Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiivi yhteisön rautateiden kehittämisestä annetun direktiivin 91/440/ETY muuttamisesta," "Ehdotus neuvoston direktiivi rautatieyritysten toimiluvista annetun direktiivin 95/18/EY muuttamisesta," ja "Ehdotus: neuvoston direktiivi rautatieinfrastruktuurin kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautatieinfrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä sekä turvallisuustodistusten antamisesta."



Virallinen lehti nro C 209 , 22/07/1999 s. 0022



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta: - "Ehdotus neuvoston direktiivi yhteisön rautateiden kehittämisestä annetun direktiivin 91/440/ETY muuttamisesta," - "Ehdotus neuvoston direktiivi rautatieyritysten toimiluvista annetun direktiivin 95/18/EY muuttamisesta," ja - "Ehdotus: neuvoston direktiivi rautatieinfrastruktuurin kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautatieinfrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä sekä turvallisuustodistusten antamisesta."(1) (1999/C 209/07) Komissio päätti 19. lokakuuta 1998 EY:n perustamissopimuksen 198 artiklan mukaisesti pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainituista ehdotuksista. Asian valmistelusta vastannut "liikenne, energia, perusrakenteet, tietoyhteiskunta" -jaosto antoi lausuntonsa 19. toukokuuta 1999. Esittelijä oli Joël Decaillon. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 26. ja 27. toukokuuta 1999 pitämässään 364. täysistunnossa (toukokuun 26. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 80 ääntä puolesta ja 15 vastaan 14:n pidättyessä äänestämästä. 1. Johdanto 1.1. Ehdotukset muodostavat samanaikaisesti lainsäädännöllisen ja käsitteellisen "paketin" rautateiden perusrakenteiden käyttöolosuhteista. 1.2. Kaikkia näitä ehdotuksia tulisi tarkastella - rautatieliikennettä koskevien tekstien ja ehdotusten yhteydessä - yleistä liikennepolitiikkaa koskevien tekstien ja ehdotusten yhteydessä - yleispalveluja koskevien tekstien ja ehdotusten yhteydessä - laajemmassa yhteydessä, jossa otetaan huomioon liikenteen erityisasema tässä asiassa ja Euroopan unionin suuntaviivat niin "kasvun, kilpailukyvyn ja työllisyyden" sekä "kestävän kehityksen" kuin "laajentumiskehityksen" suhteen. 1.3. Ehdotukset ovat edistysaskel, jolla nopeutetaan Euroopan rautateiden rakenneuudistusta. 1.4. Ehdotukset perustuvat sisämarkkinoiden syvenemiseen ja kilpailumekanismien kehitykseen. 2. Lyhyt yhteenveto komission ehdotuksista 2.1. Direktiivin 91/440/ETY muuttaminen 2.1.1. Ehdotuksessa vaaditaan, että rautateiden infrastruktuurin hallinnon kirjanpito erotetaan "velvoittavasti ja kokonaisuudessaan" rautatieliikennepalvelujen tarjoamisen kirjanpidosta (tuloslaskelma ja tase) "sääntömääräisesti ja kokonaisuudessaan". Kirjanpidot on hoidettava siten, että niistä heijastuu kielto siirtää julkista rahoitusta toiminnalta toiselle. Tämän lisäksi ehdotuksessa vaaditaan, että rautatieyrityksien organisaatiosta erotetaan toiminnat, jotka voivat aiheuttaa syrjintää käyttöoikeuksien myöntämisessä. 2.1.2. Ehdotuksessa täsmennetään "rautatieyrityksen" sekä "infrastruktuurin hallinnon" määritelmiä. a) Rautatieyrityksen todetaan olevan "velvollinen vetovoimasta". b) Infrastruktuurin hallinto voi olla julkinen tai yksityinen yritys tai julkinen elin. 2.1.3. Turvallisuussäännöistä vastaavat "elimet" tai "yritykset", jotka ovat riippumattomia liikennepalveluja tarjoavista yrityksistä. 2.1.4. Infrastruktuurin hallintojen on oltava "valtiosta riippumattomia", "liikkeenjohdollisesti riippumattomia" ja niiden on laadittava omat "liiketoimintasuunnitelmansa". 2.1.5. Henkilöliikennepalvelujen tarjoamiseen liittyvästä liiketoiminnasta ja rahtiliikennepalvelujen tarjoamiseen liittyvästä liiketoiminnasta on pidettävä "erillisiä" tuloslaskelmia ja taseita. Kummallekin maksettavat julkiset varat on kirjattava erikseen asianmukaiseen kirjanpitoon eikä niitä voida siirtää toiminnalta toiselle. 2.1.6. Direktiivi on saatettava voimaan viimeistään vuoden kuluessa. 2.2. Direktiivin 95/18/EY muuttaminen 2.2.1. Kanaalitunnelin maantieajoneuvojen sukkulaliikennepalvelut ja metrolla, raitiovaunulla tai erillisessä, paikallisessa verkostossa liikkuva henkilöliikenne eivät kuulu direktiivin soveltamisalaan. 2.2.2. Valtion nimittämä elin myöntää rautatieyritysten toimiluvat. Elin itse ei voi olla rautatiepalvelujen tarjoaja ja se on oltava riippumaton kaikista rautatiepalveluja tarjoavista elimistä ja yrityksistä. 2.2.3. Direktiiviin tehdyillä muutosehdotuksilla ei luoda uusia käyttöoikeuksia tai kauttakulkuoikeuksia eikä muuteta direktiivin 91/440/ETY sovellusalaa. 2.2.4. Direktiivi on saatettava voimaan viimeistään vuoden kuluessa. 2.3. Ehdotus direktiiviksi direktiivin 95/19/EY määräysten korvaamiseksi 2.3.1. Direktiiviä sovelletaan "maiden sisäisessä ja kansainvälisessä rautatieliikenteessä käytettäviin pääratoihin". 2.3.2. Direktiivissä täsmennetään eräitä käsitteitä ja käytänteitä sekä esitellään uusia luokkia. 2.3.3. Direktiivissä määritellään kapasiteettien myöntämisen periaatteet ja säännöt ja menettelyt, joita sovelletaan rautatieinfrastruktuurimaksujen määräämiseen ja perimiseen. Siinä myös täsmennetään, että kapasiteetin käyttöoikeuksia myöntävien elinten on oltava rautatiepalveluja tarjoavista yrityksistä riippumattomia. 2.3.4. Näiden periaatteiden, sääntöjen ja menettelyjen avulla infrastruktuurin hallinnon on voitava optimoida verkkojen kapasiteetin käyttö ja välttää kaikenlainen syrjintä. 2.3.5. Direktiivissä ehdotetaan tavara- ja henkilöliikenteen kirjanpitojen erottamista toisistaan. 2.3.6. Direktiivissä viitataan yhteiskunnalle koituviin rajakustannuksiin ja ulkoisten kustannusten sisäistämiseen hinnoittelun periaatteena. 2.3.7. Direktiivissä rajataan valtion ja julkisten viranomaisten roolia perusrakenteiden määrittelyssä, koostumuksessa ja rahoituksessa, käyttöoikeuksien periaatteiden, turvallisuustodistusten myöntämisen, turvallisuusmääräysten, ulkoisten kustannusten korvausjärjestelmien ja julkisten palveluiden sisällön määrittelyssä. 2.3.8. Direktiivin liitteessä kuvataan "rautateiden kuljetuspalveluiden" käsitteen sisältö. 2.3.9. Direktiivi on saatettava voimaan 1. tammikuuta 2000 mennessä. 3. Yleisiä huomioita kolmen direktiiviehdotuksen "paketista" 3.1. Kolmen direktiivin (91/440, 95/18 ja 95/19) muutokset ovat yhtenäinen kokonaisuus, jolla voidaan syventää ja nopeuttaa Euroopan rautatiejärjestelmän rakenneuudistusta. 3.2. Ottaessaan huomioon - tutkimukset, joita on tehty kolmen direktiivin voimaan saattamisesta, soveltamisesta ja vaikutuksista 15:ssä Euroopan unionin jäsenvaltiossa (esim. direktiivi 95/19 on saatettu voimaan vasta hiljattain eikä vieläkään kaikissa jäsenvaltioissa) - konkreettiset ja ajanmukaiset tiedot rautateiden ja muiden kuljetusmuotojen tilanteesta jäsenvaltioissa ja unionin kumppanimaissa (erityisesti Norjassa ja Sveitsissä) sekä jäsenyyttä hakeneissa maissa - rautatieverkkojen jälkeenjääneisyyden ja sille kasautuneet vaikeudet sopeutua kuljetusalan kehittymiseen komitea toivoo saavansa käyttöönsä yhteenvedon, jossa käsitellään verkkoja, kuljetusalan eri toimijoita, käyttäjiä ja talous- ja yhteiskuntaelämän etupiirejä, ja jonka avulla jäsenvaltiot voivat arvioida seikkaperäisesti - rautatieyritysten todellista tämänhetkistä tilannetta (taloudellinen saneeraus, rautateiden osuus markkinoiden eri lohkoista, kehitysmahdollisuudet, sopimukset, kumppanuus, yhteistyö, työehdot, pullonkaulat, perusrakennehankkeet, liikennemuotojen yhteentoimivuuden ja multimodaalisuuden kehitys jne.) - kolmen direktiivin ensimmäisten seurausten välistä yhteyttä, jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin rautateiden tilannetta sekä komission ehdottamia uusia toimenpiteitä - komission valkoisen ja vihreiden kirjojen suuntaviivojen todellista täytäntöönpanotasoa ja niiden alustavia tuloksia kestävän kehityksen mukaisen kokonaisvaltaisen, yhtenäisen ja tasapainoisen politiikan edistämisessä koko kuljetusjärjestelmässä. 3.3. Yhteenvedon pohjalta komissio voi täsmentää selkeästi uusien ehdotustensa tavoitteet, odotetut tulokset, ennustettavissa olevat tai arvioidut vaikutukset (taloudellisella, liiketaloudellisella, rahoituksellisella, yhteiskunnallisella, organisatorisella ja toiminnallisella tasolla). 3.4. Talous- ja sosiaalikomitean mielestä, kuten se on useasti muistuttanut(2), rakenneuudistus, nykyaikaistaminen ja uudenlainen dynamiikka ovat välttämättömiä rautatieliikenteen kehittämiselle ja tervehdyttämiselle ja noudattavat vääjäämättä eräitä arviointiperusteita. Näistä mainittakoon: - Asteittain ja vaiheittain etenevä vapautumisprosessi. - Erikoislaatuiset markkinat muodostavan liikennemuodon erityispiirrettä ei voi ymmärtää kuin kokonaisvaltaisena intermodaalisena järjestelmänä, joka edellyttää erityisesti liikennemuotojen välisen kilpailun tasapainottamista ja yhtenäistämistä varsinkin taloudellisten, yhteiskunnallisten, työhön ja turvallisuuteen liittyvien ehtojen osalta. - Kuljetusalan markkinoihin kuuluvien ja kuulumattomien näkökohtien yhdistelmä, lähinnä rautatiekuljetusten rooli yleishyödyllisten palvelujen tarjoajana, sekä kuljetusmuotojen välillä vallitsevat suuret erot ulkoisten kustannusten syntymisen ja kuljetusten turvallisuuden tasolla. - Tarve kehittää Euroopan laajuisia rautatieverkkoja,(3) edistää yhteisön edun mukaisia perusrakenteita, lisätä yhdistelmäliikenteen markkinaosuutta. - Verkostona toimivat rautatiet ovat mitä suurimmassa määrin rakentava järjestelmä, merkittävä tekijä integraation sekä taloudellisen ja yhteiskunnallisen yhteenkuuluvuuden kehittämisessä. Tämä pätee paitsi Euroopan unionissa myös jäsenyyttä hakeneissa maissa. Olisi aiheellista laatia pitkälle viety arvio laajentumiskehityksen ja rautateiden markkinoiden vapauttamiskehityksen välisistä suhteista. 4. Erityistä 4.1. Metodi 4.1.1. Komitea korostaa, että aikaisemmin annetut direktiivit on saatettava voimaan kaikissa jäsenvaltioissa. Muutosten ehdottaminen ennen voimaansaattamista saattaa aiheuttaa yleisen epävakaan tilanteen lainsäädännössä, asetuksissa, toimielimissä ja organisaatioissa. Se vahingoittaisi rautatieyritysten saneerausta, niiden toiminnan elvyttämistä ja yhteistyötä. 4.1.2. Seikkaperäisten ja rajoittavien määräysten äärimmäinen yksityiskohtaisuus ja monimutkaisuus ja usein sekavuuskin sekä toisaalta varsinkin kolmannen direktiiviehdotuksen tavoitteiden, sovellusalojen ja käsitteiden yleisyys luovat monenlaista epätietoisuutta, joka voi synnyttää ristiriitaisuuksia, epäselvyyksiä ja sekaannuksia. Lisäksi se voi aiheuttaa - toisistaan reilusti poikkeavia tulkintoja - merkittäviä vaikeuksia säädöksien voimaansaattamisessa ja soveltamisessa. Tähän komitea on kiinnittänyt huomiota monissa lausunnoissaan(4). 4.1.3. Tästä syystä komission uudet ehdotukset saattavat hyvinkin olla ristiriidassa kehityksen, johdonmukaisuuden ja tasapainon periaatteiden kanssa eri kuljetusmuotojen välillä. Näitä periaatteita TSK on kehitellyt monissa lausunnoissaan(5). 4.2. Sisältö 4.2.1. Komission olisi aiheellista täsmentää ja perusteella joitakin ehdotuksissaan esittelemiä uusia käsitteitä, jotta voidaan välttää toisistaan liiaksi poikkeavat tulkinnat. Tämä näkemys on tullut voimakkaasti esiin useissa komitean järjestämissä kuulemistilaisuuksissa ja koskee erityisesti seuraavia aiheita: - "Vaatimukset täyttävän hakijan" määritelmä, asema ja tehtävät ovat herättäneet paljon kysymyksiä sekä rautatieliikenteen harjoittajien, työntekijöiden edustajien että rautateitä käyttävien tahojen edustajien keskuudessa. - "Rautatiepalvelujen" määritelmä ja laajuus, koska rautatiepalvelut ovat olemukseltaan ja valkoisen sekä vihreän kirjan tavoitteiden mukaan muutokselle alttiita ja muuttuvat ajan ja paikan mukaan. Näin ollen niitä ei voi pakottaa liian ahtaisiin rajoihin ja yhdellä kertaa tehtyihin määrittelyihin. - Rautatieliikennettä organisoivien, sääntelevien ja harjoittavien tahojen kytkeytyminen toisiinsa erityisesti turvallisuusmääräysten määrittelyssä, soveltamisessa ja valvonnassa. - "Korvausmekanismien" määrittely, myöntämismenettely, avoimuus, vastuukysymykset ja perustelut. - Välineiden, mekanismien, toiminnallisten elinten ja organisaatiomallien raskasrakenteisuus, joka saattaa johtua komission nykyisistä ehdotuksista ja olisi vastoin vahvistettuja tavoitteita. Se lisäisi rautatiejärjestelmän monimutkaisuutta, läpinäkymättömyyttä, hallinnollista raskautta jäsenvaltioissa ja näin ollen vielä enemmän Euroopan unionin tasolla. 4.2.2. Komission ehdottamat säännöt, joita käytetään myönnettäessä reittejä samoin kuin varausjärjestelmät ja hintamääritysmenetelmät on selitettävä nykyistä tarkemmin. Niitä olisi yksinkertaistettava ja niiden olisi vastattava tämänhetkistä paremmin eri rautatieverkkojen todellisuutta ja läheisyysperiaatteen ajatusta. 4.2.3. Itse asiassa komission ehdotukset näyttävät nykyisellään hyvin kahlitsevilta ja kaiken kattavilta. Ne sopivat yhtä hyvin yhdistämiskehitykseen (joka kuuluu pikemminkin yhteisön asetuskäytännön alaan) kuin yhtenäistämis- ja lähentymiskehitykseen, johon direktiiveillä pyritään. 4.2.4. Monissa kuulemistilaisuuksissa on tullut selvästi ilmi, että komission ehdotukset ovat ongelmallisia. Niitä on vaikea a) saattaa voimaan eri jäsenvaltioissa b) sovittaa yhteen - joustavuuden kanssa, jota edellyttävät kysynnän segmentoituminen, monimuotoisuus ja kehitys, rautatiepalvelujen monipuolistuneen tarjonnan edellyttämä reagointikyky ja mukauttaminen, rautatieyritysten kohtaamat liiketaloudelliset ja julkisten palveluiden vaatimukset, yhteistyön ja kumppanuuden kehittämisen pakko Euroopan tasolla - hallinnon riippumattomuuden sekä rautatieyritysten ja infrastruktuurin hallinnoijien vastuullistamisen kanssa - rautatieverkkojen rakenteellisten erojen kanssa suhteessa niiden kuntoon ja kehityskapasiteettiin sekä maatieteelliseen sijaintiin (periferinen maa, leimallisesti mannermaa, kauttakulkumaa) - valtakunnallisiin liikennepolitiikkoihin vaikuttavien toiminta-alojen, sisältöjen ja viranomaisten kanssa. 4.2.5. Komission ehdottamaan hinnoittelujärjestelmään liittyy joitakin ongelmia. Yksinomaan rautatiemarkkinoiden kohentaminen hinnoittelemalla infrastruktuurit rautateiden käytöstä aiheutuvien rajakustannuksien pohjalta ei sinällään johda koko kuljetusalan markkinoiden eikä muidenkaan markkinoiden optimointiin. Optimointi ei ole mahdollista senkään vuoksi, että komission ehdotukset kohdistuvat ainoastaan joihinkin perusrakenteisiin, "maiden sisäisessä ja kansainvälisessä liikenteessä käytettävien pääratojen rautatieinfrastruktuuriin". Rautatieinfrastruktuurikokonaisuus muodostaa kuitenkin yhden järjestelmän, samoin kuin kaikki liikennemuodot yhdessä muodostavat järjestelmän. Ehdotetun järjestelmän puutteista ei kuitenkaan saa muodostua tekosyytä, jonka turvin juututaan paikoilleen ja halvaannutetaan tutkimukset siitä, miten parhaiten jaetaan rautatieinfrastruktuurit sekä maantie-, satama-, sisävesi- ja ilmakuljetusinfrastruktuurit. 4.2.6. On muitakin, enemmän käytännön toteutukseen liittyviä ongelmia, joiden vuoksi komission ehdottamaa järjestelmää on hyvin vaikea soveltaa kaikissa jäsenvaltiossa: - Hinnan määrittely käytöstä aiheutuvien rajakustannusten mukaan on lyhyen aikavälin instrumentti, jonka on vaikea sisällyttää perusrakenteen kehittämiskustannukset käyttökustannuksiin ja ottaa huomioon investoinnit ja niiden rahoitus. - Rautatiekuljetuksissa on korkeat kiinteät kustannukset sekä muuttuvat kustannukset, jotka lisääntyvät suhteellisen vähän kiinteiden rakenteiden käytön lisääntyessä. Rautateiden infrastruktuurin käytön rajakustannukset ovat näin ollen verrattain alhaiset. Sitä alhaisemmat ne ovat mitä merkittävämpi on infrastruktuurivarasto. Toisin sanoen kiinteiden kustannusten ja infrastruktuurikustannusten jakautuminen vaihtelee kuljetusmuotojen välillä, ja tämä luo merkittäviä kilpailun vääristymiä. 4.2.7. Kuulemistilaisuuksissa on tullut julki rautatieyritysten ja palkansaajajärjestöjen huoli, jonka komission ehdotus on synnyttänyt. - Pelätään, että uudet "vaatimukset täyttävät hakijat" saavat muita paremmat edut. - Pelätään, että syntyy "vääristynyttä kilpailua" yleishyödyllisten palveluiden vaatimusten ja liiketaloudellisten vaatimusten välillä. - On vaara, että rautatieverkkojen merkitys ja tehtävä "kutistuu" vetokaluston tarjoamiseen, vaikka samanaikaisesti kuljetusjärjestelytehtävät valtaavat alaa yhä enemmän. - Pelätään, että kauko- ja lähiliikenteen henkilö- ja rahtikuljetusten "kirjanpidon eriyttäminen" on ennakkotapaus, johon vedoten toiminnat "erotetaan elimellisesti" toisistaan. 5. Päätelmät 5.1. Aiemmin antamiinsa lausuntoihin, järjestämiinsä kuulemistilaisuuksiin ja muuhun panostukseensa nojaten talous- ja sosiaalikomitea katsoo, että - on tarpeen ja kiireellistä ajanmukaistaa, vauhdittaa ja yhdenmukaistaa rautatieverkkojen toimintaa ja hallintaa. Siinä pyrittäisiin erityisesti - nykyisten ja aidosti Euroopan laajuisten verkkojen perustamisessa tarvittavien perusrakenteiden tämänhetkistä tehokkaampaan jakoon ja käyttöön - niiden markkina-aseman sekä liiketaloudellisen ja rahoituksellisen tilanteen kohentamiseen - yhteistyön lisäämiseen ja avaamiseen rautatieyritysten ja muiden kuljetuspalvelujen tarjoajien välillä (sisävesi-, maantie-, ilmakuljetus- ja meriliikenne) - joustavuuden ja avoimuuden lisäämiseen sekä paremman palvelun takaamiseen asiakkaille ja rahtaajille - kuljetusjärjestelmien kestävään kehittämiseen sisällyttämällä ulkoiset kustannukset muidenkin kuljetusmuotojen hinnoitteluun ja vahvistamalla ja kehittämällä yhdistelmäkuljetuksia - yhdenmukaistamaan kuljetusmuotojen välistä kilpailua erityisesti työolosuhteiden ja työturvallisuuden saroilla. - komission tulisi - esittää ennakkoyhteenveto ja porrastaa siinä taloudelliset, liiketaloudelliset, rahoitukselliset ja yhteiskunnalliset tulokset, joita uusilta direktiiveiltä odotetaan - määritellä nykyistä selkeämmin eräitä käsitteitä, tehtäviä, rakenteita ja ehdotettuja vastuualueita sekä määritellä selkeämmin rautatiejärjestelmän eri toimijoiden väliset suhteet - nykyistä enemmän ottaa ehdotuksensa perustaksi eri rautatiejärjestelmien objektiivinen tilanne, toteutunut edistys ja saadut tulokset - yksinkertaistaa esittelemäänsä hinnoittelujärjestelmää ja infrastruktuurin käyttöoikeuden myöntämisjärjestelmää, määrittelyjärjestelmää, sääntelyä, määrittelyjärjestelmän sovittelua, turvallisuuden valvonnasta ja sen puutteista johtuvien seuraamusten soveltamista. Bryssel 26. toukokuuta 1999. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Beatrice RANGONI MACHIAVELLI (1) EYVL C 321, 20.10.1998, s. 6-8-10. (2) TSK:n lausunto aiheista "Rautateiden käyttöluvat" (EYVL C 393, 31. joulukuuta 1994), "Rautateiden kehittäminen/ perusrakenteiden käyttöoikeus" (EYVL C 153, 28. toukokuuta 1996, s. 16) ja "Valkoinen kirja: Strategia yhteisön rautateiden elvyttämiseksi" (EYVL C 206, 7. heinäkuuta 1997, s. 23). (3) TSK:n lausunto aiheesta "Euroopan laajuiset rautateiden rahtiliikenteen valtaväylät" (EYVL C 95, 30. maaliskuuta 1998, s. 21). (4) TSK:n lausunto aiheista "Oikeudenmukainen maksu infrastruktuurin käytöstä", EYVL C 101, 12.4.1999 ja "Strategia yhteisön rautateiden elvyttämiseksi" (EYVL C 206, 7. heinäkuuta 1997 s. 23). (5) TSK:n lausunto aiheista "Oikeudenmukainen maksu infrastruktuurin käytöstä", EYVL C 101, 12.4.1999 ja "Strategia yhteisön rautateiden elvyttämiseksi" (EYVL C 206, 7. heinäkuuta 1997 s. 23).