KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

EU:n ulkoinen ilmailupolitiikka – Tulevat haasteet

1. Johdanto

1. Ilmailulla on EU:n talouselämässä keskeinen asema sekä kansalaisten että tuotannonalan kannalta. Ala työllistää 5,1 miljoonaa ihmistä ja sen osuus Euroopan BKT:stä on 2,4 prosenttia (365 miljardia euroa)[1]. Se edistää merkittävällä tavalla talouskasvua, työllisyyttä, turismia, ihmisten välisiä yhteyksiä sekä unionin alueellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Kuten komission vuonna 2011 laatimassa liikenteen valkoisessa kirjassa[2] todetaan, ilmailu on nyt ja tulevaisuudessa elintärkeä linkki Euroopan ja muun maailman välillä. Viimeisten kahden vuosikymmenen aikana EU on murtanut historialliset rajat ja onnistunut siten muuttamaan ja yhtenäistämään hajanaiset kansalliset ilmailumarkkinat maailman suurimmaksi ja avoimimmaksi alueelliseksi ilmailumarkkinaksi.

2. Maailmantalouden taantuma on kuitenkin koetellut Eurooppaa pahemmin kuin muita alueita. Erityisesti kansainvälistä liikennettä harjoittavien eurooppalaisten lentoyhtiöiden kilpailuasema on uhattuna lukuisten erilaisten vaaratekijöiden vuoksi. Tästä asiakirjasta ilmenee, että EU:n ulkoisen ilmailupolitiikan on muututtava nopeasti ja perinpohjaisesti, jotta näihin haasteisiin voitaisiin vastata. Eurooppa tarvitsee maailmanlaajuisen verkoston ytimessä sijaitsevan vahvan ja kilpailukykyisen ilmailualan, joka yhdistää EU:n muuhun maailmaan. Meidän on syytä pohtia perusteellisesti ilmailun yleistä strategista asemaa ja erityisesti sitä, millainen vaikutus EU:n lentoyhtiöillä, lentoasemilla ja palveluntarjoajilla on talouskasvuun ja työpaikkojen luomiseen sekä miten ilmailu voi edistää Eurooppa 2020 -strategiaa ja Euroopan talouselämän toipumista. Eurooppalaiset lentoyhtiöt ovat tulilinjassa, sillä pysyäkseen hengissä niiden on kilpailtava kovilla kansainvälisillä markkinoilla[3], joille on ominaista erilaiset sääntelykehykset ja kulttuurit, markkinoillepääsyä rajoittavat kahdenväliset lentoliikennesopimukset sekä kolmansien maiden myöntämien epäoikeudenmukaisten tukien ja niissä noudatettavien ylilentorajoitusten kaltaisten epäreilujen käytäntöjen vuoksi vääristynyt kilpailu.

3. Tässä tiedonannossa arvioidaan, miten komission vuonna 2005 antaman EU:n ulkoisen ilmailupolitiikan kehittämistä koskevan tiedonannon[4] jälkeen on edistytty. Vaikka siinä keskitytään lähinnä kansainvälisten ilmailusuhteiden ja lentoliikennesopimusten ”perinteisiin” piirteisiin, siinä käsitellään myös useita muita tärkeitä piirteitä, joilla on kansainvälistä ulottuvuutta ja joilla on yhä tärkeämpi vaikutus markkinoiden kasvuun ja yleiseen kilpailukykyymme. Tällaisia ovat esim. yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan ja sen teknologiapilarin SESARin (eurooppalaisen ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamishanke) kehittäminen, Euroopan turvallisuuspolitiikka, jossa Euroopan lentoturvallisuusvirastolla (EASA) on yhä merkittävämpi kansainvälinen asema, kahdenväliset lentoturvallisuussopimukset, tekninen yhteistyö, Euroopan ilmailun turvaamista koskeva politiikka, jolla pyritään estämään siviili-ilmailuun kohdistuva laiton häirintä, sekä Euroopan lentoasema- ja infrastruktuuripolitiikka, jonka avulla Eurooppaan on saatava elinkelpoinen ja kustannustehokas infrastruktuuri. Nämä tärkeät tekijät on otettava kokonaisuudessaan huomioon EU:n ulkoista ilmailupolitiikkaa tarkistettaessa ja tehostettaessa.

4. Vaikka tiedonannossa päätellään, että vuonna 2005 vahvistettu politiikka on oikeasuuntainen, seitsemän vuotta myöhemmin meidän on tunnustettava, että ilmailuala on tänään hyvin erilainen. Ilmailualalle on kiireellisesti saatava Euroopassa vahvempi kehys, jossa oikeudenmukainen ja avoin kilpailu voi kukoistaa. Tämä voidaan saavuttaa lähestymällä ilmailun ulkosuhteita huomattavasti nykyistä koordinoidummalla tavalla. Eurooppalaisten kuluttajien ja alan kilpailukyvyn kannalta on välttämätöntä, että kaikilla osapuolilla on poliittinen halukkuus käydä EU-tason neuvotteluja, kun saatava lisäarvo ja taloudelliset edut on näytetty toteen.

5. EU:n on käytettävä kaikkia käytössään olevia välineitä, kuten neuvoston valtuutuksella käytävät EU-tason neuvottelut tärkeimpien kumppanien ja eurooppalaisten naapurimaiden kanssa, ja tarvittaessa puolustauduttava tehokkaammin epäreiluja käytäntöjä vastaan. EU:n on osoitettava olevansa eturintamassa hakemassa muutosta kansainväliseen omistajuus- ja määräysvaltajärjestelmään. Täten varmistettaisiin, että EU:hun sijoittautuneet kansainvälistä liikennettä harjoittavat lentoyhtiöt pysyvät maailmanlaajuisen verkoston ytimessä tulevaisuudessakin. On kuitenkin syytä pitää aina mielessä, ettemme pyri pelkästään lujittamaan Euroopan ilmailualan koko arvoketjun kilpailukykyä ja sen kaikkia osatekijöitä, vaan että kaikki tämä tehdään lopullisten kuluttajien etujen ajamiseksi.

1.1. Kehitys vuoden 2005 jälkeen - uudelleentarkastelu

6. Liitteessä esitetään EU:n ulkoisen ilmailupolitiikan kolme tärkeintä saavutusta viimeisten seitsemän vuoden ajalta. Ne ovat oikeusvarmuuden palauttaminen, yhteisen ilmailualueen perustaminen naapurimaiden kanssa ja kattavien sopimusten tekeminen keskeisimpien kumppaneiden kanssa. Lyhyesti sanottuna nämä saavutukset ovat hämmästyttäviä. Euroopan komission ja EU:n jäsenvaltioiden yhteisen koordinoinnin ansiosta oikeusvarmuus on palautettu lähes tuhanteen kahdenväliseen lentoliikennesopimukseen, joita on tehty 117:n EU:n ulkopuolisen maan kanssa. Yhteisen ilmailualueen perustaminen naapurimaiden kanssa on edennyt vakaasti, sillä sopimukset on jo allekirjoitettu Länsi-Balkanin maiden, Marokon, Jordanian, Georgian ja Moldovan kanssa. Neuvottelut muista sopimuksista ovat parhaillaan käynnissä. Ensimmäisen sopimuksen (joka tehtiin Länsi-Balkanin maiden ja Marokon kanssa) on arvioitu tuottaneen yhteensä 6 miljardin euron taloudellisen hyödyn vuosina 2006-2011[5]. Vuoden 2005 jälkeen EU on neuvotellut kattavat lentoliikennesopimukset myös merkittävien kauppakumppanien Yhdysvaltojen, Kanadan ja Brasilian kanssa.

7. Vuoden 2005 jälkeen EU:n ulkoinen ilmailupolitiikka on saavuttanut huomattavia tuloksia, joiden ansiosta EU:sta on tullut tärkeä ilmailualan toimija maailmassa ja monenlaisia konkreettisia taloudellisia ja muita etuja on saavutettu. On kuitenkin selvää, ettei kehitys ole ollut niin nopeaa ja laajaa kuin sen olisi pitänyt olla. Aiemmin ilmailualan suhteet hoidettiin kahdenvälisesti EU:n jäsenvaltioiden ja kumppanimaiden välillä, mutta nyt kun on siirrytty kahdenvälisten suhteiden ja EU-tason suhteiden yhdistelmään, kumppanimaiden keskuudessa on toisinaan vallinnut epätietoisuutta. Tässä tilanteessa EU:n etuja ei aina ole määritelty ja puolustettu parhaalla mahdollisella tavalla. Tämä edellyttää Euroopan komission ja jäsenvaltioiden välisen koordinoinnin lujittamista EU:n tasolla sekä yhteistyötä tuotannonalan sidosryhmien kanssa.

8. Maailmanlaajuista ilmailuyhteisöä kohtaavien muutosten ja haasteiden edessä EU:lla on ollut tilaisuus osoittaa olevansa eturintamassa kunnianhimoisen ja johdonmukaisen kansainvälisen ilmailupolitiikan kehittämisessä (ks. jäljempänä). Jäsenvaltioiden välillä on kuitenkin edelleen hajanaisuutta, eikä EU:n tasolla ole päästy yleiseen yksimielisyyteen ja solidaarisuuteen. Koko EU:n kattavaa yhteistä ulkoista ilmailupolitiikkaa ei ole vielä saatu vahvistettua, vaan kansalliset edut ovat edelleen liian usein etusijalla. EU on luottanut liikaa tilapäisiin aloitteisiin, jotka ovat pohjautuneet yksittäisiin neuvotteluvaltuutuksiin.

9. Viime aikoina useat kansainväliset kumppanit ovat reagoineet siihen, että ilmailu on otettu mukaan EU:n päästökauppajärjestelmään. Kuitenkin kun otetaan huomioon hiilivapaan talouden tärkeys, EU pitää ilmailun kestävää kehitystä merkittävänä ulkopoliittisena kysymyksenä sekä kahdenvälisissä suhteissa että ICAOn kautta hoidettavissa maailmanlaajuisissa suhteissa. Reaktiot EU:n päästökauppajärjestelmään osoittavat, että ilmastonmuutokseen liittyvistä kysymyksistä käytävää yhteistyötä on tiivistettävä, jotta esteet saadaan purettua ja keskinäistä hyötyä tuottavaa yhteistyötä voidaan laajentaa. EU pyrkii edelleen voimakkaasti pääsemään ICAOssa maailmanlaajuiseen yhteisymmärrykseen ilmailun päästöihin liittyvistä kysymyksistä, jotta ilmailuala voisi kehittyä kestävällä tavalla.

10. Viimeisten seitsemän vuoden aikana saavutettu kehitys on ollut myönteistä, mutta ei selvästikään riittävää. Erittäin dynaaminen ja nopeasti muuttuva ilmailuala synnyttää jatkuvasti uusia haasteita, jotka ovat yhä useammin luonteeltaan maailmanlaajuisia. Tämä edellyttää yhteistä EU-tason lähestymistapaa, sillä ratkaisuihin olisi erittäin vaikea päästä pelkästään jäsenvaltioiden tasolla.

11. EU:n ulkoisen ilmailupolitiikan ja vision on nyt siirryttävä seuraavalle tasolle, minkä vuoksi politiikkaa olisi uudelleentarkasteltava ja päivitettävä pikaisesti. Markkinoiden koordinoimaton vapauttaminen EU:n jäsenvaltioiden ja tiettyjen EU:n ulkopuolisten maiden välillä on niin nopeaa, että jos emme tässä vaiheessa ala harjoittaa kunnianhimoista ja vaikuttavaa EU:n ulkopolitiikkaa, muutaman vuoden kuluttua voi olla liian myöhäistä. Tähän voi vaikuttaa myös se, että jäsenvaltiot haluavat ilmeisesti jatkossakin myöntää kahdenvälisiä lentoliikenneoikeuksia kolmansille maille ilman oikeasuhteista vastavuoroisuutta tai ottamatta huomioon EU:n tasolla tapahtuvia vaikutuksia. Emme myöskään ole pystyneet riittävällä tavalla ratkaisemaan omistajuus- ja määräysvaltarajoituksiin liittyviä ongelmia. Nämä uhkaavat hidastaa maailmanlaajuisen tuotannonalan kehitystä ja estää EU:n lentoyhtiöitä saamasta merkittäviä uusia pääomanlähteitä. EU-tason neuvottelujen soveltamisala on pikaisesti laajennettava koskemaan useita yhä tärkeämpiä ilmailualan kumppaneita.

2. Kansainvälisen ilmaliikenteen nopeasti muuttuvan toimintaympäristön asettamat merkittävimmät haasteet

2.1. Keskipitkän ja pidemmän aikavälin kehityssuuntaukset

12. Ilmaliikenteestä on tullut lähestulkoon saavutettu oikeus, jota pidetään itsestään selvänä EU:ssa ja koko maailmassa. Liikkuvuuden rajoittaminen ei tule kyseeseen, sillä kilpailukyvyn edellytyksenä ovat hyvät yhteydet. Kehittyvillä talouksilla on ymmärrettävistä syistä kunnianhimoisia tavoitteita lisätä ilmaliikennettään. Näiden maiden vaurastuvalla väestöllä on merkittävä asema ilmaliikenteen kysynnän lisääntymisessä. Keskiluokkaan kuuluvien väestön määrän oletetaan lähes kolminkertaistuvan vuoteen 2030 mennessä koko maailmassa (vuonna 2010 se oli 1,8 miljardia ja vuonna 2030 sen uskotaan olevan 4,9 miljardia). Aasian ja Tyynenmeren alueella kasvun uskotaan olevan jopa kuusinkertainen[6].

13. Nykyisestä talouskriisistä huolimatta ilmaliikenteen uskotaan kasvavan pitkällä aikavälillä maailmanlaajuisesti noin viisi prosenttia vuodessa vuoteen 2030 asti[7] eli kokonaiskasvu olisi yli 150 prosenttia. Ilmaliikenteen kysyntää lisäävät lähinnä talouskasvu ja hyvinvointi. Vuosina 2011–2030 BKT:n uskotaan kasvavan vuosittain keskimäärin 1,9 prosenttia[8] Euroopassa, 7,5 prosenttia Intiassa ja 7,2 prosenttia Kiinassa. Tällaisessa tilanteessa ilmailualan kasvu siirtyy suhteessa EU:n ulkopuolelle, ja varsinkin Aasiasta ja Lähi-idästä ennustetaan tulevan kansainvälisen ilmaliikenteen keskuksia. Puolet seuraavien 20 vuoden aikana syntyvästä uudesta ilmaliikenteestä saapuu Aasian ja Tyynenmeren alueelle, lähtee sieltä tai tapahtuu kyseisen alueen sisällä. Näin ollen se saavuttaa vuoteen 2030 mennessä 38 prosentin markkinaosuuden ja ohittaa Yhdysvallat maailman tärkeimpänä ilmaliikennealueena. Keskimääräistä alhaisemman kasvun vuoksi EU:n lentoyhtiöt menettävät markkinaosuuttaan useimmilla alueilla. Vuonna 2003 EU:n lentoyhtiöiden maailmanlaajuinen osuus kaikesta alueiden välisestä ilmaliikenteestä oli 29 prosenttia. Vuoteen 2025 mennessä tämän luvun uskotaan alenevan 20 prosenttiin[9]. Tämä tarkoittaa, että jos toimiin ei ryhdytä, eurooppalaisten lentoyhtiöiden mahdollisuudet myötävaikuttaa Euroopan talouskasvuun heikkenevät.

14. EU:n ulkopuoliset lentoyhtiöt ovat sen sijaan lujittaneet maailmanlaajuista asemaansa. Ilmaliikenteen uskotaan kasvavan nopeimmin Lähi-idässä, jonne sijoittautuneiden lentoyhtiöiden osuuden maailman ilmaliikenteestä oletetaan kasvavan 11 prosenttiin vuoteen 2030 mennessä, kun vuonna 2010 se oli 7 prosenttia. Maailmanlaajuinen kilpailukäyttäytyminen on muuttunut radikaalisti Persianlahden lentoyhtiöiden kasvun myötä. Ne tarjoavat ns. kuudennen vapauden liikenneoikeuksia (eli mannertenväliset lennot tapahtuvat niiden solmukohtien kautta), kasvattavat markkinaosuuttaan, valmistautuvat aggressiivisesti tulevaisuuteen investoimalla uusiin ilma-aluksiin ja lentoasemiin ja käyttävät hyväkseen erittäin liberaaleja kahdenvälisiä lentoliikennesopimuksia. Persianlahden maiden hallitukset ovat investoineet suuria summia ilmailun infrastruktuuriin. Ilmailusta on käytännössä tullut niille strateginen väline, jolla ne edistävät alueen globaalia asemaa. Myös Etelä-Amerikan markkinat ovat kasvaneet, vaikka lähtötaso olikin alhaisempi. Aasian lentoyhtiöt ovat jatkuvasti pyrkineet kasvamaan ja yhdysvaltalaiset lentoyhtiöt ovat lujittaneet ja parantaneet kilpailukykyään, vaikka tämä onkin tapahtunut pitkälti velkojien suojaa koskevan lainsäädännön ansiosta.

2.2. Kilpailevat ilmailun liiketoimintamallit

15. EU:ssa käytettävien erilaisten liiketoimintamallien (esim. point-to-point-lennot sekä verkostomallit ja niiden asianomaiset reittijärjestelmät) elinkelpoisuuden säilyttäminen on tärkeää, jotta EU:n lentoyhtiöt pystyvät pitämään kilpailuasemansa maailmanmarkkinoilla.

16. Euroopan ilmailuala on huomattavien muutosten kourissa. Halpalentoyhtiöt ovat nousseet verkostolentoyhtiöiden vahvoiksi kilpailijoiksi. Halpalentoyhtiöiden markkinaosuus on nyt 40 prosenttia EU:n sisäisestä ilmaliikenteestä, ja sen uskotaan kasvavan edelleen huomattavasti[10].

17. Tällä on luonnollisesti suuri vaikutus EU:n verkostolentoyhtiöiden toimintaan, suorituskykyyn ja kannattavuuteen. Halpalentoyhtiöt ovat pystyneet selvästi paremmin käyttämään hyväkseen vapautuneita markkinoita luomalla uutta kysyntää halvemmilla hinnoilla ja point-to-point-lennoilla ilman vaivalloisia vaihtoja. Ne ovat kuitenkin suurelta osin keskittyneet lyhyisiin ja keskipitkiin lentoihin. Viime vuosina Euroopan suuret verkostolentoyhtiöt ovat tehneet suuria tappioita lyhyillä ja keskipitkillä Euroopan sisäisillä lennoillaan. Tämä johtuu halpalentoyhtiöiden ja suurnopeusjunien aiheuttamasta kiristyneestä kilpailusta. Nämä tappiot on pystytty osittain kuittaamaan kaukolennoilla, jotka ovat tällaisten lentoyhtiöiden tärkein tulonlähde. EU:n lentoyhtiöt saisivat uusia liiketoimintamahdollisuuksia, jos EU:ssa alettaisiin harjoittaa tärkeimpiin kasvaviin kaukomarkkinoihin kohdistettua vahvaa ilmailupolitiikkaa.

18. Verkostolentoyhtiöiden uskotaan säilyttävän merkittävän asemansa kansainvälisessä ilmaliikenteessä, sillä niiden osuuden arvioidaan olevan 74 prosenttia maailmanlaajuisesta ilmaliikenteestä vuonna 2030[11]. Verkostolentoyhtiöiden merkittävä asema Euroopan ja muun maailman välisten yhteyksien varmistamisessa säilyy siis jatkossakin. Ei ole odotettavissa, että halpalentoyhtiöillä tulisi olemaan tässä merkittävää roolia muuten kuin kuljettamalla matkustajia lentoasemille, joista mannertenväliset lennot lähtevät. Tässä mielessä näillä kahdella liiketoimintamallilla saattaa olla toisiaan täydentävää yhteisvaikutusta ja ne voivat siten kehittyä yhdensuuntaisesti.

2.3. Solmukohtien tärkeys

19. Solmukohdista saatavat taloudelliset hyödyt tunnetaan hyvin, sillä niiden ansiosta ”kevyemmät” reitit voidaan hoitaa kannattavasti yhdyslennoilla. Solmukohtien menestys edellyttää suurta paikallista kysyntää ja laajaa syöttöliikenneverkkoa, minkä vuoksi kaikkein parhaiten pärjäävät solmukohdat ovat tavallisesti suurkaupunkien lentoasemia.

20. Joistakin vaaranmerkeistä huolimatta ei ole mitään syytä epäillä, etteivätkö eurooppalaiset lentoyhtiöt pysty operoimaan tavara- tai matkustajaliikenteen solmukohtia elinkelpoisella tavalla nyt ja tulevaisuudessa. Haluttomuus investoida lentoasemien infrastruktuuriin ja yhä vaikeampi kapasiteettipula rajoittavat kuitenkin jo nyt eräissä eurooppalaisissa solmukohdissa mahdollisuutta lentää riittävästi syöttölentoja. Tämä ongelma on ratkaistava, sillä muuten Euroopan ilmailualan kilpailukyky on vaarassa. Lentoasemien infrastruktuuriin on tehtävä investointeja ja solmukohtia on kehitettävä siellä, missä kysyntä on vahvaa ja kestävää. Siten eurooppalaiset solmukohdat voivat kilpailla muualla kehittyvien solmukohtien kanssa. Sen vuoksi on tärkeää jo varhaisessa vaiheessa tunnistaa kasvua rajoittavat tekijät ja poistaa ne tai ainakin lievittää niiden kielteisiä vaikutuksia käyttämällä lentoasemien rajallista kapasiteettia tehokkaammin hyväksi kaikin mahdollisin keinoin.

3. EU:n ulkoisen ilmailupolitiikan tärkeimmät tulevaisuuden tavoitteet

3.1. Tasapuolinen ja avoin kilpailu

21. Yksi tärkeä edellytys on, että EU:n lentoyhtiöt voivat kilpailla avoimilla, tasapuolisilla ja vääristymättömillä markkinoilla.

22. EU katsoo, että avoimet markkinat ovat paras tapa kehittää kansainvälisiä ilmailusuhteita, minkä vuoksi se painottaa kilpailun tärkeyttä. Myös EU:n sisäisten ilmailumarkkinoiden menestys on osoittanut tämän. On tärkeää varmistaa, että liiketoimintaympäristö mahdollistaa EU:n lentoyhtiöiden kansainvälisen kilpailukyvyn, mutta myös tasapuolisen ja avoimen kilpailun merkitystä on syytä korostaa EU:n ulkoisessa ilmailupolitiikassa. Ilmailualaa on syytä puolustaa vilpilliseltä kilpailulta silloin, kun markkinoita vääristetään esim. tuilla, epäreiluilla käytännöillä, sääntelykehyksen epäjohdonmukaisella soveltamisella tai yhtiöiden tilinpäätösraportoinnin avoimuuden puuttumisella.

23. Ilmailu on maailmanmarkkinoilla toimiva palveluala, joten kestävä kilpailukyky on riippuvainen tasapuolisista kilpailuedellytyksistä. Eurooppaan sijoittautuneiden lentoyhtiöiden kansainvälinen kilpailuasema on epäedullinen, jos niiden tuotantokustannukset ovat korkeammat kuin muiden lentoyhtiöiden. Monet EU:n lentoyhtiöt elävät taloudellisesti vaikeita aikoja. Niiden kilpailukyky heikkenee, jos tuotannon korkeampiin yksikkökustannuksiin johtavat taloudelliset rasitteet ovat suuremmat kuin muualla maailmassa. Myös ilmailualalla kannettavilla erilaisilla kansallisilla veroilla voi olla haitallinen vaikutus sisämarkkinoihin ja EU:hun sijoittautuneisiin lentoyhtiöihin. Tätä on syytä analysoida tarkemmin. EU:n lentoyhtiöt kärsivät myös siitä, että Euroopan ruuhkautuneet lentoasemat ja ruuhkautunut ilmatila nostavat kustannuksia, ja myös lentoreitti- ja lentokenttämaksut ovat korkeammat Euroopassa. Työvoimakustannukset ovat tiukkojen työehtojen ja kehittyneen sosiaaliturvan vuoksi korkeammat Euroopassa kuin useimmilla muilla alueilla, ja myös matkustajien oikeuksien vuoksi myönnettävät korvaukset ja hiilipäästöjen kustannukset ovat muita korkeammat. Jotkut näistä ylimääräisistä taloudellisista rasitteista ja kustannuksista saattavat säilyä vielä jonkin aikaa eurooppalaisilla lennoilla, mutta joitakin niistä voitaneen jossakin määrin kompensoida innovoinnilla, uuden tekniikan varhaisella käyttöönotolla, tuottavuuden parantamisella tai tasavertaisten toimintaedellytysten (esim. kansainvälisten työtä tai ympäristöä koskevien normien noudattaminen) luomista varten kumppanimaiden kanssa käytävillä neuvotteluilla.

24. Sen vuoksi on EU:n ilmailualan ja erityisesti EU:n lentoyhtiöiden kansainvälistä kilpailukykyä arvioitaessa tärkeää ottaa huomioon koko ilmailun arvoketju (lentoasemat, lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat, valmistajat, tietokonevarausjärjestelmät, maahuolintapalvelujen tarjoajat jne.), kustannusrakenteet, kilpailulle altistuminen muissa arvoketjun osissa ja infrastruktuurin rahoitusmekanismit muilla tärkeimmillä markkinoilla. EU:n lentoyhtiöt vastaavat kuitenkin loppujen lopuksi itse kilpailukyvystään ja asiakkailleen tarjoamista hinnoista ja palvelutasosta.

25. Yhtä tärkeää on myös, ettei kilpailua vääristetä epäreiluilla käytännöillä EU:n sisällä ja muualla maailmassa. Euroopan komissio käynnisti EU:ssa hiljattain sarjan perusteellisia tutkimuksia useissa EU:n jäsenvaltioissa havaitusta tapauksista, joissa alueellisilta lentoasemilta liikennöiville lentoyhtiöille on saatettu myöntää valtiontukea. Vaarana on, että tällaisen tuen piiriin kuuluvat lentoyhtiöt saavat epäreilun taloudellisen edun kilpailijoihinsa nähden, mikä vääristäisi kilpailua ilmailun sisämarkkinoilla. Komissio ilmoitti myös vuonna 2012 tarkistavansa lentoaseman rahoittamista ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamiselle myönnettäviä tukia koskevia yhteisön suuntaviivoja. Myös äskettäin hyväksytyt liikkuvassa työssä olevien työntekijöiden (kuten lentomiehistön) sosiaaliturvaa EU:ssa koskevat EU-säännöt[12] parantavat sisämarkkinoiden toimintaa, koska enää ei ole mahdollista jatkaa nykytilannetta, jossa eräät lentoyhtiöt valitsevat vähiten työlään sosiaaliturvajärjestelmän lentomiehistön kotiasemasta riippumatta. EU:n lainsäädännön antaminen tai muuttaminen voi näin ollen parantaa liiketoimintaympäristöä, jossa EU:n lentoyhtiöt voivat harjoittaa kansainvälistä kilpailua.

26. Ulkoisista toimenpiteistä mainittakoon asetus (EY) N:o 868/2004[13], jonka tavoitteena oli suojautua tuilta ja epäterveiltä hinnoittelukäytännöiltä, jotka vahingoittavat EU:n lentoyhtiöitä niiden tarjotessa lentoliikennepalveluja muista kuin EU-maista. Ilmailualalla on kuitenkin peräänkuulutettu tehokkaampia EU-välineitä, jotta EU:n etuja voitaisiin suojata epäreiluilta käytännöiltä. Asetusta (EY) N:o 868/2004 ei ole koskaan käytetty. Ilmailualalla katsotaankin, että kyseinen asetus on epäkäytännöllinen, koska sen mallina oli tavaroiden polkumyynnin ja tukien vastaisissa toimenpiteissä käytettävät välineet ja siinä ei ollut riittävällä tavalla otettu huomioon ilmaliikenteen erityispiirteitä. Myöskään korjaavien toimenpiteiden ja asetuksen menettelynäkökohtien ei katsota soveltuvan palvelualalle. Asianmukaisempi ja tehokkaampi väline olisi kehitettävä, jotta EU:n ulkoiset ilmailusuhteet voitaisiin hoitaa tasapuolisessa ja avoimessa kilpailuympäristössä.

27. Ilmailujärjestelmät, joita vastaan EU:n lentoyhtiöt ja solmukohdat kilpailevat Persianlahden alueella, ovat tulosta selkeästä päätöksestä kehittää ilmailusta koko talouselämää hyödyttävä strateginen ala. Persianlahden alueen lentoyhtiöt väittävät, etteivät ne saa epäreilua kilpailuetua näistä järjestelmistä. Tässä tilanteessa näyttäisi sopivammalta edetä siten, että EU:n tasolla hyväksytään ”tasapuolisen kilpailun vakiolausekkeet”, jotka sisällytetään kaikkiin EU:n jäsenvaltioiden tekemiin kahdenvälisiin lentoliikennesopimuksiin.

28. Tässä uudessa kaupallisessa tilanteessa on tärkeää ja perusteltua, että EU pystyy tehokkaasti suojaamaan EU:n lentoyhtiöiden kansainvälistä kilpailukykyä vilpilliseltä kilpailulta ja/tai epäreiluilta käytännöiltä niiden lähteestä riippumatta.

3.2. ”Enemmän Eurooppaa” -kasvustrategia

29. Ajat ovat olleet vaikeita EU:n ilmailualalle ja erityisesti kansainvälistä liikennettä harjoittaville verkostolentoyhtiöille eikä tilanne näytä helpottuvan lähitulevaisuudessakaan. Tuleviin haasteisiin vastaaminen edellyttää yhtenäisiä ja nopeita EU-tason toimia, joita on koordinoitava aiempaa paremmin, jotta uudesta järjestelmästä tulisi tehokkaampi kuin kahdenvälisiin neuvotteluihin ja suhteisiin perustuvasta nykyisestä järjestelmästä. Yhtenäinen EU on aiemminkin osoittanut pystyvänsä tuottamaan lisäarvoa. Tämä koskee sekä neuvotteluja että sopimusten moitteettoman toiminnan varmistamista esim. eri sopimuksilla perustettujen sekakomiteoiden yhteisillä kannoilla.

30. Komission toimeksiannosta tehdyn riippumattoman tutkimuksen[14] mukaan EU saisi huomattavat taloudelliset hyödyt (yli 12 miljardia euroa vuodessa), jos se tekisi naapurimaittensa ja erityisesti nopeasti kasvavilla ja/tai rajoitetuilla markkinoilla sijaitsevien tärkeimpien kumppaneittensa kanssa kattavat lentoliikennesopimukset. Tällaisia markkinoita ovat ennen kaikkea Turkki, Kiina, Venäjä, Persianlahden maat[15], Japani, Egypti ja Intia.

31. On strategisesti tärkeää varmistaa, että Euroopassa säilyy vahva ja kilpailukykyinen ilmailuala, joka yhdistää EU:n muuhun maailmaan. Nopeimmin kasvavat ilmailumarkkinat sijaitsevat nyt Euroopan ulkopuolella. Sen vuoksi Euroopan ilmailualan on ehdottomasti päästävä laajentumaan myös näille markkinoille. Ongelmana on, miten Euroopan ilmailuala pääsee asemaan, jossa se saa hyödynnettyä nopeasti muuttuvan toimintaympäristön ja uusille nopeasti kasvaville markkinoille pääsyn tarjoamat mahdollisuudet. Tämän ratkaiseminen edellyttää johdonmukaista EU-visiota ja selkeää osoitusta siitä, että EU:n ulkoisista ilmailusuhteista vallitsee laaja yhteisymmärrys.

32. EU:n ulkoisessa ilmailupolitiikassa olisi samanaikaisesti pyrittävä saavuttamaan seuraavat kolme tavoitetta, joita voidaan tarvittaessa sovitella talouselämää, talouskasvua ja työpaikkoja hyödyttävällä tavalla: i) kuluttajille koituvat hyödyt (edellyttää markkinoiden avaamisen jatkamista); ii) kilpailukyvyn turvaaminen, mikä edellyttää vahvempia EU-tason toimenpiteitä omistajuus- ja määräysvaltasääntöjen uudistamiseksi, hallinnollisen taakan keventämiseksi ja tasavertaisten toimintaedellytysten saavuttamiseksi maailmanlaajuisesti (nämä kaikki olisi vaikea saavuttaa pelkästään jäsenvaltioiden toimin); ja iii) yleisen edun tavoitteet, jotka ulottuvat laajemmalle kuin pelkät liikenneoikeudet (eli EU-tasolla pyritään varmistamaan yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen ja ympäristöön liittyvien tavoitteiden saavuttaminen).

33. EU:n ulkoisella ilmailupolitiikalla ja siihen liittyvillä aloitteilla olisi edistettävä ja puolustettava eurooppalaisia etuja aiempaa vahvemmin ja levitettävä eurooppalaisia arvoja, normeja ja parhaita käytänteitä yhteistoimintaan perustuen. Tavoitteena olisi oltava mahdollisimman tiukkojen normien soveltaminen sääntely-yhteistyön ja sääntelyn yhdenmukaistamisen pohjalta. Näitä tavoitteita ei voida saavuttaa, jollei tärkeimpien kumppanien kanssa käytäviä neuvotteluja koordinoida EU-tasolla.

4. Aiemmat kokemukset ja tulevat toimet

4.1. Mitä vuoden 2005 toimintasuunnitelmasta on jäänyt tekemättä?

34. Viimeisten seitsemän vuoden aikana EU:n ulkoisen ilmailupolitiikan kehitys on ollut nopeaa sekä määrällisesti että laadullisesti (ks. liite), mutta myös epäonnistumisia ja suoranaisia pettymyksiä on tapahtunut. Niistä on kuitenkin otettava oppia.

35. Suuri osa ensimmäisestä pilarista (oikeusvarmuuden palauttaminen) on nyt saavutettu. Muutamaan kumppanimaahan olisi kuitenkin edelleen kiinnitettävä huomiota, ja niitä olisi lähestyttävä koordinoidulla ja määrätietoisella tavalla jäljellä olevien kysymysten ratkaisemiseksi.

36. Toiseen pilariin (naapuruussopimukset) liittyen on neuvoteltu useista tärkeistä sopimuksista, jotka hyödyttävät sekä EU:ta että sen naapurimaita. Muiden naapurimaiden kanssa olisi kontakteja ja neuvotteluja tiivistettävä ja nopeutettava, jotta sopimukset saataisiin tehtyä vuoteen 2015 mennessä Ukrainan, Turkin, Tunisian, Azerbaidžanin, Libanonin, Algerian, Armenian, Egyptin, Libyan ja Syyrian kanssa (kansalliset ja alueelliset poliittiset olot on luonnollisesti otettava huomioon). On tärkeää varmistaa, että ajan mittaan tämän prosessin tuloksena saavutetaan tosiasiallisesti yhtenäistetty yhteinen ilmailualue, jolla myös naapurimaiden keskinäiset suhteet ovat avoimet ja yhtenäistetyt. Koska EU:n ja sen naapurimaiden tavoitteet ovat samat, neuvoston ei enää ole järkevää myöntää yksittäisiä valtuutuksia maakohtaisten neuvottelujen aloittamiseksi. Olisi huomattavasti tehokkaampaa myöntää komissiolle yksi valtuutus aloittaa neuvottelut jäljellä olevien naapurimaiden kanssa, vaikka neuvottelut tapahtuisivatkin edelleen maakohtaisesti. Näin ollen myös neuvottelujen aloituskohdan suhteen olisi enemmän joustonvaraa.

37. Kolmanteen pilariin (kattavat sopimukset tärkeimpien kumppanien kanssa) liittyen on neuvoteltu useita tärkeitä sopimuksia. Tämä on kuitenkin myös ala, jolla eräät keskeiset tavoitteet on vielä saavutettava ennen kaikkea EU:n ja Yhdysvaltojen sekä EU:n ja Kanadan välisissä sopimuksissa lentoyhtiöiden omistajuuden ja määräysvallan vapauttamisen osalta.

38. Vaikka kansainvälisen ilmaliikenteen vapauttamisessa on edistytty, maiden hallitukset eivät ole vieläkään uudistaneet vanhentuneita lentoyhtiöiden omistajuus- ja määräysvaltasääntöjä. Useimmissa maissa on edelleen sääntöjä, joiden mukaan lentoyhtiöiden enemmistöomistuksen ja määräysvallan on oltava maan kansalaisten käsissä. Tämä estää lentoyhtiöitä laajentamasta sijoittajakantaansa ja laajentumasta uusille pääomamarkkinoille. Tuloksena on ollut ilmailualan keinotekoinen rakenne, jota ei esiinny muilla aloilla. Toisin kuin muilla toimialoilla maailmassa ei ole yhtä todellista maailmanlaajuista lentoyhtiötä ilmailun globaalista luonteesta huolimatta. Lentoyhtiöiden yhdistyminen rajojen yli on tiukasti rajoitettua, vaikka monet pitävät sitä taloudellisesti kestävämmän ilmailualan edellytyksenä. Esim. Yhdysvalloissa ulkomaiden kansalaisten omistusosuus saa olla enintään 25 prosenttia lentoyhtiön äänivallasta. Maailman kolme tärkeintä liittoutumaa (Star Alliance, SkyTeam ja oneworld) ja tarkemmin sanottuna niiden jäsenten välillä tietyille reiteille perustetut yhteisyritykset saivat alkunsa juuri tällaisten kansallisten omistajuus- ja määräysvaltarajoitteiden vuoksi. Ne ovat saaneet lähestulkoon maailmanlaajuisen lentoyhtiön aseman.

39. Voimassa olevan EU-lainsäädännön mukaan EU:n lentoyhtiöihin ei kuitenkaan sovelleta kansallisia omistajuus- ja määräysvaltarajoituksia. Viime vuosina Euroopan lentoyhtiöt ovatkin alkaneet yhdistyä yli rajojen, ja tuloksena on syntynyt kolme merkittävää eurooppalaista lentoyhtiöryhmittymää. Ensimmäisen ryhmittymän muodostavat Air France ja KLM, toisen Lufthansa Group, SWISS Austrian Airlines ja merkittävä osa Brussels Airlinesia ja kolmannen British Airwaysin, Iberian ja uusimpana tulokkaan bmi:n hiljattain perustama emoyhtiö IAG (International Airlines Group). Lisäksi EU:n enemmistöomistusvaatimuksesta voidaan poiketa kumppanimaiden kanssa tehdyillä kattavilla EU-sopimuksilla, joissa sallitaan ulkomaalainen enemmistöomistus ja määräysvalta.

40. Euroopassa tapahtuva yhdistymiskehitys on ainutlaatuinen ilmiö, sillä sulautuminen ja hankinnat rajojen yli ovat sallittuja ainoastaan EU:ssa, kun taas omistajuus- ja määräysvaltajärjestelmät ovat pysyneet jokseenkin muuttumattomina vuonna 1944 neuvotellusta Chicagon yleissopimuksesta lähtien. Nykyiset omistajuus- ja määräysvaltasäännöt aiheuttavat suuria vaikeuksia, joiden ratkaiseminen edellyttää kumppanimaiden kanssa käytäviä neuvotteluja ja erittäin monimutkaisia hallintorakenteita. Tämä tarkoittaa väistämättä sitä, ettei yhdistämisestä saada täyttä hyötyä. Lentoyhtiöiden liittoutumien jäsenet tekevät yhä tiiviimpää yhteistyötä tarjotakseen asiakkailleen saumattomasti yhtenäistetyt maailmanlaajuiset verkostopalvelut useilta solmukohdilta.

41. Omistajuus- ja määräysvaltarajoitteiden poistaminen on ongelmallista osittain sen vuoksi, että on tarpeen varmistaa sopimus, jonka allekirjoittajina on kriittinen massa tai huomattava osa maista, sillä ilman tätä uudistuksella ei olisi mitään konkreettista merkitystä. Jotta omistajuus- ja määräysvaltasääntöjä voitaisiin uudistaa maailmanlaajuisesti, loogisena lähtökohtana ovat transatlanttiset markkinat. EU ja Yhdysvallat ovat merkittäviä ilmailun voimatekijöitä, sillä niiden osuus on lähes puolet koko maailman ilmaliikenteestä. Tämän vuoksi todellisten transatlanttisten lentoyhtiöiden syntyminen olisi tärkeä kehitysaskel. Aika on nyt kypsä toteuttaa EU:n ja Yhdysvaltojen välisessä lentoliikennesopimuksessa määrätyt lisätoimet lentoyhtiöiden omistajuuden ja määräysvallan vapauttamiseksi, jolloin lentoyhtiöt voivat houkutella investointeja sijoittajan kansallisuudesta riippumatta. Ulkomaiset investoinnit olisi kuitenkin sallittava ilmailualalla laajemminkin sekä EU:n ja muiden tärkeimpien kumppanien kahdenvälisissä suhteissa että erityisesti monenvälisissä kansainvälisissä suhteissa ICAOn kautta. EU:n olisi omaksuttava nykyistä vahvempi johtoasema arvioitaessa, miten nykyiset omistajuus- ja määräysvaltarajoitteisiin liittyvät ongelmat voitaisiin ratkaista erityisesti samanmielisten maiden kanssa ja samalla varmistaa lentoyhtiöiden mahdollisuus saada pääomarahoitusta ja parantaa lentoyhtiöiden houkuttavuutta rahoitusmarkkinoilla. Vapaakauppasopimusneuvottelut voivat osaltaan myötävaikuttaa rajoitteiden poistamiseen.

42. On myös tärkeää saada neuvottelut päätökseen Australian kanssa, ja mahdollistaa hyötyjen saaminen EU:n ja Brasilian välisestä sopimuksesta, jonka allekirjoittaminen on valitettavasti viivästynyt.

43. Kolmannesta pilarista on mahdollista saada paljon enemmänkin hyötyjä. Esim. vuonna 2005 komissio osoitti, miten mittavat taloudelliset hyödyt voitaisiin saada Venäjän, Kiinan ja Intian kanssa tehtävistä kattavista sopimuksista. Se pyysi tuolloin neuvostoa valtuuttamaan kattavia lentosopimuksia koskevien neuvottelujen aloittamisen kaikkien näiden maiden kanssa, mutta valtuutusta ei vielä ole myönnetty. Nämä hyödyt käyvät ilmi myös komission toimeksiannosta tehdystä riippumattomasta tutkimuksesta. Sen vuoksi tavoitteena olisi edelleen oltava kattavien sopimusten tekeminen näiden tärkeiden kumppanien kanssa. Tutkimuksesta ilmeni myös, millaisia merkittäviä hyötyjä voitaisiin saada useiden muidenkin tärkeiden kumppanien kanssa tehtävistä kattavista sopimuksista.

4.2. EU:n ulkoisen ilmailupolitiikan tärkeimmät periaatteet

44. Kun otetaan huomioon, että sisämarkkinat ovat syventyneet, markkinoille on ilmaantunut omistajuusrakenteeltaan yhä monikansallisempia eurooppalaisia lentoyhtiöitä ja että EU:n toimivalta lähes kaikilla ilmailun osa-alueilla laajenee, EU:n on korkea aika lähestyä ulkoisia ilmailusuhteitaan huomattavasti koordinoidummin ja päättäväisemmin. Joissakin tapauksissa voi riittää, että nykyistä koordinoinnin tasoa lujitetaan Euroopan komission, jäsenvaltioiden ja ilmailualan välillä, mutta suhteet kumppanimaihin hoidetaan edelleen kahdenvälisesti. Tämä edellyttäisi, että EU:n koordinointi ja avoimuusjärjestelyt olisivat vahvemmat ja virallistetut. Kokemus on kuitenkin osoittanut, että vaikka kahdenvälisiä suhteita koordinoitaisiin, vakavana vaarana on, että tulokset jäävät alle optimaalisen tason. EU:n sisäiseen yksimielisyyteen perustuvat neuvoston valtuuttamat EU-tason neuvottelut ovat yleensä soveltuvampi ja tehokkaampi tapa ajaa Euroopan etuja. Sen vuoksi tämän lähestymistavan olisi oltava yleinen käytäntö kaikkien tärkeimpien kumppanien kanssa, eikä suinkaan poikkeus säännöstä – kuten nykyisin.

45. EU:n olisi edelleen pyrittävä päättäväisesti edistämään ilmailun avoimuutta ja vapauttamista ja varmistettava samalla sääntelyn yhdenmukaistamisen tyydyttävä taso. Sen olisi tarvittaessa puolustettava EU:n ilmailualan etuja, taloutta ja työpaikkoja sekä varmistettava, että tässä käytetään soveltuvia välineitä. Kumppanimaiden kanssa käytävissä neuvotteluissa olisi myös kiinnitettävä asianmukaisella tavalla huomiota työelämän normeihin ja ympäristönormeihin sekä näillä aloilla tehtyjen kansainvälisten sopimusten noudattamiseen, jotta markkinoiden vääristyminen sekä kilpaileminen alhaisimmalla sääntelytasolla estettäisiin.

46. Myös ilmailun kansainväliseen toimintaympäristöön tarvitaan muutoksia. ICAO voisi johtaa maailmanlaajuisten ilmailumarkkinoiden sääntelykehyksen nykyaikaistamista samaan tapaan kuin muilla tärkeimmillä aloilla, kuten lentoturvallisuudessa ja ilmailun turvaamisessa. ICAO voi olla mukana taloudellisten sääntelypuitteiden kehittämisessä maailmanlaajuiselle ilmailualalle, kuten lentoyhtiöiden omistajuuden ja määräysvallan vapauttamiselle, ja varmistaa, että tasapuoliselle kilpailulle vahvistetaan maailmanlaajuiset sääntelypuitteet ja että ala kehittyy ympäristön kannalta kestävällä tavalla.

4.3. Suhteiden parantaminen tärkeimpiin kumppaneihin

47. Tässä tiedonannossa korostetaan, miten suuri strateginen merkitys EU:lle on kilpailukykyisellä eurooppalaisella ilmailualalla, jolla toimii maailmanlaajuisesti liikennöiviä EU:n verkostolentoyhtiöitä. Tämä edellyttää ensinnäkin alan kilpailukyvyn varmistamista ja toiseksi markkinoillepääsyn turvaamista, jotta ala voi kilpailla ja toimia keskeisillä markkinoilla. Euroopan rahti- ja pikarahtiala kärsii erityispiirteidensä vuoksi maailmanlaajuisessa toiminnassaan erityisen paljon rajoittavista kahdenvälisistä lentoliikennesopimuksista. Sen edut olisikin asetettava etusijalle markkinoillepääsyn esteitä poistettaessa. EU:n on räätälöitävä toimintansa eräitä strategisia markkinoita ja kumppaneita koskevien haasteiden mukaisesti jäljempänä esitettävällä tavalla.

48. Turkki on keskeinen alueellinen toimija, jonka ilmailumarkkinat ovat EU:n kannalta strategiset ja yksi nopeimmin kasvavista. Yhdysvaltojen jälkeen Turkki on EU:n toiseksi tärkein matkustajaliikennemarkkina, sillä vuonna 2010 EU:n ja Turkin välillä lensi 30 miljoonaa matkustajaa. Vuodesta 1999 alkaen EU:n ja Turkin välinen matkustajaliikenne on kasvanut keskimäärin yli 9 prosenttia vuodessa. Osuus on kolme kertaa suurempi kuin EU:n ja Marokon välinen matkustajaliikenne ja yli kaksi kertaa suurempi kuin EU:n ja Venäjän välinen matkustajaliikenne. Turkilla ja EU:lla on monia yhteisiä intressejä ilmailualalla. Yhteistyön laajentamisen mahdollisuudet ovatkin merkittävät. Alueella on kuitenkin myös eräitä vaikeita ilmailuun liittyviä kysymyksiä, jotka on ratkaistava, sillä ne vahingoittavat molempia osapuolia. Turkin kanssa olisi kehitettävä myönteinen ja käytännönläheinen toimintasuunnitelma, joka mahdollistaisi konkreettisten ongelmien ratkaisemisen tällä alueella molempia osapuolia hyödyttävällä tavalla. Erityisesti olisi pyrittävä tekemään kahdenvälinen lentoturvallisuussopimus. Jos ongelmien ratkaisemisessa onnistutaan, on syytä laatia kattava sopimus.

49. Venäjän kanssa on korkea aika sopia johdonmukaisemmista, vakaammista ja kunnianhimoisemmista suhteista, jotta molempien osapuolten lentoyhtiöt voisivat suunnitella toimintaansa ennakoivammin. Venäjän on kiireisesti osoitettava olevansa sitoutunut vuonna 2011 sovittuun ”Siperian ylilentojen nykyaikaistamista koskevien periaatteiden” täytäntöönpanoon. Yhteistyön mahdollisuudet ovat muilta osin erittäin laajat. Venäjä ja EU voisivat saada aidosta strategisesta kumppanuudesta tai pelkästään normalisoiduista suhteista valtavat hyödyt. Vastaavasti kustannukset voivat olla korkeat, jos suhteita ei lähennetä. Heti kun nykyiset ongelmat on saatu ratkaisuta, EU:n olisi ehdotettava toimintasuunnitelmaa, jonka perimmäisenä tavoitteena olisi oltava EU:n ja Venäjän välisen kattavan lentoliikennesopimuksen tekeminen.

50. Suhteissa Persianlahden maihin on viime vuosina keskitytty suurelta osin vain avaamaan EU:n markkinoita Persianlahden maiden lentoyhtiöille, mikä on vääristänyt toimintamahdollisuuksia huomattavalla tavalla. Lisäksi on esitetty epäilyjä siitä, raportoivatko eräät Persianlahden maiden lentoyhtiöt taloudelliset tuloksensa avoimuutta koskevien kansainvälisten normien mukaisesti. Eräät Persianlahden maat ovat myös olleet haluttomia hyväksymään tasapuolista kilpailua koskevia lausekkeita tai edes keskustelemaan niistä yksittäisten EU:n jäsenvaltioiden kanssa. Tällainen tilanne ei saa jatkua. Aivan ensiksi on varmistettava avoimuus sekä tasapuolinen kilpailu, ja sen jälkeen on tältä pohjalta jatkettava markkinoiden kehittämistä. Prosessia olisi syytä koordinoida EU:n tasolla tärkeimpien maiden kanssa tehtävillä kattavilla EU:n lentoliikennesopimuksilla.

51. Aasian ilmailumarkkinoiden merkitys kasvaa nopeasti globaalissa ilmailussa. EU:n lentoyhtiöiden onkin ehdottomasti oltava aktiivisesti läsnä näillä markkinoilla. Useissa Aasian maissa ilmailupolitiikkaa on vapautettu. Monet niistä ovat ilmaisseet olevansa kiinnostuneita tekemään kattavat sopimukset EU:n kanssa. EU:n olisi käytettävä tällaiset mahdollisuudet hyväkseen, edellyttäen että nämä maat tunnustavat varauksetta EU:n ilmailulainsäädännön (kuten EU:n nimityslausekkeen) ja että niiden markkinoilla tarjotaan yhtäläiset mahdollisuudet ja tasapuolinen kilpailu molemmille osapuolille. On osoitettu, että Kiinan, Intian ja Japanin kanssa tehtävistä kattavista lentoliikennesopimuksista voidaan saada huomattavat taloudelliset hyödyt, minkä vuoksi tällaiset sopimukset olisi pyrittävä tekemään. EU seuraa myös erittäin kiinnostuneena ASEANissa tapahtuvaa kehitystä, jonka tavoitteena on luoda ASEANiin täysin vapaat ilmailun sisämarkkinat vuoteen 2015 mennessä. Tämä muistuttaa monessa mielessä avointen alueellisten ilmailumarkkinoiden perustamista Euroopassa. Tämä tarjoaa monenlaisia kiinnostavia yhteistyömahdollisuuksia EU:n ja ASEANin välillä ja johtanee jossakin vaiheessa EU:n ja ASEANin välisen kattavan lentoliikennesopimuksen tekemiseen. Singapore on tältä osin ottanut johtajan roolin, sillä se on ilmoittanut toimivansa tunnustelijana EU:n pyrkiessä lisäämään läsnäoloaan ASEANissa ja sen ulkopuolella.

52. Vastaavaa alueellista kehitystä on havaittavissa muillakin alueilla, kuten latinalaisessa Amerikassa, jossa lentoyhtiöiden yhdistymistä olisi kannustettava, sillä se tarjoaisi mahdollisuuden lähentää ryhmittymien välisiä suhteita markkinoiden avaamiseksi.

53. Afrikan ilmailumarkkinoilla on nähtävissä pitkän aikavälin kasvumahdollisuuksia. EU:n ja Afrikan välisissä ilmailusuhteissa etusijalle on toistaiseksi asetettu lentoturvallisuuden parantaminen Afrikassa. EU tukee alueellisten turvallisuusvalvontajärjestöjen perustamista ja toimintaa ja antaa apua maille, joiden lentoyhtiöitä sisältyy EU:ssa toimintakieltoon asetettuja lentoyhtiöitä koskevaan luetteloon.

4.4. Käytettävät välineet

54. EU haluaa kehittää vahvat, kattavat ja keskinäisesti hyödyttävät ilmailusuhteet tärkeimpiin kumppaneihinsa. Tässä on kyseessä paljon enemmän kuin pelkkä liikenneoikeuksien vapauttaminen, sillä siihen olisi kuuluttava esim. sääntelyyn liittyvä, teknologinen ja teollinen yhteistyö. Naapurimaiden sekä tärkeimpien ja samanmielisten kumppanien kanssa tehtävissä kattavissa lentoliikennesopimuksissa olisi käsiteltävä ja koordinoitava tasapuolisen kilpailun ja kestävän ilmailualan sääntelyedellytyksiä, joihin kuuluvat mm. lentoturvallisuuden, ilmailun turvaamisen, ympäristön ja taloudellisen sääntelyn kaltaiset olennaiset tekijät.

55. Tässä tiedonannossa korostetaan, miten tärkeää on säilyttää Euroopan ilmailualan kilpailukyky. Jotta tämä strateginen tavoite voitaisiin saavuttaa, koordinoinnin olisi oltava järjestelmällisempää, solidaarisuutta olisi lujitettava ja EU:n, Euroopan komission, EU:n jäsenvaltioiden, EU:n ilmailualan sekä eurooppalaisten ilmailuelinten ja -virastojen olisi käytettävä kaikkia saatavillaan olevia välineitä. Tämä parantaisi myös EU:n kumppaneiden saamia hyötyjä. Hyödyt voivat olla monenlaisia, ja niitä olisi tarkasteltava yhdessä.

56. On tärkeää, että kaikki asianomaiset osapuolet osallistuvat mahdollisimman aktiivisesti politiikan kehittämiseen ja tämän jälkeisiin neuvotteluvalmisteluihin ja itse neuvotteluihin. Tästä syystä komissio on valmis tutkimaan uudelleen käytännön järjestelyjä sen varmistamiseksi, että neuvottelut käydään avoimesti ja osallistavasti. Samalla on varmistettava, että EU:n ulkoisia ilmailusuhteita hallinnoivat prosessit ovat tehokkaita ja tosiasiallisia eivätkä liian byrokraattisia.

57. Komissio uskoo, että tasapuolisen kilpailun varmistava tehokkaampi väline on tärkeä osa kokonaisuutta, joka EU:n on luotava voidakseen kehittää ulkoista ilmailupolitiikkansa edelleen. Asetus (EY) N:o 868/2004 on osoittautunut monimutkaiseksi ja epäkäytännölliseksi, minkä vuoksi komissio tarkastelee sitä uudelleen perusteellisen vaikutustenarvioinnin jälkeen ja esittää tarvittaessa ehdotuksia asianmukaisemmista toimenpiteistä kaikkien asianomaisten sidosryhmien kuulemisen jälkeen.

5. Päätelmä

58. EU:n jäsenvaltioiden, neuvoston ja Euroopan parlamentin on nyt korkea aika pohtia huolellisesti, miten EU:n ulkoista ilmailupolitiikkaa voidaan kehittää tulevaisuudessa, ja tehdä tarvittavat päätökset kunnianhimoisemmasta politiikasta, jolla voidaan vastata Euroopan ilmailualaa uhkaaviin vakaviin haasteisiin ja saada ilmailusta täysimääräinen hyöty koko Euroopan taloutta hyödyttävällä tavalla.

LIITE

EU:n ulkoisen ilmailupolitiikan tähänastiset saavutukset

EU:n ulkoisen ilmailupolitiikan kehitys

1. EU:n ulkoisen ilmailupolitiikan kehittyminen oli looginen seuraus EU:n sisämarkkinoiden perustamisesta ja siihen liittyvistä yhteisistä säännöistä. Merkittävä virstanpylväs oli Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 5. marraskuuta 2002 asiassa ”avoin taivas” antama tuomio[16], jonka mukaan i) unionilla on yksinomainen toimivalta silloin, kun kansainväliset sitoumukset kuuluvat yhteisten sääntöjen soveltamisalaan, ja ii) lentoyhtiöiden nimeämistä koskevat kahdenvälisissä lentoliikennesopimuksissa määrätyt kansalliset omistajuus- ja määräysvaltavaatimukset ovat EU:n perussopimuksissa määrättyjen vapauksien vastaisia.

2. Neuvosto myönsi kesäkuussa 2003 komissiolle valtuudet neuvotella kattava lentoliikennesopimus Yhdysvaltojen kanssa ja ns. horisontaaliset sopimukset kaikkien muiden EU:hun kuulumattomien maiden kanssa, jotta näiden maiden EU:n jäsenvaltioiden kanssa tekemät kahdenväliset sopimukset saatettaisiin EU:n lainsäädännön mukaisiksi.

3. Neuvosto hyväksyi kesäkuussa 2005 EU:n ulkoisen ilmailupolitiikan kolme tärkeintä pilaria, jotka ovat i) kaikki EU:n jäsenvaltioiden kolmansien maiden kanssa tekemät kahdenväliset lentoliikennesopimukset on saatettava EU:n lainsäädännön mukaiseksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa ”avoin taivas” antaman tuomion mukaisesti; tavoitteena on ennen kaikkea poistaa kansalliset omistajuus- ja määräysvaltavaatimukset ja tunnustaa täten EU:n lentoyhtiöiden sijoittautumisvapaus; ii) vuoteen 2010 mennessä on kehitettävä laajempi yhteinen ilmailualue, johon kuuluvat EU:n etelä- ja itäpuolella sijaitsevat naapurimaat; ja iii) kattavat EU-tason sopimukset on neuvoteltava muiden keskeisten kumppanien kanssa yksittäisten neuvotteluvaltuutuksien perusteella silloin, kun EU:n sopimuksen on osoitettu tuottavan taloudellista hyötyä ja lisäarvoa.

Vaikka edessä on edelleen huomattavia haasteita ja paljon työtä, näiden kolmen pilarin kehitys on ollut merkittävää vuodesta 2005 alkaen.

Saavutukset kolmen pilarin osalta

Ensimmäinen pilari – oikeusvarmuuden palauttaminen

4. Tarve saada oikeusperusta vankalle pohjalle suhteissa EU:hun on tunnustettu maailmanlaajuisesti muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta. Tähän mennessä 117 EU:n ulkopuolista maata on hyväksynyt EU:n nimityslausekkeen. Näistä 55 on suostunut muuttamaan kaikki EU:n jäsenvaltioiden kanssa tekemänsä kahdenväliset sopimukset EU:n kanssa tehtävillä horisontaalisilla sopimuksilla, kun taas loput maat ovat muuttaneet ne kahdenvälisesti yksittäisten EU-jäsenvaltioiden kanssa. Yhteensä lähes 1 000 kahdenvälistä lentoliikennesopimusta on saatettu EU:n lainsäädännön mukaiseksi, mikä kattaa 75 prosenttia koko EU:n ulkopuolisesta matkustajaliikenteestä. Työtä on kuitenkin jatkettava eräiden tärkeiden ilmailumaiden kanssa, jotta EU:n nimityslausekkeen täytäntöönpano saataisiin päätökseen. Tällaisia maita ovat esim. Intia, Kiina ja Etelä-Korea sekä Etelä-Afrikka, Kenia, Nigeria ja Kazakstan. Näistä maista ainoastaan Etelä-Afrikka, Kenia, Nigeria ja Kazakstan eivät ole vielä ollenkaan tunnustaneet EU:n nimityslauseketta. Silloin kun alueellisia järjestöjä on olemassa, kuten Afrikassa ja Kaakkois-Aasiassa, alueellisen lähestymistavan olisi mieluiten johdettava ryhmittymien välisten sopimusten neuvottelemiseen. Tällaisissa ryhmittymien välisissä horisontaalisissa sopimuksissa olisi oltava vastavuoroisuusmääräyksiä (erityisesti omistajuuteen ja määräysvaltaan liittyen), joiden nojalla alueelliset ilmailumarkkinat tunnustettaisiin asteittain vastavuoroisesti molempia osapuolisia hyödyttävällä tavalla. Oikeusvarmuus olisi mieluiten palautettava ryhmittymäkohtaisesti yhteistyössä alueellisten talousyhteisöjen kanssa silloin, kun näillä yhteisöillä on toimivalta tehdä horisontaalinen sopimus. Oikeusvarmuuden palauttaminen on edelleen ehdoton edellytys tärkeimmissä ilmailualan kysymyksissä (esim. lentoturvallisuus, ilmailun turvaaminen, taloudellinen sääntely, ilmaliikenteen hallinta ja ympäristö) tehtävälle laajemmalle yhteistyölle.

5. Tähänastiset saavutukset ovat olleet huomattavia. Näissä muutoksissa tunnustetaan EU:n lentoyhtiöihin sovellettavien kansallisten omistajuus- ja määräysvaltarajoitusten poistaminen EU:n lainsäädännössä edellytetyllä. Näin ollen EU:n lentoyhtiöt voivat tarjota palveluja mistä EU-jäsenvaltiosta tahansa EU:hun kuulumattomiin maihin, kunhan asiaankuuluvissa kahdenvälisissä lentoliikennesopimuksissa on nimitys- ja liikenneoikeutta koskevat määräykset. Myös EU:n lentoyhtiöiden väliset sulautumiset on tunnustettu, mutta tärkeintä kaikkien toimijoiden kannalta on se, että oikeusvarmuus on saatu palautettua kahdenvälisiin lentoliikennesopimuksiin.

Toinen pilari – Yhteisen ilmailualueen perustaminen naapurimaiden kanssa

6. Myös yhteisen ilmailualueen laajentamisen suhteen on saavutettu edistystä. EU on neuvotellut useita tärkeitä lentoliikennesopimuksia naapurimaiden kanssa. Ajan mittaan tästä syntyy yhteinen ilmailualue, jolla markkinoiden asteittainen avaaminen ja sääntelyn muuttaminen EU:n ilmailulainsäädännön mukaiseksi tapahtuu rinnakkain. Alueeseen kuuluu 55 maata ja siellä on miljardi asukasta eli kaksi kertaa enemmän kuin EU:ssa. Ilmailun sisämarkkinoihin kuuluvien Sveitsin, Norjan ja Islannin lisäksi kattavat lentoliikennesopimukset on allekirjoitettu Länsi-Balkanin maiden[17], Marokon, Georgian, Jordanian ja Moldovan kanssa, ja Israelin kanssa tehty sopimus on parafoitu. Neuvottelut ovat käynnissä Ukrainan ja Libanonin kanssa, ja niiden oletetaan käynnistyvän pian Tunisian ja Azerbaidžanin ja jossakin vaiheessa myös Armenian kanssa.

7. Ensimmäiseksi neuvoteltujen naapurisopimusten taloudelliset vaikutukset ovat olleet huomattavat. Euroopan komission toimeksiannosta tehdyssä riippumattomassa tutkimuksessa[18] arvioitiin, että EU:n ja Marokon välillä vuonna 2006 tehdystä sopimuksesta saadut taloudelliset hyödyt olivat yhteensä yli 3,5 miljardia euroa vuosina 2006–2011. EU:n ja Marokon välinen lentoliikenne on kasvanut räjähdysmäisesti, ja näille markkinoille on ilmaantunut uusia reittejä ja lentoyhtiöitä, mikä on lisännyt kilpailua ja valinnanvaraa sekä alentanut hintoja. Lippujen reaalihinnat ovat alentuneet noin 40 prosenttia vuodesta 2005 alkaen. Vastaavasti EU:n ja Länsi-Balkanin maiden välisestä sopimuksesta (ECAA-sopimus) saatiin yhteensä yli 2,4 miljardin euron taloudelliset hyödyt vuosina 2006–2011. Tästä 80–85 prosenttia oli lippujen hinnan alenemisen aiheuttamaa kuluttajaylijäämää, ja loput 15–20 prosenttia muita tuottavuus- ja tehokkuushyötyjä.

8. Naapurimaat ovat ahkerasti lähentäneet lainsäädäntöään EU:n lainsäädäntöön ilmailun turvaamisen, lentoturvallisuuden, ilmaliikenteen hallinnan, ympäristön, matkustajien oikeuksien, talouden sääntelyn ja sosiaalisten näkökohtien kaltaisilla aloilla. Tämä on tärkeää kuluttajien ja koko ilmailualan kannalta sekä EU:ssa että naapurimaissa. EU antaa huomattavaa tukea naapurimaille, jotta nämä yhdenmukaistaisivat lainsäädäntönsä EU-lainsäädännön kanssa. Molemmat osapuolet ovat sopineet myöntävänsä ylimääräisiä liikenneoikeuksia (viidennen vapauden liikenneoikeus eli oikeus harjoittaa liikennettä kumppanimaan sekä välillä tai edelleen olevien paikkojen välillä osana lentoyhtiön kotimaasta lähtevää tai sinne saapuvaa reittiä), joita sovelletaan sen jälkeen, kun sääntelyn yhdenmukaistaminen on saatu päätökseen. Länsi-Balkanin maissa ECAA-sopimuksen mukaisesti tapahtunut EU:n ilmailusäännösten varhainen täytäntöönpano on eduksi näiden maiden pyrkiessä liittymään EU:hun.

9. Suhteet Venäjään, joka on yksi tärkeimmistä naapurimaista, ovat vaikeat. Venäjä voisi olla erittäin tärkeä kumppani EU:lle maantieteellisen läheisyytensä ja keskinäisen riippuvuuden vuoksi, sillä nämä tekijät luovat huomattavia kaupallisia mahdollisuuksia. Esim. yli 40 prosenttia Venäjän kansainvälisestä matkustajaliikenteestä tulee EU:hun. Keskinäisesti saatavia etuja ei kuitenkaan ole hyödynnetty täysimääräisesti.

10. Vuosi 2011 oli Venäjällä käännekohta EU:n lainsäädännön tunnustamisen suhteen. Syyskuussa 2011 Venäjä suostui ensimmäistä kertaa sisällyttämään EU:n nimityslausekkeen EU:n jäsenvaltioiden kanssa tekemiinsä kahdenvälisiin lentoliikennesopimuksiin. Tätä prosessia ollaan parhaillaan saattamassa päätökseen.

11. Yksi ongelma on kuitenkin edelleen ratkaisematta, sillä Venäjä veloittaa EU:n lentoyhtiöitä Siperian ylilennoista niiden Aasiaan kohdistuvilla reiteillä. Arvioiden mukaan EU:n lentoyhtiöiden on maksettava vuosittain yli 300 miljoonaa euroa Siperian ylilennoista. Suurin osa tästä summasta on ilmeisesti päätynyt suoraan eräälle kilpailijalle. Vuoden 2011 lopussa Euroopan komission ja Venäjän hallituksen välisessä kirjeenvaihdossa todettiin, että vuonna 2006 neuvoteltu, sovittu ja allekirjoitettu asiakirja ”Siperian ylilentoja koskevan järjestelmän nykyaikaistamisessa noudatettavat periaatteet” olisi pantava kokonaisuudessaan täytäntöön viimeistään 1. heinäkuuta 2012. EU luottaa siihen, että Venäjä kunnioittaa tätä kansainvälistä sitoumusta ja pidättää muussa tapauksessa oikeuden toteuttaa tarvittavia toimenpiteitä.

Kolmas pilari – kattavat sopimukset muiden keskeisten kumppanien kanssa

12. Kolmanteen pilariin liittyen EU on neuvotellut muutamia sopimuksia tärkeimpien kumppanien kanssa. Näiden kattavien sopimusten tavoitteena on avata markkinoita, luoda edellytykset tasapuoliselle ja avoimelle kilpailulla sääntelyä yhdenmukaistamalla, vapauttaa lentoyhtiöiden omistajuutta ja määräysvaltaa sekä ratkaista liiketoiminnan harjoittamiseen liittyvät ongelmat.

13. Yhdysvaltojen kanssa tehty ensimmäisen vaiheen sopimus allekirjoitettiin huhtikuussa 2007 ja toisen vaiheen sopimus kesäkuussa 2010. Kanadan kanssa tehty sopimus allekirjoitettiin joulukuussa 2009. Sopimuksen mukaan markkinoita avataan vaiheittain sitä mukaa kun Kanada muuttaa ulkomaisia investointeja koskevaa lainsäädäntöään. Brasilian kanssa tehty kattava lentoliikennesopimus parafoitiin maaliskuussa 2011, vaikka Brasilia ei vielä ole sitä allekirjoittanut. Neuvosto on myös myöntänyt komissiolle valtuudet käynnistää neuvottelut kattavista lentoliikennesopimuksista Australian ja Uuden-Seelannin kanssa. Neuvotteluja ei ole vielä saatu päätökseen näiden maiden kanssa.

14. EU:n ja Yhdysvaltojen välinen sopimus on avainasemassa pyrittäessä ulottamaan kansainvälisistä lentoliikennesopimuksista käytävät neuvottelut pelkkää vastavuoroista markkinoillepääsyä laajemmalle. Tärkeässä kansainvälisessä sopimuksessa todetaan nyt ensimmäistä kertaa, että myös kilpailuedellytyksiä on käsiteltävä ja yhdenmukaistettava tasapuolisen kilpailun varmistamiseksi. EU ja Yhdysvallat ovat kehittäneet kokonaan uuden sopimusmallin, joka parantaa ilmailun asemaa. Vaikka Yhdysvaltojen ja Kanadan kanssa tehtyjä sopimuksia on ehditty soveltaa vain useimpiin ilmailumarkkinoihin kielteisesti vaikuttaneen laskusuhdanteen aikana, saatavien etujen uskotaan olevan huomattavat transatlanttisten markkinoiden koko huomioon ottaen. Komission toimeksiannosta tehdyssä tutkimuksessa[19] todettiin, että EU:n ja Yhdysvaltojen yhteinen avoin ilmailualue lisäisi niiden välistä matkustajamäärää ensimmäisinä viitenä vuotena yli 25 miljoonalla. Tästä syntyisi yli 15 miljardin euron hyödyt kuluttajille ja yhteensä 80 000 uutta työpaikkaa EU:hun ja Yhdysvaltoihin. Sääntely-yhteistyöstä ja sääntelyn yhdenmukaistamisesta saatavat edut ja hyödyt sekä sopimuksilla perustettujen sekakomiteoiden työn vaikutukset ovat jo selvillä. Esim. EU:n ja Yhdysvaltojen välisellä sopimuksella perustettu sekakomitea on käsitellyt monenlaisia kysymyksiä, jotka liittyvät esim. markkinoillepääsyyn, sääntely-yhteistyöhön, sääntelyn yhdenmukaistamiseen ja kilpailuedellytyksiin. Se on merkittävä foorumi, jolla voidaan seurata sopimuksen täytäntöönpanoa ja käsitellä liiketoiminnan harjoittamiseen liittyviä esteitä. Sekakomitea oli mm. alullepanijana kesäkuussa 2012 tehdyssä EU:n ja Yhdysvaltojen välisessä lentorahdin turvatoimia koskevassa sopimuksessa, joka nopeuttaa lentorahdin lähettämistä ja alentaa sen kustannuksia lentorahdin turvatoimiin liittyvien järjestelmien keskinäisen tunnustamisen ansiosta.

1. Johdanto

15. Ilmailulla on EU:n talouselämässä keskeinen asema sekä kansalaisten että tuotannonalan kannalta. Ala työllistää 5,1 miljoonaa ihmistä ja sen osuus Euroopan BKT:stä on 2,4 prosenttia (365 miljardia euroa)[20]. Se edistää merkittävällä tavalla talouskasvua, työllisyyttä, turismia, ihmisten välisiä yhteyksiä sekä unionin alueellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Kuten komission vuonna 2011 laatimassa liikenteen valkoisessa kirjassa[21] todetaan, ilmailu on nyt ja tulevaisuudessa elintärkeä linkki Euroopan ja muun maailman välillä. Viimeisten kahden vuosikymmenen aikana EU on murtanut historialliset rajat ja onnistunut siten muuttamaan ja yhtenäistämään hajanaiset kansalliset ilmailumarkkinat maailman suurimmaksi ja avoimimmaksi alueelliseksi ilmailumarkkinaksi.

16. Maailmantalouden taantuma on kuitenkin koetellut Eurooppaa pahemmin kuin muita alueita. Erityisesti kansainvälistä liikennettä harjoittavien eurooppalaisten lentoyhtiöiden kilpailuasema on uhattuna lukuisten erilaisten vaaratekijöiden vuoksi. Tästä asiakirjasta ilmenee, että EU:n ulkoisen ilmailupolitiikan on muututtava nopeasti ja perinpohjaisesti, jotta näihin haasteisiin voitaisiin vastata. Eurooppa tarvitsee maailmanlaajuisen verkoston ytimessä sijaitsevan vahvan ja kilpailukykyisen ilmailualan, joka yhdistää EU:n muuhun maailmaan. Meidän on syytä pohtia perusteellisesti ilmailun yleistä strategista asemaa ja erityisesti sitä, millainen vaikutus EU:n lentoyhtiöillä, lentoasemilla ja palveluntarjoajilla on talouskasvuun ja työpaikkojen luomiseen sekä miten ilmailu voi edistää Eurooppa 2020 -strategiaa ja Euroopan talouselämän toipumista. Eurooppalaiset lentoyhtiöt ovat tulilinjassa, sillä pysyäkseen hengissä niiden on kilpailtava kovilla kansainvälisillä markkinoilla[22], joille on ominaista erilaiset sääntelykehykset ja kulttuurit, markkinoillepääsyä rajoittavat kahdenväliset lentoliikennesopimukset sekä kolmansien maiden myöntämien epäoikeudenmukaisten tukien ja niissä noudatettavien ylilentorajoitusten kaltaisten epäreilujen käytäntöjen vuoksi vääristynyt kilpailu.

17. Tässä tiedonannossa arvioidaan, miten komission vuonna 2005 antaman EU:n ulkoisen ilmailupolitiikan kehittämistä koskevan tiedonannon[23] jälkeen on edistytty. Vaikka siinä keskitytään lähinnä kansainvälisten ilmailusuhteiden ja lentoliikennesopimusten ”perinteisiin” piirteisiin, siinä käsitellään myös useita muita tärkeitä piirteitä, joilla on kansainvälistä ulottuvuutta ja joilla on yhä tärkeämpi vaikutus markkinoiden kasvuun ja yleiseen kilpailukykyymme. Tällaisia ovat esim. yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan ja sen teknologiapilarin SESARin (eurooppalaisen ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamishanke) kehittäminen, Euroopan turvallisuuspolitiikka, jossa Euroopan lentoturvallisuusvirastolla (EASA) on yhä merkittävämpi kansainvälinen asema, kahdenväliset lentoturvallisuussopimukset, tekninen yhteistyö, Euroopan ilmailun turvaamista koskeva politiikka, jolla pyritään estämään siviili-ilmailuun kohdistuva laiton häirintä, sekä Euroopan lentoasema- ja infrastruktuuripolitiikka, jonka avulla Eurooppaan on saatava elinkelpoinen ja kustannustehokas infrastruktuuri. Nämä tärkeät tekijät on otettava kokonaisuudessaan huomioon EU:n ulkoista ilmailupolitiikkaa tarkistettaessa ja tehostettaessa.

18. Vaikka tiedonannossa päätellään, että vuonna 2005 vahvistettu politiikka on oikeasuuntainen, seitsemän vuotta myöhemmin meidän on tunnustettava, että ilmailuala on tänään hyvin erilainen. Ilmailualalle on kiireellisesti saatava Euroopassa vahvempi kehys, jossa oikeudenmukainen ja avoin kilpailu voi kukoistaa. Tämä voidaan saavuttaa lähestymällä ilmailun ulkosuhteita huomattavasti nykyistä koordinoidummalla tavalla. Eurooppalaisten kuluttajien ja alan kilpailukyvyn kannalta on välttämätöntä, että kaikilla osapuolilla on poliittinen halukkuus käydä EU-tason neuvotteluja, kun saatava lisäarvo ja taloudelliset edut on näytetty toteen.

19. EU:n on käytettävä kaikkia käytössään olevia välineitä, kuten neuvoston valtuutuksella käytävät EU-tason neuvottelut tärkeimpien kumppanien ja eurooppalaisten naapurimaiden kanssa, ja tarvittaessa puolustauduttava tehokkaammin epäreiluja käytäntöjä vastaan. EU:n on osoitettava olevansa eturintamassa hakemassa muutosta kansainväliseen omistajuus- ja määräysvaltajärjestelmään. Täten varmistettaisiin, että EU:hun sijoittautuneet kansainvälistä liikennettä harjoittavat lentoyhtiöt pysyvät maailmanlaajuisen verkoston ytimessä tulevaisuudessakin. On kuitenkin syytä pitää aina mielessä, ettemme pyri pelkästään lujittamaan Euroopan ilmailualan koko arvoketjun kilpailukykyä ja sen kaikkia osatekijöitä, vaan että kaikki tämä tehdään lopullisten kuluttajien etujen ajamiseksi.

1.1. Kehitys vuoden 2005 jälkeen - uudelleentarkastelu

20. Liitteessä esitetään EU:n ulkoisen ilmailupolitiikan kolme tärkeintä saavutusta viimeisten seitsemän vuoden ajalta. Ne ovat oikeusvarmuuden palauttaminen, yhteisen ilmailualueen perustaminen naapurimaiden kanssa ja kattavien sopimusten tekeminen keskeisimpien kumppaneiden kanssa. Lyhyesti sanottuna nämä saavutukset ovat hämmästyttäviä. Euroopan komission ja EU:n jäsenvaltioiden yhteisen koordinoinnin ansiosta oikeusvarmuus on palautettu lähes tuhanteen kahdenväliseen lentoliikennesopimukseen, joita on tehty 117:n EU:n ulkopuolisen maan kanssa. Yhteisen ilmailualueen perustaminen naapurimaiden kanssa on edennyt vakaasti, sillä sopimukset on jo allekirjoitettu Länsi-Balkanin maiden, Marokon, Jordanian, Georgian ja Moldovan kanssa. Neuvottelut muista sopimuksista ovat parhaillaan käynnissä. Ensimmäisen sopimuksen (joka tehtiin Länsi-Balkanin maiden ja Marokon kanssa) on arvioitu tuottaneen yhteensä 6 miljardin euron taloudellisen hyödyn vuosina 2006-2011[24]. Vuoden 2005 jälkeen EU on neuvotellut kattavat lentoliikennesopimukset myös merkittävien kauppakumppanien Yhdysvaltojen, Kanadan ja Brasilian kanssa.

21. Vuoden 2005 jälkeen EU:n ulkoinen ilmailupolitiikka on saavuttanut huomattavia tuloksia, joiden ansiosta EU:sta on tullut tärkeä ilmailualan toimija maailmassa ja monenlaisia konkreettisia taloudellisia ja muita etuja on saavutettu. On kuitenkin selvää, ettei kehitys ole ollut niin nopeaa ja laajaa kuin sen olisi pitänyt olla. Aiemmin ilmailualan suhteet hoidettiin kahdenvälisesti EU:n jäsenvaltioiden ja kumppanimaiden välillä, mutta nyt kun on siirrytty kahdenvälisten suhteiden ja EU-tason suhteiden yhdistelmään, kumppanimaiden keskuudessa on toisinaan vallinnut epätietoisuutta. Tässä tilanteessa EU:n etuja ei aina ole määritelty ja puolustettu parhaalla mahdollisella tavalla. Tämä edellyttää Euroopan komission ja jäsenvaltioiden välisen koordinoinnin lujittamista EU:n tasolla sekä yhteistyötä tuotannonalan sidosryhmien kanssa.

22. Maailmanlaajuista ilmailuyhteisöä kohtaavien muutosten ja haasteiden edessä EU:lla on ollut tilaisuus osoittaa olevansa eturintamassa kunnianhimoisen ja johdonmukaisen kansainvälisen ilmailupolitiikan kehittämisessä (ks. jäljempänä). Jäsenvaltioiden välillä on kuitenkin edelleen hajanaisuutta, eikä EU:n tasolla ole päästy yleiseen yksimielisyyteen ja solidaarisuuteen. Koko EU:n kattavaa yhteistä ulkoista ilmailupolitiikkaa ei ole vielä saatu vahvistettua, vaan kansalliset edut ovat edelleen liian usein etusijalla. EU on luottanut liikaa tilapäisiin aloitteisiin, jotka ovat pohjautuneet yksittäisiin neuvotteluvaltuutuksiin.

23. Viime aikoina useat kansainväliset kumppanit ovat reagoineet siihen, että ilmailu on otettu mukaan EU:n päästökauppajärjestelmään. Kuitenkin kun otetaan huomioon hiilivapaan talouden tärkeys, EU pitää ilmailun kestävää kehitystä merkittävänä ulkopoliittisena kysymyksenä sekä kahdenvälisissä suhteissa että ICAOn kautta hoidettavissa maailmanlaajuisissa suhteissa. Reaktiot EU:n päästökauppajärjestelmään osoittavat, että ilmastonmuutokseen liittyvistä kysymyksistä käytävää yhteistyötä on tiivistettävä, jotta esteet saadaan purettua ja keskinäistä hyötyä tuottavaa yhteistyötä voidaan laajentaa. EU pyrkii edelleen voimakkaasti pääsemään ICAOssa maailmanlaajuiseen yhteisymmärrykseen ilmailun päästöihin liittyvistä kysymyksistä, jotta ilmailuala voisi kehittyä kestävällä tavalla.

24. Viimeisten seitsemän vuoden aikana saavutettu kehitys on ollut myönteistä, mutta ei selvästikään riittävää. Erittäin dynaaminen ja nopeasti muuttuva ilmailuala synnyttää jatkuvasti uusia haasteita, jotka ovat yhä useammin luonteeltaan maailmanlaajuisia. Tämä edellyttää yhteistä EU-tason lähestymistapaa, sillä ratkaisuihin olisi erittäin vaikea päästä pelkästään jäsenvaltioiden tasolla.

25. EU:n ulkoisen ilmailupolitiikan ja vision on nyt siirryttävä seuraavalle tasolle, minkä vuoksi politiikkaa olisi uudelleentarkasteltava ja päivitettävä pikaisesti. Markkinoiden koordinoimaton vapauttaminen EU:n jäsenvaltioiden ja tiettyjen EU:n ulkopuolisten maiden välillä on niin nopeaa, että jos emme tässä vaiheessa ala harjoittaa kunnianhimoista ja vaikuttavaa EU:n ulkopolitiikkaa, muutaman vuoden kuluttua voi olla liian myöhäistä. Tähän voi vaikuttaa myös se, että jäsenvaltiot haluavat ilmeisesti jatkossakin myöntää kahdenvälisiä lentoliikenneoikeuksia kolmansille maille ilman oikeasuhteista vastavuoroisuutta tai ottamatta huomioon EU:n tasolla tapahtuvia vaikutuksia. Emme myöskään ole pystyneet riittävällä tavalla ratkaisemaan omistajuus- ja määräysvaltarajoituksiin liittyviä ongelmia. Nämä uhkaavat hidastaa maailmanlaajuisen tuotannonalan kehitystä ja estää EU:n lentoyhtiöitä saamasta merkittäviä uusia pääomanlähteitä. EU-tason neuvottelujen soveltamisala on pikaisesti laajennettava koskemaan useita yhä tärkeämpiä ilmailualan kumppaneita.

2. Kansainvälisen ilmaliikenteen nopeasti muuttuvan toimintaympäristön asettamat merkittävimmät haasteet

2.1. Keskipitkän ja pidemmän aikavälin kehityssuuntaukset

26. Ilmaliikenteestä on tullut lähestulkoon saavutettu oikeus, jota pidetään itsestään selvänä EU:ssa ja koko maailmassa. Liikkuvuuden rajoittaminen ei tule kyseeseen, sillä kilpailukyvyn edellytyksenä ovat hyvät yhteydet. Kehittyvillä talouksilla on ymmärrettävistä syistä kunnianhimoisia tavoitteita lisätä ilmaliikennettään. Näiden maiden vaurastuvalla väestöllä on merkittävä asema ilmaliikenteen kysynnän lisääntymisessä. Keskiluokkaan kuuluvien väestön määrän oletetaan lähes kolminkertaistuvan vuoteen 2030 mennessä koko maailmassa (vuonna 2010 se oli 1,8 miljardia ja vuonna 2030 sen uskotaan olevan 4,9 miljardia). Aasian ja Tyynenmeren alueella kasvun uskotaan olevan jopa kuusinkertainen[25].

27. Nykyisestä talouskriisistä huolimatta ilmaliikenteen uskotaan kasvavan pitkällä aikavälillä maailmanlaajuisesti noin viisi prosenttia vuodessa vuoteen 2030 asti[26] eli kokonaiskasvu olisi yli 150 prosenttia. Ilmaliikenteen kysyntää lisäävät lähinnä talouskasvu ja hyvinvointi. Vuosina 2011–2030 BKT:n uskotaan kasvavan vuosittain keskimäärin 1,9 prosenttia[27] Euroopassa, 7,5 prosenttia Intiassa ja 7,2 prosenttia Kiinassa. Tällaisessa tilanteessa ilmailualan kasvu siirtyy suhteessa EU:n ulkopuolelle, ja varsinkin Aasiasta ja Lähi-idästä ennustetaan tulevan kansainvälisen ilmaliikenteen keskuksia. Puolet seuraavien 20 vuoden aikana syntyvästä uudesta ilmaliikenteestä saapuu Aasian ja Tyynenmeren alueelle, lähtee sieltä tai tapahtuu kyseisen alueen sisällä. Näin ollen se saavuttaa vuoteen 2030 mennessä 38 prosentin markkinaosuuden ja ohittaa Yhdysvallat maailman tärkeimpänä ilmaliikennealueena. Keskimääräistä alhaisemman kasvun vuoksi EU:n lentoyhtiöt menettävät markkinaosuuttaan useimmilla alueilla. Vuonna 2003 EU:n lentoyhtiöiden maailmanlaajuinen osuus kaikesta alueiden välisestä ilmaliikenteestä oli 29 prosenttia. Vuoteen 2025 mennessä tämän luvun uskotaan alenevan 20 prosenttiin[28]. Tämä tarkoittaa, että jos toimiin ei ryhdytä, eurooppalaisten lentoyhtiöiden mahdollisuudet myötävaikuttaa Euroopan talouskasvuun heikkenevät.

28. EU:n ulkopuoliset lentoyhtiöt ovat sen sijaan lujittaneet maailmanlaajuista asemaansa. Ilmaliikenteen uskotaan kasvavan nopeimmin Lähi-idässä, jonne sijoittautuneiden lentoyhtiöiden osuuden maailman ilmaliikenteestä oletetaan kasvavan 11 prosenttiin vuoteen 2030 mennessä, kun vuonna 2010 se oli 7 prosenttia. Maailmanlaajuinen kilpailukäyttäytyminen on muuttunut radikaalisti Persianlahden lentoyhtiöiden kasvun myötä. Ne tarjoavat ns. kuudennen vapauden liikenneoikeuksia (eli mannertenväliset lennot tapahtuvat niiden solmukohtien kautta), kasvattavat markkinaosuuttaan, valmistautuvat aggressiivisesti tulevaisuuteen investoimalla uusiin ilma-aluksiin ja lentoasemiin ja käyttävät hyväkseen erittäin liberaaleja kahdenvälisiä lentoliikennesopimuksia. Persianlahden maiden hallitukset ovat investoineet suuria summia ilmailun infrastruktuuriin. Ilmailusta on käytännössä tullut niille strateginen väline, jolla ne edistävät alueen globaalia asemaa. Myös Etelä-Amerikan markkinat ovat kasvaneet, vaikka lähtötaso olikin alhaisempi. Aasian lentoyhtiöt ovat jatkuvasti pyrkineet kasvamaan ja yhdysvaltalaiset lentoyhtiöt ovat lujittaneet ja parantaneet kilpailukykyään, vaikka tämä onkin tapahtunut pitkälti velkojien suojaa koskevan lainsäädännön ansiosta.

2.2. Kilpailevat ilmailun liiketoimintamallit

29. EU:ssa käytettävien erilaisten liiketoimintamallien (esim. point-to-point-lennot sekä verkostomallit ja niiden asianomaiset reittijärjestelmät) elinkelpoisuuden säilyttäminen on tärkeää, jotta EU:n lentoyhtiöt pystyvät pitämään kilpailuasemansa maailmanmarkkinoilla.

30. Euroopan ilmailuala on huomattavien muutosten kourissa. Halpalentoyhtiöt ovat nousseet verkostolentoyhtiöiden vahvoiksi kilpailijoiksi. Halpalentoyhtiöiden markkinaosuus on nyt 40 prosenttia EU:n sisäisestä ilmaliikenteestä, ja sen uskotaan kasvavan edelleen huomattavasti[29].

31. Tällä on luonnollisesti suuri vaikutus EU:n verkostolentoyhtiöiden toimintaan, suorituskykyyn ja kannattavuuteen. Halpalentoyhtiöt ovat pystyneet selvästi paremmin käyttämään hyväkseen vapautuneita markkinoita luomalla uutta kysyntää halvemmilla hinnoilla ja point-to-point-lennoilla ilman vaivalloisia vaihtoja. Ne ovat kuitenkin suurelta osin keskittyneet lyhyisiin ja keskipitkiin lentoihin. Viime vuosina Euroopan suuret verkostolentoyhtiöt ovat tehneet suuria tappioita lyhyillä ja keskipitkillä Euroopan sisäisillä lennoillaan. Tämä johtuu halpalentoyhtiöiden ja suurnopeusjunien aiheuttamasta kiristyneestä kilpailusta. Nämä tappiot on pystytty osittain kuittaamaan kaukolennoilla, jotka ovat tällaisten lentoyhtiöiden tärkein tulonlähde. EU:n lentoyhtiöt saisivat uusia liiketoimintamahdollisuuksia, jos EU:ssa alettaisiin harjoittaa tärkeimpiin kasvaviin kaukomarkkinoihin kohdistettua vahvaa ilmailupolitiikkaa.

32. Verkostolentoyhtiöiden uskotaan säilyttävän merkittävän asemansa kansainvälisessä ilmaliikenteessä, sillä niiden osuuden arvioidaan olevan 74 prosenttia maailmanlaajuisesta ilmaliikenteestä vuonna 2030[30]. Verkostolentoyhtiöiden merkittävä asema Euroopan ja muun maailman välisten yhteyksien varmistamisessa säilyy siis jatkossakin. Ei ole odotettavissa, että halpalentoyhtiöillä tulisi olemaan tässä merkittävää roolia muuten kuin kuljettamalla matkustajia lentoasemille, joista mannertenväliset lennot lähtevät. Tässä mielessä näillä kahdella liiketoimintamallilla saattaa olla toisiaan täydentävää yhteisvaikutusta ja ne voivat siten kehittyä yhdensuuntaisesti.

2.3. Solmukohtien tärkeys

33. Solmukohdista saatavat taloudelliset hyödyt tunnetaan hyvin, sillä niiden ansiosta ”kevyemmät” reitit voidaan hoitaa kannattavasti yhdyslennoilla. Solmukohtien menestys edellyttää suurta paikallista kysyntää ja laajaa syöttöliikenneverkkoa, minkä vuoksi kaikkein parhaiten pärjäävät solmukohdat ovat tavallisesti suurkaupunkien lentoasemia.

34. Joistakin vaaranmerkeistä huolimatta ei ole mitään syytä epäillä, etteivätkö eurooppalaiset lentoyhtiöt pysty operoimaan tavara- tai matkustajaliikenteen solmukohtia elinkelpoisella tavalla nyt ja tulevaisuudessa. Haluttomuus investoida lentoasemien infrastruktuuriin ja yhä vaikeampi kapasiteettipula rajoittavat kuitenkin jo nyt eräissä eurooppalaisissa solmukohdissa mahdollisuutta lentää riittävästi syöttölentoja. Tämä ongelma on ratkaistava, sillä muuten Euroopan ilmailualan kilpailukyky on vaarassa. Lentoasemien infrastruktuuriin on tehtävä investointeja ja solmukohtia on kehitettävä siellä, missä kysyntä on vahvaa ja kestävää. Siten eurooppalaiset solmukohdat voivat kilpailla muualla kehittyvien solmukohtien kanssa. Sen vuoksi on tärkeää jo varhaisessa vaiheessa tunnistaa kasvua rajoittavat tekijät ja poistaa ne tai ainakin lievittää niiden kielteisiä vaikutuksia käyttämällä lentoasemien rajallista kapasiteettia tehokkaammin hyväksi kaikin mahdollisin keinoin.

3. EU:n ulkoisen ilmailupolitiikan tärkeimmät tulevaisuuden tavoitteet

3.1. Tasapuolinen ja avoin kilpailu

35. Yksi tärkeä edellytys on, että EU:n lentoyhtiöt voivat kilpailla avoimilla, tasapuolisilla ja vääristymättömillä markkinoilla.

36. EU katsoo, että avoimet markkinat ovat paras tapa kehittää kansainvälisiä ilmailusuhteita, minkä vuoksi se painottaa kilpailun tärkeyttä. Myös EU:n sisäisten ilmailumarkkinoiden menestys on osoittanut tämän. On tärkeää varmistaa, että liiketoimintaympäristö mahdollistaa EU:n lentoyhtiöiden kansainvälisen kilpailukyvyn, mutta myös tasapuolisen ja avoimen kilpailun merkitystä on syytä korostaa EU:n ulkoisessa ilmailupolitiikassa. Ilmailualaa on syytä puolustaa vilpilliseltä kilpailulta silloin, kun markkinoita vääristetään esim. tuilla, epäreiluilla käytännöillä, sääntelykehyksen epäjohdonmukaisella soveltamisella tai yhtiöiden tilinpäätösraportoinnin avoimuuden puuttumisella.

37. Ilmailu on maailmanmarkkinoilla toimiva palveluala, joten kestävä kilpailukyky on riippuvainen tasapuolisista kilpailuedellytyksistä. Eurooppaan sijoittautuneiden lentoyhtiöiden kansainvälinen kilpailuasema on epäedullinen, jos niiden tuotantokustannukset ovat korkeammat kuin muiden lentoyhtiöiden. Monet EU:n lentoyhtiöt elävät taloudellisesti vaikeita aikoja. Niiden kilpailukyky heikkenee, jos tuotannon korkeampiin yksikkökustannuksiin johtavat taloudelliset rasitteet ovat suuremmat kuin muualla maailmassa. Myös ilmailualalla kannettavilla erilaisilla kansallisilla veroilla voi olla haitallinen vaikutus sisämarkkinoihin ja EU:hun sijoittautuneisiin lentoyhtiöihin. Tätä on syytä analysoida tarkemmin. EU:n lentoyhtiöt kärsivät myös siitä, että Euroopan ruuhkautuneet lentoasemat ja ruuhkautunut ilmatila nostavat kustannuksia, ja myös lentoreitti- ja lentokenttämaksut ovat korkeammat Euroopassa. Työvoimakustannukset ovat tiukkojen työehtojen ja kehittyneen sosiaaliturvan vuoksi korkeammat Euroopassa kuin useimmilla muilla alueilla, ja myös matkustajien oikeuksien vuoksi myönnettävät korvaukset ja hiilipäästöjen kustannukset ovat muita korkeammat. Jotkut näistä ylimääräisistä taloudellisista rasitteista ja kustannuksista saattavat säilyä vielä jonkin aikaa eurooppalaisilla lennoilla, mutta joitakin niistä voitaneen jossakin määrin kompensoida innovoinnilla, uuden tekniikan varhaisella käyttöönotolla, tuottavuuden parantamisella tai tasavertaisten toimintaedellytysten (esim. kansainvälisten työtä tai ympäristöä koskevien normien noudattaminen) luomista varten kumppanimaiden kanssa käytävillä neuvotteluilla.

38. Sen vuoksi on EU:n ilmailualan ja erityisesti EU:n lentoyhtiöiden kansainvälistä kilpailukykyä arvioitaessa tärkeää ottaa huomioon koko ilmailun arvoketju (lentoasemat, lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat, valmistajat, tietokonevarausjärjestelmät, maahuolintapalvelujen tarjoajat jne.), kustannusrakenteet, kilpailulle altistuminen muissa arvoketjun osissa ja infrastruktuurin rahoitusmekanismit muilla tärkeimmillä markkinoilla. EU:n lentoyhtiöt vastaavat kuitenkin loppujen lopuksi itse kilpailukyvystään ja asiakkailleen tarjoamista hinnoista ja palvelutasosta.

39. Yhtä tärkeää on myös, ettei kilpailua vääristetä epäreiluilla käytännöillä EU:n sisällä ja muualla maailmassa. Euroopan komissio käynnisti EU:ssa hiljattain sarjan perusteellisia tutkimuksia useissa EU:n jäsenvaltioissa havaitusta tapauksista, joissa alueellisilta lentoasemilta liikennöiville lentoyhtiöille on saatettu myöntää valtiontukea. Vaarana on, että tällaisen tuen piiriin kuuluvat lentoyhtiöt saavat epäreilun taloudellisen edun kilpailijoihinsa nähden, mikä vääristäisi kilpailua ilmailun sisämarkkinoilla. Komissio ilmoitti myös vuonna 2012 tarkistavansa lentoaseman rahoittamista ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamiselle myönnettäviä tukia koskevia yhteisön suuntaviivoja. Myös äskettäin hyväksytyt liikkuvassa työssä olevien työntekijöiden (kuten lentomiehistön) sosiaaliturvaa EU:ssa koskevat EU-säännöt[31] parantavat sisämarkkinoiden toimintaa, koska enää ei ole mahdollista jatkaa nykytilannetta, jossa eräät lentoyhtiöt valitsevat vähiten työlään sosiaaliturvajärjestelmän lentomiehistön kotiasemasta riippumatta. EU:n lainsäädännön antaminen tai muuttaminen voi näin ollen parantaa liiketoimintaympäristöä, jossa EU:n lentoyhtiöt voivat harjoittaa kansainvälistä kilpailua.

40. Ulkoisista toimenpiteistä mainittakoon asetus (EY) N:o 868/2004[32], jonka tavoitteena oli suojautua tuilta ja epäterveiltä hinnoittelukäytännöiltä, jotka vahingoittavat EU:n lentoyhtiöitä niiden tarjotessa lentoliikennepalveluja muista kuin EU-maista. Ilmailualalla on kuitenkin peräänkuulutettu tehokkaampia EU-välineitä, jotta EU:n etuja voitaisiin suojata epäreiluilta käytännöiltä. Asetusta (EY) N:o 868/2004 ei ole koskaan käytetty. Ilmailualalla katsotaankin, että kyseinen asetus on epäkäytännöllinen, koska sen mallina oli tavaroiden polkumyynnin ja tukien vastaisissa toimenpiteissä käytettävät välineet ja siinä ei ollut riittävällä tavalla otettu huomioon ilmaliikenteen erityispiirteitä. Myöskään korjaavien toimenpiteiden ja asetuksen menettelynäkökohtien ei katsota soveltuvan palvelualalle. Asianmukaisempi ja tehokkaampi väline olisi kehitettävä, jotta EU:n ulkoiset ilmailusuhteet voitaisiin hoitaa tasapuolisessa ja avoimessa kilpailuympäristössä.

41. Ilmailujärjestelmät, joita vastaan EU:n lentoyhtiöt ja solmukohdat kilpailevat Persianlahden alueella, ovat tulosta selkeästä päätöksestä kehittää ilmailusta koko talouselämää hyödyttävä strateginen ala. Persianlahden alueen lentoyhtiöt väittävät, etteivät ne saa epäreilua kilpailuetua näistä järjestelmistä. Tässä tilanteessa näyttäisi sopivammalta edetä siten, että EU:n tasolla hyväksytään ”tasapuolisen kilpailun vakiolausekkeet”, jotka sisällytetään kaikkiin EU:n jäsenvaltioiden tekemiin kahdenvälisiin lentoliikennesopimuksiin.

42. Tässä uudessa kaupallisessa tilanteessa on tärkeää ja perusteltua, että EU pystyy tehokkaasti suojaamaan EU:n lentoyhtiöiden kansainvälistä kilpailukykyä vilpilliseltä kilpailulta ja/tai epäreiluilta käytännöiltä niiden lähteestä riippumatta.

3.2. ”Enemmän Eurooppaa” -kasvustrategia

43. Ajat ovat olleet vaikeita EU:n ilmailualalle ja erityisesti kansainvälistä liikennettä harjoittaville verkostolentoyhtiöille eikä tilanne näytä helpottuvan lähitulevaisuudessakaan. Tuleviin haasteisiin vastaaminen edellyttää yhtenäisiä ja nopeita EU-tason toimia, joita on koordinoitava aiempaa paremmin, jotta uudesta järjestelmästä tulisi tehokkaampi kuin kahdenvälisiin neuvotteluihin ja suhteisiin perustuvasta nykyisestä järjestelmästä. Yhtenäinen EU on aiemminkin osoittanut pystyvänsä tuottamaan lisäarvoa. Tämä koskee sekä neuvotteluja että sopimusten moitteettoman toiminnan varmistamista esim. eri sopimuksilla perustettujen sekakomiteoiden yhteisillä kannoilla.

44. Komission toimeksiannosta tehdyn riippumattoman tutkimuksen[33] mukaan EU saisi huomattavat taloudelliset hyödyt (yli 12 miljardia euroa vuodessa), jos se tekisi naapurimaittensa ja erityisesti nopeasti kasvavilla ja/tai rajoitetuilla markkinoilla sijaitsevien tärkeimpien kumppaneittensa kanssa kattavat lentoliikennesopimukset. Tällaisia markkinoita ovat ennen kaikkea Turkki, Kiina, Venäjä, Persianlahden maat[34], Japani, Egypti ja Intia.

45. On strategisesti tärkeää varmistaa, että Euroopassa säilyy vahva ja kilpailukykyinen ilmailuala, joka yhdistää EU:n muuhun maailmaan. Nopeimmin kasvavat ilmailumarkkinat sijaitsevat nyt Euroopan ulkopuolella. Sen vuoksi Euroopan ilmailualan on ehdottomasti päästävä laajentumaan myös näille markkinoille. Ongelmana on, miten Euroopan ilmailuala pääsee asemaan, jossa se saa hyödynnettyä nopeasti muuttuvan toimintaympäristön ja uusille nopeasti kasvaville markkinoille pääsyn tarjoamat mahdollisuudet. Tämän ratkaiseminen edellyttää johdonmukaista EU-visiota ja selkeää osoitusta siitä, että EU:n ulkoisista ilmailusuhteista vallitsee laaja yhteisymmärrys.

46. EU:n ulkoisessa ilmailupolitiikassa olisi samanaikaisesti pyrittävä saavuttamaan seuraavat kolme tavoitetta, joita voidaan tarvittaessa sovitella talouselämää, talouskasvua ja työpaikkoja hyödyttävällä tavalla: i) kuluttajille koituvat hyödyt (edellyttää markkinoiden avaamisen jatkamista); ii) kilpailukyvyn turvaaminen, mikä edellyttää vahvempia EU-tason toimenpiteitä omistajuus- ja määräysvaltasääntöjen uudistamiseksi, hallinnollisen taakan keventämiseksi ja tasavertaisten toimintaedellytysten saavuttamiseksi maailmanlaajuisesti (nämä kaikki olisi vaikea saavuttaa pelkästään jäsenvaltioiden toimin); ja iii) yleisen edun tavoitteet, jotka ulottuvat laajemmalle kuin pelkät liikenneoikeudet (eli EU-tasolla pyritään varmistamaan yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen ja ympäristöön liittyvien tavoitteiden saavuttaminen).

47. EU:n ulkoisella ilmailupolitiikalla ja siihen liittyvillä aloitteilla olisi edistettävä ja puolustettava eurooppalaisia etuja aiempaa vahvemmin ja levitettävä eurooppalaisia arvoja, normeja ja parhaita käytänteitä yhteistoimintaan perustuen. Tavoitteena olisi oltava mahdollisimman tiukkojen normien soveltaminen sääntely-yhteistyön ja sääntelyn yhdenmukaistamisen pohjalta. Näitä tavoitteita ei voida saavuttaa, jollei tärkeimpien kumppanien kanssa käytäviä neuvotteluja koordinoida EU-tasolla.

4. Aiemmat kokemukset ja tulevat toimet

4.1. Mitä vuoden 2005 toimintasuunnitelmasta on jäänyt tekemättä?

48. Viimeisten seitsemän vuoden aikana EU:n ulkoisen ilmailupolitiikan kehitys on ollut nopeaa sekä määrällisesti että laadullisesti (ks. liite), mutta myös epäonnistumisia ja suoranaisia pettymyksiä on tapahtunut. Niistä on kuitenkin otettava oppia.

49. Suuri osa ensimmäisestä pilarista (oikeusvarmuuden palauttaminen) on nyt saavutettu. Muutamaan kumppanimaahan olisi kuitenkin edelleen kiinnitettävä huomiota, ja niitä olisi lähestyttävä koordinoidulla ja määrätietoisella tavalla jäljellä olevien kysymysten ratkaisemiseksi.

50. Toiseen pilariin (naapuruussopimukset) liittyen on neuvoteltu useista tärkeistä sopimuksista, jotka hyödyttävät sekä EU:ta että sen naapurimaita. Muiden naapurimaiden kanssa olisi kontakteja ja neuvotteluja tiivistettävä ja nopeutettava, jotta sopimukset saataisiin tehtyä vuoteen 2015 mennessä Ukrainan, Turkin, Tunisian, Azerbaidžanin, Libanonin, Algerian, Armenian, Egyptin, Libyan ja Syyrian kanssa (kansalliset ja alueelliset poliittiset olot on luonnollisesti otettava huomioon). On tärkeää varmistaa, että ajan mittaan tämän prosessin tuloksena saavutetaan tosiasiallisesti yhtenäistetty yhteinen ilmailualue, jolla myös naapurimaiden keskinäiset suhteet ovat avoimet ja yhtenäistetyt. Koska EU:n ja sen naapurimaiden tavoitteet ovat samat, neuvoston ei enää ole järkevää myöntää yksittäisiä valtuutuksia maakohtaisten neuvottelujen aloittamiseksi. Olisi huomattavasti tehokkaampaa myöntää komissiolle yksi valtuutus aloittaa neuvottelut jäljellä olevien naapurimaiden kanssa, vaikka neuvottelut tapahtuisivatkin edelleen maakohtaisesti. Näin ollen myös neuvottelujen aloituskohdan suhteen olisi enemmän joustonvaraa.

51. Kolmanteen pilariin (kattavat sopimukset tärkeimpien kumppanien kanssa) liittyen on neuvoteltu useita tärkeitä sopimuksia. Tämä on kuitenkin myös ala, jolla eräät keskeiset tavoitteet on vielä saavutettava ennen kaikkea EU:n ja Yhdysvaltojen sekä EU:n ja Kanadan välisissä sopimuksissa lentoyhtiöiden omistajuuden ja määräysvallan vapauttamisen osalta.

52. Vaikka kansainvälisen ilmaliikenteen vapauttamisessa on edistytty, maiden hallitukset eivät ole vieläkään uudistaneet vanhentuneita lentoyhtiöiden omistajuus- ja määräysvaltasääntöjä. Useimmissa maissa on edelleen sääntöjä, joiden mukaan lentoyhtiöiden enemmistöomistuksen ja määräysvallan on oltava maan kansalaisten käsissä. Tämä estää lentoyhtiöitä laajentamasta sijoittajakantaansa ja laajentumasta uusille pääomamarkkinoille. Tuloksena on ollut ilmailualan keinotekoinen rakenne, jota ei esiinny muilla aloilla. Toisin kuin muilla toimialoilla maailmassa ei ole yhtä todellista maailmanlaajuista lentoyhtiötä ilmailun globaalista luonteesta huolimatta. Lentoyhtiöiden yhdistyminen rajojen yli on tiukasti rajoitettua, vaikka monet pitävät sitä taloudellisesti kestävämmän ilmailualan edellytyksenä. Esim. Yhdysvalloissa ulkomaiden kansalaisten omistusosuus saa olla enintään 25 prosenttia lentoyhtiön äänivallasta. Maailman kolme tärkeintä liittoutumaa (Star Alliance, SkyTeam ja oneworld) ja tarkemmin sanottuna niiden jäsenten välillä tietyille reiteille perustetut yhteisyritykset saivat alkunsa juuri tällaisten kansallisten omistajuus- ja määräysvaltarajoitteiden vuoksi. Ne ovat saaneet lähestulkoon maailmanlaajuisen lentoyhtiön aseman.

53. Voimassa olevan EU-lainsäädännön mukaan EU:n lentoyhtiöihin ei kuitenkaan sovelleta kansallisia omistajuus- ja määräysvaltarajoituksia. Viime vuosina Euroopan lentoyhtiöt ovatkin alkaneet yhdistyä yli rajojen, ja tuloksena on syntynyt kolme merkittävää eurooppalaista lentoyhtiöryhmittymää. Ensimmäisen ryhmittymän muodostavat Air France ja KLM, toisen Lufthansa Group, SWISS Austrian Airlines ja merkittävä osa Brussels Airlinesia ja kolmannen British Airwaysin, Iberian ja uusimpana tulokkaan bmi:n hiljattain perustama emoyhtiö IAG (International Airlines Group). Lisäksi EU:n enemmistöomistusvaatimuksesta voidaan poiketa kumppanimaiden kanssa tehdyillä kattavilla EU-sopimuksilla, joissa sallitaan ulkomaalainen enemmistöomistus ja määräysvalta.

54. Euroopassa tapahtuva yhdistymiskehitys on ainutlaatuinen ilmiö, sillä sulautuminen ja hankinnat rajojen yli ovat sallittuja ainoastaan EU:ssa, kun taas omistajuus- ja määräysvaltajärjestelmät ovat pysyneet jokseenkin muuttumattomina vuonna 1944 neuvotellusta Chicagon yleissopimuksesta lähtien. Nykyiset omistajuus- ja määräysvaltasäännöt aiheuttavat suuria vaikeuksia, joiden ratkaiseminen edellyttää kumppanimaiden kanssa käytäviä neuvotteluja ja erittäin monimutkaisia hallintorakenteita. Tämä tarkoittaa väistämättä sitä, ettei yhdistämisestä saada täyttä hyötyä. Lentoyhtiöiden liittoutumien jäsenet tekevät yhä tiiviimpää yhteistyötä tarjotakseen asiakkailleen saumattomasti yhtenäistetyt maailmanlaajuiset verkostopalvelut useilta solmukohdilta.

55. Omistajuus- ja määräysvaltarajoitteiden poistaminen on ongelmallista osittain sen vuoksi, että on tarpeen varmistaa sopimus, jonka allekirjoittajina on kriittinen massa tai huomattava osa maista, sillä ilman tätä uudistuksella ei olisi mitään konkreettista merkitystä. Jotta omistajuus- ja määräysvaltasääntöjä voitaisiin uudistaa maailmanlaajuisesti, loogisena lähtökohtana ovat transatlanttiset markkinat. EU ja Yhdysvallat ovat merkittäviä ilmailun voimatekijöitä, sillä niiden osuus on lähes puolet koko maailman ilmaliikenteestä. Tämän vuoksi todellisten transatlanttisten lentoyhtiöiden syntyminen olisi tärkeä kehitysaskel. Aika on nyt kypsä toteuttaa EU:n ja Yhdysvaltojen välisessä lentoliikennesopimuksessa määrätyt lisätoimet lentoyhtiöiden omistajuuden ja määräysvallan vapauttamiseksi, jolloin lentoyhtiöt voivat houkutella investointeja sijoittajan kansallisuudesta riippumatta. Ulkomaiset investoinnit olisi kuitenkin sallittava ilmailualalla laajemminkin sekä EU:n ja muiden tärkeimpien kumppanien kahdenvälisissä suhteissa että erityisesti monenvälisissä kansainvälisissä suhteissa ICAOn kautta. EU:n olisi omaksuttava nykyistä vahvempi johtoasema arvioitaessa, miten nykyiset omistajuus- ja määräysvaltarajoitteisiin liittyvät ongelmat voitaisiin ratkaista erityisesti samanmielisten maiden kanssa ja samalla varmistaa lentoyhtiöiden mahdollisuus saada pääomarahoitusta ja parantaa lentoyhtiöiden houkuttavuutta rahoitusmarkkinoilla. Vapaakauppasopimusneuvottelut voivat osaltaan myötävaikuttaa rajoitteiden poistamiseen.

56. On myös tärkeää saada neuvottelut päätökseen Australian kanssa, ja mahdollistaa hyötyjen saaminen EU:n ja Brasilian välisestä sopimuksesta, jonka allekirjoittaminen on valitettavasti viivästynyt.

57. Kolmannesta pilarista on mahdollista saada paljon enemmänkin hyötyjä. Esim. vuonna 2005 komissio osoitti, miten mittavat taloudelliset hyödyt voitaisiin saada Venäjän, Kiinan ja Intian kanssa tehtävistä kattavista sopimuksista. Se pyysi tuolloin neuvostoa valtuuttamaan kattavia lentosopimuksia koskevien neuvottelujen aloittamisen kaikkien näiden maiden kanssa, mutta valtuutusta ei vielä ole myönnetty. Nämä hyödyt käyvät ilmi myös komission toimeksiannosta tehdystä riippumattomasta tutkimuksesta. Sen vuoksi tavoitteena olisi edelleen oltava kattavien sopimusten tekeminen näiden tärkeiden kumppanien kanssa. Tutkimuksesta ilmeni myös, millaisia merkittäviä hyötyjä voitaisiin saada useiden muidenkin tärkeiden kumppanien kanssa tehtävistä kattavista sopimuksista.

4.2. EU:n ulkoisen ilmailupolitiikan tärkeimmät periaatteet

58. Kun otetaan huomioon, että sisämarkkinat ovat syventyneet, markkinoille on ilmaantunut omistajuusrakenteeltaan yhä monikansallisempia eurooppalaisia lentoyhtiöitä ja että EU:n toimivalta lähes kaikilla ilmailun osa-alueilla laajenee, EU:n on korkea aika lähestyä ulkoisia ilmailusuhteitaan huomattavasti koordinoidummin ja päättäväisemmin. Joissakin tapauksissa voi riittää, että nykyistä koordinoinnin tasoa lujitetaan Euroopan komission, jäsenvaltioiden ja ilmailualan välillä, mutta suhteet kumppanimaihin hoidetaan edelleen kahdenvälisesti. Tämä edellyttäisi, että EU:n koordinointi ja avoimuusjärjestelyt olisivat vahvemmat ja virallistetut. Kokemus on kuitenkin osoittanut, että vaikka kahdenvälisiä suhteita koordinoitaisiin, vakavana vaarana on, että tulokset jäävät alle optimaalisen tason. EU:n sisäiseen yksimielisyyteen perustuvat neuvoston valtuuttamat EU-tason neuvottelut ovat yleensä soveltuvampi ja tehokkaampi tapa ajaa Euroopan etuja. Sen vuoksi tämän lähestymistavan olisi oltava yleinen käytäntö kaikkien tärkeimpien kumppanien kanssa, eikä suinkaan poikkeus säännöstä – kuten nykyisin.

59. EU:n olisi edelleen pyrittävä päättäväisesti edistämään ilmailun avoimuutta ja vapauttamista ja varmistettava samalla sääntelyn yhdenmukaistamisen tyydyttävä taso. Sen olisi tarvittaessa puolustettava EU:n ilmailualan etuja, taloutta ja työpaikkoja sekä varmistettava, että tässä käytetään soveltuvia välineitä. Kumppanimaiden kanssa käytävissä neuvotteluissa olisi myös kiinnitettävä asianmukaisella tavalla huomiota työelämän normeihin ja ympäristönormeihin sekä näillä aloilla tehtyjen kansainvälisten sopimusten noudattamiseen, jotta markkinoiden vääristyminen sekä kilpaileminen alhaisimmalla sääntelytasolla estettäisiin.

60. Myös ilmailun kansainväliseen toimintaympäristöön tarvitaan muutoksia. ICAO voisi johtaa maailmanlaajuisten ilmailumarkkinoiden sääntelykehyksen nykyaikaistamista samaan tapaan kuin muilla tärkeimmillä aloilla, kuten lentoturvallisuudessa ja ilmailun turvaamisessa. ICAO voi olla mukana taloudellisten sääntelypuitteiden kehittämisessä maailmanlaajuiselle ilmailualalle, kuten lentoyhtiöiden omistajuuden ja määräysvallan vapauttamiselle, ja varmistaa, että tasapuoliselle kilpailulle vahvistetaan maailmanlaajuiset sääntelypuitteet ja että ala kehittyy ympäristön kannalta kestävällä tavalla.

4.3. Suhteiden parantaminen tärkeimpiin kumppaneihin

61. Tässä tiedonannossa korostetaan, miten suuri strateginen merkitys EU:lle on kilpailukykyisellä eurooppalaisella ilmailualalla, jolla toimii maailmanlaajuisesti liikennöiviä EU:n verkostolentoyhtiöitä. Tämä edellyttää ensinnäkin alan kilpailukyvyn varmistamista ja toiseksi markkinoillepääsyn turvaamista, jotta ala voi kilpailla ja toimia keskeisillä markkinoilla. Euroopan rahti- ja pikarahtiala kärsii erityispiirteidensä vuoksi maailmanlaajuisessa toiminnassaan erityisen paljon rajoittavista kahdenvälisistä lentoliikennesopimuksista. Sen edut olisikin asetettava etusijalle markkinoillepääsyn esteitä poistettaessa. EU:n on räätälöitävä toimintansa eräitä strategisia markkinoita ja kumppaneita koskevien haasteiden mukaisesti jäljempänä esitettävällä tavalla.

62. Turkki on keskeinen alueellinen toimija, jonka ilmailumarkkinat ovat EU:n kannalta strategiset ja yksi nopeimmin kasvavista. Yhdysvaltojen jälkeen Turkki on EU:n toiseksi tärkein matkustajaliikennemarkkina, sillä vuonna 2010 EU:n ja Turkin välillä lensi 30 miljoonaa matkustajaa. Vuodesta 1999 alkaen EU:n ja Turkin välinen matkustajaliikenne on kasvanut keskimäärin yli 9 prosenttia vuodessa. Osuus on kolme kertaa suurempi kuin EU:n ja Marokon välinen matkustajaliikenne ja yli kaksi kertaa suurempi kuin EU:n ja Venäjän välinen matkustajaliikenne. Turkilla ja EU:lla on monia yhteisiä intressejä ilmailualalla. Yhteistyön laajentamisen mahdollisuudet ovatkin merkittävät. Alueella on kuitenkin myös eräitä vaikeita ilmailuun liittyviä kysymyksiä, jotka on ratkaistava, sillä ne vahingoittavat molempia osapuolia. Turkin kanssa olisi kehitettävä myönteinen ja käytännönläheinen toimintasuunnitelma, joka mahdollistaisi konkreettisten ongelmien ratkaisemisen tällä alueella molempia osapuolia hyödyttävällä tavalla. Erityisesti olisi pyrittävä tekemään kahdenvälinen lentoturvallisuussopimus. Jos ongelmien ratkaisemisessa onnistutaan, on syytä laatia kattava sopimus.

63. Venäjän kanssa on korkea aika sopia johdonmukaisemmista, vakaammista ja kunnianhimoisemmista suhteista, jotta molempien osapuolten lentoyhtiöt voisivat suunnitella toimintaansa ennakoivammin. Venäjän on kiireisesti osoitettava olevansa sitoutunut vuonna 2011 sovittuun ”Siperian ylilentojen nykyaikaistamista koskevien periaatteiden” täytäntöönpanoon. Yhteistyön mahdollisuudet ovat muilta osin erittäin laajat. Venäjä ja EU voisivat saada aidosta strategisesta kumppanuudesta tai pelkästään normalisoiduista suhteista valtavat hyödyt. Vastaavasti kustannukset voivat olla korkeat, jos suhteita ei lähennetä. Heti kun nykyiset ongelmat on saatu ratkaisuta, EU:n olisi ehdotettava toimintasuunnitelmaa, jonka perimmäisenä tavoitteena olisi oltava EU:n ja Venäjän välisen kattavan lentoliikennesopimuksen tekeminen.

64. Suhteissa Persianlahden maihin on viime vuosina keskitytty suurelta osin vain avaamaan EU:n markkinoita Persianlahden maiden lentoyhtiöille, mikä on vääristänyt toimintamahdollisuuksia huomattavalla tavalla. Lisäksi on esitetty epäilyjä siitä, raportoivatko eräät Persianlahden maiden lentoyhtiöt taloudelliset tuloksensa avoimuutta koskevien kansainvälisten normien mukaisesti. Eräät Persianlahden maat ovat myös olleet haluttomia hyväksymään tasapuolista kilpailua koskevia lausekkeita tai edes keskustelemaan niistä yksittäisten EU:n jäsenvaltioiden kanssa. Tällainen tilanne ei saa jatkua. Aivan ensiksi on varmistettava avoimuus sekä tasapuolinen kilpailu, ja sen jälkeen on tältä pohjalta jatkettava markkinoiden kehittämistä. Prosessia olisi syytä koordinoida EU:n tasolla tärkeimpien maiden kanssa tehtävillä kattavilla EU:n lentoliikennesopimuksilla.

65. Aasian ilmailumarkkinoiden merkitys kasvaa nopeasti globaalissa ilmailussa. EU:n lentoyhtiöiden onkin ehdottomasti oltava aktiivisesti läsnä näillä markkinoilla. Useissa Aasian maissa ilmailupolitiikkaa on vapautettu. Monet niistä ovat ilmaisseet olevansa kiinnostuneita tekemään kattavat sopimukset EU:n kanssa. EU:n olisi käytettävä tällaiset mahdollisuudet hyväkseen, edellyttäen että nämä maat tunnustavat varauksetta EU:n ilmailulainsäädännön (kuten EU:n nimityslausekkeen) ja että niiden markkinoilla tarjotaan yhtäläiset mahdollisuudet ja tasapuolinen kilpailu molemmille osapuolille. On osoitettu, että Kiinan, Intian ja Japanin kanssa tehtävistä kattavista lentoliikennesopimuksista voidaan saada huomattavat taloudelliset hyödyt, minkä vuoksi tällaiset sopimukset olisi pyrittävä tekemään. EU seuraa myös erittäin kiinnostuneena ASEANissa tapahtuvaa kehitystä, jonka tavoitteena on luoda ASEANiin täysin vapaat ilmailun sisämarkkinat vuoteen 2015 mennessä. Tämä muistuttaa monessa mielessä avointen alueellisten ilmailumarkkinoiden perustamista Euroopassa. Tämä tarjoaa monenlaisia kiinnostavia yhteistyömahdollisuuksia EU:n ja ASEANin välillä ja johtanee jossakin vaiheessa EU:n ja ASEANin välisen kattavan lentoliikennesopimuksen tekemiseen. Singapore on tältä osin ottanut johtajan roolin, sillä se on ilmoittanut toimivansa tunnustelijana EU:n pyrkiessä lisäämään läsnäoloaan ASEANissa ja sen ulkopuolella.

66. Vastaavaa alueellista kehitystä on havaittavissa muillakin alueilla, kuten latinalaisessa Amerikassa, jossa lentoyhtiöiden yhdistymistä olisi kannustettava, sillä se tarjoaisi mahdollisuuden lähentää ryhmittymien välisiä suhteita markkinoiden avaamiseksi.

67. Afrikan ilmailumarkkinoilla on nähtävissä pitkän aikavälin kasvumahdollisuuksia. EU:n ja Afrikan välisissä ilmailusuhteissa etusijalle on toistaiseksi asetettu lentoturvallisuuden parantaminen Afrikassa. EU tukee alueellisten turvallisuusvalvontajärjestöjen perustamista ja toimintaa ja antaa apua maille, joiden lentoyhtiöitä sisältyy EU:ssa toimintakieltoon asetettuja lentoyhtiöitä koskevaan luetteloon.

4.4. Käytettävät välineet

68. EU haluaa kehittää vahvat, kattavat ja keskinäisesti hyödyttävät ilmailusuhteet tärkeimpiin kumppaneihinsa. Tässä on kyseessä paljon enemmän kuin pelkkä liikenneoikeuksien vapauttaminen, sillä siihen olisi kuuluttava esim. sääntelyyn liittyvä, teknologinen ja teollinen yhteistyö. Naapurimaiden sekä tärkeimpien ja samanmielisten kumppanien kanssa tehtävissä kattavissa lentoliikennesopimuksissa olisi käsiteltävä ja koordinoitava tasapuolisen kilpailun ja kestävän ilmailualan sääntelyedellytyksiä, joihin kuuluvat mm. lentoturvallisuuden, ilmailun turvaamisen, ympäristön ja taloudellisen sääntelyn kaltaiset olennaiset tekijät.

69. Tässä tiedonannossa korostetaan, miten tärkeää on säilyttää Euroopan ilmailualan kilpailukyky. Jotta tämä strateginen tavoite voitaisiin saavuttaa, koordinoinnin olisi oltava järjestelmällisempää, solidaarisuutta olisi lujitettava ja EU:n, Euroopan komission, EU:n jäsenvaltioiden, EU:n ilmailualan sekä eurooppalaisten ilmailuelinten ja -virastojen olisi käytettävä kaikkia saatavillaan olevia välineitä. Tämä parantaisi myös EU:n kumppaneiden saamia hyötyjä. Hyödyt voivat olla monenlaisia, ja niitä olisi tarkasteltava yhdessä.

70. On tärkeää, että kaikki asianomaiset osapuolet osallistuvat mahdollisimman aktiivisesti politiikan kehittämiseen ja tämän jälkeisiin neuvotteluvalmisteluihin ja itse neuvotteluihin. Tästä syystä komissio on valmis tutkimaan uudelleen käytännön järjestelyjä sen varmistamiseksi, että neuvottelut käydään avoimesti ja osallistavasti. Samalla on varmistettava, että EU:n ulkoisia ilmailusuhteita hallinnoivat prosessit ovat tehokkaita ja tosiasiallisia eivätkä liian byrokraattisia.

71. Komissio uskoo, että tasapuolisen kilpailun varmistava tehokkaampi väline on tärkeä osa kokonaisuutta, joka EU:n on luotava voidakseen kehittää ulkoista ilmailupolitiikkansa edelleen. Asetus (EY) N:o 868/2004 on osoitta