KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Direktiivien saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä koskevista jäsenvaltioiden selittävistä asiakirjoista annettujen kahden yhteisen poliittisen lausuman täytäntöönpano /* COM/2013/0788 final */





KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Direktiivien saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä koskevista jäsenvaltioiden selittävistä asiakirjoista annettujen kahden yhteisen poliittisen lausuman täytäntöönpano 1. Johdanto Euroopan unioni voi saavuttaa poliittiset tavoitteensa vain, jos EU:n lainsäädäntö pannaan tehokkaasti täytäntöön. Jäsenvaltioiden vastuulla on saattaa direktiivit tarkasti ja ajoissa osaksi kansallista lainsäädäntöä, kun taas komission tehtävänä on perussopimusten noudattamisen valvojana valvoa, että näin tapahtuu. Jäsenvaltioiden komissiolle toimittamien tietojen täytyy siis olla selviä ja täsmällisiä, kuten unionin tuomioistuin on useaan otteeseen todennut.[1] Jäsenvaltiot ja komissio antoivat tämän vuoksi syyskuussa 2011 yhteisen poliittisen lausuman selittävistä asiakirjoista.[2] Lokakuussa Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio antoivat vielä erillisen yhteisen poliittisen lausuman.[3] Näissä kahdessa lausumassa määritetään uudet periaatteet, joiden mukaisesti jäsenvaltioiden tulee toimittaa lisäselvityksiä direktiivien saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöään.[4] Toisessa lausumassa komissiota kehotetaan raportoimaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle viimeistään 1. marraskuuta 2013. Tässä kertomuksessa tarkastellaan lausumien soveltamista kahden viime vuoden aikana. 2. Yhteiset poliittiset lausumat Ensimmäisessä lausumassa toistetaan yleisperiaate, jonka mukaan vastuu unionin oikeuden täytäntöönpanosta on jäsenvaltioilla ja komission tehtävänä on valvoa unionin oikeuden soveltamista. Tehtävän täyttämiseksi jäsenvaltioita voidaan perustelluissa tapauksissa pyytää toimittamaan komissiolle täytäntöönpanotoimia koskevan ilmoituksen liitteenä selittäviä asiakirjoja. Asiakirjoissa selvennetään, missä suhteessa kulloisenkin direktiivin eri osat ovat kansallisten lainsäädäntövälineiden vastaaviin osiin. Selittävät asiakirjat voivat olla vastaavuustaulukoita tai muunlaisia saman tarkoituksen täyttäviä asiakirjoja. Toisessa julistuksessa vahvistetaan uusia periaatteita koskeva jäsenvaltioiden ja komission välinen sopimus. Siihen on myös kirjattu vakiomuotoinen johdanto-osan kappale[5], joka tulee sisällyttää direktiiveihin aina kun selittävien asiakirjojen toimittaminen on perusteltua. Uusien periaatteiden myötä pyritään saamaan aiempaa laadukkaampia tietoja direktiivien saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä. Selittävien asiakirjojen tarve sekä se, onko asiakirjapyyntö siihen nähden kohtuullinen, arvioidaan tapauskohtaisesti ottaen huomioon direktiivin ja sen osaksi kansallista lainsäädäntöä saattamisen monimutkaisuus. Euroopan parlamentti on pyytänyt komissiota toimittamaan parlamentille aina tiedot syistä, joiden perusteella se on kulloisessakin direktiiviehdotuksessa päättänyt edellyttää tai jättää edellyttämättä selittäviä asiakirjoja.[6] 3. Uusien periaatteiden käyttöönotto Uudet periaatteet tulivat voimaan 1. marraskuuta 2011. Sen jälkeen niitä on sovellettu kaikkiin uusiin ja vireillä oleviin ehdotuksiin tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä annettaviksi direktiiveiksi. Johdonmukaisuuden vuoksi komissio soveltaa uusia periaatteita myös delegoituihin säädöksiin ja täytäntöönpanosäädöksiin. Komissio antoi kaikille yksiköilleen sisäiset ohjeet siitä, miten uusia periaatteita tulee soveltaa. Ohjeet sisältävät alustavan tarkistuslistan sekä perusteet, joiden pohjalta arvioidaan, tulisiko selittäviä asiakirjoja edellyttää. Kunkin uuden direktiiviehdotuksen perusteluista tulisi käydä ilmi, millä perusteilla selittäviä asiakirjoja edellytetään tai ei edellytetä. Käytännössä komissio on - muuttanut direktiivien laadintamallia sisällyttämällä siihen automaattisen muistutuksen siitä, että selittävien asiakirjojen tarve on arvioitava; - mukauttanut asiakirjojen vastaanottamisessa käytettävää tietotekniikkasovellusta; kansallisten täytäntöönpanotoimien raportointi ei esty, vaikka selittäviä asiakirjoja ei toimiteta, mutta jäsenvaltiot voivat halutessaan toimittaa vastaavuustaulukoita; - kartoittanut jo annettuja direktiiviehdotuksia, joihin ei sisältynyt asianmukaisia perusteluja tai joissa käytettiin vanhentunutta vastaavuustaulukoita koskevaa sanamuotoa, ja kehottanut asiasta vastaavia yksiköitä muuttamaan ehdotukset uusien periaatteiden mukaisiksi ja toimittamaan asiaankuuluvat perustelut lainsäätäjille eli neuvostolle ja parlamentille. Tapauksissa, joissa perusteluja ei sisällytetty annettuun ehdotukseen, ne toimitettiin lainsäätäjille jälkikäteen epävirallisen asiakirjan muodossa. Komission antamat vireillä olevat ehdotukset, joiden säädöstekstiin sisältyy sitova velvoite toimittaa vastaavuustaulukko, on oikaistu tai oikaistaan toimittamalla lainsäätäjille kirjeitse asiaankuuluvat perustelut. 4. Nykytilanne Komissio on 1. marraskuuta 2011 jälkeen antanut 67 direktiiviehdotusta, ja niistä 29:n yhteydessä se on edellyttänyt selittäviä asiakirjoja. Lainsäätäjien käsiteltävänä oli 1. marraskuuta 2011 lisäksi 48 aiempaa direktiiviehdotusta, joista 19:ään komissio liitti vaatimuksen toimittaa selittäviä asiakirjoja. Lainsäätäjät ovat 1. marraskuuta 2011 jälkeen hyväksyneet 38 direktiiviä. Niistä 15:ssä (ks. liite) lainsäätäjät hyväksyivät selittävien asiakirjojen edellyttämisen komission ehdotuksen mukaisesti. 5. Lainsäädäntöprosessissa ilmenneitä haasteita Vaikka lausumat osoittavat lainsäätäjän selkeästi ymmärtäneen selittäviä asiakirjoja koskevat periaatteet, eräitä viimeaikaisia direktiiviehdotuksia koskevissa neuvotteluissa on ilmennyt tulkintaeroja. Esimerkiksi eräässä tapauksessa sovittiin lainsäätäjien kanssa käytyjen tiiviiden neuvottelujen tuloksena, että direktiiviin sisällytetään johdanto-osan vakiokappaleen lisäksi poikkeuksellisesti säännös, jossa jäsenvaltiot velvoitetaan toimittamaan tarkempia tietoja direktiivin saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä.[7] Toisessa tapauksessa päädyttiin poliittisten lausumien soveltamisalan ulkopuolella erityisratkaisuun, sillä kysymystä selittävistä asiakirjoista ei ollut käsitelty oikeassa lainsäädäntöprosessin vaiheessa. Kyseisessä tapauksessa komissio esitti kantansa johdanto-osan vakiokappaleen asemesta erillisessä jäsenvaltioille osoitetussa kirjeessä.[8] 6. Päätelmät Selittäviä asiakirjoja koskevien uusien periaatteiden mukaisesti komissio esittää lainsäätäjille aina perustelut, jos selittäviä asiakirjoja edellytetään. Lainsäätäjät ovat ottaneet ehdotetun asiakirjavaatimuksen huomioon hyväksyessään direktiivejä. Uusien periaatteiden toimivuutta ei ole vielä mahdollista arvioida kattavasti, sillä vaikka periaatteita on sovellettu 1. päivästä marraskuuta 2011 ja ensimmäinen vakiokappaleen sisältävä direktiiviehdotus hyväksyttiin joulukuussa 2011, jäsenvaltioilla on aikaa 25. joulukuuta 2013 saakka saattaa direktiivi[9] osaksi kansallista lainsäädäntöään. Vasta kun useampien direktiivien täytäntöönpanon määräaika on umpeutunut vuonna 2014, voidaan arvioida, miten hyvin jäsenvaltiot ovat noudattaneet sitoumuksiaan. Komissio voi siis tehdä kattavan arvion vasta sitten, kun sille on toimitettu selittäviä asiakirjoja niin useista direktiiveistä, että ne muodostavat edustavan otoksen. Komissio raportoi asiasta Euroopan parlamentille ja neuvostolle EU:n oikeuden soveltamisen valvontaa koskevassa vuosikertomuksessaan. [1] Asia C-427/07, tuomio 16.7.2009, 107 kohta sekä siinä mainittu oikeuskäytäntö. [2] Jäsenvaltioiden ja komission yhteinen poliittinen lausuma, annettu 28 päivänä syyskuuta 2011, selittävistä asiakirjoista (EUVL C 369, 17.12.2011, s. 14). [3] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission yhteinen poliittinen lausuma, annettu 27 päivänä lokakuuta 2011, selittävistä asiakirjoista (EUVL C 369, 17.12.2011, s. 15). [4] Lausumien antamista edelsivät pitkälliset keskustelut pakollisista vastaavuustaulukoista, joiden toimittamista komissio oli edellyttänyt direktiiviehdotuksissaan jo vuodesta 2003. Useimmissa tapauksissa neuvosto ei ole tähän suostunut. [5] Johdanto-osan kappaleen teksti: ”Jäsenvaltiot ovat selittävistä asiakirjoista 28 päivänä syyskuuta 2011 annetun jäsenvaltioiden ja komission yhteisen poliittisen lausuman mukaisesti sitoutuneet perustelluissa tapauksissa liittämään ilmoitukseen toimenpiteistä, jotka koskevat direktiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä, yhden tai useamman asiakirjan, joista käy ilmi direktiivin osien ja kansallisen lainsäädännön osaksi saattamiseen tarkoitettujen välineiden vastaavien osien suhde. Tämän direktiivin osalta lainsäätäjä pitää tällaisten asiakirjojen toimittamista perusteltuna.” [6] Euroopan parlamentin puhemiehen 17. marraskuuta 2011 päivätty kirje komission puheenjohtajalle. [7] Oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta 26 päivänä kesäkuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/36/EU 162 artiklassa todetaan: ”Jos jäsenvaltioiden vahvistamia saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä koskevia toimenpiteitä koskevaan ilmoitukseen liittyvät asiakirjat eivät ole riittäviä siihen, että voitaisiin arvioida kaikilta osin, ovatko saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä koskevat säännökset tämän direktiivin tiettyjen säännösten mukaisia, komissio voi [...] pyytää jäsenvaltioita toimittamaan yksityiskohtaisempia tietoja saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä sekä [...] täytäntöönpanosta.” [8] Öljyn ja kaasun etsintä-, hyödyntämis- ja tuotantotoiminnan turvallisuutta avomerellä koskevan säädösehdotuksen (KOM(2011) 688) säädöslaji muuttui kesken lainsäädäntöprosessin asetuksesta direktiiviksi, minkä vuoksi johdanto-osa ei sisällä vakiokappaletta. [9] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/98/EU, annettu 13 päivänä joulukuuta 2011, kolmansien maiden kansalaisille jäsenvaltion alueella oleskelua ja työskentelyä varten myönnettävää yhdistelmälupaa koskevasta yhden hakemuksen menettelystä sekä jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevien kolmansista maista tulleiden työntekijöiden yhtäläisistä oikeuksista.