PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Ehdotetun neuvoston suosituksen tavoitteena on varmistaa, että jokaisen ulkomailla – joko tutkintoa tai oppimiseen liittyvää liikkuvuutta varten – oppimiskokemuksen hankkineen opiskelijan, harjoittelijan tai oppilaan oppimiskokemus tunnustetaan automaattisesti myöhempää opiskelua varten. Tämä ei rajoita koulutuslaitoksen oikeutta päättää sisäänpääsystä.

Tämä tavoite on keskeinen osa pyrkimystä kohti eurooppalaista koulutusaluetta vuoteen 2025 mennessä, jonka tavoitteena on ”Eurooppa, jossa oppimista, opiskelua ja tutkimustyötä eivät haittaa valtioiden rajat. Maanosa, jossa on tavallista viettää aikaa toisessa jäsenvaltiossa opiskelemassa, oppimassa tai työskentelemässä ja jossa suurin osa ihmisistä puhuu oman äidinkielensä lisäksi kahta muuta kieltä. Maanosa, jossa ihmiset tiedostavat voimakkaasti eurooppalaisen identiteettinsä, kulttuuriperintönsä ja sen monimuotoisuuden.” Tavoitteena on auttaa jäsenvaltioita tehostamaan ja nopeuttamaan yhteistyötään näillä eri aloilla ja samalla innoittaa myös muita EU:n ulkopuolisia maita tekemään samoin. Lisäksi eurooppalainen koulutusalue perustuu elinikäisen oppimisen lähestymistapaan, joka kattaa kaikki ikäryhmät, kaikki oppimisen muodot ja kaikki koulutuksen alat.

Hyväksyessään tämän neuvoston suosituksen jäsenvaltioita pyydetään ensin antamaan automaattista tunnustamista koskeva poliittinen sitoumus. Tämän jälkeen niitä kehotetaan rakentamaan luottamusta toistensa koulutusjärjestelmiä kohtaan teknisen ja vaiheittaisen lähestymistavan kautta. Lähestymistavassa otetaan huomioon eri koulutusalojen tilanne, sillä tunnustamista koskevat menettelyt ja välineet ovat kehittyneempiä korkeakoulutuksessa kuin toisen asteen koulutuksessa. Ehdotuksessa esitetään edellytykset, jotka on täytettävä, jotta automaattinen tunnustaminen toteutuu, sekä EU:n välineet, joilla voidaan tukea jäsenvaltioita ja niiden koulutuslaitoksia tämän tavoitteen toteuttamisessa.

Oppimiseen liittyvä liikkuvuus edistää osaamista ja kokemuksia, jotka ovat ratkaisevan tärkeitä aktiiviselle osallistumiselle yhteiskunnassa ja työmarkkinoilla. Oppimiseen liittyvä liikkuvuus voi edistää myös työvoiman liikkuvuutta ja johtaa siten parempaan elintasoon sekä yksilölliseen ja talouden kestävyyteen. Hiljattain annetussa Erasmus+ -ohjelman väliarvioinnissa kerrottiin liikkuvuuden myönteisestä vaikutuksesta oppijoiden luottamukseen, riippumattomuuteen, sosiaaliseen pääomaan ja työelämään siirtymiseen. Kansainvälistyneen koulutusympäristön ja työelämän puitteissa on ehdottoman tärkeää, että oppijat pystyvät käyttämään parhaalla mahdollisella tavalla kaikkia oppimismahdollisuuksia kaikkialla EU:ssa. Tutkintojen ja ulkomailla suoritettujen opintojaksojen tulosten automaattisen tunnustamisen puuttuminen haittaa liikkuvuutta.

Tähän mennessä ainoa oikeudellinen teksti tällä alalla on Euroopan neuvoston ja Unescon laatima ja vuonna 1997 hyväksymä yleissopimus korkea-asteen koulutusta koskevien tutkintojen tunnustamisesta Euroopan alueella (Lissabonin yleissopimus). Sopimuksen on sen jälkeen ratifioinut 53 valtiota. Se kattaa sekä koulujen päättötodistukset että korkeakoulututkinnot. Korkeakoulututkintojen vastavuoroinen tunnustaminen eurooppalaisella korkeakoulutusalueella on myös yksi Bolognan prosessin perustavanlaatuisista tavoitteista. Bolognan prosessi perustettiin vuonna 1998, ja siihen kuuluu 48 maata, mukaan lukien kaikki EU:n jäsenvaltiot. Ministerit sitoutuivat vuoden 2012 Bukarestin julkilausumassa automaattista tunnustamista koskevaan pitkän aikavälin tavoitteeseen. Siitä huolimatta, että tämä sitoutuminen vahvistettiin uudelleen vuoden 2015 Jerevanin julkilausumassa, jossa ministerit sitoutuivat varmistamaan, että ”tutkinnot – – tunnustetaan automaattisesti saman tasoisiksi kuin asiaankuuluvat kotimaiset tutkinnot”, asiassa edistytään edelleen hitaasti tai ei lainkaan.

Korkeakoulutuksessa edelleen liian usein monimutkaiset, kalliit ja aikaa vievät tunnustamismenettelyt estävät oppijoiden vapaan liikkuvuuden. Joissakin tapauksissa nämä menettelyt voivat kestää useita kuukausia ja olla erittäin kalliita, ja lisäksi oppijat kohtaavat epäjohdonmukaisuutta ja avoimuuden puutetta. Yksi syy tähän on, että tunnustamista koskevat päätökset jätetään usein hakukohteena oleville korkeakouluille, joissa on vaihtelevia käytäntöjä ja joissa kriteerien yhdenmukaisuus on puutteellista.

Yleissivistävässä toisen asteen koulutuksessa sekä toisen asteen tutkintojen että ulkomailla suoritettujen opintojaksojen vastavuoroisen tunnustamisen prosessit ovat alikehittyneitä. Korkeakoulutukseen pääsyn mahdollistavien tutkintojen haltijat yhdessä jäsenvaltiossa eivät useinkaan ole varmoja pääsystä toisen jäsenvaltion korkeakouluopetukseen. Lisäksi, vaikka lyhyemmät ulkomailla suoritetut opintojaksot tunnustetaan ongelmitta, kolmesta kuukaudesta yhteen vuoteen kestävien opintojaksojen kohdalla tunnustamista koskeva epävarmuus on merkittävä ongelma. Tämä vaikuttaa negatiivisesti korkeakoulutusta aloittavien ja myös toisen asteen opiskelijoiden oppimiseen liittyvään liikkuvuuteen. Kun oppilaiden liikkuvuutta laajennetaan toisen asteen tasolla Erasmus+ -ohjelman tulevassa sukupolvessa, tunnustamista koskevat kysymykset tulevat entistäkin tärkeämmiksi tällä tasolla.

Yksilöllisen liikkuvuuden tunnustaminen toisen asteen ammatillisessa koulutuksessa on kehittyneempää. Ammatillisen koulutuksen oppijat voivat käyttää välineitä, joiden avulla lähettävä oppilaitos voi tunnustaa heidän oppimistuloksensa. Toisaalta toisen asteen ammatillisen koulutuksen suorittaneet, joilla on pääsy maansa korkeakoulutukseen, eivät ole varmoja siitä, onko heillä samat mahdollisuudet koulutukseen muissa jäsenvaltioissa, sillä kansalliset käytännöt vaihtelevat. Tämä epävarmuus sisäänpääsystä vaikuttaa selvästi kielteisesti oppimiseen liittyvään liikkuvuuteen.

Huomattavaa edistystä on kuitenkin tapahtunut joidenkin jäsenvaltioiden välillä, jotka ovat tehneet automaattista tunnustamista koskevia sopimuksia. Yksi esimerkki on 25. tammikuuta 2018 allekirjoitettu Benelux-maiden automaattista tunnustamista koskeva päätös, johon sisältyvät kaikki korkeakoulutuksen tutkinnot – lyhytkestoisista ohjelmista tohtorin tutkintoihin. Samanlaisia järjestelyjä sovelletaan Pohjoismaissa, ja Baltian maiden odotetaan allekirjoittavan uuden sopimuksen vuonna 2018. Näihin molempiin sisältyvät toisen asteen tutkinnot, jotka mahdollistavat pääsyn korkeakoulutukseen. Lisäksi jotkut jäsenvaltiot, kuten Itävalta ja Italia, tunnustavat automaattisesti missä tahansa maassa toisen asteen koulutuksen aikana suoritettujen opintojaksojen tulokset.

Hyvä esimerkki jäsenvaltioiden välisestä yhteistyöstä, joka koskee korkeakouluopetukseen pääsyä edeltävien toisen asteen tutkintojen tunnustamista, on Eurooppa-koulujen myöntämä tutkintotodistus eurooppalainen ylioppilastutkinto (European Baccalaureate). Eurooppalaisen ylioppilastutkinnon suorittaneilla opiskelijoilla on samat oikeudet ja edut kuin muiden maiden toisen asteen päättötodistusten haltijoilla, mukaan lukien samat oikeudet kuin vastaavan tutkinnon suorittaneilla kansalaisilla, kun he hakevat mihin tahansa korkea-asteen oppilaitokseen missä tahansa jäsenvaltiossa.

Tämän neuvoston suositukseksi tarkoitetun ehdotuksen lisäarvo on näiden esimerkkien pohjalta saattaa automaattinen tunnustaminen kaikkiin jäsenvaltioihin. Ehdotuksella tuetaan jäsenvaltioita ja niiden koulutusorganisaatioita täytäntöönpanossa kunnioittaen samalla sitä, että jäsenvaltiot ovat vastuussa koulutusjärjestelmistään. Tämä tärkeä askel kohti eurooppalaisen koulutusalueen luomista voi toimia siten inspiraationa edistykselle muissa yhteyksissä, esimerkiksi maantieteellisesti laajemmalla Euroopan korkeakoulualueella.

Tässä neuvoston suosituksessa tutkintojen automaattista tunnustamista pidetään yhden jäsenvaltion myöntämän tutkinnon haltijoiden oikeutena hakea jonkin muun jäsenvaltion koulutusohjelmaan ilman erillistä tunnustamismenettelyä. Ulkomailla suoritetun opintojakson tulosten automaattinen tunnustaminen ymmärretään oikeudeksi saada yhdessä jäsenvaltiossa suoritetun opintojakson tulokset tunnustetuiksi toisessa jäsenvaltiossa, kun opintojakson tulokset on asianmukaisesti dokumentoitu. Tässä asiakirjassa käytettyjen termien sanasto on liitteessä.

•Yhdenmukaisuus muiden alaa koskevien politiikkojen säännösten kanssa

Ehdotuksen laatiminen neuvoston suositukseksi korkea-asteen ja toisen asteen koulutuksen tutkintojen ja ulkomailla suoritettujen opintojaksojen automaattisen vastavuoroisen tunnustamisen edistämisestä oli yksi keskeisistä tekijöistä Euroopan komission panoksessa Göteborgissa 17. marraskuuta 2017 pidetyssä johtajien kokouksessa: tiedonanto eurooppalaisen identiteetin vahvistamisesta koulutuksen ja kulttuurin avulla. Ehdotus liittyy voimakkaasti tavoitteeseen luoda eurooppalainen koulutusalue vuoteen 2025 mennessä, ja se hyväksyttiin Eurooppa-neuvoston 14. joulukuuta 2017 antamissa päätelmissä, joissa kehotuksena oli ”korkea-asteen ja toisen asteen tutkintojen asianmukaisessa viitekehyksessä tapahtuvaa vastavuoroista tunnustamista koskevan jäsenvaltioiden yhteistyön edistäminen”.

Automaattiseen vastavuoroiseen tunnustamiseen liittyvällä työllä edistetään myös työtä painopistealalla, joka on ”avoimuus sekä osaamisen ja tutkintojen tunnustaminen oppimiseen liittyvän ja työvoiman liikkuvuuden edistämiseksi”, kuten neuvoston ja komission yhteisessä vuoden 2015 raportissa eurooppalaisen koulutusyhteistyön strategisten puitteiden täytäntöönpanosta todettiin.

Euroopan unionin koulutuspolitiikan puitteissa tutkintojen ja ulkomailla suoritettujen opintojaksojen tuloksien automaattista vastavuoroista tunnustamista koskevassa työssä voidaan tukeutua useisiin rakenneosiin, kuten