Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi lentoasemamaksuista"



Virallinen lehti nro C 073 , 09/03/1998 s. 0038



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi lentoasemamaksuista" (98/C 73/08) Neuvosto päätti 11. heinäkuuta 1997 Euroopan unionin perustamissopimuksen 84 artiklan 2 kohdan mukaisesti pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta. Asian valmistelusta vastannut liikenne- ja tietoliikennejaosto antoi lausuntonsa 12. marraskuuta 1997. Esittelijä oli Alexander-Michael von Schwerin. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 10. 11. joulukuuta 1997 pitämässään 350. täysistunnossa (joulukuun 10. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 106 ääntä puolesta, 3 vastaan, ja 7 pidättyi äänestämästä. 1. Johdanto Neuvoston heinäkuussa 1992 vahvistama kolmas ilmailualan paketti on viimeinen vaihe alan vapauttamisessa osana yhtenäismarkkinoiden vapauttamista. Markkinoiden uusi järjestely edellyttää, että lentoliikenteen oheistoiminnot, kuten maahuolintapalvelut, tietokonepohjaiset paikanvarausjärjestelmät, lennonjohto sekä lähtö- ja saapumisaikojen jakaminen vastaavat yhtenäismarkkinoiden vaatimuksia. Tämä koskee myös lentoasemamaksuja. Komissio katsoo, että direktiiviehdotuksella tulisi luoda jäljempänä esitettäviin periaatteisiin perustuva lentoasemamaksujen yhteisökehys. Direktiivin keskeinen soveltamisalue ovat kaikki yhteisön alueella sijaitsevat lentoasemat, jotka ovat avoimia kaupalliselle liikenteelle ja joiden kautta kulkee vuosittain 250 000 matkustajaa tai 25 000 tonnia rahtia. 1.1. Kustannusvastaavuus 1.1.1. Koska lentoasemien hallinto on monopoliasemassa tarjotessaan palveluja ja periessään niistä lentoasemamaksuja, maksujärjestelmien on oltava sellaisia, että lentoasemamaksut ja niillä katettavien palvelujen kustannukset ovat kohtuullisessa suhteessa toisiinsa. 1.1.2. Lentoasemien keräämien maksujen tason tulee olla kohtuullisessa suhteessa lentoasemien tarjoamiin laitteisiin ja palveluihin ottaen huomioon sijoitetulle pääomalle laskettava kohtuullinen tuotto sekä poistot. 1.2. Avoimuus 1.2.1. Jotta syrijimättömyys- ja kustannusvastaavuusperiaatetta voidaan noudattaa asianmukaisesti, on niitä yhteisötasolla sovellettaessa otettava huomioon myös avoimuuden vaatimukset. 1.2.2. Lentoasemien ja niiden käyttäjien välisen tietojen vaihdon tulee antaa lentoliikenteen harjoittajille mahdollisuus tuntea paremmin lentoaseman hallintoelimen tarjoamat palvelut ja niiden kustannukset, ja lentoasemien on voitava ottaa paremmin huomioon lentoliikenteen harjoittajien tulevat tarpeet suunnitellessaan infrastruktuurin kehittämistä. 1.2.3. Tämä on niin lentoasemien kuin lentoliikenteen harjoittajienkin taloudellisen hallinnoinnin edellytys ja vastaa Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön ICAO:n periaatteita, jotka sisältyvät erityisesti lentoasemamaksuista 7. joulukuuta 1944 Chicagossa allekirjoitetun sopimuksen 15 artiklaan (ICAO:n asiakirja 9082) sekä lentoasemien taloudenhoitoa koskevaan käsikirjaan (ICAO:n asiakirja 9562). 1.2.4. Avoimuusperiaate tulee ottaa käyttöön lentoasemien nykyisiä yleisiä käytäntöjä ja menettelyjä kunnioittaen. Tämä kaikki auttaa osaltaan tehostamaan lentoliikennettä varsinkin matkustajien mutta myös lentorahdin hyväksi. 1.3. Syrjimättömyys 1.3.1. Yhtenäismarkkinoiden toteutumisen vuoksi on välttämätöntä poistaa lentojen erilainen kohtelu yhteisön sisällä, sillä se on ristiriidassa yhtenäismarkkinoiden periaatteiden kanssa. Jäsenvaltioita kehotetaan ryhtymään kaikkiin tarvittaviin toimiin, jotta lentoasemilla peritään samantasoisia lentoasemamaksuja sellaisilta yhteisön sisäisiltä lennoilta, joiden ilma-aluksen tyyppi ja/tai ominaisuudet sekä lentomatka ja/tai hallinnolliset ja tullimuodollisuudet vastaavat toisiaan. 1.3.2. Nykyiset erot samanveroisten yhteisön sisäisten palvelujen käsittelyssä on poistettava. 1.4. Porrastukset 1.4.1. Lentoasemien järkevän hallinnon sekä "kestävän liikkuvuuden" vaatimuksen vuoksi lentoasemien tulisi voida porrastaa maksut kysynnän, käytettävissä olevan kapasiteetin sekä ympäristönsuojelun vaatimusten mukaan. Ehdotuksessa säädetään myös pakollisen kuulemismenettelyn luomisesta lentoasemien ja niiden käyttäjien välille; menettelyä on käytettävä aina ennen lentoasemamaksujen muutoksia. 2. Komission ehdotuksen pääsisältö 2.1. Direktiiviehdotuksen säännökset koskevat kaikkia perustamissopimuksen määräysten soveltamisalaan kuuluvia lentoasemia ja lentoasemajärjestelmiä, jotka ovat avoimia kaupalliselle liikenteelle. Pienille lentoasemille on myönnetty kustannusvastaavuutta, maksujen porrastusta, avoimuutta ja kuulemisia koskevia poikkeuksia. 2.2. Käsitteet "lentoasema" ja "lentoasemajärjestelmä" perustuvat neuvoston 23. heinäkuuta 1992 antaman asetuksen (ETY) N:o 2408/92 liitteeseen II. Muut käsitteet ovat käytännössä identtiset niiden käsitteiden kanssa, jotka on esitetty neuvoston 15. lokakuuta 1996 maahuolinnan markkinoille pääsystä yhteisön lentoasemilla antamassa direktiivissä 96/67/EY. 2.3. Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimet sen varmistamiseksi, että käyttäjiltä (lentoliikenteen harjoittajilta) yhteisön lentoasemilla perittävät maksut eivät syrji ketään. 2.4. Jäsenvaltioiden tulee kehittää menettely, jolla osoitetaan lentoasemamaksujen kohtuullisuus. Komission näkemyksen mukaan tähän kuuluvat: infrastruktuurin rahoituskustannukset ja omaisuuden arvosta kyseisenä aikana tehtävät poistot sekä sellaisen infrastruktuurin rahoitus, jota koskevasta suunnitelmasta ja töiden aloittamisesta on asianmukaisesti päätetty ja johon on tarvittaessa annettu hallinnollinen lupa; rahoitusmenot; käyttö- ja ylläpitomenot; yleiset hallintomenot ja eri verot; sijoitetulle pääomalle laskettava kohtuullinen tuotto. Lentoaseman alueelliseen kehittämiseen liittyvät erityispiirteet hyväksytään. 2.5. Rajoittamatta perustamissopimuksen kilpailusääntöjen soveltamista määritellään jäsenvaltion päälentoasemalla sovellettavien lentoasemamaksujen taso siten, että johtoelin voi taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden edistämiseksi tukea taloudellisesti saman jäsenvaltion alueellisten lentoasemien lentoasemamaksuja. 2.6. Monet pienet lentoasemat, jotka ovat unionin taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden kannalta merkittävässä asemassa, tarvitsevat mittavaa ja säännöllistä valtion tai alueviranomaisten tukea taikka tietyissä tapauksissa taloudellista tukea suuremmilta lentoasemilta, jotta kitkaton toiminta voidaan taata ja liian korkeat maksut ehkäistä. Toisaalta näillä pienillä lentoasemilla toimivien lentoliikenteen harjoittajien määrä on hyvin pieni, ja niiden on mahdollista olla päivittäin yhteydessä lentoaseman johtoon. 2.7. Kustannukset tulee määritellä jokaisessa jäsenvaltiossa yleisesti hyväksyttyjen kirjanpito- ja arvostusperiaatteiden mukaisesti. 2.8. Direktiivissä varataan mahdollisuus sisällyttää kustannuksiin lentoliikenteestä johtuvia ympäristökustannuksia sekä porrastaa maksuja lentoaseman infrastruktuurin hallinnan asettamien vaatimusten perusteella lentoaseman tietyn ajan käyttöasteen mukaan. 2.9. Porrastusten tarkoituksena ei kuitenkaan saa olla lisätulojen hankkiminen lentoasemalle. 2.10. Lentoaseman johtoelimen on toteutettava porrastukset avoimella ja syrjimättömällä tavalla. Tässä yhteydessä se voi: ottaa maksujensa yleistä tasoa määritellessään muut kuin lentoasemamaksuista kertyvät tulonsa kokonaan tai osittain huomioon, sekä myöntää alennuksia perustamissopimuksen määräysten mukaisesti. 2.11. Lentoasemien käyttäjille on ilmoitettava tekijät, joiden perusteella lentoasemamaksujen taso määräytyy. Tällaisia tekijöitä ovat selkeä luettelo palveluista, jotka lentoasema maksua vastaan tarjoaa, ja johtoelimen käyttämä laskentatapa; lentoasemamaksun suuruus lentoasemalla kerättävän maksuryhmän osalta ja niitä palveluita tuottavan henkilöstön kokonaismäärä, joista lentoasemamaksuja kerätään; ennuste lentoaseman maksuista, liikenteen kasvusta ja suunnitelluista investoinneista. 2.12. Lentoasemien suunnittelun helpottamiseksi jäsenvaltioiden on huolehdittava, että käyttäjät (lentoliikenteen harjoittajat) antavat johtoelimille seuraavat tiedot: omat liikenne-ennusteensa; ennusteet lentokaluston kokoonpanosta; lentoaseman kehityssuunnitelmansa; kyseistä lentoasemaa koskevat tarpeensa. 2.13. Jäsenvaltioiden tulee järjestää kaikilla lentoasemilla vähintään kerran vuodessa lentoaseman johtoelimen ja käyttäjien (lentoliikenteen harjoittajien) välinen kuulemismenettely. Sen tarkoituksena on käsitellä maksujärjestelmää ja maksujen tasoa sekä erityisesti niiden muutoksia. Kuuleminen tulee järjestää vähintään 2 kuukautta ennen kuin järjestelmän tai maksutason muutos tulee voimaan. 2.13.1. Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että lentoaseman käyttäjät voivat pyytää tulla kuulluiksi toisen kerran. 2.14. Jäsenvaltiot tulee velvoittaa soveltamaan kansallisten säännösten rikkomuksiin tehokkaita ja suhteutettuja rangaistuksia. 2.15. Direktiivi on saatettava voimaan jäsenvaltioissa ennen 1 päivää tammikuuta 2002. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava tätä varten antamistaan kansallisista säännöksistä komissiolle. 3. Yleistä 3.1. Talous- ja sosiaalikomitea on tyytyväinen komission aloitteeseen selventää kustannus-hyötysuhdetta tämän direktiivin soveltamisalueeseen kuuluvilla yhteisön lentoasemilla. Näin ollen komission kanta vastaa näkemystä, jonka TSK ilmaisi maahuolinnan markkinoille pääsyä koskeneesta ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi antamansa lausunnon () kohdassa 3.2: "Ensimmäiseksi tulisi luoda yritystaloudellinen avoimuus. Vasta se ja nykyisen hinta-suorite-suhteen arvioiminen voivat valaista markkinoiden avaamiseksi tarvittavia lisätoimia." 3.2. Komitea yhtyy komission näkemykseen, jonka mukaan lentoasemien merkitys alueiden talouskehitykselle sekä kaupalle ja henkilöliikenteelle kasvaa. Näin ollen niillä on alueiden elinehtoja turvaava tehtävä, mutta toisaalta niiden on yhä yleisemmin selviydyttävä markkinoiden kilpailussa. Tämän vuoksi on luotava tasapuolisen kohtelun takaavat toimintaehdot. Osa näitä ehtoja on oikeuksien ja velvollisuuksien jakautuminen tasaisesti lentoasemien ja niiden käyttäjien (lentoliikenteen harjoittajien) välillä. On huolehdittava siitä, ettei määräävää markkina-asemaa käytetä väärin. 3.3. Kustannusrakenteen mahdollinen koheneminen avoimuuden lisääntymisen myötä ei saa komitean näkemyksen mukaan lisätä kyseisten lentoasemien tai toimivaltaisten kansallisten viranomaisten hallintotyötä. Tämän vuoksi komitea katsoo, että esim. kuulemismenettelyä tarvitaan ongelmatapauksissa vain silloin, kun on todella tarvetta neuvotella, esimerkiksi infrastruktuuria tai maksuja koskevista muutoksista. 3.4. Komitea lähtee siitä, että kansallisen tason sääntelykehykset riittävät seuraamusten täytäntöönpanemiseen rikkomustapauksissa, ja kehottaa komissiota osoittamaan tähän liittyviä mahdollisuuksia. Byrokratian lisääntyminen olisi ristiriidassa käsillä olevan direktiivin tavoitteiden kanssa! 3.5. Jäsenvaltioiden, joissa markkinat on jo avattu kilpailulle osittain tai kokonaan, ei tarvitse peruuttaa toimiaan, mikäli ne voidaan saattaa sopusointuun EU:n oikeussäännösten kanssa. 3.6. EU:n tämänhetkisen tilanteen suhteen komitea kannattaa lentoasemamaksujen ja jäsenmaiden tavallisten verojen eriyttämistä toisistaan. Yhtenäisten kilpailuehtojen saavuttamiseksi on tässäkin pyrittävä EU:n laajuiseen yhdenmukaistamiseen. Lentoasemamaksujen yhteydessä tämä tarkoittaa maksujen muutosten laskentaperusteiden yhtenäistämistä. 3.7. Komitea katsoo, että ehdotuksessa tulisi esittää selkeämmin lentoaseman johtoelimiltä edellytettävät, kustannuksien ja kustannustehokkuuden arviointia koskevat vaatimukset, esim. konkreettisten lukujen avulla, ja tässä tulisi ottaa huomioon myös laadulliset seikat. 4. Erityistä 4.1. Komissio on direktiiviä laatiessaan käsittänyt komitean mielestä syrjimisen liian yleisesti. Lentoaseman johtoelimelle on kustannuslaskelman ja riskien kannalta merkittävä ero, käyttääkö jokin käyttäjä (lentoliikenteen harjoittaja) lentoasemaa kerran päivässä vai muodostaako se aseman liikenteestä merkittävän osan, esim. 30, 40 tai jopa 60 %. Tämän vuoksi komitean mielestä olisi järkevää sallia kaupan ja teollisuuden alalla tavalliset avoimet, syrjimättömät ja kustannukset peittävät paljousalennukset, jotka syntyvät mm. tuotantovälineiden tehokkaammasta käytöstä. 4.2. Matkustajien (kuluttajien) edun vuoksi tulisi tutkia myös mahdollisuutta sallia alemmat maksut transitmatkustajille ja -lennoille risteyslentoasemilla. Tämä ehkäisisi moniin sellaisiin lentomatkustajiin kohdistuvaa syrjintää, jotka ovat asuinpaikkansa vuoksi riippuvaisia jatkoyhteyksistä. 4.3. Komitea on komission kanssa samaa mieltä siitä, etteivät ympäristönsuojeluun ja lentoasemien infrastruktuurin hallinnan asettamiin vaatimuksiin liittyvät ulkoisten kustannusten aiheuttamat lentoasemamaksujen muutokset saa johtaa lentoasemien tulojen lisääntymiseen. 4.4. Maksujen ja kustannusten vertailtavuus yhteisössä voidaan taata vain, jos yleisesti tunnustetut kirjanpito-, tase- ja arvostusperiaatteet sekä ympäristönsuojelumääräykset yhtenäistetään. Esimerkiksi leasing-sitoumusten taseeseen merkitsemisen pakollisuus vaihtelee. Eroja on myös käyttö- ja käteisvarojen arvostamisessa. Kun esim. Saksassa on taseeseen vietävä hankinta-arvo, Iso-Britanniassa on mahdollista valita, merkitäänkö taseeseen hankinta-arvo vai kulloinenkin käypä arvo. Myös eläkevarauksien käsittelyssä ja työntekijöiden vanhuuseläkkeen laskentamenetelmissä on huomattavia eroja. Vertailu on tältä pohjalta erittäin vaikeaa. 4.5. Koska lentoasemien suunnittelua on tarpeen kehittää, komitea kannattaa komission vaatimusta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että käyttäjät (lentoliikenteen harjoittajat) antavat kohdassa 2.12 mainitut tiedot. Näin parannetaan lentoasemien suunnitteluvarmuutta. Tosin tässä erityistapauksessa käyttäjiä ei voida virheinvestointitapauksissa velvoittaa maksamaan osaa vahingosta jos heidän antamiaan tietoja ei oteta huomioon. 4.6. Komitea on tyytyväinen komission kantaan, jonka mukaan lentoasemamaksujen porrastaminen lentokoneiden eritasoisten melupäästöjen mukaan tulisi sallia. Tämä koskee myös mahdollisuutta korottaa nousu- ja laskeutumismaksuja tiettyinä vuorokaudenaikoina meluhaittojen vähentämiseksi. Meluntorjuntaa koskevasta vihreästä kirjasta annetun TSK:n lausunnon () mukaan kilpailuvääristymien ehkäisemiseksi tarvitaan koko EU:n laajuinen kehysdirektiivi maksujen porrastamisesta. 4.7. Komitea ehdottaa komissiolle, että johdanto-osan kahdeksannen kappaleen loppuun lisätään seuraavaa: " ja edellyttää siksi sopivia kannusteita tehokkuuden ja kustannustehokkuuden parantamiseksi laatustandardeista tinkimättä." 4.8. 1 artiklan (Tavoite ja soveltamisala) ensimmäinen virke tulisi muuttaa kuulumaan seuraavasti: "Tämän direktiivin tavoitteena on taata syrjimättömyyden, kustannusvastaavuuden, avoimuuden 'sekä kustannus- ja laatutehokkuuden' periaatteiden noudattaminen lentoasemamaksuissa." 4.9. TSK:n mielestä 4 artiklaan (Kustannusvastaavuus) tulisi lisätä uusi 4 kohta: "Koska lentoasemiin kohdistuu vain rajoitettua kilpailua, tulee jäsenvaltioiden luoda perusteet ja mittarit niiden toiminnan tehokkuuden arvioimiseksi sekä kehittää sopivia kannusteita lentoasemien perusrakenteen, tilojen ja palvelujen kustannus- ja laatutehokkuuden optimoimiseksi." 4.10. Muutetaan 7 artiklan (Kuuleminen) 3 kohta kuulumaan seuraavasti: "Jos päätöksestä syntyy erimielisyyttä, käyttäjät voivat 'kääntyä jäsenvaltion nimeämän puolueettoman välimiehen puoleen'" 4.11. Komission ja jäsenvaltioiden on varmistettava, että unionin ulkopuolisissa maissa toimivat lentoyhtiöt voivat vedota tähän direktiiviin vain, jos niiden kotimaassa noudatetaan vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta. 4.12. Komitea pitää direktiivin toteuttamiselle asetettua määräaikaa, 1. tammikuuta 2002, realistisena. 4.13. Komitea kehottaa komissiota mainitsemaan 10 artiklassa myös TSK:n. Bryssel, 10. joulukuuta 1997. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Tom JENKINS () EYVL C 301, 13.11.1995, s. 28 () EYVL C 206, 7.7.1997, s. 1