1.Johdanto

Pandemian johdosta toteutetut nopeat, koordinoidut ja yhtenäiset talouspoliittiset toimet ovat tuottaneet tulosta: EU:n talouden elpyminen covid-19-pandemian jälkeen on ollut nopeinta sitten sodan jälkeisen nousukauden, ja vuonna 2021 reaalinen BKT kasvoi 5,4 prosenttia. Huolimatta talouden häiriöstä, jonka Venäjän Ukrainassa käymä hyökkäyssota on aiheuttanut, BKT:n kasvu on ollut EU:ssa vuoden 2022 alkupuoliskolla edelleen vahvaa ja se on pysynyt vuoden kolmannella neljänneksellä positiivisena vastoin odotuksia. Työmarkkinoiden häiriönsietokyky on osoittautunut erityisen hyväksi. Työmarkkinat ovat hyötyneet niin työajan lyhentämisjärjestelyistä, joita on tuettu myös EU:n SURE-välineestä, kuin viime vuosikymmenellä toteutetuista uudistuksista ja toimenpiteistä. Työttömyys on laskenut ennätyksellisen alhaiselle tasolle ja työllisyys noussut ennätyksellisen korkeaksi.

EU:n talous on nyt kuitenkin käännekohdassa. Energian hintapaineiden, kotitalouksien ostovoiman rapautumisen, ulkoisen ympäristön heikkenemisen ja rahoitusehtojen tiukkenemisen odotetaan johtavan EU:n talouden supistumiseen tänä talvena. Palkkojen nousua nopeampi inflaatio rapauttaa nopeasti kotitalouksien ostovoimaa, mikä vaikuttaa kielteisesti kulutukseen. Kustannusten nousu, toimitusketjujen häiriöt ja rahoitusehtojen tiukentaminen vähentävät investointeja. Voimakkaat inflaatiopaineet haittaavat edelleen kysyntää monissa kehittyvissä ja kehittyneissä talouksissa, joten ulkoinen ympäristö tuskin tukee EU:n talouden kasvua. Reaalisen BKT:n vuotuisen kasvun odotetaan hidastuvan EU:ssa 3,3 prosentista vuonna 2022 vain 0,3 prosenttiin vuonna 2023 ja kiihtyvän 1,6 prosenttiin vuonna 2024. Inflaation odotetaan pysyvän erittäin korkeana: sen odotetaan saavuttavan huippunsa, 10,7 prosenttia, vuoden 2022 viimeisellä neljänneksellä. Inflaatiopaineet laajenevat perushyödykkeisiin ja -palveluihin, joten inflaation odotetaan hidastuvan vain vähitellen, 7,0 prosenttiin vuonna 2023 ja 3 prosenttiin vuonna 2024. Työmarkkinat pysyvät todennäköisesti vahvoina, sillä työvoiman kysyntä on edelleen suurta, vaikkakin se on alkanut vähentyä. Työttömyyden odotetaan lisääntyvän ennustejaksolla vain hieman ja pysyvän noin 6½ prosentissa eli lähes ennätyksellisen alhaisella tasolla. Julkisen velan, joka pandemian aikana kasvoi EU:ssa huomattavasti, ennustetaan supistuvan vuonna 2024 hieman eli 84,1 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Talousnäkymiin liittyy edelleen poikkeuksellisen suurta epävarmuutta, ja riskit painottuvat heikkenemisen suuntaan. Suurin uhka on kaasumarkkinoiden epäsuotuisa kehitys ja lamaannuttavan kaasupulan riski erityisesti talvella 2023–2024. Mallisimulaatiot osoittavat, että näiden riskien toteutuessa makrotaloudelliset kustannukset ovat korkeat. Kaasun lisäksi EU on edelleen suoraan ja välillisesti alttiina uusille hyödykemarkkinoiden häiriöille, joita geopoliittiset jännitteet aiheuttavat.

Kaikki nämä haasteet huomioon ottaen talous- ja sosiaalipolitiikan on pysyttävä koordinoituna ja ketteränä, mutta samalla on pysyttävä kurssissa pitkän aikavälin tavoitteidemme saavuttamiseksi. EU ilmaisee täyden solidaarisuutensa Ukrainaa kohtaan Venäjän hyökkäyssodan johdosta. Välittömiä politiikan painopisteitä, jotka edellyttävät koordinoituja toimia EU:n ja kansallisella tasolla, ovat riittävän ja kohtuuhintaisen energian tarjonnan turvaaminen, talouden ja rahoitusjärjestelmän vakauden turvaaminen sekä heikommassa asemassa olevien kotitalouksien ja yritysten suojeleminen. Samalla on säilytettävä julkisen talouden kestävyys ja EU:n kasvun ja vaurauden perustana olevien sisämarkkinoiden eheys. Tarvitaan myös nopeampia toimia, jotta voidaan vauhdittaa potentiaalista kasvua ja laadukkaiden työpaikkojen luomista, toteuttaa vihreä siirtymä ja digitaalinen muutos sekä vahvistaa häiriönsietokykyämme ja lisätä puolustuskykyämme muuttuvassa globaalissa toimintaympäristössä. Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin täytäntöönpanon jatkaminen on myös olennaisen tärkeää, jotta voidaan saavuttaa työllisyyttä, osaamista ja köyhyyden vähentämistä koskevat EU:n yleistavoitteet vuodelle 2030. Yhteiskunnan ja talouden häiriönsietokyvyn vahvistamiseksi myös tasa-arvon unionin strategioiden toteuttaminen on ratkaisevan tärkeää.

Reagointi energiakriisiin edellyttää kansallisten ja EU:n toimien yhdistelmää, jossa hyödynnetään sekä NextGenerationEU-elpymisvälinettä että monivuotista rahoituskehystä. Se, onnistutaanko EU:n toimilla parantamaan jälleenrakentamista riippuu siitä, yhdistetäänkö toimet tulokselliseen politiikkaan kansallisella ja alueellisella tasolla. NextGenerationEU-välineen ydin on elpymis- ja palautumistukiväline. Sillä varmistetaan, että investoinnit eurooppalaisiin yrityksiin, infrastruktuuriin ja osaamiseen jatkuvat, ja tuetaan kunnianhimoista uudistusohjelmaa vuoteen 2026 saakka. Elpymis- ja palautumistukivälineestä on tähän mennessä maksettu yli 137 miljardia euroa. Myös REPowerEU tarjoaa lisäresursseja EU:n energiajärjestelmien häiriönsietokyvyn parantamiseen ja energiaköyhyyden torjumiseen kohdennettujen investointien ja uudistusten avulla. Tässä ovat mukana myös koheesiopolitiikan ohjelmat, joista on pandemian puhkeamisen jälkeen maksettu yli 160 miljardia euroa häiriönsietokyvyn parantamiseen ja sosiaalisen ja alueellisen lähentymisen edistämiseen, sekä kansalliset energia- ja ilmastosuunnitelmat, joita jäsenvaltioiden on määrä päivittää kesäkuuhun 2023 mennessä.

Talouspolitiikan EU-ohjausjakso ja elpymis- ja palautumistukiväline tarjoavat edelleen vankan kehyksen tulokselliselle politiikan koordinoinnille nykyhaasteissa. EU:n talous- ja sosiaalipoliittisten toimien välittömät painopisteet vastaavat talouspolitiikan EU-ohjausjakson nykyisiä painopisteitä, jotka ovat ympäristökestävyys, tuottavuus, oikeudenmukaisuus ja makrotalouden vakaus. Talous- ja työllisyyspolitiikan EU-ohjausjaksoon integroitu elpymis- ja palautumistukiväline on edelleen keskeinen tulevien vuosien uudistus- ja investointiohjelmien tukemisessa. Se vauhdittaa vihreää siirtymää ja digitaalista muutosta sekä lisää sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta ja vahvistaa näin jäsenvaltioiden häiriönsietokykyä yhdessä koheesiopolitiikan, InvestEU-ohjelman ja muiden rahoitusohjelmien, kuten Horisontti Eurooppa -ohjelman tai Digitaalinen Eurooppa -ohjelman, kanssa. Tähän liittyy tuleva REPowerEU-lukujen sisällyttäminen elpymis- ja palautumissuunnitelmiin, jotta voidaan vastata energiaan liittyviin välittömiin painopisteisiin, sen lisäksi, että toimia tuetaan koheesiopolitiikan rahastoista ja muista kansallisista tai EU:n rahastoista.

Tässä vuotuisessa selvityksessä kestävästä kasvusta hahmotellaan talouspolitiikan asialista, jotta energiahäiriöiden kielteisiä vaikutuksia voidaan lieventää lyhyellä aikavälillä ja jatkaa toimia kestävän ja osallistavan kasvun tukemiseksi ja häiriönsietokyvyn parantamiseksi keskipitkällä aikavälillä säilyttäen samalla joustavuus vastata uusiin haasteisiin. Lähestymistapa rakentuu aiempien vuosien tapaan kilpailukykyisen kestävyyden neljän ulottuvuuden ympärille ja noudattaa YK:n kestävän kehityksen tavoitteita, jotka ovat olennainen osa EU-ohjausjaksoa. Euroalueen jäsenvaltioiden politiikan painopisteet on kirjattu suositukseen neuvoston suositukseksi euroalueen talouspolitiikasta. Tässä tiedonannossa hahmotellaan myös vuoden 2023 EU-ohjausjakson pääpiirteet ja selitetään tärkeimmät muutokset aiempiin ohjausjaksoihin verrattuna ottaen huomioon REPowerEU-painopisteet ja tarpeen sopeutua muuttuviin olosuhteisiin.

2.Kilpailukykyisen kestävyyden neljä ulottuvuutta: vakaat ankkurit perustavanlaatuisille siirtymille geopoliittisesti haastavina aikoina

Kilpailukykyisen kestävyyden neljä ulottuvuutta ovat EU:n talous- ja työllisyyspolitiikan koordinointikehyksen vakaat ankkurit rakennemuutoksissa, ja ne pitävät kurssin myös, kun vastataan lyhyen aikavälin haasteisiin näinä myrskyisinä aikoina. EU:n täytyy edelleen tavoitella sekä kilpailukykyistä kestävyyttä että yhteiskunnan ja talouden häiriönsietokykyä. Aivan lähitulevaisuudessa tarvitaan tukitoimenpiteitä, joilla lievennetään Venäjän Ukrainassa käymän hyökkäyssodan vaikutuksia eurooppalaisiin ihmisiin ja EU:n yrityksiin, erityisesti pieniin ja keskisuuriin yrityksiin (pk-yrityksiin). Nämä toimenpiteet on tarpeen kohdentaa heikommassa asemassa oleviin kotitalouksiin ja tilanteesta erityisesti kärsiviin yrityksiin. Lisäksi julkiset ja yksityiset investoinnit yhdessä uudistusten kanssa ovat olennaisen tärkeitä, jotta energiatoimituksista tulisi varmempia ja kohtuuhintaisempia, talouksiemme ja yhteiskuntiemme häiriönsietokyky paranisi ja vihreän siirtymän ja digitaalisen muutoksen tarjoamia mahdollisuuksia voitaisiin hyödyntää. Tähän kuuluu myös eurooppalaisen ilmastolain sitovien tavoitteiden saavuttaminen. Tämän EU:n talouden perusteellisen muutoksen toteuttaminen tavalla, joka on tehokas ja vaikuttava sekä myös oikeudenmukainen, osallistava ja demokraattinen, edellyttää jäsenvaltioilta koordinoituja toimia.

Kaavio 1: Kilpailukykyisen kestävyyden neljä ulottuvuutta – lyhyen ja keskipitkän aikavälin haasteisiin vastaaminen

2.1 Ympäristökestävyys

Tämänhetkinen energiakriisi on tuonut korostetusti esiin luotettavien ja puhtaiden energialähteiden ja hyvin toimivien EU:n energiamarkkinoiden tarpeen ja myös lisännyt EU:n ilmastotavoitteiden merkitystä. Komissio on tehnyt useita poikkeuksellisia politiikka-aloitteita, joilla pyritään lieventämään energiakriisin välittömiä seurauksia kotitalouksille ja yrityksille ja varmistamaan samalla puhtaan, turvallisen ja kohtuuhintaisen energian riittävyys ja kriittisten raaka-aineiden saatavuus. Keskeinen politiikkatoimi on REPowerEU-suunnitelma, jonka tavoitteena on lopettaa EU:n riippuvuus fossiilisten polttoaineiden Venäjän-tuonnista ja nopeuttaa siirtymistä puhtaaseen energiaan. REPowerEU keskittyy kolmeen asiaan: energiatarjonnan monipuolistamiseen, energiansäästöön ja energiatehokkuuteen sekä uusiutuvan energian käyttöönoton nopeuttamiseen. Ehdotukset energiatehokkuuden ja uusiutuvien energialähteiden tavoitetason nostamisesta ovat täysin sopusoinnussa Euroopan vihreän kehityksen ohjelman kanssa ja perustuvat 55-valmiustavoitteisiin. REPowerEU-tiedonannon jälkeen komissio ja jäsenvaltiot ovat perustaneet EU:n energianhankintafoorumin, jonka tarkoituksena on parantaa toimitusvarmuutta kohtuuhintaan. Neuvosto on hyväksynyt nopeasti komission ehdotusten pohjalta kaasun varastointia ja hätätoimenpiteitä koskevan asetuksen, johon sisältyy uusi säädös ja Euroopan kaasunkysynnän vähentämissuunnitelma, jolla kaasun kysyntää on tarkoitus vähentää EU:ssa 15 prosenttia ensi kevääseen mennessä. Sen jälkeen neuvosto sopi 6. lokakuuta 2022 kiireellisistä toimenpiteistä energian hintojen alentamiseksi (ks. jäljempänä). Komissio esitti 18. lokakuuta ehdotuksen kaasun yhteisestä hankintamekanismista, nesteytetyn maakaasun toimituksia koskevasta täydentävästä viitearvosta, markkinakorjausmekanismista ja yhteisvastuusopimuksiin sovellettavista järjestelyistä.

Lyhyellä aikavälillä EU:n on saatava energian kysyntä ja tarjonta tasapainoon ja puututtava kasvaviin energiakustannuksiin mutta säilytettävä samalla kannustimet vihreään siirtymään. Neuvosto hyväksyi komission ehdotusten perusteella 5. elokuuta 2022 uudet säännöt koordinoiduista kaasun kysynnän vähentämistoimenpiteistä ja 6. lokakuuta 2022 hätätoimet, joilla puututaan korkeisiin energian hintoihin vähentämällä sähkön huippu- ja kokonaiskysyntää. Toimenpiteisiin sisältyy myös väliaikainen tulokatto inframarginaalisille sähköntuottajille eli teknologioille, joiden kustannukset ovat alhaisemmat, ja öljy-, kaasu-, hiili- ja jalostamoalan toiminnasta saatavista ylisuurista voitoista perittävä väliaikainen solidaarisuusmaksu, sillä näihin aloihin ei sovelleta inframarginaalisen tuotannon tulokattoa. Solidaarisuusmaksusta saatavat tulot kohdennettaisiin uudelleen muun muassa energiankuluttajille, erityisesti heikossa asemassa oleville kotitalouksille, vaikeuksissa oleville yrityksille ja kriittisille ekosysteemeille, kuten energiaintensiivisille teollisuudenaloille. Kannustimet investoida vihreään siirtymään olisi samalla säilytettävä. Koska toimenpiteet, joilla energian korkeiden hintojen taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia lievennetään yhdessä jäsenvaltiossa, vaikuttavat myös muihin jäsenvaltioihin, niitä olisi koordinoitava EU:n tasolla, jotta voidaan varmistaa, että toimenpiteet vaikuttavat ja että investoidaan myös rajatylittäviin hankkeisiin. Sisämarkkinoiden turvaamiseksi, mahdollisten synergioiden hyödyntämiseksi ja pirstoutumisen estämiseksi olisi pyrittävä EU:n yhteisiin ratkaisuihin. Tuella on tarkoitus puuttua vallitseviin kriisiolosuhteisiin, minkä vuoksi sen olisi pysyttävä väliaikaisena, fossiilisten polttoaineiden ja muiden ympäristölle haitallisten tukien asteittaista poistamista koskevaa keskipitkän aikavälin tavoitetta vastaavasti.

Tämänhetkinen energiakriisi osoittaa myös, että vihreän siirtymän toteuttamisessa on edistyttävä nopeasti muun muassa lisäämällä ja nopeuttamalla uusiutuvien energialähteiden käyttöönottoa. Tämä merkitsee EU:n keskipitkän ja pitkän aikavälin tavoitteiden mukaisesti muutosta tapoihin, joilla tuotamme energiaa, käymme sillä kauppaa, varmistamme sen saannin ja käytämme sitä. Energiaunionia ovat vuodesta 2015 ohjanneet energiaturvallisuuden, energian kohtuuhintaisuuden ja energian puhtauden tavoitteet, jotka ovat myös keino selviytyä kriisistä. Tarvittavilla systeemisillä siirtymillä pyritään saavuttamaan ilmasto- ja ympäristötavoitteet ja luomaan samalla mahdollisuuksia taloudelle ja pitkän aikavälin kilpailukyvylle. Riippuvuuden vähentäminen fossiilisten polttoaineiden tuonnista Venäjältä ja fossiilisista polttoaineista luopumisen nopeuttaminen EU:ssa edellyttää arviolta 210 miljardin euron lisäinvestointeja vuoden 2027 loppuun mennessä. Tässä on kyse 55-valmiuspaketissa määritettyjen vuotuisten investointitarpeiden lisäksi tulevista investoinneista. Nämä investoinnit hyödyttävät EU:n teollisuutta, joka kehittää muutosteknologioita ja innovaatioita, ja lisäävät hiilettömän, kotimaisen ja kohtuuhintaisen energian kapasiteettia. Näin on erityisesti silloin, kun investointien lisäksi toteutetaan toimenpiteitä, joilla yksinkertaistetaan ja nopeutetaan lupamenettelyjä ja poistetaan muita hallinnollisia esteitä, jotka hidastavat uusiutuvien energialähteiden käyttöönottoa. Investoinnit puolestaan edistävät työpaikkojen luomista ja mahdollisuuksia vaihtaa työpaikkaa täydennys- ja uudelleenkoulutuksen pohjalta ja lisäävät samalla EU:n avointa strategista riippumattomuutta. Sen lisäksi, että REPowerEU-suunnitelmalla vahvistetaan energiatehokkuustoimenpiteitä ja nopeutetaan uusiutuvien energialähteiden käyttöönottoa, sillä myös nostetaan tavoitetasoa uusiutuvan vedyn suhteen. Uusiutuva vety on keskeinen tekijä suunnitelmassa maakaasun, hiilen ja öljyn korvaamiseksi teollisuudessa ja liikenteessä, joiden vähähiilistäminen on vaikeaa. REPowerEU-suunnitelmassa asetetaan tavoitteeksi, että uusiutuvan vedyn tuotanto unionissa on 10 miljoonaa tonnia ja uusiutuvan vedyn tuonti 10 miljoonaa tonnia vuoteen 2030 mennessä. Uusiutuvan vedyn tuotannon edistämiseksi komissio on ilmoittanut Euroopan vetypankin perustamisesta. Näitä investointeja voitaisiin edistää myös rakenneuudistuksilla, esimerkiksi mukauttamalla verotusjärjestelmät ympäristötavoitteisiin ja soveltamalla saastuttaja maksaa -periaatetta tai yksinkertaistamalla menettelyjä.

Koska ilmastonmuutos ja ympäristön pilaantuminen ovat eksistentiaalinen haaste ja riippuvuus fossiilisista polttoaineista vaarantaa yhteiskuntamme, Euroopan vihreän kehityksen ohjelma on edelleen suunnannäyttäjä. Tänä vuonna Eurooppa on kärsinyt voimakkaista helleaalloista ja äärimmäisestä kuivuudesta, joiden seurauksena metsäpalot ovat pahentuneet. Tämä osoittaa selvästi ilmastonmuutoksen vaikutukset elämään ja toimeentuloon. Euroopan vihreän kehityksen ohjelmalla on joulukuusta 2019 alkaen tuettu vähähiilistämistä, kiertotalouteen siirtymistä, biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemien suojelua sekä oikeudenmukaista siirtymää. Erityisesti 55-valmiuspaketilla edistetään EU:n talouden, johon kuuluvat energia, liikenne ja teollisuus, perusteellista muutosta eurooppalaiseen ilmastolakiin kirjattujen EU:n tavoitteiden mukaisesti. Tavoitteena on, että päästöjä vähennetään ainakin 55 prosenttia vuoteen 2030 mennessä ja Euroopasta tulee ensimmäinen ilmastoneutraali maanosa vuoteen 2050 mennessä. Jäsenvaltioiden olisi näiden korkeampien tavoitteiden vuoksi lisättävä toimiaan päivitetyissä kansallisissa energia- ja ilmastosuunnitelmissaan, joista on määrä esittää luonnokset kesäkuuhun 2023 mennessä ja lopulliset versiot kesäkuuhun 2024 mennessä. Vähähiilistämisen lisäksi jäsenvaltioita kehotetaan parantamaan kykyään selviytyä ilmastonmuutoksesta. Biologista monimuotoisuutta, kiertotaloutta, saasteettomuutta, kestävää maataloutta ja elintarvikkeita, kestävää liikkumista ja ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevat strategiat ovat keskeisiä toimenpiteitä Euroopan vihreän kehityksen ohjelmassa, jota parhaillaan toteutetaan.

Elpymis- ja palautumistukiväline täydentää muita EU:n rahastoja, kuten koheesiopolitiikan rahastoja ja InvestEU:ta, ja se on keskeinen väline REPowerEU-suunnitelman toteuttamiseksi kansallisella tasolla ja tukee samalla Euroopan vihreän kehityksen ohjelman tavoitteita. Jäsenvaltiot myötävaikuttavat EU:n yhteisiin toimiin, joilla tämänhetkisiin haasteisiin vastataan, kun ne vahvistavat voimassa olevia elpymis- ja palautumissuunnitelmia lisäämällä niihin REPowerEU-luvut REPowerEU-tavoitteiden mukaisesti. Näissä luvuissa olisi keskityttävä asiaankuuluviin uudistuksiin ja investointeihin, jotta voidaan edistää uusiutuvan energian ja muiden puhtaiden teknologioiden käyttöönottoa ja tarvittavaa energia-alan infrastruktuuria sekä lisätä energiatehokkuutta energiankulutuksen vähentämiseksi. REPowerEU-toimenpiteissä voidaan hyödyntää synergiaa sellaisten vihreän siirtymän toimenpiteiden kanssa, joita jo tuetaan nykymuotoisesta elpymis- ja palautumistukivälineestä sekä koheesiopolitiikan rahastoista ja InvestEU-ohjelmista, esimerkiksi ilmansaasteiden vähentämisessä, kiertotalouden ja resurssitehokkuuden edistämisessä tai biologisen monimuotoisuuden palauttamisessa ja suojelemisessa. Toimenpiteitä olisi täydennettävä lisätoimilla, joilla parannetaan vihreän siirtymän ja digitaalisen muutoksen edellyttämää osaamista.

2.2 Tuottavuus