[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 14.1.2011

KOM(2011) 2 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE

Euroopan pakolaisrahaston täytäntöönpanon tuloksista sekä laadullisista ja määrällisistä näkökohdista kaudella 2005–2007

(23 päivänä toukokuuta 2007 tehdyn Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 573/2007/EY 54 artiklan 5 kohdan mukaisesti esitetty kertomus)

LOPULLINEN ARVIOINTI

Euroopan pakolaisrahaston lopullinen arviointi kaudelta 2005–2007

Johdanto

Vuonna 2000 kaudelle 2000–2004 perustettua Euroopan pakolaisrahastoa (ERF) jatkettiin toiselle täytäntöönpanokaudelle 2 päivänä joulukuuta 2004 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2004/904/EY. Vaikka uuden täytäntöönpanokauden oli alun perin tarkoitus käsittää vuodet 2005–2010, sen kesto rajoitettiin sittemmin vuoteen 2007. Tämä johtui siitä, että loppukaudeksi ja siitä eteenpäin rahastolle luotiin uusi oikeus- ja rahoitusperusta yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevassa yleisohjelmassa, johon sisältyy Euroopan pakolaisrahaston lisäksi kolme muuta rahastoa.

Kaudelle 2005–2007 perustettu Euroopan pakolaisrahasto pohjautuu ensimmäisen vaiheen täytäntöönpanosta vuosina 2000–2004 saatuihin kokemuksiin. Sen yleisenä tavoitteena on edelleen ”tukea ja edistää jäsenvaltioiden toimia, jotka koskevat pakolaisten ja siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanottamista ja vastaanottamisen seurauksien kantamista, (…) ottaen huomioon näitä aloja koskeva yhteisön lainsäädäntö”. Rahastosta pyritään jakamaan varoja kohtuullisesti ja suhteessa niihin rasituksiin, joita kullekin jäsenvaltiolle aiheutuu sen vastaanottaessa pakolaisia ja siirtymään joutuneita henkilöitä.

Rahaston kohderyhmät ovat seuraavat:

- kolmansien maiden kansalaiset tai kansalaisuudettomat henkilöt, joilla on Geneven yleissopimuksessa määritelty pakolaisasema ja tämän aseman perusteella lupa oleskella jossakin jäsenvaltiossa

- kolmansien maiden kansalaiset tai kansalaisuudettomat henkilöt, jotka saavat jäsenvaltion asiaa koskevan EU:n lainsäädännön mukaisesti myöntämää toissijaista suojelua

- kolmansien maiden kansalaiset tai kansalaisuudettomat henkilöt, jotka ovat hakeneet jompaakumpaa edellä mainituista suojelumuodoista

- kolmansien maiden kansalaiset tai kansalaisuudettomat henkilöt, jotka saavat asiaa koskevan EU:n lainsäädännön mukaisesti myönnettyä tilapäistä suojelua jäsenvaltiossa.

Rahastosta tuetaan toimia , jotka liittyvät yhteen tai useaan seuraavista aloista:

– vastaanotto-olosuhteet ja turvapaikkamenettelyt

– sellaisten kohderyhmään kuuluvien henkilöiden kotoutuminen, joiden oleskelu jäsenvaltiossa on pysyvää ja vakiintunutta

– kohderyhmään kuuluvien henkilöiden vapaaehtoinen paluu edellyttäen, että he eivät ole saaneet uutta kansalaisuutta eivätkä poistuneet jäsenvaltion alueelta.

Toimien avulla tuetaan erityisesti asiaa koskevan voimassa olevan ja tulevan EU:n lainsäädännön säännösten täytäntöönpanoa yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän alalla. Lisäksi toimien täytäntöönpanossa on otettava huomioon hädänalaisten henkilöiden, kuten alaikäisten, vanhuksien tai kidutuksen, raiskauksen tai muun vakavan psyykkisen, fyysisen tai seksuaalisen väkivallan kohteeksi joutuneiden henkilöiden erityistilanne.

Talousarviomäärärahoista 93 prosenttia osoitettiin jäsenvaltioille EU:n yhteisrahoittamiin kansallisiin ohjelmiin, joiden täytäntöönpano on hallinnollisesti jaettu unionin ja jäsenvaltioiden kesken. Loput määrärahoista (enintään 7 prosenttia) olivat käytettävissä komission suoraan toteuttamiin yhteisön toimiin, jotka voivat olla turvapaikkapolitiikkaa sekä pakolaisia ja siirtymään joutuneita henkilöitä koskevia, valtioiden rajat ylittäviä tai koko unionin edun mukaisia toimia.

Rahaston täytäntöönpanoon osallistuivat kaikki unionin jäsenvaltiot lukuun ottamatta Tanskaa, joka ei Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen liitetyn Tanskan asemasta tehdyn pöytäkirjan mukaisesti osallistu siihen. Bulgaria ja Romania, jotka liittyivät Euroopan unioniin 1. tammikuuta 2007, osallistuivat täytäntöönpanoon vain rahaston viimeisenä toimintavuonna eli vuonna 2007.

Kauden 2005–2007 ohjelmien päätyttyä kukin jäsenvaltio toimitti komissiolle arviointiraporttinsa rahastosta yhteisrahoitettujen toimien tuloksista ja vaikutuksista. Kaikissa jäsenvaltioissa arviointi laadittiin rahoitettujen hankkeiden tasolla; se kattoi kaikki hankkeet tai edustavan otoksen hankkeista siinä tapauksessa, että niitä oli paljon. Koska useimmat jäsenvaltiot käyttivät arvioinnissa ulkopuolisia asiantuntijoita, kansalliset arviointiraportit antavat totuudenmukaisen ja puolueettoman kuvan ohjelmien saavutuksista ja mahdollisista puutteista.

Tämä arviointikertomus perustuu jäsenvaltioiden kansallisten ohjelmien täytäntöönpanosta toimittamiin tietoihin. Lisäksi siinä on käytetty joitakin komission saatavilla olevia lisätietoja. Korostettakoon, että tässä kertomuksessa esitetyt luvut ovat keskiarvoja, jotka eivät aina osoita poikkeamia yleisestä suuntauksesta. Keskimääräisten tulosten vaihteluista ja poikkeamista on mahdollisuuksien mukaan mainittu erikseen.

RAHASTON TALOUSARVION TOTEUTTAMINEN VUOSINA 2005–2007

Seuraavassa esitetty yhteenveto talousarvion toteuttamisesta perustuu sidottuihin varoihin, sillä kaikkia maksatuksia ei ole vielä saatu päätökseen.

Kansalliset ohjelmat

Talousarvio

Rahastosta kansallisiin ohjelmiin myönnetyt talousarviomäärärahat olivat 43 200 593 euroa vuonna 2005, 46 288 323 euroa vuonna 2006 ja 63 302 688 euroa vuonna 2007. Komission kansallisiin ohjelmiin hyväksymät maksusitoumukset olivat 43 169 204 euroa vuonna 2005, 45 200 066 euroa vuonna 2006 ja 63 302 688 euroa vuonna 2007 (kaikki luvut ovat pyöristettyjä). Lähes kaikki kansallisiin ohjelmiin saatavilla olleet talousarviomäärärahat on käytetty. Hienoinen ero talousarviomäärärahojen ja käytettyjen määrärahojen välillä johtuu siitä, että Slovakia jätti vuonna 2005 ja Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta jättivät vuonna 2006 käyttämättä pienen osan niille myönnetystä rahoituksesta.

Kansallisissa ohjelmissa kaudella 2005–2007 rahoitettujen toimien kokonaiskustannukset olivat lähes 300 miljoonaa euroa. Euroopan pakolaisrahaston rahoitusosuus oli hieman yli puolet tästä määrästä[1]. Loput varat saatiin kansallisista talousarvioista ja tuensaajilta itseltään.

Taulukko 1 – Euroopan pakolaisrahaston ohjelmat ja rahoituslähteet vuosina 2005–2007 – kokonaiskustannukset

EU:n tasolla

(Yhteenveto kaikkien jäsenvaltioiden kansallisten ohjelmien rahoitussuunnitelmista)

Rahoituslähde | Määrä euroina | % |

Euroopan pakolaisrahaston maksuosuus | A | 151 671 959,34 | 51,1 % |

Valtion maksuosuudet | B | 88 331 906,23 | 29,8 % |

Alueiden maksuosuudet | C | 10 360 468,64 | 3,5 % |

Paikallisviranomaisten maksuosuudet | D | 16 295 722,46 | 5,5 % |

Kansallinen julkinen rahoitus | B+C+D | 114 988 097,33 | 38,7 % |

Julkinen rahoitus yhteensä | A+ B+C+D | 266 660 056,67 | 89,9 % |

Yksityinen rahoitus | E | 30 125 122,27 | 10,1 % |

Kokonaiskustannukset | A+B+C+D+E | 296 785 178,94 | 100 % |

[pic]

Euroopan pakolaisrahaston tuen jakautuminen jäsenvaltioittain ja toimittain

Komissio jakoi kansallisia ohjelmia varten saatavilla olleet varat jäsenvaltioille Euroopan pakolaisrahaston perustamisesta tehdyssä neuvoston päätöksessä esitetyn jakoperusteen mukaisesti. Jakoperusteena on rahaston kohderyhmiin kuuluvien henkilöiden lukumäärä, johon sovelletaan painotuskertoimia. Se ilmaisee konkreettisesti rahaston perustana olevan yhteisvastuun ja rasituksen jakamisen periaatteen.

Kuten kuviosta 1 ilmenee, rahaston tärkeimmät tuensaajat kaudella 2005–2007 olivat Yhdistynyt kuningaskunta, Saksa ja Ranska. Niiden osuudet vaihtelivat Ranskan 12 prosentista Yhdistyneen kuningaskunnan 17 prosenttiin; seuraavaksi suurimmat osuudet olivat Ruotsilla ja Itävallalla (7,7 prosenttia) sekä Alankomailla (5,4 prosenttia). Kolme suurinta tuensaajajäsenvaltiota sai eniten tukea edelliselläkin ohjelmakaudella (2000–2004) tässä samassa järjestyksessä, kun taas muiden jäsenvaltioiden osuudet saattavat vaihdella vuosittain erityisesti kunakin vuonna kehittyvien turvapaikanhakijavirtojen mukaan.

Kuvio 1 – ERF:n rahoituksen jakautuminen jäsenvaltioittain (EU-26) vuosina 2005–2007

[pic] |

EU:hun vuosina 2004 ja 2007 liittyneiden jäsenvaltioiden joukossa pääasialliset tuensaajat kaudella 2005–2007 olivat Tšekki, Puola ja Slovakia ja niiden jälkeen Unkari. Vuonna 2004, joka oli rahaston ensimmäinen täytäntöönpanovuosi uusissa jäsenvaltioissa, nousi suurimmaksi tuensaajaksi Unkari ennen Puolaa ja Slovakiaa. Tšekki ei osallistunut lainkaan rahaston täytäntöönpanoon vuonna 2004.

Kaudella 2005–2007 jäsenvaltioiden ohjelmiin osoitetun Euroopan pakolaisrahaston rahoituksen jakautuminen toimien A (Vastaanotto- ja turvapaikkamenettelyt), B (Kotouttaminen) ja C (Vapaaehtoinen paluu) kesken muuttui merkittävästi edelliseen ohjelmakauteen (2000–2004) verrattuna (ks. kuvio 2). Toimen A osuus väheni 46 prosentista 41 prosenttiin, ja myös toimen B osuus laski hieman, kun taas toimen C osuus kasvoi melko voimakkaasti (22 prosentista 28 prosenttiin). Vaikka vapaaehtoisen paluun merkitys oli vähäisin näistä kolmesta osa-alueesta ja vaikka sen täytäntöönpano oli hankalampaa kuin muiden, jäsenvaltioiden strategioissa on selvästi lisätty panostusta tähän alaan liittyviin toimiin. Tämä suuntaus koskee kunkin toimen osuutta, ei rahoituksen määrää; jäsenvaltiot eivät toisin sanoen vähentäneet vastaanottoon tai kotouttamiseen myöntämiään talousarvioita, vaan lisäsivät huomattavasti vapaaehtoiseen paluuseen käytettäviä määrärahoja.

Kuvio 2 – EU:n rahoituksen jakautuminen EU:n tasolla toimittain (pyöristetyt luvut)

[pic]

Eri toimien osuuksissa oli jäsenvaltioiden välillä merkittäviä eroja, jotka liittyivät kunkin jäsenvaltion tilanteeseen ja strategiaan, kuten jäljempänä taulukosta 2 ilmenee.

Vaikka useimmat jäsenvaltiot osoittivat merkittävästi varoja turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteiden ja turvapaikkamenettelyjen parantamiseen, määrärahaosuudet olivat keskimääräistä suurempia useissa jäsenvaltioissa, joihin suuntautui melko suuria turvapaikanhakijavirtoja (Kreikka, Ranska, Italia, Kypros ja erityisesti Malta). Monissa EU:hun vuonna 2004 liittyneissä jäsenvaltioissa kohtalainen määrä Euroopan pakolaisrahaston rahoitusta osoitettiin turvapaikanhakijoiden vastaanottopalvelujen ja turvapaikkamenettelyjen uudistamiseen EU:n lainsäädännössä edellytetylle tasolle. Vaikka pakolaisten ja muuta kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden kotouttamiseen kohdennetuissa määrärahoissa ei yleensä ollut mainittavia eroja, tietyissä kansallisissa ohjelmissa kotouttamistoimia painotettiin selvästi (Suomi ja Irlanti).

Vapaaehtoista paluuta koskevia toimia, joita Euroopan pakolaisrahaston ensimmäisellä ohjelmakaudella 2000–2004 toteutettiin vain muutamassa jäsenvaltiossa, oli toisella ohjelmakaudella sisällytetty kaikkien muiden paitsi kolmen jäsenvaltion kansallisiin ohjelmiin. Esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa toteutettiin tällä alalla laaja ja menestyksekäs hanke, jossa käytettiin loppuun suurin osa määrärahoista.

Toisella ohjelmakaudella saatiin näin aikaan entistä tasapainoisempi lähestymistapa, johon sisältyi turvapaikanhakijoiden vastaanoton parantaminen, pakolaisaseman saaneiden henkilöiden kotouttaminen ja uudelleenkotoutumismahdollisuuksien parantaminen niille henkilöille, jotka joutuvat palaamaan kotimaahansa turvapaikkahakemuksensa hylkäämisen seurauksena.

Lisätietoja on tämän kertomuksen myöhemmissä luvuissa.

Taulukko 2 – ERF:n rahoituksen jakautuminen toimittain jäsenvaltioiden kesken (2005–2007)

(ks. toimien A, B ja C määritelmät edellä kuviosta 2)

[pic]

Yhteisön toimet

Yhteisön toimet pantiin täytäntöön komission kolmella vuotuisella työohjelmalla, jotka pohjautuvat tiettyihin poliittisiin asiakirjoihin, nimittäin Haagin ohjelmaan ja käytännön yhteistyöstä annettuun tiedonantoon (KOM(2006) 67 lopullinen). Työohjelmissa määrättiin yhteisrahoituksesta toimenpiteille, joilla perustetaan jäsenvaltioiden kansallisille turvapaikkaviranomaisille asiaankuuluvat rakenteet käytännön yhteistyön helpottamiseksi pyrittäessä kolmeen tavoitteeseen: EU:n laajuisen yhteisen menettelyn käyttöönotto, alkuperämaita koskevien tietojen kerääminen, arviointi ja käyttö yhdessä sekä tavat, joilla jäsenvaltiot voisivat tehdä läheisempää yhteistyötä purkaakseen turvapaikkajärjestelmiin tai vastaanottokapasiteettiin esimerkiksi maantieteellisen sijainnin vuoksi kohdistuvia erityisiä paineita.

Valitut hankkeet keskittyivät yleensä yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanoon, hyvien käytäntöjen levittämiseen ja kansainvälisten yhteistyöverkostojen perustamiseen. Suurin osa hankkeiden vetäjistä oli kansalaisjärjestöjä, ja kohderyhminä olivat nuoret, muita heikommassa asemassa olevat henkilöt sekä uudelleensijoitetut henkilöt. Hankkeille oli ominaista innovatiivisuus niin sisällön ja kohderyhmien kuin kumppanuuksienkin puolesta. Jäljempänä taulukossa 3 esitetään yhteenveto valituista hankkeista ja niiden talousarviovaikutuksista.

Taulukko 3 – ERF – yhteisön toimet vuosina 2005, 2006 ja 2007

Valittujen hankkeiden lukumäärä ja talousarviovaikutukset

Euroopan pakolaisrahastosta rahoitetut yhteisön toimet |

Vuo-si | Käytettävis-sä oleva kokonais-budjetti (avustukset) € | Saatujen ehdotus-ten lukumäärä | Rahoitet-tujen ehdotus-ten lukumäärä | Valitut hankkeet | Osuus toteutu-neesta talous-arviosta % |

Saaduista ehdotuk-sista valitut ehdotuk-set % | Tuki-kelpoiset kokonais-kustan-nukset € | ERF:n rahoitus-osuus € | Yhteis-rahoitus % |

2005 | 2 250 000 | 26 | 8 | 31 % | 2 067 166 | 1 576 038 | 76 % | 70 % |

2006 | 3 144 067 | 18 | 10 | 56 % | 2 685 093 | 1 820 310 | 68 % | 58 % |

2007 | 4 204 996 | 35 | 17 | 49 % | 5 278 476 | 4 150 101 | 78 % | 99 % |

Varat, joista ei tehty maksusitoumusta, johtuivat ehdotusten puutteellisesta laadusta. Ohjelmiin päätettiin olla valitsematta hankkeita, jotka eivät täytä tiettyjä teknisiä laatuvaatimuksia; joitakin määrärahoja ei sen vuoksi ehditty käyttää ajoissa.

Yhteisön toimien käyttöä olisi vielä varaa tehostaa. Esimerkiksi yhteisön toimia koskevien tietojen keruuta ja levitystä olisi parannettava sekä rahastosta vastaavien komission yksiköiden että jäsenvaltioiden vastuuviranomaisten päässä. Yhteisön toimien ja kansallisten ohjelmien välille olisi myös luotava paremmat yhteydet.

Edellä esitettyjen avustusten lisäksi komissio käytti vuonna 2007 jonkin verran varoja julkisiin hankintoihin, kuten Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston toteutettavuustutkimukseen (138 800 euroa).

2. KANSALLISTEN OHJELMIEN TÄYTÄNTÖÖNPANO VUOSINA 2005–2007

2.1 Komission strategisten suuntaviivojen täytäntöönpano

Jäsenvaltioiden kansallisissa ohjelmissa oli noudatettava komission strategisia suuntaviivoja. Suuntaviivoilla, joihin sisältyi viisi painopistettä, luotiin puitteet ohjelmien täytäntöönpanolle tiettyjen EU:n tasolla asetettujen tavoitteiden mukaisesti. Suuntaviivoissa ei kuitenkaan rajoitettu jäsenvaltioiden suunnittelemien toimenpiteiden tukikelpoisuutta edellyttäen, että ne olivat Euroopan pakolaisrahaston oikeusperustan mukaisia. Seuraavassa arvioidaan suuntaviivojen täytäntöönpanoa ohjelman päättämisen yhteydessä.

- Painopiste 1: Toteutetaan turvapaikka-asioita koskevassa yhteisön säännöstössä vahvistetut periaatteet ja toimenpiteet, kotouttamiseen liittyvät tavoitteet mukaan luettuina.

Painopisteen 1 tavoitteena oli tukea turvapaikkapolitiikkaa koskevan yhteisön säännöstön täytäntöönpanoa Euroopan pakolaisrahastosta rahoitetuilla toimenpiteillä ja hankkeilla. Painopiste toteutettiin kaikissa jäsenvaltioissa.

- Painopiste 2: Valmistellaan niiden periaatteiden ja toimenpiteiden täytäntöönpanoa, joista säädetään neuvoston direktiivissä pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista.

Painopiste 2 pantiin suurelta osin täytäntöön kaikissa jäsenvaltioissa paitsi Luxemburgissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Painopisteen 2 täytäntöönpanossa tärkeimpiin aiheisiin kuului turvapaikanhakijoille tarjottava oikeusapu, joka oli yksi keskeisistä vastaanotto-olosuhteita ja turvapaikkamenettelyjä koskevassa toimessa rahoitetuista toimintoluokista.

- Painopiste 3: Toteutetaan toimenpiteitä, joiden tavoitteena on parantaa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkintamenettelyjä jäsenvaltioissa.

Painopiste 3 pantiin täytäntöön kaikissa muissa jäsenvaltioissa paitsi Saksassa, Irlannissa, Kreikassa, Ranskassa, Luxemburgissa, Unkarissa, Maltalla ja Portugalissa. Hankkeissa tätä painopistettä lähestyttiin monista eri näkökulmista, joita olivat esimerkiksi menettelyjen parantaminen; menettelyihin osallistuvien viranomaisten työmenetelmien muuttaminen; tutkimukset turvapaikkajärjestelmään kohdistuvien paineiden tunnistamisen helpottamiseksi; laitteiden, kuten tietokonejärjestelmien hankkiminen menettelyjen laadun parantamiseksi.

- Painopiste 4: Toteutetaan turvapaikanhakijoita, pakolaisia, väliaikaista tai toissijaista suojelua saavia henkilöitä tai alaikäisiä koskevia toimenpiteitä lapsen etua kunnioittaen.

Kymmenessä jäsenvaltiossa (Bulgaria, Saksa, Kreikka, Espanja, Ranska, Kypros, Luxemburg, Malta, Slovenia ja Suomi) toteutettiin pelkästään alaikäisiin kohdennettuja hankkeita ja neljässä (Belgia, Unkari, Puola ja Slovakia) erilaisia turvapaikanhakijoille tai pakolaisille suunnattuja hankkeita, joissa keskityttiin erityisesti lapsiin. Saksassa, Kreikassa ja Irlannissa tämä painopiste oli jonkin verran korostuneempi.

- Painopiste 5: Kehitetään toimenpiteitä, jotka koskevat erityisesti uudelleensijoittamisohjelmien perusteella jäsenvaltioihin tulleiden henkilöiden vastaanottoa ja ohjausta sekä uudelleensijoittamisohjelmien hallinnointia, niitä jäsenvaltioita varten, jotka ovat jo laatineet tällaisia ohjelmia tai vasta suunnittelevat niitä.

Painopisteeseen 5 osallistui vain kolme jäsenvaltiota: Suomi (YK:n pakolaisjärjestön ohjelman mukaisesti uudelleensijoitettujen henkilöiden kotouttaminen), Portugali (Maltalta siirrettyjen 12 pakolaisen uudelleensijoittaminen) ja Espanja (uudelleensijoittautumismenettelyjen perusteellinen arviointi).

2.2 Keskeiset tiedot

Yleensä kansalliset ohjelmat pantiin täytäntöön avoimilla ehdotuspyynnöillä (suurimmassa osassa jäsenvaltioita järjestettiin vuosittain yksi ehdotuspyyntö), joihin saapui yhteensä 2 492 ehdotusta. Näistä 1 403 valittiin ja rahoitettiin. Kussakin jäsenvaltiossa rahoitettujen hankkeiden kokonaismäärä vaihteli Romanian yhdestä ja Bulgarian kuudesta hankkeesta (ne osallistuivat rahastoon vain vuonna 2007) Saksan 441 hankkeeseen.

Rahoitettujen hankkeiden keskimääräinen vuosittainen lukumäärä (467 koko EU:ssa) oli korkeampi kuin edellisellä ohjelmakaudella (410 kaudella 2000–2004), mutta hankkeiden lukumäärän kasvu oli talousarviomäärärahojen määrän kasvua vähäisempää. Kaudella 2005–2007 toteutettiin toisin sanoen keskimääräistä enemmän verrattain pieniä hankkeita: EU:n keskimääräinen rahoitusosuus oli 108 000 euroa hanketta kohti.

Suurin osa hankkeiden edunsaajista oli kansalaisjärjestöjä ja paikallisviranomaisia (82 prosenttia hankkeista). Toinen tärkeä edunsaajien ryhmä olivat valtion viranomaiset (9 prosenttia kaikista hankkeista) erityisesti niissä jäsenvaltioissa, joissa parannettiin rahaston tuella valtion omistamia toimitiloja, esimerkiksi turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskuksia. Lopuista edunsaajaryhmistä merkittävin oli Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö (IOM), joka sai 15 jäsenvaltion kansallisista ohjelmista rahoitusta yhteensä 31 hankkeeseen.

Euroopan pakolaisrahaston oikeusperusta kaudelle 2005–2007 toi mukanaan kaksi tärkeää muutosta, jotka koskivat tukikelpoisten hankkeiden sisältöä. Rahastoon nimittäin lisättiin mahdollisuus tukea monivuotisia hankkeita ja useamman kuin yhden toimen kattavia hankkeita. Yhdeksän jäsenvaltiota (Belgia, Saksa, Viro, Irlanti, Unkari, Alankomaat, Slovenia, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta) rahoitti monivuotisia hankkeita ja kymmenen jäsenvaltiota (Belgia, Viro, Saksa, Irlanti, Italia, Latvia, Unkari, Malta, Puola ja Suomi) rahoitti hankkeita, joihin sisältyi useita eri toimia. Erityisesti Italia hyödynsi täysimääräisesti mahdollisuuttaan rahoittaa useamman kuin yhden toimen kattavia hankkeita, sillä lähes kaikkiin sen hankkeisiin sisältyi sekä turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteiden parantamista että pakolaisten kotouttamista koskevia toimia kuntatasolla. Saksa erottui joukosta kummallakin osa-alueella, sillä noin kolmasosa sen hankkeista oli monivuotisia, lähes kaksi kolmasosaa hankkeista koski useampaa kuin yhtä toimea ja 45 prosenttia hankkeista käsitti kaikki kolme Euroopan pakolaisrahaston tukikelpoista toimea.

Monissa hankkeissa ei rajoituttu vain yhteen toimintoon, vaan pikemminkin ne käsittivät useita samaan toimeen tai useampaan kuin yhteen toimeen sisältyviä toimintoja (jäljempänä ’toiminnot’). Rahoitettuja toimintoja (3 259) oli lukumääräisesti merkittävästi enemmän kuin hankkeita. Seuraavissa luvuissa arvioidaan kunkin kolmen Euroopan pakolaisrahaston toimen täytäntöönpanoa erikseen. Arviointi perustuu toimintojen yksityiskohtaisiin kuvauksiin sellaisina kuin hankkeiden edunsaajat ne esittivät hankkeiden päättämisen yhteydessä toimittamissaan täytäntöönpanoraporteissa.

2.3 Vastaanotto-olosuhteita ja turvapaikkamenettelyjä koskevan toimen täytäntöönpano

Kolmesta tukikelpoisesta toimesta eniten toimintoja rahoitettiin toimessa Vastaanotto-olosuhteet ja turvapaikkamenettelyt. Ne käsittivät laajan valikoiman aiheita, jotka voidaan jakaa seuraaviin kahdeksaan pääryhmään: majoittamiseen liittyvät perusrakenteet ja palvelut; aineellinen apu; lääketieteellinen ja psykologinen apu; sosiaaliapu, avustaminen hallinnollisissa menettelyissä ja oikeusapu; muu avustaminen, kuten kieliapu, tulkkaus; koulutus, kielikoulutus, muut asianomaisen henkilön aseman mukaiset toimet; niille vastaanottavan jäsenvaltioiden paikallisyhteisöille suunnattu tiedottaminen, jotka joutuvat kosketuksiin tulijoiden kanssa, sekä turvapaikkamenettelyjen tehokkuuden ja laadun parantaminen.

Vastaanotto-olosuhteita ja turvapaikkamenettelyjä koskeva toimi oli hyvin edustettuna kaikissa jäsenvaltioissa, mutta vaihtelevin painotuksin. Vähiten tähän toimeen sisältyviä toimintoja toteutettiin Bulgariassa, Virossa, Romaniassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Bulgarian ja Romanian kohdalla syynä oli se, että ne osallistuivat vain yhteen vuosiohjelmaan. Yhdistynyt kuningaskunta päätti keskittyä ohjelmissaan muihin tukikelpoisiin toimiin, nimittäin kotoutumista ja erityisesti vapaaehtoista paluuta koskevaan toimeen. Saksa, Ranska ja Italia puolestaan painottivat selvästi tätä toimea.

Yleisin rahoitettuihin hankkeisiin tällä ohjelmakaudella valittu toimintoluokka oli sosiaaliapu, avustaminen hallinnollisissa menettelyissä ja oikeusapu. Siihen sisältyi turvapaikanhakijoiden oikeus-, hallinto- ja sosiaalineuvontaa turvapaikkamenettelyn yhteydessä joko yksittäin tai ryhmä- tai henkilökohtaisissa tapaamisissa sekä tiedotusmateriaalin jakamista. Seuraavaksi yleisin luokka oli lääketieteellinen ja psykologinen apu, jota annettiin 21 jäsenvaltiossa. Tähän luokkaan sisältyvien toimenpiteiden merkitys on kasvanut, sillä yhä suuremmalla osalla turvapaikanhakijoista on väkivallasta ja kidutuksesta aiheutuvia fyysisiä ja psyykkisiä ongelmia.

Lopuista toimintoluokista on mainittava majoittamiseen liittyvät perusrakenteet ja palvelut, joita tuettiin 15 jäsenvaltiossa. Erityisen suuri merkitys Euroopan pakolaisrahastolla oli unioniin vuodesta 2004 lähtien liittyneissä jäsenvaltioissa, joissa sen tuella parannettiin valtion omistamia turvapaikanhakijoiden majoitustiloja EU:n vaatimusten mukaisiksi. Toimenpiteisiin sisältyivät paitsi tilojen laajennus tai kunnostus myös turvapaikanhakijoille tarjottujen palvelujen parantaminen (esimerkiksi ruoka, vaatteet, toiminnat ja hallinto- tai oikeusapu).

Suurimmassa osassa jäsenvaltioita hankkeita toteuttaneet organisaatiot pyrkivät yhä enemmän suunnittelemaan toimintokokonaisuuksia, joissa turvapaikanhakijoille tarjotaan monipuolista apua (esimerkiksi sosiaali-, oikeus-, hallinto-, lääkintäapua, aineellista apua ja koulutusta) ja jotka pyritään mahdollisuuksien mukaan räätälöimään kunkin henkilön tai henkilöryhmän tilanteisiin sopiviksi.

Harvinaisimpia olivat turvapaikkamenettelyjen tehokkuuden ja laadun parantamiseen liittyvät toiminnot, joita rahoitettiin yhteensä 11 jäsenvaltiossa, mutta ainoastaan kansallisista rahoituslähteistä eli ohjelmien ulkopuolella. Niissä jäsenvaltioissa, joissa näitä toimintoja toteutettiin, saatiin kuitenkin aikaan hyviä tuloksia, joita olivat esimerkiksi lähtömaatietokantojen ja turvapaikkamenettelyssä tarvittavien tietojärjestelmien kehittäminen, Dublin II -asetuksen toiminnan ja jäsenvaltioiden välisen yhteistyön tehostaminen sekä yleensä turvapaikkamenettelyjen parantaminen ja lyhentäminen.

[pic]

2.4 Kotouttamista koskevan toimen täytäntöönpano

Kotouttamiseen liittyvät hankkeet koskevat ainoastaan henkilöitä, joiden oleskelu jäsenvaltiossa on pysyvää ja vakiintunutta (pakolaisaseman saaneet tai muuta kansainvälistä suojelua saavat henkilöt). Kolmesta toimesta, jotka voivat saada tukea Euroopan pakolaisrahastosta, tähän toimeen sisältyi lukumääräisesti toiseksi eniten toimintoja. Tässä toimessa valitut aiheet voidaan jakaa seuraaviin luokkiin: avustaminen majoituksen ja toimeentulon järjestämisessä; fyysisen ja psyykkisen terveydenhoidon antaminen; sosiaaliapu, avustaminen hallinnollisissa menettelyissä, oikeusapu, kieliapu; koulutus, ammatillinen koulutus, auttaminen taitojen hankkimisessa; muut toimet työmarkkinoille pääsyn helpottamiseksi; muut toimet, joilla kyseisiä henkilöitä autetaan ottamaan vastuu omasta elämästään; toimet jäsenvaltion yhteiskuntaan sopeuttamiseksi; toimet, joilla kannustetaan osallistumaan jäsenvaltion yhteiskunta- ja kulttuurielämään ja edistetään kyseisten henkilöiden yhtäläisiä mahdollisuuksia asioida ja saada yhtäläistä kohtelua asioidessaan julkisissa laitoksissa.

Tähän toimeen sisältyvät toiminnot olivat hyvin edustettuina kaikissa jäsenvaltioissa. Eniten niitä toteutettiin Italiassa (yli 40 prosenttia kaikista EU:ssa rahoitetuista kotouttamistoiminnoista). Tämä johtui siitä, että useimpiin Italian paikallisiin hankkeisiin oli yhdistetty sekä turvapaikanhakijoiden vastaanottoon että pakolaisaseman saaneiden henkilöiden kotouttamiseen liittyviä toimenpiteitä. Joissakin jäsenvaltioissa toimintojen lukumäärä oli verrattain pieni siksi, että niiden kansallisissa avustusjärjestelmissä, joissa siis ei käytetä EU:n rahoitusta, tarjotaan jo tukea avun tarpeessa oleville henkilöille (esimerkiksi pakolaisille).

Tukikelpoisista aloista yleisin oli työmarkkinoille pääsy, koulutus ja ammatillinen koulutus, taitojen hankkiminen, vastuun ottaminen omasta elämästä sekä tarvittavat avustamisen muodot. Useissa jäsenvaltioissa myönnettiin merkittävä määrä avustusta myös majoituksen järjestämiseen eri tukimuotojen kautta. Työpaikan ja asunnon saamista mahdollisimman pian pakolaisaseman myöntämisen jälkeen pidetään tunnetusti keskeisenä edellytyksenä, joka nopeuttaa pakolaisten ja kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden kotoutumista vastaanottavan maan yhteiskuntaan. Fyysistä ja psyykkistä terveydenhoitoa, joka on yksi keskeisistä turvapaikanhakijoille suunnatuista toimenpiteistä, tarvittiin myös suojelua saavan henkilön aseman tunnustamisen jälkeen. Tuntuvasti tukea myönnettiin lisäksi toimintoihin, jotka tukivat kotoutujien osallistumista vastaanottavaan yhteiskuntaan ja vuorovaikutusta sen kanssa sekä yhteiskunnan osallistumista kotouttamiseen.

Toimet, joilla autetaan pakolaisia ja kansainvälistä suojelua saavia henkilöitä ottamaan vastuu omasta elämästään, ovat osoittautuneet tehokkaaksi keinoksi edistää kotoutumista, ja niihin kohdennettiin lisää tukea. Tarkoituksena oli auttaa pakolaisia hyödyntämään omaa taloudellista, sosiaalista, kulttuurista ja jopa poliittista potentiaaliaan kotoutumisessaan vastaanottavan valtion yhteiskuntaan ja sitä kautta luomaan myönteisiä roolimalleja.

Vastaanotto-olosuhteita ja turvapaikkamenettelyjä koskevan toimen tapaan useimpiin kotouttamista koskevasta toimesta rahoitettuihin hankkeisiin sisältyi monia eriaiheisia toimenpiteitä (esimerkiksi majoitus, työllisyys, sosiaaliapu ja fyysinen terveydenhoito). Ne oli yhdistetty kotouttamispaketeiksi, joiden painopisteet vaihtelivat (työllistyminen, pakolaisten ja paikallisyhteisön välinen vuorovaikutus, tilannekohtainen suora tuki, esimerkiksi majoitus, oikeusapu). Näin kotoutumistuki voitiin räätälöidä henkilön tilanteeseen ja ympäristöön sopivaksi yhdistelemällä valikoimasta asianmukaisia toimenpiteitä.

[pic]

2.5 Vapaaehtoista paluuta koskevan toimen täytäntöönpano

Vapaaehtoista paluuta koskeva toimi, jonka osuus oli alle 10 prosenttia Euroopan pakolaisrahastosta rahoitetuista toiminnoista, oli pakolaisrahaston kolmesta tukikelpoisesta toimesta vähiten edustettuna jäsenvaltioiden ohjelmissa. Rahoitetut toiminnot kuuluivat johonkin seuraavista luokista: vapaaehtoiseen paluuseen liittyvä tiedottaminen ja neuvonta, tiedottaminen kotimaan tai entisen pysyvän asuinmaan tilanteesta, avustaminen matkajärjestelyissä, tuki, myös taloudellinen tuki uudelleenkotoutumiseen kotimaassa tai entisessä pysyvässä asuinmaassa sekä muut vapaaehtoista paluuta koskevien ohjelmien organisointia ja täytäntöönpanoa helpottavat toimet.

Neljässä jäsenvaltiossa ei toteutettu lainkaan vapaaehtoista paluuta koskevia toimintoja, mutta niitä tukeneissa jäsenvaltioissa toimintojen lukumäärä kasvoi merkittävästi ensimmäiseen täytäntöönpanokauteen (2000–2004) verrattuna. Ohjelmien valmisteluvaiheessa komissio kannusti jäsenvaltioita sisällyttämään ohjelmiinsa vapaaehtoista paluuta koskevia toimia. Mikä tärkeintä, turvapaikanhakijoita avustavat kansalaisjärjestöt alkavat yhä laajemmin tiedostaa, kuinka hyödyllistä on auttaa niitä turvapaikanhakijoita, joiden hakemus hylätään, kotoutumaan uudelleen kotimaahansa sen lisäksi, että avustetaan hakijoita turvapaikkamenettelyn aikana ja helpotetaan pakolaisaseman saaneiden henkilöiden kotoutumista.

Selvimmin tämä muutos näkyi Saksassa, jonka osuus oli 45 prosenttia kaikista EU:ssa toteutetuista vapaaehtoiseen paluuseen liittyvistä toiminnoista. Suurin osa Saksan paluutoiminnoista pantiin täytäntöön hankkeissa, jotka käsittivät joko kaksi tai kaikki kolme Euroopan pakolaisrahaston tukikelpoista toimea. Täytäntöönpanosta vastaavat organisaatiot pyrkivät tarjoamaan avustamilleen turvapaikanhakijoille mahdollisimman hyvät selviytymisen mahdollisuudet heidän turvapaikkahakemuksensa tuloksesta riippumatta. Jos hakija saa pakolaisaseman, häntä tuetaan kotoutumisessa saksalaiseen yhteiskuntaan, ja jos hän ei täytä pakolaisaseman tunnustamisen edellytyksiä, hänet autetaan uudelleen alkuun kotimaassaan ja häntä avustetaan joka tapauksessa maastapoistumiseen asti.

Vapaaehtoista paluuta koskevien toimintojen toteuttaminen oli kaikkein hankalinta, sillä niiden onnistuminen riippuu paljolti turvapaikanhakijoiden halukkuudesta palata kotimaahansa ja luopua paremman elämän toivosta vauraassa vastaanottavassa valtiossa. Kenties juuri vaikea toteutettavuus oli syy siihen, että rahoitetuista toiminnoista onnistuneimpia luonnehdittiin arvioinnissa huolellisesti suunnitelluiksi ja jopa innovatiivisiksi. Esimerkiksi Yhdistyneen kuningaskunnan ohjelmakauden 2005–2007 menestyksekkäin hanke toteutettiin nimenomaan tämän toimen puitteissa. Toinen menestystekijä oli useissa jäsenvaltioissa Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön osallistuminen hankkeisiin joko täytäntöönpanevana organisaationa tai yhteistyökumppanina.

[pic]

3. KANSALLISTEN OHJELMIEN VAIKUTTAVUUS, TEHOKKUUS JA LISÄARVO VUOSINA 2005–2007

3.1 Vaikuttavuus

Toimintojen tasolla saavutetut tulokset olivat useimmissa jäsenvaltioissa tyydyttäviä suunniteltuihin tuloksiin verrattuna. Kaikkein menestyksekkäimmiksi osoittautuivat kuitenkin kotouttamistoiminnot ja sen jälkeen turvapaikanhakijoiden vastaanottoon kohdennetut toiminnot, kun taas vapaaehtoiseen paluuseen liittyvät toiminnot tuottivat vähemmän tyydyttäviä tuloksia.

Syyt siihen, että tietyissä toiminnoissa tulokset joko ylittivät tai alittivat odotukset, eivät liittyneet kyseisten toimintojen tyyppiin (vapaaehtoista paluuta lukuun ottamatta), vaan pääasiallisesti ulkoisiin tekijöihin, kuten erityisesti turvapaikanhakijavirtojen arvaamattomuuteen. Jos turvapaikanhakijoita oli jonakin tiettynä vuonna erityisen paljon, turvapaikanhakijoiden vastaanottohankkeissa saatettiin tavoittaa ennakoitua suurempi määrä ihmisiä, ja jos taas hakijavirta jonakin toisena vuonna oli odotettua pienempi, saattoivat hankkeiden tuloksetkin jäädä alle odotusten.

Muita mahdollisia tavoitteiden ylittämiseen tai alittamiseen vaikuttaneita syitä olivat hankkeiden valmistelun, hallinnoinnin ja organisoinnin laatu, se, oliko täytäntöönpanosta vastaava organisaatio ymmärtänyt selvästi tietyn turvapaikanhakijoiden ryhmän erityistarpeet, muiden organisaatioiden kanssa tehdyn yhteistyön laajuus sekä hankkeen järjestäjien henkilökohtainen sitoutuminen. Toinen merkittävä onnistumiseen tai epäonnistumiseen vaikuttanut tekijä oli se, missä määrin turvapaikanhakijat, pakolaiset ja muuta suojelua saavat henkilöt saivat itse osallistua hankkeiden suunnitteluun ja toteutukseen.

Vapaaehtoista paluuta koskevissa toiminnoissa ilmeni monenlaisia ongelmia. Lukuisat turvapaikanhakijat ja kansainvälistä suojelua saavat henkilöt, jotka olivat nähneet paljon vaivaa päästäkseen vastaanottavaan maahan, olivat haluttomia palaamaan kotimaahansa paluumahdollisuuksia koskevasta tiedotuksesta ja tuesta huolimatta. Myös kotimaassa vallinnut epäsuotuisa tilanne on voinut saada heidät luopumaan paluuavun hakemisesta.

Kansallisten ohjelmien tasolla suunniteltujen tulosten saavuttamisessa esiintyi enemmän vaihtelua: joissakin jäsenvaltioissa ohjelman alussa asetettuja tavoitteita ei täysin saavutettu ja joissakin ne taas ylitettiin selvästi. Turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteiden alalla kansallisten strategioiden täytäntöönpano onnistui melko hyvin ja pakolaisten kotouttamisessa hieman heikommin. Vapaaehtoiseen paluuseen liittyvissä toimissa strategioiden täytäntöönpano alitti odotukset Yhdistynyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta.

Vaikka arvioijat katsoivat, etteivät muut toimet tai toiminnat välttämättä olisi osoittautuneet vaikuttavammiksi kuin Euroopan pakolaisrahastosta rahoitetut toimet, he olivat laajalti yksimielisiä siitä, että hankkeiden vaikuttavuutta olisi voitu vielä parantaa. Yhteistyön sekä tietämyksen ja kokemusten vaihdon lisääminen täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden kesken olisi mahdollistanut synergioiden luomisen ja resurssien yhdistämisen sekä auttanut välttämään mahdollisia päällekkäisyyksiä. Vapaaehtoista paluuta koskevia toimintoja olisi voitu tehostaa luomalla yhteyksiä lähtömaissa toimiviin yhteistyökumppaneihin, järjestämällä henkilöstökoulutusta tai vaihtamalla parhaita käytäntöjä jäsenvaltioiden kesken.

Hankkeiden suunnittelu ja hallinnointi voisi olla tehokkaampaa, jos varoilla tuettaisiin pidemmän aikavälin hankkeita tai jatkettaisiin aikaisempia hankkeita sen sijaan, että käynnistettäisiin aina vain uusia aloitteita. Täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden hallinnollista rasitusta pidettiin yhtenä esteenä hankkeiden tehokkaalle täytäntöönpanolle, ja sitä olisikin syytä tarkastella lähemmin.

3.2 Tehokkuus

Hankkeiden täytäntöönpanoon myönnettyjä varoja pidettiin yleensä riittävinä. Jäsenvaltioissa toimitetun valintamenettelyn aikana ehdotusten rahoittamiseksi laadittujen budjettien arviointiin käytettiin alan asiantuntijoita sen varmistamiseksi, että arvioidut kustannukset olivat realistisia ja että myönnetyt varat riittivät valittujen hankkeiden toteuttamiseen. Muutamissa jäsenvaltioissa EU:n rahoituksen ohella tarvittavan lisätuen saaminen valtion talousarviosta osoittautui vaikeaksi tai jopa mahdottomaksi budjettirajoitteiden takia. Tämä asetti jotkin pienet ja keskikokoiset organisaatiot erittäin vaikeaan tilanteeseen.

Sen sijaan tuen toimittamisessa oikeaan aikaan täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden saataville ei onnistuttu yhtä hyvin. Arvioijien mukaan määrärahat olivat saatavilla odotettua myöhemmin; tämä johtui paitsi siitä, että EU:n säännökset olivat lopullisesti valmiita vasta vuoden kuluttua ohjelmakauden alkamisesta, myös kansallisista viivästyksistä. Tämän seurauksena sopimusten allekirjoittaminen täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden kanssa ja ensimmäisten erien maksatus sopimusten allekirjoittamisen jälkeen viivästyivät, ja sillä puolestaan oli kielteisiä vaikutuksia useissa jäsenvaltioissa. Joissakin tapauksissa viivästykset johtivat hankkeiden tai niiden osien peruuttamiseen, kun taas muissa tapauksissa organisaatioiden oli lainattava varoja muualta voidakseen käynnistää toiminnan. Lisäksi hankkeiden täytäntöönpanosta vastaavat organisaatiot pitivät ohjelmakauden aikana ensimmäisen ja sitä seuraavien maksujen välillä kulunutta aikaa liian pitkänä, ja organisaatioilla oli liian vähän resursseja, jotta ne olisivat voineet hoitaa kaikki toiminnot tämän kauden kuluessa.

Hankkeiden tuotosten aikaansaamisesta aiheutuneet kustannukset vaikuttivat kohtuullisilta. Perustuipa arviointi Euroopan pakolaisrahaston toimien ja muiden rahoitusvälineiden tai -lähteiden väliseen vertailuun tai yksikköhintoihin, hankkeet arvioitiin yhtä tehokkaiksi tai jopa tehokkaammiksi kuin vastaavat muista lähteistä rahoitetut hankkeet. Esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa kansallinen tarkastuslaitos (National Audit Office) totesi, että vapaaehtoista paluuta koskevan laajamittaisen hankkeen keskimääräiset kustannukset olivat merkittävästi edullisemmat kuin pakotetun maastapoistamisen ja että hanke myös johti parempiin tuloksiin, koska siinä voitiin tarvittaessa tukea kyseisten henkilöiden uudelleenkotoutumista kotimaahansa.

Tehokkuudessa oli kuitenkin vielä parannettavaa. Hanketasolla olisi kenties voitu säästää jonkin verran kustannuksia esimerkiksi tietyissä tekniseen apuun, hallinnointiin, työpajoihin, seminaareihin tai pyöreän pöydän kokouksiin liittyvissä menoissa. Vaikka joissakin tapauksissa katsottiin, että henkilöstökustannukset olisi pyrittävä pitämään mahdollisimman pieninä, arvioijat epäilivät, voidaanko näitä kustannuksia supistaa vapaaehtoistoiminnalla. Voimakkaasta antaumuksestaan huolimatta vapaaehtoistyöntekijöillä ei välttämättä ole riittävästi aikaa eikä mahdollisuuksia sitoutua hankkeen täytäntöönpanoon, mikä olisi tarpeen hankkeiden onnistumiseksi.

Kun ajatellaan ohjelmia kokonaisuutena, lisäsäästöjä voitaisiin saavuttaa vähentämällä kansallisilta viranomaisilta edellytettyjä hallintotehtäviä ja täytäntöönpanosta vastaaville organisaatioille asetettuja raportointivelvoitteita, joita useimmissa tapauksissa pidettiin erityisen rasittavina. Joissakin tapauksissa ohjelman kustannuksia olisi ehkä voitu vähentää turvautumalla hankeavustusten sijasta julkisiin hankintoihin. Hankkeiden välisen yhteistyön lisääminen, pidemmän aikavälin hankkeet ja tarvittaessa (talousarvioltaan) suuremmat hankkeet olisivat kenties auttaneet tehostamaan saatavilla olevien varojen käyttöä.

3.3 Täydentävyys ja eurooppalainen lisäarvo

Arviointi osoitti, että Euroopan pakolaisrahastoa käytettiin kaudella 2005–2007 kansallisen rahoituksen täydennyksenä. Joukossa oli vain muutamia tapauksia, joissa hankkeet olisi voitu rahoittaa kansallisella tuella. Lisäksi rahaston tuki ei yhdessäkään tapauksessa korvannut muista EU:n rahastoista, kuten Euroopan sosiaalirahastosta tai EQUAL-ohjelmasta myönnettyä rahoitusta. Tämä tarkoitti, että 1 403:sta rahoitetusta hankkeesta vain harva – jos yksikään – olisi toteutunut ilman Euroopan pakolaisrahaston tukea.

Ehdotuspyynnössään jäsenvaltiot sitoutuivat siihen, että hankkeita, jotka saavat jo rahoitusta kansallisista lähteistä tai muista EU:n rahoituslähteistä, ei voida tukea Euroopan pakolaisrahastosta. Käytännössä jäsenvaltiot sovelsivat hyvin erilaisia strategioita rahaston tuen täydentävyyden varmistamiseksi. Rahastoa käytettiin joko kansallisten rahoituslähteiden lisänä käynnissä olevien hankkeiden ja toimintojen varojen kasvattamiseksi tai muiden rahoitusvälineiden täydennyksenä käynnissä oleviin hankkeisiin liittyvien mutta eriluonteisten toimintojen rahoittamiseksi, mikä ei kuitenkaan välttämättä lisää hankemäärää. Rahastoa käytettiin myös täysin erillään muista rahoitusvälineistä sellaisten uudentyyppisten, -sisältöisten tai -kokoisten hankkeiden, esimerkiksi innovaatiohankkeiden rahoittamiseksi, joita ei ollut huomioitu muissa avustusjärjestelmissä.

4. KANSALLISTEN OHJELMIEN TULOKSET JA VAIKUTUKSET VUOSINA 2005–2007

Arvioiden mukaan Euroopan pakolaisrahastosta rahoitetuista 1 403 hankkeesta hyötyi suoraan yli 350 000 kohderyhmiin kuuluvaa henkilöä. Näistä 26 200 henkilöä palasi kotimaahansa vapaaehtoista paluuta koskevissa ohjelmissa. Kohderyhmiin kuuluvien henkilöiden lisäksi tukea sai yli 6 500 hankkeiden täytäntöönpanosta vastaaviin organisaatioihin kuuluvaa henkilöä esimerkiksi koulutusta tai lisähenkilöstön rekrytointia varten. Nämä ovat merkittäviä saavutuksia, kun otetaan huomioon, että rahaston varat ovat melko rajalliset (noin 50 miljoonaa euroa vuodessa).

Suorien tuotosten lisäsi hankkeilla oli kansallisella tasolla muitakin merkittäviä vaikutuksia seuraavilla aloilla.

4.1 Vastaanotto-olosuhteiden ja turvapaikkamenettelyjen paraneminen jäsenvaltioissa

Useimmissa Euroopan unioniin vuodesta 2004 lähtien liittyneissä jäsenvaltioissa samoin kuin muissakin jäsenvaltioissa hankkeet johtivat erityisesti turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskusten kunnostukseen tai laajentamiseen tai turvapaikanhakijoille tarjottavien palvelujen laadun paranemiseen. Koska näissä jäsenvaltioissa turvapaikanhakijoiden majoitus on yleensä keskitetty vastaanottokeskuksiin, hankkeiden tuloksena vastaanotto-olosuhteet paranivat kansallisella tasolla yleisesti. Lisäksi Latviassa perustettiin tilapäisiä vastaanottopalveluja siltä varalta, että turvapaikanhakijavirta kasvaa äkillisesti.

Alankomaissa, jossa turvapaikanhakijoiden vastaanottaminen on yhden ainoan organisaation vastuulla, lisättiin tietoisuutta sosiaalisista turvaverkoista laajassa hankkeessa, johon osallistuivat kaikki vastaanottopaikat. Monissa vastaanottopaikoissa hankkeeseen sisältyi asukkaiden selviytymiskoulutusta ja tiedotusmateriaalien jakamista.

Myös Ranskassa, jossa vastaanottokeskuksia hoitavat useimmilla alueilla kansalaisjärjestöt, tarjottiin turvapaikanhakijoille erilaisia laadukkaita palveluja koko maassa, ja niitä onnistuttiin ylläpitämään jopa täytäntöönpanokauden 2005–2007 aikana kehittyneistä suurista turvapaikanhakijavirroista huolimatta. Espanjassa palveluja pääsi käyttämään lähes puolet kaikista turvapaikanhakijoista, ja ne vaihtelivat parannetuista vastaanottopalveluista lääketieteelliseen/psykologiseen apuun, oikeusapuun ja perustarpeiden täyttämiseen.

Useiden jäsenvaltioiden hankkeissa kiinnitettiin erityistä huomiota muita heikommassa asemassa oleviin ryhmiin, ja niissä saavutettiin merkittäviä tuloksia kansallisella tasolla. Italiaan perustettiin erikoistuneita vastaanottomenettelyjä. Itävallassa ja Belgiassa tarjottiin maan laajuista psykologista apua. Kyprokselle avattiin hoitokeskus kidutuksen uhreille. Belgiassa, Ranskassa ja Portugalissa täytäntöönpanosta vastaavat organisaatiot ryhtyivät kehittämään palveluja yksin tulleiden alaikäisten erityistarpeisiin, joita selvitysten mukaan ei ollut otettu riittävästi huomioon maiden silloisissa järjestelmissä.

Useissa jäsenvaltioissa, kuten Bulgariassa, Saksassa, Slovakiassa ja Espanjassa turvapaikanhakijoille tarjottava oikeusapu parani ohjelmien täytäntöönpanon tuloksena selvästi kansallisella tasolla. Esimerkiksi Saksassa tämän alan hankkeista hyötyi noin kolmasosa turvapaikanhakijoista.

Koska turvapaikkamenettelyjä koskevia toimintoja toteutettiin suhteessa vähemmän kuin muita toimintoja, niiden vaikutuksetkin olivat vähäisemmät. Kyproksella toteutettiin useita eri toimintoja. Itävallassa otettiin käyttöön maanlaajuinen turvapaikkamenettelyjen laadunhallintajärjestelmä. Puolassa perustettiin tietokanta, joka sisältää lähtömaita koskevia tietoja. Sloveniassa myönnettiin rahoitusta EURODAC-järjestelmän ja henkilökorttien käyttöönottojärjestelmän sekä turvapaikanhakijoiden rekisterin perustamiseen. Yhdistynyt kuningaskunta nimitti Italiaan turvapaikka-asioiden yhteysviranomaisen, joka hoiti tehokkaasti näiden kahden jäsenvaltion välisiä suhteita Dublin-asetuksen mukaisesti.

4.2 Pakolaisten yhteiskuntaan kotoutumisen helpottuminen jäsenvaltioissa

Kansallisella tasolla vaikutukset pakolaisten kotoutumiseen olivat vähäisempiä ja näyttivät painottuvan vain muutamiin jäsenvaltioihin. Esimerkiksi Ranskassa kotoutumishankkeiden merkitys kasvoi jatkuvasti, ja niihin osallistui noin 9 prosenttia kaikista pakolaisista. Hankkeissa painotettiin oman asunnon ja sosiaaliavun tarjoamista pakolaisille ensiaskeleena työmarkkinoille siirtymiseen valmistautumisessa. Suomessa, jossa pakolaisten kotoutumisesta on tullut tärkeä poliittinen keskustelunaihe, kehitettiin paikallisella tasolla toimintamalleja, jotka perustuvat valtaväestön osallistamiseen, aikaisempien maahanmuuttajien vertaistukeen sekä kansalaisjärjestöjen ja kuntien yhdessä tuottamiin palveluihin. Laajemmassa mittakaavassa sovellettuina niillä on mahdollista saavuttaa maanlaajuisia vaikutuksia. Kyproksella toteutetuilla hankkeilla lisättiin valtaväestön tietoisuutta pakolaisasioista ja edistettiin sitä kautta monikulttuurisuutta ja monimuotoisuutta. Myös Irlannista ja Latviasta raportoitiin, että kotoutumishankkeilla oli tuntuvia vaikutuksia.

4.3 Kohderyhmiin kuuluvien henkilöiden vapaaehtoisen paluun lisääntyminen

Euroopan pakolaisrahaston kolmesta toimesta vähiten edustettuina kansallisissa ohjelmissa olleet vapaaehtoista paluuta koskevat hankkeet tuottivat myös vähiten vaikutuksia kansallisella tasolla. Yhdistyneessä kuningaskunnassa toteutettuun laajaan vapaaehtoista paluuta koskevaan ohjelmaan osallistui yhteensä 11 262 henkilöä, joka on kansallisesti merkittävä luku. Luxemburgissa toteutettiin Euroopan pakolaisrahaston tuella ensimmäiset vapaaehtoista paluuta koskevat toimenpiteet, joiden tuloksena vapaaehtoisten palaajien määrä kasvoi 10 prosenttia laskettuaan tätä ennen useiden vuosien ajan; tämä johtui uutuutena käyttöön otetuista yksilökohtaisista haastatteluista. Unkarissa ohjelman tuloksena oli vapaaehtoisen paluumahdollisuuden avaaminen, ja Maltalle perustettiin ensimmäinen saattajan kanssa toteutettavan vapaaehtoisen paluun ohjelma. Slovakiassa käynnistettiin Euroopan pakolaisrahaston tuella vapaaehtoisen paluun avustamiseen liittyvää yhteistyötä lähtömaiden kanssa ja tarjottiin kotimaahansa palaaville turvapaikanhakijoille ensimmäisen kerran rahallista tukea.

4.4 Poliittisten toimenpiteiden kehittäminen turvapaikkapolitiikan alalla, yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän kehittämisen edistäminen mukaan luettuna

Vaikka turvapaikkapolitiikkaan liittyvien toimenpiteiden kehittäminen ei ollut yhdenkään hankkeen suoranaisena tavoitteena, tietyissä jäsenvaltioissa tuli esille joitakin – usein välillisiä – vaikutuksia myös tällä alalla.

Portugalissa turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteiden parantamishankkeet otettiin huomioon valmisteltaessa muutosta kansalliseen lakiin, jota oli mukautettava vastaanoton vähimmäisstandardeista annettuun EU:n direktiivin. Belgiassa, jossa annettiin kolme tärkeää turvapaikkamenettelyihin ja turvapaikanhakijoiden vastaanottoon liittyvää lakia, voitiin tiedottaa Euroopan pakolaisrahaston tuella uusista säännöksistä ja tarjota sidosryhmille säännösten asianmukaiseen soveltamiseen liittyvää koulutusta. Luxemburgilaisen kansalaisjärjestön hankkeille myönnetty jatkuva tuki auttoi sitä tehostamaan edunvalvontatoimintaansa ja joudutti siten turvapaikkamenettelyä ja toissijaista suojelua koskevan uuden lain hyväksymistä parlamentissa.

Suomessa tuotettiin vastaanottojärjestelmien laadun parantamiseen ja pakolaisten kotouttamiseen pyrkivissä hankkeissa uusia toimintamalleja, jotka herättivät kiinnostusta myös muissa EU:n jäsenvaltioissa. Toiset jäsenvaltiot kiinnostuivat myös Italiaan nimitetystä Yhdistyneen kuningaskunnan turvapaikka-asioiden yhteysviranomaisesta. Virossa toteutettiin pakolaisten kotoutumishankkeita, joiden tuloksena maan sosiaaliministeriö teki muutoksia sosiaalihuoltolakiin.

4.5 Muut ainakin osittain ohjelmien täytäntöönpanosta johtuneet vaikutukset

Euroopan pakolaisrahastosta tuettujen hankkeiden täytäntöönpano tuotti hankkeiden täytäntöönpanosta vastaaville organisaatioille todellisia, pysyviä tuloksia, kun niiden kokemus, pätevyys ja institutionaaliset valmiudet lisääntyivät. Lisäksi se paransi varojen ja hankkeiden hallinnointia, lisäsi yhteistyötä ja verkottumista muiden organisaatioiden kanssa sekä kotimaassa että muissa jäsenvaltioissa sekä edisti kansalaisjärjestöjen hyväksymistä kansallisten viranomaisten yhteistyökumppaneiksi turvapaikanhakijoihin ja pakolaisiin liittyvissä asioissa.

Ohjelmien täytäntöönpano lisäsi paitsi kansalaisjärjestöjen keskinäistä myös kansalaisjärjestöjen ja valtion viranomaisten välistä yhteistyötä.

Valtion viranomaisten tasolla työn laatu parani, tietoisuus turvapaikanhakijoiden ja pakolaisten tarpeista lisääntyi, ja turvapaikkapolitiikasta vastaavat laitokset paransivat työmenetelmiään ja pystyivät saamaan ensi käden tietoja turvapaikanhakijoista ja pakolaisista sekä turvapaikkapolitiikan riskeistä ja kriittisistä pisteistä. Useissa jäsenvaltioissa laitosten välinen koordinointi parani (Espanja, Puola ja Slovakia). Italiassa hankkeiden täytäntöönpano kuntatasolla tehosti valtiotasolla päätettyjen turvapaikkasäännösten täytäntöönpanoa. Belgiassa tuen keskittäminen EU:n kannalta merkityksellisille aihealueille paransi eri hallintotasoilla toteutettujen toimien johdonmukaisuutta ja tarkkuutta.

5 . OHJELMIEN ARVIOINTI JA VASTUUVIRANOMAISTEN JA TÄYTÄNTÖÖNPANOSTA VASTAAVIEN ORGANISAATIOIDEN PARANNUSEHDOTUKSET

Jäsenvaltioiden vastuuviranomaisia ja hankkeiden täytäntöönpanosta vastaavia organisaatioita pyydettiin antamaan kansallisten arviointiraporttien yhteydessä omat arvionsa Euroopan pakolaisrahaston ohjelmasta sekä esittämään siihen parannusehdotuksia.

Sekä vastuuviranomaiset että täytäntöönpanosta vastaavat organisaatiot olivat yleisesti ottaen tyytyväisiä Euroopan pakolaisrahastoon ja pitivät sitä aidosti hyödyllisenä välineenä turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteiden parantamisessa ja pakolaisaseman saaneiden henkilöiden kotouttamisessa. Ne totesivat rahaston tukevan jäsenvaltioissa turvapaikka-asioita koskevan yhteisön säännöstön noudattamiseksi toteutettavia toimia. Tukikelpoisten toimenpiteiden valikoima oli niiden mielestä riittävä, ja ne katsoivat saavuttaneensa ohjelman päättämiseen mennessä mielekkäitä tuloksia rahastolle asetettuja tavoitteita ajatellen.

Vastuuviranomaiset ja täytäntöönpanosta vastaavat organisaatiot esittivät lukuisia parannusehdotuksia. Tärkein suositus koski niille asetettujen hallinnollisten vaatimusten keventämistä. Ne ehdottivat muutoksia esimerkiksi seuraavilla ohjelmien hallinnoinnin osa-alueilla: hankkeiden valintavaiheessa asetettavien asiakirjavaatimusten lieventäminen, tukikelpoisuussääntöjen ja seuranta- ja valvontajärjestelyjen yksinkertaistaminen, taloudellista vastuuta koskevien vaatimusten keventäminen sekä raportointivaatimusten vähentäminen. Tässä yhteydessä hankkeiden täytäntöönpanosta vastaavat organisaatiot totesivat, että liiallinen paperityö ja toistuva väliraporttien kirjoittaminen haittasi hankkeiden täytäntöönpanoa ja vaati kohtuuttoman paljon työtä, mikä vaikuttaa epäedullisesti hankkeiden sisältöön ja toimintoihin. Nämä tekijät koskivat kuitenkin kansallisia säännöksiä, jotka voivat olla EU:n säännöksiä tiukempia.

Toinen suositus koski ohjelmien hyväksymisen oikea-aikaisuutta ensimmäisenä täytäntöönpanovuonna sekä maksatuksen oikea-aikaisuutta. Jos ohjelmat hyväksytään liian myöhään, jäsenvaltiot eivät onnistu pysymään omassa aikataulussaan eikä täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden saatavilla ole riittävästi varoja hankkeiden käynnistysvaiheessa, jossa niitä tarvittaisiin kaikkein kipeimmin. Rahaliikenne ei saisi viivästyä myöskään ohjelmien täytäntöönpanon ja päättämisen aikana.

Myös ohjelmien ja hankkeiden täytäntöönpanon aikana voitaisiin lisätä joustavuutta. Vastuuviranomaisten voitaisiin kohtuullisessa määrin sallia tehdä muutoksia talousarvioon ja mahdollisesti jopa toimenpiteiden sisältöön, kunhan täydentävyyden periaatetta noudatetaan tiukasti. Näin viranomaisilla olisi nykyistä enemmän harkinnanvaraa toimintansa päivittäisessä hallinnoinnissa. Hanketasolla täytäntöönpanosta vastaaville organisaatioille voitaisiin suoda enemmän joustoa varojen siirtämiseksi hankkeiden menoerien tai hankkeiden täytäntöönpanovuosien välillä.

Sekä vastuuviranomaiset että hankkeiden täytäntöönpanosta vastaavat organisaatiot painottivat, että nykyistä integroidumpi ja tehokkaampi yhteistyö jäsenvaltioiden ja hankkeiden täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden välillä tuottaisi myönteisiä vaikutuksia sekä niille että kohderyhmille. Erityisesti sellaisista yhteistyöjärjestelyistä, joissa vaihdettaisiin vapaasti tietämystä ja parhaita toimintatapoja jäsenvaltioiden kesken, olisi paljon etua turvapaikanhakijoille ja pakolaisille suunnattujen toimintojen suunnittelussa ja toteutuksessa.

Ne helpottaisivat kokemusten ja parhaiden toimintatapojen vaihdon järjestämistä eri puolilla Eurooppaa julkisissa laitoksissa ja kansalaisyhteiskunnan järjestöissä toimivien ammattilaisten kanssa.

6. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Euroopan pakolaisrahaston täytäntöönpanoa kaudella 2005–2007 voidaan pitää yleisesti ottaen tyydyttävänä. Hankkeiden täytäntöönpanosta vastaavat organisaatiot ja kansallisten ohjelmien täytäntöönpanosta vastaavat kansalliset viranomaiset saattoivat hyödyntää ensimmäisessä täytäntöönpanovaiheessa kaudella 2000–2004 saatuja kokemuksia ja ylsivät näin entistä parempiin tuloksiin. Rahoitetuissa hankkeissa saavutettujen tulosten ohella todettiin rahastolle asetettuihin keskeisiin poliittisiin tavoitteisiin nähden merkittäviä kansallisen tason vaikutuksia. Vaikka Euroopan pakolaisrahaston toiminnassa on edelleen parantamisen varaa, se on vakiinnuttanut kahden täytäntöönpanokauden jälkeen osana yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaa yleisohjelmaa asemansa hyödyllisenä EU:n rahoitusvälineenä, josta tuetaan turvapaikka-asioita koskevan unionin säännöstön täytäntöönpanoa.

Arvioinnissa esitettiin lukuisia rahoitettuihin toimintoihin ja täytäntöönpanomenetelmiin liittyviä suosituksia, ja osaa niistä on jo ryhdytty toteuttamaan rahaston täytäntöönpanon kolmannessa vaiheessa (2008–2013), joka on parhaillaan käynnissä yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevan yleisohjelman laajemmissa puitteissa. Suositusten perusteella komissio on julkaissut esimerkiksi ohjeita, joissa selvennetään oikeudellisia vaatimuksia ohjelman eri osa-alueilla (esimerkiksi tukikelpoisuussäännöt, ohjelmatyö, raportointi, ohjelmien päättäminen) ja esitetään käytännön ratkaisuja. Lisäksi se on uusien ohjelmien alusta asti käynyt jäsenvaltioiden kanssa säännöllisiä neuvotteluja erilaisista täytäntöönpanoon liittyvistä kysymyksistä; jäsenvaltiot ovat arvostaneet tätä suuresti. Kaikkia suosituksia tarkastellaan lähemmin koko komission yhteisessä keskustelussa kaikista vuoden 2013 jälkeistä aikaa koskevista ehdotuksista.

[1] Rahaston osuus saa olla enintään 50 prosenttia hankkeen kokonaiskustannuksista, paitsi erityisen innovatiivisissa hankkeissa (60 prosenttia) sekä koheesiomaiden hankkeissa, joissa se on enintään 75 prosenttia. Rahaston kokonaisosuus kaikkien EU:n jäsenvaltioiden hankkeista yhteensä oli siten 51 prosenttia.