PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Euroopan unioni on kahden viime vuoden aikana pyrkinyt löytämään vastauksia kolmeen erilliseen haasteeseen: muuttoliikkeen hallintaan, EU:n ulkorajojen yhdennettyyn valvontaan sekä terrorismin ja rajat ylittävän rikollisuuden torjuntaan. Jotta näihin haasteisiin voidaan vastata tehokkain toimenpitein ja luoda toimiva ja todellinen turvallisuusunioni, olennaisen tärkeässä asemassa on tehokas tiedonvaihto sekä jäsenvaltioiden kesken että jäsenvaltioiden ja asiaankuuluvien EU:n virastojen välillä.

EU:n ja Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden maahanmuutto-, poliisi-, tulli- ja oikeusviranomaisten välisen tehokkaan yhteistyön menestyksekkäin väline on Schengenin tietojärjestelmä (SIS). Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten, kuten poliisin, rajavartijoiden ja tullivirkailijoiden, on voitava saada korkealaatuista tietoa tarkastamistaan henkilöistä tai esineistä sekä selkeät ohjeet siitä, mitä kussakin tapauksessa on tehtävä. Laajamittainen SIS-tietojärjestelmä muodostaa Schengen-yhteistyön ydinosan, ja sillä on olennainen asema helpotettaessa ihmisten vapaata liikkuvuutta Schengen-alueella. Sen avulla toimivaltaiset viranomaiset voivat tallentaa ja hakea tietoja etsintäkuulutetuista henkilöistä, henkilöistä, joilla ei ehkä ole oikeutta saapua EU:n alueelle tai oleskella siellä, kadonneista henkilöistä – erityisesti lapsista – ja esineistä, jotka on mahdollisesti varastettu tai kavallettu tai jotka ovat muutoin kadonneet. SIS-järjestelmässä on tiettyä henkilöä tai esinettä koskevien tietojen lisäksi selkeät ohjeet siitä, mitä toimivaltaisten viranomaisten on tehtävä henkilön tai esineen löytyessä.

Komissio suoritti SIS-järjestelmän kattavan arvioinnin vuonna 2016, kolme vuotta toisen sukupolven SIS-järjestelmän käyttöönoton jälkeen. Arviointi osoitti, että SIS-järjestelmän toiminta on ollut aidosti menestyksellistä. Vuonna 2015 kansalliset toimivaltaiset viranomaiset tekivät SIS-järjestelmässä lähes 2,9 miljardia hakua henkilöistä ja esineistä ja vaihtoivat yli 1,8 miljoonaa lisätietoa. Järjestelmän vaikuttavuutta ja tehokkuutta olisi kuitenkin edelleen lisättävä näiden myönteisten kokemusten perusteella, kuten komission työohjelmassa vuodeksi 2017 todettiin. Tätä varten komissio esittää ensimmäiset kolme ehdotusta, joilla mainitun arvioinnin perusteella parannetaan ja laajennetaan SIS-järjestelmän käyttöä. Samanaikaisesti se pyrkii edelleen lisäämään nykyisten ja tulevien lainvalvonta- ja rajavalvontajärjestelmien yhteentoimivuutta jatkaen näin tietojärjestelmiä ja niiden yhteentoimivuutta käsittelevän korkean tason asiantuntijaryhmän käynnissä olevaa työtä. Nämä ehdotukset koskevat järjestelmän käyttöä a) rajaturvallisuuden ylläpitämisessä, b) poliisiyhteistyössä ja rikosasioissa tehtävässä oikeudellisessa yhteistyössä ja c) laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamisessa. Ensimmäiset kaksi ehdotusta yhdessä muodostavat SIS-järjestelmän perustamisen, toiminnan ja käytön oikeusperustat. Ehdotus, joka koskee SIS-järjestelmän käyttöä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamisessa, täydentää sen käyttöä rajaturvallisuuden ylläpitämisessä koskevaa ehdotusta ja sen sisältämiä säännöksiä. Sillä perustetaan uusi kuulutusluokka ja edistetään direktiivin 2008/115/EY täytäntöönpanoa ja seurantaa. Koska jäsenvaltioiden osallistuminen EU:n toimenpiteisiin vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella perustuu eriytettyyn yhdentymiseen, on tarpeen hyväksyä kolme erillistä säädöstä, jotka toimivat kuitenkin saumattomasti yhteen. Näin mahdollistetaan järjestelmän laaja toiminta ja käyttö. Tämän rinnalla komissio pyrkii lisäämään ja parantamaan tiedonhallintaa EU:n tasolla, joten se käynnisti huhtikuussa 2016 pohdinnan vahvemmista ja älykkäämmistä tietojärjestelmistä rajaturvallisuuden ja sisäisen turvallisuuden tueksi. Kokonaistavoitteena on varmistaa, että toimivaltaisilla viranomaisilla on järjestelmällisesti käytettävissään tarvittavat tiedot eri tietojärjestelmistä. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi komissio on tarkastellut olemassa olevaa tietoarkkitehtuuria havaitakseen tiedoissa olevat puutteet ja katvealueet, jotka johtuvat nykyisten järjestelmien toimintojen puutteista sekä EU:n tiedonhallinnan kokonaisarkkitehtuurin hajanaisuudesta. Komissio on perustanut tämän työn tueksi tietojärjestelmiä ja niiden yhteentoimivuutta käsittelevän korkean tason asiantuntijaryhmän, jonka alustavia havaintoja tietojen laadun ongelmista on hyödynnetty tässä ensimmäisessä ehdotuspaketissa. Myös puheenjohtaja Junckerin syyskuussa 2016 pitämässä puheessa unionin tilasta todetaan, että on tärkeää korjata tiedonhallinnan puutteet ja parantaa tietojärjestelmien yhteentoimivuutta ja -kytkentää.

Tietojärjestelmiä ja niiden yhteentoimivuutta käsittelevän korkean tason asiantuntijaryhmän on tarkoitus esittää havaintonsa vuoden 2017 ensimmäisen puoliskon aikana, ja komissio harkitsee vuoden 2017 puolivälissä toisen ehdotuspaketin esittämistä niiden pohjalta SIS-järjestelmän yhteentoimivuuden parantamiseksi muiden tietojärjestelmien kanssa. Yhtä tärkeä osa tätä työtä on vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaavan eurooppalaisen viraston (eu-LISA) perustamisesta annetun asetuksen (EU) N:o 1077/2011 tarkistaminen. Myös siitä esitetään todennäköisesti erilliset komission ehdotukset vuoden 2017 aikana. Investoiminen nopeaan, tehokkaaseen ja laadukkaaseen tiedonvaihtoon ja tiedonhallintaan ja EU:n tietokantojen ja tietojärjestelmien yhteentoimivuuden varmistaminen on tärkeä osa tämänhetkisiin turvallisuushaasteisiin vastaamista.

Tämän ehdotuksen tarkoituksena on parantaa ja laajentaa SIS-järjestelmän käyttöä velvoittamalla jäsenvaltioiden viranomaiset tallentamaan järjestelmään kaikki direktiivin 2008/115/EY mukaisia säännöksiä noudattaen tehdyt palauttamispäätökset, jotta päätökset saisivat EU:n tasolla enemmän näkyvyyttä ja sitä kautta niiden täytäntöönpano tehostuisi. Ehdotuksella laajennetaan nykyisen SIS-järjestelmän soveltamisalaa ottamalla käyttöön uusi kuulutusluokka, joka koskee palauttamispäätöksiä.

Rajaturvallisuutta koskeva ehdotus sisältää jo säännöksiä, jotka koskevat direktiivin 2008/115/EY mukaisia säännöksiä noudattaen määrättyihin maahantulokieltoihin perustuvien kuulutusten tekemistä ja käsittelyä SIS-järjestelmässä. Näillä toimenpiteillä kehitetään Schengenin säännöstöä, koska niillä tuetaan tarkastuksia EU:n ulkorajoilla. Direktiivin 2008/115/EY mukaisia säännöksiä noudattaen tehtyjä palauttamispäätöksiä koskevien kuulutusten tekeminen ja käsittely SIS-järjestelmässä tukee EU:n yhteistä maahanmuuttopolitiikkaa, minkä vuoksi siitä säädetään erillisessä säädöksessä. Palauttamiseen liittyvä ehdotus perustuu rajaturvallisuutta koskevassa ehdotuksessa oleviin yleisiin säännöksiin SIS-järjestelmän perustamisesta, toiminnasta ja käytöstä. Läheisten yhteyksien takia ehdotus olisi hyväksyttävä, sen olisi tultava voimaan ja sitä olisi sovellettava samaan aikaan rajaturvallisuutta koskevan ehdotuksen kanssa.

Ehdotus SIS-järjestelmän käytön laajentamisesta kattamaan laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten paluun seuranta tukee ja lujittaa Euroopan unionin toimia, joiden tavoitteena on yhdennetty, kestävä ja kokonaisvaltainen EU:n muuttoliikepolitiikka. Euroopan muuttoliikeagendan mukaisesti keskeinen osa EU:n muuttoliikepolitiikkaa on palauttaa kotimaihinsa sellaiset laittomat muuttajat, joilla ei ole oikeutta oleskella EU:n alueella, noudattaen täysimääräisesti palauttamiskiellon periaatetta. EU:n palautusjärjestelmä ei kuitenkaan toimi riittävän sujuvasti ja tuloksellisesti. Eurostatin tilastojen mukaan laittomista muuttajista, joita on kehotettu poistumaan EU:n alueelta, on viime vuosina todellisuudessa poistunut vain noin 40 prosenttia. Vuonna 2015 poistumiskehotus annettiin 553 395:lle kolmansien maiden kansalaiselle, joista vain 226 800 noudatti kehotusta.