EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 2.3.2017 COM(2017) 202 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPPA-NEUVOSTOLLE JA NEUVOSTOLLE



Kymmenes kertomus sisäisistä siirroista ja uudelleensijoittamisesta









x0009





1Johdanto Euroopan komissio on vuodesta 2015 alkaen työskennellyt hellittämättä ratkaistakseen vakavan pakolaiskriisin ja varmistaakseen, että kaikki Eurooppa-neuvoston ja Euroopan parlamentin toistuvasti peräänkuuluttaman kattavan muuttoliikepolitiikan osatekijät ovat olemassa. Tämä politiikka sisältää sekä lyhyen että pitkän aikavälin toimenpiteitä, joilla puututaan muuttovirtoihin EU:n ulkopuolella, hillitään muuttajien sääntöjenvastaista siirtymistä Eurooppaan ja Euroopan sisällä, huolehditaan unionin ulkorajojen tehokkaasta valvonnasta erityisesti perustamalla Euroopan raja- ja merivartiovirasto, uudistetaan Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä ja luodaan uudenlaisia reittejä lailliselle maahantulolle muun muassa ottamalla käyttöön yhteinen EU:n uudelleensijoittamiskehys. EU:n väliaikaiset järjestelmät eli hätätilanteessa sovellettava sisäisten siirtojen järjestelmä ja EU:n uudelleensijoitusjärjestelmä ovat olennainen osa EU:n toimia muuttoliikkeen hallinnan parantamiseksi, ja ne kuvastavat käytännössä vastuunjaon ja yhteisvastuun periaatteita. Nämä järjestelmät sekä kaikki muut tarvittavat tai jo toteutetut toimenpiteet, joilla vähennetään Eurooppaan sääntöjenvastaisesti saapuvien muuttajien virtoja kestävällä tavalla, ovat merkittävä osa laajempaa strategiaa tilanteen saamiseksi takaisin hallintaan. Oikeudenmukainen vastuunjako edellyttää yhteisvastuuta. Komission toimenpiteet ja ehdotukset perustuvat tälle periaatteelle, eikä niitä voi erottaa toisistaan. Valtion- ja hallitusten päämiesten antaman Maltan julistuksen mukaisesti kaikki EU:n kattavan muuttoliikepolitiikan osatekijät on pantava täytäntöön. Komission suosittama Kreikkaan suuntautuvien Dublin-siirtojen uudelleen käynnistäminen 15. maaliskuuta 2017 riippuu olennaisesti siitä, saadaanko Kreikkaan kohdistuvia paineita vähennettyä yhteisvastuullisesti toteuttamalla velvoitteet, jotka perustuvat sisäisiä siirtoja koskeviin neuvoston päätöksiin. Vaikka on olennaisen tärkeää panna hätätilanteessa sovellettava sisäisten siirtojen järjestelmä kokonaisuudessaan täytäntöön lyhyellä aikavälillä, jotta voidaan vähentää Italiaan ja Kreikkaan kohdistuvia paineita, on yhtä tärkeää nopeuttaa samaan aikaan toimia Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän ja erityisesti Dublin-asetuksen uudistamiseksi. Uudistuksella varmistetaan, että Euroopalla on käytössään oikeudenmukainen mutta toimiva turvapaikkapolitiikka, joka perustuu selkeään ja oikeudenmukaiseen vastuunjakoon kaikkien jäsenvaltioiden kesken ja joka sisältää rakenteellisia välineitä erityisen kuormittavista tilanteista selviämiseksi. Vaikka tulijoiden määrät vähenivät huomattavasti vuonna 2016, Kreikkaan kohdistuu edelleen huomattava paine, sillä sen alueella on yhä noin 62 300 muuttajaa. Kreikan on keskitettävä enemmän resursseja EU:n ja Turkin julkilausuman täytäntöönpanoon ja toteutettava Turkista Kreikan saarille 20. maaliskuuta 2016 jälkeen sääntöjenvastaisesti saapuneiden muuttajien päivittäiset palautusoperaatiot Turkkiin. Italiaan saapui vuonna 2016 ennätysmäärä muuttajia: 181 436 henkilöä (18 % enemmän kuin vuonna 2015), joista 14 prosenttia oli vailla huoltajaa olevia alaikäisiä. Italia on viime aikoina ottanut käyttöön toimenpiteitä tehostaakseen niiden muuttajien palauttamista, joilla ei ole oikeutta oleskella EU:ssa. Nämä tervetulleet toimenpiteet olisi toteutettava pikaisesti. Sisäisten siirtojen on tarkoitus vähentää Italiaan kohdistuvaa painetta siirtämällä muille jäsenvaltioille vastuuta muuttajista, jotka ovat selkeästi kansainvälisen suojelun tarpeessa. Komissio on raportoinut kuukausittain sisäisten siirtojen ja uudelleensijoittamisten täytäntöönpanosta. Uudelleensijoittaminen on edennyt lupaavasti, mutta samaa ei voida sanoa sisäisistä siirroista, jotka ovat yleisesti ottaen edistyneet hitaasti. Edistääkseen sisäisiä siirtoja koskevien velvoitteiden ripeää noudattamista ja ottaen huomioon paikan päällä vallitsevan tilanteen komissio on asettanut tarkat tavoitteet, joilla varmistetaan kaikkien Italiassa ja Kreikassa olevien, sisäisten siirtojen piiriin kuuluvien henkilöiden siirtäminen muihin jäsenvaltioihin tehokkaasti ja sujuvasti neuvoston päätöksissä vahvistetussa aikataulussa. Komissio on kehottanut kahdenvälisissä neuvotteluissa jäsenvaltioita lisäämään toimia näiden tavoitteiden saavuttamiseksi ja ennen kaikkea velvoitteiden noudattamiseksi. Sisäisten siirtojen alalla jo nyt aktiivisesti toimivat jäsenvaltiot ja assosioituneet maat suhtautuivat kehotukseen myönteisesti ja ilmoittivat komissiolle kuukausittaisia lupauksia koskevat suunnitelmansa. Vähemmän aktiivisten jäsenvaltioiden reaktiot sen sijaan olivat hajanaisemmat. Kaikki operatiiviset edellytykset ovat jo olemassa sisäisten siirtojen toteuttamiseksi ja jäsenvaltioiden tukemiseksi tavoitteiden saavuttamisessa. Eräät jäsenvaltiot ja assosioituneet maat näyttävät jo esimerkkiä. Muiden on nyt aika seurata niitä. Jos kaikki jäsenvaltiot noudattavat velvollisuuksiaan, kaikki sisäisten siirtojen piiriin kuuluvat henkilöt voidaan siirtää Italiasta ja Kreikasta viimeistään syyskuussa 2017. Nyt tarvitaan kaikkien jäsenvaltioiden tehostettuja ja koordinoituja toimia sekä kaikkien mukana olevien toimijoiden tiivistä yhteistyötä, jotta tällä Euroopan unionin kattavan muuttoliikepolitiikan keskeisellä osa-alueella saadaan aikaan tuntuvaa edistystä valtion- ja hallitusten päämiesten kehotusten mukaisesti. 2Sisäiset siirrot Vaikka siirtovauhti on vähitellen nopeutunut, ja 28. helmikuuta 2017 muihin jäsenvaltioihin oli siirretty yhteensä 13 546 henkilöä (9 610 Kreikasta ja 3 936 Italiasta), tämä on vähemmän kuin 14 prosenttia neuvoston vahvistamasta oikeudellisesti velvoittavasta määrästä (yhteensä 106 000 siirrettävää henkilöä Italiasta ja Kreikasta). Tällä vauhdilla siirrettyjen henkilöiden kokonaismäärä jää kauas syyskuuksi 2017 asetetuista tavoitteista. Eniten hakijoita on toistaiseksi ottanut vastaan Ranska (2 758), toiseksi eniten Saksa (2 626) ja kolmanneksi eniten Alankomaat (1 486). Kuten liitteissä esitetyistä tiedoista käy ilmi, vain kaksi jäsenvaltiota, Malta ja Suomi, ovat saavuttamassa ajallaan tavoitteensa sekä Italiasta että Kreikasta tehtävien siirtojen osalta. Myös Luxemburg ja Portugali edistyvät tasaisesti Kreikasta ja Italiasta tehtäviä siirtoja koskevien tavoitteidensa osalta. Assosioituneet maat ovat yleisti ottaen myös edistyneet hyvin siirtoja koskevien sitoumustensa täyttämisessä ajallaan huolimatta siitä, että ne osallistuvat järjestelmään vapaaehtoisesti. Ruotsi pyrkii täyttämään Italiasta ja Kreikasta tehtäviä siirtoja koskevat velvoitteensa kesäkuun ja syyskuun 2017 välillä. Valitettavasti muiden jäsenvaltioiden osalta tilanne on epätyydyttävä. Unkari, Itävalta ja Puola kieltäytyvät edelleen osallistumasta sisäisten siirtojen järjestelmään. Tšekki ei ole antanut uusia vastaanottolupauksia toukokuun 2016 jälkeen eikä ottanut vastaan yhtään sisäisesti siirrettävää henkilöä elokuun 2016 jälkeen. Se on ottanut vastaan alle 1 prosentin sille kohdennetuista hakijoista. Bulgaria, Kroatia ja Slovakia ottavat siirrettäviä hakijoita vastaan vain hyvin rajoitetusti (1–2 % niille osoitetuista määristä).

Belgia, Saksa ja Espanja ovat toistaiseksi ottaneet vastaan vain noin 10 prosenttia omasta osuudestaan, vaikka ne ovat hiljattain pyrkineet nopeuttamaan siirtoja. Espanja ei myöskään anna vastaanottositoumuksia kuukausittain. Eräät jäsenvaltiot, jotka olivat alun perin hyvin aktiivisia, ovat vähentäneet osallistumistaan, ja niitä kehotetaankin nyt nopeuttamaan siirtoja. Kreikka Kreikasta on jo siirretty 9 000 henkilöä. Maassa on edelleen noin 20 000 henkilöä, jotka kuuluvat sisäisten siirtojen piiriin. Muuttoliiketilanteen ennakoidaan pysyvän vakaana jatkossakin EU:n ja Turkin julkilausuman täytäntöönpanon jatkuessa. Jos siirrot jatkuvat nykyistä noin 1 000 henkilön kuukausivauhtia, Kreikasta ehditään syyskuuhun 2017 mennessä siirtää yhteensä noin 16 400 henkilöä. Määrä on 57 prosenttia siirtojen piiriin kuuluvista henkilöistä. Tämä ei riitä vähentämään Kreikkaan kohdistuvia paineita. Jos yhteisessä toimintasuunnitelmassa, jonka Eurooppa-neuvosto on hyväksynyt, asetettu 3 000 siirrettävän henkilön kuukausitavoite saavutetaan, saadaan syyskuuhun 2017 mennessä siirrettyä yhteensä 28 400–30 400 henkilöä. Jos tämä tavoite saavutetaan, on todennäköistä, että suurin osa Kreikassa siirtoa odottavista henkilöistä saadaan siirrettyä. Näin saavutetaan syyskuussa 2015 sovitun hätätilanteen mekanismin tärkein tavoite. Vain muutama maa (Viro, Irlanti, Latvia, Liettua, Luxemburg, Malta, Portugali ja Suomi) on saavuttamassa selvästi Kreikasta suoritettavia siirtoja koskevat tavoitteensa. Tavoitteen saavuttaminen on mahdollista vain, kun kaikki jäsenvaltiot antavat vastaanottolupauksia ja toteuttavat osuuttaan vastaavia siirtoja tasaiseen tahtiin kuukausittain. Erityisesti niiden jäsenvaltioiden, jotka eivät ole vastaanottaneet ensimmäistäkään siirrettävää henkilöä tai ovat vastaanottaneet vain muutamia (Tšekki, Unkari, Kroatia, Itävalta, Puola ja Slovakia), olisi aloitettava siirrettävien henkilöiden vastaanottaminen välittömästi. Espanjan olisi myös annettava omaa osuuttaan vastaavia lupauksia ja siirrettävä sen mukaiset määrät kuukausittain. Bulgarian, Kyproksen, Liettuan, Luxemburgin, Portugalin, Romanian ja Slovenian olisi aloitettava uudestaan lupausten antaminen ja siirrot kuukausittain. Belgian, joka on hiljattain ilmoittanut olevansa valmis nopeuttamaan sisäisiä siirtoja, sekä Saksan olisi lisättävä kuukausittaisia sitoumuksia ja siirtoja niille vahvistettujen osuuksien mukaisesti. Ranskan ja Alankomaiden olisi vähintäänkin jatkettava nykyistä kuukausivauhtia. Sama koskee niitä jäsenvaltioita sekä assosioituneita maita, jotka ovat jo saavuttamassa ajallaan tavoitteensa. Kaikkien jäsenvaltioiden olisi tarjottava enemmän paikkoja vailla huoltajaa oleville alaikäisille, myös naimisissa oleville alaikäisille, sekä suhtauduttava joustavammin haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden siirtoon ja hyväksyttävä niistä oma osuutensa. Näiden tavoitteiden saavuttaminen riippuu pitkälti siirrettäviä henkilöitä vastaanottavista jäsenvaltioista, sillä Kreikka, siirtojärjestelmän täytäntöönpanoon osallistuvat EU:n virastot ja kansainväliset järjestöt ovat jo tehneet oman osuutensa siirtojen toteuttamiseksi. Kreikka on pannut täytäntöön useimmat komission kuukausittaisissa raporteissaan antamista suosituksista, jotka koskevat etupäässä kaikkien maahantulijoiden, myös siirtojen piiriin kuuluvien tulijoiden, nopeaa rekisteröintiä Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO) ja Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun viraston (UNHCR) tuella. Kreikka saa kaikki maassa tällä hetkellä olevat henkilöt rekisteröityä viimeistään maaliskuussa 2017 (kuukautta alun perin arvioitua aiemmin). EASO toteuttaa uutta toimintasuunnitelmaa, joka mahdollistaa tilapäisen henkilöstön palkkaamisen huolehtimaan asiantuntijoiden käytöstä. Virastolla on ollut huomattava rooli siirrettäviä henkilöitä koskevien asiakirjojen laadun varmistamisessa sekä Kreikan turvapaikkaviraston aloittelevan henkilöstön tukemisessa. UNHCR:n ja Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön (IOM) koordinoitu tuki on auttanut tehostamaan jatkuvasti siirtomenettelyä. UNHCR oli keskeisessä asemassa laajamittaisen ennakkorekisteröinnin suunnittelussa sekä siirto-ohjelmaan hakevien henkilöiden asianmukaisen majoituksen varmistamisessa. IOM puolestaan varmistaa, että kaikille hakijoille tehdään terveystarkastus ja he saavat opastusta ennen lähtöä. Järjestö on kyennyt ottamaan joustavasti huomioon jäsenvaltioiden asettamat moninaiset ehdot sekä kehittänyt jatkuvasti valmiuksiaan. Italia Italiaan saapui vuonna 2016 noin 20 700 eritrealaista, mutta Italian viranomaiset ovat rekisteröineet heistä sisäisiä siirtoja varten vasta 5 300–5 800. Jos siirrot jatkuvat nykyistä noin 750 henkilön kuukausivauhtia, Italiasta ehditään syyskuuhun 2017 mennessä siirtää yhteensä noin 9 200 henkilöä. Määrä on noin 44 prosenttia siirtojen piiriin kuuluvista henkilöistä. Tämä ei riitä vähentämään Italiaan kohdistuvia paineita. Tilanne saattaa myös muuttua tulevien muuttopaineiden myötä. Jos 1 500 siirrettävän henkilön kuukausitavoite saavutetaan, syyskuuhun 2017 mennessä saadaan siirrettyä yhteensä 11 200–14 200 henkilöä. Ainoastaan kahdeksan maata (Saksa, Ranska, Malta, Alankomaat, Norja, Suomi, Portugali ja Sveitsi) osallistuu täysipainoisesti sisäisten siirtojen toteuttamiseen Italiasta. Muut jäsenvaltiot (Belgia, Kroatia, Latvia, Romania ja Espanja) ovat toistaiseksi ottaneet Italiasta vastaan vain muutamia henkilöitä. Eräät jäsenvaltiot (Kypros, Kroatia, Luxemburg, Romania, Slovenia ja Espanja) eivät anna sitoumuksia kuukausittain. Liian moni jäsenvaltio ei ole vielä ottanut vastaan ensimmäistäkään siirrettävää henkilöä Italiasta (Belgia, Tšekki, Viro, Irlanti, Unkari, Liettua, Itävalta, Puola ja Slovakia).

Tavoitteiden saavuttaminen edellyttää sitä, että kaikki jäsenvaltiot antavat vastaanottolupauksia ja toteuttavat osuuttaan vastaavia siirtoja tasaisesti kuukausittain. Europol ja Italian viranomaiset ovat sopineet järjestelyistä, joilla pyritään helpottamaan ylimääräisiä, poikkeuksellisia turvallisuustarkastuksia, esimerkiksi turvallisuushaastatteluja. Vähemmän aktiivisten jäsenvaltioiden, jotka ovat tähän saakka perustelleet vähäisiä siirtomääriään turvallisuusnäkökohdilla, olisi sen vuoksi välittömästi tehostettava toimiaan. Samanaikaisesti niiden jäsenvaltioiden, jotka ovat hakijoille vähemmän tuttuja, olisi lisättävä tiedottamista ja muun muassa kulttuuriin perehdyttämistä. Italian olisi puolestaan suhtauduttava joustavammin niihin perusteisiin, joiden mukaisesti Europol voi järjestää ylimääräisiä turvallisuushaastatteluja. Sen olisi myös tunnistettava ja rekisteröitävä kaikki siirtojen piiriin kuuluvat henkilöt mahdollisimman nopeasti ja jatkettava tätä. Sitä varten Italian olisi lisättävä Dublin-yksikössä hakemuksia käsittelevän henkilöstön määrää, tarvittaessa EASOn tuella. Tämä koskee myös jo toiminnassa olevia EASOn liikkuvia ryhmiä, jotka rekisteröivät siirtojen piiriin kuuluvia hakijoita myös alkuperäisten rekisteröintikeskusten ulkopuolella. Italian olisi myös keskitettävä hakijat muutamiin siirtokeskuksiin, ainakin menettelyn viimeisten vaiheiden ajaksi. Näin voitaisiin tehostaa lähtöä edeltävää vaihetta, joka sisältää muun muassa terveystarkastukset ja kulttuuriin perehdyttämisen, sekä vähentää pakenemisen riskiä, koska hakemukset käsiteltäisiin nopeammin. Italian olisi myös kiireesti selkeytettävä menettelyjä, jotta voitaisiin toteuttaa ilman huoltajaa olevien alaikäisten siirtoja (mm. helpottamalla holhoojien nimittämistä), hyödynnettävä EASOn ohjausta ja tukea sekä luotava yksi tai useampi siirtokeskus ilman huoltajaa olevia alaikäisiä varten menettelyjen nopeuttamiseksi. Kreikasta ja Italiasta tehtäviä siirtoja koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi on keskeistä, että kaikki jäsenvaltiot antavat sitoumuksia ja vastaanottavat siirrettäviä henkilöitä säännöllisesti kuukausittain niille määriteltyjen osuuksien mukaisesti, noudattavat siirtoja koskevissa käytänteissä siirtopyyntöihin vastaamiseen määrättyä aikaa, parantavat vastaanotto- ja kotouttamisjärjestelmiään siirtoviiveiden ehkäisemiseksi ja hyödyntävät täysimääräisesti tarjolla olevaa EU:n rahoitusta; yksikään jäsenvaltio ei harjoita valikointia tai tee siirtopyyntöä koskevaa päätöstä mielivaltaisesti. Kielteisten päätösten olisi perustuttava yksinomaan neuvoston päätöksissä vahvistettuihin perusteisiin; Italia tunnistaa ja rekisteröi nopeasti kaikki maahantulijat, jotka voidaan hyväksyä siirtojärjestelmän piiriin, suhtautuu joustavammin perusteisiin, joiden mukaisesti Europol voi tehdä turvallisuushaastatteluja, keskittää hakijat aiempaa harvempiin vastaanottokeskuksiin menettelyn viimeisten vaiheiden ajaksi sekä käynnistää ilman huoltajaa olevien alaikäisten siirrot mahdollisimman pian. 3Uudelleensijoittaminen Uudelleensijoittamisessa on edistytty huomattavasti: 20. heinäkuuta 2015 annetuissa päätelmissä sovitusta 22 504 uudelleensijoitettavan henkilön määrästä on sijoitettu jo reilusti yli puolet. Helmikuun 6. päivän 2016 jälkeen on uudelleensijoitettu 454 henkilöä pääasiassa Turkista, Jordaniasta ja Libanonista. Tilanne 27. helmikuuta 2017 oli se, että 14 422 henkilöä oli sijoitettu 21 valtioon (Belgia, Tšekki, Tanska, Saksa, Viro, Ranska, Islanti, Irlanti, Italia, Latvia, Liechtenstein, Liettua, Alankomaat, Norja, Itävalta, Portugali, Espanja, Suomi, Ruotsi, Sveitsi ja Yhdistynyt kuningaskunta). Viro, Irlanti, Alankomaat, Suomi, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta sekä assosioituneet maat Islanti, Liechtenstein ja Sveitsi ovat jo lunastaneet antamansa vastaanottolupaukset. Suurin osa järjestelmään osallistuvista valtioista ilmoitti ottavansa vastaan pääasiassa, mutta ei pelkästään, Jordaniassa, Libanonissa ja Turkissa olevia syyrialaisia. Tähän kuuluvat jäsenvaltioiden toimet Turkissa olevien syyrialaisten uudelleensijoittamiseksi 18. maaliskuuta 2016 annetun EU:n ja Turkin julkilausuman nojalla. Turkista on uudelleensijoitettu 4. huhtikuuta 2016 jälkeen 3 565 syyrialaista EU:n ja Turkin julkilausuman mukaisen 1:1-järjestelyn nojalla. Kaiken kaikkiaan järjestelyn puitteissa on uudelleensijoitettu 467 henkilöä edellisen tarkastelukauden jälkeen. Jäljellä olevien vastaanottolupausten määrä on 12 108 henkilöä. Tähän mennessä henkilöitä on uudelleensijoitettu 1:1-järjestelyn nojalla Belgiaan, Saksaan, Viroon, Ranskaan, Italiaan, Latviaan, Liettuaan, Luxemburgiin, Alankomaihin, Portugaliin, Espanjaan, Suomeen ja Ruotsiin. Lisäksi Norjaan on 4. huhtikuuta jälkeen uudelleensijoitettu 150 syyrialaista Turkista. Niiden jäsenvaltioiden, jotka eivät ole vielä ottaneet uudelleensijoitettavia henkilöitä 20. heinäkuuta 2015 annettujen päätelmien mukaisesti tai jotka ovat kaukana niille asetetuista tavoitteista, olisi tehostettava toimiaan. Erityisiä ponnisteluja tarvitaan jäsenvaltioilta, jotka eivät ole vielä vastaanottaneet uudelleensijoitettavia henkilöitä voimassa olevien EU:n tason järjestelyjen puitteissa (Bulgaria, Kypros, Kreikka, Kroatia, Malta, Puola, Romania, Slovakia ja Slovenia), sekä Tšekiltä, Tanskalta ja Portugalilta, jotka eivät ole raportoineet minkäänlaisesta edistymisestä useisiin kuukausiin. 4. Tulevat toimet