Ihreä kirja yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellisesta suojaamisesta ja Euroopan syyttäjäntoimen perustamisesta /* KOM/2001/0715 lopull. */





VIHREÄ KIRJA yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellisesta suojaamisesta ja Euroopan syyttäjäntoimen perustamisesta Sisällys 1. Johdanto 1.1. Euroopan syyttäjäntoimen perustamiseen tähtäävän komission ehdotuksen taustaa 1.2. Syyt vihreän kirjan laatimiseen 1.2.1. Yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvat petokset: torjuttava ilmiö 1.2.2. Euroopan syyttäjäntointa koskeva keskustelu jatkuu 1.3. Vihreän kirjan tavoitteet 1.3.1. Keskustelun laajentaminen 1.3.2. Ehdotuksen toteutettavuuden perusteellinen tutkiminen 2. Keskustelun lähtökohdat 2.1. Euroopan syyttäjäntoimen perustamisen tuomat edut: vuonna 2000 esitettyä ehdotusta tukevat perustelut 2.1.1. Euroopan oikeusalueen rikosoikeudellisen epäyhtenäisyyden korjaaminen 2.1.2. Jäsenvaltioiden perinteisen oikeudellisen yhteistyön raskaiden ja epätarkoituksenmukaisten menetelmien muuttaminen 2.1.3. Hallinnollisten tutkimusten oikeudelliset jatkotoimenpiteet 2.1.4. Yhteisön toimielinten sisällä tehtävien tutkimusten organisoinnin tehostaminen 2.2. Perusoikeuksien kunnioittaminen 2.3. Niveltyminen EU:n politiikan painopistealueisiin oikeus- ja sisäasioissa 2.3.1. Tampereen Eurooppa-neuvoston tavoitteiden täydentäminen 2.3.2. Ehdotuksen erityispiirteet suhteessa Tampereen Eurooppa-neuvoston tavoitteisiin 2.4. Oikeusperusta 3. Ehdotuksen pääpiirteet 3.1. Yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen rajoittuva toimivalta 3.1.1. Yhteisön erityisvastuu 3.1.2. Yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen nykyisen laajuuden säilyttäminen 3.2. Kohti yhteistä tutkinta- ja syytealuetta 3.2.1. Euroopan syyttäjän toimivalta: tutkinnan ja syytteiden keskitetty johtaminen 3.2.2. Niveltyminen kansallisiin rikosoikeusjärjestelmiin 4. Oikeudellinen asema ja sisäiset järjestelyt 4.1. Euroopan syyttäjän perussääntö 4.1.1. Riippumattomuuden periaate 4.1.2. Nimittämis- ja erottamisperusteet 4.1.3. Euroopan syyttäjälaitoksen organisaatio 4.2. Euroopan syyttäjälaitoksen hajauttaminen 4.2.1. Euroopan apulaissyyttäjien hajauttamisperiaate 4.2.2. Euroopan syyttäjän johtamistehtävä 4.3. Euroopan syyttäjälaitoksen toimintamuodot 5. Aineellinen rikosoikeus 5.1. Lainsäädäntömenetelmän valinta: yhdenmukaistaminen yhteisön tasolla vai kansallisesti* 5.2. Yhteiset kriminalisointiperusteet 5.2.1. Yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvat rikokset, joiden tunnusmerkistöistä on jo sovittu jäsenvaltioiden välillä 5.2.2. Muut yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvat rikokset 5.2.3. Muut kuin yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvat rikokset 5.3. Yhteiset seuraamukset 5.4. Oikeushenkilön vastuu 5.5. Rikosten vanhentuminen 6. Menettely 6.1. Tiedoksisaattaminen ja käsiteltäväksi saattaminen 6.2. Valmisteluvaihe 6.2.1. Perusoikeudet 6.2.2. Tutkinnan ja syytetoimien aloittaminen 6.2.3. Tutkinnan toteuttaminen 6.2.4. Syytetoimien lopettaminen 6.3. Oikeudenkäyntivaihe 6.3.1. Oikeudenkäyntivaltion valinta 6.3.2. Syytteen ajaminen 6.3.3. Euroopan yhteisöt vahingonkärsijänä 6.3.4. Todistelusäännöt 6.3.5. Syytetoimien lopettamisperusteet 6.3.6. Tuomion täytäntöönpano 6.4. Tuomioistuinvalvontaan perustuvat oikeustakeet 6.4.1. Valvontatehtävät 6.4.2. Pakkokeinotuomioistuin 6.4.3. Valmistelutuomioistuin 7. Suhteet muihin toimijoihin 7.1. Yhteistyö jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa 7.2. Suhteet Euroopan unionin rikosoikeudellisesta yhteistyöstä vastaaviin toimijoihin 7.2.1. Eurojust 7.2.2. Europol 7.2.3. Euroopan oikeudellinen verkosto 7.3. Suhteet yhteisön toimielimiin ja elimiin 7.3.1. Yleistä 7.3.2. OLAFin tuleva rooli 7.4. Suhteet yhteisön ulkopuolisiin maihin 8. Euroopan syyttäjän toiminnan oikeudellinen valvonta 8.1. Muutoksenhakuun mahdollisesti johtavia Euroopan syyttäjän toimia 8.1.1. Tutkintatoimet, joihin liittyy vapaudenrajoitus tai vapaudenriisto 8.1.2. Muut tutkintatoimet 8.1.3. Asian raukeamista koskeva päätös 8.1.4. Asian vireillepano tuomioistuimessa 8.2. Muutoksenhaun lainsäädäntö 8.2.1. Muutoksenhaku kansallisen lainsäädännön mukaisesti 8.2.2. Muutoksenhaku yhteisöjen tuomioistuimessa 9. Päätelmät LIITE 1 Komission täydentävä lausunto toimielinten uudistamista käsittelevälle hallitustenväliselle konferenssille 29 päivänä syyskuuta 2000 LIITE 2 Yksinkertaistetut menettelykaaviot LIITE 3 Euroopan syyttäjän käsittelemä kuvitteellinen petostapaus LIITE 4 Esitetyt kysymykset 1. Johdanto Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuneiden rikosten tekijät on saatava kiinni nykyistä tehokkaammin. Siksi komissio ehdottaa Euroopan syyttäjäviranomaisen perustamista. Koska ehdotusta on vielä kehitettävä, se esitetään vihreän kirjan muodossa mahdollisimman laajapohjaisen keskustelun virittämiseksi. Vaikka käsiteltävänä oleva asiakirja perustuukin komission jo hyväksymään periaate-ehdotukseen, se on muiden vihreiden kirjojen tavoin tarkoitettu vain kuulemismenettelyn pohjaksi. Kun ehdotuksen toteuttamismahdollisuuksia on ensin pohdittu, voidaan esittää paremmin perusteltu näkemys sen perusperiaatteista. 1.1. Euroopan syyttäjäntoimen perustamiseen tähtäävän komission ehdotuksen taustaa Komissio esitti Nizzassa pidetyn hallitustenvälisen konferenssin yhteydessä ehdotuksen Euroopan syyttäjäviranomaisen perustamisesta [1]. Ehdotuksen tavoitteena on tehostaa yhteisön talouteen kohdistuvien petosten torjuntaa ja yhtenäistää jäsenvaltioiden varsin kirjavia rikosoikeudellisia säännöksiä. Yhteisön taloudelliset edut edellyttävät erityisluonteensa vuoksi perinteisen oikeudellisen yhteistyön rajojen ylittämistä. [1] Komission täydentävä lausunto toimielinten uudistamista käsittelevälle hallitustenväliselle konferenssille - Yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellinen suojaaminen, Euroopan syyttäjäviranomainen, 29.9.2000, KOM(2000) 608. Katso liite 1. Kyseinen asiakirja täydentää Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 48 artiklan mukaista komission lausuntoa jäsenvaltioiden hallitusten edustajien konferenssin järjestämisestä unionin perussopimusten tarkistamiseksi - Toimielinjärjestelmän muuttaminen laajentumisen onnistumiseksi , 26.1.2000, KOM(2000) 34, kohta 5 b. Ajatus yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellisen suojaamisen syventämisestä syntyi EY:n perustamissopimukseen 6. elokuuta 1976 tehdyn ensimmäisen yhteisön omien varojen myöntämistä koskevan muutosehdotuksen [2] myötä. Ajatusta on kehitelty edelleen oikeus- ja sisäasioita koskevasta yhteistyöstä (ns. 'kolmas pilari') tehdyissä yleissopimuksissa, joita kaikki jäsenvaltiot eivät kuitenkaan ole ratifioineet. Erityisesti on mainittava 26. heinäkuuta 1995 [3] tehty yleissopimus, joka vahvistettiin ensimmäisen kerran Amsterdamin sopimuksessa. Tällöin sille määritettiin oikeusperusta, jonka mukaan yhteisön lainsäätäjä voi antaa rajoitetusti yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellista suojaamista koskevia säädöksiä. Komissio hyväksyi äskettäin tältä pohjalta ehdotuksen asiaa koskevaksi direktiiviksi [4]. Sama ajatus yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen erityistarpeista on myös Euroopan syyttäjäntoimen perustamista koskevan ehdotuksen taustalla. [2] Ehdotus sopimukseksi, jolla muutetaan Euroopan yhteisöjen perustamissopimusta niin, että voidaan hyväksyä yhteiset säännöt yhteisöjen taloudellisten etujen rikosoikeudellisesta suojaamisesta sekä perustamissopimusten määräysten rikkomisesta johtuvista rikosoikeudellisista menettelyistä, KOM(76) 418, (EYVL C 222, 22.9.1976). [3] Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta tehty yleissopimus (EYVL C 316, 27.11.1995, s. 48) ja siihen liitetyt lisäpöytäkirjat (EYVL C 313, 23.10.1996, s. 1, EYVL C 221, 19.7.1997, s. 11, EYVL C 151, 20.5.1997, s. 1). [4] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellisesta suojaamisesta, komission esittämä 23.5.2001 (KOM(2001) 272). Ehdotuksen antamista edelsi perusteellinen valmistelutyö. Euroopan parlamentin ja komission toimeksiannosta perustetut asiantuntijaryhmät, joissa on edustajia kaikista jäsenvaltioista, ovat käsitelleet yhteisöjen taloudellisten etujen rikosoikeudellista suojaamista koskevia kysymyksiä kohta kymmenen vuoden ajan. [5] Sekä Euroopan parlamentti [6] että komissio ovat suhtautuneet myönteisesti työryhmien työn tuloksiin. Niiden perusteella on laadittu ehdotus yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellista suojaamista koskevaksi säännöstöksi. Ehdotus tunnetaan nimellä Corpus juris [7] ja se tukeutuu laajaan kansallisia rikosoikeudellisia järjestelmiä vertailevaan tutkimukseen, jonka perusteella hanke on toteutettavissa. [5] Yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen - yhteenveto jäsenvaltioiden kansallisia toimenpiteitä yhteisön varojen tuhlausta ja väärinkäytöksiä vastaan koskevien selvitysten perusteella tehdystä vertailusta, Euroopan komissio, 13.11.1995, KOM(95) 556; ks. myös komission teettämät tutkimukset Étude comparative sur la protection des intérêts financiers de la Communauté (Vertaileva tutkimus yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta), 3 osaa, 1992-1994; Étude sur les systèmes de sanctions administratives et pénales dans les États membres des Communautés européennes, (Tutkimus hallinnollisista ja rikosoikeudellisista seuraamuksista Euroopan yhteisöjen jäsenvaltioissa), 2 osaa, 1994; La transaction dans l'Union européenne, (Transaktiot Euroopan unionissa), 1995. [6] Päätöslauselma Euroopan oikeus- ja oikeudenkäyttöalueen luomisesta Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi kansainväliseltä rikollisuudelta, Euroopan parlamentti, 12.6.1997 (EYVL C 200, 30.6.1997, s. 157). [7] Corpus juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l'Union européenne (Rikosoikeudelliset säännökset Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi), toim. M. Delmas-Marty, Economica, Paris, 1997. Asiantuntijat ovat äskettäin tarkistaneet Corpus jurista (http://www.law.uu.nl/wiarda/corpus/index1.htm) ja toteuttaneet laajan vertailututkimuksen sen tarpeellisuudesta, lainmukaisuudesta ja toteutettavuudesta sekä analysoineet vaikutuksia, joita Euroopan syyttäjäviranomaisella voisi olla jäsenvaltioiden kansallisiin syyttäjälaitoksiin (La mise en oeuvre du Corpus juris dans les États membres (Corpus jurisin täytäntöönpano jäsenvaltioissa), M. Delmas-Marty / J.A.E. Vervaele, Intersentia, Utrecht, 2000, 4 osaa). Vihreän kirjan osalta viitataan, ellei toisin mainita, tähän Corpus jurisin (CJ) tarkistettuun versioon, ns. Firenzen versioon. Asian käsittely ei suinkaan ole jäänyt tähän. Komission vuonna 2000 tekemä ehdotus ei perustu kansalliseen malliin, vaan komission omaan pohdintaan. Tarkoituksena on löytää järjestelmä, joka täyttää parhaiten yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskevat erityistarpeet ja on perusoikeuksien suojaamiselle asetettavien tiukimpien vaatimusten mukainen. 1.2. Syyt vihreän kirjan laatimiseen Komission hallitustenväliselle konferenssille esittämää näkemystä, jonka mukaan EY:n perustamissopimusta on tarkistettava, jotta siinä voidaan määrätä Euroopan syyttäjäviranomaisen perustamisen oikeusperustasta, [8] ei käsitelty valtioiden päämiesten kokouksessa Nizzassa joulukuussa 2000. Hallitustenvälisellä konferenssilla ei ollut riittävästi aikaa ehdotuksen tarkasteluun. Lisäksi komissiota pyydettiin analysoimaan yksityiskohtaisemmin ehdotuksen käytännön seurauksia. [8] KOM(2000) 608, vrt. ed. Ehdotuksen perusteet eivät ole muuttuneet. Lisäksi ehdotuksesta on annettu rohkaisevia lausuntoja. Siksi komissio sitoutui Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevassa toimintasuunnitelmassa vuosille 2001-2003 [9] antamaan tämän vihreän kirjan, jotta asiaa voitaisiin käsitellä yksityiskohtaisemmin ja keskustelua laajentaa. [9] KOM(2000) 254. Tarkoituksena on vastata ehdotusta kohtaan toistuvasti esitettyihin epäilyihin selvittämällä sitä käytännön näkökulmasta ja keskustelemalla konkreettisesta ratkaisusta kunnianhimoisena pidetyn ja uutta luovan hankkeen toteuttamiseksi. 1.2.1. Yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvat petokset: torjuttava ilmiö Petokset ovat pysyvä ilmiö, joka vaatii torjuntaa. Nykyisessä tilanteessa, jossa kansainvälisellä tasolla talousrikoksia torjutaan tehostetusti, on tarpeen muistuttaa, että yhteisön varoja vahingoittava toiminta on hyvin laajamittaista. Komissio arvioi vuonna 1999, että kaikista komission tai jäsenvaltioiden toteamista väärinkäytöksistä noin 20 prosenttia oli luonteeltaan tahallisia ja antoi siten aihetta rikossyytteen nostamiseen. Rahallisen hyödyn mukaan näiden petosten osuus kokonaismäärästä oli lähes 50 prosenttia. Jäsenmaiden tai petostentorjuntaviraston (OLAF) toteamien, yhteisön taloudellisia etuja vahingoittaneiden petosten kokonaismääräksi arvioitiin 413 miljoonaa euroa vuonna 1999. [10] [10] Euroopan komissio: Euroopan yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen ja petostentorjunta - Vuosikertomus 1999, KOM(2000) 718, 4 ja 5 kohta. >TAULUKON PAIKKA> Näiden petosten osuus yhteisön perinteisistä omista varoista oli 122 miljoonaa euroa (0,9 prosenttia) ja yhteisön menoista 291 miljoonaa euroa (0,3 prosenttia talousarviosta), joista 170 miljoonaa euroa koski maatalousmenoja, 73 miljoonaa yhteisön suoria menoja ja 48 miljoonaa rakennetoimia. Komissio on vuodesta 1991 lähtien joka vuosi kuvannut petosilmiötä tilastoin ja esimerkein, jotka on esitetty yhteisön taloudellisten etujen suojaamista ja petostentorjuntaa koskevassa komission vuosikertomuksessa. [11] [11] Euroopan komissio: Euroopan yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen ja petostentorjunta - Vuosikertomus 2000, KOM(2001) 255. Yhteisön käyttämät petosten paljastamiskeinot ovat tehostuneet vuosi vuodelta. [12] Tämän lisäksi petostenehkäisytoimia on vahvistettu entisestään komission hallinnonuudistuksen yhteydessä. Tähän on vaikuttanut osaltaan myös OLAFin petostentorjuntastrategia. [12] Kölnissä kesäkuussa 1999 kokoontuneet valtionpäämiehet olivat tyytyväisiä siihen, että heidän Wienin Eurooppa-neuvostossa joulukuussa 1998 ilmaisemansa toivomuksen mukaisesti OLAF oli perustettu ja sitä koskevat oikeudelliset määräykset hyväksytty nopeasti. Petosten ehkäisy ja paljastaminen eivät kuitenkaan yksin riitä. Lisäksi tarvitaan tehokkaita torjuntatoimia. Järjestäytyneen rikollisuuden on osoitettu olleen mukana monissa tapauksissa, joita komissio ja erityisesti vuonna 1988 perustettu petostentorjunnan koordinointiyksikkö (UCLAF), josta tuli vuonna 1999 itsenäisesti hallinnollisia tutkimuksia suorittava Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF), ovat selvittäneet usean vuoden ajan. Yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavat petokset ovat pääasiassa laajamittaisia petoksia, jotka koskevat useiden jäsenvaltioiden rikosoikeusjärjestelmiä. Kyse on monitahoisista ja luonteeltaan selvästi ylikansallisista tapauksista. Tähän laajaan ongelmaan on löydettävä asianmukainen vastaus. Rikosten erityisluonne edellyttää erityisratkaisua. Tarvitaan myös Amsterdamin sopimuksessa vahvistettujen vaatimusten mukaisia rangaistuksia. Jo EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan nykyisten määräysten mukaan yhteisön taloudellisia etuja on suojattava tehokkaasti, ennalta ehkäisevästi ja yhtäläisesti kaikissa jäsenvaltioissa. Yhteisön on voitava taata jäsenvaltioille ja EU:n veronmaksajille, että petoksista ja lahjontarikoksista todella nostetaan rikossyyte. Ellei näin pystytä tekemään, Euroopan yhdentymisen uskottavuus saattaa olla vakavasti uhattuna yleisön silmissä. 1.2.2. Euroopan syyttäjäntointa koskeva keskustelu jatkuu Euroopan syyttäjäntoimen perustamisesta käytävä keskustelu lähti pontevasti liikkeelle jo ennen vihreää kirjaa. EU:n tasolla oikeusalan ammattilaiset, kuten tuomarit, poliisit ja asianajajat ovat jo vuosia arvostelleet kansallisten oikeusjärjestelmien asettamia rajoituksia ylikansallisten talousrikosten torjumiselle. Asiaa käsitellään muun muassa 1. lokakuuta 1996 tehdyssä Geneven vetoomuksessa, 20. lokakuuta 2000 annetussa Strasbourgin manifestissa ja viimeksi 15. syyskuuta 2001 Trierissä annetussa julistuksessa Euroopan syyttäjäviranomaista koskevan keskustelun uudelleen käynnistämisestä unionin laajentumista silmällä pitäen. Ammatti- ja yliopistopiirien ulkopuolella sama huoli ilmenee piilevämpänä myös kansalaisten yleisissä odotuksissa. [13] [13] Esimerkiksi Louis Harris -instituutin Le monde -päivälehdelle joulukuussa 2000 kahdeksassa jäsenvaltiossa tekemän haastattelututkimuksen mukaan 68 prosenttia haastatelluista suhtautui myönteisesti jäsenvaltioiden oikeudellisten järjestelmien yhdenmukaistamiseen. Euroopan parlamentti on ollut asiassa liikkeellepanevana voimana ja esittänyt 1990-luvulta lähtien useaan otteeseen toiveensa hankkeen toteutumisesta, jotta petosten estämiseen ja paljastamiseen tähtäävien hallintomenettelyjen tueksi saataisiin tehokkaat rikosoikeudelliset menettelyt. [14] [14] Ks. mm. Euroopan parlamentin päätöslauselma komission vuoden 1996 vuosikertomuksesta (EYVL C 339, 10.11.1997, s. 68), 13.4.1999 annettu päätöslauselma Euroopan unionin rikosoikeudellisista menettelyistä (Corpus Juris); 19.1.2000 annettu päätöslauselma unionin taloudellisten etujen rikosoikeudellisesta suojaamisesta (EYVL C 304, 24.10.2000, s. 126), 13.4.2000 annettu päätöslauselma hallitustenvälisestä konferenssista, 16.5.2000 annettu päätöslauselma komission esittämästä Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevasta vuosikertomuksesta 1998, 13.12.2000 annettu päätöslauselma komission petostentorjuntastrategiasta (EYVL C 232, 17.8.2001, s. 191) ja 14.3.2001 annettu päätöslauselma komission esittämästä Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevasta vuosikertomuksesta 1999. Riippumaton asiantuntijakomitea [15], viisasten komitea [16] sekä OLAFin valvontakomitea [17] ovat vuonna 1999 kukin suositelleet toimivaltaisen Euroopan syyttäjäviranomaisen perustamista. [15] Toinen kertomus komission uudistamisesta, 10.9.1999, suositus 59. [16] Dehaenen, Simonin ja Von Weizsäckerin mietintö, 18.10.1999, kohta 2.2.6. [17] OLAFin valvontakomitean lausunto 5/99 ja 2/2000, Toimintakertomus heinäkuu 1999 - heinäkuu 2000 (EYVL C 360, 14.12.2000). Kansallisella tasolla keskustelu on laajentunut poliittiseksi ainakin joissakin jäsenvaltioissa. Tyhjentävään esitykseen pyrkimättä on syytä palauttaa mieliin muutamia asiaa koskevia kannanottoja. Yhdistyneen kuningaskunnan parlamentin ylähuone julkaisi Euroopan yhteisöjä käsittelevän valiokuntansa laatiman selvityksen yhteisön varoihin kohdistuneista petossyytteistä [18]. Valiokunnan puheenjohtaja myönsi, että petosten jäljittämiseen tarkoitetun erityisjärjestelmän luomista olisi harkittava, mikäli tulevat hallitustenväliseen oikeudelliseen yhteistyöhön liittyvät toimet viivästyvät tai epäonnistuvat. Hän ei kuitenkaan ole samaa mieltä Corpus jurisin päätelmistä. [18] Prosecuting fraud on the Communities' finances - The Corpus juris (Syyttäminen yhteisöjen varoihin kohdistuvista petoksista - Corpus juris), 8.5.1999, Euroopan yhteisöjä käsittelevä erityisvaliokunta, House of Lords, Lontoo. Ranskan kansalliskokouksen Euroopan unionin asioista vastaava valiokunta totesi petostentorjuntaa käsitellessään, että Euroopan syyttäjäviranomaisen perustaminen on yksi keskeisistä toteutettavista toimista petosten torjumisessa. [19] Valiokunnan esittelijä totesi, että kysymys rangaistusten tehokkuudesta on todellinen ongelma petostentorjunnan alalla ja ilmoitti kannattavansa Euroopan syyttäjäntoimen perustamista. [19] Rapport d'information sur la lutte contre la fraude dans l'Union européenne (Mietintö petosten vastaisesta toiminnasta Euroopan unionissa), Euroopan unionia käsittelevä valiokunta, Assemblée nationale, Pariisi, 22.6.2000, nro 2507. Saksan liittovaltion hallitus vastasi liittopäivien edustajista koostuvan ryhmän kysymykseen yhteisön rikosoikeudellisen toiminnan kehittämisestä erityisesti yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi. [20] Hallitus esitti huomattavia varauksia Corpus juris -tutkimuksen yleistä osaa kohtaan, mutta totesi, että Euroopan syyttäjäntoimen perustamista olisi harkittava alaa koskevien rikos- ja prosessioikeuden säännösten yhtenäistämisen yhteydessä. Tässä olisi tukeuduttava Eurojustin perustamisesta saatuihin kokemuksiin, sillä Saksan hallitus pitää sitä tulevan Euroopan syyttäjäviranomaisen esiasteena. [20] Bundestagsdrucksache 14/4991, 14.12.2000, s. 32-. Alankomaiden oikeusministeriö piti komission hallitustenväliselle konferenssille antamaa lausuntoa tärkeänä lisänä yhteisön petostentorjunnan tehostamisesta käytävään keskusteluun, ja ilmoitti omasta puolestaan olevansa valmis tähän keskusteluun. [21] [21] Kirje Alankomaiden parlamentin oikeusasioiden valiokunnalle rikosoikeudellisesta yhteistyöstä, 5.7.2001. Rikoksentorjunnan laajemmasta näkökulmasta eräät hallitusten päämiehet ovat puolustaneet ajatusta "Euroopan syyttäjävirastosta" Euroopan tulevaisuutta koskevissa kannanotoissaan, tosin sille on annettu eri merkityksiä. [22] [22] Liittokansleri Schröderin 30.4.2001 esittämä SPD:n Eurooppa-aloite; pääministeri Jospinin 23.5.2001 pitämä puhe Euroopan unionin tulevaisuudesta. Kannanotot osoittavat ainakin sen, että aihe herättää kiinnostusta ja että uuden syyttäjäviranomaisen toimintatavoista käytävä keskustelu on välttämätöntä. Komissio ehdottaa uudenlaista, mutta tarkkaan rajattua ratkaisua, jonka tarkoituksena on vastata yhteiseen tarpeeseen. Tämä on syy vihreän kirjan antamiseen. 1.3. Vihreän kirjan tavoitteet Vihreä kirja on luonteeltaan erilainen kuin aiemmat valmistelutyöt. Sen tavoitteena on laajentaa ja syventää keskustelua komission ehdotuksesta. Tavoitteena on saada ehdotus käsiteltäväksi seuraavaa perussopimusuudistusta käsittelevässä valmistelukunnassa. 1.3.1. Keskustelun laajentaminen Vihreän kirjan keskeisenä tavoitteena on selvittää vuoden 2002 aikana mahdollisimman laajasti asianomaisten tahojen (kansanedustuslaitokset, yhteisön ja jäsenvaltioiden viranomaiset, ammattipiirien korkeakoulujen ja kansalaisjärjestöjen edustajat) käsityksiä yhteisöjen varojen suojaamiseksi nimitettävän Euroopan syyttäjän tehtävistä ja toimintatavoista. Vihreän kirjan avulla pyritään hyvän hallintotavan mukaisesti jäsentämään keskeiset aihepiirit ja suuntaamaan keskustelu laajalle kohdeyleisölle. Keskeiset aihepiirit ovat seuraavat: - keskustelun lähtökohdat (luku 2) - ehdotuksen pääpiirteet (luku 3) - oikeudellinen asema ja organisaatio (luku 4) - aineellinen rikosoikeus (luku 5) - prosessioikeus (luku 6) - suhteet muihin toimijoihin (luku 7) - oikeudellinen valvonta (luku 8) Kustakin aihepiiristä esitetään aluksi selventäviä huomautuksia. Sen jälkeen esitetään muutamia vaihtoehtoja ja joissain tapauksissa ilmaistaan komission tämänhetkinen kanta. Lopuksi esitetään sarja kysymyksiä, joihin asianomaisten tahojen toivotaan vastaavan. Vaikka komission parhaina pitämät ratkaisut muodostavatkin yhdessä johdonmukaisen järjestelmän, se ei varmastikaan ole ainoa mahdollinen ratkaisu, eikä lopputulos ole ennalta määrätty. 1.3.2. Ehdotuksen toteutettavuuden perusteellinen tutkiminen Vihreä kirja tarjoaa myös komissiolle tilaisuuden tarkentaa kantaansa ja edetä useita vuosia kestäneistä perinpohjaisista valmisteluista seuraavaan vaiheeseen. Komission 29. syyskuuta 2001 antamassa tiedonannossa ehdotetaan, että perustamissopimukseen sisällytetään ainoastaan tärkeimmät Euroopan syyttäjää koskevat määräykset (nimittäminen, erottaminen, tehtävät, riippumattomuus) ja että toimintasäännöistä ja -tavoista säädetään johdetussa oikeudessa. Vihreässä kirjassa keskitytään luonnostelemaan näitä johdetun oikeuden säännöksiä. On määriteltävä muun muassa yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten (petosten, lahjonnan, rahanpesun jne.) tunnusmerkistöt ja rikoksista määrättävät rangaistukset. On säädettävä, miten yhteisön säännökset niveltyvät kansallisiin rikosoikeusjärjestelmiin. On säädettävä asian vireillepanoa, syyttäjän tutkintavaltuuksia sekä tutkinnan aloittamista ja päättämistä koskevista menettelyistä. Lisäksi on säädettävä syyttäjän toiminnan oikeudellisesta valvonnasta. Vuonna 2000 keskityttiin tarkastelemaan syyttäjäviranomaisen perustamisen oikeutusta ja syitä; nyt vihreässä kirjassa tarkastelun pääkohteina ovat ehdotuksen toteutettavuus ja Euroopan syyttäjän toimintasäännöt. Jo tiedonannossa esitetyn periaatteen lisäksi pyritään selvittämään avoimuuden hengessä ehdotuksen konkreettisia toteuttamisedellytyksiä. Komissio toivoo kommentteja vihreästä kirjasta ja varsinkin kehystetyistä kysymyksistä, jotka esitetään vielä uudelleen erillisessä liitteessä. Keskustelun helpottamiseksi on otettu käyttöön Internet-sivusto, jossa vihreä kirja on luettavissa. Sivuilla on myös useita hyödyllisiä linkkejä. Osoite on http://europa.eu.int/olaf/livre_vert Vastaukset pyydetään lähettämään 1. kesäkuuta 2002 mennessä mieluiten sähköpostitse osoitteeseen olaf-livre-vert@cec.eu.int tai postitse osoitteeseen Commission européenne Office européen de la lutte antifraude (Unité A.2) Réponse au Livre vert sur le procureur européen Rue Joseph II, 30 B-1049 Bruxelles Vastaukset julkaistaan OLAFin Internet-sivuilla, ellei vastauksen antaja nimenomaisesti pyydä vastauksen käsittelemistä luottamuksellisena. Asiasta järjestetään julkinen kuulemistilaisuus vuoden 2002 aikana. Komissio esittää saamiensa vastausten perusteella omat päätelmänsä ja antaa asiasta tarvittaessa uuden lausunnon vuonna 2003 perussopimusten uudistamisen valmistelun yhteydessä. 2. Keskustelun lähtökohdat Komission hallitustenvälistä konferenssia varten laatimassaan lausunnossa esitettiin ensimmäistä kertaa syyt, joiden perusteella Euroopan syyttäjäviranomaisen perustaminen tarjoaisi tehokkaan keinon yhteisön taloudellisten etujen oikeudelliseksi suojaamiseksi. Ehdotuksen toteuttamiselle on useita ehtoja, jotka on syytä palauttaa mieliin ennen varsinaista keskustelua. Perussopimusten tarkistamisen yhteydessä (kohta 2.4) syyttäjäntoimen perustaminen merkitsisi parannusta nykyiseen tilanteeseen (kohta 2.1), olisi perusoikeuksien mukaista (kohta 2.2) ja edistäisi oikeusasioihin liittyvien EU:n poliittisten painopisteiden toteuttamista (kohta 2.3). 2.1. Euroopan syyttäjäntoimen perustamisen tuomat edut: vuonna 2000 esitettyä ehdotusta tukevat perustelut Tutkinnan ja syytetoimien toteuttaminen yhteisön tasolla toisi lisäarvoa nykyiseen tilanteeseen. Yhteisön tason elimen puuttuessa nykyiset järjestelmät, niin korvaamattomia kuin ne ovatkin, eivät riittävän tehokkaasti mahdollista rikossyytteiden nostamista rajatylittävissä asioissa. Seuraavassa selostetaan lyhyesti eräitä 29. syyskuuta 2000 annetussa komission tiedonannossa [23] yksityiskohtaisemmin käsiteltyjä näkökohtia. [23] Ks. liite 1. 2.1.1. Euroopan oikeusalueen rikosoikeudellisen epäyhtenäisyyden korjaaminen Järjestäytyneen rikollisuuden osallisuus yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvissa petoksissa ja petosten rajatylittävä luonne edellyttää tällä hetkellä yhteistyötä seitsemäntoista eri aineellisen oikeuden ja prosessioikeuden sääntöjä soveltavan oikeusjärjestelmän kanssa. [24] Unionin laajentuessa vaikeudet lisääntyvät entisestään, kun jäsenvaltioiden määrän kasvaessa myös yhteisön varojen hallinnointiin osallistuvien toimijoiden ja viranomaisten määrä kasvaa. [24] Eräissä jäsenvaltioissa on useita eri oikeusjärjestelmiä (esim. Yhdistyneessä kuningaskunnassa Englannin ja Walesin, Skotlannin sekä Pohjois-Irlannin järjestelmät). Nykyisen järjestelmän puutteellisuus johtuu lähinnä Euroopan oikeusalueella sovellettavien rikosoikeudellisten säännösten hajanaisuudesta. Vaikka jäsenvaltioiden välisissä kansainvälisissä sopimuksissa [25] on otettu käyttöön yhä useampia poikkeuksia territoriaalisen toimivallan periaatteeseen, jäsenvaltioiden poliisi- ja oikeusviranomaisten toimivalta koskee edelleen periaatteessa vain oman valtion aluetta. Tiukka toimivaltajako näiden viranomaisten välillä on joskus johtanut päällekkäisiin tai vaillinaisiin tutkinta- tai syytetoimiin, tai syytteitä ei ole nostettu lainkaan. [25] Mm. Schengenissä 19 päivänä kesäkuuta 1990 tehdyn sopimuksen soveltamista koskeva yleissopimus (39 artikla ja sitä seuraavat artiklat, joissa käsitellään rajatylittävää tarkkailua ja takaa-ajoa), 18 päivänä joulukuuta 1997 tehty yleissopimus keskinäisestä avunannosta tulliviranomaisten välillä (Napoli II) ja 29 päivänä toukokuuta 2000 tehty yleissopimus keskinäisestä oikeusavusta rikosasioissa (valvotut läpilaskut, yhteiset tutkintaryhmät, peitetutkinta). Hallitustenväliselle konferenssille annetun komission täydentävän lausunnon 1.1 kohdassa mainitaan esimerkki päällekkäisistä syytteistä, jotka eivät ole johtaneet tulokseen (ks. liite 1). Ennen Amsterdamin sopimuksen hyväksymistä 26. heinäkuuta 1995 allekirjoitettu yleissopimus ja sen lisäpöytäkirjat merkitsivät ensimmäistä tärkeää edistysaskelta yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellisessa suojaamisessa. Ne eivät kuitenkaan ole tulleet voimaan, koska kaikki jäsenvaltiot eivät ole vielä ratifioineet niitä. [26] Muun muassa tästä syystä komissio antoi 23. toukokuuta 2001 ehdotuksen direktiiviksi [27], jonka tarkoituksena on hyväksyttää eräitä kolmannen pilarin välineisiin sisältyviä rikosoikeudellisia määräyksiä EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan nojalla. [26] Syyskuun 2001 lopussa taloudellisten etujen suojaamista koskeva yleissopimus oli vielä ratifioimatta kolmessa ja 19.6.1997 tehty pöytäkirja kahdeksassa jäsenvaltiossa. [27] KOM(2001) 272, vrt. ed. Nämä säädökset eivät kuitenkaan riitä yksinään yhtenäistämään EU:n rikosoikeudellisia säännöksiä, koska syytteet on edelleen nostettava jäsenvaltioissa. Kajoamatta seitsemääntoista eri rikosoikeusjärjestelmään vihreässä kirjassa osoitetaan, että yhteisö saisi Euroopan syyttäjäntoimen perustamisen ja tutkinta- ja syytetoimien keskittämisen ansiosta myötä käyttöönsä keinot turvata perustamissopimuksen mukaisesti taloudellisten etujensa tehokas ja yhtäläinen suojaaminen koko Euroopan unionin alueella. 2.1.2. Jäsenvaltioiden perinteisen oikeudellisen yhteistyön raskaiden ja epätarkoituksenmukaisten menetelmien muuttaminen Rikosoikeuden alalla tehdään jo nyt kansainvälistä yhteistyötä, joka vahvistuu entisestään, kun kolmannen pilarin yhteistyötä oikeusasioissa vahvistetaan. Yksikään jo voimassa olevista, ehdotetuista tai neuvoteltavana olevista asiakirjoista ei kuitenkaan tarjoa riittävää ratkaisua syytteen nostamista yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvista rikoksista koskeviin kysymyksiin. Yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavan järjestäytyneen rikollisuuden leviämisen vuoksi perinteiset keskinäisen oikeusavun välineet eivät enää riitä, ja oikeudellinen yhteistyö edistyy vain hitaasti. Nämä puutteet johtavat käsittelyn pitkittymiseen, ajan voittamiseksi tehtyihin valituksiin ja rikosten rankaisematta jäämiseen. Tämä haittaa erityisesti petoksen jälkeisten rahaliikkeiden selvittämistä. Hallitustenväliselle konferenssille annetun komission täydentävän lausunnon 1.2 kohdassa mainitaan esimerkki peräkkäisistä muutoksenhauista (ks. liite 1). Seuraavassa pyritään osoittamaan, miten nämä ongelmat voitaisiin ratkaista perustamalla Euroopan syyttäjäntoimi. Syyttäjä muodostaisi kosketuspinnan yhteisön ja jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten välille. Näin olisi helpompaa välttää rajatylittäviä talousrikoksia koskevien todisteiden tuhoaminen ja epäiltyjen pakeneminen, mikä on yhteisön ja jäsenvaltioiden vertikaalisen oikeudellisen yhteistyön puuttumisen vuoksi nykyään helppoa. 2.1.3. Hallinnollisten tutkimusten oikeudelliset jatkotoimenpiteet Operatiiviset kokemukset osoittavat, kuinka vaikeaa syytteen nostaminen on silloinkin, kun siihen olisi hallinnollisten tutkimusten perusteella aihetta. Nykyinen yhteisön säännöstö [28] mahdollistaa tosin tuomionistuinasioista ja neuvonnasta vastaavan OLAFin yksikön ansiosta tehokkaan hallinnollisen koordinaation, mutta tutkimusten johtaminen rikossyytteisiin on edelleen epävarmaa, sillä yhteisöllä ei ole elintä, joka vastaisi syytteiden nostamisesta. [28] Euroopan petostentorjuntaviraston tutkimuksista 25 päivänä toukokuuta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1073/99 ja neuvoston asetus (Euratom) N:o 1074/99 (EYVL L 136, 31.5.1999), Euroopan petostentorjuntaviraston perustamisesta 28. huhtikuuta 1999 tehty komission päätös (EYVL L 136, 31.5.1999), toimielintenvälinen sopimus, tehty 25.5.1999, Euroopan petostentorjuntaviraston sisäisistä tutkimuksista (EYVL L 136, 31.5.1999), komission paikan päällä suorittamista tarkastuksista ja todentamisista Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten ja muiden väärinkäytösten estämiseksi 11 päivänä marraskuuta 1996 annettu neuvoston asetus (Euratom, EY) N:o 2185/96 (EYVL 292, 15.11.1996), Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseksi 18.12.1995 annettu neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 2988/95 (EYVL L 312, 23.12.1995). Tiedonvälitystä jäsenvaltioiden välillä sekä Euroopan petostentorjuntavirastolta jäsenvaltioille vaikeuttaa se, että syytteiden nostamista säännellään eri jäsenvaltioissa eri tavoin. Jos samoja tekoja tutkii joissakin jäsenvaltioissa syyttäjä ja toisissa hallintoviranomainen, suora yhteys näiden välillä osoittautuu useimmiten lakiteknisistä ja käytännön syistä mahdottomaksi. Kyseisillä kansallisilla viranomaisilla ei ole myöskään kaikilla samanlaista tiedonsaantioikeutta erilaisten kansallisten salassapitosäännösten vuoksi, joita sovelletaan muun muassa verotietoihin [29], liikesalaisuuksiin ja rikostutkintaan. Euroopan syyttäjäntoimen perustaminen vähentäisi näitä vaikeuksia yhdistämällä tutkinta- ja syytetoimet samaan toimenkuvaan. [29] Ensimmäisen arvioinnin vuosiraportti - keskinäinen oikeusapu rikosasioissa, neuvoston hyväksymä 28.5.2001 (EYVL C 216, 1.8.2001, III luvun e kohta): "Arvioinneista voitiin havaita, että verorikoskysymys on edelleen niin arkaluontoinen aihe, että keskinäinen oikeusapu voi sen perusteella olla rajallista ja siinä saatetaan viivytellä tai se voidaan pahimmillaan evätä" (e kohta, verorikokset). Todisteiden esittämistä koskevien sääntöjen erilaisuus jäsenvaltioissa johtaa usein siihen, että yhdessä jäsenvaltiossa kerättyjä todisteita ei voida käyttää toisen jäsenvaltion tuomioistuimessa. Hallitustenväliselle konferenssille annetun komission täydentävän lausunnon 1.3 kohdassa mainitaan esimerkki todisteista, joita ei voitu hyväksyä (ks. liite 1). Kaikki tuomioistuimet soveltavat kansallisen oikeusjärjestelmänsä voimassaolevia sääntöjä (forum regit actum -periaate) muun muassa todisteiden esittämistä koskevissa kysymyksissä. Tutkinnan suorittamispaikan sääntöjä ei välttämättä tunnusteta, jos ne ovat erilaisia. Siksi tutkinnassa saatuja todisteita ei myöskään voida hyväksyä. Tilanne tekee tyhjäksi rajatylittäviä petoksia koskevat tutkimukset. Tyypillinen petostapaus, jossa todisteita ei hyväksytty Hiljattain oliiviöljyn maahantuojan epäiltiin esittäneen tulliviranomaisille väärennettyjä tuonti-ilmoituksia välttääkseen maataloustullien maksamisen (yhteisön tullimaksujen kiertäminen) Tavaroiden kuljetuksessa, jakelussa ja rahoituksessa oli käytetty useita eri jäsenvaltioihin sijoittautuneita yrityksiä. Todisteet olivat siis hajallaan eri puolilla yhteisöä. Tässä tapauksessa oletettiin, että voitaisiin käyttää muun muassa OLAFin tekemien hallinnollisten tutkimusten tuloksia ja kansainvälisten virka-apupyyntöjen avulla saatuja todisteita sekä muiden oikeudellisten tutkimusten tuloksia. Asiaa käsittelevän jäsenvaltion rikostuomioistuin totesi tuomiota antaessaan, että suurinta osaa todisteista ei voitu hyväksyä, koska ne oli saatu hallintoviranomaiselta (OLAF) tai tuomioistuinta avustavilta tahoilta (rikospoliisi) eikä syyttäjäviranomaiselta tai tutkintatuomareilta. Samoin hylättiin yksityishenkilöiden (kuorma-autonkuljettajien) todistajanlausunnot, joita oikeusviranomaiset olivat asianmukaisesti hankkineet. Tämä tapaus on vain yksi esimerkki muiden joukossa. Joissakin jäsenvaltioissa asiakirjatodisteita koskevat säännöt ovat vielä jyrkempiä ja vaaditaan suullista todistajankuulustelua tuomioistuimessa. Tämä vaikeuttaa huomattavasti oikeudellista yhteistyötä. Vihreässä kirjassa osoitetaan, että todisteiden vastavuoroisen hyväksymisen periaatteelle nojautuvan yhteisen tutkinta- ja syytealueen perustaminen [30] voisi poistaa tämän viimeisenkin esteen. Tiedot, jotka on saatu Euroopan syyttäjän (tarvittaessa kansallisen tuomioistuimen valtuuttamana) johtamista hallinto- ja oikeusviranomaisten tutkimuksista, hyväksyttäisiin todisteina rikostuomioistuimissa koko yhteisön alueella. [30] Ks. jäljempänä kohta 6.3.4: Todistejärjestelmät. 2.1.4. Yhteisön toimielinten sisällä tehtävien tutkimusten organisoinnin tehostaminen Tällä hetkellä EU:lla ei ole oikeudellista elintä, jolla olisi toimivalta suorittaa tutkimuksia yhteisön toimielinten sisällä. Euroopan petostentorjuntavirasto OLAF voi tosin tarjota apuaan oikeusviranomaisille, mutta se on vain tutkimusten hallinnointiyksikkö. Yhteisön sisäisiä asioita koskevan syytteen nostaminen riippuu edelleenkin sen jäsenvaltion viranomaisten yhteistyöhalusta, jossa asianomainen yhteisön elin sijaitsee. Esimerkki petoksesta yhteisön toimielimessä OLAFin vireille panema sisäinen tutkimus, josta aiheutui oikeudellisia seuraamuksia useissa jäsenvaltioissa, koski tapausta, jossa yhteisön virkamiesten epäiltiin myöntäneen yhteisön varoja yrityksille, joihin heillä oli henkilökohtaisia sidoksia. Nämä yritykset sijaitsivat useissa eri jäsenvaltioissa ja jopa yhteisön ulkopuolella olevissa finanssikeskuksissa. Monenlaiset esteet ovat vaikeuttaneet tällaisten tapausten tutkimista. OLAFille myönnetyt hallinnolliset valtuudet eivät riitä kaikkien tosiseikkojen selvittämiseen, sillä tämä saattaisi edellyttää kuulusteluja, kotietsintöjä, pankeissa tehtäviä tutkimuksia tai kansainvälisiä virka-apupyyntöjä. On vaikea määrittää, minkä jäsenvaltioiden viranomaisten tutkittavaksi asia on saatettava, kun mahdollisia toimivaltaisia viranomaisia on useita. Kun petostentorjuntaviraston keräämiä todisteita on tarkoitus käyttää oikeudessa, jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmien erilaisuus aiheuttaa melkoista sekavuutta, sillä yhden jäsenvaltion säännöksiä esimerkiksi kansalaisten perusoikeuksien suojaamiseksi voidaan pitää toisen jäsenvaltion rikosprosessioikeudessa riittämättöminä. Vanhentumisjärjestelmien erilaisuus voi myös aiheuttaa sen, että asia siirretään käsiteltäväksi toisessa jäsenvaltiossa liian myöhään. Toisaalta oikeusviranomainen saattaa päätyä lopettamaan asian käsittelyn ilman jatkotoimia katsoessaan, että syytteen nostaminen ei ole tarkoituksenmukaista jo määrättyjen kurinpitoseuraamusten ja kyseisen virkamiehen eroamisen vuoksi. Euroopan syyttäjäntoimen perustaminen [31] parantaisi ilman muuta toimielinten sisäisten tutkimusten organisointia ja tehokkuutta. Komission ehdotus vastaakin Euroopan parlamentin toistuvasti esittämään kehotukseen tehdä aloite Euroopan unionin toimielinten sisäisiä tutkimuksia suorittamaan valtuutetun syyttäjäviranomaisen perustamisesta. [32] [31] Katso tässä yhteydessä 6.9.2001 annettu OLAFin valvontakomitean lausunto 3/2001 sisäisissä tutkimuksissa toimivaltaisen Euroopan syyttäjäviranomaisen perustamisesta. [32] Euroopan parlamentin 16.5.2000 antama päätöslauselma komission esittämästä vuosikertomuksesta 1998 Euroopan yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta ja petostentorjunnasta, 2 kohta; Euroopan parlamentin 3.12.2000 antama päätöslauselma komission petostentorjuntastrategiasta, 12 kohta (EYVL C 232, 17.8.2001, s.192), ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellisesta suojaamisesta, sellaisena kuin se on Euroopan parlamentin tarkistamana, johdanto-osan 14 kappale (29.11.2001, PE 305.612). 2.2. Perusoikeuksien kunnioittaminen Euroopan syyttäjän olisi toiminnassaan kunnioitettava perusoikeuksia sellaisina kuin ne on taattu muun muassa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklassa, Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetuissa periaatteissa, Euroopan unionin perusoikeuskirjassa [33] ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa. [33] EYVL C 364, 18.12.2000. Euroopan syyttäjän käyttämien pakkokeinojen valvonta tai jopa niistä määrääminen kuuluisi kussakin jäsenvaltiossa erikseen nimitettävälle "pakkokeinotuomioistuimelle". [34] [34] Ks. kohta 6.4. (Tuomioistuinvalvontaan perustuvat oikeustakeet). Euroopan syyttäjäntoimen perustaminen mahdollistaisi syytteiden nostamisen sellaisiakin henkilöitä vastaan, joita ei vielä tällä hetkellä voida rangaista. Ehdotettu järjestelmä parantaisi kuitenkin myös syytettyjen asemaa. [35] Se vähentäisi erilaisten kansallisten syytetoimien sekavuutta. Se nopeuttaisi oikeudenkäynnin valmisteluja ja siten koko oikeusprosessia. Kun uusi järjestelmä tehostaisi syytteeseenpanoa koko yhteisön alueella, sen avulla voitaisiin todennäköisesti myös vähentää turvautumista säilöönottoon ja vapaudenrajoituksiin, joiden avulla pyritään varmistamaan, ettei syytetty pääse poistumaan valtion alueelta. [35] Ilmausta "syytetty" käytetään vihreässä kirjassa yleisessä merkityksessä. Jäsenvaltioiden käyttämässä oikeudellisessa terminologiassa sillä voi olla erilaisia merkityksiä. Syytetyllä tarkoitetaan tässä epäilynalaista henkilöä, jolle Euroopan syyttäjä on ilmoittanut häntä vastaan esitetyistä kanteista. 2.3. Niveltyminen EU:n politiikan painopistealueisiin oikeus- ja sisäasioissa Amsterdamin sopimuksessa määrätään, että unionia kehitetään "vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvana alueena, jossa henkilöiden vapaa liikkuvuus taataan toteuttamalla [...] rikollisuuden ehkäisyä ja torjuntaa koskevat aiheelliset toimenpiteet" [36]. [36] Sopimus Euroopan unionista, 2 artikla. Tampereella 15. ja 16. lokakuuta 1999 kokoontuneet valtioiden ja hallitusten päämiehet pitivät tämän alueen kehittämistä ensiarvoisen tärkeänä. Komission vuoden 2000 hallitustenväliselle konferenssille laatima lausunto tukee omalla tavallaan tätä yleistavoitetta. Se ei ole millään tavalla ristiriidassa Tampereen päätelmien kanssa, vaan täydentää muita toimia yleisen oikeudellisen yhteistyön vahvistamiseksi. Suunniteltu Eurojustin perustaminen edustaa tässä viimeisintä vaihetta [37], jossa yhdentymistä syvennetään jakamalla toimivaltaa tällä erityisalueella yhteisön ja jäsenvaltioiden kesken (EY:n perustamissopimuksen 280 artikla). [37] Ks. kohta 7.2.1. (Eurojust). 2.3.1. Tampereen Eurooppa-neuvoston tavoitteiden täydentäminen Tampereen Eurooppa-neuvoston antamat suuntaviivat tukevat monilta osin Euroopan syyttäjäntoimen perustamista. Tilannearvio, jolle komission ehdotus perustuu, on pääpiirteissään sama. Eurooppa-neuvosto totesikin, että "rikollisille ei saa antaa minkäänlaista mahdollisuutta käyttää hyväkseen jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmien eroja" [38]. [38] Tampereella 15. ja 16. lokakuuta 1999 kokoontunut Eurooppa-neuvosto, puheenjohtajan päätelmien 5 kohta. Tietyt yleiset tavoitteet ovat myös samoja, koska kaikissa näissä tapauksissa on kyse Amsterdamin sopimuksessa määritellyn vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen tukemisesta. Ehdotus yhteisen tutkinta- ja syytealueen luomisesta tukisi merkittävästi yhteisön taloudellisten etujen suojaamista. Euroopan syyttäjäntoimen perustamisesta johtuvan syytetoimien tehostumisen vastapainoksi on samaan aikaan kunnioitettava perusoikeuksia noudattaen Tampereen päätelmissä annettua ohjetta, jonka mukaan "unionin laajuisia toimia pitäisi kehittää tasapainoisesti ja yksilöiden ja talouden toimijoiden vapaus ja lainmukaiset oikeudet turvaten" [39]. [39] Päätelmien 40 kohta. Yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellista suojaamista koskevan syytejärjestelmän luomisessa keskeinen tekijä on oikeudellisten toimien vastavuoroisen tunnustamisen periaate. Tuomioiden antaminen pysyy kuitenkin kansallisella tasolla. Tämä edellyttää keskinäistä luottamusta ja kansallisten oikeusjärjestelmien yhteistä perustaa. Päätöstä ei pitäisi enää joutua erikseen vahvistamaan tai julistamaan täytäntöönpanokelpoiseksi. Eurooppa-neuvosto on nimittänyt vastavuoroisen tunnustamisen periaatteetta unionin oikeudellisen yhteistyön peruskiveksi ja täsmentänyt, että "sen pitäisi koskea myös ennen tuomion antamista annettuja määräyksiä, erityisesti sellaisia, joiden avulla viranomaiset voivat nopeasti turvata todisteita ja takavarikoida helposti siirrettävää omaisuutta" [40]. [40] Päätelmien 33 ja 36 kohta. Euroopan syyttäjän toimintaa tehostaviin välineisiin kuuluu myös eurooppalainen luovuttamismääräys. Tämä Tampereella ensisijaisen tärkeäksi katsottu väline liittyy jo nyt yleisellä tasolla komission ehdotukseen puitepäätökseksi [41] ja merkitsee yhteisön kaikkien toimielinten kiinnostuksen voimakasta elpymistä. Toimielimet ovat ilmoittaneet, että "Euroopan unioni vauhdittaa aidon eurooppalaisen oikeudellisen alueen toteuttamista; alue sisältäisi Tampereen päätelmien mukaisesti muun muassa eurooppalaisen pidätys- ja luovuttamismääräyksen luomisen ja tuomioistuinten päätösten ja tuomioiden vastavuoroisen tunnustamisen" [42]. Ehdotus Euroopan syyttäjäntoimen perustamisesta on jatkoa tälle kehityslinjalle. [41] Komission ehdotus puitepäätökseksi eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä ja jäsenvaltioiden välisistä luovuttamismenettelyistä, KOM(2001) 522. [42] Valtion- ja hallitusten päämiesten, Euroopan parlamentin puhemiehen, Euroopan komission puheenjohtajan ja yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan yhteinen julistus, 14.9.2001. 2.3.2. Ehdotuksen erityispiirteet suhteessa Tampereen Eurooppa-neuvoston tavoitteisiin Tällä ehdotuksella pyritään myös täydentämään Tampereella hyväksyttyjä poliittisia suuntaviivoja. Ehdotus ei kilpaile muiden kolmanteen pilariin kuuluvien yleisempien aloitteiden kanssa. Se päinvastoin laajentaa niitä ensimmäiseen pilariin kuuluvilla keinoilla sovittamalla ne yhteen yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellista suojaamista edistävien toimien kanssa. Kun esimerkiksi Tampereen päätelmien mukaisesti Eurojustille annetaan oikeudelliseen yhteistyöhön liittyviä tehtäviä ja niissä laaja toimivalta, Euroopan syyttäjä puolestaan on yhteisön taho, jolla on tarkkaan rajattu toimivalta yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen erityisalalla. Eurooppa-neuvosto on lisäksi kehottanut neuvostoa ja komissiota aloittamaan oikeusalalla "eurooppalaisen täytäntöönpanoperusteen ja niiden prosessioikeudellisten seikkojen käsittelyn, joiden osalta yhteiset vähimmäisvaatimukset katsotaan tarpeellisiksi" [43]. Komissio menee menettelyn valmisteluvaiheen suhteen pidemmälle ehdottamalla yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavia toimia koskevien menettelyjen osittaista yhtenäistämistä. Euroopan syyttäjän toimet, joita kansallinen pakkokeinotuomioistuin valvoo, olisivat yhteisen syyttäjäelimen toteuttamia toimia ja siten lainvoimaisia kaikissa jäsenvaltioissa. [43] Tampereen Eurooppa-neuvosto, puheenjohtajan päätelmien 37 kohta. Yhteisen tutkinta- ja syytealueen luominen yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi ei ole pelkkä kokeiluhanke, jolla ennakoidaan vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen kehittämistä, vaan Euroopan yhdentymisen looginen seuraus. Tähän liittyvät sisämarkkinat ja yhteisön politiikat ovat tuoneet yhteisölle omia taloudellisia välineitä, joiden suojaaminen rikollisuudelta edellyttää nyt, että niitä täydennetään yhteisön tason syytetoimilla. Keskeiset yhteiset edut edellyttävät yhteisiä suojaamistoimia. Yhteisön taloudellisia etuja rikosoikeudellisesti suojaava Euroopan syyttäjä, joka toimii Euroopan oikeusalueen puitteissa, ei hae niinkään "oikeutta Euroopassa" kuin "oikeutta Euroopalle". 2.4. Oikeusperusta Vihreässä kirjassa esitetty ehdotus edellyttää oikeusperustan määrittelemistä. EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan mukaan yhteisön lainsäätäjän hyväksymät toimenpiteet, jotka on tarkoitettu yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvan laittoman toiminnan torjumiseksi, "eivät koske kansallisen rikosoikeuden soveltamista tai kansallista oikeudenhoitoa". EY:n perustamissopimus - puhumattakaan Euratomin perustamissopimuksesta, jonka teksti ei ole tässä suhteessa muuttunut Maastrichtin jälkeen - ei näin ollen nykymuodossaan mahdollista Euroopan rikosoikeusalueen eikä Euroopan syyttäjän kaltaisen yhteisen oikeusviranomaisen luomista. Euroopan yhteisöjen perustamissopimusten tarkistaminen on siis välttämätöntä. Vain siten voidaan saada ehdotukselle poliittinen oikeutus. Komissio onkin ehdottanut, että EY:n perustamissopimukseen sisällytetään uusi 280 a artikla. Tämän ehdotuksen mukaan perustamissopimukseen tarvittavissa muutoksissa voidaan rajoittua määräämään Euroopan syyttäjäviranomaisen nimittämisestä ja erottamisesta sekä määrittelemään hänen tehtävänsä ja viran tärkeimmät tunnusmerkit. EY:n perustamissopimuksen tarkistuksen mukaisesti olisi myös syytä täydentää Euratom-sopimuksen 183 a artiklaa ehdotettua EY:n 280 a artiklaa vastaavilla määräyksillä. Olisi suotavaa, että perussopimusten uudistamista käsittelemään nimitettävä valmistelukunta tarkastelisi tätä kysymystä. Tarkistetuissa sopimuksissa tulisi määrätä, että Euroopan syyttäjän perussäännöstä ja tehtävistä säädetään tarkemmin johdetussa oikeudessa. Siksi ehdotetun 280 a artiklan osalta säädetään Euroopan parlamentin ja Euroopan unionin neuvoston yhteispäätöksellä ja määräenemmistöllä seuraavista säännöistä: "2. (...) Neuvosto vahvistaa Euroopan syyttäjän perussäännön 251 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen. 3. Neuvosto vahvistaa 251 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen Euroopan syyttäjäntoimen hoitamista koskevat ehdot antamalla erityisesti a) säännöksiä, joissa vahvistetaan petosten ja yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvan muun laittoman toiminnan tunnusmerkistö sekä kustakin rangaistavasta teosta määrättävä rangaistus; b) säännöksiä Euroopan syyttäjän toimintaan sovellettavista menettelyistä sekä todisteiden hyväksyttävyyttä koskevat säännöt; c) säännöksiä, joita sovelletaan Euroopan syyttäjän viranhoidossaan toteuttamien prosessitoimien oikeudelliseen valvontaan." Kyseisissä johdetun oikeuden säännöksissä, joihin myös tämä vihreä kirja perustuu, olisi myös määriteltävä, miten yhteisön järjestelmä ja kansalliset rikosoikeudelliset järjestelmät niveltyvät toisiinsa. Tässä yhteydessä on käsiteltävä kahta keskeistä kysymystä: miten perustaa Euroopan syyttäjäntoimi ilman erityisen yhteisön oikeuselimen perustamista valvomaan syyttäjän toimintaa, ja missä määrin aineellisen rikosoikeuden ja rikosprosessioikeuden säännöksiä olisi yhdenmukaistettava, jotta syyttäjä voi toimia tarkoitetulla tavalla. 3. Ehdotuksen pääpiirteet Komissio ehdottaa uuden 280 a artiklan lisäämistä Euroopan yhteisön perustamissopimukseen. Sen mukaan "Euroopan syyttäjän tehtävänä on yhteisön taloudellisin etuihin kohdistuvien rikosten tutkinta ja niiden tekijöiden syytteeseen asettaminen tuomioistuimessa sekä tällaisia tekoja koskevien syytteiden ajaminen jäsenvaltioiden toimivaltaisissa tuomioistuimissa" yhteisön lainsäätäjän asettamien ehtojen mukaisesti. Selkeyden vuoksi ehdotusta on syytä tarkastella ensin yleisellä tasolla. Komissio on asettanut tavoitteeksi, että Euroopan syyttäjälle annetaan jäljempänä määritellylle toimintalohkolle rajoittuva toimivalta, jonka tulee toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisesti rajoittua toimiin, jotka ovat välttämättömiä takaamaan, että yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvien laittomien toimien johdosta voidaan nostaa syyte tehokkaasti ja yhtäläisesti koko Euroopan yhteisön alueella (EY:n perustamissopimuksen 280 artikla). Vihreässä kirjassa komissio ehdottaa, että yhteisön oikeudessa määritetään ainoastaan Euroopan syyttäjän moitteettoman toiminnan turvaamiseksi välttämättömät toimet. Pääsääntönä on siis se, että sovelletaan kansallista lakia; yhteisön oikeutta sovellettaisiin vain poikkeustapauksissa, kun tämä on välttämätöntä, jotta Euroopan syyttäjä pystyy toimimaan tehokkaasti. Seuraavassa hahmotellaan yhteisen tutkinta- ja syytealueen (kohta 3.2) sisällä toimivan Euroopan syyttäjäviranomaisen toimivaltaa aineellisen oikeuden alalla (kohta 3.1) edellä esitetyn periaatteen mukaisesti. Erityisesti tarkastellaan syyttäjän pääasiallisia valtuuksia (kohta 3.2.1) ja asemaa suhteessa kansallisiin oikeusjärjestelmiin (kohta 3.2.2). 3.1. Yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen rajoittuva toimivalta Komissio ehdottaa, että Euroopan syyttäjän toimivalta rajoittuisi jo ennestään EY:n perustamissopimuksen 280 artiklassa määriteltyyn yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen. Luonteeltaan yhteisiä etuja on toki muitakin, kuten esimerkiksi yhteinen valuutta, yhteisön hallinto ja yhteisön tavaramerkki. Komissio pitäytyy kuitenkin syyskuussa 2000 antamaansa lausuntoon eikä ehdota Euroopan syyttäjän toimivallan laajentamista yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen ulkopuolelle, kuten yhteisön toimihenkilöiden tehtävienhoitoon liittyviin muihin rikkomuksiin [44] tai euron väärentämiseen, joka on uusi tärkeä haaste. [45] Nämä mahdollisuudet mainitaan tässä vain teoreettisina ja asiaa selventävinä. [44] Ks. kohta 5.2.3 (muut kuin yhteisön taloudellisten etuihin kohdistuvat rikokset). [45] Neuvoston 29.5.2000 rahanväärennyksen estämiseksi annettavan suojan vahvistamisesta rikosoikeudellisten ja muiden seuraamusten avulla euron käyttöönoton yhteydessä antaman puitepäätöksen 3 ja 4 artikla (EYVL L 140, 2.6.2000). 3.1.1. Yhteisön erityisvastuu Euroopan yhteisölle on annettu suuri vastuu taloudellisten etujensa suojaamisesta. Amsterdamin sopimuksessa on säädetty erikseen tästä vastuusta, jonka yhteisö jakaa jäsenvaltioiden kanssa EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan mukaisesti. Euroopan yhteisöillä on ollut oma talousarvionsa perustamisestaan saakka. EY:n perustamissopimuksen 274 ja 276 artiklan mukaisesti Euroopan komissio vastaa talousarvion toteuttamisesta budjettivallan käyttäjälle, jonka muodostavat Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto. EY:n perustamissopimuksessa asetetaan yhteisön taloudellisten etujen suojaamiselle tiukat vaatimukset. Suojaamisen on oltava tehokasta, varoittavaa ja yhtäläisesti turvattua kaikissa jäsenvaltioissa. Tehokkuudella tarkoitetaan, että petokset havaitaan, niistä määrätään seuraamuksia ja seuraamukset pannaan täytäntöön. Kokemus on osoittanut, että jotta varoittavuus tehoaisi, vakavimmissa tapauksissa siihen on liityttävä paitsi hallinnollisia myös rikosoikeudellisia seuraamuksia, mukaan luettuna tutkintaan liittyvät pakkokeinot ja jopa vapausrangaistukset. Yhtäläisyys merkitsee, että rikosoikeudelliset toimet ovat yhdenmukaisia kaikkialla yhteisön alueella. Näiden poikkeuksellisen ankarien vaatimusten perusteena on se, että yhteisön varat ovat alusta lähtien olleet perustavanlaatuisia yhteisiä etuja. Nämä edut voivat joutua talousrikollisuuden kohteeksi. Tämä rikollisuus on pahimmissa tapauksissa organisoitua, hyödyntää toiminnassaan uusimpia viestintätekniikoita ja vähät välittää valtioiden rajoista. Yhteisön on varmistettava, että tällaiseen rikollisuuteen liittyvistä petoksista ja lahjonnasta nostetaan rikossyyte. Yhteisön taloudelliset edut oikeuttavat käyttämään poikkeuksellisia suojakeinoja. 3.1.2. Yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen nykyisen laajuuden säilyttäminen Euroopan syyttäjäntoimen perustamisella ei ole tarkoitus laajentaa yhteisön toimivaltaa aineellisen oikeuden alalla. Yhteisön taloudellisten etujen määritelmä säilyy edelleen EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan mukaisena. Suojattaviin etuihin kuuluvat yleinen talousarvio, yhteisöjen hoitamat tai niiden puolesta hoidettavat talousarviot sekä eräät talousarvion ulkopuoliset rahastot [46], joita yhteisön elimet, joilla ei ole toimielimen asemaa, hallinnoivat itsenäisesti [47]. Yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen koskee nykyisin talousarviomäärärahojen hallinnoinnin lisäksi kaikkia toimenpiteitä, joilla on tai joilla saattaa olla vaikutuksia yhteisön omaisuuteen [48], esimerkiksi kiinteistöihin. [46] Esimerkiksi Euroopan kehitysrahasto, jota hallinnoivat komissio ja Euroopan investointipankki. [47] Selitysmuistio yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskevasta yleissopimuksesta, neuvoston 26.5.1997 hyväksymä teksti, osa III, kohta 1.1.(EYVL C 191, 23.6.1997, s. 1). [48] Asetusten 1073/99 ja 1974/99 johdanto-osan toinen kappale. Menojen osalta on kysymys ensisijaisesti jäsenvaltioiden hallinnoimista maataloustukina annetuista avustuksista [49] ja rakennetoimista [50]. Lisäksi on suojattava yhteisöjen suoraan hallinnoimia menoja. [51] [49] Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston tukiosasto. [50] Euroopan sosiaalirahasto, Euroopan aluekehitysrahasto, Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston ohjausosasto, kalatalouden ohjauksen rahoitusväline, koheesiorahasto. [51] Mm. koulutus-, nuoriso-, kulttuuri-, tiedotus-, energia-, ympäristö- ja sisämarkkinapolitiikkoihin sekä Euroopan laajuisia verkostoja, tutkimusta, ulkoisia toimia ym. koskeviin politiikkoihin liittyvät menot. Esimerkki tapauksesta, jolla on yhteisön sisäinen ulottuvuus: ulkopuolisiin avustusohjelmiin osoitettujen varojen väärinkäyttö Yhteisön humanitaarisen avun toimiston ECHOn oli tehnyt neljä sopimusta humanitaarisesta avusta. Avun lopullista määränpäätä koskevat epäilyt johtivat UCLAFin hallinnollisiin tutkimuksiin. [52] Yksi sopimuksista koski Afrikan suurten järvien aluetta ja kolme muuta entisen Jugoslavian aluetta. Sopimuskausi oli 1993-1995. Sopimuksen toteuttamisesta vastanneelle yritykselle X sekä siihen liittyville offshore-yhtiöille myönnettiin rahoitusta yhteensä 2,4 miljoonaa ecua. [52] Tapausta on käsitelty jo aiemmin julkisesti, ks. Euroopan komissio, Euroopan yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen ja petostentorjunta - Vuosikertomus 1998, KOM (1999) 590, kohta 2.2.5.2. Jäsenvaltioiden A ja B suorittama ensimmäinen tarkastus vuonna 1997 osoitti, että osa varoista oli käytetty sääntöjenvastaisesti komission tiloissa ja muualla komission lukuun työskentelevien ulkopuolisten työntekijöiden palkkaamiseen. Entisen Jugoslavian alueella vuonna 1998 suoritettu tarkastus osoitti, että tätä aluetta koskevaa kolmea sopimusta ei ollut täytetty eikä henkilöitä ja laitteita ollut käytetty sopimuksen mukaisten tehtävien suorittamiseen. Useille yhteisön virkamiehille määrättiin kurinpitorangaistus maksujen vastaanottamisesta osittain tai kokonaan tekemättömistä töistä tapauksessa suoraan osallisina olleilta yhtiöiltä. Rangaistusten vakavuus vaihteli palkkaluokan alentamisesta erottamiseen ja eläkeoikeuksien osittaiseen menettämiseen. Hallinnollisissa tutkimuksissa ei pystytty todentamaan kaikkien varojen käyttöä, vaikka kyseisiä menoja yritettiin jäljittää. Esimerkiksi yrityksessä X asetuksen N:o 2185/96 mukaisesti paikalla toimitetussa tarkastuksessa ei löydetty minkäänlaisia kirjanpitomerkintöjä sopimusten mukaisesti suoritetuista maksuista. Tiedot toimitettiin jäsenvaltioiden A ja C kansallisille syyttäjäviranomaisille rikossyytteen nostamista varten. Tapauksen oikeuskäsittely on vielä kesken. Tulojen osalta kyse on yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa käytävään maataloustuotteiden kauppaan liittyvistä maksuista, jotka vahvistetaan osana yhteistä maatalouspolitiikkaa, sekä maksuista, joista on määrätty sokerialan yhteisessä markkinajärjestelyssä [53], ja toisaalta yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa käytävän kaupan yhteydessä perittävistä tullimaksuista. Syyttäjän toimivallan olisi lisäksi ulotuttava tuloihin, jotka ovat peräisin jäsenvaltioiden arvonlisäveroperusteeseen sovellettavasta yhdenmukaisesta verokannasta sellaisissa valtioiden rajat ylittävissä tapauksissa, jotka on erityisen tärkeää käsitellä yhteisön tasolla. Sitä vastoin Euroopan syyttäjä ei olisi toimivaltainen niiden tulojen osalta, jotka ovat peräisin jäsenvaltioiden bruttokansantulosta (BKTL) maksettavasta yhdenmukaisesta osuudesta. [53] Nämä ovat omien varojen kaksi ensimmäistä lajia, jotka on mainittu Euroopan yhteisöjen omista varoista 31. lokakuuta 1994 annetun neuvoston päätöksen N:o 94/728/EY, Euratom, 2 artiklan 1 kohdassa. Esimerkki yhteisön ulkopuolisesta tapauksesta: arvonlisäveropetos Eräiden tavallisten petosten (myynneistä maksettavien verojen kiertäminen tai fiktiivistä ostoista palautetut verot) lisäksi on olemassa petoksia, jossa käytetään hyväksi yhteisön arvolisäveroa (alv) koskevaa siirtymäjärjestelmää, jonka mukaan arvonlisävero maksetaan kohdemaassa. Tämä petostyyppi perustuu tavaroiden kierrättämiseen lyhytaikaista käyttöä varten luotujen postilaatikkoyritysten välillä ("karusellikauppa"). Rikollisjärjestöt ovat kehitelleet toimia, joiden avulla ne voivat käyttää hyväksi sekä arvonlisäveroa koskevia poikkeussääntöjä yhteisön sisäisissä toimituksissa että vientiä suosivia poikkeussääntöjä. Näin ne hankkivat väärien ilmoitusten avulla "palautuksia" alv:stä, jota ei ole lainkaan maksettu. Kansainvälisten alv-petosten ilmenemismuodot ovat yleisesti tiedossa. Kansallisten viranomaisten on kuitenkin edelleen vaikeaa havaita näitä tapauksia käytännössä, koska kirjanpito kussakin jäsenvaltiossa erikseen tarkasteluna näyttää aina olevan kunnossa. Useimmissa jäsenvaltioissa myönnetään, että kansainväliset alv-petokset ovat merkittävä ongelma, vaikka kansallisella tasolla tehtyjen alv-petosten arvioidaan aiheuttavan kokonaisuudessaan suuremmat tulonmenetykset. Kansainväliset alv-petokset koskevat erityisesti tuotteita, joissa lisäarvon osuus on suuri ja joita on helppo kuljettaa nopeasti (esimerkiksi tietokonekomponentit, matkapuhelimet ja jalometallit). Nykyiset vaikeudet Läheskään kaikkia alv-petoksia ei havaita ajoissa eikä niitä näin ollen pystytä käsittelemään asianmukaisesti. OLAF ei voi tarjota koordinointiapua muutoin kuin kansallisten viranomaisten nimenomaisesta pyynnöstä ja tapauskohtaisesti. [54] Tämäntyyppisiä petoksia koskevat syytteet jäävät usein nostamatta, sillä ne vaativat paljon rajatylittävää tutkintatyötä ja EU-tason koordinointia. Eurojustkaan ei tuo ratkaisua koordinointiongelmaan, koska siihen ei oteta kaikissa tapauksissa yhteyttä. [55] Jos tapaukset saatettaisiin ensisijaisesti Euroopan syyttäjän käsiteltäviksi ja hänellä olisi käytössään niitä koskevat kattavat tiedot, tapausten järjestelmällinen käsittely olisi helpompaa. [54] KOM(1999) 590, kohta 2.3, vrt. ed. [55] Ks. kohta 7.2.1 (Eurojust). OLAFin ja sen oikeudellisten yksiköiden välistä yhteistyötä alv-petosten alalla on pyritty tehostamaan eräissä jäsenvaltioissa. Tavoitteena on helpottaa oikeustoimien käynnistämiseen tarvittavien todisteiden kokoamista. Euroopan syyttäjällä olisi tärkeä tehtävä oikeus- ja hallintoviranomaisten (erityisesti veroviranomaisten) välisenä linkkinä. Toisin kuin Euroopan syyttäjä, kansalliset oikeusviranomaisethan eivät voi työskennellä suoraan kaikkien jäsenvaltioiden veroviranomaisten kanssa. Yhteisön taloudelliset edut vaativat näin määriteltyinä tehokasta rikosoikeudellista suojaamisjärjestelmää. Perustamalla Euroopan syyttäjäntoimi luotaisiin uusi väline, jonka avulla yhteisö voi tehokkaammin hoitaa yhden vaativimmista tehtävistään sille kuuluvalla selkeästi määritellyllä toiminta-alalla. 3.2. Kohti yhteistä tutkinta- ja syytealuetta Ajatus Euroopan syyttäjästä juontuu tarpeesta ratkaista sietämättömäksi muodostunut ristiriita, kun yhteisö on jakautunut seitsemääntoista kansalliseen rikosoikeudelliseen alueeseen ja samaan aikaan jäsenvaltioiden yhteisiin etuihin (erityisesti Euroopan yhteisön etuihin) kohdistuu vakavia rikoksia. Komissio ehdottaa, että Euroopan syyttäjälle annettaisiin koko yhteisön alueen kattavat toimivaltuudet EY:n perustamissopimuksen 299 artiklan mukaisesti. Tämä alue muodostaisi Euroopan syyttäjän toiminnan kannalta yhteisen tutkinta- ja syytealueen, koska syyttäjän toimilla olisi sama arvo kaikissa jäsenvaltioissa. Tämä on vähimmäisedellytys järjestelmän toimivuudelle. Yhteisen tutkinta- ja syytealueen luominen on huomattava edistysaskel pelkkään yksittäisten kansallisten alueiden koordinointiin verrattuna. Kunhan tämä välttämätön edellytys täyttyy, yhteisen tutkinta- ja syytealueen järjestämiselle on useita vaihtoehtoja, joita käsitellään seuraavassa. Alueen sisältö riippuu siitä, miten pitkälle erityisesti tutkintaan ja todisteiden tunnustamiseen liittyviä menettelyjä yhdenmukaistetaan. 3.2.1. Euroopan syyttäjän toimivalta: tutkinnan ja syytteiden keskitetty johtaminen Yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen erikoistuneelle, koko EU:n alueella toimivaltaiselle Euroopan syyttäjälle olisi myönnettävät yhtenäiset toimivaltuudet. Ennen menettelyjen yksityiskohtaista tarkastelua on selkeyden vuoksi syytä käsitellä syyttäjän asemaa yleisesti. [56] Vihreän kirjan liitteessä on esitetty kaavio menettelyistä. [57] [56] Toimivaltaa oikeudenkäyntimenettelyssä käsitellään kohdassa 6. [57] Ks. liite 2. Ehdotus perustuu siihen, että tutkinnan ja syytetoimien keskitetty johtaminen yhteisen tutkinta- ja syytealueen sisällä annetaan yhteisön elimen tehtäväksi. Euroopan syyttäjän toimet olisivat siis lainvoimaisia koko alueella. Oikeudenkäynti hoidettaisiin kuitenkin edelleen kokonaan kansallisella tasolla. Euroopan syyttäjäntoimen perustaminen merkitsee toisaalta yleisen oikeudellisen yhteistyön syventämistä, toisaalta kansainvälisen talousrikollisuuden ehkäisyä yhteisön tasolla. * Euroopan syyttäjän tehtävänä olisi koota todisteta (sekä syytetyn eduksi että häntä vastaan), jotta yhteisön etuihin kohdistuneiden rikosten tekijöitä vastaan voidaan tarvittaessa nostaa syyte yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi. [58] Syyttäjä johtaisi ja koordinoisi syytetoimia. [59] Hänellä olisi erityinen, kansallisten syyttäjäviranomaisten toimivaltaan nähden ensisijainen toimivalta. Päällekkäisyyden välttämiseksi toimivaltuudet kuitenkin niveltyisivät toisiinsa. [60] [58] Ks. kohta 5 (aineellinen rikosoikeus). [59] Tämä periaate, joka näyttää olevan uusi yhteisön toiminnassa, on jo kauan ollut osa kansainvälistä oikeusjärjestelmää. Roomassa 17.7.1998 hyväksytyssä kansainvälisen rikostuomioistuimen perussäännössä suunnitellaan kansainvälisen syyttäjäviraston perustamista, jolla olisi valta tehdä syytetutkimuksia allekirjoittajamaiden alueella. Kaikki Euroopan unionin jäsenvaltiot ovat allekirjoittaneet tämän sopimuksen, ja neuvosto on ilmoittanut tukevansa sen pikaista voimaantuloa, kuten todetaan 11.6.2001 esitetyssä yhteisessä kannassa kansainvälisestä rikostuomioistuimesta (EYVL L 155, 12.6.2001, s. 19). [60] Ks. kohta 6.2.2.2 (toimivallan jakautuminen Euroopan syyttäjän ja kansallisten syyttäjäviranomaisten kesken). * Euroopan syyttäjä johtaisi hänelle kuuluvia tutkintatoimia käyttäen tutkimusten toteuttamisessa apuna kansallisia tutkintaviranomaisia (poliisia). [61] Näin vahvistettaisiin edelleen menettelyllisiä takeita unionin toimielinten sisäisissä tutkimuksissa. [62] [61] Ks. kohta 6.2.3.2 (suhde kansallisiin tutkintayksikköihin). [62] Ks. kohta 7.3 (OLAFin tuleva asema). * Euroopan syyttäjän alaisuudessa toteutetut toimet olisi annettava kansallisen tuomioistuimen (ns. pakkokeinotuomioistuimen) valvontaan silloin, kun ne saattavat rajoittaa perusoikeuksia. [63] Jäsenvaltiossa tapahtuva tuomioistuinvalvonta tunnustettaisiin koko yhteisön alueella, jolloin tuomioistuimen sallimat toimet voitaisiin panna täytäntöön ja todisteet hyväksyä missä tahansa muussa jäsenvaltiossa. [63] Ks. kohta 6.4 (tuomioistuinvalvontaan perustuvat oikeustakeet). * Euroopan syyttäjällä olisi tuomioistuimen valvoma toimivalta siirtää asia kansallisen tuomioistuimen käsiteltäväksi. [64] [64] Ks. kohta 6.3.1 (oikeudenkäyntivaltion valinta). * Yhteisön taloudellisten etujen puolustamiseksi Euroopan syyttäjän olisi itse ajettava syytettä kansallisessa tuomioistuimessa. Komission mielestä on ensiarvoisen tärkeää, että oikeudenkäynnit järjestetään edelleen kansallisella tasolla. Tarkoituksena ei ole luoda pääasiaa käsittelevää yhteisön oikeuselintä. [65] [65] Ks. kohta 6.3.2 (syytteen ajaminen). 3.2.2. Niveltyminen kansallisiin rikosoikeusjärjestelmiin Jäsenvaltioiden rikosoikeusjärjestelmät ovat välttämätön perusta suojautumiselle rajatylittävältä rikollisuudelta, eikä niitä voida korvata. Euroopan syyttäjäntoimen perustamista koskevalla ehdotuksella pyritään ainoastaan korjaamaan yksittäinen puute. Tarkoitus ei missään tapauksessa ole luoda omaa kattavaa ja itsenäistä yhteisön rikosoikeusjärjestelmää. Sen sijaan ehdotuksen tarkoituksena on luoda täydentävä väline, joka nivoutuu kansallisiin oikeusjärjestelmiin siten, että kussakin jäsenvaltiossa toimisi Euroopan apulaissyyttäjä (ks. seuraava luku). Tavoitteena on auttaa kansallisia tuomioistuimia käymään oikeutta rajatylittävää rikollisuutta vastaan alalla, jossa yksittäisen jäsenvaltion on yhdentymiskehityksen (yhteiset rahastot, omat varat) myötä käynyt yhä vaikeammaksi valvoa lain noudattamista. Kansalliset tuomioistuimet soveltaisivat tähän rikoslajiin yhteisön lainsäädäntöä sellaisena kuin se on sisällytetty kansalliseen oikeusjärjestelmään, kuten ne jo nyt soveltavat yhteisön oikeuden säännöksiä kaikilla EY:n perustamissopimuksessa määritetyillä aloilla. Syytetoimien keskitetty johtaminen ei merkitse kansallisten oikeusjärjestelmien mullistamista. Jäsenvaltioiden erilaiset oikeusperinteet ovat lähentyneet toisiaan pikku hiljaa jo useiden vuosikymmenien ajan. Tutkinta- ja syytetoimia toteutetaan kaikissa jäsenvaltioissa ja ne vastaavat samoihin tarpeisiin. Vaikka tiettyjä eroja onkin vielä havaittavissa, lähentymistä on tapahtunut myös käytännön toteutuksessa. Yksi tärkeimmistä syistä lähentymiselle on se, että kaikki jäsenvaltiot ovat hyväksyneet Euroopan ihmisoikeussopimukseen kirjatun oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteen. Tämän huomion vahvistaa yhteistyö, johon ovat osallistuneet rikosoikeuden asiantuntijat eri jäsenvaltioista (niin roomalaista oikeutta edustavista kuin common law -tyyppisistä järjestelmistä). [66] [66] Ks. esim. La mise en oeuvre du Corpus juris dans les États membres, osa 1, s. 42-: "Oikeudellisesta näkökulmasta EU:ssa voimassa olevat kansalliset oikeusjärjestelmät ovat tulleet tämän kehityksen tuloksena aikaisempaa yhteensopivammiksi. [...] Tämä mahdollistaa eri järjestelmien synteesiin perustuvan ehdotuksen Euroopan syyttäjäviranomaisesta, jonka tehtäväksi vahvistetaan julkinen (tuomarijohteisesta oikeusperinteestä juontuva) syytetoiminta, mutta jossa tutkintatuomari korvataan "pakkokeinotuomioistuimella" (juge des libertés), joka on oikeudellisesti puolueeton ja neutraali (syyttäjäjohteisen oikeusperinteen mukaisesti)." Ehdotuksella pyritään vain tehostamaan kansallisia oikeusjärjestelmiä, joka koskee yhä selvemmin kaikkien yhteistä etua. Siksi yhteisen toimivallan osoittaminen Euroopan syyttäjälle ei merkitse nykyisen kansallisen toimivallan siirtämistä. Yleinen kysymys: Mitä mieltä olette Euroopan syyttäjää koskevan ehdotuksen pääpiirteistä eli toiminta-alasta (rajoittuu yhteisön taloudellisiin etuihin)* toimivaltuuksista* niveltymisestä kansallisiin rikosoikeusjärjestelmiin* 4. Oikeudellinen asema ja sisäiset järjestelyt Tässä tarkastellaan lähemmin Euroopan syyttäjäntoimen oikeudellista asemaa ja sisäistä organisaatiota. Syyttäjäntoimella tarkoitetaan tässä yhtä hyvin ehdotettua syyttäjäorganisaatiota kokonaisuudessaan kuin sen johdossa olevaa henkilöä (kohta 4.1). Ensimmäisessä tapauksessa tarkoitetaan syyttäjäviranomaista tai -laitosta, johon luetaan mukaan hallinnollinen henkilöstö (kohta 4.3.). Jälkimmäisessä tapauksessa tarkoitetaan yhteisön syyttäjäntoimen johtajaa suhteessa jäsenvaltioissa toimiviin Euroopan apulaissyyttäjiin (kohta 4.2.). 4.1. Euroopan syyttäjän perussääntö Euroopan syyttäjän tehtävänä on käyttää oikeudellista toimivaltaa. Syyttäjä saa oikeutuksen toiminnalleen perussäännöstä ja erityisesti siinä määrätyistä nimittämis- ja tarvittaessa myös erottamisperusteista. 4.1.1. Riippumattomuuden periaate Komissio on ehdottanut, että EY:n perustamissopimukseen liitettäisiin määräyksiä, joilla tuomioistuimen jäsenten riippumattomuus turvattaisiin seuraavasti: Euroopan syyttäjäksi valitaan henkilö, jonka riippumattomuus on kiistaton ja joka täyttää kotimaassaan korkeimpien tuomarinvirkojen kelpoisuusvaatimukset. Tehtäväänsä hoitaessaan Euroopan syyttäjäviranomainen ei pyydä eikä ota ohjeita miltään taholta. [67] [67] Ehdotetun 280 a artiklan 2 kohta. Riippumattomuus on Euroopan syyttäjäntoimen keskeinen piirre. Tätä voidaan perustella, sillä, että Euroopan syyttäjästä tulee erikoistunut oikeuselin. Syyttäjän on oltava riippumaton suhteessa sekä oikeudenkäynnin osapuoliin [68] että jäsenvaltioihin ja yhteisön toimielimiin ja muihin elimiin. [68] Ks. kohta 6.2 (valmisteluvaihe). Euroopan syyttäjälle on annettava kaikki tarvittavat toimivaltuudet, ja sen toimivaltuudet on tunnustettava. Sen on toimittava puolueettomasti ja sen ainoana ohjeena on oltava laillisuuden noudattaminen. 4.1.2. Nimittämis- ja erottamisperusteet Euroopan syyttäjää nimitettäessä tai tarvittaessa erotettaessa on noudatettava riippumattomuuden ja oikeudenmukaisuuden periaatteita. 4.1.2.1. Euroopan syyttäjän nimittäminen Komissio on ehdottanut, että neuvosto nimittäisi Euroopan syyttäjän eli yhteisön syyttäjäntoimen johtajan saatuaan Euroopan parlamentin puoltavan lausunnon. [69] Nimittämisessä noudatettaisiin Nizzan sopimuksessa määrättyä menettelyä komission nimittämisestä (neuvoston määräenemmistö, Euroopan parlamentin äänestys). Tämä näyttäisi takaavan Euroopan syyttäjäviranomaisen täyden legitiimiyden. [69] Ehdotetun 280 a artiklan 1 kohta. Koska komissiolla on erityisvastuu yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta, se ehdottaisi nimitettävää henkilöä. Komissio on ehdottanut syyttäjän toimikauden pituudeksi kuutta vuotta. Samaa henkilöä ei voitaisi nimittää uudeksi toimikaudeksi. [70] Euroopan syyttäjällä olisi siis pitkä toimikausi, joka kestoltaan ylittää esimerkiksi Euroopan parlamentin vaalikauden ja komission toimikauden. Toimikauden uusimattomuus vahvistaisi Euroopan syyttäjäviranomaisen riippumattomuutta parhaalla mahdollisella tavalla. [71] [70] Ehdotetun 280 a artiklan 1 kohta. [71] Vertailun vuoksi voidaan mainita, että samat motiivit ovat oikeuttaneet antamaan syyttäjäviranomaiselle yhdeksän vuoden uusiutumattoman mandaatin tulevassa kansainvälisessä rikostuomioistuimessa (kansainvälisen rikosoikeustuomioistuimen perussääntö, mainittu edellä, 42 artikla). On vielä pohdittava, olisiko Euroopan syyttäjään sovellettava Euroopan yhteisöjen virkamiehiin ja muuhun henkilöstöön sovellettavia henkilöstösääntöjä. 4.1.2.2. Erottaminen ja muut Euroopan syyttäjän tehtävien päättymiseen johtavat syyt Komissio on ehdottanut, että Euroopan syyttäjä vastaisi tehtäviensä hoitamisessa esiintyneistä vakavista virheistä. Erottamisperusteiden olisi komission mukaan kuitenkin oltava riippumattomuusperiaatteen mukaisia. Joka tapauksessa on selvää, että erottamispäätöksen voisi tehdä vain Euroopan yhteisöjen tuomioistuin. Tämän vuoksi EY:n perustamissopimukseen lisättävässä 280 a artiklassa on määrättävä, että jos Euroopan syyttäjä ei enää täytä tehtävänsä edellyttämiä vaatimuksia tai hän on syyllistynyt vakavaan virheeseen, Euroopan yhteisöjen tuomioistuin voi Euroopan parlamentin, neuvoston tai komission pyynnöstä erottaa hänet. [72] [72] Ehdotetun 280 a artiklan 2 kohta. Lisäksi perussäännössä olisi määrättävä kolmesta muusta tapauksesta, joissa tehtävät päättyvät: kuolema, oma-aloitteinen eroaminen ja toimikauden päättyminen. 4.1.3. Euroopan syyttäjälaitoksen organisaatio Ehdotuksen mukaan Euroopan syyttäjä johtaa Euroopan syyttäjälaitosta ja kaikkia toimivaltaansa kuuluvia tutkinta- ja syytetoimia erikseen määritellyllä yhteisellä alueella. Euroopan syyttäjä vastaisi yhteisön lainsäätäjän määräämissä rajoissa [73] syyttäjälaitoksen sisäisestä organisoinnista ja syytetoimia sekä rikosoikeudellisia menettelyjä koskevien ohjeiden antamisesta kansallisille apulaissyyttäjille. [73] Ks. kohta 6.2.2.1 (Laillisuus- ja tarkoituksenmukaisuusperiaate). 4.2. Euroopan syyttäjälaitoksen hajauttaminen Euroopan syyttäjälaitoksen tehtävät perustuisivat työnjakoon johtavan syyttäjän ja kansallisten apulaissyyttäjien kesken. Syyttäjälaitoksen johtaja eli Euroopan syyttäjä hoitaisi ne tehtävät, jotka on pakko hoitaa yhteisön tasolla, ja jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmien osana toimivat Euroopan apulaissyyttäjät hoitaisivat konkreettiset syytetoimet. 4.2.1. Euroopan apulaissyyttäjien hajauttamisperiaate Komissio ehdottaa toissijaisuusperiaatteen mukaisesti, että Euroopan syyttäjälaitoksen organisaatiota hajautettaisiin, jotta sen toiminta voitaisiin sisällyttää kansallisiin oikeusjärjestelmiin ilman suuria mullistuksia. Jotta voitaisiin taata yhteisön järjestelmän niveltyminen kansallisiin oikeusjärjestelmiin, [74] joka jäsenvaltiossa olisi oltava oma kansallinen apulaissyyttäjä. [74] KOM(2000) 608, vrt. ed. 4.2.1.1. Euroopan apulaissyyttäjien asema Käsiteltävien asioiden laajuudesta ja jäsenvaltioiden sisäisistä oikeusjärjestelyistä riippuen jokaiseen jäsenvaltioon voitaisiin nimittää yksi tai useampia Euroopan apulaissyyttäjiä. Euroopan syyttäjä nimittäisi apulaissyyttäjät jäsenvaltioiden ehdotuksesta. Apulaissyyttäjiksi valittaisiin virkamiehiä, joilla on riittävä kokemus vastaavien syyttäjäntehtävien hoitamisesta omassa maassaan. Jäsenvaltion mukaan he voisivat olla yleisiä syyttäjiä, tuomareita tai (jos kyseisessä jäsenvaltiossa ei ole erillistä syyttäjälaitosta) vastaavia tehtäviä hoitavia muita virkamiehiä. Komissio ei välttämättä aio ehdottaa yhteistä perussääntöä Euroopan apulaissyyttäjille. He voisivat pysyä kansallisina virkamiehinä rekrytoinnin, nimittämisen, urakehityksen, palkkauksen, sosiaaliturvan ja muiden hallinnollisten näkökohtien osalta. Kuten jäljempänä selostetaan, ainoat muutokset heidän asemassaan liittyisivät toiminnan johtamiseen ja kurinpitomenettelyihin. Tämä ratkaisu vaikuttaa sellaiselta, jonka seuraukset jäsenvaltioiden lainsäädännön kannalta ovat kaikkein vähäisimmät. Euroopan apulaissyyttäjiin sovellettavia sääntöjä ja erityisesti heidän toimintansa riippumattomuutta olisi joka tapauksessa tarkasteltava läheisessä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Euroopan apulaissyyttäjät nimitettäisiin määräajaksi. Euroopan syyttäjästä poiketen toimikausi voitaisiin uusia, koska joissakin jäsenvaltioissa voisi olla varsin harvoja päteviä ehdokkaita. Sitä paitsi tämä mahdollistaisi erikoistumisen yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen ja takaisi sen, että apulaissyyttäjillä on ajanmukaista käytännön kokemusta maansa syytejärjestelmästä. Suhtautumisessa Euroopan apulaissyyttäjän toimen ja kansallisen toimen yhdistämiseen on valittavana useita eri vaihtoehtoja. Vaihtoehdon 1 mukaan Euroopan apulaissyyttäjän toimi sulkisi pois kansallisen viranhoidon. Tämä mahdollistaisi syvällisen erikoistumisen. Samalla ehkäistäisiin eturistiriidat ja erilaisten kriminaalipoliittisten intressien sekoittuminen ja varmistettaisiin apulaissyyttäjän keskittyminen yhteisön edun ajamiseen. Vaihtoehdossa 2 Euroopan apulaissyyttäjä erikoistuisi yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvien laittomuuksien tutkimiseen ja hoitaisi sen ohella tavanmukaisia tehtäviään esimerkiksi syyttäjänä. Kahden toimen välisissä eturistiriidoissa etusija annettaisiin yhteisön edulle. Ratkaisun etuna on se, että sekatapausten (joissa syyteperusteena ovat sekä yhteisön etuun että kansallisiin etuihin kohdistuvat rikokset) käsittely käy helpommaksi. [75] [75] Ks. kohta 6.2.2.2 (toimivallan jakautuminen). Vaihtoehdon 3 mukaan valinta kahden edellä esitetyn vaihtoehdon välillä voitaisiin jättää kunkin jäsenvaltion omaan harkintavaltaan. Euroopan apulaissyyttäjään (yhteisön etujen suojaamista koskevien tehtävien osalta) sovellettavista kurinpitomenettelyistä päättäisi yhteisöjen tuomioistuin samalla periaatteella kuin Euroopan syyttäjään sovellettavista kurinpitomenettelyistä. [76] Myös viimeksi mainitulla olisi Euroopan syyttäjälaitoksen johtajana oma tehtävänsä kurinpitomenettelyssä. Ankarin apulaissyyttäjälle määrättävä kurinpitorangaistus olisi erottaminen. [76] Ks. kohta 4.1.2.2. (Euroopan syyttäjän erottaminen). Jos kansallisella apulaissyyttäjällä olisi edellä esitetyn mukaisesti kaksi virkaa, häneen voitaisiin soveltaa kansallisten tehtävien hoidon osalta kansallista kurinpitomenettelyä kuitenkin sillä varauksella, että hänen riippumattomuutensa on taattava. Siksi onkin pohdittava kahden eri kurinpitomenettelyn vaikutusten välistä suhdetta. Euroopan apulaissyyttäjän toimen menettäminen ei yhteisön oikeuden nojalla vaikuttaisi henkilön kansalliseen asemaan. Sen sijaan jos Euroopan apulaissyyttäjä erotettaisiin kansallisesta toimestaan, hän ei enää täyttäisi kaikkia eurooppalaisen toimen hoitamiseen vaadittavia edellytyksiä, joten hän menettäisi myös sen ilman eri toimenpiteitä. 4.2.1.2. Euroopan apulaissyyttäjien tehtävät Euroopan apulaissyyttäjillä olisi keskeinen merkitys, sillä heillä olisi Euroopan syyttäjän antama valtuutus hoitaa kaikkia hänelle määrättyjä tehtäviä. Käytännössä he toimisivat Euroopan syyttäjän oikeana kätenä, koska sekä tutkintaa että syytetoimia koskevan konkreettisen toimivallan käyttäminen jäisi yleensä heidän tehtäväkseen. Jokaisen apulaissyyttäjän toiminta-alueena olisi luonnollisesti oma jäsenvaltio. Euroopan syyttäjä voisi valtuuttaa apulaissyyttäjät toimimaan myös minkä tahansa muun jäsenvaltion alueella yhteistyössä kyseisessä maassa toimivan apulaissyyttäjän kanssa. Näin apulaissyyttäjillä olisi velvollisuus auttaa toisiaan. Tällainen hajauttaminen perustuu jäsenvaltioiden oikeuskeinojen verkostoitumiseen (yhteystuomarit, Euroopan oikeudellinen verkosto...). [77] Ehdotettu järjestelmä perustuu yhdentymisen hengen mukaisesti pääasiassa jäsenvaltioiden oikeudellisiin valmiuksiin, eikä sen tarkoituksena ole luoda itsenäistä yhteisön järjestelmää. [77] Ks. kohta 7.2. (Euroopan unionin toimijat). 4.2.2. Euroopan syyttäjän johtamistehtävä Toiminnan johdonmukaisuuden ja yhtenäisyyden vuoksi Euroopan syyttäjälaitokselle on luotava hierarkkinen rakenne. Johtoasemassa olevan Euroopan syyttäjän vastuulla olisi apulaissyyttäjien toiminnan johtaminen ja koordinointi tutkinnan ja syytetoimien tarpeiden mukaisesti. Apulaissyyttäjät olisivat toimikautensa ajaksi Euroopan syyttäjälaitoksen jäseniä, olivatpa he vapautettuja kaikista muista toimista tai eivät (ks. edellä esitetyt vaihtoehdot). Heidän olisi myös noudatettava Euroopan syyttäjäntointa koskevia yleisiä ja erityisiä ohjeita. He eivät saisi ottaa kansallisilta viranomaisilta minkäänlaisia yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen liittyviä ohjeita. Euroopan syyttäjän olisi komission mielestä noudatettava samanlaista jakamattomuuden periaatetta kuin kansallisten syyttäjäviranomaisten. Tämä tarkoittaa sitä, että kaikki Euroopan apulaissyyttäjien toimet sitovat Euroopan syyttäjälaitosta kokonaisuudessaan. Jokainen apulaissyyttäjä saisi tehtäviensä hoitamiseen valtuutuksen Euroopan syyttäjältä. Apulaissyyttäjät olisivat siten Euroopan syyttäjän valvonnassa keskenään korvattavissa. Kysymys 1: Mitä mieltä olette Euroopan syyttäjälaitokselle ehdotetusta organisaatiosta* Vaikuttaako vaihtoehto, jossa Euroopan apulaissyyttäjä hoitaa samanaikaisesti kansallista tointa, asianmukaiselta toimen hoitamisen tehokkuuden ja riippumattomuuden kannalta* 4.3. Euroopan syyttäjälaitoksen toimintamuodot Yhteisön johdetussa oikeudessa olisi annettava erityisesti Euroopan syyttäjälaitosta koskevat konkreettiset säännöt (budjetti, henkilökunta jne.) EY:n perustamissopimuksen 251 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti (neuvoston määräenemmistöllä ja yhteispäätösmenettelyllä Euroopan parlamentin kanssa). Koska Euroopan syyttäjälaitos on tarkoitus hajauttaa, keskusyksiköllä olisi oltava vain toiminnan tehokkuuden turvaamiseksi välttämätön kevyt organisaatio. Pääosa henkilöresursseista ja toimintamäärärahoista tulisi apulaissyyttäjien käyttöön. Koko järjestelmän tehokkuutta olisi pyrittävä lisäämään myös jo nyt jäsenvaltioissa käytössä olevia resursseja hyödyntämällä. Euroopan syyttäjä vastaisi syyttäjälaitoksen henkilöresurssien ja määrärahojen hallinnoinnista toimipaikkansa osalta. Tämän tehtävän suorittamista varten hänellä olisi tukenaan yksi tai useampia avustajia. [78] [78] Vertailun vuoksi voidaan mainita, että kansainvälisen rikostuomioistuimen syyttäjänviraston henkilöstön rekrytoi, nimittää ja hallinnoi syyttäjä apunaan yksi tai useampia apulaissyyttäjiä (rikostuomioistuimen perussäännön 42 ja 44 artikla). Syyttäjälaitoksella olisi oltava oma budjetti, joka rahoitetaan Euroopan yhteisöjen yleisestä talousarviosta. Euroopan syyttäjä hallinnoisi budjettia täysin itsenäisesti perustamissopimusten ja niiden soveltamisesta annettujen varainhoidon sääntöjen mukaisesti. Euroopan apulaissyyttäjät pysyisivät edelleen kotijäsenvaltionsa palkkaamina virkamiehinä. Jäsenvaltioille koituvat toimintakulut voitaisiin kuitenkin korvata Euroopan syyttäjälaitoksen omista toimintamäärärahoista. Euroopan syyttäjälaitoksen henkilöstön palkkaamisesta, nimittämisestä ja johtamisesta vastaisivat Euroopan syyttäjä päätoimipaikan osalta ja jäsenvaltiot hajautetun henkilöstön osalta omien sääntöjensä mukaisesti. Euroopan syyttäjän olisi noudatettava omaa henkilökuntaansa koskevaa toimivaltaa käyttäessään yhteisön sääntöjä, erityisesti yhteisöjen virkamiehiin ja muihin toimihenkilöihin sovellettavia henkilöstösääntöjä. Jos Euroopan syyttäjän toimipaikka määrätään yhteisön toimielimiä koskevan menettelyn mukaisesti, Euroopan apulaissyyttäjät sijoitetaan puolestaan jäsenvaltionsa harkinnan mukaan joko oman valtionsa tai alueensa pääkaupunkiin tai muulle paikkakunnalle, joka on sopiva heidän käytännön toimintansa kannalta, kun otetaan huomioon toimivaltaisten kansallisten oikeusjärjestelmien alueellinen sijainti. 5. Aineellinen rikosoikeus Komissio on ehdottanut, että EY:n perustamissopimukseen lisättäisiin määräys, jonka mukaan neuvosto vahvistaa Euroopan parlamentin kanssa yhteispäätöksellä "Euroopan syyttäjäntoimen hoitamista koskevat ehdot antamalla erityisesti [...] a) säännöksiä, joissa vahvistetaan petosten ja yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvan muun laittoman toiminnan tunnusmerkistöt sekä kustakin rangaistavasta teosta määrättävä rangaistus; [...]. On syytä tarkastella erityisiä sääntöjä, jotka liittyvät näiden petosten määrittämiseen (kohta 5.2) ja niistä määrättäviin rangaistuksiin (kohta 5.3). Euroopan syyttäjän tehokkaan toiminnan kannalta on arvioitava rikosoikeudellista vastuuta (kohta 5.4) ja tapausten vanhenemista (kohta 5.5) koskevien yleisempien aineellisen oikeuden säännösten tarkoituksenmukaisuutta suhteessa yhteisön nykyisiin säännöksiin. Kaikissa tapauksissa kysymys on siitä, mikä olisi sopivin lainsäädäntömenetelmä (kohta 5.1). 5.1. Lainsäädäntömenetelmän valinta: yhdenmukaistaminen yhteisön tasolla vai kansallisesti* Komission kanta on, että yhteisen tutkinta- ja syytealueen luominen yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen alalla ei edellytä "yleistä rikoslainsäädännön kodifiointia" jäsenvaltioiden välillä. Euroopan syyttäjän toiminnan tueksi tarvitaan vastaavanlaista aineellisen oikeuden säännöstöä kuin kansallisilla syyttäjäviranomaisilla on käytössään. Teoriassa sääntöjen antamisessa voidaan yhdistellä eri menetelmiä: - noudatetaan aina kansallisia säännöksiä (ei yhdenmukaistamista), - joitakin säännöksiä yhdenmukaistetaan osittain; yhdenmukaistamisen laajuus voi vaihdella, ja muilta osin sovelletaan kansallista lakia, - jotkin säännökset yhdenmukaistetaan täysin niin, että kansalliset säännökset korvataan yhteisön säännöksillä, - säännökset yhtenäistetään täysin, toisin sanoen luodaan jäsenvaltioiden lainsäädännöstä poikkeava itsenäinen yhteisön säännöstö. Käytännössä yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellisessa suojaamisessa on tähän mennessä suosittu yhdenmukaistamista, jonka voimakkuus on vaihdellut alan mukaan. Tähän menetelmään perustuvat muun muassa 26. heinäkuuta 1995 tehdyn yleissopimuksen ja sen lisäpöytäkirjojen määräykset sekä 23. toukokuuta 2001 annettu direktiiviehdotus. Kysymys siitä, mikä menetelmä on tarkoituksenmukaisin määriteltäessä Euroopan syyttäjän tehokkaan toiminnan varmistamiseen tarvittavia yhteisiä aineellisen oikeuden säännöksiä, esitetään vihreässä kirjassa uudella tavalla. On sovitettava yhteen kaksi erilaista ajatustapaa. Euroopan syyttäjän toiminta helpottuisi, jos aineellisen oikeuden säännökset voitaisiin yhdenmukaistaa tai yhtenäistää. Täydellinen yhtenäistäminen mahdollistaisi EY:n perustamissopimuksessa edellytetyn yhtäläisen suojelun kaikkialla yhteisön alueella. Tämä tarjoaisi oikeussubjekteille paremman oikeusvarmuuden yksinkertaistamalla sovellettavien sääntöjen selvittämistä. Yhtenäistäminen on kuitenkin oikeutettua vain, jos se on oikeassa suhteessa erityistavoitteeseen eli yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudelliseen suojaamiseen. Tällä perusteella siihen voitaisiin turvautua erityisesti Euroopan syyttäjän toimivaltaan liittyvillä aloilla esimerkiksi rikostunnusmerkistöjen tai vanhenemisajan määrittämiseen. Vastakkaisen käsityksen mukaan olisi tyydyttävä pelkästään kansallisiin säännöksiin. Tämä vaikuttaa sopivimmalta menetelmältä, kun määritetään yleisiä sääntöjä, joiden soveltamisala on laajempi kuin pelkkä yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen, vaikka yhtäläisen suojelun tavoitteen saavuttaminen edellyttääkin tällöin melkoisen säännösviidakon ylläpitämistä. Kansalliseen oikeusjärjestelmään kohdistuvat vaikutukset ovat sitä vähäisempiä, mitä paremmin Euroopan syyttäjä ottaa ne huomioon asianomaisessa jäsenvaltiossa. Näiden kahden ajatustavan yhteensovittaminen edellyttää vastaamista kahteen kysymykseen aineellisen oikeuden eri aloilla: mitkä säännökset pitäisi yhdenmukaistaa tai yhtenäistää, ja kuinka yksityiskohtaisesti* Näitä kysymyksiä käsitellään seuraavissa kappaleissa. Corpus jurisin laatijat ovat ehdottaneet yleisen rikoslainsäädännön pidemmälle vietyä yhdenmukaistamista. Komissio katsoo kuitenkin, että yhdenmukaistamisen on oltava oikeassa suhteessa yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellisen suojaamisen erityistavoitteeseen ja että yhdenmukaistamisen asteen olisi vaihdeltava alan mukaan (ks. kohdat 5.2-5.5). Seuraavan tarkastelun yhteydessä on syytä pitää mielessä, että Euroopan syyttäjäntoimen perustamisen on oltava osa yleistä kehitystä. Toisaalta komissio pyrkii vihreän kirjan avulla virittämään keskustelua Euroopan syyttäjän tehokkaan toiminnan vähimmäisedellytyksistä. Kun toiminnalle on luotu riittävän luja yhteinen perusta ja kun on kulunut riittävän pitkä aika perustan ja sen säädöskehyksen hyväksymisestä, kokemus tulee osoittamaan, pitäisikö vähimmäisvaatimuksia täydentää. Toisaalta kansallisten rikosoikeudellisten järjestelmien erilaisuutta olisi pyrittävä vähentämään sitä mukaa kun vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen kehittäminen edistyy. Tämä helpottaisi epäsuorasti Euroopan syyttäjän tehtävää. Tähän perustuu myös komission luottamus yhdenmukaistamiseen. Euroopan syyttäjän erityistoimivaltuuksiin liittyvien säännösten yhdenmukaistamista voidaan täydentää kehittämällä yleistä oikeudellista ympäristöä vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen mukaisesti. 5.2. Yhteiset kriminalisointiperusteet Komissio kannattaa kriminalisointiperusteiden määrittämisessä vähintään 23. toukokuuta 2001 annetussa direktiiviehdotuksessa esitettyä tai sitä laajempaa yhdenmukaistamista. Laillisuusperiaatteen mukaisesti syyttäjän tehtäväksi voidaan antaa vain tiettyjen tarkkaan määriteltyjen rikosten tutkinta. Koska syyttäjä olisi toimivaltainen koko yhteisön alueella, tutkittavien rikosten yhteinen määritteleminen on ehdoton edellytys sen toiminnalle. Euroopan syyttäjään sovellettavan erityissäännön mukaisesti yhteiset rikostunnusmerkistöt määriteltäisiin vain yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvista petoksista, vaikka muitakin rikoslajeja voitaisiin ajatella käsiteltävän (kohta 5.2.3). Joidenkin rikosten tunnusmerkistöistä on jo sovittu jäsenvaltioiden välisissä sopimuksissa (kohta 5.2.1). Muita voidaan käsitellä Corpus jurisin pohjalta (kohta 5.2.2). 5.2.1. Yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvat rikokset, joiden tunnusmerkistöistä on jo sovittu jäsenvaltioiden välillä Jäsenvaltioiden välillä on jo olemassa kattava sopimus siitä, mikä voisi muodostaa tämän alan rikosoikeuden ytimen. Yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta 26 päivänä heinäkuuta 1995 tehdyn Brysselin yleissopimuksen ja sen lisäpöytäkirjojen [79] aineellista rikosoikeutta koskevat määräykset, jotka toistetaan kokonaisuudessaan 23. toukokuuta 2001 annetussa direktiiviehdotuksessa [80], muodostavat kiistattoman perustan määriteltäessä rikoksia, joita koskevien syytteiden nostaminen voi kuulua Euroopan syyttäjän toimivaltaan. Kyseiset rikokset ovat petokset, lahjonta sekä näihin läheisesti liittyvä rahanpesu. [79] EYVL C 316, 27.11.1995, s. 48, EYVL C 313, 23.10.1996, s. 1, EYVL C 221, 19.7.1997, s. 11, EYVL C 151, 20.5.1997, s. 1. Ks. myös yleissopimusta koskevat selitysmuistiot (EYVL C 191, 23.6.1997, s.1) ja toinen pöytäkirja (EYVL C 91, 31.3.1999, s. 8). [80] KOM(2001) 272, vrt. ed. 5.2.1.1. Petokset Edellä mainitun direktiiviehdotuksen 3 artiklassa toistetaan 26. heinäkuuta 1995 tehdyn yleissopimuksen ensimmäisen artiklan määräykset. Petokset määritellään niissä yhteisöön taloudellisiin etuihin kohdistuviksi toimiksi, joilla tarkoitetaan: "väärien, virheellisten tai puutteellisten ilmoitusten tai asiakirjojen käyttämistä tai esittämistä, josta seuraa, että yhteisön yleiseen talousarvioon tai yhteisön hoidossa oleviin tai sen puolesta hoidettuihin budjetteihin sisältyviä varoja nostetaan tai pidätetään oikeudettomasti; erityistä velvoitetta rikkovaa tietojen ilmoittamatta jättämistä, jolla on sama seuraus kuin edellä; tällaisten varojen väärinkäyttöä muihin tarkoituksiin kuin ne on alun perin myönnetty". Samassa tekstissä määritetään yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvat petokset toimiksi, joilla tarkoitetaan: "väärien, virheellisten tai puutteellisten ilmoitusten tai asiakirjojen käyttämistä tai esittämistä, josta seuraa, että yhteisön yleiseen talousarvioon tai yhteisön hoidossa oleviin tai sen puolesta hoidettuihin budjetteihin sisältyvät varat vähenevät oikeudettomasti; erityistä velvoitetta rikkovaa tietojen ilmoittamatta jättämistä, jolla on sama seuraus kuin edellä; laillisesti saadun edun väärinkäyttämistä, jolla on sama seuraus kuin edellä". Tällaiset toimet on säädettävä rangaistaviksi joko tahallisina rikoksina, avunantona tai yllytyksenä petokseen tai petoksen yrityksenä. Määritelmää voitaisiin vielä yhdenmukaistaa (menojen ja varojen osalta) ja laajentaa. Corpus juris -ehdotuksen mukaisesti voitaisiin ottaa käyttöön yksi yhteinen petoksen määritelmä riippumatta siitä, kohdistuuko petos yhteisön menoihin vai varoihin. [81] Vaikutusten osalta määritelmää voitaisiin laajentaa kattamaan tapaukset, joissa yhteisön taloudelliset edut vaarantuvat. Näin vältettäisiin se, että petoksen onnistuminen olisi tutkinnan aloittamisen välttämätön edellytys. Myös laiminlyönti voidaan lukea petokseksi, jos se on tarpeeksi vakava. [81] Corpus juris, 1 artikla. 5.2.1.2. Lahjonta Lahjuksen ottamisella tarkoitetaan direktiiviehdotuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan "virkamiehen tahallista tekoa, jolla hän vaatii tai ottaa vastaan suoraan tai kolmannen välityksellä mitä tahansa etuja itselleen tai kolmannelle tai hyväksyy lupauksen sellaisista eduista korvaukseksi siitä, että hän toimii virkavelvollisuuksiensa vastaisesti tai pidättyy virkavelvollisuuksiensa vastaisesti toimimasta virkatehtävissään tai virkatehtävien hoitamiseen liittyviä tehtäviä hoitaessaan tavalla, joka vaikuttaa tai on omiaan vaikuttamaan haitallisesti yhteisön taloudellisiin etuihin". Säännös perustuu vuoden 1995 yleissopimukseen liittyvän, 27 päivänä syyskuuta 1996 tehdyn pöytäkirjan 2 artiklaan. [82] [82] Virkamiehen käsite määritellään direktiiviehdotuksen 2 artiklassa, jossa toistetaan puolestaan vuoden 1995 yleissopimukseen liittyvän, 27 päivänä syyskuuta 1996 tehdyn pöytäkirjan 1 artiklan määräykset. Lahjusten antamisella tarkoitetaan direktiiviehdotuksen 4 artiklan 2 kohdassa mainitun pöytäkirjan 3 artiklan määräyksiä lainaten "tahallista tekoa, jolla luvataan tai annetaan suoraan taikka kolmannen välityksellä virkamiehelle itselleen tai kolmannelle mitä tahansa etuja siitä, että hän toimii virkavelvollisuuksiensa vastaisesti tai pidättyy virkavelvollisuuksiensa vastaisesti toimimasta virkatehtävissään tai virkatehtäviensä hoitamiseen liittyviä tehtäviä hoitaessaan siten, että se vaikuttaa tai on omiaan vaikuttamaan haitallisesti yhteisön taloudellisiin etuihin". Lahjusten ottaminen ja antaminen on säädettävä rangaistavaksi, olipa kysymys tahallisista rikoksista, avunannosta tai yllytyksestä (mainitun pöytäkirjan 5 artikla). 5.2.1.3. Rahanpesu Direktiiviehdotuksen 6 artiklassa toistetaan vuoden 1995 yleissopimukseen liittyvän, 19 päivänä kesäkuuta 1997 tehdyn pöytäkirjan ensimmäisen artiklan määräykset. Niissä määritellään rahanpesu petoksesta (ainakin vakavissa tapauksissa) tai lahjusten antamisesta tai ottamisesta saaduksi hyödyksi. Määritelmä perustuu 10 päivänä kesäkuuta 1991 annetussa direktiivissä [83] olevaan rahanpesun yleiseen määritelmään. [83] Rahoitusjärjestelmän rahanpesutarkoituksiin käyttämisen estämisestä 10 päivänä kesäkuuta 1991 annetun neuvoston direktiivin 91/308/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna, 1 artiklan kolmas luetelmakohta (EYVL L 166, 28.6.1991, s. 77). Kyseisessä direktiivissä rahanpesulla tarkoitetaan seuraavia tahallisia tekoja: "varojen muuntaminen tai siirtäminen tietoisena siitä, että ne on saatu rikollisesta toiminnasta tai tällaiseen toimintaan osallistuen, tarkoituksin salata tai peittää niiden laiton alkuperä tai avustaa tällaisen toiminnan harjoittamiseen osallistuvaa hänen toimintansa oikeudellisilta seuraamuksilta välttymiseksi" tai "varojen todellisen luonteen, alkuperän, sijainnin, hallinnan, liikkeiden taikka niiden todellisen omistajan tai niitä koskevien oikeuksien salaaminen tai peittely tietoisena siitä, että ne on saatu rikollisesta toiminnasta tai tällaiseen toimintaan osallistuen" tai "varojen hankkiminen, omistaminen tai käyttö tietoisena niiden vastaanottohetkellä siitä, että ne on saatu rikollisesta toiminnasta tai tällaiseen toimintaan osallistuen". Rahanpesusta on kyse myös silloin, kun rahanpesun kohteena olevat varat ovat saaneet alkunsa toisen jäsenvaltion alueella tai yhtiön ulkopuolisessa maassa suoritetusta toimista. Osallistuminen johonkin edellä mainituista toimista tai yhteenliittyminen niitä varten tai niitä koskeva yritys, avunanto, yllytys, suosiminen ja neuvominen ovat myös rikollisia tekoja. 5.2.2. Muut yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvat rikokset Euroopan syyttäjäntoimen perustaminen merkitsee suurta laadullista parannusta kehitettäessä vapauteen, oikeuteen ja turvallisuuteen perustuvaa aluetta. Siksi ei pidä tyytyä vain toistamaan yhteisön voimassa olevaa säännöstöä. Euroopan syyttäjällä on oltava toimivaltuudet nostaa syyte myös muista yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvista, jäljempänä määriteltävistä rikoksista. Näiden rikosten yhteinen määritelmä voisi perustua erityisesti kolmannen pilarin asioissa saavutettuun edistykseen ja Corpus juris -tutkimuksen ehdotuksiin. Tällöin voidaan joko kehitellä aiempia kriminalisointiperusteita tai täydentää niitä uusilla määräyksillä. Komissio on kiinnostunut tällaisesta menettelytavasta. 5.2.2.1. Julkisiin hankintoihin kohdistuvat petokset Yhteisön tasolla vaikuttaa tarkoituksenmukaiselta määritellä julkisiin hankintoihin kohdistuva petos rikokseksi, kun otetaan huomioon hankintoihin liittyvät suuret rahamäärät ja useiden jäsenvaltioiden lainsäädännössä todetut merkittävät puutteet. [84] Erityisesti kavallussyytteiden nostaminen on tehotonta, koska aineellisten vahinkojen todistaminen on vaikeaa. [84] La mise en oeuvre du Corpus juris dans les États membres, nide 1, osa II, luku 1, kohta I-2. Siksi hankintaviranomaisen suostutteleminen tai yritys suostutella hankintaviranomainen hyväksymään tarjous julkisia hankintoja koskevien yhteisön sääntöjen vastaisin keinoin (esimerkiksi laittomalla sopimuksella) voitaisiin yhteisesti määritellä rikokseksi silloin, kun teko vahingoittaa tai sen epäillään vahingoittavan yhteisön taloudellisia etuja. 5.2.2.2. Rikollisjärjestöön kuuluminen Komission ja jäsenvaltioiden käytännön kokemus vuosien ajalta on osoittanut, että yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuv