[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 8.10.2010

KOM(2010) 543 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE

Järkevä sääntely Euroopan unionissa

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE

Järkevä sääntely Euroopan unionissa

1. PROSESSIN PÄÄTÖS: PAREMMASTA SÄÄNTELYSTÄ JÄRKEVÄÄN SÄÄNTELYYN

Kahden viime vuoden aikana esiintyneistä taloudellisista ja rahoitusalan ongelmista saaduista kokemuksista on ollut paljon hyötyä sääntelypolitiikassa. Kaikkein tärkein niistä saatu opetus on ollut se, että markkinat eivät voi toimia eristyksissä. Markkinoiden tarkoitus on tarjota kestävää vaurautta kaikille, mutta aina ne eivät voi tehdä sitä yksinään. Sääntely on myönteinen asia, ja sitä tarvitaan. Kriisi on tuonut esiin tarpeen puuttua epätäydellisiin, tehottomiin ja riittämättömiin sääntelytoimiin, usein kiireellisesti.

Sääntelyä koskevan lähestymistavan on edistettävä kansalaisten etuja ja sillä on saavutettava kaikki poliittiset tavoitteet rahoitusalan vakauden varmistamisesta ilmastonmuutoksen torjumiseen. EU:n säädökset edistävät myös yritysten kilpailukykyä tukemalla yhtenäismarkkinoita ja poistamalla erilaisista kansallisista säännöistä johtuvan sisämarkkinoiden pirstoutumisen, joka tulee kalliiksi. Koska olemme kestävään kasvuun päästäksemme riippuvaisia yrityksistä, erityisesti pienistä ja keskisuurista yrityksistä, meidän on rajattava niiden rasitukset ainoastaan välttämättömään ja sallittava niiden toimia ja kilpailla tehokkaasti.

Lainsäädännön järkeistäminen on tärkeää, jos aiomme saavuttaa Eurooppa 2020 -strategiassa[1] vahvistetut älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun tavoitteet.

Parempaa sääntelyä koskeva ohjelma on jo johtanut merkittävään muutokseen komission politiikanlaatimis- ja sääntelytavoissa. Sidosryhmien kuulemiset ja vaikutustenarvioinnit ovat nyt olennainen osa politiikan laatimisprosessia. Ne ovat lisänneet avoimuutta ja vastuuvelvollisuutta sekä edistäneet näyttöön perustuvan politiikan laatimista. Kyseisen järjestelmän katsotaan olevan EU:ssa hyvä käytäntö ja se tukee EU:n toimielinten päätöksentekoa[2]. Komissio on yksinkertaistanut paljon olemassa olevaa lainsäädäntöä ja on edistynyt huomattavasti hallinnollisen rasituksen keventämisessä.

Komission mielestä nyt on aika lisätä vauhtia. Paremmasta sääntelystä on tultava järkevää sääntelyä, ja se on otettava osaksi komission toimintakulttuuria. Komission puheenjohtaja on ottanut vastuun järkevästä sääntelystä. Tässä tiedonannossa selitetään, mitä se tarkoittaa käytännössä. Tiedonanto perustuu useisiin asiakirjoihin kuten Euroopan parlamentin päätöslauselmaan paremmasta säädöskäytännöstä[3], julkiseen kuulemiseen[4], Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kertomukseen vaikutustenarvioinnista EU:n toimielimissä[5] ja vaikutustenarviointilautakunnan kertomuksiin[6]. Tämän perusteella komissio on yksilöinyt joukon keskeisiä seikkoja.

Ensinnäkin järkevä sääntely koskee koko poliittista prosessia lain suunnittelusta sen täytäntöönpanoon, soveltamiseen, arviointiin ja tarkistamiseen. Meidän on laadittava uutta lainsäädäntöä vaikutustenarvioinnissa yksilöityjen vahvuuksien perusteella. Meidän on myös samalla tavoin pyrittävä hallinnoimaan ja panemaan täytäntöön olemassa olevaa lainsäädäntöä sen varmistamiseksi, että siitä saadaan odotetut edut. Kaikkien toimijoiden on tiedettävä, että voimassa olevan lainsäädännön asianmukainen täytäntöönpano ja sen muuttaminen saatujen kokemusten pohjalta on yhtä tärkeää kuin uuden lainsäädännön laatiminen.

Toiseksi Euroopan unionin toimielinten ja jäsenvaltioiden on oltava yhdessä vastuussa järkevästä sääntelystä. Nämä toimijat ovat edistyneet eri tavoin, ja komissio jatkaa yhteistyötä niiden kanssa sen varmistamiseksi, että kaikki noudattavat toimintasuunnitelmaa aktiivisesti. Lisäksi on tunnustettava, että järkevä sääntely ei ole päämäärä sinänsä. Sen on oltava keskeinen osa yhteisiä toimia kaikilla politiikan aloilla.

Kolmanneksi niiden mielipiteillä, joihin sääntely eniten vaikuttaa, on keskeinen rooli järkevässä sääntelyssä. Komissio on mahdollistanut huomattavassa määrin sidosryhmien osallistumisen politiikkansa laatimiseen. Tässä voidaan edetä pidemmälle siten, että komissio pidentää kuulemisaikaa ja tarkastelee kuulemisprosessejaan saadakseen selville, miten kansalaisten ja sidosryhmien asemaa voisi vahvistaa. Tämän avulla Lissabonin sopimuksen demokratiaa koskevia määräyksiä voidaan soveltaa käytännössä[7].

Seuraavissa jaksoissa esitellään niiden ongelmien ratkaisemiseksi suunnitellut toimenpiteet.

2. SÄÄNTELYN LAADUN VARMISTAMINEN KOKO POLIITTISEN PROSESSIN AIKANA

Järkevän sääntelyn tarkoitus on suunnitella ja antaa lainsäädäntöä, jossa kunnioitetaan toissijaisuuden ja suhteellisuuden periaatteita ja jonka laatu on mahdollisimman korkea[8]. Tämän on koskettava koko poliittista prosessia lain suunnittelemisesta sen tarkistamiseen asti. Komission panostus vaikutustenarviointiin maksaa itsensä takaisin uuden lainsäädännön laadun paranemisena. Koska voimassa olevasta lainsäädännöstä saadaan eniten etuja ja se aiheuttaa eniten kuluja, sitä on myös pyrittävä hallinnoimaan järjestelmällisemmin. Järkevässä sääntelyssä annetaan sen vuoksi voimassa olevan lainsäädännön toiminnan ja vaikuttavuuden arvioinnille suurempi merkitys kuin ennen.

2.1. EU:n lainsäädännön parantaminen

EU:n lainsäädännön yksinkertaistaminen ja hallinnollisen rasituksen keventäminen

Edellinen komissio pani täytäntöön kaksi ohjelmaa voimassa olevan lainsäädännön parantamiseksi. Yksinkertaistamisohjelmasta on saatu huomattavia etuja kansalaisille ja yrityksille[9]. 155 ehdotusta on hyväksytty ja ohjelman päivitys vuonna 2010 sisältää 46 uutta aloitetta. Toiseksi toimintaohjelma hallinnollisen rasituksen keventämiseksi[10] tulee ylittämään tavoitteensa vähentää byrokratiaa 25 prosentilla vuoteen 2012 mennessä. Komissio on esittänyt ehdotuksia, jotka toteutuessaan toisivat 38 miljardin euron vuotuiset säästöt eurooppalaisille yrityksille, joiden kokonaisrasitus on arviolta 124 miljardia euroa. Vähennys on siis 31 prosenttia. Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät äskettäin ehdotuksen arvonlisäverosta, joka merkitsee 18,4 miljardin euron osuutta kyseisistä säästöistä. Ne keskustelevat myös toisesta ehdotuksesta, joka mahdollistaisi yli 5 miljoonan mikroyrityksen vapauttamisen EU:n tilinpäätössäännöistä[11].

Näitä menestyksekkäitä toimia on jatkettava EU:n ja kansallisella tasolla ohjelman saattamiseksi päätökseen vuoteen 2012 mennessä. Komissio on kuitenkin vakuuttunut siitä, että kyseisen ohjelman lisäksi ponnisteluja hallinnollisen rasituksen keventämiseksi on jatkettava mahdollisuuksien mukaan. Tämä voidaan tehdä parhaiten osana laajempaa lähestymistapaa, jossa otetaan huomion kaikki lainsäädännön tehokkuutta ja vaikuttavuutta määrittelevät tekijät.

Komissio yhdistää sen vuoksi hallinnollisen rasituksen keventämistä ja lainsäädännön yksinkertaistamista koskevat ponnistelunsa. Näin puututaan sidosryhmien huolenaiheisiin siitä, että yritykset eivät aina saa etuja hallinnollisen rasituksen keventämisestä. Tämä johtuu muun muassa siitä, että velvollisuudet aiheuttavat ”ärtymystä”, vaikka niistä johtuvat kustannukset ovat pienet. Komissio jatkoi kyseisissä kysymyksissä neuvoa-antavan riippumattomien sidosryhmien korkean tason ryhmän toimikautta vuoden 2012 loppuun saakka, jolloin yksinkertaistaminen ja hallinnollisen rasituksen keventäminen ovat osa komission lähestymistapaa voimassa olevan lainsäädännön hallinnoimiseksi. Komissio varmistaa aiempaan tapaan, että yksinkertaistamista tai hallinnollisen rasituksen keventämistä koskevat toimenpiteet eivät vaikuta lainsäädännön poliittisiin tavoitteisiin.

Voimassa olevan lainsäädännön etujen ja kustannusten arviointi

Uuden lähestymistavan tärkein väline on lainsäädännön jälkiarviointi[12]. Komissiolla on pitkä kokemus rahoitusohjelmien arvioinnista. Komissio on aloittanut lainsäädännön arvioinnin tietyillä politiikan aloilla kuten julkisten hankintojen, ammattipätevyyksien ja työolosuhteiden aloilla. Tätä lähestymistapaa on laajennettava siten, että lainsäädännön arvioinnista tulee keskeinen osa järkevää sääntelyä. EU:n lainsäädännön vaikuttavuuden ja tehokkuuden arviointi parantaa politiikkojen laatua ja sen avulla on mahdollista yksinkertaistaa lainsäädäntöä ja keventää hallinnollista rasitusta. Julkinen kuuleminen osoitti, että tällaiselle arvioinnille löytyy vahvaa tukea. Se osoitti myös, että vain muutamat jäsenvaltiot suorittavat arviointia. Koska kansalliset hallinnot tietävät kuitenkin yleensä paremmin, kuinka lainsäädäntö toimii käytännössä, komission on toimittava yhteistyössä niiden kanssa tämän lähestymistavan kehittämiseksi.

Yksittäisten aloitteiden arvioinnissa ei aina pystytä saamaan asiasta kokonaisvaltaista kuvaa. Tarvitaan strategisempaa näkökulmaa. Yhteistä maatalous-, kalastus- ja rakennepolitiikkaa koskevat kattavat arvioinnit ovat osoittaneet, että tällaista lähestymistapaa tarvitaan[13]. Komissio hyödyntää saatua kokemusta ja täydentää yksittäisten säädösten arviointia kattavimmilla politiikan arvioinneilla. Kyseisillä ”kuntotarkastuksilla” arvioidaan sitä, onko tietyn politiikan alan sääntelykehys tarkoituksenmukainen ja jos ei, mitä olisi muutettava. Tavoitteena on yksilöidä liian suuret rasitukset, epäjohdonmukaisuudet ja vanhentuneet tai tehottomat toimenpiteet sekä auttaa tunnistamaan lainsäädännön kumulatiiviset vaikutukset.

Sekä arviointien että ”kuntotarkastusten” on liityttävä läheisesti jäljempänä 2.3 jaksossa selitettyihin täytäntöönpanoa, soveltamista ja rikkomisia koskeviin toimiin. Kyseisistä toimista saatujen tietojen yhdistäminen auttaa saamaan selkeän kuvan siitä, kuinka voimassa oleva lainsäädäntö toimii ja mitä pitää mahdollisesti muuttaa.

Edellä esitetyn perusteella komissio aikoo voimassa olevan lainsäädännön laadun parantamiseksi

i) varmistaa, että kaikki merkittävät uutta tai tarkistettua lainsäädäntöä koskevat ehdotukset pohjautuvat periaatteessa jo voimassa olevasta lainsäädännöstä tehtyyn arviointiin. Komissio ottaa tämän lähestymistavan asteittain käyttöön nykyisellä toimikaudellaan ja tarkastelee arviointia koskevia suuntaviivoja sen varmistamiseksi, että arviointien avulla voidaan määrittää, saadaanko lainsäädännöstä odotettuja etuja, ja se myös arvioi siihen liittyvät kulut,

ii) esittää lainsäädännön arviointia koskevat suunnitelmat avoimesti erityisellä verkkosivustolla, jotta jäsenvaltiot ja sidosryhmät voivat valmistella panoksensa varhaisessa vaiheessa,

iii) saattaa päätökseen neljä vuonna 2010 käynnistettyä ”kuntotarkastusta” ympäristön, liikenteen, työllisyys/sosiaalipolitiikan ja teollisuuspolitiikan aloilla ja laajentaa lähestymistapaa näiltä aloilta saatujen kokemusten perusteella koskemaan muita politiikan aloja vuonna 2011,

iv) saattaa päätökseen hallinnollisen rasituksen keventämisohjelman vuoteen 2012 mennessä ja sisällyttää siitä ja yksinkertaistamistoimista saadun kokemuksen arviointi- ja päätöksentekoprosesseihin,

v) parantaa kuulemista koskevaa verkkosivustoa, jotta sidosryhmät voivat ilmaista helpommin huolensa hallinnollista rasitusta ja yksinkertaistamista koskevista kysymyksistä[14],

vi) kannustaa jäsenvaltioita käyttämään EU:n lainsäädännön tarjoamia mahdollisuuksia vapauttaa esimerkiksi pienet ja keskisuuret yritykset velvollisuuksista. Komissio on pyytänyt riippumattomien sidosryhmien korkean tason ryhmää esittämään marraskuuhun 2011 mennessä kertomuksen jäsenvaltioiden parhaista käytännöistä EU:n lainsäädännön täytäntöönpanemiseksi hallinnollisesti vähiten rasittavalla tavalla. Komissio analysoi myös samanaikaisesti kysymystä, joka koskee ylimääräisten vaatimusten lisäämistä jäsenvaltioissa (”gold plating”)[15], ja raportoi kaikista tekemistään merkittävistä havainnoista,

vii) taata tarvittaessa, että riippumattomien sidosryhmien korkean tason ryhmässä ovat edustettuina sekä pienet ja keskisuuret yritykset että muu kuin yrityssektori ryhmän yksinkertaistamista ja hallinnollisen rasituksen vähentämistä koskevien toimien laaja-alaisuuden huomioon ottamiseksi.

Komissio jatkaa samanaikaisesti Euroopan parlamentin ja neuvoston kannustamista hyväksymään nopeasti ne yksinkertaistamista ja hallinnollisen rasituksen vähentämistä koskevat ehdotukset, jotka komissio on jo tehnyt, ja uudet ehdotukset, jotka se tekee seuraavan vuoden aikana. Komissio kehottaa jäsenvaltioita panemaan ne nopeasti täytäntöön.

2.2. Mahdollisimman hyvän uuden lainsäädännön varmistaminen

Komissio on ottanut käyttöön vaikutustenarviointijärjestelmän, jolla kerätään tietoja poliittista päätöksentekoprosessia varten ja varmistetaan, että poliittisten valintojen edut ja kustannukset ovat läpinäkyviä[16]. Järjestelmässä keskeinen asema on vaikutustenarviointilautakunnalla, joka tarkkailee itsenäisesti komission tekemiä vaikutustenarviointeja. Perustamisensa jälkeen vuonna 2006 se on antanut yli 400 lausuntoa, jotka ovat yleisön saatavissa[17].

Euroopan tilintarkastustuomioistuin on vahvistanut, että tämä vaikutustenarviointijärjestelmä on parempi kuin muut EU:n järjestelmät ja sitä voidaan pitää hyvänä käytäntönä useiden kysymysten osalta. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että vaikutustenarviointilautakunta suorittaa arvokasta laadunvalvontaa, vaikutustenarvioinnista on tullut keskeinen osa komission politiikan laadintaa ja vaikutustenarvioinnit auttavat Euroopan parlamenttia ja neuvostoa niiden tarkastellessa komission ehdotuksia. Se myös hyväksyi komission integroidun lähestymistavan, joka perustuu etujen ja kustannusten analysointiin ja jossa otetaan huomioon kaikki asianmukaiset taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristöä koskevat vaikutukset. Tämä lähestymistapa on kunnianhimoinen ja erilainen kuin useiden jäsenvaltioiden kapeampi kustannuksiin tai hallinnollisiin rasituksiin keskittyvä lähestymistapa. Komissio pitää olennaisen tärkeänä varmistaa, että sen ehdottamat toimenpiteet ovat välttämättömiä, kustannuksia säästäviä ja korkealaatuisia.

Tätä taustaa vasten komissio vahvistaa nykyisen järjestelmän asettaen etusijalle sen varmistamisen, että järjestelmän kaikki mahdollisuudet saadaan käyttöön. Tilintarkastustuomioistuin on esittänyt parannuksia, joista monet ovat vaikutustenarviointilautakunnan tai sidosryhmien julkisessa kuulemisessa tekemien ehdotusten mukaisia, ja joiden perusteella komissio on määrittänyt seuraavat keskeiset seikat.

i) Vaikka tilintarkastustuomioistuimen mukaan vaikutustenarviointilautakunta toimii tehokkaasti, puheenjohtaja on tehostanut sen roolia siten, että periaatteessa vaikutustenarviointilautakunnalta tarvitaan myönteinen lausunto ennen komission päätösehdotuksen antamista[18]. Vaikutustenarviointilautakunnan riippumattomuus tulee ilmi sen kannoissaan ilmaisemista rehellisistä huomioista[19] ja siitä, että lautakunta ei epäröi pyytää komissiota tekemään analyysiään uudestaan, jos se lautakunnan mielestä on välttämätöntä. Komissio ei sen vuoksi katso, että joidenkin sidosryhmien ehdottamat ulkoiset tarkastajat olisivat välttämättömiä vaikutustenarvioinnin valvomiseksi. Komissio on myös sitä mieltä, että ulkoiset tarkastajat olisivat ristiriidassa komission aloiteoikeuden tai Euroopan parlamentin ja neuvoston institutionaalisten roolien kanssa. Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat vastuussa komission ehdotusten tarkistamisesta, muuttamisesta ja hyväksymisestä. Vaikutustenarvioinnit ovat osa komission sisäistä päätöksentekoprosessia, ja niitä ei olisi myöskään asianmukaista antaa ulkoisten asiantuntijoiden tai sidosryhmien saataville.

ii) On olennaisen tärkeää, että vaikutustenarviointitoimien suunnittelu on avointa, jotta sidosryhmät voivat ottaa osaa prosessiin mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Vuodesta 2010 komissio julkaisee etenemissuunnitelmiaan kaikista ehdotuksista, joiden vaikutukset ovat todennäköisesti merkittäviä, muun muassa delegoiduista säädöksistä ja täytäntöönpanosäädöksistä. Etenemissuunnitelmissa selostetaan, onko suunnitteilla tehdä vaikutustenarviointi vai ei ja syyt siihen[20]. Komissio kuulee sidosryhmiä ja antaa niille tietoja eri tavoin vaikutustenarviointitoimien eri vaiheissa sen varmistamiseksi, että analyysi on täydellinen, johdonmukainen ja tarkka. Mahdollisuuksia parantaa kuulemisprosessia entisestään tarkastellaan 4 jaksossa. Tätä taustaa vasten komissio katsoo, että ei ole välttämätöntä järjestää kuulemisia vaikutustenarviointiluonnoksista kuten jotkut sidosryhmät ovat esittäneet.

iii) Integroidun vaikutustenarvioinnin tehostamiseksi komissio on laatinut erityiset sosiaalisten vaikutusten arviointiohjeet[21] ja perustanut hallinnollista rasitusta koskevan neuvontapalvelun.

iv) EU:n perusoikeuskirjan uuden oikeudellisen aseman huomioon ottamiseksi komissio vahvistaa perusoikeuksia koskevaa vaikutustenarviointia ja laatii sitä koskevat erityisohjeet.

v) Vaikutustenarvioinneissa olisi mahdollisuuksien mukaan määriteltävä edut ja kustannukset. Komissio jatkaa ponnisteluja toiminnan tehostamiseksi tällä alalla. On kuitenkin huomioitava, että määrittely on rajallista 27 jäsenvaltion tasolla. Käytettävissä olevat tiedot ovat usein vähäisiä ja EU:n lainsäädännön vaikutus riippuu usein siitä, miten kansalliset hallinnot panevat sitä täytäntöön. Tämä merkitsee myös sitä, että joidenkin sidosryhmien esittämä EU:n lainsäädännön pitkäaikaisia etuja ja kustannuksia koskevien lukujen yhdistäminen ei olisi tarkoituksenmukaista. Paremman kuulemisen avulla (ks. 4 jakso) saadaan kuitenkin parempia tietoja ja komissio pyrkii löytämään käytännöllisiä keinoja parantaa tietojen saatavuutta esimerkiksi alueiden komitean ja sen paikallisten ja alueellisten viranomaisten kuulemisverkoston kautta.

2.3. EU:n lainsäädännön täytäntöönpanon parantaminen

EU:n lainsäädäntö on pantava täytäntöön asianmukaisesti, jotta sen tavoitteet saavutetaan. Jäsenvaltiot ovat pääasiassa vastuussa täytäntöönpanosta, ja komissio toimii niiden kanssa yhteistyössä. Komissio on ottanut käyttöön useita toimenpiteitä jäsenvaltioiden auttamiseksi[22]. Toimenpiteisiin kuuluu ehkäiseviä toimia, kuten täytäntöönpanon ja soveltamisen korostaminen vaikutustenarvioinneissa uutta lainsäädäntöä valmisteltaessa[23], jäsenvaltioille täytäntöönpanon aikana annettava tuki ongelmien ehkäisemiseksi ja rikkomusmenettelyn välttämiseksi myöhemmin, työpajat, joissa käsitellään uusien direktiivien saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä esimerkiksi säänneltyjen ammattien, vakuutus- ja pankkitoiminnan, kirjanpidon ja tilintarkastuksen aloilla sekä suuntaviivat jäsenvaltioiden auttamiseksi uuden lainsäädännön, kuten REACH-lainsäädännön, täytäntöönpanemisessa. Komissio parantaa lainsäädännön täytäntöönpanoa myös panemalla rikkomusmenettelyt tärkeysjärjestykseen ja nopeuttamalla niitä. Komissio antaa EU:n lainsäädännön soveltamista koskevia vuosikertomuksia, joissa käsitellään näitä kysymyksiä[24].

Parantaakseen EU:n lainsäädännön saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä, sen täytäntöönpanoa ja soveltamista komissio aikoo

i) vahvistaa näiden kysymysten tarkastelua lainsäädännön jälkiarvioinneissa ja varmistaa, että tuloksia käytetään uusia tai tarkistettuja ehdotuksia koskevissa vaikutustenarvioinneissa,

ii) kehittää EU:n uuden lainsäädännön täytäntöönpanosuunnitelmien käyttöä ja pyytää jäsenvaltioita laatimaan edelleen vastaavuustaulukoita avoimuuden takaamiseksi sen osalta, miten EU-direktiivit saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä. Komissio valvoo jäsenvaltioiden edistymistä ja julkaisee sitä koskevia tietoja[25].

iii) tehostaa edelleen EU Pilot -hanketta, jonka tarkoituksena on antaa nopeita ja kattavia vastauksia kansalaisten ja yritysten kysymyksiin EU:n lainsäädännöstä, ja kannustaa useampia jäsenvaltioita osallistumaan siihen[26].

iv) tutkia, kuinka SOLVIT-verkkoa voitaisiin parantaa ja edistää sen käyttöä pienten ja keskisuurten yritysten parissa[27].

2.4. Lainsäädännön selkeyttäminen ja sen parempi saatavuus

Lainsäädännön laadun varmistaminen merkitsee myös sen selkeyden ja saatavuuden varmistamista. Komissio tarkastaa kaikki uudet lainsäädäntöehdotukset sen varmistamiseksi, että niissä vahvistetut oikeudet ja velvollisuudet on ilmaistu yksinkertaisella kielellä täytäntöönpanon ja soveltamisen helpottamiseksi. Olemassa olevan lainsäädännön osalta komissio jatkaa säädöstekstien kodifiointia, uudelleenlaatimista ja konsolidointia. Se jatkaa myös lainsäädännön määrän vähentämistä kumoamalla vanhentuneita säädöksiä. Lisäksi EU:n koko lainsäädännön sähköisen saatavuuden parantamiseksi EU:n muiden toimielinten kanssa kehitetään uutta EUR-Lex -portaalia. Komissio kannustaa jäsenvaltioita konsolidoimaan kansallista lainsäädäntöä, jolla EU:n lainsäädäntöä otetaan osaksi sitä, ja antamaan sen saataville sähköisessä muodossa myös EUR-lex -portaalin kautta.

3. JAETTU VASTUU

3.1. Euroopan parlamentti, neuvosto ja neuvoa-antavat elimet

Euroopan parlamentilla ja neuvostolla on tärkeä rooli järkevän sääntelyn toteuttamisessa. Monet sidosryhmät ovat olleet sitä mieltä, että niiden olisi hyväksyttävä käsiteltävinä olevat hallinnollista rasitusta ja yksinkertaistamista koskevat ehdotukset nopeammin. Ne kehottavat Euroopan parlamenttia ja neuvostoa noudattamaan paremmasta lainsäädännöstä tehdyssä toimielinten välisessä sopimuksessa antamiaan sitoumuksia. Molemmat toimielimet ovat luvanneet tehdä vaikutustenarviointeja komission ehdotuksiin tekemistään sisältömuutoksista, mutta ne ovat tehneet niitä vain harvoin. Komissio kehottaa Euroopan parlamenttia ja neuvostoa edistymään kyseisessä asiassa. Komissio vastaa edelleen rakentavasti ja tapauskohtaisesti niiden pyyntöihin täsmentää alkuperäisten vaikutustenarviointiensa tiettyjä kohtia.

Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen mukaan käyttäjät molemmissa toimielimissä pitivät vaikutustenarviointeja hyödyllisinä komission ehdotuksista keskusteltaessa, vaikka niitä ei usein virallisesti käytetty kokouksissa. Tämän pohjalta on hyvä jatkaa eteenpäin. Euroopan parlamentti ja neuvosto päättävät sisäisistä menettelyistään, mutta on selvää, että järkevän sääntelyn johdonmukaisen toteuttamisen takaamiseksi kaikkien parlamentin valiokuntien ja neuvoston kokoonpanojen olisi sisällytettävä vaikutustenarviointi keskusteluihinsa. Laajempi sitoutuminen järkevän sääntelyn prosessiin voisi myös edistää yksinkertaistamista ja hallinnollisen rasituksen keventämistä koskevien ehdotusten, kodifiointien ja uudelleenlaadittujen toisintojen käsittelyn nopeuttamista.

Euroopan parlamentti on edistänyt asiaa monella tapaa: sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunta on ilmoittanut, että se tutkii järjestelmällisesti komission vaikutustenarvioinnit, ja naisten oikeuksien ja sukupuolten tasa-arvon valiokunta on teettänyt vaikutustenarvioinnin muutoksista, joita se ehdottaa äitiyslomaa koskevaan direktiiviluonnokseen[28]. Komissio suhtautuu myönteisesti näihin edistysaskeliin.

Lisäksi Euroopan talous- ja sosiaalikomitea[29] ja alueiden komitea[30] ovat olleet jatkuvasti kiinnostuneita järkevästä sääntelystä. Komissio katsoo, että kyseisten toimielinten asiantuntemus ja verkostot voivat olla tärkeä tietolähde vaikutustenarviointien laadinnassa.

3.2. Jäsenvaltiot

Pelkästään EU:n tason toimet eivät ole riittäviä järkevän sääntelyn tavoitteiden saavuttamiseksi. Järkevä sääntely on myös pantava täytäntöön kansallisella tasolla, koska tietyillä avainaloilla kuten yhtiöoikeuden, verotuksen ja sosiaaliturvan aloilla suurin osa lainsäädännöstä on kansallista, ja koska, kuten edellä todettiin, jäsenvaltiot ovat pääasiassa vastuussa sen varmistamisesta, että EU:n lainsäädäntö pannaan asianmukaisesti täytäntöön. Lissabonin sopimuksen mukaisesti kansalliset parlamentit tarkistavat toissijaisuusperiaatteen soveltamisen komission ehdotuksissa ja näin ne voivat edistää EU:n lainsäädännön laadun parantamista.

Jotkut jäsenvaltiot ovat edistyneet huomattavasti esimerkiksi hallinnollisen rasituksen keventämisessä, mutta harvat ovat ottaneet käyttöön yhtä laaja-alaisen järjestelmän sääntelyn parantamiseksi kuin komissio. Komissio on tietoinen siitä, että järkevän sääntelyn osalta ei ole olemassa yhtä kaikille sopivaa lähestymistapaa. Se kannustaa jäsenvaltioita määrittämään ensisijaiset tavoitteet käytettävissä olevien henkilöstöresurssien ja institutionaalisten valmiuksien perusteella. Kolmea seikkaa olisi kuitenkin korostettava.

Ensinnäkin tilintarkastustuomioistuin on esittänyt, että kansalliset vaikutustenarvioinnit voisivat täydentää komission tekemiä vaikutustenarviointeja, niistä voisi olla apua neuvostossa käytävissä keskusteluissa, jotka koskevat muutoksia komission ehdotuksiin, ja ne voisivat auttaa jäsenvaltioita EU:n lainsäädännön saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä ja EU:n lainsäädännön soveltamisessa. Ne voisivat myös auttaa edellä mainittujen tietoja koskevien ongelmien ratkaisemisessa. Komissio jatkaa asian selvittämistä ja järkevää sääntelyä koskevien näkökantojen ja parhaiden käytäntöjen vaihtamista jäsenvaltioiden kanssa paremman sääntelyn asiantuntijoiden korkean tason ryhmässä.

Toiseksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa jäsenvaltioiden sallitaan tietyin edellytyksin esittää omasta aloitteestaan ehdotuksia rikosoikeudellisen yhteistyön ja poliisiyhteistyön alalla[31]. Komissio on sitä mieltä, että tällaisista ehdotuksista olisi tehtävä vaikutustenarvioinnit.

Lisäksi komissio kannustaa jäsenvaltioita ottamaan sidosryhmät mukaan keskusteluihin EU:n lainsäädännön täytäntöönpanosta tai sen saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä. Tällä varmistettaisiin, että sidosryhmien näkökannat otetaan huomioon, ja lisättäisiin niiden tuntemusta EU:n lainsäädännöstä johtuvista oikeuksista ja velvollisuuksista.

4. KANSALAISTEN JA SIDOSRYHMIEN ROOLIN VAHVISTAMINEN

Kansalaisten ja muiden sidosryhmien kuuleminen politiikkoja laadittaessa ja arvioitaessa, onko niillä saavutettu halutut tavoitteet, on olennainen osa järkevää sääntelyä. Komissio suorittaa kuulemisia useilla tavoilla vuodesta 2002 käytössä olleiden vähimmäisvaatimusten perusteella[32]. Tätä tiedonantoa koskevassa julkisessa kuulemisessa saadut vastaukset osoittivat, että sidosryhmät arvostavat komission ponnisteluja tällä alalla, mutta katsovat, että lisäparannuksia tarvitaan. Monet toivoivat pidempää kuulemisaikaa ja parempia mahdollisuuksia osallistua kuulemiseen ottaen huomioon, että kansalaisilla ja muilla sidosryhmillä ei ole samoja valmiuksia osallistua eikä kaikilla ole internet-yhteyttä.

Komissio korostaa tässä yhteydessä, että kansalaisilla ja muilla sidosryhmillä on monia eri mahdollisuuksia osallistua päätöksentekoprosessiin. Kahdeksan viikon julkinen kuulemisaika on usein vain yksi osa pidempää prosessia, jonka aikana komission yksiköt ovat muilla tavoin yhteydessä sidosryhmiin. Koska etenemissuunnitelmia (ks. 2.2 kohta) ja jälkiarviointisuunnitelmia on enemmän saatavilla, kansalaiset ja muut sidosryhmät voivat suunnitella osallistumista päätöksentekoprosessiin ja ilmaista näkökantansa paljon aikaisemmassa vaiheessa. Komissio ottaa kuitenkin mainitut seikat huomioon ja aikoo

i) pidentää julkisen kuulemisajan 12 viikkoon. Tätä sovelletaan vuodesta 2012 lähtien, jotta se voidaan ottaa asianmukaisesti huomioon tulevien aloitteiden suunnittelussa,

ii) toteuttaa kuulemispolitiikkansa tarkistuksen vuonna 2011[33]. Siinä selvitetään, kuinka voidaan

- parantaa kuulemisasiakirjojen laatua ja julkisia kuulemisia koskevien etukäteissuunnitelmien saatavuutta,

- hyödyntää paremmin välineitä kuten Sinun Eurooppasi -verkkoportaalia[34], eurooppalaista yrityspaneelia[35], pk-yrityspaneeleja[36], edunvalvojien rekisteriä[37], interaktiivista politiikan suunnittelua[38] ja muita Web 2.0 -sovelluksia[39],

- hyödyntää parhaalla mahdollisella tavalla sidosryhmille tuttuja kuulemiskanavia jäsenvaltioissa komission kuulemisista tiedottamiseksi ja vastauksien saamiseksi,

- hyödyntää paremmin kuulemisprosessia tietojen ja näytön keräämiseksi vaikutustenarviointeja ja muita arviointeja varten,

- varmistaa vähimmäisvaatimusten parempi noudattaminen.

5. PÄÄTELMÄT

Tässä tiedonannossa on esitetty komission toimenpiteet sääntelyn laadun varmistamiseksi koko poliittisen prosessin aikana politiikan suunnittelusta sen arviointiin ja tarkistukseen. Järkevää sääntelyä tehostamalla voidaan edistää Eurooppa 2020 -strategiassa vahvistettujen älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun tavoitteiden saavuttamista. Vastuu järkevästä sääntelystä on kuitenkin jaettu ja sen onnistuminen riippuu siitä, miten kaikki EU:n politiikkojen laatimiseen ja täytäntöönpanoon osallistuvat toimielimet ja sidosryhmät hoitavat oman osansa. Komissio antaa kertomuksen järkevää sääntelyä koskevan toimintaohjelman täytäntöönpanon edistymisestä vuoden 2012 toisella puoliskolla.

[1] KOM(2010) ”Eurooppa 2020: Älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategia”.

[2] Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 3/2010 ”Tukevatko vaikutustenarvioinnit päätöksentekoa EU:n toimielimissä?”.

[3] Euroopan parlamentin 9. syyskuuta 2010 antama päätöslauselma paremmasta säädöskäytännöstä (P7_TA(2010)0311).

[4] http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/smart_regulation/consultation_fi.htm.

[5] Ks. alaviite 2.

[6] SEC(2009) 1728 ” Impact Assessment Board Report for 2009”.

[7] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 11 artikla.

[8] Komissio on laatinut erillisen kertomuksen toissijaisuudesta: ”17. kertomus paremmasta säädöskäytännöstä”.

[9] KOM(2009) 17 ”Kolmas välikertomus sääntely-ympäristön yksinkertaistamisstrategian edistymisestä”.

[10] KOM(2007) 23 ”Toimintaohjelma hallinnollisen rasituksen keventämiseksi Euroopan unionissa”.

[11] KOM(2009) 544 ”Toimintaohjelma hallinnollisen rasituksen keventämiseksi Euroopan unionissa: Alakohtaiset keventämissuunnitelmat ja toimet vuonna 2009”.

[12] Kyseinen käsite kattaa kaikki toimenpiteen hyväksymisen jälkeen tehdyt arviointitoimet.

[13] http://ec.europa.eu/agriculture/healthcheck/index_en.htm http://ec.europa.eu/agriculture/eval/index_en.htm http://ec.europa.eu/fisheries/reform/index_fi.htm .

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/expost_reaction_en.htm.

[14] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/better-regulation/administrative-burdens/online-consultation/index_fi.htm.

[15] ”Gold plating” viittaa jäsenvaltioiden kansallisten elinten käytäntöön mennä EU:n lainsäädännön vaatimuksia pidemmälle EU:n lainsäädännön saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä tai sen täytäntöönpanossa.

[16] http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/impact_en.htm.

[17] Saatavissa osoitteessa http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/cia_2010_en.htm.

[18] C(2010) 1100 ” The Working Methods of the Commission 2010-2014”.

[19] Ks. alaviite 17.

[20] Etenemissuunnitelmissa esitetään myös suunniteltuihin komission aloitteisiin liittyvät ongelmat, toissijaisuuskysymykset, mahdolliset ratkaisut ja todennäköiset vaikutukset.

http://ec.europa.eu/governance/impact/planned_ia/roadmaps_2010_en.htm.

[21] http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=760&langId=en&preview=cHJldmlld0VtcGxQb3J0YWwh.

[22] KOM(2007) 502 ”Tulosten Eurooppa – yhteisön lainsäädännön soveltaminen”.

[23] Ks. vaikutustenarvioinnin suuntaviivat, s. 42–43: http://ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/commission_guidelines_en.htm.

[24] http://ec.europa.eu/community_law/infringements/infringements_annual_report_fi.htm.

[25] http://ec.europa.eu/community_law/directives/directives_communication_fi.htm .

[26] http://ec.europa.eu/community_law/infringements/application_monitoring_fi.htm.

[27] http://ec.europa.eu/solvit/.

[28] KOM(2008) 637 – Direktiivi toimenpiteistä raskaana olevien ja äskettäin synnyttäneiden tai imettävien työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen kannustamiseksi työssä annetun neuvoston direktiivin 92/85/ETY muuttamisesta.

[29] Euroopan talous- ja sosiaalikomitean ”yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus” -erityisjaoston lausunto 8.7.2010, INT 489.

[30] Alueiden komitean lausunto parempaa sääntelyä koskevasta paketista 2007/2008, 3.– 4.12 2009, CdR 199/2009.

[31] Ks. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 76 artikla.

[32] KOM(2002) 704 ”Neuvottelu- ja keskustelukulttuurin edistäminen – Komission konsultointiprosessiin sovellettavat yleiset periaatteet ja vähimmäisvaatimukset”.

[33] ”Euroopan avoimuusaloitetta koskevan vihreän kirjan jatkotoimenpiteistä” annetun tiedonannon KOM(2007) 127 mukaisesti.

[34] http://ec.europa.eu/youreurope.

[35] http://ec.europa.eu/yourvoice/ebtp/index_fi.htm.

[36] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/small-business-act/listening-to-smes/index_en.htm.

[37] https://webgate.ec.europa.eu/transparency/regrin/welcome.do?locale=fi.

[38] http://ec.europa.eu/yourvoice/ipm/index_fi.htm.

[39] http://www.epractice.eu/.