FI Euroopan unionin virallinen lehti C 173/41

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/59/EU muuttamisesta kattamattomien velkainstrumenttien maksukyvyttömyyttä koskevaan ensisijaisuusjärjestykseen sijoittamisen osalta”

(COM(2016) 853 final – 2016/0363 (COD))

(2017/C 173/08)

Yleisesittelijä: Daniel MAREELS

Lausuntopyyntö Euroopan unionin neuvosto, 3.1.2017 Euroopan parlamentti, 16.1.2017 Oikeusperusta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 114 ja 304 artikla Vastaava erityisjaosto ”talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus” Hyväksyminen täysistunnossa 22.2.2017 Täysistunnon nro 523 Äänestystulo (puolesta / vastaan / pidättyi äänestämästä) 169/0/3

1. Päätelmät ja suositukset

1.1 ETSK suhtautuu myönteisesti komission ehdotukseen, jolla muutetaan pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiiviä (BRRD (1)) erityisesti siinä tarkoituksessa, että kattamattomat velkainstrumentit luokiteltaisiin jäsenvaltioissa maksukyvyttömyysmenettelyissä yhdenmukaisella tavalla. Ehdotus on osa laajempaa äskettäin julkistettua ehdotuspakettia, jolla jatketaan pankkiuudistuksia (2). Paketin pääasiallisena tarkoituksena on panna täytäntöön kansainvälisellä tasolla mm. G20-ryhmässä, Baselin komiteassa ja finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmässä tehdyn työn tuloksena laaditut asiakirjat.

1.2 Komitea pitää edelleen ratkaisevan tärkeänä, että pankkijärjestelmä kestää häiriöitä ja on riittävästi pääomitettu: tämä on rahoitusvakauden ylläpitämisen edellytys ja perusta. Olennaista on myös, että pankin ajauduttua kriisiin apua haetaan ensisijaisesti osakkeenomistajien ja pankkien muiden velkojien yksityisestä pääomasta (velan arvon alentaminen eli sijoittajavastuu, bail-in), jotta ei tarvitse turvautua julkisiin varoihin tai veronmaksajiin. Myöskään palkkoihin tai eläke-etuuksiin ei saa kajota tämän takia.

1.3 Komitea kannattaa sitä, että nyt tehty ehdotus nostetaan edellä (kohdassa 1.1) mainitusta paketista ensisijaiseksi ja nopeaan käsittelyyn. Viimeaikainen kehitys siihen suuntaan, että jäsenvaltiot antavat yksitellen omien tulkintojensa perusteella alan säädöksiä, voi toden totta johtaa hankaluuksiin esimerkiksi sijoittajavastuusääntöjen soveltamisessa. On syytä muuttaa suuntaa ja luopua yksittäisistä toimista ja omaksua tilalle yhdenmukaistettu EU-tason lähestymistapa, jotta kaikkialla sovelletaan samoja BRRD-sääntöjä.

1.4 Toimimalla yhdenmukaisella tavalla vältytään myös lisävääristymiltä jäsenvaltioiden välillä ja ei-toivotulta markkinakilpailulta. Komitea pitää tärkeänä luoda rahoituslaitoksille ja jäsenvaltioille nykyistä tasapuolisemmat toimintaedellytykset ja vähentää finanssialan riskejä.

1.5 Komitea on hyvillään siitä, että ehdotus vahvistaa kriisinratkaisumekanismia ja myös parantaa ja voi nopeuttaa sen toteuttamista käytännössä.

1.6 Komitean mielestä tappion kattamisesta olisi oltava kaikkia pankkeja koskevat säännöt. Tähän liittyen on myönteistä, että nyt tehty ehdotus osaltaan edistää maailmanlaajuisia järjestelmän kannalta merkittäviä pankkeja koskevien erityistoimenpiteiden toteuttamista. Toimenpiteisiin kuuluu, että tällaisten G-SIB-pankkien (3) on pidettävä hallussaan enemmän tappionkattamiskykyisiä omaisuuseriä, joita voidaan käyttää kriisitilanteissa. Kyse on nk. kokonaistappionkattamiskyvystä (TLAC (4)). Ehdotus edistää niin ikään muiden pankkien sijoittajavastuusääntöjen täytäntöönpanoa vähentämällä mahdollisten oikeudellisten kiistojen riskiä.

1.7 Komitea pitää myönteisenä, että edellä mainitut TLAC-säännöt on tarkoitus integroida voimassa oleviin kaikkia pankkeja koskeviin EU:n vaatimuksiin eli MREL-vaatimuksiin (5) siten, että kaikkiin G-SIB-pankkeihin sovelletaan yhdennettyä sääntelykehystä. Säännösten sisällyttäminen yhteen ja samaan säädökseen parantaa myös kriisinratkaisun vaikuttavuutta ja tehokkuutta.

1.8 Pankeilla on hyvin tärkeä asema talouden – etenkin kotitalouksien ja pk-yritysten – rahoittajina. Mahdolliset kielteiset vaikutukset pankkien rahoituskustannuksiin on näin ollen pidettävä mahdollisimman pieninä. Uusien sääntöjen on samanaikaisesti helpotettava toimien kohteena olevien kattamattomien velkainstrumenttien liikkeeseenlaskua ja tehtävä siitä mahdollisimman laajaa sekä oltava mahdollisimman selkeät ja tarjottava mahdollisimman suuri oikeusvarmuus kaikille osapuolille, myös sijoittajille. On kuitenkin pidettävä huolta siitä, että kuluttajansuojasäännökset pätevät ja niitä sovelletaan entisessä laajuudessa.

1.9 Ehdotettu lähestymistapa, jonka mukaan uusia sääntöjä sovelletaan vain tulevaisuudessa tapahtuviin kyseisenlaisten velkainstrumenttien liikkeeseenlaskuihin, vaikuttaa realistisimmalta vaihtoehdolta, ja komitea kannattaa sitä.

2. Taustaa (6)

2.1 Nyt tarkasteltava ehdotus (7) on osa komission hiljattain (8) julkaisemaa, voimassa olevaan alan lainsäädäntöön (9) perustuvaa pakettia, joka koostuu viidestä pankkien sääntelyä koskevasta säädösehdotuksesta. Ehdotus on nostettu paketista ensisijaiseksi, jotta se saataisiin hyväksyttyä ja toteutettua nopeammassa aikataulussa.

2.2 Paketin avulla on tarkoitus panna täytäntöön Baselin pankkivalvontakomiteassa ja finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmässä tehdyn työn tuloksena laaditut asiakirjat ottaen myös huomioon komission ehdotuksistaan järjestämän, nykyisen pankkilainsäädännön vaikuttavuutta ja tehokkuutta kartoittaneen kannanottopyynnön tulokset.

2.3 Ehdotuspaketilla pyritään kaiken kaikkiaan seuraaviin keskeisiin tavoitteisiin:

2.3.1 lisäämään EU:n rahoituslaitosten häiriönsietokykyä ja parantamaan rahoitusvakautta

2.3.2 parantamaan pankkien luotonantokykyä Euroopan unionin talouden hyväksi

2.3.3 helpottamaan pankkien tehtävää olla mukana luomassa EU:hun syvempiä ja likvidimpiä pääomamarkkinoita, jotka tukevat pääomamarkkinaunionin syntymistä.

2.3.4 Mainittakoon tässä yhteydessä, että samalla pyritään kehittämään yhä pidemmälle suhteellisuusperiaatteen soveltamista pienten ja/tai rakenteeltaan yksinkertaisten pankkien hyväksi.

2.4 Tarkasteltavana olevalla ehdotuksella pyritään edellä mainitussa kontekstissa siihen, että kattamattomat velkainstrumentit luokiteltaisiin jäsenvaltioissa yhdenmukaisella tavalla. Tämä on tärkeää ratkaistaessa pankkien kriisejä BRRD-säännösten mukaisesti.

2.5 Kyseisenlaisen kriisinratkaisun yhteydessä tappiot tulee kattaa ensisijaisesti yksityisestä pääomasta eikä veronmaksajien rahoilla tai julkisista varoista. Tähän päästään alentamalla velkojen arvoa (bail-in) tai muuntamalla niitä riskipääomaksi.

2.6 Pankeilla on oltava tätä varten tietty vähimmäismäärä omia varoja ja hyväksyttäviä velkoja, toisin sanoen niiden on täytettävä MREL-vaatimukset.

2.7 Uutuutena on nyt, että kansainvälisellä tasolla on sovittu ”liian suuri kaatumaan” -ongelman ratkaisemiseksi lisävaatimuksista, jotka koskevat maailmanlaajuisia järjestelmän kannalta merkittäviä pankkeja (G-SIB-pankkeja). Yksi muista edellä mainitun toimenpidepaketin ehdotuksista tähtää juuri tämän kokonaistappionkattamiskyky- eli TLAC-vaatimuksen sisällyttämiseen kyseisten pankkien nykyiseen MREL-järjestelmään.

2.8 Molemmat velvoitteet ovat saaneet useat jäsenvaltiot jo mukauttamaan (10) kansallisella tasolla maksukyvyttömyyslainsäädäntöään tiettyjen pankin velkojien luokituksen osalta.

2.9 Jäsenvaltiot ovat tehneet edellä mainittuja mukautuksia erilaisin ja toisistaan poikkeavin tavoin, mitä ei voida pitää tavoiteltujen päämäärien kannalta täysin optimaalisena eikä järin toivottuna kehityksenä. Nyt esitetyllä ehdotuksella pyritään korjaamaan puutteet laatimalla yhdenmukaistettu sääntelykehys (ks. edellä kohta 2.4).

3. Huomioita ja kommentteja

3.1 Toimenpidepaketti ja nyt tarkasteltavana oleva ehdotus ovat yleisesti ottaen tervetulleita. Ne antavat oman lisänsä kriisin jälkimainingeissa finanssialan vahvistamiseksi toteutettuihin tärkeisiin uudistuksiin ja vievät niitä eteenpäin sekä edistävät alan riskien vähentämistä entisestään.

3.2 Kaiken kaikkiaan on välttämätöntä, että pankkijärjestelmä kestää häiriöitä ja on riittävästi pääomitettu. Tämä on puolestaan tärkeää rahoitusvakauden ylläpitämiseksi. Vakaus edellyttää, että pankin ajauduttua kriisiin apua haetaan ensisijaisesti osakkeenomistajien ja pankkien muiden velkojien yksityisestä pääomasta (velan arvon alentaminen eli sijoittajavastuu, bail-in). Näin tulee varmistaa, ettei tarvitse turvautua julkisiin varoihin tai veronmaksajiin. Myös palkat, eläke-etuudet ja muut työntekijöille maksettavat kiinteät palkkiot on joka tapauksessa turvattava jatkossakin (11).

3.3 Tätä lähestymistapaa tulee soveltaa rajoituksetta kaikkiin pankkeihin. Komitea pitääkin ilahduttavana, että pyrkimyksenä on myös vahvistaa maailmanlaajuisten järjestelmän kannalta merkittävien pankkien (G-SIB-pankkien) sääntelyä G20-ryhmässä sovitun mukaisesti.

3.4 On hyvä, että ehdotuksella sisällytetään TLAC-säännöt jo voimassa oleviin, pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivissä edellytettäviin MREL-vaatimuksiin. Tämä parantaa nykyisten sääntöjen täytäntöönpanoa ja luo samalla pohjan suurimpiin ja keskeisiin pankkeihin sovellettavalle yhdenmukaistetulle järjestelmälle, mikä puolestaan vaikuttaa myönteisesti sääntelykehyksen käytännön sovellettavuuteen.

3.5 Kun otetaan huomioon pankkien hyvin tärkeä asema talouden – etenkin kotitalouksien ja pk-yritysten – rahoittajina, kyseisenlaisten instrumenttien liikkeeseenlaskun tulee voida tapahtua kunnollisin edellytyksin ja mahdollisimman laajasti. Uusien sääntöjen on oltava selkeät ja tarjottava oikeusvarmuutta kaikille osapuolille, myös sijoittajille. Myös kustannuksiin on kiinnitettävä huomiota. Uusien sääntöjen mahdolliset kielteiset vaikutukset pankkien rahoituskustannuksiin on pidettävä mahdollisimman pieninä.

3.6 Sinällään on erittäin myönteistä, että useat jäsenvaltiot ovat alkaneet hyvin nopeasti mukauttaa kansallista maksukyvyttömyyslainsäädäntöään unionitasolla ja kansainvälisellä tasolla tapahtuneeseen kehitykseen (ks. edellä).

3.7 Tämä on valitettavasti tapahtunut eriävin tavoin, mikä on johtanut merkittäviin eroihin jäsenvaltioiden välillä ja moniin ei-toivottuihin vaikutuksiin, kuten epävarmuuteen liikkeeseenlaskijoiden ja sijoittajien asemasta ja kohtelusta sovellettaessa sijoittajavastuusääntöjä. Seurauksena voi olla myös, että BRRD-sääntöjen soveltaminen useissa eri maissa toimiviin pankkeihin hankaloituu.

3.8 Komitea ei pidä toivottavana, että tilanne johtaisi kattamattomien velkainstrumenttien erilaiseen kohteluun, sillä tällöin syntyisi myös vääristymiä rahoituslaitosten ja jäsenvaltioiden välille ja ei-toivottua markkinakilpailua.

3.9 Asiassa on siis suotavaa toimia nopeasti ja pyrkiä paitsi eroon hajanaisista jäsenvaltiokohtaisista toimista myös kohti yhdenmukaistettua lähestymistapaa. Näin voidaan tasapuolistaa rahoituslaitosten ja jäsenvaltioiden toimintaedellytyksiä ja samalla edistää parhaalla mahdollisella tavalla keskeisiä tavoitteita eli rahoitusvakauden lisäämistä ja finanssialan riskien vähentämistä.

3.10 Uusissa säännöissä ei käsitellä sitä, voisivatko tietyntyyppiset sijoittajat ja investoijat mahdollisesti ostaa tai muuten hankkia kyseisiä kattamattomia velkainstrumentteja. Tällaisesta asiasta ei liene kovin suositeltavaa säätää pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivissä, ja loppujen lopuksi haasteena on säilyttää kuluttajansuoja (12) tällä alalla entisenlaajuisena ja käytännön tasolla täysitehoisena.

3.11 Nyt esitetyt säännöt pätevät vain tulevaisuudessa tapahtuviin eivätkä siis jo toteutettuihin liikkeeseenlaskuihin. Tämä tuntuu asianmukaiselta lähestymistavalta, kun ajatellaan oikeusvarmuutta sekä mahdollisia ei-toivottuja markkinoihin, liikkeeseenlaskijoihin ja sijoittajiin kohdistuvia vaikutuksia, vaikka valvontaviranomaisille saattaakin koitua (tilapäisesti) tiettyjä seurauksia.

3.12 Komitea toteaa lopuksi, että voimaantuloajankohta (13) kannattaa pyrkiä pitämään realistisena.

Bryssel 22. helmikuuta 2017. Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Georges DASSIS

(1) Englanniksi Bank Recovery and Resolution Directive. Direktiivin suomenkielinen nimi on direktiivi luottolaitosten (ja sijoituspalveluyritysten) elvytys- ja kriisinratkaisukehyksestä.

(2) Lainsäädäntöpakettiin sisältyvät lisäksi muutokset asetukseen (EU) N:o 575/2013 (vakavaraisuusasetus – Capital Requirements Regulation, CRR), direktiiviin 2013/36/EU (vakavaraisuusdirektiivi – Capital Requirements Directive, CRD) ja asetukseen (EU) N:o 806/2014 (yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskeva asetus – Single Resolution Mechanism Regulation, SRMR). Viittauksia on jäljempänä alaviitteissä 8–10. Ks. näihin ehdotuksiin liittyen myös valmisteilla (helmikuu 2017) oleva ETSK:n lausunto (asiakokonaisuus ECO/424).

(3) Lyhenne englanninkielisestä ilmaisusta global systemically important banks.

(4) Lyhenne englanninkielisestä ilmaisusta total loss-absorption capacity.

(5) Lyhenne englanninkielisestä ilmaisusta minimum requirement for own funds and eligible liabilities. Suomenkielinen vastine on ”omien varojen ja hyväksyttävien velkojen vähimmäisvaatimus”.

(6) Tämä teksti pohjautuu mm. komission lainsäädäntöpaketista ja nyt esitetystä ehdotuksesta antamiin tietoihin (lehdistötiedote ja Kysymyksiä ja vastauksia -tietopaketti).

(7) COM(2016) 853 final

(8) 23. marraskuuta 2016. Ks. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3731_fi.htm

(9) Paketti sisältää muutoksia seuraaviin säädöksiin:

— vuonna 2013 annetut vakavaraisuusasetus (CRR) ja vakavaraisuusdirektiivi (CRD), joissa vahvistetaan luottolaitoksia (pankkeja) ja sijoituspalveluyrityksiä koskevat vakavaraisuusvaatimukset ja niiden hallintoa ja valvontaa koskevat säännöt

— vuonna 2014 annetut pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi (BRRD) ja yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskeva asetus (SRMR), joissa annetaan vaikeuksissa olevien laitosten elvytystä ja kriisinratkaisua koskevat säännöt ja joilla perustetaan yhteinen kriisinratkaisumekanismi.

(10) Osa maista on vasta toteuttamassa mukautuksia.

(11) Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin 44 artiklan 2 kohdan g alakohdan i alakohdan mukaisesti.

(12) Vrt. rahoitusmarkkinadirektiivi (MiFID) ja MiFID II -paketti. Jälkimmäinen tulee voimaan vuoden 2018 alussa.

(13) Tällä hetkellä ehdotuksessa kaavaillaan voimaantuloajankohdaksi heinäkuun 1. päivää 2017. Siinä onnistuminen on kyseenalaista.