Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Yhteisön muiden politiikkojen vaikutus taloudelliseen ja sosiaaliseen koheesioon"



Virallinen lehti nro C 010 , 14/01/2004 s. 0092 - 0105



Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Yhteisön muiden politiikkojen vaikutus taloudelliseen ja sosiaaliseen koheesioon" (2004/C 10/20) Aluepolitiikasta vastaava Euroopan komission jäsen Michel Barnier pyysi komission nimissä 23. heinäkuuta 2002 Euroopan talous- ja sosiaalikomiteaa laatimaan lausunnon aiheesta "Yhteisön muiden politiikkojen vaikutus taloudelliseen ja sosiaaliseen koheesioon". Asian valmistelusta vastannut "talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus" -jaosto antoi lausuntonsa 11. syyskuuta 2003. Esittelijä oli Georgios Dassis. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 24. ja 25. syyskuuta 2003 pitämässään 402. täysistunnossa (syyskuun 25. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 66 ääntä puolesta ja 21 ääntä vastaan 10:n pidättyessä äänestämästä. 1. Alustavat huomiot 1.1. Viimeaikaiset merkittävät tapahtumat osoittavat, että unionin poliittisen yhdentymisen tiellä on edelleen vaikeita ongelmia. Tiettyjen unionin jäsenvaltioiden hallitukset näyttävät unohtaneen etenkin 70- ja 80-luvuilla esitetyt näkemykset, joiden mukaan Euroopan valtioiden ainoana vaihtoehtona on yhdentyminen, sillä kukin valtio yksinään ei kykene vaikuttamaan asioihin maailmanlaajuisella tasolla. Taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus on kuitenkin talous- ja rahaliiton ja sisämarkkinoiden loppuunsaattamisen ohella yksi perussopimuksissa määritetyistä ja perustuslakiluonnoksessa vahvistetuista perustavoitteista. Uusien olosuhteiden syntymiseen ovat vaikuttaneet etenkin - markkinoiden yhä kiihtyvä globalisoituminen - EU:n laajentuminen ja Keski- ja Itä-Euroopan maiden liittyminen unioniin - tietoyhteiskunnan ja osaamistalouden hallitseva asema - alkaneen vuosisadan yleisemmät sosiaaliset ja poliittiset ominaispiirteet. Nämä erityisolosuhteet edellyttävät, että taloudelliseen ja sosiaaliseen koheesioon sovellettava lähestymistapa saatetaan ajan tasalle. 1.2. Lähestymistapaa muutettaessa on keskityttävä seuraaviin seikkoihin: - On tutkittava yksityiskohtaisesti EU:n ja sen jäsenvaltioiden tekemiä taloudellista ja sosiaalista koheesiota koskevia sitoumuksia, jotka perustuvat sopimukseen Euroopan unionista ja Euroopan yhteisön perustamissopimukseen. Tavoitteena on määrittää mahdollisimman perusteellisesti perussopimuksiin sisältyvien, asiaa koskevien määräysten ja säännösten merkitys. - On eriteltävä ja tutkittava perussopimuksiin sekä perustuslaillisen sopimuksen tultua voimaan siihen sisältyvien koheesiota koskevien määräysten ja säännösten tulkintaan ja soveltamiseen liittyvät yhteisön ja jäsenvaltioiden käytännöt. - On osoitettava vaikutukset, jotka perussopimuksiin sisältyvien koheesiota koskevien määräysten ja säännösten tulkintaan ja soveltamisen liittyvillä yhteisön ja jäsenvaltioiden käytännöillä on taloudelliseen ja sosiaaliseen koheesioon. - On yksilöitävä mahdolliset tarpeet muuttaa perussopimuksiin sisältyvien koheesiota koskevien määräysten tulkinnassa ja soveltamisessa tähän asti noudatettuja käytäntöjä. Tämä saattaa edellyttää painopisteiden muuttamista tai täydentävien ratkaisujen löytämistä yhteisön kunkin politiikanalan suunnittelussa, muotoilussa ja täytäntöönpanossa. 1.3. Muiden asiaa koskevien lausuntojensa ohessa ETSK on antanut lausunnot myös aiheista "Koheesiopolitiikan tulevaisuus laajentumisen yhteydessä ja siirryttäessä osaamistalouteen"(1) sekä "EU:n taloudellisen ja yhteiskunnallisen koheesion strategia"(2). Ensimmäisessä näistä tarkastelu laajennettiin koskemaan osaamistalouteen siirtymisen vaikutuksia yhteenkuuluvuuteen ja jälkimmäisessä kiinnitettiin erityistä huomiota perustuslakiluonnoksen III-111 artiklassa mainitun rakennepolitiikan merkitykseen koheesion lujittamisessa. 1.4. Tämä lausunto on luonteeltaan täydentävä: lausunnon erityisenä tarkoituksena on tarkastella ja arvioida yksityiskohtaisesti muiden politiikkojen kuin rakennepolitiikan - eli perustuslakiluonnoksen III-112 artiklassa mainittujen politiikkojen - ja taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden välistä suhdetta syistä, jotka selvitetään tuonnempana tässä lausunnossa. 2. Yhteenkuuluvuuden määritelmä 2.1. Koheesiota koskevat yksityiskohtaiset ja konkreettiset määräykset ja säännökset ovat perustuslakiluonnoksen III osassa. 2.2. Perustamissopimuksen määräysten mukaan jäsenvaltioiden ja unionin tulee yhdessä tarkastella ja arvioida yhteisön kunkin politiikan ja toiminnan vaikutuksia myös taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen ennen kuin ne tekevät mitään asiaa koskevia päätöksiä. Tarve vahvistaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta ei siten rajoitu vain tiettyihin yhteisön politiikkoihin ja toimenpiteisiin vaan koskee niitä kaikkia. 2.3. Kun asiaa tarkastellaan yksityiskohtaisesti, voidaan tehdä seuraavat kolme päätelmää: 2.3.1. Ensinnäkin perussopimuksissa viitataan taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen ilman, että sopimuksiin sisältyisi minkäänlaisia yksityiskohtaisempia määräyksiä, jotka selventäisivät, mitä yhteenkuuluvuuden taloudellisella ja sosiaalisella ulottuvuudella tarkoitetaan. On kuitenkin selvää, että asiaa koskevat perussopimusten määräykset eivät koske yhteenkuuluvuutta pelkästään yleisellä tasolla, vaan viittaavat myös koheesion kahteen (taloudelliseen ja sosiaaliseen) ulottuvuuteen. 2.3.2. Toiseksi, ainoa määräys, jossa viitataan yhteenkuuluvuuteen sen yleisessä, kaiken kattavassa (sekä taloudellisessa että sosiaalisessa) merkityksessä, on 158 artiklaan sisältyvä määräys (joka koskee koko yhteisön sopusointuista kehitystä sekä alueiden välisten kehityserojen ja köyhimpien alueiden jälkeenjääneisyyden vähentämistä). 2.3.2.1. Jos Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 159 artiklaan ei sisältyisi asiaa koskevaa selkeää määräystä, saattaisi olla aiheellista esittää seuraavat kysymykset: tulisiko muut yhteisön politiikat rakennepolitiikkaa lukuun ottamatta jo ennen niiden julkistamista sovittaa yksityiskohtaisen suunnittelunsa ja täytäntöönpanonsa osalta yhteen taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lujittamiseen liittyvien tarpeiden ja vaatimusten kanssa, vaikka tämä johtaisi niiden soveltamisesta mahdollisesti saatavan kokonaishyödyn pienentymiseen? Tulisiko muiden yhteisön politiikkojen kuin rakennepolitiikan soveltamisen ainoana tavoitteena olla koko yhteisölle odotettavissa olevan hyödyn maksimointi siitä huolimatta, että niiden kokonaisvaltainen soveltaminen ilman poikkeuksia lisäisi alueiden välisiä eroja ja köyhimpien alueiden jälkeenjääneisyyttä ja loisi lopulta yhteenkuuluvuuden sijasta uusia alueellisia eroja ja epätasa-arvoa? 2.3.2.2. 159 artiklan sisällön takia tällaisia kysymyksiä ei kuitenkaan tarvitse esittää: muut yhteisön politiikat tulee sovittaa yhteen koheesiota koskevien määräysten kanssa kyseisten politiikkojen suunnittelun ja täytäntöönpanon yhteydessä. Tämä voi merkitä sitä, että yhteisön saaman kokonaishyödyn maksimointi ei kaikissa tapauksissa ole mahdollista, jos kokonaishyödyn tavoittelu johtaa alueiden välisten erojen lisääntymiseen ja köyhimpien alueiden suhteellisen aseman heikentymiseen. 2.3.3. Kolmanneksi, vielä ei ole saatu vastausta kysymykseen, miten yhteisö on tähän asti tulkinnut ja soveltanut toiminnassaan koheesiota koskevia perussopimusten määräyksiä. Kuten tuonnempana tässä asiakirjassa esitettävä analyysi osoittaa, yhteisö on tähän asti noudattanut toisistaan poikkeavia käytäntöjä. Muiden yhteisön politiikkojen kuin rakennepolitiikan suunnittelun, muotoilun ja täytäntöönpanon yhteydessä ei mitata eikä arvioida kyseisten politiikkojen vaikutuksia koheesioon (eli alueiden välisten erojen ja jälkeenjääneisyyden vähentämiseen), vaan vaikutukset arvioidaan vain koko yhteisön näkökulmasta. Noudattamalla tällaista käytäntöä yhteisö hyväksyy riskin, että tiettyjen yhteisön politiikkojen (esim. kilpailu-, sisämarkkina- ja rahapolitiikan) soveltaminen saattaa yhteenkuuluvuuden edistämisen sijaan lisätä alueiden välistä epätasa-arvoa eli taloudellisia ja sosiaalisia eroja. Tämän jälkeen yhteisö pyrkii rakennepolitiikkaa suunnittelemalla ja soveltamalla poistamaan, rajoittamaan ja vähentämään muiden politiikkojen kielteisiä vaikutuksia yhteenkuuluvuuteen. Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden turvaaminen näyttää siten toteutuvan yhteisön toiminnassa rakennepolitiikan keinoin muiden politiikkojen soveltamisen jälkeen. 3. Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden yhdistäminen 3.1. Käsitteellä "taloudellinen yhteenkuuluvuus" tarkoitetaan tiettyjen talouden indikaattoreiden ja erityisesti henkeä kohden laskettua bruttokansantuotetta mittaavien indikaattoreiden lähentämistä eri alueiden välillä. 3.2. "Sosiaalisella yhteenkuuluvuudella" tarkoitetaan periaatteessa eurooppalaiseen yhteiskuntamalliin sisältyvää sosiaalisen suojelun ja hyvinvointipalveluiden järjestelmää. 3.3. Yhteenkuuluvuuden molempia ulottuvuuksia käsitellään perustamissopimuksessa ja etenkin sen 158-162 artikloissa samassa yhteydessä tekemättä minkäänlaista käsitteellistä eroa niiden välillä, mitä ei voida pitää parhaana mahdollisena ratkaisuna, sillä sen seurauksena yhteenkuuluvuuden kummankin ulottuvuuden sisällön ja määritelmän yksityiskohtainen tarkastelu on erittäin vaikeaa. 3.4. Peruskysymyksenä on sen selvittäminen, missä järjestyksessä yhteenkuuluvuutta sen kahdessa (toisiaan täydentävässä) merkityksessä on sallittua (tai hyväksyttävää) tavoitella. Kysymys voidaan muotoilla myös seuraavasti: tuleeko taloudellinen yhteenkuuluvuus asettaa hierarkkisesti sosiaalisen yhteenkuuluvuuden edelle? 3.5. Tätä kysymystä tulee lähestyä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 158-162 artiklojen selkeiden määräysten eikä satunnaisten teoreettisten pohdiskelujen tai valintojen pohjalta. On siis selvitettävä, edellyttävätkö 158-162 artiklojen määräykset sitä, että sekä taloudellista että sosiaalista yhteenkuuluvuutta on edistettävä kaiken yhteisön politiikan muotoilun ja harjoittamisen yhteydessä rinnakkain ja samaan aikaan, vai asetetaanko taloudellinen yhteenkuuluvuus hierarkkisesti sosiaalisen yhteenkuuluvuuden edelle. 3.6. Henkeä kohden laskettu BKT on keskiarvo, joten yhteenkuuluvuuden mittaaminen pelkästään kyseisen aritmeettisen arvon perusteella altistaa saadut tulokset tilastollisten keskiarvojen tunnetusti vääristäville vaikutuksille. 3.7. Näin ollen yhteenkuuluvuutta ja sen mahdollista lujittumista tai heikentymistä ei voida arvioida pelkästään henkeä kohden lasketun BKT:n avulla. Lisäksi on arvioitava muita parametreja ja kriteereitä, jotta voidaan tarkastella yhteenkuuluvuuden todellista ja täsmällistä tasoa sekä siinä tapahtuneita muutoksia (onko tapahtunut lähentymistä vai ovatko erot kasvaneet). 3.8. Edellä esitetyn, eri tekijöiden samanaikaisen arvioinnin tavoitteena on luoda entistä objektiivisempi yhteenkuuluvuutta mittaava indikaattori. Tämä edellyttää seuraavia asioita: - Ensinnäkin tulee valita muut parametrit, joita arvioidaan BKT:n lisäksi. Yhteenkuuluvuutta mittaavan uuden indikaattorin tulee koostua useista toisiinsa liittyvistä tekijöistä: BKT:n lisäksi sen tulee sisältää myös esimerkiksi työllisyys- ja työttömyysastetta, sosiaalisen suojelun laajuutta ja yleishyödyllisten palveluiden saatavuutta koskevia parametreja. - Toiseksi, tulee ratkaista miten kutakin yksittäistä komponenttia painotetaan, kun rakennetaan useista elementeistä koostuva, yhteenkuuluvuutta mittaava yhdistetty indikaattori. 4. Yleisarvio rakennepolitiikan vaikutuksista taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen 4.1. Aluepolitiikkaa määriteltäessä, tutkittaessa ja arvioitaessa kyseinen politiikka liitetään selvästi yhteen rakennepolitiikan kanssa. 4.2. Rakennepolitiikan vaikutuksien mittaamiseksi on jo aikaisemmin tehty laadukasta tutkimustyötä, joka jatkuu edelleen. 4.3. Tämän seurauksena toisessa taloudellista ja sosiaalista koheesiota käsittelevässä kertomuksessa on voitu tarkastella luotettavasti suurta määrää erilaisia muuttujia sekä antaa tasapainoinen kokonaiskuva rakennepolitiikan vaikutuksista yhteenkuuluvuuteen: EU:n neljän köyhimmän jäsenvaltion henkeä kohden lasketun BKT:n jälkeenjääneisyys unionin keskiarvoon verrattuna pieneni vuosina 1988/1999 alkuperäisestä 32 prosentista (100 - 68 %) kolmanneksella 21 prosenttiin (100 - 79 %). 4.4. Näin ollen neljän koheesiomaan henkeä kohden lasketun BKT:n jälkeenjääneisyys EU:n keskiarvoon nähden pieneni 11 vuoden aikana (1988-1999) keskimäärin 1 prosentin vuosivauhtia. 5. Arvio yhteisön muiden politiikkojen vaikutuksista taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen 5.1. Väite, jonka mukaan aluepolitiikka kytkeytyy rakennepoliittisiin toimiin, perustuu siihen havaintoon, että muiden politiikkojen kuin rakennepolitiikan vaikutuksista taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen ei ole olemassa määrällisesti mitattua tietoa. 5.2. Voidaankin kysyä, miten rakennepolitiikan soveltamisen yhteydessä saatuja kokemuksia indikaattorien ja määrällisten arviointimenetelmien valinnasta voitaisiin käyttää hyväksi myös muilla yhteisön politiikan aloilla. 5.3. Tarve panna täytäntöön 159 artiklan määräykset korostuu EU:n laajentumisen jälkeen. Yleisen arvion mukaan koko yhteisön henkeä kohden laskettu BKT laskee uusien jäsenvaltioiden liittymisen myötä 13 prosenttia, minkä seurauksena 15 unionin aluetta putoaa hyvin todennäköisesti tavoite 1 -ohjelman ulkopuolelle. Rakennepolitiikan taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta lujittava vaikutus heikkenee siten näillä joka tapauksessa köyhillä alueilla. 5.4. On pyrittävä välttämään tilanne, jossa taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lujittamiseen tähtäävät pyrkimykset heikkenevät niillä alueilla, jotka laajentumisen jälkeen mahdollisesti putoavat tavoite 1 -ohjelman ulkopuolelle. Tähän tavoitteeseen voidaan pyrkiä kahdella tavalla, jotka eivät sulje toisiaan pois: 5.4.1. Ensinnäkin tulee varmistaa, että kyseiset alueet kuuluvat jatkossakin tavoite 1 -ohjelman piiriin, tinkimällä vaatimuksesta, jonka mukaan päästäkseen ohjelman piiriin kunkin alueen BKT:n tulee olla vähemmän kuin 75 prosenttia yhteisön henkeä kohden lasketusta keskimääräisestä BKT:sta. 5.4.2. Toiseksi, tulee vahvistaa muiden politiikkojen kuin rakennepolitiikan panosta taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lujittamisessa. 5.5. Sikäli kun ensimmäiseen edellä mainituista keinoista ei ole mahdollista turvautua, on ratkaisevan tärkeää, että 159 artiklan määräykset pannaan täytäntöön ja pyritään siten lujittamaan taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta (etenkin unionin köyhillä alueilla) muiden politiikkojen kuin rakennepolitiikan keinoin. 6. Epäjohdonmukaisuudet yhteisön muiden politiikkojen täytäntöönpanossa - Yhteisön muiden politiikkojen mukauttaminen niitä lakkauttamatta 6.1. On syytä varmistaa, että perussopimusten tarkistukset kokonaisuudessaan eivät missään tapauksessa johda yhdenkään yhteisön politiikan täydelliseen kumoamiseen. 6.2. Ei vaikuta itse asiassa järkevältä, että perussopimusten missään yksittäisessä kohdassa pyrittäisiin tietoisesti estämään jonkin konkreettisen yhteisön politiikan tehokas toiminta: jokaiseen yhteisön politiikkaan voi liittyä sekä myönteisiä että mahdollisesti myös kielteisiä vaikutuksia (esim. yhteisvaluutan käyttöönoton voi väittää johtaneen tapauskohtaisesti myös kielteisiin seuraamuksiin, jotka eivät kuitenkaan riitä kumoamaan euron käyttöönoton myönteisiä vaikutuksia). 6.3. Tämän takia voidaan väittää, että 159 artiklassa mainituilla yhteisön politiikoilla on hyvin todennäköisesti - tai lähes varmasti - keskenään ristiriitaisia vaikutuksia: sen lisäksi, että niillä on koko EU:n kannalta myönteisiä seurauksia ja vaikutuksia, ei voida sulkea pois mahdollisuutta, että niiden vaikutukset ovat joillakin alueilla kielteiset. 6.4. Lisäksi on syytä olettaa, että muilla yhteisön politiikoilla kuin rakennepolitiikalla voi olla huomattavan erilaisia vaikutuksia eri alueisiin. 6.5. Samalla kun toisessa taloudellista ja sosiaalista koheesiota käsittelevässä kertomuksessa kiinnitetään huomiota jäsenvaltioiden välisten keskinäisten erojen pienentymiseen, siinä kuitenkin todetaan, että unionin alueiden välillä on edelleen huomattavia eroja. 6.6. Komission työllisyysraportissa(3) on menty vielä paljon pidemmälle: vuodesta 1950 nykypäivään ulottuva tarkastelujakso on jaettu kolmeen ajanjaksoon, joilla on omat erityispiirteensä. 6.7. Vuosina 1950-1970 alueelliset erot Euroopassa pienenivät selvästi sekä henkeä kohden laskettujen tulojen että tuottavuuden osalta: köyhimmillä alueilla talous kasvoi yli neljä kertaa nopeammin kuin rikkaimmilla alueilla. 6.8. Tilanne kääntyi kuitenkin päinvastaiseksi vuoden 1970 jälkeisellä ajanjaksolla: 6.8.1. Vuosien 1971 ja 1994 välisenä aikana (ja etenkin vuosina 1995-1999) alueiden välisten erojen pieneneminen hidastui, eivätkä köyhimmät alueet kyenneet tosiasiallisesti saavuttamaan rikkaampia alueita. 6.8.2. Viimeisimmällä tarkastelluista ajanjaksoista (vuosina 1994-1999) talouskasvu Euroopassa oli nopeaa. On kuitenkin selvää, että myöskään tällä ajanjaksolla kaikki unionin alueet eivät hyötyneet kehityksestä. Niiden välillä esiintyi sitä vastoin eroja, jotka koskivat - henkeä kohden lasketun (ostovoimakorjatun) BKT:n kasvua - tuottavuutta - työllisyysastetta - työttömyysastetta. 6.9. On erittäin tärkeää huomata, että olemassa olevat alueelliset erot haittaavat Euroopan yhdentymistä. Erot koskevat seuraavia asioita: - tuotantokapasiteetti kullakin alueella - työntekijöiden ammattitaitoon ja erikoistumiseen liittyvät rakenteet - alakohtainen erikoistuminen tuotannossa - työllisyystilanne ja työmarkkinoiden toiminta. 6.9.1. Samaan aikaan kunkin alueen maantieteellinen sijainti vaikuttaa sen mahdollisuuksiin päästä suurille markkinoille ja hankkia osaamista. 6.9.2. Kyseisten erojen seurauksena unionin alueet erikoistuvat tuotannossaan siihen, mikä on niille suhteellisesti edullisinta. 6.9.3. Tällainen erikoistuminen johtaa kuitenkin vaihteleviin lisäseuraamuksiin sen mukaan, minkälaiseen tuotantoon kussakin tapauksessa on erikoistuttu: vahvaan osaamiseen perustuvat tuotantoalat hyötyvät eniten, minkä lisäksi näiden alojen kustannukset ovat alhaiset ja työntekijöiden liikkuvuus hyvä. 6.10. Näin ollen teknologian kehitys ja talouden tiettyjen ominaispiirteiden pysyvyys (korkea työttömyys, matala henkeä kohden laskettu tulo, tuotevalikoiman koostumus kullakin alalla) riippuvat tuotannontekijöiden tämänhetkisestä alueellisesta jakaantumisesta ja kyseisten tuotantotekijöiden liikkuvuudesta. Lisäksi ne vaikuttavat omalta osaltaan erittäin voimakkaasti tuotannontekijöiden muotoutumiseen kullakin alueella. 6.11. Yhteisessä työllisyysraportissa 2002 kiinnitetään erityistä huomiota "epäsymmetrisiin häiriöihin" eli tiettyjen tuotteiden tai työn muotojen kysyntään kohdistuviin häiriöihin. Tällaiset häiriöt vaikuttavat ratkaisevalla tavalla alueellisten erojen kehittymiseen. Enemmän kuin koko EU:hun ne vaikuttavat yksittäisiin alueisiin, sillä ne liittyvät kunkin alueen talouden rakenteisiin. 6.12. Olosuhteet niillä alueilla, joilla tällaisia häiriöitä esiintyy, ovat muita alueita epäedullisemmat ja toiminta tehottomampaa, varsinkin jos kyseisten alueiden sopeutuminen tapahtuu hitaasti esimerkiksi siksi, että ammattitaidoton tai heikosti koulutettu työvoima joustaa vähemmän kuin koulutettu työvoima. 6.13. Tämän perusteella voidaan väittää, että eri elementtien (joita ovat tuotantotekijät, työntekijöiden erikoistuminen, maantieteellinen sijainti, teknologinen kehitys ja "epäsymmetriset häiriöt") keskinäinen riippuvuus johtaa siihen, että eri alueiden mahdollisuudet luoda uusia työpaikkoja ja edistää kasvua poikkeavat toisistaan. 6.14. Samassa asiakirjassa todetaan myös, että jos köyhimmät alueet eivät kykene varmistamaan strategisten tuotantotekijöiden (kuten henkisen pääoman ja julkisten perusrakenteiden) riittävää saatavuutta, talouden kasvu kyseisillä alueilla jää pysyvästi hitaaksi eivätkä ne voi saavuttaa rikkaimpia alueita. 6.15. Euroopan alueiden on näin ollen kuljettava eri polkuja siten, että lähentymistä tapahtuu periaatteessa vain alueiden muodostamien ryhmien sisällä. Kyseisten alueryhmien käytettävissä olevat strategiset tuotantotekijät määrittävät niiden kehityksen ylä- ja alarajat. 6.16. Pyrkimys kaventaa alueiden välistä kuilua unionissa on oleellinen ennakkoedellytys sille, että yhteenkuuluvuutta voidaan lujittaa koko EU:ssa. Samalla tulee kuitenkin huolehtia siitä, että alueiden välinen epätasa-arvo ja alueelliset erot eivät missään tapauksessa kasva. 6.17. Ei ole aina selvää, hyödyttääkö perustamissopimuksen 159 artiklassa mainittujen yhteisön politiikkojen suunnittelu, muotoilu ja etenkin täytäntöönpano kaikkia unionin alueita vai ainoastaan niitä, joilla on rakenteidensa puolesta parhaat mahdollisuudet hyötyä Euroopan yhdentymisen tuomista eduista. 6.18. Employment in Europe 2002 -raportissa tarkastellaan ensin unionin alueiden ja niiden työmarkkinoiden erityispiirteiden välisiä eroja ja määritetään sitten viisi alueiden muodostamaa ryhmää, joiden tavat hyödyntää henkilöresursseja ja työvoiman erikoistumista poikkeavat toisistaan. 6.19. Sen lisäksi, että henkilöresursseja ja työvoiman erikoistumista hyödynnetään eri alueilla eri tavoin, unionin muut alueelliset erot ovat niin suuria, että 159 artiklassa mainittujen yhteisön politiikkojen tulokset ja vaikutukset kullakin alueella tai alueryhmässä poikkeavat selvästi toisistaan. 6.20. Asian tarkastelu ei kuitenkaan pääty tähän. Perustamissopimuksen 159 artiklan mukaan ei riitä, että yhteisön politiikan myönteiset ja kielteiset vaikutukset taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen kullakin alueella pelkästään mainitaan, vaan ne on myös mitattava. Tällaista mittausta ei ole toistaiseksi tehty tai tarkemmin sanoen edes yritetty tehdä. 6.21. Näin ollen esimerkiksi sellaisen yleisen ja melko epämääräisen väitteen esittäminen, että kilpailupolitiikka auttaa luomaan uusia työpaikkoja, ei selvästikään riitä. Tällaisen väitteen tueksi on myös esitettävä konkreettista tietoa siitä, kuinka paljon uusia työpaikkoja kullekin alueelle mahdollisesti syntyy, jotta voidaan laskea, onko tietylle alueelle todella syntynyt uusia työpaikkoja. 6.22. ETSK ei ole myöskään voinut tähän saakka antamissaan lausunnoissa todistaa joitakin väitteitään riittävillä numerotiedoilla. Tämä koskee esimerkiksi väitettä, jonka mukaan maantieteellisestä keskittymisestä on haittaa epäedullisessa asemassa oleville alueille. 6.23. Ongelma voidaan yrittää ratkaista usealla eri tavalla. Yksi ratkaisumalli voisi olla seuraava: 6.23.1. Ensiksi mitataan yhden 159 artiklassa mainitun politiikan vaikutukset kullakin alueella. 6.23.2. Toiseksi, kyseisen politiikan soveltamista ei lopeteta missään tapauksessa kokonaan, vaikka sen vaikutukset yhteenkuuluvuuteen olisivat aluetasolla kielteiset. 6.23.3. Kolmanneksi, mukautetaan yhteisön politiikka vastaamaan tietyn alueen oloja tai sovelletaan sitä asteittain (tietyn siirtymävaiheen ajan) kyseisellä alueella, niin että sen vaikutukset voidaan mitata. 6.23.4. Neljänneksi, jos politiikkaa ei ole mahdollista mukauttaa tai soveltaa asteittain (tietyn siirtymävaiheen ajan) yhdellä tai useammalla alueella tai jos siitä ei katsota olevan hyötyä tai se vaarantaa kyseisen yhteisön politiikan vaikutukset koko EU:ssa, voidaan yksittäisillä alueilla alkaa soveltaa tapauskohtaisesti valittuja täydentäviä (luonteeltaan mahdollisesti rakenteellisia) politiikkoja. Tavoitteena on välttää yhteenkuuluvuuteen kohdistuvat epäsuotuiset vaikutukset kyseisillä alueilla tai lieventää niitä. 6.24. On syytä painottaa, että edellä mainitun ratkaisumallin täytäntöönpano edellyttää seuraavia asioita: 6.24.1. Ensinnäkin ehdottomana edellytyksenä on, että täydentämään tarkoitetun yhteisön muun politiikan vaikutukset arvioidaan ennen mallin soveltamista. 6.24.2. Toiseksi, kielteisten vaikutusten torjuntaan yhdellä tai useammalla alueella tähtäävän täydentävän politiikan on oltava tehokasta eli sen tulee kattaa kaikki kielteiset vaikutukset, jotka on myös mitattu. 6.25. On syytä huomauttaa, että Employment in Europe 2002 -raportissa käytetään alueiden suorituskyvyn mittaamiseen erityisindikaattoreita, joiden perusteella alueet jaetaan sellaisten samankaltaisten alueiden muodostamiksi ryhmiksi, joiden erityispiirteet, toimintatavat ja suorituskyky ovat lähellä toisiaan. 6.25.1. Kyseisen raportin neljäs luku voi osoittautua erittäin hyödylliseksi, kun laaditaan vastaavanlaista indikaattoripakettia, jonka avulla voidaan kuvailla ja tarkastella tilastollisesti muiden yhteisön politiikkojen kuin rakennepolitiikan vaikutuksia yhteenkuuluvuuden lujittamiseen. 7. Rakennepolitiikan (perustamissopimuksen 158 artikla) ja muiden yhteisön politiikkojen (perustamissopimuksen 159 artikla) keskinäinen suhde 7.1. On osoittautunut(4), että yhteisön tukikehykset toimivat kolmella tavalla: - Ne vahvistavat talouden luonnollisia perusrakenteita. - Ne lisäävät henkisen pääoman määrää (parantamalla työntekijöiden ammattitaitoa ja yleistä koulutustasoa). - Ne vahvistavat suoraan yksityisen sektorin asemaa tarjoamalla investointitukea. 7.2. Rakennepolitiikan tulosten tarkastelun yhteydessä yhteisön tukikehysten kahden ensimmäisen toimintatavan vaikutukset on pyritty mittaamaan erityisten mallien avulla. 7.3. Kun kyseisiä vaikutuksia on mitattu, on käynyt ilmi, että rakennepolitiikan vaikutus henkeä kohden lasketun BKT:n kasvuun on poikennut toisistaan kaikissa neljässä koheesiomaassa. Kreikka ja Portugali ovat hyötyneet rakennepolitiikasta Irlantia ja Espanjaa enemmän. 7.4. Samoista tutkimuksista käy kuitenkin ilmi, että Kreikka ja Portugali ovat hyötyneet yhteismarkkinoiden toiminnasta Irlantia ja Espanjaa vähemmän. 7.5. Tämän takia on syytä tarkastella rakennepolitiikan ja muiden yhteisön politiikkojen vaikutusten keskinäistä suhdetta. 7.6. Jotta voitaisiin selvittää lopullisesti yhteismarkkinoiden ja yhteisön tukikehysten keskinäinen suhde ja yhteisvaikutus, Single Market Review -tutkimuksen tekijät katsovat tarpeelliseksi, että tutkitaan vaihtoehtoisesti esim. seuraavia asioita: - Onko ulkomaisten suorien sijoitusten lisääntyminen esim. Espanjassa sisämarkkinoiden toiminnan tulosta ja jos on, niin missä määrin? - Onko rakennepolitiikan ja yhteisön tukikehysten puitteissa saatu rahoitus luonteeltaan tilapäistä vai pysyvää? - Ovatko ne talouden mekanismit, jotka vaikuttavat yhteisön tukikehysten puitteissa saatavan tuen pitkäaikaisvaikutusten syntyyn, vahvoja vai heikkoja? 7.7. Nämä ovat vaikeita kysymyksiä, joihin ei ole tähän mennessä saatu lopullisia vastauksia. Vastausten etsimiseen on kuitenkin myös laajentumisen takia kiinnitettävä entistä enemmän huomiota. 8. Yhteisön muiden politiikkojen erityispuutteet taloudellisen ja sosiaalisen koheesion näkökulmasta 8.1. Yhteinen maatalouspolitiikka - YMP:n osittainen tarkistus sekä taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus 8.1.1. Ensimmäinen varsinainen yhteisön politiikka oli Rooman sopimukseen sisältynyt yhteinen maatalouspolitiikka. Sen avulla kyettiin ratkaisemaan onnistuneesti toisen maailmansodan jälkeen esiintynyt elintarvikepula, minkä lisäksi se on lujittanut oleellisesti taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta(5). 8.1.2. Yhteisen maatalouspolitiikan uudistamista päätettiin 26. kesäkuuta 2003. Uudistuksen yksi keskeinen piirre on tuotantomääristä kokonaan tai osittain riippumattoman suoran tuen käyttöönotto. Ehdotus koskee etenkin peltokasvien tukia, eläinpalkkioita sekä vuodesta 2005 lähtien maidon tasausmaksuja. Tasausmaksut on määrä eriyttää kokonaan tai osittain nykyisestä laskentaperusteesta (esim. eläin- tai hehtaaripalkkio) ja maksaa suorana tulotukena maanviljelijälle (yleinen maatilakohtainen tulotuki). Jäsenvaltioiden on vielä päätettävä, missä muodossa tuen eriyttäminen tuotantomääristä toteutetaan. 8.1.3. ETSK toteaa, että tällä käsityksellä, samoin kuin myös YMP:n muilla - esimerkiksi maataloustuotteiden tarjontaa säätelevillä - välineillä (kiintiöjärjestelmä jne.), on tärkeä tehtävä. Näillä järjestelmillä on nimittäin huomattava rooli pyrittäessä jarruttamaan maataloustuotannon keskittymistä suotuisille alueille. Tämä on pienien maataloustuottajien edun mukaista ja myös tarpeen tuotannon varmistamiseksi heikommassa asemassa olevilla alueilla. 8.1.4. Arvioitaessa YMP:tä ja sen osuutta taloudelliseen ja sosiaaliseen koheesioon on muistettava, että vuosina 1992 ja 1999 tehdyistä uudistuksista seurasi todellisia muutoksia. Markkinatukia on merkittävästi supistettu, kun taas pinta-alatukia ja eläinkohtaisia tukia on huomattavasti lisätty. Koska ne ovat korvaus maataloustuotteiden tuottajahintojen laskusta, alueiden tai tuotantoalojen välisissä varainsiirroissa ei ole tapahtunut oleellista muutosta. Kuitenkaan esimerkiksi laidunmaa-alueiden syrjintä ei ole loppunut, mitä ETSK on toistuvasti arvostellut. 8.1.5. Agenda 2000:n puitteissa tehdyillä uudistuksilla yhdistettiin maaseudun kehittämisohjelman, eli YMP:n toisen pilarin, erilaiset markkinapolitiikan tukemiseen tarkoitetut liitännäistoimet. ETSK on kannattanut tätä YMP:n uutta painopistettä useissa lausunnoissaan, sillä se edistää huomattavasti eurooppalaisen maatalouden monitoimisuuden ja maaseutualueiden elinkelpoisuuden säilymistä. Komitea onkin esittänyt toistuvasti toisen pilarin määrärahojen lisäämistä. 8.1.6. Aiheesta "YMP:n tarkistus 2003"(6) 14. toukokuuta 2003 antamassaan lausunnossa komitea korosti mm. tarvetta ottaa lisäuudistuksia laadittaessa huomioon myös niiden vaikutukset taloudelliseen ja sosiaaliseen koheesioon. Tämän onnistuminen riippuu oleellisesti myös siitä, millä tavoin jäsenvaltiot toteuttavat uudistukset. 8.1.7. Koska toisen pilarin toimenpiteillä on suuri merkitys maaseutualueiden taloudelliselle ja sosiaaliselle koheesiolle, todellisiin tarpeisiin ei voida vastata edes aiotulla ns. "tuen mukauttamiseen" liittyvällä varojen siirtämisellä. Tästä syystä komitea esitti 14.5.2003 antamassaan lausunnossa uudelleen lisävarojen siirtämistä maaseudun kehittämiseen. 8.1.8. Yhteenkuuluvuuden mahdollinen lujittuminen uuden YMP:n seurauksena on arvioitava tilastollisesti ja mitattava kullakin alueella perustamissopimuksen 159 artiklan mukaisesti. 8.2. Talouspolitiikka: vakaus- ja kasvusopimus sekä yhteisvaluutan käyttöönotto 8.2.1. Toisessa taloudellista ja sosiaalista koheesiota käsittelevässä kertomuksessa (yhteenveto, II osa) pidetään tärkeänä, että rakennepolitiikka (eli 158 artiklassa tarkoitetut politiikat) yhdistetään talouden vakautta edistäviin makroekonomisiin politiikanaloihin (eli 159 artiklassa mainittuihin politiikkoihin), jotta talouskasvu voidaan säilyttää nopeana kehityksessä jälkeen jääneillä unionin alueilla. 8.2.2. Samassa kohdassa väitetään, että nimellistä lähentymistä on seurannut myös todellinen lähentyminen, sillä samaan aikaan kun inflaatio hidastui merkittävästi 1990-luvulla myös BKT kasvoi (1990-luvun jälkimmäisellä puoliskolla kasvu on ollut neljässä koheesiomaassa EU:n keskiarvoa nopeampaa). 8.2.3. Vaikka päätelmä onkin periaatteessa oikea, voisi kuitenkin esittää vastaväitteen, jonka mukaan ei ole olemassa mitattua tietoa yhteenkuuluvuutta koskevien kriteerien soveltamisen mahdollisista vaikutuksista henkeä kohden lasketun BKT:n kasvuun kussakin maassa. 8.2.4. Kyseinen puute voitaisiin korjata ottamalla käyttöön erityisten taloudellisten muuttujien kehittymistä koskevia indikaattoreita, joilla voitaisiin mitata etenkin seuraavia asioita: - vakaus- ja kasvusopimuksen voimaantulosta johtuva kysynnän väheneminen - kysynnän vähenemisen vaikutukset taloudelliseen tuottavuuteen - kysynnän vähenemisen vaikutukset investointien määrään - tuottavuuden heikentymisen vaikutus työpaikkojen määrän vähenemiseen ja työttömyyden kasvuun - kysynnän vähenemisen sekä työpaikkojen häviämisen ja työttömyyden kasvun välinen tilastollinen yhteys - työttömyysasteen sekä palkkojen ja palkkioiden (myönteisten tai kielteisten) muutosten välinen tilastollinen yhteys (tämän indikaattorin käyttöönotto edellyttää sen periaatteen hyväksymistä, että aina kun palkkoja korotetaan tai alennetaan, tapahtuu työllisyys- ja työttömyysastetta mittaavissa indikaattoreissa samanaikainen mutta vastakkaissuuntainen muutos, joka on myös mitattavissa). 8.2.5. Toisen taloudellista ja sosiaalista koheesiota käsittelevän kertomuksen samassa osassa esitetään yleinen ja abstrakti väite, jonka mukaan yhteisvaluutan käyttöönotto unionissa on hidastanut inflaatiota ja lisännyt vakautta, millä on ollut myönteisiä vaikutuksia myös yhteenkuuluvuuteen. Väitettä ei kuitenkaan perustella esittämällä sen tueksi minkäänlaisia tilastotietoja. Komission tulisi tehdä aiheesta kvantitatiivinen tutkimus. 8.2.6. Aiheen asianmukainen tarkastelu edellyttää kuitenkin tilastollisten indikaattoreiden valitsemista ja kehittämistä. Indikaattoreilla voitaisiin mitata esim. seuraavia asioita: - inflaation ja henkeä kohden lasketun BKT:n muutoksien välinen yhteys kullakin alueella - inflaation (ja henkeä kohden lasketun BKT:n) yhteys työllisten määrän, työttömyyden ja köyhyyden lisääntymiseen tai vähenemiseen alueilla. 8.2.7. Viimeaikaiset keskustelut, joissa on korostettu tarvetta siirtää finanssipolitiikan painopiste asteittain budjettivajeista julkisen velan määrään, eivät saa rajoittua yksittäisten näkemysten esittämiseen tai johtaa harkitsemattomiin poliittisiin päätöksiin. Poliittisen päätöksenteon onnistuminen edellyttää sitä paitsi aina, että ensin arvioidaan päätösten vaikutukset. 8.2.7.1. Näin ollen vakaussopimuksen vaikutusten ja erityisesti sen tiettyjen (alijäämää ja velkaa koskevien) kriteerien soveltamisen kannalta on välttämätöntä, että ensin yritetään arvioida (myös) määrällisesti ensimmäisen (julkisen talouden alijäämää koskevan) kriteerin priorisoinnin tähänastiset vaikutukset. Samalla tulee arvioida nykyisen taloudellisen tilanteen pohjalta saman kriteerin soveltamisen odotettavissa olevat vaikutukset taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen. 8.2.7.2. Lisäksi tulee arvioida, minkälaiset vaikutukset ensisijaisen huomion siirtämisellä julkisen talouden velkaa koskevaan kriteeriin on myös sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen. 8.2.8. On syytä painottaa, että edellä mainittujen mittausten ja arvioiden kohteena ei voi olla vain muutosten suuruus yleisellä tasolla, vaan lisäksi tulee vertailla yksityiskohtaisesti eri alueilla tapahtunutta kehitystä ja kiinnittää erityistä huomiota köyhimpien alueiden kehittymiseen. 8.3. Kilpailupolitiikka 8.3.1. Toisessa taloudellista ja sosiaalista koheesiota käsittelevässä kertomuksessa viitataan selvästi jäsenvaltioiden harjoittamien politiikkojen eriarvoisuutta lisääviin vaikutuksiin. Selkeänä tavoitteena on osoittaa, että jäsenvaltioiden ja yhteisön politiikat on sovitettava yhteen, jotta voidaan välttää jäsenvaltioiden sisäisten erojen kasvaminen. 8.3.2. Itse asiassa saman kertomuksen V sivun toisessa kappaleessa vertaillaan valtioiden ja alueiden välisiä eroja ja todetaan, että jälkimmäiset erot ovat pienentyneet edellisiä vähemmän osittain siitä syystä, että alueelliset erot joidenkin jäsenvaltioiden sisällä ovat kasvaneet. 8.3.3. Harjoittaessaan kehityspolitiikkaa kukin jäsenvaltio noudattaa omaa erityislainsäädäntöänsä, joka perustuu kyseisen maan kansallisiin ominaispiirteisiin ja tarpeisiin. Kehityspolitiikat sisältävät lisäksi erityisiä kehitystukipaketteja ja niihin liittyviä erilaisia kehityskannustimia. 8.3.4. Kannustimet voivat olla - verovapautta tai alennettuja veroja - edullisten lainojen myöntämistä esim. alennetulla korolla - ilmaisen pääomatuen myöntämistä - verotukseen, luottoihin ja pääomaan liittyvien toimenpiteiden ja tukien eri yhdistelmiä. 8.3.5. Kulloistenkin konkreettisten kehitystoimien tulee osaltaan edistää kehitystä kulloisenkin jäsenvaltion köyhimmillä alueilla, ja lisäksi niillä pitää olla seuraavat tavoitteet: - työllisyystilanteen parantaminen ja - alueellisten ja kansallisten suhteellisten etujen vahvistaminen. 8.3.6. On syytä huomauttaa, että EU:n viranomaiset tutkivat aina tällaisten kehitystukipakettien koostumuksen. Tavoitteena on varmistaa, että vältetään mahdolliset rikkomukset yhteisön politiikkoja vastaan. Pyrkimykseen sovittaa tukipaketit yhteen EU:n lainsäädännön kanssa ei kuitenkaan sisälly ennakkoarviointia niiden vaikutuksista taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lujittamiseen. 8.3.7. Tähän asti noudatettua käytäntöä on siis muutettava ja pyrittävä - tekemään tilastollinen ennakkoarviointi niistä myönteisistä tai kielteisistä vaikutuksista, joita jäsenvaltioiden kehitys- ja kannustinpakettien sovittamisella yhteen koheesion lujittamista koskevien yhteisön säännösten kanssa saattaa tapauskohtaisesti olla - tarkistamaan jäsenvaltioiden politiikkojen soveltamista siten, että vältetään kaikkien sellaisten päätösten syntyminen, jotka lisäävät eroja tai eivät lujita yhteenkuuluvuutta. 8.3.8. Samalla on syytä panna merkille, että useissa tapauksissa tietyn liiketoiminnan tai toimialan tukeminen merkitsee itse asiassa myös tietyn konkreettisen alueen tukemista sillä seurauksella, että liiketoiminnan tukemisen keskeyttäminen tai laiminlyöminen johtaa taloudellisten ja sosiaalisten erojen lisääntymiseen kyseisellä alueella. 8.4. Kilpailupolitiikka - sisämarkkinat 8.4.1. Helsingissä kokoontuneen Eurooppa-neuvoston hyväksymä sisämarkkinastrategia on erittäin tärkeä asia, sillä se tarjoaa mahdollisuuden sisämarkkinoiden toiminnan jatkuvaan tarkkailuun ja tehostamiseen. 8.4.2. Tämän tarkkailun puitteissa voitaisiin tutkia, miten hyvin ennalta valittujen verrannollisten erityisindikaattoreiden avulla onnistutaan arvioimaan alueellisia eroja. 8.4.3. Tällaisen arvioinnin avulla saataisiin selville, missä määrin yhteenkuuluvuutta koskevat tavoitteet ovat toteutuneet. 8.5. Liikennepolitiikka 8.5.1. Liikennepolitiikka on yksi EU:n syrjäisten alueiden kehitykseen eniten vaikuttavista tekijöistä. Alueidenvälisten yhteyksien (maantie-, lento- ja vesiliikenneyhteyksien) puuttuminen haittaa merkittävästi useiden alueiden kehitystä. Sen lisäksi, että liikenteen vapauttaminen ei ole parantanut syrjäseutujen asemaa, kyseiset alueet uhkaavat jäädä tietyissä tapauksissa taloudellisesti eristyksiin. 8.6. Koulutuspolitiikka 8.6.1. Kunkin alueen kilpailukyvyn kehittymiseen vaikuttavina "avainmuuttujina" pidetään alueella toimivan työvoiman ammattitaitoa ja -osaamista sekä tarjolla olevien työpaikkojen luonnetta, varsinkin kun otetaan huomioon Lissabonin strategia(7). 8.6.2. Lisäksi Nizzassa kokoontunut Eurooppa-neuvosto painotti, että täystyöllisyyttä koskevan tavoitteen saavuttaminen edellyttää kunnianhimoisia poliittisia toimia työllisyysasteen nostamiseksi ja alueellisten erojen pienentämiseksi. 8.6.3. Nizzassa Eurooppa-neuvosto korosti erityisesti työllisyysstrategian paikallista ja alueellista ulottuvuutta: alueellinen ulottuvuus edellyttää integroitua lähestymistapaa kaikilla tasoilla (yhteisön taso mukaan luettuna) ja voi edellyttää alueittain erilaisia ja eri tavoin kohdistettuja politiikkoja Lissabonissa päätettyjen tavoitteiden ja suuremman alueellisen yhteenkuuluvuuden saavuttamiseksi. 8.6.4. Näiden Eurooppa-neuvoston esittämien kommenttien huomioiminen edellyttää, että arvioidaan yksityiskohtaisesti, missä määrin työntekijöiden tämänhetkinen ammattitaito ja -osaaminen vastaa kunkin alueen tarpeita. Lisäksi tulee kehittää tarvittavia tukimekanismeja epäsuotuisassa asemassa olevia alueita varten, jotta puuttuvan ammattiosaamisen saatavuus voidaan turvata kyseisten alueiden tuotantorakenteiden tarpeiden mukaisesti. 9. Päätelmät 9.1. Vaikka EU:n syrjäisten alueiden asukkaiden taloudellinen tilanne ja yleisemmin ottaen elintaso onkin parantunut kahden viimeisimmän vuosikymmenen aikana, useissa tapauksissa alueelliset erot ovat säilyneet tai jopa pahentuneet. 9.2. Jotta taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta voidaan edistää tehokkaasti, tulee yhteisön aluepolitiikan olla horisontaalista: kaikkien EU:n politiikkojen yhteydessä on otettava huomioon niiden alueelliset vaikutukset ja vaikutus aluekehitykseen. 9.3. On tarkasteltava uudelleen liikennepolitiikkaa ja kilpailupolitiikan määräyksiä, jotka koskevat aluekehitykseen suunnattua valtiontukea, aliarvioimatta kuitenkaan samalla muiden yhteisön politiikkojen roolia. Koska yhteistä veropolitiikkaa ei ole vielä olemassa, jäsenvaltioiden veropolitiikoissa on otettava vakavasti huomioon alueellinen ulottuvuus, jotta yhteenkuuluvuutta voidaan lujittaa, kilpailupolitiikkaa kuitenkaan laiminlyömättä. 9.4. Tulojen epätasainen jakaantuminen aiheuttaa aina myös muita eroja ja epätasa-arvoa, jotka eivät liity suoraan tulonjakoon mutta vaikeuttavat köyhimpien alueiden asemaa entisestään. On syytä mainita, että toisessa taloudellista ja sosiaalista koheesiota käsittelevässä kertomuksessa (sivu XI) todetaan selvästi, että alhaiseen henkeä kohti laskettuun BKT:hen liittyy - alhaisempi tuotos työllistä kohti - alhaisempi koulutustaso - vähäisempi tutkimus- ja kehitystoiminta ja innovointi - hitaampi tahti uuden tieto- ja viestintätekniikan käyttöönotossa. 9.5. 159 artiklassa mainitut yhteisön politiikat (eli kaikki muut politiikat rakennepolitiikkaa lukuun ottamatta) ovat puutteellisia taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen kohdistuvien vaikutusten määrällisen arvioinnin osalta. Kyseisiin puutteisiin on kiinnitettävä huomiota ja ne on yksilöitävä. 9.6. Komitea ehdottaa, että luodaan menettely myös 159 artiklassa mainittujen politiikkojen taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen kohdistuvien vaikutusten mittaamiseksi. Tällöin tulee kiinnittää erityistä huomiota henkeä kohden lasketun BKT:n muodostumiseen, työllisyyteen, työttömyyteen ja köyhyyteen kullakin alueella (tällaista menettelyä sovelletaan jo 158 artiklassa mainittujen rakennepolitiikkojen osalta). 9.7. Komitea painottaa myös tarvetta tehdä erityistutkimus sellaisen indikaattoripaketin käyttöönotosta, jolla mitataan muiden yhteisön politiikkojen tehokkuutta ennen niiden soveltamista ja soveltamisen jälkeen. Kyseiset indikaattorit olisivat samanlaisia kuin rakennepolitiikan tehokkuuden mittaamiseen käytettävät indikaattorit(8) sillä erolla, että valittavilla indikaattoreilla ei voi olla kaikkia tarkasteltavia politiikkoja koskevia yleisiä piirteitä, vaan käytettävät indikaattorit on valittava kunkin yksittäisen politiikanalan erityispiirteiden perusteella. 9.8. Menettelyn luominen myös 159 artiklassa mainittujen politiikkojen vaikutusten mittaamiseksi sekä erityistutkimuksen tekeminen kyseisten politiikkojen vaikutuksia mittaavan indikaattoripaketin laatimiseksi tulee toteuttaa toisessa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta käsittelevässä kertomuksessa määritetyissä puitteissa. Tällöin tulee ottaa huomioon erityisesti seuraavat asiat: - Komissio on sitoutunut tutkimaan edelleen yhteisön politiikkojen yhdenmukaisuutta ja johdonmukaisuutta, jotta voidaan varmistaa, että kaikki uuden ohjelmakauden (2007-2013) politiikat ovat yhteensopivia taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lujittamista koskevan tavoitteen kanssa. - On pidettävä kiinni siitä, että uudet oikeudelliset välineet hyväksytään vuoden 2005 loppuun ulottuvan määräajan kuluessa, jotta vuoden 2006 aikana voidaan keskittyä neuvottelemaan jäsenvaltioiden ja alueiden kanssa ohjelmakaudesta 2007-2013(9). 9.9. On huolehdittava siitä, että luodaan menettely vakaussopimuksen vaikutusten kolmen vuoden välein tapahtuvaa tarkastelua ja arviointia varten. Menettelyn tulee koskea sekä koko EU:ta että unionin yksittäisten alueiden talouksia. Arvioinnin tavoitteena tulee olla vakaussopimukseen sisältyvien, jäsenvaltioiden kansantalouksia koskevien ennusteiden ja kansantalouksille asetettujen velvoitteiden tarkistaminen ajoissa ja tehokkaasti, ja sen yhteydessä tulee aina ottaa huomioon myös reaalitalouden kehitys sekä yhteisön tasolla että alueilla. Tavoitteena on välttää mahdolliset taantumat, estää laskusuhdanteiden syventyminen yhteisön tasolla ja minimoida riski, että yhteenkuuluvuus heikkenee aluetasolla. 9.10. Muiden yhteisön politiikkojen kuin rakennepolitiikan yhteys koheesion lujittamista koskeviin tavoitteisiin on melko monimutkainen asia. Erityisesti tämä koskee talouspolitiikkaa. Aiheesta olisi tehtävä perusteellinen tutkimus, ja joka tapauksessa on vältettävä asian liiallista yksinkertaistamista. 9.11. Vuonna 1999 yhteenkuuluvuuden lujittamiseen käytetyt varat olivat 0,45 prosenttia EU:n BKT:sta. Alueiden välinen yhteenkuuluvuus 15-jäsenisessä unionissa on kiistatta lisääntynyt. Kun otetaan huomioon kymmenen uuden jäsenvaltion tuleva liittyminen unioniin, ETSK katsoo kuitenkin, että on tarkasteltava perusteellisesti niiden varojen määrää sekä järkeviä käyttötapoja, joita tarvitaan koheesion lujittamiseksi edelleen. 9.12. ETSK voisi toimivaltuuksiensa puitteissa tarkastella aihetta perusteellisemmin ja yrittää vastata seuraaviin kysymyksiin: - Mitkä yhteisön politiikat edistävät yhteenkuuluvuutta? - Millä tavalla voidaan varmistaa taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden mahdollisimman tehokas toteutuminen Euroopan unionissa? Bryssel 25. syyskuuta 2003. Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Roger Briesch (1) EYVL C 241, 7.10.2002, s. 66. (2) EYVL C 241, 7.10.2002, s. 151. (3) Employment in Europe 2002 -raportti, neljäs luku. (4) The Single Market Review - Subseries VI: Vol. 2 "The cases of Greece, Spain, Ireland and Portugal". (5) Ks. ETSK:n lausunto aiheesta "Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Yhteistä maatalouspolitiikkaa koskeva väliarviointi", EUVL C 85, 8.4.2003, s. 76. (6) KOM(2003) 23 lopullinen - 2003/0006 ja 0007 CNS. (7) Employment in Europe 2002 -raportti, neljäs luku. (8) EC - DG XVI: The New Programming period 2000-2006, Methodological working papers, no 3, Indicators for monitoring and Evaluation: an indicative methodology. (9) "Taloudellista ja sosiaalista koheesiota käsittelevä toinen väliraportti" KOM(2003) 34 lopullinen, 30.1.2003: "III: tulevaa koheesiopolitiikkaa käsittelevän keskustelun päälinjat" - "muita näkökohtia" - "Muiden politiikkojen vaikutus" ja "IV: jatkoaikataulu". LIITE Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausuntoon Seuraavista muutosehdotuksista järjestettiin keskustelun yhteydessä yhteisäänestys ja ne hylättiin (työjärjestyksen 54 artiklan 3 kohta): Kohta 6.21 Muutetaan kohta 6.21 kuulumaan seuraavasti: "Näin ollen esimerkiksi sellaisen yleisen ja melko epämääräisen väitteen esittäminen, että kilpailupolitiikka auttaa luomaan uusia työpaikkoja kaikilla alueilla (ks. toinen taloudellista ja sosiaalista koheesiota käsittelevä kertomus), ei selvästikään riitä. Tällaisen väitteen tueksi on myös esitettävä säännöllisesti laadittuja arvioita kilpailupolitiikan vaikutuksista työllisyyteenkonkreettista tietoa siitä, kuinka paljon uusia työpaikkoja kullekin alueelle mahdollisesti syntyy, jotta voidaan laskea, onko tietylle alueele todella syntynyt uusia työpaikkoja." Perustelu Näin vältetään epärealistiset olettamukset siitä, että kilpailupolitiikan vaikutuksia voitaisiin helposti mitata syntyneiden työpaikkojen perusteella. Äänestystulos Puolesta: 28, vastaan: 53, pidättyi äänestämästä: 6. Kohdat 6.24, 6.24.1 ja 6.24.2 Poistetaan kyseiset kohdat. Perustelu Näin vältetään epärealistiset olettamukset siitä, että kyseiset ehdotukset olisivat luonteeltaan konkreettisia. Periaate on esitetty kohdassa 6.23.4. Äänestystulos Puolesta: 31, vastaan: 49, pidättyi äänestämästä: 9. Kohta 8.2.3 Muutetaan kohta 8.2.3 kuulumaan seuraavasti: "Näin ollen vaikuttaisi asianmukaiselta tutkia aikaisempaa yksityiskohtaisemmin yhteisvaluutan käyttöönoton sekä vakaus- ja kasvusopimuksen vaikutuksia Euroopan alueiden talouskehitykseen." Äänestystulos Puolesta: 38, vastaan: 52, pidättyi äänestämästä: 3. Kohta 8.2.4 Poistetaan kohta 8.2.4. Perustelu Syy-yhteyttä vakaus- ja kasvusopimukseen on liiallisessa määrin yksinkertaistettu, ja pyrkimys taloudellisten indikaattorien muodostamiseen esitettyjä kehityskulkuja kuvaamaan olisi epärealistista. Kohdassa 8.2.4 esitetään lähtökohtaisesti hyvin kyseenalaisia syy-seuraussuhteita. Lisäksi siinä ehdotetaan konkreettista menetelmää - eräiden laskennallisten indikaattoreiden luomista - joka ei välttämättä ole kaikkein tarkoituksenmukaisin muihin menetelmiin, kuten kyselyihin, arviointitaulukkoihin (check-lists) tai monenlaisiin ekonometrisiin malleihin verrattuna. Ei vaikuta järkevältä esittää komission teknisille yksiköille tutkimuksen suorittamista koskevaa pyyntöä ja ilmoittaa lisäksi menetelmä, jota heidän on käytettävä. Äänestystulos Puolesta: 39, vastaan: 48, pidättyi äänestämästä: 2. Kohta 8.2.6 Poistetaan kohta 8.2.6. Perustelu Yhteisvaluutan vakauden ja koheesioon kohdistuvien vaikutusten välillä on yhteys, jolla saattaa olla merkitystä. Viittaukset inflaatioon liittyviin syy-yhteyksiin eivät vaikuta tarkoituksenmukaisilta. Komission teknisten yksiköiden tehtävänä on päättää käytettävästä menetelmästä. Äänestystulos Puolesta: 37, vastaan: 52, pidättyi äänestämästä: 4. Kohta 8.3.7 Poistetaan kohdan 8.3.7 ensimmäinen luetelmakohta. Perustelu Tätä olisi hankala - ellei jopa mahdotonta - toteuttaa. Toimenpiteen kustannukset ja siihen liittyvät käsitteelliset ongelmat olisivat joko ennalta tai jälkikäteen arvioiden mahdollisia hyötyjä suuremmat. Äänestystulos Puolesta: 31, vastaan: 53, pidättyi äänestämästä: 2. Kohta 8.3.8 Poistetaan kohta 8.3.8. Perustelu Tämä on sisämarkkinoiden yhtäläisten mahdollisuuksien vastaista. Äänestystulos Puolesta: 23, vastaan: 58, pidättyi äänestämästä: 4.