KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tullirikkomuksia ja -seuraamuksia koskevasta unionin oikeudellisesta kehyksestä /* SWD/2013/0513 final */





KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tullirikkomuksia ja -seuraamuksia koskevasta unionin oikeudellisesta kehyksestä 1. ONGELMA Unionin tullialueen ja kolmansien maiden välistä tavarakauppaa koskeva tullilainsäädäntö on yhdenmukaistettu kokonaan. Se koottiin yhteen vuonna 1992 yhteisön tullikoodeksiksi. Koodeksi uudistettiin yhteisön tullikoodeksista annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 450/2008 (uudistettu tullikoodeksi), joka laadittiin uudelleen unionin tullikoodeksiksi, jonka tavoitteena on mukauttaa tullilainsäädäntö sähköiseen tulli- ja kauppaympäristöön, edistää tullilainsäädännön yhdenmukaistamista ja yhdenmukaista soveltamista ja tarjota unionin talouden toimijoille asianmukaiset välineet toimintansa kehittämiseen maailmanlaajuisessa liiketoimintaympäristössä. Vaikka tullilainsäädäntö on täysin yhdenmukaistettu, sen täytäntöönpanon valvonta, jolla varmistetaan tullisääntöjen noudattaminen ja seuraamusten lakisääteinen määrääminen, kuuluu kuitenkin jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön piiriin. Sen vuoksi tullilainsäädännön täytäntöönpanon valvonnassa noudatettavia erilaisia oikeudellisia kehyksiä ja hallinto- tai oikeusperinteitä on 27. Tämä tarkoittaa, että tiettyjen yhdenmukaistetusta EU:n tullilainsäädännöstä johtuvien velvoitteiden rikkomuksista rangaistaan seuraamuksilla, joiden luonne ja vakavuus vaihtelevat riippuen siitä, mikä jäsenvaltio on asiassa toimivaltainen. Tulliliiton tosiasiallinen hallinnointi, sisämarkkinoilla toimivien talouden toimijoiden tasavertaiset toimintamahdollisuudet ja tiettyjen unionin politiikkojen (mm. ympäristö- ja maatalouspolitiikka) asianmukainen täytäntöönpano ovat suuressa määrin riippuvaisia siitä, että jäsenvaltiot valvovat tullilainsäädännön täytäntöönpanoa yhdenmukaisella tavalla. Tällä hetkellä tällaista täytäntöönpanoa monimutkaistaa se, että noudatettavia erilaisia oikeudellisia kehyksiä ja hallinto- tai oikeusperinteitä on 27. Tämä on kansainvälisillä foorumeilla herättänyt epäilyä siitä, noudattaako unioni tullisääntöjen yhdenmukaista täytäntöönpanoa koskevia WTO:n sääntöjä. Lisäksi tullilainsäädännön yhteinen täytäntöönpano ja täytäntöönpanon valvonta on tärkeää talouden toimijoiden tasavertaisille toimintamahdollisuuksille. Tällä on käytännön vaikutusta AEO-asemasta saatavien tulliyksinkertaistusten ja vastaavien yksinkertaistusten käyttömahdollisuuksiin, koska ne ovat suuressa määrin riippuvaisia siitä, että talouden toimija noudattaa vaatimuksia. Jos vaatimuksia ei noudateta kansallisten tullilainsäädäntöjen kirjavuuden takia, tämä vaarantaa yksinkertaistusten tasapuoliset käyttömahdollisuudet. 2. KEHEN ONGELMA VAIKUTTAA? Se, että unionissa on 27 erilaista järjestelmää unionin tullilainsäädännön täytäntöönpanoon valvomiseksi, vaikuttaa ennen kaikkea tulliasioita päivittäisessä liiketoiminnassaan hoitaviin unionin talouden toimijoihin. Unionin tullilainsäädännön rikkomista koskevien jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmien kirjavuuden aiheuttama oikeusvarmuuden puuttuminen vaikuttaa eniten juuri tällaisin toimijoihin. Jäsenvaltioiden tullihallinnot eivät välttämättä voi toimia ”kuin yksi ainoa hallinto”, koska unionissa ei ole yhteistä lähestymistapaa tullirikkomusten ja seuraamusten kohteluun. Tällainen ero voi heikentää tullihallintojen keskinäistä luottamusta. 3. TOISSIJAISUUS Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 5 artiklan 3 mukaan toissijaisuusperiaatetta ei noudateta silloin, kun unionilla on yksinomainen toimivalta. Kun vaikutusten arvioinnin perusteella ehdotetaan rikosoikeudellisen toimen toteuttamista, asia kuuluu Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEUT) 83 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan. Koska tämä ehdotus koskee jaettua toimivaltaa (SEUT-sopimuksen 4 artiklan 2 kohdan j alakohdan mukaisesti), toissijaisuusperiaatteeseen on kiinnitettävä erityistä huomiota. Toissijaisuusperiaatteen mukaan unioni voi säätää lakeja vain silloin, kun toimenpide-ehdotuksen tavoitteet voidaan ehdotuksen laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. Koska toimenpide-ehdotuksen tavoitteena on tulliseuraamuksia koskevan lainsäädännön lähentäminen kaikkialla unionissa, vain unioni pystyy saavuttamaan sen antamalla sitovaa lainsäädäntöä. Lisäksi tässä tapauksessa on kyse täysin yhdenmukaistetusta alasta (tulliliitto), jolla säännöt on yhdenmukaistettu kokonaisuudessaan. Näiden sääntöjen tosiasiallinen täytäntöönpano määrittää koko tulliliiton olemassaolon. 4. TAVOITTEET Tämän aloitteen yleisenä tavoitteena on varmistaa unionin tullilainsäädännön tosiasiallinen täytäntöönpano ja täytäntöönpanon valvonta. Tällä aloitteella on myös seuraavat erityistavoitteet: (1) Varmistetaan unionin kansainvälisten velvoitteiden noudattaminen. (2) Otetaan käyttöön unionin oikeudellinen kehys tullilainsäädännön täytäntöönpanon yhdenmukaiseksi valvomiseksi rikkomusten ja seuraamusten osalta. (3) Varmistetaan talouden toimijoiden tasavertaiset toimintamahdollisuudet tulliliitossa. Edellä 2 ja 3 alakohdassa luetellut erityistavoitteet edellyttävät seuraavien toiminnallisten tavoitteiden saavuttamista: · Seuraamuksen aiheuttavat tekijät ovat yhdenmukaiset kaikkialla tulliliitossa (varmistetaan, että yhtä tai useampaa tullisääntöä rikkova sama käyttäytymistapa katsotaan kaikkialla samantyyppiseksi rikkomukseksi). · Seuraamuksille vahvistetaan yhteiset tasot EU:n jäsenvaltioissa rikkomustyypeittäin. · Tullimuodollisuuksia toisessa jäsenvaltiossa täyttäville yrityksille jäsenvaltioiden erilaisista tullirikkomus- ja seuraamusjärjestelmistä aiheutuvat kustannukset ja esteet vähenevät. 5. TOIMINTAVAIHTOEHDOT Toimintavaihtoehto A – Perusvaihtoehto (mitään ei tehdä) Unionin tullilainsäädäntö on tätä nykyä täysin yhdenmukaistettu. Jokaisella jäsenvaltiolla on kuitenkin oma tulliseuraamusjärjestelmänsä. Jäsenvaltiot varmistavat jatkossakin tullivelvoitteiden noudattamisen kansallisilla säännöillä. AEO-suuntaviivoissa on jonkin verran ei-sitovia ohjeita AEO-asemaa myönnettäessä käytettävien arviointiperusteiden tulkinnasta. Toimintavaihtoehto B – EU:n nykyiseen oikeudelliseen kehykseen sisältyvän oikeudellisen toimenpiteen muuttaminen Tässä vaihtoehdossa komissio ehdottaisi seuraavia muutoksia voimassa olevaan unionin tullilainsäädäntöön: · luetellaan hallinnollisten (muiden kuin rikosoikeudellisten) seuraamusten tyypit, · määritellään tarkemmin ”asianmukainen osoitus tullivaatimusten noudattamisesta”, joka AEO-asemaa ja/tai eri tulliyksinkertaistuksia hakevien on täytettävä. Toimintavaihtoehto C – Oikeudellinen toimenpide eri tullirikkomustyyppien ja muiden kuin rikosoikeudellisten seuraamusten tyyppien lähentämisestä Tällä oikeudellisella toimenpiteellä vahvistettaisiin unionin lainsäädäntöön perustuvat yhteiset nimitykset muille kuin rikosoikeudellisille tullirikkomuksille ja seuraamusten yhteiset tasot kunkin rikkomustyypin perusteella. Vaihtoehto D – Kaksi erillistä oikeudellista toimenpidettä, joilla pyritään lähentämään sekä rikosoikeudellisia että muita tullirikkomuksia ja -seuraamuksia. Tämä vaihtoehto ulottuisi vaihtoehtoa C pidemmälle, koska siihen sisältyisi sekä vaihtoehdon C oikeudellinen toimenpide että toinen oikeudellinen toimenpide, jolla lähennettäisiin rikosoikeudellisia tullirikkomuksia ja seuraamuksia, mikä laajentaisi toiminnan soveltamisalaa. Siihen kuuluisi näin ollen kaikki mahdolliset tullirikkomukset ja seuraamukset ja sillä lähennettäisiin sekä rikosoikeudellisia että muita seuraamuksia. Hylätty vaihtoehto – ei-sitova säädös Tässä vaihtoehdossa olisi laadittu tullisäännösten noudattamisen tulkintaa koskevat suuntaviivat. AEO-suuntaviivat annettiin huhtikuussa 2012 ja ne ovat osa nykyisen tullilainsäädännön täytäntöönpanotoimenpiteitä. Näin ollen ne kuuluvat perusvaihtoehtoon, minkä vuoksi ei-sitovaa säädöstä koskeva vaihtoehto hylättiin. 6. VAIKUTUSTEN ARVIOINTI 6.1. Vaihtoehto A – Perusvaihtoehto Kullakin jäsenvaltiolla olisi jatkossakin oma järjestelmänsä seuraamusten määräämiseksi tullirikkomuksista. Erot tullilainsäädännön täytäntöönpanon valvonnassa unionin tullialueella eivät pienenisi ja vaarana olisi edelleen, että talouden toimijoiden toimintamahdollisuuksia rajoitettaisiin riippumatta siitä, mihin jäsenvaltioon toimijat ovat sijoittautuneet. 6.2. Toimintavaihtoehto B – EU:n nykyiseen oikeudelliseen kehykseen sisältyvän oikeudellisen toimenpiteen muuttaminen Jäsenvaltioiden seuraamusjärjestelmien erot lievenisivät, koska tullirikkomuksista määrättävät muut kuin rikosoikeudelliset seuraamukset olisivat samanlaiset kaikkialla unionissa. Myös rajoitukset talouden toimijoiden tasavertaisille mahdollisuuksille käyttää tulliyksinkertaistuksia vähenisivät huomattavasti, koska ”asianmukaisen osoituksen tullivaatimusten noudattamisesta” arvioinnissa käytettävät perusteet ”tullisääntöjen vakava ja toistuva rikkominen” ja ”vähämerkityksiset rikkomukset” määritettäisiin vastedes unionin tasolla eikä jäsenvaltioissa. Joka tapauksessa päätös siitä, minkä tyyppistä käyttäytymistapaa pidetään tullilainsäädännön rikkomuksena ja muun kuin rikosoikeudellisen seuraamuksen aiheuttavana, kuuluisi edelleen jäsenvaltioille, jolloin talouden toimijoiden kohtelu riippuisi yhä siitä, mikä jäsenvaltio on asiassa toimivaltainen. Sen vuoksi tällä vaihtoehdolla ei ratkaistaisi kaikki esille tulleita ongelmia (kansainväliset velvoitteet, muiden politiikkojen täytäntöönpano jne.). 6.3. Toimintavaihtoehto C – Oikeudellinen toimenpide muiden kuin rikosoikeudellisten tullirikkomus- ja seuraamustyyppien lähentämisestä Tällä vaihtoehdolla varmistettaisiin yhteinen ja yksinkertainen lainsäädäntö (siinä määrin kuin päävelvoitteet, rikkomusluettelot sekä tulliseuraamusten tyyppi ja tasot ovat yhteiset), helpompi täytäntöönpano jäsenvaltioissa ja tehokkaampi tullilainsäädännön täytäntöönpanon valvonta. Seuraamusten ”oikeasuhteisuus” selkeytyisi, koska useita rikkomuksia kohdeltaisiin muina kuin rikosoikeudellisina. Tulojen (omien varojen) oikea-aikainen kerääminen parantuisi edellä sanotun (rikkomusten havaitsemisen) ansiosta ja myös siksi, että vaatimuksia noudatettaisiin ilmoituksissa aiempaa paremmin kansallisissa lainsäädännöissä olevista eroista johtuvien porsaanreikien vähentymisen vuoksi. Oikeudellinen väline, jossa EU:n tullisääntöjen rikkomisesta määrättävät seuraamukset olisivat yhtenäiset, auttaisi unionia noudattamaan paremmin WTO-velvoitteitaan. Tällä vaihtoehdolla varmistettaisiin, että talouden toimijoiden mahdollisuudet saada AEO-asema ja käyttää tulliyksinkertaistuksia olisivat tasavertaiset, koska jäsenvaltioiden välillä olisi vähemmän eroja vakavien rikkomusten kohtelussa. Lisäksi sillä varmistettaisiin, että käsite ”asianmukainen osoitus tullivaatimusten noudattamisesta” tulkitaan yhdenmukaisemmin. 6.4. Toimintavaihtoehto D – Kaksi erillistä oikeudellista toimenpidettä, joilla pyritään lähentämään sekä rikosoikeudellisia että muita rikkomuksia ja seuraamuksia Tässä vaihtoehdossa säilytettäisiin kaikki toimintavaihtoehtoon C kuuluvat edut, mutta sen lisäksi siinä lähennettäisiin myös muita kuin rikosoikeudellisia rikkomuksia ja seuraamuksia. Jos kuitenkin unionin toiminta on tarpeen, unionin lainsäätäjän on päätettävä, tarvitaanko rikosoikeudellisia seuraamuksia vai riittävätkö yhteiset hallinnolliset seuraamukset. Rikosoikeudellisten toimenpiteiden oikeusperusta on SEUT-sopimuksen 83 artiklan 2 kohta, jonka mukaan rikosoikeudellista lainsäädäntöä käytetään viimeisenä keinona. Näin ollen kyseiseen määräykseen perustuvat rikosoikeudelliset lainsäädäntöehdotukset koskevat yleensä aloja, joilla on jo muita kuin rikosoikeudellisia unionin seuraamusjärjestelyjä. Tässä vaiheessa ja tässä tapauksessa kyseessä on ala, jolla seuraamuksia ei vielä ole vahvistettu EU:n tasolla. Sen vuoksi ei ole riittävää näyttöä siitä, että rikosoikeudellinen lainsäädäntö olisi tarpeen. Lisäksi hiljattain annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviehdotus unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin[1] kattaa joitakin tullirikkomuksia, joilla on vaikutusta omien varojen keräämiseen. Sen vuoksi oikea aika arvioida, tarvitaanko rikosoikeudellista tullirikkomuksia koskevaa lainsäädäntöä, on sen jälkeen, kun muista kuin rikosoikeudellisista tullirikkomuksista on annettu lainsäädäntöä ja unionin taloudellisten etujen suojaamista rikosoikeudellisin keinoin koskeva direktiivi on annettu. 7. ERI TOIMINTAVAIHTOEHTOJEN VERTAILU Jäljempänä olevassa taulukossa esitetään kunkin vaihtoehdon tehokkuus. Sitä käytettiin apuna toimintavaihtoehdon lopullisessa valinnassa. Vaihtoehdot || Taloudelliset vaikutukset || Ympäristövaikutukset || Jäsenvaltioille aiheutuvat ylimääräiset hallintokustannukset || Politiikan yhtenäisyys || Perusoikeudet || Yleisarvio A || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 B || + || + || ++ || 0 || 0 || + C || +++ || ++ || ++ || +++ || ++ || +++ D || ++ || ++ || + || + || ++ || ++ Vaikutusten voimakkuus verrattuna perusvaihtoehtoon (joka merkitään nollalla): 0, ei muutosta perusvaihtoehtoon verrattuna; +–+++ myönteinen vaikutus, joka on sitä voimakkaampi, mitä useampi plus-merkki on merkitty. 8. SEURANTA JA ARVIOINTI · Jäsenvaltiot antavat komissiolle vastaukset tulliseuraamusten hankeryhmässä jo aiemmin esitetyistä tapauksista tämän aloitteen tehokkuuden arvioimiseksi. Lisäksi jäsenvaltiot antavat tietoja siitä, kuinka ne käsittelevät talouden toimijoilta edellytettävää vaatimusten noudattamisen osoittamista tulliyksinkertaistuksia ja AEO-asemaa myöntäessään. Ne esittävät myös muita yleisiä tietoja, kuten jätettyjen ilmoitusten lukumäärä, määrättyjen seuraamusten lukumäärä ja niiden keskimääräinen suuruus. · Talouden toimijat vastaavat kyselyyn, jossa on eräiden lisäkysymysten ohella samoja kysymyksiä kuin tämän kertomuksen laadinnassa käytetyssä toisessa kyselyssä, arvioidakseen, kuinka tällä aloitteella on mahdollisesti parannettu kilpailukykyä. [1] COM (2012)363/3.