Toinen perustuslain nojalla perustettu keskeinen instituutio, jonka tehtävänä on suojella oikeuslaitoksen riippumattomuutta, on tarkastusvirasto. Perustuslakiin vuonna 2015 tehtyjen muutosten ansiosta tarkastusvirasto sai vahvemmat valtuudet lahjomattomuuden kaltaisilla keskeisillä aloilla, esimerkiksi tuomareiden eturistiriitoja ja yksityisiä varoja koskevissa tarkastuksissa, sekä keskeisemmän roolin kurinpitomenettelyjen valmistelussa. Vaikka ylin tuomarineuvosto tekee edelleen lopulliset päätökset tällaisissa menettelyissä, tarkastusviraston uudet valtuudet ovat ilmeisen arkaluonteiset, minkä vuoksi niitä on käytettävä varovasti. Esimerkiksi ylimmän tuomarineuvoston kurinpitopäätökset ovat herättäneet aiemmin kiistaa. Nämä seikat huomioon ottaen tammikuun 2017 kertomuksessa kehotettiin Bulgarian viranomaisia hankkimaan ulkopuolista asiantuntija-apua, jotta uuden tarkastus- ja kurinpitojärjestelmän käytännön toimintaa voidaan parantaa. Venetsian komissio antoi lokakuussa Bulgariaa koskevan lausunnon, jossa esitetyt merkittävät huomiot voisivat muodostaa perustan tällaiselle tarkemmalle arvioinnille.

Yksi ylimmän tuomarineuvoston keskeisistä tehtävistä on tehdä korkean tason virkanimitykset oikeuslaitoksen sisällä. On tärkeää, että tällaiset päätökset tehdään ansioiden perusteella ja läpinäkyvästi. Erityisen tärkeä päätös vuonna 2017 oli korkeimman hallinto-oikeuden uuden presidentin nimitys. Vaikka vasta valittu ylin tuomarineuvosto olisi voinut tehdä kyseisen päätöksen, virkansa jättävä ylin tuomarineuvosto päätti nimittää oman presidenttiehdokkaan 11. syyskuuta ja esitti ehdokkaansa Bulgarian tasavallan presidentille nimityksen vahvistamista varten. Tasavallan presidentti kuitenkin palautti ehdotuksen sillä perusteella, että ehdokkuus olisi ollut oikeutetumpi, jos nimitysprosessin olisi hoitanut virkaan astuva uusi ylin tuomarineuvosto. Näin uusi ylin tuomarineuvosto sai mahdollisuuden harkita uudelleen nimitystä 19. lokakuuta pidetyssä kokouksessa, jossa valitun henkilön ehdokkuus vahvistettiin toisessa äänestyksessä laajalla ääntenenemmistöllä.

Oikeuslaitoksen osalta tärkein uudistus tänä vuonna on ollut ylimmän tuomarineuvoston uusien jäsenten valinta. Uusi ylin tuomarineuvosto astui virkaan 3. lokakuuta. Uusien jäsenten valinta tuomareiden kiintiöön saatiin päätökseen kesäkuussa noudattaen ”yksi tuomari, yksi ääni” -periaatetta, jota komissio oli peräänkuuluttanut jo aiemmin. Joistakin epäilyksistä huolimatta vaalimenettelyä pidettiin yleisesti ottaen oikeudenmukaisena. Tämä oli huomattava parannus verrattuna ylimmän tuomarineuvoston edellisiin vaaleihin syksyllä 2012. Kansalliskokous sai oman kiintiönsä jäsenten valinnan päätökseen 20. syyskuuta, ja valitut ehdokkaat saivat ääniä selvästi yli vaaditun kahden kolmasosan ääntenenemmistön. Tiedotusvälineet ja kansalaisyhteiskunnan edustajat kritisoivat valintaa siitä, että lopputulos oli ennalta määrätty, sillä suurimmat poliittiset puolueet olivat tehneet asiasta sopimuksia. Niiden mukaan valinnasta ei myöskään käyty kunnollista keskustelua eikä ehdokkaiden ansioita vertailtu avoimesti. Erityisesti kritisoitiin sitä, että oikeudellisten asioiden valiokunnassa ennalta järjestetyssä julkisessa kuulemisessa ei ehditty käsitellä kansalaisyhteiskunnan esiin ottamia keskeisiä kysymyksiä, vaikka kysymykset oli toimitettu ennalta ja asetettu julkisesti saataville kansalliskokouksen verkkosivustolla. Kaikkiaan uuden ylimmän tuomarineuvoston vaalit olivat kuitenkin osoitus vuonna 2016 käyttöön otetun uuden sääntelykehyksen eduista. Uuden tuomarineuvoston on nyt osoitettava riippumattomuutensa käytännössä tekemällä puolueettomia ja ammattimaisia päätöksiä keskeisillä aloilla.

Vasta valitulla ylimmällä tuomarineuvostolla on nyt tilaisuus parantaa oikeuslaitoksen sisäistä keskusteluilmapiiriä. Se oli yleisesti ottaen negatiivinen edellisen tuomarineuvoston aikana, mikä on selvästi aiheuttanut tuomarineuvoston sisällä hajaannusta ja keskinäistä epäluottamusta ja haitannut siten puolueetonta päätöksentekomenettelyä. Hiljattain tehdyillä uudistuksilla on saatu aikaan selviä parannuksia erityisesti luomalla ylimpään tuomarineuvostoon erilliset jaostot tuomareille ja syyttäjille. Jäljellä olevat epäilykset ylimmän tuomarineuvoston kautta tuomareihin mahdollisesti kohdistuvasta sopimattomasta vaikuttamisesta saattavat kuitenkin heikentää luottamusta tämän keskeisen instituution päätöksenteon riippumattomuuteen. Sen vuoksi on tärkeää, että uusi ylin tuomarineuvosto luo avoimen keskusteluympäristön ja tekee keskeiset päätökset läpinäkyvästi, jotta voidaan palauttaa tuomareiden ja suuren yleisön luottamus, sillä se on olennaisen tärkeää toimivan oikeuslaitoksen kannalta.

Kansalliskokouksen viimeaikaiset tapahtumat ovat jälleen kääntäneet huomion huonosti ennakoitavissa olevan lainsäädäntöprosessin vaikutuksiin. Parlamentin jäsenet ottivat heinäkuussa kansalliskokouksen asialistalle ehdotuspaketin, jolla on tarkoitus muuttaa oikeuslaitosta koskevaa lakia. Asiasta ei käyty etukäteen julkista keskustelua eikä kuultu sidosryhmiä. Muutosehdotukset herättivät laajalti kritiikkiä, koska useat oikeuslaitoksen ja kansalaisyhteiskunnan edustajat katsoivat niiden uhkaavan suoraan oikeuslaitoksen riippumattomuutta. Kaikkein pisimmälle viedyt muutokset peruttiin ennen lopullista äänestystä,mutta eräitä hyväksyttyjä muutoksia kritisoitiin siitä, että ne saattavat heikentää tuomareiden riippumattomuutta, ja eräät tarkkailijat katsovat niiden olevan mahdollisesti perustuslain vastaisia. Yksittäiset parlamentin jäsenet ehdottivat lokakuun alussa oikeuslaitosta koskevaan lakiin lisämuutoksia samalla tavoin eli järjestämättä julkista keskustelua ja kuulematta sidosryhmiä. Tarkkailijat kritisoivat ehdotuksia jälleen siitä, että ne kumosivat joitakin vuoden 2016 uudistusten keskeisiä osatekijöitä. Bulgarian olisi varmistettava oikeuslaitoksen uudistusprosessin peruuttamattomuus ja uskottavuus luomalla instituutioiden välille keskinäisen luottamuksen ja yhteistyön ilmapiiri, joka on keskeisen tärkeä uudistusten onnistumiselle. Vaikka uudistusvauhtia on selvästi nopeutettava, kuulemismenettelyjä ei saisi ohittaa, sillä se voisi luoda epävarmuutta ja vähentää sitoutumista uudistusprosessiin.

Kuten tammikuussa 2017 annetussa kertomuksessa todettiin, vuosia jatkunut poliittinen epävakaus on vaikuttanut uudistuskykyyn. Bulgarian uusi hallitus astui virkaan toukokuussa. Uuden hallituksen aloitettua toimintansa useita edellisen hallituksen vuonna 2016 käynnistämiä toimintalinjoja jatkettiin ja uudistukset pääsivät etenemään, sillä uusi hallitus jatkoi jossain määrin edeltäjänsä noudattamaa toimintapolitiikkaa. Uusi hallitus yritti päättäväisesti kuroa umpeen menetetyn ajan viemällä lainsäädäntöaloitteita ripeästi eteenpäin. Sen tavoitteena oli saada useita merkittäviä uudistuksia päätökseen ennen vuoden loppua. Tämä on joissakin tapauksissa herättänyt yksittäisissä sidosryhmissä huolta lainsäädännön laadusta ja niiden mahdollisuuksista osallistua prosessiin. Eräiden tärkeiden lainsäädäntöaloitteiden valmistelu tai käsittely on edelleen kesken. Niitä on tärkeä viedä eteenpäin niin, että niistä käydään laajasti julkista keskustelua ja kuullaan asianomaisia sidosryhmiä. Komissio katsoo, että paremman sääntelyn periaatteisiin pohjautuvat osallistavat lainsäädäntömenettelyt ovat keskeisiä uudistuksen kestävyyden kannalta.

Komissio on analysoinut Bulgarian kehitystä koko yhteistyö- ja seurantamekanismiprosessin ajan vuodesta 2007 ja on tämän analyysin ja tammikuussa 2017 annetun kertomuksen jälkeen aikaan saadun edistyksen perusteella edelleen sitä mieltä, että huolehtimalla jatkuvasta poliittisesta ohjauksesta ja edistämällä uudistuksia määrätietoisesti Bulgaria pystyy täyttämään yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevat toteuttamatta olevat suositukset lähitulevaisuudessa. Analyysissa korostetaan sitä, että on tärkeä ratkaista jäljellä olevat haasteet instituutioiden välisen hyvän yhteistyön avulla.

Tässä kertomuksessa esitetään sen vuoksi tässä yhteistyö- ja seurantamekanismiprosessin vaiheessa, miten tammikuussa 2017 annetussa kertomuksessa vahvistettujen suositusten suhteen on edistytty. Edellisvuosien tapaan komissio on analysoinut tilannetta huolellisesti tiiviissä yhteistyössä Bulgarian instituutioiden kanssa, ja tämän kertomuksen laatimiseen ovat osallistuneet myös kansalaisyhteiskunta ja muut sidosryhmät, esimerkiksi muut jäsenvaltiot.

Komissio kartoitti tammikuussa 2017 yhteistyö- ja seurantamekanismista antamassaan kertomuksessa mekanismin saavutuksia, ratkaisematta olevia haasteita sekä toimia, jotka on vielä toteutettava, jotta mekanismin tavoitteet voidaan saavuttaa. Komissio esitti tätä varten seitsemäntoista keskeistä suositusta, joiden toteuduttua yhteistyö- ja seurantamekanismiprosessi voidaan saattaa päätökseen. Tammikuussa 2017 esitettyjen suositusten voidaankin katsoa riittävän yhteistyö- ja seurantamekanismin päättämiseen – elleivät jotkin tapahtumat osoita selkeästi, että on tapahtunut käänne huonompaan suuntaan. Kertomuksessa korostettiin, että edistymisvauhti riippuu siitä, miten pian Bulgaria kykenee noudattamaan suosituksia peruuttamattomalla tavalla.

Yhteistyö- ja seurantamekanismi perustettiin, kun Bulgaria liittyi Euroopan unioniin vuonna 2007. Sen tarkoituksena oli puuttua oikeuslaitoksen uudistamisessa sekä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa havaittuihin puutteisiin. Siitä alkaen laadituissa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on pyritty konkreettisten suositusten avulla auttamaan Bulgarian viranomaisia keskittämään toimiaan ja kartoitettu Bulgarian edistymistä. Kuten neuvosto on todennut, yhteistyö- ja seurantamekanismi päättyy, kun kaikki kuusi Bulgariaan sovellettavaa arviointiperustetta ovat täyttyneet tyydyttävällä tavalla.

Analysoituaan yleisesti suosituksia 1, 2 ja 3 komissio katsoo, että Bulgaria on edistynyt jälleen merkittävästi ensimmäisen arviointiperusteen osalta. Eräitä suositusten 2 ja 3 osa-alueita ei kuitenkaan ole vielä noudatettu, ja niiden osalta tarvitaan lisää jatkotoimia lähikuukausina.

3.2 Toinen arviointiperuste: sääntelykehys

Suositus 4: Hyväksytään rikosprosessilakiin ja rikoslakiin muutoksia, joilla parannetaan korkean tason korruptioon ja vakavaan järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyvää syytteeseenpanoa koskevaa oikeudellista kehystä.

Kansalliskokous hyväksyi heinäkuussa rikosprosessilain muutospaketin. Muutosehdotuksilla on tarkoitus vähentää rikosoikeudellisissa menettelyissä esiintyviä viivästyksiä erityisesti rajoittamalla tuomioistuinten mahdollisuutta siirtää asioita takaisin syyttäjänvirastolle muodollisin perustein. Vaikka monet muutoksista vastaavat jo syksyllä 2016 esitettyjä ehdotuksia, esitettiin epäilyjä siitä, että lopullinen ehdotuspaketti runnottiin läpi kansalliskokouksessa ilman riittävän laajaa keskustelua oikeuslaitoksen sisällä, minkä vuoksi eräitä mahdollisia ongelmia ei käsitelty lainkaan. Näiden äskettäin hyväksyttyjen muutosten seurauksena oli muun muassa se, että toimivalta korruptioasioissa, joihin liittyy korkean tason virkamiehiä (mm. ministereitä, parlamentin jäseniä ja tuomareita), siirrettiin järjestäytynyttä rikollisuutta käsittelevälle tuomioistuimelle. Tämän muutoksen erittäin lyhyt täytäntöönpanoaika on aiheuttanut organisatorisia ongelmia. Kuten tammikuun kertomuksessa todettiin, tällaiset muutokset on valmisteltava huolellisesti ja niiden tueksi on laadittava asianmukainen analyysi resurssitarpeista ja muutosten mahdollisista oikeudellisista vaikutuksista. Rikosprosessilain muutosten ohella oikeuslaitosta koskevaan lakiin tehtiin erityisiä muutoksia, joiden mukaisesti tuomareita on nyt mahdollista erottaa virasta. Tämä on herättänyt huolta Venetsian komissiossa. Näiden tuoreiden muutosten vaikutusten odotetaan näkyvän asioiden rivakampana käsittelyvauhtina siinä vaiheessa, kun säännökset on pantu täytäntöön käytännössä.

Oikeusministeriön alaisissa työryhmissä tarkastellaan parhaillaan useita muita aloja, joilla rikosoikeudellisiin menettelyihin ja rikoslakiin voitaisiin tehdä muutoksia. Keskusteluissa otetaan huomioon myös syyttäjänviraston ja muiden sidosryhmien tekninen panos, jotta voidaan ratkaista kolmannen ja neljännen arviointiperusteen yhteydessä havaitut ongelmat. Asiantuntijat ja Bulgarian viranomaiset ovat valinneet käsiteltävänä olevat asiat sen perusteella, että ne ovat keskeisiä, jotta voidaan tehostaa korruptioon ja järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyvien vakavien rikosten tutkintaa ja niitä koskevaa syytteeseenpanoa. Jotta kansalaiset saataisiin luottamaan tähän menettelyyn ja ehdotetut muutokset hyväksyttäisiin oikeuslaitoksen sisällä, on keskeisen tärkeää, että olennaiset muutokset rikoslakeihin tehdään läpinäkyvästi ja että ennen ehdotusten hyväksymistä käydään julkista keskustelua oikeusalan ammattien edustajien kanssa ja kuullaan kansalaisyhteiskuntaa. Edistymisen kestävyys riippuu lainmuutosten sisällön lisäksi siitä, miten muutokset valmistellaan ja hyväksytään.

Yleisesti ottaen Bulgaria on toteuttanut käytännön toimenpiteitä noudattaakseen suositusta 4 ja saavuttaakseen toisen arviointiperusteen mukaiset tavoitteet. Useat rikosprosessilain muutokset on jo hyväksytty, ja valmisteilla on uusia lainsäädäntöehdotuksia, jotka liittyvät kolmanteen ja neljänteen arviointiperusteeseen ja koskevat muun muassa rikoslakia. Näiden uudistusten onnistunut toteuttaminen edellyttää huolellista valmistelua, asianmukaisia jatkotoimia, julkista keskustelua ja oikeuslaitoksen ja kansalaisyhteiskunnan keskeisten sidosryhmien kuulemista.

3.3 Kolmas arviointiperuste: oikeuslaitoksen jatkuva uudistaminen

Suositus 5: Julkaistaan julkista kuulemista varten kertomus, jossa kuvataan yksityiskohtaisesti edistymistä kansallisen oikeuslaitoksen uudistusstrategian täytäntöönpanossa sekä esitetään toimet, jotka on vielä toteutettava. Otetaan käyttöön mekanismi, jonka avulla voidaan jatkaa edistymisestä raportointia strategian jäljellä olevan täytäntöönpanojakson ajan. Suositus 6: Puututaan ruuhkaisimpien tuomioistuinten työtilanteeseen uusien työtaakkaa koskevien standardien pohjalta sekä sovitaan tuomioistuinverkoston uudistamista koskevan etenemissuunnitelman toteuttamisesta yhtä aikaa sähköisen oikeudenkäytön kehittämisen kanssa. Suositus 7: Laaditaan etenemissuunnitelma niiden suositusten toteuttamiseksi, jotka esitetään rakenneuudistusten tukipalvelun kertomuksessa syyttäjänvirastoa sekä sen muiden instituutioiden kanssa tekemää yhteistyötä koskevasta uudistuksesta. Esimerkiksi otetaan käyttöön mekanismi, jonka avulla edistymisestä voidaan raportoida suurelle yleisölle. Suositus 8: Laaditaan etenemissuunnitelma [Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen] tutkimuksessa esitettyjen suositusten täytäntöön panemiseksi. Esimerkiksi otetaan käyttöön mekanismi, jonka avulla edistymisestä voidaan raportoida suurelle yleisölle.

Näillä tammikuussa 2017 annettuun kertomukseen sisältyvillä neljällä suosituksella pyrittiin lisäämään vastuuvelvollisuutta ja instituutioiden välistä yhteistyötä. Tavoitteena oli, että yhteiskunnassa otettaisiin uudistusprosessi laajemmin omaksi ja että tämä tekisi uudistuksista kestävämpiä. Tämä on erityisen tärkeää siksi, että oikeuslaitoksen uudistaminen on edelleen kesken. Vaikka oikeuslaitoksen uudistusstrategian onnistunut toteuttaminen riippuu viime kädessä useiden toisistaan riippumattomien instituutioiden panoksesta oikeuslaitoksen sisällä ja sen ulkopuolella, hallitus ja ylin tuomarineuvosto ovat keskeisessä roolissa, ja niiden on muun muassa tarjottava yleiset puitteet julkiselle keskustelulle ja instituutioiden välisille neuvotteluille. Bulgarian hallitus on jo toteuttanut joitakin toimenpiteitä ja sitoutunut antamaan säännöllisesti kertomuksia strategian täytäntöönpanon edistymisestä. Tältä pohjalta voitaisiin käynnistää julkinen keskustelu ja vuoropuhelu ylimmän tuomarineuvoston ja koko oikeuslaitoksen kanssa niistä käytännön toimista ja erityisistä tavoitteista, joihin on pyrittävä, jotta voidaan saavuttaa vuoden 2014 strategiassa asetetut yleiset strategiset tavoitteet vuoteen 2020 jatkuvan jakson loppuun mennessä. Tätä prosessia on tarkoitus viedä lähikuukausina eteenpäin yhteistyössä vasta valitun ylimmän tuomarineuvoston kanssa.

Tuomioistuinverkoston uudistaminen ja kattavan sähköisen oikeudenkäyttöjärjestelmän käyttöönotto ovat olleet asialistalla jo joitakin vuosia. Edellinen ylin tuomarineuvosto teki niiden osalta huomattavasti valmistelevaa työtä. Analysointityö on meneillään myös EU:n varoilla tuetun hankkeen puitteissa. Kyseessä näyttää kuitenkin olevan pitkän aikavälin hanke, jota uuden ylimmän tuomarineuvoston on kehitettävä ja joka edellyttää myös laajempaa poliittista tukea. Joillakin osa-alueilla voidaan kuitenkin edetä nopeammin. Yleinen syyttäjä on jo esittänyt käytännön mallin, jota noudattaen on tarkoitus lujittaa paikallisten syyttäjävirastojen toimintaa 28 alueella, mutta joka ei välttämättä edellytä paikallisten tuomioistuinten samanaikaista lujittamista. Lisäksi on puututtava kiireesti työtaakan epätasaiseen jakautumiseen tuomioistuinten kesken. Erityisesti pääkaupungin suurten tuomioistuinten työtaakka on keskimääräistä suurempi. Tämä on luonnollisesti yksi tärkeimmistä asioista uuden ylimmän tuomarineuvoston asialistalla sen aloittaessa toimintansa. Liiallisesta työtaakasta kärsiville tuomioistuimille on osoitettava lisähenkilöstöä. Lisäksi voidaan harkita uudelleen tuomiovaltaa tietyn tyyppisissä asioissa. Hallitus tarkastelee parhaillaan eräitä tämänsuuntaisia toimintavaihtoehtoja. Tällaiset muutokset edellyttävät luonnollisesti asianmukaista kuulemista ja keskustelua asianomaisten sidosryhmien kanssa erityisesti muutosten vaikutuksesta oikeussuojan saatavuuteen.

Mahdollisia lisäuudistuksia on käsitelty Bulgarian syyttäjänviraston viime vuonna julkaisemassa analyysissa, joka laadittiin komission rakenneuudistusten tukipalvelun tuella sekä yhteistyössä alankomaalaisten, brittiläisten, espanjalaisten ja saksalaisten ylemmän tason syyttäjien asiantuntijaryhmän kanssa. Bulgarian viranomaiset ovat syyttäjänviraston johdolla ja oikeusministeriön tuella laatineet kyseisen analyysin pohjalta etenemissuunnitelman, joka sisältää useita jatkotoimia. Koska kyse on monitahoisesta ongelmasta, monet etenemissuunnitelmassa kaavailluista toimista on vielä muutettava käytännön toimiksi ja päätöksiksi etenemistavasta. Vielä ei tiedetä, pääsevätkö asianomaiset instituutiot yhteisymmärrykseen muutoksista, jotka ovat välttämättömiä, jotta asiantuntijaraportissa esitettyjä suosituksia koskevat perusteelliset jatkotoimet voidaan toteuttaa.

Syyttäjänvirasto on analysoinut vuonna 2016 laatimassaan erillisessä aloitteessa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioita, jotka koskevat tehotonta rikostutkintaa Bulgariassa. Myös tämän analyysin osalta on käynnissä jatkotoimia syyttäjänviraston laatiman ja parhaillaan täytäntöön pantavan etenemissuunnitelman puitteissa.

Yleisesti ottaen Bulgaria on toteuttanut lisää toimenpiteitä noudattaakseen kolmanteen arviointiperusteeseen liittyviä neljää suositusta. Nämä aloitteet on kuitenkin vielä vietävä loppuun, ja niiden pohjalta on laadittava selkeä toimintasuunnitelma, joka koskee keskeisiä aloja.

3.4 Neljäs arviointiperuste: korkean tason korruptio