Lausunto nro 2/2001

ehdotuksesta neuvoston asetukseksi Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta

(annettu EY:n perustamissopimuksen 279 artiklan nojalla)

(2001/C 162/01)

EUROOPAN YHTEISÖJEN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN, joka

ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 248 artiklan 4 kohdan ja 279 artiklan,

ottaa huomioon Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 45 c artiklan 4 kohdan ja 78 h artiklan,

ottaa huomioon Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 160 c artiklan 4 kohdan ja 183 artiklan,

ottaa huomioon ehdotuksen neuvoston asetukseksi Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta(1),

ottaa huomioon neuvoston tilintarkastustuomioistuimelle 24. marraskuuta 2000 esittämän, kyseistä ehdotusta koskevan lausuntopyynnön, jonka tilintarkastustuomioistuin sai 29. marraskuuta 2000,

ON ANTANUT SEURAAVAN LAUSUNNON:

1. Komissio käynnisti vuonna 1998 menettelyn varainhoitoasetusten uudelleenlaatimiseksi esittämällä "valmisteluasiakirjan varainhoitoasetuksen uudelleenlaatimisesta"(2). Valmisteluasiakirja oli komission vastaus varainhoitoasetuksen "seitsemännen muutossarjan" herättämiin reaktioihin, mukaan lukien tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 4/97(3), jossa vaadittiin varainhoitoasetusten perusteellista uudelleenlaatimista.

2. Komissio ei ole noudattanut tilintarkastustuomioistuimen suositusta sellaisen korkean tason työryhmän perustamisesta, jossa olisi mukana ulkopuolisia asiantuntijoita ja jonka tehtävänä olisi toimittaa perusteellinen selvitys ennen varainhoitoasetuksen uudelleenlaadintaa koskevan ehdotuksen laatimista(4). Komissio on käyttänyt ulkopuolisia asiantuntijoita ainoastaan kahdella alalla: varainhoitoasetuksen yksinkertaistamista sekä kirjanpitoa ja tilinpäätöksen esittämistä koskevissa kysymyksissä. Tilintarkastustuomioistuin on tutustunut komission käyttämien asiantuntijoiden tekemään tutkimukseen kirjanpitoa koskevista kysymyksistä ja pahoittelee sitä, ettei komission ollut mahdollista itse asettamansa aikataulun rajoissa ottaa mukaan varainhoitoasetuksen uudelleenlaatimista koskevaan ehdotukseensa tutkimuksessa esitettyjä ehdotuksia. Näin uudelleenlaadinnasta jäi tärkeä osa pois (ks. kohdat 41-43).

3. Komission ehdotus soveltuu varainhoitoa koskevan säännöstön uudelleenlaadinnan lähtökohdaksi, vaikka siinä ei otetakaan huomioon kaikkia tilintarkastustuomioistuimen lausunnossaan nro 4/97 esittämiä näkökohtia ja vaikka se yleisesti ottaen ei ole muutoksena riittävän perusteellinen. Tässä lausunnossa tilintarkastustuomioistuin esittää tarpeellisiksi katsomiaan muutoksia komission tekstiin. Tämä ei kuitenkaan koske tilinpidon perusjärjestelmää eikä kirjanpidon ja tilinpäätösten tavoitteita, joihin liittyvät säännökset asianomaisissa jaksoissa ovat epäasianmukaiset.

4. Tilintarkastustuomioistuin perustaa tämän lausunnon seuraaviin yleisiin näkökohtiin:

a) yhteisön talousarviojärjestelmässä olisi noudatettava talousarvioperiaatteita, ja ainoastaan välttämättömät poikkeukset olisi sallittava;

b) talousarviojärjestelmän olisi oltava mahdollisimman yksinkertainen;

c) talousarvion olisi sekä ennakkoarviona että toteutusvaiheessa heijastettava todellisia tapahtumia ja yhteisöjen taloudellista tilannetta. Tämä koskee myös tilinpäätöstä.

Talousarvioperiaatteet (ensimmäinen osa, I osasto, 1-28 artikla)

5. Tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa nro 4/97 käsitellään useissa kohdissa(5) yleisiä talousarvioperiaatteita ja toivotaan niiden entistä tiukempaa noudattamista sekä poikkeuksien rajoittamista mahdollisimman vähiin. Komission ehdotuksessa varainhoitoasetuksen uudelleenlaatimisesta talousarvioperiaatteet on koottu yhteen ainoaan osastoon. Tilintarkastustuomioistuin ehdottaa muutoksia tai täydennyksiä joidenkin artikloiden tekstiin ehdotettujen määritelmien selventämiseksi ja tekstin muuttamiseksi yksiselitteisemmäksi. Tilintarkastustuomioistuin pahoittelee sitä, että tietyt poikkeukset talousarvioperiaatteista ovat edelleen mukana ehdotuksessa varainhoitoasetukseksi.

6. Säännös, joka sisältyy 6 artiklan 2 kohtaan ja joka sallii talousarviositoumusten jakamisen vuosittaisiin eriin, vie jaksotettujen määrärahojen ajatukselta pohjan. Se olisi näin ollen poistettava (ks. kohdat 29 ja 30).

7. Määrärahojen siirto varainhoitovuodelta toiseen, joka sallitaan asetusehdotuksen 8 artiklassa, on talousarvion vuotuisuusperiaatteen vastainen. Määrärahojen siirtoja varainhoitovuodelta toiseen koskevat säännöt eivät enää ole välttämättömiä jaksotettujen määrärahojen järjestelmässä (jonka ottamista entistä laajempaan käyttöön komissio ehdottaa), koska tulevien varainhoitovuosien maksumäärärahat kattavat tehdyt sitoumukset tarvittaessa. Jos tietyistä budjettikohdista puuttuu tilapäisesti maksumäärärahoja, tilanne voitaisiin korjata väljentämällä määrärahasiirtoja budjettikohdasta toiseen koskevia sääntöjä, kuten komissio on ehdottanut (ks. kohta 10), ja poikkeuksellisesti antamalla mahdollisuus määrärahojen lisäämiseen täydentävän talousarvion avulla. Kyseiset määrärahasiirrot varainhoitovuodelta toiseen eivät ole tarpeen, ja lisäksi niillä on vain vähäinen taloudellinen vaikutus. Ne mutkistavat kuitenkin hallintojärjestelmiä entisestään, etenkin tietokoneistettuja kirjanpitojärjestelmiä, ja ne saattavat jopa vaikeuttaa tilinpäätöksen lukemista. Määrärahasiirtojen avulla saavutettavaksi aiotut tavoitteet on mahdollista saavuttaa tavanomaisin talousarvion mukauttamis- ja toteuttamismekanismein.

8. Väliaikaisten kahdestoistaosienjärjestelmä, jota kuvataan 12 artiklassa, voitaisiin siirtää käsiteltäväksi ehdotuksen 33 artiklan jälkeen, sillä kyseinen järjestelmä koskee lähinnä talousarvion hyväksymismenettelyä. Nykyisiä säännöksiä, jotka ovat tarpeettoman mutkikkaita, voitaisiin yksinkertaistaa.

9. Muiden poikkeusten joukossa ovat säännökset - talousarvion kokonaisvaltaisuuden periaatteesta poikkeamisen yhteydessä esitettyinä - tiettyjen tulojen pysymisestä käyttötarkoitukseensa sidottuina (17 artikla). Komissio ehdottaa kyseisen käytännön vakinaistamista. Tilintarkastustuomioistuin korostaa kuitenkin lausunnossaan nro 1/2001(6) seuraavaa: "Esiin saattaa tulla tilanteita, joissa toimielimet voisivat tiettyjen EMOTR:n tukiosaston alaan kuulumattomien tulojen ansiosta käyttää vastaavan suuruisia määriä EMOTR:iin liittyviin menoihin ilman, että budjettivallan käyttäjältä olisi saatava uusi hyväksyntä." Tilintarkastustuomioistuin kannattaa järjestelmän säilyttämistä, mutta toivoo, että pienetkin tapaukset käsiteltäisiin yleisten säännösten mukaisesti.

10. Tilintarkastustuomioistuimen mielestä 21 artiklaan sisältyvä ehdotus komissiolle myönnettävästä entistä suuremmasta liikkumavapaudesta budjettikohdasta toiseen tehtävien määrärahasiirtojen osalta on järkevä, etenkin jos ajatellaan, että talousarvion tulee perustua todellisiin toimiin. Nykyistä tilannetta voidaan parantaa myös tarkastelemalla perusteellisesti talousarvion määriteltävyyden periaatteen soveltamista ja talousarvion rakennetta (ks. kohta 16, jossa käsitellään talousarvion rakennetta).

11. Moitteettoman taloudenhoidon periaatteet(7) mainitaan ehdotuksen 25 artiklassa. Olisi hyödyllistä myös antaa kustakin periaatteesta määritelmä.

12. Edellä mainittujen poikkeusten lisäksi asetusehdotuksen toisessa osassa (134-168 artikla) on tiettyjä yhteisötoimia koskevia erityissäännöksiä (EMOTR:n tukiosastoa, rakennerahastoja, tutkimusta, ulkoisia toimia, toimistoja ja virastoja sekä hallintomäärärahoja koskevat säännökset). Jos periaatteita noudatettaisiin tiukemmin, useat poikkeussäännökset olisivat tarpeettomia ja erityissäännökset voitaisiin jo niiden luonteen vuoksi siirtää varainhoitoasetuksen soveltamista koskeviin yksityiskohtaisiin sääntöihin. Jäljelle jäävät merkittävät poikkeukset voitaisiin ottaa mukaan asetuksen ensimmäiseen osaan.

13. Yleisellä tasolla tilintarkastustuomioistuin on sitä mieltä, että yhdenmukaisuuden ja oikeusvarmuuden vuoksi talousarvioperiaatteisiin mahdollisesti myönnettävät poikkeukset tulee kaikissa tapauksissa selkeästi määritellä varainhoitoasetuksessa eikä sellaisissa alakohtaisissa säännöksissä, jotka annetaan jonkin muun kuin perustamissopimuksen 279 artiklan nojalla.

Talousarvion laatiminen ja rakenne (ensimmäinen osa, II osasto, 29-44 artikla)

14. Komissio on ehdotuksen 41 artiklassa pitänyt itsellään oikeuden ottaa talousarvioon negatiivinen varaus, jonka enimmäismäärä on 200 miljoonaa euroa. Negatiivisen varauksen käsite vaikeuttaa huomattavasti hyväksyttyjen kokonaismäärärahojen selkeää ja tarkkaa esittämistä ja on samalla komission samassa asetusehdotuksessa esiin tuoman avoimuusperiaatteen vastainen.

15. Tilintarkastustuomioistuin ehdottaa lukuisia muutoksia 39 ja 43 artiklan tekstin parantamiseksi tai selkeyttämiseksi. Ensin mainitun artiklan osalta kyse on negatiivisten tulojen ja menojen kieltämisestä talousarviossa ja jälkimmäisen osalta talousarvion yleisestä esittämisestä. Tilintarkastustuomioistuin tukee 44 artiklaan sisältyvää ehdotusta, jonka mukaan toimielimille annetaan jonkin verran joustovaraa henkilöstörakenteen ja palkkaluokkien määrittämisessä. On kuitenkin aiheellista miettiä, olisiko tätä joustovaraa lisättävä vielä niin, että toimielimet voisivat talousarviosta henkilöstömenoihin osoitettujen kokonaismäärärahojen rajoissa päättää kukin omalta osaltaan, mikä on sopivin yhdistelmä vakinaista ja väliaikaista henkilöstöä sekä ulkopuolisin sopimuksin työskentelevää henkilöstöä.

16. Tilintarkastustuomioistuin selosti lausunnossaan nro 4/97(8) talousarvion määriteltävyyden periaatteen soveltamisessa havaittuja poikkeamia, joiden seurauksena joissakin budjettikohdissa on valtavan suuret määrärahasummat, kun taas toisissa on muutaman tuhannen euron määrärahat. Olisi aiheellista ensi vaiheessa sisällyttää varainhoitoasetukseen säännös, jossa rajoitetaan näin suuria eroja. Tämän jälkeen olisi syytä harkita, onko aiheellista jakaa budjettikohdat osastoihin, lukuihin, momentteihin ja alamomentteihin. Budjettinimikkeistö voitaisiin uusia, ja talousarvion jakaminen useisiin luokkiin voitaisiin rajoittaa tietylle tasolle, esimerkiksi lukuihin, tai budjettivallan käyttäjän hyväksymään kokonaismäärään, jolloin toimielinten budjettihallinto olisi nykyistä joustavampaa.

Talousarvion toteuttaminen (ensimmäinen osa, III osasto, 45-54 artikla)

17. Komissio on pyrkinyt entistä selkeämpään esitystapaan ehdottamalla erillistä lukua, jossa käsitellään talousarvion toteuttamistapoja (50-54 artikla). Kyseisen luvun lisääminen osoittautui tarpeelliseksi komission tehtävien asteittaisen lisääntymisen johdosta esiintyvien ongelmien, Euroopan unionin laajentumisen, teknisen avun toimistojen tehtäväalueiden ja hallinnoitavien talousarvioiden suuruuden vuoksi.

18. Komission tekemien parannusten lisäksi näyttäisi olevan tarpeen tarkentaa joidenkin artikloiden tekstiä siten, että eriytetään komission ja muiden osallistujien vastuualueet sen mukaan, minkälainen toteuttamistapa on kyseessä. Tässä yhteydessä on kuitenkin syytä muistaa, että komissio vastaa viime kädessä talousarvion toteuttamisesta perustamissopimuksen 274 artiklan mukaisesti. Oli toteuttamistapa mikä tahansa, tilintarkastustuomioistuin on tyytyväinen siihen, että komissio korostaa toteutettavien toimien valvonnan tärkeyttä. Tilintarkastustuomioistuin ehdottaa, että komission yhteistyökumppaneiden vastuualueet täsmennettäisiin niissä tapauksissa, joissa komissio hoitaa budjettihallinnon hajautetusti. Tilintarkastustuomioistuin on tyytyväinen siihen, että ehdotuksessa on mukana säännöksiä, joiden avulla komission pitäisi olla mahdollista työskennellä kansainvälisten järjestöjen kanssa entistä rationaalisemmin ja tehokkaammin.

Taloushallinnon henkilöstö/Taloushallinnon henkilöstön vastuualueet/Sisäinen tarkastaja (ensimmäinen osa, III osasto, 55-64 ja 80-82 artikla)

19. Lausunnossaan nro 4/97 tilintarkastustuomioistuin kannusti komissiota tutkimaan mahdollisuuksia taloushallinnon henkilöstön tehtäväalueiden modernisointiin(9). Tilintarkastustuomioistuin toivoi erityisesti, että uuteen varainhoitoasetukseen olisi sisällytetty seuraavat periaatteet ja säännökset toimielimen sisäisen valvonnan osalta:

- "Olisi määriteltävä uudelleen varainhoidon valvojan asema ja valtuudet ottaen huomioon, että hän toimisi mahdollisesti toimielimen sisäisenä tarkastajana.

- Tulojen ja menojen hyväksyjien valtuudet olisi määriteltävä entistä selkeämmin varainhoidon ja varainhoidon valvonnan alalla. Tuolloin on otettava huomioon, että ennalta annettavan hyväksymismerkinnän käytäntö mahdollisesti vähenee merkittävästi tai poistuu lopulta jopa kokonaan, ja näin ollen tarvitaan lisäsäännöksiä, jotta voitaisiin taata yhteisön toimien laillisuus, asianmukaisuus ja moitteeton varainhoito ja suojata yhteisöjen taloudellisia etuja ja varsinkin estää virkamiesten kohdalla tilanteet, joissa yksikön etu ja kolmannen osapuolen etu ovat ristiriidassa.

- Tilinpitäjän vastuualueita olisi vastaavasti laajennettava."

Taloushallinnon henkilöstöä koskevat säännökset ja samalla yhteisön sisäisen valvonnan järjestelmän rakenne muuttuisivatkin suuresti tilintarkastustuomioistuimen esittämään suuntaan. Erityisesti on syytä mainita ehdotus, jonka mukaan sisäinen tarkastaja valvoo vastedes sisäisen valvonnan järjestelmien toimintaa.

20. Lausunnossaan nro 1/2000(10) komission ehdotuksesta sisäisen tarkastajan ja varainhoidon valvojan tehtävien erottamisesta tilintarkastustuomioistuin korosti sisäisen tarkastajan ehdotonta riippumattomuutta. Tämä periaate on niin tärkeä, että varainhoitoasetuksessa olisi säädettävä yksiselitteisesti, että "tehtäviensä hoitamisen osalta sisäinen tarkastaja on vastuussa ainoastaan hänet nimittäneelle toimielimelle ja että hän toimii suoraan tämän toimielimen alaisuudessa"(11). Tätä lisäystä ehdotetaankin samoin sanoin esitettynä 80 artiklaan.

21. Komission taloushallinnon henkilöstöä koskeva ehdotus perustuu yhteisön varainhoidon valvonnan ja sisäisen tarkastuksen järjestelmän rakenteeseen tehtävään suureen muutokseen, josta tilintarkastustuomioistuin on yleisesti ottaen samaa mieltä komission kanssa. Ehdotuksessa seurataankin suurelta osin tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa nro 4/97 esitettyjä suosituksia. Siinä ei kuitenkaan mainita varainhoidon valvojaa siitä huolimatta, että perustamissopimuksen 279 artiklan c alakohdassa viitataan yksiselitteisesti varainhoidon valvojaan yhtenä niistä taloudellisista toimijoista, joiden vastuualueita koskevat säännöt neuvoston on laadittava.

22. Tulojen ja menojen hyväksyjää koskevat komission ehdotuksen 56 ja 57 artikla olisi muutettava. On hyödytöntä ehdottaa, että tulojen ja menojen hyväksyjä laatii kertomuksia, kun tekstistä ei käy selvästi ilmi mitä kertomuksia hänen olisi laadittava. Hänen vastuualueensa olisi täsmennettävä myös toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden osalta sekä sisäisen valvonnan järjestelmien osalta. Kuten tilintarkastustuomioistuin on todennut useaan kertaan, keskitetyn ennalta annettavan hyväksymismerkinnän poistamista ei voida pitää hyväksyttävänä, jos sen tilalle ei oteta muita menettelyjä, jotka antavat vähintään samantasoisen varmuuden kuin entiset menettelyt ja joissa ovat mukana muutkin toimijat kuin varainhoidon valvoja.

23. Tilinpitäjän asema vahvistuu kirjanpitoon ja tilinpäätösten laatimiseen liittyvissä kysymyksissä, erityisesti tulojen ja menojen hyväksyjien yksiköihin nähden, mutta 58 artiklan tekstiä olisi vielä täydennettävä.

24. Tilintarkastustuomioistuin haluaa kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetussa tekstissä (62 artikla) ei ole mukana minkäänlaisia säännöksiä tulojen ja menojen hyväksyjien vastuualueista puhuttaessa siitä, mitä voidaan pitää niin vakavana virheenä, että heihin voidaan kohdistaa kurinpitomenettely tai heidät voidaan saattaa korvausvelvollisiksi, toisin kuin kirjanpitäjien ja ennakoiden hoitajien kohdalla on esitetty 63 ja 64 artiklassa. Asetuksessa olisi tarpeen tuoda selvästi esiin, että tulojen ja menojen hyväksyjiä voidaan pitää vastuullisina tapauksissa, joissa heidän oman toimintansa (tai sen puutteen) vuoksi yhteisön taloudellisille eduille koituu vahinkoa tai talousarvioon kohdistuu menetyksiä, jotka tulojen ja menojen hyväksyjien olisi pitänyt ennakoida. Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa jälleen (kuten aiemminkin lausunnon nro 4/97 liitteen kohdassa 5.20), että ei riitä, jos mahdollisiin toimiin ryhdytään henkilöstösääntöjen asiaa koskevien määräysten perusteella; kyseisten säännösten perusteella ei voida periä takaisin varoja, ja sitä paitsi niitä ei ole koskaan sovellettu. Komission olisi näin ollen harkittava mahdollisuutta perustaa nykyisen järjestelmän rajoissa riippumaton rakenne, jolla olisi toimivalta päättää virkamiesten ja muiden toimihenkilöiden taloudellisesta vastuusta ja jolla olisi muu oikeusperusta kuin henkilöstösäännöt.

Tulotapahtumat (ensimmäinen osa, III osasto, 65-69 artikla)

25. Ei ole hyvä ratkaisu, että omia varoja koskevan saamisennusteen laatimisesta luovutaan kokonaan, kuten 66 artiklan 1 kohdassa esitetään. Huolimatta siitä, että perinteisten omien varojen osalta ei ole mahdollista laatia saamisennustetta, koska tulojen määrä tiedetään vasta, kun jäsenvaltiot ovat asettaneet ne komission käyttöön, tulojen ja menojen hyväksyjällä olisi kuitenkin oltava velvollisuus laatia ainakin alustava erääntymisaikataulu, jonka perusteella olisi mahdollista seurata jäsenvaltioiden säännöllisin väliajoin maksamien erilaisten omien varojen tilityksiä.

26. Ehdotuksessa ei täsmennetä, mikä järjestelmä kattaa sellaiset maataloustulot, jotka luokitellaan sekalaisiksi tuloiksi: käsitelläänkö niitä yleisen järjestelmän rajoissa vai omien varojen järjestelmän tapaan. Sellaiset maataloustulot, jotka eivät kuulu omien varojen alaan, tulisi käsitellä yleisen järjestelmän rajoissa.

Menotapahtumat (ensimmäinen osa, III osasto, 70-72 artikla)

27. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission ehdotuksen sitoumuksen käsitteen määrittelemistä koskeva osa ei vastaa kaikkiin niihin kysymyksiin, joita nykyisen varainhoitoasetuksen 1 artiklan 4 kohdan 3 alakohdan ja 36 artiklan 2 kohdan lukeminen herättää. Tämä alue on jatkuva vaikeuksien lähde kirjanpidossa ja talousarviota toteutettaessa.

28. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin ehdottaa kahta muutosta asetusehdotuksessa esitettyihin järjestelyihin. Ensinnäkin "talousarviositoumus" olisi määriteltävä siten, että se perustuu toimielimen tai sen valtuuttaman tahon erilliseen dokumentoituun päätökseen, jossa hyväksytään tietyn rahasumman käyttö tiettyyn tarkoitukseen. Komission ehdotusten mukaan tällaisiin päätöksiin liittyvät rahasummat kirjataan talousarvioon maksusitoumusmäärärahoihin. Kyseiset päätökset olisi muunnettava, kuten komissio ehdottaa, kolmansiin osapuoliin nähden sitoviksi oikeudellisiksi velvoitteiksi viimeistään sitä seuraavan varainhoitovuoden lopussa, jona päätös tehtiin. Tilintarkastustuomioistuin ehdottaa, että jälkimmäisen vaiheen osalta käytettäisiin termiä "oikeudellinen velvoite", jolloin voitaisiin välttyä puhumasta "sitoumuksesta" silloin, kun ei ole kyse talousarvioon liittyvästä päätöksestä.

29. Kuten talousarvioperiaatteita käsittelevässä kohdassa 6 selostetaan, tilintarkastustuomioistuin katsoo lisäksi, että 70 artiklan 3 kohdan säännös, jonka mukaan talousarviositoumukset voidaan jakaa eriin (silloin kun oikeusperustassa niin säädetään), ovat vastoin keskeisiä tavoitteita, joita ovat jaksotetut määrärahat ja talousarvio, johon on kirjattu maksusitoumuksia. Kyseinen säännös tulisi näin ollen poistaa. Vuosibudjetin, johon talousarviositoumukset kirjataan, tarkoituksena on vahvistaa ja rajata ne menopäätökset, joita yhteisöt tekevät varainhoitovuoden aikana. Menopäätösten perusteella tehdään talousarviositoumuksia, jotka puolestaan sisältävät hyväksytyn enimmäismäärän, jonka perusteella vastaavat, kolmansien osapuolten kanssa tehtävät oikeudelliset sitoumukset kirjataan. Toinen tavoite on yhteisöjen taloudellisten velvoitteiden todellisen tason tunteminen. Tämän kaltainen järjestelmä on järkevä vain, jos sitä sovelletaan yhdenmukaisesti kaikkiin menopäätöksiin talousarvion kaikilla aloilla. Kaikki tietyn varainhoitovuoden aikana tehdyt erilliset menopäätökset olisi kirjattava kokonaisuudessaan kyseiseen varainhoitovuoteen. Talousarvion, johon maksusitoumukset on kirjattu, pitäisi näin riittää tietyn varainhoitovuoden aikana tehtyjen menopäätösten kattamiseen. Tämä koskee myös sellaisia menopäätöksiä (ohjelmat, hankkeet jne.), jotka edellyttävät usealle vuodelle jaettuja maksuja. Jos ennakoidut maksusitoumusmäärärahat eivät riitä kattamaan niitä maksuja, joita ohjelmassa arvioitujen menojen toteuttaminen kokonaisuudessaan edellyttää, ei vastaavaa päätöstä eikä oikeudellista velvoitetta pitäisi tehdä.

30. Edellä kuvattu menettely merkitsee sitä, että maksusitoumusmäärärahojen määrä voi eräillä aloilla vaihdella varainhoitovuodesta toiseen huomattavasti, kun on kyse suurista ohjelmista, joiden täytäntöönpano kestää useita vuosia ja joita koskevat menopäätökset tehdään ohjelmakauden alussa. Maksusitoumusmäärärahojen vaihtelu johtuisi näin ollen vain kyseisten tapahtumien perustana olevien toimien toteutuksesta; kyseinen järjestelmä ei vastaisi vuosittaista maksusitoumuksiin perustuvaa talousarviota, jota tasamääräiset rahoitusnäkymät rajoittavat suoraan, kuten tähän saakka on tapahtunut. Nykyisin rahoitusnäkymissä (joita ei mainita perustamissopimuksessa eikä komission ehdotuksissa, mutta jotka mainitaan nykyisen varainhoitoasetuksen 3 artiklassa) vahvistetaan omien varojen enimmäismäärä, jota puolestaan sovelletaan vuosittaisiin talousarvioihin sekä maksusitoumusten että maksujen osalta - huolimatta siitä, että ainoastaan maksuja rahoitetaan suoraan saatujen tulojen avulla. Tämän ristiriidan poistamiseksi tulevaisuudessa rahoitusnäkymissä vahvistettuja enimmäismääriä olisi sovellettava maksusitoumuksista koostuviin talousarvioihin rahoitusnäkymien koko voimassaolon ajan eikä vuosittain erikseen.

31. Tilintarkastustuomioistuin haluaa korostaa sitä, että varainhoitoasetuksessa vahvistettuja edellytyksiä menoihin sitoutumiseen ja sitoumusten kirjaamiseen tileille olisi sovellettava johdonmukaisesti koko talousarviossa eikä minkään menoalan osalta tulisi tehdä poikkeuksia. Jos komission ehdotusta ei muuteta edellä esitetyn mukaisesti, olisi parempi ryhtyä vastaisuudessa laatimaan ainoastaan maksuja koskeva talousarvio, johon ei oteta maksusitoumusmäärärahoja. Tässäkin tapauksessa toimielinten olisi talousarvioon otettavia määrärahoja koskevien vaatimustensa tueksi kirjattava ja esitettävä budjettivallan käyttäjälle tiedot tehdyistä menopäätöksistä ja velvoitteista, joihin on sitouduttu. Menopäätösten tasolla ei kuitenkaan asetettaisi erillisiä rajoja vuosittaista talousarviomenettelyä varten. Toimielinten olisi siitä huolimatta noudatettava budjettikuria, sillä niiden olisi hoidettava asiansa niin, että maksutarpeistaan huolehtiessaan ne eivät joudu tilanteeseen, jossa budjettivallan käyttäjän varainhoitovuotta varten käyttöön antamat määrärahat ylittyvät.

Menotapahtumat - menojen maksattaminen (ensimmäinen osa, III osasto, 73-77 artikla)

32. Maksuja (eikä "menoja", niin kuin 6 luvun 2 - 5 jaksoissa sanotaan) on seurattava huolellisesti niiden eri vaiheissa kirjanpito- ja hallintojärjestelmissä, jotta näistä käy ilmi talousarviotoimien todellinen toteuttaminen lopullisten edunsaajien tasolla. Tätä silmällä pitäen komissio ehdottaa, että ennakkorahoitukseen liittyvät maksut ja aiheutuneiden menojen korvaaminen esitettäisiin vuosibudjetissa erikseen. On kuitenkin tärkeää, että myös aiempiin talousarvioihin kirjattujen ennakkorahoitukseen liittyvien maksujen määrät, joita edunsaajat eivät vielä ole käyttäneet menojensa maksamiseen, sekä sellaiset talousarviomaksut, joita ei vielä ole "tarkastettu ja hyväksytty", vietäisiin kirjanpitoon kumulatiivisesti ja että määrät ilmoitettaisiin tilinpäätöksessä tiiviissä muodossa.

33. Talousarvioon kirjatut, ennakkorahoitukseen liittyvät maksut, joista suurin osa suoritetaan välittäjille eikä suoraan lopullisille edunsaajille, tulisi rajoittaa määriin, jotka selvästi kuuluvat tarpeellisina yhteisön maksuosuuteen ohjelmien, hankkeiden tai esimerkiksi teknisen avun toimistojen toiminnan ennakkorahoittamiseksi. Jos lisärahoitusta tarvitaan, varoja tulisi antaa ainoastaan aiheutuneiden menojen korvaamiseksi. Jos ensimmäiset ennakkomaksut eivät riitä ennakkorahoituksen todellisten tarpeiden kattamiseen, maksetaan ylimääräinen ennakko. Sitä mukaa kuin johonkin ohjelmaan liittyvät toimet saadaan lähelle päätösvaihetta, ennakot olisi käytettävä loppuun siten, että jäljellä oleva osa vähennetään aiheutuneiden menojen korvaamiseksi esitettyihin maksupyyntöihin perustuvista maksuista. Olisi kiellettävä sellaiset käytännöt, joissa ennakoita maksetaan loputtomiin, koska ne vähentävät mahdollisuutta tehokkaaseen valvontaan ja antavat väärän kuvan talousarvion toteuttamisesta.

Julkiset hankinnat (ensimmäinen osa, IV osasto, 83-100 artikla)

34. Varainhoitoasetukseen tulisi sisällyttää ainoastaan keskeiset säännökset, kun taas säännökset, jotka ovat luonteeltaan sellaisia, että niitä ajan myötä muutetaan, tulisi siirtää soveltamissääntöihin. Siirrettäviä säännöksiä ovat esimerkiksi hankintamenettelyn ulkopuolelle sulkemista ja seuraamuksia koskevat säännökset (88-90 artikla).

35. Tilintarkastustuomioistuin pitää tärkeänä, että ehdotuksen 84 artiklan 3 kohtaan (uusi 96 a artikla) sisältyvää säännöstä, joka koskee tilanteita, joissa epäillään virheitä, sääntöjenvastaisuuksia tai petoksia, lujitetaan ja että sen soveltaminen olisi pakollista kaikille toimielimille heti, jos sopimuspuoli on syyllistynyt sääntöjenvastaisuuteen tai petokseen.

36. Tilintarkastustuomioistuin ehdottaa uuden artiklan lisäämistä (100 b artikla, joka aiheutuu komission ehdotuksen 154 artiklan siirtämisestä). Uusi artikla koskee niiden henkilöiden määrittämistä, jotka voivat osallistua tarjouskilpailuihin yhteisön ulkopuolelle myönnettävän tuen alalla (ks. kohta 58).

Avustukset (ensimmäinen osa, V osasto, 101-114 artikla)

37. Tähän osastoon sisällytettävien säännösten tulee olla ainoastaan yleisluontoisia, ja niitä on sovellettava äskettäin laaditussa "Avustusten hallinnoinnin käsikirjassa" esitettyjen yksityiskohtaisten soveltamissääntöjen mukaisesti. Käsikirja olisi itse asiassa aiheellista antaa komission asetuksen muodossa.

38. Nyt käsiteltävässä ehdotuksessa varainhoitoasetukseksi on useita kohtia, joita tulisi muuttaa:

a) asetusehdotuksen 101 artiklassa olisi erotettava selvemmin toisistaan avustus ja julkisen hankinnan yhteydessä suoritettava maksu;

b) samassa artiklassa olisi myös annettava selvempi määritelmä kyseisen osaston soveltamisalasta.

39. Kun otetaan huomioon, että avustuksia maksetaan erilaisilla aloilla, esimerkiksi humanitaarisen avun alalla, osaston säännösten olisi annettava mahdollisuus jonkinlaiseen joustovaraan, esimerkiksi:

a) asetusehdotuksen 102 artiklassa ei pitäisi vaatia, että avustusta saadaan myös muista lähteistä, eikä asettaa ehdoksi, että tuloksena ei saa olla voittoa, sillä voiton syntymistä ei voida tarkistaa;

b) asetusehdotuksen 103 artiklassa pitäisi antaa mahdollisuus avustuksen maksamiseen ohjelman ulkopuolella;

c) asetusehdotuksen 106 artikla pitäisi poistaa, ettei jo ennakkoon aseteta rajoja hallintomenojen rahoittamiselle.

40. Muitakin säännöksiä olisi syytä poistaa, sillä ne ovat joko itsestään selviä tai tarpeettomia taikka niiden soveltaminen ei ole mahdollista: tämä pätee esimerkiksi 112 artiklan 2 ja 3 kohdan säännöksiin, jotka koskevat avustusten takaisin maksamista; 112 artiklan 1 kohdan säännösten muuttaminen riittää.

Kirjanpito ja tilinpäätöksen esittäminen (ensimmäinen osa, VI osasto, 115-122 artikla)

41. Kuten tämän lausunnon kohdassa 2 todetaan, säännösehdotuksessa ei oteta kantaa asiantuntijoista koostuvalta työryhmältä tilatun tutkimuksen tuloksiin. Kyseinen tutkimus olisi kuitenkin hyvä lähtökohta nykyisestä varainhoitoasetuksen uudelleenlaadintaa koskevasta ehdotuksesta puuttuvien säännösten laatimiseksi (ks. myös kohta 43 ja ensimmäisen osan VI osaston alussa olevat kommentit). Komission ehdottamia säännöksiä olisi tarkasteltava uudelleen ennen kuin neuvosto tekee lopullisen päätöksen. Tilintarkastustuomioistuin muistuttaa myös, että varainhoitoasetuksen muutoksessa, jota ehdotettiin ns. seitsemännessä muutossarjassa ja joka vahvistettiin vuonna 1998(12), komissio sisällytti nykyisen varainhoitoasetuksen 70 artiklaan säännöksen, jossa säädettiin "talousarvion kulu- ja tuottotilien" ja "talousarvioon kuulumattomien kulu- ja tuottotilien" erottamisesta toisistaan, mistä on seurauksena laajennetun kirjanpitotuloksen selville saaminen. Näin tulos voidaan esittää kahdella tasolla: toinen on talousarvion toteuttamisen taso, toinen taas saadaan, kun talousarvion toteuttamiseen lisätään luonteeltaan kirjanpidolliset, mutta talousarvion ulkopuoliset toimet (poistot, varaukset jne.). Lisäksi 70 artiklassa säädetään, että tase laaditaan "suoriteperusteisen" kirjanpidon perusteella. Säännökset, joiden avulla yhteisön kirjanpitojärjestelmää ollaan muuttamassa entistä enemmän kohti "suoriteperusteista" kirjanpitoa, ovat näin ollen olemassa jo nykyisessä varainhoitoasetuksessa. Jotta kyseisiä säännöksiä olisi mahdollista soveltaa kaikilta osin, niitä olisi pitänyt selostaa laajemmin varainhoitoasetuksen uudelleenlaadintaa koskevassa ehdotuksessa. Kun komissio on saanut tämän tehtävän päätökseen, sen on toteutettava tarvittavat toimenpiteet säännösten täytäntöönpanemiseksi.

42. Tilintarkastustuomioistuin korostaa, että kirjanpidon perusjärjestelmän valinta on tehtävä ennen muita kirjanpitoa ja tilinpäätöksen esittämistä koskevia päätöksiä. Tässä tarkoituksessa olisi hyödyllistä tarkastella alan kansainvälisten järjestöjen tekemää työtä, mitä tilintarkastustuomioistuin suositteli jo lausunnossaan nro 4/97(13). Nykyisessä muodossaan tilinpäätöksen hyöty käyttäjän näkökulmasta on vähäinen. Tilinpäätöksessä esimerkiksi ei eroteta toisistaan juoksevia menoja ja pääomamenoja eikä väliaikaisia ja lopullisia maksuja; siihen ei myöskään ole sisällytetty menojäämiä. Nämä puutteet olisi mahdollista korjata siirtymällä suoriteperusteiseen kirjanpitojärjestelmään, kuten nykyisen varainhoitoasetuksen 70 artiklassa säädetään.

43. Yhdenmukaisen ja tarkan kirjanpitojärjestelmän perustaminen on kuitenkin suuri hanke. On valittava tilinpidon perusjärjestelmä, ja lisäksi on määriteltävä kirjanpidon ja tilinpäätöksen tavoitteet sekä kirjanpidon periaatteet, säännöt ja menetelmät, joiden perusteella määräytyvät tilinpitoa ja tilinpäätöksen esittämistä koskevat säännöt. On myös määriteltävä, mitä tekijöitä tilinpäätökseen otetaan mukaan. Tilinpäätös olisi mahdollista esittää nykyistä aikaisemmin, koska lisäajat on poistettu (ne eivät ole enää tarpeen, kun määrärahojen siirtoja seuraavaan vuoteen ei enää tehdä ja maksumäärärahojen siirtomenettelyjä helpotetaan). Tilinpäätöksen julkaisemisen tulisi vastata kaikilta osin avoimuuden periaatetta.

Ulkoinen valvonta ja vastuuvapaus (ensimmäinen osa, VII osasto, 123-133 artikla)

44. Tämän osaston säännökset liittyvät olennaisilta osiltaan tilintarkastustuomioistuimen tehtävään yhteisön varainkäytön ulkoisena tarkastajana. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tätä aihetta koskevilla säännöksillä on luonnollinen paikkansa perustamissopimuksessa ja että niitä on turha toistaa ja selittää varainhoitoasetuksessa. Jotkin perustamissopimuksen määräykset, muun muassa ne, jotka liittyvät tilintarkastustuomioistuimen tehtävään ja sen oikeuteen saada haltuunsa sen tarvitsemat tiedot [123, 125 (osittain), 127 (osittain), 129 ja 130 (osittain) artikla], saattaisivat jopa saada rajoittavan tulkinnan joissakin elimissä, jotka kuuluvat tilintarkastustuomioistuimen tarkastusoikeuksien piiriin. Tilintarkastustuomioistuimen olisi kaikissa tilanteissa saatava hoitaa tehtäväänsä rajoituksitta, perustamissopimuksen määräysten mukaan.

EMOTR:n tukiosastoa koskevat erityissäännökset (toinen osa, I osasto, 134-140 artikla)

45. Ei vaikuta tarpeelliselta käyttää kokonaista osastoa EMOTR:n tukiosaston käsittelyyn. Olisi järkevää säilyttää ainoastaan 136 artiklan 2 kohta ja sisällyttää se 70 artiklaan.

46. Komission ehdottamien poikkeusten taustalla on suurimmaksi osaksi jaksottamattomien määrärahojen järjestelmän jatkuminen pitkään ja se, että maksujen kirjaaminen yksityiskohtaisiin budjettikohtiin on todettu vaikeaksi. EMOTR:n tukiosaston menot koostuvat jäsenvaltioiden ilmoittamien menojen maksamisesta takaisin. Kyseiset menot maksetaan aluksi talousarvion ulkopuolella ("ennakkomaksut", jotka ovat alustavia takaisinmaksuja), minkä jälkeen menot selvitetään ja mukautetaan talousarviossa.

47. Menojen mukauttaminen vaatii usein määrärahasiirtoja, ennen kuin menot voidaan kirjata asianmukaisiin budjettikohtiin. Lisäksi kirjaaminen on nykyisin tehtävä niin yksityiskohtaisesti, että talousarviomaksun kirjaaminen menojen mukauttamisen yhteydessä viivästyy tavalla, jota ei voida hyväksyä.

48. Komissio ehdottaa muutosta 21 artiklan 1 kohdan c alakohtaan toimintamenoja koskevien lukujen välisten siirtojen osalta. Muutoksen avulla komission tulisi olla mahdollista tehdä vuoden lopun tarpeelliset määrärahasiirrot joutumatta odottamaan budjettivallan käyttäjän hyväksyntää. Ei ole mielekästä vaatia odottamaan budjettivallan käyttäjän hyväksyntää EMOTR:n tukiosastoa koskevien budjettikohtien välisien siirtojen osalta, koska on kyse pakollisista menoista ja palautukset on jo maksettu jäsenvaltioille.

49. Voimassa olevan järjestelmän mukaan jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle viimeistään jokaisen kuukauden 10. päivänä erittely edellisen kuukauden aikana maksettujen menojen kokonaismäärästä; tarkempi erittely, jonka perusteella edellisen kuukauden aikana maksetut menot kohdistetaan yhteisön talousarvioon, on toimitettava komissiolle viimeistään kunkin kuukauden 20. päivänä. Näin ollen, ja koska maksetut menot otetaan talousarvioon EMOTR:n varainhoitovuoden ajalta, joka päättyy 15. lokakuuta, komissio saa tiedot käyttöönsä riittävän ajoissa voidakseen kirjata menot talousarvioon ennen varainhoitovuoden päättymistä(14).

50. Tilintarkastustuomioistuin ehdottaa 19 artiklan muuttamista siten, että määrärahat jaetaan ainoastaan pääluokkiin, alaluokkiin, osastoihin, lukuihin ja momentteihin (eikä enää alamomentteihin ja alamomenttien alakohtiin). Jos ehdotus hyväksytään, menojen kirjaaminen jäsenvaltio-, toimenpide- ja markkinointivuosikohtaisesti hallinnon tarpeita varten ei enää vaikuttaisi jäsenvaltioille kuukausittain maksettujen ennakoiden kohdentamiseen talousarvioon.

51. Tiettyjen tietojen toimittamiseen saattaa liittyä epätarkkuuden vaara. Tällöin on tarpeen voida tehdä korjauksia, myös varainhoitovuoden tilien päättämisen jälkeen. Tällaiset korjaukset ovat kuitenkin yleisesti hyväksyttyjen kirjanpitoperiaatteiden mukaisia, kunhan ne eivät vaikuta tilien luotettavuuteen.

52. EMOTR:n tukiosaston määrärahat, jotka kuuluvat maaseudun kehittämisen ja liitännäistoimenpiteiden piiriin, käytetään usean vuoden kestävien toimien toteuttamisen yhteydessä. Näitä toimia varten varainhoitovuoden aikana tehdyt maksusitoumukset saattavat usein olla määrältään erilaiset kuin saman varainhoitovuoden aikana suoritetut maksut. Näin ollen ei ole asianmukaista täsmentää 135 artiklassa, että maksusitoumusmäärärahat ovat yhtä suuret kuin maksumäärärahat. Lisäksi 170 artikla (siirtymä- ja loppusäännösten joukossa) pitäisi poistaa.

Rakennerahastoja koskevat erityissäännökset (toinen osa, II osasto, 141-145 artikla)

53. Tätä varten ei tarvita erillistä osastoa; itse asiassa komission ehdotuksessa on mukana hyvin vähän poikkeuksia tavanomaisiin sääntöihin.

54. Edellisten varainhoitovuosien sitoumuksiin liittyvien, vapautettujen määrärahojen "uudelleen käyttöön ottamista" koskevalle 143 artiklalle ei ole perusteita.

55. Asetusehdotuksen 144 artikla, jonka mukaan komissio voi tehdä määrärahasiirtoja rakennerahastosta toiseen (edellyttäen, että määrärahat on osoitettu saman tavoitteen toteuttamiseen), ja 141 artiklan 3 kohta, joka koskee liittymistä valmistelevien rakenne- ja maataloustoimenpiteiden hajautettua hallinnointia, tulee siirtää asianmukaiseen paikkaan ensimmäisen osan I ja III osastoon.

56. Muut artiklat ovat turhia, koska:

a) niissä mainitaan se itsestään selvä tosiasia, että tietyistä rakennerahastojen hallinnoinnin erityispiirteistä säädetään rakennerahastoja koskevissa asetuksissa (erityisesti asetuksessa (EY) N:o 1260/1999); kyse ei kuitenkaan ole poikkeuksista tavanomaisiin säännöksiin (142 artiklan 1 kohdan ensimmäinen alakohta, 142 artiklan 2 kohta, 142 artiklan 4 kohta ja 145 artikla);

b) niissä toistetaan säännöksiä, jotka on jo esitetty ensimmäisessä osassa (142 artiklan 1 kohdan toinen alakohta);

c) ne näyttävät perustuvan sekaannukseen: 142 artiklan 3 kohdassa säädetään, että "edellä 141 artiklassa tarkoitetuissa asetuksissa säädetään siitä, miten jäsenvaltiot palauttavat ennakkorahoituksena maksettuja maksuja ja miten palautukset vaikuttavat rahoitusosuuksiin rahastoissa". Kyseessä olevassa asetuksessa (EY) N:o 1260/1999 ei mainita lainkaan maksumäärärahojen ottamista uudelleen käyttöön.

Tutkimusta koskevat erityissäännökset (toinen osa, III osasto, 146 ja 147 artikla)

57. Tutkimusta koskevia säännöksiä varten ei tarvita omaa osastoa. Tavanomaisesta lainsäädännöstä poikkeavat säännökset tulisi sisällyttää varainhoitoasetuksen asianomaisiin kohtiin (146 artiklan 1 kohdan 2 alakohta ja 3 kohta sekä 147 artiklan 3 kohta), ja muut säännökset tulisi poistaa, sillä tavanomaiset säännökset kattavat käsitellyt tapaukset (146 artiklan 2 kohta ja 147 artiklan 1 ja 2 kohta).

Ulkoisia toimia koskevat erityissäännökset (toinen osa, IV osasto, 148-156 artikla)

58. Ei ole tarpeen antaa säännöksiä erillisessä osastossa. Itse asiassa komission ehdotuksessa ei ole yhtään säännöstä, joka poikkeaisi tavanomaisista säännöistä. Jotkin näitä sääntöjä syventävät säännökset, jotka ovat ensimmäisessä osassa, olisi otettava mukaan mainitun osan asianomaisiin osastoihin. Asetusehdotuksen 153 artiklan 1 kohdassa säädetään, että soveltamissäännöissä annetaan yhteisön ulkopuolella tehtäviin julkisiin hankintoihin sovellettavat kynnysarvot ja yksityiskohtaiset menettelysäännöt, ja 154 artiklassa säädetään tarjouskilpailuihin osallistumisesta. Molemmat artiklat olisi siirrettävä ensimmäisen osan IV osastoon (ks. 100 a ja 100 b artikla). Asetusehdotuksen 150 artiklan 2 kohdassa säädetään, että edunsaajavaltioiden on suostuttava kantamaan täysi vastuu niille hajautetun hallinnointijärjestelmän rajoissa maksetuista yhteisöjen varoista. Tämä säännös olisi otettava ensimmäisen osan III osastossa olevaan 50 artiklaan.

59. Asetusehdotuksen 148 ja 149 artiklassa ei tuoda mitään uutta 50 artiklaan, ja ne ovat siten turhia.

60. Vähimmäisperusteet, jotka on lueteltu 150 artiklan 1 kohdassa ja joiden täyttymisestä komission on varmistuttava ennen kuin se voi siirtää tiettyjen toimien hallinnoinnin kolmansiin maihin hajautetun hallinnointijärjestelmän rajoissa, ovat epärealistisia ja liian kunnianhimoisia. Jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten ei tarvitse noudattaa kyseisenlaisia vähimmäisperusteita silloin, kun niille annetaan vastuuta jaetun hallinnoinnin periaatteen mukaisesti. Ei vaikuta perustellulta määritellä kyseisiä vähimmäisperusteita varainhoitoasetuksessa. Asetusehdotuksen 150 artiklan 2 kohdan säännökset ovat riittävät (ks. kohta 58).

61. Asetusehdotuksen 151 artikla ei ole kovin selkeä. Lisäksi koko artikla on turha. Se, että komissio pitää itsellään valvontavastuun myös niissä tapauksissa, joissa se siirtää osan vastuusta muualle hajautetun hallinnoinnin periaatteen mukaisesti, on jo esitetty 50 artiklan 3 kohdassa.

62. Asetusehdotuksen 152 artiklassa määritellään ne sopimustyypit, joita tulee käyttää ulkoisia toimia toteutettaessa. Tämä asia kuuluisi soveltamissääntöihin. Sen sijaan 72 artiklassa olisi mainittava, että edunsaajina olevien kolmansien maiden kanssa tehdyt rahoitussopimukset rinnastetaan velvoitteisiin kolmansiin osapuoliin nähden.

63. Asetusehdotuksen 152 artiklassa säädetään, että yksittäiset sopimukset ja avustussopimukset, joilla rahoitussopimukset pannaan täytäntöön, on tehtävä viimeistään vuoden n+ 3 joulukuun 31 päivänä(15); vuosi n on vuosi, jolloin talousarviositoumus tehtiin. Nämä säännökset perustuvat Phare-ohjelman yhteydessä sovellettaviin säännöksiin, mutta ne eivät sovellu kehitysavun täytäntöönpanon nykyisiin käytäntöihin, koska täytäntöönpanolle asetettu määräaika vaikuttaa liian lyhyeltä. Kyse on hallinnointiin liittyvästä ongelmasta, jota on käsitelty jo 71 artiklan 3 kohdassa, jossa täsmennetään, että kaikkiin talousarviositoumuksiin sisältyy määräpäivä, johon mennessä toteuttaminen on saatettava päätökseen.

64. Asetusehdotuksen 153 artiklan 2 kohdassa säädetään, että hankintamenettelyistä on määrättävä rahoitus- tai avustussopimuksissa. Tämä kohta olisi siirrettävä ensimmäisen osan IV osastoon.

65. Asetusehdotuksen 155 artiklassa sallitaan tiettyjen toimien rahoittaminen kokonaan talousarviosta, mikä on vastoin ensimmäisen osan V osaston avustuksia koskevia yleisiä sääntöjä. Tilintarkastustuomioistuin ehdottaa, että poistetaan ensinnäkin 102 artiklan 1 kohta, jossa säädetään, että avustettavaan toimintaan on saatava rahoitusta myös muista lähteistä, ja lisäksi 106 artiklan 1 kohta, jossa säädetään, että avustuksella ei voida rahoittaa kaikkia saajayhteisön hallintomenoja. Tällöin 155 artiklassa säädetty poikkeus olisi turha.

66. Tarkastusten toimittamista koskeva 156 artikla ei ole perusteltu. Jos varainhoitoasetuksessa on tarpeen esittää tämän kaltaisia säännöksiä, ne on syytä siirtää ensimmäisen osan VII osastoon 126 ja 127 artiklan tai 127 ja 128 artiklan väliin.

Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimistoa ja hallintomäärärahoja koskevat erityissäännökset (toinen osa, V osasto, 157-168 artikla)

67. Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimistoa ja Euroopan petostentorjuntavirastoa koskevat osastot korvattaisiin yhdellä osastolla "virastot ja toimistot". Vastaavanlaisia toimistoja tullaan todennäköisesti perustamaan lisää(16), ja niiden jokaisen ottaminen huomioon varainhoitoasetuksessa erillisenä yksikkönä johtaisi siihen, että varainhoitoasetusta olisi muutettava aina sitä mukaa kuin uusia toimistoja ja virastoja perustetaan. Olisi muutenkin suotavaa, että virastot ja toimistot noudattaisivat samankaltaisia sääntöjä.

68. Hallintomäärärahojen osalta säädetyt poikkeukset eivät ole tarpeen, jos tämän tyyppisiin menoihin sovelletaan jaksotettuja määrärahoja. On selvää, että uuden määrärahajärjestelmän ensimmäisenä täytäntöönpanovuonna on aiheellista varautua riittävän suureen määrään maksusitoumusmäärärahoja, jotta voidaan kattaa toimielinten siihen mennessä tekemät päätökset ja oikeudelliset velvoitteet.

Siirtymäsäännökset (kolmas osa, I osasto, 169 ja 170 artikla)

69. Näitä säännöksiä tarkastellaan rinnakkain EMOTR:n tukiosastoa koskevien erityissäännösten kanssa (kohdat 45-52).

Loppusäännökset (kolmas osa, II osasto, 171-176 artikla)

70. Tilintarkastustuomioistuimen yleisen näkemyksen mukaan varainhoitoasetukseen on otettava ainoastaan keskeiset säännökset. Tästä seuraa, että varainhoitoasetuksessa tulisi antaa komissiolle valtuudet antaa koko varainhoitoasetusta koskevat soveltamissäännöt. Soveltamissäännöistä olisi voitava keskustella ja ne olisi annettava samaan aikaan, kun varainhoitoasetuksen muuttamiseksi tarvittavat menettelyt ovat käynnissä; näin taattaisiin ajallisesti asiassa sovellettavan lainsäädännön yhdenmukaisuus. Tämä on sitäkin tärkeämpää, kun otetaan huomioon, että tässä tapauksessa varainhoitoasetuksessa itsessään olisi ainoastaan perussäännökset, ja samanaikaisuuden ansiosta lainlaatija saisi kokonaiskuvan kaikista niistä säännöistä, joita lopulta tullaan soveltamaan.

71. Varainhoitoasetusta muutettaessa parlamentti ja neuvosto voivat käyttää neuvottelumenettelyä, ja tämän menettelyn lopputuloksena parlamentti voi antaa uuden lausunnon. Koska tilintarkastustuomioistuinta on kuultava varainhoitoa koskevia säännöksiä laadittaessa, olisi aiheellista, että kyseinen parlamentin lausunto toimitettaisiin myös tilintarkastustuomioistuimelle, jotta se voisi täydentää omaa lausuntoaan, jos se katsoo sen olevan tarpeen.

72. Yhteisön virastojen ja toimistojen erillisiä varainhoitoasetuksia laadittaessa olisi - pikemminkin kuin jäljennettävä yleisestä varainhoitoasetuksesta malli, joka ei välttämättä sovellu virastojen ja toimistojen tarpeisiin - pidettävä lähtökohtana yhteistä perustaa, jonka komissio laatii saatuaan lausunnon parlamentilta, neuvostolta ja tilintarkastustuomioistuimelta.

73. Sovellettavissa varainhoitosäännöksissä olisi oltava mahdollisimman vähän poikkeuksia niihin sääntöihin, jotka varainhoitoasetuksessa vahvistetaan, ja sallitut poikkeukset olisi kirjattava nimenomaan varainhoitoasetukseen. Tämä on tarpeen jo säännösten laillisuuden, johdonmukaisuuden ja yhdenmukaisuuden kannalta, mutta myös avoimuusperiaatteen vuoksi ja sen takaamiseksi, että säännökset ovat käyttäjien ja hallinnoijien kannalta helppolukuiset. Näin ollen alakohtaisiin säännöksiin sisältyvät poikkeukset olisi poistettava.

PÄÄTELMÄT

74. Komission ehdotusten yleiset linjat vaikuttavat tyydyttäviltä keskeisten kohtien (esimerkiksi toteuttamismenettelyjen, taloushallinnon henkilöstön, sisäisen tarkastajan, julkisten hankintojen ja avustusten) osalta. Muutoksia kuitenkin tarvitaan sen takaamiseksi, että säännökset ovat täysin selvät, tarkat sekä tarpeen mukaan tiukat tai väljät.

75. On tärkeää jatkaa aloitettua säännösten yksinkertaistamista:

a) rajoittamalla edelleen yleisiin talousarviota koskeviin periaatteisiin sallittavia poikkeuksia;

b) ottamalla lukuisat yksityiskohtaiset säännökset ainoastaan soveltamissääntöihin;

c) poistamalla toinen osa, jossa on erityiset osastot eri menoaloille.

76. Tilintarkastustuomioistuin tukee komissiota sen ehdottaessa toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on järkeistää talousarvion rakennetta (jaksotettujen määrärahojen yleinen soveltaminen, negatiivisten menojen poistaminen), vähentää talousarvion vuotuisuuden ja kokonaisvaltaisuuden periaatteisiin liittyvien poikkeusten määrää (poistamalla lisäajat lukuun ottamatta EMOTR:n tukiosastoa, poistamalla määrärahojen uudelleen käyttöön ottamisen lukuun ottamatta rakennerahastojen tapausta ja poistamalla takaisin perittyjen määrien uudelleen käyttämisen) ja sallia lainanotto ainoastaan aineellisten hyödykkeiden hankinnan rahoittamiseksi. Tilintarkastustuomioistuimen mielestä järkeistämisen olisi kuitenkin pitänyt olla perusteellisempaa, erityisen tarpeettomia ovat määrärahojen siirtäminen seuraavaan varainhoitovuoteen (kohta 7), lisäajan säilyttäminen EMOTR:n tukiosaston tapauksessa (kohta 49) ja määrärahojen uudelleen käyttöön ottaminen rakennerahastojen tapauksessa (kohta 54 ja kohdan 56 alakohta c).

77. Jotta yhteisöjen toimet ja taloudellinen tilanne kävisivät ilmi oikein, on otettava huomioon seuraavaa:

a) Talousarviositoumusten perusta on tarpeen määritellä selkeästi. Kaikki tehdyt oikeudelliset velvoitteet olisi sisällytettävä maksusitoumuksista koostuvan talousarvion hyväksymismenettelyyn. Maksusitoumuksia ei pitäisi voida jakaa vuotuisiin eriin keinotekoisesti. Ei vaikuta loogiselta, että rahoitusnäkymät johtavat maksusitoumuksista koostuvan talousarvion enimmäismäärän "rajaamiseen" vuosittaisille tasoille. Jos tilintarkastustuomioistuimen ehdottamia muutoksia ei hyväksytä, olisi parempi laatia ainoastaan maksuihin perustuva talousarvio ilman maksusitoumusmäärärahoja (kohdat 6 ja 27 - 31).

b) Talousarvioon kirjattavat "ennakot" olisi rajattava ennakkorahoitukseen tarvittaviin määriin. Vuositilinpäätöksestä olisi käytävä ilmi talousarviomaksujen todellinen luonne ja ennakoiden käyttöaste lopullisten edunsaajien tasolla(kohdat 32 ja 33).

c) Komission ehdotus siitä, että maksumäärärahojen siirtoon budjettikohdasta toiseen annetaan aiempaa enemmän liikkumavaraa, on järkevä, ja se tulisi hyväksyä. Kun oikeudellinen velvoite on olemassa, maksuja koskeva talousarvio on mukautettava vastaamaan edunsaajien oikeutettuja maksuvaateita, joita voidaan harvoin ennustaa tarkkaan (kohta 10).

d) Olisi luovuttava ajatuksesta muodostaa negatiivinen varaus, sillä sen avulla on mahdollista hyväksyä talousarvio, joka ylittää sallitun kokonaismäärän (kohta 14).

78. Kirjanpitoa ja tilien esittämistäkoskevien jaksojen säännökset eivät ole asianmukaisia. Tämä on ainoa merkittävä, huomattavia puutteita sisältävä osa, johon tilintarkastustuomioistuin ei ehdota asetukseen sisällytettävää uutta tekstiä. Komission ehdottamia säännöksiä olisi harkittava uudelleen, ennen kuin neuvosto tekee lopullisen päätöksen (kohdat 41-43).

79. Ulkoisen tarkastajanvaltuuksia ja oikeuksia koskevat säännökset ovat turhia, sillä perustamissopimuksen määräykset ovat riittävät (kohta 44).

Euroopan tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän lausunnon Luxemburgissa 8. maaliskuuta 2001pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Jan O. Karlsson

presidentti

(1) Komission asiakirja, viite 2000/203 (CNS) - KOM(2000) 461 lopullinen.

(2) Komission valmisteluasiakirja varainhoitoasetuksen uudelleenlaatimisesta (SEC(1998) 1228 lopullinen, 22.7.1998).

(3) EYVL C 57, 23.2.1998, s. 1.

(4) Tilintarkastustuomioistuimen lausunnon nro 4/97 kohta 17.

(5) Tilintarkastustuomioistuimen lausunnon nro 4/97 kohta 15 (ensimmäisestä neljänteen luetelmakohtaan) ja liitteen kohdat 1.1-1.32.

(6) Tilintarkastustuomioistuimen lausunnon nro 1/2001 kohta 31 (EYVL C 55, 21.2.2001).

(7) Perustamissopimuksen 274 artiklassa "moitteettoman varainhoidon periaatteet".

(8) Tilintarkastustuomioistuimen lausunnon liitteen kohdat 1.20 ja 1.21.

(9) Tilintarkastustuomioistuimen lausunnon nro 4/97 kohta 16 c) ja liitteen kohdat 5.1-5.17.

(10) Tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 1/2000 (EYVL C 327, 17.11.2000, s. 1).

(11) Tilintarkastustuomioistuimen lausunnon nro 1/2000 kohta 11.

(12) Neuvoston asetus (EY, EHTY, Euratom) N:o 2548/98 (EYVL L 320, 28.11.1998, s. 1).

(13) Tilintarkastustuomioistuimen lausunnon nro 4/97 kohta 15 (kuudes ja kahdeksas luetelmakohta) sekä liitteen kohdat 1.33-1.48.

(14) Julkiseen varastointiin liittyvien toimien osalta korjausten määräpäivä on 20. joulukuuta. Kun otetaan huomioon, että tämän menoalueen osalta varainhoitovuosi päättyy 15. syyskuuta, viimeisten korjausten tekemiselle annettu myöhäinen määräpäivä ei vaikuta perustellulta.

(15) Lukuun ottamatta tarkastusta ja arviointia koskevia sopimuksia, jotka voidaan tehdä myöhemmin.

(16) Mitä osoittaa uuden yhteistyötoimisto EuropeAidin perustaminen vuoden 2001 alussa.

Tilintarkastustuomioistuimen lausunto

>TAULUKON PAIKKA>