Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto kilpailusääntöjen soveltamisesta televiestintäalan liittymäsopimuksiin"

(97/C 287/03)

Komissio päätti 20. joulukuuta 1996 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 198 artiklan mukaisesti pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta.

Asian valmistelusta vastannut teollisuus-, kauppa-, käsiteollisuus- ja palvelujaosto antoi lausuntonsa 7. toukokuuta 1997. Esittelijänä oli Carlo Ernesto Meriano.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 28. toukokuuta 1997 pitämässään 346. täysistunnossa seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 71 ääntä puolesta, yksi vastaan, ja kaksi pidättyi äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Komission tiedonantoluonnoksessa esitetään juuri oikeaan aikaan aloite, jolla pyritään selkeyttämään yleisen selittävän välineen avulla yhteisön kilpailulainsäädännön soveltamista televiestintäalan uudessa eurooppalaisessa sääntely-ympäristössä. Tämä johtuu siitä, että kyseisen alan liittymäsopimukset ovat avainasemassa, kun markkinaosapuolet pyrkivät hyötymään vapauttamisesta.

1.2. TSK onkin komission kanssa samaa mieltä siitä, että on pyrittävä välttämään kilpailuvääristymiä teletoiminnan harjoittajien välisissä liittymäsopimuksissa hyväksymällä asiasta erillinen tiedonanto. Komissio julkaisi tosin jo 6. syyskuuta 1991 suuntaviivat televiestintäalan kilpailusääntöjen soveltamiselle. Nämä suuntaviivat kaipaavat ajantasaistamista, jossa otetaan huomioon alan sääntelyn viimeaikainen kehitys. Toisaalta niissä ei esitetä tarkkaa tietoa liittymäsopimuksista, joten ne eivät anna riittäviä takeita televiestintäpalveluita tarjoaville yrityksille, jotka liittyvät jo toimiviin verkkoihin kilpaillen nykyisten palveluiden tarjoajien kanssa. Komissio pyrkii luomaan toimillaan entistä varmemmat markkinaolot ja etenkin entistä vakaamman tilanteen televiestintä- ja multimedia-alan investoinneille ja kauppa-aloitteille.

1.3. Toisaalta uudessa tiedonantoluonnoksessa esitetään liittymisestä erityisen laaja näkemys viittaamalla sellaisten palveluiden tarjoajien liittymiin, jotka käyttävät pääasiallisesti julkisia verkkoja, ja yhteenliittymiin, jotka tarjoavat palveluita omilla perusrakenteilla (vuokratuilla tai omistetuilla) sekä olennaisten toiminteiden kaikkeen muuhun käyttöön mukaan luettuna esimerkiksi pääsy tilaajaluetteloita sisältäviin tietopankkeihin. Tämä on yksi asiakirjan parhaista puolista, sillä aihetta käsitellään laaja-alaisesti ja tarkasti.

1.4. Komission luonnos

Komission tiedonantoluonnos jakautuu kolmeen osaan:

1.4.1. Ensimmäisessä osassa täsmennetään televiestintäalan markkinoiden sääntelypuitteet ottaen esiin avoimen verkon tarjoamiseen (ONP) liittyvät jo annetut ja annettavat direktiivit, EY:n perustamissopimuksen 90 artiklan pohjalta annetut direktiivit ja perustamissopimuksessa annetut kilpailusäännöt (85 ja 86 artikla). Tässä yhteydessä komissio muistuttaa, että aloilla, joilla sillä ei ole toimivaltaa, kansallisten toimivaltaisten sääntelyviranomaisten tulisi taata mahdollisuudet liittyä eri tahojen hoitamiin julkisiin verkkoihin edellä mainittujen ONP-säädösten mukaisesti. Komissio vahvistaa samalla kansallisten kilpailuviranomaisten ja tuomioistuimien toimivallan (kansallisen ja yhteisön) kilpailuoikeuden soveltamisessa toivoen hajautettua kilpailuasioiden käsittelyä silloin kun asiaan ei liity yhteisön kannalta merkittävää etua.

1.4.2. Tiedonantoluonnoksen toinen osa on omistettu asian kannalta merkityksellisten markkinoiden määrittelemiselle, jotta yritysten välisiä liittymäsopimuksia voidaan arvioida. Tuotemarkkinoiden osalta komissio tunnustaa, että sellaisella nopeasti kehittyvällä alalla kuin televiestintä ei ole mahdollista antaa yksittäisten markkinoiden ajan tasalla olevaa määritelmää markkinoilla tarjottavien palveluiden pohjalta. Näin ollen määritelmässä on rajoituttava erottelemaan yleisellä tasolla televiestintäpalveluita tarjoavat markkinat ja markkinat, joilla eri toimijat voivat liittyä yleisiin verkkoihin tarjotakseen palveluita. Komission mukaan maantieteellisten markkinoiden määrittämisessä asianomaisella alueella on oltava yhtenäiset (taloudelliset ja sääntelyyn liittyvät) edellytykset verkkoliittymissä.

1.4.3. Kolmannessa osassa esitellään EY:n perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklan todellista soveltamista televiestintäalan harjoittajien välisiin liittymäsopimuksiin. Komissio tarkentaa erityisesti kriteereitä, joita se käyttää arvioidessaan, toimivatko teletoiminnan harjoittajat (erityisesti hallitsevassa asemassa olevat) kilpailusääntöjen vastaisesti vai ei solmiessaan ja/tai toteuttaessaan kyseisiä sopimuksia.

2. Yleistä

2.1. TSK on tyytyväinen käsiteltävänä olevan tiedonantoluonnoksen rakenteeseen. Komitea haluaa kuitenkin tehdä joitain huomioita asiakirjan sisällöstä edistääkseen televiestintäalan säädöspuitteiden yhtenäisyyttä sekä estääkseen mahdollisia vääristymiä asiakirjan toteuttamisessa.

2.2. TSK:n mielestä tiedonannon kilpailusääntöjen soveltamisesta televiestintäalan liittymäsopimuksiin tulisi olla, kuten aiemmin mainittiin, luonteeltaan tulkintaväline, jossa rajoitutaan kuvailemaan komission kilpailualan toimia ohjailevia tavoitteita ja periaatteita ilman että päädytään liian aikaisiin johtopäätöksiin teletoiminnan harjoittajien käyttäytymisestä, jolloin tällaiset päätelmät korvaisivat varsinaisen toiminnan tapauskohtaiset analyysit. Liian hätäisesti tehdyt johtopäätökset olisivat lisäksi harhaanjohtavia, koska vireitä televiestintämarkkinoita ohjailee jatkuva teknologinen kehitys ja siitä johtuvat erilaiset tilanteet.

3. Erityistä

3.1. Tiedonantoluonnoksen ensimmäisen osan kohdalla TSK on täysin samaa mieltä siitä, miten komissio esittelee alan erityissäädösten (ONP-säädökset () ja EY:n perustamissopimuksen 90 artiklan perusteella annetut direktiivit) ja yhteisön kilpailuoikeuden välisten suhteiden ongelmaa. Komitea kannattaa erityisesti sitä, että komissio pyytää kaikkia kansallisen ja yhteisön tason vastuullisia viranomaisia soveltamaan säädöksiä ja välttämään asiaan liittyviä tarpeettomia päällekkäisyyksiä.

3.2. TSK pelkää kuitenkin, että asiakirjassa esitetyt näkökohdat saattavat jäädä tehottomiksi, jos ei ensin yhdenmukaisteta sovellettavissa olevia lukemattomia säädöksiä. Tässä yhteydessä voidaan miettiä, olisiko paikallaan yhdenmukaistaa tiedonantoluonnoksessa esitetyn määräävän aseman käsitteen soveltaminen niiden sääntöjen kanssa, jotka koskevat ONP-säädöksiin sisältyviä "yrityksiä, joilla on merkittävä markkina-asema".

3.3. Jos yhdenmukaistamista ei toteuteta, sellaiset perusoikeudet kuin avoimuus ja oikeudellinen luotettavuus saattavat joutua televiestintämarkkinoilla vakavaan vaaraan: monien teletoiminnan harjoittajien toimintaa voidaan arvioida eri tavoin riippuen toimivaltaisen viranomaisen kulloinkin käyttämistä kriteereistä, jolloin asia saatetaan riitauttaa eurooppalaisissa toimielimissä.

3.4. TSK suhtautuu varauksin tiedonannon toisessa osassa esitettyyn erotteluun televiestintäpalveluita tarjoavien markkinoiden ja sellaisten markkinoiden välillä, joilla toiminnan harjoittajat liittyvät julkisiin verkkoihin tarjotakseen palveluita. Komitea pohtii erityisesti, onko tällainen jaottelu realistista markkinoilla, jotka ovat näinkin monimuotoiset ja joilla monissa tapauksissa tiettyjen palveluiden tarjoamiseen tarvittava "välineistö" on jo itsessään palvelu.

3.5. On kiistämätön tosiasia, että tulevaisuudessa televiestinnän, audiovisuaalialan ja tietotekniikan lähentyminen tekee markkinoiden rajaamisen vielä vaikeammaksi.

3.6. Tiedonannossa annettu maantieteellisten markkinoiden määritelmä on komission kilpailualalla voimassa olevan käytännön mukainen. Komitean mielestä Euroopan markkinoilla toimivien teletoiminnan harjoittajien käyttäytymisen arvioinnissa olisi kuitenkin otettava huomioon se, että eräillä näistä toimijoista on edelleenkin, ainakin vapauttamisen ensimmäisessä vaiheessa, erityis- ja yksinoikeuksia omassa maassaan (esim. siirtymäajan jatkaminen vapauttamisdirektiivien siirtämiseksi kansalliseen lainsäädäntöön), ja ne voivat kuitenkin saada kilpailuetuja muissa jäsenvaltioissa sellaisten limittäisten tukien kautta, jotka ovat peräisin "suojatusta" toiminnasta.

3.7. TSK:n mielestä komission tiedonantoluonnoksen kolmannessa osassa esittämät kriteerit televiestintäalan "määräävän markkina-aseman" määrittämiseksi ovat liian tiukat.

3.8. Kun asiaa ajatellaan tarkemmin, ei ole oikeudenmukaista päätellä, että yrityksellä on määräävä markkina-asema, kun perusteena käytetään vain sellaisia kriteerejä kuin markkinaosuus tai asiakasmäärä varsinkin, jos ei tarkisteta, onko markkinoilla muita vaihtoehtoja. On totta, että pelkkä määräävä markkina-asema ei ole yhteisön lainsäädännön vastaista (eikä tiedonantoluonnoksessa pyritäkään muuttamaan tätä periaatetta). Toisaalta on myös totta, että komissio suhtautuu paljon ankarammin määräävässä markkina-asemassa olevien yritysten kauppakäytännön arviointiin kuin muiden yritysten.

3.9. Vaikka näkökanta on yleisesti katsoen oikea, se saattaa haitata alan kokonaiskehitystä estäen nykyisiä toiminnan harjoittajia laajentamasta toimintaansa aloille, jotka ovat yhä lähempänä toisiaan. Tämä johtuu teknologiassa tapahtuvasta asteittaisesta lähenemisestä, joka etenee pysty- ja vaakasuuntaisen yhdentymisen kautta pyrkiäkseen vastaamaan tarpeeseen mukauttaa yritysten rakennetta teknologisen kehityksen mukaisesti.

3.10. Näin ollen komitea toivoo, että tekstiin liitettäisiin edes selkeä maininta siitä, etteivät tiedonannossa annetut kriteerit riitä yksittäin tarkasteltuina määrittämään määräävää markkina-asemaa. Samalla on hyvä viitata siihen, että komission tulisi tarkistaa tapaus tapaukselta, onko sellaisia vaihtoehtoisten verkkojen ylläpitäjiä, jotka voivat olla kilpailuasemassa perinteisten teletoiminnan harjoittajien kanssa. Komission tulisi erityisesti ottaa huomioon, että monissa jäsenvaltioissa vaihtoehtoiset operaattorit voivat jo nyt vaikuttaa suuresti televiestintämarkkinoihin.

3.11. Tiedonannossa määritelty olennaisen toiminteen käsite herättää hämmennystä. Erityisesti on korostettava, että eräät tekstissä annetut esimerkit ovat jo vanhanaikaisia: esimerkkinä voidaan mainita kiinteät johdot, jotka eivät ole enää olennainen toiminne tiedonannon tarkoittamassa mielessä, kun otetaan huomioon markkinoiden nykyinen avoimuus, vaihtoehtoiset verkot sekä korvaavan teknologian vakiintuminen (esim. DECT). Näin ollen olisi parempi, jos tiedonannossa rajoituttaisiin antamaan olennaiselle toiminteelle yleismääritelmä ja jätettäisiin vastuullisille viranomaisille konkreettisten tapausten yksittäiset arvioinnit.

3.12. TSK pitää väärinkäytösten käsittelyä tiedonannossa kokonaisuudessaan kannatettavana. Komitea toteaa kuitenkin, että asiakirjassa olisi pitänyt kiinnittää enemmän huomiota "väärinkäytöksen" käsitteen soveltamiseen televiestintäalalla (ja erityisesti liittymäsopimuksissa) kuin "määräävän markkina-aseman" määritelmiin, jotka saattavat olla liian abstrakteja ja harhaanjohtavia konkreettisten tapausten erittelyssä.

3.13. Samat huomiot pätevät siihen tiedonannon osaan, jossa käsitellään väärinkäytöstapauksia. Komissio mainitsee (oikeutetusti) väärinkäytösten joukossa tapauksen, jossa julkinen teletoiminnan harjoittaja määrää muille operaattoreille liian korkeat tai liian matalat hinnat omaan verkkoon liittymiseksi. Sen sijaan ei puhuta mitään vaihtoehtoisten perusrakenteiden haltijoiden mahdollisuudesta tarjota lähetyskapasiteettia erittäin halvalla siksi, että ne ovat voineet kattaa kulunsa pääasiallisesta monopolitoiminnasta saamallaan tuotolla.

3.14. EY:n perustamissopimuksen 85 artiklan mukaisesti solmittujen liittymäsopimusten arviointia käsittelevän kohdan osalta TSK toteaa kannattavansa sekä riittävän yleistä että samalla tehokasta tapaa, jolla pyritään selkiyttämään eri tapausten käsittelyssä sovellettavia kriteereitä.

Bryssel, 28. toukokuuta 1997.

Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

Tom JENKINS

() Erityisesti ehdotuksessa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi "ONP yhteenliittymät" määrätään säännöt taloudellisista ehdoista televiestintäverkkoon liittymiseksi.