EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 12.9.2018 COM(2018) 641 final KOMISSION TIEDONANTO Eurooppa, joka suojelee: aloite Euroopan syyttäjänviraston toimivaltuuksien laajentamisesta koskemaan rajat ylittäviä terrorismirikoksia





















Euroopan komission panos Salzburgissa 19.–20. syyskuuta pidettävään



johtajien kokoukseen



































































































































































































”Euroopan unionin on oltava vahvempi myös terrorismin torjunnassa. Viimeisten kolmen vuoden aikana olemme saaneet aikaan todellista edistymistä, mutta meillä ei vieläkään ole keinoja toimia nopeasti, jos kyseessä on valtioiden rajat ylittävä terrorismin uhka. [...] Minusta olisi myös syytä antaa uudelle Euroopan syyttäjänvirastolle tehtäväksi syytteeseenpano valtioiden rajat ylittävissä terrorismirikoksissa.” (Jean-Claude Juncker, puhe unionin tilasta, 13. syyskuuta 2017) 1.Johdanto Terrorismi on edelleen yksi aikamme suurimmista haasteista. Terroriteot kuuluvat kaikkein vakavimpiin rikoksiin. Sitä paitsi ne kohdistuvat niihin keskeisiin arvoihin, joiden pohjalle Euroopan unioni on perustettu. Vahvemman Euroopan on suojeltava kansalaisiaan ja huolehdittava siitä, että terroristit joutuvat nopeasti oikeuden eteen. Puheenjohtaja Juncker esitti syyskuussa 2017 pitämässään unionin tilaa koskevassa puheessa useita toimia, joiden avulla pyritään siihen, että unioni olisi vahvempi, yhtenäisempi ja demokraattisempi vuoteen 2025 mennessä. Komissio esittää jatkotoimena aloitteen, jolla pyritään laajentamaan Euroopan syyttäjänviraston (European Prosecutor’s Office eli EPPO) valtuuksia tutkia terrorismirikoksia ja nostaa niitä koskevia syytteitä. Viime vuosina terrorismin uhka Euroopan unionissa on pysynyt suurena ja jatkuvasti muuttunut. Terroristihyökkäysten uusien muotojen kehittymisen lisäksi verkkopropagandasta ja sosiaalisessa mediassa verkostoitumisesta on tullut terroristeille tehokkaita keinoja värvätä EU:n alueella uusia jäseniä, yllyttää radikalisoitumiseen ja rahoittaa toimintaansa. Terrorismin uhka on sekä ajankohtainen että pitkäaikainen haaste, joka edellyttää unionilta kattavia rakenteellisia toimia, muun muassa terrorismirikosten tutkintaa ja rikoksentekijöiden asettamista syytteeseen koko EU:n alueella. Euroopan unioni on ryhtynyt määrätietoisiin toimiin terrorismin torjumiseksi etenkin vuonna 2015 laaditun Euroopan turvallisuusagendan nojalla sekä toimivan ja todellisen turvallisuusunionin toteuttamiseksi . Samalla on kuitenkin otettava huomioon perussopimuksessa asetetut rajoitukset. Unioni on toteuttanut toimia, joilla terroristeilta poistetaan tilaisuudet ja keinot tehdä iskuja, kriminalisoidaan terrorismirikokset kaikkialla unionissa, tehostetaan lainvalvontatietojen jakamista jäsenvaltioiden välillä, torjutaan radikalisoitumista ja tehostetaan unionin ulkorajojen valvontaa. Unionin virastojen, etenkin Eurojustin ja Europolin, roolia oikeudellisen ja poliisiyhteistyön toteuttamisessa EU:ssa on vahvistettu. Tämä koskee myös koordinointia ja kansallisten viranomaisten pyynnöstä tapahtuvaa, terrorismitapauksiin liittyvää tiedonvaihtoa. Erillinen ehdotus terrorismiin liittyvien sisältöjen internetissä levittämisen estämisestä annettavaksi asetukseksi hyväksytään samaan aikaan tämän tiedonannon kanssa. Vaikka huomattavaa edistystä on tapahtunut tällä alalla ja esimerkkejä onnistuneesta rajat ylittävästä yhteistyöstä on, unionilla ei ole Euroopan laajuista syytetoimintaa, joka kattaisi rajat ylittävien terrorismirikosten torjunnan kaikki vaiheet tutkinnasta ja syytteeseenpanosta oikeuden eteen saattamiseen. Vaikka kaikki jäsenvaltiot eivät ole olleet yhtä alttiina terrorismiuhkille viime vuosina , aukot yhdessä jäsenvaltiossa tehdyssä tutkinnassa ja syytetoimissa voivat vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella johtaa kuolonuhreihin tai ainakin lisätä riskejä toisessa jäsenvaltiossa tai koko unionissa. Hiljattain perustettu Euroopan syyttäjänvirasto (EPPO) vastaa unionin taloudellisiin etuihin vaikuttavien rikosten tutkimisesta, asettamisesta syytteeseen ja saattamisesta tuomittaviksi. EPPOn perustamissäädös, asetus (EU) 2017/1939, tuli voimaan 20. maaliskuuta 2017. Tuolloin EPPOn toiminnassa oli mukana 20 jäsenvaltiota . Myöhemmin vielä kaksi jäsenvaltiota on liittynyt tiiviimpään yhteistyöhön. Tällä hetkellä pyritään siihen, että EPPO olisi täysin toimintakykyinen vuoden 2020 loppuun mennessä. Tässä asiakirjassa käsiteltävä uusi aloite ei vaikuta EPPOn perustamiseen voimassaolevan asetuksen (EU) 2017/1939 nojalla. 2.Komission aloite Tämä aloite koskee EPPOn toimivallan ulottamista sellaisiin terrorismirikoksiin, joiden vaikutukset kohdistuvat useampaan kuin yhteen jäsenvaltioon. Komissio esittää aloitteen osana tehokkaampaa kokonaisvaltaista eurooppalaista ratkaisua terroriuhkien torjumiseen. Aloitteen toteuttaminen edellyttää perussopimuksen muutosta. Tähän tiedonantoon kuuluu liite, jossa esitetään komission aloite Eurooppa-neuvoston päätöksen hyväksymiseksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 86 artiklan 1 ja 2 kohdan muuttamisesta EPPOn toimivaltuuksien laajentamiseksi koskemaan terrorismirikoksia, jotka kohdistuvat useampaan kuin yhteen jäsenvaltioon. SEUT-sopimuksen 86 artiklan 4 kohdassa määrätään mahdollisuudesta laajentaa EPPOn toimivaltuuksia. Eurooppa-neuvostolla on kyseisen määräyksen nojalla valtuudet tehdä päätös SEUT-sopimuksen 86 artiklan muuttamisesta siten, että EPPOn toimivaltuuksia laajennetaan kattamaan vakavat rikokset, jotka koskevat useita jäsenvaltioita. Eurooppa-neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti Euroopan parlamentin hyväksynnän saatuaan ja komissiota kuultuaan. SEUT-sopimuksen 86 artiklan 4 kohdassa oleva ilmaus ”yksimielisesti” ei tarkoita pelkästään niitä jäsenvaltioita, jotka ovat mukana EPPOn toiminnassa, vaan se sisältää myös muut jäsenvaltiot. Vaikka tässä yksinkertaistetussa perussopimuksen tarkistamismenettelyssä ei määrätä, että Eurooppa-neuvosto tekee ratkaisunsa komission ehdotuksesta, se ei kuitenkaan estä komissiota tekemästä aloitetta. Eurooppa-neuvosto voi muuttaa SEUT-sopimuksen 86 artiklan 1 ja 2 kohtaa laajentamalla EPPOn asiallista toimivaltaa koskemaan kaikkia, joitakin tai vain yhtä ”rajat ylittävistä vakavista rikoksista”. Tämä käsite kattaa SEUT-sopimuksen 83 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun erityisen vakavan rikollisuuden, joka on rajat ylittävää. Lisävaatimuksena EPPOn toimivaltaa voidaan lisätä vain siten, että ”se koskee useita jäsenvaltioita koskevien vakavien rikosten [tekijöitä ja niihin osallisia]”. Jos Eurooppa-neuvosto päättäisi muuttaa SEUT-sopimuksen 86 artiklaa, komission olisi sen jälkeen esitettävä säädösehdotus asetuksen (EU) 2017/1939 muuttamisesta siten, että siinä annetaan EPPOlle tarvittavat toimivaltuudet ja esitetään muutokset, jotka ovat tarpeen, jotta EPPO todella pystyisi tutkimaan terrorismia ja nostamaan siihen liittyviä syytteitä. Jos asetusta muutetaan, EPPOssa ei olisi mahdollista olla vaihtelevia kokoonpanoja siten, että eri jäsenvaltiot osallistuvat EPPOn toimivallan eri osa-alueisiin. Vastaavasti myös EPPOon mahdollisesti myöhemmin liittyvien jäsenvaltioiden tulisi osallistua sen koko toimintaan.

3.Rajat ylittävien terrorismirikosten tutkinnassa ja syytetoimissa havaitut aukot Huolimatta siitä, että terrorismin ja Euroopan unionin muiden turvallisuusuhkien torjunnassa on edistytty merkittävästi etenkin Euroopan turvallisuusagendan sekä toimivan ja todellisen turvallisuusunionin kehittämistyön osalta, nykyisissä oikeudellisissa, institutionaalisissa ja toiminnallisissa puitteissa on yhä lukuisia aukkoja. Esimerkiksi rajat ylittävien terrorismirikosten tutkintaan, syytteeseenpanoon ja rikoksentekijöiden oikeuteen saattamiseen liittyvää unionin yhteinen lähestymistapa puuttuu. 3.1.Terrorismirikosten tutkinnan hajanaisuus Tällä hetkellä vain kansalliset lainvalvonta- ja oikeusviranomaiset ovat vastuussa terrorismirikosten tutkinnasta, syytteeseen asettamisesta ja rikoksentekijöiden saattamisesta oikeuteen. Niiden toimivalta päättyy kuitenkin kansallisille rajoille, vaikka terrorismirikoksilla on varsin usein rajat ylittävä ulottuvuus. Tämä johtaa erilaisiin kansallisiin toimintatapoihin tutkinnassa ja syytteeseenpanossa sekä aukkoihin toimintaan osallistuvien jäsenvaltioiden viranomaisten välisessä tiedonvaihdossa, toimien koordinoinnissa ja yhteistyössä. Vuosien saatossa unioni on ottanut käyttöön joukon toimia, joilla tehostetaan terrorismirikoksiin liittyvää rajat ylittävää yhteistyötä. Varsinkin Eurojust ja Europol tekevät jo nyt monenvälistä oikeudellista ja lainvalvonnallista yhteistyötä sekä koordinoivat toimia ja vaihtavat tietoja kansallisten viranomaisten pyynnöstä tapauksissa, joihin liittyy vakavaa rajat ylittävää rikollisuutta. Eurojustin roolia vahvistetaan, kun sen uutta oikeudellista kehystä aletaan soveltaa vuonna 2019. Terrorismirikosten torjuntaan liittyvien, Eurojustissa käsiteltävien asioiden määrä on yli kaksinkertaistunut vuosina 2015–2017. Samaan aikaan yhteisten tutkintaryhmien määrä on nelinkertaistunut. Eurojustissa käsiteltävät asiat osoittavat selvästi, että tarve yhtenäistää ja koordinoida kansallisten oikeusviranomaisten toimintatapoja kasvaa. Jäsenvaltiot pyytävät Eurojustilta apua esimerkiksi edistääkseen tietojen ja todisteiden vaihtoa, nopeuttaakseen keskinäistä oikeusapua ja luovutusta koskeviin pyyntöihin vastaamista sekä eurooppalaisten pidätysmääräysten ja eurooppalaisten tutkintamääräysten käsittelyä ja helpottaakseen yhteisten tutkintaryhmien perustamista. Eurojustissa saatujen kokemusten perusteella vaikuttaa myös siltä, että vaikka jäsenvaltiot pitävät tähän alaan liittyviä rikostutkintoja ja syytetoimia yleensä erittäin tärkeinä, viranomaiset katsovat asioita usein kuitenkin kansallisesta näkökulmasta niihin liittyvien kansallisten turvallisuusnäkökohtien vuoksi. Terrorismiin liittyvien tutkintojen arkaluonteisuus voi luoda lisäesteitä sille, että viranomaiset jakavat tietoa ja kertovat kansallista tapausta koskevista tutkinnoista laajemmin kuin on aivan välttämätöntä. Siksi terrorismitapauksia tutkitaan ja käsitellään eri jäsenvaltioiden tuomioistuimissa samanaikaisesti, mutta erikseen. Tämän seurauksena tällaisten tapausten monitahoisuuteen ja/tai rajat ylittävään luonteeseen ei aina kiinnitetä riittävästi huomiota. Näin kansallisen lainkäyttövallan rajat voivat vaikeuttaa rajat ylittävien terroristien ja terroristisolujen tai ‑verkostojen ymmärtämistä ja niiden toiminnan torjumista. Vaikka sekä Eurojust että Europol tukevat voimakkaasti kansallisia viranomaisia näiden pyrkimyksissä torjua terrorismirikoksia, ne voivat toimia vain kansallisten viranomaisten tukipyyntöjen perusteella. Koska kummallakaan niistä ei ole sellaista toimivaltaa, jota tarvitaan ennakoivasti yhteensovitettujen, tehokkaiden ja oikeasuhteisten syytetoimien toteuttamiseksi unionin tasolla, ne eivät voi puuttua terrorismirikoksia koskevien syytetoimien hajanaisuuteen. 3.2.Terrorismitapauksia koskevan oikea-aikaisen tiedonvaihdon vajavaisuus kansallisten viranomaisten ja EU-virastojen välillä Vaikka unioni on pyrkinyt parantamaan rakenteellista tiedonvaihtoa muun muassa kehittämällä parempia ja älykkäämpiä turvallisuuteen, rajavalvontaan ja maahanmuuton hallintaan liittyviä tietojärjestelmiä, tietojen oikea-aikainen jakaminen rikostutkinnan tai syytteeseenpanon yhteydessä on joissakin tapauksissa edelleen varsin haasteellista. Terrorismitapauksia koskevan tiedonvaihdon osalta Eurojust on todennut hiljattain antamassaan vierastaistelijoita koskevassa raportissa, että yhtenäistä tietojen jakamiskäytäntöä ei ole. Eri jäsenvaltioiden Eurojustin kanssa vaihtamien tietojen määrässä, tyypissä ja laajuudessa on yhä eroja. Muun muassa tästä syystä terrorismin torjuntaa käsittelevässä kokouksessa, jonka Eurojust järjesti kesäkuussa 2018, korostettiin jälleen kerran oikeusviranomaisten hallussa olevien tietojen ristiintarkistuksen tärkeyttä terrorismirikosten syyteharkinnassa. Tiedonvaihdon puutteet rajoittavat edelleen Eurojustin mahdollisuuksia havaita yhteyksiä meneillään olevien tutkinta- ja syytetoimien välillä ja myös yhteyksiä muihin jäsenvaltioihin. Lisäksi terrorismirikosten tutkinta- ja syytetoimet konkreettisissa rajat ylittävissä tapauksissa edellyttävät kaikkien lainvalvonta- ja oikeusviranomaisten ripeää ja koordinoitua toimintaa sen varmistamiseksi, että todisteita ei katoa, ja muiden mahdollisesti samaan tapaukseen liittyvien terrorismirikosten estämiseksi. Tämä on kuitenkin varsin haasteellista, kun kyse on rajat ylittävistä tutkinnoista, joihin osallistuu monia eri viranomaisia useista jäsenvaltioista. Europolin ja Eurojustin antama tuki helpottaa tätä osittain. Sen paremmin Europolilla kuin Eurojustilla ei myöskään ole valtuuksia pakottaa kansallisia viranomaisia antamaan tiettyjä tietoja tai toteuttamaan tutkintatoimia. Tämä tarkoittaa, etteivät tiedot ole aina saatavilla ajoissa, vaikka aika on terrorismirikosten estämisen kannalta ratkaiseva tekijä. Siksi ei aina voida varmistaa, että mahdolliset muut samaan tapaukseen liittyvät terroristihyökkäykset voidaan estää. 3.3.Arkaluonteisten todisteiden kerääminen, jakaminen ja käyttäminen Rikossyytteen ajamisen kannalta on ratkaisevan tärkeää varmistaa, että kerätyt tiedot voidaan hyväksyä todisteiksi. Tämä pitää paikkansa etenkin terrorismitapauksissa, joissa syyte perustuu usein aihetodisteisiin (valvontaan, todistajanlausuntoihin, televalvontatietoihin). Eurojustin terrorismirikoksia koskevien tuomioiden seurantaraporteista (ns. TCM-raporteista) käy selvästi ilmi, että myös tietyntyyppisten, terrorismitapauksia koskevissa oikeudenkäynneissä todisteina käytettävien tietojen keräämiseen, jakamiseen ja käyttämiseen liittyy ongelmia. Tietojen keräämiseen terrorismitapauksissa vaikuttaa usein etenkin tiettyjen tutkintatekniikoiden käyttö. Se voi edellyttää myös tietojen keräämiseen erikoistuneiden jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten työtä. Monissa tapauksissa tietoja ei jaeta, jotta tietolähteitä voidaan suojella tai jotta voidaan varmistaa, että tietojen antajien henkilöllisyys tai tiedonkeruumenetelmät pysyvät suojattuina. 3.4.Tutkinta- ja syytevaiheiden erottaminen Lainvalvonta- ja syyttäjäviranomaisten toiminnan tiivis koordinointi on hyvin tärkeää varsinkin niissä tapauksissa, joihin liittyy terrorismia. Pidätysmääräykset tai kotietsinnät on pantava toimeen samanaikaisesti, ja tuomioistuimen luvat on saatava ajoissa. Sen vuoksi on ratkaisevan tärkeää, että tutkinta- ja syyttäjäviranomaisten yhteistyö sujuu saumattomasti. Myös kansallisten viranomaisten, Europolin ja Eurojustin välisessä yhteistyössä lopputulokseen saattavat vaikuttaa kansalliset prioriteetti- ja suhtautumiserot tai yksinkertaisesti resurssien saatavuus (tai niiden puute). Unionin tasolla ei ole keskusviranomaista, joka voisi johtaa sekä rajat ylittävien terrorismitapausten tutkintaa että niitä koskevien syytteiden ajamista siten, että asianomaisten kansallisten ja unionin tason viranomaisten yhteistyö saataisiin niin saumattomaksi kuin tiukat määräajat ja luottamuksellisuudesta johtuvat rajoitukset suinkin sallivat. 3.5.Rinnakkaisten tutkinta- ja syytetoimien tehottomuus Terrorismirikosten vaikutukset kohdistuvat usein useampaan kuin yhteen maahan. Myös rikoksista epäillyt henkilöt tai niiden uhrit ovat usein eri maiden kansalaisia. Toimivaltaristiriitoja voi syntyä esimerkiksi tapauksissa, joissa rikoksen uhrit ovat peräisin eri jäsenvaltioista. Tällöin kaikki asianosaiset jäsenvaltiot haluavat käyttää lainkäyttövaltaansa saman terrorismirikoksen yhteydessä. Esimerkiksi monissa viimeaikaisissa terrorismitapauksissa vähintään kaksi jäsenvaltiota katsoi lainkäyttövallan kuuluvan itselleen ja perusteli samaa rikosta koskevia syytetoimiaan eri perusteella, kuten uhrin kansalaisuudella tai alueellisella toimivallalla. Tällaiset rinnakkaiset syytetoimet voivat johtaa ongelmatilanteisiin kaksoisrangaistavuuden kiellon vuoksi. Tällä hetkellä ei ole olemassa asianmukaista unionin mekanismia näiden tilanteiden käsittelemiseksi. Useita jäsenvaltioita koskevissa tapauksissa yhden jäsenvaltion viranomaisten tutkinta- tai syytetoimilla voi olla seurauksia muissa jäsenvaltioissa toteutettavien vastaavien toimien kannalta. Etenkin silloin, kun tapaukseen liittyy eri jäsenvaltioissa aktiivisista jäsenistä koostuvia terroristisoluja, toiminnan koordinointi on ratkaisevan tärkeää, jotta vältetään todisteiden tai epäiltyjen katoaminen. Vaikka Eurojustilla voi olla tärkeä rooli tutkintojen koordinoinnissa, nykyisen oikeudellisen kehyksensä nojalla se ei voi tehdä päätöksiä lainkäyttövaltaan liittyvistä ristiriidoista eikä pakottaa jäsenvaltioiden viranomaisia pidättäytymään lainkäyttövaltansa käyttämisestä.

Laatikossa esitetty tapaus kuvastaa edellä tarkoitettuja puutteita: Hypoteettinen tapaus Jihadistien terroristisolulla on jäseniä useissa EU:n jäsenvaltioissa. He eivät saa olla yhteydessä toisiinsa eivätkä edes ole tietoisia toistensa olemassaolosta, ja he saavat ohjeita vain salattujen viestien kautta. Kullakin solun jäsenellä on oma tehtävänsä, kuten auton vuokraaminen, kemiallisten aineiden ostaminen, tietojen kerääminen mahdollisista kohteista tai väärennettyjen henkilötodistusten hankkiminen. Operaation johtaja toimii jostakin kolmannesta maasta käsin. Jäsenvaltion A lainvalvontatoimien avulla saatujen tietojen perusteella maan viranomaiset havaitsevat, että kuvitteellisille henkilöille on laadittu väärennettyjä asiakirjoja, ja pidättävät väärennösrikoksesta epäillyn henkilön. Viranomaiset eivät kuitenkaan tiedä, että asiakirjat on tarkoitettu suuremmalle solulle terroritekojen tekemistä varten, ja ne nostavat kyseistä henkilöä vastaan syytteen asiakirjapetoksesta. Jäsenvaltion B valvonnan ansiosta maan viranomaiset onnistuvat tunnistamaan solun jäsenen, joka osti suuria määriä torjunta-aineita oletettavasti pommin valmistamista varten. Viranomaiset pidättävät tämän henkilön ja nostavat häntä vastaan syytteen yksin toimivana terroristina, koska ne eivät tiedä solun muista jäsenistä. Kolmannessa maassa oleskeleva terroristisolun johtaja saa vihiä jäsenvaltioissa A ja B toteutetuista valvonta- ja oikeudellisista toimista, ja solu muuttaa suunnitelmiaan. Erikseen jäsenvaltioissa A ja B toteutetut toimet johtavat tosin syytteisiin ja yksittäisiin tuomioihin, mutta laajempi terroristiverkosto ja sen toiminta jäävät paljastumatta, ja jäljelle jäävän verkoston osat pystyvät muuttamaan suunnitelmiaan ja jatkamaan terroritoimintaansa. 4.EPPO voi paikata nykyisiä aukkoja Kuten edellä on todettu, vaikka on ratkaisevan tärkeää, että Eurojust ja Europol tukevat kansallisia viranomaisia ja helpottavat oikeudellista yhteistyötä nykyisillä keskinäistä oikeusapua ja vastavuoroista tunnustamista koskevilla välineillä, käytössä ei ole minkäänlaista yhteistä eurooppalaista toimintamallia terrorismirikosten tutkintaa ja syytteeseen asettamista varten ja rikoksentekijöiden saattamiseksi oikeuden eteen. Europol ja Eurojust eivät voi täysin korjata nykyisiä puutteita rajat ylittävien terrorismirikosten tutkinnassa ja syytteeseen asettamisessa, koska niillä ei ole eikä niille voida antaa tarvittavia toimivaltuuksia perussopimuksen nojalla. Sen sijaan perussopimus mahdollistaa näiden toimivaltuuksien antamisen EPPOlle. Edellä määritettyjen aukkojen paikkaamiseksi tarvitaan vahvempaa eurooppalaista ulottuvuutta, jotta voidaan varmistaa tällaisten rikosten yhtenäinen, tehokas ja toimiva oikeudellinen seuranta koko eurooppalaisella vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella. Terrorismirikosten vaikutukset kohdistuvat kaikkiin jäsenvaltioihin ja unioniin kokonaisuudessaan. Sen vuoksi on harkittava Euroopan tason ratkaisua. Tältä osin on vahvat perusteet katsoa, että EPPO toisi lisäarvoa terrorismirikosten torjuntaan ja edistäisi todettujen puutteiden korjaamista. EPPOn toiminta EPPO on riippumaton syyttäjänvirasto, jolla on unionin tason valtuudet tutkia koko unionin taloudellisia etuja koskevia rikoksia sekä asettaa niiden tekijät syytteeseen ja tuomittaviksi. EPPOn integroitu rakenne koostuu Euroopan pääsyyttäjästä ja Euroopan syyttäjistä, jotka muodostavat EPPOn kollegion. Se puolestaan koostuu pysyvistä jaostoista, jotka toimivat EPPOn keskusvirastossa Luxemburgissa. Keskusvirasto johtaa ja valvoo valtuutettuja Euroopan syyttäjiä, jotka toimivat osallistuvissa jäsenvaltioissa ja ovat EPPOn erottamattoman osa. Valtuutetut Euroopan syyttäjät tutkivat EPPOssa käsiteltäviä asioita ja tuovat niitä oikeuden käsiteltäväksi toimivaltaisissa kansallisissa tuomioistuimissa keskustason valvonnan ja ohjeistuksen mukaisesti. Keskusvirasto seuraa, johtaa ja valvoo valtuutettujen Euroopan syyttäjien toteuttamia tutkinta- ja syytetoimia. Näin se varmistaa, että koko EU:ssa noudatetaan niiden suhteen johdonmukaista linjaa, mikä mahdollistaa tehokkaat ja kohdennetut seurantatoimet. Valtuutetut Euroopan syyttäjät johtavat kansallisten lainvalvontaviranomaisten, etenkin poliisin, tullin ja talousrikosten tutkintaviranomaisten, työtä. Tiedonvaihto on suoraa ja välitöntä niin EPPOn sisällä kuin EPPOn ja kansallisten lainvalvontaviranomaisten sekä EU:n elinten, myös Eurojustin, Europolin ja OLAFin, välillä. EPPO toimii yhtenä virastona kaikissa osallistuvissa jäsenvaltioissa. Tämä tarkoittaa sitä, että tapauskohtaisille tutkintaryhmille tai oikeusapupyynnöille ei periaatteessa ole tarvetta. Lisäksi EPPO voi hyödyntää kaikissa toimissaan kattavia tutkintatoimenpiteitä sekä epäillyn syyllisyyteen että hänen syyttömyyteensä viittaavien todisteiden keräämisessä, jotta oikeudenkäynnit sujuisivat tuomioistuimissa johdonmukaisesti ja tehokkaasti. 4.1.Kokonaisvaltainen eurooppalainen ratkaisu rajat ylittävien terrorismirikosten tutkinta- ja syytetoimia varten Euroopan syyttäjänvirasto toisi terrorismirikosten torjuntatoimiin eurooppalaisen ulottuvuuden ja edistäisi nykyisten puutteiden korjaamista parantamalla näiden rikosten kansallisiin tutkinta- ja syytetoimiin liittyvää yhteistyötä. Ero nykyiseen toimintamalliin olisi se, että EPPO loisi suoran yhteyden jäsenvaltioiden viranomaisiin ja unionin toimijoihin terroristitapausten käsittelyssä. Tämä voisi olla ratkaiseva laadullinen parannus, joka tehostaisi terrorismirikosten tutkinta- ja syytetoimia koko unionissa. EPPOlla olisi hyvät edellytykset ajaa terrorismirikoksia koskevia syytteitä koko unionissa. Kansallisiin järjestelmiin kiinteästi sidoksissa olevat valtuutetut Euroopan syyttäjät työskentelisivät yhdessä kansallisten lainvalvontaviranomaisten kanssa, ja EPPOn kollegio kehittäisi unionin laajuisia yhtenäisiä syyttämiskäytäntöjä terrorismirikosten käsittelyyn. Tämä mahdollistaisi tehokkaat ja toimivat tutkinta- ja syytetoimet. EPPO pystyisi muun muassa määräämään tutkintatoimista ja varmistamaan, että lisätodisteita kerätään ajoissa ja että toisiinsa liittyvät asiat yhdistetään ja niistä nostetaan syytteet. Mahdolliset toimivaltaristiriidat voitaisiin selvittää jo ennen kuin asia viedään tuomioistuimeen. Lisäksi se tekisi tiivistä yhteistyötä unionin muiden toimijoiden, kuten Eurojustin ja Europolin, kanssa. Näin sillä olisi strategiset valmiudet valvoa terrorismirikosten tutkintaa ja syytteeseen asettamista unionissa. 4.2.Oikea-aikainen ja riittävä tiedonvaihto terrorismirikoksista Euroopan syyttäjänvirasto voisi ratkaista nykyiset tiedonvaihdon ajoitukseen liittyvät hankaluudet. Sen lisäksi, että EPPO saisi jäsenvaltioilta tietoja terrorismirikoksista, se voisi ohjeistaa kansallisia viranomaisia keräämään enemmän tietoa ennakoivasti ja kohdennetusti. Sama koskee myös tietojen jakamista Eurojustin ja Europolin kanssa. EPPOn osallistuminen hyödyttäisi yhtä lailla myös tietyntyyppisten todisteiden keräämistä, jakamista ja käyttämistä. Koska sen kollegion muodostavat Euroopan syyttäjät tulisivat kaikista osallistuvista jäsenvaltioista, EPPOlla olisi hyvät valmiudet käsitellä arkaluonteisia ja luottamuksellisia tietoja. EPPO huolehtisi muun muassa tiedonkeruutapojen salassa pitämisestä valtuutettujen Euroopan syyttäjien ja heidän työtään valvovien Euroopan syyttäjien avulla sekä selvien käsittelykoodien sopimisesta käyttämilleen tiedoille. Koko EU:ta edustavana syyttäjänvirastona EPPOlle olisi myös yksittäisiä jäsenvaltioita helpompaa tehdä yhteistyötä kolmansien maiden tai kansainvälisten järjestöjen kanssa. Näin EPPO hyötyisi asetuksen (EU) 2017/1939 niistä säännöksistä, jotka liittyvät kansainväliseen yhteistyöhön ja toiminnalle luotavaan oikeudelliseen kehykseen. EPPOn integroitu toimintamalli johtaisi uusien tietokanavien syntymiseen. Niitä voisivat hyödyntää sekä valtuutetut Euroopan syyttäjät ja kansalliset viranomaiset jäsenvaltioiden tasolla että unionin elimet, kolmannet maat ja kansainväliset järjestöt keskustasolla. Näin tiedonkulku koko unionissa helpottuisi ja terrorismin uusiin suuntauksiin ja toimintatapoihin voitaisiin reagoida nopeasti. 4.3.Tutkinta- ja syytevaiheiden yhdistäminen EPPOlle annetaan toimivalta sekä tutkia unionin talousarvioon vaikuttavia rikoksia että nostaa niistä syytteitä. Sillä tulee olemaan myös valtuudet koordinoida poliisitutkimuksia, minkä ansiosta voidaan esimerkiksi jäädyttää ja takavarikoida varoja nopeasti sekä antaa pidätysmääräyksiä EU:n laajuisina. Näin korjataan nykyiset puutteet, jotka johtuvat terrorismitapausten tutkinta- ja syytetoimien rinnakkaisuudesta ja hajanaisuudesta. EPPO mahdollistaa entistä paljon yhtenäisemmät ja koordinoidummat tutkinta- ja syytetoimet. EPPOn johtamilla tutkinnoilla varmistetaan, että kaikki asianosaiset viranomaiset saavat kaikki tarvittavat tiedot aina ajoissa käyttöönsä. Lisäksi käytössä on selkeä päätöksentekorakenne, jossa keskitytään saavuttamaan kaikkien asianosaisten jäsenvaltioiden kannalta optimaalinen lopputulos. EPPOn keskeisestä ohjaavasta roolista olisi hyötyä sen uuden tehtäväkentän mukaisissa rikostutkinnoissa. Tutkinnat voitaisiin toteuttaa koordinoidusti, ja kaikki niihin liittyvät näkökohdat otettaisiin huomioon riippumatta siitä, missä rikokset on tehty. Tutkinta- ja syytetoimien koordinoidulla lähestymistavalla varmistettaisiin myös se, että tutkintaviranomaiset voivat tukeutua EPPOn toimivaltaan. Näin taattaisiin, että tutkinta tehdään sellaisena ajankohtana ja sellaisessa paikassa, missä se on kaikkein tehokkainta, riippumatta siitä, missä päin unionia toimet toteutetaan.

4.4.Tehokkaat ja yhtenäiset tutkinta- ja syytetoimet Euroopan syyttäjänviraston perustaminen takaisi terrorismirikoksia koskevien syytetoimien yhtenäisyyden ja tehokkuuden. Niissä otettaisiin huomioon kaikkien asianosaisten jäsenvaltioiden ja koko unionin etu. Euroopan syyttäjiksi eli EPPOn kollegion jäseniksi nimitettäisiin henkilöitä, jotka ovat perehtyneet omiin kansallisiin oikeusjärjestelmiinsä. Tämä auttaisi varmistamaan, että rajat ylittävät terrorismitapaukset hoidetaan tehokkaimmalla mahdollisella tavalla. EPPOlla olisi hyvät valmiudet käsitellä toimivaltakysymyksiä, koska se olisi alan ainoa unionin tason toimija ja voisi siten päättää objektiivisten kriteerien perusteella, minkä maan tuomioistuimessa asia käsitellään. Päätös siitä, missä maassa syyte pitäisi nostaa, ehkäisisi toimivaltaristiriidat. Näin vältettäisiin tarpeettomat oikeudenkäynnit. Näin ollen EPPOn toimivallan laajentaminen koskemaan terrorismirikoksia, joiden vaikutukset kohdistuvat useampaan kuin yhteen jäsenvaltioon, voisi vähentää toimivaltaristiriitojen mahdollisuutta tällä alalla. Se olisi myös tehokas keino ratkaista sitkeimpiä tällaisia ristiriitoja. Hypoteettinen tuleva tapaus Jäsenvaltiossa A on meneillään terrorismin rahoitusta koskeva rikostutkinta. Vaikka maan viranomaiset ovat saaneet selvää näyttöä siitä, että tutkinnan kohteena olevat henkilöt rahoittavat terrorismia, niille on epäselvää, missä rahat on lopulta tarkoitus käyttää. Samaan aikaan jäsenvaltiossa B on meneillään tutkinta, joka koskee terroristihyökkäyksen valmisteluksi katsottavaa toimintaa, muun muassa raaka-aineiden ostamista niin sanotun likaisen pommin rakentamista varten. Samaan aikaan maassa C on käynnissä tutkinta, joka kohdistuu terrorismipropagandaa sisältävään verkkosivustoon. Maan viranomaiset epäilevät, että joitakin sivuston suljettuja osia käytetään terroristiryhmän jäsenten väliseen viestintään. Yksikään näistä jäsenvaltioista ei ole vielä pyytänyt tukea Europolilta tai Eurojustilta, koska ne katsovat tutkimustensa olevan ensisijaisesti kansallisia. Vasta kun asiasta ilmoitetaan EPPOlle, jäsenvaltiossa A tutkintaan osallistuva valtuutettu Euroopan syyttäjä huomaa, että tapausten välillä on yhteys: jäsenvaltiossa A kerätyillä varoilla rahoitetaan jäsenvaltiossa B toimivaa ryhmää, joka yrittää valmistaa likaisen pommin. Ryhmien havaitaan pitävän yhteyttä toisiinsa jäsenvaltiossa C tutkinnan kohteena olevan verkkosivuston välityksellä. Euroopan syyttäjänvirasto voi huolehtia siitä, että tutkintatoimet, joita tarvitaan jäsenvaltiossa C olevan verkkosivuston lokitietoihin pääsemiseksi, toteutetaan samaan aikaan kuin jäsenvaltiossa A toimiva rahoitusryhmä ja jäsenvaltiossa B oleva valmisteluryhmä pidätetään. Tällä tavoin voidaan estää niitä tuhoamasta todisteita. Kaikki terroristiepäillyt voidaan pidättää samaan aikaan, ja tutkinnan jatkotoimien koordinoinnista ja toteutuksesta vastaa yksi ja sama virasto. Näin varmistetaan, ettei toimvaltaristiriitoja synny ja että kerättävät todisteet voidaan hyväksyä tuomioistuimessa. 5.Seuraukset Euroopan syyttäjänviraston toimivaltuuksien laajentamisesta sellaisiin terrorismirikoksiin, joiden vaikutukset kohdistuvat useampaan kuin yhteen jäsenvaltioon 5.1.Seuraukset EPPOn kannalta Euroopan syyttäjänviraston yhtenäinen institutionaalinen rakenne ja yhtenäiset päätöksentekomenettelyt ovat merkittäviä etuja rajat ylittävien terrorismirikosten torjunnassa. Virastossa ollaan hyvin perillä eri jäsenvaltioiden kansallisista oikeusjärjestelmistä. Sillä on ainutlaatuiset edellytykset pitää silmällä rajat ylittävää rikollisuutta unionissa. Sen rakenne perustuu pysyviin jaostoihin, joiden puitteissa Euroopan syyttäjät toimivat, mikä mahdollistaa nopean päätöksenteon. Kansallisella tasolla toimivat valtuutetut Euroopan syyttäjät puolestaan huolehtivat siitä, että päätökset johtavat tehokkaisiin jatkotoimiin. EPPOa varten perustettavalla asianhallintajärjestelmällä varmistetaan nopea tiedonkulku keskus- ja paikallistasolla eri puolilla unionia toimivien syyttäjien välillä. EPPOn institutionaalinen rakenne ja päätöksentekomenettelyt olisi säilytettävä. Samaan aikaan viraston toimivaltuudet olisi ulotettava koskemaan sellaisia terrorismirikoksia, joiden vaikutukset kohdistuvat useampaan kuin yhteen jäsenvaltioon. Toimivaltuuksien laajentaminen edellyttää kuitenkin useita muutoksia EPPOn perustamisesta annettuun asetukseen (EU) 2017/1939, koska viraston toiminta keskittyy nykyään unionin talousarvioon kohdistuviin talousrikoksiin. Muutokset koskevat erityisesti EPPOn asiallista toimivaltaa, minkä lisäksi olisi tehtävä joitakin muita mukautuksia. Toimivaltuuksien ulottamisella sellaisiin terrorismirikoksiin, joiden vaikutukset kohdistuvat useampaan kuin yhteen jäsenvaltioon, olisi seurauksia myös EPPOn talousarvion ja henkilöstötarpeiden kannalta. Jos Eurooppa-neuvosto päättää muuttaa SEUT-sopimuksen 86 artiklaa (ks. edellä), komission on sen jälkeen esitettävä säädösehdotus mukautuksista, jotka on tehtävä asetukseen (EU) 2017/1939, jotta EPPOn toimivaltuudet voidaan laajentaa koskemaan mainitunlaisia terrorismirikoksia. Asiallinen toimivalta EPPOn asiallinen toimivalta kattaa tällä hetkellä unionin taloudellisiin etuihin vaikuttavat rikokset, jotka määritellään unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin annetussa direktiivissä (EU) 2017/1371. EPPOn asiallinen toimivalta voidaan laajentaa koskemaan useampaan kuin yhteen jäsenvaltioon vaikuttavia terrorismirikoksia vastaavanlaisella viittauksella terrorismin torjumisesta annettuun direktiiviin (EU) 2017/541. EPPOn asiallinen toimivalta on SEUT-sopimuksen 86 artiklan 4 kohdan nojalla mahdollista laajentaa koskemaan erilaisia vakavia rikoksia, joilla on rajat ylittävä ulottuvuus. Komissio pyrkii tällä aloitteella kohdentamaan toimivallan laajentamisen sellaisiin terrorismirikoksiin, joiden vaikutukset kohdistuvat useampaan kuin yhteen jäsenvaltioon. Tällaisen kohdennetun toimivallan laajentamisen jälkeen olisi muutettava asetuksen (EU) 2017/1939 22 artiklaa siten, että siihen lisätään uusi kohta, jonka mukaan EPPO on toimivaltainen niiden rikosten osalta, joista säädetään direktiivin (EU) 2017/541 3–12 ja 14 artiklassa, sellaisena kuin ne on pantu täytäntöön kansallisessa lainsäädännössä, silloin kun kyseisten rikosten vaikutukset kohdistuvat useampaan kuin yhteen jäsenvaltioon. Direktiivin (EU) 2017/541 soveltamisalaan kuuluvia rikoksia ovat ”terrorismirikokset”, ”terroristiryhmään liittyvät rikokset” ja joukko ”terroritoimintaan liittyviä rikoksia”, joita ovat esimerkiksi julkinen yllytys terrorismirikokseen, terroristien värväys, terrorismiin liittyvän koulutuksen antaminen ja vastaanottaminen, matkustaminen terrorismitarkoituksessa ja sen järjestäminen tai edistäminen sekä terrorismin rahoitus. Varsinaisen rikoksen tekemisen lisäksi direktiivi kattaa avunannon, yllytyksen ja yrityksen. Myös asetuksen (EU) 2017/1939 2 artiklaa (”Määritelmät”) olisi muutettava näiden rikosten sisällyttämiseksi EPPOn toimivaltuuksien piiriin. Sen lisäksi artiklassa olisi täsmennettävä vaatimusta, jonka mukaan kyseisten rikosten olisi oltava sellaisia, että niiden vaikutukset kohdistuvat useampaan kuin yhteen jäsenvaltioon. Muita asetukseen (EU) 2017/1939 tehtäviä mukautuksia Koska EPPOn nykyinen säädöskehys on laadittu nimenomaan mahdollistamaan unionin talousarvioon kohdistuvien rikosten tutkiminen sekä niitä koskevien syytteiden nostaminen ja rikoksentekijöiden saattaminen oikeuden eteen, toimivaltuuksien laajentaminen koskemaan rikoksia, joiden vaikutukset kohdistuvat useampaan kuin yhteen jäsenvaltioon, edellyttää edellä esitettyjen muutosten lisäksi myös joidenkin muiden merkittävien mukautusten tekemistä asetukseen (EU) 2017/1939.