[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 19.9.2007

KOM(2007) 534 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

GALILEO ETEENPÄIN: EUROOPAN GNSS-OHJELMIEN UUDELLEENPROFILOINTI

{SEK(2007) 1210}

KOMISSION TIEDONANTOEUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

GALILEO ETEENPÄIN:EUROOPAN GNSS-OHJELMIEN UUDELLEENPROFILOINTI

1. JOHDANTO

Neuvosto vahvisti 8. kesäkuuta 2007 antamassaan päätöslauselmassa[1] uudelleen Galileon merkityksen, totesi yksityisen ja julkisen sektorin kanssa käydyt toimilupasopimusneuvottelut päättyneiksi, myöntyi periaatteessa Euroopan GNSS-ohjelmien uudelleenprofilointiin ja tunnusti julkisen lisärahoituksen tarpeen. Eurooppa-neuvosto vahvisti kokouksessaan 21.–22. kesäkuuta 2007 uudelleen Galileo-ohjelman merkityksen eräänä Euroopan unionin keskeisenä hankkeena ja pyysi neuvostoa tekemään syksyllä 2007 kokonaisvaltaisen päätöksen Galileon täytäntöönpanosta[2].

Voidakseen tehdä tällaisen kokonaisvaltaisen päätöksen, johon sisältyvät uuden lähestymistavan rahoitus, riskinhallintanäkökohdat sisältävä julkinen hallintorakenne, hankintaperiaatteet ja useita ohjelmiin liittyviä päätöksiä, neuvosto pyysi komissiota toimittamaan aiheesta lisäanalyyseja ja ehdotuksia. Tällä asiakirjalla komissio vastaa kyseiseen pyyntöön[3] ja toimittaa Euroopan GNSS-ohjelmien jatkoa koskevan muutetun asetusehdotuksen[4]. Samalla komissio aikoo toimittaa myös ehdotuksen rahoituskehyksen tarkistamisesta[5].

Tällaisella kokonaisvaltaisella päätöksellä olisi varmistettava, että valittavalla hallinto- ja sopimusrakenteella helpotetaan Galileon pitkän aikavälin toimintaa, ylläpitoa ja taloudellista hyödyntämistä tavalla, jossa yhdistyvät teknologian elinkaarilähestymistapa ja tarkoituksenmukainen riskinhallinta. Päätöksen kiireellisyys liittyy muun muassa ohjelman kehitysvaiheen edelleen jatkuviin kustannuksiin ja markkinaosuuksien menettämisen taloudellisiin seurauksiin, jotka molemmat kasvaisivat uusien viivästysten vuoksi merkittävästi.

Komissio odottaa, että tällaiset päätökset tehdään tämän vuoden loppuun mennessä ja haluaa muistuttaa niistä strategisista vaikutuksista, joita päätöksellä on rahoitusta ja julkisia hankintoja koskevien näkökohtien lisäksi. Euroopan GNSS-resurssit ovat elintärkeitä Euroopalle ja Euroopan taloudelle. Nykyaikainen yhteiskunta on nyt ja jatkossa yhä enemmän riippuvainen GNSS-sovellusten käytöstä elintärkeissä turvallisuustoiminnoissa ja talouden alalla. Galileo on myös Euroopan avaruuspolitiikan[6] tukipilari, ja se symboloi Euroopan tavoitteita avaruusalalla sekä teknologian ja innovaatioiden alalla.

Jos tarvittavat päätökset Euroopan GNSS-ohjelmasta jäävät tekemättä, Euroopan valinta olisi turvautua keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä ulkomaisiin GNSS-signaaleihin, joiden laatuun, saatavuuteen tai hintaan sillä ei ole mitään valtaa. Tästä seuraisi eurooppalaisen GNSS-asiantuntemuksen menetys sekä merkittävä eurooppalaisten valmistus- ja palveluyritysten makrotaloudellisten mahdollisuuksien menetys. Eurooppalaisten johtamille avaruusinnovaatioille ei olisi lähitulevaisuudessa lainkaan pohjaa.

2. JÄRJESTELMÄN INFRASTRUKTUURIKUSTANNUKSET

Galileon hankinnat sekä rakennus ja käyttöönotto alkoivat kaksivaiheisesti. ESAn alkuvuonna 2006 tekemän kiertoradalla tapahtuvaa validointia koskevan sopimuksen mukaisesti on hankittu ensimmäiset neljä satelliittia ja huomattava osa maan päällä sijaitsevasta infrastruktuurista. Infrastruktuurin muut osat eli 26 satelliittia ja loput maan päälle sijoitettavista osista ovat parhaillaan rakennus- ja käyttöönottovaiheessa, josta Galileo saatetaan täyteen toimintavalmiuteen ('Full Operational Capability', FOC).

Jatkoanalyyseissä ja arvioinneissa on saatu varmistus sille, että kustannusarviot ovat realistiset ja kestävät[7].

Täyttä toimintavalmiutta koskeviin arvioihin sisältyvät hankintatahon kustannukset, EGNOSin hyödyntämisen ja toiminnan kustannukset vuoteen 2013 saakka sekä ohjelman johdolle annettavasta tuesta aiheutuvat kustannukset; kustannusten arvioidaan olevan nimellisesti kolme miljardia euroa. Suunnitteluun sekä rakentamiseen ja käyttöönottoon liittyvistä riskeistä tehdyn arvioinnin perusteella kustannusarvioon on lisätty ennakoimattomia menoja varten tehty varaus, joka on noin 14 prosenttia nimelliskustannuksista[8].

Nimike | Arvioidut kustannukset, miljoonaa euroa |

Galileon täysi toimintavalmius (FOC) |

Satelliitit ja kantoraketit | 1600 |

Maan päällä sijaitseva valvontainfrastruktuuri | 400 |

Toiminta | 275 |

Järjestelmäsuunnittelu | 150 |

Hankintatahon hallintokustannukset | 195 |

EGNOS |

Hyödyntäminen ja toiminta (2008–2013) | 330 |

Komissiolle annettava apu |

Hankejohtamistuki ja neuvonantopalvelut | 27 |

Ennakoimattomia menoja varten tehty varaus[9] | 428 |

YHTEENSÄ | 3405 |

Nämä arviot perustuvat hankintatoimien toteuttamiseen heti, kun EU on tehnyt kokonaisvaltaisen päätöksensä vuoden 2007 loppuun mennessä.

Kaikki luvut vastaavat parasta mahdollista arviota odotetuista hankinnoista tapauksessa, jossa tarjonta perustuu kilpailuun, sopimusneuvottelut ovat tulokselliset ja suunniteltua aikataulua noudatetaan. Yksityisen sektorin tarjoamat hinnat ja siten yhteisölle koituvat kustannukset selviävät kuitenkin vasta hankintaneuvottelujen aikana. Jotta yhteisö saisi rahoilleen parhaan vastineen ja hinnat vastaisivat kustannuksia, on tarpeen saattaa yhteisö (ja sen hankintataho) hyvään neuvotteluasemaan siten, että käytetään kilpailuun perustuvaa tarjousmenettelyä, joka perustuu sovittuihin hankintapoliittisiin periaatteisiin.

Hankintapolitiikassa tehdyillä valinnoilla on siten huomattava vaikutus yhteisölle koituviin lopullisiin kustannuksiin. Lisäksi jos poliittiset ja ohjelmasuunnittelua koskevat päätökset viivästyvät, myös nykyisten sopimuskustannusten (kiertoradalla validointia koskevat sopimukset[10]) odotetaan nousevan suhteessa. Lisäksi menetetään markkinamahdollisuuksia kilpailevien järjestelmien markkinoilletulon myötä.

Komissio suosittelee budjettivallan käyttäjälle, että päätöstenteossa edetään Galileo-ohjelman täyteen toimintavalmiuteen saattamiseen parhaan hankintakustannusarvion pohjalta (3,4 miljardia euroa vuosina 2007–2013); tähän sisältyvät EGNOSin ja hankintatahon kustannukset, ohjelman johtamiskustannukset ja ennakoimattomia menoja varten tehty varaus.

3. GALILEO-OHJELMAN RISKIT JA NIIDEN HALLINTA

EU:n on Galileo-ohjelman tuloksena syntyvän järjestelmän omistajana yksilöitävä ja hallittava GNSS-ohjelmiin liittyvät mahdolliset riskit. Riskit on kuitenkin hyväksyttävä etukäteen. Yksityiskohtaisia tietoja näistä riskeistä annetaan liitteessä 1 ja komission valmisteluasiakirjassa. Suurimmat hankintavaiheen riskit ovat suunnitteluriskit ja rakennus- ja käyttöönottoriskit.

Suunnitteluriskit liittyvät siihen, että Galileo ei mahdollisten suunnitteluongelmien vuoksi saavutakaan sille tavoitteeksi asetettua suorituskykytasoa. Tällaiset riskit ja niiden todennäköisyys ovat avaruusohjelmille tyypillisiä. Niitä on seurattava ja valvottava tiiviisti, mutta ne eivät tässä vaiheessa anna erityistä aihetta huoleen.

Galileo-ohjelman viivästymisriskit liittyvät teknisiin, johtamis-, rahoitus- ja poliittisiin kysymyksiin, jotka aiheuttavat aikatauluviiveitä ja kustannusten ylittymistä ja viivästyttävät tämän myötä markkinoille saattamista. Suurinta osaa näistä viivästymisistä voidaan lieventää erityistoimin, julkisen hallinnon toimenpitein, kurinalaisin hankejohdollisin ja valvonnallisin päätöksin sekä oikea-aikaisin poliittisin päätöksin. Näihin riskeihin liittyvien tiettyjen kertakustannusten lisäksi viiveiden suurimpana vaikutuksena on rakennus- ja käyttöönottokustannusten nousu ja käyttötuottojen menetys.

Ennakoimattomia menoja varten tehty varaus on laadittu suhteutettuna suunnitteluun sekä rakentamiseen ja käyttöönottoon liittyvien riskitapahtumien kustannusvaikutukseen ja todennäköisyyteen.

Komissio pyytää neuvostoa ja Euroopan parlamenttia panemaan merkille, että yksilöidyt riskit näyttäisivät olevan verrannolliset Euroopan GNSS-ohjelmien kunnianhimoisten tavoitteiden ja laajuuden kanssa ja että ennakoimattomia menoja varten tehdyn varauksen lisäksi tässä vaiheessa ei tarvitse ryhtyä erityisiin talousarviotoimenpiteisiin. Riskien toteutuessa komissio tekee kuitenkin yksityiskohtaisen analyysin ja tarvittaessa kattavat ehdotukset budjettivallan käyttäjälle.

Komissio sitoutuu ohjelman riskien kokonaisvaltaiseen hallintaan ohjelman kaikissa vaiheissa ja kaikilla tasoilla samoin kuin rakenteellisiin toimenpiteisiin, joilla yksilöidään, hallitaan, lievennetään ja seurataan riskejä. Komissio sitoutuu myös raportoimaan säännöllisesti budjettivallan käyttäjälle.

4. GALILEON TALOUDELLISET HYÖDYT JA KÄYTTÖTUOTOT MAAILMANLAAJUISILLA SATELLIITTINAVIGOINTIMARKKINOILLA

4.1. Satelliittinavigointipalvelujen maailmanlaajuiset vähittäismarkkinat

Maailmanlaajuiset satelliittinavigointimarkkinat ovat yleisesti ottaen kasvaneet näyttävästi viimeisten 10 vuoden aikana. Sovellusten ja laitteiden osalta näiden markkinoiden arvo on huomattava, ja satelliittinavigointi on yksi nopeimmin kasvavista korkean teknologian aloista. Tänä vuonna GNSS-vastaanottimien myynnin odotetaan yltävän yli 10 miljoonaan laitteeseen yksinomaan EU:ssa, ja vuonna 2011 sen oletetaan nousevan 230 miljoonaan[11].

GNSS-markkinoista tulee yksi maailmanlaajuisen talouden merkittävistä vetureista vuoden 2010 jälkeen, ja Euroopan on oltava mukana tärkeänä toimijana tällä alalla. Tämä selittää Euroopan GNSS-ohjelmien tärkeän strategisen merkityksen. On selvää, että GNSS-järjestelmien tarjoajilla tulee olemaan merkittävä vaikutus kaikkiin GNSS-käyttäjiä koskeviin olennaisiin päätöksiin, kuten standardien määrittelyyn ja ajan tasalla pitämiseen, saatavuuden jatkuvuuden varmistamiseen paikallisesti, teollisuuden vientivalvontapolitiikan määrittelyyn sekä järjestelmän nykyaikaistamiseen ja käyttäjien tuleviin tarpeisiin vastaamiseen. EU ei voi luottaa pelkästään ulkopolitiikkaan kaikissa näissä tärkeissä päätöksissä, jotka vaikuttavat merkittävään osaan Euroopan taloutta. Galileon valmiiksi saattaminen on siten EU:lle välttämätön infrastruktuuri-investointi.

Galileon kehittämiseen on väistämättä liitettävä erityistoimia sovellusten ja palvelujen kehittämiseksi (ks. käyttäjätarpeita koskeva luku). Niillä autetaan Euroopan teollisuutta saavuttamaan vahva asema, kehittämään osaamista ja tarjoamaan erikoissovelluksia. Tämä edistää pk-yritysten perustamista ja kasvua ja tuottaa korkeatasoisia työpaikkoja. Galileo ja EGNOS tulisi näin muodoin nähdä investointeina, joiden avulla Eurooppa voi saada merkittävän osuuden GNSS-markkinoista, kehittää sitä edelleen ja säilyttää sen.

Galileo lisää GNSS:n yleishyödyllisyyttä eri alueilla, kuten työllisyys, ympäristö (tieliikenteen ruuhkien vähentyminen, lyhyemmät ja suoremmat reitit, jotka vähentävät polttoaineen kulutusta), yhteiskunnalliset hyödyt (turvallisuuden parantuminen), julkisten palvelujen tehostuminen (etsintäpalvelut, palohälytys- ja ambulanssipalvelut, poliisipalvelut), talous (maanviljely, kalastus, liikenne) ja rajallisten julkisten resurssien hallinnointi (lentoliikenteessä).

Galileolla on myös lukuisia muita välittömiä hyötyjä. Sen lisäksi, että GPS:n ja Galileon yhteiskäyttö parantaa huomattavasti satelliittinavigoinnin saatavuutta suurkaupungeissa, Galileo on suunniteltu myös paikantamispalvelujen käyttöön sisätiloissa. Satelliittinavigoinnin tarkkuus paranee, ja GPS:n ja Galileon välinen "kilpailu" tuottaa uusia innovaatioita satelliittinavigoinnin käyttäjille ympäri maailmaa: esimerkiksi Galileon tarkkuus ja sisäkäyttöominaisuudet ovat paremmat kuin GPS-II:n, ja niin GPS-III:n kuin Galileonkin massamarkkinoille tarkoitetut signaalit ovat parantuneet. Galileo on lisäksi optimoitu siviilikäyttöön viiden toiminnallisen palvelun kautta. Tämä muodostaa pohjan pyrittäessä vastaamaan sellaisiin uusiin markkinatarpeisiin tieliikenne-, merenkulku- ja ilmailumarkkinoilla, joihin nykyinen teknologia ei tarjoa vastauksia. Galileossa on edelleen pienennetty mahdollisia riskejä, joita johtuu riippuvuudesta yhteen ja ainoaan toimittajaan. Tämä on tärkeää esimerkiksi aikasignaalien käytössä sähköisten viestintäverkkojen ja sähköverkkojen synkronoinnissa. Galileon oikeudelliseen kehykseen sisältyy myös yksiselitteinen vastuujärjestely. Vastuukysymykset ovat olennaisen tärkeitä niin julkisen kuin yksityisen sektorin toimijoille toteutettaessa uusia palveluja kansalaisille ja/tai yritysasiakkaille. Käyttäjillä on siten painavia syitä käyttää Galileota.

4.2. Eurooppalaisten GNSS-ohjelmien käyttötulot ja välittömät hyödyt

Galileon välittömät käyttötulot ovat hyvin pieni osa jäsenvaltioiden hyödyistä ja vielä pienempi osa maailmanlaajuisista ja Euroopan GNSS-markkinoista. Galileon tuottama odotettu käyttötulovirta on suuri ja monipuolinen, mutta siihen liittyy epävarmuustekijöitä.

Seuraavassa taulukossa on esitetty arvio EGNOSin ja Galileon avaruussignaalien tarjonnasta saatavista Galileon välittömistä käyttötuloista (epävarmuudet mukaan luettuina)[12]. Arvio perustuu aikaisempiin selvityksiin, edellisessä vaiheessa toimitettujen tarjousten sisältämiin tietoihin, riippumattomiin todentamisiin sekä Galileo-yhteisyrityksen (GJU) ja sittemmin valvontaviranomaisen (GSA) tekemiin analyyseihin.

Käyttötulojen epävarmuushaarukaksi[13] arvioidaan plus kolmasosa ja miinus puolet perusoletuksesta 9,1 miljardia euroa eli 4,6–11,7 miljardia euroa 20 vuoden aikana. Riskien lieventämistoimilla ja tulomahdollisuuksien luomisella tulee kuitenkin olemaan positiivisia vaikutuksia.

Käyttötulojen arvioidaan jakautuvan seuraavasti[14]:

Galileon/EGNOSin käyttötulojen jakauma |

palveluittain | laskutusmekanismeittain | aloittain |

Avoin palvelu – normaalikäyttö – erikoiskäyttö | 0 % | päätelaitteiden valmistus | 46 % | maantieliikenne | 30 % |

54 % | julkisyhteisöasiakkaat | 29 % | PRS (julkisesti säännelty palvelu) | 29 % |

PRS (julkisesti säännelty palvelu) | 29 % | palveluntarjoajat | 14 % | matkapuhelinliikenne | 17 % |

Ihmishengen turvaava palvelu | 10 % | vastaanottimien valmistus | 7 % | ammattimaiset palvelut | 9 % |

Kaupallinen palvelu | 7 % | loppukäyttäjät | 4 % | ilmailu | 5 % |

Etsintä ja pelastus | 0 % | muut | 10 % |

Todelliset käyttötulot tulevat riippumaan suuressa määrin Galileon saattamisesta markkinoille ajoissa, julkisen sektorin onnistumisesta markkinoiden valmistelussa ja niiden kehittämisen esteet poistavan sääntelykehyksen toteuttamisessa, PRS-palvelun käyttöönottoasteesta EU:n viranomaistahojen piirissä, GNSS-järjestelmien onnistuneesta valmiiksi saattamisesta sekä EU:n kyvystä löytää sellaisia yksityisen sektorin kumppaneita, joilla on valmiuksia toimia menestyksekkäästi maailmanlaajuisilla satelliittinavigoinnin markkinoilla. Varsinkin käyttötulojen korkea riippuvuusaste avoimen palvelun erikoiskäyttötavoista, kuten todentamispalveluista ja julkisista hätäpalveluista, vaatii huolellista pohdintaa: olisiko esimerkiksi sääntelykehystä mukautettava siten, että siinä ennakoidaan todennettujen signaalien käyttö tietullisovelluksissa?

Galileon käyttötulot tulisi siten nähdä lisähyötynä eikä eurooppalaisten GNSS-ohjelmien ainoana veturina. Näiden käyttötulojen mahdollisuus on nimittäin juuri se tekijä, joka saattaa kiinnostaa yksityistä sektoria. Niillä on siten merkitystä EU:n julkisen sektorin kyvylle siirtää riskejä yksityiselle sektorille ja hyötyä yksityisen sektorin osallistumisesta ohjelmaan.

Kaiken kaikkiaan on olemassa vahva tilaus potentiaalisesti käyttötulovetoiselle Galileolle, mutta sitäkin enemmän Galileolle, jonka johtavana voimana on sen vaikutus eurooppalaiseen GNSS-teollisuuteen ja Euroopan talouteen yleensä.

Komissio ehdottaa, että neuvosto ja Euroopan parlamentti ottavat eurooppalaisten GNSS-ohjelmien uudelleenprofiloinnista tekemässään päätöksessä huomioon ohjelmien makrotaloudelliset ja julkiset ansiot, Galileon välittömät hyödyt uusien palvelujen ja markkinoiden, tehokkuuden paranemisen ja GPS:n täydentämisen muodossa sekä sen, että on perusteltua odottaa Galileon tuottavan käyttötuloja.

5. EUROOPPALAISTEN GNSS-OHJELMIEN RAHOITUS

Ehdotettu skenaario edellyttää 3,4 miljardin euron kokonaisrahoitusta vuosille 2007–2013. Yhteisön rahoituskehyksessä 2007–2013 tähän on kuitenkin varattu vain miljardi euroa. Siksi on tutkittava muita mahdollisuuksia saada 2,4 miljardin euron lisärahoitus vuosille 2008–2013. Tätä varten on ensin tärkeää erottaa toisistaan kaksi vaihtoehtoa: rahoitus yhteisön budjetista ja hallitustenvälinen rahoitus yhteisön budjetin ulkopuolella.

Yhteisön rahoitus

Talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja moitteettomasta varainhoidosta tehdyn toimielinten välisen sopimuksen (IIA) 21–23 kohdassa määritellään menettelyt, joiden mukaan budjettivallan käyttäjä voi päättää monivuotisen rahoituskehyksen muuttamisesta ennakoimattomassa tilanteessa. Toimilupasopimusta koskevien neuvottelujen katkeaminen yksityisen sektorin konsortion kanssa muodostaa tällaisen ennakoimattoman tilanteen.

Kun otetaan huomioon taloudellisen panostuksen määrä, komissio katsoo, että monivuotista rahoituskehystä on muutettava. Muut vaihtoehdot, joita IIA-sopimus periaatteessa tarjoaa, eivät ole toteuttamiskelpoisia tällaisen muutoksen suhteen:

- IIA-sopimuksen 13 kohdan mukaisesti otsakkeen 1A ylärajaan jätetty liikkumavara ei sovellu tämän kokoluokan pitkän aikavälin rahoitukseen. Sama koskee joustovälineen käyttöä, jota ei ole tarkoitettu toistuvaan käyttöön. Kun otetaan huomioon asian tärkeys, Galileo-ohjelma tarvitsee vahvan ja kestävän poliittisen ja oikeudellisen sitoumuksen voidakseen kuroa umpeen kumuloituneet viivästymiset ja palauttaa yksityisen sektorin – jonka panos on välttämätön – luottamuksen.

- IIA-sopimuksen 37 kohdan nojalla on mahdollista ylittää enintään viisi prosenttia määrä, joka on säädetty yhteispäätösmenettelyllä hyväksyttyyn monivuotiseen ohjelmaan liittyvässä säädöksessä. Tämän perusteella Galileo-ohjelmaan voitaisiin periaatteessa siirtää huomattava määrä varoja jakamalla uudelleen otsakkeen 1A alaisia varoja. Tällainen varojen uudelleenohjaaminen ohjelmakauden alussa ei olisi kuitenkaan asianmukaista. Tässä vaiheessa ei olisi hyötyä näiden ohjelmien vaillinaisesta toteuttamisesta, koska ne ovat vasta toteuttamisensa alkuvaiheessa.

Hallitustenvälinen rahoitus

Hallitustenvälinen rahoitus voisi toteutua seuraavilla tavoilla:

a) Euroopan avaruusjärjestö (ESA) rahoittaa puolet Galileo-ohjelman kehitysvaiheesta. Tätä rahoitusmallia voitaisiin teoriassa laajentaa rakennus- ja käyttöönottovaiheeseen. Tämän ratkaisun toteuttaminen tuottaa kuitenkin joukon haittoja:

- Kaikki EU:n jäsenvaltiot eivät ole ESAn jäseniä. Tämä koskee erityisesti uusia jäsenvaltioita. Kaikki ESAn jäsenvaltiot eivät liioin ole EU:n jäseniä. Tämä aiheuttaa ongelman ohjelman materiaali- ja immateriaalioikeuksien suhteen;

- ESAn rahoitus on ristiriidassa ohjelman EY-luonteen kanssa, sillä budjettivallan käyttäjä ei voi vaikuttaa ESAn jäsenvaltioiden suoraan rahoittamaan osuuteen[15].

- Yhteisrahoitus haittaa huomattavasti ohjelman julkista hallintoa, sillä ESAn rahoittajan rooli sopii huonosti yhteen sen työnjohtajan roolin kanssa.

b) Jäsenvaltioiden suorat rahoitusosuudet Galileo-ohjelmaan voisivat olla peräisin samanlaisesta välineestä jollaista käytetään Euroopan kehitysrahastoissa. Mitä tulee ohjelmalle myönnettäviin suoriin lainoihin ilman jäsenvaltioita takaajan roolissa, on syytä muistaa, että Euroopan yhteisöllä ei ole valtuuksia lainata. Tällaisen rahoituksen mahdollisuutta on tutkittava erittäin tarkasti, sillä helposti sovellettavaa ennakkotapausta ei ole.

Komissio katsoo kuitenkin, että oikeudellisista, institutionaalisista ja ohjelmaan liittyvistä syistä ainoastaan Euroopan unionin tulisi järjestelmän omistajana vastata lisärahoituksesta. Toisaalta kansainvälistä osallistumista voitaisiin pitää mahdollisena, mikäli ehdot ovat kohtuulliset. Tämä voisi koskea esimerkiksi toimia, joilla helpotetaan eurooppalaisten GNSS-palvelujen maailmanlaajuista saatavuutta.

Edellä esitetyn perusteella komissio toimittaa tämän tiedonannon ohessa ehdotuksen[16] Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi monivuotisen kehyksen muuttamisesta, jotta vaadittava 3,4 miljardin euron rahoitus voitaisiin toteuttaa vuosille 2007–2013 ja EU:lle voitaisiin antaa tarvittavat keinot jatkaa sekä EGNOS- että Galileo-ohjelmia, joiden äärimmäisen tärkeyden kaikki kolme toimielintä ovat äskettäin vahvistaneet uudelleen.

Nykyisessä rahoituskehyksessä (2007–2013) on jo 1,005 miljardin euron varaus komission säädösehdotukselle[17], joka koskee Galileo-ohjelman rakennus- ja käyttöönotto- sekä käyttövaihetta. Tähän summaan ehdotetaan 2,1 miljardin euron lisämäärärahaa. Lisämäärärahan osoittaminen edellyttää nykyisen rahoituskehyksen (2007–2013) muuttamista. Varat otetaan otsakkeissa 2 ja 5 käyttämättä jäävästä marginaalista vuosilta 2007 ja 2008. Tämän johdosta muutetussa ehdotuksessa varataan 3,105 miljardia euroa yhteisön budjetista eurooppalaisille GNSS-ohjelmille vuosina 2007–2013. Tutkimuksen ja kehittämisen seitsemännessä puiteohjelmassa eurooppalaisille GNSS-ohjelmille varataan 300 miljoonaa euroa, mikä täydentää kokonaisrahoituksen 3,4 miljardiin euroon.

EGNOSin suhteen suunniteltiin alun perin, että rahoitus hoidettaisiin integroimalla ohjelma Galileoon ja järjestämällä rahoitus ennen vuoden 2007 loppua. Nyt kun EGNOSin käyttöönottovaihe on lähestymässä loppuaan, ESA aikoo luokitella EGNOS-ohjelmistoversion yhteensopivaksi ilmailualan vaatimusten kanssa. Siksi nykyisiä rahoitusjärjestelyjä aiotaan jatkaa tämän esiluokitteluvaiheen ajan maaliskuuhun 2009 asti.

6. KÄYTTÄJIEN TARPEISIIN VASTAAMINEN, MARKKINOIDEN VALMISTELU JA TUOTTOMAHDOLLISUUKSIEN LISÄÄMINEN

EGNOSin ja Galileon perimmäinen tarkoitus on tarjota globaaleja satelliittinavigointipalveluja, jotka vastaavat käyttäjien vaatimuksiin maailmanlaajuisesti, minkä vuoksi on olennaista ensinnäkin ymmärtää syvällisesti näitä vaatimuksia ja toiseksikin pyrkiä vastaamaan niihin järjestelmien jatkuvan kehittämisen ja innovoinnin kautta.

Vihreään kirjaan liittyvän kuulemisen jälkeen komissio aikoo lähitulevaisuudessa julkaista toimintasuunnitelman, jonka keskeinen tarkoitus on toteuttaa puitteet, joissa EGNOSiin ja GALILEOon perustuvia sovelluksia ja palveluja voidaan kehittää kohdennetuin toimin kullakin sovellus- ja markkina-alueella.

Tämän toimintasuunnitelman tekeminen on erittäin tärkeä askel, sillä julkisen sektorin toimet vaikuttavat osaltaan myös järjestelmien markkina- ja tuottoriskin rakenteelliseen pienenemiseen.

Valvontaviranomaisen tulisi osallistua tämän tärkeän tehtävän suorittamiseen koordinoiden toimintaansa paitsi komission yksiköiden kanssa myös viranomaisten kanssa kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla ja tehden tiivistä yhteistyötä kaikkien toimijoiden kanssa kaikilla merkityksellisillä sektoreilla ja markkinoilla.

Tämän työn pohjalta komissio tekee tarvittaessa sääntelyehdotuksia ja muita ehdotuksia poistaakseen esteet sellaisten yhteisön politiikkojen kehittämiseltä, jotka voisivat hyötyä satelliittinavigoinnin käytöstä. Tämä koskee erityisesti satelliittinavigointia käyttävien palvelujen ja järjestelmien yhteentoimivuutta, tietullijärjestelmien yhteentoimivuutta, hätäviestiliikennettä, turvallisuuteen liittyviä toimia, kriittisten infrastruktuurien valvontaa, eläinten ja vaarallisen aineiden kuljetuksia jne. Komissio ehdottaa, että neuvosto ja Euroopan parlamentti panevat merkille EU:n julkisen sektorin tarpeen valmistella GNSS-markkinoita ja ryhtyä kaikkiin tarvittaviin toimiin, kuten tietoisuuden lisäämiseen, teknisen tiedon tarjoamiseen, kaikkien yksityisen ja julkisen sektorin toimijoiden avustamiseen kaikilla asiaan liittyvillä talouden aloilla, standardoinnin ja sertifioinnin valmisteluun sekä markkinavaatimusten kokoamiseen.

Siksi komissio ehdottaa, että valvontaviranomaisen roolia vahvistetaan, sille annetaan koordinoiva ja keskeinen rooli eurooppalaisten GNSS-markkinoiden valmistelussa ja että sen tarkoitusta, henkilökuntapolitiikkaa ja toimintaa tarkastellaan uudelleen.

7. JULKISEN SEKTORIN HALLINNOINTI

Valvonta ja johtaminen ovat Galileon tyyppisen ohjelman olennaisia osia. Selkeät roolit ja vastuut sekä tehokkaat päätöksentekoprosessit auttavat ehkäisemään kustannusten ylittymisiä ja ohjelman viivästymisiä. Siksi komissio ehdottaa julkisen hallintorakenteen yksinkertaistamista ja roolien selkeää rakenteellista jakamista toisaalta ohjelman valvontaan ja toisaalta sen johtamiseen. Järjestely perustuu EU:n rahoitukseen ja sääntöihin. Se aikoo myös toteuttaa joukon konkreettisia toimia, joilla vahvistetaan ohjelman johtoa.

[pic]

Chart:

Political oversight: | Poliittinen valvonta |

Council and European Parliament | Neuvosto ja Euroopan parlamentti |

Programme oversight | Ohjelman valvonta |

Programme management | Ohjelman johtaminen |

European GNSS Programme committee | Euroopan GNSS-ohjelmakomitea |

European Commission | Euroopan komissio |

Independent advisors | Riippumattomat neuvonantajat |

Execution | Täytäntöönpano |

Delegation | Delegointi |

Assistance and delegation | Avustus ja delegointi |

European Space Agency | Euroopan avaruusjärjestö |

GNSS supervisory authority | GNSS-valvontaviranomainen |

Assistance tasks to EC | Komission avustaminen |

Tasks delegated by EC | Komission delegoimat tehtävät |

Market preparation | Markkinoiden valmistelu |

Research | Tutkimus |

Accreditation | Akkreditointi |

Others | Muu |

1. Neuvoston ja Euroopan parlamentin rooli:

Valvonta kuuluu neuvoston ja Euroopan parlamentin rooliin ja sen muotoja ovat:

- poliittinen valvonta, jota neuvosto ja Euroopan parlamentti harjoittavat suoraan, ja

- ohjelman valvonta ”Euroopan GNSS-ohjelmakomitean”[18] muodossa. Siinä jäsenvaltioiden edustajat avustavat ohjelman toteuttamisessa ja antavat yleisiä ohjeita ohjelman kaikissa tärkeissä näkökohdissa.

- Euroopan komission rooli

Koska komissio vastaa ohjelmasta suoraan neuvostolle ja Euroopan parlamentille, sillä on oltava vastuu ohjelman kokonaisjohtamisesta.

Komissio pitää olennaisen tärkeänä, että julkisen sektorin puolella on yksi ohjelmajohtaja, joka vastaa koko Galileo-ohjelmasta. Ohjelmajohtajalla on johtamiseen ja/tai sopimuksiin liittyvä määräysvalta kaikilla alemmilla täytäntöönpanotasoilla, sillä on sananvaltaa sekä rahoitusvaroihin että poliittisiin päättäjiin nähden ja se voi hoitaa tarpeellisen välittäjän roolin ohjelman eri elementtien välillä. Jaettu vastuu, jossa on eri raportointi- ja vastuullisuuslinjoja, hajottaa ohjelmaa ja tuottaa rakenteellisia negatiivisia vaikutuksia.

Euroopan komissio toimii muun muassa ohjelman teettäjänä (tai "sponsorina") ja valvoo kaikkea kehitystä, hankintoja, toimintoja ja ylläpitoa sekä järjestelmän infrastruktuuriin liittyviä käyttösopimuksia.

2. GNSS-valvontaviranomaisen (GSA) rooli

On huomattava, että toimilupaneuvottelujen päättyminen on aiheuttanut oikeudellisen tyhjiön valvontaviranomaisen rooliin, joka sen perustavan nykyisen asetuksen[19] mukaisesti perustui kokonaisuudessaan toimiluvan haltijan määrittämiseen.

Siksi on nyt tärkeää vahvistaa valvontaviranomaista kaikkia merkityksellisiä toimia varten, jotka liittyvät markkinoiden valmisteluun, jotta EU voi lujittaa sitoutumistaan Galileoon. Valvontaviranomaisen toimii myös akkreditointiviranomaisena ja vastaa sertifioinnin järjestämisestä. Lisäksi se neuvoo ja avustaa ohjelmajohtajaa ohjelman kaikissa näkökohdissa.

Jotta julkiselle hallinnolle saataisiin johdonmukaiset puitteet, komissio toimittaa ehdotuksen mainitun asetuksen muuttamiseksi heti kun EU on tehnyt ohjelmaa koskevat poliittiset päätökset.

3. Euroopan avaruusjärjestön rooli

ESA lukeutuu eurooppalaisten GNSS-ohjelmien alullepanijoihin ja se on niiden tekninen arkkitehti, minkä vuoksi sillä on erinomaiset edellytykset ottaa hoitaakseen hankintojen tekijän ja työnjohtajan tehtävät. Lisäksi ESA on viimeisten 10 vuoden kuluessa hankkinut eurooppalaisista GNSS-ohjelmista ainutlaatuista teknistä osaamista ja kokemusta, jota on mahdoton hankkia toisaalla ilman ohjelmalle koituvia huomattavia viivästyksiä, kustannuksia ja riskejä.

ESA tulee toimimaan ESAn ja EY:n välisen seikkaperäisen GNSS-sopimuksen pohjalta. Sopimuksessa määritellään kunkin osapuolen velvoitteet, hankintapolitiikka, raportointi- ja vuorovaikutusjärjestelyt, ESAn itsenäisen päätöksenteon rajat sekä menettelyt, joilla saadaan päätöksiä komissiolta ja tarpeen mukaan neuvostolta ja Euroopan parlamentilta.

Suunnitteluviranomaisen roolin osalta on varmistettava, että Euroopan julkinen sektori saa järjestelmien omistajan ominaisuudessa olennaista tietoa eurooppalaisten GNSS-ohjelmien yksityiskohtaisesta teknisestä määrittelystä ja voi osallistua siihen. Tämä on olennaista eurooppalaisia GNSS-ohjelmia koskevia tulevia sopimuksia silmällä pitäen. Tämä määritellään seikkaperäisesti ESAn ja EY:n välisessä GNSS-sopimuksessa.

Komissio kaavailee säännöllistä ja yksityiskohtaista raportointia neuvostolle ja Euroopan parlamentille. Raportointi koskee edistymistä, riskejä, rahoitusta ja hallintojärjestelyjen tarkoituksenmukaisuutta ja kaikkia muita merkityksellisiä tekijöitä.

Komissio ehdottaa, että neuvosto ja Euroopan parlamentti suostuvat edellä kuvattuun ehdotuspakettiin eurooppalaisten GNSS-ohjelmien julkisen hallinnoinnin järjestämiseksi. Erityisesti tämä koskee:

1) Euroopan GNSS-ohjelmakomitean perustamista;

2) komission roolia eurooppalaisten GNSS-ohjelmien ohjelmajohtajana ja teettäjänä;

3) valvontaviranomaisen roolin lujittamista markkinoiden valmistelussa, komission neuvonantajana ja ohjelman johtamisen avustajana;

4) ESAn roolia työnjohtajana ESAn ja EY:n välisen GNSS-sopimuksen mukaisesti;

5) säännöllistä ja läpinäkyvää raportointia neuvostolle ja Euroopan parlamentille.

8. GALILEON JULKISTEN HANKINTOJEN PERIAATTEET

Komissio on vakaasti sitä mieltä, että ohjelman on perustuttava sen kaikkien elementtien osalta tiukkaan ja oikeudenmukaiseen kilpailuun kahden toimittajan strategian ja säännöllisen kilpailuun perustuvan tarjousmenettelyn pohjalta – aina kun se mahdollista – tehokkuuden parantamiseksi ja riippuvuuden vähentämiseksi sekä ennen kaikkea kustannusten hallitsemiseksi ja riskien pienentämiseksi. Galileon hankintojen on kuitenkin nyt ja tulevaisuudessa voitava hyötyä myös monipuolisesta ja kilpailukykyisestä eurooppalaisesta teollisuudesta sekä laajasta osaamisen jakautumisesta. Siksi kaikilla tasoilla on vältettävä mahdollisuuksien mukaan tarjonnan pullonkauloja ja yhden toimittajan varaan jäämistä. Seuraavassa vaiheessa on kuitenkin otettava huomioon tietyt aiemmat päätökset ja erityisesti yksityisen sektorin kanssa kiertoradalla validoinnista (IOV) tehdyistä sopimuksista saavutetut tulokset. Kilpailuun perustuvan tarjonnan ja useamman kuin yhden toimittajan löytäminen voi lisäksi tulla kalliiksi ja aiheuttaa viivästymisiä, koska yleiskustannukset saattavat kasvaa ja uusien alihankkijoiden suunnittelu- ja tuotantotyö on kvalifioitava.

Siksi kaikkien näiden tekijöiden välille on luotava tasapaino, jossa suhteutetaan toisiinsa ohjelman yleinen tehokkuus, aiemmin tehdyt päätökset sekä monipuolisen ja kilpailuun perustuvan tarjonnan tarve. Komissio ehdottaa tämän vuoksi seuraavien periaatteiden soveltamista:

4. Sovelletaan julkisia hallintoja koskevia yhteisön sääntöjä.

5. Toteutetaan avoin, kilpailuun perustuva hankinta-arkkitehtuuri, jotta voitaisiin saavuttaa:

6. avoin pääsy ja oikeudenmukainen kilpailu koko teollisen hankintaketjun laajuudessa tavalla, joka tarjoaa yksityisen sektorin toimijoille – pk-yritykset mukaan lukien – mahdollisuuden tasapainoiseen osallistumiseen kaikissa jäsenvaltioissa;

7. ohjelman kokonaiskustannusten ja -aikataulun kunnollinen valvonta.

8. Saavutetut tulokset sekä tehdyt investoinnit ja sopimukset on otettava asianmukaisesti huomioon, samoin kuin eurooppalaisten GNSS-ohjelmien määrittely- ja kehitysvaiheista saadut kokemukset.

9. Rinnakkainen, kahden toimittajan hankintamenettely aina kun se on mahdollista; tämän tarkoitus on vähentää teknologisia ja teollisia riskejä sekä riippuvuuksia ja hallita yleisellä tasolla paremmin ohjelman kustannuksia ja aikataulua.

10. Järjestelmän infrastruktuurin vaiheittainen kehittäminen kiertoradalla tapahtuvasta validoinnista (IOV) täyteen toimintavalmiuteen (FOC) riskien hallitsemiseksi ja palvelujen käyttöönoton aikaistamiseksi.

11. On otettava huomioon eurooppalaisten GNSS-ohjelmien strateginen luonne sekä turvallisuus- ja vientivalvontavaatimukset.

9. KÄYTTÖVAIHEEN KYSYMYKSIÄ

Komissio on edelleen sitoutunut ottamaan yksityisen sektorin varhaisessa vaiheessa mukaan eurooppalaisiin GNSS-ohjelmiin, mukaan luettuina niiden toiminta- ja käyttövaihe. Käytännössä tarjolla on rajallinen määrä vaihtoehtoja tai niiden yhdistelmiä, kuten toimilupien, palvelusopimusten tai julkisomisteisten organisaatioiden eri variantit.

Tarvitaan vielä kuitenkin runsaasti lisää analyysejä, joiden tekemisen komissio on jo aloittanut valvontaviranomaisen avustuksella. Eri vaihetta koskevien päätösten ajoitus on tärkeää ohjelman lähestymistavan yleisen johdonmukaisuuden varmistamiseksi.

Komissio katsoo, että eurooppalaisten GNSS-ohjelmien toiminta- ja käyttövaihetta koskevia päätöksiä voidaan tehdä vasta sen jälkeen kun on tehty sarja yksityiskohtaisia teknisiä, kaupallisia, rahoituksellisia ja ohjelmaa koskevia selvityksiä. Komissio tulee tekemään ehdotuksia sopivan hetken koittaessa.

10. EUROOPPALAISTEN GNSS-OHJELMIEN RAKENNUS- JA KÄYTTÖÖNOTTOVAIHEEN AIKATAULU

Kuten komission toukokuussa toimittamissa asiakirjoissa todetaan, täyttä rakennus- ja käyttöönottovaihetta koskeva sopimus tulee voimaan aikaisintaan vuoden kuluttua uudelleenprofilointia koskevan EU:n poliittisen päätöksen tekemisestä, ja oletuksena on, että budjettia ja rahoitusta koskevat asiaan liittyvät oikeudelliset päätökset tehdään siitä muutaman kuukauden kuluessa. Mikäli pitkän toimitusajan hankinnat saadaan tehtyä viimeistään kuusi kuukautta aiemmin, täysi toimintavalmius (FOC) voidaan saavuttaa neljä ja puoli vuotta sopimuksen voimaantulosta.

Kun otetaan huomioon eurooppalaisia GNSS-ohjelmia koskevia päätöksiä varten tarvittava aika, mikäli myönteinen poliittinen päätös tehdään ennen vuoden 2007 loppua, täysi toimintavalmius voidaan saavuttaa vuoden 2013 puoliväliin mennessä.

Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella päädytään eurooppalaisten GNSS-ohjelmien rakennus- ja käyttöönottoaikatauluun, jonka keskeiset päivämäärät ja virstanpylväät on esitetty komission valmisteluasiakirjassa.

________

Liite 1: katsaus Galileo-ohjelman riskeihin

riskin tyyppi | syyt | vaikutukset | todennäköisyys | kustannusluokka tapahtumaa kohti |

Hankinta-/käyttöönottovaihe |

Suunnittelun riskit | Atomikellot, kiertoradan käyttäytyminen, SOL-palvelun suorituskyky, toteutuksen turvallisuusvaatimukset, laajentuminen IOV:stä FOC:hen | Uudelleensuunnittelu | Epätodennäköinen | ~ 250–500 milj. € |

Rakentamisen ja käyttöönoton riskit | Tekniset, johtamiseen ja rahoitukseen liittyvät sekä poliittiset kysymykset Laukaisun riskit | Viivytykset | Epätodennäköinen | enintään 250 milj. € |

Toiminta-/käyttövaihe |

Markkina-/tuottoriskit | Markkinoiden vajaatoiminta tai suunnittelu-/käyttöönottoriskien vaikutukset | Tulojen menetys | Todennäköinen | Enintään puolet vuotuisista perustuloista |

Kolmannen osapuolen vastuu | Vaateet | Vaateiden maksaminen | Erittäin kaukainen | > 1 miljardi € |

Vakuutus-kelvottomuus | Markkinoiden riittämätön kapasiteetti | Välitön rahoitus | Kaukainen | > 1 miljardi € |

Odottamattomat tapahtumat | Syyt ohjelman hallinnan ulkopuolella | - | Kaukainen | ~ 250–500 milj. € |

Tarkemmat tiedot ovat saatavilla komission valmisteluasiakirjasta.

[1] http://register.consilium.europa.eu/pdf/fi/07/st10/st10126.fi07.pdf

[2] Euroopan huippukokous, 21.–22. kesäkuuta 2007, 11177/1/07 Rev. 1, kohta 36.

[3] Tämän tiedonannon yhteydessä toimitetaan myös komission valmisteluasiakirja - SEC(2007) 1210, 19.9.2007.

[4] Muutettu ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi eurooppalaisten satelliittinavigointiohjelmien (EGNOS ja Galileo) toteuttamisesta - KOM(2007) 535, 19.9.2007.

[5] Tiedonanto monivuotisen rahoituskehyksen muuttamisesta ja ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja moitteettomasta varainhoidosta 17 päivänä toukokuuta 2006 tehdyn toimielinten sopimuksen muuttamiseksi monivuotisen rahoituskehyksen osalta - KOM(2007) 549, 19.9.2007.

[6] Euroopan avaruuspolitiikkaa koskeva tiedonanto - KOM(2007) 212, 26.4.2007.

[7] Tiedot ESAlta, aikaisemmista toimilupasopimusta koskevista tarjouksista ja kiertoradalla validointia koskevasta sopimuksesta; ESAn, valvontaviranomaisen (GSAn) ja riippumattomien konsulttien kuten PriceWaterhouseCoopersin ja Satel Conseil Internationalin tekemistä arvioinneista sekä kansallisten avaruusalan asiantuntijoiden kanssa järjestetystä todentamiskokouksesta.

[8] Ennakoimattomia menoja varten tehdyt varaukset ovat avaruusohjelmissa yleensä 10–20 prosentin suuruuskuokkaa.

[9] Validointia kiertoradalla (IOV) koskevan vaiheen mahdolliset kustannusten ylitykset katetaan nykyisistä rahoitusjärjestelyistä tai ennakoimattomia kustannuksia varten tehdyistä varauksista.

[10] Kiertoradalla validointia koskevan sopimuksen perusteella hankitaan neljä satelliittia ja niiden kantoraketit, ensimmäinen satelliittivalvontakeskus ja noin puolet tarvittavista maa-satelliittiyhteys-, jäljitys- ja valvonta-asemista.

[11] Lähde: ABI Research 2006.

[12] Lähteet: GSA: Ovum 2006, ABI Research 2006, Berg Insight 2006, ESYS 2006.

[13] Tämän epävarmuuden takia yksityinen sektori ei voinut hyväksyä markkinariskiä toimilupasopimusneuvotteluissa.

[14] Lähteet: Ovum 2006, toimilupasopimusneuvotteluvaiheessa saadut tarjoukset.

[15] Tämän vuoksi Euroopan parlamentti on toistuvasti vastustanut tätä ratkaisua.

[16] Tiedonanto monivuotisen rahoituskehyksen muuttamisesta ja ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja moitteettomasta varainhoidosta 17 päivänä toukokuuta 2006 tehdyn toimielinten sopimuksen muuttamiseksi monivuotisen rahoituskehyksen osalta - KOM(2007) 549, 19.9.2007.

[17] KOM(2004) 477 lopullinen/2.

[18] Ks. muutettu ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi eurooppalaisten satelliittinavigointiohjelmien (EGNOS ja Galileo) toteuttamisesta - KOM(2007) 535, 19.9.2007.

[19] Neuvoston asetus (EY) N:o 1321/2004, 12.7.2004.