LAUSUNTO N:o 4/97 ehdotuksesta neuvoston asetukseksi (Euratom, EHTY, EY) Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun varainhoitoasetuksen muuttamisesta (98/C 57/01)

EUROOPAN YHTEISÖJEN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN, joka

ottaa huomioon Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 183 artiklan,

ottaa huomioon Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 78 h artiklan,

ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 209 artiklan,

ottaa huomioon Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun varainhoitoasetuksen (1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 18 päivänä syyskuuta 1995 annetulla neuvoston asetuksella (EY, Euratom, EHTY) N:o 2335/95 (2) ja erityisesti sen 140 artiklan,

ottaa huomioon 26 päivänä heinäkuuta 1996 tehdyn komission ehdotuksen (3),

ottaa huomioon neuvoston tilintarkastustuomioistuimelle 19 päivänä syyskuuta 1996 esittämän, kyseistä ehdotusta koskevan lausuntopyynnön,

ottaa huomioon 5 päivänä syyskuuta 1996 annetun esityksen komission asetukseksi (Euratom, EHTY, EY) (4) varainhoitoasetuksen säännösten soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 9 päivänä joulukuuta 1993 annetun komission asetuksen (Euratom, EHTY, EY) N:o 3418/93 muuttamisesta (5),

ON ANTANUT SEURAAVAN LAUSUNNON:

1. Perustamisvuodesta 1977 lähtien tilintarkastustuomioistuimen on ollut annettava noin kaksikymmentä lausuntoa yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen muuttamista koskevista ehdotuksista - eräänä vuonna (1987) annettiin peräti neljä lausuntoa.

2. Itse asiassa varainhoitoasetukseen on tehty jo yhteisön ensimmäisten toimintavuosien aikana, jo ennen tilintarkastustuomioistuimen perustamista, ja sittemmin tilintarkastustuomioistuimen lausuntojen perusteella muutoksia useita kertoja ja hyvin epätasaisin välein. Vuoden 1990 kokonaistarkistusta lukuun ottamatta komissio ei ole tarkastellut säännöllisesti, onko aiheellista muuttaa joitakin asetuksen säännöksiä, vaan se on yleensä toiminut tapauskohtaisesti ratkaistakseen erityisiä ongelmia ja kiinnittämättä tuolloin huomiota asetustekstin yleiseen johdonmukaisuuteen.

3. Tämän seurauksena varainhoitoasetuksesta, joka jo ennen vuotta 1977 oli suhteellisen epäjohdonmukainen lukuisten eri rinnakkaisten järjestelmien ja niihin liittyvien poikkeusten vuoksi, on tullut vuosien myötä hajanainen kokonaisuus, johon on tarkistusten yhteydessä lisätty muuhun tekstiin nähden yhä epäyhtenäisempiä osia.

4. On siis käynyt tarpeelliseksi, että osittaisia uudistuksia koskevien, kiireellisesti esitettyjen ehdotusten asemasta komissio ottaa varainhoitoa koskevat yhteisön säännökset kokonaisuudessaan uudelleen tarkasteltavaksi ja määrittää uudelleen selvät perusperiaatteet, joihin säännösten on tukeuduttava, jotta tältä pohjalta voitaisiin laatia kaikki varainhoitoa koskevat säännökset - varainhoitoasetus ja sen säännösten soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt ja lisäksi talousarvion toteuttamista koskevat sisäiset säännöt sekä kaikki muut erityiset ja alemmantasoiset säännökset.

5. Tähänastisissa lausunnoissaan tilintarkastustuomioistuin on pyrkinyt ottamaan kohta kohdalta kantaa jokaiseen komission ehdottamaan muutokseen. Punnitessaan jälkeen päin näitä lukuisia uudistuksia tilintarkastustuomioistuin kuitenkin toteaa, että niissä on tiettyjen erityispuutteiden ilmeisen korjaamisen myötä itse asiassa lisätty vähitellen koko säännöstön epäjohdonmukaisuutta. Tätä lausuntoa laatiessaan tilintarkastustuomioistuin on tarkastellut varainhoitoasetusta kokonaisuudessaan sellaisena kuin se olisi, jos komission esittämä ehdotus hyväksyttäisiin korjauksitta, ja tehnyt kriittisen analyysin, jonka perusteella se esittää yleisluonteisia suosituksia. Suositukset esitetään pääpiirteissään kohdassa 16, ja tarkemmat tiedot niistä ovat tämän lausunnon liitteessä, jossa käsitellään joitakin keskeisiä kohtia varainhoitoa koskevien uudistettujen säännösten mahdollista perustaa silmällä pitäen.

6. Tämä neuvostolle esitetty lausunto annetaan (EY:n perustamissopimuksen) 209 artiklan ja muiden perustamissopimusten vastaavien artiklojen nojalla ja siinä käsitellään siis ainoastaan varainhoitoasetukseen liittyvää ehdotusta. Suorittamansa kokonaistarkastelun yhteydessä tilintarkastustuomioistuimen on johdonmukaisuussyistä kuitenkin ollut mahdotonta jättää tarkastelun ulkopuolelle esitystä asetukseksi, joka liittyy varainhoitoasetuksen säännösten soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen muuttamiseen. Tilintarkastustuomioistuimen täytyi ottaa esitys huomioon, sillä sen ja varainhoitoasetusta koskevan ehdotuksen väliset yhteydet ovat ilmeiset.

7. Sen jälkeen kun neuvosto on käynnissä olevan menettelyn päätteeksi hyväksynyt asetuksen varainhoitoasetuksen muuttamisesta, tilintarkastustuomioistuin antaa lausunnon asetusesityksestä, joka koskee yksityiskohtaisten soveltamissääntöjen muuttamista. Lausunto annetaan komissiolle varainhoitoasetuksen 139 artiklan nojalla.

8. Syitä varainhoitoasetuksen kokonaistarkistukseen on lukuisia. Asetuksessa käytetään joitakin termejä ilman että niitä olisi koskaan määritelty tai termejä käytettäessä ei selvennetä vastuita, joita niiden perusteella aiheutuu varainhoitoon osallistuville eri virkamiehille. Monet ilmaukset ovat epätarkkoja, tai niiden sanamuodon avulla luodaan alueita, jotka eivät ole oikeudellisessa mielessä selkeitä. Tekstissä esiintyy kymmenittäin sellaisia ilmaisuja kuin "erityisesti", "mahdollisesti", "tarvittaessa", "pääsääntöisesti", "periaatteessa", "suunniteltu", "poikkeuksellisesti" ja muita vastaavanlaisia ilmaisuja. Näissä ilmaisuissa on se oleellinen vika, että niissä annetaan säännön lisäksi samalla myös mahdollisuus säännöstä poikkeamiseen ilman että täsmennettäisiin, missä tapauksissa poikkeukset ovat sallittuja. Tämän vuoksi monien säännösten oikeudellinen soveltamisala on lähes määrittelemätön.

9. Lisäksi terminologia on joissakin tapauksissa vaihteleva. Varainhoitoasetuksessa, yksityiskohtaisissa soveltamissäännöissä sekä molempien tilintarkastustuomioistuimen lausuntoa varten toimitettujen asiakirjojen perusteluissa on noin kaksikymmentä eri ilmausta maksusitoumuksille, vaikka kyseisten käsitteiden perusteella olisi aiheellista käyttää korkeintaan viittä tai kuutta nimitystä (ks. liitteen kohdat 2.21-2.22). Toisaalta joidenkin varainhoitoasetuksen säännösten kohdalla on todettavissa, että eri kieliversiot eivät ole merkitykseltään yhtäpitäviä. Tilintarkastustuomioistuin toimittaa neuvostolle ja komissiolle luettelon havaituista eroista. Terminologia on yhdenmukaistettava tarkoin.

10. Varainhoitoasetuksen joidenkin poikkeusjärjestelmien osalta ei ole varmuutta siitä, mitkä ovat yleisesti sovellettavien säännösten sovellusrajat. Tämä koskee esimerkiksi IX osastoa - syynä on 112 artiklaan ehdotettu muutos ja sen sanamuoto (joka on tässä suhteessa epäselvempi kuin nykyinen sanamuoto) - samoin kuin XI osastoa sekä II osaa.

11. Varainhoitoasetus ja sen säännösten soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt eivät aina kytkeydy toisiinsa johdonmukaisesti. Esimerkiksi yksityiskohtaisten soveltamissääntöjen 19 artiklassa toistetaan tarpeettomasti varainhoitoasetuksen 79 artikla ja vastaavasti soveltamissääntöjen 34 artiklassa varainhoitoasetuksen 24 artikla. Yksityiskohtaisten soveltamissääntöjen 21 artikla on niin tärkeä, että se olisi aiheellista sisällyttää varainhoitoasetukseen. Tämä koskee suurelta osin myös 133-136 artiklaa, joissa eritellään talousarvion kirjanpito ja yleinen kirjanpito; artiklat olisi pääosin sijoitettava lähelle varainhoitoasetuksen ehdotettua 70 artiklaa, jossa esitetään uusi jaottelu talousarvion tuotto- ja kulutilien sekä talousarvioon kuulumattomien tuotto- ja kulutilien välillä.

12. Tiettyjä yksittäisiä politiikkoja ja toimia (rakennerahastot, ulkopuolelle osoitettavaa tukea varten perustetut uudet rahoitusjärjestelyt jne.) koskevissa asetuksissa on tärkeitä varainhoidollisia säännöksiä, jotka liittyvät joihinkin yleisen talousarvion toteuttamisnäkökohtiin. Varainhoitoasetuksessa ei ole mainintaa rakennerahastoista, vaan niitä koskevat budjettisäännökset - jotka poikkeavat varainhoitoasetuksesta - sisältyvät rakennerahastojen perusasetuksiin. Rakennerahastojen budjettisäännökset olisi lisättävä varainhoitoasetukseen sen jälkeen kun on varmistuttu siitä, että ne ovat johdonmukaiset kaikkiin varainhoitoasetuksen säännöksiin nähden. Näin varainhoitoasetuksen ensisijaisuus palautettaisiin sille kuuluvaan asemaan perustamissopimuksista johdetun lainsäädännön hierarkiassa, ja kyseessä olevat säännökset eivät enää jäisi perusteetta 209 artiklan (EY) mukaisen menettelyn ulkopuolelle.

13. Joitakin kysymyksiä taas ei ole jätetty kokonaan pois, mutta niitä on käsitelty aivan liian suppeasti ja epätarkoituksenmukaisesti. Tämä koskee esimerkiksi kurinpitomenettelyn ja korvausvelvollisuuden määrittelyä ja täytäntöönpanoa varainhoitoon osallistuvien virkamiesten (tulojen ja menojen hyväksyjät, varainhoidon valvojat, tilinpitäjät ja ennakoiden hoitajat) kohdalla.

14. Varainhoitoasetusta koskevien eri tarkistusehdotusten myötä on muodostettu tai muodostunut lukuisia "helpottavia järjestelyjä", joiden on katsottu olevan hyödyksi varainhoidosta huolehtiville tahoille - mitä ei tosin ole vielä tapauksittain osoitettu - mutta jotka ovat pikemminkin vastoin tarkan varainhoidon periaatteita ja vaikeuttavat suuresti kirjanpitoa ja varainhoitoa, ja varsinkin niihin liittyviä tietotekniikan näkökohtia. Tämän lausunnon liitteessä analysoidaan lukuisia järjestelyjä ja esitetään konkreettisia suosituksia.

15. Näistä helpottavista järjestelyistä, jotka tilintarkastustuomioistuimen käsityksen mukaan eivät ole välttämättömiä ja joita se pitää joissakin tapauksissa jopa säännönvastaisina, lienee paikallaan mainita erityisesti seuraavat:

- Talousarviossa hyväksytään ja on olemassa negatiivisia tuloja, jotka ovat tosiasiassa menoja; negatiivisia menoja, jotka ovat tosiasiassa tuloja; sekä negatiivisia varauksia, joiden avulla talousarvion loppusumma voidaan keinotekoisesti pitää pienempänä kuin budjettikohdittain yhteenlaskettujen määrärahojen summa. Nämä menettelyt eivät ole avoimia ja lisäksi ne ovat useimmissa tapauksissa vastoin talousarviota koskevaa yleiskattavuusperiaatetta (ks. liitteen kohdat 1.11-1.14).

- Sama toimi tai samanluonteisia menoja on mahdollista rahoittaa useista budjettikohdista, mikä on vastoin talousarvioita koskevaa määriteltävyysperiaatetta (ks. liitteen kohta 1.17).

- Tietyillä aloilla - varsinkin rakennerahastojen ja koheesiorahaston kohdalla - joihin osoitetut määrärahat kuitenkin kasvavat nopeasti, budjettikohtien lukumäärää on supistettu siinä määrin, että joissakin momenteissa tai alamomenteissa on useiden miljardien arvosta määrärahoja; tämäkin käytäntö vesittää osaltaan määriteltävyysperiaatetta (ks. liitteen kohta 1.20).

- On todettavissa lukuisia ja monimutkaisia tapauksia, joissa siirto seuraavaan varainhoitovuoteen on mahdollinen tai tapahtuu jopa ilman eri toimenpiteitä ja joissa toisin sanoen kierretään vuotuisuusperiaatetta perustamissopimukseen sisältyvistä nimenomaisista määräyksistä huolimatta (EY:n perustamissopimuksen 199 artikla); mainittakoon tässä yhteydessä myös tiettyjen siirtojen tueksi esitetyt perustelut, joilla pyritään nostamaan siirrosta päättävä toimielin budjettivallan käyttäjään nähden muutoksenhakuelimeksi (ks. liitteen kohdat 1.25-1.26).

- Varainhoitoasetukseen ei sisälly säännöksiä, jotka koskevat yhteisön tilinpäätöksen laatimisessa noudatettavia kirjanpitoperiaatteita; joitakin asiaa koskevia määräyksiä on yksityiskohtaisissa soveltamissäännöissä, tosin vasta sääntöjen loppupuolella olevassa artiklassa (ks. liitteen kohdat 1.33-1.34).

- Ei ole myöskään määritetty täsmällisesti tilinpäätöksille asetettavia tavoitteita eikä kirjanpitojärjestelmää, jonka avulla voitaisiin esittää avoimesti talousarvion toteuttaminen sekä yhteisön taseen vastaavaa- ja vastattavaa-puolen muutokset (ks. liitteen kohdat 1.39-1.40).

- Toimielimille yhteisiä kirjanpitomenettelyjä ei ole määritetty, vaikka säännöksissä (yksityiskohtaisten soveltamissääntöjen 21 artikla) nimenomaisesti edellytetään niiden vahvistamista (ks. liitteen kohta 1.41).

- Minibudjetteja - joiden muotoa on muutettu moneen kertaan - esiintyy edelleen. Toisin sanoen toimintamäärärahoja käytetään hallintomenoihin, jotka tavallisesti kuuluvat talousarvion A osaan; tämän vuoksi talousarvion A ja B osan välinen raja hämärtyy (ks. liitteen kohta 2.4).

- Yhteisen tutkimuskeskuksen määrärahajärjestelmässä on yli 80 prosenttia määrärahoista määritetty budjetissa menojen luonteen mukaan, jolloin määrärahojen käyttö tutkimustavoitteisiin eli ohjelmiin ei käy avoimesti ilmi. Syynä tähän on se, että YTK:n kohdalla tutkimusmäärärahojen tavoitepohjaista määrittelyä koskevaan periaatteeseen on varainhoitoasetuksen muutosten myötä tehty lukuisia poikkeuksia (ks. liitteen kohta 2.5).

- Etu- ja ennakkomaksujen käsitteiden välillä on sekaannusta. Lisäksi ennakkomaksuja kirjataan budjettimenoiksi, vaikka niitä ei voida pitää budjettimenoina tapauksissa, joissa ainoastaan siirretään käteisvaroja, jolloin syntyy vastaavansuuruinen saaminen (ks. liitteen kohdat 3.5-3.14).

- Lainanotto- ja lainanantotoiminnasta syntyy tuloja, joita ei kirjata mihinkään budjettikohtaan, vaan ne muodostavat talousarvioon kuulumattoman reservin, jota käytetään menoihin talousarviomenettelyjen ulkopuolella (ks. liitteen kohta 1.10).

- Ulkopuolelle osoitettavaan tukeen liittyvien sopimusten teossa ei noudateta tiettyjä yleisesti sovellettavia säännöksiä, sillä komissio katsoo virheellisesti, että säännökset eivät koske kyseistä alaa (ks. liitteen kohdat 4.3-4.7).

- Esiintyy alihankinnan epäasianmukaista käyttöä, minkä vuoksi pahimmissa tapauksissa on seurauksena julkisen vallan tehtävien ja toimivallan todellinen hajaantuminen (ks. liitteen kohdat 4.8-4.17).

- Luopuminen varainhoidon valvojan ennalta annettavasta hyväksymismerkinnästä: todellisuudessa hyväksymismerkintään liittyvää menettelyä on jo suuresti heikentänyt käytäntö, jossa hyväksymismerkintä annetaan pistokokeiden perusteella ja jota on komission ehdotuksen mukaan määrä laajentaa siten, että se kattaisi erityisiin sopimuksiin liittyvät talousarviositoumukset (niin sanotut erityiset maksusitoumukset) (ks. liitteen kohta 5.5).

- Varainhoidon valvojan tehtäväkenttään on ehdotuksen mukaan tarkoitus lisätä sisäinen tarkastus. Tilintarkastustuomioistuin kannattaa periaatteessa tehtäväkentän laajentamista, mutta toteaa, että sen organisatoriset ja toiminnalliset seuraukset eivät käy selvästi ilmi komission ehdotuksesta. Mikäli seurauksia ei täsmennetä eikä asiaan kuuluvia takeita anneta, kaavailtu laajentaminen ei muodostaisi varmaa korvaavaa järjestelyä, jonka avulla voitaisiin suojata varainhoitojärjestelmää sisäisen valvonnan puutteilta, joita mahdollisesti aiheutuu ennalta annettavan hyväksymismerkinnän ehdotetun poisjäännin vuoksi (ks. liitteen kohdat 5.7-5.8).

16. Edellä lueteltuja ongelmia ei voida ratkaista varainhoitoasetuksen muuttamista koskevan komission ehdotuksen avulla. Varainhoitoa koskevien säännösten pääasiallisena tarkoituksena on auttaa yhteisöjä saavuttamaan tehokkaalla tavalla poliittiset tavoitteensa yhteisöjen talousarviovarojen optimaalisen käytön avulla, varmistaa laillisuuden ja asianmukaisuuden noudattaminen yhteisöjen toimissa, suojata yhteisöjen omaisuuteen liittyviä etuja ja taata yhteisöjen rahoitustoimien julkisuus ja avoimuus. Siksi uudessa varainhoitoasetuksessa olisi oltava etenkin seuraavat periaatteet ja säännökset:

a) Talousarviota koskevat periaatteet ja säännökset:

- Talousarviota koskevia periaatteita olisi ryhdyttävä jälleen soveltamaan tarkasti, ja tuolloin olisi erityisesti lakattava jaottelemasta määrärahoja jaksotettuihin ja jaksottamattomiin, luovuttava erilaisista siirto- ja vähentämisjärjestelyistä (esimerkiksi negatiivisista määristä) sekä yksinkertaistettava ja järkeistettävä budjettimenojen luokittelua.

- Maksusitoumuksen käsite olisi määriteltävä niin selkeästi ja yleispätevästi, että sitä voidaan soveltaa kaikilla talousarvion aloilla.

- Kaikki määrärahat, myös luonteeltaan hallinnolliset määrärahat, olisi kytkettävä määrättyyn yhteiseen politiikkaan, sillä siten voitaisiin optimoida käytettävissä olevien resurssien käyttö ja saataisiin tarkasti selville kunkin toimen kokonaiskustannukset. Toisena vaihtoehtona on, että palataan hallintomäärärahojen ja toimintamäärärahojen väliseen selvään jaotteluun ja joka tapauksessa luovutaan "minibudjettien" kaltaisista puolinaisista ratkaisuista.

- Olisi tähdennettävä, että talousarviomenettely on ainoa tapa hyväksyä tulot ja menot.

- Ennakkomaksut olisi tarkoin rajattava todellisia käteisvarojen tarpeita varten ja olisi määrättävä, että ennakkomaksut voidaan viedä talousarviokirjanpitoon vasta sitten, kun ne on käytetty tukikelpoisiin menoihin.

- Hallintomäärärahojen siirtoja varten olisi vahvistettava toimielinten yhteiset säännöt.

b) Tilinpäätösten laatimista koskevat periaatteet ja säännökset:

- Olisi määrättävä, että komission tehtävänä on - kuten tähänkin asti - laatia kunakin vuonna konsolidoitu tulostili, josta käy ilmi talousarvion vuotuinen toteuttaminen, sekä konsolidoitu tase ja tilinpäätöksen liitetiedot.

- Varainhoitoasetuksessa olisi kuitenkin mainittava kyseiset liitetiedot ja säädettävä, että tase ja liitetiedot on laadittava neljännen direktiivin säännösten ja kansainvälisten kirjanpitonormien mukaisesti ja että on annettava konsolidoidun tulostilin ja taseen välinen selvitys, josta käy ilmi talousarvioon kuulumattomien tuottojen ja kulujen (esimerkiksi poistojen) vaikutus taseeseen.

- Olisi määrättävä, että komission on toimitettava konsolidoitua tilinpäätöstä koskevat esitykset tilintarkastustuomioistuimelle, jotta se voisi tarkastaa ne ennen tilinpäätöksen lopullista vahvistamista.

- Olisi määrättävä lopullisen tilinpäätöksen virallisesta vahvistamisesta ja täsmennettävä, että vahvistamisvastuu kuuluu komission jäsenten muodostamalle kollegiolle.

- Olisi määrättävä, että tarkastettu konsolidoitu tilinpäätös julkaistaan vuosittain Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä.

c) Toimielimen sisäisen valvonnan tehtäviä koskevat periaatteet ja säännökset:

- Olisi määritettävä uudelleen varainhoidon valvojan asema ja valtuudet ottaen huomioon, että hän toimisi mahdollisesti toimielimen sisäisenä tarkastajana.

- Tulojen ja menojen hyväksyjien valtuudet olisi määritettävä entistä selkeämmin varainhoidon ja varainhoidon valvonnan alalla. Tuolloin on otettava huomioon, että ennalta annettavan hyväksymismerkinnän käytäntö mahdollisesti vähenee merkittävästi tai poistuu lopulta jopa kokonaan, ja näin ollen tarvitaan lisäsäännöksiä, jotta voitaisiin taata yhteisön toimien laillisuus, asianmukaisuus ja moitteeton varainhoito ja suojata yhteisöjen taloudellisia etuja ja varsinkin estää virkamiesten kohdalla tilanteet, joissa yksikön etu ja kolmannen osapuolen etu ovat ristiriidassa.

- Tilinpitäjän vastuualueita olisi vastaavasti laajennettava.

17. Komission on mahdollista toteuttaa tällainen uudistushanke ainoastaan, mikäli se soveltaa järjestelyjä ja toimintamenettelyjä, jotka poikkeavat suuresti tähänastisesta käytännöstä. Komissio voisi, oikeuksistaan luopumatta, esimerkiksi muodostaa sisäisen työryhmän, johon otettaisiin mukaan korkean tason asiantuntijoita; asiantuntijoiden olisi oltava sellaisista toimielinten ja jäsenvaltioiden yksiköistä, joissa on perehdytty laajasti käsiteltäviin kysymyksiin ja joissa on vankka alan tietämys.

18. Varainhoitoasetuksen (ja sen soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen) laatimista ja muuttamista koskevien komission eri ehdotusten tarkoituksena on komission mukaan uudenaikaistaa, järkeistää ja jopa tiukentaa varainhoitoa koskevia säännöksiä. Esimerkiksi nykyisessä ehdotuksessaan komissio viittaa varainhoidon kehittämiseen tähtäävän "SEM 2000" -aloitteen vaatimuksiin.

19. Todellisuudessa varainhoitoasetus, vaikka sitä muutettaisiin komission ehdotuksen mukaisesti, sisältäisi vielä lukuisia puutteita ja epäjohdonmukaisuuksia, mikä antaa aiheen asetuksen täydelliseen uudistamiseen.

20. Näillä puutteilla ja epäjohdonmukaisuuksilla on taipumus edesauttaa yhteisön talousarvioon kohdistuvien petosten ja säännönvastaisuuksien lisääntymistä. Petosten ja säännönvastaisuuksien lisääntyminen, joka huolestuttaa kaikkia toimielimiä, antaa syyn toivoa todella, että varainhoitoasetus olisi entistä johdonmukaisempi ja tiukempi.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän lausunnon 10. heinäkuuta 1997 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Bernhard FRIEDMANN

Presidentti

(1) EYVL L 356, 31.12.1977, s. 1.

(2) EYVL L 240, 7.10.1995, s. 12.

(3) Asiakirja KOM(96) 351 lopull. ja EYVL C 296, 8.10.1996, s. 13.

(4) Asiakirja SEK(96) 1356 lopull. (asiakirjaa ei ole julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä).

(5) EYVL L 315, 16.12.1993, s. 1.

LIITE ANALYYTTISIÄ NÄKÖKOHTIA VARAINHOITOA KOSKEVIEN SÄÄNNÖSTEN UUDISTAMISTA VARTEN

SISÄLLYS

Kohdat Sivu

1. TALOUSARVIOTA JA KIRJANPITOA KOSKEVAT PERIAATTEET 1.1 - 1.48 8

Johdanto 1.1 - 1.2 8

Budjettioikeudelliset periaatteet 1.3 - 1.32 8

Johdanto 1.3 - 1.4 8

Yhtenäisyys- ja yleiskattavuusperiaatteet 1.5 - 1.14 8

Talousarviota koskeva määriteltävyysperiaate 1.15 - 1.21 9

Vuotuisuusperiaate 1.22 - 1.28 10

Julkisuus- ja avoimuusperiaatteet 1.29 - 1.32 11

Kirjanpitoperiaatteet 1.33 - 1.48 11

Yleistä 1.33 - 1.34 11

Kirjanpitoon liittyvät eri näkökohdat 1.35 - 1.41 12

Keinot varainhoitoa koskevien säännösten uudistamiseksi 1.42 - 1.48 12

2. MÄÄRÄRAHAJÄRJESTELMÄ 2.1 - 2.41 13

Jako hallinto- ja toimintamäärärahoihin 2.1 - 2.7 13

Jakoperiaate 2.1 - 2.2 13

Jaottelun selkeyteen liittyvät puutteet 2.3 - 2.5 13

Suositeltavat suuntaviivat 2.6 - 2.7 14

Jaksotetut ja jaksottamattomat määrärahat 2.8 - 2.18 14

Voimassa olevan järjestelmän peruslähtökohdat 2.8 - 2.10 14

Järjestelmän toiminnalliset puutteet 2.11 - 2.17 14

Ratkaisu: kaikkien määrärahojen jaksottaminen 2.18 16

Siirtyminen kaksi- tai useampitasoisiin maksusitoumuksiin 2.19 - 2.41 16

Ehdotetun järjestelmän pääpiirteet 2.19 - 2.20 16

Nykyisten ja ehdotettujen säännösten puutteet 2.21 - 2.41 16

3. SIIRTYMINEN KOHTI SUORITEPERUSTEISTA KIRJANPITOA 3.1 - 3.20 20

Varojen kirjaaminen ja taseen laatiminen 3.1 - 3.2 20

Varojen arvostaminen 3.3 - 3.4 20

Ennakko- ja etumaksujen käsittely kirjanpidossa 3.5 - 3.14 20

Korkojen käsittely 3.15 - 3.20 21

4. SOPIMUSTEN TEKEMINEN 4.1 - 4.17 22

Hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean lausunto 4.1 - 4.2 22

Ulkopuolelle osoitettava tuki 4.3 - 4.7 23

Alihankinnan epäasianmukainen käyttö 4.8 - 4.17 23

5. VALVONNAN UUDISTAMINEN 5.1 - 5.27 24

Valvontaan osallistuvien tehtävät 5.1 - 5.17 24

Johdanto 5.1 24

Nykyisen järjestelmän puutteet 5.2 - 5.9 25

Varainhoitoon osallistuvien virkamiesten tehtävien uudelleenmäärittely 5.10 - 5.16 26

Tilintarkastustuomioistuimen oikeudet saada tietoja 5.17 27

Yhteisölle aiheutuneiden taloudellisten vahinkojen korvaaminen 5.18 - 5.19 27

Kunkin toimielimen varainhoitoon osallistuvien virkamiesten vastuu kurinpito- ja korvausasioissa 5.20 - 5.23 27

Tietotekniikan käyttöönottoon liittyvät puutteet ja niiden korjaaminen 5.24 - 5.27 28

Johdanto 5.24 28

Tositteiden käyttöön saaminen 5.25 - 5.27 28

1. TALOUSARVIOTA JA KIRJANPITOA KOSKEVAT PERIAATTEET

Johdanto

1.1. Kuten tilintarkastustuomioistuin muistuttaa lausunnon kohdassa 16, varainhoitoa koskevien säännösten perustavoitteina on auttaa yhteisöjä saavuttamaan tehokkaalla tavalla poliittiset tavoitteensa yhteisöjen talousarviovarojen optimaalisen kohdentamisen avulla, varmistaa laillisuuden ja asianmukaisuuden noudattaminen yhteisöjen toimissa, suojata yhteisöjen omaisuuteen liittyviä etuja ja taata yhteisöjen rahoitustoimien julkisuus ja avoimuus.

1.2. Näihin tavoitteisiin tähtääminen tarkoittaa käytännössä sitä, että määritetään ja otetaan käyttöön toisaalta budjettioikeudellisia periaatteita, joissa määrätään varojen kantamisesta ja menojen suorittamisesta, ja toisaalta kirjanpitoperiaatteita, jotka koskevat näiden toimien kirjaamista ja esittämistä tilinpäätöksessä.

Budjettioikeudelliset periaatteet

Johdanto

1.3. Yhteisöjen budjettioikeudessa on perinteisesti lähtökohtana seuraavat viisi perusperiaatetta:

- yhtenäisyys;

- yleiskattavuus;

- määriteltävyys;

- vuotuisuus;

- tulojen ja menojen välinen tasapaino.

Demokratiaa silmälläpitäen on tärkeää lisätä tähän luetteloon julkisuus- ja avoimuusperiaatteet. "Päätöksentekomenettelyn avoimuus" on lisäksi sisällytetty yhteisön oikeuteen Maastrichtin sopimuksen liitteenä olevalla julistuksella N:o 17, joka koskee oikeutta saada tietoja.

1.4. Tilintarkastustuomioistuin käsittelee yhtenäisyys- ja yleiskattavuusperiaatteita jäljempänä yhtenä kokonaisuutena. Yleiskattavuus on johdettavissa yhtenäisyydestä. Talousarvion tasapaino jää tarkastelun ulkopuolelle, sillä siihen ei yhteisön tapauksessa liity juurikaan ongelmia. Määriteltävyys- ja vuotuisuusperiaatteet ovat puolestaan molemmat tarkastelun kohteena, sillä niihin kytkeytyy vakavia ongelmia nykyisessä tilanteessa. Lisäksi julkisuus- ja avoimuusperiaatteista esitetään joitakin huomioita.

Yhtenäisyys- ja yleiskattavuusperiaatteet

1.5. Tietyt poikkeukset talousarvion yhtenäisyyttä koskevasta periaatteesta johtuvat poliittisista valinnoista, jotka eivät kuulu varainhoitoasetuksen soveltamisalaan, mikä voidaan ainoastaan todeta varainhoitoasetuksessa. Poikkeukset liittyvät EHTY:n, Euratomin hankintakeskuksen, Euroopan kehitysrahastojen ja eri erillisvirastojen toiminnallisen talousarvion olemassaoloon.

1.6. Jotkin muut äskettäin perustetut rakenteet ovat myös seurausta poliittisesta päätöksestä, jonka yhteydessä on käytännössä syntynyt neuvoston asetuksen tai päätöksen muodostama laillinen perusta. Nekin voidaan pelkästään todeta varainhoitoasetuksessa, mutta niitä on pidettävä joukkona tapauksia, jotka ovat vaihtelevassa määrin vastoin yhtenäisyyden periaatetta. Erityisesti kyseessä ovat ulkosuhteisiin liittyvä takuurahasto, Euroopan investointirahasto sekä Euroopan elokuva- ja televisiotuotannon edistämisen takuurahasto, joka on määrä perustaa piakkoin neuvoston päätöksellä ja jo olemassa olevan komission ehdotuksen perusteella.

1.7. Näissä uusissa rakenteissa on erikoispiirteenä, että yleisestä talousarviosta osoitetaan - yhteen tai useampaan budjettikohtaan kirjatuin määrärahoin - varoja "osakepääoman" tai jonkinlaisen käyttöpääoman tai "rahaston" muodostamista varten. Yhteisön talousarviosta suoritetut maksut kirjataan "budjettimenoiksi", vaikka liikekirjanpidon kannalta katsottuna ne eivät ole "kuluja", koska maksujen tuloksena muodostuu vastaavasti yhteisön varoja. Perustamisensa jälkeen edellä mainitut rahastot tuottavat omia menoja ja tuloja, joita ei sisällytetä yhteisön tulostiliin. Muodostamalla jonkinlaisen varmuusrahaston lopullisen menon (johon voi kohdistua arvaamattomia vaihteluja) ja budjettimenon (joka tasataan tämän varmuusrahaston olemassaolon ansiosta) välille yhteisö välttyy kirjaamasta suoraan menoja ja tuloja, jotka itse asiassa toteutuvat yhteisön talousarviotoimen perusteella, ja tämän vuoksi on vaarana, että kyseiset menot ja tulot eivät enää ole yhteisön tarkassa tiedossa eivätkä näin ollen myöskään sen valvonnassa.

1.8. Talousarviota koskevan yhtenäisyyden katkeaminen on luonnollisesti väistämätöntä tapauksissa, joissa yhteisö on vain yksi osapuoli muiden joukossa. Yhtenäisyyden vaatimus ei korostu yhtä paljon, mikäli rahaston varat kuuluvat sataprosenttisesti yhteisölle (esimerkiksi ulkosuhteisiin liittyvä takuurahasto).

1.9. Yhteisön toimielinten on tiedostettava, että nämä monimutkaiset ja vaihtelevat rahoitusjärjestelyt, joilla on taipumus lisääntyä, johtavat yhteisön varainhoidossa yhä kasvavaan hajaantumiseen ja avoimuuden heikkenemiseen. Saattaa käydä yhä vaikeammaksi saada kokonaiskuvaa yhteisön taloudellisesta toiminnasta. Joka tapauksessa varainhoitoasetuksessa olisi oltava näitä järjestelyjä koskevat asianmukaiset säännökset.

1.10. Talousarviota koskevan yhtenäisyysperiaatteen vastaista - mutta tällä kertaa ilman ylemmäntasoisia oikeudellisia perusteita - on myös se, että lainanotto- ja lainanantotoiminnasta syntyneitä tuloja ei kirjata tuloiksi yleiseen talousarvioon. Näitä tuloja käsitellään "talousarvion ulkopuolella" sillä verukkeella, että otetut ja annetut lainatkin ovat talousarvion ulkopuolisia. Näin syntyy käteisvarojen reservi, jota käytetään osittain menoihin ilman laillista perustaa ja talousarviomenettelyn ulkopuolella. Varainhoitoasetuksessa olisi näin ollen oltava pakottava säännös, jonka mukaan nämä tulot ja menot on sisällytettävä yleiseen talousarvioon.

1.11. Talousarvioon sisältyy joukko negatiivisia määriä. Niihin kuuluvat negatiiviset tulot, jotka ovat tosiasiassa menoja, negatiiviset menot, jotka ovat tosiasiassa tuloja, sekä negatiiviset varaukset, joista itse asiassa muodostuu talousarvion menoja sisältävään osaan negatiivinen määrärahaerä, jota ei ole tarkoitettu käytettäväksi maksusitoumuksia ja maksuja varten, vaan joka korvataan ja peruutetaan käyttämättä jääneiden positiivisten määrärahojen siirroilla.

1.12. Joissakin tapauksissa nämä negatiiviset määrät ovat nykyisen varainhoitoasetuksen mukaisia: esimerkkeinä ovat negatiivinen varaus (19 artiklan 5 kohta) ja EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastaminen ja hyväksyminen (102 artiklan 3 kohta). Joissakin tapauksissa taas negatiiviset määrät perustuvat talousarviomenettelyyn, eikä niistä ole vastaavia säännöksiä varainhoitoasetuksessa: esimerkkeinä ovat joidenkin markkinajärjestelyjen yhteydessä perityt yhteisvastuumaksut sekä perinteisten omien varojen kantamisesta jäsenvaltioille aiheutuvat kulut. Lisäksi varainhoitoasetuksen 19 artiklan 5 kohdassa säädetään ainoastaan yhdestä negatiivisesta varauksesta. Varainhoitovuoden 1997 talousarviossa oli kuitenkin ensimmäistä kertaa todettavissa kaksi erillistä varausta, jotka oli osoitettu tiettyihin erityistarkoituksiin.

1.13. Negatiiviset määrät heikentävät avoimuutta ja vaikeuttavat entistä enemmän talousarvion luettavuutta ja ymmärrettävyyttä. Koska nämä negatiiviset määrät on kytketty tiettyyn tarkoitukseen ja koska positiivisten otsakkeiden määrät pienentyvät niiden vaikutuksesta, tietyt tulot ja tietyt menot kumoavat toisensa, mikä on vastoin talousarviota koskevaa yleiskattavuusperiaatetta. Vastaavanlaista arvostelua on esitettävä tapauksista, joissa tiettyyn tarkoitukseen kytkettyjä negatiivisia varauksia käytetään siten, että ne kumotaan erityisten positiivisten määrärahojen avulla siirtoja tekemällä.

1.14. Negatiivisten määrien olemassaolo talousarviossa on näin ollen kiellettävä poikkeuksetta. Ei riitä, että tätä varten poistetaan säännökset, joissa sallitaan tietyt negatiiviset määrät, sillä komissio on omavaltaisesti perustanut muita negatiivisia määriä, joista ei ole säädetty varainhoitoasetuksessa: tarvitaan yksi ainoa ja yksinkertainen säännös, jonka mukaan yksikään talousarvioon otetuista määristä ei voi olla negatiivinen.

Talousarviota koskeva määriteltävyysperiaate

1.15. Talousarviota koskevalla määriteltävyysperiaatteella tarkoitetaan, että talousarviovarat annetaan toimielinten hallinnoitavaksi ainoastaan talousarviossa tarkoitettuja ja täsmennettyjä tarkoituksia varten ja budjettikohdittain tarpeeksi yksilöidyllä tavalla. Tämä määritelmä edellyttää, että noudatetaan useita sääntöjä, joita ei eritellä varainhoitoa koskevissa säännöksissä riittävässä määrin.

1.16. Menon suorittaminen edellyttää, että meno on hyväksytty budjettikohdassa. Tämä merkitsee, että budjettikohdasta ei voida rahoittaa sellaista toimea tai ohjelmaa, jota ei ole nimenomaisesti mainittu kyseisen budjettikohdan selvitysosassa, jossa periaatteessa esitetään myös toimen tai ohjelman laillinen perusta. Varsinkin rakennerahastojen kohdalla, esimerkiksi EMOTR:n ohjausosaston tapauksessa, on kuitenkin käynyt niin, että yhteen budjettikohtaan liittyviä "toimenpiteitä" on ollut niin paljon, että niitä kaikkia ei ole mainittu yksitellen; tämä voi herättää epäilyksen "oikeasta" kirjauskohdasta. Tässä mielessä 20 artiklan 2 kohdan bb alakohta ei ole tarpeeksi täsmällinen ja vaativa, kun siinä mainitaan kunkin budjettikohdan selvitysosassa esitettävät "aiheelliset selvitykset määrärahojen laadusta ja käyttötarkoituksesta". Jos "menon perusteena olevaa säädöstä" ei esimerkiksi ole olemassa, mitä asiakirjaa voidaan käyttää sen tilalla?

1.17. Meno voidaan hyväksyä vain yhdessä ainoassa budjettikohdassa. Tätä toista näkökohtaa ei käytännössä noudateta juuri lainkaan, ja selvitysosien epätarkkuus antaa komissiolle näennäisen perusteen kirjata samanlaatuiset menot milloin yhteen milloin toiseen budjettikohtaan aina sen mukaan, miten määrärahoja on käytettävissä. Tätä taustaa vasten 5 artiklan 1 kohta, 19 artiklan 2 kohta ja 26 artiklan 1 kohta ovat samalla kertaa turhan monisanaisia ja tarkkuudeltaan riittämättömiä.

1.18. Olisi täsmennettävä, mihin osaan talousarviota voidaan kohdistaa laadultaan määritettyjä menoja ja mihin osaan käyttötarkoitukseltaan määritettyjä menoja. Periaatteessa olisi oltava poissuljettua, että tiettyyn kohtaan voidaan osoittaa sekä laadultaan määritettyjä menoja että käyttötarkoitukseltaan määritettyjä menoja, kuten on menetelty esimerkiksi kustannusten jakoon perustuvan tutkimuksen kohdalla ja yleensäkin kaikkien sellaisten toimintamäärärahoja sisältävien kohtien osalta, joihin kirjataan hallinnosta johtuvia menoja.

1.19. Osastojen, lukujen, momenttien ja alamomenttien jaottelu olisi täsmennettävä yhdenmukaisella tavalla. Jaotteluihin liittyy mitä suurimmassa määrin epäselvyyttä. Yhtäältä voidaan todeta, että jaottelusta ei ole annettu missään tarkkoja tietoja. Toisaalta on osoittautunut, että jaottelujen ja alajaottelujen hierarkia vaihtelee teksteittäin. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 202 artiklassa sekä varainhoitoasetuksen 5 artiklan 1 kohdassa, 19 artiklan 2 kohdassa ja 26 artiklan 1 kohdassa esitetään luettelo budjettiotsakkeiden alajaotteluista, mutta kaikki nämä luettelot ovat erilaisia. Lisäksi alajaottelut, joihin liittyy tutkimusmäärärahojen siirtoja, eivät vastaa rakenteeltaan yleisesti sovellettua jaottelua. Nämä epäselvyydet ja epäjohdonmukaisuudet on poistettava.

1.20. On liian helppoa kiertää talousarviota koskeva määriteltävyysperiaate pienentämällä budjettikohtien lukumäärää talousarvion loppusumman kasvaessa vuosi vuodelta ja osoittaa joihinkin kohtiin erittäin suuria määrärahakokonaisuuksia, jotka jo itsessään muodostavat todellisia talousarvioita talousarviossa. Tällainen käytäntö on ollut havaittavissa erityisesti rakennerahastojen ja koheesiorahaston kohdalla. EAKR:n suurimman budjettikohdan muodostaa yksi ainoa alamomentti, johon osoitettiin vuonna 1997 yhteensä 8,8 miljardia ecua maksumäärärahoja (10,7 prosenttia talousarvion kokonaismäärästä). Talousarvion määriteltävyys menettää käsitteenä kaiken merkityksensä, jos budjettikohtiin otetut määrät ovat näin isoja. Paradoksaalista kyllä, talousarviossa on myös lukuisia kohtia, joita vastaavat käyttötarpeet on määritelty aivan liian kapea-alaisesti ja joihin osoitetut määrärahat ovat erittäin pieniä, vain muutaman tuhannen ecun luokkaa. Varainhoitoasetuksessa olisi oltava säännös, jonka tarkoituksena olisi vähentää näitä vastakkaisia käytäntöjä.

1.21. Talousarviota koskevasta määriteltävyysperiaatteesta poiketaan myös tapauksessa, jossa toimielin voi hyväksyä määrärahojen siirron ilman budjettivallan käyttäjän antamaa hyväksymistä, sillä tuolloin tiettyjen määrärahojen tarkoitus muuttuu. Liian suuret siirtomahdollisuudet voivat yleensäkin heikentää avoimuutta vähentämällä äänestyksessä vahvistetun talousarvion normatiivista arvoa. Tässä mielessä voitaisiin parantaa 26 artiklan säännöksiä. Periaatteesta poikkeaminen on vakavaa toimintamäärärahojen kohdalla, sillä se antaa mahdollisuuden muuttaa lainsäädäntö- ja budjettivallan käyttäjien päättämien toimien sisältöä ja suhteellista merkitystä; hallintomäärärahojen kohdalla poikkeaminen ei ole vaikutuksiltaan läheskään niin vakavaa. Voidaan jopa katsoa, että tehokkuuden kannalta on suotavaa antaa toimielimelle entistä suurempi vapaus, jotta se voisi optimoida käytettävissään olevien täytäntöönpanovarojen käytön. Tämä ajattelutapa onkin lähtökohtana komission osalta hyväksytyssä siirtojärjestelmässä: komissio voi hallintomäärärahojensa osalta tehdä siirtoja luvusta toiseen ja toimintamäärärahojensa osalta pelkästään momentista toiseen. Kyseinen näkökohta pätee kuitenkin kaikkiin toimielimiin: ei ole syytä rajata tuomioistuimen, tilintarkastustuomioistuimen, talous- ja sosiaalikomitean eikä alueiden komitean vapautta ainoastaan momenttien välisiin siirtoihin, kun kerran komissio, parlamentti ja neuvosto voivat tehdä siirtoja luvusta toiseen. Hallintomäärärahojen osalta kaikkien toimielinten olisi sovellettava samaa järjestelmää.

Vuotuisuusperiaate

1.22. Vuotuisuusperiaatteeseen kuuluu ainoastaan yksi itsestään selvä poikkeus: on välttämätöntä pystyä sitomaan yhteisön varoja ohjelmiin tai toimiin, jotka kattavat useita vuosia. Kuten määrärahajärjestelmän yhteydessä jäljempänä tuodaan esille, tämä tarve voidaan riittävässä määrin täyttää talousarvioon otettujen jaksotettujen määrärahojen avulla ja sen ansiosta, että näistä määrärahoista tehdyt maksusitoumukset - eivätkä niinkään maksusitoumusmäärärahat, jotka käyttämättöminä peruuntuvat sen varainhoitovuoden lopussa, jonka talousarvioon ne on otettu (7 artiklan 2 kohta) - ovat mahdollisesti luonteeltaan monivuotisia.

1.23. Komission ehdotuksesta käy ilmi, että maksusitoumusten toteuttamismääräaikoja halutaan tiukentaa edellyttämällä, että kaikkiin maksusitoumusehdotuksiin on merkittävä toteuttamismääräaika (1 artiklan 7 kohdan ensimmäinen alakohta), ja vahvistamalla yleinen määräaika eli maksusitoumuksen tekovuotta seuraavan varainhoitovuoden loppu (36 artiklan 2 kohta) ilmeisesti sellaisten tapausten varalta, joissa määräaika on jäänyt tulojen ja menojen hyväksyjältä täsmentämättä. Nämä säännökset ovat tervetulleita. Olisi kuitenkin aiheellista tarkentaa, että 36 artiklan 2 kohta koskee pelkästään jaksotettuihin määrärahoihin perustuvia maksusitoumuksia, sillä muutoin uusi säännös ei suinkaan vähentäisi vaan lisäisi hölläkätisyyttä jaksottamattomien määrärahojen kohdalla, kun otetaan huomioon 7 artiklan 1 kohdan b alakohdan säännökset.

1.24. Komissio on aiheellisesti ehdottanut, että varainhoitoasetukseen sisällytettäisiin velvoite vapauttaa maksusitoumukset, joiden määräaika on umpeutunut. On todellakin parempi, että tämä tärkeä velvoite sisältyisi varainhoitoasetukseen eikä yksityiskohtaisiin soveltamissääntöihin, joiden 71 artiklaan velvoite nykyisin kuuluu. Mutta 71 artiklassa säädetään myös toisesta yhtä tärkeästä velvoitteesta, joka liittyy käyttämättä jääneiden maksusitoumusten karsimiseen ja on omiaan kannustamaan tulojen ja menojen hyväksyjiä tarkkaavaisuuteen kyseisessä asiassa: on vapautettava myös sellaisten maksusitoumusten jäljellä olevat määrät, joiden osalta on maksettu loppusuoritus eli joiden jäljellä oleva määrä on tiedossa. Tämäkin säännös olisi siirrettävä varainhoitoasetukseen.

1.25. Tiettyjen maksusitoumusten monivuotiseen luonteeseen liittyvän poikkeuksen tultua sallituksi vuotuisuusperiaatetta olisi sovellettava koko sen vaikutusalalla. Siirtojen monimutkaisesta "kokoelmasta" olisi valtaosin luovuttava, oli sitten kyse ilman eri toimenpiteitä toteutettavista siirroista tai yksin komissiolle annetusta siirtomahdollisuudesta, josta säädetään varainhoitoasetuksen 7 artiklassa. Ei etenkään ole hyväksyttävää perustella siirron hyödyllisyyttä tai välttämättömyyttä tapauksilla, joissa "seuraavan varainhoitovuoden asianomaisiin budjettikohtiin arvioidut määrärahat eivät riitä kattamaan rahoitustarvetta" (7 artiklan 1 kohdan a alakohta ja 2 kohdan b alakohta).

1.26. On selvää, että komissio haluaa taata yhteisön toimien jatkuvuuden. Mutta vaihtoehtoja on tuolloin kaksi:

- Budjettivallan käyttäjä on varannut seuraavaa varainhoitovuotta varten määrärahoja, joilla on sama käyttötarkoitus kuin määrärahoilla, jotka nykyisten säännösten perusteella siirretään tai voidaan siirtää. Tässä tapauksessa toimielimellä on mahdollisuus jatkaa meneillään olevia toimia 1. tammikuuta alkaen uutena varainhoitovuotena.

- Budjettivallan käyttäjä ei ole varannut seuraavaa varainhoitovuotta varten määrärahoja samaan tarkoitukseen, mikä on selvä osoitus siitä, että budjettivallan käyttäjä haluaa saattaa päätökseen kyseiset toimet.

1.27. Mitä tulee tapauksiin, joissa komission on huolehdittava kiireellisistä ja hyvin nopeaa rahoitustoimintaa edellyttävistä odottamattomista tilanteista (hätäapuna annettava humanitaarinen tai elintarvikeapu), valmiudet niiden hoitamiseksi täytyy ja voidaan ottaa huomioon kunakin vuonna talousarviomenettelyssä. Tätä varten on jo nyt olemassa siirtojärjestelylle vaihtoehtoisia ratkaisumalleja, kuten hätäapua varten tarkoitettu varaus (talousarvion luku B7-91).

1.28. Varainhoitoasetuksen entisen 99 artiklan (josta on sittemmin tullut 102 artikla) 3 kohdan mukaan "mahdolliset erot - - tietyn varainhoitovuoden tileille kirjattujen menojen sekä komission - - tilien tarkastuksen ja hyväksymisen yhteydessä hyväksymien menojen välillä, kirjataan lisäyksenä tai vähennyksenä sen varainhoitovuoden menoihin, jonka kuluessa tilit tarkastetaan ja hyväksytään". Virkkeen loppuosa ("sen varainhoitovuoden menoihin, jonka kuluessa tilit tarkastetaan ja hyväksytään") poistettiin 24 kesäkuuta 1988 annetulla asetuksella (EHTY, ETY, Euratom) N:o 2049/88. Tuloksena oli, että komissiolla on vapaus valita varainhoitovuosi, jona kyseinen erotus kirjataan talousarvioon. Näin ollen komissio on jopa voinut (ks. tilintarkastustuomioistuimen lausunto 6/95, kohta 26 (1)) porrastaa neljälle varainhoitovuodelle erät, jotka on perittävä takaisin jäsenvaltioilta. Tästä syystä 102 artiklan sanamuoto olisi otettava uudelleen tarkasteltavaksi ja vuonna 1988 poistettu virkkeen osa olisi palautettava siihen. Olisi kuitenkin hyväksyttävissä, että tästä periaatteesta poikkeaminen sallitaan säännöksin tapauksissa, joissa takaisin perittävä määrä on suurempi kuin mihin asianomaisen jäsenvaltion talousarvio antaa mahdollisuudet; tuolloin takaisinperintä voitaisiin porrastaa usealle varainhoitovuodelle. Mutta porrastamiselle olisi asetettava tarkat määrälliset ja ajalliset ehdot, joiden olisi sisällyttävä varainhoitoasetukseen.

Julkisuus- ja avoimuusperiaatteet

1.29. Talousarvion toteuttamista koskevat yhteisön julkaisemat tilit eivät tällä hetkellä vastaa lähimainkaan itse talousarviota yksityiskohtaisuudeltaan ja otsakkeiltaan. Puutteita on sekä julkisuus- että avoimuusnäkökohdissa, sillä yhteisön tahojen ulkopuolisen lukijakunnan on vaikeaa tai jopa mahdotonta verrata talousarviossa olevia tietoja toteutumiin.

1.30. Lisäksi on todettava, että useimmissa yhteisön omissa yksiköissäkään ei voida ymmärtää monia yhteiseen tutkimuskeskukseen liittyviä talousarvio- ja kirjanpitotapahtumia. Tutkimuskeskus on nimittäin luonut sisäistä käyttöä varten talousarvion ulkopuolisen kirjanpitojärjestelmän, josta on kylläkin laadittu rajallista jakelua varten asiakirjat, mutta ne ovat niin monimutkaiset, että asiaan perehtymätön lukija ei välttämättä vaivaudu käymään niitä läpi.

1.31. Vastaavia käytäntöjä on monilla muillakin talousarvion aloilla, esimerkiksi rakennerahastoissa, joissa määrärahojen jakamista koskevat tärkeät asiakirjat laaditaan talousarviomenettelyn ulkopuolella.

1.32. Varainhoitoasetuksessa olisi näin ollen säädettävä ensinnäkin, että tiettyjen määrärahojen osoittamisen - oli se sitten miten yksityiskohtaista tahansa - perustana ei voi olla yksinomaan hallinnollisia menettelyjä, ja toiseksi, että talousarvion toteuttamisesta on esitettävä talousarvioon pohjautuva ja samassa muodossa laadittava julkaisu, joka vastaa tarkkuudeltaan ja otsakkeiltaan itse talousarviota.

Kirjanpitoperiaatteet

Yleistä

1.33. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 54 artiklan 3 kohdan g alakohdan mukaan Euroopan komission on tehtävä ehdotuksia jäsenvaltioissa sovellettujen kirjanpito- ja tarkastuskäytäntöjen yhdenmukaistamiseksi. Varainhoitoa koskevassa säännöstössä on joitakin tähän perustuvia säännöksiä, mutta ainoastaan soveltamista koskevissa yksityiskohtaisissa säännöissä, joiden 136 artiklan 10 kohdan mukaan "lukuun ottamatta tapauksia, joissa asetuksessa säädetään toisin, kaikki rahoitusta koskevat yhteenvedot esitetään kirjanpidon periaatteiden mukaisesti, joihin kuuluvat erityisesti ne periaatteet, joista säädetään neuvoston direktiiveissä. . ." (2).

1.34. Ei ole normaalia, että näin merkittävää asiaa koskevat säännökset puuttuvat itse varainhoitoasetuksesta ja että asiaa on käsitelty kovin suppeasti. Varainhoitoasetuksessa on käsiteltävä aihetta yksityiskohtaisesti.

Kirjanpitoon liittyvät eri näkökohdat

1.35. Kirjanpitoperiaatteet kuuluvat kokonaisuuteen, jossa on kolme osatekijää: kirjaamisperuste, varsinaiset kirjanpitoperiaatteet sekä kirjanpitosäännöt ja -menettelyt.

1.36. Kirjaamisperusteen (kassaperusteinen kirjanpito, suoriteperusteinen kirjanpito tai näiden kahden välinen kompromissi) mukaan määräytyy, missä toteuttamisvaiheessa tapahtuma viedään kirjanpitoon. Käytettävä peruste on valittava kunkin yksikön toimintaympäristön ja tilinpäätökselle asetettujen tavoitteiden mukaan: INTOSAI (3) on julkaissut julkista sektoria varten normeja, joita sovelletaan yhteisössä.

1.37. Kirjanpitoperiaatteissa määrätään, mitä sääntöjä on sovellettava tilinpäätöksen laadinnassa. Yleiset kirjanpitoperiaatteet on vahvistettu neljännen neuvoston direktiivin 31 artiklassa.

1.38. Kirjanpitosäännöt ja -menetelmät määritetään kussakin yksikössä. Niissä annetaan yksityiskohtaiset säännöt siitä, miten yksikössä kirjataan kirjanpito- ja rahoitustapahtumat ja laaditaan tilinpäätös ottaen huomioon kirjaamisperuste ja kirjanpitoperiaatteet.

1.39. Yhteisön kirjanpitojärjestelmän ja tilinpäätösten laadinnan kannalta varainhoitoasetuksella (sekä yksityiskohtaisilla soveltamissäännöillä) on kolme päätehtävää. Ensinnäkin siinä määritetään talousarviossa sovellettavat, perustamissopimuksen mukaiset periaatteet kaikilta osin. Toiseksi siinä määritetään noudatettavat kirjanpitosäännöt ja -menettelyt sen takaamiseksi, että talousarviota ja kirjanpitoa koskevia periaatteita sovelletaan. Siinä määritetään myös tilinpäätöksen laadinnassa käytettävän kirjanpitojärjestelmän rakenne. Lisäksi siinä luodaan tiettyjä poikkeuksia, joiden tarkoituksena on "mukauttaa" tilejä tai niiden taustalla olevia kirjanpitoperiaatteita tiettyihin erityistarpeisiin. Toisin sanoen varainhoitoasetuksessa hyväksytään poikkeamia talousarviota ja kirjanpitoa koskeviin periaatteisiin nähden ja sallitaan näin ollen tietynlainen "luovuus", joka on kirjanpidon alalla yleensä valitettavaa.

1.40. Yhteisön järjestelmä perustuu kassa- ja suoriteperusteisen kirjanpidon yhdistelmään. Huomattava osa järjestelmään vaikuttavista vakavista epävarmuustekijöistä - joista on esimerkkinä ennakoiden käsittelyyn liittyvä ongelma - johtuu siitä, että soveltamiensa talousarvio- ja kirjanpitoperiaatteiden vuoksi yhteisö ei voi ottaa asianmukaisesti huomioon suoriteperusteiseen kirjanpitoon liittyviä toimia tai tapahtumia.

1.41. Vuodelta 1995 annetussa DAS-erityiskertomuksessa todetaan seuraavasti (4):

"Soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen 21 artiklan mukaan komissiolla on valta vahvistaa yhteisön kirjanpitoa koskevat menettelyt ja yhdenmukaistaa tilinpäätöksen esittämistapa. Mainittakoon erityisesti, että komission on vahvistettava kaikille toimielimille yhteiset kirjanpitoa koskevat menettelyt sen jälkeen kun sen oma tilinpitäjä on kuullut asiassa muiden toimielinten tilinpitäjiä.

On kuitenkin havaittu, että tilinpäätöstiedot eivät ole aina yhdenmukaisia (esimerkiksi talous- ja sosiaalikomitean ja alueiden komitean atk-laitteita koskevat tasekirjaukset ja neuvoston aineellisen käyttöomaisuuden arvostamiseen käytetty ecun vaihtokurssi)."

Tilanne ei ole normaali, ja on siis aiheellista vahvistaa soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen 21 artiklan sanamuotoa ja soveltamisalaa sekä artiklaan perustuvia velvoitteita, tarvittaessa toimielinten välisen neuvonpidon pohjalta.

Keinot varainhoitoa koskevien säännösten uudistamiseksi

1.42. Kirjaamisperusteen uudelleenmäärittelyn on oltava yhtenä ensimmäisistä välitavoitteista varainhoitoasetusta uudistettaessa. Se puolestaan tarkoittaa, että on sovittava talousarviota ja kirjanpitoa koskevista periaatteista, joissa otetaan huomioon samalla kertaa sekä kassaperusteiseen kirjanpitoon liittyvät toimet että toimet, jotka on parempi käsitellä suoriteperusteisessa kirjanpidossa. Tärkeintä on itse asiassa pyrkiä kirjanpitoon, joka on yhä suuremmassa määrin suoriteperusteinen (INTOSAI tuo esille suoriteperusteisen kirjanpidon edut ja katsoo, että sen ansiona on yhdenmukaisuus ja tunnettuus).

1.43. Varainhoitoasetuksessa on myös täsmennettävä kirjanpitosäännöt ja -menetelmät, jotka ovat johdettavissa suoraan edellä mainituista periaatteista. Poikkeuksille, jotka mahdollisesti katsotaan tarpeellisiksi, olisi oltava sekä tekniset että poliittiset perusteet. Soveltamista koskevissa yksityiskohtaisissa säännöissä olisi näiden sääntöjen täytäntöönpanoa koskevat säännökset, ja niissä voitaisiin tarpeen mukaan viitata yksityiskohtaisemmissa säännöissä (esimerkiksi omaisuusluettelon pitämistä koskevissa sisäisissä säännöissä) esitettyihin tietoihin.

1.44. Tämän menettelytavan avulla lisättäisiin avoimuutta, karsittaisiin poikkeaviin kirjanpitotapoihin ja kyseenalaisiin käytäntöihin liittyvät riskit ja pystyttäisiin ratkaisemaan oikealla tavalla kirjanpidon ja varainhoidon nykyisiä ongelmia, esimerkiksi ennakkomaksujen käsittelyn alalla.

1.45. Mitä tulee tilinpäätökseen, komission on - nykyisen käytännön tapaan - laadittava kunakin vuotena talousarvion toteuttamiseen perustuva konsolidoitu tulostili, konsolidoitu tase sekä tilinpäätöksen liitetiedot.

1.46. On kuitenkin tarpeen parantaa säännöksiä, jotka sisältyvät varainhoitoa koskevaan säännöstöön. Niissä olisi oltava nimenomaiset maininnat tilinpäätökseen sisällettävistä liitetiedoista, minkä lisäksi niissä olisi säädettävä, että tase ja liitetiedot on laadittava neljännen direktiivin säännösten sekä kansainvälisten kirjanpitonormien mukaisesti. Kuten komissio esittää varainhoitoasetuksen 70 a artiklaa koskevassa muutosehdotuksessaan, on myös tarkoituksenmukaista antaa konsolidoidun tulostilin ja taseen välinen selvitys, josta kävisi ilmi talousarvioon kuulumattomien tuottojen ja kulujen (esimerkiksi poistojen) vaikutus taseeseen. Jos tilinpäätös esitettäisiin näiden periaatteiden mukaisesti, komission antamat taloudelliset tiedot olisivat korkeatasoisia ja vastaisivat samaa suuruusluokkaa olevan yrityksen tilinpäätöstietoja.

1.47. Säännöksiin olisi lisättävä velvoite, jonka mukaan komission olisi toimitettava konsolidoitua tilinpäätöstä koskevat esitykset tilintarkastustuomioistuimelle, jotta se voisi tarkastaa ne ennen tilinpäätöksen lopullista vahvistamista. Lopullisen konsolidoidun tilinpäätöksen virallisesta vahvistamisesta olisi säädettävä varainhoitoa koskevissa säännöksissä, ja vahvistamisvastuun olisi kuuluttava komission jäsenten muodostamalle kollegiolle. Lisäksi julkishallintoon liittyvä avoimuuden vaatimus johtaa väistämättä siihen, että varainhoitoa koskevissa säännöksissä säädetään, kuten tilintarkastustuomioistuin on edellä jo tähdentänyt, että tarkastettu konsolidoitu tilinpäätös julkaistaan vuosittain Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä.

1.48. Edellä selostetun rationaalisen lähestymistavan avulla olisi mahdollista selviytyä käsittämättömästä asetelmasta, jossa toimielin, jonka tehtäviin kuuluu valmistella Euroopan yksityistä kirjanpitosektoria koskevia säännöksiä, ei pysty itse noudattamaan yleisesti hyväksyttyjä kirjanpitoperiaatteita.

2. MÄÄRÄRAHAJÄRJESTELMÄ

Jako hallinto- ja toimintamäärärahoihin

Jakoperiaate

2.1. On jo kauan ollut käytäntönä, että komission talousarviopääluokka on jaettu A osaan, johon kuuluvat toimielimen hallintomäärärahat, ja B osaan, johon kuuluvat toimintamäärärahat eli yhteisön politiikan alojen ja alakohtaisten ohjelmien ja toimien mukaan eritellyt määrärahat.

2.2. Jaottelu kahteen määrärahatyyppiin koskee ainoastaan komissiota, sillä se yksin vastaa yhteisön politiikan toteuttamisesta. Muiden toimielinten talousarviopääluokat koostuvat näin ollen yksinomaan hallintomäärärahoista, jotka ovat verrattavissa komission pääluokan A osan määrärahoihin.

Jaottelun selkeyteen liittyvät puutteet

2.3. Tämä jaottelu, joka on periaatteeltaan selkeä, on itse asiassa muuttunut ajan myötä. Komission pääluokan A osassa on määrärahoja, jotka ovat todellisuudessa luonteeltaan toimintamäärärahoja. Näihin tapauksiin kuuluvat osasto A3 kokonaisuudessaan (toimielimen suorittamista erikoistehtävistä aiheutuvat menot) sekä osa luvusta A-10 0 (alustavat varaukset). Lisäksi A osassa on lukuisia budjettikohtia, jotka jaetaan - vaikkakin harvalukuisiin otsakkeisiin - suurten toiminnallisten käyttöalojen kesken. Tämä tiettyjen hallintoresurssien kohdalla noudatettu "sui generis" -luokittelu ei edes vastaa rahoitusnäkymien otsakkeita, joiden lukumäärä on kuitenkin jokseenkin sama.

2.4. Kääntäen voidaan todeta lukuisista B osan budjettikohdista, jotka on periaatteessa tarkoitettu toiminnallisia käyttökohteita varten, että osa niihin otetuista määristä käytetään menoihin, jotka ovat todellisuudessa hallintomenoja eli samantyyppisiä kuin talousarvion A osaan otetut menot. Kyse on "minibudjeteista", joita varten oli jopa kahden vuoden aikana - 1991 ja 1992 - oma erityinen alaluokka (B8). Avoimuuden korostumisen myötä tämänkaltainen talousarvion käsittely hankaloitui siinä määrin, että erityinen alaluokka poistettiin vuonna 1993, mutta toisin kuin usein väitetään, minibudjetteja ei tuolloin "poistettu", vaan ne sulautettiin uudelleen vastaaviin toiminnallisen talousarvion kohtiin eli palattiin ratkaisuun, joka on yksinkertaisempi, mutta kieltämättä vähemmän avoin. PHARE-, TACIS- ja MEDA-ohjelmien osalta tämä menettelytapa sallittiin nimenomaisesti ja määrättyjen prosenttiosuuksien rajoissa varainhoitovuoden 1996 korjaavassa ja täydentävässä lisätalousarviossa. Tämä ratkaisu, joka on tosin avoimuudeltaan hieman parempi, ei kuitenkaan poista minibudjetteihin liittyviä epäkohtia.

2.5. Yhteisen tutkimuskeskuksen (YTK) tapaus on vieläkin vakavampi. Vaikka varainhoitoasetukseen (93 artiklan 1 kohta) sisältyy edelleen periaate, jonka mukaan tutkimusmäärärahojen budjettinimikkeistö on laadittava "menojen käyttötarkoituksen mukaisesti siten, että se perustuu tutkimuksen - - tavoitteiden - - toteuttamiseen" eli samalla tavoin kuin toimintamäärärahoja koskeva todellinen nimikkeistö, komissio on - varainhoitoasetuksen jokaisen uudistuksen yhteydessä ja tilintarkastustuomioistuimen toistuvista lausunnoista huolimatta (5) - tehnyt lähes tyhjäksi periaatteen sisällön ja määrittänyt suurimman osan määrärahoista käytettyjen resurssien luonteen mukaan eikä tutkimustavoitteiden mukaan. Esimerkiksi vielä vuoden 1997 talousarviossa ainoastaan 16,8 prosenttia YTK:n maksumäärärahoista on määritetty "tavoitteiden mukaan".

Suositeltavat suuntaviivat

2.6. Talousarvion A ja B osan tarkoitusten sekoittumista tarkasteltaessa on aiheellista esittää olennainen kysymys, joka kuuluu budjettifilosofian piiriin. Yhtenä vaihtoehtona on, että on pidettävä erillään toimintamäärärahat, jotka osoitetaan erityisten poliittisten tavoitteiden saavuttamista varten, ja hallintomäärärahat, jotka muodostavat enemmän tai vähemmän pysyviä toimintaresursseja ja jotka voidaan milloin tahansa jakaa uudelleen eri politiikkojen ja toimien välillä. Toisena vaihtoehtona on, että katsotaan, että loppujen lopuksi kaikilla varoilla on oltava selvästi määritetyt tavoitteet ja että näin ollen kaikkia määrärahoja on pidettävä toimintamäärärahoina.

2.7. Yhteisöt ovat pitäneet lähtökohtana ensimmäistä vaihtoehtoa ja edenneet siitä jossain määrin kohti jälkimmäistä vaihtoehtoa, jota ne eivät ole kuitenkaan koskaan suoranaisesti valinneet. Tämän vuoksi olemme nykyisin edellä selostetussa epämääräisessä tilanteessa. Jos yhteisöt eivät päätä selkeästi valita jälkimmäistä vaihtoehtoa, on aiheellista palata A ja B osaa koskevaan selvään määritelmään, jossa kaikki osien väliset yhdistelmät ovat poissuljetut. Varainhoitoasetuksen tehtävänä on määritellä selvästi tämä jaottelu, joka on tällä hetkellä täysin hämärtynyt.

Jaksotetut ja jaksottamattomat määrärahat

Voimassa olevan järjestelmän peruslähtökohdat

2.8. Vaikka vuotuisuusperiaate on yhteisön budjettioikeuden perusperiaate, oli mahdotonta jättää huomiotta varainhoidon monivuotisuuteen liittyviä näkökohtia. Monivuotisen ohjelman hyväksymisen yhteydessä on välttämätöntä kirjata heti ohjelman toteutuksesta aiheutuvien menojen kokonaismäärä ja kirjata vastaavasti maksut sitä mukaa kuin niitä suoritetaan. Tästä syystä otettiin käyttöön jaksotetut määrärahat, joiden ansiosta on mahdollista maksusitoumusmäärärahoja käyttämällä kirjata välittömästi arvioitujen menojen kokonaismäärä ja maksumäärärahoja käyttämällä kirjata suoritetut menot. Tätä menettelytapaa soveltamalla on tietyssä mielessä mahdollista - jopa maksusitoumusmäärärahojen tasolla - pitää kiinni vuotuisuusperiaatteesta, sillä käyttämättömät maksusitoumus- ja maksumäärärahat peruuntuvat varainhoitovuoden lopussa; poikkeuksena ovat tapaukset, jotka on määritetty tarkoin varainhoitoasetuksessa (7 artiklan 2 kohta). Monivuotisuus ei liity itse määrärahoihin, vaan maksusitoumuksiin.

2.9. Kun kyseessä ovat toimet, joita koskevat maksusitoumukset ja maksut voidaan suorittaa saman varainhoitovuoden aikana, vuotuisuusperiaatetta voidaan soveltaa tarkoin. Tällaisia tapauksia varten onkin luotu jaksottamattoman määrärahan käsite, jonka mukaan saman määrärahan perusteella voidaan hyväksyä maksusitoumus sekä vastaava(t) maksusitoumus (maksusitoumukset) sinä varainhoitovuotena, jonka talousarvioon määräraha on otettu.

2.10. Edellä selostetusta käy ilmi talousarviositoumuksen mekanismi sekä jaksotettujen että jaksottamattomien määrärahojen osalta. Yleisimmässä merkityksessään kyseisellä mekanismilla on kaksi pääasiallista tehtävää:

a) määrittää menon - joka voi jakautua yhdelle tai useammalle varainhoitovuodelle - kokonaismäärä ja vastaavien maksujen erääntymisaikataulu;

b) osoittaa tietty määrärahasumma määrättyyn käyttötarkoitukseen rajaamalla määrärahat siten, että ne eivät ole käytettävissä muihin tarkoituksiin.

Järjestelmän toiminnalliset puutteet

Jaksottamattomien määrärahojen kohdalla vuotuisuusperiaatetta noudatetaan vielä vähemmän kuin jaksotettujen määrärahojen kohdalla

2.11. Jaksottamattomat määrärahat, jotka teoriassa vastaavat vuotuisuusperiaatetta paremmin kuin jaksotetut määrärahat, ovat todellisuudessa ehkä vieläkin vähäisemmässä määrin kyseisen periaatteen mukaisia, kun otetaan huomioon monimutkainen joukko poikkeuksia, eli siirtotapaukset, joissa määrärahojen käyttöikää pidennetään toisen varainhoitovuoden verran. Jaksotetut maksusitoumusmäärärahat, joita ei ole käytetty alkuperäisen varainhoitovuoden aikana, voidaan siirtää vain hyvin harvoissa tapauksissa, joissa maksusitoumus on voitu tehdä vain juuri ja juuri ennen varainhoitovuoden loppua (7 artiklan 2 kohdan a alakohta). Jaksottamaton määräraha, jota ei ole sidottu alkuperäisen varainhoitovuoden aikana, voidaan sitä vastoin siirtää paljon laajemman perusteen nojalla: jos samaan tarkoitukseen varatut seuraavan varainhoitovuoden määrärahat "eivät riitä kattamaan rahoitustarvetta" (7 artiklan 1 kohdan a alakohta).

2.12. Samanlainen paradoksi on todettavissa maksujen kohdalla. Jaksotetut maksumäärärahat voidaan siirtää, jos samaan tarkoitukseen varatut seuraavan vuoden määrärahat "eivät riitä kattamaan rahoitustarvetta" (7 artiklan 2 kohdan b alakohta). Tätä perustetta voidaan jo pitää melko laaja-alaisena, ja se vastaa edellä selostettua jälkimmäistä tapausta. Mutta jaksottamattomiin määrärahoihin liittyvä siirtomahdollisuus on vieläkin laajempi: määrärahat, jotka eivät ole alustavia eivätkä liity palkkoihin, "siirretään ilman eri toimenpiteitä" eli systemaattisesti (7 artiklan 1 kohdan b alakohta) edellyttäen, että niistä on tehty maksusitoumukset alkuperäisenä varainhoitovuonna ennen 15. joulukuuta.

Jaksotettujen määrärahojen tapaan käytetyt jaksottamattomat määrärahat

2.13. Komission pääluokan A osa sekä muiden toimielinten pääluokat sisältävät ainoastaan jaksottamattomia määrärahoja, jotka on periaatteessa sidottava alkuperäisen varainhoitovuoden aikana ja joihin perustuvat maksut on suoritettava viimeistään seuraavana varainhoitovuonna. Komission pääluokan A osasta sekä muiden toimielinten pääluokista rahoitetaan kuitenkin myös useita vuosia kattavia ja toisinaan pitkäaikaisia toimia, jotka ovat täysin vastaavanlaisia kuin jaksotetuin määrärahoin rahoitetut B osan toimet. Kyse on varsinkin rakennusten rakentamisesta ja hankinnasta. Kuinka sellaiseen toimeen voidaan "sitoutua" määrärahoin, jotka ovat luonteeltaan vuotuisia? Kuinka varainhoidon valvoja voi 38 artiklan 1 kohdan nojalla todeta määrärahojen olevan käytettävissä ennen niiden sitomista, kun tarvittavia (monivuotisia) määrärahoja ei otaksuttavasti ole olemassa? Ratkaisuna on käytännössä - varainhoitoasetuksen vastaisesti - se, että nämä hankinnat voidaan aloittaa ilman budjettivallan käyttäjän antamaa hyväksyntää ja ilman ehdotusta maksusitoumukseksi eli ilman hyväksymismerkintää.

Jaksottamattomien määrärahojen tapaan käytetyt jaksotetut määrärahat

2.14. Varainhoitoasetuksessa ei ole mainintaa rakennerahastoista, vaan niiden varainhoidosta on annettu säännökset rahastojen perusasetuksissa. Erityisesti neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 4253/88 (6), sellaisena kuin se on muutettuna 20 päivänä heinäkuuta 1993 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2082/93 (7), joka puolestaan sisältää säännöksiä kaikkia rakennerahastoja koskevan perusasetuksen (8) soveltamisesta, säädetään 20 artiklan 2 kohdassa, että "maksusitoumukset, jotka koskevat kaksi vuotta tai sitä kauemmin kestävää toimintaa, toteutetaan pääsääntöisesti - - vuosittaisina erinä". Yksi maksusitoumus tehdään ainoastaan tapauksissa, joissa toimenpiteet kestävät vähemmän kuin kaksi vuotta tai joissa yhteisön myöntämä tuki on enintään 40 miljoonaa ecua (saman asetuksen 20 artiklan 3 kohta).

2.15. Maksusitoumusten tekeminen vuosittaisina erinä muodostaa poikkeaman, jonka yhteydessä unohdetaan, että menoihin käytettyjen määrien kohdalla talousarviota koskeva vuotuisuusperiaate ja asianmukaisuus on mahdollista taata varainhoitovuodesta toiseen nimenomaan maksumäärärahojen avulla, kun kyse on useita vuosia kattavista toimista, joihin tarkoitetut määrärahat ovat jaksotettuja.

2.16. Tämä väärä periaate, jonka mukaan jopa maksusitoumukset jaetaan vuosittain osiin jaksotettujen määrärahojen rajoissa, juontuu epäilemättä rahoitusnäkymiin liittyvästä ajattelumallista: rahoitusnäkymien tarkoituksena on rajoittaa ja määrittää, mutta myös jakaa seitsemän vuoden ajanjaksolle (1993-1999) menojen määrä (maksumääräyksiin käytettävät määrärahat) samoin kuin maksusitoumusten määrä (maksusitoumuksiin käytettävät määrärahat). Lisäksi rahoitusnäkymissä esitetyt vuotuiset määrät ovat maksusitoumusten osalta selvästi pakottavampia kuin maksujen osalta, sillä ainoastaan maksusitoumuksiin käytettävien määrärahojen määrät on eritelty niissä yhteisön politiikan ja menoryhmien mukaan. On ristiriitaista, että vuonna 1993 hyväksyttiin yhtenä kokonaisuutena perussäädökset sekä määrärahasummat, joista osoitetaan määrärahat rakennerahastoihin koko kaudeksi 1994-1999 (kuusi vuotta), ja että samanaikaisesti maksusitoumukset jaettiin koko kaudelle siten, että niiden vuotuisen määrän jopa odotettiin kasvavan vuosi vuodelta. Olisi järkevämpää, että jäsenvaltiot esittäisivät ohjelmansa mieluummin kauden alussa ja että vastaavat maksusitoumukset tehtäisiin kokonaisuudessaan heti ohjelmien hyväksymisen jälkeen. Seuraus olisi päinvastainen: vuotuiset määrät olisivat voimakkaasti alenevat, ja ainoastaan maksut jakautuisivat tasaisesti koko kauden ajalle. Itse asiassa jo pelkästään maksuvirran tasaisuus edellyttää, että tulovirta on vastaavasti tasainen, ja onkin tarpeen huolehtia ainoastaan tulovirran tasaisuudesta, jotta eurooppalaisilta veronmaksajilta vaadittu panos jakautuisi vuosittain tasaisesti.

2.17. Komission, joka on yhtenä osapuolena talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta tehdyissä toimielinten välisissä sopimuksissa, olisi suositeltava tällaista lähestymistapaa kahdelle muulle toimielinosapuolelle. Komission olisi vastaavasti ehdotettava asetuksen (ETY) N:o 4253/88 20 artiklan kumoamista tai perusteellista muuttamista siten, että rakennerahastojen toimien osalta luovuttaisiin vuotuisina erinä toteutetusta sitomisesta.

Ratkaisu: kaikkien määrärahojen jaksottaminen

2.18. Näiden määrärahajärjestelmässä ja määrärahojen käyttötavassa todettujen epäjohdonmukaisuuksien vuoksi tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että määrärahajärjestelmää yhtenäistettäisiin siten, että kaikki määrärahat olisivat jaksotettuja. Tämän yleisen jaksottamisen ei pitäisi johtaa siihen, että vuotuisuusperiaatteesta poikettaisiin yhä useammassa tapauksessa. Itse asiassa kuhunkin budjettikohtaan osoitettuja maksusitoumusmäärärahoja varten olisi oltava talousarvion selvitysosassa vastaava maksumäärärahoja koskeva alustava erääntymisaikataulu. Ratkaisun ansiosta olisi mahdollista

- rajoittaa erääntymisaikataulua kestoltaan tarkasti siten, että se ei ylittäisi kohtuullista aikaa, joka arvioidaan tarvittavan suoritusten ja näin ollen myös maksujen toteuttamiseksi. Maksujen erääntymisaikataulu ei monissakaan tapauksissa ylittäisi yhtä tai kahta varainhoitovuotta, kuten nykyisin on tavanomaisena käytäntönä talousarvion A osan kohdalla, mutta tällä kertaa ei olisi mahdollista tehdä siirtoja seuraavaan vuoteen;

- määrittää maksusitoumusten käyttöikä, sillä erääntymisaikataulun viimeisen vuoden jälkeen mahdolliset "maksattamatta olevat" erät peruuntuisivat. Sopimusten mukaiset toteutusmääräajat eivät voisi koskaan ylittää talousarviossa määritettyjä aikarajoja;

- että budjettivallan käyttäjä voi joka vuosi helposti määrittää maksumäärärahojen budjetoitavan summan;

- yhdenmukaistaa ja selkeyttää maksusitoumusten, maksujen ja "maksattamatta olevien" määrien kirjaamista ja välttää jaksottamattomien ja jaksotettujen määrärahojen käyttöä koskevat edellä selostetut poikkeamat, joissa toimitaan vastoin määrärahojen lainmukaista määritelmää. Tuolloin vältyttäisiin monilta säännönvastaisuuksilta;

- palauttaa ennalleen vuotuisuusperiaatteen tarkka merkitys kuitenkin niin, että monivuotisten toimien toteuttaminen on mahdollista.

Siirtyminen kaksi- tai useampitasoisiin maksusitoumuksiin

Ehdotetun järjestelmän pääpiirteet

2.19. Komission ehdotuksessa on pyrkimyksenä ottaa käyttöön kirjausjärjestelmä, jossa maksusitoumukset kirjattaisiin kahdella tasolla siten, että kirjanpidossa olisi mahdollista seurata tarkoin "alustavien" eli "yleiskattavien" maksusitoumusten kirjauksia käytettävissä oleviin määrärahoihin nähden, "lopullisten"eli "erityisten" maksusitoumusten kirjauksia "alustavalla" tasolla sidottuihin määriin nähden sekä maksujen kirjauksia lopullisiin maksusitoumuksiin nähden. Jokaisella tasolla voitaisiin näin ollen seurata, paljonko määrärahoja on käytetty edellisellä tasolla ja paljonko on vielä käytettävissä. Kun toteuttamismääräajat ovat kuluneet umpeen, käytettäväksi jääneet määrät peruuntuisivat tasosta riippumatta, ja tämä peruuntuminen vaikuttaisi taso tasolta aina ylimpään tasoon eli käytettävissä olevien määrärahojen tasoon asti siten, että määrärahoista peruuntuisivat ne osuudet, jotka ovat jääneet käyttämättä kyseisinä määräaikoina. Tämä järjestelmä perustuu muutosehdotuksiin, jotka koskevat varainhoitoasetuksen 1 artiklan 7 kohtaa, 7 artiklan 6 kohtaa, 36 artiklan 1, 2 ja 3 kohtaa sekä yksityiskohtaisten soveltamissääntöjen 52 artiklan ja 53 artiklan ensimmäistä, neljättä ja viidettä alakohtaa komission ehdotuksen mukaisesti muutettuina.

2.20. Periaatteellisella tasolla tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti tällaiseen ehdotukseen. Ehdotetun muutoksen ansiosta voitaisiin nimittäin taata, että yleiskattavan maksusitoumuksen tekemisen jälkeen tulojen ja menojen hyväksyjä, varainhoidon valvoja ja tilinpitäjä seuraisivat tarkoin ja erikseen maksusitoumuksen toteuttamista siihen asti, kun yksittäiset urakat tai sopimukset annetaan ja niihin liittyvät maksut suoritetaan. Voidaan jopa toivoa, että maksusitoumustasoja voisi lopulta olla enemmän kuin kaksi. Tällöin olisi mahdollista kattaa kaikilta vaiheiltaan prosessi, jossa toimielin yhä yksityiskohtaisemmin ja peruuttamattomammin osoittaa käyttökohteisiin määrärahat, jotka sillä on käytettävissään. Esimerkiksi kehitysavun alalla rahoitettu yksittäinen hanke edellyttää komission periaatepäätöstä, rahoitussopimuksen tekoa sekä lopulta urakoiden ja sopimusten antamista.

Nykyisten ja ehdotettujen säännösten puutteet

Selventäviä taustatietoja

2.21. Varainhoitoasetus - jopa sellaisena kuin komissio esittää sitä muutettavaksi - on maksusitoumuksia koskevilta osiltaan erittäin sekava. Teksteissä voidaan kuitenkin todeta kaksi perusjaottelua:

- ensinnäkin tehdään ero budjettimenoja mahdollisesti aiheuttavan oikeudellisen toimen (josta käytetään 36 artiklan 1 kohdassa nimitystä "toimenpide") ja sitä lopulta vastaavan talousarvion toteuttamiseen liittyvän toimen (maksusitoumusta koskeva ehdotus, jonka tulojen ja menojen hyväksyjä tekee ja varainhoidon valvoja varustaa hyväksymismerkinnällä) välillä. Jäljempänä toimesta eli toimenpiteestä käytetään nimitystä "oikeudellinen sitoumus" ja talousarvion toteuttamiseen liittyvästä toimesta "talousarviositoumus";

- toiseksi tehdään ero yleiskattavien maksusitoumusten ja nimettyjen edunsaajien hyväksi osoitettujen maksusitoumusten välillä: ensiksi mainitut vastaavat tasoa, jolla yhteisön varojen edunsaajia ei ole määritetty nimeltä eikä edunsaajille myönnettäviä summia ole tarkennettu, ja jälkimmäisissä summa on määritetty yleiskattavan maksusitoumuksen kokonaismäärän rajoissa. Jäljempänä näistä maksusitoumuksista käytetään nimitystä "yleiskattava maksusitoumus" ja "erityinen maksusitoumus".

2.22. Edellä selostetut kaksi jaottelua limittyvät siten, että tuloksena on lopulta neljänlaisia sitoumuksia:

- yleiskattavat oikeudelliset sitoumukset;

- yleiskattavat talousarviositoumukset;

- erityiset oikeudelliset sitoumukset;

- erityiset talousarviositoumukset.

Jos varainhoitoasetuksessa (ja sen soveltamista koskevissa yksityiskohtaisissa säännöissä) ja komission suunnittelemissa muutossäännöksissä pitäydyttäisiin tarkoin näissä neljässä nimityksessä ja sitoumuksia käsiteltäessä täsmennettäisiin aina asianomainen ryhmä, asia saataisiin jo hieman selkeämmäksi. Tässä mielessä varainhoitoasetuksen 36 artikla on nykyiseltä sekä komission muutosehdotuksen mukaiselta sanamuodoltaan epätyydyttävä, sillä artiklassa mainittujen sitoumusten luonne - yleiskattava tai erityinen, oikeudellinen tai talousarvion toteuttamiseen perustuva - on väistämättä moniselitteinen.

Peruskysymykset

2.23. Kun terminologiaa koskeva ongelma on saatu ratkaistuksi, jäljelle jäävät perustavaa laatua olevat kysymykset. Tilintarkastustuomioistuimen käsityksen mukaan niihin kuuluvat erityisesti seuraavat kuusi kysymystä:

a) Onko aiheellista tehdä talousarviositoumus sellaisen sisäisen päätöksen perusteella, johon ei liity lupausta nimetylle kolmannelle osapuolelle?

b) Mikä on oikeudellisten sitoumusten ja niitä vastaavien talousarviositoumusten keskinäinen järjestys?

c) Voidaanko päätösehdotusta pitää oikeudellisena sitoumuksena?

d) Onko suositeltavaa tehdä useita talousarviositoumuksia porrastetusti, noudattaen kyseisten oikeudellisten sitoumusten eri tasoja (yleiskattava ja erityinen)?

e) Minkä tasoisena talousarviositoumus olisi yleensä suositeltavinta tehdä: yleiskattavana vai erityisenä? Mikä olisi vastaavasti suositeltavin taso varainhoidon valvojan hyväksymismerkinnälle?

f) Olisiko maksusitoumukset kirjattava erikseen tason mukaan (yleiskattava tai erityinen)?

2.24. Näihin eri kysymyksiin ei ole yksiselitteisiä ja hyväksyttäviä vastauksia nykyisin voimassa olevissa säännöksissä eikä edes komission muutosehdotuksissa. Sekaannus ei käy suoranaisesti ilmi, mutta todellisuudessa sitä lisää se, että säännökset, joiden tarkoituksena on osoittaa ratkaisu eri vaihtoehtojen joukosta, ovat hajallaan varainhoitoasetuksen ja sen säännösten soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen eri osissa. On siis paikallaan selventää tarkoin näihin eri kysymyksiin annettavat vastaukset.

Kysymys a: Onko sisäisen päätöksen perusteella aiheellista tehdä talousarviositoumus?

2.25. Erään tulkinnan mukaan ainoastaan sellaiset toimet, joista syntyy velka kolmanteen osapuoleen nähden tai joista mahdollisesti syntyy peruuttamattomasti tällainen velka, voidaan katsoa "maksusitoumukseksi" tai edellyttävät "maksusitoumuksen" tekoa.

2.26. Tämä tulkinta on liian rajoittava. Paljon hyödyllisempi ja toimivampi määrittely on se, että kaikki budjettimenoja aiheuttavat toimet ja päätökset on katsottava oikeudellisiksi sitoumuksiksi ja että näin ollen niihin on liitettävä talousarviositoumus. Tuolloin on olennaisena perusteena se, edellyttääkö toimi - vaikka se olisi luonteeltaan puhtaasti sisäinen - että sen täytäntöönpanoa varten varataan tietty määrärahasumma, joka ei ole käytettävissä muihin tarkoituksiin. Tässä mielessä toimielimen sisäinen päätös on katsottava maksusitoumukseksi samalla tavoin kuin yleissopimuksen tai sopimuksen allekirjoittaminen tai vaikkapa tuen myöntäminen.

Kysymys b: Mikä on oikeudellisten sitoumusten ja niitä vastaavien talousarviositoumusten keskinäinen järjestys?

2.27. Varainhoitoasetuksen 36 artiklan 1 kohdassa on järjestystä koskeva yleisperiaate, joka kumotaan heti saman artiklan 2 kohdassa. Yleisenä periaatteena on, että talousarviositoumus tehdään ennen oikeudellista sitoumusta. Itse asiassa 36 artiklan 1 kohta on sitoumuksia koskeva perussäännös ja koskee kaikkia edellä kohdassa 2.22 eriteltyjä sitoumuslajeja.

2.28. Asetuksen 36 artiklan 2 kohdassa viitataan kuitenkin tapauksiin, joissa on kyse komission tekemistä päätöksistä (periaatepäätöksistä eli yleiskattavista oikeudellisista sitoumuksista), ja yksityiskohtaisten soveltamissääntöjen 53 artiklassa, joka koskee näitä periaatepäätöksiä, edellytetään - komission ehdotuksen mukaan - että varainhoidon valvojan on annettava maksusitoumusehdotukseen "ennalta annettava hyväksymismerkintä" "välittömästi sen jälkeen kun toimielin on tehnyt päätösehdotuksen".

2.29. Näiden epätarkkojen ja ristiriitaisten säännösten avulla komissio pyrkii todellisuudessa tukemaan järjestelmää, jossa yleiskattavat talousarviositoumukset tehdään useimmiten yleiskattavien oikeudellisten sitoumusten jälkeen ja erityiset talousarviositoumukset puolestaan tehdään aina ennen erityisiä oikeudellisia sitoumuksia. Perusteluissaan, jotka koskevat varainhoitoasetuksen muuttamista, komissio tuo itse asiassa lukuisten esimerkkien avulla esille, että yleiskattava talousarviositoumus tehdään useimmissa tapauksissa vasta toimielimen periaatepäätöksen jälkeen, mutta mainitsee kuitenkin, että tutkimuksen alalla toimielimen päätösehdotuksissa on liitteenä maksusitoumusehdotus, "jonka varainhoidon valvoja yleensä (mutta ei aina) varustaa hyväksymismerkinnällään".

2.30. Komission ja tulojen ja menojen hyväksyjien toimivallan osalta säännöksiä on todellakin selkeytettävä, varsinkin kun otetaan huomioon komission noudattama pysyvä käytäntö. Pohjimmiltaan komissio on toimielimistä se, jolla on valta toteuttaa talousarviota (EY:n perustamissopimuksen 205 artikla), eli sillä on tulojen ja menojen hyväksyjänä toimimiseen liittyvät valtuudet. Komissio voi kuitenkin siirtää virkamiehille menoihin sitoutumista koskevan toimivallan ja komissio siirtää aina menojen hyväksymistä koskevan toimivallan (talousarvion toteuttamisesta annetut sisäiset säännöt, 3 artikla). Tapauksissa, joissa komissio ei ole siirtänyt menoihin sitoutumista koskevaa toimivaltaansa, sen on kuitenkin ennen päätöksentekoa kuultava joitakin yksiköitä. Etenkin varainhoidon valvojan on tuolloin annettava lausuntonsa (eikä vielä hyväksymismerkintäänsä), ennen kuin ehdotus annetaan komissiolle päätöstä varten (sisäisten sääntöjen 8 artikla). On siis selvää, että periaatteessa talousarviositoumus ja varainhoidon valvojan hyväksymismerkintä eivät ajallisesti ole ennen komission periaatepäätöksiä, vaikka päätöksistä aiheutuisi taloudellisia vaikutuksia.

2.31. Soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen 53 artiklassa on selkeä yhteenveto tästä kaikkia toimielimiä koskevasta järjestelmästä. Artiklassa esitetään nimittäin, että varainhoidon valvojan ennalta annettava hyväksymismerkintä seuraa "välittömästi sen jälkeen kun toimielin on tehnyt päätösehdotuksen". Hyväksymismerkintä tulee siis päätöksen jälkeen, mutta on siinä mielessä "ennalta annettava", että talousarviositoumus syntyy vasta sitten kun hyväksymismerkintä on annettu.

2.32. Tämä järjestelmä voidaan hyväksyä tietyin ehdoin, jotka on täsmennettävä varainhoitoasetuksessa. Toimielimen periaatepäätöksen tapauksessa varainhoidon valvoja antaa "hyväksymismerkintänsä" päätöksenteon jälkeen, mutta ennen kyseistä päätöstä valvojalta pyydetään kuitenkin lausunto, minkä vuoksi komissio on ehdotuksessaan lisännyt uuden jaottelun, jossa varainhoidon valvojan "hyväksynnällä" tarkoitetaan päätösehdotuksen perusteella annettua hyväksyntää ja "hyväksymismerkinnällä" tarkoitetaan päätöksenteon jälkeen annettua hyväksymismerkintää (yksityiskohtaisten soveltamissääntöjen 53 artiklaa koskeva ehdotus). Olisi vielä täsmennettävä, mikä on tämän hyväksynnän vaikutusala, mitkä ovat sen antamista koskevat ehdot ja mikä sen tässä suhteessa erottaa ennalta annettavasta hyväksymismerkinnästä.

2.33. Kun otetaan huomioon, että ehdotetussa uudistuksessa on tavoitteena ottaa selkeämmin käyttöön kaksi sitoumustasoa, varainhoitoasetukseen olisi selvyyden vuoksi lisäksi siirrettävä yksityiskohtaisten soveltamissääntöjen artiklat, joissa käsitellään yleiskattavia maksusitoumuksia (52 ja 53 artikla).

Kysymys c: Voidaanko päätösehdotusta pitää maksusitoumuksena?

2.34. Edellä esitetyt tekijät huomioon ottaen soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen 52 artiklan sanamuoto on selittämätön ja virheellinen. Artiklassa nimittäin säädetään, että "ehdotuksia - - toimielimen - - päätöksiksi - - pidetään toimenpiteinä, joista aiheutuu - - menoja", eli varainhoitoasetuksen 36 artiklan 2 kohdan mukaan ne "vastaavat menoihin sitoutumista". Päätösehdotus ei ole päätös eikä se siis ole "toimenpide", joten se ei vielä vastaa "sitoutumista". Tämä outo säännös johtuu siitä, että varainhoidon valvoja joutuu joissakin tapauksissa antamaan ennakkoon hyväksymismerkintänsä päätösehdotukselle, mikä on vastoin kohdissa 2.30 ja 2.31 esitettyä yleissääntöä. On selvää, että tämä ennakkoon annettu hyväksyminen on ehdollinen ja edellyttää, että siinä tarkoitetusta hankkeesta tehdään sittemmin ehdotusta vastaava päätös. Tällä ennakkoon annetulla hyväksymismerkinnällä ei luonnollisestikaan voi olla sellaista vaikutusta, että itse päätös tulisi voimaan ennen kuin toimielin on sen tehnyt. Sääntöjen 52 artiklan virheellinen sanamuoto johtuu päätösmenettelyn ja talousarviositoumusta koskevan menettelyn sekoittamisesta.

Kysymys d: Yksi ainoa talousarviositoumus vai useita porrastettuja talousarviositoumuksia?

2.35. Voidaan kysyä, onko aiheellista pysyä yhden - yleiskattavan tai erityisen - talousarviositoumuksen käytännössä, vai olisiko perustettava systemaattinen kaksitasoisen talousarviositoumuksen järjestelmä, joka vastaisi kahdeksannen EKR:n yhteydessä käyttöön otettua mallia. Ehdotuksessaan komissio on valinnut yhden talousarviositoumuksen järjestelmän, jossa sitoumus tehtäisiin milloin yleiskattavana, milloin erityisenä.

2.36. Valinta ei ole kuitenkaan itsestään selvä, kun tarkastellaan ehdotusta, joka ei kyseisessä kohdin ole tarpeeksi selkeä. Asetuksen 36 artiklan yleisesti sovellettavan 1 kohdan perusteella voitaisiin päätellä, että yleiskattava talousarviositoumus tehdään aina, mikä ei pidä paikkaansa. Saman artiklan 2 kohdan sanamuoto antaa aiheen epäillä, ovatko komission päätökset, jotka "vastaavat menoihin sitoutumista", talousarviositoumuksia vai ainoastaan oikeudellisia sitoumuksia. Samassa kohdassa mainittujen "yksittäisten oikeudellisten sitoumusten" osalta tekstistä ei käy selville, liittyykö niihin kuhunkin vastaava talousarviositoumus; komission näkemyksen mukaan asia ei ole näin. Ehdotetuissa uusissa säännöksissä ei mainita tapauksia, joissa talousarviositoumus tehdään ainoastaan erityisenä. Talousarviositoumuksia koskevien säännösten sanamuodossa on siis vakavia puutteita.

2.37. Yhden talousarviositoumuksen mallin valintaa puoltaa se, että ratkaisu on hallinnon kannalta yksinkertaisempi. Kaksitasoisen talousarviositoumuksen käyttöönottaminen tekisi hallinnosta jossain määrin raskaamman. Tähän kysymykseen voidaan antaa järkevä vastaus vain siten, että samalla otetaan huomioon myös kahteen seuraavaan kysymykseen annetut vastaukset, ja näiden vastausten perusteella on selvää - kuten jäljempänä todetaan - että suositeltava malli on kaksitasoisen talousarviositoumuksen malli paremman selkeytensä ansiosta.

Kysymys e: Jos kyseessä on yhden talousarviositoumuksen malli, olisiko sitoumuksen oltava tasoltaan yleiskattava vai erityinen?

2.38. On selvää, että komission kannalta yleisempi tapaus on yleiskattavan talousarviositoumuksen käytäntö, sillä komissio on jopa unohtanut käsitellä päinvastaista tapausta. Tämän oletuksen mukaan varainhoidon valvojan hyväksymismerkintä tehdään ainoastaan yleiskattavalla tasolla. Osoituksena - jollei jopa todistuksena - tästä on se, että talousarviositoumukseen liittyvästä menettelystä ja varainhoidon valvojan toimenpiteestä ei ole erityisen tason osalta mainintaa varainhoitoasetuksen (36 artikla) muutosehdotuksessa eikä yksityiskohtaisten soveltamissääntöjen (52 ja etenkin 53 artikla) muuttamista koskevassa esityksessä. Mutta varainhoitoasetuksen muuttamista koskevan ehdotuksen perustelut eivät varsinkaan jätä epäilyksen sijaa: tilien luotettavuuden takaamiseksi ei niiden mukaan nähtävästi ole välttämätöntä, että varainhoidon valvoja antaisi toistamiseen hyväksymismerkintänsä yksittäisten oikeudellisten sitoumusten tasolla, koska hän on jo antanut hyväksymismerkintänsä alustavaan maksusitoumukseen ja koska kyseiset maksusitoumukset toimitetaan hänelle myöhemmin maksujen liitetietoina (kohta 8.3, seitsemäs alakohta).

2.39. Tämä ratkaisu ja perustelut, joiden pohjalta komissio ratkaisuun päätyy, eivät ole hyväksyttäviä. Tällainen ratkaisu tarkoittaisi, että sopimusten osalta ei enää tehtäisi ennalta tarkastuksia. Petosten ja säännönvastaisuuksien riskit ja jopa moitteettoman varainhoidon laiminlyönnit ovat kuitenkin suurimmillaan sopimusvaiheessa eikä tietenkään ohjelmaa koskevan maksusitoumuksen vaiheessa, jolloin ei ole minkäänlaista tietoa sopimuspuolista eikä tukien edunsaajista. Maksujen tarkastuksen ansiosta tapahtuva "tilanteen korjaaminen jälkikäteen" ei ole tyydyttävä ratkaisu, sillä ensinnäkin maksuja on yleensä lukumääräisesti paljon enemmän kuin sopimuksia ja toiseksi tarkastus ei enää olisi luonteeltaan ennakkotarkastusta ja kolmanneksi oikeudellinen sitoumus, vaikka se sisäisellä tasolla olisi säännönvastainen, sitoisi kuitenkin edelleen yhteisöä. Tilintarkastustuomioistuimen käsityksen mukaan koko ennalta annettava hyväksymismerkintä voitaisiin poistaa (kohdat 5.5 ja 5.12), mutta ainoastaan siinä tapauksessa, että vastaavasti otetaan käyttöön vaihtoehtoinen ja varteenotettava ratkaisu, jota olisi tarkasteltava erittäin huolellisesti.

Kysymys f: maksusitoumusten kirjaamisen kattavuus

2.40. Jos oletetaan, että talousarviositoumukset tehdään porrastetusti - ensin yleiskattavina ja sitten erityisinä - olisi tarpeen laatia erilliset selvitykset yleiskattavista sitoumuksista ja erityisistä sitoumuksista, samalla tavoin kuin nykyisin laaditaan selvitykset maksusitoumuksista ja maksuista. Kullakin tasolla tilit osoittaisivat käytettyjen määrärahojen kokonaissummat ja käytettävissä olevan saldon.

2.41. Komission valitsemassa yhden talousarviositoumuksen järjestelmässä, jossa sitoumus on milloin yleiskattava milloin erityinen, jää epäselväksi, miten määrärahojen käyttöä koskevat selvitykset ja tulostili laaditaan. Komission mukaan tässä suhteessa ei ole syytä muuttaa nykyistä järjestelmää: maksusitoumuksia koskeviin selvityksiin sisällytettäisiin erittelemättä kaikki maksusitoumukset, olivat ne sitten yleiskattavia tai erityisiä. Komissio tosin täsmentää ja parantaa talousarviotoimien kirjaamista, mutta ei horisontaalisesti eli määrärahojen käytön tasolla, vaan vertikaalisesti siten, että maksut kirjataan porrastetusti erityiseen maksusitoumukseen; erityiset maksusitoumukset yleiskattavaan maksusitoumukseen; viimeksi mainittu kirjataan asianomaisen budjettikohdan määrärahoihin. Koska erityisten maksusitoumusten kirjaaminen talousarviositoumuksiin tapahtuisi siten, että "tulojen ja menojen hyväksyjä kirjaa - - sitoumuksen tekemisen keskuskirjanpitoon" (36 artiklan toinen alakohta; ks. myös soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen 53 artiklan neljäs alakohta) ja koska erityinen maksusitoumus olisi joissakin tapauksissa kirjattava suoraan budjettikohdan määrärahoihin yleiskattavan maksusitoumuksen puuttumisen vuoksi, on kuitenkin vaikea käsittää, miten keskuskirjanpidossa voitaisiin välttyä perustamasta järjestelmällisesti maksusitoumusten molempia kirjaustasoja. Jos yleiskattavan maksusitoumuksen taso joissakin tapauksissa yksinkertaisesti "ohitettaisiin", voisi tuloksena olla paradoksaalisia tilanteita, joissa erityisten maksusitoumusten summa olisi suurempi kuin yleiskattavien maksusitoumusten summa. Käytettävä kirjanpitojärjestelmä olisi nimenomaisesti täsmennettävä ja atk-järjestelmää olisi vastaavasti tarkistettava.

3. SIIRTYMINEN KOHTI SUORITEPERUSTEISTA KIRJANPITOA

Varojen kirjaaminen ja taseen laatiminen

3.1. Varojen ja velkojen kirjaaminen on tärkeä näkökohta yhteisön kirjanpidon kehittyessä kohti suoriteperusteista kirjanpitoa. Kirjaaminen on erityisen vaikeaa käyttöomaisuuden osalta, koska omaisuutta on vaikea luetteloida, omaisuusesineitä on paljon, omaisuus sijaitsee maantieteellisesti hajallaan, omaisuuden hankintamenetelmät ovat erilaiset ja koska toimielinten välillä ei ole sovittu yhdenmukaisesta käytännöstä konsolidoitujen tilien laatimista silmälläpitäen. Varojen kirjaamista varten on tarpeen sisällyttää varainhoitoasetukseen menettelyjä sen takaamiseksi, että koko omaisuus ja siihen liittyvät muutokset kirjataan luotettavasti. Nykyisin käytössä olevaa järjestelmää (65 ja 68 artikla) voidaan parantaa.

3.2. Tietoja kerättäessä ja inventaariojärjestelmään syötettäessä sovellettujen menettelyjen olisi oltava yhdenmukaiset ja siksi niistä olisi tehtävä toimielinten välinen sopimus, jota nykyisin ei ole. Menettelyjen avulla on luotava järjestelmien välille aukoton ketju, jonka avulla omaisuusesinettä voidaan seurata hankinnasta ja omaisuusluetteloon merkitsemisestä alkaen siihen asti, kun esine poistetaan omaisuusluettelosta, ja jonka avulla voidaan taata, että kyseiset tapahtumat kirjataan asianmukaisesti tilinpäätökseen ja että tapahtumat ovat tarkastettavissa. Säännöksissä olisi täsmennettävä vastuualueet sekä tilinpitäjän että tietojen keruusta ja käsittelystä huolehtivien hallinnollisten yksiköiden osalta.

Varojen arvostaminen

3.3. Yhteisön tilinpäätökseen sisältyvistä, konsolidoitua tasetta koskevista selittävistä huomautuksista (9) käy ilmi, että aineellinen käyttöomaisuus ja muut varoihin kuuluvat erät on kirjattu taseeseen bruttomääräisinä. Niiden vastaerä on taseen vastattavaa-puolella oma pääoma -kohdassa, joka muuttuu varainhoitovuodesta toiseen vastaavaa-puolen muutosten mukaan.

3.4. Koska kiinteän ja irtaimen omaisuuden hankintamenot sisältyvät hankintavuoden budjettimenoihin eikä niistä tehdä sittemmin poistoja, kirjausmenettelystä voi aiheutua jossain määrin sekaannusta, jota lisää se, että tonttien ja rakennusten uudelleenarvostukseen perustuvat erät kirjataan säännöllisesti konsolidoituun taseeseen. Komissio on pyrkinyt poistamaan nämä epäkohdat ja siirtymään kohti perinteisen suoriteperusteisen kirjanpidon tavoitteita lisäämällä varainhoitoasetuksen 70 a artiklaan ja soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen 131 a ja b artiklaan säännökset, joiden mukaan vastaavaa-puolen erien arvon aleneminen on mahdollista ottaa huomioon kirjaamalla poistoja tai varauksia yksinomaan taseeseen eli ilman talousarvioon kohdistuvia vaikutuksia. Tämä aloite on hyödyllinen, kunhan vain täsmennetään siihen liittyvät järjestelyt eli määritetään sovellettavat poisto- ja varausmenettelyt sekä poistojen ja varausten laskenta- ja kirjausperusteet. Taseen vastaavaa-puolen tiettyjen erien osalta uudelleenarvostusmahdollisuutta on sovellettu jo aiemminkin (10), vaikka varainhoitoasetuksessa ei ole asiaa koskevia säännöksiä. Ehdotetussa uudistuksessa on määrä vakiinnuttaa uudelleenarvostusmahdollisuus (soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen 131 a artikla), mutta uudistuksessa ei oteta riittävässä määrin huomioon varovaisuustekijöitä, sillä tällaiset uudelleenarvostukset ovat yleensä vastoin kirjanpidossa noudatettavaa varovaisuuden periaatetta.

Ennakko- ja etumaksujen käsittely kirjanpidossa

3.5. Tarkastaessaan yhteisön tilinpäätöksiä ja tutkiessaan tilinpäätöksen laatimisesta annettuja varainhoidollisia säännöksiä tilintarkastustuomioistuin on useita kertoja kiinnittänyt komission huomiota siihen, että on tarpeen selkeyttää suoritettujen maksujen kulloinenkin oikeudellinen luonne.

3.6. Maksu on suoritus, joka edellyttää sen edunsaajalta vastinetta sopimuksenmukaisesti toteutetun suorituksen (urakat, palvelut, toimitukset) muodossa tai - mikäli kyse on tuen myöntämisestä - menon tukikelpoisuutta osoittavan asiakirjan muodossa. Ilman takaisinmaksuvelvollisuutta toteutettujen maksujen yhteydessä ei siis synny saamista.

3.7. Toisin kuin maksu, ennakkomaksu on suoritus, joka toteutetaan joko väliaikaisesti (takaisinmaksettava ennakko, esimerkiksi 46 artiklan 2 kohta) tai ennen vastineen olemassaoloa siten, että vastineen odotetaan toteutuvan myöhemmin. Ennakkomaksun vaikutuksesta yhteisön hyväksi syntyy siis vastaavan suuruinen saaminen, joka lakkaa vasta silloin, kun sen takaisinmaksu suoritetaan, kun vaadittu sopimuksenmukainen suoritus tapahtuu tai kun tositteiden avulla osoitetaan, että menosta on tullut tukikelpoinen. Päinvastoin kuin maksun tapauksessa, ennakkomaksun vaikutuksesta siis syntyy taseessa esitettävä saaminen. Näin ollen ennakosta, joka ei ole budjettimeno, ei voida tehdä menokirjausta. Sen vuoksi varainhoitoasetuksen 71 artiklassa säädetään, että "kaikki ennakot on kirjattava väliaikaistilille", josta ne sitten selvittämisen yhteydessä puretaan.

3.8. Jäljelle jää etumaksun käsite. Se sisältyy varainhoitoasetukseen (46 artiklan 1 kohta), mutta sitä ei määritellä asetuksessa millään tavoin. Yleisesti hyväksytyn käytännön mukaan etumaksu - joka muodostaa yleensä pienen osan maksuista, joista valtaosa suoritetaan vaadittujen tositteiden perusteella myöhemmin - rinnastetaan maksuun, vaikka maksuhetkellä vastinetta ei ole vielä olemassa. Esimerkiksi urakkasopimusten tapauksessa on tapana suorittaa sopimuksenteon yhteydessä etumaksu (esimerkiksi 10 prosenttia sopimussummasta), jolla on määrä kattaa sopimuspuolen välittömät käteisvaratarpeet eli lähinnä työmaan perustamiseen liittyvät kulut. Kirjanpito- ja budjettiteknisesti etumaksu rinnastetaan perinteisesti varsinaiseen maksuun, koska etumaksu on määrältään vähäinen ja luonteeltaan alustava ja koska vastineen odotetaan toteutuvan välittömästi. Muiden maksujen tapaan etumaksu kirjataan suoraan budjettimenoihin eikä sen perusteella siis synny saamista.

3.9. Jos nämä perusmääritelmät hyväksytään lähtökohdiksi, varainhoitoa koskevissa säännöksissä on ennakko- ja etumaksujen kohdalla lukuisia puutteita ja epäkohtia. Ensiksi varainhoitoasetukseen olisi lisättävä selvä määritelmä näistä käsitteistä. Näitä kahta termiä käytetään nimittäin usein toistensa synonyymeina.

3.10. Toisena - hankalampana - tehtävänä olisi täsmentää, milloin on sallittua maksaa etumaksuja ja milloin puolestaan ennakkomaksuja. Kun tiedetään, miten laajalti suurten ennakkomaksujen käytäntö on levinnyt yhteisön talousarvion hallinnointiin, on valitettavaa, että varainhoitoasetuksessa kysymystä käsitellään varsin toisarvoisesta näkökulmasta: henkilöstölle maksettujen ennakoiden kannalta (46 artiklan 2 kohta). Asiasta on esitettävä kolme huomiota.

3.11. Ensiksikään ei ole syytä kieltää näiden maksujen, joihin liittyy tarkistusten mahdollisuus, olevan luonteeltaan todellisia budjettimenoja vetoamalla siihen, että menoon kohdistuu myöhemmin tarkastus- ja hyväksymismenettely (erityisesti EMOTR:n tukiosaston tapauksessa) tai että menoon voi satunnaisotannan pohjalta kohdistua ulkoisia tarkastuksia, joiden perusteella on mahdollisesti tarpeen korjata hyväksyttyjä ja maksettuja määriä (kustannusten jakoon perustuvat tutkimussopimukset). Jos sovellettaisiin tällaista päättelytapaa, lähes kaikkia budjettimenoja olisi käsiteltävä selvitettävinä ennakoina, joiden kohdalla liikaa maksetut osuudet voidaan periä takaisin tai vähentää myöhemmästä suorituksesta.

3.12. Toinen huomio koskee yhteisen maatalouspolitiikan alalla jäsenvaltioille maksettujen summien määrittämistä ja käsittelyä. Jäsenvaltiot vastaavat menojen ennakkorahoituksesta, ja komissio korvaa menot jäsenvaltioiden laatimien kuukausittaisten menoilmoitusten perusteella. Summat ovat siis luonteeltaan menoja, ja onkin syytä poistaa varainhoitoasetuksen 99 artiklaan yhä sisältyvä ennakot-termi, joka oli paikallaan silloin, kun yhteisö huolehti menojen ennakkorahoituksesta.

3.13. Kolmas huomio liittyy toimintamenoihin, joihin kuuluvat esimerkiksi rakennerahastojen menot. Kirjanpitoperiaatteessa, jota sovelletaan Euroopan unionin konsolidoitujen tilien laadinnassa ja esittämisessä (11), puhutaan etumaksuista, kun taas rakennerahastojen perusasetuksiin sisältyy ainoastaan ennakkomaksujen termi. Käytettävät ilmaukset olisi yhdenmukaistettava valitsemalla termi, joka vastaa parhaiten todellista tilannetta.

3.14. Nämä tapaukset osoittavat, että asiaa koskevat säännös- ja muut tekstit ovat moniselitteisiä ja keskenään ristiriitaisia. Ehdotetut muutokset eivät tältä osin paranna tilannetta.

Korkojen käsittely

3.15. Suuri osa yhteisön toimista on sellaisia, että niitä toteutettaessa on suoritettava ennakkomaksuja edunsaajille. Ennakoina maksettuja varoja ei useinkaan käytetä välittömästi, vaan ne ovat talletettuina pankkitileille, jolloin niistä kertyy korkoja. Kuten edellä on mainittu, tilintarkastustuomioistuin on useita kertoja (12) kiinnittänyt komission huomiota siihen, kuinka monin eri tavoin korkoja käsitellään eri yksiköissä ja erityyppisten toimenpiteiden kohdalla. Varainhoitoasetuksessa ja soveltamista koskevissa yksityiskohtaisissa säännöissä ei nimittäin ole tyydyttäviä vastauksia näihin kysymyksiin.

3.16. Olemassa olevissa ja ehdotetuissa säännöksissä ei ole yleisesti sovellettavaa ratkaisua, sillä niissä käsitellään hajanaisesti vain yksittäistapauksia:

- Ehdotetussa 22 artiklan 4 a kohdassa on kyse koroista, jotka kertyvät yksinomaan alihankkijoille suoritetuista ennakkomaksuista.

- Varainhoitoasetuksen 49 artiklassa käsitellään korkojen maksamista ainoastaan sellaisten tapausten osalta, joissa palautetaan perusteettomasti maksettua yhteisön tukea. Perusteettomasti maksettujen määrien palauttaminen liittyy toki moniin muihinkin aloihin eikä pelkästään yhteisön tukiin. Toisaalta on todettava, että perusteettomasti maksettujen määrien palauttaminen ei ole yhteisön tukien alallakaan läheskään ainoa tapaus, josta kertyy korkoja.

- Varainhoitoasetuksen 111 artiklan 4 kohdassa on kyse yksinomaan koroista, jotka kertyvät ulkopuolelle osoitettavien tukien yhteydessä avatuille siirtotileille.

3.17. Tämä osoittaa, että perusongelmat on kokonaan sivuutettu tai niitä on käsitelty vain pintapuolisesti. Perusongelmiin kuuluvat varsinkin seuraavat kysymykset:

a) Määräytyykö oikeus korkoihin tilinomistajan mukaan?

b) Riippuuko oikeus korkoihin siitä, kuka omistaa maksetut varat?

c) Mihin tarkoitukseen kertyneet korot on käytettävä?

Varainhoitoasetuksessa näitä kysymyksiä käsitellään tilinomistajan osalta ainoastaan 111 artiklassa, varojen omistamisen osalta 49 artiklassa ja korkojen käytön osalta 22 artiklan 4 a kohdassa ja 111 artiklassa. Näissä artikloissa esitetyt ratkaisut eivät tosin aina vaikuta asianmukaisilta.

3.18. Tilintarkastustuomioistuimen kannan mukaan olennainen kysymys ei liity tilinomistajaan, vaan pikemminkin maksettujen varojen omistamiseen. Näin ollen sillä ei ole kovin suurta merkitystä, siirtääkö komissio jonkin ohjelman toteuttamiseen tarkoitetut varat omissa nimissään avatulle tilille vai suorittaako komissio ennakkomaksun tilille, jonka omistajana on edunsaajavaltio - jäsenvaltio tai kolmas valtio. Niin kauan kuin maksetut varat ovat komission omaisuutta, myös kertyneet korot kuuluvat komissiolle. Oikeus tuottoon määräytyy siis pääoman omistamisen mukaan.

3.19. Tilanne voisi olla toisin ainoastaan siinä tapauksessa, että varat maksetaan suoraan tuen edunsaajalle edellyttäen, että kyseessä on tuki. Tuolloinkin olisi epäilemättä aiheellista tehdä ero sellaisten tukien, jotka hajautetaan lukuisille edunsaajille, joista kukin saa vain pienen määrän, ja muiden, suurempien tukien välillä. Ensiksi mainitussa tapauksessa voidaan ymmärrettävästi jättää huomiotta se, että maksetut varat ovat vain lyhytaikaisesti luonteeltaan ennakoita, ja hyväksyä se, että komissio luopuu hyvin vähäisistä ja hyvin hajanaisista koroista, kuten soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen 95 artiklassa esitetään.

3.20. Mitä tulee korkojen käyttöön, yhteisöä eivät koske sellaiset tapaukset, joissa korot - edellä mainittujen sääntöjen mukaisesti - katsotaan kolmannen osapuolen omaisuudeksi. Komission omistamista varoista kertyneet korot on talousarviota koskevan yleiskattavuusperiaatteen nimissä sisällytettävä talousarvion yleisiin tuloihin määrittämättä niiden käyttötarkoitusta. Joissakin ohjelmissa, kuten PHAREssa, on käytäntönä, että alihankkijoiden hallinnoimissa ohjelmissa komission alihankkijoille maksamista käteisvaroista kertyneet korot käytetään kyseisiin ohjelmiin. Tämä käytäntö samoin kuin ehdotettu 22 artiklan 4 a kohta, jossa tämä käytäntö vahvistetaan, ovat näin ollen virheelliset. Sama koskee myös 111 artiklaa, jossa sitä paitsi käytetään epämääräistä termiä "hanke". Termi olisi syytä täsmentää: onko kyse ainoastaan hankkeista vai kattaako termi myös laajempia toimia, kuten ohjelmia? Yleisesti voidaan todeta, että 111 artiklassa ei määritetä täsmällisesti sijoitettujen varojen omistuskysymyksiä eikä omistusoikeuden ja kertyneiden varojen käytön välistä yhteyttä.

4. SOPIMUSTEN TEKEMINEN

Hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean lausunto

4.1. Jos tarkastelun kohteeksi otetaan lukuisat tarkistukset, joissa on määritetty uudet vähimmäismäärät eri sopimuksentekomenettelyille, voidaan yleisesti todeta, että inflaatioon verrattuna nämä tarkistukset ovat olleet suuruusluokaltaan hyväksyttäviä. Tämä ei kuitenkaan koske erästä vähimmäismäärää, joka on yksi tärkeimmistä, jollei jopa kaikkein tärkein: kyseessä on vähimmäismäärä, joka edellyttää hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean lausuntoa. Soveltamisesta annettuja yksityiskohtaisia sääntöjä koskevan komission esityksen mukaan tämä vähimmäismäärä on noussut 900 prosenttia (kymmenkertaiseksi) vuosina 1973 1996 (esitys annettiin 1996), kun taas inflaatio on ollut samana ajanjaksona vain noin