KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE JA TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE Turvattuja ja kestäviä eläkkeitä koskevien kansallisten strategioiden tukeminen kokonaisvaltaisella lähestymistavalla

1. Turvatut ja kestävät eläkkeet: ikääntyvän yhteiskunnan keskeinen haaste

Jäsenvaltioiden eläkejärjestelmät tarjoavat kolmen osa-alueen (lakisääteisen sosiaaliturvan, työeläkejärjestelmien ja yksilöllisten eläkejärjestelmien) eri yhdistelmillä ennennäkemättömän vaurauden ja taloudellisen riippumattomuuden vanhusväestölle Euroopan unionissa. Mutta, kuten komissio huomautti 11. lokakuuta 2000 antamassaan tiedonannossa, [1] "[n]äköpiirissä oleva väestön ikääntyminen ja suurten ikäluokkien siirtyminen eläkkeelle ovat vakava haaste tälle historialliselle saavutukselle. Väestön ikääntymisen mittasuhteet ovat niin huomattavat, että asianmukaisten uudistusten puutteessa se saattaa uhata eurooppalaista yhteiskuntamallia sekä Euroopan unionin taloudellista kasvua ja vakautta."

[1] Sosiaalisen suojelun kehitys pitkällä aikavälillä: Turvatut ja kestävät eläkkeet, KOM(2000) 622 lopullinen.

Vanhusten huoltosuhde kasvaa nopeasti seuraavan vuosikymmenen aikana, ja se kaksinkertaistuu nykyisestä vuoteen 2050 mennessä. Tämä johtuu lähinnä siitä, että sodanjälkeiset suuret ikäluokat tulevat eläkeikään, mikä pahentaa jatkuvan alhaisen syntyvyyden ja kohonneen eliniänodotteen vaikutuksia. Vaikka väestön ikääntyminen onkin terveydenhuoltojärjestelmien kehittymisen ansiota ja sinänsä myönteinen ilmiö, vanhusten määrän lisääntyminen on niin voimakasta, ettei vanhusten väestöllisen huoltosuhteen kasvu ole pysäytettävissä syntyvyyden yhtäkkisellä lisääntymisellä eikä mahdollisilla maahanmuuttomäärillä. Maahanmuutolla voidaan kuitenkin merkittävästi vakauttaa väestön kokonaismäärää ja työllisyyslukuja.

Eläkejärjestelmien uudistaminen on siksi keskeinen poliittinen kysymys kaikissa jäsenvaltioissa. Kansalliset päättäjät - poliitikot, viranomaiset ja työmarkkinaosapuolet - ovat jatkossakin vastuussa eläkejärjestelmistä, ja niiden on varauduttava ikääntymisen eläkejärjestelmille aiheuttamiin vaikutuksiin, samalla kun järjestelmiä muokataan edelleen vastaamaan yhteiskunnan muutokseen. Sellaisten toimien toteuttaminen, joilla eläkejärjestelmien toimivuus pyritään turvaamaan tulevaisuudessa, vie aikaa. Toimet edellyttävät usein asennemuutoksia, pitkäaikaista konsensuksen rakentamista ja kansalaisten eläkeoikeuksiin liittyvien oikeutettujen odotusten huomioon ottamista. Siksi on tärkeää kehittää tarvittava poliittinen strategia nyt, ja monet jäsenvaltiot ovatkin jo aloittaneet uudistusprosessinsa.

EU tukee tämänsuuntaisia pyrkimyksiä toimimalla politiikan eri aloilla (ks. liite 1). Yhä selvemmin kuitenkin tajutaan, että on tarpeen muodostaa kattava kuva eläkejärjestelmien tulevaisuuden haasteista ja toimista, joita tarvitaan haasteisiin vastaamiseksi. Kansallisten päättäjien on erittäin hyödyllistä tietää, mitä muissa jäsenvaltioissa tehdään eläkejärjestelmien tulevaisuuden varmistamiseksi, vaikka onnistuneita toimenpiteitä ei ehkä voidakaan siirtää suoraan maasta toiseen. Komissio ehdotti jo 14. heinäkuuta 1999 antamassaan tiedonannossa "Yhteinen strategia sosiaalisen suojelun uudistamiseksi" (KOM(99) 347 lopullinen) läheisempää jäsenvaltioiden yhteistyötä, jossa keskityttäisiin turvattuihin ja kestäviin eläkkeisiin yhtenä neljästä prioriteetista. [2]

[2] Neljä tavoitetta ovat: tehdä työnteko kannattavaksi ja taata turvattu toimeentulo, turvata eläkkeet ja tehdä eläkejärjestelmistä kestäviä, edistää sosiaalista osallisuutta sekä varmistaa korkealuokkainen ja kestävä terveydenhoito.

Asiasta käynnistettiin laaja-alainen keskustelu, ja eri Eurooppa-neuvoston kokouksissa sekä lukuisissa komiteoissa on useaan otteeseen pohdittu kysymystä turvatuista ja kestävistä eläkkeistä (ks. liite 2). Viimeksi kesäkuussa 2001 Göteborgin Eurooppa-neuvosto korosti kattavan lähestymistavan tarpeellisuutta ikääntyvän yhteiskunnan haasteisiin vastaamiseksi ja hyväksyi kolme laaja-alaista periaatetta eläkejärjestelmien kestävyyden turvaamiseksi pitkällä aikavälillä: [3]

[3] Periaatteet pohjautuvat sosiaalisen suojelun komitean raporttiin "Riittävät ja kestävät eläkkeet" (kesäkuu 2001).

- on turvattava eläkejärjestelmien mahdollisuudet täyttää sosiaaliset tavoitteensa eli taata turvatut ja riittävät tulot eläkkeensaajille ja heidän huollettavilleen sekä varmistettava yhdessä terveydenhoidon ja pitkäaikaishoidon järjestelmien kanssa hyvät elinolot kaikille vanhuksille

- on varmistettava eläkejärjestelmien rahoituksen kestävyys, jotta ikääntymisen tulevaisuuden vaikutukset eivät vaaranna julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä tai kykyä saavuttaa budjettipolitiikan keskeiset tavoitteet (yleinen verorasite tai menoprioriteetit) eivätkä johda epäoikeudenmukaiseen sukupolvien väliseen resurssien jakoon

- on parannettava eläkejärjestelmien kykyä vastata yhteiskunnan ja yksilöiden muuttuviin sosiaalisiin tarpeisiin ja lisättävä näin työmarkkinoiden joustavuutta, parannettava miesten ja naisten yhtäläisiä mahdollisuuksia työllistymisen ja sosiaalisen suojelun osalta sekä kehitettävä eläkejärjestelmien sovittamista yksilöllisiin tarpeisiin.

Tässä tiedonannossa pyritään löytämään tarpeelliset selkeät ja yhteennivotut strategiat, joilla voidaan vastata ikääntyvän yhteiskunnan eläkkeille asettamiin haasteisiin. Strategioiden ei tulisi keskittyä vain ensimmäisen osa-alueen eläkkeisiin, sillä kahdella muulla osa-alueella on merkittävä tehtävä eläkejärjestelmien yleisten tavoitteiden saavuttamisessa. [4]

[4] Tässä tiedonannossa 'eläkejärjestelmä' viittaa kaikkiin niihin järjestelyihin, joilla tuotetaan eläketurva. Koska työkyvyttömyys- ja leskeneläkkeiden etuudet ovat yleensä osa eläkejärjestelmiä ja ne vaikuttavat merkittävällä tavalla vanhusväestön sosiaaliseen suojeluun, ne kuuluvat myös tämän tiedonannon piiriin.

Asianmukainen EU:n tason lähestymistapa on yhdistää eläkejärjestelmien tulevaisuuden kannalta relevantit nykyiset poliittiset prosessit avoimen koordinointimenetelmän kanssa sellaisella tavalla, joka ei muuta eri päättäjien välistä vastuunjakoa yhteisön tai kansallisella tasolla. Tavoitteena on tarjota kokonaisvaltaiset puitteet kansallisia strategioita koskevien tietojen vaihtamiselle riittävien ja kestävien eläkkeiden varmistamiseksi pitkällä aikavälillä.

Avoimen koordinointimenetelmän käyttö tarkoittaa yhteisten tavoitteiden asettamista, tavoitteiden muuntamista kansallisiksi toimintastrategioiksi ja kausittaista seurantaa osana keskinäistä oppimisprosessia muun muassa yhteisesti sovittujen ja määriteltyjen indikaattoreiden pohjalta. Menetelmällä on monia etuja:

- Yhteiset tavoitteet auttavat jäsenvaltioita keskittymään tarvittaviin uudistuksiin ja kehittämään eläkepolitiikkaansa avoimemmaksi, mikä antaa kansalaisille mahdollisuuden sopeutua ennakoitavissa oleviin muutoksiin.

- Tavoitteiden avulla pitäisi myös olla saavutettavissa yhteisymmärrys tarvittavista uudistuksista, millä vahvistetaan kansalaisten luottamusta eläkejärjestelmien tulevaisuuteen.

- Hyväksi havaittuun käytäntöön ja innovatiivisiin ratkaisuihin perustuva kokemustenvaihto tukee keskinäistä oppimista ja lisää kussakin jäsenvaltiossa pohdittavina olevien vaihtoehtojen määrää.

- Yhteisesti sovitut indikaattorit auttavat mittaamaan edistymistä muihin jäsenvaltioihin ja yhteisiin tavoitteisiin nähden.

2. tulevan eläketurvan yhteiset tavoitteet

Kun otetaan huomioon edellä luetellut keskeiset haasteet sekä vuoden 2000 lokakuussa annetussa tiedonannossa esitetyt kymmenen periaatetta, komissio esittää seuraavia yhteisiä tavoitteita eläkejärjestelmien tulevaisuuden turvaamiseksi laadittujen kansallisten strategioiden tueksi.

2.1 Eläkkeiden riittävyys

Eläkejärjestelmien tulisi estää vanhusten köyhyys ja sosiaalinen syrjäytyminen tarjoamalla heille asianmukainen eläkeiän elintaso riippumatta henkilön kyvyistä hankkia henkilökohtaisia eläke-etuja, antaa heille mahdollisuus päästä osallisiksi maansa taloudellisesta hyvinvoinnista sekä tarjota heille mahdollisuus osallistua aktiivisesti yhteiskunta- ja kulttuurielämään. Eläkejärjestelmien tulisi eri osa-alueiden yhdistelmällä myös tarjota jokaiselle lisämahdollisuuksia sellaisten eläkeoikeuksien hankkimiseen, joiden avulla henkilö pystyy säilyttämään haluamansa elintason saavuttaessaan eläkeiän tai joutuessaan pysyvästi ansiokyvyttömäksi. Tämä edellyttää, että eri eläkejärjestelmien ja osa-alueiden tarjoamat eläkkeet auttavat johdonmukaisesti ja toisiaan täydentämällä estämään köyhyyden ja antavat ihmisille mahdollisuuden kohtuullisissa rajoissa pitää yllä elintasonsa vanhuusiässä.

Tavoitteet:

* Varmistaa, että vanhuksilla on asianmukainen elintaso ja että he pääsevät osallisiksi maansa taloudellisesta hyvinvoinnista sekä pystyvät osallistumaan aktiivisesti yhteiskunta- ja kulttuurielämään.

* Tarjota yksilöille mahdollisuudet sopiviin eläkejärjestelyihin, joita he tarvitsevat oman elintasonsa säilyttämiseksi saavuttaessaan eläkeiän tai joutuessaan pysyvästi ansiokyvyttömäksi tai huollettaviensa elintason säilyttämiseksi kuolemantapauksessa.

2.2 Julkisten ja yksityisten eläkejärjestelmien rahoituksen kestävyys

Riittävään eläketurvaan voidaan päästä vain, jos siihen on käytössä tarvittavat varat. Tilanne vaikeutuu koko ajan väestön ikääntymisen myötä. Ellei uudistuksia toteuteta, ikääntyminen johtaa siihen, että aiempaa pienemmän työssäkäyvien joukon on pidettävä yllä aiempaa suurempaa eläkeläisten määrää. Tämä on ikääntymisen haaste eläkejärjestelmien rahoituksen kestävyydelle. Siksi työssäkäynnin lisääminen tai työllisyysasteen kohottaminen maahanmuuton avulla on tärkeää eläkejärjestelmien rahoituksen kestävyyden varmistamiseksi pitkällä aikavälillä. Jäsenvaltioiden olisi jatkettava Euroopan työllisyysstrategian yhteydessä käynnistämiään pyrkimyksiä ja nostettava vuoteen 2010 mennessä yleinen työllisyysasteensa 70 prosenttiin, naisten työllisyysaste yli 60 prosenttiin ja 55-64-vuotiaiden työllisyysaste 50 prosenttiin.

Eläkejärjestelmiä ja niiden vuorovaikutusta vero- ja etuusjärjestelmän kanssa olisi tarkasteltava uudelleen erityisesti siltä kannalta, miten ne kannustavat varsinkin naisten ja ikääntyneiden työntekijöiden runsaampaa osallistumista työelämään. Varhaiseläkejärjestelmien käyttämistä olisi rajoitettava, eikä työelämässä pysymisestä saisi rangaista. Vähittäinen siirtyminen työelämästä eläkkeelle olisi tehtävä mahdolliseksi sallimalla eläkkeen nauttiminen yhtä aikaa palkkatulojen kanssa ja muuttamalla lakisääteiset eläkeiät joustavammiksi.

Tavoitteet:

* Saavuttaa osana työllisyysstrategiaa korkea työllisyysaste, jotta aktiiviväestön ja eläkeläisten suhde pysyy mahdollisimman suotuisana.

* Varmistaa, että eläkejärjestelmät, erityisesti varhaiseläke- ja työkyvyttömyysjärjestelmät, ja niiden vuorovaikutus vero- ja etuusjärjestelmien kanssa kannustavat ikääntyneitä työntekijöitä työntekoon; varmistaa, että työntekijöitä ei kannusteta siirtymään varhaiseläkkeelle eikä heitä rangaista työnteon jatkamisesta normaalin eläkeiän jälkeen; varmistaa, että eläkejärjestelmät helpottavat vähittäistä eläkkeelle siirtymistä.

Merkittävä osa eläkkeisiin käytetyistä kokonaismenoista rahoitetaan julkisin budjettivaroin. Rahoitusta koskevat vakaus- ja kasvusopimuksen ehdot. Julkisen talouden järkevällä hoidolla ja julkisen velan lyhentämisellä lievitetään julkiseen talouteen kohdistuvia paineita ja vähennetään ikääntyvän väestön aiheuttamia budjettivaikutuksia. [5] Eläkejärjestelmien uudistukset sekä työllisyysasteen kohottamisessa saavutettava edistys pitänevät eläkkeisiin käytettyjen julkisten menojen osuuden BKT:stä tasolla, joka on kohtuullinen ja sopusoinnussa tavoitteeksi asetetun julkisen talouden kestävän pohjan kanssa. Mahdollinen lisäelementti voisi olla tarkoitusta varten perustettujen rahastojen käyttäminen. Muutamat jäsenvaltiot ovat alkaneet tai aikovat perustaa erityisiä varaeläkerahastoja.

[5] Tässä yhteydessä olisi pantava merkille veropolitiikan merkitys. Komissio huomautti 11. lokakuuta 2000 antamassaan turvattuja ja kestäviä eläkkeitä koskevassa tiedonannossa: "On ratkaisevaa, että julkisyhteisöt pystyvät saamaan tuloja veroista ja maksuista entiseen tapaan. Tähän saattaa vaikuttaa veronkierto, eroavuudet eri maiden välillä sekä veroasteen kasvava vaihtelu ja siitä johtuva taloudellisen toiminnan mahdollinen siirtyminen maihin, joissa verot ja maksut parhaiten vastaavat tarjottuja julkisia palveluja." Ks. myös komission 23. toukokuuta 2001 antama tiedonanto Euroopan unionin veropolitiikan ensisijaisista tavoitteista tulevina vuosina, KOM(2001) 260 lopullinen.

Tavoite:

* Varmistaa osana julkisten menojen kestävää kehitystä sekä tarvetta hallita ikääntyvän väestön julkisiin menoihin aiheuttamaa vaikutusta, että eläkkeisiin käytettyjen julkisten menojen prosenttiosuus BKT:stä on sopusoinnussa vakaus- ja kasvusopimuksen kanssa. Toimiin voi sisältyä erityisten vararahastojen perustaminen, jos viranomaiset pitävät sitä tarkoituksenmukaisena.

Korkeampi työllisyysaste ja terve julkinen talous voivat auttaa merkittävästi vaimentamaan ikääntymisen taloudellisia vaikutuksia. Monissa jäsenvaltioissa tämä ei kuitenkaan riitä kohoavan vanhusten huoltosuhteen vuoksi. Sellaisissa tapauksissa tarvitaankin toimenpiteitä, jotta taloudelliset vaikutukset kohdistuisivat oikeudenmukaisesti sekä sukupolvien sisällä että eri sukupolvien välillä. Tällaisiin toimenpiteisiin voivat kuulua maksettavien eläkkeiden sekä lähinnä aktiiviväestöltä kerättävien maksujen ja verojen muuttaminen. Jäsenvaltioiden olisi varmistettava sukupolvien välinen oikeudenmukaisuus välttämällä toisaalta aktiiviväestön liiallista rasitusta ja toisaalta eläkkeiden leikkaamista alle riittävänä pidettävän tason. Erityisesti olisi vältettävä pienimpien eläkkeiden leikkaamista (sukupolvien sisäinen oikeudenmukaisuus).

Tavoite:

* Päästä oikeudenmukaiseen aktiiviväestön ja eläkeläisten väliseen tasapainoon tekemällä aiheellisia muutoksia maksujen ja verojen sekä eläkkeiden tasoon.

Saavuttaakseen yhteiskunnalliset tavoitteensa eläkejärjestelmien on tukeuduttava toisen ja kolmannen osa-alueen järjestelmiin. Yksityisten eläkejärjestelmien osuutta eläkeläisten tuloista yleensä voidaan joutua nostamaan siinä suhteessa kuin jäsenvaltiot yrittävät hillitä kasvavien eläkemenojen julkiseen talouteen kohdistamaa taakkaa. Sekä jäsenvaltioissa että EU:n tasolla tarvitaan asianmukaisia sääntelypuitteita, jotta yhtenäismarkkinoiden ja euron tarjoamista mahdollisuuksista voidaan ottaa täysi hyöty irti. Rahoituksen kestävyys on keskeinen kysymys myös yksityisille järjestelmille, joissa voivat näkyä ikääntymisen vaikutukset pääomamarkkinoihin. Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden olisi luotava hyvät sääntelypuitteet ja työmarkkinaosapuolten olisi hoidettava eläkejärjestelmiä järkevästi, jotta voidaan turvata yksityisten eläkejärjestelmien kyky tarjota eläke-etuudet, joihin niiden piirin kuuluvat henkilöt ovat oikeutettuja.

Tavoite:

* Varmistaa erityisesti asianmukaisilla kansallisilla ja yhteisön sääntelypuitteilla sekä järkevällä eläkejärjestelmien hoidolla, että yksityiset rahastopohjaiset eläkejärjestelmät kykenevät jatkossakin tarjoamaan - tehokkaammin ja edullisemmin - eläkkeet, joihin järjestelmään kuuluvat henkilöt ovat oikeutettuja.

2.3 Eläkejärjestelmien uudistaminen vastaamaan yhteiskunnan ja yksilöiden muuttuviin tarpeisiin

Eläkejärjestelmien on kehityttävä yhteiskunnan ja työmarkkinoiden muutosten myötä. Monet eläkejärjestelmät perustuvat aikansa eläneisiin oletuksiin perhesuhteista ja työskentelymalleista, miesten ja naisten rooleista kotitaloudessa ja työmarkkinoilla sekä yleistyksiin eläkkeisiin liittyvistä toiveista. Lisäksi niihin sisältyvät kannustimet heijastelevat yleensä työmarkkinoiden aiempaa rakennetta, eikä niissä oteta huomioon eliniänodotteen muuttumista eläkkeelle siirryttäessä. Näin ollen on yhä enemmän ihmisiä, joiden tarpeisiin eläkejärjestelmät eivät vastaa. Vanhentuneet oletukset näkyvät erityisesti miesten ja naisten erisuuruisissa leskenetuuksissa sekä eri eläkeiässä. Eläkejärjestelmiä olisi uudistettava, jotta yhteiskunnan muutokset otetaan huomioon ja varmistetaan, että eläkejärjestelmät vastaavat hyvin aiempaa liikkuvamman ja joustavamman työvoiman ja vähemmän kiinteiden perheiden tarpeisiin.

Tavoitteet:

* Varmistaa, että eläkejärjestelmät sopivat yhteen työmarkkinoiden joustavuuden ja työpaikkojen turvattuuden vaatimusten kanssa; varmistaa, ettei jäsenvaltioiden sisäinen tai jäsenvaltioista toiseen tapahtuva liikkuminen työmarkkinoilla eivätkä epätyypilliset työnteon muodot johda perusteettomiin eläkeoikeuksien menetyksiin; varmistaa, etteivät eläkejärjestelmät syrji itsenäistä ammatinharjoittamista.

* Arvioida eläkejärjestelmiä uudelleen, jotta voidaan poistaa sukupuoleen perustuva syrjintä ja puuttua sukupuolten eriarvoisten eläkeoikeuksien syihin (esim. perhesyistä aiheutuneisiin urakatkoksiin ja laskentateknisiin tekijöihin).

Keskeisenä elementtinä eläkejärjestelmien uudistamisessa tulisi olla niiden avoimuuden ja ennakoitavuuden parantaminen. Riittävän tiedon saaminen eläkejärjestelmien todennäköisestä kehityksestä sekä henkilön omista eläkeoikeuksista on välttämätöntä, jotta luottamus eläkejärjestelmiin säilyy ja henkilöt voivat suunnitella elämäänsä niiden mukaisesti. Tällaisen tiedon tulisi kattaa järjestelmiin vaikuttavat tekijät (väestörakenteen, yhteiskunnan ja talouden muutokset) sekä suunnitellut poliittiset vastatoimet.

* Tehdä eläkejärjestelmistä avoimempia, ennakoitavampia ja muuttuviin olosuhteisiin mukautuvia. Tarjota luotettavaa ja helppotajuista tietoa eläkejärjestelmien pitkän aikavälin näkymistä, joihin sisältyvät arviot väestörakenteen, yhteiskunnan ja talouden muutosten sekä kaavailtujen toimenpiteiden vaikutuksista eläkejärjestelmien toimintaan, etenkin etuuksien ja maksujen suuruuteen. Parantaa eläkeuudistusten ja -politiikan tehokkaan seurannan pohjana olevia menetelmiä.

3. Indikaattorien kehittäminen avoimen koordinointimenetelmän tueksi

Edellä esitettyjen tavoitteiden saavuttamista olisi mitattava tarkoituksenmukaisilla indikaattoreilla, joiden olisi annettava vertailukelpoista tietoa keskeisistä talouteen, rahoitukseen ja väestörakenteeseen liittyvistä suuntauksista, jotka vaikuttavat eläkkeiden pitkän aikavälin kestävyyteen, sekä eläkeuudistusten edistymisestä ja niiden todennäköisistä vaikutuksista. Indikaattoreissa olisi otettava huomioon kansallisten eläkejärjestelmien erilaisuus. Työ on jo käynnissä sosiaalisen suojelun komitean alaisessa työryhmässä. Ryhmä on aloittanut keskustelut asiasta laatiakseen luettelon yhteisesti sovituista indikaattoreista, jotka tukisivat turvattuja ja kestäviä eläkkeitä koskevaa EU:n tason yhteistyötä. Talouspoliittinen komitea on jo julkaissut joitain väliennusteita julkisten eläkemenojen kehityksestä vuosina 2000-2050. [6] Nämä ennusteet eläkemenojen vaikutuksesta julkiseen talouteen voisivat olla keskeinen indikaattori avoimessa koordinointimenetelmässä. Olisi harkittava tällaisten ennusteiden tekemistä kahden tai kolmen vuoden välein tuoreimpien tietojen huomioon ottamiseksi.

[6] Talouspoliittinen komitea: Progress Report to the Ecofin Council on the Impact of Ageing Populations on Public Pension Systems, EPC/ECFIN/581/00-Rev.1, marraskuu 2000.

Komissio kehittelee sopivia indikaattoreita yhteistyössä asiaa käsittelevien komiteoiden kanssa (sosiaalisen suojelun komitea, talouspoliittinen komitea, työllisyyskomitea). Tarvetta on monenlaisille indikaattoreille: suorituskykyä mittaaville indikaattoreille (jotka saadaan Eurostatin ja kansainvälisten järjestöjen toimittamien tilastotietojen pohjalta), poliittisille indikaattoreille (jotka kehitetään lähinnä hallintotahoilta ja instituutioilta saatujen tietojen pohjalta), retrospektiivisille indikaattoreille ja ennustaville indikaattoreille. Koska on vaikea päästä yhteisiin oletuksiin sosioekonomisista suuntauksista tai politiikan muutosten vaikutuksista, jäsenvaltioilta vaadittaneen enemmän koordinointia kuin tavallisesti yhteisiä indikaattoreita valittaessa.

Yhteisesti sovittujen indikaattorien avulla pitäisi olla mahdollista luodata suuntauksia ja politiikan kehitystä ja vastata kohdassa 1 lueteltuihin kolmeen haasteeseen - riittävyyteen, rahoituksen kestävyyteen ja muutoksiin sopeutumiseen. Työn päämääränä tulisi olla yhteisesti sovittujen ja määriteltyjen indikaattoreiden alustavan luettelon saaminen valmiiksi Barcelonan Eurooppa-neuvoston kevätkokousta varten.

4. Kattava ja integroitu lähestymistapa eläkejärjestelmien uudistamiseen

Eläkejärjestelmien tulevaisuus riippuu eri aloja, muun muassa työllisyyttä, julkista taloutta ja sosiaalista suojelua koskevasta politiikasta. Tämä edellyttää kyseisten alojen päättäjiltä kokonaisvaltaista lähestymistapaa ja läheistä yhteistyötä.

4.1 Eläkkeiden sosiaalisen ja rahoituksellisen kestävyyden varmistaminen toisiaan tukevilla poliittisilla toimilla

Eläkejärjestelmien kestävyyden varmistaminen on ratkaisevan tärkeää EU:n yleiselle sosioekonomiselle kehitykselle, ja sen olisi oltava keskeinen elementti Lissabonin strategiassa, jonka tavoitteita ovat kestävä taloudellinen kehitys, täystyöllisyys ja parempi sosiaalinen yhteenkuuluvuus. Eläkejärjestelmien uudistukset ovat keskeinen osa sosiaalisen suojelun uudistamisstrategiaa, jonka tarkoituksena on luoda aktiivinen hyvinvointiyhteiskunta ja taata sosiaalisen suojelun korkea taso. Uudistukset ovat avainasemassa myös vakautettaessa julkista taloutta ja varmistettaessa sen laatu ja kestävyys. Eläkejärjestelmät määräävät lisäksi suuren väestönosan elintason ja vaikuttavat merkittävästi koko talouden, varsinkin työ- ja pääomamarkkinoiden toimintaan. Näin ollen tarvitaan kattavia ja integroituja toimintastrategioita, joissa otetaan huomioon useat politiikan alat, esimerkiksi sosiaalinen suojelu, työllisyys, työn organisointi ja työmarkkinasuhteet, julkinen talous, kaukonäköinen sääntely, elinikäinen oppiminen, yhtäläiset mahdollisuudet sekä sosiaalisen osallisuuden edistäminen.

Tällaiseen haasteeseen vastaaminen edellyttää kolmikantaista lähestymistapaa, jonka perustana ovat toisiaan vahvistavat toimintalinjat - työllisyys, sosiaalinen suojelu sekä talous- ja budjettipolitiikka - kuten Nizzan huippukokouksessa joulukuussa 2000 hyväksytyssä Euroopan sosiaalisessa toimintaohjelmassa hahmotellaan. Sosiaaliseen suojeluun liittyvällä politiikalla on pyrittävä varmistamaan riittävät tulot eläkeläisille ilman, että rasitetaan tulevia sukupolvia kohtuuttomasti tai horjutetaan julkista taloutta ja vaarannetaan makrotalouden tasapaino. Työmarkkinoiden rakenteellisten uudistusten sekä työntekoon tehokkaasti kannustavien sosiaalisen suojelun ja eläkejärjestelmien olisi tuettava täystyöllisyyden tavoitetta, jotta eläkejärjestelmien pitkän aikavälin näkymiä voitaisiin parantaa riippumatta niiden rahoitusjärjestelyistä. Uudistukset tukevat kestävää talouskasvua, joka puolestaan helpottaa uudistuksia ja auttaa sovittamaan yhteen yhteiskunnalliset ja taloudelliset tavoitteet. Vain näiden kolmen politiikan alan tiiviillä ja toimivalla vuorovaikutuksella voidaan taata eläkejärjestelmien kyky täyttää sosiaaliset perustehtävänsä tulevaisuudessa.

Siksi on välttämätöntä edistyä eläkeuudistusten yhteisten tavoitteiden saavuttamisessa. Osana nykyistä prosessia ja avointa koordinointimenetelmää tehtävä edistyksen arviointi antanee aineksia politiikan yleiselle koordinoinnille, ja työn tulokset olisi sisällytettävä talouspolitiikan laajoihin suuntaviivoihin. Kansallisten strategioiden nivominen osaksi kokonaisuutta tehostaisi tarvittavien tietojen tuottamisprosessia ja varmistaisi niiden johdonmukaisuuden.

4.2 Toimijoiden välisen koordinoinnin varmistaminen prosessissa

On tarpeen varmistaa, että eläkkeiden pitkän aikavälin kestävyyteen vaikuttavat eri politiikan alat - työllisyys-, sosiaali- ja talouspolitiikka - ovat johdonmukaisia, toisiaan täydentäviä ja yhteennivottuja. Eläkejärjestelmien kestävyyden varmistamisessa sovellettavan avoimen koordinointimenetelmän on tunnustettava eri politiikan alojen välinen vastuunjako ja eri päätöksentekoprosessien itsenäinen panos. Tämä pätee sekä jäsenvaltioissa että yhteisön tasolla.

Kultakin jäsenvaltioilta olisi vaadittava kattava kansallinen raportti, jossa esitetään maan strategia riittävän eläketurvan taloudellisen kestävyyden varmistamiseksi ja eläkejärjestelmien uudistamiseksi. Raporteissa olisi tehtävä selkoa toimenpiteistä, joilla yhteisiin tavoitteisiin pyritään. Jäsenvaltiot voivat päättää, millaiset toimet ovat tarkoituksenmukaisimpia.

Komissio analysoi jäsenvaltioiden raportit yhteisten tavoitteiden kannalta, arvioi niissä esitetyt strategiat sekä poimii esiin hyvät toimintatavat ja innovatiiviset ratkaisut. Komission tiedonannon perusteella laaditaan säännöllisesti komission ja neuvoston yhteisiä raportteja, joita päivitetään tarpeen mukaan. Asiaa käsittelevien eri komiteoiden odotetaan toimivan yhdessä tältä pohjalta. On myös välttämätöntä, että Euroopan parlamentti antaa lausuntonsa tästä komission aloitteesta, joka koskee avoimen koordinointimenetelmän soveltamista riittäviin ja kestäviin eläkkeisiin, ja että parlamentti on jatkossa täysin mukana asiaan liittyvässä työssä.

5. Näkymät: tulevien vuosien työsuunnitelma

Komissio kehottaa neuvostoa tukemaan tässä tiedonannossa ehdotettuja tavoitteita ja työmenetelmiä eläkeuudistusten alalla. Göteborgin Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaisesti Laekenissa joulukuussa 2001 kokoontuvalle Eurooppa-neuvostolle on esitettävä kevään 2002 Eurooppa-neuvoston kokouksen valmistelemiseksi raportti, jossa käsitellään eläkkeisiin liittyvien tavoitteiden ja työmenetelmien edistymistä. Olisi suotavaa, että yhteisistä tavoitteiden ja työmenetelmien alalla edistyttäisiin tuntuvasti ennen Eurooppa-neuvoston Laekenin kokousta.

Näin voitaisiin aloittaa heinäkuussa 2002 esitettävien jäsenvaltioiden strategiaraporttien laatiminen. Strategiaraportteja laadittaessa jäsenvaltioiden hallitusten olisi huolehdittava kaikkien asiaan liittyvien ministeriöiden läheisestä yhteistyöstä sekä työmarkkinaosapuolten ja muiden eturyhmien riittävästä osallistumisesta. Raporteissa on esitettävä strategia ja keskityttävä uudistuksiin, joihin on ryhdytty tai joita kaavaillaan yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Niiden tulee tukeutua yhteisesti sovittuihin indikaattoreihin, ja niihin voidaan tarvittaessa sisällyttää kansalliset tavoitteet.

Eläkkeiden kestävyyttä koskevien jäsenvaltioiden strategiaraporttien sisältämien tietojen pohjalta komissio esittää - yhdessä neuvoston kanssa tuotettavan raportin pohjaksi - raportin, jossa arvioidaan jäsenvaltioiden strategiat ja kartoitetaan hyvät toimintatavat ja innovatiiviset ratkaisut. Yhteisraportin esittämisajankohdan ansiosta raportin johtopäätökset voitaneen sisällyttää kokoomaraporttiin, jota käsitellään kevään 2003 Eurooppa-neuvostossa Lissabonin prosessin mukaisesti.

Vuonna 2002 laadittavat jäsenvaltioiden ensimmäiset strategiaraportit on päivitettävä tarpeen mukaan myöhempinä vuosina tuomalla esiin kansallisten strategioiden kehittyminen ja strategioiden täytäntöönpanon edistyminen. Vuonna 2005 olisi tehtävä perusteellinen tarkistus uusimpien tietojen ja eri toimijoiden kanssa käytyjen keskusteluiden pohjalta.

LIITE

1. Viitteellinen katsaus EU:n päätoimiin eläkkeiden alalla

Lukuisat, lähinnä sisämarkkinoihin ja yhtenäisvaluuttaan liittyvät poliittiset tavoitteet edellyttävät toimia Euroopan unionin tasolla. Eläkeuudistuksiin sovellettavalla avoimella koordinointimenetelmällä pyritään koordinoimaan jäsenvaltioiden päättäjien toimia, mutta se ei muuta mitenkään EU:n ja jäsenvaltioiden tai hallitusten ja työmarkkinaosapuolien välistä vastuunjakoa.

Henkilöiden vapaa liikkuvuus: eläkeoikeuksien siirrettävyys (Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 42 artikla)

- Neuvoston asetus (ETY) N:o 1408/71 sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin ja heidän perheenjäseniinsä kattaa lähinnä lakisääteiset eläkejärjestelmät, mutta sen piiriin voivat kuulua myös työeläkejärjestelmät (esim. Ranskan AGIRG ja ARRCO sekä Sveitsin pakolliset eläkerahastot).

- Neuvoston direktiivi 98/49/EY, annettu 29. kesäkuuta 1998, yhteisön alueella liikkuvien palkattujen työntekijöiden ja itsenäisten ammatinharjoittajien lisäeläkeoikeuksien suojaamisesta takaa siirtotyöläisten ja samassa valtiossa työpaikkaa vaihtavien henkilöiden yhtäläisen kohtelun työeläkeoikeuksien osalta.

- Eläkefoorumi, joka koostuu työmarkkinaosapuolten, kansallisten viranomaisten ja eläkkeenmaksajien edustajista, kokoontuu kahdesti vuodessa keskustelemaan liikkuvuuden esteistä ja niiden poistamisesta.

Sijoittautumisoikeus (43 artikla) ja vapaus tarjota palveluita (49 artikla)

- Kolmella neuvoston direktiivillä (ensimmäinen neuvoston direktiivi 79/267/ETY, annettu 5. maaliskuuta 1979, henkivakuutuksen ensivakuutusliikkeen aloittamista ja harjoittamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta; toinen neuvoston direktiivi 90/619/ETY, annettu 8. marraskuuta 1990, henkivakuutuksen ensivakuutusliikettä koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta, säännöksistä, joilla helpotetaan palvelujen tarjoamisen vapauden tehokasta käyttämistä, sekä direktiivin 79/267/ETY muuttamisesta; neuvoston direktiivi 92/96/ETY, annettu 10. marraskuuta 1992, henkivakuutuksen ensivakuutusta koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta sekä direktiivien 79/267/ETY ja 90/619/ETY muuttamisesta) perustetaan henkivakuutusten yhtenäismarkkinat.

- Ehdotuksessa direktiiviksi työeläkelaitosten toiminnasta (KOM(2000) 507 lopullinen, 11. lokakuuta 2000) pyritään vahvistamaan toiminnan vakautta koskevat vähimmäisvaatimukset, määrittelemään valvontaviranomaisten rooli ja vastuu ja ehdottamaan sijoittamista koskeviin sääntöihin sovellettavaksi sijoitusten laatuun perustuvaa lähestymistapaa, jossa sijoitussalkun hoidon olisi noudatettava tiettyjä periaatteita (hajautus, turvallisuus, laatu) eikä yhtenäisiä määrään perustuvia vaatimuksia. Ehdotuksessa pyritään myös sallimaan työeläkejärjestelmien rajatylittävä hoitaminen - johonkin jäsenvaltioon sijoittautunut laitos voisi hoitaa työeläkejärjestelmiä toisessa jäsenvaltiossa.

- Komission tiedonannossa "Rajat ylittävää työeläketarjontaa koskevien veroesteiden poistaminen" (KOM(2001) 214 lopullinen, 19. huhtikuuta 2001) ehdotetaan kattavaa strategiaa niihin veroesteisiin puuttumiseksi, jotka tällä hetkellä voivat merkittävästi estää henkilöitä liittymästä oman jäsenvaltionsa ulkopuolisiin eläkejärjestelmiin tai eläkelaitoksia tarjoamasta eläkkeitä toisiin jäsenvaltioihin.

Pääoman vapaa liikkuminen (56 artikla)

- Perustamissopimuksen 56 artiklassa kielletään vapaita pääomanliikkeitä koskevat rajoitukset. Ehdotuksella direktiiviksi työeläkelaitosten toiminnasta pyritään helpottamaan pääoman vapaata liikkumista poistamalla yhtenäiset määrään perustuvat investointivaatimukset.

Talouspolitiikan koordinointi (99 artikla)

- Väestön ikääntymisen vaikutuksia julkiseen talouteen tarkastellaan osana monipuolista seurantamenettelyä. Vuoden 2001 talouspolitiikan laajoissa suuntaviivoissa, jotka hyväksyttiin Göteborgin Eurooppa-neuvostossa kesäkuussa 2001, todetaan seuraavasti: "Jäsenvaltioiden on laadittava kokonaisvaltainen strategia, jolla selviydytään väestön ikääntymisestä johtuvista kansan- ja julkistaloudellisista haasteista. Strategiatoimenpiteitä voivat olla eläke- ja terveydenhoitojärjestelmien sekä vanhustenhoidon uudistaminen, eläkeiän nostaminen, kannustaminen työvoiman tarjontaan osallistumisen lisäämiseen erityisesti ikääntyneiden työntekijöiden osalta, julkisten eläkerahastojen lisääminen ja mahdollisesti yksityisesti rahoitettujen lisäeläkejärjestelmien (2 ja 3 pilari) laajentamisen kannustaminen. Nämä strategiat on esitettävä vakaus- ja lähentymisohjelmien yhteydessä, ja niitä on tarkasteltava monenvälisessä seurannassa ottaen toissijaisuusperiaatteen asianmukaisella tavalla huomioon. Väestön ikääntymisen talous- ja budjettivaikutuksia käsittelevää työtä tukee talouspoliittinen komitea.

Korkea työllisyystason saavuttaminen yhteensovitetun strategian avulla (125 artikla)

- Euroopan työllisyysstrategian osana hyväksytyillä suuntaviivoilla pyritään kohottamaan työllisyysastetta yleensä ja naisten ja ikääntyneiden työntekijöiden työllisyysastetta erityisesti. Strategian menestys on ratkaisevan tärkeää riittävän eläketurvan kestävyyden kannalta.

Työntekijöiden oikeuksien edistäminen (137 artikla)

- Direktiivit 80/987/ETY, annettu 20. lokakuuta 1980 (työntekijöiden suojaa työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä), ja 2001/23/EY, annettu 12. maaliskuuta 2001, (työntekijöiden oikeuksien turvaamista yrityksen tai liikkeen taikka yritys- tai liiketoiminnan osan luovutuksen yhteydessä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä) edellyttävät jäsenvaltioilta tarvittavia toimenpiteitä työntekijöiden lisäeläkeoikeuksien suojaamiseksi.

sosiaalisen suojelun korkean tason saavuttaminen edistämällä jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä ja helpottamalla niiden toiminnan yhteensovittamista (140 artikla)

- Komission 14. heinäkuuta 1999 antamassa tiedonannossa "Yhteinen strategia sosiaalisen suojelun uudistamiseksi" (KOM(99) 347 lopullinen) ehdotetaan järjestelmällisempää yhteistyön muotoa erityisesti turvattujen ja kestävien eläkkeiden osalta.

- Tukholman Eurooppa-neuvosto pyysi, että "[k]aikkia avoimen koordinointimenetelmän mahdollisuuksia olisi hyödynnettävä soveltuvissa tapauksissa, erityisesti eläkeasioissa, toissijaisuusperiaate huomioon ottaen".

Miesten ja naisten yhdenvertaisen kohtelun edistäminen (141 artikla)

- Direktiivissä 79/7/ETY, annettu 19. joulukuuta 1978, miesten ja naisten tasa-arvoisen kohtelun periaatteen asteittaisesta toteuttamisesta sosiaaliturvaa koskevissa kysymyksissä sallitaan erilaiset eläkeiät ja leskeneläkkeet mutta vaaditaan niiden poistamista vähitellen.

- Perustamissopimuksen 141 artiklassa vaaditaan yhtäläistä kohtelua työeläkejärjestelmissä, jotka katsotaan palkaksi. Tämä periaate näkyy neuvoston direktiivissä 86/378/ETY, annettu 24. heinäkuuta 1986, miesten ja naisten tasa-arvoisen kohtelun periaatteen toteuttamisesta ammatillisissa sosiaaliturvajärjestelmissä, jota on muutettu neuvoston direktiivillä 96/97/EY, annettu 20 joulukuuta 1996.

2. Eläkejärjestelmien tulevaisuuteen liittyviä KESKEISIÄ EU:n tason asiakirjoja ja julistuksia

14. heinäkuuta 1999: komission tiedonanto "Yhteinen strategia sosiaalisen suojelun uudistamiseksi" (KOM(99) 347 lopullinen).

24. maaliskuuta 2000: Lissabonin Eurooppa-neuvosto pyytää maaliskuussa 2000, että laaditaan "tutkimus sosiaalisen suojelun kehityksestä pitkällä aikavälillä", jossa "olisi kiinnitettävä erityistä huomiota eläkejärjestelmien kestävyyteen", sekä selvitys, jossa arvioidaan julkistalouden vaikutusta kasvuun ja työllisyyteen. Selvityksessä on määrä tarkastella muun muassa julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä väestön ikääntymisen valossa.

11. lokakuuta 2000: komission tiedonanto "Sosiaalisen suojelun kehitys pitkällä aikavälillä: Turvatut ja kestävät eläkkeet" (KOM(2000) 622 lopullinen).

7. marraskuuta 2000: Ecofin-neuvosto noteerasi talouspoliittisen komitean raportin väestön ikääntymisen vaikutuksista julkisiin eläkejärjestelmiin.

21. joulukuuta 2000: komission tiedonanto "Julkisen talouden vaikutus kasvuun ja työllisyyteen: laadun ja kestävyyden parantaminen", KOM(2000) 846.

12 maaliskuuta 2001: komission ja Ecofin-neuvoston yhteinen raportti "Julkisen talouden vaikutus kasvuun ja työllisyyteen: laadun ja kestävyyden parantaminen" (6997/01).

24. maaliskuuta 2001: Tukholman Eurooppa-neuvosto korosti, että "[t]uleva vuosikymmen tarjoaa mahdollisuuden varautua väestörakenteen muutoksiin nostamalla työllisyysastetta, vähentämällä julkista velkaa ja mukauttamalla sosiaalisen suojelun järjestelmiä, muun muassa eläkejärjestelmiä" (päätelmien 7 kohta). Se suositteli, että "[k]aikkia avoimen koordinointimenetelmän mahdollisuuksia olisi hyödynnettävä soveltuvissa tapauksissa, erityisesti eläkeasioissa, toissijaisuusperiaate huomioon ottaen" (32 kohta).

26. huhtikuuta 2001: Euroopan parlamentti hyväksyy mietinnön komission tiedonannosta "Sosiaalisen suojelun kehitys pitkällä aikavälillä: Turvatut ja kestävät eläkkeet" (A5-0147/2001).

11. kesäkuuta 2001: Neuvosto (työllisyys ja sosiaalipolitiikka) hyväksyy sosiaalisen suojelun komitean raportin "Riittävät ja kestävät eläkkeet" ja välittää sen Eurooppa-neuvostolle.

16. kesäkuuta 2001: Göteborgin Eurooppa-neuvosto korostaa, että "[v]äestön ikääntymisestä johtuviin haasteisiin vastaaminen edellyttää kokonaisvaltaista lähestymistapaa" ja hyväksyy "kolme neuvoston määrittelemää laaja-alaista periaatetta, joilla varmistetaan eläkejärjestelmien kestävyys pitkällä aikavälillä: turvataan eläkejärjestelmien mahdollisuudet täyttää sosiaaliset tavoitteensa ja pidetään yllä niiden taloudellista kestävyyttä sekä kykyä vastata muuttuviin sosiaalisiin tarpeisiin".

4. Euroopan unionin toimielinten ja eläkejärjestelmien tulevaisuuteen liittyvien komiteoiden rooli

>TAULUKON PAIKKA>

5. Aikataulu: seuraavat vaiheet

>VIITTAUS KAAVIOON>