”. Samoin EUCPN:n monivuotisessa strategiassa todetaan, että EUCPN:n olisi osallistuttava rikoksenehkäisyyn sovellettavan monialaisen ja ennakoivan lähestymistavan edistämiseen. Tehokkuutta ja kestävyyttä silmällä pitäen EUCPN:n ja verkoston välillä olisi oltava enemmän synergiaa mahdollisesti myös organisatorisesta näkökulmasta. [20] Tähän voisi sisältyä esimerkiksi ymmärryksen kasvattaminen rikollisuuden suuntauksista EU-tasolla ja jäsenvaltioissa, katsauksen laatiminen jäsenvaltioiden institutionaalisista rikoksenehkäisyrakenteista, ‑strategioista ja -politiikoista (osa näistä tiedoista on jo saatavilla) sekä mahdollisuuksien rajoissa arvioinnin toteuttaminen rikoksenehkäisytoimien vaikutuksesta erityyppiseen rikolliseen toimintaan. [21] EUCPN ja Eurostat ovat kumpikin mukana asiantuntijaryhmässä, joka auttaa komissiota rikollisuutta koskevan, vuosiksi 2011–2015 laaditun tilastollisen toimintasuunnitelman (COM(2011) 713 final) täytäntöönpanossa. [22] Ks. alaviite 4 niiden roolista neuvoston päätöksen mukaan. [23] Kolmen vuoden jakson kattava 845 000 euron toimikohtainen avustus edellyttää EU:n jäsenvaltioilta 5 prosentin yhteisrahoitusta.