Vuoden 2003 asetuksessa on säännöksiä, joiden mukaisesti komissio tai jäsenvaltiot voivat toteuttaa hätätoimenpiteitä, joilla estetään sallitun muuntogeenisen organismin saattaminen markkinoille tai käyttö. Tällaisia toimenpiteitä voidaan toteuttaa vain siinä tapauksessa, että on tieteellistä näyttöä, joka osoittaa, että kyseinen tuote todennäköisesti aiheuttaa vakavan riskin terveydelle tai ympäristölle.

Menettelyä koskevissa säännöissä (asetus (EU) N:o 182/2011) todetaan, että jos muutoksenhakukomitea ei anna lausuntoa, ”komissio voi hyväksyä ehdotuksen täytäntöönpanosäädökseksi”. Sanamuodosta johtuu, että komissiolla on käytettävissään tietty harkintavalta. Muuntogeenisiin organismeihin liittyvien päätösten osalta vuoden 2003 asetus ja vuoden 2001 direktiivi rajoittavat tätä harkintavaltaa kuitenkin huomattavasti. Ennakkolupajärjestelmän, sellaisena kuin se on tulkittuna perusoikeuskirjan 41 artiklan ja tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa, mukaan komission on tehtävä päätös (tuotteen EU:n markkinoille saattamista koskevan luvan myöntämisestä tai epäämisestä) kohtuullisessa ajassa. Jos lainsäädännössä kielletään tuotteen (tässä tapauksessa muuntogeenisen organismin) saattaminen markkinoille, ellei siihen ole myönnetty lupaa, lupaviranomainen (tässä tapauksessa komissio) ei saa lykätä päätöksen tekemistä (tuotteen hyväksymisestä tai kieltämisestä) rajoittamattomaksi ajaksi, jos sille on toimitettu asianmukainen lupahakemus. Jos äänestyksen perusteella ei anneta lausuntoa, komissio ei näin ollen voi yksinkertaisesti pidättyä tekemästä päätöstä.

Kummassakin säädöksessä vahvistetaan lupamenettelyt, joiden tarkoituksena on varmistaa, ettei asianomaisten tuotteiden saattaminen markkinoille aiheuta riskiä ihmisten tai eläinten terveydelle tai ympäristölle. Tämän johdosta menettelyn keskiössä on tieteellinen riskinarviointi: jokaisen tuotteen markkinoille saattamista koskevan luvan on oltava asianmukaisesti perusteltu, ja tällöin käytettävä pääperuste on tieteellinen arviointi. Vastuu tieteellisistä riskinarvioinnista annetaan näissä säädöksissä Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaiselle (EFSA), joka tekee ne yhteistyössä jäsenvaltioiden tieteellisten elinten kanssa.

Muuntogeenisistä elintarvikkeista ja rehuista annettu asetus (EY) N:o 1829/2003, jäljempänä ’vuoden 2003 asetus’, kattaa elintarvikkeet, elintarvikelisäaineet ja rehut, jotka sisältävät tai koostuvat tai jotka on valmistettu muuntogeenisistä organismeista. Sen soveltamisalaan kuuluvat myös muihin käyttötarkoituksiin, kuten viljelyyn, tarkoitetut muuntogeeniset organismit, jos niitä on tarkoitus käyttää elintarvikkeiden ja rehujen valmistuksessa. Kaikista edellä mainituista, vuoden 2003 asetuksen soveltamisalaan kuuluvista muuntogeenisistä organismeista käytetään jäljempänä nimitystä ’muuntogeeniset elintarvikkeet ja rehut’.

2.2 Muuntogeenisiä organismeja koskevaan lupamenettelyyn liittyvä päätöksenteko käytännössä

Asetuksen (EY) N:o 1829/2003 voimaantulon jälkeen jäsenvaltiot eivät ole yhdessäkään tapauksessa antaneet määräenemmistöllä puoltavaa tai kieltävää lausuntoa luonnoksesta komission päätökseksi luvan myöntämisestä muuntogeenisille organismeille, olipa kyse viljelystä tai käytöstä muuntogeenisissä elintarvikkeissa tai rehuissa. Tuloksena on aina ollut, ettei lausuntoa anneta. Näin on käynyt johdonmukaisesti kaikissa menettelyn vaiheissa (sekä pysyvässä komiteassa että muutoksenhakukomiteassa nykyisillä säännöillä ja aiemmin neuvostossa) (ks. liitteen taulukot 1–3 ja kaavio 1).

Viljelyyn tarkoitetut muuntogeeniset organismit

Muuntogeenisten organismien viljely on EU:ssa vähäistä. Vuodesta 1990 vain kolmelle muuntogeeniselle organismille on myönnetty lupa viljelykäyttöön, ja tätä nykyä vain yksi tuote (MON810-maissi) on sallittu. Sitä viljellään viidessä jäsenvaltiossa, ja sen viljelyala on vain 1,5 prosenttia maissintuotantoon EU:ssa käytetystä kokonaisalasta.

Tähän mennessä myönnettyjen viljelylupien vähäinen määrä samoin kuin ne eräiden jäsenvaltioiden käyttöön ottamat turvalausekkeet, joilla estetään EU:n lainsäädännöllä sallittujen muuntogeenisten organismien käyttö, kuvastavat monien jäsenvaltioiden kantaa tässä asiassa. Muuntogeenisten organismien viljelykäytön vastustaminen on viime vuosina lisääntynyt, mistä kertoo se, että monet jäsenvaltiot vastustivat maissi-1507:n sallimista neuvostossa helmikuussa 2014 (ks. liitteen taulukko 1).

Muuntogeeniset elintarvikkeet ja rehut

Myytävänä on vain vähän muuntogeenisiä elintarviketuotteita (vaikka myös rehua koskeva yhteislupa tarkoittaa sitä, että sallittuja tuotteita on enemmän.) Mielipidemittaukset vahvistavat, että EU:n kansalaiset yleisesti vastustavat muuntogeenisiä elintarvikkeita. Monet vähittäiskauppiaat ovat päättäneet olla ottamatta muuntogeenisiä elintarvikkeita valikoimaansa. Tämä saattaa johtua muuntogeenisten elintarvikkeiden merkintävaatimuksista ja myös siitä, että ei-muuntogeenisiä vaihtoehtoja on tarjolla.

Osa kuluttajista haluaa olla varma siitä, ettei heidän ostamansa elintarvikkeen missään valmistusvaiheessa käytetä muuntogeenisiä organismeja. Osa kotieläintuottajista ja tukku- ja vähittäiskauppiaista on eri jäsenvaltioissa sen vuoksi pyrkinyt tekemään muuntogeenisten organismien välttämisestä myyntivaltin. Onkin ryhdytty käyttämään sellaisia merkintöjä kuin ”ei ruokittu GMO-rehulla” tai ”luonnonmukainen”.

Muuntogeenisen rehun kohdalla tilanne on toinen kuin muuntogeenisten elintarvikkeiden: tällaiselle rehulle on EU:ssa huomattavan kokoiset markkinat. Tämä koskee etenkin eri rehuaineista koostuvia tuotantoeläimille tarkoitettuja rehuseoksia, joita käytetään niiden suuren energia- ja proteiinisisällön vuoksi. Suurin osa EU:ssa käytetystä rehusta on tuontitavaraa (vuonna 2013 yli 60 % EU:n kasviproteiinitarpeesta katettiin tuonnilla – lähinnä soijapavuilla ja soijajauheella). Tuotu rehu on peräisin etupäässä sellaisista maista, joissa viljelyssä käytetään pääasiassa muuntogeenisiä organismeja: 90 prosenttia tuodaan maista, joissa noin 90 prosenttia soijapavuntuotantoon käytetystä viljelyalasta viljellään muuntogeenisellä soijapavulla. Suurimmat syyt muuntogeenisen soijajauheen käyttöön näyttävät olevan saatavuus, hinta ja kilpailukyky.

Muuntogeenisen rehun laaja käyttö ei kuitenkaan ole vaikuttanut äänestyskäyttäytymiseen. Muuntogeenisistä elintarvikkeista ja rehuista äänestettäessä tuloksena on edelleen järjestelmällisesti ”ei lausuntoa” (ks. liitteen taulukot 2 ja 3 ja kaavio 1). Äänestyskannat ovat ajan mittaan kuta kuinkin vakiintuneet, mutta päätösehdotuksen kannalle asettuu tavallisesti useampi jäsenvaltio kuin sitä vastaan.

Vaikka jäsenvaltiot ovat hanakasti ottaneet käyttöön suojalausekkeita, joilla estetään muuntogeenisten organismien viljelykäyttö, niitä ei ole käytetty laajalti muuntogeenisten elintarvikkeiden ja rehujen kohdalla (toimenpiteitä on voimassa tällä hetkellä vain yhdessä jäsenvaltiossa, jossa ne koskevat kolmea tuotetta). Muuntogeenisten elintarvikkeiden ja rehujen sallimista vastaan äänestävien jäsenvaltioiden määrä kuitenkin osoittaa, ettei menettely jäsenvaltioiden mielestä anna niille mahdollisuutta puuttua täysimittaisesti niitä huolestuttaviin kysymyksiin.

Päätöksentekomenettelyä koskevat päätelmät

GMO-luvista päätettäessä on muodostunut lähes säännöksi, että asia palautetaan komissiolle lopullista päätöstä varten, minkä johdosta päätöksenteosta tällä alalla on tullut pitkälti poikkeus siihen nähden, miten EU:n komiteamenettely kokonaisuutena toimii. Lupia vastustaneiden jäsenvaltioiden esiin nostamat kysymykset eivät useimmissa tapauksissa perustu tieteellisiin seikkoihin vaan kansallisiin huolenaiheisiin, jotka eivät liity pelkästään muuntogeenisten organismien turvallisuuteen terveyden tai ympäristön kannalta.

Vaikka nykyinen lainsäädäntö antaa komissiolle mahdollisuuden ottaa EFSAn tekemän riskinarvioinnin lisäksi huomioon ”muut perustellut tekijät”, komissio ei ole pystynyt näiden tekijöiden perusteella perustelemaan EU:n laajuista kieltoa tuotteille, joita EFSA on pitänyt turvallisina.

Tämä merkitsee käytännössä sitä, että komissio joutuu järjestelmällisesti tilanteeseen, jossa sen on tehtävä päätös luvista ilman jäsenvaltioiden asianomaisissa komiteoissa antamaa tukea. Tilanne on ominainen nimenomaan muuntogeenisten organismien lupien myöntämiselle.

3.VILJELYYN HYVÄKSYTTYJÄ MUUNTOGEENISIÄ ORGANISMEJA KOSKEVIEN SÄÄNTÖJEN TUORE UUDISTUS

Komissio esitti vuonna 2010 ehdotuksen GMO-lainsäädännön muuttamiseksi siten, että laajennetaan niitä perusteita, joiden pohjalta jäsenvaltiot voivat rajoittaa EU:n tasolla hyväksyttyjen muuntogeenisten organismien viljelyä tai kieltää sen alueellaan (nk. opt-out). Ehdotuksen perusteluissa komissio totesi, että ”muuntogeenisten kasvien viljelyyn liittyvistä erityiskysymyksistä on paras päättää kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla”. Ehdotettu muutos on nyt otettu osaksi EU:n lainsäädäntöä direktiivillä (EU) 2015/412, jäljempänä ’vuoden 2015 direktiivi’. Direktiivin nojalla jäsenvaltiot voivat rajoittaa muuntogeenisten organismien viljelyä tai kieltää sen alueellaan (tai sen osassa), kunhan toimenpiteet on perusteltu pakottavilla syillä, jotka ovat muita kuin ihmisten tai eläinten terveydelle tai ympäristölle aiheutuva riski, ts. muilla kuin niillä perusteilla, joita EFSA on riskinarvioinnissaan arvioinut. Tämä on merkittävä muutos, koska sen myötä jäsenvaltiot voivat ottaa huomioon kansallisen tilanteensa. Se voi tarjota muuntogeenisten organismien viljelyn rajoittamiseen tai kieltämiseen muita oikeutettuja perusteita kuin terveys- ja ympäristöriskeihin liittyvät. Jäsenvaltiot voivat näin ollen ottaa huomioon muitakin seikkoja kuin ne, jotka kuuluvat EU:n lupajärjestelmään, jossa keskitytään tieteelliseen arviointiin ja joka toimii EU:n lainsäädännön asettamissa rajoissa. Säännös koskee sekä tulevia lupia että jo EU:n tasolla hyväksyttyjä muuntogeenisiä organismeja.

Vuoden 2015 direktiivi antaa näin ollen jäsenvaltioille lisää joustonvaraa päättää itse muuntogeenisten organismien viljelyn sallimisesta tai kieltämisestä, mutta siinä säilytetään edelleen EU:n lupamenettely, jonka perustana on riskinarviointi. Direktiivillä puututaan täten yhteen niistä keskeisistä huolenaiheista, jotka lupamenettelyn suhteen on vuosien mittaan tuotu esiin. Se on täysin linjassa komission Euroopan parlamentille esittämien poliittisten suuntaviivojen kanssa.

Vuoden 2015 direktiiviä sovelletaan kuitenkin vain viljeltäväksi tarkoitettuihin muuntogeenisiin organismeihin eikä muuntogeenisiin elintarvikkeisiin ja rehuihin, joita suurin osa EU:ssa myönnetyistä luvista koskee.

4.KOMISSION EHDOTUS