Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus muiden maiden kuin Euroopan yhteisön jäsenvaltioiden lentoliikennepalvelujen tarjoamiseen liittyviltä tuilta ja epäterveiltä hinnoittelukäytännöiltä suojautumisesta"

(KOM(2002) 110 lopullinen - 2002/0067 COD)

(2003/C 61/05)

Euroopan unionin neuvosto päätti 3. huhtikuuta 2002 EY:n perustamissopimuksen 80 artiklan 2 kohdan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta.

Asian valmistelusta vastannut "liikenne, energia, perusrakenteet, tietoyhteiskunta" -jaosto antoi lausuntonsa 2. syyskuuta 2002. Esittelijä oli Bo Green.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 18. ja 19. syyskuuta 2002 pitämässään 393. täysistunnossa (syyskuun 18. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 130 ääntä puolesta 4:n pidättyessä äänestämästä.

1. Taustaa

1.1. Komissio toteaa ehdotuksensa perusteluissa, että yhteisön ilmailualalla on edessään ratkaisevan tärkeä haaste: sen on kilpailtava yhteisön ulkopuolisten ja runsaita tukia saavien lentoyhtiöiden kanssa samalla kun sitä itseään sitovat tiukat valtiontukisäännöt(1).

1.2. Komission 20. toukokuuta 1999 antamaa tiedonantoa koskevassa lausunnossaan TSK esitti toivomuksen Euroopan lentoliikenteen kilpailukyvyn vahvistamisesta - etenkin suhteessa amerikkalaisiin lentoyhtiöihin - sekä rakenteellisten haittojen poistamisesta(2). Lisäksi TSK kannattaa lausunnossaan näkemystä, että valtiontuet salliva siirtymävaihe on päättynyt, eikä tukia tulisi enää sallia.

1.3. Lausunnossaan TSK pitää tarpeellisena eurooppalaisen ja amerikkalaisen kilpailupolitiikan yhtenäistämistä ja kannattaa komission pyrkimystä saada Euroopan unionin ja Yhdysvaltojen välille aikaan "avoin taivas" -sopimus.

1.4. Komission tiedonannossa Yhdysvalloissa suoritettujen terrori-iskujen seurauksista ilmailualalla(3) todetaan mm. Yhdysvaltojen kongressin hyväksyneen 21. syyskuuta 2001 kiireellisiä toimenpiteitä osana laajahkoa tukiohjelmaa, jonka arvo on enimmillään 18 miljardia dollaria. Komissio aikoo tarkistaa, voivatko nämä amerikkalaisille lentoyhtiöille suunnatut tukitoimenpiteet vaikuttaa niihin markkinoihin, joilla amerikkalaisten ja eurooppalaisten yhtiöiden välillä valitsee kova kilpailu. Kyse on pääasiallisesti Atlantin ylitysreiteistä.

1.5. Tiedonannossa todetaan lisäksi, ettei amerikkalaisille lentoyhtiöille myönnetyn suoran tuen mahdollisesti aiheuttamiin kilpailuvääristymiin voida puuttua, koska yhteisön ja Yhdysvaltojen välisiä suhteita sääntelevää sopimusta ei ole. Tämän vuoksi komissio pidättääkin itselleen oikeuden tehdä ehdotuksia niiden vahinkojen kompensoimiseksi, joita yhteisön lentoyhtiöt ovat vaarassa kärsiä. Lisäksi komissio aikoo ehdottaa Yhdysvalloille hyvän toimintatavan säännöstön vahvistamista asiassa.

1.6. Tiedonannossa todetaan lopuksi, että komissio aikoo ehdottaa yhteisön lentoyhtiöiden mahdollisten tappioiden korvaamista, mikäli yhteisön ulkopuolisten maiden lentoyhtiöilleen maksamat tuet tarjoavat kyseisille yhtiöille yhteisön ja sen ulkopuolisten maiden välisillä reiteillä kohtuuttoman kilpailuedun suhteessa yhteisön lentoyhtiöihin.

1.7. Tässä käsiteltävän ehdotuksen lähtökohtana on, että eräät yhteisön ulkopuoliset maat ovat ottaneet käyttöön välineitä, joilla tällaisiin tilanteisiin voidaan puuttua. Yhteisö ei sen sijaan ole ilmailualalla antanut epäterveitä hinnoittelukäytäntöjä koskevia määräyksiä, vaikka merikuljetuksissa näin on menetelty(4). Ainoan käytettävissä olevan välineen muodostavat kahdenväliset sopimukset, mutta niiden soveltamisala ja niissä määrätyt korjaustoimet ovat niin rajallisia, että ne eivät useinkaan tarjoa mahdollisuutta suojautua nopeasti ja kattavasti tukien ja epäterveen hinnoittelun vaikutuksilta.

2. Komission ehdotus

2.1. Ehdotettu säädös antaa mahdollisuuden ryhtyä toimiin yhteisön ulkopuolisten lentoliikenteen harjoittajien tietyillä yhteisöstä tai yhteisöön suuntautuvilla reiteillä tarjoamia tuettuja tai epäterveesti hinnoiteltuja ja vahingollisia lentoliikennepalveluja vastaan. Se sisältää yksinkertaiset ja käytännölliset aineellisoikeudelliset ja menettelysäännöt, mutta ei samalla edellytä, että EY:n olisi alitettava tavarakaupan alalla vahvistetut normit(5).

2.2. Ehdotuksessa käytetään tukia ja tasoitustulleja koskevassa WTO:n sopimuksessa esitettyä tuen määritelmää. Ulkomaiden hallitusten myöntämät kauppaa vääristävät tuet, jotka on kohdennettu tietyille yrityksille tai aloille, sekä vientituet oikeuttavat vastatoimenpiteisiin (yleisesti saatavilla olevien tukien ei katsota vääristävän kauppaa; tällaisia ovat esimerkiksi kaikkien palveluntarjoajien, kuten lentoyhtiöiden, saatavilla olevat tuet). Ehdotukseen on otettu "epäterveiden hinnoittelukäytäntöjen" määritelmä. Niillä tarkoitetaan sellaisten hintojen vahvistamista, jotka ovat alhaisempia kuin vakiintuneiden ja alaa edustavien lentoyhtiöiden hinnat (tai jos tarvittavia tietoja ei ole saatavilla, hinta, joka saadaan laskemalla yhteen muiden vastaavien lentoyhtiöiden kustannukset ja voitto). Määritelmä rajoitetaan kuitenkin koskemaan ainoastaan valtion määräysvallassa olevien lentoyhtiöiden epäterveitä hinnoittelukäytäntöjä.

2.3. Ehdotus käsittää kaikki tavarakaupan alalla tehtävien tutkimusten perustekijät, mutta yksinkertaistetussa eikä yhtä sitovassa muodossa. Tutkimukset perustuvat kahteen muuttujaan:

- tietyn hallituksen tukikelpoisille ulkomaisille lentoyhtiöille myöntämät tuet tai tiettyjen valtion määräysvallassa olevien ulkomaisten lentoyhtiöiden epäterveet käytännöt,

- tietyt yhteisön ilmailualan kannalta ongelmalliset reitit.

2.4. Asetusluonnoksessa otetaan käyttöön "samankaltaisen lentoliikennepalvelun" määritelmä, joka ei kuitenkaan ole yhtä rajoittava kuin tavarakaupassa. Asetuksessa edellytetään yhteisön lentoyhtiöiden lentävän samoilla tai lähes samoilla reiteillä kuin ulkomaisten lentoyhtiöiden, mutta siinä ei aseteta tarjottua palvelutyyppiä koskevia rajoituksia.

2.5. Yhteisön ilmailualalla on oikeus aloittaa menettely, jos sen puolesta on tehty asianmukaisesti perusteltu kantelu. Komissiokin voi aloittaa menettelyn viran puolesta, jos näyttöä on riittävästi.

2.6. Menettelyn aloittaa julkinen ilmoitus Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä, ja ulkomaisilla lentoyhtiöillä ja muilla asianosaisilla on oikeus tulla kuulluiksi. Yhteistyöstä kieltäytymisestä voidaan tehdä epäedullisia päätelmiä.

2.7. Jäsenvaltioita kuullaan menettelyn jokaisessa vaiheessa komiteassa neuvoa-antavaa menettelyä noudattaen 28. kesäkuuta tehdyn neuvoston päätöksen N:o 468/1999/EY mukaisesti(6). Lisäksi ehdotuksessa varmistetaan kyseisen päätöksen 8 artiklan nojalla Euroopan parlamentin valvontaoikeus.

2.8. Toimenpiteet (tullit, sitoumukset tai muut asianmukaiset toimenpiteet, kuten laskeutumislupien rajoittaminen) määrätään yhtiökohtaisesti. Toimenpiteen määrällinen yläraja asetetaan vastaanottajan tuesta saaman edun perusteella (tai se rajoitetaan valtion hallinnassa olevan ulkomaisen lentoyhtiön perimän kuljetusmaksun ja "tavanomaisen kuljetusmaksun" erotukseen) tai sellaiselle tasolle, että vahinko voidaan korjata, aina sen mukaan, kumpi kyseisistä määristä on pienempi. Väliaikaiset toimenpiteet ovat voimassa kuusi kuukautta. Toimenpiteitä voidaan tarvittaessa tarkistaa. Samoin kuin tavarakaupassa ehdotuksessa ei ole säännöksiä siitä, miten tullit kannetaan. Käytännössä jäsenvaltioiden viranomaiset, jotka kantavat lentokenttäveron, voivat kantaa myös kyseiset tullit. Kannetut tullit siirretään yhteisön talousarvioon Euroopan unionissa voimassa olevien korjaus- ja tasoitustulleja koskevien säännösten mukaisesti.

2.9. Säädöksellä ei kuitenkaan korvata sellaisia Euroopan ulkopuolisten maiden kanssa tehtyjä ilmailualan sopimuksia, joiden avulla voidaan tehokkaasti käsitellä kilpailun vääristymiseen liittyviä kysymyksiä. Tapauksissa, joissa kilpailun vääristymiseen voidaan vastata tyydyttävästi voimassa olevan oikeudellisen asiakirjan avulla, kyseinen asiakirja syrjäyttää tässä ehdotetun asetuksen, ja se katsotaan silloin toissijaiseksi(7).

3. Yleistä

3.1. TSK pitää eurooppalaisten lentoyhtiöiden kilpailukyvyn vahvistamista olennaisen tärkeänä, erityisesti suhteessa amerikkalaisiin yhtiöihin. Tässä mielessä välineet, joilla yhteisön ilmailuelinkeinoa suojellaan yhteisön ulkopuolelta tarjottaviin lentoliikennepalveluihin liittyvältä epäterveeltä hintakilpailulta, voivat osoittautua tärkeiksi.

3.2. Koska komitea pitää tärkeänä eurooppalaisen ja amerikkalaisen kilpailupolitiikan yhtenäistämistä, se on jo aikaisemmin ilmaissut tukensa komission pyrkimyksille saada aikaan "avoin taivas" -sopimus EU:n ja Yhdysvaltojen välille. Kuten tunnettua, tällaista sopimusta ei vielä ole solmittu, eikä mahdollisesta solmimisesta ole varmuutta.

3.3. Asiakirjasta ei ilmene selkeästi, miten ehdotus vaikuttaa niihin kuulemista ja välitysmenettelyjä koskeviin lausekkeisiin, joita jäsenvaltioiden ja yhteisön ulkopuolisten maiden solmimat lukuisat voimassaolevat kahdenväliset ja kansainvälisen oikeuden perusteella sitovat ilmailusopimukset sisältävät. Lisäksi jää epäselväksi, miten ehdotuksen ja edellä mainittujen kahdenvälisten sopimusten väliset mahdolliset ristiriidat ratkaistaan (vrt. esim. perustamissopimuksen 307 artikla).

3.4. Yleensä yrityksille myönnettävästä valtiontuesta - olivatpa kyseessä eurooppalaiset tai EU:n ulkopuoliset yritykset - voi olla huomattavaa vahinkoa kyseisen elinkeinonhaaran tai alan kaupalliselle kehitykselle. Tällä perusteella TSK voi periaatteessa tukea tässä käsiteltävän komission ehdotuksen tavoitetta, eli yhteisön ulkopuolisten valtioiden maansa lentoyhtiöille tai valtiolliselle lentoyhtiölleen myöntämän tuen torjumista. Huomiota tulee kiinnittää erityisesti syyskuun 11. päivän jälkeen konkurssien välttämiseksi tietyille lentoyhtiöille myönnettyyn valtavaan taloudelliseen tukeen. Sitä maksettiin mm. huomattavasti kohonneiden vakuutusmaksujen kattamiseksi sekä liittovaltion että osavaltioiden myöntämänä suorana tukena. Vaikka tukien ei pidäkään aiheuttaa polkumyyntiä, se, ettei vastaavia toimia tarjottu yhteisön lentoyhtiöille varsinkaan vakuutusten osalta, voi lopulta johtaa yhtiöiden toiminnan lopettamiseen. Toisaalta on huomattava, että torjuntatoimet voivat tietyissä tilanteissa olla kaksiteräinen miekka. Ne onkin aina sovitettava yhteisön ja torjuntatoimien kohteena mahdollisesti olevien maiden välisiin yleisiin suhteisiin.

3.5. Lisäksi on muistettava, että etenkin epäterveen hinnoittelukäytännön haitallisia vaikutuksia on hyvin usein huomattavan vaikeaa osoittaa kiistattomasti.

3.6. Näin ollen voitaisiinkin harkinta, pitäisikö komission ehdottaman asetuksen 12 artiklassa perustettavaksi esitetyn komitean, jonka tehtävänä on avustaa komissiota ehdotetun neuvoa-antavan menettelyn sijasta, soveltaa suojamenettelyä, josta säädetään päätöksen N:o 468/1999/EY 6 artiklassa ja joka takaa jäsenvaltioille kuulemismenettelyä suoremman vaikutusmahdollisuuden.

3.7. Olisi laadittava kaikkien asianosaisten etujen arviointiin pohjautuva selvitys siitä, missä määrin yhteisön on etujen takaamiseksi tarpeen puuttua tilanteeseen. Tässä yhteydessä on otettava huomioon myös käyttäjien ja kuluttajien etu (vrt. asetus EY/384/96). Nyt käsiteltävä ehdotus ei sisällä tähän liittyvää konkreettista viittausta(8).

4. Erityishuomioita

4.1. Yleistä

4.1.1. Komission asiakirjasta ei käy selville, miten ehdotus vaikuttaa sekä nyt että oletettavasti tulevaisuudessakin voimassa oleviin ja kansainvälisen oikeuden perusteella sitoviin kahdenvälisiin ilmailualan sopimuksiin.

4.1.2. Suositus

Ehdotuksesta asetukseksi on käytävä selkeästi ilmi, miten se vaikuttaa jäsenvaltioiden toimivaltaan yhteisön ulkopuolisten maiden välisissä ilmailualaa koskevissa kansainvälisen oikeuden perusteella sitovissa sopimuksissa.

4.2. 3 artikla

4.2.1. Käsite "tavanomainen kuljetusmaksu" on määritelmineen hieman epätarkka.

4.2.2. Suositus

Epäterveen kilpailun määrittely voisi perustua siihen, kattaako tietyllä reitillä kuljetusmaksuista saatu tulo reitin keskimääräiset kustannukset esim. 6 kuukauden ajalla. Keskimääräisillä kustannuksilla tarkoitetaan tässä reitin liikennöinnistä aiheutuvia kustannuksia eikä yleiskustannuksia ja kohtuullista voittoa.

4.3. 12 artikla 2 kohta

4.3.1. Esteiden poistamiseen saakka jatkuvaa suojamenettelyä voitaisiin harkita yhteisön ilmailualan markkinoiden sirpaleisuuden sekä kohdassa 3 esitetyn ja ehdotuksessa mainitun neuvoa-antavan menettelyn vuoksi. Näin voitaisiin menetellä siitä huolimatta, että neuvoa-antava menettely voidaan muuten vastaavassa tilanteessa toteuttaa nopeammin. Se voi olla tärkeää tässä käsiteltävän alan kannalta.

4.3.2. Suositus

Tulee harkita, pitäisikö asetusehdotuksen 12 artiklassa mainitun komissiota avustavan komitean soveltaa ehdotetun neuvoa-antavan menettelyn sijasta päätöksen N:o 468/1999/EY 6 artiklassa säädettyä suojamenettelyä.

5. Päätelmät

5.1. ETSK kannattaa periaatteessa tässä käsiteltävää asetusehdotusta.

5.2. Ehdotuksesta on käytävä ilmi, miten uusien säännösten on tarkoitus sopia yhteen jäsenvaltioiden ja yhteisön ulkopuolisten maiden välisten voimassa olevien sekä kansainvälisen oikeuden perusteella sitovien ilmailualan sopimusten kanssa.

Bryssel, 18. syyskuuta 2002.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) Ilmailualan yhtenäismarkkinoista 20. toukokuuta 1999 annettu komission tiedonanto KOM(1999) 182 lopullinen sekä ilmailualan valtiontuesta vuonna 1994 annetut suuntaviivat (EYVL C 350, 10.12.1994, s. 5).

(2) Talous- ja sosiaalikomitean 20. toukokuuta 1999 antama lausunto aiheesta "Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle - Euroopan lentoliikenne: yhtenäismarkkinoilta maailmanlaajuisiin haasteisiin", KOM(1999) 182 lopullinen (EYVL C 75, 15.3.2002, s. 4).

(3) Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle, annettu 10. lokakuuta 2001, Yhdysvalloissa suoritettujen terrori-iskujen seurauksista ilmailualalla, KOM(2001) 574 lopullinen.

(4) Council Regulation (EEC) No 4057/86 of 22 December 1986 on unfair pricing practices in maritime transport, EYVL L 378, 31.12.1986 (suomenkielistä toisintoa ei ole saatavissa).

(5) Neuvoston asetus (EY) N:o 2026/97, annettu 6 päivänä lokakuuta 1997, muista kuin Euroopan yhteisön jäsenvaltioista tapahtuvalta tuetulta tuonnilta suojautumisesta (EYVL L 288, 21.10.1997).

(6) EYVL L 184, 17.7.1999, s. 23.

(7) Ehdotuksessa viitataan tässä yhteydessä virheellisesti "lentoyhtiösopimuksiin" jne.

(8) Neuvoston asetus (EY) N:o 384/96, annettu 22 päivänä joulukuuta 1995, polkumyynnillä muista kuin Euroopan yhteisön jäsenvaltioista tapahtuvalta tuonnilta suojautumisesta.