Euroopan tilastojen oikeusperustana on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 338 artikla. Euroopan parlamentti ja neuvosto päättävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen toimenpiteistä, jotka ovat tarpeen unionin toiminnan kannalta tarpeellisten tilastojen tuottamiseksi. 338 artiklassa vahvistetaan vaatimukset, jotka koskevat unionin toimintojen suorittamiseksi tarvittavien Euroopan tilastojen tuottamista; niiden on täytettävä tietyt puolueettomuutta, luotettavuutta, objektiivisuutta, tieteellistä riippumattomuutta, kustannustehokkuutta ja tilastosalaisuutta koskevat vaatimukset aiheuttamatta kohtuutonta rasitusta talouden toimijoille.

Ehdotetut muutokset ovat rajattuja ja niillä vastataan uusiin tarpeisiin ja aloihin, joiden osalta kattavuus on riittämätöntä, mikä on käynyt yhä selvemmin ilmi komission tiedonannossa Euroopan muuttoliikeagendan täytäntöönpanosta vahvistettujen erityisten toimintalinjojen viimeaikaisen kehityksen myötä. Näihin kuuluvat Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä, maahantulijalapset, laillinen muuttoliike, uudelleensijoittaminen, humanitaarinen maahanpääsy ja muut lailliset maahanpääsyn muodot. Jotta voidaan varmistaa johdonmukaisuus EU:n muihin toimintalinjoihin nähden, käsillä oleva ehdotus muodostaa osan paketista ”EU:n muuttoliikeagendan toteuttaminen”, johon sisältyy useita muita komission ehdottamia muuttoliikkeeseen liittyviä lainsäädäntöaloitteita. Näiden aloitteiden joustavuudella pyritään varmistamaan mahdollisimman hyvä reagointi ja johdonmukaisuus vastaisuudessa.

Kaikkien turvapaikka-asioita ja hallittua muuttoliikettä koskevien tilastojen, joita Eurostat kerää säännöllisesti, odotetaan olevan kaikilta osiltaan asetuksen (EY) N:o 862/2007 mukaisia. Myös muulla nykyisellä lainsäädännöllä, joka koskee tietojen toimittamista komissiolle (Eurostatille), eli edellä mainituilla direktiiveillä 2009/50/EY, 2011/98/EU, 2014/36/EU, 2014/66/EU ja (EU) 2016/801 varmistetaan johdonmukaisuus asetuksella (EY) N:o 862/2007 vahvistettuihin menetelmäpuitteisiin nähden. Näin ollen muuttamalla asetusta (EY) N:o 862/2007 autetaan varmistamaan, että tämän politiikan alan tilastot ovat mahdollisimman johdonmukaisia, kun vahvistetaan yhtenäiset ja johdonmukaiset menetelmäpuitteet turvapaikka-asioita ja hallittua muuttoliikettä koskeville aiemmille, nykyisille ja tuleville tilastoille. Aloitteella edistetään Euroopan muuttoliikeagendan täytäntöönpanoa.

Kysymys on vieläkin kiireellisempi EU-tason poliittisille päättäjille ja politiikan arvioijille. Muuttoliikkeeseen liittyviä hallinnollisia tapahtumia koskevien tilastojen parantamiselle on selvästikin kysyntää, jotta tällaiset tilastot kuvastaisivat nykyisiä ja tulevia poliittisia muutoksia ja jotta Euroopan tilastojärjestelmässä (ESS) voidaan herkemmin huomioida muuttoliikkeen ja siihen liittyvien EU-tason toimintalinjojen muutokset. On myös varmistettava, että vapaaehtoiset kansallisten tietojen toimitukset ovat nykyistä kattavampia ja luotettavampia. Lisäksi on laadittava järjestely, jolla muuttoliiketilastoja voidaan edelleen kehittää ja Euroopan tilastojärjestelmä voi paremmin vastata muuttoliikettä koskevien tietotarpeiden tulevaan kehitykseen. Jos alan eurooppalaisia tilastoja ei uudisteta, tällaisten tilastojen kysynnän ja saatavilla olevan tarjonnan välinen kuilu todennäköisesti syvenee nopeasti, erityisesti poliittisessa päätöksenteossa ja politiikan arvioinnissa, eivätkä poliittiset päättäjät voi vastata muuttoliikkeeseen liittyviin haasteisiin näytön perusteella.

Asetuksen (EY) N:o 862/2007 mukaisesti tuotettujen muuttoliikettä koskevien tilastojen sisältö ja laatu täyttävät tiettyjä tarpeita. Niiden puutteet ovat kuitenkin yhä selvempiä, erityisesti kun otetaan huomioon EU:hun suuntautuvan muuttoliikkeen viimeaikainen kehitys. Tarvitaan lisätietoja monista uusista muuttoliikkeen ja maahanmuuttajien lajeista, ja tällaisten tietojen on oltava entistä tarkempia, niitä tarvitaan useammin ja niiden on oltava oikea-aikaisempia. Nykyisessä oikeudellisessa kehyksessä ei ole tällaisia tietoja koskevia säännöksiä. Tähän mennessä uusia tarpeita on käsitelty täysin vapaaehtoisesti (eli asetusta (EY) N:o 862/2007 ei ole muutettu) asiaa käsittelevän asiantuntijaryhmän sopimuksen pohjalta yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Esimerkiksi palauttamista koskevista tilastoista saadut kokemukset osoittavat, että tällainen toimintatapa ei aina ole tehokas. Tästä seuraa, että asetusta (EY) N:o 862/2007 olisi tarkistettava ja parannettava, jotta voidaan varmistaa, että tarvittavat tilastot ovat helpommin saatavilla.

Komissio on useaan otteeseen myöntänyt, että tilastotietojen keruuta on tarpeen parantaa, erityisesti siltä osin kuin kyse on laittomasti EU:ssa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamista koskevista luvuista sekä toisaalta lapsista. Eurostatin vuoden 2018 työohjelman painopistealueissa on jo nyt asetettu etusijalle uuteen ja entistä nopeammin muuttuvaan poliittiseen ympäristöön vastaaminen, ja erityisesti on painotettu turvapaikanhakijoita ja lainvalvontaa muuttoliikkeen alalla (palautukset mukaan luettuina). Työohjelmassa todetaan, että nykyistä lainsäädäntöä voidaan tarkistaa, jotta käyttäjien asettamia painopisteitä, uudet ja tulevat vaatimukset mukaan luettuina, voidaan käsitellä.

EU:hun suuntautuva muuttoliike on muuttunut rajusti viime vuosina. Jotta muutoksen aiheuttamiin haasteisiin voidaan vastata, komissio on pannut täytäntöön ja kehittänyt edelleen Euroopan muuttoliikeagendassa esiteltyä kokonaisvaltaista eurooppalaista muuttoliikepolitiikkaa, jonka tarkoituksena on parantaa muuttovirtojen hallintaa sekä EU:n sisällä että sen ulkopuolella ja johon sisältyy erilaisia välittömiä toimia, joilla reagoidaan Eurooppaan suuntautuviin muuttovirtoihin, ja neljään pilariin perustuva rakenneuudistus: i) vähennetään laittoman muuttoliikkeen houkuttelevuutta; ii) rajavalvonta: ihmishenkien pelastaminen ja ulkorajojen turvaaminen; iii) Euroopan velvollisuus suojella: vahva yhteinen turvapaikkapolitiikka; iv) uusi laillista muuttoliikettä koskeva politiikka. Tässä yhteydessä sidosryhmät ovat toistuvasti katsoneet, että tietopohjaa on tarpeen lujittaa näillä aloilla.

Komissio (Eurostat) kerää säännöllisesti turvapaikka-asioita ja hallittua muuttoliikettä koskevia tilastoja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 862/2007 mukaisesti. Pakollisten turvapaikka-asioita ja hallittua muuttoliikettä koskevien tilastojen keruussa tärkeimmät välineet ovat kyseinen asetus ja komission asetus (EU) N:o 216/2010, jolla määritellään oleskeluluvan eri myöntämisperusteet. Lisäksi komissio (Eurostat) kerää tilastoja muuttoliikkeeseen liittyvistä hallinnollisista tapahtumista muiden sellaisten oikeudellisten välineiden pohjalta, joiden mukaisesti tietojen keruu on pakollista. Nämä muut tilastot koskevat tietoja EU:n sinisistä korteista (direktiivi 2009/50/EY), yhdistelmäluvista (direktiivi 2011/98/EU), kausityöntekijöistä (direktiivi 2014/36/EU), yrityksen sisäisistä siirroista (direktiivi 2014/66/EU) sekä tutkijoista, opiskelijoista, harjoittelijoista, vapaaehtoistyöntekijöistä, oppilaista ja au paireista (direktiivi EU 2016/801). Tällaiset tiedot annetaan asetuksen (EY) N:o 862/2007 mukaisesti.

•Toissijaisuusperiaate (jaetun toimivallan osalta)

Aloitteen tavoitetta eli muuttoliikettä ja kansainvälistä suojelua koskevien Euroopan tilastojen keruuta ja kokoamista koskevien nykyisten yhteisten sääntöjen tarkistamista ja täydentämistä ei voida riittävällä tavalla saavuttaa yksittäisten EU-maiden erillisin toimin. Aloitteen laajuuden ja vertailukelpoisuuden varmistamistarpeen vuoksi tavoite voidaan saavuttaa paremmin EU:n tasolla. Jotta muuttoliikettä ja kansainvälistä suojelua koskevia tilastoja voidaan koota EU:n tasolla, tarvitaan standardoituja menetelmiä, ja on myös määriteltävä standardoidut tuotokset, joita jäsenvaltiot toimittavat.

Turvapaikka-asioita ja hallittua muuttoliikettä koskevat uudet tilastotarpeet, jotka ovat Euroopan muuttoliikeagendan ja sen kehityksen mukaisia, eivät kuulu nykyisen asetuksen (EY) N:o 862/2007 piiriin. Asetusta on näin ollen muutettava, jos sen halutaan tarjoavan vankan perustan tarvittavien tietojen keräämiseen. Toissijaisuusperiaatetta sovelletaan, koska asia, jota ehdotus koskee, ei kuulu EU:n yksinomaiseen toimivaltaan. Aloitteen tarkoituksena on varmistaa, että kansallisten viranomaisten nykyisellään vapaaehtoisesti jakamat tiedot ovat täydellisiä ja luotettavia, mahdollistaa muuttoliikettä koskevien tilastojen jatkokehitys, ja osoittaa, että komissio vastaa sellaisten muuttoliikettä koskevien tietojen tarpeeseen, joilla voidaan paremmin tukea muuttoliikeagendan painopisteitä. Kyseisten tietojen keruun voivat toteuttaa erilaiset kansalliset viranomaiset. Tämän vuoksi EU voi toteuttaa toimenpiteitä tällä alalla perussopimuksen 5 artiklassa esitetyn toissijaisuusperiaatteen mukaisesti.

•Suhteellisuusperiaate

Ehdotus on suhteellisuusperiaatteen mukainen. Euroopan muuttoliikeagendan yhteydessä toteutettujen toimien myötä syntyviin sidosryhmien tarpeisiin voidaan vastata vähäisellä asetuksen (EY) N:o 862/2007 muuttamisella, joka pohjautuu lähinnä nykyisiin vapaaehtoisiin tiedonkeruisiin yhdistettynä täytäntöönpanosäädöksillä toteutettavaan joustavuuden lisäämiseen. Näin tulevaisuudessa voidaan nopeammin vastata uusiin ja tuleviin tietotarpeisiin.

Ehdotetussa asetuksessa säädetään suhteellisuusperiaatteen mukaisesti vain asetuksen tavoitteen saavuttamisen edellyttämistä vähimmäisvaatimuksista, eikä siinä mennä pidemmälle kuin on tämän vuoksi tarpeen.

•Toimintatavan valinta

Ehdotettu toimintatapa: asetus. Kun otetaan huomioon ehdotuksen tavoitteet ja sisältö sekä se, että ehdotuksella muutetaan voimassa olevaa asetusta, soveltuvin sääntelytapa on asetus.

3.JÄLKIARVIOINTIEN, SIDOSRYHMIEN KUULEMISTEN JA VAIKUTUSTENARVIOINTIEN TULOKSET

•Jälkiarvioinnit/toimivuustarkastukset

Kuten asetuksen (EY) N:o 862/2007 12 artiklassa edellytetään, komissio on toimittanut kaksi mainitun asetuksen mukaisesti koottuja tilastoja ja niiden laatua koskevaa kertomusta Euroopan parlamentille ja neuvostolle. On myös huomattava, että asetuksen nojalla vaadittavien tietojen olisi kuvastettava käyttäjien muuttuvia tarpeita ja niissä olisi samalla otettava huomioon tiedontoimittajien valmiudet. Tämän vuoksi esitetään ehdotuksia asetuksen (EY) N:o 862/2007 muuttamiseksi, jotta siihen lisätään uusia, täsmennettyjä erittelyjä.

Mainituissa kahdessa kertomuksessa tarkasteltiin nykyisiä tietoja suhteessa asetuksella (EY) N:o 223/2009 vahvistettuihin Euroopan tilastojen yhä tarkempiin ja yksityiskohtaisempiin laatukriteereihin. Niissä pääteltiin, että asetuksen (EY) N:o 862/2007 nojalla vaadittuja tietoja on parannettava, jotta ne täyttävät tällaiset laatukriteerit, erityisesti relevanssin, täsmällisyyden ja oikea-aikaisuuden osalta. Jotta tähän voidaan vastata tarkoin, Eurostat on käynnistänyt vapaaehtoiset tiedonkeruut, joissa on vahvistunut entistä oikea-aikaisempien ja tarkemmin eriteltyjen tietojen tarve. Näiden vapaaehtoisten keruiden pohjalta yksilöityihin tarpeisiin vastataan kaavaillussa ehdotuksessa suoraan ja kohdistetusti.

Muuttoliikekriisin viimeisimmät vaiheet ovat tehneet yhä selvemmäksi sen, että nykymuotoista asetusta (EY) N:o 862/2007 varten toimitettujen tilastotietojen tiheys ja erittelyn taso eivät enää ole riittäviä politiikan seurantaa varten, kuten komission tiedonannossa ”Euroopan muuttoliikeagendaa koskeva edistymiskertomus” selitetään. Mitä tulee tietojen toimitustiheyteen, esimerkiksi Eurostatin keräämät vuosittaiset tiedot kolmansien maiden kansalaisten palautuksista eivät ole riittävän tiheästi saatavilla, jotta palautuksia koskevan politiikan alan kehitystä voitaisiin seurata tiiviisti. Tietojen riittämätön erittely ja puuttuvat tiedot lasten, ilman huoltajaa olevat alaikäiset mukaan luettuina, turvapaikkamenettelyiden osalta ovat esimerkkejä puuttuvista tiedoista, joita tarvitaan tämän erityisesti haavoittuvassa asemassa olevan turvapaikanhakijaryhmän tilanteen tarkkailuun. Koska tämän asetuksen soveltamisalaan kuuluvilla tilastoilla on merkittävä rooli poliittisessa päätöksenteossa, on tärkeää, että ne kattavat täysin kaikki jäsenvaltiot ja että tietojen toimittamisesta on varmuus, mitä ei voida taata vapaaehtoisella keruulla. Ehdotus asetukseksi, jolla muutetaan asetusta (EY) N:o 862/2009, on ainoa vaihtoehto näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.

Komission kertomuksissa vuosina 2012 ja 2015 esitetyt päätelmät perustuvat EU-maiden kansallisten viranomaisten kanssa tehtyyn yhteistyöhön yli vuosikymmenen ajalta. Nykyisen kehyksen puutteita on arvioitu tiiviissä yhteistyössä asianomaisten pääosastojen kanssa – pääasiassa muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston ja oikeusasioiden pääosaston mutta myös muuttoliikkeen alalla toimivien EU:n virastojen (Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto – EASO, Euroopan raja- ja merivartiovirasto – Frontex ja Euroopan unionin perusoikeusvirasto – FRA) kanssa eri yhteyksissä (henkilökohtaisissa tapaamisissa, asiantuntijaryhmissä ja tilastoalan konferensseissa). Arviointiin on osallistunut myös muita sidosryhmiä, kuten tutkijoita, etujärjestöjä ja kansainvälisiä järjestöjä. Samanlaisia jatkuvia keskusteluja on käyty myös kansallisten tiedontoimittajien kanssa, joita ovat asiantuntijaryhmien kokouksissa ja muissa yhteyksissä edustaneet EU-maiden sisä- tai oikeusministeriöt tai niihin liittyvät kansalliset maahanmuuttoviranomaiset.

Edellä mainittujen keskustelujen aikana saatujen vastausten pohjalta Eurostat on laatinut vapaaehtoisten tiedonkeruiden sarjan, jolla on tarkoitus täyttää todetut tietojen puutteet. Tässä yhteydessä on otettu huomioon joustavuuden tarve. Eurostat on yli 10 vuoden aikana pidetyissä 10:ssä asiantuntijaryhmän kokouksessa keskustellut ongelmista, joita asetuksen (EY) N:o 862/2007 mukaisesti kerättyjen tilastojen rajoituksista aiheutuu. Näissä asiantuntijaryhmien kokouksissa esitellyt asiakirjat, kuten myös neuvottelujen asialistat ja pöytäkirjat, ovat julkisia. Ne ovat saatavilla CIRCABC:n julkisesti saatavilla olevasta osata, johon sisältyvät turvapaikka-asioita, oleskelulupia, täytäntöönpanoa ja maahanmuuttajien kotouttamista käsittelevän asiantuntijaryhmän asiakirjat. Tämä asiantuntijaryhmä koostuu valtionhallinnon asiantuntijoista, jotka työskentelevät turvapaikka-asioiden ja hallitun muuttoliikkeen alalla sisäministeriöissä tai kansallisissa maahanmuuttoviranomaisissa. Lisäksi jo vuonna 2009 kansallisten tilastolaitosten pääjohtajat vahvistivat, että tällainen kehitys on tarpeen, korostaessaan, että asetuksen (EY) N:o 862/2007 piiriin kuuluvat tilastot täyttävät vain osittain politiikan tietotarpeet.

Tällä aloitteella parannetaan muuttoliikettä koskevien EU-tilastojen relevanssia. Kuten edellä mainittiin, muuttoliike on nopeasti muuttuva ilmiö, joka edellyttää politiikan nopeaa sopeutumista uusiin tarpeisiin. Tämän vuoksi tilastotietojen on oltava erittäin joustavia, jotta ne pysyvät merkityksellisinä.

Myös muuttoliikettä ja väestörakennetta koskeva komission tietokeskus (KCMD) on useaan otteeseen myöntänyt nykyisen lainsäädäntökehyksen rajoitukset. KCMD:n kolmessa äskettäisessä EU:n muuttoliiketietoja koskeneessa työpajassa komission pääosastoille tarjoutui mahdollisuus keskustella muuttoliiketilastojen tietopuutteista ja antaa panoksensa pohjustavaan asiakirjaan ”Towards an EU policy on migration data” (tavoitteena muuttoliiketietoja koskeva EU:n politiikka). Asiakirjassa nimettiin mahdollisia toimia, joilla näitä puutteita voitaisiin korjata.

Eurostat osallistui lisäksi erittäin aktiivisesti YK:n tilastotoimikunnan äskettäin hyväksymien pakolaistilastoja koskevien kansainvälisten suositusten laadintaan. Näitä suosituksia laativan asiantuntijaryhmän suosittelemiin kansainvälisiin standardeihin sisältyy toive turvapaikanhakijoita ja pakolaisia, myös ilman huoltajaa olevia alaikäisiä, koskevista entistä yksityiskohtaisemmista tiedoista.

Esitettyyn ehdotukseen sisältyvissä parannuksissa otettaan huomioon se, että useimmat kansalliset viranomaiset toimittavat jo nyt Eurostatille vapaaehtoisesti tietoja kaikilta ehdotettujen muutosten piiriin kuuluvilta aloilta, tai ne ovat ilmoittaneet olevansa halukkaita tekemään niin. Asiantuntijaryhmän kokoukselle esitellään säännöllisesti sellaisia päivitettyjä taulukoita, joissa esitetään Eurostatille toimitetut tiedot.