Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Arvio YMP:n uudistuksen kolmesta ensimmäisestä vuodesta"



Virallinen lehti nro C 089 , 19/03/1997 s. 0039



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Arvio YMP:n uudistuksen kolmesta ensimmäisestä vuodesta" (97/C 89/14) Talous- ja sosiaalikomitea päätti 26. lokakuuta 1995 työjärjestyksensä 23 artiklan 3 kohdan mukaisesti antaa lausunnon aiheesta "Arvio YMP:n uudistuksen kolmesta ensimmäisestä vuodesta". Asian valmistelusta vastannut maa- ja kalatalousjaosto antoi lausuntonsa 9. tammikuuta 1997. Esittelijänä oli Etienne de Paul de Barchifontaine. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 29. ja 30. tammikuuta 1997 pitämässään 342. täysistunnossa (tammikuun 29. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 39 puolesta ja viisi vastaan kuudentoista pidättyessä äänestyksestä. "Mikään tuuli ei ole suotuisa sille, joka ei tiedä, mihin on menossa." (Seneca) 1. Uudistuksen syyt 1.1. Yhteisen maatalouspolitiikan todellinen uudistaminen laiminlyötiin vuoteen 1992 asti. Koska komission aloitteet tähtäsivät varovaiseen hintapolitiikkaan ja alakohtaisen mukauttamisstrategian toteuttamiseen, mistä puolestaan seurasi viinintuotannon rajoitustoimien määrittäminen vuonna 1984, maidontuotantokiintiöiden käyttöönotto vuonna 1984, viljantuotantointerventioiden rajoitukset vuosina 1986 ja 1987, uuden tiukan budjettilinjan hyväksyminen vuonna 1988 sekä näin ollen taloudellisten vakauttajien käyttöönotto melkein kaikissa yhteisissä markkinajärjestelyissä ja joukko toimia, joiden tarkoituksena on edistää maatalousmaan poistamista tuotannosta. 1.2. YMP:n uudistus osoittautui välttämättömäksi vuonna 1992 pääosin seuraavista syistä: tuotannon paisuminen yli voimavarojen säilyttämisen kannalta kohtuullisten rajojen, rakenteellisten ylijäämien muodostuminen, vastaavan rasituksen kohdistuminen yhteisön talousarvioon, alueelliset epätasapainot ja käytettävissä olevien taloudellisten voimavarojen epätasainen jakautuminen maatalousyrittäjäryhmien kesken, vientitukien aiheuttamat jännitteet kansainvälisissä suhteissa. 1.3. Uudistusta tarvittiin siis YMP:hen uhrattujen varojen vähenevän tehokkuuden vuoksi ja hillitsemään kaupaksi käymättömien ylijäämien kasautumista. 1.3.1. Tilanteesta hyötyivät suurelta osin varastojen haltijat yhteisön sisällä ja kuluttajat yhteisön ulkopuolella kolmansissa maissa, joiden markkinoille ylijäämät myytiin. 1.4. Tiettyjen, etenkin rakenteellisista ylijäämistä kärsivien tuotantoalojen rajoittaminen, joka vaikutti muita enemmän maatalousmenoihin, kohdistui viljoihin, öljykasvien siemeniin, naudanlihaan ja maitotuotteisiin (voi ja maitojauhe). 1.5. Uudistus ei siis koskenut kaikkia aloja vuonna 1992. Uudistamatta jäivät erityisesti eräät Euroopan unionin eteläosien tyypilliset alat. Tämä aiheuttaa vääjäämättä yhteenkuuluvuusongelmia, vaikka neuvosto ja komissio totesivatkin yhdessä 20. syyskuuta 1993: "Neuvosto ja komissio tulevat hyväksymään tarvittavat säädökset asianmukaisten maataloustulojen ja yhteisöllisen suosituimmuusaseman takaamiseksi aloille, joiden yhteisiä markkinajärjestelyjä ei vielä ole muutettu. Näillä aloilla otetaan huomioon maataloudessa yleensä sovellettavat maatalous- ja rahoitusehdot ja -periaatteet, sekä Uruguayn kierroksen tulokset." 2. Uudistuksen tavoitteet 2.1. Tavoitteet ilmenevät komission pohdinta-asiakirjasta "YMP:n kehitys ja tulevaisuus" (COM(91) 100 final, 1. helmikuuta 1991): pitää riittävä määrä maanviljelijöitä toiminnassa ympäristön ja perheviljelmämallin säilyttämiseksi, valvoa tuotantoa markkinatasapainon palauttamiseksi, jotta vältytään ylijäämiltä ja kustannusten liialliselta nousulta, edistää laajaperäisten tuotantomenetelmien käyttöönottoa, suosia kilpailukykyä ja alan tehokkuutta Euroopan maatalouden asemien säilyttämiseksi maailmanlaajuisesti, jakaa tähän asti yksinomaan tuotannon määrään eikä niinkään tilan taloudelliseen tilanteeseen perustuneet tuet aiempaa tasapuolisemmin. 3. Uudistuksen peruslinjaukset 3.1. Näiden ongelmien korjaamiseksi YMP:n uudistuksessa joka koskee yksinomaan viljelykelpoisia maita hahmotellaan neljä peruslinjaa: EU:n sisäisten ja kansainvälisten hintojen lähentäminen toisiinsa, hehtaarituen käyttöönotto yhteisön säätämien hintojen laskun tasaamiseksi, väliaikainen kesannointi tai maan metsittäminen tai hyödyntäminen muussa kuin elintarviketuotannossa, liitännäistoimet, toisin sanoen aiemmin mainitut ympäristönsuojelua ja metsätalouden varhaiseläkettä tukevat toimet. 4. Uudistuksen tulokset 4.1. Tuotanto on saatu pienennetyksi kesannoimalla erityisesti vilja-, öljy- ja valkuaiskasvien peltoalaa (edellyttäen tiettyä tilakokoa) 15 % (sitten 12 %, sitten 10 %: 7,2 milj. ha markkinointivuonna 1993/94, 7,4 milj. ha vuonna 1994/1995 ja 7 milj. ha vuonna 1995/1996). Kesannointi merkitsi markkinointivuonna 1994/1995 pinta-alassa mitattuna 8 %:n vähennystä suurten tilojen pelloista Euroopan unionissa verrattuna aiempien kesannointivuosien keskiarvoon. 4.2. Euroopan viljantuotanto palautui vuonna 1994 vuoden 1986 tasolle, mikä merkitsee 11 %:n laskua verrattuna vuoden 1991 huippulukuihin. Tuotannon väheneminen selittää osittain viljan hinnannousun vuonna 1995. 4.3. Eläintuotannossa interventiokynnysten ja palkkioiden myöntämiskynnysten käyttöönotolla on ollut ristiriitaisia vaikutuksia. Se on vaikuttanut välittömästi lypsykarjatuotannon elpymiseen Euroopan karjankasvattajien pyrkiessä hyötymään sovitusta määräajasta. Keskipitkällä aikavälillä sen pitäisi tasapainottaa tuotanto suhteellisen korkealle tasolle. 4.4. Viljanhintojen lasku on lisännyt rehuviljan käyttöä eläinravinnon tuotannossa ja karjan ruokinnassa uudistussuunnitelmien mukaisesti. Tämän palautuksen laajuuden osoittaminen lukuina on vaikeaa, sillä eri lähteistä saadut tiedot vaihtelevat huomattavasti. Euroopan unionin sisällä tapahtunut palautus korostaa jäsenvaltioiden välisiä eroja ja on markkinointivuonna 1993/1994 joka tapauksessa 5 7 milj. tonnia ja 1994/1995 enintään 5 milj. tonnia. Samana ajanjaksona havaittiin korvaavien tuotteiden maailmanmarkkinahinnan nousu. 4.5. Tuontiin on vaikuttanut erityisen tuntuvasti se, että YMP:n uudistus on käynnistetty yhtaikaa Yhdysvaltojen viljatuotannon supistamisen ja sääoloista johtuneen maailmanmarkkinahintojen nousun kanssa. 4.5.1. Samaan tapaan vilja- ja öljykasvien ohjelmoitu hinnanlasku on saanut niin julkisen kuin yksityisen sektorin asianosaiset vastuunkantajat (poliittiset vastuuhenkilöt, maatalous- ja öljyalan johtajat, moottoreiden valmistajat) tutkimaan aiempaa enemmän etanolin tuottamista viljasta ja esterin tuottamista öljykasveista. Kesannointi on tukenut tätä kehitystä, sillä maatalousteollisuuden kesannointipyynnöt koskivat 264 000 ha:a vuonna 1993 ja 686 000 ha:a vuonna 1994 lähinnä diesterirapsin viljelyn aloittamiseksi. Samanaikaisesti on aloitettu monia investointihankkeita etanolin ja esterin tuottamiseksi rapsista, ja voidaan todeta, että uusi yhteinen maatalouspolitiikka on edistänyt tätä kehitystä alalla vallitsevasta yhtenäisyyden puutteesta huolimatta. 4.6. Uudistuksen toteuttaminen on vaikuttanut huomattavasti hallintoon, sillä se on aiheuttanut korkeita hallintoja valvontamaksuja, joihin maataloustuottajat ja asianosaiset viranomaiset ovat suhtautuneet varsin kielteisesti. Myös eräät määritelmät ovat herättäneet voimakkaita vastalauseita (esimerkiksi "pientilalliset", "viitejakso", "alueelliset rajoitukset" ja "rangaistustoimet"). Samanaikaisesti niihin onkin tehty jäsenvaltioiden laatimien muistioiden pohjalta eräitä yksinkertaistuksia ja korjauksia. Yhteisen maatalouspolitiikan on vastattava suuriin haasteisiin, jotka merkitsevät enenevää yksinkertaistamista sekä yhtäältä kilpailukykyä ja tehokkuutta haittaavien esteiden minimointia ja toisaalta sitä, ettei uudistuksen kestävyyttä ja luotettavuutta aseteta kyseenalaiseksi. 5. Ympäristönsuojelu 5.1. Yhteisten markkinajärjestelyjen järjestelmä, johon liittyi laaja hinta- ja markkina-aluetakuu, oli ennen YMP:n vuonna 1992 käynnistettyä uudistusta yksi merkittävimmistä syistä tuotannon voimakkaalle tehostamiselle eräillä tärkeillä aloilla. Sitä seurasi ylijäämien hallinnoinnista aiheutuvien kustannusten selvä kasvu sekä kielteinen vaikutus ympäristöön. 5.1.1. Vuoden 1992 uudistus sai aikaan merkittäviä toimia, jotka mahdollistivat tuotannon supistamisen ja viljelyn laajaperäistämisen. Asetuksessa (ETY) N:o 2078/92 säädetyt toimenpiteet, joita on sovellettu lähes kaikissa jäsenvaltioissa, ovat olleet tässä mielessä erittäin merkittäviä, ja niiden avulla tuotannosta on saatu vähän aiempaa luontoystävällisempää. 5.1.2. Näin on voitu edetä ympäristönsuojelun alalla (laajaperäistämispyrkimykset suurviljelmillä sekä karjataloustuotteiden jalostuksessa karjayksikkökiintiöiden avulla). 5.1.3. Maatalous-ympäristöllisin toimenpitein ei kyetä taistelemaan maatalouden raskauttamissuuntautuksia vastaan, jotka johtuvat eläinruokinnan hintavääristymistä sen mukaan, perustuuko eläinten ruokinta laiduntamiseen vai rehutiivisteisiin. Tämä tilanne vaikuttaa perinpohjaisesti maatalouden sisäisiin järjestelyihin ja maankäyttöön ja vaikeuttaa siten Euroopan unionin suunnittelemaa maatalouden "uudelleensuuntausta". Maatalousuudistuksessa pyritään eläinpalkkioiden rajoittamis- ja maankäyttövälinein sekä muin edistystoimin toteuttamaan jatkossa aktiivista ympäristöpolitiikkaa. 5.1.4. Laajaperäistämisen ja eräiden epäsuotuisilla alueilla toteutettujen tulonsiirtojen ansiosta uudistus on auttanut pitämään maanviljelyä yllä koko Euroopan alueella. 6. Uudistuksen yhteiskunnalliset seuraukset 6.1. Hetkellä, jolloin Euroopan unionia vaivaa joukkotyöttömyys ja köyhtyminen, jotka eivät suinkaan säästä maaseutua, on välttämätöntä, että jokainen laaja talousreformi, jollainen YMP:n uudistus ilmiselvästi on, ilmenee myös: vaikutuksina sekä maanviljelijöiden että palkansaajien työllisyyteen ja tuloihin, toisaalta maataloustuottajien, toisaalta Euroopan unionin alueiden keskinäisten erojen arvioitavissa olevana vähenemisenä tai syvenemisenä. 6.2. Samalla kun voidaan todeta maanviljelys- ja karjanhoitoalan suurten tuotanto- ja jakeluyritysten nopea kehittyminen, useiden pienten ja keskisuurten maatilojen talous- ja rahoitusvaikeudet lisääntyvät, jotkut ajautuvat jopa vararikkoon. 6.2.1. Vaikeudet ilmenevät työpaikkojen vähenemisenä pääasiassa pienillä sukutiloilla ja tiloilla, jotka käyttävät palkkatyöntekijöitä. 6.2.2. YMP:n uudistus ei ole voinut pysäyttää tätä tapahtumaketjua. Vuonna 1990 Euroopan yhteisön (12 jäsenvaltiota) maataloudessa oli 6,5 % kaikista työpaikoista palkkatyössä tai itsenäisinä yrittäjinä toimivat henkilöt ja korvauksetta työtä tekevät perheenjäsenet yhteen laskien. Välittömästi uudistuksen jälkeen vuonna 1993 määrä oli 5,7 %, vuonna 1994 se laski 5,5 %:iin ja vuonna 1995 (15 jäsenvaltion Eurooppa) 5,3 %:iin. Vuoteen 1994 verrattuna voitiin siis todeta 205 000 kokopäiväisen työpaikan lisämenetys. 6.3. On huomattava, että maatalouden palkansaajat ovat yhteisölainsäädännön unohdettuja suuruuksia, mikä ei tietenkään voi olla vaikuttamatta heidän tilanteeseensa. 6.3.1. Maatalouden palkkatyön määrän väheneminen on viime vuosina jatkunut jyrkästi Välimeren ympärysalueilla (etenkin Italiassa), Ruotsissa sekä Saksan uusissa osavaltioissa lähinnä yhdistymisen seurauksena. Lisäksi työpaikkojen epävakaus (kausi- ja osa-aikatyö) ja huolestuttavat, jopa mafiamaiset vääristymät (laiton työnteko) ovat lisääntyneet voimakkaasti. 6.4. Eurooppalaisten maataloustyöntekijöiden asema on huonontunut niin tulojen (Euroopan unionin alhaisimmat ja epävarmimmat) kuin työolojen osalta. On vielä korostettava, että varhaiseläkkeen suhteen maatalouden palkansaajat unohdettiin täysin vuoden 1992 uudistuksessa. 6.5. YMP:n uudistukseen liittyvät rakenteelliset tuotantosuunnan muutokset ja liitännäistoimet eivät ole pysäyttäneet lukuisten maaseutualueiden rappeutumista. Tämä näkyy väestönkasvun vähenemisenä, suurina työttömyyslukuina ja/tai merkittävänä maaltamuuttona ja lopulta autioitumisena huomattavine taloudellisine, yhteiskunnallisine ja ympäristöseurauksineen. 6.5.1. Lisäksi maaseutujen uudelleen elävöittäminen sekä vähimmäisväestön säilyttäminen autioitumisvaarassa olevilla alueilla eivät riipu ainoastaan YMP:sta, vaan eri toimintalinjojen (mm. alue-, sosiaali-, liikenne-, käsiteollisuus- ja pk-teollisuuspolitiikka) koordinoidusta ja yhdenmukaisesta soveltamisesta, toisin sanoen kaikkien ao. vyöhykkeen voimavarojen käytöstä ja yhtäläisestä kehittämisestä. 6.5.2. Näiden vyöhykkeiden rappeutumisen pysäyttäminen edellyttää aktiivista, nuorten maanviljelijöiden sijoittautumista suosivaa politiikkaa sekä tuntuvaa tukea työpaikkoja maatalouteen ja maaseudulle luoville aloitteille. 6.5.2.1. On lisäksi kysyttävä vakavasti, onko uudistus motivoinut nuoria maanviljelijöitä ja vahvistanut heidän asemaansa. Tässä yhteydessä komitea muistuttaa antamastaan, nuoria maanviljelijöitä ja sukupolvenvaihdosta maataloudessa käsittelevästä lausunnosta (). Komitea pahoittelee komission asiaa koskevan selonteon viivästymistä kahdella vuodella. 6.6. Vaikka onkin epäilemättä hieman liioiteltua panna uudistusta edeltänyt maanviljelijöiden ja maatalouden palkkatyöntekijöiden määrän väheneminen uudistuksen tiliin, on kuitenkin ilmeistä, että vuoden 1992 uudistus ei ole pysäyttänyt maatalouden aktiiviväestön katoa. 7. Tulot 7.1. Uudistuksen myötä toteutetut toimet (tuotteiden yhteisöhintojen selvä lasku ja kompensointi hehtaari- tai karjayksikköpalkkioina) ovat lisänneet voimakkaasti maataloustuloon kohdistuvia suoria tukia. Useiden vuosien joskus huomattavienkin tulonmenetysten jälkeen uudistus ja suotuisat maailmanmarkkinasuhdanteet ovat kokonaisvaltaisesti katsoen mahdollistaneet maataloustulojen vakautumisen ja jopa paranemisen. Valuuttaheilahtelut ovat eräissä jäsenvaltioissa kuitenkin mitätöineet uudistuksen myönteiset vaikutukset tulonmuodostukseen. Nautakarjankasvattajien osalta nuo vaikutukset ovat tällä hetkellä vaarassa BSE-taudin aiheuttaman kriisin vuoksi. 7.1.1. Tästä lähin on varmaa, että YMP:n (yksin viljelymaita koskeva) uudistus on palauttanut tasapainon vilja- ja öljykasvien siementen markkinoille vaarantamatta viljelijöiden tuloja. 7.1.1.1. Vaikka yhteisön säätämät hinnat yhtäältä ovat laskeneet, maataloustulot on toisaalta saatu paranemaan korvaavin tuin. 7.1.1.2. Esimerkiksi vilja-alalla markkinahintoihin perustuva keskitulo on laskenut 500 ecusta hehtaarilta vuonna 1992 noin 330 ecuun vuonna 1995. Mikäli lisätään korvaavat tuet, keskitulo nousee 570 ecuun, mikä merkitsee 14 %:n reaalikasvua. 8. Loppupäätelmät 8.1. YMP:n uudistuksen toteuttamisen nykyvaiheesta voidaan tehdä seuraavat huomiot: Uudistus keskittyy tarjonnan hillintään yhteisön tuotantovoimavaroja vähentämällä. Syyt ovat niin sisäisiä kuin ulkoisia, sillä on välttämätöntä edistää aiempaa markkinahakuisempaa politiikkaa ja saada maanviljelijät tiedostamaan maanviljelyn voimakas kansainvälistyminen. Tämä politiikka on korostanut tukitason epätasapainoa erilaisten tuotteiden kesken, koska siirtyminen markkinatuesta suoraan tulotukeen koskee vain 50 %:a yhteisön tuotannosta. Uudistukseen toukokuussa 1992 sisältyneen toimenpidepaketin toteuttaminen on lisännyt uusia hallinnollisia velvoitteita, jotka muodostavat tuottajille kohtuuttomia rasitteita. Tukimuodon vaihdosta ei ole vielä voitu täysin toteuttaa siellä, missä tuki on ehtinyt vakiintua, mikäli suoriin tukiin siirtyminen heikentää tuotantotasoa vaikka osittainkin, ja mikäli, mikä eräiden huomioitsijoiden mukaan on vieläkin merkittävämpää, tämän tukivälineen on määrä kohdistua nimenomaan niihin maataloustuottajiin, joilla on suurimmat toimeentulo-ongelmat. YMP:n uudistuksen ensimmäiset vaikutukset alkavat tuntua pääpiirteissään kolmen toteutuneen uudistusvuoden jälkeen. Vilja- ja maitotuotevarastot ovat pienentyneet huomattavasti, samoin naudanlihavarasto BSE-kriisiin asti. Maanviljelijöiden tulojen vakautuminen, vieläpä parantuminen on ollut mahdollista. Vaikka niin onkin, ei saa unohtaa valuuttaheilahteluja ja maailmanmarkkinoilla tapahtuneita muutoksia etenkin viljojen suhteen. Maataloustuotannon korostunutta keskittymissuuntausta ei kuitenkaan ole saatu käännetyksi eikä myöskään siitä johtuvaa työpaikkojen vähenemistä. Hintojen lasku yhdessä esimerkiksi asetuksessa (ETY) N:o 2078/92 säädettyjen jatkotoimenpiteiden mukaisten tasausten kanssa ovat jo auttaneet hillitsemään tehotuotantoa. Budjettimenojen vakauttamisen tavoite on saavutettu, mikäli BSE-kriisistä aiheutuneet kustannukset jätetään huomiotta. Palkkiot, jotka päätettiin myöntää yhteisöhintojen laskun tasauksena, ovat johtaneet maatalouteen kohdistettujen budjettimenojen aiempaa parempaan jakautumiseen, ja suorien tukien osuus maanviljelijöiden tuloista on lisääntynyt huomattavasti. Vuoden 1992 uudistuksen puitteissa toteutetut toimet ovat lisänneet hallinto- ja valvontakuluja; yksinkertaistamista on vielä kehitettävä. Kuluttajat hyötyvät huomattavasti uudistuksesta etenkin viljatuotteiden ja naudanlihan hinnan laskun ansiosta. 8.2. Tässä yhteydessä on kuitenkin tarkennettava, että komissio on periaatteellisista kannanotoistaan huolimatta alusta alkaen tiennyt, miten vaikeaa hinnantasausten kohdistettu soveltaminen olisi. Tästä syystä se päätti heti alussa, ettei se tee suorasta tuesta maanviljelijöiden tulojen tasapainottamisvälinettä. 8.2.1. Vuoden 1992 uudistus muutti syvällisesti maataloustulon muodostumista ja sen jakautumista alan taloudellisten toimijoiden välillä. Suorista tasauksista on näet tulossa huomattava osa maanviljelijöiden tulonmuodostuksesta, mikä on vaarassa heikentää pyrkimystä entistä suurempaan itsehallintoon jopa ammattilaisuudestaan tunnetuilla tiloilla. 8.3. Tarjonnan valvontavälineistä, yhteisöhintojen laskuista, vientituista, suorista tasauksista ja jalostustuista koostuvaa nykyistä politiikkaa on jatkettava puutteistaan huolimatta mutta kuitenkin muutettava sen verran, että se edistää aiempaa enemmän koko Euroopan unionin taloudellista ja yhteiskunnallista koheesiota ja auttaa turvaamaan erityisesti maanviljelijöiden ja maatalouden palkansaajien työpaikat sekä kuluttajien edut. 8.3.1. Tässä yhteydessä voidaan kysyä, mikä houkuttelee ammattiin, joka riippuu yhä enemmän tuotanto-oikeuksien myöntämisestä ja jossa tulonmuodostuksen määräävät julkiset tuet, joiden oikeutus ei ole itsestäänselvä. 8.3.2. Puhtaasti taloudelliselta kannalta on kuitenkin lisättävä, että mikäli rahoitussitoumusten ja rakennepolitiikan edistämisessä ja tunnetuksi tekemisessä olisi toimittu päättävämmin ja mikäli olisi kiinnitetty enemmän huomiota tuotantoalojen tukemisen uudelleentasapainottamiseen, tämä politiikan vaihe olisi voinut olla lyhyempi ja monet alueiden väliset ja tulonmuodostuksessa havaittavat epätasapainot olisivat ehkä hävinneet. 8.3.3. Lisäksi tuetun viennin määrän rajoittaminen edellyttää tuetun tuotannon sääntelyvälinettä. Kun tällaista välinettä ei ole ja Euroopan maataloustuottajat joutuvat usein mahdottomaan tilanteeseen yrittäessään viedä tuitta, uusien ylijäämien muodostuminen lienee väistämätöntä. YMP:n käytössä olevat ohjausvälineet riippuvat siis vastedes suurelta osin GATT-sopimuksen tarjoamista mahdollisuuksista ja sen asettamista velvoitteista. 8.3.4. Yhtä kaikki GATT-sopimus alistaa maatalouden kansainvälisen kaupan sääntöihin. Tämänhetkiset sitoumukset eivät kuitenkaan pakota muuttamaan harjoitettua politiikkaa lyhyellä aikavälillä. Mutta sitoumukset paljastavat tämänhetkisen YMP:n rajoitukset ja heikkoudet kaupan kasvaneen vapauden luomien mahdollisuuksien hyödyntämisessä. Tämä tarkoittaa, että YMP:n tulevien uudistusten kehykset sanelee mitä suurimmassa määrin Euroopan unionin kauppapoliittinen liikkumavara. Liikkumavaran väljyys puolestaan riippuu ratkaisevasti GATT:in/WTO:n seuraavan neuvottelukierroksen tuloksista. 8.3.5. Maatalous on "elävä" kehitysala. Teollisuuteen ja käsiteollisuuteen sopivat kaupan säännöt voivat osoittautua täysin soveltumattomiksi maatalouteen. 8.3.6. Maatalouden harjoittaminen edellyttää suuria investointeja ja näin ollen ala kantaa raskaita rahoituskustannuksia. Maatalous ei voi milloinkaan sopeutua alati muuttuvaan politiikkaan, joka karkottaa pitkän aikavälin investoinnit. 8.3.6.1. Vuonna 1992 hintojen laskun vuoksi päätettyjen tukien osittainen kyseenalaistaminen on aiheuttanut uutta levottomuutta jäsenvaltioiden maanviljelijöiden keskuudessa. On pidettävä mielessä, että yksi syistä, joilla komissio perusteli vuoden 1992 uudistusta, oli maatalouspolitiikan muuttaminen maanviljelijöiden kannalta helpommin ennakoitavaksi. 8.3.7. YMP:n uudistus vuoden 1992 muodossaan näyttää vahvasti siirtymäkauden politiikalta, joka törmää samanaikaisesti maataloustuotteiden hintojen jäädytykseen ja julkisten varojen tulonsiirtokäyttöön, joihin maaseutupolitiikka ja ympäristöpolitiikka osaltaan vaikuttavat. Niinpä YMP:ltä vaaditaan yhtenäisyyden lisäksi näkemyksellisyyttä maatalouden tukemisessa ja kehittämisessä. 8.4. Yllä esitettyjen pohdintojen perusteella voidaan päätellä, että YMP:n vuoden 1992 uudistus, joka rajoittui viljelykelpoisiin maihin, aiheutti merkittäviä muutoksia ja mukauttamisia ainakin kolmella rintamalla: maatalouden tuotannossa, kaupassa ja kustannusrakenteessa. 8.4.1. Kehityskulun voimakkuudesta ja suunnasta ei ole vielä tehty lopullista arviota. Voidaan kuitenkin todeta, että tuotannon supistamisen tavoite on saavutettu jopa niin hyvin, että EU joutuu toisinaan verottamaan viljanvientiään. Viljantuotanto oli vuonna 1995 noin 176 miljoonaa tonnia, sillä tuotannosta poistettu peltopinta-ala nousi kokonaisuudessaan 7,3 miljoonaan hehtaariin. 8.4.2. Julkiset varastot, jotka olivat 33,3 miljoonaa tonnia uudistusta aloitettaessa, ovat vähentyneet 22,5 miljoonaan tonniin (ja 30. kesäkuuta 1996 mennessä 2,5 miljoonaan tonniin). 8.4.3. Vientitukeen liittyvät kustannukset ovat vähentyneet merkittävästi, mikä on luonnollisesti rajoittanut EU:n läsnäoloa kansainvälisillä markkinoilla. 8.4.4. Kuluista puhuttaessa on korostettava sitä, että vuonna 1996 viljelykelpoiset maat imevät yli 42 % EMOTRin takuuosaston kokonaisvarannosta. Lisäys vuoteen 1995 verrattuna on noin 23 %. 8.4.5. Tässä ei ole mitään yllättävää, sillä jo uudistukseen siirryttäessä otettiin huomioon, että viljelyskelpoisiin maihin kohdistuvat kulut nousisivat kauden 1994/1995/1996 aikana (tasaustukien vuoksi) ja että kuluja voitaisiin vähentää vasta vuodesta 1997 alkaen. 8.4.6. Itse asiassa näyttää siltä, että yhteisön lainsäätäjän YMP:n uudistukselle asettamat tavoitteet ennen kaikkea kauppapolitiikan avoimuus samalla kun otetaan huomioon maataloustuotteiden kansainvälisten kauppajärjestelyjen parantamisen tarve on nyt saavutettu. Mutta tosiasia on, että rahoituksen osalta eri jäsenvaltioissa ja eri maatalousyrittäjäryhmille myönnetyissä tuissa on selviä eroja. 8.4.7. On kuitenkin syytä pohtia, onko Euroopan tuotantokapasiteetin supistus kannatettava toimintalinja, kun otetaan huomioon yleiseurooppalaisen ja maailmanlaajuisen taloudellisen tilanteen muutokset. 8.4.8. Vallitsevan taantuman ilmenemismuotojen pitäisi herättää varovaisuutta tai vähintäänkin joustavuutta tuotannon valvontakoneiston hallinnoinnissa, jotta voidaan ottaa huomioon sekä työmahdollisuuksien säilyttämisen välttämättömyys maataloudessa että kolmannen maailman voimakas esiintulo elintarvikekysymyksessä, joilta osin FAO:n Maailman elintarvikekonferenssi on jo tehnyt eräitä konkreettisia päätöksiä. 9. Arvio uudistuksen kolmelta ensimmäiseltä vuodelta 9.1. Vaikka yhteisen maatalouspolitiikan vuoden 1992 uudistuksia onkin liian aikaista arvioida voidaan nyt jo kuitenkin panna merkille joukko arviointia hankaloittavia tekijöitä. Sää sekä, rahapoliittiset ja yhteiskunnalliset tekijät ja tuoreimpana "hullun lehmän tauti" ovat varmasti kaikki vaikuttaneet vedettäviin johtopäätöksiin. 9.1.1. Uudistuksen perustavoitteet ja -vaihtoehdot huomioon ottaen, voidaan komitean mielestä tehdä kuitenkin seuraavat johtopäätökset. 9.1.2. Nyt, kolme vuotta uudistuksen jälkeen voi jokainen näkökulmasta riippuen arvioida sen puolittain onnistuneen tai epäonnistuneen. Voidaan kuitenkin kysyä, onko uudistus paras keino ratkaista yksi yhteisen maatalouspolitiikan pääongelmista, eli sen kalleus esim. kopioimalla Yhdysvaltojen maatalouspolitiikkaa, kuten mm. asettamalla hintatakuut useimmissa kehittyneissä maissa vallitsevia tuotantokuluja alhaisemmalle tasolle ja tekemällä suora valtiontuki siten välttämättömäksi. 9.1.3. Itseasiassa vasta, kun Yhdysvaltain ja EU:n kaltaiset suuret tuottajat sopivat kunnollisista kansainvälisistä säännöistä, jotka koskevat kilpailua vääristävän ja maailmanmarkkinahintoja polkevan valtion tuen asteittaista poistamista vähenee julkinen kulutus samoin kuin markkinahäiriöt, jotka vaikeuttavat kehitysmaiden maataloustuotannon kehittämistä. 9.2. Menojen hallinnan tavoite 9.2.1. Menot voivat olla hallinnassa, mutta ne ovat edelleen suuret. Ainoa tapa alentaa vähitellen valtion maatalousmenoja kehittyneissä maissa, joissa maataloustuottajien tulot halutaan taata on pyrkiä nostamaan hintoja Yhdysvalloissa ja maailmanmarkkinoilla (hintojen korottamien ei ole mahdollista ainoastaan toisen osalta) sekä USA:ssa että EU:ssa nykyisin tarvittavan julkisen tuen alentamiseksi. Ennen yhteisen maatalouspolitiikan uudistamista tukimuotoina olivat tuontirajoitukset sekä markkina- ja vientituki. Nykyään tärkein tuki on suoraa ja sen tarkoituksena on kompensoida takuuhintojen aleneminen. 9.2.2. Yhteisen maatalouspolitiikan uudistus sovittaa Euroopan maatalouspolitiikkaa osittain Yhdysvaltain maatalouspolitiikkaan, joka puolestaan perustuu siihen, että laskun maksaa ennemminkin veronmaksaja kuin kuluttaja (GATT-sopimukset ovat pitkälti saman suuntaisia). Tämän vuoksi ei olekaan yllättävää, etteivät EMOTR-menot ole alentuneet. Olisi päinvastoin yllättävää, jos niin olisi käynyt. Bryssel, 29. tammikuuta 1997. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Tom JENKINS () EYVL N:o C 195, 18.7.1994 APPENDIX I to the opinion of the Economic and Social Committee 1. INTRODUCTION 1.1. Complexity of the agricultural system 1.1.1. With the exception of specialist sectors often producing for export, farming throughout the world involves a set of independent products and methods. 1.1.2. The complex production system ensuing from the linkages between products and from natural constraints is normally fully integrated and adapted to local conditions. Progress and foreign trade also influence the overall balance of the system, and the decisions of one economic agent are affected by those of other agents. 1.1.3. The need for a sustainable agriculture sector is no longer questioned, and is supported by international institutions. But the conditions for achieving it are poorly understood. The flagged objective of sustainable agriculture is hard to reconcile with the frequent destruction of domestic production systems resulting from exposure to international economic upheavals. 1.2. Imponderables which fetter the CAP 1.2.1. The monetary factor 1.2.1.1. The last 25 years have shown that it is difficult to unify a sector such as agriculture as long as major economic and financial divergences between Member States lead to sharp fluctuations in exchange rates. 1.2.1.2. The monetary factor plays an important role in the interplay between European agriculture and the world market. After the imbalance in frontier protection rates (which has distorted the EU's foreign trade and production system), the monetary factor is undoubtedly the chief cause of the problems facing the CAP. In the absence of a single currency, the single market produces systematic increases in farm prices and incomes in Member States with weak currencies, and systematic falls in strong-currency Member States. 1.2.1.3. The exchange rate that is used when establishing the euro will also have an effect on agricultural markets and incomes. 1.2.2. Budgetary discipline 1.2.2.1. The Edinburgh European Council of 11 and 12 December 1992 extended the coverage of the financial guideline (i.e. the 74 % of GNP-growth ceiling on increased spending) beyond market support to virtually all agriculture-related expenditure. The guideline would thus also cover the cost of the measures accompanying the CAP reform (early retirement, environment), the set-aside expenditure financed by the EAGGF-Guidance Section, fisheries market support, and support for farm incomes. The European Council also reinforced budgetary discipline by seeking to divide it according to sector of production: if budgetary problems arise in a given sector for reasons internal to that sector (increase in production, fall in consumption), the Commission must first attempt remedial measures within the sector concerned, and can no longer simply transfer funds from one sector to another. 1.2.3. The funding of the CAP 1.2.3.1. Three main types of factor influence CAP funding requirements. The first depends directly on political decision-makers while the other two do not: - political factors: price levels, size of premiums, etc. The impact, from the 1996 budget onwards, of the expenditure caused by the crisis on the beef market as a result of BSE (intervention buying, culling, income support, promotion campaign) should also be included under this heading. This concerns the whole payments policy; - internal factors: increase in yields as a result of technical advances, fall in consumption due to changing consumer tastes, etc.; - external factors: these can affect expenditure (changes in world prices or the value of the dollar, European currency realignments, etc.) or EAGGF revenue (slowdown in GNP growth which lowers or raises the guideline). 1.2.3.2. It is mainly the third category which is a source of uncertainty. The following recent examples may be cited: - monetary upheavals, particularly the European currency realignment of 1995; without a further adjustment of the agri-monetary rules in June 1995, these would have meant - according to the Commission's financial perspective for 1995 to 1997 - an additional expenditure of ECU 1 700 million per year, at a time when the monetary reserve was to be cut from ECU 1 000 million to ECU 500 million; - the slowdown in economic growth, compared with the 1992 forecasts; this means a fall in the guideline, so that between ECU 1 500 million and ECU 2 000 million less revenue is available for agriculture than was initially forecast; - the accession of the three new Member States which, unlike the possible accession of the CEEC, does nothing to alter the final balance between income and expenditure; - the improvement in the world cereal market in 1995, reducing expenditure as a result of the general fall in stocks. 1.2.3.3. The basically uncertain financial position of the CAP is clear from the 1996 budget. On 24 July 1995, the Council approved a draft budget with ECU 86 000 million in commitments (ECU 81 400 million in payments). ECU 40 800 million of this was earmarked for the CAP (38 500 for market management and 2 300 for the measures accompanying the reform), while the monetary reserve was cut to ECU 500 million. These appropriations are just in keeping with the guideline. A few months earlier, when presenting its preliminary draft budget on 27 April, the Commission stated that it anticipated a shortfall of some ECU 900 million (appropriation requirements: 41 700 million; guideline: 40 800 million). The intervening months have seen a rise in world prices, a rundown of European stocks, and the adoption of more stringent agri-monetary provisions on 22 June 1995 (ending of mini-switchover, coming after the ending of switchover decided in December 1994). 2. HISTORICAL BACKGROUND 2.1. The CAP and its reform 2.1.1. Article 39 of the Treaty establishing the European Community defines the objectives of the CAP as follows: 2.1.1.1. 'a) to increase agricultural productivity by promoting technical progress and by ensuring the rational development of agricultural production and the optimum utilization of the factors of production, in particular labour; b) thus to ensure a fair standard of living for the agricultural community, in particular by increasing the individual earnings of persons engaged in agriculture; c) to stabilize markets; d) to assure the availability of supplies; e) to ensure that supplies reach consumers at reasonable prices.` 2.1.1.2. To achieve these objectives, the CAP must respect three basic principles; a) unity of the market; b) Community preference; c) financial solidarity. 2.1.1.3. The CAP has three instruments for applying these principles: a) common prices within the EU to ensure market unity; b) a common customs tariff, entry prices, import levies, import schedules and quotas, and enforcement of a safeguard clause to guarantee Community preference; c) The European Agricultural Guidance and Guarantee Fund (EAGGF) to support agricultural markets and structures and as an instrument of financial solidarity. 2.2. The GATT 2.2.1. The reform undoubtedly facilitated the conclusion of the GATT negotiations in 1993. However, it would be wrong to say that the reform was carried out solely with a view to reaching an agreement in GATT. 2.2.2. Before the conclusion of the Uruguay Round in 1994, trade in farm products was subject to very few constraints. Not only were countries not prepared to accept customs tariff ceilings in this sector, but they were also free to grant export subsidies. 2.2.3. The GATT agreements put an end to this: - market access: conversion of all (variable) import levies into fixed customs duties, to be reduced by 36 % over six years; - export subsidies: 21 % reduction, over six years, in the volume of subsidized exports and 36 % reduction in the export subsidies budget; - domestic support: 20 % reduction in aggregate domestic support, except in the forms authorized under agricultural policy. 2.2.4. Aside from their direct policy implications, these agreements mean that the EU can no longer manage its domestic market in isolation from the world markets. The conversion of levies into customs tariffs limits the possible gap between domestic and world prices. The further reduction agreed for these tariffs guarantees the further convergence of EU and world prices. APPENDIX II >TAULUKON PAIKKA> CEREAL YIELDS, AREA AND PRODUCTION >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> EU 15 arable crop scheme Total arable base area: 53,56/000 ha Oilseed reference area: 5,484/000 ha >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> Market commentary Wheat harvest results to date exceeded earlier expectations in many parts of the Northern Hemisphere, and export business was generally subdued. Rising production estimates and a further reduction in the forecast level of trade brought pronounced declines on futures markets in the United States. However a large reduction in the USDA's estimate for the US maize (corn) crop resulted in a sharp, but temporary, recovery in prices for most grains. News of possible record harvests of both wheat and coarse grains in China were further depressing factors. Tight supplies of old crop underpinned prices for maize (corn). New crop contracts were gripped by weather reports, especially the possibility of early frosts in the US Corn Belt. Speculative intervention was less prominent in grain futures, but still a strong feature is soyabeans. Concern over the late development of the US crop became the dominant influence on the grain/oilseeds complex. Export prices (fob) for wheat for nearby shipment were mostly weaker, with some returning to levels of a year earlier. These for maize (corn) are still some 30 % up on those seen at the same time last season. For a more complete picture of the economic and social situation of agriculture in the EU, it is helpful to refer to the key EU agricultural statistics set out in tables T22 and T23 of the Commission's 1995 report on the agricultural situation in the European Union, and to tables T111, T112 and T113 on employment in agriculture and in the other sectors.