KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE KYMMENES KERTOMUS VUODEN 2012 YLEISKATSAUS UNIONIN ULKOPUOLISTEN MAIDEN EUROOPAN UNIONIA VASTAAN KOHDISTAMIIN KAUPAN SUOJATOIMIIN /* COM/2013/0217 final */





KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE KYMMENES KERTOMUS VUODEN 2012 YLEISKATSAUS UNIONIN ULKOPUOLISTEN MAIDEN EUROOPAN UNIONIA VASTAAN KOHDISTAMIIN KAUPAN SUOJATOIMIIN 1. Johdanto EU:n ulkopuoliset maat kohdistavat edelleen kaupan suojatoimia unionin viejiin. Tällaiset toimenpiteet ovat periaatteessa sallittuja WTO:n sääntöjen mukaisesti, mutta jos niitä ei sovelleta asianmukaisesti, niistä tulee protektionistisia välineitä. Protektionismiin turvautumisen välttäminen kuuluu myös G20-ryhmässä tehtyihin sitoumuksiin. Myös EU käyttää kaupan suojatoimia, mutta ne vaikuttavat vain erittäin pieneen osaan tuonnista. Sitä paitsi EU soveltaa tiukempia vaatimuksia kuin muut WTO:n jäsenet, kun se harkitsee toimenpiteiden käynnistämistä: sitä ennen on tehtävä lisätestejä (nk. WTO+-testit). Komissio noudattaa omissa tutkimuksissaan tiukkoja standardeja, ja lisäksi sen tehtävänä on seurata EU:n ulkopuolisten maiden toimintaa, kun ne kohdistavat kaupan suojatoimia EU:n vientiin, ja puuttua asiaan, jos WTO:n sääntöjä ei noudateta. Tällöin voidaan käyttää esimerkiksi teknisiä toimenpiteitä käynnissä olevien tutkimusten puitteissa. Viimeisenä mahdollisuutena on turvautua WTO:n riidanratkaisumenettelyihin, kun asiaan liittyvät kysymykset ovat tärkeitä eikä muuta ratkaisua löydy. Vaikka EU:n vientiin kohdistuvien suojakeinojen määrä on viime vuosina vakiintunut sen jälkeen, kun tutkimusten määrä kasvoi jyrkästi vuosina 2008–2009, tapauksista on tulossa mutkikkaampia ja keinojen käyttäjiä on viime vuosina tullut lisää. Tilanne on vaatinut huolellista seurantaa ja koko ajan lisääntyvää toimintaa vuonna 2012. Tässä kertomuksessa kuvataan yleisiä kehityssuuntauksia sekä vuonna 2012 havaittuja ongelmia ja saavutettuja tuloksia. Kertomuksen liite sisältää myös yksityiskohtaisen analyysin kehityssuuntauksista ja erityistapauksista, jotka koskevat suojakeinojen tärkeimpiä käyttäjiä. 2. Yleiset kehityssuuntaukset Vuoden 2012 lopussa oli voimassa kaikkiaan 138 toimenpidettä, eli määrä oli pysynyt suhteellisen vakaana verrattuna edellisvuoteen. Voimassa olevien toimenpiteiden määrä siis vakiintui vuonna 2012 kasvettuaan merkittävästi vuosina 2010–2011 (123 toimenpiteestä 146 toimenpiteeseen). Kuten edellisinäkin vuosina, selvä enemmistö näistä toimenpiteistä on polkumyynnin vastaisia (94). Suojatoimenpiteiden osuus on edelleen noin kolmannes. On kuitenkin syytä huomata, etteivät kaikki nämä suojatoimenpiteet vaikuta suoraan EU:n vientiin. Koska suojatoimenpiteet kohdistetaan kaikkiin alkuperämaihin, ne kaikki sisältyvät tilastoihin, vaikka vientiä EU:sta olisi vähän tai sitä ei olisi lainkaan. Intia käytti välinettä vuonna 2012 runsaasti (ks. jäljempänä). Sen käyttöön ottamia toimenpiteitä on voimassa enemmän kuin tavanomaisen ykkösmaan USA:n toimenpiteitä (Intia 21 ja USA 18). Kolmantena oli jälleen Kiina (16 toimenpidettä), kun taas Brasilian ja Turkin kaltaiset suuret käyttäjät ovat vähentäneet voimassa olevia EU:n vastaisia toimenpiteitään (kummallakin 10). Vuonna 2012 otettiin käyttöön yhteensä 20 uutta toimenpidettä. Se on selvästi vähemmän kuin vuonna 2011 (36), joka oli kuitenkin poikkeuksellinen vuosi lähinnä siksi, että silloin otettiin käyttöön huomattava määrä suojatoimenpiteitä (22). Uusia suojatoimenpiteitä otettiin vuonna 2012 käyttöön vähemmän (8), ja uusien polkumyynnin vastaisten toimenpiteiden määrä (12) oli suunnilleen edellisvuoden tasolla. Ei ole yllättävää, että Intia oli tässä suhteessa aktiivisin maa: se otti vuonna 2012 käyttöön 7 uutta toimenpidettä (6 polkumyynnin vastaista ja 1 suojatoimenpide). Vuonna 2012 pantiin vireille 37 uutta tutkimusta. Vuoden 2011 luku oli 33. Huomattakoon, että noin puolet näistä tutkimuksista pantiin vireille vuoden kahtena viimeisenä kuukautena, joten suurin osa niihin liittyvästä seurantatyöstä tehdään vuonna 2013. Indonesia oli tässä suhteessa aktiivisin maa (6 suojatoimenpidettä), ja seuraavina tulivat Kiina, Egypti ja Turkki (4 tutkimusta kukin). Selvästi suurin osa uusista tutkimuksista koski suojatoimenpiteitä (23). 3. Jatkuvat ongelmat Vaikka komission toimenpiteet ovat auttaneet erinäisten kysymysten ratkaisemisessa ja johtaneet standardien paranemiseen joissakin maissa, monet jo aikaisemmin havaitut ongelmat ovat edelleen ratkaisematta. Komissio noudattaa omissa tutkimuksissaan tiukkoja standardeja ja odottaa, että myös unionin ulkopuoliset maat soveltavat vastaavia standardeja. WTO:n perussääntöjä olisi sovellettava tiukasti, jotta EU:n teollisuusyritysten pääsyä ulkomaiden markkinoille ei rajoitettaisi perusteettomasti. Suurimpia pysyviä ongelmia ovat seuraavat: 3.1. Suojakeinojen epäasianmukainen käyttö Jo parin vuoden ajan on ollut selviä merkkejä siitä, että EU:n ulkopuoliset maat panevat vireille kaupan suojakeinoja vastatoimena EU:n käyttöön ottamille toimenpiteille. Vireillepanolle ei aina ole perusteltuja syitä, joiden tukena olisi asianomaisen kotimaisen tuotannonalan tekemä asianmukaisesti asiakirjoin varustettu hakemus. On esimerkiksi otettu käyttöön toimenpiteitä, jotka kohdistuvat sellaisten tuotteiden vientiin EU:sta, jotka vastaavat EU:n tutkimusten kohteina aikaisemmin olleita tuotteita. Käyttöönotto tapahtui pian sen jälkeen, kun EU oli ottanut käyttöön omat toimenpiteensä. Onkin merkkejä siitä, että Kiina jatkoi vuonna 2012 kaupan suojakeinojen käyttöä reaktiona sitä vastaan vireille pantuihin tapauksiin. Tiedotusvälineissä kerrottiin näin tapahtuneen myös vuonna 2012: Kiina pani vireille yhdistetyn polkumyynnin ja tukien vastaisen tutkimuksen, jonka kohteena oli EU:ssa valmistetun monikiteisen piin tuonti ja joka oli erittäin todennäköisesti reaktio siihen, että EU oli käynnistänyt Kiinasta tuotavia aurinkopaneeleja koskevia tutkimuksia. USA oli kohdannut juuri samat ongelmat, kun se otti käyttöön Kiinasta tuotavia aurinkopaneeleja koskevia toimenpiteitä. Suojakeinojen tällainen käyttö ei ole hyväksyttävää, sillä se ei perustu väitetysti vahinkoa kärsineeltä tuotannonalalta saatuun aitoon hakemukseen epäreiluna pidettyyn kilpailuun puuttumiseksi vaan sen tosiasia- ja oikeudellinen perusta on todennäköisesti heikko. Komissio on tarkastellut tätä kysymystä tutkimuksien aikana sekä poliittisesta että teknisestä näkökulmasta. Koska se ei saanut merkityksellistä vastausta, ainoa mahdollisuus oli turvautua WTO:n riidanratkaisumenettelyyn. Komissio pyysi vuonna 2012 paneelin perustamista tutkimaan Kiinan röntgenläpivalaisulaitteisiin kohdistamia toimenpiteitä (jotka olivat reaktio samaa tuotetta koskeviin EU:n toimenpiteisiin). Kuten jäljempänä selostetaan, tämä riita-asia ratkaistiin komission eduksi, ja toiveissa on, että Kiina muuttaa käytäntöjään jatkossa. Niin kauan kuin käytännöt eivät muutu, komissio puuttuu jatkossakin asiaan – tarvittaessa myös WTO:n tasolla. 3.2. Suojatoimenpiteiden käyttö Käyttöön otettujen suojatoimenpiteiden määrä pieneni vuonna 2012 selvästi. Tämä on toki hyvää kehitystä, mutta huolestuttavaa on, että suojatoimenpiteitä koskevia uusia tutkimuksia pannaan edelleen runsaasti vireille. Toisaalta on myönteistä, että suojatoimenpiteet on voitu joissain tapauksissa välttää, joskus myös komission toimenpiteiden tuloksena. Tilanne pysyy kuitenkin näissäkin tapauksissa ongelmallisena, koska tutkimuksia pannaan edelleen liian usein vireille heikoin perustein ja vaikka suojatoimenpiteitä ei otetakaan käyttöön, kauppavirtoihin kohdistuu tutkimusten aikana kielteisiä vaikutuksia niiden markkinoille luoman epävarmuuden vuoksi. Komissio kannattaa sen vuoksi edelleen tiukempaa lähestymistapaa suojatoimenpiteitä koskevien tutkimusten vireillepanoa harkittaessa. Eräät maat käyttivät suojatoimenpiteitä vuonna 2012 runsaasti. Näin tekivät etenkin Indonesia (vireille 6 uutta tutkimusta vuonna 2012, 3 vuonna 2011 ja 5 vuonna 2010), Egypti (4 vuonna 2012) ja Venäjän, Valko-Venäjän ja Kazakstanin muodostama Euraasian tulliliitto (3 uutta tutkimusta vuonna 2012). Viimeksi mainituilla tutkimuksilla saattaa olla merkittävimmät vaikutukset EU:n jäsenvaltioihin: kysehän on tärkeistä markkinoista, ja niiden maantieteellinen läheisyys vaikuttaa sekin kauppavirtoihin. Indonesian ja Egyptin vireille panemat tutkimukset ovat taloudellisesti vähemmän merkittäviä, mutta myös niitä on seurattava huolellisesti, koska ne ovat osoitus huolestuttavasta suuntauksesta suojatoimenpiteiden käytössä. 3.3. Avoimuuden puute Avoimuuden puute on edelleen suuri ongelma sekä tutkimusten vireillepanon yhteydessä että silloin, kun tutkimusten tulokset julkaistaan. Tämä on olennainen seikka, koska avoimuuden puute haittaa osapuolten puolustautumisoikeutta ja jättää epäilyksiä siitä, sovellettiinko sääntöjä todella oikein. Komissio puuttuu jatkuvasti asiaan yksittäisissä tapauksissa tilanteen parantamiseksi ja käyttää mahdollisuuksien mukaan kahdenvälisiä teknisiä viestintäkanavia, joita on avoimuuden lisäämiseksi perustettu joidenkin maiden kanssa. 4. Tärkeimmät saavutukset Komissio on viime vuosina joutunut toisinaan turvautumaan WTO:n riitojenratkaisumenettelyyn joidenkin tärkeiden ja systeemisten kysymysten ratkaisemiseksi. Paneelimenettelyt vaativat huomattavia resursseja ja erittäin paljon aikaa, ja tulokset saattavat näkyä vasta vuosia menettelyn jälkeen. Viime vuosina on kuitenkin saavutettu joitakin merkittäviä myönteisiä tuloksia. Pitkä kiista USA:n kanssa johti nollauskäytännön poistamiseen (ks. viime vuoden kertomus), ja ratkaisulla tuoreempaan kiistaan Kiinan kanssa voitaisiin puuttua vastatoimien käyttöön, joka ei ole hyväksyttävää. Näiden kiistojen ratkeaminen vaikuttaa suoraan nykyisiin toimenpiteisiin, ja hyötyä on todennäköisesti luvassa myös jatkossa, koska kiistakysymykset olivat luonteeltaan systeemisiä. Komissio paitsi haki ratkaisua systeemisiin kysymyksiin otti myös lähes järjestelmällisesti osaa tutkimuksiin, joilla oli selvää merkitystä EU:n toimialojen edun kannalta. Sen ansiosta on päästy tuloksiin erinäisissä yksittäisissä tapauksissa. Järjestelmällisillä toimenpiteillä ja unionin ulkopuolisten maiden kanssa harjoitetulla säännöllisellä kahdenvälisellä yhteydenpidolla, joiden tarkoituksena on edistää tiukkojen standardien soveltamista kaupan suojatoimia koskeviin tutkimuksiin, on varmasti ollut merkittävää myönteistä vaikutusta, jota on kuitenkin erittäin vaikea mitata. Komissio on lisäksi saanut toimialoilta säännöllisesti positiivista palautetta antamistaan ohjeista ja avusta, vaikka suojatoimenpiteitä ei aina olekaan onnistuttu välttämään. Seuraavassa on luettelo joistakin vuonna 2012 saavutetuista yksittäisistä myönteisistä tuloksista. Kiina – WTO:n paneelin raportti röntgenläpivalaisulaitteisiin kohdistetuista toimenpiteistä Komissio on päättänyt riitauttaa Kiinan asettamat röntgenläpivalaisulaitteita koskevat polkumyyntitullit (33,5–71,8 %), koska katsottiin, etteivät nämä toimenpiteet olleet oikeudellisesti perusteltuja ja että ne oli otettu käyttöön vastatoimena EU:n toimenpiteille, jotka koskivat Kiinasta tuotuja rahdin läpivalaisulaitteita. Vuoden 2012 alussa perustettiin WTO:n paneeli, joka antoi marraskuussa 2012 väliraportin, jossa se esitti EU:n väitteitä koskevat päätelmänsä. Väliraportin tulokset vahvistettiin helmikuussa 2013 esitetyssä loppuraportissa. Raportti edustaa selvää voittoa EU:lle, koska siinä vahvistettiin, että Kiinan toimenpiteet olivat useiden WTO:n polkumyynnin vastaisen sopimuksen määräysten vastaisia. EU:n eduksi ratkaistiin erityisesti väitteet, jotka liittyivät Kiinan vahinkoa koskevaan tutkimukseen, jonka ei katsottu olevan puolueeton. Paneeli tuki myös useimpia EU:n esittämiä menettelyihin liittyviä väitteitä, jotka koskivat muiden muassa avoimuussääntöjen rikkomista, joka johtui tietojen jättämisestä julkaisematta julkisessa asiakirjassa, lopullisissa päätelmissä ja julkisessa ilmoituksessa. Paneelin päätelmillä on systeemistä merkitystä, koska ne liittyvät toistuviin piirteisiin Kiinan suorittamissa tutkimuksissa. Tulos on näin ollen EU:n kannalta selvästi myönteinen, ja sillä pitäisi olla myönteisiä vaikutuksia myös jatkossa. Brasilia ja viini – tutkimus päätettiin ilman toimenpiteitä Brasilia pani maaliskuussa 2012 vireille suojatoimenpiteitä koskevan tutkimuksen, joka liittyi viinin tuontiin. Tapaus oli taloudellisesti merkittävä, sillä toimenpiteet olisivat voineet vaikuttaa yli 85 miljoonan euron vuosivientiin (Espanjasta, Portugalista, Italiasta ja Ranskasta) ja Brasilian markkinat kasvavat edelleen. Perusteellisessa analyysissa komissio totesi merkittäviä heikkouksia, jotka liittyivät etenkin kotimaisen tuotannonalan, vahingon ja syy-yhteyden määrittelyyn. Komissio esitti asiasta laajoja kannanottoja ja osallistui Brasiliassa kesäkuussa 2012 järjestettyyn julkiseen kuulemiseen. Tutkimus päätettiin lopulta lokakuussa 2012 ilman toimenpiteiden ottamista käyttöön. Myönteisen lopputuloksen taustalla olivat komission voimakkaat toimet, erittäin hyvä koordinointi asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa, tuotannonala ja asiassa aktiivisesti toimineet brasilialaiset maahantuojat. Venäjä, Valko-Venäjä ja Kazakstan – tutkimus päätettiin ilman toimenpiteitä Euraasian talouskomissio EAEC, joka on tulliliiton komission oikeudellinen seuraaja, aloitti toimintansa 1. helmikuuta 2012, ja kaikki Venäjän, Valko-Venäjän ja Kazakstanin viranomaisten käynnistämät tutkimukset siirrettiin EAEC:lle 6. heinäkuuta 2012. Tämä uusi viranomainen on erittäin aktiivisesti pannut vireille uusia tutkimuksia, ja komissio on toistuvasti puuttunut asiaan ja pyrkinyt tuomaan esiin havaitsemansa oikeudelliset heikkoudet. Venäjän 31. elokuuta 2011 vireille panema grafiittielektrodeihin liittyvä suojatoimenpiteitä koskeva tutkimus, joka myöhemmin siirrettiin EAEC:lle, päätettiin 30. elokuuta 2012 ottamatta käyttöön suojatoimenpiteitä. Komissio oli toiminut aktiivisesti tässä asiassa, johon liittyvän EU:n viennin vuotuinen arvo oli noin 25 miljoonaa euroa. Israel – toimenpiteet vältettiin Israelista on viime vuosina tullut maa, joka käyttää suhteellisen paljon polkumyynnin vastaisia suojakeinoja EU:ta vastaan (vuodesta 2009 lähtien on pantu vireille kahdeksan tutkimusta). Monissa tapauksissa havaittiin WTO:n sääntöjen vastaisuuksia, myös hyvin merkittäviä ja perustavaa laatua olevia. Koska havaitut ongelmat olivat systeemisiä, komissio puuttui asiaan kaikissa tapauksissa. Vuonna 2011 päätettiin kaksi tutkimusta ilman toimenpiteitä, ja toimenpiteet pystyttiin välttämään myös vuonna 2012 kahdessa tapauksessa (viennin vuotuinen arvo noin 20 miljoonaa euroa), vaikka tutkimusviranomaiset olivat toisessa tapauksessa (yleiskoneet) ehdottaneet toimenpiteiden käyttöönottoa. Tiukka valvonta on kuitenkin edelleen tarpeen, koska tutkimuksia on yhä käynnissä, ja valitettavasti samat ongelmat (merkityksettömät ei-luottamukselliset valitukset) esiintyvät edelleen. 5. Päätelmät Komissio noudattaa omissa tutkimuksissaan tiukkoja standardeja ja odottaa unionin ulkopuolisilta mailta samaa. Sitä varten tarvitaan järjestelmällisiä toimia, joilla näitä maita muistutetaan niiden WTO-velvoitteista. Voimassa olevien toimenpiteiden määrä vakiintui vuonna 2012 edellisvuosien selvän nousun jälkeen, mutta vuoden viimeisellä neljänneksellä uusia tutkimuksia pantiin vireille huomattava määrä. Tarkasteltavat kysymykset ovat yhä mutkikkaampia, ja viime aikoina esiin on tullut suhteellisen uusia vireillepanijoita. Komissio onkin seurannut unionin ulkopuolisten maiden toimenpiteitä tarkasti ja puuttunut niihin lähes kaikissa tapauksissa, joissa ne kohdistuvat EU:n vientiin. Lisäksi on osoitettu huomattava määrä toimia ja resursseja kiistakysymysten ratkaisemiseen WTO:ssa. WTO-paneelien EU:n kannalta myönteisten ratkaisujen odotetaan osoittautuvan hyödylliseksi myös tulevissa tapauksissa. Kehitys on tällaisen toiminnan myötä ollut myönteistä, ja vuonna 2012 saatiinkin aikaan hyviä tuloksia: onnistuttiin välttämään toimenpiteitä tai lieventämään niiden haittavaikutuksia ja ratkaistiin erittäin tärkeitä systeemisiä kysymyksiä. Yhteistyö EU:n jäsenvaltioiden, tuottajien eurooppalaisten järjestöjen ja asianomaisten yritysten kanssa on tänäkin vuonna ollut erinomaista. EU:n edustustot ovat antaneet runsaasti vientimarkkinoihin liittyvää apua, jota EU:n eri toimialat ja jäsenvaltiot arvostavat suuresti. Koordinoidut yhteiset toimet lisäsivät jälleen onnistumisen mahdollisuuksia.