1.Yleinen tausta

Julkisia hankintoja koskevilla direktiiveillä säännellään sopimusten tekomenettelyjä sekä tietyt kynnysarvot ylittävien hankintasopimusten ja käyttöoikeussopimusten toteutuksen tiettyjä näkökohtia. Tenders Electronic Daily (TED) -palvelussa vuonna 2014 julkaistujen tarjouskilpailujen arvo oli noin 421,31 miljardia euroa, mikä on 3,32 prosenttia EU:n BKT:sta . Avoimet ja hyvin säännellyt julkisten hankintojen markkinat edesauttavat julkisten varojen tehokkaampaa käyttöä ja parantavat julkisten hankintojen laatua.

Julkisia hankintoja koskevista direktiiveistä saadut kokemukset osoittivat, että direktiivien tavoitteiden täyttymiseksi talouden toimijoiden on voitava toteuttaa direktiivien mukaisia oikeuksia kaikkialla EU:ssa. Sen vuoksi hyväksyttiin muutoksenhakudirektiivit (direktiivit 89/665/ETY ja 92/13/ETY, sellaisina kuin ne ovat muutettuina direktiivillä 2007/66/EY ) liitännäistoimenpiteinä. Näillä direktiiveillä pyrittiin varmistamaan, että talouden toimijoilla on muutoksenhakua koskevien EU:n vähimmäisnormien mukaisesti kaikkialla EU:ssa käytettävissään nopeita ja tehokkaita muutoksenhakumenettelyjä, jos ne katsovat, että sopimuksia on tehty julkisia hankintoja koskevien direktiivien vastaisesti. Muutoksenhakudirektiivit ovat siten tärkeä osa julkisia hankintoja koskevaa toimintaympäristöä ja ainutlaatuinen esimerkki EU:n lainsäädännöstä, jolla pannaan EU:n oikeudet täysimääräisesti täytäntöön kansallisella tasolla.

Muutoksenhakudirektiiveillä mahdollistetaan toimiin ryhtyminen sekä ennen sopimuksen allekirjoittamista (sopimusta edeltävät muutoksenhakukeinot) että sen jälkeen (sopimuksen tekemisen jälkeen sovellettavat muutoksenhakukeinot). Sopimusta edeltäviä muutoksenhakukeinoja ovat muun muassa oikeus ryhtyä väliaikaisiin toimenpiteisiin, sopimuksen tekopäätöksen ja sopimuksen tekemisen välinen pakollinen odotusaika ja vaatimus keskeyttää sopimuksentekomenettely muutoksenhakupyynnön käsittelyn ajaksi, millä estetään sopimuksen tekeminen. Sopimuksen tekemisen jälkeen sovellettavien muutoksenhakukeinojen tarkoituksena on todeta voimassa oleva sopimus pätemättömäksi ja/tai maksaa korvauksia (erityisesti vahingonkorvauksia) asianomaisille osapuolille sen jälkeen, kun sopimus on tehty. Muita muutoksenhakudirektiivien keskeisiä osa-alueita ovat tarjoajille automaattisesti annettava selvitys siitä, miksi heidän tarjouksensa hylättiin, menettelyjen aloittamista koskevat määräajat sekä vaihtoehtoiset seuraamukset (sopimuksen voimassaolon lyhentäminen tai seuraamusmaksun määrääminen) silloin, jos pätemättömyys ei olisi tarkoituksenmukainen.

Muutoksenhakudirektiiveissä säädetään, että komissio tarkastelee niiden täytäntöönpanoa ja antaa kertomuksen Euroopan parlamentille ja neuvostolle kyseisten direktiivien ja erityisesti direktiivillä 2007/66/EY käyttöön otettujen vaihtoehtoisten seuraamusten ja määräaikojen tehokkuudesta. Lisäksi vuonna 2013 päätettiin laatia direktiiveistä sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevan komission ohjelman (REFIT) mukainen arviointi. Tämä kertomus toimitetaan parlamentille ja neuvostolle, jotta täytetään parlamentille ja neuvostolle annettavaa kertomusta ja REFIT-arvioinnin tulosten ilmoittamista koskeva oikeudellinen velvoite. Kertomukseen liitetyssä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa esitetään lisätietoja toteutetusta arvioinnista.

Tämän kertomuksen valmistelussa käytettiin seuraavia tietolähteitä:

•tutkimus ”Economic efficiency and legal effectiveness of review and remedies procedures for public contracts”

•verkossa toteutettu avoin julkinen kuuleminen, jolla kerättiin tietoa muutoksenhakudirektiivien toimivuudesta ja lisäarvosta

•jäsenvaltioiden kuuleminen

•useat kuulemiset, jotka kohdennettiin julkisia hankintoja koskeviin oikeusasioihin perehtyneille asiantuntijoille ja ammattilaisille, sekä

•kansallisen lainsäädännön ja oikeuskäytännön arviointi.

Direktiivien politiikan tuloksellisuuden tarkastelun lisäksi REFIT-arvioinnissa keskitytään erityisesti muutoksenhakudirektiivien tarkoituksenmukaisuuteen, direktiiveihin liittyvien kustannusten ja rasitusten minimointiin sekä yksinkertaistamispotentiaalin maksimointiin.

Käytössä ei ole tällä hetkellä EU:n laajuista seuranta- ja arviointijärjestelmää, jossa tarkasteltaisiin muutoksenhakukeinoja jäsenvaltioissa. Tietoja kussakin jäsenvaltiossa toteutetuista toimista, joilla haetaan muutosta kynnysarvot ylittäviin hankintasopimuksiin, ei kerätä jäsennellyllä, johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla, joka mahdollistaisi automaattisesti ja vertailtavassa muodossa hankittujen tulosten analysoinnin. Sen vuoksi muutoksenhakudirektiivien vaikutusten asianmukainen mittaaminen tai arviointi on vaikeaa ja edellyttää lisätoimia (kuten kertaluontoisen tiedonkeruun ja manuaalisen analyysin, joihin turvauduttiin tässä arvioinnissa).

2.Täytäntöönpano jäsenvaltioissa

Kaikki jäsenvaltiot ovat saattaneet muutoksenhakudirektiivit kokonaisuudessaan osaksi kansallista lainsäädäntöään. Muutosdirektiivin 2007/66/EY kansalliseen lainsäädäntöön saattamisessa todettiin kuitenkin laajalti merkittäviä viivästyksiä (ks. lisätietoa komission yksiköiden valmisteluasiakirjan liitteessä 5). Muutoksenhakudirektiiveillä säädetyn yhdenmukaistamisen vähimmäistason huomioon ottaen jäsenvaltiot hyväksyivät kansallisia sääntöjä, joiden soveltamisala ja luonne vaihtelivat eri maiden oikeusperinteiden mukaisesti.

Tämän seurauksena kuhunkin jäsenvaltioon on perustettu erilaisia muutoksenhakuelimiä. Kaikkiaan 14 jäsenvaltiossa toimii hallinnollinen julkisia hankintoja käsittelevä muutoksenhakuelin. Osa näistä elimistä on erikoistuneita ja osa ei. Muissa jäsenvaltioissa hankintamenettelyjen muutoksenhausta vastaa olemassa oleva oikeudellinen muutoksenhakuelin.

Kaikki jäsenvaltiot edellyttävät, että muutoksenhakumenettely on kaikkien sellaisten henkilöiden käytettävissä, jotka tavoittelevat tai ovat tavoitelleet tiettyä hankintaa koskevaa sopimusta ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata. Lisäksi osa jäsenvaltioista säätää, että yhteenliittymät tai elimet, jotka eivät ole talouden toimijoita, voivat aloittaa muutoksenhakumenettelyn. Näitä voivat olla esimerkiksi ammatilliset yhdistykset tai toimivaltainen viranomainen.