FI    FI FI
FI    FI  EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO 
Bryssel 18.2.2009 
SEK(2009) 154 
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA 
Oheisasiakirja 
  
ehdotukseen 
 
EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI  
 
Euroopan turvapaikka-asioiden  tukiviraston perustamisesta  
    
TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA  
  
 
{KOM(2009) 66 lopullinen} 
{SEC(2009) 153}  
FI 2   FI 1. Menettelytapakysymykset ja sidosryhmien kuuleminen  
1.1. Euroopan turvapaikka-asioiden tu kiviraston perustamisen tausta 
Komissio antoi kesäkuussa 2008 tiedonannon ”Turvapaikkapolitiikan 
toimintasuunnitelma – EU:n yhde nnetty lähestymistapa suojeluun”1, jossa se esitti 
etenemissuunnitelman yhteisen eurooppalaisen  turvapaikkajärjestelmän toisen vaiheen 
loppuun saattamista varten. Lisäksi komissi o ilmoitti esittävänsä säädösehdotuksen 
Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston  perustamisesta. 
Eurooppa-neuvosto puolestaan hyväks yi syyskuun 2008 lopussa Euroopan 
maahanmuutto- ja turvapaikkasopimuksen2, jossa se nimenomaisesti lupaa ” perustaa 
vuonna 2009 Euroopan unionin tukiviraston , jonka tehtävänä on tietojen, analyysien ja 
kokemusten vaihdon helpottaminen jäsenvaltio iden välillä sekä turvapaikkahakemusten 
käsittelystä vastaavien viranomaisten välis en konkreettisen yhteistyön kehittäminen ”.  
1.2. Kuuleminen ja asiantuntemus 
Turvapaikkapolitiikkaa koskeva toimintasuunn itelma perustui yhteisen eurooppalaisen 
turvapaikkajärjestelmän tulevaa rakenne tta koskevaan perusteelliseen pohdintaan, 
sidosryhmien kanssa käytyihin keskustelu ihin ja kesäkuussa 2007 julkaistun komission 
vihreän kirjan3 perusteella yhteisen turvapaikkajärjestelmän toisen vaiheen eri 
toteuttamisvaihtoehdoista käydyn keskustelun tuloksiin. Vihreässä kirjassa esitettiin 
erityiskysymyksiä4 mahdollisuudesta perustaa turvapaikka-asioiden tukijärjestelmä. 
Julkiseen kuulemiseen saatiin 89 vastausta hyvin monenlaisilta sidosryhmiltä5, muun 
muassa 20 jäsenvaltiolta, alue- ja paikallisviranomaisilta, alueiden komitealta ja Euroopan talous- ja sosiaalikomitealta , YK:n pakolaisasiain päävaltuutetulta, 
akateemisilta laitoksilta, poliittisilta puoluei lta ja lukuisilta kansalaisjärjestöiltä. 
Vihreään kirjaan annetut vastaukset oso ittivat, että yhteiseen eurooppalaiseen 
turvapaikkajärjestelmään liittyvä käytännön yhteistyö ja ajatus oman rakenteen eli 
Euroopan turvapaikanhakijoiden tukiviraston perustamisesta toiminnan tukemiseksi ja 
koordinoimiseksi saa osakseen laajaa  kannatusta. Turv apaikkapolitiikan 
                                                
 
1 Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä 
alueiden komitealle: Turvapaikk apolitiikan toimintasuunnitelma – EU :n yhdennetty lähestymistapa 
suojeluun, KOM(2008) 360 lopullinen.  
2
 http://register.consilium.europa.eu/servlet/dri ver?page=Result&lang=EN&typ=Advanced&cmsid=
639&ii_PUBLIC_DOC=%3E0&ff_COTE_DOCUMENT=13440%2F08&ff_COTE_DOSSIER_INST=&ff
_TITRE=&ff_FT_TEXT=&ff_SOUS_COTE_MATI ERE=&dd_DATE_DOCUM ENT=&dd_DATE_REU
NION=&dd_FT_DATE=&fc=ALLLANG&srm=25&md=100&ssf=.  
3 Vihreä kirja – Yhteisen eurooppalaisen turvapaikk ajärjestelmän tulevaisuus, KOM(2007) 301 lopullinen. 
4 Ks. 3 jaksossa olevat kysymykset 21 ja 22. 
5 Kaikki 89 vastausta ovat saatavilla osoitteessa:  
http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/gp_asylum_system/news_contributions_asylum_s
ystem_en.htm . 
FI 3   FI toimintasuunnitelmaan liittyvässä vaikutuste narviointiraportissa parhaaksi katsottu 
vaihtoehto kattoi Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston  perustamisen. 
Komissio tilasi vuoden 2008 alkupuoliskolla ulkoisen toteutettavuustutkimuksen 
turvapaikka-asioissa tehtävän käytännön yhtei styön lujittamista koskevan tukirakenteen 
perustamisesta valmistellakseen Euroopan tu rvapaikka-asioiden tukivirastoa koskevaa 
vaikutustenarviointia. Tutkimus  perustui sidosryhmien kuulem iskierrokseen, joka käsitti 
kymmenen tapaustutkimusta ja haasta tteluja yli 50 sidosryhmän kanssa.6  
2. ONGELMAN MÄÄRITTELY 
2.1. Ongelman kuvaus 
Hyväksyessään syyskuussa 2008 Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkasopimuksen 
Eurooppa-neuvosto palautti juhlallisesti miel iin, että 28. heinäkuuta 1951 pakolaisten 
oikeusasemasta tehdyn Geneven yleissopimuks en, sellaisena kuin se on muutettuna 
31. tammikuuta 1967 tehdyllä New Yorkin pö ytäkirjalla, ja muiden asiaa koskevien 
sopimusten nojalla kaikilla vainotuilla ulkom aalaisilla on oikeus saada apua ja suojelua 
Euroopan unionin alueella. Vaikka yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän 
perustamisessa on edistytty viime vuosina me rkittävästi yhteisten vähimmäisvaatimusten 
täytäntöönpanon ansiosta, jäsenvaltioiden väl illä on edelleen huomattavia eroja suojelun 
myöntämisessä ja sen muodoissa.  
Yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjest elmän ensimmäisessä vaiheessa annettiin 
joitakin säädöksiä. Direktiiv ien täytäntöönpanossa on kuitenkin havaittu käytännössä 
huomattavia eroja eri puolilla  unionia turvapaikkahakemust en käsittelyssä sekä 
laadunarvioinnin että käsittelyn monimuot oisuuden kannalta. Tämän vuoksi kesäkuussa 
2008 antamassaan toimintasuunnitelmassa ko missio (1) päätti turvapaikkasäännöstön 
perusteellisesta uudistamisesta sen sisällön para ntamiseksi ja (2) korosti tarvetta tehostaa 
kyseisen uudistusprosessin ohella yhteiseen eurooppalaiseen turvapaikkajärjestelmään 
liittyvää käytännön yhteistyötä. 
Vaikka yhteiseen eurooppalaiseen turvapaikkajärjestelmään liittyvän käytännön 
yhteistyön voidaan jo nykytilanteessa katsoa kehittyneen hyvin, monet yhteistyön osa-alueet ovat edelleen kapea-alaisia ja puuttee llisia, ja niihin onkin panostettava jatkossa 
enemmän.  
                                                
 
6 Toimeksisaaja on suorittanut seuraavat työt: katsaus jäsenvaltioiden vihreään kirjaan antamiin vastauksiin ja 
niistä laadittu analyysi; oikeus-, vapaus- ja turvallisuus asioiden pääosaston turvapaikka-asioista vastaavien 
virkamiesten ja virastoista vastaavien pääsihteeristön virkamiesten haastattelu. Haastatellut sidosryhmät 
ovat seuraavat: Euroopan parlamentin edustajat; olem assa olevien yhteistyöaloitteiden tai -rakenteiden 
edustajat (esim. Eurasil, IGC, GDISC ja EMN); kansal aisjärjestöjen ja hallitustenvälisten järjestöjen (kuten 
ECRE, YK:n pakolaisasiain päävaltuutettu ja  Caritas Europe) sekä kymmenen jäsenvaltion 
turvapaikkapolitiikan suunnittelusta vastaavien ministeriöiden osastojen ja toimivaltaisten viranomaisten edustajat. Tapaustutkimuksiin liittyviä käyntejä tehtiin Belgiaan, Ranskaan, Saksaan, Italiaan, 
Alankomaihin, Puolaan, Sloveniaan, Espanjaan, Ruotsiin ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. 
FI 4   FI 2.2. Erityisongelmat  
Käytännön yhteistyöhön liittyvät suur immat ongelmat ovat seuraavat: 
• käytänteiden väliset erot ja  puutteet hyvien käytänteiden  vaihdossa EU:n tasolla; 
• jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmiin kohdistuvat paineet ja joidenkin 
jäsenvaltioiden ylikuormittuminen; ja 
• yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjest elmän ulkoiseen ulottuvuuteen liittyvän 
yhteistyön ja koordinoinnin vähäisyys. 
2.3. EU:n tason toiminnan oikeutus 
Tämänhetkinen oikeusperusta yhteisön toimille turvapaikkapolitiikan alalla vahvistetaan 
EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 1 ja 2 kohdassa. Kyseisten määräysten 
mukaisesti neuvosto toteuttaa ” turvapaikkaa koskevat toimenpiteet pakolaisten 
oikeudellista asemaa koskevan, 28 päi vänä heinäkuuta 1951 tehdyn Geneven 
yleissopimuksen ja 31 päivänä tammikuuta 196 7 tehdyn pöytäkirjan sekä muiden asiaa 
koskevien sopimusten mukaisesti ” ja myös ” pakolaisia ja muita kotiseudultaan 
siirtymään joutuneita henkilöitä koskevat toimenpiteet ” muun muassa jäsenvaltioiden 
vastuun, vastaanotto-olosuhteiden, pakol aisaseman määrityksen, suojelun (myös 
tilapäisen suojelun) antamisen ja turvapai kanhakijoiden vastaanotosta aiheutuvien 
rasitusten tasapuolisen jakaantumisen aloilla.  
Käytännön yhteistyön (turvapa ikka-asioissa) osalta tämä nhetkinen oikeusperusta 
vahvistetaan EY:n perustamissopimuksen 66 artiklassa, jossa määr ätään, että neuvosto 
toteuttaa 67 artiklassa tar koitettua menettelyä noudattaen to imenpiteitä varmistaakseen 
jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välisen sekä näiden viranomaisten ja komission välisen yhteistyön IV osastoon kuuluvill a aloilla (viisumi-, turvapaikka- ja 
maahanmuuttopolitiikka sekä muu henkilö iden vapaaseen l iikkuvuuteen liittyvä 
politiikka).  
FI 5   FI 3. TAVOITTEET 
Tavoitteet esitellään seuraavassa taulukossa:  
Yleistavoitteet  Erityistavoitteet  Toiminnalliset tavoitteet 
(tulokset ja vaikutukset)  
Kavennetaan jäsenvaltio iden välisiä eroja 
lainsäädännön, politiikan ja operatiivisten 
käytänteiden täytäntöönpanossa  Parannetaan turvapaikkamenettelyihin 
osallistuvien eri toimijoiden 
valmiuksia, osaamista ja tietotaitoa   
Kansainvälistä suojelua 
koskevien hakemusten 
tasapuolisempi ja 
yhdenmukaisempi 
käsittely kaikkialla 
unionissa  Kavennetaan alkuperämaata koskevien tietojen 
laadussa ja sisällössä havaittuja eroja ja 
yhdenmukaistetaan kyse isten tietojen keruu, 
tuottaminen ja arviointi  Parannetaan alkuperämaata koskevien tietojen keruuta ja laatua sekä 
asetetaan kyseiset tiedot kaikkien 
jäsenvaltioiden saataville tietojen 
tulkinnan ja arvioi nnin kehittämiseksi 
Kevennetään joidenkin jäsenvaltioiden 
ylikuormitusta  Lisätään 
yhteisvastuullisuutta ja 
jaetaan vastuu 
tasapuolisemmin 
jäsenvaltioiden välillä 
turvapaikka-asioissa  Parannetaan jäsenvaltioiden valmiuksia 
käsitellä turvapaikkahakemuksia, myös 
tilanteissa, joissa turvapaikanhakijoita saapuu 
maahan joukoittain  Tuetaan jäsenvaltioita 
toimintaedellytysten kehittämisessä ja 
tuetaan erityisesti niitä jäsenvaltioita, 
joiden turvapaikkajärjestelmään ja 
vastaanottokapasiteettiin kohdistuu 
erityisiä paineita  
Panostetaan nykyistä enemmän kansainvälistä suoj elua hakevien 
henkilöiden onnistuneeseen 
uudelleensijoittam iseen EU:n 
ulkopuolelle Parannetaan EU:hun 
suuntautuvien 
pakolaisvirtojen 
hallintaa laajentamalla 
eurooppalaisen 
turvapaikkajärjestelmän 
ulkoista ulottuvuutta  Tehostetaan maahanmuuttoasioiden ulkoiseen 
ulottuvuuteen liittyvien osa-alueiden (kuten 
alueellisten suojeluohjelmien ja 
uudelleensijoittamisohj elmien) toteutusta  
Vahvistetaan kolmansien maiden 
suojelujärjestelmiä  
4. TOIMINTAVAIHTOEHDOT 
Vaikutustenarviointiraportissa analys oidaan kahta vaihtoehtokokonaisuutta.  
Ensimmäinen toimintavaihtoehto liittyy tukirakenteelle annettaviin tehtäviin ja 
operaatioihin. 
Toinen toimintavaihtoehto koskee tukirakenteen  institutionaalista organisointia tavalla, 
joka mahdollistaa sen optimaalisen toiminnan. Vaikutustenarviointiraportissa tarkastellaan kahdeksaa vaihtoehtoista tapaa järjestää tukirakenteen institutionaalinen organisaatio siten, että se voi hoitaa edellä mainitut tehtävät. 
FI 6   FI 4.1. Tulevalle turvapaikka-asioiden tukijärjeste lmälle annettavat tehtävät ja toiminta-
ajatus 
Tulevalle turvapaikka-asioiden tukijärjestelm älle annettavista tehtävistä ja toiminta-
ajatuksesta laadittiin erillinen analyysi, jossa  arvioitiin saatavilla olevia vaihtoehtoja. 
Arvioinnin mukaan tulevalle tukirakenteelle olisi mahdollista antaa seuraavat tehtävät: 
– hyvien käytänteiden vaihto 
– seurannan ja laadunva lvonnan tukeminen  
– alkuperämaata koskevien tietojen keruun ja laadun parantamiseen / alkuperämaata 
koskevien tietojen arvioinnin parantamiseen liittyvä toiminta 
– turvapaikka-alan asiantuntijoiden valmiusluettelo 
– turvapaikanhakijoiden uudelleensijoittaminen EU:n sisällä 
– koulutus ja toimintaedellytysten kehittäminen 
– yhteiseen eurooppalaiseen tu rvapaikkajärjestelmään l iittyvän käytännön yhteistyön 
ulkosuhteiden alaan kuuluviin osa- alueisiin liittyvä toiminta: 
uudelleensijoittamisohjelmat ja alueelliset suojeluohjelmat.  
4.2. Tulevan turvapaikka-asioiden tukijärjeste lmän institutionaalisen rakenteeseen 
liittyvät vaihtoehdot  
Tukijärjestelmän institutionaaliseen rakenteeseen liittyvät kahdeksan vaihtoehtoa (joista 
kaksi hylättiin jo alkuvaiheessa ) analysoitiin erikseen:  
– nykyisen tilanteen säilyttäminen ennallaan (hylättiin) 
– Euroopan komission yksikön vahvistaminen 
– uuden verkoston luominen 
– uuden sääntelyviraston (jol la ei ole päätöksentekovaltuuksia) luominen 
– tukijärjestelmän yhdistäminen aiem min perustettuun sääntelyvirastoon: 
– Euroopan unionin perusoikeusvirastoon (FRA) 
– Euroopan unionin jäsenvaltioiden opera tiivisesta ulkora jayhteistyöstä 
huolehtivaan virastoon (Frontex)  
– tulevaisuudessa toimintansa aloittav aan SIS II:n, VIS:n ja EURODACin 
operatiivisesta hallinnosta  sekä muiden laajojen tietotekniikkajärjestelmien 
kehittämisestä ja hallinnosta vastaavaan virastoon 
FI 7   FI – EU:n yhteisen tukiviranomaisen perust aminen (sääntelyvirasto, jolla on 
päätöksentekovaltuudet – turvap aikkapolitiikkaa koskevassa 
toimintasuunnitelmassa hylätty vaihtoehto).  
5. PARHAAKSI KATSOTTU VAIHTOEHTO 
Vaikutustenarviointiraportin mukaan edel lä kuvaillut seitsemän tehtävää on mahdollista 
antaa tulevan tukijärjestelmän hoidettaviksi ja  tulevalla tukijärjestelmällä on valmiudet 
suoriutua niistä. 
Vaikutustenarviointiraportissa analysoit iin erikseen kutakin tulevan turvapaikka-
asioiden tukijärjestelmän institutionaa liseen rakenteeseen liittyvää vaihtoehtoa. 
Jäljempänä olevassa taulukossa vertaillaan kustakin vaihtoehdosta tehtyjä tärkeimpiä 
havaintoja. On huomattava, että tavoitteiden sa avuttamista, poliittista toteutettavuutta ja 
EU:n talousarvioon kohdistuvia va ikutuksia koskevat kriteerit katsottiin ensisijaisiksi, 
kun eri vaihtoehdoista laadittiin  lopullinen arviointi.  
 
FI 8    
ARVIOINTI  
 
  
 
 
 
 
 
VAIHTO-
EHDOT  Tavoitteiden 
saavuttaminen 
(toiminnan ja 
toteutuksen 
tehokkuus)   
 
Suuri (+++) 
- 
Pieni (- - -) 
 
 Toteutus-
aika 
 
 
 
 
Lyhyt (+++) 
-  
Pitkä (- - -) 
 Komissiolta 
tarvittava tuki  
tulevalle 
(ulkoiselle) 
rakenteelle  
 
Suuri (- - -) 
- 
Pieni (+++) 
 Juridinen 
toteutettavuus  
 
 
 
 
 
 
Hyvä (+++) 
- 
Huono (- - -) 
 Poliittinen 
toteutettavuus  
 
 
 
 
 
Hyvä (+++) 
- 
Huono (- - -) 
 Vaikutukset EU:n talousarvioon   
(ks. yksityiskohtaiset luvut vaikutusten-
arviointiraportissa olevissa rahoitusta koskevissa 
liitteissä – rahoitusta koskeva ennakkoarviointi) 
 
 
 
 
 
 Yleisarviointi  
 
 
 
 
Myönteinen  
(+ – +++) 
Kielteinen  
(- – - - - ) 
      Arvioituna 
alkamis-
ajankohtana 
(2010)  Toiminnan 
vähimmäis-
kustannukset 
vuonna 2011  Toiminnan 
enimmäis-
kustannukset 
vuodesta 2011   
Vaihtoehto 1  
Nykyinen 
tilanne  0 0 0 0 0 0 0 0 0 
Vaihtoehto 2  
Komission 
yksikkö   
+  
++  
Ei sovelleta   
+++  
- - 320 000 2 959 017 5 732 809 
  
+ 
Vaihtoehto 3  
Verkosto   
- -  
-  
- -   
++  
+ 345 000 3 970 395 8 067 187 
  
- 
Vaihtoehto 4  
Euroopan 
turvapaikka-
asioiden 
tukivirasto   
+++  
+  
- -  
+++  
+++ 6 145 016 10 318 738 17 612 984  
++(+) 
Vaihtoehto 5  
FRA  
-  
-  
- -   
+  
+ 600 000 6 654 449 12 104 600  
- 
Vaihtoehto 6  
Frontex   
-  
-  
- -   
+  
- 600 000 6 654 449 11 940 342 
  
- - 
Vaihtoehto 7  
TT-virasto   
- - -  
- - -  
- -  
-  
- - 600 000 6 818 706 12 331 105 
  
- - - 
Vaihtoehto 8  
Viran-
omainen   
+++  
+  
- -  
- - -  
- - -- Ei saatavilla  Ei saatavilla  Ei saatavilla   
- - - 
 
FI 9   FI Edellä esitetyn perusteella näyttää siltä, että sääntelyviraston perustaminen  on 
paras vaihtoehto  järjestää tulevan Euroopan turv apaikka-asioiden tukiviraston 
institutionaalinen rakenne.  
Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto näyttää parhaalta va ihtoehdolta tehostaa 
yhteistä eurooppalaista turv apaikkajärjestelmää koske vaa käytännön yhteistyötä 
kaikkien niiden tehtävien osalta, jotka on tarkoitus antaa tukirakenteen hoidettaviksi. 
Vaikka tukiviraston perustaminen sään telyviraston muodossa on taloudelliselta 
kannalta kallein vaihtoehto, se vaikuttaa si lti parhaalta vaihtoe hdolta, sillä se on 
tehokkain tapa päästä asetettu ihin tavoitteisiin ja myös sen juridinen ja poliittinen 
toteutettavuus näyttää paremmalta kuin mu iden institutionaalisten vaihtoehtojen. 
Euroopan parlamentti ja jäsenvaltiot antavat täyden tukensa viraston perustamisasetuksen antamiselle mahdollisimman nopeasti. Lisäksi komission yksiköt osallistuvat täysipai noisesti viraston perustamis een nopeassa aikataulussa 
lainsäätäjän annettua virast on perustamisasetuksen. Vira sto toimii riippumattomana 
eurooppalaisena turvapaikka-asioiden as iantuntijakeskuksena, joka auttaa 
jäsenvaltioita tutustumaan muiden jäsenval tioiden järjestelmiin ja käytänteisiin, 
tiivistämään operatiivisten turvapaikkayksiköiden välisiä työskentelysuhteita, 
parantamaan luottamusta eri yksiköide n järjestelmiin ja yhtenäistämään 
käytänteitään.