KOMISSION TIEDONANTO - "YHTEISÖN SÄÄNNÖSTÖN PÄIVITTÄMINEN JA YKSINKERTAISTAMINEN" -TOIMINTAPUITTEIDEN TÄYTÄNTÖÖNPANO {SEK(2004) 774}

Tässä tiedonannossa arvioidaan komission vuoden 2003 helmikuussa julkaisemien "yhteisön säännöstön päivittäminen ja yksinkertaistaminen" -toimintapuitteiden [1] täytäntöönpanoa.

[1] KOM(2003) 71.

Aloite on yksi komission vuoden 2002 kesäkuussa esittämän säädöskäytännön parantamisaloitteen [2] monista toimista, ja sillä pyritään varmistamaan, että yhteisön johdettu oikeus on luotettavaa, toimivaa, ajantasaista ja käyttäjäystävällistä. Lisäksi sillä pyritään parantamaan yrityslainsäädäntöä Lissabonin strategiassa yhdeksi tavoitteeksi asetetun kilpailukyvyn parantamiseksi. Uuteen yhteisön lainsäädäntöön sovelletaan yhä enemmän yhtenäistä vaikutustenarviointia. Tällä yhteisön säännöstön päivittämistä ja yksinkertaistamista koskevalla aloitteella täydennetään arviointia keskittymällä olemassa olevan lainsäädännön päivittämiseen ja yksinkertaistamiseen.

[2] KOM(2002) 278.

Tämän tiedonannon liitteenä olevassa toisessa väliraportissa [3] esitetään yksityiskohtainen selvitys vaiheen II (lokakuusta 2003-maaliskuuhun 2004) edistymisestä ja vahvistetaan vaiheeseen III (huhti-joulukuu 2004) suunnitellut toimet, joten siinä myös ajantasaistetaan komission jatkuva päivittämis- ja yksinkertaistamisohjelma [4].

[3] SEK(2004) 774.

[4] Komission tarkoituksena on laatia tarkempi selvitys edistyksestä vuoden 2004 loppuun mennessä.

Tämän raportin valmisteluaikana on yleisesti kiinnitetty enemmän huomiota lainsäädännön parantamiseen ja erityisesti yksinkertaistamiseen EU:ssa ja jäsenvaltioissa. Tämä käy ilmi yhteisestä sääntelyuudistusaloitteesta, jonka vuosien 2004 ja 2005 neljä puheenjohtajamaata tekivät 26. tammikuuta 2004, kevään Eurooppa-neuvoston päätelmistä ja neuvostossa käynnissä olevista töistä.

Koska poliittinen tahto on näin vahvistettu, komissio on sitoutunut lisäämään yhteisön säännöstön ajantasaistamista ja yksinkertaistamista muuttamatta kuitenkaan suuresti helmikuussa 2003 hyväksyttyjen toimintapuitteiden perustaa.

Helmikuussa 2003 komissio käynnisti muiden toimielinten ja jäsenvaltioiden kuulemismenettelyn ehdotetuista toimintapuitteista, muttei saanut paljonkaan kommentteja. Tämän vuoksi komissio on mielissään Eurooppa-neuvoston maaliskuussa 2004 antamasta sitoumuksesta vahvistaa vuoden 2004 loppuun mennessä omat prioriteettinsa yhteisön lainsäädännön ajantasaistamisessa ja yksinkertaistamisessa. Komissio ottaa ne huomioon - yhdessä muiden toimielinten ja asianosaisten mielipiteiden kanssa - ajantasaistaessaan jatkuvaa monivuotista ohjelmaansa tulevaisuudessa. Säädöskäytännön parantamista koskeva toimielinten välinen sopimus, joka tuli voimaan joulukuussa 2003, helpottaa osaltaan yhteisön säännöstön ajantasaistamista ja yksinkertaistamista.

Yhteisön lainsäädännön päivittämistä ja yksinkertaistamista koskevien komission kunnianhimoisten toimintapuitteiden täytäntöönpanossa on yleisesti edistytty tyydyttävästi. Vaiheen II tuloksista näkyy, että tahti on pysynyt ennallaan, vaikka joissakin keskeisissä toimissa onkin viiveitä. Vaiheiden I ja II aikana komission ensisijaisena tavoitteena on ollut varmistaa onnistunut laajentuminen, johon liittyvät valmistelut ovat hidastaneet toimintaa muilla aloilla, jonkin verran myös yhteisön säännöstön ajantasaistamisessa ja yksinkertaistamisessa.

1. Yhteisön johdetun oikeuden sisällön yksinkertaistaminen

Helmikuussa 2003 tekemällään aloitteella komissio käynnisti politiikanalojen tarkastelun selvittääkseen, mitä niistä voitaisiin yksinkertaistaa. Helmikuusta 2003 lähtien politiikanaloista on nyt tarkasteltu 21:tä (niistä 13:a alaa vaiheessa II). Tarkastelun valtavirtaistamista kaikille politiikanaloille jatketaan sen varmistamiseksi, että kaikki yksinkertaistamismahdollisuudet hyödynnetään.

Erityisten yksinkertaistamisaloitteiden jatkuvan ohjelman täytäntöönpano sujuu yleisesti suunnitelmien mukaan. Komissio valmistelee suuren yhteisön lainsäädäntömäärän (yli 60 säädöksen) yksinkertaistamista toimintapuitteiden osana. Maaliskuun 2004 loppuun mennessä komissio oli hyväksynyt - useimmiten myös suunnitellussa määräajassa - 30 aloitetta, jotka koskevat yksinkertaistamista (18 niistä hyväksyttiin vaiheessa I ja 12 vaiheessa II). Muita yksinkertaistamista koskevia ehdotuksia on vielä tarkasteltavina. Jatkuvan ohjelman vaiheeseen II lisättiinkin kahdeksan uutta aloitetta (ilmoitettu ensimmäisessä väliraportissa [5]), ja toisessa väliraportissa ilmoitetaan nyt 12 uutta yksinkertaistamisehdotusta vaiheeseen III. Lisäksi komissio hyväksyi viisi ennakkosuunnitelmiin kuulumatonta yksinkertaistamisaloitetta vaiheissa I ja II.

[5] KOM(2003) 623.

Yksinkertaistamisen varsinainen hyöty nähdään vasta, kun yksinkertaistettu lainsäädäntö on annettu ja tullut voimaan. Vaiheen II lopussa oli vireillä 20 lainsäädännöllistä yksinkertaistamisehdotusta (näistä kahdeksaa oli ehdotettu ennen helmikuuta 2003). Komissio toivookin, että parlamentti ja neuvosto hyväksyisivät yksinkertaistamisehdotukset nopeasti asettaen yksinkertaistamistavoitteen sille säädöskäytännön parantamisesta tehdyn toimielinten välisen sopimuksen mukaan kuuluvalle etusijalle.

Toisessa väliraportissa on tarkat tiedot siitä, minkälaista yksinkertaistamista on tehty 1) lainsäädännön yksinkertaistamiseksi, 2) julkisviranomaisten (EU:n tai jäsenvaltioiden) hallinnollisten menettelyjen yksinkertaistamiseksi ja 3) yksityisten tahojen (lähinnä yritysten) hallinnollisten toimien yksinkertaistamiseksi. Maaliskuussa 2004 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston esitettyä prioriteettinsa on syytä mainita, että komissio on maaliskuussa 2004 hyväksynyt 25 aloitetta, jotka vähentävät osaltaan yksityisten tahojen hallinnollista taakkaa (näistä kahdeksan on jo ennen vuoden 2003 helmikuuta tehtyä lainsäädäntöehdotusta).

Lisäksi on syytä muistuttaa, että EU:n lainsäädännön valmistelun laatua pyritään jatkuvasti parantamaan ja tekstejä selkiyttämään, ja tästä on annettu tarkat ohjeet yhteisön lainsäädännön valmistelun laadusta vuonna 1998 tehdyn toimielinten välisen sopimuksen mukaisesti.

2. Yhteisön säännöstön määrän vähentäminen

Komissio asetti itselleen vuonna 2001 tavoitteeksi säännöstön määrän vähentämisen 25 prosentilla (mikä on noin 22 500 virallisen lehden sivua) toimikautensa loppuun mennessä [6]. Samanaikaisesti komissio käynnisti laajan olemassa olevan lainsäädännön kodifiointiohjelman, jolla on tarkoitus vähentää säännöstöä noin 30 000-35 000 sivulla vuoden 2005 loppuun mennessä, jolloin ohjelma päättyy [7]. Vaikka ohjelman onkin määrä loppua vuosi toimikauden loppumisen jälkeen, komissio arveli, että suurin osa suunnitellusta määrän vähennyksestä saadaan tehtyä asteittaisella kodifioinnilla. Tätä voidaan täydentää muilla toimilla, kuten poistamalla vanhentunutta lainsäädäntöä (tästä ei ole määrällistä arviota) ja jossain määrin myös lainsäädäntöä yksinkertaistamalla.

[6] KOM(2001) 726.

[7] KOM(2001) 645.

Kodifiointiohjelmasta on kuitenkin aiheutunut komissiolle ennakoimattomia ongelmia, joista suuri osa komissiosta riippumattomista syistä. Ensinnäkin yhteisön säännöstöä ei (uusissa jäsenvaltioissa) saatu käännettyä uusille kielille liittymispäivään mennessä, vaan kodifiointiin tarvittavia uusien kielten tekstejä saadaan käyttöön asteittain vasta vuonna 2004.

Tästä syystä komissio arvioi nyt, ettei 25 prosentin vähennystavoitetta todennäköisesti saavuteta vuoden 2004 loppuun mennessä. Koska näissä toimissa on teknisesti edistytty, tavoite saavutettaneen kuitenkin suhteellisen nopeasti tämän jälkeen.

* Kodifiointi

Edellä mainittuja käännösongelmia lukuun ottamatta kodifiointiohjelman tekninen eteneminen on ollut tyydyttävää ja kodifioinnin valmistelu on lisääntynyt selkeästi vaiheessa II - komission säädösten osalta valmistelu on kaksinkertaistunut vaiheeseen I verrattuna niin valmisteltavina olevien säädösten määrän kuin niitä vastaavien EUVL:n sivujen perusteella. Euroopan parlamentin ja neuvoston säädösten osalta valmistelu on samoin niin valmisteltavina olevien säädösten määrän kuin niitä vastaavien EUVL:n sivujen perusteella kolminkertaistunut. Tällä hetkellä käsiteltävinä olevien tekstien määrä on yli 10 000 sivua. Yhteisön säännöstöä koskevan komission kodifiointiohjelman lisäksi kodifiointia käytetään jatkuvasti osana säädösten uudelleenlaatimistekniikkaa.

Lopputuotteina eli komission hyväksyminä säädöksinä tai säädösehdotuksina ilmaistuna edistystä on vaiheessa II rajoittanut uusien jäsenmaiden liittymistä edeltänyt yhdeksän kuukauden lykkäys (elokuu 2003-huhtikuu 2004) kodifioitujen säädösten hyväksymisessä ja julkaisemisessa. Lykkäyksen tarkoituksena oli varmistaa, ettei kodifiointihankkeesta aiheutuisi lisätaakkaa virallisten julkaisujen toimistolle ja liittymässä oleville maille liittymisvalmistelujen kriittisessä loppuvaiheessa.

Kuten edellä mainittiin, lykkäyksen päättyminen ei kuitenkaan tarkoita sitä, että säädökset saataisiin välittömästi hyväksyttyä vaiheessa III, koska kaikki kodifioidut säädökset on liittymisen jälkeen periaatteessa annettava 20 kielellä. Tämä tarkoittaa sitä, että lykkäyksen jälkeen 11 kielellä hyväksymistä varten valmiiksi kodifioituina olevat tekstit viivästyvät, kunnes toisinnot uusilla kielillä ovat valmiit, ja uudet kodifioitavat tekstit on valmisteltava vielä yhdeksällä uudella kielellä. Tästä syystä uusia kodifioituja säädöksiä ei vuoden 2004 loppuun mennessä virallisesti hyväksytä eikä julkaista EUVL:ssä montakaan. Kodifioinnin päätulokset näkyvät näin vasta vuonna 2005, kun käännöstoiminta saadaan asteittain tavanomaiselle tasolle.

Jos kodifiointiohjelma ei viivästy muista syistä, on erittäin tärkeää, että yhteisön säännöstön kääntämistä uusille kielille jatketaan, jollei käännöstoimia jopa kaksinkertaisteta. Nykyisen arvion mukaan lopulliset tekstit voidaan julkaista vasta vuoden 2004 lopussa.

Tällä välin komissio laittaa alkuperäislaitokset kodifioiduista tekstiluonnoksista asianomaisilla työkielillä tätä koskevalle www-sivustolle mahdollistaakseen työn edistymisen seurannan ja alustavien tulosten julkisen hyödyntämisen.

* Vanhentuneen lainsäädännön poistaminen

Ensimmäisessä väliraportissa esitettiin jo pääasialliset vaikeudet vanhentuneen lainsäädännön poistamisessa yhteisön säännöstöstä. Erityisesti mainittiin asianmukaisen menettelyn määrittämiseen tarvittava oikeusperustan tapauskohtainen tarkastelu, joka on monimutkaista. Tästä syystä vaiheessa II voitiin virallisesti kumota tai julistaa vanhentuneeksi vain muutamia säädöksiä. Lisäksi tähän osallistui aktiivisesti vain muutamia komission yksiköitä.

Komission yksiköiden työtä kuitenkin helpotettiin antamalla tarkat ohjeet vuoden 2004 alussa, ja kumottaviksi, vanhentuneiksi julistettaviksi tai toimielinten välisessä viitetietokannassa (CELEX) hallinnollisesti oikaistaviksi esitettyjen säädösten kokonaismäärä on kasvanut huomattavasti helmikuussa 2003 esitetyistä 582 säädöksestä noin 880 säädökseen. Näistä 361 säädöksen tarkastelu on nyt saatu lähes päätökseen.

Yhteisön säännöstöä tarkasteltiin viime vuonna paljon laajentumisen näkökulmasta. Tarkastelusta kävi ilmi, että noin 40:tä prosenttia yhteisön säännöstön nykymäärästä ei ollut aiheellista julkaista uusilla kielillä esimerkiksi siksi, että kyseessä oli yksittäisille jäsenvaltioille osoitetut päätökset tai että säädökset olivat vanhentuneet. Vaikka tästä ei voidakaan päätellä vanhentuneena poistettavissa olevan lainsäädännön määrää, laajentumisen yhteydessä tehty työ on huomattavasti selkiyttänyt kokonaiskuvaa yhteisön säännöstöstä, ja sen ansiosta vanhentunut lainsäädäntö voidaan nyt helpommin virallisesti poistaa.

* Konsolidointi

Virallisten julkaisujen toimisto sai kesäkuussa 2003 päätökseen koko yhteisön säännöstön (11 kielellä) kattavan konsolidointiohjelman, jonka tulokset ovat vapaasti kaikkien käytössä EUR-Lexissä. Kodifioinnin tapaan johdetun oikeuden konsolidoinnissa yhdistetään perussäädös ja kaikki sen muutokset yhteen asiakirjaan. Vaikka näin saatavat konsolidoidut tekstit eivät noudata virallista päätöksentekomenettelyä, eikä niillä sen vuoksi ole oikeudellista asemaa, ne parantavat suuresti lainsäädännön käytettävyyttä ja vähentävät tekstien määrää.

Virallisten julkaisujen toimisto konsolidoi EU:n lainsäädäntöä jatkuvasti ja, mikä tärkeämpää, valmistelee konsolidoidut tekstit myöhempää kodifiointia varten tarvittavaan muotoon. Johdetun oikeuden konsolidointi uusilla kielillä alkaa syyskuussa 2004, kun tarvittavat käännökset ovat valmiit, ja sitä jatketaan siten, että kodifiointiohjelma saadaan päätökseen mahdollisimman nopeasti.