Komission tiedonanto - Euroopan unionin öljynsaanti /* KOM/2000/0631 lopull. */





KOMISSION TIEDONANTO - Euroopan unionin öljynsaanti SISÄLLYS I. Nykytilanne 1. Raakaöljyn hinta 2. Jalostus- ja jakelumarginaalit 3. Öljytuotteiden verotus II. Keskipitkän ja pitkän aikavälin näkymät 1. Avainlukuja 2. Huomioon otettavat avaintekijät a) ympäristö b) saannin varmuus i. Geopoliittiset tekijät ii. Strategiset varannot - Kansainvälisen energiajärjestön merkitys - Euroopan unionin lainsäädäntö -Yhdysvaltojen strateginen öljyvarasto ("Strategic Petroleum Reserve") III. Mahdolliset toimet 1. Suhteet tuottajamaihin 2. Kilpailupolitiikka tuotantoketjun loppupäässä (jalostus-jakelu) 3. Verotuksellisten keinojen soveltaminen öljytuotteisiin 4. Eri liikennemuotojen välinen tasapaino 5. Euroopan talouden saattaminen vähemmän riippuvaiseksi öljystä IV. Strategian osatekijät Liitteet I. NYKYTILANNE Öljyn hinta on viime viikkoina noussut korkeimmilleen sitten Persianlahden sodan. Vuoden 1999 alusta jatkunut öljytuotteiden hintojen nousu on käynnistänyt keskustelun kuluttajahintojen kolmesta osatekijästä: 1) raakaöljyn hinta, 2) jalostus- ja jakelumarginaalit ja 3) öljytuotteiden verotus. Suuren hinnannousun syynä on selvästi raakaöljyn markkinatilanne ja ennen muuta OPEC:in tuotantorajoituksia suosiva politiikka, ts. sen päätös tuotantokiintiöistä, joka tehtiin vuonna 1998 öljyn hinnan ollessa poikkeuksellisen alhaalla. Kysynnän voimakas kasvu on myös ollut merkittävä osatekijä ja vähäisemmässä määrin myös euron alhainen kurssi dollariin nähden. Silti on syytä tarkastella myös muita hintaan vaikuttavia tekijöitä toimintamahdollisuuksien kartoittamiseksi. Tässä yhteydessä on tarkasteltava myös öljyn hinnan nousun ja epävakauden vaikutusta talouskasvuun ja inflaatioon Euroopan unionin alueella. Jos öljyn barrelihinta pysyy loppuvuoden suunnilleen 30 dollarissa, hintojen nousu alentaisi kasvua 0,3 %:lla vuonna 2000 ja 0,5 %:lla vuonna 2001 sekä lisäisi inflaatiota 1 %:lla. Nämä arviot sisältyivät osittain jo keväällä laadittuihin ennusteisiin. Lopulliset seuraukset riippuvat öljyn hinnan sekä muiden kasvun ja inflaation osatekijöiden yhteisvaikutuksesta. Joka tapauksessa hintojen nousun vaikutukset ovat suuremmat kehitysmaissa, joiden talous on riippuvaisempi öljystä. Vaikka hintojen nousu onkin huolestuttavaa, on kuitenkin syytä suhteuttaa tilanne pidemmän aikavälin kehitykseen. Kahdenkymmenen viime vuoden aikana öljytuotteiden verolliset hinnat ovat itse asiassa olleet useasti nykyistä korkeammat. Esimerkiksi vuonna 1981 dieselöljy maksoi 1092 euroa ja bensiini 1510 euroa/1000 litraa vuoden 2000 kiinteinä hintoina ilmaistuna, kun diesel nykyisin maksaa 908 euroa ja bensiini 1132 euroa/1000 litraa. Dieselöljyn veroton hinta oli vuonna 1981 675 euroa/1000 litraa, kun se nyt on 372 euroa. Ranskassa taas autoilija maksaa tankkauksesta kiintein hinnoin vuonna 2000 keskimäärin 6,6 frangia, kun vastaava summa vuonna 1990 oli 5,9 frangia ja vuonna 1985 7,3 frangia. On tosin huomattava, että polttoaineen kilometrikohtainen kulutus on vuosien kuluessa laskenut. Vuodesta 1997 keskeinen ongelma Euroopan unionin kannalta on ollut hintojen suuri vaihtelu. Hintojen romahdettua 10 dollariin barrelilta kysyntä kasvoi ja OPEC:in kartelli aktivoitui, ja hinnat kääntyivät yhtäkkiä nousuun. Vuoden 2000 ylisuuri hinnannousu voi niin ikään aiheuttaa liiallisia paineita tietyille talouden sektoreille, mikä voi huonontaa taloudellista ilmapiiriä. Öljyn hinnannoususta aiheutuva talouskasvun hidastuminen vaikuttaa myös työllisyyteen. Hinnannoususta huolimatta komissio arvioi kuitenkin suotuisien talousnäkymien perusteella työllisyyden kasvavan selvästi ja työttömyyden vähenevän sekä vuonna 2000 että vuonna 2001. Viime kuukausina koetun öljyn hinnannousun vaikutukset Euroopan unionin alueella ovat osoittaneet, että on välttämätöntä pyrkiä vähentämään Euroopan kansantalouksien riippuvuutta energianlähteistä. Polttoaineen vakaasta ja ennakoitavasta hintatasosta hyötyisivät sekä talous että ympäristö. 1. Raakaöljyn hinta Huhtikuun ja heinäkuun lopun lyhyitä jaksoja lukuun ottamatta raakaöljyn hinta (Pohjanmeren Brent-laadun barrelihinta) on pysytellyt sitkeästi 30 dollarin tuntumassa. Tämä taso saavutettiin helmikuussa 2000 hinnan noustua sitä ennen jatkuvasti joulukuusta 1998 alkaen, jolloin hinta oli alimmillaan eli 10 dollaria barrelilta. Hintojen pieneen notkahdukseen, joka tapahtui sen jälkeen, kun Yhdysvallat päätti vapauttaa varmuusvarastoistaan pienen (kahden päivän kulutusta vastaavan) määrän öljyä, on syytä suhtautua varauksellisesti. Hintojen epävakauden taustalla olevat psykologiset ja spekulatiiviset tekijät ovat aivan yhtä tärkeitä kuin kysynnän ja tarjonnan todellinen tasapaino. Tärkein syy hintojen kolminkertaistumiseen vuonna 1999 ja vuoden 2000 alkupuoliskolla lienevät tuotantorajoitukset, jotka ryhmä öljyntuottajamaita (OPEC ja sen tilapäisen liittolaiset) on hyväksynyt ja pannut täytäntöön. OPEC:in viimeaikainen toiminta kartellina on osoittanut vääräksi 1980-luvun puolivälistä alkaen laajalle levinneen käsityksen, että OPEC on kartelli vain nimellisesti ja että nyt eletään alhaisten, vakaiden hintojen kautta kilpailun ohjaamilla markkinoilla. Tämän käsityksen vastaisesti barrelihinnan voimakas lasku vuonna 1998 10 dollariin ja kohti 5 dollaria loi solidaarisuutta OPEC:in jäsenmaiden ja muutamien muiden öljyntuottajamaiden välille, vaikka niiden edut pitkällä aikavälillä eroavatkin rakenteellisesti toisistaan. Taloudellinen ympäristö oli sekin erittäin suosiollinen tilanteen kehittymiselle. Kun hinta oli pudonnut 10 dollariin/barreli vuoden 1998 lopussa, öljy-yhtiöiden tulos romahti. Tietyillä OPEC:in ulkopuolisilla alueilla, joilla tuotantokustannukset ovat korkeat, kuten Yhdysvalloissa, Pohjanmerellä ja Kaspianmeren alueella, öljynetsintä ja -tuotantohankkeet vähenivät voimakkaasti. Venäjän talouskriisi, jota öljytulojen romahtaminen pahensi, sekä Saudi-Arabian ja joidenkin muiden suurten tuottajamaiden kasvava julkisen talouden alijäämä herättivät levottomuutta ja lisäsivät osaltaan epävakautta. OPEC:in tuotantokiintiöiden supistaminen voimakkaan kysynnän vallitessa johti siihen, että vuoden 2000 alussa öljyvarastot pienenivät poikkeuksellisen vähiin. Sitä voidaankin pitää hintojen nousun "fyysisenä" osatekijänä. Geopoliittisista tekijöistä mainittakoon Lähi-idän rauhanprosessin viimeaikaiset ongelmat, Irakin kauppasaarto sekä epävarmuus Iranin ja Libyan kehityksen suhteen, vaikka onkin mahdotonta arvioida tarkasti, miten ne ovat vaikuttaneet OPEC:in jäsenmaiden käyttäytymiseen. Ei pidä myöskään unohtaa keinottelun taloudellisia vaikutuksia, jotka aiheutuvat paperilla tehtyjen kauppojen lisääntymisestä termiinimarkkinoilla (International Petroleum Exchange Lontoossa ja New York Mercantile Exchange Yhdysvalloissa). Osa näistä tekijöistä vaikuttaa edelleen - ja todennäköisesti vielä parina seuraavanakin vuonna - niin, että OPEC voi tietyssä määrin hallita markkinoita ja luoda sinne jännitettä tuotantopolitiikalla, joka pitää kuluttajamaiden varastot pieninä. Öljyntuotannon kasvu OPEC:in ulkopuolella - erityisesti Kaspianmeren alueella - jossa hinnanmuutosten vaikutus näkyy viiveellä, voi kuitenkin pitkällä aikavälillä mutkistaa yhtälöä OPEC:in kannalta, kuten 1970-luvun öljykriisin jälkeen. Merkittävä on myös OPEC:in päätös ottaa käyttöön hintahaarukka, jossa tavoitehinta on 25 dollaria/barreli ja jonka (OPEC:in koriin perustuvat) ääripäät ovat 22 ja 28 dollaria. Jos OPEC:in hinta pysyttelee 22 dollarin alapuolella 10 päivää tai 28 dollarin yläpuolella 20 päivää peräkkäin, jäsenmaat ovat sopineet käynnistävänsä keskinäiset neuvottelut tuotantomäärien sopeuttamiseksi. Neuvotteluissa voidaan päättää markkinainterventiosta, jolla vähennetään tai lisätään tuotantoa 500 000 barrelilla päivässä (1 miljoona barrelia päivässä = 50 miljoonaa tonnia vuodessa). Yllättävää kyllä sopimuksessa on mukana myös Saudi-Arabia, joka vain vähän aiemmin oli toivonut Brent-laadun hintarajoiksi 20:ta ja 25:tä dollaria barrelilta, mikä on lähes neljä dollaria vähemmän kuin OPEC:in hyväksymässä hintahaarukassa. Tuottajamaiden "ihannehinta" on itse asiassa aina kompromissi: toisaalta halutaan maksimoida öljytulot lyhyellä aikavälillä, toisaalta on otettava huomioon liian korkeiden hintojen kielteinen vaikutus tuloihin pitkällä aikavälillä (OPEC:in ulkopuolisen öljyntuotannon ja vaihtoehtoisten energianlähteiden käytön lisääntyminen, kysynnän väheneminen). Koska tilanne eri tuottajamaissa on objektiivisesti tarkastellen erilainen, tämä "ihannehintakin" on erityyppisille tuottajamaille erilainen (ks. kohta II.2.B). Näin ollen päätös hintahaarukasta on eräänlainen epätyydyttävä kompromissi (toisten "ihannehinta" lähentelee ylärajaa, toisten alarajaa). Tämä mekanismi ei toimi automaattisesti, ja sen vaikutus hintojen vakauteen on varsin suhteellinen. On myös huomattava, että on hyvin ristialtista ellei mahdotonta yrittää saavuttaa tavoitehintaa tuotantokiintiöitä asettamalla. OPEC pelkää kasvattavansa kiintiöitä liikaa, mikä johtaisi hintojen voimakkaaseen laskuun, kuten kävi vuoden 1997 lopussa (tämän huolenaiheen lausui viimeksi julki Venezuelan öljyministeri heinäkuun lopussa). Yhteenvetona voidaankin todeta, että vaikka tämän mekanismin pitäisi estää hintoja nousemasta pitkäksi aikaa 35 dollarin yläpuolelle, se ei takaa hintojen vakautumista tavoiteltuun 25 dollariin edes pitkällä aikavälillä. Kaikesta päätellen ollaan joutumassa tilanteeseen, jossa öljyn hinta ei enää tulevaisuudessa laske puolentoista vuoden takaiselle tasolle ja pysyttelee lähikuukausina hyvin korkealla, sillä myös geopoliittinen tilanne on erittäin epävakaa (vrt. Lähi-idän rauhanprosessin ongelmat, tiettyjen tuottajamaiden talouden epävakaus, Venäjän uudistusprosessin vaikeudet). Unionin talous ja politiikat on sovitettava tähän uuteen tilanteeseen. Komissio katsoo, että tavoitteena on oltava öljyn hinnan vakaus pitkällä aikavälillä ja sellainen hintataso, joka ei ole liian korkea eikä liian alhainen ja joka vastaa niin tuottaja- kuin kuluttajamaiden tarpeita. 2. Jalostus- ja jakelumarginaalit Kun autoilija huomaa bensiinin hinnan nousseen huippulukemiin, hän esittää klassisen kysymyksen: johtuuko hinnannousu todellakin raakaöljyn hinnannoususta- Kuten voidaan havaita liitteenä olevasta kaaviosta, jossa verrataan Euroopan unionin bensiinin keskihinnan ja raakaöljyn Brent-laadun hinnan kehitystä, vastaus on ollut myönteinen maaliskuuhun 2000 asti. Vuonna 1999 kehityslinjat olivat hyvin samanlaiset, ja bensiinin hinta nousi aina pienellä viiveellä raakaöljyn hinnannousun jälkeen. Maaliskuussa 2000 linjat alkoivat eriytyä, ja siitä alkaen bensiinin hinta on noussut raakaöljyn hintaa jyrkemmin. Aivan viime aikoina jalostusmarginaalit ovat kasvaneet suuremmiksi kuin koskaan sitten Persianlahden sodan. On kuitenkin syytä korostaa, että useiden (varsinkin Lähi-idän) tuottajamaiden kansalliset öljy-yhtiöt ovat vertikaalisen integraatiopolitiikkansa avulla ja Euroopan unionin markkinoiden avautumisen myötä saaneet jalansijaa öljytuotteiden varastoinnissa ja jakelussa. Ne hyötyvät edullisista siirtohinnoista tuotantoketjun alkupäässä, ja niiden hintamarginaalit voivatkin olla selvästi suurempia kuin kilpailevien yhtiöiden, jotka ostavat raaka-aineensa markkinoilta. Kaikkein tärkein tekijä on kuitenkin se, että öljytuotteiden verottomat ja tullittomat kuluttajahinnat eroavat suuresti eri jäsenvaltioissa. Esimerkiksi toukokuun 2000 lopussa Euro super 95 -bensiinin veroton ja tulliton hinta oli Alankomaissa 452 euroa/1000 litraa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa 344 euroa/1000 litraa (Ranskassa 346 euroa), eli ero oli 31 %. Nämä sinänsä huolestuttavat erot olivat olemassa jo ennen viimeaikaisia hinnannousuja eivätkä siis johdu niistä. Komissio on vastikään analysoinut polttoaineen jakelusektorin kilpailutilannetta useissa eri jäsenvaltioissa tekemissään selvityksissä, jotka liittyvät yrityskeskittymien valvonnasta annetun asetuksen soveltamiseen. Tuloksissa korostetaan, että vaikka jotkin kustannustekijät voivat vaihdella jäsenvaltioittain, hintaerot voivat selittyä vain oligopolistisesta käyttäytymisestä ja kilpailun puutteesta. Esimerkiksi Ranskassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa autoilijat hyötyvät erikoistumattoman jakelukanavan (suuret valintamyymälät) luomasta kilpailusta. Tällaisen tarkastelun perusteella herää luonnollisesti kysymys, onko kilpailulakeja kenties rikottu ja etenkin onko markkinoilla kartelleja (hintoja koskevia sopimuksia). Useissa jäsenvaltioissa kansalliset viranomaiset ovat alkaneet tutkia asiaa. Italiassa ja Ruotsissa kilpailuviranomaiset ovat määränneet öljy-yhtiöille seuraamuksia. 3. Öljytuotteiden verotus Öljytuotteiden lopullisesta hinnasta (kuluttajahinnasta) merkittävä osa on veroja. Näitä veroja on kahdenlaisia: valmisteverot ovat tuotekohtaisia (kiinteämääräisiä) veroja, kun taas arvonlisävero määräytyy arvon mukaan (osuus tuotteen myyntihinnasta). Verojen osuus öljytuotteiden hinnoista vaihtelee suuresti eri maissa. Maanteiden tavaraliikenteessä käytettävän dieselpolttoaineen valmisteveron määrä vaihtelee siten, että se on Portugalissa 245 euroa/1000 litraa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa 777 euroa/1000 litraa. Dieselpolttoaineen valmisteveron vähimmäismäärä on 245 euroa. Voidaan siis arvioida, että polttoaineiden kokonaisverorasitus on noin 50-60 % lopullisesta hinnasta alhaisimman verokannan maissa (Espanjassa, Kreikassa, Luxemburgissa ja Portugalissa) ja noin 75 % Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Öljytuotteiden hintojen voimakas nousu on myös sinällään lisännyt verorasitusta. Tämä kerrannaisvaikutus johtuu yksinkertaisesti siitä, että alv määritellään prosenttiosuutena tuotteen myyntihinnasta. Öljytuotteiden hintojen nousu aiheuttaa siis välittömästi kuluttajan maksaman alv:n kasvun. Alv:n etuna on se, että sitä on helppo kerätä. Valmisteveroista saaduilla tuloilla taas on tapana laskea hintojen noustessa, koska näitä veroja kannetaan myydyn määrän mukaan. II. KESKIPITKÄN JA PITKÄN AIKAVÄLIN NÄKYMÄT 1. Avainlukuja Koska maailman energiakysyntä on yhteydessä maailman väestönkasvuun (8 miljardia ihmistä vuonna 2020 ja 10 miljardia vuonna 2050) ja maailmantalouden vuosittaiseen kasvuvauhtiin, joka hipoo 3,5 prosenttia seuraavien kahden vuosikymmenen aikana, energiakysynnän odotetaan kasvavan 9,3 miljardista öljyekvivalenttitonnista vuonna 2000 15 miljardiin öljyekvivalenttitonniin vuonna 2020. Vuonna 2020 maailman öljynkulutus on todennäköisesti noin 115 miljoonaa barrelia päivässä. Vuonna 2000 vastaava luku on 77 miljoonaa barrelia päivässä, joten kysynnän kasvu on 50 %. OPEC tullee tyydyttämään 50 % tästä kysynnästä noin 55 miljoonan barrelin päivätuotannolla, kun sen tuotanto vuonna 2000 on 32 miljoonaa barrelia/päivä. OPEC:in halukkuus lisätä tuotantoaan tälle tasolla selittyy sillä, sillä tuotantokustannukset pysynevät erittäin edullisina jopa silloin, jos öljyn hinta laskee alas. OPEC:in keskimääräiset tuotantokustannukset on nykyään noin 2 dollaria/barreli. Suuret voittomarginaalit muodostavat kannusteen, jota on vaikea vastustaa. Muissa kuin OPEC-maissa tuotantokustannukset ovat tällä hetkellä keskimäärin 5 dollaria/barreli, mutta marginaalikustannukset yli 10 dollaria. OPEC:in ulkopuolisen tuotannon volyymi kytkeytyy läheisesti hintakehitykseen, sillä öljyvarannot ovat edelleen runsaat. Jotkin öljyntuotantoalueet Venäjällä ja Kaspianmeren alueella ovat Euroopan unionille tässä suhteessa erityisen tärkeitä. On arvioitu, että 20 dollarin vaiheilla liikkuva raakaöljyn hinta todennäköisesti takaa investoinnit OPEC:in ulkopuoliseen tuotantoon, jota tarvitaan tyydyttämään kasvava kysyntä seuraavien kahdenkymmenen vuoden aikana. Euroopan unioni on tällä hetkellä ja tulee jatkossakin olemaan vahvasti riippuvainen tuonnista. Tuonnin merkitys tulee entisestään korostumaan, koska energiariippuvuuden odotetaan kasvavan 50 prosentista vuonna 2000 noin 70 prosenttiin vuonna 2020. Energiankulutus on tällä hetkellä yli 1 400 miljoonaa öljyekvivalenttitonnia, ja se jakautuu seuraavasti: kiinteät polttoaineet 16 %, öljy 42 % maakaasu 21 %, ydinenergia 15 % ja uusiutuvat energianlähteet 6 %. Jos nykyinen kehitys jatkuu ilman määrätietoista politiikkaa, jolla pyritään parantamaan energiatehokkuutta ja edistämään uusiutuvien energialähteiden käyttöä sekä rakennemuutoksia energiaa eniten kuluttavilla aloilla, Euroopan unionin sisäinen öljyn bruttokulutus kasvaa merkittävästi: sen odotetaan nousevan vuonna 2000 kulutetusta 12 miljoonasta barrelista/päivä (600 miljoonaa öljyekvivalenttitonnia) 13,2 barreliin/päivä vuonna 2020 (660 miljoonaa öljyekvivalenttitonnia). Näin ennakoidaan tapahtuvan siitä huolimatta, että kysyntä todennäköisesti kasvaa 4-5 kertaa hitaammin kuin maailmassa keskimäärin. Muistutettakoon, että 93 % tästä kasvusta tapahtuu liikennesektorilla. Euroopan unioni (2,6 miljoonaa barrelia/päivä) ja Norja (3 miljoonaa barrelia/päivä) tuottanevat vuonna 2020 noin 6 miljoonaa barrelia/päivä, kun vuonna 2000 tuotanto on 7 miljoonaa barrelia/päivä. Euroopan unionin laajentuessa tuotannon ja kulutuksen välinen suhde epätasapainottuu merkittävästi, koska yksikään hakijamaista (Romaniaa lukuun ottamatta) ei ole öljyntuottaja. Kun tarkastellaan öljyn läyttöä lopputuotteena energiantuotantoon Euroopan unionissa (1995: 402 milj. öljyekvivalenttitonnia, 2020: 487 milj. öljyekvivalenttitonnia), kulutus kasvaa merkittävästi vain liikennesektorilla (270 miljoonasta öljyekvivalenttitonnista v. 2000 348 miljoonaan öljyekvivalenttitonniin v. 2020). Liikenteen osuus öljyn loppukysynnästä on näin ollen 71 %. Teollisuuden osuus on 7 %, palvelusektorin 8 % ja asuinsektorin 14 %. Kun tarkastellaan öljyn välituotekulutusta sähköntuotannossa (1995: 75 milj. öljyekvivalenttitonnia, 2020: 49 milj. öljyekvivalenttitonnia), voimalaitokset kuluttavat vuonna 2020 vain 7 % Euroopan unionin öljynsaannista. Muuhun kuin energiantuotantoon liittyvän kulutuksen (1995: 80 milj. öljyekvivalenttitonnia, 2020: 92 milj. öljyekvivalenttitonnia) osuus on 14 % unionin sisäisestä bruttokulutuksesta (tästä kulutuksesta vastaa lähinnä petrokemian teollisuus). Kotitalouksissa käytettävä öljy voidaan merkittävässä määrin korvata maakaasulla. Tällä hetkellä maakaasun hinnat on osittain sidottu indeksillä öljyn hintaan, koska kaasuntuottajien välillä ei ole todellista kilpailua, ja tämä vaikuttaa todennäköisesti sähkön ja maakaasun kuluttajahintoihin. Tältä osin ensisijaisena tavoitteena onkin vauhdittaa maakaasun sisämarkkinoiden toteuttamista. Jotta lisäksi vältettäisiin tuotantoketjun alkuosan kohtuuton keskittyminen vain joihinkin viejämaihin ja tällä tavoin lisättäisiin kilpailua pitkällä aikavälillä, on syytä korostaa nestekaasun osuuden lisäämistä energiankulutuksessa. Tämä kehitys riippuu kuitenkin siitä, millaisia mittakaavaetuja tällä sektorilla on mahdollista saavuttaa, ja siitä, jatkuuko uusien tekniikoiden käyttöönotto etenkin liikennesektorilla. Myös tieliikenteessä on merkittäviä mahdollisuuksia korvata öljynkäyttöä. Lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä tulevat takaisin sähkökäyttöiset ajoneuvot, kuten monikäyttöiset sähköautot, jotka sidonnaiskuljetusajoneuvoina toimivat tiukkojen ympäristövaatimusten mukaisella ajoneuvoihin tarkoitetulla maakaasulla (NGV) ja muuntyyppisinä ajoneuvoina biopolttoaineilla. On kuitenkin huolehdittava siitä, että ennen soveltuvimman tekniikan ja siihen liittyvien polttoainevaihtoehtojen valitsemista otetaan huomioon vaikutukset koko energiakiertoon sekä kasvihuonekaasupäästöihin. Vaikka biopolttoaineet auttavat vähentämään öljytuotteiden kulutusta, niiden energiatase on edelleen epäsuotuisa. Biopolttoaineiden suhteellisen korkeiden tuotantokustannusten vuoksi on jatkettava tutkimuksia ja kokeita kustannusten supistamiseksi siten, että ne lopulta vastaavat öljyn tuotantokustannuksia, jotka väistämättä nousevat. Rohkaisevia näkymiä tarjoaa myös vedyn välitön käyttö korvaavana polttoaineena ja välillinen käyttö polttokennoissa. 2. Huomioon otettavat avaintekijät a) Ympäristö Euroopan unioni on asettanut tavoitteekseen vähentää kasvihuonekaasupäästöjä Kioton pöytäkirjan mukaisesti 8 prosentilla vuosina 2008-2012 vuoden 1990 tasoon verrattuna. Vuonna 2010 öljytuotteiden kulutuksesta syntyvät hiilidioksidipäästöt muodostavat yli 50 % kokonaispäästöistä. Liiketeen päästöt kasvanevat erityisen voimakkaasti: jos niitä ei vähennetä ei vapaaehtoisesti, niiden määrä vuonna 2010 on 35 % suurempi kuin vuonna 1990. Tärkeimmät toimet onkin kohdistettava ensisijaisesti tälle sektorille. Sektorin ongelmat eivät rajoitu pelkästään hiilidioksidipäästöihin ja ilmastonmuutokseen, vaan ongelmana on myös ilman pilaantuminen muiden vahingollisten päästöjen takia erityisesti kaupunkialueilla. Kun kaikki kaasumaiset päästöt otetaan lukuun, liikenteen osuus on 12 % rikkidioksidipäästöistä, 69 % typpioksidipäästöistä, 64 % hiilimonoksidipäästöistä, 49 % haihtuvista orgaanisista yhdisteistä ja 33 % hiukkaspäästöistä. Liikenteeseen ulkoisia kielteisiä vaikutuksia on vaikea kvantifioida tarkasti. On kuitenkin selvää, että julkisten viranomaisten toimia edellytetään ennen muuta kahdella osa-alueella, jotka ovat auton käyttö kaupunkialueilla ja pitkän matkan tiekuljetukset. Kioton pöytäkirjan tavoitteisiin pääsemiseksi tarvitaan myös radikaaleja liikennemuotojen valintaan liittyviä toimenpiteitä. On selvää, että näiden toimien ansiosta öljytuotteiden kulutus tulee vähenemään. Lisäksi öljytuotteiden koostumukselle asetetut yhä tiukemmat ympäristövaatimukset ja muutokset polttoaineiden kysynnän rakenteessa ovat johtamassa laajoihin investointiohjelmiin jalostamoteollisuudessa. Nämä puolestaan johtanevat tuotteiden kuluttajahinnan hienoiseen kohoamiseen ensisijaisesti liikennesektorilla. Myös öljytuotteiden merikuljetuksiin liittyneet katastrofit, joista viimeisin on Erika-tankkerin öljyonnettomuus, ovat antaneet Euroopan unionille aiheen suunnitella alusstandardeihin liittyvän sääntelyn tiukentamista. b) Saannin varmuus i. Geopoliittiset tekijät Euroopan unionin riippuvuus öljyntuonnista on jo tällä hetkellä huomattava, sillä vuonna 2000 tuonnin osuus koko öljynsaannista on 75 %. Tämä riippuvuus todennäköisesti kasvaa edelleen siten, että se on vuonna 2020 yli 85 %. Vuonna 1999 OPEC-maiden osuus Euroopan unionin öljyntoimituksista oli 43 %. Persianlahden alueen osuus oli 30 %. Yli 70 % maailman öljyvarannoista sijaitsee OPEC-maiden alueella. Vuonna 2020 40 % maailman öljystä tuotetaan Persianlahden alueella. Öljymarkkinoiden viimeaikaiset tapahtumat näyttävät todistavan, että OPEC:issa ovat tällä hetkellä vallalla keskitettyä toimintaa ajavat voimat, vaikka järjestöä on toisinaan kuvattu heikoksi ja epäyhtenäiseksi kartelliksi ja vaikka on syntynyt vaikutelma, että Saudi-Arabialla, Venezuelalla, Iranilla ja Kuwaitilla on ollut suurin vaikutusvalta ainakin kahden viime vuoden aikana tehdyissä päätöksissä. Voidaan kuitenkin todeta, että OPEC:in suvereenien jäsenvaltioiden etunäkökohdat ja rajoitteet ovat moninaisia ja suurelta osin toisistaan poikkeavia ja jopa keskenään ristiriidassa. Jotkin jäsenvaltiot, kuten Algeria, Venezuela ja Iran, kannattavat hintojen maksimointia lyhyellä aikavälillä, koska näillä mailla on vähäiset varannot, suuri öljytulojen kulutuskapasiteetti ja korkea tuotantokapasiteetin käyttöaste tai suhteellisen alhainen bruttokansantuote. Toiset jäsenvaltiot, kuten Saudi-Arabia ja muut Persianlahden öljyntuottajat, pitävät parempana hintojen vaihtelua pitkällä aikavälillä, koska niillä on runsaat varannot, alhainen kulutuskapasiteetti ja usein ylimääräistä tuotantokapasiteettia. Nämä maat haluavat estää korvaavia energiamuotoja nousemasta vaihtoehdoiksi öljylle sekä säilyttää öljyn aseman energian maailmanmarkkinoilla keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä ja samalla oman markkinaosuutensa. Nämä syyt selittävät, miksi Venezuela oli yksi niistä maista, jotka kannattivat tuotantokiintiöiden supistamista vuonna 1999 raakaöljyn barrelihinnan liikkuessa 10 dollarin tienoilla, miksi Iran ja Algeria olivat erityisen haluttomia joustamaan OPEC:in maaliskuussa 2000 sopimista tuotantokiintiöistä ja miksi Saudi-Arabia toi vaivihkaa markkinoille lisämääriä laskeakseen hintoja. Geopoliittisilla tekijöillä on oma osuutensa tässä kehityksessä. Persianlahden sodan puhjettua ilmenneet OPEC:in sisäiset erimielisyydet, Irakin öljysaartoon liittyvät OPEC:in sisäiset jännitteet, Iranin ja Libyan kehitykseen liittyvä epävarmuus sekä arabimaiden yhteinen kanta Israelin ja Palestiinan väliseen konfliktiin ovat tekijöitä, jotka eivät nekään helpota öljymarkkinoiden toimintaa. Merkittävä tuntematon tekijä on myös Irakin rooli tulevina vuosina. Vuonna 1999 Irak kykeni nostamaan tuotantonsa 2,8 miljoonaan barreliin päivässä, ja maan öljynviennin arvo ylitti niukasti 5,2 miljardia dollaria, minkä YK:n turvallisuusneuvosto oli hyväksynyt Food for Oil -ohjelmaan liittyneissä päätöslauselmissaan. Voidaan arvioida, että jos saarto puretaan, tuotanto voi ulkomaisten investointien avulla suhteellisen nopeasti nousta 3-4 miljoonaan barreliin päivässä. Vaikka näillä näkymin ei tarvitse pelätä varsinaista öljypulaa, ei voida kuitenkaan ennakoida OPEC:in käyttäytymistä kartellina eikä niitä poliittisia intressejä, joilla voi olla ajoittain vaikutusta sen asenteeseen. Voidaan kuitenkin nostaa esiin eräitä tekijöitä, joilla on todennäköisesti ratkaiseva vaikutus hintatasoon. Näitä ovat öljyntuojamaiden kasvuvauhti, kyky hallita kysyntää, uusien öljyvarantojen hyödyntäminen ja ympäristönsuojelunormien tiukentaminen. Koska suuri osa varannoista on OPEC:in jäsenvaltioissa, pitkällä aikavälillä suurimman vaaran OPEC:ille muodostaa tekninen kehitys, ts. uudet tuotantotekniikat, joita voidaan käyttää vaikeilla alueilla ja epäkonventionaalisen öljyn tuotannossa, sekä uusien korvaavien polttoaineiden ja niihin liittyvien tekniikoiden kehittäminen ennen muuta liikennesektorilla. Myös entisen Neuvostoliiton maat voivat osoittautua erityisen tärkeiksi Euroopan unionille: vuonna 1989 ne olivat vielä maailman suurimpia öljyntuottajia yli 11 miljoonan barrelin päivätuotannolla. Tuotanto tällä alueella voi kaksinkertaistua seuraavien 20 vuoden aikana 7,8 barrelista/päivä (v. 2000) 14 miljoonaan barreliin/päivä (v. 2020). Kaspianmeren alueen tunnetut öljyvarannot (25 miljardia barrelia) vastaavat suuruudeltaan Pohjanmeren ja Yhdysvaltojen varantoja. Kaspianmeren kokonaisvarannot voivat olla yli 200 miljardia barrelia eli 25 % Lähi-idän tunnetuista varannoista. Maakaasulla, jolla voidaan korvata öljynkulutusta, on merkittävä osuus Euroopan energiamarkkinoilla, mistä syystä Euroopan unionin tulisi lujittaa yhteistyötä kahden tärkeimmän maakaasuntuottajan Venäjän ja Algerian kanssa tukemalla kaasun talteenottoa ja kuljetusta. Samaan aikaan Euroopan unionin on tavoitteensa mukaisesti monipuolistettava energianlähteitään erityisesti lisäämällä nestekaasun tuontia. ii. Strategiset varannot Esimerkiksi poliittinen ja/tai sotilaallinen välikohtaus tuotanto- tai kauttakuljetusalueella voi milloin tahansa suurelta osin keskeyttää maailman öljynsaannin. Hätävarastot ja kriisitoimenpiteet, joista on sovittu Kansainvälisessä energiajärjestössä ja säädetty yhteisön lainsäädännössä, ovat osittainen vastaus tämäntyyppiseen uhkaan. Tältä osin on jatkettava ja jopa lisättävä toimia. Kansainvälisen energiajärjestön merkitys Strategisiin varantoihin liittyvät avaintekijät vahvistettiin vuonna 1974, kun allekirjoitettiin kansainvälistä energiaohjelmaa koskeva sopimus, jolla perustettiin Kansainvälinen energiajärjestö IEA. Kaikki EU:n jäsenvaltiot ovat tällä hetkellä IEA:n jäseniä. Yksi IEA:n jäsenten tärkeimmistä sitoumuksista on pitää yllä varastoja, jotka vastaavat öljyn ja/tai öljytuotteiden 90 päivän nettotuontia. Tuotteilla pitää voida kriisitilanteessa korvata tarjonnan puutteet kokonaan tai osittain. Vuoden 1974 sopimuksella luotiin myös mekanismi, jonka ansiosta kriisitilanteessa voidaan reagoida yhteisvastuullisesti ja koordinoidusti. Mekanismi perustuu ns. "equal misery" -periaatteeseen, ja sen perustekijöitä ovat seuraavat: - mekanismia aletaan soveltaa, kun saanti on vähentynyt 7 % - kaikilla jäsenvaltioilla on yhtäläinen velvoite vähentää kulutusta (kulutuksen vähentämisaste määritelty ennalta prosentteina sen mukaan, missä määrin saanti on vähentynyt) - käytetään yhteistä ja ennalta määriteltyä menettelyä, jonka mukaisesti varastot otetaan käyttöön ja käytettävissä olevaa öljyä jaetaan jäsenvaltioiden kesken. Mekanismin ideana on, että heti kun sitä aletaan soveltaa, kunkin jäsenvaltion oikeudet ja velvoitteet määräytyvät automaattisesti ennalta määrättyjen menettelyjen mukaisesti. Vuonna 1984 IEA:ssa kehitettiin toinen kriisimekamismi, johon viitataan lyhenteellä CERM (Coordinated Emergency Response Measures). CERM on paljon joustavampi kuin vuoden 1974 mekanismi: sitä voidaan soveltaa 7 prosentin kynnyksen alapuolella, eikä siihen kuulu menettelyä, jonka mukaisesti öljyä jaetaan jäsenvaltioiden kesken. Kyse on yksikertaisesti siitä, että kukin jäsenvaltio pyrkii samansuuruisin ponnistuksin palauttamaan markkinoiden tasapainon. Kukin jäsenvaltio päättää itse, mihin käytännön toimiin se ryhtyy (kulutuksen vähentäminen, varastojen käyttö, oman tuotannon lisääminen, nämä yhdessä). Euroopan unionin lainsäädäntö Tämän alan yhteisölainsäädäntö koostuu seuraavista säädöksistä: 1) Direktiivi 68/414/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 98/93/EY Näissä direktiiveissä jäsenvaltioille asetetaan velvoite pitää yllä varastoja, jotka riittävät 90 päivän kulutukseen kussakin kolmessa energiakäyttöön tarkoitettujen öljytuotteiden pääluokassa (raakaöljyn varastointi sallitaan tietyin säännöin tuotteiden varastoinnin sijaan). Direktiivin 68/414/ETY mukaan komission on järjestettävä jäsenvaltioiden kuuleminen ennen kuin nämä vähentävät varastojaan alle 90 päivän rajan. Huomattakoon, että joillakin jäsenvaltioilla on tällä hetkellä yli 90 päivän käyttöön riittävät varastot, joita voidaan alkaa käyttää ilman kuulemista (ks. liitteenä oleva taulukko). 2) Direktiivi 73/238/ETY Tällä direktiivillä on kaksi tavoitetta. Se ensinnäkin velvoittaa jäsenvaltiot valmistautumaan kriisin varalle, ts. luomaan interventiosuunnitelmat sekä tarvittavat elimet ja hankkimaan valtuudet, joiden turvin varastoja voidaan tuoda markkinoille, rajoittaa kulutusta, varmistaa ensisijaisten kuluttajaryhmien öljynsaanti ja säännellä hintoja. Lisäksi siinä annetaan komissiolle tehtäväksi järjestää kriisitilanteessa jäsenvaltioiden kuuleminen koordinointitarkoituksia varten. Yhdysvaltojen strateginen öljyvarasto ("Strategic Petroleum Reserve") Tämä aloite ajoittuu vuoteen 1975, kahden vuoden päähän ensimmäisestä öljykriisistä. Yhdysvaltojen "Energy Policy and Conservation Act (EPCA)" -säädöksen mukaan on pidettävä yllä 1 miljardin barrelin strategisia öljyvarastoja, joita voidaan käyttää, jos sota tai muu merkittävä häiriö johtaa saannin keskeytymiseen. Varastojen looginen sijoituspaikka oli Meksikonlahdella (Louisianassa ja Teksasissa), missä on yli 500 suolakaivosta. Nämä varastot käsittävät tällä hetkellä 571 miljoonaa barrelia, mikä on nykyhinnoilla 20 miljardin dollarin investointi. Muistettakoon, että Yhdysvallat päätti äskettäin vapauttaa varastoista 30 miljoonaa barrelia eli hieman alle kahden päivän kulutusta vastaavan määrän tasapainottaakseen tuotevarastojen niukkuutta, joka saattaa johtaa lämmitysöljypulaan tulevan talven aikana. Kaikki nämä mekamismit on kehitetty vakavien toimitushäiriöiden varalta. Niillä ei ole tarkoitus reagoida markkinatekijöihin, kuten korkeisiin tai epävakaisiin hintoihin. On kuitenkin huomattava, että Yhdysvaltojen äskettäisellä interventiolla oli selkeä vaikutus markkinoiden psykologiaan. III MAHDOLLISET TOIMET 1. Suhteet tuottajamaihin Vaikka onkin sekä tuottajanmaiden että kuluttajamaiden edun mukaista, että hinnat kehittyvät ennakoitavissa olevalla tavalla, näiden hintojen on kuitenkin määräydyttävä kilpailuun perustuvilla markkinoilla eikä siten, että monopoliasemassa oleva tuottajaryhmä pyrkii maksimoimaan tuottojaan. Mikään muu toimintatapa ei hyödyttäisi kuluttajamaita, joiden olisi aiottua aikaisemmin kasvatettava investointejaan korvaaviin tuotteisiin, eikä myöskään tuottajamaita, joita kohtaisi laskevan kysynnän aiheuttama hintojen pitkäaikainen jähmettyminen tietylle tasolle. Lyhyellä aikavälillä ei ole myöskään tuottajamaiden etujen mukaista vaarantaa maailmanlaajuista kasvua, mikä saattaa olla seuraus niiden nykyisestä tuotantopolitiikasta. Poliittisella tasolla on tärkeää, että Euroopan unioni jatkaa vuoropuhelua OPECin ja sen tärkeimpien jäsenmaiden kanssa. Merkittävänä taloudellisena voimatekijänä ja maailman toiseksi suurimpana öljynkuluttajana Euroopan unionin on saatava äänensä kuuluviin, jotta saavutettaisiin hintojen suurempi avoimuus ja pidemmällä aikavälillä hintojen vakiintuminen. Euroopan unionin keskeisen sanoman tuottajamaille on oltava se, että maailman talous on hyvin haavoittuvainen maailman luonnonvarojen lyhytnäköisestä hallinnasta seuraaville hintojen nousuille ja että siksi on välttämätöntä aloittaa markkinoiden parempaa toimintaa ja suurempaa avoimuutta koskeva vuoropuhelu. Euroopan unionin on myös kiinnitettävä erityistä huomiota Kaspianmeren maihin ja annetta näille maille tukea etenkin yhteisön teknistä apua koskevan INOGATE-ohjelman kautta (Interstate Oil and Gas Transport to Europe). On myös otettava tarkasti huomioon Venäjän federaation osoittama mielenkiinto Kaspianmeren alueen voimavaroihin ja siirtoinfrastruktuureihin. Venäjä on tästä syystä pyytänyt mahdollisuutta osallistua tiiviimmin tähän ohjelmaan. Entisen Neuvostoliiton alueen öljy- ja kaasuverkkojen kunnostuksen ja optimoinnin, jolla pyritään vapauttamaan käyttöön Venäjän ja Kaspianmeren alueen voimavarat, pitäisi pitkällä aikavälillä parantaa laajentuneen Euroopan unionin öljyntoimituksia. 2. Kilpailupolitiikka tuotantoketjun loppupäässä (jalostus-jakelu) Polttoaineen jakelusektorilla on pyrittävä saavuttamaan avoimempi ja enemmän kilpailuun perustuva rakenne. Ratkaisevaa on öljyjalosteiden todellisten sisämarkkinoiden kehittäminen (tukkukaupan tasolla), mikä mahdollistaa helpot ja kilpailuun perustuvat toimitukset kaikille jakelijoille, myös niille, jotka eivät ole yhteydessä kansallisiin jalostamoihin. Tästä syystä olisi hyödyllistä vertailla järjestelmällisesti öljytuotteiden hintoja jäsenvaltioissa, koska tämä toisi esiin erot eri jäsenvaltioiden välillä. Komissio jatkaa yhteydenpitoaan kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa vaihtaakseen näkemyksiä tällä alalla. Komission 29. syyskuuta järjestämässä kokouksessa tarkasteltiin sitä, kuinka kilpailupolitiikalla voidaan edistää öljyalan kilpailua. Kokous osoitti selvästi, että kilpailuviranomaiset (sekä kansallisella että yhteisön tasolla) ovat valmiita puuttumaan tilanteeseen heti kun vaikuttaa siltä, että markkinatoimijat pyrkivät hyödyntämään tilannetta kilpailua vääristävällä tavalla. Komissio soveltaa myös edelleen tarkasti yrityskeskittymien valvontaa koskevia sääntöjä tällä alalla, kuten tapauksissa BP/Amoco ja TotalFina/Elf. Kaikenlaisesta hallitsevan aseman väärinkäytöstä on määrättävä ankarat seuraamukset. 3. Verotuksellisten keinojen soveltaminen öljytuotteisiin Koska verojen osuus kuluttajien maksamassa hinnassa on huomattavan suuri, yleisesti on esitetty ajatus, jota myös OPEC on tukenut, että öljytuotteiden hintojen nousua olisi tasoitettava alentamalla veroja. Tällaiset myönnytykset merkitsisivät ainoastaan verotulojen siirtämistä OPECin jäsenmaille ja kannustaisivat niitä pitämään hintojaan keinotekoisen korkeina, koska raakaöljyn hinnannousun vaikutus kuluttajahintoihin kumottaisiin veronalennuksilla. Verotuksellisten keinojen käytön on sovittava yhteen talouspolitiikan yleislinjojen ja julkisen talouden vakauttamista koskevien sitoumusten kanssa. Verojen tapauskohtaiset alennukset eivät ole ilman muuta yhteensopivia yhteisön lainsäädännön kanssa, vaikkei sen puitteissa olla vielä edes lähellä valmisteverojen ja arvonlisäverokantojen todellista yhdenmukaistamista. Kuudennessa alv-direktiivissä säädetään, että öljytuotteisiin sovelletaan "tavanomaista" 15 prosentin vähimmäistasoa. Jäsenvaltiot eivät voi ottaa kansallisessa verolainsäädännössään käyttöön alennettuja alv-tasoja öljytuotteiden tiettyä käyttöä varten. Ainoastaan vuonna 1991 käytössä olleet alennetut verokannat voidaan pitää voimassa siirtymätoimenpiteiden yhteydessä. Valmisteveron osalta yhteisön lainsäädännössä säädetään ainoastaan vähimmäistasoista, jotka ovat todelliseen keskimääräiseen verokantaan nähden erittäin alhaisia. Näitä vuonna 1992 päätettyjä tasoja ei ole sittemmin tarkistettu. Toisaalta useat poikkeusjärjestelyt antavat jäsenvaltioille mahdollisuuden vapauttaa öljytuotteet valmisteverosta tai alentaa sen tasoa. Useista vapautuksista tai alennuksista on nimenomaisesti säädetty yhteisön lainsäädännössä. Näistä voidaan erityisesti mainita kaupallisessa lentoliikenteessä käytetyn polttoaineen (kerosiinin) ja yhteisön vesillä tapahtuvassa kaupallisessa vesiliikenteessä käytetyn polttoaineen täydellinen vapauttaminen valmisteverosta. Yhteisön lainsäädännön mukaan jäsenvaltiot voivat myös esittää Euroopan komissiolle erityisen pyynnön voidakseen soveltaa myös muita valmisteverosta vapautuksia tai veronalennuksia kuin ne, joista on nimenomaisesti säädetty yhteisön lainsäädännössä. Useat jäsenvaltiot ovat viimeaikoina ilmoittaneet maanteiden tavaraliikenteessä käytettävän dieselpolttoaineen valmisteveron alennuksista. Eräät näistä alennuksista kuuluvat poikkeusten piiriin vuoden 2000 loppuun saakka, toiset taas eivät. Komissio käsittelee parhaillaan näitä pyyntöjä voidakseen antaa asiasta ehdotuksen neuvostolle. Neuvoston on tehtävä päätöksensä yksimielisesti. Vaikka tällaisia poikkeuksia voidaankin perustella erittäin lyhyen aikavälin näkökohdilla, ne eivät sovi yhteen Euroopan unionin ympäristö-, energia- ja liikennepoliittisten tavoitteiden kanssa. Yksittäisiä toimenpiteitä on myös tarkasteltava siltä kannalta, ovatko ne EY:n perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettuja valtiontukia, jotka voivat vääristää kilpailua ja muodostaa esteitä sisämarkkinoiden toteuttamiselle. Jäsenvaltioiden verokantojen ylöspäin tapahtuva yhdenmukaistaminen vaikuttaa siis väistämättömältä. Juuri tätä komissio esittää energiatuotteiden verotusta koskevassa direktiiviehdotuksessaan, joka on ollut neuvoston käsiteltävänä vuodesta 1997. Tämä on jälleen osoitus siitä, että hallitusten välisen konferenssin yhteydessä olisi pyrittävä siirtymään kohti määräenemmistöllä tapahtuvaa päätöksentekoa välillisen verotuksen alalla. On siis pyrittävä hillitsemään houkutusta lieventää hintojen nousua alentamalla veroja. On edettävä juuri päinvastaisen suuntaan toteuttamalla polttoaineiden valmisteverojen todellinen ylöspäin suuntautuva yhdenmukaistaminen. Ainoa mekanismi, jota voidaan mukauttaa, liittyy arvonlisäveroon. Alv-tulojen määrän vakiinnuttamisesta voidaan päättää, jos öljyn hinta vaihtelee merkittävästi. 4. Eri liikennemuotojen välinen tasapaino Suurin osa öljytuotteista käytetään liikenteeseen, ja tästä 80 prosenttia käytetään maanteiden tavaraliikenteeseen. Talouden kasvun lisätessä tavaraliikenteen kysyntää tämä suuntaus vain voimistuu. Vuoteen 2010 mennessä tavaraliikenteen odotetaan kasvavan 38 prosenttia ja henkilöliikenteen 19 prosenttia. Tälle kehitykselle on ominaista kasvava epätasapaino maantieliikenteen ja rautatieliikenteen välillä. Kun vuonna 1970 maantieliikenteen osuus oli alle puolet kaikesta liikenteestä, sen osuus on nykyisin 80 prosenttia. Tärkeimpien liikenneväylien ja kaupunkien keskustojen ruuhkautumisen sekä muiden ympäristövaikutusten vuoksi tämä kierre on saatava katkaistuksi, ja eri liikennemuotojen välinen tasapaino on pyrittävä palauttamaan muun muassa seuraavin keinoin: - Rautatieliikenteen elvyttäminen uudenaikaistamalla julkisia palveluja ja avaamalla rautatiet kilpailulle; myös lyhyen matkan vesiliikenteen kehittämistä on edistettävä. - Tieliikenteen harjoittajan ammattiin pääsyä koskevien ehtojen tarkistaminen sekä sosiaali- ja turvallisuuslainsäädännön tiukempi soveltaminen. EU:n tieliikennealan ylikapasiteetiksi arvioidaan 30 prosenttia, mikä edellyttää alan rakenneuudistusta sosiaalisten toimenpiteiden eikä veronalennusten avulla. - Investoinnit infrastruktuuriin rautatieverkon pullonkaulojen poistamiseksi ja Euroopan laajuisen rautatieverkon kehittämiseksi. Tämä vaatii uudenlaisia rahoitusratkaisuja, esimerkiksi investointirahastoja, joita rahoitetaan kilpailevilla tieosuuksilla perittävillä tiemaksuilla. Myös henkilöautojen käytön järkeistäminen kaupunkien keskustoissa sekä puhtaan kaupunkiliikenteen edistäminen ovat ensisijaisia tavoitteita. Lisäksi on syytä tarkastella eräiden liikennemuotojen välisiä kilpailuolosuhteita ja etenkin lentoliikenteen suhdetta suurten nopeuksien junayhteyksiin, varsinkin kun otetaan huomioon kerosiinin verovapaus. Energiatuotteiden verotusta koskeva direktiiviehdotus, joka on ollut neuvoston käsiteltävänä vuodesta 1997, mahdollistaisi kerosiinin verotuksen yhteisön tasolla. 5. Euroopan talouden saattaminen vähemmän riippuvaiseksi öljystä Euroopan talouden riippuvuus öljystä on jo alentunut puoleen vuoteen 1973 verrattuna (Euroopan talous ei siis ole yhtä herkkä öljyn äskettäisille hinnannousuille kuin mitä se oli vuosien 1973 ja 1979-80 öljykriisien aikaan), vaikka tämä riippuvuuden alentuminen on tähän saakka ollut seurausta pikemminkin taloudellisista tekijöistä kuin julkisten päättäjien tarkoituksellisista toimista. Energiamarkkinoiden kehitys on osoittanut, että julkisen vallan vaikutus energiatoimituksiin on jatkuvasti pienentynyt kaikilla aloilla. Tähän ovat vaikuttaneet energiamarkkinoiden avaaminen kilpailulle, yritysten maailmanlaajuistuminen, geopoliittiset tekijät sekä keinottelun voimakas vaikutus öljymarkkinoihin. Todellisen energiapolitiikan perustana voivat olla ainoastaan kysyntään kohdistuvat toimet. Öljyn korkeiden hintojen luoma uusi toimintaympäristö, johon kuluttajamaiden poliittiset päättäjät eivät tarjonnan osalta voi juurikaan vaikuttaa, vahvistaa tarvetta kehittää uusi kysyntään kohdistuva strategia, jonka tavoitteita ovat öljyn asteittainen korvaaminen muilla energialähteillä, uusiutuvien ja vaihtoehtoisten energialähteiden käytön lisääminen, kysynnän hallinta, energiatehokkuuden parantaminen sekä energiansäästön edistäminen etenkin rakennuksissa. Näiden toimien pitäisi edistää sekä ympäristön suojelua (erityisesti kasvuhuonekaasuihin liittyvien ongelmien osalta) että Euroopan talouden riippuvuuden vähentämistä ulkopuolisista energialähteistä. Ellei Euroopan unioni onnistu kääntämään nykyisiä suuntauksia energian käytön ja liikenteen alalla, etenkin kaupungeissa, se ei pysty täyttämään Kiotossa tekemiään sitoumuksia. Komissio ehdottaa vuoden loppuun mennessä rakennusten energiansäästöön liittyvää lainsäädäntöä, jolla korvataan yhteisön tasolla tähän mennessä toteutetut ja varsin tehottomiksi osoittautuneet kannustustoimet. Komissio aikoo myös ehdottaa ohjelmaa, jossa asetetaan määrällisiä tavoitteita yhteisön tasolla ja joka koskee "puhtaiden" ajoneuvojen lukumäärää (prosentteina ajoneuvokannasta) sekä bensiinin ja dieselpolttoaineen korvaavia polttoaineita (prosentteina kokonaiskulutuksesta). Ei ole kohtuutonta odottaa, että merkittävä osuus bensiinin ja dieselpolttoaineen kulutuksesta voidaan korvata vaihtoehtoisilla polttoaineilla vuoteen 2010 mennessä. Keskeisellä liikenteen alalla polttoaineen kysynnän hallinta edellyttää myös eri liikennemuotojen välisen tasapainon palauttamista - etenkin rahtikuljetuksissa - suosimalla rautateitä ja lyhyen matkan vesikuljetuksia sekä järkeistämällä henkilöautojen käyttöä kaupunkikeskustoissa ja edistämällä "puhdasta" kaupunkiliikennettä. Nämä toimet ovat olennainen osa komission vuosien 2000-2005 strategisia tavoitteita ja niitä käsitellään pikaisesti annettavassa liikennettä koskevassa valkoisessa kirjassa. Uusilla aloitteilla autetaan vähentämään Euroopan riippuvuutta öljytoimituksista. Tämä riippuvuus on heikkous, jonka olemassaolo oli unohdettu viimeisten 15 vuoden aikana. IV STRATEGIAN OSATEKIJÄT Nykyinen tilanne on tuonut korostetusti esiin ne vaarat, jotka aiheutuvat liian suuresta riippuvuudesta energiamuodosta, jonka tuotanto on suurelta osin keskittynyt rajallisen määrään maita. Lisäksi markkinoiden epävakaisuus on paljastanut niillä vallitsevan avoimuuden puutteen ja hinnanmuodostusmekanismien epäselvyyden. Euroopan unioni ei voi sallia, että sen taloutta heikentäisi pysyvästi sellaisen raaka-aineen hintojen nousu ja epävakaisuus, josta se on edelleen liian riippuvainen. Tästä syystä aiotaan toteuttaa seuraavia toimia: - Komissio esittää Göteborgin Eurooppa-neuvostolle energiansäästöä ja energialähteiden monipuolistamista koskevan suunnitelman, jossa käsitellään energiatehokkuutta - etenkin rakennuksissa - sekä uuden sukupolven ajoneuvojen kehittämiseen annettavaa tukea. Toiminta keskittyy kahteen painopistealueeseen, joille asetetaan määrälliset tavoitteet vuoteen 2010. Ajoneuvojen osalta tekniikan nopea kehitys mahdollistaa perinteisten ajoneuvojen polttoainetaloudellisuuden parantamisen ja etenemisen kohti tehokkaampia sähkö- ja hybridiajoneuvoja sekä polttokennoilla varustettujen ajoneuvojen kaupallisen kehittämisen. Polttoaineiden suhteen on välttämätöntä tehostaa korvaavia polttoaineita edistäviä toimia, jotta maakaasun käyttö ajoneuvoissa yleistyisi ja jotta pidemmällä aikavälillä voitaisiin lisätä vedyn ja biopolttoaineiden käyttöä. Energiatuotteita koskevassa direktiiviehdotuksessa esitetään, että viimeksi mainittu vapautetaan valmisteverosta. Sen lisäksi, että biopolttoaineet parantavat toimitusvarmuutta, ne avaavat myös uusia taloudellisia mahdollisuuksia maatalouden alalla. - Eri energialähteiden (öljyn, hiilen, kaasun, ydinenergian ja uusiutuvien energialähteiden) tulevaisuutta ja keskinäistä asemaa käsitellään toimitusvarmuutta koskevassa vihreässä kirjassa, jonka komissio antaa vuoden loppuun mennessä. Vihreässä kirjassa ehdotetaan kokonaisstrategiaa, jonka avulla on tarkoitus parantaa sisäistä ja ulkoista toimitusvarmuutta, ja siinä käsitellään ongelmaa, joka aiheutuu unionin kasvavasta riippuvuudesta ulkoisista energialähteistä. Tätä kysymystä tarkastellaan sekä unionin laajentumisen että Kiotossa tehtyjen, kasvihuonekaasujen päästöjen rajoittamista koskevien sitoumusten näkökulmasta. - Erityisiä toimia tarvitaan rautatieliikenteen ja lyhyen matkan vesiliikenteen suhteellisen osuuden kasvattamiseksi. Tämä edellyttää niiden taloudellisen tehokkuuden merkittävää parantamista. Tieliikennealan väistämätön rakenneuudistus vaatii pikemminkin sosiaalisia kuin verotuksellisia toimia. Näitä kysymyksiä käsitellään liikennettä koskevassa valkoisessa kirjassa, jonka komissio antaa ennen kuluvan vuoden loppua. - Euroopan unionin on järjestettävä tuottajamaiden ja varsinkin OPECin kanssa jatkuva vuoropuhelu, jotta voidaan varmistaa markkinoiden mahdollisimman suuri avoimuus ja edistää hintojen vakautta. Tässä yhteydessä on otettava huomioon useiden tuottajamaiden odotukset, jotka kohdistuvat Lähi-idän poliittisen tilanteen kehitykseen. - Markkinoiden avoimuuden osalta tuottajamaita sekä markkinoiden ja teollisuuden toimijoita olisi kannustettava parantamaan hintojen muodostuksen indikaattoreita etenkin koko markkinoita heijastavan yleisindeksin pohjalta. - On hillittävä houkutusta tasoittaa öljyn hintojen nousua alentamalla veroja. Tällainen ratkaisu olisi vastoin unionin ympäristötavoitteita ja varsinkin Kioton pöytäkirjaan liittyviä tavoitteita ja merkitsisi ainoastaan verotulojen siirtoa tuottajamaille. Lisäksi se saattaisi osoittautua ristiriitaiseksi talouspolitiikan yleislinjojen ja julkisen talouden vakauttamista koskevien jäsenvaltioiden sitoumusten kanssa. Olisi parempi kehittää yhteinen lähestymistapa ja tutkia mahdollisuuksia sen sisällyttämiseksi talouspolitiikan yleislinjoihin. Jatkuvia toimia tarvitaan polttoaineiden valmisteverojen yhdenmukaistamiseksi jäsenvaltioissa etenkin vähimmäistasoja nostamalla, kuten esitetään energiatuotteiden verotusta koskevassa direktiiviehdotuksessa, joka on ollut neuvoston käsiteltävänä vuodesta 1997. - Komissio tutkii mahdollisuuksia yhdistää polttoaineverojen ylöspäin tapahtuva yhdenmukaistaminen (rakenteellinen tekijä) sellaiseen yhteisön mekanismiin, joka mahdollistaa alv-tulojen vakiinnuttamisen, jos öljyn hinta vaihtelee merkittävästi (suhdannetekijä). - Yhteistyötä on tiivistettävä Venäjän tuotanto- ja siirtolaitteiden kunnostamiseksi ja Kaspianmeren alueen öljy- ja kaasuvarojen tarjoamien mahdollisuuksien hyödyntämiseksi; tämä voidaan toteuttaa etenkin INOGATE-ohjelman puitteissa. - Komissio kehittää aktiivisesti yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa kilpailusääntöjen valvontaa öljytuotteiden jakelun alalla. Se tutkii, ovatko hintojen äskettäisen nousun vaikutusten lieventämiseksi eräillä aloilla hyväksytyt suhdannetoimenpiteet yhteensopivia yhteisön lainsäädännön kanssa. Erityistä huomiota on myös kiinnitettävä öljyalan asianmukaisen toiminnan varmistamiseen tuotantoketjun alkupäässä. - Öljyn hinnannousu koskettaa erittäin voimakkaasti lähellä köyhyysrajaa elävää väestönosaa ja aiheuttaa vaaran, että sen taloudellinen ja sosiaalinen syrjäytyminen pahenee entisestään. Komissio aikoo helpottaa kokemusten vaihtoa sopivista toimintatavoista, joilla pyritään lieventämään öljyn hinnannousun vaikutuksia sitä eniten tarvitsevien parissa ja vähentämään sosiaalisen syrjäytymisen vaaraa Lissabonin päätelmien mukaisesti. Komissio tarkastelee toimenpiteitä, joiden avulla voitaisiin kasvattaa strategisia öljyvarastoja saattamalla ne yhteisön toimivallan piiriin. Keinottelun ehkäisemiseksi olisi löydettävä tapoja rajoittaa hintojen epävakautta rahamarkkinoiden tapaan. Liitteet Kuvio 1: Raakaöljyn kansainvälinen hinta Kuvio 2: Öljyvarastojen vaihtelu Kuvio 3: Öljyn maailmanlaajuisten toimitusten tuotantoustannukset Kuvio 4: OPEC-maiden öljyntuotantokustannukset Kuvio 5: OPEC:in ulkopuolisten maiden öljyntuotantokustannukset Kuvio 6: Euro super 95 -polttoaineen verottomien hintojen vertailu Kuvio 7: Polttoaineen keskihinnan ja raakaöljyn hinnan kehittymisen vertailu Kuvio 8: Energiankulutuksen rakenne EU:ssa (1998) Kuvio 9: Raakaöljyn hinta (OPEC:in korin hinta) 1970-2000 Kuvio 10: Euroopan unionin öljyvarastojen taso Taulukko: Polttoaineiden valmistevero ja arvonlisävero >VIITTAUS KAAVIOON> >VIITTAUS KAAVIOON> >VIITTAUS KAAVIOON> >VIITTAUS KAAVIOON> >VIITTAUS KAAVIOON> >VIITTAUS KAAVIOON> >VIITTAUS KAAVIOON> >VIITTAUS KAAVIOON> >VIITTAUS KAAVIOON> >VIITTAUS KAAVIOON> >TAULUKON PAIKKA>