Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemiseksi ja korjaamiseksi /* KOM/2002/0017 lopull. - COD 2002/0021 */



Virallinen lehti nro 151 E , 25/06/2002 s. 0132 - 0145



Ehdotus EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemiseksi ja korjaamiseksi (komission esittämä) PERUSTELUT 1. Johdanto Aina heinäkuussa 1976 sattuneesta Seveson onnettomuudesta tammi- ja maaliskuussa 2000 sattuneisiin Baia Maren ja Baia Borsan onnettomuuksiin, joiden yhteydessä Romaniassa saastui pahoin jokia, [1] voitaisiin laatia pitkä lista tapauksista, joissa ympäristö on pilaantunut vakavasti tai muuten pahoin kärsinyt [2]. Näiden tapausten varalta on selkeästi tarpeen varmistaa, että vahingoittuneet luonnonvarat ennallistetaan. Tätäkin parempi vaihtoehto olisi tietenkin, että vahinkoja ei tapahdu - näin ollen myös vahinkojen ehkäiseminen on tärkeä tavoite. Jos ympäristövahinko kuitenkin tapahtuu, herää luonnollisesti kysymys siitä, kuka maksaa laskut. Saastuttaja maksaa -periaate on yhteisön ympäristöpolitiikan kulmakiviä [3]. Sen perusteella useissa tapauksissa taloudelliseen korvausvastuuseen olisi asetettava vahingon aiheuttanut toimija. [1] Ks. Report of the International Task Force for Assessing the Baia Mare Accident, joulukuu 2000. [2] Voidaan myös mainita vuonna 1986 tapahtunut Basle Sandoz -laitoksen tulipalo, joka saastutti vakavasti Rein-jokea, ja 25.4.1998 tapahtunut Aznalcollarin kaivoksen jätealtaiden maavallin murtuminen, joka johti myrkyllisen veden ja lietteen valumiseen kohti Doñanan kansallispuistoa. Lisäksi on sattunut runsaasti öljynkuljetusalusten onnettomuuksista johtuvia öljyvuotoja, aina Torrey Canionin (1967) ja Amoco Cadizin (1978) tapauksista Erika-säiliöaluksen onnettomuuteen vuonna 1999. [3] Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 174 artiklan 2 kohta. Komissio on tämän vuoksi päättänyt tehdä tämän ehdotuksen Euroopan parlamentille ja Euroopan unionin neuvostolle, jotta aikanaan voitaisiin hyväksyä kattava yhteisön järjestelmä, jonka tarkoituksena on ehkäistä ja korjata ympäristövahinkoja. Näin komissio noudattaa sitoumustaan, jonka se teki ympäristövastuuta koskevassa valkoisessa kirjassa vuonna 2000 sekä kestävää kehitystä koskevassa komission strategiassa, jossa edellytetään, että on "annettava EU:n lainsäädäntö ankarasta ympäristövahinkovastuusta vuoteen 2003 mennessä" [4]. Samalla komissio alkaa toteuttaa toimia, joita esitettiin ympäristöä koskevassa kuudennessa toimintaohjelmassa [5]. [4] KOM(2001) 264 lopullinen, 15.5.2001, s. 13: "Annetaan EU:n lainsäädäntö ankarasta ympäristövahinkovastuusta vuoteen 2003 mennessä." [5] Ks. neuvoston 17.9.2001 vahvistama yhteinen kanta Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen tekemiseksi kuudennesta ympäristöä koskevasta yhteisön toimintaohjelmasta, 3 artiklan 8 kohta (asiakirjaa ei ole vielä julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä). 2. Ehdotuksen yleinen esittely Ehdotuksen tarkoituksena on luoda järjestelmä, jonka avulla ympäristövahingot voitaisiin ehkäistä tai korjata. Ympäristövahingot määritellään ehdotuksessa viittaamalla biologisen monimuotoisuuden suojeluun yhteisön ja jäsenvaltioiden tasolla, vesipolitiikan puitedirektiivin soveltamisalaan kuuluviin vesiin sekä ihmisten terveydelle riskin aiheuttavaan maaperän saastumiseen. Ehdotus jättää jäsenvaltioiden päätettäväksi, milloin toimenpiteiden toteuttaminen kuuluu vahingon aiheuttaneelle toimijalle, toimivaltaiselle viranomaiselle tai heidän puolestaan toimivalle ulkopuoliselle. Institutionaaliset ja menettelyihin liittyvät yksityiskohtaiset järjestelyt tavoitteisiin pääsemiseksi jätetään toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisesti hyvin suuressa osin jäsenvaltioille. Ehdotus sisältää kuitenkin sääntöjä korjaavien toimien tavoitteista sekä siitä, miten asianmukaiset korjaavat toimet voidaan yksilöidä ja valita, jotta jäsenvaltioissa noudatettaisiin tiettyjä yhteisiä perusteita ja jotta jäsenvaltiot voisivat varmistaa ehdotetun järjestelmän tehokkaan toimeenpanon. Jos mahdollista toimijan, joka on aiheuttanut ympäristövahingon tai jonka toiminnasta uhkaa välittömästi aiheutua tällainen vahinko, on saastuttaja maksaa -periaatteen mukaisesti viime kädessä vastattava tarvittavista toimenpiteistä johtuvista kustannuksista. Jos toimivaltainen viranomainen tai jokin ulkopuolinen taho on toteuttanut toimenpiteet toimijan puolesta, tästä aiheutuneet kustannukset on perittävä kyseiseltä toimijalta. Jos vahingon ovat aiheuttaneet tietyt toiminnot, joiden voidaan katsoa aiheuttavan mahdollisia tai tosiasiallisia riskejä ihmisille tai ympäristölle, kyseiseen toimijaan olisi sovellettava ankaraa vastuuta, joskin tämä voisi vedota joihinkin vastuusta vapautumisen perusteisiin. Mainitut toiminnot on lueteltu tämän ehdotuksen liitteessä. Siinä erityistapauksessa, että biologisen monimuotoisuuden vahingoittumisen syynä on muu kuin kyseisessä liitteessä mainittu toiminto, toimija olisi asetettava vastuuseen ainoastaan, jos tämä on toiminut tuottamuksellisesti tai huolimattomasti. Niitä tapauksia varten, joissa mitään toimijaa ei voida asettaa vastuuseen, jäsenvaltioiden on säädettävä kaikista tarvittavista toimenpiteistä sen varmistamiseksi, että tarpeelliset ehkäisevät tai korjaavat toimenpiteet rahoitetaan heidän sopivana pitämästään lähteestä ja että toimenpiteet siis voidaan toteuttaa. Tämänkin osalta institutionaaliset ja menettelyihin liittyvät yksityiskohtaiset järjestelyt tavoitteisiin pääsemiseksi jätetään toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisesti hyvin suuressa osin jäsenvaltioille. Luonnonvaroihin (biologiseen monimuotoisuuteen ja vesiin) ei useinkaan liity omistusoikeuksia, jotka toimisivat kannustimina ehdotetun järjestelmän täytäntöönpanoon ja valvomiseen. Tämän vuoksi ehdotettu direktiivi sisältää säännöksiä, joiden mukaan niiden henkilöiden lisäksi, jotka ovat riittävässä määrin asianosaisia, myös ns. oikeutetuilla yksiköillä on oikeus pyytää toimivaltaista viranomaista toteuttamaan asianmukaisia toimia ja mahdollisesti käynnistää viranomaisten toimia tai laiminlyöntejä koskeva uudelleentarkastelumenettely. Lisäksi ehdotus sisältää säännöksiä valtioiden rajat ylittävistä vahingoista, taloudellisista turvajärjestelyistä, yhteydestä kansalliseen lainsäädäntöön, järjestelmän tarkistamisesta sekä siirtymäkauden järjestelyistä. Käytännössä jäsenvaltioiden on siis ympäristövahingon sattuessa varmistettava, että vahingot korjataan. Tällöin on arvioitava vahingon vakavuus ja laajuus sekä valittava sopivimmat ennallistamistoimet yhteistyössä - jos mahdollista - sen toimijan kanssa, joka ehdotuksen mukaan on vahingosta vastuussa eli jonka toiminta on aiheuttanut vahingon. Toimivaltainen viranomainen voi vaatia toimijaa toteuttamaan tarpeelliset korjaavat toimenpiteet, jolloin ne rahoittaa toimija suoraan. Vaihtoehtoisesti toimivaltainen viranomainen voi toteuttaa toimenpiteet itse tai antaa toimenpiteiden toteuttamisen kolmannen tehtäväksi. Myös näiden kahden lähestymistavan yhdistelmä on mahdollinen. Jos toimivaltainen viranomainen on toteuttanut korjaavat toimenpiteet itse tai ulkopuolisen avulla ja vahingosta on vastuussa yksi tai usea toimija, toimivaltaisen viranomaisen on saastuttaja maksaa -periaatetta noudattaen perittävä korjauskustannukset vahingosta vastaavilta toimijoilta. Ehdotetun direktiivin mukaan vastuuseen ympäristövahinkojen korjaamisesta aiheutuvista kustannuksista voidaan asettaa vahingon aiheuttaneet toimijat, jotka toimivat liitteessä I luetelluilla aloilla. Myös liitteen I ulkopuolelle jäävillä aloilla toimivat toimijat voidaan asettaa vastuuseen direktiivin nojalla biologisen monimuotoisuuden ennallistamiskustannuksista, mutta ainoastaan silloin, kun heidän todetaan toimineen huolimattomasti. Toimijan maksukyvyttömyys voi estää viranomaisia perimästä kustannuksia saastuttaja maksaa -periaatteen mukaisesti, mutta tähän liittyvää riskiä voidaan rajoittaa riittävillä ympäristövahinkovakuutuksilla. Jos jotakin 9 artiklan 1 kohdassa esitettyä poikkeusta voidaan soveltaa, tässä ehdotuksessa esitettyä järjestelmää ei sovelleta ja asia hoidetaan kansallisen lainsäädännön perusteella. Tietyissä tapauksissa toimija ei voi turvautua poikkeuksiin, jos hän on toiminut huolimattomasti. Näissä tapauksissa järjestelmää sovelletaan edellä kuvatulla tavalla. Koska ehdotuksella pyritään ympäristötavoitteiden saavuttamiseen, se perustuu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 175 artiklan 1 kohtaan. Vaikka ehdotus sisältää säännöksiä oikeudellisista uudelleentarkastelumenettelyistä, tämän ei pitäisi vaikuttaa oikeusperustan valintaan. Uudelleentarkastelumenettelyä koskevat säännökset ovat vain ympäristötavoitteiden sivuasia ja niitä tarvitaan sen varmistamiseksi, että järjestelmä toimii moitteettomasti. Lisäksi on huomattava, että oikeudellisia uudelleentarkastusmenettelyjä koskevat säännökset eivät kuulu mihinkään EY:n perustamissopimuksen 65 artiklassa tarkoitetuista aloista. Kyseinen artikla koskee ainoastaan oikeudellista yhteistyötä yksityisoikeudellisissa asioissa, joiden vaikutukset ulottuvat rajojen yli. 3. Yhteisön toimien tarve Yhteisön toimia tarvitaan, jotta voidaan tehokkaasti varmistaa pilaantuneiden alueiden puhdistaminen ja torjua biologisen monimuotoisuuden heikkeneminen yhteisössä. Alueiden pilaantuminen on ongelmallista, koska se voi uhata ihmisten terveyttä ja ympäristöä: saasteita pääsee pohja- ja pintaveteen ja kasveihin, niitä joutuu suoraan kontaktiin ihmisten kanssa ja kaatopaikkakaasut voivat aiheuttaa tulipaloja tai räjähdyksiä. Noin 300 000 alueen yhteisössä katsotaan lopullisesti tai mahdollisesti pilaantuneen [6]. Tähän mennessä ei ole ollut mahdollista arvioida määrällisesti tämän pilaantumisen aiheuttamia riskejä, mutta alueiden puhdistamisesta aiheutuneet kustannukset antavat kuvan ongelman vakavuudesta. Euroopan ympäristöviraston julkaisemissa arvioissa osittaisten puhdistamiskustannusten (vain muutamien jäsenvaltioiden ja alueiden osalta) katsottiin olevan 55-106 miljardia euroa eli 0,6 %-1,25 % EU:n BKT:stä. [7] Määrä on suuri, mutta se edustaa kumulatiivista vaikutusta useilta vuosilta pikemmin kuin vuosittaisia vaikutuksia [8]. [6] Management of contaminated sites in Western Europe, EEA, kesäkuu 2000. [7] Itävalta, 1,5 miljardia euroa, 300 ensisijaista aluetta; Flanderi, 6,9 miljardia euroa, puhdistamiskustannukset yhteensä; Tanska, 1.1 miljardia euroa, puhdistamiskustannukset yhteensä; Suomi, 0,9 miljardia euroa, puhdistamiskustannukset yhteensä; Saksa/Baijeri, 2,5 miljardia euroa, puhdistamiskustannukset yhteensä; Saksa/Sachsen-Anhalt 1,6-2,6 miljardia euroa; laaja-alainen puhdistaminen; Ger/Schleswig-Holstein, 0.1 miljardia euroa, 26 ensisijaista aluetta; Saksa/Thüringen 0,2 miljardia euroa; 3 laaja-alaista hanketta; Italia, 0,5 miljardia, 1250 ensisijaista aluetta; Espanja, 0,8 miljardia, osittainen puhdistaminen; Ruotsi, 3,5 miljardia, puhdistamiskustannukset yhteensä; Yhdistynyt kuningaskunta, 13-39 miljardia, 10 000 hehtaaria saastunutta maata (Management of contaminated sites in Western Europe, EEA, kesäkuu 2000) [8] Ehdotettu järjestelmä koskee ainoastaan tulevia vahinkoja, joten näiden alueiden puhdistamisesta aiheutuvat kustannukset eivät kuulu tämän ehdotuksen piiriin, koska alueet ovat pilaantuneet ennen ehdotuksen antamista. Kyseessä on näin ollen varsin merkittävä ympäristöongelma, joka on suurelta osin syntynyt sen vuoksi, että useimmissa jäsenvaltioissa ympäristövastuusta on annettu lainsäädäntöä vasta hiljattain. Näin ollen suurin osa puhdistamiskuluista, jotka liittyvät aiemmin pilaantuneisiin alueisiin, maksetaan todennäköisesti yleisin varoin, koska alkuperäistä saastuttajaa on vaikea asettaa vastuuseen. Ympäristövastuu varmistanee tulevaisuudessa, että ne, jotka saastuttavat, myös maksavat puhdistamisen. Samalla se rohkaisee korvausvastuuseen mahdollisesti asetettavia tahoja ehkäisemään vahinkoja yhteiskunnan kannalta tehokkaasti (aiempaa tehokkaammin). Ympäristövastuun säännöt ovat näin ollen tarpeen, jotta voidaan ehkäistä uutta pilaantumista ja varmistaa, että saastuttaja maksaa -periaatetta sovelletaan, jos pilaantumista sattuu ehkäisevistä toimenpiteistä huolimatta. Tässä yhteydessä varsinaisena kysymyksenä ei kuitenkaan ole se, ovatko ympäristövastuun säännökset tarpeen - monet jäsenvaltiothan ovat jo antaneet lainsäädäntöä asiasta, vaikka lähestymistapa vaihtelee. Kysymys on pikemminkin se, onko tarpeen antaa säännöksiä yhteisön tasolla vai jättää asia kokonaan hoidettavaksi jäsenvaltioiden tasolla. Yhteisön tason toimia tarvitaan, koska * kaikki jäsenvaltiot eivät ole antaneet lainsäädäntöä ongelman ratkaisemiseksi [9]. Ilman yhteisön toimia on näin ollen vaikea taata, että saastuttaja maksaa -periaatetta sovelletaan käytännössä kaikkialla yhteisössä. Jos sitä ei sovelleta, tehottomat käyttäytymismallit, jotka ovat johtaneet aiemman pilaantumisen aiheuttamaan tämänhetkiseen tilanteeseen, saattavat jatkua. [9] Pilaantuneita alueita koskeva erityinen lainsäädäntö puuttuu muun muassa Portugalista ja Kreikasta. * useimpien jäsenvaltioiden asiaa koskeva lainsäädäntö ei anna kansallisille viranomaisille valtuuksia varmistaa, että "isännättömät alueet" [10], jotka ovat pilaantuneet lainsäädännön voimaantulon jälkeen, todella puhdistetaan [11]. Näin ollen kansallisella lainsäädännöllä ei varmisteta, että ympäristötavoite - alueiden puhdistaminen - saavutetaan. [10] Alueet, joilla vastuullisia osapuolia ei löydetä tai nämä ovat maksukyvyttömiä. [11] Jos toimivaltaisten kansallisten viranomaisten edellytetään puhdistavan isännättömiä alueita, tämä kannustaisi niitä varmistamaan, että käytettävissä on toimivia taloudellisten vakuuksien järjestelmiä. Näin ollen toimivaltuudet eivät ainoastaan varmista puhdistamista vaan myös edistävät sellaisten rahoitusjärjestelmien perustamista, jotka ovat johdonmukaisia saastuttaja maksaa -periaatteen kanssa. * ilman yhteisön yhdenmukaista järjestelmää taloudelliset toimijat voisivat hyödyntää jäsenvaltioiden lähestymistapojen eroja ja pyrkiä välttämään korvausvastuuta keinotekoisten oikeudellisten mallien avulla (esimerkiksi teettää riskialttiita toimintoja oikeudellisesti erillisillä ja varattomilla yhtiöillä tai siirtää toimistoja muualle yhteisöön vastuuvakuutuksen porsaanreikien hyödyntämiseksi ilman, että ne muuttavat vahinkojen ehkäisemiseen liittyviä toimintamalleja). Tällainen toiminta olisi vastoin jäsenvaltioiden vahinkovastuusääntöjen perimmäistä tavoitetta ja johtaisi resurssien epätaloudelliseen jakamiseen [12]. [12] USA:ssa ei ole merkkejä tällaisesta (ks. ympäristövastuun ehkäisevää vaikutusta koskeva tutkimus, joka on tehty ehdotusluonnoksen taloudellisen arvion yhteydessä), mutta tämä selittynee sillä, että USA:ssa on voimassa yhtenäinen liittovaltion lainsäädäntö. Sillä jätetään osavaltioille runsaasti vapautta paikallisten ongelmien hoitamisessa mutta varmistetaan myös, että eri osavaltioiden lähestymistavat eivät heikennä toistensa vaikutusta. Biologisen monimuotoisuuden erityistapauksen osalta kehitteillä on vakavasti otettavia indikaattoreita, joilla voidaan mitata biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneiden vahinkojen laajuutta ja vakavuutta sekä biologisen monimuotoisuuden heikkenemisen vauhtia viime vuosina. Komission ehdotuksessa kestävää kehitystä koskevaksi EU:n strategiaksi (tehtiin 15 päivänä toukokuuta 2001) todettiin kuitenkin, että biologisen monimuotoisuuden heikkeneminen yhteisössä on nopeutunut huomattavasti viime vuosikymmeninä ja että siitä on tullut yksi vakavista ja peruuttamattomista uhkista eurooppalaisen yhteiskunnan tulevalle hyvinvoinnille. Näin ollen se edellyttää ensisijaisia toimia. Kaksi tärkeintä biologisen monimuotoisuuden suojelemiseksi annettua yhteisön säädöstä ovat luonto- ja lintudirektiivi [13]. Näistä direktiiveistä puuttuvat vahinkovastuusäännökset, joissa sovellettaisiin saastuttaja maksaa -periaatetta ja edistettäisiin siten sitä, että yksityiset (ja julkiset) tahot toimivat tehokkaasti vahinkojen ehkäisemiseksi. Tällä hetkellä vain ani harvat jäsenvaltiot korvaavat tämän aukon edellyttämällä, että yksityiset tahot korvaavat biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneet vahingot. Näin ollen yhteisön toimet biologisen monimuotoisuuden suojelemiseksi ja ennallistamiseksi ovat perusteltuja kahdesta syystä: niiden avulla varmistetaan yhteiskunnallisesti tehokkaat keinot rahoittaa biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneiden vahinkojen korjaaminen ja samalla edistetään vahinkojen tehokasta ehkäisyä. [13] Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (EYVL L 206, 22.7.1992, s. 7) sekä luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annettu neuvoston direktiivi 79/409/ETY (EYVL L 103, 25.4.1979, s. 1.) 4. Ehdotuksen taloudellinen arviointi, sen edut ja kustannukset Taloudellisessa arvioinnissa käsitellään tärkeimpiä näkökohtia, jotka liittyvät ehdotuksen toimivuuteen: sen etuja ja kustannuksia, mukaan lukien kustannusten jakautuminen taloudellisille toimijoille sekä odotettu vaikutus teollisuuden kilpailukykyyn, vaikutus vahinkojen ehkäisyyn, mahdollisten korvausvastuiden taloudelliset turvajärjestelyt sekä luonnonvarojen vahingoittumisen arviointi. Koska ehdotuksen taloudellinen vaikutus liittyy ensisijaisesti kustannusten erilaiseen jakautumisen pikemmin kuin kustannusten lisäämiseen, puhumme jäljempänä rahoituskuluista kustannusten sijasta tapauksissa, joissa ilmaisu kustannukset olisi harhaanjohtava. Arvioinnin tulokset esitetään seuraavassa. Ehdotuksen pääasiallisena etuna odotetaan olevan, että ympäristönsuojelunormien noudattamista voidaan valvoa paremmin saastuttaja maksaa -periaatteen mukaisesti. Tämän myötä pitäisi saada myös välillinen mutta kuitenkin yhtä tärkeä etu: vahinkoja ehkäistään aiempaa tehokkaammin. Ympäristöedut olisi saavutettava kustannustehokkaasti ja sosiaalisen ja taloudellisen tehokkuuden periaatteiden mukaisesti. Ympäristövastuu edellyttää, että vahingosta vastaavat tahot korjaavat sen. Vahinko määritellään viittaamalla voimassa oleviin suojelunormeihin, jotka sisältyvät ympäristölainsäädäntöön. Näin ollen ympäristövastuu vahvistaa voimassa olevia normeja ja on tehokas pelote sääntöjen rikkomista vastaan. Koska mahdolliset saastuttajat asetetaan vastuuseen mahdollisesti aiheuttamiensa vahinkojen korjaamisen kustannuksista, ympäristövastuu luo hyviä kannustimia välttää vahinkoja. Jos käyttämällä yksi euro voidaan todennäköisesti estää vahinko, jonka korjaaminen maksaisi enemmän, tämä kannustaa mahdollisista vahingoista vastaavia investoimaan vahinkojen ehkäisemiseen pikemmin kuin maksamaan korkeampia vahinkojen korjaamisesta aiheutuvia kustannuksia. Tämän vuoksi ehdotuksen odotetaan ohjaavan taloutta kohti sosiaalisesti tehokasta ympäristönsuojelua. Voimassa olevien normien valvonnan vahvistaminen ja vahinkojen ehkäisemisen tehostaminen ovat sinänsä arvokkaita tavoitteita. Lainsäädännön tavoitteiden noudattaminen edellyttää valvontamekanismeja. Lisäksi ympäristövastuu oikein suunniteltuna täydentää - ei korvaa - muita politiikan välineitä, kuten jäljempänä osoitamme. Sen vuoksi ehdotuksen olisi läpäistä kustannustehokkuustesti [14] - ehdotuksen tavoitteisiin tulisi pyrkiä noudattaen kaikilta osin taloudellisen tehokkuuden ja sosiaalisen oikeudenmukaisuuden periaatteita, ja täytäntöönpanokustannukset olisi vähimmäistettävä. [14] Koska ehdotus ei aiheuta merkittäviä lisäkustannuksia, tarkoituksenamme ei ollut tehdä määrällistä kustannushyötyanalyysiä. On kuitenkin syytä uskoa, että pilaantuneiden maa-alueiden puhdistamisen hyödyt ovat varsin merkittäviä. Tuoreessa arvioinnissa pilaantuneiden maa-alueiden puhdistamisen eduista Alankomaissa (ks. Howarth et al: Valuing the Benefits of Environmental Policy, the Netherlands, RIVM report 481505 024, maaliskuu 2001) niiden vuotuinen hyöty arvioidaan 3,4 miljardin euron (vuoden 2000 hintoina) ja ja 842 euron väliin. Näissä arvioissa mitataan ainoastaan omistajan etuja, jotka näkyvät maan arvon muutoksina, ja siten ne osoittavat ainoastaan joitakin yhteiskunnalle koituvista hyödyistä. On siis mahdollista, että puhdistamisen edut on arvioitu alakanttiin. Vertailun vuoksi voidaan todeta, että tästä ehdotuksesta aiheutuvat rahoituskulut koko EY:lle (perustapaus) ovat noin 1,5 miljardia euroa. Ehdotus on tosiaankin laadittu noudattaen taloudellisen tehokkuuden ja sosiaalisen oikeudenmukaisuuden periaatteita. Ensinnäkään, ehdotusta ei sovelleta päästöihin, jotka ovat sallittuja lupien perusteella, eikä vahinkoihin, joita ei voida ennustaa päästöjen tai toimien tapahtumishetkellä käytettävissä olevien tieteellisten ja teknisten tietojen perusteella. Toiseksi, jos ympäristövastuuseen vedotaan sen varmistamiseksi, että vahinkojen puhdistaminen tai korjaaminen todella toteutetaan, tavoitteena on varmistaa tehokkaat ratkaisut. Esimerkiksi jos luonnonvaroille aiheutuu vahinko, ehdotuksen mukaan korjaamistavoitteena on löytää vastaavia ratkaisuja pikemmin kuin luoda uudestaan vahinkoa edeltänyt tilanne kustannuksista huolimatta. Ehdotus aiheuttanee kuitenkin merkittäviä rahoituskuluja, joita on arvioitu jäljempänä. Sitä edeltää lyhyt tiivistelmä tutkimustuloksista, jotka koskevat ympäristövahinkojen ehkäisyä, taloudellisia turvajärjestelyjä ja ympäristövahinkojen arviointia. Vaikutus vahinkojen ehkäisemiseen Tutkimus ympäristövastuun vaikutuksesta vahinkojen ehkäisemiseen (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/preventive.htm) osoittaa, että ympäristövastuun luomat kannustimet vahinkojen ehkäisemisen tehostamiseksi yleistyvät, jos yhteisön tasolla sovelletaan johdonmukaista vahinkovastuupolitiikkaa. Vahinkovastuunormien merkittävät erot osavaltioiden (esimerkiksi USA:ssa) tai jäsenvaltioiden (esimerkiksi Euroopan yhteisössä) tasolla voivat merkittävästi heikentää vahinkovastuun positiivisia vaikutuksia vahinkojen ehkäisemiseen, jos ei luoda yhteistä järjestelmää (liittovaltion vahinkovastuulaki USA:ssa, ehdotettu direktiivi yhteisössä). Tutkimuksen mukaan yhteisön toimet ovat näin ollen tarpeen. Ympäristövastuun taloudelliset turvajärjestelyt Ympäristövastuun taloudelliset turvajärjestelyt hyödyttävät kaikkia sidosryhmiä: viranomaisille ja yleisölle yleensä se on yksi kaikkein tehokkaimmista tavoista tai jopa ainoa tapa varmistaa, että vahingot todella korjataan saastuttaja maksaa -periaatteen mukaisesti. Teollisuuden edustajille se on keino hajauttaa riskejä ja hallita epävarmuuksia. Vakuutusalalle se tarkoittaa merkittäviä markkinoita. Kuitenkin kun ympäristövastuuta koskeva valkoinen kirja julkaistiin helmikuussa 2000, monet sidosryhmät kyseenalaistivat sen, olisivatko yhteisön ehdotuksella luotavat ympäristövastuut vakuutuskelpoisia. Komissio on tutkinut asiaa tarkemmin. Yhteisössä on ollut jo jonkin aikaa mahdollista hankkia vakuutussuoja puhdistamiskustannusten varalta, vaikka sitä ei aina markkinoida samalla nimellä - sitä voidaan kutsua ympäristövastuuvakuutukseksi, ympäristön arvonalentumisvakuutukseksi tai ympäristön puhdistamis- ja korvausvastuuvakuutukseksi. Tämäntyyppisten vakuutus- tuotteiden tarjonta on vakiintunut markkinoille ja myös vakuutusehdot ovat varsin vakiintuneita [15]. [15] Lisätietoja tarjotusta vakuutussuojasta löytyy Internetistä. Esimerkiksi Euroopan markkinoilla toimiva tunnettu vakuutusyhtiö esittelee Internetissä "ympäristön arvonalentumisvakuutuksensa" ominaisuuksia, mukaan luettuina hinnat (vähimmäishinta 1 000 000 USD vakuutussuojalle on 5 000 USD). Näin ollen vakuutusala kattaa jo hyvin ympäristövahinkojen puhdistamiskustannusten markkinat Euroopassa. Vakuutusalan toiminnalle on ominaista globaalisuus - sen vuoksi sillä ollaan hyvin tietoisia suuntauksista eri puolilla maailmaa, ja tietyillä markkinoilla opittua voidaan nopeasti siirtää muille markkinoille. Ympäristövastuusta, mukaan lukien puhdistamiskustannuksia koskeva korvausvastuu, säädettiin USA:ssa jo noin 20 vuotta sitten, mikä käynnisti vakuutussuojan tarjonnan [16]. Tuotteet, jotka kehitettiin ensisijaisesti USA:n markkinoille ja joista on saatu kokemusta USA:ssa, voitiin näin ollen siirtää nopeasti EU:n markkinoille, kun EU:n jäsenvaltiot alkoivat soveltaa korvausvastuuta ympäristön puhdistamisesta aiheutuviin kustannuksiin. [16] Ympäristöriskeihin erikoistuneiden vakuutuksen antajien tarjoamien tuotteiden laaja valikoima osoittaa, että vakuutustuotteiden tarjonta markkinoilla seuraa nopeasti ja jopa ennakoi alan sääntelyvaatimuksia. Puhdistamiskustannusten vakuutuksista EU:ssa tulee tällä hetkellä todennäköisesti kuitenkin hyödykkeitä vähemmässä määrin kuin USA:ssa, koska Euroopan markkinat ovat edelleen pienemmät ja hajanaisemmat. Hinnat ovat sen vuoksi todennäköisesti korkeampia. USA:ssa saatu kokemus osoittaa kuitenkin, että hinnat alenevat nopeasti yhtenäisten sääntelyvaatimusten tultua voimaan ja vakuutusyhtiöiden saatua enemmän kokemusta. (Vuonna 1999 yksityisiltä markkinoilta hankitun vakuutuksen keskimääräinen vuosimaksu uutta maanalaista säiliötä varten oli 1 000 USD. Vuonna 1997 se oli 400 USD.) Tutkimuksemme osoittaa (katso http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/insurance_us.htm), että USA:ssa ovat tällä hetkellä yleisiä vakuutusmaksut, jotka ovat noin 1,0-1,5 prosenttia vakuutetusta arvosta. Hinnat suurille yrityksille, joiden tähänastiset ympäristönsuojelutulokset ovat hyvät, ovat suhteessa alhaisempia. Kaiken kaikkiaan ei jää juurikaan epäilystä siitä, että pilaantuneen ympäristön puhdistamista koskeva korvausvastuu oli vakuutuskelpoista ja sitä myös vakuutettiin yhteisössä [17] valkoisen kirjan hyväksymisen aikoihin. Kiistanalaisempaa on se, voidaanko ottaa vakuutus biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuvien vahinkojen varalta. Tämän tyyppistä vastuuta tunnetaan yhteisössä huonosti, ja joskus on väitetty, että sitä ei voida arvioida ja vakuuttaa. [17] Luonnollisesti lukuun ottamatta tapauksia, joissa pilaantumisen ja siihen liittyvien vastuiden esiintyminen ja ajoittuminen tunnetaan etukäteen varmasti. Tämä vastaa vakuutusalan yleistä käytäntöä. Tätä taustaa vasten komissio teki tutkimuksen luonnonvaroille aiheutuneista vahingoista - jotka vastaavat biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneita vahinkoja - USA:ssa. USA:ssa luonnonvaroille aiheutuneisiin vahinkoihin liittyvästä vastuusta säädettiin samaan aikaan kuin puhdistamiskustannuksiin liittyvästä korvausvastuusta, yli 20 vuotta sitten. USA on näin ollen hyvä esimerkkitapaus biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneiden vahinkojen vakuutuskelpoisuudesta. Tutkimuksen päätelmät osoittavat, että pelot siitä, että biologiseen monimuotoisuuteen kohdistuvia vahinkoja ei voitaisi vakuuttaa, ovat aiheettomia. Tutkimuksesta (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/insurance_us.htm) voidaan tehdä kaksi merkittävää päätelmää. Ensinnäkin, komission ehdotuksen luomat ympäristövastuut, mukaan lukien biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneet vahingot, voidaan vakuuttaa taloudellisesti. Luonnonvaroille aiheutuneisiin vahinkoihin liittyvä vastuu on itse asiassa tällä hetkellä taloudellisesti vakuutuskelpoista USA:ssa, ja siihen liittyvät vakuutusmarkkinat ovat kehittyneet ajan myötä suuremmitta ongelmitta [18]. Näin ollen on syytä uskoa, että näin käy myös EU:ssa biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneiden vahinkojen osalta. Tämä on sitäkin todennäköisempää, koska komission ehdotuksessa esitetään parempi kompromissi yhteiskunnan ympäristöllisten, sosiaalisten ja taloudellisten tavoitteiden välillä kuin USA:n lähestymistavassa. (Tämä käy ilmi käsiteltäessä jäljempänä Superfund-järjestelmän ja tämän ehdotuksen välisiä eroja.) [18] USA:n lainsäädännössä jopa edellytetään taloudellisia turvajärjestelyjä osana luonnonvaroihin kohdistuviin vahinkoihin liittyvää vastuuta. Tutkimuksemme osoittaa, että yksityiset vakuutusmarkkinat reagoivat nopeasti sääntelyvaatimuksiin tarjoamalla uusia vakuutustuotteita. Näin sääntelyvaatimuksia pannaan täytäntöön ja valvotaan onnistuneesti. Tutkimuksen toinen tärkeä päätelmä on se, että toimijoille luotavat tehokkaat sääntelykannustimet, joilla niitä rohkaistaan vakuuttamaan mahdolliset vastuunsa, ovat ehdottoman tärkeitä sen varmistamiseksi, että voidaan onnistuneesti toteuttaa vahinkovastuupolitiikkaa, jonka tarkoituksena on varmistaa ympäristövahinkojen ehkäiseminen ja korjaaminen saastuttaja maksaa -periaatteen mukaisesti. Tässä ehdotuksessa otetaan tämä huomioon luomalla yhteisön järjestelmä, joka mahdollistaa samanlaisten sääntelykannustimien käyttöönoton koko Euroopan yhteisössä mutta jättää jäsenvaltioiden valittavaksi keinot, joilla järjestelmä pannaan täytäntöön. Toinen tutkimus (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/insurance_gen.htm) koski ympäristövastuuseen liittyviä yleisiä kysymyksiä. Tutkimuksessa käsitellään hyödyllisellä tavalla ympäristövastuun taloudellista mallia sekä Hollannin ja Belgian tapauksia. Se sisältää myös näyttöä siitä, että puhdistamiseen liittyvä korvausvastuu on tällä hetkellä vakuutuskelpoista EU:n markkinoilla. Vakuutuksia koskevissa tutkimuksissa käsitelty tärkeä poliittinen kysymys on se, pitäisikö vahinkovastuuta rajoittaa (tiettyyn määrään). Rajoittamisesta on etuja mutta myös haittoja. Vastuun rajoittaminen vähentää sääntöjen noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia ja parantaa vakuutuskelpoisuutta. Toisaalta rajoittaminen heikentää myös ehkäisevää vaikutusta ja vaikeuttaa kustannusten perimistä. USA:ssa ympäristövastuulle on yleensä asetettu yläraja [19], ja siellä saadun kokemuksen mukaan rajat voivat joissakin tapauksissa olla liian alhaisia. Tällä perusteella tässä ehdotuksessa ympäristövastuuta ei rajoiteta. Tämä ei kuitenkaan estä jäsenvaltioita asettamasta rajoitettuja taloudellisten turvajärjestelyjen vaatimuksia, kun ne panevat ehdotuksen täytäntöön. [19] Rajoittaminen liittyy yleensä tapauksiin, jotka johtavat vaarallisten aineiden päästämiseen ympäristöön tai päästöihin. Käytännössä pilaantumisen ja vahingot aiheuttaa yleensä useampi kuin yksi päästö, minkä vuoksi USA:n vahinkovastuurajoilla on yksittäisen toimijan kannalta vähemmän merkitystä kuin miltä vaikuttaa. Luonnonvarojen vahingoittumisen arviointi Luonnonvarojen vahingoittumisen arviointi on edelleen kiistanalaista, vaikka se on tarpeen tämän ehdotuksen ympäristötavoitteiden saavuttamiselle. Luonnonvaroille aiheutuneiden vahinkojen arviointiin liittyvät vaikeudet ja kiistanalaisuudet on otettu huomioon valitussa arviointitavassa. Siinä suositaan vahinkojen korjaamista rahallisiin toimenpiteisiin nähden pääasiassa sen vuoksi, että korjaamisesta johtuvat kustannukset on helpompi arvioida, niiden määrittämisessä ei käytetä niin paljon testaamattomia taloudellisia arviointimenetelmiä ja ne voidaan todentaa jälkikäteen. Vahinkojen korjaamisen tavoitteena on toteuttaa vahingoittuneita luonnonvaroja vastaavia ratkaisuja pikemmin kuin luoda uudestaan vahinkoa edeltänyt tilanne. Tämän vuoksi ehdotuksessa asetetaan selkeästi etusijalle vähiten kustannuksia aiheuttava vaihtoehto valittaessa ratkaisuista, joilla saadaan aikaan samanlaisia ympäristöetuja. Ehdotukseen valitun vaihtoehdon kehittämisessä hyödynnettiin tutkimusta luonnonvaroihin kohdistuvien vahinkojen arvioimisesta ja korjaamisesta (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/biodiversity.htm). Lisäksi saatiin vaikutteita kustannustehokkaasta lähestymistavasta, jota on onnistuneesti koeteltu ja testattu USA:ssa vuoden 1990 öljyvahinkolain [20] (Oil Pollution Act) mukaisesti. (Lähestymistapa esitetään tiivistetysti osoitteessa http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/tp_enveco.pdf).. USA:n vakuutusmarkkinat, joilla on pitänyt ottaa huomioon samat arviointiin liittyvät asiat, ovat kehittyneet suuremmitta ongelmitta, kuten edellä on selitetty. [20] 33 U.S.C. 40. Direktiivistä mahdollisesti aiheutuvat rahoituskulut Ehdotuksesta johtuvien rahoituskulujen arvion mallina on käytetty USA:n CERCLA-järjestelmää [21] (tunnetaan myös nimellä Superfund) [22]. [21] 42 U.S.C. 103. CERCLA-asetus (Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act) on ollut voimassa yli 20 vuotta, ja sen täytäntöönpanon kustannuksista on runsaasti tietoa. [22] Mallimme sisältää myös kustannustietoja USA:n vahinkovastuuohjelmista, jotka perustuvat CERCLA-asetukseen. Kattava analyysi CERCLAsta on osoitteessa http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/comp.htm * Superfund-järjestelmä on ollut toiminnassa pitkään ja siitä on saatu arvokasta ja yleisesti saatavilla olevaa tietoa pilaantuneiden alueiden määrästä, puhdistamisen kustannuksista aluetyypeittäin, pilaantuneiden alueiden määrästä teollisuudenaloittain, uusien pilaantuneiden alueiden havaitsemisvauhdista sekä niiden tapausten määrästä, joihin liittyy luonnonvarojen vahingoittumista, ja niihin liittyvistä kustannuksista. Erittäin tärkeää on, että käytettävissä on joitakin tietoja niiden alueiden määrästä, jotka ovat pilaantuneet ennen lainsäädännön voimaantuloa ja sen jälkeen [23]. Tämän vuoksi oli varsin yksinkertaista tehdä rahoituskulujen arvioita USA:n tapauksen perusteella. [23] Ks. alaviite 24. * USA:n ja EU:n kansantalouksissa ympäristön pilaantumisen määrä voidaan todennäköisesti arvioida samankaltaiseksi, kunhan otetaan huomioon kansantalouksien erilaiset koot. Molemmissa taloudellisen kehityksen tila on varsin samanlainen ja voimassa on samanlaisia ympäristönsuojeluvaatimuksia. * USA:ta koskevia tietoja ja analyyseja on saatu eri lähteistä, joita ajan myötä on vertailtu keskenään ja joihin on sovellettu vertaisarviointia. Tämä prosessi on parantanut käytettävissä olevia tietoja USA:n järjestelmästä ja tehnyt niistä entistä luotettavampia. * Sitä vastoin eurooppalaiset tiedot ovat suurelta osin tarkistamattomia, yhdestä lähteestä saatuja tietoja, joten virhemarginaali on suurempi. Lisäksi tietoja on saatavissa ainoastaan joistakin jäsenvaltioista ja alueista, puhdistamiskustannusten arviot ovat osittaisia eikä niissä aina tarkenneta kyseessä olevien alueiden määrää. Käytettävissä on vain vähän tietoa luonnonvaroille aiheutuneista vahingoista ja niihin liittyvistä kustannuksista. Käytettävissä olevia tietoja ei ole tarkasteltu alueiden tyypin, pilaantumisen tapahtumispäivämäärän tai pilaantumisesta vastaavan teollisuudenalan perusteella. Näin ollen on miltei mahdotonta tehdä hyödyllisiä arvioita puhdistamiskustannuksista tämänkaltaista ehdotusta varten, jota ei sovelleta taannehtivasti. Tätäkin tärkeämpää on ehkä se, että CERCLA on tavoitteiden ja keinojen osalta riittävän samankaltainen tämän ehdotuksen kanssa, jotta se voi toimia hyvänä mallina kustannusten arvioimiselle. Se on ehkä paras mahdollinen malli, kun otetaan huomioon, että olemassa olevat eurooppalaiset mallit eroavat tästä ehdotuksesta enemmän kuin CERCLA. Tämän ehdotuksen ja Superfund-järjestelmän välillä on useita merkittäviä eroja, mutta tärkeimmät erot ja niiden todennäköiset kustannusvaikutukset on voitu yksilöidä. CERCLA-asetus antaa USA:n ympäristönsuojeluvirastolle (EPA) valtuudet yksilöidä pilaantuneet alueet, jotka on puhdistettava. Tämän jälkeen virasto voi joko käynnistää puhdistamisen ja vaatia sen jälkeen pilaantumisen aiheuttajia korvaamaan kustannukset vahinkovastuumenettelyn kautta tai vaatia pilaantumisen aiheuttajia suorittamaan puhdistuksen [24]. Pilaantuneiden alueiden ennallistamistoimilla pyritään pääasiassa torjumaan uhka, jonka pilaantuminen aiheuttaa ihmisten terveydelle sekä alueita ympäröivien yhteisöjen hyvinvoinnille ja ympäristölle, mukaan lukien luonnonvarat. Tämä vastaa varsin pitkälle tämän ehdotuksen tavoitteita ja siinä ehdotettuja keinoja. [24] Jos vastuullisia osapuolia ei voitu yksilöidä tai nämä eivät olleet maksukykyisiä, puhdistamisen kustannukset katettiin alunperin säätiöstä, johon saatiin varat raakaöljyn ja kemianteollisuuden raaka-aineiden valmisteveroista sekä yritysten ympäristötuloveroista. (Vuodesta 1996 säätiöön on saatu varoja ainoastaan yleisistä valtion tuloista, koska kyseiset verot lakkautettiin.) Juuri tämän säätiön takia CERCLA tunnetaan myös nimellä Superfund. CERCLA-järjestelmässä, kuten tässäkin ehdotuksessa, vastuulliset osapuolet ovat korvausvastuullisia myös luonnonvaroille aiheutuneista vahingoista. Toimivaltaiset viranomaiset vastaavat vahinkojen korjaamisesta joko suorien korjaavien toimien avulla tai korvaamalla vahingoittunut luonnonvara vastaavalla luonnonvaralla. Kuten alueiden puhdistamisenkin osalta, toimivaltaiset viranomaiset voivat joko käynnistää vahinkojen korjaamisen ja vaatia sen jälkeen pilaantumisen aiheuttajia korvaamaan kustannukset vahinkovastuumenettelyn kautta tai vaatia pilaantumisen aiheuttajia korjaamaan vahingot suoraan. Merkittävin ero CERCLA-järjestelmän ja tämän ehdotuksen välillä on luultavasti se, että CERCLA on taannehtivasti sovellettava ohjelma eli siinä korvausvastuu on voimassa (myös) sellaisten jätteiden osalta, jotka on laillisesti käsitelty ennen sen voimaantuloa. Koska tämän ehdotuksen tarkoituksena ei ole olla taannehtiva, CERCLA-järjestelmän taannehtivuus jätetään tämän analyysin ulkopuolelle. Analyysissä otetaan siis huomioon ainoastaan ohjelman voimaantulon jälkeen käsiteltyjen jätteiden vuoksi pilaantuneiden alueiden puhdistamisen kustannukset. Tällä perusteella esitetään ehdotukseen liittyvien vuosittaisten rahoituskulujen arvio tämän kappaleen lopussa olevassa taulukossa [25]. Huomioon on otettu erot CERCLA-järjestelmän ja ehdotuksen välillä, taannehtivuutta lukuun ottamatta (muiden eroavuuksien vaikutuksia käsitellään jäljempänä). [25] Lähteenä käytetty pääasiassa teosta Footing the Bill for Superfund Cleanups, Katherine Probst et al, Resources for the Future, 1995. RFF on julkaissut Superfund-järjestelmän kustannuksista myös tuoreemman tutkimuksen (heinäkuussa 2001): Katherine Probst et al, Superfund's Future, What Will It Cost* Olemme käyttäneet myös tätä teosta. Jälkimmäisestä tutkimuksesta käy ilmi, että Superfund-järjestelmään liittyvät kustannukset ovat ajan myötä pysyneet vakaina ja tasaisina, joten arviointitapamme vaikuttaa hyvin perustellulta. Uusia pilaantuneita alueita on tullut lisää varsin tasaiseen ja nopeaan tahtiin, joten oletamme, että puhdistamiskustannukset pysyvät suunnilleen samoina. Taulukossa esitetään kolme skenaariota: perustapaus, tapaus, jossa vahinkoja on paljon, ja tapaus, jossa vahinkoja on vähän. Ensimmäinen skenaario perustuu siihen, että tehdään jako "vanhan pilaantumisen" (pilaantumisen ovat aiheuttaneet ennen Superfund-järjestelmän perustamista toteutetut toimet) ja "uuden pilaantumisen" (pilaantumisen ovat aiheuttaneet Superfund-järjestelmän luomisen jälkeen toteutetut toimet) välillä sen mukaan, miten hiljattain yksilöidyt alueet on sisällytetty Superfund-järjestelmän kansalliseen prioriteettilistaan. Jako on suunnilleen seuraava: 1/3 alueista kuuluu "uuden" ja 2/3 "vanhan" pilaantumisen piiriin. Tapauksessa "paljon vahinkoja" oletetaan, että "vanhat" ja "uudet" pilaantuneet alueet jakautuvat suurin piirtein tasan. Tapauksessa "vähän vahinkoja" oletetaan, että ympäristövastuun poliitikoilla on tehokas ja varsin nopea vaikutus, jolloin ne hidastavat uusien alueiden pilaantumista. Tässä tapauksessa "uusien" alueiden osuuden oletetaan tasaantuvan 20 prosenttiin kaikista alueista. On syytä olettaa, että perustapaus on lyhyellä tähtäyksellä todennäköisin [26], mutta tapausten "vähän vahinkoja" ja "paljon vahinkoja" tarkastelu tarjoaa tuloksistamme hyödyllisen herkkyysanalyysin. [26] Erittäin suuri osuus Superfund-järjestelmän kustannuksista liittyy tosiaankin jätteisiin, jotka on käsitelty ennen järjestelmän voimaantuloa. Ei ole juurikaan syytä uskoa, että tämä muuttuisi merkittävästi lähitulevaisuudessa, vaikka onkin houkuttelevaa olettaa, että "uusiin" alueisiin liittyvien kustannusten osuus lisääntyy todennäköisesti pian. Tämä selittyy sillä, miten pilaantuneet alueet "löydetään" ja miten niistä osa otetaan Superfund-järjestelmän piiriin. Katherine Probst ja muut teoksen Superfund's Future: What Will It Cost kirjoittajat ilmaisivat asian seuraavasti: "Pilaantuneita alueita koskevat tiedot ovat epätäydellisiä ja epätarkkoja useista syistä. Joissakin tapauksissa ei ole maanomistajien edun mukaista antaa tietoja alueen pilaantumista viranomaisille. Tällaiset tiedot voisivat vähentää omaisuuden arvoa ja asettaa omistajat vastuuseen puhdistamiskustannusten korvaamisesta. Useissa tapauksissa ei myöskään ole liittovaltion tai osavaltioiden ohjelmapäälliköiden edun mukaista laatia kattavaa ja julkista luetteloa pilaantuneista alueista, jos heillä ei ole riittäviä resursseja asian hoitamiseen." Tämä osoittaa, että pilaantuneet alueet löydetään hitaasti. Tämän lisäksi Superfund-järjestelmän julkinen rahoitus on pysynyt varsin tasaisena, joten kestää kauan, ennen kuin monet yksilöidyt alueet luetteloidaan puhdistamista varten. Tämä yleiskuva saa vahvistusta raportista Hazardous Waste: Unaddressed Risks at Many Potential Superfund Sites (General Accounting Office Report, marraskuu 1998), jonka mukaan 85 % alueista, jotka voitaisiin sisällyttää Superfund-järjestelmän kansallisten prioriteettien luetteloon, oli "löydetty" jo ennen vuotta 1990. Alueista 42 % oli löydetty ennen vuotta 1985. Samassa raportissa katsotaan, että lokakuusta 1997 alkaen oli yksilöity 1789 aluetta, jotka voitaisiin ottaa Superfund-järjestelmän piiriin. RFF arvioi, että vuosina 2001-2009 Superfund-järjestelmään lisätään vuosittain 23-49 aluetta. Jos otetaan tästä keskiarvo (36) ja oletetaan, että kaikki 1789 aluetta otetaan jossain vaiheessa mukaan Superfund-järjestelmään, kestäisi miltei 50 vuotta ainoastaan purkaa tämä jo yksilöityjen alueiden suma. Kulut saattavat edelleen vaikuttaa korkeilta, mutta kustannuksia aiheutuisi, vaikkei yhteisön vahinkovastuulainsäädäntöä annettaisikaan. Kyseessä ovat todelliset kustannukset. Ne ilmenevät käytännössä ympäristövahinkoina, joita sattuisi myös ilman vahinkovastuujärjestelmää. Yhteiskunnalle aiheutuvat kustannukset olisivat korkeampia ilman asianmukaista vastuuvahinkojärjestelmää, koska tällöin ei olisi tehokkaita kannustimia onnettomuuksien ehkäisemiseen. Edellä mainittujen kokonaiskulujen pitäisi (perustapauksessa) olla alle 1,5 % ympäristönsuojelun kokonaiskustannuksista yhteisössä, toisin sanoen alle 0,02 % bruttokansantuotteesta. Kustannuksia voidaan konkretisoida toteamalla, että kustannukset henkilöä kohti ovat alle 4 euroa (3 euroa, jos mukaan lasketaan 12 ehdokasmaan väestö). Tähän asti on oletettu, että ainoa merkittävä ero Superfund-järjestelmän ja tämän ehdotuksen välillä on taannehtivuus. Järjestelmien välillä on kuitenkin myös useita muita merkittäviä eroja. Jotkin niistä voivat vaikuttaa edellä arvioitujen rahoituskulujen kokonaismäärään. Toisaalta jotkin erot muuttavat ainoastaan kulujen jakautumista taloudellisten toimijoiden välillä, ei niiden kokonaismäärää. Selkeyden vuoksi kokonaiskuluihin mahdollisesti vaikuttavat erot esitetään jäljempänä erikseen niistä, jotka vaikuttavat ainoastaan kulujen jakautumiseen. Järjestelmien välillä on neljä merkittävää eroa, jotka voivat muuttaa arvioinnissamme esitettyä kulujen kokonaismäärää. Ensinnäkin Superfund-järjestelmä ei kata puhdistamista, jos pilaantuminen johtuu vaarallisten aineiden luvallisista päästöistä. Tämä on peruste vapautumiselle mahdollisesta vahinkojen korvausvastuusta, jos vahinkojen aiheuttajana on laitos tai hanke, jonka toiminta on sitä varten myönnetyn luvan mukaista. Edellytyksenä on, että vahingoittuneet luonnonvarat on yksilöity ja niitä varten on annettu lupa ympäristövaikutusselvityksissä. Järjestelmää ei myöskään sovelleta vahinkoihin, jotka johtuvat rekisteröidyistä torjunta-aineista. Ehdotus sisältää vastaavanlaisia poikkeuksia ja vastuusta vapautumisen perusteita [27]. Siinä mennään Superfund-järjestelmää pitemmälle siinä mielessä, että järjestelmä ei kata vahinkoja, joita ei voitu ennustaa päästön tai toimen tapahtumisajankohtana käytettävissä olleiden tieteellisten ja teknisten tietojen perusteella. Komissio ehdottaa poikkeusta, koska sen avulla saavutettaisiin kokonaiskulujen vähentämisen lisäksi parempi tasapaino ympäristötavoitteiden ja toisaalta taloudellisten ja sosiaalisten tavoitteiden välillä. Komission ehdotuksessa säilytetään paremmin innovaatiota edistävät kannustimet, koska toisin kuin Superfund-järjestelmässä, siinä ei aseteta taannehtivasti seuraamuksia innovatiivisille toimille. [27] Lukuun ottamatta torjunta-aineita. Suuren osan vahingoista voidaan kuitenkin katsoa johtuvan hajapäästöistä, joita tämä ehdotus ei kata. Toiseksi biologista monimuotoisuutta koskeva ehdotettu arviointitapa perustuu Superfundia vähemmässä määrin rahalliseen arviointiin [28]. Komission ehdotus perustuukin suuremmassa määrin vahinkojen korjaamiseen, jonka kustannuksia voidaan arvioida helpommin ja edullisemmin kuin luonnonvarojen arvoa rahallisen arvion tekniikoilla. Superfund-järjestelmästä poiketen komission ehdotuksessa asetetaan selkeästi etusijalle vähiten kustannuksia aiheuttavat vaihtoehdot. Tämän eron pitäisi näin ollen alentaa ehdotuksesta aiheutuvia kuluja arvioomme (ja Superfund-järjestelmään) nähden. [28] USA:n sisäministeriö on hiljattain ehdottanut Superfund-järjestelmän lähestymistavan muuttamista. Superfund-järjestelmää varten ehdotettu arviointilähestymistapa noudattaa suuremmassa määrin komission ehdotusta ja herättää vähemmän erimielisyyttä. Kolmanneksi, vaikka arvioissamme oletetaankin, että kaikki puhdistamiskulut ovat ehdotukseen perustuvia lisäkuluja, kuten tilanne oli alunperin Superfund-järjestelmässä, jäsenvaltioissa on tosiasiassa jo voimassa ympäristövastuuta koskevaa lainsäädäntöä. Tosin kansallisten ohjelmien kattavuus ja tiukkuus ei vastaa tätä ehdotusta ja vaihtelee huomattavasti eri jäsenvaltioiden välillä [29]. Joka tapauksessa tämä vaikuttaa selvästi siihen, että ehdotuksen toteuttamiskulut ovat selkeästi alhaisemmat kuin aikaisemmat arviomme. [29] Jäsenvaltioiden voimassa oleva lainsäädäntö ei esimerkiksi aseta viranomaisille yleistä velvollisuutta puhdistaa ja korjata vahinkoja, vaikka vahingosta vastaavaa osapuolta ei löydetä tai tämä ei pysty maksamaan korjaamista. Ehdotus kattaa ympäristövahingot huomattavasti järjestelmällisemmällä tavalla kuin nykyiset kansalliset lähestymistavat. Neljänneksi ehdotuksessa sovelletaan korvausvastuuta tietyistä toiminnoista aiheutuviin vahinkoihin, kun taas Superfund-järjestelmä perustuu vaarallisiin aineisiin. Ehdotuksen lähestymistapa vaikuttaa laajemmalta, mutta käytännössä molemmista lähestymistavoista pitäisi saada samanlaisia tuloksia ja - jos muut tekijät pysyvät samoina - niistä pitäisi aiheutua samansuuruisia kuluja. Tämä johtuu siitä, että useimpien toimintojen (kielteinen) vaikutus kansanterveyteen ja ympäristöön johtuu pääasiassa vaarallisten aineiden päästöistä. Toiminnoilla (ja niiden tasolla) voi olla biologiseen monimuotoisuuteen vaikutuksia, jotka ovat laajempia kuin ne, jotka liittyvät vaarallisten aineiden päästöihin. Tällä ei kuitenkaan pitäisi olla todellista vaikutusta tästä ehdotuksesta aiheutuviin kuluihin, kun otetaan huomioon luontodirektiivissä ja vesipolitiikan puitedirektiiveissä säädetyt poikkeukset. Lisäksi biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneista vahingoista aiheutuvien kulujen arvioidaan olevan vain pieni osa kokonaiskuluista. Kun otetaan huomioon nämä neljä tärkeintä eroa ehdotuksen ja Superfund-järjestelmän välillä, joilla todennäköisesti on vaikutus kulujen kokonaismäärään, voidaan päätellä, että niiden yhteisvaikutus alentaa ehdotukseen liittyviä kuluja verrattuna taulukossa esitettyihin arvioihin. Taulukko edustaa näin ollen ylärajaa, jonka toteutuminen käytännössä on epätodennäköistä. Kaksi muuta merkittävää muutosta vaikuttavat (ainoastaan) kulujen jakautumiseen. Ensimmäinen näistä eroista on se, että Superfund-järjestelmässä korvausvastuuseen voidaan asettaa monia erilaisia osapuolia aina vaarallisten aineiden tuottajista ja kuljettajista kaatopaikkojen hoitajiin. Komission ehdotuksessa korvausvastuuseen voidaan asettaa ainoastaan toimijat. Tämä ei alenna järjestelmän kokonaiskustannuksia Superfund-järjestelmään verrattuna (jos korvausvastuuseen ei voida asettaa yksityisiä tahoja, viranomaisten on varmistettava, että vahingot korjataan), mutta lisää toimivaltaisten viranomaisten osuutta kustannuksista. Toinen tämäntyyppinen ero on se, että Superfund-järjestelmässä sovelletaan yhteisvastuuta tapauksiin, joissa saman vahingon aiheuttajina on useita toimijoita. Tässä ehdotuksessa jäsenvaltioiden sallitaan soveltavan joko yhteisvastuuta tai suhteellista vastuuta [30]. Edellä esitetyt arviot perustuvat näin ollen yhteisvastuuseen. Tätä vahinkovastuun muotoa pidetään joskus helpompana tapana periä kustannuksia yksityisiltä korvausvelvollisilta, ja sen avulla varmistetaan puhdistaminen ja ennallistaminen suhteellista korvausvelvollisuutta paremmin (myös kulut ovat korkeampia). Koska kuitenkin tässä ehdotuksessa jäsenvaltiolla on lopullinen velvollisuus varmistaa, että vahinkojen puhdistaminen ja korjaaminen toteutetaan, suhteelliseen vastuuseen perustuvan mallin (kokonais)kulut lienevät samat kuin yhteisvastuusta aiheutuvat kulut. Yhteisvastuu lisäisi kuitenkin todennäköisesti yksityisten tahojen kulujen osuutta. Suhteellista mallia sovellettaessa tilanne olisi päinvastainen. [30] Lukuun ottamatta toimijoita, jotka voivat todistaa, miltä osin he ovat vahingosta vastuussa. Nämä toimijat voidaan asettaa korvausvastuuseen ainoastaan kustannuksista, jotka liittyvät kyseiseen vahingon osaan. Tehdyssä arvioinnissa käsitellään myös kustannusten suoria vaikutuksia teollisuuden ulkoiseen kilpailukykyyn. Ne eivät todennäköisesti ole merkittäviä. Ensinnäkin vahinkovastuu ei todennäköisesti vaikuta järjestelmällisesti kaikkiin tietyn alan yrityksiin. Yrityksille, jotka ottavat käyttöön kustannustehokkaita ehkäiseviä toimenpiteitä, ei todennäköisesti aiheudu suuria vahinkovastuuseen liittyviä kustannuksia, ja näin ollen niiden kansainvälinen kilpailukyky ei heikkene. Toisin sanoen järjestelmä saattaa vaikuttaa yksittäisiin yrityksiin muttei kokonaisiin teollisuudenaloihin, koska kullakin alalla on yrityksiä, joihin asia ei vaikuta. Nämä yritykset jatkavat todennäköisesti toimintaa, jonka niiden kilpailijat ovat vahinkovastuun vuoksi menettäneet. On tosin myös todettava, että aloilla, joilla pilaantumista ei voida vähentää, koska käytössä on jo parhaat tekniikat ja käytännöt, vastuuvakuutuksen vaikutus voi olla järjestelmällistä ja se voi aiheuttaa koko sektorille eroja kuluissa (muiden edellytysten pysyessä samoina [31]) sellaisiin kolmansiin maihin nähden, joilla on löysempi kulujen sisällyttämispolitiikka. [31] Muut edellytykset pysyvät kuitenkin harvoin samoina, ja ympäristönsuojelupolitiikkaan liittyvillä kuluilla ei useinkaan ole merkitystä verrattuna muiden kulujen eroavuuksiin (esimerkiksi työvoimakustannukset ja infrastruktuurin käyttömahdollisuudet). Toiseksi vaikka Superfund-järjestelmästä aiheutuu huomattavasti enemmän kustannuksia, ne alat USA:ssa [32], joille on aiheutunut korkeampia puhdistamiskustannuksia, eivät ole kokeneet kansainvälisen kilpailukykynsä merkittävää huonontumista. Kemianteollisuus on hyvä esimerkki ilmiön syistä. Vaikka tämä ala joutuu maksamaan suurimman osuuden (25 %) Superfund-järjestelmän edellyttämistä puhdistamiskustannuksista, ja sen osuus on huomattavasti suurempi kuin järjestyksessä toisen alan, nämä kustannukset ovat kuitenkin hyvin pieni osuus alan voitoista (noin 2 %) [33]. Joillakin aloilla puhdistamiskustannusten suhteellinen vaikutus voittoihin tai lisäarvoon on merkittävämpi; tästä hyvä esimerkki on kaivannaisteollisuus. Tämä johtuu kuitenkin pikemminkin jatkuvasta huonosta kannattavuudesta, joka liittyy rakenteellisiin tekijöihin, kuin ympäristökulujen vaikutuksesta. [32] Kemia, kaivannaisteollisuus, raakametallit, puutuotteet, metallituotteet koneita lukuun ottamatta sekä öljyjalostamot. [33] Tiedot voitoista vuodelta 1991 ja 1992. >TAULUKON PAIKKA> * Kunkin kustannusluokan tarkoitus ja se, miten kulut on laskettu, selitetään taulukkoon liittyvissä alaviitteissä. 5. Julkinen kuuleminen Tämän ehdotuksen valmistelussa hyödynnettiin muun muassa useita aiempia aloitteita, joiden yhteydessä oli järjestetty laajoja keskusteluja sidosryhmien kanssa. Niistä voidaan mainita komission vihreä kirja vuonna 1993 (KOM(93) 47 lopullinen), samana vuonna järjestetty komission ja Euroopan parlamentin yhteinen kuulemistilaisuus, Euroopan parlamentin vuonna 1994 antama päätöslauselma, jossa pyydetään komissiota antamaan ehdotus asiaa koskevaksi direktiiviksi, talous- ja sosiaalikomitean vuonna 1994 antama lausunto sekä ympäristövastuuta koskeva valkoinen kirja 9 päivänä helmikuuta 2000 [34]. Sidosryhmiä on myös kuultu valmisteluasiakirjasta, joka julkaistiin heinäkuussa 2001 [35]. Julkisen kuulemisen perusteella on tarkistettu valmisteluasiakirjassa esitettyjä ehdotuksia. Julkisesta kuulemisprosessista ja sen tuloksista on lisätietoa perustelujen liitteessä. [34] KOM(2000) 66 lopullinen. Valkoisesta kirjasta saatiin runsaasti huomioita jäsenvaltioilta ja monilta erilaisilta sidosryhmiltä. (Tiivistelmä näistä huomioista on osoitteessa http://europa.eu.int/comm/environment/wel/main/index.cfm.) Valkoisesta kirjasta antoivat lausunnon myös talous- ja sosiaalikomitea (lausunto 12.7.2000, EYVL C 268, 19.9.2000, s. 19) sekä alueiden komitea (lausunto 14.6.2000, EYVL C 317, 6.11.2000, s. 28). Euroopan parlamentti ei ole antanut virallista lausuntoa valkoisesta kirjasta, mutta ympäristöasioiden, kansanterveyden ja kuluttajapolitiikan valiokunta antoi 12.9.2000 oikeudellisten ja sisämarkkina-asioiden valiokunnalle lausunnon ympäristövahinkovastuuta koskevasta valkoisesta kirjasta (asiak. PE 290.139). Ympäristöneuvosto käsitteli lisäksi ympäristövastuuta huhtikuussa ja joulukuussa 2000. (Ks. neuvoston lehdistötiedote n:o 486, 18.12.2000 (asiak. 14668/00). [35] Saadut huomiot ovat kokonaisuudessaan (periaatteessa alkukielellä), sikäli kun niiden pitämistä luottamuksellisina ei ole pyydetty, seuraavassa osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/environment/liability/followup.htm. On kuitenkin selvää, että kaikkia eri tahojen tekemiä ehdotuksia ei ole voitu ottaa huomioon. Ensinnäkin teollisuudella ja ympäristöjärjestöillä on asiasta vastakkaisia näkemyksiä. Tätäkin tärkeämpi syy on se, että jotkin huomautuksista olivat ristiriidassa ehdotuksen tavoitteiden tai sen tekemiseen johtaneiden perusteiden kanssa. Kuten edellä selitetään, komissio katsoo, että yhteisön säädös ympäristövastuusta on tarpeen. Lisäksi komissio katsoo, että ympäristövahinkotapauksissa on tarpeen sallia julkisten eturyhmien ja hallituksista riippumattomien järjestöjen toimia ympäristön puolesta, koska esimerkiksi biologiseen monimuotoisuuteen ei liity omistusoikeuksia. Toisaalta komissio katsoo myös, että joitakin ympäristöjärjestöjen ehdotuksia ei voida sisällyttää tähän ehdotukseen. Tämä koskee erityisesti ehdotetun järjestelmän soveltamisalaa. Kun komissio ehdottaa uutta säädöstä, sen on otettava huomioon kaikki etunäkökohdat ja löydettävä tasapaino niiden välillä ottaen huomioon ympäristötavoitteiden lisäksi laajemmat sosioekonomiset yhteydet. Täysin taannehtivasti sovellettavaa järjestelmää tai järjestelmää, jossa tavanomaisia periaatteita todistustaakasta ja syy-yhteydestä olisi merkittävästi muutettu, ei pidetty hyvänä vaihtoehtona. Ehdotus ei kata perinteisiä vahinkoja (henkilö- ja esinevahinkoja), vaikka ympäristövastuuta koskevassa valkoisessa kirjassa näin ehdotettiin. Tähän muutokseen on useita syitä. Ensinnäkin perinteisten vahinkojen sisällyttäminen ehdotettuun järjestelmään ei vaikuta ainakaan alkuvaiheessa olevan edellytys korkealle asetettujen ympäristötavoitteiden saavuttamiselle ja saastuttaja maksaa -periaatteen sekä ennalta varautumisen periaatteen noudattamiselle. Toiseksi perinteisiä vahinkoja voidaan säännellä ainoastaan siviilioikeudellisen vastuun avulla [36]. Perinteisen vahinkojen käsittely kansallisissa oikeusjärjestelmissä (lainsäädännössä ja oikeuskäytännössä) on varsin pitkälle kehittynyttä, koska ne luontevasti kuuluvat niiden soveltamisalaan. On kuitenkin todettava, että tätä asiaa koskeva viimeaikainen ja tuleva kehitys kansainvälisellä tasolla edellyttää todennäköisesti, että komissio tarkastelee asiaa uudestaan, ainakin jos yhteisö haluaa liittyä kansainvälisiin siviilioikeudellista vastuuta koskeviin sopimuksiin, joilla täydennetään kansainvälisiä ympäristösopimuksia. Erilaiset alakohtaiset kansainväliset aloitteet [37] eivät tosin aina vaikuta täysin johdonmukaisilta keskenään. Tämän vuoksi on tässä vaiheessa vaikeaa muotoilla yleistä kantaa siitä, kuinka yhteisön olisi suhtauduttava näihin aloitteisiin. Aihetta on pohdittava tarkemmin kansainvälisellä tasolla tapahtuvan kehityksen perusteella. [36] Ks. tutkimus, joka käsittelee ympäristövastuuta koskevan lainsäädännön kehittymistä jäsenvaltioissa ja ympäristövastuuta joissakin OECD-maissa (http://europa.eu.int/comm/environment/liability/legalstudy.htm). Tutkimuksessa tuodaan esiin, että useimmissa maissa pilaantuneet alueet sekä mahdollisesti biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneet vahingot ovat tähän mennessä kuuluneet julkis- ja hallinto-oikeuden piiriin, kun taas henkilö- ja omaisuusvahingot ovat kuuluneet yksityisoikeuden piiriin. Komissio katsoo, että voisi olla vaikeaa säätää yhteisistä oikeudellisista puitteista sekä siviilioikeudellista että julkis-/hallinto-oikeudellista vahinkovastuuta varten. Tämä selittää myös sen, miksi ehdotus ei kata perinteisiä vahinkoja. [37] Yksi alakohtainen väline, joka on allekirjoitettu mutta joka ei vielä ole voimassa, on vuoden 1999 Baselin pöytäkirja, joka koskee vaarallisten jätteiden rajan ylittäviin siirtoihin ja käsittelyyn liittyvää vahinko- ja korvausvastuuta. Käynnissä tai suunnitteilla on useita muita tulevia hankkeita: vuonna 1992 tehtyyn teollisuusonnettomuuksien rajojen yli ulottuvia vaikutuksia koskevaan Helsingin yleissopimukseen liittyvä yhteisvastuuta koskeva asiakirja, vuonna 1992 tehty Helsingin yleissopimus maasta toiseen ulottuvien vesistöjen ja kansainvälisten järvien suojelusta ja käytöstä sekä mahdollisesti (keskipitkällä aikavälillä) biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirjaan liittyvä vastuuasiakirja tai asiakirjat. Lisäksi voidaan mainita ainoa monialainen kansainvälinen ympäristövastuujärjestelmä, joka perustuu ympäristölle vaarallisesta toiminnasta aiheutuneen vahingon korvausvastuuta koskevaan vuonna 1993 tehtyyn Luganon yleissopimukseen. Yleissopimus ei kuitenkaan ole vielä voimassa eikä ole todennäköistä, että yhteisö liittyisi siihen lähitulevaisuudessa. Ehdotuksessa ei tehdä pakollisiksi taloudellisia turvajärjestelyjä. Järjestelmän piiriin kuuluvien riskien arviointia ja hallintaa helpottaa, että soveltamisala on suppea ja koskee ainoastaan tiettyjä luonnonvaroja ja merkittäviä vahinkoja. Ehdotetussa järjestelmässä varmistetaan tarvittava joustavuus direktiivin täytäntöönpanon ensimmäisinä vuosina, koska se selvästikin sisältää vakuutusyhtiöille ja muille taloudellisten vakuuksien antajille uusia asioita. On huomattava, että biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen 2 artiklassa oleva biologisen monimuotoisuuden määritelmä ei tässä vaiheessa muodostava sopivaa perustaa ehdotetulle järjestelmälle. Tämä koskee myös muuntogeenisiin organismeihin liittyvää vahinkovastuuta. Yleissopimuksen määritelmä kattaa muutakin kuin luontotyypit ja lajit ja sisältää "vaihtelevuuden" ajatuksen. Näin voidaan katsoa, että biologisen monimuotoisuuden vahingoittuminen kattaa myös "elävien eliöiden vaihtelevuuden" vahingoittumisen. Tällainen lähestymistapa herättää vaikeita kysymyksiä siitä, miten tällaiset vahingot voitaisiin arvioida määrällisesti ja mikä olisi korvausvastuuseen johtavan vahingon raja [38]. Tällä ei kuitenkaan rajoiteta kyseiseen kysymykseen liittyvän kehityksen seuraamista erityisesti biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen ja bioturvallisuuspöytäkirjan täytäntöönpanon yhteydessä. [38] Samanlaisia kysymyksiä on pohdittu Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirjaa käsittelevässä hallitustenvälisessä komiteassa (ks. sihteeristön muistio aiheesta Liability and redress for damage resulting from the transboundary movements of living modified organisms. Review of existing relevant instruments and identification of elements" [UNEP/CBD/ICCP/2/3 - kappale. 77 sivu 24] - http://www.biodiv.org/biosafety/mtg-iccp-02.asp). Komissio on tietoinen siitä, että erityisesti tällaisella alalla lainsäädännön on oltava uusiutuva prosessi, jossa olisi tarkasteltava järjestelmän täytäntöönpanosta ja aihetta koskevista uusista oikeudellisista ja teknisistä kehityksistä saatua kokemusta ja parannettava tämän perusteella järjestelmää tarpeen mukaan. 6. Ehdotuksen sisältö 6.1. 1 artikla - tarkoitus Ehdotuksen tarkoituksena on luoda ympäristövastuuseen perustuva järjestelmä, jonka avulla voitaisiin ehkäistä tai korjata ympäristövahingot. 6.2. 2 artikla - määritelmät Direktiivissä olisi määriteltävä asianmukaisesti käsitteet, jotka vaikuttavat direktiivissä säädetyn järjestelmän hyvään tulkintaan ja soveltamiseen. Aina kuin mahdollista, ympäristövahinko olisi määriteltävä viittaamalla yhteisön muuhun asiaa koskevaan lainsäädäntöön - luontodirektiiviin ja vesipolitiikan puitedirektiiviin - jotta voitaisiin käyttää yhteisiä perusteita ja yhdenmukaista soveltamista. Direktiivissä olisi kuitenkin otettava huomioon erityistilanteet, joissa mainitut direktiivit mahdollistavat tietyt poikkeukset ympäristön suojelun tasoon. Biologisen monimuotoisuuden määrittelyssä olisi viitattava myös suojelualueisiin, jotka on nimetty luonnonsuojelua koskevan kansallisen tai sitä alemman tason lainsäädännön mukaisesti. Ympäristövahingon käsitteen olisi katettava myös ne tilanteet, joissa pilaantunut maaperä aiheuttaa ihmisten terveydelle vakavaa haittaa tai mahdollista vakavaa haittaa. Ympäristövahingon käsitteeseen olisi sisällyttävä myös vesivarojen, maaperän ja luontotyyppien vahingoittuminen, joka johtuu aineiden, materiaalien tai säteilyn päästämisestä ilmaan vahingossa tai tahallisesti, koska tällaiset ilmassa olevat osat voisivat aiheuttaa tässä direktiivissä tarkoitettujen kaltaisen vahingon. 6.3. 3 artikla - soveltamisala (tarkasteltuna yhdessä liitteen I kanssa) Direktiivin soveltamisalaan olisi kuuluttava ammatilliset toimet, jotka aiheuttavat riskin ihmisten terveydelle ja ympäristölle. Nämä toiminnot olisi periaatteessa yksilöitävä viittaamalla yhteisön lainsäädäntöön, mukaan lukien tarvittaessa lupamenettelyt, joka koskee tiettyjä ihmisille tai ympäristölle mahdollisen tai tosiasiallisen riskin aiheuttavia toimia tai käytäntöjä. Tämän vuoksi ehdotetun direktiivin olisi katettava vaarallisten aineiden ja valmisteiden, organismien ja mikro-organismien sekä kasvinsuojeluaineiden ja biosidituotteiden valmistus, käyttö ja päästäminen ympäristöön. Lisäksi olisi otettava huomioon yhteisön liikennelainsäädännön säännökset, joissa käsitellään tämän ehdotuksen kannalta merkityksellisiä vaarallisia tai ympäristöä pilaavia aineita. Kyseisten säännösten soveltamista olisi laajennettava muihin liikennemuotoihin, jos erityisiä yhteisön säännöksiä ei ole annettu. Kasvinsuojeluaineista, biosidituotteista sekä muuntogeenisistä organismeista ja mikro-organismeista on voimassa erityistä yhteisön lainsäädäntöä, ja kaiken niihin liittyvän kuljetustoiminnan pitäisi sisältyä direktiivin soveltamisalaan riippumatta siitä, käsitelläänkö sitä mainituissa yhteisön liikennesäännöksissä. Tämän ehdotuksen kannalta ei ole merkitystä sillä, että kaikista liikennemuodoista ei tällä hetkellä säädetä yhteisön liikennelainsäädännössä ja että kuljetuksista ei juurikaan säädetä erityisessä kasvinsuojeluaineita, biosidituotteita sekä muuntogeenisiä organismeja ja mikro-organismeja koskevassa lainsäädännössä, koska kyseisten tuotteiden, organismien ja mikro-organismien kuljettaminen aiheuttaa tosiasiallisen tai mahdollisen riskin ihmisille tai ympäristölle. Ehdotettua direktiiviä olisi sovellettava biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneisiin vahinkoihin myös kaikessa sellaisessa ammatillisessa toiminnassa, jota ei ole suoraan tai välillisesti yksilöity yhteisön lainsäädännön perusteella sellaiseksi, joka aiheuttaa tosiasiallisen tai mahdollisen riskin ihmisille tai ympäristölle. Joissakin kansainvälisissä yleissopimuksissa käsitellään esimerkiksi öljy- ja ydinvahinkoihin liittyvää siviilivastuuta. Useimmat jäsenvaltiot ovat näiden yleissopimusten sopimuspuolia. Vaikka yleissopimukset eivät aina sisällä samoja vaatimuksia kuin tässä ehdotuksessa, niiden vaatimukset ovat yhdenmukaisia maailmanlaajuisesti tai alueellisesti. Jos näissä yleissopimuksissa havaitaan puutteita, yhteisön olisi pyrittävä parantamaan voimassa olevia kansainvälisiä järjestelyjä edistämällä kansainvälisellä tasolla sellaisia toimenpiteitä, joilla puututaan alueellisiin tai maailmanlaajuisiin ympäristöongelmiin (Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 174 artiklan 1 kohta). Erikan onnettomuudesta aiheutuneen öljyvuodon jälkeen yhteisö on sitoutunut parantamaan merenkulun turvallisuutta ja öljyn aiheuttamien pilaantumisvahinkojen kansainvälisen korvausrahaston toimivuutta vahinkovastuun osalta [39]. Kun öljyn aiheuttamien pilaantumisvahinkojen kansainvälisen korvausrahaston toimivuuden tarkastus on saatu päätökseen kansainvälisessä merenkulkujärjestössä, yhteisön on päätettävä, ovatko tulokset tyydyttäviä. Jos näin ei ole, olisi harkittava erityistä yhteisön aloitetta. [39] Ks. KOM(2000) 802, lopullinen 6.12.2000. Tämän vuoksi olisi otettava erityisesti huomioon Euratomin lainsäädäntö ja kansainväliset yleissopimukset, jotka koskevat ydinvahinkoja ja öljyvahinkoja sekä vaarallisten ja haitallisten aineiden sekä vaarallisten tuotteiden kuljetuksista johtuvia vahinkoja. Milloin alalla voimassa olevassa yhteisön lainsäädännössä jo säädetään onnettomuuksien ehkäisystä [40], näihin yksityiskohtaisiin sääntelyvaatimuksiin ei pitäisi puuttua ehdotetulla järjestelmällä, jonka tarkoituksena on tukea voimassa olevia järjestelyjä eikä korvata niitä. [40] Ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi 24 päivänä syyskuuta 1996 annettu neuvoston direktiivi 96/61/EY (EYVL L 257, 10.10.1996, s. 26) ja vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta 9 päivänä joulukuuta 1996 annettu neuvoston direktiivi 96/82/EY (EYVL L 10, 14.1.1997, s. 13). Ehdotuksessa ei anneta uusia lainvalintasääntöjä määritettäessä toimivaltaisten viranomaisten toimivaltuuksia eikä sillä rajoiteta tuomioistuinten kansainvälistä toimivaltaa, sellaisena kuin siitä säädetään muun muassa tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta siviili- ja kauppaoikeuden alalla 22 päivänä joulukuuta 2000 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 44/2001 [41]. Kun otetaan huomioon ehdotuksen soveltamisala ja perinteisten vahinkojen jättäminen sen soveltamisalan ulkopuolelle, sen yhteensopivuudesta työterveyttä ja -turvallisuutta koskevan lainsäädännön kanssa ei liene epäselvyyttä. Tämä koskee myös tuotevastuuta [42] ja tuoteturvallisuutta [43] koskevaa yhteisön lainsäädäntöä, joka ei kata ympäristövahinkoja. Tuotevastuuta ja tuoteturvallisuutta koskevaa lainsäädäntöä sovelletaan siis kaikilta osin. Kun päällekkäisyyttä ei ole, ei ole myöskään tarpeen sisällyttää ehdotukseen erityisiä säännöksiä, joilla pyrittäisiin selkeyttämään yhteyksiä ehdotuksen ja kyseisten säädösten välillä. [41] EYVL L 12, 16.1.2001, s. 1. [42] EYVL L 210, 7.8.1985, s. 29, direktiivi sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 10 päivänä toukokuuta 1999 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 1999/34/EY (EYVL L 141, 4.6.1999, s. 20). [43] Yleisestä tuoteturvallisuudesta 29 päivänä kesäkuuta 1992 annettu neuvoston direktiivi 92/59/ETY (EYVL L 228, 11.8.1992, s. 24.). Lopuksi voidaan selventää, että ehdotusta ei sovelleta hajakuormituksesta johtuvaan pilaantumiseen eikä toimiin, joiden ainoana tarkoituksena on kansallinen puolustus. 6.4. 4 artikla - vahinkojen ehkäiseminen Ehdotettuun järjestelmään liittyvien yleisten ehkäisevien vaikutusten [44] lisäksi on tarpeen antaa säännöksiä, joiden perusteella toteutetaan erityisiä ehkäiseviä toimenpiteitä ympäristövahingon uhatessa välittömästi. Ehkäisemisellä tarkoitetaan tässä yhteydessä sitä, että toimivaltainen viranomainen joko kehottaa toimijaa toteuttamaan tarpeelliset ehkäisevät toimenpiteet tai toteuttaa itse kyseiset toimenpiteet välittömästi tai jos kyseinen toimija ei toteuta tarvittavia toimenpiteitä. Kun toimija on tietoinen tai tämän tulisi olla tietoinen välittömästä uhkasta, tämän olisi toimittava odottamatta, että toimivaltainen viranomainen tätä pyytää. Jos toimijan toteuttamilla ehkäisevillä toimenpiteillä ei ole tarvittavaa vaikutusta, toimijan olisi ilmoitettava tilanteesta toimivaltaiselle viranomaiselle. [44] Tällä tarkoitetaan korvausvastuun ehkäisevää vaikutusta taloudellisesta näkökulmasta (ks. kohta 2 edellä). 6.5. 5 artikla - vahinkojen korjaaminen (tarkasteltava yhdessä liitteen II kanssa) Vahinkojen korjaamisella tarkoitetaan ehdotuksessa sitä, että toimivaltainen viranomainen joko kehottaa toimijaa toteuttamaan tarpeelliset korjaavat toimenpiteet tai toteuttaa itse kyseiset toimenpiteet välittömästi tai jos kyseinen toimija ei toteuta tarvittavia toimenpiteitä. Korjaaminen olisi toteutettava tehokkaasti ja varmistaen, että korjaamistavoitteet saavutetaan noudattaen niitä vähimmäisperusteita, joiden mukaisesti toimenpiteet olisi yksilöitä ja valittava. Yleensä vahinkojen arvon pitäisi olla sama kuin korjaavien toimenpiteiden arvo, joten rahallista arviota ei tarvita. Toimivaltaisen viranomaisen olisi oltava oikeutettu tarvittaessa käyttämään rahallisen arvioinnin tekniikoita. Yhteisön tutkimus- ja kehitysohjelmissa tehdystä tutkimuksesta voidaan saada arvokkaita tietoja ja välineitä ympäristövahinkojen luonnehdintaan ja arviointiin. Toimijan ja tarvittaessa muiden asiaan liittyvien osapuolten aktiivinen yhteistyö edistää todennäköisesti toteutettavien korjaamistoimenpiteiden kustannustehokkuutta. Ympäristövahinkoja saattaa tapahtua useita lyhyenä aikana. Tällaisessa tapauksessa toimivaltaisella viranomaisella olisi oltava oikeus päättää, mikä ympäristövahinko on korjattava ensisijaisesti. Tätä päätöstä tehdessään toimivaltaisen viranomaisen olisi otettava huomioon muun muassa ympäristövahinkojen luonne, laajuus, vakavuus ja luonnollisen palautumisen mahdollisuus. 6.6. 6 artikla - ehkäisemiseen ja korjaamiseen liittyvät lisäsäännökset Koska on ehdottoman tärkeää varmistaa vahinkojen asianmukainen ehkäiseminen ja korjaaminen, jäsenvaltioiden olisi varmistettava tarvittavien korjaavien tai ehkäisevien toimenpiteiden toteuttaminen silloin, kun ei voida noudattaa saastuttaja maksaa -periaatetta. Näissä tapauksissa jäsenvaltioiden olisi oikeudellisten järjestelmiensä mukaisesti annettava säännökset, joita ne pitävät sopivina ja joilla varmistetaan tehokkaasti tarvittavien ehkäisevien ja korjaavien toimenpiteiden rahoitus. Tällaisten vaihtoehtoisten rahoitusjärjestelmien ei missään tapauksessa pitäisi rajoittaa toimijan vastuuta, jos toimija yksilöidään myöhemmin tai hänellä myöhemmin on riittävät taloudelliset resurssit vastata toteutettavien toimien kustannuksista. 6.7. 7 artikla - kustannusten periminen Yhteisön toimilla olisi edistettävä perustamissopimuksen 174 artiklan 2 kohdassa esitettyä saastuttaja maksaa - periaatetta. Toimija, joka aiheuttaa ympäristövahingon tai sen välittömän uhan, olisi näin ollen periaatteessa asetettava taloudelliseen korvausvastuuseen. Jos ehkäisevät tai korjaavat toimenpiteet toteuttaa toimivaltainen viranomainen itse tai ulkopuolinen tämän puolesta, siitä aiheutuneet kustannukset olisi perittävä toimijalta. 6.8. 8 artikla - tiettyjen biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneiden vahinkojen kustannusten jakaminen Jos toimija on aiheuttanut vahingon biologiselle monimuotoisuudelle jonkin sellaisen ammatillisen toiminnan yhteydessä, jonka tässä direktiivissä ei katsota aiheuttavan tosiasiallista tai mahdollista riskiä ihmisille tai ympäristölle, toimijaa ei aseteta taloudelliseen vastuuseen, jos tämän ei todeta toimineen tuottamuksellisesti tai huolimattomasti. 6.9. 9 artikla - poikkeukset Tämän direktiivin ei tulisi koskea vahinkoja tai niiden välitöntä uhkaa, jos ne johtuvat tietyistä toimijasta riippumattomista tapahtumista tai tietyistä päästöistä tai tapahtumista, jotka ovat sallittuja niitä koskevissa laeissa ja asetuksissa taikka niitä varten myönnetyssä luvassa. Sama pätee silloin, kun vahingon on aiheuttanut päästö tai toiminta, joita ei pidetty vahingollisena tieteellisten ja teknisten tietojen perusteella päästön tai toiminnan tapahtumishetkellä. Joskus on kuitenkin tilanteita, joissa ehkäisevien tai korjaavien toimenpiteiden kustannuksia ei tulisi periä toimijalta, mutta jäsenvaltioiden olisi kuitenkin ryhdyttävä toimiin vahingon johdosta. Jos joku ulkopuolinen on aiheuttanut vahingon tahallaan, jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että vahinko korjataan. Tällöin vahingon aiheuttaneen ulkopuolisen olisi vastattava kustannuksista. Myös silloin, kun vahinko on aiheutunut viranomaisten sääntöjen tai ohjeiden pakollisesta noudattamisesta, jäsenvaltioiden olisi varmistettava vahinkojen korjaaminen. Maksukyvyttömyysmenettelyn selvittäjillä on tärkeä kaikkien velkojien etujen mukainen tehtävä eikä heitä sen vuoksi pitäisi asettaa henkilökohtaisesti vastuuseen edellyttäen, että he ovat toimineet asiaa koskevien kansallisten säännösten mukaisesti eivätkä ole toimineet tuottamuksellisesti tai huolimattomasti. 6.10. 10 artikla - tiettyjen ehkäisevien toimenpiteiden kustannusten jakaminen On selvää, että toimijoiden on aina vastattava sellaisista toimenpiteistä johtuvista kustannuksista, jotka niiden on joka tapauksessa toteutettava lakien tai asetusten (muiden kuin nyt kyseessä olevan järjestelmän) tai niiden toimintaa varten myönnetyn luvan perusteella. 6.11. 11 artikla - kustannusten jakautuminen, kun vahingon aiheuttajia on useita Tietyn vahingon aiheuttajana saattaa olla useita toimijoita. Näissä tapauksissa jäsenvaltioiden olisi joko säädettävä yhteisvastuusta tai taloudellisen vastuun oikeudenmukaisesta ja kohtuullisesta jakamisesta. Jos toimija voi osoittaa, että hän on aiheuttanut ainoastaan tietyn osan vahingosta, tämä olisi velvoitettava vastaamaan ainoastaan kustannuksista, jotka liittyvät kyseiseen vahingon osaan. 6.12. 12 artikla - kustannusten perimisen vanhentumisaika Toimivaltaisilla viranomaisilla olisi oltava oikeus periä kustannukset toimijalta vähintään viiden vuoden aikana päivästä, jona ehkäisevät tai korjaavat toimenpiteet on toteutettu. 6.13. 13 artikla - toimivaltainen viranomainen Direktiivin täytäntöönpanemista ja soveltamisen valvontaa varten tarpeelliset toimivaltuudet voidaan antaa eri maissa joko tuomioistuimille, tuomioistuinten kaltaisille elimille tai hallintoviranomaisille. Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti jäsenvaltioilla olisi oltava vapaus säilyttää institutionaaliset järjestelynsä sikäli kun ne ovat yhdenmukaisia direktiivin tavoitteiden kanssa. Hallinnollisten viranomaisten tai heidän puolestaan toimivien kolmansien olisi kuitenkin toteutettava tietyt tehtävät, jotka edellyttävät erityistietämystä ja menettelytapoja, jotka eivät aina ole sovitettavissa yhteen tuomioistuinten toiminnan kanssa. Näitä tehtäviä ovat esimerkiksi vahingon tai sen välittömän uhan aiheuttaneen toimijan yksilöiminen sekä vahingon vakavuuden arviointi ja korjaavista toimenpiteistä päättäminen. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että näitä koskevia toimivaltaisen viranomaisen päätöksiä ei voitaisi käsitellä tuomioistuimessa, jos toimija kyseenalaistaa niiden oikeellisuuden. Lisäksi olisi annettava säännöksiä, joiden avulla toimija voi turvautua käytettävissä oleviin oikeuskeinoihin. Toimijan olisi osallistuttava menettelyyn, koska tämän tietämys vahingon aiheuttaneesta toiminnasta on yleensä hyödyllistä. 6.14. 14 artikla - toimintapyyntö Ympäristönsuojelu on laaja-alainen asia, jonka puolesta yksittäiset henkilöt eivät aina toimi tai pysty toimimaan. Sen vuoksi ns. oikeutetuille yksiköille on annettava erityisasema ehdotetun järjestelmän moitteettoman toiminnan varmistamiseksi. Henkilöillä, joihin merkittävä ympäristövahinko vaikuttaa haitallisesti tai todennäköisesti vaikuttaa haitallisesti, sekä oikeutetuilla yksiköillä pitäisi sen vuoksi olla oikeus pyytää, että tietyissä olosuhteissa toimivaltaiset viranomaiset ryhtyvät toimiin. Toimijalle olisi annettava tilaisuus ilmaista kantansa toimintapyynnöstä ja siihen liittyvistä havainnoista. Toimivaltaisen viranomaisen olisi ilmoitettava toimintapyynnön esittäjälle pyynnön tuloksesta kohtuullisessa määräajassa. 6.15. 15 artikla - uudelleentarkastelumenettelyt On tärkeää varmistaa, että viranomaisten toimet tai laiminlyönnit voidaan tarkastaa, jos ehdotetun järjestelmän sääntöjä rikotaan. 6.16. 16 artikla - taloudellinen turva Yleensä on todettu, että pakollinen vakuutus tai muut pakolliset taloudelliset turvajärjestelyt lisäävät vahinkovastuun tehokkuutta. Vakuutusten tai muiden taloudellisten turvajärjestelyjen käyttöä olisi sen vuoksi edistettävä. 6.17. 17 artikla -jäsenvaltioiden välinen yhteistyö Valtioiden rajat ylittävien vahinkojen yhteydessä kyseisten jäsenvaltioiden olisi tehtävä aktiivisesti yhteistyötä vahinkojen ehkäisemiseksi tai korjaamiseksi. 6.18. 18 artikla - suhde kansalliseen lainsäädäntöön Jäsenvaltioille olisi jäätävä oikeus säilyttää tai hyväksyä ehdotettua järjestelmää tiukempia säännöksiä. Lisäksi jäsenvaltioiden pitäisi voida ottaa huomioon "päällekkäisten korvauksien" vaara. 6.19. 19 artikla - ajallinen soveltaminen Ehdotettua järjestelmää ei tulisi soveltaa taannehtivasti. Tarvitaan sopivia järjestelmiä sellaista tilannetta varten, jossa vahinko todennäköisesti aiheutui ennen järjestelmän täytäntöönpanoa, mutta tästä ei ole varmuutta. Jäsenvaltioilla on joka tapauksessa vapaus antaa säännöksiä vahingoista, jotka eivät kuulu ehdotetun järjestelmän soveltamisalaan. 6.20. 20 artikla - kertomus (tarkasteltava yhdessä liitteen III kanssa) Jäsenvaltioiden olisi annettava komissiolle kertomus ehdotetun järjestelmän täytäntöönpanosta saadusta kokemuksesta, jotta komissio voi harkita, onko direktiiviä tarkistettava; tällöin komission on otettava huomioon järjestelmän vaikutus kestävään kehitykseen. Jäsenvaltioiden kertomusten sisällöstä olisi annettava vähimmäisohjeet. 6.21. 21-23 artikla - täytäntöönpano, voimaantulo ja osoitus. Säännökset ovat direktiivien vakiosäännöksiä. Liite - Julkinen kuuleminen Euroopan komissio antoi valkoisen kirjan ympäristövahinkovastuusta 9 päivänä helmi- kuuta 2000 [45]. Valkoisen kirjan tavoitteena oli tarkastella, miten saastuttaja maksaa -periaatetta, yhtä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen pääperiaatteista ympäristöalalla, voidaan parhaiten soveltaa pyrittäessä yhteisön ympäristöpolitiikan tavoitteisiin. Valkoisessa kirjassa tarkastellaan, miten yhteisön ympäristövastuujärjestelmä voidaan parhaiten toteuttaa. Tarkasteltuaan erilaisia vaihtoehtoja yhteisön toimille komissio on tehnyt sen päätelmän, että sopivin vaihtoehto on yhteisön puitedirektiivi ympäristövastuusta. [45] KOM(2000) 66 lopullinen. Valkoisen kirjan taustalla on vuonna 1993 julkaistu vihreä kirja (KOM(93) 47 lopullinen), samana vuonna järjestetty komission ja Euroopan parlamentin yhteinen kuulemistilaisuus, Euroopan parlamentin vuonna 1994 antama päätöslauselma, jossa komissiota pyydetään antamaan ehdotus asiaa koskevaksi direktiiviksi, sekä talous- ja sosiaalikomitean vuonna 1994 antama lausunto. Valkoisesta kirjasta saatiin runsaasti huomioita jäsenvaltioilta sekä monilta erilaisilta ryhmiltä, joita asia koskee [46]. Valkoisesta kirjasta antoivat lausuntonsa myös talous- ja sosiaalikomitea [47] sekä alueiden komitea [48]. Euroopan parlamentti ei ole antanut virallista kantaa valkoisesta kirjasta [49]. Myös ympäristöneuvosto keskusteli ympäristövastuusta huhtikuussa ja joulukuussa 2000 [50]. [46] Tiivistelmä huomioista on seuraavassa osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/environment/wel/main/index.cfm. [47] Lausunto 12.7.2000 (EYVL C 268, 19.9.2000, s. 19). [48] Lausunto 14.6.2000 (EYVL C 317, 6.11.2000, s. 28). [49] Ympäristöasioiden, kansanterveyden ja kuluttajapolitiikan valiokunta antoi 12.9.2000 oikeudellisten ja sisämarkkina-asioiden valiokunnalle lausunnon ympäristövahinkovastuuta koskevasta valkoisesta kirjasta (asiak. PE 290.139). [50] Ks. neuvoston lehdistötiedote n:o 486, 18.12.2000 (asiak. 14668/00). Ympäristöasioiden pääosasto julkisti 25 päivänä heinäkuuta 2001 valmisteluasiakirjan periaatteista, joihin tuleva järjestelmä voitaisiin perustaa. Valmisteluasiakirja lähetettiin * jäsenvaltioille, * ETA-maille, * jäsenyyteen valmistautuville maille, * joillekin kansainvälisille järjestöille (EFTA ja UNEP), * eurooppalaisille paikallisten ja alueellisten viranomaisten yhdistyksille (CEMR - Euroopan kuntien ja alueiden neuvosto, ja AER - Euroopan alueiden liitto), * eurooppalaisille hallituksista riippumattomille ympäristöalan järjestöille (EEB - Euroopan ympäristöjärjestöjen yhteistyöelin, WWF, Greenpeace, BirdLife, Friends of the Earth ja International Friends of Nature) sekä kuluttajajärjestölle (BEUC), * Eurooppalaisille toimiala- ja ammattijärjestöille: Union of Industrial and Employer's Confederations of Europe (UNICE), European Chemical Industry Council (CEFIC), Union Européenne de l'Artisanat et des Petites et Moyennes Entreprises (UEAPME), European Round Table of Industrialists (ERT), Centre européen des Entreprises à Participation Publique et des Entreprises d'Intérêt Economique Général (CEEP), Network for Industrially Contaminated Land in Europe (NICOLE), European Association of BioIndustries (EuropaBio), Fédération Européenne des Activités du Déchet et de l'Environnement (FEAD), Liaison Group of the European Mechanical, Electrical, Electronic and Metalworking Industries (ORGALIME), EU Committee of the American Chamber of Commerce in Belgium, Comité des Organisations Professionnelles Agricoles de l'UE & Comité de la Coopération Agricole de l'UE (COPA / COGECA), Contaminated Land Rehabilitation Network for Environmental Technologies (CLARINET), Comité Européen des Assurances (CEA), Fédération Bancaire de l'UE, International Association of Oil and Gas Producers (OGP), European Petroleum Industry Association (EUROPIA), Union Pétrolière Européenne Indépendante (UPEI), International Tankers Owners Pollution Federation (ITOPF), European Environmental Law Association (EELA), European Property Federation (EPF), European Atomic Forum (FORATOM). Jäsenvaltioiden, jäsenyyteen valmistautuvien maiden, ympäristöjärjestöjen, teollisuuden sekä paikallisten ja alueellisten viranomaisten kanssa järjestettiin viisi kokousta. Lisäksi pyydettiin huomioita julkaisemalla valmisteluasiakirja ympäristöasioiden pääosaston internet-sivulla. Belgia, Tanska, Ranska ja Alankomaat ovat lähettäneet kirjallisia huomautuksia. Myös Puola on lähettänyt kirjallisia huomautuksia. Neljä eurooppalaista ympäristöjärjestöä (BirdLife International, WWF:n Eurooppa-ohjelman toimisto, EEB - Euroopan ympäristöjärjestöjen yhteistyöelin, Friends of the Earth Euroope) on lähettänyt yhteisiä huomioita. ECSA - European Community Shipowners' Association, ICS - International Chamber of Shipping ja INTERTANKO -International Association of Independent Tanker Owners ovat myös lähettäneet yhteisiä huomioita. Lisäksi huomioita ovat lähettäneet AFEP-AGREF - Association française des entreprises privées; AVENTIS; BDI - Bundesverband der Deutschen Industrie; BERGKAMP Lucas (Prof. & Partner, HUNTON & WILLIAMS); BIPAR - European Federation of Insurance Intermediaries ; BNFL - British Nuclear Fuels Plc; CBI - Confederation of British Industry; CEA - Comité européen des assurances; CEEP - European Centre of Enterprises with public participation and of enterprises of general economic interest; CEFIC - European Chemical Industry Council; CEMBUREAU - The European Cement Association; CEMR - Euroopan kuntien ja alueiden neuvosto; CLECAT - European Organisation for Forwarding and Logistics; CODACONS - Coordinamento di Associazioni per la Tutela dell'Ambiente e dei Diritti di Utenti e Consumatori; ECGA - European Carbon and Graphite Association; EELA - European Environmental Law Association; EFCA - European Federation of Engineering Consultancy Associations; ELO - European Landowners Organisation; EPF - European Property Federation; ERT Environmental Group - European Round Table of Industrialists; ESA - Environmental Services Association; EURELECTRIC - Union of the Electricity Industry; EuroGeoSurveys - Association of Geological Surveys of the European Union; EUROMINES - European Association of Mining Industries; EUROPIA - European Petroleum Industry Association ; FBE - European Banking Federation; FEAD - European Federation of Waste Management and Environmental Services; FIEC - European Construction Industry Federation; FLA - Finance and Leasing Association; FORATOM - European Atomic Forum; Freshfields Bruckhaus Deringer; IBEC - Irish Business & Employers Confederation; IFAW - International Fund for Animal Welfare; IoD - Institute of Directors; ITOPF - International Tanker Owners Pollution Federation; IV - Industriellenvereinigung; Leaseurope; MEDEF - Mouvement des entreprises de France; Leaseurope; NFU - National Farmers' Union; NICOLE - Network for Industrially Contaminated Land in Europe; NIREX Ltd; Nordic Family Forestry; OGP - International Association of Oil and Gas Producers; RUIZ Marta (asianajaja); SMMT - The Society of Motor Manufacturers and Traders; Suez; Syngenta International; Thames Water; TVO - Teollisuuden Voima; UEAPME - Union européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises; UEPC - Union européenne des promoteurs-constructeurs; UIC - Union des industries chimiques; UKELA - UK Environmental Law Association (sekä erilliset huomiot työryhmältä Scottish Law Working Party of UKELA); UNICE - Union of Industrial and Employers' Confederation of Europe; VCI - Verband der Chemischen Industrie; VDEW - Verband der Elektrizitätswirtschaft; VDMA - Verband Deutscher Maschinen- und Anlagenbau; WKÖ - Wirtschaftskammer Österreich; ZVEI - Zentralverband Elektrotechnik- und Elektronikindustrie. Tiivistelmä eri ryhmien tärkeimmistä huomioista Eri ryhmien tärkeimmät huomiot voidaan tiivistää seuraavasti [51]: [51] Saadut huomiot ovat kokonaisuudessaan (periaatteessa alkukielellä), sikäli kun niitä ei ole pyydetty pitämään luottamuksellisina, seuraavassa osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/environment/liability/followup.htm. Jäsenvaltiot * Yleisesti pidettiin myönteisenä sitä, että järjestelmä perustuu julkisoikeudellisiin mekanismeihin. Tosin esiintyi myös pahoitteluja siitä, että siviilioikeudellinen vastuu ja perinteiset vahingot eivät kuulu järjestelmän soveltamisalaan. * Huomioissa on painotettu, että tarvitaan oikeudellisesti mahdollisimman täsmällistä järjestelmää ja määritelmiä. * Huomioissa painotettiin, että saastuttaja maksaa -periaate on pantava täytäntöön kaikilta osin ja että on huolellisesti pohdittava viranomaisten uutta roolia ns. isännättömien vahinkojen hoitamisessa (saastuttaja ei pysty korvaamaan vahinkojen korjaamista). Tämä koskee erityisesti viranomaisille mahdollisesti koituvia taloudellisia seuraamuksia. * Huomiota on kiinnitetty sellaisen maanomistajan tai maa-aluetta hallussaan pitävän erityistilanteeseen, joihin kolmannen aiheuttamat ympäristövahingot vaikuttavat. * Lisäksi on ilmaistu huolta ympäristökysymysten perusteella tehtävistä ehdotuksista, jotka liittyvät suuressa määrin yhtiölainsäädäntöön tai yksityisoikeudellisiin menettelyihin. * Huomioissa tuotiin esiin, että yhteyksiä kansainvälisiin sopimuksiin on selkeytettävä. Lisäksi mainitaan erilaiset siviilioikeudellista vastuuta koskevat kansainväliset aloitteet, joiden tarkastelua komission haluttiin jatkavan. * Joissakin huomioissa on ilmaistu epäilyjä väliaikaisten menetysten sisällyttämisestä järjestelmään. * Tulevassa yhteisön järjestelmässä ei pitäisi estää jäsenvaltioita hyväksymästä tiukempia säännöksiä. Jäsenyyteen valmistautuvat maat * Valmisteluasiakirjassa esitetyistä ehdotuksista ei yleensä ole esitetty vastalauseita. Joissakin huomioissa on jopa esitetty, että ehdotusten tulisi olla kattavampia. * Joissakin huomioissa tuotiin esiin huoli mahdollisista taloudellisista seuraamuksista viranomaisille. Toimiala- ja ammattijärjestöt Teollisuuden edustajat toistivat jo aiemmin esitettyjä kantoja: myönteisenä pidetään sitä, että perinteiset vahingot (henkilö- ja omaisuusvahingot) jätetään järjestelmän ulkopuolelle. Hallituksista riippumattomille järjestöille ei tulisi antaa mahdollisuuksia toimia suoraan toimijoita vastaan. Merkittävimpiä näkökohtia on, että teollisuus * pitää kiinni siitä, että säännösten yleensä sekä määritelmien erityisesti on oltava selkeitä ja täsmällisiä, * vastustaa yleisesti todistustaakan lieventämistä tai käänteistä todistustaakkaa, * vastustaa yleisesti yhteisvastuuta, * toivoo, että ankara vastuu rajoitetaan tiettyihin toimintoihin (jotkin teollisuuden edustajat katsovat, ettei ole syytä poiketa tuottamukseen perustuvan vastuun soveltamisesta), * vaatii, että lupaehtojen noudattaminen, parhaimman tekniikan tason ylläpitäminen ja kehittämisen riski säilytettäisiin perusteina vastuusta vapauttamiselle, * vastustaa yleensä sitä, että hallituksista riippumattomille järjestöille annettaisiin etuoikeutettu asema käyttää muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta, * on huolissaan vaikeuksista, jotka liittyvät ympäristövahinkojen arvioimiseen, * on huolissaan niistä vaikeuksista, joita toimijat saattaisivat kohdata etsiessään asianmukaista vakuutussuojaa, vaikka se pitääkin myönteisenä sitä, että taloudelliset turvajärjestelyt eivät ole pakollisia, * pyytää komissiota ottamaan huomioon kansainväliset sopimukset asiaan liittyvillä aloilla (esimerkiksi öljy- ja ydinvahingot) ja * on huolissaan taloudellisten arviointitekniikoiden käytöstä. * Teollisuus on lisäksi huolissaan valmisteluasiakirjaan sisältyvistä ehdotuksista, joiden perusteella yrityksessä toimivat yksittäiset henkilöt voitaisiin asettaa vastuuseen yrityksen toimista ("piercing the corporate veil"). Ympäristöalan hallituksista riippumattomat järjestöt * Järjestöt suhtautuvat myös myönteisesti komission tavoitteeseen esittää säädösehdotus pian, mutta ne pelkäävät samalla, että tavoitteita ei ole asetettu tarpeeksi korkealle. Ympäristöjärjestöjen huomioissa tuli esiin erityisesti seuraavaa: * Yleisesti huomioissa esitettiin, että valmisteluasiakirjassa esitettyä minimalistista lähestymistapaa olisi tarkasteltava uudestaan, jotta voitaisiin ottaa huomioon uusi kehitys, joka liittyy muuntogeenisiin organismeihin, yhdennettyyn tuotepolitiikkaan, vaarallisia kemikaaleja koskevan yhteisön politiikan tarkastukseen sekä Erika-säiliöaluksen öljyvahingon jatkotoimiin. * Järjestöt katsovat, että ankaran vastuun soveltamisala on liian rajallinen (soveltamisalaan tulisi kuulua kaikki mahdollisesti vaaralliset toimet tai ainakin ne toimet, jotka järjestöt ovat luetelleet huomioissaan). * Järjestöt katsovat ehdottomasti, että soveltamisalaan olisi kuuluttava biologisen monimuotoisuuden vahingoittuminen suojeltujen alueiden ulkopuolella sekä sellaisten kansainvälisten sopimusten mukaisten suojeltujen alueiden vahingoittuminen, joiden sopimuspuolia yhteisö ja jäsenvaltiot ovat. Korvausvastuuta olisi sovellettava myös kansallisella lainsäädännöllä suojeltuihin lajeihin sekä kaikenlaisiin alueisiin, joita suojellaan kansallisella ja tätä alemmalla tasolla. Korvausvastuuta olisi sovellettava kaikkiin lintulajeihin, joita suojellaan lintudirektiivillä. * Järjestöt katsovat, että jos ero ankaran ja tuottamukseen perustuvan vastuun välillä säilytetään, on ehdottoman tärkeää, että tuottamukseen perustuva vastuu ulotetaan vesien pilaantumiseen, joka aiheutuu toimista, joita ei ole luokiteltu vaarallisiksi. (esimerkiksi puhdistamolietteen tai jäteveden aiheuttama vesien pilaantuminen). * Järjestöt ovat ehdottomasti sitä mieltä, että ympäristön kannalta haitallisen ja ihmisten terveyden kannalta mahdollisesti haitallisen maaperän pilaantumisen olisi kuuluttava soveltamisalaan. * Järjestöjen mielestä perinteisten vahinkojen olisi kuuluttava direktiivin soveltamisalaan. * Järjestöt vaativat, että tärkeät raja-arvot olisi asetettava huomattavasti alemmaksi, jotta tulevaa järjestelmää voidaan soveltaa tapauksiin, jotka jäävät "vähäpätöisten" ja "poikkeuksellisten" väliin. * Järjestöt kehottavat komissiota etsimään ratkaisuja aiemmin tapahtuneisiin vahinkoihin, erityisesti, kun kyseessä on pilaantunut maaperä. * Järjestöt suosittelevat, että viranomaisten ohjeiden noudattaminen ei vapauta luvanmukaisia toimia vahinkovastuusta. Tämä koskee myös kaupallisesti kasvatettuja muuntogeenisiä kasveja. * Järjestöt pitävät yhteisvastuuta hyvänä tapauksissa, jossa korvausvastuun osittaminen ei ole mahdollista. * Järjestöt kannattavat valvontatehtäviä suorittavien oikeushenkilöiden sekä turvajärjestelyjä tarjoavien henkilöiden korvausvastuuta. * Ne katsovat, että kansalaisilla ja ryhmillä, joihin asia vaikuttaa, olisi oltava oikeudellinen asema, ja että tietyissä tapauksissa niiden pitäisi voida nostaa kanne toimijoita vastaan. Niille kansalaisille, jotka nostavat kanteen saastuttajia vastaan, olisi voitava myöntää asianmukaisia taloudellisia helpotuksia (esimerkiksi oikeudenkäynti- ja korvausvaatimuksista aiheutuvien kulujen helpotuksia), erityisesti tapauksissa, joissa uhkana on välittömän vahingon aiheutuminen. * Järjestöt suosittelevat, että taloudelliset turvajärjestelyt tehtäisiin pakollisiksi yhteisön tasolla. * Ne pitävät myönteisinä vahinkojen yleisiä korjaamisedellytyksiä. * Ne katsovat, että todistustaakkaa olisi lievennettävä. * Yksi hallituksista riippumaton järjestö suosittelee myös, että rahallisen arvioinnin tekniikoiden, joita käytetään, kun vastaava korjaaminen ei ole mahdollista, olisi sisällettävä ilmaistujen arvostusten tekniikoita. Lisäksi järjestö kannattaa taannehtivasti sovellettavaa järjestelmää. Paikalliset ja alueelliset viranomaiset * Viranomaiset ovat ilmaisseet huolta siitä, että ehdotetussa järjestelmässä asetettaisiin viranomaisille tiukkoja vaatimuksia järjestelmän toteuttamisesta, erityisesti jos saastuttajaa ei voida asettaa vastuuseen. * Viranomaiset ovat ilmaisseet huolta myös siitä, että oikeutetut yksiköt voisivat asettaa kyseenalaisiksi viranomaisten toimet. Eri ryhmien esittämien huomioiden perusteella on tarkastettu valmisteluasiakirjassa esitettyjä ehdotuksia. Siihen liittyen voidaan tuoda esiin seuraavat näkökohdat (ehdotuksen artiklojen järjestyksessä): * Käsite "ammattimainen ja kaupallinen toiminta" on korvattu käsitteellä "ammatillinen toiminta", jotta varmistettaisiin soveltamisalan selkeys. Tämä muutos johtuu huomiosta, jonka mukaan "ammattimainen ja kaupallinen toiminta" voitaisiin tulkita siten, että se ei kata ammatillisen toiminnan yhteydessä suoritettuja voittoa tuottamattomia toimia eikä ammatillisia toimia, joita suorittavat julkiset yritykset ja elimet. Tarkoituksena on kuitenkin, että kyseiset voittoa tuottamattomat toimet kuuluvat soveltamisalaan. * Yhteyttä kansainvälisiin sopimuksiin on selvennetty. Tämä muutos perustuu pyyntöön selkeyttää kansainvälisten ja yhteisön tason toimien suhdetta. Direktiivissä on lueteltu kansainväliset sopimukset, joiden soveltamista direktiivillä ei tulisi rajoittaa. * Lisäksi on tarkennettu sitä, missä määrin viranomaisten ohjeita voidaan käyttää puolustuksena. Tämä muutos perustuu huomioon, jonka mukaan viranomaisten ohjeiden tai pakottavan määräyksen noudattaminen voitaisiin tulkita siten, että lupaa tai hyväksyntää edellyttävät toimet vapautettaisiin korvausvastuusta. Tarkoituksena on kuitenkin, että sääntelyvaatimusten noudattamista ei voida käyttää perusteena vastuusta vapauttamiselle. * Tässä ehdotuksessa jätetään jäsenvaltioiden päätettäväksi, valitaanko yhteisvastuu vai oikeudenmukaisesti ja kohtuullisesti jaettu vastuu tapauksissa, joissa ei ole mahdollista jakaa korvausvastuuta parhaiden käytettävissä olevien näyttöjen perusteella. Tämä muutos perustuu huomioon, jonka mukaan yhteisvastuu ei ole aina ole vakiokäytäntönä jäsenvaltioiden julkisoikeudessa. * Tässä ehdotuksessa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus priorisoida vahingot silloin, kun sattuu usea vahinko samanaikaisesti. (Tämä joustavuus ei kuitenkaan tarkoita sitä, että jäsenvaltiot voisivat jättää jotkin vahingot korjaamatta.) Tämä muutos perustuu huomioon, jonka mukaan poikkeuksellisissa tilanteissa saattaa olla tarpeen tehdä myönnytyksiä. * Säännöksiä vanhentumisajoista on tarkistettu. Tämä muutos perustuu huomioon, jonka mukaan vanhentumisajoilla on erilainen merkitys julkisoikeudessa kuin siviilioikeudellista vastuuta koskevassa lainsäädännössä. Nyt on selvää, että viranomaisten mahdollisuus toteuttaa tai vaatia korjaavia toimenpiteitä ei vanhene. Sitä vastoin vanhentumisaikaa sovelletaan määräaikaan, joka toimivaltaisille viranomaisille on annettu kustannusten perimismenettelyn aloittamiseksi. * Viranomaisten roolia ja toimivaltuuksia tulevan järjestelmän toteuttamisessa on selkeytetty. Tämä muutos perustuu huomioon, että olisi täsmennettävä olosuhteet ja tilanteet, joissa toimivaltaiset viranomaiset olisi velvoitettava toteuttamaan lisätoimia pyynnön perusteella. * Hallituksista riippumattomien järjestöjen roolia ja oikeudellisia uudelleentarkastusmenettelyjä koskevia säännöksiä on tarkastettu, jotta niistä saataisiin toimivampia. Tämä muutos perustuu huomioon, että aina ei ole käytännössä mahdollista tehdä lopullista päätöstä siitä, mitä korjaavia toimenpiteitä olisi toteutettava neljän kuukauden kuluessa. Nyt on selvää, että toimivaltaisten viranomaisten olisi toimittava kohtuullisessa määräajassa, joka on johdonmukainen ehdotuksen tavoitteiden saavuttamisen kanssa. Lisäksi on ilmoitettava neljän kuukauden kuluessa henkilö tai oikeutettu yksikkö, joka on jättänyt toimintapyynnön. * Ehdotuksessa on säilytetty jäsenvaltioiden oikeus ottaa käyttöön direktiiviä tiukemmat määräykset. Tämä oikeus perustuu suoraan perustamissopimuksen 176 artiklaan. Koska monet tahot eivät tienneet tästä perusteesta ja esittivät siitä kysymyksiä, oikeudellisen selkeyden vuoksi oikeusperusta toistetaan ehdotuksessa. * Siirtymäkauden järjestelyjä koskevia säännöksiä on tarkastettu. Tämä muutos perustuu huomioon, jonka mukaan käänteinen todistustaakka voisi johtaa epäoikeudenmukaisiin tilanteisiin. Nyt on täsmennetty sitä, että toimivaltaisen viranomaisen on esitettävä vakuuttavaa näyttöä, ennen kuin toimijaa voidaan vaatia kumoamaan esitetty näyttö. Näiden erityisten muutosten lisäksi on otettu huomioon erilaisia kysymyksiä, joihin huomioissa tartuttiin, esimerkiksi tarkkuuden ja selkeyden tarve yleensä, saastuttaja maksaa -periaatteen täytäntöönpano kaikilta osin ja vakuutuskelpoisuus. Jotkin valmisteluasiakirjoissa esitetyt ehdotukset on siten jätetty pois. Tämä koskee esimerkiksi säännöksiä, joiden perusteella yrityksessä toimivat luonnolliset ja oikeushenkilöt voitaisiin asettaa vastuuseen yrityksen toimista ("piercing the corporate veil"), ja säännöksiä oikeudellisista menettelyistä, joilla pyritään välttämään se, että saastuttaja hävittää varojaan. Tämä muutos perustuu huomioon siitä, että nämä säännökset eivät ole välttämättömiä - jos jäsenvaltioiden on joka tapauksessa toteuttava toissijaisia toimia -ja jotkin säännöksistä ovat uusia sekä yhteisön että jäsenvaltioiden lainsäädännössä. Niitä on sen vuoksi kiivaasti vastustettu, koska niillä puututtaisiin kansallisen lainsäädännön yksityisoikeudellisiin menettelyihin. On kylläkin myös todettava, että jotkin huolista ovat perusteettomia. Hallituksista riippumattomat järjestöt tuovat esiin, että ehdotettua järjestelmää ei sovelleta "luokittelemattomiin kemikaaleihin", mutta ehdotuksessa ei edellytetä, että kemikaalien olisi oltava luokiteltuja yhteisön tasolla. Asiaa koskevassa yhteisön lainsäädännössä [52] edellytetään, että ennen kuin yhteisön tason luokittelu on voimassa [53], kemikaalien tuottajien on omasta aloitteestaan tehtävä siirtymäkaudell