EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO 
Bryssel, 14.07.1998 
KOM( 1998) 459 lopull. 
KOMISSION TIEDONANTO 
KOHTI VAPAUTEEN, TURVALLISUUTEEN JA OIKEUTEEN 
PERUSTUVAA ALUETTA 
KOHTI VAPAUTEEN, TURVALLISUUTEEN JA OIKEUTEEN 
PERUSTUVAA ALUETTA 
YLEISTILANNE , ....... 
Tavoite 
Eurooppa-neuvosto kehotti Cardiffin kokouksessaan neuvostoa ja komissiota 
esittämään toimintasuunnitelman siitä, miten pitäisi panna täytäntöön Amsterdamin 
sopimuksen ne määräykset, jotka koskevat vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen 
perustuvaa aluetta. Tarkoitus ei ollut ainoastaan uudistaa lainlaadintaa tai 
menettelytapoja, vaan vastata kouraantuntuvilla toimilla yleisen mielipiteen vakavaksi 
kokemaan puutteeseen. Neuvostolle ja komissiolle osoitettu kehotus liittyi selkeään ja 
määrätietoiseen uudistussuunnitelmaan, jonka tarkoitus on tuoda unioni lähemmäs 
kansalaisia. 
Ennen kuin tarkastellaan erilaisia tapoja, joilla vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen 
perustuva alue voitaisiin toteuttaa, lienee kuitenkin syytä miettiä, mitä kyseisellä 
käsitteellä oikein tarkoitetaan. 
Käsitteessä tiivistyy Euroopan unionin tasolla kansanvallan perinteen ja oikeusvaltion 
käsitteen olennainen sisältö. Vapaus, turvallisuus ja oikeus ovat pitkään olleet 
Euroopan unionin nykyaikaisten demokratioiden perimmäisiä yhteisiä arvoja. 
Amsterdamin sopimuksen tarkoituksena ei niinkään ole määritellä demokratiaa ja 
oikeusvaltiota uudelleen, vaan antaa kansalaisille mahdollisuus yhteisesti nauttia 
demokratian perinnön suomista eduista. Tähän liittyviä merkittäviä näkökohtia ovat 
myös laillisesti unionin alueella oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten 
taloudellinen ja sosiaalinen integroiminen sekä Amsterdamin sopimukseen sisältyvä 
syrjimättömyyden periaate. 
Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden käsitteet liittyvät läheisesti toisiinsa. Vapaus 
menettää suuren osan arvostaan, jollei siitä voi nauttia turvallisessa ympäristössä eikä 
se saa täyttä tukea oikeusjärjestelmältä, johon kaikki unionin kansalaiset ja asukkaat 
voivat luottaa. Kaikilla kolmella käsitteellä on yksi yhteinen nimittäjä - kansalaiset -
eikä yhtäkään niistä voida täysin saavuttaa, ellei myös kahta muuta saavuteta. Unionin 
toiminnan johtoajatuksena on oltava tasapainon säilyttäminen niiden kesken. 
Aiempi kehitys 
Olisi itsepetosta kuvitella, että vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue 
voidaan rakentaa tyhjästä. Euroopan yhteisö ja myöhemmin unioni ovat osaltaan 
toteuttaneet tätä tukevia toimia monilla toimintalohkoilla. 
Niinpä yhtenäismarkkinasäännöstön tärkein tehtävä oli sellaisen alueen luominen, 
jolla tavarat, henkilöt, palvelut ja pääoma voivat liikkua vapaasti. Yhteisöllä on lisäksi 
käytössään useita sosiaalipoliittisia keinoja vahvistaa kansalaisten yhteisöön 
kuulumisen tunnetta, joka on kyseisen alueen muodostumisen välttämätön edellytys. 
-1 
Lisäksi Maastrichtin sopimuksen voimaantulo loi perustan konkreettisemmalle 
yhteistyölle oikeus- ja sisäasioissa (YOS). 
Samaan aikaan Schengenin sopimus ilmaisi konkreettisesti joidenkin jäsenvaltioiden 
halua edistää entisestään henkilöiden vapaata liikkumista. 
Jäsenvaltiot ovat sitoutuneet toteuttamaan eräitä mainitun alueen luomiseen liittyviä 
toimia myös laajemmissa kansainvälisissä yhteyksissä, erityisesti Euroopan neuvoston 
piirissä. 
On edettävä pidemmälle 
Niin merkittäviä kuin tähänastiset saavutukset ovatkin, kansalaisten mielestä ne eivät 
riitä konkreettisesti toteuttamaan _ tätä . Euroopan unionin ulottuvuutta. Kaikesta 
tehdystä työstä huolimatta saavutukset tuntuvat vieläkin riittämättömiltä. Avoimuuden 
ja oikeustakeiden puutteen lisäksi tähän on kaksi pääasiallista syytä: 
- toteutettuja toimia ei ole koottu yhtenäisen idean ympärille, joka antaisi niille 
merkityksen ja jatkuvuuden tietyn päämäärän toteuttamisen eri vaiheina 
- joko käytetyt keinot eivät ole olleet yhteisön politiikkojen kannalta 
tarkoituksenmukaisia (esim. sosiaalisen sopeutumisen edistämistoimilla ei 
erityisesti ole tähdätty rikosten ehkäisemiseen, vaikka niiden vaikutus tällä alalla 
voisi olla merkittävä) tai ne ovat osoittautuneet riittämättömiksi (oikeus- ja 
sisäasioiden yhteistyössä on käytetty liikaa sellaisia keinoja, jotka eivät ole 
oikeudellisesti sitovia, ja toisaalta tärkeimpiä tehtyjä yleissopimuksia ei ole 
ratifioitu). 
Amsterdamin sopimus: tärkeä edistysaskel 
Edellä kuvattu ristiriitainen tilanne ei ole omiaan rauhoittamaan jäsenvaltioiden 
kansalaisten keskuudessa jatkuvasti esiintyvää huolta, jonka merkitystä Eurooppa­
neuvosto on korostanut useaan otteeseen. 
Amsterdamin sopimuksen uudet määräykset ovat merkittäviä siksi, että ne avaavat 
mahdollisuuden merkittävälle kehitykselle. Ensinnäkin sopimuksessa korostetaan 
unionin säilymistä ja kehittämistä vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvana 
alueena ja tarkastellaan tähän liittyviä eri näkökohtia. Toiseksi sopimus luo unionille 
tarvittavat puitteet kyseisen alueen toteuttamiseksi, vahvistaa tähän tarvittavia 
välineitä ja samalla alistaa ne entistä ankarammalle oikeudelliselle ja demokraattiselle 
valvonnalle. Sopimus vahvistaa yhteisömenettelyn käyttöä: useat nykyisen ns. 
kolmannen pilarin asioista siirretään yhteisön toimialaan, ja yhteisön toimielimille 
annetaan poliisiyhteistyöhön ja rikosoikeudelliseen yhteistyöhön liittyviä tehtäviä. 
Lopuksi Schengenin säännöstön sisällyttäminen perussopimukseen palkitsee tällä 
alalla yhteistyön aloittaneiden jäsenvaltioiden työn ja luo unionille perustan, jolle sen 
on jatkossa rakennettava. 
Tässä tilanteessa Amsterdamin sopimuksen täysimittainen toteuttaminen on unionin 
kannalta ainutlaatuinen tilaisuus. Tosin on syytä muistaa, että sopimuksen mukaisen 
yhteistyön on ainakin seuraavan viiden vuoden ajan edelleen perustuttava 
yksimielisiin päätöksiin. 
-2-
TULEVAT TOIMET 
Toimielinten uusi yhteistyöhenki 
Amsterdamin sopimuksen kunnianhimoisten tavoitteiden muuntaminen käytännön 
toiminnaksi on suuri haaste, joka koskee unionin kaikkia toimielimiä. Jos 
turvaudutaan pelkkiin periaatejulistuksiin tai näennäisiin muutoksiin, vaarana on, että 
kansalaiset pettyvät pahasti odotuksissaan. 
Onnistumisen..,j:atkaisevia...£dellytyksiä-.on .uuden -yhteistyöhengen -syntyminen 
toimielinten välillä. On totta, että Amsterdamin sopimuksen myötä vastuunjako 
uudistuu siten, että komissio saa merkittävämmän roolin. Ratkaisevaa ei kuitenkaan 
ole se, kenellä on aloiteoikeus — olipa se jaettu tai yksinomainen - vaan se, miten 
tuota oikeutta käytetään. Joka tapauksessa sopimuksessa määrätään, että aloiteoikeus 
on yhteisön toimialaan siirtyvien asioiden osalta viiden vuoden ajan sekä komissiolla 
että jäsenvaltioilla. Siksi jäsenvaltioiden ja komission välisen rakentavan 
vuoropuhelun jatkuminen on juuri näillä aloilla erityisen tärkeää. 
Jatkossa komissio noudattaa toiminnassaan kahta päälinjaa: 
Komissio aikoo luonnollisesti käyttää aloiteoikeuttaan, mutta näin tehdessään se 
asettaa toimintansa painopisteet perussopimuksessa henkilöiden vapaan 
liikkuvuuden täydelle toteutumiselle määritellyn aikataulun perusteella. Komissio 
perustaa toimintansa toissijaisuusperiaatteelle sekä analyysille, jolla tarkastellaan 
uuden perussopimuksen antamia mahdollisuuksia tehostaa yhteisön ja unionin 
toimintaa niillä aloilla, joilla nykyisen toimielinkehyksen puutteet ovat 
aikaisemmin vaikeuttaneet sitä. Alustava kuvaus toiminnan painopisteistä 
esitetään jäljempänä omassa luvussaan. 
Komissio valvoo, että Amsterdamin sopimuksen tarjoamaa tilaisuutta ei tuhlata. 
Tässä yhteydessä komissio varoittaa uuden perussopimuksen hengen vastaisen 
suhtautumisen vaaroista. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että komissio valvoo, 
että sopimuksen henkeä noudatetaan sekä käynnissä olevan työn aikataulussa että 
sisällytettäessä Schengenin säännöstö osaksi Euroopan unionia. Näitä kysymyksiä 
käsitellään lähemmin seuraavassa osassa. 
Uuden perussopimuksen siirtymäkausi 
Ratkaistavina on neljä siirtymäkauteen liittyvää kysymystä: 
Schengenin säännöstön jakaminen 'ensimmäisen' ja 'kolmannen' pilarin kesken, 
millä on merkittäviä vaikutuksia alalla tehtävään työhön. Jos tästä ei pystytä sopimaan 
ennen uuden perussopimuksen voimaantuloa, on mahdollista turvautua Amsterdamin 
sopimuksen Schengen-pöytäkirjan mukaiseen hätäratkaisuun, jonka mukaan koko 
Schengenin säännöstö katsotaan Maastrichtin sopimuksen VI osastoon perustuviksi 
toimiksi. Komissio ei katso kuitenkaan voivansa hyväksyä tällaista tilannetta, vaan 
sitä pitäisi korjata ajan mittaan säätämällä yhteisön välineistä Schengenin säännöstön 
osissa, jotka kuuluvat ensimmäisen pilarin asioihin. 
-3. 
'Keskeneräiset asiat'. Neuvostossa keskustellaan parhaillaan useasta ennen 
Amsterdamin sopimuksen allekirjoittamista annetusta säädösehdotuksesta. Näistä 
voitaisiin sopia neuvostossa ennen uuden perussopimuksen voimaantuloa. Komissio 
tukee jatkossakin jo aloitettua työtä ehdotusten muotoilemiseksi Amsterdamin 
sopimuksen mukaiseksi. Jos tässä ei kuitenkaan onnistuta, nämä ehdotukset on 
luonnollisesti korvattava Amsterdamin sopimukseen perustuvilla ehdotuksilla heti 
sopimuksen tultua voimaan. 
Neuvostossa käsiteltävinä - olevat - komission - aloitteet. Nämä aloitteet, joista 
merkittävimpiä ovat luonnokset maahanpääsyä koskevaksi yleissopimukseksi ja 
tilapäistä suojelua koskevaksi yhteiseksi toiminnaksi, perustuvat Maastrichtin 
sopimukseen. Niitä tuskin hyväksytään ennen Amsterdamin sopimuksen 
voimaantuloa. Kuten komissio on jo aiemmin todennut, näistä ehdotuksista laaditaan 
tarkistetut tekstit, jotka on tarkoitus antaa hyväksyttäväksi heti, kun sopimus tulee 
voimaan. Sama koskee myös kaikkia uusia aloitteita, jotka komissio tekee vielä ennen 
sopimuksen voimaantuloa. 
Nykyinen kolmannen pilarin säännöstö siinä muodossa, kuin se on toimitettu 
jäsenyyttä hakeneille valtioille. Osa tästä säännöstöstä, muun muassa Dublinin 
yleissopimus, on peräisin jo Maastrichtin sopimusta edeltävältä ajalta. On syytä 
selvittää, tarvitaanko näistä säädöksistä ylipäätään Amsterdamin sopimuksen mukaisia 
versioita ja jos tarvitaan, millä aikataululla niiden on valmistuttava. Sisältöön 
liittyvien parannusten ohella tätä säännöstöä joudutaan mukauttamaan ainakin unionin 
toimielinten tehtäviin liittyvien määräysten osalta. 
lOIMINNAN PAINOPISTEET 
Komissio aikoo toimia yhteistyössä muiden toimielinten ja jäsenvaltioiden kanssa, 
jotta vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen vaikutus kansalaisten 
jokapäiväiseen elämään tulisi näkyvämmäksi. Tässä yhteydessä komissio pyrkii 
toteuttamaan seuraavassa esitettyjä ensisijaisia tavoitteita. 
On pidettävä mielessä, että yhteistyö oikeus- ja sisäasioissa liittyy ainakin yhtä 
suuressa määrin toiminnallisiin järjestelyihin kuin säädöksiin. Siksi jäsenvaltiot ja 
niiden toimivaltaiset viranomaiset kantavat suuren osan yhteistyötä koskevasta 
vastuusta. Näissäkin asioissa komissio noudattaa lainsäädäntöpolitiikalle asettamiaan 
yleisiä suuntaviivoja erityisesti kuulemalla eri tahoja. 
Samoin on muistettava oikeus- ja sisäasioiden yhteistyön tärkeä yhtymäkohta 
laajentumisprosessiin ja erityisesti laajentumisen valmistelustrategiaan. YOS-
säännöstö poikkeaa kuitenkin luonteeltaan unionin muusta säännöstöstä. Alalla on 
vielä paljon tehtävää, ja säännöstö tulee kehittymään jatkuvasti laajentumisen edellä. 
Sekä unionin itsensä että hakijamaiden edun mukaista on, että YO S-säännöstöä 
kehitetään mahdollisimman nopeasti ja konkreettisesti selkeän ja kattavan 
säädöskehyksen aikaansaamiseksi. Lisäksi komission on varmistettava, että unionin 
hakijamaille tarjoama apu hyödynnetään mahdollisimman tehokkaasti. 
VAPAUS 
Vapauden määritelmän laajentaminen 
Amsterdamin sopimuksessa vapauden käsite tarkoittaa muutakin kuin henkilöiden 
vapaata liikkumista sisärajojen yli. Se tarkoittaa myös kansalaisten vapautta asua lakia 
kunnioittavassa yhteisössä luottaen siihen, että viranomaiset tekevät sekä yksilötasolla 
että kollektiivisesti (kansallisesti, unionin tasolla ja laajemminkin) kaiken voitavansa 
torjuakseen toiminnan, jonka tavoitteena on kieltää tuo vapaus tai käyttää sitä väärin. 
Vapauden käsite kattaa myös ihmisen perusoikeudet, joista yksi on suojeleminen 
syrjinnän kaikilta muodoilta. 
Toinen perusoikeus, joka vaatii erityishuomiota nopeasti kehittyvässä 
•tietoyhteiskunnassa, on yksityisyyden ja varsinkin henkilötietojen suoja. Tämä on 
erityisen tärkeää, kun poliisiyhteistyön ja rikosasioissa tehtävän oikeudellisen 
yhteistyön yhteydessä perustetaan tietojenvaihto verkkoja. Komissio toteuttaa 
tarvittavat toimenpiteet taatakseen henkilötietojen suojan tietojenvaihdon yhteydessä 
vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvalla alueella. 
Schengenin säännöstö 
Tähänastinen yhteistyö oikeus- ja sisäasioissa on liittynyt läheisesti henkilöiden 
vapaaseen liikkumiseen. On keskitytty kehittämään toimenpiteitä, joilla korvattaisiin 
sisäisten rajatarkastusten lopettaminen, ja alalla onkin annettu useita hyödyllisiä ja 
merkittäviä säädöksiä. 
Schengenin säännöstön sisällyttäminen osaksi Euroopan unionia luo perustan, jolle 
todellinen vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue voidaan rakentaa, ja 
merkitsee siksi todellista edistysaskelta. 
Nyt onkin keskityttävä varmistamaan tämän rajoista vapaan alueen hallinnon 
avoimuus, sen toimivuuden seuranta ja sen tuleva kehitys. Komissio tukeutuu tässä 
omaan ja jäsenvaltioiden asiantuntemukseen. Joillakin osa-alueilla, kuten 
viisumipolitiikassa, komissiolla on jo tarvittava asiantuntemus. Sen sijaan esimerkiksi 
Schengenin tietojärjestelmän teknisessä kehittämisessä komission tarkoituksena on 
tukeutua jäsenvaltioiden kokemuksiin. 
Maahanmuutto-ja turvapaikkapolitiikka 
Tulevia haasteita tarkasteltaessa on sovellettava eri näkökohtia toisaalta 
maahanmuuttopolitiikkaan ja toisaalta turvapaikkapolitiikkaan. Näillä aloilla tehtävä 
työ määräytyy ensi kädessä sen perusteella, että uudessa perussopimuksessa 
edellytetään, että toimenpiteet useissa maahanmuuttoon ja turvapaikkaan liittyvissä 
kysymyksissä toteutetaan sopimuksen voimaantuloa seuraavan viiden vuoden aikana, 
olivatpa sitten kyseessä niiden sisältö tai toimintatavat. Jo tähänastiset saavutukset 
ovat merkittäviä. Työ on kuitenkin perustunut suurelta osin päätöslauselmiin, 
suosituksiin tai muihin vastaaviin toimiin, joilla on kaksi puutetta: ne eivät ole 
oikeudellisesti sitovia, eivätkä niiden seurantajärjestelyt ole riittävän tehokkaita. 
Amsterdamin sopimukseen sisältyvä sitoumus yhteisökeinojen käytöstä tarjoaa 
mahdollisuuden näiden puutteiden korjaamiseen. 
Maahanmuuton osalta kaikkiin jäsenvaltioihin kohdistuu muuttopaineita useista -ja 
monissa tapauksissa uusista - maista. Selviytyäkseen näistä paineista jäsenvaltioiden 
on otettava tasapainoisesti huomioon toisaalta taloudelliset ja humanitaariset 
näkökohdat ja toisaalta yhteisön lainsäädäntö ja alan tärkeät kansainväliset 
sopimukset. Tämä koskee erityisesti perheiden yhdistämistä, joka on nykyään yleisin 
peruste sallia unionin alueelle muuttaminen. Sisärajojen tarkastusten lopettaminen ja 
yhteisen ulkorajan käsite vahvistavat unionin tarvetta yhdenmukaistaa 
suhtautumistaan maahanmuuttopolitiikkaan ja yhteistyötään sen.alalla. Tässä 
yhteydessä tärkeä painopisteala on ihmiskaupan torjuminen. 
Turvapaikan myöntämisen osalta vuoden 1951 Geneven yleissopimus muodostaa 
yleisen perustan EU:n pakolaispolitiikalle. Neuvosto on jo sopinut yhteisistä 
suuntaviivoista, jotka koskevat yleissopimukseen sisältyvän pakolaisen määritelmän 
tulkintaa, mutta vielä on paljon tehtävää. Geneven yleissopimusta on kiireellisesti 
täydennettävä määräyksillä, joiden perusteella nykyiset turvapaikkakysymykset 
voidaan ratkaista erityisesti silloin, kun suuri määrä ihmisiä hakee samanaikaisesti 
kansainvälistä suojelua. Kun alueellisesta kriisistä alkanut konflikti laajenee, 
kriisialueelta Et_J:n alueelle pakenevan väestön määrä voi olla niin suuri, että 
tavanomaisten turvapaikkamenettelyjen soveltaminen käy hyvin nopeasti 
ylivoimaiseksi. Sitä paitsi jotkut hakijoista voivat olla kansainvälisen suojelun 
tarpeessa, vaikka heillä ei olisikaan Geneven yleissopimukseen perustuvaa oikeutta 
turvapaikkaan. Siksi komissio panee paljon painoa tilapäistä suojelua koskevien 
järjestelyjen käyttöönotolle, jotta unioni voisi reagoida riittävän tehokkaasti ja 
nopeasti äkilliseen pakolaisryntäykseen. Tämän tueksi tarvitaan 
yhteisvastuullisuusjärjestelmä niiden jäsenvaltioiden auttamiseksi, joita tilanne 
ensisijaisesti koskee. Pakolaistulvien aiheuttamien ongelmien ratkaisemisen lisäksi 
EU:n on laadittava turvapaikkamenettelyjen vähimmäisvaatimukset sekä kehitettävä 
toissijaisia suojakeinoja henkilöille, jotka tarvitsevat suojelua, vaikkeivät olekaan 
varsinaisesti Geneven yleissopimuksessa tarkoitettuja turvapaikanhakijoita. 
Muiden kuin EU:n kansalaisten integroiminen 
Laajaa vapauden käsitettä ei voida soveltaa pelkästään EU:n kansalaisiin. Sen on 
koskettava myös niitä yli kymmentä miljoonaa unionin ulkopuolisten maiden 
kansalaista, jotka oleskelevat laillisesti ja pysyvästi jonkin EU:n jäsenvaltion alueella. 
Toistaiseksi tämän tavoitteen edistämiseksi ei ole tehty yleisluontoista ja 
järjestelmällistä työtä. On toteutettu vain joitakin yksittäisiä toimenpiteitä (j°tka 
liittyvät esim. sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamiseen). EU:ssa on päästävä 
yhteisymmärrykseen siitä, kuinka pitkälle kolmansien maiden kansalaisten ja EU:n 
kansalaisten tasa-arvoisessa kohtelussa on edettävä. Lisäksi on syytä pohtia, missä 
määrin on tehtävä ero EU:hun äskettäin saapuneiden henkilöiden ja niiden kolmansien 
maiden kansalaisten välillä, jotka ovat jo pitempään asuneet pysyvästi jonkin EU:n 
jäsenvaltion alueella. 
6-
TURVALLISUUS 
Vapauteen perustuvalla alueella ei ole suurtakaan arvoa, elleivät sen asukkaat tunne 
oloansa turvalliseksi. 
Uudessa perussopimuksessa sovittu tavoite ei tietenkään merkitse Euroopan 
turvallisuusalueen luomista, jos tällä tarkoitetaan yhteistä maa-aluetta, jolla kaikki 
lainvalvontaviranomaiset noudattavat turvallisuusasioiden käsittelyssä yhtenäisiä 
rikosten paljastamis- ja tutkintamenettelyjä. Uudet määräykset eivät myöskään kajoa 
jäsenvaltioiden tehtäviin yleisen järjestyksen ylläpitämisessä sekä sisäisen 
turvallisuuden suojaamisessa. 
Amsterdamin sopimus luo pikemminkin institutionaaliset puitteet jäsenvaltioiden 
yhteisen toiminnan toteuttamiselle toisiinsa erottamattomasti liittyvillä 
poliisiyhteistyön ja rikosasioissa tehtävän oikeudellisen yhteistyön aloilla. 
Sopimuksessa ilmaistu tavoite on ehkäistä ja torjua asianmukaisella tasolla 
"järjestäytynyttä tai muuta rikollisuutta, erityisesti terrorismia, ihmiskauppaa ja 
lapsiin kohdistuvia rikoksia, laitonta huumausainekauppaa ja laitonta asekauppaa, 
lahjontaa ja petoksia". 
Komissio aikoo omalta osaltaan käyttää Amsterdamin sopimuksessa sille annettua 
jaettua aloiteoikeutta realistisesti, tunnustaen jäsenvaltioiden johtavan aseman. 
'Pilarien välisestä lähestymistavasta' on jo saatu kokemuksia järjestäytynyttä 
rikollisuutta koskevan toimintasuunnitelman yhteydessä. Näiden kokemusten 
perusteella komissio harkitsee aluksi uusien yhteisöaloitteidensa laajentamista 
sisältämään asiaan liittyviä lainvalvontaa koskevia ehdotuksia. Näin voidaan 
tehokkaammin turvata unionin edut riippumatta pilarista, johon ne liittyvät 
(esimerkiksi EY:n taloudellisten etujen turvaaminen tai ympäristösuojelu). 
Europol 
Amsterdamin sopimuksessa tunnustetaan Europolin tulevan tehtävän keskeisyys ja 
edellytetään useiden erityistoimenpiteiden toteuttamista viiden vuoden kuluessa 
sopimuksen voimaantulosta. Uudessa perussopimuksessa määrätään erityisesti 
yhteistyön vahvistamisesta ja Europolin operatiivisten tehtävien lisäämisestä. Nyt kun 
kaikki jäsenvaltiot ovat vihdoinkin ratifioineet Europol-sopimuksen, on tärkeää 
aloittaa näiden toimenpiteiden toteuttaminen mahdollisimman pian, jotta Europol 
voisi tehokkaasti täyttää tehtävänsä unionin yhteistyön olennaisena välineenä. 
Kehittämisen on perustuttava Europolin edeltäjänä toimineen Europolin 
huumeyksikön kokemuksiin tietojenvaihdosta, teknisestä ja operatiivisesta avusta, 
uhkien analysoinnista ja tilannekatsauksista. 
Järjestäytynyt rikollisuus 
Järjestäytynyt rikollisuus on vakava ja kasvava uhka, joka on levinnyt nopeassa 
tahdissa laajalle. Sen lisäksi, että useat yhteisön ulkopuolelta lähtöisin olevat 
rikollisjärjestöt perustavat verkostojaan EU-maihin, rajat ylittävä yhteistyö näiden 
järjestöjen ja jäsenvaltioissa vanhastaan toimivien rikollisryhmien välillä on myös 
lisääntymässä. 
Unioni pyrkii vastaamaan haasteeseen Amsterdamin Eurooppa-neuvoston 
järjestäytyneen rikollisuuden torjumista koskevalla toimintasuunnitelmalla, jossa 
-7. 
ehdotetaan yhtenäistä lähestymistapaa rikostentorjunnan kaikkiin vaiheisiin 
ennaltaehkäisystä lainvalvontaan ja oikeustoimiin. 
Merkittävää edistystä on jo tapahtunut, kuten Cardiffin Eurooppa-neuvosto totesi. 
Oikeusasioissa tapahtuneen edistyksen ohella EU-yhteistyön ansiosta on syntynyt 
kansallisten operatiivisten poliisi- ja oikeusviranomaisten välisiä verkostoja. Näiden 
avulla viranomaiset voivat toteuttaa yhteistä valvontaa sekä parantaa 
asiantuntemustaan ja antamaansa erityiskoulutusta muun muassa huumeiden, 
rahanpesun, - terrorismin, -autovarkauksien, ^alkapallohuliganismin,- uuden -teknologian 
käyttöön perustuvan rikollisuuden ja kaupunkiväkivallan alalla. 
Huumeet 
Huumeet on syytä mainita erikseen, sillä ne uhkaavat sekä yhteisön että yksilön 
turvallisuutta monin tavoin, ja liittyvät usein (mutta ei aina) järjestäytyneeseen 
rikollisuuteen. EU on omaksunut huumeiden torjuntaan uraauurtavan 
kokonaisvaltaisen lähestymistavan, joka perustuu vastuun jakamiseen kuluttaja- ja 
tuottajamaiden kesken. Tämän yleisen politiikan puitteissa on kuitenkin selvää, että 
huumeiden torjunnan olennaisena osana on poliisi- ja oikeusviranomaisten kaikkien 
voimien yhdistäminen huumekauppiaita ja heidän taustaltaan löytyviä 
rikollisjärjestöjä vastaan. Amsterdamin sopimus vahvistaa entisestään komission 
osuutta EU:n huumeiden vastaisessa taistelussa myös aloilla, joilla sillä ei aiemmin 
ollut muodollista aloiteoikeutta. Tulevan vuoden tärkeimpänä tehtävänä on 
huumeidentorjuntaa koskevan unionin toimintasuunnitelman laatiminen vuosiksi 
2000-2005. 
OIKEUS 
Euroopan unionin oikeusjärjestelmät ovat pitkällisen historiallisen kehityksen tulos. 
Itsenäinen ja toimiva oikeuslaitos on yhteisen oikeusvaltioperinteemme kulmakivi. 
Jäsenvaltioiden historian erilaisuuden vuoksi on selvää, että oikeusjärjestelmät eroavat 
toisistaan huomattavasti sekä sisällöltään että menettelytavoiltaan. EU:n väestön on 
kuitenkin vaikea ymmärtää historiallisista eroista johtuvia esteitä ja vaikeuksia, 
semminkin kun he odottavat saavansa liikkua vapaasti ja elää rajoista vapaalla 
alueella, jonka pitäisi vielä tästä lähtien perustua vapauteen, turvallisuuteen ja 
oikeuteen. Myös yhtenäismarkkinoilla toimivilla yrityksillä on samansuuntaiset 
odotukset. 
Amsterdamin sopimukseen sisältyvien uudistusten ja uusien välineiden valossa 
voidaan pohtia, mitä oikeuteen perustuvalla alueella pyritään saavuttamaan. 
Tavoitteena on se, että kaikki EU:n kansalaiset voisivat luottaa siihen, että kaikkialla 
unionin alueella jaetaan oikeutta yhtäpitävästi. Heidän olisi nähtävä, että oikeuslaitos 
helpottaa jokapäiväistä elämää saattamalla tilille ne, jotka uhkaavat yksilön ja 
yhteiskunnan vapautta ja turvallisuutta. Tämä edellyttää, että yksilöt voivat saattaa 
asiansa oikeuden käsiteltäväksi ja että jäsenvaltiot toimivat täydessä yhteistyössä 
oikeusasioissa. Amsterdamin sopimus on käsitteellinen ja institutionaalinen kehys, 
joka takaa sen, että näitä arvoja puolustetaan kaikkialla unionin alueella. Näin se 
muodostaa perustan oikeuden jakamista koskevan EU:n yleisen politiikan 
kehittämiselle. 
Kun pyritään lujittamaan vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaa aluetta, 
kansanvaltaan ja oikeusvaltioon perustuvan yhteiskunnan yhteisenä nimittäjänä on 
yleisen järjestyksen käsite. Amsterdamin sopimuksen tullessa voimaan tämä käsite, 
joka on toistaiseksi yleensä määritelty erikseen joka jäsenvaltiossa, on arvioitava 
myös uuden eurooppalaisen alueen kannalta. Rajoittamatta jäsenvaltioiden 
velvollisuutta pitää yllä yleistä järjestystä on vähitellen luotava 'yleinen 
eurooppalainen järjestys', joka perustuu arvioon jäsenvaltioiden perustavista yhteisistä 
eduista. 
Oikeudellinen yhteistyö siviiliasioissa 
Siviiliasioita koskevan oikeudellisen yhteistyön lujittaminen on edennyt tähän 
mennessä varsin hitaasti. Se on kuitenkin olennaisen tärkeää luotaessa Euroopan 
oikeusaluetta, josta kaikki EU:n kansalaiset tulevat hyötymään. Lakia kunnioittavilla 
kansalaisilla on oikeus odottaa unionin yksinkertaistavan ja helpottavan heidän 
oikeudellista ympäristöään. Pääperiaatteina on oltava oikeusvarmuus ja yhtäläinen 
oikeus saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi. Tämä merkitsee sitä, että 
toimivaltaisen tuomioistuimen on oltava vaivattomasti löydettävissä ja sen on 
ilmaistava selvästi mitä lakia sovelletaan sekä taattava nopea ja oikeudenmukainen 
oikeuskäsittelyjä tuomioiden tehokas täytäntöönpano. 
Oikeudellinen yhteistyö rikosasioissa 
Rikosasioita koskeva oikeudellinen yhteistyö on nostettava samalle tasolle kuin 
poliisiyhteistyö. Tehokkaallakin yhteistyöllä on nykyoloissa vaikea torjua 
järjestäytyneen rikollisuuden kaltaisia ilmiöitä, ellei jäsenvaltioiden lakeja lähennetä 
toisiinsa ja yhteistyömenettelyjä yksinkertaisteta. 
Käytännössä tämä tarkoittaa ennen muuta sitä, että rikolliseen toimintaan on 
suhtauduttava samalla tavalla koko unionin alueella. Terrorismiin, lahjontaan, 
ihmiskauppaan ja järjestäytyneeseen rikollisuuteen on sovellettava rikosten 
tunnusmerkistöä koskevia yhteisiä vähimmäissäännöksiä, ja seuraamusten on oltava 
yhtä ankaria riippumatta siitä, missä rikos on tapahtunut. Jos eri jäsenvaltioissa 
vakaviin rikoksiin sovellettavat vastatoimet ovat samanvahvuiset ja menettelyä 
koskevat takeet ovat vertailukelpoiset, voidaan pyrkiä yhteensovittamaan 
oikeusmenettelyjä, kunhan tehokkuuden parantaminen voidaan yhdistää yksilön 
oikeuksien kunnioittamiseen. Tämä koskee erityisesti sellaisia aloja, joilla unioni 
noudattaa jo yhteistä politiikkaa, ja rikollisuuden muotoja, joihin liittyy merkittävää 
rajat ylittävää toimintaa, kuten ympäristörikokset, huipputeknologiaa hyväksi 
käyttävät rikokset, lahjonta, petokset ja rahanpesu. Kaikissa tapauksissa Europolin 
valtuuksia laajennettaessa on samalla kehitettävä unionin tason oikeusjärjestelmää. 
Toimintamallit 
Jäsenvaltioiden menettelysäännöissä on annettava suurin piirtein yhtäpitävät 
oikeustakeet, joilla varmistetaan, että ihmisiä ei kohdella eri tuomioistuimissa eri 
tavoin. Säännöt voivat poiketa toisistaan, kunhan ne vastaavat toisiaan 
oikeusvaikutuksiltaan. Takeiden pitäisi koskea erityisesti puolustautumisoikeutta, 
jonka osalta on kehitettävä yhteisiä periaatteita ja käytännesääntöjä (tulkkauksesta, 
todistajanlausuntojen antamisesta,...). Ne voitaisiin ulottaa myös henkilöihin, jotka 
9-
osallistuvat oikeusmenettelyyn muussa ominaisuudessa (todistajat, vahingonkärsijat, 
asiantuntijat,...). Sitä paitsi takeita ei saisi rajoittaa sellaisiin rikosoikeudenkäynteihin, 
jotka voivat johtaa tuomion langettamiseen, vaan niitä olisi sovellettava myös 
tuomioistuimen päätösten täytäntöönpanoon, kuten omaisuuden menetetyksi 
tuomitsemiseen, vapauttamiseen ennen rangaistusajan päättymistä tai pääsyyn 
ehdonalaiseen vapauteen sekä yhteiskuntaan sopeuttamiseen. 
Rajat ylittävät oikeudenkäynnit 
Kansalaiset kohtaavat väistämättä ongelmia rajat ylittävien oikeudenkäyntien 
yhteydessä, olipa kysymys siviili- tai rikosasiasta. Näitä ongelmia on pyrittävä 
mahdollisuuksien mukaan lieventämään. Tämä tarkoittaa muun muassa asiakirjojen ja 
tietojen tiedoksiannon yksinkertaistamista, monikielisten lomakkeiden käyttöä, 
avustus- ja neuvontajärjestelmien ja -verkostojen luomista rajat ylittäviä 
oikeustapauksia varten ja jopa tällaisista tapauksista aiheutuvien ylimääräisten kulujen 
korvaamista. 
PÄÄTELMÄT 
Valtuuttaessaan neuvoston ja komission toimimaan asiassa Cardiffin Eurooppa­
neuvosto osoitti, miten tärkeänä se pitää sitä, että tässä unionin, sen jäsenvaltioiden ja 
niiden kansalaisten kannalta keskeisessä asiassa käytetään hyväksi kaikki 
Amsterdamin sopimuksen suomat mahdollisuudet. Valtioiden ja hallitusten päämiehet 
ilmaisivat toivovansa useiden unionin tulevaisuuden kannalta keskeisten asioiden 
esille ottamista, vaikka ne ovatkin vaikeita ja joissakin tapauksissa jopa 
arkaluonteisia. 
Komission näkemyksen mukaan tämän toimintasuunnitelman toteuttaminen on sen ja 
neuvoston yhteinen tehtävä. Siihen voisi osallistua myös Euroopan parlamentti, jonka 
asema on vahvistunut toimielimiä koskevien uusien järjestelyjen myötä. Lisäksi on 
ehdottoman tärkeää käydä vuoropuhelua suunnitelman kohteena olevan 
kansalaisyhteiskunnan kanssa. Tässä tiedonannossa esitellään komission näkemyksiä 
asiasta alkuna vuoropuhelulle, jonka odotetaan pääsevän vauhtiin lähikuukausien 
aikana. Tässä luonnosteltua toimintaa käsitellään jatkossa laajemmin erityisesti 
toteuttavan toiminnan painopisteiden määrittelemiseksi. 
Näitä ajatuksia esitellessään komissio on täysin tietoinen siitä, että sen ja neuvoston 
näkemyksiä toimintasuunnitelman valmistelemisesta on yhteensovitettava Cardiffin 
Eurooppa-neuvoston esittämän valtuutuksen mukaisesti. Näin on erityisesti niin 
kauan, kuin komissio jakaa aloiteoikeuden jäsenvaltioiden kanssa. Oman 
aloiteoikeutensa osalta komission tavoitteina on: 
1. mukauttaa jo ennen Amsterdamin sopimusta tehdyt mutta vielä hyväksymättä 
olevat säädösehdotukset uuteen perussopimukseen 
2. varmistaa jo voimassa olevan säännöstön yhdenmukaisuus tekemällä ehdotuksia 
(esim. viisumiasioita koskevien) säädösten kehittämiseksi ja/tai laajentamiseksi 
3. hyödyntää ensin mahdollisimman pitkälle nykyistä osaamistaan ja vasta sen 
jälkeen kehittää asiantuntemustaan erityisaloilla, joilla sillä ei aiemmin virallisesti 
ole ollut toimivaltuuksia 
4. selvittää, missä määrin nykyisiin yhteisöpolitiikkoihin on sisällytettävä 
lainvalvontaa koskeva ulottuvuus 
5. tasapainottaa kaikilla yhteisön toiminnan aloilla toisaalta vapauden ja toisaalta 
oikeuden ja turvallisuuden vaatimukset. 
-10-
ISSN 1024-4492 
KOM(98) 459 lopullinen 
ASIAKIRJAT 
FI 01 06 16 
Luettelonumero : CB-CO-98-476-FI-C 
ISBN 92-78-38435-6 
Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto 
L-2985 Luxemburg 
11