Arvioinnissa on käynyt ilmi, että jäsenvaltioiden välillä on huomattavia eroja asetusten täytäntöönpanossa. Tämä johtuu muun muassa eroista eri jäsenvaltioissa näihin tehtäviin osoitetun henkilöstön määrissä, merkittävistä eroista luvanhaltijoille tai rekisteröidyille toimijoille paikalla tehtävien tarkastusten tiheydessä, huumausaineiden lähtöaineita sisältävien seosten määritelmien erilaisista tulkinnoista, eroista asetusten rikkomisesta määrättävien seuraamusten tasossa sekä suurista eroista eri jäsenvaltioiden toimittamien epäilyttäviä liiketoimia koskevien ilmoitusten määrissä. Suuri osa vaihtelusta voidaan kuitenkin selittää jäsenvaltioiden erilaisella tilanteella. Esimerkiksi kemianteollisuuden laajuudessa ja edistyneisyydessä on suuria eroja jäsenvaltioiden välillä. Lisäksi huumausaineiden laittoman tuotannon laajuus vaihtelee suuresti eri jäsenvaltioissa, mikä vaikuttaa huumausaineiden lähtöaineita koskevan politiikan merkitykseen. Jäsenvaltioissa on myös suuria eroja siinä, mitkä laittomat huumausaineet aiheuttavat eniten terveydellisiä tai sosiaalisia ongelmia. Tämä selittää sen, miksi jäsenvaltiot kiinnittävät eri tavoin huomiota tiettyjen huumausaineiden lähtöaineiden seurantaan. Esimerkiksi jäsenvaltio, jossa laitonta metamfetamiinin tuotantoa tai kulutusta ei ole lainkaan tai se on hyvin vähäistä, ei välttämättä aseta etusijalle niiden huumausaineiden lähtöaineiden valvontaa, joita tarvitaan laittomaan metamfetamiinin tuotantoon. Osaa näistä eroista, kuten huomattavaa vaihtelua huumausaineiden lähtöaineita koskevan EU:n lainsäädännön rikkomisesta määrättävissä seurauksissa, voi kuitenkin olla tarpeen tarkastella lähemmin erityisesti sen arvioimiseksi, ovatko seuraamukset varoittavia, tehokkaita ja oikeasuhteisia.

Asetusten vaatimuksia mukautetaan sen mukaan, miten hyvin aineet soveltuvat huumausaineiden laittomaan valmistukseen ja miten suuri niiden merkitys sille on. Aineet on ryhmitelty luokkiin (kolme luokkaa EU:n sisäisessä kaupassa ja neljä luokkaa ulkomaankaupassa).

Tärkein rooli huumausaineiden valmistukseen kulkeutumisen estämisessä on lailliseen kauppaan osallistuvilla toimijoilla (valmistajat, jakelijat, välittäjät, tuojat, viejät ja tukkukauppiaat). Lainsäädännössä edellytetään, että kyseiset toimijat pyrkivät estämään varkaudet, tarkistavat asiakkaidensa tarkoitusperien vilpittömyyden, havaitsevat epäilyttävät liiketoimet ja ilmoittavat niistä viranomaisille. Tehokas kumppanuus teollisuuden ja viranomaisten välillä on näin ollen sääntelykehyksen täytäntöönpanon kulmakivi.

Toimenpiteet, joilla pyritään torjumaan huumausaineiden lähtöaineiden laitonta kauppaa ja kulkeutumista huumausaineiden valmistukseen, ovat olennainen osa EU:n huumeidenvastaista toimintasuunnitelmaa 2017−2020, joka on laadittu yleisen vuosia 2013–2020 koskevan EU:n huumausainestrategian puitteissa. Huumausaineiden lähtöaineiden valvonta on yksi huumausaineiden tarjonnan vähentämistä käsittelevässä luvussa määritellyistä painopisteistä. Huumausaineiden lähtöaineiden laittoman kaupan ja huumausaineiden valmistukseen kulkeutumisen torjunta kuuluu myös EU:n huumeidenvastaisen ohjelman ja toimintasuunnitelman 2021−2025 tavoitteisiin. Kyseiset toimenpiteet sisältyvät yleiseen strategiseen painopisteeseen, joka koskee turvallisuuden parantamista huumausainemarkkinoita häiritsemällä.

EU:n tasolla tätä tarkoitusta varten on olemassa unionin ja kolmansien maiden välisen huumausaineiden lähtöaineiden kaupan valvontaa koskevista säännöistä 22 päivänä joulukuuta 2004 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 111/2005, jäljempänä ’ulkomaankauppaa koskeva asetus’, ja huumausaineiden lähtöaineista 11 päivänä helmikuuta 2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 273/2004, jäljempänä ’EU:n sisäistä kauppaa koskeva asetus’, sekä niitä koskevat yhteiset delegoidut asetukset ja täytäntöönpanoasetukset. Näistä asetuksista käytetään jäljempänä yhteisnimitystä ’asetukset’.

Huumausaineiden lähtöaineiden kauppa ei sinänsä ole kiellettyä, koska lähtöaineilla on tärkeitä laillisia käyttötarkoituksia. Näiden kemikaalien laillisen kaupan tehokas seuranta ja valvonta on paras tapa torjua niiden kulkeutumista laittomien huumausaineiden valmistukseen. Tätä varten on laadittu erityinen sääntelykehys sekä kansainvälisellä että EU:n tasolla.

Laittomien huumausaineiden, kuten heroiinin, kokaiinin ja amfetamiinien, tuotannossa tarvitaan kemikaaleja. Pääasiassa näitä kemikaaleja käytetään kuitenkin moniin erilaisiin laillisiin käyttötarkoituksiin esimerkiksi lääkkeiden, kosmetiikan, muovin ja hajuvesien tuotannossa. Tällaisia kemikaaleja kutsutaan huumausaineiden lähtöaineiksi. Huumausaineiden lähtöaineita tuottavat harvoin rikolliset, jotka aikovat käyttää niitä huumausaineiden laittomaan valmistukseen, koska niiden tuotanto edellyttää usein huomattavaa infrastruktuuria. Siksi rikolliset pyrkivät hankkimaan näitä aineita laillisen kaupan kautta. Tämä toimintatapa, johon huumausaineiden lähtöaineita koskeva kansainvälinen ja EU:n lainsäädäntö on tähän saakka pohjautunut, on muuttunut niin sanottujen design-lähtöaineiden mukaantulon myötä (ks. s. 4 ja sitä seuraavat sivut).

Asetusten yleisen vaikuttavuuden arvioimiseksi erotetaan toisistaan tärkeimmät huumausaineiden lähtöaineet, jotka ovat merkityksellisiä EU:n politiikan kannalta, ja maantieteelliset alueet, joilla niitä tavallisesti käytetään huumausaineiden laittomaan valmistukseen.

a) Synteettisten huumausaineiden valmistus EU:ssa (pääasiassa MDMA ja amfetamiinit)

Keskeiset huumausaineiden lähtöaineet

Keskeisiä huumausaineiden lähtöaineita, jotka päätyvät valmistusprosessissa kokonaan tai osittain huumausaineen (eli lopputuotteen) molekyyliin ja jotka näin ollen aiheuttavat kokonaan tai osittain huumausaineen käyttäjän tavoittelemat psykotrooppiset vaikutukset, ei yleensä tuoteta EU:ssa, vaan ne tuodaan EU:hun joko laillisesti tai laittomasti.

Arvioinnista ilmenee, että nämä huumausaineiden lähtöaineet eivät kulkeudu valmistukseen perinteisellä tavalla. Amfetamiinien ja MDMA:n valmistukseen EU:ssa käytettävät keskeiset huumausaineiden lähtöaineet ovat nykyään lähes yksinomaan design-lähtöaineita. Design-lähtöaineet ovat luokiteltujen huumausaineiden lähtöaineiden läheisiä kemikaaleja, jotka on tarkoituksella valmistettu kiertämään viranomaisten tarkastukset ja joilla ei yleensä ole mitään laillista käyttöä. Lisäksi metamfetamiinia tuotetaan EU:ssa usein myös keskeisiin lähtöaineisiin kuuluvien efedriinin ja pseudoefedriinin avulla. Monissa tapauksissa nämä lähtöaineet on saatu niitä sisältävistä lääkkeistä, jotka on ostettu laillisesti apteekeista tietyissä jäsenvaltioissa. Toisin sanoen nämä lähtöaineet eivät myöskään ole perinteisessä mielessä valmistukseen kulkeutuneita. Näin ollen synteettisten huumausaineiden laittomassa tuotannossa käytettävien keskeisten kemikaalien tarjonnasta EU:ssa voidaan todeta, että lähtöaineiden huumausaineiden valmistukseen kulkeutumisen ehkäisy on yleisesti ottaen ollut vaikuttavaa. Onnistunut huumausaineiden valmistukseen kulkeutumisen estäminen sekä sellaisten uusien tuotantotekniikoiden ilmeneminen, jotka eivät edellytä luokiteltujen aineiden käyttöä, ovat kuitenkin mitä todennäköisimmin johtaneet siihen, että huumekauppiaat käyttävät yhä enemmän design-lähtöaineita (ks. Aiheellisuus).

Huumausaineiden apulähtöaineet

Synteettisten huumausaineiden tuotanto EU:ssa edellyttää keskeisten huumausaineiden lähtöaineiden lisäksi myös suuria määriä erityyppisiä huumausaineiden apulähtöaineita, kuten reagensseja, liuottimia ja erotus- tai dispergointiaineita, joita käytetään kemiallisen synteesin aikana mutta joita ei sisällytetä huumausaineeseen.

Arviointi osoittaa, että monet näistä huumausaineiden apulähtöaineista kulkeutuvat EU:ssa perinteisellä tavalla laillisista kanavista laittomiin kanaviin. Tätä tukee se, että EU:n tulliviranomaiset eivät juuri koskaan takavarikoi huumausaineiden apulähtöaineita EU:n ulkorajoilla, mikä viittaa siihen, että ne ovat peräisin EU:sta.

Näitä kemikaaleja, joista monet ovat niin sanottuja bulkkikemikaaleja, tuotetaan ja myydään yleensä hyvin suurina määrinä, minkä vuoksi niiden kulkeutumista huumausaineiden valmistukseen on erityisen hankalaa estää. Synteettisten huumausaineiden laittomaan valmistukseen tarvitaan vain pieni osuus tuotetusta ja myydystä kokonaismäärästä. Tämä tarkoittaa, että vaikka valtaosa toimijoista noudattaisi asetuksia kaikilta osin, riittää, että vain pieni määrä varomattomia tai korruptoituneita toimijoita toimittaa tarvittavat huumausaineiden apulähtöaineet laittomien huumausaineiden valmistajille. Tämä viittaa kuitenkin siihen, että lähtöaineiden huumausaineiden valmistukseen kulkeutumisen estäminen EU:ssa ei ole ollut vaikuttavaa EU:ssa tehtävän synteettisten huumausaineiden valmistuksen ja kemiallisten apuaineiden osalta.

b) Heroiinin valmistus tyypillisesti Keski- ja Kaakkois-Aasiassa

Etikkahappoanhydridiä käytetään asetylointiaineena prosessoitaessa morfiinia heroiiniksi. Se kuuluu kansainvälisen huumausaineiden lähtöaineiden valvonnan piiriin, koska sillä on keskeinen rooli heroiinin valmistuksessa. Viranomaiset eri puolilla maailmaa kiinnittävät etikkahappoanhydridiin erityisen paljon huomiota, koska heroiini kuuluu eniten riippuvuutta aiheuttavien huumausaineiden joukkoon. Heroiini aiheuttaa suhteettoman suuren osuuden huumausaineiden käyttöön liittyvistä terveysongelmista ja kuolemista. Lisäksi Afganistanissa tapahtuvan heroiinin tuotannon epäillään liittyvän terrorismin rahoitukseen.

Maailmanlaajuisesti etikkahappoanhydridin laillinen valmistus ja kauppa on laajaa ja kasvavaa. Tämä ja se seikka, että etikkahappoanhydridiä tarvitaan heroiinin laittomaan valmistukseen suhteellisen pieniä määriä (noin 0,01 prosenttia), tekee laittomiin tarkoituksiin kulkeutumisen estämisestä erittäin haastavan tehtävän. Joulukuussa 2013 EU tiukensi lähtöaineita koskevaa lainsäädäntöä ottamalla käyttöön etikkahappoanhydridin loppukäyttäjien rekisteröintiä koskevan vaatimuksen, jonka tavoitteena on vähentää niiden kulkeutumista huumausaineiden valmistukseen EU:ssa. Tiukasta valvonnasta huolimatta etikkahappoanhydridiä kulkeutuu kuitenkin edelleen huumausaineiden valmistukseen EU:ssa. Erityisesti Turkki takavarikoi säännöllisesti etikkahappoanhydridiä, jonka väitetään tulevan EU:sta ja joka on matkalla Afganistaniin. Ongelmaan on kiinnitetty huomiota myös kansainvälisen huumausaineiden valvontalautakunnan uusimmissa raporteissa, joissa EU:n viranomaisia kehotetaan ryhtymään asianmukaisiin toimenpiteisiin.

Lisäksi joissakin EU:n jäsenvaltioissa on havaittu laittomia laboratorioita, jotka valmistavat heroiinia morfiinista. Syynä tällaiseen epätyypilliseen tuotantopaikkaan (yleensä heroiini syntetisoidaan lähempänä unikon, josta heroiini valmistetaan, viljelyalueita) on asiantuntijoiden mukaan se, että etikkahappoanhydridi on EU:ssa halvempaa ja helpommin saatavissa kuin Afganistanissa tai muilla perinteisillä heroiinin tuotantoalueilla. Tämä viittaa siihen, että etikkahappoanhydridin kulkeutumista huumausaineiden valmistukseen EU:ssa ei ole pystytty tehokkaasti estämään.

Analyysi takavarikointien ja pysäytettyjen lähetysten lukumäärän perusteella

Huumausaineiden valmistukseen kulkeutumisen ja EU:n huumausaineiden lähtöaineita koskevan politiikan kehityksestä ja vaikuttavuudesta voidaan saada käsitys myös analysoimalla ajan mittaan tehtyjä takavarikointeja ja pysäytettyjä lähetyksiä. Takavarikoinnit ovat lähetyksiä, jotka on otettu haltuun tuomioistuimen tai toimivaltaisen viranomaisen määräyksestä. Pysäytetyt lähetykset ovat toimituksia, jotka on toimijan tai toimivaltaisten viranomaisten aloitteesta evätty pysyvästi, koska on perusteltua epäillä, että liiketoimella pyritään siirtämään huumausaineiden lähtöaineita laittomiin tarkoituksiin.

Tällainen analyysi on tehty tämän arvioinnin yhteydessä. Käytännössä ainoa yleinen päätelmä, joka tämän perusteella voidaan tehdä, on, että lähes kaikkien luokiteltujen lähtöaineiden jatkuvasti, vaikkakin epätasaisesti tehtävät takavarikoinnit osoittavat, että kulkeutuminen laillisesta kaupasta huumausaineiden valmistukseen jatkuu edelleen. Vaikka asetuksia on vahvistettu joiltakin osin (esimerkiksi etikkahappoanhydridin luokittelu uudelleen vuonna 2013 luokkaan 2A, jonka osalta edellytetään käyttäjien ja toimijoiden rekisteröitymistä) ja valvonta tämän myötä tehostunut, muutosten toteuttamisen jälkeen on edelleen tehty merkittäviä määriä takavarikointeja.

Aihetta voidaan tutkia myös tarkastelemalla yleensä luokkaan 1 luokiteltujen keskeisten kemikaalien sekä niiden korvikkeena käytettävien muiden kuin luokiteltujen aineiden takavarikointeja. Näin on tehty Alankomaiden tulliviranomaisten hiljattain laatimassa raportissa. Raportin mukaan EU:ssa takavarikoitiin vuosina 2017 ja 2018 vähintään 189 tonnia keskeisiä kemikaaleja. Tästä 189 tonnista tärkeimpiä kemikaaleja voitaisiin valmistaa noin 170 miljoonaa MDMA-tablettia ja 103 tonnia amfetamiinitahnaa.

Huumausaineiden valmistukseen kulkeutuminen tai salakuljetus on kuitenkin luultavasti paljon laajempaa. Tämä voidaan päätellä siitä, että laittomista laboratorioista on löytynyt suuria määriä tyhjiä pakkauksia, sekä useista käytettyjen kemikaalien kaatopaikoista. Synteettiseen tuotantoon liittyviä alueita koskevan eurooppalaisen raportointivälineen (European Reporting Instrument on Sites related to Synthetic Production, ERISSP) mukaan vuonna 2018 ilmoitettiin 311 kaatopaikasta.

EU:ssa tapahtuvasta laajasta synteettisten huumausaineiden tuotannosta, joka voidaan päätellä löydettyjen keskeisten kemikaalien huomattavasta määrästä, seuraa myös, että yhä suurempia määriä apuaineita (liuottimia, reagensseja jne.) on täytynyt jollakin tavalla päätyä laittomiin laboratorioihin eli niiden on täytynyt kulkeutua valmistukseen. Lainvalvontaviranomaisten tiedustelutietojen mukaan suurin osa laittomien laboratorioiden apuaineista on peräisin EU:n sisältä, koska tulliviranomaiset eivät juuri koskaan takavarikoi niitä EU:n ulkorajoilla. Yhteenvetona voidaan todeta, että EU:ssa tapahtuu todennäköisesti hyvin paljon EU:n sisäistä apuaineiden kulkeutumista huumausaineiden valmistukseen. Tämä vahvistaa edellä mainitun päätelmän, jonka mukaan EU:ssa ei ole pystytty tehokkaasti estämään apuaineiden kulkeutumista huumausaineiden valmistukseen.

2.3.Tehokkuus