[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 8.10.2009

KOM(2009) 514 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

kolmansille maille myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun toteutuksesta vuonna 2008 {SEC(2009) 1279}

KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

kolmansille maille myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun toteutuksesta vuonna 2008 {SEC(2009) 1279}

SISÄLLYSLUETTELO

KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE kolmansille maille myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun toteutuksesta vuonna 2008 1

1. Johdanto 3

2. Yleiskatsaus 3

2.1. Taustaa 3

2.2. Makrotaloudellinen rahoitusapu vuonna 2008 3

2.3. Yhteenveto viimeisimmistä toimista edunsaajamaissa 4

2.3.1. Länsi-Balkan 4

2.3.2. Itäiset naapuruuskumppanimaat 4

2.3.3. Välimeren alueen maat 5

3. Makrotaloudellisen rahoitusavun maantieteellinen jakautuminen ja arvioinnit 5

3.1. Maantieteellinen jakautuminen 5

3.2. Arvioinnit 5

3.2.1. Albania 6

3.2.2. Serbia ja Montenegro 6

4. Varainhoidon parantaminen edunsaajamaissa: operatiiviset arvioinnit 6

5. Rahoitusapupyynnöt ja komission tulevat ehdotukset 7

1. Johdanto

Tässä kertomuksessa esitetään yleiskatsaus EU:n makrotaloudellisesta rahoitusavusta kolmansille maille. Siinä kuvataan avun historiallista taustaa, tehdään yhteenveto vuonna 2008 toteutetuista toimista ja annetaan tietoa viimeisimmistä toimista nykyisissä ja potentiaalisissa ehdokasmaissa sekä naapuruuskumppanimaissa. Siihen sisältyy myös tilastoja vuodesta 1990 alkaen toteutetuista toimista.

Kertomuksessa esitetään myös vuonna 2008 toteutettujen uusimpien arviointien tulokset. Arviointien tarkoituksena on selvittää toisaalta makrotaloudellisen rahoitusavun vaikutuksia talouden vakauttamisprosessin osa-alueisiin ja toisaalta rakenneuudistusten toteuttamista edunsaajamaissa. Näissä asioissa saavutettu edistys kertoo myös siitä, kuinka hyvin vastaavat EY:n makrotaloudelliselle rahoitusavulle asetetut talouspoliittiset ehdot ovat täyttyneet.

Tilintarkastustuomioistuimen maaliskuussa 2002 julkaisema erityiskertomus sisälsi suosituksen varainhoidon parantamisesta edunsaajamaissa. Komissio onkin vuodesta 2004 alkaen tehnyt tilintarkastusyrityksen avustuksella useita operatiivisia arviointeja makrotaloudelliseen rahoitusapuun liittyvistä rahoitusketjuista ja menettelyistä kaikissa edunsaajamaissa. Arviointien päätelmät otetaan asianmukaisesti huomioon määriteltäessä rahoitusavun toteuttamiseen liittyviä ehtoja.

Tämä kertomus perustuu kolmansille maille myönnettävää yhteisön makrotaloudellista tai poikkeuksellista rahoitusapua koskeviin neuvoston päätöksiin, ja se on jatkoa aiempina vuosina esitetyille kertomuksille. Yksityiskohtaisempi kertomus (komission valmisteluasiakirja SEC(2009)…), joka sisältää edunsaajamaita koskevia talous- ja rahoitustietoja, julkaistaan samaan aikaan.

2. Yleiskatsaus

2.1. Taustaa

Makrotaloudellisella rahoitusavulla tuetaan edunsaajamaiden poliittisia ja taloudellisia uudistuksia, ja se toteutetaan yhteistyössä Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) ja Maailmanpankin tukiohjelmien kanssa. Makrotaloudellinen rahoitusapu perustuu neuvoston 8. lokakuuta 2002 antamissa päätelmissä vahvistamiin periaatteisiin, joissa korostetaan avun poikkeuksellisuutta, siihen liittyviä makrotaloudellisia ehtoja ja sitä, että se täydentää kansainvälisten rahoituslaitosten myöntämää rahoitusta. Maakohtaisesti räätälöidyllä yhteisön makrotaloudellisella rahoitusavulla on tuettu tiiviissä yhteistyössä IMF:n ja Maailmanpankin kanssa useita kolmansia maita niiden talouden tilan vakauttamisessa ja markkinatalouteen suuntautuneen talousjärjestelmän luomisessa.

2.2. Makrotaloudellinen rahoitusapu vuonna 2008

Neuvosto ei tehnyt uusia päätöksiä vuonna 2008.

Makrotaloudellista rahoitusapua maksettiin 25 miljoonaa euroa avustuksena Moldovan tasavallalle ja 15 miljoonaa euroa avustuksena Libanonille.

2.3. Yhteenveto viimeisimmistä toimista edunsaajamaissa

2.3.1. Länsi-Balkan

Kosovo

Ainoa Länsi-Balkanilla käynnissä oleva makrotaloudellinen rahoitustukioperaatio on Kosovolle (YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244/99 mukaisesti) myönnetty enintään 50 miljoonan euron talousarviotuki, jonka neuvosto hyväksyi marraskuussa 2006 (neuvoston päätös 2006/880/EY, EUVL L 339, 6.12.2006, s. 36). Koska viranomaisten kanssa joulukuussa 2007 allekirjoitetussa yhteisymmärryspöytäkirjassa sovittuja avun maksamisen ehtoja ei ole täytetty, koko 50 miljoonan euron summaa ei voitu maksaa vuonna 2008, vaan se jäi maksamattomiin määrärahoihin. Heinäkuun 11. päivänä 2008 pidetyssä komission johtamassa lahjoittajien konferenssissa, joka järjestettiin Kosovon kauden 2008−2011 rahoitustarpeisiin vastaamiseksi, komissio sitoutui kuitenkin tietyin ehdoin myöntämään lisää makrotaloudellista rahoitusapua enintään 100 miljoona euroa jälleen talousarviotukena myönnettävinä avustuksina.

Montenegro ja Serbia

Neuvosto teki 2. lokakuuta 2008 päätöksen 2008/784/EY erillisen vastuun määrittämisestä Montenegrolle ja Serbian vastuun alentamisesta vastaavasti yhteisön Serbian ja Montenegron valtioliitolle (aikaisemmin Jugoslavian liittotasavalta) päätösten 2001/549/EY ja 2002/882/EY nojalla myöntämien pitkäaikaisten lainojen osalta[1]. Päätöksen mukaan komissio voi allekirjoittaa erillisen lainasopimuksen Montenegron viranomaisten kanssa. Päätös on vain automaattinen seuraus Montenegron itsenäistymiselle kesäkuussa 2006 ja Serbian ja Montenegron heinäkuussa 2006 tekemälle sopimukselle jakaa ulkoiset vastuut kahden erillisen valtion kesken. Sillä ei luoda uusia velvoitteita yhteisölle, eikä sillä ole talousarviovaikutuksia.

Kun erillinen lainasopimus Montenegron kanssa oli tehty ja tullut voimaan, Serbian vastuut määriteltiin uudelleen komission ja Serbian välisellä kirjeenvaihdolla.

2.3.2. Itäiset naapuruuskumppanimaat

Moldovan tasavalta

Komissio sai vuonna 2008 päätökseen 45 miljoonan euron makrotaloudellisen rahoitustukiohjelman, josta neuvosto oli tehnyt päätöksen 16. huhtikuuta 2007. Toinen rahoituserä, jonka määrä oli 10 miljoonaa euroa, maksettiin kesäkuussa 2008, ja kolmas, 15 miljoonan erä joulukuussa 2008. Ohjelma oli osa rahoituspakettia, jonka tarkoituksena oli tukea hallituksen ja IMF:n välistä köyhyyden vähentämisjärjestelmään (PRGF) kuuluvaa, toukokuussa 2006 aloitettua ja toukokuussa 2009 päättyvää sopimusjärjestelyä.

Georgia

Tammikuussa 2006 hyväksyttyä ohjelmaa, jonka määrä on 33,5 miljoonaa euroa avustuksina, ei saatu päätökseen. Avustuksia oli maksettu yhteensä 23 miljoonaa euroa vuonna 2006. Kolmatta eli viimeistä erää ei kuitenkaan voitu maksaa vuonna 2008 (kuten ei vuonna 2007:kään), sillä yksi rahoituserän maksamisen ehdoista ei täyttynyt: ulkoisen tilintarkastuksen organisointia koskevaa lakia ei hyväksytty parlamentin kaavailemalla tavalla. Viimeistä maksuerää ei siten ole maksettu, ja nyt ohjelman voimassaoloaika on päättynyt. Samaan aikaan komissio sitoutui Brysselissä lokakuussa 2008 pidetyssä lahjoittajien konferenssissa toteuttamaan uuden makrotaloudellisen rahoitusapuohjelman, jossa Georgialle myönnetään avustuksina enintään 46 miljoonaa euroa. Tukeen sitouduttiin osana kansainvälistä tukitoimintaa, jolla Georgiaa autetaan pääsemään yli Venäjän kanssa elokuussa 2008 tapahtuneen selkkauksen seurauksista.

2.3.3. Välimeren alueen maat

Libanon

Komissio maksoi joulukuussa 2008 ensimmäisen, 15 miljoonan euron avustuserän 10. joulukuuta 2007 hyväksytystä makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelmasta. Ohjelmaan sisältyy 30 miljoonan euron avustus ja 50 miljoonan euron laina, jotka molemmat maksetaan kahdessa erässä. Ensimmäinen lainaerä (25 miljoonaa euroa) maksettiin lopulta kesäkuun 2009 alussa. Toinen erä on määrä maksaa ennen vuoden 2009 loppua, mikäli avun ehdot täyttyvät.

3. Makrotaloudellisen rahoitusavun maantieteellinen jakautuminen ja arvioinnit

3.1. Maantieteellinen jakautuminen

Yhteisön makrotaloudellisella rahoitusavulla on tarkoitus tukea edunsaajamaiden makrotaloudellista vakauttamista ja lievittää niiden maksutaseongelmia (ja talousarvio-ongelmia). Avusta on myös suuri hyöty rakenneuudistusten edistämisessä. Makrotaloudellisia tukitoimia hyväksyttiin ja maksettiin eniten ensimmäisinä vuosina sen jälkeen, kun Keski- ja Itä-Euroopan maat olivat aloittaneet siirtymisen demokratiaan ja markkinatalouteen.

Vuosien kuluessa yhteisö alkoi myöntää tukea yhä suuremmalle joukolle maita, kun yhä useammassa EU:n naapurimaassa ilmeni maksutaseongelmia ja niistä yhä useampi sitoutui toteuttamaan talousuudistusohjelmia. Tämä johti avun maantieteellisen painopisteen siirtymiseen alkuvuosista, jolloin suurin osa edunsaajamaista oli Keski- ja Itä-Euroopan maita. Vuodesta 2000 alkaen makrotaloudellista rahoitusapua onkin myönnetty yksinomaan Länsi-Balkanille (73 prosenttia vuosina 2000–2008 tehdyistä päätöksistä) ja uusille itsenäisille valtioille. Ainoa poikkeus oli neuvoston vuonna 2007 tekemä päätös Libanonille suunnatusta apuohjelmasta.

3.2. Arvioinnit

Komissio on toteuttanut arviointiohjelman selvittääkseen makrotaloudellisen rahoitusavun vaikutuksia kussakin edunsaajamaassa. Analyysit ovat avoimella tarjouskilpailulla valittujen ulkopuolisten konsulttien tekemiä (ohjauskomitean valvonnassa). Vuodesta 2004 alkaen arviointeja on tehty yhteensä seitsemän. Vuonna 2008 saatiin valmiiksi kaksi arviointia, jotka koskevat Albaniaa ja Serbiaa ja Montenegroa. Niiden tärkeimmät päätelmät esitetään seuraavassa.

3.2.1. Albania

Arvioinnissa tarkasteltiin Euroopan komission Albanialle huhtikuun 2004 ja heinäkuun 2006 välisenä aikana myöntämää makrotaloudellista rahoitusapua. Rahoitusapuun sisältyi 9 miljoonan euron laina ja 16 miljoonan euron avustus, jotka maksettiin kahdessa erässä.

Avun nettovaikutus makrotalouden vakauttamiseen muodostui sekä suorasta vaikutuksesta, kun julkisen talouden varat kasvoivat vuosina 2006 ja 2007, että epäsuorasta vaikutuksesta, kun julkisen sektorin palkkarahat ohjattiin pankkialan kautta, jolloin luotonsaantimahdollisuudet lisääntyivät. Avun kumulatiivinen vaikutus BKT:n kasvuun kaudella 2004−2008 on arviolta 0,1−0,6 prosenttia. Samaan aikaan inflaatio on ollut hieman voimakkaampi ja lekin vaihtokurssi aavistuksen heikompi.

Arvioinnissa todettiin, että makrotaloudellisella rahoitusavulla on ollut vähäinen mutta myönteinen vaikutus Albanian ulkoisen kestävyyden keskipitkän ja pitkän aikavälin näkymiin. Pieni välitön vaikutus kauden 2004−2008 talouskasvuun sai aikaan joitakin myönteisiä seurauksia. Makrotaloudellisen rahoitusavun vaikutus muihin ulkoisen kestävyyden osa-alueisiin oli vähäinen.

3.2.2. Serbia ja Montenegro

Arvioinnissa tarkasteltiin Serbia ja Montenegrolle marraskuun 2002 ja helmikuun 2006 välisenä aikana myönnettyä makrotaloudellista rahoitusapua.

Makrotaloudellinen rahoitusapu mahdollisti hieman kasvuhakuisemman makrotalouspolitiikan harjoittamisen, minkä seurauksena talouskasvu voimistui hivenen. Operaation välitön lyhyen aikavälin makrotaloudellinen vaikutus oli kuitenkin hyvin pieni. Tämä johtui ennen kaikkea operaation suhteellisen pienestä koosta. Makrotaloudellisella rahoitusavulla saattaa olla tuntuvampia vaikutuksia makrotalouden keskipitkän aikavälin näkymiin, sillä se voi vauhdittaa rakenneuudistuksia.

Arvioinnissa todettiin, että makrotaloudellinen rahoitusapu oli vaikuttanut myönteisesti ulkoisen kestävyyden keskipitkän ja pitkän aikavälin näkymiin, tosin nettovaikutus on todennäköisesti vähäinen ja epäsuora. Makrotaloudellisen rahoitusavun vaikutus perustui nähtävästi ennen kaikkea rakenneuudistusten täytäntöönpanoon ja makrotalouden hallinnoinnin yleisen laadun paranemiseen.

Georgian ja Moldovan tasavallan makrotaloudellisia rahoitusapuohjelmia koskevia arviointeja tehdään parhaillaan. Niiden loppukertomukset saataneen vuoden 2009 kolmannella vuosineljänneksellä. Lisäksi on päätetty toteuttaa meta-arviointi makrotaloudellisen avun kokonaisvaikutusten arvioimiseksi. Tutkimuksen ensimmäisiä tuloksia odotetaan vuoden 2009 loppupuolella.

4. Varainhoidon parantaminen edunsaajamaissa: operatiiviset arvioinnit

Vuonna 2008 tehtiin yksi operatiivinen arviointi (Kosovossa). Vuosien 2004 ja 2007 välillä on tehty seitsemän operatiivista arviointia makrotaloudellista rahoitusapua saavissa maissa (Albania, Armenia, Serbia ja Montenegro, Bosnia ja Hertsegovina, Georgia ja Kosovo). Jokaisen operatiivisen arvioinnin työohjelma laaditaan yhdessä konsulttiyrityksen kanssa, ja siinä otetaan huomioon muiden avunantajien raporteista sekä julkisia menoja ja taloudellista vastuuta koskevista arvioista (PEFA) saadut tiedot. Jatkokäynneillä (Albaniassa, Armeniassa, Tadžikistanissa, Georgiassa ja Kosovossa) on arvioitu kansallisessa hallinnossa ensimmäisten tarkastuskäyntien jälkeen tapahtuneita parannuksia.

Tutkimuksissa keskitytään keskuspankkien riippumattomuuteen ja niiden kirjanpito-osastojen toimintaan. Toisaalta niissä tarkastellaan talousarvioprosessia, valtionkassan toimintaa sekä valtiovarainministeriöiden sisäistä tarkastusta, henkilöresursseja ja tietotekniikkaosastoja. Myös ulkoisten tilintarkastuslaitosten toimintaa tarkastellaan niiden suorittaman valvonnan tehokkuuden arvioimiseksi.

Operatiivisten arviointien päätelmät annetaan tiedoksi kansallisille viranomaisille, jotka voivat kommentoida raportteihin sisältyviä analyysejä.

Arvioinneissa todettiin kaikkien maiden osalta, että ”kehys moitteettomalle varainhoidolle on olemassa”. Lausunto perustui konsultin analyyseihin, joissa kuitenkin korostettiin tarvetta useisiin parannuksiin. Suurimmat valtiovarainministeriöissä havaitut heikkoudet olivat yhteen tiliin perustuvan valtionkassajärjestelmän sekä asianmukaisten kirjanpitojärjestelmien ja kirjallisten menettelyjen puuttuminen. Myös hankintamenettelyjen laadussa on parannettavaa. Sisäisen tarkastuksen valmiutta olisi kaikissa ministeriöissä lisättävä palkkaamalla ammattitaitoisia tilintarkastajia ja antamalla erityiskoulutusta. Muutamissa tapauksissa makrotalousennusteita tekevät yksiköt vaikuttivat kykenemättömiltä hoitamaan tehtäväänsä tai ulkoisia tilintarkastuslaitoksia ei pidetty riittävän riippumattomina.

Kansallisille viranomaisille on esitetty suosituksia heikkouksien korjaamiseksi, jotta edunsaajamaiden julkinen varainhoito paranisi. Jotkut näistä suosituksista on määritelty ensisijaisiksi toimiksi, jotka on toteutettava ennen kuin rahoitusapu voidaan maksaa. Tämä koskee sisäisen tarkastuksen lisäämistä valtiovarainministeriössä taikka sellaisten ohjeiden käyttöönottoa, joihin sisältyy vähimmäisvaatimukset kirjanpidon, maksujen hyväksymisen ja niiden maksamisen eriyttämisestä.

Komissio on havainnut, että parannusta on tapahtunut kaikilla edunsaajamaiden julkisen varainhoidon tasoilla neljä vuotta sen jälkeen, kun operatiiviset arvioinnit aloitettiin, vaikka jotkut vaadituista muutoksista ovatkin viivästyneet.

5. Rahoitusapupyynnöt ja komission tulevat ehdotukset

Monet liittymistä valmistelevat maat ja naapuruuskumppanimaat ovat ajautuneet maailmanlaajuisen talous- ja finanssikriisin takia taantumaan, ja niiden talousarviotilanne heikkenee koko ajan. Kaikissa näissä maissa on syntymässä merkittävä rahoitusvaje. Talouskriisin seurauksia käsittelee ennen kaikkea IMF, jonka resursseja onkin sitä varten kasvatettu huomattavasti muun muassa Euroopan unionin jäsenvaltioiden suurehkolla rahoitusosuudella. Mutta vaikka IMF kantaa päävastuun kriisiin reagoimisesta Euroopan unionin naapurimaissa, sen myöntämä tuki ei välttämättä riitä kattamaan maiden ulkoisia rahoitustarpeita. EU:n makrotaloudellisella rahoitusavulla voitaisiinkin tukea talouden vakautta ja edistää uudistuksia EU:lle tärkeällä alueella eli liittymistä valmistelevissa maissa ja naapuruuskumppanimaissa pienentämällä niiden ulkoisen rahoituksen vajetta ja keventämällä valuuttavarantoihin kohdistuvaa painetta.

Useat liittymistä valmistelevat maat ja naapuruuskumppanimaat ovat pyytäneet EU:lta makrotaloudellista rahoitusapua. Liittymistä valmistelevista maista Serbia, Bosnia ja Hertsegovina ja Montenegro ovat viime kuukausien aikana pyytäneet joko virallisesti tai epävirallisesti uutta makrotaloudellista rahoitusapua. Pyyntöjä saattaa tulla muiltakin Länsi-Balkanin mailta. Naapurimaista makrotaloudellista rahoitusapua ovat pyytäneet Georgia, Ukraina, Armenia ja viimeisimpinä Valko-Venäjä ja Moldovan tasavalta. Myös Kirgisia ja Tadžikistan, jotka eivät sijaitse aivan EU:n naapureina, ovat ottaneet komissioon yhteyttä pyytääkseen makrotaloudellista rahoitusapua. Maailmanlaajuisesta finanssikriisistä pahasti kärsinyt Islantikin (jossa vaihtokurssi ja pankkijärjestelmä romahtivat) on pyytänyt EU:lta makrotaloudellista rahoitusapua. Komissio käsittelee näitä pyyntöjä ja esittänee vuoden 2009 aikana viralliset ehdotukset makrotaloudellista rahoitusapua koskeviksi uusiksi päätöksiksi, joilla apua myönnetään useille näistä maista.

[pic]

[pic]

[1] EUVL L 269, 10.10.2008, s. 8.