KOMISSION VALMISTELUASIAKIRJA - Sisäisen turvallisuuden takaaminen ja kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden ja välineiden noudattaminen

Tämä valmisteluasiakirja on komission vastaus 20. syyskuuta 2001 pidetyssä oikeus- ja sisäasioiden neuvoston ylimääräisessä kokouksessa annettujen päätelmien 29 kohtaan, jossa "neuvosto kehottaa komissiota tarkastelemaan kiireellisesti yhtäältä sisäisen turvallisuuden takaamisen ja toisaalta kansainvälisten suojeluvelvoitteiden ja -välineiden noudattamisen välistä suhdetta".

SISÄLLYS

Johdanto

1 luku: Menettely suojelun epäämiseksi niiltä, jotka eivät ansaitse suojelua pakolaisyleissopimuksen tai muun kansainvälisen suojelun perusteella

1.1. Suojelun epäämistä koskevien lausekkeiden soveltaminen

1.1.1 Terrorismi ja pakolaisyleissopimuksen kolme epäämisperustetta

1.1.2 Terrorismin määritelmä

1.1.3 Terroristiryhmän jäsenyys

1.2 Pakolaisyleissopimuksen perusteella myönnetyn aseman peruuttaminen

1.2.1 Pakolaisaseman perusteiden uudelleentarkastelu

1.3. Pakomaan alueella tehdyt rikokset

1.4 Turvapaikkamenettely

1.4.1 Pääsy turvapaikkamenettelyn piiriin

1.4.2. Turvapaikkahakemuksen käsittely rikoksen johdosta tapahtuvan luovuttamisen yhteydessä

1.4.2.1 Turvapaikkahakemuksen käsittelyn keskeyttäminen

1.4.2.2 Turvapaikkahakemukset, joita ei oteta käsiteltäväksi

1.4.3 Hakijan kohtelu turvapaikkamenettelyn aikana

1.4.3.1 Turvapaikkahakemuksen käsittely tavanomaisen menettelyn mukaisesti

1.4.3.2 Turvapaikkahakemuksen käsittely nopeutetun menettelyn mukaisesti

1.4.4 Näyttökynnys

1.4.5 Oikeus hakea muutosta pakolaisaseman epäämistä koskevaan päätökseen

1.5 Mahdollisia 1 artiklan F kohtaan perustuvia tapauksia koskeva hallinnollinen menettely

1.5.1 Epäämistapauksia käsittelevät erikoisyksiköt

1.5.2 Epäämislausekkeiden soveltamista koskevat ohjeet

1.5.3 Tietojenvaihto

1.6 Turvallisuusriskin sisältävien tapausten käsittely

1.7 Muun kansainvälisen suojelun epääminen

2 luku: Oikeudelliset seurantatoimet sen jälkeen kun hakijalta on evätty pakolaisyleissopimukseen perustuva pakolaisasema tai muu kansainvälinen suojelu

2.1 Syytteeseenpano tai karkottaminen

2.2 Syytteeseenpano

2.2.1 Tuomioistuimen yleistoimivalta

2.2.2 Kansainvälinen rikostuomioistuin

2.3 Rikoksen johdosta tapahtuva luovuttaminen

2.3.1 Rikoksen johdosta tapahtuvan luovuttamisen tai maastapoistamisen lailliset esteet

2.3.2 Oikeussuoja luovuttamisen yhteydessä

2.4 Henkilöt, joilta on evätty kansainvälinen suojelu mutta joita ei voida poistaa maasta: Oikeudellinen asema

2.4.1 Henkilöt, joilta on evätty kansainvälinen suojelu mutta joita ei voida poistaa maasta: Perusoikeuksien yhtenäistäminen

2.4.2 Henkilöt, joilta on evätty kansainvälinen suojelu mutta joita ei voida poistaa maasta: Säilöönotto ja sen vaihtoehdot

3. luku: Yhteiseen eurooppalaiseen turvapaikkajärjestelmään liittyvien lakien, asetusten ja hallintokäytäntöjen lähentäminen

3.1 Yleistä

3.2 Lainsäädännön yhtenäistäminen, rinnakkaistoimenpiteet, hallinnollinen yhteistyö ja avoimen koordinaation menetelmä

4. luku: Turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa koskevan yhteisön lainsäädännön ja (tulevien) komission säädösehdotusten sisäiseen turvallisuuteen liittyvien säännösten tarkastelu

4.1 Kokonaisanalyysi

4.2 Yhteisön turvapaikkalainsäädäntö

4.2.1 Tilapäinen suojelu

4.2.2 Eurodac-asetus

4.3 Yhteisön turvapaikkalainsäädäntöä koskevat ehdotukset

4.3.1 Turvapaikkamenettelyt

4.3.2 Vastaanotto-olosuhteet

4.3.3 Vastuussa olevan jäsenvaltion määrittäminen

4.3.4 Kansainvälisen suojelun edellytykset

4.4 Yhteisön maahanmuuttolainsäädäntöä koskevat ehdotukset

4.4.1 Taloudellisista syistä johtuva muuttoliike

4.4.2 Perheen yhdistäminen

4.4.3 Unionin alueella pitkään oleskelleiden asema

4.5 Yhteisön maahanmuuttolainsäädäntöä koskevat tulevat ehdotukset

4.5.1 Opiskelijat ja muut kolmansien maiden kansalaiset

4.5.2 Ihmiskaupan uhrit

Johdanto

Yhdysvalloissa 11. syyskuuta 2001 sattuneiden traagisten tapahtumien vuoksi oikeus- ja sisäasiain neuvosto piti 20. syyskuuta ylimääräisen kokouksen, jonka päätelmien 29 kohdassa se kehotti komissiota "tarkastelemaan kiireellisesti yhtäältä sisäisen turvallisuuden takaamisen ja toisaalta kansainvälisten suojeluvelvoitteiden ja -välineiden noudattamisen välistä suhdetta". Komissio on pohtinut tätä aihetta ja jatkaa työtä edelleen; keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä se saattaa esittää siihen liittyviä säädösehdotuksia tai ehdotuksia lainsäädännön muuttamisesta. Tässä valmisteluasiakirjassa on tarkoitus ensinnäkin vastata edellä mainittuun kehotukseen ja toisaalta luoda aiheeseen kattava yleissilmäys.

Syyskuun 11. päivän tapahtumien vuoksi Eurooppa-neuvosto on päättänyt laatia terrorismin torjuntaa koskevan toimintasuunnitelman. Toimintasuunnitelma kattaa eri toimintalohkoja, mm. ulko-, talous- ja liikennepolitiikan sekä oikeus- ja sisäasiat. Oikeus- ja sisäasioiden alalla on laadittu erillinen toimintasuunnitelma, jonka osa-alueita ovat erityisesti oikeudellinen yhteistyö, poliisin ja tiedustelupalvelujen yhteistyö, terrorismin rahoitus, toimenpiteet rajoilla sekä muut toimenpiteet. Syyskuun 20. päivänä 2001 pidetyn oikeus- ja sisäasioiden neuvoston ylimääräisen kokouksen päätelmien lukuun "Toimenpiteet rajoilla" sisältyy 29 kohdan ohella myös muita päätelmiä, jotka koskevat rajoilla tehtäviä tarkastuksia sekä henkilötodistusten, oleskelulupien ja viisumien myöntämistä ja Schengenin tietojärjestelmän (SIS) toimintaa.

Nämä päätelmät ovat terrorismin torjunnan kannalta erittäin merkittäviä, ja yleensäkin ne antavat jäsenvaltioille välineet kansallisen turvallisuuden lujittamiseen. Terroristitoiminnasta epäiltyjen henkilöiden tunnistamista jo varhaisessa vaiheessa voitaisiin tehostaa kehittämällä ennen maahantuloa tapahtuvaa valvontaa, johon kuuluu mm. tiukka viisumipolitiikka ja mahdollinen biometristen tunnisteiden soveltaminen, sekä tiivistämällä yhteistyötä asianomaisten valtioiden rajavartiostojen, tiedustelupalvelujen sekä maahanmuutto- ja turvapaikka-asioista vastaavien viranomaisten välillä. Myös Europol, Eurodac ja SIS-järjestelmä voivat huomattavasti edistää terrorismista epäiltyjen tunnistamista. Oikeus- ja sisäasioiden neuvoston erityispäätelmien perusteella on tarkoitus toteuttaa erillisiä toimia ja seurantaa sekä yhteisön tasolla että jäsenvaltioissa, minkä vuoksi näitä asioita ei käsitellä tässä yhteydessä. Tässä valmisteluasiakirjassa komissio keskittyy päätelmien 29 kohdassa annettuun tehtävään.

Asiakirja jakautuu neljään osaan. Ensimmäisessä luvussa analysoidaan nykyisen lainsäädännön mukaisia järjestelyjä, joiden perusteella voidaan kieltäytyä myöntämästä kansainvälistä suojelua henkilöille, jotka eivät sitä ansaitse; tässä tarkoitetaan erityisesti terroriteoista epäiltyjä henkilöitä. Toisessa luvussa tarkastellaan niitä oikeuskeinoja, joita hallitukset voivat käyttää sellaisia henkilöitä vastaan, joilta evätään kansainvälinen suojelu. Kolmannessa luvussa pohditaan yksityiskohtaisemmin, millaisia toimia tämän asian suhteen voitaisiin esittää ja toteuttaa yhteisön tasolla sekä lyhyellä että keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Neljännessä luvussa selvitetään, ovatko turvapaikka- ja maahanmuuttoasioita koskevan yhteisön lainsäädännön ja niitä koskevien komission direktiiviehdotusten sisäistä turvallisuutta koskevat määräykset tilanteen tasalla.

Tämän asiakirjan kaksi perusperiaatetta ovat, että vilpittömässä mielessä suojelua hakevien pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden ei pidä joutua kärsimään viimeaikaisten tapahtumien seurauksista ja että terroritekoihin syyllistyneiden tai niitä tukevien henkilöiden ei pidä päästä Euroopan unionin jäsenvaltioiden alueelle. On oikeutettua ja täysin ymmärrettävää, että jäsenvaltiot pyrkivät nyt vahvistamaan turvallisuustakeita tukkiakseen kaikki väylät, joita terroristit voisivat käyttää päästäkseen niiden alueelle. Periaatteessa myös turvapaikkamenettely voi olla tällainen väylä, vaikka käytännössä terroristit tuskin turvautuvat siihen kovin usein, koska muut, laittomat maahanpääsykeinot ovat huomaamattomampia ja sopivat paremmin heidän rikollisiin tarkoituksiinsa. Turvallisuustakeiden vahvistamisessa on näin ollen pyrittävä löytämään oikeat keinot, jotta ei samalla vaaranneta pakolaisten suojelua koskevien periaatteiden toteutumista. Komissio tukee tältä osin täysin YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun (UNHCR) kantaa, jonka mukaan olisi vältettävä suurien muutosten tekemistä pakolaisten suojelua koskeviin menettelyihin ja sovellettava sen sijaan tiukasti erilaisia nykyisessä lainsäädännössä hyväksyttyjä poikkeuksia pakolaisten suojelua koskeviin määräyksiin.

1 luku: Menettely suojelun epäämiseksi niiltä, jotka eivät ansaitse suojelua pakolaisyleissopimuksen tai muun kansainvälisen suojelun perusteella

1.1 Suojelun epäämistä koskevien lausekkeiden soveltaminen

UNHCR on syyskuun 11. päivän tapahtumien jälkeen kehottanut valtioita soveltamaan pakolaisyleissopimuksen 1 artiklan F kohtaan sisältyviä suojelun epäämistä koskevia lausekkeita "huolellisesti ja tiukasti", koska yleissopimusta ei ole laadittu sitä varten, että rikolliset saisivat sen avulla turvapaikan, eikä sen tarkoituksena ole myöskään suojella heitä rikosoikeudelliselta syytteeseenpanolta. Päinvastoin, sopimuksen tarkoitus on suojella vainottuja eikä vainoajia.

Pakolaisyleissopimuksen 1 artiklan F kohdassa määrätään, että yleissopimuksen määräyksiä ei pidä soveltaa henkilöön, johon nähden "on perusteltua aihetta epäillä, että

(a) hän on tehnyt rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen tai rikoksen ihmisyyttä vastaan, sellaisia rikoksia koskevien kansainvälisten sopimusten määritelmien mukaisesti,

(b) hän on tehnyt törkeän ei-poliittisen rikoksen pakomaansa ulkopuolella ennen kuin hänet on otettu tähän maahan pakolaisena,

(c) hän on syyllistynyt Yhdistyneiden Kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin".

Tässä valmisteluasiakirjassa ei ole tarkoitus analysoida yksityiskohtaisesti pakolaisyleissopimuksen 1 artiklan F kohdassa lueteltujen kolmen perusteen soveltamista. Jäsenvaltioiden laatimien ohjeiden lisäksi myös UNHCR on esittänyt erityiset suuntaviivat kyseisen artiklan soveltamisesta. Komissio haluaa mainita, että UNHCR on julkaissut tästä aiheesta myös muita asiakirjoja, mm. taustaselvityksiä ja muistioita, joita on laadittu sekä UNHCR:n pysyvää komiteaa että UNHCR:n johdolla käytäviä pakolaisasioita koskevia neuvotteluja varten.

1.1.1 Terrorismi ja pakolaisyleissopimuksen kolme epäämisperustetta

Useissa YK:n yleiskokouksen ja turvallisuusneuvoston antamissa päätöslauselmissa, viimeksi 28. syyskuuta 2001 annetussa päätöslauselmassa nro 1373, ja pakolaisia koskevassa kansainvälisessä oikeuskäytännössä todetaan, että terroritekoihin osallistuneilta henkilöiltä voidaan evätä pakolaisasema tapauksesta riippuen minkä tahansa pakolaisyleissopimuksen 1 artiklan F kohdassa mainitun kolmen perusteen nojalla.

* 1 artiklan F kohdan a alakohta: on tunnustettu, että terroritekoa voidaan pitää 'sotarikoksena', jos se on tehty sodan aikana.

* 1 artiklan F kohdan b alakohta: vaikka tietyillä julmuutta osoittavilla teoilla olisi väitetty olevan poliittinen päämäärä, ne voidaan luokitella 'törkeiksi ei-poliittisiksi rikoksiksi', jolloin ne luetaan kuuluviksi rikoksiin, joiden perusteella rikoksentekijä voidaan luovuttaa.

* 1 artiklan F kohdan c alakohta: YK:n yleiskokouksen "terrorismintorjuntaan liittyvistä toimenpiteistä" antaman päätöslauselman mukaan sekä terroriteot, -menetelmät ja -käytännöt että terroritekojen tietoinen rahoittaminen, suunnittelu ja tekoihin yllyttäminen ovat Yhdistyneiden Kansakuntien tarkoituksen ja periaatteiden vastaisia tekoja.

1.1.2 Terrorismin määritelmä

Valtiot eivät toistaiseksi ole hyväksyneet yleistä terrorismin määritelmää, vaan ovat ainoastaan määritelleet tietyt rikokset terroriteoiksi. Ne katsovat tähän ryhmään kuuluviksi tietyt rikokset, jotka voivat liittyä mm. lentokonekaappaukseen, panttivankien ottamiseen ja pommi-iskuihin. Vaikka kansainvälisen terrorismiyleissopimuksen valmistelua Yhdistyneiden Kansakuntien piirissä on kiirehditty, ei yleisesti hyväksyttyä kansainvälistä terrorismin määritelmää ole edelleenkään saatu hyväksytyksi.

Näin ollen on erityisen merkittävää, että Euroopan komissio on äskettäin hyväksynyt ehdotuksen neuvoston puitepäätökseksi terrorismin torjumisesta [1] (ehdotukseen sisältyy myös rikostunnusmerkistöjä koskevien vähimmäissääntöjen määrittäminen) ja ehdotuksen neuvoston puitepäätökseksi eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä ja jäsenvaltioiden välisistä luovuttamismenettelyistä [2]. Erityisesti EU:n yhteinen 'terroriteon' määritelmä voi luoda pohjan pakolaisyleissopimuksen 1 artiklan F kohdan b alakohdan soveltamiselle, jos määritelmä sisällytetään rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskeviin EU:n sopimuksiin. EU:n säännöt helpottavat myös terroritekoja koskevien YK:n sääntöjen ymmärtämistä ja toimivat siten tulkinta-apuna pakolaisyleissopimuksen 1 artiklan F kohdan a ja c alakohdan soveltamisessa.

[1] Bryssel, 19.9.2001, KOM(2001) 521 lopullinen.

[2] Bryssel, 19.9.2001, KOM(2001) 522 lopullinen.

1.1.3 Terroristiryhmän jäsenyys

Joissain tapauksissa pakolaisasema voidaan evätä pelkästään siksi, että henkilö on omasta tahdostaan kuulunut terroristiryhmään ja hänen katsotaan sen vuoksi olleen henkilökohtaisesti ja tietoisesti osallisena tällaisissa rikoksissa tai osallistuneen niiden toteuttamiseen sillä perusteella, että hän on hyväksynyt ne. Arvioitaessa henkilön kuulumista terroristiryhmään on otettava huomioon ryhmän toiminnan tavoitteet, asianomaisen henkilön asema ryhmän hierarkiassa ja se, onko hän toiminut pakon edessä tai totellut esimiehensä määräyksiä suojellakseen itseään ja onko hänellä ollut valinnanmahdollisuus. Jos henkilön todetaan olevan edelleen ryhmän varsinainen, aktiivinen, läsnäoleva ja vapaaehtoinen jäsen, pelkkää ryhmän jäsenyyttä voi olla vaikea erottaa terroritekojen tekemisestä.

1.2 Pakolaisyleissopimuksen perusteella myönnetyn aseman peruuttaminen

Pakolaisyleissopimuksen perusteella myönnetty asema voidaan peruuttaa, jos esimerkiksi käy ilmi, että henkilö on ennen pakolaisaseman saamista tehnyt vakavia rikoksia, kuten terroritekoja. Tällaisissa tapauksissa pakolaisasema voidaan peruuttaa, mikä todetaan myös pakolaisaseman määrittämistä koskevia kriteerejä ja menettelyjä koskevassa UNHCR:n käsikirjassa.

1.2.1 Pakolaisaseman perusteiden uudelleentarkastelu

Jäsenvaltiot voisivat pohtia, olisiko pakolaisaseman jo saaneiden henkilöiden hakemuksia syytä tarkastella uudelleen. Tähän pitäisi kuitenkin ryhtyä vain jos siihen on olemassa selkeät perusteet esimerkiksi turvallisuusriskejä tutkivien tiedustelupalvelujen saamien tietojen perusteella. Hakemuksia ei pitäisi tarkastella uudelleen pelkästään hakijoiden kansallisuuden, uskonnon tai poliittisten mielipiteiden perusteella. Jos uudelleentarkastelun perusteella tullaan siihen tulokseen, että hakija tosiaan on syyllistynyt rikoksiin, jotka kuuluvat epäämislausekkeiden soveltamisalaan, hänen pakolaisasemansa voitaisiin peruuttaa.

1.3. Pakomaan alueella tehdyt rikokset

Jos pakolainen on syyllistynyt pakomaansa alueella vakaviin rikoksiin, esimerkiksi terroritekoihin, myös suoja karkottamista vastaan voidaan peruuttaa pakolaisyleissopimuksen 32 artiklan 1 kohdan ("Sopimusvaltio älköön karkoittako alueellaan laillisesti oleskelevaa pakolaista muista kuin kansalliseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen perustuvista syistä.") ja 33 artiklan 2 kohdan (karkotuksen ja palauttamisen kieltäminen, ns. palauttamiskielto) mukaisesti. Viimeksi mainitun artiklan tarkoituksena on suojella vastaanottavaa valtiota henkilöiltä, jotka muodostavat uhkan sen sisäiselle turvallisuudelle. Siinä määrätään, että "ensimmäisessä kohdassa olevaan määräykseen ei kuitenkaan voi vedota pakolainen, johon nähden on perusteltua aihetta olettaa, että hän on vaaraksi oleskelumaansa turvallisuudelle tai joka on lainvoiman saaneella tuomiolla tuomittu erityisen törkeästä rikoksesta ja on yhteiskunnalle vaarallinen sanotussa maassa".

Yleissopimuksen 33 artiklan 2 kohdassa määrätään siten poikkeuksesta 33 artiklan 1 kohdassa esitettyyn palauttamiskiellon periaatteeseen. Tiivistäen tämä merkitsee sitä, että pakolaiset voidaan poikkeuksellisesti palauttaa, jos he muodostavat uhkan vastaanottavan valtion turvallisuudelle ja jos he toteen näytetyn rikollisen taustansa ja tekojensa vuoksi ovat vaaraksi yhteiskunnalle. Näiden äärimmäisten ja poikkeuksellisten olosuhteiden eri tekijöitä on kuitenkin tulkittava ahtaasti ja sovellettava niihin korkeaa näyttökynnystä. Kuka tahansa henkilö, joka täyttää 33 artiklan 2 kohdan edellytykset, voidaan kuitenkin palauttaa laillisin perustein myös silloin kun ainoa vaihtoehto on palauttaa hänet siihen maahan, jossa hän pelkää joutuvansa vainotuksi. Tällöin on kuitenkin noudatettava valtioiden muiden kansainvälisten velvoitteiden ja erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaa.

1.4 Turvapaikkamenettely

1.4.1 Pääsy turvapaikkamenettelyn piiriin

Jotta vuoden 1951 pakolaisyleissopimusta voidaan soveltaa vilpittömästi (ja "täysimääräisesti ja kokonaisvaltaisesti"), on ehdottomasti määriteltävä, kuka täyttää siinä asetetut vaatimukset. Siksi kaikille, jotka hakevat turvapaikkaa siinä jäsenvaltiossa, joka on velvollinen käsittelemään heidän hakemuksensa, tulisi myöntää pääsy menettelyn piiriin, jotta tällainen arviointi voidaan suorittaa. Automaattinen kieltäytyminen turvapaikkamenettelyn aloittamisesta sillä perusteella, että hakijaa epäillään rikoksesta, esimerkiksi käännyttämällä hänet rajalla antamatta mahdollisuutta päästä turvapaikkamenettelyn piiriin, voisi johtaa hakijan palauttamiseen. Tämä ei myöskään olisi niiden määräysten mukaista, jotka sisältyvät pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista annettavasta neuvoston direktiivistä tehdyn ehdotuksen [3] 4 artiklaan.

[3] Bryssel, 20.9.2000, KOM(2000) 578 lopullinen.

Myös käytännön turvallisuussyistä olisi kaikki turvapaikanhakijat ohjattava turvapaikkamenettelyyn, jonka perusteella heille joko myönnetään pakolaisasema tai evätään se. Menettelyn yhteydessä voidaan paljastaa rikoksesta epäillyt henkilöt. Turvapaikanhakijat tutkitaan ja tunnistetaan, heidän taustansa selvitetään perusteellisesti vähintään yhdessä haastattelussa ja heidän antamansa tiedot tarkistetaan kaikkien saatavilla olevien eri maita, ryhmiä ja tapahtumia koskevien tietojen perusteella. Lisäksi hakijat voidaan helposti tavoittaa menettelyn kuluessa, vaikka heitä ei otettaisikaan säilöön.

1.4.2 Turvapaikkahakemuksen käsittely rikoksen johdosta tapahtuvan luovuttamisen yhteydessä

1.4.2.1 Turvapaikkahakemuksen käsittelyn keskeyttäminen

Sen jälkeen kun turvapaikkamenettely on aloitettu tietyn hakijan osalta, hänen hakemuksensa käsittely voitaisiin keskeyttää seuraavassa kahdessa tapauksessa. Ensimmäinen tapaus liittyisi siihen, että häntä vastaan on aloitettu syytetoimet kansainvälissä rikostuomioistuimessa. Tällaisessa tapauksessa hakija olisi luovutettava tuomioistuimelle syytteeseenpanoa varten. Turvapaikkahakemuksen käsittely voitaisiin keskeyttää myös silloin kun jokin muu valtio kuin turvapaikanhakijan kotivaltio esittää häntä koskevan luovutuspyynnön vakavien rikosten perusteella. Kummassakin tapauksessa rikosoikeudellinen menettely olisi etusijalla turvapaikkamenettelyyn nähden. Sen jälkeen kun rikosoikeudellinen menettely olisi päättynyt ja mahdollinen rangaistus pantu täytäntöön, turvapaikkamenettelyä voitaisiin jatkaa. Tämä tarkoittaisi käytännössä sitä, että turvapaikanhakija siirrettäisiin takaisin siihen maahan, mistä hän oli hakenut turvapaikkaa. Jos tämä näkemys saa kannatusta, ehdotusta neuvoston direktiiviksi pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista [4] on muutettava.

[4] Ks. alaviite 3.

1.4.2.2 Turvapaikkahakemukset, joita ei oteta käsiteltäväksi

Toinen tapa käsitellä turvapaikkahakemuksia lainsäädännössä tapauksissa, joissa on tehty luovutuspyyntö tai syytetoimet ovat vireillä kansainvälisessä rikostuomioistuimessa, voisi olla jättää turvapaikkahakemus käsittelemättä. Jos tämä vaihtoehto valitaan, on muutettava ehdotusta neuvoston direktiiviksi pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista [5] siten, että sen 18 artiklaan, joka koskee tiettyjen turvapaikkahakemusten käsittelemättä jättämistä, lisätään kaksi uutta perustetta eli tapaukset, joissa jokin muu valtio kuin turvapaikanhakijan kotimaa on pyytänyt hänen luovuttamistaan, sekä tapaukset, joissa kansainvälinen rikostuomioistuin on aloittanut syytetoimet hakijaa vastaan. Jos henkilöstä on tehty luovutuspyyntö ja hän haluaa rikosoikeudellisten syytetoimien jälkeen hakea uudelleen turvapaikkaa, tarkistetussa 18 artiklassa olisi säädettävä, että uuden turvapaikkahakemuksen sisältöä on arvioitava siinä jäsenvaltiossa, johon hakija on luovutettu.

[5] Ks. alaviite 3.

Kummastakin menettelystä olisi se etu, että rikoksesta epäillyt eivät voisi välttää syytetoimia vain tekemällä turvapaikkahakemuksen. Tämä olisi myös sopiva vastaus kansainvälisen terrorismin torjuntaa koskeviin YK:n yleiskokouksen päätöslauselmiin, joiden mukaan valtioiden on ennen pakolaisaseman myöntämistä varmistettava, ettei turvapaikanhakija ole osallistunut terroritekoihin; tätä varten niiden on otettava asianmukaisella tavalla huomioon kaikki asiaan liittyvät tiedot siitä, onko turvapaikanhakija ollut terrorismiin liittyviä rikoksia koskevan tutkinnan tai syytetoimien kohteena tai onko hänet tuomittu tällaisista rikoksista.

1.4.3 Hakijan kohtelu turvapaikkamenettelyn aikana

Kun pakolaisaseman myöntämistä koskeva hakemus tutkitaan pakolaisyleissopimukseen perustuvan menettelyn mukaisesti, on tarkasteltava myös sitä, onko kyseisessä tapauksessa sovellettava yleissopimuksen 1 artiklan F kohtaan sisältyviä epäämislausekkeita. Epäämislausekkeet perustuvat ajatukseen, jonka mukaan tietyt teot ovat niin vakavia, ettei niihin syyllistynyt henkilö ansaitse saada suojelua pakolaisaseman perusteella. Koska pakolaisaseman epäämisellä saattaa kuitenkin olla hakijan kannalta kohtalokkaat seuraukset, tällaiset päätökset tulisi aina tehdä turvapaikkamenettelyn mukaisesti sellaisen viranomaisen toimesta, jolla on pakolaislainsäädäntöön ja aseman määrittämiseen liittyvää asiantuntemusta ja koulutusta ja joka käsittelee pakolaisaseman myöntämistä koskevan hakemuksen sen eri näkökohdat huomioon ottaen.

1.4.3.1 Turvapaikkahakemuksen käsittely tavanomaisen menettelyn mukaisesti

Turvapaikkahakemusten käsittelyssä tulisi noudattaa sääntöä, jonka mukaan arviointi on suoritettava kattavasti ja kokonaisvaltaisesti.

Tämä tarkoittaa, että kaikki hakemuksen perusteena olevat seikat on tutkittava kattavasti. Mahdollisuutta soveltaa epäämislausekkeita ei kuitenkaan pitäisi tutkia rutiininomaisesti kaikissa tapauksissa, vaan ainoastaan silloin kun on erityistä syytä uskoa, että hakijaan voidaan soveltaa jotakin kyseisistä lausekkeista. Seikat, joiden perusteella pakolaisaseman epäämistä on ryhdyttävä harkitsemaan, tulevat yleensä esiin tutkittaessa pakolaisaseman myöntämisperusteita eli kun tarkistetaan, millä perusteella hakijalle tulisi myöntää pakolaisasema, ja niihin voidaan palata siinä vaiheessa kun pohditaan perusteita pakolaisaseman epäämiselle.

1.4.3.2 Turvapaikkahakemuksen käsittely nopeutetun menettelyn mukaisesti

Joissain tapauksissa saattaa kuitenkin olla mahdollista todeta suoralta kädeltä, että hakijaan on sovellettava epäämislausekkeita. Valtioiden pitäisi voida käsitellä tällaiset hakemukset nopeutetun menettelyn mukaisesti. Tällaista menettelyä noudatettaessa valtiot voivat aloittaa hakemuksen tarkastelun epäämislausekkeiden soveltamisesta, ja jos siihen ilmenee aihetta, tutkia hakemuksen ainoastaan tältä kannalta ennen hakijan kuulemista. Niiden ei siis tarvitse lainkaan tarkastella pakolaisaseman myöntämisperusteita koskevia pakolaisyleissopimuksen määräyksiä. Oikeudellisessa mielessä tämä tarkoittaa sitä, että tällaisissa tapauksissa turvapaikkahakemus voitaisiin hylätä "ilmeisen perusteettomana", mikä edellyttäisi jälleen muutoksia ehdotukseen neuvoston direktiiviksi pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista [6]. Jos tämä vaihtoehto valitaan, on tarkasteltava perusteellisemmin kysymystä siitä, olisiko muutoksenhaulla oltava lykkäävä vaikutus silloin kun tällainen hakemus on hylätty ilmeisen perusteettomana.

[6] Ks. alaviite 3.

1.4.4 Näyttökynnys

Määritettäessä pakolaisaseman epäämistä koskevissa menettelyissä sovellettavaa näyttökynnystä on syytä muistaa, ettei kyseinen menettely ole täysimittainen rikosasiain oikeudenkäynti. Pakolaisyleissopimuksen 1 artiklan F kohdan johtolauseessa käytettyä ilmaisua "perusteltua aihetta epäillä" olisi tulkittava siten, että tässä yhteydessä ei ole tarpeen soveltaa rikosoikeudellisessa menettelyssä vaadittuja sääntöjä todisteiden hyväksymiskelpoisuudesta ja korkeasta näyttökynnyksestä. Ei siis ole tarpeen näyttää toteen, että henkilö on todella syyllistynyt tekoon, jonka perusteella pakolaisasema voidaan evätä. Riittää kun voidaan osoittaa, että on perusteltua aihetta epäillä hänen syyllistyneen kyseisiin tekoihin. Tällainen päätelmä on perusteltava selkeästi. Tätä varten olisi suoritettava tutkimus, jossa tarkistetaan hakijan mahdolliset yhteydet tai osallistuminen väkivallantekoihin. Kun harkitaan mahdollisuutta evätä hakijalta pakolaisasema terroritekoon syyllistymisen vuoksi, on arvioitava huolellisesti hänen henkilökohtaista osallisuuttaan tekoon. Hakijalta voidaan evätä pakolaisasema, jos hän on toiminnallaan edistänyt rikoksen tapahtumista joko antamalla käskyjä, yllyttämällä rikokseen tai osallistumalla merkittävällä tavalla sen toteuttamiseen.

1.4.5 Oikeus hakea muutosta pakolaisaseman epäämistä koskevaan päätökseen

Epäämislausekkeiden soveltamista on arvioitava kunkin hakijan osalta erikseen. Epäämisen tulisi perustua pelkästään asianomaisen hakijan henkilökohtaiseen, tietoiseen käytökseen ja käytettävissä olevaan todistusaineistoon, ja päätöksen tulisi olla kohtuullisuutta ja oikeudenmukaisuutta koskevien oikeussääntöjen mukainen. Hakijalla on oltava oikeus hakea päätökseen muutosta asianomaisen jäsenvaltion tuomioistuimessa, kuten säädetään myös ehdotuksessa neuvoston direktiiviksi pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista [7].

[7] Ks. alaviite 3.

1.5 Mahdollisia 1 artiklan F kohtaan perustuvia tapauksia koskeva hallinnollinen menettely

1.5.1 Epäämistapauksia käsittelevät erikoisyksiköt

Jäsenvaltiot voivat järjestää käytännössä eri tavoin sen, miten ne käsittelevät sotarikoksista tai terroriteoista epäiltyjen hakijoiden hakemukset, kunhan ne ottavat huomioon edellä 1.4.5 kohdassa esitetyt vaatimukset sekä hakijan oikeuden hakea puolueettomasta tuomioistuimesta muutosta pakolaisaseman epäävään päätökseen. Eräät jäsenvaltiot ovat perustaneet erikoisyksiköitä, jotka käsittelevät kaikki tapaukset, jotka arvioidaan turvallisuusriskeiksi tai joissa hakijan epäillään olleen osallisena vakavissa väkivaltarikoksissa tai ihmisoikeusloukkauksissa. Eräissä toisissa jäsenvaltioissa taas harkitaan säännönmukaisia turvallisuustarkastuksia, joiden mukaan kaikki turvapaikkahakemukset tarkistettaisiin mahdollisten turvallisuusriskien varalta vertaamalla hakijoiden henkilötietoja soveltuviin tietokantoihin. Tällaiset logistiset toimenpiteet ovat täysin jäsenvaltioiden kansainvälisten oikeudellisten velvoitteiden mukaisia, ja ne saattavat osoittautua hyödyllisiksi.

Koska turvallisuuskysymykset ovat varsin monimutkaisia, niihin keskittyvien erikoisyksiköiden perustamista kannattaa harkita myös niissä jäsenvaltioissa, joiden turvapaikkajärjestelmään tällaisia yksiköitä ei vielä kuulu. Turvapaikkahakemus voidaan siirtää tällaisen yksikön käsiteltäväksi esimerkiksi silloin kun herää välittömästi epäilys siitä, että hakija on osallistunut sotarikoksiin tai muihin vakaviin rikoksiin, esimerkiksi terrorismiin (mm. silloin kun turvapaikanhakijan väitetään olevan jonkin väkivaltaisen ääriryhmän jäsen), tai kun tällainen epäilys nousee esiin tavanomaisen turvapaikkamenettelyn yhteydessä. Vaikka tällaisia tapauksia on todennäköisesti suhteellisen vähän, epäämistapauksia käsittelevät erikoisyksiköt voisivat paneutua niiden tutkimiseen perusteellisesti. Jotta tällainen yksikkö voisi toimia asianmukaisesti ja tehokkaasti, sillä on oltava asiantuntemusta sekä pakolaisasioista että rikoslainsäädännöstä ja erityisesti terroristijärjestöistä. Yksiköllä on myös oltava oikeus tutustua kaikkeen lähtömaista normaalisti saatavilla olevaan ja mahdollisesti myös luottamukselliseen tietoon, minkä lisäksi sillä on oltava toimivat yhteistyösuhteet tiedusteluelimiin sekä syyttäjä- ja lainvalvontaviranomaisiin.

Erikoisyksikössä olisi myös mahdollista käsitellä tärkeimmät tapaukset, joihin todennäköisesti sovelletaan epäämislausekkeita, nopeutetun menettelyn mukaan. Resurssiensa ja asiantuntemuksensa ansiosta tällainen yksikkö voisi arvioida tavallista perusteellisemmin tapaukset, joissa hakijan epäillään osallistuneen terroritekoihin. Yksikkö voisi sitten siirtää tällaiset tapaukset yleisen syyttäjän virastolle rikosoikeudellisen syytteen nostamista varten, jotta terrorismista epäillyt saadaan asianmukaisella tavalla oikeuden eteen. Yksikön erityisasiantuntemus ja resurssien selkeä kohdentaminen nopeuttaisivat päätöksentekoprosessia ja takaisivat sen laadukkuuden.

1.5.2 Epäämislausekkeiden soveltamista koskevat ohjeet

Eräissä jäsenvaltioissa on laadittu erityisiä sisäisiä ohjeita pakolaisyleissopimuksen epäämislausekkeiden soveltamisesta. Tällaiset ohjeet voisivat auttaa tunnistamaan mahdollisimman varhaisessa vaiheessa ne tapaukset, joissa epäämislausekkeita on mahdollisesti sovellettava. Voitaisiin harkita tällaisten suuntaviivojen laatimista yhteisön tasolla parhaiden kansallisten käytäntöjen pohjalta.

1.5.3 Tietojenvaihto

Voitaisiin myös harkita tietojenvaihtojärjestelmien perustamista, niin että jäsenvaltiot, joilla ei ole riittävästi resursseja tällä alalla, voisivat hyötyä muiden jäsenvaltioiden asiantuntemuksesta ja saada tietoa ja tukea tapausten käsittelyssä. Tietojenvaihtoa varten voitaisiin mm. laatia luetteloita yhteyshenkilöistä ja mahdollisesti perustaa Intranet-verkostoja.

Tietojenvaihdon yhteydessä voitaisiin myös ilmoittaa muille jäsenvaltioille tapauksista, joissa epäämislausekkeita on sovellettava, niin että hakija ei pääsisi hakemaan suojelua toisesta jäsenvaltiosta. Tätä varten olisi laadittava yhteisön tasolla luettelo henkilöistä, joilta evätään pakolaisyleissopimuksessa tarkoitettu pakolaisasema. On syytä korostaa, että tietojenvaihdon yhteydessä on noudatettava tavanomaisia sääntöjä henkilötietojen luottamuksellisuudesta, erityisesti silloin kun tietoja toimitetaan jäsenvaltion ja hakijan kotimaan välillä.

1.6 Turvallisuusriskin sisältävien tapausten käsittely

Jäsenvaltioilla on käytössään erilaisia toimenpiteitä, joiden avulla ne voivat varmistaa, etteivät turvapaikanhakijat pakene niiden alueelta turvapaikkamenettelyn aikana. Tätä varten turvapaikanhakijat voidaan pitää vastaanottokeskuksissa tai heidät voidaan velvoittaa ilmoittautumaan viranomaisille ja ilmoittamaan osoitteenmuutoksista tai heidät voidaan ottaa säilöön. Tarvittavat toimenpiteet riippuvat kulloisistakin olosuhteista, mutta silloin kun voidaan osoittaa, että tietyllä turvapaikanhakijalla on rikollisia yhteyksiä, mistä voi aiheutua uhka yleiselle järjestykselle ja kansalliselle turvallisuudelle, säilöönottoa voidaan pitää asianmukaisena toimenpiteenä. Useimpien jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmissä turvapaikanhakijoiden säilöönottoa on kuitenkin tavalla tai toisella rajoitettu, minkä lisäksi säilöönoton lainmukaisuutta ja tarpeellisuutta on arvioitava oikeudellisin perustein.

1.7 Muun kansainvälisen suojelun epääminen

Tämän valmisteluasiakirjan 1 luvun päätelmien voidaan katsoa pätevän myös tapauksiin, joissa hakija on pyytänyt tai joissa hänelle on myönnetty muuta kansainvälistä suojelua, esimerkiksi toissijaista suojelua.

2 luku: Oikeudelliset seurantatoimet sen jälkeen kun hakijalta on evätty pakolaisyleissopimukseen perustuva pakolaisasema tai muu kansainvälinen suojelu

2.1. Syytteeseenpano tai karkottaminen

Sen jälkeen kun hakija on saanut kielteisen päätöksen pakolaisaseman tai toissijaisen suojelun epäämistä koskevaan muutoksenhakuunsa, asianomaisen valtion on kansainvälisen oikeusperiaatteen aut dedere aut judicare mukaan joko luovutettava hänet tai nostettava häntä vastaan syyte. Kyseinen periaate määrittää, miten on toimittava silloin kun vastakkain ovat valtion tarve ja sille asetettu velvollisuus torjua rikollista toimintaa, kuten terrorismia, ja yksilön oikeus saada suojaa palauttamista vastaan. Periaate esitetään mm. terrorismin vastustamisesta tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen 7 artiklassa.

2.2 Syytteeseenpano

2.2.1 Tuomioistuimen yleistoimivalta

Edellä mainitun periaatteen noudattaminen vaihtelee jäsenvaltioittain. Jotkut jäsenvaltiot pyrkivät aktiivisesti nostamaan syytteen tällaista henkilöä vastaan, jos niillä on erityisten perusteiden nojalla toimivalta asiassa tai jos niiden kansallisessa rikoslainsäädännössä säädetään tuomioistuimen yleistoimivallasta. Tällaisen oikeusjärjestelmän mukaan valtio voi nostaa syytteen sellaisia henkilöitä vastaan, joita epäillään yleistoimivallan piiriin kuuluvista rikoksista, ja määrätä heille rangaistuksen ilman että sen tarvitsee ottaa huomioon sitä, minkä valtion alueella rikos on tehty (alueperiaate), tai epäillyn kansalaisuutta. On kuitenkin todettava, että rikosoikeudellisen syytteen nostaminen tällaista henkilöä vastaan ei useinkaan käytännössä onnistu siksi, että todisteiden hyväksymiskelpoisuuteen ja näyttökynnykseen sovellettavat säännöt ovat EU:n jäsenvaltioissa erittäin tiukat, selvästi tiukemmat kuin pakolaisaseman epäämistä tai maastapoistamista koskevissa menettelyissä sovellettavat säännöt. Erityisesti (luotettavien) todistajien löytäminen on osoittautunut vakavaksi esteeksi, kun jäsenvaltiot ovat yrittäneet nostaa syytteen sellaisia henkilöitä vastaan, joilta on evätty pakolaisyleissopimuksessa tarkoitettu pakolaisasema.

2.2.2 Kansainvälinen rikostuomioistuin

Aikanaan perustettavan kansainvälisen rikostuomioistuimen (ICC) merkittävänä tehtävänä voisi olla syytteen nostaminen sellaisia henkilöitä vastaan, joilta on evätty pakolaisyleissopimuksessa tarkoitettu pakolaisasema. Kansainvälisen rikostuomioistuimen toimivalta ei sen nykyisen perussäännön mukaan kuitenkaan kata terrorismia sinällään, lukuun ottamatta tapauksia joissa se liittyy muihin vakaviin rikoksiin, jotka kuuluvat tuomioistuimen toimivallan piiriin (ja kohdistuvat kansainväliseen yhteisöön). Tällaiset rikokset vaikuttavat välittömästi myös vuoden 1951 pakolaisyleissopimuksen 1 artiklan F kohdan tulkintaan ja soveltamiseen. ICC voisi aikanaan auttaa ratkaisemaan myös ongelmia, jotka johtuvat siitä, että pakolaisaseman määrittämisestä vastaavilla kansallisilla viranomaisilla ei aina ole oikeutta saada tarvittavia tiedustelupalvelujen tietoja ja/tai niillä ei ole sellaisia resursseja ja välineitä, jotka ovat tällaisia rikoksia tutkivien tuomioistuinten tai syyttäjien käytettävissä. On myös tarkoitus, että ICC toimii yhteistyössä YK:n eri elimien kuten pakolaisasiain päävaltuutetun kanssa. Tämän vuoksi voisi olla hyödyllistä laatia jäsenvaltioiden ja ICC:n välillä sopimukset virallisesta, luottamuksellisesta yhteistyöstä pakolaisyleissopimuksen 1 artiklan F kohtaan mahdollisesti liittyvien tapausten käsittelyssä.

2.3 Rikoksen johdosta tapahtuva luovuttaminen

Jos henkilöä ei voida saattaa tuomioistuimen eteen pakomaassa eikä häntä vastaan voida nostaa syytettä kansainvälisessä rikostuomioistuimessa, hänet on periaatteessa luovutettava; nimittäin jos hänet on mahdollista lain mukaan ja käytännössä luovuttaa joko lähtömaahan, toiseen EU:n jäsenvaltioon tai kolmanteen maahan. Sekä terrorismin vastustamisesta vuonna 1977 tehdyssä eurooppalaisessa yleissopimuksessa että kansainvälisessä terrorismin rahoituksen vastaisessa yleissopimuksessa määrätään terroristiteoista syytettyjä henkilöitä koskevien luovutuspyyntöjen osalta, että sopimuspuolina olevilla valtioilla ei ole velvollisuutta luovuttamiseen, jos niillä on perusteltu syy uskoa, että luovutuspyynnön tarkoituksena on henkilön syytteeseenpano tai tuomitseminen hänen rotunsa, uskontonsa, kansalaisuutensa tai poliittisten mielipiteidensä vuoksi tai että luovutuspyynnön noudattaminen saattaisi vaikeuttaa kyseisen henkilön asemaa tällaisesta syystä.

2.3.1 Rikoksen johdosta tapahtuvan luovuttamisen tai maastapoistamisen lailliset esteet

Rikoksentekijän luovuttamiselle saattaa kuitenkin olla laillisia esteitä. Palauttamiskielto, joka perustuu tietynlaisen kohtelun ja tiettyjen rangaistusten kieltämiseen ja josta määrätään eri ihmisoikeussopimuksissa, kuten kidutuksen vastaisessa YK:n yleissopimuksessa, kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevassa kansainvälisessä yleissopimuksessa sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksessa, on nimittäin luonteeltaan absoluuttinen eli siitä ei voida poiketa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on useaan otteeseen vahvistanut, että Euroopan ihmisoikeussopimus kieltää ehdottomasti kidutuksen ja muun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen myös kaikkein vaikeimmissa tilanteissa eli silloin kun kyseessä on terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on korostanut, että toisin kuin useimmissa muissa ihmisoikeussopimuksen aineellisissa lausekkeissa, 3 artiklassa ei määrätä poikkeuksista eikä siitä ole mahdollista poiketa edes silloin kun kyseessä on "yleinen hätätila, joka uhkaa kansakunnan elämää". Yhdysvaltojen syyskuun 11. päivän tapahtumien vuoksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuin saattaa joutua ottamaan jälleen kantaa 3 artiklan tulkintaa koskeviin kysymyksiin ja erityisesti siihen, miten pitkälle yksilön suojelun tarvetta on kunnioitettava, jos toisessa vaakakupissa on punnittavana kokonaisen valtion turvallisuus.

2.3.2 Oikeussuoja luovuttamisen yhteydessä

Rikoksentekijän luovuttamista on pidettävä laillisena, jos valtio, joka aikoo nostaa häntä vastaan syytteen, antaa takeet siitä, ettei Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräyksiä loukata. Kolmansien maiden osalta tällaiset takeet voisivat tarkoittaa esimerkiksi lupausta siitä, että tapauksessa ei sovelleta kuolemanrangaistusta, vaikka se olisi kyseisen valtion lainsäädännön mukaan mahdollista.

2.4 Henkilöt, joilta on evätty kansainvälinen suojelu mutta joita ei voida poistaa maasta: Oikeudellinen asema

Ratkaisematon kysymys, joka ei kuulu myöskään pakolaisasemaa tai kansainvälistä suojelua koskevien kansainvälisten määräysten soveltamisalaan, koskee sitä, millainen asema olisi myönnettävä henkilöille, joille ei voida myöntää pakolaisasemaa eikä muuta kansainvälistä suojelua mutta joita vastaan ei myöskään voida nostaa syytettä ja joita ei voida karkottaa kansainvälisiin ja alueellisiin ihmisoikeusmääräyksiin sisältyvän absoluuttisen palauttamiskiellon vuoksi. Missään kansainvälisessä oikeusvälineessä ei säädetä sellaisten henkilöiden asemasta ja oikeuksista, joilta voidaan evätä pakolaisasema ja kansainvälinen suojelu mutta joita ei kuitenkaan voida poistaa maasta laillisten esteiden vuoksi. YK:n ihmisoikeustoimikunta on esittänyt, että valtioiden tulisi sallia tällaisten ulkomaalaisten oleskelu alueellaan, jos heillä on maahan pitkäaikaiset siteet, vaikka he olisivatkin syyllistyneet rikoksiin.

Nykyinen tilanne, jossa jäsenvaltioilla ei juuri ole keinoja ratkaista asianmukaisella tavalla sellaisten henkilöiden asemaa, joille ei voida myöntää suojelua mutta joita ei myöskään voida poistaa maasta, on erittäin epätyydyttävä. Kysymystä onkin tarkasteltava pikaisesti lähemmin ja annettava siitä mahdollisesti päätöslauselma yhteisön tasolla. Tässä yhteydessä on jälleen syytä korostaa, että aiemmin mainituista vakavista esteistä huolimatta henkilöt, jotka ovat tehneet rikoksia ihmisyyttä vastaan, sotarikoksia tai terroritekoja ja joilta on sen vuoksi evätty kansainvälinen suojelu, olisi voitava asettaa syytteeseen kansainvälisellä tasolla sekä maailmanlaajuisesti että jäsenvaltioissa. Mahdollisen syytteeseenpanon lisäksi saattaa olla tarpeen yhdenmukaistaa myös tällaisille henkilöille myönnettäviä perusoikeuksia ja pohtia eri keinoja ratkaista heidän tilanteensa, jos heitä on pidettävä turvallisuusriskinä.

2.4.1 Henkilöt, joilta on evätty kansainvälinen suojelu mutta joita ei voida poistaa maasta: Perusoikeuksien yhtenäistäminen

EU:n 15 jäsenvaltiota kohtelevat eri tavoin henkilöitä, joilta on evätty pakolaisasema mutta joita ei voida poistaa maasta. Jotkut jäsenvaltiot noudattavat palauttamiskieltoa mutta eivät myönnä heille sen lisäksi mitään muita oikeuksia. Toisissa jäsenvaltioissa tunnustetaan heidän perusoikeutensa, kuten oikeus kiireelliseen lääkärinapuun ja lasten oikeus käydä koulua. Joissain jäsenvaltioissa taas heille myönnetään myös muita sosiaalisia ja taloudellisia oikeuksia ja etuuksia. Kohtelua eri jäsenvaltioissa on yhdenmukaistettava, jotta henkilöt, jotka eivät ansaitse saada kansainvälistä suojelua, eivät hakeudu tiettyihin jäsenvaltioihin niiden myöntämän paremman kohtelun vuoksi.

2.4.2 Henkilöt, joilta on evätty kansainvälinen suojelu mutta joita ei voida poistaa maasta: Säilöönotto ja sen vaihtoehdot

Henkilöt, joilta on evätty kansainvälinen suojelu mutta joita ei voida poistaa maasta, eivät välttämättä aina ole vaaraksi kansalliselle turvallisuudelle. Jäsenvaltiot eivät esimerkiksi ota automaattisesti säilöön kaikkia sotarikollisia, joilta ne ovat perustellusti evänneet oikeuden kansainväliseen suojeluun. Jäsenvaltiot eivät siis nykyään turvaudu järjestelmällisesti yleiseen säilöönottoon, ja voisikin olla hyödyllistä tarkastella lähemmin tällaisen täysimääräisen säilöönoton vaihtoehtoja, esimerkiksi kotiarestia.

Saattaa kuitenkin olla tapauksia, joissa väestöä on suojeltava esimerkiksi terroristeilta, joilta on perustellusti evätty oikeus kansainväliseen suojeluun siksi, että he muodostavat riskin valtion turvallisuudelle. Tässä yhteydessä voidaan mainita, että jäsenvaltiotasolla on äskettäin esitetty säädöksen antamista sellaisten ulkomaalaisten säilöönotosta, joiden uskotaan muodostavan riskin kansalliselle turvallisuudelle ja joiden epäillään syyllistyneen kansainväliseen terrorismiin. Ehdotuksella ennakoidaan tilanteita, joissa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan määräykset estävät edellä tarkoitettujen henkilöiden maasta poistamisen tai karkottamisen paikkaan, missä he ovat vaarassa joutua kyseisessä artiklassa kielletyn kohtelun uhriksi. Niin kauan kuin muita vaihtoehtoja karkotuspaikaksi ei ole tarjolla, henkilöä ei välttämättä voida poistaa maasta, mutta se on lopullinen tavoite heti kun siihen liittyvät järjestelyt ovat kunnossa. Vaikka säilöönotettu henkilö on viime kädessä tarkoitus poistaa maasta, ei voida sanoa, että olisi "ryhdytty toimiin hänen karkottamisekseen" siinä merkityksessä kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tulkinnut tätä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kohdan f alakohdan ilmausta. Siltä varalta, että edellä tarkoitettujen henkilöiden säilöönottaminen olisi vastoin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteita, voitaisiin soveltaa ihmisoikeussopimuksen 15 artiklan 1 kohdassa määrättyä poikkeusta, edellyttäen että siinä määrätyt tiukat edellytykset täyttyvät ja että tällaiset toimet eivät ole "ristiriidassa valtion muiden kansainvälisen oikeuden mukaisten velvoitteiden kanssa".

3. luku: Yhteiseen eurooppalaiseen turvapaikkajärjestelmään liittyvien lakien, asetusten ja hallintokäytäntöjen lähentäminen

3.1 Yleistä

Näiden asioiden käsittelyä EU:n tasolla voidaan jatkaa menetelmällä ja keinoilla, joita selostetaan komission tiedonannoissa "Yhteinen turvapaikkamenettely ja turvapaikan saaneille yhtenäinen asema koko unionissa" [8] ja "Yhteinen turvapaikkapolitiikka ja avoimen koordinaation menetelmän käyttöönotto - Komission ensimmäinen raportti 22. marraskuuta 2000 annetun tiedonannon KOM(2000) 755 täytäntöönpanosta" [9].

[8] KOM(2000) 755 lopullinen, Bryssel, 22.11.2000.

[9] KOM(2001) 710 lopullinen, Bryssel, 28.11.2001.

Yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä perustetaan kahdessa vaiheessa. Molempien yhteydessä on pidettävä mielessä sisäisen turvallisuuden vaatimusten ja kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden välinen suhde. Siksi onkin pyrittävä kehittämään entistä tehokkaampia ja parempiin tietoihin perustuvia yhteisiä menettelyjä, ja suojelun epäämisperusteiden yhtenäisempää tulkintaa ja soveltamista, tehokkaampia syytteeseenpano- ja säilöönottotoimia sekä vaihtoehtoja säilöönotolle. Samalla on varmistettava, että kansainvälistä suojelua hakevia terroristeja kohdellaan kaikissa jäsenvaltioissa samalla tavalla. Jos terroristilta evätään kansainväliseen suojeluun oikeutetun henkilön asema jossakin jäsenvaltiossa, tai jos asema mitätöidään tai peruutetaan, kohtelun olisi oltava sama kaikissa muissakin jäsenvaltioissa.

3.2 Lainsäädännön yhtenäistäminen, rinnakkaistoimenpiteet, hallinnollinen yhteistyö ja avoimen koordinaation menetelmä

Neuvoston olisi edettävä nopeasti komission eri direktiiviehdotuksista käytävissä neuvotteluissa kiinnittäen asianmukaista huomiota säännöksiin, jotka koskevat hakemusten käsittelyä, päätöksiä ja haetun aseman epäämistä tai asemaan liittyvien etuuksien peruuttamista. Lisäksi yhteisön säädökset on saatettava asianmukaisesti ja ripeästi osaksi kansallista lainsäädäntöä. Komissio laatii säännöllisesti kertomukset niiden täytäntöönpanosta. Täytäntöönpanon seuraamiseksi perustettavat yhteyskomiteat helpottavat jäsenvaltioiden ja komission yhteydenpitoa ja edistävät siten yhdenmukaisten säännöstulkintojen kehittämistä ja kansallisten sääntöjen ja käytäntöjen vertailua. Lisäksi on vielä tarkasteltava kansallisten ja yhteisöjen tuomioistuinten ja valituselinten oikeuskäytäntöä. Vuonna 2002 voitaisiin järjestää määrittävien viranomaisten ja valituselinten edustajien kokous, jossa tarkasteltaisiin alan suuntauksia ja oikeuskäytäntöä ja keskusteltaisiin yhteisistä ongelmista ja ratkaisumahdollisuuksista.

Yhteisiä analyysivälineitä on pyrittävä edelleen kehittämään. Tässä yhteydessä voitaisiin nimetä kansalliset yhteyspisteet yhteistyön ja tietojenvaihdon kehittämistä varten. Tämän yhteistyön tukena voidaan käyttää uutta Argo-ohjelmaa, unionin ulkorajojen sekä viisumi-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan alan hallinnollisen yhteistyön toimintaohjelmaa [10].

[10] KOM(2001) 567 lopullinen, Bryssel, 16.10.2001.

Komissio on suositellut avoimen koordinaation menetelmän käyttämistä. Sen erityisesti turvapaikkapolitiikkaa varten kehitettyä muunnosta käsitellään yhteisestä turvapaikkapolitiikasta ja avoimen koordinaation menetelmän käyttöönotosta annetussa tiedonannossa [11]. Tehokkaan turvapaikkajärjestelmän kehittämistä koskevien yhteisön suuntaviivojen mukaan suojelua on annettava sitä todella tarvitseville Geneven yleissopimusta täysimääräisesti ja kokonaisvaltaisesti soveltaen. Erityistä huomiota on syytä kiinnittää toisen suuntaviivan kohtiin g ("Selvitetään, millaisten periaatteiden ja menetelmien avulla voidaan parhaiten tunnistaa henkilöt, joilla ei ole oikeutta saada kansainvälistä suojelua epäämislausekkeiden perusteella.") ja j ("arvioidaan...lakkauttamista ja epäämistä koskevien lausekkeiden soveltamista..."). Suuntaviivojen mukaan jäsenvaltioiden on esitettävä kansallisissa toimintasuunnitelmissaan omat tavoitteensa ja keinot EU:n tavoitteiden toteuttamiseksi sekä tarkasteltava kansallisten ja yhteisön säädösten täytäntöönpanoa. Tämä helpottaa myös hyvien käytäntöjen havaitsemista ja vertailua sekä toteutettujen toimenpiteiden vaikutusten ja tulosten analysoimista. Tässä asiakirjassa tarkasteltujen kysymysten tehokkaan ja kattavan käsittelyn varmistamiseksi on tarpeen mukaan neuvoteltava ja tehtävä yhteistyötä UNHCR:n, erilaisten kansainvälisten järjestöjen ja yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa.

[11] Ks. alaviite 9.

Näillä keinoin voidaan huomattavasti helpottaa kehittämistarpeiden toteamista ja sääntelyn täydentämistä EU:n turvapaikkapolitiikan yhdenmukaistamisen toisen vaiheen yhteydessä.

4. luku: Turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa koskevan yhteisön lainsäädännön ja (tulevien) komission säädösehdotusten sisäiseen turvallisuuteen liittyvien säännösten tarkastelu

4.1 Kokonaisanalyysi

Kaikki yhteisön nykyiset turvapaikka- ja maahanmuuttoasioita koskevat säädökset ja komission ehdotukset uusiksi säädöksiksi sisältävät vakiolausekkeen, jonka mukaan kolmannen maan kansalaiselta voidaan evätä oikeus kansainväliseen suojeluun, oleskeluun tai tiettyihin etuihin sillä perusteella, että hänen katsotaan muodostavan uhkan kansalliselle tai sisäiselle turvallisuudelle. Eri säädösehdotuksia koskevissa neuvotteluissa on tarkasteltava kyseisen lausekkeen muotoilua uuden tilanteen kannalta. Samalla on kuitenkin pidettävä mielessä ehdotusten perustana olevat kansainväliset velvoitteet. Seuraavassa tarkastellaan lyhyesti asianomaisia säännöksiä eri ehdotuksissa ja esitetään tarpeen mukaan, miten niiden muotoilua voitaisiin selventää tai parantaa.

4.2 Yhteisön turvapaikkalainsäädäntö

4.2.1 Tilapäinen suojelu

Vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi siirtymään joutuneiden henkilöiden joukottaisen maahantulon tilanteissa, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisen ja vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakautumisen varmistamiseksi annetun neuvoston direktiivin [12] 28 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat evätä tilapäisen suojelun henkilöltä, jos on riittäviä perusteita katsoa hänen olevan vaaraksi vastaanottavan jäsenvaltion turvallisuudelle tai, koska hän on saanut lopullisen tuomion erityisen vakavasta rikoksesta, vastaanottavan jäsenvaltion yhteisölle.

[12] Direktiivi 2001/55/EY, annettu 20.7.2001.

4.2.2 Eurodac-asetus

Eurodac-järjestelmän perustamisesta sormenjälkien vertailua varten Dublinin yleissopimuksen tehokkaaksi soveltamiseksi annetun neuvoston asetuksen [13] mukaan kunkin jäsenvaltion on otettava viipymättä kaikkien vähintään 14-vuotiaiden turvapaikanhakijoiden kaikista sormista sormenjäljet. Dublinin yleissopimuksen soveltamiseksi on tarpeen määritellä turvapaikanhakijoiden ja yhteisön ulkorajan luvattoman ylittämisen yhteydessä pidätettyjen henkilöiden henkilöllisyys. Tämä parantaa myös kansallista turvallisuutta, kun jäsenvaltioilla on paremmat tiedot henkilöistä, jotka ovat tulleet niiden alueelle.

[13] Asetus N:o 2725/2000/EY, annettu 11.12.2000.

4.3 Yhteisön turvapaikkalainsäädäntöä koskevat ehdotukset

4.3.1 Turvapaikkamenettelyt

Pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista annettavasta neuvoston direktiivistä tehdyn ehdotuksen [14] 26 artiklan mukaan pakolaisasema voidaan mitätöidä sen vuoksi, että on käynyt ilmi, ettei kyseistä henkilöä olisi alun perinkään pitänyt tunnustaa pakolaiseksi. Direktiiviehdotuksen 33 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat poiketa säännöstä, jonka mukaan valituksella on lykkäävä vaikutus, silloin kun tähän on kansalliseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen liittyvät perustelut.

[14] Ks. alaviite 3.

Kuten edellä kohdassa 1.4.2.1 todetaan, direktiiviehdotukseen lähiaikoina tehtävien tarkistusten yhteydessä olisi harkittava, pitäisikö turvapaikkamenettelyn keskeyttäminen sallia silloin, kun muu valtio kuin turvapaikanhakijan kotivaltio on pyytänyt hänen luovuttamistaan vakavien rikosten perusteella, tai kun kansainvälinen rikostuomioistuin on nostanut syytteen häntä vastaan. Kuten kohdassa 1.4.2.2 todetaan, vaihtoehtoisesti voitaisiin muuttaa direktiiviehdotuksen 18 artiklaa siten, että turvapaikkahakemus voitaisiin edellä mainituissa tapauksissa jättää käsittelemättä.

Kohdassa 1.4.3.2 mainitaan, että komissio harkitsee ehdotuksen 28 artiklan 2 kohdan b alakohdan poistamista. Sen mukaan jäsenvaltiot eivät voi kieltäytyä ottamasta turvapaikkahakemusta käsiteltäväksi ilmeisen perusteettomana, vaikka niillä olisi vakavia perusteita katsoa, että hakijaan on sovellettava pakolaisyleissopimuksen 1 artiklan F kohdassa mainittuja perusteita. Jos tämä kohta poistetaan, 28 artiklan 1 kohtaan on lisättävä uusi peruste, jonka mukaan turvapaikkahakemus voidaan hylätä ilmeisen perusteettomana, jos on osoitettu, että on sovellettava pakolaisyleissopimuksen epäämislausekkeita.

4.3.2 Vastaanotto-olosuhteet

Turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista annettavasta direktiivistä tehdyn ehdotuksen [15] 22 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat rajoittaa vastaanottoedellytyksiä tai peruuttaa ne, jos hakijoiden katsotaan uhkaavan kansallista turvallisuutta tai jos on vakavaa aihetta epäillä, että kyseiset henkilöt ovat tehneet sotarikoksen tai rikoksen ihmisyyttä vastaan tai jos turvapaikkahakemuksen käsittelyn yhteydessä on ilmeisen vakavia syitä katsoa, että hakijoihin on sovellettava Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdassa mainittuja perusteita.

[15] KOM(2001) 181 lopullinen, Bryssel, 3.4.2001.

Vastaanottoedellytysten rajoittamista tai peruuttamista käsittelevän 22 artiklan 4 kohtaan voitaisiin harkita uuden a alakohdan lisäämistä seuraavasti: "Jos voidaan osoittaa, että hakija on joko aktiivisesti osallistunut terroritoimintaan tai avustanut siinä tai yllyttänyt siihen taikka tukenut taloudellisesti Euroopan unionin käyttämän määritelmän mukaisesti terroristijärjestöksi katsottavaa organisaatiota, jäsenvaltioiden on joko ennen turvapaikkahakemuksen tekemistä tai sen jälkeen peruutettava hakijan tavanomaiset vastaanottoedellytykset ja toteutettava laissaan säädetyt oikeudelliset turvaamistoimenpiteet."

Tässä yhteydessä on syytä huomauttaa, että ehdotuksen 7 artiklan tämänhetkisen sanamuodon mukaan jäsenvaltio voi rajoittaa turvapaikanhakijan liikkumisvapautta siten, että hän saa liikkua vain tietyllä alueella maan sisällä.

4.3.3 Vastuussa olevan jäsenvaltion määrittäminen

Ehdotuksessa neuvoston asetukseksi perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määräämiseksi [16] ei ole erityisiä kansallista turvallisuutta koskevia säännöksiä. Ne eivät olekaan tarpeen, koska ehdotuksessa ei myöskään ole säännöksiä oikeuksien tai pakolaisaseman myöntämisestä tai epäämisestä.

[16] KOM(2001) 447 lopullinen, Bryssel, 26.7.2001.

4.3.4 Kansainvälisen suojelun edellytykset

Vähimmäisvaatimuksista siitä, milloin kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä on pidettävä pakolaisina tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä, ja näiden henkilöiden asemasta annettavasta direktiivistä tehdyn ehdotuksen [17] 14 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijoille, jotka kuuluvat pakolaisyleissopimuksen epäämislausekkeiden piiriin, ei myönnetä pakolaisasemaa. Vastaavasti ehdotuksen 17 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijalle, joka täyttää tässä artiklassa esitetyt epäämisperusteet, ei myönnetä toissijaista suojelua.

[17] KOM(2001) 510 lopullinen, Bryssel, 12.9.2001.

Ehdotusten jatkokäsittelyn yhteydessä voitaisiin pohtia palauttamis- ja karkottamiskieltoa koskevan uuden 2 kohdan lisäämistä 19 artiklaan. Lisäys perustuisi pakolaisyleissopimuksen 33 artiklan 2 kohtaan. Sen mukaan henkilö ei voisi vedota palauttamiskieltoon, "jos on riittäviä perusteita katsoa hänen olevan vaaraksi vastaanottavan jäsenvaltion turvallisuudelle tai, koska hän saanut lopullisen tuomion erityisen vakavasta rikoksesta, yhteiskunnalle".

Edellä mainittujen 14 ja 17 artiklan säännökset ja 19 artiklaan mahdollisesti ehdotettava lisäys eivät vaikuta jäsenvaltioiden muihin kansainvälisiin velvoitteisiin, jotka johtuvat muun muassa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklasta.

4.4 Yhteisön maahanmuuttolainsäädäntöä koskevat ehdotukset

Komissio on tehnyt tähän mennessä kolme ehdotusta lailliseen maahanmuuttoon liittyviksi direktiiveiksi, jotka koskevat oikeutta perheen yhdistämiseen, unionin alueella pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemaa sekä kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksiä palkkatyötä tai itsenäistä ammatinharjoittamista varten. Kaikkiin näihin sisältyy lauseke, jonka nojalla jäsenvaltiot voivat evätä kolmannen maan kansalaiselta maahanpääsyn yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvistä syistä. Turvallisuuden parantamiseksi lienee tarkoituksenmukaisempaa soveltaa näitä lausekkeita tiukasti kuin tehdä direktiiviehdotuksiin suuria muutoksia.

Näihin syihin voitaisiin vedota ainoastaan kolmannen maan kansalaisen oman käytöksen perusteella. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että jos henkilö on tai on ollut jonkin (terroristi)järjestön jäsen, tämän voidaan katsoa liittyvän hänen "käytökseensä" ja siten oikeuttavan vetoamisen yleistä järjestystä koskevaan lausekkeeseen. Direktiiveissä kielletään erikseen syrjintä, joka perustuu rotuun, etniseen alkuperään, uskontoon tai vakaumukseen, poliittisiin mielipiteisiin tai kansalliseen vähemmistöön kuulumiseen. Yleistä järjestystä koskevaan lausekkeeseen ei missään tapauksessa saa vedota henkilön etnisen alkuperän tai kansalaisuuden perusteella jo siksi, että tämä rikkoisi Euroopan unionin perusoikeuskirjan 21 artiklassa vahvistettua syrjimättömyyden periaatetta.

4.4.1 Taloudellisista syistä johtuva muuttoliike

Kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä palkkatyötä tai itsenäistä ammatinharjoittamista varten [18] annettavasta direktiivistä tehdyn ehdotuksen 27 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat kieltäytyä myöntämästä tai uusimasta direktiivin mukaisia lupia tai ne voivat peruuttaa tällaiset luvat yleiseen järjestykseen, turvallisuuteen tai kansanterveyteen perustuvista syistä. Yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvien syiden on perustuttava yksinomaan asianomaisen kolmannen maan kansalaisen omaan käytökseen.

[18] KOM(2001) 386 lopullinen, Bryssel, 11.7.2001.

Tämä säännös jättää jäsenvaltioille varsin paljon harkinnanvaraa. Näin ollen ehdotuksen 27 artiklan tämänhetkistä sanamuotoa voidaan pitää tarkoituksenmukaisena eikä muutoksia tarvita.

4.4.2 Perheen yhdistäminen

Oikeudesta perheen yhdistämiseen annettavasta direktiivistä tehdyn ehdotuksen [19] 8 artiklassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat evätä perheenjäsenten maahantulon ja oleskelun yleiseen järjestykseen, turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvistä syistä. Yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvien syiden on perustuttava yksinomaan asianomaisen perheenjäsenen omaan käytökseen.

[19] KOM(2000) 624 lopullinen, Bryssel, 10.10.2000.

Kohdassa 4.4.1 esitetty huomautus pätee myös tähän ehdotukseen, eikä tekstin muuttamista siis pidetä tarpeellisena.

4.4.3 Unionin alueella pitkään oleskelleiden asema

Ehdotuksessa neuvoston direktiiviksi pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta [20] on useita kansalliseen turvallisuuteen liittyviä säännöksiä. Komissio harkitsee seuraavassa esitettyjä muutoksia näihin säännöksiin.

[20] KOM(2001) 127 lopullinen, Bryssel, 13.3.2001.

Yleistä järjestystä ja turvallisuutta käsittelevän 7 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat kieltäytyä myöntämästä pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaa henkilölle, jonka käytös muodostaa välittömän uhkan yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle. Nyt pohditaan, pitäisikö tästä säännöksestä poistaa sana välittömän. Lisäksi on ehdotettu, että 7 artiklan 2 kohdasta poistettaisiin maininta, jonka mukaan 1 kohdassa tarkoitettua kieltäytymistä ei voida perustella pelkästään sillä, että henkilölle on langetettu rikosoikeudellinen tuomio. Vastaavan säännöksen poistamista on ehdotettu myös toiseen jäsenvaltioon muuttamista käsittelevästä 19 artiklasta.

Komissio harkitsee myös suojaa karkottamista vastaan käsittelevän 13 artiklan 7 kohdan poistamista. Kyseisen kohdan mukaan pitkään oleskelleisiin kolmansien maiden kansalaisiin ei saa soveltaa nopeutettuja karkottamismenettelyjä. Säännös perustuu ajatukseen, että kun kolmannen maan kansalainen on saanut pitkään oleskelleen henkilön aseman, hänellä on oikeus tehokkaampaan suojaan. Nopeutetun karkotusmenettelyn käyttö voidaan kuitenkin perustella terrorismin uhkalla.

Oleskeluluvan peruuttamista käsittelevässä 25 artiklassa säädetään: "1. Toinen jäsenvaltio voi viiden vuoden siirtymäkauden aikana tehdä päätöksen pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen ja/tai hänen perheenjäsentensä karkottamisesta a) edellä 19 artiklassa määritellyistä yleiseen järjestykseen ja sisäiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, b) kun 16 ja 18 artiklassa säädetyt edellytykset lakkaavat täyttymästä. 2. Karkottamispäätökseen ei saa liittää pysyvää oleskelukieltoa." Tällaisessa tapauksessa toinen jäsenvaltio voi karkottaa pitkään oleskelleen henkilön ainoastaan siihen jäsenvaltioon, joka myönsi hänelle kyseisen aseman. Jos on kyseessä 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu vakava uhka, toisen jäsenvaltion on karkotettava pitkään oleskellut henkilö suoraan omaan kotimaahansa tai johonkin muuhun Euroopan unionin ulkopuoliseen maahan. Komissio harkitsee seuraavan 2 b artiklan lisäämistä ehdotukseen: "Jos uhka on välitön ja riittävän vakava, voidaan soveltaa 13 artiklassa säädettyä menettelyä."

4.5 Yhteisön maahanmuuttolainsäädäntöä koskevat tulevat ehdotukset

4.5.1 Opiskelijat ja muut kolmansien maiden kansalaiset

Kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä opiskelua tai itsenäistä ammatinharjoittamista varten tehtävän direktiiviehdotuksen tavoitteet voitaneen parhaiten saavuttaa, jos jäsenvaltioille taataan samalla oikeus huolehtia kansallisesta turvallisuudestaan. Siksi ehdotukseen otetaan lauseke, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat kieltäytyä päästämästä kolmannen maan kansalaista maahan tai uusimasta hänen oleskelulupaansa tai peruuttaa oleskeluluvan yleiseen järjestykseen, turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvistä syistä, jotka perustuvat yksinomaan asianomaisen kolmannen maan kansalaisen omaan käytökseen. Tämä muotoilu vaikuttaa riittävän väljältä, jotta jäsenvaltioille jäisi riittävästi harkinnanvaraa kieltää kolmannen maan kansalaiselta maahanpääsy tai lopettaa hänen oleskelunsa jäsenvaltion alueella, jos tämä on objektiivisesti tarpeen. Vastaavanlaiset säännökset sisällytetään myös direktiiviehdotukseen kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä muita tarkoituksia varten.

4.5.2 Ihmiskaupan uhrit

Komissio laatii parhaillaan direktiiviehdotusta lyhytaikaisten oleskelulupien myöntämisestä ihmiskaupan uhreille. Ihmiskaupan uhreilla ei sinänsä ole subjektiivista oikeutta tällaisen oleskeluluvan saamiseen, vaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää useiden ennakkoehtojen täyttymistä. Yksi näistä on se, että oleskeluluvan myöntämistä vastaan ei ole yleiseen järjestykseen tai kansalliseen turvallisuuteen liittyviä syitä. Sama koskee myös oleskeluluvan uusimista ja peruuttamista. Muotoilu näyttäisi riittävän väljältä, jotta jäsenvaltiot voivat turvata yleisen järjestyksen ja huolehtia kansallisesta turvallisuudestaan.