FI    FI  
 EUROOPAN KOMISSIO 
Bryssel 15.11.2011 
KOM(2011) 1365 lopullinen 
  
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA 
TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA 
 
Oheisasiakirja asiakirjoihin 
 
ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi oikeusalan ohjelman 
perustamisesta kaudelle 2014–2020 
 
ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi perusoikeus- ja 
kansalaisuusohjelman perustamisesta kaudelle 2014–2020 
{KOM(2011) 758 lopullinen} 
{KOM(2011) 759 lopullinen} 
{SEK(2011) 1364 lopullinen}  
 
FI 2   FI Vuosien 2007–2013 rahoitusnäkymien aikana oikeusas ioita, perusoikeuksia ja kansalaisuutta 
koskevia rahoitustoimia on toteutettu kuudesta ohjelmasta: yksityisoikeutta koskeva 
ohjelma  (JCIV), rikosoikeutta koskeva ohjelma  (JPEN), perusoikeus- ja 
kansalaisuusohjelma  (FRC), Daphne III -ohjelma  (DAP), huumetorjuntaa ja -tiedotusta 
koskeva ohjelma  (DPIP) sekä työllisyyttä ja sosiaalista yhteisvastuuta koskevan 
Progress-ohjelman  osa-alueet syrjinnän torjunta ja monimuotoisuus  ja sukupuolten tasa-
arvo .  
1. MENETTELYTAPAKYSYMYKSET JA INTRESSITAHOJEN KUULEMINEN  
Vuosien 2014–2020 ehdotusten valmistelua va rten nykyisille ohjelmille on tehty 
väliarviointi . Yksityis- ja rikosoikeutta koskevien  ohjelmien sekä perusoikeus- ja 
kansalaisuusohjelman, Daphne III -ohjelman ja huumetorjuntaa ja -tiedotusta koskevan 
ohjelman väliarvioinnit on jo julkaistu. Progress- ohjelman arviointi on laad ittu sen vuotuisten 
täytäntöönpanokertomusten perusteella, ja näitä havaintoja on täydennetty ohjelman 
väliarvioinnin alustavilla tuloksilla. 
Sidosryhmien julkinen kuuleminen  oikeusasioita, perusoikeuksia ja tasa-arvoa koskevista 
rahoitustoimista toteutettiin 20. huhtikuuta ja 20. kesäkuuta 2011 välisenä aikana. Vastauksia 
saatiin yhteensä 187 (37 yksityishe nkilöiltä ja 150 orga nisaatioilta). Vastauks issa tunnustettiin 
laajalti EU:n toimista saatava lisäarvo kaikil la rahoituksen kohdealueill a ja todettiin, että 
hallintoa ja menettelyjä on tarpeen yksinkert aistaa. Useimmat ehdotetuista toimenpiteistä 
saivat myönteisen vastaanoton, ja e hdotetuista toimintatyypeistä ja 
täytäntöönpanomekanismeista oltiin yhtä mie ltä. Progress-ohjelman mahdollista seuraajaa 
koskeva julkinen kuuleminen pidettiin 4. huhtikuuta ja 27. toukokuuta 2011 välisenä aikana. 
Vaikutustenarvioinnin ohjausryhmän  kuuleminen, johon osallistuivat pääosastot LS, SG, 
BUDG, EMPL, HOME, SANCO, COMM, EAC,  COMP ja MARKT, käynnistettiin 20. 
toukokuuta 2011. Ryhmä kokoontui kahdest i ja osallistui vaikutus ten arvioinnin valmistelun 
loppuvaiheisiin. 
2. NYKYINEN RAHOITUSJÄRJESTELMÄ  
Nykyisen, vuosien 2007–2013 rahoituskehyksen aika na oikeusasioihin, perusoikeuksiin ja 
tasa-arvoon liittyviä EU:n po litiikkoja rahoitetaan kuudesta rahoitusohjelmasta, joiden 
kokonaistalousarvio on suhteellisen pieni , 791 miljoonaa  euroa koko kaudeksi. Ohjelmien 
täytäntöönpano perustuu keskitettyyn suor aan hallinnointiin vuosiohjelmien ja 
kolmentyyppisten toimien perusteella: valtioid en väliset toimet (toimiin myönnettävät 
avustukset), valtiosta riippumattomille järjestöil le myönnettävä tuki (toiminta-avustukset) ja 
komission aloitteet. Ohje lmat ovat seuraavat: 
• yksityisoikeutta  koskeva ohjelma  (JCIV) – 109,5 miljoonaa euroa (2007–2013); 
• rikosoikeutta  koskeva ohjelma  (JPEN) – 199,3 miljoonaa euroa (2007–2013); 
• perusoikeus- ja kansalaisuusohjelma  (FRC) – 97,25 miljoonaa euroa (2007–2013);  
• Daphne III - ohjelma  (DAP) – 121,43 miljoonaa euroa (2007–2013); 
 
FI 3   FI • huumetorjuntaa ja -tiedotusta koskeva ohjelma  (DPIP) – 22,35 miljoonaa euroa (2007–
2013); 
• työllisyyttä ja sosiaalist a yhteisvastuuta koskevan yhteisön Progress-ohjelman  osa-
alueet syrjinnän torjunta  ja monimuotoisuus ja sukupuolten tasa-arvo  – 241,52 
miljoonaa euroa (2007–2013), eli 35 prosenttia  Progress-ohjelman kokonaisrahoituksesta.  
3. ONGELMAN MÄÄRITTELY  
Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen  kehittäminen on edelleen yksi Euroopan 
unionin painopisteistä , kuten Tukholman ohjelmassa vahvistet aan. Vaikka tällä alalla on jo 
saavutettu huomattavaa edistystä, unionilla on yhä edessään haasteita , joihin on puututtava 
kattavasti.  
Poliittiset haasteet 
Oikeudellinen yhteistyö yksity is- ja rikosoikeuden alalla  on yhä riittämätöntä. 
Oikeussuojan saatavuudesta pitäis i tulla arkipäivää, kul uttajien oikeuksia o lisi vahvistettava ja 
jäsenvaltioiden sopimusoikeuden eroavuuksia olisi vähennettävä. Rikosoikeuden alalla 
sovellettavien nykyisten välineiden täytän töönpanoa on parannettava, minkä lisäksi 
korostetaan uhrien asianmukais en kohtelun merkitystä. Ede lleen rikosoikeuden alalla 
huumeisiin liittyvän rikollisuuden ehkäiseminen ede llyttää pitkäaikaista, yhdennettyä ja 
monialaista lähestymistapaa EU:n tasolla.  
EU:n kansalaisuuteen  liittyvät oikeudet perustuvat nyt va nkasti EU:n primaarioikeuteen, ja 
niitä on kehitetty laajasti johdetussa oikeudessa.  EU:n kansalaisilla on kuitenkin edelleen 
vaikeuksia näiden oikeuksien käytössä. Tie donpuute on kansalaisten mielestä yksi suurimpia 
esteitä rajojen yli tapahtuva lle työssäkäynnille ja vapaat a liikkuvuutta koskevan oikeuden 
käyttämiselle. 
EU:n perusoikeuskirjan  täytäntöönpano herättää kansalaisissa  suurta kiinnostusta ja suuria 
odotuksia. Perusoikeuskirjan tarkoitus ja se, millaisissa tilanteissa perusoikeuskirjaa 
sovelletaan, ovat kuitenkin vielä monille epäsel viä. Lisätietoja kaivattaisiin erityisesti lapsen 
oikeuksista .  
Vaikka naisten ja miesten tasa-arvon  alalla on tapahtunut huomattavaa edistystä, epätasa-
arvo on yhä merkittävää sekä EU:n tasolla että maailmanlaajuisesti. Naisiin kohdistuva 
väkivalta  on yksi tämän epätasa-arvoisuuden pahimmista ilmentymistä.  
Suuri osa väestöstä joutuu EU :ssa kokemaan säännöllisesti syrjintää . Eurooppalaiset eivät 
kuitenkaan ole riittävän tietoisia oikeuksistaan si inä tapauksessa, että he  joutuvat syrjinnän tai 
häirinnän uhriksi. 
EU on liittynyt vammaisten  henkilöiden oikeuksia koskevaan Yhdistyneiden kansakuntien 
yleissopimukseen. Vammaiset eivät kuitenkaan vielä pysty täysimäär äisesti nauttimaan 
yleissopimuksessa vahvistetuista oi keuksista ja perusvapauksista.  
Rahoituksen tehtävä  
Rahoituksen avulla voidaan tukea EU:n poliittis ta ja lainsäädäntötoimintaa. Rahoituksen 
avulla voidaan puuttua erity isesti seuraaviin ongelmiin: 
 
FI 4   FI - EU:n lainsäädäntöön ja  politiikkoihin perustuvien oikeuksi en riittämätön tuntemus niiden 
henkilöiden keskuudessa, joille oikeudet kuuluvat;  
- EU:n lainsäädäntöön ja politiikkoihin perust uvien oikeuksien riittämätön tuntemus alan 
toimijoiden keskuudessa, mikä johtaa EU :n lainsäädännön ja politiikkojen 
epäjohdonmukaiseen ja riittämättömään soveltamiseen; 
- riittämätön yhteistyö ja tietoj envaihto valtioiden välillä ja viranomaisten, esimerkiksi 
lainkäyttöviranomaisten, keskinäi sen luottamuksen puuttuminen; 
- tarvitaan konkreettis ta tietoa, näyttöä, tutkimuksia ja hyv iä käytänteitä kent ällä vallitsevasta 
tilanteesta ja tarpeista, jo tta voidaan kehittää EU:n lain säädäntöä ja politiikkoja.  
Tämän perusteella rahoitus olisi keskitettävä aloille, joilla siitä voidaan saada selkeää 
lisäarvoa:  
• Sen avulla olisi parannettava lainsäädännön vaikuttavuutta  tukemalla: 
• tiedottamista ja tietoisuuden lisäämistä;  
• oikeusalan ammatinharjoittajille ja muille alan toimijoille tarkoitettua koulutusta ja 
valmiuksien parantamista. 
• Rahoituksella on keskeinen asema myös valtioiden välisen yhteistyön  edistämisessä 
seuraavien toimien avulla:  
• verkostojen lujittaminen;  
• rajatylittävä lainvalvontayhteistyö. 
• Lisäksi rahoituksella olisi tuettava seuraavia toimia:  
• tutkimukset, analyysit ja muut tukitoiminnot , joiden avulla lainsäätäjä saa selkeää ja 
yksityiskohtaista tietoa kentällä vallit sevasta tilanteesta ja ongelmista. 
Rahoitustoimien merkityksellis yys, vaikuttavuus ja tehokkuus 
Kuten komission tiedonannossa Eurooppa 2020 -strategiaa tukeva talousarvio  todetaan, 
talousarvion on oltava sellainen, että sitä voidaan helposti m ukauttaa politiikassa tapahtuviin 
muutoksiin, eli sen on pystyttävä takaamaan joustavuus . Tätä nykyä joustavuuden esteenä on 
kuudesta eri ohjelmasta johtuva pirstaleinen toimintatapa . Ohjelmarakenteen vuoksi 
rahoituksessa ilmenee myös päällekkäisyyksiä , jotka murentavat pohjaa pyrkimykseltä 
keskittyä nykyistä enemmän  kaikkien kuuden ohjelman poliittisiin painopisteisiin .  
Väliarvioinnit vahvistivat, että ohjelmat ovat yleisellä tasolla vaikuttavia , mutta toisaalta 
niiden yhteydessä nousi esiin myös joitakin ongelmia, kuten varojen pirstaloituminen  
useisiin suppeisiin hankkeisiin, joilla on vä häiset vaikutukset ja EU:n tason ulottuvuus. 
Vaikka rahoitusta on myönnetty monenlaisiin han kkeisiin, rahoitusta saavien organisaatioiden 
jakauma ei ole maantiet eellisesti tasapainossa . Väliarvioinneissa  todetaan, että 
rahoitettujen toimien tuloksia ja tuotoksia olisik in pyrittävä levittämään ja 
hyödyntämään  tehokkaammin. Tulosten levittämiseen liittyy myös arvioinnin ja seurannan 
parantaminen .  
 
FI 5   FI Väliarviointien ja julkisten kuulemisten yhteydessä tarkasteltiin hakijoiden kohtaamia 
moninaisia ja byrokraattisia menettelyjä tehokkuuden kannalta . Hallinnon näkökulmasta 
katsottuna eri ohjelmiin liittyvät monenlaiset menettelyt aiheuttavat komissiolle raskaan 
hallinnollisen taakan . Menettelyjen suuri lukumäärä ja  suuri hallinnollinen rasitus 
pidentävät menettelyjen kestoa .  
4. EU: N TASON TOIMINNAN OIKEUTUS  
EU:n tason toiminnan oikeutus perust uu SEUT-sopimuksen eri artikloihin:  
V osastossa:  
• oikeudellinen yhteistyö yksityisoikeuden alal la (SEUT-sopimuksen 81 artiklan 1 ja 2 
kohta); 
• oikeudellinen yhteistyö rikosoikeuden alalla  (SEUT-sopimuksen 82 artiklan 1 kohta); 
• rikollisuuden torjunta (SEUT-sopimuksen 84 artikla). 
V osaston ulkopuolella: 
• syrjintäkielto (SEUT-sopim uksen 19 artiklan 2 kohta); 
• unionin kansalaisuus (SEUT-sopi muksen 21 artiklan 2 kohta); 
• sisämarkkinat (SEUT-sopi muksen 114 artikla); 
• kansanterveys (SEUT-sopimuksen 168 artikla); 
• kuluttajansuoja (SEUT-s opimuksen 169 artikla); 
• hallinnollinen yhteistyö (SEU T-sopimuksen 197 artikla). 
Toissijaisuusperiaate 
EU:n tasolla toteutetulla toiminnalla on selkei tä etuja verrattuna jäse nvaltioiden yksinään 
toteuttamiin toimiin, etenkin kun on kyse valtioiden välisen yhteistyön, 
verkostoitumismahdollisuuksien ja keskinäisen luottamuksen edistämisestä. Lisäksi se takaa EU:n lainsäädäntövälineiden yhdenmukaisen tulkinnan ja johdonmukaisen soveltamisen 
kaikissa jäsenvaltioissa ja tuo mittakaavaetuja. 
 
5. TAVOITTEET  
Yleistavoite:  
• Annetaan keskitettyä, vaikuttavaa ja tehokasta tukea oikeuksia ja tasa-arvoa 
kunnioittavan Euroopan oike usalueen kehittämiseen. 
Erityiset ja toimi nnalliset tavoitteet:  
 
FI 6   FI • Varmistetaan, että ohjelmien soveltamisala  soveltuu tuen antamiseen oikeusasioita, 
perusoikeuksia ja tasa-arvoa koskeville pol itiikoille ja mahdollist aa näillä aloilla 
tapahtuvan kehityksen huomioon ottamisen: 
varmistetaan joustavuus varojen myöntämis essä; vähennetään päällekkäisyyttä ja 
pirstaleisuutta.  
• Keskitetään rahoitus tietyille toiminta-aloille , joilla siitä saadaan selkeää lisäarvoa ja 
jotka vastaavat toiminnan vuot uisiin painopisteisiin:  
vahvistetaan tietoisuutta unionin oikeudesta ja  politiikoista; tuetaan unionin oikeuden ja 
politiikkojen täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa; edistetään valtioiden välistä yhteistyötä; edistetään tietojen ja hyvien toimintatapojen vaihtoa; parannetaan EU :n oikeuden tuntemusta 
ja ymmärtämystä, jotta voidaan varmistaa, että  poliittinen päätöksenteko perustuu näyttöön.  
• Parannetaan ohjelmien vaikuttavuutta  ja tulossuuntautuneisuutta:  
ehkäistään varojen pirstaloitumista; varmistetaan parempi maantieteellinen jakauma; 
parannetaan tulosten levittämistä ja käyttöä; pa rannetaan ohjelmien seurantaa ja arviointia.  
• Parannetaan ohjelmien tehokkuutta :  
yksinkertaistetaan ja lyhennetään menettelyjä rahoituksen saajien kannalta ja vähennetään 
komission hallinnollista rasitusta.  
6. V
AIHTOEHDOT  
Vaihtoehto 0 – Perusskenaario 
Perusskenaarion mukaan toimittaessa säily tetään nykyiset ohje lmat sellaisinaan. 
Vaihtoehto A – 6 ohjelmaa – Nykytilanteen sä ilyttäminen ja hallinnoinnin parantaminen 
Vaikka nykyiset 6 ohjelmaa säilytettäisiin se llaisinaan, olisi mahdollista ratkaista osa 
ongelmista (mutta ei kaikkia) virtaviivaistama lla säädöksissä vahviste ttuja tavoitteita ja 
yhdenmukaistamalla ohjelmien hallinnointia. 
Vaihtoehto B – 2 ohjelmaa  
Tämä vaihtoehto sisältäisi kaikki vaihtoehtoon A sisältyvät toimenpiteet. Lisäksi siinä 
pyrittäisiin laajempiin parannuksiin tekemä llä nykyisistä kuudesta ohj elmasta kaksi eli 
oikeusalan ohjelma (johon yhdistettäisiin ny kyiset yksityisoikeutta, rikosoikeutta sekä 
huumetorjuntaa ja -tiedotusta koskevat ohjelmat)  ja perusoikeus- ja kansalaisuusohjelma 
(johon yhdistettäisiin nykyiset perusoikeus- ja ka nsalaisuusohjelma, Daphne III -ohjelma sekä 
Progress-ohjelman kaksi osaa). Yhdistämisen  seurauksena kaikki menettelyt tarvitsisi 
toteuttaa ainoastaan kahdesti (e ikä kuudesti), ja yksinkertaist aminen vaikuttaisi erittäin 
myönteisesti kaikkiin todettuih in soveltamisalaa, vaikuttav uutta ja tehokkuutta koskeviin 
ongelmiin. 
Vaihtoehto C – 1 ohjelma  
 
FI 7   FI Tämän vaihtoehdon mukaan toteut ettaisiin vain yksi ohjelma, joko oikeusalan ohjelma tai 
perusoikeus- ja kansalaisuusohjelma. Tämä va ihtoehto takaisi vaih toehdosta B saatavan 
hyödyn kyseisellä osa-alueella, kun taas toisella  osa-alueella rahoi tus lakkaisi kokonaan. 
Hylätyt vaihtoehdot 
Siirtyminen keskitetystä hallinnoinnista yhteistyössä toteute ttavaan hallinnointiin  hylätään, 
koska EU:n talousarviosta tälle  alalle osoitettujen varojen määrä on vähäinen, ja muutoksesta 
aiheutuisi kohtuuton ha llinnollinen rasitus. 
Suoraa keskitettyä hallinnointitapaa  voitaisiin hieman muuttaa sisällyttämällä oikeusasioita, 
perusoikeuksia ja tasa-arvoa edistävien politiikkojen tavoitteet EU:n muiden 
rahoitusohjelmien tavoitteisiin . Tämä vaihtoehto hylätään, kos ka se johtaisi tavoitteiden 
huomattavaan pirstaloitumiseen, mikä vä hentäisi toiminnan vaikuttavuutta.  
Myös se vaihtoehto, että oikeusasioita,  perusoikeuksia ja tasa-arvoa koskeva rahoitus 
lakkautettaisiin  kokonaan, hylätään. Rahoitus on olenna inen väline EU:n  politiikkojen 
kehittämisen ja täytäntöönpanon tukemisessa sekä  tätä nopeasti kehittyvää alaa koskevan 
tiedon ja valistuksen levittämisessä. 
7. VAIKUTUSTEN ARVIOINTI  
Vaihtoehto 0 – Perusskenaario 
Tämän vaihtoehdon vaikutukset olisivat samat kuin nykytilanteen. Ohjelmien täytäntöönpano 
olisi yleensä ottaen edelleen onnistunut, mutta p uutteiden vuoksi niistä ei  saataisi irti kaikkea 
mahdollista hyötyä.  
Vaihtoehto A – 6 ohjelmaa – Nykytilanteen sä ilyttäminen ja hallinnoinnin parantaminen 
Keskittyminen konkreettisille toiminta-aloille  helpottaisi rahoituksen painopisteiden 
toteuttamista. Hallinnoinnin parantamisen myötä otettaisiin käyttöön toimenpiteitä, jotka tekisivät ohjelmista tehokkaampi a. Hallinnoinnin virtaviivaistam inen poistaisi eräät ongelmat, 
jotka liittyvät soveltamisalaan (esim. päälle kkäisyydet) ja tehokkuutee n (esim. hakijoiden 
kannalta yksinkertaisemmat menettelyt). Nämä parannukset jäisivät kuitenkin rajallisiksi, 
koska tässä ei puututtaisi useimpien ongelmie n pääasialliseen syyhyn, joka on ohjelmien suuri 
määrä.  
Vaihtoehto B – 2 ohjelmaa  
Ohjelmien yhdistäminen varmistaisi tehokkaammin, että poliittisiin pai nopisteisiin voidaan 
panostaa riittävästi ja että varojen kohdentam inen voi tapahtua joustavasti. Ohjelmien 
lukumäärän supistaminen vähentäisi myös  pirstaleisuutta ja päällekkäisyyttä.  
Ohjelmien yhdistäminen myös tehostaisi niitä,  kun tarvittavia menettelyjä olisi vähemmän. 
Kun menettelyjä olisi vähemmän ja ne olisiv at virtaviivaisempia, hakijoiden toiminta 
helpottuisi, hallinnollinen rasitu s vähenisi ja menettelyt lyheni sivät vaihtoehtoon A verrattuna.  
Ohjelmien yksinkertaistaminen ja tehostaminen lisäisi merkittävästi ohjelmien vaikuttavuutta. 
Kaikkia vaihtoehtoon A sisältyviä toimenpiteitä  voitaisiin soveltaa ed elleen, ja niiden 
vaikuttavuus paranisi, koska tehtäviin os oitettaisiin lisää henkilöstöresursseja.  
 
FI 8   FI Vaihtoehto C – 1 ohjelma  
Vain yhden ohjelman toteuttaminen edistä isi yksinkertaistamista, menettelyjen 
yhdenmukaisuutta ja joustavuutta. Siinä tapaukse ssa ei kuitenkaan olisi mahdollista vastata 
riittävällä tavalla kaikkiin toiminta-alan painopisteisiin ja tarpeisiin, vaan ainoastaan niihin, joita päätettäisiin rahoittaa. Rahoituksen koht eena oleva toiminta o lisi yhtä tehokasta kuin 
vaihtoehdon B mukaan toimittaessa, mutta raho ituksen kokonaisvaikuttavuutta heikentäisi se, 
että toiselle osa-alueelle ei os oitettaisi lainkaan rahoitusta.  
8. P
ARHAAKSI ARVIOITU VAIHTOEHTO  
Parhaaksi arvioitu vaihtoehto on toteuttaa kaksi ohjelmaa , jotka kattaisivat nykyisten 
rahoitusohjelmien koko sove ltamisalan (v aihtoehto B) . Tämä vaihtoehto sisältää 
perusskenaarioon verrattuna kaikki potentiaa liset hyödyt, mutta ei lainkaan haittoja. 
Päinvastoin, vaihtoehtoa A ei arvioitu parhaaksi sen vuoksi, et tä se toisi pa rannuksia vain 
rajoitetusti, mutta sen perusteella ei voita isi puuttua ongelmien perussyyhyn; ja vaikka 
vaihtoehto C tarjoaisi hallinnoinnin kannalta s uurimman hyödyn, se kattais i toiminta-alat vain 
osittain.  
9. SEURANTA JA ARVIOINTI  
Ohjelmia koskeviin säädöksiin sisällytetään velv oitteet, jotka koskevat se urantaa ja arviointia, 
säännöllistä raportointia sekä väli- ja jälkiarv iointien laatimista. Tuloksiin perustuvaa 
hallintotapaa  ja tuloksellisuuden mittaamista  edistetään suoritusindikaattoreiden avulla.