[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 3.10.2007

SEK(2007) 1267

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja KOMISSION EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE ANTAMAAN TIEDONANTOON

Kumppanuuteen perustuva EU-viestintä TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA

{KOM(2007) 568 lopullinen}{KOM(2007) 569 lopullinen}{SEK(2007) 1265}

Tiivistelmä

Komissio ehdottaa sellaisen eurooppalaisen viestintäpolitiikan käyttöönottoa, jolla vakiinnutetaan toimintasuunnitelman[1] mukaiset komission sisäisten viestintärakenteiden uudistukset, jatketaan K-suunnitelman[2] myötä käynnistettyä keskustelua kansalaisten kanssa ja toteutetaan käytännön toimet valkoista kirjaa koskevan kuulemismenettelyn aikana esiin tulleiden odotusten mukaisesti[3].

Kumppanuuteen perustuva EU-viestintä -tiedonannossa lujitetaan edellä mainituista aloitteista saatujen tulosten perusteella nykyisiä toimia ja esitetään konkreettisia ehdotuksia, joiden pohjalta on määrä parantaa eurooppalaista viestintäpolitiikkaa. Tiedonannossa määritetään tavoitteet ja tärkeimmät toimintalohkot yhtenäistä ja tulevaisuuteen luotaavaa EU:n viestintäpolitiikkaa varten. Siinä korostetaan muun muassa kansalaiskeskeistä kuuntelemiseen ja julkiseen kuulemiseen perustuvaa aihepiiriä, vahvistetaan kumppanuuteen perustuvaa toimintatapaa muiden EU:n toimielinten ja elinten sekä jäsenvaltioiden kanssa ja painotetaan niiden osallistumista EU-aiheiseen viestintään.

Komissio ehdottaa sen vuoksi kolmea toisiinsa liittyvää toimintatapaa:

- Tehostetaan komission viestintää antamalla kansallisiin, alueellisiin ja paikallisiin tarpeisiin soveltuvaa selkeää informaatiota ja edistämällä aktiivista Euroopan kansalaisuutta.

- Kehitetään eurooppalaista julkisuutta vahvistamalla rajojen yli tapahtuvaa EU-aiheista viestintää ja tukemalla rakenteita, joilla voidaan lisätä eurooppalaista poliittista keskustelua ja sen esiin tuomista tiedotusvälineissä.

- Lujitetaan kumppanuuksia ja koordinointia EU:n toimielinten, elinten ja jäsenvaltioiden keskuudessa.

Tiedonannossa esitetään alustavia ehdotuksia viestintäpolitiikan yhtenäisestä toteuttamisesta toimielinten tasolla ja ehdotetaan toimielintenvälisen sopimuksen tekemistä.

JAKSO 1

Menettelytapakysymykset ja intressitahojen kuuleminen

Valkoisen kirjan julkaisemisen jälkeen yksityishenkilöillä sekä toimielimillä oli tammikuuhun 2007 asti (Internet-kuulemisen osalta 30. syyskuuta 2006 asti) mahdollisuus ottaa kantaa valkoisen kirjan viidessä luvussa esitettyihin tärkeimpiin näkemyksiin ja keskustella niistä. Kaiken kaikkiaan Internet-kuulemisesta sekä sidosryhmien konferensseista saadut kannanotot olivat valtaosin käytännön suosituksia, jotka oli tarkoitettu otettaviksi huomioon komission uudessa viestintästrategiassa. Valkoisen kirjan mukaan on myös järjestetty mielipidekyselyjä, joiden avulla täydennetään julkisessa kuulemisessa esiin tuotuja näkemyksiä ja verrataan niitä selvityksissä saatuihin tuloksiin.

1.1. Institutionaaliset järjestelyt

Perustettiin yksiköiden välinen työryhmä, ja tiedonantoluonnoksesta sekä sen liitteistä keskusteltiin laajasti monissa tilaisuuksissa. Lisäksi keskusteluja käytiin moneen otteeseen asianomaisten yksiköiden kanssa järjestetyissä kahdenvälisissä tapaamisissa sekä komission ulkoisen viestinnän verkostossa.

1.2. Vaikutustenarviointilautakunnan lausunto

Vaikutustenarviointiluonnos toimitettiin vaikutustenarviointilautakunnalle 17. huhtikuuta 2007. Kaikki viestinnän pääosaston saamat lautakunnan kommentit on otettu huomioon. Lautakunta antoi lopullisen lausuntonsa 15. toukokuuta 2007.

1.3. Arvioinnissa käytetyt tiedot

Vaikutustenarvioinnissa käytetyt tiedot ovat peräisin kahdesta marraskuussa 2006 suoritetusta Flash Eurobarometri -selvityksestä, Internet-kuulemisesta sekä neljästä sidosryhmien konferenssista.

JAKSO 2

Ongelman määritys

Suurin ongelma on Euroopan unionia koskevan tietämyksen puute, joka johtuu varsin usein EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden vähäisestä sitoutumisesta. Tämä on selvästi ristiriidassa kansalaisten kasvavan tiedontarpeen kanssa, sillä kansalaisilla ei ole laadullisesti eikä määrällisesti riittäviä tietoja.

Kansalaisten aktiivinen osallistuminen unionin asioihin on näin ollen vähäistä, ja Euroopan unionin kannatus on heikentynyt tasaisesti viime vuosina. Esimerkiksi äänestysvilkkaus vuoden 2004 Euroopan parlamentin vaaleissa oli 45,6 prosenttia. Kun osallistumista tarkastellaan EU:n laajuisesti, ongelman ytimenä näyttää olevan logistiikka. Taustalla on myös se, että politiikkaan osallistumista ei ylipäätään pidetä kovin kiinnostavana. Eurooppalaiset eivät ole varmoja EU:n rakenteesta eivätkä tiedä, kenen puoleen he voisivat kysymyksineen kääntyä. Eurooppalaiset eivät tiedä, kuka päätökset tekee. Kaksi kolmasosaa eurooppalaisista ei tiedä, kuka heitä edustaa Euroopan parlamentissa. Keskimäärin yli kahdeksan kymmenestä eurooppalaisesta on kuitenkin sitä mieltä, että on tärkeää saada tietoja Euroopan unionia koskevista kysymyksistä. Useimmat 25 jäsenvaltion kansalaisista katsovat, että maan hallituksen kuuluu tiedottaa EU:n toiminnasta ja sen vaikutuksista kansalaisten jokapäiväiseen elämään. Kolme neljäsosaa EU:n kansalaisista on sitä mieltä, että maan hallituksen olisi tiedotettava EU:ta koskevista asioista enemmän ja paremmin.

Sama pätee tiedotusvälineisiin. Noin kaksi kolmasosaa eurooppalaisista katsoo, että kansallisten tiedotusvälineiden tarjoama EU-tiedotus on ”liian vähäistä”. Vain noin neljäsosa eurooppalaisista on sitä mieltä, että he saavat oikean määrän informaatiota. Pieni osa EU:n väestöstä katsoo saavansa liikaa tietoa EU:sta.

JAKSO 3

Tavoitteet

Keskeisenä tavoitteena on mahdollistaa se, että kansalaiset ovat paremmin informoituja Euroopan unionista, jotta he voivat ottaa kantaa unionia koskeviin kysymyksiin. Tavoitteen saavuttamiseksi komissio tehostaa viestintäänsä antamalla kansallisiin, alueellisiin ja paikallisiin tarpeisiin soveltuvaa informaatiota, edistämällä aktiivista Euroopan kansalaisuutta ja tukemalla eurooppalaisen julkisuuden kehittämistä.

Komission organisaatiossa pyritään siihen, että kaikki yksiköt toimivat tehokkaasti ja yhtenäisesti ja käyttävät saatavilla olevia resursseja täysimääräisesti ja johdonmukaisesti, jotta päästään parhaisiin mahdollisiin vaikutuksiin.

Työskennellessään ulkopuolisten toimijoiden kanssa komissio ottaa kaikilta osin huomioon institutionaaliset toimivaltuutensa ja aikoo tehdä tiivistä yhteistyötä EU:n muiden toimielinten, jäsenvaltioiden ja kaikkien sidosryhmien ja tiedonlevittäjien kanssa vuotuisten viestintäpainopisteiden parissa.

JAKSO 4

Toimintavaihtoehdot

Nykyisin komission viestinnän lähtökohtana ovat komission institutionaaliset toimivaltuudet, jotka muodostavat ”oikeusperustan” talousarvion toteuttamista varten. Valkoisessa kirjassa ehdotettiin kahta toimenpidettä, joiden avulla on tarkoitus toisaalta ohjata EU-aiheista tiedottamista ja viestintää ja toisaalta saada kaikki toimijat sitoutumaan yhteisten periaatteiden noudattamiseen: tätä varten valkoisessa kirjassa ehdotettiin eurooppalaista viestinnän peruskirjaa tai käytännesääntöjä. Jäsenvaltiot, Euroopan parlamentti ja kansalaisyhteiskunta ovat vaatineet, että viestinnästä on tehtävä entistä jäsennellympää. Seuraavat vaihtoehdot tulivat esiin Berliinissä pidetyssä ”Communicating Europe Together” -konferenssissa:

- Jatketaan entiseen tapaan komission toimivaltuuksien pohjalta.

- Tehdään toimielintenvälinen sopimus (nykyisten toimivaltuuksien perusteella).

- Laaditaan oikeusperustaan tukeutuva yhteisöohjelma.

JAKSO 5

5.1 . Valittu vaihtoehto: tehdään toimielintenvälinen sopimus

Eri toimijoiden hoitama EU:n viestintätoiminta on nykyisin koordinoimatonta. Siksi on tultu siihen tulokseen, että toimielintenvälinen sopimus voisi olla tarkoituksenmukainen institutionaalinen kehys tilanteen korjaamiseksi ja EU-viestintää koskevan yhteistyön parantamiseksi. Tuolloin kunnioitettaisiin EU:n toimielinten ja elinten sekä jäsenvaltioiden riippumattomuutta. Toimielintenvälisessä sopimuksessa vahvistettaisiin EU:n toimielinten ja elinten sekä jäsenvaltioiden poliittinen sitoumus, jonka mukaan ne vastaavat EU-aiheisesta tiedottamisesta kansalaisille ja viestinnästä kansalaisten kanssa. Tällaisen poliittisen sopimuksen avulla painotettaisiin EU-viestinnän tärkeimpien periaatteiden ja oikeuksien noudattamista, varmistettaisiin synergiavaikutukset ja määritettäisiin yhteistyökumppaneiden kesken sovellettavat yhteistyötä koskevat säännöt. Toisaalta sopimuksen avulla varmistettaisiin asianmukainen seuranta ja poliittinen vastuu.

Tämä vaihtoehto sai selvän kannatuksen Euroopan parlamentilta (Herreron mietintö) ja komission yksiköiltä. Vaihtoehto on kehitetty tiiviissä yhteistyössä komission pääsihteeristön, oikeudellisen yksikön ja budjettipääosaston kanssa.

5.2. Toimielintenvälisen sopimuksen tuoma lisäarvo

Toimielintenvälisestä sopimuksesta saadaan lisäarvoa seuraavasti:

– Komissio, parlamentti ja jäsenvaltiot alkavat käydä jäsenneltyä vuoropuhelua viestintätoiminnasta ja sen painopisteistä.

– Viestintätoimintaa ohjataan monen vuoden tähtäimellä.

– Kaikkien asianomaisten jäsenvaltioiden ja toimielinten sitoutuneisuus lujittuu.

– Kaikkien toimijoiden viestinnän näkyvyys paranee.

5.3. Kansalaisten osallistumisen lisääminen

Yleisesti halutaan entistä avoimempaa keskustelua, jossa kansalaisilla on oikeus tuoda esiin näkemyksensä ja tulla kuulluiksi. Toisaalta Euroopan unionin on kehitettävä tarkoituksenmukaisia rakenteita, välineitä ja valmiuksia, jotta se voi täyttää velvollisuutensa taata, että tietoa on saatavilla riittävästi.

Toimintasuunnitelman ja K-suunnitelman toteuttamisesta kertyneet kokemukset ovat osoittaneet, että paikallistason toiminta on keskeistä, kun halutaan välittää asianmukaista tietoa ja saada kansalaiset osallistumaan EU:ta koskevaan keskusteluun. On toteutettu pilottihanke, jossa on osoitettu lisää henkilöstöä yhteentoista komission edustustoon jäsenvaltioissa sekä edustustojen neljään aluetoimistoon. Hankkeen ansiosta on voitu muuttaa merkittävästi edustustojen ja toimistojen toiminnan laatua ja määrää, mikä on puolestaan edistänyt EU:ta koskevaa vuoropuhelua, keskustelua ja sitoutumista jäsenvaltioiden poliittisessa kulttuurissa. Sama pätee myös eurooppalaisiin julkisiin tiloihin, jotka sijaitsevat komission ja Euroopan parlamentin yhteisissä tiloissa.

Berliinissä vahvistettujen päätelmien mukaisesti tiedonannossa käsitellään verkostokysymystä. Kun verkostojen välistä toimintaa koordinoidaan tiiviimmin, komission viestintävalmiudet paranevat, sillä tämäntyyppinen horisontaalinen viestintä – näkemysten ja kokemusten vaihto eri yhteiskuntaryhmien, ammattikuntien, alojen ja alueellisten tai paikallisten toimijoiden sisällä (ja niiden välillä) – voi täydentää hyödyllisellä tavalla vertikaalista (ylhäältä alas tapahtuvaa) tiedonkulkua.

5.3.1 Aktiivisen Euroopan kansalaisuuden edistäminen

Kyky ymmärtää unionin tasolla tehtyjä poliittisia päätöksiä ja vaikuttaa niihin on eri asia kuin kyky osallistua paikalliseen tai valtakunnalliseen politiikkaan. Tämän kysymyksen ratkaisemiseksi on tärkeää edistää yhteyksiä kansalaisiin ja julkishallintoon tekemällä EU:sta vastaanottavampi, avoimempi ja helpommin lähestyttävä. Samaan tulokseen päädyttiin julkisessa kuulemisessa sekä etenkin kansalaisyhteiskunnan toimijoiden kanssa pidetyssä sidosryhmien konferenssissa Bergamossa.

Aktiivista kansalaisuutta edistävät valistus- ja koulutustoimet kuuluvat jäsenvaltioiden vastuulle. Euroopan kansalaisten oikeudet ja velvollisuudet kuuluvat koulujen opetusohjelmaan kymmenessä jäsenvaltiossa ja Euroopan yhdentymisen historia kahdessakymmenessä jäsenvaltiossa. Komissio tukee jo nyt Euroopan kansalaisuutta koskevaa kansalaisvalistusta ”Kansalaisten Eurooppa” -ohjelmassa, perusoikeuksia ja kansalaisuutta koskevassa erityisohjelmassa sekä muissa ohjelmissa, joiden avulla edistetään aktiivista Euroopan kansalaisuutta ja kannustetaan osallistumaan entistä vilkkaammin demokratian toteuttamiseen EU:ssa.

5.4. Eurooppalaisen julkisuuden kehittäminen

Viestinnän ja keskustelun on ulotuttava kansallisten rajojen yli. Näin todetaan Laekenin julistuksessa, jossa Euroopan valtionpäämiehet käynnistivät perustuslaillisen prosessin ja jossa korostettiin, että on tärkeää kehittää ”yhteinen eurooppalainen hallinto”, jotta varmistettaisiin demokraattinen, avoin ja tehokas unioni.

Eurooppalaisen julkisuuden kehittämistä haittaavat kuitenkin monet esteet, joihin kuuluvat muun muassa kulttuuri, kieli ja historia. Siksi tarvitaan rajatylittäviä viestintäkanavia, jotta voidaan edistää kaikille tärkeitä yhteisiä ja ajankohtaisia EU-kysymyksiä komission, parlamentin ja neuvoston toimintaohjelman mukaisesti.

Komissio voi osaltaan olla luomassa näitä kanavia. Se voi tehdä eurooppalaisten poliittisten puolueiden työn kehittämistä koskevia ehdotuksia ja saada kansalliset parlamentit mukaan EU-kysymysten käsittelyyn. Se voi työskennellä eri tiedotusvälineiden kanssa ja parantaa valmiuksiaan kuunnella rajatylittävää julkista mielipidettä ja reagoida siihen.

5.5. Kumppanuuteen perustuvan toimintatavan tehostaminen

Jäsenvaltioiden hallitukset ovat tärkeässä asemassa, kun kansallisesta politiikasta tiedotetaan kansalaisille. Selvityksissä saatujen tulosten mukaan kansalaiset odottavat, että heidän maansa hallituksella on pääasiallinen vastuu tiedotustoimista, joissa informoidaan EU:n toiminnasta ja sen vaikutuksista kansalaisten jokapäiväiseen elämään. Lisäksi hallituksilla on vastaajien mielestä ensisijainen vastuu siitä, että ihmisten mielipiteet EU:sta otetaan huomioon. Komissio voi ja sen pitäisi kuitenkin tukea näitä toimia merkittävällä tavalla.

Valkoisesta kirjasta järjestetyn kuulemisen aikana vastaajat antoivat selvän tukensa EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden välisten kumppanuuksien laajentamiselle kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla. Tältä pohjalta komissio pyrkii vahvistamaan kumppanuuksiaan kaikkien toimijoiden kanssa kaikilla tasoilla. ”Hallinnointikumppanuudesta” tulee tärkein väline, kun toteutetaan EU:n ja jäsenvaltioiden välisiä yhteisiä aloitteita. Tällaisen vapaaehtoisen toimintatavan avulla on mahdollista parantaa EU-kysymyksiä koskevan viestintätoiminnan koordinointia, saada aikaan synergiaetuja taloudellisia ja henkilöresursseja yhdistämällä sekä välttää päällekkäisyyksiä. Toimintatavan ansiosta voidaan myös osaltaan mukauttaa viestintää paikallisiin olosuhteisiin ja kytkeä viestintä kansalliseen poliittiseen asialistaan.

JAKSO 6

Vaikutustenarviointi

Uusi lähestymistapa merkitsee laadullista muutosta. Tarkoitus on hajauttaa EU:n viestintätoimintaa, tiivistää keskeisten sidosryhmien kanssa käytävää vuoropuhelua ja painottaa kansalaiskeskeistä viestintää, jotta lisättäisiin kansalaisten osallistumista EU:n tasolla. Näin ollen toimilla pitäisi olla vaikutuksia moniin EU:n kansalaisiin.

Aloitteen avulla onkin määrä lisätä merkittävästi kansalaisten tietoisuutta ja tietoja Euroopan unionista sekä kansalaisten osallistumista EU:ta koskeviin asioihin. Sidosryhmien osallistumista poliittiseen kuulemiseen edistetään, jotta politiikan kehittämiseen saataisiin parannuksia. Kumppanuuksia ja koordinointia lujitetaan tärkeimpien toimijoiden keskuudessa kaikilla tasoilla: EU:n toimielimissä, elimissä, jäsenvaltioissa, kansalaisyhteiskunnan organisaatioissa, tiedotusvälineissä ja verkostoissa. Toiminnassa otetaan huomioon kaikkien toimijoiden ja sidosryhmien monimuotoisuus ja riippumattomuus.

Ehdotettujen toimenpiteiden toteuttaminen vaikuttaa myönteisesti julkislaitoksiin ja -hallintoihin. Sen vuoksi yksilöiden oikeudet ja suhteet julkishallintoon vahvistuvat. Myös paikallistason toimintaan tähtäävä lähestymistapa parantaa yleisön suhteita EU:n toimielimiin alue- ja paikallistasolla, sillä se lisää komission valmiuksia toteuttaa kielellistä monimuotoisuutta EU-kysymyksissä. Vastaavasti yleisö saa paremmin ja helpommin tietoa EU-kysymyksistä.

6.1. Toiminnan ja sen rahoitusvaikutusten kesto

Suunnitelmien mukaan toiminta ajoittuu vuosiin 2007–2013. Tämän jakson aikana rahoitusvaikutukset eivät edellytä budjettisuunnittelun uudelleentarkastelua rahoituskehyksen otsakkeeseen 3b kuuluvan 16 osaston osalta, sellaisena kuin se on vuoden 2008 alustavassa talousarvioesityksessä.

6.2. Yhteenveto resursseista

Resurssit pysyvät monivuotisen rahoitussuunnitelman rajoissa (asiakirjat SEC(2007) 500 ja SEC(2007) 530).

JAKSO 7

Seuranta ja arviointi

Nykyistä sisäistä raportointijärjestelmää käytetään myös uusien toimien yhteydessä. Kysymykseen voisivat tulla kollegiolle toimitettavat raportit sekä parlamentissa ja toimielinten tiedotusyhteistyöryhmässä käytävät keskustelut. Toimielintenvälisen sopimuksen seurannassa noudatetaan sopimuksessa vahvistettavaa menettelyä.

[1] Ks. liite I.

[2] Ks. liite II.

[3] Ks. liite III.