Komission kertomus neuvostolle, Euroopan parlamentille, talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle - SAPARD-Ohjelman vuosikertomus vuodelta 2000 /* KOM/2001/0341 lopull. */





KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE SAPARD-OHJELMAN VUOSIKERTOMUS vuodelta 2000 Tiivistelmä Tämä on komission ensimmäinen kertomus maatalouden ja maaseudun kehittämisen erityisestä liittymisohjelmasta (Sapard-ohjelmasta). Sapard-ohjelmassa, johon on varattu yhteisön talousarviossa yli puoli miljardia euroa vuotta kohti vuosina 2000-2006, autetaan 10:tä unionin jäsenyyttä hakenutta Keski- ja Itä-Euroopan maata tekemään rakenteellisia parannuksia maatalouteensa ja maaseutuympäristöönsä. Maatalouden alkutuotannon lisäksi tukikelpoisia ovat tuotteiden jalostuksen, kaupan ja laadun parantamista koskevat hankkeet sekä yleiset maaseudun kehittämistoimenpiteet. Sapard-välineestä myönnetään tukea kunkin hakijamaan maatalouden ja maaseudun kehittämisohjelman perusteella. Kunkin ohjelman sisältö vastaa niitä toimintalinjoja, jotka kansalliset viranomaiset ovat vahvistaneet maan erityisolojen ja tarpeiden perusteella neuvoston asetuksen puitteissa. Sapard-ohjelmat vastaavat suurelta osin jäsenvaltioiden maatalouden ja maaseudun kehittämisohjelmia. Ohjelmatyö oli täysin uutta hakijamaiden hallinnoille, joiden oli laadittava tällaiset ohjelmat. Kaikkien 10 hakijamaan ohjelmat saatiin kuitenkin valmiiksi vuoden 2000 syksyllä, jolloin komissio hyväksyi ne. Sapard-ohjelman lähestymistavassa on erityistä se, että toisin kuin liittymistä edeltävissä Phare- ja Ispa-välineissä, joissa komissio vastaa ainakin tiettyjen keskeisten osien hallinnoinnista, Sapard-ohjelmassa komissio ei osallistu keskeisten osien hallinnointiin, ei edes hankkeiden valintaan. Sapard-ohjelmaan valittiin sellainen vaihtoehtoinen lähestymistapa, että hakijamaiden kansalliset viranomaiset vastaavat täysin hajautetulta pohjalta ohjelman hallinnoinnista. Näin tehtiin, jotta Sapard-välineen tavoitteet voitaisiin saavuttaa. Tavoitteena on ensiksikin panna täytäntöön useita pienimuotoisia hankkeita periaatteessa kaikkialla kunkin hakijamaan maaseudulla ja toiseksi luoda rakenteita, joita voidaan käyttää myös yhteisön säännöstön soveltamisessa heti unioniin liittymisen jälkeen. Tällaisessa lähestymistavassa oli kuitenkin kaksi tärkeää edellytystä, jotka oli täytettävä, ennen kuin tukea voitiin myöntää. Ensimmäinen edellytys liittyi lähinnä sääntelyyn. Määräyksiä tarvittiin siksi, että yhteisön lainsäädäntö ei sido hakijamaita. Ohjelmassa käytetään yhteisön varoja, joten hakijamaiden kanssa oli neuvoteltava määräyksiä, jotka koskevat kaikkia varojen asianmukaiseen käyttöön, valvontaan ja tilivelvollisuuteen liittyviä näkökohtia ja jotka sisällytettiin hakijamaiden kanssa tehtyihin kahdenvälisiin sopimuksiin. Neuvottelut saatiin päätökseen myöhään syksyllä. Näin sopimuksia voitiin ryhtyä allekirjoittamaan hakijamaiden kanssa jo ennen vuoden loppua. Toinen edellytys oli se, että kuhunkin hakijamaahan oli perustettava virasto, joka pystyy panemaan Sapard-ohjelman täytäntöön neuvoteltujen määräysten mukaisesti. Hakijamaat olivat vuoden 2000 loppuun mennessä tehneet paljon työtä Sapard-virastojen perustamiseksi. Yhdenkään hakijamaan Sapard-virasto ei kuitenkaan ollut vielä valmis ottamaan vastaan varoja, joten yhteisön Sapard-määrärahoja ei voitu siirtää yhdellekään hakijamaalle ennen vuoden loppua. Tässä kertomuksessa kuvataan vuonna 2000 tehtyä työtä. Siinä otetaan esille myös tiettyjä tapahtumia vuodelta 2001 silloin, kun niillä on läheinen yhteys vuonna 2000 tehtyyn työhön. Esimerkkinä tästä voidaan mainita, että kaksi hakijamaata on nyt saanut yhteisön Sapard-määrärahoja ja että muissakin hakijamaissa on tapahtunut huomattavaa edistymistä. Kertomusta lukiessa on syytä pitää mielessä, että Sapard-välineessä käytetään yhteisön talousarviomäärärahoja. Tilivelvollisuus on tällöin erittäin tärkeää. Sapard-ohjelmassa saadaan myös käytännön kokemusta instituutioiden kehittämisestä, sillä kuhunkin hakijamaahan perustetaan sen yhteydessä elimiä, joille annetaan tärkeitä hallinnointitehtäviä, kuten varojen kirjanpitoon liittyviä tehtäviä. Tällainen kokemus on korvaamattoman arvokasta sitten, kun hakijamaista tulee unionin jäsenvaltioita. Urakka on kuitenkin melkoinen, sillä julkisten varojen myöntäminen niihin moniin investointeihin, joita Sapard-ohjelmassa aiotaan toteuttaa, on kaikille hakijamaille uutta sekä käsitteenä että käytännössä. Hakijamaat toteuttivat vuonna 2000 suuria ponnisteluja luodakseen järjestelmiä, joilla pystytään asianmukaisesti hallinnoimaan Sapard-välinettä. Komissio kiittää erittäin monia henkilöitä kussakin hakijamaassa heidän ponnisteluistaan ja heidän jatkuvasta ja ahkerasta työstään Sapard-ohjelman täytäntöönpanon valmistelussa, vaikka nämä pyrkimykset eivät välttämättä aina olekaan riittäviä, jotta hakijamaille voitaisiin siirtää Sapard-määrärahoja ennen vuoden 2001 loppua. _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 1. Johdanto Komission on vuosittain annettava kertomus neuvoston asetuksen (EY) N:o 1268/1999 eli ns. Sapard-asetuksen [1] 13 artiklan nojalla. Kertomus annetaan asetuksen mukaisesti myönnetystä tuesta, ja siinä on selvitettävä asetuksen 1 artiklassa vahvistettujen tavoitteiden toteuttamisessa saavutettua edistystä. Kertomus on annettava Euroopan parlamentille, neuvostolle, talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle. [1] Yhteisön tuesta maataloutta ja maaseudun kehittämistä koskeville liittymistä valmisteleville toimenpiteille jäsenyyttä hakeneissa Keski- ja Itä-Euroopan maissa liittymistä edeltävänä aikana 21 päivänä kesäkuuta 1999 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1268/1999, EYVL L 161, 26.6.1999, s. 87. Sapard-asetusta sovelletaan 1 päivästä tammikuuta 2000. Tukea ei ollut vielä vuoden 2000 loppuun mennessä myönnetty asetuksen mukaisiin menoihin, mutta hakijamaissa oli tehty paljon valmistelutyötä ohjelman täytäntöönpanon hyväksi. Tästä syystä komissio on sitä mieltä, että nyt on sopiva aika antaa vuotta 2000 koskeva kertomus. Koska kyseessä on ensimmäinen kertomus, kertomus ei rajoitu vuoteen 2000, vaan se kattaa myös sitä edeltäviä tapahtumia. Kertomuksessa on selvitetty myös vuoden 2001 alussa tapahtunutta kehitystä silloin, kun rajan vetäminen vuoden 2000 loppuun olisi antanut lukijalle puutteellisen käsityksen asiasta. Vuoden 2001 kertomuksen on joka tapauksessa tarkoitus kattaa koko vuosi. 2. Taustaa 2.1. Liittymistä valmisteleva politiikka Agenda 2000:ssa Agenda 2000:n hyväksymisen myötä otettiin käyttöön uusi laajentumista koskeva strategia. Tavoitteena oli aloittaa liittymisneuvottelut hakijamaiden kanssa sitä mukaa kuin ne täyttävät Kööpenhaminan kriteerit [2]. Lisäksi vahvistettiin liittymistä edeltävää strategiaa perustamalla liittymiskumppanuudet ja lisättiin tuntuvasti liittymistä edeltävää tukea ottamalla käyttöön kaksi välinettä: Sapard ja Ispa (liittymistä edeltävä rakennepolitiikan väline). Strategiassa ehdotettiin vielä liittymistä edeltävien välineiden käyttämistä siihen, että hakijamaissa otetaan käyttöön rakennerahastojen ohjelmien hallinnointimenettelyt. Liittymistä edeltävä tuki yhteisön talousarviossa kaksinkertaistuu vuodesta 2000 lähtien niin, että se on yhteensä 3 174 miljoonaa euroa vuotta kohti (vuoden 2000 hintoina ilmaistuna). Määrästä on varattu Phare-välineeseen 1 587 miljoonaa euroa, Ispa-välineeseen 1 058 miljoonaa euroa ja Sapard-välineeseen 529 miljoonaa euroa. [2] Agenda 2000 - Kohti vahvempaa ja laajempaa unionia, KOM(97) 2000, 15.7.1997. 2.2. Sapard-väline: painopistealueet ja täytäntöönpano Sapard-ohjelman painopistealueet ovat Sapard-asetuksen mukaan yhteistä maatalouspolitiikkaa ja siihen liittyviä politiikkoja koskevan yhteisön säännöstön täytäntöönpanon edistäminen sekä ensisijaisten erityisongelmien ratkaiseminen hakijamaiden maatalouden ja maaseudun kehittämiseksi kestävällä tavalla. Jotta nämä tavoitteet voitaisiin saavuttaa, Sapard-välineessä, toisin kuin Phare- ja Ispa-välineissä, erityisesti velvoitetaan kukin hakijamaa laatimaan kehittämissuunnitelma niiden periaatteiden mukaisesti, joita jäsenvaltiot noudattavat maaseudun kehittämisohjelmien ohjelmatyössä. Suunnitelma voi sisältää kaikki Sapard-asetuksessa mainitut 15 toimenpidettä. Monet toimenpiteet muistuttavat toimenpiteitä, joita jäsenvaltiot toteuttavat yhteisön osarahoittamissa maatalouden ja maaseudun kehittämisohjelmissa, ja joillakin toimenpiteillä, kuten laadunvalvonnan ja eläinlääkintä- ja kasvinterveystarkastusten rakenteiden parantamisella, tuottajaryhmittymien perustamisella ja maarekistereillä, pyritään parantamaan hakijamaiden valmiutta panna täytäntöön yhteisön säännöstö. Sapard-ohjelman täytäntöönpanossa on kaksi perusperiaatetta: - kuhunkin hakijamaahan laaditaan vuosiksi 2000-2006 maatalouden ja maaseudun kehittämisohjelma rakennerahastoissa noudatettavien periaatteiden mukaisesti; - tuen hallinnointi annetaan hakijamaiden tehtäväksi täysin hajautetulta pohjalta, ja komissio vastaa jälkikäteen suoritettavasta valvonnasta EMOTR:n tukiosaston varainhoitoa koskevien periaatteiden mukaisesti. Sapard-ohjelmassa hakijamaita autetaan saamaan käytännön kokemusta niistä menettelyistä ja periaatteista, joita noudatetaan jäsenvaltioissa rakennerahastojen maaseudun kehittämisohjelmien järjestelmässä ja jotka ovat pääpiirteittäin seuraavat: - Hakijamaan toimivaltaisten viranomaisten on laadittava suunnitelma ja toimitettava se kuultuaan soveltuvan tason toimivaltaisia viranomaisia ja järjestöjä. Näin edistetään kumppanuuden ja kuulemisen periaatteita, jotka ovat keskeisiä rakennerahastojen järjestelmässä mutta uusia asioita Keski- ja Itä-Euroopan maille. - Suunnitelmat on jätettävä [asetuksen (EY) N:o 1260/1999 [3] nojalla perustetulle] jäsenvaltioiden maatalouden rakenteiden ja maaseudun kehittämisen komitealle (ns. STAR-komitealle) lausuntoa varten. Näin hakijamaat saavat ensi käden kokemusta jäsenvaltioiden suorasta osallistumisesta rahoitusta koskeviin ehdotuksiin. [3] Rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä 21 päivänä kesäkuuta 1999 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1260/1999, EYVL L 161, 26.6.1999, s. 1. - Hyväksytyt ohjelmat ovat monivuotisia. Näin hakijamaat voivat saada käytännön kokemusta ohjelman edistymisen hallinnoinnista sekä analysoida ohjelmia ja ehdottaa niihin tarvittaessa muutoksia. Jotta tämä voitaisiin toteuttaa tehokkaasti, ne saavat käytännön kokemusta hallinnoinnin tietojärjestelmien perustamisesta: tilastojen kokoamisesta, ohjelmaa koskevien vuosikertomusten laatimisesta ja muiden tarvittavien tietojen tutkimisesta. - Seurantakomitean perustamista koskevalla velvoitteella edistetään asianomaisten kumppaneiden jatkuvaa kuulemista ja osallistumista. Näin saadaan käytännön kokemusta seurantaa koskevien indikaattoreiden määrittämisestä ja soveltamisesta. - Ohjelmien ennakko- ja väliarviointia koskeva velvoite tuo hakijamaille tarvittavaa käytännön kokemusta. Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1266/1999 eli ns. yhteensovittamisasetuksen [4] 12 artiklassa säädetään, että tuen hallinnointi voidaan antaa tapauskohtaisen analyysin perusteella kunkin hakijamaan viraston tehtäväksi. [4] Euroopan unionin jäsenyyttä hakeneille valtioille osana liittymistä edeltävää strategiaa annettavan tuen yhteensovittamisesta ja asetuksen (ETY) N:o 3906/89 muuttamisesta 21 päivänä kesäkuuta 1999 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1266/1999, EYVL L 161, 26.6.1999, s. 68. Sapard-ohjelman tuen hallinnoinnin antamisesta hakijamaiden tehtäväksi saadaan seuraavaa hyötyä: - Hakijamaat saavat käytännön kokemusta jäsenvaltioissa käytettävien rahoitusrakenteiden ja valvontajärjestelmien perustamisesta. Maksajaviraston perustamista tiettyjen perusteiden mukaisesti edellytetään sekä tukiosastosta rahoitettavissa toimenpiteissä [5] että rakennerahastojen [6] järjestelmissä. Riippumattoman elimen on tarkastettava tilit. Tavoitteena on varmistaa selkeä vastuunjako, tarkastusten avoimuus ja yhteisön tuen moitteeton varainhoito. [5] Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta 7 päivänä heinäkuuta 1995 annettu komission asetus (EY) N:o 1663/95, EYVL L 158, 8.7.1995, s. 6. [6] Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/1999 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä rakennerahastoista myönnettävän tuen hallinto- ja valvontajärjestelmien osalta 2 päivänä maaliskuuta 2001 annettu komission asetus (EY) N:o 438/2001, EYVL L 63, 3.3.2001, s. 21. - Hakijamaat saavat ensi käden kokemusta komission tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä sekä tukiosastossa jäsenvaltioissa toteutettavista sääntöjenmukaisuustarkastuksista. - Väärinkäytösten ilmoittamisesta komissiolle saadaan käytännön kokemusta. - Alustavien ennakkomaksujen hallinnoinnista ja maksuhakemusten toimittamisesta komissiolle neljännesvuosittain aiheutuneiden menojen osalta saadaan käytännön kokemusta. Tämä perustuu jäsenvaltioissa sovellettavaan rakennerahastojen järjestelmään. - Hakijamaat velvoitetaan ottamaan vastuu menoista. 3. Komission lainsäädäntöaloitteet Sapard-asetuksen mukaan komission on annettava asetuksen täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Ensimmäinen lainsäädäntöaloite koski kunkin hakijamaan käytettävissä olevien määrärahojen jakoa. Määrärahat vahvistetaan komission päätöksessä 1999/595/EY [7], jonka komissio teki Sapard-asetuksen 7 artiklan 3 kohdassa vahvistettujen perusteiden mukaisesti. Rahoitussäännöt vahvistetaan komission asetuksessa (EY) N:o 2222/2000 [8]. Siinä edellytetään jäsenvaltioiden kuulemista [asetuksella (EY) N:o 1258/1999 [9] perustetun] EMOTR:n rahastokomitean kautta. Muissa asioissa, kuten ohjelmien toimenpiteitä koskevissa yksityiskohtaisissa säännöissä, jäsenvaltioiden kuulemista edellytetään myös maatalouden rakenteiden ja maaseudun kehittämisen komitean kautta. Säännöt on vahvistettu komission asetuksessa (EY) N:o 2759/1999 [10]. [7] Maataloutta ja maaseudun kehittämistä koskeviin liittymistä valmisteleviin toimenpiteisiin vuosittain myönnettävän yhteisön rahoituksen alustavasta jaosta 20 päivänä heinäkuuta 1999 tehty komission päätös 1999/595/EY, EYVL L 226, 27.8.1999, s. 23. [8] 7 päivänä kesäkuuta annettu komission asetus (EY) N:o 2222/2000 (vrt. 1 alaviite), EYVL L 253, 7.10.2000, s. 5. [9] Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 17 päivänä toukokuuta 1999 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1258/1999, EYVL L 160, 26.6.1999, s. 103. [10] Yhteisön tuesta maataloutta ja maaseudun kehittämistä koskeville liittymistä valmisteleville toimenpiteille jäsenyyttä hakeneissa Keski- ja Itä-Euroopan maissa liittymistä edeltävänä aikana annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1268/1999 soveltamista koskevista säännöistä 22 päivänä joulukuuta 1999 annettu komission asetus (EY) N:o 2759/1999, EYVL L 331, 23.12.1999, s. 51. Kun hakijamaiden jättämiä suunnitelmia käsiteltiin alkukesällä 2000, todettiin, että tietyt Sapard-asetukseen liittyvät asiat edellyttivät komissiolta uusia lainsäädäntöaloitteita asetuksessa mainittujen lainsäädäntöaloitteiden lisäksi. Nämä aloitteet sisältyivät komission asetuksen (EY) N:o 2759/1999 muuttamisesta annettuun komission asetukseen (EY) N:o 2356/2000 [11]. [11] 24 päivänä lokakuuta 2000 annettu komission asetus (EY) N:o 2356/2000 (vrt. 10 alaviite), EYVL L 272, 25.10.2000, s. 13. 3.1. Komission päätös 1999/595/EY vuosittain myönnettävän yhteisön rahoituksen alustavasta jaosta tuensaajamaittain Sapard-asetuksen 11 artiklan mukaan komission on jaettava käytettävissä olevat varat hakijamaiden kesken ja ilmoitettava päätöksestään kullekin hakijamaalle. Asetuksen 7 artiklan 3 kohdassa säädetään, että rahoitustuen jakautuminen vahvistetaan seuraavien perusteiden mukaisesti: maatalousväestö, maatalousmaa, bruttokansantuote asukasta kohti ostovoimana mitattuna ja alueellinen erityistilanne. Vuosittain myönnettävän yhteisön enimmäisrahoituksen alustava jako tuensaajamaittain vahvistettiin 20 päivänä heinäkuuta 1999 tehdyn päätöksen 1999/595/EY liitteessä. Vuoden 1999 kiinteinä hintoina ilmoitetut määrät esitetään jäljempänä olevassa taulukossa. Komissio katsoi, että kaikki Sapard-asetuksen 11 artiklassa vahvistetut neljä perustetta olivat tärkeitä, mutta ei olisi ollut järkevää antaa niille samaa painoarvoa. Kokonaisrahoituksesta 90 prosenttia laskettiin siten, että maatalousmaan painoarvo oli 65 prosenttia ja maatalousväestön painoarvo 35 prosenttia. Näin saadut määrät mukautettiin ottaen huomioon kunkin maan BKT:n poikkeama kaikkien 10 maan BKT:n keskiarvosta (ostovoimana ilmaistuna). Loput 10 prosenttia jaettiin alueellisen erityistilanteen mukaisesti. Se määritettiin ottamalla huomioon kunkin maan yhteisen maarajan pituus yhteisön ulkopuolisten maiden (Sapard-välineen piiriin kuuluvat maat mukaan lukien) kanssa sekä 20 prosenttia rantaviivan pituudesta. VUODEN 1999 HINTOINA ILMAISTAVAN YHTEISÖN ENIMMÄISRAHOITUKSEN ALUSTAVA JAKO TUENSAAJAMAITTAIN >TAULUKON PAIKKA> 3.2. Komission asetus (EY) N:o 2759/1999 ohjelmien hallinnointia koskevista säännöistä Saatuaan lausunnon maatalouden rakenteiden ja maaseudun kehittämisen komitealta komissio antoi 22 päivänä joulukuuta 1999 asetuksen (EY) N:o 2759/1999 Sapard-välineen soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä. Asetuksessa noudatetaan yleisesti ottaen maaseudun kehittämiseen jäsenvaltioissa myönnettävää yhteisön tukea koskevia sääntöjä sellaisina kuin ne määritellään neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1257/1999 [12] ja komission asetuksessa (EY) N:o 1750/1999 [13]. [12] Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tuesta maaseudun kehittämiseen ja tiettyjen asetusten muuttamisesta ja kumoamisesta 17 päivänä toukokuuta 1999 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1257/1999, EYVL L 160, 26.6.1999, s. 80. [13] 23 päivänä heinäkuuta 1999 annettu komission asetus (EY) N:o 1750/1999 (vrt. 12 alaviite), EYVL L 214, 13.8.1999, s. 31. Hakijamaiden erityistilanteen ja ensisijaisten tarpeiden vuoksi jotkin jäsenvaltioissa nykyisin tukikelpoiset toimenpiteet eivät ole tukikelpoisia Sapard-välineessä. Sapard-välineen tuen piiriin eivät kuulu nuorten viljelijöiden tilanpidon aloittamista, varhaiseläkettä ja epäsuotuisia alueita koskevat toimenpiteet. Asetuksessa täsmennetään tuen myöntämisen edellytyksiä siltä osin kuin ne poikkeavat jäsenvaltioita koskevista edellytyksistä: - Investoinnit maatiloihin: maatilojen on noudatettava ympäristöä, hygieniaa ja eläinten hyvinvointia koskevia kansallisia vähimmäisvaatimuksia sinä päivänä, jona päätös tuen myöntämisestä tehdään. Jos yhteisön säännöstössä säädetyt edellä mainittuja seikkoja koskevat vähimmäisvaatimukset on juuri otettu käyttöön, maatilojen on noudatettava niitä ennen kuin investoinnit saatetaan päätökseen. - Maatalous- ja kalastustuotteiden jalostuksen ja kaupan pitämisen parantaminen: kalataloudelle ei ole olemassa erityistä liittymistä edeltävää rahoitusvälinettä, joten kalastustuotteiden jalostukseen ja kaupan pitämiseen myönnettävä tuki kuuluu tämän asetuksen piiriin, jossa näin poiketaan jäsenvaltioita koskevan asetuksen (EY) N:o 1257/1999 säännöksistä. Tuettavien raaka-aineiden on oltava peräisin hakijamaista tai yhteisöstä (tätä muutettiin myöhemmin niin, että myös kolmansista maista peräisin olevat raaka-aineet sallitaan, ks. myös 3.3 kohta). - Maatalousympäristö: tällaisten toimien tavoitteena on kerätä käytännön kokemusta maatalouden ympäristötoimenpiteiden toteuttamisesta sekä hallinnossa että maatiloilla, joten ne koskevat vain pilottitason toimenpiteitä, toisin kuin jäsenvaltioita koskevassa asetuksessa. - Tuottajaryhmät: jäsenvaltioilla ei ole tällaista toimenpidettä kuluvalla ohjelmointikaudella [14]. Hakijamaiden erityistarpeiden takia se kuitenkin kuuluu Sapard-asetukseen. [14] Tuottajaryhmät voivat kuitenkin saada tukea tiettyjen yhteisistä markkinajärjestelyistä annettujen yhteisön asetusten nojalla. - Metsätalous: hakijamaat voivat hyötyä tästä toimenpiteestä samoin kuin jäsenvaltiotkin lukuun ottamatta luonnononnettomuuksien ja tulipalojen vahingoittamien metsätalouden tuotantomahdollisuuksien palauttamista. Myöskään maatalousmaan metsityksen osalta vuotuinen hehtaarikohtainen palkkio ansionmenetysten kattamiseen ei ole tukikelpoinen Sapard-välineessä (toisin kuin jäsenvaltioissa). Asetus kattaa myös joitakin menojen tukikelpoisuuteen liittyviä näkökohtia, hallintoviranomaisen perustamisen sekä valvontaosoittimia, vuosi- ja rahoituskertomuksia ja ohjelmien arviointia koskevia vaatimuksia. Lisäksi siinä säädetään, että yksityiskohtaisista tukiedellytyksistä määrätään komission ja kunkin hakijamaan kahdenvälisissä sopimuksissa. 3.3. Komission asetus (EY) N:o 2356/2000 asetuksen (EY) N:o 2759/1999 muuttamisesta Asetuksessa (EY) N:o 2356/2000 käsitellään lähinnä Sapard-asetuksen 8 artiklaa. Kyseisessä artiklassa asetetaan yhteisön tuen rajat suhteessa julkisiin menoihin. Siinä käsitellään osittain myös tuki-intensiteettiä. Artiklassa todetaan seuraavaa: "8 artikla, yhteisön rahoitusosuus 1. Yhteisön rahoitusosuus saa olla enintään 75 prosenttia tukikelpoisten julkisten menojen kokonaismäärästä. Edellä 2 artiklan viimeisessä luetelmakohdassa ja 7 artiklan 4 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden osalta yhteisön rahoitusosuus voi olla jopa 100 prosenttia tukikelpoisista kokonaiskustannuksista. 2. Tuloja tuottavien investointien osalta julkinen tuki saa olla enintään 50 prosenttia tukikelpoisista kokonaiskustannuksista, ja yhteisön rahoitusosuus tästä saa olla enintään 75 prosenttia. Yhteisön rahoitusosuuden on aina oltava valtiontuelle vahvistettujen tuen enimmäistasojen ja kumulaatiota koskevien ylärajojen mukainen. 3. Rahoitustuen ja suoritusten määrät ilmoitetaan euroina." Artiklassa havaittiin kolme ongelmaa. Niihin oli kiinnitettävä huomiota, jotta ne eivät aiheuttaisi hankaluuksia monien hakijamaiden suunnitelmissa mainituissa aloitteissa. Ensimmäinen ongelma koski "tuloja tuottavien" investointien määritelmää. Asetuksen 8 artiklan 2 kohdassa annettiin ymmärtää, että jos investointi tuottaa jonkinlaisia tuloja, se on tuloja tuottava. Asetuksen mukaan tällaisten investointien tuki-intensiteetti on enintään 50 prosenttia tukikelpoisista kokonaiskustannuksista. Oikeudellisten selvennysten puuttuessa tuloja tuottaviksi investoinneiksi olisi voitu laskea infrastruktuurit aina, kun niistä peritään käyttömaksuja, kuten kaupan keskukset tai kylien vedenjakelujärjestelmät. Olisi ollut taloudellisesti järjetöntä olla perimättä tällaisista hankkeista käyttömaksuja vain siksi, että vältyttäisiin tuottamasta tuloja (ja vettä koskevan esimerkin osalta se olisi saattanut olla ristiriidassa yhteisön ympäristöpolitiikan kanssa). Asetuksen viittauksella tuloja tuottaviin investointeihin olisikin voinut olla haitallisia seurauksia useisiin toimenpiteisiin. Toisena ongelmana oli se, miten menetellään julkisen tuen käsitteen kohdalla, kun tuensaaja on julkisella sektorilla. Tämä olisi Sapard-asetuksen mukaan voinut johtaa erikoiseen tilanteeseen tapauksissa, joissa investoinnit ovat tuloja tuottavia ja tuensaaja on julkisella sektorilla. Tähän oli syynä se, että Sapard-asetuksen 8 artiklan 2 kohdan mukaan yhteisön rahoitusosuus riippuu julkisesta tuesta (ei julkisista menoista, kuten 1 kohdassa). Kun tuensaaja on julkinen taho, on helppoa määritellä julkisten menojen taso mutta ei julkisen tuen tasoa. Säännöksen ehdoton soveltaminen olisi johtanut yhteisrahoituksen epäämiseen kaikilta tuloja tuottavilta investoinneilta, joissa tuensaaja on julkinen taho, sillä perusteella, että menot ovat kokonaisuudessaan tukea ja ylittävät näin neuvoston asettaman rajan eli 50 prosenttia tukikelpoisista kokonaiskustannuksista. Kolmas ongelma liittyi siihen, tarkoitetaanko 8 artiklan 2 kohdassa mainitulla "julkisella tuella" myös muuta kuin Sapard-välineestä myönnettävää tukea. Väärinkäsitysten välttämiseksi oli selvitettävä, tarkoitetaanko "julkisella tuella" ainoastaan Sapard-välineestä myönnettävää tukea vai myös muuta tukea. Tällä oli huomattavia käytännön seurauksia, koska monien hakijamaiden suunnitelmissa tuki-intensiteetti perustui yksinomaan Sapard-välineen tukeen ja ylsi jo Sapard-asetuksessa vahvistettuun 50 prosentin rajaan. Komissio tarkasteli edellä mainittuja seikkoja ja totesi, että kaikkia niitä on käsiteltävä lainsäädäntöehdotuksessa. Ehdotuksen mukaan tuloja tuottavilla investoinneilla tarkoitetaan kaikkia investointeja lukuun ottamatta sellaisia infrastruktuuriin tehtäviä investointeja, jotka eivät tuota merkittäviä nettotuloja. Tällä määritelmällä, joka perustui rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä annettuun neuvoston asetukseen (EY) N:o 1260/1999, ratkaistiin kaksi ensiksi mainittua ongelmaa. Kolmas ongelma ratkaistiin määrittelemällä julkinen tuki siten, että sillä tarkoitetaan kaikkea julkista tukea riippumatta siitä, onko se myönnetty ohjelman osana. Maatalouden rakenteiden ja maaseudun kehittämisen komitealle annettiin ehdotus, joka sisälsi edellä mainittujen näkökohtien lisäksi kaksi muuta, lähinnä teknistä muutosta asetukseen (EY) N:o 2759/1999. Toisessa muutoksessa sallittiin tuki kalastustuotteiden jalostukseen tehtäviin investointeihin silloinkin, kun raaka-aine on peräisin yhteisön ulkopuolisista maista (kuten jäsenvaltioiden kohdalla); toisessa muutoksessa sallittiin tuki käytetyille varusteille. Nämäkin seikat oli havaittu suunnitelmiin liittyvässä työssä. Maatalouden rakenteiden ja maaseudun kehittämisen komitea äänesti yksimielisesti ehdotuksesta, jossa ratkaistiin viisi edellä mainittua ongelmaa, ja komissio antoi 24 päivänä lokakuuta 2000 asetuksen (EY) N:o 2356/2000. 3.4. Komission tiedonanto (rahoitussäännöt) 3.4.1. Taustaa Neuvosto päätti Agenda 2000:n yhteydessä, että Sapard-väline on pantava täytäntöön asetuksen (EY) N:o 1266/1999 (Phare-, Ispa- ja Sapard-välineiden yhteensovittamisasetus) ja asetuksen (EY) N:o 1268/1999 (Sapard-asetus) mukaisesti. Asetusten varainhoitosäännöt oli sovitettava yhteen ulkopuolelle suunnattavaan tukeen sovellettavia erityissäännöksiä koskevan varainhoitoasetuksen IX osaston, Sapard-asetuksen ja yhteensovittamisasetuksen kanssa. 3.4.2. Hajautettu hallinnointi - Sapard-asetuksessa säädetään, että rahoitustuen on oltava EMOTR:n (ohjaus- ja tukirahaston) periaatteiden mukainen. Asetuksessa viitataan myös rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä annetun asetuksen (EY) N:o 1260/1999 säännösten noudattamiseen. - Ulkopuolelle suunnattavaan tukeen sovellettavissa varainhoitoasetuksen (IX osaston) erityissäännöksissä tarkoitetaan vain järjestelmiä, jotka ovat keskeisiltä osin komission hallinnoimia, toisin kuin hajautettu EMOTR (ohjaus- ja tukirahasto) ja Sapard-asetuksessa tarkoitetut rakennerahastojen järjestelmät. Ensiksi mainitussa hakijamaiden toteuttamien hankkeiden olisi saatava etukäteen komission hyväksyntä (kuten nykyisin Phare- ja Ispa-välineissä); viimeksi mainitussa hakijamaat toimisivat itsenäisesti sekä vastaisivat hankkeiden asianmukaisesta täytäntöönpanosta ja ainakin maksujen alustavasta valvonnasta. - Yhteensovittamisasetuksen 11 artiklassa todetaan, että komissio panee yhteisön tuen täytäntöön varainhoitoasetuksen IX osastossa määriteltyjen ulkopuolelle suunnattavaan tukeen sovellettavien säännösten mukaisesti. Asetuksen (EY) N:o 1266/1999 12 artiklan 1 kohdassa säädetään, että hakijamaiden valitsemien hankkeiden sekä tehtyjen tarjousten ja sopimusten on saatava etukäteen komission hyväksyntä. Asetuksen 12 artiklan 2 kohdassa kuitenkin säädetään, että komissio voi tietyissä tapauksissa luopua ennakkohyväksyntää koskevasta vaatimuksesta ja antaa hakijamaiden täytäntöönpanovirastojen tehtäväksi tuen hallinnoinnin hajautetulta pohjalta. - On todennäköistä, että Sapard-välineestä tehdään paljon tukihakemuksia ja että siinä on hallinnoitava erittäin monia hankkeita. Kuten kaikissa maatalouden ja maaseudun kehittämisohjelmissa, tällaiset hankkeet ovat yleensä varsin pienimuotoisia tuensaajayritysten koon takia. Hallinnoinnin hajauttaminen komissiolta hakijamaille on siis paitsi tarpeellista asetuksen tavoitteiden saavuttamiseksi myös käytännössä välttämätöntä. Sapard-ohjelman täytäntöönpanon arvioidaan työllistävän hakijamaissa yli 1 000 kansallista virkamiestä. 3.4.3. Komission tiedonanto Komissio harkitsi kääntymistä neuvoston ja parlamentin puoleen, jotta asiaa koskevia oikeusperustoja voitaisiin muuttaa ja jotta voitaisiin luoda sellainen järjestelmä, jossa sovitetaan yhteen EMOTR:n säännöt ja ulkopuolelle suunnattavaan tukeen sovellettavat säännöt. Tällainen vaihtoehto olisi kuitenkin vienyt paljon aikaa, joten erilaisia oikeudellisia mahdollisuuksia harkittuaan komissio valitsi suoraviivaisemman ja nopeamman vaihtoehdon. Tätä selvitetään komission 26. tammikuuta 2000 antamassa tiedonannossa [15]. [15] SEC(2000) 97, 19.1.2000. Komissio totesi tiedonannossa, että tehtävien hajauttaminen on oikeudellisesti mahdollista yhteensovittamisasetuksen 12 artiklan 2 kohdan nojalla. Tässä säännöksessä sallitaan yleensä komission hallinnointitehtävien antaminen hakijamaiden täytäntöönpanovirastojen tehtäväksi edellyttäen, että tietyt asetuksessa säädetyt edellytykset täytetään. 3.4.4. Sapard-välineen varainhoitojärjestelmä Komission tiedonannossa ehdotettu varainhoitojärjestelmä oli EMOTR:n tukiosaston periaatteiden, ulkopuolelle suunnattavaan tukeen sovellettavien varainhoitoasetuksen säännösten sekä rakennerahastojen ohjelmatyö- ja maksujärjestelmää koskevien sääntöjen mukainen. Järjestelmän soveltamisen merkittävä etu oli se, että näin ei jouduttu puuttumaan Berliinin Eurooppa-neuvoston päätelmiin, joissa oli asetettu yleiset puitteet Sapard-välineen soveltamiselle. Samalla minimoitiin riski siitä, että asia hankaloituu ja Sapard-välineen käyttöönotto viivästyy entisestään. Järjestelmän etuna oli myös se, että siitä on apua hakijamaille niiden liittymisvalmisteluissa. Se perustuu hajautettuun lähestymistapaan, jossa on kolme pääpiirrettä: 1) Jokaisen hakijamaan on perustettava täytäntöönpanijana ja maksajana toimiva hyväksytty Sapard-virasto. Sapard-virastojen on oltava EMOTR:n tukiosaston sääntöjen mukaisia. Kansallinen rahasto (valtiovarainministeriön alainen yksikkö, jollainen on jo perustettu Phare-ohjelman varainhoitoa varten) on Sapard-viraston hyväksynnästä vastaava toimivaltainen viranomainen. Komission on varmistettava paikalla tehtävässä tarkastuksessa Sapard-viraston hyväksyntä. Ainoastaan jos komissio on samaa mieltä arviosta, jonka kansallinen rahasto on tehnyt täytäntöönpanijana ja maksajana toimivasta virastosta, komissio voi antaa tuen hallinnoinnin ja maksujen suorittamisen hakijamaan tehtäväksi ja käyttöpääoma voidaan siirtää kyseiseen maahan. Ainoastaan Sapard-virastojen hajautetun hallinnoinnin perusteella toteutuneet menot voivat saada yhteisörahoitusta. 2) Maksujärjestelmä perustuu jaksotettuihin määrärahoihin. Varainhoitoasetuksen IX osaston säännöt edellyttävät Sapard-ohjelman määrärahojen jaksottamista. Jaksotettuja määrärahoja ovat määrärahat, joista aiheutuu maksusitoumusmäärärahoja ja maksumäärärahoja. Maksusitoumusmäärärahat kattavat kuluvan varainhoitovuoden aikana kokonaiskustannukset oikeudellisista velvollisuuksista, joihin on sitouduttu sellaista toimintaa varten, jonka toteuttaminen kestää useamman kuin yhden varainhoitovuoden ajan. Maksusitoumusmäärärahat suoritetaan tiettyyn määräpäivään mennessä, kuten rakennerahastojen järjestelmässä. 3) Tilien tarkastamisessa ja hyväksymisessä noudatetaan tiettyä menettelyä. Yhteensovittamisasetuksen 12 artiklan 2 kohdassa säädetään komission tekemistä jälkitarkastuksista. EMOTR:n tilien tarkastamisessa ja hyväksymisessä noudatettava menettely on tehokas järjestely hajautettujen erillisvirastojen maksujen tarkastamiseksi ja hyväksymiseksi ja tarvittaessa sääntöjenvastaisten tai virheellisten maksujen perimiseksi takaisin hakijamailta. Tarkastukset toteutettaisiin näin ollen EMOTR:n tukiosastoa koskevien säännösten mukaisesti. Tilien tarkastamisessa ja hyväksymisessä noudatettava menettely on kaksivaiheinen: - vuotuisessa tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa päätöksessä vahvistetaan edeltävänä varainhoitovuonna toteutuneet Sapard-viraston menot, jotka voidaan maksaa Sapard-virastolle; - komissio voi myöhemmässä vaiheessa päättää rahoituksen ulkopuolelle jäävistä menoista, kun se katsoo, että menoja ei ole suoritettu Sapard-välinettä koskevien sääntöjen mukaisesti (sääntöjenmukaisuustarkastusta koskeva päätös), sanotun kuitenkaan rajoittamatta tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen soveltamista. Myös varainhoitoa koskevissa oikaisuissa noudatettaisiin EMOTR:n tukiosaston sääntöjä. Oikaisuun sisältyisi: - kiinteämääräisiä oikaisuja, jos Sapard-virasto ei ole järjestänyt tai tehnyt tarkastuksia moitteettomasti; - oikaisua vastaavan määrän pidättäminen kieltäytymällä korvaamasta muista hankkeista aiheutuneita menoja. 3.5. Komission asetus (EY) N:o 2222/2000 rahoitussäännöistä Keskeinen komission väline Sapard-välineen täytäntöönpanossa on asetus (EY) N:o 2222/2000. Asetuksen laatiminen edellytti huolellista työtä, jotta siinä voitaisiin yksityiskohtaisesti esittää sekä ulkopuolelle suunnattavaan tukeen sovellettavien varainhoitoasetuksen säännösten että EMOTR:n ja rakennerahastojen periaatteiden noudattamista koskevien vaatimusten yhteensovittamisen tulokset, kuten Sapard-asetuksessa edellytettiin. Asetus olisi tällöin perustana kunkin hakijamaan kanssa neuvoteltavalle ja tehtävälle monivuotiselle sopimukselle, jossa kukin hakijamaa sitoutuisi noudattamaan yhteisön edellyttämiä sääntöjä. 3.5.1. Asetuksen laatiminen Ensimmäinen tärkeä vaihe prosessissa oli komission politiikan yksityiskohtainen selvittäminen komission 26. tammikuuta 2000 antaman tiedonannon mukaisesti (ks. 3.4 kohta). Komissio päätti hajautetun hallinnointijärjestelmän rahoitussääntöjä laatiessaan tehdä tiettyjä muutoksia tammikuussa esitettyihin suuntaviivoihin. Asetuksessa säädetään näin ollen, että määrärahoista tehdään maksusitoumukset, kun on tehty päätös vuotuisen rahoitussopimuksen allekirjoittamisesta. Maksajavirastojen hyväksymisen vahvistamisesta tuli tällöin pelkkä edellytys hallinnoinnin hajauttamiselle ja varojen siirtämiselle. Itse asiassa hallinnoinnin hajauttamista koskevan päätöksen asettaminen maksusitoumusten tekemisen ehdoksi olisi ollut hakijamaille kohtuuton vaatimus, josta ei kuitenkaan olisi ollut yhteisölle vastaavaa hyötyä. Näistä syistä komissio tutki käytettävissä olevat vaihtoehdot. Se totesi, että olisi perusteltua muuttaa tiedonannossa esitettyä kantaa siten, että vuoden 2000 määrärahoista voitaisiin tehdä maksusitoumukset riippumatta tuen hallinnoinnin hajauttamista koskevasta päätöksestä. 3.5.2. Hakijamaiden kuuleminen rahoitussäännöistä Monivuotisesta rahoitussopimuksesta käydyissä neuvotteluissa oli menettelyn kannalta uutta se, että asetusehdotus toimitettiin kullekin hakijamaalle huomautuksia varten ennen asetuksen antamista. Näin tehtiin, kun ehdotus oli esitelty ensimmäisen kerran EMOTR:n komitean 2. toukokuuta pitämässä erityiskokouksessa. Komissio sitoutui ottamaan huomioon kaikki hakijamaiden huomautukset edellyttäen, että ne ovat yhteisön rahoitusjärjestelyjen mukaisia ja että ne eivät heikennä tekstin perusajatusta varsinkaan moitteettoman varainhoidon osalta. 3.5.3. Asetuksen antaminen Asetusehdotus laadittiin maaliskuussa. Tehtävä oli monimutkainen, sillä tekstiin sisältyi monia uusia käsitteitä. Asetusehdotuksesta keskusteltiin kuitenkin alustavasti jäsenvaltioiden kanssa EMOTR:n komiteassa jo 18. huhtikuuta 2000. Työn nopeuttamiseksi komitea piti erityiskokouksen 2. toukokuuta 2000 ja ylimääräisen kokouksen 22. toukokuuta 2000. EMOTR:n komitea äänesti yksimielisesti asetuksen puolesta, ja komissio antoi asetuksen 7. kesäkuuta 2000. Asetuksen julkaisemista päätettiin lykätä hakijamaiden kanssa monivuotisesta rahoitussopimuksesta käytävien neuvottelujen takia. Asetus julkaistiin (sellaisina kuin se oli annettu) 7. lokakuuta 2000, kun neuvottelut oli suurelta osin saatu päätökseen. 3.6. Monivuotinen rahoitussopimus 3.6.1. Monivuotisen rahoitussopimuksen tavoite Yhteisön lainsäädäntö ei sido hakijamaita, joten kunkin hakijamaan kanssa oli tehtävä kahdenvälinen sopimus sellaisen oikeudellisen kehyksen laatimiseksi, että yhteisö ja kukin hakijamaa sitoutuvat noudattamaan Sapard-ohjelman täytäntöönpanosääntöjä. Lisäksi ulkopuolelle osoitettavaan tukeen sovellettavissa varainhoitoasetuksen IX osaston säännöksissä, Sapard-asetuksessa ja yhteensovittamisasetuksessa säädetään, että rahoitussopimus laaditaan yhteisön nimissä toimivan komission ja edunsaajavaltion hallituksen kanssa. 3.6.2. Monivuotisen rahoitussopimuksen sisältö Monivuotisessa rahoitussopimuksessa vahvistetaan yhteisön tuen hallinnointia ja valvontaa koskevat säännöt Sapard-ohjelman osalta ohjelmakaudeksi eli vuosiksi 2000-2006. Se perustuu asetukseen (EY) N:o 2222/2000, ja siinä vahvistetaan kolme komission 26. tammikuuta 2000 antamassa tiedonannossa mainittua periaatetta: - ohjelman hallinnoinnin hajauttaminen kokonaan kunkin hakijamaan vastuulla toimivalle virastolle, - jaksotettuihin määrärahoihin perustuvat rahoitusjärjestelyt, - EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisessa ja hyväksymisessä noudatettavan menettelyn soveltaminen. Lisäksi monivuotisessa rahoitussopimuksessa on samantapaisia ennakkomaksu- ja maksujärjestelmää koskevia sääntöjä ja myös samantapaisia seurantakomiteoita, ohjelman hallinnointia ja arviointia sekä raportointia koskevia erityisvaatimuksia kuin rakennerahastojen järjestelmässä. Monivuotisessa rahoitussopimuksessa määrätään myös sääntöjenvastaisuuksien ilmoittamisesta sekä yhteisön virkamiesten oikeudesta tutustua asiakirjoihin ja hankkeisiin. 3.6.3. Sopimuksen luvut Sopimuksessa on seitsemän lukua: Luku A: varainhoito. Tässä luvussa annetaan yksityiskohtaisia määräyksiä Sapard-ohjelman täytäntöönpanosta hajautetulta pohjalta kussakin hakijamaassa. Määräykset vastaavat suurelta osin rahoituksen täytäntöönpanoasetusta, jonka komissio antoi kesäkuun alussa EMOTR:n komitean yksimielisen äänestyksen jälkeen. Luku B: ohjelman hallinnointi, seuranta ja arviointi. Tässä luvussa täsmennetään seurantaa ja arviointia koskevia vaatimuksia, joilla voidaan määrittää maatalouden ja maaseudun kehittämisohjelmien eri osien tehokkuus ja tuloksellisuus. Luku C: yleisiä määräyksiä. Tässä luvussa määrätään esimerkiksi yhteensovittamisesta muiden liittymistä edeltävien rahoitusvälineiden (Phare ja Ispa) kanssa, verotus- ja tulliasioista sekä tuonnista ja viennistä. Luku D: menojen ilmoittaminen neljännesvuosittain ja vuosittain. Tässä luvussa annetaan yksityiskohtaisia määräyksiä lomakkeista sekä menojen ilmoittamisesta neljännesvuosittain ja vuosittain. Luku E: todistuksen myöntävää elintä koskevat suuntaviivat. Tässä luvussa määrätään Sapard-virastolle todistuksen myöntävän elimen antaman todistuksen ja kertomuksen muodosta, laajuudesta ja sisällöstä. Luku F: Sapard-ohjelman rahoitussäännöistä annetussa asetuksessa (EY) N:o 2222/2000 mainittujen yhteisön säännösten teksti sopimukseen mukautettuna. Tässä teknisessä luvussa esitetään kokonaisuudessaan asetuksessa (EY) N:o 2222/2000 mainittujen niiden yhteisön säännösten teksti, joita ei ole vielä otettu huomioon sopimuksen muissa luvuissa, Sapard-ohjelmaan mukautettuna. Luku G: riitojen ratkaiseminen. Tässä luvussa täsmennetään välimiesoikeudessa riitojen ratkaisemiseksi noudatettavaa menettelyä. 3.7. Vuotuinen rahoitussopimus 3.7.1. Vuotuisen rahoitussopimuksen tavoite Vuotuisessa rahoitussopimuksessa vuodeksi 2000 vahvistetaan yhteisön rahoitusosuus kullekin Sapard-välineen tuen piiriin kuuluvalle hakijamaalle. Kunkin hakijamaan kanssa laaditaan ja neuvotellaan vuotuinen rahoitussopimus jokaista ohjelmavuotta kohti. Siinä vahvistetaan yhteisön vuotuinen rahoitussitoumus ja muutetaan tarvittaessa monivuotisen rahoitussopimuksen määräyksiä. 3.8. Neuvottelut monivuotisesta ja vuotuisesta rahoitussopimuksesta Rahoitussäännöistä annettu asetus (EY) N:o 2222/2000 pohjusti tietä sille, että komissio laati ja neuvotteli monivuotisen rahoitussopimuksen kaikkien 10 hakijamaan kanssa. Kuten aiemmin on todettu, hakijamaille annettiin tilaisuus esittää huomautuksia ehdotetuista rahoitussäännöistä ennen niiden hyväksymistä. Neuvottelujen tarve tunnustettiin asetuksessa, sillä sen 1 artiklan 2 kohdan mukaan "komissio vaatii ehdokasmaita noudattamaan näitä edellytyksiä sisällyttämällä ne kunkin maan kanssa neuvoteltuihin rahoitussopimuksiin". Asetus ei itsessään riittänyt, sillä yhteisön lainsäädäntöä ei voida soveltaa yhteisön ulkopuolisiin maihin. Neuvottelujen aikana nousi esille monia seikkoja, joita ei ollut asetuksessa ja jotka sisällytettiin neuvoteltuihin teksteihin. 3.8.1. Ministerikokous Neuvottelujen käynnistämiseksi pidettiin 6. ja 7. kesäkuuta 2000 Brysselissä kaksipäiväinen ministerikokous, johon osallistui ministereitä kaikista hakijamaista. Kokouksessa oli kaksi osaa: lähinnä poliittisella tasolla käytävä keskustelu ja komission antamat artiklakohtaiset selvitykset juuri annettuun asetukseen (EY) N:o 2222/2000. Hakijamaita kannustettiin myös esittämään omia näkemyksiään asetuksesta. 3.8.2. Neuvottelujen käynnistäminen työryhmässä Ensimmäinen ehdotus monivuotiseksi rahoitussopimukseksi laadittiin heinäkuussa asetuksen antamisen ja kesäkuussa käytyjen neuvottelujen jälkeen. Asiakirjasta oli neuvoteltava kunkin hakijamaan kanssa, joten ehdotus toimitettiin niille ennen Brysselissä 27. heinäkuuta pidettyä kokousta, johon osallistui edustajia kaikista hakijamaista. Kuten aiemminkin, niitä pyydettiin esittämään omia näkemyksiään. Kokouksen työn tuloksena laadittiin muutettu sopimusehdotus, joka lähetettiin hakijamaille 3. elokuuta. 3.8.3. Yksiköiden väliset kuulemiset Sopimuksen monimutkaisuudesta ja merkityksestä kertoo se, että yksiköiden väliseen kuulemisprosessiin osallistui 16 pääosastoa. Neuvotteluja jatkettiin hakijamailta saatujen huomautusten mukaisesti muutettujen ehdotusten pohjalta (lisätietoja, ks. liite 2). Jokaisen yksiköiden välisen kuulemisen jälkeen hakijamaille lähetettiin uusi ehdotus. Kaiken kaikkiaan niille lähetettiin viisi ehdotusta. Komissio toimitti muutetut tekstit neljän viikon kuluessa hakijamaiden huomautuksille annetun määräajan umpeutumisesta. Yhtä maata ja yhtä tapausta lukuun ottamatta jokaisella maalla oli jokaisesta versiosta useita huomautuksia, jotka edellyttivät ehdotuksen muuttamista. Kaikki hakijamaat ja komissio olivat aktiivisesti mukana monivuotisesta rahoitussopimuksesta käydyissä neuvotteluissa. Koko prosessi hakijamaiden kanssa ensimmäisestä ehdotuksesta käydyistä keskusteluista aina lopulliseen tekstiin asti kesti ainoastaan neljä kuukautta. 3.8.4. Prosessin monimutkaisuus Käsiteltävänä oli monenlaisia asioita, joten prosessissa oli väistämättä mukana monia henkilöitä eri hakijamaista. On ymmärrettävää, että prosessiin vaikuttivat maiden erilaiset lähestymistavat ja mieltymykset. Työn helpottamiseksi järjestettiin myös lukuisia kahdenvälisiä kokouksia ja keskusteluja. Prosessissa oli paljon uutta sekä käsitteiden että yksityiskohtien osalta. Huomioon oli otettava esimerkiksi sen säännöksen yhteensopivuus, jonka mukaan välimiesmenettelyä varten sopimuksen nojalla perustettava välimiesoikeus ottaa huomioon asiaa koskevan Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön. Teksti oli muotoiltava niin, ettei se olisi ristiriidassa yhdenkään maan perustuslain kanssa. Teknisenä esimerkkinä voitaisiin mainita tukikelpoisten menojen määritelmää koskeva ongelma. Toisin kuin jäsenvaltioissa, hakijamaissa on yleensä varsin alkeellisia valtiontukisäännöksiä. Tästä syystä ei voitu valita sellaista varsin yksinkertaista vaihtoehtoa, että hakijamaille luotaisiin tukikelpoisuutta koskevat säännöt niiden kansallisten säännösten pohjalta, kuten rakennerahastoja koskevan asetuksen (EY) N:o 1260/1999 30 artiklan 3 kohdassa todetaan. Yhteisön lainsäädäntö ei sitä paitsi sido hakijamaita, joten sopimukseen ei voitu sisällyttää viittauksia esimerkiksi yhteisön lainsäädännön artikloihin, kuten asetusten kohdalla tehtäisiin. Oli siis välttämätöntä tutkia kaikki asiaa koskevissa oikeussäännöissä [Sapard-asetus, yhteensovittamisasetus, asetus (EY) N:o 2759/1999 ja asetus (EY) N:o 2222/2000] olevat viittaukset yhteisön lainsäädäntöön ja sisällyttää sopimukseen asiaan liittyvien säännösten nykyinen teksti tarvittavin muutoksin. 3.8.5. Menettelyyn liittyvät seikat Neuvotteluprosessissa oli otettava huomioon muitakin seikkoja. Sitä ei voitu käynnistää ennen rahoitussääntöjä koskevan asetuksen (EY) N:o 2222/2000 antamista, ja asetusta ei puolestaan voitu antaa, ennen kuin 26. tammikuuta 2000 annetussa tiedonannossa käsitellyt monimutkaiset kysymykset oli ratkaistu. Neuvotteluprosessia ei myöskään voitu käynnistää, ennen kuin asetuksen (EY) N:o 2356/2000 valmistelutyöt oli saatu päätökseen (ks. 3.3 kohta). Työssä oli niin ikään otettava huomioon Sapard-virastojen perustamisprosessi sekä useiden maatalouden ja maaseudun kehittämisohjelmien sisältö. Monivuotiseen rahoitussopimukseen tehtiin neuvottelujen aikana monta yksityiskohtaista muutosta, mutta asiakirjan keskeinen sisältö säilyi ennallaan. Näin noudatettiin asetuksen (EY) N:o 2222/2000 perusajatusta. 3.8.6. Monivuotisen rahoitussopimuksen hyväksyminen Komissio hyväksyi 29. maaliskuuta 2000 monivuotisen rahoitussopimuksen lopullisen version. Jotkin maat halusivat edistyä nopeasti, joten kullekin hakijamaalle toimitettiin 10. marraskuuta epävirallinen versio sillä edellytyksellä, että tämä ei millään tavoin sido komission kantaa. Näin meneteltiin, jotta sopimusluonnosta voitaisiin jo varhaisessa vaiheessa käsitellä hakijamaissa. Useat maat ilmaisivat olevansa valmiita allekirjoittamaan monivuotisen (ja vuotuisen) rahoitussopimuksen vuoden 2000 loppuun mennessä. Bulgarian kanssa allekirjoitettiin monivuotinen rahoitussopimus 18. joulukuuta, jolloin kansalliset viranomaiset pystyivät aloittamaan ratifiointiprosessin. Vuoden 2001 maaliskuun loppuun mennessä kaikki 10 hakijamaata olivat allekirjoittaneet kummankin sopimuksen. 3.8.7. Vuoden 2000 vuotuisen rahoitussopimuksen allekirjoittaminen ja maksusitoumusten tekeminen Vuotuinen rahoitussopimus on yksinkertainen asiakirja. Siinä ainoastaan määritellään kunkin maan osalta yhteisön rahoitussitoumukset vuoden 2000 talousarviossa. Vuotuisten rahoitussopimusten allekirjoittamiseen jo vuonna 2000 ei kuitenkaan ollut käytännössä paineita eikä myöskään tarvetta. Tähän oli syynä se, että kun komissio oli hyväksynyt monivuotisen rahoitussopimuksen ja antanut komission jäsenelle valtuudet kunkin sopimuksen allekirjoittamiseen, se teki yleisen maksusitoumuksen vuodeksi 2000 vahvistetuista määristä. Tällä päätöksellä tehtiin kaikkia 10 maata koskeva maksusitoumus varainhoitoasetuksen 36 artiklan 2 kohdan tarkoittamassa mielessä. Tämän jälkeen voitiin samalta pohjalta toteuttaa vastaavat yksittäiset oikeudelliset sitoumukset 31. joulukuuta 2001 mennessä. Näin hakijamaiden ei myöskään tarvinnut painostaa hyväksymään nopeasti monivuotista rahoitussopimusta. Näin olisi käynyt, jos sopimuksen puuttuminen olisi merkinnyt vuoden 2000 talousarviomäärärahojen menetystä. 3.8.8. Maksusitoumusten määräaika Vuoden 2000 vuotuisen rahoitussopimuksen mukaan se osa vuoden 2000 maksusitoumuksista, josta ei ole suoritettu ennakkomaksua ja jonka osalta ei ole esitetty hyväksyttävää maksupyyntöä päätöksen päivämäärää seuraavan toisen vuoden loppuun mennessä, vapautetaan 31. joulukuuta 2002 mennessä. 4. TEKNINEN APU JA KOULUTUS SAPARD-OHJELMAN TÄYTÄNTÖÖNPANON VALMISTELUSSA 4.1. Komission aloitteet Sapard-ohjelman täytäntöönpanon valmistelun tueksi on toteutettu useita tekniseen apuun liittyviä toimia. Tärkein näistä on ollut rakennerahastojen valmistelua koskeva Phare-ohjelman erityisohjelma, joka käynnistettiin vuoden 1998 Phare-ohjelmassa. Ohjelman tavoitteena on valmistella yhteisön rakennerahastojen täytäntöönpanoa hakijamaissa unioniin liittymistä varten. Valmisteluihin kuuluvat kansallisten kehittämissuunnitelmien laatiminen sekä rakennerahastojen hallinnoinnissa tarvittavien instituutioiden kehittäminen. Erityisohjelmassa tuetaan Sapard-ohjelman (ja Ispa-ohjelman) täytäntöönpanon sekä Phare-ohjelman taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevan ulottuvuuden valmistelua, koska näiden välineiden soveltamisen katsotaan edeltävän rakennerahastojen soveltamista. Ohjelmaan on osoitettu vuodesta 1998 lähtien yhteensä 56 miljoonaa euroa, joista noin 25 miljoonaa euroa on tarkoitettu Sapard-ohjelman täytäntöönpanon valmisteluun. Sapard-ohjelmaan liittyvä Phare-ohjelman tekninen apu sisältää seuraavaa: - kummitoimintahankkeet, jotka koskevat Sapard-ohjelmien maaseudun kehittämissuunnitelmien ja täytäntöönpanomenettelyjen valmistelua; - kummitoimintahankkeet, jotka koskevat Sapard-virastojen hyväksymisen valmistelua. Näihin hankkeisiin ovat sisältyneet hakemuslomakkeiden ja tarkastuksia koskevien tarkistusluettelojen suunnittelu, Sapard-ohjelman maksumenettelyjä koskeva koulutus, kirjanpitomenettelyjen valmistelu, sisäisen tarkastusjärjestelmän käyttöönotto, paikalla tehtäviä tarkastuksia koskevan järjestelmän ja jälkitarkastusjärjestelmän perustaminen sekä hankintamenettelyjen ja riskinarviointimenetelmien käyttöönotto; - erityisohjelman tekninen apu, johon sisältyy maatalouden ja maaseudun kehittämissuunnitelmien ennakkoarvioinnin valmistelu. Siihen ovat sisältyneet myös tieto-, seuranta- ja tarkastusjärjestelmien kehittäminen, virkamiesten koulutus sekä opintomatkat, jotka liittyvät kehittämissuunnitelmien, hallintomenettelyjen ja varainhoidon valmisteluun; - erityisohjelman maaseudun pilottitason hankkeet, jotka koskevat ohjelmien hallinnoinnin ja täytäntöönpanomenettelyjen valmistelua, hallintohenkilöstön, neuvonantajien ja tuensaajien koulutusta sekä arvioinnin, rahoituksen ja tarkastusten valmistelua. Lisäksi komissio järjesti hakijamaiden virkamiehille monivuotista rahoitussopimusta koskevan seminaarin. Hakijamaiden virkamiehille järjestettiin myös opintomatkoja jäsenvaltioihin. 4.2. Muu tuki SIGMA-ohjelma (tuki Keski- ja Itä-Euroopan maiden hallinto- ja johtamistavan kehittämiselle): OECD:n ja yhteisön yhteinen aloite, jossa OECD:n ja Phare-ohjelman voimavarat yhdistämällä autetaan Keski- ja Itä-Euroopan maita luomaan varainhoito- ja valvontajärjestelmiä. Aloitteesta on ollut paljon hyötyä Bulgarialle, Tsekin tasavallalle, Latvialle, Puolalle, Romanialle ja Slovakialle Sapard-virastojen perustamisessa ja niiden hyväksymisen valmistelussa. Tuki kansainvälisistä rahoitusvälineistä: Maailmanpankki on tehnyt valmistelutyötä lainojen myöntämiseksi joidenkin hakijamaiden (Bulgarian, Puolan ja Romanian) maatalousalalle. Monet jäsenvaltiot ovat antaneet arvokasta kahdenvälistä tukea useille hakijamaille usein komission pyynnöstä mutta käyttämättä yhteisön määrärahoja. Komissiolla ei ole kokonaiskuvaa asiasta, mutta tukea annettiin laajalti, ja se edisti osaltaan Sapard-virastojen perustamista. Tukeen sisältyivät ennakkoarviointien toteuttaminen ja tilapäinen tuki, jotta hallinnot voivat ottaa hoidettavakseen uusia tehtäviä, esimerkiksi ympäristövaikutusten arviointeja. 5. RAHOITUKSEEN JA TALOUSARVIOON LIITTYVÄT KYSYMYKSET 5.1. Määrärahat vuoden 2000 talousarviossa Berliinissä 24. ja 25. maaliskuuta 1999 pidetyn Eurooppa-neuvoston päätelmissä todettiin, että kolmen liittymistä edeltävän välineen (Pharen, Ispan ja Sapardin) menot olisi merkittävä uuden 7 otsakkeen alle erillisiin alaotsakkeisiin rahoitusnäkymissä. Liittymistä edeltävän maatalouden rahoitusvälineen vuotuinen enimmäismäärä säilytettiin vakiona vuosina 2000-2006, ja se on enintään 520 miljoonaa euroa vuoden 1999 hintoina. Tämä määrä sisällytettiin myöhemmin vuosien 2000-2006 rahoitusnäkymiin, jotka liitettiin talousarvion kurinalaisuudesta 6 päivänä toukokuuta 1999 tehtyyn toimielinten väliseen sopimukseen. Budjettivallan käyttäjä luokitteli 7 otsakkeen muiksi kuin pakollisiksi menoiksi ja jaksotetuiksi määrärahoiksi (ks. 3.4.4 kohdan 2 alakohta). 5.2. Määrärahat komission aloitteesta toteutettaviin toimenpiteisiin suunnattavaan tukeen Sapard-asetuksen 7 artiklan 4 kohdassa komissiolle annetaan valtuudet osoittaa enintään kaksi prosenttia vuosittain myönnettävistä varoista koko ohjelmakaudella tiettyjen sen omasta aloitteesta toteutettavien toimenpiteiden rahoittamiseen. Vuoden 2000 talousarvioon luotiinkin erilliset budjettikohdat Sapard-ohjelmien rahoitukseen (B7-010) ja tästä tuesta aiheutuviin menoihin (B7-010A). Sapard-ohjelman maksusitoumusmäärärahat vuoden 2000 talousarviossa olivat 529 miljoonaa euroa, joista 519,1 miljoonaa euroa osoitettiin ohjelman budjettikohtaan B7-010 ja 9,9 miljoonaa euroa tuen budjettikohtaan B7-010A. Maksumäärärahat olivat 190,1 miljoonaa euroa budjettikohdassa B7-010 ja 9,9 miljoonaa euroa budjettikohdassa B7-010A. 5.3. Määrärahojen siirto tuen budjettikohdasta ohjelman budjettikohtaan Vuonna 2000 valmisteltiin lähinnä oikeudellista kehystä, jotta Sapard-välinettä voitaisiin soveltaa hajautetulta pohjalta, sekä hyväksyttiin maatalouden ja maaseudun kehittämisohjelmat 10 hakijamaan esittämien suunnitelmien pohjalta (ks. 3 ja 6 luku). Tällöin ei tarvittu tukea toimenpiteisiin, jotka koskevat neljää Sapard-asetuksen 7 artiklan 4 kohdassa mainittua tukikelpoista alaa (alustavat tutkimukset, vierailuvaihdot, arviointi ja valvonta). Tästä syystä komissio ehdotti 9,8 miljoonan euron siirtämistä tuen budjettikohdasta B7-010A ohjelman budjettikohtaan B7-010 (100 000 euroa jätettiin mahdollisten kustannusten kattamiseen, esimerkiksi kaikkien hakijamaiden kokouksen järjestämiseen Brysselissä). Budjettivallan käyttäjä hyväksyi siirron, jolloin voitiin sisällyttää kyseinen määrä vuoden 2000 vuotuisiin rahoitussopimuksiin ja vahvistaa (käyttämällä samaa jakoperustetta kuin kokonaismäärän kohdalla) maatalouden ja maaseudun kehittämisohjelmiin käytettävissä olevaa yhteisön rahoitusta. 5.4. Määrärahojen käyttö Komission asetuksen (EY) N:o 2222/2000 7 artiklassa todetaan, että kun komissio on tehnyt päätöksen kunkin vuotuisen rahoitussopimuksen allekirjoittamisesta, yhteisön talousarviossa vahvistetuista määrärahoista tehdään maksusitoumukset. Kuten edellä todettiin, komissio teki yleisen maksusitoumuksen hyväksyttyään monivuotisten ja vuotuisten rahoitussopimusten tekstit ja annettuaan 29. marraskuuta 2000 komission jäsenelle valtuudet allekirjoittaa monivuotiset ja vuotuiset rahoitussopimukset. Vastaavat yksittäiset maksusitoumukset kunkin maan Sapard-ohjelman rahoittamiseksi (vastaavan vuotuisen rahoitussopimuksen allekirjoittaminen) voitiin tehdä vasta sitten, kun ohjelma oli hyväksytty ja molemmat sopimuspuolet olivat allekirjoittaneet monivuotisen rahoitussopimuksen. Komissio voi varainhoitoasetuksen 36 artiklan 2 kohdan yleistä maksusitoumusta koskevan säännöksen nojalla tehdä maksusitoumuksen koko vuoden 2000 määrästä ja kunkin maan yksittäiset maksusitoumukset vuoden 2001 loppuun mennessä. Itse asiassa 10 yksittäistä maksusitoumusta tehtiin helmikuun loppuun mennessä ja 10 vuotuista rahoitussopimusta allekirjoitettiin vuoden 2001 maaliskuun loppuun mennessä. Kuten 7 luvussa todetaan, Sapard-välineen soveltamisen yhtenä ehtona on se, että komissio on päättänyt antaa tuen hallinnoinnin hakijamaan tehtäväksi. Tällaisia päätöksiä ei ollut tehty vuoden 2000 loppuun mennessä, sillä kansallisia päätöksiä Sapard-viraston hyväksymisestä ei ehditty tehdä ajoissa. Tästä syystä yhteisön Sapard-määrärahoja ei ollut siirretty yhdellekään hakijamaalle. Sapard-määrärahojen toteutus vuonna 2000 (euroina) voidaan tiivistää seuraavasti: >TAULUKON PAIKKA> 5.5. Yleiskatsaus vuoden 2001 talousarvioon Budjettivallan käyttäjä vahvisti vuonna 2000 Sapard-välineen määrärahat vuoden 2001 talousarviossa. Maksusitoumuksiin vuonna 2001 käytettävissä oleva 540 miljoonan euron kokonaismäärä on tulosta vuoden 1999 kiinteinä hintoina ilmaistun 520 miljoonan euron teknisestä mukautuksesta, kuten rahoitusnäkymissä on ennakoitu. Kokonaismäärä on jaettu niin, että varsinaiseen budjettikohtaan B7-010 on varattu 530,28 miljoonaa euroa ja "hallintoon liittyviä menoja" koskevaan budjettikohtaan 9,72 miljoonaa euroa. "Hallintoon liittyviä menoja" koskeva budjettikohta saa lisäksi 9,72 miljoonaa euroa maksumäärärahoina. Talousennusteiden tekeminen on vaikeaa, ja ne perustuvat aina olettamuksiin, sillä varsinaisia ennakkotapauksia ei ole, mutta maksumäärärahojen tarpeen arvioidaan vuonna 2001 olevan varsinaisessa budjettikohdassa B7-010 noin 500 miljoonaa euroa. Oletuksena oli se, että puolet tästä suoritettaisiin ennakkomaksuna sitten, kun komissio on tehnyt päätöksen tuen hallinnoinnin antamisesta Sapard-virastojen tehtäväksi, ja että puolet maksettaisiin ohjelmien täytäntöönpanosta vuonna 2001 aiheutuvien menojen yhteisrahoituksena. Budjettivallan käyttäjä hyväksyi vuonna 2000 käyttämättä jääneiden 140,1 miljoonan euron maksumäärärahojen siirron ja antoi valtuudet 321,08 miljoonan euron uusille maksumäärärahoille vuoden 2001 talousarviossa. 6. SAPARD-OHJELMIEN VALMISTELU JA HYVÄKSYMINEN Hakijamaita kehotettiin laatimaan maatalouden ja maaseudun kehittämissuunnitelma sekä valikoimaan toimenpiteitä, jotka vastaavat niiden erityisoloja. Suunnitelmat oli jätettävä kuuden kuukauden kuluessa Sapard-asetuksen voimaantulosta, toisin sanoen 29. joulukuuta 1999 mennessä. Kaikki hakijamaat Tsekin tasavaltaa [16] lukuun ottamatta jättivät suunnitelmansa määräajassa. Kaikista suunnitelmista oli annettava lisätietoja, ennen kuin komissio pystyi huhti- ja toukokuussa 2000 kelpuuttamaan muutetut suunnitelmat. [16] Tsekin tasavalta pyysi virallisesti lupaa, joka sille myönnettiinkin, määräajan pidentämiseen joulukuun 29. päivästä 1999 tammikuun 31. päivään 2000. Valmisteluvaiheessa käytiin neuvotteluja talous- ja yhteiskuntaelämän sekä ympäristöalan yhteistyökumppanien kanssa, kuten Sapard-asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa säädetään. Sapard-asetuksessa säädetään myös, että ohjelmat hyväksytään suunnitelmien jättämistä seuraavien kuuden kuukauden kuluessa sillä edellytyksellä, että kaikki tarvittavat tiedot ovat saatavilla. Tämä on tavanomainen määräaika jäsenvaltioiden maatalouden ja maaseudun kehittämissuunnitelmissa. Komissio hyväksyi kunkin hakijamaan Sapard-ohjelman vuoden 2000 lokakuun ja joulukuun välisenä aikana. Sapard-ohjelmien valmistelu ei siis kestänyt kauemmin kuin jäsenvaltioiden kohdalla, vaikka jäsenvaltioilla on paljon kokemusta suunnitelmien laatimisesta ja vaikka se oli kaikille hakijamaille uutta (ks. liite 3). Ennen kuin kaikki 10 suunnitelmaa hyväksyttiin komission päätöksillä, ne esitettiin maatalouden rakenteiden ja maaseudun kehittämisen komitealle, jossa ne saivat yksimielisen myönteisen lausunnon. Kunkin hakijamaan valtuuskunta oli läsnä komitean käsitellessä sen suunnitelmaa. 6.1. Ohjelman sisältö Toimenpiteitä on painotettu eri tavalla eri ohjelmissa, mutta kolme toimenpidettä on keskeisellä sijalla lähes kaikissa ohjelmissa: jalostus ja kauppa, maatilojen investoinnit ja maaseudun infrastruktuurien investoinnit. Jos kaikkia maita tarkastellaan yhdessä, julkinen tuki jalostukseen ja kauppaan johtaa 26 prosentin osuudella yhteisön koko rahoitusosuudesta [17], ja seuraavana ovat maatilojen investoinnit ja maaseudun infrastruktuurien investoinnit hieman yli 20 prosentin osuudella. Seuraavana on toiminnan monipuolistaminen noin 11 prosentin osuudella. Yhdeksästä muusta toimenpiteestä yhdenkään keskimääräinen osuus kokonaismäärästä ei ole suurempi kuin 4 prosenttia. Maatalouden ympäristötoimenpide ei ole pakollinen Sapard-ohjelmassa ja se koskee vain pilottitason hankkeiden täytäntöönpanoa, toisin kuin jäsenvaltioiden maaseudun kehittämisohjelmissa, mutta kaikki hakijamaat Sloveniaa lukuun ottamatta ovat sisällyttäneet sen ohjelmiinsa. On myös syytä huomata, että kahta toimenpidettä, nimittäin lomitus- ja tilanhoitopalvelujen perustamista sekä maarekisterien perustamista ja ylläpitoa, ei ole sisällytetty yhteenkään ohjelmaan (ks. liite 4). [17] Tässä luvussa yhteisön rahoitusosuudella tarkoitetaan yhteisön yhteisrahoitusosuuden arvioitua kokonaismäärää Sapard-välineessä eli 3 703:a miljoonaa euroa koko ohjelmakaudella 2000-2006. Kaikissa liitteessä 4 (ja tässä tekstissä) olevissa luvuissa on muistettava, että jokaisessa ohjelmassa sallitaan tietty joustovara, jonka käyttäminen edellyttää seurantakomitean hyväksyntää. Kunkin toimenpiteen joustovara on 10 prosenttia sen kaikista määrärahoista ohjelmakaudella 2000-2006, ja siinä on otettava huomioon yhteisön rahoitusosuus tehdy(i)ssä rahoitussopimuksessa (rahoitussopimuksissa). Joustovaralla pyritään helpottamaan ohjelman hallinnointia ja välttämään ohjelmien muuttaminen lähinnä byrokraattisista syistä, kuten jäsenvaltioissa tehtiin ohjelmakaudella 1994-1999. 6.1.1. Toimenpide 1: maatilojen investoinnit Kaikissa 10 Sapard-ohjelmassa on maatilojen investointien tukemista koskeva toimenpide. Siihen on varattu ohjelmissa 797 miljoonaa euroa eli 22 prosenttia yhteisön koko rahoitusosuudesta. Se onkin yhteen laskettuna (kaikki 10 maata) toiseksi tärkein toimenpide. Useissa maissa se on tärkein toimenpide: Liettuassa (47 prosenttia), Virossa (43 prosenttia), Bulgariassa (31 prosenttia), Unkarissa (28 prosenttia) ja Slovakiassa (28 prosenttia). Toimenpiteeseen varatut määrärahat kertovat tarpeesta uudenaikaistaa maataloutta ja sovittaa se yhteisön vaatimuksiin. Toimenpiteellä pyritään lisäämään maatilojen kilpailukykyä parantamalla niiden käyttöomaisuutta ja kiinteää laitteistoa, nostamalla niiden tuotteiden laatua sekä suuntaamalla tuotantoa uudelleen markkinoiden tarpeiden mukaisesti ja näin edistämään maataloustoiminnan monipuolistamista. Tavoitteena on myös auttaa maatilojen sovittamista ympäristöä, hygieniaa ja eläinten hyvinvointia koskevien yhteisön vaatimusten mukaisiksi. Toimenpiteen laajuus vaihtelee suuresti eri ohjelmissa: mukana ovat yleensä lihan (nautakarja, siat, siipikarja) ja maidon tuotanto, rehuntuotanto sekä viljan, hedelmien ja vihannesten tuotanto (Bulgariassa ja Romaniassa myös viinitarhat). Mahdollisia tukikelpoisia investointeja ovat esimerkiksi maatilan rakennusten rakentaminen tai kunnostaminen, maanviljelyskoneiden ja -välineiden osto, eläinjätteen käsittelytilat, rehun säilytystilojen rakentaminen tai uudistaminen sekä maatiloilla tapahtuvaan maidon tai lihan jalostukseen tarkoitettujen tilojen rakentaminen tai kunnostaminen. Tukiosuus (julkinen rahoitusosuus investoinnin tukikelpoisista kokonaiskustannuksista) vaihtelee ohjelmissa 30 prosentista 50 prosenttiin. Tukiosuus on joskus eriytetty investoinnin alan/tyypin tai tuensaajan aseman (esimerkiksi nuoret viljelijät tai epäsuotuisien alueiden viljelijät) mukaan. 6.1.2. Toimenpide 2: maatalous- ja kalastustuotteiden jalostuksen ja kaupan parantaminen Tämä toimenpide sisältyy kaikkiin 10 Sapard-ohjelmaan. Se on yhteen laskettuna tärkein toimenpide, ja sen määrärahat ovat 954 miljoonaa euroa eli 26 prosenttia yhteisön rahoitusosuuden arvioidusta kokonaismäärästä. Se on tärkein toimenpide Tsekin tasavallassa [18] (25 prosenttia), Latviassa (26 prosenttia), Puolassa (38 prosenttia) ja Sloveniassa (40 prosenttia). Muissa maissa se on toisella sijalla: Bulgariassa (24 prosenttia), Virossa (18 prosenttia - samalla sijalla taloudellisen toiminnan monipuolistamista koskevan toimenpiteen kanssa), Unkarissa (21 prosenttia), Liettuassa (21 prosenttia), Romaniassa (17 prosenttia) ja Slovakiassa (26 prosenttia). [18] Tsekin tasavallassa tämä toimenpide kattaa paitsi maatalous- ja kalastustuotteiden jalostuksen ja kaupan parantamista koskevan toimenpiteen myös laadunvalvonnan ja eläinlääkintä- ja kasvinterveystarkastusten rakenteiden sekä elintarvikkeiden laadun ja kuluttajansuojan parantamista koskevan toimenpiteen, jota sovelletaan jalostusteollisuudessa. Tsekin viranomaisten viimeksi mainitussa toimenpiteessä ehdottamat toimet muistuttavat yhdeksän muun hakijamaan jalostusta ja kauppaa koskevia toimenpiteitä. Näistä tiedoista saa käsityksen siitä, miten tärkeänä hakijamaat pitävät jalostusta ja kauppaa koskevaa toimenpidettä maatalouselintarvikealansa uudistamisessa, mukauttamisessa, saneerauksessa tai luomisessa. Toimenpiteen avulla maat voivat uudistaa maatalousalan rakennetta, parantaa tuotteiden laatua (yhteisön vaatimusten mukaisesti) ja kilpailla entistä tehokkaammin yhteisössä. Tuettavat alat valitaan kunkin maan maatalouden erityispiirteiden ja tarpeiden mukaan. Tuettavien alojen määrä vaihtelee kolmen (Viro ja Slovenia) ja yhdentoista (Romania) välillä. Kolme alaa valittiin kaikissa maissa: meijerituotteet, liha ja kala. Tärkeimmät muista tuettavista aloista ovat: - hedelmät ja vihannekset - seitsemässä kymmenestä hakijamaasta (Bulgaria, Unkari, Latvia, Liettua, Puola, Romania ja Slovakia), - viini (Bulgaria, Unkari ja Romania), - viljat (Latvia, Liettua ja Romania). Mahdollisia tukikelpoisia investointeja ovat esimerkiksi rakennusten rakentaminen tai kunnostaminen, investoinnit elintarviketeollisuuden muuttamiseen yhteisön vaatimusten mukaisesti, uudet (ja erityissääntöjen nojalla mahdollisesti myös käytetyt) koneet ja välineet (mukaan lukien tietokoneohjelmistot), maitosäiliöt ja maidon jäähdytyslaitteet, säilytystilat (mukaan lukien kylmäsäilytystilat) ja säiliöiden pesutilat, jätteen ja sivutuotteiden käsittelyvälineet sekä välineet laadun ja tuotantoprosessin valvonnan parantamiseen. Yksi Sapard-ohjelman tärkeimmistä tavoitteista on edistää investointeja, joilla parannetaan yksityisen sektorin kykyä täyttää eläinlääkintää, hygieniaa, terveyttä, elintarvikkeiden laatua, eläinten hyvinvointia ja ympäristöä koskevat yhteisön vaatimukset. Kansallisten ympäristö- ja eläinlääkintäviranomaisten on siis arvioitava kaikkien käyttöomaisuuden rakentamiseen liittyvien hankkeiden hakemukset, jotta ne olisivat edes periaatteessa tukikelpoisia, ja tarkistettava niiden toteuttamisen jälkeen, vastaavatko investoinnit yhteisön vaatimuksia kaikilla näillä aloilla. 6.1.3. Toimenpide 3: laadunvalvonnan ja eläinlääkintä- ja kasvinterveystarkastusten rakenteiden sekä elintarvikkeiden laadun ja kuluttajansuojan parantaminen Yhteisön rahoitusosuus tässä toimenpiteessä on 28 miljoonaa euroa. Se on 1 prosentti yhteisön rahoitusosuuden arvioidusta kokonaismäärästä Sapard-välineessä. On syytä huomata, että Sapard- ja Phare-välineestä voidaan täydentävästi tukea investointeja laadunvalvonnan ja eläinlääkintä- ja kasvinterveystarkastusten rakenteiden sekä elintarvikkeiden laadun ja kuluttajansuojan parantamiseksi, esimerkiksi rajatarkastusasemia. Valtaosaa julkisen sektorin investoinneista, joilla pyritään takaamaan yhteisön säännöstön noudattaminen, tuetaan todennäköisesti Phare-välineestä eikä Sapard-välineestä, sillä Sapard-välineestä voidaan tukea vain pienimuotoisia (alle 2 miljoonan euron) toimia paikallisella tasolla (ks. myös 8.3 kohta). Tämän toimenpiteen hyväksyi Sapard-ohjelmaansa ainoastaan Romania [19], jossa sen osuus ohjelman kaikista määrärahoista on 3 prosenttia. Romanian viranomaiset aikovat tukea Sapard-ohjelmassa pienten julkisten tai yksityisten laboratorioiden perustamista tai uudenaikaistamista terveys- ja eläinlääkintäalalla sekä kasvien terveyden ja elintarvikkeiden laadun valvonnassa lähinnä lääneissä. [19] Kuten edellisessä alaviitteessä todetaan, Tsekin tasavallan Sapard-ohjelma sisältää samannimisen toimenpiteen, jota ei käsitellä tässä kohdassa. 6.1.4. Toimenpide 4: ympäristönsuojeluun ja maaseudun säilyttämiseen tarkoitetut maatalouden tuotantomenetelmät Maatalouden ympäristötoimenpiteen määrärahat ovat 83 miljoonaa euroa eli 2 prosenttia yhteisön rahoitusosuudesta. Toisin kuin jäsenvaltioissa, tämän toimenpiteen täytäntöönpano ei ole pakollista hakijamaiden Sapard-ohjelmassa. Sloveniaa [20] lukuun ottamatta kaikki hakijamaat ovat kuitenkin sisällyttäneet sen ohjelmiinsa. Komission asetuksen (EY) N:o 2759/1999 4 artiklassa todetaan, että tukea voidaan myöntää tällaisiin toimenpiteisiin, jos ne koskevat pilottitason toimia. Lisäksi "tällaisten toimien tavoitteena on kerätä käytännön kokemusta maatalouden ympäristötoimenpiteiden toteuttamisesta sekä hallinnossa että maatiloilla". Hyvien viljelykäytäntöjen käyttöönotto on toinen hakijamaita koskeva tärkeä velvoite valmistelutyössä. [20] Slovenia ei sisällyttänyt Sapard-suunnitelmaansa maatalouden ympäristötoimenpidettä osittain siksi, että ohjelman kokonaismäärärahat olivat varsin vähäiset, ja osittain siksi, että tuolloin valmisteltiin kansallisin varoin rahoitettavaa maatalouden ympäristösuunnitelmaa. Hakijamaat aikovat aloittaa maatalouden ympäristötoimenpiteet vasta vuoden 2001 tai 2002 määrärahoista. Tähän on syynä se, että maatalouden ympäristöolot ovat hakijamaissa usein hyvin erilaiset kuin yhteisössä. Maatalouden ympäristöohjelmien kehittämisessä on otettava huomioon paikalliset olot, joten kyse ei ole pelkästään yhteisössä sovellettavien toimenpiteiden siirtämisestä hakijamaihin. Sekä toimenpiteiden sisällön että niiden soveltamisessa noudatettavien järjestelyjen suunnittelu edellyttää paljon valmistelutyötä. Useimmat hakijamaat ovat jo sisällyttäneet ohjelmiinsa yksityiskohtaisia suuntaviivoja pilottitason toimia varten, mutta ehdotukset on viimeisteltävä yhteistyössä komission kanssa. Tärkeimmät ehdotetut alat ovat luonnonmukainen maatalous, biologinen monimuotoisuus (mukaan lukien maatalouden geenivarat), erityiset biotoopit (mukaan lukien kosteikot) ja maisemat. 6.1.5. Toimenpide 5: sivuelinkeinoja tai vaihtoehtoisia tulonlähteitä tarjoavan taloudellisen toiminnan kehittäminen ja monipuolistaminen Kussakin ohjelmassa on määrärahoja maaseudun taloudellisen toiminnan kehittämistä ja monipuolistamista koskevaan toimenpiteeseen. Siihen on varattu yhteensä 416 miljoonaa euroa eli 11 prosenttia yhteisön rahoitusosuudesta Sapard-välineessä. Toimenpiteeseen varattujen määrärahojen osuus ohjelman kaikista määrärahoista vaihtelee eri ohjelmissa alle 10 prosentista eli Bulgarian 6 prosentista ja Liettuan 8 prosentista Latvian 24 prosenttiin. Toimenpiteen päätavoitteena on edistää maaseudun taloudellisen toiminnan kehittämistä ja monipuolistamista tarjoamalla maaseudulle vaihtoehtoisia tulonlähteitä. Toimilla tuetaan maaseudun työllistymismahdollisuuksia, jotka ovat kärsineet merkittävistä työmarkkinamuutoksista, kuten työllisyysasteen laskemisesta ja maatalouden työpaikkojen vähenemisestä. Vaikka maatalouden työpaikkojen määrä on useimmissa hakijamaissa edelleen selvästi suurempi kuin monissa yhteisön osissa, niissä on jo meneillään nykyaikaistamisprosessi, joka kertoo teknologian ja yhteiskunnan muutoksista. Monilla hakijamaiden maaseutualueilla on mahdollisuuksia monipuolistaa toimintaa erityisesti maaseutumatkailun sekä käsityöyritysten ja pienten ja keskisuurten yritysten kehittämisen ja laajentamisen osalta. Kaikissa ohjelmissa on määrärahoja maaseutumatkailun ja käsiteollisuuden kehittämiseen. Esimerkkinä viimeksi mainitusta ovat investoinnit kudonta-, puutyö- ja keramiikkatiloihin sekä -välineisiin. Bulgariassa, Liettuassa ja Romaniassa on varattu määrärahoja myös vesiviljelyn ja kalanviljelyn kehittämiseen. Sekä Tsekin tasavalassa että Slovakiassa on varattu määrärahoja historiallisesti ja kulttuurisesti arvokkaiden rakennusten kunnostamiseen sekä maatalousrakennusten muuttamiseen yrityspalvelutarkoituksiin. Latviassa ja Tsekin tasavallassa tuetaan paikallisten uusiutuvien energianlähteiden kehittämistä. Maatalouspalvelujen kehittäminen (myös maatalouskoneiden yhteiskäytön kehittäminen) sisältyy Romanian ohjelmaan. Virossa annetaan määrärahoja investointeihin, jotka koskevat maataloustuottajien, metsänomistajien ja maaseutuväestön käyttämien palvelujen perustamista tai laajentamista. 6.1.6. Toimenpide 6: lomitus- ja tilanhoitopalvelujen perustaminen Yksikään hakijamaa ei pitänyt tätä toimenpidettä ensisijaisena. Se ei näin ollen sisältynyt yhteenkään hyväksyttyyn ohjelmaan. 6.1.7. Toimenpide 7: tuottajaryhmittymien perustaminen Tämä toimenpide sisältyy neljään Sapard-ohjelmaan (Bulgaria, Unkari, Romania ja Slovakia). Toimenpiteen määrärahat ovat yhteensä 47 miljoonaa euroa eli 1 prosentti yhteisön rahoitusosuuden arvioidusta kokonaismäärästä Sapard-välineessä. Toimenpiteen osuus Bulgarian ohjelmasta on 1 prosentti (4,7 miljoonaa euroa), Romanian ohjelmasta 2 prosenttia (23,6 miljoonaa euroa), Slovakian tasavallan ohjelmasta 5 prosenttia (8 miljoonaa euroa) ja Unkarin ohjelmasta 7 prosenttia (26 miljoonaa euroa). Sen päätavoitteena on tukea maataloustuottajia, jotka yhdessä pitävät tuotteitaan kaupan ennalta määriteltyjen normien mukaisesti. Tuettavien tuottajaryhmittymien vuosituotannon vähimmäismäärä on vahvistettu Slovakiassa, Romaniassa ja Bulgariassa, ja vuotuisen liikevaihdon vähimmäismäärä on vahvistettu Romaniassa (20 000 euroa), Bulgariassa (150 000 euroa) ja Slovakiassa (hieman alle 0,5 miljoonasta eurosta 12 miljoonaan euroon tuotteesta riippuen). 6.1.8. Toimenpide 8: kylien kunnostaminen ja kehittäminen sekä maaseudun kulttuuriperinnön suojeleminen ja säilyttäminen Neljä maata (Bulgaria, Tsekin tasavalta, Viro ja Unkari) on osana maaseudun kehittämisstrategiaa sisällyttänyt tämän toimenpiteen Sapard-ohjelmaansa. Toimenpiteeseen on varattu yhteensä 72 miljoonaa euroa eli 2 prosenttia yhteisön rahoitusosuuden arvioidusta kokonaismäärästä. Määrärahojen osuus ohjelman kaikista määrärahoista vaihtelee Tsekin tasavallan 11 prosentista Unkarin 4 prosenttiin. Toimenpiteen päätavoitteena on edistää maaseutuyhteisöjen kehittämistä ja elintason parantamista. Toisena toimenpiteen osa-alueena on paikallisen kulttuuri- ja arkkitehtuuriperinnön sekä muistomerkkien suojeleminen ja kunnostaminen. Matkailun kehittämisen tukeminen edellyttää, että kylissä pystytään tarjoamaan peruspalveluja. Lisäksi niiden on pystyttävä vastaamaan erityistarpeisiin, jotka perustuvat kulttuuri- tai luonnonperintöön sekä historiallisiin tai muihin kohteisiin ja muistomerkkeihin. Kylien ja niiden ympäristön ulkoasu voi olla tässä strategiassa liikkeellepaneva voima. Mahdollisia tuettavia toimia ovat esimerkiksi katujen ja yleisten alueiden kunnostaminen, kylien ulkoinen ehostaminen, historiallisten ja arkkitehtuuriin liittyvien muistomerkkien kunnostaminen tai suojeleminen, uusien kunnallisten palvelujen perustaminen uusien yritysten edistämiseksi (kuten julkiset markkinapaikat), neuvontapisteiden perustaminen sekä paikallisten kulttuuri- tai vapaa-ajankeskusten ja vastaavien (kuten puistojen ja yleisten puutarhojen) kunnostaminen tai rakentaminen. 6.1.9. Toimenpide 9: maanparannus ja maanjako Kolme maata (Tsekin tasavalta, Latvia ja Slovakia) on valinnut ohjelmaansa tämän toimenpiteen. Siihen on varattu 46 miljoonaa euroa eli 1 prosentti yhteisön koko rahoitusosuudesta, mutta maanjakoa koskeva toimenpide on erittäin merkittävä Tsekin Sapard-ohjelmassa, jossa sen osuus yhteisön koko rahoitusosuudesta on 20 prosenttia, ja se on varsin merkittävä myös Slovakian ohjelmassa (10 prosenttia yhteisön koko rahoitusosuudesta). Näissä maissa on tarvetta maa-alueiden uusjakoon ja peltolohkojen järkeistämiseen. Suurimpia haasteita ovat palstojen pirstoutuminen, yhteisomistusosuuksien suuri määrä, puutteelliset maarekisterit ja joidenkin peltolohkojen hankala sijainti. Tilanne hankaloittaa tehokkaan maatalouden, maamarkkinoiden ja maainvestointien kehittämistä, ja se voi hankaloittaa palauttamisprosessin loppuunsaattamista. Toimenpiteellä parannetaan maan asuttamista ja näin lisätään maatilojen tehokkuutta luomalla edellytyksiä järkevään maankäyttöön. Tukikelpoisia investointeja ovat tarvittavan asiakirja-aineiston laatiminen, maankäyttöhankkeiden suunnittelu ja toteutus (kuten jakosuunnitelman teko, mittaukset ja maavallit) sekä liittymäteiden rakentaminen. 6.1.10. Toimenpide 10: maarekisterien perustaminen ja ylläpito Hakijamaat pitävät tämän toimenpiteen toimia tulevan kehityksensä kannalta tärkeinä. Ne ovat kuitenkin tukeneet tällaisia toimia käyttämällä muita saatavilla olevia varoja (lähinnä Phare-tukea tai Phare-ohjelman ja Maailmanpankin tuen yhdistelmää) tai joissakin tapauksissa kansallisia varoja. Toimenpidettä ei tästä syystä ole sisällytetty yhteenkään ohjelmaan. 6.1.11. Toimenpide 11: ammatillisen koulutuksen parantaminen Kaikissa ohjelmissa Viron ja Slovenian ohjelmia lukuun ottamatta on ammatillista koulutusta koskeva toimenpide. Yhteisön yhteisrahoitusosuus tähän toimenpiteeseen on 117 miljoonaa euroa eli 3 prosenttia yhteisön koko rahoitusosuudesta. Tuensaajina ovat maanviljelijät ja muut maa- ja metsätaloutta harjoittavat henkilöt sekä tällaisesta toiminnasta muuhun toimintaan siirtyvät henkilöt. Tukikelpoisia ovat siis esimerkiksi maanviljelijät, jotka siirtyvät maataloudesta maaseutumatkailuun. Tukikelpoisia eivät sen sijaan ole muut henkilöt, kuten jalostus- ja markkinointialalla työskentelevät henkilöt. Päätavoitteena on auttaa viljelijöitä muuttamaan tuotantosuuntaa ja hankkimaan sellaisia taitoja, että he pystyvät hoitamaan taloudellisesti elinkelpoista tilaa. Tavoitteena on myös soveltaa sellaisia tuotantokäytäntöjä, jotka vastaavat maiseman säilyttämistä ja kohentamista, ympäristönsuojelua, hygieniaa ja eläinten terveyttä koskevia vaatimuksia. Joissakin ohjelmissa on myös tavoitteita, jotka koskevat metsänomistajien ja muiden metsätalouden parissa työskentelevien henkilöiden koulutusta, jotta voitaisiin helpottaa metsänhoitokäytäntöjen soveltamista sekä parantaa metsien taloudellista, ekologista ja sosiaalista tehtävää. 6.1.12. Toimenpide 12: maaseudun infrastruktuurien kehittäminen ja parantaminen Kehno infrastruktuuri ja sen seuraukset talouskehitykseen ovat olleet keskeisiä huolenaiheita kaikissa hakijamaissa. Maaseudun infrastruktuureja koskevaan toimenpiteeseen on varattu yhteensä 759 miljoonaa euroa eli 21 prosenttia yhteisön rahoitusosuudesta. Puolassa ja Romaniassa on varattu 28 prosenttia ohjelmien määrärahoista erilaisiin maaseudun infrastruktuurien kehittämistoimiin. Kummassakin ohjelmassa infrastruktuurin parantamista pidetään maaseudun kehittämisen edellytyksenä. Puolassa maaseudun puutteellinen tekninen infrastruktuuri on yksi kehityksen suurimmista esteistä. Esimerkiksi vuoden 1998 lopussa vain 50 prosentissa maaseudun kotitalouksista oli puhelin (tämä on merkittävä este liiketoiminnan kehittämiselle), ja vain 5,8 prosenttia maaseudun kotitalouksista oli kytketty viemäriverkkoon. Lisäksi vain kolmasosa maaseudun kotitalouksista käytti virallisia kaatopaikkoja. On arvioitu, että kolmasosa Puolan maaseudun sähkönjakeluverkosta olisi pikaisesti uudenaikaistettava. Romaniassa maaseudun väestöllä ei usein ole vesijohtovettä. Myöskään kaivojen veden laatu ei ole asianmukainen. Näiden ongelmien takia Sapard-ohjelmiin kuuluu lähinnä neljä infrastruktuuria, joita tuetaan vaihtelevassa määrin. Investointeja tehdään (i) vesitalouteen ja jätehuoltoon, (ii) teihin, (iii) sähkönjakeluun ja (iv) maaseudun tietoliikenteeseen. Kaikissa ohjelmissa (Slovakiaa ja Sloveniaa lukuun ottamatta) on määrärahoja vesitalouteen ja jätehuoltoon sekä teihin tehtäviin investointeihin. Baltian maiden ohjelmissa on määrärahoja liittymäteihin maatiloille ja joissakin tapauksissa myös maaseudun yrityksiin. Sähkönjakeluverkkoa vahvistetaan Tsekin tasavallassa (missä annetaan määrärahoja myös uusiutuvien energianlähteiden kehittämiseen), Virossa, Unkarissa, Liettuassa ja Puolassa. Myös neljässä muussa ohjelmassa on määrärahoja maaseudun tietoliikenteen parantamiseen. 6.1.13. Toimenpide 13: maatalouden vesivarojen hoito Tämä toimenpide sisältyy ainoastaan Bulgarian ja Romanian Sapard-ohjelmiin. Taulukoiden mukaan toimenpiteeseen on varattu 50 miljoonaa euroa eli noin 1 prosentti yhteisön yhteisrahoitusosuuden arvioidusta kokonaismäärästä. Tämä on 5 prosenttia (20 miljoonaa euroa) Bulgarialle ja 3 prosenttia (30 miljoonaa euroa) Romanialle annettavasta yhteisön rahoitusosuudesta. Toimenpiteen päätavoitteita ovat vesivarojen kestävän hoidon varmistaminen ja maaseudun ympäristön suojeleminen. Tämä saavutetaan osittain kastelu-, ojitus- ja tulvantorjuntajärjestelmien avulla. Toimenpiteeseen kuuluvat: - nykyisten kastelujärjestelmien uudenaikaistaminen, - vallien rakentaminen ja uusiminen viljelysmaan suojaamiseksi tulvilta, - patojen ja kasteluverkostojen rakentaminen. 6.1.14. Toimenpide 14: metsätalous, mukaan lukien maatalousalueiden metsitys, investoinnit yksityisten metsänomistajien metsätiloihin ja metsätaloustuotteiden kauppa Tämä toimenpide sisältyy Sapard-ohjelmiin kuudessa maassa: Bulgariassa, Virossa, Latviassa, Liettuassa, Puolassa, Romaniassa ja Slovakiassa. Yleisesti on arvioitu, että metsätaloustoimien tukemiseen käytetään 167 miljoonaa euroa eli 5 prosenttia yhteisön rahoitusosuudesta. Toimenpiteen merkitys hakijamaissa vaihtelee 1 prosentista (Viro) 8 prosenttiin (Bulgaria ja Slovakia) ja 10 prosenttiin (Romania). Tärkeimmät tuettavat toimet ovat maatalousalueiden metsitys, nykyisten metsäalueiden parantaminen, investoinnit metsätaloustuotteiden korjuun, jalostuksen ja kaupan parantamiseen ja järkeistämiseen sekä metsäinfrastruktuurin tukeminen. On syytä mainita vielä kaksi seikkaa: (a) ne hakijamaat, jotka eivät tässä vaiheessa ole sisällyttäneet tätä toimenpidettä Sapard-ohjelmaansa, tukevat metsätaloustoimia kansallisin toimenpitein (Tsekin tasavalta ja Slovenia) tai instituutioiden kehittämiseen tarkoitetulla Phare-ohjelman tuella (esimerkiksi Unkari on kehittänyt metsätalouden tietojärjestelmää); (b) niissäkin ohjelmissa, joihin ei sisälly tätä toimenpidettä, voidaan tukea metsätalouteen liittyviä toimia muissa toimenpiteissä, joita ovat metsänomistajien koulutus (toimenpide 11), taimistojen perustaminen tai parantaminen (toimenpide 1), metsätiet tai polut (toimenpide 12) ja sellaisten metsätaloustuotteiden jalostus ja kauppa, jotka voivat olla puupohjaisia mutta eivät varsinaisesti puutavaraa ja joihin kuuluvat esimerkiksi puuveistokset, polttopuu ja metsämarjat (toimenpide 5). 6.1.15 Toimenpide 15: tämän asetuksen soveltamisalaan kuuluvia toimenpiteitä koskeva tekninen apu, mukaan lukien ohjelman valmistelun ja seurannan tueksi tarkoitetut tutkimukset sekä tiedotus- ja julkisuuskampanjat Sapard-ohjelman 2 artiklan 15 kohdassa säädetään kuhunkin ohjelmaan kuuluvia toimenpiteitä koskevasta teknisestä avusta. Teknisen avun osuus yhteisön rahoitusosuudesta on noin 3 prosenttia. Sen osuus vaihtelee Tsekin tasavallan ja Puolan 1 prosentista Romanian 5 prosenttiin. Kaikissa Sapard-ohjelmissa on ainakin neljä menoluokkaa: 1. Tiedotus ja julkisuus. Kaikissa ohjelmissa on määrärahoja tiedotusta ja julkisuutta koskevaan tekniseen apuun. Komissio vaati vuoden 2000 loppupuolella kutakin maata täsmentämään, mitä erityistoimia ne olivat toteuttaneet tai aikoivat toteuttaa lisätäkseen tietoisuutta ohjelmasta. 2. Ohjelmien täytäntöönpanon seuranta ja seurantakomitean toimien tukeminen. Kaikissa ohjelmissa on toteutettava seurantamenettely, ja niissä on määrärahoja tekniseen apuun, joka koskee seurantakomitean valmistelutyön ja kokousten kustannusten kattamista. 3. Ohjelmien arviointi ja tutkimukset. Kaikista ohjelmista tehdään väliarviointi. Tässä käytetään apuna asiantuntijoita, ja määrärahoja on varattu myös neuvontaan, joka liittyy seurantaa ja hallinnointia koskeviin tiedotusjärjestelmiin. 4. Koulutus ja asiantuntijoiden käyttö. Useissa ohjelmissa on määrärahoja asiantuntijoiden antamaan neuvontaan, joka liittyy esimerkiksi hankkeiden valintaa koskevien tausta-asiakirjojen laatimiseen ja kouluttajien koulutukseen. Kaikki hakijamaat antoivat komissiolle vuonna 2000 arvion vuoden 2001 loppuun asti tarvitsemastaan teknisestä avusta. Komissio ilmoitti niille toukokuussa 2001, mihin sen mielestä saada yhteisön yhteisrahoitusta voidaan myöntää. 6.2. Monialaiset kysymykset 6.2.1. Ympäristö Sapard-ohjelmien ympäristötoimenpiteet eivät rajoitu ainoastaan maatalouden ympäristötoimenpiteeseen (toimenpide 4). Yksi Sapard-välineen päätavoitteista on edistää yhteisön säännöstön täytäntöönpanoa, joten ympäristötavoitteiden noudattaminen sisällytettiin moniin muihin toimenpiteisiin eri ohjelmissa. Näin ohjelmiin sisältyy ympäristön kannalta tärkeitä mutta toimenpiteen 4 ulkopuolisia toimia, jotka liittyvät erityisesti vesien suojeluun (nitraattidirektiivi ja jätevesidirektiivi). Näitä ovat lietteen käsittely toimenpiteessä 1, jätteenkäsittely toimenpiteessä 2 ja vedenkäsittely toimenpiteessä 12. Hankkeiden valintamenettelyssä on kiinnitetty huomiota erityisesti ympäristövaikutusten arviointien käyttöön, jotta mahdollisten Natura 2000 -alueiden tila ei huononisi. Ympäristöviranomaiset osallistuvat hankkeiden valintamenettelyyn tarkastamalla, onko ympäristövaatimuksia noudatettu. Nämä viranomaiset ja asianomaiset kansalaisjärjestöt osallistuvat myös ohjelmien ympäristötoimenpiteiden seurantaan ja arviointiin. Ohjelmissa on tärkeällä sijalla tuensaajia koskeva velvoite noudattaa ympäristövaatimuksia, jotka vastaavat yhteisön lainsäädännössä (erityisesti nitraatteja, ympäristövaikutusten arviointeja ja Natura 2000:ta koskevassa lainsäädännössä) vahvistettuja vaatimuksia, sekä eläinten hyvinvointia koskevia vaatimuksia. Useissa hakijamaissa sitouduttiin sisällyttämään nämä velvoitteet osaksi kansallista lainsäädäntöä tietyn määräajan kuluessa. 6.2.2. Laatu- ja terveysvaatimukset Toimenpiteen 2 ja osittain myös toimenpiteen 1 investoinnit edellyttävät sellaisten vaatimusten noudattamista, jotka vastaavat elintarvikkeiden turvallisuutta, hygieniaa ja eläinten hyvinvointia koskevia yhteisön säännöksiä. Kaikissa ohjelmissa: - investoinneille myönnetään Sapard-tukea vain, jos toteutettu investointi vastaa yhteisön vaatimuksia, ja - toimivaltaiset eläinlääkintäviranomaiset varmistavat hankkeen ennakkoarvioinnissa, että investointi vastaa toteutuessaan yhteisön vaatimuksia. 6.2.3. Ennakkoarvioinnit Sapard-asetuksen 5 artiklan mukaan kaikki ohjelmat edellyttävät ennakko- ja väliarviointia, jatkuvaa seurantaa ja jälkikäteen suoritettavaa arviointia. Komissio lähetti kaikille hakijamaille suuntaviivoja ohjelmaehdotusten ennakkoarviointia varten. Kaikki maat ovat käyttäneet apuna näitä suuntaviivoja, joissakin tapauksissa erittäin menestyksekkäästi. Arviointityöllä on ollut myönteinen vaikutus maaseudun kehittämissuunnitelmien yleiseen laatuun. Arvioijat ovat olleet mukana laatimassa ohjelmaehdotuksia, ja arviointien johtopäätökset ja suositukset on sisällytetty ohjelmiin, mikä on parantanut ohjelmien yhtenäisyyttä ja johdonmukaisuutta. Arviointityö on osittain korvannut kansallisten viranomaisten tietynlaisen asiantuntemuksen tai kokemuksen puutteen Sapard-suunnitelmien valmistelussa. Yksi ennakkoarviointien suurimmista eduista on arvioijien tuoma ulkopuolinen näkökulma. Myös ulkopuolisten arvioijien mukanaolo on tuonut kansallisille viranomaisille uusia näkökulmia ohjelmatyön teoreettiseen perustaan. 7. SAPARD-VIRASTOJEN HYVÄKSYMINEN JA PÄÄTÖS TUEN HALLINNOINNIN ANTAMISESTA MUIDEN TAHOJEN TEHTÄVÄKSI 7.1. Oikeudellista taustaa Tämän kertomuksen 3 luvussa käsitellään Sapard-ohjelmien täytäntöönpanoa koskevaa oikeudellista kehystä. Sapard-ohjelman tuen hallinnoinnin hajauttamisen oikeusperustana on neuvoston asetuksen (EY) N:o 1266/1999 eli ns. yhteensovittamisasetuksen 12 artiklan 2 kohta. Asetuksessa säädetään, että komissio voi päättää ohjelmien/hankkeiden kansallisen ja alakohtaisen hallinnointikyvyn, varainhoidon valvontamenettelyjen ja julkistalouden rakenteiden tapauskohtaisen analyysin perusteella luopua ennakkohyväksyntää koskevasta vaatimuksesta. Tällaista hyväksyntää edellytetään yleensä ulkopuolelle osoitettavan tuen yhteydessä hankkeiden valinnassa sekä tarjousten ja sopimusten tekemisessä. 7.2. Asetuksessa (EY) N:o 1266/1999 vahvistetut tuen hallinnoinnin hajauttamisen vähimmäisperusteet ja vähimmäisedellytykset Asetuksen (EY) N:o 1266/1999 12 artiklan 2 kohdan mukaan asetuksen 1 kohdassa tarkoitetusta vaatimuksesta luopumisen ja tuen hallinnoinnin hajauttamisen edellytyksenä on, että täytetään: - vähimmäisvaatimuksena olevat perusteet hakijamaiden täytäntöönpanevien yksiköiden tuenhallinnointikyvyn arvioimiseksi, ja - kyseisiin yksiköihin sovellettavat vähimmäisedellytykset. Vähimmäisperusteet ja vähimmäisedellytykset esitetään asetuksen liitteessä, ja ne ovat seuraavat: 1. Vähimmäisperusteet jäsenyyttä hakeneiden maiden täytäntöönpanovirastojen tuen hallinnointikyvyn arvioimiseksi Komissio soveltaa seuraavia perusteita arvioidessaan, mitkä täytäntöönpanovirastoista kykenevät kumppanuusmaissa hallinnoimaan tukea hajautetulta pohjalta: (i) varojen hallinnoimista varten olisi oltava selvästi määritelty järjestelmä, joka käsittää kattavan sisäisen työjärjestyksen ja selkeät institutionaaliset ja henkilökohtaiset vastuualueet; (ii) toimivallan eriyttämisen periaatetta on noudatettava siten, että vältetään hankintojen ja maksujen osalta eturistiriidan vaara; (iii) tehtävää suorittamaan on oltava riittävä henkilöstö. Henkilöstöön kuuluvilla on oltava tehtävään soveltuva tilintarkastustaito ja -kokemus sekä kielitaito ja heidän on oltava perusteellisesti koulutettuja panemaan täytäntöön yhteisön ohjelmia. 2. Vähimmäisedellytykset hallinnoinnin hajauttamiseksi hakijamaiden täytäntöönpanovirastoille Tuen hallinnon hajauttamista hakijamaan täytäntöönpanovirastolle, jota komissio valvoo jälkikäteen, voidaan harkita seuraavin edellytyksin: (i) osoitus tehokkaasta sisäisestä valvonnasta mukaan lukien itsenäinen tilintarkastustoiminta sekä tehokas kirjanpito- ja rahoitusselvitysjärjestelmä, joka vastaa kansainvälisesti hyväksyttyjä tilintarkastusnormeja; (ii) äskettäin suoritettu tilintarkastus ja operatiivinen tarkastus, josta käy ilmi yhteisön tuen tai vastaavien kansallisten toimenpiteiden tehokas ja ajallaan toteutettu hallinnointi; (iii) täytäntöönpanoviraston luotettava kansallinen varainhoidon valvontajärjestelmä; (iv) komission hyväksymät hankintoja koskevat säännöt, jotka täyttävät Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen IX osaston vaatimukset; (v) kansallisen hyväksyntäviranomaisen sitoumus ottaa täysimääräinen rahoitusvastuu varoista. Asetuksen mukaan tuen hallinnoinnin hajauttamisen edellytyksenä on myös, että täytetään muun muassa tarjouspyyntöjä, tarjousten tarkastelua ja arviointia, sopimusten tekemistä sekä julkisia hankintoja koskevien direktiivien täytäntöönpanoa koskevat, edunsaajamaiden kanssa tehdyissä rahoitussopimuksissa vahvistetut määräykset. 7.3. Asetuksessa (EY) N:o 1266/1999 vahvistettujen edellytysten sekä Sapard-asetuksen (EY) N:o 1268/1999 ja Sapard-ohjelman rahoitussäännöistä annetun asetuksen (EY) N:o 2222/2000 välinen suhde Yhteensovittamisasetuksessa vahvistetut hallinnoinnin hajauttamisen edellytykset eivät ole ristiriidassa Sapard-asetuksessa mainittujen EMOTR:n ja rakennerahastojen (myös tukiosaston) periaatteiden kanssa. Komissio kuitenkin velvoitettiin Sapard-asetuksessa antamaan rahoitussääntöjä. Asetuksella (EY) N:o 2222/2000 oli kaksi muutakin tarkoitusta: (i) se osoitti, että komissio noudattaa Sapard-asetuksen velvoitetta, joka koskee EMOTR:n ja rakennerahastojen periaatteiden noudattamista, ja (ii) siinä annettiin hakijamaille lisätietoja siitä, miten asetuksessa (EY) N:o 1266/1999 vahvistetut edellytykset voidaan täyttää. EMOTR:n ja rakennerahastojen toimia koskeva nykyinen yhteisön lainsäädäntö tarjosi luotettavan perustan Sapard-ohjelman soveltamista koskeville rahoitussäännöille. Kohdan (i) osalta asetuksessa (EY) N:o 2222/2000 velvoitetaan nimittämään maksajavirasto, mitä edellytetään myös rakennerahastojen ja EMOTR:n tukiosaston toimissa. Asetuksessa on hyödynnetty tukiosastosta rahoitettavien toimenpiteiden maksamisessa käytettyä hyväksymisjärjestelmää. Ennakkomaksu- ja maksujärjestelmä perustuu lähinnä rakennerahastojen järjestelmään. Komissio velvoitetaan asetuksessa tarkastamaan ja hyväksymään vuosittain Sapard-viraston tilit. Hakijamaan on toimitettava komissiolle riippumaton todistus ja kertomus. Myös ulkopuolelle suunnattavaan tukeen sovellettavissa varainhoitoasetuksen säännöksissä edellytetään menojen selvittämistä ennen kuin ne kirjataan lopullisesti talousarviomäärärahoihin. Rakennerahastojen järjestelmässä edellytetään riippumatonta todistusta ja kertomusta ohjelmakauden lopussa, ei siis vuosittain. Kohdan (ii) osalta asetuksessa (EY) N:o 2222/2000 täsmennetään, miten toimivaltainen viranomainen hyväksyy toimenpiteiden täytäntöönpanosta ja maksujen suorittamisesta vastaavan viraston. Asetuksen liitteessä selvitetään viraston tehtävät ja sen hyväksynnässä noudatettavat perusteet. Nämä tehtävät ja perusteet perustuvat asetuksen (EY) N:o 1266/1999 liitteeseen sekä niihin edellytyksiin, jotka koskevat hallinnoinnin antamista täytäntöönpanovirastojen ja siis myös kansallisen rahaston tehtäväksi. Lisäksi asetuksessa selvitetään kansallisen rahaston tehtävää ja tuen hallinnoinnin hajauttamisen välttämättömiä edellytyksiä. 7.4. Tuen hallinnoinnin hajauttamisen välttämättömien edellytysten ja monivuotisen rahoitussopimuksen välinen suhde Asetuksen (EY) N:o 2222/2000 säännökset, jotka perustuvat sekä asetuksen (EY) N:o 1268/1999 että asetuksen (EY) N:o 1266/1999 säännöksiin, sisällytettiin monivuotiseen rahoitussopimukseen. Komissio sai sopimusneuvotteluissa uuden tilaisuuden täsmentää ja selventää joitakin asetuksessa vahvistettuja perusteita ja edellytyksiä, jolloin hakijamaat saivat entistä paremman käsityksen hajauttamisen välttämättömistä edellytyksistä. 7.5. Komission päätös tuen hallinnoinnin antamisesta muiden tahojen tehtäväksi Komission päätös tuen hallinnoinnin antamisesta muiden tahojen tehtäväksi tehdään seuraavasti: 1. Hakijamaa saa päätökseen Sapard-viraston kansallisen hyväksymisen. Toimivaltaisen viranomaisen on tarkastettava Sapard-virasto ja vahvistettava hyväksymisensä hyväksymisasiakirjassa. 2. Valtiovarainministeriön alaisen kansallisen rahaston on osoitettava, että se pystyy hallinnoimaan yhteisön ja kansallisten varojen vastaanottamista ja siirtämistä. 3. Viranomaisten on ilmoitettava hyväksymisestä komissiolle, jolle on toimitettava asiasta täydelliset tiedot. 4. Komission on tarkastettava Brysselissä ja paikalla kansallisen hyväksymisen perusteet, ja sille on annettava lisätietoja ja lisäselvityksiä. 5. Kun komissio on vakuuttunut siitä, että hakijamaa on osoittanut pystyvänsä ohjelman täytäntöönpanoon, se voi tehdä päätöksen ohjelman toimenpiteiden (kaikkien tai joidenkin toimenpiteiden) hallinnoinnin antamisesta Sapard-viraston ja kansallisen rahaston tehtäväksi. 6. Hyväksymisestä tehdään "väliaikainen" päätös, kun tarkastajat ovat saaneet kohtuulliset takeet hakijamaan järjestelmän toimivuudesta. Tämä kuitenkin edellyttää, että järjestelmä "tarkastetaan" sitten, kun ensimmäiset suoritukset on käsitelty. 7. Komissio ilmoittaa hakijamaalle päätöksen tekemisestä ja kaikista niistä suosituksista, joita sen on noudatettava. Komissio voi myöhemmässä vaiheessa päättää tuen hallinnoinnin antamisesta viraston tehtäväksi muuten kuin väliaikaisesti. 7.6. Edistyminen hallinnoinnin hajauttamisessa 7.6.1. Tiedonkeruumatkat vuonna 1999 Komissio teki marras- ja joulukuussa 1999 ensimmäiset tiedonkeruumatkat kuhunkin hakijamaahan selvittääkseen, missä määrin niissä oli edistytty Sapard-ohjelmien täytäntöönpanojärjestelmien perustamisessa. Matkat tehtiin 26. tammikuuta 2000 annetun komission tiedonannon laatimisen ollessa lopuillaan, toisin sanoen ennen rahoitussääntöjä koskevan asetuksen (EY) N:o 2222/2000 antamista. Hakijamaat olivat kuitenkin jo tietoisia hajauttamisen edellytyksistä, sillä ne oli vahvistettu (26. kesäkuuta 1999 julkaistussa) asetuksessa (EY) N:o 1266/1999. Ensimmäisten matkojen aikaan hakijamaat viimeistelivät maaseudun kehittämissuunnitelmiaan, jotka oli jätettävä komissiolle 29. joulukuuta 1999 mennessä. Sapard-asetuksessa (joka niin ikään julkaistiin 26. kesäkuuta 1999) säädetään, että rahoitustuen on oltava EMOTR:n periaatteiden mukainen. Siinä myös velvoitetaan hakijamaat sisällyttämään suunnitelmiinsa "tiedot ohjelman toteuttamisesta vastaavista toimivaltaisista viranomaisista ja elimistä, maksajavirasto mukaan lukien". Maat olivat kuulleet näistä periaatteista ja maksajavirastoa koskevasta järjestelmästä jo yhteisön säännöstön analyyttista tarkastelua käsitelleissä seminaareissa, joita komissio järjesti osana hakijamaiden yleistä instituutioiden kehittämisohjelmaa. Sapard-asetuksessa niin ikään velvoitetaan hakijamaat sisällyttämään suunnitelmiinsa määräykset, joilla varmistetaan ohjelman moitteeton täytäntöönpano, mukaan lukien tarkastuksia ja seuraamuksia koskevat järjestelyt. Matkoilla todettiin, että hakijamaiden oli vielä tehtävä paljon työtä, jotta niiden menettelyt vastaisivat Sapard-ohjelman vaatimuksia. Komissio lähetti hakijamaille kirjeitä, joissa se yksilöi ne alueet, joilla oli saatava aikaan edistymistä ensimmäisen matkan jälkeen. 7.6.2. Tiedonkeruumatkat vuonna 2000 Vuonna 2000 komissio teki 36 tiedonkeruumatkaa arvioidakseen edistymistä, ja se ilmoitti hakijamaille havainnoistaan kirjeitse. Matkoilla tuli esille monia kysymyksiä, joista osa koski yksittäisiä hakijamaita ja osa kaikkia. Kaikille hakijamaille yhteisiä seikkoja olivat: - tarve ottaa käyttöön tehokkaita sisäisiä tarkastuksia sekä Sapard-virastossa että kansallisessa rahastossa, - tarve varmistaa, että tukikelpoisuuden ja luokituksen perusteet ovat erityisiä, mitattavia ja hallinnoitavia, - järkevän hyväksymisstrategian tarve, - asianmukaisen tiedotus- ja viestintästrategian tarve, - tarve noudattaa moitteettoman varainhoidon periaatteita, - erilaiset kirjanpitoon liittyvät asiat. Matkoilla havaittiin myös, että edistymisessä oli eroja hakijamaiden välillä. Monissa tapauksissa hakijamaita oli toistuvasti kannustettava ratkaisemaan keskeneräiset kysymykset. Keskustelut olivat kuitenkin avoimia, rakentavia ja tuloksellisia. 7.6.3. Vuonna 2000 päätökseen saatu kansallinen hyväksyminen Bulgaria jätti hyväksymispakettinsa komissiolle 18. joulukuuta 2000 ja antoi näin ymmärtää olevansa valmis tuen hallinnoinnin hajauttamista koskevaa komission päätöstä varten. Komission yksiköt ryhtyivät tarkastelemaan kansallista hyväksymistä, minkä jälkeen laadittaisiin kertomus, jota päätös tuen hallinnoinnin hajauttamisesta edellyttää (ks. 9 luku). 7.6.4. Vaadittava järjestelmä On olemassa sellainen vaara, että vaadittava varainhoitojärjestelmä on hakijamaille liian monimutkainen, mikä viivästyttäisi Sapard-ohjelman täytäntöönpanoa. Asetuksessa (EY) N:o 1266/1999 vahvistetut edellytykset, joita on täsmennetty asetuksessa (EY) N:o 2222/2000, perustuvat sellaisiin varainhoidon periaatteisiin, joiden päätavoitteena on varmistaa tilivelvollisuus ja yhteisön varojen asianmukainen käyttö. Syyt siihen, että edistymisessä oli eroja maiden välillä, eivät aina ole selviä. Näyttää siltä, että jotkin ulkopuolisten konsulttien asiantuntemukseen (esimerkiksi kummitoimintahankkeissa ja SIGMA-ohjelmassa) turvautuneet maat ovat edistyneet muita nopeammin, mutta muutkin tekijät ovat saattaneet vaikuttaa niiden edistymiseen. Henkilöstön pysyvyys toimielimissä ja ylimmän johdon jatkuva osallistuminen prosessiin olivat tekijöitä, joita komissio piti edistymisen kannalta välttämättöminä. Vaikeuksia ilmeni esimerkiksi silloin, kun virkamiehet, jotka oli ensin koulutettu tehtäväänsä, jättivät työpaikkansa. Lisäksi oli tarvetta tehokkaaseen viestintään ja yhteistyöhön kansallisen rahaston ja Sapard-viraston välillä sekä niiden sisällä. Tehokas viestintä ja yhteistyö merkitsevät edistymistä, mutta niiden puuttuminen johtaa ongelmiin. On selvää, että Sapard-ohjelmassa on paljon uutta monille hakijamaille, joilla on kokemusta erittäin keskitetyistä järjestelmistä, ja myös yhteisön tuen hallinnoinnin parissa työskenteleville henkilöille, sillä kunkin hankkeen valinta sekä tarjousten ja sopimusten tekeminen edellyttävät komission etukäteen antamaa hyväksyntää. Tämä lähtökohta aiheutti ongelmia erityisesti alkuvaiheessa, jolloin ei aina täysin ymmärretty ajatusta vastuun ottamisesta yhteisön tuen hallinnoinnista. Sillä oli merkittäviä seurauksia myös maiden kansalliseen lainsäädäntöön. Vuoden 2000 edetessä kuitenkin todettiin, että hakijamaat olivat yleisesti ottaen edistyneet paljon hajautettujen hallinnointijärjestelmien perustamisessa. Ainoa mahdollinen vaihtoehto ehdotetulle järjestelmälle olisi komission suora hallinnointi Brysselistä käsin tai hakijamaissa olevien ed