Direktiivin tavoitteena on parantaa turvatoimien koordinointia sellaisilla satama-alueilla, jotka eivät kuulu asetuksen soveltamisalaan, ja varmistaa, että parempi satamaturvallisuus tukee asetuksen soveltamiseksi toteutettavia turvatoimia. Satamarakennetta koskevien turvatoimien toteuttaminen on ennen kaikkea satamarakenteen operaattorin vastuulla, mutta koko satamaa koskevien asianmukaisten turvatoimien toteuttamisesta vastaavat ensisijaisesti satamaturvallisuusviranomainen ja kaikki viranomaiset, joiden tehtävänä on turvallisuuden ja yleisen järjestyksen ylläpito sekä turvatoimet satama-alueella (sekä julkisilla että operatiivisilla alueilla).

Satamien turvallisuuden parantamisesta annetun direktiivin 2005/65/EY , jäljempänä ’direktiivi’, päätavoitteena on täydentää toimia, jotka otettiin vuonna 2004 käyttöön alusten ja satamarakenteiden turvatoimien parantamisesta annetulla asetuksella (EY) N:o 725/2004 , jäljempänä ’asetus’.

Komission jäsenvaltioiden satamissa suorittamat tarkastukset osoittivat, että joissakin satamissa oli vaikeuksia käynnistää satamien turvallisuusarviointien ja satamaturvallisuussuunnitelmien viiden vuoden määräaikaistarkastelu. Tarkastelu- ja hyväksymismenettelyssä on mukana useita viranomaisia ja toimijoita, ja menettely on aloitettava hyvissä ajoin ennen viiden vuoden määräajan päättymistä.

Toinen keskeinen kysymys koskee satamien turvallisuusarviointien ja satamaturvallisuussuunnitelmien tarkistamista. Direktiivin 10 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että satamien turvallisuusarviointeja ja satamaturvallisuussuunnitelmia tarvittaessa tarkistetaan. Uudelleentarkastelu on tehtävä vähintään viiden vuoden välein. Tarkastukset ovat osoittaneet, ettei tästä viiden vuoden määräaikaistarkastelusta vielä huolehdita kaikkialla. Satamarakenteiden muutokset tai poistot eivät johtaneet satamien turvallisuusarviointien ja satamaturvallisuussuunnitelmien tarkistamiseen, eikä viiden vuoden määräaika useinkaan noudatettu.

Satamien turvarajojen määrittäminen on edelleen ongelmallista joissakin jäsenvaltioissa siitäkin huolimatta, että komissio on tarjonnut apua muun muassa järjestämällä seminaarin syyskuussa 2006 ja lokakuussa 2010 sekä tilaamalla yhteiseltä tutkimuskeskukselta (JRC Ispra) tutkimuksen satama-alueiden turvallisuuteen liittyvistä teknisistä näkökohdista (TAPS II). TAPS II sisältää selkeät ohjeet siitä, miten sataman turvarajat olisi määriteltävä. Turvarajojen perusteella puolestaan vahvistetaan direktiivin liitteessä II määritellyn satamaturvallisuussuunnitelman sisältämien toimenpiteiden laajuus.

Sekä paikallishallinnoissa että satamien otoksessa suoritetuissa tarkastuksissa on voitu todeta, että vaikka direktiivin täytäntöönpanon yleiset puitteet on otettu asianmukaisesti käyttöön, jäsenvaltioiden tasolla on asianmukaisessa täytäntöönpanossa yhä toistuvia yhteisiä ongelmia, joita käsitellään jäljempänä.

Direktiivin täytäntöönpanoa on seurattu asetuksen (EY) N:o 324/2008, sellaisena kuin se on muutettuna, mukaisten komission tarkastusten yhteydessä.

–edellä mainittujen 58 tarkastuksen suorittaminen direktiivin täytäntöönpanon valvomiseksi asetuksen (EY) N:o 324/2008, sellaisena kuin se on muutettuna komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2016/462, mukaisesti; hyvien käytäntöjen kokoaminen ja levittäminen merenkulun turvatoimista vastaavan MARSEC-komitean puitteissa.

Tietoisuuden lisääminen sataman suojelusta on osa yleistä turvallisuuspolitiikkaa, joka on tärkeää saattaa sataman kaikkien työntekijöiden (eli kaikkien satamayritysten työntekijöiden lisäksi myös sataman toimintaan osallistuvien ulkopuolisten yritysten työntekijöiden) ja sataman eri käyttäjien tietoon. Tiedotustoimilla voidaan varmistaa, että turvatoimet tunnetaan ja niitä noudatetaan. On tärkeää, että turvatoimien ymmärretään edistävän sataman taloudellisen toiminnan toteuttamista ja kehittämistä.

Tätä säännöstä on jäsenvaltioissa monesti sovellettu satamiin, joissa on vain yksi asetuksen mukainen satamarakenne. Sataman rajat on turvallisuusarvioinnin perusteella hyvin usein (mutta ei aina) määritetty samoiksi kuin satamarakenteen rajat. Niistä 1 087 satamasta, joissa on yksi tai useampi asetuksen nojalla hyväksytyn turvallisuussuunnitelman piiriin kuuluva satamarakenne, 405:n onkin katsottu kuuluvan direktiivin 2 artiklan 4 kohdan soveltamisalaan, mikä on 37,2 prosenttia satamista Euroopan unionissa. Tämä koskee etenkin jäsenvaltioita, joissa on pieniä satamia hajallaan rannikoilla tai saarissa.

Jotta voidaan varmistaa hyödyllisten toimenpiteiden tasapainoinen täytäntöönpano suhteellisuusperiaatteen mukaisesti, lainsäätäjät ovat hyödyntäneet 2 artiklan 4 kohdassa säädettyä mahdollisuutta, jonka mukaan asetuksen asianomaiset säännökset ovat ensisijaisia direktiivin säännöksiin nähden, jos asetuksessa (EY) N:o 725/2004 tarkoitetun satamarakenteen rajat on määritetty siten, että ne tosiasiallisesti kattavat koko sataman.

On syytä pitää mielessä, että direktiiviä sovelletaan jäsenvaltioiden kaikkiin sellaisiin satamiin, joissa on yksi tai useampi asetuksen (EY) N:o 725/2004 nojalla hyväksytyn satamarakenteiden turvallisuussuunnitelman piiriin kuuluva satamarakenne (2 artiklan 2 kohta), ja että jäsenvaltioiden on varmistettava, että satamien turvatoimet sovitetaan tiiviisti yhteen asetuksen soveltamiseksi toteutettujen toimenpiteiden kanssa (4 ja 7 artikla). Direktiivissä säädetään, että jäsenvaltiot määrittävät itse kunkin sataman rajat ja päättävät, sovelletaanko direktiiviä kyseistä satamaa ympäröiviin alueisiin, jos näillä alueilla on vaikutusta sataman turvatoimiin.

Keskusteluissa eri sidosryhmät totesivat usein, että direktiivi soveltuu yleensä hyvin suuriin satamiin, joissa on paljon kaupallista toimintaa, mutta sitä on vaikeampi soveltaa pieniin satamiin.

Rikkomismenettelyjä on käynnistetty aiempaa vähemmän, mikä osaltaan osoittaa, että direktiivin täytäntöönpano on parantunut merkittävästi.

Puutteita on myös sikäli, ettei satamien turvallisuusarviointeja laadittaessa ole otettu huomioon kaikkia vaatimuksia. Lisäksi satamien turvallisuusarviointien ja satamaturvallisuussuunnitelmien välillä on eroavaisuuksia.

Direktiivin 13 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on luotava järjestelmä, jolla varmistetaan satamaturvallisuussuunnitelmien ja niiden toteuttamisen riittävä ja säännöllinen valvonta. Kyse on erittäin tärkeästä asiasta, joka ei vieläkään toteutunut täysimääräisesti kaikissa jäsenvaltioissa. Suurimpana syynä on se, ettei tarkastusten tekemiseksi ole ollut tavoitteita vastaavia riittäviä resursseja.

Kukin jäsenvaltio on luonut oman valvontajärjestelmänsä sisäisen organisaationsa ja käytettävissä olevien henkilöresurssiensa mukaisesti. Valvontatehtävä on uskottu joko keskus- tai paikallisviranomaisille tai eri viranomaisten (esimerkiksi liikenneviranomaisten, poliisin, tullin ja satamaviranomaisten) edustajista koostuville ryhmille. Viranomaisten suorittamien tarkastusten tavoitteena on varmistaa, että suunnitelmat ovat direktiivin liitteen II sääntöjen ja säännösten mukaiset ja että satamien turvatoimet vastaavat käytännössä suunnitelman vaatimuksia ja ne toteutetaan asianmukaisesti.

Tehtävät suoritetaan säännöllisesti hyväksyttävän työohjelman mukaisesti. Jos havaitaan puute, sen korjaamiseksi tehdään ehdotus. Toimivaltaiselle viranomaiselle toimitetun kertomuksen perusteella voidaan vaatia uuden turvallisuusarvioinnin suorittamista tai suunnitelman ajantasaistamista. Yksi tarkastusviranomaisten tärkeistä tehtävistä on sen varmistaminen, että satamarakenteita koskevat toimenpiteet on sovitettu tehokkaasti yhteen satamaa koskevien toimenpiteiden kanssa. Korjaavia toimenpiteitä seurataan säännöllisten tarkastusten yhteydessä.

Kansalliset viranomaiset neuvovat ja avustavat toimivaltaisia satamaviranomaisia havaittujen puutteiden korjaamisessa tarkastusviranomaisten kertomusten, mutta myös komission tarkastajien kertomusten perusteella. Tämä käytäntö on suositeltava, ja sitä on syytä kehittää. Kuten jo mainittiin, jotkin jäsenvaltiot eivät kuitenkaan vieläkään todenna vaatimusten noudattamista säännöllisesti ja asianmukaisesti. On tärkeää, että näihin valvontatehtäviin tarkoitetut taloudelliset ja henkilöstöresurssit otetaan käyttöön mahdollisimman pian. Asiaan kiinnitetään vielä enemmän huomiota tulevaisuudessa, sillä satamaturvallisuussuunnitelmien nykyisissä valvontajärjestelmissä on joissakin jäsenvaltioissa parantamisen varaa.

6.PÄÄTELMÄ

Direktiivin 2005/65/EY täytäntöönpanossa on arvioinnin mukaan tapahtunut huomattavaa edistystä. Direktiivin liitteiden I ja II kaikkien säännösten täysimääräisen täytäntöönpanon edellyttämissä turvatoimissa on kuitenkin joissakin jäsenvaltioita vielä parannettavaa.

Turvatoimien koordinoinnin taso on edelleen parantunut paikallisviranomaisten, satamaoperaattorien ja julkisoikeudellisten valvontaelinten parissa Euroopan satamissa. Asetuksen täytäntöönpano ja direktiivin soveltaminen ovat yhdessä mahdollistaneet uskottavien puitteiden luomisen satamien turvallisuusloukkausten ehkäisemiselle sekä satamassa olevien alusten ja satamien kaupallisen toiminnan riittävälle suojelulle. On vaikea arvioida, onko toimenpiteillä ehkäisty terroritekoja, mutta satamaviranomaiset ovat yhtä mieltä siitä, että toimenpiteillä on ollut huomattava vaikutus salakuljetukseen, varkauksiin ja ilkivaltaan, jotka ovat selvästi vähentyneet. Turvatoimien käyttöönotto on lisäksi usein johtanut satamien uudelleen organisointiin: on esimerkiksi muutettu tavaroiden siirtämistä ja varastointia, sataman eri osiin tapahtuvan kulun valvontaa tai rajoitetun pääsyn alueiden määrittelyä sataman operatiivisella alueella. Nämä toimet ovat osoittautuneet hyvin tärkeiksi satamatoiminnan tehostamiseksi henkilöiden, tavaroiden ja alusten turvaamisen ja suojelun kannalta satamien erittäin kilpaillussa ympäristössä.

Satamissa tehtyjen turvatarkastusten suuri määrä on myös merkittävästi edistänyt satamaturvallisuuden korkeaa tasoa. Jäsenvaltiot vaihtavat havaintoja MARSEC-komiteassa ja edistävät parhaiden käytäntöjen vaihtoa.

Komissio on muistuttanut 23. toukokuuta 2013 antamassaan tiedonannossa Satamat: kasvun moottori, että Euroopan unioni on erittäin riippuvainen merisatamistaan sekä ulkomaankaupassa että sisämarkkinakaupassa. Satamien ja niiden lähestymisväylien turvaaminen on siksi välttämätöntä merenkulun yleisen turvallisuuden takaamiseksi. Satamien turvallisuuden varmistaminen edellyttää jäsenvaltioilta valppautta ja kaikilta toimijoilta valmiutta taata korkea ja samantasoinen turvataso kaikissa Euroopan satamissa. Tästä syystä kaikkien toimijoiden on jatkuvasti kehitettävä ennaltaehkäisy-, turvaamis- ja reagointikeinoja, joilla voidaan torjua uudenlaisia uhkia. Tätä varten satamarakenteiden ja sataman turvajärjestelmien on täydennettävä toisiaan saumattomasti. Operaattoreiden ja viranomaisten suurena haasteena on tehokkaiden suhteiden turvaaminen sataman, sen satamarakenteiden ja niitä käyttävien alusten välillä.

Se seikka, että on hyväksytty sekä asetus että direktiivi, on keskeinen tekijä satamien turvaamisessa ja edistää suoraan turvallisuusunionin tavoitteita. Direktiivi on hyvä esimerkki siitä, miten heterogeeninen monimutkainen infrastruktuuri voidaan turvata yksilöllisillä arvioinneilla ja niihin perustuvilla suunnitelmilla, joissa noudatetaan yhteistä lähestymistapaa, sekä edistämällä koordinointia ja viestintää määrältään lukuisten sidosryhmien kesken. Suunnitelmien laatiminen kolmelle eri turvatasolle sopii yhteen turvallisuuteen ja toimintaan liittyvien tarpeiden kanssa täysin joustavasti.

Komissio katsoo, että järjestelmä on tällä hetkellä odotusten mukainen eikä satamien turvallisuuden parantamisesta annettua direktiiviä 2005/65/EY ole tässä vaiheessa tarpeen muuttaa.

Jäsenvaltioiden on jälleen kerran tulevina kuukausina tarkasteltava uudelleen satamien turvallisuusarviointeja ja satamaturvallisuussuunnitelmia direktiivin 10 artiklan mukaisesti. Mainitussa artiklassa säädetään, että uudelleentarkastelu on suoritettava vähintään viiden vuoden välein. Komissio katsoo, että tässä voitaisiin tarvittaessa käyttää TAPS II tutkimuksessa kehitettyä menetelmää satamien rajojen uudelleenmäärittämiseksi niin, että satamien vesialue otetaan asianmukaisesti huomioon.

Komission monivuotisessa tarkastusohjelmassa myös jatketaan satamien turvatoimien yksityiskohtaista tarkastelua. Komission tarkastusyksiköt esimerkiksi tarkastelevat ja seuraavat jatkossakin sellaisten satamaturvallisuussuunnitelmien mukaisten menettelyjen täytäntöönpanoa ja soveltamista, joita sovelletaan, kun matkustajia ja ajoneuvoja otetaan kuljetettaviksi ro-ro-aluksiin (jotka ovat luonnostaan erityisen haavoittuvia). Samoin kansainvälisten meriliikennepalvelujen yhteydessä lähestymistapana on edelleen tarkastusten tekeminen reitin molemmissa päätepisteissä, jotta voidaan todentaa ja varmistaa, että asianomaiset jäsenvaltiot tekevät yhteistyötä satamien turvallisuusarvioinneissa.

Komissio jatkaa direktiivin täytäntöönpanon parantamista yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Yhteisenä tavoitteena on Euroopan unionin satamien suojelu entistäkin paremmin. Tästä hyötyvät kaikki satamien ja liikennevälineiden käyttäjät, merenkulkualan talous ja koko yhteiskunta. Komissio seuraa edelleen direktiivin soveltamista ja ryhtyy vastaisuudessakin oikeudellisiin toimenpiteisiin katsoessaan sen tarpeelliseksi.