Komission kertomus - Komission ensimmäinen vuosikertomus euroopan parlamentille kolmansien maiden yhteisöä vastaan toteuttamista tukien vastaisista toimenpiteistä sekä polkumyynti- ja suojatoimenpiteistä (2003) /* KOM/2004/0831 lopull. */





Bryssel 23.12.2004 KOM(2004) 831 lopullinen . KOMISSION KERTOMUS KOMISSION ENSIMMÄINEN VUOSIKERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE KOLMANSIEN MAIDEN YHTEISÖÄ VASTAAN TOTEUTTAMISTA TUKIEN VASTAISISTA TOIMENPITEISTÄ SEKÄ POLKUMYYNTI- JA SUOJATOIMENPITEISTÄ (2003) I OSA: JOHDANTO Yleiset kehityssuuntaukset Yhteisön viejiä vastaan toteutettujen kaupan suojatoimenpiteiden lukumäärän nousu on jatkunut vuonna 2003. Yhteisön vastaisia lopullisia toimenpiteitä oli voimassa vuoden 2002 lopussa 169, mutta vuoden 2003 lopussa määrä oli jo 192. Vaikka lisääntyminen johtuu osittain yhteiseen maatalouspolitiikkaan (YMP) kohdistuvien tasoitustullien lukumäärän nousemisesta, suurin syy on kuitenkin se, että eräät maat toteuttavat toimenpiteitä, jotka ovat selvästi Maailman kauppajärjestön (WTO) vaatimusten vastaisia ja joita ei olisi alun perinkään pitänyt toteuttaa. Toimenpiteiden lukumäärä saattaa nousta tulevina vuosina, koska on epävarmaa, kuinka Kiina käyttää kaupan suojatoimenpiteitä tulevaisuudessa. Tähän mennessä Kiina on toteuttanut kaupan suojatoimenpiteitä melko vähän. Vuonna 2003 niitä sovellettiin ainoastaan neljään EU:n tuotteeseen. Tämä saattaa johtua siitä, että EY kohdistaa voimakasta painetta kaikkiin Kiinan toteuttamiin EU:n viejien vastaisiin toimenpiteisiin. Yhdysvallat on toinen maa, jonka tilannetta EY seuraa jatkuvasti. WTO:n riitojenratkaisuelimessä riitautetaan WTO:n jäsenistä eniten Yhdysvaltojen toteuttamia toimenpiteitä. Tämä lienee osoitus siitä, että Yhdysvaltojen soveltamat kaupan suojaamisvälineitä koskevat käytänteet eivät ole täysin WTO-sääntöjen mukaisia. Tätä eroa korostaa se, että Yhdysvallat ei halua hyväksyä WTO-paneelien päätöksiä eikä edes panna niitä täytäntöön (esim. vuoden 1916 polkumyyntilaki sekä polkumyynnin ja tukien vastainen laki eli ns. Byrd Amendement). Tilastollisesti vuonna 2003, kuten edellisenäkin vuonna, toimenpiteitä yhteisöä vastaan olivat toteuttaneet eniten Yhdysvallat (53), Intia (32), Brasilia (12), Etelä-Afrikka (12) ja Kanada (10). Vuoden 2003 lopussa oli yhteisön vastaisia tutkimuksia käynnissä eniten Intialla (7), Yhdysvalloilla (5), Kiinalla (4), Ecuadorilla (4), Ukrainalla (4) ja Venezuelalla (4). Yhteisön viejien vastaisten toimenpiteiden suuresta lukumäärästä huolimatta tuleviin vuosiin voidaan kuitenkin suhtautua optimistisesti. EY kannustaa monenvälisten keskustelujen käymistä Dohan kehitysohjelman yhteydessä, jotta polkumyynti- ja tasoitustullitutkimuksilta edellytettäisiin tiukempia vaatimuksia. EY on parhaillaan perustamassa kaupan suojaamisvälineitä käsitteleviä tilapäisiä asiantuntijaryhmiä kahdenvälisesti useiden kauppakumppaneiden kanssa (Intia, Kiina ja Korea). Näissä ryhmissä voidaan epävirallisessa toimintaympäristössä vaihtaa tietoja ja näkemyksiä siitä, kuinka tutkimusten tekemistä ja kaupan suojaamisvälineitä koskevien sääntöjen soveltamista voitaisiin parantaa. Lisäksi kolmannet maat pyytävät jatkuvasti kaupan pääosastoa järjestämään virkamiehilleen koulutusta kaupan suojaamisvälineitä koskevista EY:n käytänteistä. Kolmannet maat pitävät yhä useammin EY:n käytänteitä soveltuvana mallina (”Vorbildsfunktion”), koska EY soveltaa kaupan suojatoimenpiteisiin tiukkoja vaatimuksia. Vuodesta 2001 lähtien seminaareja on pidetty monen muun ohella mm. Thaimaassa, Indonesiassa, Ukrainassa, Kiinassa, Venäjällä, Intiassa, Pakistanissa ja Romaniassa. Näissä tilaisuuksissa kaupan pääosasto pystyy ”valmentamaan” kolmansien maiden viranomaisia parantamaan tutkimusmenetelmiään. II Osa: Kolmansia maita koskevat yleisest seikat 1. Tyypilliset puutteet Vaikka maiden välillä on eroja, eräät ongelmat ovat yhteisiä monille kolmansia maita koskeville tapauksille. Tutkimuksen vireille panemisen kynnys on usein alhainen. Eräät maat näyttävät vaativan valituksen tekijältä hyvin vähän todennäköisesti riittäviä todisteita. Useimmiten todettu puute on se, että vahinkoa ja syy-yhteyttä ei ole analysoitu perusteellisesti. Usein jätetään huomioimatta erityisesti ”muut tekijät”, jotka joskus aiheuttavat selvästi enemmän vahinkoa kuin tuonti. Sen vuoksi toteutetut toimenpiteet ovat usein epäsuhtaisia väitettyyn kotimaan tuotannonalan kärsimään vahinkoon nähden. Yhä useammat kehitysmaat ja siirtymävaiheessa olevat maat käyttävät aktiivisesti kaupan suojaamisvälineitä. Tällainen kehitys on havaittavissa erityisesti suojalausekkeiden osalta, sillä eräät maat näyttävät käyttävän niitä pikemminkin rutiininomaisesti kuin ”hätävarana”. Yhteisö on jatkuvasti ottanut WTO:ssa esille suojatoimenpiteiden liiallisen käytön ja puolustanut voimakkaasti tarvetta ottaa käyttöön erittäin tiukat vaatimukset suojatoimenpiteiden käytölle, jotta tämän välineen soveltaminen olisi ainoastaan poikkeuksellista. Lisäksi eräät maat jättävät toistuvasti antamatta riittävästi tietoja, kun ne soveltavat kaupan suojaamisvälineitä. Luonnollisesti tietojen puute voi hankaloittaa huomattavasti tutkimuksen perusteiden arviointia. Tietojen riittämättömyys on tätäkin vakavampi ongelma silloin, kun toimenpiteiden toteuttamista tai yhteisön viejien toimittamien todisteiden hylkäämistä perustellaan. Paradoksaalisesti eräät kolmannet maat eivät varmista riittävällä tavalla, että arkaluonteiset tiedot eivät päädy muille asianomaisille osapuolille. EY:n viejät ovat ilmoittaneet, että eräiden kolmansien maiden tutkimusviranomaiset eivät aina noudata luottamuksellisuussääntöjä ja että tämä vähentää huomattavasti niiden halukkuutta tehdä menettelyissä yhteistyötä erityisesti silloin, kun kyseessä ovat polkumyyntitutkimukset, joissa osapuolten edellytetään antavan hyvin luottamuksellisia tietoja. 2. Maataloustuotteiden viennin tasoitustoimenpiteet Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä siihen, että EU:sta vietäviin jalostettuihin maataloustuotteisiin ja elintarvikevalmisteisiin kohdistetaan yhä enemmän tasoitustoimenpiteitä. Vuonna 2003 tällaiset tapaukset koskivat pääasiassa EU:sta vietäviä oliiviöljyä, hedelmä- ja vihannesjalosteita sekä viljajohdannaisia. Kolmannet maat väittävät tavallisesti, että tällaiselle viennille myönnetään automaattisesti EU:n maataloustukea, vaikka EU:n tuet myönnetään kyseisten tuotteiden viljelijöille eikä niiden viejille. EY on tähdentänyt, että kolmannet maat eivät voi olettaa, että koko viljelijöille myönnettävä tuki ”siirtyy” suoraan etuyhteydettömille jalostajille/viejille. EY on painottanut, että tasoitustullin käyttöönottoa koskevia päätöksiä tehtäessä on osoitettava, että vientitavaroille on varmasti myönnetty tällaista tukea. Tämä on erittäin tärkeä kysymys EY:n yleiselle politiikalle, koska EY on viime vuosina (viimeksi vuonna 2003) sitoutunut laajoihin YMP:n uudistuksiin, joilla muutetaan myönnettävän tuen luonnetta. Uudistusten myötä yhä suurempi osa tuesta myönnetään tuotantotuen sijasta tuotantomääristä riippumattomana tukena (maatilan tulotuki), joka ei ole missään yhteydessä tuotantoon eikä sillä ole minkäänlaisia kauppaa vääristäviä vaikutuksia. Eräänä komission tehtävänä onkin varmistaa, että tasoitustoimenpiteitä toteuttaneet maat ottavat tällaiset muutokset huomioon asianomaisella tavalla. Kun kolmansien maiden edellytetään näyttämään toteen myönnettävän tuen ”siirtyminen”, niiden on paljon vaikeampaa soveltaa tasoitustoimenpiteitä asianomaisiin järjestelmiin. III OSA: MAAKOHTAISET TOIMENPITEET 1. YHDYSVALLAT Vuoden 2003 lopussa Yhdysvalloilla oli voimassa yhteensä 53 kaupan suojatoimenpidettä yhteisön tuontia vastaan. Suurin osa näistä toimenpiteistä on polkumyyntitulleja (36), ja loput 17 ovat tasoitustoimenpiteitä. Vuonna 2003 pantiin vireille viisi uutta polkumyyntitutkimusta, mutta yhtään uutta toimenpidettä ei toteutettu. Yhdysvallat päätti vuonna 2003 kolme merkittävää suojatoimenpidettä (jotka koskivat putkijohtoja, valssilankaa ja terästä). Yhdysvallat on kohdentanut kaupan suojatoimenpiteitä eniten teräkseen sekä kemikaaleihin ja maatalouteen. Yhdysvallat tulkitsee edelleen asianomaisia WTO-sopimuksia omalla tavallaan. Nämä tulkinnat voidaan usein riitauttaa, mistä osoituksena on se, että Yhdysvallat on kahden viime vuoden aikana hävinnyt paneeleissa useita tapauksia, jotka ovat liittyneet kaikkiin kolmeen kaupan suojaamisvälineeseen. Vuoden 2003 tärkeimmät tapahtumat koskevat WTO:n riitojenratkaisuelimessä käsiteltävinä olevia tapauksia ja erityisesti teräksen osalta Yhdysvaltojen toteuttamien suojatoimenpiteiden päättämistä[1]. EU ja seitsemän muuta WTO:n jäsentä riitautti tuloksekkaasti tämän toimenpiteen, joka häiritsi koko kansainvälistä teräskauppaa. Muutoksenhakuelin totesi 10. marraskuuta 2003, että Yhdysvaltojen toteuttama suojatoimenpide oli useilta osin WTO:n suojalausekesopimuksen vastainen. Tämän päätöksen vuoksi Yhdysvallat päätti lopettaa toimenpiteiden soveltamisen viipymättä. Useat Yhdysvaltojen soveltamat käytänteet herättävät edelleen epäilyjä siitä, ovatko ne kansainvälisten sääntöjen mukaisia. EY on kiinnittänyt niihin paljon huomiota vuonna 2003. Yksi tällainen käytänne on ”nollaaminen”, jossa ei oteta huomioon ilman polkumyyntiä tapahtuneita liiketoimia, jotka tapahtuvat olosuhteissa, jotka eivät WTO:n polkumyyntisopimuksen mukaan ole sallittuja. Muita Yhdysvaltojen soveltamia kauppakäytänteitä, joita EY on seurannut tarkasti, ovat Byrd Amendment ja toimenpiteiden päättymistä koskevat tarkastelut (”sunset reviews”). 2. INTIA Vuoden 2003 lopussa Intialla oli voimassa yhteensä 32 kaupan suojatoimenpidettä yhteisön tuontia vastaan. Suurin osa näistä toimenpiteistä on polkumyyntitulleja (29), ja loput kolme ovat tasoitustoimenpiteitä. Tämä on huomattavasti enemmän kuin vuonna 2002, jolloin Intialla oli voimassa 26 toimenpidettä, ja vuonna 2001, jolloin niitä oli voimassa vain 19. Vuonna 2003 Intia pani vireille seitsemän polkumyyntitutkimusta ja toteutti kahdeksan toimenpidettä. Vuonna 2002 Intia oli pannut vireille 11 tutkimusta ja toteuttanut yhdeksän toimenpidettä. Vuonna 2003 toimenpiteitä kohdistettiin eniten kemianteollisuuteen ja lääkealalle. Intia on viime vuosina lisännyt huomattavasti kaupan suojatoimenpiteiden käyttöä ja on nyt maailman suurin polkumyyntivälineen käyttäjä. Vuodesta 2001 alkaen se on pannut vireille enemmän polkumyyntitapauksia kuin Yhdysvallat. Intia pani vireille 80 uutta tutkimusta koko maailmassa vuonna 2002 (kyseisenä vuonna Yhdysvallat pani vireille 35 ja EY 20 tutkimusta). Intian lisääntyvää polkumyyntivälineen käyttöä on vaikea perustella, koska intialaisille tuottajille myönnetään jo nyt kotimaassa korkea suoja. Korkea tuontisuoja näyttää toisinaan pakottavan ulkomaalaiset yritykset harjoittamaan polkumyyntiä päästäkseen Intian markkinoille, mikä asettaa ne alttiiksi polkumyyntitoimenpiteille. Intiaan vientiä harjoittavat EU:n viejät ovat viime vuosina ilmaisseet olevansa yhä tyytymättömämpiä tilanteeseen. Niiden mielestä niiden pääsyä Intian markkinoille häiritään epäoikeudenmukaisesti käyttämällä polkumyyntivälinettä väärin, ja niiden oikeusturva ei aina toteudu Intian vireille panemissa tutkimuksissa. Riitaisuuksien ratkaiseminen Intian vireille panemissa tapauksissa Kolmen viime vuoden aikana komissio on toistuvasti pyrkinyt sekä puuttumalla suoraan Intian aloittamiin menettelyihin että poliittisella tasolla taivuttamaan Intian viranomaisia saattamaan tutkimuksensa WTO:n vaatimusten mukaisiksi. Komission mielestä on aihetta epäillä, onko suurin osa Intian polkumyyntitoimenpiteistä toteutettu sekä menettelyn että aiheen kannalta WTO:n sääntöjen mukaisesti. Monissa tapauksissa vahinkoanalyysit näyttävät pinnallisilta ja tarjoavat vain vähän tai ei ollenkaan sellaista tietoa, jonka perusteella voitaisiin tehdä puolueeton arviointi väitetystä Intian tuotannonalan kärsimästä vahingosta, ja niissä on pyritty vain pintapuolisesti vahvistamaan tuonti väitetyn vahingon syyksi. Koska asiassa ei ole edistytty, komissio päätti jäsenvaltioiden suostumuksella 8. joulukuuta 2003 pyytää Intiaa aloittamaan riitojenratkaisusta tehdyn sopimuksen mukaiset neuvottelut 27:stä Intian vireille panemasta polkumyyntitapauksesta. Tämän jälkeen on käyty useita neuvotteluja Intian viranomaisten kanssa riidan ratkaisemiseksi. 3. VENÄJÄ JA UKRAINA Kaupan suojaamisvälineiden osalta Venäjä ja Ukraina ovat toistaiseksi toteuttaneet vain suojatoimenpiteitä. Vuosi 2003 oli melko hiljainen, sillä silloin toteutettiin vain yksi toimenpide. Näin ollen Venäjä on toteuttanut yhteensä neljä toimenpidettä ja Ukraina yhden. Venäjä pani vireille vuonna 2003 ainoastaan yhden uuden tutkimuksen (joka koski kuivahiivaa), kun edellisenä vuonna se oli pannut niitä vireille peräti kahdeksan. Useat näistä tutkimuksista päätettiin vuonna 2003 ilman toimenpiteiden toteuttamista. Suojatoimenpiteiden lukumäärän aleneminen johtuu osittain myös siitä, että Venäjä valmistelee parhaillaan liittymistä WTO:hon, mikä edellyttää, että suojalausekkeita, polkumyyntiä ja tukien vastaisia menettelyjä koskevan lainsäädännön on oltava WTO:n sääntöjen mukainen. Komissio on ollut mukana viimeistelemässä Venäjän kaupan suojaamista koskevaa uutta lakia, jota sovelletaan, kun Venäjä liittyy WTO:hon. 4. KIINA Sen jälkeen kun Kiina liittyi WTO:hon joulukuussa 2001, kaupan pääosasto on seurannut tarkasti kaikkia Kiinan vireille panemia kaupan suojatoimenpiteitä varmistaakseen, että ne ovat WTO:n sääntöjen mukaiset. Vuonna 2003 Kiina pani vireille neljä polkumyyntitutkimusta, jotka koskivat joko koko EY:stä tai yhdestä tai useammasta jäsenvaltiosta peräisin olevia tuotteita. Vuonna 2002 EY:n tuonnin vastaisia polkumyyntitutkimuksia pantiin vireille vain kaksi. Vuoden 2003 lopussa oli voimassa yhteensä neljä yhteisön tuonnin vastaista polkumyyntitoimenpidettä, kun vuoden 2002 lopussa niitä oli voimassa vain yksi. EY:n tuontiin ei kohdistettu suoja- eikä tasaustoimenpiteitä. On luultavasti vielä liian aikaista sanoa, onko Kiinan polkumyyntitapauksissa omaksuma lähestymistapa järjestelmällisesti ongelmallinen, sillä toistaiseksi Kiina on pannut vireille vain yhden tapauksen EU:ta vastaan WTO:hon liittymisen jälkeen. Vaikka eräitä ongelmia on havaittu, vielä ei ole selvää, ottaako Kiina huomioon esittämämme huomautukset tulevissa tapauksissa. 5. LATINALAINEN AMERIKKA Vuonna 2003 Latinalaisessa Amerikassa pantiin vireille yksi uusi polkumyyntitapaus (Brasilia) ja toteutettiin kaksi uutta polkumyyntitoimenpidettä (Brasilia ja Andien yhteisö). Lisäksi kyseisenä vuonna pantiin vireille kaksi uutta tasoitustullitutkimusta (Meksiko ja Venezuela) ja neljä uutta suojatoimenpidetutkimusta (Ecuador) sekä toteutettiin yksi uusi tasoitustoimenpide (Peru) ja yksi uusi suojatoimenpide (Ecuador). Argentiinan, Brasilian ja Venezuelan kaltaisten perinteisten kaupan suojavälineiden käyttäjien toiminta näyttäisi pysyneen vakaana ainakin yhteisöstä tulevaa vientiä kohtaan. Argentiinan osalta tämä voidaan selittää kahden viime vuoden aikana sattuneilla tärkeillä tapahtumilla. Makrotalouspolitiikan muutokset ja valuutan devalvointi ovat luoneet uusia esteitä tuonnille. Näyttää kuitenkin siltä, että Perun ja Ecuadorin kaltaiset maat ovat uusia ja/tai säännöllisiä kaupan suojaamisvälineiden, erityisesti suojatoimenpiteiden, käyttäjiä. 6. AUSTRALIA Vuoden 2003 lopussa Australialla oli voimassa yhteensä seitsemän kaupan suojatoimenpidettä yhteisön tuontia vastaan. Suurin osa näistä toimenpiteistä on polkumyyntitulleja (4), ja loput kolme ovat tasoitustoimenpiteitä. Vuonna 2003 Australia pani vireille yhden polkumyyntitutkimuksen ja yhden tasoitustullitutkimuksen sekä toteutti yhden polkumyyntitoimenpiteen. Vuonna 2002 toimenpiteitä ei toteutettu ollenkaan. Lisäksi vuonna 2003 Australia päätti edellisenä vuonna vireille panemansa neljä tutkimusta (kolme polkumyyntitutkimusta ja yhden tasoitustullitutkimuksen) toteuttamatta toimenpiteitä. Australia on yksi ”perinteisistä” kaupan suojaamisvälineiden käyttäjistä ja se on usein käyttänyt niitä yhteisön maataloustukijärjestelmiä vastaan. IV osa: Päätelmä Saavutetut konkreettiset tulokset Vuonna 2003 EY:n viejät ovat saavuttaneet useita myönteisiä tuloksia kolmansien maiden niihin kohdistamissa menettelyissä (ks. luettelo jäljempänä). Useat erittäin tärkeät tapaukset on saatu päätökseen ilman toimenpiteiden toteuttamista, kun taas muissa tapauksissa toimenpiteitä on peruttu. Tämä osoittaa, että komission aktiivisella ja suoralla toiminnalla voi olla suuri merkitys kolmansien maiden aloittamien kaupan suojaamismenettelyjen tulokseen. Komissio parantaa jatkuvasti suhteitaan kolmansiin maihin, sillä sen myötä keskinäinen ymmärrys paranee ja mahdollisuus löytää kaikkia osapuolia tyydyttävä ratkaisu helpottuu, mistä esimerkkinä mainittakoon EU:n oliiviöljyn vientiä Australiaan koskeva tutkimus. Seuraavat tärkeät tapaukset on syytä mainita (lisätietoja on kertomuksen maakohtaisessa osuudessa): - Yhdysvaltojen teräksen osalta toteuttamien suojatoimenpiteiden peruuttaminen; asianomaisen kaupan arvo: 900 miljoonaa euroa , - WTO:n ns. yksityistämistapauksessa (DS-212) antaman päätöksen noudattaminen Yhdysvalloissa; asianomaisen kaupan arvo: 300 miljoonaa euroa , - Kiinan teräksen osalta toteuttamien suojatoimenpiteiden peruuttaminen; asianomaisen kaupan arvo: 200 miljoonaa euroa , - Intian vireille paneman EU:sta tuotavia monienergisiä matkatavaroiden läpivalaisulaitteita koskevan polkumyyntitutkimuksen päättäminen; asianomaisen kaupan arvo: 20 miljoonaa euroa , - Venäjän vireille paneman tapettia koskevan suojatoimenpidetutkimuksen päättäminen; asianomaisen kaupan arvo: 112 miljoonaa euroa , - EY:n viejien jättäminen Venäjän vireille paneman kuulalaakereita koskevan suojatoimenpidetutkimuksen ulkopuolelle; asianomaisen kaupan arvo: 10,6 miljoonaa euroa , - Meksikon vireille paneman Espanjasta tuotavia keraamisia tiiliä koskevan polkumyyntitutkimuksen päättäminen; asianomaisen kaupan arvo: 48 miljoonaa euroa , - Australian vireille panemien Italiasta ja Espanjasta tuotavaa oliiviöljyä koskevan polkumyyntitutkimuksen sekä Italiasta, Kreikasta ja Espanjasta tuotavaa kyseisen tuotetta koskevan tukien vastaisen tutkimuksen päättäminen; asianomaisen kaupan arvo: 60 miljoonaa euroa. Toinen myönteinen saavutus vuonna 2003 oli jäsenvaltioiden välisen koordinaation paraneminen kolmansien maiden toteuttamissa toimenpiteissä. Maaliskuussa 2003 komissio kävi syvällisiä neuvotteluja jäsenvaltioiden kanssa (kauppaan liittyviä kysymyksiä käsittelevä neuvoston työryhmä) siitä, kuinka kolmansien maiden toteuttamia toimenpiteitä olisi käsiteltävä. Tämä on johtanut mm. siihen, että kunkin jäsenvaltion hallinnossa nimettiin yhteyshenkilöt, jotta kaupan pääosasto voi välittää tiedot nopeasti. Tämä jäsenvaltioiden ”kuuma linja” laajennettiin koskemaan myös uusia EU:n jäsenvaltioita 1. toukokuuta alkaen. [1] Toimenpide koski yli kymmentä tuotetta ja satoja tullikoodeja.