Alueiden komitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto Euroopan unionin aluepolitiikan täytäntöönpanosta Itävallassa, Suomessa ja Ruotsissa"

(97/C 116/02)

ALUEIDEN KOMITEA, joka

ottaa huomioon Asiakirjan komission tiedonanto Euroopan unionin aluepolitiikan täytäntöönpanosta Itävallassa, Suomessa ja Ruotsissa KOM (96) 316 lopull.,

ottaa huomioon komission Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 198 c artiklan ensimmäisen alakohdan mukaisen 5. heinäkuuta 1996 tekemän päätöksen pyytää aiheesta alueiden komitean lausunto,

ottaa huomioon 8. maaliskuuta 1996 tekemänsä päätöksen antaa lausunnon valmistelu valiokunta 1:n "Alueellinen kehitys Taloudellinen kehitys Paikallinen ja alueellinen rahoitus" tehtäväksi,

ottaa huomioon valiokunta 1:n 22. marraskuuta 1996 hyväksymän lausunnon (CdR 354/96 rev.), jonka esittelijöinä olivat Joakim Ollén ja Jorma Virtanen,

hyväksyi 15. ja 16. tammikuuta 1997 pitämässään 16. täysistunnossa (tammikuun 15. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon.

1. Johdanto

1.1. Komission asiakirjan pääsisältö

1.1.1. Komissio antoi 3. heinäkuuta 1996 tiedonannon Euroopan unionin aluepolitiikan täytäntöönpano Itävallassa, Suomessa ja Ruotsissa, ja pyysi siitä alueiden komitean lausunnon. Tiedonannossa käsitellään rakennerahastotoimien käynnistämistä sekä unionin aluepolitiikan täytäntöönpanoa (rakennerahastojen tavoitteet 1, 2 ja 6 sekä yhteisöaloitteet) kolmessa uudessa jäsenvaltiossa tammikuusta 1995 toukokuulle 1996. Käsillä oleva tiedonanto täydentää komission 29. maaliskuuta 1995 antamaa, 12:a muuta jäsenvaltiota koskevaa tiedonantoa (KOM(95) 111 lopull.).

1.2. Rakennerahastotoimien käynnistäminen

1.2.1. Rakennerahastojen tavoitteisiin 1, 2 ja 6 soveltuvien alueiden kokonaisväestö on lähes 4 milj. eli 18 % kolmen uuden jäsenvaltion väestöstä (tiedonannon KOM(95) 111 lopull. tavoitteisiin 1 ja 2 kuuluvat alueet käsittivät 150 milj. henkilöä eli 40 % kahdentoista jäsenvaltion väestöstä). Kolmen uuden jäsenvaltion tavoitteille 1, 2 ja 6 on varatun tuen kokonaiskustannukset ovat yhteensä 4 695 milj. ecua vuosina 1995 1999. Yhteisöaloitteille on varattu 427,4 milj. ecua. Molemmat summat on jaettu melko tasapuolisesti kolmen uuden jäsenvaltion kesken.

1.2.2. Suurin osa yhtenäisistä ohjelma-asiakirjoista (SPD) esitettiin ennen vuoden 1995 huhtikuuta, ja ne hyväksyttiin heinäkuussa 1995 Suomessa ja marraskuussa 1995 Itävallassa ja Ruotsissa. Itävalta esitti yhteisöaloitteensa heinäkuussa 1995, Suomi ja Ruotsi syksyllä 1995. Osa itävaltalaisista aloitteista hyväksyttiin joulukuussa 1995. Suomen ja Ruotsin aloitteiden hyväksymisaikatauluksi ennakoitiin tiedonannon aikoihin kesäkuuta 1996.

1.3. Unionin aluepolitiikan täytäntöönpano

1.3.1. Rahoitusehdotusten hyväksymisestä käytiin kussakin kolmessa jäsenvaltiossa aikaavieviä keskusteluja ja menettelytapaneuvotteluja. Komissio kävi perusteellisia keskusteluja jäsenvaltioiden keskus- ja aluehallinnon edustajien kanssa täytäntöönpanon järjestämisestä. Alueellisia ja paikallisia kumppaneita valittuja edustajia sekä työmarkkinaosapuolia rohkaistiin vahvaan osallistumiseen. Rakennerahastojen näkyvyys oli erityisen tärkeää pk-yrityksille, koska niillä on avainasema työpaikkojen luomisessa. Komission näkemyksen mukaan on kuitenkin liian aikaista tehdä johtopäätöksiä EU-tukien näkyvyydestä pk-yritysten toiminnassa.

2. Yleistä

2.1. Alueiden komitea on samaa mieltä komission kanssa seuraavista seikoista:

unionin aluepolitiikan täytäntöönpano on vienyt paljon aikaa,

hallintoa on yksinkertaistettava, valintasääntöjä on selvennettävä ja komission yksiköiden sisäistä koordinaatiota on parannettava,

Euroopan unionin aluepolitiikan avulla on kannustettu alue- ja paikallisviranomaisia sekä yhteiskuntaelämän eturyhmiä osallistumaan entistä tiiviimmin aluepoliittiseen suunnitteluun ja toteutukseen,

kansallisen sekä alue- ja paikallistason valittujen edustajien mukaan saaminen ohjelmien suunnitteluun ja ohjelmatoteutuksen strategiseen johtoon on tärkeää,

pk-yritysten on vaikutettava merkittävästi työpaikkojen luomiseen ja siksi oltava avainasemassa rakennerahastojen täytäntöönpanossa.

2.2. Tässä lausunnossa keskitytään kohtiin, joissa komission näkemykset eroavat alue- ja paikallistason näkemyksistä sekä alue- ja paikallistasoa erityisesti koskeviin asioihin, joita alueiden komitea haluaa korostaa.

3. Erityistä

3.1. Rakennerahastotoimien käynnistäminen

3.1.1. Alue- ja paikallistason kokemukset prosessista kolmessa jäsenvaltiossa

3.1.1.1. Keväällä 1995 käydyt alustavat keskustelut rakennerahastojen puitteissa toteutettavista ohjelmista näyttivät antavan uutta intoa kolmessa jäsenvaltiossa aluekehityksestä, kansallisesta alueiden välisestä yhteistyöstä sekä aluetason vastuunjaosta käytäviin keskusteluihin. Alue- ja paikallisviranomaiset ottivat rakennerahastojen mukanaan tuoman kumppanuus-käsitteen erittäin hyvin vastaan.

3.1.1.2. Ensimmäiset kokemukset EU:n aluepolitiikasta Itävallassa osoittavat, että täytäntöönpanon vaatimien perusrakenteiden luominen ja vastuun ottaminen tehtävistä oli vaikeaa nykyisten hallintorakenteiden puitteissa. Ongelmia esiintyi ohjelman luomisessa ja niiden käsittelyssä, ja niitä aiheutui monimutkaisista lisämenettelyistä ja EU:n yksiköiden huonosta sisäisestä koordinaatiosta.

3.1.1.3. Suomessa asiakirjojen laatiminen sujui nopeasti, koska kaikki osapuolet olivat osallistuneet jo yksittäisten alueiden kehitysohjelmiin. Käytännön ongelmia ilmeni kuitenkin hallinnossa ja rahoituksen järjestämisessä. Vaikka hankkeiden valinta tapahtuukin alueellisissa yhteistyöryhmissä, EU-rahoitus kanavoidaan valtion budjetin kautta. Tämä lisää varojen jakamiseen liittyvää byrokratiaa, valvontaa ja sääntelyä, ja saattaa johtaa keskushallinnon ja sen alaisen aluehallinnon omien tavoitteiden painoarvon liialliseen kasvuun. Vaikka arvioiden tekeminen on vielä ennenaikaista, EU:n ulkorajoille suunnattu Interreg-ohjelma saattaa kärsiä samasta raskaasta hallinnosta ja rahoitusmenettelyistä kuin tavoitteen 6 ohjelma, vaikka sen talousarvio onkin moninkertaisesti pienempi. EU:n sisärajoille suunnattujen Interreg-ohjelmien hallintomalli, missä EU:n uudet tuet kanavoidaan suoraan alueille, olisi alueiden kannalta parempi myös ulkorajojen Interreg-ohjelmiin.

3.1.1.4. On huomattavaa, että Ruotsin keskushallinto otti heti alussa hallitsevan aseman keskushallintoa aluetasolla edustavien lääninhallitusten (länsstyrelse) välityksellä. Tämä selittyy osaksi aikapulalla sekä epäselvällä tehtäväjaolla. Ruotsissa koettu kielteinen suhtautuminen Euroopan unioniin on saattanut lannistaa joitakin ryhmiä ja kansalaisia, mutta ei heikentänyt alue- ja paikallisviranomaisten, kuntien (kommuner) ja maakäräjien (landsting) osallistumisintoa.

3.1.1.5. Ruotsin ja Suomen alue- ja paikallisviranomaiset kritikoivat sitä, että hallintorutiinien luomiselle omistettiin liian paljon aikaa prosessin alkuvaiheessa. Tämä aika olisi pitänyt käyttää prosessin käynnistämiseen sekä poliittisista tavoitteista ja keinoista keskustelemiseen.

3.1.2. Taloudellinen tuki

3.1.2.1. EU:n rakennerahastojen varat tavoitteille 1, 2 ja 5b vapauttivat periaatteessa paljon rahaa Itävallassa. Jotkin Itävallan alueet eli osavaltiot (Länder) saivat yhtäältä lisätukea heikkorakenteisina alueina. Toisaalta tämä pienensi kansallista marginaalia vaaditun kansallisen yhteisrahoituksen vuoksi (täydentävyysperiaate).

3.1.2.2. Suomessa rakennerahastojen EU-rahoitus on tiiviisti sidoksissa valtion budjettiin, mikä liittää sen kansallisiin tukikanaviin. Alue- ja paikallisviranomaiset (kunnat ja maakuntien liitot) toivovat, että EU-rahoitus voitaisiin erottaa valtion budjetista alueiden sananvallan lisäämiseksi hankkeiden valinnassa. Hyväksytyt SPD:t eivät sisällä varojen jaon erittelyä alueittain ja toimenpidekokonaisuuksittain, toisin kuin komissio ilmoitti.

3.1.2.3. Ruotsissa rakennerahastojen varojen jakamisen toteuttivat jotkin valtion virkamiehet, neuvottelijat ja asiantuntijat suljetuissa piireissä. Alue- ja paikallisviranomaiset jätettiin siten menettelyn ulkopuolelle. Ongelmia lisäsi tiedonpuute EU:n osallistumisasteesta sekä valintakriteereistä. Mitä tulee yhteisöaloitteisiin, Ruotsin alue- ja paikallisviranomaiset eivät olleet lainkaan mukana aloitteiden valintaa eivätkä varojen jakamista aloitteiden kesken koskevissa keskusteluissa. Neuvotteluihin osallistuivat vain keskushallinto ja komissio. Tämä on yksi syy siihen, että varojen jako yhteisöaloitteille kyseenalaistettiin monilla alueilla.

3.1.3. Tukikelpoisten alueiden määrittely

3.1.3.1. Itävallan alue- ja paikallistason edustajat olivat tyytyväisiä EU:n joustavuuteen yksittäisten tavoitealueiden aikapuitteita määritettäessä. Tämä koskee eritoten tavoitetta 2. Ohjelmien pitäisi aina kestää vähintään viisi vuotta. Tukikelpoisia alueita määritettäessä olisi työttömyysasteen ja yksittäisten alueiden bruttokansantuotteen lisäksi otettava huomioon kunkin jäsenvaltion alueelliset erityisongelmat (esim. Itävallassa ilmastosta, korkeudesta, jyrkistä vuorista, äärialuesijainnista ja runsaan työpaikkaliikenteen haitat).Tulevaisuudessa olisi voitava valita yhteisöaloitealueita myös tavoitealueiden ulkopuolelta (millä olisi merkitystä eritoten muita varakkaammille jäsenvaltioille). Liittovaltio- ja aluetaso suhtautuivat kriittisesti siihen, että komissiolta kului hyvin pitkä aika Itävallan Rechar- ja Resider-alueiden määrittämiseen.

3.1.3.2. Tukikelpoisten alueiden valinta oli melko vaikeaa Suomessa, koska vaatimukset täyttäviä alueita oli huomattavasti enemmän kuin niitä voitiin ottaa mukaan ohjelmiin. Alueiden valinta sujui kuitenkin kohtuullisen hyvin. Ongelmia esiintyi varsinkin tavoitteen 6 alueilla tapauksissa, joissa kohdealue oli vain pieni osa koko alueesta. Kyseisillä alueilla, joilla LFA-tuki (epäsuotuisten alueiden tuki) sisältyy rahoituskehykseen, aluekehitykselle jää todellakin vain hyvin vähän rahaa. Vain alueen yhden osan osoittaminen tavoitteen 6 alueeksi edellytti myös yhden uuden alueellisen suunnitelman laatimista ja siten lisää hallinto- ja ohjelman seurantatyötä verrattuna esim. siihen, että ko. alue olisi osoitettu osaksi ympäröivää tavoite 5b -aluetta.

3.1.3.3. Ruotsissa tavoitteiden 2, 5b ja 6 tukikelpoisten alueiden määrittämiskeskustelut käytiin keskushallinnon virkamiesten, valtion neuvottelijoiden ja asiantuntijoiden välillä. Vain vähän alue- ja paikallisviranomaisia oli jollakin tapaa mukana tukikelpoisten alueiden määrittelyssä.

3.1.4. Yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen ja yhteisöaloitteiden esittäminen ja hyväksyminen

3.1.4.1. Itävalta esitti täydelliset ohjelmaehdotuksensa tavoitealueille ja yhteisöaloitteille ajoissa. Valitettavasti Itävallan Leader-ohjelmien hyväksyminen vei komissiolta (PO VI:lta) yli vuoden niiden esittämisestä, lukuun ottamatta Burgenlandia koskevaa Leader-ohjelmaa (tavoitteen 1 alue).

3.1.4.2. Suomessa laadittiin yksi kansallinen yhtenäinen ohjelma-asiakirja tavoitteelle 2 ja toinen tavoitteelle 6. Nämä asiakirjat sisälsivät yleensä ottaen kaikki alueiden ohjelmien tavoitteet ja toimet. Komissio hyväksyi ohjelma-asiakirjat ennätysvauhdilla. Alueittaisten Interreg-ohjelmien (7 aluetta) pitkän luonnos- ja hyväksymisvaiheen jälkeen hallinnollinen vaihe sujui melko nopeasti. EU:n ulkorajoille suunnatun Interreg-ohjelman hallinta ei ole kuitenkaan tyydyttävää, koska hallinto toimii samoin kuin tavoitteiden 2 ja 6 hallinta ja on liian byrokraattinen.

3.1.4.3. Ruotsin hallitus aloitti yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen laatimisen vasta EU-kansanäänestyksen jälkeen, mikä jätti varsin vähän suunnitteluaikaa. Ajanpuutteessa "alhaalta ylös" -lähestymistapaa ja kumppanuusperiaatetta ei otettu alue- ja paikallistason näkemyksen mukaan asianmukaisesti huomioon. Joidenkin yhteisöaloiteohjelmien, esim. Ruotsin pk-yrityksiä koskevan ohjelman hyväksyminen on kestänyt hyvin pitkään. Kyseinen aloite esitettiin 22. marraskuuta 1995, ja komissio ei ole vielä 11 kuukautta myöhemmin hyväksynyt sitä. Ottaen huomioon pk-yritysten merkityksen monissa rakennerahasto-ohjelmissa tämä ohjelma olisi pitänyt asettaa ensisijaiseen asemaan.

3.2. Unionin aluepolitiikan täytäntöönpano

3.2.1. Ohjelmien hyväksyminen

3.2.1.1. Kaikkien kolmen jäsenvaltion yhteisöaloitteisiin liittyvien ohjelmien rahoitusehdotusten hyväksyminen vei komissiolta aivan liian paljon aikaa.

3.2.1.2. Itävallassa asianomaiset tahot käyttivät ohjelmien hyväksymisen odotteluun kuluneen ajan laajoihin keskusteluihin Itävallan tulevan aluepolitiikan tavoitteista. Vuoropuhelulla oli suuri merkitys kehitystavoitteiden määrittelyssä, uusien työpaikkojen luomiseen keskittymisessä, alueellisten hallintorakenteiden korostamisessa sekä Itävallan tukisäännösten monimutkaisuuden selkiyttämisessä.

3.2.1.3. Suomessa täytäntöönpanovaihe lähti hitaasti liikkeelle ohjelmien hyväksymisen jälkeen, mikä johtui tarpeesta muuttaa kansallisia sääntöjä EU-rahan liikkeelle laskemisen mahdollistamiseksi. Keskushallinnon eri virastot, joilla kullakin on omat sääntönsä varojen käyttöön asettamisesta, osallistuivat EU-tukien kanavointiin.

3.2.1.4. Ruotsissa myöhemmin yhtenäisiin ohjelma-asiakirjoihin tehtyjä, mm. kehitystavoitteiden tärkeysjärjestyksen selkeyttämistä koskevia muutoksia käsittelivät vain keskushallinto ja komissio ilman alunperin mukana olleita alue- ja paikallistason kumppaneita. Komission tekemä hyvin myönteinen havainto, että Ruotsissa "ruohonjuuritason ehdotukset kaipasivat hiukan muutoksia pystyäkseen heijastamaan paremmin kansallisen politiikan suuntaviivoissa tapahtuneita muutoksia", ei vastaa alue- ja paikallisviranomaisten kokemaa todellisuutta. Se osoittaa vain keskushallinnon hallitsevan aseman.

3.2.2. Täytäntöönpanon järjestäminen

3.2.2.1. Itävallassa rakennerahastojen täytäntöönpano toteutettiin nykyisten hallintorakenteiden puitteissa ilman merkittäviä henkilöstömuutoksia. Näin ollen samaa henkilökuntaa käytettiin pitkään omien kansallisten työtehtäviensä lisäksi rakennerahastotarkoituksiin. Itävallassa täytäntöönpanon järjestämisestä vastasi pääasiassa Itävallan aluesuunnittelukonferenssi (ÖROK), joka toimi alueellisten tavoiteohjelmien ja yhteisöaloitteisiin osallistuvien elinten koordinaattorina. Alueet (Länder) ovat tavoitteiden 1, 2 ja 5b osalta vastuussa täytäntöönpanosta.

3.2.2.2. Koska Suomen kaksi yhtenäistä ohjelma-asiakirjaa (yksi tavoitteelle 2 ja toinen tavoitteelle 6) oli laadittu läheisyysperiaatetta noudattaen, keskushallinto ei pitänyt useiden valvontakomiteoiden perustamista tarpeellisena. Tulkintaeroja syntyi siirryttäessä toimien toteuttamisessa kansalliselta tasolta aluetasolle. Alue- ja paikallisviranomaiset toivovat, että EU-rahoitusta koskeva päätösvalta siirrettäisiin maakunnille (regional councils). Ne toivovat myös yksinkertaisempaa rahoitusjärjestelmää ja mutkattomampaa tapaa ohjata ohjelmatyö alueille, joilla on oikeus kuulua useampaan tavoiteohjelmaan. Suomen alueet kannattavat komission pyrkimyksiä mahdollistaa pienten rahoitussummien maksaminen suoraan aluetasolle ja haluaisivat soveltaa EU:n ulkorajoille suunnattuihin Interreg-ohjelmiin (Venäjän ja Viron kanssa) samaa menettelyä, joka on käytössä EU:n sisärajoille suunnatuissa Interreg-ohjelmissa eli EU-tukien maksamista suoraan alueille.

3.2.2.3. Ruotsin tavoitteiden 2 ja 6 alueiden alue- ja paikallisviranomaiset tavoittelevat kunnianhimoisesti demokratiaa päätöksentekoprosessiin. Tavoitteen saavuttaminen näyttää kuitenkin epätodennäköiseltä; vaikka alue- ja paikallisviranomaiset muodostavat pääasiassa hallintokomiteat, näiden komiteoiden sihteeristö ja puheenjohtajuus on lääninhallituksilla. Yksi uusi ratkaisu tilanteeseen on ollut tavoitteen 2 alueella Bergslagenissa alue- ja paikallisviranomaisten rahoittama voittoa tavoittelemattoman yhdistys Bergslaget. Joidenkin alueiden paikallisviranomaiset ovat tavoitelleet ja saavuttaneet lisää vaikutusvaltaa yleisistä tukien myöntämistä koskevista säännöistä, mitä lääninhallitukset eivät kuitenkaan ole aina hyväksyneet. Tiedonpuute EU:n rakennerahastojen käyttöä koskevasta asetuksesta sekä ongelmat ja epävarmuus EU-asetusten tulkinnassa ovat saaneet jotkut hallintokomiteat epävarmoiksi työssään. Asioita on selkiytettävä ja rutiineja yksinkertaistettava, jotta kumppanuus toimisi asianmukaisesti.

3.2.3. Toimien merkitys ja näkyvyys

3.2.3.1. Mitä tulee toimien näkyvyyteen, Itävallassa aiotaan järjestää laaja keskustelu arviointituloksista Itävallan tavoiteohjelmien puolivälikatsauksen jälkeen. Jo tuista sovittaessa prosessissa mukana olevat viranomaiset jakavat tietoa rakennerahastojen yhteisrahoituskeinoista. Jakomenettelyt eivät ole muuttuneet merkittävästi, mutta joitakin uusia välineitä on luotu.

3.2.3.2. Suomessa toimien näkyvyys vaihtelee toimista vastaavan viranomaisen mukaan. Maakuntien liittojen johtamilla alueellisilla yhteistyöryhmillä on kuitenkin hyvät mahdollisuudet määrittää toteutettavat hankkeet. Tilanne voi vaihdella alueesta riippuen. Tulevaisuudessa odotetaan myös entistä merkittävämpiä, ohjelmien kanssa sopusoinnussa olevia toimia.

3.2.3.3. Ruotsissa rakennerahastotoimet ovat tähän asti olleet näkyviä lähinnä kumppanuutta luomassa olleille henkilöille viestimien ja vastaavien viranomaisten ohjelmista välittämän tiedon välityksellä. Suuri yleisö ja pk-yritykset saavat kuitenkin yhä riittämättömästi tietoa tukimahdollisuuksista, vaikka niille tiedottamisen pitäisi olla yksi päätavoitteista. On todennäköistä, että jonkin alueen alue- ja paikallistoimijoiden yhteishankkeet olisivat näkyvämpiä kuin yksittäisten paikallisviranomaisten toteuttamat pienet hankkeet. Hankkeiden merkityksen ja näkyvyyden arviointi on vielä ennenaikaista.

3.2.4. Tähänastiset ongelmat

3.2.4.1. Itävallassa alue-, paikallis- ja liittovaltiotason edustajien mielestä kehitystavoitteita ja välineitä oli liikaa, tavoitteet olivat osaksi ristiriitaisia ja myös byrokratiaa oli liikaa. Komission sisäinen koordinaatio koettiin puutteelliseksi sekä EU:n ulkorajoille suunnatun Interreg-aloitteen ja Phare-ohjelman välinen koordinaatio koettiin ongelmalliseksi. Suhteellisen suuri määrä EU:n rakennerahastojen varoja johtaa rahan keskittymiseen heikkorakenteisille alueilla, mikä saattaa pienentää kansallista marginaalia vaaditusta hallituksen rahoitusosuudesta johtuen. Tavoitteen 2 alueet on jätetty lähes kokonaan maataloustukien ulkopuolelle. Tavoitealueiden väliset alueelliset erot ja kansalliset kilpailualueet (Euroopan unionin perustamissopimuksen 92, 93 ja 94 artikla) haittaavat alueellisia pyrkimyksiä. EU:n kilpailulainsäädännön mukaan tavoitealueet olisi tunnustettava kansallisiksi kehitysalueiksi alueellisten pyrkimysten tehostamiseksi.

3.2.4.2. Suomen liittymisneuvottelujen seurauksena tavoite 5a-tyyppiset tuet sisällytettiin tavoitteen 6 alueiden rahoituskehykseen. Etenkin tavoitteeseen 6 kuuluvat tavoitealueet, jotka ovat vain osa koko alueesta, vievät aivan liian suuren osan yleiseen maaseutujen kehittämiseen tarvittavista varoista. Tavoite 3 -tyyppisten, työllisyyden lisäämiseen suunnattujen toimien teho on myös kärsinyt tavoitteen 6 alueille suunnatun kokonaisrahoituksen vähyydestä. Vaikka nämä alueet kärsivät eniten työttömyydestä, se ei näy alueille suunnatusta rahoituksesta. Yhteisöaloitteiden osalta olisi tärkeää koordinoida Interreg II -ohjelmat Tacis- ja Phare-ohjelmiin entistä paremmin toimivan rajanylittävän yhteistyön toteuttamiseksi. Pullonkaulojen välttämiseksi olisi mahdollistettava sekä Interreg-hankkeiden että Venäjän ja Viron perusrakennehankkeiden yhteensopiva rahoitus.

3.2.4.3. Ruotsissa tavoitteiden 2 ja 6 ohjelmien toteutus on siinä vaiheessa, että täytäntöönpanojärjestelmä on perustettu ja hanke-ehdotusten käsittelymenettely on luotu. Vaikka alue- ja paikallisviranomaiset ovatkin hyvin edustettuina hallintokomiteoissa, he suhtautuvat kriittisesti lääninhallitusten hallitsevaan asemaan hallintokomiteoiden puheenjohtajistossa sekä sihteeristössä. Tämä rajoittaa alue- ja paikallisviranomaisten mahdollisuuksia vaikuttaa hallintokomitean työskentelyyn ja toimintamalleihin yleensä. Mitä tulee luottamukseen varojen jakamisessa sekä EU-sääntöihin tällä alalla, eri alueilla on syntynyt erilaisia käytäntöjä mm. yleisissä tuissa sekä alue- ja paikallisviranomaisten mahdollisuuksissa sisällyttää henkilöstökulut kansalliseen yhteisrahoitukseen. EU-tukien maksaminen myöhässä on aiheuttanut vakavia ongelmia hankkeiden aloittamiselle, ja alue- ja paikallisviranomaisten tai yksityisten tahojen on ollut pakko maksaa ennakkoa.

3.2.4.4. Toinen suuri paikalliskumppanuuteen liittyvä ongelma Ruotsissa on pk-yritysten osallistumisen ja niille annettavien suorien tukien epävarmuus. Asia vaatii selkeyttämistä, jotta pk-yritykset saataisiin mahdollisimman pian mukaan hankkeisiin. Useimmilla yhtenäisillä ohjelma-asiakirjoilla pyritään luomaan työpaikkoja ja tukemaan rakennemuutosta. Työpaikkojen luomista arvioidaan määrän ja rakennemuutoksia laadun kannalta (pätevyyden lisääntyminen). On selvää, että nämä tavoitteet ovat joskus ristiriitaisia, sillä rakennemuutokset johtavat toisinaan työpaikkojen menettämiseen.

3.3. Rakennerahastojen käyttöönotosta syntyvä lisäarvo

3.3.1. Kaikissa kolmessa jäsenvaltiossa kansallisten, alueellisten ja paikallisten viranomaisten välisen yhteistyön sekä ohjelma- ja hankesuuntautuneen ajattelun lisääntyminen voidaan lukea osaksi rakennerahastojen käyttöönotosta syntynyttä lisäarvoa. Vaikka kehitysohjelmien mukaisen alhaalta ylös -ajattelun hyväksyminen näyttääkin lisääntyneen valtion viranomaisten keskuudessa, asiassa on vielä parantamisen varaa. Paikallis- ja alueviranomaisten toiminnan kansainvälistyminen on todennäköisesti yksi rakennerahastojen tärkeimmistä vaikutuksista näissä kolmessa maassa; osallistuminen erilaisiin 10 artiklan kokeiluhankkeisiin on myös antanut sekä kolmelle uudelle että kahdelletoista vanhalle jäsenvaltiolle uusia mahdollisuuksia yhteistyöhön.

3.3.2. Rakennerahastojen käyttöönotto Itävallassa antoi uuden sysäyksen lähinnä maataloudelle (tavoite 5b ja Leader) ja johti "uuteen laatuhankkeeseen" ja uusiin keksintöihin tällä alalla. Myönteistä kehitystä havaittiin myös rajanylittävässä yhteistyössä (Interreg) sekä taajama-alueilla (Urban). Talous- ja yhteiskuntaelämän alalla muutoksia on koettu vähemmän, ja useimmissa tapauksissa toimittiin alkuperäisten tukisääntöjen mukaan. EU:n rakennepolitiikan tuoma lisäarvo näkyy ensisijaisesti kaikkien mukana olevien toimielinten välisen yhteistyön lisääntymisenä. EU:n rakennepolitiikka on antanut myös merkittävän kehityssysäyksen heikkorakenteisille alueille.

3.3.3. Suomessa EU-jäsenyys ja rakennerahastojen käyttöönotto ovat luoneet uuden asenteen alueellisten toimien kehittämiseen. Kaikki toimijat ovat entistä tietoisempia yhteistyön ja yhteisten hankkeiden merkityksestä ja hyödystä. Rakennerahastojen toimet ovat antaneet uusia sysäyksiä vanhoille toimintatavoille, niillä on ollut myös myönteinen vaikutus EU:n hyväksyntään alueilla, joilla yleinen mielipide oli aiemmin EU:n vastainen. Yksi syy tähän voi olla maakuntien liittojen tiivis osallistuminen kehitysohjelmien suunnitteluun ja ohjelmointiin. Interreg-ohjelmat antavat toivottavasti uutta puhtia raja-alueyhteistyöhön. Tietoyhteiskunnan ja tietotekniikan sovellusten merkityksen kasvavaa tiedostamista harvaan asutuilla alueilla pidetään rakennerahastojen tuomana tosiasiallisena lisäarvona Suomessa.

3.3.4. Ruotsissa rakennepolitiikan puitteissa EU-tukia varten muodostetuilla alueilla on taipumus rikkoa läänien ja paikallisviranomaisten alueiden rajoja ja vaikuttaa siten osaltaan uusien kumppanuuksien syntymiseen. Hallintokomiteoihin osallistuminen on tärkeää alue- ja paikallisviranomaisille.

4. Päätelmät

4.1. Rakennerahastotoimien käynnistämisen ja unionin aluepolitiikan täytäntöönpanon tarkoituksenmukaisuus

4.1.1. Alue- ja paikallisviranomaisten rooli rakennerahasto-ohjelmien laatimisessa ja toteutuksessa ei ole vielä riittävä yhdessäkään kolmesta tutkitusta jäsenvaltiosta. Keskushallinnolla on yhä aivan liian paljon päätäntävaltaa, mikä estää alhaalta ylös lähestymistavan soveltamisen. Alueet eivät ole varmoja siitä, että niiden omat kehitysohjelmat toteutetaan asianmukaisesti ja kokonaisuudessaan.

4.1.2. Rakennerahastotoimien tulevien töiden helpottamiseksi ja edistämiseksi on välttämätöntä yksinkertaistaa hallintomenettelyjä ja kehittää komission yksiköiden sisäistä koordinaatiota. Lisäksi rakennerahastojen täytäntöönpanosta vastuussa olevien kansallisten viranomaisten on vauhditettava toimiaan ja vastattava tehtävästään ohjelmista tiedottajina alue- ja paikallisviranomaisille, eikä vähiten suurelle yleisölle sekä pk-yrityksille.

4.1.3. Kolmen uuden jäsenvaltion aiempi taitotieto aluekehitysasioissa sekä näiden valtioiden äskettäinen liittyminen EU:hun saattavat tuoda uuden ja merkittävän näkökulman rakennerahastoprosessiin. Alueiden komitea toivoo, että tämä lausunto auttaa parantamaan rakennerahastojen täytäntöönpanoa vielä tällä suunnittelukaudella sekä pohtia tulevan kauden suunnittelulle.

4.1.4. Itävallassa EU:n rakennerahastot ovat yleensä ottaen vaikuttaneet merkittävästi aluekehityssuunnitelmien uudistumiseen ja kaikkien itävaltalaisten EU:n aluepolitiikkaan osallistuvien tahojen väliseen yhteistyöhön. Myös yksittäisten alueiden tarpeisiin vastaaminen on ollut mahdollista. Valitettavasti on kuitenkin liian aikaista arvioida rakennerahastojen vaikutuksia kansallisiin toimintamalleihin, mutta erityisen tärkeää on vahvistaa paikallisen poliittisen tason osuutta niin rakennerahastojen toimien suunnittelussa kuin toteuttamisessakin.

4.1.5. Suomessa maakuntien liitoilla on ollut johtava rooli kehitysohjelmien valmistelussa, ja paikalliset ja alueelliset poliitikot ovat hyväksyneet ohjelmaehdotukset. Kun Suomen hallitus päätti laatia vain yhden yhtenäisen ohjelma-asiakirjan tavoitteen 2 alueille ja yhden tavoitteen 6 alueille, paikallis- ja alueviranomaiset katsoivat, ettei alueellisia näkökohtia ollut otettu riittävästi huomioon kansallisissa ohjelmissa. Toteutuksesta saadut kokemukset ovat vielä vähäisiä. Keskushallinnon viranomaisten osa on nyt ja tulevaisuudessa merkittävämpi kuin maakuntien liittojen, sillä niillä on pääasiallisina rahoittajina muodollinen päätösvalta. On katsottu, että toteutusta koskevan päätösvallan tasapainottamiseksi maakuntien liitoilla tai alueellisilla yhteistyöryhmillä tulisi olla täysi päätösvalta hankkeiden EU-rahoituksessa. On myös tärkeää ottaa paikallishallinto entistä tiiviimmin mukaan toteutukseen. Rahoitusjärjestelmän yksinkertaistamiseksi ehdotetaan vain yhden tavoiteohjelman laatimista kullekin alueelle.

4.1.6. Ruotsissa alue- ja paikallisviranomaiset osallistuivat hankkeiden valmistelu- ja suunnitteluvaiheen keskusteluihin vain rajoitetusti. Keskushallinto ja valtiolliset lääninhallitukset (länsstyrelse) hallitsivat pääasiallisesti ohjelmointia. Alue- ja paikallisnäkökulmasta katsottuna on selvää, että alue- ja paikallispolitiikka ei saanut sen ansaitsemaa huomiota ja painoarvoa ottaen huomioon rakennerahastojen tärkeän roolin aluetason aluekehityspolitiikan muotoilussa. Vain keskushallinto ja lääninhallitukset osallistuivat komission kanssa käytäviin loppuneuvotteluihin ja ohjelmien hyväksymiseen; alue- ja paikallisviranomaiset jätettiin niiden ulkopuolelle. Alue- ja paikallisviranomaiset ovat enemmistönä hallintokomiteoissa. Puheenjohtajiston ja sihteeristön tehtävistä vastaavat kuitenkin pääasiassa lääninhallitukset, mikä vähentää käytännössä alue- ja paikallisviranomaisten vaikutusmahdollisuuksia. Rakennerahastotoimet ja unionin rakennepolitiikan täytäntöönpano Ruotsissa ovat herättäneet vilkkaan keskustelun toimivallan alueellisesta jaosta. Alue- ja paikallisviranomaisten roolia ja niiden mahdollisuuksia myötävaikuttaa palkitsevan aluekehityksen syntymiseen korostetaan. Rakennerahastotoimet ovat myös elävöittäneet raja-alueyhteistyötä ja kumppanuustoimintaa.

4.1.7. Sekä Suomessa että Ruotsissa uskotaan, että EU:n toimielimille tulisi antaa enemmän tietoa näiden maiden pohjoisten, tavoitteen 6 piiriin kuuluvien alueiden erityispiirteistä syrjäisestä sijainnista, suuresta pinta-alasta, harvasta asutuksesta ja poikkeuksellisista ilmasto-oloista kuten alueiden komitean lausunnossa aiheesta "Euroopan unionin pohjoinen ulottuvuus sekä EU:n ja Venäjän rajan ylittävän sekä Barentsin alueen yhteistyöpolitiikan kehittäminen" () sanotaan.

4.2. Suosituksia

4.2.1. Alueiden komitea katsoo, että rakennerahastojen ja yhteisöaloitteiden ohjelmien sekä 10 artiklan kokeiluhankkeiden toteuttamisella on todennäköisesti myönteinen vaikutus uusien jäsenvaltioiden kohdealueisiin. Alue- ja paikallisviranomaisten toimet ovat kansainvälistyneet, ja tietoisuus Euroopan unionista on kasvanut. Raja-alueyhteistyö on saanut rakennerahasto-ohjelmien tuen kautta uuden ulottuvuuden.

4.2.2. Alueiden komitea ehdottaa demokratian vahvistamista rakennerahastoprosessissa.

4.2.3. Alueiden komitea pitää alue- ja paikallisviranomaisten osallistumista ja kumppanuutta välttämättömänä ja oleellisena rakennerahastotoimien joka vaiheessa, kuten komitea jo korosti 27. heinäkuuta 1995 antamassaan lausunnossa "Alueellisten ja paikallisten viranomaisten asema rakennerahastojen kumppanuusperiaatteessa" (). Niinpä alueiden komitea suosittaa komission varmistavan tulevaisuudessa, että alue- ja paikallisviranomaisille annetaan päätösvaltaa rakennerahasto-ohjelmien hyväksymisessä ja täytäntöönpanossa. Komitea korostaa, että vain paikallis-, alue- ja keskushallinnon tai EU:n tasolla käytävän yleisen poliittisen vuoropuhelun avulla kumppanuusperiaate voidaan toteuttaa ja siten parhaiten luoda demokraattista lisäarvoa.

4.2.4. Alueiden komitea vaatii, että komissio ja keskushallinnot antavat selvemmät pelisäännöt ja että EU-sääntöjen tulkinta mukautetaan jäsenvaltioiden erilaisiin tilanteisiin.

4.2.5. Alueiden komitea korostaa erityisesti rahoituksessa esiintyviä ja tarpeettomasta byrokratiasta syntyviä ongelmia. Hallinto- ja rahoituskäytäntöjen tulisi sisältää vähemmän byrokratiaa (esim. hallintoa on yksinkertaistettava ja komission eri yksikköjen välistä sisäistä koordinaatiota parannettava kaikkien asianomaisten pääosastojen tulisi soveltaa ja tulkita sääntöjä samalla tavalla) ja alueellisille päätöselimille pitäisi antaa lisää valtaa.

4.2.6. Alueiden komitea korostaa myös täytäntöönpano-organisaatioiden valinnan joustavoinnin tarvetta.

4.2.7. Koska kaikki ovat yhtä mieltä pk-yritysten avainasemasta työpaikkojen luojina, keskushallinnon pitäisi nopeasti ja selkeästi julkistaa sen yleiset suuntalinjat pk-yritysten tukemisessa ja täsmentää, miten valtiontukea voidaan käyttää pk-yritysten yhteishankkeissa rakennerahastotoimien puitteissa.

Bryssel, 15. tammikuuta 1997.

Alueiden komitean puheenjohtaja

Pasqual MARAGALL i MIRA

() EYVL N:o C 337, 11.11.1996, s. 7

() EYVL N:o C 100, 2.4.1996, s. 72