KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE työterveyttä ja työturvallisuutta koskevien direktiivien 89/391 (puitedirektiivi), 89/654 (työpaikat), 89/655 (työlaitteet), 89/656 (henkilönsuojaimet), 90/269 (taakkojen käsittely) ja 90/270 (näyttöpäätteet) käytännön täytäntöönpanosta

Tiivistelmä

Ennaltaehkäisy on Euroopan unionin työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännön perusperiaate. Työtapaturmien ja ammattitautien ehkäisemiseksi on annettu EU:n laajuisia vähimmäisvaatimuksia, joilla pyritään suojelemaan työntekijöiden terveyttä ja turvallisuutta.

Tässä tiedonannossa tarkastellaan, miten vuonna 1989 annettu puitedirektiivi ja viisi siihen liittyvää erityisdirektiiviä on saatettu osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä ja miten niitä sovelletaan. Siinä myös tehdään päätelmiä yhteisön työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännön soveltamisesta - ja joillakin aloilla sen puutteellisesta soveltamisesta - sekä sen vaikutuksista talouteen ja yhteiskuntaan.

Vuoden 1989 direktiivissä säädetään periaatteista, joiden mukaisesti otetaan käyttöön toimenpiteitä työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden parantamiseksi, ja annetaan erityisiä työympäristöjä koskevat puitteet, joita täsmennetään erityisdirektiiveissä. Tavoitteena on luoda ennaltaehkäisevä kulttuuri, ja tälle on kaksi perustetta: vähimmäisvaatimukset tarjoavat laajoilla eurooppalaisilla markkinoilla toimiville yrityksille tasapuoliset toimintaedellytykset ja työntekijöille korkeatasoisen suojan, ja samalla niiden ansiosta minimoidaan työtapaturmien ja ammattitautien ehkäisystä yrityksille aiheutuvat kustannukset.

Saatujen tietojen mukaan EU:n lainsäädännöllä on ollut positiivista vaikutusta työterveyttä ja -turvallisuutta koskeviin kansallisiin vaatimuksiin. Työpaikoilla toteutetut työterveys- ja työturvallisuustoimet ovat myös edistäneet työolojen, tuottavuuden, kilpailukyvyn ja työllisyyden kohentumista.

Tilastotietojen ja jäsenvaltioilta saatujen tietojen mukaan työterveyden ja -turvallisuuden suojelussa on saavutettu merkittäviä parannuksia. Tiedot osoittavat, että EU-lainsäädännön täytäntöönpanolla ja soveltamisella on ollut keskeinen rooli tapaturmalukujen pienenemisessä. Tiedot ovat vakuuttavia: todellinen rakennemuutos on saatu aikaan.

Vuotta 2000 koskeviin Eurostatin tietoihin perustuvien alustavien arvioiden mukaan yli kolmen päivän poissaoloon johtaneiden työtapaturmien määrä 100 000:ta työntekijää kohti putosi 4 539:stä (vuonna 1994) noin 4 016:een (vuonna 2000). Tämän tärkeän indikaattorin pieneneminen osoittaa selvästi, että tapaturmien vähentämisessä on edistytty, vaikka otetaankin huomioon talouden rakenteessa ja työpaikkojen tyypissä tapahtuneet muutokset sekä uudet riskit.

Absoluuttisina lukuina ilmaistuina joka vuosi kuitenkin lähes 5 200 työntekijää menettää henkensä työhön liittyvän tapaturman seurauksena ja vuosittain tapahtuu edelleen yhteensä noin 4,8 miljoonaa tapaturmaa. Tämä merkitsee myös sitä, että noin kaksi kolmasosaa työtapaturmista johtaa yli kolmen päivän poissaoloon työstä. Lähes 14 prosenttia työntekijöistä joutui useamman kuin yhden tapaturman uhriksi vuoden aikana. Vuosittain menetetään noin 158 miljoonaa työpäivää.

Riskialttiit alat ovat suurelta osin samat kuin ne alat ja työtehtävät, joiden osalta tässä tiedonannossa tuodaan esiin lainsäädännön soveltamiseen liittyviä suuria puutteita. Tämä puhuu sen puolesta, että kun tiukennetaan työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännön noudattamista, työtapaturmien määrää saadaan vähennettyä edelleen.

Joukosta erottuvat pienet ja keskisuuret yritykset. Myös julkisella sektorilla on merkittäviä puutteita. Riskialttiita työntekijöitä ovat myös nuoret, määräaikaisessa työsuhteessa olevat ja heikosti koulutetut. Nämä seikat tuovat selvästi esiin, miksi EU:n sosiaalipoliittisessa ohjelmassa työn laadulle on annettu niin kattava ja tärkeä prioriteettiasema politiikan välineenä.

Työtapaturman uhreista noin 7 prosenttia ei pysty palaamaan samaan työhön ja noin 4 prosentin on lyhennettävä työaikaansa tai lopetettava työnteko kokonaan, mikä on huomattava takaisku pyrkimyksissä Lissabonin tavoitteiden mukaiseen täystyöllisyyteen. Se myös osoittaa, että "uusilla ja paremmilla" työpaikoilla tarkoitetaan saman kolikon eri puolia. Joka vuosi lähes 300 000 työntekijää vammautuu pysyvästi työhön liittyvän tapaturman tai sairauden seurauksena.

Arvioiden mukaan taloudelle aiheutuvat kokonaiskustannukset ovat 2,6-3,8 prosenttia BKT:stä. Kaikki tiedot vahvistavat, että asianmukaisen sosiaalipolitiikan puutteesta aiheutuu korkeat kustannukset. Työtapaturmien ja ammattitautien edelleenkin suuri määrä, jonka taustalta löytyy tässä kertomuksessa yksityiskohtaisesti esitettyjä erilaisia puutteita, osoittaa tarpeen kiinnittää enemmän huomiota kyseisiin aloihin ja työntekijöihin, jotta saadaan aikaan tarvittavat muutokset.

Tämä on sitäkin tärkeämpää, kun EU:hun liittyy maita, joihin ennaltaehkäisyn kulttuuria ei vielä ole juurtunut.

Lainsäädännön soveltamiseen liittyvät väärinymmärrykset on selvennettävä ja ratkaistava ja sääntöjenvastaiset tilanteet korjattava kiireesti. Työsuojelutarkastajilla on tässä merkittävä asema: he voivat toimia muutoksen välittäjinä, jotka edistävät lainsäädännön noudattamista pk-yrityksissä ensin kouluttamalla, suostuttelemalla ja kannustamalla ja sen jälkeen tarvittaessa tiukentamalla täytäntöönpanon valvontaa.

Työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden korkeatasoinen suoja, joka on puitedirektiivin 89/391 ja sen viiden ensimmäisen erityisdirektiivin keskeinen tavoite, voidaan saavuttaa vain, jos kaikki asiaan liittyvät tahot - työnantajat, työntekijät, työntekijöiden edustajat ja täytäntöönpanon valvonnasta vastaavat kansalliset viranomaiset - toteuttavat tehokasta ja moitteetonta täytäntöönpanoa varten tarvittavat toimet ja sitoutuvat tekemään yhteistyötä. Komission tiedonannossa Työn ja yhteiskunnan muutoksiin sopeutuminen: Yhteisön uusi työterveys- ja työturvallisuusstrategia vuosiksi 2002-2006 [1] on selviä viittauksia tähän suuntaan.

[1] KOM(2002) 118.

Tiiviimpi sitoutuminen tässä kertomuksessa esitettyjen eri puutteiden käsittelyyn saa aikaan muutoksia, jotka parantavat työterveys- ja työturvallisuusdirektiivien täytäntöönpanon ja soveltamisen tasoa ja tekevät työterveyden ja -turvallisuuden suojelusta konkreettisen asian kaikille työntekijöille ja edistävät näin tuottavuuden ja työn laadun kohentumista.

Tämä toimi on tulevina vuosina keskeisellä sijalla säännöstön konsolidoinnille annetussa prioriteettikohtelussa, kuten sosiaalipoliittisen ohjelman väliarvioinnissa [2] todettiin.

[2] KOM(2003) 312.

1. Johdanto

Tämä tiedonanto on komission vastaus direktiivien 89/391, 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 ja 90/270 [3] loppusäännöksissä esitettyyn kehotukseen, jonka mukaan "komissio antaa määräajoin Euroopan parlamentille, neuvostolle sekä talous- ja sosiaalikomitealle kertomuksen tämän direktiivin täytäntöönpanosta".

[3] Toimenpiteistä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen edistämiseksi työssä 12. kesäkuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/391/ETY 18 artikla, työpaikoille asetettavista turvallisuutta ja terveyttä koskevista vähimmäisvaatimuksista 30. marraskuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/654/ETY (ensimmäinen direktiivin 89/391/ETY 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu erityisdirektiivi) 10 artikla, työntekijöiden työssään käyttämille työvälineille asetettavista turvallisuutta ja terveyttä koskevista vähimmäisvaatimuksista 30. marraskuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/655/ETY (toinen direktiivin 89/391/ETY 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu erityisdirektiivi) 10 artikla, työntekijöiden työpaikalla käyttämille henkilönsuojaimille turvallisuutta ja terveyttä varten asetettavista vähimmäisvaatimuksista 30. marraskuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/656/ETY (kolmas direktiivin 89/391/ETY 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu erityisdirektiivi) 10 artikla, terveyttä ja turvallisuutta varten asetettavista vähimmäisvaatimuksista sellaisessa käsin tapahtuvassa taakkojen käsittelyssä, johon liittyy erityisesti työntekijän selän vahingoittumisen vaara 29. toukokuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/269/ETY (neljäs direktiivin 89/391/ETY 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu erityisdirektiivi) 9 artikla ja turvallisuutta ja terveyttä varten näyttöpäätetyölle asetettavista vähimmäisvaatimuksista 29. toukokuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/270/ETY (viides direktiivin 89/391/ETY 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu erityisdirektiivi) 11 artikla.

Merkittävän panoksen tähän tiedonantoon ovat antaneet kansalliset raportit [4], jotka jäsenvaltiot ovat toimittaneet direktiivien mukaisesti. Direktiiveissä todetaan, että jäsenvaltioiden on annettava joka viides vuosi (joka neljäs vuosi direktiiveissä 90/269 ja 90/270) komissiolle direktiivin säännösten käytännön soveltamisesta kertomus, jossa tuodaan esille työnantajien ja työntekijöiden kannat. Tiedonannossa on hyödynnetty myös riippumattomien asiantuntijoiden raporttia, jossa analysoidaan direktiivien täytäntöönpanoa kaikilla aloilla, myös julkisella sektorilla. Lisäksi tiedonannossa tuodaan esiin kokemukset, jotka komissio on saanut valvoessaan direktiivien saattamista osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä ja niiden soveltamista talouden eri aloilla.

[4] Kansalliset raportit laadittiin yhteisesti sovitun mallin mukaisesti. Työmarkkinaosapuolten osallistuminen raporttien laatimiseen vaihtelee huomattavasti jäsenvaltioiden välillä kansallisten käytänteiden mukaisesti. Kaikki jäsenvaltiot ovat toimittaneet puitedirektiiviä 89/391 koskevat raporttinsa. Ranska ja Irlanti eivät ole toimittaneet viittä ensimmäistä erityisdirektiiviä koskevia kaikkia raportteja. Kansalliset raportit on toimitettu neuvostolle ja Euroopan parlamentille.

Analyysissä käsitellään toimenpiteistä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen edistämiseksi työssä annetun puitedirektiivin 89/391 sekä viiden ensimmäisen tiettyjä työympäristöjä tai riskejä käsittelevän erityisdirektiivin täytäntöönpanoa ja soveltamista. Erityisdirektiiveissä käsitellään seuraavia aiheita:

* työpaikoille asetettavat vähimmäisvaatimukset (89/654)

* työvälineille asetettavat vähimmäisvaatimukset (89/655)

* henkilönsuojaimet (89/656)

* käsin tapahtuva taakkojen käsittely (90/269)

* näyttöpäätetyö (90/270).

Tiedonannossa tarkastellaan ensin puitedirektiivin ja erityisdirektiivien oikeudellisten vaikutusten laajuutta jäsenvaltioissa. Sen jälkeen siinä käsitellään lainsäädännön täytäntöönpanoa koskevaa valvontaa ja tuodaan esiin täytäntöönpanossa esiintyneet viiveet ja valvonnan vaikutus kansallisen lainsäädännön laatuun.

Täytäntöönpanoa talouden eri aloilla käsitellään laajasti. Lainsäädännön peruspiirteistä annetaan yksityiskohtainen tilannekuvaus alakohtaisesti. Erityishuomiota kiinnitetään tilanteeseen pienissä ja keskisuurissa yrityksissä sekä julkisella sektorilla.

Tämän jälkeen esitetään täytäntöönpanoon liittyvät tärkeimmät positiiviset vaikutukset samoin kuin ongelmat, joista jäsenvaltiot ovat raportoineet.

Tilannetta ja sen arviointia tarkastellaan sitten EU:n työterveys- ja työturvallisuuslainsäädäntöä koskevien tilastotietojen valossa.

Lopuksi luodaan katsaus ehdotuksiin, joita jäsenvaltiot esittivät kansallisissa raporteissaan moitteettoman soveltamisen parantamiseksi, ja käsitellään jatkotoimia, joilla voidaan helpottaa täysimittaisen ja moitteettoman täytäntöönpanon saavuttamista koko laajentuneessa Euroopan unionissa.

2. Oikeudelliset vaikutukset jäsenvaltioissa

Ennen puitedirektiivin ja sen viiden ensimmäisen erityisdirektiivin antamista työterveyden ja työturvallisuuden suojelu direktiivien kattamilla aloilla vaihteli erittäin paljon jäsenvaltioiden välillä. Direktiivi 89/391 on muuttanut työterveyden ja työturvallisuuden suojeluun liittyvää käytännön lähestymistapaa jäsenvaltioissa, koska siinä säädetään yhtenäisestä ennaltaehkäisevästä lähestymistavasta, joka edellyttää työterveys- ja työturvallisuusolojen jatkuvaa parantamista. Uuden lähestymistavan kulmakiviä ovat työnantajan vastuu, ennaltaehkäisyä koskevat periaatteet sekä työntekijöille tiedottaminen ja työntekijöiden kouluttaminen, kuuleminen ja tasapuolinen osallistuminen. Puitedirektiivissä annettuja työterveyden ja työturvallisuuden suojelua koskevia perusperiaatteita on täsmennetty ja täydennetty myöhemmin erityisdirektiiveissä. Tämän tuloksena vähimmäisvaatimusten pitäisi olla taattuja kaikkialla Euroopassa, ja jäsenvaltiot ovat saaneet pitää voimassa tai antaa suojelun korkeampaan tasoon tähtääviä säännöksiä. [5]

[5] Ks. tähän liittyvä yhteisöjen tuomioistuimen tuomio asiassa C-84/94, Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin Yhdistynyt kuningaskunta v. Euroopan unionin neuvosto, tuomio 12.11.1996, tuomion 17 kohta: "Tältä osin on syytä todeta, että kun 118 a artiklassa annetaan neuvostolle toimivalta säätää vähimmäisvaatimuksista, siinä ei ratkaista kysymystä niiden toimien intensiivisyydestä, jotka tämä toimielin saattaa katsoa tarpeellisiksi toteuttaakseen riidanalaisessa määräyksessä sille nimenomaisesti annetun tehtävän, jonka mukaan sen on toimittava työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamiseksi. Tässä 118 a artiklassa oleva ilmaisu 'vähimmäisvaatimukset' merkitsee ainoastaan sitä, kuten tämän artiklan 3 kohdassa vahvistetaankin, että jäsenvaltiot saavat antaa yhteisön toimien kohteena olevia säännöksiä tiukempia säännöksiä tai määräyksiä (ks. erityisesti em. lausunto 2/91, 18 kohta)".

Puitedirektiivin 89/391 ja sen viiden ensimmäisen erityisdirektiivin vaikutukset kansallisiin oikeusjärjestelmiin voidaan jakaa kolmeen luokkaan:

* Joissakin jäsenvaltioissa [6] puitedirektiivillä oli huomattavia oikeudellisia vaikutuksia, koska näissä maissa alaa koskevat lainsäädäntö oli vanhentunutta tai riittämätöntä direktiivin antohetkellä.

[6] Kreikka, Irlanti, Portugali, Espanja, Italia ja Luxemburg.

* Joissakin jäsenvaltioissa [7] direktiivin myötä täydennettiin tai täsmennettiin voimassa olevaa kansallista lainsäädäntöä.

[7] Itävalta, Ranska, Saksa, Yhdistynyt kuningaskunta, Alankomaat ja Belgia.

Muutaman jäsenvaltion [8] mielestä täytäntöönpano ei vaatinut suuria muutoksia, koska näissä maissa oli jo voimassa säännöt, jotka olivat kyseisten direktiivien mukaisia. Jäsenvaltiot, jotka hyödynsivät eniten lainsäädäntöä nykyaikaistaakseen työterveyttä ja -turvallisuutta koskevia sääntöjään, korostivat puitedirektiivin seuraavia uudistushenkisiä puolia: laaja soveltamisala (julkinen sektori mukaan luettuna), työantajan objektiivisen vastuun periaate, vaatimus riskinarvioinnin laatimisesta ja dokumentoinnista, velvoite ennaltaehkäisysuunnitelman laatimisesta riskinarvioinnin tulosten perusteella, suojelun ja ennaltaehkäisevän toiminnan järjestäminen sekä työntekijöiden oikeus saada tietoa ja koulutusta sekä tulla kuulluiksi ja osallistua.

[8] Tanska, Suomi ja Ruotsi.

Lisäksi ne ilmoittivat erityisdirektiivien täytäntöönpanoon liittyvistä seuraavista myönteisistä puolista:

* Direktiivi 89/654: Direktiivissä määritellään käsite 'työpaikka' niin, että siihen sisältyvät kaikki muutokset, laajennukset tai uudistustyöt, ja otetaan käyttöön erityisvaatimuksia, jotka koskevat hätäuloskäyntejä, riittävää tilaa, ympäröiviä olosuhteita, lepotilojen tarjoamista sekä raskaana olevien työntekijöiden suojelua.

* Direktiivi 89/655: Direktiivillä yhdenmukaistetaan huomattavasti työvälineitä koskevaa jäsenvaltioiden lainsäädäntöä. Yleisesti ottaen direktiivissä ei esitetä suuria uudistuksia, mutta sillä edistetään kansallisten säännösten järkeistämistä ja yleistämistä. Useimmat jäsenvaltiot totesivat, että työvälineitä koskevien vähimmäisvaatimusten täytäntöönpano on laajentanut kansallisen lainsäädännön soveltamisalaa kaikille toiminta-aloille. Vaikutus on ollut suurempi joissakin maissa, kuten esimerkiksi Kreikassa, jossa uusi direktiivi merkitsi suurta askelta myönteiseen suuntaan, kun taas joissakin maissa [9] vaikutus ei ollut niin havaittava.

[9] Esim. Tanska ja Alankomaat.

* Direktiivi 89/656: Työnantajan vastuulle asetetaan tiettyjä velvoitteita kuten työntekijöiden suojavälineiden arviointi, valinta, tarjoaminen ja kunnossapito. Muita tärkeitä seikkoja ovat työnantajan vastuun laajentaminen sekä työnantajan velvoite arvioida vaaroja henkilönsuojaimia valittaessa. Yleisesti ottaen direktiivin täytäntöönpano on laajentanut voimassa olevan kansallisen lainsäädännön soveltamisalaa. [10]

[10] Esim. henkilönsuojaimet aluksissa Tanskassa.

* Direktiivi 90/269: Direktiivillä yhdenmukaistetaan voimassa olevaa lainsäädäntöä yksinkertaistamalla ja täydentämällä taakkojen käsittelystä seuraavia vammoja koskevia säännöksiä. Useimmissa jäsenvaltioissa soveltamisala on laajentunut koskemaan kaikkia toiminta-aloja, ja uudistuksena pidetään velvoitetta määritellä ja arvioida käsin tapahtuvaan taakkojen käsittelyyn liittyvät riskit. Jotkin maat pitävät tärkeinä periaatetta käsin tapahtuvan taakkojen käsittelyn välttämisestä ja työnantajan velvoitetta vähentää riskejä hyödyntämällä asianmukaisia organisatorisia tai teknisiä toimia.

* Direktiivi 90/270: Direktiivillä otetaan käyttöön säännökset, jotka koskevat näyttöpäätetyöskentelyä ja siihen liittyviä ergonomisia näkökohtia. Jäsenvaltiot pitivät merkittävinä uudistuksina taukoja ja vaihtelua näyttöpäätetyötä tekevien työssä sekä oikeutta näöntarkastuksiin ja tarvittaessa korjaaviin apuneuvoihin. Myös päästöjä, laitteita, työympäristöä ja tietokoneen käyttäjäliittymää koskevien vaatimusten katsottiin nykyaikaistavan kansallista lainsäädäntöä.

Kansallisten raporttien ja komission analyysin perusteella vaikuttaa siltä, että puitedirektiivi 89/391 ja direktiivit 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 ja 90/270 ovat olleet liikkeellepanevana voimana luotaessa ennaltaehkäisevää kulttuuria EU:hun ja järkeistettäessä ja yksinkertaistettaessa jäsenvaltioiden työterveys- ja työturvallisuuslainsäädäntöä. Vaikutus on selvästikin ollut suurempi niissä jäsenvaltioissa, joissa alaa koskeva lainsäädäntö on ollut heikommin kehittynyttä tai on perustunut korjaaviin periaatteisiin pikemminkin kuin ennaltaehkäisyyn työperäisten riskien torjunnassa.

Ehkä merkittävin vaikutus jäsenvaltioiden järjestelmiin on ollut EU:n työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännön aiheuttama mallin muuttuminen eli siirtyminen tapaturmien ehkäisyssä teknologiaan perustuvasta lähestymistavasta työterveys- ja työturvallisuuspolitiikkaan, jossa keskitytään enemmän ihmisten käyttäytymiseen ja organisaatiorakenteisiin. Saattamalla periaatteen osaksi kansallista lainsäädäntöään jäsenvaltioiden on täytynyt siirtyä yksityiskohtaisesta ja rajoittavasta lainsäädännöstä tavoitteisiin pohjautuvaan lainsäädäntöön. Tällä on ollut vaikutuksia lainsäädännön tulkintaan tuomioistuimissa ja sen täytäntöönpanon valvontaan.

3. Täytäntöönpanon valvonta

Tässä luvussa käsitellään valvontaa, joka liittyy direktiivien saattamiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä. Siinä tarkastellaan etenkin pitkää prosessia, joka täytäntöönpanoon vaadittiin. Siinä myös esitetään jäsenvaltioiden sitoumukset ja puutteet, joita vaatimustenmukaisuuden arvioinnissa havaittiin kaikkialla unionissa.

3.1. Täytäntöönpanon toteutuminen määräajassa

Puitedirektiivin 89/391 ja sen viiden ensimmäisen erityisdirektiivin 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 ja 90/270 saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on ollut pitkä prosessi. Täytäntöönpanon viivästymisellä on ollut huomattavaa vaikutusta käytännön täytäntöönpanon tasoihin työpaikoilla.

Useimmat jäsenvaltiosta eivät onnistuneet noudattamaan täytäntöönpanon määräaikoja koskevia sitoumuksiaan, vaikka kaikista direktiiveistä oli käyty ennalta laajaa kuulemista sekä Euroopan että jäsenvaltioiden tason työmarkkinaosapuolten kanssa ja kaikki oli hyväksytty neuvostossa yksimielisesti. Suomi, Itävalta ja Ruotsi tekivät tarvittavat muutokset osittain ennen liittymistään Euroopan unioniin ja osittain liittymisen jälkeen. [11]

[11] Liitteessä on luettelo jäsenvaltioiden ilmoittamista kansallisista säännöksistä, jotka koskevat puitedirektiiviä 89/391 ja sen viittä ensimmäistä erityisdirektiiviä 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 ja 90/270.

Komissio käynnisti jo vuonna 1993 rikkomisesta johtuvia menettelyitä niitä jäsenvaltioita vastaan, jotka eivät olleet ilmoittaneet määräaikaan mennessä direktiivien täytäntöönpanolainsäädännöstään. Rikkomismenettelyiden käynnistämisen vuoksi jäsenvaltiot kiihdyttivät lainsäädäntöpyrkimyksiään ja antoivat direktiivien täytäntöönpanoa varten tarvittavat lainsäädäntötoimet ennen menettelyn lopullisia vaiheita. Yhden maan - Espanjan - tapauksessa rikkomismenettely, joka oli käynnistetty direktiivien 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 ja 90/270 täytäntöönpanoa koskevista kansallisista toimenpiteistä ilmoittamatta jättämisen takia, johti yhteisöjen tuomioistuimen antamaan tuomioon [12].

[12] Asia C-79/95, komissio v. Espanjan kuningaskunta, tuomio 26.9.1996.

3.2. Vaatimustenmukaisuuden valvonta

Direktiivien täytäntöönpanon jälkeen komissio tarkasti, ovatko kansalliset säännökset vaatimusten mukaisia. Komissio ei halunnut käynnistää välittömästi rikkomismenettelyitä vaan kävi mieluummin keskusteluja jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa selventääkseen ja ratkaistakseen väärinymmärryksiä ja korjatakseen virheelliset tulkinnat. Komission saamat yksittäiset valitukset olivat tärkeitä kartoitettaessa lainsäädännön heikkouksia.

3.2.1. Puitedirektiivi

Vaatimustenmukaisuuden arvioinnissa korostettiin tiivistä sitoutumista asiaan, mutta lähes kaikissa jäsenvaltioissa paljastui myös puutteellisuuksia puitedirektiivin 89/391 saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Komissio käynnisti puitedirektiivin 89/391 puutteellista täytäntöönpanoa koskevan rikkomismenettelyn kaikkia jäsenvaltioita vastaan, Kreikkaa lukuun ottamatta (rikkomismenettely on kuitenkin käynnistetty direktiivin 89/391 puutteellisesta soveltamisesta ja täytäntöönpanon valvonnasta Kreikan lainsäädännössä). Saatuaan virallisen ilmoituksen ja perustellun lausunnon 11 jäsenvaltiota - Alankomaat, Belgia, Irlanti, Itävalta, Luxemburg , Portugali, Ranska, Ruotsi, Suomi, Tanska ja Yhdistynyt kuningaskunta - muutti lainsäädäntöään todettujen puutteiden korjaamiseksi. Koska jäsenvaltiot eivät kuitenkaan tunnustaneet kaikkia komission osoittamia puutteita, komissio vei useita tapauksia Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi. [13]

[13] Asia C-5/00, komissio v. Saksa, asia C-49/00, komissio vastaan Italia, asia C-425/01, komissio v. Portugali, asia C-441/01, komissio v. Alankomaat ja asia C-335/02, komissio v. Luxemburg. Rikkomismenettelyt ovat edelleen käynnissä joitakin jäsenvaltioita kohtaan (Espanja, Irlanti, Itävalta, Ranska, Ruotsi, Suomi ja Yhdistynyt kuningaskunta).

Puitedirektiivin täytäntöönpanossa havaitut suurimmat ongelmat koskivat seuraavia seikkoja:

* Soveltamisala (2 artikla): Useiden jäsenvaltioiden lainsäädännössä soveltamisala oli rajoitettu. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli puitedirektiivin 89/391 soveltamisalaa asiassa C-303/98 (Sindicato de Médicos de Asistencia Pública (Simap) and Conselleria de Sanidad y Consumo de la Generalidad Valenciana, tuomio 3.10.2000) ja totesi seuraavaa: "[...] sekä perusdirektiivin tarkoituksesta eli työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen edistämisestä työssä että sen 2 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ilmenee, että sen soveltamisala on käsitettävä laajaksi" ja että "tästä seuraa, että perusdirektiivin soveltamisalaa koskevia poikkeuksia mukaan luettuna sen 2 artiklan 2 kohdassa säädettyä poikkeusta on tulkittava suppeasti". [14]

[14] Ks. samaa asiaa käsittelevä julkisasiamiehen ratkaisuehdotus yhdistetyissä asioissa C-397/01-C-403/01, Bernhard Pfeiffer e.a. v. Deutsches Rotes Kreuz Kreisverband Waldshut eV, 6.5.2003, 22 kohta.

* Työnantajan vastuu (5 artikla).

* Ennaltaehkäisyä koskevien yleisten periaatteiden täytäntöönpano (6 artiklan 2 kohta).

* Työntekijöiden turvallisuutta ja terveyttä koskevien riskien arviointivelvoitteen laajuus (6 artiklan 3 kohdan a alakohta): Direktiivin täytäntöönpano oli tältä osin puutteellista Italian lainsäädännössä (jossa vaadittiin työnantajia vain arvioimaan erityiset riskit), ja yhteisöjen tuomioistuin selvensi asiaa 15.11.2001 antamassaan tuomiossa [15]. Tuomioistuin totesi tuomion 12 kohdassa seuraavaa: "Aluksi on syytä todeta, että sekä tämän direktiivin, jota sen 15. perustelukappaleen mukaan sovelletaan kaikkiin vaaroihin, tavoitteesta että sen 6 artiklan 3 kohdan a alakohdasta ilmenee, että työnantajilla on velvollisuus selvittää kaikki vaarat työntekijöiden turvallisuudelle ja terveydelle". Erityisen merkittävä on tuomion 13 kohta: "Lisäksi on täsmennettävä, että niitä työssä esiintyviä vaaroja, jotka työnantajien on selvitettävä, ei voida määrittää lopullisesti yhdellä kertaa, vaan että ne ovat jatkuvassa kehitystilassa suhteessa muun muassa työolojen vaiheittaiseen kehitykseen ja työssä esiintyviä vaaroja koskeviin tieteellisiin tutkimuksiin.".

[15] Asia C-49/00, komissio v. Italia.

* Suojelun ja ennaltaehkäisevän toiminnan järjestäminen (7 artikla): Tähän liittyy useita seikkoja:

- Useat maat ovat asettaneet kyseenalaiseksi sisäisesti järjestettäville palveluille annetun etusijan. Useimmat jäsenvaltiot korjasivat kansallisia säännöksiään, mutta yhdessä tapauksessa komissio vei asian yhteisöjen tuomioistuimeen, joka 22.5.2003 antamassaan tuomiossa [16] totesi, että "[...] Alankomaiden kuningaskunta ei ole noudattanut direktiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska sen kansallisessa lainsäädännössä ei säädetä yrityksen ulkopuolisiin päteviin palveluihin tai henkilöihin turvautumisen toissijaisuudesta järjestettäessä työssä esiintyvien vaarojen suojelu- ja ehkäisytoimenpiteitä yrityksessä".

[16] Asia C-441/01, komissio v. Alankomaat.

- Artiklan täytäntöönpanoon liittyi vakavia ongelmia myös Ranskan täytäntöönpanolainsäädännössä, koska Ranskan mukaan työterveyslääketieteen ("médecine du travail") maininnalla säännös pantaisiin moitteettomasti täytäntöön. Komissio ei hyväksynyt tätä näkemystä, ja rikkomismenettelyn käynnistämisen jälkeen Ranska mukautti kansallista lainsäädäntöään sisällyttääkseen 7 artiklan täytäntöönpanosäännökseen monialaisen lähestymistavan [17].

[17] Ks. Loi de modernisation sociale, 17.1.2002.

- Toinen puute liittyi työnantajan velvoitteeseen ostaa päteviä ulkopuolisia palveluja tai palkata päteviä ulkopuolisia henkilöitä, jos yrityksessä tai laitoksessa ei ole suojelu- ja ehkäisytoimenpiteiden järjestämiseen pätevää henkilöstöä (7 artiklan 3 kohta). Tuomioistuin totesi edellä mainitussa 15.11.2001 annetussa tuomiossaan [18], että "oikeusvarmuutta koskevan vaatimuksen täyttämiseksi on erityisen tärkeää, että yksityisten oikeudellinen asema on selvä ja täsmällinen, jotta heillä on mahdollisuus tuntea kaikki oikeutensa ja tarvittaessa mahdollisuus vedota niihin kansallisissa tuomioistuimissa" (22 kohta) ja "tältä osin on syytä muistuttaa, että direktiivin 7 artiklan 1 ja 3 kohdassa asetetaan työnantajalle velvollisuus järjestää työssä esiintyvien vaarojen ehkäisy- ja suojelutoimenpiteet yrityksessä, tai jos yrityksessä ei ole siihen pätevää henkilöstöä, velvollisuus käyttää päteviä ulkopuolisia henkilöitä tai palveluyrityksiä" (23 kohta).

[18] Asia C-49/00.

- Useat jäsenvaltiot ovat panneet puutteellisesti täytäntöön myös 7 artiklan 8 kohdan ensimmäisen alakohdan, jonka mukaan "jäsenvaltioiden on vahvistettava 5 kohdassa tarkoitetut tarvittavat kyvyt ja taidot" (suojelu- ja ehkäisytoimenpiteiden järjestämisen vastuuhenkilöiksi nimettyjen työntekijöiden sekä ulkopuolisten avustavien palveluyritysten ja henkilöiden kyvyt ja taidot). Tuomioistuin totesi 15.11.2001 annetussa tuomiossaan [19] seuraavaa: "tämän velvollisuuden noudattaminen edellyttää sitä, että jäsenvaltiot antavat sellaisia lakeja, asetuksia tai hallinnollisia määräyksiä, jotka täyttävät direktiivissä asetetut edellytykset ja jotka saatetaan asianmukaisin tavoin asianomaisten yritysten tietoon, jotta nämä voivat saada tiedon tätä alaa koskevista velvollisuuksistaan ja jotta toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat valvoa näiden toimenpiteiden noudattamista" (36 kohta). Direktiivin 89/391 tästä säännöksestä annettiin tuomioistuimessa tuomio vielä 22. toukokuuta 2003 [20].

[19] Asia C-49/00.

[20] Asia C-335/02, komissio v. Luxemburg.

* Ensiapua, palontorjuntaa ja työntekijöiden evakuointia koskevien säännösten täytäntöönpano (8 artikla): Joissakin tapauksissa vaikeudet liittyivät erityisesti siihen, että vastuu säännösten täytäntöönpanosta oli jaettu eri ministeriöiden välille (Irlanti, Yhdistynyt kuningaskunta, Suomi).

* Velvoite dokumentoida riskinarviointi kaikentyyppisissä yrityksissä (9 artikla): Yhteisöjen tuomioistuin katsoi 7.2.2002 antamassaan tuomiossa [21] seuraavaa: "aluksi on huomautettava, että direktiivin 9 artiklan 1 kohdan a alakohdassa työnantajalle asetetaan velvollisuus pitää hallussaan asiakirjoja, jotka sisältävät arvioinnin turvallisuus- ja terveysvaaroista työssä ja joihin työntekijöiden tai työntekijöiden edustajien, joilla on erityistehtäviä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelemisessa, on voitava tutustua direktiivin 10 artiklan 3 kohdan a alakohdan nojalla" (24 kohta) ja että "tältä osin on todettava, että säännös, jossa liittovaltion toimivaltaiselle ministeriölle annetaan toimivalta vapauttaa tietyntyyppisten yritysten, joiden palveluksessa on esimerkiksi tietty määrä työntekijöitä, työpaikkalääkärit ja työturvallisuuteen erikoistuneen henkilöstön työolojen arviointia koskevien selvitysten laatimisvelvollisuudesta, on selvästi direktiivin 9 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 10 artiklan 3 kohdan a alakohdan vastainen, koska yritykset, joiden palveluksessa on enintään kymmenen työntekijää, voidaan näin vapauttaa velvollisuudesta pitää hallussaan asiakirjoja, jotka sisältävät vaarojen arvioinnin" (35 kohta).

[21] Asia C-5/00, komissio v. Saksa.

* Työntekijöille tiedottaminen (10 artikla): Joidenkin jäsenvaltioiden lainsäädännössä tämä oikeus rajoitettiin alun perin työntekijöiden tiettyyn vähimmäismäärään tai tietynasteiseen tietoon.

* Työntekijöiden kuuleminen, osallistuminen ja koulutus (11 ja 12 artikla): Useimmissa tapauksissa jäsenvaltiot hyväksyivät komission näkemykset ja muuttivat lainsäädäntöään puutteiden korjaamiseksi.

3.2.2. Erityisdirektiivit

Viiden ensimmäisen erityisdirektiivin 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 ja 90/270 täytäntöönpanotilanne oli heti alusta lähtien myönteisempi sikäli, että jäsenvaltiot yleisesti sisällyttivät vähimmäisvaatimukset sanasanaisesti kansalliseen lainsäädäntöönsä. Lisäksi useimmat puutteellisuudet, jotka täytäntöönpanossa havaittiin, ratkaistiin ilman rikkomismenettelyn käynnistämistä. On kuitenkin syytä mainita, että komission oli saatettava jotkin tapaukset yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi. [22]

[22] Asia 65/01, komissio v. Italia (direktiivin 89/655 täytäntöönpano), asia C-455/00, komissio v. Italia (direktiivi 90/270), asia C-168/03, komissio v. Espanja (direktiivi 89/655). Joitakin rikkomismenettelyitä on edelleen käynnissä (Itävalta, Saksa ja Ruotsi).

Suurin osa havaituista täytäntöönpanon puutteista liittyi työpaikkoja koskevaan direktiiviin 89/654, työvälineitä koskevaan direktiiviin 89/655 ja näyttöpäätetyötä koskevaan direktiiviin 90/270 ja etenkin niiden liitteissä oleviin teknisiin vaatimuksiin. Näyttöpäätedirektiivin 90/270 osalta myös työn keskeyttämiseen ja terveyden seurantaan liittyvien säännösten täytäntöönpano aiheutti ongelmia joissakin jäsenvaltioissa.

4. Käytännön soveltaminen

Täytäntöönpanon viivästyminen sekä puutteelliseen täytäntöönpanoon liittyvät ongelmat etenkin puitedirektiivin tapauksessa ovat vaikuttaneet merkittävästi käytännön soveltamisen tasoon ja laatuun, koska vaaditun turvallisuuskulttuurin luomiseksi välttämättömät tukitoimet (tiedotus, koulutus, tekninen apu jne.) ovat myös viivästyneet.

Kun tilannetta tarkastellaan työpaikkojen tasolla, saadaan kaksiselitteinen kuva, jossa toisaalta lainsäädännön täytäntöönpano ja soveltaminen täyttävät enimmäkseen vaatimukset ja ovat saaneet aikaan etuja vähentämällä työterveys- ja työturvallisuusriskejä ja ehkäisemällä tapaturmia ja toisaalta tarvitaan merkittäviä ponnistuksia vaatimusten täyttämiseksi ja lainsäädännön ennaltaehkäisevien etujen täysimittaiseksi hyödyntämiseksi.

Tämä tarkoittaa sitä, että toisaalta tärkeimmät tavoitteet eli työntekijöiden suojelua koskevat unionin tasoiset vähimmäisvaatimukset on saavutettu työterveys- ja työturvallisuusvaatimusten yhdenmukaistamisella ja työtapaturmia ja ammattitauteja on vähennetty. Toisaalta näiden vaatimusten epäyhtenäinen soveltaminen eri toiminta-aloilla ja erikokoisissa yrityksissä on estänyt tapaturma- ja ammattitautilukujen vielä suuremman vähenemisen.

Eri tekijät yhdessä ovat vaikuttaneet käytännön täytäntöönpanon tasoon työpaikoilla. Seuraavassa esitetään asiaan liittyviä keskeisiä tekijöitä: lainsäädännön julkaiseminen ja liitännäistoimenpiteet, tietoisuuden lisääminen, riskien arviointi, dokumentointi ja valvonta, suojelu ja ennaltaehkäisevä toiminta, tiedottaminen, kuuleminen, osallistuminen ja koulutus, työterveyden ja työturvallisuuden organisointi ja hallinta, täytäntöönpanon valvonta, pk-yritykset ja julkinen sektori.

4.1. Työterveys- ja työturvallisuusdirektiivien täytäntöönpanolainsäädännön julkaiseminen ja siihen liittyvät toimet

Komissio ja jäsenvaltiot käynnistivät jo vuonna 1992 joukon asiaan liittyviä toimia. Tällaisia ovat erityisesti Euroopan työterveyden ja työturvallisuuden teemavuosi 1992 ja sen jälkeen järjestetyt Euroopan työterveys- ja työturvallisuusviikot sekä jäsenvaltioissa järjestetyt kampanjat uuden työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännön edistämiseksi ja levittämiseksi ja neuvojen antamiseksi direktiivien täytäntöönpanosta työpaikoilla. Euroopan työterveys- ja työturvallisuusvirasto on perustamisestaan vuodesta 1994 [23] lähtien huolehtinut tällaisesta tiedotustoiminnasta yhteisön tasolla.

[23] Neuvoston asetus (EY) N:o 2062/94, annettu 18. heinäkuuta 1994, Euroopan työturvallisuus- ja työterveysviraston perustamisesta (EYVL L 216, 20.8.1994, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 29. kesäkuuta 1995 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1643/95 (EYVL L 156, 7.7.1995, s. 1).

Direktiivien antamisen jälkeen jäsenvaltioissa on toteutettu laajoja toimintasuunnitelmia, joilla on pyritty edistämään aktiivista suhtautumista ennaltaehkäisyyn, lisäämään tietoa yhtenäistetyn ennaltaehkäisyn käsitteestä ja kehittämään käytännön ohjeita, joiden avulla työnantajat ja työntekijät voivat paremmin täyttää uuden lainsäädännön mukaiset velvoitteensa.

Yleisesti ottaen jäsenvaltiot katsoivat, että toteutetut toimenpiteet ovat riittäviä ja tyydyttäviä, vaikka useat maat [24] korostivat tarvetta lisätietoon ja -neuvontaan, jotta saataisiin pienyritykset ja itsenäiset ammatinharjoittajat ottamaan käyttöön korkeat työterveys- ja työturvallisuusstandardit ja tunnustamaan niiden taloudelliset ja sosiaaliset edut.

[24] Luxemburg, Yhdistynyt kuningaskunta, Irlanti.

Vaikka jäsenvaltioiden ja EU:n tason pyrkimyksillä on merkittävästi parannettu uuden lainsäädännön ymmärrettävyyttä ja saatu työnantajat ja työntekijät tietoisemmiksi oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan, toimenpiteiden vaikutukset vaihtelevat talouden eri toiminta-aloilla. Esimerkiksi suuremmissa yrityksissä on onnistuttu, mutta monissa pk-yrityksissä eri puolilla EU:ta ei edelleenkään ole otettu laadullista edistysaskelta työturvallisuusajattelun kehittämiseksi, ei haluta valvoa riskejä eikä osallistuta riskien valvontaan työpaikalla.

4.2. Tietoisuuden lisääminen

Saatavilla olevan tiedotusmateriaalin suuresta määrästä huolimatta työnantajien ja työntekijöiden tietojen taso etenkin pk-yrityksissä vaikuttaa olevan riittämätön kaikkien kohderyhmien saavuttamiseksi. Tämä näkyy seuraavista esimerkeistä:

- Alankomaissa toteutetut tutkimukset osoittavat, että työntekijöille tiedottamisen tasoa olisi parannettava. Niistä yrityksistä, jotka eivät olleen täyttäneet velvoitettaan riskinarvioinnin tekemiseen, 9 prosenttia ilmoitti, että ne eivät tienneet velvoitteesta ja 8 prosenttia ilmoitti, ettei tiennyt työolojen arvioinnista ja työpaikan riskien arvioinnista. Kyseessä olivat pääasiassa pienyritykset.

- Espanjassa tehdyn tutkimuksen mukaan 68 prosenttia yrityksistä ei ymmärtänyt työnantajan velvoitteita ja 16 prosenttia piti työterveyteen ja -turvallisuuteen liittyvää tiedotusta riittämättömänä. Työnantajista 59 prosenttia ilmoitti olevansa tietämätön velvoitteesta kehittää ja panna täytäntöön työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden suojelemiseksi tarkoitettuja toimenpiteitä. Työnantajista 18 prosenttia ilmoitti, että heillä oli vain hyvin hämärä käsitys tällaisista toimenpiteistä. Työnantajista 13 prosenttia oli sellaisia, jotka tiesivät velvoitteesta mutteivät olleet toteuttaneet mitään toimia.

- Ruotsissa pienyritykset ilmoittivat vaikeuksista ymmärtää säännöksiä. Vaikuttaa siltä, että tiedotus oli saavuttanut työterveys- ja työturvallisuusasiantuntijat ja alan järjestöt muttei keskeisiä toimijoita, työnantajia ja työntekijöitä.

- Yhdistyneessä kuningaskunnassa empiiriset tutkimukset vahvistivat, että pienyritysten työnantajilla oli vaikeuksia ymmärtää työterveys- ja työturvallisuussäädösten täytäntöönpanosta vastaavien viranomaisten toimittamaa tiedotusmateriaalia.

Ymmärtämisvaikeuksia selittää säännösten luonne: niissä vahvistetaan tavoite muttei anneta kansallisella tasolla asianmukaisia tietoja, joiden avulla työnantajat voisivat tehdä riittävät ennaltaehkäisysuunnitelmat, joissa käsitellään riskinarvioinnissa havaittuja riskejä. Erityisesti pienyritysten työnantajat pitivät tällaisten ennaltaehkäisysuunnitelmien laatimista hyvin vaativana tehtävänä.

Työterveyteen ja työturvallisuuteen liittyvästä työantajien motivaatiosta on käytettävissä vain yksi empiirinen tutkimus, joka on tehty Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Siitä voitiin päätellä, että lainsäädännön noudattaminen on tärkein peruste työnantajille toteuttaa uusia toimenpiteitä (80 % työnantajista). Tutkimuksesta voitiin kuitenkin havaita kolme peruskäyttäytymismallia:

1. Työnantajien yleisenä asenteena on, että oikeudellisia vaatimuksia noudatetaan, jotta läpäistään tarkastukset, muttei juurikaan mietitä, mitä etuja työterveyden ja työturvallisuuden parantumisesta saisi. Tätä voitaisiin kutsua "legalistiseksi käyttäytymiseksi", ja siinä oikeudellisten vaatimusten täyttämiseksi tarvittavat täytäntöönpanokustannukset pyritään pitämään mahdollisimman alhaisina.

2. Toinen työnantajien ryhmä on aidosti kiinnostunut työterveyteen ja -turvallisuuteen liittyvistä kustannuksista ja eduista, tarkastelee niitä yhdessä tuotantoprosessien optimoinnin ja yhdennettyjen hallintojärjestelmien kanssa ja ottaa ne käyttöön "sisäsyntyisen motivaation" perusteella. Tämä ryhmä on kuitenkin aika pieni, ja tämä seurauksena hyviin toimintatapoihin perustuvat ohjelmat ovat saavuttaneet vain pienen joukon.

3. Kolmannessa ryhmässä on yrityksiä, jotka käsittelevät työterveyttä ja -turvallisuutta, koska ne liittyvät tärkeiden asiakkaiden esittämiin vaatimuksiin, julkisia tarjouspyyntöjä koskeviin ehtoihin ja täytäntöönpanon valvonnasta vastaavien viranomaisten määräämiin seuraamuksiin. Toisin sanoen työterveys- ja työturvallisuusvaatimusten noudattamista hallitsevat "ulkoiset vaikuttimet".

4.3. Riskien arviointi, dokumentointi ja valvonta

Yksi tärkeimmistä uusista kehitysaskelista Euroopan unionin työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännössä on ollut riskinarvioinnin käyttöönotto ja sen tulosten dokumentointi perustaksi ennaltaehkäisyohjelmiin, jotka sisältävät teknisiä ja/tai organisatorisia toimenpiteitä riskien torjumiseksi. Näihin sisältyy myös toteutettujen toimien tehokkuuden säännöllinen valvonta ja tilanteen jatkuva parantaminen puitedirektiivin 89/391 mukaisesti. Tämä on tehtävä dynaamisesti ja ehkäisyohjelmia on päivitettävä jatkuvasti niin kauan kuin riskitilanteita esiintyy.

Raporttien mukaan riskien arviointi, dokumentointi ja valvonta eivät ole yleisesti levinneet niissäkään maissa, joissa on ennaltaehkäisyyn pohjautuvat perinteet. Seuraavassa esitetään joitakin empiirisiä tuloksia:

- Tanskassa vuonna 1998 tehty tutkimus osoitti, että noin puolet yrityksistä ei ollut tehnyt minkäänlaista riskinarviointia. Yrityksistä, joissa oli 5-19 työntekijää, vain 27 prosenttia oli tehnyt riskinarviointitutkimuksen. 20-49 työntekijän yrityksissä luku oli jo 61 prosenttia ja 50-199 työntekijän yrityksissä 67 prosenttia. Vähintään 200 työntekijän yrityksistä 95 prosentissa oli tehty tutkimuksia työoloista.

- Saksassa tehdyissä tutkimuksissa tuli esiin, että noin yksi neljästä tai kolmesta yrityksestä oli tehnyt järjestelmällisiä ja kattavia riskinarviointeja. Näiden yritysten koko huomioon ottaen tämä kattaa kuitenkin vain 75 prosenttia kaikista työpaikoista.

- Alankomaissa 58 prosenttia yrityksistä täyttää hiljattain käyttöön otetun velvoitteen, jonka mukaan niiden on analysoitava työpaikalla esiintyvät riskit. Yli 20 työntekijän yritysten osalta luku on yli 80 prosenttia ja yli 100 työntekijän yritysten osalta 96 prosenttia. Pienyrityksissä luvut ovat pienemmät: 2-9 työntekijän yrityksistä vain 52 prosenttia on noudattanut velvoitettaan. Riskinarvioinnin tekemättä jättämiselle esitettiin seuraavat syyt: 30 prosenttia työnantajista ei pitänyt sitä tarpeellisena, 21 prosentilla ei ollut aikaa, 9 prosenttia ei tiennyt velvoitteesta, 8 prosenttia ei ollut kuullut koko asiasta ikinä ennen ja 7 prosenttia piti sitä liian aikaavievänä ja kalliina. Alankomaat toimitti myös tietoja, jotka koskivat riskinarvioinnin perusteella käyttöön otettuja toimenpiteitä. Näiden tietojen mukaan noin kaksi kolmasosaa yrityksistä, jotka olivat tehneet riskinarvioinnin, ovat ryhtyneet pohtimaan asianmukaisia toimenpiteitä ja samoin kahdessa kolmasosassa käyttöön oli jo otettu työterveyttä ja -turvallisuutta koskevia konkreettisia toimenpiteitä.

- Yhdistyneessä kuningaskunnassa 30 prosenttia uudet säännökset tuntevista yrityksistä oli arvioinut työolot jo ennen yhteisön säännösten täytäntöönpanoa. Noin puolet yrityksistä oli tehnyt riskinarvioinnin ensimmäisen kerran yhteisön direktiivien täytäntöönpanon jälkeen. Yhteensä yli 80 prosenttia kaikista yrityksistä oli tehnyt riskinarvioinnin. Yrityksistä 22 prosentilla ei ollut mitään dokumentteja arviointien tärkeimmistä tuloksista. Näiden joukossa oli monia alle 5 työntekijän yrityksiä, jotka on vapautettu dokumentointivelvoitteesta, mutta myös 3 prosenttia suurista yrityksistä ja 24 prosenttia alle 50 työntekijän yrityksistä ei noudattanut dokumentointivelvoitetta.

Kun tarkastellaan riskinarvioinnin laatua, työolojen arviointi, sen dokumentointi ja toteutettujen toimenpiteiden tehokkuuden valvonta on selvästi suunnattu oikeudellisten velvoitteiden täyttämiseen.

Toteutettujen toimenpiteiden tehokkuuden seuranta yrityksissä antaa tilanteesta ristiriitaisen kuvan. Esimerkiksi Saksasta saatujen tulosten mukaan 84 prosenttia yli 250 työntekijän yrityksistä seuraa toteutettujen työterveys- ja työturvallisuustoimenpiteiden vaikutuksia. Näin tekee kuitenkin vähemmän kuin 30 prosenttia alle 10 työntekijän yrityksistä.

Riskinarviointia koskevien säännösten käytännön täytäntöönpanossa olisi parannettava seuraavia seikkoja:

- Pinnallisissa ja kaavamaisissa menettelyissä keskitytään ilmeisiin riskeihin. Pitkäaikaisvaikutukset (esim. psyykkiset tekijät) samoin kuin vaikeammin havaittavat riskit, esimerkiksi kemikaalien aiheuttamat riskit, jäävät huomiotta.

- Psykososiaalisia riskitekijöitä ja työn organisointiin liittyviä tekijöitä ei tarkastella juuri lainkaan.

- Riskejä ei analysoida ja arvioida kokonaisuutena. Tämän seurauksena toteutetaan erillisiä toimenpiteitä, mutta työolojen arviointia varten ei ole olemassa yhtenäistä lähestymistapaa.

- Riskinarviointia pidetään usein vain kerran suoritettavana velvoitteena ja jatkuvuus puuttuu.

- Työnantajat eivät riittävästi valvo toimenpiteiden tehokkuutta.

4.4. Suojelua ja ennaltaehkäisyä koskevat toimet

Puitedirektiivissä 89/391 säädetään, että työnantajan on nimettävä yksi tai useampi työntekijä huolehtimaan yrityksessä tai laitoksessa tehtävistä, jotka liittyvät työssä esiintyviltä vaaroilta suojelemiseen ja niiden ehkäisyyn ja että jos näitä suojelu- ja ehkäisytoimenpiteitä ei pätevän henkilöstön puutteessa voida järjestää, on työnantajan ostettava päteviä ulkopuolisia palveluja tai palkattava päteviä ulkopuolisia henkilöitä. Toisin sanoen riskinarvioinnista ja ehkäisevistä toimenpiteistä vastaavat yrityksen työntekijät, joilla on sopiva pätevyys, tai ulkoiset palveluntarjoajat.

Säätäessään sisäisten ehkäisypalveluiden ensisijaisuudesta ulkoisiin palveluihin nähden [25] lainsäätäjän tarkoituksena oli varmistaa, että yritykset, joissa jo on sisäisiä ehkäisy- ja suojelupalveluita, säilyttävät ne, ja toisaalta antaa mahdollisuus turvautua laadukkaisiin ehkäisy- ja suojelupalveluihin niille yrityksille, joilla tällaisia sisäisiä palveluita ei ole.

[25] Ks. asiaan liittyen Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio asiassa C-441/01, komissio v. Alankomaat.

Ehkäisy- ja suojelupalveluiden tarjonnan aste on merkittävä indikaattori käytännön täytäntöönpanon arvioinnissa. Tarjonnan asteella tarkoitetaan palveluiden soveltamisalaa, saatavuutta ja laatua.

Työturvallisuuden, työhygienian ja työterveyshuollon neuvoa-antava komitea antoi 15. toukokuuta 2001 lausunnon monialaisista suojaavista ja ennalta ehkäisevistä palveluista ja terveyden seurannasta [26]. Siinä todettiin, että jäsenvaltioilta vaaditaan laadunvalvontaa, ja työnantajilta, jotka vastaavat turvallisuustoimien täytäntöönpanosta, vaaditaan kykyä taata työntekijöiden osallistuminen ja kykyä hankkia ammattitaitoista apua tehtävien hoitamiseksi.

[26] KOM(2003) 346 lopullinen, 12.6.2003.

Vaikka suojelu- ja ehkäisypalveluiden (turvallisuustekniikka, työpaikan terveysnäkökohdat, työn psykologiset näkökohdat) kattavuuden varmistamisessa on edelleen merkittäviä puutteita, ulkoisten ehkäisypalveluiden perustamisessa on edistytty huomattavasti.

Seuraavista tiedoista saa kuvan tilanteesta joissakin jäsenvaltioissa:

- Belgia: noin 91 prosenttia yrityksistä on allekirjoittanut sopimuksen ulkoisen palveluntarjoajan kanssa. Periaatteessa kaikkien yritysten, myös pk-yritysten, on tehtävä sopimus ulkoisen palveluntarjoajan kanssa (maassa on 27 ulkoista suojelu- ja ehkäisypalveluiden tarjoajaa). Suurissa yrityksissä järjestetään yleensä nämä palvelut sisäisesti.

- Tanska: Tanskan työterveyspalvelut ovat tehneet arvioinnin, jonka mukaan vain 12 prosenttia alle 10 työntekijän yrityksistä käytti työterveyspalvelua vuonna 1994 (Danish Working Environment Service, 1995). Vuonna 1999 tehdyn tutkimuksen mukaan 38 prosenttia pienyrityksistä ei käyttänyt ennaltaehkäiseviä palveluita lainkaan ja 21 prosenttia käytti palveluita vähemmän kuin kerran vuodessa. [27]

[27] Tyberg, A. et al: Evaluation of experiences with the current Occupational Health Service-system, Tastrup 2000.

- Saksa: Saksassa alle 20 työntekijän yrityksistä noin puolessa ei ole turvallisuusinsinööriä tai työterveysasiantuntijaa. Tämänkokoisten pk-yritysten osuus on 90 prosenttia Saksan kaikista yrityksistä, ja noin 20-25 prosenttia yksityissektorin työntekijöistä työskentelee tällaisessa yrityksissä.

- Kreikassa asiantuntijat totesivat, että ehkäisypalvelut yli 150 työntekijän yrityksissä olivat tyydyttävät. Pienillä ja keskisuurilla yrityksillä (enintään 150 työntekijää) ei ole mahdollisuutta hankkia ennaltaehkäiseviä palveluita.

- Suomi: Ennaltaehkäisevät palvelut kattavat selvän enemmistön työntekijöistä. Vain 8 prosenttia työntekijöistä on ilman terveydenhuoltoa työpaikalla. Alle 10 työntekijän yrityksissä on huomattavia puutteita, ja niistä noin 44 prosentissa ei ole tarjolla mitään palveluita.

- Ranska on viime aikoihin asti väittänyt, että sen vuonna 1946 luotu työterveyshuolto täyttää puitedirektiivin 7 artiklan vaatimukset. Tämän vuoksi tässä on otettu huomioon vain työntekijöiden työterveydenhuoltopalvelut, jotka turvataan virallisesti noin 85 prosentille työvoimasta.

- Luxemburgissa lähes kaikki suuret yritykset tarjoavat työntekijöilleen suojelu- ja ehkäisypalveluita. Asiantuntijoiden mukaan 50-250 työntekijän yrityksistä noin puolet ja alle 50 työntekijän pienyrityksistä suurin osa ei käytä ennaltaehkäisypalveluita säädetyn laajuisesti. Tämän seurauksena noin 100 000 yhteensä 190 000 työntekijästä ei saa riittäviä suojelu- ja ehkäisypalveluita.

- Alankomaissa 97 prosenttia yrityksistä on tehnyt säädetyn sopimuksen palveluiden tarjoamisesta sertifioidun ulkoisen yrityksen kanssa, joka tarjoaa työturvallisuuteen ja työterveydenhuoltoon liittyviä palveluita.

- Itävalta: 70 prosentilla kaikista työntekijöistä on mahdollisuus saada ehkäiseviä palveluita, mutta kattavuus on melko heikko pienyrityksissä.

- Portugali: Vain pienessä osassa yrityksiä on ennaltaehkäisyyn liittyvää asiantuntemusta.

- Ruotsi ilmoitti, että 72 prosentissa yrityksistä ja julkisen sektorin laitoksista tarjotaan ennaltaehkäiseviä palveluita. Alle 10 työntekijän pienyrityksistäkin jopa 45 prosentissa asiasta on huolehdittu, ja yli 50 työntekijän yrityksissä luku on 88 prosenttia.

- Espanjan työoloja koskevassa tutkimuksessa vuodelta 1999 todettiin, että 24 prosentilla yrityksistä ei ollut organisoitua ennaltaehkäisevää toimintaa. [28]

[28] Resultados Estadisticos del Plan de Visitas a Empresas (tilastolliset tulokset yritysten tarkastuksista).

- Yhdistyneessä kuningaskunnassa 85 prosentissa yrityksistä on työturvallisuuden ja työterveyden asiantuntija, joka työskentelee yrityksessä tai on työsuhteessa palveluiden tarjoajaan.

Alustavina päätelminä voidaan todeta, että kaikki yritykset eivät ole panneet säännöstä täytäntöön niin, että ne olisivat nimenneet työntekijän huolehtimaan työhön liittyvien riskien ehkäisytoimista tai pätevän henkilöstön puutteessa hankkineet ulkopuolisia alan palveluja. Kaikissa yhteisön maissa on ongelmia varsinkin pienten ja keskisuurten yritysten osalta.

Yksi suojelu- ja ehkäisypalveluiden järjestämiseen liittyvä ongelma on sellaisen henkilöstön puute, jolla on asianmukaiset kyvyt ja pätevyys. Tämä koskee etenkin ulkoisesti järjestettyjä palveluita sekä työterveyteen liittyviä näkökohtia. Puitedirektiivissä ei määritetä ennaltaehkäiseviä palveluita tarjoavien tahojen pätevyysvaatimuksia vaan jätetään se jäsenvaltioiden tehtäväksi. Puitedirektiivin säännöksistä kuitenkin seuraa, että palveluiden on oltava monialaisia.

Jäsenvaltiot ovat määrittäneet nämä kyvyt ja pätevyyden eri tavoin, mikä näkyy eri jäsenvaltioissa tarjottujen palveluiden laadussa.

Yritysten, julkisen sektorin laitosten ja työntekijöiden pelkän määrällisen kattavuuden perusteella ei riittävästi voida arvioida ehkäisy- ja suojelupalveluiden tarjoamista. Myös laadulliset näkökohdat (työntekijöiden koulutusjärjestelmät, tarjottujen palveluiden tehokkuus, onnistuneet parannukset) olisi otettava huomioon. Tähän liittyy huomattavia puutteita, esimerkiksi keskitytään yksipuolisesti teknisiin näkökohtiin, lääketieteellisessä valvonnassa keskitytään liiaksi vain ennaltaehkäisevän hoidon tarjontaan ja työnantajat pyrkivät alentamaan palveluiden tason minimiin.

On erittäin vaikea arvioida tarjottujen ehkäisypalveluiden laatua. Laadun arviointia varten ei ole yleisesti hyväksyttyä standardia. Tähän liittyen voitaisiin kysyä, riittävätkö yksittäisissä jäsenvaltioissa määritellyt vähimmäiskaudet palveluiden tehokkaan tarjonnan takaamiseen. Olisi otettava huomioon, että lähes kaikki työnantajat pitävät työntekijälle tarjottaviin palveluihin sovellettavia vähimmäiskausia yleisenä sääntöjä eivätkä ole kovinkaan halukkaita järjestämään lisäpalveluita.

Ehkäisypalveluiden tarjoajien sertifiointi olisi yksi mahdollisuus korkeamman laatutason takaamiseksi. Joissakin jäsenvaltioissa kaikkien ulkoisten palveluntarjoajien on oltava sertifioituja voidakseen tarjota näitä palveluita (esimerkiksi Belgiassa (vuodesta 2002), Kreikassa, Portugalissa ja Alankomaissa). Muissa maissa sertifiointia ei ole, ja niissä vain pyydetään pätevyydestä todisteita, kuten suosituksia tai todistuksia. Vapaaehtoinen sertifiointi on kompromissi, joka otettiin hiljattain käyttöön Saksassa.

Keskustelu sertifioinnista korkean laadun takaajana ei ole vielä päättynyt. Olisi otettava huomioon, että sertifiointi auttaa analysoimaan rakenteita muttei toimi perustana prosessien ja tulosten laadun arvioinnille.

Joka tapauksessa olisi huomattava, että ehkäisy- ja suojelupalveluiden sertifioinnilla voitaisiin myös edistää henkilöiden ja palveluiden vapaata liikkuvuutta alalla.

Yhteenvetona voidaan todeta seuraavaa:

- Kaikille yrityksille ei ole vielä järjestelmällisesti tarjolla suojelu- ja ehkäisypalveluita Euroopassa. Ongelmat ovat erityisen merkittäviä pk-yritysten kohdalla koko Euroopassa. Lisäksi etenkin Etelä-Euroopan maissa ja Irlannissa toimii paljon yrityksiä, joille ei ole tarjolla mitään ennaltaehkäiseviä palveluita.

- Merkittävä ongelma on ehkäisypalveluiden tarjoajien vähäisyys suhteessa kysyntään esimerkiksi Kreikassa ja Portugalissa ja varsinkin työterveyshuollon alalla.

- Käytännöllisesti katsottuna kaikissa jäsenvaltioissa on ulkoisten palveluiden laatuun liittyviä ongelmia. Yksi tärkeimmistä syistä tähän on se, että yritykset pyrkivät ostamaan palvelut mahdollisimman halvalla eivätkä arvosta palveluiden laatua.

- Vaikuttaa siltä, että nykyisillä suojelu- ja ehkäisypalveluilla on rajallinen kyky käsitellä kattavasti työhön liittyviä riskejä (monialaiset palvelut).

- Vaikuttaa tarpeelliselta voimistaa toimenpiteitä, joilla varmistetaan ulkoisten palveluntarjoajien laatu; tämä voisi olla sopiva tehtävä työsuojelutarkastajille.

4.5. Tiedottaminen, kuuleminen, osallistuminen ja kouluttaminen

Työntekijöille tiedottaminen ja heidän kuulemisensa, osallistumisensa ja kouluttamisensa edustavat yhtä EU:n työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännössä vahvistetun ehkäisypolitiikan keskeistä osaa. Tiedottamista, kuulemista ja kouluttamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt annetaan niitä koskevissa direktiiveissä. Tässä yhteydessä onkin korostettava merkittävää asemaa, joka koulutuksella on kaikilla tasoilla, koska sen kautta voidaan antaa kaikille tietoa työterveydestä ja työturvallisuudesta.

Tiedottamiseen liittyvää tietoa on kerätty tähän mennessä vain vähän. Alalta voidaan kuitenkin antaa kaksi esimerkkiä:

- Suomen työntekijöiden järjestöt ja täytäntöönpanon valvonnasta vastaavat viranomaiset ovat todenneet yritysten välillä huomattavia eroja ja valittavat työntekijöille tiedottamiseen liittyvistä ongelmista. Puutteita on myös työpaikoilla, joilla on työntekijöitä eri yrityksistä. Työntekijöiden opastamisen ja koulutuksen laatua koskevat näkemykset ovat hyvin erilaisia. Työnantajat ja poliittinen hallinto ovat sitä mieltä, että saavutettu taso on hyväksyttävä, mutta ammattiliitot ja täytäntöönpanon valvonnasta vastaavat viranomaiset ovat eri mieltä.

- Kolme neljästä yrityksestä Yhdistyneessä kuningaskunnassa totesi, että uusien säännösten täytäntöönpanon jälkeen ne ovat antaneet paljon enemmän tietoa työntekijöille, ja puolet yrityksistä järjestää lisäkoulutusta. Viidestä ensimmäisestä erityisdirektiivistä tietoa haluttiin eniten säännöksistä, jotka koskevat henkilösuojainten käyttöä ja käsin tapahtuvaa taakkojen käsittelyä. Niiden yritysten määrä, jotka ovat ilmoittaneet tiedotukseen ja pätevyyteen liittyvistä ongelmista, on alle 20 prosenttia. Näissä kyseessä ovat ennen kaikkea ongelmat, jotka koskevat materiaalin kokoamisen aikataulua ja ohjeiden antamisen organisatorista rakennetta.

- Italia ja Portugali ilmoittivat, että työntekijöille tiedottamiseen ja heidän neuvomiseensa liittyy vakavia puutteita; myöskään perusvaatimuksia ei täytetä tyydyttävästi.

On kyllin vaikea kerätä työnantajiin tai työterveys- ja työturvallisuussäännösten täytäntöönpanosta vastaaviin tahoihin liittyviä tietoja, joista voitaisiin tehdä päätelmiä tiedottamisen tasosta, ja se on vieläkin vaikeampaa työntekijöiltä kerättävien tietojen osalta. Vain muutamassa jäsenvaltiossa on aiheesta tietoja, jotka voidaan esittää tiivistettynä seuraavasti:

- Nordrhein-Westfalenissa (Saksassa) vain kolmannes työntekijöistä pystyi antamaan myönteisen vastauksen, kun heiltä kysyttiin, oliko heidän työpaikallaan tehty riskinarviointi. Noin kolmannes antoi kielteisen vastauksen ja lähes kolmannes ei pystynyt vastaamaan kysymykseen lainkaan. Voidaan olettaa, että viimeksi mainittu ryhmä ei tiennyt lainkaan työterveys- ja työturvallisuussäännösten mukaisista oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan. Neljännes Saksan työterveyslääkäreistä ei pystynyt antamaan mitään asiaan liittyviä tietoja.

- Espanjassa 90 prosenttia työnantajista totesi vuonna 1999 tehdyissä haastatteluissa, etteivät he olleet tiedottaneet työntekijöilleen asiasta. Espanjalaisessa tutkimuksessa vuodelta 1999 vahvistettiin, että vain 11 prosenttia työnantajista oli antanut tietoja tai ohjeita työntekijöilleen.

- Työntekijöille tiedottaminen ja heidän pätevyytensä nähtiin ongelmana myös tehdyissä yritystapaustutkimuksissa. Suomalaisessa tapaustutkimuksessa kävi ilmi, että työntekijät ovat osoittaneet vain vähän kiinnostusta tiedon ja ohjeiden saantiin, koska siihen ei liittynyt mitään ilmeistä kannustinta tai etua.

Työntekijöille tiedottamista koskevat velvoitteet koskevat myös muiden yritysten työntekijöitä, jotka työskentelevät samoissa tiloissa. Säännöksen käytännön täytäntöönpano on huomattavasti jäljessä verrattuna muiden työnantajan velvoitteiden täytäntöönpanoon. Ongelma on tuttu lähes kaikilla aloilla, kaikissa jäsenvaltioissa ja kaikissa erilaisissa ja eri kokoisissa yrityksissä, ja se on erityisen merkittävä vuokratyöntekijöiden kohdalla.

Useimmissa tapauksissa vuokratyöntekijöitä käytetään vähemmän ammattitaitoa vaativiin tehtäviin, joihin liittyy raskasta fyysistä työtä. Koska vuokratyöntekijät vaihtavat usein työpaikkoja ja muuttavat yrityksestä toiseen, he eivät tunne mahdollisia riskejä eivätkä toimintatapoja.

Monet työnantajat eivät pidä tarpeellisena antaa tietoa ja koulutusta vuokratyöntekijöille tai yksinkertaisesti unohtavat asian. Vuokratyöntekijöiden lyhytaikainen työskentely yrityksessä, tietojen ja ohjeiden antamiseen liittyvä vaiva ja se, että "kaikki on sujunut hyvin tähän mennessä", ovat vain joitakin niistä syistä, joiden vuoksi monet työnantajat ehkä ovat haluttomia toteuttamaan asiassa tarvittavia toimenpiteitä.

Yleisesti ottaen työntekijöiden osallistumista yrityksissä ei ole vielä järjestetty tyydyttävästi.

Puitedirektiivi antaa paremmat mahdollisuudet työntekijöiden osallistumiselle, koska siinä työntekijöistä tehdään tasaveroisia toimijoita ennaltaehkäisystrategiassa ja asetetaan heille velvoite tehdä yhteistyötä työnantajan kanssa työterveyden ja työturvallisuuden kehittämiseksi. Työntekijöitä edustavien tahojen osallistumismahdollisuudet ovat näin ollen lisääntyneet huomattavasti monissa jäsenvaltioissa. Tämä koskee myös maita, joissa työntekijöiden osallistuminen on perinteisestikin ollut tärkeää, kuten Saksassa ja Alankomaissa.

Empiiriset tutkimukset ja kyselyt osoittavat, että myös yritysneuvostot hyödyntävät näitä uusia mahdollisuuksia, joskin hieman vastahakoisesti.

Syyt työntekijöiden heikkoon osallistumiseen ovat moninaiset ja voidaan tiivistää seuraavasti:

- Uusista osallistumisoikeuksista ei tiedetä yleisesti.

- Keskitytään käytännön ratkaisuihin ja tavanomaiseen toimintaan: työntekijöiden edustuksesta yrityksissä vastaavat henkilöt ovat hyvin pragmaattisia eivätkä ole pystyneet kehittämään kokonaisvaltaista toimintatapaa vaan ovat keskittyneet pelkästään ilmeisimpiin ongelmiin.

- Lisäpyrkimyksiä pidetään liian aikaavievinä ja pelätään hallinnollisten rasitteiden lisääntymistä.

- Työntekijöiden edustajille ja/tai työterveys- ja työturvallisuuskomiteoille jaettu vastuu vähentää yksittäisten työntekijöiden kiinnostusta osallistua työterveyteen ja työturvallisuuteen liittyviin toimiin ja ottaa asiasta itse vastuuta.

- Asiantuntijatiedon ja yleisen tiedon välinen epätasapaino: yritysneuvostojen jäsenten on yleensä ponnisteltava saadakseen tarvittavan asiantuntemuksen ja erityistiedot, jotta he pysyisivät samalla tasolla työnantajien tai yrityksessä työskentelevien työterveys- ja työturvallisuusasiantuntijoiden kanssa. Yleensä työntekijät tai heidän työterveys- ja työturvallisuusedustajansa eivät ole valmistautuneet keskustelemaan asiasta työnantajan kanssa.

- Työntekijät eivät ole kiinnostuneita omaan turvallisuuteensa liittyvistä seikoista.

Tässä yhteydessä olisi mainittava erikseen tahot, jotka vastaavat erityisesti työterveydestä ja -turvallisuudesta. Tällaisia voivat olla komiteat, joissa työntekijöiden edustajien lisäksi on myös työnantajien ja työterveys- ja työturvallisuusvastaavien edustajia, taikka tahoja, joissa vain työtekijät ovat edustettuina. Näiden organisaatioiden toiminnasta EU-maissa tiedetään hyvin vähän. Ranskalaiset asiantuntijat arvioivat, että vain noin viidennes olemassa olevista työterveys-, työturvallisuus- ja työolokomiteoista toteuttaa ennaltaehkäiseviä toimia.

Jäsenvaltioissa, joissa on selvä yhteishallintakulttuuri, etujen institutionaalisessa edustamisessa on havaittu negatiivinen suuntaus. Mitä selvemmin määritelty työsuhde on ja mitä enemmän työterveyttä ja turvallisuutta käsitteleviä tahoja ja komiteoita on, sitä epätodennäköisemmin työntekijät itse osallistuvat aktiivisesti ennaltaehkäisypolitiikan määrittelyyn.

Suurissa yrityksissä koulutustasoja pidetään riittävinä. Pienissä ja keskisuurissa yrityksissä kuitenkin työterveys- ja työturvallisuusriskien hallintaan liittyvä työntekijöiden, turvallisuusvastaavien ja työnantajien koulutus on puutteellista. Tilanne vaarantaa työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännön tehokkaan soveltamisen.

4.6. Työterveyden ja työturvallisuuden järjestäminen ja hallinto

Työterveyden ja työturvallisuuden suojelu on jatkuva ja monimutkainen velvoite, joka vaatii avointa ja järjestelmällistä lähestymistapaa.

Yhä monimutkaisemmat työskentelyprosessit ja muutokset työoloissa ja näistä seuraavat uudet ja muuttuvat riskit edellyttävät uudenlaisen kattavan lähestymistavan omaksumista työterveys- ja työturvallisuuskysymyksiin. Tarvitaan järkeviä ja järjestelmällisiä ratkaisuja, jotka antavat työnantajalle mahdollisuuden ottaa työterveys- ja työturvallisuusperiaatteet huomioon kaikessa toiminnassa kaikilla tasoilla ja muuttaa ne asianmukaisiksi toimenpiteiksi. Tällaisille toimille on annettava entistä tärkeämpi asema muokattaessa työoloja, optimoitaessa prosesseja ja pyrittäessä vaikuttamaan asenteisiin, jotta ehkäistään työhön liittyvät terveysvaarat ja kehitetään edelleen terveyden edistämistä organisaatioissa.

Työterveys- ja työturvallisuushallinnon on oltava olennainen osa yrityksen kokonaishallintoa.

Yritykset selittävät erittäin usein työterveys- ja työturvallisuushallinnon puutetta täytäntöönpanokustannuksilla. Lainsäätäjä ei kuitenkaan kehottanut toteuttamaan mutkikkaita hallintojärjestelmiä vaan yksinkertaisesti kehotti soveltamaan hallinnon perusperiaatteita myös työterveyden ja työturvallisuuden alalla.

Esimerkiksi Saksassa tekstiiliteollisuudessa käynnistettiin kampanja, jolla kannustettiin yrityksiä sisällyttämään työterveys ja työturvallisuus yrityksen yleiseen hallintoon. Kampanjan päättyessä neljä viidestä yrityksestä oli sisällyttänyt työterveyden ja työturvallisuuden toiminnalliseen hallintoprosessiinsa. Keskimäärin näin on vain noin joka kolmannessa yrityksessä.

Suuria yrityksiä lukuun ottamatta työterveys- ja työturvallisuusnäkökohtien huomioon ottamista koko organisaatiossa ei ole järjestetty ja hallinnoitu kunnollisesti. Tämä muodostaa merkittävän esteen työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännön täytäntöönpanolle.

4.7. Täytäntöönpanon valvonta

Puitedirektiivin 89/391/ETY 4 artiklan mukaisesti jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että työnantajat, työntekijät ja työntekijöiden edustajat ovat niiden oikeussääntöjen alaisia, jotka ovat tarpeellisia tämän direktiivin täytäntöönpanemiseksi, ja varmistettava asianmukaiset tarkastukset ja valvonta. Tämän vuoksi tehokas ja samanlainen täytäntöönpanon valvonta kaikissa jäsenvaltioissa on keskeisen tärkeää puitedirektiivin 4 artiklassa asetettujen velvoitteiden täyttämiseksi mutta myös sen varmistamiseksi, että direktiivin säännöksiä sovelletaan yhdenmukaisesti, jotta taataan samantasoinen suoja työntekijöille kaikkialla Euroopan unionissa. Sen vuoksi on tärkeää arvioida jäsenvaltioiden täytäntöönpanon valvomiseksi toteuttamia toimia, työsuojelutarkastajia koskevan uuden EU-lainsäädännön vaikutuksia ja täytäntöönpanon valvontaa koskevien toimien tehokkuutta.

Työsuojelutarkastusviranomaiset ovat keskeisellä sijalla työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännön täytäntöönpanon valvonnassa. Lisäksi on muita erikoistuneita tarkastuselimiä, jotka ovat vastuussa erityisten toiminta-alojen tarkastuksista ja joiden toiminta vaikuttaa myös työterveyden ja työturvallisuuden täytäntöönpanoon (esim. kaivostarkastajat, ydinvoimatarkastajat, merenkulkutarkastajat, työvälineiden markkinavalvonta).

Yleisesti käytettäviä indikaattoreita, joilla mitataan täytäntöönpanon valvomiseksi toteutettuja toimia, ovat työsuojelutarkastajien lukumäärä kussakin jäsenvaltiossa ja tehtyjen tarkastusten määrä vuodessa. Euroopan unionissa noin 12 000 tarkastajaa tekee vuosittain 1 400 000 tarkastusta. Tarkastustoimia ja työväestön kattavuutta (tarkastajia/työväestö) koskevat saatavilla olevat tiedot vaihtelevat huomattavasti maasta toiseen sosioekonomisen rakenteen ja sovellettavien valvontajärjestelmien perusteella. Tiettyjen toiminta-alojen suhteellinen merkitys ja näiden alojen riskien erityisyys ovat johtaneet useissa maissa sellaisten erikoistuneiden tarkastuselinten perustamiseen (esim. ydinvoima-, kaivos- ja merenkulkutarkastukset), jotka valvovat EU:n työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännön eri näkökohtien täytäntöönpanoa.

Toisaalta yleisissä tarkastuksissa valvotaan työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännön täytäntöönpanon lisäksi myös työ- ja sosiaalilainsäädännön muita näkökohtia. Useat tarkastuselimet vastaavat usein saman kansallisen lain eri säännösten täytäntöönpanon valvonnasta. Tämän vuoksi on erityisen vaikeaa eritellä tosiasiallisia työterveys- ja työturvallisuustarkastuksia eri jäsenvaltioissa.

EU:n uuden työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännön voimaantulolla ei näytä olleen vaikutusta eri jäsenvaltioissa tehtävien tarkastusten lisääntymiseen. Jäsenvaltioiden raporteissa tuodaan esiin työsuojelutarkastajien krooninen puute, minkä vuoksi ei voida kattaa kaikkia uuden lainsäädännön näkökohtia, etenkään pk-yritysten osalta.

Pystyäkseen vastamaan rakentavasti resurssipulaan työsuojelutarkastusviranomaiset ovat omaksuneet innovatiivisen lähestymistavan tarkastuksiin esimerkiksi suunnittelemalla tarkastukset riskitason mukaan ja tarkastelemalla yritysten halukkuutta ja kykyä säännösten täytäntöönpanoon. Joissakin tapauksissa tarkastusten sekä tiedon ja neuvojen antamisen välille on tehty tarkka ero, ja tehtävien hoitamista varten on perustettu erillisiä laitoksia.

Jäsenvaltiot raportoivat tarkastajien koulutukseen tehdyistä investoinneista, jotta nämä pystyisivät suoriutumaan monialaisesta ennaltaehkäisystä, jota vaaditaan EU:n työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännössä ja jota tarvitaan uudesta teknologiasta tai työn uusista organisointimuodoista johtuvien riskien valvontaan.

Tähän liittyen on tärkeää huomata työsuojelutarkastusviranomaisten kahdessa perinteisessä ryhmässä tapahtunut kehitys: on olemassa yleistarkastajat, jotka käsittelevät kaikkia työlainsäädäntöön liittyviä näkökohtia, ja erityistarkastajat, jotka erikoistuvat yksinomaan työterveyteen ja -turvallisuuteen.

Koska riskinarviointeihin - joihin sisältyy teknisten riskien (esim. työvälineistä johtuvien riskien) lisäksi myös työsuhteesta tai työn organisoinnista johtuvia muita riskejä - perustuvien ennaltaehkäisysuunnitelmien täytäntöönpanoa on valvottava, erityistarkastuksissa on ryhdytty huolehtimaan enemmän työn organisoinnin riskien valvonnasta kun taas yleistarkastuksissa on valvottu tehostetusti teknisiä riskejä. Tämä puolestaan on luonut tarpeen lisätä tarkastajien pätevyyttä ja vaikuttanut heidän rekrytointiinsa, koulutustasoonsa ja ammatilliseen koulutukseensa.

On vaikea määrittää matemaattisesti työsuojelutarkastusviranomaisten toimien tehokkuutta sillä, miten niillä on pystytty vähentämään työtapaturmia ja ammattitauteja. Ainoastaan konkreettisten toimien, kuten tarkastuskampanjoiden tai erityisohjelmien, vaikutuksista saadaan jotakin viitteitä tehokkuudesta, vaikka tuolloinkin on vaikea eritellä, johtuvatko vaikutukset tietoisuuden lisääntymisestä vai annetuista huomautuksista tai sanktioista.

Tämän vuoksi vaikuttaa olennaisen tärkeältä, että Euroopan tasolla vahvistetaan asianmukainen menetelmä kriteereineen ja indikaattoreineen, jotta voidaan mitata tarkastusten tehokkuutta. Näin saataisiin tietoa myös tehokkaimmista tavoista ja keinoista ja voitaisiin osoittaa perusteet tarkastusresurssien lisätarpeeseen. Johtavien työsuojelutarkastajien komitean SLICin käynnistämien toimien tulokset ovat erityisen tärkeitä tällä alalla.

Työsuojelutarkastusviranomaisten tehokkuutta on mitattava tarkastusten määrällä ja laadulla mutta myös sillä, miten tarkastukset vaikuttavat toimijoiden tietojen lisääntymiseen ja muuttavat asenteita ja organisointia yrityksissä työympäristön parantamiseksi. On erityisen tärkeää, että työntekijöiden ja/tai heidän edustajiensa oikeus valittaa täytäntöönpanon valvonnasta vastaaville viranomaisille ja työntekijöiden edustajien mahdollisuus toimittaa huomionsa tarkastusten aikana pannaan täytäntöön moitteettomasti.

Tehty analyysi osoittaa, että EU:n työsuojelutarkastusviranomaisten toimilla on aktiivisesti vähennetty työtapaturmista ja ammattitaudeista johtuvia poissaoloja ja edistetty ennaltaehkäisyyn liittyviä asennemuutoksia työpaikoilla.

Joissakin komission saamissa valituksissa on viitteitä siitä, että parannuksia tarvitaan edelleen tarkastustoimien kehittämiseksi pk-yrityksissä ja riskialttiilla toiminta-aloilla samoin kuin huomautusten ja sanktioiden tehon parantamiseksi. Tässä mielessä olisi suotavaa analysoida, mikä on ehdotettujen, määrättyjen ja vahvistettujen sanktioiden välinen suhde, ja tutkia, mitkä syyt ovat johtaneet epäsuhtaan.

Työsuojelutarkastajien ja oikeusviranomaisten tiiviimpi yhteistyö edistäisi epäonnistuneiden oikeuskäsittelyiden osuutta ja helpottaisi sanktioiden soveltamista valtioiden rajat ylittävissä tapauksissa.

Kansallisella tasolla eri tarkastuksista vastaavien viranomaisten ja jäsenvaltioiden työsuojelutarkastusviranomaisten välistä yhteistyötä on tiivistettävä, jotta varmistettaisiin tarkastuksen vähimmäisstandardit kaikkialla EU:ssa. Perustaksi olisi otettava SLICin vahvistamat työterveys- ja työturvallisuustarkastuksia koskevat yhteiset periaatteet, jotta saavutetaan EU:n työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännön tehokas ja yhdenmukainen soveltaminen ja vältetään joidenkin yritysten saama kilpailuetu.

4.8. Kaksi erityistapausta

Puitedirektiivin 89/391 ja sen viiden ensimmäisen erityisdirektiivin 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 ja 90/270 käytännön täytäntöönpano pienissä ja keskisuurissa yrityksissä sekä julkisella sektorilla vaatii erityishuomiota.

EU:n työterveys- ja työturvallisuusdirektiivejä sovelletaan pk-yrityksiin, ja niiden erityistarpeet on otettu huomioon soveltamisen helpottamiseksi ja hallinnollisten rasitteiden välttämiseksi.

Myös julkinen sektori sisällytettiin nimenomaisesti kyseisten direktiivien soveltamisalaan. Tämä oli innovaatio, jolla on pitkäkantoiset vaikutukset asianomaisiin työntekijöihin ja jäsenvaltioiden hallintoelimiin.

4.8.1. Pienet ja keskisuuret yritykset

Viime vuosikymmenen aikana EU:n yritysten keskimääräinen koko on pienentynyt niin, että yrityksistä 90 prosenttia on alle 20 työntekijän yrityksiä. Pk-yritysten määrä on kasvamassa ja niiden liikevaihto on valtava, mutta niiden työoloihin liittyy tiettyä epävakautta.

Useimmilla näistä pienyrityksistä on myös epämuodollinen organisaatiorakenne. Usein yrityksen omistaja/johtaja vastaa kaikesta yritystoimintaan liittyvästä toiminnasta eli myynnistä, markkinoinnista, rahoituksesta, tuotannosta, työvoimasta, varastosta ja paljosta muusta - myös työterveydestä ja työturvallisuudesta. Työterveyttä ja työturvallisuutta saatetaan usein pitää kalliina lisänä eikä niinkään olennaisena osana yrityksen hyvää hoitamista.

Jotta työtapaturmien määrää saadaan vähennettyä näissä pienyrityksessä, on keskeistä välittää kaikki tarvittava tieto pienyrityksistä vastaaville ja saada heidät uskomaan, että työterveyden ja työturvallisuuden hoitaminen on olennainen osa yrityksen hoitamista.

Toisin kuin suurilla yrityksillä useilla pienyrityksillä on vähemmän toimintavuosia takanaan eikä niillä ole kokemusta työtapaturmista. Jos tapaturma kuitenkin sattuu erittäin pienessä yrityksessä, siinä on usein osallisena työntekijä, joka on ystävä tai sukulainen - ja yrityksen koon huomioon ottaen - keskeinen osa henkilöstöä. Työtapaturmilla voi olla vakavia vaikutuksia yritykseen, ja ne saattavat jopa johtaa liiketoiminnan lakkaamiseen.

Pienyritysten vertaaminen samalla alalla toimiviin suurempiin yrityksiin osoitti, että riskitasot olivat samat. Tehdyn analyysin perusteella havaittiin, että riskit riippuivat enemmän toimintatyypistä kuin yrityksen koosta. Yrityksen koolla ei toisin sanoen ole merkitystä sisäiseen riskialttiuteen.

Todisteet osoittavat, että pk-yrityksissä on suuria puutteita EU:n työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännön olennaisten osien noudattamisessa etenkin riskinarvioinnin, työntekijöiden osallistumisen ja koulutuksen osalta, sekä perinteisesti riskialttiilla maatalous- ja rakennusalalla.

Alhaisen noudattamisasteen tärkeimmiksi syiksi ilmoitettiin seuraavat:

- tarkkojen ja ymmärrettävien tietojen ja neuvojen puute

- heikot kyvyt ja taidot työterveys- ja työturvallisuuskysymysten hallinnointiin

- resurssien puute riittävän peruskoulutuksen tarjoamiseksi henkilöstölle ja johtajille

- erityisen ja erikoistuneen teknisen avun heikko saatavuus.

Kun pk-yrityksiä kuultiin näistä aiheista, ne ilmoittivat olevansa samaa mieltä. Lisäksi ne antoivat vielä seuraavat kommentit:

- nykyisessä työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännössä oletetaan, että kaikissa yrityksissä on samanlainen hallintorakenne kuin suurissa yrityksissä

- työterveyden ja työturvallisuuden olisi katettava kaikki työpaikat ja kaikki työntekijät (eli pieneen kokoon perustuvia poikkeuksia ei pitäisi sallia)

- puutteelliset johtamistaidot (joihin työterveyden ja työturvallisuuden katsotaan kuuluvan osana)

- kaiken koulutuksen pitäisi tapahtua paikallistasolla

- koulutuksen ja neuvonnan olisi tultava ihmisiltä, jotka tuntevat alaa, eikä "norsunluutorneissa" olevilta asiantuntijoilta

- esimerkiksi ammattiliittojen, pankkien ja vakuutuslaitosten olisi oltava keskeisessä asemassa tietojen ja neuvojen antamisessa

- saatavilla olevista tiedoista ei ole puutetta, mutta tarvittaisiin helposti käytettävää, alakohtaista, kohdennettua ja selkokielistä tietoa.

Työantajien tietojen ja tietämyksen taso on äärimmäisen tärkeä, kun tarkastellaan niiden uusien kansallisten säännösten täytäntöönpanoa, joilla EU-direktiivit saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä. Sekä empiiriset että tapaustutkimukset ovat osoittaneet, että täytäntöönpanotaso on erittäin alhainen pk-yrityksissä. Useimmissa jäsenvaltioissa ongelma ei ole saatavilla olevien tietojen puute vaan työnantajien kyky ymmärtää annettuja tietoja. Usein tiedotusmateriaali, joka on erityisesti suunnattu pk-yrityksille, on aivan liian abstraktia, ja väitetään, etteivät pk-yritysten työnantajat ymmärrä sitä sen vuoksi.

Kansallisten raporttien mukaan kuitenkin yksi yleisimmistä pk-yrityksiä koskevista toimista jäsenvaltiossa on ollut tarkempien ja ymmärrettävämpien tietojen antaminen säännösten täytäntöönpanon helpottamiseksi. Jotkin jäsenvaltiot [29] ovat lisäksi poistaneet joitakin hallinnollisia muodollisuuksia tai vähentäneet joitakin velvoitteita sellaisilta yrityksiltä, joissa on vain muutama työntekijä, sillä edellytyksellä ettei työntekijöiden suojelu kärsi.

[29] Yhdistynyt kuningaskunta, Itävalta, Kreikka, Portugali.

Useissa kansallisissa raporteissa korostettiin samaan aikaan taloudellisia vaikeuksia, joita pk-yrityksillä on, kun ne pyrkivät mukauttamaan nykyisiä työvälineitään direktiivin 89/655 vaatimusten mukaisiksi tai korvaamaan ne sisämarkkinadirektiivin (entinen direktiivi 89/392, nykyinen direktiivi 98/37) keskeiset turvallisuusvaatimuksen täyttävillä välineillä.

Tästä syystä jotkin jäsenvaltiot ovat toteuttaneet erityisiä toimenpiteitä vähentääkseen direktiivien täytäntöönpanosta johtuvia taloudellisia kustannuksia. Saksassa on otettu käyttöön järjestelyitä vanhojen koneiden kunnostamiseksi, ja Ranskassa ja Belgiassa on ehdotettu investointisuunnitelmia ja lainojen myöntämistä uusien koneiden hankkimista varten. Jotkin jäsenvaltiot ovat myös ilmoittaneet käsiteollisuuden alaan liittyvistä ongelmista sekä tiedotuksen että rahoituksen kannalta; tältä osin on esitetty aloite [30] teollisuusalan yhteisten suunnitelmien tekemiseksi.

[30] Ranska.

Komission tiedonannossa yhteisön uudesta työterveys- ja työturvallisuusstrategiasta vuosiksi 2002-2006 [31] suositeltiin jo eri välineiden yhdistelmää, jolla voitaisiin varmistaa työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännön noudattamisen korkea taso pk-yrityksissä:

[31] KOM(2002) 118.

- levitetään hyviä toimintatapoja paikallistasolla

- koulutetaan johtajia ja työntekijöitä

- kehitetään yksinkertaisia välineitä riskinarvioinnin helpottamiseksi

- annetaan helposti noudatettavaa, saatavaa ja ymmärrettävää tietoa ja neuvontaa

- parannetaan neuvonnan julkisuutta ja saatavuutta

- varmistetaan ulkoisten laadukkaiden suojelu- ja ehkäisypalveluiden saatavuus kohtuullisin kustannuksin

- hyödynnetään työsuojelutarkastajia muutoksen välittäjinä, jotka edistävät lainsäädännön noudattamista pk-yrityksissä ensin valistamalla, suostuttelemalla ja kouluttamalla ja sen jälkeen tiukentamalla täytäntöönpanon valvontaa tarpeen mukaan.

4.8.2. Julkinen sektori

Julkisen sektorin sisällyttäminen työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännön soveltamisalaan on uutta useimmissa jäsenvaltioissa.

Joissakin jäsenvaltioissa on esiintynyt joitakin ongelmia (etenkin puolustusalalla [32]), joita komissio on käsittelemässä, mutta niistä huolimatta työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännön täytäntöönpanoa julkisella sektorilla voidaan pitää yleisesti ottaen moitteettomana. Ongelmia esiintyy kuitenkin sääntöjen soveltamisessa, joka on usein puutteellista.

[32] Esim. Espanja.

Julkishallinnossa on omaksuttu yleinen käsitys, että riskitasot ovat merkityksettömiä verrattuina teollisuuden tasoihin. Tämä käsitys yhdistyneenä erittäin hierarkkiseen työn organisointiin, jossa työnantajan vastuullisuuden periaate vesittyy, on johtanut paradoksaaliseen tilanteeseen, jossa jäsenvaltiot eivät sovella omaan hallintoonsa sääntöjä, joista ne ovat sopineet ja jotka ne ovat antaneet työntekijöiden suojelemiseksi. Sama koskee myös yhteisön toimielimiä ja niiden yksikköjä.

Puitedirektiivissä 89/391 ja sen viidessä ensimmäisessä erityisdirektiivissä 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 ja 90/270 käsiteltyjä riskejä sitä paitsi esiintyy julkisella sektorilla saman tasoisesti kuin yksityissektorilla. On kiistämätön tosiseikka, että julkisella sektorilla esiintyy yleisesti riskejä, jotka liittyvät ergonomisiin näkökohtiin, työoloihin, taakkojen käsittelyyn, näyttöpäätetyöskentelyyn tai organisaatiota koskeviin näkökohtiin (myös psykososiaaliset riskit). Valitukset, joita komissio on saanut julkisen sektorin työntekijöiltä, vahvistavat riskeihin liittyvät kehnot työolot ja täytäntöönpanon heikon tason.

Useimmista jäsenvaltioista puuttuu turvallisuuskulttuuri, eivätkä työntekijät ja heidän esimiehensä tunne eivätkä ole motivoituneita parantamaan työterveys- ja työturvallisuusoloja julkisella sektorilla. Lisäksi työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännön täytäntöönpanoon ei ole saatavilla riittäviä resursseja valtioiden budjettien asettamisen rajoitusten vuoksi.

On harvinaista löytää valtionhallintoon kuuluva laitos, joka tekisi riskinarviointeja, jolla olisi ennaltaehkäiseviä palveluita tai jossa toteutettaisiin järjestelmällisesti työntekijöiden koulutusta, tiedonsaantia ja osallistumista koskevia järjestelyitä työterveyden ja työturvallisuuden alalla.

Työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännön täytäntöönpanon valvonta julkisella sektorilla on lisäongelma, kun tarkastellaan lainsäädännön noudattamisen varmistamista. Useimmissa jäsenvaltioissa työsuojelutarkastusviranomaisilla joko ei ole toimivaltaa panna täytäntöön työterveys- ja työturvallisuuslainsäädäntöä julkishallinnossa vaan tästä huolehtii sisäinen yksikkö, jolla ei ole tarvittavaa hierarkkista riippumattomuutta, tai niiden täytäntöönpanon valvontaan liittyvää toimivaltaa heikentävät vaikeudet soveltaa tehokkaasti annettuja huomautuksia tai sanktioita.

Julkishallinnon työntekijöiden osuus, perinteinen julkishallinnon työntekijöiden työskentely koko uran ajan julkisella sektorilla, jolloin he ovat koko ajan alttiina samoille riskeille, työolojen ja työpaikkojen (koulut, sairaalat, julkiset palvelut) vaikutukset muiden terveyteen ja turvallisuuteen sekä julkisen sektorin moraalinen velvollisuus toimia esimerkkinä ovat tekijöitä, joiden vuoksi jäsenvaltiot toteuttavat lisätoimia parantaakseen työterveys- ja työturvallisuusvaatimusten noudattamista.

5. Toimivuuden arviointi

Kansallisten raporttien mukaan suurin osa jäsenvaltioista [33] katsoo, että aikaa ei ole vielä kulunut riittävästi, jotta toimivuutta voitaisiin arvioida täysipainoisesti. Vaikka lähes kaikki jäsenvaltiot katsovat, että direktiivillä on ollut positiivista vaikutusta [34], niillä ei vielä ole tutkimus- tai tilastotietoja, joilla vaikutukset voitaisiin suoraan osoittaa. Yleiset työterveys- ja työturvallisuustilastot tukevat kuitenkin arviota siitä, että lainsäädännöllä on edistetty työpaikkojen turvallisuutta.

[33] Esim. Saksa, Belgia, Tanska, Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti.

[34] Erityisiä jälkivaikutuksia Kreikassa.

5.1. Vaikutukset työtapaturmiin ja ammattitauteihin

Tapaturmia koskevat tuoreimmat tiedot [35] kokevat vuotta 2000 [36]. Näiden tietojen mukaan työtapaturmien määrä 100 000:aa työntekijää kohti (esiintyvyysaste) verrattuna vuoteen 1994 on laskenut 4 539:stä noin 4 016:een. [37]

[35] On huomattava, että tiedot eivät ole täysin vertailukelpoisia, koska tiedonkeruukriteerit eivät ole täysin vastaavia ja koska työtapaturmien vapaaehtoisissa rekisteröintijärjestelmissä ongelman todellinen laajuus aliarvioidaan.

[36] Euroopan työtapaturmatilastot (ESAW). Ammattitauteja varten Eurostat on kehittänyt Euroopan ammattitautitilastot (EODS).

[37] Yksilökohtaiset laskelmat perustuvat (alustaviin) tietoihin, jotka on saatu Eurostatin NewCronos-tietokannasta.

>VIITTAUS KAAVIOON>

Kun tarkastellaan kuolemaan johtaneita työtapaturmia, voidaan havaita, että niiden esiintyvyys on laskenut vuosina 1994-2000 Euroopassa: esiintyvyys on vähentynyt tasaisesti vuodesta 1994 yhteensä 25 prosenttia. Myös absoluuttiset luvut laskivat samalla kaudella 6 423:sta 5 237:ään.

>VIITTAUS KAAVIOON>

Tapaturmat sitä vastoin lisääntyivät toimialoilla, joilla työskentelee paljon naisia, joskin lisääntyminen oli vähäistä. Tämä koskee tekstiili- ja vaatetusalaa, myynti- ja korjausalaa, hotelli- ja ravintola-alaa sekä rahoitus- ja yritysalaa.

Muita työolojen kehitystä koskevia tietolähteitä, joista saadaan subjektiivisia tietoja (työntekijöiden ja työnantajien käsitykset), ovat vuoden 1999 työvoimakysely ja Euroopan elin- ja työolojen kehittämissäätiön teettämät tutkimukset.

Tilastotietojen mukaan työtapaturmien määrä ja vakavuus ovat jatkuvasti vähentyneet, mutta työntekijöiden käsitys on, että työolot yleisesti eivät ole parantuneet. Tutkimuksista saadut tärkeimmät tulokset esitetään seuraavassa:

Yhä useammat työntekijät ilmoittavat kärsivänsä selkäkivuista, vaikka käsin tapahtuvaa taakkojen käsittelyä koskevalla direktiivillä 90/269 ja näyttöpäätetyöskentelyä koskevalla direktiivillä 90/270 olisi pitänyt olla ennaltaehkäisevä vaikutus. Raporttien mukaan myös käsin raskaita taakkoja käsittelevien työntekijöiden määrä on lisääntynyt. Tämä vaikuttaa olevan ristiriidassa direktiivin 90/269 soveltamisen kanssa, koska sen soveltamisesta pitäisi seurata näiden työntekijöiden määrän väheneminen. Jäsenvaltiot joka tapauksessa pitävät käsin tapahtuvaa taakkojen käsittelyä edelleen vakavana ongelmana. [38]

[38] Euroopan työturvallisuus- ja työterveysvirasto, pilottitutkimus (työterveyden ja työturvallisuuden tilanne Euroopan unionissa), Luxemburg 2000, tiivistelmäraportti, s. 29.

Kaikki tämä saattaa olla osoitusta siitä, että direktiivejä 90/269 ja 90/270 ei ole pantu täysimittaisesti täytäntöön. Ei kuitenkaan ole mitään kiistattomia todisteita, joiden perusteella voitaisiin esittää, missä määrin selkäkivuista ilmoittamisen lisääntyminen johtuu lainsäädännön virheellisestä täytäntöönpanosta tai työn ulkopuolisesta toiminnasta tai riskeistä, joita direktiiveissä ei ole käsitelty. Työntekijöiden valitukset edellyttävät joka tapauksessa lisätutkimuksia todellisten syiden löytämiseksi.

Edelleen erittäin vakavan ongelman muodostavat toistuvien liikkeiden aiheuttamat vaivat, minkä myös ovat vahvistaneet jäsenvaltiot ja Euroopan työterveys- ja työturvallisuusvirasto. [39] Toistuvista liikkeistä aiheutuneet sairaudet ovat lisääntyneet, vaikka suunnittelun ja organisoinnin parantamisella nämä vaivat hyvin usein saataisiin vältettyä.

[39] Ks. edellinen alaviite, s. 30.

Toimintaprosessien organisoinnissa ei ilmeisestikään ole noudatettu vaatimuksia, joiden mukaan epäsuotuisista työoloista kärsivien työntekijöiden määrää olisi vähennettävä huomattavasti. Erityisistä rasitteista kuten fyysisesti kivuliaista tai rasittavista asennoista vaikuttaa nyt kärsivän useampi työntekijä kuin viisi tai kymmenen vuotta sitten. Varsinkin epätyypillisissä tai epävarmoissa työsuhteissa olevat kärsivät näistä.

Kansallisissa raporteissa jäsenvaltiot lisäksi ilmoittivat, että direktiivin 90/270 säännösten moitteettoman täytäntöönpanon pitäisi johtaa työasemien ergonomian paranemiseen. Näyttöpäätetyöstä aiheutuviin vaivoihin suhtaudutaan kiistanalaisesti. Jotkin jäsenvaltiot [40] katsovat, että näyttöpäätetyöhön liittyvät riskit ovat luonteeltaan toissijaisia. Niiden mukaan joitakin näköongelmia pidetään perusteettomasti näyttöpäätetyöstä johtuvina ja työlle ominaiset vaivat (silmien väsyminen ja työasentoon liittyvät kivut) voidaan helposti välttää pitämällä taukoja työskentelyssä tai tekemällä mukautuksia työympäristöön. Jotkin jäsenvaltiot ovat tunnustaneet joitakin oireita kuten stressin, päänsäryn, silmien ärsytyksen ja yleisen väsymyksen sekä muita vakavampia ongelmia kuten päätteisiin liittyvän sähkömagneettisen säteilyn, lasersäteilyn sekä magneettiset kentät. [41]

[40] Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta.

[41] Suomi ja Alankomaat.

Työväestön mielipiteiden perusteella on vielä tehtävä paljon työn valvonnan ja työn organisoinnin alalla, jotta ehkäistään liian tiivistä työtahtia, toistuvia liikkeitä sisältävää työtä ja psykososiaalisia riskejä. Tämän perusteella puitedirektiivissä 89/391 ja sen viidessä ensimmäisessä erityisdirektiivissä säädettyjä ennaltaehkäisyä koskevia yleisperiaatteita ei ole pantu riittävällä tavalla täytäntöön.

5.2. Kustannukset ja hyödyt yrityksissä

Yritykset tietävät, että tapaturmista aiheutuu kustannuksia. Kun ihmiset loukkaantuvat tai tilat, laitteet taikka tuotteet vahingoittuvat, yritykset menettävät rahaa. Työterveydestä ja -turvallisuudesta huolehtiminen on taloudellisesti edullista. Yritysten täsmällisten kustannusten ja etujen laskemista varten on kehitetty malleja. Ne ovat kuitenkin erittäin monimutkaisia, eikä niitä voida soveltaa välittömästi käytäntöön. Tämän vuoksi yritykset pystyivät tekemään työterveyttä ja -turvallisuutta koskevan taloudellisen analyysin vain joissakin tapauksissa.

Jäsenvaltiot ilmoittivat kansallisissa raporteissaan, että indikaattoreiden puuttumisen vuoksi kattavaa arviointia ei voida tehdä, vaikkakin työtapaturmien ja poissaolojen vähentäminen pienentää selvästi yrityksen kustannuksia; tähän pitäisi liittyä myös tuottavuuden kasvu.

Empiiriset tutkimukset ovat osoittaneet, että taloudellisia indikaattoreita olisi vielä kehitettävä, jotta saataisiin perusteellisempaa tietoa siitä, miten kustannustehokasta työterveyden ja -turvallisuuden soveltaminen on yrityksille. Se on käynyt ilmi, että hyödyt löytyvät nk. "pehmeistä" tekijöistä:

- Saksassa työnantajilta kysyttiin, mitä he vaativat nykyaikaiselta työterveys- ja työturvallisuusjärjestelmältä: 26 prosenttia odotti työntekijöiden sairauslomista aiheutuvien kustannusten alenemista ja saman verran toivoi toimintaprosessien sujuvuuden takaamista ilman häiriöitä, 25 prosenttia odotti työntekijöiden motivaation lisääntymistä ja 13 prosenttia tuotantoprosessien ja yrityksissä tarjottujen palveluiden kehittymistä. Lopuilla 10 prosentilla oli useita muita odotuksia.

- Alankomaissa vuonna 1996 tehdyssä tutkimuksessa 36 prosenttia haastatelluista yrityksistä katsoi, että työolojen parantamiseen tehdyt investoinnit ovat kohentaneet (merkittävästi) tuottavuutta. Joillakin teollisuudenaloilla, kuten elintarviketeollisuudessa tai prosessiteollisuudessa, näin vastanneiden osuus oli yli 40 prosenttia. Samalla 32 prosenttia haastatelluista totesi, että työntekijöiden työolojen parantamisella on (merkittävästi) edistetty tulojen kasvua.

- Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan työnantajista vain 15 prosenttia katsoi, että säännöksillä on ollut vaikutusta kustannus-/hyötyindikaattoreihin. Useimpien työnantajien mukaan positiivisia vaikutuksia havaittiin erityisesti työntekijöiden motivaation alalla. Työnantajien subjektiivisen arvion perusteella hyödyt olivat suuremmat kuin kustannukset, kun tarkasteltiin käsin tapahtuvasta taakkojen käsittelystä annettua direktiiviä 90/269, näyttöpäätetyöskentelystä annettua direktiiviä 90/270, työvälineiden käytöstä annettua direktiiviä 89/655 sekä henkilösuojainten käytöstä annettua direktiiviä 89/656. Kun tarkasteltiin työpaikkoja koskevia säännöksiä direktiivissä 89/654 ja organisaatiota koskevia säännöksiä puitedirektiivissä 89/391, kustannuksia ja hyötyjä pidettiin lähes yhtä suurina.

Esimerkiksi suurista tulipaloista tai räjähdyksistä aiheutuvat suurimittaiset menetykset tai ihmishenkien menetykset ovat erittäin näkyviä, ja joidenkin kustannuksia on arvioitu tapauskohtaisesti. Vähemmän kuitenkin tiedetään tavanomaisempien tapaturmien - eli niiden joissa ihmiset vammautuvat mutteivät kuole, rakennukset vahingoittuvat ja prosessit keskeytyvät - aiheuttamien menetysten luonteesta ja laajuudesta. Tällaisten tapaturmien kustannukset kätkeytyvät usein sairauslomakustannuksiin, korkeampiin vakuutusmaksuihin tai kunnossapitobudjetteihin. Vain harvoilla yrityksillä on keinot kartoittaa tapaturmien kustannukset erikseen ja vieläkin harvemmat todellisuudessa kartoittavat ja tutkivat ne järjestelmällisesti.

Yhdistyneessä kuningaskunnassa tehdyt tapaustutkimukset osoittavat, että vakuutuskustannusten ja piilokustannusten suhde on noin 1:11 ("jäävuori-ilmiö").

Vakuutuskustannukset

>VIITTAUS KAAVIOON>

Vakuuttamattomat kustannukset

Tapaturmien jäävuori-ilmiö

tapaturmien piilokustannukset

Monet työnantajat uskovat virheellisesti, että heidän vakuutuksensa kattaa suurimman osan työtapaturmista aiheutuvista kustannuksista; käytännössä vakuuttamattomat kustannukset ovat huomattavasti suuremmat.

Lisäksi on "aineettomia" kustannuksia, jotka johtuvat esimerkiksi yritysimagon, asiakastyytyväisyyden, työntekijöiden yhteishengen tai liikearvon menetyksestä. Näitä on vaikea ellei jopa mahdoton esittää rahamääräisesti.

Näistä syistä työnantajien on usein vaikea arvioida kunnollisesti tapaturmien vähentämisestä aiheutuvia hyötyjä vertaamalla ilmeisiä tapaturmien kustannuksia ennaltaehkäisyn kustannuksiin.

5.3. Yleiset taloudelliset vaikutukset

Tutkijoiden tähän mennessä esittämät tulokset ovat liian suppeita, jotta niiden perusteella pystyttäisiin arvioimaan kattavasti työterveyttä ja työturvallisuutta koskevien säännösten suoria vaikutuksia. Työterveydessä ja -turvallisuudessa tapahtuvien muutosten aiheuttamia kustannuksia kuitenkin voidaan arvioida. Tässä tarkoitetaan työntekijöille, työnantajille tai yleensä kansalaisille aiheutuvia kustannuksia riippumatta siitä, rahoitetaanko ne verotuloista vai maksuista.

Euroopan unionissa työtapaturmien ja työperäisten sairauksien kustannuksiksi arvioidaan 2,6-3,8 prosenttia bruttokansantuotteesta (BKT).

- Saksassa sairauden takia töistä poissa olevista työntekijöistä aiheutuu makrotaloudellisia tuotantomenetyksiä 64 miljardia euroa (1999). Työperäisten sairauksien, ammattitautien ja tapaturmien aiheuttamat kustannukset ovat noin kolmannes tästä eli noin 22 miljardia euroa.

- Portugalissa työtapaturmien suorat kustannukset vuonna 1994 olivat noin 274 miljoonaa euroa ja ammattitauteihin käytettiin vielä 30 miljoonaa euroa. Tähän eivät vielä sisälly materiaalikustannukset, tuotannon menetyksestä aiheutuneet tai muut kustannukset. Lisäksi luvuissa on otettu huomioon vain ilmoitetut työtapaturmat.

- Yhdistyneessä kuningaskunnassa työntekijöille aiheutuneet kustannukset vuosina 1995 ja 1996 olivat 5,6 miljardia puntaa vuodessa, mikä on noin 1,2-1,4 prosenttia Yhdistyneen kuningaskunnan BKT:stä. Kun otetaan huomioon tulevat kustannukset, summa on noin 7 miljardia puntaa. Työnantajille aiheutuviksi kustannuksiksi arvioitiin vastaavasti 3,5 miljardia ja 7,3 miljardia puntaa. Makrotaloudelliset kustannukset (tulevat kustannukset huomioon ottaen) olivat noin 2,1-2,6 prosenttia BKT:stä.

- Työtapaturmien, ammattitautien ja työperäisten sairauksien makrotaloudelliset kustannukset ovat tärkeällä sijalla poliittisessa keskustelussa Alankomaissa. Niiden osuus Alankomaiden BKT:stä on noin 2,6 prosenttia vuosittain, mikä merkitsee 1 250:tä euroa työllistä henkilöä kohti.

- Espanjassa tapaturmien vuoksi työstäpoissaolopäivien määrä lisääntyi 4,7 prosentilla vuodessa kaudella 1997-1999, ja niiden vuoksi menetettiin noin 20 miljoonaa työpäivää. Työtapaturmista ja työperäisistä sairauksista aiheutui 2 051 miljoonan euron kustannukset.

Vuonna 2000 Euroopan unionissa menetettiin yhteensä 158 miljoonan päivän työ, mikä vastaa keskimäärin 20 päivää tapaturmaa kohti. Noin 350 000 työntekijän oli vaihdettava työtä tapaturman seurauksena, noin 300 000 kärsii eriasteisista pysyvistä vammoista ja 15 000 joutui täysin työmarkkinoiden ulkopuolelle. [42]

[42] Lähde: Eurostat.

Toisaalta on arvioitu, että EU-lainsäädännön voimaantulon jälkeen työtapaturmien vähentymisellä on säästetty yhteensä noin 25 miljoonaa työpäivää, mikä osoittaa täytäntöönpanosta - joka ei tosin ole ollut täysin tyydyttävää - johtuvat taloudelliset hyödyt.

5.4. Vaikutukset työllisyyteen ja kilpailukykyyn

EU-direktiiveihin sisältyvien vähimmäisvaatimusten täytäntöönpano kaikkialla EU:ssa luo tasapuoliset toimintaedellytykset ja ehkäisee heikkotasoisiin työoloihin perustuvaa kilpailua. Jäsenvaltioiden välillä on huomattavia eroja työterveys- ja työturvallisuusvaatimusten edellyttämissä mukautuksissa ja investoinneissa, ja tämä johtuu jäsenvaltioiden hyvin eritasoisesta työterveys- ja työturvallisuustilanteesta ennen direktiivien täytäntöönpanoa.

Työterveyteen ja -turvallisuuteen tehtävien investointien positiiviset vaikutukset muuttuvat yleensä konkreettisiksi tietyn jakson jälkeen, ja tämän vuoksi kustannushyötyanalyysiä on tarkasteltava lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä. Tämän vuoksi tällä hetkellä on hyvin vaikea tehdä mitään päätelmiä kyseisen työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännön vaikutuksista yritysten kilpailukykyyn. Esimerkiksi Skandinavian maissa vaikutukset yrityksiin olivat hyvin vähäiset jo voimassa olevien vaatimusten vuoksi. Sitä vastoin taas monien yritysten ja etenkin pk-yritysten Etelä-Euroopassa täytyi tehdä enemmän investointeja. Koska työterveyden ja -turvallisuuden parantamiseksi toteutettavat toimet aiheuttavat aluksi enemmän kustannuksia kuin hyötyjä, lyhyen aikavälin kustannusten ja pitkän aikavälin hyötyjen välinen epäsuhta on suurempi.

Jäsenvaltiot toivat kuitenkin ilmi kansallisissa raporteissaan, että työterveys- ja työturvallisuustoimilla parannetaan työoloja sekä lisätään tuottavuutta, kilpailukykyä ja työllisyyttä.

Uusien säännösten vaikutuksesta työllisyystilanteeseen voidaan todeta erityisesti, että ne ovat tarjonneet uusia työllistymismahdollisuuksia työterveys- ja työturvallisuusalan asiantuntijoille ja ulkoisten ennaltaehkäisypalveluiden tarjoajille. Useimmissa jäsenvaltioissa on syntynyt nopeasti kasvavat markkinat tiedotus-, kuulemis- ja koulutuspalveluiden tarjoamisen alalle.

Jos esimerkiksi tarkastellaan Alankomaissa tehtyjä investointeja, ennaltaehkäisevien palveluiden kokonaisliikevaihto on 11,7 miljardia euroa. Vaikka puolet liikevaihdosta johtuukin terveydenhuollosta, jota oli tarjolla jo ennen uuden lainsäädännön voimaantuloa, ennaltaehkäisevien palveluiden tarjonnan nettovaikutus on silti noin 6 miljardia euroa. Nämä luvut osoittavat, että asiantuntijoilla on hyvät työllistymismahdollisuudet työturvallisuuden ja koulutuksen alalla.

Jos tarkastellaan yksittäisten direktiivien vaikutuksia, jäsenvaltioiden välillä on näkemyseroja siinä, miten direktiivi 89/654 on vaikuttanut kilpailukykyyn ja työllisyyteen. Joidenkin jäsenvaltioiden mukaan direktiivin täytäntöönpano on lisännyt tuottavuutta ja sen rinnalla kilpailukykyä ja työllisyyttä, mutta toisten [43] mukaan työpaikalla havaittujen riskien poistamiseksi ja vähentämiseksi vaadittavat toimenpiteet ovat vaikuttaneet kielteisesti [44] työllisyyteen ja kilpailukykyyn, joskin vähäisessä määrin.

[43] Itävalta ja Belgia.

[44] Ne eivät ole toimittaneet tähän liittyviä tietoja.

Direktiivistä 89/655 jäsenvaltiot totesivat, että sen vaikutukset tuottavuuteen ja työllisyyteen ovat olleet melko myönteisiä, koska työvälineiden nykyaikaistaminen niiden mukauttamiseksi uusiin säännöksiin sekä vanhojen laitteiden kunnostaminen ja tuotantoprosessin järkeistäminen ovat vaikuttaneet myönteisesti lisäämällä tuottavuutta.

Jäsenvaltiot eivät antaneet mitään ratkaisevia tietoja direktiivin 89/656 suorista vaikutuksista. On vaikea erottaa toisistaan direktiivin vaikutukset ja uudesta EU-lainsäädännöstä johtuvan työterveyden ja -turvallisuuden parantamista koskevan yleisen suuntauksen vaikutukset ja muut kehityssuunnat. Voidaan kuitenkin olettaa, että henkilönsuojainten lisääntyneellä käytöllä täytyy olla epäsuoria myönteisiä työllistämisvaikutuksia henkilönsuojaimia valmistavassa teollisuudessa ja ilmoitetuissa laitoksissa direktiivissä valmistajille asetettujen velvoitteiden vuoksi.

Jotkin jäsenvaltiot [45] ovat tehneet direktiivin 90/269 mukaisesti annettuihin toimenpiteisiin liittyviä kustannuksia ja hyötyjä koskevan tutkimuksen, jonka tulokset ovat yleisesti negatiiviset. Tulokseen täytyy kuitenkin suhtautua varauksin, sillä muut jäsenvaltiot [46] uskovat, että automatisointi on selvästi lisännyt tuottavuutta. On viitteitä siitä, että automatisointi on vähentänyt työpaikkoja, mutta se on myös parantanut työpaikkojen laatua.

[45] Erityisesti Alankomaat.

[46] Erityisesti Ranska.

Kansalliset raportit osoittavat, että joidenkin jäsenvaltioiden mukaan ei ole mitään todisteita direktiivin 90/270 vaikutuksista työllisyyteen. Toisaalta niissä myös todetaan, että tuotavuuden lisääntymistä voidaan odottaa työpisteiden parantuneen ergonomian vuoksi.

Yleisesti voidaan todeta, että kansallisissa raporteissaan jäsenvaltiot katsovat, että työterveys- ja työturvallisuustoimenpiteillä parannetaan työoloja ja kohennetaan tuottavuutta, työllisyyttä ja kilpailukykyä. Tästä huolimatta jotkin jäsenvaltiot [47] ovat korostaneet uskovansa, että työsuojelun ja