Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta"



Virallinen lehti nro C 036 , 08/02/2002 s. 0059 - 0062



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta" (2002/C 36/13) Neuvosto päätti 5. kesäkuuta 2001 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 63 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta edellä mainitusta ehdotuksesta. Asian valmistelusta vastannut "työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus" -jaosto antoi lausuntonsa 3. lokakuuta 2001. Esittelijä oli Luis Miguel Pariza Castaños. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 17. ja 18. lokakuuta 2001 pitämässään 385. täysistunnossa (lokakuun 17. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 87 ääntä puolesta ja 1 vastaan 7:n pidättyessä äänestyksestä. 1. Johdanto 1.1. Tällä komission direktiiviehdotuksella aloitetaan maahanmuuttoa ja etenkin kolmansien maiden kansalaisten maahanpääsyä ja oikeuksia koskevan yhteisön säännöstön laatiminen yhteisön maahanmuuttopolitiikkaa koskevassa komission tiedonannossa esitettyjä kriteereitä noudattaen. Maahanmuuttoa koskevassa yhteisön säännöstössä olisi kaksi perusnormia, joista yksi koskee pitkään oleskelleiden henkilöiden oikeuksia ja toinen kolmansien maiden kansalaisten maahanpääsyä ja alkuvaiheen oikeuksia. Komitea pitää myönteisenä, että komissio on aloittanut kyseisten direktiivien valmistelun näin ripeästi. 1.2. Tämän lausunnon aiheena olevan direktiivin sisältöön on yleisesti ottaen syytä suhtautua myönteisesti, sillä se vastaa komission itsensä luomia odotuksia ja siinä otetaan huomioon maahanmuuttopolitiikkaa koskevassa komission tiedonannossa esitetyt näkökohdat samoin kuin talous- ja sosiaalikomitean kyseisestä tiedonannosta esittämät huomiot. 2. Komission ehdotuksen pääsisältö 2.1. Ehdotetulla direktiivillä määritellään pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asema, joka myönnetään viiden vuoden laillisen maassa oleskelun jälkeen asianomaisen hakemuksesta ja tiettyjen vaatimusten täyttyessä. Tärkeimmät vaatimukset tai ehdot ovat seuraavat: hakija ei saa olla ollut poissa kyseisen valtion alueelta yhtämittaisesti tiettyä määräaikaa (kuusi kuukautta) kauemmin, hänellä tulee olla riittävät varat ja sairausvakuutus, eikä hänen käytöksensä saa uhata yleistä järjestystä tai sisäistä turvallisuutta. 2.2. Ehdotuksessa erotetaan toisistaan pitkään oleskelleen asema ja tällaisen aseman omaavalle henkilölle myönnettävä oleskelulupa. On huomattava, että lupa voidaan uusia (kymmenen vuoden välein), mutta asema sitä vastoin on pysyvä. Luvan uusimatta jättäminen voi olla hallinnollinen virhe, mutta se ei vaikuta pitkään oleskelleen aseman jatkumiseen. 2.3. Pysyvästä luonteestaan huolimatta kyseinen asema voidaan peruuttaa tiettyjen seikkojen perusteella. Tällaisia seikkoja ovat yli kaksi vuotta kestävä poissaolo valtion alueelta, pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman hankkiminen vilpillisesti ja aseman saaminen toisessa jäsenvaltiossa. 2.4. Ehdotetulla direktiivillä asetetaan tietyt oikeudelliset takeet: jos aseman saamista koskeva hakemus hylätään, päätös on perusteltava ja hakijalla on oikeus hakea muutosta kyseisen jäsenvaltion tuomioistuimissa. 2.5. Ehdotuksessa määritellään pitkään oleskelleiden kolmannen maan kansalaisten oikeudet eräillä aloilla noudattaen periaatetta, jonka mukaan heitä tulee kohdella tasavertaisesti jäsenvaltion omien kansalaisten kanssa. Oikeuksista mainitaan oikeus työhön, koulutukseen, sosiaaliturvaan ja terveydenhuoltoon, oikeus hankkia yleisesti saatavilla olevia tavaroita ja palveluja, yhdistymisoikeus ja ammatillinen järjestäytymisvapaus sekä oikeus liikkua vapaasti jäsenvaltion alueella. 2.6. Pitkään oleskellutta kolmannen maan kansalaista suojellaan maastakarkottamiselta, mutta karkotus sallitaan tapauksissa, joissa henkilön käytös voi uhata vakavasti yleistä järjestystä tai sisäistä turvallisuutta. 2.7. Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten oleskeluoikeus toisessa jäsenvaltiossa on tärkeä näkökohta, jota ehdotetussa direktiivissä käsitellään erillisessä luvussa. Tällainen oikeus myönnetään eri perustein, esimerkiksi silloin, kun pitkään oleskellut kolmannen maan kansalainen tekee työtä tai opiskelee toisessa jäsenvaltiossa tai hänellä on riittävät varat oleskeluunsa. Tällaisissa tapauksissa pitkään yhdessä jäsenvaltiossa oleskelleella kolmannen maan kansalaisella on oikeus saada tilapäinen oleskeluoikeus toisessa jäsenvaltiossa. 2.8. Henkilön käyttäessä oikeuttaan oleskella toisessa jäsenvaltiossa hänen perheenjäsenillään on myös tämä oikeus voidakseen siirtyä sinne hänen kanssaan tai seurata häntä sinne myöhemmin. 2.9. Oleskelulupa, joka toisen jäsenvaltion on myönnettävä, on tilapäinen ja se voidaan uusia, sillä henkilöllä voi olla pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema vain yhdessä jäsenvaltiossa. Oleskellessaan toisessa jäsenvaltiossa hän säilyttää pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman ensimmäisessä jäsenvaltiossa. 2.10. Oikeudet toisessa jäsenvaltiossa eivät ole direktiiviehdotuksen mukaan aivan samat kuin ensimmäisessä: oikeutta toimeentulo- ja opintotukeen ei myönnetä. 2.11. Henkilölle voidaan myöntää pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema toisessa jäsenvaltiossa viiden vuoden oleskelun jälkeen, mutta tällöin hän menettää kyseisen aseman ensimmäisessä jäsenvaltiossa. 3. Yleistä 3.1. Pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen oikeudet 3.1.1. Ehdotetun direktiivin 12 artiklan 1 kohdan luettelo oikeuksista on tarpeellinen mutta ei riittävä, sillä se saattaa hankaloittaa muiden, luettelossa mainitsemattomien oikeuksien käyttöä. Direktiiviin olisi syytä sisällyttää yleinen lauseke yhtäläisistä oikeuksista yhteisön kansalaisten kanssa asioissa, joista ei ole erikseen säädetty. Tällaisia ovat vapaa liikkumis- ja oleskeluvapaus toisessa jäsenvaltiossa sekä äänioikeus. 3.1.2. Tällä tavoin oikeudet porrastetaan oleskelun keston mukaan, kuten komission tiedonannossa ehdotetaan. Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten oikeudet säilyvät samoina kuin yhteisön kansalaisten muilla kuin mainituilla kahdella alalla. 3.2. Äänioikeus 3.2.1. Ehdotuksen perusteluissa komissio viittaa poliittiseen kehitykseen ja tunnustaa äänioikeuden ja kansalaisoikeuden myöntämisen merkityksen kotouttamiselle, mutta katsoo, ettei sillä ole oikeusperustaa, jonka pohjalta nämä kysymykset voitaisiin sisällyttää direktiiviin (perustelut, kohta 5.5). Mielestämme kysymyksiä tulisi käsitellä erikseen eikä yhdistää yhdeksi kokonaisuudeksi. Kansallisuuden myöntäminen on luonnollisesti jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan kuuluva asia, mutta äänioikeutta kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa voidaan kehittää yhteisön lainsäädännöllä. Seuraavan perustamissopimuksia uudistavan hvk:n tulee ratkaista tämä kysymys. 3.2.2. Komitean mielestä pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten äänioikeus kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa tulee ottaa huomioon yhteisön lainsäädännössä, sillä se on lisäksi hyvin tärkeä kotouttamisen väline. 3.3. Liikkuvuus oleskelu- ja lähtömaan välillä 3.3.1. Komission tiedonannossa yhteisön maahanmuuttopolitiikasta suhtauduttiin selvän myönteisesti maahanmuuttajien liikkuvuuden lisäämiseen heidän eurooppalaisten oleskeluvaltioidensa ja lähtömaidensa välillä keinona tehostaa jälkimmäisten kehitystä edistäviä taloudellisia aloitteita. Myös ehdotettu direktiivi on tämänsuuntainen, mutta komitean mielestä ei tarpeeksi, sillä siinä rajoitetaan aika, jonka jäsenvaltiossa oleskeleva henkilö voi yhtäjaksoisesti olla poissa sen alueelta, kahteen vuoteen (10 artiklan 1 kohdassa sanotaan, että pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema peruutetaan, jos henkilö on poissa valtion alueelta yli kaksi vuotta). Valtiot voivat sallia pidempiä poissaoloja, jos ne tapahtuvat "työtehtävien vuoksi". Tällä tarkoitetaan pääasiassa työntekijää, jonka työnantajayritys siirtää toiseen toimipaikkaan, ja annetaan myös jäsenvaltioille mahdollisuus pidentää kahden vuoden määräaikaa. 3.3.2. Jotta henkilöt, joilla on Euroopan unionissa pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema, voivat kehittää lähtömaidensa taloustoimintaa, sallittua poissaoloaikaa tulisi pidentää. 3.3.3. Kun pitkään oleskelleen aseman saaneet kolmannen maan kansalaiset siirtyvät lähtömaahansa työskennelläkseen oleskeluvaltionsa tai yhteisön rahoittamissa yhteistyöhankkeissa, heidän tulee voida säilyttää pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemansa hankkeen keston ja siten lähtömaassa oleskelun ajan. 3.3.4. Näitä samoja kriteerejä tulisi soveltaa tilapäisen oleskelun viiden ensimmäisen vuoden aikana - ennen pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamista - sallittuihin poissaoloihin (5 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan yli kuusi kuukautta kestäviä poissaoloja ei sallita). Mielestämme sallittua poissaoloaikaa tulisi näissä tapauksissa pidentää. Samoin tulisi hyväksyä joustava järjestelmä kehitysyhteistyöhankkeisiin osallistumisesta johtuvia poissaoloja varten. 3.4. Perheenjäsenien oikeus saada pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema 3.4.1. Direktiiviehdotuksessa ei mainita pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman myöntämistä perheenjäsenille. Olisi suunniteltava järjestelmä, jolla perheenjäsenet voisivat saada kyseisen aseman, kun yhdellä perheenjäsenistä jo on se. 3.4.2. Komitea ehdottaa, että puolison ja muiden perheen yhdistämistä koskevassa oikeudessa perheenjäseniksi katsottujen henkilöiden(1) tulee saada sama pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema kuin ensimmäisen kyseisen aseman saaneen perheenjäsenen. Aseman saamiselle voidaan asettaa ehdoksi, että perheenjäsenet ovat oleskelleet laillisesti jäsenvaltiossa yli kaksi vuotta. Perheenjäseniltä ei siis vaadittaisi viiden vuoden mittaista oleskelua, vaan heidän kohdallaan pysyvän aseman saamiseksi riittäisi kahden vuoden oleskelu. 4. Erityishuomioita 4.1. Pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamisen ehdoksi on asetettu, että henkilön tulee osoittaa, että hänellä on riittävät varat ja sairausvakuutus (6 artikla). Näitä ehtoja tulisi harkita uudelleen, sillä aseman myöntämisen tulisi perustua ainoastaan laillisen oleskelun kestoon (viisi vuotta) Tampereen Eurooppa-neuvoston asettamat kriteerit huomioon ottaen. 4.1.1. Kun kyseistä asemaa hakee työntekijä, joka on oleskellut valtiossa tilapäisesti työn takia (palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana) viiden edellisen vuoden ajan, ainoaksi ehdoksi tulisi asettaa, että kyseinen henkilö on työmarkkinoiden käytettävissä eli tekee tai etsii työtä. Tätä ei sitä vastoin voida vaatia perheenjäseniltä. 4.1.2. Lisäksi direktiiviehdotuksen määritelmä riittävistä varoista ja niiden säännöllisyydestä on epäselvä, mikä saattaa johtaa valtioiden mielivaltaisuuksiin. 4.1.3. Myöskään sairausvakuutusta ei tulisi vaatia, sillä jäsenvaltiossa oleskelevilla kolmannen maan kansalaisilla tulee olla oikeus käyttää julkista terveydenhuoltoa samoin ehdoin kuin valtion omien kansalaisten. 4.2. Ehdotetun direktiivin 7 artiklan viittaus yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen ei saa antaa mahdollisuutta mielivaltaisuuksiin. Tulisi määritellä tarkemmin, minkä tasoinen uhka yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle voi aiheuttaa aseman peruuttamisen. Näitä kysymyksiä koskevat Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen päätökset tulisi ottaa erityisesti huomioon. 4.3. Direktiiviehdotuksen mukaan (8 artiklan 2 kohta) kunkin valtion toimivaltaisen viranomaisen velvollisuutena on antaa pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman hakijalle selväsanainen vastaus kuuden kuukauden kuluessa. Komitea suosittaa kuitenkin, ettei vastauksen antaminen kestäisi yli kolmea kuukautta. Hakijalle koko hallintomenettely on maksuton. Valtioissa, joiden sääntöihin sisältyy "hiljainen hyväksyntä", tämän säännöksen tulee merkitä hakijan kannalta myönteistä päätöstä. Komitea ehdottaa, että direktiiviin lisätään asiaa koskeva uusi kohta. 4.3.1. Kun pitkään oleskellut kolmannen maan kansalainen hakee tilapäistä oleskelulupaa toisesta jäsenvaltiosta, kyseisen valtion tulisi antaa vastaus kuuden viikon kuluessa direktiiviehdotuksen 21 artiklassa mainitun kolmen kuukauden sijasta, sillä näin pitkä määräaika haittaa työllisyyttä, yrityksiä ja henkilöiden liikkumisvapautta. 4.4. Ehdotetun direktiivin 13 artiklan 1 kohta, joka koskee pitkään oleskelleiden kolmannen maan kansalaisten suojaa karkottamista vastaan, ei saa jättää sijaa mielivaltaisuuksille. Näitä kysymyksiä koskevat Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen päätökset tulisi ottaa erityisesti huomioon. 4.5.13 artiklan 5 kohdassa tulee täsmentää, että karkottamispäätöksestä tehdyllä muutoksenhaulla on aina oltava karkottamista lykkäävä vaikutus kaikissa jäsenvaltioissa. 4.6. Sellaisissa tapauksissa, joissa pitkään oleskellut kolmannen maan kansalainen hakee oleskelulupaa toisessa jäsenvaltiossa (21 artikla), komitea toistaa kohdassa 4.3 esittämänsä näkökohdat vastauksen pakollisuudesta ja selväsanaisuudesta, "hiljaisesta hyväksynnästä" ja koko menettelyn maksuttomuudesta hakijalle. 4.7. Niin jäsenvaltioiden kansalaisilla kuin pitkään oleskelleilla kolmansien maiden kansalaisilla tulee olla mahdollisuus nauttia toisessa jäsenvaltiossa vastaavia oikeuksia kuin ensimmäisessä (24 artikla), joskin mukautettuina toisen jäsenvaltion lainsäädäntöön ja tapoihin. Näin ollen olisi direktiivistä poistettava toimeentulo- ja opintotukea koskeva poikkeus, jotta vältetään toisen jäsenvaltion julkiseen talouteen kohdistuva lisärasitus. 5. Loppuhuomiot 5.1. Vaikka ehdotetussa direktiivissä ei käsitellä Euroopan unionissa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten aseman laillistamista, komitea muistuttaa, että heidän tilanteensa on ratkaistava. Komission tulee laatia aloite, jolla näille henkilöille myönnetään perusoikeudet ja ryhdytään tarvittaviin toimiin heidän asemansa laillistamiseksi. 5.2. On tärkeää, että tämän lausunnon aiheena olevaa direktiiviä sovelletaan koko EU:n alueella. Siksi komitea vetoaa nimenomaisesti Yhdistyneen kuningaskunnan, Irlannin ja Tanskan hallituksiin, että ne tekisivät päätöksen direktiivin soveltamisesta. Komitea katsoo, että tämä olisi hyvin myönteinen seikka, jolla tehostettaisiin pitkään oleskelleille kolmannen maan kansalaisille myönnettävää liikkumisvapautta. Bryssel 17. lokakuuta 2001. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Göke Frerichs (1) TSK:n lausunto aiheesta "Perheiden yhdistäminen"- EYVL C 204, 18.7.2000. TSK:n lausunto aiheesta "Tilapäinen suojelu / siirtymään joutuneiden ihmisten suuri määrä"- EYVL C 155, 29.5.2001.