KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

Sähköisiä hankintoja koskeva strategia

1. Johdanto

Tässä tiedonannossa esitellään sähköisten hankintojen[1] strategista merkitystä ja esitetään tärkeimmät niistä toimista, joilla komissio aikoo tukea täysimääräistä siirtymistä sähköisten hankintamenettelyjen käyttöön EU:ssa.

Sähköisillä hankintamenettelyillä voidaan huomattavasti yksinkertaistaa hankintojen tekemistä, vähentää jätteitä ja parantaa hankintamenettelyn tuloksia (alempi hinta, parempi laatu), koska ne lisäävät kilpailua sisämarkkinoilla. Ne voivat myös auttaa vastaamaan kahteen Euroopan talouden suurimpaan haasteeseen eli tarpeeseen maksimoida julkisten menojen tuloksellisuus finanssipoliittisten rajoitteiden yhteydessä ja tarpeeseen löytää uusia talouskasvun lähteitä.

Sähköisten hankintojen käyttöön jo siirtyneet hankintaviranomaiset ja -yksiköt ovat yleensä saavuttaneet 5–20 prosentin säästöt. Kokemukset osoittavat myös, että investointikustannukset saadaan katettua nopeasti. Kun otetaan huomioon EU:n hankintamarkkinoiden koko, jokainen viiden prosentin säästö voisi merkitä noin 100 miljardin euron palautusta julkiseen kassaan. Sähköiset hankinnat tuottavat myös merkittäviä ympäristöhyötyjä vähentämällä paperin kulutusta ja kuljetustarvetta sekä tarvetta ylläpitää kalliita, energiankulutusta lisääviä arkistointitiloja. Sähköiset hankinnat hyödyttävät näin ollen sekä taloutta että ympäristöä ja tukevat Eurooppa 2020 -strategian kestävää kasvua koskevaa tavoitetta. Lisäksi Euroopan digitaalistrategiassa[2] ja vuosia 2011–2015 koskevassa sähköisen hallinnon toimintasuunnitelmassa[3] korostetaan, että on tärkeää liittää yhteen sähköisiin hankintoihin liittyvät toiminnot sisämarkkinoilla.

Näistä kiistattomista hyödyistä huolimatta EU on jäänyt jälkeen sekä omista tavoitteistaan että kansainvälisesti. Vain 5–10 prosenttia EU:ssa toteutetuista hankintamenettelyistä on tällä hetkellä sähköisiä menettelyjä, vaikka asiassa edistymiselle on asetettu kunnianhimoisia poliittisia tavoitteita[4]. Vertailun vuoksi todettakoon, että Koreassa on jo luotu kattava julkisten hankintojen sähköinen markkinapaikka, jolla on vuoteen 2007 mennessä saatu 4,5 miljardin Yhdysvaltain dollarin suuruiset vuotuiset säästöt[5] (tämä on noin 8 prosenttia vuotuisista hankintamenoista), ja että Brasiliassa julkisista hankinnoista 80 prosenttia hoidetaan sähköisesti. EU:n olisi toimittava nyt, jotta se voisi hyödyntää sähköisistä hankinnoista koituvat edut ja säilyttää kilpailukykynsä.

Komissio on esittänyt kunnianhimoisen mutta realistisen ehdotuksen julkisia hankintoja koskevan EU:n sääntelykehyksen uudistamiseksi[6], kuten sisämarkkinoiden toimenpidepaketissa[7] edellytettiin. Ehdotusten yhtenä tavoitteena on, että EU:ssa siirrytään kokonaan sähköisiin hankintamenettelyihin vuoden 2016 puoliväliin mennessä[8]. Perimmäisenä tavoitteena on täysin automatisoitu sähköinen hankintamenettely, jonka kaikki menettelyvaiheet ilmoittamisesta (sähköiset ilmoitukset) maksamiseen (sähköiset maksut) toteutetaan sähköisesti[9]. Näin voidaan maksimoida julkiselle sektorille sähköisistä hankinnoista koituvat tehokkuusedut samalla, kun eurooppalaiset yritykset ja erityisesti pk-yritykset saavat mahdollisuuden hyödyntää täysimääräisesti digitaalisten sisämarkkinoiden tarjoamia etuja.

2. Muutos parempaan – sähköisten hankintojen taloudelliset perustelut

EU:n julkisten hankintojen markkinat ovat suuret: voimassa olevien direktiivien soveltamisalaan kuuluvien hankintasopimusten arvo on noin 447 miljardia euroa, mutta EU:n julkisen sektorin tekemien tavara-, palvelu- ja rakennusurakkahankintojen kokonaisarvoksi arvioidaan yli 2,4 biljoonaa euroa[10]. Sähköisillä hankinnoilla on mahdollista saada merkittäviä tehokkuusetuja näillä suurilla markkinoilla:

· sähköiset hankintamenettelyt voivat auttaa lisäämään hankintojen avoimuutta ja erityisesti pk-yritysten mahdollisuuksia osallistua niihin, mikä edistää rajat ylittävää kilpailua, innovointia ja kasvua sisämarkkinoilla. Ne voivat myös vähentää virheitä, kun esimerkiksi paperiasiakirjojen tietoja ei enää tarvitse syöttää useampaan kertaan atk-järjestelmiin menettelyn eri vaiheissa;

· sähköiset hankintamenettelyt voivat myös johtaa merkittäviin kustannussäästöihin sekä alentamalla hintaa, jonka julkinen sektori maksaa tavara-, palvelu- ja rakennusurakkahankinnoista, että vähentämällä julkisen sektorin ja talouden toimijoiden liiketoimikustannuksia (muun muassa hankintamenettelyjen keston lyhenemisen ansiosta). Näin säästyneet varat voidaan käyttää joko julkisen talouden vakauttamiseen tai suunnata kasvua edistäviin aloitteisiin.

Euroopan komission yksiköiden suorittama taloudellinen mallintaminen osoittaa, että julkisten hankintojen hinnanalennukset[11] voivat vaikuttaa merkittävästi makrotalouteen. Tässä mallintamistyössä käytetyt hinnanalennukset ovat selkeästi jo käytössä olevissa sähköisissä hankintajärjestelmissä saavutettujen alennusten rajoissa ja voisivat kasvattaa BKT:tä jopa 0,1–0,2 prosenttia viiden vuoden kuluessa[12]. Toisesta selvityksestä peräisin olevan varovaisen ja summittaisen laskelman mukaan täysi siirtyminen sähköisiin hankintoihin voisi johtaa 50–75 miljardin euron säästöihin vuodessa[13].

Eri puolilla Eurooppaa on jo käytössä lukuisia hyvin toimivia sähköisiä hankintamenettelyjä[14]:

· Portugalin sairaalat pystyivät sähköisen hankintamenettelyn käyttöönoton ansiosta saamaan hankintasopimuksensa 18 prosenttia halvemmalla. Kokonaisuutena katsoen sähköisiin hankintoihin siirtymisellä on Portugalissa saavutettu arviolta 650 miljoonan euron säästöt ensimmäisenä vuonna. Jos kaikki hankintaviranomaiset olisivat ottaneet sähköiset hankintamenettelyt kaikilta osin käyttöön, säästöjä olisi voitu saada 1,2 miljardia euroa. Mahdolliset säästöt ovat siis 6–12 prosenttia hankintamenojen kokonaismäärästä. Säästöjä syntyi erityisesti kilpailun lisääntymisen (enemmän tarjouksia menettelyä kohti) aiheuttamasta hintojen alenemisesta, mutta myös hallintokuluissa säästettiin.

· Walesin sähköisten hankintojen ohjelmalla XchangeWales saatiin 58 miljoonan punnan säästöt kolmen vuoden kuluttua sen käyttöönotosta (eli joulukuussa 2011). Ohjelman perustamisesta aiheutuneet investointikustannukset saatiin katettua vuodessa. Tähän mennessä ohjelman myötä on säästetty noin 15 miljoonaa paperiarkkia, mikä vastaa 101 tonnia hiilidioksidia. Järjestelmään on rekisteröitynyt jo 56 000 toimittajaa, ja siinä sähköisesti ilmoitettujen hankintojen kokonaisarvo on 18 miljardia puntaa.

· Ranskan yhteishankintayksikkö UGAP (Union des groupements d’achats publics) arvioi, että asteittainen siirtyminen sähköisiin hankintoihin vähensi hallinnollista työtä ostajien osalta 10 prosenttia (esim. nopeuttamalla tarjousten analysointia ja parantamalla asiakirjojen saatavuutta) ja menettelyihin osallistuvien oikeudellisten yksiköiden osalta toiset 10 prosenttia (koska sähköiset hankintamenettelyt edellyttivät vähemmän lainopillista valvontaa). Järjestelmän käyttöönoton kustannukset olivat erittäin vähäiset verrattuna siitä jo saatuun hyötyyn, vaikka henkilöstön kouluttaminen ja sisäisten työtapojen muuttaminen vaatikin työtä.

· Alankomaissa tehty 400 paikallisviranomaista kattava selvitys osoittaa, että siirtyminen sähköisiin hankintoihin johtaa 8 500 euron säästöihin käsittelykustannuksissa tarjouskilpailua kohti. Säästöt perustuvat sähköisten välineiden käyttöön kaikissa vaiheissa ilmoitusten julkaisemisesta tarjousten toimittamiseen saakka. Huomioon ei kuitenkaan ole otettu automaattista arviointia (jota ei selvitysten tekoaikaan ollut järjestelmäalustoissa, mutta jolla nyt saadaan aikaan merkittäviä lisäsäästöjä). Kustannussäästöt syntyvät ennen kaikkea siitä, että menettelyt vievät vähemmän aikaa (hankintaviranomaisilta säästyy keskimäärin kolme päivää ja tarjousten tekijöiltä yksi päivä menettelyä kohti) ja että tulostus-, painatus- ja postituskustannukset ovat pienemmät (arviolta 2 350 euroa vähemmän tarjouskilpailua kohti).

· Norjassa julkisista hankinnoista vastaavien keskuudessa tehdyssä kyselytutkimuksessa kävi ilmi, että yksikään kyselyyn osallistuneista hankintavastaavista ei halua palata takaisin paperiasiakirjoihin perustuviin manuaalisiin hankintamenettelyihin. Tutkimuksen mukaan sähköisistä hankinnoista saatiin seuraavat hyödyt: ulkomaisten yritysten osallistuminen lisääntyi (22 prosenttia vastaajista), pk-yritysten osallistuminen lisääntyi (30 prosenttia vastaajista), tarjouksia saatiin enemmän kutakin menettelyä kohti (74 prosenttia vastaajista), hankintakustannukset alenivat (70 prosenttia vastaajista) ja kuhunkin hankintamenettelyyn kului yli 10 prosenttia vähemmän aikaa (73 prosenttia vastaajista). Vaikka nämä tulokset eivät välttämättä ole täysin edustavia otoksen pienuuden vuoksi, ne osoittavat, millaisia etuja julkisista hankinnoista on saatavissa.

Sähköisten hankintajärjestelmien käyttöönotosta aiheutuu väistämättä joitakin alkukustannuksia, mutta kokemus on osoittanut, että nämä saadaan katettua suhteellisen lyhyessä ajassa. Jo käytössä olevat järjestelmät ovat osoittautuneet tehokkaaksi keinoksi edistää pk-yritysten osallistumista, myös rajojen yli, sillä pk-yritysten on helpompi havaita sopivat tarjouskilpailut ja osallistua niihin, kun käytössä on perinteisen paperimenettelyn sijasta sähköinen järjestelmä.

3. Esteiden poistaminen – tulevat toimet

Sähköisten hankintojen käytölle on vahvat taloudelliset perustelut, ja niiden toteuttamisen mahdollistavaa tekniikkaa on nykyisin laajalti saatavilla. Tietyt esteet haittaavat kuitenkin edelleen siirtymistä sähköisten hankintojen täysimääräiseen käyttöön EU:ssa. Vuonna 2010 laaditusta sähköistä hankintaa koskevasta vihreästä kirjasta saadussa palautteessa[15] mainittiin kaksi keskeistä sähköisten menettelyjen käyttöönottoa hidastavaa tekijää:

1. Tiettyjen sidosryhmien passiivisuus. Haasteena on saada epäröivät hankkijat ja toimittajat muuttamaan vakiintuneita tottumuksiaan: heidät on saatava vakuuttuneiksi siitä, että ennakoidut hyödyt ovat saavutettavissa ja että investoinnit maksavat itsensä takaisin kohtuullisessa ajassa.

2. Markkinoiden pirstaloituminen sen vuoksi, että eri puolilla EU:ta (ja joskus yksittäisten jäsenvaltioiden sisällä) on käytössä runsaasti erilaisia, joissakin tapauksissa teknisesti monimutkaisia järjestelmiä, mikä voi johtaa lisäkustannuksiin talouden toimijoille / toimittajille.

Haasteena onkin saada sidosryhmät omaksumaan uusia sähköisiä järjestelmiä ja varmistaa, että käyttöön otettavat järjestelmät helpottavat entisestään näille arvokkaille markkinoille osallistumista kaikkialla EU:ssa. Sähköisten hankintojen toimintasuunnitelmasta vuonna 2010 tehty arviointi[16] osoittaa, että sähköisten hankintojen käyttöönoton tukemiseksi tarvitaan lisätoimenpiteitä, sillä sähköisiin menettelyihin tarvittava tekniikka on nyt olemassa. Euroopan komissio aikoo ryhtyä poistamaan näitä esteitä sekä lainsäädännöllisillä että muilla toimenpiteillä. Näitä toimia esitellään tässä jaksossa.

3.1. Tehokas sääntelykehys

Tässä tiedonannossa esitetty strategia perustuu Euroopan komission joulukuussa 2011 hyväksymien säädösehdotusten sähköisiä hankintoja koskeviin säännöksiin. Kyseisillä ehdotuksilla on tarkoitus korvata nykyinen lainsäädäntökehys. Lähtökohtana on olettamus, että ehdotukset hyväksytään ilman merkittäviä muutoksia. Tällä ei kuitenkaan pyritä vaikuttamaan lainsäädäntömenettelyn tulokseen, joka sähköisiä hankintajärjestelmiä käyttöön ottavien organisaatioiden on otettava huomioon.

Perinteisiä aloja koskevassa ehdotuksessa[17] säädetään asteittaisesta siirtymisestä sähköisten viestintämuotojen täysimääräiseen käyttöön. Niistä tulee pakollisia joidenkin hankintaprosessin vaiheiden ja joidenkin toimijoiden osalta säännösten saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä asetettuun määräaikaan mennessä. Pakollisiksi muuttuvat esimerkiksi sähköiset ilmoitukset TED-tietokannassa[18] ja hankintailmoitusten saatavuus sähköisessä muodossa. Myös yhteishankintayksiköiden olisi siirryttävä kokonaan sähköisiin viestintämuotoihin kyseiseen päivään mennessä. Tämä käsittää myös tarjousten toimittamisen sähköisessä muodossa. Kaikki muut hankintaviranomaiset velvoitetaan hoitamaan kaikki hankintamenettelyt sähköisiä viestintämuotoja käyttäen viimeistään kahden vuoden kuluttua määräajasta, johon mennessä säännökset on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä, lukuun ottamatta asianmukaisesti perusteltuja tapauksia.

Ehdotuksella myös selkeytetään säännöksiä, jotka koskevat tiettyjä sähköisiä menettelyjä ja välineitä, muun muassa dynaamisia hankintajärjestelmiä, sähköisiä huutokauppoja ja sähköisiä luetteloita. Lisäksi e-CERTIS-tietopalvelun käytöstä tulee pakollista kahden vuoden kuluttua määräajasta, johon mennessä säännökset on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä. Tässä järjestelmässä luetellaan todistukset ja lausumat, jotka tarjoajalta voidaan vaatia hankintamenettelyyn osallistumista varten, ja siinä vahvistetaan kriteerit vastaavuuden määrittämiseksi eri jäsenvaltioissa. Tämä selkeyttää tilannetta ja parantaa oikeusvarmuutta jäsenvaltioiden vaatimien todistusten ja lausumien osalta erityisesti tapauksissa, joissa tarjouksia tehdään rajojen yli[19].

Yleishyödyllisten palvelujen aloja koskevan ehdotuksen[20] säännökset sähköisistä hankinnoista ovat pääosin samanlaiset kuin perinteisiä aloja koskevassa ehdotuksessa. Myös käyttöoikeussopimuksia koskeva ehdotus[21] sisältää sähköisiä viestintämuotoja koskevia vaatimuksia. Siinä siirtymäajaksi vahvistetaan kahden vuoden sijasta viisi vuotta. Jos komission ehdotukset hyväksytään vuoden 2012 loppuun mennessä (Eurooppa-neuvoston epävirallisessa kokouksessa 30. tammikuuta 2012 vahvistettu määräaika), valtaosa ehdotusten soveltamisalaan kuuluvista hankintamenettelyistä toteutettaisiin periaatteessa sähköisiä viestintämuotoja käyttäen vuoden 2016 puoliväliin mennessä.

Ehdotuksissa on myös säännöksiä, joilla on tarkoitus tukea tietojen ja parhaiden toimintatapojen vaihtoa ja yhteistyön lisäämistä sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmän (IMI) kautta. IMI on suojattu verkkosovellus, jonka avulla Euroopan talousalueen toimivaltaiset viranomaiset voivat viestiä nopeasti ja helposti muiden maiden viranomaisten kanssa. Tulevaisuudessa voitaisiin selvittää, olisiko IMI-sovelluksella ja e-CERTIS-järjestelmällä mahdollista saavuttaa synergiaetuja.

Sähköisten hankintojen vaiheittaisella käyttöönotolla pyritään antamaan kaikille sidosryhmille aikaa täyttää toiminnalliset haasteet samalla kun varmistetaan, että muutosvauhti nopeutuu ja että kaikki jäsenvaltiot noudattavat samaa aikataulua. Tavoitteena on välttää tilanne, jossa sähköisiä ja paperiasiakirjoihin perustuvia menettelyjä käytetään pitkään rinnan, sillä tämä lisäisi merkittävästi sekä hankintaviranomaisten että talouden toimijoiden kustannuksia. Komissio kehottaa jäsenvaltioita käynnistämään tarvittavat valmistelut mahdollisimman pian, jotta säännösten täytäntöönpano sujuisi aikataulun mukaisesti. Komissio seuraa jäsenvaltioiden edistymistä ja julkaisee siitä kertomuksen 3.5 jaksossa esitetyn mukaisesti.

Komission ehdotuksilla tuetaan sähköisten hankintajärjestelmien yhteentoimivuutta, ja ne sisältävät säännöksiä, joiden tarkoituksena on varmistaa, että toimittajat pystyvät tekemään tarjouksia eri järjestelmissä ilman teknisiä esteitä. Tätä varten komissio saa valtuudet antaa joillakin erityisaloilla delegoituja säädöksiä tiettyjen teknisten standardien käytön tekemisestä pakolliseksi. Niiden yhteydessä voitaisiin hyödyntää alan standardointielinten tekemää työtä ja sähköisten hankintamenettelyjen asiantuntijaryhmän suosituksia (ks. 3.2 jakso). Lisäksi Euroopan digitaalistrategian yhteydessä kehitetään ohjeistusta standardien käytöstä tieto- ja viestintäteknisten järjestelmien hankinnassa[22].

Vaikka lainsäädäntöehdotuksissa ei velvoiteta käyttämään sähköisiä allekirjoituksia, tavoitteena on saattaa mahdollisimman hyvään tasapainoon tarve tarjota riittävästi joustovaraa niille viranomaisille, jotka haluavat käyttää tätä välinettä, ja tarve varmistaa sähköistä allekirjoitusta varten kehitettyjen ratkaisujen parempi yhteentoimivuus eri maissa. Jos viranomaiset vaativat sähköisistä allekirjoituksista annetussa direktiivissä 1999/93/EY määriteltyä kehittynyttä sähköistä allekirjoitusta, niiden on hyväksyttävä allekirjoitukset, jotka perustuvat komission päätöksessä 2009/767/EY säädetyssä luotettavassa luettelossa tarkoitettuihin hyväksyttyihin sähköisiin varmenteisiin. Ehdotuksessa hyödynnetään näin palveludirektiivin yhteydessä kehitettyä lähestymistapaa.

Komissio arvioi parhaillaan sähköistä tunnistamista ja todentamista sekä sähköisiä allekirjoituksia koskevaa kehystä tavoitteenaan lisätä näiden järjestelmien luotettavuutta ja turvallisuutta ja varmistaa niiden helppokäyttöisyys ja yhteentoimivuus kaikkialla EU:ssa. Asiaa koskeva lainsäädäntöehdotus on tarkoitus tehdä vuoden 2012 toisen vuosineljänneksen loppuun mennessä.

Keskeiset toimenpiteet:

1) Euroopan parlamentin ja neuvoston olisi hyväksyttävä uusi sääntelykehys, jossa edellytetään täysimääräistä siirtymistä sähköisiin hankintoihin. Määräaika: hyväksyntä vuoden 2012 loppuun mennessä.

2) Euroopan komissio yhdenmukaistaa tarvittaessa teknisiä vaatimuksia antamalla delegoituja säädöksiä. Määräaika: uusien direktiivien antamisen jälkeen.

3) Euroopan komissio esittää uutta sääntelykehystä sähköistä tunnistamista ja todentamista sekä sähköisiä allekirjoituksia varten. Määräaika: vuoden 2012 toinen neljännes.

3.2. Parhaisiin toimintatapoihin perustuvat käytännön ratkaisut

Äskettäin tehdyt lainsäädäntöehdotukset ovat välttämätön edellytys sähköisten hankintojen onnistuneelle käyttöönotolle EU:ssa, mutta ne eivät yksinään riitä. Lisäksi tarvitaan joukko muita toimenpiteitä, joilla jäsenvaltioita tuetaan sähköisiin hankintoihin siirtymisessä ja joilla voidaan puuttua tiettyihin sähköisten menettelyjen käyttöönottoa rajoittaviin käytännön ongelmiin.

Tietotekniikka mahdollistaa nyt uuden sukupolven sähköisten hankintajärjestelmien kehittämisen. Yksityisellä sektorilla jo käytössä oleva uusi tekniikka on tulossa julkisten hankkijoiden ulottuville, mikä antaa näille mahdollisuuden yksinkertaistaa ja selkeyttää hankintaprosessia vaarantamatta niitä yleiseen etuun liittyviä näkökohtia, jotka tällaisten hankintojen yhteydessä on otettava huomioon (esim. avoimuus, kilpailu, pk-yritysten osallistuminen ja tarjousten tekeminen rajojen yli).

Näitä mahdollisuuksia silmällä pitäen komissio on ottanut säädösehdotustensa lähtökohdaksi yksinkertaistamisen periaatteen. Lähtökohdan olisi oltava sama myös, kun suunnitellaan sähköisten hankintamenettelyjen käytännön toteutusta. Hankintamenettelyissä olisi pyrittävä yhdistämään parhaalla mahdollisella tavalla suorituskyky, kustannustehokkuus ja saavutettavuus ja samalla luonnollisesti noudattamaan EU:n lainsäädännön vaatimuksia. Nämä järjestelmät olisi suunniteltava niin, että niillä voidaan varmistaa pk-yritysten täysipainoinen osallistuminen hankintamarkkinoille eurooppalaisia pk-yrityksiä tukevan aloitteen (Small Business Act) ja ”pienet ensin” -periaatteen mukaisesti. Erityisen tärkeää olisi helpottaa tarjousten sähköistä esittämistä poistamalla esteitä, jotka nykyisin usein vähentävät uusien toimijoiden kiinnostusta suorittaa joidenkin järjestelmien edellyttämiä työläitä rekisteröinti- tai todentamismenettelyjä. Joissakin tapauksissa saatetaan jopa edellyttää ainoastaan kyseisessä maassa saatavilla olevien välineiden ja resurssien käyttöä.

Pystyäkseen vastaamaan näihin haasteisiin komissio on perustanut sähköisten hankintamenettelyjen asiantuntijaryhmän, jonka tehtävänä on laatia sopimuksentekoa edeltäviä sähköisen hankintamenettelyn vaiheita koskeva suunnitelma perustaksi optimaalisten ratkaisujen kehittämiselle. Tavoitteena on edistää ratkaisuja, jotka varmistavat parhaan mahdollisen tasapainon käytettävyyden ja muiden ominaisuuksien, kuten turvallisuuden, välillä. Asiantuntijaryhmän olisi ennen kaikkea suunniteltava toimiva malli tarjousten sähköistä esittämistä varten, sillä tämä vaihe on tällä hetkellä merkittävin este sähköisten hankintamenettelyjen käytön laajentamiselle. Asiantuntijaryhmä hyödyntää tehtävässään muun muassa Euroopan standardointikomitean (CEN) BII-työpajassa tehtävää standardointityötä.

Sähköisten hankintamenettelyjen asiantuntijaryhmä antaa lisäksi laatimaansa suunnitelmaan perustuvia toimenpidesuosituksia EU:n toimielimille ja jäsenvaltioille. Tarkoituksena on varmistaa sellaisten sähköisten hankintajärjestelmien käyttöönotto, joilla voidaan taata osallistumismahdollisuudet rajojen yli ja helpottaa kaikkien talouden toimijoiden, erityisesti pk-yritysten, osallistumista hankintamenettelyihin, rajoittamatta kuitenkaan jäsenvaltioiden vapautta suunnitella kansallisiin olosuhteisiin parhaiten sopivia ratkaisuja, jotka voidaan yhdistää nykyisiin järjestelmiin.

Komissio on myös käynnistänyt tutkimuksen, jossa vertaillaan Euroopassa tällä hetkellä käytössä olevia sähköisiä hankintamenettelyjä. Sen tuloksena julkaistaan parhaiden toimintatapojen tapauskokoelma (”Kultainen kirja”), joka perustuu nykyisten sähköisten hankintajärjestelmien arviointiin muun muassa saavutettavuuden, helppokäyttöisyyden ja kustannustehokkuuden kaltaisilla kriteereillä. Työn tuloksia on tarkoitus hyödyntää toimissa, joilla sähköisen hankinnan infrastruktuuriin investoivia jäsenvaltioita ja viranomaisia kannustetaan lähentymään tällaisia hyviä toimintatapoja ja ottamaan ne käyttöön.

Keskeiset toimenpiteet:

4) Sähköisten hankintamenettelyjen asiantuntijaryhmän olisi annettava suosituksia sellaisten optimaalisten sähköisten hankintajärjestelmien edistämiseksi, joilla voidaan helpottaa hankintoihin osallistumista rajojen yli ja jotka ovat yritysten kannalta helppokäyttöisiä. Määräaika: vuoden 2013 alkuun mennessä.

5) Euroopan komissio julkaisee raportin sähköisten hankintojen parhaista toimintatavoista. Euroopan komissio hyödyntää näitä tuloksia parhaiden toimintatapojen edistämiseksi kaikkialla EU:ssa. Määräaika: vuoden 2013 puoliväliin mennessä.

3.3. Sähköisten hankintojen infrastruktuurin käyttöönotto

Komissio on edistänyt sähköisten hankintojen rajatylittävien ratkaisujen käyttöönottoa PEPPOL-hankkeen (Pan-European Public Procurement On-Line)[23] kautta. Tämä pilottihanke saa osarahoitusta kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmasta (CIP). PEPPOL-hankkeessa ei kehitetä järjestelmäalustaa sähköisiä hankintoja varten vaan pikemminkin yhteentoimivuutta tukevia siltoja, joita tarvitaan jäsenvaltioissa jo käytössä olevien järjestelmäalustojen yhdistämiseksi. Hanke päättyy vuoden 2012 puolivälissä, ja komissio aikoo tukea tiettyjen PEPPOL-hankkeessa kehitettyjen yhteentoimivuusratkaisujen kestävää hyödyntämistä. Lisäksi käynnissä on uusi CIP-ohjelmaan liittyvä ehdotuspyyntö, jolla haetaan ehdotuksia siitä, miten voitaisiin kehittää kattavia, johdonmukaisia ja uudelleenkäytettäviä rakenneosia julkisia palveluja varten yhdistämällä ja saattamalla päätökseen nykyisten viiden CIP-pilottihankkeen (myös PEPPOL-hankkeen) yhteydessä tehty työ[24].

Komissio on osana monivuotista rahoituskehystä ehdottanut Verkkojen Eurooppa -välineen[25] perustamista. Sen tavoitteena on tukea investointeja infrastruktuuriin, jota tarvitaan rajat ylittäviin julkisiin palveluihin (eli investointeja yleisen edun mukaisiin keskeisiin digitaalisten palvelujen infrastruktuureihin). Ehdotuksen mukaan näihin infrastruktuureihin osoitetaan noin 2 miljardia euroa, ja sähköiset hankinnat olisivat yksi keskeisistä kohdealoista. Tämänhetkisen arvion mukaan Verkkojen Eurooppa -välineestä rahoitetut hankkeet käynnistyvät vuosina 2014 ja 2015.

Lisäksi komissio aikoo ehdotetun yhteisen strategiakehyksen mukaisesti käyttää rakennerahastojen varoja täydentämään Verkkojen Eurooppa -välineestä tehtäviä investointeja ja tukemaan sähköisten hankintojen käyttöä Euroopan julkishallintojen piirissä.

Keskeiset toimenpiteet:

6) Euroopan komissio tukee PEPPOL-hankkeessa kehitettyjen rakenneosien hyödyntämistä vuoden 2012 puolivälistä alkaen.

7) Euroopan komissio rahoittaa ja tukee sähköisten hankintojen infrastruktuurin kehittämistä kaikkialla Euroopassa Verkkojen Eurooppa ‑välineen kautta. Euroopan komissio käynnistää tähän liittyviä hankkeita vuosina 2014 ja 2015.

8) Euroopan komissio edistää rakennerahastojen käyttöä sähköisten hankintojen käyttöönoton tukemiseen Euroopassa vuosia 2014–2020 koskevan yhteisen strategiakehyksen mukaisesti.

3.4. Tiedotusstrategia

Tiettyjen sidosryhmien passiivisuuden poistamiseksi (ks. 3 jakso edellä) komissio toteuttaa laajan tiedotusstrategian, jonka avulla pyritään valistamaan hankintaviranomaisia ja toimittajia sähköisten hankintojen eduista ja siitä, miten niistä on mahdollista saada täysi hyöty. Strategian yhteydessä hyödynnetään muun muassa seuraavia välineitä:

· Enterprise Europe Network -verkosto, jonka kautta eurooppalaisille pk-yrityksille annetaan kohdennettua neuvontaa sähköisten hankintojen tarjoamista mahdollisuuksista osallistua tarjouskilpailuihin kaikkialla EU:ssa;

· vuotuiset Euroopan alueiden ja kuntien Open Days -teemaviikot, verkottamisohjelmat (Urbact/Interreg) ja muut hyviä toimintatapoja edistävät välineet, joiden tarjoamia verkottamismahdollisuuksia komissio aikoo hyödyntää varmistaakseen, että paikalliset ja alueelliset viranomaiset tuntevat sähköisistä hankinnoista saatavat edut ja saavat tietoa alan hyvistä toimintatavoista.

Komissio aikoo myös järjestää vuosittain sähköisiä hankintamenettelyjä käsittelevän korkean tason konferenssin, jossa erilaiset sidosryhmät voivat keskustella sähköisten hankintojen tuoreimmasta kehityksestä. Ensimmäinen vuotuinen konferenssi järjestetään vuoden 2012 puoliväliin mennessä.

Keskeiset toimenpiteet:

9) Euroopan komissio toteuttaa laajan tiedotusstrategian, jonka avulla viranomaisille ja yrityksille jaetaan tietoa sähköisten hankintojen tarjoamista mahdollisuuksista ja eduista.

10) Euroopan komissio järjestää sähköisiä hankintoja käsittelevän vuotuisen konferenssin, joista ensimmäinen pidetään vuoden 2012 puoliväliin mennessä.

3.5. Sähköisten hankintojen käyttöönoton ja etujen seuranta

Jotta EU:n ja jäsenvaltioiden päätöksentekijät voisivat edistää ja ohjata sähköisten hankintamenettelyjen käyttöönottoa, niillä on oltava valmiudet seurata kehitystä ja mitata muutosten vaikutuksia. EU:n, kansallisen ja paikallisen tason päätöksentekijöiden yhteisen edun mukaista on saada käyttöönsä luotettavia ja vertailukelpoisia tietoja, joiden avulla siirtyminen perinteisistä sähköisiin menettelyihin saadaan hoidettua mahdollisimman hyvin. Tämän vuoksi olisikin kehitettävä sarja indikaattoreita, joilla sähköisten hankintamenettelyjen käyttöönotosta ja niiden tuomista tehokkuuseduista saadaan kattava käsitys.

Komissio on tämän keskeisen tehtävän hoitamiseksi käynnistänyt tutkimuksen, jonka tavoitteena on kehittää EU:n laajuiset indikaattorit sähköisiä hankintoja varten. Hankkeessa laaditaan tilannekatsaus edistymisestä ja luodaan käsitteellinen perusta sähköisten hankintojen käyttöä EU:ssa ja sen taloudellisia vaikutuksia koskevalle tulevalle raportointijärjestelmälle. Raportointijärjestelmä perustuisi sähköisten hankintojen järjestelmäalustojen kykyyn tuottaa homogeenisia indikaattoritietoja sen jälkeen, kun siirtyminen sähköisiin hankintoihin on saatu päätökseen. Näitä tietoja voidaan sitten kerätä ja käsitellä eri tasoilla ja näin saada kulloinkin tarvittavat tiedot kaikista EU:ssa tehdyistä hankinnoista lähes reaaliaikaisesti.

Edistääkseen vakaata kehitystä kohti tavoitteena olevaa täyttä siirtymistä sähköisten hankintamenettelyjen käyttöön EU:ssa komissio aikoo seurata tiiviisti sekä sähköisten hankintamenettelyjen käyttöönottoa että niiden taloudellisia vaikutuksia. Se julkaisee asiasta kertomuksen vuoden 2013 puoliväliin mennessä. Kertomuksessa selostetaan sekä saavutettua edistymistä että mahdollisesti vielä ratkaisematta olevia ongelmia ja annetaan suosituksia seuraavaksi toteutettavista toimenpiteistä. Siinä hyödynnetään myös edellä mainitussa tutkimuksessa kehitettäviä indikaattoreita.

Keskeiset toimenpiteet:

11) Euroopan komissio luo perustan sähköisille järjestelmille, joiden avulla hankintoihin käytettäviä menoja voidaan seurata reaaliajassa. Määräaika: vuoden 2013 puoliväliin mennessä.

12) Euroopan komissio esittää vuosittain kertomuksen sähköisistä hankinnoista. Määräaika: ensimmäinen kertomus vuoden 2013 puolivälissä.

4. Komission esimerkki

Euroopan komissio on merkittävä hankkija ja myöntää, että sillä itselläänkin on velvollisuus varmistaa, että rahalle saadaan paras mahdollinen vastine ja että sen omat hankintamenettelyt ovat mahdollisimman toimivia ja tehokkaita. Tämä käsittää myös sähköisten hankintamenettelyjen tarjoamien mahdollisuuksien hyödyntämisen.

Sekä Euroopan digitaalistrategiassa[26] että vuonna 2010 laaditussa sähköisen hallinnon toimintasuunnitelmassa[27] Euroopan komissio velvoitetaan toteuttamaan vuosina 2011–2015 kunnianhimoinen eCommission-toimintasuunnitelma, joka kattaa täysin sähköiset hankinnat, julkisen sektorin tietostrategian ja läpinäkyvyyspolitiikan. Komissio hyväksynee eCommission-toimintasuunnitelman vuoden 2012 loppuun mennessä.

Komissio toteuttaa jo sekä sopimuksentekoa edeltäviä että sen jälkeisin vaiheita koskevia pilottihankkeita. Tällaisia ovat muun muassa e-Tendering[28] ja e-Prior[29]. Nämä hankkeet on tarkoitus sisällyttää kokonaisvaltaiseen ratkaisuun, joka kattaa kaikki hankintaketjun vaiheet. E-Prior-hankkeen (jota on toteutettu ISA-ohjelman[30] puitteissa) ansiosta sähköinen laskutus on ollut käytössä komission tietotekniikan pääosastossa (DIGIT) vuodesta 2009. Siitä on saatu muun muassa seuraavat merkittävät edut perinteiseen paperilaskutukseen verrattuna: tietojen laatu on parantunut; käsittely on nopeutunut; tietojen koodausta tai liitteiden skannausta ei tarvita, mikä on vähentänyt huomattavasti inhimillisiä virheitä. Sähköinen laskutus (ja asteittain myös muut sähköiset hankintamenettelyt) on lisäksi tulossa pakolliseksi vuoden 2012 alusta lukien komission muissa pääosastoissa ja EU:n virastoissa, joissa käytetään tietotekniikan pääosaston puitesopimuksia.

Seuraavassa kehitysvaiheessa keskitytään luomaan järjestelmä tarjousten sähköistä esittämistä varten. Tämä on todennäköisesti sopimuksentekoa edeltävän vaiheen haastavin osatekijä. Sähköistä tarjouksentekovaihetta koskeva toteutettavuustutkimus ja sitä seuraava koekäyttö on tarkoitus toteuttaa ennen vuoden 2012 loppua. Järjestelmästä pyritään saamaan täysin yhteentoimiva PEPPOL-hankkeessa kehitetyn infrastruktuurin kanssa. Lisäksi ohjelmisto on ollut ja tulee jatkossakin olemaan ulkopuolisten käyttäjien ja kehittäjien saatavilla avoimena lähdekoodina. Hankintaviranomaiset useissa maissa, muun muassa Kreikassa, Norjassa ja Portugalissa, testaavat parhaillaan Open e-Prior -järjestelmäalustaa tai harkitsevat sen käyttöönottoa.

Euroopan komissio aikoo saattaa päätökseen siirtymisen kokonaan sähköiseen hankintajärjestelmään, joka käsittää sekä sopimuksentekoa edeltävät että sen jälkeiset vaiheet, vuoden 2015 kesäkuun loppuun mennessä ja täyttää näin Euroopan digitaalistrategiassa ja sähköisen hallinnon toimintasuunnitelmassa antamansa sitoumukset. Komission tietotekniikka-alan korkean tason komitea päätti joulukuussa 2011 käynnistää tarvittavat valmistelut. Euroopan komissio tekee myös tiivistä yhteistyötä EU:n muiden toimielinten, elinten ja virastojen kanssa auttaakseen niitä tarvittaessa sisällyttämään sähköisten hankintojen ratkaisuja nykyisiin hankintamenettelyihinsä.

Keskeiset toimenpiteet:

13) Euroopan komissio ottaa täysin sähköiset hankintamenettelyt käyttöön vuoden 2015 puoliväliin mennessä (eli vuotta ennen jäsenvaltioille asetettua määräaikaa).

14) Euroopan komissio antaa sähköisiä hankintoja koskevat ratkaisunsa käytettäväksi jäsenvaltioille, jotka rakentavat alaan liittyvää infrastruktuuriaan, jotta investointikustannuksia saataisiin karsittua.

5. Sähköisten hankintojen kansainvälinen ulottuvuus

Maailman kauppajärjestön (WTO) julkisia hankintoja koskeva sopimus (GPA-sopimus) sisältää nykyisellään vain vähän sähköisiä hankintoja koskevia määräyksiä. Siinä edellytetään pelkästään, että osapuolet keskustelevat säännöllisesti alan kehityksestä. GPA-sopimuksen äskettäin sovittu uusi teksti merkitsee tältä osin suunnanmuutosta, sillä siinä tunnustetaan sähköisten hankintamenettelyjen käytön ja niiden edistämisen tärkeys. Sähköisesti tehtävät hankintasopimukset kuuluvat nyt nimenomaisesti sopimuksen soveltamisalaan. Sähköisten välineiden käytölle on vahvistettu yleiset periaatteet, minkä lisäksi muun muassa ilmoitusten sähköisestä julkaisemisesta ja sähköisten huutokauppojen käyttämisestä on erityismääräykset. Näiden määräysten lisäksi tarvitaan välttämättä eri oikeudenkäyttöalueiden välisiä epävirallisia keskusteluja sähköisten hankintajärjestelmien käytöstä, jotta voitaisiin välttää uusien esteiden syntyminen rajatylittäville hankinnoille. Laadukkaiden kansainvälisten standardien käytöstä sopimalla lienee mahdollista saavuttaa tarvittava avoimuuden ja yhteentoimivuuden taso.

Koska sähköisten hankintojen kansainvälinen ulottuvuus on saamassa yhä suuremman merkityksen, on varmistettava, että sähköiset hankintajärjestelmät ovat kaikkien oikeudenkäyttöalueiden ja erityisesti WTO:n GPA-sopimuksen osapuolten tarjoajien käytettävissä. Euroopan komissio pyrkii sen vuoksi lisäämään osallistumistaan alan kansainvälisiin standardointifoorumeihin ja sisällyttämään sähköiset hankinnat entistä järjestelmällisemmin sääntelyä koskevaan kahdenväliseen vuoropuheluunsa tärkeimpien kauppakumppaneidensa kanssa.

Keskeiset toimenpiteet:

15) Euroopan komissio edistää kansainvälistä vuoropuhelua avointen sähköisten hankintajärjestelmien sääntelystä ja seuraa aktiivisesti alan kansainvälistä standardointityötä.

6. Päätelmät

Siirtyminen kokonaan sähköisiin hankintamenettelyihin ei ole ensisijaisesti tekninen tai teknologinen haaste. Se on ennen kaikkea taloudellinen ja poliittinen haaste, johon ei voida vastata ilman vahvaa sitoutumista korkeimmalla poliittisella tasolla. Komissio kehottaa tämän vuoksi jäsenvaltioita ja Euroopan parlamenttia antamaan selkeän poliittisen signaalin siitä, että ne ovat päättäneet vastata tähän haasteeseen. Tämä edellyttää erityisesti sitä, että julkisia hankintoja koskevat tarkistetut säädökset hyväksytään ennen tämän vuoden loppua, jolloin EU:ssa voidaan siirtyä kokonaan sähköisiin hankintoihin vuoden 2016 puoliväliin mennessä.

[1] Sähköisellä hankinnalla tarkoitetaan sitä, että julkisen sektorin elimet käyttävät sähköistä viestintää ja käsittelevät tapahtumat sähköisesti tavaroiden ja palvelujen ostamisen tai julkisia urakoita koskevien tarjouskilpailujen yhteydessä.

[2] KOM(2010) 245.

[3] KOM(2010) 743, 1512.2010.

[4] Manchesterin ministerijulistuksessa, joka annettiin 24. marraskuuta 2005, asetettiin tavoitteeksi, että kaikilla julkishallinnon elimillä eri puolilla Eurooppaa on vuoteen 2010 mennessä valmiudet hoitaa hankintansa sataprosenttisesti sähköisin menettelyin ja että tuolloin vähintään 50 prosenttia EU:n kynnysarvon ylittävistä julkisista hankinnoista tehdään sähköisesti. http://ec.europa.eu/information_society/activities/egovernment/docs/pdf/manchester_declaration.pdf.

[5] Lisätietoja: http://www.pps.go.kr/english/.

[6] Seuraavat 20. joulukuuta 2011 tehdyt ehdotukset: KOM(2011) 895 lopullinen, KOM(2011) 896 lopullinen ja KOM(2011) 897 lopullinen.

[7] Sisämarkkinoiden toimenpidepaketissa yksilöidään useita eri toimenpiteitä, joilla pyritään vauhdittamaan Euroopan taloutta ja luomaan työpaikkoja.

[8] Ehdotusten mukaan sähköisten hankintojen käyttö on pakollista viimeistään kahden vuoden kuluttua määräajasta, joka on asetettu säännösten saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä. Jos ehdotusten hyväksyminen etenee aikataulun mukaisesti, velvoite voinee tulla voimaan vuoden 2016 puoliväliin mennessä.

[9] Hankintamenettelyn kaksi päävaihetta ovat sopimuksentekoa edeltävä ja sen jälkeinen vaihe. Sopimuksentekoa edeltävään vaiheeseen kuuluvat kaikki osavaiheet ennen hankintasopimuksen tekemistä (ilmoitusten julkaiseminen, tarjouskilpailuasiakirjojen saataville asettaminen, tarjousten jättäminen, tarjousten arviointi ja hankintasopimuksen tekeminen). Sopimuksenteon jälkeinen vaihe käsittää kaikki osavaiheet hankintasopimuksen tekemisen jälkeen (tilaaminen, laskuttaminen ja maksaminen).

[10] Ks. julkisten hankintojen indikaattoreita vuonna 2010 koskeva Euroopan komission raportti: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/indicators2010_en.pdf.

[11] Sähköisten hankintojen käyttöön jo siirtyneet hankintaviranomaiset ja -yksiköt ovat yleensä saavuttaneet 5–20 prosentin säästöt pääosin hinnanalennusten ansiosta.

[12] Ks. Lukas Vogel: Macroeconomic effects of cost savings in public procurement, Economic Papers 389, marraskuu 2009 (Euroopan komission talouden ja rahoituksen pääosasto): http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication16259_en.pdf.

[13] Ks. E-procurement - Public procurement worth two trillion euros needs smarter spending, Deutsche Bank Research (helmikuu 2011): http://www.dbresearch.de/PROD/DBR_INTERNET_DE-PROD/PROD0000000000269867.PDF.

[14] Euroopan komissio on kerännyt näissä esimerkeissä esitetyt tiedot ottamalla suoraan yhteyttä eri viranomaisiin ja sidosryhmiin.

[15] Tiivistelmä vastauksista sähköisen hankinnan käytön laajentamista EU:ssa koskevaan vihreään kirjaan: http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2010/e-procurement/synthesis_en.pdf.

[16] Ks. toimintasuunnitelma ja siihen liittyvät asiakirjat, mukaan lukien vuonna 2010 tehty arviointi: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/e-procurement/documents/index_en.htm.

[17] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi julkisista hankinnoista, KOM(2011) 896 lopullinen.

[18] TED (Tenders Electronic Daily) on Euroopan unionin virallisen lehden täydennysosan verkkoversio, jossa julkaistaan Euroopan julkisia hankintoja koskevia ilmoituksia.

[19] Lisätietoja e-CERTIS-järjestelmästä on saatavilla Europa-verkkosivustolla osoitteessa http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/e-procurement/e-certis/index_en.htm.

[20] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista (KOM(2011) 895 lopullinen).

[21] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi käyttöoikeussopimusten tekemisestä (KOM(2011) 897 lopullinen).

[22] Euroopan digitaalistrategian toimi, joka koskee ohjeiden laatimista tieto- ja viestintätekniikan standardoinnin ja julkisten hankintojen välisistä yhteyksistä.

[23] http://www.peppol.eu/.

[24] Ks. http://ec.europa.eu/information_society/activities/ict_psp/projects/index_en.htm.

[25] Tätä välinettä ehdotettiin vuonna 2011 Euroopan laajuisten verkkojen yhteiseksi rahoitusvälineeksi. Ks. komission tiedonanto ”Yhdennettyjä eurooppalaisia infrastruktuureja käsittelevä kasvupaketti” (KOM(2011) 676). Ks. myös ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Verkkojen Eurooppa -välineestä (KOM(2011) 665).

[26] KOM(2010) 245, 19.5.2010.

[27] KOM(2010) 743, 15.12.2010.

[28] https://etendering.ted.europa.eu/

[29] E-PRIOR Euroopan komissiossa kehitetty ratkaisu. Se saatettiin ulkopuolisten käyttäjien ulottuville avoimen lähdekoodin ratkaisuna (”Open e-PRIOR”). Ks. https://joinup.ec.europa.eu/software/openeprior/description.

[30] http://ec.europa.eu/isa/