Lausunto nro 1/2000

ehdotuksesta neuvoston asetukseksi 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun varainhoitoasetuksen muuttamisesta erottamalla sisäisen tarkastuksen tehtävä ennakkovalvonnan tehtävästä (varainhoitoasetuksen 24 artiklan viides kohta)

(annettu EY:n perustamissopimuksen 279 artiklan nojalla)

(2000/C 327/01)

EUROOPAN YHTEISÖJEN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN, joka

ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 248 artiklan 4 kohdan sekä 279 artiklan,

ottaa huomioon Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 45 c artiklan 4 kohdan sekä 78 h artiklan,

ottaa huomioon Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 160 c artiklan 4 kohdan sekä 183 artiklan,

ottaa huomioon Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen(1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 13 päivänä joulukuuta 1999(2) annetulla neuvoston asetuksella (EY, EHTY, Euratom) N:o 2673/1999, ja erityisesti sen 21, 24, 139 ja 142 artiklan,

ottaa huomioon 9 päivänä joulukuuta 1993 annetun komission asetuksen (Euratom, EHTY, EY) N:o 3418/93 tiettyjen 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun varainhoitoasetuksen säännösten soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä(3), ja erityisesti sen 34-43 artiklan,

ottaa huomioon komission ehdotuksen neuvoston asetukseksi 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun varainhoitoasetuksen muuttamisesta erottamalla sisäisen tarkastuksen tehtävä ennakkovalvonnan tehtävästä(4),

ottaa huomioon ehdotusta koskevan lausuntopyynnön, jonka neuvosto esitti tilintarkastustuomioistuimelle 14. kesäkuuta 2000 ja jonka tilintarkastustuomioistuin vastaanotti 21. kesäkuuta 2000,

sekä katsoo, että

komissiossa on kehitetty hanke, jonka mukaan komissioon perustetaan "sisäisen tarkastuksen osasto auttamaan johtoa 1) valvomaan riskejä, 2) seuraamaan sääntöjen noudattamista, 3) antamaan riippumattomia lausuntoja johtamis- ja valvontajärjestelmien laadusta, ja 4) antamaan suosituksia toimintojen tehostamisesta ja niiden vaikuttavuuden lisäämisestä sekä varmistamaan, että komission varoja käytetään taloudellisesti (varat käytetään oikeisiin kohteisiin ja niille saadaan vastinetta)",

suunnitellussa järjestelmässä on lisäksi tarkoituksena, että: "kuhunkin pääosastoon organisoidaan tarkastusrakenne (joko sisäisen tarkastuksen osastoon tiiviissä yhteydessä oleva virkamies tai itsenäinen yksikkö), joka toimii suoraan pääjohtajan alaisuudessa ja toimittaa pääosaston sisäisen valvontajärjestelmän tarkastuksia sekä komission ulkopuolelle maksettavien varojen hallinnointia ja käyttöä koskevia tarkastuksia",

"sisäisen tarkastuksen seurantakomitea(n) - -tehtävänä on seurata 1) komission valvontaprosesseja sisäisen tarkastuksen osaston ja tilintarkastustuomioistuimen toimittamista tarkastuksista saatujen tulosten perusteella, 2) tarkastusten perusteella annettujen suositusten (myös komission hyväksymien tilintarkastustuomioistuimen suositusten) täytäntöönpanoa, sekä 3) tarkastustyön laatua - ",

komission mukaan järjestelmän avulla "päästään eroon vastuuntuntoa vähentävästä kulttuurista sekä nykyisestä tilanteesta, jossa varainhoidon valvonnan ja sisäisen tarkastuksen välille saattaa syntyä eturistiriitoja"(5),

komission ehdotus, jonka mukaan varainhoidon valvojan tehtävät erotetaan sisäisen tarkastajan tehtävistä ennen varainhoitoasetuksen laajempaa uudelleenlaatimista, on tilintarkastustuomioistuimen kauan suositteleman kehityssuunnan mukainen,

ON ANTANUT SEURAAVAN LAUSUNNON:

1. Tilintarkastustuomioistuin on vuodesta 1981(6) alkaen tuonut esiin piilevän ristiriidan varainhoidon valvojan hyväksymismerkinnän antamista eli menon hyväksymistä koskevan toimivallan ja sen tehtävän välillä, joka koskee saman menon myöhempää arviointia erityisesti moitteettoman varainhoidon perusteiden kannalta ja joka tosiasiassa kuuluu sisäisen tarkastajan tehtäväalaan.

2. Tilintarkastustuomioistuin on myöhemmin todennut, että "varainhoitoa koskevien säännösten pääasiallisena tarkoituksena on auttaa yhteisöjä saavuttamaan tehokkaalla tavalla poliittiset tavoitteensa yhteisöjen talousarviovarojen optimaalisen käytön avulla, varmistaa laillisuuden ja asianmukaisuuden noudattaminen yhteisöjen toimissa, suojata yhteisöjen omaisuuteen liittyviä etuja ja taata yhteisöjen rahoitustoimien julkisuus ja avoimuus. Siksi uudessa varainhoitoasetuksessa olisi oltava etenkin seuraavat periaatteet ja säännökset:

- Olisi määritettävä uudelleen varainhoidon valvojan asema ja valtuudet ottaen huomioon, että hän toimisi mahdollisesti toimielimen sisäisenä tarkastajana.

- Tulojen ja menojen hyväksyjien valtuudet olisi määritettävä entistä selkeämmin varainhoidon ja varainhoidon valvonnan alalla. Tuolloin on otettava huomioon, että ennalta annettavan hyväksymismerkinnän käytäntö mahdollisesti vähenee merkittävästi tai poistuu lopulta jopa kokonaan, ja näin ollen tarvitaan lisäsäännöksiä, jotta voitaisiin taata yhteisön toimien laillisuus, asianmukaisuus ja moitteeton varainhoito ja suojata yhteisöjen taloudellisia etuja ja varsinkin estää virkamiesten kohdalla tilanteet, joissa yksikön etu ja kolmannen osapuolen etu ovat ristiriidassa.

- Tilinpitäjän vastuualueita olisi vastaavasti laajennettava"(7).

3. Tilintarkastustuomioistuin korosti erityisesti sitä, että varainhoidon valvojan tehtäväkenttään on ehdotuksen mukaan tarkoitus lisätä sisäinen tarkastus, mutta tästä aiheutuvia organisatorisia ja toiminnallisia seurauksia ei tuoda selvästi ilmi. Kaavailtu laajentaminen ei muodostaisi - mikäli seurauksia ei täsmennetä eikä asiaan kuuluvia takeita anneta - varmaa korvaavaa järjestelyä, jonka avulla voitaisiin suojata varainhoitojärjestelmää sisäisen valvonnan puutteilta, joita mahdollisesti aiheutuu ennalta annettavan hyväksymismerkinnän poisjäännin vuoksi. Ennalta annettavan hyväksymismerkinnän täydellinen poistaminen ei ole kannatettavaa, ellei hyväksymismerkintää korvata muilla menettelyillä, joiden avulla saadaan vähintään yhtä hyvät takeet ja joissa voisi varainhoidon valvojan lisäksi olla mukana muitakin tahoja(8).

4. Tilintarkastustuomioistuimen esittämät suositukset koskivat varainhoidon valvojan tehtävien perusteellista uudistamista, jonka yhteydessä lisättäisiin tulojen ja menojen hyväksyjän ja tilinpitäjän vastuuta ja perustettaisiin varsinaisen sisäisen tarkastajan tehtävä(9).

5. Tässä yhteydessä on syytä korostaa, että julkistalouden alan ylimpien tarkastuselinten kansainvälinen järjestö (INTOSAI) puolestaan katsoo, että johto perustaa monesti sisäisen tarkastuksen yksikön osaksi sisäisen valvonnan rakennettaan. Järjestön mukaan sisäiset tarkastajat voivat olla arvokas voimavara sisäistä valvontaa koskevan koulutuksen ja neuvonnan kannalta, mutta sisäisten tarkastajien avulla ei pitäisi korvata vahvaa sisäistä valvontarakennetta(10).

6. Näin ollen olisi toivottavaa, että kehitteillä oleva järjestelmä olisi kattava, tarkka ja johdonmukainen, etenkin kun ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että siirtymäkautta varten ehdotettua ratkaisua sovelletaan kauemmin kuin komissio on tarkoittanut.

Uudistuksen sovellusala

7. Sisäinen tarkastus määritellään riippumattomaksi ja objektiiviseksi varmistus- ja neuvontatoiminnoksi, jonka tarkoituksena on aikaansaada organisaation toimintaa edistävää lisäarvoa. Se auttaa organisaatiota saavuttamaan tavoitteensa tekemällä järjestelmällistä ja kurinalaista arviointityötä sekä parantamalla riskienhallinnan, valvonnan ja yrityshallinnon menettelyjä(11). Näin ollen sisäisen tarkastuksen toiminnan sisältö ja tavoitteet vaihtelevat huomattavasti ja ovat riippuvaisia yksikön koosta ja rakenteesta sekä johdon vaatimuksista(12).

8. Sisäisen tarkastuksen yleiskäsite on sisällytettävä varainhoitoasetukseen, mutta toimielimet voivat erityisluonteensa ja tarpeidensa pohjalta itse päättää sisäisen tarkastajan (henkilön tai yksikön) nimittämismenettelyistä, tehtäväalan yksityiskohtaisista tavoitteista, tarkastustyön sisällöstä ja toteuttamista koskevista säännöistä noudattaen voimassa olevia sisäisen tarkastuksen kansainvälisiä standardeja. Varainhoitoasetuksen 24 artiklan sanamuotoa olisi muutettava tähän suuntaan. Vaihtoehtoinen muotoilu komission ehdotuksen 2 artiklaa varten on esitetty liitteessä.

Sisäisen tarkastajan tehtävien yhteensopimattomuus muiden tehtävien kanssa

9. Ehdotetussa uudistuksessa säädetään, että yhteisöjen varainhoitomenettelystä perinteisesti vastaavien toimijoiden, eli tulojen ja menojen hyväksyjän, varainhoidon valvojan sekä tilinpitäjän, joukkoon kuuluisi lisäksi sisäinen tarkastaja.

10. Ehdotetussa 24 a artiklassa säädetään, että sisäinen tarkastaja on riippumaton varainhoidon valvojasta. Jotta tarvittava yleinen tasapaino taattaisiin kaikilta osin sisäisen valvonnan järjestelmässä, komission jo ehdottamien toimenpiteiden lisäksi on kuitenkin syytä muuttaa varainhoitoasetuksen 21 artiklan 4 kohtaa siten, että siinä vahvistetaan tulojen ja menojen hyväksyjän, varainhoidon valvojan sekä tilinpitäjän tehtävien välisen yhteensopimattomuuden periaatteen lisäksi näiden tehtävien ja sisäisen tarkastajan tehtävän välinen yhteensopimattomuus.

Sisäisen tarkastajan riippumattomuus

11. Ehdotuksessa sisäiselle tarkastajalle annetaan samankaltainen toiminnallinen asema kuin varainhoidon valvojalla on. Periaate, jonka mukaan tarkastajan on oltava riippumaton tarkastettavista, on kuitenkin tärkeä, mikä edellyttäisi, että tämä periaate kirjataan varsinaiseen varainhoitoasetukseen. Varainhoitoasetuksessa olisi säädettävä yksiselitteisesti, että tehtäviensä hoitamisen osalta sisäinen tarkastaja on vastuussa ainoastaan hänet nimittäneelle toimielimelle ja että hän toimii suoraan tämän toimielimen alaisuudessa.

Sisäisen tarkastajan tehtävät

12. Ehdotetun 24 a artiklan mukaan sisäisellä tarkastajalla on kahdenlaisia tehtäviä. Kuten yllä olevassa kohdassa 7 on tuotu esiin, sisäisen tarkastajan tehtävien tavoitteet, luonne ja koostumus voivat kuitenkin vaihdella sen mukaan, missä toimielimessä sisäinen tarkastus toimitetaan.

13. Tämän vuoksi olisi syytä määritellä sisäisen tarkastajan tehtävät aiottua yleisluonteisemmin alan voimassa olevien kansainvälisten standardien mukaisesti.

Uuden osaston laatiminen varainhoitoasetukseen

14. Sisäisellä tarkastajalla ei ole talousarvion toteuttamista koskevaa toimivaltaa, mikä poikkeaa tulojen ja menojen hyväksyjän, tilinpitäjän ja varainhoidon valvojan muodostamasta kolmijakoisesta järjestelmästä. Tämän vuoksi komission ehdottamaa muutosta ei pidä sisällyttää varainhoitoasetuksen III osastoon vaan erilliseen osastoon.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän lausunnon Luxemburgissa 5. lokakuuta 2000 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Jan O. Karlsson

presidentti

(1) EYVL L 356, 31.12.1977, s. 1.

(2) EYVL L 326, 18.12.1999, s. 1.

(3) EYVL L 315, 16.12.1993, s. 1.

(4) Komission asiakirja, viitenumero 2000/135 (CNS) - KOM(2000) 341 lopullinen.

(5) Komission uudistaminen - Valkoinen kirja - Osa I - KOM(2000) 200 lopullinen, s. 26-27.

(6) Yhteisön varainhoitojärjestelmiä koskeva tilintarkastustuomioistuimen tutkimus, kohta 6.10.2, EYVL C 342, 31.12.1981.

(7) Lausunto nro 4/97 ehdotuksesta neuvoston asetukseksi (Euratom, EHTY, EY) Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun varainhoitoasetuksen muuttamisesta, 16 kohdan ensimmäinen kohta ja alakohta c, EYVL C 57, 23.2.1998, s. 4.

(8) Edellä mainittu lausunto nro 4/97, 15 kohdan viidestoista luetelmakohta ja liitteen kohta 5.5.

(9) Edellä mainittu lausunto nro 4/97, liitteen kohta 5.10.

(10) Sisäisen valvonnan standardeja käsittelevä INTOSAIn komitea - sisäistä tarkastusta koskevat sovellusohjeet - kesäkuu 1992 - kohta 74.

(11) IIA:n (Institute of Internal Auditors) hallituksen 26. kesäkuuta 1999 hyväksymä määritelmä.

(12) International Federation of Accountants - Handbook 1999 - Technical Pronouncements, ISA

610, kohta 5.

Liite

KOMISSION EHDOTUKSEN 2 ARTIKLAN VAIHTOEHTOINEN MUOTOILU

[ehdotuksen viitenumero 2000/0135(CNS)]

"2 artikla

Lisätään varainhoitoasetukseen uusi osasto seuraavasti:

SISÄINEN TARKASTAJA

1. Jokainen toimielin perustaa organisaatioonsa sisäisen tarkastajan tehtävän, joka on riippumaton varainhoidon valvojasta.

Sisäinen tarkastus on varmistus- ja neuvontatoiminto, jonka tarkoituksena on aikaansaada toimielimen toimintaa edistävää lisäarvoa ja joka auttaa toimielintä saavuttamaan tavoitteensa tekemällä järjestelmällistä ja kurinalaista arviointityötä sekä parantamalla hallinnoinnin ja valvonnan menettelyjä.

2. Jokainen toimielin nimittää sisäisen tarkastajan toimielimen erityisluonteen ja tarpeiden kannalta tarkoituksenmukaisin menettelyin.

Tehtäviensä hoitamisen osalta sisäinen tarkastaja on vastuussa ainoastaan hänet nimittäneelle toimielimelle, ja hän toimii suoraan tämän toimielimen alaisuudessa.

Jokainen toimielin päättää erityisluonteensa ja tarpeidensa pohjalta sisäisen tarkastajan tehtäväalan yksityiskohtaisista tavoitteista ja toteuttamista koskevista säännöistä sekä tarkastustyön sisällöstä noudattaen voimassa olevia sisäisen tarkastuksen kansainvälisiä standardeja.

3. Sisäiselle tarkastajalle on taattava tehtävän hoitamisen kannalta tarpeellinen riippumattomuus ja tiedonsaanti. Erityisesti jos sisäinen tarkastaja on hänet nimittäneen toimielimen virkamies tai toimihenkilö, hänellä on tehtäviensä hoitamiseksi samat oikeudet saada tietoja kuin varainhoidon valvojalla, ja hänen riippumattomuutensa varmistetaan soveltamalla häneen samoja sääntöjä ja erityistoimenpiteitä kuin varainhoidon valvojaan 24 artiklan kahdeksannen ja yhdeksännen kohdan nojalla."