Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle - Kertomus Fiscalis-ohjelman täytäntöönpanosta (1998-2002) /* KOM/2003/0678 lopull. */





KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE - Kertomus Fiscalis-ohjelman täytäntöönpanosta (1998-2002) SISÄLLYSLUETTELO KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE - Kertomus Fiscalis-ohjelman täytäntöönpanosta (1998-2002) Tiivistelmä 1 osa: Kertomus Fiscalis-ohjelman yhteisten toimien täytäntöönpanosta (1998-2002) 1. Johdanto 1.1. Fiscalis-ohjelma 1.1.1. Ohjelman historia 1.1.2. Ohjelman organisaation rakenteet 1.2. Kertomuksen luonne ja tarkoitus 1.2.1. Analyysin rajaaminen 1.2.2. Menetelmä 1.2.3. Ohjelman tavoitteet 1.2.4. Tietojen tarkasteleminen 2. Budjetti 3. Seminaarit 3.1. Toteutusten taulukko 3.2. Toteamukset 3.3. Toivottavat parannukset 4. Vaihdot 4.1. Toteutusten taulukko 4.2. Toteamukset 4.3. Toivottavat parannukset 5. Monenväliset valvontatoimet 5.1. Toteutukset 5.2. Toteamukset 5.3. Toivottavat parannukset 6. Koulutus 6.1. Toteutusten taulukko 6.2. Toteamukset 6.3. Toivottavat parannukset 7. Ohjelman hallinnointi ja tuloksellisuus 8. Ehdokasmaiden osallistuminen ohjelmaan 9. Yhteisten toimien tulokset ja vaikutukset 9.1. Hallinnollisten menettelyjen parantamisen varmistaminen: lainsäädännön yksinkertaistaminen ja nykyaikaistaminen. 9.1.1. Välittömät tulokset 9.1.2. Keskipitkän ja pitkän aikavälin vaikutukset 9.1.3. Toteamukset 9.2. Virkamiesten yhteisöoikeuden tuntemuksen saattaminen korkealle tasolle ja yhteisön lainsäädännön yhtenäinen soveltaminen. 9.2.1. Lyhyen aikavälin vaikutus 9.2.2. Keskipitkän ja pitkän aikavälin vaikutukset 9.2.3. Toteamukset 9.3. Tuloksellisen, tehokkaan ja laaja-alaisen yhteistyön takaaminen jäsenvaltioiden välillä sekä petosten torjunta. 9.3.1. Lyhyen aikavälin vaikutukset 9.3.2. Keskipitkän ja pitkän aikavälin vaikutukset 9.3.3. Toteamukset 10. Yhteisiä toimia koskevat yleiset päätelmät ja suositukset Osa 2: Kertomus Fiscalis-ohjelman täytäntöönpanosta tietotekniikan alalla (1998-2002) 1. Johdanto 1.1. Taustaa 1.2. Tietolähteet 1.3. Väliarviointi 1.4. Analyysin rakenne 2. Budjetti 3. Fiscalis- ja Tulli 2002 -ohjelmien yhteinen osa 3.1. CCN/CSI (Common Communication Network / Common System Interface) 3.1.1. Kuvaus 3.1.2. CCN/CSI-verkon kehittämisen ja käyttöönoton arviointi 3.1.3. Tulokset 3.1.3.1. Käyttäjien laadullinen arviointi 3.1.3.2. Määrälliset tiedot 3.1.3.3. Gartner Groupin tutkimus (2002). 3.1.4. Vaikutukset 3.2. Ohjelman hallinnointivälineet 3.2.1. Project Support Office (PSO) 3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online) 3.2.2.1. Kuvaus 3.2.2.2. Tempon anti 4. Alv:hen ja valmisteveroihin liittyvät sovellukset 4.1. Verotusta koskevien sovellusten kehittämisen, käyttöönoton ja toiminnan yleinen arviointi 4.1.1. Kehittäminen ja käyttöönotto 4.1.2. Toiminta 4.2. Hyödyllisyys/kestävyys 4.3. VIES-sovellus (VAT Information Exchange System) 4.3.1. Järjestelmän kuvaus 4.3.2. Tulokset 4.3.2.1. Jäsenvaltioiden laadullinen arviointi 4.3.2.2. Määrälliset tiedot 4.3.3. Vaikutukset 4.4. Sähköiset SCACform 2001 -lomakkeet 4.4.1. Kuvaus 4.4.2. Laadulliset ja määrälliset tulokset 4.5. SEED-tietokanta 4.5.1. Kuvaus 4.5.2. Tulokset 4.5.3. Vaikutus 4.6. SIPA-sovellus (valmisteverotuksen ennakkoilmoitusjärjestelmä) 4.6.1. Kuvaus 4.6.2. Tulokset 4.6.3. Vaikutukset 4.7. Sähköiset MVS-lomakkeet 4.7.1. Kuvaus 4.7.2. Tulokset 4.7.3. Vaikutukset 4.8. Sähköisen kaupankäynnin alv 4.9. EMCS:n (Excise Movement and Control System) toteutettavuustutkimus 5. Päätelmät 5.1. Tulli 2002 ja Fiscalis-ohjelmien yhteinen osa 5.2. Alv:hen ja valmisteveroihin liittyvät sovellukset LYHENTEET - SANASTO LÄHDELUETTELO LIITTEET liite 1: fiscalis seminaarit Liite 2: Vuosien 2000 ja 2001 seminaarien osanottajien vastaukset arviointilomakkeeseen Liite 3: Vuosien 2000 ja 2001 seminaarien osanottajien vastaukset arviointilomakkeeseen Liite 4: Fiscalis-vaihdot Liite 5: Vuosien 2000 ja 2001 vaihtojen osanottajien vastaukset arviointilomakkeeseen Liite 6: Vaihdot jäsenvaltioittain Liite 7: Monenväliset valvontatoimet fiscalis Liite 8: Monenvälisten valvontatoimien määrä vuosina 1998 ja 1999 Liite 9: Monenvälisten valvontatoimien määrä vuosina 2000 ja 2001 Liite 10: Vuonna 2002 ehdotettujen monenvälisten valvontatoimien määrä Liite 11: Fiscalis-koulutus Liite 12: Henkilökohtaisten hallinnollisten menettelyjen parantaminen Liite 13: Tietotekniikkaan varatut määrärahat LIITE 14: JÄSENVALTIOIDEN ARVIO CCN/CSI-JÄRJESTELMÄN KEHITYKSESTÄ, KÄYTTÖÖNOTOSTA JA TOIMINNASTA LIITE 15: JÄSENVALTIOIDEN ARVIO FISCALIS-OHJELMAN PUITTEISSA KEHITETTYJEN JÄRJESTELMIEN KANSALLISTEN OSIEN KÄYTTÖÖNOTOSTA JA TOIMINNASTA LIITE 16: JÄSENVALTIOIDEN ARVIO FISCALIS-JÄRJESTELMISTÄ SAATUJEN TIETOJEN LAADUSTA LIITE 17: JÄSENVALTIOIDEN ARVIO FISCALIS-JÄRJESTELMISTÄ SAATUJEN TIETOJEN KOKONAISLUONTEESTA LIITE 18: KESKUSTOIMISTON (CENTRAL LIAISON OFFICE) VIRKAMIESTEN ARVIO ALV :TÄ KOSKEVISTA HAKEMUKSISTA LIITE 19: VALMISTEVEROTOIMISTOJEN VIRKAMIESTEN ARVIO VALMISTEVEROA KOSKEVISTA HAKEMUKSISTA LIITE 20: JÄSENVALTIOIDEN ARVIO FISCALIS-OHJELMAN PUITTEISSA KEHITETTYJEN JÄRJESTELMIEN KÄYTÖSTÄ Liite 21: Yhteisiin Fiscalis-toimiin osallistuneiden osanottajien arvio viestintä- ja tietojenvaihtojärjestelmien hyödyllisyydestä Tiivistelmä Fiscalis-ohjelma on sisämarkkinoiden välillisen verotuksen järjestelmiä vahvistava yhteisön monivuotinen toimintaohjelma. Tämä kertomus on laadittu 30 päivänä maaliskuuta 1998 tehdyn päätöksen N:o 888/98/EY 12 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Se on kertomus ohjelman täytäntöönpanosta ja koostuu kahdesta osasta: (1) 1 osa koskee yhteisten toimien (seminaarien, vaihtojen, monenvälisten valvontatoimien ja koulutusaloitteiden) täytäntöönpanoa. (2) 2 osa koskee tietotekniikkaa. I) Ensimmäisessä osassa esitetään yhteiset toimet ja niihin liittyvät rahoitustiedot. Siinä käsitellään toteutuksia kunkin välineen alalla, välineiden hyödyllisyyttä ohjelmassa (toteamukset) ja niihin toivottavia parannuksia. Fiscalis-päätöksen 7 artiklan mukaisesti Keski- ja Itä-Euroopan assosioituneet maat voivat osallistua ohjelmaan niillä edellytyksillä, jotka on vahvistettu assosiaatiosopimuksissa tai lisäpöytäkirjoissa, jotka koskevat niiden osallistumista tähän ohjelmaan. Rahoitus on järjestetty muiden ohjelmien kuin Fiscalisin kautta liittymistä edeltävän strategian puitteissa. Kertomuksessa analysoidaan toteutettujen toimien ja ohjelman virallisten tai strategisten tavoitteiden välistä yhteyttä. Ohjelman viralliset tavoitteet (Fiscalis-päätöksen 3 artikla) ovat seuraavat: 1) saattaa virkamiesten tuntemus yhteisöoikeudesta yhteiselle korkealle tasolle 2) varmistaa hallinnollisten menettelyjen parantaminen 3) taata tuloksellinen, tehokas ja laaja-alainen yhteistyö jäsenvaltioiden kesken sekä niiden ja komission välillä. Ohjelman strategiset tavoitteet ovat seuraavat: - lainsäädännön yksinkertaistaminen ja nykyaikaistaminen - hallinnon nykyaikaistaminen - yhteisön lainsäädännön yhdenmukainen soveltaminen - hallinnollisen yhteistyön ja petosten torjunnan parantaminen. - Budjetti Fiscalis-ohjelmalle myönnettiin 40 miljoonaa euroa, ja 35 prosenttia vuosittaisista sitoumuksista osoitettiin yhteisiin toimiin. - Arviointimenetelmä Kertomuksessa yksilöidään kolme vaikutustasoa: lyhyen aikavälin vaikutukset eli toimen välittömät tulokset; keskipitkän aikavälin vaikutukset, kun toimen kohteena olevat virkamiehet käyttävät tuloksia kansallisessa hallinnossaan; pitkän aikavälin vaikutukset, kun ohjelman toimien tulokset levitetään kansallisessa hallinnossa ja virkamiehet, jotka eivät ole itse osallistuneet toimiin, hyödyntävät niitä. Lyhyen aikavälin vaikutusten osalta jäsenvaltiot ovat antaneet kullekin toimelle arvosanan 1 (hyödytön) - 4 (erittäin hyödyllinen) sen mukaan, miten se on edistänyt ohjelman tavoitteiden saavuttamista. Lisäksi toimien osanottajat ovat kertoneet, kuinka tyytyväisiä he ovat olleet välillistä verotusta koskevan yhteisöoikeuden tuntemuksensa paranemiseen, hyvien toimintatapojen määrittelyyn ja hallinnollisen yhteistyön paranemiseen. Keskipitkän aikavälin vaikutusten mittaamisessa on käytetty jäsenvaltioiden loppukertomuksia, joissa kerrotaan, miten virkamiesten osallistumisesta ohjelman toimiin on seurannut muutoksia kansallisessa hallinnossa. Pitkän aikavälin vaikutusten alalla on vain vähän indikaattoreita, joilla voitaisiin mitata tulosten levittämisastetta. Näitä vaikutuksia on arvioitu jäsenvaltioiden kertomusten pohjalta. Kertomuksista ilmenee, että levittämistoimia (erityisiä konferensseja, kokouksia muiden yksiköiden kanssa, sisäisiä julkaisuja, esittelyjä intranetissä jne.) on järjestetty, jotta mahdollisimman monelle henkilölle tiedotetaan ohjelman toimien, etenkin seminaarien, tuloksista. Muiden yhteisten toimien alalla levittäminen vaikuttaa olleen vähäisempää. Uuden Fiscalis-ohjelman 2003-2007 yhteydessä aiotaankin kehittää tulos- ja vaikutusindikaattoreita. - Yhteisten toimien tulokset ja vaikutukset Yhteisiä toimia koskevissa loppupäätelmissä esitetään, miten kesäkuussa 2001 tehdyn väliarvioinnin yhteydessä ehdotetut parannukset on pantu täytäntöön ja miten vuosien 2001 ja 2002 toimintasuunnitelmiin on sisällytetty uuden alv:tä koskevan strategian suuntaviivat. Kertomuksesta ilmenee, että jokaisella yhteisellä toimella on parannettu osanottajien välillisen verotuksen erityisaiheiden tuntemusta ja ymmärrystä. Ohjelmassa on levitetty "hyviä toimintatapoja" (etenkin petosten valvontamenettelyjen, petostentorjuntayksiköiden perustamisen, riskianalyysin menetelmien ja petostyyppien yksilöimisen alalla), joiden avulla petoksia voidaan torjua entistä tehokkaammin. Ohjelmaan osallistuneet virkamiehet ovat saaneet mahdollisuuden ottaa käyttöön uusia työmenetelmiä yhteistyössä muiden verohallintojen kanssa. Ohjelmassa on myös edistetty sellaisten välineiden yksinkertaistamista, joiden avulla taloudellisten toimijoiden on entistä helpompaa täyttää verovelvollisuutensa. Ohjelmassa on autettu osanottajia luomaan yhteyspisteitä muissa kansallisissa hallinnoissa, mikä taas on helpottanut tietojenvaihtoa ja parantanut hallinnollista yhteistyötä. Nämä ovat jäsenvaltioiden mielestä toimintaohjelman tärkeimmät tulokset, vaikka alan sääntely onkin vielä puutteellista. Voimassa olevaa oikeudellista kehystä ollaan parantamassa, ja komissio on esittänyt asetusehdotuksen hallinnollisesta yhteistyöstä arvonlisäverotuksen alalla [1]. Ehdotuksessa luodaan yhtenäinen ja tehokas oikeudellinen kehys petosten torjuntaan ja vahvistetaan suora ja nopea tietojenvaihtojärjestelmä jäsenvaltioiden välille. [1] KOM (2001) 294 lopullinen, 18.6.2001. Ohjelman yhteiset toimet parantavat kaiken kaikkiaan verojärjestelmien toimintaa sisämarkkinoilla. Toimien vaikutusten voimistamiseksi pitäisi kuitenkin parantaa ohjelman toimien täydentävyyttä (valvonnan tuloksista voitaisiin järjestää seminaari tai vaihtoja voitaisiin järjestää seminaarissa käsitellyn aiheen pohjalta jne.). Useita tässä kertomuksessa esitettyjä suosituksia on jo otettu huomioon uudessa Fiscalis-ohjelmassa 2003-2007. II) Toinen osa koskee tietotekniikkaa ja täydentää kertomusta ohjelman yhteisistä toimista. Siinä esitetään ohjelmasta rahoitettujen erilaisten tietoteknisten sovellusten sekä tietotekniikkahankkeiden hallinnointivälineiden tuottamia tuloksia ja vaikutuksia. - Tietotekniikan budjetti Fiscalis-ohjelman sitoumusten kokonaismäärä kaudella 1998-2002 oli 19 622 659 euroa. ATK-järjestelmiin kuuluu sekä yhteisön että jäsenvaltioiden osioita, joten Tulli 2002 -ohjelmasta rahoitetaan vain yhteisön osio ja jäsenvaltiot rahoittavat kansalliset osiot. CCN/CSI-tietoliikenneverkkoon [2] oli investoitava 23 801 472 euroa, josta puolet rahoitettiin Fiscalis-ohjelmasta ja puolet Tulli 2002 -ohjelmasta. CCN/CSI-verkkoon osoitettujen varojen suuri määrä johtui siitä, että kyse oli kehitys- ja käyttöönottokustannuksista. [2] Common Communications Network / Common Systems Interface. VIES-sovellus [3] vaatii suurimman osan FITS:n (Fiscalis Information Technology System) budjetista, joka on 5 547 267 euroa. VIES on siis Fiscalis-ohjelman budjetin tärkein sovellus. VIES:n menot koostuvat toiminta- ja ylläpitokustannuksista, sillä järjestelmä kehitettiin ja otettiin käyttöön ennen Fiscalis-ohjelman alkamista. [3] VAT Information Exchange System. Alkuperäisen aikomuksen vastaisesti Fiscalis-ohjelmasta ei voitu rahoittaa EMCS-sovellusta [4] (valmisteveron alaisten tuotteiden liikkumista ja valvontaa koskeva integroitu atk-järjestelmä), jonka rahoitustarpeiksi arvioitiin 35 miljoonaa euroa ja kehittämisaikatauluksi kuusi vuotta, mikä ylittää 40 miljoonan euron määrärahoilla toimivan ohjelman valmiudet. [4] Excise Movement and Control System. - Fiscalis ja Tulli 2002 -ohjelman yhteinen osa Ohjelmien avulla on voitu kehittää ja ottaa käyttöön tietoliikenneverkko ja yhteinen rajapinta CCN/CSI. CCN/CSI-verkon tarjoamat palvelut ovat hyvin kattavat, verkko toimii kunnolla, ja sitä käytetään ahkerasti. Käyttöönotto-, kehitys- ja toimintakustannukset määräytyivät sen perusteella, että CCN/CSI oli saatava yhteentoimivaksi kaikkien erilaisten kansallisten järjestelmien kanssa. Samaten CCN/CSI-verkon hajautetun teknisen rakenteen takia jokainen uusi liitäntä edellyttää erityisen infrastruktuurin luomista ja mahdollisesti kehitystyötä verkon mukauttamiseksi paikalliseen teknologiaan. Tempo-menetelmän [5] käyttöönotolla on voitu parantaa komission tietotekniikkahankkeiden hallinnan tuloksellisuutta ja tehokkuutta. [5] Taxud Electronic Management of Projects Online Hankkeiden täytäntöönpanosta vastaavissa komiteoissa olevilla jäsenvaltioiden edustajilla ei ole kuitenkaan tietoa kaikista hankkeiden "kansallisen" osan toteutukseen käytössä olevista resursseista (budjetti- ja henkilöstöresursseista). Tämä hankaloittaa realististen aikataulujen vahvistamista hankkeiden etenemiselle. - Alv:hen liittyvät sovellukset Ohjelmasta on rahoitettu VIES-järjestelmän ylläpitoa ja tietojenvaihdossa käytettävien sähköisten lomakkeiden luomista (SCACform 2001). VIES:n tekninen tehokkuus on todistettu: vastaukset saadaan nopeasti ja vaihdettujen viestien koko ja määrä ovat huomattavia. Ohjelmakautena tehtiin yli 100 miljoonaa tiedustelua (alv-numeroita koskevat tiedot sekä 1. ja 2. tason tiedot tavaroiden yhteisöhankinnoista). VIES:n hiljattainen asentaminen Internetiin tulee todennäköisesti vielä kasvattamaan tätä määrää. Jäsenvaltioiden välisen tietojenvaihdon sähköiset lomakkeet olivat kokeiluvaiheessa vuoden 2002 lopulla, ja ilmeni, että sekä viestintäjärjestelmä että itse lomake kaipaisivat teknisiä parannuksia. Lomakkeiden vaihto auttaa jäsenvaltioita noudattamaan vastauksille asetettuja määräaikoja. Jäsenvaltioiden mielestä VIES ja sähköiset lomakkeet ovat erittäin hyviä hallinnollisen yhteistyön välineitä. Ne ovat tuoneet esiin, että vaihdettujen tietojen virheettömyyttä ja täsmällisyyttä voitaisiin parantaa. On kuitenkin syytä mainita, että nämä parannukset eivät kuulu Fiscalis-ohjelman alaan, joka on vain osa hallinnollista yhteistyötä. - Valmisteveroihin liittyvät sovellukset Ohjelman yhteydessä on rahoitettu SEED- ja SIPA [6]-järjestelmien ylläpitoa, luotu tietojenvaihdon sähköiset lomakkeet ja toteutettu EMCS-ohjelman toteutettavuustutkimus. [6] Valmisteverotuksen ennakkoilmoitusjärjestelmä. SEED- ja SIPA-järjestelmien tehostaminen ei kuulunut Fiscalis-ohjelman ensisijaisiin tavoitteisiin, kun otetaan huomioon järjestelmien tilapäinen luonne. SEED- ja SIPA-järjestelmien toiminnot siirtyvät ajan mittaan EMCS-hankkeeseen (valmisteveron alaisten tuotteiden liikkumista ja valvontaa koskeva integroitu atk-järjestelmä). Fiscalis-ohjelmasta rahoitetussa EMCS:n toteutettavuustutkimuksessa saatiin erittäin myönteisiä tuloksia, jotka luovat pohjan valmisteverojen tietokoneistamista koskevassa tiedonannossa [7] esitettäville komission ehdotuksille. [7] KOM(2001) 466. SEED-sovellukseen sisältyy joitakin teknisiä ja organisatorisia ongelmia, etenkin siksi, että kansallisten hallintojen tekemässä tietokannan päivittämisessä esiintyy viiveitä, mikä heikentää tietojen luotettavuutta. Jäsenvaltiot pitävät SIPAa hyödyllisenä välineenä petosten torjunnassa, mutta joidenkin jäsenvaltioiden mielestä järjestelmän tehokkuutta heikentää, ettei varoitusviestejä ja tiedotusviestejä ole erotettu toisistaan. Ne painottavat, kuinka tärkeää on, että viesti lähetetään ennen tavaroiden lähtöä, jotta kohdejäsenvaltio pystyisi toteuttamaan tarkastuksen. Kyse on kuitenkin menettelyongelmista, jotka eivät liity itse sovellukseen. Sähköiset MVS (Movement Verification System) -lomakkeet olivat kokeiluvaiheessa vuoden 2002 lopulla. Tämän sovelluksen tuloksia tai vaikutuksia on näin ollen vielä vaikea mitata. Kaikki jäsenvaltiot ovat kuitenkin kiinnostuneita järjestelmän kehittämisestä. 1 OSA: KERTOMUS FISCALIS-OHJELMAN YHTEISTEN TOIMIEN TÄYTÄNTÖÖNPANOSTA (1998-2002) 1. JOHDANTO 30 päivänä maaliskuuta 1998 tehdyn päätöksen N:o 888/98/EY [8] (jäljempänä 'Fiscalis-päätös') 12 artiklan 3 kohdan mukaan komission on annettava Euroopan parlamentille ja neuvostolle viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2003 lopullinen kertomus Fiscalis-ohjelman täytäntöönpanosta ja vaikutuksesta. [8] Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 888/98/EY, tehty 30 päivänä maaliskuuta 1998, EYVL L 126 s. 1, 28.4.1998. Fiscalis-päätöksen 12 artiklan 2 kohdan mukaan komission yksiköt laativat kertomuksen jäsenvaltioiden toimittamien lopullisten kertomusten, toimien osanottajien palauttamien arviointilomakkeiden (täytäntöönpanopäätöksen liite II), väliarviointikertomuksen (2001) ja seuranta-asiakirjojen perusteella. 1.1. Fiscalis-ohjelma Tämä sisämarkkinoiden välillisen verotuksen järjestelmiä vahvistava yhteisön monivuotinen toimintaohjelma vastaa Fiscalis-päätöksessä yksilöityihin tarpeisiin: yhtäältä yhteisön infrastruktuurin luominen ja hyvien toimintatapojen edistäminen jatkona niin sanotun väliaikaisen alv-järjestelmän ja lopullisen valmisteverojärjestelmän käyttöönotolle vuonna 1993, toisaalta Keski- ja Itä-Euroopan maiden, Maltan ja Kyproksen valmistaminen alv- ja valmisteverojärjestelmien toimintaan laajentumista ajatellen. 1.1.1. Ohjelman historia Vaikka tavaroiden tarkastukset lopetettiin sisärajoilla 1. tammikuuta 1993, kaikkia yhtenäismarkkinoiden verotuksellisia esteitä ei ole poistettu. Yhteisön uuden lainsäädännön toiminnan parantamiseksi on toteutettu samanaikaisesti useita toimenpiteitä: hallinnollisen yhteistyön ja tietojenvaihdon välineiden käyttöönotto sekä välillisestä verotuksesta vastaavien virkamiesten ammatillista koulutusta koskeva "Matthaeus-Tax"-ohjelma [9]. [9] Neuvoston päätös N:o 93/588/ETY tehty 29 päivänä lokakuuta 1993, EYVL L 280, 13.11.93. Näiden toimenpiteiden rahoitus yhdistettiin yhteen välineeseen, 30. maaliskuuta 1998 hyväksyttyyn Fiscalis-ohjelmaan, joka kattoi ajanjakson 1. tammikuuta 1998 - 31. joulukuuta 2002 ja johon myönnettiin 40 miljoonaa euroa. 1.1.2. Ohjelman organisaation rakenteet Fiscalis-ohjelmaa johtaa hallinnollisen yhteistyön pysyvä komitea (SCAC) [10]. Tällä komitealla, joka perustettiin hallinnollisesta yhteistyöstä alv:n alalla annetulla neuvoston asetuksella N:o 218/92 [11], on kaksi tehtävää: se on hallinnollista yhteistyötä ja keskinäistä avunantoa käsittelevä sääntelykomitea ja Fiscalis-ohjelman hallintokomitea. [10] Standing Committee on Administrative Cooperation. [11] Asetus N:o 218/92, EYVL L 024, 1.2.1992. Erityisiä kysymyksiä käsitellään erilaisissa alakomiteoissa: tietotekniikkaan erikoistuneessa alakomiteassa (SCIT), petosten torjunnan alakomiteassa (SCAF) ja hallinnollisen koulutuksen alakomiteassa (SCAT). >VIITTAUS KAAVIOON> 1.2. Kertomuksen luonne ja tarkoitus Tässä kertomuksessa päivitetään vuoteen 2002 asti työasiakirja SEC (2001) 1328 (jäljempänä 'välikertomus'), jonka komission yksiköt laativat ohjelmakauden puolivälissä jäsenvaltioiden toimittamien välikertomusten pohjalta. Välikertomuksessa todettiin, että ohjelmaa olisi hyvä jatkaa vuoden 2002 jälkeen, ja tämän pohjalta esitettiin ehdotus Fiscalis-ohjelmaksi 2003-2007. Tämä asiakirja on siis kertomus Fiscalis-ohjelman täytäntöönpanon edistymisestä vuoteen 2002 asti. Siinä noudatetaan asiaan mukautetusti MEANS-menetelmää [12], jota käytetään yhteisön ohjelmien arvioinnissa ja jolla selvitetään tukitoimien tehokkuutta ja tuloksellisuutta, ennakoitujen vaikutusten toteutumista sekä tulosten ja vaikutusten kestävyyttä. [12] Yhteisön ohjelmien arvioinnissa käytettävä rakenteellisten toimien arviointimenetelmiä (Méthodes d'Evaluation des Actions de Nature Structurelle utilisée pour l'évaluation des programmes communautaires). 1.2.1. Analyysin rajaaminen Tarkasteltava ajanjakso. Kertomus koskee ohjelmien täytäntöönpanoa ajanjaksolla 1. tammikuuta 1998 - 31. joulukuuta 2002. Siinä täydennetään vuosilta 2000, 2001 ja 2002 saatavilla olevilla tiedoilla välikertomusta, joka koski ajanjaksoa 1. tammikuuta 1998 - 30. kesäkuuta 2000 ja jossa analysoitiin vuosien 1998 ja 1999 toteutuksia. Tarkasteltavat toimijat. Jäsenvaltioiden ja komission kumppanuus. Ohjelman tavoitteiden toteutuminen riippuu tavasta, jolla kansalliset hallinnot hyödyntävät ohjelman tarjoamia mahdollisuuksia. Komissio edistää ja koordinoi toimia sen ja jäsenvaltioiden välisen kumppanuuden puitteissa. Ehdokasmaat. Ehdokasmaille on annettu mahdollisuus osallistua ohjelmaan, jotta helpotettaisiin niiden valmistautumista EU:hun liittymiseen. Osallistumisen rahoitus on järjestetty muiden välineiden kautta kuin Fiscalis-ohjelman. 1.2.2. Menetelmä Menetelmässä on tukeuduttu pääasiallisesti jäsenvaltioiden loppukertomuksiin, jotka toimitettiin kyselylomakkeeseen annettujen vastausten muodossa. Kysymyksissä niitä pyydettiin esittämään mielipiteensä, ja 29 kysymyksessä antamaan arvosana 1 (hyödytön) - 4 (erittäin hyödyllinen) sille, kuinka paljon tietty toimityyppi tai koko ohjelma oli edistänyt jotakin tulosta tai vaikutusta. Tietoja täydennettiin ohjelman viiden täytäntöönpanovuoden aikana kerättyihin henkilökohtaisiin arviointilomakkeisiin annetuilla vastauksilla. Arviointeja tulkittiin todettujen toteutusten ja osanottajien huomioiden perusteella. Kaikkien yhteisten toimien osa-alueilla (seminaarit, vaihdot, monenväliset valvontatoimet, koulutustoimet) käytettiin saatavilla olleita tietoja vastausten saamiseksi seuraaviin kysymyksiin: - Toteutuiko toimi kohtuulliseen hintaan (tuloksellisuus)? - Mitkä olivat toimen välittömät tulokset [13] ja pitkän aikavälin vaikutukset [14] edunsaajina olleisiin hallintoihin? [13] Esimerkiksi kun verovapaa myynti yhteisön sisäisille matkustajille lakkautettiin, siitä seurasi ongelmia sääntöjen käytännön tason soveltamisessa, ja seminaarissa nämä ongelmat yksilöitiin ja niihin ehdotettiin ratkaisuja. [14] Esimerkiksi monenvälisen valvontatoimen seurauksena valvonnan analyysijärjestelmää muutettiin ja asianomainen kansallinen hallinto paransi suorituksiaan petosten torjunnan alalla. - Miten toimi edisti ohjelman tavoitteiden saavuttamista (tehokkuus), ja onko näiden tavoitteiden tarkoituksenmukaisuus parantunut? 1.2.3. Ohjelman tavoitteet Fiscalis-päätöksen [15] 3 artiklan mukaan ohjelman tavoitteena on tukea yhteisön toimin jäsenvaltioiden pyrkimyksiä: [15] Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 888/98/EY, tehty 30 päivänä maaliskuuta1998. - saattaa virkamiesten tuntemus yhteisöoikeudesta erityisesti välillisen verotuksen alalla ja sen täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa yhteiselle korkealle tasolle, - taata tuloksellinen, tehokas ja laaja-alainen yhteistyö jäsenvaltioiden kesken sekä niiden ja komission välillä, - varmistaa hallinnollisten menettelyjen jatkuva parantaminen hallinnon ja veronmaksajien tarpeiden huomioon ottamiseksi kehittämällä ja levittämällä parhaita hallinnollisia käytänteitä. Fiscalisin onnistumiskriteerejä koskevassa kertomuksessa [16] suositeltiin joidenkin tavoitteiden saavuttamista, kun taas vuoden 2001 väliarvioinnissa [17] korostettiin mitattavien tavoitteiden tarpeellisuutta. Ohjelman yleiset tavoitteet tarkennettiin vuoden 2002 toimintasuunnitelmassa: [16] SCAC:n asiakirja n° 279. [17] SEC(2001)1328, 31.7.2001 - lainsäädännön yksinkertaistaminen ja nykyaikaistaminen, - hallinnon nykyaikaistaminen, - lainsäädännön yhdenmukainen soveltaminen, - hallinnollisen yhteistyön ja veropetosten torjunnan parantaminen. 1.2.4. Tietojen tarkasteleminen - Tämä kertomus perustuu pääasiallisesti vuoden 2001 väliarviointiin ja Fiscalis-päätöksen 12 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin jäsenvaltioiden loppukertomuksiin. - Yhteisten toimien alalla väliarvioinnissa osoitettiin, että kaikki välinetyypit ovat hyödyllisiä, mutta siinä ehdotettiin parannuksia etenkin seuraaviin seikkoihin: - kunkin toimen erityisten tavoitteiden täsmällisyys, - vaikutusindikaattorit, - levittämisaste kansallisissa hallinnoissa, - henkilökohtaisten arviointilomakkeiden toimittaminen komissiolle. - Loppukertomusten tietynasteisen yhtenäisyyden varmistamiseksi jäsenvaltioille lähetettiin kyselylomakkeita, joissa pyydettiin arvioimaan yhteisiä toimia ennalta määriteltyjen tulosten ja vaikutusten näkökulmasta, niiden hyödyllisyyttä ja niiden parantamista. - Muita tietolähteitä ovat henkilökohtaiset arviointilomakkeet (joiden vastausaste oli keskimäärin 30 prosenttia) ja ohjelman seuranta-asiakirjat (toimintasuunnitelmat, SCAC-asiakirjat, yhteisten toimien yhteydessä laaditut asiakirjat: selonteot, kertomukset ja toteutukset). 2. BUDJETTI Fiscalis-ohjelmalle myönnettiin viideksi vuodeksi 40 miljoonaa euroa, ja 35 prosenttia vuosittaisista sitoumuksista osoitettiin yhteisiin toimiin. >VIITTAUS KAAVIOON> (Vuonna 2002 tietoteknisiin sovelluksiin osoitetut sitoumukset toteutettiin vuoden lopulla, maksut suoritetaan vuonna 2003) Vuonna 1998 sitoumukset jaettiin tasan yhteisten toimien ja tietotekniikkaosion kesken. Vuonna 1999 CCN/CSI-verkon käyttöönotto, joka vei yli 55 prosenttia sitoumuksista, johti kuitenkin siihen, että budjetista osoitettiin 67 prosenttia tietotekniikkaan ja 33 prosenttia yhteisiin toimiin. Jako on pysynyt voimassa. Yhteisten toimien kustannukset jakautuvat siten, että vaihdot ovat merkittävin menoerä, niiden osuus on noin 60 prosenttia, seuraavana tulevat seminaarit, 28 prosenttia, monenväliset valvontatoimet, 10 prosenttia, ja viimeisenä koulutustoimet, 2 prosenttia. Jako on tehty sitoumusten pohjalta. Tässä yhteydessä ollaan kehittämässä atk-pohjaista hallinnointijärjestelmää nimeltä "ART" [18], jolla toimikohtaiset tosiasialliset kustannukset voidaan selvittää tarkemmin Fiscalis-ohjelmassa 2003-2007. [18] Activity Reporting Tool. Budjettimäärärahojen vajaakäyttö (30,799 miljoonaa sidottiin, vaikka määrärahoja oli 40 miljoonaa) selittyy pitkälti päätöksellä olla rahoittamatta EMCS:ää [19] (valmisteveron alaisten tuotteiden liikkumista ja valvontaa koskevaa integroitua atk-järjestelmää) Fiscalisin budjetista, sillä järjestelmän rahoitusarviot ja aikataulu ylittivät ohjelman valmiudet. Toisaalta komission alv-strategian muutos vuonna 2001 viivästytti ohjelman kahden viimeisen vuoden toimintasuunnitelman laatimista. Tämän vuoksi tietyt toimet ovat jääneet toteutumatta. Vajaakäytöstä ei kuitenkaan voida tehdä mitään johtopäätöksiä ohjelman tuloksellisuudesta. [19] EXCISE MOVEMENT AND CONTROL SYSTEM. 3. SEMINAARIT Fiscalisin täytäntöönpanopäätöksen [20] mukaan vuoden aikana järjestetään enintään 15 seminaaria, joihin voi osallistua kaksi edustajaa kustakin jäsenvaltiosta. Jokainen ehdokasmaa on saanut osana liittymiseen valmistautumista lähettää yhden edustajan assosiaatiosopimuksissa tai lisäpöytäkirjoissa vahvistetuin edellytyksin. [20] Päätöksen N:o 98/467/EY 8 artikla. Seminaariaiheet valitaan SCAC-komiteassa sen mukaan, miten ne sopivat ohjelman yleisiin tavoitteisiin [21]. Organisaation näkökulmasta seminaareihin kuuluu täysistuntoja ja pienryhmissä työskentelyä. Tämä malli, jota oli jo aiemmin käytetty Matthaeus-Tax-ohjelmassa, on osoittautunut erittäin tehokkaaksi tavaksi varmistaa kaikkien edustajien aktiivinen osallistuminen. [21] Päätöksen N:o 888/98/EY 3 artikla. 3.1. Toteutusten taulukko >TAULUKON PAIKKA> 3.2. Toteamukset - Seminaarien määrä on vaihdellut 7:stä vuonna 1998 14:ään vuonna 2001. Jäsenvaltiot ovat pitäneet tätä välinettä erittäin tehokkaana keinona syventää välillisen verotuksen erityisaiheiden tuntemusta, määritellä hyviä toimintatapoja ja parantaa hallinnollista yhteistyötä. Lähes kaikki seminaarien osanottajat jakavat tämän mielipiteen. - Tilastojen tasolla jäsenvaltioiden kertomuksista ilmenee, että yleinen tyytyväisyys seminaarien hyödyllisyyteen on erittäin korkea: se saa arvosanaksi 3,29 [22]. Kymmenen jäsenvaltiota pitää toimea "hyödyllisenä" ja neljä jäsenvaltiota "erittäin hyödyllisenä" (liite 1). Seminaarien osanottajat suhtautuvat näihin toimiin vielä myönteisemmin ja katsovat, että seminaarien aiheiden ja tavoitteiden valinta on "erittäin hyvä" (53,9 prosenttia) tai "hyvä", (43,3 prosenttia) (liite 2). [22] Arvosanat: 1 (hyödytön), 2 (vähän hyödyllinen), 3 (hyödyllinen), 4 (erittäin hyödyllinen). - Seminaareihin osallistuvat virkamiehet katsovat, että seminaareissa pidettävien esitelmien laatu on "erittäin hyvä" (44,9 prosenttia) tai "hyvä" (52,7 prosenttia); täysistunnoissa ja työryhmissä käytävien keskustelujen laatu on "erittäin hyvä" (34 prosenttia) tai "hyvä", (60 prosenttia); (liite 2) ja seminaarien puheenjohtajat ja esitelmöitsijät ovat "erittäin hyviä" (60,9 prosenttia) tai "hyviä" (38,8 prosenttia). - Kaikki jäsenvaltiot ovat osallistuneet tähän toimeen, jonka maantieteellinen kattavuus on tasapuolinen niin kokouspaikkojen kuin osanottajienkin näkökulmasta. - Sukupuolten välisestä tasa-arvosta on syytä tuoda esiin, että seminaarien ja vaihtojen naispuolisten osanottajien määrä on kasvanut hieman vuosina 2000 ja 2001 aiempiin vuosiin verrattuna. Vuosina 1998 ja 1999 osanottajien sukupuolijakauma seminaareissa ja vaihdoissa oli 69 prosenttia miehiä ja 31 prosenttia naisia, kun taas vuosina 2000 ja 2001 se oli 66 prosenttia miehiä ja 34 prosenttia naisia. - Suunnittelun tasolla suurin osa seminaareista järjestetään joka vuosi vuoden jälkimmäisellä puoliskolla, ja vain harvoja seminaareja järjestetään ensimmäisellä vuosipuoliskolla. Jotkin jäsenvaltiot mainitsivat kertomuksessaan, että seminaarien osanottajamäärät ovat liian suuria (keskimäärin 38 henkilöä seminaaria kohtia). Ongelma tulee kärjistymään sitten, kun EU:hun kuuluu 25 jäsenvaltiota. 3.3. Toivottavat parannukset Yleisesti katsoen jäsenvaltiot ja osanottajat suhtautuvat tähän välineeseen myönteisesti, eikä sen hyödyllisyyttä ole kyseenalaistettu. Seikkoina, joita voitaisiin parantaa, jäsenvaltiot ovat kuitenkin maininneet seuraavat: - seminaarien suunnittelun parantaminen, - kirjallisen aineiston saaminen hyvissä ajoin järjestävältä jäsenvaltiolta, - osanottajien valinta ja määrä, - tietojen nykyistä parempi jakaminen seminaarien jälkeen. Seminaareja olisi todellakin hyvä suunnitella tasapainoisesti jokaisena vuonna. Tämä tasapainottaminen edellyttäisi sitä, että vuotuinen toimintasuunnitelma laadittaisiin siten, että seminaarit voisivat alkaa jo vuoden alussa. Yhtenä vaihtoehtona on laatia "liukuva suunnitelma" (rolling plan). Jäsenvaltioiden ja osanottajien vastaukset eroavat toisistaan seminaarien valmistelun osalta sikäli, että osanottajat eivät ole esittäneet siitä kritiikkiä. Organisatorisesta näkökulmasta olisi vaikea pidentää määräaikaa seminaarikutsujen lähettämiselle (kaksi kuukautta) ja työasiakirjojen lähettämiselle (kaksi viikkoa). Osanottajista 60 prosenttia on sitä mieltä, että osanottajien valinta on hyvä, mutta siihen vaikuttaa se, miten valitut virkamiehet ovat käytettävissä kansallisessa hallinnossa. Lopuksi vaikuttaa siltä, että seminaarien tulokset levitetään melko hyvin. Useat jäsenvaltiot ovat maininneet sisäisten konferenssien tai seminaarien järjestämisen ja kertomusten levittämisen keinoina siirtää seminaarien tuomaa lisäarvoa osanottajia laajemmalti kansallisiin hallintoihin. 4. VAIHDOT Täytäntöönpanopäätöksessä määrätään, että jokaisen jäsenvaltion on lähetettävä ohjelmakauden aikana vähintään kolme virkamiestä kahdeksi viikoksi jokaiseen toiseen valtioon. 4.1. Toteutusten taulukko >TAULUKON PAIKKA> (*11 jäsenvaltiota) 4.2. Toteamukset - Toteutettujen vaihtojen määrässä ei ole tapahtunut merkittäviä muutoksia (noin 400 vuodessa) ohjelman aikana. Yleisesti katsoen jäsenvaltiot ovat sitä mieltä, että vaihdot ovat parantaneet välillisen verotuksen erityisaiheiden ymmärrystä (3,08) ja edistäneet jäsenvaltioiden yhteyspisteiden nimeämistä, mikä voi parantaa verovirastojen välistä hallinnollista yhteistyötä (3,14) (liite 4 kysymykset 5.1. ja 5.3). - Tilastojen tasolla jäsenvaltioiden kertomuksista ilmenee, että yleinen tyytyväisyys vaihtojen hyödyllisyyteen on korkea: 3,43. Kuusi jäsenvaltiota pitää vaihtoja "erittäin hyödyllisinä" ja kahdeksan jäsenvaltiota "hyödyllisinä" (liite 4). - Vaihtoihin osallistuneiden virkamiesten henkilökohtaisista vastauksista ilmenee sama tendenssi: 53 prosenttia katsoo ymmärtävänsä paljon paremmin (ja 22 prosenttia selkeästi paremmin) välillistä verotusta koskevaa yhteisön lainsäädäntöä (liite 5). Työtehtävien näkökulmasta 60 prosenttia vaihtojen osanottajista työskentelee alv:n alalla ja 9 prosenttia valmisteverojen alalla (liite 5). - Maantieteellisestä jakautumisesta voidaan todeta, että muun muassa Ruotsi, Iso-Britannia ja Alankomaat ovat järjestäneet vaihtoja ahkerammin kuin muut (liite 6). Täytäntöönpanopäätöksessä asetettu vaatimus tietyn tasapainon takaamisesta vastaanottavien jäsenvaltioiden välillä törmää paitsi kieliongelmiin myös hallinnon jäykkyyteen (vaihdon vähimmäiskesto, käytettävissä olevien virkamiesten määrä, täysipainoisen hallintoon osallistumisen vaikeus). - Suunnittelun tasolla huomataan tässäkin, että suurin osa vaihdoista järjestetään vuoden jälkimmäisellä puoliskolla: tämä koski 90 prosenttia vaihdoista vuonna 2000 ja 81 prosenttia vaihdoista vuonna 2001 (liite 6). - Osanottajien yleinen kanta vaihtojen järjestelyihin on hyvin myönteinen. Osanottajista 79,6 prosenttia katsoo, että vastaanottavan hallinnon järjestelyt ovat erittäin tyydyttävät (liite 5). Välineen tehostamiseksi on toteutettu toimia, esimerkiksi Tanskan Snekkerstenissä [23] järjestetyssä seminaarissa keskityttiin nimenomaan vaihtojen hallinnointiin, tuloksiin ja vaikutuksiin. [23] Snekkerstenin seminaari, 26.-28. kesäkuuta 2000. 4.3. Toivottavat parannukset Yleisesti katsoen jäsenvaltiot eivät ole esittäneet huomioita järjestettyjen vaihtojen määrästä; yksi jäsenvaltio pyysi niiden määrän lisäämistä. Jäsenvaltiot ovat ehdottaneet useita parannuksia: - vaihtojen tavoitteet on vahvistettava ennalta, niitä on selvennettävä ja niiden on koskettava tarkoin määriteltyjä näkökohtia, - kestoon tarvitaan lisää joustavuutta ja tehtäviä on suunnattava enemmän käytännön töihin, - osanottajien kielellisiä valmiuksia on parannettava. Jäsenvaltioiden on valvottava, että niiden virkamiehet saavat aktiivisen osallistumisen mahdollistavan kielellisen koulutuksen, - välinettä on käytettävä tasapuolisemmin. Kaikkia jäsenvaltioita pitäisi kannustaa tekemään vaihtoja. Vastaanottava valtio on valittava mieluummin vaihdon tavoitteiden kuin maantieteellisen sijainnin perusteella. Myös hallinnolliset vaikeudet (kahden viikon vähimmäiskesto) ja oikeudelliset vaikeudet (vaihdossa olevien virkamiesten osallistuminen tutkintoihin vastaanottavan valtion alueella) on voitettava. - Monet jäsenvaltiot keskittävät vaihdot tiettyyn ajanjaksoon vuoden aikana. Tämä selittyy vaihtojen 14 päivän vähimmäiskestolla ja mahdollisuudella keventää vastaanottavan valtion järjestelytaakkaa. Järjestelmän haittana on kuitenkin, että se on melko yksilökohtainen. Vastaanottavan valtion pitäisi voida järjestää vaihdot tiettynä ajanjaksona, kunhan se laatii yksilölliset ohjelmat kaikille osanottajille. - Uudessa Fiscalis-ohjelmassa on lisätty joustavuutta vaihtojen hallinnointiin etenkin vaatimukseen keskimääräisestä 14 päivän kestosta ja maantieteellisestä jakautumisesta. 5. MONENVÄLISET VALVONTATOIMET Kyse on vähintään kolmen kansallisen hallinnon yhteistyöstä sellaisiin verovelvollisiin, jotka ovat velvollisia maksamaan veroja useissa valtioissa, kohdistettavien valvontatoimien yhteensovittamiseksi (Fiscalis-päätöksen 2 artikla). Asianomaiset jäsenvaltiot lähettävät komissiolle ehdotukset monenvälisistä valvontatoimista, joiden kustannukset voitaisiin kattaa ohjelmasta. Päätös monenvälisen valvontatoimen rahoittamisesta tehdään SCAC-komiteassa ohjelman tavoitteiden pohjalta. Valvontatoimet kohdistuvat alv:tä ja/tai valmisteveroja koskeviin verovelvollisuuksiin. 5.1. Toteutukset >TAULUKON PAIKKA> Valitut yhtiöt edustivat laajaa valikoimaa toiminta-aloja (elintarviketeollisuus, pakastetut elintarvikkeet, terveydenhoito, kauneudenhoito- ja kosmetiikkatuotteet, tietoliikenne, tupakka, elektroniikka, petrokemian tuotteet jne.) 5.2. Toteamukset Jäsenvaltioiden kertomuksista ilmenee, että monenväliset valvontatoimet ovat tehokkaita välineitä petosten torjumiseksi. Ne mahdollistavat suuren mittakaavan valvontatoimet, joilla voidaan varmistaa, että usean jäsenvaltion alueella toimivat yhtiöt täyttävät verovelvollisuutensa. Ne myös parantavat osallistuvien jäsenvaltioiden välistä hallinnollista yhteistyötä. Henkilökohtaisella tasolla osanottajat kertoivat, että monenväliset valvontatoimet olivat parantaneet heidän ymmärrystään tavasta, jolla välillinen verotus on järjestetty ja jolla sitä sovelletaan Euroopan unionissa. Välikertomuksessakin tuotiin esiin, että näistä valvontatoimista oli saatu erittäin tyydyttäviä tuloksia. Konkreettisesti katsottuna niistä on saatu rahallisesti tuottoisia tuloksia, ja ne ovat toimineet sekä petosten ehkäisyn välineenä että hallinnollisen yhteistyön välineenä. - Tilastojen tasolla jäsenvaltiot tunnustavat toimen hyödylliseksi (keskiarvo 3,43). Seitsemän jäsenvaltiota pitää monenvälisiä valvontatoimia "erittäin hyödyllisinä" ja kuusi "hyödyllisinä" (liite 7). Jäsenvaltiot mainitsevat sen etuina, että se parantaa yhteisön lainsäädännön, etenkin tilintarkastusjärjestelmien, ymmärrystä sekä hallinnollista yhteistyötä. - Jotkin jäsenvaltiot käyttävät tätä välinettä useammin kuin toiset. Neljä jäsenvaltiota ei ole koskaan tehnyt aloitetta valvontatoimen järjestämiseksi, sitä vastoin yksi jäsenvaltio on ehdottanut kuutta 16:sta vuonna 2000 toteutetusta monenvälisestä valvontatoimesta. Niiden käyttö on kytköksissä resurssien rajallisuuteen, sillä monenväliset valvontatoimet vaativat enemmän henkilöstöresursseja kuin kansalliset valvontatoimet (liitteet 8, 10 ja 11). - Organisaation tasolla jotkin jäsenvaltiot ovat tehneet valvontatoimien kohteeksi otettavien yhtiöiden valinnan, joka on toimen onnistumisen kannalta ratkaisevan tärkeä, niiden erojen perusteella, joita ne ovat havainneet ilmoitettujen toimenpiteiden ja VIES-järjestelmän kautta toimitettujen tietojen pohjalta pääteltyjen toimenpiteiden välillä. Monenväliset valvontatoimet vaativat kuitenkin raskaan ja sitovan hallinnollisen menettelyn, mikä on heikentänyt välineen käyttöä etenkin ohjelman viimeisenä vuonna (liite 10). SCAC:lle esitetyssä kertomuksessa [24] tuodaan esiin, että monenvälisiä valvontatoimia haittaa paitsi monimutkainen menettely (jonka suurin osa jäsenvaltioista mainitsi) myös valvontatoimien liian lyhyt kesto. [24] SCAC:n asiakirja n° 314, 24. lokakuuta 2001. - Jäsenvaltiot ovat maininneet yhtenä suurena ongelmana esteet nopealle tietojenvaihdolle. Alv:n alalla tehtävää hallinnollista yhteistyötä ja keskinäistä avunantoa koskeva nykyinen lainsäädäntö perustuu kahteen oikeudelliseen välineeseen: asetukseen (ETY) N:o 218/92, jossa säädetään yhteisestä tietojenvaihtojärjestelmästä, ja direktiiviin 77/799/ETY [25], joka koskee jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten keskinäistä avunantoa. Tässä oikeudellisessa kehyksessä kaiken tietojenvaihdon on kuljettava "toimivaltaisten viranomaisten" kautta, ja sen takia järjestelmä on liian hidas. Suora tietojenvaihto on vielä mahdollista, jos toimivaltaisten viranomaisten välillä on kahdenvälinen sopimus. Direktiivissä annetaan jäsenvaltioille myös mahdollisuus sallia muiden jäsenvaltioiden edustajien osallistuminen joihinkin valvontatoimiin, mutta käytännössä jäsenvaltiot eivät ole juurikaan hyödyntäneet näitä mahdollisuuksia. [25] EYVL L 336, 27.12.1977. 5.3. Toivottavat parannukset Välineeseen liittyvien vaikeuksien johdosta kahdessa Suomessa järjestetyssä seminaarissa [26] on keskitytty sellaisen monenvälisten valvontatoimien käsikirjan laatimiseen ja päivittämiseen, jolla välineestä on tarkoitus saada joustavampi ja tehokkaampi. Muitakin suosituksia on esitetty, ja monet niistä on otettu huomioon Fiscalis-ohjelmassa 2003-2007. [26] Helsingin seminaarit vuosina 2000 ja 2001. Jäsenvaltiot ovat maininneet arviointikertomuksissaan seuraavat seikat: - Valvontatoimien valintaperusteet pitäisi vahvistaa toimien kohteena olevien yhtiöiden riskianalyysin perusteella. - Menettelyn joustavuutta on parannettava. Monenvälistä valvontatoimea edeltävillä epävirallisilla valmistelukokouksilla voitaisiin tehostaa tällaista toimea. Valvontatoimen toteuttamisen kestoon on sallittava joustoa sen monimutkaisuuden mukaisesti. - Nykyistä oikeudellista kehystä on muutettava. Tässä yhteydessä komissio on hiljattain esittänyt asetusehdotuksen [27] hallinnollisesta yhteistyöstä arvonlisäverotuksen alalla. Ehdotuksessa luodaan yhtenäinen oikeudellinen kehys petosten torjuntaan, ja siinä vahvistetaan suora ja nopea tietojenvaihtojärjestelmä kansallisten hallintojen välille. Siihen sisältyy myös uusia menettelyjä, joilla mahdollistetaan muiden verohallintojen edustajien läsnäolo ja samanaikaiset tarkastukset. Asetus voisi tulla voimaan vuonna 2004. [27] KOM (2001) 294 lopullinen, 18.6.2001. - Lopuksi kansallisia hallintoja pitäisi kannustaa osoittamaan nykyistä enemmän henkilöstöä näihin monenvälisiin valvontatoimiin. 6. KOULUTUS Fiscalis-päätöksen 6 artiklassa määrätään komission ja jäsenvaltioiden yhteisistä koulutusaloitteista, joilla pyritään luomaan yhteinen koulutusrunko välillisestä verotuksesta vastaaville virkamiehille. Aloitteiden tarkoituksena on: - kehittää nykyisiä koulutusohjelmia tai luoda uusia ohjelmia, - tarjota muiden jäsenvaltioiden virkamiehille mahdollisuus osallistua kunkin jäsenvaltion omille virkamiehilleen järjestämille koulutuskursseille, - kehittää yhteisiä välineitä, joita tarvitaan välillistä verotusta koskevaan koulutukseen, etenkin kielikoulutusvälineitä. Jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että niiden omilla virkamiehillä on riittävä perus- ja jatkokoulutus yhteisen ammattitaidon hankkimiseen. Virkamiehillä on oltava riittävän hyvä kielitaito. Koulutuksesta vastaava hallintoryhmä (SCAT), joka kokoontuu 2-3 kertaa vuodessa, vahvistaa tavoitteet ja koordinoi niiden toteutumista yhteisten toimien ja koulutustoimien kautta. 6.1. Toteutusten taulukko >TAULUKON PAIKKA> Vuonna 2000 koulutushankkeiden vastuuhenkilöistä koostunut ryhmä teki välillisestä verotuksesta jäsenvaltioissa annettavasta koulutuksesta tutkimuksen, jonka tarkoituksena oli auttaa kansallisia kouluttajia parantamaan omia koulutusjärjestelmiään. Tutkimuksen pohjalta luotiin tietokanta koulutusmateriaalista ja -välineistä. Ohjelman kahden viimeisen vuoden aikana kehitettiin opintokokonaisuuksia (CD-ROM-levyjen muodossa): - Tietokoneistetun koulutuksen hanke (CBT), jossa esitetään erilaiset tavat tuottaa tietokoneistettu väline kielikoulutukseen. - Tietokoneistettua tilintarkastusta koskeva koulutushanke. Hankkeessa analysoidaan osallistujamaiden käyttämiä tietokoneistettuja tilintarkastusjärjestelmiä ja määritellään hyviä toimintatapoja. Erityisen hyödylliseksi tämän tekee se, ettei alalla ole mitään Euroopan laajuista koulutusta. - VISAFIN on kielikoulutusväline, joka kattaa tuloveroja ja alv:tä sekä niiden menettelyjä koskevan terminologian. Ohjelmistolla on kaksi tavoitetta: veroja koskeva opetus (30 tuntia) ja kieliopetus. VISAFIN on olemassa englanniksi, espanjaksi, ranskaksi ja saksaksi. - Sanasto, joka sisältää yli 1500 teknistä termiä alv:n ja välillisten verojen alalla. Se tulee olemaan saatavilla CD-ROM-levyllä. 6.2. Toteamukset - Koulutuksen alalla ohjelman viimeiset vuodet olivat erittäin tuottoisia, oikeastaan suurin osa koulutushankkeista saatettiin päätökseen vuosina 2001 ja 2002. - Tilastojen tasolla jäsenvaltiot pitävät koulutuksen hyödyllisyyttä myönteisenä (arvosana 2,92) (liite 11), arvosanat jakautuvat jäsenvaltioiden kesken kuitenkin 1:stä 4:ään. Hyödyllisyydestä esitetyt huomiot heijastavat erilaisia näkemyksiä ja erilaisia hallintokulttuureja. Jotkin jäsenvaltiot pitävät toteutuksia riittämättöminä, kun taas toiset ovat pystyneet ohjelman avulla parantamaan omaa koulutustaan, etenkin kielikoulutustaan. - Valtaosa toimiin osallistuneista virkamiehistä pitää kansallisessa hallinnossaan saamaansa kielikoulutusta riittämättömänä, jotkut ylistävät ohjelman yhteydessä kehitettyjä kielihankkeita, jotka ovat parantaneet tilannetta. - Jotkin jäsenvaltiot korostavat heikkouksia organisaation alalla, ja painottavat tarvetta parantaa "tavoitteiden kohdentamista" tai "jäsentää yhteistyötä" nykyistä paremmin sen jatkuvuuden varmistamiseksi. 6.3. Toivottavat parannukset Mahdollisina parannuksina jäsenvaltiot ovat maininneet seuraavat: - kansallisiin koulutuksiin sisällytettävien yhteisön normien laadinnan edistäminen, - kansallisten koulujen tai koulutuskeskusten välisen yhteistyön kehittäminen, - koulutuksen järjestäminen suoraan ohjelman budjetista eri jäsenvaltioista kotoisin olevien asiantuntija-opettajien avulla. Muita parannuksia voisivat olla kolmikielisten ryhmien kehittämät yhteiset opintokokonaisuudet kolmella työskentelykielellä ja laaditun aineiston kääntäminen. 7. OHJELMAN HALLINNOINTI JA TULOKSELLISUUS - SCAC oli Fiscalis-ohjelman hallintokomitea. Komitean organisaatiosta tuli ajan mittaan hyvin mutkikas, kun sen alaisuuteen luotiin yhä useampia alakomiteoita ja työryhmiä, jotka moninkertaistivat työmäärän. Organisaation tehokkuutta on tarkoitus parantaa vahvistamalla uusi asetus hallinnollisesta yhteistyöstä ja SCAC:n asemasta sääntelykomiteana sekä lakkauttamalla joitakin alakomiteoita. - Ohjelman toimet on vahvistettu vuotuisessa toimintasuunnitelmassa. Toimintasuunnitelman esitystapaa muutettiin vuonna 2001 siten, että kunkin vuoden toimien ja asetettujen tavoitteiden välistä yhteyttä tiivistettiin. Suunnitelmassa esitetään kullakin painopistealueella ehdotetut toimet. Yhteisten toimien järjestäjiä pyydetään tarkentamaan kunkin toimen alat ja odotetut tulokset. - Organisaation tasolla jäsenvaltiot ja toimien osanottajat katsovat, että toimia on koordinoitu tehokkaasti. Ainoat ohjelman aikana saatavilla olleet indikaattorit olivat kuitenkin hallintoindikaattoreita. Niiden etuna on, että ne ovat yksinkertaisia ja niitä voidaan mitata jatkuvasti, mutta ne eivät kerro toimien tosiasiallisesta tehokkuudesta. Uudessa Fiscalis-ohjelmassa 2003-2007 kehitetäänkin tulosindikaattoreita, joilla voidaan arvioida jatkuvasti vaikutusten toteutumista. Yhteisiä toimia koskeviin asiakirjoihin tarvitaan tiettyä yhtenäisyyttä. Komission yksiköt voivat ehdottaa jäsenvaltioille, että ne käyttäisivät yhtä ainoaa asiakirjaa, jolloin olisi helpompaa analysoida, miten yhteiset toimet edistävät ohjelman tavoitteiden saavuttamista. - Toimien seurannan vahvistaminen vaikuttaa tarpeelliselta. Tässä yhteydessä odotetaan kolmenlaisia tuloksia: toteutettuja töitä koskevan tiedon jakaminen niiden maiden kanssa, jotka eivät ole osallistuneet kyseiseen toimeen, päättyneiden toimien tulosten päivittäminen, koska muutoin toimet saattavat menettää merkitystään (esim. opintokokonaisuudet), ja ennen kaikkea tiedottaminen parannuksista, jotka ovat konkreettisia seurauksia yhteisten toimien täytäntöönpanosta. - Ohjelmassa otettiin vuonna 2002 käyttöön uusi väline nimeltä CIRCA. Kyse on verkkosivustosta, jolle on rajoitettu pääsy. Se tarjoaa ohjelman hallinnoijille suoran pääsyn organisaatiota koskeviin asiakirjoihin (esityslistoihin, työasiakirjoihin, selontekoihin jne.) ja järjestetyistä toimista laadittuihin kertomuksiin. Se on merkittävä parannus verrattuna aiempaan kansallisten valtuuskuntien ja komission väliseen tietojenvaihtojärjestelmään. CIRCAa voitaisiin hyödyntää tietojen jakamisen välineenä varmistamalla, että tuotetut asiakirjat saatetaan nopeasti verkkoon selkeästi ja johdonmukaisesti luokiteltuina. 8. EHDOKASMAIDEN OSALLISTUMINEN OHJELMAAN Fiscalis-päätöksen 7 artiklan mukaan Keski- ja Itä-Euroopan assosioituneet maat ja Kypros voivat osallistua ohjelmaan Eurooppa-sopimuksissa tai niiden osallistumista yhteisön ohjelmiin koskevissa lisäpöytäkirjoissa vahvistetuin edellytyksin. Malta ja Turkki eivät siis voineet osallistua ohjelmaan. Näiden maiden osallistuminen yhteisön ohjelmiin on osa liittymistä edeltävää strategiaa, jolla niitä pyritään tukemaan ja valmistamaan Euroopan unioniin liittymiseen. Rahoitusta ei hoidettu Fiscalis-ohjelmasta, vaan siitä vastasivat ehdokasmaat itse. Oikeudelliset välineet (neuvoston tekemät assosiaatiopäätökset), joissa vahvistetaan edellytykset ehdokasmaiden osallistumiselle ohjelmaan, hyväksyttiin vuonna 2002 vain 8:ssa asianomaisista 11 maasta. Kypros, Puola ja Liettua eivät ole vielä ottaneet käyttöön alalla tarvittavia oikeudellisia välineitä. Ennen tätä virallista osallistumista yksi edustaja maata kohti on voinut osallistua rajalliseen määrään seminaareja ja vaihtoja Tulli 2000 -ohjelman budjettikohdasta rahoitetun "pilottitoimen" puitteissa (jota käsitellään Tulli 2000 -ohjelman täytäntöönpanokertomuksen yhdessä luvussa) (liite 11). Osallistuminen on myöhemmin rahoitettu asianomaisten maiden kansallisista talousarvioista. Toimiin osallistuneet virkamiehet ovat ilmoittaneet, että niiden yhteisön lainsäädännön tuntemus on parantunut ja että ne ovat hyötyneet kokemusten vaihtamisesta jäsenvaltioiden kanssa. 9. YHTEISTEN TOIMIEN TULOKSET JA VAIKUTUKSET Millään yksittäisellä toimella ei voida saavuttaa tiettyä tavoitetta. Yhdessä toimet tuottavat kuitenkin vaikutuksia, jotka edistävät ohjelman tavoitteiden saavuttamista. Tässä kertomuksessa on yksilöity kolme vaikutustasoa: toimen lyhyen aikavälin vaikutukset tai välittömät tulokset, keskipitkän aikavälin vaikutukset, kun toimen kohteena olevat virkamiehet käyttävät tuloksia kansallisessa hallinnossaan, ja pitkän aikavälin vaikutukset, kun ohjelman toimien tulokset levitetään kansallisessa hallinnossa ja virkamiehet, jotka eivät ole itse osallistuneet toimiin, hyödyntävät niitä. Näistä viimeksi mainittuja vaikutuksia on vaikea mitata. Jäljempänä esitetään yhteisten toimien tulokset ja vaikutukset sekä se, miten ne ovat edistäneet ohjelmassa vahvistettuja tavoitteita, jotka ovat seuraavat: - hallinnollisten menettelyjen parantamisen varmistaminen, - virkamiesten yhteisöoikeuden tuntemuksen saattaminen korkealle tasolle, - tuloksellisen, tehokkaan ja laaja-alaisen yhteistyön takaaminen jäsenvaltioiden ja komission välillä. Nämä kolme yleistä tavoitetta jakautuvat erityisiksi tavoitteiksi (ohjelman tavoitepuu). 9.1. Hallinnollisten menettelyjen parantamisen varmistaminen: lainsäädännön yksinkertaistaminen ja nykyaikaistaminen. 9.1.1. Välittömät tulokset Kolme välitöntä tulosta on yksilöity: - Verotusta ja valmisteveroa koskevan kansallisen ja yhteisön lainsäädännön yksinkertaistaminen: Salzburgin seminaarissa [28] yksinkertaistettiin valmisteveron alaisten tuotteiden hallinnollista saateasiakirjaa. [28] Salzburgin seminaari, 20.-23. huhtikuuta 2000. - Sellaisten välineiden yksinkertaistaminen ja nykyaikaistaminen, joiden avulla verovelvollisten ja taloustoimijoiden on entistä helpompaa täyttää verovelvollisuutensa: Madridin seminaarissa [29] keskityttiin Internetin käyttöön keinona helpottaa yhteydenpitoa verovelvollisiin, ja Chesterin seminaarissa [30] keskityttiin yrityksille alv:n alalla aiheutuvien rasitteiden yksinkertaistamiseen ja vähentämiseen. [29] Madridin seminaari, 15.-17. marraskuuta 2000. [30] Chesterin seminaari, 3.-5. lokakuuta 2001. - Hallinnollisten menettelyjen yksinkertaistaminen ja parantaminen, joka on jäsenvaltioiden mielestä yksi ohjelman tärkeimmistä vaikutuksista. Työmenetelmien paraneminen ja hyvien hallintotapojen määrittely virkamiesten seminaareihin osallistumisen ansiosta saa keskiarvosanaksi 3,29 (liite 1 kysymys 2.3.). Viisi jäsenvaltiota mainitsee erityisesti tämän seikan kertomuksessaan. Vaihtojen osalta arvosana on hieman heikompi, kun otetaan huomioon, että muutokset tällä voimakkaasti säännellyllä alalla tapahtuvat äärimmäisen hitaasti. Jäsenvaltioista 11 katsoo (keskiarvosana 2,79), että ne ovat johtaneet uusiin työmenetelmiin kansallisessa hallinnossa (liite 4 kysymys 5.2.). Toiset maat ovat korostaneet, että osanottajien henkilökohtaiset työmenetelmät ovat parantuneet. Viisi maata on sitä mieltä, että monenväliset valvontatoimet (kesiarvosana 2,71) ovat auttaneet parantamaan työmenetelmiä (liite 7 kysymys 8.4.). Neljä maata mainitsee koulutustoimista (keskiarvosana 2,31), että ne ovat parantaneet työmenetelmiä (liite 11 kysymys 11.2.). Lopuksi 37 prosenttia vaihtoon osallistuneista tai 34 prosenttia seminaariin osallistuneista katsoo, että hallinnolliset menettelyt ovat parantuneet selkeästi niiden kansallisessa hallinnossa tällaiseen toimeen osallistumisen seurauksena (liite 12). Yhteisten toimien vaikutus hallinnon nykyaikaistamiseen ei ole yhtä selkeä kuin ohjelmasta rahoitettujen uusien tekniikoiden vaikutus. Atk-järjestelmien ansiosta on voitu lisätä tietojenvaihtoa kansallisten hallintojen kesken sekä kansallisten hallintojen ja komission välillä. CCN/CSI-viestintäverkon sekä alv:hen ja valmisteveroihin liittyvien tietoteknisten sovellusten avulla saatuja tuloksia analysoidaan liitteenä olevassa tietotekniikkaa koskevassa kertomuksessa. 9.1.2. Keskipitkän ja pitkän aikavälin vaikutukset - Yhteisillä toimilla on ollut keskipitkän aikavälin vaikutuksia, kun ne ovat mahdollistaneet hallinnollisten menettelyjen yksinkertaistamisen ja uusien työmenetelmien käyttöönoton kansallisissa hallinnoissa. Vaikka kaksi jäsenvaltiota onkin ottanut käyttöön uusia hallinnollisia menettelyjä sen jälkeen, kun virkamiehet ovat osallistuneet ohjelman toimiin, osanottajien mahdollisuus tuoda merkittäviä muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön on rajallinen niin seminaarien (keskiarvosana 2,73) kuin vaihtojenkin (keskiarvosana 2,36) osalta. (liite 1 kysymys 3.3. ja liite 4 kysymys 6.2.). - Pitkän aikavälin vaikutuksia on vaikeampaa mitata. Jäsenvaltiot ilmoittavat, että toimien, etenkin seminaarien ja vaihtojen, tulokset laitetaan levitykseen kansallisen hallinnon sisällä (intranet, seminaarit, konferenssit, toimintakertomusten jakelu jne.) ja että virkamiehet, jotka eivät ole osallistuneet toimeen, ovat saaneet nämä tiedot ja hyödyntäneet niitä (liitteet 1 ja 5). Ilman tarkkaa tutkimusta näiden vaikutusten tehoa ei kuitenkaan voida mitata. 9.1.3. Toteamukset - Yhteiset toimet ovat edistäneet valvontamenetelmien ja -menettelyjen yksinkertaistamista ja yhdenmukaistamista yhteisten toimien yhteydessä esitettyjen erilaisten välineiden kautta (riskianalyysimalli, tietokoneistettu tilintarkastus jne.). Alalla on kuitenkin vielä parantamisen varaa. - Jäsenvaltiot ilmoittavat varmistavansa, että erilaisten yhteisten toimien yhteydessä vaihdetut tiedot laitetaan levitykseen kansallisen hallinnon sisällä. 9.2. Virkamiesten yhteisöoikeuden tuntemuksen saattaminen korkealle tasolle ja yhteisön lainsäädännön yhtenäinen soveltaminen. Välikertomuksessa yksilöitiin kaksi yhteisten toimien tulosta, jotka edistävät yhteisön lainsäädännön yhtenäistä soveltamista: välillistä verotusta koskevan yhteisön lainsäädännön erityisaiheiden ymmärryksen paraneminen ja muiden jäsenvaltioiden välillisen verotuksen tuntemuksen paraneminen. 9.2.1. Lyhyen aikavälin vaikutus - Loppukertomuksessa vahvistetaan, että yhteiset toimet ovat edistäneet välillistä verotusta koskevien erityisaiheiden ymmärrystä. Jäsenvaltiot antavat tämän tavoitteen toteutumisen keskiarvosanaksi 3. Neljä jäsenvaltiota on painottanut tätä seikkaa arviointikertomuksessaan. Jotkin jäsenvaltiot korostavat, että myös toimien yhteydessä käytävät epäviralliset keskustelut edistävät tätä tavoitetta (liite 1 kysymys 2.1.) ; (liite 4 kysymys 5.1.) ; (liite 7 kysymys 8.2.). - Lisäksi 45 prosenttia seminaarien osanottajista katsoo välillistä verotusta koskevan yhteisön lainsäädännön tuntemuksensa parantuneen paljon ja 12 prosenttia katsoo sen parantuneen erittäin paljon. Vain 3 prosenttia osanottajista on esittänyt kielteisen mielipiteen. Vaihtojen alalla samat osuudet ovat ensimmäisen osalta 47 prosenttia, toisen osalta 25 prosenttia ja viimeisen osalta 1 prosentti (liite 5). - Useimmat jäsenvaltiot ovat vastanneet, että yhteiset toimet ovat parantaneet muiden jäsenvaltioiden välillisen verotuksen tuntemusta. Jäsenvaltioiden tyytyväisyys siihen, miten seminaarit ja vaihdot ovat edistäneet tätä tavoitetta saa arvosanaksi 3,08 (liitteet 1 ja 5). Monenvälisistä valvontatoimista jäsenvaltiot korostavat, että ne ovat parantaneet erilaisten tilintarkastusjärjestelmien tuntemusta (keskiarvosana 3,29), (liite 7 kysymys 8.2.). Seitsemän maata on maininnut erityisesti tilintarkastajien tietojen parantuneen monenväliseen valvontatoimeen osallistumisen myötä. Lopuksi myös koulutustoimet ovat edistäneet tämän tavoitteen saavuttamista (keskiarvosana 2,31) (liite 11). Tässä yhteydessä voidaan mainita hanke: "Tietokoneistettua tilintarkastusta koskeva koulutus", joka esiteltiin Luxemburgin seminaarissa marraskuussa 2002. Hankkeen ensimmäisessä vaiheessa analysoitiin jäsenvaltioiden erilaisia tilintarkastuslajeja, ja sen jälkeen kehitettiin tietokoneistettua tilintarkastusta koskeva koulutus. - Breukelenin seminaarissa [31] esiteltiin "kansainvälinen vero-opas", joka sisältää tiedot kaikkien jäsenvaltioiden verotusjärjestelmistä ja valvontamenetelmistä. [31] Breukelenin seminaari, 14.-16. syyskuuta 2000. 9.2.2. Keskipitkän ja pitkän aikavälin vaikutukset - Jäsenvaltiot ovat antaneet keskiarvosanoiksi 2,93 ja 2,92 sille, miten seminaarien ja vaihtojen osanottajat ovat levittäneet oppejaan kansallisessa hallinnossa. Viisi jäsenvaltiota on levittänyt seminaareissa saatua tietoa intranetin kautta tai esitelmien ja konferenssien kautta. Jotkin jäsenvaltiot katsovat sitä vastoin, että vaihtojen vaikutukset rajoittuvat niiden osanottajiin. - Monenväliset valvontatoimet saavat keskiarvosanaksi 2,58, mikä osoittaa, että niiden tuloksia levitetään heikommin kuin muiden toimien. 9.2.3. Toteamukset - Ohjelman yhteiset toimet ovat auttaneet osanottajia tuntemaan entistä paremmin yhteisön lainsäädännön, etenkin erityisaiheet, joita on käsitelty seminaareissa. - Muiden verotusjärjestelmien tuntemuksen ansiosta on voitu vertailla joidenkin verotuksen erityiskysymysten käsittelyä. 9.3. Tuloksellisen, tehokkaan ja laaja-alaisen yhteistyön takaaminen jäsenvaltioiden välillä sekä petosten torjunta. Jäsenvaltiot pitävät hallinnollisen yhteistyön paranemista ohjelman yhteisten toimien tärkeimpänä tuloksena. Kaksi lyhyen aikavälin vaikutusta on yksilöity: yhteyspisteiden nimeäminen muissa kansallisissa hallinnoissa ja petosten torjuntaa koskevan tietojenvaihdon paraneminen. 9.3.1. Lyhyen aikavälin vaikutukset - Yhteyspisteiden nimeäminen. Seminaarien vaikutusta muiden kansallisten hallintojen yhteyspisteiden nimeämiseen pidetään hyvin myönteisenä (keskiarvosana 3,62). Kuusi jäsenvaltiota on erityisesti korostanut , että yhteyspisteiden nimeäminen on parantanut hallinnollista yhteistyötä. Sama koskee vaihtoja (keskiarvosana 3,15), joista viisi jäsenvaltiota on todennut, että yhteyspisteiden nimeäminen on niiden pääasiallinen tulos. Lisäksi 47 prosenttia vaihtoihin osallistuneista toivoo, että yhteistyöstä muiden jäsenvaltioiden virkamiesten kanssa tulee selkeästi tehokkaampaa ja tiiviimpää ja 28 prosenttia toivoo, että siitä tulee erittäin selkeästi tehokkaampaa ja tiiviimpää. Myös monenväliset valvontatoimet ovat edistäneet tämän tavoitteen toteutumista (keskiarvosana 3,23). Neljän jäsenvaltion mielestä tällainen yhteydenpito helpottaa vaihtoihin osallistuneiden valvontatyötä ja saa heidät ymmärtämään tehtävänsä Euroopan laajuisen ulottuvuuden. - Petosten torjuntaa koskeva tietojenvaihto. Yhteisten toimien merkitys valvontamenetelmien paranemiseen on myönteisempi seminaarien ja monenvälisten valvontatoimien alalla (keskiarvosana 2,7) kuin vaihtojen alalla (keskiarvosana 2,38). Jäsenvaltiot myöntävät kuitenkin, että oikeudellisten välineiden suppea tulkinta ja etenkin vastausten hitaus ovat petosten torjuntaa koskevan tietojenvaihdon pääasialliset esteet. Seminaarien osanottajat katsovat pystyvänsä ehkäisemään ja havaitsemaan veronkiertoa ja veropetoksia paljon paremmin (30 prosenttia) tai vähän paremmin (47 prosenttia). Vaihtojen osanottajilla samat osuudet ovat ensimmäisen osalta 6 prosenttia ja jälkimmäisen osalta 36 prosenttia. Riskianalyysi. Jäsenvaltiot mainitsevat huomioissaan erittäin täsmällisiä riskianalyysiin liittyviä parannuksia. Ne katsovat, että tämä valvontatoimien valinnassa käytettävä väline on paras ratkaisu petosten tehokkaaseen torjuntaan, sillä henkilöstöresurssit ovat rajalliset [32]. Järjestetyissä seminaareissa on kannustettu käyttämään tätä välinettä. Helsingin seminaarissa esiteltiin Ruotsissa kehitetty automaattinen valintajärjestelmä PUMA [33], jolla voidaan tunnistaa alhaisin kustannuksin riskialttiit yritykset tavaroiden tuonnin ja viennin alalla. [32] Jäsenvaltiot käyttävät suurimman osan resursseistaan alv-ilmoitusten tarkastamiseen ja hallinnointiin. [33] Helsingin seminaari, 15.-16. toukokuuta 2000. Petosten torjunta. Useissa seminaareissa on keskitytty petosten tutkintaan [34] ja konkreettisten tapausten tarkasteluun [35]. Samaten SCAF-komiteassa [36] on käynnistetty lukuisia tutkimuksia petostyyppien ja niiden taustalla olevien mekanismien yksilöimiseksi. Tutkimuksissa on analysoitu yli 1 000 petostapausta ja yksilöity petostentekijöiden pääasiallisesti käyttämät tekniikat. Työryhmät ovat laatineet raportteja ketjupetoksista, ja kirjoittaneet oppaita hyvistä toimintatavoista tämän petostyypin torjumiseksi. [34] Porton seminaari marraskuussa 2001, Snekkerstenin seminaari marraskuussa 2001. [35] Seminaari Irlannissa, 20.-22. marraskuuta 2002. [36] Petosten torjunnan alakomitea. 9.3.2. Keskipitkän ja pitkän aikavälin vaikutukset - Yhteisten toimien yhteydessä luotujen verkostojen käyttö on parantanut hallinnollista yhteistyötä. Jäsenvaltiot katsovat, että seminaarit ovat edistäneet tätä vaikutusta merkittävästi (keskiarvosana 3,21) (liite 1 kysymys 3.2.). Useimmat ilmoittavat, että ELO/CLO [37] -yhteystoimistojen välillä on tiivistä yhteydenpitoa, mutta sama ei koske kaikkia edustajia. Vaihtojen anti on hieman vähäisempi (keskiarvosana 2,92) (liite 4 kysymys 6.3.). Useat jäsenvaltiot mainitsevat satunnaisen tai epävirallisen yhteydenpidon. Monenvälisiin valvontatoimiin osallistuneet valtiot katsovat (keskiarvosana 2,64), että ne ovat parantaneet merkittävästi yhteistyötä (liite 7 kysymys 9.3.). [37] Excise Liaison Office / Central Liaison Office. - Jäsenvaltioiden vastauksissa korostetaan, että kansallisissa hallinnoissa on levitetty hyviä toimintatapoja ja etenkin ymmärretty entistä paremmin petosten torjuntaa koskevan tietojenvaihdon merkitys. Useat valtiot allekirjoittivat vuoden 2002 lopulla sopimuksen uusien ajoneuvojen myyntiä koskevien tietojen vaihtamisesta ilman eri toimenpiteitä ja oma-aloitteisesti. 9.3.3. Toteamukset - Hallinnollisen yhteistyön ja petosten torjunnan paraneminen on yksi ohjelman myönteisistä vaikutuksista. Keskinäisen avunannon nykyisissä puitteissa [38] tietoja ei kuitenkaan voida vaihtaa niin nopeasti kuin tarvitsisi, jotta petoksia voitaisiin käsitellä ja havaita ajoissa. Hallinnollista yhteistyötä arvonlisäverotuksen alalla koskevan komission asetusehdotuksen [39] pitäisi tehostaa keskinäistä avunantoa. [38] DIREKTIIVI 77/799/ETY (EYVL L 336, 27.12.1977) JA ASETUS (ETY) N:O 218/92 (EYVL L 24, 1.2.1992). [39] KOM (2001) 294 LOPULLINEN, 18.6.2001. 10. YHTEISIÄ TOIMIA KOSKEVAT YLEISET PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 1 Väliarvioinnissa ehdotettiin, että ohjelman tavoitteiden mahdollisia osatavoitteita tarkennettaisiin, etenkin komission uuden alv:tä koskevan strategian valossa, että Fiscalis-päätöksen 3 artiklassa mainittujen tavoitteiden ja petosten torjunnan strategisten tavoitteiden välisiä yhteyksiä selvennettäisiin, että ohjelman tulosten levittämistä kansallisissa hallinnoissa mittaavia vaikutusindikaattoreita kehitettäisiin ja että tarvittavien tietojen kokoamiseen suunniteltaisiin kenttätutkimuksia. Ohjelmaa kehitettiin tähän suuntaan vuosien 2001 ja 2002 toimintasuunnitelmissa, joihin sisällytettiin uuden alv:tä koskevan strategian suuntaviivat ja joissa tarkennettiin ohjelman neljä painopistealaa. Ehdotusta kenttätutkimuksesta levinneisyyden mittaamiseksi kansallisissa hallinnoissa ei resurssien puutteen vuoksi toteutettu. Se korvattiin vuonna 2002 kokeilulomakkeilla, mutta jäsenvaltiot antoivat niin vähän vastauksia, ettei niitä ei ole voitu hyödyntää. Vaikutusindikaattoreiden kehittäminen ja niihin liittyvien tietojen keruu siirrettiin Fiscalis-ohjelmaan 2003-2007. 2 Budjetin näkökohdasta yhteisten toimien osuus sitoumusten kokonaisbudjetista oli noin 35 prosenttia ja tietoteknisten sovellusten osuus oli noin 65 prosenttia. Tietotekniikkaosan vallitsevuus selittyy CCN/CSI-viestintäverkon kehittämis- ja toimintakustannuksilla. Se johtuu myös määrärahojen yleisestä vajaakäytöstä ja etenkin seminaareja ja monenvälisiä valvontatoimia koskevien määrärahojen vajaakäytöstä. Nämä kaksi välinettä ovat kuitenkin erityisen hyödyllisiä ohjelman tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Niiden käyttöä pitäisikin lisätä ja kannustaa. 3 Seminaarit ovat pääasiallisesti auttaneet syventämään osanottajien tietoja välillisen verotuksen erityisaiheista, määrittelemään hyviä toimintatapoja ja parantamaan jäsenvaltioiden välistä hallinnollista yhteistyötä. Niiden osuus yhteisiin toimiin liittyvistä menoista on yli 25 prosenttia. Välineen tuomaa lisäarvoa voitaisiin lisätä: - suunnittelemalla seminaarien aikataulut nykyistä paremmin, jolloin kirjallinen aineisto olisi helpompi lähettää ajoissa ja - varmistamalla tulosten nykyistä parempi levitys. 4 Vaihtojen avulla on voitu parantaa muiden jäsenvaltioiden välillisen verotuksen tuntemusta ja nimetä epävirallisia yhteyspisteitä, jotka voivat parantaa verovirastojen välistä hallinnollista yhteistyötä. Ne muodostavat yhteisten toimien merkittävimmän menoerän, jonka osuus on noin 60 prosenttia. Niiden tehostamiseksi pitäisi kuitenkin: - määritellä ennalta vaihtojen tavoitteet, selventää niitä ja kohdistaa ne täsmällisiin näkökohtiin, - lisätä keston joustavuutta ja suunnata tehtäviä enemmän käytännön työhön, - parantaa osanottajien kielitaitoa, - laatia osallistuville virkamiehille yksilölliset ohjelmat, etenkin jos vaihdot keskitetään tiettyyn ajanjaksoon vuodessa. 5 Monenvälisten valvontatoimien osuus yhteisten toimien budjetista on noin 10 prosenttia. Ne ovat ohjelman tehokkain väline petosten torjumiseksi. Ne mahdollistavat suuren mittakaavan valvontatoimet, ja niiden avulla voidaan varmistaa, että usean maan alueella toimivat yhtiöt täyttävät verovelvollisuutensa. Niillä parannetaan osallistuvien maiden välistä hallinnollista yhteistyötä ja osanottajien ymmärrystä erilaisista valvontajärjestelmistä Euroopan unionissa. Monenvälisten valvontatoimien määrä on kuitenkin vähentynyt ohjelman viimeisinä vuosina. Niiden käyttöä onkin kannustettava etenkin sellaisissa jäsenvaltioissa, jotka käyttävät niitä vain vähän jos lainkaan. Olisi hyvä: - lisätä joustavuutta monenvälisten valvontatoimien hyväksymismenettelyyn ja niiden toteutuksen kestoon, - valita tilintarkastuksen kohde riskianalyysikriteerien pohjalta. 6 Koulutusaloitteet käynnistettiin vuonna 2000, ja suurin osa koulutushankkeista saatiin päätökseen vuosina 2001 ja 2002. Niiden osuus yhteisten toimien budjetista oli 2 prosenttia. Näillä aloitteilla on kasvatettu osanottajien tietoja, etenkin kielitaitoa ja tietokoneistetun tilintarkastuksen tuntemusta. Mahdollisina parannuksina voitaisiin muun muassa: - edistää kansallisiin koulutuksiin sisällytettävien yhteisön normien laatimista, - kehittää kansallisten koulujen tai koulutuskeskusten välistä yhteistyötä, - järjestää koulutuskursseja eri jäsenvaltioiden asiantuntijoiden johdolla. 7 Ehdokasmaiden osallistuminen ohjelmaan on perustunut liittymistä edeltävään strategiaan, jolla niitä pyritään tukemaan ja valmistamaan Euroopan unioniin liittymiseen. Ne ovat osallistuneet seminaareihin ja vaihtoihin. Näiden maiden virkamiehet katsovat, että toimet ovat parantaneet niiden yhteisön lainsäädännön tuntemusta ja että ammatillisten kokemusten vaihto jäsenvaltioiden kanssa on ollut hyödyllistä. 8 Kertomuksessa yksilöidään ja mitataan lyhyen ja keskipitkän aikavälin vaikutuksia (toimien tulosten käyttäminen kansallisessa hallinnossa) jäsenvaltioiden loppukertomusten pohjalta. Loppukertomuksissaan jäsenvaltiot ilmoittavat, mitä muutoksia kansallisessa hallinnossa on tapahtunut sen jälkeen, kun virkamiehet ovat osallistuneet ohjelman toimiin. Pitkän aikavälin vaikutusten osalta (tulosten levittäminen kansallisessa hallinnossa) levittämisasteen mittaamiseen on käytössä vain vähän indikaattoreita. Näitä vaikutuksia on arvioitu pelkästään jäsenvaltioiden kertomusten perusteella: jäsenvaltioissa on järjestetty levittämistoimia (erityiset konferenssit, kokoontumiset muiden yksiköiden kanssa, sisäiset julkaisut, esittelyt intranetissä jne.), joilla on pyritty tiedottamaan mahdollisimman monelle henkilölle ohjelman toimien tuloksista, etenkin seminaarien annista. Muiden yhteisten toimien alalla vaikuttaa siltä, että levitys on ollut rajoitetumpaa. Uuden Fiscalis-ohjelman 2003-2007 puitteissa aiotaankin kehittää tulos- ja vaikutusindikaattoreita. 9 Yhteiset toimet ovat auttaneet parantamaan hallinnollisia menettelyjä, etenkin valvontamenettelyjä ja petosten havaitsemismenettelyjä, yksinkertaistamaan välineitä, joilla helpotetaan taloudellisten toimijoiden verovelvollisuuksien täyttämistä, ymmärtämään välillisen verotuksen erityisaiheita, soveltamaan yhtenäisesti yhteisön lainsäädäntöä, levittämään hyviä toimintatapoja (riskianalyysi ja vakavimpien petostyyppien kuten ketjupetosten yksilöiminen) sekä parantamaan hallinnollista yhteistyötä. Jäsenvaltiot pitävät hallinnollisen yhteistyön paranemista ohjelman toimien tärkeimpänä tuloksena. Se tulee vielä nykyistäkin selkeämmin esiin, kun asetusehdotus hallinnollisesta yhteistyöstä arvonlisäverotuksen alalla [40] hyväksytään. Ehdotuksessa luodaan yhtenäinen ja tehokas oikeudellinen kehys petosten torjuntaan ja vahvistetaan suora ja nopea tietojenvaihtojärjestelmä jäsenvaltioiden välille. Siihen sisältyy myös uusia menettelyjä, joilla mahdollistetaan muiden verohallintojen edustajien läsnäolo ja samanaikaiset tarkastukset. [40] KOM (2001) 294 lopullinen, 18.6.2001. 10 Fiscalis-ohjelman yhteisillä toimilla on saavutettu tavoitteeksi asetetut verojärjestelmien toiminnan parantaminen sisämarkkinoilla ja yhteistyön lisääminen eri kansallisten hallintojen virkamiesten välillä. Fiscalis-ohjelmassa 2003-2007 otetaan jo huomioon useita jäsenvaltioiden ehdotuksia, mutta jotta toimet tuottaisivat voimakkaampia vaikutuksia, on parannettava ohjelman toimien täydentävyyttä (valvontatoimen tulokset voisivat olla seminaarin aiheena tai vaihdot voitaisiin järjestää seminaarissa käsitellyn aiheen pohjalta jne.). 11 Jäsenvaltiot ovat ymmärtäneet, miten kansalliset toimet vaikuttavat Euroopan tasolla ja päinvastoin. Jäsenvaltioiden vastuulla olevassa petosten torjunnassa komission tehtävänä on koordinoida ja vilkastuttaa toimintaa, ja osallistuvien jäsenvaltioiden nykyistä voimakkaampi panos tehostaisi ohjelmaa. OSA 2: KERTOMUS FISCALIS-OHJELMAN TÄYTÄNTÖÖNPANOSTA TIETOTEKNIIKAN ALALLA (1998-2002) 1. JOHDANTO 1.1. Taustaa Tämän 30 päivänä maaliskuuta 1998 tehdyn päätöksen N:o 888/98/EY 12 artiklan 3 kohdan mukaisesti laaditun kertomuksen toinen osa on kertomus Fiscalis-ohjelman täytäntöönpanosta tietotekniikan alalla, ja se täydentää kertomusta ohjelman yhteisistä toimista. 1.2. Tietolähteet Arvioinnissa on käytetty seuraavia lähteitä: - Jäsenvaltioiden mielipiteet, joita on tiedusteltu kyselylomakkeella. Kyselylomakkeella pyrittiin keräämään mahdollisimman objektiivisesti jäsenvaltioiden mielipiteet tietoteknisistä sovelluksista, jotka on otettu käyttöön ohjelman yhteydessä. Noin 75 prosenttia vastasi lähetettyyn kyselylomakkeeseen. - Määrälliset tiedot ohjelmasta rahoitetuista sovelluksista on myös otettu huomioon. Esitettäessä jäsenvaltioiden mielipiteitä tietoteknisistä sovelluksista ei pidä unohtaa, että mielipide koskee lopullista sovellusta sellaisena kuin käyttäjät sen näkevät, eli sovellusta, johon sisältyvät Euroopan unionin rahoittamat osat (yhteisön osio) ja jäsenvaltioiden itse rahoittamat osat (kansallinen osio). 1.3. Väliarviointi Fiscalis-ohjelman väliarvioinnissa todettiin, että: - ohjelmassa on kannustettu VIES-järjestelmän [41] käyttöä ja levitystä jäsenvaltioissa, [41] VAT Information Exchange System. - alv:tä koskevan tietojenvaihtojärjestelmän tehokkuutta voitaisiin lisätä muuttamalla hallinnollisen yhteistyön lainsäädännöllistä kehystä. Siinä suositeltiin jälkiarviointia varten, että: - määritellään, onko VIES-järjestelmän käyttöönotto riittänyt petosten torjuntaa koskevan tavoitteen saavuttamiseen (tehokkuuden analysointi), - arvioidaan atk-järjestelmien tehokkuutta, CCN/CSI-rajapinta [42] mukaan luettuna, [42] Common Communication Network / Common System Interface. - tarkistetaan, onko tietojenvaihtojärjestelmien käyttö parantanut hallinnollista yhteistyötä (mitattuna jäsenvaltioiden tietopyyntöjen määrän lisääntymisellä ja vastausten laadulla). 1.4. Analyysin rakenne Atk-järjestelmät ovat osittain yhteisiä ohjelmille Tulli 2002 ja Fiscalis ja osittain ominaisia kummallekin erikseen. Näin ollen yhteisen osan rahoitus on jaettu tasan näiden kahden ohjelman kesken. Seuraavassa taulukossa esitetään tiivistetysti nämä erilaiset sovellukset. >VIITTAUS KAAVIOON> Budjettitietojen esittelyn jälkeen käsitellään ensin yhteistä osaa ja sen jälkeen Fiscalis-sovelluksia. 2. BUDJETTI Taulukossa liitteessä 13 esitetään summat (euroissa), jotka on sidottu atk-järjestelmiin liittyvien palvelujen tarjoamiseen Fiscalis-ohjelman yhteydessä. Sitoumukset vastaavat ainakin vuosien 1998-2000 osalta maksuja. Sitoumukseen liittyvät maksut porrastuvat todellakin usealle vuodelle sen mukaan, miten palvelujen tarjoaminen toteutuu, mutta sitoumus tehdään silloin, kun palvelujen tarjoamista koskeva sopimus allekirjoitetaan. Vuoden 2002 sitoumukset on tehty loppuvuodesta, ja ne liittyvät 12 kuukauden suorituksiin, joista maksetaan pääasiassa vuonna 2003 ja loput vuonna 2004. Fiscalis-ohjelmassa sidottujen summien kokonaismäärä on 19 622 659 euroa. Määrään sisältyy CCN/CSI-verkon ja ohjelman hallinnointivälineiden rahoitus (Fiscalis- ja Tulli 2002 -ohjelmien kesken tasan jaettu yhteisrahoitus) sekä alv:hen ja valmisteveroihin liittyvien sovellusten rahoitus. On syytä tuoda esiin, että kun atk-järjestelmissä on sekä yhteisön osio että kansallinen osio, ohjelmasta rahoitetaan vain yhteisön osio ja jäsenvaltiot rahoittavat kansallisen osion. CCN/CSI-viestintäverkkoon investoitiin 23 801 472 euroa, josta puolet rahoitettiin Fiscalis-ohjelmasta. CCN/CSI-verkkoon sidottujen summien suuruus johtuu siitä, että kyse oli kehittämis- ja käyttöönottokustannuksista. VIES-sovellus vaatii suurimman osan FITS:n (Fiscalis Information Technology System) budjetista, joka on 5 547 267 euroa. VIES on siis Fiscalis-ohjelman budjetin tärkein sovellus. VIES:n menot koostuvat toiminta- ja ylläpitokustannuksista, sillä järjestelmä kehitettiin ja otettiin käyttöön ennen Fiscalis-ohjelman alkamista. Fiscalis-ohjelmasta ei voitu rahoittaa EMCS-sovellusta [43] (valmisteveron alaisten tuotteiden liikkumista ja valvontaa koskeva integroitu atk-järjestelmä), jonka rahoitusarvio ja aikataulu ylittivät ohjelman valmiudet. [43] EXCISE MOVEMENT AND CONTROL SYSTEM. 3. FISCALIS- JA TULLI 2002 -OHJELMIEN YHTEINEN OSA 3.1. CCN/CSI (Common Communication Network / Common System Interface) 3.1.1. Kuvaus Tulli- ja verohallintojen pääjohtajat päättivät joulukuussa 1992 yhteisen tietoliikenneverkon ja yhteisen järjestelmien rajapinnan kehittämisestä, jonka tarkoituksena on atk-tietojen yhteisön sisäisen siirron yhdenmukaistaminen. Tavoitteena on luoda jäsenvaltioiden ja komission erilaisten atk-järjestelmien välille yhdyskäytävä yhtenäisessä infrastruktuurissa, joka mahdollistaa kaikkien järjestelmien välisen yhteentoimivuuden. CCN/CSI on ollut toiminnassa 8. toukokuuta 1999 lähtien. Fiscalis- ja Tulli 2002 -ohjelmien yhteydessä verkon osalta toteutetut toimet koskevat vuotta 1999 edeltänyttä kehittämistä ja käyttöönottoa, kehittävää ja korjaavaa ylläpitoa sekä laajentamista muihin kohteisiin (etenkin ehdokasmaihin) seuraavalla ohjelmakaudella. Komissio hallinnoi tietokoneita ja yhdyskäytäviä kansallisiin liittymäkohtiin asti. Jäsenvaltiot hallinnoivat virkamiesten koulutusta ja kansallisten verkkojen tietoteknisten välineiden käyttöönottoa. 3.1.2. CCN/CSI-verkon kehittämisen ja käyttöönoton arviointi Jäsenvaltioiden mielipide [44] CCN/CSI-verkon käyttöönotosta arvioitiin asteikolla 1-5 (1 = erittäin myönteinen mielipide, 5 = erittäin kielteinen mielipide). Yleisesti myönteiseen mielipiteeseen yhtyvät niin tullihallinnot kuin välillisestä verotuksesta vastaavat hallinnot. [44] Ks. liite 14 CCN/CSI-verkon käyttöönoton ja kehittämisen budjettiresursseja ja toteutusaikataulua pidetään realistisina. Sama koskee tukea, jonka komissio on tarjonnut avun, koulutuksen ja kirjallisen aineiston muodossa. Myös paikallisten sovellusten liitäntää CCN/CSI-verkkoon pidetään tyydyttävän helppona. Gartner Groupin vuonna 2000 "ATOS origin Integration" [45] -sopimuksen puitteissa järjestelmän käyttöönotosta toteuttaman tutkimuksen tulokset on vahvistettu. Niissä todettiin, että CCN/CSI-verkon tekniikka ja rakenne toimivat kunnolla, ja ne kestivät todistettavasti kasvavan määrän liitäntöjä. Tuloksissa korostettiin kuitenkin, että järjestelmien yhdistäminen CCN/CSI-verkkoon edellyttää myös liitäntää haluavilta jäsenvaltioilta merkittäviä ponnisteluja organisaation ja tuen alalla. [45] Komission ja ATOS-yhtiön välillä tehdyllä sopimuksella sallittiin jälkimmäisen teettää CCN/CSI-verkkoa koskeva tutkimus Gartner Groupilla. 3.1.3. Tulokset CCN/CSI-verkkoon liittyviä tuloksia arvioidaan: - laadullisesti (järjestelmää käyttävien kansallisten hallintojen tyytyväisyys sen toimintaan), - määrällisesti - ja ulkoisessa tutkimuksessa (Gartner Group 2002). 3.1.3.1. Käyttäjien laadullinen arviointi [46] [46] Ks. liite 14 Kansalliset hallinnot ovat erityisen tyytyväisiä komission tarjoamaan tukeen (yleinen tuki), käyttövarmuuteen ja verkon toimintakelpoisuuteen. Myös CCN/CSI-verkon käytön helppoutta (käytön ja kansallisiin järjestelmiin liitännän helppous) arvostetaan kansallisissa hallinnoissa. Sen sijaan, vaikka tullihallinnot katsovatkin, että CCN/CSI kattaa hyvin niiden tietojenvaihtotarpeet ja säästää paljon resursseja, välillisen verotuksen hallintojen kanta on varauksellisempi. 3.1.3.2. Määrälliset tiedot Verkon toimintakelpoisuus on yli 99 prosenttia (98 prosenttia käyttöönottovuonna). >VIITTAUS KAAVIOON> CCN-verkon käyttötilastot osoittavat voimakasta kasvua. Siirrettyjen viestien lukumäärää ja tiedon määrää voidaan tarkastella erikseen. >VIITTAUS KAAVIOON> Seuraavassa kuvassa esitetään viestien jakautuminen sovelluksittain. VIES- (VAT Information Exchange System), NCTS- (New Computerised Transit System) ja AFIS (Anti Fraud Information System) -sovellukset siirtävät luonnostaan suuren määrän viestejä, sillä niiden tehtävänä on tarjota tietojenvaihtoa jäsenvaltioiden välillä. Vielä käyttöönottovaiheessa oleva NCTS-sovellus siirtää tulevaisuudessa yhä enemmän viestejä. >VIITTAUS KAAVIOON> 3.1.3.3. Gartner Groupin tutkimus [47] (2002). [47] Komissio teki ATOS-yhtiön kanssa sopimuksen, jossa sen sallittiin teettää CCN/CSI-verkkoa koskeva tutkimus Gartner Groupilla. Tutkimuksesta ilmenee, että CCN/CSI toimii kunnolla, sitä käytetään paljon ja sen tarjoamat palvelut ovat kattavia mutta sen kustannukset ovat melko korkeat ja nousevat toimintojen lisääntymisen myötä. Koska kaikissa jäsenvaltioissa sovellettavaa yhteistä normia on mahdotonta määrätä, komissio on mukauttanut CCN/CSI-verkkoa siten, että se on yhteentoimiva erilaisten kansallisten järjestelmien kanssa. Tästä aiheutui merkittäviä kehityskustannuksia Fiscalis- ja Tulli 2002 -ohjelmille. Teknisesti järjestelmä voi vielä helposti ottaa vastaan suuren määrän uusia liitäntöjä, mutta tämä kasvu vaatii merkittäviä investointeja. CCN/CSI-verkon hajautetun teknisen rakenteen takia jokainen uusi liitäntä edellyttää erityisen infrastruktuurin luomista ja mahdollisesti kehitystyötä verkon mukauttamiseksi paikalliseen teknologiaan. Samaten uusien toimintojen lisääminen voi aiheuttaa tässä teknisessä rakenteessa merkittäviä kustannuksia, jotta laatu, toimintakelpoisuus ja varmuus voitaisiin säilyttää korkeina. 3.1.4. Vaikutukset CCN/CSI-verkon käyttöönotto on tarpeellinen edellytys lukuisien jäsenvaltioiden väliseen tietojenvaihtoon liittyvien tietoteknisten sovellusten kehittämiselle (etenkin NCTS:n), ja siksi sen vaikutuksia ohjelmien tavoitteisiin arvioidaan muiden sovellusten vaikutusten kautta. Näin ollen CCN/CSI-verkon investointikustannukset ja palvelujen laadun ylläpitokustannukset voidaan oikeuttaa sillä, että se parantaa tuottavuutta sovellusten kehittämisessä. 3.2. Ohjelman hallinnointivälineet 3.2.1. Project Support Office (PSO) PSO:n perustamisella pyritään lisäämään tietotekniikkahankkeiden hallinnoinnin tehokkuutta ja tuloksellisuutta keskittämällä hankkeiden yhteiset tehtävät. Tutkimusvaihe päättyi vuonna 2002, ja kokeiluhankkeen on tarkoitus käynnistyä vuonna 2003. 3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online) 3.2.2.1. Kuvaus TEMPO on tietotekniikkahankkeiden kehittämis- ja hallinnointimenetelmä, jossa noudatetaan tunnustettuja normeja kuten PMI:tä (Project Management Institute) ja ISOa (International Standards Organisation) ja jolla pyritään vähentämään hankkeisiin liittyviä riskejä laadussa sekä määräaikojen ja budjettien noudattamisessa. Se kattaa hankkeen koko elinkaaren aina valmistelevista tutkimuksista sopimushallintaan. 3.2.2.2. Tempon anti Hankkeet on jaettu kolmeen ryhmään: NCTS, muut tullitariffisovellukset ja Fiscalis-sovellukset. Jokaisessa näistä ryhmistä palvelut on jaettu kahteen luokkaan: yhtäältä kehittämiseen ja ylläpitoon ja toisaalta toimintaan, koulutukseen ja tukipalveluihin. Rationalisointi on johtanut erityisten sopimusten vähenemiseen (115 vuonna 1999 ja 35 vuonna 2003), hallinnointisäästöihin ja hyvien toimintatapojen vahvistamiseen hankkeiden hallinnoinnissa. Tarjouspyynnöt esitetään tarjottavan palvelun mukaan (kiinteä kustannus palvelumoduulia kohti), ja niissä vaaditaan määrällisiä tuloksia työmäärän sijasta (kustannus miestyöpäivinä). Tarjoamalla yhteisen lähestymistavan tietoteknisten sovellusten kehittämiseen ja sopimushallintaan TEMPO on parantanut ohjelmien tehokkuutta ja tuloksellisuutta. 4. ALV:HEN JA VALMISTEVEROIHIN LIITTYVÄT SOVELLUKSET 4.1. Verotusta koskevien sovellusten kehittämisen, käyttöönoton ja toiminnan yleinen arviointi Ennen kuin arvioidaan erikseen jokaista tietoteknistä sovellusta, esitetään tässä kappaleessa jäsenvaltioiden mielipide sovellusten kehittämisestä, käyttöönotosta ja toiminnasta [48] organisaation tasolla. [48] Ks. liite 15 4.1.1. Kehittäminen ja käyttöönotto Eritelmien kattavuutta pidetään erittäin hyvänä. Järjestelmien käyttöönoton aikatauluja pidetään melko realistisina. Tukea käyttöönottovaiheessa (koulutus, apu) pidetään hyvänä, mutta jotkut ehdottavat, että koulutukset olisivat pitempiä ja niitä olisi enemmän. Vastaajat katsovat, että niiden hallinnot sitoutuvat ottamaan järjestelmät käyttöön eritelmien mukaisesti. Heidän näkemyksensä tähän tarvittavien budjetti- ja etenkin henkilöstöresurssien saatavuudesta on kuitenkin kielteisempi. Järjestelmien toimintaan tarvittavien, jäsenvaltioissa käytössä olevien hallinnollisten ja oikeudellisten välineiden laatuun ja oikea-aikaiseen saatavuuteen suhtaudutaan myönteisesti. Sitä vastoin kansallisen hallinnon tarjoaman tekniikan riittävyyttä pidetään kohtalaisena. Jäsenvaltioissa tehdyssä tutkimuksessa oli tarkoitus määritellä henkilöstö- ja budjettiresurssit, jotka kansallisella tasolla on käytössä atk-järjestelmien kehittämiseen ohjelman puitteissa. Saaduista tiedoista ei kuitenkaan voida tehdä mitään päätelmiä, sillä vastauksia saatiin liian vähän. Järjestelmien kehittämiseen ja käyttöönottoon jäsenvaltioissa käytössä olevien budjetti- ja henkilöstöresurssien ongelma saattaa johtua niiden komiteoiden kokoonpanosta, jotka vastaavat tietotekniikkahankkeiden hallinnoinnista ohjelman yhteydessä. Kansallisten hallintojen edustajilla näissä komiteoissa ei ole aina valtaa päättää henkilöstö- ja budjettiresursseista, joita tarvitaan tehtyjen päätösten täytäntöönpanoon kansallisella tasolla. Tämä saattaa aiheuttaa koordinointiongelmia ja viiveitä päätösten täytäntöönpanossa, ja viivästyminen yhdessä maassa saattaa hidastaa koko hanketta. Viiveet liittyvät myös siihen, että tietotekniikkahankkeisiin vaikuttavat poliittiset päätökset, joilla prioriteetteja muutetaan ohjelman aikana. Muutosten toteuttaminen edellyttää usein työsuunnitelmien perusteellista tarkistusta, eikä päätöksen yhteydessä yleensä myönnetä ylimääräisiä resursseja, joita jäsenvaltioissa tarvitaan. Lopuksi jäsenvaltiot ovat tyytyväisiä tietotekniikkahankkeista vastaavien komiteoiden kokouksissa vaihdettujen tietojen laatuun, mutta ne katsovat, että komissio voisi ehdottaa enemmän tilaisuuksia jäsenvaltioiden väliseen tietojenvaihtoon. 4.1.2. Toiminta Tukea, jota komissio tarjoaa sovellusten toiminnan aikana, pidetään melko hyvänä. Komissio kiinnittääkin asiaan paljon huomiota tukipalvelussaan, jota arvioidaan säännöllisesti täsmällisten laatukriteereiden perusteella. Järjestelmien hallinnoinnin helppoutta pidetään jäsenvaltioissa kohtalaisena. Vaikeuksia aiheuttaa sovellusten suuri määrä. Tämä ongelma ei kuitenkaan kuulu komission toimivaltaan. 4.2. Hyödyllisyys/kestävyys Jäsenvaltioissa tehty tutkimus [49] osoittaa, että 88:aa prosenttia ohjelmasta rahoitettuja järjestelmiä pidetään välttämättöminä tai niitä käytetään usein, 6:ta prosenttia käytetään satunnaisesti, 6:ta prosenttia ei käytetä koskaan tai niitä ollaan vasta ottamassa käyttöön. Hieman alle puolet (45 prosenttia) jäsenvaltioista on kehittänyt toimintasuunnitelman ohjelman yhteydessä kehitettyjen järjestelmien käytön parantamiseksi. Järjestelmistä kolmen neljäsosan käyttö on jäsenvaltioissa pakollista (oikeudellinen tai hallinnollinen velvoite). Kaikki nämä luvut antavat osviittaa siitä, miten hyödyllisinä jäsenvaltiot pitävät järjestelmiä (hyödyllisyysperuste) ja jossain määrin niiden käytöstä pitkällä aikavälillä (kestävyysperuste). [49] Ks. liite 20 Toinen tutkimus, joka tehtiin ohjelmasta rahoitettuihin yhteisiin toimiin (vaihdot, seminaarit ja monenväliset valvontatoimet) osallistuneiden parissa, osoitti, että 55 prosenttia vastaajista piti komission viestintä- ja tietojenvaihtojärjestelmien hyödyllisyyttä tyydyttävänä ja 15 prosenttia erittäin tyydyttävänä. [50] [50] Ks. liite 21 4.3. VIES-sovellus (VAT Information Exchange System) 4.3.1. Järjestelmän kuvaus Hallinnollisesta yhteistyöstä annettu asetus ETY/218/92 mahdollisti VIES-järjestelmän käyttöönoton jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten väliseen tavaroiden yhteisöluovutusta koskevaan tietojenvaihtoon alv:n valvontaa varten. Tietojen toimituspyynnöt perustuvat hallinnollista yhteistyötä koskeviin säännöksiin. VIES-järjestelmä on jäsenvaltiot yhdistävä tietoverkko. Sen avulla voidaan: - saada tietoja kaikista tavaroiden yhteisöluovutuksista oman jäsenvaltion alv-tiedostoihin rekisteröityjen toimijoiden ja toisessa jäsenvaltiossa rekisteröityjen toimijoiden välillä, - vahvistaa verovelvollisen alv-numeron oikeellisuus. Teknisestä näkökulmasta jokainen jäsenvaltio on kehittänyt kansallisen alv-tietokannan. Siihen syötetään tietoja alv-rekisterissä olevien henkilöiden tiedostosta ja jäsenvaltion alueella toimivien yhteisön sisäisten tavarantoimittajien neljännesvuosittaisista yhteenvetoilmoituksista. VIES-järjestelmä tarjoaa mahdollisuuden siirtyä tietokannasta toiseen. Mitään keskustietokantaa ei ole olemassa. Kaikki jäsenvaltiot voivat tehdä hakuja suoraan jokaisesta kansallisesta tietokannasta. VIES-järjestelmä on ollut toiminnassa vuodesta 1993 lähtien. Fiscalis-ohjelman anti tälle sovellukselle rajoittuu siis järjestelmän kehittävään ylläpitoon (uusien viestien lisäämiseen). 4.3.2. Tulokset 4.3.2.1. Jäsenvaltioiden laadullinen arviointi [51] [51] Ks. liite 16 ja liite 17 Jäsenvaltiot katsovat, että muut jäsenvaltiot päivittävät ajoissa toimitettavat tiedot. Ne pitävät tietoja kattavina, vaikka jotkin jäsenvaltiot toivoisivatkin järjestelmän laajentamista palvelujen tarjontaan. Arvioinnin yhteydessä on esitetty useita ehdotuksia VIES-järjestelmän kautta toimitettavien tietojen kattavuuden parantamiseksi (jotkin ehdotukset ulottuvat jopa VIES-järjestelmän ulkopuolelle): - uusien ajoneuvojen yksityisiä hankkijoita koskevien tietojen toimittaminen (yhteisöluovutusten yhteydessä), - verovelvollisten oikeudellista asemaa (toimintatyyppiä, tilinpäätöstä jne.) tai luovutettujen tavaroiden tyyppiä (tavarakoodia) koskevien tietojen lisääminen, - havaitun petoksen vuoksi rekisteristä poistetun alv-numeron ilmoittaminen. Jäsenvaltiot suhtautuvat kuitenkin kielteisemmin järjestelmän kautta toimitettujen tietojen täsmällisyyteen ja virheettömyyteen. [52] On syytä tuoda esiin, että VIES on hajautettu atk-järjestelmä ilman keskustietokantaa, joten tietojen laatu ja saatavuus riippuu paitsi kustakin jäsenvaltiosta myös vaihdettujen tietojen lähteestä ja luonteesta (taloudellisten toimijoiden neljännesvuosittaiset ilmoitukset). Puuttuvat tai virheelliset tiedot (toimijoihin liittyvä riski) ja tietojen huono syöttäminen kansalliseen tietokantaan (kansalliseen hallintoon liittyvä riski) voivat vaikuttaa tietojenvaihtojärjestelmän tehokkuuteen. Myöskään takautuvat tiedot eivät mahdollista kovin nopeaa toimintaa (jotkin jäsenvaltiot vaativat riskianalyysivälineiden käyttöä tämän ongelman ratkaisemiseksi). [52] Ks. myös Central Liaison Office (CLO) -yhteystoimistoissa tehdyn tutkimuksen tulos, liite 18. Välttääkseen riskiä siitä, että VIES-järjestelmään syötetään huonosti neljännesvuosittaisissa ilmoituksissa toimitettuja tietoja, jotkin jäsenvaltiot sallivat ilmoitusten lähettämisen sähköisesti. Tämä parantaa huomattavasti järjestelmän tehokkuutta. Taloudellisten toimijoiden tekemiä virheitä on kuitenkin vaikea vähentää. Taloudelliset toimijat eivät kiinnitä kovin paljon huomiota sellaisen liiketoimen luokitteluun, joka ei vaikuta niiden varoihin tai alv:n keräävän valtion talousarvioon. Ne esimerkiksi sekoittavat keskenään tavaroiden luovutuksen ja palvelujen tarjoamisen, mikä muodostaa lainsäädännön virheellisen soveltamisen ilman taloudellisia seurauksia. Tällaisista virheistä määrättäviä hallinnollisia seuraamuksia ei sovelleta samalla tavalla kaikissa jäsenvaltioissa. Väliarvioinnissa oli jo tarkennettu, ettei näitä ongelmia voida ratkaista kokonaan Fiscalis-ohjelmassa, jota ei ole suunniteltu tähän tarkoitukseen. 4.3.2.2. Määrälliset tiedot - Alv-tunnisteiden tarkistaminen VIES:n on annettava kymmenessä sekunnissa sen henkilön nimi ja osoite, jolle tietty alv-tunniste on osoitettu, myöntämisen päivämäärä ja tarvittaessa voimassaolon päättymisen päivämäärä. Alv-tunnisteiden tarkistuspyyntöjä (VATR) tehtiin 1. tammikuuta 1998 - 31. joulukuuta 2002 yli 27,6 miljoonaa. Tällaiselle pyynnölle alun perin tavoitteeksi asetettu alle 10 sekunnin vastausaika toteutui jo VIES:n ensimmäisenä toimintavuonna (1993). CCN/CSI-verkko mahdollistaa nykyään yleensä alle 1,5 sekunnin vastausajan. Samana ajanjaksona tehtiin yli 2 miljoonaa tiedustelua alv-tunnisteiden aiemmista vaiheista: Historic VATR antaa lisätietoja aiemmista vaiheista (mahdollinen osoitteen- tai nimenmuutos sekä muut muutokset alv-numeroa käyttävän henkilön tiedoissa). Seuraavassa kaaviossa esitetään, miten VATR-tiedustelujen määrä on kasvanut vuosittain vuodesta 1998 lähtien sekä miten kiinnostus Historic VATR -välineeseen on lisääntynyt kahtena viimeisenä vuonna. VIES:n Internet-sovellus saatettiin yleisön käyttöön vuonna 2002. Myös nämä tilastotiedot esitetään kaaviossa. >VIITTAUS KAAVIOON> - Erityiset tietopyynnöt (1. ja 2. taso, 2. väline) Jäsenvaltiot vaihtavat keskenään neljännesvuosittain luettelot toimittajista, jotka ovat tehneet tavaroiden yhteisöluovutuksia toisiin jäsenvaltioihin, sekä näiden luovutusten arvoista ja ostajien nimistä ja alv-numeroista. Nämä ovat asetuksen N:o 218/92 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja "1. tason, 1. välineen" tietoja. VIES:n on tarjottava jokaiselle jäsenvaltiolle viidessä minuutissa tiedot sellaisten tavaroiden yhteisöhankintojen arvosta, jotka määritelty toimija on tehnyt tiettynä vuosineljänneksenä muilta toimijoilta muissa jäsenvaltioissa. Nämä ovat asetuksen N:o 218/92 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja "1. tason, 2. välineen" (L1F2) tietoja. VIES:n on myös voitava tarjota jäsenvaltioille yksityiskohtaisia tietoja viidessä minuutissa: toimijan tiettynä vuosineljänneksenä tekemien yhteisöhankintojen kokonaisarvo toimittajan mukaan jaoteltuna. Nämä ovat asetuksen N:o 218/92 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja "2. tason, 2. välineen" (L2F1) tietoja. Vuoden 2002 lopulla otettiin käyttöön uudenlainen viesti: "2. tason, 1. välineen" (L2F1) tiedoissa esitetään jäsenvaltion toimijoiden toisen jäsenvaltion tietyltä toimijalta tekemien tavaroiden yhteisöhankintojen kokonaisarvo. Jäsenvaltiot esittivät tammikuun 1998 ja joulukuun 2002 välisenä aikana yli 73,3 miljoonaa tietopyyntöä (L1F2 ja L2F2). Tiedustelut toteutetaan reaaliaikaisesti (synkroninen yhteys) tai kirjelaatikon kautta (asynkroninen yhteys) kunkin jäsenvaltion oman valinnan mukaan. Jäsenvaltioille, jotka ovat valinneet synkronisen palvelun, vastausaika on sama kuin alv-tunnisteiden tarkistuspyynnöillä (keskimäärin alle 1,5 sekuntia). Niiden osalta, jotka ovat yhteydessä kirjelaatikon kautta, tavoitteeksi asetettu viiden minuutin vastausaika saavutettiin jo kaudella 1993-1995. >VIITTAUS KAAVIOON> On kuitenkin syytä tuoda esiin, että jäsenvaltioiden esittämien tiedustelujen määrissä on merkittäviä eroja, kuten seuraavasta kaavioista voidaan todeta. Se, että jotkin valtiot käyttävät järjestelmää muita ahkerammin, johtuu siitä, että niillä on enemmän VIES:ään liitettyjä päätteitä, jolloin virkamiehillä on parempi mahdollisuus käyttää järjestelmää. Ison-Britannian tiedustelujen suuri määrä johtuu myös siitä, että järjestelmä toimii siten, että jokainen pyyntö tehdään kaksi kertaa. >VIITTAUS KAAVIOON> - VIES:n Internet-sovelluksen määrällinen arviointi VIES:n Internet-sovellus otettiin käyttöön kokeellisesti lokakuussa 2001 ja virallisesti kesäkuussa 2002. Seuraavassa kaaviossa esitetään tiedustelujen määrän kasvu vuonna 2002. >VIITTAUS KAAVIOON> Järjestelmässä esiintyi vuonna 2002 melko suuri määrä ongelmia joko sovelluksen toimintakyvyttömyytenä tai yli 15 sekunnin vastausaikana. Seuraavassa kaaviossa esitetään järjestelmässä vuonna 2002 esiintyneiden virheiden prosentuaalisen osuuden kasvu ja niiden syyt. Ongelmien suuri määrä syyskuussa 2002 johtui korkeasta käyttöasteesta ja joistakin ohjelmisto- ja laitteisto-ongelmista. Ongelmat ratkaistiin, ja virheiden prosentuaalinen osuus palasi tavalliselle tasolle vuoden lopulla. >VIITTAUS KAAVIOON> 4.3.3. Vaikutukset [53] [53] Ks. liite 18 Jäsenvaltiot ovat vastauksissaan korostaneet VIES-järjestelmän merkitystä hallinnollisen yhteistyön paranemisessa. Ne katsovat lisäksi, että VIES parantaa hallinnollisten menettelyjen tehokkuutta ja helpottaa petosten torjuntaa. 4.4. Sähköiset SCACform 2001 -lomakkeet 4.4.1. Kuvaus Fiscalis-ohjelmasta on rahoitettu sellaisten sähköisten lomakkeiden (SCACform 2001) suunnittelua ja teknistä käyttöönottoa, joiden avulla jäsenvaltiot voivat pyytää lisätietoja, jos VIES-järjestelmän tarjoamat tiedot eivät riitä. Näiden lomakkeiden sekä valmisteveroihin liittyvien lomakkeiden siirtoon on otettu käyttöön "CCN mail" -järjestelmä (viestien turvattu vaihto CCN/CSI-verkossa). Sähköiset SCACform 2001 -lomakkeet ovat olleet koekäytössä joissakin jäsenvaltioissa maaliskuusta 2002 lähtien, ja ne tulevat korvaamaan paperiset SCAC-lomakkeet. 4.4.2. Laadulliset ja määrälliset tulokset Jäsenvaltiot arvostavat suuresti lomakkeissa esitettävien tietojen kattavuutta. Ne suhtautuvat melko myönteisesti tietojen laatuun (tietojen päivitys ja toimittaminen ajoissa sekä tietojen täsmällisyys). >VIITTAUS KAAVIOON> Kokeiluvaiheessa pystyttiin havaitsemaan joitakin heikkouksia, jotka pitäisi poistaa tuotantovaiheessa: - CCN-mailin käyttö aiheuttaa ongelmia, koska se ei ole yhteentoimiva kansallisten viestintäjärjestelmien kanssa eikä salli kuin yhden liitetiedoston (vuonna 2002 käynnistettiin tutkimus sellaisen "CCN-mail2"-järjestelmän käyttöönottamiseksi, jossa haitat on ratkaistu), - lomaketta voitaisiin parantaa, - lomakkeiden on oltava vakiomuotoisia tietojenvaihtoa varten, - käyttäjille on tarjottava lomakkeen täyttämistä koskeva ohjekirja. Siirrettävien lomakkeiden määrä on liian pieni, jotta lomakkeiden tuloksia voitaisiin analysoida. Lomakkeiden tietokoneistaminen säästää tietojenvaihdossa kuitenkin kiistattomasti aikaa verrattuna perinteiseen toimitustapaan (posti), mikä auttaa jäsenvaltioita noudattamaan vastausten määräaikoja. 4.5. SEED-tietokanta 4.5.1. Kuvaus SEED-järjestelmä on pakollinen sähköinen tietokanta jokaisessa jäsenvaltiossa, ja se sisältää: - rekisterin henkilöistä, jotka ovat valmisteveron alaisia tuotteita koskevasta yleisestä järjestelmästä sekä näiden tuotteiden hallussapidosta, liikkumisesta ja valvonnasta annetussa direktiivissä 92/12/ETY tarkoitettuja valtuutettuja varastonpitäjiä tai rekisteröityjä toimijoita sekä - rekisterin verottomista varastoista. Sen avulla jokainen jäsenvaltio saa tietoja muiden jäsenvaltioiden sähköisistä tiedostoista. SEED-järjestelmä käyttää AFIS-mail-järjestelmää (Anti-Fraud Information System), joka on tiedon levitykseen tarkoitettu sähköpostijärjestelmä. Sovelluksen parantaminen ei ole ollut ohjelman ensisijaisena tavoitteena. Tavoitteena on ollut ylläpitää sovellusta siten, että kohdattaviin ongelmiin etsitään tilapäisiä ratkaisuja samalla, kun kehitetään EMCS-sovellusta, jolle SEEDin ja SIPAn toiminnot tulevat siirtymään. 4.5.2. Tulokset Valmisteveroihin liittyvien sovellusten tehokkuutta arvioitiin vuonna 2002 järjestetyssä Fiscalis-seminaarissa [54], johon kokoontuivat valmisteveroalan yhteystoimistojen (ELO) vastuuhenkilöt. Nämä yhteystoimistot: [54] Jäsenvaltioiden ja ehdokasmaiden valmisteveroalan yhteystoimistojen vastuuhenkilöille Chesterissä 22.-24. huhtikuuta 2002 järjestetty Fiscalis-seminaari "Valmisteveron alaisten tavaroiden väliaikaisessa valmisteverottomuusjärjestelmässä liikkumiseen käytettävien viestintämenetelmien ja -järjestelmien kehittäminen ja parantaminen". - vastaavat SEED, SIPA (valmisteverotuksen ennakkoilmoitusjärjestelmä) ja MVS (Movement verification System) -järjestelmien käytöstä sekä järjestelmiin liittyvästä riskianalyysistä, - toimivat kansallisina yhteyspisteinä mutta myös niiden vastuualueeseen kuuluvien yhteisön menettelyjen ja järjestelmien valvonnan kansallisina keskusyhteyspisteinä, - omaavat yleisnäkemyksen näitä menettelyjä ja järjestelmiä koskevista tietovirroista, valvovat vaihdettujen tietojen laatua, ja seulovat niitä (SEED-tiedustelut, SIPA-vaihdot, MVS-vaihdot, epäviralliset vaihdot, mahdollisesti kohdennetut toimet). Järjestelmän ankarimmat moitteet eivät koske sovelluksen teknistä näkökohtaa vaan enemmänkin viipeitä jäsenvaltioiden toteuttamassa järjestelmän tietojen päivityksessä (jotkin jäsenvaltiot eivät päivitä tietoja kuukausittain). Tiedostojen vaihtoa haittaa myös se, ettei tiedostomuotojen yhteisiä eritelmiä noudateta ja ettei valmisteveronumeroita