KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN KESKUSPANKILLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE

Tie kohti vahvempaa EU:n määritysjärjestelmää



1.Johdanto

Turvallinen, vakaa ja kilpailukykyinen EU:n määritysekosysteemi on olennaisen tärkeä hyvin toimivan pääomamarkkinaunionin kannalta. Keskusvastapuolimääritys tukee kaupankäyntiä pääomamarkkinoilla: kun kaupat määritetään keskitetysti, keskusvastapuoli asettuu kaupan osapuolten väliin ostajaksi jokaiselle myyjälle ja myyjäksi jokaiselle ostajalle ja takaa sopimusten toteutumisen. Se voi toimia näin osapuolilta keräämiensä varojen ansiosta. Käytettäessä keskusvastapuolimääritystä kullakin osapuolella on yksi keskusvastapuoleen liittyvä nettovastuu sen sijaan, että yksittäisiin vastapuoliin liittyvistä kahdenvälisistä vastuista muodostuisi monimutkainen verkosto. Keskusvastapuolet lisäävät tällä tavoin markkinoiden läpinäkyvyyttä ja tehokkuutta sekä vähentävät riskejä rahoitusmarkkinoilla, erityisesti kun on kyse johdannaisista. Keskusvastapuolilla on keskeinen rooli määritysekosysteemissä, johon kuuluvat sekä keskusvastapuoliin suoraan osallistuvat yhteisöt (määritysosapuolet), kuten suuret pankit ja sijoituspalveluyritykset, että keskusvastapuoliin epäsuorasti (määritysosapuolten kautta) osallistuvat yhteisöt, kuten sijoitusrahastot, pienemmät pankit, vakuutusyhtiöt ja yritykset. Jos määritys ei toimi tehokkaasti, finanssilaitosten, yritysten ja sijoittajien riskit ja kustannukset kasvavat.

Määritystä ja keskusvastapuolia koskevat EU:n säännöt on vahvistettu markkinarakennetoimija-asetuksessa (EMIR), jota on täydennetty asetuksella keskusvastapuolten elvytys- ja kriisinratkaisukehyksestä. EMIR-asetuksessa säädetään määritysmarkkinoiden riskinhallintaa ja läpinäkyvyyttä koskevista vahvoista puitteista. Uusia haasteita on kuitenkin noussut esiin.

Määrityskapasiteetti on pääomamarkkinaunionin tärkeä ulottuvuus: siksi EU tarvitsee kilpailukykyisen ja nykyaikaisen määritysjärjestelmän. Pääomamarkkinaunionissa on kyse siitä, että EU:hun rakennetaan syvät ja likvidit pääomamarkkinat, jotka palvelevat EU:n kansalaisten, yritysten ja finanssilaitosten tarpeita. Komissio jatkaa vuonna 2020 tekemänsä pääomamarkkinaunionia koskevan toimintasuunnitelman toteuttamista. Tämän tiedonannon ohella komissio on hyväksymässä lainsäädäntöehdotusta, jolla helpotetaan yritysten listautumista pörssiin ja pääoman hankkimista sitä kautta (listautumissäädös). Komissio on esittämässä myös ehdotusta yritysten maksukyvyttömyyttä koskevan lainsäädännön keskeisten osa-alueiden yhdenmukaistamisesta, mikä poistaisi EU:sta yhden suurimmista rajat ylittävän sijoittamisen esteistä. Aidon pääomamarkkinaunionin on kuitenkin perustuttava kilpailukykyisiin markkinarakenteisiin. Komissio on osana pääomamarkkinaunionia jo ehdottanut rahoitusmarkkina-asetuksen ja arvopaperikeskuksia koskevan sääntelykehyksen tarkistamista. Pääomamarkkinaunionin vahvistamiseksi EU:n on vahvistettava myös unionin sisäistä määrityskapasiteettia.

EU:n määritysekosysteemin on oltava myös turvallinen ja häiriönsietokykyinen: EU:n tason valvontaa on parannettava, jotta määritysvolyymien lisääntymisen mukanaan tuomien rajat ylittävien riskien asianmukainen seuranta ja hallinta EU:ssa varmistetaan. Häiriönsietokykyä lisättäessä on hyödynnettävä kokemuksia, joita on saatu energiamarkkinoiden viimeaikaisesta kehityksestä, kun useilla energiayhtiöillä on johdannaisia käyttäessään ollut likviditeettiongelmia. Tämä kehitys on osoittanut, että EMIR-asetusta on parannettava, jotta EU:n rahoitusvakauteen kohdistuvia riskejä voidaan vähentää myös uusia haasteita kohdattaessa. Tämä tarkoittaa sitä, että EU:hun rakennetaan turvallinen ja vakaa määritysekosysteemi, joka kestää talouden häiriöitä. Tällaisen ekosysteemin ansiosta monet erilaiset toimijat, energiayhtiöt mukaan lukien, voivat suojautua riskeiltä tehokkaasti ja turvallisesti sekä ennakoida paremmin vakuuksien muutospyyntöjä ja siten hallita likviditeettitarpeitaan paremmin.

Kilpailukykyiset, kehittyneet ja häiriönsietokykyiset EU:n keskusvastapuolet ovat EU:n avoimen strategisen riippumattomuuden ennakkoedellytys. On ratkaisevan tärkeää, että EU pysyy avoimena maailmanlaajuisille rahoitusmarkkinoille sijoittajien houkuttelemiseksi ja eurooppalaisten yritysten maailmanlaajuisen kilpailukyvyn tukemiseksi. Yhdistyneen kuningaskunnan erottua EU:sta suuri määrä Yhdistyneen kuningaskunnan keskusvastapuolissa määritettyjä euromääräisiä sopimuksia aiheuttaa kuitenkin riskejä EU:n rahoitusvakaudelle sekä EU:n rahapolitiikan välittymiselle ja harjoittamiselle. Vankan määrityskapasiteetin rakentaminen EU:hun vähentää riskejä, joita aiheutuu kolmansien maiden keskusvastapuoliin liittyvistä liiallisista vastuista.

Tämän saavuttamiseksi komissio esitti 7. joulukuuta 2022 lainsäädäntöehdotuksia EMIR-asetuksen ja muiden säädösten muuttamisesta, jotta EU:sta voitaisiin tehdä houkuttelevampi ja kustannustehokkaampi määritystoiminnan keskus ja puuttua mahdollisiin haavoittuvuuksiin. Toimenpiteet vaikuttavat sekä määrityspalvelujen tarjontaan että kysyntään. Ne auttavat laajentamaan EU:n keskusvastapuolten tarjoamien määritysratkaisujen valikoimaa ja parantamaan EU:n keskusvastapuolten likviditeettiä, koska niillä kannustetaan useampia markkinatoimijoita hoitamaan määritys EU:ssa.

Ehdotuksia varten on kuultu laajasti muun muassa Euroopan parlamentin jäseniä, jäsenvaltioiden ja niiden viranomaisten edustajia, Euroopan valvontaviranomaisia, Euroopan järjestelmäriskikomiteaa (EJRK), Euroopan keskuspankkia (EKP) ja yhteistä valvontamekanismia (YVM) sekä monia erilaisia alan sidosryhmiä. Näiden toimenpiteiden vaikutukset eivät riipu ainoastaan lainsäädäntöön tehtävistä muutoksista vaan myös kaikkien asianomaisten toimijoiden, niin julkisten kuin yksityistenkin, osallistumisesta ja sitoutumisesta. Sääntelyviranomaiset ja poliittiset päättäjät voivat luoda EU:hun paremman määritysympäristön edellytykset. Kuitenkin loppujen lopuksi on markkinaosapuolten asia hyödyntää sääntelyn tarjoamia mahdollisuuksia. Myös viranomaisilla voi olla tärkeä rooli: ne voivat johtaa omalla esimerkillään ja edistää näin turvallisemman, häiriönsietokykyisemmän ja kilpailukykyisemmän määritysekosysteemin luomista Euroopan unioniin.

2.Kilpailukykyinen ja nykyaikainen EU:n määritysjärjestelmä

a.Keskusvastapuolet

Keskusvastapuolet ovat rahoitusvakauden edistäjiä, ja niiden on kyettävä reagoimaan markkinoilla tapahtuvaan kehitykseen dynaamisesti. EMIR-asetuksella on luotu vankka kehys keskusvastapuolimääritykselle. Tietyt nykyisen valvontakehyksen osa-alueet ovat kuitenkin osoittautuneet liian monimutkaisiksi. Valvonnalliset hyväksyntämenettelyt EU:n keskusvastapuolten uusien määrityspalvelujen käyttöönotolle ja uuden toiminnan aloittamiselle voivat olla tarpeettoman pitkiä ja raskaita, mikä haittaa uusien tuotteiden tuomista markkinoille. Keskusvastapuolten riskimalleihin tehtäviin muutoksiin liittyy samanlaisia haasteita. Uuden tuotteen hyväksyminen ei saisi kestää vuosia, ja malleja on voitava muuttaa nopeasti, jotta ne vastaavat markkinoiden ja talouden muuttuvia olosuhteita. Viiveet hyväksymisessä lisäävät kustannuksia ja heikentävät EU:n keskusvastapuolten kilpailukykyä, mikä vähentää EU:n houkuttelevuutta liiketoimintapaikkana. Siksi näiden esteiden poistaminen on välttämätöntä.

Keskeiset toimet: EMIR-asetuksen muuttamista koskevassa lainsäädäntöehdotuksessa esitetään uusia menettelyjä, joita EU:n keskusvastapuolten valvontaan osallistuvien viranomaisten olisi noudatettava hyväksyessään uutta toimintaa tai uusia palveluja, joita EU:n keskusvastapuolet haluavat tarjota, sekä riskimalleihin tehtäviä muutoksia. Asiakirjat, jotka keskusvastapuolten on toimitettava hakemuksissaan, vakioidaan, ja hyväksynnän saamiseen kuluva aika lyhennetään muutamaan viikkoon. Lisäksi otetaan käyttöön uusi, lyhyt menettely sellaisen uuden toiminnan ja uusien palvelujen käynnistämistä varten, jotka eivät muuta olennaisesti keskusvastapuolen liiketoimintamallia. Nämä uudistukset lyhentävät huomattavasti aikaa, joka keskusvastapuolilta kuluu tuotteen saattamiseen markkinoille tai mallin huomattavaan muuttamiseen. EU:n keskusvastapuolia kannustetaan hyödyntämään parhaalla mahdollisella tavalla uuden kehyksen tarjoamia mahdollisuuksia muun muassa laajentamalla tuotevalikoimaansa, jotta ne voivat vastata määritysosapuoltensa ja asiakkaidensa kysyntään.

b.Finanssialan toimijat

Myös keskusvastapuolten palveluja käyttävien finanssialan toimijoiden, kuten sijoitusrahastojen ja vakuutusyhtiöiden, pitäisi hyötyä kustannusten vähenemisestä käyttäessään määrityspalveluja. Vuoden 2008 kriisin jälkeisten uudistusten ja keskusvastapuolimääritykseen siirtymisen jälkeen myös pankkialan kehykseen tehtiin mukautuksia, joiden ansiosta pankit voivat hyötyä edullisemmasta pääomakohtelusta, kun ne hoitavat määrityksen toimiluvan saaneessa tai tunnustetussa keskusvastapuolessa sen sijaan, että toteuttaisivat kahdenvälisiä transaktioita. Tämä on järkevää, koska keskusvastapuolimääritys vähentää vastapuoliluottoriskiä. Näitä pankkien vakavaraisuussääntöihin tehtyjä muutoksia ei kuitenkaan ole kokonaisuudessaan otettu huomioon muissa finanssialan säädöksissä. Esimerkiksi johdannaistransaktioihin liittyviä vastapuoliriskirajoja koskevissa yhteissijoitusyrityksiä koskevan direktiivin nykyisissä säännöissä ei oteta täysin huomioon sitä, että keskusvastapuolimääritys vähentää sijoitusrahastojen hoitajien riskejä. Myös vakuutuksenantajia koskevassa Solvenssi II ‑kehyksessä on epäjohdonmukaisuuksia.

Johdonmukaisuuden puuttumisesta on tullut ongelmallisempaa EU:n keskusvastapuolten alettua tarjota rahastoja ja vakuutusyhtiöitä auttavia uusia tapoja päästä määritysjärjestelmään. Esimerkiksi Solvenssi II -kehyksen puitteissa, kun vakuutusyhtiöt haluavat suoriksi keskusvastapuolen jäseniksi, keskusvastapuoliin liittyviin vastuisiin voidaan soveltaa korkeampia pääomavaatimuksia kuin silloin, kun vakuutuksenantajat toimivat epäsuorina määritysosapuolina. Tällaiset korkeammat pääomavaatimukset luovat pidäkkeen uusien määritysjärjestelmiin pääsyn mallien käyttämiselle. Jotkin EU:n eläkejärjestelmiin liittyvät järjestelyt, joihin aletaan soveltaa määritysvelvollisuutta kesäkuussa 2023, ovat alkamassa tai ovat jo alkaneet käyttää uusia määritysjärjestelmiin pääsyn malleja. Mitä enemmän järjestelmässä on toimijoita, sitä enemmän likviditeettiä ja mahdollisuuksia on tarjolla.