SANASTO JA LYHENTEET

EU : Euroopan unioni

EU : n etu: Ympäristön Life-tukeen liittyvien hankkeiden yhteydessä sama kuin eurooppalainen lisäarvo. EU:n edulla tarkoitetaan, että hankkeilla edistetään EU:n ympäristöpolitiikan kokonaistavoitteiden saavuttamista siten, että hankkeissa keskitytään ongelmiin, joilla on huomattavaa merkitystä EU:n tasolla, tai siten, että hankkeiden oletetaan tuottavan laajalti sovellettavissa olevia tuloksia.

Euroopan komission toteuttama keskitetty hallinnointi – Suora hallinnointi : Komission yksiköt huolehtivat talousarvion hallinnoinnista suoraan.

– Välillinen hallinnointi : Komissio antaa – etenkin talousarvion toteuttamiseen liittyviä – julkisviranomaisen tehtäviä tiettyjen virastojen tai elinten hoidettavaksi. Tällaisia tahoja ovat komission perustamat virastot (toimeenpanovirastot), perinteiset virastot ja yhteisyritykset, muut elimet (kuten Euroopan investointipankki tai Euroopan investointirahasto) sekä kansalliset julkisen sektorin elimet ja yksityisoikeuden alaiset julkisen palvelun tehtäviä hoitavat elimet (kansalliset virastot).

Hanketulosten levittäminen Hankkeen tulosten ja suoritteiden asettaminen sidosryhmien ja laajemman yleisön käyttöön.

Hankkeen kestävyys Hankkeeseen kuuluvan toiminnan jatkuminen.

Hankkeen toistaminen Koko hankkeen tai sen osien toistaminen.

Määrällinen tai laadullinen tekijä tai muuttuja, jonka avulla voidaan kätevästi ja luotettavasti mitata tavoitteiden saavuttamista, joka kuvastaa tukitoimenpiteeseen liittyviä muutoksia tai joka auttaa arvioimaan tuloksellisuutta. Indikaattoreiden on oltava merkityksellisiä, hyväksyttyjä, uskottavia, selkeitä ja kestäviä (RACER-kriteerit; Relevant, Accepted, Credible, Easy ja Robust).

a) Panosindikaattorit: Mitataan tukitoimenpiteeseen osoitettujen resurssien määrää, laatua ja oikea-aikaisuutta.

b) Tuotosindikaattorit: Mitataan tukitoimenpiteellä aikaansaatuja suoritteita. Tuotosindikaattoreiden avulla saadaan tietoa panosten käytön tehokkuuden arvioimista varten.

c) Seurausindikaattorit: tulos- ja vaikutusindikaattorit

- Tulosindikaattorit: Mitataan tukitoimenpiteen toteuttamisella aikaansaatuja välittömiä tai lyhyen aika-välin tuloksia. Niiden avulla saadaan keskeiset tiedot siitä, missä määrin toimella saavutetaan sille asetetut tavoitteet.

- Vaikutusindikaattorit: Mitataan myönteisiä tai kielteisiä, ensisijaisia tai toissijaisia pitkän aikavälin vaikutuksia, jotka tukitoimenpiteellä on saatu aikaan suoraan tai epäsuorasti, tarkoituksella tai tarkoittamatta.

Indikaattori Integroidut hankkeet Hankkeita, joissa toteutetaan laajalla alueella, erityisesti alueellisesti, monella alueella tai kansallisesti EU:n muihin säädöksiin perustuvan erityisen ympäristö- tai ilmastolainsäädännön edellyttämiä tai jäsenvaltioiden viranomaisten valmistelemia ympäristö- tai ilmastoalan strategioita tai toimintasuunnitelmia.

Katalyytti Tekijä, joka voimistaa tai nopeuttaa reaktiota, kehitystä tai muutosta.

Life Ympäristöalan rahoitusväline (L’Instrument Financier pour l’Environnement)

Seuranta Tukitoimenpiteen resurssien, tuotosten ja tulosten säännöllinen tarkastelu.

Kuudennessa ympäristöalan toimintaohjelmassa otettiin käyttöön teemakohtaiset ohjelmat, jotka oli tarkoitettu yhdeksi toimintaohjelman toteutusvälineistä. Teemoja oli seitsemän: maa-perän suojelu, meriympäristön suojelu ja säilyttäminen, torjunta-aineiden kestävä käyttö, ilman pilaantuminen, kaupunkiympäristön laadun parantaminen, luonnonvarojen kestävä käyttö ja hoito sekä jätteiden syntymisen ehkäiseminen ja kierrätys.

Nämä strategiat perustuvat laaja-alaiseen aihekohtaiseen lähestymistapaan. Niissä ei pidetty lähtökohtana tiettyä saastuttavaa ainetta tai tietyntyyppistä taloudellista toimintaa, kuten aiemmin on ollut tapana. Strategioissa asetetaan pitkän aikavälin tavoitteet, ja nykyistä lainsäädäntöä voidaan yksinkertaistaa ja selkeyttää niiden pohjalta.

Teemakohtaiset strategiat Tukitoimenpide Mikä tahansa julkisviranomaisen ja muun organisaation toteuttama toimi tai toiminta sen luonteesta riippumatta (toimintapolitiikka, ohjelma, toimenpide tai hanke).

Tulos Tukitoimenpiteellä suoraan aikaansaatu vaikutus tai muutos.

Tuotos Se, mitä tukitoimenpiteeseen suunnattujen resurssien avulla on tuotettu.

Vaikuttavuus Asetettujen tavoitteiden saavuttaminen.

Vaikutus Myönteinen tai kielteinen, ensisijainen tai toissijainen pitkän aikavälin vaikutus, joka tukitoimen-piteellä on saatu aikaan suoraan tai epäsuorasti, tarkoituksella tai tarkoittamatta.

Vaikutustenarviointi Toimintapoliittisista ja lainsäädäntöehdotuksista aiheutuvia taloudellisia, yhteiskunnallisia ja ympäristöön liittyviä seurauksia koskeva arvio. Väline, jonka avulla pyritään varmistamaan, että komission aloitteet ja EU:n lainsäädäntö laaditaan avoimen, kattavan ja tasapuolisen aineiston pohjalta.

Euroopan parlamentti ja neuvosto vahvistavat ympäristöalan toimintaohjelmat, joissa määritetään EU:n keskeiset ympäristötavoitteet ja ympäristöön liittyvät painopisteet. Toiminta-ohjelmat ovat monivuotisia, ja niissä pyritään yksilöimään EU:n tärkeimmät ympäristöhaasteet, asettamaan tavoitteita ja antamaan ohjeita.

EU:n ensimmäinen ympäristöalan toimintaohjelma hyväksyttiin vuonna 1973. Kuudes ympäristöalan toimintaohjelma päättyi vuoden 2012 puolivälissä. Euroopan komissio on ehdottanut uutta (seitsemättä) ympäristöalan toimintaohjelmaa, jonka otsikkona on "Hyvä elämä maapallon resurssien rajoissa". Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto vahvistavat toimintaohjelman tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen.

TIIVISTELMÄ

I. EU:n ympäristöpolitiikka on otettu mukaan unionin kaikkiin keskeisiin toimintapolitiikkoihin. Valtaosa EU:n ympäristörahoituksesta myönnetään niin ollen unionin pääasiallisten menoalojen kautta (esimerkiksi rakennerahastot ja yhteinen maatalouspolitiikka). Komissio hallinnoi Life-ohjelmaa eli ympäristöalan rahoitusvälinettä (L’Instrument Financier pour l’Environnement) suoraan. Meneillään on Life-ohjelman neljäs ohjelmakausi. Nykyisen Life-ohjelman vuotuisessa talousar-viossa on osoitettu keskimäärin 239 miljoonaa euroa hankkeiden rahoittamiseen – määrä vastaa vajaata 1,5 prosenttia EU:n kaikkien ympäristömenojen arvioidusta määrästä. Määrärahoja on vähän, mutta tavoitteet ovat kunnianhimoiset: tarkoituksena on edistää EU:n ympäristöpolitiikan ja -lainsäädännön kehittämistä, päivittämistä ja täytäntöönpanoa. Lähes 50 prosenttia (120 miljoonaa euroa) ohjelman määrärahoista on kohdennettu ympäristön Life-tukeen.

II. Komissio on ehdottanut, että ympäristön Life-tukeen käytettävissä olevia määrärahoja lisätään seuraavalla ohjelmakaudella. Tämän vuoksi tilintarkastustuomio-istuin toimitti tarkastuksen, jossa se arvioi ympäristön Life-tuen vaikuttavuutta. Tarkastuksen yhteydessä tutkittiin, edistävätkö ympäristön Life-tuen suunnittelu ja toteutus ohjelman vaikuttavuutta.

III. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että yleisesti ottaen ympäristön Life-tuki ei toimi vaikuttavasti, koska ohjelman suunnittelu ja toteutus eivät ole riittäviä. Suunnittelussa havaittiin seuraavat keskeiset ongelmat:

a) Ohjelmaan ei kuulunut mekanismia, jonka avulla niukat resurssit olisi kohdennettu ennalta valittuihin tavoitteisiin, mikä vähensi investoitujen varojen vaikutusta.

b) Varojen ohjeellinen maakohtainen jako haittasi parhaiden hankkeiden valintaa, koska hankkeita ei valittu vain ansioidensa perusteella vaan huomioon otettiin myös alkuperäjäsenvaltio.

c) Hankkeiden valintaprosessin laatua heikensi se, ettei arviointituloksia perusteltu riittävällä tavalla.

d) Ohjelman seurantakehys ei sisältänyt tarkoituksenmukaisia tuotosta ja tuloksia mittaavia yhteisiä indikaattoreita. Siksi komissio ei saanut kattavaa ja ajantasaista yleiskuvaa hankkeiden tuloksellisuudesta eikä niin ollen voinut arvioida ohjelman vaikuttavuutta.

IV. Ohjelman vaikuttavuutta vähensivät seuraavat keskeiset toteutuksen ongelmat:

a) Osaa Life-hankkeiden keskeisistä osatekijöistä ei aina arvioitu asianmukaisesti hankkeita valittaessa. Nämä osatekijät koskevat hankkeiden innovatiivisuutta tai käyttökelpoisuutta demonstrointitarkoituksiin sekä kestävyysnäkymiä ja EU:n tasolla saatavaa etua.

b) Hankekulujen kohtuullisuuden sekä hankkeiden kestävyyden ja toistamisen seuranta ei ollut riittävää.

c) Ympäristön Life-tuen odotettiin toimivan ympäristöpolitiikan katalyyttinä, mutta vaikutusta vähensi huomattavasti se, että tuloksia ei levitetty tehokkaasti, että hankkeet eivät olleet riittävän kestäviä ja että niitä ei toistettu riittävästi.

V. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio toteuttaa seuraavat toimet:

1. Uuteen Life-ohjelmaan suunniteltuja monivuotisia työohjelmia vahvistaessaan lainsäädäntävallan käyttäjien olisi annettava komissiolle ja jäsenvaltioille mahdollisuus rajata tukikelpoiset ehdotukset tiettyyn joukkoon strategisia painopisteitä ja määrittää rahoitettaville hankkeille selkeät, täsmälliset sekä mitattavissa ja saavutettavissa olevat tavoitteet. Valintaprosessia voitaisiin järkeistää määrittämällä rajallinen määrä painopisteitä tietyille vuosille. Näin toiminta keskittyisi tiettyihin aiheisiin ja ohjelman vaikutuksen ar-vioiminen helpottuisi.

2. Uutta Life-ohjelmaa koskevassa komission ehdotuksessa varojen ohjeellinen maakohtainen jako lakkautetaan perinteisten hankkeiden kohdalla, mutta maantieteellinen tasapaino säilytetään integroitujen hankkeiden osalta. Tämän pitäisi auttaa komissiota varmistamaan, että integroidut hankkeet valitaan ansioidensa perusteella ja että hakijoiden tasapuolisen kohtelun periaatetta ei rikota maantieteellisen tasapainon ylläpitämiseksi.

3. Komission olisi parannettava hankkeiden valintaan käytettäviä arviointilomakkeita ja vaadittava, että arvioijat antavat erilliset arviot ja pistemäärät hankkeiden keskeisten osatekijöiden osalta (kuten hanke-ehdotuksen innovatiivisuus tai käyttökelpoisuus demonstrointitarkoituksiin, suunniteltujen levittämistoimien laatu taikka hankkeiden toistomahdollisuudet). Näin parannettaisiin valintaprosessin laatua ja avoimuutta ja varmistettaisiin, että valituksi tulevat hankkeet, joilla on parhaat mahdollisuudet edistää ohjelman tavoitteiden saavuttamista.

4. Komission olisi parannettava ohjelman hallinnointivälineitä. Sen olisi harkittava tarkoituksenmukaisten tuotoksia ja tuloksia koskevien yhteisten indikaattoreiden ottamista käyttöön ja kohdistettava seurantaa hanketason tietoihin, jotta ohjelman asianmukainen seuranta helpottuisi. Indikaattoreiden olisi oltava mahdollisimman merkityksellisiä, hyväksyttyjä, uskottavia, selkeitä ja kestäviä (RACER-kriteerit).

5. Komission olisi kehitettävä ilmoitettujen henkilöstökulujen kohtuullisuuden arviointiaan etenkin vertailukelpoisten hankkeiden kohdalla hyödyntämällä paremmin tietoja, jotka on kerätty seurantavaiheessa. Liialliset kulut voitaisiin tietojen perusteella yksilöidä entistä helpommin.

6. Komission olisi vaadittava, että seurantaryhmän väliraportteihin ja jälkitarkastuskäynneillä laadittuihin raportteihin sisällytetään kriittinen analyysi edunsaajan ehdottamista tulosten levitykseen sekä hankkeen kestävyyteen ja toistamiseen liittyvistä toimenpiteistä ja toimenpiteiden toteuttamista mahdollisesti haittaavista esteistä.

7. Komission olisi pohdittava, miten tulosten levittämiseen ja hankkeiden toistoon voitaisiin kannustaa yksityisiä edunsaajia, jotka haluavat suojata kaupallisia etujaan.

8. Komission olisi harkittava, miten edunsaajat voitaisiin velvoittaa antamaan selkeitä ja ajantasaisia tietoja sähköisesti hankkeen päätyttyä (jatkuuko toiminta edelleen ja onko hanke toistettu ja montako kertaa hanke on toistettu). Näin komissio voisi tehokkaalla tavalla parantaa ohjelman vaikuttavuudesta hankkeen jälkeen saamiaan tietoja.

JOHDANTO

YMPÄRISTÖALAN EU-RAHOITUS

1. Ympäristö on Euroopan unionin kannalta yhä tärkeämpi toiminnanala. Unioni katsoi Amsterdamin sopimuksessa (1999), että ympäristöala on sisällytettävä – sekä määrittelyn että toteutuksen osalta – kaikkiin muihin unionin toimintapolitiikkoihin (joita ovat esimerkiksi liikenne, yritystoiminta, tutkimus ja laajentumisasiat). Ympäristökysymykset ovat luonteeltaan monialaisia ja siksi yhteisön keskeisiin menoaloihin on sisällytetty ympäristöpolitiikkaan pohjautuvia näkökohtia (tämä koskee etenkin rakennerahastoja, koheesiorahastoa ja maatalousmenoja sekä EU:n ulkopuolella toteutettavia avustusohjelmia).

2. Kaaviossa 1 esitetään arvio ympäristömenoista vuosina 2007–2013 meno-ohjelmittain. Life-ohjelma, johon on osoitettu määrärahoja 2,1 miljardia euroa, vastaa alle 1,5 prosenttia kaikista ympäristömenoista.

KAAVIO 1

ARVIOIDUT YMPÄRISTÖMENOT (MILJARDIA EUROA) VUOSINA 2007–2013

+++++ TIFF +++++

Lähde: Combined Impact Assessment and Ex-Ante Evaluation of the Review of the LIFE+ Regulation: Options Development.

LIFE-OHJELMA

3. Nykyinen Life-ohjelma [1] kattaa vuodet 2007–2013. Ohjelma koostuu seuraavista kolmesta osasta:

a) Luonnon ja biologisen monimuotoisuuden Life-tuella yhteisrahoitetaan parhaisiin käytäntöihin tai demonstrointiin liittyviä hankkeita, jotka edistävät lintu- ja luontotyyppidirektiivien sekä Natura 2000 -verkoston täytäntöönpanoa. Lisäksi tuella yhteisrahoitetaan innovatiivisia ja demonstrointihankkeita, joilla edistetään komis-sion tiedonannossa "Biologisen monimuotoisuuden vähenemisen pysäyttäminen vuoteen 2010 mennessä – ja sen jälkeen" esitettyjen tavoitteiden saavuttamista.

b) Ympäristöpolitiikan ja -hallinnon Life-tuella (jäljempänä ’ympäristön Life-tuki’) yhteisrahoitetaan innovatiivisia ja demonstrointiin liittyviä hankkeita, jotka liittyvät ilmastonmuutokseen, veteen, ilmaan, maaperään, kaupunkiympäristöön, meluun, kemikaaleihin, ympäristöön ja terveyteen, luonnonvaroihin ja jätteisiin, metsiin sekä innovointiin.

c) Tiedotuksen ja viestinnän Life-tuki on tarkoitettu hankkeille, joissa tiedotetaan ympäristön tilasta (esimerkiksi ilmastonmuutoksesta, luonnonsuojelusta, verkottumisesta tai parhaiden käytäntöjen vaihtamiseen tarkoitetuista järjestelmistä).

4. Komissio hallinnoi Life-ohjelmaa suoraan [2]. Suurin osa EU:n ympäristömenoista on sisällytetty muihin meno-ohjelmiin, mutta Life-ohjelma muodostaa EU:n ympäristöpolitiikan perustan. Ohjelman yleistavoitteena on edistää EU:n ympäristöpolitiikan ja -lainsäädännön kehittämistä, päivittämistä ja täytäntöönpanoa, mukaan lukien ympäristönäkökohtien huomioon ottaminen muissa politiikoissa. Life-ohjelman olisi niin ollen toimittava alustana parhaiden käytäntöjen kehittämiselle ja vaihtamiselle sekä tiedon jakamiselle ja siten vauhditettava ja nopeutettava muutoksia ympäristö- ja ilmastoalalla. Käytännössä Life-ohjelmalla tuetaan ympäristöön liittyviä yleisiä (toimintapoliittisia) painopisteitä, jotka neuvosto ja Euroopan parlamentti ovat asettaneet ympäristöalan toimintaohjelmissa. Ympäristön Life-hankkeita toteutetaan hyvin monenlaisilla aloilla, joita ovat muun muassa ilmastonmuutos, kemikaalit, vesi ja luonnonvarat, kuten laatikosta 1 käy ilmi.

5. Nykyiseen ympäristön Life-tukeen on osoitettu vuosittain keskimäärin 119,5 miljoonaa euroa. Vuosina 1996–2012 ympäristön Life-tukea myönnettiin 1,3 miljardia euroa 1730 hankkeeseen (ks. taulukko 1). Ympäristön Life-tukea on kuvattu kaaviossa 2. Kaaviossa tuodaan esiin tuen perustana oleva toiminta-ajatus ja eri työvaiheiden jakautuminen tuen tärkeimpien osatekijöiden kesken. Nämä osatekijät ovat toimintapolitiikan määrittäminen ja arviointi, hankkeiden toteuttaminen sekä tulokset ja vaikutukset.

KAAVIO 2

YMPÄRISTÖN LIFE-TUKI

+++++ TIFF +++++

6. Ympäristön Life-tuen talousarvio on suhteellisen vaatimaton, kun otetaan huomioon sen tavoitteiden laaja-alaisuus ja EU:n ympäristöalan kokonaismenot. Siksi tuen vaikuttavuus riippuu paljolti siitä, toimivatko rahoitetut hankkeet ympäristöä koskevan muutoksen katalyyttinä. Toisin sanoen hankkeiden vieminen menestyksellä päätökseen ei itsessään riitä takaamaan ohjelman vaikuttavuutta kokonaistasolla. Jos hankkeet eivät koske ongelmaa, jolla on huomattavaa merkitystä EU:n tasolla, ja jos tuloksia ei riittävällä tavalla seurata ja levitetä ja hankkeita ylläpidetä ja toisteta, ohjelmalla ei todennäköisesti saavuteta kokonaistavoitetta eli edistetä ympäristöpolitiikkaa.

TARKASTUKSEN LAAJUUS JA LÄHESTYMISTAPA

7. Tilintarkastustuomioistuin yksilöi useita riskejä, jotka vaarantavat ympäristön Life-tuen vaikuttavuuden ja ohjelman mahdollisuudet saavuttaa sille asetetut tavoitteet. Erityisesti vaarana on, että ensisijaisten toimien suuri määrä yhdessä suhteellisen vähäisten määrärahojen kanssa saattaa johtaa hajanaisuuteen ja epävarmoihin tuloksiin, että hankeseurannan ja arviointijärjestelmien puutteet voivat vaikeuttaa ohjelmaa koskevien johtopäätösten tekemistä ja että hanketulosten riittämätön levittäminen vaimentaa kerrannaisvaikutuksia. Komissio aikoo lisätä ohjelman määrärahoja merkittävästi seuraavalla ohjelmakaudella (2014–2020), minkä vuoksi tilintarkastustuomioistuin päätti toimittaa tarkastuksen, jossa näitä riskejä arvioidaan yksityiskohtaisemmin.

8. Tarkastuksen tavoitteena oli vastata kysymykseen siitä, toimiiko ympäristön Life-tuki [3] vaikuttavasti. Vastausta haettiin seuraavien kolmen osa-kysymyksen avulla:

- Suunniteltiinko ympäristön Life-tuki hyvin niin, että vaikuttavien tulosten saavuttaminen helpottui? Vastatakseen tähän kysymykseen tilintarkastustuomioistuin tutki, kuinka johdonmukaisia tavoitteet olivat käytettävissä oleviin määrärahoihin nähden, millä tavoin määrärahat oli kohdennettu ja millaisia hankkeiden valinta- ja seurantaprosessit olivat.

- Toteutettiinko ympäristön Life-tuki hyvin niin, että sillä voidaan saavuttaa vaikuttavia tuloksia? Tilintarkastustuomioistuin pyrki vastaamaan tähän kysymykseen tutkimalla valintaperusteiden soveltamista, hankeseurantaa, tulosten levittämistä sekä hankkeiden kestävyyttä ja toistamista.

9. Nämä kysymykset koskevat osatekijöitä, joita tarvitaan katalyysivaikutuksen aikaansaamiseksi ja siis ympäristön Life-tuen kokonaisvaikuttavuuden toteutumiseksi.

10. Tarkastuksessa keskityttiin vuosina 2005–2010 rahoitettuihin hankkeisiin. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat tekivät tarkastuskäynnin komission yksiköihin sekä viiteen jäsenvaltioon, jotka kuuluvat Life-tuen suurimpien edunsaajien joukkoon (Saksa, Espanja, Ranska, Italia ja Yhdistynyt kuningaskunta). Näihin jäsenvaltioihin on osoitettu 55 prosenttia Life-ohjelman määrärahoista, ja niissä on toteutettu 15 prosenttia ohjelman hankkeista.

11. Paikalla viidessä jäsenvaltiossa tarkastettiin kaikkiaan 25 hanketta [4]. Asiakirjojen perusteella selvitettiin hankkeiden tarkoitus, tukikelpoisuus, olemassaolo, kestävyys ja toistomahdollisuudet sekä tutkittiin, huolehtiko komissio tarkoituksenmukaisella tavalla parhaiden käytäntöjen ja saatujen kokemusten levittämisestä. Lisäksi analysoitiin 70 hankkeen valintaan ja seurantaan liittyvät tiedot sekä hankkeiden verkkosivuilla esitetyt tiedot.

12. Komission edustajia, arviointiryhmää, seurantaryhmää [5] sekä kansallisina tai alueellisina yhteyspisteinä toimivien kansallisten tai alueellisten viranomaisten edustajia haastateltiin.

HUOMAUTUKSET

OSA I – SUUNNITTELU

OHJELMALLE OLI ASETETTU LUKUISIA TAVOITTEITA, VAIKKA KÄYTETTÄVISSÄ OLI VAIN VÄHÄN MÄÄRÄRAHOJA

13. Jotta ohjelmat olisivat vaikuttavia, niitä varten olisi määritettävä selkeät ja täsmälliset tavoitteet, jotka kuitenkin ovat realistiset ja johdonmukaiset myönnettyihin määrärahoihin nähden. Konkreettisesti ilmaistuna tämä merkitsee, että ohjelmien pitäisi sisältää rajattu joukko täsmällisiä painopisteitä, jotta käytettävissä olevat resurssit tulevat kohdennetuiksi asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen. Tämä on erityisen tärkeää Life-ohjelmalle, jonka oletetaan toimivan EU:n ympäristöpolitiikan kehittämisen katalyyttinä ja jonka talousarvio on suhteellisen pieni.

14. Life-asetuksessa säädetään useista ympäristön Life-tuen kannalta tukikelpoisista hanketavoitteista (ks. laatikko 1). Vuodesta 2008 lähtien komissio on vuotuisissa ehdotuspyynnöissään rajannut nämä tavoitteet "ohjeellisiin painopistealueisiin". Käytännössä tämä ei kuitenkaan ole johtanut siihen, että tuki olisi aiempaa paremmin kohdentunut täsmällisiin painopisteisiin: myös painopistealueiden ulkopuolella olevat ehdotukset ovat tukikelpoisia, kunhan ne liittyvät johonkin lukuisista asetuksen mukaisista tavoitteista. Siksi ympäristön Life-tuesta rahoitetaan – sen vaatimattomasta talousarviosta huolimatta – 12 eri toiminnanalalla hankkeita, jotka koskevat hyvin erilaisia aiheita ja hyötyjä. Vaikka rahoitusta myönnetään hyville hankkeille, tilanne johtaa väistämättä siihen, ettei saada aikaan sellaista kriittistä massaa hankkeita, jolla voitaisiin edistää EU:n ympäristöpolitiikkaa mielekkäällä tavalla. Näin ollen todellista vaikutusta eri toiminnanaloilla ei synny.

LAATIKKO 1

YMPÄRISTÖN LIFE-TUKI: VÄHÄN MÄÄRÄRAHOJA...

Ympäristön Life-tuki vastaa noin 0,5 prosenttia EU:n arvioiduista ympäristömenoista vuosina 2007–2013.

mutta lukuisia kunnianhimoisia tavoitteita (Life+-asetuksen liitteessä II oleva luettelo)

a) Ilmastonmuutos: Kasvihuonekaasujen pitoisuuksien vakiinnuttaminen tasolle, joka estää maapallon ilmaston lämpenemisen yli 2 °C.

b) Vesi: Paremman veden laadun edistäminen kehittämällä kustannustehokkaita toimia hyvän ekologisen tilan saavuttamiseksi, jotta direktiivin 2000/60/EY [6] mukainen vesipiirin hoitosuunnitelma voidaan laatia ensimmäisen kerran vuoteen 2009 mennessä.

c) Ilma: Sellaisen ilman laadun tason saavuttaminen, joka ei aiheuta merkittäviä kielteisiä vaikutuksia tai riskejä ihmisten terveydelle ja ympäristölle.

d) Maaperä: Maaperän suojelu ja sen kestävän käytön varmistaminen säilyttämällä maaperän toiminnat, ennaltaehkäisemällä maaperään kohdistuvia uhkia ja lieventämällä niiden vaikutuksia sekä kunnostamalla huonontunutta maaperää.

e) Kaupunkiympäristö: Euroopan kaupunkialueiden ympäristönsuojelun tason parantamisen edistäminen.

f) Melu: Ympäristömelua koskevan politiikan kehittämisen ja täytäntöönpanon edistäminen.

g) Kemikaalit: Parempi ympäristön ja terveyden suojelu kemikaalien aiheuttamilta riskeiltä vuoteen 2020 mennessä panemalla täytäntöön kemikaalilainsäädäntö.

h) Ympäristö ja terveys: Tietokannan kehittäminen ympäristöterveyspolitiikkaa varten (Ympäristöterveystoimintasuunnitelma 2004–2010).

i) Luonnonvarat ja jätteet: a) Sellaisten toimintapolitiikkojen kehittäminen ja täytäntöönpano, joiden tarkoituksena on varmistaa luonnonvarojen ja jätteiden kestävä hallinnointi ja käyttö, sekä tuotteiden ympäristönsuojeluominaisuuksien, kestävän tuotannon ja kulutustottumusten, jätteiden syntymisen ehkäisyn, hyödyntämisen ja kierrätyksen parantaminen. b) Jätehuollon teemakohtaisen strategian tehokkaan täytäntöönpanon edistäminen.

j) Metsät: Tiiviin ja ymmärrettävän perustan tuottaminen, erityisesti EU:n koordinointiverkoston kautta, metsiä koskevalle toimintapolitiikan kannalta olennaiselle tiedolle ilmastonmuutoksesta (vaikutus metsäekosysteemeihin, lieventäminen, korvausvaikutukset), biologisesta monimuotoisuudesta (perustiedot ja suojellut metsäalueet), metsäpaloista, metsien tilasta ja metsien suojelutehtävästä (vesi, maaperä ja infrastruktuuri) sekä edistetään metsien suojelua metsäpaloilta.

k) Innovointi: Innovatiiviseen politiikkaan perustuvien lähestymistapojen, teknologioiden, menetelmien ja välineiden kehittämisen ja demonstroinnin edistäminen ympäristöteknologioita koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpanossa avustamiseksi.

15. Taulukossa 1 esitetään ympäristön Life-tukeen vuosina 1996–2012 käytetyt määrät painopistealueittain. Vaikka hankkeet on jaettu painopistealueisiin, ne kattavat useita erilaisia aloja. Niihin osoitettu kokonaismäärä vastaa noin 0,5 prosenttia EU:n ympäristömenoista (ks. kohta 5).

16. Life-ohjelmaan ei kuulu mekanismia, jolla sen vähäiset määrärahat kohdennettaisiin ohjeellisiin parhaimpiin toimiin. Tämä estää komissiota huolehtimasta siitä, että hanke-ehdotukset keskitetään tiettyyn määrään täsmällisiä painopisteitä. Näin ollen Life-ohjelma ei välttämättä kohdennu ennalta valituille toiminnanaloille, vaan siitä rahoitetaan toiminnanaloja, joihin valituksi tulleet hankkeet kuuluvat. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tämä ei sovi yhteen sen kanssa, että ohjelman odotetaan toimivan katalyyttinä.

TAULUKKO 1

YMPÄRISTÖN LIFE-TUKI (1996–2012): HANKKEIDEN LUKUMÄÄRÄ JA MYÖNNETTY RAHOITUS PAINOPISTEALUEITTAIN

Lähde: Life+-asetuksen täytäntöönpanon puolivälin arviointi. GHK, huhtikuu 2010, ja komission yksiköt.

| | 2007–2012 | 1996–2006 |

| Toiminnanala | Hankkeiden lukumäärä | EU:n rahoitusosuus (miljoonaa euroa) | Hankkeiden lukumäärä | EU:n rahoitusosuus (miljoonaa euroa) |

Aiheet 1996–2006 | Ilma | 20 | 21 | 93 | 52 |

Kemikaalit | 32 | 21 | 17 | 10 |

Ilmastonmuutos | 144 | 168 | 39 | 33 |

Metsät | 15 | 17 | 15 | 6 |

Maaperä | 27 | 29 | 92 | 49 |

Strategiset lähestymistavat | 37 | 28 | 189 | 103 |

Kaupunkiympäristö | 33 | 7 | 69 | 35 |

Jätteet ja luonnonvarat | 191 | 30 | 312 | 184 |

Vesi | 92 | 37 | 250 | 145 |

Uudet aiheet | Ympäristö ja terveys | 18 | 29 | | |

Innovointi | 35 | 195 | | |

Melu | 10 | 84 | | |

| Yhteensä | 654 | 666 | 1076 | 617 |

VAROJEN MAAKOHTAINEN JAKO HAITTASI HANKE-EHDOTUSTEN VÄLISTÄ KILPAILUA

17. Life-ohjelmasta rahoitetaan hankkeita monilla aloilla kaikkialla EU:ssa. Jotta rahoitus myönnettäisiin parhaille hankkeille, hakemukset olisi valittava kilpailuun perustuvalla menetelmällä.

18. Life-ohjelma on vuodesta 2007 alkaen suunniteltu sellaiseksi, että sen avulla saavutetaan oikeasuhteinen hankejakauma jäsenvaltioiden kesken. Life+-asetuksen 6 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan varojen ohjeellinen maakohtainen jako [7], jonka perusteena ovat väestömäärä ja Natura 2000 -alueeksi määritetyn pinta-alan prosenttiosuus jäsenvaltion pinta-alasta.

19. Varojen ohjeellisen maakohtaisen jaon tarkoituksena on turvata pienempien jäsenvaltioiden määrärahojen saanti rajaamalla osa varoista niiden käyttöön. Kuten uutta Life-asetusta koskevan komission ehdotuksen yh-teydessä olevassa vaikutustenarvioinnissa tuodaan esiin, pienten jäsenvaltioiden osuudet ovat kuitenkin jo järjestelmän itsensä mukaisesti vähäisiä, mikä vähentää niiden kiinnostusta ja sitoutumista ohjelmaan. Järjestelmä ei siis lisännyt näistä jäsenvaltioista tulevien hakemusten määrää.

20. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että varojen maakohtainen jako vääristää valintaprosessissa käytettävien arviointiperusteiden avulla saatavia tuloksia ja voi johtaa sellaisten hankkeiden valintaan alkuperä-jäsenvaltion perusteella, jotka ovat saaneet arvioinnissa huonomman pistemäärän kuin hylätyksi tulleet hankkeet toisesta jäsenvaltiosta. Esimerkiksi vuonna 2009 yhteisrahoitusta ei myönnetty kolmelle hankkeelle (Italiasta, Puolasta ja Suomesta), jotka olivat saaneet 55 pistettä, mutta hyväksytyksi tuli yksi hanke (Ranskasta), joka oli saanut vain 46 pistettä, ja kaksi hanketta (Yhdistyneestä kuningaskunnasta), jotka olivat saaneet 50 pistettä.

21. Järjestelmä lisää kilpailua samasta maasta peräisin olevien hankkeiden kesken sen sijaan, että sillä varmistettaisiin EU:n parhaiden hankkeiden valinta. Tämä laimentaa ohjelmalla aikaansaatavaa eurooppalaista lisäarvoa.

HANKE-EHDOTUSTEN ARVIOINTIMALLEISSA EI VAADITTU ARVIOINTITULOSTEN RIITTÄVÄÄ PERUSTELEMISTA, MIKÄ VÄHENSI VALINTAPROSESSIN AVOIMUUTTA

22. Hankkeiden arviointiprosessi kuuluu meno-ohjelmien laadukkuuden perusedellytyksiin ja on meno-ohjelmien vaikuttavuuden kannalta välttämätön. Valintaprosessin olisi taattava avoimuus ja tasapuoliset mahdollisuudet kaikille hakijoille. Sen pitäisi perustua objektiivisiin perusteisiin ja auttaa löytämään hankkeet, jotka parhaiten edistävät ohjelman tavoitteiden saavuttamista. Jotta valintaprosessi olisi avoin ja vaikuttava, arviointilomakkeissa on eriteltävä kunkin perusteen osalta annetut pisteet ja perusteltava pistemäärät.

23. Life-hankkeet valitaan komission vuosittain käynnistämän ehdotuspyynnön avulla. Hanke-ehdotusten arvioinnissa komissiota avustaa ulkopuolisten arvioijien ryhmittymä, mutta komissio kantaa vastuun valintaprosessista.

24. Ympäristön Life-ehdotusten valintaprosessi koostuu kaikkiaan neljästä vaiheesta, jotka koskevat tukikelpoisuutta, valintaa, ratkaisua ja tarkistamista. Valintaprosessi on kuvattu liitteessä I. Prosessin kahdessa ensimmäisessä vaiheessa – joissa käsitellään tukikelpoisuutta ja valintaa – kunkin ehdotuksen tutkii yksi arvioija. Ratkaisuvaiheessa kaksi arvioijaa arvioi ehdotukset toisistaan riippumatta. Jos heidän näkemyksensä eroa-vat toisistaan merkittävästi, tarvitaan kolmas arvio. Lopullinen päätös kullekin ehdotukselle annetusta pistemäärästä tehdään arvioijien kokouk-sessa, jonka puheenjohtajana toimii komissio.

25. Arvioijat käyttävät komission laatimia vakioituja malleja arvioidessaan hanke-ehdotuksia ennalta määritettyjen valintaperusteiden avulla. Jokainen peruste on jaettu edelleen täsmällisemmiksi huomioon otettaviksi näkökohdiksi [8]. Malleissa vaaditaan, että arvioijat ratkaisuvaiheessa pisteyttävät kunkin keskeisen perusteen ja esittävät näkemyksensä ehdotuksen puolesta tai sitä vastaan, mutta arviota ei tarvitse perustella eikä kuhunkin keskeiseen perusteeseen sisältyviä eri näkökohtia tarvitse pisteyttää.

26. Tarkastuksessa havaittiin, että ohjelman vaikuttavuuden kannalta keskeisiä näkökohtia ei pidetty erillisinä arviointiperusteina, vaan ne oli liitetty arviointiperusteiden sisältämien lukuisten näkökohtien joukkoon. Tällaisia keskeisiä näkökohtia olivat muun muassa ehdotuksen innovatiivisuus ja käyttökelpoisuus demonstrointitarkoituksiin, suunnitellut levitystoimet ja hankkeiden toistomahdollisuudet. Käytännössä tämä merkitsi, että arvioijien ei edellytetty pisteyttävän ja perustelevan arviotaan näiden ympäristön Life-hankkeiden keskeisten näkökohtien osalta. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että hankkeiden valintajärjestelmä on tältä osin suunniteltu puutteellisesti [9].

27. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että useiden keskeisten näkökohtien kokoaminen saman arviointiperusteen alle niin, ettei arvioijan edellytetä pisteyttävän niitä erikseen, aiheutti tilanteita, joissa pistemääriä ei perusteltu riittävästi arviointimallien yhteydessä (ks. laatikko 2) tai joissa tärkeitä näkökohtia ei arvioitu riittävällä tavalla (ks. laatikko 3 jakohta 41).

28. Lisäksi arviointiperustetta koskevan kokonaispistemäärän antaminen ilman, että osatekijät pisteytetään, estää arviointityön objektiivisen ja perusteellisen uudelleensuorittamisen. Tämä vähentää ohjelman valintajärjestelmän avoimuutta.

LAATIKKO 2

ARVIOINNISSA ANNETTUA PISTEMÄÄRÄÄ EI PERUSTELTU RIITTÄVÄSTI

Saksassa tehdyn ehdotuksen osalta esitetyt kommentit olivat arviointiperusteen 1 kohdalla pääosin kielteisiä. Kyse on perusteesta, jonka yhteydessä arvioijien on arvioitava ehdotuksen innovatiivista luonnetta, ympäristöä koskevan odotetun edistymisen merkittävyyttä ja ehdotuksen teknistä toteutettavuutta.

Arvioija merkitsi arviointilomakkeeseen, että hanke oli innovatiivinen ainoastaan prosessin näkökulmasta, ei menetelmiltään eikä käsitteiltään.

Arvioija antoi tämän perusteen osalta kuusi pistettä kymmenestä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että arviointilomakkeessa esitetty kielteinen sanallinen arvio ei vastaa tällaista pistemäärää.

SEURANTAKEHYS EI OLLUT TARKOITUKSENMUKAINEN, MIKÄ VAIKEUTTI OHJELMAN TEHOKASTA HALLINNOINTIA

29. Minkä tahansa ohjelman asianmukainen hallinnointi edellyttää, että panoksia, tuotoksia ja tuloksia analysoidaan säännöllisesti, jotta saadaan ajantasaista tietoa siitä, edistyykö ohjelma suunnitellusti. Toisin sanoen tarvitaan seurantakehys. Seurannan ansiosta ohjelman hallinnoijat voivat saada ohjelman toteutuksen aikana tietoa operatiivisten tavoitteiden saavuttamisesta, ja ongelmat voidaan näin yksilöidä ja ratkaista ajoissa. Pätevän seurantakehyksen pitäisi sisältää muun muassa joukko yhteisiä panos-, tuotos- ja tulosindikaattoreita. Näiden avulla hanketason tiedot pitäisi kyetä koostamaan ohjelmatasolla niin, että koostettuja hanketietoja voidaan verrata ennalta asetettuihin tavoitteisiin ja tavoitearvoihin.

30. Seurantaa olisi jatkettava vielä sen jälkeen, kun hanke on saatu päätökseen. Life-ohjelman yhteydessä tarvittaisiin jälkiseurantajärjestelmä, jolla määritettäisiin, syntyykö tuotoksia ja oletettuja tuloksia edelleen, ja tarkistettaisiin, ettei hankkeen kestävyys ole uhattuna. Lisäksi sen avulla selvitettäisiin, missä määrin hanketuloksia on välitetty muille tai toistettu muualla.

31. Komissio seuraa hankkeiden toteuttamista apunaan ulkopuolisten asiantuntijoiden ryhmittymä, joka toimii ulkoisena seurantaryhmänä. Ryhmä tekee vuosittain tarkastuskäyntejä paikalle selvittääkseen, missä määrin hankkeet ovat edistyneet. Komission vastaava virkamies saattaa osallistua tarkastuskäynteihin. Seurantaryhmä arvioi hankkeen toteutuksesta säännöllisesti laaditut raportit, jotka edunsaaja esittää komissiolle.

32. Tarkastuskäynnin aikana seurantaryhmä arvioi hanke-ehdotuksissa mainitut tuotokset ja tulokset sekä ilmoitettujen kulujen tukikelpoisuuden teknisestä ja taloudellisesta näkökulmasta. Seurannasta vastaavat asiantuntijat laativat hankkeen lopuksi kokonaisarvion hanketuloksista ja antavat lopulliset pisteet. Nämä seurantajärjestelyt kohdentuvat kuitenkin hanketasoon, eikä niistä ole juurikaan hyötyä ohjelmatason tuloksellisuuden osalta saatavien kokemusten näkökulmasta. Tämä johtuu siitä, että ohjelman seurantakehys ei sisällä tarkoituksenmukaisia yhteisiä tuotos- ja tulosindikaattoreita. Vuonna 2007 otettiin käyttöön useita yhteisiä tuotosindikaattoreita, jotka koskevat lähinnä tiedotus- ja levitystoimia, kuten työpajoja, seminaareja, konferensseja sekä julkaisuja. Komissio ei ole määrittänyt tulosindikaattoreita. Niin ollen nykyinen seurantakehys ei mahdollista yksittäisten hankkeiden tuloksista saatujen tietojen yhdistelemistä mielekkäällä tavalla. Tämä estää ohjelman vaikuttavuuden säännöllisen seurannan ja tuloksellisuutta heikentävien ongelmien nopean tunnistamisen.

33. Ohjelman kokonaistavoitteena on edistää EU:n ympäristöpolitiikan ja -lainsäädännön kehittämistä, päivittämistä ja täytäntöönpanoa. Jotta tavoite voidaan saavuttaa, onnistuneisiin hankkeisiin sisältyviä toimia on jatkettava, tuloksia on levitettävä ja viime kädessä hankkeet on toistettava. Komissio kuitenkin katsoo, että sen käytettävissä olevat resurssit eivät mahdollista hankkeen päättymisen jälkeen järjestelmällisesti tehtäviä tarkastuskäyntejä, joilla seurattaisiin hankkeisiin sisältyneiden toimien jatkumista Life-tuen loputtua.

34. Komissio on tietoinen näistä ongelmista ja on vuodesta 2009 alkaen sisällyttänyt Euroopan komission ja seurantaryhmän väliseen sopimukseen vaatimuksen kymmenestä vuosittaisesta jälkitarkastuskäynnistä, joissa perehdytään muun muassa kestävyyskysymyksiin [10]. Joulukuuhun 2012 mennessä tarkastuskäynti oli tehty 30:een ympäristön Life-hankkeeseen. Tämä on toki parannus aiempaan verrattuna, mutta määrä vastaa silti vain viittä prosenttia päättyneistä hankkeista.

35. Kun seurantaryhmä arvioi lopullista hankeraporttia, se määrittää useita pitkän aikavälin seurantaindikaattoreita, joita on tarkoitus soveltaa jälkitarkastuskäyntien aikana. Nyt toimitetussa tarkastuksessa ei kuitenkaan saatu näyttöä siitä, että indikaattoreita käytetään jälkitarkastuskäynneillä. Ehdotetut pitkän aikavälin indikaattorit ovat lisäksi hankekohtaisia, mikä vähentää niiden hyödyllisyyttä ohjelmatasolla, vaikka kyseiset arvot olisivatkin käytettävissä. Hiljattain käyttöön otetun jälkitarkastuskäynti-järjestelmän toinen puute on, että seurantaryhmän ei oleteta analysoivan hankkeen toistomahdollisuuksia, jotka kuitenkin ovat ratkaisevan tärkeitä ohjelman katalyyttisen tehtävän toteutumiselle. Hankkeiden kestävyysnäkymät analysoidaan kyllä jälkiarvioinneissa perusteellisesti.

36. Kuten hankkeiden toteutusvaiheenkaan kohdalla, komissio ja seurantaryhmä eivät ole harkinneet yhteiset indikaattorit sisältävän luettelon laatimista myöskään tätä vaihetta varten. Seurantaryhmä voisi käyttää luet-teloa jälkitarkastuskäynneillä seuratakseen ympäristön Life-hankkeiden tuloksia. Edellä kuvattujen puutteiden yhteisvaikutus on, että komissiolla ei ole tietoja onnistuneesti päätökseen saatujen hankkeiden lukumäärästä, tietyn vuosimäärän kuluttua yhä toiminnassa olevien hankkeiden lukumäärästä ja toistettujen hankkeiden lukumäärästä. Tämän vuoksi on vaikea hyödyntää saatuja kokemuksia ja siten parantaa valinta- ja seurantaprosesseja, välttää samojen virheiden toistamista ja säästää resursseja.

37. Komissio arvioi ohjelmaa tietyin väliajoin, mikä ei kuitenkaan voi korvata ohjelman päivittäistä seurantaa. Arviointi- ja seurantaprosessit täydentävät toisiaan, sillä arvioinneissa olisi käytettävä muun muassa seurannan avulla saatuja tietoja.

38. Tarkastuksessa havaittiin yleisesti ottaen, että ympäristön Life-hankkeiden tuotoksia ja tuloksia koskevien konsolidoitujen tietojen ja konsolidoitujen tarkoituksenmukaisten indikaattoreiden puuttuminen estää ohjelman vaikuttavuuden jatkuvan arvioimisen ja vaikeuttaa ohjelman toteuttamisessa ilmenevien ongelmien nopeaa tunnistamista. Tämä puolestaan haittaa saatujen kokemusten hyödyntämistä jatkossa.

OSA II – TOTEUTUS

39. Tilintarkastustuomioistuin katsoo ympäristön Life-tuen tavoitteet (ks. kohta 4 ja laatikko 1), Life-ohjelmasta annetussa asetuksessa määritetyt tukikelpoisuusperusteet ja komission valintaohjeet huomioon ottaen, että toimiakseen katalyyttinä ja edistääkseen ohjelman vaikuttavuutta ympäristön Life-hankkeiden olisi täytettävä seuraavat ehdot:

a) Hankkeiden on oltava innovatiivisia tai käyttökelpoisia demonstrointitarkoituksiin. Hankkeiden olisi kohdennuttava innovatiivisiin tai demonstrointitarkoituksiin soveltuviin ympäristöalan ratkaisuihin niin, että niissä kehitetään tai levitetään innovatiivisia tekniikoita tai menetelmiä, parhaisiin käytäntöihin lukeutuvia tekniikoita, osaamista jne.

b) Hankkeista on oltava etua EU:n tasolla ja niiden on edistettävä EU:n ympäristöpolitiikan kokonaistavoitteiden saavuttamista siten, että hankkeissa keskitytään ongelmiin, joilla on huomattavaa merkitystä EU:n kannalta, tai siten, että hankkeiden oletetaan tuottavan laajalti sovellettavissa olevia tuloksia.

c) Hankkeiden tulosten levittämisestä on huolehdittava, jotta varmistetaan, että ympäristönsuojeluun liittyvät innovatiiviset teknologiat ja menettelyt tunnetaan ja niitä sovelletaan laajalti.

d) Hankkeiden on oltava kestäviä, sillä hankkeeseen sisältyvien toi-mien jatkuminen on tulosten onnistuneen levittämisen ja hankkeen toistamisen edellytys.

e) Hankkeet olisi toistettava muilla tahoilla, jotta niiden vaikutus olisi laajempi. Hankkeen toistaminen voi vaikuttaa tulosten leviämiseen ja monistumiseen sekä vaikutusten laajenemiseen yksittäisen hankkeen ulkopuolelle.

40. Tarkastuksessa analysoitiin näin ollen sitä, missä määrin nämä ehdot ovat täyttyneet Life-hankkeiden toteutuksen eri vaiheissa.

HANKKEIDEN KESKEISIÄ NÄKÖKOHTIA EI AINA ARVIOITU ASIANMUKAISESTI HANKKEITA VALITTAESSA

41. Tilintarkastustuomioistuin kävi läpi arviointilomakkeet, jotka oli laadittu 25:stä tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleesta hankkeesta ja 70:stä asiakirjatarkastuksen kohteena olleesta hankkeesta. Käytännössä tilintarkastustuomioistuin siis tutki, kattoivatko hanke-ehdotuksista laaditut arvioinnit riittävällä tavalla tietyt ohjelman vaikuttavuuden kannalta olennaiset näkökohdat (kuten hankkeen innovatiivisuuden tai käyttökelpoisuuden demonstrointitarkoituksiin, kestävyysnäkymät tai toistomahdollisuudet), sekä sen, kuinka merkittävä hankkeessa käsitelty ympäristöongelma on (ks. kohta 39). Tarkastuksen yhteydessä havaittiin hankkeita, joissa arviointia ja keskeisten perusteiden osalta annettuja pistemääriä ei ollut perusteltu riittävästi (ks. kohta 27). Tämä ei kuitenkaan ollut estänyt rahoituksen myöntämistä asianomaisille hankkeille.

a) Hankkeiden innovatiivisuudesta tai demonstrointitarkoituksia koskevasta käyttökelpoisuudesta laaditun arvion perustelut olivat riittämättömät 20 prosentissa asiakirjatarkastuksen kohteena olleista hankkeista ja 24 prosentissa tarkastuskäynnin kohteena olleista hankkeista.

- Tilintarkastustuomioistuimen 25 hankkeeseen tekemillä tarkastuskäynneillä havaittiin tapauksia (ks. esimerkki laatikossa 3), joissa hankkeen innovatiivisuus oli yliarvioitu tai arviota innovatiivisuudesta ei ollut perusteltu riittävästi; arvioijat eivät esimerkiksi olleet ottaneet huomioon vastaavanlaisten hankkeiden olemassaoloa).

LAATIKKO 3

VALINTAMENETTELY: ESIMERKKEJÄ PUUTTEISTA, JOITA ON ILMENNYT HANKKEIDEN INNOVATIIVISUUTEEN JA DEMONSTROINTITARKOITUKSIA KOSKEVAAN KÄYTTÖKELPOISUUTEEN LIITTYVISSÄ ARVIOINNEISSA

Yhdistyneessä kuningaskunnassa ehdotettua hanketta koskevassa arvioinnissa katsottiin, että hanke on erittäin innovatiivinen, vaikka arvioija mainitsi muiden perusteiden kohdalla, että menetelmä ei ollut yhteisössä kaikilta osin innovatiivinen.

Hankkeen käyttökelpoisuutta demonstrointitarkoituksiin arvioinut arvioija kyseenalaisti hankkeen koon ja piti hanketta liian suurena. Edunsaajan vastaus oli, että ehdotettua teknologiaa oli jo testattu kahdessa muussa yrityksen pienemmässä laitoksessa.

Tarkastuksessa ilmeni, että yhdessä näistä kahdesta laitoksesta tuotanto oli jo käynnissä, mikä asettaa kyseenalaiseksi hankkeen käyttökelpoisuuden demonstrointitarkoituksiin.

b) Hankkeiden kestävyys- tai toistonäkymiä koskevaa arviota ei ollut perusteltu riittävällä tavalla 21 prosentissa asiakirjatarkastuksen kohteena olleista hankkeista ja 12 prosentissa tarkastuskäynnin kohteena olleista hankkeista.

- Tilintarkastustuomioistuimen 25 hankkeeseen tekemillä tarkastuskäynneillä havaittiin tapauksia (ks. esimerkit laatikossa 4), joissa arvioijat eivät olleet yksilöineet mahdollisia taloudellisia, rahoitukseen liittyviä tai oikeudellisia esteitä, jotka saattoivat haitata hankkeen kestävyyttä tai toistamista. Tarkastuksessa havaittiinkin hankkeita, joissa oli kyllä saavutettu tavoitteet ja saatu aikaan oletetut tulokset, mutta jotka eivät mainittujen esteiden [11] vuoksi olleet kestäviä eivätkä toistettavissa. Esteet olisivat kuitenkin tilintarkastustuomioistuimen käsityksen mukaan voitu yksilöidä jo valintaprosessin aikana. Jos arvioijat olisivat havainneet esteet, komissio olisi saattanut jättää hankkeet rahoituksetta.

LAATIKKO 4

VALINTAMENETTELY: ESIMERKKEJÄ PUUTTEISTA, JOITA ON ILMENNYT EHDOTETTUJEN HANKKEIDEN KESTÄVYYTTÄ JA TOISTOMAHDOLLISUUKSIA KOSKEVISSA ARVIOINNEISSA

Hankkeen kestävyysnäkymät

Espanjassa esitettyä ehdotusta arvioidessaan arvioijat havaitsivat, että hankkeen ylläpitämiseksi ei ollut tehty kaupallisia suunnitelmia, joten he eivät voineet arvioida, olisiko toiminta taloudellisesti kannattavaa vielä hankkeen ja EU:n rahoituksen päättymisen jälkeen. Arvioijat eivät tästä huolimatta ehdottaneet muutoksia tai pyytäneet lisätietoja hankkeen tarkistamisvaiheessa varmistaakseen, että hankkeen sisältämien toimien kestävyydestä EU-rahoituksen loputtua saadaan ainakin vähimmäistakeet. Arviointi oli siis kestävyyden osalta puutteellinen.

Tarkastajat saivat tarkastuskäynnillään vahvistuksen sille, että toimintaa ei jatkettu hankkeen päätyttyä.

Oikeudellinen este hankkeen toistamiselle

Eräässä toisessa Espanjassa toteutetussa hankkeessa, joka saatiin päätökseen vuonna 2008, kehitettiin tekniikkaa, jossa käytetään otsonia vaihtoehtoisena ympäristöystävällisenä puhdistusaineena elintarviketehtaissa. Tekniikan levittäminen edellyttäisi kyseistä tekniikkaa tukevaa uutta EU-lainsäädäntöä, jota ei ole vielä hyväksytty.

Taloudellinen este hankkeen toistamiselle

Eräässä hankkeessa Ranskassa pyrittiin vähentämään lasintuotannon ympäristövaikutuksia. Lasiuunien pitkäikäisyys (15–20 vuotta) rajoittaa kuitenkin hankkeen toistomahdollisuuksia yritysryhmässä, johon edunsaaja kuuluu. Hanketta ei ole tarkoitus toistaa ryhmän ulkopuolella, koska ryhmä saa hankkeesta taloudellista etua.

c) Hankkeista EU:n tasolla saatavaa etua koskevia arviointeja ei ollut perusteltu riittävällä tavalla 20 prosentissa asiakirjatarkastuksen kohteena olleista hankkeista ja 12 prosentissa tarkastuskäynnin kohteena olleista hankkeista.

- Tilintarkastustuomioistuimen 25 hankkeeseen tekemillä tarkastuskäynneillä havaittiin tapauksia (ks. esimerkki laatikossa 5), joissa hankkeesta EU:n tasolla saatavaa etua ei ollut arvioitu tai arvioija ei ollut perustellut arviotaan (esimerkiksi jos ei ollut varmuutta siitä, voidaanko hanketuloksia hyödyntää muuallakin kuin hankkeen välittömällä soveltamisalalla).

KOMISSION HANKKEIDEN TOTEUTUKSEEN KOHDISTAMA SEURANTA OLI OSIN RIITTÄMÄTÖNTÄ

42. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, oliko seurantatyö ollut kattavaa ja kuvattiinko tarkastuskäynnin kohteena olleen 25 hankkeen osalta laadituissa seurantaryhmän raporteissa hankkeiden tosiasiallista toteutusta oikein.

43. Hankkeiden toteuttamisen aikana seurantaryhmän työ keskittyy oletettuihin tuotoksiin ja sen tarkastamiseen, että ilmoitetut kulut ovat teknisesti perusteltuja ja sisältyvät hankkeen talousarvioon ja että ne ovat realistisia ja aiheutuneet tosiasiallisesti raportointikauden kuluessa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että näitä tarkastuksia tehdään säännöllisesti. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa kuitenkin ilmeni, että kulujen kohtuullisuuden sekä hankkeiden kestävyyden ja toistamisen seuranta on ongelmallista.

LAATIKKO 5

VALINTAMENETTELY: ESIMERKKI PUUTTEISTA ARVIOINNEISSA, JOTKA KOSKEVAT HANKE-EHDOTUSTEN AVULLA EU:N TASOLLA SAATAVAA ETUA

Yhdistyneessä kuningaskunnassa toteutetun hankkeen tarkoituksena oli ylläpitää kaupunkiympäristöä kolmessa eri paikassa. Näistä paikoista kahden osalta ehdotuksessa ei mainittu ympäristökysymyksiä. Suunnitellut pääasialliset toimet, jotka myöhemmin toteutettiin, liittyivät sosiaaliseen ympäristöön tai luonnonsuojeluun eivätkä niinkään EU:n tasolla merkittäviin ympäristöongelmiin, mikä oli kuitenkin vaatimuksena asiaa koskevassa asetuksessa.

Ehdotuksessa viitattiin yhteen Life-asetuksessa määriteltyyn painopisteeseen, mutta ehdotus keskittyi erittäin paikallisiin ongelmiin eikä siinä ollut kyse EU:n tasolla saatavasta edusta.

Tilintarkastustuomioistuimen läpikäymissä arviointilomakkeissa ei ollut näyttöä siitä, että arvioija olisi ottanut tämän näkökohdan arvioinnissa huomioon.

44. Ilmoitettujen kulujen tukikelpoisuus kyllä tarkastetaan, mutta samankaltaisten – tai edes saman alan tai samalla maantieteellisellä alueella toteutettujen – hankkeiden kuluja ei verrata toisiinsa. Kun vertailuja ei tehdä, saatetaan hyväksyä liiallisia kuluja. Näin voi käydä etenkin siksi, että hanke-ehdotusten ja edunsaajien loppuraporttien arvioijat ovat enimmäkseen muita kuin taloudellisia asiantuntijoita. Tarkastuksessa havaittiin esimerkiksi, että tarkastuskäynnin kohteena olleiden 23 päättyneen hankkeen päälliköitä koskevat ilmoitetut henkilöstökulut vaihtelivat 10,56 eurosta tunnilta 164,39 euroon tunnilta.

45. Tarkastuskäynnin kohteena olleiden 23 päättyneen hankkeen lopullisen kustannusrakenteen analyysistä (kaavio 3) käy ilmi henkilöstökulujen huomattava osuus, joka tilintarkastustuomioistuimen otoksessa vastasi 18,5–83,5 prosenttia hankkeen kokonaiskuluista.

KAAVIO 3

PÄÄTÖKSEEN SAATUJEN 23 HANKKEEN KUSTANNUSRAKENNE

+++++ TIFF +++++

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

46. Life-hankkeiden yhteydessä maksettujen tuntikohtaisten henkilöstö-kulujen huomattaviin vaihteluihin saattaa olla hyvät syynsä, mutta tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission olisi aiheellista analysoida lisää tätä huomattavan suurta vaihtelua.

47. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että seurantaryhmä ei kiinnitä riittävästi huomiota hankkeiden kestävyysnäkymiin ja toistamiseen (ks. esimerkit laatikossa 6).

LAATIKKO 6

ESIMERKKEJÄ PUUTTEISTA, JOITA ON ILMENNYT KESTÄVYYTTÄ JA TOISTOMAHDOLLISUUKSIA KOSKEVASSA SEURANNASSA

Espanjassa toteutetun hankkeen tarkoituksena oli vähentää pohjaveden saastumista vähentämällä lannoitteiden ja typpihapon käyttöä puutarhaviljelyalalla.

Seurantaryhmä arvioi hankkeen hyväksi, vaikka edunsaaja myönsi, että hankkeella saavutetaan vain vähäiset ympäristöhyödyt ja että ympäristöhyötyjen osoittamiseksi tarvitaan lisätutkimuksia. Seurantaryhmä havaitsi lisäksi, että tutkimukset olivat tarpeen hankkeen kestävyyden varmistamiseksi, joskaan edunsaaja ei ollut sitoutunut tekemään tällaisia tutkimuksia. Seurantaryhmä arvioi hankkeen siirrettävyyden erinomaiseksi, vaikka päättelikin, että puutarhanviljelyala ei todennäköisesti ole valmis kyseisiin teknisiin muutoksiin, koska alalla saatava voitto on vähäinen ja pientuottajilla ei tosiasiassa ole mahdollisuuksia investointeihin. Tätä seikkaa ei otettu huomioon hanketta toteutettaessa.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin aikaan enää yksi kuudesta hankkeeseen osallistuneesta kumppanista käytti kyseistä uutta tekniikkaa. Hankkeen toistamisesta ei saatu näyttöä.

Italiassa toteutetun hankkeen oli suunniteltu kestävän 24 kuukautta. Viisi kuukautta ennen päättymisajankohtaa edunsaaja pyysi, että hanketta muutettaisiin huomattavasti, koska tuotteen 50 mahdollisesta käyttäjästä, jotka olivat aluksi olleet halukkaita testaamaan tuotetta, yksikään ei enää ollut kiinnostunut uudesta prosessista. Testaamista oli alun perin pidetty välttämättömänä, mistä huolimatta edunsaaja pyysi komissiolta lupaa siihen, että toinen liikekumppani huolehtisi testauksesta.

Komissio hyväksyi hankkeen muuttamista koskevan pyynnön. Hankkeen päättymisen jälkeen toimintaa ei jatkettu eikä hanketta toistettu, sillä loppukäyttäjät eivät olleet siitä kiinnostuneita. Huolimatta hankkeen kestävyyteen kohdistuvista riskeistä, jotka loppukäyttäjien kiinnostuksen puute selvästi aiheutti, seurantaryhmä ei missään vaiheessa pohtinut asiaa, eikä korjaavia toimia toteutettu.

48. Edunsaajat laativat toteutusta koskevia ja loppuraportteja, joissa ne esittävät hankkeen tulokset ja saavutukset. Seurantaryhmät arvioivat nämä raportit. Tarkastuksessa havaittiin, että seurantaryhmät eivät suhtautuneet riittävällä kriittisyydellä väitteisiin ja perusteluihin, joita edunsaajat tuovat esiin toteutusta koskevissa raporteissa ja loppuraporteissa (ks. laatikko 7). Siksi on olemassa riski, että hankkeiden – ja siten koko ohjelman – saavutukset yliarvioidaan.

49. Tarkastuksessa havaittiin, että 25 tarkastetusta hankkeesta 18:ssa seurantaryhmän arvio oli puutteellinen. Edunsaajien näkemyksiä ei arvioitu riittävän kriittisesti, minkä lisäksi puutteita havaittiin tasaisesti arvioiden eri osa-alueilla, jotka koskivat hankkeiden ympäristötavoitteita, kestävyyttä ja toistamista sekä tulosten levittämistä.

HANKKEIDEN VÄHÄISET LEVITYS-, KESTÄVYYS- JA TOISTAMISTOIMET VAARANSIVAT OHJELMAN OLETETUN KATALYYTTISEN TEHTÄVÄN

50. Yksi Life-ohjelman keskeisistä tavoitteista on toimiminen katalyyttinä ympäristöpolitiikan ja -toimien kehittämisessä. Tämä voi toteutua ainoas-taan, jos hanketulokset levitetään tarkoituksenmukaisesti ja laajalti ja hankkeen kestävyydestä huolehditaan ja se toistetaan (ks. kohta 39).

LAATIKKO 7

EDUNSAAJIEN RAPORTTEIHIN KOHDISTETTU SEURANTA EI OLLUT RIITTÄVÄN KRIITTISTÄ

Italiassa toteutetussa hankkeessa pyrittiin vähentämään jätteitä keramiikka-alalla. Seurantaryhmän arvio edunsaajan loppuraportista kuvastaa lähinnä edunsaajan näkemyksiä, eikä arviossa suhtauduttu riittävän kriittisesti raportissa esitettyihin hankkeen kestävyysnäkymiin. Hanke päättyi syyskuussa 2008 (ja loppumaksu suoritettiin elokuussa 2009), eikä toiminta ollut enää käynnissä tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksena aikana.

Eräässä hankkeessa Saksassa haluttiin kehittää puhtaampaa kaupunkilogistiikkaa. Seurantaryhmän arvio hankkeen ympäristöhyödyistä vastaa pitkälti edunsaajan näkemyksiä, eikä arviointi ulottunut tämän pidemmälle.

51. Tarkastetun hankeotoksen perusteella näyttää, että kaikilla näillä osa-alueilla ilmenee ongelmia (ks. liite II). Silloinkin, kun hankkeilla saatiin aikaan ympäristön kannalta myönteisiä tuloksia, ohjelmalla ei onnistuttu levittämään niitä ja toistamaan hankkeita vaikuttavasti niin, että pienen mittakaavan tuloksia olisi voitu soveltaa laajemmin EU:n tasolla. Tämä vähentää ohjelman vaikuttavuutta merkittävästi.

TULOSTEN LEVITTÄMINEN

52. Kuten kohdasta 39 ja kaaviosta 2 käy ilmi, hanketulosten levittäminen on edellytys sille, että hankkeet voivat toimia katalyyttinä ympäristötoimille. Hanketulosten vaikuttava levittäminen edistää hankkeiden toistamista ja tulosten kehittämistä eteenpäin. Levittäminen olisi kohdennettava tarkoituksenmukaisesti ja toteutettava tehokkaasti, ja siihen pitäisi kohdistaa seurantaa. Vastuu Life-hankkeiden tulosten levittämisestä on jaettu komission ja edunsaajien kesken. Tarkastuksessa havaittiin ongelmia kummankin kohdalla.

53. Komissio julkaisee keskeiset Life-hankkeisiin liittyvät tiedot verkkosivuillaan. Siellä on muun muassa yhteenvetoja hanketeemoista ja saaduista kokemuksista, hanketietokanta, LIFE by Theme -väline sekä hankkeista laadittuja tiivistelmiä. Komissio, jäsenvaltiot tai yksittäiset edunsaajat kannustavat osallistujia kokoontumaan aihekohtaisilla foorumeilla, ja huomattavassa osassa hankkeita järjestetään päättökonferenssi.

54. Komissio ei kuitenkaan hankkeen päättymisen jälkeen päivitä tietoja niin, että niissä tuotaisiin esiin hankkeiden tuloksia, kestävyyttä tai toistamista koskevat ongelmat tai saavutukset. Lisäksi tiedot käsitellään osin ma-nuaalisesti ja komissiolla ei ole riittäviä resursseja niiden käsittelyyn, mikä johtaa tietojen puutteellisuuteen ja virheisiin. Esimerkkinä voidaan mainita, että 23 tarkastetusta päätetystä hankkeesta 11:tä ei ole sisällytetty komission LIFE by Theme -välineeseen. Tämä merkitsee, että verkossa tosin on runsaasti tietoja, mutta niiden mahdollisten käyttäjien saatavilla ei ole kattavia ja ajantasaisia tietoja hankkeista.

55. Life-ohjelmasta annetuissa yhteisissä säännöksissä vaaditaan, että edunsaaja perustaa osana viestintätoimiaan uuden verkkosivuston tai hyödyntää jo olemassaolevaa sivustoa ja levittää siten tietoa hanketoimista, hankkeen edistymisestä ja sen tuloksista. Ennen vuotta 2007 hyväksyttyjä Life-hankkeita käsittelevien sivustojen ylläpitämiselle ei asetettu pakollista vähimmäisaikaa. Tällaisista päätetyistä hankkeista 22:een tehtiin tarkastuskäynti, ja kuudessatoista [12] näistä tapauksista verkkosivusto oli toiminnassa. Vuodesta 2007 alkaen hyväksyttyjen Life-hankkeiden verkkosivuston on oltava käytettävissä kuuden kuukauden kuluessa hankkeen käynnistymisestä ja sitä täytyy päivittää ja ylläpitää säännöllisesti ainakin viiden vuoden ajan hankkeen päättymisen jälkeen. Vuodesta 2007 alkaen hyväksyttyjen tarkastettujen hankkeiden kohdalla vaatimusta oli noudatettu.

56. Komissio on pyrkinyt edistämään hankesivustojen kehittämistä (muun muassa julkaisemalla Life-ohjelman sivustolla esimerkkejä hankesivustoista ja antamalla suosituksia valittujen Life-hankkeiden sivustojen suunnittelua varten), mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi läpikäymissään verkkosivustoissa puutteita.

57. Tarkastuksen yhteydessä analysoitiin otokseen poimitun 69 [13] hankkeen joukosta 63 hankesivuston [14] sisältö. Näistä 31 Life-hanketta oli hyväksytty ennen vuotta 2007 ja 32 hanketta sen jälkeen. Tarkastuksen ajankohtana verkkosivustoista 53 oli toiminnassa, ja näistä 11:n sisältö oli hyvin niukka. Pääasiallisia puutteita olivat hankekuvausten lyhyys sekä visuaalisen materiaalin, raporttien ja esittelyjen vähäisyys. Vuodesta 2007 alkaen hyväksyttyjen hankkeiden sivustot olivat kuitenkin laadukkaammat kuin sitä ennen hyväksyttyjen.

58. Internetin tai muiden julkaisutapojen avulla tapahtuvan passiivisen viestinnän lisäksi olisi räätälöitävä levitystoimia, jotka vastaavat hankkeen nimenomaista tilannetta. Tarkastuksessa havaittiin tapauksia, joissa levitystoimet olivat tehottomia eivätkä edistäneet hankkeen toistamista siitä huolimatta, että hankkeilla oli saavutettu oletetut tulokset. Hankesivustoja ei päivitetty, tuloksia levitettiin lähinnä edunsaajien kaupallisten mainoskampanjoiden yhteydessä tai suorille liikekumppaneille ja Life-hankkeen jälkeisiin viestintäsuunnitelmiin kuuluvia toimia ei toteutettu loppuun.

59. Kun hankkeiden edunsaajat ovat yksityisiä yrityksiä, ne huolehtivat levitystoimista yleensä hyödyntäessään tuotetta kaupallisesti. Tarkoituksena oli suojella taito-tietoa, koska edunsaajayritykset katsoivat monesti hankkeen muodostavan niille strategisen edun. Tämä toimintatapa kuitenkin vähentää ohjelmalla tavoitellun tulosten levittämisen vaikuttavuutta. Life-hankkeiden tulokset saattavat muodostaa yrityksen kannalta kilpailuedun. Siksi saattaa olla yrityksen etujen vastaista siirtää tietoa muille ja toistaa hanke oman ryhmänsä ulkopuolella. Tämä vähentää hankkeiden mahdollisia ympäristövaikutuksia huomattavasti. Voidaankin kysyä, onko tällaisia hankkeita aiheellista rahoittaa Life-ohjelmasta.

60. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että levitystoimilla ei riittävästi edistetty hanketulosten toistamista. Silloinkin, kun edunsaajat toteuttivat hankesopimuksen mukaiset levitystoimet, komission, edunsaajien ja toimivaltaisten kansallisten viranomaisten levitystoimia ei koordinoitu riittävästi niin, että niillä olisi vaikuttavasti edistetty hanketulosten toistamista.

61. Laatikossa 8 esitetään esimerkki onnistuneesta hankkeesta, jonka mahdollisesti merkittävät ympäristövaikutukset eivät toteutuneet levitys-toimien tehottomuuden vuoksi.

LAATIKKO 8

KATALYYTTISTÄ VAIKUTUSTA EI SAATU AIKAAN KERAMIIKKA-ALALLA

Keramiikan kiillottamisesta ja siihen liittyvien materiaalien käytöstä syntyy suuria määriä jätettä. Italiassa toteutetussa hankkeessa, johon tehtiin tarkastuskäynti, sovellettiin menestyksellä prosessia, jolla jätemäärää vähennettiin ja jätettä kierrätettiin.

Hanke päättyi vuonna 2008, mutta toiminta oli yhä käynnissä tarkastuskäynnin ajankohtana vuonna 2012.

Hankkeen onnistumisesta ja kestävyydestä huolimatta sitä ei ole toistettu. Verkkosivustoa ei ole päivitetty hankkeen päättymisen jälkeen, mutta yritys pitää hanketta hyvänä markkinointivalttina ja käyttää Life-ohjelman logoa kaikessa myynninedistämismateriaalissaan.

Huomattava osa alan tuotannosta keskittyy muutamille alueille Euroopassa, etenkin keramiikanvalmistukseen erikoistuneelle Sassuolon alueelle Italiassa ja Valencian alueelle Espanjassa.

Vaikka edunsaaja toteutti hankesopimuksen mukaiset levitystoimet, komission, alueellisten viranomaisten ja liiketoimintaorganisaatioiden levitystoimia ei koordinoitu niin, että niillä olisi kyetty levittämään hanketuloksia ja edistämään vastaavien tekniikoiden käyttöä muualla. Tämä vähentää hankkeen mahdollisia ympäristövaikutuksia huomattavasti.

HANKKEEN KESTÄVYYS JA TULOSTEN TOISTAMINEN

62. Kuten kohdassa 39 todettiin, ympäristön Life-hankkeiden kestävyys on olennaista ohjelman vaikuttavuuden kannalta, vaikka Life-hankkeilta edellytetty innovatiivisuus ja käyttökelpoisuus demonstrointitarkoituksiin lisäävätkin jossakin määrin epäonnistumisen vaaraa. Tarkastuksen yh-teydessä tehtiin käynti 23 päättyneeseen hankkeeseen, joista useimmat saatiin päätökseen vuosina 2007–2009. Tarkastuksessa havaittiin, että kymmenen näistä ei enää ollut toiminnassa tarkastuskäynnin ajankohtana. Kahden hankkeen edunsaajat tai hankekumppanit kehittivät niitä edelleen. Hankkeista, joiden kestävyysnäkymät ovat heikot, annetaan esimerkkejä laatikoissa 4 ja 6, ja esimerkki kestävästä hankkeesta esitetään laatikossa 8.

63. Onnistuneiden hankkeiden tulosten levittämistoimien puutteet selittävät ainakin osittain sen, miksi hankkeita on toistettu niin vähän. Tarkastuskäynnin kohteena olleista 23 päätetystä hankkeesta vain kahdeksan on toistettu tai tullaan todennäköisesti toistamaan. Kolmessa näistä hankkeista toiminta oli päättynyt. Kahdessa kyseistä kahdeksasta hankkeesta toisto tehdään siinä yritysryhmässä, johon edunsaaja kuuluu, mikä vähentää toistamisesta ja EU:n tasolla saatavaa lisäarvoa. Tämä osoittaa, että hankkeen onnistuminen ei takaa ohjelman vaikuttavuutta.

JOHTOPÄÄTÖKSET JA SUOSITUKSET

64. Ympäristön Life-tuen on tarkoitus toimia EU:n ympäristöpolitiikan katalyyttinä etenkin siten, että sillä rahoitetaan innovatiivisia tai demonstrointitarkoituksiin käyttökelpoisia hankkeita, joissa saadaan aikaan eurooppalaista lisäarvoa, ja tämän jälkeen levitetään tuloksia ja toistetaan hankkeita. Tarkastuksessa arvioitiin ohjelman vaikuttavuus katalyyttisen roolin näkökulmasta.

65. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että ympäristön Life-tuki ei toimi vaikuttavasti, koska ohjelmia ei ole suunniteltu ja toteutettu riittävänä hyvin. Tarkastuksessa ilmeni, että ohjelman suunnittelu ja toteuttaminen olivat puutteellisia, mikä vaimensi merkittävästi ohjelmalle osoitettua perusroolia katalyyttinä, jonka tarkoituksena on vauhdittaa EU:n ympäristö-politiikan mielekästä kehittymistä. Ilman katalyyttistä vaikutusta ohjelma kokonaisuutena ei voi olla vaikuttava.

66. Ohjelmassa ei ollut mekanismia, jonka avulla niukat resurssit olisi kohdennettu ennalta valittuihin tavoitteisiin, mikä heikensi investoitujen varojen vaikutusta (kohdat 13–16).

SUOSITUS NRO 1

Uuteen Life-ohjelmaan suunniteltuja monivuotisia työohjelmia vahvistaessaan lainsäädäntävallan käyttäjien olisi annettava komissiolle ja jäsenvaltioille mahdollisuus rajata tukikelpoiset ehdotukset tiettyihin strategisiin painopisteisiin ja määrittää rahoitettaville hankkeille selkeät, täsmälliset sekä mitattavissa ja saavutettavissa olevat tavoitteet.

Valintaprosessia voitaisiin järkeistää määrittämällä rajallinen määrä painopisteitä tietyille vuosille. Näin toiminta keskittyisi tiettyihin aiheisiin ja ohjelman vaikutuksen arvioiminen helpottuisi.

67. Varojen ohjeellinen maakohtainen jako haittasi parhaiden hankkeiden valintaa, koska hankkeita ei valittu ansioidensa perusteella vaan huo-mioon otettiin myös alkuperäjäsenvaltio (kohdat 17–21).

SUOSITUS NRO 2

Uutta Life-ohjelmaa koskevassa komission ehdotuksessa varojen ohjeellinen maakohtainen jako lakkautetaan perinteisten hankkeiden kohdalla, mutta maantieteellinen tasapaino säilytetään integroitujen hankkeiden osalta. Ehdotusta soveltaessaan komission pitäisi varmistaa, että integroidut hankkeet valitaan ansioidensa perusteella ja että hakijoiden tasapuolisen kohtelun periaatetta ei rikota maantieteellisen tasapainon ylläpitämiseksi.

68. Hankkeiden valintaprosessin laatua heikensi se, ettei arviointituloksia perusteltu asianmukaisesti (kohdat 22–28).

SUOSITUS NRO 3

Komission olisi parannettava hankkeiden valintaan käytettäviä ar-viointilomakkeita ja vaadittava, että arvioijat antavat erilliset arviot ja pistemäärät hankkeiden keskeisten osatekijöiden pohjalta (näitä ovat muun muassa hanke-ehdotuksen innovatiivisuus tai käyttökelpoisuus demonstrointitarkoituksiin, suunnitellut levittämistoimet ja hankkeiden toistomahdollisuudet). Näin parannettaisiin valintaprosessin laatua ja avoimuutta ja varmistettaisiin, että valituksi tulevilla hankkeilla on parhaat mahdollisuudet edistää ohjelman tavoitteiden saavuttamista.

69. Ohjelman seurantakehys ei sisältänyt tuotoksia ja tuloksia koskevia tarkoituksenmukaisia yhteisiä indikaattoreita. Siksi komissio ei saanut kattavaa ja ajantasaista yleiskuvaa hankkeiden tuloksellisuudesta eikä niin ollen myöskään tietoja ohjelman vaikuttavuudesta (kohdat 29–38).

SUOSITUS NRO 4

Komission olisi parannettava ohjelman hallinnointivälineitä. Sen olisi harkittava tarkoituksenmukaisten tuotoksia ja tuloksia koskevien yhteisten indikaattoreiden ottamista käyttöön ja kohdistettava seurantaa hanketason tietoihin, jotta ohjelman asianmukainen seuranta helpottuisi. Indikaattoreiden olisi oltava mahdollisimman merkityksellisiä, hyväksyttyjä, uskottavia, selkeitä ja kestäviä (RACER-kriteerit).

70. Osaa hankkeiden keskeisistä osatekijöistä ei arvioitu asianmukaisesti hankkeita valittaessa. Nämä osatekijät koskevat hankkeiden innovatiivisuutta tai käyttökelpoisuutta demonstrointitarkoituksiin sekä kestävyyttä ja EU:n tasolla saatavaa etua (kohta 41, ks. suositus nro 3).

71. Hankekulujen kohtuullisuuden sekä hankkeiden kestävyyden ja toistamisen seuranta ei ollut riittävää (ks. kohdat 42–49).

SUOSITUS NRO 5

Komission olisi kehitettävä ilmoitettujen henkilöstökulujen kohtuullisuuden arviointiaan etenkin vertailukelpoisten hankkeiden kohdalla hyödyntämällä paremmin tietoja, jotka on kerätty seurantavaiheessa. Liialliset kulut voitaisiin tietojen perusteella yksilöidä entistä helpommin.

72. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa tulosten levittäminen ei ollut vaikuttavaa, kestävyysnäkymät olivat heikot ja hankkeiden toistaminen vähäistä. Ympäristön Life-tuen mahdollinen katalyyttinen vaikutus ympäristöpolitiikkaan laimeni tämän vuoksi huomattavasti (kohdat 50–63).

SUOSITUS NRO 6

Komission olisi kiinnitettävä entistä enemmän huomiota Life-hankkeiden tulosten levittämiseen sekä hankkeiden kestävyyteen ja toistamiseen. Komission olisi erityisesti

a) vaadittava, että hankkeiden toteuttamisen aikana laadittuihin seurantaryhmän arviointiraportteihin ja jälkitarkastuskäynneillä laadittuihin raportteihin olisi sisällytettävä kriittinen analyysi edunsaajan ehdottamista levitystoimista, kestävyydestä ja toistotoimenpiteistä ja niiden toteuttamista mahdollisesti haittaavista esteistä.

b) pohdittava, miten hanketulosten levittämiseen ja hankkeiden toistoon voitaisiin kannustaa yksityisiä edunsaajia, jotka haluavat suojata kaupallisia etujaan.

c) harkittava, miten edunsaajat voitaisiin velvoittaa antamaan selkeitä ja ajantasaisia tietoja sähköisesti hankkeen päätyttyä (onko hankkeeseen sisältyneitä toimia edelleen jatkettu, onko hanke toistettu ja montako kertaa hanke on toistettu). Näin komissio voisi tehokkaalla tavalla parantaa ohjelman vaikuttavuudesta jälkikäteen saamiaan tietoja.

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Jan KINŠTIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 6. marraskuuta 2013 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

presidentti

[1] Life+-ohjelmaan sovelletaan ympäristöalan rahoitusvälineestä (Life+) 23 päivänä toukokuuta 2007 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 614/2007 (EUVL L 149, 9.6.2007, s. 1). Nykyinen ohjelma on jatkoa aiempien kausien Life I -ohjelmalle (1992–1995), Life II -ohjelmalle (1996–1999) ja Life III -ohjelmalle (2000–2006). Komissio on laatinut uudesta (vuosien 2014–2020) Life-ohjelmasta ehdotuksen, jota Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto parhaillaan käsittelevät.

[2] Euroopan komissio (ympäristöasioiden pääosasto) huolehtii hallinnoinnista keskitetysti.

[3] Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 11/2009 "Ovatko luonnon Life -hankkeet kestäviä ja onko komissio hallinnoinut niitä vaikuttavasti?" käsiteltiin luonnon ja biologisen monimuotoisuuden Life-tukea.

[4] Otokseen poimituista hankkeista 23 oli saatu päätökseen. Hankkeista 22 oli valittu vuosina 2005 ja 2006 ja vain kolme vuonna 2007. On syytä pitää mielessä, että muun muassa sääntöjä, jotka koskevat hanketulosten levittämistä, on tiukennettu vuodesta 2007 alkaen.

[5] Ulkopuoliset arvioijat avustavat komissiota hankkeiden valinnassa ja ulkopuolinen seurantaryhmä hankkeita koskevassa seurannassa.

[6] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY, annettu 23 päivänä lokakuuta 2000, yhteisön vesipolitiikan puitteista (EYVL L 327, 22.12.2000, s. 1).

[7] Maakohtaiset osuudet, jotka jäävät käyttämättä, kohdennetaan uudelleen käytettäväksi muiden jäsenvaltioiden ehdottamissa yhteisrahoitettavissa hankkeissa.

[8] Nykyisessä ohjelmassa arviointimalli, joka koskee ehdotusten eurooppalaiseen lisäarvoon liittyvää ratkaisuperustetta, sisältää muun muassa sellaisia näkökohtia kuin hankkeen innovatiivisuus ja käyttökelpoisuus demonstrointitarkoituksiin sekä tulosten levittämiseksi ehdotetut toimet.

[9] Life III -ohjelman (COWI 2009) jälkiarvioinnissa ja tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 11/2009 on jo tuotu esiin, että pisteytysjärjestelmää on vielä selkiytettävä.

[10] Lisää tarkastuskäyntejä hankkeisiin tehdään ympäristöasioiden pääosaston vuotuisen tarkastussuunnitelman puitteissa. Tarkastuskäynnit tehdään heti loppumaksun jälkeen, sillä otos poimitaan sellaisten hankkeiden joukosta, joita koskeva loppumaksu on suoritettu edellisenä vuonna, ja pian hankkeen päätyttyä. Näiden käyntien aikana keskitytään hankkeiden taloudellisiin näkökohtiin eikä käyntejä pidetä osana seurantatoimia.

[11] Tyypillisiä esteitä, joita seurantaryhmä ei ottanut riittävästi huomioon, olivat muun muassa seuraavat: hanketuotoksilla ei ollut markkinamahdollisuuksia, edunsaajalla oli toiminnan jatkuvuuteen tai rahoituksen saantiin liittyviä ongelmia, ilmeni oikeudellisia esteitä.

[12] Vain yksi kuudesta hankkeesta, joiden verkkosivu ei enää ollut toiminnassa, oli edelleen käynnissä.

[13] Yhden hankkeen edunsaaja veti hakemuksensa takaisin pian valinnan jälkeen. Varallaololuettelosta otettiin toinen hanke sen tilalle.

[14] Viidestä hankkeesta oli luovuttu, eikä niitä koskevia verkkosivustoja ollut olemassa. Yhtä hanketta ei lainkaan käynnistetty.

--------------------------------------------------

LIITE I

VALINTAPROSESSI

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------

LIITE II

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN ARVIO TARKASTUSKÄYNNIN KOHTEENA OLLEESTA HANKEOTOKSESTA

Jäsenvaltio | Toiminnanala | Life-rahoitusosuus (1000 euroa) | Onko hanke innovatiivinen tai käyttökelpoinen demonstrointitarkoituksiin? | Havaittiinko tarkastuksen yhteydessä tulosten levittämiseen liittyviä puutteita? | Onko hanke kestävä (toiminnassa tarkastuksen ajankohtana)? | Onko hanke toistettu? |

SAKSA | Jätteet ja luonnonvarat | Ei tietoa [1] | Kyllä | Kyllä | Ei relevanttia | Ei relevanttia |

Vesi | 414 | Kyllä | Kyllä | Kyllä | Ei |

Jätteet | 211 | Kyllä | Kyllä | Ei | Ei |

Ilma, kaupunkiympäristö | 867 | Ei | Kyllä | Kyllä | Ei |

Vesi | 959 | Ei | Kyllä | Kyllä | Ei |

ESPANJA | Maaperä | 676 | Kyllä | Kyllä | Ei | Ei |

Ilma | 305 | Kyllä | Kyllä | Kyllä | Ei |

Jätteet | 434 | Kyllä | Kyllä | Ei | Ei |

Innovointi | 333 | Kyllä | Kyllä | Kyllä | Kyllä |

Vesi | 281 | Kyllä | Kyllä | Ei (vain 1/6) | Ei |

RANSKA | Vesi | 1056 | Ei | Kyllä | Ei | Ei |

Kemikaalit | 1904 | Kyllä | Kyllä | Kyllä | Kyllä |

Vesi | 538 | Kyllä | Ei | Kyllä | Kyllä |

Ilma | 667 | Kyllä | Kyllä | Ei | Ei |

Ilmastonmuutos | 3366 | Kyllä | Kyllä | Kyllä | Kyllä |

ITALIA | Maaperä | 407 | Kyllä | Ei | Kyllä | Ei |

Jätteet | 214 | Kyllä | Kyllä | Ei | Kyllä |

Ilma | 299 | Kyllä | Ei | Ei | Ei |

Vesi | 1775 | Kyllä | Ei | Kyllä | Ei |

Maaperä | 372 | Kyllä | Kyllä | Ei | Kyllä |

YHDISTYNYT KUNINGASKUNTA | Ilmastonmuutos | Ei tietoa | Ei | Kyllä | Ei relevanttia | Ei relevanttia |

Jätteet | 411 | Kyllä | Kyllä | Ei | Kyllä |

Vesi | 407 | Kyllä | Kyllä | Kyllä | Ei |

Jätteet | 584 | Ei | Kyllä | Kyllä | Kyllä |

Kaupunkiympäristö | 1747 | Ei | Kyllä | Kyllä | Ei |

[1] Hanketta ei ole päätetty.

--------------------------------------------------