2009
KUINKA KOMISSIO HALLINNOI 
VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN OSALLISTUMISTAEY:N KEHITYSYHTEISTYÖHÖNEUROOPAN 
TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
Erityiskertomus  nro 4
FI
ISSN 1831-0958

KUINKA KOMISSIO 
HALLINNOI VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN OSALLISTUMISTAEY:N KEHITYSYHTEISTYÖHÖNErityiskertomus  nro 4   2009
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön2
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBURG
P. +352 4398-45410
F. +352 4398-46430
Sähköposti: euraud@eca.europa.eu
Internet : http://www.eca.europa.eu
Erityiskertomus  nro 4   2009
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä 
Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).
Luettelointitiedot ovat teoksen lopussa.Luxemburg: Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto, 2009ISBN 978-92-9207-286-5
© Euroopan yhteisöt, 2009
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Printed in Belgium
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön3
SISÄLLYS
Kohdat
 LYHENTEET
I–VII  TIIVISTELMÄ
1–12  JOHDANTO
1–4  TARKASTUKSEN TAUSTA
5–6  TALOUSARVIOVAIKUTUKSET
7–9  LAINSÄÄDÄNTÖKEHYS
10–12  KESKEISET ASIAKIRJAT
10 KEHITYSPOLITIIKKAA KOSKEVA EUROOPPALAINEN KONSENSUS11–12 TIEDONANNOT JA SUUNTAVIIVAT
13–17  TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA
18–83  HUOMAUTUKSET
18–35   VARMISTAAKO KOMISSIO RIITTÄVÄN HYVIN, ETTÄ VALTIOISTA RIIPPUMATTOMAT TOIMIJAT OSALLISTUVAT 
KEHITYSYHTEISTYÖHÖN VAIKUTTAVASTI?
20–29 MAAKOHTAISTEN STRATEGIA-ASIAKIRJOJEN VALMISTELU
30–35  AIHEKOHTAINEN OHJELMA, JOKA KÄSITTELEE VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN 
JA PAIKALLISVIRANOMAISTEN ROOLIA KEHITYKSESSÄ
36–38   VOIDAANKO KOMISSION HALLINTOJÄRJESTELMILLÄ TEHOKKAASTI VARMISTAA, ETTÄ VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN 
TOIMIJOIDEN TOIMINTA ON TARKOITUKSENMUKAISTA JA TODENNÄKÖISESTI JOHTAA TAVOITELTUIHIN TULOKSIIN?
37–41 VALINTAMENETTELYT
42–50 VALVONTAMENETTELYT
51–62 SEURANTA, SEURANNAN VÄLINEET JA VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN VAIKUTTAVUUDEN ARVIOIMINEN63–68 KESTÄVYYSNÄKYMÄT
69–83   HUOLEHTIIKO KOMISSIO ASIANMUKAISESTI SIITÄ, ETTÄ VALTIOISTA RIIPPUMATTOMILLA TOIMIJOILLA 
ON MAHDOLLISUUS KEHITTÄÄ TOIMINTAVALMIUKSIAAN?
70–74 VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN TOIMINTAVALMIUKSIEN KEHITTÄMISTÄ KOSKEVA STRATEGIA75–83 VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN TOIMINTAVALMIUKSIEN KEHITTÄMISTÄ KOSKEVAT OHJELMAT
84–92  PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET
 LIITE I –  VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN KANSSA TEHTYJEN SOPIMUSTEN RAHAMÄÄRÄINEN ARVO
 LIITE II –  VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIIN TOIMIJOIHIN LIITTYVÄT COTONOUN SOPIMUKSEN KESKEISET SÄÄNNÖKSET
 LIITE III –  TARKASTETUT OHJELMAT, HANKKEET JA PAIKALLISET EHDOTUSPYYNTÖMENETTELYT LIITE IV –  KEHITYSYHTEISTYÖN TOIMIJAT, JOIDEN LUO TEHTIIN TARKASTUSKÄYNTI
 KOMISSION VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön5
LYHENTEET
AKT : Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maat (valtioiden muodostama ryhmä)
ALA : Aasia ja Latinalainen Amerikka
Concord : European NGO Confederation for Relief and Development , kansalaisjärjestöjen 
yhteenliittymä
CRIS : Common RELEX information system , yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen hallin-
nointia koskeva yhtenäinen tietokoneistettu tietojärjestelmä
EIDHR : European Initiative for Democracy and Human Rights , demokratiaa ja ihmisoikeuksia 
koskeva eurooppalainen aloite
EKR : Euroopan kehitysrahasto
ENPI : European neighbourhood and partnership instrument , eurooppalainen naapuruuden 
ja kumppanuuden väline
Eteläiset valtioista riippumattomat toimijat : Valtioista riippumattomat toimijat edun-
saajamaissa (etelässä)
EU: Euroopan unioni
EuropeAid : Euroopan komission yhteistyötoimisto
EY: Euroopan yhteisö
Logframe : Loogisen viitekehyksen matriisi
PADOR : Potential applicant data on-line registration , rahoitusta hakevien sähköinen 
rekisteröitymisjärjestelmä
RELEX : Komission ulkosuhteiden pääosasto
KOMISSION 
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön6
TIIVISTELMÄ
I
Tässä kertomuksessa termillä ”valtioista riip-
pumattomat toimijat” tarkoitetaan kaikkia  
niitä yhteiskunnan osatekijöitä, jotka eivät 
kuulu yksityiseen sektoriin eivätkä ole valtiol-
lisia. Termi kattaa myös valtioista riippumat-
tomat järjestöt1. AKT-maiden kanssa tehdyssä 
Cotonoun sopimuksessa sekä EU-lainsäädän-nössä annetaan valtioista riippumattomille 
toimijoille monenlaisia tehtäviä kehitysyh-
teistyön alalla: ne osallistuvat muun muassa 
toimintaperiaatteita koskevaan vuoropuhe-luun sekä hankkeiden täytäntöönpanoon.  Valtioista riippumattomia toimijoita pyritään 
tukemaan toimintavalmiuksien kehittämi-sessä, jotta ne voivat hoitaa nämä tehtävänsä. Vuonna 2007 EU:n suora tuki valtioista riippu-mattomille toimijoille oli noin 915 miljoonaa 
euroa, mikä vastaa kymmentä prosenttia kai-
kesta kehitysmaille (yleisestä talousarviosta ja EKR:sta) myönnetystä tuesta.
II
Tilintarkastustuomioistuin perehtyi tarkas-tuksessaan valtioista riippumattomien toi-
mijoiden kahteen pääasialliseen rooliin ja  
selvitti:
varmistaako komissio riittävän hyvin,   –
että valtioista riippumattomat toimi-
jat osallistuvat kehitysyhteistyöhön  
vaikuttavasti
onko komissiolla tehokkaat hallintojärjes- –
telmät, joilla se varmistaa, että valtioista 
riippumattomien toimijoiden toiminta on 
tarkoituksenmukaista ja todennäköisesti johtaa tavoiteltuihin tuloksiin
1 Cotonoun sopimuksessa myös yksityisen sektorin 
määritellään kuuluvan valtioista riippumattomiin toimijoihin. 
Tässä kertomuksessa termiä käytetään kuitenkin samoin kuin 
kehitysyhteistyön rahoitusvälineen yhteydessä, joten termi ei kata 
voittoa tavoittelevia yhteisöjä (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1905/2006, annettu 18 päivänä joulukuuta 2006, 
kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta (EUVL L 378, 
27.12.2006, s. 41)). Asetuksen (EY) N:o 1905/2006 24 artiklan 
2 kohdassa annetaan perusteellisempi luettelo termin kattamista 
organisaatiotyypeistä. Valtioista riippumattomien organisaatioiden 
tyypillisistä ominaisuuksista vallitsee selvästi laaja yksimielisyys, 
mutta yhdenmukaista määritelmää ei ole olemassa (Yhdistyneet kansakunnat ja Maailmanpankki ovat kumpikin julkaisseet 
operatiivisen määritelmän). Määritelmää ei tätä tarkastusta 
varten tarvittukaan, koska oli hyödyllisempää käyttää laajempaa 
käsitettä kehitysalan valtioista riippumattomat toimijat (vastaa 
kansalaisyhteiskunnan käsitettä). 
KOMISSION 
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön7
huolehtiiko komissio asianmukaisesti   –
siitä, että valtioista riippumattomilla  
toimijoilla on mahdollisuus kehittää  
toimintavalmiuksiaan.
III
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että  
komission pyrkimyksistä huolimatta val-tioista riippumattomien toimijoiden osal-listuminen kehitysyhteistyöhön on jäänyt  vähäiseksi eikä siihen kuulu EU-lainsäädän-nössä ja komission omissa suuntaviivoissa  tarkoitettua jatkuvaa ja suunnitelmallista  vuoropuhelua (kohdat 18–35).
IV
Komission hallintojärjestelmillä kyetään  yleensä varmistamaan, että valtioista riippu-mattomien toimijoiden toteuttamat hankkeet ovat tarkoituksenmukaisia ja että hankkeilla todennäköisesti saavutetaan tavoitellut  tulokset. Ehdotuspyyntömenettelyillä ei  kuitenkaan aina voida varmistaa, että hank-keet saadaan suunniteltua ajoissa, eivätkä  val tioista riippumattomat toimijat saa riittä-västi ohjeita rahoitusta koskevien sääntöjen käytännön soveltamisesta. Lisäksi menette-
lyjä tulkitaan ja sovelletaan epäyhtenäisesti. 
Seuranta on puutteellista ja kestävyysnäky-
mät huonot muun muassa siksi, että hankkeet 
ovat lyhytkestoisia (kohdat 36–68).
V
Toimintavalmiuksien kehittämiseksi on laa-
dittu ohjelmia, jotka ovat osa strategioita  
useimmissa AKT-maissa. Cotonoun sopimuk-
sen mukaisesti ohjelmia toteutetaan yhteis-
työssä kumppanimaiden hallitusten kanssa. Tämä lähestymistapa eroaa merkittävästi  
Aasian ja Latinalaisen Amerikan edunsaa-jamaiden kanssa sovelletusta lähestymista-vasta, sillä niitä varten ei ole vielä kehitetty strategioita (kohdat 69–74).
VI
Ensimmäisten toimintavalmiuksien kehittä-mistä koskevien ohjelmien havaittiin olevan edunsaajamaissa toimivien valtioista riip-pumattomien toimijoiden kannalta hyvin  tarkoituksenmukaisia. Ohjelmilla ei silti  saavutettu tavoiteltuja hyötyjä kaikilta osin lähinnä sen vuoksi, että hallintomenettelyt 
aiheuttivat viivästyksiä, jotka heikensivät  
vaikuttavuus- ja kestävyysnäkymiä. Ohjel-TIIVISTELMÄ
miin vaikuttaa myös sisäinen ristiriita: eni-ten tarvitseville valtioista riippumattomille 
toimijoille halutaan antaa tukea toimin-
tavalmiuksien kehittämiseen käyttämällä  
menettelyä (ehdotuspyynnöt), joka on  
suunniteltu parhaiten toimivien valtioista  
riippumattomien toimijoiden valikoimiseksi (kohdat 75–83).
VII
Tämän kertomuksen keskeisten suositusten mukaan komission olisi
tehostettava menettelyjä, joilla se pyr- –
kii ottamaan valtioista riippumattomat  toimijat mukaan kehitysyhteistyöhön, ja annettava enemmän menettelyihin liit-
tyviä ohjeita
jatkettava jo käynnistämiään toimen- –
piteitä ehdotuspyyntömenettelyn  
parantamiseksi
kohdennettava lähetystöjen suorittama  –
seuranta ja tukitoimet tarkemmin
annettava lähetystöille ja valtioista   –
riippumattomille toimijoille riittävästi  
ohjeita tulosindikaattoreiden osalta
parannettava kestävyyttä ja harkittava   –
tätä varten useiden erilaisten välineiden hyödyntämistä (jotta hankkeet eivät olisi ainoa toimintamuoto) työskenneltäessä valtioista riippumattomien toimijoiden kanssa
laadittava strategia Aasian ja Latinalai- –
sen Amerikan maissa toimivien valtioista riippumattomien toimijoiden toimin-tavalmiuksien kehittämistä varten ja  tarkasteltava uudelleen AKT-maihin ja  ALA-valtioihin sovellettavien lähesty-mistapojen eroja
tutkittava muita tapoja saavuttaa toi- –
mintavalmiuksien kehittämistä koskevan politiikan päämäärät, esimerkiksi kump-panuussopimuksilla, usean rahoittajan  
myöntämällä rahoituksella ja portais-tamalla avustukset niin, että ruohon-
juuritason organisaatiot saavutetaan  
paremmin.
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön8
JOHDANTO
TARKASTUKSEN TAUSTA
 1.  EU:n kehitysyhteistyöhön soveltama lähestymistapa kuvastaa vallitsevan 
kansainvälisen näkemyksen vaihtelua ja on muuttunut useasti viime 
vuosikymmenen mittaan sekä toimintaperiaatteiden että rahoituksen 
osalta. EY:n toimintatapaan kuuluvat nykyisin lukuisat eriasteiset  
kumppanuudet, ja kumppaneiden ominaispiirteet ja roolit ovat vähi-
tellen muuttuneet. Komission työskentely perustuu yhä useammin  kumppanuuteen hyvin erilaisten elinten kanssa, ja näihin kuuluu val-
tioista riippumattomia toimijoita ja niiden edustajia.
 2.  Termillä ”valtioista riippumattomat toimijat” tarkoitetaan kaikkia niitä 
yhteiskunnan osatekijöitä, jotka eivät kuulu yksityiseen sektoriin  
eivätkä ole valtiollisia. Kehitysyhteistyön alalla valtioista riippumat-tomiin toimijoihin lasketaan valtioista riippumattomat järjestöt sekä 
yhteisöperustaiset järjestöt, viljelijöiden yhdistykset, elinkeinonhar-
joittajien yhdistykset ja ammattikuntien yhdistykset, ympäristöjärjes-
töt, yliopistot, ammattijärjestöt, kauppakamarit ja säätiöt sekä kirkot 
ja uskonnolliset ryhmät. Termiä ”valtioista riippumattomat toimijat” 
käytetään usein – ja myös tässä kertomuksessa – synonyyminä kan-
salaisyhteiskunnan järjestöille (ks. myös tiivistelmän alaviite 1). Val-tioista riippumattomat järjestöt, ja etenkin eurooppalaiset valtioista 
riippumattomat järjestöt, olivat aiemmin EU:n tärkeimpiä valtioista 
riippumattomia kumppaneita
2. Nykyisin painotetaan kuitenkin kump-
pani- tai edunsaajamaiden valtioista riippumattomien toimijoiden  
osallistumista (näitä kutsutaan usein eteläisiksi valtioista riippumat-tomiksi toimijoiksi).
 3.  Valtioista riippumattomilla toimijoilla on monenlaisia tehtäviä EU:n kehi-
tysyhteistyön eri osa-alueilla. Niiden kaksi tärkeintä roolia ovat
toimintaperiaatteita koskevan vuoropuhelun käyminen hallitusten a) 
ja rahoittajien kanssa erilaisissa edustajan, puolestapuhujan ja  
”vahtikoiran” rooleissa
eniten apua tarvitsevia suoraan hyödyttävien kehitysohjelmien ja b) 
-hankkeiden täytäntöönpano.
 4.  Lainsäädännön mukaan komissio voi työskennellä valtioista riippumatto-
mien toimijoiden kanssa pääasiassa kolmella tavalla: lisäämällä näiden 
painoarvoa toimintaperiaatteita koskevassa vuoropuhelussa ottamalla ne mukaan kehitysyhteistyöhön; rahoittamalla valtioista riippumat-
tomien toimijoiden toteuttamia kehitysohjelmia ja -hankkeita sekä tukemalla (lähinnä eteläisten valtioista riippumattomien toimijoiden) toimintavalmiuksien kehittämistä
3, jotta nämä voivat toimia edellä 
mainituissa rooleissaan. Koska hallintoa on hajautettu, pääasiassa  
komission lähetystöt vastaavat nykyisin suhteista valtioista riippu-
mattomiin toimijoihin ja hallinnoivat noin 80:tä prosenttia (lukumää-räisesti tarkasteltuna) asianomaisista ohjelmista ja hankkeista.2 Yksi suurimmista syistä oli se, 
että eurooppalaisilla valtioista 
riippumattomilla järjestöillä oli 
paremmat valmiudet vastata 
komission vaatimuksiin kuin 
edunsaajamaiden valtioista riippumattomilla toimijoilla, joita 
oli aiemmin vähän ja joilla oli 
vähän resursseja. 
3 Toimintavalmiuksien 
kehittämisellä tarkoitetaan 
prosessia, jossa ihmiset ja organisaatiot hankkivat uusia 
valmiuksia sekä parantavat jo 
olemassa olevia valmiuksiaan 
suorittaa tehtäviä ja aikaansaada 
tuotoksia, määrittää ja ratkaista 
ongelmia sekä tehdä asiantuntevia 
valintoja pitkällä aikavälillä. 
1 000
800600400200
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön9
4 Kohta 52. 
5 Toisin sanoen luku ei sisällä 
humanitaarista apua ja hätäapua 
(kohta 17) eikä avustuksia 
kansainvälisille järjestöille (jotka 
saattavat lopulta käyttää valtioista 
riippumattomia järjestöjä/toimijoita täytäntöönpanijoina). 
6 Aihekohtaisissa ohjelmissa 
keskitytään tiettyihin aiheisiin 
tai kehitystoiminnan tyyppeihin, joista on nimenomaisesti säädetty 
lainsäädännössä ja joiden ohjelmointi 
ei liity maantieteellisiin ohjelmiin. 
Ohjelmat koskevat seuraavia aiheita: 
inhimillinen ja sosiaalinen kehitys, 
ympäristö ja luonnonvarojen 
kestävä hallinta energia mukaan luettuna, valtioista riippumattomat 
toimijat ja paikallisviranomaiset, 
elintarviketurva sekä maahanmuutto- 
ja turvapaikkakysymykset. 
7 Maantieteelliset ohjelmat 
kattavat kehitystoimintaan liittyvän 
yhteistyön kumppanimaiden ja 
-alueiden kanssa maatieteellisin 
perustein määritettynä. TALOUSARVIOVAIKUTUKSET
 5.  Valtioista riippumattomien toimijoiden kautta kulkevaa EU-varojen virtaa 
on vaikea seurata, koska komissiolla ei ole siitä kattavia tietoja4. Val-
tioista riippumattomille toimijoille ilman välikäsiä5 ohjattujen varojen 
osuus on kuitenkin kasvanut asteittain viime vuosikymmenen kuluessa 
ja oli vuonna 2007 noin kymmenen prosenttia siitä kokonaismäärästä, 
jolla kehitysmaita tuettiin yleisestä talousarviosta ja Euroopan kehi-tysrahastosta (EKR) ( kaavio 1  ja liite I ).
 6.  EY:n tuki valtioista riippumattomille toimijoille on perinteisesti myön-
netty pääasiassa aihekohtaisista budjettikohdista6, ja vähäisemmässä 
määrin maantieteellisten budjettikohtien7 ja EKR:n kautta ( liite I ).  
Suurin rahoituslähde on ollut valtioista riippumattomien järjestöjen kanssa toteutettavaa yhteisrahoitusta koskeva ohjelma (joka tuolloin 
koski vain eurooppalaisia valtioista riippumattomia järjestöjä). Perus-
tamisvuonnaan 1976 ohjelmaan myönnettiin 2,5 miljoonaa euroa, ja 
1990-luvun puolivälissä määrä nousi noin 200 miljoonaan euroon  
vuodessa, mikä vastaa 23:a prosenttia komission kokonaisrahoituk-
sesta valtioista riippumattomille toimijoille vuonna 2007.
VALTIOISTA RIIPPUMATTOMILLE TOIMIJOILLE 
SUORITETTUJEN MAKSUJEN* KEHITYS VUOSINA 2000–2007KAAVIO 1
* EU:n menot, joissa suorien maksujen ensimmäinen saaja oli kehitysyhteistyöhön osallistuva valtioista riippumaton toimija.
Lähde : Komission yksiköt.Vuosimiljoonaa euroa
Yhteensä EKR Talousarvio
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön10
LAINSÄÄDÄNTÖKEHYS
 7.  Komissio on useiden vuosien ajan rahoittanut eurooppalaisten valtioista 
riippumattomien järjestöjen omia aloitteita (yhteisrahoitusmenettely-
jen avulla) sen lisäksi, että se on käyttänyt valtioista riippumattomia 
toimijoita EU:n tuen täytäntöönpanijana. Neuvoston asetuksessa (EY) 
N:o 1658/988 on annettu säännöt sellaisia toimia varten, jotka pannaan 
täytäntöön yhteisrahoituksen avulla eurooppalaisten valtioista riip-pumattomien järjestöjen kanssa kehitysmaita hyödyttävillä aloilla.
 8.  Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren (AKT) valtioiden ryhmän tapauksessa 
EU:n ja valtioista riippumattomien toimijoiden suhteita muutti huo-
mattavasti kesäkuussa 2000 allekirjoitettu Cotonoun sopimus. AKT-
maat ja Euroopan yhteisö sitoutuivat oikeudellisesti siihen, että ne ottavat valtioista riippumattomat toimijat mukaan kaikkiin yhteistyö-
prosessin vaiheisiin (muotoileminen, toteuttaminen, tarkistaminen ja 
arviointi) sekä myöntävät varoja valtioista riippumattomien toimijoi-
den toimintavalmiuksien parantamiseen, jotta nämä voivat toteuttaa 
uutta rooliaan kumppaneina kehitysyhteistyön alalla ( liite II ).
 9.  Muiden maiden osalta erityisiä säännöksiä valtioista riippumattomien 
toimijoiden roolista on annettu asetuksissa, jotka koskevat kehitys-
yhteistyön rahoitusvälinettä9 sekä eurooppalaisen naapuruuden ja  
kumppanuuden välinettä10. Ne korvasivat aiemmin voimassa olleet  
säännökset tammikuusta 2007 alkaen. Lisäksi kehitysyhteistyön  rahoitusvälineeseen sisältyy uusi aihekohtainen ohjelma kehitysyh-
teistyöhön osallistuvia valtioista riippumattomia toimijoita ja pai-
kallisviranomaisia varten. Yksi ohjelman päätavoitteista on edistää 
toimintavalmiuksien kehittämistä (ja korvata aiempi valtioista riippu-
mattomien järjestöjen kanssa toteutettavaa yhteisrahoitusta koskeva ohjelma – kohta 6).8 EYVL L 213, 30.7.1998, s. 1. 
9 Asetus (EY) N:o 1905/2006. 
10 Euroopan parlamentin 
ja neuvoston asetus (EY) N:o 1638/2006, annettu 24 päivänä 
lokakuuta 2006, eurooppalaista 
naapuruuden ja kumppanuuden 
välinettä koskevista yleisistä 
määräyksistä (EUVL L 310, 
9.11.2006, s. 1). 
KEHITYSPOLITIIKKAA KOSKEVA EUROOPPALAINEN KONSENSUS – 
KANSALAISYHTEISKUNNAN OSALLISTUMINEN
”EU tukee kaikkien sidosryhmien laajamittaista osallistumista maiden kehitykseen ja kannustaa kaikkia yhteiskunnan 
osapuolia ottamaan siihen osaa. Kumppanimaiden kansalaisyhteiskunnat – mukaan lukien talouselämän osapuolet ja 
työmarkkinaosapuolet, kuten ammattiliitot, työnantajajärjestöt ja yksityissektori, sekä kansalaisjärjestöt ja muut valtiosta 
riippumattomat toimijat – ovat ratkaisevassa asemassa edistettäessä demokratiaa, sosiaalista oikeudenmukaisuutta ja 
ihmisoikeuksia. EU tehostaa valtiosta riippumattomien toimijoiden valmiuksien kehittämiseen antamaansa tukea, jotta niillä olisi paremmat mahdollisuudet osallistua kehitysprosessiin ja jotta voitaisiin edistää poliittista, yhteiskunnallista 
ja taloudellista vuoropuhelua. Eurooppalaisen kansalaisyhteiskunnan tärkeä merkitys on myös tunnustettava tässä yhteydessä. EU aikookin kiinnittää erityistä huomiota EU:n kansalaisten kouluttamiseen ja valistamiseen kehitykseen liittyvissä asioissa.”LAATIKKO 1
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön11
KESKEISET ASIAKIRJAT
KEHITYSPOLITIIKKAA KOSKEVA EUROOPPALAINEN KONSENSUS
 10.  Joulukuussa 2005 EU antoi asiakirjassa ”Kehityspolitiikkaa koskeva euroop-
palainen konsensus” korkean tason poliittisen julistuksen, jossa se 
tunnustaa ja vahvistaa periaatteen, että valtioista riippumattomat  
toimijat osallistuvat kehitysyhteistyöhön. Lisäksi EU sitoutui asiakir-jassa tukemaan valtioista riippumattomien toimijoiden toimintaval-
miuksien kehittämistä, jotta nämä voivat toimia tässä roolissaan
11.
TIEDONANNOT JA SUUNTAVIIVAT
 11.  Neuvosto vahvisti12 toukokuussa 2003 joukon standardeja, joita komission 
yksiköiden on noudatettava taatakseen, että valtioista riippumatto-mien toimijoiden kuuleminen ja osallistuminen on riittävää:
Jäsenvaltion viranomaiset tukevat valtioista riippumattomien toi- a) 
mijoiden osallistumista kansallisen kehitysstrategian tai köyhyy-
den vähentämisstrategia-asiakirjojen valmisteluun.
Valtioista riippumattomia toimijoita olisi kuultava järjestelmälli- b) 
sesti läpi koko ohjelmatyön.
Kaikkien etupiirien on oltava edustettuina kuulemisissa. c) 
Valtioista riippumattomien toimijoiden on hyvissä ajoin saa- d) 
tava selkeää ja kattavaa tietoa, jotta ne voivat valmistella  
osallistumistaan.
Toimintavalmiuksien kehittäminen on oleellisen tärkeää, jotta  e) 
valtiosta riippumattomilla toimijoilla voisi olla rakentava rooli  
kehitysprosessissa.
Jäsenvaltioiden ja muiden avunantajien koordinointia lisätään. f) 
EY kannustaa valtioista riippumattomia toimijoita edelleen osallis- g) 
tumaan yhteistyöhankkeiden ja -ohjelmien täytäntöönpanoon.
EY säilyttää suhteensa valtioista riippumattomiin toimijoi- h) 
hin nykyisenlaisina: valtiosta riippumattomat toimijat voivat  
olla täytäntöönpanokumppaneina tai ne voivat toimia omasta  
aloitteestaan.
 12.  Komissio antoi marraskuussa 2004 kaikille lähetystöilleen suuntaviivat 
valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumisesta kehitysyh-teistyöhön. Nämä suuntaviivat täydentävät niitä, jotka oli jo annettu AKT-maissa toimiville lähetystöille. Suuntaviivoja sovelletaan vuosien 2007–2013 maakohtaisiin strategia-asiakirjoihin.11 Kuten kohdassa 2 
todettiin, termiä valtioista 
riippumattomat toimijat 
käytetään tässä synonyyminä kansalaisyhteiskunnalle. 
12 Standardit on esitetty 
komission tiedonannon 
”Valtiosta riippumattomien 
toimijoiden osallistuminen EY:n 
kehitysyhteistyöpolitiikkaan” päätelmissä (KOM(2002) 598 
lopullinen). 
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön12
TARKASTUKSEN SISÄLTÖ 
JA LÄHESTYMISTAPA
 13.  Tilintarkastustuomioistuin selvitti tarkastuksessaan sitä, kuinka komissio 
hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista kehi-
tysyhteistyöhön. Huomio kohdistettiin valtioista riippumattomien  toimijoiden kahteen päätehtävään – kumppaneina EY:n kehitysyh-
teistyössä sekä toteutuksesta vastaavina toimijoina (kohta 3). Tarkas-
tuksen lähestymistapa perustui seuraaviin kolmeen kysymykseen:
Varmistaako komissio riittävän hyvin, että valtioista riippumatto- a) 
mat toimijat osallistuvat kehitysyhteistyöhön vaikuttavasti?
Voidaanko komission hallintojärjestelmillä tehokkaasti varmistaa, b) 
että valtioista riippumattomien toimijoiden toiminta on tarkoituk-senmukaista ja todennäköisesti johtaa tavoiteltuihin tuloksiin?
Huolehtiiko komissio asianmukaisesti siitä, että valtiois ta  c) 
riippumattomilla toimijoilla on mahdollisuus kehittää  toimintavalmiuksiaan?
 14.  Tilintarkastustuomioistuin otti lähtökohdakseen edellä kohdissa 11 ja 
12 mainitut standardit ja suuntaviivat. Niissä on vahvistettu perusta 
sille, millaisilla toimintaperiaatteilla EU:ssa varmistetaan valtioista 
riippumattomien toimijoiden osallistuminen EY:n kehitysyhteistyö-hön. Siksi standardeja ja suuntaviivoja on käytetty tarkastuksen ylei-
sinä kriteereinä.
 15.  Tarkastuskysymyksiin pyrittiin vastaamaan pääasiassa seuraavanlaisella 
tarkastustyöllä:
Tarkastajat kävivät läpi asiakirjoja toimintaperiaatteista ja ohjel- a) 
moinnista, joita EY soveltaa valtioista riippumattomiin toimijoihin, 
sekä toteutusta koskevia raportteja (kohta 24).
Tarkastajat kävivät komission lähetystöissä Bangladeshissa, Etio- b) 
piassa, Perussa ja Etelä-Afrikassa perehtymässä komission menet-
telyihin ja toimintaan, ja muun muassa viiteen ohjelmaan, jotka 
koskivat toimintavalmiuksien kehittämiseen, seitsemään paikalli-
seen ehdotuspyyntöön ja 16 yksittäiseen hankkeeseen annettavaa 
tukea ( liite III ).
Asiakirjojen perusteella tarkastettiin kaksi ohjelmaa, joiden kautta c) 
annettiin tukea toimintavalmiuksien kehittämiseen Malissa ja  
Ugandassa.
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön13
Tarkastajat haastattelivat yli 60:tä paikallista ja kansainvälistä  d) 
valtioista riippumatonta toimijaa, kumppanimaiden keskus- ja  
paikallisviranomaisia, teknisen avun yksiköitä ja muita rahoittajia sekä eräiden eurooppalaisten valtioista riippumattomista toimi-
joista koostuvien ryhmien ja verkostojen edustajia. Tarkoituksena 
oli kerätä tietoja siitä, missä määrin valtioista riippumattomat toi-
mijat osallistuvat kehitysyhteistyöhön ja mikä on niiden kokemus 
menettelyistä, joilla komissio tukee osallistumista ( liite IV ).
Verrattiin toimintaa Alankomaiden ja Ruotsin kehitysapuvirastojen e) 
toimintaan.
  Tarkastus kattoi valtioista riippumattomien toimijoiden kuulemisen vuo-
desta 2000 alkaen (jolloin Cotonoun sopimus allekirjoitettiin) sekä 
vuonna 2007 käynnissä olleiden hankkeiden ja ohjelmien joukosta  
poimitun otoksen.
 16.  Tarkastuksessa otettiin huomioon myös sellaisten tilintarkastustuomio-
istuimen viimeaikaisten tarkastusten tulokset, joiden yhteydessä oli 
tehty havaintoja valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumi-
sesta kehitysyhteistyöhön13. Lisäksi otettiin huomioon komission sisäi-
sen tarkastuksen osaston äskettäin suorittama tarkastus, joka käsitteli valtioista riippumattomia järjestöjä EuropeAidissa, ja kyseisen tarkas-
tuksen osalta toteutettu seuranta. Tarkastajat ottivat myös huomioon, 
että komissio arvioi parhaillaan EY:n avun toimittamista kansalaisyh-
teiskunnan järjestöjen kautta. Tehtävänasettelun mukaan arvioinnissa 
keskitytään valtioista riippumattomien toimijoiden rooliin toteutta-jina (kanavina, joiden kautta EY:n apua ohjataan). Tilintarkastustuo-
mioistuimen tarkastuksessa kysymyksenasettelu on laaja-alaisempi, ja 
siinä tutkitaan, millä tavoin komissio ottaa valtiois ta riippumattomat 
toimijat mukaan kaikkiin EU:n kehitysyhteistyön vaiheisiin.
 17.  Tarkastuksessa keskityttiin valtioista riippumattomien toimijoiden roo-
leihin kehitysyhteistyön alalla. Siinä ei käsitelty humanitaarista apua 
ja hätäapua, jotka muodostavat oma alansa erityisine strategioineen 
ja hallintojärjestelmineen. Tarkastukseen ei kuulunut eri kanavien  
(yksityinen sektori, YK, pankkijärjestelmät) tehokkuuden ja vaikutta-
vuuden vertailu eikä valtioista riippumattomien toimijoiden toimin-nan vaikutusten komparatiivinen analyysi eri aloilla.13 Tilintarkastustuomioistuimen 
kolme viimeisintä vuosikertomusta 
talousarvion toteuttamisesta 
(varainhoitovuosi 2007 – kahdeksas luku: yhteisön 
ulkopuolelle suunnattu tuki 
sekä kehitys- ja laajentumisasiat; 
varainhoitovuodet 2006 
ja 2005 – kahdeksas luku: ulkoiset toimet) ja Euroopan 
kehitysrahastosta rahoitetuista 
toimista (varainhoitovuodet 
2005, 2006 ja 2007) sekä 
erityiskertomuksen nro 10/2008 – 
terveydenhuoltopalveluihin 
liittyvä EY:n kehitysyhteistyötuki Saharan eteläpuolisen Afrikan 
maille (http://eca.europa.eu). 
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön14
VARMISTAAKO KOMISSIO RIITTÄVÄN HYVIN, 
ETTÄ VALTIOISTA RIIPPUMATTOMAT TOIMIJAT OSALLISTUVAT KEHITYSYHTEISTYÖHÖN VAIKUTTAVASTI?
 18.  Valtioista riippumattomien toimijoiden ottamista järjestelmällisesti 
mukaan kehitysyhteistyöhön pidetään laajalti hyvänä keinona edistää 
sitoutumista ja osallistumista, jotka ovat EU:n kehitysyhteistyöpolitii-kan keskeisiä periaatteita. Lisäksi se on keino hyödyntää ohjelmoin-
nissa käytännön paikallistuntemusta ja kokemuksia. Tämä on otettu huomioon asiakirjassa ”Kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen  konsensus” kuvatuissa toimintaperiaatteissa ( laatikko 1 ).
 19.  Arvioidakseen, ottaako komissio valtioista riippumattomat toimijat 
mukaan riittävällä tavalla, tilintarkastustuomioistuin tarkasteli kahta keskeistä kuulemisprosessia, jotka koskevat
maakohtaisten strategia-asiakirjojen valmistelua AKT-maita sekä a) 
Aasian ja Latinalaisen Amerikan maita varten
strategia-asiakirjojen valmistelua kehitysyhteistyötä tekeviin  b) 
valtioista riippumattomiin toimijoihin ja paikallisviranomaisiin  
liittyvää uutta aihekohtaista ohjelmaa varten.
MAAKOHTAISTEN STRATEGIA-ASIAKIRJOJEN VALMISTELU
 20.  Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko jatkuva ja suunnitelmallinen vuo-
ropuhelu toteutunut, olivatko valtioista riippumattomien toimijoi-
den kuulemisesta annetut suuntaviivat kattavat (kohta 12) ja oliko 
suuntaviivoja ja komission kuulemisprosessiin sovellettavia yleisiä  periaatteita ja vähimmäisvaatimuksia noudatettu
14:
Oliko olemassa selkeät institutionaaliset mekanismit a) 
oliko olennaiset valtioista riippumattomat toimijat otettu  b) 
mukaan
oliko valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumiseen  c) 
varattu riittävästi aikaa
oliko valmisteluprosessi tarkoituksenmukainen d) 
annettiinko vuoropuhelun tuloksista selkeää palautetta e) 
oliko EY:llä riittävät resurssit vaikuttavan vuoropuhelun  f) 
käymiseksi?HUOMAUTUKSET
14 Komission tiedonanto – 
Komission konsultointiprosessiin 
sovellettavat yleiset periaatteet ja vähimmäisvaatimukset, KOM(2002) 
704 lopullinen, 11.12.2002. 
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön15
VALTIOISTA  RIIPPUMATTOMAT  TOIMIJAT  EIVÄT  OSALLISTU  MAAKOHTAISTEN  STRATEGIA -
ASIAKIRJOJEN  LAATIMISEEN  SUUNTAVIIVOISSA  TARKOITETUSSA  MÄÄRIN
 21.  Vaikka EY:n toimintatapaan jo ennestään kuului valtioista riippumatto-
mien toimijoiden kuuleminen15, kolmessa neljästä tarkastuksen koh-
teena olleesta maasta (ts. Etelä-Afrikkaa lukuun ottamatta) havaittiin 
hyvin vähän näyttöä siitä, että valtioista riippumattomat toimijat  
olisivat osallistuneet kauden 2002–2006 maakohtaisten strategia-asia-
kirjojen valmisteluun, sillä komission lähetystöissä ei ollut aiheesta riittävää aineistoa. Etelä-Afrikassa valtioista riippumattomia toimi-
joita oli kuultu jonkin verran. Etiopiassa pyrittiin myöhemmin vuoden 2004 vuosittaisesta yhteisestä tarkistuksesta alkaen käymään jatkuvaa ja suunnitelmallista kolmenkeskistä vuoropuhelua hallituksen, EY:n 
ja valtioista riippumattomien toimijoiden edustajien kesken ja vuo-
ropuhelua on jatkettu kauden 2007–2013 maakohtaisten strategia-
asiakirjojen kohdalla ( laatikko 2 ).
 22.  Sitä vastoin Bangladeshissa ja Perussa – ja aiemmin Etelä-Afrikassa – 
lähetystöt eivät järjestelmällisesti ottaneet valtioista riippumattomia 
toimijoita mukaan kauden 2007–2013 ohjelmointiin, vaan kuulivat  
niitä vain tapauskohtaisesti. Kuuleminen ei niinkään tapahtunut jat-
kuvan vuoropuhelun kautta, vaan tavallisesti päivän mittaisissa semi-naareissa, joissa pidettiin esityksiä ja koottiin ideoita läsnä olleilta 
valtioista riippumattomilta toimijoilta. Perussa ja Etelä-Afrikassa ei 
myöskään saatu näyttöä siitä, että kuulemisten tulokset olisi sisälly-
tetty maakohtaisiin strategia-asiakirjoihin. Tarkastuksessa havaittiin, 
että kuulemismenettelyssä oli muitakin puutteita: kuulemisten hallin-noimiseksi ei ollut selkeää mekanismia (esimerkiksi toimintasuunnitel-
maa, johon olisi sisältynyt luotettava ja ennakoitavissa oleva aikataulu 
jatkossa toteutettavia kuulemisia varten), asiakirjojen jakelu viivästyi, 
kutsuja esitettiin myöhässä, kuuleminen tapahtui myöhäisessä ohjel-
moinnin vaiheessa, mukaan valittiin vain vähäinen määrä valtioista riippumattomia toimijoita, valtioista riippumattomien toimijoiden  oli vaikea kommentoida ehdotuksia ja valtioista riippumattomille  toimijoille ei annettu riittävästi palautetta kuulemisten tuloksista.15 KOM(2000) 212 lopullinen, 
Euroopan yhteisön 
kehitysyhteistyöpolitiikka, 
kohta 5.2. 
ESIMERKKI HYVÄSTÄ TAVASTA ORGANISOIDA HALLITUKSEN, EY:N JA VALTIOISTA 
RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN VÄLINEN VUOROPUHELU
Etiopia: Cotonoun työryhmä
Vuonna 2003 joukko Etiopiassa toimivia kansallisia ja kansainvälisiä valtioista riippumattomia järjestöjä ja verkostoja 
järjestäytyi niin kutsutuksi Cotonoun työryhmäksi (Cotonou Task Force, CTF) voidakseen käydä komission lähetystön ja Etiopian hallituksen kanssa vuoropuhelua EY:n kehitysyhteistyöstä. Lähetystö ja hallitus ovatkin harjoittaneet aktiivista vuoropuhelua Cotonoun työryhmän kanssa ja kuulleet sitä, etenkin vuosittaisten yhteisten tarkistusten osalta vuodesta 
2004 alkaen sekä laadittaessa uutta maakohtaista strategia-asiakirjaa kymmenettä EKR:a varten.LAATIKKO 2
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön16
 23.  Kaikissa neljässä tarkastetussa lähetystössä valtioista riippumattomien 
toimijoiden osallistuminen kehitysyhteistyöhön rajoittui yleisstrate-
gian määrittämiseen; niin ollen niitä ei kuultu (mikä on vastoin suun-taviivoja) alakohtaisten strategioiden osalta eivätkä ne osallistuneet 
hankkeiden täytäntöönpanoon, seurantaan ja arvioimiseen kullakin 
kehitysyhteistyön alalla.
 24.  Lisäksi tilintarkastustuomioistuin analysoi komission keskusyksiköillä 
olevia tietoja16, joista kävi ilmi, että muiden lähetystöjen osalta  
ilmeni samanlaisia puutteita. Vaikka lähes kaikissa AKT-maissa oli  suoritettu jonkinlainen kuuleminen, komission keskusyksiköt pitivät valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista suuntaviivoi-
hin nähden tyydyttävänä vain puolessa näistä maista (osallistuminen 
ei ollut rajoittunut vain tapauskohtaisiin kuulemisiin)
17. Vastaavasti 
tilintarkastustuomioistuin totesi 24 tarkastamansa Aasian ja Lati-nalaisen Amerikan (ALA) maan osalta, että jonkinlaisia kuulemisia  
oli yleensä järjestetty, mutta valtioista riippumattomien toimijoiden 
osallistuminen ulottui tapauskohtaisia kuulemisia pidemmälle ainoas-
taan neljässä Latinalaisen Amerikan maassa eikä yhdessäkään Aasian 
maassa.
 25.  Valtioista riippumattomien toimijoiden osallistuminen oli huomatta-
vampaa AKT-maissa – joissa valtioista riippumattomilla toimijoilla on 
Cotonoun sopimuksen mukaisesti oikeus olla mukana prosessissa – 
kuin Aasian ja Latinalaisen Amerikan maissa. Ennen uuden kehitys-
yhteistyön rahoitusvälineen käyttöönottoa vuonna 2007 voimassa  olleessa ALA-asetuksessa
18 ei edellytetty valtioista riippumattomien 
toimijoiden osallistumista kehitysyhteistyön toimintaperiaatteiden 
ja strategioiden laatimiseen.
 26.  Komission henkilöstö kohtasi käytännön ongelmia yhteistyössään val-
tioista riippumattomien toimijoiden kanssa. He totesivat muun  
muassa, että i) yhteistyö valtioista riippumattomien toimijoiden  
kanssa riippuu hyvin suurelta osin myös kumppanimaan hallituksen 
asenteesta; ii) on vaikea tietää, mitkä ovat ne valtioista riippumat-
tomat toimijat, joiden kanssa yhteistyötä olisi kulloinkin perusteltua 
tehdä; iii) tehtäessä yhteistyötä valtioista riippumattomien toimijoi-den kanssa (kahdenvälisesti tai ryhmänä) nousee esiin myös kysymys 
niiden edustavuudesta ja tilivelvollisuudesta; iv) monilla valtioista 
riippumattomilla toimijoilla ei ole valmiuksia ja/tai resursseja tulla 
mukaan kehitysyhteistyöhön, eivätkä ne halua osallistua, jos ne tie-
tävät, että mahdollisuudet saada varoja ovat pienet; v) valtioista riip-pumattomat toimijat eivät aina puolusta kaikkein syrjäytyneimpien 
ryhmien näkemyksiä.
 27.  Silloinkin kun on aktiivisesti pyritty yhteistyöhön valtioista riippumat-
tomien toimijoiden kanssa, toteutuksessa esiintyneet ongelmat ovat 
saattaneet johtaa siihen, että tulokset eivät aina ole olleet toivotun-laisia ( laatikko 3 ).16 Mukaan lukien Guatemalaa 
koskeva poikkeuksellinen tapaus 
(laatikko 3). 
17 Tätä arviota tukevat myös 
tulokset, jotka Euroopan 
talous- ja sosiaalikomitea sai 
järjestettyään kuulemisen siitä, 
miten valtioista riippumattomat toimijat ja paikallisviranomaiset 
osallistuvat kymmenennen 
EKR:n maakohtaisten strategia-
asiakirjojen laatimiseen 
AKT-maissa. 
18 Neuvoston asetus (ETY) 
N:o 443/92, annettu 25 päivänä 
helmikuuta 1992, rahoitusavusta 
ja teknisestä avusta Aasian 
ja Latinalaisen Amerikan 
kehitysmaille sekä taloudellisesta yhteistyöstä näiden maiden kanssa 
(EYVL L 52, 27.2.1992, s. 1). 
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön17
ERITYISTÄ  KOULUTUSTA  JA YKSITYISKOHTAISIA  OHJEITA  SIITÄ , KUINKA  
VALTIOISTA  RIIPPUMATTOMIA  TOIMIJOITA  VOIDAAN  OTTAA  MUKAAN  PROSESSIIN , 
ON KEHITETTÄVÄ  EDELLEEN
 28.  Valtioista riippumattomien toimijoiden osallistuminen jäi usein vaati-
mattomaksi, ja kuulemisten ajoituksessa ja järjestämistavassa ilmeni 
laajalti puutteita. Tämä osoittaa, että kunnianhimoinen tavoite, jonka 
mukaan valtioista riippumattomat toimijat pyritään saamaan mukaan 
kaikkeen EY:n kehitysyhteistyöhön, on käytännössä edelleen suuri  haaste. Monet lähetystöhenkilöstöön kuuluvista katsovat, että val-
tioista riippumattomien toimijoiden osallistuminen rajoittuu palvelu-jen suorittamiseen tai kertaluontoiseen kuulemiseen ohjelmakauden tietyissä vaiheissa. Komissio ei vielä ole osoittanut riittävästi aikaa ja 
resursseja siihen, että lähetystöjen henkilöstö voisi toimia val tioista 
riippumattomien toimijoiden kanssa kaikilla tasoilla. Erityistä koulu-
tusta aiheesta on edelleen kehitettävä.
 29.  Komission tarkastusajankohtana käyttämissä suuntaviivoissa (kohta 12) 
tuodaan kyllä esiin monia edellä mainituista kysymyksistä. Niissä  
suositellaan kartoitustutkimusta olennaisten valtioista riippumatto-
mien toimijoiden valitsemiseksi ja näiden edustavuuden arvioimiseksi, 
mutta muita yksityiskohtaisia ohjeita ei anneta esimerkiksi sellaisista keskeisistä aiheista kuin valtioista riippumattomien toimijoiden rooli 
avun vaikuttavuuden lisäämisessä ja niiden osallistuminen talousar-
viotukea sisältävien alakohtaisten strategioiden määrittämiseen.
ESIMERKKI VAIKEUKSISTA, JOITA VOI ILMETÄ, KUN VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIA 
TOIMIJOITA PYRITÄÄN OTTAMAAN MUKAAN EY:N KEHITYSYHTEISTYÖHÖN
Guatemala: ”Mesodiálogo”
Mesodiálogo (yhteisön ja Guatemalan välistä yhteistyötä käsittelevä pysyvä foorumi) käynnistettiin vuonna 2000, ja 
siihen kuuluivat komission lähetystö, jäsenvaltioita, Guatemalan hallitus, eurooppalaisia valtioista riippumattomia jär-
jestöjä ja guatemalalaisia valtioista riippumattomia toimijoita. Tarkoituksena oli tukea kauden 2002–2006 maakohtaisen strategia-asiakirjan täytäntöönpanoa siten, että eri tahot suoraan osallistuvat strategia-asiakirjan mukaisten ohjelmien 
valitsemiseen, toteuttamiseen ja seurantaan. Prosessissa oli mukana noin 150 organisaatiota ja 800 ihmistä, jotka oli 
jaettu työryhmiin luonnostelemaan strategia-asiakirjoja, osallistumaan ohjelmien ja hankkeiden valintaan ja muotoiluun, 
perustamaan alueellisia verkostoja jne. Mesodiálogosta aiheutui kuitenkin lähetystölle valtava määrä organisointityötä;
 
Mesodiálogo tuntui ylittävän roolinsa puuttumalla seikkoihin, jotka kuuluivat EY:n yksinomaisiin toimivaltuuksiin; 
hallitus ei sitoutunut prosessiin selkeästi ja prosessin kestävyydestä ei saatu takeita. Nämä seikat johtivat siihen, että 
prosessi kuihtui vähitellen ja foorumi lopulta lakkautettiin vuonna 2005.
Lähteet : RELEX/L3 Working document on involvement of NSAs in the programming process in the countries of Asia and 
Latin America  (Ulkosuhteiden pääosaston työasiakirja, joka koskee valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista 
ohjelmointiin Aasian ja Latinalaisen Amerikan maissa); EC aid to Guatemala – Background Country Study Paper  (EY:n 
tukea Guatemalalle koskeva maakohtainen tausta-asiakirja, joulukuu 2006); sekä aineistotutkimus (elokuu 2006), jonka tilasivat CIDSE (International Cooperation for Development and Solidarity) ja Caritas Europa.LAATIKKO 3
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön18
19 Yksi kehitysyhteistyön 
rahoitusvälineen mukaisista 
ohjelmista (kohta 9). 
20 Asetuksen (EY) N:o 1905/2006 
20 artiklan 2 kohta. 
21 The European NGO 
Confederation for Relief and 
Development (Concord) 
perustettiin tammikuussa 2003 
kansalaisjärjestöjen edustajaksi ja 
yhteystahoksi, jota tarkoitetaan valtioista riippumattomien 
järjestöjen kanssa toteutettavaa 
yhteisrahoitusta koskevasta 
ohjelmasta annetussa asetuksessa 
(EY) N:o 1658/98. Concord käy säännöllistä vuoropuhelua EU:n 
toimielinten kanssa sekä koordinoi 
valtioista riippumattomien 
järjestöjen välistä yhteistyötä. 
Concordiin kuuluvat 22 kansallista 
yhdistystä (” platforms ”) ja 
20 kansainvälistä aihepiirikohtaista verkostoa edustavat yli 1 600:aa 
valtioista riippumatonta järjestöä. 
22 Kysely lähetettiin myös suoraan 
Concordille, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle, alueiden 
komitealle sekä Euroopan kuntien 
ja alueiden neuvostolle, jotta ne 
jakaisivat sitä jäsenilleen. 
23 Kuuleminen alkoi 31. heinäkuuta 
ja päättyi 11. syyskuuta 2006. Se oli siis lyhyempi kuin kuulemisten 
vähimmäiskestona pidetty 
kahdeksan viikkoa. AIHEKOHTAINEN OHJELMA, JOKA KÄSITTELEE 
VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN 
JA PAIKALLISVIRANOMAISTEN ROOLIA KEHITYKSESSÄ
 30.  Tämä uusi ohjelma19 korvaa aiemman valtioista riippumattomien järjes-
töjen kanssa toteutettavaa yhteisrahoitusta koskevan ohjelman ja  hajautetut yhteistyöohjelmat. Edeltäjiensä lailla se on yksi suurim-mista ja vakaimmista lähteistä, joista EY-varoja myönnetään valtioista 
riippumattomien toimijoiden toimintaan ja tuetaan toimijoiden omia 
aloitteita.
 31.  Kun komissio laatii strategia-asiakirjoja aihekohtaisia ohjelmia varten, sen 
on kuultava muita kehitysyhteistyön toimijoita, valtioista riippumat-
tomien toimijoiden ja paikallisviranomaisten edustajat mukaan luet-tuina, ohjelmasuunnittelun alkuvaiheessa
20. Eurooppalaiset valtioista 
riippumattomat järjestöt ovat perinteisesti olleet Concordin21 kautta 
tiiviisti mukana vuoropuhelussa, jota on käyty valtioista riippumat-
tomien järjestöjen kanssa toteutettavaa yhteisrahoitusta koskevan  
ohjelman hallinnoinnista. Uuteen ohjelmaan voivat lisäksi osallistua 
kumppanimaiden valtioista riippumattomat toimijat ja paikallisviran-
omaiset, joita on siis myös kuultava.
 32.  Laadittuaan ohjelman strategia-asiakirjan komission keskusyksiköt pyysi-
vät lähetystöjä vielä kuulemaan paikallisia valtioista riippumattomia 
toimijoita ja tuottamaan tällä perusteella yhteenvedon, jossa arvioi-
daan, kuinka tarkoituksenmukainen ohjelma on kumppanimaiden  
kannalta, ja esitetään perustelut sille, minkä verran varoja olisi asian-mukaista käyttää. Tilintarkastustuomioistuin tutki kummankin kuu-
lemisvaiheen vaikuttavuutta käyttäen jälleen niitä kriteereitä, jotka tuotiin esiin komission tiedonannossa vuodelta 2002 (kohta 20).
 33.  Yleisen strategian osalta komissio järjesti internetissä avoimen kuulemi-
sen, joka oli tarkoitettu sekä eurooppalaisille että kumppanimaiden 
valtioista riippumattomille toimijoille (eteläisille). Kysely julkaistiin 
komission internet-sivustolla ja toimitettiin lähetystöille22. Euroopan 
tasolla, osana komission ja Concordin välistä tavanomaista jatkuvaa yhteydenpitoa, tämä osoittautui vaikuttavaksi kuulemistavaksi. Ete-läisten valtioista riippumattomien toimijoiden kuulemista sen sijaan ei järjestetty vaikuttavasti. Kysely lähetettiin AKT-maissa sijaitseville lähetystöille, joiden odotettiin tiedottavan kuulemisesta valtioista  riippumattomille toimijoille ja välittävän kyselyn niille. Kuulemisen ajankohta – lähetystöjen henkilöstön vilkkain loma-aika – oli kuitenkin epätarkoituksenmukainen ja epäkäytännöllisen lyhyt
23 (tarkastuskäyn-
nin kohteina olleet AKT-maissa sijaitsevat lähetystöt Etiopiassa ja  Etelä-Afrikassa eivät kyenneet kuulemaan valtioista riippumattomia toimijoita niin lyhyessä ajassa). Lisäksi Aasian ja Latinalaisen Ame-rikan maissa sijaitseville lähetystöille ei esitetty tällaista pyyntöä,  joten valtioista riippumattomille toimijoille ei siellä tiedotettu, että kuuleminen oli käynnissä.
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön19
24 Etiopiassa ja Etelä-Afrikassa 
sijaitsevat komission lähetystöt 
päättivät olla osallistumatta ohjelmaan. 
25 Kestävyys käytännössä, 
kohdat 63–68.  34.  Kuulemisen toisessa vaiheessa lähetystöillä oli kehitysyhteistyön rahoi-
tusvälineestä annetun asetuksen ja strategia-asiakirjan hyväksymisen 
viivästyttyä vain kuukausi aikaa valmistella pyydettyä yhteenvetoa, ja useimmat niistä eivät voineet ottaa valtioista riippumattomia toi-
mijoita järjestelmällisesti mukaan prosessiin. Bangladeshissa jär-
jestettiin kertaluontoinen tapaaminen valtioista riippumattomien  toimijoiden kanssa. Perussa lähetystö ei kuitenkaan kuullut valtioista riippumattomia toimijoita
24, ja myös yhteenvetojen joukosta poimitun 
otoksen (Angola, Chile, Malawi, Namibia ja Nepal) läpikäynti osoitti, 
että valtioista riippumattomien toimijoiden kuuleminen ohjelman  osalta oli puutteellista.
 35.  Tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan komissio ei kiinnittä-
nyt riittävästi huomiota eteläisten valtioista riippumattomien toimi-joiden kuulemisessa käytettäviin menetelmiin. Monissa maissa olisi selvästikin ollut tarpeen, että lähetystöt olisivat erittäin aktiivisesti edistäneet prosessia – sen lisäksi, että sovellettiin passiivista mene-
telmää eli julkaistiin kysely internetissä. Tätä osin suunniteltiinkin  
(AKT-maiden osalta), mutta ei toteutettu missään täysimääräisesti. 
Lisäksi huomioon ei otettu rajoitteita, joita voi esiintyä kuultaessa 
mahdollisia edunsaajia itseään siitä, mitkä kohdealat olisivat tär-keimpiä; tällaiseen kysymykseen heidän on vaikea vastata täysin puo-
lueettomasti. Myöskään vaihtoehtoisia tahoja, kuten verkostoja sekä 
katto- ja alueellisia järjestöjä ei otettu lukuun.
VOIDAANKO KOMISSION HALLINTOJÄRJESTELMILLÄ 
TEHOKKAASTI VARMISTAA, ETTÄ VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN TOIMINTA ON TARKOITUKSENMUKAISTA JA TODENNÄKÖISESTI JOHTAA TAVOITELTUIHIN TULOKSIIN?
 36.  Tilintarkastustuomioistuin tarkasti valtioista riippumattomien toimijoi-
den kanssa tehtäviin avustussopimuksiin liittyvät hallintojärjestel-
mät komission päätoimipaikassa ja neljässä lähetystössä sekä tutki 16 yksittäistä hanketta ( liite III ). Tarkastus kattoi hankkeiden valin-
tamenettelyt, valvontajärjestelyt, seurannan ja seurantavälineet sekä kestävyysnäkökohdat.
VALINTAMENETTELYT
 37.  Valintamenettelyihin kohdistuneen tarkastuksen tarkoituksena oli sel-
vittää, missä määrin niillä voitiin varmistaa, että valituksi tulevat  hankkeet ovat tarkoituksenmukaisia, oikea-aikaisia ja todennäköisesti kestäviä
25.
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön20
EHDOTUSPYYNTÖMENETTELY  EDISTÄÄ  OIKEUDENMUKAISTA  KILPAILUA , MUTTA  SAATTAA  
OLLA  RASKAS  TOTEUTTAA  EIKÄ ANNA  VARMUUTTA  SIITÄ , ETTÄ  HANKESUUNNITTELU  
SAADAAN  PÄÄTÖKSEEN  AJALLAAN
 38.  Valintamenettelyksi on vuodesta 2000 alkaen vakiintunut ehdotuspyyn-
nön esittäminen. Sen katsotaan mahdollistavan oikeudenmukaisen  kilpailun valtioista riippumattomien toimijoiden kesken, minkä puo-lestaan pitäisi lisätä tarkoituksenmukaisten hankkeiden valituksitulon 
todennäköisyyttä. Toisaalta ehdotuspyyntömenettely on edelleen  
hallinnollinen haaste sekä komissiolle että rahoitusta hakeville val-tioista riippumattomille toimijoille. Valtioista riippumattomat toimijat 
ovat hyvin kiinnostuneita ehdotuspyynnöistä, ja rahoitusta koskevia 
hakemuksia jätetään aina paljon enemmän kuin mihin varoja on käy-
tettävissä
26. Tämä on johtanut pitkiin menettelyihin ja siihen, että  
tarvitaan ulkoisten asiantuntijoiden apua. Lisäksi valtioista riippu-mattomien järjestöjen kanssa toteutettavaa yhteisrahoitusta koske-vaan ohjelmaan liittyvät ehdotuspyynnöt olivat liian yleisluontoisia ja epätarkkoja, mikä lisäsi epäolennaisten hakemusten mahdollisuutta. 
Yksityiskohtaisten menettelyjen noudattaminen voi myös olla hanka-
laa pienille valtioista riippumattomille toimijoille.
 39.  Tarkastetuissa ehdotuspyyntömenettelyissä valituksi oli yleensä tul-
lut tarkoituksenmukaisia hankkeita, mutta tarkastetuissa hankkeissa 
ehdotusten jättämisestä sopimusten tosiasialliseen tekemiseen  
kului keskimäärin yli vuosi, mikä vaikeutti valtioista riippumatto-
mien toimijoiden mahdollisuuksia tehdä vaikuttavaa suunnittelu-
työtä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että menetelmät,  
joilla ehdotuspyynnöistä tiedotetaan (lähinnä internetin ja lehdistön avulla), eivät aina ole sellaisia, että niillä saavutettaisiin olennaisim-
mat ruohonjuuritason valtioista riippumattomat toimijat
27.
 40.  Tilintarkastustuomioistuin pitää myönteisenä sitä, että komissio on vuo-
sina 2006 ja 2007 pyrkinyt parantamaan ehdotuspyyntömenettelyn 
tehokkuutta, joskaan komission toimien kaikkia vaikutuksia ei voida 
vielä arvioida. Komissio on muun muassa
ottanut käyttöön rajoitetun menettelyn, jossa hakijoiden ensim- a) 
mäinen karsinta perustuu heidän laatimiinsa yhteenvetoihin ja  koko ehdotus (hankesuunnitelma mukaan lukien) esitetään toisella valintakierroksella
mahdollistanut kahden varainhoitovuoden talousarvion hyödyn- b) 
tämisen saman ehdotuspyyntömenettelyn yhteydessä26 EuropeAid-yhteistyötoimiston 
keskustasolla hallinnoimia 
aihekohtaisia ohjelmia koskevia 
ehdotuspyyntöjä varten oli 
vuosiksi 2007–2008 varattu 
määrärahoja 284 miljoonaa euroa. Vastauksena pyyntöihin saatiin 
4 565 hakemusta, joissa haettiin 
yhteensä 3 650:tä miljoonaa euroa. 
Ensimmäisen, hakijoiden tekemiin 
yhteenvetoihin perustuvan 
valintakierroksen kautta toiselle 
kierrokselle pääsi 1 088 hakemusta, joiden arvo oli yhteensä 
989 miljoonaa euroa. Näistä 
ehdotuksista lopulta vain 212 tuli 
valituiksi. 
27 Esimerkiksi sen vuoksi, että 
käytetään vain eurooppalaisia 
kieliä, tai koska sanomalehtien 
jakelu kaukaisilla alueilla voi olla 
hidasta. 
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön21
ESIMERKKI HEIKOSTA HANKESUUNNITTELUSTA
Naisten omistamien mikroyritysten ja perheeseen perustuvien taloudellisten yksiköiden 
sisällyttäminen virallisiin työelämän rakenteisiin – Peru
Paikallinen valtioista riippumaton kumppanijärjestö toteutti hankkeen neljällä alueella, joista yksi oli Junin, missä järjestö 
ei ollut aiemmin toiminut. Tilintarkastustuomioistuin teki helmikuussa 2008 tarkastuskäynnin Juninin alueelle. Vaikka niinkin äskettäin kuin vuonna 2007 toteutetussa tuloshakuisessa seurannassa ei ollut ennakoitu tämänkaltaisia ongel-mia, tilintarkastustuomioistuin ei löytänyt näyttöä siitä, että valtioista riippumaton järjestö olisi ottanut asianomaiset viranomaiset mukaan hankkeen toimien suunnitteluun. Valtioista riippumaton järjestö ei myöskään ollut koordinoinut 
toimintaansa alueella jo olemassa olleiden, mikroyrityksiä tukevien verkostojen ja järjestöjen kanssa. Hankkeen toteutus-
vaiheessa paikallinen kumppanijärjestö joutui tekemään yhden tällaisen verkoston kanssa sopimuksen perusselvityksen 
tekemisestä mahdollisten edunsaajien ja taloudellisten mahdollisuuksien yksilöimiseksi. Hankesuunnitelma perustui 
siihen ajatukseen, että viranomaiset tekisivät samanlaisia hankkeita laajemmin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että kyseiset viranomaiset eivät olleet lainkaan mukana hankkeessa tai eivät toimineet niin kuin heidän olisi 
pitänyt taikka heidän taloudelliset ja henkilöstöresurssinsa eivät riittäneet siihen, että he olisivat ottaneet hankkeen 
toteutettavakseen.LAATIKKO 4ottanut käyttöön sähköisen rekisteröitymisjärjestelmän (PADOR), c) 
joka vähentää hakijoille koituvaa päällekkäistä työtä
alkanut useammin käyttää räätälöityjä paikallisia ehdotuspyyntö- d) 
menettelyjä, joissa tavoitteet on mukautettu paikalliseen tilantee-
seen ja paikalle sijoittuneilla järjestöillä on suurempi mahdollisuus tulla valituiksi.
 41.  Hankesuunnitteluun liittyy kuitenkin yhä laajalti ongelmia, jotka saat-
tavat suuresti vaikuttaa hankkeen vaikuttavuuteen ja kestävyyteen. Monissa tarkastetuissa hankkeissa toiminnan määrittelyä ei ollut  valmisteltu riittävästi, joten hankkeiden ensimmäinen vuosi joudut-tiin käyttämään hankesuunnitteluun (arvioidaan tilanne, yksilöidään edunsaajat, tehdään selvityksiä). Tämä lyhensi varsinaiseen toteutuk-seen käytettävissä olevaa aikaa, teki hankkeista alttiimpia viivytyksille ja heikensi kestävyysnäkymiä. Tätä kuvataan laatikossa 4  esitetyllä 
esimerkillä.
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön22
VALVONTAMENETTELYT
 42.  Komission valvontamenettelyihin kohdistetun tarkastuksen tarkoituksena 
oli selvittää, missä määrin niillä voidaan varmistaa valtioista riippu-
mattomien toimijoiden hankkeiden sujuva toteuttaminen. Monissa  
arvioinneissa on käynyt ilmi, että asianosaiset pitävät menettelyjä  hankalina
28, mistä myös Euroopan parlamentti on ollut huolissaan29. 
Tilintarkastustuomioistuin panee kuitenkin merkille, että komissio on pyrkinyt ratkaisemaan ongelman. Komission tekemiin korkean tason aloitteisiin kuuluu menettelyjen yksinkertaistamista käsittelevän yksi-köiden välisen komitean perustaminen, rahoitusta ja sopimuksia kos-kevan vuoropuhelun lisääminen komission ja Concordin välillä (minkä tuloksena syntyi vakiomuotoista avustussopimusta koskeva opas) sekä uusien käytännön ohjeiden ja yksinkertaistettujen lomakkeiden ja  asiakirjojen laatiminen. Aihekohtaisiin ohjelmiin liittyvän hallinnoin-nin hajauttaminen on myös yleensä osaltaan parantanut vuoropuhelua EY:n ja valtioista riippumattomien toimijoiden välillä.
 43.  Valvontamenettelyt toimivat monilta osin asianmukaisesti, mutta niissä 
on yhä tiettyjä ongelmia, joista aiheutuu virheitä30.
VALTIOISTA  RIIPPUMATTOMILLE  TOIMIJOILLE  ANNETUT  OHJEET  SIITÄ , MITEN  SÄÄNTÖJÄ  
ON SOVELLETTAVA  KÄYTÄNNÖSSÄ , OVAT  OLLEET  RIITTÄMÄTTÖMIÄ
 44.  EY:n rahoitusta ja sopimuksia koskevien sääntöjen käytännön soveltami-
sesta annetuissa ohjeissa on otettava huomioon komission lähetys-töjen henkilöstön vaihtuvuus sekä se, että valtioista riippumattomat 
toimijat tuntevat säännöt vain heikosti. Tietämystä on pyritty paran-tamaan muun muassa järjestämällä lähetystöissä kursseja sekä henki-löstölle että edunsaajille ja hyväksymällä yhdessä Concordin kanssa 
tuotettu käytännön opaskirja (nk. vakiomuotoista avustussopimusta koskeva opas).
 45.  Kurssit ovat hyödyllisiä, mutta edunsaajille suunnatut kurssit koostuvat 
lähinnä vain yhden päivän mittaisista seminaareista, joita järjestetään ehdotuspyyntömenettelyjen päätyttyä. Tilintarkastustuomioistuin  havaitsi, ettei tämä riitä takaamaan, että valtioista riippumattomat toimijat kykenevät vakiinnuttamaan organisaatiossaan tietämyksen, jonka avulla sääntöjä pystytään soveltamaan asianmukaisesti hank-keiden tavanomaisen toteutusvaiheen aikana.28 Tämä mainittiin myös kirjeessä, 
jonka Concord osoitti komission 
jäsenelle Poul Nielsonille 
17. maaliskuuta 2004 ja joka 
koski varainhoitoasetuksen ja 
siihen perustuvien asiakirjojen ja 
menettelyjen vaikutusta valtioista 
riippumattomiin järjestöihin. 
29 Euroopan parlamentti 
totesi vastuuvapautta 
varainhoitovuodelta 2004 
koskevassa päätöslauselmassaan, 
että se ”[...] pitää valitettavana, 
että uudet menettelyt ovat huomattavasti entistä 
monimutkaisempia, raskaita 
ja aivan liian hitaita toteuttaa; 
huomauttaa, että menettelyitä 
on välttämätöntä aidosti yksinkertaistaa unohtamatta 
kuitenkaan alkuperäistä 
tavoitetta” (Euroopan parlamentin 
päätöslauselma, joka sisältää 
huomautukset, jotka ovat 
erottamaton osa päätöstä 
vastuuvapauden myöntämisestä Euroopan unionin yleisen 
talousarvion toteuttamisesta 
varainhoitovuonna 2004, 
pääluokka III – Komissio 
(EUVL L 340, 6.12.2006, s. 5) kohta 185). 
30 Tilintarkastustuomioistuin 
teki vastaavanlaisia havaintoja 
DAS-tarkastuksissaan: 
tilintarkastustuomioistuimen 
vuosikertomukset varainhoitovuodelta 2007: 
vuosikertomus talousarvion 
toteuttamisesta, kohta 8.9, 
ja vuosikertomus Euroopan 
kehitysrahastoista (EKR), kohta 22. 
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön23
 46.  Tarkastuksessa ei juurikaan saatu näyttöä siitä, että lähetystöjen henki-
löstö tai edunsaajina olevat valtioista riippumattomat toimijat käyt-
tävät opasta. Opas ei ole laillisesti sitova, mikä saattaa olla yksi syy siihen, että lähetystöjen henkilöstö päätti olla sisällyttämättä sitä  
tavanomaisiin viiteasiakirjoihin.
 47.  Käytännön oppaan ja sopimusehtojen muutoksista (käytännön opasta 
on muutettu viidesti seitsemän viime vuoden aikana) ei tiedoteta  
edunsaajille järjestelmällisesti. Lisäksi sääntöjen tulkinta on ollut  epäyhtenäistä, mikä on johtanut siihen, että komissio on joskus pyytä-
nyt edunsaajia noudattamaan uusia ehtoja sellaisissakin tapauksissa, 
joissa sääntöjen muutokset eivät olleet takautuvia.
HANKETARKASTUKSET  EIVÄT  AINA  OLE RIITTÄVÄN  LAADUKKAITA
 48.  Useisiin nyt tarkastettuihin hankkeisiin aiemmin kohdistuneiden hanke-
tarkastusten laatu havaittiin puutteelliseksi. Hanketarkastuksissa ei 
ollut havaittu tehokkaasti virheitä, jotka liittyvät toimien tukikelpoi-
suuteen edunsaajien ja toteuttamisesta vastaavan kumppanin tasolla. Tilintarkastustuomioistuin pani vuosikertomuksiaan varten EKR:ien 
ja ulkoisten toimien osalta tekemiensä erityisarvioiden
31 yhteydessä 
merkille vastaavanlaisia puutteita hanketarkastuksissa.
 49.  Komissio on pyrkinyt korjaamaan näitä puutteita tarkistamalla toimek-
siantoja niin, että niillä voitaisiin varmistaa tarkastustyön kattavuus. Uusien toimeksiantojen soveltaminen hankesopimusten osalta on  
ollut pakollista helmikuusta 2006 lähtien. Muutoksen vaikutuksia tar-kastettuihin hankkeisiin oli vielä liian varhaista arvioida.
MENETTELYJEN  EPÄYHTENÄINEN  TULKINTA  JA SOVELTAMINEN  AIHEUTTIVAT  VALTIOISTA  
RIIPPUMATTOMILLE  TOIMIJOILLE  TARPEETONTA  HALLINNOLLISTA  TYÖTÄ
 50.  Tarkastuksessa havaittiin, että avustussopimusten hallinnointia haittaa-
vat käytännössä edelleen muun muassa seuraavanlaiset hallintoon  liittyvät ongelmat:
Alkuperäsääntöjä on tulkittu epäyhtenäisesti EY-rahoitteisiin sopi- a) 
muksiin liittyvien hankintojen kohdalla, mikä on saattanut tarpeet-
tomasti lisätä valtioista riippumattomien toimijoiden työtaakkaa 
(esimerkkitapaus laatikossa 5 ).31 Muun muassa 
varainhoitovuotta 2007 koskevan 
tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen kahdeksas 
luku, kohta 8.24 (EUVL C 286, 
10.11.2008, s. 182). 
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön24
Valtioista riippumattomien toimijoiden on joissakin kumppani- b) 
maissa vaikea saada vapautusta veroista tai veronpalautuksia.
Vaatimus käyttää EY:n ilmoittamaa valuuttakurssia (tosiasialli- c) 
sen vaihtokurssin sijasta) saattaa joissakin olosuhteissa haitata 
hankkeita.
Hanke saattaa viivästyä sen vuoksi, että maksupyyntöjen hyväk- d) 
syminen komissiossa myöhästyy.
Lähetystöt voivat asettaa hankkeille epäyhtenäisiä lisävaatimuksia, e) 
mikä lisää valtioista riippumattomien toimijoiden hallinnollista 
taakkaa tarpeettomasti. Tällaisia vaatimuksia ovat i) ylimääräi-
set määräajoin annettavat kertomukset tai tarkastuskertomuk-
set, ii) erillisten avustus- ja hankekohtaisten tilien käyttäminen ja iii) yleisistä ehdoista poikkeavien maksatusvaihtoehtojen käyt-täminen (esimerkiksi pienemmät maksuerät).
ESIMERKKI ALKUPERÄSÄÄNTÖJEN EPÄYHDENMUKAISESTA TULKINNASTA
Moottoripyörien hankinta – Etiopia
Etiopiassa toimivat valtioista riippumattomat järjestöt suosivat yleensä japanilaisia ajoneuvoja, koska nämä toimivat 
luotettavasti paikallisissa olosuhteissa. Lähetystö kuitenkin pyysi elintarviketurvahankkeissa mukana olevia valtioista riippumattomia järjestöjä harkitsemaan myös kiinalaisia ajoneuvoja. Osasyynä tähän oli, että lähetystö uskoi, että japani-
laisia ajoneuvoja hankittaessa on haettava poikkeusta
 alkuperäsäännöistä, mikä ei olisi tarpeen kiinalaisten ajoneuvojen 
kohdalla.
Alkuperäsääntöjä koskevien lähetystön oletusten mukaisesti eräs valtioista riippumaton järjestö osti 10 kiinalaista moot-
toripyörää hakematta poikkeusta. Useat moottoripyöristä menivät rikki, ja valtioista riippumaton järjestö pyysi 14. jou-
lukuuta 2006 lupaa ostaa vielä kaksi – kestävämpää japanilaista – moottoripyörää ja haki poikkeusta alkuperäsäännöistä. 
Lähetystö vastasi aluksi pyyntöön kieltävästi, mutta hyväksyi pyynnön lopulta, kun se esitettiin uudestaan 11. syyskuuta 
2007 samalla, kun rahoitukseen haettiin muutosta.
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että lähetystö oli tällä välin huhtikuussa 2007 tiedustellut asiaa keskusyksiköiltä, ja 
molemmat tahot olivat päätelleet, ettei Etiopiassa aihekohtaisen budjettikohdan avulla hankittuja japanilaisia tuotteita varten tarvita poikkeusta, kun taas kiinalaisten tuotteiden kohdalla poikkeus oli aina vaadittu.
Säännöt näyttävät kuitenkin edelleen olevan hyvin tulkinnanvaraisia
32.LAATIKKO 5
32 Yhteisön ulkoisen avun saatavuudesta annettujen neuvoston asetusten (erityisesti 3 artiklan 2 ja 3 kohta, 5 artikla ja liite I I) 
mukaisesti aihekohtaisista ohjelmista Etiopiassa rahoitettuja hankkeita varten on ollut 28. joulukuuta 2005 alkaen mahdollista 
hankkia sekä Japanista että Kiinasta peräisin olevia tavaroita hakematta poikkeusta, koska Etiopia on luokiteltu kuuluvaksi 
vähiten kehittyneisiin maihin. Sen sijaan nimenomaan Kiinasta peräisin olevia tavaroita hankittaessa poikkeusta on haettava 
silloin, jos avustussopimus rahoitetaan EKR:sta. EKR:sta annetussa asetuksessa sallitaan myös tavaroiden hankkiminen 
paikallisilta markkinoilta 30 000 euroon asti tavaroiden alkuperästä riippumatta. 
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön25
33 Loogiseen viitekehykseen 
perustuva lähestymistapa 
ja loogisen viitekehyksen 
matriisi (Logframe) ovat 
kehitysyhteistyöalan rahoittajien 
ja kumppanimaiden hallitusten laajalti käyttämiä analyysi- ja 
hallinnointivälineitä. Logframe 
suunnitellaan tavallisesti 
laatimalla SMART-indikaattorit 
(erityisiä, mitattavissa ja 
saavutettavissa olevia, asiaan 
kuuluvia ja ajallisesti määrättyjä), yksilöimällä asianmukaiset 
varmennuslähteet, määrittämällä 
realistiset kohdetasot kullekin 
indikaattorille sekä keräämällä 
tiedot lähtötasoista, joihin nähden edistymistä ja tuloksia 
voidaan myöhemmin mitata. 
Asianmukaiseen suoritusten 
valvontajärjestelmään pitäisi 
niin ollen kuulua tosiasiallisia 
tuloksia koskevien tietojen 
säännöllinen kerääminen. Panoksiin, prosesseihin ja 
tuotoksiin liittyvien tietojen 
lisäksi valtioista riippumattomia 
toimijoita pyydetään toisinaan 
keräämään tietoja ja raportoimaan myös saavutuksista hankkeen 
puolivälissä ja pitkän aikavälin 
vaikutuksista. SEURANTA, SEURANNAN VÄLINEET 
JA VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN 
VAIKUTTAVUUDEN ARVIOIMINEN
 51.  Vaikuttava seuranta on oleellinen osa hankkeiden hallinnointia, ja komis-
siolla on sitä varten käytössä useita välineitä ja menettelyjä. Tilintarkas-tustuomioistuimen tarkoituksena oli komission soveltamat menettelyt huomioon ottaen määrittää, i) saadaanko IT-järjestelmien avulla hal-
lintotiedot, jotka tarvitaan päätösten tekemiseksi ja valtioista riippu-
mattomien toimijoiden toiminnan seurantaa varten, ii) onko käytössä johdon raportointijärjestelmä, iii) toteuttavatko lähetystöt asianmu-
kaista hankeseurantaa, saavatko ne riittävästi palautetta ulkoisen  
seurannan ja arviointien perusteella ja toteuttavatko ne jatkotoimia 
näiden perusteella, iv) käyttääkö komissio tarkoituksenmukaisia väli-
neitä arvioidessaan tuotoksia ja tuloksia ja v) arvioidaanko toimien pitkän aikavälin vaikutukset asianmukaisten välineiden avulla.
KOMISSION  SÄHKÖISTÄ  CRIS- TIETOJÄRJESTELMÄÄ  EI OLE HYÖDYNNETTY  
TÄYSIMÄÄRÄISESTI
 52.  Kuten kohdassa 5 todettiin, EuropeAid-yhteistyötoimistolla ei nykyisin ole 
valmiina käytettävissä olevaa lähdettä, jonka avulla saataisiin tietoja 
valtioista riippumattomien toimijoiden rahoituksesta kehitysyhteistyön 
alalla. Yhtenäisen tieto- ja hallintojärjestelmän ( Common Relex Informa-
tion System , CRIS) sisältämät tiedot ovat puutteellisia ja toimijoiden yksi-
löiminen epäluotettavaa. Järjestelmä sisältää hyvin vähän analyysejä ja 
yhteenvetoja käynnissä olevien ja päättyneiden hankkeiden tilanteesta sekä arviointeja ja päätelmiä. CRISin täytäntöönpanokertomukset, joita 
käytetään seurannan välineinä, eivät täysin vastaa käyttäjien tarpeita eikä niitä useinkaan hyödynnetä tarkoituksenmukaisesti.
TÄYTÄNTÖÖNPANON  EDISTYMISTÄ  EI AINA  OLE ARVIOITU  HANKERAPORTEISSA  OIKEIN
 53.  Avustuksia saavien valtioista riippumattomien toimijoiden on annettava 
teknisiä ja rahoitusta koskevia raportteja, joiden pitäisi mahdollistaa hanke-ehdotusten vertaamisen siihen, mitä raportin kattaman jakson kuluessa on saatu aikaan. Puolessa tarkastetuista hankkeista rapor-teissa ei esitetty perusteellista arviota toteutuksen etenemisestä.  Raporteissa yleensä aliarvioidaan ongelmallisimpia näkökohtia ja  korostetaan myönteisiä.
 54.  Valtioista riippumattomien toimijoiden on nykyisten menettelyjen mukai-
sesti sovellettava loogista viitekehystä ja määrällisiä tulosindikaat-
toreita33. Tarkastetuista 16 hankkeesta 13:ssa teknisten raporttien  
perusteella ei kuitenkaan ollut mahdollista loogisen viitekehyksen  
avulla suoraan verrata odotettuja ja saavutettuja tuloksia. Näin ollen 
Logframe-matriisi oli useissa tarkastetuissa hankkeissa vähitellen  
menettämässä merkitystään hankeseurannan välineinä.
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön26
 55.  Tilintarkastustuomioistuin totesi eri virastojen toimintaa verratessaan, 
että eräät virastot soveltavat Logframe-matriisin yhteydessä laa-
dunvarmennusmekanismeja, joihin kuuluu määrällisiä ja laadullisia tulosindikaattoreita.
KOMISSION  HENKILÖSTÖ  EI KÄYNYT  RIITTÄVÄSTI  PAIKALLA  KATSOMASSA  HANKKEITA
 56.  Asianmukaiseen lähetystöjen hankeseurantaan kuuluvat säännöllinen ja 
suora yhteydenpito kumppaneina oleviin valtioista riippumattomiin toimijoihin ja keskustelun käyminen hankkeen täytäntöönpanoa kos-kevista seikoista, jotka vaikuttavat hankkeen etenemiseen. Tarkastuk-sessa tutkittiin, minkä verran komissio toimitti hankkeiden fyysisiä tarkastuksia paikan päällä, mukaan lukien hankkeiden kirjanpidon ja todentavan aineiston tarkastaminen edunsaajien ja toteuttamisesta yhdessä edunsaajien kanssa vastaavien kumppaneiden tiloissa. Tilin-tarkastustuomioistuin totesi, että tarkastuksia paikan päällä tehtiin liian vähän.
 57.  Lisäksi monet haastatellut valtioista riippumattomat toimijat pahoitteli-
vat sitä, etteivät lähetystöt tue niitä käymällä paikan päällä. Valtioista 
riippumattomien toimijoiden vastauksista päätellen monet rahoitusta 
ja sopimuksia koskeviin sääntöihin liittyvät virheet voitaisiin välttää 
oikea-aikaisesti paikalla tehtävien tarkastusten avulla, koska virheel-
liset käytännöt tulisivat esiin ja ne voitaisiin korjata.
 58.  Kuudestatoista tarkastetusta hankkeesta kuudessa lähetystön henkilöstö 
ei ollut käynyt paikalla lainkaan. Niissä tapauksissa, joissa paikalla oli käyty, käynnit eivät olleet systemaattisia. Toisinaan käynnit tehtiin val-tioista riippumattoman toimijan järjestämän tapahtuman yhteydessä, 
toisinaan yhdessä seurantaa toteuttavien ulkoisten tahojen kanssa. Joissakin tapauksissa oli laadittu tarkat ja konkreettiset suunnitelmat 
käyntien tekemiseksi hankkeen elinkaaren tietyissä vaiheissa. Missään 
näistä tapauksista suunnitelmia ei kuitenkaan toteutettu kaikilta osin 
resurssipulan vuoksi. Tilintarkastustuomioistuimen käynnin kohteena olleet lähetystöt eivät käyttäneet vakiomuotoisia seurantaraportteja. Henkilöstöllä ei ennen joulukuuta 2007 ollut hankeseurantaa koskevia toimintaohjeita.
 59.  Hankkeita poimitaan paikalla toteutettavaan ulkoiseen seurantaan myös 
komission tuloshakuisen seurantajärjestelmän (Results-Oriented  
Monitoring, ROM) mukaisesti. Tämä ei kuitenkaan korvaa seurannan puuttumista operationaalisella tasolla: useimmissa hankkeissa, joissa 
on mukana valtioista riippumattomia toimijoita, EY:n rahoitusosuus 
on alle miljoona euroa, ja ROM-järjestelmässä seurantaan valitaan vain 
noin 10 prosenttia hankkeista, joiden arvo jää alle tämän määrän.
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön27
34 Tämä on otettu huomioon 
Perussa tehdyissä uusimmissa 
avustussopimuksissa. VALTIOISTA  RIIPPUMATTOMIEN  TOIMIJOIDEN  TOTEUTTAMIEN  HANKKEIDEN  VAIKUTUKSIA  
EI OLE TARKASTELTU  ASIANMUKAISESTI  ULKOISISSA  ARVIOINNEISSA
 60.  Valtioista riippumattomien toimijoiden kanssa tehdyissä avustussopimuk-
sissa määrätään yleensä ulkoisten arviointien tekemisestä hankkeen 
lopussa ja/tai puolivälissä. Vakioitujen toimeksiantojen käyttö ei ole pakollista tällaisten arviointien yhteydessä, ja vaarana on eturistiriita, joka voi aiheutua siitä, että nykyisen käytännön mukaan edunsaaja 
itse tekee sopimuksen arvioijien kanssa. Tilintarkastustuomioistuin 
totesi kehitysapuvirastoja vertaillessaan, että eräät kehitysapuvi-rastot soveltavat laadunvarmennusmekanismeja edunsaajana ole-
vien valtioista riippumattomien toimijoiden tilaamien arviointien  
yhteydessä.
 61.  Ulkoisten arviointien ja muiden nykyisin käytössä olevien arviointi- ja 
raportointivälineiden (valtioista riippumattomien toimijoiden rapor-tit, tarkastuskäynnit paikalle ja tuloshakuisen seurantajärjestelmän raportit) avulla ei saada riittävää tarkkaa käsitystä valtioista riippu-mattomien toimijoiden yksittäisten hankkeiden vaikutuksista. Tämä johtuu joko siitä, että tavoitteet on ilmaistu niin yleisluontoisesti,  ettei niiden vaikutusta voida kytkeä mitattavissa oleviin indikaatto-reihin, tai siitä, että tarkastustavat ovat epätarkoituksenmukaisia tai 
liian kalliita.
 62.  Komissio on siirtymässä tulosohjaukseen, jossa painotetaan aiempaa 
enemmän vaikutusten ja tulosten mittaamista sekä komission toteut-
tamalla kehitysyhteistyöllä aikaansaadun lisäarvon arvioimista. Val-tioista riippumattomiin toimijoihin kohdistuu näin ollen entistä  
suurempi paine kehittää järjestelmiä, joilla seurataan tuotosten  lisäksi seurauksia ja vaikutuksia
34, ja valtioista riippumattomat toi-
mijat tarvitsevat komission yksiköiltä enemmän käytännön ohjeita, 
joilla voidaan varmistaa, että Logframe-matriisi ja tulosindikaattorit ovat tarkoituksenmukaisia ja edelleen tarkoituksenmukaisia.
KESTÄVYYSNÄKYMÄT
 63.  Hankkeita valittaessa arvioidaan myös kestävyys eli se, kuinka todennä-
köistä on, että hankkeella saadaan aikaan pysyviä tuloksia. Komissio on äskettäin ottanut käyttöön hankkeiden täytäntöönpanon jälkeen toteutettavan tuloshakuisen seurannan, joka kattaa niiden kestävyy-den ja pitkän aikavälin vaikutukset.
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön28
 64.  Tarkastetuissa 16 hankkeessa on saavutettu tai tullaan todennäköisesti 
saavuttamaan hyviä tuloksia lyhyellä aikavälillä, mutta niiden kestä-
vyysnäkymät eivät ole yhtä myönteiset. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen aikaan 12 hankkeen kestävyys oli epävarma joko sen  
takia, ettei hankkeen päättymisen jälkeen käytettävissä ole varoja, 
tai siksi, että hallintojärjestelyt olivat puutteelliset. Laatikossa 6  
on esitetty esimerkki tapauksesta, jossa hallintojärjestelyissä ilmeni puutteita.
 65.  Loppujen neljän hankkeen kestävyysnäkymät olivat hyvät, mikä ei johtu-
nut siitä, että ne olisivat olleet itsessään hyvin kestäviä, vaan lähinnä 
siitä, että niitä toteuttavat kansainväliset valtioista riippumattomat 
järjestöt toimivat pitkäjänteisesti ja kykenevät järjestämään rahoi-
tusta muista lähteistä kuin Euroopan unionilta.
 66.  Pitkäjänteinen toiminta ja rahoittaminen sekä hallintojärjestelyt, joissa 
asianosaisille annetaan mahdollisuus ottaa toiminta vastuulleen, ovat 
oleellisia kestävyyden osatekijöitä. Tilintarkastustuomioistuimen tar-
kastuksessa ilmeni, että hankkeet eivät yleensä edes pidennysten  
jälkeen ole riittävän pitkäaikaisia kestävyyden takaamiseksi35. Lisäksi 
viivästykset käynnistämisessä lyhentävät käytännössä usein varsi-
naista toteuttamisvaihetta (kohta 41).
 67.  Nykyinen hankkeisiin perustuva lähestymistapa saattaa myös johtaa ris-
tiriitatilanteisiin, joissa lyhytaikaisin tukitoimin yritetään ratkaista  pitkäaikaista sitoutumista edellyttäviä rakenteellisia ongelmia. Kes-tävyysongelmia liittyy etenkin toimintavalmiuksien kehittämistä  
koskeviin näkökohtiin, joihin tavallisesti tarvittaisiin sosiaalisia ja  
asennemuutoksia, jotka puolestaan vievät huomattavasti enemmän 
aikaa kuin hankkeiden täytäntöönpanoon on yleensä käytettävissä.35 Tarkastetut hankkeet kestivät 
pidennykset mukaan lukien 
keskimäärin 37 kuukautta. 
TUKI NAISIA JA LAPSIA VASTAAN TEHTYJEN RIKOSTEN TORJUNNALLE ITÄ-KAPMAAN 
PROVINSSISSA (ETELÄ-AFRIKKA) – UHRIEN TUKIKESKUKSET
Etelä-Afrikan poliisiviranomaiset kykenivät kattamaan väkivallan uhrien tukikeskusten juoksevat kustannukset vielä 
hankkeen päätyttyä, mutta oli olemassa riski, että keskuksissa ei tulevaisuudessa olisi vapaaehtoisia jatkamassa työtä. 
Sosiaaliministeriö ei nimittäin ollut vielä ottanut vastuulleen työntekijöiden valvontaa ja kouluttamista, vaikka hanke-
suunnitelmassa sitä edellytetään.LAATIKKO 6
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön29
 68.  Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kehitysapuvirastoja vertaillessaan, 
että muut kehitysapuvirastot välttyvät joiltakin puutteelliseen suun-
nitteluun ja hankkeiden lyhyeen kestoon liittyvistä ongelmista siten, että ne käyttävät yksittäisten hankkeiden lisäksi eräitä muita välineitä, 
kuten pitkäaikaisia kumppanuutta koskevia puitesopimuksia kilpai-
lutettujen valtioista riippumattomien toimijoiden kanssa
36.
HUOLEHTIIKO KOMISSIO ASIANMUKAISESTI 
SIITÄ, ETTÄ VALTIOISTA RIIPPUMATTOMILLA TOIMIJOILLA ON MAHDOLLISUUS KEHITTÄÄ TOIMINTAVALMIUKSIAAN?
 69.  Tässä kertomuksen osassa pohditaan, onko komissio muuntanut lakisää-
teiset vaatimukset ja valtioista riippumattomien toimijoiden toimin-
tavalmiuksien kehittämiseen annettavaa tukea koskevat poliittiset  
julkilausumansa strategiaksi kaikissa edunsaajamaissa ja kaikilla  
edunsaaja-alueilla ja onko komissio pannut strategian täytäntöön  
toteuttamalla tarkoituksenmukaisia toimia vaikuttavalla tavalla.
VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN 
TOIMINTAVALMIUKSIEN KEHITTÄMISTÄ KOSKEVA STRATEGIA
 70.  Toimintavalmiuksien kehittämisen tarkoituksena on vahvistaa val tioista 
riippumattomien toimijoiden roolia sekä kehitysyhteistyöhön osal-listuvina kumppaneina että toteuttajina
37. Jotta komissio voisi tukea 
toimintavalmiuksien kehittämistä vaikuttavasti – ja taata johdon-
mukaisuuden ja täydentävyyden muihin ohjelmiin ja rahoittajiin  
nähden – komission on laadittava maakohtaiset strategiat, joiden  
avulla valitaan valtioista riippumattomat toimijat, alat ja aihepiirit 
sekä käytettävät työskentelymenetelmät.
 71.  Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko tällaiset strategiat laadittu AKT-
maille (joiden osalta komissio on velvoitettu antamaan tukea val-
tioista riippumattomien toimijoiden valmiuksien kehittämiseen) sekä 
Aasian ja Latinalaisen Amerikan maille, joita koskevassa aiemmassa 
ALA-asetuksessa ei mainittu toimintavalmiuksien kehittämistä. Tilin-tarkastustuomioistuin selvitti myös, onko olemassa olevia strategioita 
muutettu sen jälkeen, kun tammikuussa 2007 tuli voimaan kehitys-
yhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta annettu asetus, jolla  
kumottiin ALA-asetus ja jossa mainitaan valtioista riippumattomien 
toimijoiden toimintavalmiuksien kehittäminen.36 Monet kehitysapuvirastot 
käyttävät kumppanuutta koskevia 
puitesopimuksia, jotka tyypillisesti kestävät neljästä kahdeksaan 
vuotta. 
37 Valtioista riippumattomien 
toimijoiden toimintavalmiuksien 
kehittämiseen myönnetyllä 
tuella pyritään lujittamaan niiden roolia kehitysyhteistyön 
alan kumppaneina (kohta 8 ja 
laatikko 1), mutta siihen kuuluu 
myös hankehallinnointiin liittyvää 
koulutusta, jolla parannetaan hankkeiden laatua ja valtioista 
riippumattomien toimijoiden 
valmiuksia hakea ja kerätä varoja 
rahoittajilta. 
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön30
KAKSI ERILAISTA  LÄHESTYMISTAPAA
 72.  Cotonoun sopimuksen (kohta 8) allekirjoittamisen jälkeen useimmissa 
AKT-maissa on kehitetty strategioita ja laadittu valtioista riippumatto-mien toimijoiden toimintavalmiuksien kehittämistä koskevia ohjelmia, joita EU on rahoittanut
38. Aasian ja Latinalaisen Amerikan maiden  
osalta ei ole olemassa erityisiä strategioita eikä ohjelmia valtioista riippumattomien toimijoiden toimintavalmiuksien kehittämiseksi EY:n tuella
39. Erilainen lähestymistapa ei perustu yleiseen tarpeidenar-
viointiin, vaan kuvastaa lähinnä sitä, että valtioista riippumattomien toimijoiden toimintavalmiuksien kehittäminen AKT-maiden osalta on 
ollut lakisääteistä, toisin kuin ALA-valtioiden.
 73.  Aasian ja Latinalaisen Amerikan maihin on vuodesta 2007 alkaen sovel-
lettu kehitysyhteistyön rahoitusvälinettä, johon kuuluu valtioista  
riippumattomien toimijoiden toimintavalmiuksien kehittäminen  
maan tieteellisten ohjelmien kattamilla kehitysyhteistyön aloilla.  
Lisäksi rahoitusvälineen yhteydessä esitetään tärkeänä periaatteena, 
että näitä ohjelmia pitäisi hyödyntää pääasiallisina tukivälineinä,  
koska ne perustuvat tarpeidenarviointiin ja strategiseen kumppa-
nuuteen asianomaisten hallitusten kanssa. Aihekohtaisia ohjelmia  taas pitäisi käyttää vain silloin, jos maantieteellisiä ohjelmia ei ole 
mahdollista soveltaa, esimerkiksi maissa, joiden kanssa kumppanuus 
on ongelmallinen
40 tai joissa jotkin väestöryhmät ovat tavanomaisten 
palvelujen ja resurssien ulottumattomissa ja jääneet päätöksente-
koprosessin ulkopuolelle. Tästä selkeästi ilmaistusta periaatteesta  huolimatta toimintavalmiuksien kehittämiseen myönnetyn tuen  rahoittamistapa Aasian ja Latinalaisen Amerikan maissa ei ole muut-tunut sen jälkeen, kun kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä annettu 
asetus tuli voimaan, ja tuki rahoitetaan edelleen aihekohtaisista ohjel-
mista (kehitysyhteistyön alan valtioista riippumattomat toimijat ja 
paikallisviranomaiset).
 74.  Erityisen strategian puuttumisen vaikutusta korostaa sekin, että Aasian 
ja Latinalaisen Amerikan maissa ei ole kaikilta osin selvitetty, voitai-
siinko valtioista riippumattomien toimijoiden osallistuminen ja tuke-
minen sisällyttää rahoitusta saaviin keskeisiin alakohtaisiin ohjelmiin 
(esimerkiksi terveyden tai koulutuksen alalla), vaikka näissä maissa 
varoja valtioista riippumattomien toimijoiden toimintavalmiuksien kehittämiseen on vähemmän. Komissio valmistelee parhaillaan asiakir-
jaa
41 antaakseen lähetystöille suuntaviivat tilanteen korjaamiseksi.38 AKT-maista 43:ssa on laadittu 
noin 46 toimintavalmiuksien 
kehittämistä koskevaa ohjelmaa, 
joiden arvo on suurin piirtein 
226 miljoonaa euroa. 
39 On olemassa joitakin 
erityistapauksia, joissa olosuhteet ovat poikkeukselliset: esimerkiksi 
Bangladesh, jossa valtioista 
riippumattomia järjestöjä on hyvin 
paljon (206 000), ja Kolumbia, jossa 
on käynnissä sisäinen aseellinen konflikti. 
40 Haasteelliseksi kumppanuus 
määritellään silloin, kun yksi 
seuraavista syistä on johtanut 
tilanteeseen, jossa tavanomaisia 
yhteistyövälineitä ei voida käyttää täysimääräisesti muiden 
tahojen kuin keskushallinnon 
tekemien aloitteiden tukemiseen: 
1) yhteistyö on keskeytetty 
kyseisessä maassa, 2) maan viranomaiset eivät ole sitoutuneet 
köyhyyden vähentämiseen 
ja muihin kehitysyhteistyön 
perusperiaatteisiin, kuten hyvään 
hallintotapaan sekä valtioista 
riippumattomien toimijoiden ja 
alue- ja paikallisviranomaisten osallistumiseen sekä 
3) osallistuvan lähestymistavan 
soveltamista kehitysyhteistyöhön 
koskeva vuoropuhelu maassa on 
hyvin rajoitettua. 
41 The participation of NSAs in 
poverty reduction strategies, 
sector approaches and monitoring 
of project implementation  
(asiakirjaluonnos, EuropeAid E.4, 
elokuu 2008). 
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön31
VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN 
TOIMINTAVALMIUKSIEN KEHITTÄMISTÄ KOSKEVAT OHJELMAT
 75.  Tilintarkastustuomioistuin tutki seitsemän ohjelmaa, joiden rahamääräi-
nen arvo oli 72,1 miljoonaa euroa ( liite III ), arvioidakseen, ovatko ne 
tarkoituksenmukaisia ja onko ne toteutettu tehokkaasti42. Ohjelmissa 
on yhdistetty toimintavalmiuksien kehittäminen useiden pienten  hankkeiden rahoittamiseen.
 76.  Tilintarkastustuomioistuin selvitti, oliko ohjelmat aloitettu ajallaan, 
toteutettiinko ne kohtuullisessa ajassa ja olivatko etenkin pienten ja 
yhteisöperustaisten järjestöjen hallinnointimenettelyt riittävän jous-
tavat ja soveltuivatko ne käytettäviksi paikallisissa olosuhteissa.
OHJELMAT  OVAT  TARKOITUKSENMUKAISIA , VAIKKA  AASIAN  JA LATINALAISEN  AMERIKAN  
MAIDEN  TILANNETTA  EI OLE ARVIOITU  YKSITYISKOHTAISESTI
 77.  Tarkastettujen ohjelmien havaittiin olevan tarkoituksenmukaisia ja sel-
keästi vastaavan valtioista riippumattomien toimijoiden tarpeita ja ensisijaisia tavoitteita. Komission suuntaviivoissa suositellaan, että 
lähetystöt laatisivat yksityiskohtaisen tilannearvion eli kartoitustut-
kimuksen yksilöidäkseen kunkin maan osalta edustavia valtioista riip-
pumattomia toimijoita ja selvittääkseen näiden valmiuksia, rajoitteita 
ja mahdollisuuksia sekä muiden rahoittajien työtä. Aasian ja Latina-laisen Amerikan maissa, missä valtioista riippumattomien toimijoiden toimintavalmiuksien kehittämistä tuetaan käytännössä pääasiassa  aihekohtaisten ohjelmien kautta, kartoitustutkimuksia ei kuitenkaan 
pidetä yhtä tärkeinä. Tarkastettujen kuuden maan osalta
43 vain AKT-
maissa sijaitsevat lähetystöt (Etiopia, Mali ja Uganda) olivat tehneet 
kattavat kartoitustutkimukset, joiden laatu kuitenkin vaihtelee.
VIIVEET  VÄHENTÄVÄT  OHJELMIEN  TEHOKKUUTTA  JA VAIKUTTAVUUTTA
 78.  Ohjelmien ominaispiirteet, joiden vaikutuksia ei ollut riittävästi ennakoitu, 
aiheuttivat merkittäviä viiveitä kuudessa tarkastetuista seitsemästä 
ohjelmasta. Eniten viiveitä aiheutti niiden pitkällisten hallinnointi-menettelyjen kasautunut vaikutus, joita oli sovellettava ensin kan-
sainvälistä teknistä apua koskevien sopimusten tekemiseen, sitten  
asiantuntijoiden valmistellessa ehdotuspyyntöjä ja lopulta ehdotus-
ten arvioimiseen ja avustussopimusten tekemiseen. Toinen vaikuttava 
tekijä oli kolmiosainen hallinnointirakenne, joka koostuu maan kes-kushallinnosta, valtioista riippumattomista toimijoista ja komission 
lähetystöistä. Tällainen rakenne on tärkeä sitoutumisen kannalta,  
mutta alkukonsensuksen saavuttaminen osapuolten kesken ja sen  
täytäntöönpano edellyttävät pitkiä keskusteluja ja neuvotteluja.42 Ohjelmien myöhäisen 
käynnistämisen vuoksi niiden 
vaikuttavuutta oli yleensä liian 
aikaista arvioida. 
43 Bangladesh, Etiopia, Mali, Peru, 
Etelä-Afrikka ja Uganda. 
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön32
44 Malissa toteutettavaan 
Ariane-ohjelmaan kuuluvien 
hankkeiden elinkaari jouduttiin kahden viimeisen 
ehdotuspyyntömenettelyn 
yhteydessä lyhentämään vain 
kuuden kuukauden mittaiseksi. 
45 Esimerkiksi Etiopiassa 
ensimmäisessä ehdotuspyyntömenettelyssä tuli 
valituksi ainoastaan 11 hakijaa 
208:sta (viisi prosenttia), 
kaikki joko kansainvälisiä tai 
pääkaupunkiin sijoittautuneita valtioista riippumattomia 
järjestöjä.  79.  Viiveet lyhentävät etenkin edunsaajien toimien tosiasiallista toteutus-
vaihetta, minkä seurauksena varoja joudutaan vapauttamaan ja toi-
mia perumaan. Lisäksi hankkeiden elinkaari lyhenee, mikä heikentää kestävyysnäkymiä
44 (kohta 83 b).
EHDOTUSPYYNTÖMENETTELYN  KÄYTTÖ  EI AINA  SUOSI  NIITÄ  VALTIOISTA  RIIPPUMATTOMIA  
TOIMIJOITA , JOTKA  ENITEN  TARVITSIVAT  TOIMINTAVALMIUKSIEN  KEHITTÄMISTÄ
 80.  Koska kyseisissä ohjelmissa keskitytään valtioista riippumattomien 
toimijoiden toimintavalmiuksien kehittämiseen, hankkeiden valin-
taprosessin on löydettävä nimenomaan ne edunsaajat, joiden orga-
nisatorinen kapasiteetti on puutteellinen ja joiden saattaa siksi olla 
vaikea täyttää EY:n menettelyihin liittyvät lukuisat vaatimukset. Tilin-tarkastustuomioistuin totesi, että lukuisista hakemuksista huolimatta 
ehdotuspyyntömenettelyt suosivat usein niitä pääasiassa kaupun-
geissa toimivia järjestöjä, joilla oli parhaat resurssit, niiden lähinnä 
maaseudulla sijaitsevien järjestöjen kustannuksella, joiden resurssit 
ovat vähäisemmät
45.
 81.  Maantieteellisiä ohjelmia toteuttaessaan lähetystöt hyödynsivät myö-
hemmin niitä kokemuksia, jotka ne olivat saaneet ensimmäisistä  
ehdotuspyyntömenettelyistä: Ne i) kannustivat heikompien valtioista 
riippumattomien toimijoiden kumppanuuksia vahvempien kanssa,  
ii) myönsivät varoja vahvoille valtioista riippumattomille toimijoille, jotta nämä kouluttavat ja neuvovat heikompien valtioista riippumat-tomien toimijoiden muodostamia suurempia ryhmiä, iii) valitsivat  kaukaisempia kohdealueita, iv) ottivat varoja myöntäessään huomi-
oon maantieteellisen jakauman. Komission toimet eivät kuitenkaan 
vielä kata kaikkia huolenaiheita, jotka se alun perin toi esiin tiedon-
annossaan sekä suuntaviivoissa (kohdat 11 ja 12). Näissä asetetaan 
tavoitteeksi mahdollisimman suuren väestömäärän saavuttaminen ja korostetaan sitä, että erityistä huomiota aiotaan kiinnittää pieniin ja 
ruohonjuuritason järjestöihin, etenkin maantieteelliseltä alueeltaan 
hyvin suurissa maissa, joissa monet väestöryhmät ja alueet jäävät  
kuulemis- ja päätöksentekoprosessien ulkopuolelle.
USEIMPIEN  TOIMINTAVALMIUKSIEN  KEHITTÄMISTÄ  KOSKEVIEN  OHJELMIEN  
VAIKUTTAVUUTTA  ON LIIAN  AIKAISTA  ARVIOIDA
 82.  Koska ohjelmat oli käynnistetty myöhään, niiden vaikuttavuutta oli 
yleensä liian varhaista arvioida. Niiden ohjelmien osalta, joissa on  tehty puolivälin arviointi, on raportoitu yleensä hyvistä tuloksista.
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön33
46 AKT-maissa toteutettavat 
toimintavalmiuksien kehittämistä 
koskevat ohjelmat perustuvat yhdenmukaiseen strategiaan, ja 
niillä on yhteisiä organisatorisia 
piirteitä, kuten teknisen avun 
käyttö. Sitä vastoin ALA-
valtioissa toteutetut vastaavat 
harvalukuiset ohjelmat laadittiin 
tapauskohtaisesti, ja niiden rakenne vaihtelee. 
47 Tilintarkastustuomioistuin 
havaitsi, että Malissa teknisen 
avun yksikkö oli kaksinkertaistanut ehdotuspyyntöihin ja hankkeiden 
valvontaan liittyvät menettelyt 
tekemällä ulkoisten tahojen 
kanssa sopimuksen ehdotusten 
arvioimisesta ja tarkastamalla 
sitten vielä itse näiden tekemät 
arviot. Syynä tähän oli se, että teknisen avun yksikkö ei halunnut 
ottaa taloudellisia riskejä (siltä 
oli pyydetty takaus ohjelman 
toteuttamista varten). 
48 Cotonoun sopimuksen 4 artiklan 
mukaan valtioista riippumattomia 
toimijoita ”tuetaan suorituskyvyn 
lisäämisessä kriittisillä 
aloilla niiden edellytysten 
vahvistamiseksi erityisesti 
organisaation ja edustuksen sekä kuulemismekanismien, myös 
viestintä- ja vuoropuhelukanavien, 
luomisen osalta ja strategisten 
liittoutumien edistämiseksi”.  83.  AKT-maita koskevien tarkastettujen ohjelmien46 kohdalla tilintarkastus-
tuomioistuin havaitsi kuitenkin, että komission olisi syytä kiinnittää 
enemmän huomioita seuraaviin näkökohtiin:
Ohjelmissa sekä kehitetään toimintavalmiuksia että rahoitetaan a) 
lukuisia pieniä hankkeita, joten asiantuntijatiimit, joilla on toimin-
tavalmiuksien kehittämiseen liittyvää erityisosaamista, joutuvat huolehtimaan myös hankehallinnon rutiinitehtävistä
47. Toimin-
tavalmiuksien kehittämisessä tiimit ovat enemmän keskittyneet 
hankehallinnointia koskevaan koulutukseen kuin valtioista riip-pumattomien toimijoiden taitojen parantamiseen toimintaperi-
aatteiden analysoimisen, puolestapuhujan ja ”vahtikoiran” roolin, 
ihmisoikeuksien edistämisen, verkostoitumisen jne. osalta. Toi-
mintaperiaatteita koskevaan vuoropuheluun liittyvän roolin hoi-
taminen on niin ollen jäänyt vähemmälle huomiolle (kohta 3 a), vaikka se sisältyy Cotonoun sopimuksessa
48 määritettyyn toimin-
tavalmiuksien kehittämistä koskevaan ohjelmaan.
Tilintarkastustuomioistuin totesi, että ohjelmissa ei oteta riit- b) 
tävästi huomioon niiden vaikutusta ja kestävyyttä. Rahoituksen 
kokonaismäärä oli niin pieni ja joissakin tapauksissa se oli jaettu 
niin monen pienen hankkeen kesken, ettei sillä voitu saada aikaan merkittävää vaikutusta. Hankkeet olivat lyhytaikaisia, ja niiden  
kesto vaihteli kovin lyhyestä kuuden kuukauden jaksosta enintään 
24 kuukauteen. Tilintarkastustuomioistuin katsoo kuitenkin, että 
toimintavalmiuksien kehittäminen on pitkä prosessi, joka vaatii 
pitempää toteutusjaksoa.
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön34
PÄÄTELMÄT 
JA SUOSITUKSET
KOMISSIO EI HUOLEHDI RIITTÄVÄN HYVIN 
SIITÄ, ETTÄ VALTIOISTA RIIPPUMATTOMAT 
TOIMIJAT OSALLISTUVAT KEHITYSYHTEISTYÖHÖN VAIKUTTAVASTI
 84.  Komissio on pyrkinyt lähetystöjensä kautta ottamaan valtioista riippu-
mattomat toimijat mukaan maakohtaisten strategia-asiakirjojen val-mistelemiseen lähes kaikissa edunsaajamaissa. Monesti osallistuminen on kuitenkin rajoittunut päivän mittaisiin seminaareihin sen sijaan, että olisi käyty EU:n lainsäädännössä ja komission suuntaviivoissa  tarkoitettua jatkuvaa ja suunnitelmallista vuoropuhelua. Yksityiskoh-taisissa kuulemismenettelyissä on laajalti havaittavissa puutteita.
 85.  Eteläisiä valtioista riippumattomia toimijoita ei otettu riittävästi mukaan 
valtioista riippumattomia toimijoita koskevaan uuteen aihekohtai-seen ohjelmaan yleisten eikä paikallisten strategioiden yhteydessä siitä huolimatta, että ohjelma on ensisijaisesti suunniteltu kyseisiä toimijoita varten.
VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN 
OSALLISTUMISEEN LIITTYVÄT SUOSITUKSET
Komission olisi edelleen pyrittävä lisäämään olennaisten valtioista  
riippumattomien toimijoiden osallistumista kehitysyhteistyöhön.  
Osallistumisen olisi ulotuttava laajemmalle kuin maakohtaisten strate-gioiden määrittämiseen, ja sen tulisi kattaa alakohtaiset strategiat ja 
hankkeet.
Osallistumisen tehostamiseksi komission olisi
yksilöitävä olennaiset valtioista riippumattomat toimijat –
laadittava selkeät ja ennakoitavissa olevat kuulemisaikataulut sekä  –
maatieteellisiä että aihekohtaisia strategia-asiakirjoja varten
annettava valtioista riippumattomille toimijoille tarvittavat asia- –
kirjat, riittävästi aikaa valmistautua asianmukaisesti ja palautetta kuulemisten tuloksista
kehitettävä edelleen lähetystöjen henkilöstölle annettavaa ohjeis- –
tusta ja koulutusta.
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön35
KOMISSION HALLINTOJÄRJESTELMILLÄ VOIDAAN 
YLEENSÄ TEHOKKAASTI VARMISTAA, ETTÄ VALTIOISTA 
RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN TOIMINTA ON TARKOITUKSENMUKAISTA JA TODENNÄKÖISESTI JOHTAA TAVOITELTUIHIN TULOKSIIN, MUTTA HALLINTOJÄRJESTELMISSÄ ON SILTI PUUTTEITA
 86.  Ehdotuspyyntömenettely saattaa yhä olla hankala eikä sen toteuttaminen 
anna käytännössä varmuutta siitä, että hankesuunnitteluun kiinnite-tään riittävästi huomiota ja että se saadaan päätökseen ajallaan.
 87.  Valtioista riippumattomille toimijoille ei anneta riittävästi ohjeita eikä 
koulutusta rahoitusta koskevien sääntöjen soveltamisesta käytän-nössä. Lisäksi menettelyjä tulkitaan epäyhtenäisesti ja tiettyjä käy-tännön ongelmia on yhä ratkaisematta.
 88.  Seuranta ja arviointi on puutteellista.
 89.  Pitkän aikavälin kestävyysnäkymät ovat heikot lähinnä siksi, että hankkeet 
ovat lyhytkestoisia, pitkän aikavälin rahoitusta ei ole ja hallintojär-
jestelyt ovat puutteelliset.
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön36
VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN TOTEUTTAMIEN 
TOIMIEN HALLINNOINTIIN LIITTYVÄT SUOSITUKSET
Valintamenettelyt
Jo käynnissä olevat toimenpiteet ehdotuspyyntömenettelyn kehit- –
tämiseksi olisi toteutettava siten, että pyritään erityisesti paranta-maan hankesuunnittelua.
Valvontamenettelyt
Komission olisi ratkaistava ne kysymykset, jotka ovat vielä avoinna,  –
sekä varmistettava, että mahdollisten edunsaajien on nykyistä hel-
pompi saada menettelyjä koskevia ohjeita ja tukea.
Tilintarkastustuomioistuin toistaa näkemyksensä, jonka mukaan   –
rahoitusta ja sopimuksia koskeviin sääntöihin liittyvät virheet ovat estettävissä siten, että lähetystöt kohdentavat seurannan ja tuen 
nykyistä paremmin.
49
Seuranta
Komissio aikoo siirtyä tulosohjaukseen, joten sen olisi huolehdit- –
tava siitä, että lähetystöt ja valtioista riippumattomat toimijat saa-
vat riittävästi resursseja, ohjeita ja asiantuntija-apua niin, että ne 
voivat kehittää määrälliset ja laadulliset tulosindikaattorit, soveltaa 
ja seurata niitä sekä raportoida niistä.
Kestävyys
Kestävyyden parantamiseksi komission olisi harkittava useiden eri- –
laisten toimintatapojen käyttämistä työskennellessään valtioista  
riippumattomien toimijoiden kanssa sen sijaan, että toimet toteu-
tetaan aina hankkeiden muodossa.
Komission olisi hankkeiden täytäntöönpanon jälkeen laadittava vali- –
koivasti arvioita siitä, kuinka kestäviä valtioista riippumattomien 
toimijoiden hankkeet ovat ja mitkä ovat niiden pitkän aikavälin  
vaikutukset.49 Tilintarkastustuomioistuimen 
vuosikertomus 
varainhoitovuodelta 2007, kahdeksas luku, kohta 8.18.
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön37
VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN 
TOIMINTAVALMIUKSIEN KEHITTÄMISTÄ VARTEN 
ON LAADITTU STRATEGIA AKT-MAISSA, MUTTA EI VIELÄ USEIMMISSA ALA-VALTIOISSA
 90.  Aasian ja Latinalaisen Amerikan maiden osalta ei ole laadittu strategiaa. 
Toisin kuin AKT-maissa, joissa toteutetaan maantieteellisiä ohjelmia, ALA-valtioissa ollaan toimintavalmiuksien kehittämiseen tarvitta-van rahoituksen osalta liian riippuvaisia valtioista riippumattomia  toimijoita koskevasta aihekohtaisesta ohjelmasta. Tilintarkastustuo-mioistuin katsoo, ettei tämä ole tarkoituksenmukaista, koska se on kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä annetussa asetuksessa esitetyn periaatteen vastaista. Periaatteen mukaan maantieteellisiä ohjelmia on käytettävä aina, kun se on mahdollista.
STRATEGIAN KEHITTÄMISEEN LIITTYVÄT SUOSITUKSET
Komission olisi laadittava valtioista riippumattomien toimijoiden toi-
mintavalmiuksien kehittämistä koskevia strategioita Aasian ja Lati-nalaisen Amerikan maita varten. Strategiasta olisi käytävä ilmi, mitä 
valtioista riippumattomia toimijoita, aloja ja aiheita toimet koskevat, 
mitä työskentelymenetelmiä käytetään ja miten varmistetaan johdon-
mukaisuus muihin ohjelmiin nähden. Komission olisi tarkasteltava  
uudelleen sitä, onko perusteltua soveltaa AKT-maihin eri lähestymis-tapaa kuin ALA-valtioihin.
TOIMINTAVALMIUKSIEN KEHITTÄMISTÄ KOSKEVAT 
OHJELMAT OVAT TARKOITUKSENMUKAISIA, MUTTA NIILLÄ EI OLE SAAVUTETTU TAVOITELTUJA HYÖTYJÄ KAIKILTA OSIN
 91.  Tarkastettujen ohjelmien havaittiin olevan hyvin tarkoituksenmukaisia 
siitä huolimatta, että Aasian ja Latinalaisen Amerikan maiden osalta tarpeita ei ole arvioitu kattavien kartoitustutkimusten avulla. Ohjel-milla ei kuitenkaan ole saavutettu tavoiteltuja etuja täysimääräisesti pääasiassa siksi, että niiden hallintomenettelyt ja -rakenteet ovat  hyvin monimutkaiset. Monimutkaisuuden kaikkia vaikutuksia ei osattu alun perin arvioida, ja siitä aiheutuneet viiveet ovat suoraan lyhen-täneet hankkeiden toimintavaiheeseen käytettävissä olevaa aikaa,  mikä heikentää niiden vaikuttavuus- ja kestävyysnäkymiä.
 92.  Ohjelmiin saattaa vaikuttaa myös se ristiriita, että eniten tarvitseville 
valtioista riippumattomille toimijoille annetaan tukea toimintaval-
miuksien kehittämiseen käyttämällä menettelyä (ehdotuspyynnöt), 
joka on suunniteltu parhaiten toimivien valtioista riippumattomien 
toimijoiden löytämiseksi.
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön38
TOIMINTAVALMIUKSIEN KEHITTÄMISTÄ KOSKEVIEN OHJELMIEN 
TOTEUTTAMISEEN LIITTYVÄT SUOSITUKSET
Kun komissio suunnittelee ohjelmia, sen olisi kaikilta osin otettava  
huomioon niiden monimutkaisuus. Lisäksi komission olisi pohdittava 
rakenteiden, jotka väistämättä ovat monimutkaiset, ja oikeudellisen kehyksen välistä vuorovaikutusta ja osoitettava resursseja sen selvittä-miseen, miten toiminnalle asetetut tavoitteet voidaan saavuttaa tästä 
ongelmasta huolimatta.
Nykyisille menettelyille olisi etsittävä vaihtoehtoja, jotta voitaisiin  
käyttää strategisesti toimivampaa lähestymistapaa (esimerkiksi tekni-
sen avun yksiköiden erityisosaamisen parempi hyödyntäminen, kump-
panuussopimukset, usean rahoittajan myöntämä rahoitus) ja jotta  
ruohonjuuritason organisaatiot saavutettaisiin paremmin (esimerkiksi 
portaistamalla avustukset).
  Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxem-
burgissa 18. ja 19. maaliskuuta 2009 pitämässään kokouksessa.
  Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
Vítor Manuel da Silva Caldeira
presidentti
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön39
VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN KANSSA 
TEHTYJEN SOPIMUSTEN RAHAMÄÄRÄINEN ARVO
EuropeAid-yhteistyötoimisto arvioi, että valtioista riippumatto-
mien toimijoiden kanssa tehtyjen sopimusten rahamääräinen arvo  oli 836,43 miljoonaa euroa vuonna 2006 ja 915,26 miljoonaa euroa vuonna 2007 (jos humanitaarista apua ei oteta lukuun
1). Määrät voi-
daan eritellä seuraavasti:
(miljoonaa euroa)
ALA Vuosi 2006 Vuosi 2007
Aihekohtaiset ohjelmat 555,04 430,11
Valtioista riippumattomien järjestöjen kanssa 
toteutettava yhteisrahoitus200,10 207,89
Hajautettu yhteistyö 6,30 0,18
Ihmisoikeudet ja demokratia 97,28 40,72Ympäristö 59,14 21,08
Elintarviketurva 74,84 109,26Sukupuolten tasa-arvo 2,90 0,85Terveys 91,64 25,60Jalkaväkimiinat 4,99 8,97Maahanmuutto- ja turvapaikka-asiat 16,28 15,56Laittomat huumeet 1,57 0,00Jälleenrakentaminen/Pakolaiset 17,02 21,64
Muut ohjelmat 0,45 18,1
Maantieteelliset ohjelmat 73,92 164,00
Aasia 19,62 116,93
Latinalainen Amerikka 3,55 4,26
Välimeren alue 45,49 6,85
Tacis-ohjelma 5,26 35,96
Yleinen talousarvio yhteensä 646,43 633,85
Euroopan kehitysrahasto 190,00 281,41
KAIKKI YHTEENSÄ 836,43 915,26LIITE I
1 Valtioista riippumattomat 
järjestöt ovat aktiivisesti 
osallistuneet humanitaaristen 
avustustoimien toteuttamiseen 
1990-luvulta lähtien. Humanitaarisen avun toimisto 
(PO ECHO) on tehnyt pitkäaikaisia 
kumppanuutta koskevia 
puitesopimuksia useiden valtioista 
riippumattomien järjestöjen 
kanssa. Suunnilleen 50 prosenttia 
ECHO:n myöntämästä rahoituksesta kohdennetaan 
valtioista riippumattomille 
järjestöille (noin 353 miljoonaa 
euroa vuonna 2007).
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön40
LIITE II
VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIIN TOIMIJOIHIN LIITTYVÄT 
COTONOUN SOPIMUKSEN KESKEISET SÄÄNNÖKSET
4 artikla:
Osapuolet… tunnustavat valtiosta riippumattomien toimijoiden  
ja hajautetun hallinnon paikallisviranomaisten täydentävän roo-lin ja vaikutusmahdollisuudet kehitysprosessissa. Tästä syystä…
valtioista riippumattomille toimijoille ja hajautetun hallinnon  
paikallisviranomaisille:
tiedotetaan ja niitä kuullaan yhteistyöpolitiikoista ja -strate gioista,  –
yhteistyön painopisteistä erityisesti niitä koskevilla tai niihin suo-raan vaikuttavilla aloilla sekä poliittisesta vuoropuhelusta
niille myönnetään… rahoitusta paikallisen kehityksen tukemi- –
seen
ne osallistuvat yhteistyöhankkeiden ja -ohjelmien täytäntöönpa- –
noon aloilla, jotka koskevat niitä tai joilla niillä on suhteellinen 
etu
niitä tuetaan suorituskyvyn lisäämisessä kriittisillä aloilla niiden  –
edellytysten vahvistamiseksi erityisesti organisaation ja edus-
tuksen sekä kuulemismekanismien, myös viestintä- ja vuoro-
puhelukanavien, luomisen osalta ja strategisten liittoutumien  edistämiseksi.
6 artikla:
1. Yhteistyön toimijoita ovat:
 – valtiosta riippumattomat tahot eli:  a)  yksityissektori  b)  taloudelliset ja sosiaaliset kumppanit, myös ammattijär-
jestöt, sekä
  c)  kansalaisyhteiskunta kansallisine piirteineen sen kaikissa 
ilmentymissä.
2. Valtiosta riippumattomien toimijoiden tunnustaminen osapuolten 
taholta riippuu siitä, miten kyseiset toimijat vastaavat väestön  
tarpeisiin, niiden erityisosaamisesta sekä siitä, onko ne järjestetty 
ja johdetaanko niitä demokraattisesti ja avoimesti.
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön41
7 artikla: Toimintaedellytysten kehittäminen
Kansalaisyhteiskunnan panosta kehitykseen voidaan edistää vahvis-
tamalla yhteiskunnallisia järjestöjä ja voittoa tavoittelemattomia,  
valtiosta riippumattomia järjestöjä kaikilla yhteistyön aloilla. Tämä edellyttää:
tällaisten järjestöjen perustamisen ja kehittämisen rohkaisemista  –
ja tukemista, sekä
järjestelyjen luomista tällaisten järjestöjen ottamiseksi mukaan  –
kehitysstrategioiden ja -ohjelmien suunnitteluun, täytäntöönpa-
noon ja arviointiin.
10 artiklassa
säädetään, että kansalaisyhteiskunnan järjestöt otetaan nykyistä  
paremmin mukaan [poliittiseen] vuoropuheluun.
19 artikla: Periaatteet ja tavoitteet
1. …
2. …3. Kunkin AKT-valtion hallitukset ja valtiosta riippumattomat toimijat 
käyvät keskusteluja maan kehittämisstrategioista ja yhteiskunnan siihen antamasta tuesta.
33 artikla: Instituutioiden ja toimintaedellytysten kehittäminen
…Yhteistyö käsittää kaikki alat ja osa-alueet valtiosta riippumattomien toimijoiden mukaantulon edistämiseksi ja niiden toimintaedellytys-ten kehittämiseksi sekä niiden ja kansallisten viranomaisten välisten tiedotus-, vuoropuhelu- ja neuvottelumekanismien vahvistamiseksi myös aluetasolla.LIITE II
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön42
57 artikla:
…Myös tukikelpoiset valtiosta riippumattomat toimijat voivat ehdot-
taa ja panna täytäntöön ohjelmia ja hankkeita niitä koskevilla aloilla 
sanotun kuitenkaan rajoittamatta edellä mainittujen määräysten  soveltamista…
58 artikla: Rahoituskelpoisuus
…Valtiosta riippumattomat, luonteeltaan paikalliset AKT-valtioiden ja 
yhteisön toimijat voivat saada tämän sopimuksen mukaista rahoitus-
tukea maa- ja alueohjelmissa sovittujen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti.
Liitteessä IV oleva 4 artikla:
Maaohjelmaluonnokseen on sisällyttävä: …ministerineuvoston  vahvistamien perusteiden mukaisesti tukikelpoisten valtiosta riip-
pumattomien toimijoiden lajien yksilöiminen, niille kohdenne-
tut varat ja tuettavan toiminnan laji; toiminta ei saa olla voittoa  
tavoittelevaa…
Liitteessä IV oleva 5 artikla:
…[vuosittaiseen yhteiseen tarkistukseen] sisältyy erityisesti arvio:  …valtiosta riippumattomille toimijoille myönnettyjen varojen  
käytöstä.LIITE II
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön43
TARKASTETUT OHJELMAT, HANKKEET JA PAIKALLISET 
EHDOTUSPYYNTÖMENETTELYT
VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN TOIMINTAVALMIUKSIEN KEHITTÄMISTÄ KOSKEVAT TUKIOHJELMAT
Toiminnan ala Hankkeen kuvaus Maa/alueEU:n osuus 
(euroa)
ALA EU:n ja Andien yhteisön yhdessä Andien kansalaisyhteiskunnan 
kanssa toteuttamat toimetAndien yhteisö 4 100 000
ALA Paikallisten innovatiivisten valtioista riippumattomien järjestöjen 
pienaloitteetBangladesh 8 000 000
EKR Kansalaisyhteiskuntarahasto Etiopia 10 000 000
EKR Valtioista riippumattomien toimijoiden aloitteiden tukeminen ja 
edistäminenMali 7 000 000
Etelä-Afrikka Tuki kansalaisyhteiskuntaa edistävälle ohjelmalle Etelä-Afrikka 10 000 000
Etelä-Afrikka Ihmisoikeuksia Etelä-Afrikassa puolustava säätiö Etelä-Afrikka 25 000 000
EKR Kansalaisyhteiskunnan toimintavalmiuksia parantava ohjelma Uganda 8 000 000
YHTEENSÄ 72 100 000
VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN TOTEUTTAMAT HANKKEET
Toiminnan ala Hankkeen kuvaus Maa/alueEU:n osuus 
(euroa)
EIDHR-aloite Alkuperäiskansojen ihmisoikeuksien edistäminen Bangladeshissa – 
valtioista riippumaton järjestö: IPDSBangladesh 88 587
Valtioista riippumaton 
järjestöVähäosaisten lasten koulutusta tukeva hanke – valtioista 
riippumaton järjestö: Secours catholiqueBangladesh 253 179
Valtioista riippumaton 
järjestöMaaseudun valmiuksien kehittäminen Haorissa – valtioista 
riippumaton järjestö: Concern World WideBangladesh 471 970
Elintarviketurva Elintarviketurvan parantaminen oikeuksia edistämällä ja kestäviin 
elinkeinoihin liittyvällä koulutuksella – valtioista riippumaton järjestö: Action AidBangladesh 2 322 170
Elintarviketurva Maatalouden luonnonvarojen säilyttäminen ja heikossa asemassa 
olevien perheiden elintarviketurvan parantaminen maaseudulla Damot Galessa ja Kachira Birassa – valtioista riippumaton järjestö: Inter AideEtiopia 700 000
Valtioista riippumaton 
järjestöWoredan toimintavalmiuksien parantaminen – valtioista 
riippumaton järjestö: Farm AfricaEtiopia 1 096 597
Elintarviketurva Elintarviketurvaan liittyvien valmiuksien parantaminen 
Shashogo Woredassa ja Alaba Woredassa – valtioista riippumaton järjestö: LVIAEtiopia 630 500
EIDHR-aloite Chena Woredan ja Gimbo Woredan etnisten Menja-vähemmistöjen 
sosiaalinen integraatio – valtioista riippumaton järjestö: ActionAidEtiopia 90 000
EIDHR-aloite Ihmisoikeuksien noudattamiseen ja puolustamiseen liittyvien 
käytäntöjen edistäminen kidutuksen vähentämiseksi ja poliittisen väkivallan uhrien auttamiseksi – valtioista riippumaton järjestö: CAPSPeru 94 415LIITE III
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön44
Tasa-arvo Naisten omistamien mikroyritysten ja perheeseen perustuvien 
taloudellisten yksiköiden sisällyttäminen työmarkkinoiden virallisiin rakenteisiin – valtioista riippumaton järjestö: M. Manuela RamosPeru 665 458
Valtioista riippumaton 
järjestöVarattomien kilpailukykyisten mikroyritysten integroiminen 
elinkeinoelämään paikallisilla ja alueellisilla markkinoilla – valtioista riippumaton järjestö: Oxfam NovibPeru 1 500 000
Valtioista riippumaton 
järjestöYhteiskunnallisten rakenteiden kehittäminen ja paikallisen 
talouselämän edistäminen köyhyyden torjumiseksi Junínin maakunnassa – valtioista riippumaton järjestö: Frères des HommesPeru 715 780
Valtioista riippumaton 
järjestöSosiaaliturvaoikeuksien käyttäminen Etelä-Afrikassa – valtioista 
riippumaton järjestö: DanChurchEtelä-Afrikka 587 820
Valtioista riippumaton 
järjestöSalesialaisten nuorison valmiuksien kehittämishanke – valtioista 
riippumaton järjestö: Coop. Mission au DéveloppementEtelä-Afrikka 400 000
Etelä-Afrikka Tuki naisia ja lapsia vastaan tehtyjen rikosten torjunnalle Itä-
Kapmaan provinssissa – valtioista riippumaton järjestö: FAMSAEtelä-Afrikka 59 204
Etelä-Afrikka Tuki naisia ja lapsia vastaan tehtyjen rikosten torjunnalle Itä-
Kapmaan provinssissa – valtioista riippumaton järjestö: NICRO – Tuki väkivallan uhreilleEtelä-Afrikka 85 435
YHTEENSÄ 9 761 115
PAIKALLISET EHDOTUSPYYNTÖMENETTELYT
Toiminnan ala Ehdotuspyyntömenettelyn kuvaus Maa/alueEU:n osuus 
(euroa)
Elintarviketurva Vuoden 2003 ehdostupyyntömenettely elintarviketurvan alalla Bangladesh 4 500 000
EIDHR-aloite Demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevaan eurooppalaiseen 
aloitteeseen liittyvä ehdotuspyyntömenettely – mikrohankkeet Bangladeshissä – 2006Bangladesh 525 000
EIDHR-aloite Vuoden 2006 demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevaan 
eurooppalaiseen aloitteeseen liittyvä mikrohankkeita käsittelevä ohjelma demokratiakehitystä tukevan kampanjan hyväksiEtiopia 975 000
Elintarviketurva Vuoden 2005 elintarviketurvaohjelma – tuki valtioista 
riippumattomille järjestöilleEtiopia 5 000 000
EIDHR-aloite Vuoden 2005 demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevaan 
eurooppalaiseen aloitteeseen liittyvä mikrohankkeita käsittelevä ohjelmaPeru 575 000
EIDHR-aloite Vuoden 2006 demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevaan 
eurooppalaiseen aloitteeseen liittyvä mikrohankkeita käsittelevä ohjelmaPeru 380 000
Etelä-Afrikka Tuki naisia ja lapsia vastaan tehtyjen rikosten torjunnalle Itä-
Kapmaan provinssissaEtelä-Afrikka 750 000
YHTEENSÄ 12 705 000LIITE III
VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN TOTEUTTAMAT HANKKEET
Toiminnan ala Hankkeen kuvaus Maa/alueEU:n osuus 
(euroa)
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön45
KEHITYSYHTEISTYÖN TOIMIJAT, JOIDEN LUO TEHTIIN TARKASTUSKÄYNTI
Maa*Valtion elin 
(sekä paikallis-
viranomaiset)Valtioista riippumaton järjestö
Muu valtioista 
riippumaton toimijaMuu rahoittaja
Pohjoinen Etelä
Etiopia Valtiovarain- ja taloudellisen kehittämisen ministeriö
Toiminta-
valmiuksien kehittämisestä vastaava ministeriö
Vesi- ja 
luonnonvarojen kehittämisestä vastaavat viranomaiset Alaba Woredassa ja Dale Gale WoredassaInter Aid
LVIA
CAFOD/TrocaireOxfam GBCISP
German Agro 
ActionAcord
Hundee
Farm AfricaCotonou Task Force
EOC-DIDAC
ARRD-AFMWoredan kehittämis-
järjestö Konsossa
Derashe Peoples’ 
Development Association (kehittämis järjestö)
Bedenen kastelu-
osuuskunta Alaba Woredassa
Kebele Iddirs Dale Gale 
WoredassaKanada (CIDA)
Ruotsi (SIDA)
Irish AidYhdistynyt 
kuningas kunta (DFID)
Bangladesh Ylimmän tarkastuselimen pääjohtaja
UlkoministeriöValtiovarain-
ministeriö (taloudellisista suhteista vastaava osasto)
Valtioista 
riippumattomiin järjestöihin liittyviä asioita käsittelevä viranomainenActionAid 
Bangladesh
Caritas 
Bangladesh
Concern 
Worldwide
Save the Children 
USBRAC
Indigenous 
Peoples Development Services
Noakhali Rural 
Development Society
Private Rural 
Initiative Programme (PRIP Trust)Federation of NGOs 
in Bangladesh (Bangladeshissa toimivien valtioista riippumattomien järjestöjen liitto)
Defuliaparin koulun 
hallinnoinnista vastaava yhdistys
Bhubankuran koulun 
hallinnoinnista vastaava yhdistys
East Barahipurin 
viljelijöiden ryhmä
Ramkrishnopurin 
viljelijöiden ryhmä
Eläinpalvelu keskus 
EwajsbaliassaAustralia (AusAID)
Kanada (CIDA)Alankomaat
Yhdistynyt 
kuningas kunta (DFID)
UNDP (YK:n 
kehitys ohjelma)
Maailman 
elintarvike ohjelma
* Yksityiskohtaisemmat tiedot tarkastetuista hankkeista ja ehdotuspyyntömenettelyistä on esitetty liitteessä III .LIITE IV
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön46
LIITE IV
Maa*Valtion elin 
(sekä paikallis-
viranomaiset)Valtioista riippumaton järjestö
Muu valtioista 
riippumaton toimijaMuu rahoittaja
Pohjoinen Etelä
Peru Alueelliset työllisyys-viranomaisetJunin
Huancayon 
maakunta-neuvosto
Tarman 
kaupungin-valtuusto
Palcan kaupungin-
valtuustoOxfam Novib
Assoc. Frères des 
Hommes
German Agro 
ActionCAPS
Mov. Manuela 
Ramos
Idesi
Adec/Atc
Action for the 
ChildrenCopeme
Coremype JuninJuninin kauppakamari
2 naisten yhdistystä 
Puente Piedra
Viljelijöiden yhdistys 
Huallquin
Käsityöläisten yhdistys 
Huancayo
Suutarien yhdistys 
Huancayo
San Juan Luriganchon 
yhteisön komitea
Paucamarcan 
paikallisyhdistysBelgia
Espanja (AECI)UNDP
Etelä-Afrikka Civil Society 
Advocacy Programme, CSAP (kansalais-yhteiskuntaa edistävä ohjelma)
Commission 
for Gender and Equality, CGE (sukupuolten tasa-arvoa käsittelevä komitea)
SA Human Rights 
Commission, SAHRC (Etelä-Afrikan ihmisoikeus-komissio)
State Policy in Port 
Elisabeth
Valtiovarain-
ministeriö (kansain välisestä kehitys-yhteistyöstä vastaava osasto)
Oikeus ministeriö 
(rahoittajien koordinoinnista vastaava yksikkö) PretoriassaSalesian Centre, 
Cape Town
Black Sash 
National
FAMSA
NICROVictim Friendly 
Centre, Port Elisabeth
Foundation 
for Human Rights, FHR (Ihmisoikeuksia puolustava säätiö)Southern Africa AIDS 
Trust(Etelä-Afrikan AIDS-säätiö)
Africa Institute of South 
Africa(Etelä-Afrikan Afrikka-instituutti)
Centre for Police Studies 
(poliisitoiminnan tutkimuskeskus)
Institute for Security 
Studies(turvallisuusalan tutkimuslaitos)
Tukiryhmä KhulumaniLawyers for Human 
Rights (ihmisoikeuksia puolustava juristien järjestö)
South Africa Institute 
for International Aff airs (Etelä-Afrikan 
kansainvälisten asioiden instituutti)
SOSTsogang SechabaRanska
Saksa
Kreikka
IrlantiAlankomaatYhdistynyt 
kuningas kunta (DFID)
YK:n huumaus-
aine- ja kriminaali-politiikan toimisto
* Yksityiskohtaisemmat tiedot tarkastetuista hankkeista ja ehdotuspyyntömenettelyistä on esitetty liitteessä III .
KOMISSION 
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön47
KOMISSION 
VASTAUKSET
TIIVISTELMÄ
I
Tilintarkastustuomioistuin perustellusti  
muistuttaa muuttuvista olosuhteista, mutta 
ne olisi otettava huomioon kaikilta osin.
Kansainvälisessä avunantajayhteisössä ja jos-
sain määrin vastaanottajamaiden hallitusten 
kanssa käydään kyllä keskustelua lähestymis-tapojen muuttamisesta, mutta lisäksi kehitys-
yhteistyön alalla toimivien (kansainvälisten ja 
paikallisten) valtioista riippumattomien toi-
mijoiden lukumäärä ja laatu ovat muuttuneet 
voimakkaasti. (Ks. myös 18 kohta.)
Komissio huomauttaa, että valtioista riip-
pumattomien järjestöjen määritelmästä ei  
ole yksimielisyyttä. Komissio on valmis kes-
kustelemaan aiheesta Euroopan parlamentin 
kanssa sen pyynnön mukaisesti (kohta 19,  
vastuuvapautta varainhoitovuodelta 2006  koskeva päätöslauselma.)
EKR:n ja yleisen talousarvion erilaisia oikeu-
dellisia kehyksiä on aiheellista tarkastella  
myös valtioista riippumattomien toimijoiden 
toteuttamia toimia koskevien säännösten  
osalta.
III
Komission lähetystöillä ja paikallisilla val-
tioista riippumattomilla toimijoilla on ollut 
huomattavan paljon enemmän vuorovaiku-tusta siitä lähtien, kun ohjelmien hallinto  
hajautettiin ja varsinkin kun paikallisten  
ehdotuspyyntöjen käsittely siirrettiin lähe-
tystöjen tehtäväksi.
Lisäksi on mainittava useita muita teki-
jöitä, jotka vaikuttavat valtioista riippu-mattomien toimijoiden osallistumiseen  kehitysyhteistyöhön:
ero maantieteellisten (talousarvio ja EKR)  •
ja aihekohtaisten ohjelmien välillä
kumppanimaiden hallitusten ensisijaiset  •
tavoitteet ja sitoutuminen
pyrkimys avun tuloksellisuuteen •
muutokset valtioista riippumattomien   •
toimijoiden kentässä (lukumäärä, laatu 
ja luonne).
KOMISSION 
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön48
IV
Komission valintamenettelyissä pyritään  
yksilöimään sellaiset ehdotukset, jotka mak-simoisivat koko ohjelman tuloksellisuuden. 
Tällöin tilintarkastustuomioistuimen mai-
nitsemien seikkojen lisäksi kiinnitetään  huomiota ehdotettujen toimien toteutet-tavuuteen ja kustannustehokkuuteen sekä  
hakijan ja kumppaneiden taloudellisiin ja  
operatiivisiin valmiuksiin.
Ehdotuspyyntömekanismilla saavutetaan  
laaja julkisuus, avoimuus, selkeät suunta-
viivat ja johdonmukainen tulkinta menette-
lyistä ja varainhoitosäännöistä.
Komissio suorittaa useita jälkiarviointeja  
ja erilaista seurantaa. Niissä kiinnitetään  
huomiota myös toiminnan kestävyyteen  
hanketasolla.
V
Kuten tilintarkastustuomioistuin on havain-
nut, valtioista riippumattomien toimijoiden 
osallistumiseen suhtaudutaan eri tavalla  
Cotonoun sopimuksessa ja muihin kuin AKT-
maihin sovellettavissa säädöksissä. Tämä  koskee myös kyseisten maiden sisällä toimi-
vien valtioista riippumattomien toimijoiden valmiuksien kehittämisen rahoitusmahdolli-suuksia. Valtioista riippumattomien toimi-joiden valmiuksien kehittämistä rahoitetaan siksi muissa kuin AKT-maissa lähinnä pelkäs-
tään aihekohtaisten ohjelmien kautta.
Näissä rajoissa on käynnistetty merkittävää 
työtä valtioista riippumattomien toimijoiden 
kanssa tapahtuvan vuorovaikutuksen kehit-tämiseksi järjestelmällisemmin, ja komission keskusyksiköt ovat suorittaneet arvioinnin  toiminnasta valtioista riippumattomien  
toimijoiden kanssa (raportti toimitettu  
tilintarkastustuomioistuimelle).VI
Vaikka aiemmassa Aasiaa ja Latinalaista Ame-
rikkaa koskevassa asetuksessa ei virallisesti mainittu valtioista riippumattomien toimi-
joiden valmiuksien kehittämisen tukemista, 
sekä Latinalaisessa Amerikassa että Aasiassa on käynnissä erilaisia tähän aiheeseen liit-tyviä selvityksiä ja ohjelmia.
Vuosina 2007 ja 2008 hyväksyttiin huomat-
tava määrä hankkeita ja ohjelmia Aasiassa  (muun muassa Keski-Aasiassa), joita toteut-tavat valtioista riippumattomat järjestöt.  Vaikka niiden ensisijaisena tavoitteena on  vähentää köyhyyttä, parantaa sosiaalipal-velujen saatavuutta, kehittää hallintotapaa sekä tukea oikeusvaltioperiaatetta, niillä tue-taan myös valtioista riippumattomia toimi-joita niiden pyrkiessä näihin tavoitteisiin.
VII
Komissio on lisäämässä valtioista riippumat-tomien toimijoiden osallistumista seuraavin 
toimin:
Parannetaan tiedonhallintaa PADOR- •
rekisteröitymisjärjestelmän avulla ja  
parannetaan tiedon jakelua CISOCH-
järjestelmän avulla.
Käynnistetään alustavia kartoitustutki- •
muksia, jotka suunnitellaan mahdolli-suuksien mukaan läheisessä yhteistyössä kumppanimaiden hallitusten kanssa.
Parannetaan kuulemismenettelyn enna- •
koitavuutta ja avoimuutta.
Komissio jatkaa ehdotuspyyntömenettelyjen 
yksinkertaistamista lyhentämällä menette-lyä ja edistämällä sen käyttöä paikallisella  tasolla.
KOMISSION 
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön49
Komissio uskoo, että käytössä oleva valvon-
tajärjestelmä takaa varainhoidon ja sopimus-
ehtojen kunnollisen valvonnan.
Lähetystöjen ja valtioista riippumattomien 
toimijoiden henkilöstöä jatkokoulutetaan  
myös tulosindikaattoreiden käytössä.
Erilaisia välineitä harkitaan sääntelykehyk-
sessä, johon kuuluvat varainhoitosäännök-
set, EKR, kehitysyhteistyön rahoitusväline,  
demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva  eurooppalainen aloite ja eurooppalainen  
naapuruuden ja kumppanuuden väline.
Valmiuksia olisi mieluiten kehitettävä maan-
tieteellisten ohjelmien välityksellä, mutta  
avun mukauttamisen periaate edellyttää, että 
kumppanimaan hallitus määrittelee kehitys-työn strategiat, alat ja aihepiirit. Komissio  
kuitenkin jatkaa valtioista riippumattomien 
toimijoiden osallistumisen edistämistä.
Yhteistoiminta jäsentyy yhä useammin  
eri välineiden ja ohjelmien varaan, mikä  parantaa kahdenvälisesti, aihekohtaisesti ja  alueellisesti tuettujen toimien keskinäistä  täydentävyyttä. Komissio osallistuu myös  aktiivisesti avunantajien koordinointimeka-
nismeihin. Komissio on sitä mieltä, että on 
harkittava myös muita kanavia, kuten avun portaistamista.JOHDANTO
2.Komissio huomauttaa, että valtioista riip-
pumattomien järjestöjen määritelmästä ei  
ole yksimielisyyttä. Komissio on valmis kes-kustelemaan aiheesta Euroopan parlamentin kanssa sen pyynnön mukaisesti (kohta 19,  
vastuuvapautta varainhoitovuodelta 2006  
koskeva päätöslauselma).
5.
Ks. kohtaan 52 annettu vastaus.
TARKASTUKSEN SISÄLTÖ 
JA LÄHESTYMISTAPA
HUOMAUTUKSET
18.
Komissio on alusta lähtien korostanut val-tioista riippumattomien toimijoiden roolia 
kehitystyössä ja kehittänyt tukipolitiikkaa  
ja rahoittanut toimintaa, jolla on helpo-
tettu niiden osallistumista. Viime aikoina  
annetut asiakirjat, kuten tilintarkastustuo-mioistuimen mainitsemat tiedonannot ja  
suuntaviivat, vahvistavat, miten tärkeitä  nämä toimijat ovat.
Tilintarkastustuomioistuin on perustellusti 
nostanut esiin kehityspolitiikkaa koske-
van eurooppalaisen konsensuksen, mutta  sitä olisi aiheellista tarkastella kaikilta  
osiltaan.
Lähestymistavoissa on kyllä tapahtunut  
muutosta (mukautuminen kumppanimaiden hallitusten ensisijaisiin tavoitteisiin, kump-panimaiden sitoutuminen, yhdenmukaista-minen jne.) mutta lisäksi kehitysyhteistyön alalla toimivien (kansainvälisten ja paikal-listen) valtioista riippumattomien toimi-joiden lukumäärä ja laatu ovat muuttuneet voimakkaasti.
Tämä kehitys määrittää valtioista riippu-
mattomien toimijoiden kehitysyhteistyöhön 
osallistumisen mahdollisuuksia ja rajoituksia 
olennaisesti.
KOMISSION 
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön50
Lisäksi menetelmissä on suuria eroja, kun  
on kyse kahdenvälisestä yhteistyöstä ja toi-saalta aihekohtaisista ohjelmista.
21.
Vaikka komissio ei ole juridisesti velvoitettu kuulemaan valtioista riippumattomia toimi-joita, se on aina mahdollisuuksien mukaan 
pyrkinyt tekemään näin. Tämä on ollut  poliittinen tavoite suotuisissa paikallisissa 
olosuhteissa.
EY on lisännyt kansalaisyhteiskunnan  
kuulemista vuosia 2007–2013 koskevalla  ohjelmakaudella aiempaan nähden. Kansa-
laisyhteiskunnan kuulemistarve on lisäksi  
kirjattu vuosien 2007–2013 strategia-
asiakirjojen puolivälitarkistusta koskeviin  
suuntaviivoihin.
Kun vuosien 2002–2006 maakohtaisia stra-
tegia-asiakirjoja valmisteltiin, Aasiaa ja  
Latinalaista Amerikkaa koskevaan ohjel-
masuunnitteluun ei sisältynyt yleistä  
oikeudellista velvoitetta ottaa valtioista  
riippumattomia toimijoita mukaan. Hallin-non hajauttaminenkin oli vasta aluillaan.  
Lähetystöt, joissa tilintarkastustuomioistuin on käynyt, saivat hallintovastuun kolmessa aallossa (joista ensimmäiseen kuuluivat  Etelä-Afrikka ja Mali, toiseen Etiopia ja Peru ja kolmanteen Bangladesh). Vastuu maakoh-
taisten strategia-asiakirjojen valmistelusta oli sen vuoksi joidenkin näistä maista osalta 
keskusyksiköillä.
Katso myös kohtaan 22 annettu vastaus.22.
Eri sidosryhmien osallistuminen ohjelma-
suunnitteluun riippuu voimakkaasti kunkin maan tilanteesta ja yhteistyöhön sovellet-
tavasta oikeudellisesta kehyksestä. Kahden-
välisessä yhteistyössä ja Pariisin julistuksen päätelmien ja eurooppalaisen konsensuk-sen mukaisesti vetovastuussa ovat aina kun 
mahdollista kumppanimaiden hallitukset, ja 
niiden pitäisi yhä useammin huolehtia eri  sidosryhmien kuulemisen järjestämisestä.  
Komissio tietysti tukee kaikkia kuulemis-
menettelyjä, mutta kumppanimaan on itse  
sitouduttava lopullisiin prioriteetteihin  
ja tavoitteisiin eikä niitä voida määrätä  ulkopuolelta.
Perun maakohtaisen strategia-asiakirjan  
valmisteluvaiheessa noudatettu menettely  
valtioista riippumattomien toimijoiden kuu-
lemiseksi oli ensimmäinen suunnitelmalli-
semman lähestymistavan kokeilu, ja tämä  kuuleminen toteutettiin aikana, jolloin voi-
massa olevassa Aasiaa ja Latinalaista Ame-
rikkaa koskevassa asetuksessa ei edellytetty 
virallista kuulemista. Tätä lähestymistapaa 
kehitetään edelleen tulevan ohjelmasuun-nittelun yhteydessä.
23.
Suuntaviivat ovat ohjeellisia asiakirjoja.  Niitä on sovellettava pragmaattisella tavalla silloin kun mahdollista ja erityisolosuhteet 
huomioon ottaen.
24.
AKT-maiden ja kehitysyhteistyön rahoitus-
välineen soveltamisalaan kuuluvien maiden tilanteet eivät ole vertailukelpoisia, sillä nii-den poliittiset ja oikeudelliset kehykset ovat hyvin erilaiset. Ensinnäkin kaikki AKT- ja EU-valtiot ovat yhdessä sopineet valtioista riip-
pumattomien toimijoiden osallistumiseen  liittyvistä asioista, kun taas EU on yksin päät-
tänyt kehitysyhteistyön rahoitusvälinettä  
koskevasta asetuksesta.
25.
Asiaintila oli tuolloin voimassa ollei-
den oikeusperustojen ja vaatimusten  
mukainen.
KOMISSION 
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön51
26.
Komissio on samaa mieltä ja painottaa, että 
nämä olennaiset seikat olisi pidettävä mie-lessä muuallakin kertomuksessa:
Komissio huomauttaa erityisesti, että   –
huolimatta valtioista riippumattomien  toimijoiden osallistumiseen liittyvistä  vaikeuksista, lähetystöt ovat järjes-
telmällisesti pyrkineet niiden kanssa  vuoropuheluun.
Vaikeudet liittyvät valtioista riippumat- –
tomien toimijoiden muodostaman yhtei-
sön sisäisiin puutteisiin. Nämä toimijat eivät muodosta yhtenäistä ryhmää, ne  
voivat olla huonosti organisoituja ja epä-
edustavia. Nämä tekijät yhdessä kump-
panimaiden kansalliseen lainsäädäntöön 
ja sääntelyyn liittyvien seikkojen lisäksi 
ovat suuri este sille, että valtioista riip-
pumattomien toimijoiden muodostama yhteisö voisi osallistua yhtenäisenä EY:n 
kehitysyhteistyöhön.
27.
Katso kohtiin 24–26 annetut vastaukset.
Guatemala-esimerkki osoittaa, miten vai-
keaa ja toisaalta tarpeellista on määritellä  oikeudelliset rajat kansalaisyhteiskunnan  säännölliselle kuulemiselle.
28.
Valtioista riippumattomien toimijoiden kehi-
tysyhteistyöhön osallistumiseen liittyvien  
vaativien tavoitteiden saavuttaminen on  
haasteellista. Kyseessä on kuitenkin suuri  poliittinen haaste eikä sitoumus ottaa tie-tyn maan jokaista valtioista riippumatonta toimijaa mukaan toimintaan.
Komissio haluaa korostaa, että valtioista riip-
pumattomille toimijoille ei ole yhtä yhteistä 
koulutusmallia, sillä valtioista riippumatto-
mien toimijoiden kentän rakenne vaihtelee 
maittain voimakkaasti.EuropeAid-yhteistyötoimisto on antanut  
vuodesta 2004/2005 alkuvaiheen ohjausta  valtioista riippumattomien toimijoiden  
ohjelmien kartoitusvaiheessa ja myöhemmin 
lisää ohjausta täytäntöönpanovaiheessa.  Myös lähetystöille annetaan operatiivisia  ohjeita: intranetissä tiedotetaan suuntavii-
voista ja hyvistä käytännöistä, alueellisissa 
seminaareissa lujitetaan tietopohjaa sitou-tumisesta vuoropuheluun valtioista riippu-
mattomien toimijoiden kanssa ja vaihdetaan 
kokemuksia kollegojen kanssa ja lisäksi teh-
dään selvityksiä.
EuropeAid järjesti vuonna 2008 lisäksi  
useita seminaareja lähetystöjen ja kan-
salaisyhteiskunnan järjestöjen kou-
luttamiseksi aihekohtaisten toimien  
hallinnoinnista sekä kansalaisyhteiskunnan 
järjestöjen kuulemisista (kokonaiskustan-
nukset 900 000 euroa):
EY:n sisäinen koulutus – : 3 seminaaria  
(Bryssel, Tbilisi ja Addis-Abeba), joissa  
yhteensä 185 edustajaa lähes 70 lähe-
tystöstä + 4 koulutustilaisuutta Brysse-lissä (120 osallistujaa lähetystöistä ja  
keskusyksiköistä)
EY:n koulutus valtioista riippumatto- –
mille toimijoille  (johon voivat osallis-
tua eurooppalaisten ja paikallisten  
valtioista riippumattomien toimijoi-den edustajat): 3 alueellista seminaaria 
(Porto-Alegre, Yaoundé, Manila), joihin 
osallistui 49 edustajaa 28 lähetystöstä  
ja 193 eurooppalaisten ja paikallisten  valtioista riippumattomien toimijoiden edustajaa.
Näiden tilaisuuksien ansiosta keskusyksiköt 
ja lähetystöt voivat uudistaa kansalaisyh-teiskunnan yhteysverkostoaan, jota ne  
käyttävät menetelmiä koskevaan sisäiseen  
tiedonjakeluun.
KOMISSION 
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön52
Sen lisäksi, että EuropeAid järjestää vuonna 
2009 viisi muuta alueellista seminaaria,  se saattaa toimintavalmiiksi vuonna 2008  
perustetun tukipisteen Civil Society Helpdesk  
(CISOCH). Se aikoo myös kehittää verkossa toimivan välineen avuksi komission eri yksi-köiden välisessä koordinoinnissa sekä par-
haiden käytäntöjen levittämisessä valtioista 
riippumattomien toimijoiden keskuudessa.
29.
Valtioista riippumattomien toimijoiden rooli 
avun vaikuttavuuden lisäämisessä ei ollut  
kansainvälisellä asialistalla, kun suuntavii-voja laadittiin vuonna 2004. EuropeAid on  
ottanut huomioon viimeaikaisen kehityk-
sen vaikutukset kansalaisyhteiskuntaan ja  
komission toimintatapoihin ja luonnostellut 
tältä pohjalta ohjeet kansalaisyhteiskunnan 
osallistumisesta uusiin avustusmuotoihin.  
Näihin uudempiin avustusmuotoihin lukeu-tuvat myös yleinen budjettituki ja sen avulla 
toteutettavat alakohtaiset ohjelmat. (Ks.  
kohta 74, jossa tilintarkastustuomioistuin  
käsittelee tätä kehitystä.)
31.
Kuulemismenettely on hyvin raskas ja hidas. Määräaikojen noudattamisen helpottamiseksi on perustettu keskitetty ja helppokäyttöinen tekninen väline, joka tarjoaa nopean ja yhtei-sen väylän samalle keskustelufoorumille.
Asiakirjatietokannan (”wiki”) muodossa toi-miva Civil Society Helpdesk  (CISOCH) on osa 
ongelman ratkaisua.
33.
Ks. vastaukset kohtiin 21 ja 69.34.
Tilanne johtuu asetuksen myöhäisestä anta-
misesta eikä enää toistu, jos kumppanimaat ovat halukkaita osallistumaan prosessiin  
aktiivisesti.
Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen 
jälkeen useimmat lähetystöt (myös Perun)  kuulivat valtioista riippumattomia toimi-joita, ja menetelmää jatketaan tulevina  vuosina.
35.
Perimmäinen tarkoitus oli varmistaa, että  
aihekohtainen ohjelma kattaa mahdollisim-man monia maita.
Ks. myös vastaukset kohtiin 21, 22, 31, 84  
ja 85.
38.
Varainhoitosäännöksissä on edellytetty  1. tammikuuta 2003 lähtien, että avustusso-
pimukset tehdään ehdotuspyyntöjen perus-
teella. Käytettävissä olevien määrärahojen  
riittämättömyys on yhtäältä merkki siitä,  
että järjestelmä tavoittaa hakijat, ja toi-saalta väistämätöntä johtuen ulkoisen avun 
vähäisestä rahoituksesta. Kun otetaan huo-mioon entinen valtioista riippumattomien  järjestöjen yhteisrahoitusohjelma ja Euroo-pan parlamentin nimenomainen pyyntö,  kattavuutta oli parannettava ja valtioista  
riippumattomien järjestöjen aloiteoikeutta vaalittava, joten lähestymistapa ei voinut  
olla keskittyneempi. (Ks. vastaus kohtaan  
35.) Komissio myöntää, että menettely on  
yksityiskohdiltaan raskas, mutta komissio  on oikeudellisesti velvoitettu huolehtimaan moitteettomasta varainhoidosta. Vaikka  ”pieniä valtioista riippumattomia järjestöjä” ei ole selkeästi määritelty, tiedot osoittavat, 
että ehdotuspyyntöihin osallistuu kaikenko-koisia valtioista riippumattomia järjestöjä  
joko (pää)hakijoina tai kumppaneina. Tämä 
on ollut entistäkin selvempää vuodesta 2006 
lähtien, jolloin alettiin käyttää yhteenvetoja ja kynnys ehdotusten tekemiseen menette-
lyn alkuvaiheessa madaltui.
KOMISSION 
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön53
39.
Määräajat on vahvistettu säädöksissä mutta 
sallittua joustovaraa on käytetty merkittäviin parannuksiin. Tilintarkastustuomioistuimen 
tarkastamat hankkeet liittyvät edelliseen  
kauteen. Tällä hetkellä ehdotusten toimit-tamisesta sopimusten allekirjoittamiseen  kuluu keskimäärin paljon vähemmän aikaa  
kuin vuosi.
Lisäksi muistutettakoon, että nykyiset sään-
nökset ehdotuspyyntöjen julkaisemisesta  
asettavat oikeudelliset vähimmäisvaatimuk-
set. Toimijat voivat lisäksi keksiä luovem-
piakin ratkaisuja julkisuuden lisäämiseksi.  Ehdotuspyynnöistä tiedotetaankin lakisää-
teisten kanavien lisäksi tavallisesti tiedottein 
tai valtioista riippumattomien järjestöjen  
muilla foorumeilla. Lisäksi EuropeAid on  
vuoden ajan lähettänyt tiedon levittämiseksi 
kaikista tarjouspyynnöistä sähköpostiviestin 
kattojärjestöille.
Suurimpana haasteena on edelleen ruohon-
juuritason paikallisjärjestöjen tavoittaminen. 
Tähän haasteeseen pyritään vastaamaan pai-
kallisilla ehdotuspyynnöillä, joita lähetystöt ovat julkaisseet vuodesta 2007 alkaen.
Vaikka komissio on mukauttamassa välinei-
tään, jotta julkisuusvaatimukset varmasti  täyttyisivät, se kuitenkin toteaa, että kaik-kien ruohonjuuritason järjestöjen tavoit-
taminen tuskin on mahdollista, ja epäilee,  onko se edes komission tehtävä.40.
Komissio on tyytyväinen tilintarkastus-
tuomioistuimen myönteiseen  arvioon  toimenpiteistä, joita komissio on toteut-
tanut ehdotuspyyntömenettelyjen  
tehostamiseksi.
Kokemus on osoittanut, että tämä uusi  a) 
menetelmä on yleensä johtanut hyviin  
tuloksiin. (Ks. kohta 39.) Rajoitetun  menettelyn käyttämisellä on jo yksin-
kertaistettu menettelyä.
Järjestelmä tarjoaa kaikille osapuolille  b) 
pitemmät ja paremmin hallittavat aika-rajat. Tällöin komissio voi ennakoida  
paremmin toimiaan ja sisäistä resurs-
sien käyttöä ja valtioista riippumattomat 
toimijat voivat suunnitella tarjouspyyn-
töihin osallistumista koskevia strate-
gioitaan ja investointejaan.
PADOR-rekisteröitymisjärjestelmä yksin- c) 
kertaistaa valintamenettelyä ja lyhentää 
siihen kuluvaa aikaa.
Mahdollisuus ehdotuspyyntöjen mukaut- d) 
tamiseen tehostaa prosessia sopivimpien valtioista riippumattomien toimijoiden löytämiseksi, kuten ensimmäiset koke-mukset paikallisista ehdotuspyynnöistä osoittavat.
41.Valitessaan ehdotuksia hankearvioijat tar-
kistavat huolellisesti tietyt seikat Log-
frame-matriisissa (valmistelut, sidosryhmät, 
ongelma-analyysi sekä hanke-ehdotuksen  tavoitteiden ja strategioiden analyysi).
Tietynlaisissa hankkeissa edunsaajien yksi-
löinti tai muut tutkimukset saattavat olla osa 
itse hanketta. Niillä saatetaan esimerkiksi  pyrkiä voimauttamaan ruohonjuuritason jär-
jestöjä ja parantamaan sitoutumista.
KOMISSION 
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön54
Komissio huomauttaa, että kyseistä han-
ketta tarkasteli vuonna 2007 riippumaton  ulkopuolinen arvioija osana tuloshakuista  
seurantaa. Hän teki hankesuunnittelusta toi-
senlaiset päätelmät.
Hanketta luonnehdittiin erittäin hyödyl-
liseksi ja sen suunnittelua hyvälaatuiseksi  
(”b” = hyvä). Myös hankkeen kestävyys-potentiaali arvioitiin (= erittäin hyväksi).  
Hankkeen yhtenä tärkeimpänä saavutuksena 
mainitaan yhteistyö työ- ja työllisyysminis-
teriön kanssa samalla kun suhteet paikal-
lisiin ja alueellisiin viranomaisiin pidettiin  erittäin läheisinä.
Tuloshakuinen seuranta on yksi hyödyllisim-
piä lähetystöjen seurantatyökaluista. Samaa 
hanketta tarkasteltiin vuonna 2006, toimien 
alkuvaiheessa.
42.
Komissio varmistaa, että Concordin oppaat 
julkaistaan EuropeAidin intranetsivuilla.  
Oppaat on myös toimitettu edelleenvaltuu-
tetuille tulojen ja menojen hyväksyjille.
43.
Komissio kiinnittää suurta huomiota valvon-tajärjestelmiensä jatkuvaan parantamiseen. Se on toteuttanut viime vuosina lukuisia  
parannustoimenpiteitä, esimerkiksi uusi-
malla toimintaohjeet avustussopimusten  pakollisia menotarkastuksia varten (helmi-
kuussa 2006) ja komission suorittamia tar-
kastuksia varten (lokakuussa 2007).44.
Valtioista riippumattomien toimijoiden ja  
lähetystöjen eri näkökantoja olisi tarkas-teltava niiden erilaisista rooleista lähtien.  
Lähetystöjen henkilöstön vaihtuvuuden hal-
linta tehtävien hajautuksen yhteydessä ei  liity valtioista riippumattomiin toimijoihin, mutta komissio seuraa asiaa tarkasti varmis-
taakseen toiminnan jatkuvuuden ja laadun. 
Järjestelmään kohdistuu kuitenkin paineita henkilöstöpolitiikan nollakasvun linjasta  
sekä varojen lisäämisestä ja uusien lähetys-
töjen avaamisesta.
EuropeAid järjestää Brysselissä henkilös-
tölle (perustason ja edistyneempää) kou-
lutusta avustusmenettelyistä neljä kertaa  
vuodessa. Koulutusta ja harjoitustyöryhmiä 
on myös säännöllisesti tarjolla alueellisissa 
seminaareissa (Brysselissä ja kohdemaissa). 
Vuoden 2009 aikana kehitetään (perusta-
son) sähköistä koulutusta, jotta koulutus  olisi paremmin lähetystöjen henkilöstön  
ulottuvilla. EuropeAid on hiljattain julkais-
sut intranetissä ”yleisiä kysymyksiä”, joissa 
käsitellään myös avustuksia. Suunnitteilla  
on yhteisiä seminaareja Concordin jäsen-ten kanssa (kouluttajien kouluttamiseksi),  
ja monien ehdotuspyyntöjen yhteydessä  järjestetään tiedotuspäiviä.
45.
Maantieteellisissä ohjelmissa yleensä kehite-
tään valtioista riippumattomien toimijoiden valmiuksia soveltaa täytäntöönpanosääntöjä 
osana yleisempää valmiuksien kehittämisen 
strategiaa. Näitä asioita koskevat valmiu-
det kehittyvät tämän vuoksi tasaisemmin ja pitemmän aikavälin visioon tukeutuen.
Ks. kohta 28 koulutuksen osalta (seminaarit 
ja CISOCH).
KOMISSION 
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön55
46.
Komissio arvelee, että oppaan vähäinen  
käyttö ei välttämättä liity siihen, että opas ei ole laillisesti sitova asiakirja. Komissio  
julkaisee Concordin oppaat EuropeAidin  
intranetsivuilla, ja ne on myös toimitettu  kaikille edelleenvaltuutetuille tulojen ja  menojen hyväksyjille.
On kuitenkin selvää, että asiatietojen  
ar viointi ja yksittäistapauksia koskeva pää-töksenteko jää toimivaltaisen tulojen ja  menojen hyväksyjän vastuulle.
Komissio kehittelee myös uusia työvälineitä, 
joilla pyritään yhdistämään yhdeksi tietopal-
veluksi ”yleiset kysymykset” ja muu tiedotus 
(CISOCH).
47.
Tietoa on aina annettu sopivassa aikataulussa 
ja tarpeen mukaan, ja valtioista riippumat-tomien toimijoiden Concordin välityksellä  
esittämiin pyyntöihin on useimmissa tapauk-
sissa vastattu tekemällä muutoksia.
Käytännön opasta on muutettava aina kun  
oikeusperustoihin (talousarvio/EKR) tai  rahoituksen oikeudellisiin kehyksiin (esim. täytäntöönpanosäännösten muutos 08/06,  uudet oikeusperustat vuonna 2007, varain-hoitoasetuksen ja täytäntöönpanosäännös-
ten tarkistus vuonna 2007, EKR:n uusi liite IV 
vuonna 2008) tehdään muutoksia.
Kaikista muutoksista tiedotetaan asianmu-
kaisesti, ja ne julkaistaan internetin välityk-
sellä (myös tärkeissä viesteissä, teknisissä  lomakkeissa ja muutosluetteloissa).
Myös käytännön oppaan muutoksissa nou-
datetaan kuitenkin periaatetta pacta sunt  
servanda,  ja jo tehtyjä sopimuksia (ja niihin 
liitettyjä yleisiä ehtoja) sovelletaan alkupe-
räisen sopimuksen mukaisesti ja niitä tul-
kitaan sopimusten tekohetkellä voimassa  
olleiden sääntöjen mukaisesti.Uudet säännöt esitellään ja niitä selvenne-
tään aina Concordille esimerkiksi oppaiden laatimisen yhteydessä.
Joissakin tapauksissa komissio on valtioista 
riippumattomien toimijoiden pyynnöstä sal-linut joustavamman sääntöjen tulkinnan, kun säännöt eivät olleet automaattisesti takau-
tuvasti sovellettavissa (esim. viitevaluutta-kurssia koskeva tiedote 22238, 16.8.2005).
48.
Tilintarkastustuomioistuin on vuosiker-
tomustensa yhteydessä havainnut tarkas-tusjärjestelmässä parannuksia komission  
viime aikoina toteuttamien toimenpiteiden 
ansiosta. Useimmat tilintarkastustuomiois-
tuimen vuoden 2007 tarkastuslausumaa laa-
tiessaan tarkastelemat tarkastuskertomukset 
koskivat ennen helmikuuta 2006 allekirjoi-
tettuja sopimuksia. Kyseisissä tapauksissa  ei näin ollen sovelleta EuropeAidin laatimia 
ja kyseisen päivän jälkeen allekirjoitettuja  
uusia sopimuksia koskevia uusia toiminta-
ohjeita avustussopimusten menotarkastuk-
sista. Uusien toimintaohjeiden tarkoitus on juuri paljastaa sellaisia virheitä, joista tilin-
tarkastustuomioistuin mainitsee. Komissio  odottaa, että näiden parannusten vaikutuk-set alkavat näkyä entistä selvemmin.
49.
Edunsaajien tekemiä ja EY:n avustukseen  liittyvien vaatimusten mukaisia ulkoisia  
tilintarkastuksia koskevat uudet toiminta-
ohjeet (joista on sovittu menotarkastusten 
lisäksi) ovat voimassa kaikkien uusien vakio-muotoisten sopimusten osalta, jotka on alle-kirjoitettu helmikuusta 2006 alkaen (kuten todetaan kohdassa 48). Komission tekemiä 
tarkastuksia koskevia uusia toimintaohjeita 
on sovellettu lokakuusta 2007. Ensiksi mai-
nittujen toimintaohjeiden soveltaminen riip-
puu sopimuksen allekirjoituspäivästä, kun  
taas jälkimmäisiä toimintaohjeita alettiin  soveltaa välittömästi.
KOMISSION 
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön56
50.
a)Asiasta vastaava tulojen ja menojen hyväk-syjä – Samanlaiset väärinkäsitykset eivät ole enää mahdollisia uusien oikeusperustojen  myötä, koska alkuperäsääntöjä koskevat  oikeudelliset puitteet ovat nyt vakiintu-neemmat ja selkeämmät. Käytännön oppaan liitteessä A2 luetellaan selkeästi kaikki maat, jotka tulevat kyseeseen kunkin oikeusperus-tan soveltamisalalla.
b)
Sovellettavat säännöt sisältyvät oikeusperus-toihin, ja ne kirjataan vakiomuotoisiin rahoi-tussopimuksiin (soveltuvissa tapauksissa).
Kehitysyhteistyön rahoitusvälinettä ja demo-
kratiaa ja ihmisoikeuksia koskevaa euroop-
palaista aloitetta koskevissa asetuksissa  
kielletään paikallisten verojen rahoitus EU:n 
varoilla, mutta oikeusperustojen puoliväli-tarkistuksen yhteydessä komissio ehdottaa 
veroasiaan pientä joustoa.
Lisäksi lähetystöt pyrkivät auttamaan pai-
kalla verovapautusta koskevissa asioissa  toteuttamalla edunsaajamaan suhteen  
tarvittavia toimenpiteitä aina paikallisten  
säännösten salliessa (esimerkiksi valtioista 
riippumattomat toimijat eivät usein asemas-
taan johtuen voi hakea verovapautusta).
c)
Valuuttakurssijärjestelmän luonteesta joh-tuen vaihto-operaatioissa syntyy yleensä  tappiota tai voittoa. Avustussopimuksen  erityisluonne aiheuttaa luotettavan ja käyt-tökelpoisen viitekurssin tarpeen, jos sopi-muksessa vahvistetaan viitekurssin käyttö.
Komission kannalta hallinnollinen taakka,  
joka liittyy kurssin käytännön soveltamiseen ja laskentaan tapauksissa, joissa avustuksen saajat käyttävät tällaista valuuttakurssijär-jestelmää, on vähäinen verrattuna järjestel-män tarjoamaan selkeyteen, läpinäkyvyyteen 
ja petoksia ehkäisevään hyötyyn.d)
Välimaksun hyväksyminen riippuu varain-hoitosäännöksissä vaadittujen kertomus-ten ja/tai asiakirjojen analyysin tuloksista  ja hyväksynnästä.
e)
Varainhoito- ja sopimusmenettelyjä on  
yhdenmukaistettu, mutta toisaalta toimi-
valtaisella tulojen ja menojen hyväksyjällä on moitteetonta varainhoitoa koskevaa  
harkinnanvaraa.
Erityisesti on aiheellista huomata ylimää-
räisten määräajoin annettavien kertomus-ten tai tarkastuskertomusten osalta, että  hankehallinnon erityisolosuhteet saattavat edellyttää tiheämpää tai perusteellisempaa 
tiedotusta; erillisten pankkitilien käytön  
osalta (käytäntö on erittäin hyödyllinen,  
koska se helpottaa rahojen alkuperän seu-
raamista tarkastusten yhteydessä ja EY-varoille kertyneiden korkojen erottamista), 
että sovellettavat yleiset ehdot tarjoavat  
edunsaajalle mahdollisuuden käyttää tiliä  
tai alatiliä, jolla on mahdollista yksilöidä  hankintaviranomaisen maksamat varat ja  
jolla voidaan laskea näille varoille kertynyt 
korko. Jos maksatusvaihtoehdot poikkeavat 
yleisissä ehdoissa määrätyistä, se voi johtua 
siitä, että asianomainen työskentely-ympä-
ristö tai jokin tietty hanke edellyttää, että  
toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä 
pienentää ennakkorahoitusta riskinhallinnan parantamiseksi ja moitteettoman varainhoi-
don varmistamiseksi. Toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä saattaa olla yleisten  ehtojen perusteella jopa velvoitettu pie-
nentämään ennakkomaksuja ja/tai hankki-
maan lisätietoja/selvityksiä ennen maksujen 
hyväksymistä.
KOMISSION 
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön57
52.
Parannuksia on tekeillä seuraavissa  asioissa:
CRIS-järjestelmässä olevien tietojen laa- –
tua parannetaan tietohakemiston ja tie-tovuon avulla.
Raporttien, luetteloiden ja tilasto- –
jen laatua ja lukumäärää parannetaan  tietovarastovälineellä.
CRIS-järjestelmää täydennetään uusilla  moduuleilla:
PADOR ja hallintodata kumppanei- –
den tuntemuksen parantamiseksi ja  horisontaalisemman lähestymistavan  aikaansaamiseksi
tarkastusmoduuli –
ehdotusten käsittelymoduuli: ehdotus- –
ten sähköinen kirjaaminen, arviointi ja  
seuranta
julkaiseminen: sähköinen pääsy kaik- –
kiin EuropeAidin käynnistämiin  
ehdotuspyyntöihin.
Komissio julkaisi vuonna 2008 luettelon vuo-
den 2007 lopullisista edunsaajista, ja saman-
laisia luetteloita julkaistaan jatkossakin.
53.
Hankkeiden seurantaa parannetaan kou-lutuksella ja ohjauksella. Sopimuksissa on  mukana malli vakiomuotoista raporttia var-
ten. Raporteissa annettuja tietoja täydenne-
tään muista tietolähteistä, joihin kuuluvat  
muun muassa tuloshakuisen seurantajärjes-telmän kertomukset ja tarkastuskäynnit.
54.
Komission näkemyksen mukaan Logframe-matriisin käyttö on erittäin tärkeä osa useim-pia hankkeita.Tulosten määrällinen arvioiminen on kuiten-
kin usein suhteettoman kallista, kun kyse on pienimuotoisista hankkeista.
55.
Tulosindikaattoreita on käsitelty useissa tut-kimuksissa, joita ovat toteuttaneet komis-sion lisäksi monet valtioista riippumattomat toimijat, tutkimuskeskukset, kansainväliset 
järjestöt ja muut avunantajat, ja on hyvin  
vaikeaa määritellä niitä yhteisymmärryk-
sessä ja suorittaa mitään yleisesti tunnus-tettua vertailua.
Vertailu saattaisi kuitenkin olla mahdollista 
joillakin rajatuilla erikoisaloilla. Ohjelmien ja hankkeiden laatutarkastuksen yhteydessä EuropeAid arvioi valtioista riippumattomien 
toimijoiden ohjelmien Logframe-matriisiin  
sisältyvien määrällisten ja laadullisten indi-
kaattoreiden soveltuvuutta. Intranetissä on julkaistu luettelo määrällisistä ja laadulli-
sista indikaattoreista ohjeeksi lähetystöille 
niiden laatiessa tai tarkastaessa Logframe-
matriiseja.
56.
Keskusyksiköt ja lähetystöt suorittavat  
monenlaista tuki- ja valvontatoimintaa
1, 
myös kenttäkäyntejä. Kaikki nämä meka-
nismit ovat tärkeitä valtioista riippumatto-
mien järjestöjen ja toimijoiden toteuttamien 
hankkeiden valvonta- ja tukiprosessin koko-naisuuden kannalta.
Kenttäkäyntejä on tarkasteltava yhteydessä 
muuhun seurantaan ja valvontaan ja ottaen 
samalla huomioon käytettävissä olevat hen-
kilöresurssit. On myös syytä muistaa, miten 
monien ja monenlaisten kansalaisyhteis-kunnan organisaatioiden kanssa EuropeAid 
tekee yhteistyötä.
1 Tähän sisältyy muun muassa 
täytäntöönpanokumppaneiden sisäisten hallinnollisten valmiuksien tarkastus ennen sopimusten allekirjoittamista, 
[vakiomuotoisten oppaiden ja käsikirjojen laatiminen 
kumppaneiden käyttöön], niiden suoritteiden ennakko- ja/
tai jälkitarkastukset, säännölliset valvonta- ja kenttäkäynnit, 
ulkopuolisten tilintarkastajien tekemä menojen tarkastus ennen loppumaksun suoritusta, koulutus sekä neuvonta ja 
tiedusteluihin vastaaminen. 
KOMISSION 
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön58
57.
Lähetystöjen henkilöstö vastaa kysymyk-siin, joita paikallisille järjestöille saattaa  nousta säännöistä, joita sopimuksiin EY:n  kanssa sovelletaan. Lähetystöjen henkilös-töllä on käytettävissään myös käsikirjoja ja opetusmateriaalia.
Lähetystöjen henkilöstön paikalla käynnit  
voivat parantaa tilannetta. Erityistarkas-tusten, kuten varainhoitoa tai järjestelmiä  
koskevien tarkastusten, on kuitenkin todettu 
tehokkaasti korjaavan varainhoitoon, kirjan-pitoon tai menojen dokumentointiin liittyviä ongelmia.
58.
Hankkeiden sisäistä valvontaa koskevat  
suuntaviivat laadittiin, julkaistiin ja jaettiin 
lähetystöille joulukuussa 2007.
59.
Tuloshakuinen seurantajärjestelmä, joka on 
yksi osa valvontajärjestelmää, sisältää otos-
ten käytön sekä hajautetusti hallinnoitujen 
hankkeiden että keskusjohtoisten hankkei-den osalta, joista jälkimmäisessä ryhmässä 
sopimusten arvo on usein suurempi.
Vuotuinen tuloshakuinen seuranta kattaa  
aina myös valtioista riippumattomien toimi-
joiden hankkeita. EuropeAid, kyseinen lähe-
tystö ja tuloshakuisen seurantajärjestelmän 
tarkastajat sopivat yhdessä, mitkä hankkeet seurantaan otetaan.
EuropeAid pyrkii lujittamaan seuranta-
menetelmiä ja kuulee muita avunantajia  
mahdollisuuksista perustaa yhteinen seuran-
tamenetelmä Accran ja Pariisin julistusten  
pohjalta.60.
EuropeAidin nettisivuilla on saatavissa toi-mintaohjeet arviointeja varten. Ne opastavat väli-, loppu- ja jälkiarvioinneissa. Komissio pyytää yksiköitään noudattamaan asiakirjan rakennetta. Komissio muistuttaa, että rat-kaiseva tekijä arvioinneissa on tehtävään  valitun ryhmän laatu ja pätevyys. Pätevyys sisältää arviointien objektiivisuuden.
61.
Vaikutus on yksi viidestä OECD:n kehitysapu-
komitean kriteeristä, jotka vastaavat täysin EY:n vaatimuksia hankkeiden ja ohjelmien  arvioinnille. Vaikutus otetaan huomioon  myös EY:n toimien seurannassa. EuropeAid on kehittänyt tuloshakuiselle jälkiseuran-nalle menetelmän, jolla pyritään mittaamaan 
kaikkien EY:n rahoittamien hankkeiden vai-
kutusta ja kestävyyttä.
Aihekohtaiset hankkeet ovat tavallisesti  
paljon pienempiä ja tarkastuskeinot (joissa 
käytetään lähtötietoja ja jälkivaiheen tie-
toja) ovat liian kalliita verrattuna itse toi-
men kustannuksiin. Esimerkiksi demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevan eurooppalai-
sen rahoitusvälineen osalta tämänhetkiset  
ar vioinnit kuitenkin kattavat usein joukon  
hankkeita, ja niihin pyritään aina sisällyt-
tämään hankekohtaisia suosituksia. Vaikka  
arvioinnit ovat jälkiarviointeja, suosituksista 
on hyötyä tulevissa toimissa.
62.
Ks. kohdat 54 ja 55 Logframe-matriisia ja  tulosindikaattoreita koskevien ohjeiden  osalta.
63.
Komissio on samaa mieltä siitä, että kestä-vyys on tarkastettava sekä ennakkoon että 
jälkikäteen. Tuloshakuinen jälkiseuranta  suoritetaankin kahden vuoden kuluttua  hankkeen päätökseen saattamisesta. (Ks.  myös kohdat 64 ja 65.)
KOMISSION 
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön59
Vuonna 2008 toteutettiin laadullinen selvi-
tys hankkeista, joita on seurattu tuloshakui-sesti. Siinä havaittiin 17 perustekijää, jotka vaikuttavat hankkeen tuloksellisuuteen. Sel-vitys julkaistaan vuoden 2009 aikana.
64.
Vaikka hankkeiden kestävyys on olennaista, 
komissio tunnustaa, että joillakin paikallisella ja ruohonjuuritasolla toimivilla valtiois ta  
riippumattomilla toimijoilla ei aina ole val-
miuksia taata kestävyyttä. Komissio koros-taa, että samalla on varmistettava komission omien hankkeiden kestävyys ja päätavoite  lujittaa paikallisia valtioista riippumattomia toimijoita. Tästä syystä komissio kannustaa aitoon kumppanuuteen eurooppalaisten  
(melko vahvojen) valtioista riippumattomien 
toimijoiden ja paikallisten (melko heikkojen) 
toimijoiden kesken.
65.
Kansainvälisten valtioista riippumattomien 
järjestöjen todellinen vahvuus on niiden  
rahoituksen monipuolisuus. Tilannetta voi-daan korjata suosimalla todellisia kumppa-
nuuksia vahvojen (kansainvälisten) ja melko 
heikkojen (paikallisten) valtioista riippu-
mattomien järjestöjen välillä. EuropeAidin  
ehdotuspyyntömenettelyssä hakijat voivat  
muodostaa yhteenliittymiä, joissa on yksi  
johtava organisaatio ja kumppaniorgani-
saatioita. Valtioista riippumattomien toimi-joiden (ja niistä varsinkin kansainvälisten)  
olisi kyettävä edistämään ja haluttava edis-tää keskinäistä osaamisen siirtoaan.
66.
Varainhoitosäännökset edellyttävät ehdo-
tuspyyntömekanismin käyttöä hankeavus-tuksia varten, kun taas toiminta-avustuksia 
myönnetään vain vuodeksi: pitkän aikavälin sitoutuminen ja rahoitus ovat ristiriidassa  sääntelykehyksen kanssa. Sen sijaan varain-hoitosäännökset eivät aseta hankkeiden kes-tolle aikarajaa.67.
Erilaisia välineitä käytetään sääntelyn ja  operatiivisten kehysten tarjoamien mah-dollisuuksien mukaan, mutta valtioista riip-pumattomien toimijoiden kanssa tavallisin lähestymistapa perustuu hankkeisiin.
Täytäntöönpanoajan suhteen vaaditaan  
joustavuutta. Esimerkiksi ihmisoikeuksien  
edistäminen lyhytaikaisilla hankkeilla voi  edistää rakenteellisia muutoksia.
68.
Komission käyttämässä arviointimenet-telyssä pyritään varmistamaan, että vali-tut hankkeet on suunniteltu hyvin. Lyhyet  hankkeet eivät kuitenkaan ole kaikilta osin ja tietyissä olosuhteissa kestäviä. Tästä syystä EuropeAid täydentää hankkeisiin perustu-
vaa lähestymistapaa kumppanisuhteeseen  
perustuvalla lähestymistavalla oppiessaan  
tuntemaan kumppaneita paremmin PADOR-järjestelmän avulla.
69.
Valtioista riippumattomien toimijoiden  osallistumiseen suhtaudutaan eri tavalla  
Cotonoun sopimuksessa ja muihin kuin AKT-
maihin sovellettavissa säädöksissä. Tämä  
koskee myös kyseisten maiden sisällä toimi-
vien valtioista riippumattomien toimijoiden 
valmiuksien kehittämisen rahoitusmahdolli-
suuksia. Valtioista riippumattomien toimi-
joiden valmiuksien kehittämistä rahoitetaan siksi muissa kuin AKT-maissa lähinnä pelkäs-
tään aihekohtaisten ohjelmien kautta.
Näissä rajoissa on käynnistelty merkittävää 
työtä valtioista riippumattomien toimijoi-
den kanssa tapahtuvan vuorovaikutuksen  
kehittämiseksi järjestelmällisemmin, ja  komission keskusyksiköt suorittivat arvioin-
nin toiminnasta valtioista riippumattomien toimijoiden kanssa (raportti toimitettu  tilintarkastustuomioistuimelle).
KOMISSION 
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön60
70.
Komissio on samaa mieltä siitä, että val-tiois ta riippumattomien toimijoiden tukemi-seksi olisi käytettävä alueellisia ja kansallisia strategioita. Hiljattain tehdyssä arvioinnissa Civil society as a channel for aid delivery  tul-
tiin samaan johtopäätökseen. Asiaa koroste-taan erityisesti useissa kansalaisyhteiskuntaa koskevissa tutkimuksissa ja alueellisissa  seminaareissa (Keski-Amerikka, EU:n itäiset 
ja eteläiset naapurit, Itä-Afrikka ja Keski-
Aasia), joita järjestetään vuonna 2009, jol-
loin suoritetaan välineiden ja ohjelmien  puolivälitarkistus.
Maakohtaisten strategioiden laatiminen  
(kartoitus) riippuu kuitenkin käytettävissä  olevista varoista ja henkilöresursseista.
72.
Vaikka aiemmassa Aasiaa ja Latinalaista Ame-
rikkaa koskevassa asetuksessa ei virallisesti mainittu valtioista riippumattomien toimi-
joiden valmiuksien kehittämisen tukemista, 
sekä Latinalaisessa Amerikassa että Aasiassa 
on käynnissä erilaisia tähän aiheeseen liit-tyviä selvityksiä ja ohjelmia.
Aasia: Vuosina 2007 ja 2008 hyväksyttiin  
useita hankkeita ja ohjelmia Aasiassa (muun 
muassa Keski-Aasiassa), joita toteuttavat  
valtioista riippumattomat järjestöt. Vaikka  
niiden ensisijaisena tavoitteena on vähentää 
köyhyyttä, parantaa sosiaalipalvelujen saa-tavuutta, kehittää hallintotapaa sekä tukea 
oikeusvaltioperiaatetta, niillä tuetaan myös valtioista riippumattomia toimijoita niiden pyrkiessä näihin tavoitteisiin. Tämä koskee 
etenkin Afganistania, Kiinaa, Pakistania, Kir-
gisiaa ja Tadžikistania.Latinalainen Amerikka: EuropeAidin yksiköt 
ovat viime aikoina korostaneet kaikille Lati-nalaisen Amerikan lähetystöille kartoitusten tarpeellisuutta. Lisäksi laaditaan menettely-ohjeet, miten vuoropuhelua ja yhteistyötä  voidaan rikastaa maantieteellisillä tai aihe-kohtaisilla välineillä.
AKT: Hiljattain on käynnistetty tutkimus,  
jolla pyritään valottamaan aihetta EKR:n  
osalta ( Etude de capitalisation des program-
mes d’appui au renforcement des capacités  des acteurs non-étatiques sous le 9
e FED ).
73.
Kehitysyhteistyön rahoitusvälineen pääta-voitteiden saavuttaminen ei ole mahdollista kahdessa vuodessa. Kuten edellä (kohdassa 
72) on selitetty, valtioista riippumattomien 
toimijoiden tukemiseksi toteutetaan kui-
tenkin parhaillaan useita ohjelmia joissakin Latinalaisen Amerikan maissa. Tämä joh-
tuu siitä, että valtioista riippumattomien  
toimijoiden valmiuksia voidaan rahoittaa  
kehitysyhteistyön rahoitusvälineen maan-tieteellisistä ohjelmista ainoastaan siinä  
tapauksessa, että valmiuksien kehittäminen 
todetaan kumppanimaan kanssa käydyn vuo-
ropuhelun perusteella ensisijaiseksi alaksi  
EY:n kehitysyhteistyöohjelmassa.
74.
Kuten edellä on mainittu, EuropeAidin yksi-köt ovat laatineet asiakirjaluonnoksen kan-
salaisyhteiskunnan osallistumisesta uusiin  avustusmuotoihin. Asiakirja sisältää toimin-tasuosituksia sopivista tilanteista, joissa  
kansalaisyhteiskunta voidaan ottaa mukaan 
makrotalouden tai alakohtaisiin ohjelmiin.  
Siinä suositellaan myös välineitä, joita olisi käytettävä ohjelmien toimintaympäristön  
mukaisesti, sekä määritellään, minkälaista  valmiuksien kehittämistä kansalaisyhteis-kunnan tehokas osallistuminen edellyttää.  Asiakirjaa parannellaan vielä vuonna 2009. 
Tässä toisessa vaiheessa pyritään paranta-
maan ehdotettuja menetelmiä ja esittele-
mään hyviä toimintamalleja.
KOMISSION 
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön61
77.
Kartoituksen tarve riippuu suuresti kun-kin maan olosuhteista. Esimerkiksi Bang-ladeshissa virallinen kartoitus ei ole  mahdollinen valtioista riippumattomien  toimijoiden lukumäärän vuoksi, mutta lähe-tystö tuntee hyvin paikalliset valtioista riip-pumattomat toimijat ja niiden valmiudet.
78.
Sääntelykehyksen määrittämän aikataulun ja 
hankkeen sosiaalisen rakenteen lujittamisen 
lisäksi hallintomenettelyjen nopeuttamiseen kiinnitetään yhä enemmän huomiota. Komis-sio voi jatkaa koulutukseen ja opastukseen liittyviä toimiaan mutta ainoastaan omassa hallinnassaan olevien vaiheiden osalta.
79.
Toimien toteutusvaihetta voidaan aina  
pidentää ennen hankkeen päättymistä, jos  
tämä on tarpeen. Tietyissä herkissä tilan-teissa toteutusvaiheen pidentäminen on  
välttämätöntä ja mahdollista hankkeen  
moitteettoman varainhoidon turvaamiseksi. 
Varojen vapauttamisella yleisessä talousar-viossa on eri vaikutus kuin varojen vapaut-
tamisella EKR:ssä.
80.
On tärkeää muistaa, että ehdotuspyyntöme-
nettelyissä avustuksia hakevien järjestöjen 
on myös kyettävä mahdollisesti tehtävän  
sopimuksen sisältämien toimien ja varain-hoitomääräysten täytäntöönpanoon.Valintakomiteoiden onkin toimielimen  
ta loudellisten etujen turvaamiseksi otet-tava huomioon hakijoiden ja kumppaneiden varainhoidolliset ja toiminnalliset valmiudet suhteessa ehdotetun toiminnan laajuuteen, kohdealaan ja määrärahoihin. Uusien yhteis-työvälineiden puitteissa käynnistetyt ehdo-tuspyynnöt tarjoavat mahdollisuuden tehdä hanke-ehdotuksia jopa vain 20 000 euron  budjetille, mikä on lisännyt maaseudun  pienten järjestöjen mahdollisuuksia osallis-tua ehdotuspyyntöihin menestyksekkäästi.
Maaseudun järjestöjen saavuttaminen on  
erittäin vaikeaa, mutta monet lähetystöt  ovat onnistuneet siinä järjestämällä hajau-tettuja tiedotustilaisuuksia tai nettijulkai-
sujen, sanomalehtien ym. avulla. On totta,  
että ehdotuspyynnöt sopivat huonosti pie-
nille ja ruohonjuuritason järjestöille, mutta 
voimassa oleva varainhoitoasetus edellyttää menettelyn käyttöä. Lisäksi komission tarve 
ja valmiudet saavuttaa näitä järjestöjä ovat 
rajalliset.
Tämänhetkiset, joskin erittäin vähäiset, mah-
dollisuudet avun portaistamiseen mahdol-
listavat joidenkin näiden ruohonjuuritason 
järjestöjen saavuttamisen ja edistävät myös 
valmiuksien kehittämistä.
Vastaava ongelma on maantieteellisissä  
ohjelmissa, joissa ehdotuspyynnöt ovat  tavallisesti osa yleisempää valmiuksien  
kehittämisen strategiaa. Komissio on kui-tenkin sitä mieltä, että on harkittava myös muita kanavia, kuten avun portaistamista  
laajemmin tilintarkastustuomioistuimen ker-
tomuksessa ehdotetun mukaisesti.
KOMISSION 
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön62
81.
Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat  
tiedonannot ja henkilöstölle jaetut ohjeet  sisältävät poliittisia tavoitteita, ei sitoumuk-sia. Paikallisten ehdotuspyyntöjen ja uusien 
valmiuksienkehittämisohjelmien ansiosta  
maantieteellisten ohjelmien yhteydessä on kuitenkin jo hyvin saatu edistettyä paikallis-
ten valtioista riippumattomien toimijoiden 
osallistumista.
Paikalliset järjestöt tarvitsevat aikaa tutus-
tuakseen uusiin maantieteellisiin ohjelmiin ja menetelmiin ja näin välttääkseen virheitä ja väärinkäsityksiä. Parannukset liittyvät  
myös siihen, että lähetystöille on tullut uusia 
tehtäviä uusien välineiden myötä.
Komissio kyseenalaistaa sen, voiko se tehok-
kaasti saavuttaa suurinta osaa ruohonjuu-
ritason ja yhteisöperustaisista järjestöistä, 
vaikka tämä olisi hyödyksi kehitysyhteistyö-
prosessille. Komissio korostaa, että kump-panimaiden hallituksilla on johtava rooli  
valtioista riippumattomien toimijoiden akti-
voimisessa kehitysasioissa.
83.
a)
EuropeAidin uusi runkostrategia teknisestä 
yhteistyöstä ja hankkeiden täytäntöönpa-nosta vastaavien yksiköiden uudistamiseksi 
parantaa työnjakoa hallinnollisten tehtävien ja temaattisen asiantuntija-avun välillä tek-nisen yhteistyön suunnittelussa. Tehtävissä 
tarvitaan erilaista asiantuntemusta. Tällöin 
temaattiseen asiantuntemukseen kiinnite-
tään enemmän huomiota.
b)
Ks. vastaukset kohtiin 63–68.PÄÄTELMÄT 
JA SUOSITUKSET
84.
Komissio on samaa mieltä siitä, että val-
tioista riippumattomat toimijat on saatava täysin mukaan kehitysyhteistyöprosessiin,  mutta osallistumisen laajuus vaihtelee eri  
oikeusperustojen mukaisesti. Cotonoun  
sopimuksessa kuulemisesta on sovittu sekä komissiota että kumppanimaita oikeudel-
lisesti sitovalla tavalla. Kehitysyhteistyön  
rahoitusvälineen soveltamisalaan kuulu-vien maiden osalta komissio soveltaa EU-säädöstä. Jotta EU voisi tehokkaasti kuulla valtioista riippumattomia toimijoita, myös  kansallisten viranomaisten on suhtaudut-tava kuulemiseen myönteisesti.
Lisäksi näitä erilaisia oikeusperustoja olisi  
komission mielestä tulkittava uusien rea-
liteettien pohjalta. Huomioon on otettava  esimerkiksi mukautuminen kumppanimai-
den omiin tavoitteisiin sekä kumppanimai-
den sitoutuminen. EY:n toimissa valtioista  
riippumattomien toimijoiden tukemiseksi  on otettava huomioon samanaikaisesti sekä 
kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden  
aloiteoikeiden tukeminen että kasvava tarve 
mukautua kumppanimaiden hallitusten ensi-
sijaisiin tavoitteisiin.
Ks. myös vastaukset kohtiin 24–26.
85.
Valtioista riippumattomien toimijoiden  uuden ohjelman suunnitteluvaiheessa EY  kuuli lähetystöjä asianmukaisesti yhteenve-
tojen välityksellä. Pääasiassa kaksi toisiinsa 
liittyvää seikkaa selittää sen, miksi eteläis-
ten valtioista riippumattomien toimijoiden kuuleminen on vähäistä:
KOMISSION 
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön63
Uusi ”avautuminen” eteläisten valtioista  •
riippumattomien toimijoiden suuntaan  vaati lähetystöiltä nopeaa mukautumista (uudenlaisen sidosryhmän käsittelyyn), 
mutta ennen kaikkea se vaati nopeaa  
mukautumista valtioista riippumatto-milta toimijoilta itseltään.
Kehitysyhteistyön rahoitusvälineen   •
hyväksyntä viivästyi komissiosta riippu-mattomista syistä, mikä esti todellisten ja hyödyllisten kuulemisten järjestämi-sen lähetystöissä asetuksen ensimmäi-senä soveltamisvuotena.
Komissio pyrkii aivan lähiaikoina (puoliväli-tarkistuksen ja uusien paikallisten ehdotus-pyyntöjen yhteydessä) parhaansa mukaan  parantamaan kuulemisia. Komissio haluaa  kuitenkin korostaa, että kaikkien paikallisten 
sidosryhmien tavoittaminen tuskin on mah-
dollista. Olisi muun muassa tunnustettava, ettei komissio voi tehokkaasti saavuttaa  
suurinta osaa ruohonjuuritason ja yhteisö-
perustaisista järjestöistä, vaikka tämä olisi 
hyödyksi kehitysyhteistyöprosessille.
Valtioista riippumattomien toimijoiden 
osallistumiseen liittyvät suositukset
Komissio toistaa, että valtioista riippumat-tomien toimijoiden aktivoiminen on yksi sen 
toiminnan kulmakivi. Niiden osallistuminen on kuitenkin tasapainotettava itsenäis-ten valtioiden kanssa tehtävän yhteistyön  
kanssa. Komissio voi voimakkaasti tukea val-
tioista riippumattomien toimijoiden osallis-
tumista, mutta se ei voi siitä määrätä.Komissio aikoo lähitulevaisuudessa paran-
taa valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista seuraavilla toimilla:
Komissio parantaa valtioista riippumat- •
tomien toimijoiden tuntemustaan käyn-nistämällä pilottikartoitustutkimuksia,  
jotka suunnitellaan mahdollisuuksien  
mukaan läheisessä yhteistyössä maan  hallituksen kanssa (kansallisten viran-omaisten olisi pysyttävä pääasiallisena  vastaavana tällaisten yhteiskunnallis-poliittisten kartoitusten laatimisessa).
Parannetaan kuulemismenettelyn enna- •
koitavuutta ja avoimuutta laatimalla  
mahdollisuuksien mukaan aikatauluja  
ja tiedotusmateriaalia, jotka helpottavat vuorovaikutusta valtioista riippumatto-
mien toimijoiden kanssa.
Komissio aikoo myös parantaa lähetystöjen henkilöstön opastusta perustamalla tukipis-
teen Civil Society Helpdesk  (CISOCH). Tuki-
piste toimii verkossa, ja sen kautta komission 
henkilöstölle (lähetystöissä ja keskusyk-
siköissä) sekä valtioista riippumattomille  
toimijoille voidaan jakaa selkeää ja johdon-
mukaista tietoa kansalaisyhteiskunnasta ja 
sitä hyödyttävistä aiheista. Ks. lisäksi kohta 28 suunnitelluista ohjeista, seminaareista ja 
koulutuksesta.
86.
Komissio myöntää, että ehdotuspyyntö-
menettelyt voivat olla hankalia varsinkin  
paikallisille valtioista riippumattomille toi-mijoille. Nykyisten säädösten mukaan tämä 
menettely on kuitenkin ainoa laillisesti mah-dollinen menettely, jota on käytettävä avus-tussopimusten myöntämisessä. Sen avulla  varmistetaan toimien moitteeton hallinto ja hakijoiden tasapuolinen kohtelu.
KOMISSION 
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön64
Helpottaakseen paikallisten järjestöjen saa-
vuttamista komissio on yksinkertaistanut  menettelyä. Se on myös ottanut käyttöön  
PADOR-tietokannan, joka osaltaan nopeut-
taa prosessia ehdotuspyyntöjen käynnistä-misestä sopimusten allekirjoittamiseen.
87.
Komissio tekee parhaansa koulutuksen ja  ohjeistuksen aloilla. Komissio aikoo varmis-
taa, että lähetystöjen käytettävissä olevia  
käytännön välineitä jaetaan optimaalisesti. 
Civil Society Helpdeskin  perustamisen (inter-
aktiivisen verkkosovelluksen avulla) myötä komissio tarjoaa sidosryhmille helppokäyt-
töisen koosteen oikeudellisista ja rahoitusta 
koskevista välineistään. (Ks. kohdat 28, 31  
ja 46.)
88.
Komissio on muutaman viime vuoden aikana siirtänyt vastuuta hankkeiden täytäntöön-
panosta lähetystöille parantaakseen val-
vonta- ja arviointivalmiuksia kohdemaassa. 
Komissio on ainoa avunantaja, joka täyden-
tää sisäisiä valvontavalmiuksiaan tuloshakui-sella seurannalla, joka annetaan tehtäväksi 
seitsemälle ulkopuoliselle alueelliselle  toimeksisaajalle.
Parantaakseen täytäntöönpanoa ja valvon-
taa edelleen komissio on tehnyt aloitteen  
muiden avunantajien kuulemiseksi mah-dollisuuksista perustaa yhteinen seuran-
tamenetelmä Accran ja Pariisin julistusten  
pohjalta.
Arviointi kuuluu automaattisesti osana kaik-
kiin hankkeisiin ja ohjelmiin. EY kehittelee hankearviointia varten tietokantaa, jolla voi-taisiin levittää kokemuksia ja parhaita käytän-töjä avuksi täytäntöönpanon parantamisessa ja uusien hankkeiden suunnittelussa.89.
Kuten kohdassa 64 todetaan, komissio on  
samaa mieltä siitä, että hankkeiden kestä-vyys on olennaista, ja myöntää, että rahoitet-
tujen toimien kestävyydestä huolehtiminen 
samalla, kun pyritään parantamaan paikal-listen valtioista riippumattomia toimijoiden valmiuksia, on haastavaa. Yhdennettyjä ja  
pitkän aikavälin lähestymistapoja käyte-
tään maantieteellisissä ohjelmissa, jotka  suunnitellaan läheisessä yhteistyössä kump-
panimaiden kanssa (erityisesti Cotonoun  
sopimuksen soveltamisalalla). Aihekohtais-
ten ohjelmien ja välineiden osalta komissio 
haluaa korostaa niiden erityistä lisäarvoa.  Aihekohtaisia toimia käytetään ja Euroopan 
parlamentti tukee niitä, koska
ne tarjoavat EU:lle mahdollisuu- •
den toimia jopa hyvin vaikeissa  
kumppanuustapauksissa
niissä käsitellään tiettyä aihetta maail- •
manlaajuisesti (eikä vain alueellisesti tai 
kansallisesti).
Tämä osoittaa, että EU pyrkii edistämään  yhteisiä poliittisia ja strategisia arvoja kaik-kialla maailmassa (ihmisoikeudet, ympäris-tönsuojelu jne.).
Komissio jatkaa uuden käytännön mukai- –
sesti paikallisten ehdotuspyyntöjen  
käyttöä. Se aikoo myös laajentaa PADOR-tietokannan käyttöä tiedonhallinnan  
välineenä.
Menettelyihin osallistumismahdolli- –
suuksien sekä menettelyjen johdonmu-kaisuuden, avoimuuden ja vakioimisen  parantamiseksi on kehitteillä ns. CISOCH-väline, jolla parannetaan opastusta  ja tukea. Lähetystöt tarvitsevat lisä-henkilöstöä, jos valvontajärjestelmää  muutetaan siten, että sen perustana  ovat komission henkilöstön käynnit  toteutuspaikoissa.
KOMISSION 
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön65
Komissio uskoo, että käytössä oleva valvon-
tajärjestelmä takaa varainhoidon ja sopimus-ehtojen kunnollisen valvonnan.
Lähetystöjen ja valtioista riippumattomien 
toimijoiden henkilöstöä jatkokoulutetaan  myös tulosindikaattoreiden käytössä. Komis-sio kuitenkin korostaa, että ei selvästikään 
ole realistista kouluttaa kaikkia valtioista  riippumattomia toimijoita, jotka mahdol-
lisesti voivat olla kiinnostuneita osallistu-
maan EY:n ohjelmiin.
Erilaisia välineitä harkitaan sääntely- –
kehyksessä, johon kuuluvat varainhoi-tosäännökset, EKR, kehitysyhteistyön  
rahoitusväline, demokratiaa ja ihmisoi-
keuksia koskeva eurooppalainen aloite ja 
eurooppalainen naapuruuden ja kump-
panuuden väline.
Komissio on kehittänyt tuloshakui- –
selle jälkiseurannalle menetelmän,  
jolla pyritään mittaamaan hankkeiden  
vaikutusta.
90.
Tilanne AKT-maissa on täysin erilainen kuin Aasiassa ja Latinalaisessa Amerikassa, joissa 
valtioista riippumattomia toimijoita on  virallisesti otettu mukaan toimintaan vasta lyhemmän aikaa.
Lisäksi kansalliset viranomaiset valtaosassa 
kehitysyhteistyön rahoitusvälineen sovel-
tamisalaan kuuluvista maista eivät ole  
määritelleet valtioista riippumattomien toi-mijoiden valmiuksien kehittämistä ensisijai-seksi tavoitteeksi. Tarkoitukseen ei tällöin  voida käyttää maantieteellisiä ohjelmia vaan 
ainoaksi vaihtoehdoksi jäävät aihekohtaiset 
ohjelmat.
Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että val-
miuksia olisi mieluiten kehitettävä maantie-
teellisten ohjelmien välityksellä, mutta avun mukauttamisen periaate edellyttää, että kump-
panimaan hallitus määrittelee strategiat, alat 
ja aihepiirit. (Ks. Pariisin julistus kehitysavun 
tuloksellisuudesta, kehitysyhteistyöpolitiikkaa 
koskeva eurooppalainen konsensus ja Accran 
kokouksen päätelmät). Komissio ilman muuta jatkaa valtioista riippumattomien toimijoiden 
osallistumisen edistämistä.91.
Komissio on tyytyväinen tilintarkastustuomio-
istuimen myönteiseen arvioon rahoitettujen hankkeiden tarkoituksenmukaisuudesta.
92.
Asiat eivät ole ristiriidassa keskenään: toi-mien täytäntöön panemiseksi soveltuvim-pien valtioista riippumattomien toimijoiden 
valinta ei sulje pois tukea erityisille val-miuksien kehittämistarpeille, joita voi olla  
samassa tai eri organisaatiossa.
Aihekohtaisia ohjelmia täydentävissä maan-
tieteellisissä ohjelmissa on mahdollista  tavoittaa myös vähemmän tehokkaat val-
tioista riippumattomat toimijat esimerkiksi 
valmiuksien kehittämisen yhteydessä.
Komissio on täysin tietoinen asian monimut-
kaisuudesta. Rakenteellista vuorovaikutusta 
järjestetään yhä enemmän esimerkiksi siten, että maantieteelliset yksiköt osallistuvat  
enemmän ja voivat vaikuttaa aihekohtais-
ten ohjelmien valmisteluun ja toteutukseen. 
Tämä parantaa aihekohtaisesti, kahdenvä-
lisesti ja alueellisesti tuettujen toimien  keskinäistä täydentävyyttä. Vaikka ruohon-
juuritason organisaatioiden mukaan ottami-seen on poliittista halua, siihen liittyy selviä rajoituksia, jotka johtuvat
itsenäisten valtioiden sisäisen organi- i) 
saatiorakenteen kunnioittamisestavarainhoitoasetuksen asettamista moit- ii) 
teettoman varainhoidon vaatimuksista
henkilöresurssien puutteesta iii) 
ajan puutteesta iv) 
mahdollisten toimijoiden suuresta  v) 
määrästä.

KOMISSION 
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteis työhön67
Euroopan tilintarkastustuomioistuin
Erityiskertomus nro 4/2009
Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteistyöhön
Luxemburg: Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto2009 – 65 s. – 21 x 29,7 cmISBN 978-92-9207-286-5

EU-julkaisujen tilaukset
EU-julkaisuja voi ostaa
• EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)• kirjakaupasta julkaisun nimen, julkaisijan ja/tai ISBN-numeron perusteella•  suoraan myyntiedustajiltamme, joiden yhteystiedot ovat saatavissa internetistä 
http://bookshop.europa.eu, tai faksitse numerosta +352 2929-42758.
Ilmaisjulkaisuja voi tilata• EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)•  Euroopan komission edustustoista tai lähetystöistä, joiden yhteystiedot 
ovat saatavissa internetistä http://ec.europa.eu/, tai faksitse numerosta +352 2929-42758.
TÄSSÄ ERITYISKERTOMUKSESSA EUROOPAN TILINTARKASTUSTUO-
MIOISTUIN ANALYSOI, MILLÄ TAVOIN EUROOPAN KOMISSIO VARMISTAA, ETTÄ VALTIOISTA RIIPPUMATTOMAT TOIMIJAT OTETAAN MUKAAN 
KEHITYSYHTEISTYÖHÖN. VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN 
ROOLIIN KUULUU OSALLISTUMINEN TOIMINTAPERIAATTEITA  KOSKEVAAN VUOROPUHELUUN SEKÄ KEHITYSHANKKEIDEN  TÄYTÄNTÖÖNPANOON.
KERTOMUKSESSA TUODAAN ESIIN ERÄITÄ KOMISSION TOTEUTTAMAN 
HALLINNOINNIN JA SOVELTAMIEN MENETTELYJEN NÄKÖKOHTIA, JOITA OLISI TARPEEN PARANTAA. KERTOMUKSESSA ESITETÄÄN USEITA SUOSITUKSIA: OLISI LISÄTTÄVÄ VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN 
TOIMIJOIDEN VAIKUTTAVAA OSALLISTUMISTA KEHITYSYHTEISTYÖHÖN; 
OLISI VARMISTETTAVA NYKYISTÄ PAREMMIN, ETTÄ VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN TOTEUTTAMAT TOIMET OVAT TARKOITUKSENMUKAISIA JA TODENNÄKÖISESTI JOHTAVAT  
TAVOITELTUIHIN TULOKSIIN; OLISI PARANNETTAVA ENITEN APUA 
TARVITSEVIEN VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN TOIMIJOIDEN  
MAHDOLLISUUKSIA KEHITTÄÄ TOIMINTAVALMIUKSIAAN.
EUROOPAN 
TILINTARKASTUSTUOMIOISTUINQJ-AB-09-004-FI-C
ISBN 978-92-9207-286-5