PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Euroopan unionin (EU) talouksiin iski kymmenen vuotta sitten ennennäkemätön talous- ja finanssikriisi. Vaikka kriisi ei alkanutkaan euroalueelta, se paljasti joitakin euroalueen institutionaalisia heikkouksia. Sen seurauksena EU on pyrkinyt vahvistamaan unionin ja euroalueen talouden ohjausjärjestelmää, erityisesti lainsäädäntöpaketeilla, jotka tunnetaan talouspolitiikan ohjauspakettina, ns. ”six-pack” (viisi asetusta ja yksi direktiivi, jotka hyväksyttiin vuonna 2011), ja budjettikuripakettina, ns. ”two-pack” (kaksi vuonna 2013 hyväksyttyä asetusta). Näiden säädösten avulla on tiukennettu jäsenvaltioiden talousarvioiden seurantaa, otettu käyttöön vakaammat finanssipolitiikan kehykset ja ryhdytty kiinnittämään enemmän huomiota velan määrään.

Pyrittäessä vaikuttamaan kriisin perimmäisiin syihin kävi kuitenkin ilmeiseksi, että EU:n tason sääntöperusteista finanssipolitiikan kehystä oli täydennettävä sitovilla kansallisen tason säännöksillä, jotta voitaisiin edistää terveen finanssipolitiikan harjoittamista kaikissa jäsenvaltioissa. Tällaisten säännösten oli tarkoitus olla pysyvä mekanismi, jolla torjutaan liiallisten alijäämien syntymistä.

Tässä yhteydessä tutkittiin mahdollisuutta tukea tällaisia kansallisia sääntöjä unionin lainsäädännöllä. Komissio kannatti tuolloin voimakkaasti talouden ohjausjärjestelmän uudistusten jatkamista yhteisömenetelmän mukaisesti. Joulukuussa 2011 kokoontunut Eurooppa-neuvosto ei kuitenkaan onnistunut sopimaan käsiteltävänä olleista toimenpiteistä. Näin ollen jäsenvaltiot, jotka halusivat yhdessä sitoutua siihen, että niillä on tällaiset kansalliset säännöt, toteuttivat sen hallitustenvälisenä yhteistyönä tekemällä sopimuksen talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta (vakaussopimus). Sopimuksen oli tarkoitus olla ponnahduslautana sille, että sopimuksen määräykset sisällytetään mahdollisimman pian unionin perussopimuksiin.

Vakaussopimuksen allekirjoitti 2. maaliskuuta 2012 25 sopimuspuolta (kaikki jäsenvaltiot paitsi Tšekki ja Yhdistynyt kuningaskunta), ja se tuli voimaan 1. tammikuuta 2013. Vakaussopimuksen kulmakivi on sen III osasto, jossa esitetään ns. finanssipoliittinen sopimus. Sen tärkeimmässä säännöksessä sopimuspuolet velvoitetaan vahvistamaan sitovilla ja pysyvillä, mieluiten perustuslain tasoisilla säännöksillä suhdannekorjatuin luvuin tasapainoisen budjetin sääntö. Sääntö mukailee vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osion keskeistä vaatimusta eli julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitetta. Finanssipoliittinen sopimus sitoo 22:ta sopimuspuolta (kaikkia euroalueen jäsenvaltioita ja vapaaehtoisuuden pohjalta Bulgariaa, Tanskaa ja Romaniaa). Vakaussopimuksen muilla osilla pyritään vahvistamaan euroalueen talouspolitiikan koordinointia ja ohjausta.

Kaikki sidosryhmät pitivät vakaussopimuksen hyväksymisessä käytettyä hallitustenvälistä lähestymistapaa keinona toteuttaa tarvittavat toimet välittömästi, sillä talous- ja finanssikriisin ollessa kuumimmillaan asia ei edennyt Eurooppa-neuvostossa. Sopimuspuolet kuitenkin sopivat, että vakaussopimuksen keskeiset säännökset liitetään osaksi unionin oikeutta viimeistään viiden vuoden kuluttua sen voimaantulopäivästä eli 1. tammikuuta 2018 mennessä.

Tämä poliittinen yhteisymmärrys on kirjattu vakaussopimuksen 16 artiklaan seuraavasti: ”Viimeistään viiden vuoden kuluttua tämän sopimuksen voimaantulopäivästä toteutetaan sen täytäntöönpanosta saatujen kokemusten arvioinnin perusteella Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen mukaisesti tarvittavat toimenpiteet tämän sopimuksen sisällön liittämiseksi osaksi Euroopan unionin oikeutta.”

Komission toukokuussa 2017 julkaisemassa pohdinta-asiakirjassa talous- ja rahaliiton syventämisestä muistutettiin tästä yhteisymmärryksestä ja viitattiin mahdollisuuteen sisällyttää finanssipoliittinen sopimus EU:n oikeudelliseen kehykseen vuosina 2017–2019. Lisäksi puheenjohtaja Jean-Claude Juncker ehdotti vuoden 2017 puheessaan unionin tilasta ja siihen liittyvässä aiekirjeessä muun muassa vakaussopimuksen sisällön ottamista osaksi EU:n lainsäädäntöä ottaen huomioon vakaus- ja kasvusopimukseen sisältyvä jousto, jota komissio on soveltanut tammikuusta 2015.

Myös Euroopan parlamentti on toistuvasti pyytänyt vakaussopimuksen sisällön tuomista perussopimusten piiriin todeten, että aidon talous- ja rahaliiton (EMU) hallinnointi voi olla tosiasiassa legitiimiä ja demokraattista ainoastaan, jos se toteutetaan unionin toimielinjärjestelmän puitteissa.

Finanssipoliittinen sopimus hyväksyttiin hätäratkaisuna syvän kriisin aikana, mutta sen perusperiaate on edelleen täysin pätevä: on EU:n ja euroalueen etujen mukaista edistää vastuullista politiikkaa, jolla vältetään liialliset alijäämät. Tämä ehdotus kuuluu komission 6. joulukuuta 2017 esittämään laajempaan talous- ja rahaliiton uudistamista koskevien kunnianhimoisten aloitteiden sarjaan. Finanssipoliittisen sopimuksen erityinen merkitys talous- ja rahaliiton viimeistelyssä tunnustetaan, ja ehdotuksella vastataan vakaussopimuksen sopimuspuolten ilmaisemaan tahtoon, Euroopan parlamentin pyyntöihin liittää vakaussopimuksen sisältö osaksi unionin kehystä ja puheenjohtaja Junckerin puheessaan unionin tilasta syyskuussa 2017 esittämään vetoomuksen yhtenäisyyden, tehokkuuden ja demokraattisen vastuuvelvollisuuden puolesta.

Ehdotetulla direktiivillä vahvistetaan jäsenvaltioiden finanssipolitiikan vastuullisuutta ja julkisen talouden keskipitkän aikavälin linjausta. Näin on tarkoitus saavuttaa vakaus- ja kasvusopimuksen voimassa olevia säännöksiä noudattaen finanssipoliittisen sopimuksen taustalla oleva tavoite eli julkisten velkojen lähentäminen kohtuullisille tasoille. Vie aikaa ennen kuin edelleen suuret julkiset velat pienenevät. Siksi on välttämätöntä edetä sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä.

Edistyminen kohti kohtuullisia velkatasoja edellyttää, että vuosittaisissa talousarviopäätöksissä seurataan vakaata linjausta, joka tähtää julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteen saavuttamiseen ja siinä pysymiseen. Julkisen talouden kehitysura on määritettävä hallitusten määräysvallassa olevina toimenpiteinä ja ottaen huomioon taloustilanne. Kehitysuran toistuva uudelleennormittaminen kuitenkin syö minkä tahansa velanvähentämisstrategian uskottavuutta ja tuloksellisuutta. Tällainen vakaa finanssipolitiikan keskipitkän aikavälin linjaus ei ole vielä täysin toteutunut, mikä osittain johtuu siitä, että kun finanssipoliittinen sopimus tuli voimaan, taloudelliset olosuhteet olivat poikkeukselliset. Kun taloustilanne on normalisoitumassa, on tullut aika saada se toimimaan ja vahvistaa sitä niin, että kaikki jäsenvaltiot lähentyvät sovittuja tavoitteita.

Kuten myös EMU-pohdinta-asiakirjassa esitettiin, talous- ja rahaliiton on pysyttävä avoimena kaikille jäsenvaltioille. Kaikki mitä kehitetään euroaluetta varten, pitäisi kehittää myös niitä jäsenvaltioita varten ja niiden kanssa, joiden odotetaan liittyvän euroalueeseen tulevaisuudessa. Tämä on hyvin toimivan yhteisen rahan kannalta keskeistä. Näin ollen ehdotettua direktiiviä olisi sovellettava sekä niihin jäsenvaltioihin, joiden rahayksikkö on euro, että muihin jäsenvaltioihin, jotka haluavat liittyä euroalueeseen.

Ehdotuksen 3 artikla (joka on osa finanssipoliittista sopimusta) on EMU:n kannalta vakaussopimuksen ylivoimaisesti tärkein määräys, sillä sen tarkoituksena on vastata tarpeeseen säilyttää terve ja kestävä julkinen talous ja estää julkisyhteisöjen alijäämää ja velkaa muodostumasta liialliseksi. Sopimuspuolet sitoutuvat 3 artiklan 1 kohdassa siihen, että niiden julkisen talouden rahoitusasema on tasapainossa tai ylijäämäinen siten, että rakenteellinen alijäämä on enintään 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen, mutta se voi nousta 1,0 prosenttiin suhteessa BKT:hen, jos jäsenvaltion velkataso jää merkittävästi alle 60 prosentin suhteessa BKT:hen ja julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyteen kohdistuvat riskit ovat vähäiset. Tämän tasapainoisen budjetin säännön lisäksi on oltava korjausmekanismi, joka käynnistyy automaattisesti, jos havaitaan merkittävä poikkeama. Ehdotuksen 3 artiklan 2 kohdassa sopimuspuolet velvoitetaan sisällyttämään nämä säännöt omaan oikeusjärjestykseensä. Vakaussopimuksen muita säännöksiä on jo joko sisällytetty EU:n lainsäädäntöön (erityisesti two-pack, joka koskee euroaluetta) tai ne edellyttäisivät perussopimusten muuttamista tai niitä ei voida sisällyttää EU:n lainsäädäntöön eri syistä (esim. voimassa olevan päällekkäisen EU:n lainsäädännön vuoksi). Aineelliset säännökset, joiden sisällyttämistä unionin oikeudelliseen kehykseen ehdotetaan, keskittyvät siis vakaussopimuksen 3 artiklaan.

Perustelut sille, että tämä vakaussopimuksen sisältö tuodaan EU:n finanssipolitiikan kehykseen, ovat monitahoisia. Se yksinkertaistaisi oikeudellista kehystä ja sen avulla voitaisiin varmistaa, että finanssipoliittisten sääntöjen täytäntöönpanon ja noudattamisen seuranta osana EU:n yleistä talouden ohjausjärjestelmää on sekä EU:n tasolla että kansallisella tasolla tuloksellisempaa ja järjestelmällisempää kuin nykyisessä valtioiden välisiin järjestelyihin perustuvassa kehyksessä. Se vähentäisi mahdollista toimien päällekkäisyyden ja ristiriitaisuuden riskiä. Tällainen riski liittyy aina tilanteeseen, jossa on olemassa rinnakkain valtioiden välisiä järjestelyjä ja unionin lainsäädännön mukaisia mekanismeja. EU:n oikeusjärjestykseen kuuluvassa konsolidoidussa kehyksessä olisi myös helpompi kehittää EU:n tason ja kansallisia finanssipoliittisia sääntöjä johdonmukaisesti ja koordinoidusti osana laajempaa talous- ja rahaliiton syventämistä. Kaikkien kriisin aikana luotujen valtioidenvälisten välineiden sisällyttäminen unionin oikeudelliseen kehykseen ennen kaikkea lisäisi demokraattista vastuuvelvollisuutta ja oikeutusta kaikkialla unionissa, kuten viiden puheenjohtajan kertomuksessa Euroopan talous- ja rahaliiton viimeistelystä todettiin.

Ehdotettu direktiivi tukeutuu havaintoon, että EU:n finanssipolitiikan kehystä ei voida panna täytäntöön tuloksellisesti, jos noudatetaan vain ylhäältä alaspäin suuntautuvaa lähestymistapaa. Koska finanssipolitiikkaa tehdään EU:ssa hajautetusti ja finanssipoliittisista säännöistä on otettava vastuuta kansallisesti, on olennaisen tärkeää, että EMU:n julkisen talouden koordinointikehyksen tavoitteet otetaan huomioon myös jäsenvaltioiden finanssipolitiikan kehyksissä. Vaikka vähimmäisvaatimukset kansallisille finanssipolitiikan kehyksille asetetaan jo neuvoston direktiivissä 2011/85/EU, sopimuspuolet vahvistivat vakaussopimuksessa vastuullisen finanssipolitiikkansa perustaa velvoittamalla sopimuspuolet tasapainoiseen budjettiin ”kansallisessa lainsäädännössä sitovilla ja luonteeltaan pysyvillä, mieluiten perustuslain tasoisilla säännöksillä, tai takaamalla muulla tavoin, että niitä noudatetaan täysimääräisesti ja että niihin pitäydytään täysin kansallisten talousarviomenettelyiden kaikissa vaiheissa”.

Samalla tavoin nyt annettavan ehdotuksen mukaan jäsenvaltioilla on oltava kehys, joka muodostuu sitovista ja pysyvistä numeerisista finanssipoliittisista säännöistä. Niiden on oltava unionin oikeuteen kuuluvien finanssipoliittisten sääntöjen mukaisia, mutta niihin voi sisältyä jäsenvaltiolle merkityksellisiä erityispiirteitä. Tämän kehyksen on määrä vahvistaa vastuullisen finanssipolitiikan harjoittamista jäsenvaltioissa ja edistää Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen (SEUT) perustuvien julkisen talouden velvoitteiden noudattamista. Sillä on määrä varmistaa julkisten velkojen lähentäminen kohtuullisille tasoille (perussopimuksiin liitetyssä pöytäkirjassa N:o 12 (liiallisia alijäämiä koskeva menettely) mainittu viitearvo), erityisesti ankkuroivalla rakenteellista rahoitusasemaa koskevalla keskipitkän aikavälin tavoitteella, joka sitoo kansallisia talousarvioviranomaisia niiden tehdessä vuotuisia päätöksiään. Tässä keskipitkän aikavälin tavoitteeseen perustuvassa lähestymistavassa näkyy yhteinen päämäärä, julkisen talouden kestävyyden varmistaminen, johon kansallisilla julkista taloutta koskevilla säännöillä ja mekanismeilla sekä EU:n finanssipolitiikan kehyksellä pyritään. Keskipitkän aikavälin linjauksella pyritään antamaan terveelle finanssipolitiikalle vahvempi perusta, sillä useimmilla finanssipoliittisilla toimenpiteillä on julkiseen talouteen kohdistuvia vaikutuksia, jotka menevät paljon vuotuista budjettikierrosta pidemmälle. Samoin sellaisten suurten rakenneuudistusten täytäntöönpano, joilla on todennettavissa oleva myönteinen vaikutus julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyteen, olisi otettava asianmukaisesti huomioon finanssipolitiikan keskipitkän aikavälin näkymissä.