KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Rikollisuuden ehkäiseminen Euroopan unionissa Yhteisön rahoitustuesta laadittuja yhteisiä suuntaviivoja ja ehdotuksia koskeva mietintö

(komission esittämä)

SISÄLTÖ

1. Johdanto

2. Tausta ja määritelmät

2.1. Oikeudelliset ja poliittiset puitteet

2.2. Määritelmät

2.2.1. Rikollisuuden käsite

2.2.2. Ehkäisemisen käsite

3. Eurooppalaisen strategian osatekijät

3.1. Perustelu toissijaisuusperiaatteella

3.2. Tavoitteet

3.3. Periaatteet

4. Välineet

4.1. Rikollisuuden ehkäisemisen ottaminen laajemmin huomioon Euroopan unionin politiikoissa

4.2. Lainsäädäntöehdotuksen rikoksia ehkäisevän vaikutuksen arviointi

(crime proofing)

4.3. Rikollisuuteen liittyvien ilmiöiden tuntemuksen parantaminen

4.4. Rikollisuuden ehkäisemiseen osallistuvien toimijoiden verkottuminen

4.5. Rahoitusvälineen luominen

5. Päätelmä

1. Johdanto

Rikollisuus on jo kaksi vuosikymmentä ollut EU:n kaikissa jäsenvaltioissa yhä monitahoisempi ja suurta huolta aiheuttava ongelma riippumatta siitä, ovatko sen kohteena kansalaiset ja heidän omaisuuteensa vaiko yritykset tai julkinen sektori. Rikollisuus on ilmiö, joka aiheuttaa yhteiskunnalle huomattavia kustannuksia (rikosten uhrien kärsimät vahingot, yhteiskunnalliset ja poliittiset kustannukset sekä taloudelliset kustannukset). Vaikka globaalistuminen ja palvelu-, tavara- ja pääomamarkkinoiden avaaminen kilpailulle ovat edistäneet Euroopan talouskasvua ennen näkemättömällä tavalla, ne ovat kuitenkin samalla helpottaneet kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden leviämistä.

Turvattomuuden tunne, joka kehittyy usein rikollisuudesta riippumattomana ilmiönä, perustuu kansalaisten omaan tai kollektiiviseen havainnointiin. Se ei välttämättä vastaa todellisuutta mutta on kuitenkin olennainen seikka EU:n kansalaisten arvioidessa elämänsä laatua.

Tämä tilanne on saanut viranomaiset tiedostamaan oikeusjärjestelmien perinteisten lainvalvontatoimenpiteiden rajoitukset ja kehittämään laajuudeltaan vaihtelevia ja toisiaan täydentäviä aloitteita rikollisuuden ehkäisemiseksi.

Rikollisuuden ehkäiseminen on ollut vuodesta 1996 yksi Euroopan unionin toiminnan painopistealueista. Tukholman konferenssissa käsiteltiin Euroopan taloudelliseen yhdentymiseen liittyvän rikollisuuden ehkäisemisen lisäksi myös sosiaaliseen syrjäytymiseen liittyvän rikollisuuden ehkäisemistä. Konferenssissa käsitellyistä aiheista on sittemmin keskusteltu useissa seminaareissa (Bryssel 1996, Nordwijk 1997 ja Lontoo 1998), joissa Euroopan unionin lähestymistapaa rikollisuuden ehkäisemiseen on kehitetty vaihe vaiheelta valmiimmaksi. Yksi tässä kehittämisprosessissa esitetyistä tärkeistä suosituksista on tarve lisätä valtioiden välistä taitotiedon ja kokemusten vaihtoa. Hyvien toimintatapojen vaihtoa on siitä lähtien toistuvasti korostettu, ja se on sisällytetty rikollisuuden ehkäisemistä koskevan yhteistyön ensisijaisiin toimintamuotoihin.

Ala, jolla EU:n toiminta on toistaiseksi viety pisimmälle, on järjestäytyneen rikollisuuden torjunta. Ehkäisevät toimenpiteet sisällytettiin Amsterdamin Eurooppa-neuvostossa vuonna 1997 hyväksytyssä toimintasuunnitelmassa annettuihin suuntaviivoihin, jotka täydentävät lähinnä rikoksista määrättäviin seuraamuksiin liittyviä suosituksia. Vuonna 1997 annettua toimintasuunnitelmaa täydennettiin 29 päivänä maaliskuuta 2000 annetulla Euroopan unionin strategialla uuden vuosituhannen alkaessa [1], jossa tätä ulottuvuutta kehitettiin edelleen.

[1] EYVL C 124, 3.5.2000, s.1-33.

Amsterdamin sopimus mahdollistaa kokonaisvaltaisemman ja määrätietoisemman toiminnan EU:n tasolla. Tämän tiedonannon tavoitteena on lisätä keskustelua rikollisuuden ehkäisemistä koskevasta politiikasta Euroopassa. Keskustelu käynnistettiin neuvoston puheenjohtajavaltiona toimineen Portugalin aloitteesta Praia da Falésiassa 4 ja 5 päivänä toukokuuta 2000 pidetyssä korkean tason kokouksessa. Komissio ilmoitti tuolloin aikovansa antaa rikollisuuden ehkäisemistä koskevan tiedonannon, jossa tehdään lisäksi yhteisön rahoitusvälinettä koskevia ehdotuksia. Tämä tiedonanto on laadittu komission antaman sitoumuksen mukaisesti. Tiedonanto lähetetään yhteisön toimielimille ja asianomaisille organisaatioille, jotka voivat antaa siitä lausuntoja.

2. Tausta ja määritelmät

2.1. Oikeudelliset ja poliittiset puitteet

Amsterdamin sopimus ja Tampereen Eurooppa-neuvosto

Amsterdamin sopimus oli tärkeä edistysaskel rikollisuuden ehkäisemisen kannalta, sillä rikollisuuden ehkäiseminen yleensä (eikä pelkästään järjestäytyneen rikollisuuden ehkäiseminen) mainitaan sen 29 artiklassa yhtenä niistä politiikoista, joita harjoittamalla EU pyrkii luomaan vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen. Rikollisuuden ehkäisemisessä, jota oli siihen saakka tarkasteltu pääasiassa järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemisen kannalta, on sopimuksen mukaisesti harjoitettava vastedes yleisluonteisempaa toimintaa.

Tampereen Eurooppa-neuvosto korosti tätä tavoitetta päätelmiensä 41 ja 42 kohdassa seuraavasti:

"41. Eurooppa-neuvosto kehottaa sisällyttämään rikosten ehkäisemistä koskevat näkökulmat rikollisuudenvastaiseen toimintaan sekä kehittämään kansallisia rikostenehkäisemisohjelmia edelleen. Rikosten ehkäisemistä koskevat yhteiset prioriteetit olisi kehitettävä ja määritettävä unionin ulkoisessa ja sisäisessä toiminnassa, ja ne olisi otettava huomioon uutta lainsäädäntöä laadittaessa.

42. Olisi vaihdettava parhaita toimintatapoja, vahvistettava rikosten ehkäisemisestä vastaavien toimivaltaisten kansallisten viranomaisten verkostoa ja kansallisten rikostenehkäisemisjärjestöjen välistä yhteistyötä sekä tutkittava mahdollisuutta aloittaa yhteisön rahoittama ohjelma tätä varten. Tämän yhteistyön ensimmäisinä painopisteinä voisivat olla nuoriso-, kaupunki- ja huumausainerikollisuus."

Euroopan parlamentti puolestaan on useaan otteeseen kehottanut neuvostoa ja jäsenvaltioita tekemään rikosten ja varsinkin huumausaineisiin liittyvän kaupunkirikollisuuden ehkäisemistä koskevia alotteita.

Praia da Falésiassa järjestetty korkean tason kokous

Toimiessaan neuvoston puheenjohtajamaana Portugali järjesti 4 ja 5 päivänä toukokuuta 2000 ministerikokouksen, jossa aloitettiin keskustelu Amsterdamin sopimuksen tarjoamien mahdollisuuksien käytöstä ja Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmien täytäntöönpanosta. Kokouksen tavoitteena oli

- kartoittaa Euroopan unionin ja kansainvälisten organisaatioiden aloitteiden, hankkeiden ja näkemysten nykytila

- tarkastella Euroopan unionin tilannetta luomalla katsaus jäsenvaltioiden kokemuksiin

- määrittää suuntaviivoja EU:n tasolla tulevaisuudessa harjoitettavaa rikollisuuden ehkäisytoimintaa varten.

Koska järjestäytynyt rikollisuus ja muu rikollisuus ovat yhteyksissä toisiinsa, kokouksen päätelmissä todettiin, että rikollisuuden ehkäisemistä koskevaan eurooppalaiseen strategiaan on sisällytettävä molemmat osa-alueet, vaikka erityistoimenpiteet voivat osoittautua välttämättömiksi järjestäytyneen rikollisuuden alalla.

Neuvoston päätöslauselma järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemisestä

Järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemisestä vuoden 1997 toimintasuunnitelmassa esitettyjen ensimmäisten suositusten mukaisesti neuvosto ilmoitti Euroopan unionin aikovan syventää tätä toimintaa. Neuvosto kehotti joulukuussa 1998 antamassaan päätöslauselmassa komissiota ja Europolia laatimaan yhteistyössä vuoden 2000 loppuun mennessä kertomuksen, jossa tehdään ehdotuksia järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemiseksi Euroopan tasolla. Kertomuksessa on tarkoitus tehdä konkreettisia ehdotuksia, joilla täydennetään Euroopan unionin uuden vuosituhannen alun strategiassa esitettyjä toimia.

Haagissa järjestettiin marraskuussa 1999 ensimmäinen seminaari, johon osallistui sekä viranomaisten, korkeakouluyhteisön ja liike-elämän että kansalaisyhteiskunnan edustajia. Haagissa käynnistetyn vuoropuhelun jatkamiseksi ja eurooppalaisen strategian osa-alueiden tarkentamiseksi neuvoston puheenjohtajavaltio Portugali, komissio ja Europol järjestivät toukokuussa 2000 Costa da Caparicassa toisen konferenssin. Neuvoston puheenjohtajavaltiona vuoden 1999 jälkipuolen toiminut Suomi järjesti heinäkuussa 1999 konferenssin, jossa käsiteltiin lainvalvontaviranomaisten osuutta rikollisuuden ja erityisesti huumausainerikollisuuden ehkäisemisessä.

Komission ja Europolin valmisteluasiakirja, joka esitellään jäljempänä, perustuu eri seminaareissa tehtyihin päätelmiin, jäsenvaltioissa jo nyt sovellettaviin toimintatapoihin ja Falcone-ohjelmasta rahoitettujen erityistutkimusten tuloksiin. Asiakirjassa ehdotettava ehkäisemisstrategia perustuu rikoksille otollisten tilanteiden analysointiin ja ehkäisemiseen. Strategian täytäntöönpano edellyttää järjestäytynyttä rikollisuutta koskevien tietojen tutkimus- ja analysointijärjestelmien käyttöönottoa, sillä kyseiset järjestelmät vahvistavat EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden kykyä ehkäistä järjestäytynyttä rikollisuutta.

Rikollisuuden ehkäiseminen osana Euroopan unionin ja kansainvälisen yhteisön toimintaa

Rikollisuuden ehkäiseminen on kysymys, jota on käsitelty monissa eri yhteyksissä Euroopan unionissa. Kysymys on otettu esille määrätynlaisten rikosten yhteydessä, esimerkiksi käsiteltäessä ihmiskauppaa ja lasten seksuaalista hyväksikäyttöä, mutta myös laaja-alaisesti, kuten seuraavissa asiakirjoissa:

- 14 päivänä heinäkuuta 1999 annettu komission tiedonanto rikollisuuden uhreista Euroopan unionissa

- lopullisten päätösten vastavuoroista tunnustamista koskeva komission tiedonanto, joka kattaa kaksi rikollisuuden ehkäisemisen kannalta tärkeää asiaa: oikeuksien menettämistä koskevien toimenpiteiden vastavuoroinen tunnustaminen ja rikosasioita koskevien päätösten vastavuoroinen tunnustaminen

- huumausaineiden torjuntaa koskeva Euroopan unionin toimintaohjelma (2000-2004), jossa huumausaineiden väärinkäytön ehkäiseminen ja huumekaupan torjunta ovat keskeisellä sijalla

- 28 päivänä kesäkuuta 2000 hyväksyttiin yhteisön talousarvioon kohdistuvia petoksia koskeva komission tiedonanto, johon sisältyy alaa koskeva yleisstrategia. Aihetta ei tästä syystä käsitellä tässä tiedonannossa. Yleisstrategian täytäntöönpano merkitsee muun muassa yhteisön säädösten lujittamista suojaamalla ne paremmin petoksia vastaan ja lahjonnan ehkäisemistä tukevan yhteistyökulttuurin kehittämistä.

Komissio pitää lisäksi tärkeänä kansainvälisten organisaatioiden toiminnan ja kokemusten hyödyntämistä sekä sen varmistamista, että Euroopan unionin ja muun muassa Euroopan neuvoston ja Yhdistyneiden Kansakuntien toiminta on keskenään johdonmukaista. Monenvälinen ulottuvuus on erityisen tärkeä seikka kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan kannalta. Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus ja sopimuksen lisäpöytäkirjat, joita koskeviin neuvotteluihin komissio osallistui tiiviisti, tarjoaa asianmukaiset yleispuitteet kansainvälisen yhteistyön lisäämiselle.

______

Komissio on valinnut näiden toimenpiteiden ja pohdintojen perusteella tähän tiedonantoon kokonaisvaltaisen lähestymistavan, jonka mukaisesti tiedonannossa on tarkoitus esittää kaikkien rikollisuuden muotojen ehkäisemiseen tähtäävä strategia.

2.2. Määritelmät

2.2.1. Rikollisuuden käsite

Rikollisuus kattaa henkilöiden tai näiden spontaanisti perustamien yhteenliittymien rikollisen toiminnan. Käsite kattaa kuitenkin erilaisia tositilanteita, joita ovat seuraavat:

- varsinainen rikollisuus, joka käsittää kansallisessa lainsäädännössä rikosoikeudellisesti rikoksiksi luokitellut teot (esim. henkirikokset, raiskaukset, tietyt laittoman kaupankäynnin muodot jne.)

- lievemmiksi katsottavat mutta yleisemmin esiintyvät rikostapaukset (esim. varkaudet, varastetun tavaran hallussapito, väkivaltarikokset, petokset tai kavallukset)

- väkivalta eri ympäristöissä (koulut, urheilustadionit, kadut, kodit)

- kansalaistottelemattomuus, jossa ei välttämättä ole kyse rikoksesta mutta joka ilmenee erilaisena epäsosiaalisena käyttäytymisenä, joka voi ryhmässä ilmetessään luoda jännittyneen ja turvattoman ilmapiirin.

Järjestäytyneelle rikollisuudelle annetaan erityispiirteidensä takia erillinen määritelmä [2] rikollisjärjestöön osallistumisen kriminalisoinnista Euroopan unionin jäsenvaltioissa joulukuussa 1998 annetun yhteisen toiminnan [3] 1 artiklassa:

[2] Kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaisessa Yhdistyneiden Kansakuntien tulevassa yleissopimuksessa on paljolti yhteneväinen määritelmä:

[3] Neuvoston yhteinen toiminta, hyväksytty 21 päivänä joulukuuta 1998, EYVL L 351, 29.12.1998, s. 1.

- Rikollisjärjestöllä tarkoitetaan useamman kuin kahden henkilön muodostamaa tietyn ajan kestävää järjestäytynyttä yhteenliittymää, joka toimii yhteistuumin tehdäkseen sellaisia rikoksia, joista säädetty enimmäisrangaistus on vähintään neljän vuoden pituinen vankeusrangaistus (...) tai sitä ankarampi rangaistus.

- Rikokset voivat olla tavoite sinänsä tai keino saada aineellista hyötyä ja tarpeen mukaan vaikuttaa aiheettomasti viranomaisten toimintaan.

- Kyseisiin rikoksiin kuuluvat Europol-yleissopimuksen 2 artiklassa sekä sen liitteessä mainitut rikokset (vakavat kansainvälisen rikollisuuden muodot kuten laiton huumausainekauppa, ihmiskauppa, laiton maahantulo, ydin- ja radioaktiivisten aineiden ja varastettujen ajoneuvojen laiton kauppa jne.), joista säädetty enimmäisrangaistus on vähintään neljän vuoden pituinen vankeusrangaistus tai sitä ankarampi rangaistus.

2.2.2. Ehkäisemisen käsite

Määritelmä

Rikollisuuden ehkäisemiselle on monta määritelmää. Komissio on valinnut seuraavan määritelmän käytettäväksi tässä tiedonannossa:

Rikollisuuden ehkäiseminen kattaa kaiken sellaisen toiminnan, joka edistää yhteiskunnalliseksi ilmiöksi katsottavan rikollisuuden estämistä tai vähentämistä sekä määrällisesti että laadullisesti joko pysyvään ja järjestäytyneeseen yhteistyöhön liittyvien toimenpiteiden tai yksittäisten hankkeiden avulla. Tätä toimintaa harjoittavat kaikki toimijat, joiden tehtävät liittyvät rikosten ehkäisemiseen. Näitä ovat vaaleilla valitut edustajat, rikosten torjunnasta vastaavat viranomaiset ja oikeusjärjestelmä, sosiaaliviranomaiset, koulutusjärjestelmä, yhdistykset laajasti tulkittuina, teollisuus, pankit ja yksityinen sektori, tiedeyhteisö sekä suuri yleisö, joka ilmaisee näkemyksiään tiedotusvälineiden kautta.

Alan tutkimuksissa erotetaan toisistaan erilaiset lähestymistavat rikollisuuden ehkäisemiseen sen mukaan, keskitytäänkö toiminnassa uhreihin, rikollisen tai rangaistavan toiminnan harjoittajiin, riskiryhmiin kuuluviin henkilöihin tai ryhmiin taikka riskialttiisiin tilanteisiin.

Tämän mukaisesti voidaan erottaa kolme toimenpideryhmää sen mukaan, onko toimenpiteiden tavoitteena

* vähentää tilaisuuksia rikoksiin vaikeuttamalla rikosten tekoa, lisäämällä rikollisuuteen liittyviä riskejä ja vähentämällä rikollisten rikoksista saamaa hyötyä

* vähentää sellaisia yhteiskunnallisia ja taloudellisia tekijöitä, jotka edistävät rikollisuuden kehittymistä

* tarjota rikosten uhreille tietoa ja suojaa sekä ehkäistä rikosten uhriksi joutumista.

Jäsenvaltioissa saatujen kokemusten yhdistäminen

Rikollisuuden ehkäiseminen rankaisutoimia täydentävänä tekijänä hyväksytään jäsenvaltioissa laajasti. Tähän mennessä toteutetuista kokeiluista on saatu erittäin myönteisiä tuloksia. Meneillään olevien kokeilujen osalta komissio kiinnittää huomiota siihen, että eri maiden strategioissa on joitakin yhteisiä piirteitä. Yleensä strategioissa

* hyödynnetään monialaista lähestymistapaa

* yhdistetään toisiinsa ehkäisytoimenpiteitä, turvallisuuspolitiikkaa ja täydentävää politiikkaa (poliisi- ja oikeusasioissa noudatettava politiikka, sosiaali-, koulutus ja tutkimuspolitiikka jne.)

* kehitetään rikollisuuden ehkäisemisen parissa työskentelevien osapuolten välistä yhteistyökumppanuutta, koska ehkäiseminen on tehokasta vain silloin kun siihen osallistuvat yhteiskunnan kaikki toimijat.

Näiden kaikille jäsenvaltioille yhteisten periaatteiden avulla voidaan jo nyt laatia rikollisuuden ehkäisemisen eurooppalainen malli.

3. Eurooppalaisen strategian osatekijät

3.1. Perustelu toissijaisuusperiaatteella

Jäsenvaltioiden vastuualueet ovat tärkeässä asemassa rikollisuuden ehkäisemisessä. Vastuualueet liittyvät rikollisuuden ehkäisemistä tukeviin kansallisiin politiikanaloihin, esimerkiksi rikosoikeuteen, sosiaalipolitiikkaan, koulutukseen, kaupunkisuunnitteluun, verotukseen jne. Yleisluonteisen rikollisuuden ehkäisemisessä on nähtävissä suuntaus, jonka mukaan toiminta on vietävä mahdollisimman lähelle kenttää, mistä ovat osoituksena monet paikalliset ja sopimuksiin perustuvat toimintatavat sekä poliisin ja paikallisyhteisön yhteistyö tai lähituomioistuin- ja -poliisikäytäntöjen kehittäminen ja taustaltaan erilaisten yhteistyökumppanien liittyminen yhteen.

Euroopan unionin osallistuminen toimintaan tuo kuitenkin todellista lisäarvoa näihin toimintatapoihin.

Kansainväliseen järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyvät ongelmat tunnustetaan jäsenvaltioiden yhteistä etua koskevaksi kysymykseksi, jonka ratkaisemiseksi on hyödynnettävä sekä yhteisön välineitä että oikeus- ja sisäasioiden yhteistyön tarjoamia välineitä. Tampereen Eurooppa-neuvoston kokouksessa yksilöitiin lisäksi yleiseen rikollisuuteen liittyviä yhteisiä piirteitä. Rikosten tapahtumapaikkoina ovat usein kaupungit ja monissa tapauksissa on kyse huumeista. Erittäin huolestuttava asia on nuorisorikollisuus. EU:n kaikissa jäsenvaltioissa toteutettavassa perusteellisessa analyysissä voitaisiin epäilemättä löytää myös muita yhteisiä piirteitä.

Myös ehkäisemisessä käytettävissä menetelmissä on nähtävissä lähentymistä, vaikka menetelmiä ei yleensä tunneta riittävän hyvin paikallis-, alue- tai keskushallintotason ulkopuolella. Ongelmien ratkaisemista voitaisiin edistää kokemusten tai hyvien toimintatapojen vaihdolla, josta on jo saatu hyviä tuloksia muilla oikeus- ja sisäasioiden aloilla.

Euroopan unionin strategian olisi näin ollen koostuttava kahdesta tasosta.

Strategia on ensinnäkin keskitettävä jäsenvaltioiden toteuttamiin rikollisuuden ehkäisytoimenpiteisiin. Edellä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi jäsenvaltioiden on sitouduttava tiukasti ehkäisemään sekä järjestäytynyttä että muuta rikollisuutta. Tätä tarkoitusta varten on laadittava tai lujitettava kansallisia ehkäisystrategioita. Praia da Falésian konferenssissa aloitettua jäsenvaltioiden toimintatapojen kartoitustyötä sekä jäsenvaltioiden välistä tietojen- ja kokemustenvaihtoa on jatkettava. Tältä pohjalta voidaan tehdä päätös toiminnasta, jota kannattaisi harjoittaa Euroopan unionin tasolla.

Rikollisuuden ehkäisytoimintaa täydennetään lisäksi Euroopan unionin tasolla toteutettavalla toiminnalla, joka ei korvaa kansallista, alueellista tai paikallista toimintaa vaan täydentää vastuualueiden kokonaisuutta ja helpottaa kansallisen tason toimintaa kiinnittämällä huomiota yhteisen edun mukaisiin aihealueisiin.

3.2. Tavoitteet

Komissio katsoo, että vastatakseen mahdollisimman tehokkaasti rikollisuuteen liittyviin haasteisiin ehkäisytoiminnan on oltava kokonaisvaltaista ja perustuttava rankaisu- ja ehkäisytoimenpiteiden keskinäiseen täydentävyyteen, sillä välittömät, mukautetut ja oikeasuhteiset seuraamukset samoin kuin rangaistusten täytäntöönpanon tehokas seuranta ovat jo sinänsä luonteeltaan varoittavia - ja siten myös ehkäiseviä - toimenpiteitä. Tässä yhteydessä on tärkeää, että jäsenvaltiot säätävät tarvittaessa yhteisön lainsäädännön rikkomisesta määrättävistä seuraamuksista.

On korostettava, että ehkäisemisen kohteena ovat määritelmän mukaan teot, joita ei ole vielä tehty, mikä edellyttää entistä suurempaa valppautta. Tämä puolestaan voi johtaa kansalaisten kannalta kohtuuttoman rajoittavien turvatoimenpiteiden käyttöönottoon. Onkin kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että EU:n rikollisuuden ehkäisemiseksi toteuttamassa toiminnassa noudatetaan oikeuden perusperiaatteita ja kansalaisvapauksia.

Koska ehkäisystrategialla on pyrittävä sekä kansalaisten että yhteiskunnan suojaamiseen, Euroopan unionin olisi asetettava toiminnalleen seuraavat tavoitteet:

* vaikeuttaa rikosten tekemistä vähentämällä tilaisuuksia rikoksiin, kasvattaa rikollisten kiinnijäännin ja rangaistuksi joutumisen riskiä ja heikentää mahdollisuuksia saada rikoksista hyötyä

* heikentää tekijöitä, jotka helpottavat rikollisen toiminnan aloittamista ja rikosten uusimista

* välttää rikoksille altistumista eli tekijöitä, jotka asettavat henkilön haavoittuvaan asemaan ja sen seurauksena alttiiksi rikoksille

* vähentää turvattomuudentunnetta

* edistää ja levittää lainkuuliaisuutta ja konflikteja ehkäisevää hallintokultturia

* edistää hyvää hallintotapaa ja ehkäistä muun muassa lahjontaa

* ehkäistä rikollispiirien soluttautumista talouden ja yhteiskunnan rakenteisiin.

Koska kyse on uudesta EU:n tasolla harjoitettavasta politiikasta, komissio katsoo, että painopistealueet on asetettava tärkeysjärjestykseen Tampereen Eurooppa-neuvostossa ja Praia da Falésian huippukokouksessa määriteltyjen suuntaviivojen mukaisesti. Yleisen rikollisuuden osalta huomiota on kiinnitettävä ennen kaikkea kaupunki-, nuoriso- ja huumausainerikollisuuteen. Järjestäytyneen rikollisuuden alalla ensisijaiset toimet on kohdistettava huipputekniikkaa hyödyntävään rikollisuuteen, huumekauppaan, ihmiskauppaan ja varsinkin naisten hyväksikäyttöön, lasten seksuaaliseen hyväksikäyttöön, talousrikollisuuteen ja euron väärentämiseen.

3.3. Periaatteet

Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi EU:n strategiassa olisi jo käytyjen pohdintojen mukaisesti keskityttävä seuraaviin kolmeen aiheeseen:

(1) Tietämys: parannetaan rikollisten ilmiöiden ymmärtämistä korostaen uusien rikossuuntausten tunnistamista, ehkäisytoimenpiteiden vaikutusten tutkimista sekä jäsenvaltioiden kokemusten ja toimintatapojen arviointia ja jakamista.

(2) Kumppanuus: kehitetään yhteistyötä rikollisuuden ehkäisemiseen liittyviä tehtäviä hoitavien toimijoiden välillä ja edistetään verkottumista EU:n, jäsenvaltioiden ja paikallisella tasolla. Painopistealueeksi olisi otettava tietoisuuden lisääminen rikosten ehkäisemisen käsitteestä, tietojenvaihto sekä uusien toimien käynnistäminen, seuranta ja tulosten levittäminen.

(3) Monialaisuus: lisätään välineiden keskinäistä täydentävyyttä ehkäisemisessä käytettävien tekniikoiden ja menetelmien parantamiseksi, rikollisuudelle tarjoutuvien tilaisuuksien vähentämiseksi ja uusien hankkeiden käynnistämiseksi.

Ottaen huomioon järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyvät erityispiirteet komissio ja Europol tekevät aiheesta myöhemmin täydentävän tutkimuksen, joka esitetään myöhemmin joulukuussa 1998 annetussa neuvoston päätöslauselmassa esitettyjen pyyntöjen mukaisesti.

4. Välineet

Tukeakseen strategian täytäntöönpanoa komissio ehdottaa seuraavia monialaisia toimia ja välineitä:

4.1. Rikollisuuden ehkäisemisen ottaminen laajemmin huomioon Euroopan unionin politiikoissa

Myös monet sellaiset EU:n politiikat, jotka eivät kohdistu nimenomaan rikosten ehkäisemiseen, edistävät rikosten ehkäisemistä lisäämällä taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta, parantamalla kasvua ja työllisyyttä sekä talouden avoimuutta.

Joulukuussa 1998 annetussa neuvoston päätöslauselmassa järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemisestä ja toukokuussa 2000 pidetyn rikollisuuden ehkäisemistä käsitelleen korkean tason kokouksen päätelmissä komissiota pyydettiin arvioimaan, missä määrin yhteisön nykyiset politiikat ja välineet edistävät rikosten ehkäisemistä. Laadittuaan tämän arvion komissio pyrkii kehittämään jäsennellymmän lähestymistavan, jossa hyödynnettään järjestelmällisemmin välineitä ja politiikkoja.

Kyse on varsinkin seuraavista politiikan lohkoista:

- Talous- ja rahoitustoiminnan sääntely

Yhteisön tasolla ja erityisesti sisämarkkinoiden yhteydessä harjoitettava taloudellisen toiminnan valvonta ja sääntely edistävät petosten, lahjonnan ja muiden rikollisuuden muotojen ehkäisemistä. Erityisen tärkeitä tältä kannalta ovat välineet, jotka kohdistuvat julkisten hankintojen avoimuuteen, rahoitusjärjestelmien käytön estämiseen rahanpesussa, hyvän kauppatavan mukaiseen kauppaan, oikeushenkilöiden vastuullisuuden sääntelyyn, arkojen tavaroiden liikkuvuuden sekä kuljetusten ja viestintä- ja tietojenkäsittelyvälineiden valvontaan.

Komissio on jo tehnyt maksuvälineitä koskevien petosten ehkäisemistä [4], rahanpesua [5], julkisiin hankintoihin liittyviä petoksia [6] sekä väärentämistä ja tavaroiden laitonta valmistamista [7] koskevia ehdotuksia. Lisäksi on tarkoitus tehdä muita painopistealoja koskevia uusia ehdotuksia ja lisätutkimuksia. Talous- ja raha-asioiden sekä oikeus- ja sisäasioiden yhteisneuvosto antoi komissiolle 17 päivänä lokakuuta 2000 pidetyssä kokouksessaan tehtäväksi tutkia, voidaanko jäsenvaltioissa tällä hetkellä voimassa olevia määräyksiä käteisvarojen rajatylittävien siirtojen valvonnasta johdonmukaistaa ja lujittaa. Komissiota on lisäksi kehotettu määrittämään toimenpiteet, joiden avulla voitaisiin mahdollisesti ratkaista laajuudeltaan kansainväliset ongelmat, joita pöytälaatikkoyritykset ja muut peitetoimintaa harjoittavat oikeussubjektit aiheuttavat rahanpesun torjunnalle. [8]

[4] Komissio aikoo esittää aiheesta toimintaohjelman vuoden 2000 loppuun mennessä.

[5] Rahoitusjärjestelmän rahanpesutarkoituksiin käyttämisen estämisestä 10 päivänä kesäkuuta 1991 annetun neuvoston direktiivin muuttamista koskevaa ehdotusta laaditaan parhaillaan.

[6] Neuvosto käsittelee parhaillaan julkisia hankintoja koskevan yhteisön järjestelmän muuttamista koskevaa ehdotusta, ja lisäksi komissio on perustanut työryhmän tutkimaan täydentävien toimenpiteiden tarpeellisuutta, esimerkiksi mustien listojen ajantasaistamisen ja tarjouskilpailuun osallistujia koskevien tietojen vaihdon tarpeellisuutta.

[7] Toimintaohjelma on jatkoa 15 päivänä lokakuuta 1998 annetulle vihreälle kirjalle väärentämisen ja tavaroiden laittoman valmistamisen vastaisesta toiminnasta sisämarkkinoilla.

[8] Neuvosto on pyytänyt komissiota laatimaan kertomuksen, jossa tarkastellaan mahdollisuutta laatia eri oikeussubjekteille (varsinkin edunvalvontajärjestöille, trusteille ja säätiöille) avoimuutta koskevat vähimmäisvaatimukset, joiden avulla voidaan helpottaa taloudellisen edun saajien määrittämistä.

- Sosiaalipolitiikka

Sosiaalisen syrjäytymisen torjunta on yksi 23 ja 24 päivänä maaliskuuta 2000 Lissabonissa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston vahvistamista Euroopan unionin strategisista tavoitteista. Koska rikollisuuden ehkäiseminen on osa Lissabonissa hyväksyttyä eurooppalaista yhteiskuntamallia, sosiaalisen syrjäytymisen torjuntaa koskeva ohjelma ja rikollisuuden ehkäisystrategia on aiheellista liittää tiukemmin toisiinsa. Komission laatima uusi sosiaalipoliittinen ohjelma, jossa pääpaino asetetaan korkeampaan ja laadukkampaan elintasoon, voi tarjota tilaisuuden tämän tavoitteen toteuttamiseen erityisesti huumausaineiden väärinkäytön ehkäisemisen alalla.

Rasismin ja muukalaisvihan torjunta, joka on toinen syrjinnän torjumisen painopistealue, liittyy myös rikollisuuden ehkäisemisen tavoitteeseen. Toimintavälineitä ovat maahanmuuttajaväestön sosiaalisen, taloudellisen ja kulttuurisen sopeutumisen tukeminen, koulutus (erityisesti monikulttuurista yhteiskuntaa koskeva opetus) ja kaikkien syrjinnän muotojen torjuminen (asuminen, työskentely, koulutusmahdollisuudet jne.). Komission luoma ohjelma sisältää toimintasuunnitelman, jonka tavoitteena on lisätä tietojen- ja kokemustenvaihtoa sekä hyvien toimintatapojen vaihtoa. [9]

[9] Tämän vuodet 2001-2006 kattavan ohjelman tavoite liittyy suoraan tässä tiedonannossa käsiteltävään rikollisuuden ehkäisemiseen; ohjelman käsittely neuvostossa ja parlamentissa on vielä kesken.

- Kaupunkipolitiikka

Komissio korostaa parlamentin ja alueiden komitean tavoin kaupunkeihin liittyvien näkökohtien merkitystä rikollisuuden ehkäisemisessä. Rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä annetun asetuksen N:o 1260/1999 4 artiklan 1 ja 7 kohdan mukaisesti komissio voi jäsenvaltion ehdotuksesta sisällyttää tavoitteen 2 kohdealueiden luetteloon vaikeuksissa olevia kaupunkialueita ja erityisesti kaupunkialueita, joissa on korkea rikollisuuden taso. Lisäksi vaikeuksissa olevia kaupunkialueita koskevia toimia voidaan yhdistää laajempiin ohjelmiin, joita toteutetaan sekä tavoitteen 1 että tavoitteen 2 kohdealueilla monialaisten aluepolitiikkojen mukaisesti. [10] Euroopan aluekehitysrahastosta rahoitettava Urban-hanke, joka käynnistettiin vuonna 1994 ja jonka voimassaoloa jatkettin vuonna 1999, on osoitus pyrkimyksistä edistää paikallisia ja varsinkin taajamien kriisialueita koskevia aloitteita ja toimia. [11] Urban-hanke voi lisäksi toimia yhdyssiteenä pienessä mittakaavassa sovellettavien uutta luovien toimintamallien ja rakennerahastojen pääohjelmissa toteutettavien kokonaisvaltaisten ja osallistuvien toimenpiteiden välillä.

[10] Ks. "Kaupunkien kestävä kehittäminen Euroopan unionissa: toimintakehys" (KOM(98) 605, 28.10.1998) ja komission tiedonanto "Rakennerahastot ja niiden yhteensovittaminen koheesiorahaston kanssa - ohjelmien laatimisohjeet ohjelmakaudeksi 2000-2006", osa III.1.

[11] Kyseisten kaupunkialueiden, kaupunkien tai kaupunginosien, on täytettävä vähintään kolme seuraavista edellytyksistä: korkea työttömyysaste, korkea köyhyys- ja syrjäytymisaste, siirtolaisten, etnisten tai vähemmistöryhmien taikka pakolaisten suuri määrä, alhainen koulutustaso, korkea rikollisuuden taso ja erityisen heikko ympäristön tila.

Tulevaisuudessa olisi keskityttävä puutteellisesta kaupunkisuunnittelusta aiheutuvaan rikollisuuteen. Turvattomuus- ja/tai rikollisuustilanne olisi sisällytettävä Euroopan unionin suurkaupungeissa säännöllisesti toteutettavissa kaupunkitutkimuksissa käytettävien muuttujien joukkoon.

- Aluepolitiikka

Yhteisö tukee taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevia hankkeita, jotka edistävät välillisesti rikollisuuden ehkäisemistä. Suoremmin vaikuttavana toimenpiteenä Euroopan aluekehitysrahastosta voidaan tukea jo nyt kansallisten ohjelmien kautta rikollisuuden torjuntaan ja ehkäisemiseen liittyviä hankkeita. Merkittävin esimerkkitapaus tästä on toimenpideohjelma Etelä-Italian turvallisuuden parantamiseksi, jonka Italia esitteli osana tavoitteen 1 mukaista ohjelmaa, joka kattoi vuodet 1994-1999 ja jonka voimassaoloa jatkettiin vuosiksi 2000-2006. Kyse on vielä tässä vaiheessa erityistapauksesta, joka kuvastaa yhteiskuntarakenteeseen ja alueen talouselämään vaikuttavia rakenteellisia ongelmia.

Interreg-ohjelma, jota rahoitetaan myös Euroopan aluekehitysrahastosta, mahdollistaa EU:n alueella ja sen ulkopuolella sijaitseviin raja-alueisiin kohdistettujen erityisesti kaupunkikehitykseen, sosiaalisen osallisuuden edistämiseen tai oikeus- ja hallintoyhteistyöhön liittyvien toimenpiteiden toteuttamisen.

Vaikka rikollisuuden ehkäisemistä ei tällä hetkellä lueta koheesiopolitiikan tavoitteisiin, voidaan olettaa, etteivät tähän alaan liittyvät hankkeet ole poissuljettuja. Ajan mittaan tällaisista hankkeista voisi tulla osa aluepolitiikan "valtavirtaa".

- Tutkimuspolitiikka

Verkkojen tietoturva ja tietokonerikollisuuden torjunta ovat jo nyt erityisten tutkimusohjelmien aiheina. Eurooppalaisen tutkimusalueen (2002-2006) yhteydessä komissio aikoo tutkia mahdollisuuksia käyttää tekniikkaa ja varsinkin uutta teknologiaa rikollisuuden ehkäisemiseen.

Talous- ja yhteiskuntatieteellisen tutkimustoiminnan osalta tutkimusta, teknologista kehittämistä ja esittelyä tarkoittavia toimia koskeva viides puiteohjelma [12] mahdollistaa yhteiskunnallisten ongelmien syiden tutkimisen, niiden tilastollisen todellisuuden tuntemisen ja hyvien toimintatapojen vertailun. Tätä tarkoitusta varten on perustettu työryhmä, joka tutkii koulu- ja kaupunkiväkivaltaa, huumausaineiden väärinkäyttöä tai yleisemmällä tasolla turvattomuuden tunnetta ja Euroopan maiden näihin ongelmiin tarjoamia ratkaisuja. Uusissa hankkeissa voitaisiin keskittyä tutkimaan esimerkiksi rikosten ehkäisemiseen liittyvien toimintatapojen tehokkuuteen vaikuttavia tekijöitä.

[12] Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1999/182/EY, EYVL L 26, 1.2.1999, s. 27.

- Tietoyhteiskunta

Komissio aikoo julkaista lähiaikoina tiedonannon nykyistä turvallisemman tietoyhteiskunnan toteuttamisesta tietokonerikollisuuden torjumisen avulla. Tiedonannossa on tarkoitus ehdottaa kokonaisvaltaisia toimenpiteitä, joilla pyritään parantamaan tietoverkkojen ja Internetin turvallisuutta.

Koska tiedonannon aihe lukeutuu Euroopan unionin ensisijaisiin tavoitteisiin, komissio pyrkii panemaan tiedonannossa ehdotetut toimenpiteet ja suositukset pikaisesti täytäntöön. Tätä varten komissio kuulee asianomaisia osapuolia, teollisuuden edustajia, tietokoneiden käyttäjiä ja poliisiviranomaisia sekä arvioi, olisiko aiheesta tarpeen antaa uusia säädöksiä.

- Ulkopolitiikka

Rikollisuuden torjunta otetaan jo nyt laajalti huomioon yhteisön yhteistyö- ja avustuspolitiikassa ja -ohjelmissa. Komissio ehdottaa, että EY/EU jatkaa toimintaansa asiaa käsittelevissä kansainvälisissä organisaatioissa ja varsinkin Yhdistyneissä Kansakunnissa ja Euroopan neuvostossa. Komissio muistuttaa lisäksi, että yhteisö aikoo liittyä kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaiseen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimukseen ja sen kahteen pöytäkirjaan, jotka koskevat ihmiskaupan ja maahanmuuttajien salakuljetuksen torjuntaa. Myös ETYJ:iin kerääntynyt uusia turvallisuusriskejä ja oikeusvaltion tukemista koskeva asiantuntemus on otettava huomioon tässä yhteydessä.

Komissio katsoo, että yhteistyötä yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa kannattaisi kehittää käyttämällä jo olemassa olevia kansainvälisiä verkkoja ja foorumeita, esimerkiksi kansainvälisen rikollisuuden torjuntaan keskittyvää International Crime Prevention Centre -keskusta [13], jonka asiantuntemus tunnustetaan yleisesti. Lisäksi EU:n jäsenyyttä hakeneet maat olisi otettava vähitellen mukaan rikollisuuden ehkäisemistä koskevaan EU:n toimintaan. Phare-ohjelmia, jotka auttavat ehdokasmaita liittymisen valmisteluissa, käytetään jo nyt rikosten ehkäisytoimenpiteiden rahoittamiseen. [14] Komissio aikoo käyttää täysmääräisesti mahdollisuuksia ottaa ehdokasmaat mukaan nykyisiin ja tuleviin ja erityisesti tässä tiedonannossa ehdotettuihin rahoitusvälineisiin ja -ohjelmiin (rahoitusohjelma, järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemistä käsittelevä foorumi jne.).

[13] CIPC, joka on perustettu vähentämään kaupunkien ja maiden rikollisuutta ja turvattomuutta sekä näiden vaikutuksia, koostuu kaupungeista, kansallisista rikollisuutta ehkäisevistä organisaatioista ja laitoksista. Keskus saa tukea useilta jäsenvaltioilta (Ranskalta, Portugalilta, Yhdistyneeltä kuningaskunnalta ja Alankomailta).

[14] Esimerkkeinä voidaan mainita seuraavat Phare-ohjelmaan kuuluvat ohjelmat: huumausaineiden vastainen usean edunsaajan ohjelma, raja-alueyhteistyöohjelma ja tullien nykyaikaistamista koskeva ohjelma.

- Ympäristöpolitiikka

Kansainväliseen tai yhteisön ympäristölainsäädäntöön sisältyvien velvollisuuksien nojalla toteutetut tilapäiset hankkeet tai toimet edistävät jo nyt ympäristörikosten torjuntaa (luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston uhanalaisten lajien ja niistä valmistettujen tuotteiden laiton kauppa, radioaktiivisten jätteiden ja aineiden päästöt ja laittomat kuljetukset, laiton saastuttaminen ja jätteiden hävitys ja varastointi, EU:hun tuotavien ja sieltä vietävien vaarallisten jätteiden kuljetukset mukaan luettuina, ja otsonikerrosta heikentävien aineiden laiton kauppa). Näiden hankkeiden ja toimien täytäntöönpanoa voitaisiin kuitenkin helpottaa lisäämällä yhteistyötä ja tietojen- ja kokemustenvaihtoa eri toimijoiden välillä. Ympäristörikollisuus ylittää yhteisön rajat, ja kyse on todellakin maailmanlaajuisesta ongelmasta, jonka ehkäiseminen edellyttää ehdokasmaiden ja yhteisön ulkopuolisten maiden ottamista mukaan yhteistyöhön.

Kuten edellä esitetyt esimerkit osoittavat, yhteisön nykyiset politiikat ja välineet tarjoavat jo nyt useita toimintamahdollisuuksia. Jotta niitä voitaisiin hyödyntää nykyistä laajemmin rikollisuuden ehkäisemisessä, komissio pyrkii johdonmukaistamaan näihin politiikkoihin ja välineisiin jo sisältyvät rikollisuuden ehkäisemiseen liittyvät osa-alueet.

4.2. Lainsäädäntöehdotusten rikoksia ehkäisevän vaikutuksen arviointi (crime proofing)

Aihetta käsiteltiin Tampereen Eurooppa-neuvoston kokouksen päätelmissä ja Praia da Falésian korkean tason kokouksen päätelmissä. Vaikka käsitettä on vielä tarkennettava [15] - varsinkin suhteessa lainsäädäntöehdotusten petoksia ehkäisevän vaikutuksen arviointiin (fraud proofing) [16], se voidaan kuitenkin jo nyt määritellä nykyisten tai luonnosvaiheessa olevien säädöstekstien arvioimiseksi siltä kannalta, kuinka tehokkaasti ne ehkäisevät rikollista toimintaa.

[15] Falcone-ohjelmasta rahoitettavan aihetta koskevan tutkimuksen ensimmäiset tulokset julkistetaan vuoden 2000 lopulla.

[16] Yhteisön talousarvioon kohdistuvien petosten osalta komissio (Olaf) ilmoitti 28. kesäkuuta 2000 antamassaan tiedonannossa aikovansa luoda järjestelmällisemmän lainsäädännön laatua koskevan arviointivälineen, jonka Euroopan petostentorjuntavirasto (Olaf) ottaa käyttöön. Olafia "kuullaan lainsäädäntöhankkeiden valmisteluvaiheessa ja hyväksymisprosessin yhteydessä, jos hankkeet vaikuttavat välittömästi tai välillisesti yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseen" petosten ja lahjonnan torjuntaa koskevan toiminnan tehostamiseksi (KOM 2000 (358), s. 7).

Arviointi voidaan toteuttaa sekä Euroopan unionin että jäsenvaltioiden tasolla uusien säädösten laatimisen yhteydessä. Samassa yhteydessä on määritettävä säädösehdotuksen myötä avautuvat tilaisuudet rikoksiin.

Komissio huolehtii lainsäädäntöehdotusten vaikutusten arvioinnista siltä kannalta, avautuuko niiden myötä tilaisuuksia rikoksiin erityisesti herkillä aloilla. Euron käyttöönoton valmistelu tarjoaa esimerkin sunnittelusta, jossa on otettu huomioon yhteisen rahan mahdollisesti mukanaan tuomat riskit. Arvioinnin optimaaliseksi ajankohdaksi olisi valittava paitsi komission sisäinen lausuntokierros, myös lainsäädännön valmisteluvaihe, jonka voidaan katsoa alkavan neuvotteluasiakirjan (tiedonanto, vihreä kirja tai valkoinen kirja) laatimisesta.

Myös jäsenvaltioiden olisi toteutettava vastaava arviointi aloitteista, jotka tehdään lakien ja asetusten laadinnassa sovellettavien kansallisten sääntöjen mukaisesti.

Riskit, että lainsäädäntöä käytetään rikollisiin tarkoituksiin, eivät kuitenkaan rajoitu pelkästään uusiin säädösteksteihin. Myös nykyistä lainsäädäntöä olisi arvioitava, olipa kyse yhteisön säädöksistä tai kansainvälisistä sopimuksista, joihin yhteisö on liittynyt. Jos onkin epärealistista ehdottaa kaiken lainsäädännön vaikutusten arviointia, on täysin mahdollista ehdottaa riskianalyysien toteuttamista keskeisten lainsäädäntöalojen osalta. Tällä tavoin voidaan yksilöidä alat, joilla rikollisen toiminnan torjunta on tehottominta, ja laatia suosituksia puutteiden poistamiseksi. Komissio voi ottaa arviointien tulokset huomioon laatiessaan kertomuksia yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanosta voidakseen tehdä tarvittaessa ehdotuksia, joilla voidaan tehostaa lainsäädännön rikollisuutta ehkäisevää vaikutusta, tai täydentäviä ehdotuksia erityisesti poliisi- ja oikeusasioissa.

Sekä ennakko- että jälkiarviointi edellyttää komission sisäisen lausuntokierroksen ja arviointimekanismien tehostamista. Luotettava arviointi edellyttää asiantuntijoiden ja käytännön toimijoiden ja etenkin poliisi- ja oikeusviranomaisten käyttämien asiantuntijoiden ottamista mukaan toimintaan. Kyse on alasta, jolla olisi kehitettävä asiantuntijoiden ja osaamiskeskusten välistä tietojenvaihtoa.

4.3. Rikollisuuteen liittyvien ilmiöiden tuntemuksen parantaminen

Tietojen vertailukelpoisuus

Järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskevassa toimintasuunnitelmassa, jonka Amsterdamin Eurooppa-neuvosto hyväksyi kesäkuussa 1997, tunnustettiin Euroopan mittakaavassa toteutettavan tietojen keruun ja analysoinnin tarpeellisuus. Jäsenvaltioita ja komissiota kehotettiin ottamaan käyttöön tai määrittämään "tietojen keruu- ja analysointijärjestelmä, joka on suunniteltu niin että sen avulla voidaan saada käsitys järjestäytyneen rikollisuuden tilanteesta kussakin jäsenvaltiossa ja jota voidaan käyttää lain noudattamista valvovien viranomaisten apuna järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa" (suositus 2). Toimintasuunnitelmassa määriteltiin myös tavoitteen toteuttamisedellytykset ja kehotettiin jäsenvaltioita soveltamaan "yhteisiä normeja" tietojen keruussa ja analysoinnissa. Europol ja jäsenvaltiot ovat sitoutuneet tähän tavoitteeseen vuosikertomuksessa järjestäytyneestä rikollisuudesta Euroopan unionissa.

Koska tavallisen rikollisuuden osalta Euroopan maissa havaituista rikollisista ilmiöistä ei ole luotettavia ja vertailukelpoisia tietoja, rikosten torjunnassa ja ehkäisyssä kansallisella tasolla noudatettuja toimintatapoja ei voida vertailla. Tällainen vertailu on kaikkine rajoituksineenkin tärkeä toimintatapojen validointikeino ja hyvien toimintatapojen arviointitapa, kuten eri seminaareissa on korostettu.

Vaikka jäsenvaltioiden välillä on yhä selkeitä eroja lainsäädännöissä, tietyt tilanteet ovat samankaltaisia ja jäsenvaltioiden toimintatavat yhä yhteneväisempiä. Näin ollen EU:n tasolla on pyrittävä parantamaan määrää ja laatua koskevien tietojen vertailukelpoisuutta. Euroopan neuvosto ja Yhdistyneet Kansakunnat ovat jo aloittaneet tähän tavoitteeseen tähtäävän toiminnan erityisesti tavalliseen rikollisuuteen liittyvien tietojen alalla.

Käyttäjien ja heidän tarpeidensa - joiden odotetaan lisäksi muuttuvan Amsterdamin sopimuksen täytäntöönpanon edetessä - moninaisuuden seurauksena toiminnan on oltava monialaista ja siihen on otettava mukaan eri toimijoita, kuten komissio (erityisesti tilastotoimisto), Europol ja Euroopan huumausaineiden ja niiden väärinkäytön seurantakeskus. Näin voidaan välttää toiminnan päällekkäisyydet ja edistää toimien ja niiden tulosten keskinäistä täydentävyyttä.

Tällä hetkellä on käynnissä joitakin hankkeita. Esimerkiksi huumausaineita koskevassa EU:n toimintasuunnitelmassa (2000-2004) neuvostoa ja komissiota pyydettiin laatimaan Europolin ja Euroopan huumausaineiden ja niiden väärinkäytön seurantakeskuksen töiden tulosten perusteella "huumausaineisiin liittyvän rikollisuuden" määritelmä, joka mahdollistaa huumausaineisiin liittyvien rikosten lukumäärän objektiivisen vertailun. Euroopan rasismin ja muukalaisvihan seurantakeskuksen tehtävänä on kerätä rasismiin ja muukalaisvihaan liittyviä tilastotietoja.

Indikaattorit

Objektiivisten ja merkityksellisten indikaattorien tarjoaminen on olennainen osa strategiaa, jonka perustaksi halutaan ottaa rikollisten ilmiöiden parempi tuntemus. Jos lähtökohdaksi otetaan kumppanuuteen perustuva strategia, indikaattorien on hyödytettävä sekä viranomaisia että rikoksille alttiita ryhmiä ja yksikköjä.

Tähän mennessä toteutetut tutkimukset ja seminaarit ovat osoittaneet, että eri lähteistä peräisin olevien tietojen vertailu voi hyödyttää sekä rikollisten ilmiöiden ymmärtämistä että uusien rikossuuntausten tunnistamista. Perinteisten tietolähteiden täydentämisestä varsinkin yksityisillä tietolähteillä saataisiin epäilemättä lisäarvoa.

Kansalaiset huomioon ottavan rikosten ehkäisystrategian laatiminen edellyttää myös turvattomuuden tunteen ja sen kehittymisen analysoimista. Aihetta koskevien tutkimusten joukossa erittäin tärkeänä tietolähteenä ovat kansalaisten keskuudessa toteutettavat kyselyt. Vuonna 1996 toteutettiin Eurobarometritutkimus Euroopan kansalaisten turvallisuuskäsityksistä. Komissio aikoo toteuttaa vastaavia tutkimuksia määräajoin.

Toimintatapojen arviointi

Kokemusten ja hyvien toimintatapojen vaihto edellyttää niiden arvioimista ennakkoon yhteisten kriteerien mukaan, jotta voitaisiin määrittää, missä määrin ja millä edellytyksillä kokemuksia ja toimintatapoja voidaan tarjota muiden käyttöön tai yleistää.

Tällä hetkellä ollaan toteuttamassa järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyvää tutkimusta, joka koskee tärkeimpiä kokemusten ja toimintatapojen vaihdon helpottamiseksi käyttöön otettavia kriteereitä ja menettelyjä. Tutkimuksen tavoitteena on kehittää jäsenvaltioiden noudattamien toimintatapojen arviointitekniikka, jonka avulla voidaan kartoittaa kokeilujen toteuttamisolosuhteet ja osa-alueet, joita kannattaa tarjota myös muiden käyttöön.

Tutkimuksen päätelmistä voi olla hyötyä analysoitaessa tavallisen rikollisuuden ehkäisemistä koskevia hyviä toimintatapoja. Myös Saksan puheenjohtajakaudella toteutetut toimenpiteet hyviä toimintatapoja koskevan eurooppalaisen käsikirjan laatimiseksi on otettava huomioon.

4.4. Rikollisuuden ehkäisemiseen osallistuvien toimijoiden verkottuminen

Järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemistä käsittelevä eurooppalainen foorumi

Tässä tiedonannossa ehdotettu lähestymistapa perustuu suurelta osin sekä "pikkurikollisuuden" että kansainvälisen rikollisuuden ehkäisemiseen osallistuvien toimijoiden mobilisointiin ja verkottumiseen.

Käsiteltäviä aiheita on paljon, vaihdettavat tiedot ovat luonteeltaan erilaisia eivätkä samat asiantuntijat välttämättä kykene käsittelemään sekä yhteiskunnallista sovittelua että tietoverkkorikollisuutta. Vähäisemmän rikollisuuden alalla on erityisen tärkeää ottaa työmarkkinaosapuolet mukaan viranomaisten toimintaan, kun taas talous- ja rahoitusrikollisuuden ja varsinkin järjestäytyneen rikollisuuden ehkäiseminen edellyttää talouselämän edustajien osallistumista.

Komissio tukee neuvoston puheenjohtajamaan Ranskan yhdessä Ruotsin kanssa tekemää aloitetta, jossa ehdotetaan kaupunki-, nuoriso- ja huumausainerikollisuuden ehkäisemiseen keskittyvän eurooppalaisen keskuksen perustamista. Koska aloite liittyy Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmissä mainittuun painopistealueeseen, verkon perustaminen sisällytetään osaksi tämän strategian täytäntöönpanoa ja se on liitettävä muihin kyseisen strategian yhteydessä esitettyihin ehdotuksiin.

Järjestäytyneen rikollisuuden markkinoiden osalta komissio huomauttaa, että toiminta, jonka tarkoituksena on saada talouselämän ja rahoitusmarkkinoiden edustajat sekä lahjonnalle, rahanpesulle tai petoksille erityisen alttiit ammattialat tietoisiksi rikollisuuteen liittyvistä vaaroista ja kustannuksista, on vasta aluillaan. Turvallisuutta ja rikosten ehkäisemistä koskevan Euroopan teollisuusjohtajien pyöreän pöydän kokouksen ja 27 päivänä heinäkuuta 1999 allekirjoitetun herkkiä aloja koskevan eurooppalaisen peruskirjan kaltaisia hankkeita olisi tuettava ja niiden voimassaoloa olisi jatkettava EU:n tasolla.

Koska tarve on ilmeinen, komissio ehdottaa järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemistä käsittelevä eurooppalainen foorumin perustamista. Koska rikollisuuden ehkäiseminen on sidoksissa hyvin moninaisiin asioihin, esimerkiksi lailliseen ja laittomaan tavarakauppaan, tietoverkkorikollisuuteen, lahjontaan, talousrikollisuuteen, ympäristörikollisuuteen tai joidenkin avainasemassa olevien ammattialojen asemaan, järjestäytyneen rikollisuuden ja talousrikollisuuden ehkäiseminen edellyttää, että foorumi voi kokoontua erilaisissa ja erilaisia aiheita käsittelevissä kokoonpanoissa ja perustaa tarvittaessa erikoistyöryhmiä.

Foorumi on tarkoitettu varsinkin rikollisuuden ehkäisemisen parissa työskenteleville EU:n elinten edustajille, kansallisille koordinaatioelimille, toimivaltaisille viranomaisille ja erityisesti oikeus- ja poliisiviranomaisille, paikallis- ja alueviranomaisille sekä talouselämän ja rahoitusmarkkinoiden edustajille. Lisäksi sellaiset järjestöt ja ammattialat, jotka ovat läheisimmin kosketuksissa rikollisuuteen (vapaiden ammattien harjoittajat, tiedotusvälineet tai turvallisuusalan ammattilaiset), voivat käsiteltävistä aiheista riippuen osallistua foorumiin.

Järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemistä käsittelevän eurooppalaisen foorumin tavoitteena on laajentaa aiheesta käytävää keskustelua niin että kaikki yhteistyökumppanit ovat siinä mukana ja antaa virikkeitä Euroopan laajuisiin aloitteisiin ja pilottihankkeisiin. Lisäksi foorumissa voidaan saada esiin hankkeet, jotka täyttävät rahoitusohjelmassa määrätyt edellytykset. Näihin hankkeisiin sisältyy myös Europolin ja komission yhdessä toteuttamassa analyysissa määriteltyjen välineiden käyttöönotto.

Foorumin tehtävät

Järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemistä käsittelevä eurooppalainen foorumi on komission aloite, jonka ensisijaisena tarkoituksena on Euroopan tasolla harjoitettavan rikosten ehkäisytoiminnan organisointi. Foorumi tarjoaa puitteet asiantuntijoiden verkottumiselle ja hankkeiden käynnistämiselle. Foorumin tarkoituksena on edistää ja koordinoida rikollisuuden ehkäisemistä käsittelevää keskustelua Euroopan tasolla, mutta myös kansallisella tasolla olisi luotava sekä viranomaisten että kansalaisyhteiskunnan toimintaa koordinoivia rakenteita. Euroopan tasolla käytävän keskustelun laajuus ja vaikutus riippuu suurelta osin siitä, kuinka tehokkaasti kyseiset rakenteet kykenevät välittämään tietoa.

Järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemistä käsittelevän eurooppalaisen foorumin toiminta niveltyy lisäksi eri aloilla toimivien muiden, jo olemassa olevien eurooppalaisten [17] ja kansainvälisten keskustelufoorumien tai työryhmien toimintaan ja edistää sitä.

[17] Esimerkiksi IMPEL-verkon ympäristönsuojelua koskeva toiminta ja Cocolafin toiminta petosten torjunnan ja yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen alalla.

Foorumin on

- oltava EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden käytettävissä ja avustettava niitä järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemiseen liittyvien kysymysten ratkaisemisessa

- osallistuttava uusien rikossuuntausten tunnistamiseen

- helpotettava rikosten ehkäisytoimintaa koskevien tietojen vaihtoa

- tuettava määrättyjä aiheita käsittelevien asiantuntijakeskusten (osaamiskeskukset, verkot, tietopankit jne.) perustamista ja toimintaa

- osallistuttava tutkimus-, koulutus- ja arviointiaiheiden yksilöintiin.

Komissio pyrkii suunnittelemaan foorumin siten, että sen toiminnan ylläpito edellyttää vain kevyttä ylläpitojärjestelmää, jonka hoito voidaan asettaa komission yksiköiden vastuulle.

Tiedon jakaminen

Komissio tutkii yhteistyökumppaneidensa kanssa, olisiko tarpeen luoda rikollisuuden ehkäisemistä käsittelevät Internet-sivut, jotka helpottaisivat eurooppalaisia ja kansallisia politiikkoja ja toimintatapoja koskevien tietojen saantia ja mahdollistaisivat tietojenvaihdon osana rikosten ehkäisemistä käsittelevien eurooppalaisten verkkojen toimintaa.

4.5. Rahoitusvälineen luominen

Tampereen Eurooppa-neuvostossa kokoontuneet valtion- ja hallitusten päämiehet ilmoittivat, että olisi pohdittava EU:n rahoitustuen myöntämistä rikollisuuden ehkäisystrategiaa varten. Komissio on päätellyt, että rahoitusväline toisi lisäarvoa jäsenvaltioiden toiminnalle, kuten se esitti jo Praia da Falésian korkean tason kokouksessa.

Rahoitusvälineen tavoitteena on edistää tässä tiedonannossa esitetyn strategian täytäntöönpanoa. Kuten Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmien 41 ja 42 kohdassa todetaan, välineen on katettava kaikki rikollisuuden muodot ja tuettava tässä tiedonannossa mainittuja toimia myöhemmin määritettävien ensisijaisten tavoitteiden mukaan. Ensisijaisten tavoitteiden määritelmässä on otettava huomioon myös komission ja Europolin yhdessä laatimassa järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemistä käsittelevässä valmisteluasiakirjassa ehdotetut toimet.

EU tukee rikosten ehkäisemistä tilapäisen rahoitusvälineen avulla. Rahoitusta voivat saada myös ehdokasmaat samoin edellytyksin kuin jäsenvaltiot.

Valitusta menetelmästä riippumatta rahoitusvälineen on koostuttava kahdesta osiosta, joista toisessa keskitytään kansainväliseen järjestäytyneeseen rikollisuuteen ja toisessa tavalliseen rikollisuuteen.

Rahoitusvälineestä voitaisiin rahoittaa seuraavia rikollisuuden ehkäisemistä käsittelevän eurooppalaisen verkon ja järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemistä käsittelevän eurooppalaisen foorumin toimintaan perustuvia toimia:

- kokoukset ja seminaarit

- tutkimukset, joiden tarkoituksena on parantaa ilmiön tuntemusta [vrt. ongelmalähtöinen järjestyksenpito (probleme-oriented policing) tai tietoon perustuva rikollisuuden ehkäisytoiminta (knowledge-based crime prevention)]

- pilottihankkeet: rahoitusvälineellä voitaisiin rahoittaa Euroopan laajuisia innovatiivisia hankkeita (esim. osaamiskeskukset, tietopankit jne.)

- hyvien toimintatapojen vaihto

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastoon perustuvien muiden toimien tavoin rahoitusvälineen hallinnoinnista vastaisi komissio, jota jäsenvaltioiden edustajista koostuva hallintokomitea avustaisi tässä tehtävässä. Hallintokomitea määrittäisi vuosittain rahoitusvälineen ensisijaiset tavoitteet ja ottaisi kantaa komission tekemiin määrärahojen käyttöä koskeviin ehdotuksiin. Hankkeita voitaisiin rahoittaa 70 prosentin enimmäismäärään saakka, mikä mahdollistaisi sellaisten hankkeiden rahoittamisen, joihin osallistuu valtiosta riippumattomia yhteistyökumppaneita.

Rahoitusväline luokiteltaisiin pilottihankkeeksi, ja se perustettaisiin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 34 artiklan nojalla tehtävällä päätöksellä. Välineen voimassaoloaika olisi aluksi kaksi vuotta (2001-2002). Rahoitusmäärien osalta on toivottavaa lähteä liikkeelle maltillisesti ja kasvattaa määriä myöhempinä vuosina. Vuosibudjetin asettaminen 1 miljoonaan euroon näyttäisi kohtuulliselta tässä vaiheessa, kun komissio ei ole vielä tehnyt hallinnoimiaan ohjelmia koskevia kokonaisehdotuksia.

Ensimmäiset ensisijaiset tavoitteet voitaisiin määritellä vuoden 2001 aikana. Ruotsin puheenjohtajakaudella helmikuussa 2001 pidettävässä huippukokouksessa voitaisiin määritellä joitakin ensimmäisiä konkreettisia päätavoitteita ja edistää rahoitusvälineen ottamista käyttöön heti kun siitä on tehty päätös.

5. Päätelmä

Komissio pyytää Euroopan parlamenttia sekä neuvostoa, alueiden komiteaa ja talous- ja sosiaalikomiteaa käsittelemään tämän tiedonannon ja toimittamaan komissiolle lausuntonsa komission ehdottamasta rikollisuuden ehkäisemistä koskevasta strategiasta.

Koska ehdotettu toimenpide perustuu siihe, että rikollisuuden ehkäisemiseksi toimivat yhteistyökumppanit osallistuvat uusien toimien määrittelyyn, komissio kehottaa järjestöjä, erityisesti ammattialajärjestöjä, ja teollisuutta ja palvelusektoria edustavia järjestöjä sekä kaikkia niitä kansalaisyhteiskuntaa edustavia organisaatioita tai järjestöjä, joiden etua tämä asia saattaa koskea, tutustumaan tähän tiedonantoon ja toimittamaan komissiolle sitä koskevia huomautuksia.