[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 19.11.2009

KOM(2009) 615 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE

Yksityisten ja julkisten investointien lisääminen elpymisen ja pitkän aikavälin rakennemuutoksen edistämiseksi: julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien kehittäminen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE

Yksityisten ja julkisten investointien lisääminen elpymisen ja pitkän aikavälin rakennemuutoksen edistämiseksi: julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien kehittäminen

1. Johdanto

EU:ssa ja sen jäsenvaltioissa pyritään nujertamaan talous- ja finanssikriisiä toteuttamalla kunnianhimoisia elvytyssuunnitelmia. Niiden tavoitteena on vakauttaa rahoitusalaa ja rajoittaa laman vaikutusta kansalaisiin ja reaalitalouteen. Merkittävä tapa pitää yllä taloudellista toimintaa kriisin aikana ja tukea nopeaa paluuta kestävään talouskasvuun on investoiminen infrastruktuurihankkeisiin[1]. Mainittujen elvytyspyrkimysten yhteydessä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet voivat tarjota tehokkaita tapoja toteuttaa infrastruktuurihankkeita, tarjota julkisia palveluja ja harjoittaa laajempaa innovointitoimintaa. Samalla julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet ovat infrastruktuurien ja palvelujen rakenteellisen pitkäaikaisen kehittämisen kannalta edullisia välineitä, sillä niissä yhdistyvät yksityisen ja julkisen sektorin erilliset hyödyt.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet ovat julkisten viranomaisten ja yksityissektorin välisen yhteistyön muotoja[2], joissa tavoitteena on uudenaikaistaa infrastruktuurien ja strategisten julkisten palvelujen tarjontaa. Joissakin tapauksissa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen kuuluu infrastruktuuriomaisuuden rahoitus, suunnittelu, rakentaminen, kunnostaminen, hallinnointi tai ylläpito, toisissa tapauksissa siihen kuuluu perinteisesti julkisten laitosten hoitaman palvelun tarjonta. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksissa olisi keskityttävä ensisijaisesti julkisten palvelujen tehokkuuden edistämiseen jakamalla riskejä ja valjastamalla käyttöön yksityissektorin asiantuntemus. Silti niillä voidaan myös helpottaa julkiseen talouteen kohdistuvaa välitöntä painetta tarjoamalla käyttöön pääoman lisälähde. Yksityisten sijoittajien kannalta julkisen sektorin osallistuminen hankkeeseen voi puolestaan merkitä tärkeää turvaa, erityisesti julkisesta taloudesta peräisin olevan pitkäaikaisen kassavirran vakauden muodossa, ja tuoda hankkeeseen merkittäviä sosiaalisia tai ympäristöön liittyviä hyötyjä.

EU:n tasolla julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet[3] voivat tarjota avainhankkeille lisänostetta saavuttaa yhteisiä poliittisia tavoitteita, joita ovat esimerkiksi ilmastonmuutoksen torjunta, vaihtoehtoisten energialähteiden sekä energiatehokkuuden ja luonnonvarojen käytön tehokkuuden edistäminen, kestävän liikenteen tukeminen, korkeatasoisesta ja kohtuuhintaisesta terveydenhoidosta huolehtiminen sekä sellaisten suurten tutkimushankkeiden kuten yhteisten teknologia-aloitteiden toteuttaminen, joilla pyritään vakiinnuttamaan Euroopan johtajuusasema strategisten teknologioiden alalla. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksilla voidaan myös vahvistaa Euroopan innovaatiokapasiteettia ja edistää Euroopan teollisuuden kilpailukykyä aloilla, joilla on merkittävää kasvu- ja työllistämispotentiaalia.

Julkisen ja yksityisen sektorin kapasiteetin ja varojen yhdistelmä voi näin ollen edistää elpymisprosessia sekä sellaisten markkinoiden kehitystä, jotka muodostavat Euroopan tulevan taloudellisen vaurauden perustan. Juuri kun julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien järjestelmällisempi käyttö olisi alkanut tuoda huomattavaa hyötyä, talous- ja finanssikriisi kuitenkin vaikeutti näiden välineiden käytön edellytyksiä. Vaikka nyt on saatu jonkin verran näyttöä elpymisestä, lopullisen rahoituspäätöksen saaneiden hankkeiden määrä ja arvo on edelleen huomattavasti kriisiä edeltäneen tason alapuolella[4]. Sen vuoksi on sitäkin kiireellisempää ja tärkeämpää tarkastella uusia tapoja, joilla voitaisiin tukea julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien kehittämistä.

2. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien puolesta puhuvat seikat [5]: MIKSI JA MILLOIN NE VOIVAT OLLA TEHOKKAITA?

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia on EU:ssa syntynyt kuljetusalalle (maantie- ja rautatiekuljetukset)[6], julkisten rakennusten ja laitteistojen alalle (koulut, sairaalat, vankilat)[7] sekä ympäristöalalle (veden-/jätteenkäsittely, jätehuolto)[8]. Kokemukset eri aloilla ja eri maissa ovat olleet hyvin erilaisia. Monissa jäsenvaltioissa kokemus julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksista on vähäistä tai sitä ei ole lainkaan. Kun tarkastellaan julkisten palvelujen kokonaishallinnointia tai julkisen infrastruktuurin rakentamista ja hoitamista koko EU:n tasolla, julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet eivät ole kovin yleisiä , ja niiden osuus julkisten investointien kokonaismäärästä on pieni [9]. Energian ja televiestinnän verkostojen alalla on jo olemassa merkittävää palvelujen tarjontaa yksityissektorilla, mutta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia voisi mahdollisesti syntyä enemmänkin, esimerkiksi tarvittavan energiainfrastruktuurin kehittämisen alalla, jolla kaupalliset edut eivät tarjoa tarpeeksi kannustimia investointeihin[10], tai sekä kiinteitä että langattomia laajakaistayhteyksiä koskevien julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien alalla, jotta digitaalinen kahtiajako saadaan poistettua ja edistetään pikaista siirtymistä nopeisiin internet-laajakaistapalveluihin. Tähän mennessä on saatu huomattavaa näyttöä siitä, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksilla voidaan saavuttaa seuraavia etuja:

- Hankkeiden toteuttaminen paranee. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksilla on hyvät näytöt hankkeiden toteutumisesta ajallaan[11] ja talousarvion mukaisesti[12]. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeet Euroopan laajuisen liikenneverkon (TEN-T) alalla osoittavat, että kumppanuusrakenteita voidaan soveltaa menestyksellisesti kaikkia liikennemuotoja koskeviin erilaisiin hankkeisiin. Esimerkkejä tästä ovat Perpignan–Figueras-rataosuuden (ja siihen kuuluvan, rajan alittavan tunnelin) 50 vuoden ajaksi myönnetty toimilupa, Juutinrauman kiinteä yhteys Ruotsin ja Tanskan välillä sekä suurnopeusjunayhteys Alankomaissa. Euroopan laajuisen liikenneverkon yhteydessä on suunnitteilla useita rajatylittäviä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeita. Niihin kuuluvat mm. rautatie-/maantiesilta Tanskan ja Saksan välille, Seine-Nord -kanava sekä rajatylittävä sisävesiväylähanke Ranskassa ja Belgiassa.

- Infrastruktuurin kustannustehokkuus lisääntyy , kun hyödynnetään kilpailukykyisen yksityissektorin tehokkuutta[13] ja innovatiivista potentiaalia joko kustannusten alentamiseksi tai paremman laatusuhteen saavuttamiseksi.

- Infrastruktuurin rahoittamiskustannukset jakautuvat omaisuuserän koko elinkaaren ajalle , mikä vähentää julkisen sektorin talousarvioihin kohdistuvaa välitöntä painetta ja mahdollistaa infrastruktuurihankkeiden loppuunsaattamisen (ja niiden mukanaan tuoman hyödyn saavuttamisen) aikaistumisen useilla vuosilla.

- Riskien jakaminen julkisten ja yksityisten osapuolten välillä paranee [14]. Tehokkaampi riskinhallinta vähentää hankkeiden kokonaiskustannuksia, edellyttäen, että se on asianmukaisesti suhteutettu.

- Kumppanuudet edistävät kestävää kehitystä, innovointia sekä tutkimus- ja kehitystoimia , jotta saavutetaan tarvittavat edistysaskeleet uusien ratkaisujen löytymiseksi yhteiskunnan sosioekonomisiin haasteisiin. Tämä liittyy julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden tukena olevaan perusmekanismiin:

- kyseessä on kilpailuprosessi; kilpailuetua tarjoavaa innovaatiota (ohjelmistot tai järjestelmät) edistetään;

- se perustuu yksityisen osapuolen sitoumukseen saada aikaan suoritus, joka voidaan yhdistää teknisiin sekä ympäristöön liittyviin ja sosiaalisiin arviointiperusteisiin.

- Yksityissektori saa keskeisen osuuden suuria teollisia, kaupallisia ja infrastruktuuriin liittyviä ohjelmia koskevien pitkän aikavälin strategioiden kehittämisessä ja toteuttamisessa.

- EU:n yritysten markkinaosuudet kasvavat julkisten hankintojen alalla kolmansien maiden markkinoilla. Julkisten rakennusurakoiden ja yleishyödyllisten palvelujen alalla toimivat eurooppalaiset yritykset voivat saada tärkeitä sopimuksia eräillä suurten kauppakumppanien markkinoilla, esimerkiksi lentokenttien rakentamisen ja hallinnoinnin, moottoriteiden sekä vesihuollon ja vedenpuhdistuksen aloilla, kun myönnetään rakentamisen, kunnossapidon ja luovutuksen käsittävän mallin (BOT-malli) mukaisia käyttöoikeusurakoita ja palveluhankintoja koskevia käyttöoikeussopimuksia sekä laaditaan erityisvälineitä koskevia ratkaisuja.

Lisäksi julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet tarjoavat mahdollisuuden saada liikkeelle yksityisiä varoja sekä yhdistää niitä julkisiin varoihin. Nämä edut ovat erityisen tärkeitä nykyisissä taloudellisissa olosuhteissa, kun jäsenvaltiot pyrkivät reagoimaan kriisiin kiihdyttämällä investointeja, mutta ovat samalla erittäin tietoisia tarpeesta säilyttää talousarviota koskeva kurinalaisuus.

3. EU:n osallistuminen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeisiin

Tämänhetkinen kriisi saa monissa jäsenvaltioissa uudelleen aikaan julkiseen talouteen kohdistuvaa painetta ja vaikeuttaa samalla pitkäaikaisten yksityisten investointien saamista pääomavaltaisille hankkeille. Rakennerahastojen, Euroopan investointipankin tai TEN-T-välineiden kautta saatava EU:n rahoitus voi auttaa saamaan liikkeelle julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusratkaisuja hankkeisiin tehtäviä olennaisia investointeja varten jopa aikana, jolloin kansallisten julkisten tai yksityisten varojen saatavuus on vähäistä. Sääntelykehyksensä välityksellä EU vaikuttaa myös ympäristöön, jossa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet toimivat.

3.1. Yhteisön säännöt

Useilla yhteisön sääntökokonaisuuksilla on välitön tai välillinen vaikutus julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin. Tulevaisuudessa on tärkeää huolehtia siitä, että sovellettavat säännöt ovat asianmukaisia ja kannustavia, mutta että samalla noudatetaan sisämarkkinoiden periaatteita täysimääräisesti.

Aikaisemmin kannettiin huolta siitä, että jäsenvaltiot saattaisivat käyttää julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia keinona kätkeä kustannuksiaan ja uusia vastuitaan valtion taseessa siirtämällä kustannuksia tulevaisuuteen vastoin vakaus- ja kasvusopimuksen sääntöjä. Samantapaisia huolenaiheita voidaan esittää nykyisessä, kriisin seurauksena syntyneessä julkisen velan tilanteessa. Eurostat on laatinut sääntöjä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia koskevasta tilastollisesta kirjanpidosta [15]. Niissä määritellään selvästi, missä tapauksissa julkisen ja yksityisen kumppanuuden omaisuuserät olisi kirjattava valtion taseeseen. Nämä säännöt perustuvat hankkeen pääasiallisten riskien jakautumiseen valtion sekä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden toteuttajan välillä. Taloudellisen riskin kohdistuessa pääasiassa valtioon julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden omaisuuserät kirjataan valtion taseeseen. Meneillään olevan talouskriisin aiheuttamien julkiseen talouteen kohdistuvien paineiden vuoksi joustava paluu talousarvioita koskevaan kurinalaisuuteen edellyttäisi sitä, että jäsenvaltiot ovat tietoisia yksittäisten hankkeiden vaikutuksista niiden taseeseen ja siihen liittyvistä seurauksista (velan ja alijäämän käsittely).

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet ovat julkisia hankintoja koskevia sopimuksia taikka käyttöoikeusurakoita tai palveluhankintoja koskevia käyttöoikeussopimuksia. Kun kyseessä ovat julkisia hankintoja koskevat sopimukset tai käyttöoikeusurakat, niihin sovelletaan julkisia hankintoja koskevia direktiivejä, jos niiden arvo ylittää yhteisön kynnysarvot[16]. Julkisia hankintoja koskevaan EU:n lainsäädäntöön [17] sisältyy vuonna 2004 tehtyjen laajojen muutosten jälkeen nyt joukko menettelyjä, joita hankintaviranomaiset voivat soveltaa sopimuksia tehdessään. On huomionarvoista, että vuoropuhelun käynnistämiseksi tarjoajien kanssa erityisen hankalissa asioissa on EU:n sääntöjen mukaan nyt mahdollista valita kilpailullinen neuvottelumenettely. Sen käyttö saattaa olla asianmukaista julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksissa, joissa hankintaviranomainen ei ehkä aina pysty määrittelemään teknisiä eritelmiä ja asianmukaista hintatasoa etukäteen.

Palveluhankintoja koskevat käyttöoikeussopimukset eivät kuulu julkisista hankinnoista annettujen direktiivien soveltamisalaan, mutta Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vahvistettu, että EY:n perustamissopimuksen periaatteita (kuten avoimuus ja yhdenvertainen kohtelu) sovelletaan myös palveluhankintoja koskeviin käyttöoikeussopimuksiin[18]. Parhaillaan on pohdittavana, olisiko tarpeen parantaa palveluhankintoja koskevien käyttöoikeussopimusten myöntämismenettelyihin liittyvää avoimuutta, kaikkien talouden toimijoiden yhdenvertaista kohtelua ja sen myötä oikeusvarmuutta. Komissio valmistelee vaikutustenarviointia siitä, mitkä aloitteet ovat tulevaisuudessa tarpeen alan selkeästä ja ennustettavasta kehyksestä huolehtimiseksi.

Lisäksi olisi muistettava, että siltä osin kuin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksissa harjoitetaan taloudellista toimintaa, niihin sovelletaan kilpailusääntöjä, erityisesti valtiontukisääntöjä.

3.2. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet EU:n tasolla: yhteiset teknologia-aloitteet

Seitsemännessä tutkimuksen ja teknologian kehittämisen puiteohjelmassa otettiin käyttöön uudentyyppinen eurooppalainen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus ohjelmatasolla: EY:n perustamissopimuksen 171 artiklaan[19] perustuva yhteinen teknologia-aloite. Tämä uusi väline luotiin edistämään eurooppalaista tutkimusta aloilla, joilla tavoitteet ovat mittakaavaltaan ja luonteeltaan sellaisia, etteivät perinteiset välineet ole riittäviä niiden saavuttamiseen. Ensimmäiset yhteiset teknologia-aloitteet on käynnistetty viidellä alalla: innovatiiviset lääkkeet, ilmailu, polttokenno- ja vetyteknologiat, nanoelektroniikka ja sulautetut tietotekniikkajärjestelmät. Vuoteen 2017 saakka ulottuvalla ajanjaksolla yhteisten teknologia-aloitteiden kokonaistalousarvioiden suuruus vaihtelee 1 miljardista 3 miljardiin euroon. Yhteisistä teknologia-aloitteista kolmessa (innovatiivisia lääkkeitä koskeva aloite, Clean Sky -hanke sekä polttokenno- ja vetyteknologiat) julkiset varat koostuvat yksinomaan yhteisön varoista, jotka ovat peräisin kunkin yhteisen teknologia-aloitteen talousarviosta. Kahdessa muussa yhteisessä teknologia-aloitteessa (ARTEMIS ja ENIAC) yhteisön varoihin yhdistetään osallistuvien jäsenvaltioiden varoja tai seitsemänteen puiteohjelmaan assosioituneiden maiden varoja, jotka saadaan käyttöön kansallisten rahoituselinten kautta. Yksityisten kumppanien osuus koostuu luontoissuorituksista yhteisten teknologia-aloitteiden rahoittamille hankkeille, joihin yksityiset kumppanit osallistuvat. Yhteisen teknologia-aloitteen käyttökustannuksiin (hallintokustannuksiin) osallistuvat sekä julkisen että yksityisen sektorin kumppanit.

Näiden kumppanuuksien avulla on mahdollista

- kehittää kaupallisesti elinkelpoisia ratkaisuja tukemalla monikansallista laajan mittakaavan tutkimustoimintaa Euroopan teollisuuden kilpailukyvyn kannalta tärkeillä aloilla;

- sisällyttää ja sisäistää yhteiskunnallisesti merkittäviä tavoitteita kuten vaihtoehtoisten energialähteiden edistäminen ja energian ja luonnonvarojen tehokkaampi käyttö[20], kestävämmän liikenteen tukeminen, ilmastonmuutoksen torjunta sekä korkealaatuisesta, kohtuuhintaisesta terveydenhuollosta huolehtiminen;

- yhdistää ja edistää (yksityistä, eurooppalaista ja kansallista) rahoitusta ja osaamista sekä vähentää samoihin tai päällekkäisiin tavoitteisiin tähtäävien lukuisien kansallisten hankkeiden aiheuttamaa pirstaleisuutta;

- valjastaa käyttöön yksityissektorin taidot ja innovatiivisuus asianmukaisten riskinjakojärjestelyjen rajoissa.

Viisi olemassa olevaa yhteistä teknologia-aloitetta on saavuttamassa autonomisuuden ja täyden toimintakyvyn, ja niistä saatu kokemus auttaa laatimaan lähestymistapaa uusien julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien luomiseen tutkimusalalle.

3.3. Rakennerahastot

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeita voidaan rahoittaa osittain rakennerahastoista. Tästä huolimatta vain harvat jäsenvaltiot näyttävät toistaiseksi suunnittelevan järjestelmällisesti ohjelmia, jotka tuovat yhteisön rahoitusta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusrakenteille[21]. Vallalla on käsitys, jonka mukaan EU:n ja kansallisten sääntöjen, käytäntöjen ja aikataulujen yhdistäminen yhdessä hankkeessa saattaa olla monimutkaista ja toimia jarruttavana tekijänä. Monissa tapauksissa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus voi kuitenkin olla hankkeiden toteuttamisen kannalta kaikkein ihanteellisin lähestymistapa . Parantamalla jäsenvaltioiden institutionaalisia valmiuksia ja tarjoamalla lisää käytännöllistä ohjausta yhteisön rahoituksen yhdistämisestä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin saatettaisiin auttaa kansallisia hallintoviranomaisia käyttämään useammin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia niiden tehdessä päätöksiä tulevien suurten hankkeiden rahoituksesta.

Charilaos Trikoupis -silta: Korintinlahden ylittävä maailman pisin vinoköysisilta yhdistää Peloponnesoksen niemimaan manner-Kreikkaan. Kreikan valtio myönsi vuonna 1996 ranskalais-kreikkalaiselle yhteenliittymälle Gefyra S.A:lle 42 vuoden käyttöoikeussopimuksen Charilaos Trikoupis -sillan suunnittelua, rakentamista, käyttöä ja ylläpitoa varten. EU antoi tähän rakennushankkeeseen merkittävää rahoitustukea EAKR:n avustuksen ja EIP:n lainan muodossa. |

Vuosien 2007–2013 rakennerahastot tarjoavat jäsenvaltioille merkittäviä mahdollisuuksia toteuttaa toimintaohjelmia julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksilla, jotka on organisoitu EIP:n, pankkien, sijoitusrahastojen ja yleensä yksityissektorin kanssa. Aloitteissa, joiden tavoitteena on yhdistää rakennerahastot julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin, voidaan käyttää hyödyksi seuraavia:

- JASPERS-aloite[22], joka on EIP:n ja Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin kanssa yhdessä käynnistetty hankkeiden kehittämistä koskeva väline ja jonka tavoitteena on tarjota tarvittaessa apua julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden ja/tai infrastruktuurihankkeen elinkaaren missä tahansa vaiheessa;

- JESSICA-aloite[23], jonka kohteena ovat kestävät kaupunkialueiden investoinnit julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin ja/tai kaupunkihankkeisiin, jotka ovat osa kaupunkikehityssuunnitelmaa;

- JEREMIE-aloite[24], jolla tuetaan uusien yritysten perustamista ja parannetaan yritysten rahoituksen saantia.

3.4. Euroopan investointipankki (EIP)

Pitkäaikaisluottojen antamiseen erikoistunut EU:n laitos EIP on pyrkinyt aktiivisesti tukemaan tehokkaita julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusjärjestelyjä koko Euroopassa, erityisesti liikenteen infrastruktuurin alalla. EIP on myöntänyt julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksille lähes 30 miljardia euroa lainoja 1980-luvun lopulta lähtien. Se on myös Euroopan laajuisten liikenneverkkojen tärkein rahoittaja. Sen odotetaan osallistuvan Euroopan laajuisiin liikenneverkkoihin tehtäviin investointeihin 14 prosentin osuudella vuosina 2007–2013.

EIP-ryhmä johtaa EU:n pyrkimyksiä rahoittaa innovaatiotoimintaa ja yrityksiä. EIP:n ja sen pk-yritysten rahoittamiseen erikoistuneen osaston, Euroopan investointirahaston (EIR) asiantuntemuksen avulla EIP tarjoaa tehokkaan välineen EU:lle uusien julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien kehittämisessä.

Lisäksi EIP on yhdessä komission ja jäsenvaltioiden kanssa perustanut eurooppalaisen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta koskevan asiantuntijakeskuksen (EPEC), jonka tarkoituksena on lujittaa julkisen sektorin organisatorista kapasiteettia osallistua julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin verkostotoimintojen ja jäsenilleen antamansa poliittisen tuen välityksellä.

Komissio aikoo tehdä läheistä yhteistyötä EIP:n ja yksityissektorin kanssa lisätäkseen EIP:n rahoituksen kokonaisvipuvaikutusta esimerkiksi liittämällä toisiinsa EU:n talousarviosta saatuja avustuksia ja EIP:n lainoja.

3.5. Euroopan laajuisen liikenneverkon välineet

Nykyisessä TEN-varainhoitoasetuksessa otetaan käyttöön kolme TEN-T -hankkeita varten tarkoitettua rahoitusvälinettä, joiden kaikkien tarkoituksena on lisätä yksityistä osallistumista. Nämä uudet välineet on tarkoitettu edistämään hankkeita siten, että ne on kohdistettu erityistarpeisiin (kuten optimaalinen riskinsiirto, rahoituskustannukset). Niiden avulla tarpeisiin voidaan reagoida kohdistetusti, mutta niillä taataan myös käytettävissä olevien EU:n varojen suurin mahdollinen vipuvaikutus.

Tällaisen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeille osoitetun EU:n rahoitustuen arvo on usein pelkkää pääoman tarjoamista laaja-alaisempi. Se on EU:n puolelta myös poliittisen sitoumuksen ilmaus, joka usein saa rahoituslaitokset suhtautumaan suosiollisemmin hankkeen riskiprofiiliin ja sen vuoksi helpottaa rahoituksen saamista hankkeelle edullisemmin ehdoin. EU-tason vakuuksilla on sama tehtävä.

Euroopan laajuisten liikenneverkkojen lainavakuusväline (LGTT)

Euroopan laajuisten liikenneverkkojen hankkeita koskevilla julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksilla, joissa yksityissektori ottaa kantaakseen mahdolliseen kysynnän vaihteluun liittyvän riskin, on usein vaikeuksia saada kilpailukykyisesti hinnoiteltua yksityistä rahoitusta. Euroopan laajuisten liikenneverkkojen lainavakuusväline (LGTT) auttaa osittain näiden riskien kattamisessa täydentämällä tulovajeita, jotka johtuvat odotettua pienemmästä liikenteen kasvusta hankkeiden toimintakauden alkuvaiheessa. Tällä tavoin se parantaa hankkeen taloudellista elinkelpoisuutta ja sen kokonaisluottokelpoisuutta. Yksittäisiä LGTT-vakuuksia on saatavilla EIP:n kautta. Näitä vakuuksia on jo myönnetty kolmelle julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusjärjestelylle[25], ja kaiken kaikkiaan vuoteen 2013 mennessä LGTT-välineellä arvioidaan tuettavan 25–35 TEN-T -hanketta. Suunnitteilla olevia hankkeita ovat muun muassa suurnopeusjunayhteys, lentokenttäpikajuna, moottoritiekäyttöoikeussopimukset eräissä uusissa jäsenvaltioissa sekä eräät innovatiiviset rahtihankkeet.

Rakennuskustannuksiin perustuva avustus käytettävyysmaksujärjestelmän puitteissa

Tällä erityisavustusjärjestelmällä kannustetaan hankkeen toteuttajaa tekemään julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta koskeva sopimus yksityisen kumppanin kanssa sen sijaan, että se käyttäisi rakennustyön rahoittamiseen julkisia avustuksia. TEN-T -avustuksen määrä vastaa enintään 30 prosenttia kokonaisrakennuskustannuksista, ja toteuttaja käyttää sen maksuvelvoitteiden kattamiseen vasta, kun hanke on saatettu päätökseen. Tämä parantaa kohtuuhintaisuutta julkisen sektorin kannalta, mutta samalla riskinsiirto yksityiselle kumppanille säilyy voimassa.

Riskipääoman tarjoaminen – pääomaosakkuudet TEN-T -hankkeissa

Euroopan laajuisten liikenneverkkojen talousarviosta enintään 1 prosentti eli 80 miljoonaa euroa voidaan investoida hankkeisiin pääomaosakkuuksina tai oman pääoman luonteisena rahoituksena asiaan tarkoitetun infrastruktuurirahaston kautta. Komissio tutkii parhaillaan mahdollisuuksia käyttää tätä välinettä vuoden 2020 Euroopan energia-, ilmastonmuutos- ja infrastruktuurirahastoon (Marguerite)[26] investoimiseen. Rahaston suuruudeksi on tavoitteena saada 1,5 miljardia euroa.

3.6. Riskinjakorahoitusväline ja kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelma

Euroopan komission ja EIP:n yhdessä perustama riskinjakorahoitusväline, joka on innovatiivinen luottoriskin jakojärjestelmä, sekä kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaan kuuluvat rahoitusvälineet tukevat julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia tutkimuksen, teknologisen kehittämisen, demonstroinnin ja innovoinnin aloilla.

Sekä riskinjakorahoitusväline että kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman rahoitusvälineet ovat osoittautuneet menestyksellisiksi.

- Riskinjakorahoitusväline otettiin käyttöön heinäkuussa 2007, ja sen yhteydessä on hyväksytty 4,4 miljardin euron arvosta lainoja tutkimus- ja kehittämistoimintaan ja innovointiin tehtäviä investointeja varten. Euroopan talouden elvytyssuunnitelmaan sisältyy riskinjakorahoitusvälineen nopeutettu toteuttaminen.

- Vuoden 2009 toisen neljänneksen loppuun mennessä kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman yhteydessä kumppanuuksia yksityisen sektorin kanssa oli perustettu 16 sopimuksessa, ja niihin liittyi pääomasijoitusrahastoja 14 maasta. Lainavakuusvälineen osalta kumppanuudet julkisten ja yksityisten organisaatioiden kanssa johtivat 16 sopimukseen, joihin liittyi rahoituksen välittäjiä 10 maasta. Näistä välineistä tuettua rahoitusta oli vuoden 2009 ensimmäisen neljänneksen loppuun mennessä saanut yli 30 000 pk-yritystä.

3.7. EU:n ulkopuoliset julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet

EU on antanut panoksensa myös EU:n ulkopuolisiin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin. Esimerkiksi energiatehokkuutta ja uusiutuvien energialähteiden käyttöä edistävä maailmanlaajuinen rahasto on julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus, joka tarjoaa riskinjako- ja yhteisrahoitusvaihtoehtoja voittoa tavoitteleville ja julkisille sijoittajille kehitysmaissa. Sitä rahoittavat tällä hetkellä Euroopan komissio sekä Saksan ja Norjan valtiot, ja se sijoittaa pääomasijoitusrahastoihin, jotka ovat erikoistuneet tarjoamaan pääomarahoitusta (rahoitusta vastineena osakkeenomistuksesta) pienille ja keskisuurille alueellisille hankkeille ja yrityksille. Myös laajentumisprosessin yhteydessä EY on osallistunut julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin ISPA:n ja Pharen kaltaisten ohjelmien kautta. Ulkoista yhteistyötä koskeviin ongelmakysymyksiin vastaamiseksi laadittiin suuntaviivat vuonna 2003[27].

Neuvotellessaan EU:n kauppakumppanien kanssa Euroopan komissio pyrkii laajentamaan avoimuutta ja saamaan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksille markkinoille pääsyä koskevia sitoumuksia. Näin se toimii myös julkisia hankintoja koskevien perinteisten sopimusten yhteydessä käsitellessään valtion hankintoja vapaakauppa- ja muissa kahdenvälisissä sopimuksissa. Viimeisin saavutus tässä suhteessa on rakentamisen, kunnossapidon ja luovutuksen käsittävien sopimusten (BOT-malli) ja käyttöoikeusurakoiden sisällyttäminen Etelä-Korean kanssa tehtävään vapaakauppasopimukseen. Sama koskee myös neuvotteluja sellaisten kolmansien maiden kanssa, jotka ovat sopimuspuolina julkisia hankintoja koskevassa WTO:n sopimuksessa (GPA-sopimus).

4. Haasteet: Miksi kaikkia julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien mahdollisuuksia ei saada hyödynnettyä?

4.1. Tämänhetkisen kriisin aiheuttamat haasteet [28]

Viimeaikaisella kriisillä on ollut huomattava kielteinen vaikutus julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin kahdesta syystä: i) pankkilainojen ja muiden luottomuotojen saatavuus julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia varten on vähentynyt selvästi, ja näille kumppanuuksille lainanannon yhteydessä tarjotut rahoitusehdot ovat heikentyneet huomattavasti (tämä kehitys liittyy muutokseen pankkien tekemässä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden riskien arvioinnissa), ii) eräät valtiot ja alueelliset viranomaiset ovat supistaneet julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusohjelmiaan tai jäädyttäneet ne.

Näin ollen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien kehittämistä rajoittavat tällä hetkellä seuraavat seikat:

- julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeisiin käytettävän vieraan pääoman kustannusten huomattava nousu luottokriisin seurauksena;

- pankkien lainoilleen tarjoamien laina-aikojen huomattava lyhentyminen [29]

- myönnetyn rahoituksen saatavuus vasta hankintaprosessin loppuvaiheessa .

Jäsenvaltiot ovat reagoineet tilanteeseen eri tavoin. Jotkin viranomaiset ovat päättäneet supistaa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusohjelmiaan tai keskeyttää ne tilapäisesti. Joissakin maissa on kuitenkin ryhdytty toteuttamaan tukitoimenpiteitä, jollaisia ovat esimerkiksi Ranskassa, Belgiassa ja Portugalissa toteutetut valtiontakausjärjestelmät ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Saksassa ja Ranskassa käyttöön otetut uudet julkisen sektorin lainajärjestelyt . Eräät julkiset viranomaiset ovat myös muokkaamassa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden hankintamenettelyjen hallinnointia tai yksinkertaistamassa kansallisia hankintasääntöjä ja -käytäntöjä, jotka usein ovat tiukempia kuin yhteisön sääntöjen mukaiset menettelyjä koskevat vähimmäisvaatimukset. Tämä kehitys heijastelee valtioiden sitoutumista huolehtimaan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien entistä tärkeämmästä tehtävästä investointien yhteydessä – tehtävä, joka muuttuu vielä tärkeämmäksi, kun julkisiin talouksiin kohdistuvat paineet jatkuvat lähitulevaisuudessa[30].

Rahoituksen saannin vaikeutumisella voi olla vaikutusta myös julkiseen hankintaprosessiin sisältyvän kilpailun tehokkuuteen ja laajuuteen. Sillä, että markkinoilla ei ole riittävästi pankkikapasiteettia tukemaan kahta tai useampaa täysin rahoitettua tarjousta ja että pankit ovat haluttomia sitoutumaan merkittävässä määrin ennen sopimusten allekirjoittamista, on merkittäviä seurauksia hankintamenettelyille. Ongelmana on näin ollen se, millä tavoin saadaan varmistettua, että sopimuksia kuitenkin tehdään ja että julkinen sektori saa parhaan vastineen rahoitukselle ilman että julkisia hankintoja koskevia sääntöjä rikotaan. Komissio aikoo tutkia, mitä ratkaisuja näihin vaikeuksiin voitaisiin löytää (jakso 5).

EU:n tasolla Eurooppa-neuvosto tuki 11. ja 12. joulukuuta 2008 pitämänsä kokouksen päätelmissä[31] nopeutettujen menettelyjen käyttöä vuosina 2009 ja 2010 tunnustaen näin tämänhetkisen taloustilanteen poikkeuksellisen luonteen ja tarpeen lisätä julkisia menoja kriisin aikana[32].

Komissio on myös laatinut tilapäiset yhteisön puitteet valtiontukitoimenpiteille rahoituksen saatavuuden turvaamiseksi tämänhetkisessä finanssi- ja talouskriisissä[33]. Puitteisiin sisältyy useita olennaisia julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia koskevia määräyksiä. Ne tarjoavat joustavan täydentävän välineen, jolla jäsenvaltioiden on mahdollista puuttua tilanteeseen, jos yleiset toimenpiteet sekä markkinaehtojen ja tavanomaisten valtiontukisääntöjen mukaiset tukitoimenpiteet ovat riittämättömiä vastaamaan kriisin aiheuttamiin poikkeuksellisiin olosuhteisiin.

4.2. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien tapaisiin monimutkaisiin hankintamalleihin liittyvät haasteet

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien perustamiseen liittyy luonnostaan tiettyjä vaikeuksia, joita on käsiteltävä laajemmin:

- Ne saattavat edellyttää huomattavan suurten resurssien varaamista valmistelu- ja tarjousvaiheessa, ja niihin liittyy usein merkittäviä liiketoimikustannuksia.

- Ne edellyttävät tiettyjä julkisen sektorin erityistaitoja , joihin kuuluu sopimusten valmistelu, tekeminen ja hallinnointi. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien edellyttämien monimutkaisten rahoitusjärjestelyjen kirjo ja asiantuntemuksen suhteellinen puute tällaisissa kysymyksissä saattavat rajoittaa julkisen sektorin mahdollisuuksia saada aikaan hyviä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia. Sen vuoksi koulutus ja apu ovat tarpeen tarvittavan tietämyksen kartuttamiseksi julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden perinpohjaista valmistelua varten.

- Tapauksissa, joihin liittyy yhteisön rahoitusta , jäsenvaltiot saattavat lyhyellä aikavälillä suhtautua kielteisesti julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin verrattuna perinteisillä tavoilla hankittuihin ja toteutettuihin hankkeisiin myönnettyyn avustuspohjaiseen rahoitukseen. Pitkän aikavälin edut, joita seuraisi yksityisen sektorin osallistumisen tuottamasta mahdollisesti suuremmasta tehokkuudesta, tahtovat unohtua, kun niitä tarkastellaan suhteessa kiireellisempään tarpeeseen täyttää EU-menettelyjen vaatimukset. Lisäksi olisi taattava tasapuoliset toimintaedellytykset julkisen infrastruktuurin ja palveluiden julkiselle ja yksityiselle hallinnoinnille myönnettäessä EU:n rahoitusta investointihankkeille. Tätä varten sääntöjä ja käytänteitä olisi tarkasteltava uudelleen sen varmistamiseksi, ettei varojen myöntämisessä investointihankkeisiin, joihin yksityissektori osallistuu, harjoiteta minkäänlaista syrjintää.

- Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet edellyttävät valtion pitkäaikaista sitoutumista ja poliittista tahtoa jakaa suuriin hankkeisiin tehtävät investoinnit yksityissektorin kanssa. Erityisesti toimintalinjojen muutokset , joita tulevaisuudessa saattaa tapahtua sääntelyn eri aloilla (ympäristö, paikallisviranomaisten itsenäisyys, finanssipolitiikka, talouspolitiikka), voivat tuoda hankintamenettelyihin epävarmuutta ja kasvattaa kustannuksia.

- Jotta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet olisivat menestyksekkäitä, ne olisi suunniteltava antamaan yksityisille kumppaneille mahdollisuus saada tuottoa, joka on suhteessa niiden ottamiin riskeihin. Koska riskit jaetaan julkisen puolen kumppanin kanssa, myös tuotto olisi jaettava. Tarjouskilpailuprosessin on taattava aito kilpailu, ja sen yhteydessä on edellytettävä asianmukaista sääntely- ja taloudellista kehystä kansallisella tasolla. Julkisyhteisöillä olisi oltava joustonvaraa sen suhteen, minkä tyyppisiä sopimuksia ne voivat tehdä, ja säilytettävä mahdollisuus myöntää sopimuksia yksityisen ja julkisen tahon kesken jaettujen riskien parhaan yhdistelmän tarjoaman kustannustehokkuuden perusteella.

4.3. Yhteisten teknologia-aloitteiden erityishaasteet

Tutkimusalan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet on suunnattu koordinoimaan julkisia ja yksityisiä investointeja uuden tietämyksen ja teknologisten läpimurtojen tuottamiseksi. Sen vuoksi tulokset eivät ole niin ennustettavia ja konkreettisia kuin infrastruktuurin ja palvelujen hankintojen kohdalla, mutta mahdollisesti erittäin merkittäviä.

Ensimmäiset viisi yhteistä teknologia-aloitetta perustettiin varainhoitoasetuksen 185 artiklan mukaisesti yhteisön elimiksi, joihin sovelletaan sääntöjä ja menettelyjä, kuten yhteisön elimiä koskevaa varainhoidon puiteasetusta, henkilöstösääntöjä sekä pöytäkirjaa erioikeuksista ja vapauksista, ja joiden perustamisen yhteydessä tavoitteena on ollut pikemminkin minimoida Euroopan julkisiin varoihin kohdistuvat riskit kuin helpottaa yksityisten kumppanien kanssa tutkimukseen tehtäviä yhteisiä investointeja nopeasti muuttuvilla markkinoilla. Näistä yhteisistä teknologia-aloitteista tulee pian toiminnallisesti itsenäisiä, ja uusi väline vastaa tarpeeseen, jota teollinen tutkimusyhteisö on korostanut. Samanaikaisesti kumppanit ovat tuoneet esiin näkemyksen, jonka mukaan väline voitaisiin panna täytäntöön tehokkaammin, jos sen rakennetta ja toimintamenettelyjä yksinkertaistettaisiin ja oikeudellinen ja hallinnollinen kehys räätälöitäisiin sopivammaksi markkinoita lähellä toimiviin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin.

Näitä kysymyksiä olisi tarkasteltava perusteellisesti sen varmistamiseksi, että olemassa olevista yhteisistä teknologia-aloitteista annetut lupaukset toteutuvat eivätkä jarruta yksityisen sektorin kiinnostusta uusiin yhteisiin teknologia-aloitteisiin aloilla, joilla julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet ovat tarpeellisia. Sen vuoksi komissio aikoo tutkia vaihtoehtoisia malleja, joiden avulla voitaisiin selkeyttää julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien perustamiseen ja toteuttamiseen liittyvää prosessia eurooppalaisen tutkimuksen alalla. Komissio aikoo oikeudellista kehystä ja rahoitussääntöjä (sekä toimintamenettelyjä) tarkastellessaan harkita kaikkia vaihtoehtoja yhteisistä teknologia-aloitteista saadun ensikokemuksen perusteella ja uusien pitkän aikavälin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien perustamista silmällä pitäen. Näin pyritään saamaan aikaan yksinkertainen ja kustannustehokas malli, joka perustuu keskinäiseen ymmärtämykseen, todelliseen kumppanuuteen ja riskien jakamiseen.

Lisäksi EU:n tärkeimmistä tutkimus- ja innovaatio-ohjelmista (seitsemäs tutkimuksen, teknologian kehittämisen ja demonstroinnin puiteohjelma, kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelma) voidaan myöntää rahoitusta suoraan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksille vain avustuksina tai julkisten tarjouskilpailujen kautta. Tämä on rajoittava tekijä, jos tehokkain yhteistyön muoto olisi investointi. Innovaatiotoimintaan tehtävien investointien lisäämiseksi komissio aikoo tutkia, mitä mahdollisuuksia olisi siihen, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet voisivat tehdä investointipäätöksiä, joihin sisältyy yhteisön varoja.

5. Tie eteenpäin: Mitä on tehtävä?

Jotta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien kaikki mahdollisuudet saataisiin käyttöön edistämään taloudellista elpymistä, rakentamaan kestävyyttä, kilpailukykyä ja korkealaatuisia tulevaisuuden julkisia palveluja sekä säilyttämään korkeatasoiset ympäristönormit, komissio aikoo luoda tehokkaan ja toiminnan mahdollistavan yhteistyökehyksen julkisen ja yksityisen sektorin välille. Kaikkien asiaan liittyvien sidosryhmien kanssa on tarkoitus käydä vuoropuhelua komissiossa suunnitteilla olevassa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia käsittelevässä työryhmässä, ja sitä hyödyntäen toteutetaan joukko toimia , jotka täydentävät jäsenvaltioiden toimia julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien kehittämistä haittaavien esteiden poistamiseksi ja niiden käytön edistämiseksi. Nämä ehdotetut toimet kohdistuvat toisaalta yhteisön välineisiin ja sääntelykehykseen ja toisaalta tehostettuihin toimenpiteisiin, joilla pyritään parantamaan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusaloitteiden rahoituksen saantia ja kasvattamaan EIP:n roolia tärkeiden hankkeiden rahoittamisessa. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien käyttämistä koskeva lopullinen päätösvalta on jäsenvaltioiden viranomaisilla, ja jäsenvaltioiden tehtävänä on tarkistaa tarvittaessa kansallisia puitteita sen mahdollistamiseksi. Komissio aikoo

1. parantaa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien rahoituksen saantimahdollisuuksia seuraavilla tavoilla:

- Vahvistetaan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien tukemiseen nykyisin käytettävissä olevia yhteisön välineitä ja laajennetaan niiden soveltamisalaa – tällaisia välineitä ovat Euroopan laajuisille liikenneverkoille tarkoitettu lainavakuusväline (LGTT) ja eurooppalainen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta koskeva asiantuntijakeskus (EPEC) sekä muut aloitteet, joita ei erityisesti ole tarkoitettu julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusjärjestelyihin mutta joista voidaan tukea näiden hankkeiden toteuttamista (JASPERS, JESSICA, riskinjakorahoitusväline RSFF, Marguerite-rahasto).

- Koordinoidaan toimet tiiviissä yhteistyössä EIP:n kanssa, jotta voidaan tutkia mahdollisia tapoja lisätä pankin osallistumista EU:n infrastruktuurin rahoittamiseen, erityisesti sellaisten EU:ssa toteutettavien keskeisimpien aloitteiden osalta, joilla on sosioekonomista ja eurooppalaista lisäarvoa (esim. rajatylittävät hankkeet, ympäristöystävälliset aloitteet jne.). EIP:tä olisi myös tuettava sen pyrkimyksissä hyödyntää täysimääräisesti julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien käytettävissä olevia moninaisia välineitä ja sisällyttää tällaiset kumppanuudet yhdeksi pankin tärkeimpiä tavoitteita. Lisäksi EIP:tä kehotetaan jatkamaan vakuusvälineiden kehittämistä ja täytäntöönpanoa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien rahoittamisen helpottamiseksi edistämällä pääomamarkkinoiden, yhteisösijoittajien ja julkisen sektorin roolia likviditeetin myöntäjinä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusjärjestelyille.

2. Komissio aikoo helpottaa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien perustamista niitä koskevien julkisten hankintojen välityksellä seuraavasti:

- Tarkastellaan yhteisön kriisivalmiuksien vaikutusta infrastruktuuri-investointeihin saatavilla olevaan rahoitukseen, sekä rahoituksen saatavuuden heikentymisen huomioon ottamiseksi myös hankintoja koskevien ohjelmien ja prosessien tarkistamisen tarvetta.

- Saatetaan loppuun meneillään oleva vaikutustenarviointi ja muut valmistelutyöt, jotta voidaan pohtia lainsäädäntöehdotuksen tekemistä käyttöoikeussopimusten alalla vuonna 2010.

3. Komissio aikoo huolehtia julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien velan ja alijäämän asianmukaisesta käsittelystä seuraavilla tavoilla:

- Tarkastellaan tarkistettujen rahoitusjärjestelyjen vaikutusta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien omaisuuserien taseeseen merkinnän kannalta ja esitetään selvennyksiä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuussopimusten nykyiseen kirjanpitokäsittelyyn kansantalouden tilinpidossa.

- Annetaan neuvontaa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusjärjestelyjen yhteydessä annettujen vakuuksien kirjanpitokäsittelystä.

- Jatketaan selkeiden neuvojen antamista jäsenvaltioille yksittäisten julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuussopimusten tilastoinnista, mikäli nämä sitä pyytävät.

4. Komissio aikoo parantaa tiedotusta ja levittää asiaan liittyvää asiantuntemusta ja tietämystä seuraavilla tavoilla:

- Komissio antaa ohjeita oikeudellisista ja metodologisista kysymyksistä, jotka liittyvät EU:n varojen yhdistämiseen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin erityisesti JASPERS-aloitteen puitteissa helpottaakseen ja lisätäkseen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien käyttöä rakennerahastoissa. Lisäksi on tarkoitus antaa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien sovellettavuutta koskevat suuntaviivat yksinkertaisempien julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusmallien kuten suunnittelun, rakentamisen ja kunnossapidon käsittävien sopimusten (DBO-malli) osalta.

- Olisi kehitettävä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia koskevia pilottihankkeita , jotka voisivat toimia malleina parhaista käytänteistä sekä hyvästä hallintotavasta ja ratkaisuista, ja ne olisi toistettava laajemmassa mittakaavassa käyttämällä asiaan liittyvien rahoitusohjelmien teknisen avun osatekijöitä.

- Työskennellään yhdessä eurooppalaisen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta koskevan asiantuntijakeskuksen (EPEC) kanssa sellaisten keinojen kartoittamiseksi, joilla voidaan lisätä pitkäaikaista tukea niille jäsenvaltioille, jotka pyrkivät käyttämään julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia optimoimaan rakenne- ja koheesiorahastojen käyttöä investointiohjelmien osana. EPEC:tä olisi lujitettava ja kehitettävä tietojen ja parhaiden käytänteiden vaihdon foorumiksi, ja sen olisi toimittava julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia tukemaan perustettujen kansallisten elinten eurooppalaisen verkoston keskipisteenä. Se voi myös täydentää yksittäisiä avustushakemuksia ja hankkeita tukevien JASPERSin ja komission roolia. Lisäksi tutkitaan mahdollisuuksia edistää hankkeiden parempaa valmistelua ja yksityisen sektorin osallistumiseen paremmin soveltuvien hankkeiden suunnittelua .

- Levitetään hyviä käytänteitä yhteistyössä EPEC:n kanssa julkisen sektorin hallinnollisten valmiuksien parantamiseksi sekä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien kustannusten vähentämiseksi. EPEC on esimerkiksi kehittänyt mahdollisia korjaavia toimia koskevan analyysin tukemaan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia rahoitusmarkkinoilla vallitsevassa tilanteessa[34].

- Osana Euroopan talouden elvytyssuunnitelman täytäntöönpanoa toimitaan yhdessä jäsenvaltioiden kanssa sellaisten kansallisen lainsäädännön säännösten kartoittamiseksi , jotka estävät tai haittaavat julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien perustamista . Kun mukana on EU:n rahoitusta, olisi varmistettava, ettei varojen myöntämiseen investointihankkeille liity minkäänlaista syrjintää, joka liittyisi hankkeen hallinnointiin, olipa se sitten yksityistä tai julkista. Komissio aikoo tutkia yhdessä jäsenvaltioiden kanssa EU:n ja kansalliset säännöt ja käytänteet sekä esittää saadut tulokset yhdessä muutosehdotusten kanssa tarvittaessa vuoden 2010 loppuun mennessä.

5. Komissio aikoo käsitellä yhteisten teknologia-aloitteiden erityishaasteita ja innovoinnin rahoittamista seuraavilla tavoilla:

- Muutetaan nykyiset yhteiset teknologia-aloitteet pian autonomisiksi ja tarkastellaan saatuja kokemuksia. Samalla tutkitaan vaihtoehtoja yhteisiin teknologia-aloitteisiin sovellettavan oikeudellisen ja hallinnollisen kehyksen virtaviivaistamiseksi. Samalla kun huolehditaan EU:n taloudellisten etujen suojaamisesta tavoitteena olisi oltava oikean tasapainon saavuttaminen valvonnan ja riskin välillä sekä riittävä joustavuus, joka mahdollistaa tehokkaan kumppanuuden yksityisten toimijoiden kanssa. Tässä yhteydessä EU:n taloudellisten etujen suojaaminen varmistetaan kustannusten ja hyötyjen oikeudenmukaisen jakamisen pohjalta.

- Otetaan yhteinen strateginen näkökulma yhteisten teknologia-aloitteiden vastuutahojen ja muiden sidosryhmien kanssa, jotta voidaan kartoittaa erityiset esteet ja selvittää, millä tavoin niihin voidaan parhaiten puuttua, esimerkiksi muuttamalla tarvittaessa yhteisiä teknologia-aloitteita koskevia yhteisön sääntöjä kuten varainhoitoasetusta. Tulevina kuukausina esitetään kertomus, joka sisältää toimintalinjoja koskevia suosituksia. Komissio aikoo ehdottaa tämän kertomuksen suositusten pohjalta yhteisiä teknologia-aloitteita koskevaa uutta kehystä , joka voisi perustua yksityisoikeudellisiin yhteisöihin. Tämä uusi kehys otetaan huomioon varainhoitoasetuksen tarkistuksessa, joka esitetään vuoden 2010 ensimmäisen puoliskon aikana.

- Työskennellään yhdessä EIP-ryhmän ja muiden sidosryhmien kanssa, jotta voidaan todeta, millä tavoin rahoitusvälineitä voitaisiin lujittaa innovointitoiminnan rahoittamisen parantamiseksi. Tämän toiminnan yhteydessä olisi tutkittava myös sitä, voitaisiinko EU:n osallistumista yksityisoikeudellisiin yhteisöihin helpottaa, ja millä tavoin, keinona saavuttaa EU:n innovaatiopolitiikan tavoitteet. Tämän toiminnan tulokset voitaisiin sisällyttää komission ehdotuksiin uudeksi innovaatiopolitiikaksi, joka on tarkoitus esittää alkuvuodesta 2010, ja ne voitaisiin tarpeen mukaan ottaa huomioon myös varainhoitoasetuksen tulevan tarkistuksen yhteydessä.

Komissio arvioi näiden julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia koskevan EU:n kehyksen parantamiseen tähtäävien aloitteiden tuloksia ennen vuoden 2011 loppua ja ehdottaa tarvittaessa uusia aloitteita.

6. Päätelmät

Talous- ja finanssikriisin rajoittaessa julkisten varojen ja resurssien riittävyyttä tärkeiden politiikanalojen ja yksittäisten hankkeiden osalta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien kehittäminen välineenä muuttuu ratkaisevan tärkeäksi. Julkisen sektorin kiinnostus innovatiivisiin rahoitusvälineisiin on lisääntynyt, samoin kuin poliittinen halukkuus luoda edellytyksiä tehokkaammille tavoille toteuttaa infrastruktuurihankkeita esimerkiksi liikenne-, sosiaali-, energia- ja ympäristöalalla. Toisaalta yksityisen sektorin kiinnostusta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien toteuttamiseen saattavat rajoittaa nykyinen sääntelykehys ja uudet taloudelliset rajoitukset sekä muut pitempään vallinneet taustatekijät kuten rajoitukset, joita monissa Euroopan osissa kohdistuu julkisen sektorin mahdollisuuksiin toteuttaa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusohjelmia. Sen varmistamiseksi, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksilla on pitkällä aikavälillä oma tehtävänsä, vuonna 2010 on tärkeää toteuttaa erityisesti seuraavat viisi tointa:

- Komissio perustaa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia käsittelevän työryhmän , johon kutsutaan asiaan liittyviä sidosryhmiä keskustelemaan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia koskevista ongelmista ja uusista ajatuksista. Tarvittaessa se antaa ohjeita, joilla avustetaan jäsenvaltioita vähentämään hallinnollista rasitusta sekä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien toteutuksessa ilmeneviä viivästyksiä. Tässä yhteydessä työryhmä tutkii tapoja helpottaa ja nopeuttaa rakennuslupien myöntämistä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksille.

- Komissio tekee yhteistyötä EIP:n kanssa lisätäkseen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien saatavilla olevaa rahoitusta kohdistamalla olemassa olevia yhteisön välineitä uudelleen ja kehittämällä rahoitusvälineitä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia varten tärkeimmillä politiikanaloilla.

- Komissio tarkastelee uudelleen asiaan liittyviä sääntöjä ja käytänteitä varmistaakseen, ettei silloin, kun mukana on yhteisön rahoitusta, julkisten varojen myöntämiseen liity minkäänlaista syrjintää , joka liittyisi hankkeen hallinnointiin yksityisellä tai julkisella puolella. Se tekee tarvittaessa muutosehdotuksia.

- Komissio ehdottaa nykyistä tehokkaampaa innovaatiokehystä, johon kuuluu myös EU:n mahdollisuus osallistua yksityisoikeudellisiin yhteisöihin ja investoida suoraan tiettyihin hankkeisiin.

- Komissio harkitsee säädösehdotuksen antamista käyttöoikeussopimuksista käynnissä olevan vaikutustenarvioinnin perusteella.

Edellä esitetyillä toimilla pyritään luomaan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksille kannustavat yhteisön puitteet, joilla vastataan kansalaisten tarpeisiin, edistetään yhteisön tavoitteita ennakoivan analyysin avulla ja varmistetaan, että käytännön toteutus vastaa näihin tarpeisiin.

[1] Lähes kaikki jäsenvaltiot ovat nopeuttaneet meneillään olevien tai suunniteltujen suurten infrastruktuurihankkeiden aikataulua.

[2] Komissio käynnisti julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia koskeneen kuulemisen vuonna 2004 (KOM(2004) 327) ja raportoi sen tuloksista vuonna 2005 (KOM(2005) 569).

[3] Esimerkiksi Euroopan talouden elvytyssuunnitelmassa yksilöitiin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia kolmella alalla: tulevaisuuden tehtaat, energiatehokkaat rakennukset ja vähäpäästöiset ajoneuvot.

[4] Vuoden 2009 yhdeksän ensimmäisen kuukauden kuluessa lopullisen rahoituspäätöksen saaneita julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia oli noin 30 prosenttia vähemmän sekä suuruudella että lukumäärällä mitattuna kuin viime vuonna (EPEC:n (Eurooppalainen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta koskeva asiantuntijakeskus) tutkimus, lokakuu 2009).

[5] Perustuu EPEC:n, Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan talouskomission ECE:n, IMF:n, Maailmanpankin ja OECD:n yhteydessä tehtyyn työhön.

[6] Kreikka, Irlanti, Alankomaat, Espanja ja Yhdistynyt kuningaskunta. Guidebook on Promoting Good Governance in Public-Private Partnerships , UNECE 2007, s. 20.

[7] Ranska, Yhdistynyt kuningaskunta, ks. alaviite 6.

[8] Yksityissektorin osallistumisen vallitsevana mallina ympäristöalalla ovat olleet julkisia palveluja koskevat käyttöoikeussopimukset.

[9] Siemensin vuonna 2007 tekemän maailmanlaajuisen tutkimuksen mukaan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien osuus on vain noin 4 prosenttia kaikista julkisen sektorin investoinneista.

[10] Esimerkkitapauksia: markkinoiden yhdysjohdot, hankkeiden panos toimitusvarmuutta koskevien tavoitteiden saavuttamiseen ja energiatutkimusyhteistyö.

[11] Yhdistyneen kuningaskunnan tilintarkastusviraston (National Audit Office, NAO) tuoreessa (lokakuu 2009) raportissa saatetaan ajan tasalle aikaisempi, vuoden 2003 raportti PFI construction performance report . Uudessa raportissa vahvistetaan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien parempi kokonaistoimintakyky verrattuna perinteiseen hankintamenettelyyn, sekä talousarvion noudattamisen (65 prosenttia yksityistä rahoitusta koskevaan aloitteeseen liittyvistä hankkeista) että ajallaan valmistumisen osalta (69 prosenttia). Jos kustannusylityksiä tapahtui, niiden aiheuttajana oli 90 prosentissa tapauksista viranomainen tai kolmannen osapuolen esittämät pyynnöt. Lisäksi tärkeimmät käyttäjät arvioivat valmistuneiden hankkeiden rakentamisen laadun ja suunnittelun 91 prosentissa tapauksista erittäin hyväksi tai melko hyväksi.

[12] Näitä päätelmiä tukee vuonna 2005 julkaistu EIP:n sisäinen arviointi, joka perustuu 15 julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden yksityiskohtaiseen tarkasteluun ( Evaluation of PPP projects financed by the EIB ). http://www.bei.europa.eu/projects/publications/evaluation-of-ppp-projects-financed-by-the-eib.htm.

[13] Yksityissektorin veden- ja sähkönjakeluun osallistumisen vaikutuksia koskeneen maailmanlaajuisen selvityksen tulokset (toukokuu 2009) osoittavat, että yksityissektori pystyy vastaamaan odotuksiin työvoiman paremmasta tuottavuudesta ja toiminnallisesta tehokkuudesta: http://www.ppiaf.org/content/view/480/485/.

[14] Canoy ym. (2001) korostavat sitä, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin sisältyvät riskinjakojärjestelyt ovat väline, jolla voidaan luoda kannustimia kummallekin osapuolelle hankkeen tehokkuuden parantamiseksi.

[15] Eurostatin tiedote 18/2004: Treatment of public-private partnerships ja ESA95 Manual on government deficit and debt , vuoden 2004 painos, luku Long term contracts between government units and non-government partners (Public-private partnerships) .

[16] Kynnysarvojen alle jäävien julkisia hankintoja koskevien sopimusten tai käyttöoikeusurakoiden osalta sovelletaan perustamissopimuksen periaatteita (avoimuus, yhdenvertainen kohtelu, syrjimättömyys).

[17] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/17/EY, annettu 31 päivänä maaliskuuta 2004, vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta (EUVL L 134, 30.4.2004, s. 1–113). Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY, annettu 31 päivänä maaliskuuta 2004, julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (EUVL L 134, 30.4.2004, s. 114—240).

[18] Asia C-272/91, komissio v. Italia (Loto), tuomio 26.4.1994; asia C-108/98, RI.SAN, tuomio 9.9.1999; asia C-324/98, Telaustria Verlags, tuomio 7.12.2000; asia C-231/03, Consorzio Aziende Metano (Coname), tuomio 21.7.2005; asia C-458/03, Parking Brixen, tuomio 13.10.2005; asia C-410/04, Associazione Nazionale Autotrasporto Viaggiatori (ANAV), tuomio 6.4.2006; asia C-382/05, komissio v. Italia (Sisilian alueen kunnissa tuotettu yhdyskuntajäte), tuomio 18.7.2007.

[19] Perustamissopimuksen 171 artiklan mukaan yhteisö voi perustaa yhteisyrityksiä, jotka ovat tarpeen, jotta yhteisön tutkimusta, teknologista kehittämistä ja esittelyä koskevat toimintaohjelmat voidaan panna täytäntöön asianmukaisesti.

[20] Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet voivat edistää erityisesti yleiseurooppalaisen energiatutkimusyhteistyön kehittymistä, ja sitä tuetaan äskettäin annetulla komission tiedonannolla Investoimisesta vähähiilisten teknologioiden kehittämiseen (SET-suunnitelma), KOM(2009) 519.

[21] Aluepolitiikan pääosaston selvityksen mukaan seitsemällä jäsenvaltiolla on kokemusta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudesta, johon liittyy rakennerahastoa koskeva osa.

[22] Euroopan alueiden hankkeille annettava yhteinen apu (Joint Assistance in Supporting Projects in European Regions).

[23] Euroopan yhteinen tuki kaupunkialueiden kestäviä investointeja varten (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas).

[24] Euroopan yhteiset resurssit mikro- ja keskikokoisten yritysten tukemiseksi (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises).

[25] Moottoritiehankkeet ’IP4 Amarante–Villa Real’ ja ’Baixo Alentejo’ Portugalissa ja A5-moottoritietä koskeva A-mallin mukainen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus Saksassa.

[26] Tämän rahaston tarkoituksena on tehdä investointeja EU:n edun mukaiseen olennaiseen infrastruktuuriin, ja ehdotus sen perustamisesta hyväksyttiin joulukuun 2008 Eurooppa-neuvostossa.

[27] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/ppp_en.pdf.

[28] Tämän jakson aineisto perustuu julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia käsittelevän eurooppalaisen asiantuntijakeskuksen (EPEC) tekemään analyysiin osana sen toimintaa, jossa se tutkii luottokriisin vaikutusta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin. EPEC perustettiin komission, jäsenvaltioiden ja EIP:n yhteisestä aloitteesta. Lisätietoja osoitteessa www.eib.org/epec.

[29] Markkinoilla vallitsevan käytännön mukaan laina-aika on nyt 7–10 vuotta. Aikaisemmin suurten infrastruktuurihankkeiden kohdalla oli yleisesti käytössä 25–30 vuoden laina-aikoja.

[30] Tukitoimenpiteet julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien hyväksi saattavat olla valtiontukea, josta on ilmoitettava komissiolle.

[31] 11 kohta, 8 luetelmakohta.

[32] Ks. lehdistötiedote IP/08/2040, 19.12.2008.

[33] EUVL C 83, 7.4.2009, s. 1.

[34] Vrt. eurooppalaisen asiantuntijakeskuksen EPEC:n julkaisu The financial Crisis and the PPP market, potential remedial actions elokuulta 2009 osoitteessa www.eib.org/epec.