1.Tausta

Maailmassa on yli 60 miljoonaa ihmistä, jotka ovat joutuneet siirtymään kotiseudultaan joko sodan, pitkittyneen konfliktin tai vakavan luonnonkatastrofin takia. Euroopan unioniin saapui tammikuun 2015 ja helmikuun 2016 välisenä aikana yli 1,1 miljoonaa pakolaista, turvapaikanhakijaa ja siirtolaista, jotka pakenivat konfliktia lähtömaassaan tai etsivät parempaa ja turvallisempaa elämää. Vuonna 2016 EU:n alueelle on saapunut talviolosuhteista huolimatta kymmenen kertaa enemmän pakolaisia ja siirtolaisia kuin vastaavalla ajanjaksolla vuonna 2015.

Euroopan komissio pyrkii löytämään vahvan ja koordinoidun eurooppalaisen ratkaisun tähän ongelmaan. Se on esittänyt useita aloitteita, joilla pyritään antamaan jäsenvaltioille tarvittavat välineet tulijamäärien pienentämiseksi ja hallitsemiseksi. Lisäksi on huomattavin ponnistuksin pyritty puuttumaan muuttoliikkeen perimmäisiin syihin ja tarjoamaan humanitaarista apua konfliktialueilla sekä pakolaisia vastaanottavissa naapurimaissa.

Valitettavasti Euroopan unioni saattaa ensimmäistä kertaa historiansa aikana joutua kohtaamaan suuria humanitaarisia ongelmia omalla alueellaan, ennen kuin nämä toimenpiteet saadaan täysimääräisesti voimaan. Sen vuoksi on välittömästi toteutettava poikkeuksellisia ja koordinoituja lisätoimia, joilla täydennetään ja tuetaan jäsenvaltioiden omia toimia ja varmistetaan, että EU kykenee ehkäisemään täysimittaisen humanitaarisen tragedian omalla alueellaan.

Eurooppa-neuvosto vaati 19. helmikuuta 2016 komissiolta kiireellisiä toimia ja käytännön ehdotuksia todeten, että ”EU:lle on nyt annettava valmiudet toimittaa humanitaarista apua EU:n sisällä yhteistyössä UNHCR:n kaltaisten järjestöjen kanssa niiden maiden tukemiseksi, joissa on suuria määriä pakolaisia ja muuttajia, hyödyntäen EU:n humanitaarisesta avusta ja pelastuspalveluasioista vastaavan yksikön kokemusta”.

EU:n keinovalikoiman täydentämiseksi tarvitaan uusi säädös ja sitä vastaava lisätalousarvio. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 214 artiklan mukaisesti humanitaarista apua voidaan antaa ainoastaan EU:n ulkopuolella esiintyviin tarpeisiin. Unionin pelastuspalvelumekanismi ei ole asianmukainen väline pakolais- ja muuttoliikekriisistä aiheutuviin laajamittaisiin rakenteellisiin humanitaarisiin tarpeisiin vastaamiseksi. Pelastuspalvelumekanismia on toisinaan hyödynnetty pakolais- ja muuttoliikekriisissä, ja vapaaehtoinen keskinäinen apu on näyttänyt toimivan hyvin silloin kun yksi jäsenvaltioista tarvitsee apua katastrofin takia. Sitä ei kuitenkaan ole tarkoitettu käytettäväksi tilanteissa, joissa katastrofi koskettaa mahdollisesti useampaa jäsenvaltiota. Muista välineistä, kuten Euroopan unionin solidaarisuusrahastosta (EUSR), turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastosta (AMIF) sekä sisäisen turvallisuuden rahastosta osoitetaan merkittävästi taloudellisia resursseja jäsenvaltioiden tukemiseen. Kyseisiä rahastoja ei kuitenkaan ole tarkoitettu kattamaan suurten pakolais- ja siirtolaisryhmien puhtaasti humanitaarisia tarpeita.

Sen vuoksi on luotava erityinen väline ja osoitettava sille omat määrärahat, jotta EU voi tarjota taloudellista tukea humanitaarisille kumppaneille, jotka kykenevät toteuttamaan nopeasti hätätoimia katastrofin kohteeksi joutuneiden jäsenvaltioiden tueksi.

On syytä korostaa, että ehdotetussa asetuksessa esitetyillä toimenpiteillä on Eurooppa-neuvoston toimeksiannon mukaisesti tarkoitus ensisijaisesti vastata käynnissä olevasta muuttoliikekriisistä johtuviin ja todennäköisesti vielä jonkin aikaa jatkuviin poikkeuksellisiin humanitaarisiin tarpeisiin.

Lisäksi on asianmukaista varmistaa, että uudessa välineessä otetaan huomioon mahdolliset tulevat suurimittaiset hätätilanteet, joilla voi olla laaja-alaisia humanitaarisia vaikutuksia. Ihmisten aiheuttamien katastrofien ja luonnonkatastrofien todennäköisyys unionissa kasvaa jatkuvasti. Tällaiset katastrofit voivat pahimmillaan aiheuttaa vakavia taloudellisia ongelmia yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa. Katastrofeja voi esiintyä myös sellaisissa jäsenvaltioissa, joilla on jo muista syistä vakavia taloudellisia ongelmia, jolloin ne pahentavat edelleen kyseisten jäsenvaltioiden yleistä taloustilannetta. Kummassakin tapauksessa tilanne heikentäisi jäsenvaltion toimintakykyä, mikä puolestaan vaikeuttaisi hädänalaisten ihmisten auttamista.

Sen vuoksi ehdotuksessa esitetään yleiset puitteet hätätilanteen tuen tarjoamiseksi silloin kun luonnonkatastrofilla tai ihmisen aiheuttamalla katastrofilla on EU:n sisällä laajoja humanitaarisia vaikutuksia. Ehdotetusta asetuksesta saatavien kokemusten perusteella ja ottaen huomioon vuonna 2017 toteutettava unionin pelastuspalvelumekanismin väliarviointi on tarkoitus harkita näiden kahden välineen keskinäisen synergian hyödyntämistä.

2.Kohde ja soveltamisala

Ehdotetussa asetuksessa esitetään toimenpiteitä, joiden avulla unioni voi tarjota taloudellista hätätilanteen tukea kiireellisissä ja elintärkeissä humanitaarisissa avustusoperaatioissa EU:n sisällä. Lisäksi unioni voi tarjota taloudellista tukea käynnissä olevaan muuttoliike- ja pakolaiskriisiin suoraan liittyvien hätäoperaatioiden kustannusten kattamiseen. Niihin kuuluvat kaikki avustus- ja suojeluoperaatiot, joiden tarkoituksena on suojella ihmishenkiä, lievittää kärsimystä ja turvata ihmisarvo. Tällaisiin operaatioihin sisältyisi esimerkiksi hätäapuun kuuluvien perustarvikkeiden, terveydenhuolto-, koulutus- ja suojelupalvelujen, suojien rakentamiseen tarvittavien materiaalien ja palvelujen, vesi- ja jätevesihuollon ja muun kiireellisen avun tarjoaminen.

Toiminnan tehokkuuden varmistamiseksi ehdotetussa asetuksessa esitetään, että hätäoperaatioiden toteutuksesta vastaavat kumppaniorganisaatiot . Näin komissio voi välittömästi kääntyä sellaisten vakiintuneiden ja varmistettujen kumppaneiden tai jäsenvaltioiden erikoisyksiköiden puoleen, joilla on tarvittavaa kokemusta.

Eurooppa-neuvoston kehotuksen mukaisesti ehdotetussa asetuksessa on tarkoitus hyödyntää vankkaa kokemusta, jota komission humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosasto on hankkinut omalla toimialallaan. Se voi kokemuksensa ansiosta toistaa toimet, jotka se yleensä toteuttaa kolmansissa maissa, unionin sisällä. Koska humanitaaristen perustarpeiden kattamiseen unionin sisällä tarvittavan hätätilanteen tuen sekä katastrofien tai konfliktien uhreille kolmansissa maissa tarkoitetun humanitaarisen avun tarjonnassa on yhtäläisyyksiä, asetuksessa säädetään erityisesti, että kaikissa sen puitteissa rahoitettavissa operaatioissa olisi noudatettava kansainvälisesti sovittuja humanitaarisia periaatteita.

Myös maksumenettelyt on suunniteltu vastaamaan hätätilanteen tuen luonnetta, jotta voidaan varmistaa tarvittava nopeus ja joustavuus. Ehdotetun asetuksen mukaisesti on myös mahdollista myöntää avustuksia ja tehdä julkisia hankintasopimuksia suoraan sekä korvata tukikelpoiset kustannukset kokonaisuudessaan. Asetuksen säännöksiä on lisäksi tarkoitus soveltaa jossain määrin takautuvasti.

3. Talousarvio ja aikataulu

Käytettävissä olevien tietojen pohjalta ja koska voidaan kohtuudella olettaa, että osa tarpeista katetaan muista välineistä, komissio katsoo, että seuraavien kolmen vuoden aikana tarvitaan 700 miljoonaa euroa muuttoliike- ja pakolaiskriisin takia kasvavien humanitaaristen tarpeiden kattamiseksi Euroopassa ja erityisesti Länsi-Balkanin reitin varrella sijaitsevissa jäsenvaltioissa. Toimenpiteisiin, joilla tuetaan ja täydennetään jäsenvaltioiden toimia pakolaisten ja siirtolaisten humanitaaristen tarpeiden täyttämiseksi vuonna 2016 sekä odottamattomien katastrofien hoitamiseksi, tarvitaan 300 miljoonaa euroa. Lisäksi olisi osoitettava 200 miljoonaa euroa sekä vuodeksi 2017 että vuodeksi 2018 mahdollisia uusia humanitaarisia tarpeita varten, joita saattaa syntyä erityisesti, jos pakolaisten määrät pysyvät jatkossakin nykyisellä tasolla.

Komissio pyrkii ennen ehdotetun asetuksen voimaantuloa parhaansa mukaan vastaamaan pakolaisten ja siirtolaisten suuresta määrästä mahdollisesti aiheutuviin humanitaarisiin tarpeisiin jäsenvaltioissa hyödyntämällä turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston ja sisäisen turvallisuuden rahaston määrärahoja. Vaikka nämä rahastot on ensisijaisesti tarkoitettu tukemaan sellaisia pitkän aikavälin rakenteellisia toimia, joilla lujitetaan jäsenvaltioiden pysyviä valmiuksia muuttoliikkeen ja turvallisuuden aloilla, määrärahoja voidaan hätätilanteissa käyttää myös monenlaisiin lyhyen aikavälin tarpeisiin (ml. humanitaariset tarpeet).

4. Päätelmät