Tausta

Kreikan talouskehitystä ja ‑politiikkaa seurataan talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson ja asetuksen (EU) N:o 472/2013 ( ) mukaisen tiukennetun valvonnan kehyksen puitteissa. Kreikkaan kohdistuvan tiukennetun valvonnan toteutuksesta annetuissa täytäntöönpanopäätöksissä ( ) otetaan huomioon se, että Kreikan on keskipitkällä aikavälillä hyväksyttävä edelleen toimenpiteitä, joilla pyritään puuttumaan talous- ja rahoitusvaikeuksien todellisiin tai mahdollisiin syihin, ja toteutettava rakenneuudistuksia, joilla tuetaan vankkaa ja kestävää talouskasvua.

Tiukennettu valvonta muodostaa kattavan kehyksen talouden kehityksen seurannalle ja sellaisten politiikkatoimien toteuttamiselle, joita tarvitaan talouden kestävän elpymisen varmistamiseksi. Sen puitteissa arvioidaan säännöllisesti talous- ja finanssialan viimeaikaista kehitystä Kreikassa sekä seurataan valtion rahoitusehtoja ja päivitetään velkakestävyysanalyysia. Tiukennetun valvonnan puitteissa myös arvioidaan Kreikan 22. kesäkuuta 2018 kokoontuneelle euroryhmälle antamaa yleistä sitoumusta siitä, että se jatkaa Euroopan vakausmekanismin ohjelman mukaisesti hyväksyttyjä uudistuksia, saattaa ne päätökseen sekä varmistaa, että rahoitustukiohjelmissa hyväksyttyjen tärkeiden uudistusten tavoitteet saavutetaan. Tiukennetun valvonnan puitteissa seurataan niin ikään erityissitoumusten täytäntöönpanoa. Tavoitteena on saattaa keskeiset rakenneuudistukset päätökseen sovittuihin määräaikoihin mennessä (vuoden 2022 puoliväliin asti ulottuvalla jaksolla) kuudella keskeisellä alalla, jotka ovat i) finanssipolitiikka ja julkisen talouden rakenne, ii) sosiaalipalvelut, iii) rahoitusvakaus, iv) työ- ja tuotemarkkinat, v) yksityistäminen ja julkishallinnon uudistus ( ). Kymmenen erityissitoumuksen täyttämisen määräaika oli vuoden 2019 lopussa, ja tässä raportissa arvioidaan, miten kyseisissä sitoumuksissa on edistytty. Myös aiempien sitoumusten jatkotoimia seurataan.

Tämä on viides Kreikkaan kohdistuvaa tiukennettua valvontaa koskeva raportti. Se annetaan yhdessä Kreikkaa koskevan vuoden 2020 maaraportin kanssa talouspolitiikan EU-ohjausjakson yhteydessä. Tämä raportti perustuu komission yhdessä Euroopan keskuspankin edustajien kanssa Ateenaan 22.–24. tammikuuta 2020 tekemän tarkastuskäynnin havaintoihin ( ). Kansainvälinen valuuttarahasto (IMF) osallistui tähän prosessiin ohjelman jälkiseurantajaksonsa (Post Program Monitoring Cycle) yhteydessä, kun taas Euroopan vakausmekanismi osallistui ennakkovaroitusjärjestelmänsä puitteissa sekä Euroopan komission ja Euroopan vakausmekanismin yhteistyösuhteista 27. huhtikuuta 2018 allekirjoitetun yhteistyöpöytäkirjan mukaisesti.

Kokonaisarviointi edistymisestä uudistuksia koskevissa sitoumuksissa

Tässä raportissa todetaan, että Kreikka on edistynyt hyvin täyttäessään erityisiä uudistussitoumuksia, joiden määräaika oli vuoden 2019 lopussa. Hallituksen toteuttamilla tai ilmoittamilla täydentävillä toimenpiteillä ne pystyttäneen täyttämään suunnitellusti ennen tiukennettua valvontaa koskevaa kuudetta raporttia, joka on määrä antaa toukokuussa 2020. Tämä edellyttää Kreikan viranomaisten jatkuvaa sitoutumista erityisesti finanssisektorilla, jolla tarvitaan merkittäviä lisätoimia.

·Vuoden 2019 loppuun mennessä täytettäviksi sovittuihin kymmeneen erityissitoumukseen sisältyy merkittäviä uudistuksia, joilla pyritään tehostamaan Kreikan julkisen sektorin toimintaa, lisäämään sosiaalipolitiikan vaikuttavuutta, edistämään yksityistämisohjelmaa ja parantamaan entisestään liiketoimintaympäristön laatua. Viranomaiset ovat täyttäneet tai ovat piakkoin täyttämässä joitakin keskeisistä sitoumuksista, kuten julkisten tulojen riippumattoman viraston (Independent Authority for Public Revenue, IAPR) valmiuksien parantamiseen tähtäävät uudistukset ja julkisen sektorin digitaaliset organisaatiokaaviot, jotka ovat osa henkilöstöhallinnon strategiaa. Muiden keskeisten sitoumusten toteutusaikatauluja on mukautettu hankkeiden monimutkaisuuden tai periytyvien viivästysten vuoksi. Tämä koski esimerkiksi vähimmäistulojärjestelmän työmarkkinapilarin käyttöönottoa, jolla pyritään edistämään pitkäaikaista ja kestävää työllisyyden kasvua, ja yksityistämisohjelmaa huolimatta siitä, että edellisen raportin antamisen jälkeen toimien toteutus on edennyt hyvin. Kattavampi katsaus on liitteessä. Viranomaisia kannustetaan esittämään täydentäviä toimenpiteitä, joilla varmistetaan riittävä edistyminen uudistuksissa, joiden aikatauluja on mukautettu. Tämä koskee esimerkiksi julkista varainhoitoa ja yrityksille aiheutuvaa sääntelytaakkaa.

·Jatkuvien sitoumusten osalta voidaan todeta, että Kreikan omaisuudenhoitoyhtiön (Hellenic Corporation of Assets and Participations) strategisen suunnitelman täytäntöönpano on käynnissä, ja useissa omaisuuseräsuunnitelmaan kuuluvissa toimissa on edistytty. Sen sijaan maksurästien poistamissuunnitelman täytäntöönpanoa ja terveydenhuoltomenoista takaisinperittävän osuuden perintää on nopeutettava. Rahoitussektorin sitoumusten osalta on edistytty jonkin verran uudistuksissa, joita tarvitaan järjestämättömien lainojen siivoamiseksi pois taseista. Tiettyjä tärkeitä toimia on kuitenkin edelleen merkittävästi priorisoitava ja nopeutettava. Erityisesti kotitalouksien maksukyvyttömyystapausten ruuhkan purkaminen on aikataulusta jäljessä, ja edistyminen onnistuneiden sähköisten huutokauppojen esteiden poistamisessa on edelleen vähäistä.

·Viranomaiset ovat samanaikaisesti edistyneet vuoden 2020 puoliväliin mennessä täytettävissä sitoumuksissa, joita arvioidaan vuoden jälkipuoliskolla. Viranomaiset jatkavat toimiaan tiiviissä yhteistyössä toimielinten kanssa ja toteuttavat euroryhmän sitoumuksia pidemmälle meneviä toimenpiteitä osana laajempaa uudistusohjelmaansa esimerkiksi hyvän säädöskäytännön, digitaalisen hallinnon ja koulutuksen aloilla.

Kokonaistalouden ja julkisen talouden näkymät

Vuonna 2019 jatkuneen talouden elpymisen odotetaan vahvistuvan tulevaisuudessa. Talouskasvun odotetaan olevan pääasiassa viennin vahvan kehityksen ansiosta 2,2 prosenttia vuonna 2019, mikä ylittää selvästi euroalueen keskiarvon, joka on 1,2 prosenttia. Vahva matkailukausi lisäsi palvelujen vientiä, mutta myös tavaroiden vienti pysyi vakaana huolimatta euroalueen hitaammasta kasvusta. Talouskasvun odotetaan kiihtyvän 2,4 prosenttiin vuonna 2020, kun kotimainen kysyntä saa uutta vauhtia positiivisten odotusten ja vuoden 2020 talousarvioon sisällytetyn kasvua edistävän verotuksen painopisteen siirtymisen tukemana. Työmarkkinoiden elpymisen odotetaan jatkuvan, ja työttömyyden odotetaan laskevan 15,2 prosenttiin vuonna 2020. Inflaation ennustetaan pysyvän hitaana lähitulevaisuudessa.

Talousnäkymiin kohdistuu edelleen sekä positiivisia että negatiivisia riskejä. Viimeaikaiset tilastolliset tarkistukset ja indikaattorit, jotka kuvaavat yritysten ja kuluttajien odotuksia, viittaavat positiivisiin riskeihin vuosina 2019 ja 2020. Ennuste on edelleen varovainen, kun otetaan huomioon ulkoisen sektorin vaikutus kasvuun vuonna 2020, myös yksikkötyökustannusten hidas kasvu Kreikassa. Sen sijaan Kreikan vientimarkkinaosuuksien kasvu vuonna 2019 ja sitä edeltävinä vuosina voi osoittautua kestävämmäksi, erityisesti jos samalla tuottavuus paranee. Negatiiviset riskit liittyvät pääasiassa epävarmaan geopoliittiseen tilanteeseen ja pitkittyneisiin poliittisiin jännitteisiin laajemmalla maantieteellisellä alueella sekä suunniteltujen julkisten investointihankkeiden vajaatoteutukseen ja niiden kotimaiseen kysyntään kohdistuviin vaikutuksiin. Ennusteen toteutuminen edellyttää tiukennetun valvonnan puitteissa sovittujen uudistusten jatkamista. Erityisesti investointirahoituksen tarjoaminen pankkisektorin välityksellä riippuu rahoitusalan uudistusten nopeasta täytäntöönpanosta. Uudistusten tarkoituksena on tukea pankkien välityskapasiteettia.

Vuoden 2019 alustavien tietojen perusteella Kreikan odotetaan ylittävän perusylijäämätavoitteensa, joka on 3,5 prosenttia suhteessa BKT:hen, ja julkisen talouden tavoitteensa viidentenä peräkkäisenä vuonna. Perusylijäämän odotetaan olevan noin 4 prosenttia vuonna 2019, kun otetaan huomioon heikoimmassa asemassa oleville kotitalouksille jaettu 186 miljoonan euron ”sosiaalinen osinko” ja jäljellä olevan julkisen palvelun velvoitteen (200 miljoonaa euroa) täyttäminen vuoden lopussa. Tämä vastaa noin 1,6 prosentin nimellistä ylijäämää suhteessa BKT:hen, kun taas euroalueella nimellisen rahoitusaseman ennustetaan olevan 0,8 prosenttia alijäämäinen suhteessa BKT:hen. Edellisessä raportissa ennakoitu 3,8 prosentin ylijäämä suhteessa BKT:hen on ennen vuoden lopussa suoritettavia maksuja nyt noin 4,2 prosenttia. Ero johtuu pääasiassa sosiaaliturvamaksuista ja veroista saaduista odotettua suuremmista tuloista sekä kulutusmenojen ennakoitua pienemmästä toteutumasta. Osa korkeammasta tulototeutumasta johtui kertaluonteisista tekijöistä.

Julkiset investoinnit olivat 1,1 prosenttia pienemmät suhteessa BKT:hen kuin alun perin oli suunniteltu, mutta niillä oli pitkälti neutraali vaikutus rahoitusasemaan. Puuttuakseen julkisten investointien määrärahojen toistuvaan vajaakäyttöön viranomaiset ovat aloittaneet toimintasuunnitelman täytäntöönpanon parantaakseen määrärahojen käytön seurantaa. Toimintasuunnitelma on tällä hetkellä aikataulussa, ja se on tarkoitus toteuttaa vuoden 2021 loppuun mennessä. Suunnitelmat hankkeiden valmisteluvälineen perustamiseksi ovat alkuvaiheessa, mutta odotuksena on, että ne auttavat lisäämään julkisten investointien määrärahojen käyttöä ja parantamaan niiden kohdentamista. Julkisten investointien talousarvion alikäyttö on kasvava huolenaihe myös teknisessä työssä, joka koskee arvopaperimarkkinaohjelman (SMP) ja nettorahoitusvaroja koskevan sopimuksen (ANFA) mukaisten tuottojen mahdollista käyttöä sovittuihin investointeihin (ks. myös jäljempänä).

Viranomaiset ovat alkaneet toteuttaa vuoden 2020 talousarviota, joka edellisessä raportissa arvioitiin julkisen talouden tavoitteen (3,5 prosenttia suhteessa BKT:hen) mukaiseksi. Kevääksi odotetaan syntyvän finanssipoliittista liikkumavaraa lisätoimenpiteiden rahoittamiseksi. Hallitus pyrkii jälleen alentamaan kiinteistöveroa (ENFIA) ja samalla kasvattamaan sen veropohjaa sekä alentamaan erityistä yhteisvastuumaksua ja sosiaaliturvamaksuja. Tämän vuoksi heinäkuussa 2019 ilmoitettua yhtiöveron asteittaista alentamista 20 prosenttiin saatetaan lykätä. Näitä toimenpiteitä arvioidaan julkisen talouden keskipitkän aikavälin strategian valmistelun yhteydessä toukokuussa 2020. Samalla arvioidaan uudelleen eräitä vuoden 2020 talousarvioon sisältyviä vähäisiä finanssipoliittisia toimenpiteitä. Julkisen talouden keskipitkän aikavälin strategian odotetaan myös heijastavan tulevaa eläkeuudistusta, jota suunnitellaan tällä hetkellä julkisen talouden näkökulmasta neutraalisti korkeimman hallinto-oikeuden vuonna 2019 antaman päätöksen mukaisesti, sekä pankkilainoihin liittyvien maksettaviksi vaadittavien valtiontakausten määrän selvittämisestä aiheutuvia kustannuksia, joiden arvioidaan olevan 1,1 prosenttia suhteessa BKT:hen viiden vuoden aikana.

Kun otetaan huomioon muuttovirtojen kiihtyminen, Kreikan viranomaiset ovat huomauttaneet, että nykyinen muuttoliikkeen mukauttaja ei anna täyttä kuvaa muuttoliikekriisin kokonaiskustannuksista ( ). Sovitun muuttoliikkeen mukauttajan perusteella perusjäämästä voidaan poistaa BKT:hen suhteutettuna enintään 0,2 prosenttia muuttoliikkeeseen liittyvistä menoista (joista on vähennetty EU:n varat), mutta nykyisten menetelmien perusteella perusjäämästä tosiasiallisesti vähennetyt määrät jäävät jatkuvasti tämän tason alapuolelle. Viranomaiset ja EU:n toimielimet ovat alkaneet arvioida esteitä, jotka estävät viranomaisia ottamasta huomioon kokonaiskustannuksia mukauttajassa, ja ne raportoivat asiaa koskevista havainnoista seuraavassa kertomuksessa.

Kreikan julkisen talouden ja kokonaistalouden näkymät ovat yleisesti ottaen parantuneet. Jatkuva vakaa julkisen talouden suorituskyky ja kasvua edistävä poliittinen ohjelma ovat vaikuttaneet talousilmastoon, sillä markkinailmapiiriä kuvaavat mittarit lähestyvät kriisiä edeltävää tasoa. Kreikka on onnistunut pääsemään takaisin valtionvelkakirjamarkkinoille, ja valtion joukkovelkakirjojen tuotot ovat historiallisen alhaisella tasolla. Tuottoerot kaventuivat huomattavasti viime vuonna, ja Kreikan talouden kohentuneet näkymät ovat johtaneet maan luottoluokituksen asteittaiseen paranemiseen. Uudistussitoumusten ylläpitäminen on keskeistä keskipitkän ja pitkän aikavälin kasvunäkymien ylläpitämiseksi.

Myönteisistä näkymistä huolimatta Kreikan julkiseen talouteen kohdistuu edelleen riskejä, joita on vaikea arvioida määrällisesti tässä vaiheessa. Huolimatta siitä, että korkein hallinto-oikeus on äskettäin antanut päätöksen aiemmista eläkeuudistuksista, vireillä on edelleen useita oikeustapauksia, joissa vaaditaan takautuvia maksuja eläkkeensaajille. Korkein hallinto-oikeus käsittelee niitä ns. pilottioikeudenkäynnissä varmistaakseen yhdenmukaisen lähestymistavan soveltamisen kaikissa tuomioistuimissa. Julkiseen talouteen kohdistuu myös lisäriski, joka on seurausta matkailu-, hotelli- ja ravintola-alalla toimivan yrityksen Attikos Heliosin oikeudenkäynneistä julkista kiinteistöyhtiötä vastaan. Asia on parhaillaan käsiteltävänä Ateenan muutoksenhakutuomioistuimessa. Lisäpaineita julkisessa taloudessa voivat aiheuttaa myös suunnitellut järjestelyt, jotka koskevat Kreikan kansallispankin (yksityinen liikepankki National Bank of Greece) yksityistä lisäeläkerahastoa. Vaikutukset julkiseen talouteen riippuvat eläkevastuiden julkishallinnolle siirtämisen tilastollisen kirjaamisen ajoituksesta sekä tuomioista, jotka annetaan kahdessa vireillä olevassa oikeudenkäynnissä, joissa ovat osallisina kaikki asianosaiset (valtio, pankki ja eläkkeensaajat).

Kreikassa on aloitettu tekniset neuvottelut arvopaperimarkkinaohjelman (SMP) ja nettorahoitusvaroja koskevan sopimuksen (ANFA) mukaisten tuottojen mahdollisesta käytöstä bruttomääräisten rahoitustarpeiden pienentämiseen tai muihin sovittuihin investointeihin. Euroryhmän joulukuussa 2019 antaman toimeksiannon jatkotoimena viranomaiset ( ) kertoivat tiukennettuun valvontaan kuuluvan valvontakäynnin aikana alustavista näkemyksistään, jotka koskivat arvopaperimarkkinaohjelman (SMP) ja nettorahoitusvaroja koskevan sopimuksen (ANFA) mukaisten tuottojen mahdollista käyttöä ja siihen liittyvää vaikutusta rakenteelliseen rahoitusasemaan. EU:n toimielimet tekevät yhteistyötä viranomaisten kanssa teknisellä tasolla ja raportoivat asiasta euroryhmälle kesäkuussa 2020. Yleisesti ollaan sitä mieltä, että investointien on edistettävä kasvua. Kreikan viranomaiset ovat myös ehdottaneet, että harkittaisiin sellaisen julkisen talouden tasausmekanismin perustamista, jonka avulla voitaisiin ottaa huomioon perusylijäämätavoitteiden aiempi ylittyminen seuraavana vuonna ja alentaa perusylijäämätavoitetta vuoteen 2022 asti. Kaikista ehdotuksista, joilla muutetaan eurooppalaisten kumppaneiden kanssa kesäkuussa 2018 tehtyä sopimusta, on keskusteltava euroryhmässä. Niitä käsiteltäessä on huolehdittava EU:n julkisen talouden kehyksen noudattamisesta ja velan kestävän tason säilyttämisestä.