KOMISSION KERTOMUS TOISSIJAISUUS- JA SUHTEELLISUUSPERIAATTEISTA (19. kertomus, ”Parempi säädöskäytäntö vuonna 2011”) /* COM/2012/0373 final */





KOMISSION KERTOMUS TOISSIJAISUUS- JA SUHTEELLISUUSPERIAATTEISTA (19. kertomus, ”Parempi säädöskäytäntö vuonna 2011”) 1. Johdanto Tämä on 19. vuosikertomus toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta EU:n säädöskäytäntöön. Sen esittämisestä määrätään näiden periaatteiden soveltamista koskevassa, Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen, ’jäljempänä SEUT-sopimus’, liitetyssä pöytäkirjassa N:o 2, jäljempänä ’pöytäkirja’. Kuten edellisinäkin vuosina, kertomuksessa kuvataan, miten EU:n eri toimielimet ja elimet –komissio, Euroopan parlamentti, neuvosto ja alueiden komitea – toteuttavat näitä periaatteita. Siinä esitellään yksityiskohtaisemmin eräitä komission aloitteita ja lainsäädäntöehdotuksia, joihin on liittynyt toissijaisuusongelmia vuonna 2011. Siinä tarkastellaan myös sitä, kuinka toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismi, jolla kansallisille parlamenteille annetaan erityinen toissijaisuusperiaatetta koskeva valvontatehtävä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 12 artiklan ja pöytäkirjan nojalla, on kehittynyt Lissabonin sopimuksen voimaantulon myötä. Toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismien sekä kansallisten parlamenttien ja komission käymän vuoropuhelun välinen kiinteä yhteys huomioon ottaen tämä kertomus olisi nähtävä suhteista kansallisiin parlamentteihin annettua vuosikertomusta 2011 täydentävänä kertomuksena[1]. 2. Kuinka toimielimet soveltavat periaatteita Päätökset EU:n tason toiminnan ehdottamisesta (toissijaisuus) sekä toiminnan laajuudesta ja muodosta (suhteellisuus) ovat ratkaisevan tärkeitä järkevän sääntelyn kannalta[2]. Kaikkien EU:n toimielinten ja elinten on noudatettava kumpaakin periaatetta. Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen huolellinen arviointi lainsäädännön valmisteluvaiheessa on tärkeää sen varmistamiseksi, että ehdotukset laaditaan asianmukaisesti. Lainsäädännön antamisen jälkeen Euroopan unionin tuomioistuinta voidaan pyytää tarkistamaan annetun lainsäädännön laillisuus. Tähän mennessä unionin tuomioistuin ei ole kertaakaan kumonnut toimenpidettä toissijaisuusperiaatteen rikkomisen perusteella. Toissijaisuutta ja suhteellisuutta koskevien perustelujen avoimuus on ehdottoman tärkeää, koska sen ansiosta eri institutionaaliset toimijat sekä suuri yleisö pystyvät keskustelemaan rakentavasti ehdotusten oikeellisuudesta. Siksi kaikkiin ehdotuksiin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi säädöksiksi olisi sisällytettävä pöytäkirjan 5 artiklan mukaisesti ja lainsäädäntöaloitteen alullepanijasta riippumatta yksityiskohtainen selvitys, jonka avulla asianomaiset voivat arvioida periaatteen noudattamista. Vaikka toissijaisuutta ei voida arvioida mekaanisesti toiminnallisten kriteerien pohjalta, komissio jatkaa ”tarvetestin” ja ”EU-lisäarvotestin” käyttämistä osana analyysimenetelmiään ja suosittelee myös muille niiden käytön jatkamista. 2.1. Komissio Koska komissio on aloiteoikeutensa vuoksi lainsäädäntöehdotusten pääasiallinen laatija, se pyrkii varmistamaan, että politiikan suunnittelun varhaisvaiheessa tehdään oikeat valinnat sen osalta, onko EU:n tasolla toteutettavien toimien ehdottaminen aiheellista ja jos on, millä tavoin. Kaikista tärkeimmistä aloitteista julkaistavissa etenemissuunnitelmissa[3] luonnostellaan komission aikomukset sekä annetaan alustavat perustelut toissijaisuuden ja suhteellisuuden näkökulmasta. Näitä tarkistetaan myöhemmin sekä sidosryhmien kuulemisen että vaikutustenarvioinnin yhteydessä. Jokaisen lainsäädäntöehdotuksen perusteluihin sisältyy pöytäkirjan 5 artiklan nojalla selvitys toissijaisuusperiaatteen toteutumisesta, ja se toistetaan ehdotuksen johdanto-osan kappaleissa. Vaikutuksiltaan merkittäviin ehdotuksiin liittyvissä vaikutustenarvioinneissa toissijaisuus- ja suhteellisuuskysymyksiä analysoidaan kaikkein yksityiskohtaisimmin. Vaikutustenarviointilautakunta tarkastelee systemaattisesti näiden analyysien laatua. Lautakunta jatkoi vuonna 2011 EU:n lisäarvon arvioimista vaikutustenarviontien laadun tarkastelun yhteydessä. Vaikka toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita koskevien lautakunnan suositusten määrä väheni hieman vuoteen 2010 verrattuna, niitä annettiin kuitenkin monien lausuntojen yhteydessä (43 %). Lautakunta pyysi usein vahvempia perusteluja tarpeelle EU:n tason toimiin. Tämä koski erityisesti seuraavia aloitteita: — Muun muassa vaihtoehtoisen riidanratkaisun osalta tarvittiin enemmän näyttöä ongelmista, jotka edellyttävät EU:n tason toimia, ja lautakunta pyysi osoittamaan paremmin markkinahäiriön olemassaolon ja laajuuden sekä sen merkityksen sisämarkkinoiden toiminnan kannalta. Vastaavasti eläinten suojelua ja hyvinvointia koskevan EU:n strategian osalta lautakunta pyysi, että EU:n toimivaltaan kuuluvat ongelmat, kuten kilpailun vääristyminen sisämarkkinoilla, erotettaisiin paremmin muista ongelmista, joiden osalta olisi asianmukaisempaa toimia jäsenvaltioiden tasolla. — Joissakin tapauksissa, kuten edellä mainitun vaihtoehtoista riidanratkaisua koskevan aloitteen osalta, lautakunta totesi, että näyttö EU:n lainsäädäntöaloitteen tarpeen ja oikeasuhteisuuden osoittamiseksi oli heikkoa. Siitä todettiin, että ”koko EU:n kattavan vaihtoehtoisen riidanratkaisun kustannuksista ja hyödyistä ei ole riittävää varmuutta EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla”. Vastaavasti mahdollisuutta käyttää tavanomaista maksutiliä koskevan aloitteen osalta lautakunta katsoi, että oli edelleen tarpeen osoittaa vakuuttavammin sitovan EU:n välineen tarve ja oikeasuhteisuus. Komission yksiköt lisäsivät lautakunnan huomautukset vaikutustenarvioinnin loppuraporttiin. 2.2. Kansalliset parlamentit Toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismi antaa kansallisille parlamenteille oikeuden esittää kantansa siihen, ovatko EU:n yksinomaisen toimivallan piiriin kuulumattomat ehdotukset lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi säädöksiksi toissijaisuusperiaatteen mukaisia. Riippuen siitä, kuinka monessa perustellussa lausunnossa[4] esitetään, että ehdotus on ristiriidassa toissijaisuusperiaatteen kanssa – eli jos pöytäkirjan 7 artiklassa mainitut määrät ylittyvät kahdeksan viikon määräajan kuluessa – voidaan käynnistää ”keltaisen kortin” ja ”oranssin kortin” menettelyt. Näissä menettelyissä lainsäädäntöehdotusta tarkastellaan uudelleen, ja tarkastelu voi johtaa kyseisen ehdotuksen muuttamiseen tai peruuttamiseen. Komissio sai vuonna 2011 kansallisilta parlamenteilta 64 perusteltua lausuntoa, mikä on melkein 75 prosenttia enemmän kuin vuonna 2010, jolloin toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismi oli ensimmäistä vuotta käytössä. Määrän kasvusta huolimatta nämä 64 perusteltua lausuntoa edustavat vain 10 prosenttia niiden lausuntojen kokonaismäärästä (622), jotka komissio on vastaanottanut vuonna 2011 osana kansallisten parlamenttien kanssa käymäänsä laajempaa poliittista vuoropuhelua. Samoin kuin uuden toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismin ensimmäisenä soveltamisvuonna, kansallisten parlamenttien perustelluissa lausunnoissa keskityttiin melko vaihteleviin kysymyksiin: vuonna 2011 vastaanotetut 64 perusteltua lausuntoa liittyivät 28:aan eri komission ehdotukseen. Useimmissa perustelluissa lausunnoissa keskityttiin verotuksen, maatalouden, sisämarkkinoiden ja oikeusalan lainsäädäntöehdotuksiin. Eniten perusteltuja lausuntoja annettiin ehdotuksista, jotka koskivat yhteistä yhdistettyä yhtiöveropohjaa (yhdeksän lausuntoa), rajatarkastusten väliaikaista palauttamista sisärajoille poikkeuksellisissa olosuhteissa (kuusi), yhteistä eurooppalaista kauppalakia (viisi) ja maatalouden yhteistä markkinajärjestelyä (YMJ) koskevaa asetusta (viisi). Perusteltujen lausuntojen antamisessa aktiivisimmat kansalliset parlamentit olivat Ruotsin Riksdagen, Luxemburgin Chambre des Députés (alahuone) sekä Puolan Sejm ja Senat (ala- ja ylähuone). ”Keltaisen kortin” ja ”oranssin kortin” menettelyiden käynnistämiseen tarvittavat määrät eivät täyttyneet yhdessäkään tapauksessa vuonna 2011. Edellä lueteltuja ehdotuksia lukuun ottamatta suurimmasta osasta niistä 28 lainsäädäntöehdotuksesta, joista kansalliset parlamentit antoivat perustellun lausunnon vuonna 2011, annettiin enintään kolme perusteltua lausuntoa ehdotusta kohti. Kansallisille parlamenteille antamansa poliittisen sitoumuksen mukaisesti komissio vastasi tai on vastaamassa kaikkiin perusteltuihin lausuntoihin poliittisen vuoropuhelun yhteydessä, ja se ottaa niihin liittyvät näkökohdat huomioon seuraavissa toimielintenvälisissä keskusteluissa ja neuvotteluissa. Kukin kansallinen parlamentti valitsee oman sisäisen menettelynsä, jolla perustellut lausunnot hyväksytään, ja muodon, jossa ne toimitetaan komissioon. Tämän takia hyväksymismenettelyn muoto, pituus, yksityiskohtaisuus sekä siihen osallistuvien toimijoiden määrä vaihtelevat suuresti. Ottaen huomioon, että poliittisessa vuoropuhelussa ja toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismissa on väistämättä jonkin verran päällekkäisyyttä, puheenjohtaja Barroso esitti ainoana kehotuksenaan kansallisille parlamenteille 1. joulukuuta 2009 osoittamassaan kirjeessä[5] , että niiden on ”lausunnoissaan erotettava mahdollisimman tarkasti toissijaisuusperiaatetta koskevat näkökohdat ehdotuksen asiasisältöä koskevista huomautuksista ja ilmaistava mahdollisimman selkeästi arvionsa siitä, onko ehdotus toissijaisuusperiaatteen mukainen”. Komissio korostaa jatkossakin viimeksi mainittua näkökohtaa yhteydenpidossaan kansallisten parlamenttien kanssa. Sen lisäksi, että komissiolle vuonna 2011 toimitettujen perusteltujen lausuntojen muodollisemmat näkökohdat poikkesivat toisistaan, myös niiden sisällössä ja perusteluissa oli vaihtelua. Useissa tapauksissa kansalliset parlamentit perustelivat toissijaisuusperiaatteen rikkomisen asiasisältöön liittyvillä seikoilla, kuten ehdotetun toimenpiteen mahdollisilla kielteisillä vaikutuksilla taloudelliseen kokonaistilanteeseen, kun taas toisissa tapauksissa päätelmät pohjautuivat toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatetta koskeviin perusteisiin tai väärää tai määrittelemätöntä oikeusperustaa koskevaan oletukseen. Kansalliset parlamentit käyttivät useissa tapauksissa perusteltua lausuntoa ilmaistakseen vastustavansa ehdotusta delegoitujen säädösten käytöstä tietyllä alalla, tai sitä, että toissijaisuusperiaatetta koskevat perustelut puuttuvat ehdotuksen perusteluista (katso 3.1. kohta). Kuten edellä mainitussa puheenjohtaja Barroson kirjeessä todetaan, komissio ”tarkastelee kaikkia perusteltuja lausuntoja, joissa kyseenalaistetaan lainsäädäntöehdotusten yhdenmukaisuus toissijaisuusperiaatteen kanssa (…), vaikka toissijaisuusperiaatteen rikkomista perusteltaisiin eri lausunnoissa eri tavoin”. Komissio tulkitsee toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismin siten, että kansallisilla parlamenteilla on täysi vastuu perustellun lausunnon antamisesta komission ehdotuksesta ja niiden perustelujen laatimisesta, joille lausunto pohjautuu. Koska joissakin vuonna 2011 vastaanotetuissa perustelluissa lausunnoissa korostettiin toissijaisuusperiaatetta koskevien perustelujen riittämättömyyttä tai niiden puuttumista, ja toisissa todettiin, että tämä jo sinänsä rikkoo virallisesti toissijaisuusperiaatetta, komissio toistaa sitoutumisensa sen varmistamiseen, että kaikkien toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismin piiriin kuuluvien lainsäädäntöehdotusten perusteluosassa esitetään asianmukaiset toissijaisuusperiaatetta koskevat perustelut. 2.3. Euroopan parlamentti ja neuvosto Lainsäätäjien vastuulla on niin ikään varmistaa, että ehdotus on toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukainen ja antaa perustelut kaikissa tilanteissa, joissa niiden ehdottamat muutokset vaikuttavat EU:n toiminnan laajuuteen[6]. Neuvostossa pysyvien edustajien komitea (Coreper) varmistaa periaatteiden noudattamisen[7]. Euroopan parlamentissa sen sisäinen työjärjestys sisältää ”toissijaisuusperiaatteen noudattamisen valvomista” koskevan säännöksen[8], jossa todetaan, että lainsäädäntöhankkeista vastaavat valiokunnat tarkastavat yhdessä oikeudellisten asioiden valiokunnan kanssa toissijaisuusperiaatteen noudattamisen ja että asiasta vastaavassa valiokunnassa ei voida toimittaa lopullista äänestystä ennen kuin kahdeksan viikon määräaika on umpeutunut. Lisäksi on huomattava, että vuonna 2011 komissio vastaanotti pienen määrän parlamentin kysymyksiä (32 kysymystä yhteensä yli 12 000 kysymyksestä), jotka koskivat toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattamiseen liittyviä seikkoja. Kyse oli pääasiassa pyynnöistä selvittää, kuinka tietyt komission ehdotukset olivat näiden periaatteiden mukaisia, ja osittain niissä ilmaistiin muiden toimielinten tai toimijoiden esittämiä huolenaiheita. 2.4. Alueiden komitea Alueiden komitea ilmaisee kantansa joko pyydettäessä tai oma-aloitteisten lausuntojen muodossa. Pöytäkirjan 8 artiklan mukaisesti alueiden komitea voi myös kyseenalaistaa SEUT-sopimuksen 263 artiklan perusteella lainsäädännön pätevyyden toissijaisuusperiaatteen noudattamisen osalta, mutta vain silloin, jos sitä on kuultu SEUT-sopimuksen mukaisen velvoitteen perusteella. Komitea valvoo toissijaisuusperiaatteen noudattamista lausuntojensa, toissijaisuusperiaatteen toteutumisen seurantaverkoston ja sen panoksen kautta, jonka lainsäädäntövaltaa käyttävät alueelliset parlamentit ovat antaneet kansallisille parlamenteille toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismin perusteella. Kansallisten parlamenttien tavat kuulla lainsäädäntövaltaa käyttäviä alueellisia parlamentteja vaihtelevat, ja tästä syystä kahdeksan viikon määräaika asettaa suuren haasteen. Muutamat alueelliset parlamentit ovat alkaneet toimittaa toissijaisuuslausuntojaan suoraan komissiolle tiedoksi. Vaikka komitea ei todennut yhtään toissijaisuusperiaatteen rikkomista vuonna 2011, se on lausunnoissaan vahvistanut tähän periaatteeseen viittaamista ja on aikeissa lisätä toissijaisuusperiaatetta koskevien arvioiden määrää lopullisissa lausunnoissaan. Se jatkaa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatetta koskevan analyysivälineen käyttämistä. Alueiden komitean toissijaisuusperiaatteen toteutumisen seurantaverkosto käsitti vuoden 2011 lopussa kaikkiaan 134 kumppania. Erityisesti alueellisten parlamenttien ja viranomaisten määrä on huomattavasti lisääntynyt. Toissijaisuusperiaatteen toteutumisen seurantaverkosto toteutti vuonna 2011 kohdennettuja kuulemisia viidestä komission ehdotuksesta (verkkojen Eurooppa -väline; hallintoa helpommaksi kansalaisille; EU:n ilmanlaatu- ja päästöpolitiikan tarkistaminen; energiatehokkuus ja romanien integraatio[9]). Se otti myös käyttöön Euroopan laajuisiin liikenneverkkoihin keskittyvän toisen toimintasuunnitelman, jolla pyritään tunnistamaan parhaat käytännöt toissijaisuusperiaatteen soveltamisessa Euroopan alueilla ja kaupungeissa. Vuonna 2011 valmisteltiin myös REGPEX-verkkosivuston käyttöönottoa. Se on suunniteltu auttamaan lainsäädäntövaltaa käyttäviä alueellisia parlamentteja niille toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismin perusteella kuuluvan tehtävän suorittamisessa ja tarjoamaan alueellisille parlamenteille ja viranomaisille tietolähteen ja mahdollisuuden tietojenvaihtoon niiden valmistellessa suhteellisuusperiaatetta koskevia analyysejään. Verkkosivusto otettiin käyttöön maaliskuussa 2012[10]. Euroopan komission ja alueiden komitean tarkistetusta yhteistyösopimuksesta, jota koskevat neuvottelut käynnistettiin vuonna 2011 ja joka allekirjoitettiin 16. helmikuuta 2012[11], ilmenee halukkuus tiivistää entisestään pöytäkirjan täytäntöönpanoa koskevaa yhteistyötä ja tietojenvaihtoa. 2.5. Euroopan unionin tuomioistuin Euroopan unionin tuomioistuimella on SEUT-sopimuksen 263 artiklan nojalla toimivalta tarkistaa säädösten laillisuus sen osalta, että ne ovat toissijaisuusperiaatteen mukaisia. Pöytäkirjassa todetaan, että alueiden komitea tai jäsenvaltiot voivat panna vireille kanteen Euroopan unionin tuomioistuimessa omissa nimissään tai kansallisen parlamenttinsa puolesta. Asiassa Luxemburg vastaan parlamentti ja neuvosto[12] annetussa tuomiossa vahvistettiin ne seikat, jotka todettiin vuoden 2009 kertomuksessa käsitellyssä verkkovierailuasetusta koskevassa asiassa[13]. Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattamista tarkastellessaan tuomioistuin tutkii komission vaikutustenarviointia. 3. Tärkeimmät tapaukset, joissa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen toteutumisesta on epäilyjä Tässä jaksossa esitellään komission ehdotuksia, jotka ovat herättäneet eniten keskustelua toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden toteutumisesta. 3.1. Aiemmissa kertomuksissa mainittujen tapausten jatkoseuranta Joidenkin aiemmissa kertomuksissa mainittujen tapausten osalta, kuten direktiiveissä ilmailun turvamaksuista[14], maaperän suojelusta[15], tasapuolisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta työmarkkinoiden ulkopuolella[16] ja muuntogeenisten organismien viljelystä, ei ole tapahtunut merkittävää kehitystä vuonna 2011 meneillään olevissa lainsäädäntömenettelyissä. Euroopan parlamentti ja neuvosto jatkoivat kausityöntekijöistä annettua direktiiviä koskevaa keskustelua ottamatta esiin toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteeseen liittyviä kysymyksiä. Vuoden 2008 kertomuksessa mainitusta äitiyslomadirektiivistä[17] lainsäätäjät eivät vielä ole onnistuneet pääsemään yhteisymmärrykseen. Kesäkuussa 2011 järjestetyssä työllisyys-, sosiaalipolitiikka-, terveys- ja kuluttaja-asioiden neuvostossa pantiin merkille tilannekatsaus, jossa käsiteltiin joidenkin valtuuskuntien kehotusta ottaa asianmukaisesti huomioon toissijaisuusperiaate ja eri jäsenvaltioiden tilanteiden moninaisuus. Muutamat kokoukseen osallistuvat valtuuskunnat palauttivat mieleen kahdeksan valtuuskunnan joulukuussa 2010 kokoontuneessa neuvostossa esittämän kirjatun lausunnon, jossa ehdotettiin, että toissijaisuusperiaatteen mukaisesti kunkin jäsenvaltion olisi oltava vapaa päättämään suojan tasosta noudattaen samalla tiettyjä vähimmäisvaatimuksia. Lisäksi esitettiin joitakin kantoja, joiden mukaan neuvostoa kehotettiin lopettamaan tätä aihetta koskeva työnsä. Toimielinten välisissä keskusteluissa joulukuussa 2011 päästiin sopimukseen vähävaraisimmille henkilöille suunnattua elintarvikkeiden jakelua koskevasta ehdotuksesta, josta kansalliset parlamentit olivat antaneet kolme perusteltua lausuntoa vuonna 2010. Euroopan parlamentti esitti vahvan tukensa ohjelman jatkamiselle vuoden 2013 jälkeen. Myös neuvosto pääsi poliittiseen sopimukseen järjestelmän jatkamisesta vuoteen 2013. Julkilausumassaan komissio pani merkille, että huomattava määrä jäsenvaltioita katsoi, ettei ohjelmaa pitäisi jatkaa vuoden 2013 jälkeen. Tämä ei kuitenkaan vaikuta perustamissopimuksen mukaiseen komission aloiteoikeuteen. Euroopan parlamentin täysistunto hyväksyi helmikuussa 2012 talletusten vakuusjärjestelmiä koskevan mietinnön, josta ei onnistuttu pääsemään sopimukseen ensimmäisessä käsittelyssä. Kansalliset parlamentit antoivat tästä ehdotuksesta kolme perusteltua lausuntoa vuonna 2010. Kuitenkin sekä esittelijä Peter Simon (S&D/DE) että neuvoston puheenjohtajana toimiva Tanska ilmaisivat tahtonsa jatkaa neuvotteluita, jotta sopimukseen päästäisiin varhain toisessa käsittelyssä. Neuvosto hyväksyi virallisesti kuluttajanoikeusdirektiivin lokakuussa 2011. 3.2. Muita toissijaisuusperiaatteesta keskustelua aiheuttaneita tapauksia Yhteinen yhdistetty yhtiöveropohja (CCCTB)[18] Euroopan komissio ehdotti maaliskuussa 2011 yhteistä järjestelmää EU:ssa toimivien yhtiöiden veropohjan laskemiseksi. Ehdotuksen tavoitteena on vähentää huomattavasti hallinnollista taakkaa ja siirtohinnoittelun noudattamisesta koituvia kustannuksia, sallia rajatylittävä verotappioiden vähentäminen sekä puuttua oikeudelliseen epävarmuuteen, jota yritykset EU:ssa kohtaavat, kun niiden on määritettävä verotettavat voittonsa jopa 27 eri kansallisessa järjestelmässä. Tästä ehdotuksesta kansalliset parlamentit antoivat suurimman määrän lausuntoja vuonna 2011. Lausuntoja annettiin yhteensä 17, ja niistä yhdeksän oli pöytäkirjan mukaisesti perusteltuja lausuntoja eli niissä ehdotuksen katsottiin rikkovan toissijaisuusperiaatetta. Koska vastaanotetut perustellut lausunnot edustivat vain 13 ääntä, niin sanottua ”keltaisen kortin” menettelyä, joka edellyttää vähintään 18:aa ääntä, ei käynnistetty. Sen lisäksi, että toissijaisuusperiaatetta koskevissa perusteluissa esitettiin olevan puutteita, useat kansalliset parlamentit katsoivat, että ehdotuksella säännellään jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvaa alaa. Ne esittivät, että tämä vaikuttaisi kielteisesti jäsenvaltioihin, koska ne eivät voisi käyttää yritysveroa välineenä kasvun ja työllisyyden lisäämiseen. Ne katsoivat, että näin jäsenvaltiot menettäisivät yksilöllisen kilpailuetunsa ja kansalliseen verotukseen kohdistettaisiin epäsuoraa painetta, mikä johtaisi talousarvion murenemiseen ja verotulojen vähenemiseen. Lisäksi kahdessa perustellussa lausunnossa tuotiin esiin suhteellisuusperiaatteeseen liittyviä kysymyksiä ja esitettiin, että ehdotus meni pidemmälle kuin oli tarpeen ja johtaisi kahden eri yritysverojärjestelmän muodostumiseen, mistä seuraisi tarpeetonta hallinnollista taakkaa. Komissio huomautti kansallisille parlamenteille antamassaan vastauksessa, että nykyisin verotuksen ala kuuluu jaettuun toimivaltaan ja että SEUT-sopimuksen 115 artikla muodostaa tämän alan oikeusperustan. Tältä pohjalta komissio hyväksyi lainsäädäntöehdotuksen, jolla pyritään puuttumaan verotuksellisiin esteisiin ja eroihin, jotka johtuvat pääasiassa unionin sisämarkkinoiden pirstoutumisesta 27:ään eri verojärjestelmään. Yritykset kohtaavat kyseiset esteet sisämarkkinoilla toimiessaan. Yhteisen yhdistetyn yhtiöveropohjan odotetaan tuottavan yrityksille säästöä ja näin ollen kannustavan nykyisten monikansallisten yritysten lisäksi myös pieniä, vain yhdessä jäsenvaltiossa toimivia yrityksiä laajentamaan toimintaansa yli rajojen. Tämä koskisi myös pk-yrityksiä, joilla ei nykyisin ole varaa laajentaa toimintaansa kansainvälisesti. Tämän takia yhteisellä yhdistetyllä yhtiöveropohjalla pyritään tuottamaan mittakaavaetuja ja kannustamaan rajatylittäviin yritysinvestointeihin. Lisäksi komissio korosti, että ehdotus ei vaikuta jäsenvaltioiden suvereniteettiin oman veroasteen määrittämisen osalta, koska tämä on jätetty kansallisen lainsäädännön kautta ratkaistavaksi kysymykseksi. Ehdotukseen sovelletaan erityistä lainsäätämisjärjestystä, ja se on parhaillaan neuvostossa käsiteltävänä. Euroopan parlamentti antoi ehdotuksesta puoltavan lausunnon 19. huhtikuuta 2012. Rajatarkastusten väliaikainen palauttaminen sisärajoille poikkeuksellisissa olosuhteissa[19] Asetusehdotus hyväksyttiin syyskuussa 2011. Se rakentuu kesäkuussa 2011 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmille, ja sillä pyritään lujittamaan sisärajattoman alueen (Schengen-alue) hallinnointia. Sen tavoitteena on varmistaa tehokas reagointi tilanteessa, jossa Schengen-yhteistyö kokonaisuudessaan on uhattuna, henkilöiden vapaan liikkuvuuden periaatetta kuitenkaan vaarantamatta. Komissio sai kansallisilta parlamenteilta 11 lausuntoa, joista 6 oli perusteltuja lausuntoja. Kansalliset parlamentit totesivat, että ehdotus loukkaa jäsenvaltioiden kansallista suvereniteettia, koska ne pystyvät paremmin arvioimaan tarvetta rajatarkastusten mahdolliseen palauttamiseen ja päättämään asiasta. Lisäksi muutamat kansalliset parlamentit katsoivat, ettei toissijaisuusperiaatteen noudattamista perusteltu asianmukaisesti. Kansallisten parlamenttien esittämät kannat tuotiin esiin myös ehdotusta koskevissa neuvoston keskusteluissa. Komissio keskittyi vastauksissaan toissijaisuusperiaatteen toteutumista epäilleille kansallisille parlamenteille siihen seikkaan, että Schengen on koko EU:n yhteinen alue, ja siksi myös kaikki siihen vaikuttavat päätökset on tehtävä EU:n eikä jäsenvaltioiden tasolla. Sisärajattoman alueen luomista ja ylläpitämistä koskevista säännöistä säädetään EU:n tasolla, ja siksi myös kaikista poikkeuksista vapaan liikkuvuuden periaatteeseen olisi päätettävä sillä tasolla. Komissio myös totesi, että ehdotus kunnioittaa täysimääräisesti jäsenvaltioiden suvereniteettia lain ja järjestyksen ylläpitämisen sekä sisäisen turvallisuuden varmistamisen osalta. Matkustajarekisteritiedot[20] Komissio sai kymmenen tätä ehdotusta koskevaa lausuntoa kansallisilta parlamenteilta, ja suurimmassa osassa niistä todettiin, että komission ehdotus oli toissijaisuusperiaatteen mukainen. Viisi kamaria kuitenkin katsoi, että ehdotus ei ole toissijaisuusperiaatteen mukainen, koska ehdotettu tietojen säilytysaika oli liian pitkä. 4. Päätelmät Kuten edellisinäkin vuosina, muut lainsäätäjät ovat hyväksyneet pääosan komission ehdotuksista ilman merkittävää keskustelua toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteista. Ns. ”keltaisen kortin” ja ”oranssin kortin” menettelyjen käynnistämiseksi edellytettyjä kynnyksiä ei ylitetty vuonna 2011, ja vain pieni osa (noin 10 %) lausunnoista, jotka kansalliset parlamentit toimittivat komissiolle poliittisen vuoropuhelun yhteydessä, oli pöytäkirjassa tarkoitettuja perusteltuja lausuntoja eli koski toissijaisuusperiaatteen rikkomista. Tapauksissa, joissa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattaminen kyseenalaistettiin, toimielinten ja muiden osallisten toimijoiden näkemykset vaihtelivat toisinaan suuresti. Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteet ovat perustavia tekijöitä EU:n toimielinten politiikan kehittämisessä, ja komission vaikutustenarviointi on edelleen tärkein väline, jolla toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita koskeviin kysymyksiin voidaan puuttua lainsäädännön valmisteluvaiheessa, ja näin ollen vaikutustenarviointilautakunnalla on asiassa tärkeä asema. Käytäntö toimielimissä on kuitenkin osoittanut, että näiden periaatteiden tulkitseminen ja soveltaminen lainsäädäntövaiheessa riippuu usein poliittisesta kontekstista, ja tämä korostaa niiden poliittista ulottuvuutta. Tämän uuden välineen ensisijaisesti poliittinen luonne ilmenee tavasta, jolla useimmat kansalliset parlamentit panevat pöytäkirjaa täytäntöön ja käyttävät toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismia. Komissio korosti tätä seikkaa jo 1. joulukuuta 2009 päivätyssä puheenjohtaja Barroson kirjeessä. Toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismi on osaltaan tehnyt lainsäädäntöprosessista avoimemman, ja se on selkeästi auttanut tuomaan EU:n politiikat julkisen keskustelun kohteeksi jäsenvaltioissa ja sen myötä lisännyt yleistä tietämystä näistä asioista. LIITE Luettelo komission aloitteista, joista kansalliset parlamentit ovat antaneet toissijaisuusperiaatetta koskevat perustellut lausunnot vuonna 2011 || Otsikko || Perusteltuja lausuntoja antaneet kansalliset kansanedustuslaitokset 1. || Yhteinen yhdistetty yhtiöveropohja, KOM(2011) 121 || UK House of Commons BG Narodno Sabranie SE Riksdag NL Tweede Kamer PL Sejm ML Kamra tad-Deputati IE Dail Eireann RO Camera Deputaţilor SK Národná Rada 2. || Rajatarkastusten väliaikainen palauttaminen sisärajoille poikkeuksellisissa olosuhteissa, KOM(2011) 560 || FR Assemblée nationale NL molemmat kamarit PO Assembleia da República SE Riksdag RO Senatul SK Národná Rada 3. || YMJ-asetus, KOM(2010) 799 || PL Sejm PL Senat DK Folketing LU Chambre des Députés SE Riksdag 4. || Yhteinen eurooppalainen kauppalaki, KOM(2011) 635 || AT Bundesrat DE Bundestag UK House of Commons BE Sénat BE Chambre des Représentants 5. || Tuomioistuimen toimivalta, sovellettava laki sekä päätösten tunnustaminen ja täytäntöönpano rekisteröityjen parisuhteiden varallisuusoikeudellisia vaikutuksia koskevissa asioissa, KOM(2011) 127 || PL Senat PL Sejm RO Senatul IT Senato della Repubblica 6. || Luottolaitosten vakavaraisuusvaatimukset KOM(2011) 452 || UK House of Commons SE Riksdag FR Sénat 7. || Yhteinen finanssitransaktioverojärjestelmä, KOM(2011) 594 || CY Vouli ton Antiprosopon SE Riksdag MT Kamra tad-Deputati 8. || Euroopan globalisaatiorahasto (2014–2020), KOM(2011) 608 || NL molemmat kamarit SE Riksdag DK Folketing 9. || Yleisen edun kannalta merkittävien yhteisöjen lakisääteistä tilintarkastusta koskevat erityisvaatimukset, KOM(2011) 779 || BE Chambre des Représentants SK Národná Rada SE Riksdag 10. || Kaupan pitämistä koskevat vaatimukset, KOM(2010) 738 || LU Chambre des Députés PL Senat 11. || Energiatuotteiden verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistaminen, KOM(2011) 169 || BG Narodno Sabranie ES molemmat kamarit 12. || Yhtenäisen patenttisuojan luomiseksi toteutettava tiiviimpi yhteistyö, KOM(2011) 215 ja yhtenäisen patenttisuojan luomiseksi toteutettava tiiviimpi yhteistyö käännösjärjestelyjen osalta, KOM(2011) 216 || IT Camera dei Deputati ES molemmat kamarit 13. || Energiatehokkuusdirektiivi, KOM(2011) 370 || FI Eduskunta SE Riksdag 14. || Oikeus harjoittaa luottolaitostoimintaa ja finanssiryhmittymään kuuluvien luottolaitosten ja vakuutusyritysten lisävalvonta, KOM(2011) 453 || SE Riksdag RO Camera Deputaţilor 15. || Yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevat säännöt, KOM(2011) 625 || DE Bundesrat LU Chambre des Députés 16. || Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuki, KOM(2011) 627 || DE Bundesrat (yhdessä asiakirjasta KOM(2011) 625 annetun perustellun lausunnon kanssa) LU Chambre des Députés 17. || Unionin vähävaraisimmille henkilöille suunnattu elintarvikkeiden jakelu, KOM(2011) 634 || SE Riksdag UK House of Lords 18. || Maito- ja maitotuotealan sopimussuhteet, KOM(2010) 728 || PL Sejm 19. || Yhteisen maatalouspolitiikan rahoitus, KOM(2010) 745 || PL Senat 20. || Tuomioistuimen toimivalta sekä tuomioiden tunnustaminen ja täytäntöönpano siviili- ja kauppaoikeuden alalla, KOM(2010) 748 || NL molemmat kamarit 21. || Keskus-, kauppa- ja yhtiörekistereiden yhteenliittäminen, KOM(2011) 79 || PL Sejm 22. || Tuomioistuimen toimivalta, sovellettava laki sekä päätösten tunnustaminen ja täytäntöönpano aviovarallisuussuhteita koskevissa asioissa, KOM(2011) 126 || IT Senato della Repubblica 23. || Imeväisille ja pikkulapsille tarkoitetut ruoat ja erityisiin lääkinnällisiin tarkoituksiin tarkoitetut ruokavaliovalmisteet, KOM(2011) 353 || IT Senato della Repubblica 24. || Maustettujen viinituotteiden määritelmä, kuvaus, esittely, merkinnät ja maantieteellisten merkintöjen suoja, KOM(2011) 530 || LU Chambre des Députés 25. || Energian alalla tehtyjä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden hallitustenvälisiä sopimuksia koskeva tietojenvaihtomekanismi, KOM(2011) 540 || LU Chambre des Députés 26. || Sosiaalisia muutoksia ja innovaatioita koskeva Euroopan unionin ohjelma, KOM(2011) 609 || SE Riksdag 27. || Euroopan aluekehitysrahastoa ja investoinnit kasvuun ja työpaikkoihin ‑tavoitetta koskevat erityissäännökset sekä asetuksen (EY) N:o 1080/2006 kumoaminen, KOM(2011) 614 || LU Chambre des Députés 28. || Yhteiseen strategiakehykseen kuuluvia Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevat yhteiset säännökset ja Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevat yleiset säännökset sekä asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoaminen, KOM(2011) 615 || IT Camera dei Deputati [1] COM(2012) 375. [2] Järkevään sääntelyyn liittyviä laaja-alaisempia kysymyksiä tarkasteltiin komission tiedonannossa KOM(2010) 543. [3] Etenemissuunnitelmat ovat luettavissa vaikutustenarvioinnille omistetulla komission verkkosivustolla osoitteessa http://ec.europa.eu/governance/impact/index_en.htm. [4] ”Perusteltu lausunto” määritellään lausunnoksi, jonka kansallinen parlamentti on lähettänyt komissiolle (tai Euroopan parlamentille, neuvostolle, tuomioistuimelle, Euroopan keskuspankille tai Euroopan investointipankille sen mukaan, mikä toimielin on ehdottanut kyseistä säädöstä) pöytäkirjassa mainitun kahdeksan viikon ajanjakson aikana ja jossa esitetään, että toissijaisuusperiaatetta on rikottu. [5] http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/relations/relations_other/npo/index_fr.htm. [6] Katso toimielinten välinen sopimus toissijaisuusperiaatteen täytäntöönpanosta (EYVL C 329, 6.12.1993, s. 132). [7] Neuvoston päätös 2009/937/EU, EUVL L 325, 11.12.2009, s. 35. [8] 38 a artikla. [9] Mainitsemisjärjestyksessä KOM(2011) 665, KOM(2010) 747, SEC(2011) 342, KOM(2011) 370 ja KOM(2011) 173. [10] http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/regpex/Pages/default.aspx. [11] http://cor.europa.eu/en/about/interinstitutional/Documents/EN.pdf. [12] Asia C-176/09. [13] Asia C-58/8, Vodafone Ltd, Telefónica O2 Europe plc, T-Mobile International AG, Orange Personal Communications Services Ltd vastaan Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform, asetus (EY) N:o 717/2007. [14] KOM(2009) 217. Lisätietoja toimielinten välisistä keskusteluista on luettavissa PreLex-tietokannasta osoitteessa http://ec.europa.eu/prelex/apcnet.cfm. [15] KOM(2006) 232. [16] KOM(2008) 426. [17] KOM(2008) 637. [18] KOM(2011) 121. [19] KOM(2011) 560. [20] KOM(2010) 32.