1. JOHDANTO

Yhteistyö- ja seurantamekanismi perustettiin, kun Bulgaria liittyi Euroopan unioniin vuonna 2007. Sen tarkoituksena oli puuttua oikeuslaitoksen uudistamisessa sekä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa havaittuihin puutteisiin. Siitä alkaen laadituissa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on pyritty konkreettisten suositusten avulla auttamaan Bulgarian viranomaisia keskittämään toimiaan ja kartoitettu Bulgarian edistymistä. Mekanismia on tänä vuonna sovellettu kymmenen vuotta. Komissio tekee tilannekatsauksen sen saavutuksiin, ratkaisematta oleviin haasteisiin sekä toimiin, jotka edelleen on toteutettava, jotta mekanismin tavoitteet voidaan saavuttaa.

Kuten neuvosto on toistuvasti todennut, yhteistyö- ja seurantamekanismi voidaan päättää, kun Bulgaria täyttää asianmukaisesti kaikki kuusi siihen sovellettavaa arviointiperustetta. Arviointiperusteet määriteltiin Bulgarian liittyessä EU:hun, ja ne kattavat jäsenvaltioiden toiminnan kannalta olennaisia kysymyksiä: oikeuslaitoksen riippumattomuuden ja tehokkuuden, lahjomattomuuden sekä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan. Arviointiperusteiden täyttäminen edellyttää useita oikeudellisia ja institutionaalisia toimenpiteitä. Toimenpiteitä voidaan arvioida kattavasti vain tarkastelemalla, näkyvätkö niiden aiotut vaikutukset käytännössä ja voidaanko niiden katsoa pysyvästi ja peruuttamattomasti sisältyvän Bulgarian oikeudelliseen ja institutionaaliseen kehykseen. Näin kansalaiset voivat luottaa siihen, että Bulgariassa tehtävät päätökset ja sovellettavat käytännöt ovat täysimääräisesti oikeusvaltioperiaatteen mukaisia ja muodostavat perustan keskinäiselle luottamukselle, joka on välttämätön EU:n oikeuden tehokkaan täytäntöönpanon kannalta.

Oikeuslaitoksen uudistaminen ja korruption torjunta ovat olleet keskeisiä kysymyksiä Bulgarian yhteiskunnassa kymmenen viime vuoden ajan.. Yhteistyö- ja seurantamekanismilla on Bulgariassa suuri merkitys uudistusten käynnistäjänä ja keinona seurata edistymistä. Neuvosto on johdonmukaisesti tukenut komission yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa esittämiä päätelmiä sekä mekanismiin sisältyviä menetelmiä. Lisäksi monet jäsenvaltiot ovat osallistuneet mekanismia koskevaan yhteistyöhön ja antaneet siihen oman panoksensa. Yhteistyötä on myös lujitettu tukemalla Bulgariaa EU:n rahastoista sekä hiljattain myöntämällä sille Euroopan komission rakenneuudistusten tukipalvelun koordinoimaa kohdennettua tukea.

Samalla kun yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on seurattu edistysaskeleita kymmenen viime vuoden ajan, niissä on myös todettu, että uudistusvauhti on vaihdellut erityisesti poliittisesti epävakaina ajanjaksoina. Vähitellen on kuitenkin saatu käyttöön kehys, joka sisältää kaksi tärkeää kansallista strategiaa – toinen koskee oikeuslaitoksen uudistamista ja toinen korruption torjuntaa. Kehystä ei kuitenkaan hyödynnetä tarpeeksi korkean tason korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa: jotta uudistuksen voitaisiin sanoa todella juurtuneen, korkean tason korruptiota ja järjestäytynyttä rikollisuutta koskevat tapaukset on vietävä loppuun asti tuomioistuimissa.

Tässä kertomuksessa tarkastellaan Bulgarian edistymistä vuodesta 2007 lähtien. Edellisvuosien tapaan Euroopan komissio on tätä kertomusta varten analysoinut huolellisesti tilannetta tiiviissä yhteistyössä Bulgarian viranomaisten, kansalaisjärjestöjen ja muiden sidosryhmien, mukaan lukien muiden jäsenvaltioiden, kanssa.

Tässä kohden on tärkeä tuoda selkeästi esiin yhteistyö- ja seurantamekanismin soveltamisala. Mekanismin perustamispäätöksissä esitetään parametrit, jotka koskevat yhteistyö- ja seurantamekanismin soveltamisalaa oikeuslaitoksen uudistamisen sekä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan osalta. Niiden pohjalta määritetään, milloin arviointiperusteet täyttyvät. Uudistusvauhtiin ja uudistusten kestävyyteen ovat luonnollisesti vaikuttaneet ympäristö, jossa yhteistyö- ja seurantamekanismin soveltamisalaan kuuluvia kysymyksiä ratkotaan, sekä Bulgarian yhteiskunnan ominaispiirteet ja maan hallintotapa. Esimerkiksi jokin vuosi sitten käynnistetyt toimet hallinnollisten valmiuksien luomiseksi ovat edelleen kesken, mikä vaikuttaa uudistusprosessiin. Bulgarian lainsäädäntöprosessi ei ole tarjonnut ennakoitavissa olevaa oikeudellista kehystä. Oma osuutensa on ollut Bulgarian media-alalla, jolle on usein tyypillistä viestimien vähäinen riippumattomuus sekä journalististen normien heikko noudattaminen. Nämä vaikuttavat kielteisesti keskusteluun, jotka uudistuksista käydään julkisuudessa. Vaikka nämä seikat eivät kuulu yhteistyö- ja seurantamekanismin alaan, ne vaikuttavat suoraan Bulgarian uudistuskykyyn ja ovat heikentäneet sen mahdollisuuksia saada aikaan edistystä.

Kertomuksessa esitetään myös useita suosituksia, joiden tarkoituksena on tehostaa yhteistyö- ja seurantamekanismiin liittyvää raportointia ja lisätä sen läpinäkyvyyttä. Lyhyellä aikavälillä tästä olisi komissiolle hyötyä lopullisten päätelmien tekemisessä. Yhteistyö- ja seurantamekanismin päätyttyä tehokkaampi raportointi ja suurempi läpinäkyvyys puolestaan tukisivat uudistusten kestävyyttä, sillä ne lisäisivät vastuuvelvollisuutta.

On syytä myös korostaa, että yhteistyö- ja seurantamekanismin erityisluonteen takia siitä on vaikea vetää yhteyksiä suoraan muille politiikan aloille. Sen vuoksi komissio ei pidä asianmukaisena yhdistää yhteistyö- ja seurantamekanismia päätöksiin, joita on tehty muilla aloilla. Tällainen on esimerkiksi mahdollisuus saada rahoitusta Euroopan rakenne- ja investointirahastoista tai Schengen-alueelle pääsy.

Tässä kertomuksessa tarkastellaan kehitystä pitkällä aikavälillä, jotta voidaan havaita ne keskeiset toimet, jotka on vielä toteutettava yhteistyö- ja seurantamekanismin tavoitteiden saavuttamiseksi. Tähänastisen kehityksen pohjalta voidaan painopiste siirtää niihin keskeisiin toimenpiteisiin, jotka on vielä toteutettava. Sen jälkeen kun tässä kertomuksessa esitetyt, eri arviointiperusteita koskevat toimenpiteet on toteutettu, arviointiperuste katsotaan alustavasti täytetyksi. Kun näin tapahtuu kaikkien arviointiperusteiden kohdalla, yhteistyö- ja seurantamekanismi lopetetaan. Sen vuoksi tässä esitetyt suositukset voidaan katsoa riittäviksi tämän tavoitteen saavuttamisen kannalta – paitsi jos jokin seikka osoittaa selkeästi, että jollakin osa-alueella on tapahtunut käänne huonompaan. Komissio uskoo myös, että näin Bulgarian viranomaiset ja koko EU saadaan nopeuttamaan prosessia. Komissio katsoo, että ne arviointiperusteet, joiden osalta katsotaan tapahtuneen huomattavaa edistystä, voitaisiin saada päätökseen nopeasti, mikäli toimenpiteet pannaan päättäväisesti täytäntöön ja pidetään samalla kiinni uudistusvauhdista ja uudistusten suunnasta. Muiden arviointiperusteiden osalta tilanne on haastavampi. Siksi komissio pyrkii aikaistamaan seuraavan kertomuksen laatimista vuoden 2017 loppuun. Komissio on myös valmis antamaan lisäapua, jotta voidaan varmistaa edistysaskelten kestävyys ja siten saada yhteistyö- ja seurantamekanismi päätökseen.

2. ARVIOINTIPERUSTEISSA EDISTYMISEN ARVIOINTI YHTEISTYÖ- JA SEURANTAMEKANISMIN ALUSTA

Tässä jaksossa tarkastellaan edistymistä yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa vuoden 2016 kertomuksessa esitettyjen suositusten noudattamisessa. Lisäksi arvioidaan yleisesti kymmenen viime vuoden aikana toteutettuja uudistuksia. Tärkeimpiä edistysaskeleita ja tuloksia kuvataan tarkemmin kertomuksen yhteydessä esitettävässä teknisessä kertomuksessa. Kaikkia kuutta arviointiperustetta voidaan tarkastella erikseen, mutta niiden välillä on myös yhteyksiä. Edistymistä on arvioitu tarkastelemalla rakenteellisia seikkoja (esim. lait, instituutiot ja resurssit), tuloksia ja saavutuksia sekä edistymisen kestävyyttä. Lisäksi on huomattava, että yhteistyö- ja seurantamekanismin arviointiperusteiden hyväksymisen jälkeen on tapahtunut merkittävää kehitystä seuraavilla aloilla: Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö, kansainväliset normit ja hyvät käytänteet ja EU:n kansallisia oikeusjärjestelmiä koskevat vertailukelpoiset tiedot. Niistä on ollut Bulgarian viranomaisille hyötyä uudistuksissa. Lisäksi ne ovat toimineet puolueettomana ja vertailukelpoisena vertailukohtana, jonka avulla on mitattu Bulgarian oikeuslaitoksen sekä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan edistymistä kuuden arviointiperusteen suhteen.

2.1 Oikeuslaitoksen uudistaminen

Oikeuslaitoksen riippumattomuus ja vastuuvelvollisuus

Ensimmäinen arviointiperuste koskee oikeuslaitoksen uudistamista, jossa keskeisenä tavoitteena on luoda vakaat perustuslailliset puitteet riippumattomalle ja vastuuvelvolliselle oikeusjärjestelmälle. Bulgaria on kymmenen viime vuoden aikana uudistanut kahdesti perustuslakiaan: se on parantanut ylimmän tuomarineuvoston toimintaa ja perustanut sen yhteyteen tarkastusviraston, jonka tehtävänä on edistää hyvää hallintotapaa oikeuslaitoksen elimissä sekä ylläpitää lahjomattomuutta koskevia normeja tuomareiden keskuudessa. Ensimmäiset muutokset toteutettiin pian Bulgarian liityttyä EU:hun. Lisää merkittäviä uudistuksia toteutettiin, kun kansalliskokous hyväksyi joulukuussa 2015 tarkistuksia perustuslakiin. Uudistukset koskivat erityisesti erillisten jaostojen luomista syyttäjille ja tuomareille ylimpään tuomarineuvostoon. Lisäksi uudistuksilla lisättiin läpinäkyvyyttä henkilöstöä koskevassa päätöksenteossa ja ylimmän tuomarineuvoston jäsenten vaaleissa sekä vahvistettiin ylimmän tuomarineuvoston tarkastusviraston roolia tuomareiden lahjomattomuuden valvonnassa. Eräät näistä muutoksista (esim. ylimmän tuomarineuvoston vaaleissa sovellettava ”yksi tuomari, yksi ääni” -periaate) perustuivat aiempiin yhteistyö- ja seurantamekanismia koskeviin kertomuksiin. Näitä uusimpia muutoksia koskeva lainsäädäntö saatiin valmiiksi vuoden 2016 aikana. Uudet säännökset on vielä pantava kokonaisuudessaan täytäntöön, ennen kuin niiden vaikutukset näkyvät täysimääräisesti. Tähän mennessä on kuitenkin jo selvää, että ylimmän tuomarineuvoston uudistaminen on lisännyt sen päätöksenteon läpinäkyvyyttä. Tämä vahvistunut demokratiakehitys tulee myös näkymään ylimmän tuomarineuvoston vaaleissa vuonna 2017. Tuomarineuvoston jäsenten väliset jännitteet sekä väitteet puolueellisuudesta tärkeiden päätösten yhteydessä ovat kuitenkin edelleen ongelma. Kahdessa viimeisessä yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa kertomuksessa todettiin, että Sofian kaupungin tuomioistuimen toiminnassa vuoden 2014 lopulla paljastuneisiin epäselvyyksiin ei puututtu ajallaan ja perusteellisesti. Tämä on antanut lisäpontta väitteille sopimattomasta vaikuttamisesta ylimmän tuomarineuvoston sisällä. Yleisesti ottaen Bulgaria on edistynyt huomattavasti ensimmäisen arviointiperusteen osalta. Sen on kuitenkin vielä saatava aikaan tuloksia uusimpien perustuslakimuutosten täytäntöönpanossa.

Oikeudellinen kehys

Toinen arviointiperuste koskee oikeudellista kehystä siltä osin kuin on kyse oikeuslaitosta ja oikeudellisia menettelyjä koskevasta keskeisestä lainsäädännöstä. Kymmenen viime vuoden aikana on tapahtunut merkittävää edistystä erityisesti oikeuslaitosta koskevan lain sekä siviilioikeudellisten menettelyjen paranemisen osalta. Oikeuslaitosta koskevaan lakiin tehtiin vuonna 2016 laajoja muutoksia, jotka perustuivat hallituksen vuonna 2015 laatimaan ja kansalliskokouksen vahvistamaan kattavaan oikeuslaitoksen uudistusstrategiaan. Muutokset toteutettiin tiiviissä yhteistyössä sidosryhmien ja oikeusalan ammattien edustajien kanssa, ja niillä on tarkoitus parantaa lainsäädäntöä usealla alalla, joita ovat esimerkiksi tuomareiden urakehitys ja tuomioistuinten sisäinen hallinto. Yhdessä aiempien uudistusten kanssa nämä muutokset merkitsevät huomattavaa edistysaskelta Bulgarian oikeuslaitoksen uudistamisessa.

Rikosoikeudellisten menettelyjen alalla kehitys on ollut vähäisempää, ja vielä on jäljellä mittavia haasteita. Vaikka rikosoikeudellisia menettelyjä saatiin huomattavasti parannettua heti EU:hun liittymisen jälkeisinä vuosina, niistä aiheutuu Bulgariassa edelleen vakavia ongelmia tehokkaalle syytteeseenpanolle monimutkaisissa tapauksissa, jotka koskevat muun muassa korkean tason korruptiota ja vakavaa järjestäytynyttä rikollisuutta. Vuosien mittaan on havaittu useita käytännön ongelmia, joista osa on saatu ratkaistua lainsäädäntötoimin. Rikosoikeudellisten menettelyjen liiallinen muodollisuus hankaloittaa kuitenkin edelleen Bulgarian oikeusjärjestelmän toimintaa. Viime aikoina on valmisteltu uusia säädösehdotuksia, ja joillakin niistä saattaa olla huomattava vaikutus, kun ne toteutetaan yhdessä asianmukaisten organisatoristen toimien kanssa.