Työllisyyttä ja sosiaalista innovointia koskeva Euroopan unionin ohjelma (EaSI-ohjelma) – joka on pantu täytäntöön käyttämällä suoraa ja välillistä toteutustapaa – on suunniteltu tukemaan laadukkaiden ja kestävien työpaikkojen ja korkean työllisyystason edistämistä, riittävän ja ihmisarvoisen sosiaalisen suojelun takaamista, sosiaalisen syrjäytymisen ja köyhyyden torjumista sekä työolojen parantamista jäsenvaltioissa ja muissa ohjelmaan osallistuvissa maissa (EFTA- ja ETA-maissa sekä EU:n ehdokasmaissa ja mahdollisissa ehdokasmaissa).

Seuraavissa osioissa esitetään johtopäätökset arvioinnin tärkeimmistä osa-alueista, joita ovat ohjelman merkityksellisyys, vaikuttavuus, tehokkuus ja johdonmukaisuus sekä EU:n tason toimista saatu lisäarvo ja ohjelman hallintotapa.

Arviointiin liittyy kuitenkin ilmeisiä rajoitteita. Jotkin hankkeista päättyivät vuonna 2016, joten niistä oli saatavilla vain vähän tietoja, kun taas toisten hankkeiden kaikista tuotoksista ja vaikutuksista ei vielä ole ehditty tuottaa aineistoja. Myös vertailuarvoja on saatavilla vähän, sillä muita yhtä laajoja ja kattavia ohjelmia ei ole. EaSI-ohjelman tuloksellisuutta olisi siten tarkasteltava suhteessa sen rooliin yksittäisiä ohjelmia laajemmassa tukijärjestelmässä, EU:n ja jäsenvaltioiden politiikkatoimet mukaan lukien. Näiden rajoitteiden vaikutusten vähentämiseksi väliarvioinnissa ristiintarkistettiin useista lähteistä saatuja tietoja, yhdistettiin kvantitatiivisia ja kvalitatiivisia menetelmiä ja välineitä, varmistettiin tietolähteiden läpinäkyvyys ja verrattiin havaintoja järjestelmällisesti sidosryhmiltä saatuihin kannanottoihin.

Näiden toimien myötä tehtiin tärkeä havainto: väliarvioinnin toteuttaminen EaSI-ohjelmasta annetun asetuksen mukaisesti ohjelman puolivälissä oli liian aikaista. Tulevien arviointien aikataulu olisikin asetettava siten, että tuloksista ja laajoista vaikutuksista on saatavilla riittävästi näyttöä.

3.1.Merkityksellisyys

EaSI-ohjelman merkityksellisyyttä arvioitiin ohjelman yleisten tavoitteiden, kolmen ohjelmalohkon erityistavoitteiden sekä ohjelmalohkojen välisen resurssien jaon osalta.

Arviointi osoitti sen, että EaSI-ohjelman tarkoitus ja sen viisi yleistä tavoitetta ovat yhä erittäin ajankohtaisia, etenkin kun otetaan huomioon, että arvioitu ajanjakso ajoittui talouskriisin jälkimaininkeihin – tervetulleen mutta hitaan toipumisen kaudelle – ja että tarkastelujakson aikaiset kehityssuuntaukset todennäköisesti vaikuttavat EU:ssa vielä pitkään. Esimerkiksi jäsenvaltioihin saapuvien pakolaisten ja maahanmuuttajien myötä haavoittuvassa asemassa olevien ihmisten määrä on kasvanut rajusti, ja heidän onnistuneen kotoutumisensa järjestämisestä on tullut yksi EU:n tärkeimmistä tavoitteista.

Vaikka tietokokonaisuuksia oli saatavilla vähän, EaSI-ohjelman yleisissä ja erityisissä tavoitteissa on edistytty. EaSI-ohjelman ansiosta ihmiset ovat aiempaa tietoisempia EU:n poliitiikkatoimista, jotka tähtääväta sosiaalisen osallisuuden lisäämiseen ja köyhyyden vähentämiseen, heillä on entistä paremmat tiedot mahdollisuuksista työllistyä muissa maissa, innovatiivisia toimenpiteitä on pystytty testaamaan ja ottamaan käyttöön nopeasti ja yrityksille tarkoitettujen mikroluottojen ja tukien saatavuus on parantunut. EaSI-ohjelma on myös helpottanut politiikkojen mukauttamista: vertailututkimusten, tiedonvaihdon ja valmiuksien lisäämisen ansiosta sidosryhmät ovat pystyneet vaikuttamaan sosiaali- ja talouspolitiikkojen laatimiseen ja täytäntöönpanoon ohjelmaan osallistuvissa maissa.

EaSI-ohjelman merkityksellisyyttä ja vaikuttavuutta voidaan kuitenkin yhä parantaa. Analysointivälineissä, tiedon levittämisessä ja innovointihankkeissa olisi keskityttävä vahvemmin sukupuolten välistä tasa-arvoa koskeviin kysymyksiin, nuorisotyöttömyyteen, eriarvoisuuteen (tulot, koulutus, osaaminen), sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseen sekä sosiaalisten innovaatioiden siirrettävyyteen ja laajennettavuuteen.

Progress- ja Mikrorahoitus ja yhteiskunnallinen yrittäjyys ‑lohkot voivat olla merkittävässä roolissa tässä kehityksessä, kun niissä asetetaan etusijalle toimet, jotka parantavat haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien, eli syrjäytymisvaarassa olevien ihmisten, sosiaalista osallisuutta ja rahoituksen saantia. Eures-lohkosta olisi yhä rahoitettava hankkeita, jotka on kohdennettu selvästi taloudellisen tuen tarpeessa oleville ryhmille (näihin kuuluvat esimerkiksi Eka EURES-työpaikka ‑ohjelma ja rajat ylittävät kumppanuudet).

Vastavuoroista oppimista koskevissa toimissa – joita ovat esimerkiksi työmarkkinoille integroitumista tukevat toimenpiteet nuoria, turvapaikanhakijoita, pakolaisia ja pitkäaikaistyöttömiä varten sekä tulevaisuuden taitotarpeiden ennakointi – noudatettiin tarkasti työllisyyden suuntaviivoissa asetettuja painopisteitä sekä talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä vuosittain annettuja maakohtaisia suosituksia. Eurooppalainen ohjausjakso sai myös tukea muista EaSI-ohjelmasta rahoitetuista analyysitoimista, etenkin työllisyyttä ja sosiaalista kehitystä käsittelevästä raportista (Employment and Social Development Report) ja työvoimatutkimuksesta (Labour Force Survey). Ohjelman analyysitoimissa olisi asetettava etusijalle hyvien toimintatapojen vaihto osallistuvien maiden päättäjien välillä vastavuoroisen oppimisen, tiedotuksen ja tietojen levittämisen avulla.

Myös eri maiden hyvien käytäntöjen – sosiaalipoliittiset kokeilut mukaan lukien – levittäminen nykyistä laajemmalle toiminnallisella tasolla lisää tietämystä innovatiivisista toimintatavoista ja auttaa kansallisia ja paikallisia toimijoita tuottamaan entistä parempia palveluita ja tuotteita. EU:n tason verkostojen ylläpito on näin ollen erittäin tärkeää, jotta erilaiset poliittiset agendat voidaan yhdenmukaistaa eri hallintotasojen ja osallistuvien maiden välillä.

Käytännössä resurssien joustavan kohdentamisen mahdollistaminen kolmen ohjelmalohkon välillä (nykyisten, EaSI-asetuksessa annettujen ohjeellisten minimiprosenttiosuuksien sijaan) toisi lisää liikkumavaraa ja mahdollistaisi määrärahojen siirrot lohkojen välillä tarvittaessa. Tämä auttaisi etenkin Mikrorahoitus ja yhteiskunnallinen yrittäjyys ‑lohkoa, jossa kulut määräytyvät kysynnän mukaan. Joustavuuden myötä myös tuleviin tarpeisiin pystytään reagoimaan nopeammin (esimerkiksi tekemällä uusia aloitteita, kuten Euroopan solidaarisuusjoukot, sosiaalisen vuoropuhelun elvyttäminen, Euroopan uusi osaamisohjelma tai Euroopan työviranomainen).

3.2.Vaikuttavuus

Ohjelman kolmessa lohkossa on eroja sen suhteen, kuinka tehokkaasti ne tuottavat tuloksia, saavuttavat tavoitteita ja saavat aikaan muutosta. Progress-lohko on kolmesta lohkosta vaikuttavin tiedonjakamisen, vastavuoroisen oppimisen ja vuoropuhelun helpottamisessa sekä vertailevan ja analyyttisen tietämyksen kehittämisessä ja levittämisessä. Yksi Eures-lohkon vaikuttavimmista toimista on ollut työmarkkinoiden kehityksen edistäminen kysynnän ja tarjonnan läpinäkyvyyden osalta. Mikrorahoitus ja yhteiskunnallinen yrittäjyys ‑lohkosta saatu näyttö viittaa siihen, että EaSI-rahoitus on lisännyt rahoituksen saatavuutta ja saantia osallistuvissa maissa.

Rahoituksen välittäjät ovat ottaneet haavoittuvassa asemassa olevat ryhmät mukaan toimintaansa, mutta tässä suhteessa maiden välillä oli merkittäviä eroja. Useimmissa tapauksissa suurin osa lopullisista edunsaajista on itse asiassa muita kuin haavoittuvassa asemassa olevia ihmisiä. Haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien osalta rahoituksen saantiin liittyy yhä esteitä. Viimeisimpien vuosittaisten vaikutustietojen (syyskuu 2016) mukaan kesimäärin 35 prosenttia mikrolainojen saajista on naisia, yli 40 prosenttia on alle 30- tai yli 50-vuotiaita, lähes 20 prosenttia on työttömiä (kun taas itsensätyöllistäjiä tai yrittäjiä on 62 prosenttia) ja 10 prosenttia on maahanmuuttajataustaisia (EU:n ulkopuolelta tulevia) ihmisiä. Haavoittuville ryhmille kohdennettuja toimia tarvitaan lisää, ja siksi olisikin tutkittava mahdollisuutta ottaa käyttöön näitä ryhmiä koskevat vähimmäistavoitteet ohjelman loppuajaksi. Rahoitusvälineet perustuvat kysyntään, joten niitä olisi myös pystyttävä käyttämään joustavasti markkinoiden kysynnän mukaan. Myös Euroopan investointirahastoa koskevia politiikka-aloitteita voidaan harkita, kun suunnitellaan tulevia välineitä, joiden avulla haavoittuvassa asemassa olevat ryhmät saadaan tuen piiriin entistä paremmin.

Arvioinnissa nousi esiin useita tapoja, joiden avulla ohjelman vaikuttavuutta voidaan parantaa. Progress-lohko: Samalla kun lohkon painopisteinä pidetään sidosryhmille merkitykselliset politiikka-aiheet (työllisyys ja työolot), lohkossa pitäisi lisätä panoksia sosiaalipoliittisten kokeilujen toteuttamiseen tarkistamalla niitä koskevat tavoitteet ja projektien arviointi- ja valintamenettelyt ja helpottamalla projektien laajennettavuutta. Eures-lohko: Lohkossa olisi harkittava pidempää toteutusjaksoa (vähintään kaksi vuotta) sekä ehdotuspyyntöjen hallintaan liittyvää hallinnollista taakkaa vähentäviä menettelyjä, jotta sidosryhmät voivat asianmukaisesti kehittää ja toteuttaa hankkeita, mitata niiden vaikuttavuutta ja varmistaa niiden kestävyyden. Mikrorahoitus ja yhteiskunnallinen yrittäjyys ‑lohko: toisen toteutusjakson osalta suositellaan entistä vahvempaa keskittymistä heikossa asemassa oleviin ryhmiin, esimerkiksi asettamalla ehdotuspyyntöihin näitä ryhmiä koskeva tavoiteosuus tai ‑määrä.

3.3.Tehokkuus

Arvioinnissa saatiin tietoa ohjelman tavoitteiden ja saatavilla olevien keinojen vastaavuudesta. Progress- ja Eures-lohkojen osalta saatavilla olevat varat riittivät lohkojen toimien toteuttamiseen, kun taas kolmannen lohkon Mikrorahoitus-osuuden määrärahat olivat riittämättömät. EaSI-takausvälineen runsas käyttö Mikrorahoitus ja yhteiskunnallinen yrittäjyys ‑lohkossa kohdisti paineita lohkon talousarvioon ja johti siihen, että kaikki Mikrorahoitus-osuuden määrärahat otettiin käyttöön. Koska Yhteiskunnallinen yrittäjyys ‑osuudesta myönnetyt lainat ovat yleensä paljon Mikrorahoitus-lainoja suurempia, lainoja myönnettiin vähemmän. Tämä vaikutti tehtyjen sopimusten määrään.

Kolmannen lohkon ensimmäiselle toteutusjaksolle varattujen määrärahojen riittämättömyys korjattiin mahdollistamalla etupainottaminen siten, että vuosiksi 2017–2020 korvamerkityt määrärahat otettiin käyttöön aikaisemmin markkinoiden suureen kysyntään vastaamiseksi. Etupainottamisen mahdollisti Euroopan strategisten investointien rahaston (ESIR-rahasto) takausjärjestely. Vastauksena EaSI-takausvälineen suureen kysyntään Mikrorahoitus ja yhteiskunnallinen yrittäjyys ‑lohko sai joulukuussa 2017 ESIR-rahastosta 100 miljoonan euron täydennyksen. Näin lisätään EaSI-takausvälineestä rahoitettavien toimien kokonaismäärää ja tarjotaan Euroopan investointirahastolle mahdollisuus toteuttaa merkittävä määrä lisätoimia.

Progress-lohkon tehokkuutta voitaisiin edelleen parantaa toteuttamalla muutoksia ja vähentämällä hankkeiden myöntämis- ja toteuttamisvaiheisiin liittyvää hallinnollista taakkaa. Lisäksi hakijoille ei ole aina selvää, kuuluuko yhteisrahoitus työvoimakustannuksiin vai tosiasialliseen käteisarvoon. Tämä olisi selvennettävä ehdotuspyyntöjen ehdoissa.