FI Euroopan unionin virallinen lehti C 248/101

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle, alueiden komitealle ja Euroopan keskuspankille – EU:n kehys finanssialan kriisinhallinnalle”

KOM(2010) 579 lopullinen

2011/C 248/17

Esittelijä: Lena ROUSSENOVA

Euroopan komissio päätti 20. lokakuuta 2010 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 304 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle, alueiden komitealle ja Euroopan keskuspankille – EU:n kehys finanssialan kriisinhallinnalle

KOM(2010) 579 lopullinen.

Asian valmistelusta vastannut ”yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 26. toukokuuta 2011.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 15.–16. kesäkuuta 2011 pitämässään 472. täysistunnossa (kesäkuun 16. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 132 puolesta ja 13 vastaan 20:n pidättyessä äänestämästä.

1. Päätelmät ja suositukset

1.1 ETSK jakaa komission huolen siitä, ettei konkurssiin ajautuvien finanssilaitosten tukemista julkisen talouden kustannuksella ja sisämarkkinoiden tasapuolisten toimintaedellytysten kärsiessä voida enää jatkossa hyväksyä, ja periaatteessa kannattaa ehdotettua kattavaa EU:n kehystä. Sen täytäntöönpano aiheuttaa niin jäsenvaltioille kuin pankeille lisäkustannuksia ja edellyttää ammattitaitoa, henkilöresursseja ja uudistuksia jäsenvaltioiden lainsäädäntöön ja järjestelmiin. ETSK toivoo, että komissio tekee julkisen kuulemismenettelyn tulokset huomioon ottaen läpikotaisen vaikutusten arvioinnin, jossa tarkastellaan aiheutuvia kustannuksia sekä tarvittavia henkilöresursseja ja lainsäädäntöuudistuksia. Jotta ehdotus olisi realistinen, sen yhteydessä olisi esitettävä henkilöstön rekrytointiaikataulu, jossa otetaan huomioon, ettei tarvittavaa työvoimaa ole välttämättä heti saatavilla markkinoilla.

1.2 Komitea suosittelee kokonaisvaltaista lähestymistapaa ja kannustaa komissiota arvioimaan kriisinhallintakehyksen kumulatiiviset vaikutukset ottaen huomioon myös vaikutukset, joita aiheutuu kaikista uusista sääntelyvaatimuksista, uusista finanssialan veroista ja pankkimaksuista, jotka perustuvat pankkien kykyyn antaa kotitalouksille ja yrityksille lainoja kohtuullisin lainaehdoin vaarantamatta talouskasvua ja työpaikkojen luomista. (1)

1.3 ETSK kehottaa komissiota harkitsemaan tarvittavia toimenpiteitä valitun kriisinratkaisuviranomaisen, keskuspankin ja valtiovarainministeriön (kun kumpaakaan kahdesta viimeksi mainitusta ei ole valittu kriisinratkaisuviranomaiseksi kyseisessä jäsenvaltiossa) toiminnan koordinoimiseksi ennen kriisinratkaisuoperaation suorittamista. Koordinointi olisi olennaisen tärkeää koko järjestelmän kannalta merkittävien suurten laitosten kriisinratkaisussa sekä useampien laitosten yhtäaikaisessa kriisinratkaisussa, jotta alaa voitaisiin suojella mahdolliselta ongelmien leviämiseltä ja luottamuskriisiltä.

1.4 Ehdotetun valvontaviranomaisten valmistelu- ja ennaltaehkäisytoimien osana suorittaman stressitestauksen lisäksi ETSK kehottaa komissiota tekemään IMF:n/Maailmanpankin finanssialan arviointiohjelmat pakollisiksi kaikille jäsenvaltioille, kuten de Larosièren raportissa (2) esitetään. Finanssialan arviointiohjelman puitteissa suoritettavassa analyysissa ja stressitestissä kytketään toisiinsa jäsenvaltion makrotalouden kehitys ja epätasapaino sekä makrotaloudellinen rahoitusvakaus ja mikrotason vakauteen kohdistuvat riskit, ja ne ovat siksi hyödyllisiä ja erittäin tarkoituksenmukaisia analyysivälineitä valvontaviranomaisille.

1.5 ETSK pitää tervetulleena komission ehdotusta varojen siirrettävyydestä ennaltaehkäisytoimena, mutta varoittaa, ettei valvontaviranomaisen tulisi velvoittaa konsernin muita yrityksiä antamaan rahoitustukea, vaan sen olisi oltava vapaaehtoista, ja että rahoitusvakauden ylläpitäminen edellyttää emojäsenvaltion ja vastaanottavan valtion yhdenvertaista kohtelua. Konsernin sisäistä rahoitustukea olisi annettava vain konsernin tekemän rahoitussopimuksen perusteella ja seuraavien edellytysten täyttyessä:

— Tärkein edellytys on se, että rahoitustukea voidaan antaa vain, jos rahoitusta antava yritys noudattaa tuolloin ja jatkossa sekä kaikissa olosuhteissa direktiivin 2006/48/EY vakavaraisuusvaatimuksia tai rahoituksen antajan kotivaltion mahdollisia tiukempia kansallisia pääomavaatimuksia. ETSK suosittelee, että kaikki valvontaviranomaiset ja välittäjät noudattavat tätä ehtoa, myös EPV-kollegion jäsenten ollessa erimielisiä.

— ETSK katsoo, että rahoituksen antajan kotivaltion makrotaloudellisen rahoitusvakauden säilyttämiseksi rahoituksen antajan valvontaviranomaisella olisi oltava valtuudet estää konsernin rahoitustukisopimukseen perustuva varojen siirto tai rajoittaa sitä, jos se uhkaa rahoituksen antajan likviditeettiä, maksukykyä ja rahoitusvakautta ja sen kotivaltion finanssialaa.

1.6 Erityisjohtajan nimittäminen viestii pankilla olevan ongelmia, ja tämä saattaa nakertaa tallettajien luottamusta ja aiheuttaa talletuspakoja. Jos erityisjohtajia nimitetään useampaan laitokseen samana aikana, tämä saattaa aiheuttaa vakavia häiriöitä. Tällöin olisi toteutettava muita varotoimia asianomaisten pankkien ja koko alan suojelemiseksi mahdolliselta ongelmien leviämiseltä ja luottamuskriisiltä.

1.7 ETSK kehottaa komissiota arvioimaan bail-in-välineiden vaikutuksen pankkialaan ja rahoitusmarkkinoihin ja tekemään toteutettavuus- ja kustannus-hyöty-analyysit eri bail-in-välineistä niiden rajatylittävien vaikutusten, markkinoitavuuden ja avoimuuden mukaan.

1.8 Varjopankkijärjestelmää voitaisiin kehittää merkittävästi vastauksena sääntelyn tiukentamiseen ja uusien kriisinhallintatoimenpiteiden ja -välineiden käyttöönottoon. Komission olisi varmistettava, että sääntely- ja valvontaviranomaiset pystyvät suojaamaan pankkeja riskiltä, että pankkialan ulkopuolelta tulevat ongelmat leviäisivät niihin. Varjopankkeihin voitaisiin myös soveltaa tiukempia sääntelyvaatimuksia, ja niiden tulisi voida vastata tappioista.

2. Johdanto

2.1 Hallitukset eivät finanssikriisin aikana antaneet pankkien ja muiden rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävien finanssilaitosten tehdä konkurssia. Monenlaisia toimenpiteitä otettiin käyttöön: joissain tapauksissa pankit tarvitsivat pääomasijoituksia, joista aiheutui huikeita kustannuksia julkiselle taloudelle (ne toivottavasti saadaan takaisin myöhemmin), toisissa ne tarvitsivat likviditeettitukea ja/tai velkatakauksia. Tästä aiheutui kaikissa tapauksissa painetta rahoitusmarkkinoille ja merkittäviä vääristymiä toimintaedellytysten tasapuolisuuteen sisämarkkinoilla ja maailmanlaajuisesti.

2.2 Kaikki ovat yhtä mieltä siitä, että kriisi ei saa enää koskaan toistua, ja komissio onkin antanut useita kriisinhallintaan ja -ratkaisuun liittyviä tiedonantoja. Ensimmäisessä tiedonannossa, joka annettiin lokakuussa 2009 (3), käsitellään muutoksia, joita tarvitaan mahdollistamaan tehokas kriisinhallinta ja kriisinratkaisu tai konkurssiin menevän rajatylittävää toimintaa harjoittavan pankin hallittu likvidaatio. Toukokuussa 2010 julkaistiin toinen tiedonanto (4), jossa pohdittiin keinoja rahoittaa kriisinratkaisua siten, että samalla minimoitaisiin moraalikato ja suojattaisiin julkisia varoja. (5) Tiedonannossa KOM(2010) 579 lopullinen esitetään kattava EU:n kehys vaikeuksissa olevia ja konkurssiin ajautuvia pankkeja varten sekä poliittiset suuntaviivat, joita komissio aikoo noudattaa. Valmisteilla olevan lainsäädäntökehyksen teknisistä yksityiskohdista käynnistettiin julkinen kuulemismenettely joulukuussa 2010.

2.3 Komissio aikoo edetä asteittain kohti EU:n kriisinhallintajärjestelmää. Ensimmäiseksi on määrä antaa ennen kesää 2011 säädösehdotus yhdenmukaistetusta EU:n järjestelmästä kriisien ennaltaehkäisyä sekä pankkien elvytystä ja kriisinratkaisua varten. Siihen sisältyisi yhteisiä kriisinratkaisuvälineitä ja tiiviimpää yhteistyötä kansallisten viranomaisten kanssa rajatylittävää toimintaa harjoittavien pankkien konkurssien selvittelyssä. Toisessa vaiheessa komissio tarkastelee pankkeihin kohdistuvien maksukyvyttömyysjärjestelmien paremman yhdenmukaistamisen tarvetta. Kolmas askel olisi yhdennetyn kriisinratkaisujärjestelmän luominen ja mahdollisesti EU:n yhteisen kriisinratkaisuviranomaisen perustaminen sitä varten vuoteen 2014 mennessä.

3. Huomioita

3.1 Soveltamisala ja tavoitteet

3.1.1 Komission tiedonannossa ehdotetaan kriisinhallintakehystä kaikille useammassa maassa tai vain kotimaassaan toimiville luottolaitoksille ja joillekin sijoituspalveluyrityksille tyypistä ja koosta riippumatta sekä erityisesti koko järjestelmän kannalta merkittäville laitoksille. Alaviitteessä komissio selittää, että sen ”tavoitteena on, että kehykseen kuuluvat sellaiset sijoituspalveluyritykset, joiden konkurssit voivat horjuttaa koko järjestelmää, ja se pohtii parhaillaan vaihtoehtoisia tapoja, joilla tällaiset yritykset voidaan määritellä”. Monissa tiedonannon osissa viitataankin luottolaitosten lisäksi sijoituspalveluyrityksiin, joita ei kuitenkaan ole selkeästi määritelty. ETSK odottaa, että komissio esittäisi selkeät määritelmät sijoituspalveluyrityksille ja sijoitusrahastoille, jotka saattavat olla koko järjestelmän kannalta merkittäviä, ja ottaisi tässä huomioon joulukuussa 2010 aloitetun julkisen kuulemismenettelyn tulokset. Komitea kannustaa komissiota myös arvioimaan, ovatko tiedonannossa KOM(2010) 579 lopullinen ehdotetut kriisinratkaisuvälineet ja -valtuudet riittäviä siihen, että niillä pystytään ratkaisemaan kaikki sijoituspalveluyrityksen tai sijoitusrahaston konkurssista aiheutuvat erityisongelmat.

3.1.2 Kriisien ennaltaehkäisy-, hallinta- ja ratkaisukehyksen pohjana on seitsemän periaatetta ja tavoitetta, joilla on tarkoitus varmistaa, että vaikeuksissa olevat pankit poistuvat markkinoilta horjuttamatta rahoitusvakautta. ETSK tukee suurinta osaa niistä, mutta neljäs ja viimeinen tavoite kaipaavat kommentteja ja täsmennystä.

— Komitea kannattaa komission näkemystä moraalikadon vähentämisen tarpeesta varmistamalla, että pankkien kriisinratkaisusta aiheutuvat tappiot jaetaan tasapuolisesti ja asianmukaisesti osakkeenomistajien ja velkojien kesken, mutta vain, jos niitä kohdellaan normaalin etuoikeusjärjestyksen mukaisesti ja samoin kuin jos pankki olisi purettu. Velkojia kohdellaan tässä prosessissa tavallisesti eri tavoin kuin osakkeenomistajia. Ehdotus jakaa tappiot osakkeenomistajien ja velkojien kesken voi olla oikeudellisesti kyseenalainen, ja tappioiden suhteellista jakautumista sekä kriteerejä, joiden mukaan velkojat katsotaan maksajiksi, olisi selitettävä tarkemmin: milloin, ja missä määrin? Tappioiden sälyttäminen osakkeenomistajille on epäilemättä oikea periaate, mutta ehdotus tappioiden jakamisesta myös velkojille herättää kysymyksiä, sillä käsitettä ei ole selitetty. Milloin ja missä määrin yksittäisen velkojan on kannettava tappioita? Onko tarkoituksena tehdä ero ”syyllisten” tai ”varomattomien” ja muiden velkojien välille? Millä perusteella ja missä olosuhteissa tappiot päätyvät koko pankkialan kannettaviksi?

— Viimeinen luetelmakohta: Komitea on samaa mieltä tarpeesta välttää pahemmat katastrofit, mutta ”kilpailun vääristymien rajoittamisen” mainitseminen yhtenä ehdotetun kehyksen tavoitteena on vain sanahelinää, sillä vaikeuksissa olevan tai pahimmassa tapauksessa lähes konkurssiin ajautuneen laitoksen auttaminen kolmansien osapuolten kustannuksella on nimenomaan kilpailun vääristämistä.

3.1.3 Varjopankkijärjestelmää voitaisiin kehittää edelleen vastauksena sääntelyn tiukentamiseen ja uusien kriisinhallintatoimenpiteiden ja -välineiden käyttöönottoon. ETSK suosittelee, että sääntely- ja valvontaviranomaiset yrittäisivät välttää pankkialan ulkopuolelta tulevien ongelmien leviämistä pankkeihin ja antaisivat varjopankkien kantaa tappiot. Niihin olisi myös sovellettava asianmukaisia sääntelyvaatimuksia.

3.2 Kehyksen pääkohdat

3.2.1 Komission hahmottelema kehys on käsitteellisesti oikeanlainen, ja ETSK hyväksyy ehdotetut kolme toimenpideluokkaa:

i. valmistelu- ja ennaltaehkäisytoimet

ii. varhaiset valvontatoimet

iii. kriisinratkaisutoimet.

Kehyksen täytäntöönpano ei kuitenkaan ole kovin yksinkertaista, ja ETSK pitää tervetulleena aikomusta siirtyä asteittain ja jouhevasti nykyisistä kansallisista järjestelyistä ehdotettuun kehykseen. Eräiden kansallisten viranomaisten ehdottamat lukuisat aloitteet ja erilaiset kansalliset säädökset omistusoikeuksista, konkurssista ja pesänselvittäjien hallinnollisesta ja rikosoikeudellisesta vastuusta ovat kaikki esteitä, jotka hidastavat siirtymistä ehdotettuun kehykseen. Komitea toivoo, ettei ”useiden vaihtoehtojen” valikoimaa käytetä väärin poliittisessa, taloudellisessa ja sosiaalisessa hätätilanteessa, vaan sitä hyödynnetään eli sen avulla varmistetaan joustavuus kansallisten sääntöjen mukauttamisessa EU:n lainsäädäntöön ja edistetään kaikenlaisten luottolaitosten rajatylittävän kriisinhallinnan ja -ratkaisun tehokasta koordinointia ja yhteistyötä riippumatta laitosten koosta ja niiden keskinäisistä kytköksistä.

3.2.2 Kriisinhallinnasta vastaavat viranomaiset

Komission tiedonannossa todetaan erikseen, että vakavaraisuusvalvonnasta vastaavilla viranomaisilla on edelleen valtuudet toteuttaa varhaisia toimia vakavaraisuusdirektiivien nojalla. Kriisinratkaisuvaltuuksia käyttää sen sijaan kunkin jäsenvaltion nimeämä kriisinratkaisuviranomainen. ETSK hyväksyy komission suosituksen, että kriisinratkaisuviranomaisen olisi oltava pikemmin hallinto- kuin oikeusviranomainen, mutta tiedostaa esteet ja vaikeudet, joita tähän käytännössä liittyy. Komitea olettaa myös, että asiakirjoissa KOM(2010) 254 lopullinen ja KOM(2010) 579 lopullinen ehdotetuilla ennakkomaksuihin perustuvilla kansallisilla pankkien kriisinratkaisurahastoilla on myös omia kriisinratkaisuvaltuuksia, jos niitä perustetaan mainituissa tiedonannoissa esitettyjen suositusten mukaisesti. Vaikka kriisinratkaisuviranomaisten valinta on jätetty jäsenvaltioiden päätettäväksi, niiden olisi noudatettava EU:n tasolla määritettyjä yhteisiä sääntöjä ja periaatteita.

3.2.2.1 ETSK katsoo myös, että kriisinratkaisuoperaation onnistuminen edellyttää hyvää koordinointia valitun kriisinratkaisuviranomaisen, keskuspankin ja valtiovarainministeriön välillä, kun kumpaakaan viimeksi mainituista ei ole valittu jäsenvaltion kriisinratkaisuviranomaiseksi. Tämä on olennaisen tärkeää koko järjestelmän kannalta merkittävien suurten laitosten kriisinratkaisussa tai useampien rahoituslaitosten yhtäaikaisessa kriisinratkaisussa.

3.2.3 Valmistelu- ja ennaltaehkäisytoimet

Kaikki tässä asiakirjan jaksossa ehdotetut toimet ja aloitteet ovat käsitteellisesti oikeanlaisia ja epäilemättä tarpeellisia komission kaavaileman kehyksen tehokkaalle täytäntöönpanolle. Seuraavia kysymyksiä ei kuitenkaan saa sivuuttaa:

— Kuinka paljon ne maksavat ja kenen maksettavaksi ne lopulta tulevat?

— Pystyvätkö viranomaiset ja rahoituslaitokset löytämään ehdotettujen toimenpiteiden toteuttamiseen tarvittavat ammattitaitoiset resurssit?

— Kuinka kauan kestää ennen kuin eurooppalainen järjestelmä on täydessä toimintavalmiudessa?

3.2.3.1 Valvontaviranomaisia vaaditaan erityisesti tiukentamaan valvontaa, arvioimaan ja valvomaan elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelmia, toteuttamaan ennaltaehkäiseviä toimia (asiakirjan KOM(2010) 579 lopullinen kohta 3.2), osallistumaan yrityksen kriisinratkaisuun yhteistyössä kriisinratkaisuviranomaisten kanssa jne. Valvontaviranomaisista tulee käytännössä laitosten ylijohtajia. Normaalin raportoinnin lisäksi rahoituslaitosten on valmisteltava ja toimitettava viranomaisille elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelmat, joita on pidettävä jatkuvasti ajan tasalla. Jäsenvaltiot velvoitetaan myös perustamaan kriisinratkaisuviranomaisia tai laajentamaan nykyisten viranomaisten tehtävänkuvaa rahoituslaitosten kriisinratkaisuun.

3.2.3.1.1 Kaikki nämä toimet ovat epäilemättä tarpeellisia tervepohjaisten ja turvattujen rahoitusmarkkinoiden luomiseksi. Ongelmana on niiden kustannusten määritteleminen (6) ja sen varmistaminen, että sekä viranomaiset että rahoituslaitokset löytävät riittävästi korkeasti koulutettua ammattitaitoista henkilöstöä hoitamaan uusia tehtäviä. Suunnitelman korkeita kustannuksia voidaan pitää oikeutettuina päämäärän tärkeyden vuoksi, mutta henkilöstön puutteesta saattaa muodostua valtaisa este. Komissio tiedostaa tämän ja kehottikin kuulemisasiakirjassaan jäsenvaltioita arvioimaan kustannukset (myös henkilöstökustannukset), joita ehdotettujen valvonnan tiukentamista ja elvytys- ja kriisinratkaisusuunnittelua koskevien toimien toteuttaminen todennäköisesti aiheuttaa. Jotta komission ehdotus olisi realistinen, sen yhteydessä olisi esitettävä arvio kustannusvaikutuksista sekä henkilöstön rekrytointiaikataulu, jossa otetaan huomioon, ettei tarvittavaa työvoimaa ole välttämättä heti saatavilla markkinoilla.

3.2.3.2 Ehdotetun valvontaviranomaisten suorittaman stressitestauksen lisäksi ETSK kehottaa komissiota tekemään IMF:n/Maailmanpankin finanssialan arviointiohjelmat (7) pakollisiksi kaikille jäsenvaltioille, kuten de Larosièren raportissa (8) esitetään. Finanssialan arviointiohjelma on tällä hetkellä pakollinen 25:ssä IMF:n jäsenmaassa, joista vain 11 on EU:n jäsenvaltioita. Finanssialan arviointiohjelman puitteissa suoritettavassa analyysissa ja stressitestissä kytketään toisiinsa jäsenvaltion makrotalouden kehitys ja epätasapaino sekä makrotaloudellinen rahoitusvakaus ja mikrotason vakauteen kohdistuvat riskit, ja siksi ne ovatkin hyödyllisiä ja erittäin tarkoituksenmukaisia analyysivälineitä valvontaviranomaisille.

3.2.3.3 ETSK kannattaa komission ehdotusta varojen siirrettävyydestä ennaltaehkäisytoimena tilanteessa, jossa konsernin yrityksissä on likviditeettikriisi. Komitea on vakuuttunut siitä, että tytäryhtiöihin perustuvan liiketoimintamallin turvaamiseksi valvontaviranomaisten ei tule velvoittaa antamaan rahoitustukea muille konsernin yrityksille, vaan sen on oltava vapaaehtoista. Likviditeettiongelmien leviämisen estämiseksi komitea suosittelee, että komissio täsmentää tarkasti ne olosuhteet ja edellytykset, joiden toteutuessa varoja voidaan siirtää. Komitea korostaa, että jäsenvaltioiden – niin emojäsenvaltion kuin vastaanottavan valtion – yhdenvertainen kohtelu on keskeisen tärkeää ongelmien leviämisen estämiseksi ja rahoitusvakauden ylläpitämiseksi.

3.2.3.3.1 Konsernin sisäistä rahoitustukea olisi annettava vain konsernin tekemän rahoitussopimuksen perusteella ja asetettujen pääoma- ja likviditeettiedellytysten täyttyessä. Tärkein edellytys on se, että rahoitustukea voidaan antaa vain, jos tukea antava yritys noudattaa tuolloin ja jatkossa sekä kaikissa olosuhteissa direktiivin 2006/48/EY vakavaraisuusvaatimuksia tai rahoituksen antajan kotivaltion mahdollisia tiukempia pääomavaatimuksia. ETSK suosittelee, että kaikki valvontaviranomaiset ja välittäjät noudattavat tätä ehtoa, myös EPV kollegion jäsenten ollessa erimielisiä tai jos sopimukseen ei päästä. Komitea katsoo lisäksi, että konsernin sisäiselle rahoitustuelle voitaisiin saada valvontaviranomaisen hyväksyntä vasta riskiarvioinnin ja stressitestin jälkeen, ja markkinoille olisi ilmoitettava konsernin sisäisestä rahoitustuesta.

3.2.3.3.2 Rahoituksen antajan kotivaltion makrotaloudellisen rahoitusvakauden säilyttämiseksi rahoituksen antajan valvontaviranomaisella olisi oltava valtuudet estää konsernin rahoitustukisopimukseen perustuva varojen siirto tai rajoittaa sitä, jos se uhkaa rahoituksen antajan ja sen kotivaltion likviditeettiä, maksukykyä ja rahoitusvakautta.

3.2.4 Varhaisten toimien ja kriisinratkaisun käynnistimet

3.2.4.1 Po. luku vaikuttaa kokonaisuudessaan järkevältä ja yleisesti hyväksyttävältä. Valvontaviranomaisille uskotaan vaikea, arkaluontoinen tehtävä havaita paitsi tilanteita, joissa vakavaraisuusdirektiivien vaatimukset eivät täyty, myös merkkejä mahdollisesta vaatimusten täyttymättä jäämisestä. Tähän tarvitaan pitkälle kehitettyjä välineitä ja ammattitaitoa sekä tiiviimpää markkinoiden seuraamista.

3.2.4.2 Väliintulopäätökseen liittyvät tehtävät sekä kohdassa 3.4 kuvatut toimet edellyttävät varsin subjektiivisia arvioita, jotka kolmannet osapuolet tai jopa laitos itse voivat kyseenalaistaa viemällä ne oikeuteen tai muulla tavalla, vaikka ne olisivatkin perusteltuja ja ammatillisesti oikeutettuja. Valvontaviranomaisille tämä merkitsee velvollisuuksia ja/tai vastuuta, johon niiden olisi valmistauduttava. Muutama selkeästi määritelty määrällinen käynnistin voisi ehkä auttaa valvontaviranomaisia tekemään varhaisia toimia koskevia päätöksiä vähemmän riippuvaisina subjektiivisista arvioista ja vähemmän alttiina oikeudelliselle epävarmuudelle. Komitea pitää tervetulleena komission ehdotuksia kriisinratkaisun käynnistimistä ja tunnustaa tarpeen yhdistellä tasapainoisesti määrällisiä ja laadullisia käynnistimiä. Komitea myös kehottaa komissiota kiinnittämään erityistä huomiota niihin kriisinratkaisun käynnistimiin, joiden odotetaan ilmaisevan sen täsmällisen hetken, jolloin on käytettävä bail-in-välineitä.

3.2.5 Varhaiset toimet

Komission kaavailemat toimet vaikuttavat oikeanlaisilta ja hyväksyttäviltä, mutta erityisjohtajan nimittämistä on pohdittava tarkemmin. Aiemmissa oikeudellisissa tutkimuksissa on tunnustettu, että ’varhaisilla toimilla’ tarkoitetaan eri asioita eri jäsenvaltioissa ja että valvontaviranomaisilla saattaa olla erilaiset erityisjohtajan nimittämisvaltuudet. Joissakin jäsenvaltioissa erityisjohtajan nimittäminen voi olla kansallisen lainsäädännön mukaan sallittua, jolloin tarvitaan vain pieniä muutoksia. Muutamissa jäsenvaltioissa eritysjohtajien nimittämiselle on olemassa oikeusperusta niiden säännösten ansiosta, jotka on annettu varhaisten väliintulotoimien käynnistämisestä, kun pankki ei täytä pääomavaatimusta. Muissa jäsenvaltioissa kansallinen yhtiölaki saattaa kieltää erityisjohtajan nimittämisen muutoin kuin yhtiön johtokunnan tai yleiskokouksen päätöksellä, ja lainsäädäntöä voidaan muuttaa vain antamalla uutta lainsäädäntöä.

3.2.5.1 Komissio toteaa veloista, että erityisjohtajan nimittäminen ei saisi merkitä valtiontakausta eikä asettaa valvontaviranomaisia vastuuseen. Tämä on puhtaasti oikeudellisesta näkökulmasta vaikeasti hyväksyttävää: yleinen periaate on se, että päätöksen tekijä tai toimen toteuttaja on vastuussa sen seurauksista. On todennäköistä, että poikkeaminen tällaisesta periaatteesta ilman lainsäädännön tukea kyseenalaistetaan oikeudessa.

3.2.5.2 ETSK suosittelee, että erityisjohtajan nimittäminen tulisi mahdolliseksi selkeästi määritellyn käynnistimen perusteella, kun valvontaviranomainen vakavaraisuusdirektiivin 136 artiklan mukaisia valtuuksia käyttäessään vakuuttuu siitä, että luottolaitoksen johto ei ole halukas tai kykenevä toteuttamaan vaadittuja toimia. Komitea on vakuuttunut siitä, että jos erityisjohtajan nimittämispäätöksestä halutaan konsernijärjestelmässä oikeudellisesti sitova, konsolidointiryhmän valvojan olisi tehtävä päätös, kuitenkin niin, että se neuvottelee ja koordinoi päätöksentekoa tiiviisti vastaanottavan valtion valvontaviranomaisten kanssa.

3.2.5.3 Erityisjohtajan nimittäminen viestii pankilla olevan ongelmia, ja tämä saattaa nakertaa tallettajien luottamusta ja aiheuttaa talletuspakoja. ETSK on huolissaan siitä, että jos erityisjohtajia nimitetään useampaan laitokseen samana aikana, tämä saattaa aiheuttaa vakavia häiriöitä. Tällöin olisi toteutettava muita varotoimia asianomaisten pankkien ja koko alan suojelemiseksi mahdolliselta ongelmien leviämiseltä ja luottamuskriisiltä.

3.2.6 Kriisinratkaisu

3.2.6.1 Luvussa esitetyt toimet ovat kaikki hyvin suunniteltuja, mutta komissio itsekin tunnustaa, että pankkien maksukyvyttömyyttä koskevan lainsäädännön uudistaminen saattaa olla tarpeen ja että asian tutkimista harkitaan (tiedonannon sivut 8–9). Kaikkia ehdotettuja toimia voidaan itse asiassa pitää konkurssimenettelyn suuntaisena mutta tavanomaisista menettelyistä erillisenä menettelynä, jota sovelletaan lähes konkurssissa oleviin laitoksiin. Useimmissa jäsenvaltioissa tarvittaneen kokonaan uutta lainsäädäntöä eikä pelkästään uudistuksia.

3.2.6.2 Suurin ero kriisinratkaisun ja konkurssin välillä on se, että kriisinratkaisun jälkeen laitos tai ainakin osa siitä jatkaa toimintaansa. Tämä oikeuttaa valvonta- ja kriisinratkaisuviranomaisten ohjauksen ja osallistumiseen menettelyn kaikkiin vaiheisiin. Viranomaisilla ei kuitenkaan ole oikeudellista toimivaltaa, mikä hankaloittaa valtuuksien ja tehtävien jakoa, vastuusta puhumattakaan. Komissio näyttää tiedostavan ongelman: käsitellessään suojatoimia vastapuolia ja markkinajärjestelyjä varten se mainitsee oikeudellisen valvonnan”sen varmistamiseksi, että asianomaisilla osapuolilla on asianmukaiset oikeudet vastustaa viranomaisten toimia ja hakea hyvitystä”.

3.2.6.3 Viranomaiset saattava törmätä tässä vaikeaan ja riskialttiiseen tilanteeseen: ”asianomainen” osapuoli, joka haluaa kyseenalaistaa viranomaisten päätöksen, voisi turvautua oikeudelliseen muutoksenhakuun ja tuomioistuin voisi päättää pysäyttää koko menettelyn. Tämä riski on olemassa nykyisessä lainsäädännössä, ja se hyvin todennäköisesti toteutuu. Kriisinratkaisumenettelyn viivästymisen tai pysähtymisen mahdollisuutta olisi pyrittävä kaikin tavoin välttämään. Menettelyjen on tapahduttava oikea-aikaisesti ja ripeästi; viivästys tai este voisi tehdä viranomaisten aloitteet tyhjiksi ja saada aikaan negatiivisen markkinareaktion. Useimmissa jäsenvaltioissa on epäilemättä tehtävä muutoksia lainsäädäntöön ja oikeudellisiin menettelyihin, ja tarvittavat muutokset saattavat joissakin maissa olla merkittäviä, sillä maksukyvyttömyyskehykset ja oikeudelliset menettelyt ovat hyvin erilaisia.

3.2.7 Velkojen alaskirjaus

ETSK pitää tervetulleena komission pyrkimystä tarkastella suurten, monimutkaisten finanssilaitosten purkamiseen liittyviä haasteita ja velkojen alaskirjausvälineeseen liittyviä erityisongelmia. Komitea kannustaa komissiota luomaan kehyksen, jossa kyseinen väline todella edistää kaikkien järjestelmään kuuluvien laitosten, myös suurten ja monimutkaisten finanssilaitosten, kriisinratkaisua, ja korostaa yhteisen kansainvälisen kehyksen tärkeyttä. Komitea toivookin, että komissio harkitsisi Baselin komitean sopimusta, jonka mukaan koko järjestelmän kannalta merkittävillä finanssilaitoksilla olisi oltava vähimmäisvaatimuksia parempi tappionsietokyky. Komitea korostaa, että bail-in-välineet voitaisiin tunnustaa keinoksi parantaa finanssilaitosten – myös koko järjestelmän kannalta merkittävien laitosten – tappionsietokykyä, ja pitää tervetulleena niiden käyttämistä vaihtoehtona julkisin varoin tehtäville pelastusoperaatioille. ETSK katsoo kuitenkin, että bail-in-välineiden suunnitteluun ja soveltamiseen liittyy eräitä askarruttavia seikkoja, ja kehottaa komissiota tutkimaan ja käsittelemään niitä erityisen huolellisesti.

3.2.7.1 ETSK katsoo, että velkojen alaskirjausvaltuuksia määriteltäessä ja harjoitettaessa olisi noudatettava mahdollisimman tarkasti maksukyvyttömyyslainsäädännössä vahvistettua tavanomaista saatavien etuoikeusjärjestystä. Siitä poikkeaminen poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi olisi vahvistettava etukäteen, ja asiasta olisi ilmoitettava ennakolta.

3.2.7.2 Komission olisi varmistettava, että järjestelmä on luotettava ja että heijastusvaikutuksilta vältytään silloin, kun pankin bail-in-välineisiin investoivat etupäässä muut pankit, joilla on keskinäisiä liiketoimintakytköksiä. Bail-in-välineiden tehokkuutta koko järjestelmään leviävien kriisien aikana sekä vaikutuksia, jotka syntyvät useiden finanssilaitosten aktivoidessa ne yhtäaikaisesti, olisi tutkittava tarkasti, ja mahdollisten vakavien ongelmien torjumiseksi olisi ehdotettava lisätoimenpiteitä.

3.2.7.3 Komission olisi tutkittava tarkasti bail-in-välineiden mahdollista suhdanteita vahvistavaa taipumusta ja ailahtelua kriisitilanteessa ja pohdittava, milloin ja missä määrin niitä voidaan käyttää kriisioloissa.

3.2.7.4 ETSK odottaa komission tekevän arvioinnin eri bail-in-välineiden vaikutuksista pankkialan ja finanssimarkkinoiden yleiseen muutoksensietokykyyn (resilienssiin).

3.3 Rajatylittävän kriisinhallinnan koordinointi

3.3.1 EU:n pankkikonsernien koordinoitu kriisinhallinta

3.3.1.1 ETSK pitää tervetulleena komission pyrkimystä varmistaa rajatylittävän kriisinhallinnan asianmukainen koordinointi, ja korostaa, että järjestelyjen on taattava velkojien ja osakkeenomistajien yhdenvertainen kohtelu niin emojäsenvaltiossa kuin vastaanottavassa valtiossa, suojeltava ongelmien leviämiseltä kriisiaikana ja ylläpidettävä rahoitusvakautta kaikissa jäsenvaltioissa.

3.3.1.2 Komissio toteaa perustellusti jaksossa 4, että toimintaa on koordinoitava konkurssin yhteydessä ja että ”jaksossa 2 kuvatuilla toimenpiteillä varmistetaan, että kriisinratkaisuviranomaisilla on käytettävissään samat välineet ja valtuudet”. Tämä vaikuttaa kuitenkin täysin päinvastaiselta kuin jakson 3 alussa oleva maininta: ”kehys ei määrää sitä, mitä toimia missäkin tapauksessa käytetään”.

3.3.1.3 Toiminnan koordinointi edellyttää kaikilta valmiutta omaksua samat toimenpiteet, mikä aiempien kokemusten valossa ei vaikuta kovin todennäköiseltä. Komissio toki luultavasti tarkoittaa jaksossa 3 ainoastaan kansallisia tapauksia ja jaksossa 4 rajatylittäviä kriisejä, joiden yhteydessä toimivalta siirtyy Euroopan valvontaviranomaiselle. Huomio on silti paikallaan: jos kukin kansallinen viranomainen voi vapaasti valita omat menettelynsä, Euroopan valvontaviranomaisen edellyttämät menettelyt saattavat olla erilaisia tai ristiriidassa kansallisten menettelyjen kanssa. Tällöin ulkomaisen pankin kansallisen sivuliikkeen velkojiin saatetaan soveltaa eri menettelyjä kuin kansallisten pankkien velkojiin. Tästä saattaa seurata ongelmia, jotka liittyvät velkojille kuuluviin samoihin oikeuksiin sekä mahdollisesti lainvalintaan sisämarkkinoilla. Muutamia näistä ongelmista käsitellään yksityiskohtaisesti kuulemisasiakirjassa, ja komitea toivoo, että konsultointi auttaa ratkaisemaan niistä useimmat.

3.3.1.4 Komitea tiedostaa, että jäsenvaltiot vastustaisivat ajatusta normatiivisista säännöistä ja että päinvastainen kanta ei ehkä ole realistinen, mutta jos kansallisille viranomaisille jätetään liikaa valinnanvapautta, joudutaan vaikeuksiin konserneihin kohdistuvien kansainvälisten kriisien yhteydessä. Menettelyjen keskeisten piirteiden koordinointi (mahdollisesti Euroopan valvontaviranomaisen alaisuudessa) olisi luultavasti tarpeen ennen kansallisten sääntöjen asettamista.

3.3.1.5 Komissio harkitsee koordinointikehykseen kahta uudistusta: toinen perustuu kriisinratkaisukollegioihin ja toinen konsernitason kriisinratkaisuviranomaiseen. Viimeksi mainittu vaikuttaa järkevämmältä, joustavammalta ja tehokkaammalta, sillä siinä kriisinratkaisuviranomaiset ovat johtoasemassa ja Euroopan pankkiviranomainen osallistuu tarkkailijana. Ensin mainitussa on kyse nykyisten valvontakollegioiden laajentamisesta ottamalla niihin kriisinratkaisuviranomaiset mukaan. Se ei välttämättä pysty nopeaan päätöksentekoon valvonta- ja kriisinratkaisuongelmien vuoksi.

3.3.1.6 Yksi suuri ongelma on se, että konsernitason kriisinratkaisujärjestelmä ei olisi sitova . Kansalliset viranomaiset, jotka eivät kannata järjestelmää, voisivat vapaasti ryhtyä ”itsenäisiin toimiin”, vaikka niiden ”täytyisikin” ottaa huomioon, mitä vaikutuksia niiden päätöksellä on muihin jäsenvaltioihin, ”esittää perusteensa” kriisinratkaisukollegiolle ja ”keskustella” niistä kollegion muiden jäsenten kanssa. Aiempien kokemusten perusteella on jälleen aihetta kielteiseen huomioon: on erittäin todennäköistä, että jokainen kansallinen viranomainen suojelee ensisijaisesti pelissä olevia omia kansallisia etujaan. Ehdotettu menettely on liian raskas, aikaavievä ja mahdoton soveltaa silloin, kun kansallisten viranomaisten on reagoitava välittömästi. On epärealistista olettaa, että kansalliset viranomaiset odottaisivat ja pidättyisivät ryhtymästä kansallisiin toimenpiteisiin ennen kuin konsernitason kriisinratkaisuviranomaiset ovat tehneet päätöksensä, erityisesti silloin, kun tytäryhtiöt ovat liian suuria paikallisille markkinoille.

3.3.1.7 ETSK kehottaa komissiota yksinkertaistamaan menettelyä, jota noudattaen jäsenvaltiot esittävät näkemyksensä silloin, kun ne eivät kannata ehdotettua suunnitelmaa.

3.4 Kriisinratkaisun rahoitus

ETSK on jo kommentoinut aihetta lausunnossaan pankkien kriisinratkaisurahastoista. (9) Komitea haluaa korostaa vielä, että jokaisen tämän alan säädösluonnoksen yhteydessä olisi tehtävä perusteellinen analyysi ja vaikutusten arviointi, ja pankkiverojen tai -maksujen käyttöönotto eräissä jäsenvaltioissa olisi otettava täysimääräisesti huomioon.

3.4.1 Kriisinratkaisurahastot ja talletussuojajärjestelmät

ETSK on jo ilmaissut näkemyksensä pankkien kriisinratkaisurahastoista ja talletussuojajärjestelmistä äskettäisessä lausunnossa. (10)

3.4.2 Kriisinratkaisurahastojen suunnittelu

3.4.2.1 Näennäisesti harmiton loppulause ”jos kustannukset ylittäisivät rahaston kapasiteetin, puuttuvat varat kerättäisiin pankkialalta” on jossain määrin ongelmallinen. Ei ole tavatonta vaatia koko ammattikuntaa vastaamaan yhden jäsenensä aiheuttamista tappioista, mutta tällöin olosuhteet olisi määriteltävä tarkasti ja ratkaisun seuraukset olisi ensin analysoitava perusteellisesti. Ratkaisulle tarvitaan soveltuva oikeusperusta. Rahastoon suoritettavien pakollisten maksujen säätäminen asetuksella on hyväksytty menettely, mutta jos tappiot on tarkoitus sälyttää suoraan kolmansille osapuolille, tarvitaan lainsäädäntöä.

3.4.2.2 Hyväksyttävä yhdenmukainen lähestymistapa maksuperusteeksi voisi olla velkojen kokonaismäärä laadullisen arvioinnin perusteella tai velat ilman suojattuja talletuksia. Joustavuus on kuitenkin jälleen haitaksi: kukin jäsenvaltio voisi päättää eri tavoin, kunhan ”ehtona olisi, ettei tämä saa aiheuttaa vääristymiä sisämarkkinoilla”. Erilaiset kriteerit johtavat erilaisiin maksujärjestelmiin ja erisuuruisiin kustannuksiin eri maissa: vääristyminen on joustavuuden vääjäämätön seuraus.

3.4.2.3 Monet jäsenvaltioista ovat jo ottaneet käyttöön veroja ja maksuja, joiden ominaisuudet (perusta, taso ja laajuus) vaihtelevat huomattavasti. Komitea haluaa korostaa, että näiden eroavaisuuksien vuoksi olisi tärkeää varmistaa asianmukainen koordinointi lyhyellä aikavälillä käytännön ratkaisuin, tarvittaessa kahdenvälisten sopimusten avulla. Lisäksi komitea haluaa jälleen muistuttaa sisäänrakennettujen joustojärjestelyjen tärkeydestä kansallisissa maksujärjestelmissä lyhyellä aikavälillä, kun otetaan huomioon sääntelyn alalla tapahtuvat jatkuvat muutokset ja edistyminen kohti toimivaa EU:n laajuista ratkaisua keskipitkällä aikavälillä.

3.4.3 Rahastojen koko

ETSK on jo kommentoinut asiaa hiljattain antamassaan lausunnossa. (11) Määrällisen vaikutusten arvioinnin tarvetta on syytä jälleen painottaa, samoin kuin tarvetta arvioida finanssialalla luottoihin käytettävissä olevien varojen jatkuvan hupenemisen vaikutusta sekä vakavaraisuusdirektiivin vaikutuksia.

3.5 Seuraavat vaiheet ja jatkotoimet

3.5.1 Seuraavat vaiheet: koordinointikehys

Kansallisia maksukyvyttömyyssäädöksiä joudutaan epäilemättä muuttamaan uusien kriisinratkaisusääntöjen vuoksi, mutta voidaan vain arvailla, miten se tapahtuu ja kuinka kauan se vie. Lainsäädännön muuttamiseen osallistuvat niin hallitukset kuin parlamentit. Se on yleensä pitkällinen prosessi, varsinkin asian ollessa vaikea. Komission olisi pyrittävä välttämään ristiriidat eräiden jäsenvaltioiden vakiintuneiden periaatteiden kanssa ennen uuden asetuksen antamista.

3.5.2 Maksukyvyttömyyskehys (keskipitkällä aikavälillä)

Hallinnollinen likvidaatio ei ole tuntematon menettely, mutta useimmissa jäsenvaltioissa siitä yleensä huolehtii tuomioistuimen nimittämä selvitysmies tuomioistuimen valvonnassa. Pankkien likvidaation uskominen hallinnollisten pankkien tehtäväksi ja valvottavaksi merkitsisi toimivallan siirtoa oikeusviranomaisilta hallintoviranomaisille, ja tämä saattaa olla jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön ja jopa perustuslakien vastaista.

3.5.3 Komission ehdottama EU:n finanssialan kriisinhallintakehys poikkeaa eräiden jäsenvaltioiden viimeaikaisista kriisinhallintaratkaisuista, joita on toteutettu EU:n/IMF:n tukemien ohjelmien puitteissa. (12) Niissä on tarkoitus vahvistaa pankkien pääomapohjaa julkisin varoin sekä EU:n ja IMF:n rahoituksella. Tätä saatetaan jatkaa seuraavat pari vuotta eli samaan aikaan kun uusi EU:n kriisinhallintakehys ja pankkien kriisinratkaisurahastot on määrä ottaa käyttöön muualla EU:ssa. ETSK odottaa, että komissio ehdottaa soveltuvia siirtymätoimenpiteitä realistisella aikataululla, jotta kyseiset jäsenvaltiot voivat organisoida nopean, sujuvan ja täyden siirtymisen ehdotettuun EU:n kriisinhallintakehykseen ja pankkien kriisinratkaisurahastoihin. Tällöin on huolehdittava siitä, ettei maiden pankkisektoria heikennetä.

Bryssel 16. kesäkuuta 2011 Europan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Staffan NILSSON

(1) Ks. myös EUVL C 107, 6.4.2011, s. 16. Lausunnossa käsitellään yksityiskohtaisesti kriisinhallintakehyksen ja erityisesti pankkien kriisinratkaisurahastojen kustannuksia ja vaikutuksia finanssialaan ja laajemmin talouteen.

(2) Jacques de Larosièren johtaman EU:n rahoitusvalvontaa käsittelevän korkean tason asiantuntijaryhmän raportti, 25. helmikuuta 2009, Bryssel, s. 64.

(3) KOM(2009) 561.

(4) KOM(2010) 254.

(5) Ks. http://ec.europa.eu/internal_market/bank/crisis_management/index_en.htm.

(6) Kustannusten rahoittamista käsitellään asiakirjan KOM(2010) 579 lopullinen kohdassa 3.4 ja asiakokonaisuuteen EUVL C 107, 6.4.2011, s. 16 kuuluvassa lausunnossa.

(7) Ks. IMF, Financial Sector Assessment program, 2011, www.imf.org.

(8) Jacques de Larosièren johtaman EU:n rahoitusvalvontaa käsittelevän korkean tason asiantuntijaryhmän raportti, 25. helmikuuta 2009, Bryssel, s. 64.

(9) EUVL C 107, 6.4.2011, s. 16.

(10) Katso alaviite 9.

(11) Katso alaviite 9.

(12) Ks. IMF:n Kreikkaa (nro 1168) ja Irlantia (nro 10366 ja nro 1147) koskevat maaraportit.