Tulevissa päätelmissä pannaan merkille, että matkustusasiakirjoja koskevat kansainväliset vaatimukset ja eritelmät ovat kehittyneet huomattavasti vuosien 1951 ja 1954 yleissopimusten laatimisen jälkeen ja että kun niiden osapuolen alueella laillisesti oleskeleville pakolaisille ja kansalaisuudettomille henkilöille on tarkoitus myöntää yleissopimusten 28 artiklassa sekä niiden liitteissä tarkoitettu matkustusasiakirja kyseisen alueen ulkopuolelle matkustamista varten, heidän oikeutensa toteutuvat tosiasiallisesti parhaiten, jos heille voidaan myöntää matkustusasiakirja, joka on ICAOn standardien mukainen, erityisesti koneellisen luettavuuden osalta.

Tulevien päätelmien luonnos on laadittu 30. toukokuuta, 8. kesäkuuta, 12. kesäkuuta, 16. kesäkuuta sekä 11. ja 12. syyskuuta pidetyissä suljetuissa istunnoissa, ja sen tarkoituksena on kehottaa kaikkia vuonna 1951 tehdyn pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen, jäljempänä ’vuoden 1951 yleissopimus’, ja vuonna 1954 tehdyn valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen, jäljempänä ’vuoden 1954 yleissopimus’, osapuolia ottamaan käyttöön Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön, jäljempänä ’ICAO’, standardin 3.12 ja asiakirjan 9303 mukaiset, koneluettavat vuoden 1951 yleissopimuksen mukaiset matkustusasiakirjat, elleivät ne ole vielä tehneet niin. Lisäksi tarkoituksena on kehottaa kaikkia valtioita, jotka eivät ole näiden yleissopimusten osapuolia mutta jotka jo myöntävät koneluettavia matkustusasiakirjoja pakolaisille ja kansalaisuudettomille henkilöille, vaihtamaan hyviä käytäntöjä muiden sellaisten kiinnostuneiden valtioiden kanssa, jotka eivät ole näiden yleissopimusten osapuolia, jotta niitä voidaan kannustaa tällaisten matkustusasiakirjojen käyttöönottoon, elleivät ne ole vielä tehneet niin. Tulevissa päätelmissä vahvistetaan myös toimeenpanevan komitean sitoutuminen siihen, että se helpottaa siirtymistä koneluettavien matkustusasiakirjojen käyttöön ja niiden jatkuvaa myöntämistä pakolaisille ja kansalaisuudettomille henkilöille järjestämällä taloudellisia resursseja ja tarjoamalla valmiuksien kehittämiseen liittyvää ja teknistä tukea, tarvittaessa yhteistyössä ICAOn ja UNHCR:n kanssa.

Toisin kuin jäsenillä, tarkkailijajäsenillä ei ole äänioikeutta, mutta niillä on oikeus käyttää puheenvuoroja toimeenpanevan komitean julkisissa istunnoissa. Toimeenpanevan komitean työjärjestyksen, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna lokakuussa 2016, 38 artiklan toisessa kohdassa todetaan toimeenpanevassa komiteassa tarkkailijajäseninä olevien hallitustenvälisten järjestöjen osalta, että komitea voi päättää vuosittain pysyvän komitean suosituksesta kutsua komiteassa tarkkailijajäseninä olevia hallitustenvälisiä järjestöjä osallistumaan suljettuihin istuntoihinsa, joissa käsitellään niiden toimivaltaan kuuluvia turvapaikka- ja pakolaiskysymyksiä. Tämän määräyksen perusteella toimenpaneva komitea kutsui Euroopan unionin 5. toukokuuta 2017 osallistumaan sen suljettuihin istuntoihin, jotka koskevat Euroopan unionin toimivaltaan kuuluvia turvapaikka- ja pakolaiskysymyksiä.

Jäsenvaltioiden myöntämien passien ja matkustusasiakirjojen turvatekijöitä ja biometriikkaa koskevista vaatimuksista 13 päivänä joulukuuta 2004 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2252/2004, jossa vahvistetaan jäsenvaltioiden myöntämien passien ja matkustusasiakirjojen turvallisuutta koskevat vähimmäisvaatimukset, edellytetään jo nyt, että jäsenvaltiot noudattavat ICAOn asiakirjaa 9303, erityisesti tietojen merkitsemisen ja koneluettavan henkilötietosivun osalta. Asetusta sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioiden myöntämiin matkustusasiakirjoihin, myös kansalaisuudettomille henkilöille sekä pakolaisaseman tai toissijaisen suojeluaseman saaneille henkilöille myönnettäviin matkustusasiakirjoihin, 13 päivänä joulukuuta 2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU, jäljempänä ’aseman määrittelyä koskeva direktiivi’, 25 artiklan mukaisesti, edellyttäen, että ne ovat voimassa yli 12 kuukautta. Asetuksella (EY) N:o 2252/2004 kehitetään Schengenin säännöstön määräyksiä, joihin Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti eivät osallistu.

Aseman määrittelyä koskeva direktiivi on tarkoitus korvata 13 päivänä heinäkuuta 2016 esitetyllä ehdotuksella uudeksi Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi, jäljempänä ’ehdotettu aseman määrittelyä koskeva asetus’. Sen mukaan jäsenvaltioiden on noudatettava asetuksessa (EY) N:o 2252/2004 esitettyjä turvatekijöitä ja biometriikkaa koskevia vähimmäisvaatimuksia tai niitä vastaavia ominaisuuksia, kun ne ehdotetun aseman määrittelyä koskevan asetuksen mukaisesti myöntävät pakolaisaseman tai toissijaisen suojeluaseman saaneille henkilöille matkustusasiakirjoja, jotka ovat voimassa vähintään vuoden ajan. Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitettyä, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta tehtyä pöytäkirjaa N:o 21 sovelletaan Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin osallistumiseen ehdotetun asetuksen hyväksymiseen ja soveltamiseen.

Unioni edistää näiden vaatimusten noudattamista SEU-sopimuksen 3 artiklan 5 kohdan hengessä myös kansainvälisissä suhteissaan. Vuosien 1951 ja 1954 yleissopimusten osapuolten osalta tämä edistää sellaisten jonkin osapuolen alueella laillisesti oleskelevien pakolaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden oikeuksien tosiasiallista toteutumista, joille on tarkoitus myöntää yleissopimusten 28 artiklassa sekä niiden liitteissä tarkoitettu matkustusasiakirja kyseisen alueen ulkopuolelle matkustamista varten.

On joka tapauksessa aiheellista määrittää kanta, joka esitetään toimeenpanevassa komiteassa unionin puolesta, sillä pakolaisille ja kansalaisuudettomille henkilöille myönnettäviä koneluettavia matkustusasiakirjoja koskevat tulevat päätelmät voivat vaikuttaa yhteisiin sääntöihin, jotka sisältyvät neuvoston asetukseen (EY) N:o 2252/2004, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2011/95/EY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta koskevaan ehdotukseen, jolla on tarkoitus korvata direktiivi 2011/95/EY.

4.Oikeusperusta

4.1.Menettelyllinen oikeusperusta

4.1.1.Periaatteet

SEUT-sopimuksen 218 artiklan 9 kohdassa määrätään päätöksistä ”sopimuksella perustetussa elimessä unionin puolesta esitettävien kantojen vahvistamisesta, silloin kun tämän elimen on annettava säädöksiä, joilla on oikeusvaikutuksia, lukuun ottamatta säädöksiä, joilla täydennetään tai muutetaan sopimuksen institutionaalisia rakenteita”.

SEUT-sopimuksen 218 artiklan 9 kohtaa sovelletaan riippumatta siitä, onko unioni kyseisessä sopimuksessa mainitun elimen jäsen tai kyseisen sopimuksen osapuoli.

Ilmaisu ”säädös, jolla on oikeusvaikutuksia” kattaa myös säädökset, joilla on oikeusvaikutuksia kyseiseen elimeen sovellettavan kansainvälisen oikeuden nojalla. Se kattaa myös välineet, joilla ei ole sitovaa vaikutusta kansainvälisen oikeuden nojalla, mutta jotka ”voivat vaikuttaa ratkaisevasti sen säännöstön sisältöön, jonka unionin lainsäätäjä antaa”.

4.1.2.Soveltaminen kyseessä olevaan tapaukseen

Toimeenpaneva komitea on sopimuksella perustettu elin, sillä se on perustettu Yhdistyneiden kansakuntien talous- ja sosiaalineuvoston 30. huhtikuuta 1958 hyväksymällä päätöslauselmalla, joka koskee Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun ohjelman toimeenpanevan komitean perustamista.

Päätelmät, jotka toimeenpanevan komitean on tarkoitus antaa, ovat säädös, jolla on oikeusvaikutuksia. Vaikka toimeenpanevan komitean päätelmät eivät ole oikeudellisesti sitovia, ne edistävät osaltaan pakolaisten suojelua koskevien kansainvälisten normien tulkintaa ja kehittämistä. Niillä on tärkeä rooli määriteltäessä tapaa, jolla vuoden 1951 yleissopimusta ja pakolaisten oikeusasemasta 31. tammikuuta 1967 tehtyä pöytäkirjaa, jäljempänä ’vuoden 1967 pöytäkirja’, tulkitaan ja sovelletaan. Pakolaisasiain päävaltuutetun (UNHCR) virasto käyttää toimeenpanevan komitean päätelmiä hoitaessaan velvoitettaan huolehtia vuoden 1951 yleissopimuksen ja vuoden 1967 pöytäkirjan määräysten soveltamisen valvonnasta, jota niiden osapuolten on vuoden 1951 yleissopimuksen 35 artiklan mukaisesti helpotettava. Toimeenpanevan komitean päätelmillä on lisäksi osansa pakolaisten kansainvälisen suojelujärjestelmän kehittämisessä tavalla, jolla täydennetään ja vahvistetaan vuoden 1951 yleissopimusta ja sen vuoden 1967 pöytäkirjaa. Osapuolet ovat sitoutuneet tähän kehitystyöhön ja YK:n yleiskokous on suhtautunut siihen myönteisesti. Päätelmät tarjoavat näyttöä kansainvälisen tapaoikeuden jo vakiintuneista säännöistä tai johtavat oikeuden muodostumiseen. Niille annetaan toisinaan huomattava painoarvo kansallisissa ja kansainvälisissä tuomioistuimissa, esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa.

Nämä näkökohdat saattavat olla sovellettavissa erityisesti tuleviin päätelmiin. Tulevat päätelmät vastaavat valtioiden tämänhetkisiä käytänteitä keskeisellä alalla eli matkustusasiakirjojen myöntämisessä. Niillä kehitetään pakolaisten kansainvälistä suojelujärjestelmää, sillä niissä todetaan, että vuoden 1951 yleissopimuksessa ja sen liitteissä olevia määräyksiä, jotka liittyvät matkustusasiakirjojen myöntämiseen ja yhtenäistämiseen, on tulkittava ja sovellettava voimassa olevien kansainvälisten vaatimusten mukaisesti, mikä tarkoittaa, että tällaisten matkustusasiakirjojen on oltava ICAOn vaatimusten mukaisia.

Tulevat päätelmät saattavat joka tapauksessa vaikuttaa ratkaisevasti EU:n lainsäädännön sisältöön, ja EU:n lainsäädäntö on hyväksyttävä ja sitä on tulkittava ja sovellettava vuoden 1951 yleissopimuksen ja vuoden 1967 pöytäkirjan mukaisesti. Erityisesti seuraavia EU:n säädöksiä on tulkittava tavalla, joka vastaa vuoden 1951 yleissopimuksen 28 artiklan ja sen liitteiden tulkintaa, jota puolestaan ohjataan tulevilla päätelmillä:

– Neuvoston asetus (EY) N:o 2252/2004. Tämä johtuu siitä, että 1 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa yhdessä asetuksen liitteessä olevien 2 ja 5 kohdan kanssa vahvistetaan ICAOn asiakirjan 9303 mukainen jäsenvaltioiden myöntämien passien ja matkustusasiakirjojen vähimmäisturvallisuustaso, erityisesti yksilöinnissä käytettävien tekniikoiden ja koneluettavan henkilötietosivun osalta.

– Aseman määrittelyä koskeva direktiivi. Tämä johtuu siitä, että aseman määrittelyä koskevan direktiivin 25 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Jäsenvaltioiden on annettava pakolaisaseman saaneille henkilöille [vuoden 1951] yleissopimuksen liitteen määräysten mukaiset matkustusasiakirjat niiden alueen ulkopuolelle matkustamista varten, jollei kansalliseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen liittyvistä erittäin painavista syistä muuta johdu.

2. Jäsenvaltioiden on annettava toissijaisen suojeluaseman saaneille henkilöille, jotka eivät voi saada kansalaisuusvaltionsa passia, asiakirjat niiden alueen ulkopuolelle matkustamista varten, jollei kansalliseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen liittyvistä erittäin painavista syistä muuta johdu.”

- Ehdotettu aseman määrittelyä koskeva asetus. Tämä johtuu siitä, että ehdotetun aseman määrittelyä koskevan asetuksen 27 artiklassa säädetään seuraavaa: