Euroopan naapuruuspolitiikka: kohti vahvempaa kumppanuutta

1. Johdanto EU tarkisti Euroopan naapuruuspolitiikkaa (ENP) vuonna 2011[1] ottamalla käyttöön välineitä, joilla kumppanimaille annetaan enemmän tukea kestävien syvädemokratioiden luomiseen ja joilla tuetaan osallistavaa talouskehitystä. Uuden naapuruuspolitiikan tärkeimpiä elementtejä ovat poliittinen assosiaatio ja talouden yhdentyminen, ihmisten liikkuvuus, EU:n rahoitustuen kasvattaminen, vahvempi kumppanuus kansalaisyhteiskunnan kanssa ja poliittisen yhteistyön tehostaminen tietyillä aloilla. Tässä yhteisessä tiedonannossa ja siihen liittyvissä yhteisissä valmisteluasiakirjoissa[2] tarkastellaan sitä, miten EU ja kumppanimaat ovat onnistuneet yhteisesti sovittujen uudistustavoitteiden toteuttamisessa. EU:n ja sen naapureiden näkökulmasta viime vuosi oli täynnä tapahtumia ja haasteita. EU jatkoi toimintaa finanssikriisin ja sen useissa jäsenvaltioissa aiheuttaman talouden laskusuhdanteen selättämiseksi. Osa sen naapuruston kumppanimaista kärsi edelleen konflikteista, poliittisesta epävakaudesta ja vaikeista sosioekonomisista olosuhteista. Joskus näillä mailla on ratkottavanaan valtavia politiikkaan, talouteen ja yhteiskuntaan liittyviä haasteita, joista osa edellyttää välitöntä toimintaa. Tällöin politiikantekijöille jää vain vähän aikaa panostaa keskipitkän ja pitkän aikavälin uudistuksiin. Naapuruuspolitiikka on EU:n toiminnan lähtökohta sen pyrkiessä saavuttamaan mahdollisimman tiiviin poliittisen assosiaation ja talouden mahdollisimman pitkälle menevän yhdentymisen naapureidensa kanssa. Tavoitteen taustalla ovat yhteiset edut ja arvot – demokratia, oikeusvaltioperiaate, ihmisoikeuksien kunnioittaminen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus. Monissa kumppanimaissa jatkui siirtyminen demokratiaan. Libyassa kansalaiset äänestivät ensimmäistä kertaa yli neljään vuosikymmeneen ja valitsivat perustuslakia säätävän kokouksen jäsenet. Egyptissä ja Tunisiassa jatkettiin perustuslaillisten uudistusten täytäntöönpanoa, mutta tielle on mahtunut vaikeuksia. Armeniassa, Georgiassa ja Ukrainassa on valittu uudet parlamentit, ja Moldovan parlamentti on vihdoin valinnut itselleen puhemiehen. Demokratian rakenteet vahvistuvat jatkuvasti, vaikka kaikki vaalit eivät täyttäneetkään kansainvälisiä normeja kaikilta osin. Valko-Venäjällä järjestettiin parlamenttivaalit, mutta ne eivät täyttäneet Etyjin eivätkä kansainvälisiä normeja. Egyptin, Tunisian ja Libyan tapahtumat osoittavat, että siirtymä on selvästikin monisäikeistä. Uusien poliittisten rakenteiden ja tasapainojen luominen, talouskasvu ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus vievät aikaa ja edellyttävät yhteisymmärrystä perusarvoista ja –periaatteista. Perustuslain uudistaminen on hidasta, edistyminen ei ole aina lineaarista ja monissa tapauksissa tuloksia joudutaan vielä odottamaan. Tällaisissa tapauksissa EU on jatkanut yhteistyötä kumppaneidensa kanssa ja tukenut niiden etenemistä kohti kestävää demokratiaa. Edistyminen naapuruuspolitiikan kohdemaissa oli viime vuonna hyvin epätasaista. Tiukassa istuvat poliittiset ja taloudelliset intressit ovat monissa kumppanimaissa estäneet tai hidastaneet monialaisia uudistuksia. Joissain tapauksissa uudistuksissa on koettu vastaiskuja. Talouskasvun hidastuminen, työttömyyden kasvu, eriarvoisuuden jatkuminen, ympäristöhaasteiden lisääntyminen ja sosioekonomisten indikaattoreiden huonontuminen ovat kuitenkin entistä suurempia syitä ryhtyä juuri senkaltaisiin uudistuksiin, jotka ovat naapuruuspolitiikan keskiössä. Muiden toimijoiden (kolmansien maiden, alueellisten organisaatioiden jne.) lisääntynyt läsnäolo EU:n eteläisissä ja itäisissä naapurimaissa tarkoittaa sitä, että EU:n on tehtävä niiden kanssa tiiviimpää yhteistyötä alueen ongelmien ratkaisemiseksi. EU on lisännyt poliittista ja taloudellista tukea niille kumppaneilleen, jotka ovat ryhtyneet poliittisiin uudistuksiin. Naapurimaiden tapahtumien ja uudistustulosten analyysi osoittaa, että naapuruuspolitiikka toimii, kunhan tahtoa uudistumiseen löytyy ja yhteiskunnalla on prosessissa aktiivinen rooli. Arvoja, hallintomalleja ja uudistuksia ei voida sanella ulkopuolelta. Ne löytävät sijansa vain, jos poliittiset johtajat ja kansalaiset hyväksyvät EU:n ja sen kumppaneiden keskenään sopimat uudistustavoitteet. EU:n on jatkossakin hakeuduttava yhteistyöhön uudistuksia ja kumppanuutta EU:n kanssa kannattavien tahojen kanssa. Samaan aikaan EU:n on tiedotettava paremmin siitä, miten naapuruuspolitiikalla ja sen välineillä voidaan tukea vilpittömiä uudistuspyrkimyksiä. Vahvempi kumppanuus yhteiskunnan kanssa on keskeisellä sijalla naapuruuspolitiikassa. Kansalaisyhteiskunta on demokratiakehityksen ja osallisuuden veturi, ja sillä on avainasema kaikissa demokraattisten ja sosioekonomisten uudistusten näkökohdissa, sanan- ja yhdistymisvapauden tukemisessa sekä naisten oikeuksien, ympäristönsuojelun ja ylipäätään suuremman sosiaalisen oikeudenmukaisuuden edistämisessä. Lupauksensa mukaisesti EU on edelleen tehnyt yhteistyötä kansalaisyhteiskunnan, kansallisten parlamenttien ja muiden keskeisten sidosryhmien, kuten työmarkkinaosapuolten ja yritysten, kanssa varmistuakseen siitä, että kumppanimaiden kanssa sovitut uudistustavoitteet todellakin vastaavat asianomaisten yhteiskuntien huolenaiheita ja toiveita. Kansalaisyhteiskunnalla on avainasema näiden uudistusten edistämisessä ja sen valvomisessa, että hallitus lunastaa antamansa uudistussitoumukset. Itäisen kumppanuuden puitteissa perustettu kansalaisyhteiskuntafoorumi ja sen alaiset kansalliset foorumit kumppanimaissa ovat hyvä esimerkki kansalaisyhteiskunnan roolin vahvistumisesta naapuruuspolitiikassa. EU on jatkanut kansalaisyhteiskunnan tukemista monista eri rahoitusvälineistä. EU:lla ja sen naapureilla on yhteisiä haasteita muun muassa talouden, turvallisuuden, ympäristön ja muuttoliikkeen aloilla. EU edistää omaa turvallisuuttaan ja vaurauttaan lunastamalla eteläisille ja itäisille naapurimaille antamansa lupaukset, tukemalla demokratiaan siirtymistä ja talouden uudistamista sekä tekemällä naapureidensa kanssa tiivistä yhteistyötä kaikissa niiden uudistuksiin ja toimintapoliittisiin ohjelmiin liittyvissä asioissa. 2. Täytäntöönpano Kaksi vuotta sitten tarkistetun naapuruuspolitiikan täytäntöönpano on EU:n ja sen kumppaneiden tärkein tehtävä ja samalla haaste. Vuodesta 2011 edistyminen EU:n ja sen kumppaneiden sopimien uudistusten toteuttamisessa on ollut epätasaista. Se ei saa kuitenkaan johtaa motivaation lopahtamiseen. Päinvastoin EU:n on lisättävä panostustaan prosessiin, myös pitkällä tähtäimellä. Demokratian rakentaminen on kumppanimaiden kansalaisten ja vaaleilla valittujen poliitikkojen käsissä. Naapuruuspolitiikalla prosessia voidaan tukea, mutta ei korvata sitä. Naapuruuspolitiikan edistymiskertomuksiin sisältyvien tärkeimpien suositusten analyysi osoittaa, että prosessi on vasta alussa. Analyysissä esitellään myös tulevat haasteet. Monissa naapuruuspolitiikan kohdemaissa on tapahtunut edistystä tärkeimpien vaaleja koskevien suositusten osalta, usein EU:n taloudellisella ja logistisella tuella. Sen sijaan yhdistymis-, sanan- ja kokoontumisvapautta, vapaata tiedonvälitystä, oikeusvaltioperiaatetta, riippumatonta tuomioistuinlaitosta ja korruption torjuntaa koskevien tärkeimpien suositusten osalta edistyminen on ollut riittämätöntä. Monet suosituksista ovat edelleen yhtä ajankohtaisia kuin ne olivat vuonna 2012. Alla olevassa laatikossa esitellään keskeisiä edellisvuoden edistymiskertomusten tärkeimpien suositusten täytäntöönpanossa saavutettuja tuloksia. Armenia ryhtyi toimiin joidenkin tärkeimpien suositusten osalta. Maa laati etenemissuunnitelman vaaliprosessin parantamiseksi, hyväksyi kansallisen ihmisoikeusstrategian ja toteutti joitakin toimenpiteitä korruption torjumiseksi, tuomioistuinlaitoksen ja julkishallinnon uudistamiseksi, alakohtaisten uudistusten edistämiseksi ja sääntelyn lähentämiseksi EU:n säännöstöön. Azerbaidžan toteutti toimia vain muutaman tärkeimmän suosituksen osalta. Se aloitti ihmisoikeuksia koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpanon, jatkoi oikeudellisia uudistuksia ja toteutti joitakin toimia rakennusten purkamiseen ja pakkohäätöihin liittyvän ongelman ratkaisemiseksi. Se ei tehnyt poliittisiin vankeihin liittyvää yhteistyötä Euroopan neuvoston parlamentaarisen yleiskokouksen esittelijän kanssa. Georgia ryhtyi toimiin useimpien tärkeimpien suositusten osalta. Se huolehti siitä, että parlamenttivaalit olivat pääpiirteissään vapaat ja rehelliset, jatkoi yhteydenpitoa siitä irtautuneiden alueiden kanssa, osallistui aktiivisesti Geneven keskusteluihin ja toteutti toimenpiteitä parantaakseen maansisäisten pakolaisten elinoloja. Se myös paransi sanan- ja mielipiteenvapautta, uudisti tuomioistuinlaitosta, edisti alakohtaisia uudistuksia ja vauhditti sääntelyn lähentämistä EU:n säännöstöön. Moldova ryhtyi toimiin useimpien tärkeimpien suositusten osalta. Se tehosti toimia tuomioistuinlaitoksen ja lainvalvonnan uudistamiseksi, kävi vuoropuhelua Tiraspolin kanssa ja jatkoi uudistusten toteuttamista sosiaaliavun, terveyden, koulutuksen, energian, kilpailun, valtiontukien ja sääntelyn EU:n säännöstöön lähentämisen aloilla. Se vei päätökseen viisumivapauteen tähtäävän toimintasuunnitelman ensimmäisen vaiheen jäljellä olevat toimet ja vauhditti ilmailualan institutionaalista uudistamista. Ukraina: Useimpien tärkeimpien suositusten osalta ei ole toistaiseksi ryhdytty toimiin. Maa on kuitenkin edistänyt lainsäädännön ja tuomioistuinlaitoksen uudistamista, koska uusi rikosprosessilaki ja muuta keskeistä lainsäädäntöä on tullut voimaan. Lisäksi maassa on annettu laki turvapaikka- ja pakolaisasemasta. Lain täytäntöönpanossa on tosin puutteita. Egypti ryhtyi toimiin vain muutamien tärkeimpien suositusten osalta. Valta luovutettiin siviilihallitukselle ja poikkeustila kumottiin. Maalle laadittiin uusi perustuslaki, joka hyväksyttiin kansanäänestyksessä. Prosessi oli kuitenkin kiistanalainen ja opposition kärkkäästi arvostelema, ja syntynyt poliittinen kriisi jakaa kansaa voimakkaasti. Israel: Useimpien tärkeimpien suositusten osalta ei ole toistaiseksi ryhdytty toimiin. Ongelma-aloilla ei ole tapahtunut merkittävää muutosta. Palestiina[3]: Useimmat tärkeimmät suositukset ovat edelleen ajankohtaisia, ja niiden osalta on ryhdyttävä toimiin. Joidenkin osalta näin on tapahtunutkin: on muun muassa järjestetty paikallisvaalit, parannettu julkista varainhoitoa entisestään ja laadittu kustannuslaskentamalleja sosiaalisen suojelun alalla. Lähinnä miehityksestä ja finanssikriisin syvenemisestä johtuvat ongelmat ovat kuitenkin estäneet palestiinalaishallintoa ryhtymästä uudistuksiin. Jordania on ryhtynyt toimiin joidenkin tärkeimpien suositusten osalta perustamalla vaalilautakunnan ja perustuslakituomioistuimen ja antamalla puolue- ja vaalilait. Libanon on ryhtynyt toimiin vain muutamien tärkeimpien suositusten osalta tekemällä joitakin kauan odotettuja oikeuslaitoksen virkanimityksiä. Uudistustavoitteissa on edetty hitaasti naapurimaa Syyriassa jatkuvan kriisin takia. Marokko on aloittanut useimpien tärkeimpien suositusten täytäntöönpanon, mutta ei ole vienyt sitä päätökseen, vaikka onkin ilmoittanut olevansa sitoutunut sovittuihin uudistustavoitteisiin. Se on perustanut tuomioistuinlaitoksen uudistamisesta käsittelevän kansallisen vuoropuheluelimen, laatinut (mutta ei antanut) lain korruption torjuntaelimen perustamisesta ja jatkanut lainsäädäntönsä lähentämistä EU:n säännöstöön. Vaikeaa siirtymäkautta läpikäynyt Tunisia on ryhtynyt toimiin vain muutamien tärkeimpien suositusten osalta. Riippumattoman vaalilautakunnan perustaminen hyväksyttiin, mutta uutta vaalilakia ei saatu valmiiksi. Tunisia allekirjoitti alkuperäsääntöjä koskevan alueellisen Paneurooppa–Välimeri-yleissopimuksen. Pitkälle menevän ja laaja-alaisen vapaakauppa-alueen perustamista koskevien neuvottelujen valmisteluissa tapahtui edistymistä. EU jatkoi kumppanimaiden kiireellisimpiin painopisteisiin liittyvää työtä auttamalla oikeusvaltion, hyvän hallinnon, talouskasvuun ja työpaikkojen syntymiseen liittyvien perusedellytysten sekä kestävien, tietopohjaisten ja oikeudenmukaisten yhteiskuntien luomisessa. Ensimmäinen työryhmä perustettiin Tunisiaa varten vuonna 2011. Sen jälkeen perustettujen Egyptin ja Jordanian työryhmien jäseninä on EU:n toimielinten, hallitusten, yksityissektorin, kansainvälisten avunantajien ja kansalaisyhteiskunnan edustajia, joiden tehtävänä on vauhdittaa politiikan ja talouden uudistuksia. Eurooppalaisesta naapuruuden ja kumppanuuden välineestä (ENPI) ja muista välineistä myönnetyllä EU:n rahoitustuella on ollut joissakin tapauksissa hyvin keskeinen rooli. Heinäkuussa 2012 järjestetty itäisen kumppanuuden ulkoministerikokous totesi, että itäisen kumppanuuden etenemissuunnitelma[4] on lähtökohta kumppanuuden tavoitteiden täytäntöönpanoa koskevien jatkotoimien ohjaukseen ja seurantaan itäisen kumppanuuden seuraavaan huippukokoukseen saakka. Etenemissuunnitelmassa esitetään tärkeimmät uudistukset, jotka kumppanimaiden on toteutettava, ja kerrotaan, mitä EU voi tehdä ja millaista tukea se voi antaa. Suunnitelmassa valotetaan keskinäisen vastuun ja yhteisvastuun käsitteitä, jotka ovat olennaisia siirryttäessä kohti poliittista assosiaatiota ja talouden yhdentymistä. Suhteiden lujittamisessa edistyttiin joidenkin maiden kanssa enemmän, joidenkin vähemmän. Taustalla on EU:n lupaus edetä pidemmälle ja nopeammin niiden kumppanimaiden kanssa, joilla on halua ja valmiutta edistyä uudistuksissaan enemmän (nk. ”enemmällä enemmän” -periaate). EU jatkoi neuvotteluja, joiden tavoitteena on pitkälle menevän ja laaja-alaisen vapaakauppa-alueen käsittävän assosiaatiosopimuksen tekeminen Moldovan tasavallan, Armenian ja Georgian kanssa sekä assosiaatiosopimuksen tekeminen Azerbaidžanin kanssa. Se on aloittanut neuvottelut pitkälle menevästä ja laaja-alaisesta vapaakauppasopimuksesta Marokon kanssa ja valmistelee neuvottelujen aloittamista Tunisian ja Jordanian kanssa. EU:n ja Ukrainan assosiaatiosopimus parafoitiin, mutta sitä ei allekirjoitettu. Uuden sukupolven yhteisten naapuruuspolitiikan toimintaohjelmien tai vastaavien asiakirjojen laatimisessa tapahtui merkittävää edistymistä. Toimintaohjelmissa huomioidaan kunkin kumppanimaan erityistarpeet, valmiudet ja uudistussitoumukset, mikä mahdollistaa hienosäädön ja räätälöinnin EU:n ja kumppanimaan välisissä suhteissa. EU sai valmiiksi toimintaohjelmia koskevat neuvottelut Libanonin, Marokon ja palestiinalaishallinnon kanssa; neuvottelut Tunisian kanssa käytiin osana etuoikeutettua kumppanuutta. Kullekin toimintaohjelmalle tarvitaan asianomaisen assosiaationeuvoston hyväksyntä. Jordanialle laadittu uusi toimintaohjelma tuli voimaan lokakuussa. Samassa kuussa aloitettiin EU:n ja Algerian väliset neuvottelut yhteisestä naapuruuspolitiikan toimintaohjelmasta. Ukraina ja EU pääsivät yhteisymmärrykseen nykyisen assosiaatio-ohjelman päivittämisestä. Ohjelmalla valmistellaan tulevan assosiaatiosopimuksen täytäntöönpanoa. Moldovan tasavallan, Armenian ja Georgian kanssa assosiaatio-ohjelmasta käytäviä neuvotteluja koskevat valmistelut on aloitettu. 2.1. Kestävä syvädemokratia Kaikissa naapuruuspolitiikan kohdemaissa tapahtui jonkin verran edistymistä kohti kestävää syvädemokratiaa. Joitakin ongelmia on kuitenkin edelleen, ja osa kehityksestä on vaarassa mitätöityä. Demokraattiset uudistukset naapuruuspolitiikan kohdemaissa ovat eriytymässä voimakkaasti. Siksi EU aikoo toimia eritellymmin ”enemmällä enemmän” -periaatetta noudattaen ja uudistussitoumuksia huolellisesti arvioiden. Säilyttääkseen uskottavuutensa EU:n on sovellettava demokraattisiin uudistuksiin samoja tiukkoja vaatimuksia ja tarkasteltava niitä samoin perustein riippumatta siitä, missä ne toteutetaan ja minkämuotoisina. Tunisiassa, Egyptissä ja Libyassa koettiin vallankumous, joka käynnisti demokraattiset uudistukset, kun taas Jordaniassa, Marokossa ja Algeriassa valtaa pitävät viranomaiset panivat alulle perustuslaillisia, oikeudellisia ja vaaleja koskevia uudistuksia. Egyptissä, Libyassa ja Tunisiassa järjestettiin demokraattiset vaalit. Useimmissa kumppanimaissa kokoontumis-, yhdistymis- ja sananvapaus on kuitenkin edelleen huolenaihe, tiedonvälityksen vapaus mukaan lukien. EU on lähettänyt vaalitarkkailijoita Algeriaan ja Libyaan. Vuoden 2013 alussa se tarkkaili ensimmäistä kertaa Jordanian vaaleja. Egypti on suostunut siihen, että EU:n tarkkailee maan tulevia parlamenttivaaleja. Myös itäisten naapurimaiden tilanne on eriytymässä voimakkaasti. Moldova, Georgia ja Armenia ovat jatkaneet uudistusten toteuttamista parantamalla vaalilainsäädäntöä ja järjestämällä vaalit, jotka yleisesti ottaen olivat kansainvälisten normien mukaiset. Näiden myötä siirtyminen kestävään demokratiaan eteni selvästi. Ukrainan parlamenttivaaleissa oli sen sijaan useita puutteita. Edellisiin vaaleihin verrattuna tilanne huononi monilta osin. Valko-Venäjän vaaleja varjostivat tukahduttamistoimet, eli maa hukkasi jälleen tilaisuuden järjestää Etyjin asettamien ja kansainvälisten normien mukaiset vaalit. EU on yleisesti ottaen erittäin huolestunut kokoontumis-, yhdistymis- ja sananvapauden tilasta monissa maissa. Valko-Venäjällä ei tapahtunut parannusta ihmisoikeuksien, oikeusvaltioperiaatteen ja demokratian periaatteiden kunnioittamisessa. Joissain kumppanimaissa kansalaisjärjestöjen ja joskus myös ammattijärjestöjen toimintaa rajoitetaan huomattavasti (esim. liikkumisvapauden rajoitukset, syytetoimet valtiosta riippumattomien järjestöjen johtajia vastaan, vaivalloiset hallintomenettelyt ja rahoitustuen vastaanottamisen tekeminen luvanvaraiseksi). Egyptissä viranomaiset ovat lisänneet kansalaisjärjestöjen painostamista. Egyptissä, Marokossa ja Algeriassa voimassa olevat yhdistymistä koskevat lait ovat nekin huolenaihe. Yhdistymisvapaus ei toteudu myöskään Valko-Venäjällä eikä Azerbaidžanissa. Yhdistymisvapaus on taattava, ja yhdistyksistä on annettavia uusia, kansainväliset ihmisoikeusnormit täyttäviä lakeja. Monissa naapuruuspolitiikan kohdemaissa tiedotusvälineiden toimintaan puututaan poliittisesti ja taloudellisesti, minkä lisäksi alaa vaivaa yksipuolisuus ja itsesensuuri. Azerbaidžanissa ja Egyptissä oli monia tapauksia, joissa toimittajia häirittiin tai tuomittiin vankilaan. Tiedonvälityksen läpinäkyvyyttä koskevan lainsäädännön täytäntöönpano Georgiassa edusti puolestaan myönteistä kehitystä. Tuomioistuinlaitoksen riippumattomuutta on vahvistettava vaihtelevassa määrin monissa kumppanimaissa, etelän maista muun muassa Egyptissä, Marokossa, Tunisiassa ja Algeriassa ja idän maista erityisesti Azerbaidžanissa ja Valko-Venäjällä. Ukrainassa huolenaiheena on oikeuslaitoksen väärinkäyttö poliittisiin tarkoitusperiin. Uudistuksista huolimatta tuomioistuinlaitos mielletään edelleen vahvasti toimeenpanoportaasta riippuvaiseksi kaikissa EU:n itä- ja etelänaapurimaissa. Tuomioiden suuri määrä, hallinnollisen säilöönoton liiallinen käyttö ja oikeuskeinojen tasapuolisuuden periaatteen puutteellinen soveltaminen ovat murentaneet luottamusta tuomioistuinlaitokseen. Vaikka vankilainfrastruktuurin parantamiseksi on ryhdytty toimiin, vankilaolot ovat edelleen huolenaihe, eikä kidutusta ja epäasiallista kohtelua edelleenkään tutkita asianmukaisesti, mikä ruokkii rankaisemattomuuden kulttuuria lainvalvontaviranomaisten keskuudessa. Korruptio on edelleen vakava ongelma monissa naapuruuspolitiikan kohdemaissa. Useimmissa maissa korruptiota ei ole torjuttu lainkaan tai se on ollut hyvin varovaista. Varsinkin Ukrainassa, Libanonissa, Azerbaidžanissa, Libyassa ja Valko-Venäjällä korruptiota esiintyy hyvin paljon.[5] Asevoimien ja turvallisuusjoukkojen demokraattinen valvonta parani varsinkin Libyassa ja Egyptissä. Turvallisuusalan uudistaminen, erityisesti poliisiuudistus, poikkeustilan täydellinen kumoaminen sekä rikos- ja sotilasoikeuksien uudistaminen, jotta siviilejä ei tuomittaisi sotilastuomioistuimissa, ovat suuria haasteita kaikissa Välimeren alueen naapurimaissa. Poliisin valvonta ja vastuuvelvollisuus, vankeinhoitojärjestelmässä vallitsevat olosuhteet ja asepalvelusta suorittavien kansalaisten kohtelu ovat esimerkkejä kysymyksistä, joita käsitellään osana rakenteellista vuoropuhelua. Siirtymän onnistumisen kannalta on olennaista, että siirtymäkaudella on käytössä uskottavat oikeudelliset prosessit. Tämä pätee eritoten niihin maihin, joissa on päästy eroon rikoksiin omia kansalaisiaan kohtaan syyllistyneistä autoritaarisista hallinnoista. Tuomioistuinlaitoksen ja lainvalvonnan uudistaminen on yksi itäisen kumppanuuden ensisijainen tavoite, joka on kytköksissä oikeusvaltion säilyttämistä ja lujittamista koskevaan yleistavoitteeseen. Naisten kulttuurinen ja yhteiskunnallinen syrjintä on edelleen ongelma eteläisissä naapurimaissa. Naisilla oli aktiivinen rooli vallankumouksissa. Nyt onkin huolehdittava siitä, etteivät siirtymävaihe ja perustuslakiuudistukset estä tai heikennä naisten yhdenvertaisuutta lain edessä ja yhteiskunnassa. Myös itäisissä naapurimaissa sukupuolten tasa-arvossa on runsaasti parantamisen varaa. Muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta naapurimaista puuttuu edelleen kattava syrjinnän kieltävä lainsäädäntö. Syrjintä on yleistä, ja se kohdistuu erityisesti homo- ja biseksuaaleihin sekä transihmisiin. 2.2. Kestävä taloudellinen ja sosiaalinen kehitys Talous lähti kasvuun vain muutamassa naapuruuspolitiikan kohdemaassa, esimerkiksi Georgiassa ja Azerbaidžanissa. Useimmissa kasvu kuitenkin hidastui. Maailmanlaajuiseen taloustilanteeseen liittyvät ulkoiset riskit lisääntyivät, minkä lisäksi konfliktit vaikuttivat negatiivisesti talouden elpymisedellytyksiin. Eteläisiä ja itäisiä kumppanimaita vaivaa yleinen makrotalouden epätasapaino ja korkea työttömyys, joka on paikoin lisääntymässä. Nuorisotyöttömyys on erityisen korkea eteläisissä naapurimaissa. Poliittisen epävakauden jatkuminen tai uusiutuminen on sekin vaikuttanut negatiivisesti kasvuun. Ilman lisäkasvua ja tehokkaita työllisyyspolitiikkoja (ml. investoinnit inhimilliseen pääomaan, säällisen työn edistäminen sekä tutkimus ja innovointi) nuorisotyöttömyys pysyy korkeana ja epävirallisen sektorin osuus reaalitaloudesta huomattavana. Monissa itäisissä ja eteläisissä naapurimaissa vallitsee huomattava sosioekonominen eriarvoisuus. Mikäli tilanteeseen ei puututa, edellä mainitut tekijät vaarantavat jatkossakin yhteiskunnallisen vakauden ja demokratiaan siirtymisen. EU:n rahoitustuki on auttanut tilanteen korjaamisessa tukemalla keskeisiä talousuudistuksia. Tilanteessa, jossa talous- ja finanssikriisi euroalueella jatkuu ja talouden toiminta on hidastumassa maailmanlaajuisesti, makrotaloudellinen vuoropuhelu, jota komissio kävi vuonna 2012 useimpien naapurimaidensa kanssa (kaikki naapuruuspolitiikan kohdemaat Libyaa ja Syyriaa lukuun ottamatta), on osoittautunut hyödylliseksi talousyhteistyön välineeksi EU:lle ja sen kumppanimaille. Vuoropuhelu mahdollisti avoimen näkemysten vaihdon talouden kehityksestä ja poliittisista haasteista, muun muassa euroalueen vaikeuksien vaikutuksesta EU:n naapurialueilla. Vuoropuhelu tarjosi myös tilaisuuden arvioida tärkeimpien, naapuruuspolitiikan toimintaohjelmiin ja assosiaatio-ohjelmiin kirjattujen talousuudistusten täytäntöönpanoa. Useiden kahdenvälisten sopimusten nojalla käytävän säännöllisen makrotaloudellisen vuoropuhelun lisäksi komissio keskustele talouspolitiikasta niiden kumppanimaiden kanssa, jotka saavat EU:n makrotaloudellista apua. Sen tarkoituksena on auttaa kumppanimaita makrotalouden epätasapainon korjaamisessa ja kasvuun tähtäävien rakenneuudistusten toteuttamisessa. Viimeisten maksuerien maksamisen myötä komissio sai vuonna 2012 valmiiksi kahden makrotaloudellisen avun ohjelman täytäntöönpanon. Ohjelmista toinen oli hyväksytty vuonna 2009 (Armenia, 100 miljoonaa euroa lainoina ja avustuksina) ja toinen vuonna 2010 (Moldova, 90 miljoonaa euroa avustuksina). Yhteisymmärryspöytäkirja ja lainasopimus Ukrainalle laaditusta enintään 610 miljoonan euron makrotaloudellisen avun ohjelmasta allekirjoitettiin vuoden 2013 alussa. EU teki vuonna 2012 tiivistä yhteistyötä Egyptin ja Jordanian viranomaisten kanssa, jotta maiden kanssa voitaisiin käynnistää makrotaloudellisen avun ohjelma vuoden 2013 alussa. Komissio ehdotti vuoden 2011 alkupuolella vastaavaa ohjelmaa Georgialle (46 miljoonaa euroa lainoina ja avustuksina), mutta Euroopan parlamentti ja neuvosto eivät ole vielä hyväksyneet ohjelmaa koskevaa päätöstä. Yrityspolitiikan alan yhteistyössä jatkettiin vuonna 2012 liiketoimintaedellytysten ja pk-yrityksille annettavan rahoitustuen kehittämistä. Yhtenä keskeisenä tavoitteena on edelleen eurooppalaisia pk-yrityksiä tukevan Small Business Act -aloitteen täytäntöönpano. Aloite toimii pk-yrityksiä suosivan yrityspolitiikan eurooppalaisena kehyksenä. Edistymisaste vaihtelee suuresti kumppanimaiden kesken. Mekanismi, jonka avulla pk-yritykset saisivat äänensä kuuluviin niitä koskettavissa asioissa, parantaisi politiikantekoa koko alueella. Oikeusvaltion lujittaminen ja oikeudenmukaisen ja yksinkertaisen pääsyn takaaminen julkisten hankintojen markkinoille vauhdittaisi liike-elämän kehittymistä. Tavoitteeseen voidaan päästä parantamalla hankintajärjestelmiä, yksinkertaistamalla hallintoa, kehittämällä taitoja, helpottamalla rahoituksen saantia ja lisäämällä innovointia. EU:n rahoitustuki auttaa monia pk-yrityksiä kehittämään valmiuksiaan. Köyhyyden ja työttömyyden selättäminen oli edelleen yksi tärkeimmistä tavoitteista varsinkin maaseudulla. EU järjesti toukokuussa korkean tason seminaarin esitelläkseen Euroopan naapuruuspolitiikkaan kuuluvaa maatalouden ja maaseudun kehittämisohjelmaa (ENPARD) ja herättääkseen siitä keskustelua. Eteläisissä kumppanimaissa valmistellaan ohjelman pilottitoimia. Samoin on perustettu teknisiä komiteoita, joihin osallistuu kansalaisyhteiskunnan ja yksityissektorin edustajia. ENPARD-toimia on aloitettu Egyptissä, Algeriassa, Tunisiassa ja Marokossa sekä idän maista Georgiassa. Lisäksi YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestö (FAO) laati arvion kunkin itäisen kumppanuuden maan maatalouden ja maaseudun kehittämisen sektoreista. Se myös määritteli joitakin yhteisiä aluetason haasteita. Arviointien tulokset tarjoavat vankan pohjan itäisen kumppanuuden puitteissa hiljattain perustetun, maataloutta ja maaseudun kehittämistä tarkastelevan paneelin työlle ja tukevat alan uusien ohjelmien valmistelua.

2.3. Markkinat EU on edelleen useimpien sen naapurimaiden tärkein kauppakumppani. Siksi työtä talouden ja kaupan yhdentämiseksi EU:n ja sen kumppaneiden välillä jatkettiin. EU ja Ukraina parafoivat assosiaatiosopimuksen, joka sisältää myös määräykset pitkälle menevästä ja laaja-alaisesta vapaakauppa-alueesta. Vapaakauppasopimuksesta Moldovan kanssa käytävissä neuvotteluissa edistyttiin merkittävästi sen jälkeen, kun neuvottelut maaliskuussa aloitettiin. Armenia ja Georgia edistyivät hyvin assosiaatiosopimusneuvotteluissa, myös pitkälle menevän ja laaja-alaisen vapaakauppa-alueen luomisen osalta. Vapaakauppasopimuksen tehneiden itäisten kumppaneiden ottaminen myöhemmin mukaan diagonaalista alkuperäkumulaatiota koskevaan Paneurooppa–Välimeri-järjestelmään on omiaan vahvistamaan niiden taloudellista yhdentymistä EU:n kanssa ja toimimaan lisäkimmokkeena vapaakauppa-alueiden perustamiselle muiden naapuruuspolitiikan kumppanimaiden kanssa. Huolellisten valmistelujen jälkeen EU aloitti Marokon kanssa neuvottelut pitkälle menevästä ja laaja-alaisesta vapaakauppasopimuksesta vuoden 2013 alussa. Vastaavan sopimuksen neuvottelemista Tunisian kanssa koskevissa valmisteluissa edistyttiin niissäkin. Neuvottelut Jordanian kanssa polkevat paikallaan, ja Egyptin kanssa niitä ei ole vielä aloitettu. Maa- ja kalataloustuotteista Marokon kanssa tehty sopimus tuli voimaan lokakuussa ja vastaava palestiinalaishallinnon kanssa tehty sopimus tammikuussa. Neuvotteluja samankaltaisesta sopimuksesta Tunisian kanssa ei voitu jatkaa. Israelin kanssa tehty sopimus farmaseuttisten tuotteiden vaatimustenmukaisuuden arvioinnista ja hyväksymisestä tuli voimaan tammikuussa. 2.4. Liikkuvuus EU ja sen kumppanit jatkoivat ihmisten liikkuvuuden parantamista. Vuonna 2011 järjestetyssä itäisen kumppanuuden huippukokouksessa asetettiin tavoitteeksi viisumivapaa matkustaminen itäisellä naapurialueella, ja tavoitteessa edettiin merkittävästi vuonna 2012. Moldova otti viisumivapauden toimintasuunnitelmassaan merkittävän edistysaskeleen aloittamalla arvioinnin, joka koskee suunnitelman toista vaihetta ja alan lainsäädännön täytäntöönpanon välitavoitteita. Myös Ukraina edistyi merkittävästi omassa viisumivapauden toimintasuunnitelmassaan. Georgian kanssa aloitettiin kesäkuussa 2012 viisumivapautta koskeva vuoropuhelu, jonka tavoitteena on selvittää georgialaisten EU:hun suuntautuvan viisumivapaan matkustamisen edellytyksiä. Armenia myönsi tammikuussa 2013 EU:n kansalaisille viisumivapaan pääsyn maahan. Sen jälkeen kun Moldovan, Georgian ja Armenian kanssa oli solmittu liikkuvuuskumppanuudet, aloitettiin keskustelut EU:n ja Azerbaidžanin välisestä liikkuvuuskumppanuudesta. EU:n ja Moldovan liikkuvuuskumppanuuden ensimmäinen laajempi arviointi osoitti kumppanuuden hyödyllisyyden kokonaisvaltaisena kahdenvälisenä yhteistyökehyksenä. Toisaalta kävi myös ilmi, että konkreettisten toimien määrää voitaisiin lisätä (eritoten laillisen muuttoliikkeen alalla). EU on tarjonnut Valko-Venäjälle neuvottelujen aloittamista sopimusten tekemiseksi viisumien myöntämisen helpottamisesta ja takaisinotosta, mutta Valko-Venäjä ei ole toistaiseksi tarttunut tarjoukseen. Tämä osoittaa sen, miten tärkeää jäsenvaltioiden on käyttää EU:n viisumisäännöstön tarjoamaa joustoa optimaalisesti valkovenäläisten suhteen. Eteläisten kumppaneiden kanssa tiivistettiin suhteita liikkuvuuden ja muuttoliikkeen aloilla hyödyntäen sitä huomattavaa kokemusta, jonka EU on saanut yhteistyöstä itäisten kumppaneiden kanssa. Tunisian ja Marokon kanssa aloitettiin lokakuussa 2011 vuoropuhelu muuttoliikkeestä, liikkuvuudesta ja turvallisuudesta, ja liikkuvuuskumppanuuksista käytävät neuvottelut niiden kanssa etenivät hyvin vuonna 2012. EU ja Marokko ilmoittivat hiljattain, että niiden neuvottelijat olivat päässeet sopimukseen liikkuvuuskumppanuutta koskevasta poliittisesta julkilausumasta. Neuvottelut pyritään viemään päätökseen vuoden 2013 ensimmäisellä puoliskolla. Vuoropuhelu Jordanian kanssa aloitettiin joulukuussa 2012. Egypti ei ole toistaiseksi vastannut EU:n ehdotukseen aloittaa vuoropuhelu muuttoliikkeestä, liikkuvuudesta ja turvallisuudesta. Tempus, Erasmus Mundus, Marie Curie ja Youth in Action ovat esimerkkejä ohjelmista, joihin naapurimaat ovat osallistuneet erityisen ahkerasti ja jotka ovat käänteentekevällä tavalla lisänneet opiskelijoiden, korkeakoulujen henkilöstön, tutkijoiden ja nuorten liikkuvuutta EU:ssa ja sen naapurimaissa ja siten edistäneet korkeakoulujärjestelmien nykyaikaistamista ja avautumista. 2.5. Yhteistyö EU on jatkanut rahoitustuen myöntämistä kumppanimaiden uudistuksiin. Vuosina 2011–2013 kumppanimaille oli tarjolla yhteensä 6,5 miljardia euroa. Määrä sisältää lisärahoituksen (0,95 miljardia euroa), joka myönnettiin sen jälkeen, kun aloite itäisestä kumppanuudesta oli tehty ja Euroopan naapuruuspolitiikan uudelleentarkastelu aloitettu. Suurin osa lisärahoituksesta annetaan ”enemmällä enemmän” -periaatteen pohjalta, eli sen mukaan, miten maa on edistynyt kestävän syvädemokratian luomisessa ja siihen liittyvien uudistusten toteuttamisessa. Rahaa myönnetään kahden katto-ohjelman kautta: Välimeren eteläpuolisille maille tarkoitettu SPRING-ohjelma[6] (540 milj. euroa) ja itäisille naapurimaille tarkoitettu EaPIC-ohjelma[7] (130 milj. euroa). Molemmissa ohjelmissa keskitytään edistämään demokratiaan siirtymistä ja institutionaalisten rakenteiden kehittämistä, ja niillä tuetaan kestävää ja osallistavaa kasvua. Loput lisärahoituksesta on kohdennettu pääasiassa liikkuvuusohjelmiin (esim. Tempus ja Erasmus Mundus) sekä kansalaisjärjestöjen ja muiden valtiosta riippumattomien toimijoiden tukemiseen. On ehdotettu, että määrärahoja uudesta naapuruuspolitiikan rahoitusvälineestä tulevaisuudessa myönnettäessä otetaan huomioon sellaiset kriteerit kuin kumppanimaiden sitoutuminen uudistuksiin, edistyminen kyseisten uudistusten täytäntöönpanossa ja kestävän syvädemokratian luomisessa sekä EU:n kanssa sovitun kumppanuuden tavoitetaso.[8] Tämän kehyksen puitteissa perustettiin vuonna 2011 kansalaisyhteiskuntaa tukeva naapuruuspolitiikan väline, jonka alustavat määrärahat olivat 26,4 miljoonaa euroa. Välineellä pyritään vahvistamaan kansalaisjärjestöjä, myöskin työmarkkinaosapuolia, jotta ne voivat osaltaan vaikuttaa naapuruuspolitiikan kohdealueella tapahtuviin muutoksiin ja lunastaa paikkansa demokratiakehityksessä. Välineen ensimmäisessä, vuonna 2012 toteutetussa vaiheessa keskityttiin vahvistamaan kansalaisyhteiskunnan valmiuksia verkostoitua, edistää kansallisia uudistuksia ja lisätä julkista selontekovelvollisuutta. Joulukuussa 2012 hyväksyttiin kansalaisyhteiskuntaa tukevan välineen toinen vaihe ja sen määrärahat vuosille 2012 ja 2013 (45,3 milj. euroa). Tavoitteena on tukea kansalaisjärjestöjä osallistumaan aktiivisemmin kumppanimaiden hallitusten kanssa käytävään poliittiseen vuoropuheluun ja niiden vahvistunutta asemaa kansallisissa uudistusprosesseissa ja paikallisissa kehitysohjelmissa. Korkea edustaja ja komissio ehdottivat vuonna 2011 eurooppalaisen demokratiarahaston perustamista demokraattisia muutoksia maissaan ajavien poliittisten toimijoiden tukemiseksi. Vuonna 2012 ryhdyttiin merkittäviin toimiin rahaston organisoimiseksi ja käyttöön ottamiseksi riippumattomana voittoa tavoittelemattomana eurooppalaisena säätiönä, jonka toimintaan jäsenvaltioiden, Euroopan parlamentin, Euroopan komission, korkean edustajan ja kansalaisjärjestöjen edustajat osallistuvat. Komissio ja osa jäsenvaltioista ovat jo antaneet 15 miljoonan euron rahoitussitoumukset (joista komission osuus on 6 miljoonaa), joiden ansiosta rahastosta pitäisi tulla täysin operatiivinen vuonna 2013. Euroopan investointipankin (EIP) ulkoisen valtuuden väliarvioinnista lokakuussa 2011 tehty päätös mahdollisti 1,15 miljardin euron lisälainojen myöntämisen kumppanimaille ja ilmastonmuutokseen liittyvien enintään miljardin euron lainojen myöntämisen vuoden 2013 loppuun mennessä. EIP hyväksyi vuonna 2012 lähes 1,7 miljardia euroa uusia lainoja eteläiselle naapurialueelle ja lähes 0,9 miljardia euroa itäiselle naapurialueelle Venäjä mukaan lukien. Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin (EBRD) toiminta-aluetta laajennettiin vuonna 2011 Välimeren etelä- ja itäpuolisiin maihin. Pankki myönsi toukokuussa 2012 miljardi euroa toiminnan aloittamiseen neljässä ensimmäisessä maassa eli Egyptissä, Jordaniassa, Marokossa ja Tunisiassa. Toistaiseksi rahoitusta on myönnetty 100 miljoonaa euroa, josta osa EU:n talousarviosta, hankkeiden suunnittelussa ja valmistelussa tarvittavaan tekniseen apuun. Naapuruuspolitiikan investointivälineestä oli vuoden 2012 lopussa myönnetty 594,9 miljoonaa euroa: 259,8 miljoonaa euroa itäisille ja 335,1 miljoonaa euroa eteläisille kumppanimaille. Investointivälineen vipuvaikutuksella eurooppalaisilta rahoituslaitoksilta on saatu kaikkiaan 8 miljardia euroa rahoitusta, joka on jakautunut lähes tasan itäisten ja eteläisten naapurimaiden kesken. 2.6. Alakohtainen yhteistyö Alakohtainen poliittinen yhteistyö on uudistetun naapuruuspolitiikan tärkeä ja laajeneva osa. Yhteistyötä tehdään kahdenvälisesti sekä itäisen kumppanuuden ja Välimeren unionin puitteissa. Yhteistyö perustuu enenevässä määrin EU:n normien ja standardien käyttöönottoon, ja sillä tuetaan siirtymää, uudistuksia, modernisaatiota ja viime kädessä yhdentymistä EU:n markkinoiden kanssa. Yhteistyö kattaa mitä erilaisimpia aloja: työllisyys- ja sosiaalipolitiikka, teollisuuspolitiikkaa, kilpailupolitiikka, maatalous ja maaseudun kehittäminen, kalastus, ilmastonmuutos, ympäristö, energiavarmuus, liikenne, yhdennetty meripolitiikka, tietoyhteiskunta, tutkimus ja innovointi, koulutus (erityisesti korkea-asteen koulutus ja liikkuvuus esim. Erasmus Mundus- ja Tempus-ohjelmien ja Marie Curie -toimien avulla), nuoriso, terveys ja kulttuuri. Jotkut kumppanit ovat oikeudellisesti sitovien alakohtaisten välineiden osapuolia EU:n kanssa. Esimerkkejä tällaisista ovat energiayhteisö, kahdenvälinen ilmailusopimus ja alkuperäsääntöjä koskeva alueellinen Paneurooppa–Välimeri-yleissopimus. Nämä välineet muodostavat alueellisen perustan kahdenvälistä lähestymistapaa pidemmälle meneville sosiaalisille, taloudellisille, oikeudellisille ja poliittisille etuuksille, ja ne voivat johtaa tiettyjen alojen asteittaiseen yhdentymiseen. Ne luovat EU:n ja sen kumppaneiden välille yhteyksien verkoston laajentaen siten EU:n oikeusnormien vaikutuspiiriä. EU:n pitäisi pohtia näiden välineiden maantieteellisen soveltamisalan asteittaista laajentamista muihin naapuruuspolitiikan kumppanimaihin tai alakohtaisista järjestelyistä sopimista (esim. liikenneyhteisö Länsi-Balkanin maiden kanssa) halukkaiden kumppaneiden kanssa. Energia-alan yhteisissä toimissa keskityttiin energiavarmuuteen sekä markkinoiden uudistamiseen ja yhdentymiseen muun muassa kehittämällä infrastruktuuria, parantamalla energiatehokkuutta ja lisäämällä uusiutuvien energialähteiden käyttöä. Strategisen eteläisen kaasukäytävän avaamisessa otettiin uusia edistysaskelia. Itäeurooppalaisista kumppaneista esimerkiksi Moldova ja Ukraina edistyivät energiayhteisösitoumustensa täytäntöönpanossa. Myös Georgia on hakenut jäsenyyttä hiljattain. EU ja sen Välimeren alueen kumppanit edistyivät jonkin verran suunnitelmissaan perustaa Välimeren energiayhteisö. Kumppanit jatkoivat ympäristöalan strategioiden ja lainsäädännön valmistelua ja täytäntöönpanoa, ja toteuttivat toimia ympäristön tilan parantamiseksi. EU on auttanut kumppanimaita selviytymään ympäristön pilaantumisesta ja edistämään luonnonvarojen kestävää käyttöä muun muassa ilmanlaadun, veden, teollisuuspäästöjen, jätehuollon, vaarallisten torjunta-aineiden, luonnonsuojelun ja metsänhoidon aloilla. Lisäksi EU on auttanut ympäristötietojärjestelmien ja ympäristöhallinnon kehittämisessä. Kumppaneiden on pantava täysimääräisesti täytäntöön ne monenväliset ympäristösopimukset, joiden osapuolia ne ovat. Luonnononnettomuuksien ja ihmisten aiheuttamien katastrofien ehkäisyä sekä niihin valmistautumista ja reagoimista etelässä ja idässä koskevilla lippulaivaohjelmilla edistettiin katastrofiriskin vähentämiseen tähtäävän Hyogon toimintaohjelman (2005) osittaista täytäntöönpanoa sekä lähentymistä EU:n lainsäädäntöön ja normeihin. EU tukee viestintä- ja valistusstrategioiden laatimista, valmiuksien kehittämistä ja koordinoinnin parantamista. Kumppanit toteuttivat joitakin toimia ilmastonmuutoksen suhteen, lähinnä puhtaan kehityksen mekanismin hankkeiden ja yhteistoteutushankkeiden avulla. EU on auttanut niitä siirtymään vähähiiliseen kehitykseen ja parantamaan ilmastonmuutoksen sietokykyä valmiuksien kehittämisen ja investointien avulla. Kunnianhimoisten ilmastopolitiikkojen suunnittelu ja toteutus samoin kuin ilmastonäkökohtien huomioiminen ilmastoa sivuavilla politiikan aloilla (esim. energia, maatalous ja liikenne) on kuitenkin edelleen vaikeaa. Kumppaneita kannustetaan osallistumaan kansallisten ilmastonmuutosstrategioiden eli vähähiiliseen kehitykseen tähtäävien politiikkojen ja ilmastonmuutoksen sietokykyä parantavien strategioiden kehittämiseen. Kyseisiä strategioita tarvitaan myös kansainvälisissä neuvotteluissa ja niiden saattamisessa päätökseen vuonna 2015. Tämä käsittää myös ilmastonmuutoksen sisällyttämisen muihin politiikan aloihin. Naapuruuspolitiikan kumppanit toteuttivat uudistuksia lähentyäkseen liikennealan EU-normeja. Itäisen kumppanuuden liikennepaneelissa keskityttiin liikennejärjestelmien tiiviimpään yhdentämiseen, TEN-T-verkkoon kytkeytyvän alueellisen liikenneverkon määrittelyyn ja ensisijaisten yhteenliitäntähankkeiden valintaan. Työn pitäisi valmistua vuoden 2013 aikana, ja vastaava hanke eteläisten kumppaneiden kanssa on tarkoitus vahvistaa marraskuussa 2013 järjestettävässä liikenneministerien toisessa konferenssissa. EU ja Moldova allekirjoittivat tämän vuoden alussa yhteistä ilmailualuetta koskevan sopimuksen. Vastaava sopimus Israelin kanssa parafoitiin vuonna 2012. Vuonna 2013 aloitettiin ilmailualan neuvottelut Tunisian kanssa ja sellaisia on määrä jatkaa Libanonin kanssa. Ilmailusopimusta koskevat neuvottelut Ukrainan kanssa aloitettiin uudelleen vuonna 2012, ja ne pitäisi saada päätökseen vuonna 2013. Vastaavat neuvottelut Azerbaidžanin kanssa aloitettiin vuonna 2013. Itäisen kumppanuuden puitteissa käytiin helmikuussa 2013 epävirallista liikenneministerien vuoropuhelua tarkoituksena valmistella vuonna 2013 järjestettävää EU:n ja itäisten kumppanuusmaiden liikenneministerien toista tapaamista. Euroopan komissio, EIP ja Kansainvälinen merenkulkujärjestö (IMO) tekivät vuonna 2012 yhteistyötä yhteisten toimintaehdotusten tiimoilta. Toimet ovat jatkoa Välimeren merellistä kehitysyhteistyötä koskevalle toteutettavuustutkimukselle, joka rahoitettiin Euro─Välimeri-investointi- ja kumppanuusvälineen (FEMIP) erityisrahastosta. Komissio, EIP ja IMO järjestävät vuonna 2013 yhteisvoimin 12. FEMIP-konferenssin tarkoituksenaan tehostaa Välimeren maiden välistä yhteistyötä merialalla ja tukea talouskasvua ja työpaikkojen luomista alueella. Tietoyhteiskuntapolitiikan alalla tehdyssä työssä keskityttiin edelleen oikeudenmukaisten, nykyaikaisten, avoimien ja läpinäkyvien televiestintämarkkinoiden luomiseen, kaikille avoimen internetin vilkkaaseen käyttöön ja monipuoliseen mediaympäristöön. Itäisen kumppanuuden puitteissa perustettiin vuonna 2012 sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten verkosto. Välimeren alueen sääntelyviranomaisten verkostoa on tarkoitus vahvistaa edelleen. Yhteisen osaamis- ja innovointialueen kehittämiseksi toteutettiin merkittäviä toimia. Naapuruuspolitiikan maiden osallistuminen seitsemänteen puiteohjelmaan (2007–2013) lisääntyi vuonna 2012. Heinäkuussa 2012 julkaistuun kansainvälistä yhteistyötä koskevaan ehdotuspyyntöön sisältyi naapuruuspolitiikan maille kohdennettuja alueellisia ja kahdenvälisiä toimia, joilla halutaan tukea poliittista vuoropuhelua, sekä erityinen toimi tutkimuksen ja innovoinnin välisen kuilun umpeen kuromiseksi. Vuoden 2012 lopussa EU:n kokonaisrahoitus hankkeille, joihin osallistuu naapuruuspolitiikan maita, oli 960 miljoonaa euroa. EU ja Algeria allekirjoittivat maaliskuussa 2012 sopimuksen tiede- ja teknologiayhteistyöstä. Moldovan tasavalta assosioitui seitsemänteen puiteohjelmaan tammikuussa 2012. Tutkimuksesta ja innovoinnista Barcelonassa huhtikuussa 2012 järjestetty Euro–Välimeri-konferenssi on poikinut aloitteita alueellisen Euro–Välimeri-yhteistyön tehostamiseksi. Itäisen kumppanuuden IV foorumin (Ihmisten väliset yhteydet) puitteissa perustettiin vuonna 2012 tutkimukseen ja innovointiin keskittyvä paneeli, jonka on määrä aloittaa toimintansa vuonna 2013.

57. Kumppanimaiden kanssa jatkettiin vuonna 2012 vuoropuhelua se selvittämiseksi, mitä ne eniten odottavat osallistumiselta EU:n ohjelmiin ja yhteistyöltä EU:n virastojen kanssa. EU on järjestänyt useimmissa kumppanimaissa tiedotustilaisuuksia yleisestä lähestymistavasta, jota sovelletaan ohjelmiin osallistumiseen ja yhteistyöhön virastojen kanssa.

Lokakuussa tuli voimaan pöytäkirja, jonka nojalla Marokko voi osallistua naapuruuspolitiikan kumppanimaille avoimiin EU:n ohjelmiin. Joulukuussa EU allekirjoitti vastaavat pöytäkirjat Armenian ja Jordanian kanssa. Neuvottelut Azerbaidžanin ja Georgian kanssa on aloitettu.[9] Marraskuussa EU järjesti naapuruuspolitiikan maille ja EU:n virastoille yhteisen tiedotusseminaarin. Se hyväksyi 3,7 miljoonan euron rahoitustukihankkeen, joka on määrä käynnistää alkuvuodesta 2013. Hankkeella tuetaan EU:n virastojen valmistelutoimia, joiden tarkoituksena on auttaa naapuruuspolitiikan kumppanimaita osallistumaan niiden toimintaan. Naapuruuspolitiikan kumppanimaat vahvistivat yhteyksiään moniin EU:n virastoihin muun muassa tekemällä kahdenvälistä teknistä yhteistyötä. EU on valmis neuvottelemaan pöytäkirjat, joiden nojalla kiinnostuneet naapuruuspolitiikan maat voivat osallistua EU:n ohjelmiin. Koska nykyisten ohjelmien voimassaolo päättyy vuonna 2013, EU antaa kumppaneille tietoja niille avoinna olevista vuosien 2014–2020 ohjelmista heti, kun ne on hyväksytty. Se jatkaa kumppanimaiden auttamista osallistumaan EU:n virastojen toimintaan varsinkin myöntämällä rahoitusta valmistelutoimiin. Kumppanimaiden on huolellisesti valittava muutamia painopisteitä, jotta tulevaa vuoropuhelua ja yhteistyötä voidaan helpottaa yhteisen edun pohjalta. EU on valmis osallistumaan joidenkin osallistumiskustannusten rahoittamiseen väliaikaisesti ja määrää asteittain vähentämällä. 2.7. Naapuruuspolitiikan itäinen ja eteläinen ulottuvuus

61. Naapuruuspolitiikka perustuu EU:n ja kunkin naapurimaan välillä solmittuun kumppanuuteen, jonka taustalla on yksi ainoa politiikka, joka puolestaan perustuu keskinäiselle vastuulle ja yhteiseen sitoutumiseen ihmisoikeuksien, demokratian ja oikeusvaltion yleismaailmallisiin arvoihin. Naapuruuspolitiikan kaksi alueellista ulottuvuutta täydentävät tätä lähestymistapaa. Itäisellä kumppanuudella ja Välimeren eteläpuolisten naapureiden kanssa solmitulla demokratiaan ja yhteiseen vaurauteen tähtäävällä kumppanuudella pyritään edistämään alueellista yhteistyötä, luomaan alueellisia synergioita ja löytämään vastauksia kunkin alueen maantieteellisiin, taloudellisiin ja sosiaalisiin erityisongelmiin.

2.7.1. Itäinen kumppanuus Itäisen kumppanuuden kahden- ja monenvälinen täytäntöönpano eteni merkittävästi. Siitä huolimatta joidenkin maiden vaatimaton edistyminen demokraattisten uudistusten, ihmisoikeuksien ja oikeusvaltion suhteen vaikeutti edelleen kumppanimaiden poliittista assosiaatiota ja talouden yhdentymistä EU:n kanssa koskevan tavoitteen toteuttamista. Vuonna 2012 laadittu etenemissuunnitelma[10] tarjoaa lähtökohdan kumppanuuden tavoitteiden täytäntöönpanon ohjaukseen ja seurantaan seuraavaan, Vilnassa syksyllä 2013 järjestettävään huippukokoukseen asti. Tavoitteet on määritelty Prahan ja Varsovan julkilausumissa. Itäisen kumppanuuden foorumit ja paneelit tarjoavat puitteet vuoropuhelulle, yhteistyölle ja tiedonvaihdolle julkishallinnon uudistamisen, liikenteen, maahanmuuton ja turvapaikka-asioiden kaltaisilla aloilla. Kaikkiin kuuteen itäisen kumppanuuden maahan on nyt perustettu kansalaisyhteiskuntafoorumi. Pitkälle menevän ja laaja-alaisen vapaakauppa-alueen käsittävät assosiaatiosopimukset ovat keskeisiä välineitä demokraattisten ja taloudellisten muutosten tukemisessa. Niiden tekeminen eteni merkittävästi, ja EU edistyi lyhytkestoista viisumivapaata matkustusta koskevan tavoitteen toteuttamisessa kuudesta maasta viiden kanssa. EU on myöntänyt runsaasti rahoitusta kumppaneidensa uudistusten tukemiseen. Kahdenväliseen ja alueelliseen yhteistyöhön oli vuosina 2011–2013 käytettävissä 1,9 miljardia euroa (määrä sisältää 350 miljoonan euron lisärahoituksen). Itäisen kumppanuuden yhdentymis- ja yhteistyöohjelmalla (EaPIC) on tuettu poliittisten ennakkoehtojen lisääntynyttä ja systemaattista käyttöä ja ”enemmällä enemmän” -periaatteen soveltamista. Vuonna 2012 kolme kumppanimaata (Moldova, Georgia ja Armenia) sai EaPIC-ohjelmasta lisärahoitusta. Itäisen kumppanuuden puitteissa sovittiin epävirallisen vuoropuhelun käymisestä korkean edustajan / komission varapuheenjohtajan, naapuruuspolitiikasta vastaavan komissaarin sekä kuuden kumppanimaan ulkoministerien kesken. Epävirallisessa vuoropuhelussa olisi käsiteltävä EU:ta ja sen kumppaneita koskettavia ulkopoliittisia kysymyksiä, seurattava itäisen kumppanuuden etenemissuunnitelman täytäntöönpano ja tarvittaessa käytävä alakohtaista vuoropuhelua. Ensimmäisen kerran vuoropuhelua käytiin Chisinaussa kesäkuussa 2012 ja seuraavan kerran Tbilisissä helmikuussa 2013, muun muassa liikenteestä. Vuoropuhelua kävivät komission varapuheenjohtaja Kallas ja kumppanimaiden liikenneministerit. Vilnassa marraskuussa 2013 järjestettävä huippukokous tulee olemaan yksi merkittävä etappi itäisen kumppanuuden täytäntöönpanossa. Osa EU:n itäeurooppalaisista kumppaneista haluaa syventää EU-suhteitaan. Naapuruuspolitiikasta toukokuussa 2011 annetussa tiedonannossa[11] korkea edustaja ja komissio muistuttavat, että Euroopan unionin perusarvot – vapaus, demokratia, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittaminen sekä oikeusvaltioperiaate – ovat myös naapuruuspolitiikan puitteissa tapahtuvan poliittisen assosiaation ja talouden yhdentymisen ytimessä. Kyseessä ovat samat arvot, jotka on kirjattu Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 2 artiklaan ja joille 8 ja 49 artikla perustuvat. Valtioiden ja hallitusten päämiehet tunnustivat Varsovassa vuonna 2011 järjestetyssä itäisen kumppanuuden huippukokouksessa joidenkin kumppaneiden pyrkimykset ja valinnan lähestyä Euroopan unionia.[12] 2.7.2. Demokratiaan ja yhteiseen vaurauteen tähtäävä kumppanuus

66. Vuonna 2012 laaditussa suunnitelmassa[13] määriteltiin eteläisellä naapurialueella tavoiteltavat kahdenväliset ja alueelliset kumppanuustavoitteet ja vuoden 2013 loppuun mennessä odotettavissa olevat saavutukset. Suunnitelman toteutukseen vaikuttivat muuttuvat tilanteet Välimeren kumppanimaissa vuonna 2012. EU on noudattanut uudelleensitoutumiseen perustuvaa politiikkaansa kahdenvälisesti ja alueellisesti tukemalla siirtymää mutta tunnustaen samalla, että vastuu siirtymästä on kumppanimailla itsellään. Vuosille 2011–2013 jo ohjelmoidun 3,5 miljardin euron lisäksi EU myöntää noin 700 miljoonaa euroa uusia avustuksia eteläiselle naapurialueelle.

67. Vuonna 2012 Egyptissä, Algeriassa ja Libyassa järjestettiin demokraattiset vaalit, Jordaniassa ja Libanonissa tehtiin vaalien valmistelutoimina vaaliuudistuksia ja useimmissa maissa muodostettiin uudet hallitukset. EU on joko avustamalla tai vaalitarkkailijoita lähettämällä tukenut vaaleja, jotka ovat usein olleet ensimmäiset aidosti demokraattiset vaalit kohdemaassa. Monipuoluepolitiikka on saanut uutta pontta, ja kansalaisyhteiskunnasta on tullut aktiivisempi ja äänekkäämpi. Monissa alueen maissa sananvapauden kunnioittaminen on yleisesti ottaen lisääntynyt ja puolueiden ja ammattiliittojen perustaminen helpottunut. On kuitenkin selvää, että demokraattisen yhteiskunnan rakenteiden luominen vie aikaa, varsinkin jos siirtymään liittyy oikeudellista epävarmuutta (Egyptin tilanne). Puolueiden ja kansalaisyhteiskunnan uusi aktiivisuus on kuitenkin osoitus demokratiakulttuurin kehittymisestä, mikä tarjoaa EU:lle uusia vuoropuhelukanavia. Edellisiltä vallanpitäjiltä perityn turvallisuussektorin uudistamisesta niin, että samalla taataan yleinen järjestys, on turvallisuustilanteen heikentyessä tulossa keskeinen kysymys. Tilanne on erityisen hankala Libyassa, Siinailla ja Sahelin alueella.

68. Poliittinen epävarmuus ja osallistavaan kasvuun tarvittavien rakenneuudistusten puuttuminen ovat edelleen hidastaneet talouden toimintaa. Julkisen talouden alijäämät pysyivät vuonna 2012 suurina tai jopa kasvoivat johtuen heikosta taloustilanteesta ja lisääntyneistä menoista, joilla vastattiin kansalaisten äänekkäisiin vaatimuksiin. Valmiiksi korkea työttömyys lisääntyi entisestään. Vaikka poliittinen tilanne ei rohkaissut talouden päättäväiseen uudistamiseen, vakaantumisesta on jo joitakin merkkejä.

Välimeren eteläpuolisesta alueesta vastaavalla EU:n erityisedustajalla oli johtorooli tehostettaessa poliittista vuoropuhelua, jota EU käy alueen siirtymämaiden kanssa. Vuoropuhelun tehostuminen tukee työtä, jota EU tekee demokratian vahvistamiseksi ja yhteiskunnan rakenteiden kehittämiseksi, ja lisää sen tuloksellisuutta, läsnäoloa ja näkyvyyttä alueella. Työryhmiä perustettiin Tunisiaa varten (28. ja 29. syyskuuta 2011), Jordaniaa varten (22. helmikuuta 2012) ja Egyptiä varten (13. ja 14. marraskuuta 2012). Työryhmät edistivät EU:n suhteiden syventämistä näiden kolmen maan kanssa tuloshakuisella, räätälöidyllä ja eriytetyllä tavalla, ja prosessiin osallistuivat myös kaikki EU:n toimielimet ja yksityinen sektori. Lisäksi Euroopan yrittäjät osallistuivat Euroopan komission varapuheenjohtajan Antonio Tajanin johtamiin Missions for Growth -käynteihin, jotka tehtiin Marokkoon ja Tunisiaan marraskuussa 2012. Tunisiassa käynnistettiin EU:n ja Tunisian välinen yrittäjyyttä edistävä neuvosto, jonka tavoitteena on ohjata Tunisian hallitusta liiketoimintaympäristön parantamisessa.

70. Alueellisella tasolla Välimeren unionin pohjoisen puolen puheenjohtajuus siirtyi EU:lle ja eteläisen puolen puheenjohtajana aloitti Jordania. Tämä oli merkki Välimeren molemmilla puolilla uudelleenvirinneestä halusta muokata Välimeren unionista, 43 jäsenen muodostamasta ainutlaatuisesta foorumista[14], tehokas alueellisten hankkeiden kehittämisen veturi. EU:n ja Arabiliiton välillä marraskuussa järjestetyssä ministerikokouksessa annettiin selkeä poliittinen viesti EU:n ja arabimaiden ministerien sitoutumisesta tekemään yhteistyötä yhteisten ongelmien ratkaisemiseksi. Joulukuussa annetussa yhteisessä tiedonannossa[15] määriteltiin keinoja, joilla Euroopan unioni voisi tukea Maghreb-maiden yhteistyön tiivistämistä. Lisäksi komissio osallistui lokakuussa 5 + 5 -huippukokoukseen viiden eteläisen EU-maan ja viiden Maghreb-maan välillä ja ilmaisi tukensa alueellisen yhdentymisen etenemiselle merkittävänä keinona edistää turvallisuutta ja vaurautta.

Vaikka vuonna 2012 edettiin huomattavasti kohti suunnitelman tavoitteita, edistyksen jatkuminen vuonna 2013 riippuu siitä, haluavatko EU ja sen kumppanit edelleen panna jo tehdyt sitoumukset täytäntöön. Poliittisen tilanteen vakiintumisen ja kumppanimaiden etenemisen kohti demokratiaan siirtymistä pitäisi antaa hallituksille paremmat mahdollisuudet hyödyntää EU:n tarjoaman tuen etuja ja vauhdittaa niiden osallistumista alueelliseen yhteistyöhön. 2.8. Naapurialueiden konfliktit Tärkeä osa EU:n politiikkaa on myös sen naapurialueiden – Moldovan, Etelä-Kaukasian, Lähi-idän – pitkittyneiden konfliktien käsittely. Naapuruuspolitiikkaan kuuluu jatkossakin olennaisena osana yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) ja yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan (YTPP) piirissä toteutettava toiminta. YTPP-operaatioiden toteutus naapurimaissa heijastaa EU:n tähän alueeseen soveltamaa kokonaisvaltaista ja monivaikutteista lähestymistapaa, jolla pyritään ratkaisemaan turvallisuuteen, oikeusvaltioperiaatteeseen ja siviilikriisinhallintaan liittyviä ongelmia. Euroopan unionin erityisedustaja Etelä-Kaukasiassa ja Georgian kriisiä varten oli edelleen ratkaisevan tärkeässä asemassa EU:n pyrkiessä ratkaisemaan Georgian ja Vuoristo-Karabahin kriisejä. Erityisedustaja toimi YK:n ja Etyjin ohella puheenjohtajana Georgian kriisiä koskeneissa Geneven kansainvälisissä neuvotteluissa. Nämä neuvottelut ovat tällä hetkellä ainoa foorumi, jolla Georgian viranomaiset ja maasta irtautuneet alueet Abhasia ja Etelä-Ossetia käyvät vuoropuhelua, vaikkakin Georgian uusi hallinto on ilmaissut aikomuksensa luoda suoria kanavia viestimiseen de facto -yhteisöjen edustajien kanssa. EU:n tarkkailuoperaatio Georgiassa on tarkkaillut tilannetta Georgian ja siitä irtautuneiden alueiden välisillä hallinnollisilla rajoilla, mikä on auttanut vakauttamaan tilannetta alueella. Vuoristo-Karabahin osalta EU on jatkanut korkean tason yhteydenpitoa Armenian ja Azerbaidžanin kanssa konfliktin rauhanomaisen ratkaisun edistämiseksi, erityisesti tukemalla Etyjin Minskin ryhmän työtä. EU ottaa täysimääräisesti huomioon Minskin ryhmän puheenjohtajien toiminnan, mutta toi esiin, että se on neuvotteluissa mahdollisesti saavutetun edistyksen tukena valmis avustamaan sovittelu- ja jälleenrakentamispyrkimyksissä. Syyskuussa 2012 käynnistettiin toinen vaihe EU:n rahoittamassa kansalaisyhteiskuntaohjelmassa, eurooppalaisessa kumppanuudessa, jolla pyritään Vuoristo-Karabahin konfliktin ratkaisemiseen rauhanomaisesti (EPNK). Transnistrian 5 + 2 -sovitteluprosessia jatkettiin virallisesti joulukuussa 2011, ja se vauhdittui jonkin verran. Konfliktin kaksi osapuolta tapasivat Odessassa tammikuussa 2012 ja sopivat ”pienten askelten” lähestymistavasta tavallisia kansalaisia koskettavien ensisijaisten käytännön ongelmien ratkaisemiseksi. Huhtikuussa 5 + 2 ‑kokoonpano hyväksyi yksimielisesti menettelysäännöt ja kattavat neuvottelutavoitteet. Neuvottelutavoitteisiin kuuluu sosioekonomisia, humanitaarisia, oikeudellisia, poliittisia ja turvallisuutta koskevia kysymyksiä. Tämän jälkeen 5 + 2 ‑kokoonpanon jäsenet antoivat poliittisen tukensa eri osapuolten käymille teknisille neuvotteluille. Se mahdollisti rautateiden tavaraliikenteen aloittamisen uudelleen Transnistrian alueen halki ja huomattavan edistymisen koulutusasioissa ja muissa sosioekonomisissa kysymyksissä. Marraskuussa osapuolet vaihtoivat näkemyksiä tarpeesta keskustella sovittelun poliittisista näkökohdista sekä selkeyden puutteesta, joka hankaloittaa sosioekonomisten ja humanitaaristen kysymysten ratkaisemista. Näistä asioista ei kuitenkaan päästy yksimielisyyteen. EU pyrkii lujittamaan alueen vakautta ja osallistui aktiivisesti 5 + 2 -kokoonpanon toimintaan sekä tehosti läsnäoloaan paikan päällä. Niinpä se helpotti Transnistriaan sijoittautuneiden yritysten osallistumista EU:n ja Moldovan väliseen kauppaan ja osoitti rahoitusta yhä useammalle luottamusta lisäävälle hankkeelle sosiaali-, terveydenhuolto-, koulutus- ja humanitaarisella alalla. Moldova ja Ukraina osallistuivat edelleen rakentavalla tavalla EU:n rajavalvonnan avustusoperaatioon Moldovan tasavallan ja Ukrainan rajalla (EUBAM). EUBAMin tuella Moldovan tulliviranomaiset ja rajavartiolaitos jatkoivat ammatillisten valmiuksiensa kehittämistä ja viranomaisten välistä yhteistyötä sekä maan sisällä että Ukrainan kanssa. Lisäksi EUBAM tuki edelleen Ukrainan vastaisen valtionrajan merkitsemistä. Arabimaailmassa tapahtuneet muutokset korostivat jälleen kiireellistä tarvetta jatkaa Israelin ja palestiinalaisten välisiä neuvotteluja. EU rohkaisi vuoden 2012 aikana edelleen molempia osapuolia palaamaan neuvottelupöytään kvartetin syyskuussa 2011 antaman julkilausuman mukaisesti. Jordanian vuoden alussa ilmaisemasta tuesta huolimatta neuvotteluja ei valitettavasti aloitettu uudelleen. EU vahvisti uudelleen tukensa kahden valtion ratkaisulle, mutta ilmaisi samalla kasvavan huolensa alueen tapahtumista, jotka uhkaavat muuttaa tämän ratkaisun toteutumisen mahdottomaksi. Se kannatti edelleen Israelin ja palestiinalaisten välisen konfliktin ratkaisemista kansainvälisen oikeuden ja jo sovittujen muuttujien pohjalta käytävien rauhanomaisten kahdenvälisten neuvottelujen avulla. EU:n johdonmukaisen, naapuruuspolitiikan välityksellä osoittaman käytännön tuen ohella sen poliittiset ponnistelut asian ratkaisemiseksi käyvät parhaiten ilmi toukokuussa ja joulukuussa 2012 annetuista ulkoasiainneuvoston päätelmistä. EU avusti palestiinalaishallintoa edelleen sen oikeusvaltioperiaatteeseen ja ihmisoikeuksien kunnioittamiseen perustuvissa valtiorakenteiden kehittämispyrkimyksissä. Se toisti kehotuksensa pyrkiä palestiinalaisten sisäiseen sovintoon ja keskittyi ehkäisemään yksipuolisia toimia, jotka uhkaavat kahden valtion ratkaisun toteuttamiskelpoisuutta. Tämä liittyi ennen kaikkea Israelin siirtokuntien laajentumiseen, myös Itä-Jerusalemissa. EU tunnusti täysimääräisesti Israelin legitiimit turvallisuustarpeet mutta jatkoi vetoamista Gazan saarron lopettamiseksi tärkeimpänä tavoitteenaan parantaa sen kestämätöntä humanitaarista tilannetta. Se teki tiivistä yhteistyötä Yhdysvaltojen ja muiden kansainvälisten kumppaneiden kanssa ja kvartetin piirissä. Se suhtautui myönteisesti Jordanian ja Egyptin välityspyrkimyksiin konfliktin ratkaisemiseksi ja Arabiliiton Lähi-idän rauhanprosessille yleisesti osoittamaan tukeen. EU BAM Rafah -avustusoperaatio on keskeytetty Hamasin vallattua Gazan alueen väkivaltaisesti vuoden 2007 puolivälissä. Tämän huomattavan toimeksiannon toteuttaminen on ollut siitä lähtien keskeytyksissä, mutta operaatio on pitänyt yllä kapasiteettiaan ja valmiuttaan aloittaa toimintansa uudelleen Rafahin rajanylityspaikalla, kun poliittiset ja turvallisuusedellytykset sen sallivat. Marraskuun 2012 Gazan kriisin jälkimainingeissa aloitettiin jälleen keskustelut EU BAM Rafah ‑operaation käynnistämisestä uudelleen. Syyrian kohdalla EU on toistuvasti tuominnut jatkuvat ihmisoikeusrikkomukset ja päätti useista Syyrian hallintoa vastaan suunnatuista rajoittavien toimenpiteiden kokonaisuuksista sekä toimitti humanitaarista apua maan sisäisille pakolaisille ja muille pakolaisille. Se on toteuttanut diplomaattisia toimia helpottaakseen rauhanomaisen ratkaisun löytämistä kriisiin, tukenut YK:n ja Arabiliiton erityislähettiläitä, osallistunut Syyrian tukiryhmän kokouksiin ja tukenut pyrkimyksiä edistää yhtenäisen, edustavan opposition muodostamista. EU on ollut koko Syyrian kriisin ajan kansainvälisen humanitaarisen avustustoiminnan eturintamassa koordinoiden toimintaansa tiiviisti muiden avunantajien ja kansainvälisten järjestöjen kanssa sen varmistamiseksi, että tarpeet saatiin kartoitettua nopeasti ja apu saatiin perille nopeasti ja tehokkaasti. Syyrialle ja sen naapurimaille kohdennettiin vuonna 2012 yhteensä 150 miljoonan euron arvosta humanitaarista apua, mitä täydensi EU:n jäsenvaltioilta saatu 208 miljoonan euron suuruinen avustusosuus. ENPI:n ja temaattisten rahoitusvälineiden kautta on osoitettu noin 80 miljoonaa euroa vastaamaan Syyrian väestön pidemmän aikavälin tarpeisiin (tuki kansalaisyhteiskunnalle, ihmisoikeuksien puolustajille, pakolaisille jne.) sekä naapurimaiden auttamiseksi pakolaistulvan huoltamisessa. 3. Politiikan johdonmukaisuus Naapuruuspolitiikka on malliesimerkki ulkopolitiikkaa koskevasta kokonaisvaltaisesta lähestymistavasta. Naapurimaiden kanssa tehtävässä yhteistyössä hyödynnetään kaikkia EU:n käytettävissä olevia välineitä ja politiikkoja. Siinä pitkän aikavälin poliittinen assosiaatio, kauppapolitiikka, alakohtaiset politiikat ja rahoitusyhteistyö yhdistyvät lyhyemmän aikavälin politiikkojen sekä YUTP/YTPP-välineiden toimenpiteiden kanssa. Se osoittaa, kuinka kokonaisvaltaista lähestymistapaa voidaan käyttää luomaan johdonmukaisia toimia, joihin osallistuvat kaikki merkitykselliset EU-toimijat. Kuten komission työohjelmassa vuodeksi 2013 ilmoitettiin, korkea edustaja ja komissio ovat parhaillaan laatimassa yhteistä tiedonantoa, joka koskee tämän lähestymistavan jatkokehittämistä. Naapuruuspolitiikan yhteydessä tehdään tiivistä yhteistyötä muiden avunantajamaiden ja kansainvälisten elinten kanssa humanitaarisiin kriiseihin vastaamiseksi, demokratiaan siirtymisen tukemiseksi ja kumppanimaiden talouskehityksen edistämiseksi. Jo nykyäänkin tärkeänä tavoitteena on pyrkiä parempiin synergioihin ja toiminnan koordinointiin merkittävien kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa naapuruuspolitiikan kohdealueella, mutta sen merkitys kasvaa tulevaisuudessa entisestään. Varhaisessa vaiheessa toteutettujen kuulemisten mekanismit nykyisten puitteiden, komission, EIP-ryhmän ja EBRD:n välillä tehdyn kolmenvälisen yhteisymmärryspöytäkirjan ja Luxemburgin ryhmän (EU, IMF, Maailmanpankki, IFC, EIP ja EBRD) välityksellä ja yhteistyön lisääminen ruohonjuuritasolla ovat olennaisen tärkeitä politiikan yhdenmukaistamiseksi entistä paremmin suhteessa naapuruuspolitiikan tavoitteisiin. EU:n erityisedustaja Välimeren eteläpuoliselle alueelle ja komissio huolehtivat toiminnan koordinoinnista kansainvälisten rahoituslaitosten ja G8-ryhmän kanssa Deauvillen prosessin yhteydessä. Maailmanlaajuisella tasolla naapuruuspolitiikan kysymyksistä keskusteltiin myös Maailmanpankin johtokunnan EU-maita edustavien jäsenten vuoden 2012 kokouksessa. Myös EBRD:n hallintoneuvoston EU-maista tulevien jäsenten säännöllisten kuulemisten yhteydessä voidaan käsitellä naapuruuspolitiikkaan liittyviä kysymyksiä. EU:n ja Euroopan neuvoston välistä poliittista ja strategista kumppanuutta on lujitettu viime vuosina jatkuvasti. Yhteistyö ja vuoropuhelu Euroopan neuvoston kanssa edistää yhteisten tavoitteiden saavuttamista. Niitä ovat yhteisten arvojen eli ihmisoikeuksien ja perusvapauksien, demokratian ja oikeusvaltioperiaatteen nykyistä parempi kunnioittaminen alueen maissa. EU toimii tiiviissä yhteistyössä myös Etyjin kanssa konfliktinratkaisun alalla Minskin ryhmän ja Transnistrian 5 + 2 ‑sovitteluprosessin yhteydessä ja sekä Etyjin että YK:n kanssa Georgian konfliktia käsittelevissä Geneven kansainvälisissä neuvotteluissa. Euroopan parlamentti ja alueiden komitea sekä erityisesti kaksi siihen liittyvää elintä, itäisen kumppanuuden maiden paikallis- ja alueviranomaisten vuotuinen konferenssi (CORLEAP) ja Euro–Välimeri-alueen alue- ja paikallisedustajien kokous (ARLEM), sekä Euroopan talous- ja sosiaalikomitea ovat toimineet jatkuvasti aktiivisemmin ja suuremmassa roolissa naapuruuspolitiikan alalla edistäen poliittisen vuoropuhelun kehittymistä ja muiden yhteistyöulottuvuuksien sisällyttämistä naapuruuspolitiikkaan. Tämä lujittaa entisestään täytäntöönpanon synergiaa ja toimintapolitiikkaa koskevaa viestintää. EU:n naapurimaista on tulossa kumppaneita myös YTPP:n alalla. Ukraina osallistuu joihinkin YTPP-operaatioihin. YTPP:hen osallistumista koskevia puitesopimuksia on tehty Ukrainan ja Moldovan kanssa, Georgian kanssa neuvotellaan parhaillaan, ja myös Armenia on ilmaissut kiinnostuksensa asiaan. Parantamisen varaa on edelleen. EU jatkaa työtään eri toimijoiden yhdenmukaisempien toimintatapojen edistämiseksi. On selvää, että tietyillä aloilla, joilla jäsenvaltioilla on edelleen merkittävää poliittista toimivaltaa, kuten liikkuvuuden alalla, EU:n on toimittava vieläkin tiiviimmässä yhteistyössä jäsenvaltioidensa kanssa voidakseen panna kumppaneilleen antamansa sitoumukset täytäntöön. Sen on myös löydettävä keinoja osallistaa muut sidosryhmät politiikkojen muotoiluun, esimerkiksi toimintasuunnitelmien tai assosiaatio-ohjelmien laatimiseen. EU:n toimielinten ja yksittäisten jäsenvaltioiden on tavoiteltava toimintansa mahdollisimman laajaa yhdenmukaisuutta, sillä se on olennaisen tärkeää EU:n lisäarvon syntymiselle. EU:n kumppanimaissa sijaitsevilla edustustoilla on merkittävä tehtävä koota kaikki toimijat yhteen sekä huolehtia yhdenmukaisuudesta ja synergioista paikan päällä. Niiden olisi myös kasvatettava rooliaan kumppanimaiden viranomaisten, kansalaisyhteiskunnan ja yritysten keskusyhteyspisteenä, josta saa tietoa toimintapolitiikoista ja mahdollisuuksista hakea tukea. 4. Tulevat haasteet Yleismaailmalliset arvot, joiden varaan EU on rakennettu – vapaus, demokratia, ihmisoikeuksien kunnioittaminen ja perusvapaudet sekä oikeusvaltioperiaate – ovat myös naapuruuspolitiikan perusta. Kumppaneille, jotka haluavat mahdollisimman pitkälle menevää lähentymistä EU:n kanssa, ne ovat toteutettavien uudistusten vertailukohta. Uudistusprosessin täytyy olla osallistava. Pelkän poliittisen eliitin tai poliittisen kentän tiettyjen osien osallistuminen ei riitä, vaan ainoastaan, jos kokonaiset yhteiskunnat tekevät tämän valinnan ja pitävät kiinni edellä mainituista yleismaailmallisista arvoista, prosessista tulee kestävä ja se päätyy lopulta onnistuneeseen lopputulokseen. ”Enemmällä enemmän” -periaate säilyy tärkeänä osatekijänä naapuruuspolitiikan muokkaamisessa joustavaksi vastaamaan demokraattisten uudistusten alalla toteutettuihin pyrkimyksiin ja saavutettuun edistykseen. Uudessa naapuruuspolitiikan rahoitusvälineessä vuosiksi 2014–2020 tämä periaate sisällytetään rahoitusyhteistyöhön. Periaate ei kuitenkaan koske pelkästään rahoitusyhteistyön alaa. Kuten vuoden 2011 yhteisessä tiedonannossa todettiin, EU aikoo mukauttaa tarjontaansa, erityisesti suhteessa markkinoille pääsyyn ja liikkuvuuden parantamiseen, vastauksena kumppaniensa uudistusten tasoon ja niiden osoittamaan kunnianhimoon. Analyysit ovat osoittaneet, että monet naapuruuspolitiikan edistymiskertomuksiin aiempina vuosina sisältyneet tärkeimmät suositukset säilyvät ajankohtaisina edelleen ja ovat ydinosa tulevien vuosien uudistusprosessia – lukuun ottamatta muutamia maita, jotka ovat toteuttaneet suurimman osan suosituksista. Se, että eräissä kumppanimaissa yhteisesti sovittujen tavoitteiden saavuttamisessa on edistytty varsin niukasti ja että toisissa maissa ei ole juurikaan reagoitu naapuruuspolitiikan yhteydessä tarjottuihin kannustimiin, saattaa edellyttää välineiden ja mekanismien kriittistä tarkastelua. EU:n on tarvittaessa pohdittava, mahdollistaisiko niiden mukauttaminen paremman reagoinnin kumppanimaiden odotuksiin ja tarpeisiin, mikä puolestaan nostaisi käyttöastetta. Samanaikaisesti kumppanien on osoitettava, että ne ovat sitoutuneita yhdessä EU:n kanssa sovittujen tavoitteiden saavuttamiseen. EU:n kanssa sovitut painopisteet ja uudistusohjelmat on otettava olennaiseksi osaksi kansallisia uudistus- ja kehitysstrategioita. Uusien EU:hun liittyvien matkustus-, opiskelu- ja liiketoimintamahdollisuuksien avaaminen kansalaisille on olennaisen tärkeää EU:n perustana olevien arvojen jakamiseksi. EU:n olisi korostettava voimakkaammin tällaisiin kysymyksiin painottuvia toimintapolitiikkoja ja toimenpiteitä. Ihmisten liikkuvuusmahdollisuudet, opiskelijoiden stipendit ja yritysverkostot saattavat edistää kumppanimaiden selkeää suuntautumista Eurooppaan enemmän kuin mikään muu. Viisumivapauteen tähtäävät toimintasuunnitelmat ovat EU:n itäpuolella osoittautuneet tehokkaiksi uudistusten innoittajiksi. Niiden täysimääräinen toteuttaminen kumppanimaissa tuonee viisumivapausjärjestelmät lähemmäksi toteutumista. Naapuruuspolitiikan luonne monivaikutteisena, monen toimijan toteuttamana politiikkana ja sen ajoittainen teknisyys tekevät siitä viestimisen hankalaksi. EU:n naapurialueiden kansat pitävät EU:ta kuitenkin mallina ja inspiraationa naapuruuspolitiikan perustan muodostavien arvojen suhteen, joita ovat ihmisoikeudet, demokratia, perusvapaudet, vauraus ja yhteisvastuullisuus. Naapuruuspolitiikan kumppanimaissa toteutettu mielipidekysely[16] osoittaa, että useimpien naapurimaiden ihmiset suhtautuvat EU:hun myönteisesti[17]. Käsitys EU:sta liitetään ihmisoikeuksien, yhteisvastuullisuuden, vaurauden, demokratian ja sananvapauden edistämiseen. Näitä arvoja ja taloudellista kehitystä pidetään yhteistyön tärkeimpinä näkökohtina. Samasta tutkimuksesta käy kuitenkin ilmi, etteivät monet ihmiset katso tietävänsä kovin paljoa siitä, mitä EU tekee heidän maassaan. Tämä korostaa tarvetta tiedottaa kumppanimaiden kansalaisille paremmin naapuruuspolitiikasta, sen tavoitteista ja välineistä sekä saavutuksista. Konfliktit ovat edelleen ongelmana monilla EU:n naapurialueilla, ja ne saattavat horjuttaa orastavia uudistusprosesseja. Rauhan ja vakauden vaaliminen hyödyntäen kaikkia EU:n käytettävissä olevia siviili- ja sotilasvälineitä on pakottavan välttämätöntä, ja siihen on kiinnitettävä huomiota. Kumppanimaiden ulkopolitiikan suuntausten muutosten ja muiden toimijoiden lisääntyvän toiminnan seurauksena saattaa myös käydä niin, että EU muuttuu vähemmän kiinnostavaksi malliksi ja kumppaniksi. Tällainen tilanne vaatii EU:ta pohtimaan, miten se voisi soveltaa monenvälisempää poliittista lähestymistapaa sekä ottaa muut naapurialueillaan toimivat tahot mukaan toimintaansa nykyistä järjestelmällisemmin ja tehdä yhteistyötä näiden kanssa, jotta yhdessä kumppanimaiden itsensä kanssa saataisiin ratkaistua yhteistä etua koskevia kysymyksiä. Välimeren eteläpuolisella alueella Turkki, Persianlahden maat ja Arabiliiton kaltaiset organisaatiot toimivat entistä näkyvämmin pyrkien ratkaisemaan konflikteja ja edistämään taloudellisia ja poliittisia etujaan aiempaa suuremmassa määrin. Uusia haasteita tuovat mukanaan myös EU:n itäisellä naapurialueella laaditut vaihtoehtoiset alueellisen yhdentymisen ohjelmat. Venäjän federaation, Valko-Venäjän ja Kazakstanin muodostaman Euraasian unionin syntyminen on muuttanut toimintaympäristöä. Sen katsotaan tarjoavan poliittisen ja taloudellisen vaihtoehdon EU:n kanssa yhdentymiselle. Asiassa täytyy kuitenkin tehdä valintoja. Esimerkiksi Euraasian unioniin kuuluvaan tulliliittoon liittyminen sulkisi pois taloudellisen yhdentymisen EU:n kanssa pitkälle menevän ja laaja-alaisen vapaakauppasopimuksen välityksellä. 5. Päätelmät Vaikka naapuruuspolitiikan perustana olevat periaatteet ja tavoitteet koskevat kaikkia kumppanimaita ja kaikkia politiikan osia, EU:n suhde kunkin kumppanin kanssa on ainutlaatuinen, ja naapuruuspolitiikan välineet on räätälöity palvelemaan jokaista näistä suhteista. Naapuruuspolitiikka tarjoaa EU:lle välineistön, jonka avulla se voi mukauttaa poliittista lähestymistapaansa ja reagointiaan kumppaneidensa yksilöllisen tilanteen ja niiden EU-suhteisiin kohdistuvien toiveiden mukaan. EU:n on yhä enenevässä määrin pystyttävä eriyttämään toimintapolitiikkaansa kumppanimaidensa erilaisten kehityskulkujen, päämäärien ja tarpeiden mukaan. Kumppanit eivät saisi tinkiä tavoitteistaan ja sitoutumisestaan yhteiskuntiensa sekä poliittisten ja taloudellisten järjestelmiensä uudistamiseen. Tämä on edelleen olennainen näkökohta niiden väestön toiveisiin ja tarpeisiin vastaamiseksi. On erittäin tärkeää jatkaa poliittista sitoutumista usein vaikeidenkin uudistusten tosiasialliseen toteuttamiseen. EU:n on omalta osaltaan edelleen pidettävä kiinni sitoumuksistaan, jotka koskevat poliittisen assosiaation lujittamista, taloudellisen yhdentymisen syventämistä ja uudistusten tukemista.

[1] KOM(2011) 303, 25.5.2011.

[2] Tähän yhteiseen tiedonantoon liittyy 12 maakohtaista edistymiskertomusta, joissa arvioidaan naapuruuspolitiikan täytäntöönpanoa vuonna 2012 maissa, joiden kanssa on laadittu naapuruuspolitiikan toimintaohjelma tai vastaava asiakirja; kaksi alueellista edistymiskertomusta, joista toisessa tarkastellaan itäisen kumppanuuden ja toisessa demokratiaan ja yhteiseen vaurauteen tähtäävän kumppanuuden täytäntöönpanossa vuonna 2012 saavutettua edistystä; ja tilastoliite.

[3] YK:n yleiskokouksen päätöslauselman 67/19 mukaisesti nimeä ’Palestiina’ käytetään kaikissa sellaisissa yhteyksissä, joissa tähän asti on käytetty nimitystä ’palestiinalaishallinto’ tai ’miehitetty palestiinalaisalue’. Neuvoston joulukuussa 2009 antamien päätelmien mukaisesti tämä ei tarkoita Palestiinan tunnustamista valtioksi.

[4] Itäisen kumppanuuden maiden ulkoministerikokouksen yhteinen lausuma, Bryssel, 23.7.2012, Euroopan unionin neuvosto, 12862/12, PRESSE 348. Yhteinen tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle, Itäinen kumppanuus: etenemissuunnitelma syksyn 2013 huippukokousta edeltävää aikaa varten, JOIN(2012) 13 final, 15.5.2012.

[5] Transparency Internationalin korruptioindeksi vuodelta 2012.

[6] Tuki kumppanuudelle, uudistuksille ja osallistavalle kasvulle (Support for Partnership, Reform and Inclusive Growth).

[7] Itäisen kumppanuuden yhdentymis- ja yhteistyöohjelma (Eastern Partnership Integration and Cooperation Programme).

[8] KOM(2011) 839 lopullinen.

[9] Pöytäkirjat Moldovan tasavallan ja Ukrainan osallistumisesta niille avoinna oleviin EU:n ohjelmiin tulivat voimaan vuonna 2011, ja pöytäkirja Israelin kanssa allekirjoitettiin vuonna 2008.

[10] Yhteinen tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle, Itäinen kumppanuus: etenemissuunnitelma syksyn 2013 huippukokousta edeltävää aikaa varten, JOIN(2012) 13 final, 15.5.2012.

[11] Yhteinen tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle, Uusi strategia muutostilassa olevia naapurimaita varten, KOM(2011) 303, 25.5.2011.

[12] Yhteinen julkilausuma, itäisen kumppanuuden huippukokous, Varsova, 29. ja 30. syyskuuta 2011.

[13] Yhteinen valmisteluasiakirja Partnership for Democracy and Shared Prosperity: Report on activities in 2011 and Roadmap for future action, SWD(2012) 121 final, 15.5.2012. Se on oheisasiakirja yhteiseen tiedonantoon Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle nimeltä Uudistetun Euroopan naapuruuspolitiikan lupausten lunastaminen.

[14] Syyrian osallistuminen on tällä hetkellä keskeytetty, joten yhteistyötä toteutetaan 42 maan kesken.

[15] Yhteinen tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Tiiviimmän yhteistyön ja alueellisen yhdentymisen tukeminen Maghreb-maissa eli Algeriassa, Libyassa, Marokossa, Mauritaniassa ja Tunisiassa, JOIN(2012) 36 final, 17.12.2012.

[16] EU Neighbourhood Barometer keväällä 2012 ja syksyllä 2012.

[17] Poikkeuksena Egypti ja Libya, joissa enemmistöllä ei näytä olevan mielipidettä tai paljoakaan tietoa EU:n julkisuuskuvasta tai suhteiden tilasta.