KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMELLE Yhteenveto komission hallintosaavutuksista vuonna 2011 /* COM/2012/0281 final */





KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMELLE Yhteenveto komission hallintosaavutuksista vuonna 2011 1. Johdanto Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 317 artiklan mukaan Euroopan komissio on vastuussa EU:n talousarvion toteuttamisesta annettujen määrärahojen rajoissa ja moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti. Artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toimittava yhteistyössä komission kanssa varmistaakseen, että määrärahat käytetään näiden periaatteiden mukaisesti. Antamalla tämän yhteenvetokertomuksen komissio ottaa yleisen poliittisen vastuun EU:n talousarvion hallinnoinnista pääjohtajiensa ja toimialajohtajiensa vuotuisissa toimintakertomuksissaan esittämien lausumien ja varaumien perusteella. Komissio ilmoittaa yhteenvetokertomuksessa myös hallinnointiin liittyvät suurimmat ongelmat, jotka on ratkaistava ensi tilassa, sekä toimet, jotka on toteutettava havaittujen puutteiden korjaamiseksi. Vuosi 2011 oli neljäs peräkkäinen vuosi, jolloin tilintarkastustuomioistuin antoi varaumia sisältämättömän myönteisen lausuman EU:n konsolidoidusta vuoden 2010 tilinpäätöksestä. Maksujen laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden osalta tilintarkastustuomioistuin arvioi virhetason[1] olevan kaiken kaikkiaan 2–5 prosenttia, mikä kestää hyvin vertailun tilanteeseen vuonna 2006, jolloin todennäköisin virhetaso oli edelleen yli 7 prosenttia. Tämä osoittaa, että ajan mittaan toteutetut toimenpiteet havaittujen puutteiden korjaamiseksi ovat toimivia, ja on osoitus komission jatkuvista ponnisteluista. Komission käsityksen mukaan tilintarkastustuomioistuin on päättänyt ottaa käyttöön metodologisia muutoksia. Nämä muutokset koskevat sen tarkastusotokseen sisältyvien tilien perustana olevien toimien uudelleenmäärittelyä (ennakkomaksut jätetään pois ja tilien tarkastaminen ja hyväksyminen otetaan mukaan) ja julkisiin tarjouskilpailuihin liittyvien vakavien säännönvastaisuuksien kvantifiointimenetelmää kaikilla politiikan aloilla. Varainhoitovuosi 2011 toimii tilintarkastustuomioistuimen uuden menetelmän kenraaliharjoituksena. Uutta lähestymistapaa sovelletaan vuodesta 2012, ja se lisää todennäköisesti mekaanisesti raportoituja virheitä vuodesta 2012 alkaen. Komissiolla on se käsitys, että nämä muutokset selitetään selkeästi ja että virhetasot esitetään vuosikertomuksissa siten, että niitä voidaan yhä vertailla edellisiin vuosiin. Komissio on kuitenkin huolissaan siitä, mikä vaikutus julkaistujen virhetasojen nousulla voi olla valvontakustannuksiin, koska se voisi johtaa siihen, että sidosryhmät vaativat lisätarkastuksia, mikä lisäisi avustusten saajien ja komission yksiköiden hallinnollista taakkaa. 2. Varmuuden perustan vahvistaminen 2.1. Vastuuketju Komission kollegio antaa poliittisten ja hallinnollisten tavoitteiden täytäntöönpanon tehtäväksi pääjohtajille ja toimialajohtajille, jotka valtuutettuina tulojen ja menojen hyväksyjinä saavat välineet toimintaa varten. Tälle hajautetulle hallinto-organisaatiolle on ominaista, että eri toimijoiden vastuualueet on määritelty selvästi. Valtuutetuilla tulojen ja menojen hyväksyjillä on täydet valtuudet määritellä asianmukaisin ja tehokkain valvontajärjestelmä, jolla varmistetaan niiden varojen moitteeton ja tehokas hallinnointi, joista he ovat vastuussa. Vuotuinen toimintakertomus on valtuutetuille tulojen ja menojen hyväksyjille tärkein väline, jonka avulla he voivat osoittaa, kuinka he hoitavat vastuullaan olevia taloudellisia ja henkilöresursseja. Valtuutetut tulojen ja menojen hyväksyjät raportoivat vuotuisissa toimintakertomuksissa, kuinka he ovat hoitaneet tehtävänsä[2]. Toimintakertomuksiin sisältyy allekirjoitettu vahvistuslausuma, joka kattaa muun muassa rahoitustoimien laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden. Vuotuisessa toimintakertomuksessa tuodaan esille kaikki hallinnointiin liittyvät ongelmat, jotka on tarpeen saattaa kollegion tietoon, jotta niille saataisiin tunnustus poliittisella tasolla. Kussakin vuotuisessa toimintakertomuksessa nimenomaisesti vahvistetaan, että asiasta vastaavalle komissaarille (tai vastaaville komissaareille) on ilmoitettu vuotuisen toimintakertomuksen tärkeimmistä seikoista, mukaan lukien mahdolliset varaumat, jotka valtuutettu tulojen ja menojen hyväksyjä aikoo tehdä, ennen lopullisen vahvistuslausuman allekirjoittamista. Komission kollegio hyväksyy yhteenvetokertomuksen komission viikkokokouksessa keskusteltuaan siitä. 2.2. Vuotuisten toimintakertomusten laatu Vuotuiset toimintakertomukset ovat merkittävä tiedonlähde tilintarkastustuomioistuimelle ja vastuuvapauden myöntävälle viranomaiselle. Vuoden 2010 vuosikertomuksessaan tilintarkastustuomioistuin arvioi 49:stä vuotta 2010 koskevasta vuotuisesta toimintakertomuksesta 21:n laatua. Tilintarkastustuomioistuimen mielestä tarkastetuista vuoden 2010 toimintakertomuksista kahdessatoista annetaan ”oikea ja riittävä arvio varainhoidon sääntöjenmukaisuudesta” ja yhdeksässä tarkastetussa vuoden 2010 toimintakertomuksessa annetaan ”osittain oikea ja riittävä arvio”. Näistä yhdeksästä toimintakertomuksesta seitsemän osalta tilintarkastustuomioistuin katsoi, että varauman soveltamisalan tai laajuuden olisi pitänyt olla suurempi. Vuoden 2011 toimintakertomuksissa selitetään, kuinka kyseiset yksiköt ovat pyrkineet ratkaisemaan tilintarkastustuomioistuimen esille ottamat ongelmat. Vuotuisia toimintakertomuksia koskevia ohjeita on edelleen tarkennettu varmuuden tueksi esitettävien seikkojen laadun ja kertomusten luettavuuden parantamiseksi. Komission analyysi osoittaa, että kaiken kaikkiaan tarkistetut ohjeet on pantu asianmukaisesti täytäntöön kaikkialla komissiossa. Kaikki yksiköt ovat ilmoittaneet sääntöjenmukaisuuden indikaattoreita, jotka kattavat kaikki merkittävät talousarvion alat, ja kaikki tilinpäätöspäivän jälkeisistä tapahtumista raportoineet ovat noudattaneet raportoinnissa tarkistettuja ohjeita. Komissio toteaa, että on saavutettu edistystä kohti varaumien laajuuden ja niihin liittyvän taloudellisen riskin objektiivisempaa ja tarkempaa määrittämistä. Parannuksiin sisältyy suurempi johdonmukaisuus terminologian käytössä, virhetasojen esittämisessä, riskin suuruuden laskennassa ja olennaisuuskriteerien soveltamisessa sekä parhaiden yhteisen hallinnoinnin alalla käytettävissä olevien luotettavien tietojen käyttäminen. Parannuksiin pyritään jatkuvasti, ja siitä syystä komission keskusyksiköt antavat jatkossakin varhaisessa vaiheessa pääosastoille tukensa vuotuisten toimintakertomusten laadinnassa keskustellen pääosastojen ja toimialojen kanssa ja antaen tarvittavaa ohjeistusta lopullisten tekstien laadun parantamiseksi. (Ennakko)vertaisarvioinnit osoittautuivat jälleen tehokkaaksi välineeksi, jonka avulla eri yksiköt voivat vaihtaa näkemyksiä monialaisten kysymysten esittämisestä vuotuisissa toimintakertomuksissa, johdonmukaisen lähestymistavan soveltamisesta sekä havaittujen puutteiden korjaamisesta. Vuotuiset toimintakertomukset ovat valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien tärkein keino raportoida vastuuvelvollisuudestaan komissaareille. Lisäksi ne ovat tärkeä tietolähde vahvistuslausumaa varten. Komissio on sitoutunut parantamaan edelleen vuotuisten toimintakertomusten luettavuutta ja vertailukelpoisuutta. Komissio kehottaa pääsihteeristöä ja budjettipääosastoa jatkamaan pääosastojen ja toimialojen opastamista, tarkistamaan säännöllisesti voimassa olevia ohjeita, antamaan selvityksiä, tarjoamaan koulutusta, arvioimaan vuotuisten toimintakertomusten luonnosten laatua ja järjestämään vertaisarviointitapaamisia. 2.3. Virheraportointi Pääjohtajat esittävät vahvistuslausumissaan varaumia sen perusteella, miten olennaisiksi he arvioivat vuotuisten toimintakertomustensa kattamiin osa-alueisiin liittyvät puutteet ja/tai huomautukset. Määriteltäessä sitä, onko varauma välttämätön, on tärkeää arvioida havaittuja tai raportoituja virheitä ja niihin liittyvää taloudellista riskiä. Komission yksiköt soveltavat jäännösvirheiden arvioinnissa ja laskennassa erilaisia menetelmiä, joissa otetaan huomioon niiden politiikanalojen erityispiirteet, joista eri yksiköt vastaavat. Aina kun se on ollut mahdollista pääsihteeri ja budjettipääosaston pääjohtaja ovat kannustaneet yhdenmukaistamaan eri tekijöitä, erityisesti jäännösvirhetason käyttöä. Näin ollen voimassa olevia ohjeita on parannettu sen varmistamiseksi, että kaikissa yksiköissä sovelletaan johdonmukaisesti terminologiaa ja kriteerejä. Tämä koskee niin jäännösvirhetasoa, monivuotisen lähestymistavan käyttöä kuin käsitettä ’tilinpäätöspäivän jälkeiset tapahtumat’ (vuoden lopun ja maaliskuun lopun, jolloin valtuutettu tulojen ja menojen hyväksyjä allekirjoittaa kertomuksen, väliset tapahtumat). Monet pääosastot ovat jo soveltaneet monivuotista lähestymistapaa virheraporteissa. Komissio kehottaa muita monivuotisia ohjelmia hallinnoivia toimialoja ilmoittamaan vuotuisissa toimintakertomuksissaan monivuotiseen valvontastrategiaan sisältyvän kumulatiivisen taloudellisen riskin. Tämä on ainoa lähestymistapa vuodesta 2012 alkaen. Tarkastelujakson aikana rakennerahastoista vastaavat pääosastot laativat uuden yhteisen lähestymistavan olennaisuuden määrittämiseksi. Päätös varauman esittämisestä perustuu nyt kolmivaiheiseen lähestymistapaan: - arvioidaan kansalliset hallinnointi- ja valvontajärjestelmät; - otetaan täysimääräisesti huomioon kansallisten viranomaisten ennakoimat ja vuotuisissa tarkastuskertomuksissa ilmoitetut virhetasot, kun ne on pystytty validoimaan, ennalta määriteltyjen arvioitujen virhetasojen[3] käyttämisen sijasta; - sovelletaan kumulatiivista jäännösriskiä kuhunkin ohjelmaan monivuotisten hallinnointi- ja valvontajärjestelmien oikaisukapasiteetin seuraamiseksi. Tämä lähestymistapa tarkoittaa myös sitä, että vuotuisissa toimintakertomuksissa esitetään tulokset, joihin komissio on päätynyt arvioidessaan kaikki toimintaohjelmien tarkastusjärjestelmät, ottaen huomioon varmuuden eri tasot ja kansalliset tarkastuslausumat. Tämä on myös yhtenäisen tarkastusmallin periaatteen mukaista ja korostaa sitä, että jäsenvaltiot ovat vastuussa omasta valvontaympäristöstään. Komissio katsoo näiden olennaisuuskriteerien yhdenmukaistamiseen tähtäävien pyrkimysten merkitsevän huomattavaa parannusta vuotuisten toimintakertomusten johdonmukaisuuteen, luettavuuteen ja avoimuuteen. Se kehottaa aluepolitiikan, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden, maatalouden ja maaseudun kehittämisen sekä meri- ja kalastusasioiden pääosastoja jatkamaan tätä yhdenmukaistamista ja sopimaan yhdenmukaisista arviointiperusteista ja esittämistavasta vuoden 2012 vuotuista toimintakertomusta varten. Sisäasioiden pääosaston olisi eri oikeusperustoista huolimatta osallistuttava mahdollisimman paljon tähän yhdenmukaistamisprosessiin. 2.4. Sisäinen tarkastus Sisäisen tarkastuksen seurantakomitea jatkoi komissaareille suunnattua tiedottamista tarkastukseen liittyvistä kysymyksistä, esimerkiksi koko organisaatioon vaikuttavista kysymyksistä. Sisäisen tarkastuksen seurantakomitea tiedotti komissaareille myös edistyksestä, jota on saavutettu hyväksyttyjen tilintarkastussuositusten täytäntöönpanossa vuoden 2011 loppuun mennessä. Kaudella 2007–2011 hyväksytyistä suosituksista 80 prosenttia on pantu täytäntöön. Vuoden 2011 lopussa toteuttamatta olleista 118:sta erittäin tärkeästä suosituksesta ainoastaan 24 oli yli kuusi kuukautta myöhässä alun perin suunnitellusta tavoitepäivästä. Toukokuussa 2012 komission sisäisen tarkastuksen yksikkö esitti varainhoitoasetuksen 86 artiklan 3 kohdan mukaisesti sisäistä tarkastusta koskevan vuosikertomuksen vuodelta 2011. Sen lisäksi komission sisäisen tarkastuksen yksikkö antoi toisen kokonaislausuntonsa. Lausunnon pohjana on sisäisten tarkastajien ja sisäisen tarkastuksen yksikön vuosina 2009–2011 tekemä työ, joka on osa koordinoitua strategista tarkastussuunnitelmaa. Siinä keskitytään varainhoitoon. Kokonaislausunnossa annetaan myönteinen lausunto varainhoidosta komissiossa lukuun ottamatta aloja, joita koskevia varaumia pääjohtajat ovat esittäneet vuotuisissa toimintakertomuksissaan. Kyseisten varaumien arvioidut mahdolliset taloudelliset vaikutukset ovat alle 2 prosenttia koko talousarviosta, mutta kaikki varaumat eivät ovat mitattavissa, vaan ne ovat mahdollisia komission maineeseen liittyviä riskejä. Lisäksi komissio toteaa, että kokonaislausuntoon liitetyssä painotusta koskevassa kohdassa sisäisen tarkastuksen yksikkö korostaa joitakin kysymyksiä, joihin komission yksiköiden on puututtava: - tarve yhdenmukaistaa entisestään jäännösvirhetason laskemista koko komission tasolla; - ulkoisen avun alalla havaitut heikkoudet, jotka liittyvät keskitettyihin ja hajautettuihin ehdotuspyyntöihin, sekä erityisesti tarve parantaa EU:n edustustojen avustusten hallinnoinnin alalla suorittamien tarkastusten suunnittelua ja seurantaa sekä niistä raportointia; - politiikanalat, joilla virheriski on edelleen liian suuri, ja erityiset ongelmat, jotka liittyvät yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa toteutettavaan hallinnointiin koheesiopolitiikan alalla; - tarve parantaa koordinointia ja yhdenmukaistaa valvontastrategioita politiikanalojen ryhmien tasolla, erityisesti paikalla tehtyjä tarkastuksia koskevien tutkimuksen pääosastojen ohjelmien tapauksessa; - jäsenvaltioiden valvontajärjestelmien puutteet, erityisesti avustusohjelmien täytäntöönpanosta vastaavien yksiköiden maksuhakemuksista suorittamat ensimmäisen tason tarkastukset; - toimenpiteet, joita oltiin vielä panemassa täytäntöön vuoden 2011 lopussa tiettyjen erittäin merkittävien riskien poistamiseksi, kuten hallintotavan, hankkeiden hallinnoinnin ja maailmanlaajuisen satelliittinavigointijärjestelmän (GNSS) kiinteää omaisuutta koskevan kirjanpidon parantaminen; tutkimuksen alalla maksettuja korvauksia koskevien ennakkotarkastusten tehokkuuden parantaminen; tietotekniikan kehityksen ohjaaminen päällekkäisyyden välttämiseksi; useiden yksiköiden suorittama maksumääräaikojen seuranta ja petostentorjuntastrategian täytäntöönpano. 3. Vuotuisista toimintakertomuksista saatava varmuus ja pääjohtajien esittämät varaumat Tutkittuaan vuotuiset toimintakertomukset ja erityisesti pääjohtajien allekirjoittamat lausumat komissio toteaa, että ne kaikki antavat riittävän varmuuden asianmukaisesta resurssien käytöstä, moitteettoman varainhoidon periaatteiden noudattamisesta ja siitä, että valvontamenettelyt antavat tarvittavat takeet tilien perustana olevien rahoitustoimien laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Eräät valtuutetut tulojen ja menojen hyväksyjät ovat ilmoittaneet vielä esiintyvistä puutteista ja esittäneet niitä koskevia varaumia vuotuisissa toimintakertomuksissaan ilman, että yleistä varmuutta on asetettu kyseenalaiseksi. Neljätoista pääjohtajaa ja kaksi toimeenpanoviraston johtajaa esittivät yhteensä 27 varaumaa vuotta 2011 koskevissa toimintakertomuksissaan. Varaumia on tehty 17 yksikössä, jotka muodostavat yhdessä yli 90 prosenttia komission rahoitustoiminnoista (menot ja tulot). Niihin sisältyi vuonna 2010 jo esitetyistä 17 varaumasta 14 varaumaa, joita koskevia toimia toteutettiin edelleen vuoden 2011 lopussa, sekä 13 uutta varaumaa. Kolme vuonna 2010 tehtyä varaumaa poistettiin. Varaumissa määritetty riskinalainen kokonaismäärä kasvoi huomattavasti, 600 miljoonasta eurosta vuoden 2010 toimintakertomuksissa mahdollisesti 3 564 miljoonan[4] euron enimmäismäärään vuoden 2011 toimintakertomuksissa. Tämä lisäys varaumien määrässä ja riskinalaisten määrien rahallisessa määrässä ei ole seurausta komission varainhoidon laadun heikkenemisestä. Se on pikemminkin seurausta useiden teknisten ja rakenteellisten tekijöiden yhteisvaikutuksesta. - Näistä 27 varaumasta kuusi koskee samaa aihetta ja ohjelmaa (PO7). Tämä johtuu siitä, että seitsemättä puiteohjelmaa (PO7), joka on saanut vauhtia vuonna 2011 (katso luku 3.5), hallinnoi viisi pääosastoa ja yksi toimeenpanovirasto, mikä johtaa moninkertaisiin varaumiin. - Talousarvion monivuotisen toteutusjakson vaihe: · suorassa hallinnoinnissa on vuosien 2007–2013 ohjelmien täytäntöönpanossa päästy nyt vaiheeseen, jossa voidaan tehdä johtopäätöksiä jälkitarkastuksista (tämä selittää tutkimuksen seitsemänteen puiteohjelmaan liittyvän varauman tekemisen); · jäsenvaltioiden kanssa yhteistyössä toteutettavassa hallinnoinnissa se käynnissä olevien toimintaohjelmien otos, josta jäsenvaltiot ovat alkaneet raportoida tarkastuksen tuloksista, on suurentunut (mikä osittain selittää aluepolitiikan pääosaston varaumien suurentumisen); · useimmat kauden 2007–2013 ohjelmista ovat nyt täydessä käynnissä. Kauden 2007–2013 ohjelmien suurempi toteuttamisaste johtaa suurempiin maksumääriin, ja näin ollen virheriski on suurempi kuin edellisinä vuosina. - Koheesiopolitiikan alalla (ks. luku 3.3) kiinteämääräisten arvioiden korvaaminen jäsenvaltioiden tarkastusviranomaisten ilmoittamilla todellisia virheitä koskevilla tiedoilla on johtanut säännönmukaisuusriskien parempaan arviointiin, mutta myös siihen, että varaumia esitetään yhä useammista ohjelmista ja ne ovat määrältään suurempia. - Hiljattain on annettu ohjeita siitä, miten ennakkomaksut olisi huomioitava laskettaessa jäännösvirhetasoa ja riskinalaisia määriä. Niiden mukaan yksikköjen on sisällytettävä laskentaan aikaisemmat hyväksytyt ennakkomaksut yhdessä väli- ja loppumaksujen kanssa. Näin estetään niitä alentamasta väli- ja loppumaksuissa havaittua keskimääräistä virhetasoa uusilla ennakkomaksumenoilla, joiden osalta virhetaso on edelleen nolla. - Useiden ohjelmien osalta sääntöjenmukaisuusriski on hyvin lähellä 2 prosentin olennaisuusrajaa. Pieni vuosittainen vaihtelu havaitussa virhetasossa raja-arvon molemmin puolin johtaa varaumien epäsäännöllisyyteen ajan mittaan. Kaikki pääjohtajat ja toimialajohtajat ovat ilmoittaneet tärkeimmät syyt esittämiinsä varaumiin ja ehdottaneet korjaavia toimenpiteitä. Havaitut ongelmat liittyvät yleisimmin siihen, että avustusten saajien tukikelpoisuussäännöt ovat edelleen monimutkaisia (tämä vaikuttaa varoihin suorassa keskitetyssä hallinnoinnissa), sekä julkisia hankintoja koskevien sääntöjen virheelliseen soveltamiseen (joka aiheuttaa usein virheitä yhteistyössä toteutettavan ja epäsuoran hallinnoinnin piiriin kuuluvien varojen alalla). Komissio on tehnyt tämän kokemuksen perusteella toiminnallisia päätelmiä ja ehdottanut seuraavan sukupolven ohjelmien tuntuvaa yksinkertaistamista (ks. jäljempänä 4.5 luku). Valvontatulosten arvioinnin jälkeen kolme aikaisemmilta vuosilta siirrettyä varaumaa poistettiin. Ennen varauman poistamista valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien oli esitettävä toimet, joilla havaitut puutteet pyrittiin korjaamaan, sekä osoitettava, että toimet olivat tehokkaita ja puutteet oli todella korjattu. Useimmissa tapauksissa tämä tarkoittaa konkreettisia tarkastushavaintoja siitä, että virhemäärät ovat laskeneet hyväksyttävälle tasolle tai että järjestelmiä on vahvistettu ja ne toimivat nyt asianmukaisesti. 3.1. Tulot Perinteiset omat varat ovat 12,2 prosenttia EU:n vuoden 2011 talousarvion kokonaistuloista. Jäsenvaltiot toteavat ja kantavat perinteiset omat varat. Kolme neljäsosaa tästä määrästä maksetaan unionille, ja jäljelle jäävällä neljänneksellä jäsenvaltiot kattavat kantokulut. Suuri määrä perinteisistä omista varoista tulee Belgiasta sen maantieteellisen sijainnin vuoksi; Belgian osuus perinteisten omien varojen kokonaismäärästä oli 9,45 prosenttia vuonna 2011. Komission ja tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa on ilmennyt, että siirrettyjen määrien ja tilien perustana olevan kirjanpidon yhteensovittaminen muodostaa ongelman. Budjettipääosaston pääjohtaja on tehnyt varauman, joka koskee riittämätöntä varmuutta tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevien Belgian järjestelmien luotettavuudesta. Komissio on pyytänyt korjaavia toimia, esimerkiksi sisäisen valvonnan lisäämistä ja kirjanpitojärjestelmän täysimittaista ulkoista tarkastusta. Ennen tätä ei ole varmaa, että komission tilille maksettujen Belgian perinteisten omien varojen määrä on oikea. Komissio muistuttaa, että kyseisen jäsenvaltion viranomaiset ovat sitoutuneet toimintasuunnitelmaan tulli-ilmoitustensa käsittelyjärjestelmiin sisältyvien puutteiden korjaamiseksi, ja toistaa, että se seuraa tiivisti ja tiukasti suunnitelman täytäntöönpanoa. 3.2. Maatalous ja luonnonvarat Vuonna 2010 tilintarkastustuomioistuin totesi hieman yli 2 prosentin suuruisen arvioidun virhetason[5] perusteella, että maataloutta ja luonnonvaroja koskevaan lukuun liittyi olennainen virhe. Samalla se totesi, että yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän (IACS) piiriin kuuluvissa suorissa maksuissa, jotka edustavat 91,4 prosenttia maataloustukirahaston yhteenlasketuista menoista, ei ollut olennaisia virheitä. Vuoden 2011 vuotuisessa toimintakertomuksessaan maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston pääjohtaja esitti kolme varaumaa: - Yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän (IACS) toiminnassa esiintyi puutteita Bulgariassa ja Portugalissa. Vaikka puutteiden taloudellinen vaikutus ei ylittänyt olennaisuusrajaa, vuoden 2010 varauma siirrettiin mainesyistä, sillä yhdennetyllä hallinto- ja valvontajärjestelmällä on hyvin keskeinen asema maatalousmenojen hallinnoinnissa ja valvonnassa. Vuonna 2010 tämän varauman piiriin kuuluivat Bulgaria, Romania ja Portugali. Vuonna 2011 Romaniaa koskeva varauma poistettiin, koska komission tarkastukset osoittivat, että Romanian toimintasuunnitelma oli saatu päätökseen ja tehty työ katsottiin asianmukaiseksi. - Maaseudun kehittämistoimenpiteisiin liittyvien menojen osalta tehtiin uusi varauma, koska määritetty jäännösvirhetaso (enintään 2,36 prosenttia) oli hieman yli olennaisuusrajan vuonna 2011. Virheiden määrän kasvu johtuu pääasiassa siitä, että maaseudun kehittämiseen sovelletaan paljon ja/tai monimutkaisia ohjelmissa määrättyjä ehtoja, jotka lisäävät avustusten saajiin liittyvien virheiden riskiä ja tekevät kansallisten viranomaisten suorittamasta valvonnasta vaikeampaa ja kalliimpaa. - Luonnonmukaisiksi todettujen tuotteiden valvontaan ja sääntelyyn liittyvien puutteiden osalta tehtiin maineeseen liittyvä varauma. Vuoden 2011 tapahtumat osoittivat, että valvontaa pidetään luonnonmukaisen maatalouden alalla riittämättömänä, ja että EU:n harjoittamassa jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden valvontajärjestelmien valvonnassa voi olla puutteita, muun muassa niiden valvontaelinten valvonnassa, jotka vastaavat EU:hun tuotavien tuotteiden luonnonmukaisuuden toteamisesta. Meri- ja kalastusasioiden pääosaston pääjohtaja säilytti kalatalouden ohjauksen rahoitusvälinettä (KOR) koskevan varaumansa yhden saksalaisen ohjelman osalta. Kyseisen ohjelman tapauksessa vaaditaan oikaisua, mutta sitä ennen on tehtävä arvonmääritys. Meri- ja kalastusasioiden pääosaston pääjohtaja esitti uuden varauman, joka koskee Euroopan kalatalousrahaston hallinnointi- ja valvontajärjestelmiä ja aluksella tehtäviä investointeja, koska oli havaittu virheitä menojen tukikelpoisuudessa ja todettu, että jäsenvaltiot eivät tarkista riittävästi, lisäävätkö aluksella tehtävät investoinnit alusten pyyntikapasiteettia. Ilmastotoimien pääosaston pääjohtaja säilytti aikaisemman varaumansa, joka liittyy komission maineen vahingoittumiseen EU:n päästökauppajärjestelmän kansallisiin rekistereihin kohdistuneiden merkittävien tietomurtojen seurauksena. Terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston pääjohtaja asetti varauman, joka koskee jäsenvaltioiden eläintautien hävittämis- ja valvontaohjelmien puitteissa elintarvikkeiden ja rehujen toimintalohkossa esittämien maksupyyntöjen paikkansapitävyyttä. Tärkeimmät havaittujen virheiden lähteet ovat jäsenvaltioiden esittämät maksupyynnöt, joissa ei sovelleta oikein lainsäädännössä vahvistettuja tukikelpoisuussääntöjä. Terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston pääjohtaja oli jo edellisinä vuosina toteuttanut useita toimia virheiden vähentämiseksi rehujen ja elintarvikkeiden alalla. Esimerkiksi tukikelpoiset menot määriteltiin tarkemmin ja rajoittavammin komission päätöksessä, joka koskee 1. tammikuuta 2011 käynnistettäviä eläinlääkintäalan ohjelmia. Kertakorvausten käyttöönotto vuodesta 2012 alkaen vähentää edelleen virheitä jäsenvaltioiden maksupyynnöissä tulevina vuosina. 3.3. Koheesiopolitiikka, energia ja liikenne Useiden vuosien ajan koheesiopolitiikan alalla arvioitu virhetaso on ollut suurempi kuin muilla politiikanaloilla. Tilintarkastustuomioistuin arvioi vuonna 2010, että tämän luvun todennäköisin virhetaso on 7,7 prosenttia. Havaittu virhetaso vaihtelee vuosittain, ja siihen vaikuttaa se, missä vaiheessa monivuotinen toteutusjakso on. Vuosi 2010 oli useimpien nykyiseen sääntelykehykseen perustuvien ohjelmien ensimmäinen täysi toteutusvuosi. Useimmat kansalliset viranomaiset olivat toteuttaneet hankkeita ja tekivät menoilmoituksia, mikä puolestaan lisäsi virheriskiä. Aluepolitiikan pääosaston pääjohtaja esitti kaksi varaumaa: toinen niistä on maineeseen liittyvä varauma, joka koskee Saksan, Unkarin, Irlannin, Italian ja Espanjan toimintaohjelmien sekä EAKR:n/koheesiorahaston ohjelmakauden 2000–2006 rajat ylittävien ohjelmien hallinnointi- ja valvontajärjestelmiä; toinen koskee EAKR:n/koheesiorahaston hallinnointi- ja valvontajärjestelmiä yksilöidyille toimintaohjelmille 18 jäsenvaltiossa[6], IPA:n hallinnointi- ja valvontajärjestelmiä entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa ja Euroopan alueellisen yhteistyön ohjelmissa sekä IPA:n[7] rajat ylittävää yhteistyötä koskevaa ohjelmaa vuosiksi 2007–2013. Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston pääjohtaja esitti kaksi varaumaa: niistä toinen koskee yksilöityjen ESR:n kauden 2000–2006 toimintaohjelmien hallinnointi- ja valvontajärjestelmiä Saksassa, Ranskassa, Italiassa ja Espanjassa ja toinen yksilöityjen ESR:n kauden 2007–2013 toimintaohjelmien hallinnointi- ja valvontajärjestelmiä Belgiassa, Espanjassa, Italiassa, Latviassa, Liettuassa, Romaniassa, Saksassa, Slovakiassa, Tšekissä ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa sekä entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian IPA-ohjelman hallinto- ja valvontajärjestelmiä. Molemmat varaumat tehtiin, koska yksilöityjen toimintaohjelmien hallinnointi- ja valvontajärjestelmien keskeisissä tekijöissä esiintyi vakavia puutteita. Näiden molempien pääosastojen tekemiin varaumiin liittyvät puutteet koskevat esimerkiksi varmentamistoimia, suuria virhetasoja, julkisia hankintoja koskevien sääntöjen noudattamista, tukikelpoisuussääntöjä, hallinnon tarkastuksia tai kirjausketjun puutteita. Komissio aikoo jatkaa valvontatehtävänsä hoitamista tiukasti painostamalla jäsenvaltioita korjaamaan välittömästi hallinnointi- ja valvontajärjestelmissä havaitut heikkoudet ja myös keskeyttämällä ajoissa maksuja tai lykkäämällä niitä sekä tekemällä tarvittaessa rahoitusoikaisuja. Komissio aikoo keskittyä erityisesti näihin aloihin ja toteuttaa yhtenäisiä ehkäiseviä ja korjaavia toimia. Komissio ehdotti varainhoitoasetuksen kolmivuotistarkistuksessa ja alakohtaisissa ehdotuksissa, että kansallisten akkreditoitujen viranomaisten on annettava vuotuinen hallinnollinen vahvistuslausuma kaikista yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoiduista ohjelmista, kuten maatalouspolitiikan alalla jo tehdään. Koheesion pääosastot määrittävät varaumien määrän ilmoittamalla arvioidun riskinalaisen kokonaismäärän ja arvioimalla taloudellisen riskin: - Arvioitu riskin kokonaismäärä (validoidun virhetason perusteella) viittaa virheiden kvantitatiiviseen määrittämiseen osuutena vuoden 2011 välimaksuista kaikkien kauden 2007–2013 ohjelmien osalta, ja komissio laskee sen tarkastusviranomaisten suorittamien tarkastusten ja niiden perusteella vuoden 2011 vuotuisissa tarkastuskertomuksissa ilmoitettujen, kyseisen pääjohtajan validoimien virhetasojen perusteella. Riskinalainen määrä on 3,1–6,8 prosenttia aluepolitiikan pääosaston tapauksessa ja 2–2,5 prosenttia työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston tapauksessa. - Arvioitu taloudellinen riski viittaa siihen, millainen vaikutus kauden 2007–2013 ohjelmilla on silloin, kun pääosastolla ei ollut riittävää varmuutta ja se teki sen vuoksi varauman. Varaumien arvioitu taloudellinen vaikutus on 632 miljoonan euron ja 1 427 miljoonan euron välillä aluepolitiikan pääosaston tapauksessa ja 59 miljoonaa euroa työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston tapauksessa. Nämä määrät ovat 2,1–4,8 prosenttia ja 0,6 prosenttia vuonna 2011 tehdyistä maksuista. Yleisesti ottaen varaumien kvantitatiivinen määrittäminen aluepolitiikan pääosaston pääjohtajan ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston pääjohtajan vuotuisissa toimintakertomuksissa ei ole suoraan verrattavissa koheesiopolitiikan konsolidoituihin virhetasoihin, jotka tilintarkastustuomioistuin arvioi vuosikertomuksessaan. Tärkeimmät erot koskevat seuraavia seikkoja: - Arvioitavalla ohjelmakombinaatiolla voi olla vaikutusta arvioinnin tuloksiin: Tilintarkastustuomioistuin käyttää laskelmansa perustana edustavaa otosta toimia (maksuja) ja ekstrapoloi ne kaikkiin koheesiopolitiikan menoihin, kun taas komission laskemat määrät ovat rahastokohtaisia ja kattavat samanlaisen hallinnointi- ja valvontajärjestelmän soveltamisalaan kuuluvan ohjelman tai ohjelmaryhmän. - Ajallinen ero: Komissio laskee riskinalaisen määrän myöhemmässä vaiheessa valvontaprosessia verrattuna tilintarkastustuomioistuimen ilmoittamaan virhetasoon. Asianomaisten asetusten mukaisesti jäsenvaltioiden toimittamat vuotuiset tarkastuskertomukset koskevat vuoden 2010 menoja, kun taas tilintarkastustuomioistuimen vuosittain ilmoittama virhetaso lasketaan kyseessä olevan vuoden aikana havaittujen virheiden perusteella. - Komissio toteuttaa monivuotisia valvontastrategioita, ja valtuutetut tulojen ja menojen hyväksyjät arvioivat valvontajärjestelmien toimintaa myös monivuotisesti. Tilintarkastustuomioistuimen on sitä vastoin annettava vuotuinen tarkastuslausunto. Vaikka sääntöjenvastaisuuksien riskiä voidaan useissa ohjelmissa pitää monivuotisesta perspektiivistä tarkasteltuna hallittavissa olevana, se voisi olla vuositasolla tarkasteltuna arvioitua keskiarvoa suurempi useissa ohjelmissa ja jäsenvaltioissa. Tästä syystä on täysin perusteltua, että niissä riskinalaisissa määrissä, jotka komission yksiköt ovat rakennetoimien osalta ilmoittaneet vuotuisissa toimintakertomuksissaan, otetaan huomioon monivuotisiin hallinnointi- ja valvontajärjestelmiin sisältyvät lieventävät ja korjaavat toimet (korjaukset voidaan tehdä joitakin vuosia sen jälkeen, kun jäsenvaltio on maksanut varat avustuksen saajille ja kun komissio on maksanut määrät jäsenvaltiolle). Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausumassa esitetty virhetaso on siis tavallisesti suurempi, sillä se sisältää myös ne virheet, jotka voidaan korjata tulevina vuosina, heti kun kaikki valvontaketjuun kuuluvat ovat toteuttaneet omat tehtävänsä. - Virhetason kvantitatiivinen määrittäminen perustuu joissain tapauksissa erilaisiin oletuksiin, erityisesti silloin, kun virheen todellinen arvo ei ole tiedossa. Esimerkiksi komission yksiköistä poiketen tilintarkastustuomioistuin määrittää julkisia hankintoja koskevien sääntöjen vakavan rikkomisen sopimuksen täyden arvon perusteella, vaikka EU:n talousarvioon kohdistuva todellinen taloudellinen tappio rajoittuu niiden toimeksisaajien ylimääräiseen voittomarginaaliin, jotka hyötyvät tällaisesta sääntöjen rikkomisesta. Komission yksiköt ovat analysoineet tilintarkastustuomioistuimen havaitsemat virheet vuosilta 2006–2009, ja ne esittelivät analyysiinsa valmisteluasiakirjassa[8]. Tämä asiakirja osoittaa, että kelpoisuusperusteiden täyttämättä jättäminen ja virheet julkisia hankintoja koskevissa säännöissä tai menettelyissä ovat yleisimmät koheesiopolitiikan alalla havaitut virhetyypit. Riittämättömät kirjausketjut ja tuloja tuottavien hankkeiden yhteisrahoitusosuuden laskeminen väärin aiheuttavat myös virheitä. Laadittu analyysi osoittaa, että hankkeiden valinta ja ei-tukikelpoiset kustannukset ovat tärkeimmät tukikelpoisuusvirheet, kun taas julkisten hankintojen alalla virheet liittyvät pääasiassa tarjousten arviointiin, epäasianmukaisten tarjouskilpailumenettelyjen käyttöön ja julkaisuseikkoihin. Vuonna 2011 komissio teki seuraavaa monivuotista rahoituskehystä koskevia ehdotuksia, joihin sisältyi merkittäviä parannuksia erityisesti jäsenvaltioiden kanssa yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin alalla (joka muodostaa noin 80 prosenttia talousarviosta). Tarkoituksena on parantaa rahoitusjärjestelmien suunnittelua, vähentää virheriskiä, rajoittaa avustuksen saajien ja muiden sidosryhmien hallinnollista taakkaa sekä vähentää valvontakustannuksia. Osana varainhoitoasetuksen tarkistamista komissio on ehdottanut, että otetaan käyttöön akkreditoitujen laitosten antamat vuotuiset hallinnolliset vahvistuslausumat kaikissa jäsenvaltioiden kanssa yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin piiriin kuuluvissa ohjelmissa, kuten maatalouspolitiikan alalla jo tehdään. Koheesiopolitiikkaa vuosina 2014–2020 koskevissa ehdotuksissaan komissio ehdotti myös varainhoidon ja talousarviomenojen sääntöjenmukaisuuden parantamisesta entisestään pidättämällä 10 prosenttia jäsenvaltioille suoritettavista maksuista vuoden aikana ja tilien vuotuisella tarkastamisella ja hyväksymisellä sen jälkeen, kun jäsenvaltiot ovat toimittaneet varmennetut tilinpäätöstiedot kustakin ohjelmasta. Jäsenvaltioiden toimittamat luotettavat ja täydelliset taloudelliset tiedot ja tarkastustiedot ovat yksi esimerkki alasta, jolla parannukset ovat tarpeen. Tästä syystä komissio aikoo tästä vuodesta lähtien toimittaa jäsenvaltioiden vuotuiset yhteenvedot ja analyysin niiden sisällöstä vastuuvapauden myöntävälle viranomaiselle perussopimuksen 319 artiklan määräysten mukaisesti. Tarvittaessa komissio antaa kansallisille viranomaisille suosituksia siitä, kuinka ne voivat parantaa entisestään raportointivälineitä, erityisesti kansallisia tarkastustuloksia ja lausumia, jotta ne voivat edistää paremmin komission varmistusmenettelyä. Komissio kehottaa jäsenvaltioita osoittamaan, että ne ovat sitoutuneita parantamaan vastuuvelvollisuutta ja avoimuutta vahvistamalla tarvittaessa valvontatoimenpiteitä jäljellä olevalla ohjelmakaudella, erityisesti ensimmäisen tason hallintotarkastusten osalta, ennen menojen todentamista komissiolle. Se pyytää niitä myös noudattamaan virheiden käsittelyä ja vuosittaisia tarkastuskertomuksia sekä vuotuisia yhteenvetoja koskevia ohjeitaan, jotta ne tarjoaisivat komissiolle paremman varmuuden ja olisivat hyödyllinen tietolähde vastuuvapauden myöntävälle viranomaiselle. Komissio kannustaa kaikkia jäsenvaltioita seuraamaan niiden 15 jäsenvaltion[9] esimerkkiä, jotka ovat sisällyttäneet vuotuisiin yhteenvetoihinsa vahvistuslausuman, ja toteuttamaan muita toimenpiteitä sen osoittamiseksi, että ne ovat sitoutuneet EU:n varojen moitteettomaan hoitoon ja avoimuuteen. 3.4. Unionin ulkopuolelle suunnattu tuki sekä kehitysyhteistyö ja laajentumisasiat Euroopan ulkosuhdehallinnon perustamisen jälkeen EU:n talousarvion hallinnointia ja talousarviokirjanpitoa koskevia sääntöjä on selvennetty. Euroopan ulkosuhdehallinnon (EUH) henkilöstöä osoitettiin erikseen edustustoihin, jotta komission ja EUH:n keskeiset tehtävät pysyvät erillään edustustoissa ja tietty joustonvara säilyy. Sen varmistamiseksi, että henkilöstöä (ja muita hallinnollisia resursseja) käytettiin siihen tarkoitukseen, johon ne on tarkoitettu, edustustojen päälliköille on annettu EUH:n ja komission yhteiset ohjeet[10] edustustojen henkilöstöhallinnosta. Sen jälkeen kun varainhoitoasetusta tarkistettiin 24. marraskuuta 2010, EU:n edustustojen päälliköt ovat ensimmäistä kertaa toimittaneet tulojen ja menojen hyväksyjälleen raportin, johon sisältyy vahvistuslausuma. Lisäksi edustustojen päälliköille on toimitettu yhteisesti sovitut EUH:n/komission puitteet[11], jotka koskevat Euroopan unionin edustustojen hallinnointia. Tätä varten on perustettu edustustoja käsittelevä ohjauskomitea (EUDEL, muodostuu EUH:n ja komission edustajista). Tilintarkastustuomioistuimen suosituksen mukaisesti kehitys- ja yhteistyöpääosasto kehitti vuotuisen toimintakertomuksen sisältämän vahvistuslausuman tueksi indikaattorin, joka osoittaa jäännösvirheiden arvioidun taloudellisen vaikutuksen sen jälkeen, kun kaikki sääntöjenmukaisuustarkastukset on toteutettu. Tarkastusten aloittamisen jälkeen tällaisen indikaattorin odotetaan nyt olevan käytettävissä raportointivuodella 2012. Laajentumisasioiden pääosastolla tällainen indikaattori on jo käytössä hajautetun hallinnoinnin piiriin kuuluvien varojen osalta. Pilottityösuunnitelma on pantu täytäntöön soveltamisalan laajentamiseksi niin, että se kattaisi myös keskitetyn hallinnoinnin piiriin kuuluvat varat. Kuten sisäisen tarkastajan yleislausunnossa korostetaan, unionin ulkopuolelle suunnattua tukea koskevien, päätoimipaikasta siirrettyjä tehtäviä saaneiden edustustojen suorittamien tarkastusten tuomaa varmuutta on lisättävä parantamalla suunnittelua ja valvontaa. 3.5. Tutkimus ja muut sisäiset politiikat Tutkimuksen pääosastojen kuudennen puiteohjelman (PO6) (2002–2006) yhteinen tarkastusstrategia (mukaan lukien laaja tarkastuskampanja, johon sisältyy järjestelmävirheiden ekstrapolointi) on osoittautunut menestyksekkääksi tarkastusten kattavuuden ja tulosten osalta. Ohjelmakauden lopulla monivuotinen jäännösvirhetaso[12] oli pienentynyt huomattavasti ja lähestyi 2 prosentin tavoitetta. Vaikka kuudetta puiteohjelmaa koskevat varaumat on säilytetty, valvontakustannukset eivät oikeuttaisi lisätoimien laskemista alle 2 prosenttiin. Kuudennen puiteohjelman osalta tietoyhteiskunnan ja viestinten pääosaston pääjohtajan vuonna 2011 havaitsema virhetaso (alle 2 prosenttia) vahvisti jo vuonna 2010 omaksutun lähestymistavan, jonka mukaan vahvistuslausumaa ei enää määritellä tarkemmin, koska monivuotisen virhetason (eli mitattuna koko PO6:n osalta) odotettiin laskevan tavoitteen alapuolelle vuoden 2011 kuluessa. Tutkimuksen seitsemäs puiteohjelma (PO7) (2007–2013) pääsi vauhtiin vuonna 2011 ohjelman ylittäessä puolivälinsä, ja ensimmäisiä, heti ohjelman alussa käynnistettyjä hankkeita alettiin saada päätökseen. Kuten jo viime vuonna väliaikaisissa virhetasoissa todettiin, edustavat tarkastusotokset osoittivat virhetason ylittävän koko ohjelman osalta 2 prosentin raja-arvon. Näin ollen tutkimusalan pääosastot ja tutkimuksen toimeenpanovirasto[13] esittivät seitsemättä puiteohjelmaa koskevia varaumia vuodesta 2011. Vuonna 2011 käyttöön otetuilla yksinkertaistamistoimenpiteillä odotetaan olevan myönteinen vaikutus virhetasoon tulevaisuudessa. Virheitä pyritään vähentämään edelleen erityisesti seuraavien toimien avulla: paremman opastuksen ja palautteen antaminen osallistujille ja tarkastajille yleisimmistä virheistä; ennakkovalvontastrategian parantaminen; ja asianmukaisten jälkitarkastusten suorittaminen jäännösvirheiden ja takaisinperintätoimien vähentämiseksi monivuotisesta perspektiivistä tarkasteltuna. Näistä toimenpiteistä huolimatta seitsemännen puiteohjelman valvontastrategia johtaa todennäköisesti puiteohjelman lopussa 2–5 prosentin suuruiseen jäännösvirhetasoon. Nykyisten menettelyjen mukaan seitsemän tulojen ja menojen hyväksyjää on vastuussa tutkimusbudjetin hallinnoinnista. Kukin pyrkii luomaan edustavan virhetason omalle osalleen budjetista. Tämä johtaa huomattaviin suunnittelurajoituksiin ja siihen, että eri yksiköt suorittavat samoja avustuksen saajia koskevia tarkastuksia. Tästä syystä sovittiin, että vuodesta 2012 alkaen tutkimuksen alalla otetaan käyttöön yhteinen edustava tarkastusotos. Erityisesti tämä vähentää tarkastuksista avustuksen saajille aiheutuvaa rasitetta vähentämällä toistuvia tarkastuksia. Viestinnän pääosaston pääjohtaja piti mainesyistä voimassa vuonna 2008 ensimmäistä kertaa esitetyn varauman, jonka mukaan komission yksiköt eivät ole ehkä noudattaneet voimassa olevaa teollis- ja tekijänoikeuksia koskevaa lainsäädäntöä. Useimmat toimintasuunnitelmassa yksityiskohtaisesti esitetyt korjaavat toimet on toteutettu, mutta jatkuva kehitys tiedotusvälineiden alalla (kuten mediaseurantajärjestelmä ja uusmedian laajamittainen käyttö) luo lainsäädännön noudattamiseen liittyviä uusia haasteita, jotka on selvitettävä ennen kuin varauma voidaan poistaa, minkä uskotaan tapahtuvan ensi vuonna. Koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanoviraston pääjohtajan keskitetysti hallinnoimien toimien[14] virhetaso laski alle 2 prosenttiin, ja vuonna 2010 esitetty suoraa keskitettyä hallinnointia koskeva varauma voitiin poistaa tehokkaiden lieventävien toimenpiteiden toteuttamisen ja edustavamman otoksen käyttämisen seurauksena. Koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanoviraston johtaja totesi edistymistä tapahtuneen niiden toimintasuunnitelmien täytäntöönpanossa, joiden tavoitteena on parantaa avustusten hallinnoinnin valvontajärjestelmiä. Koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirasto poisti viimevuotisen kulttuuri- ja nuoriso-ohjelmaa koskevan varauman virhetason alentumisen vuoksi. Toimeenpanovirasto päätti kuitenkin esittää uuden varauman, joka koskee elinikäisen oppimisen ohjelmaa. Edellä mainittujen varaumien vuoksi toimeenpanovirasto oli jo vuoden 2010 vuotuisen toimintakertomuksen jälkeen hyväksynyt toimintasuunnitelman, johon sisältyi kaikkiin toimeenpanoviraston hallinnoimiin ohjelmiin, myös elinikäisen oppimisen ohjelmaan, liittyviä lieventäviä toimenpiteitä. Toimeenpanovirasto jatkaa pyrkimyksiään auttaa avustuksen saajat noudattamaan vaatimuksia, erityisesti tositteiden toimittamista koskevia vaatimuksia. Sisäasioiden pääosaston pääjohtaja esitti vuotta 2011 koskevassa vuotuisessa toimintakertomuksessa kaksi varaumaa, joista toinen koskee laajan tietotekniikkajärjestelmän, SIS II -hankkeen, toteutuksessa esiintyneiden viipeiden haitallista vaikutusta maineeseen. Vuonna 2011 edistyttiin merkittävästi kohti tämän laajan tietotekniikkajärjestelmän onnistunutta käyttöönottoa. Yksityiskohtainen toimintasuunnitelma pantiin täysin täytäntöön, mutta uudet tapahtumat aiheuttivat lisäviiveitä. Tällaisia tapahtumia olivat muun muassa vastuussa olevan jäsenvaltion kykenemättömyys toimittaa yhtä alun perin suunnitelluista testaustyökaluista ja uudet viivästykset kansallisessa kehitystyössä joissakin jäsenvaltioissa tai viivästykset keskusjärjestelmän tasolla. Toinen varauma, joka on uusi, koskee taloudellista riskiä, joka johtuu jäännösvirhetasosta avustusten tarkastamatta olevassa perusjoukossa terrorismin ja muiden turvallisuuteen liittyvien riskien ennalta ehkäisyä, torjuntavalmiutta ja niiden seurausten hallintaa sekä rikosten ennalta ehkäisyä ja torjuntaa koskevissa rahoitusohjelmissa. Nämä ohjelmat koskevat suhteellisen uusia politiikanaloja ja uusia avustuksen saajia, ja sisäasioiden pääosaston pääjohtaja on vakuuttunut siitä, että tarkastusten lukumäärän lisääminen yhdessä avustuksen saajille suunnatun tiedotuksen lisäämisen ja parantamisen kanssa auttaa pienentämään virhetasoa lähitulevaisuudessa. Yritys- ja teollisuustoiminnan pääosaston pääjohtaja jatkoi varaumaansa, joka koskee Euroopan avaruusjärjestön (ESA) taloudellisen raportoinnin luotettavuutta. Komission ESA:ta koskevaa seuranta- ja valvontastrategiaa lujitettiin edelleen vuonna 2011: komissio jatkaa ESA:n toimittamien tilinpäätösten tarkastamista ja se kannustaa ESA:ta panemaan toimintasuunnitelmansa täytäntöön ja antaa sille tukea sen täytäntöönpanossa. Kyseisen toimintasuunnitelman tavoitteena on toteuttaa ESA:n ulkoisen tarkastuskomitean antamat suositukset ja parantaa komissiolle toimitettavan tilinpäätösraportoinnin laatua. Tällä hetkellä käynnissä olevien toimien vuoksi komissio odottaa, että ongelmat saadaan pian ratkaistua, minkä seurauksena tätä varaumaa voidaan pienentää ja lopulta poistaa se. Lisäksi ulkopuolisten asiantuntijoiden käyttö on auttanut varmistamaan EU:n taseeseen vuonna 2011 sisältyvän kiinteän omaisuuden määrän luotettavuuden. Komissio on tyytyväinen siihen, kuinka kaikki sen yksiköt ovat pyrkineet ratkaisemaan teollis- ja tekijänoikeuksien kunnioittamiseen liittyvän ongelman, ja kannustaa niitä ryhtymään tarvittaviin toimiin sen varmistamiseksi, että tämä varauma voidaan poistaa vuonna 2012. Se pitää teollis- ja tekijänoikeuksien hallinnointia komissiossa koskevia ohjeita[15] tervetulleina. Komissio on tyytyväinen alhaiseen jäännösvirhetasoon tutkimuksen kuudennen puiteohjelman elinkaaren lopussa ja panee merkille seitsemännen puiteohjelman tarkastusstrategiaa koskevat odotukset ja rajoitukset. Komissio panee merkille, että koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanoviraston hallinnoiman elinikäisen oppimisen ohjelman osalta on esitetty varauma, vaikka avustuksen saajille onkin pyritty tiedottamaan paremmin vaatimuksista. Se kehottaa toimeenpanovirastoa tehostamaan ponnistelujaan. Komissio myöntää laajojen tietotekniikkajärjestelmien, kuten SIS II, kehittämiseen ja hallinnointiin liittyvän erityisiä haasteita. Se on ottanut käyttöön vahvoja hallintomekanismeja ja asettaa jatkossakin etusijalle tehokkaan hallinnon ylläpidon ja tiiviin yhteistyön sidosryhmien kanssa SIS II:n osalta. 4. Monialaiset kysymykset ja ratkaisut 4.1. EU:n talousarvion tuoma lisäarvo Raportointi komission hallintosaavutuksista ei rajoitu ainoastaan varainhoitoa koskevien sääntöjen noudattamista ja virhetasoja koskevaan raportointiin. On tärkeää osoittaa menojen laatu ja EU:n talousarvion tuoma lisäarvo. Valtuutetut tulojen ja menojen hyväksyjät selittävät vuotuisissa toimintakertomuksissaan, miten he ovat käyttäneet osoitettuja taloudellisia ja henkilöresursseja komission asettamien poliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Näin osoitetaan, miten politiikat ovat tuottaneet lisäarvoa EU:n yhteiskunnalle. Vuotuisten toimintakertomusten laadintaohjeissa kehotetaan kiinnittämään enemmän huomiota tämäntyyppiseen raportointiin. Komissio antoi helmikuussa 2012 SEUT-sopimuksen 318 artiklan perusteella ensimmäistä kertaa kertomuksen[16] saavutettuihin tuloksiin perustuvasta unionin varoja koskevasta arvioinnista. Kertomuksessa pyritään luomaan yleiskatsaus EU:n ohjelmien tavoitteisiin sekä vaikutuksiin ja saavutettuihin tuloksiin riippuen siitä, mihin vaiheeseen ohjelmissa on päästy arvioinnin ajankohtana. Kertomuksessa käsitellään kunakin vuonna rajallinen määrä ohjelmia, joista on käytettävissä asianmukaisia arviointeja, ja siten keskipitkällä aikavälillä pystytään kattamaan laaja kirjo eri menettelyin hallinnoitavia rahoitusohjelmia. Kertomus kattaa EU:n suoran rahoitustuen kaksi tärkeintä alaa, jotka ovat koulutus ja kulttuuri sekä tutkimus. Myös sisäisen tarkastuksen yksikkö on pyrkinyt määrittelemään puitteet suorituskykyään koskevalle tarkastustoiminnalle ja kehittämään tätä koskevan sisäisen koulutusohjelman tarkastajille. Komissio kehottaa pääsihteeristöä tutkimaan mahdollisuuksia tehdä SEUT-sopimuksen 318 artiklaan perustuvasta vuotuisesta arviointikertomuksesta kattavamman. Sen olisi katettava kaikki talousarviosta rahoitetut toimet ja siinä olisi tuotava esille asianmukaisesti vastuuvapauden myöntämistä koskevat suositukset. Kertomuksen olisi perustuttava laajasti saatavilla oleviin suorituskykyä koskeviin tietoihin kuten arviointikertomuksiin, vuotuisiin toimintakertomuksiin ja talousarvioesitykseen sisältyviin toimintoselvityksiin. 4.2. Avoin raportointi maksujen keskeyttämisestä ja lykkäämisestä, rahoitusoikaisuista ja takaisinperinnästä jäsenvaltioiden kanssa yhteistyössä toteutettavassa hallinnoinnissa[17] 4.2.1. Maksujen keskeyttäminen ja lykkääminen komission toimesta Komissio antoi vuoden 2008 toimintasuunnitelmassaan vastuuvapauden myöntävälle viranomaiselle sitoumuksen, jonka mukaan se vahvistaisi valvontarooliaan rakennetoimien osalta. Tämän sitoumuksen mukaisesti komissio on rohkaissut yksikköjään keskeyttämään maksumenettelyt ja ehdottamaan lykkäysmenettelyjä heti, kun oikeudelliset edellytykset täyttyvät. Kun on kyse hallinnoinnista yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, komissio keskeyttää maksumenettelyt tai lykkää niitä heti, kun on todisteita, jotka viittaavat huomattaviin puutteisiin jäsenvaltion hallinnointi- ja valvontajärjestelmissä. Yksiköt, jotka käsittelevät yhteistyössä hallinnoitavia toimia, ovat ilmoittaneet kaikista maksujen keskeyttämistä/lykkäämistä koskevista päätöksistä vuotuisissa toimintakertomuksissaan. Ilmoitettaviin tietoihin kuuluvat muun muassa ne toimenpideohjelmat ja jäsenvaltiot, joista on kyse, havaitut puutteet, kunkin päätöksen tärkeimmät perustelut sekä päätöksen talousarviovaikutus. Nämä tiedot ovat merkittäviä riittävän varmuuden ja vastuuvelvollisuuden kannalta. Sen jälkeen kun ohjelmakautta 2007–2013 varten otettiin vuonna 2010 käyttöön uusi maksujen keskeyttämisen mahdollistava väline, yhteisiä hallinnointijärjestelyjä soveltavat pääjohtajat päättivät muodollisesti keskeyttää 91 ohjelmassa maksuja yhteensä 2 634 miljoonan euron arvosta. Komission kollegio hyväksyi myös neljä[18] päätöstä, joilla lykätään vuosien 2007–2013 ohjelmien maksuja. Maksuja ei aloiteta uudelleen ennen kuin edelleenvaltuutetut tulojen ja menojen hyväksyjät saavat selvät todisteet siitä, että keskeyttämisen ja/tai lykkäämisen syyt on poistettu, tarvittavat rahoitusoikaisut on tehty eikä komissiolle varmennettaviin tuleviin menoihin kohdistu enää muita riskejä. Komissio toteaa, että valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien olisi järjestelmällisesti keskeytettävä maksumenettelyt ja esitettävä kollegiolle maksujen keskeyttämistä heti vaadittujen edellytysten täyttyessä ja siihen asti kunnes kansalliset viranomaiset ovat toteuttaneet tarpeelliset korjaavat toimet. 4.2.2. Komission jäsenvaltioilta vaatimat rahoitusoikaisut Muut ilmoitetut rahoitusoikaisut olivat sellaisia, jotka komissio oli vaatinut jäsenvaltioita tekemään. Aluepolitiikan pääosasto ilmoitti, että EU:n tasolla vuosina 2000–2011 suoritettujen tarkastusten perusteella oli tehty rahoitusoikaisuja, joiden yhteenlaskettu arvo oli 7,13 miljardia euroa. Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto ilmoitti 1,8 miljardia euroa ja maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto 7,7 miljardia euroa. Euroopan unionin tilinpäätöksen liitetiedoissa annetaan aiempaa tarkempia tietoja komission päättämistä rahoitusoikaisuista, jotka on toteutettu vuoden aikana, sekä takaisinperinnästä. 4.2.3. Jäsenvaltioiden toimittamat tiedot rahoitusoikaisuista ja takaisinperinnästä Aiheettomasti suoritettujen maksujen oikaiseminen on tärkeä osa moitteetonta varainhoitoa. Vuonna 2011 pyrittiin edelleen tekemään tarvittavia rahoitusoikaisuja, parantamaan jäsenvaltioiden rahoitusoikaisuista ja takaisinperinnästä esittämien tietojen laatua sekä edistämään parhaita käytänteitä, jotta jäsenvaltioilla ja EU:lla olisi käytettävissään entistä tehokkaammat takaisinperintämekanismit. Vuotuisissa toimintakertomuksissa esitetään yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin osalta yksityiskohtaiset tiedot jäsenvaltioiden toteuttamista ja komissiolle ilmoittamista rahoitusoikaisuista sekä arvio kansallisista valvontajärjestelmistä. Jäsenvaltiot tekevät koheesiopolitiikan alalla rahoitusoikaisuja sekä omien tarkastustensa että EU:n suorittamien tarkastusten pohjalta. Rahoitusoikaisut ilmoitetaan aina vuoden viipeellä 31. maaliskuuta mennessä: esimerkiksi vuonna 2011 jäsenvaltiot ilmoittivat vuonna 2010 toteutetut rahoitusoikaisut. Edelleenvaltuutetut tulojen ja menojen hyväksyjät ilmoittivat kuitenkin viimeisimmät vuotuisten toimintakertomusten allekirjoitusajankohtana tiedossa olleet luvut. Aluepolitiikan osalta jäsenvaltiot ilmoittivat, että vuoden 2010 loppuun mennessä ne olivat tehneet rahoitusoikaisuja yhteensä 5,1 miljardin euron arvosta vuosien 2000–2006 ohjelmiin. Jäsenvaltiot ilmoittivat, että nämä rahoitusoikaisut toteutettiin peruutuksina (noin 4 miljardia euroa tai 78 prosenttia takaisin perittyjen maksujen kokonaismäärästä) tai perimällä maksut takaisin yksittäisiltä avustuksen saajilta (noin 1,1 miljardia euroa eli 22 prosenttia). EAKR:n/koheesiorahaston vuosien 2007–2013 ohjelmien osalta jäsenvaltiot ilmoittivat, että vuonna 2010 tehtiin rahoitusoikaisuja 212 miljoonan euron arvosta (156 miljoonaa euroa peruutuksina, 31 miljoonaa euroa takaisin perittyinä maksuina ja 25 miljoonaa euroa vireillä olevina takaisinperintöinä). Vuoden 2011 osalta (vuotuisten toimintakertomusten allekirjoitusajankohta) jäsenvaltiot ilmoittivat yhteensä 342 miljoonan euron oikaisuista EAKR:n/koheesiorahaston ohjelmiin. ESR:n vuosien 2007–2013 ohjelmien osalta jäsenvaltiot ilmoittivat, että vuonna 2010 tehtiin rahoitusoikaisuja 52 miljoonan euron arvosta (33 miljoonaa euroa peruutuksina, 4 miljoonaa euroa takaisin perittyinä maksuina ja 15 miljoonaa euroa vireillä olevina takaisinperintöinä). 4.3. Ennakkomaksujen käyttäminen Komissio toteaa, että väliaikaisesta vuoden 2011 tilinpäätöksestä ilmenee, että ennakkomaksujen määrä on hieman pienentynyt. Tämä määrä koostuu kolmesta pääosasta: - Perinteiset ennakkomaksut eri ohjelmissa, joilla varmistetaan avustuksen saajille tarvittavat käteisvarat ohjelmien ja toimien aloittamista varten. Monivuotisten ohjelmien menoprofiilille on tyypillistä, että ennakkomaksuja suoritetaan enemmän ohjelmakauden alkuvuosina. Koska useat tällaiset ohjelmat ovat pääsemässä vauhtiin vuonna 2010/2011, ennakkomaksujen merkitys on pienenemässä loppumaksuihin verrattuna. - Rahoitusvälineet, joita käytetään yhä enemmän täydentävänä rahoituslähteenä rakennerahastoissa ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastossa. Luonteensa puolesta rahoitusvälineissä maksuja suoritetaan paljon ennakolta, joten ne ovat verrattavissa ennakkomaksuihin. Komissio vahvistaa seurantaa tällä alalla kuten jäljempänä 4.4 jaksossa selitetään. - Jäsenvaltioille niiden kanssa yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin puitteissa suoritetut ennakkomaksut, joita täydennetään ylimääräisillä ennakkomaksuilla osana toimenpidekokonaisuutta talouskriisin vaikutusten torjumiseksi. Näitä ennakkomaksuja seurataan myös tiiviisti suhteessa ohjelman täytäntöönpanoon. Vaikka ennakkomaksuja on tarpeen suorittaa eri ohjelmissa, jotta avustuksen saajat voisivat aloittaa hankkeensa, EU:n taloudellisia etuja on suojeltava ja toiminnalliset ja kustannustehokkuuteen liittyvät rajoitukset on otettava huomioon. Komissio on ehdottanut varainhoitoasetukseen muutoksia[19] ennakkomaksujen seurannan parantamiseksi. 4.4. Rahoitusvälineet Rahoitusvälineillä on kerrannaisvaikutuksia: ne ovat keino houkutella lisärahoitusta kansallisista tai alueellisista budjettivaroista, julkisilta tai yksityisiltä pankeilta ja muilta sijoittajilta niin, että investointeihin käytettävissä oleva kokonaismäärä lisääntyy. Tämä kerrannaisvaikutus vaihtelee rahoitusvälineen mukaan, mutta varhaisen arvioinnin mukaan jokainen investoitu euro voisi tuoda lisävaroja 3,4–7,5 euroa. Rahoitusvälineiden käytön lisääminen on uusi haaste sisäisen valvonnan ja vastuuvelvollisuuden näkökulmasta. Komissio seuraa näitä välineitä ja antaa niistä kertomuksen toimielinten välisen sopimuksen[20] 49 kohdan mukaisesti, kun on kyse suoran keskitetyn hallinnoinnin puitteissa käytetyistä välineistä ja EIP:n ja EIR:n yhteisistä aluepolitiikan alan aloitteista. Rahoitusvälineitä käyttävät pääosastot käsittelevät politiikkaan ja hallintoon liittyviä seikkoja vuotuisten toimintakertomustensa 1 ja 2 osassa ja mainitsevat näiden välineiden seurannan 3 osassa. Komission yksiköt ovat laatineet valmisteluasiakirjan[21], jossa hahmotellaan rahoitusvälineiden käyttötilanne jäsenvaltioissa vuoden 2010 lopussa rakennerahastojen osalta. Lisäksi sovellettavaa oikeusperustaa[22] on muutettu siten, että rahoitus- ja täytäntöönpanoseikkoja koskevasta raportoinnista on tehty säännöllinen, standardoitu ja pakollinen menettely ohjelmien toteuttamista koskevissa vuotuisissa kertomuksissa. Tämä parantaa huomattavasti komission käytettävissä olevia tietoja vuoden 2012 puolivälistä alkaen. Tämän perusteella komissio antaa lokakuuhun 2012 mennessä ensimmäisen kertomuksen rahoitusvälineistä. Talouden ja rahoituksen pääosaston vuotuiseen toimintakertomukseen sisältyy taulukko, jossa luetellaan kaikki rahoitusvälineet, joiden osalta se on nimetty politiikasta tai täytäntöönpanosta vastaavaksi pääosastoksi, tiedot seuranta- ja valvontajärjestelyistä ja kaikkien asianosaisten vastuualat sekä kuvaus ilmoitusvaatimuksista ja vastuuketjuista. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto on muuttanut sovellettavaa oikeusperustaa parantamalla edellytyksiä tiettyjen rahoitusvälineiden perustamiseksi ja niiden täytäntöönpanon ja välineisiin palautettujen varojen käytön vahvistamiseksi[23]. Komissio on käynnistänyt arvioinnin, jonka tarkoituksena on vuoden 2012 loppuun mennessä esittää analyysi rahoitusvälineiden käytöstä eri jäsenvaltiossa ja kokonaisarviointi. Komissio on lisäksi suorittamassa temaattista tarkastusta, joka koskee rahoitusvälineiden täytäntöönpanoa, arvioidakseen varmuutta, joka voidaan antaa näiden välineiden käytöstä. Tarkastus ulottuu yksittäisten edunsaajien tasolle asti. Komissio kehottaa kaikkia yksiköitä ilmoittamaan rahoitusvälineisiin liittyvät toimensa vuotuisissa toimintakertomuksissaan. Se myös kehottaa rakennerahastoista ja maaseudun kehittämisrahastoista vastaavia yksikköjä ilmoittamaan vuoden 2012 toimintakertomuksissaan tällä alalla toteuttamansa arviointi- ja tarkastustoiminnan tulokset. Komissio kehottaa muita toimielimiä suhtautumaan myönteisesti sen seuraavaa ohjelmakautta koskevaan ehdotukseen, jossa se ehdottaa rahoitusvälineiden seurantamekanismien tehostamista entisestään. 4.5. Seuraavat toimet: Tarkastusten kustannustehokkuus ja riskiin suhteutetut sisäisen valvonnan järjestelmät Komission on huolehdittava tiukasta valvonnasta ja tulosten tehokkaasta mittaamisesta, jotta se voisi varmistaa, että sen varat käytetään asianmukaisesti, ja vastata tarpeeseen yksinkertaistaa rahoitusohjelmiaan vähentääkseen näin varojen saajille ja kaikille rahoitusprosessiin osallistuville hallinnosta aiheutuvia rasitteita ja kuluja, kuten järkevää sääntelyä koskevassa komission toimintaohjelmassa[24] edellytetään. Nykyisiä ohjelmia onkin jo yksinkertaistettu[25]. Komissio on lisäksi ehdottanut kattavampaa yksinkertaistamishanketta tulevaisuutta varten. Moitteeton varainhoito edellyttää, että tarkastukset ovat tehokkaita ja taloudellisia. Valvontastrategioissa valvonta olisi kohdistettava riskialttiimpiin aloihin: tällainen kohdennettu valvonta tarjoaisi kohtuullisen varmuuden Euroopan veronmaksajille, ja varojen saajat puolestaan voisivat keskittyä poliittisten tavoitteiden saavuttamiseen suuremmassa määrin kuin nykyään. 4.5.1. Varainhoitoasetuksen tarkastaminen Varainhoitoasetus sisältää kaikilla politiikanaloilla sovellettavat yhteiset varainhoitosäännöt ja -periaatteet. Ensimmäisenä askeleena komissio käynnisti toukokuussa 2010[26] prosessin varainhoitoasetuksen tarkistamiseksi. Ehdotuksessa vahvistetaan tarve yhdenmukaistaa valvontajärjestelmät todettujen riskien ja valvonnan kustannustehokkuuden kanssa. Siinä esitetään selkeä yleinen täytäntöönpanokehys, joka kattaa kaikki hallinnointimuodot (mukaan lukien yhteinen kehys jäsenvaltioiden kanssa yhteistyössä toteutettavalle hallinnoinnille), ja vahvistetaan erityiset säännöt innovatiivisille rahoitusvälineille ja palkinnoille. Komission suoraan hallinnoimien avustusten alalla ehdotuksessa edistetään erityisesti yksinkertaistettujen menetelmien käyttämistä tukikelpoisten kustannusten laskemiseksi (kuten kertakorvaukset, kiinteämääräinen rahoitus ja vakioyksikkökustannukset), helpotetaan avustuksensaajan tavanomaisen kirjanpitokäytännön mukaisesti ilmoitettujen kustannusten hyväksymistä ja otetaan käyttöön kevyemmät menettelyt pienille avustuksille. Tämän hetkiseen tarkistetun varainhoitoasetuksen luonnokseen sisältyy säännöksiä, joiden mukaan yksikköjen on toimitettava tietoja sisäisen valvonnan järjestelmästä, arvio tämän järjestelmän mukaisten tarkastusten kustannuksista ja hyödyistä ja arvio odotetusta virheriskistä, kun ne esittävät lainsäätäjälle uusia tai tarkistettuja menoehdotuksia. Muutetussa asetuksessa myös edellytetään, että valtuutettu tulojen ja menojen hyväksyjä ottaa kustannustehokkuuden huomioon laatiessaan sisäisen valvonnan järjestelmää ja toimittaa yleisarvion tarkastusten kustannuksista ja hyödyistä vuotuisessa toimintakertomuksessa. Ennakoiden näitä vaatimuksia pääosastot sisällyttivät kesäkuussa 2011 vuoden 2013 jälkeisen ajan rahoitusohjelmia koskeviin lainsäädäntöehdotuksiin arvion niistä kustannuksista ja hyödyistä, jotka ovat seurausta valvontajärjestelmien mukaisesta valvonnasta, sekä arvion siitä, kuinka suuri sovellettavien sääntöjen noudattamatta jättämisen riskin odotetaan olevan. Varainhoitoasetuksella on keskeinen asema alakohtaisen lainsäädännön lähtökohtana. Sen vuoksi komissio kehottaakin Euroopan parlamenttia ja neuvostoa pääsemään yhteisymmärrykseen ennen kesätaukoa. 4.5.2. Yksinkertaistamisohjelma vuodet 2014–2020 kattavaa monivuotista rahoituskehystä varten Tarkistetun varainhoitoasetuksen tarjoamien aiempaa laajempien mahdollisuuksien ansiosta komissio on voinut ehdottaa kunnianhimoisempia yksinkertaistamistoimenpiteitä, jotka vastaavat avustuksen saajien ja sidosryhmien tarpeita, ja varmistaa samalla, että EU:n varat voidaan käyttää selkeällä, helposti ymmärrettävällä ja yksinkertaisella tavalla. Komissio on tehnyt joukon ehdotuksia, joilla parannetaan tarkastusten oikeasuhteisuutta ja kustannustehokkuutta. Esimerkiksi yhteisen maatalouspolitiikan alalla ehdotettu pienviljelijöiden tukijärjestelmä vähentäisi merkittävän viljelijäjoukon hallinnollista taakkaa ilman, että EU:hun kohdistuva taloudellinen riski kasvaa. Toinen esimerkki on tutkimusvarojen saajien mahdollisuus käyttää tavanomaisia kirjanpitokäytäntöjään maksuhakemusten laatimisessa. Jotta yksinkertaistamisella ei samalla kasvatettaisi virhemahdollisuutta, komissio on toimenpiteitä ehdottaessaan pyrkinyt tilintarkastustuomioistuimen lausunnossaan nro 1/2010 esittämän kehotuksen mukaisesti varmistamaan, että valvonnan kustannukset ja hyödyt ovat tasapainossa, sekä ottamaan huomioon niiden tapausten odotetun osuuden, joissa lainsäädännössä asetettuja vaatimuksia ei ole noudatettu. Komissio on etenkin vastannut seuraaviin tilintarkastustuomioistuimen esille tuomiin haasteisiin: rahoitusjärjestelmien parantaminen, jotta hallinnointi- ja valvontajärjestelmiä saadaan lujitettua; avustusohjelmien yksinkertaistaminen, kuitenkin siten, että politiikkojen tavoitteet saavutetaan jatkossakin; ja asianmukaiset vertailuarvot riskin hallitsemiseksi, joissa otetaan huomioon valvonnan kustannukset ja hyödyt. Näiden yksinkertaistamistoimien avulla komissio voisi paremmin yhdenmukaistaa valvontajärjestelmänsä todettujen riskien kanssa ja ne vähentäisivät virheiden todennäköisyyttä. 4.6. Komission petostentorjuntastrategia Komission uuden petostentorjuntastrategian[27] hyväksymisen jälkeen on laadittu sisäinen toimintasuunnitelma[28]. Sen mukaan kaikkien pääosastojen on kehitettävä petostentorjuntastrategia paikallisella tasolla vuoteen 2013 mennessä. Tällä alalla toteutettavia toimenpiteitä (kuten avustuksen saajia koskevat erityiset riskianalyysit, valittujen hankkeiden tai sopimusten tiivis seuranta tai muut toimenpiteet, joilla lievennetään petosriskiä) on jo kuvailtu joissakin vuotuisissa toimintakertomuksissa yhdessä vuoden aikana toteutettujen petostenvastaisten toimien tulosten ja niiden perusteella saatavan varmuuden kanssa. Tätä käytäntöä yleistetään vuoden 2012 ja 2013 toimintakertomuksissa. Komissio kehottaa yksiköitä sisällyttämään vuotuisiin toimintakertomuksiinsa tietoja petosten ehkäisemisestä osana sisäisen valvonnan järjestelmien arviointia ja kuvailemaan sektorikohtaisten strategioiden toteuttamista ja petosriskien lieventämiseksi toteutettuja toimenpiteitä. [1] Tilintarkastustuomioistuimen arvioima todennäköisin virhe oli kaikkien maksujen osalta 3,7 prosenttia vuonna 2010. (EUVL C 326, 10.11.2011, kohta 1.16). [2] Varainhoitoasetuksen 60 artikla. [3] Ns. kiinteämääräiset rahoitusoikaisut. [4] Tämä on kaikkien varaumissa kvantifioitujen määrien (enintään 1 982 miljoonaa euroa) ja budjettipääosaston perinteisiä omia varoja koskevan varauman osalta arvioidun riskinalaisen määrän (1 582 miljoonaa euroa) summa. Pääosaston ilmoittaessa vähimmäis- ja enimmäismäärän huomioon otettiin enimmäismäärä. [5] Tilintarkastustuomioistuin arvioi todennäköisimmän virhetason olevan 2,3 prosenttia. (EUVL C 326, 10.11.2011, liite. 3.1). [6] Alankomaat, Bulgaria, Espanja, Italia, Itävalta, Kreikka, Latvia, Liettua, Puola, Ranska, Romania, Saksa, Slovakia, Slovenia, Tšekki, Unkari, Viro ja Yhdistynyt kuningaskunta. [7] Liittymistä valmisteleva tukiväline. [8] ’Analysis of Errors in Cohesion Policy for the Years 2006-2009, Actions taken by the Commission and the way forward’, SEC(2011) 1179 final. [9] ESR:n ja EAKR:n osalta seuraavat 15 jäsenvaltiota esittivät vapaaehtoisen lausunnon yleisestä varmuustasosta: Bulgaria, Kreikka, Kypros, Portugali, Ranska, Romania, Ruotsi, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tanska, Tšekki, Unkari, Viro ja Yhdistynyt kuningaskunta. [10] Catherine Dayn ja David O’Sullivanin 20. joulukuuta 2011 päivätty muistio edustustojen henkilöstöhallinnosta. [11] JOIN(2012) 8 final, ”Joint decision of the Commission and the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy of 28.03.2012 on cooperation mechanisms concerning the management of delegations of the European Union”. [12] Monivuotinen jäännösvirhetaso ilmaisee virheiden todellisen vaikutuksen EU:n talousarvioon ottaen huomioon oikaisut ja takaisinperinnät koko puiteohjelman kestoaikana. [13] Tutkimuksen toimeenpanoviraston osalta ainoastaan alatoiminnot ”Avaruus” ja ”Turvallisuus”. [14] Keskitetysti hallinnoitujen toimien osuus koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanoviraston pääjohtajan hallinnoimista varoista on 11 prosenttia. [15] ”Practical guidelines for EC staff on dealing with IP-, Copyright- and Trademark-protected works”, marraskuu 2010. [16] KOM(2012) 40 lopullinen. [17] Tässä kohdassa mainitut luvut ovat alustavia siihen asti, kunnes tilintarkastustuomioistuin on tarkastanut vuoden 2011 tilit. [18] Yksi lykkäyspäätös koskee EAKR-ohjelmaa Kalabriassa (Italia) ja kolme lykkäyspäätöstä koskee ESR-ohjelmia Baleaareilla (Espanja), Kalabriassa (Italia) ja Pacassa (Ranska). [19] Tarkistetun varainhoitoasetuksen ehdotettu 87 artiklan 4 kohta. [20] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välinen toimielinten sopimus talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja moitteettomasta varainhoidosta (2006/C 139/01). [21] SWD(2012) 36 final. [22] Asetus (EY) N:o 1083/2006 rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä. [23] Asetus (EU) N:o 679/2011, annettu 14 päivänä heinäkuuta 2011, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahaston) annetun asetuksen (EY) N:o 1974/2006 muuttamisesta. [24] KOM(2010) 543 lopullinen. [25] Esimerkiksi seitsemännessä tutkimuksen puiteohjelmassa otettiin käyttöön kyseistä ohjelmaa varten suunniteltuja yksinkertaistamistoimenpiteitä vuonna 2011, ja avustuksen saamiseen kuluva aika on sen jälkeen lyhentynyt lähes 30 päivällä. [26] KOM(2010) 815 lopullinen. [27] KOM(2011) 376 lopullinen. [28] SEC(2011) 787 final.