PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Muutamat EU:n jäsenvaltiot ottivat vuonna 2015 rajavalvonnan väliaikaisesti uudelleen käyttöön, kun Euroopan unioniin saapui ennätyksellisen paljon maahantulijoita ja heidän luvaton edelleen liikkumisensa oli huomattavaa. Tämä tilanne muodosti vakavan uhkan yleiselle järjestykselle tai sisäiselle turvallisuudelle useissa Schengen-valtioissa.

Uhkat johtuivat siitä, että tehokkaan rajavalvonnan varmistamisessa oli osalla unionin ulkorajaosuuksista vakavia puutteita, jotka vaaransivat Schengen-alueen yleisen toiminnan. Schengenin rajasäännöstön 29 artiklan mukaisesti EU:n tasolla hyväksyttiin komission ehdottamalla neuvoston suosituksella koordinoitu linja, jonka mukaan viisi vakavimpien vaikutusten kohteena olevaa Schengen-valtiota (Itävalta, Saksa, Tanska, Ruotsi ja Norja) jatkavat oikeasuhteista väliaikaista rajavalvontaa tietyillä sisärajojensa osuuksilla.

Schengenin rajasäännöstön 29 artiklan mukaisten toimien käynnistäminen ja väliaikaista rajavalvontaa koskevan koordinoidun lähestymistavan hyväksyminen EU:n tasolla sisältyivät Schengen-järjestelmän normaalin toiminnan palauttamiseksi laaditun etenemissuunnitelman aloitteisiin. Etenemissuunnitelmalla pyrittiin poistamaan kaikki sisärajavalvonta ja palauttamaan Schengen-alueen normaali toiminta mahdollisimman pian.

Neuvosto suositteli aluksi oikeasuhteisen väliaikaisen sisärajavalvonnan jatkamista kuuden kuukauden ajan. Neuvosto jatkoi 29 artiklan mukaisesti suosituksensa voimassaoloa kahdesti, kolmeksi kuukaudeksi kerrallaan, samojen viiden Schengen-valtion osalta. Samaan aikaan neuvosto totesi kokonaistilanteen parantuneen monien toteutettujen toimien ansiosta. Näin ollen rajavalvonnan palauttamiselle asetettuja ehtoja tiukennettiin ja asianomaiset Schengen-valtiot velvoitettiin esittämään kuukausittain yksityiskohtainen raportti.

Schengenin rajasäännöstön 25 ja 29 artiklan mukaan ajanjaksoa voidaan pidentää uudelleen 29 artiklassa säädettyjä edellytyksiä ja menettelyä noudattaen, jos poikkeukselliset olosuhteet jatkuvat edelleen.

Neuvoston suositukset eivät rajoita lisävälineitä, joita kaikkien jäsenvaltioiden, myös asianomaisten viiden Schengen-valtion, käytettävissä on sisärajoilla suoritettavan rajavalvonnan väliaikaista palauttamista koskevien yleisten sääntöjen mukaisesti silloin, kun yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu vakava uhka, joka ei liity puutteisiin ulkorajojen valvonnassa. Tällä ajanjaksolla esimerkiksi Ranska, jota nämä suositukset eivät koske, palautti rajavalvonnan kaikille sisärajoilleen ja jatkoi sitä syistä, jotka liittyivät jatkuvaan terrorismin uhkaan. Ruotsi ilmoitti Tukholman terrori-iskun jälkeen palauttavansa rajavalvonnan väliaikaisesti kaikille sisärajoilleen ajanjaksolla 7.–15. huhtikuuta 2017.

Komissio on täysin tietoinen siitä, että muuttovirrat millä tahansa EU:n ulkorajaosuudella saattavat aiheuttaa vakavan uhkan yleiselle järjestykselle tai sisäiselle turvallisuudelle yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa. Tästä syystä meri- ja maarajojen eri osuuksilla pyritään koordinoituun toimintaan, muun muassa lisäämällä toimia keskisen Välimeren reitillä, kumppanuuskehyksen kautta ja toteuttamalla lisätoimia asianomaisilla ulkorajojen osuuksilla. Lisäksi komissio toteaa, että viime vuosina on ilmennyt uusia turvallisuushaasteita, mistä ovat osoituksena äskettäin Berliinissä, Tukholmassa ja Pariisissa tehdyt terrori-iskut. Tältä osin on todettava, että vaikka nykyinen oikeudellinen kehys on ollut riittävä tähän mennessä ilmenneisiin haasteisiin vastaamiseksi, komissio pohtii parhaillaan, riittääkö se vastaamaan myös muuttuviin turvallisuushaasteisiin.

Komissio on sitoutunut jatkamaan työtä sen varmistamiseksi, että jo käytössä olevia välineitä hyödynnetään kaikilta osin, ja kehittämään tarvittavia uusia aloitteita tilanteen vakauttamiseksi edelleen. Se ottaa huomioon, että sisärajoilla suoritettavan rajavalvonnan jatkumisesta aiheutuvat haitat (kustannukset ja esteet kansalaisten vapaalle liikkuvuudelle) on suhteutettava tähän saakka suoritetusta sisärajavalvonnasta saatuihin hyötyihin.

Nykytilanne

Komissio päättelee asianomaisilta viideltä Schengen-valtiolta saamiensa kuukausiraporttien sekä kaikkien käytettävissään olevien tietojen perusteella, että rajavalvonta on täyttänyt suosituksessa asetetut edellytykset. Valvontaa on aiempien ajanjaksojen tapaan suoritettu ainoastaan tarvittaessa, se on pysynyt oikeasuhteisena, kohdennettuna ja intensiteetiltään rajoitettuna, ja se on haitannut mahdollisimman vähän ihmisten liikkumista suosituksessa tarkoitettujen sisärajojen yli. Komissio panee merkille, että asianomaiset Schengen-valtiot toivat raporteissaan esiin tarpeen jatkaa sisärajavalvontaa. Komissio panee kuitenkin merkille myös Slovenian esittämän huolen rajavalvonnan tarpeellisuudesta Itävallan ja Slovenian välisellä rajalla, sillä Slovenia katsoo olosuhteiden muuttuneen merkittävästi väliaikaisen sisärajavalvonnan aloittamisen jälkeen.

Schengen-valtioiden 7. helmikuuta 2017 annetun suosituksen mukaisesti esittämät raportit vahvistavat suuntauksen (saatujen turvapaikkahakemusten määrästä ja niiden henkilöiden määrästä, joilta on valvonnan perusteella evätty maahanpääsy), joka kävi ilmi 12. toukokuuta 2016 ja 11. marraskuuta 2016 annettujen suositusten mukaisista raporteista. Näin ollen raportit vahvistavat myös sen, että tilanteen asteittainen vakautuminen jatkuu.

Euroopan unioniin Kreikan ulkorajojen kautta laittomasti saapuvien henkilöiden määrä oli edelleen pieni myös 7. helmikuuta 2017 annetun suosituksen kattaman ajanjakson aikana, vaikkakin viime viikkoina on tapahtunut hieman kasvua, mahdollisesti leudomman ja suotuisamman sään vuoksi. Sekä käynnissä oleva prosessi Euroopan raja- ja merivartioviraston toimintavalmiuteen saattamiseksi ja käyttöön ottamiseksi että 18. maaliskuuta 2016 annetun EU:n ja Turkin julkilausuman täytäntöönpanon jatkaminen ovat edelleen keskeisiä osatekijöitä tilanteen hallinnoinnissa.

Lisätoimia kuitenkin tarvitaan sen varmistamiseksi, että Euroopan raja- ja merivartiovirastolla on täydet valmiudet suojella unionin ulkorajoja. On esimerkiksi tarpeen täydentää viraston käytettävissä olevia välineitä, erityisesti pakollisen nopean toiminnan reservin resursseja, joita operaatioiden toteuttaminen edellyttää. Käynnissä olevat haavoittuvuusarvioinnit on myös saatava valmiiksi. Asianomaisille jäsenvaltioille annettavat ensimmäiset suositukset, joissa käsitellään ensisijaisesti kaikkein kiireellisimpiä haavoittuvuuksia, ovat odotettavissa toukokuun lopussa. Ensimmäisen simulaation tuloksia odotetaan lokakuun 2017 lopussa. Neuvoston hyväksyttyä neuvotteluvaltuudet asemaa koskevan sopimuksen tekemiseksi kahden EU:n naapurina olevan maan kanssa neuvottelut Serbian kanssa aloitettiin huhtikuussa 2017. EU odottaa entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian aloittavan neuvottelut mahdollisimman pian.