PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

Dohassa joulukuussa 2012 pidetyssä ilmastonmuutoskonferenssissa ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan 192 osapuolta hyväksyivät muutoksen Kioton pöytäkirjaan. Tällä niin sanotulla Dohan muutoksella vahvistetaan Kioton pöytäkirjan mukainen toinen velvoitekausi, joka alkaa 1. tammikuuta 2013 ja päättyy 31. joulukuuta 2020, ja asetetaan Kioton pöytäkirjan liitteessä B mainituille osapuolille oikeudellisesti sitovia päästövähennysvelvoitteita.

Dohan muutoksen hyväksyminen on osa laajempaa kokonaisuutta. Niiden 38 osapuolen lisäksi, jotka ovat sitoutuneet toisen velvoitekauteen, yli 60 muuta maata, muun muassa Yhdysvallat, Kiina, Intia, Etelä-Afrikka ja Brasilia, on luvannut toteuttaa ilmastonmuutosta hillitseviä toimia ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen, jäljempänä ’yleissopimus’, nojalla. Näin ollen yli 80 prosenttia koko maailman päästöistä kuuluu nyt Kioton pöytäkirjan ja yleissopimuksen mukaisten kansainvälisten hillitsemisvelvoitteiden piiriin. Toinen tärkeä osa tätä laajempaa kokonaisuutta on yleissopimuksen osapuolten välinen yhteisymmärrys siitä, että viimeistään vuonna 2015 hyväksytään pöytäkirja, jokin muu oikeudellinen väline tai sovittu tulos, jolla on oikeusvaikutusta yleissopimuksen kaikkiin osapuoliin. Tämän pöytäkirjan, välineen tai tuloksen olisi tultava voimaan ja se olisi pantava täytäntöön vuonna 2020.

Kioton pöytäkirjan 4 artiklan mukaan osapuolet voivat täyttää velvoitteensa yhteisesti. Euroopan unioni ja ne 15 osapuolta, jotka olivat EU:n jäsenvaltioita Kioton pöytäkirjan allekirjoittamishetkellä vuonna 1997, päättivät täyttää velvoitteensa yhteisesti ensimmäisellä velvoitekaudella (2008–2012) ja ratifioivat pöytäkirjan vuonna 2002. Dohan muutoksessa ja sen hyväksymistä koskevassa Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden lausumassa todetaan, että Euroopan unioni ja sen jäsenvaltiot aikovat saavuttaa vähennystavoitteensa yhteisesti myös toisella velvoitekaudella. Lisäksi Euroopan unioni ja sen jäsenvaltiot ilmaisivat aikomuksensa täyttää velvoitteensa Kioton pöytäkirjan mukaisella toisella velvoitekaudella yhteisesti Islannin kanssa. Islannin ottaminen mukaan tähän osapuolten ryhmään, joka täyttää velvoitteensa yhteisesti, perustuu Islannin kesäkuussa 2009 esittämään asiaa koskevaan pyyntöön. Joulukuuta 15 päivänä 2009 pitämässään kokouksessa neuvosto ilmoitti olevansa tyytyväinen tähän pyyntöön ja pyysi komissiota esittämään suosituksen tarvittavien neuvotteluiden aloittamiseksi Islannin kanssa. Komissio esitti kyseisen suosituksen neuvostolle 10. kesäkuuta 2013.

Dohan muutoksen nojalla Euroopan unioni, sen jäsenvaltiot ja Islanti sitoutuvat vuosina 2013−2020 rajoittamaan keskimääräisiä vuotuisia kasvihuonekaasupäästöjään 80 prosenttiin perusvuoden (yleensä vuosi 1990) päästöistään. Tämä velvoite perustuu vuonna 2009 hyväksytyssä ilmasto- ja energiapaketissa asetettuihin päästövähennystavoitteisiin, etenkin EU:n päästökauppajärjestelmään ja taakanjakopäätökseen. Velvoitetta määritettäessä otettiin huomioon erot Euroopan unionin lainsäädännön ja Kioton pöytäkirjan mukaisen toisen velvoitekauden soveltamisalan välillä. Tämä lähestymistapa on linjassa neuvoston maaliskuussa 2012 antamien päätelmien kanssa, joissa todetaan, että Euroopan unionin, sen jäsenvaltioiden ja Islannin velvoitteiden yhteisen täyttämisen olisi perustuttava ilmasto- ja energiapakettiin. Niissä todetaan kuitenkin myös, etteivät yksittäisten EU:n jäsenvaltioiden päästövähennysvelvollisuudet Kioton pöytäkirjan mukaisella toisella velvoitekaudella saa ylittää niille Euroopan unionin lainsäädännössä asetettuja velvollisuuksia. Euroopan unioni ja sen jäsenvaltiot noudattivat tätä lähestymistapaa toimittaessaan tietoja toisen velvoitekauden velvoitteestaan huhtikuussa 2012.

EU:n lainsäädäntö, jonka tavoitteena on saavuttaa 80 prosentin tavoite vuoteen 2020 mennessä, on jo voimassa. Sen hyväksymisen aikoihin esitettiin laajoja vaikutusten arviointeja kullekin jäsenvaltiolle aiheutuvista taloudellisista vaikutuksista. Näitä asiakirjoja on sittemmin ajantasaistettu talous- ja finanssikriisin vaikutusten huomioon ottamiseksi. Sen vuoksi Euroopan unioni ja sen jäsenvaltiot ilmoittivat Dohassa olevansa valmiita panemaan 1. tammikuuta 2013 alkaen välittömästi täytäntöön Kioton pöytäkirjan mukaiseen toiseen velvoitekauteen liittyvät velvoitteensa ja velvollisuutensa. Sitä paitsi Euroopan unionilla on hyvät mahdollisuudet saavuttaa vuoden 2020 tavoitteensa. Viimeisin kasvihuonekaasuinventaario osoittaa, että vuonna 2011 päästöt olivat 27 jäsenvaltiossa 18,4 prosenttia pienemmät kuin vuonna 1990 (lukuun ottamatta maankäyttöä, maankäytön muutosta ja metsätaloutta sekä joustomekanismien käyttöä). Jos otetaan huomioon erot Kioton pöytäkirjan soveltamisalassa ja kattavuudessa ja jos Kyproksen ja Maltan perusvuoden oletetaan olevan vuosi 1990, tosiasiallinen päästövähennys vuonna 2011 verrattuna Kioton pöytäkirjan mukaisen perusvuoden päästöihin oli hiukan yli 20 prosenttia, joka toisella velvoitekaudella on määrä saavuttaa. Jäsenvaltioiden tuoreimpien, kasvihuonekaasujen päästöennusteiden perusteella Euroopan ympäristökeskus on arvioinut, että päästöt vähenevät edelleen maltillisesti vuoteen 2020 mennessä siten, että kokonaisvähennys vuoteen 2020 mennessä on noin 19 prosenttia vuodesta 1990. Arviossaan ympäristökeskus olettaa, että nykyiset toimintalinjat ja toimenpiteet pannaan täytäntöön. Tämä vahvistaa sen, että Euroopan unionin todennäköisesti saavuttaa toisen velvoitekauden tavoitteensa nykyisten toimintalinjojen ja toimenpiteiden avulla. EU:n tarjous tavoitetason nostamisesta 30 prosenttiin on kuitenkin edelleen ajankohtainen. Lisäksi keskusteluja käydään edelleen siitä, mikä on kustannustehokkain kehityspolku Euroopan unionille sen kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi 80−95 prosenttia vuoteen 2050 mennessä, mukaan lukien vuoden 2030 tavoite.

Dohan muutoksen virallinen voimaantulo on Euroopan unionin kannalta tärkeä tavoite. Voimaantulo edellyttää, että Kioton pöytäkirjan 192 osapuolesta 144, mukaan lukien Euroopan unioni ja sen jäsenvaltiot, tallettavat hyväksymiskirjansa. Euroopan unionin osalta tämä on mahdollista hyväksymällä tämä ehdotus neuvoston päätökseksi Dohan muutoksen tekemisestä. Euroopan unionin tekemän ratifioimisen lisäksi myös jäsenvaltioiden on saatettava omat ratifiointimenettelynsä päätökseen. Kuten tapana, ratifiointimenettelyidensä jälkeen Euroopan unioni ja sen jäsenvaltiot tallettavat hyväksymiskirjansa samanaikaisesti, jotta ne tulevat voimaan samaan aikaan. Tämän olisi tapahduttava hyvissä ajoin ennen vuoden 2015 lopulla järjestettävää Pariisin ilmastonmuutoskonferenssia.

2.DOHAN MUUTOS

Dohan muutoksessa vahvistetaan ilmastonmuutoksen hillitsemisvelvoitteet Kioton pöytäkirjan mukaista toista velvoitekautta varten maille, jotka on mainittu pöytäkirjan liitteessä B. Se sisältää myös muita muutoksia, jotka koskevat pöytäkirjan tekstiä ja joita on noudatettava toisella velvoitekaudella. Useimmilla näistä muutoksista pelkästään mahdollistetaan uusien hillitsemisvelvoitteiden noudattaminen. Joillakin niistä kuitenkin muutetaan olennaisia velvollisuuksia. Näitä ovat uuden kasvihuonekaasun eli typpitrifluoridin (NF3) lisääminen pöytäkirjaan, kaksi määräystä, jotka koskevat osapuolten velvoitteiden tavoitetasoa toisella velvoitekaudella (”tavoitetason nostamismekanismi”), ja uusi 3 artiklan ja 7 b kohta.

Liitteen B mukaiset hillitsemisvelvoitteet toisella velvoitekaudella

Dohan muutoksella muutetaan Kioton pöytäkirjan liitteessä B olevaa taulukkoa siten, että siihen lisätään kolmas sarake, jossa esitetään oikeudellisesti sitovat hillitsemisvelvoitteet toiselle velvoitekaudelle koko talouden laajuisten, päästöjen määrällisten rajoitus- ja vähennysvelvoitteiden muodossa. Kioton pöytäkirjan 38 osapuolta on ilmoittanut Kioton pöytäkirjan liitteessä B olevan taulukon kolmannessa sarakkeessa päästöjen määrälliseksi rajoitus- tai vähennysvelvoitteekseen prosenttiosuuden perusvuoden tai -kauden päästöistään. Näihin kuuluu myös neljä osapuolta, joilla tähän mennessä ei ole ollut Kioton pöytäkirjan mukaista tavoitetta (Kypros, Malta, Kazakstan ja Valko-Venäjä). Yhdysvallat poistettiin liitteestä B, koska se ei koskaan ratifioinut pöytäkirjaa. Kanada ei enää ole Kioton pöytäkirjan osapuoli, koska se irtisanoutui siitä. Irtisanoutuminen tuli voimaan 12. joulukuuta 2012. Japani, Uusi-Seelanti ja Venäjän federaatio ovat edelleen Kioton pöytäkirjan osapuolia, mutta ne eivät ole ottaneet itselleen toisen sitoumuskauden tavoitetta. Ne on nyt lueteltu yhdessä Kanadan kanssa erillisessä kohdassa liitteessä B.

Liitteessä B lueteltuun Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden 80 prosentin tavoitteeseen on liitetty alaviite, josta ilmenee, että nämä velvoitteet perustuvat yhteisymmärrykseen siitä, että Euroopan unioni ja sen jäsenvaltiot täyttävät ne yhteisesti. Samoin Kroatian ja Islannin 80 prosentin tavoitteisiin on liitetty alaviitteet, joista ilmenee, että ne täyttävät tavoitteensa yhteisesti Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden kanssa.

Typpitrifluoridin (NF3) lisääminen pöytäkirjaan

Kioton pöytäkirjan liitteessä olevaan kasvihuonekaasujen luetteloon lisätään yksi kaasu: typpitrifluoridi (NF3). NF3 on potentiaalinen kasvihuonekaasu. Sen päästöt ovat tällä hetkellä vielä hyvin pienet mutta kasvussa. Sen lämmitysvaikutus on 17 200 (tonni ilmakehään päässyttä typpitrifluoridia vastaa 17 200:a tonnia hiilidioksidia).

3 artiklan 1 c kohta: Tavoitetason nostamismekanismi

Dohan muutoksen uudessa 3 artiklan c kohdassa määrätään yksinkertaistetusta menettelystä, jonka avulla osapuoli voi tarkistaa velvoitettaan nostamalla tavoitetasoaan velvoitekauden aikana. Aiemmin tällaista tarkistusta olisi pidetty pöytäkirjan liitteen B muuttamisena, jonka hyväksyminen edellyttää pöytäkirjan kaikkien osapuolten yksimielisyyttä ja voimaantulo osapuolten kolmen neljäsosan tekemää ratifioimista. Dohan muutoksen myötä tavoitetason nostamismekanismista on tullut selkeästi yksinkertaisempi. Jos osapuoli ehdottaa tavoitetason nostamista, ehdotus katsotaan hyväksytyksi, ellei osapuolista yli kolme neljäsosaa vastusta sitä. Lisäksi sen voimaantulo ei enää edellytä ratifioimista.

3 artiklan 7 b kohta: Sallittujen päästömäärien tarkistaminen

Jos osapuolen sallittu päästömäärä toisella velvoitekaudella ylittää sen keskimääräiset päästöt edellisen velvoitekauden kolmelta ensimmäiseltä vuodelta kerrottuina kahdeksalla (toisen velvoitekauden vuosien lukumäärä), Dohan muutoksen myötä tämä ylijäämä mitätöidään automaattisesti. Tämä tarkoittaa, että Dohan muutoksella osapuolen tavoitetta tarkistetaan automaattisesti sen estämiseksi, että sen päästöt ylittävät kaudella 2013–2020 sen keskimääräiset päästöt vuosina 2008–2010.