Johdanto

Digitaaliset sisämarkkinat ovat yksi Euroopan komission kymmenestä poliittisesta painopisteestä. Digitaalisten sisämarkkinoiden strategian tavoitteena on avata digitaalitaloudesta tarjoutuvat mahdollisuudet ihmisille ja yrityksille EU:n yli 500 miljoonan kuluttajan markkinoilla. Digitaalisten sisämarkkinoiden toteuttaminen voisi tuottaa vuodessa 415 miljardin euron tulot Euroopan talouteen sekä luoda uusia työpaikkoja ja muuttaa julkisia palvelujamme. Euroopan komissio esitti lupaamansa ehdotukset 18 kuukauden kuluessa digitaalisten sisämarkkinoiden strategian hyväksymisestä. Strategian väliarvioinnin yhteydessä se päivitti analyysiaan ja keskittyi uusiin haasteisiin. Digitaaliteknologia mullistaa maailmamme ja vaikuttaa merkittävällä tavalla verotusjärjestelmiin. Se helpottaa niiden hallinnointia, minkä ansiosta hallinnollisia rasitteita voidaan vähentää, veroviranomaisten välistä yhteistyötä sujuvoittaa ja verovilppiin puuttua. Se muuttaa kuitenkin myös liiketoimintamalleja asettamalla aineettomat hyödykkeet yhä keskeisempään asemaan. Tämä aiheuttaa paineita jäsenvaltioiden verotusjärjestelmälle.

Digitaalitaloudella on oltava EU:n digitaalisilla sisämarkkinoilla nykyaikainen ja vakaa verokehys, jotta innovointiin voitaisiin kannustaa ja markkinoiden pirstoutumista estää ja jotta kaikki toimijat voisivat hyödyntää aiempaa dynaamisempia markkinoita oikeudenmukaisin ja tasapainoisin edellytyksin. Verotuksen oikeusvarmuuden varmistaminen on välttämätöntä, jotta yritykset voisivat tehdä investointeja ja jotta uusien verotuksen porsaanreikien syntyminen voitaisiin estää sisämarkkinoilla.

Digitaalitalouden merkityksen kasvaessa poliittisten päättäjien on vaikeaa löytää sellaisia verotusratkaisuja, joilla verotuksen oikeudenmukaisuus ja tehokkuus voitaisiin varmistaa. Kansainvälisissä verosäännöissä on heikkouksia, koska ne suunniteltiin alun perin ”fyysisiä” yrityksiä varten. Ne ovat näin ollen vanhentuneet. Nykyiset verosäännökset eivät enää vastaa nykyaikaa, jossa liiketoiminta perustuu pitkälti vaikeasti arvotettaviin aineettomiin hyödykkeisiin, dataan ja automaation, jotka helpottavat rajatylittävän sähköisen kaupan harjoittamista ilman fyysistä läsnäoloa. Nämä kysymykset eivät koske pelkästään digitaalitaloutta vaan ne voivat vaikuttaa kaikkiin yrityksiin. Tästä johtuen eräät yritykset tarjoavat palvelujaan kuluttajille ja tekevät sopimuksia niiden kanssa maissa, joiden infrastruktuuria ja oikeusvaltioinstituutioita ne käyttävät täysimääräisesti hyväkseen, mutta niiden ei kuitenkaan katsota harjoittavan siellä veronalaista toimintaa. Ne saavat tällaisesta ”vapaamatkustamisesta” suuremmat hyödyt kuin kyseiseen maahan sijoittautuneet yritykset.

Digitaalitalouden oikeudenmukaista verotusta ei ole vieläkään pystytty varmistamaan riittävällä tavalla johtuen lähinnä ongelman moniulotteisuudesta ja siitä, ettei asiasta ole päästy yhteisymmärrykseen kansainvälisellä tasolla. Tämä on kestämätön tilanne yhä nopeammin globaalistuvassa ja digitaalisesti yhteenliitetyssä maailmassa, jossa toiminta on siirtymässä yhä enemmän digitaaliseen ympäristöön. Jos näihin ongelmiin ei puututa, veron kiertäminen helpottuu, verotulot vähenevät, sosiaalinen oikeudenmukaisuus kärsii mm. sosiaalibudjettien rapautumisen vuoksi ja yritysten toimintaedellytysten tasapuolisuus horjuvat. Tämä vaarantaisi EU:n kilpailukyvyn, oikeudenmukaisen verotuksen ja jäsenvaltioiden julkisen talouden kestävyyden. Kuten komission puheenjohtaja Jean-Claude Juncker korosti vuoden 2017 unionin tilaa koskevassa puheessaan, komissio peräänkuuluttaa digitaalitalouden oikeudenmukaista verotusta. Tallinnassa pidetyssä epävirallisessa Ecofin-neuvoston kokouksessa puheenjohtajavaltio Viro kehotti useiden jäsenvaltioiden tukemana komissiota tutkimaan eri vaihtoehtoja ja ehdottamaan vaikuttavia ratkaisuja, jotta vuoden loppuun menneessä päästäisiin yhteisymmärrykseen siitä, miten EU:n tulisi edetä asiassa.

Komissio on toimikautensa alusta alkaen toteuttanut toimia varmistaakseen, että kaikki EU:ssa toimivat yritykset maksavat veronsa siellä, missä voitot ja arvo syntyvät. Tämä periaate on ehdoton oikeudenmukaisen ja tehokkaan verotuksen varmistamiseksi sisämarkkinoilla, ja sen noudattaminen voidaan varmistaa ainoastaan yhteisillä ja koordinoiduilla toimenpiteillä. Kansallisten lähestymistapojen erot EU:n sisällä voivat pirstoa sisämarkkinoita, lisätä verotuksen epävarmuutta, heikentää toimintaedellytysten tasapuolisuutta ja avata veronkierron mahdollistavia uusia porsaanreikiä. Kuten toukokuussa 2014 annetussa komission raportissa todetaan, kansainvälistä verokehystä on uudistettava siten, että uusista liiketoimintamalleista syntyvä arvo saadaan tosiasiallisesti verotuksen piiriin. Valitettavasti ratkaisuun pääseminen on toistaiseksi ollut vaikeata globaalilla tasolla, kuten lokakuussa 2015 annetusta OECD:n raportista ilmenee. Nyt on aika toimia. Komissio haluaa, että asiasta laaditaan kunnianhimoinen EU:n ohjelma ja että EU:ssa noudatetaan yhteistä lähestymistapaa digitaalitalouden tosiasiallisen verotuksen varmistamiseksi tavalla, joka varmistaa oikeudenmukaisuuden ja edistää kasvua.

Tämä uusi ohjelma täydentää niitä merkittäviä edistysaskeleita, joita on viime vuosina otettu yhtiöverojärjestelmän parantamisen osalta sekä EU:n tasolla että kansainvälisellä tasolla. Jäsenvaltiot ovat sopineet EU:ssa käyttöön otettavista uusista kunnianhimoisista säännöistä, joilla torjutaan aggressiivista verosuunnittelua ja lisätään verotuksen avoimuutta. Tehokasta verotusta koskevan ulkoisen strategian myötä ne ovat lisäksi lujittaneet suhtautumistaan verotusalan hyvää hallintotapaa koskevien kysymysten käsittelyyn kansainvälisellä tasolla. Valtiontuen valvonnan alalla komissio on tehnyt yleisen tutkimuksen jäsenvaltioiden veropäätöksiä koskevista käytänteistä, ja se tarkastelee parhaillaan veropäätöksiä ja -järjestelmiä, joilla eräille yrityksille myönnetään veroetuuksia. Komissio on määrännyt tuet palautettaviksi useissa tapauksissa. Komissio pyrkii sähköistä kaupankäyntiä koskevassa ehdotuksessaan puuttumaan suoraan digitaalitalouden synnyttämiin haasteisiin myös arvonlisäverojen alalla. Neuvottelut etenevät yhteisestä yhdistetystä yhtiöveropohjasta (CCCTB), jonka käsittely aloitettiin uudelleen vuonna 2016. Kun siitä on päästy yhteisymmärrykseen, se muodostaa kilpailukykyisen, oikeudenmukaisen ja vankan kehyksen yritysten verottamiselle sisämarkkinoilla.

Yhä suurempi osa yritysten toiminnasta on digitalisoitu

Elämme rajattomassa ja globaalissa maailmassa. Kulutus on lisääntynyt, kaupankäynti vilkastunut ja kaupan volyymi kasvanut. Kaupankäynti ei myöskään ole koskaan ollut niin kansainvälistä kuin nyt. Digitaalitalouden kasvu mullistaa päivittäisen elämän ja liiketoimintamallit. Tämä ei vaikuta pelkästään perinteisiin talous-, politiikka-, hallinnointi-, täytäntöönpano- ja liiketoimintamalleihin vaan myös tulli- ja verohallintoihin.

Digitalisoituminen on helpottanut ja nopeuttanut rajojen yli tapahtuvaa kauppaa. Liiketoimintamallien kehittyminen tarkoittaa, että yritykset toimivat lähtökohtaisesti eri tavalla kuin silloin, kun kansainväliset vero- ja tullisäännöt suunniteltiin. Tätä nykyä esim. tavaroita ja palveluja voidaan myydä markkinoilla ilman fyysistä läsnäoloa, mikä tarkoittaa, että markkinoiden lainkäyttöalueen veropohjaa tai tavaroiden alkuperää voi olla vaikea vahvistaa. Tilaukset voidaan tehdä pelkällä napin painalluksella mistä päin maailmaa tahansa. Tämä laajentaa markkinoita, alentaa hintoja ja luo uusia mahdollisuuksia sekä murentaa nykyisiä liiketoimintamalleja, sillä verkkoalustat pystyvät reagoimaan kysyntään tehokkaammin. On tärkeä pitää mielessä, ettei tämä pelkästään lisää kauppaa vaan myös pirstoo sitä. Alalle ilmestyy uusia toimijoita, jotka eivät aina tunne vero- ja tullivelvoitteita tai jotka rakentavat liiketoimintansa siten, että tällaiset velvoitteet vältetään kokonaan.

Digitalisoituminen muuttaa kaupankäynnin luonnetta, koska se hämärtää tavaroiden ja palvelujen välistä rajaa ja muuntaa tuotteet digitaalisiksi esityksiksi (esim. sähköiset kirjat) tai kuluttaa mahdollisimman vähän materiaaleja (esim. 3D-painaminen). Talouden digitalisoituminen etenee nopeasti. Nykyisten liiketoimintamallien on sopeuduttava uuteen todellisuuteen, jossa syntyy uusia liiketoimintamalleja. Tällaisille uusille liiketoimintamalleille on ominaista etenkin se, ettei toiminnan harjoittaminen vaadi fyysistä läsnäoloa. Tyypillistä niille ovat myös esim. markkinoiden heilahtelu (markkinaosuuden nopea valtaaminen ja menettäminen), monopolien tai oligopolien syntyminen ja verkkovaikutukset.

Maailmantalouden digitalisoituminen etenee nopeasti ja laajamittaisesti ulottuen lähes kaikille yhteiskunnan osa-alueille. Lähes kolmasosa Euroopan teollisuustuotannon kokonaiskasvusta on tätä nykyä digitaalisen teknologian käyttöönoton ansiota. Vuonna 2006 oli 20 suurimman yrityksen joukossa ainoastaan yksi teknologiayritys, jonka osuus näiden 20 yrityksen markkina-arvosta oli vain 7 prosenttia. Vuonna 2017 oli markkina-arvona mitattuna 20 suurimman yrityksen joukossa yhdeksän teknologiayritystä, joiden osuus näiden yritysten markkina-arvosta oli 54 prosenttia. Vuosina 2008–2016 viiden suurimman verkkokauppaa harjoittavan vähittäismyyjän tulot kasvoivat keskimäärin 32 prosenttia vuodessa. Samana aikana EU:n koko vähittäisalan tulot kasvoivat keskimäärin vain yhden prosentin vuodessa. Informaatioteknologian uuden sukupolven ansiosta ala kehittyy nopeasti esim. esineiden internetin, tekoälyn, robotiikan ja virtuaalitodellisuuden aloilla. Yhä yleisemmin käytettävät digitaaliset ratkaisut avaavat uusia mahdollisuuksia yksityishenkilöille, yrityksille, investoijille ja julkishallinnolle. On tärkeää, että EU:n yritykset käyttävät nämä mahdollisuudet hyväkseen pysyäkseen kilpailukykyisinä ja että EU:n startup-yritykset pystyvät nopeasti laajentamaan toimintaansa pilvipalveluja, massadataratkaisuja, robotiikkaa ja laajakaistaverkkoja täysimääräisesti hyödyntäen. EU:ssa haasteena on nyt se, miten kaikki nämä digitaaliset mahdollisuudet hyödynnetään nopeasti EU:n kilpailukyvyn säilyttämiseksi verotuksen oikeudenmukaisuutta horjuttamatta.

Digitalisoituminen vaikuttaa kaikkiin yrityksiin, mutta ei samassa määrin. Veropolitiikan haasteena on käytettävissä olevien teknologioiden ja suurten datamäärien käytön mahdollistama liiketoimintamallien moninaisuus. Kuluttajat pystyvät ostamaan internetissä tavaroita ja palveluita mistä päin maailmaa tahansa. Uudelle kuluttajasukupolvelle välitön saatavuus on tärkeämpää kuin omistajuus. Vähän pääomaa sitovilla digitaalisilla alustoilla (”asset light”), joilla käyttämätön kapasiteetti ja kysyntä saatetaan yhteen, voidaan suorittaa valtavia määriä liiketoimia, joiden kasvun ennustetaan olevan 35 prosenttia vuodessa seuraavan vuosikymmenen aikana. Tätä nykyä monenlaiset yritykset saavat suuren osan arvostaan aineettomista hyödykkeistä, informaatiosta ja datasta. Digitaalisessa ympäristössä ei ole vain yhtä tyypillistä liiketoimintatapaa, vaan yritykset yhdistelevät usein osia eri malleista. Tällaisen moninaisuuden vuoksi on välttämätöntä tarkastella, minkä tyyppisiä digitaalisia toimintoja ja palveluja mahdollisesti tehtävän ratkaisun olisi katettava. Jäljempänä on ei-tyhjentävä luettelo eräistä uusista digitaalitalouden liiketoimintamalleista, joiden vuoksi onkin nyt kysyttävä ”Missä verotus tapahtuu?” ja ”Mitä verotetaan?” Nämä uudet tavat edellyttävät uudenlaista politiikkaa.

Esimerkkejä uusista liiketoimintamalleista ·Vähittäisverkkokaupat. Tällaisessa mallissa verkkoalustat myyvät tavaroita tai saattavat ostajat ja myyjät yhteen ja saavat tästä vastineeksi käsittely- tai ilmoitusmaksun taikka palkkion. Tällaisia yrityksiä ovat esim. Amazon, Zalando ja Alibaba. ·Sosiaalinen media. Tällaisessa mallissa verkon omistajat saavat mainostuloja siirtämällä kohdennettuja mainosviestejä kuluttajille. Tällaisia yrityksiä ovat esim. Facebook, Xing ja Qzone. ·Tilaukset. Tällaisessa mallissa alustat veloittavat tilausmaksun, joka antaa jatkuvan käyttöoikeuden digitaalisiin palveluihin (esim. musiikkiin tai videosisältöön). Tällaisia yrityksiä ovat esim. Netflix, Spotify ja iQiyi. ·Yhteistoiminta-alustat. Tällaisessa mallissa digitaaliset alustat saattavat yhteen käyttämättömän kapasiteetin ja kysynnän sekä hyödyntävät luottamuspääomaa kulutuksen lisäämiseksi ja antavat kuluttajille mahdollisuuden omaisuuden ”käyttöoikeuteen” sen omistamisen sijaan. Alustat veloittavat kustakin liiketoimesta vaihtelevan suuruisen maksun. Tällaisia yrityksiä ovat esim. Airbnb, Blablacar ja Didi Chuxing.

EU tarvitsee nykyaikaisen verokehyksen, jotta se voisi käyttää hyväkseen digitaaliset mahdollisuudet verotuksen oikeudenmukaisuutta vaarantamatta Jos toimintamahdollisuudet eivät ole tasavertaiset, yritykset eivät pysty innovoimaan, kehittymään ja kasvamaan tuottavuuden, työllisyyden ja hyvinvoinnin kasvun edellyttämällä tavalla. Digitalisoitumisen taso vaihtelee eri aloilla. Ero on erityisen suuri korkean teknologian alojen ja perinteisempien alojen välillä sekä eri jäsenvaltioiden ja alueiden välillä. Myös suuryritysten ja pk-yritysten välillä on suuria eroja. Kotimaisten digitaalisten liiketoimintamallien toteutunut veroaste on keskimäärin 8,5 prosenttia, joka on vähemmän kuin puolet perinteisiin liiketoimintamalleihin verrattuna (ks. kaavio jäljempänä). Tämä johtuu lähinnä siitä, että digitaaliset liiketoimintamallit perustuvat suuressa määrin aineettomiin hyödykkeisiin ja hyötyvä niille myönnettävistä verokannustimista. Myös rajatylittävän digitaalisen liiketoiminnan verotus on kevyttä. Aggressiivisella verosuunnittelulla verojen maksamiselta voidaan käytännössä välttyä kokonaan.

Lähde: Digital Tax Index, 2017, PWC ja ZEW