KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI elintarvikeketjuun, eläinten terveyteen ja eläinten hyvinvointiin, kasvien terveyteen ja kasvien lisäysaineistoon liittyvien menojen hallinnointia koskevista säännöksistä sekä neuvoston direktiivien 98/56/EY, 2000/29/EY ja 2008/90/EY, asetusten (EY) N:o 178/2002, (EY) N:o 882/2004 ja (EY) N:o 396/2005, direktiivin 2009/128/EY ja asetuksen (EY) N:o 1107/2009 muuttamisesta ja neuvoston päätösten 66/399/ETY, 76/894/ETY ja 2009/470/EY kumoamisesta /* SWD/2013/0194 final */





1: Menettelytapakysymykset ja intressitahojen kuuleminen 1. Komissio, etenkin sen terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto, on jo joidenkin vuosien ajan toteuttanut hanketta, jonka tavoitteena on tarkistaa eläinten terveyttä ja hyvinvointia, kasvien terveyttä, kasvien lisäysaineistoa sekä rehujen ja elintarvikkeiden turvallisuutta koskevia EU:n toimintalinjoja sekä virallista valvontaa, joka tukee toimintalinjojen tehokasta toteuttamista. Näistä toimintalinjoista käytetään jäljempänä nimitystä ’elintarvikkeiden turvallisuutta koskeva politiikka’. 2. Monivuotisen rahoituskehyksen yhteydessä komissio on jo ehdottanut elintarvikkeiden turvallisuutta koskevaa rahoituskehystä varten yhteensä 1,891 miljardin euron määrärahoja vuosiksi 2014–2020 (käypinä hintoina). Tässä vaikutusten arvioinnissa onkin määrä tarkastella rahoituskehystä varten käytettävissä olevien vaihtoehtojen todennäköisiä vaikutuksia. 3. Lähtökohtana on analyysin oikeasuhtaisuus, kuten vaikutusten arviointia koskevissa komission suuntaviivoissa on ohjeistettu. Taustalla olevat vaikutusten arvioinnit ja kuulemiset 4. Mainittuja neljää toimintalinjaa koskeva tarkistustyö on ollut vireillä jo jonkin aikaa, joten kaikista niistä on tehty omat vaikutusten arvioinnit. 2: Ongelman määrittely 5. Yleisesti katsotaan, että elintarvikkeiden turvallisuutta, eläinten terveyttä, kasvien terveyttä sekä virallista valvontaa tukeva EU:n rahoitus tuo selvästi enemmän lisäarvoa kuin siihen käytetään rahaa. Lisäksi rahoitustuen katsotaan toimivan melko hyvin nykyisessä muodossaan. Monivuotisen rahoituskehyksen sekä yksittäisten toimintalinjojen tarkistaminen tarjoaa kuitenkin tilaisuuden arvioida, miten nykytilannetta voitaisiin parantaa ja miten toiminta voitaisiin kytkeä tehokkaammin komission ja EU:n tavoitteisiin, Eurooppa 2020 -strategian tavoitteet mukaan luettuina. Nykyinen politiikka ja rahoituskehys 6. EU:n osarahoittamat toimet nojautuvat valtaosin johonkin seuraavista kolmesta oikeusperustasta: neuvoston päätös 2009/470/EY, direktiivi 2000/29/EY ja asetus (EY) N:o 882/2004. 7. Elintarvikkeiden turvallisuuteen osoitettu budjetti oli vuonna 2011 noin 314,6 miljoonaa euroa. Se jakautui seuraavasti: eläinlääkintäohjelmat 75 prosenttia, kasvien terveys 6,1 prosenttia, ”Koulutuksen parantaminen elintarvikkeiden turvallisuuden lisäämiseksi” -aloite 4,5 prosenttia, EU:n vertailulaboratoriot 4,5 prosenttia ja eläinten terveyteen liittyvät kiireelliset toimenpiteet 3,2 prosenttia. Ongelmien kartoittaminen 8. Peruste nro 1: Nykyinen sääntelykehys on liian monimutkainen ja joiltakin osin vanhentunut. · Ongelmat: o riittämätön vastaavuus äskettäin ehdotetun monivuotisen rahoituskehyksen 2014–2020 kanssa o hallinnollisten ja rahoitusvaatimusten ajantasaisesta seurannasta ja täysimääräisestä noudattamisesta saattaa aiheutua jäsenvaltioille hallinnollista rasitusta. 9. Uudessa monivuotisessa rahoituskehyksessä siirretään elintarviketurvallisuutta koskevat budjettikohdat EU:n budjettikehyksen otsakkeesta 2 otsakkeeseen 3 (Turvallisuus ja kansalaisuus). Toisin sanoen varainhoidon valvonnan sekä rahoituksen hallinnoinnin nykyinen oikeusperusta (asetus (EY) N:o 1290/2005) ei enää kata elintarvike- ja rehualan menolohkoja. Sitä paitsi jos ilmaantuu EU:n rahoitustukea vaativia poikkeuksellisia kiireellisiä tilanteita, on oikeudellisesti mahdotonta turvautua maatalousalan kriisivaraukseen. 10. Eri rahoitussäännökset sisältyvät nykyisin useisiin eri säädöksiin. Tämä seikka jo itsessään voi aiheuttaa sekaannuksia, hankaluuksia ja hallinnollista rasitusta, kun jäsenvaltiot yrittävät saada kuvan lainsäädännöstä. 11. Omat ongelmansa tuo myös muuttuva alakohtainen sääntely. Jos rahoitussäännöksiin ei tehdä vastaavia muutoksia, ne eivät ole sopusoinnussa uusien tavoitteiden ja toimenpiteiden kanssa. 12. Nykyinen rahoitusosuuksia koskeva selkeyden puute aiheuttaa huomattavia epävarmuustekijöitä jäsenvaltioiden suunnitteluun. 13. Peruste nro 2: Nykyiset varainhoidon välineet eivät ole parhaat mahdolliset. · Ongelmat: o selkeyden puute tukikelpoisten toimenpiteiden ja niihin liittyvien kustannusten osalta o monimutkaiset hallinnolliset järjestelyt o käytettävissä olevien resurssien tehoton jakaminen. 14. Hyväksynnän saaminen ohjelmille ja korvausten saanti edellyttävät hallinnollisia järjestelyjä, joista monet ovat nykyisin liian monimutkaisia. 15. Nykyisissä rahoitussäännöksissä ei esitetä selkeitä ja johdonmukaisia tavoitteita ja indikaattoreita, minkä vuoksi ohjelmia ei aina pystytä arvioimaan ja parantamaan johdonmukaisesti. 16. Tukikelpoisten toimenpiteiden ja niihin liittyvien kustannusten määritelmä ei ole niin selvä ja yksinkertainen kuin se voisi olla. Tukikelpoisia toimenpiteitä ja rahoitusosuuksia koskevat säännökset on siroteltu eri säädöksiin. 17. Peruste nro 3: Elintarvikkeiden turvallisuutta koskevien tavoitteiden saavuttamisen takaaminen ei korostu riittävästi nykyisissä välineissä. · Ongelmat: o yksittäisiä toimintalinjoja ei toteuteta parhaalla mahdollisella tavalla, ja siksi on vaarana, että politiikan kokonaistavoitteita ei saavuteta täysimääräisesti. 18. Terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston sisäisissä tarkastuksissa ja kertomuksissa sekä yksittäisten politiikanalojen osalta tehdyissä vaikutusten arvioinneissa on todettu useita seikkoja, joissa on parantamisen varaa, jotta politiikalle asetettuja tavoitteita voitaisiin tukea paremmin (esimerkiksi priorisointi ja tautien luokittelu). EU:n toimet – oikeus ja perustelut 19. EU:lla on oikeus toteuttaa toimia kaikilla näillä osa-alueilla. Sillä ei ole kuitenkaan yksinomaista toimivaltaa. Jäsenvaltiot voivat myös vapaasti toteuttaa omia toimenpiteitään edellyttäen että ne eivät ole muiden EU:n säännösten vastaisia. Tarpeellisuustesti – Miksi tavoitteita ei voida saavuttaa jäsenvaltioiden toimin? 20. Eläinten ja kasvien hyvä terveys ja elintarvikkeiden ja rehujen hyvä turvallisuus ovat julkisia hyödykkeitä, joista koituu monenlaisia yhteiskunnallisia hyötyjä. Jäsenvaltioiden on toimittava yhdessä tautien tai tuhoojien leviämisen ehkäisemiseksi tai torjumiseksi, ja niiden on käytettävä samankaltaisia tai identtisiä valvonta- ja hallinnointitoimenpiteitä. EU:n prioriteetteja voidaan tukea edullisemmin ja tehokkaammin, kun koordinointi hoidetaan EU:n tasolla. Lisäksi kolmansissa maissa olevat kauppakumppanit voivat soveltaa rajoituksia kaiken kaikkiaan EU:sta tulevaan tuontiin, jos jossakin jäsenvaltiossa esiintyvää turvallisuusongelmaa ei saada kunnolla poistetuksi. Lisäarvotesti – Voidaanko tavoitteet saavuttaa paremmin EU:n toimin? 21. EU:n rahoitus tai osarahoitus tuo erityistä lisäarvoa: se kannustaa jäsenvaltioita ottamaan käyttöön ja tukemaan hävittämis- ja valvontatoimia, jotka ovat pitkällä aikavälillä koko unionin edun mukaisia. EU toimii parempien ja turvallisempien elintarvikkeiden ja rehujen puolesta monista eri syistä. Niitä ovat muun muassa toimijoille aiheutuvat välittömät taloudelliset menetykset, kauppaan kohdistuvat välilliset vaikutukset ja kansanterveyden vaarantuminen. 3: Tavoitteet Yleistavoite 22. Asetuksen soveltamisalaan kuuluvilla menoilla on pyrittävä varmistamaan ihmisten, eläinten ja kasvien korkeatasoinen terveys koko elintarvikeketjussa ja siihen liittyvillä aloilla sekä kuluttajien ja ympäristön korkeatasoinen suojelu sekä antamaan samalla unionin elintarviketeollisuudelle mahdollisuus toimia kilpailukykyä ja työpaikkojen luomista edistävässä ympäristössä. Erityistavoitteet 23. Yksinkertaisen, selvän, avoimen ja nykyaikaisen sääntelykehyksen luominen elintarvikkeiden ja rehujen alalle. 24. Varainhoidon välineiden täytäntöönpanon ja toiminnan optimointi. 25. Elintarvike- ja rehulainsäädännössä asetettujen toimintatavoitteiden tukeminen tehokkaalla ja toimivalla määrärahajaolla. Toiminnalliset tavoitteet 26. Näiden tueksi asetetaan uusia ja yksityiskohtaisempia toiminnallisia tavoitteita. 4: Toimintavaihtoehdot Vaihtoehto 1: Perusskenaario: Ei muutosta 27. Tämä skenaario tarkoittaa, että toimintaa jatketaan rahoituskehystä koskevin nykysäädöksin. Toisin sanoen aluksi ohjelmat jatkuisivat nykyiseen tapaan, mutta vuodesta 2014 lähtien menojen hallinnointia ja valvontaa varten ei olisi oikeusperustaa. Vaihtoehto 2: Kootaan nykyinen lainsäädäntö yhteen säädökseen 28. Vaihtoehto 2 tarkoittaa sen kartoittamista, onko mahdollista koota kaikki olemassa olevat nykyiseen lainsäädäntöön perustuvat toimenpiteet ja siirtää ne yhteen asetukseen. Vaihtoehto 3: Yksi yhtenäinen rahoitusohjelma 29. Vaihtoehto 3 a: Vahvistetaan yksi yhtenäinen rahoitusohjelma, joka pääosin perustuu nykyisiin rahoitussäännöksiin, joihin tehdään joitakin parannuksia, etenkin yksinkertaistuksia. 30. Vaihtoehto 3 b: Toimitaan vaihtoehdon 3 a mukaisesti, mutta sisällytetään varainhoitoasetukseen kustannusten ja vastuualojen jakoa koskevia järjestelyjä. Vaihtoehto 4: Lopetetaan kaikki EU:n toimet 31. Teoriassa olisi mahdollista lopettaa kaikki elintarvikkeiden ja rehujen turvallisuutta tukevat EU:n rahoitusjärjestelyt ja vaatia jäsenvaltioita rahoittamaan omat ohjelmansa ja toimensa. 5: Vaikutusten arviointi 32. Koska kyseessä on selkeästi varainhoitoa koskeva asetus, jokaisen vaihtoehdon vaikutukset analysoidaan ja niitä peilataan arvioinnissa todettuihin pääongelmiin ja erityistavoitteisiin: · hallinnolliset ja lainsäädännölliset vaikutukset · rahoitukseen ja hallinnointiin kohdistuvat vaikutukset · elintarvikkeiden turvallisuutta koskeviin tavoitteisiin kohdistuvat vaikutukset. Vaihtoehto 1: Perusskenaario: Ei muutosta 33. Viimeistään vuoden 2014 alkaessa nykyinen kehys ei enää ole lainsäädännöllisesti linjassa uuden monivuotisen rahoituskehyksen kanssa. Järjestelmällä ei silloin ole erityistä oikeusperustaa, joka kattaisi varainhoidon ja varainhoidon valvonnan. 34. Kriisivarauksen käyttömahdollisuuden puuttuessa jäsenvaltiot joutuisivat selviytymään omin voimin poikkeuksellisen laajoista kiireellisistä tilanteista ja niihin mahdollisesti kytkeytyvistä ongelmista, jotka vaikuttavat elintarvikkeiden turvallisuuteen, kansanterveyteen ja ruokaturvaan. Nykyisessä taloudellisessa tilanteessa jäsenvaltiot todennäköisesti pitäisivät tätä tehtävää tavallista hankalampana. 35. Toiminnan jatkaminen nykyisen järjestelmän mukaisesti tarkoittaisi, että arvioinnin parantamisvaatimuksia ei ajanmukaistettaisi eikä annettaisi valmiuksia muuttaa ohjelmia siten, että niistä tulisi tehokkaampia. Näin ollen jatkettaisiin vääjäämättä ohjelmilla, joissa on parantamisen ja kenties myös tehostamisen varaa. On todennäköistä, että eläin- että kasvitautien lisääntyminen ja sen vaikutukset elintarvikkeiden turvallisuuteen, kansanterveyteen ja ruokaturvaan käyvät viime kädessä paljon kalliimmiksi jäsenvaltioiden talousarvioille. 36. Säännöksiin ei tehtäisi alakohtaisten uudelleentarkastelujen edellyttämiä muutoksia. Tämä heikentäisi mahdollisuuksia saavuttaa uudelleentarkastelujen tavoitteet, ja riskinä olisi, että kasvien ja eläinten terveyttä koskevat ongelmat lisääntyisivät merkittävästi. Vaihtoehto 2: Kootaan nykyinen lainsäädäntö yhteen säädökseen 37. Tämän vaihtoehdon avulla olisi mahdollista saavuttaa 3 jaksossa määritetty tavoite 1, sillä yksinkertaisuus ja lainsäädännön parempi ymmärtäminen painottuvat tässä vaihtoehdossa. Kaksi muuta 3 jaksossa esitettyä tavoitetta jäisivät kuitenkin saavuttamatta. Vaihtoehto ei myöskään tuo ratkaisua todettuihin politiikan puutteisiin tai ongelmiin. Vaihtoehto 3 a: Vahvistetaan yksittäinen johdonmukainen rahoitusohjelma, joka pääosin perustuu nykyisiin rahoitussäännöksiin, joihin tehdään joitakin parannuksia 38. Tässä vaihtoehdossa yksinkertaistettaisiin rahoitusosuuksia ja otettaisiin käyttöön ainoastaan kolme eri vakiorahoitusosuutta. EU:n toimenpiteet tulisivat näin ollen avoimimmiksi ja johdonmukaisemmiksi. Kun poistettaisiin mahdollisuus rahoittaa alle 50 000 euron arvoisia toimenpiteitä, komissio ja jäsenvaltiot vapautuisivat kohtuuttomasta hallinnollisesta taakasta. 39. Ehdotuksen mukaan on tarkoitus linjata kasvien terveyttä koskeva rahoitustuki entistä tiukemmin eläinten terveyttä koskeviin menettelyihin ja prosesseihin. Tuolloin on myös mahdollista virtaviivaistaa hallintoa sekä komissiossa että jäsenvaltioissa. 40. Tässä vaihtoehdossa yksinkertaistettaisiin lainsäädännöllisiä vaatimuksia, joita sovelletaan ohjelmien hyväksymiseen ja korvaamiseen eläinlääkintäohjelmissa sekä kiireellisissä toimenpiteissä. Tämä keventää huomattavasti hallinnollista rasitusta komission ja jäsenvaltioiden henkilöstön aikaresurssien kannalta ja nopeuttaa todennäköisesti maksujen suorittamista jäsenvaltioille. 41. Varainhoidon välineitä parannetaan tässä uudistuksessa. Kun ohjelmien tavoitteita ja indikaattoreita selkeytetään ja arviointien seurantatoimia terävöitetään, eläimiä ja kasveja koskevat toimenpiteet tehostuvat todennäköisesti tuntuvasti. 42. Elintarvikkeiden ja rehujen virallista valvontaa koskevan asetuksen uudelleentarkastelu lujittaa ”Koulutuksen parantaminen elintarvikkeiden turvallisuuden lisäämiseksi” -aloitteen oikeusperustaa, tekee aloitteen soveltamisalasta yhdenmukaisemman ja lisää aloitteen tehokkuutta ja vaikuttavuutta. 43. Vaihtoehto 3 a tukee paremmin kasvien terveyttä koskevien tavoitteiden saavuttamista kuin perusskenaario. Esimerkiksi EU:n vertailulaboratorioiden toiminta ei nykyisin kata kasvien terveyttä eikä nykyisin myöskään akkreditoida kasvien terveyden alalla toimivia laboratorioita. Vaihtoehto 3 b: Otetaan käyttöön kustannusten ja vastuualojen jakoa koskevia järjestelyjä 44. Vaihtoehto 3 b on vaihtoehdon 3 a jatke. Näin ollen vaihtoehdon 3 a yhteydessä edellä selostetut vaikutukset pätevät myös vaihtoehtoon 3 b. Vaihtoehtoon 3 b lisätyt kustannusten ja vastuualojen jakoa koskevat järjestelyt joko johtavat ylimääräisiin vaikutuksiin tai muuttavat vaihtoehdolta 3 a odotettuja tuloksia. 45. Kustannusten ja vastuualojen jakoa koskevat järjestelyt tuskin saavat kannatusta jäsenvaltioilta tai sidosryhmiltä. Kustannusten ja vastuualojen jakoa koskevien järjestelyjen käyttöönotto vesittäisi selkeyden ja yksinkertaisuuden tavoitteet. Sitä paitsi nykyisessä taloustilanteessa jäsenvaltioilla ja sidosryhmillä on entistä suurempia poliittisia ja kulttuuriin liittyviä vaikeuksia hyväksyä suurempaa osuutta taloudellisesta rasitteesta, vaikka taudinpurkausten ja tuhoojien aiheuttama kokonaisrasite vähenee pitkällä aikavälillä. Vaihtoehto 4: Lopetetaan kaikki EU:n toimet 46. Tämä vaihtoehto on hylätty ilman suurempia tarkasteluja. On selvää, että kaikki 3 jaksossa mainitut tavoitteet jäisivät tässä vaihtoehdossa tavoittamatta. 47. On epätodennäköistä, että jäsenvaltiot itse jatkaisivat hävittämisohjelmien rahoittamista, etenkään nykyisessä taloustilanteessa. Tähänastisten investointien tuloksellisuus olisi tämän vuoksi vaarassa. 6: Vaihtoehtojen vertailu 48. Vaihtoehto 3 a on suositeltavin etenemistapa. Se on ainoa vaihtoehto, joka täyttää kaikki kolme tavoitetta, ja sen negatiiviset vaikutukset ovat erittäin vähäiset (tai jopa olemattomat). 49. Vaihtoehto 3 b on toistaiseksi evätty. Tulevaisuudessa ja toimintaympäristön kehittyessä se saattaa kuitenkin olla sopivin ratkaisu moniin eläinten ja kasvien terveyttä koskeviin mittaviin ja muuttuviin ongelmiin, ja sitä voitaisiin tarkastella uudelleen. Vertaileva arviointi vaikutuksista || Vaihtoehto 3 a || Vaihtoehto 3 b Lainsäädännöllisten ja hallinnollisten tavoitteiden saavuttaminen || + Viranomaisiin ja yksityiseen sektoriin kohdistuvan hallinnollisen rasituksen pienentyminen || - Hallinnollista lisärasitusta viranomaisille ja yksityiselle sektorille (lyhyellä aikavälillä) Varainhoidon välineiden optimointi || + Tehokkuuden parantaminen: · selvemmät tavoitteet ja indikaattorit · pitkän aikavälin kestävyys || -/+ Lyhyellä aikavälillä: (mahdollinen) tehokkuuden heikentyminen: · uuteen järjestelmään perehtymisen vaatima aika · riittämätön hyväksyntä jäsenvaltioissa ja yksityisellä sektorilla + Pitkällä aikavälillä: tehokkuuden parantaminen Elintarvike- ja rehualan tavoitteiden saavuttamisen tukeminen || + Tehokkuuden parantaminen: · parempi johdonmukaisuus EU:n toimintalinjojen kesken ja kansainvälisiin sitoumuksiin nähden || ++ Tehokkuuden parantaminen: · uusia kannustimia ennaltaehkäisyyn ja hävittämiseen 7: Seuranta ja arviointi 50. Arviointia ja jälkiarviointia koskeva raportti on määrä antaa. Tavoitteita koskevat indikaattorit on kehitetty. Arviointituloksista tiedotetaan tilanteen mukaan.