KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

EU:n terrorismin rahoituksen jäljittämisjärjestelmä (TFTS-järjestelmä)

Tässä tiedonannossa selostetaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle EU:n terrorismin rahoituksen jäljittämisjärjestelmän toteuttamismahdollisuuksia koskevan analyysin tuloksia. Analyysi on laadittu 13. heinäkuuta 2011 annetun tiedonannon (KOM(2011) 429) pohjalta.

1. Taustaa 1.1. Pyynnön tausta ja määritelmä

EU:n ja Yhdysvaltojen välisen, rahaliikenteen sanomanvälitystietojen käsittelyä ja siirtämistä Euroopan unionista Yhdysvaltoihin terrorismin rahoituksen jäljittämisohjelman tarkoituksiin koskevan ns. TFTP-sopimuksen[1] tekemistä edeltävien neuvottelujen aikana keskusteltiin siitä, miten sopimuksen yhteydessä voitaisiin parhaiten taata henkilötietojen suoja ja perusoikeuksien kunnioittaminen. Jotkut osapuolet olivat sitä mieltä, että valikoimalla tietoja jo Euroopassa voitaisiin rajoittaa Yhdysvaltoihin siirrettävien tietojen määrää ja taata siten parempi tietosuojan taso. Jotkut jäsenvaltiot olivat sitä mieltä, että pidemmällä aikavälillä olisi hyödyllistä kehittää Euroopassa oma terrorismin rahoituksen jäljittämisjärjestelmä. Euroopan parlamentti kehotti neuvostoa ja komissiota toteuttamaan kaikki tarvittavat toimet kestävän ja oikeudellisesti pätevän eurooppalaisen ratkaisun kehittämiseksi, jotta pyydettyjä tietoja voitaisiin valikoida Euroopassa. Hyväksyessään EU:n ja Yhdysvaltojen TFTP-sopimuksen neuvosto ja Euroopan parlamentti kehottivat komissiota esittämään viimeistään vuoden kuluttua sopimuksen voimaantulosta oikeudelliset ja tekniset puitteet tietojen valikoimiseksi Euroopan unionin alueella ja viimeistään kolmen vuoden kuluttua sopimuksen voimaantulosta kertomuksen EU:n vastaavan järjestelmän kehityksen edistymisestä.[2] EU:n ja Yhdysvaltojen TFTP-sopimuksen 11 artiklassa määrätään lisäksi, että Euroopan komissio tekee sopimuksen voimassaoloaikana selvityksen kohdennetumman tiedonsiirron mahdollistavan vastaavan EU:n järjestelmän mahdollisesta käyttöönotosta.

Tässä tiedonannossa vastaavaa EU:n järjestelmää ja puitteita tietojen valikoimiseksi Euroopan unionin alueella olisi käsiteltävä erikseen. Puitteilla tietojen valikoimiseksi Euroopan unionin alueella tarkoitetaan järjestelmää, jonka avulla EU:n Yhdysvaltoihin tätä nykyä toimittamiin tietoihin voidaan tehdä hakuja EU:n alueella. Vastaava EU:n järjestelmä sitä vastoin olisi itsenäinen eurooppalainen järjestelmä, jonka avulla terrorismin rahoitusta pyrittäisiin jäljittämään analysoimalla nimetyn palveluntarjoajan / nimettyjen palveluntarjoajien tietoja ja tekemään niihin hakuja. EU:n oman järjestelmän perustaminen edellyttäisi EU:n ja Yhdysvaltojen TFTP-sopimuksen muuttamista.

1.2. Toteutetut toimet

Komissio tilasi joulukuussa 2010 selvityksen, jonka tutkimusalue laajennettiin heinäkuussa 2011 koskemaan tietojen säilyttämistä ja valikointia koskevaan järjestelmään liittyvä lisävaihtoehto. Selvityksen toteuttamisen yhteydessä komissio järjesti neljä asiantuntijakokousta, joihin osallistui eri sidosryhmien, kuten Europolin, Euroopan tietosuojavaltuutetun ja TFTP:n nimetyn palveluntarjoajan[3] edustajien lisäksi eri jäsenvaltioiden asiantuntijoita, jotka edustivat alan ministeriöitä, lainvalvontaviranomaisia ja tiedustelupalveluja ja tietosuojaviranomaisia.

Komissio esitti 13. heinäkuuta 2011 tiedonannossaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle, jäljempänä ’vuoden 2011 tiedonanto’, viisi vaihtoehtoa eurooppalaista terrorismin rahoituksen jäljittämisjärjestelmää varten, jäljempänä ’EU:n TFTS-järjestelmä’. Näistä kolmen vaihtoehdon katsottiin olevan toteuttamiskelpoisia. Vuoden 2011 tiedonannon tarkoituksena oli virittää keskustelua siitä, miten asiassa olisi edettävä, ja koota yhteen tietoa myöhemmin toteutettavaa vaikutustenarviointia varten.

Lokakuussa 2011 asia esitettiin sisäasioiden neuvostolle sekä kansalaisvapauksia käsittelevälle Euroopan parlamentin valiokunnalle.

Koska jäsenvaltiot tai Euroopan parlamentti eivät asettaneet mitään vaihtoehtoa selkeästi etusijalle, komissio päätti tarkastella vaikutustenarvioinnissa niitä kaikkia ja kehittää niiden pohjalta erilaisia alavaihtoehtoja. Tämä tiedonanto perustuu kyseiseen vaikutustenarviointiin[4].

2. Komission keskeiset periaatteet ja määritetyt vaihtoehdot 2.1. Ruotsin puheenjohtajakaudella hyväksytyn tiedonhallintastrategian periaatteet

Komissio ottaa etenemissuunnitelmaa koskevassa analyysissaan huomioon vuoden 2009 tiedonhallintastrategiassa[5] esitetyt keskeiset periaatteet, joita on sittemmin kehitetty edelleen komission tiedonannoissa Katsaus tiedonhallintaan vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella[6] vuonna 2010 ja Lainvalvontayhteistyön vahvistaminen EU:ssa: eurooppalainen tiedonvaihtomalli (EIXM)[7] vuonna 2012.

Keskeisiä periaatteita ovat tässä perusoikeuksien turvaaminen sekä toimien tarpeellisuus, oikeasuhteisuus ja kustannustehokkuus.

Kun sisäisen turvallisuuden alalla laaditaan uusia ehdotuksia, jotka koskevat henkilötietojen käsittelyä, komission ensisijaisena tavoitteena on turvata Euroopan unionin perusoikeuskirjassa vahvistetut perusoikeudet ja erityisesti oikeus yksityisyyteen ja henkilötietojen suojaan. Perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan mukaan jokaisella on oikeus siihen, että hänen yksityis- ja perhe-elämäänsä kunnioitetaan, ja oikeus henkilötietojensa suojaan. Oikeus jokaiselle kuuluvaan henkilötietojen suojaan vahvistetaan myös Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 16 artiklassa. Sopimus sitoo jäsenvaltioita sekä unionin toimielimiä, virastoja ja laitoksia. Perusoikeuskirjan 52 artiklan mukaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa suhteellisuusperiaate huomioon ottaen ainoastaan, jos rajoitukset ovat tarpeellisia ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.

Yksityisyydensuojaan puuttumista pidetään tarpeellisena, jos toimia on toteutettava kiireellisesti, jos toimet ovat oikeasuhteisia tavoiteltuun päämäärään nähden ja jos viranomaisten niiden perusteluksi esittämät syyt ovat asianmukaiset ja riittävät.

Vaikka kaikkia terrorismiin liittyviä kustannuksia on vaikea määrittää rahassa, kustannustehokkuuden periaatteella on silti merkitystä. Kustannustehokkaassa toimintatavassa otetaan huomioon olemassa olevat ratkaisut, jotta päällekkäisyyttä olisi mahdollisimman vähän ja jotta voidaan saavuttaa mahdollisimman suuret synergiaedut. On arvioitava, voitaisiinko jonkin ehdotuksen tavoitteisiin päästä vain käyttämällä jo olemassa olevia välineitä paremmin.

2.2. Lähestymistapa

Komissio on tutkinut edellä mainittujen periaatteiden pohjalta, olisiko EU:n oma TFTS-järjestelmä nykytilanteeseen verrattuna tarpeellinen ja oikeasuhteinen ratkaisu, kun otetaan huomioon siitä aiheutuvat kustannukset ja hyöty ja sen vaikutus perusoikeuksiin.

EU:n järjestelmästä saataisiin hyötyä, koska sen avulla voitaisiin parantaa EU:n ja sen jäsenvaltioiden valmiuksia päästä asianomaisiin tietoihin ja vahvistaa niiden valmiuksia jäljittää ja tunnistaa terroristeja rahaliikennettä seuraamalla. Koska rahaliikenteen avulla voidaan saada arvokasta tiedustelutietoa, jota ei ole saatavilla muista lähteistä, EU:n TFTS-järjestelmä olisi erityisen arvokas terroristitoiminnan ja siihen liittyvien toimijoiden paljastamista silmällä pitäen. Tällainen väline voisi toimia täydentävänä tiedustelu- ja tutkintavälineenä terrorismin torjunnassa ja EU:n turvallisuuden parantamisessa, etenkin jos järjestelmä kattaisi monenlaisia rahoitustietojen tarjoajia ja erityyppisiä maksutapahtumia. EU:n TFTS-järjestelmästä saatavaa hyötyä on verrattava sen arvioituihin perustamis- ja ylläpitokustannuksiin, ottaen huomioon sekä EU:n jäsenvaltioille että asianomaisille nimetyille palveluntarjoajille aiheutuva taloudellinen rasitus.

2.3. Eri vaihtoehtojen esittely

On tarkasteltu useita vaihtoehtoja, jotka koskevat sekä puitteita tietojen valikoimiseksi EU:n alueella että vastaavan EU:n järjestelmän perustamista.

2.3.1. Puitteet tietojen valikoimiseksi EU:n alueella

Puitteet tietojen valikoimiseksi EU:n alueella voitaisiin toteuttaa ottamalla käyttöön järjestelmä nimettyjen palveluntarjoajien hallussa olevien tietojen tallentamista ja valikoimista varten. Järjestelmään tallennettaisiin tiedot, jotka nykyään toimitetaan Yhdysvalloille TFTP-sopimuksen nojalla, ja erikseen valtuutetuille Yhdysvaltojen analyytikoille tai asiantuntijoille annettaisiin suora pääsy järjestelmään.

Tämän vaihtoehdon puitteissa yksi mahdollisuus olisi tallentaa tiedot nimetyn palveluntarjoajan palvelimelle tietyksi ajaksi ja tehdä hakuja suoraan tällä palvelimella. EU:n ja Yhdysvaltojen TFTP-sopimuksessa tarkoitettu nykyinen nimetty palveluntarjoaja on kuitenkin ottanut käyttöön tiukat tietosuoja- ja turvatoimenpiteet, joiden vuoksi sanomien tietosisällössä mainittuja henkilöitä ei voida tunnistaa. Tässä tietokannassa ei sen vuoksi ole mahdollista tehdä hakuja henkilötietojen perusteella. Siksi olisi perustettava erillinen tietokanta.

Toinen vaihtoehto on, että tiedot valikoitaisiin ja siirrettäisiin tietokannasta säilytettäväksi toiseen suojattuun paikkaan EU:n alueella. Yhdysvaltojen analyytikot tai asiantuntijat, joilla olisi valtuutus tehdä hakuja, voisivat joko työskennellä fyysisesti nimetyn palveluntarjoajan toimitiloissa tai tehdä hakuja etäkäyttäjinä. Joka tapauksessa olisi otettava käyttöön kattavat ja vankat suojatoimet, jotka olisi räätälöitävä järjestelmän erityispiirteiden mukaan tietojen sijaintipaikasta riippumatta.

2.3.2. Vastaava EU:n järjestelmä

Vastaavan EU:n järjestelmän perustamista varten on tarkasteltu (vuoden 2011 tiedonannon pohjalta) useita eri vaihtoehtoja, joihin kuuluvat mm. täysin keskitetty EU:n tason järjestelmä, jäsenvaltioiden tasolla toimiva hajautettu järjestelmä ja kolme näiden yhdistelmästä muodostuvaa järjestelmää, joissa tehtävät jaettaisiin EU:n ja jäsenvaltioiden kesken.

Kunkin vaihtoehdon puitteissa EU:n järjestelmän soveltamislaajuus voitaisiin ratkaista usealla eri tavalla. On määriteltävä halutut sanomatyypit ja järjestelmään osallistuvat nimetyt palveluntarjoajat. Vastaava EU:n järjestelmä voisi käsittää samantyyppisiä rahaliikenteen sanomanvälitystietoja ja saman nimetyn palveluntarjoajan kuin EU:n ja Yhdysvaltojen välillä voimassa oleva TFTP-sopimus tai siinä voitaisiin mennä pidemmälle.

EU:n tasolla toimiva täysin keskitetty järjestelmä tarkoittaisi, että yksi EU:n elin suorittaisi kaikki järjestelmän keskeiset toiminnot: pyytäisi tietojen valikoimista, huolehtisi tietojen säilyttämisestä, suorittaisi haut, laatisi tiedusteluanalyysin, vastaisi järjestelmän suojaamisesta ja valvonnasta sekä jakaisi tiedustelutiedoista saadut vihjeet jäsenvaltioille. Tämä vaihtoehto ei ole oikeudellisesti pätevä, koska siinä ei noudateta SEUT-sopimuksen 72 artiklan määräyksiä, joiden mukaan yleisen järjestyksen ylläpitäminen ja sisäisen turvallisuuden suojaaminen on ensisijaisesti jäsenvaltioiden velvollisuus. Tällainen järjestelmä ei olisi toteuttamiskelpoinen eivätkä jäsenvaltiot voisi hyväksyä sitä, koska se edellyttäisi jonkinlaisen keskitetyn tiedusteluvalmiuden luomista EU:n tasolla. Jäsenvaltioiden tasolla toimiva täysin hajautettu järjestelmä tarkoittaisi, että järjestelmää hoitaisivat jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset eikä toimintoja suoritettaisi lainkaan EU:n tasolla. Tietoja voitaisiin siirtää kaikkiin 28 jäsenvaltioon, jotka voisivat tehdä niihin hakuja rinnakkain. Tämä vaihtoehto moninkertaistaisi tietovirrat ja lisäisi kustannuksia merkittävästi. Se lisäisi myös tietojen epäyhdenmukaisen käsittelyn riskiä ja johtaisi tietosuojajärjestelyjen kirjavuuteen. Siksi myöskään tätä vaihtoehtoa ei pidetä toteuttamiskelpoisena.

Nämä kaksi vaihtoehtoa on jätetty pois yksityiskohtaisemmasta tarkastelusta.

Kolmessa muussa vastaavan EU:n järjestelmän perustamista koskevassa vaihtoehdossa on ratkaistava toimintojen jakaminen eri organisaatioiden kesken kansallisella ja EU:n tasolla. Jäljempänä näistä vaihtoehdoista käytetään nimitystä ’yhdistelmäjärjestelmät’.

Kaikissa yhdistelmäjärjestelmissä tietoja olisi pyydettävä nimetyltä palveluntarjoajalta / nimetyiltä palveluntarjoajilta joka kerran erikseen, minkä jälkeen ne olisi valikoitava ja tallennettava tietokantaan jossakin EU:n alueella sijaitsevassa suojatussa paikassa. Varsinaiset haut tehtäisiin tässä keskustietokannassa. Kaikkien vaihtoehtojen yhteydessä olisi toteutettava asianmukaiset tietosuojatoimet.

A) Ensimmäinen yhdistelmäjärjestelmä, EU:n TFTS-järjestelmän koordinointi- ja analyysipalvelu, edellyttäisi EU:n keskitetyn TFTS-yksikön perustamista. Sille annettaisiin tehtäväksi tietojen pyytäminen nimetyltä palveluntarjoajalta / nimetyiltä palveluntarjoajilta, hakujen tekeminen, tiedustelutietojen analysointi ja tulosten jakelu. Erona täysin keskitettyyn järjestelmään olisi se, että jäsenvaltioilla olisi järjestelmään suora pääsy ja ne voisivat joko pyytää keskusyksikköä tekemään hakuja puolestaan tai pyytää omille analyytikoilleen mahdollisuutta tehdä hakuja. B) Toinen yhdistelmäjärjestelmä, EU:n TFTS-järjestelmän valikointipalvelu, edellyttäisi niin ikään EU:n keskitetyn TFTS-yksikön perustamista. Tässä vaihtoehdossa EU:n elin tekisi haut jäsenvaltioiden pyynnöstä ja jakaisi tulokset jäsenvaltioille, mutta ei kuitenkaan analysoisi tiedustelutietoja. Toisaalta EU:n elin voisi myös tehdä omia hakuja ja analysoida niiden tuloksia. C) Kolmas yhdistelmäjärjestelmä, rahanpesun selvittelykeskusten[8] (FIU-yksiköiden) koordinointipalvelu, edellyttäisi puolestaan tilapäisen EU-foorumin perustamista. Se ei olisi pysyvä elin, vaan muodostuisi lähinnä rahanpesun selvittelyyn perehtyneiden asiantuntijoiden ryhmäkokouksista. FIU-yksiköiden foorumia voitaisiin kenties kehittää tätä tarkoitusta varten. Jokainen jäsenvaltio nimeäisi tätä varten yhden edustajan. Tämä tätä tarkoitusta varten perustettava viranomainen kokoaisi kaikkien jäsenvaltioiden FIU-yksiköiden pyynnöt yhteen ja laatisi niiden pohjalta tietopyynnön nimetylle palveluntarjoajalle / nimetyille palveluntarjoajille. Kunkin jäsenvaltion edustaja vastaisi hakujen tekemisestä, analyysien laatimisesta ja tulosten hallinnoinnista oman jäsenvaltionsa puolesta. Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten tehtävänä olisi käyttää tiedustelutietoihin perustuvia vihjeitä ja jakaa niitä edelleen kansallisella tasolla. 2.3.3. Nykytilanteen säilyttäminen: EU:n ja Yhdysvaltojen TFTP-sopimus

Tätä nykyä EU ja jäsenvaltiot voivat pyytää Yhdysvaltoja tekemään hakuja EU:n ja Yhdysvaltojen välisen TFTP-sopimuksen mukaisesti. Sopimus koskee rahaliikenteen sanomanvälitystietojen käsittelyä ja siirtämistä Euroopan unionista Yhdysvaltoihin terrorismin rahoituksen jäljittämisohjelman tarkoituksiin.

TFTP-sopimus on terrorismintorjuntaväline, jonka Yhdysvallat kehitti vuoden 2001 syyskuun 11. päivän terrori-iskujen seurauksena. Se perustuu hakujen tekemiseen nimetyn palveluntarjoajan toimittamista tiedoista, joihin sisältyy myös EU:sta siirrettyjä tietoja.

EU:n ja Yhdysvaltojen TFTP-sopimuksella säännellään kattavasti Yhdysvaltojen viranomaisten pyytämien tietojen toimittamista. Europol tarkistaa, että Yhdysvaltojen esittämät tietopyynnöt ovat sopimuksen mukaisia ja erityisesti että ne on rajattu mahdollisimman tarkasti, jotta siirrettävien tietojen määrä voidaan minimoida. Sopimuksessa on runsaasti määräyksiä tietojen turvallisesta käsittelystä, säilyttämisestä ja poistamisesta. Toimitettavia tietoja on säilytettävä suojatussa fyysisessä ympäristössä ja erillään kaikista muista tiedoista. Sopimuksessa määrätään viiden vuoden säilytysajasta ja velvollisuudesta arvioida tietojen säilytystarvetta säännöllisesti. Yhdysvalloissa toimiviin riippumattomiin valvojiin kuuluu kaksi EU:n valitsemaa valvojaa. He valvovat järjestelmän toimintaa jatkuvasti, ja heillä on oikeus tarkistaa kaikki Yhdysvaltojen valtiovarainministeriön tekemät haut sen varmistamiseksi, että haun kohteella on yhteys terrorismiin tai sen rahoitukseen.

Sopimuksessa määrätään myös oikeudesta tutustua henkilötietoihin ja oikaista niitä sekä tarjolla olevista oikeussuojakeinoista. Sopimuksessa määrätään, että jokaisella, joka katsoo henkilötietojaan käsitellyn tämän sopimuksen vastaisesti, on oikeus turvautua tehokkaisiin hallinnollisiin tai oikeudellisiin oikeussuojakeinoihin Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Yhdysvaltojen lainsäädännön mukaisesti. Sopimuksen mukaan jokaisella henkilöllä on kansallisuudesta tai asuinmaasta riippumatta oltava mahdollisuus hakea muutosta hänelle kielteiseen hallintotoimeen Yhdysvaltojen lainsäädännön mukaisesti.

Säännöksiä, joiden nojalla on mahdollista hakea muutosta hakijalle kielteiseen valtiovarainministeriön hallintotoimeen, joka liittyy henkilötietojen käsittelyyn TFTP-sopimuksen perusteella, ovat hallintomenettelylaki (Administrative Procedure Act) ja tiedonvapauslaki (Freedom of Information Act). Hallintomenettelylain nojalla henkilöt, joille on aiheutunut vahinkoa jonkin Yhdysvaltain hallituksen toteuttaman toimen vuoksi, voivat pyytää tuomioistuinta tarkistamaan kyseisen toimen lainmukaisuuden. Tiedonvapauslain nojalla taas on mahdollista käyttää hallinnollisia ja oikeudellisia oikeussuojakeinoja valtion laatimien asiakirjojen tutkimiseksi. Komissio, Yhdysvallat ja tietosuojatyöryhmä ovat sopineet yhdenmukaisista menettelyistä, jotka koskevat henkilötietoihin tutustumista ja/tai niiden oikaisemista, poistamista tai suojaamista, jotta EU:n kansalaisten olisi helpompi käyttää näitä oikeuksia. Sopimuksen 13 artiklan mukaisesti sopimuksen täytäntöönpanoa ja siihen sisältyviä suoja- ja valvontatoimia tarkastellaan säännöllisesti. Vuosina 2011[9] ja 2012[10] on toteutettu kaksi tällaista tarkastelua. Niiden perusteella sopimuksen täytäntöönpano on ollut asianmukaista. Kolmas tarkastelu on määrä tehdä keväällä 2014. Sopimuksen 6 artiklan nojalla laadittu yhteinen kertomus, jossa tarkastellaan TFTP-ohjelman puitteissa toimitettavien tietojen hyödyllisyyttä, osoittaa, että ohjelmasta on ollut hyötyä terrorismin ja sen rahoituksen ehkäisemisessä ja torjunnassa ja että useat jäsenvaltiot ovat käyttäneet sitä. Paikkansapitävien TFTP-tietojen ansiosta on mahdollista tunnistaa ja jäljittää terroristeja ja heidän tukiverkostojaan kaikkialla maailmassa. TFTP-tietojen avulla voidaan parantaa terroristijärjestöjen taloudellisten rakenteiden tuntemusta ja havaita uusia taloudellisen tuen virtoja ja niihin liittyviä toimijoita.

3. Arviointi

Kun komissio arvioi, olisiko sen ehdotettava EU:n oman TFTS-järjestelmän perustamista vai ei, sen on sovitettava yhteen erilaiset näkemykset ja odotukset sen suhteen, miten kunnianhimoinen tällaisen EU:n järjestelmän pitäisi olla. Eri sidosryhmät ja päätöksentekijät näkevät EU:n TFTS-järjestelmän tavoitteet eri tavoin. Komissio on tarkastellut kumpaankin toimintavaihtoon liittyviä mahdollisuuksia ja edellytyksiä edellä mainittujen, uusien toiminta-aloitteiden laatimiseen ja toteuttamiseen liittyvien periaatteiden pohjalta. Kumpaakin toimintavaihtoehtoa on punnittu erityisesti tarpeellisuuden, oikeasuhteisuuden ja kustannustehokkuuden kannalta.

3.1. Puitteet tietojen valikoimiseksi EU:n alueella

Kuten jaksossa 2.3.1 kuvataan, tietojen säilyttämis- ja valikointijärjestelmää koskeva vaihtoehto tarjoaisi keinon kerätä ja säilyttää hakujen tekemistä varten EU:n alueella tietoja, joita nyt siirretään Yhdysvaltoihin EU:n ja Yhdysvaltojen TFTP-sopimuksen nojalla. Vaihtoehto ei näin ollen toisi EU:lle eikä jäsenvaltioille nykytilanteeseen verrattuna lisähyötyä tiedustelualalla. Tiedustelutietojen perusteella saatavien vihjeiden laatu ja määrä saattaisivat päinvastoin heiketä ja koko TFTP-järjestelmän tehokkuus kärsiä, jos TFTP-tietoja säilytettäisiin sekä Yhdysvalloissa että EU:n alueella, jolloin hakuja tehtäisiin hajautetusti eikä vain yhdessä tietokokonaisuudessa niin kuin nyt. Tämän vaihtoehdon toteuttaminen saattaisi myös hidastaa analysointiprosessia merkittävästi, koska tiedustelutietoihin perustuvien vihjeiden seuraamiseksi saattaisi olla tarpeen tehdä peräkkäisiä hakuja kahteen eri paikkaan tallennetuissa TFTP-tiedoissa. Terrorismintutkinta vaatii kuitenkin usein nopeaa toimintaa.

Tietojen valikoiminen Euroopassa Yhdysvaltojen sijasta ei sinänsä takaisi parempaa henkilötietojen suojaa. Asianmukaisen tietojenkäsittelyn takaamiseksi on olennaista suojata pääsy tietoihin niiden sijaintipaikasta riippumatta. Tätä varten olisi otettava käyttöön vankat suojatoimet sen varmistamiseksi, että tietoja käsitellään sovellettavien vaatimusten mukaisesti. Järjestelmä olisi varustettava valvontatoiminnolla, jonka tehtävänä olisi tarkistaa tiedonhakupyynnöt ja niiden perustelut. Riippumattomilla valvojilla olisi keskeinen asema sen varmistamisessa, että tietoja käytetään ainoastaan järjestelmän perustamista koskevassa sopimuksessa määriteltyihin rajattuihin tarkoituksiin. Olisi toteutettava toimenpiteitä, esimerkiksi säilytettävä tietoja suojatussa fyysisessä ympäristössä, jotta luvaton pääsy tietoihin tai niiden luvaton paljastaminen voitaisiin estää. Olisi määriteltävä menettelyt henkilötietoihin tutustumista ja niiden oikaisemista sekä tähän liittyviä oikeussuojakeinoja varten. Olisi tilattava ulkoinen tarkastus, jotta voitaisiin varmistaa järjestelmän asianmukainen toiminta.

EU:n ja Yhdysvaltojen TFTP-sopimuksen mukaan Yhdysvalloilla ei ole pääsyä kaikkiin nimetyn palveluntarjoajan hallussa oleviin tietoihin, vaan ainoastaan niihin tietoihin, joita se on erikseen pyytänyt, edellyttäen että Europol hyväksyy tietopyynnön terrorismin vaaraa koskevien aiempien ja ajankohtaisten analyysien perusteella. Ellei käyttöön oteta vastaavaa järjestelyä tietopyyntöjen rajaamiseksi, vaan sallitaan suorien hakujen tekeminen kaikkiin nimetyn palveluntarjoajan hallussa oleviin tietoihin, riski tietojen joutumisesta väärinkäytösten kohteeksi vain lisääntyy ja tietosuojaoikeudet heikkenevät. Jotta tämä voitaisiin välttää, nimetyn palveluntarjoajan toimintamenetelmiä ja sen hallussa olevien tietojen säilytystapaa olisi perusteellisesti muutettava. Sopimuksen soveltamisalaan kuuluvia rahaliikenteen sanomanvälitystietoja säilytetään tällä hetkellä muodossa, jonka perusteella yksittäisen sanoman tiedoissa mainittuja henkilöitä ei voida tunnistaa. Jokainen sanoma koodataan niin, että siihen voidaan tehdä hakuja ainoastaan metadatan pohjalta. Metadata kertoo sanoman lähetyspäivän ja tyypin sekä lähettävän ja vastaanottavan pankin tunnistetiedot. Nimetty palveluntarjoaja on ottanut käyttöön tiukat tietosuoja- ja turvatoimet voidakseen suojata asiakkaidensa tietoja kaikkialla maailmassa. Jos hakuja haluttaisiin tehdä suoraan nykyisen nimetyn palveluntarjoajan palvelimella, olisi ensin purettava kaikkien sanomien koodaus. Tämä olisi suhteettoman raskas toimenpide, koska nimetyn palveluntarjoajan palvelimella on enemmän tietoja kuin terrorismin rahoituksen torjumista varten tarvitaan. Sitä paitsi hakujen tekeminen suoraan tietokannassa haittaisi nimetyn palveluntarjoajan toiminnan jatkuvuutta kohtuuttomasti ja aiheuttaisi huomattavia operatiivisia, systeemisiä ja turvallisuusriskejä. Sen vuoksi Eurooppaan olisi perustettava erillinen tietokanta nimetyn palveluntarjoajan hallussa olevien tietojen säilyttämistä varten.

Järjestelmän perustaminen ja sen varmistaminen, että se täyttää kaikki turvallisuusvaatimukset, edellyttäisi huomattavia investointeja. Nimetyn palveluntarjoajan toimitiloja tai toista suojattua paikkaa olisi mukautettava sovellettavien erityisvaatimusten mukaisesti. Lisäksi olisi kehitettävä ja pidettävä yllä tietoteknisiä ja muita teknisiä ratkaisuja ja palkattava ja koulutettava pätevää henkilöstöä hallinnoimaan ja valvomaan järjestelmää.

Tämän vaihtoehdon puitteissa EU ja jäsenvaltiot joutuisivat selviytymään kaikista hankaluuksista ja vastaamaan kustannuksista, joita aiheutuisi tällaisen järjestelmän perustamisesta vain jotta voitaisiin palvella TFTP-ohjelmaa, joka on kolmannen maan omistama väline. Tällä hetkellä tämä vaihtoehto ei vaikuta tarpeelliselta, oikeasuhteiselta eikä kustannustehokkaalta, koska se ei lisäisi tiedusteluhyötyjä, vaan aiheuttaisi runsaasti kustannuksia. Järjestelmän perustaminen olisi vaativa tehtävä ja saattaisi vaarantaa henkilötietojen suojan.

3.2. Vastaava EU:n järjestelmä

Täysin keskitetty EU:n TFTS-järjestelmä jätettiin pois yksityiskohtaisemman arvioinnin piiristä, koska sillä ei ole riittävää oikeusperustaa ja koska on erittäin epätodennäköistä, että jäsenvaltiot hyväksyisivät EU:n keskitetyn roolin tällä jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvalla alalla. Täysin keskitetty järjestelmä jätettiin pois arvioinnista siksi, että se aiheuttaisi huomattavat kustannukset ja moninkertaistaisi tietosuojaoikeuksiin kohdistuvat haittavaikutukset. Arvioitujen kolmen yhdistelmäjärjestelmän puitteissa jäsenvaltioiden olisi mahdollista valvoa eriasteisesti niiden itsensä tai keskitetyn EU-elimen suorittamia hakuja.

Jos vastaavan EU:n järjestelmän soveltamisalaan sisällytettäisiin myös Yhdysvaltojen sähköinen maksujen seurantajärjestelmä (Automated Clearance Houses), sähköinen raha ja muita ei-rahoitussektorin tietoja, voitaisiin saada lisää tiedusteluhyötyjä, kun EU:n kyky jäljittää EU:n sisäisiä maksuja paranisi. Voitaisiin myös luoda järjestelmä, joka sopeutuu tulevaan kehitykseen paremmin kuin nykyinen järjestelmä, jossa käsitellään ainoastaan rahaliikenteen sanomanvälitystietoja. Jokainen järjestelmään lisätty uusi nimetty palveluntarjoaja kuitenkin lisäisi tietosuojaoikeuksiin kohdistuvien loukkausten riskiä, minkä vuoksi tätä varten olisi laadittava tiukat ehdot, takeet ja valvontatoimet. Tämä lisäisi myös nimetyille palveluntarjoajille aiheutuvaa hallinnollista rasitusta. Useiden tiedontarjoajien ja erilaisten sanomien lisääminen järjestelmään, josta sen myötä tulisi varsin monimutkainen ja organisatorisesti ja teknisesti vaativa, aiheuttaisi myös huomattavasti lisäkustannuksia.

Toteuttamiskelpoisessa EU:n TFTS-järjestelmässä käytettäisiin tämän analyysin perusteella ainoastaan rahaliikenteen sanomanvälitystietoja, koska komissio katsoo, että uusien tietotyyppien ja tiedontarjoajien lisäämisestä saatava hyöty ei riitä korvaamaan siitä yksityisille yrityksille aiheutuvia huomattavia kustannuksia eikä kumoamaan tällaisesta järjestelmästä yksityisyydensuojalle ja tietosuojaoikeuksille aiheutuvia haittavaikutuksia. Koska EU:n järjestelmä kattaisi näin ollen vain saman nimetyn palveluntarjoajan ja saman tietotyypin kuin TFTP-sopimus, sen avulla saatavien, tiedustelutietoihin perustuvien vihjeiden laatu ja määrä sekä tietojen alttius väärinkäytöksille olisivat samanlaiset kuin EU:n ja Yhdysvaltojen TFTP-sopimuksessa.

Kuten edellä todettiin, vastaavan EU:n järjestelmän perustamiselle on kolme vaihtoehtoa: A) EU:n TFTS-järjestelmän koordinointi- ja analyysipalvelu, B) EU:n TFTS-järjestelmän valikointipalvelu ja C) rahanpesun selvittelykeskusten (FIU-yksiköiden) koordinointipalvelu.

Vaihtoehto A vaikuttaisi todennäköisesti myönteisesti terrorismin ennaltaehkäisyyn ja turvallisuuden parantamiseen EU:ssa. Kun hakuja tehtäisiin ja niiden tuloksia analysoitaisiin sekä EU:n että jäsenvaltioiden tasolla, voitaisiin varmistaa varsin pitkälle, että niin EU:n kuin jäsenvaltioidenkin tiedustelulle asettamat vaatimukset otettaisiin täysimääräisesti huomioon ja että järjestelmässä keskityttäisiin nimenomaan EU:hun kohdistuvien uhkien torjuntaan. Tämän hyödyn toteutuminen edellyttäisi kuitenkin jäsenvaltioilta nykyistä suurempaa halukkuutta ja kykyä jakaa tietoja ja analyysien tuloksia keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Ei ole selvää, miten luotettava tällainen paisuva tietovirta olisi. Koska jäsenvaltiot voisivat edelleen myös pyytää Yhdysvaltoja tekemään hakuja TFTP-sopimuksen perusteella, järjestelmä edellyttäisi jäsenvaltioilta huomattavaa sitoutumista ja yhteistyötä, jotta sen perusteella voitaisiin luoda johdonmukaisempi kuva koko EU:n tilanteesta.

Vaihtoehto B saattaisi vaikuttaa jossain määrin myönteisesti terrorismin ennaltaehkäisyyn ja turvallisuuden parantamiseen EU:ssa. Järjestelmä reagoisi paremmin EU:n uhkakuva-analyyseihin, koska haut tehtäisiin jäsenvaltioiden omien tiedusteluvaatimusten perusteella. Keskitetyn EU-elimen tehtävät rajoittuisivat kuitenkin pelkkään hakujen tekemiseen ja sen perusteella saatavien vastausten toimittamiseen niitä pyytäneelle jäsenvaltiolle. EU-elimellä olisi siis lähinnä portinvartijan rooli. Tämän seurauksena ei tehtäisi lainkaan EU:n tason analyyseja, vaan järjestelmä olisi täysin riippuvainen siitä, että jäsenvaltiot jakaisivat analyysejaan toistensa kanssa järjestelmän ulkopuolella, jotta voitaisiin muodostaa koko EU:n kattava johdonmukainen tiedustelukuva. Koska järjestelmä ei pystyisi takaamaan, että hakujen määritelmät perustuisivat yhdenmukaiseen lähestymistapaan, virheosumien riski lisääntyisi, mikä vaikuttaisi haitallisesti yksityisyydensuojaan ja tietosuojaoikeuksiin.

Vaihtoehto C vastaisi jäsenvaltioiden omiin tiedustelutarpeisiin, minkä vuoksi sillä olisi jossain määrin myönteinen vaikutus terrorismin ennaltaehkäisyyn ja turvallisuuden parantamiseen EU:ssa. Koska kansalliset FIU-yksiköt tekisivät omien jäsenvaltioidensa haut ja analyysit, tämän vaihtoehdon haittapuolet ovat samat kuin vaihtoehdossa B – selkeän kokonaiskuvan muodostaminen edellyttäisi jäsenvaltioilta nykyistä tiiviimpää yhteistyötä järjestelmän ulkopuolella. Koska FIU-yksiköt lisäksi keskittyvät ainoastaan rahanpesun selvittelyyn, käsitys laajemmasta tiedustelutoiminnasta puuttuisi, minkä vuoksi voisi olla vaikeampaa havaita yhteyksiä ja tunnistaa terrorismiin liittyviä rahoitustoimia. EU:n osallistuminen jää tässä vaihtoehdossa hyvin vähäiseksi, ja valmiudet paranisivat ensisijaisesti kansallisella tasolla.

Kaikista kolmesta vaihtoehdosta aiheutuisi EU:lle, jäsenvaltioille ja nimetylle palveluntarjoajalle huomattavia kustannuksia, jotka johtuisivat muun muassa tietotekniikkainfrastruktuurin luomisesta, suojatuista tiloista sekä kymmenien ellei satojen työntekijöiden palkkaamisesta, jotka tarvittaisiin hallinnoimaan järjestelmää ja toteuttamaan suoja- ja valvontatoimia. Toisaalta kullakin vaihtoehtoisella järjestelmällä on edellytykset edistää Euroopan turvallisuustilanteen parantamista, koska niissä käytettäisiin nimenomaan eurooppalaisten omiin tarpeisiin perustuvia uhkien arviointeja.

Jos Euroopassa toimisi riippumaton tiedustelu- ja tutkintaväline, tietoja ei tarvitsisi siirtää Yhdysvaltoihin. Riippumatta siitä, millainen tämä EU:n TFTS-järjestelmä olisi, se edellyttäisi mittavia tietosuoja- ja valvontatoimenpiteitä, jotka ovat verrattavissa niihin, jotka ovat jo olemassa EU:n ja Yhdysvaltojen TFTP-sopimuksen nojalla. Näiden toimenpiteiden olisi joka tapauksessa oltava EU:n ja jäsenvaltioiden tietosuojasäännöstön mukaisia. Kaikki pyynnöt, jotka koskisivat hakujen tekemistä EU:n järjestelmissä oleviin tietoihin, olisi tarkistettava sen varmistamiseksi, että ne on rajattu tiukasti ainoastaan terrorismin ja sen rahoituksen torjuntaa koskevia käyttötarkoituksia silmällä pitäen. Lisäksi olisi tarkistettava, onko tietojen siirtämiseen olemassa oikeutettu perustelu. Tarvittaisiin päteviä riippumattomia valvojia varmistamaan, että jokaiseen EU:n tai jäsenvaltion tekemään hakuun on annettu asianmukainen valtuutus ja että haku ovat tarpeen terrorismin ja sen rahoituksen torjumiseksi. Olisi varmistettava, että tietoja käsitellään ja säilytetään suojatusti ja että luvaton pääsy tietoihin on estetty. Tarvittaisiin myös ulkoinen tarkastus varmistamaan, että järjestelmä ja kaikki siihen liittyvät suojatoimet ovat asianmukaisia. Järjestelmään olisi sisällytettävä tarvittavat menettelyt henkilötietoihin tutustumista ja niiden oikaisemista sekä tähän liittyviä oikeussuojakeinoja varten.

Loppupäätelmänä voidaan todeta, että komissio on Euroopan parlamentin ja neuvoston esittämien pyyntöjen mukaisesti arvioinut eri vaihtoehtoja EU:n TFTS-järjestelmän toteuttamiseksi, tietojen säilyttämistä ja valikointia koskeva järjestelmä mukaan lukien.

Arvioinnissa on otettu huomioon Ruotsin puheenjohtajakaudella hyväksytyssä tiedonhallintastrategiassa vahvistetut periaatteet. Minkä tahansa perustettavan järjestelmän on oltava tarpeellinen, oikeasuhteinen ja kustannustehokas ja siinä on kunnioitettava perusoikeuksia. Komission analyysi, jota on tarkasteltu lähemmin edellä ja vaikutustenarvioinnissa, osoittaa, että kaikkiin toteuttamiskelpoisiin vaihtoehtoihin liittyy sekä hyviä että huonoja puolia. Komissio jätti tarkastelusta pois ne vaihtoehdot, jotka eivät ole toteuttamiskelpoisia.

Kerättyjen tietojen perusteella ei ole selvää, kannattaisiko tässä vaiheessa esittää ehdotus EU:n TFTS-järjestelmän perustamisesta.

Komissio ottaa mielellään vastaan Euroopan parlamentin ja neuvoston näkemyksiä tästä tiedonannosta.

[1] EUVL L 195, 27.7.2010, s. 5.

[2] Neuvoston päätös, tehty 13 päivänä heinäkuuta 2010, EUVL L 195, 27.7.2010, s. 3.

[3] Maailmanlaajuinen pankkien välinen tiedonsiirtoverkosto (Society for Worldwide Interbank Telecommunication, SWIFT).

[4] Komission yksiköiden valmisteluasiakirja SWD 2013 (xx), annettu ...

[5] Neuvoston päätelmät, 30.11.2009, EU:n sisäisen turvallisuuden tiedonhallintastrategiasta, asiakirja 16637/09.

[6] KOM(2010) 385, 20.7.2010.

[7] KOM(2012) 735, 7.12.2012.

[8] Neuvoston päätös, tehty 17 päivänä lokakuuta 2000, jäsenvaltioiden rahanpesun selvittelykeskusten välistä yhteistyötä koskevista järjestelyistä, joita noudatetaan tietojenvaihdossa.

[9] SEC(2011) 438, 30.3.2011.

[10] SWD(2012) 454, 14.12.2012.