Alueiden komitean lausunto aiheesta "Komission kertomus Eurooppa-neuvostolle - Säädöskäytännön parantaminen 1998 - Yhteinen vastuu"



Virallinen lehti nro C 374 , 23/12/1999 s. 0011 - 0015



Alueiden komitean lausunto aiheesta "Komission kertomus Eurooppa-neuvostolle - Säädöskäytännön parantaminen 1998 - Yhteinen vastuu" (1999/C 374/04) ALUEIDEN KOMITEA, joka ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen (EY-sopimus) ja erityisesti sen 5 artiklan, ottaa huomioon Amsterdamin sopimuksen ja erityisesti pöytäkirjan n:o 7 toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta sekä julistuksen n:o 39 yhteisön lainsäädännön valmistelun laadusta, ottaa huomioon Wienissä 11.-12. joulukuuta 1998 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmät, joiden mukaan komission olisi esitettävä tulevat kertomuksensa säädöskäytännön parantamisesta ajoissa, jotta myös alueiden komitea voisi tutkia niitä perinpohjaisesti, ottaa huomioon komission kertomuksen Eurooppa-neuvostolle aiheesta "Säädöskäytännön parantaminen 1998 - Yhteinen vastuu", KOM(1998) 715 lopull., ottaa huomioon Euroopan parlamentin 18. joulukuuta 1998 antaman päätöslauselman aiheesta "Komission kertomus Eurooppa-neuvostolle - Säädöskäytännön parantaminen 1997", ottaa huomioon työvaliokuntansa 10. maaliskuuta 1999 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 198 c artiklan neljännen alakohdan nojalla tekemän päätöksen antaa aiheesta lausunto sekä antaa sen valmistelu institutionaalisten asiain valiokunnan tehtäväksi, ottaa huomioon 11. maaliskuuta 1999 läheisyysperiaatteesta antamansa lausunnon "Kohti todellista subsidiariteetin kulttuuria - Alueiden komitean vetoomus", CdR 302/98 fin(1), ottaa huomioon institutionaalisten asiain valiokunnan huhtikuun 27. päivänä 1999 hyväksymän lausuntoluonnoksen CdR 50/99 rev. 1, jonka esittelijä oli Mercedes Bresso, ja katsoo, että vuonna 1992 Maastrichtin sopimuksella EY:n perustamissopimuksen nykyiseen 5 artiklaan liitetty toissijaisuusperiaate on dynaaminen periaate, jonka kirjaamisella perustamissopimukseen pyritään takaamaan päätöksenteko mahdollisimman lähellä unionin kansalaisia, katsoo, että perustamissopimusten ja Amsterdamin sopimuksen pöytäkirjan n:o 7 mukainen toissijaisuusperiaate koskee yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan kuulumattomia aloja ja antaa suuntaa tavalle soveltaa kyseistä toimivaltaa yhteisön tasolla yhteisön säännöstöä noudattaen ja institutionaalista tasapainoa ylläpitäen, katsoo, että toissijaisuusperiaatteen kunnioittaminen on yhä tärkeämpää luotaessa ja vakiinnutettaessa entistä laajempaa Euroopan kansalaisuutta, hyväksyi 15. ja 16. syyskuuta 1999 pitämässään 30. täysistunnossa (syyskuun 15. päivän kokouksessa) yksimielisesti seuraavan lausunnon. 1. Johdanto 1.1. Komission vuodesta 1992 lähtien Eurooppa-neuvostolle antamaa vuosikertomusta toissijaisuus- eli läheisyysperiaatteen täytäntöönpanosta laajennettiin vuonna 1995. Tätä nykyä kyseisessä komission asiakirjassa tarkastellaan myös toimia yhteisön lainsäädännön parantamiseksi viitaten sekä läheisyys- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamiseen että säädöstekstien laatuun ja niiden levittämiseen liittyviin ongelmiin. 1.2. Komissio on sitä mieltä, että sisällyttämällä läheisyys- ja suhteellisuusperiaate EY:n perustamissopimuksen uuteen 5 artiklaan sekä hyväksymällä Amsterdamin sopimuksen päätösasiakirjaan sisältyvä pöytäkirja n:o 7 on saatu aikaan selkeät säännökset kyseisten periaatteiden soveltamisesta. Komissio noudattaa jo periaatteita, vaikkei pöytäkirjaa olekaan vielä ratifioitu. 1.3. Komission jatkuvana tavoitteena vuonna 1998 oli säädöskäytännön parantaminen, ja se katsoo, että "työn tulokset alkavat näkyä". Säädösehdotusten määrä on kokonaisuudessaan pienentynyt. Komissio on keskittänyt aloiteoikeutensa poliittisiin painopistealueisiin ja kuullut asianomaisia tahoja hyödyntämällä myös valkoisten ja vihreiden kirjojen ja tiedonantojen esittämiseen liittyvää mekanismia. Se on niin ikään laatinut mahdollisimman selkeitä, yksinkertaisia ja ymmärrettäviä säädösehdotuksia. 1.4. Tässä yhteydessä ja Amsterdamin sopimukseen liitettyjen läheisyys- ja suhteellisuusperiaatetta käsittelevän pöytäkirjan n:o 7 sekä yhteisön lainsäädännön valmistelun laatua käsittelevän julistuksen n:o 39 myötä poliittinen mielenkiinto lainsäädäntöprosessia kohtaan on kasvanut huomattavasti. Sekä Cardiffin huippukokouksessa kesäkuussa 1998 että valtionpäämiesten ja pääministerien epävirallisessa kokouksessa Pörtschachissa lokakuussa 1998 korostettiin läheisyysperiaatetta keskeisenä tekijänä vahvistettaessa unionin demokraattista oikeutusta. 1.5. Kaikki yhteisön lainsäädäntöelimet ovat yhteisesti vastuussa säädöskäytännön parantamisesta, kuten komissio korostaa kertomuksensa otsikossa. Tämä koskee kaikkia toimielimiä, eivätkä ne voi vetäytyä vastuustaan kansalaisiin nähden. Vastuu ulottuu myös jäsenvaltioihin, joiden on moninkertaistettava toimensa sekä kansallisen lainsäädännön yksinkertaistamiseksi että yhteisön direktiivien siirtämiseksi kansalliseen lainsäädäntöön moitteettomasti ja oikein ajoitettuna. 1.6. Jotta säädöskäytännön parantamistyö omaksuttaisiin kaikilla tasoilla, on välttämättä huolehdittava myös kansalaisten tiedonsaannista. Samalla on otettava huomioon myös uuden teknologian tarjoamat mahdollisuudet. 1.7. Kaikkien yhteisön lainsäädäntöprosessin aktiivisten toimijoiden on tehtävä yhteistyötä, jotta selvitetään "kuka tekee ja kenen on tehtävä mitäkin" Euroopan unionissa. Näin kansalaiset ymmärtävät, että jokin toimi on hyödyllistä toteuttaa yhteisön tasolla. Kansalaisten tuki Euroopan unionille riippuu vallankäytön avoimuudesta ja mahdollisuudesta yksilöidä vastuualueet. 2. Yleistä 2.1. Päänavaajalausunto 2.1.1. Wienissä 12.-13. joulukuuta 1998 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaan komission olisi esitettävä läheisyysperiaatetta koskevat tulevat kertomuksensa ajoissa, jotta niitä voitaisiin käsitellä perinpohjaisesti alueiden komiteassa. Komitea onkin ensimmäistä kertaa tarkastellut komission kertomusta "Säädöskäytännön parantaminen", jonka komissio esittää neuvostolle vuosittain. 2.1.2. Komitea korostaa tämän lausunnon tärkeyttä, sillä se toimii tulevan kuulemismenettelyn päänavaajana ja edelläkävijänä. Menettely mainitaan Wienin huippukokouksen päätelmissä läheisyysperiaatetta koskevaan vuosikertomukseen liittyen. 2.1.3. Läheisyys- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltaminen on tätä nykyä yhteisön kaiken lainsäädännön viitekehys unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuulumattomilla aloilla. 2.1.4. Alueiden komitea muistutti 11. maaliskuuta 1999 antamassaan oma-aloitteisessa lausunnossa aiheesta "Kohti todellista subsidiariteetin kulttuuria - Alueiden komitean vetoomus"(2), että se on perustamisestaan lähtien halunnut esiintyä läheisyysperiaatteen valvojana. Komitea on nimittäin aina ilmaissut kannattavansa vahvoja yhteisön toimielimiä, jotka ovat kuitenkin samalla joustavia ja tehokkaita ja keskittyvät tehtäviin, joita ei voida tehokkaasti suorittaa kansalaisille välittömästi vastuussa olevilla hallintotasoilla. 2.1.5. Näin ollen vaikuttaisikin täysin epäjohdonmukaiselta, ettei paikallisyhteisöjä edustavaa toimielintä läheisyysperiaatteen luonnollisena puolestapuhujana pyydettäisi esittämään arvioitaan säädöskäytäntöä koskevasta kertomuksesta, sillä lainsäädäntö ja säädösten soveltaminen nojautuvat läheisyysperiaatteeseen. 2.1.6. Komitea on tyytyväinen, että kyseinen epäkohta poistetaan näin yhteisön lainsäädäntöprosessista. 2.2. Läheisyys- ja suhteellisuusperiaate 2.2.1. Komissio määrittelee kertomuksessaan "Säädöskäytännön parantaminen 1998 - Yhteinen vastuu" läheisyys- ja suhteellisuusperiaatteet sopimuksiin perustuviksi selkeiksi periaatteiksi. Komissio lähtee määrittelyssään siitä, mitä läheisyysperiaate ei tarkoita ja päätyy siihen, mitä se tarkoittaa. 2.2.2. Komissio myöntää kuitenkin, että periaatteet kehittyvät ja niiden on kehityttävä jatkuvasti, minkä vuoksi unionin toimivaltaa ei pidä rajata tiukasti. Sen sijaan on pyrittävä lisäämään joustavuutta siten, että unioni voi toiminnan edellytysten ja laajuuden mukaan perustellusti toimia tai pidättyä toimimasta. 2.2.3. Komitea on komission kanssa yhtä mieltä läheisyysperiaatteen dynaamisesta luonteesta, koska yhteisön toimia voidaan laajentaa tai supistaa olosuhteiden niin vaatiessa perustamissopimusten mukaisten tavoitteiden ja toimivallan puitteissa. Tässä yhteydessä komitea katsoo, että keskustelu toimivallan jaosta jäsenvaltioiden alueiden ja alueyhteisöjen aloitteellisen toimintavaran kehityksen turvaamiseksi olisi aloitettava mahdollisimman pian ja toivoo, että aihetta käsitellään seuraavassa hallitustenvälisessä konferenssissa. 2.2.4. Komitea katsoo, että läheisyysperiaate säätelee Euroopan unionin, jäsenvaltioiden ja alueyhteisöjen suhteita, ja näin ollen EY:n perustamissopimuksen 5 artiklan määritelmää tulisi soveltaa yhteisön, jäsenvaltioiden ja alueyhteisöjen välisiin suhteisiin, kun taas alueyhteisöjen ja valtioiden välisistä suhteista säädetään kunkin valtion perustuslaissa. 2.2.5. Komitea korostaa, että perustamissopimuksen mukaan päätökset on kuitenkin tehtävä kansalaisia mahdollisimman lähellä olevalla tasolla, joka ei välttämättä ole jäsenvaltiotaso. Subsidiariteettiperiaate vahvistetaan näin kansalaisläheisyys- ja tehokkuusperiaatteeksi, joten periaatetta aiotaan soveltaa myös suhteissa alueyhteisöihin. Valtioiden on siten siirrettävä alueyhteisöille mahdollisuus kantaa vastuuta sekä tehdä päätöksiä, kun viimeksi mainitut soveltuvat tähän valtiotasoa tehokkaammin. 2.2.6. Komitean mielestä on aiheellista muistuttaa, että se on jo useaan otteeseen perustamissopimusten tarkistusten yhteydessä esittänyt oikeudellisia ja poliittisia takuita läheisyysperiaatteen täydellisestä noudattamisesta, mutta tähän mennessä kehotuksia ei ole otettu huomioon, ei edes Amsterdamin sopimuksessa. 2.2.7. Komitean mukaan myös alueyhteisöt kattavan "takuujärjestelmän" avulla voitaisiin suojautua vaaralta, että jäsenvaltiot käyttäisivät läheisyysperiaatetta yhteisön politiikan uudelleen kansallistamisen verukkeena. 2.2.8. Komitea katsoo, että kansalaisläheisyys- ja tehokkuusperiaatteet voidaan toteuttaa määrittelemällä Euroopan unionin toimivalta uudelleen siten, että vastuuta voidaan jakaa ei vain yhteisö- ja jäsenvaltiotasojen, vaan useampien hallintotasojen välillä tai että todetaan, että vastuu voi olla yhteinen. Vastuuta jaettaessa etusijalle asetetaan se taso, jolla on parhaat edellytykset tehokkaaseen päätöksentekoon sekä kansalaisten osallistumiseen. Samassa yhteydessä on otettava huomioon, että yhteisön oikeuden hallinnollisen toimeenpanon tulee periaatteessa kuulua jäsenvaltioille kulloisenkin maan perustuslain määräysten mukaisesti. Kaikkien kesken jaetun toimivallan käyttöä on tarkasteltava koheesion takaamiseksi ja todella kehittyvän ja dynaamisen ulottuvuuden antamiseksi subsidiariteetille. 2.2.9. Komitea toteaa olevansa täysin vakuuttunut siitä, että läheisyysperiaatteen tiukka noudattaminen on yhä tärkeämpää nykypäivänä, jolloin Euroopan kansalaisuutta on laajennettava ja vakiinnutettava. 2.2.10. Komitea korostaa lisäksi, että eurooppalainen yhteisvastuullisuus on Euroopan yhteiskuntamallin perusarvo, joka täydentää läheisyysperiaatetta. 3. Erityistä 3.1. Komitea painottaa, että läheisyys- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisen sekä säädöstekstien laatuun liittyvien ongelmien käsittely yhdessä ainoassa asiakirjassa haittaa näiden keskenään hyvin erilaisten aiheiden syventävää analysointia ja niistä käytävää keskustelua. Molemmat aiheet ovat kuitenkin yhtä tärkeitä pyrittäessä lähentämään Euroopan unionia ja sen kansalaisia. 3.2. Komitea arvostaa komission toimia läheisyysperiaatteen noudattamiseksi lainsäädäntö- ja sääntelyvaltaansa harjoittaessaan, sillä se on peruuttanut useita säädösehdotuksiaan ja vähentänyt uusien ehdotusten määrää. Komission tulisikin keskittyä sille perustamissopimuksissa uskottuihin todella eurooppalaisiin kysymyksiin ja pidättyä säätelemästä alue- tai paikallistason toimivaltaan kuuluvia aloja, joiden käsittely sujuu huomattavasti paremmin kansalaisia lähempänä olevilla hallinnon tasoilla. 3.3. Euroopan tasolla tehtävät päätökset on muotoiltava siten, että niissä jätetään mahdollisimman paljon liikkumavaraa valtakunnallisille, alueellisille ja paikallisille päätöksille. Tässä yhteydessä komitea painottaa, että yhteisön lainsäädäntöä on kehitettävä mahdollisimman paljon puitelakien suuntaan. Niiden tavoitteena on yhdenmukaisuus, mutta yksityiskohtainen sääntely siirretään alemmille tasoille. Liian yksityiskohtaisella euroopantasoisella yhdenmukaistamisella voi olla merkittäviä seurauksia alue- ja paikallisyhteisöihin sekä niiden harjoittaman toimivallan että niiden sopeutumiskyvyn kannalta. 3.4. Komitea korostaa, että puitedirektiivien ensisijaisuutta asetuksiin nähden on kunnioitettava. Puitedirektiiveillä annetaan jäsenvaltioille ja alueyhteisöille mahdollisuus eritellä kulloisissakin oloissa, miten soveltuvimmin toteutetaan yhteisön tasolla jo määriteltyjä tavoitteita. 3.5. Komitea huomauttaa, että olisi aiheellista tutkia uudelleen yhteisön säädösluokittelua ja ottaa käyttöön säädöshierarkia. Myös Euroopan parlamentti korosti tätä seikkaa 18. joulukuuta 1998 antamassaan päätöslauselmassa aiheesta "Säädöskäytännön parantaminen 1997". 3.6. Yhteisön säädösten laatuun liittyvien ongelmien suhteen komitea korostaa, että alueet ja paikallisyhteisöt ovat sekä säädösten vastaanottajia - niiden toimivaltaan kuuluu joissain tapauksissa säädösten täytäntöönpano - että alemmille tasoille ja kansalaisille välitettävän tiedon jakajia. 3.7. Vihreässä kirjassa julkisen sektorin tiedon käytöstä tietoyhteiskunnassa korostetaan kansalaisten tiedonsaannin tärkeyttä sekä julkisen sektorin roolia. Paikallisyhteisöjen on yhä enemmän taattava yleinen tiedonsaanti, jotta huolehditaan myös Eurobarometri-kyselyillä mitatuista kansalaisten tarpeista saada entistä enemmän tietoa Euroopan unionista. Komitea on sitä mieltä, että alue- ja paikallisyhteisöjen kasvava rooli Euroopan unionia koskevan tiedon levittäjänä on otettava asianmukaisesti huomioon komission tulevissa asiakirjoissa. Alueiden komitea muistuttaa tässä yhteydessä lausunnostaan aiheesta "Eurotraining-koulutus alue- ja paikallisviranomaisille Euroopassa"(3). Kyseisessä lausunnossa alueiden komitea kehottaa komissiota laatimaan ohjelman, jonka tarkoituksena on nimenomaan varmistaa, että alue- ja paikallistason poliitikot ja virkamiehet saavat jatkokoulutusta voidakseen ottaa tiedotusvelvollisuuden vastuulleen. 3.8. Komitea on tyytyväinen komission ajatukseen edistää laajaa, avointa ja rakentavaa vuoropuhelua niiden osapuolten kanssa, joihin yhteisön lainsäädäntö vaikuttaa suoraan. Komitea pahoittelee kuitenkin sitä, ettei alue- ja paikallisviranomaisia mainita kumppaneina huolimatta kyseisten hallintotasojen avainasemasta eurooppalaisessa elämänmuodossa. Komitea katsoo, että sitä ja alue- ja paikallisviranomaisten tunnustettuja järjestöjä olisi ilman muuta kuultava kaikissa niitä sekä niiden edustamia kansalaisia koskevissa tärkeimmissä kysymyksissä. 3.9. Komitea panee näin ollen hyvin kiinnostuneena merkille yhteisön lainsäädännön valmistelun laatua koskevien yhteisten suuntaviivojen laatimisen(4). 3.10. Komitea kannattaa Edinburghin huippukokouksen jälkeen Slim-ohjelman sekä Best-erityisryhmän myötä käyttöön otettuja yksinkertaistamistoimia, mutta katsoo, että jäsenvaltioiden kanssa on toteutettava lisätoimia, jotta asiassa edetään nopeasti. 3.11. Komitea kehottaa komissiota nopeuttamaan mahdollisimman paljon säädösten kodifiointia ja konsolidointia sekä erityisesti tekemään kaiken voitavansa, jotta päästäisiin mahdollisimman pian komission toivomaan toimielinten väliseen sopimukseen säädösten uudelleen laatimisesta. Se on monissa tapauksessa välttämätöntä, jotta yhteisön säädökset olisivat luettavia. 3.12. Komitea toteaa, että uusien tietoteknisten välineiden käyttömahdollisuuksia on pikaisesti lisättävä. Komission kertomuksessa esitetyistä luvuista ilmenee, että erittäin hyödyllisen Europa-palvelimen käyttöaste on lukuisten yhteydenottojen vuoksi niin korkea, että siihen pääsy on kansalaisten käytössä yleensä olevilla laitteistoilla kohtuullisessa ajassa miltei mahdotonta. Sama koskee myös tiettyjä maksullisia tietopankkeja. Toisaalta näiden tietopankkien käytöstä perittävät maksut eivät saisi olla käyttökustannuksia suurempia. 3.13. Komitea kehottaa komissiota mukauttamaan kyseiset välineet Euroopan unionin palvelinta käyttävien kansalaisten tarpeiden mukaisiksi. Heidän määränsä kasvaa koko ajan. 3.14. Komitea korostaa, että Euroopan unionin toimielinten on teknisissä valinnoissaan aina täysin kunnioitettava vapaata kilpailua ja taattava kaikkien kansalaisten tiedonsaanti riippumatta käytetystä tietojärjestelmästä. 3.15. Komitea painottaa, että on tärkeää moninkertaistaa tietoverkkojen vahvistamistoimia tekemällä yhteistyötä alueyhteisöjen kanssa sekä lisätä tiedon levittämistä tietoverkkojen avulla. Näin kansalaisille voidaan toimittaa entistä enemmän tietoa julkaisujen ja tiedotuskampanjojen muodossa. 3.16. Komitea on yhtä mieltä komission kanssa siitä, että painopiste on asetettava toimielinten väliselle yhteistyölle säädöskäytännön parantamiseksi. Komitean mielestä on kuitenkin korostettava, että tavoite voidaan saavuttaa vain tarkistamalla koko unionin lainsäädäntöprosessia sekä selkiyttämällä asianomaisille elimille kuuluva toimivalta. Bryssel 15. syyskuuta 1999. Alueiden komitean puheenjohtaja Manfred DAMMEYER (1) EYVL C 198, 14.7.1999, s. 73. (2) EYVL C 198, 14.7.1999, s. 73. (3) CdR 404/98 fin - EYVL C 198, 14.7.1999, s. 68. (4) EYVL C 73, 17.3.1999.