PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Vastatoimet EU:n ulkorajoilla tapahtuvan muuttajien välineellistämisen johdosta

Viime aikoina on noussut esiin erittäin huolestuttava ilmiö, jossa valtiolliset toimijat yhä suuremmassa määrin synnyttävät keinotekoisesti laitonta muuttoliikettä ja helpottavat sitä sekä käyttävät muuttovirtoja välineenä poliittisiin tarkoituksiin Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden horjuttamiseksi.

Eurooppa-neuvosto reagoi 21. ja 22. lokakuuta 2021 Valko-Venäjän hallinnon harjoittamaan ihmisten välineellistämiseen antamalla päätelmät, joissa korostettiin, ettei EU hyväksy minkäänlaisia kolmansien maiden yrityksiä välineellistää muuttajia poliittisia tarkoituksia varten. Johtajat sitoutuivat jatkamaan Valko-Venäjän hallinnon käynnistämän, EU:n rajalla käynnissä olevan hybridihyökkäyksen torjumista. He muistuttivat myös, että on tärkeää varmistaa tehokkaat palautukset sekä takaisinottosopimusten ja -järjestelyjen täysimääräinen täytäntöönpano käyttämällä tarvittavaa vipuvoimaa. He totesivat, että Euroopan unioni pyrkii edelleen päättäväisesti varmistamaan ulkorajojensa tehokkaan valvonnan. Komissiota kehotettiin esittämään mahdollisia tarvittavia muutoksia EU:n oikeudelliseen kehykseen ja konkreettisia toimenpiteitä, joita tuetaan riittävällä rahoituksella, välittömien ja asianmukaisten vastatoimien varmistamiseksi EU:n lainsäädännön ja kansainvälisten velvoitteiden mukaisesti, perusoikeuksien kunnioittaminen mukaan lukien.

Komissio antoi 23. marraskuuta 2021 yhdessä unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan kanssa tiedonannon. Siinä esitetään yhteenveto toimenpiteistä, joita on toteutettu välittömän tilanteen ratkaisemiseksi, sekä lisätoimenpiteistä, joita ollaan toteuttamassa pysyvämmän välineistön luomiseksi, jotta voidaan paremmin puuttua tuleviin yrityksiin horjuttaa EU:ta muuttajien välineellistämisen avulla. Se oli ottanut ilmiön esille jo uudistetussa maahanmuuttajien salakuljetuksen vastaisessa EU:n toimintasuunnitelmassa vuosiksi 2021–2025.

Osana näitä toimenpiteitä komissio antoi 1. joulukuuta 2021 ehdotuksen neuvoston päätökseksi, joka perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 78 artiklan 3 kohtaan ja jonka tarkoituksena on tukea Latviaa, Liettuaa ja Puolaa. Siinä säädetään tarvittavista toimenpiteistä ja operatiivisesta tuesta, jotta voidaan hallita asianmukaisella ja ihmisarvoisella tavalla sekä perusoikeuksia kaikilta osin kunnioittaen sellaisten henkilöiden saapumista, joita Valko-Venäjä välineellistää. Ehdotuksella täydennetään unionin ja sen jäsenvaltioiden tämän hybridihyökkäyksen johdosta toteuttamia taloudellisia, operatiivisia ja diplomaattisia toimia, joihin lukeutuvat Valko-Venäjän hallintoon kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet, aineellisen tuen antaminen asianomaisille jäsenvaltioille unionin pelastuspalvelumekanismin kautta, EU:n virastojen hyödyntäminen ja lisävarojen käyttöönotto Latvian, Liettuan ja Puolan tukemiseksi.

Tulevaisuutta ajatellen ei voida sulkea pois mahdollisuutta, että myös muut tahot yrittävät kohdistaa unioniin hybridihyökkäyksiä, joihin kuuluu muuttajien välineellistämistä. Sen vuoksi on tärkeää, että unionilla ja sen jäsenvaltioilla on täydet valmiudet reagoida tulevaisuudessa mahdollisesti tapahtuvaan muuttajien välineellistämiseen ja vastata siihen ripeästi. Tässä ehdotuksessa esitetyillä seikoilla ja Schengenin rajasäännöstön muuttamistoimenpiteillä noudatetaan Eurooppa-neuvoston komissiolle esittämää kehotusta ja pyritään luomaan puitteet tällaiselle vastaukselle.

Kun jäsenvaltiot joutuvat muuttajien välineellistämistilanteen kohteeksi, niillä olisi oltava joustovaraa toimia sellaisen oikeudellisen kehyksen puitteissa, joka on laadittu nimenomaan tällaiseen tilanteeseen vastaamiseksi, ja varmistaa, että välineellistämisen uhreiksi joutuneiden oikeuksia kunnioitetaan. Sen vuoksi komissio ehdottaa uuteen muuttoliike- ja turvapaikkasopimukseen jo sisältyvien välineiden rinnalle uutta välinettä, jonka tarkoituksena on mahdollistaa toimet muuttajien välineellistämiseen liittyvissä poikkeuksellisissa olosuhteissa. Tämä ehdotus perustuu Latviaa, Liettuaa ja Puolaa koskevien tukitoimenpiteiden yhteydessä sovellettuihin ratkaisuihin. Tarkoituksena on antaa jäsenvaltioiden käyttöön kaikki tarvittavat oikeudelliset välineet, jotta ne voivat reagoida mahdollisiin tuleviin välineellistämistilanteisiin. Tämän myötä voitaisiin tarjota vakaat ja käyttövalmiit puitteet tällaisten tilanteiden käsittelemiseksi tulevaisuudessa eikä olisi enää tarpeen turvautua SEUT-sopimuksen 78 artiklan 3 kohdan mukaisiin tapauskohtaisiin toimenpiteisiin pyrittäessä löytämään ratkaisuja tämän ehdotuksen soveltamisalaan kuuluviin välineellistämistilanteisiin.

Schengenin rajasäännöstön muuttamista koskevassa ehdotuksessa muuttajien välineellistäminen määritellään tilanteeksi, jossa jokin kolmas maa ohjaa unioniin laittomia muuttovirtoja kannustamalla aktiivisesti kolmansien maiden kansalaisia siirtymään unionin ulkorajoille tai helpottamalla sitä, joko omalta alueeltaan tai sen kautta edelleen tällaisille ulkorajoille, silloin kun tällaiset toimet edustavat kolmannen maan tavoitetta horjuttaa unionin tai jonkin jäsenvaltion vakautta ja ovat omiaan vaarantamaan keskeiset valtiolliset tehtävät, kuten sen alueellisen koskemattomuuden, yleisen järjestyksen ylläpitämisen tai sen kansallisen turvallisuuden suojaamisen.

Tämä ehdotus liittyy Schengenin rajasäännöstön muuttamista koskevaan ehdotukseen ja koskee välineellistämistilannetta muuttoliikkeen, turvapaikka-asioiden ja palauttamisen näkökulmasta. Tämän ehdotuksen tavoitteena on tukea jäsenvaltiota, joka on muuttajien välineellistämistilanteen kohteena, ottamalla käyttöön erityinen muuttoliike- ja turvapaikkahallinnan hätätilannemenettely ja säätämällä tarvittaessa toteutettavista tuki- ja yhteisvastuutoimenpiteistä, jotta voidaan hallita asianmukaisesti, inhimillisesti ja ihmisarvoisesti sekä perusoikeuksia kaikilta osin kunnioittaen sellaisten henkilöiden saapumista, joita kolmas maa on välineellistänyt. Siinä toistetaan suurelta osin ne mahdollisuudet, jotka annettiin Latvialle, Liettualle ja Puolalle näiden jäsenvaltioiden hyväksi toteutettavista väliaikaisista hätätoimenpiteistä annetussa neuvoston päätösehdotuksessa. On odotettavissa, että kun esitetyt toimenpiteet ovat perusteltuja, EU ja muut jäsenvaltiot tukevat niitä jäsenvaltioita, joihin kohdistuu muuttajien välineellistämistilanteen seurauksia, esimerkiksi EU:n virastojen tuen, EU:n rahoitusmahdollisuuksien ja unionin pelastuspalvelumekanismin välityksellä.

Ehdotetuilla vaihtoehdoilla täydennetään ja vahvistetaan uuden muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen mukaisia ehdotuksia. Sen vuoksi tässä ehdotuksessa esitetyt säännöt, jotka koskevat pysyvää kehystä, pohjautuvat komission ehdotuksiin, jotka muodostavat EU:n tulevan muuttoliike- ja turvapaikkapolitiikan perustan, ja sääntöjen olisi oltava yhdenmukaisia näiden ehdotusten kanssa. Niihin kuuluu ensinnäkin vuonna 2016 annettu ehdotus turvapaikkamenettelyasetukseksi, jolla yhdenmukaistetaan kaikilta osin ja määritetään turvapaikka-asioita koskevat yleiset menettelysäännöt ja takeet, ja sitä koskeva vuonna 2020 annettu muutettu ehdotus, jolla perustetaan uusi rajalla tapahtuva turvapaikkamenettely. Vuonna 2016 annetussa ehdotuksessa vastaanotto-olosuhteita koskevaksi uudelleenlaadituksi direktiiviksi luodaan perusta yhdenmukaisemmille aineellisille vastaanotto-olosuhteille ja asetetaan kansainvälistä suojelua hakeville lisävelvoitteita luvattoman edelleen liikkumisen estämiseksi. Vuonna 2018 annettiin ehdotus uudelleenlaadituksi palauttamisdirektiiviksi, jolla parannetaan EU:n palauttamispolitiikan tehokkuutta. Lisäksi ehdotuksessa asetukseksi toiminnasta kriisi- ja force majeure -tilanteissa, jäljempänä ’kriisitilanteita koskeva vuoden 2020 ehdotus’, mukautetaan turvapaikka- ja palauttamissääntöjä sekä yhteisvastuumekanismia, jotta voidaan auttaa jäsenvaltioita toimimaan kriisi- ja force majeure -tilanteissa.

Kriisitilanteita koskevaan vuoden 2020 ehdotukseen sisältyviä toimenpiteitä ei ollut suunniteltu kattamaan tilanteita, joissa unionin koskemattomuus ja turvallisuus ovat uhattuina muuttajien välineellistämisen seurauksena. Kriisitilanteita koskevassa vuoden 2020 ehdotuksessa kaavaillut turvapaikkasäännöt laadittiin erityisesti sellaisia joukoittaisen maahantulon tilanteita varten, joissa jäsenvaltio ei pysty hallitsemaan maahantulijoiden suurta määrää, sekä force majeure -tilanteita varten.

Vaikka tämän ehdotuksen tarkoituksena on pyrkiä löytämään ratkaisuja nimenomaan muuttajien välineellistämistilanteeseen, siinä on hyödynnetty kriisitilanteita koskevassa vuoden 2020 ehdotuksessa kaavailtuja sääntöjä suunniteltaessa toimenpiteitä, jotka on räätälöity vastaamaan kolmannen maan vihamielisiin toimiin tehokkaasti ja unionin perusarvojen mukaisesti. Näillä säännöillä pyritään huolehtimaan siitä, että tällaisessa tilanteessa ei heikennetä oikeutta turvapaikkaan eikä rikota palauttamiskiellon periaatetta. Lisäksi niillä varmistetaan, että välineellistämisen kohteena olevien ihmisten perusoikeuksia suojellaan kaikilta osin. Ehdotukseen sisältyvillä toimenpiteillä täydennetään Schengenin rajasäännöstön mukaisesti toteutettavia rajavalvontatoimenpiteitä turvapaikka- ja palauttamismenettelyjä koskevilla säännöillä, joita sovelletaan asianomaisen jäsenvaltion tukemiseksi toteutettavien operatiivisten ja yhteisvastuutoimenpiteiden lisäksi.

EU:n joutuessa hyökkäyksen kohteeksi sen on tärkeää tunnustaa Eurooppa-neuvoston tasolla, että kolmannen maan toimia voidaan pitää muuttajien välineellistämisenä. Näitä toimia ei välttämättä ole kohdistettu yhteen tai useampaan jäsenvaltioon vaan koko EU:hun, minkä vuoksi ne edellyttävät EU:n yhteistä tukea. Tämä ehdotus tarjoaa asianomaiselle jäsenvaltiolle tällaisessa tilanteessa mahdollisuuden soveltaa erityistä muuttoliike- ja turvapaikkahallinnan hätätilannemenettelyä, joka sisältää erityiset menettelysäännökset rekisteröinnin määräaikojen pidentämisestä ja mahdollisuuden päättää kaikkien hakemusten tutkittavaksi ottamisesta tai sisällöstä rajalla, paitsi tilanteessa, jossa erityisiä haavoittuvuuksia ei voida ottaa huomioon. Siinä esitetään myös erityisiä palauttamista koskevia säännöksiä. Saadakseen apua poikkeuksellisten olosuhteiden hallintaan jäsenvaltio, joka on muuttajien välineellistämisen kohteena, voisi pyytää, että näitä erityissääntöjä sovelletaan joko yksittäin tai kaikkia yhdessä. Kunkin säännöksen soveltamista koskevien edellytysten on kuitenkin täytyttävä erikseen. Lisäksi olisi sovellettava seulonta-asetusta koskevassa ehdotuksessa vahvistettujen sääntöjen mukaista kolmansien maiden kansalaisten tai kansalaisuudettomien henkilöiden seulontaa siten, että viiden päivän määräaikaa voidaan jatkaa vielä viidellä päivällä kyseisessä ehdotuksessa esitetyllä tavalla.