Euroopan yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen ja petostentorjunta - Vuosikertomus 1998 /* KOM/99/0590 lopull. */





EUROOPAN YHTEISÖN TALOUDELLISTEN ETUJEN SUOJAAMINEN JA PETOSTENTORJUNTA - VUOSIKERTOMUS 1998 (komission esittämä) >TAULUKON PAIKKA> SISÄLLYS Johdanto 1. Analyysit ja tilastot 1.1. Petokset ja muut sääntöjenvastaisuudet 1.2. Todetut ja epäillyt petokset 1.3. Tilanne vuonna 1998 1.3.1. Jäsenvaltioiden ilmoittamat sääntöjenvastaisuudet 1.3.2. UCLAFin ja jäsenvaltioiden yhteiset tutkimukset 1.4. Yleiset suuntaukset 1.4.1. Jäsenvaltioiden ilmoitukset 1.4.1.1. Perinteiset omat varat 1.4.1.2. EMOTR-tukiosaston menot 1.4.1.3. Rakennetoimiin liittyvät menot 1.4.2. UCLAFin tutkimat tapaukset 1.4.2.1. Perinteiset omat varat 1.4.2.2. EMOTR-tukiosaston menot 1.4.2.3. Rakennetoimiin liittyvät menot 1.4.2.4. Välittömät menot 1.5. Varojen takaisinperiminen 1.5.1. Perinteiset omat varat 1.5.2. EMOTR-tukiosaston menot 1.5.3. Rakennetoimiin liittyvät menot 2. Tutkimukset 2.1. Järjestäytynyt rikollisuus (erityisryhmien tutkimukset) 2.1.1. Savukkeiden salakuljetus 2.1.2. Alkoholin salakuljetus 2.1.3. Jatkettu oliiviöljy 2.2. Yhteisölle koitunut vahinko budjettialoittain 2.2.1. Tavaroiden tullietuuskohteluun oikeuttava alkuperä (omat varat) 2.2.1.1. Autojen tuonti 2.2.1.2. Valkosipulin tuonti Kiinasta 2.2.1.3. Kiinalaiset tekstiilituotteet 2.2.1.4. Tonnikalasäilykkeiden tuonti Turkista 2.2.2. Yhteinen maatalouspolitiikka 2.2.2.1. Lihan vienti Jordaniaan 2.2.2.2. Viinin vienti 2.2.2.3. Peruna - tärkkelys 2.2.2.4. Maitokiintiöt 2.2.3. Rakennepolitiikat 2.2.3.1. Ammattioppilaitosten rahoitustuki Euroopan sosiaalirahastosta (ESR) 2.2.3.2. Euroopan sosiaalirahasto: Alankomaat, Rijnmond ja Gelderland -alueet 2.2.3.3. EMOTR-ohjausosasto 2.2.3.4. Leader I -yhteisöaloite 2.2.3.5. Kalatalouden ohjauksen rahoitusväline (KOR) - vesiviljely - ylilaskutus laitteista 2.2.4. Välittömiin menoihin kohdistuvat petokset 2.2.4.1. Leonardo Da Vinci -ammattikoulutusohjelma 2.2.4.2. Teleliikenteen tutkimusta koskevat menot 2.2.5. Sisäisiä näkökohtia käsittävät tutkimukset 2.2.5.1. Komission rakennusten vartiointisopimus 2.2.5.2. Yhteisön ulkopuolisten maiden avustusohjelmiin tarkoitettujen varojen kavaltaminen 2.3. Välillinen verotus: arvonlisävero 3. Kehitys yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisen alalla 3.1. Passitusjärjestelmän uudistus 3.1.1. Lainsäädäntötoimenpiteet: tullikoodeksin soveltamissäännökset ja yhteistä passitusmenettelyä koskeva yleissopimus 3.1.2. Käytännön toimenpiteet 3.1.3. Uusi tietokoneistettu passitusjärjestelmä - NCTS 3.2. Tullietuusmenettelyjen uudistus 3.3. Välillinen verotus 3.4. Varainhoidon uudistus (SEM 2000) 3.5. Corpus Juris 3.6. Vertaileva analyysi (EY:n perustamissopimuksen 209 a artiklan nojalla laadittavat raportit) 4. Yhteistyö ja kumppanuus jäsenvaltioiden kanssa 4.1. Jäsenvaltioiden aloitteet yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi 4.2. EY:n perustamissopimuksen 280 artikla ja yhteisön varoja koskevan vastuun jakaminen yhteisön ja jäsenvaltioiden välillä 4.3. Oikeudellinen yhteistyö 4.4. Euron suojaaminen väärennöksiltä 4.4.1. Komission tiedonanto 22. heinäkuuta 1998 4.4.2. Tietojenvaihto ja yhteistyö 4.5. Tulliyhteistyö 4.6. Taloudellisten etujen suojaamiseen liittyvä koulutus 5. Yhteistyö ja kumppanuustoiminta yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa 5.1. Liittymistä valmisteleva strategia 5.2. Yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa tehdyt keskinäistä avunantoa koskevat sopimukset JOHDANTO Kymmenes vuosikertomus yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta ja petostentorjunnasta on laadittu poikkeuksellisissa olosuhteissa. Komissio päätti erota tehtävästään 16. maaliskuuta 1999 eli heti sen jälkeen kun riippumattoman asiantuntijakomitean ensimmäinen kertomus [1] oli julkaistu 15. maaliskuuta. Eroava komissio ei näin ollen katsonut aiheelliseksi julkaista petostentorjunnan vuosikertomusta tavanmukaisena ajankohtana. On myös syytä ottaa huomioon, että tämän kertomuksen laatiminen aloitettiin edellisen komission aikana, jolloin petostentorjunta oli keskitetty petostentorjunnan koordinoinnin erityisryhmälle (UCLAF), ja saatettiin päätökseen Romano Prodin johtaman uuden komission kaudella, jolloin uusi itsenäinen elin, Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF), oli juuri aloittanut toimintansa. Tämä kertomus kuvaa siis siirtymävaihetta kahden komission ja petostentorjunnan vanhan ja uuden organisaation välillä. [1] "Ensimmäinen kertomus syytöksistä, jotka koskevat petoksia, huonoa hallintoa ja nepotismia Euroopan komissiossa". Vuotta 1998 koskeva komission kertomus on siis viimeinen, joka koskee petostentorjunnan koordinoinnin erityisryhmän (UCLAFin) toimintaa. Komissio teki näet 28. huhtikuuta 1999 päätöksen Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) [2] perustamisesta. Kyseessä on itsenäisesti työskentelevä elin, joka ryhtyy hoitamaan kaikkia UCLAFille tähän asti kuuluneita tehtäviä. Petostentorjuntavirastoa koskeva säädöspaketti [3], joka tuli voimaan 1. kesäkuuta 1999, laajentaa ja vahvistaa viraston vastuualuetta. Se kattaa kaikki toimet, jotka liittyvät yhteisön etujen suojaamiseen sellaiselta sääntöjenvastaiselta toiminnalta, josta voi aiheutua hallinnollisia tai rikosoikeudellisia seuraamuksia. [2] Komission päätös 1999/352/EY, EHTY, Euratom, tehty 28 päivänä huhtikuuta 1999, petostentorjuntaviraston (OLAF) perustamisesta, EYVL L 136, 31.5.1999, s. 20. [3] Säädöksiin kuuluvat edellä mainitun komission päätöksen ohella neuvoston ja Euroopan parlamentin asetus (EY) petostentorjuntaviraston tutkimuksista sekä toimielinten välinen sopimus petostentorjuntaviraston sisäisistä tutkimuksista (EYVL L 136, 31.5.1999). Yhteisön talousarvio vuodeksi 1998 [4] käsittää 82,8 miljardia ecua (toteutettavat maksumäärärahat). Talousarvion rahoitus saadaan perinteisistä omista varoista (14 mrd. ecua), alv-varoista (33 mrd. ecua) ja ns. neljänsistä varoista, jotka jäsenvaltiot maksavat suoraan yhteisön talousarvioon ja jotka ovat sen tärkein tulonlähde (35 mrd. ecua). Yhteisön menoista taas suuntautuu valtaosa maatalouteen (39,1 mrd. ecua eli 47 % koko talousarvion menoista). Rakennetoimiin käytetään 28,8 miljardia ecua (35 % kaikista menoista) ja komission hallinnoimiin välittömiin menoihin (ulkoiset toimet, tutkimus ja kehittäminen jne.) 10,7 miljardia ecua (13 % kaikista menoista, hallinto- ja henkilöstömenoja lukuun ottamatta). [4] Lähde: Käsikirja yhteisön talousarviosta (Euroopan komissio), vuoden 1999 laitos, asiak. SEC(1999) 1100. On syytä muistuttaa, että jäsenvaltiot ja komissio vastaavat yhdessä yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten ja muiden sääntöjenvastaisuuksien paljastamisesta. Päävastuu on jäsenvaltioilla, koska ne keräävät perinteiset omat varat yhteisöjen puolesta ja hallinnoivat noin 80:tä prosenttia yhteisön talousarvion menoista. Yhteisön talousarvioon kohdistuvien petosten määrää on nyt ensi kerran yritetty mitata 'sääntöjenvastaisuuksia' ja 'petoksia' koskevien määritelmien perusteella; jälkimmäinen käsite kattaa sääntöjenvastaisuudet, joihin sisältyvä tahallisuus tekee niistä rikosoikeudellisesti rangaistavia tekoja. Analyysin aineistona käytettävät jäsenvaltioiden ilmoitukset ovat kuitenkin osoittautuneet niin epätäsmällisiksi ja keskenään yhteismitattomiksi, ettei niiden pohjalta voida laatia yksityiskohtaisia tilastoja. Yleisesti ottaen voidaan kuitenkin arvioida, että ilmoitetuista sääntöjenvastaisuuksista noin 20 prosenttia on varsinaisia petoksia. On kuitenkin noudatettava varovaisuutta, jos tämän kertomuksen ensimmäisessä luvussa esiteltyjen sääntöjenvastaisuuksien joukosta halutaan nostaa esiin tyypillisiä ilmiöitä ja yleisiä suuntauksia. On pidettävä mielessä, että petostentorjuntaa koskevien yhteisön sääntöjen mukaiset jäsenvaltioiden ilmoitukset saattavat todellisuudessa kattaa tapahtumia (sääntöjenvastaisuuksia tai petoksia), jotka ovat jatkuneet jo vuosia - näin tapahtui mm. EMOTR-tukiosaston kohdalla vuonna 1998 - , ja että vähäinenkin määrä tapauksia voi tilastojen valossa näyttää huomattavalta ilman että kyseessä on kuitenkaan tyypillinen ilmiö. Lisäksi aiempina vuosina suoritetut kenttätutkimukset alkavat kantaa hedelmää vasta nyt. Esimerkiksi omien varojen alalla paljastui vuonna 1997 erityisen paljon rikkomisia: erilaisissa petos- ja sääntöjenvastaisuustapauksissa oli yhteisön varoja kierretty lähes miljardi ecua (jäsenvaltioiden ilmoittamat ja UCLAFin yhdessä jäsenvaltioiden kanssa suorittamissa tutkimuksissa havaitut tapaukset yhteensä), mikä oli 6,6 % talousarvion omien varojen kokonaismäärästä (14 mrd. ecua vuonna 1997). Vuonna 1998 paljastuneet määrät olivat vain noin puolet tästä (538 milj. ecua) eli 3,8 % talousarvion omista varoista. Vuoden 1997 tilastoissa nousivat erityisen selvästi esiin savukkeisiin liittyvät tapaukset. Savukkeiden salakuljetuksen yhteydessä menetettyjen yhteisöjen varojen määrä on sittemmin huomattavasti alentunut, mikä osoittaa, että Espanjassa ja Andorrassa on onnistuttu supistamaan harmaita markkinoita. Vuonna 1998 UCLAF keskittyikin yhdessä kansallisten viranomaisten kanssa aloitettujen tutkimusten loppuunsaattamiseen, jotta syylliset saataisiin vastuuseen ja kierretyt varat perittyä takaisin. Rakennerahastojen alalla eräillä jäsenvaltioilla on edelleen vaikeuksia ilmoittamisvelvollisuutensa täyttämisessä. Vuonna 1998 petos- ja sääntöjenvastaisuustapauksia ilmoitettiin selvästi vähemmän (42 milj. ecua) kuin vuonna 1997 (57 milj. ecua), mikä johtuu ehkä siitä, että UCLAF tutki vuonna 1998 yhdessä jäsenvaltioiden kanssa selvästi vähemmän tapauksia (7 milj. ecua) kuin vuonna 1997 (60 milj. ecua). Näiden tapausten kokonaisvaikutus rakennerahastojen talousarvioon laski näin ollen vain 0,18 prosenttiin vuonna 1998 (vuonna 1997 se oli 0,45 %) rakennerahastovarojen kokonaismäärä pysyessä jokseenkin ennallaan (26 mrd. ecua 1997, 28 mrd. ecua 1998). Koheesiorahaston osalta ei tehty lainkaan sääntöjenvastaisuuksia koskevia ilmoituksia, mikä voi johtua siitä, että kyseinen rahasto koskee vain neljää jäsenvaltiota. Toisaalta tämän vuonna 1994 perustetun rahaston hankkeet ovat vuosittaisia, ja asianomaiset jäsenvaltiot [5] valvovat niiden toteuttamista tavallista tarkemmin. [5] Espanja, Portugali, Irlanti, Kreikka. Rakennerahastoja, välittömiä menoja ja lahjontaa koskevat tapaukset (samoin kuin tapaukset, joissa epäillään olevan osallisina toimielinten virkamiehiä tai toimihenkilöitä) on keskitetty UCLAFissa yhdelle yksikölle. Vuonna 1998 tämä yksikkö paneutui selvittämään erityisesti näitä sisäisiä tapauksia, jotka ovat tavallista työläämpiä, minkä vuoksi UCLAFin tutkimien tapausten kokonaismäärä aleni. EMOTR-tukiosaston alalla tilanne oli päinvastainen: vuonna 1997 petosten ja sääntöjenvastaisuuksien yhteydessä hävisi yhteisön varoja 317 miljoonaa ecua (0,79 % maatalousbudjetista, jonka kokonaissumma oli 40 mrd. ecua), kun taas vuonna 1998 määrä nousi peräti 420 miljoonaan ecuun (yli 1 % maatalousbudjetista, jonka kokonaissumma oli edellisvuodesta hieman alentunut, 39,1 mrd. ecua). Suuri määrä johtuu siitä, että jäsenvaltiot ilmoittivat vuonna 1998 eräitä uusia sääntöjenvastaisuustapauksia, joiden selviäminen oli usean vuoden tutkimustyön tulosta. Tutkimusten ja käytännön koordinointityön yhteydessä tehtyjen havaintojen perusteella on aloitettu merkittäviä ennakoivia toimia, joiden avulla pyritään mukauttamaan oikeudellista kehystä ja vahvistamaan yhteisön lainsäädäntöä siten, ettei vilpillinen toiminta onnistu. Nämä uudistukset mainitaan myös komission SEM 2000 -aloitteen yhteydessä tekemissä päätöksissä ja siihen liittyvässä suosituksessa nro 7 [6]: [6] SEC(96) 1802/4. Ks. vuosikertomus 1996, luku 1, s. 11. - Passitusjärjestelmän uudistaminen, joka osoittautui kenttähavaintojen perusteella välttämättömäksi, jatkui vuonna 1998 komission vuonna 1995 hyväksymän toimintaohjelman mukaisesti. - Myös yleisen tullietuusjärjestelmän (GSP-järjestelmän) uudistus, joka alkoi vuonna 1996 lainsäädännön vahvistamisella, on jatkunut laajamittaisena vuosina 1997 ja 1998. Uudistuksen yhteydessä komissio on mm. antanut tullietuusjärjestelmien hallintoa koskevan tiedonannon, jossa korostetaan petosten ja sääntöjenvastaisuuksien riskin olevan tällä alalla huomattava. Vuoden 1998 lopulla hyväksyttiin uudentyyppinen suojalauseke, joka oikeudellisesti liittyy taloudellisten etujen suojaamiseen uuden GSP-järjestelmän yhteydessä; sen ansiosta komissio voi toimia nopeasti selvittääkseen huomattavia petostapauksia ja puutteita yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa tehtävässä hallinnollisessa yhteistyössä. Lisäksi vuonna 1999 on viimeistelty edellä mainitussa komission tiedonannossa ehdotettua horisontaalista oikeudellista välinettä, joka koskee kaikkiin tullietuussopimuksiin liittyviä petoksia. - Rakennetoimien alalla on lisäksi vahvistettu rahoituskorjausten tekemistä koskevaa järjestelmää samaan tapaan kuin maatalousmenojen alalla. Vastaavia toimenpiteitä on ehdotettu otettavaksi käyttöön myös perinteisten omien varojen alalla. - Muiden ennakoivien toimenpiteiden avulla on lisäksi voitu vahvistaa useiden maatalouden erityisalojen lainsäädäntöä (tukijärjestelmät, BSE ym.). Puhtaasti taloudellisiin seikkoihin liittyvien toimenpiteiden ohella vuonna 1998 toteutettiin myös muita yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen tähtääviä toimia. Kyseessä on yhteisön etujen suojaaminen järjestäytyneeltä rikolliselta toiminnalta, joka vahingoittaa paitsi yhteisön taloutta myös eräiden yhteisön keskeisten politiikkojen perustaa, uhkaa kansallisia talouksia ja heikentää yhteisen Euroopan rakentamisen uskottavuutta. Tällaisen rikollisuuden estämiseen on löydettävä tarvittavat rikosoikeudelliset keinot yhdistämällä yhteisön ja kansallisen lainsäädännön välineet rikollisten toiminnan estämiseksi. Unionin uudet politiikat, kuten talous- ja rahaliitto ja erityisesti euron käyttöönotto, edellyttävät yhteisön suojajärjestelmän perustamista yhteisen rahan väärennösten torjumiseksi. Unionin laajentumiseen liittyviin haasteisiin komissio valmistautuu kehittämällä laajentumista valmistelevaa strategiaa, jonka yhteydessä hakijamaita autetaan valmistautumaan unionin jäsenyyteen ja luomaan yhteisön etujen suojaamiseen tarkoitettuja järjestelmiä sekä hallinnon että käytännön toiminnan tasolla. Lopuksi on todettava, että perustamissopimuksen VI osastoon perustuvat yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskevat oikeudelliset välineet ovat Ecofin-neuvoston ja oikeus- ja sisäasiain neuvoston jatkuvista kehotuksista huolimatta edelleen ratifioimatta, vaikka ne hyväksyttiin jo vuonna 1995. Sen sijaan ensimmäisen pilarin yhteydessä samaan aikaan hyväksyttyjä välineitä sovelletaan jo. 1. Analyysit ja tilastot 1.1. Petokset ja muut sääntöjenvastaisuudet Petostentorjunnan tarkoituksena on suojata Euroopan yhteisöjen (ja siten Euroopan veronmaksajien) taloudellisia etuja laittomalta toiminnalta. Tällaista toimintaa voi esiintyä mitä erilaisimmissa muodoissa - vahingossa tai epähuomiossa tapahtuneesta yhteisön oikeuden laiminlyönnistä tahallisiin ja jopa rikollisiin tekoihin, joista usein ovat vastuussa järjestäytyneet rikollisjoukot. Jotta yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen olisi tehokasta, petostentorjunnan oikeudelliset välineet kattavat kaikenlaisen laittoman toiminnan vähäisistä sääntöjenvastaisuuksista eli väärinkäytöksistä aina rikollisiin ja suunnitelmallisiin petoksiin. Termillä 'väärinkäytös' on yleisessä kielenkäytössä laaja merkitys, mutta yhteisön oikeudessa se määritellään näin: "Väärinkäytösten tunnusmerkit toteuttaa jokainen yhteisön oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko yhteisöjen yleiselle talousarviolle tai yhteisöjen hoidossa oleville talousarvioille, joko suoraan yhteisöjen puolesta kannettujen omien varojen vähenemisen tai lakkaamisen taikka perusteettoman menon takia." [7] [7] Neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohta (EYVL L 312, 23.12.1995). 'Petoksella' sen sijaan tarkoitetaan tekoa, josta voidaan määrätä rikosoikeudellinen rangaistus. Se määritellään seuraavasti: "Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvalla petoksella tarkoitetaan a) menojen osalta tahallista tekoa tai laiminlyöntiä, joka koskee - väärien, virheellisten tai puutteellisten ilmoitusten tai asiakirjojen käyttämistä tai esittämistä, josta seuraa, että Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon tai Euroopan yhteisöjen hoidossa oleviin tai sen puolesta hoidettuihin budjetteihin sisältyviä varoja nostetaan tai pidätetään oikeudettomasti, - erityistä velvoitetta rikkoen tapahtuvaa tietojen ilmoittamatta jättämistä, jolla on sama seuraus kuin edellä, - tällaisten varojen väärinkäyttöä muihin tarkoituksiin kuin ne on alun perin myönnetty b) tulojen osalta tahallista tekoa tai laiminlyöntiä, joka koskee - väärien, virheellisten tai puutteellisten ilmoitusten tai asiakirjojen käyttämistä tai esittämistä, josta seuraa, että Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon tai Euroopan yhteisöjen hoidossa oleviin tai sen puolesta hoidettuihin budjetteihin sisältyvät varat vähenevät oikeudettomasti, - erityistä velvoitetta rikkoen tapahtuvaa tietojen ilmoittamatta jättämistä, jolla on sama seuraus kuin edellä, - laillisesti saadun edun väärinkäyttämistä, jolla on sama seuraus kuin edellä." [8] [8] Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevan yleissopimuksen 1 artiklan 1 kohta (EYVL C 316, 27.11.1995). Näiden määritelmien perusteella sääntöjenvastaisuus on yleiskäsite ja kattaa myös petokset, jotka puolestaan eroavat 'muista sääntöjenvastaisuuksista' toiminnan tahallisuuden ja rikosoikeudellisia seuraamuksia aiheuttavien laittomien toteutuskeinojensa puolesta. Petos edellyttää selvästi voimakkaampia tukahduttamiskeinoja ja oikeusjärjestelmän mukaantuloa, kun taas muiden sääntöjenvastaisuuksien yhteydessä katsotaan usein riittäväksi rahoitustilanteen korjaaminen. Olisi varmasti hyödyllistä, jos UCLAFin toimintaa koskevassa kertomuksessa petokset voitaisiin erottaa selkeästi muista sääntöjenvastaisuuksista. Jäsenvaltioiden toimittamat tiedot eivät kuitenkaan ole riittävän yksityiskohtaisia ja luotettavia tällaisen eron tekemiseen. Myös sääntöjenvastaisuuden luokittelua koskeviin ilmoituksiin on suhtauduttava varoen. - Tapausten ilmoittamisesta vastaavien viranomaisten käytänteet vaihtelevat suuresti jäsenvaltiosta toiseen (petoksiksi luonnehdittujen sääntöjenvastaisuuksien osuus vaihtelee ilmoituksissa nollasta 76 prosenttiin). Tapauksen alkuperäinen luokittelu voi perustua esimerkiksi siihen, onko sen havainneella (valvonta)viranomaisella rikosoikeudellista toimivaltaa vai ei. [9] [9] Esimerkiksi Italiassa suurimman osan ilmoitetuista tapauksista on todennut Guardia di Finanza, joka ei ole puhtaasti hallinnollinen viranomaisyksikkö. - Kun tarkastellaan sääntöjenvastaisuuden luokittelun ohella myös jäsenvaltioiden antamaa toimintatavan kuvausta, osoittautuu nykyistä suurempi osa tapauksista nimenomaan petoksiksi. Tämä koskee erityisesti omia varoja. - Lopuksi voidaan todeta, että jonkin tapauksen oikeudellinen määrittely voi muuttua ajan myötä, niin että tutkimusten alussa petoksena ilmoitettua tapausta pidetäänkin tutkimusten päätyttyä pelkkänä sääntöjenvastaisuutena, tai päinvastoin. Tällainen erottelu ei sen sijaan sovellu niihin tapauksiin, joita UCLAF tutkii yhdessä jäsenvaltioiden kanssa. Tämä johtuu seuraavista syistä. Ensinnäkin UCLAF keskittyy tarkoituksellisesti tutkimaan monitahoisia, kansalliset rajat ylittäviä tapauksia, ns. vakavia sääntöjenvastaisuuksia, joiden taustalla on usein järjestäytynyt rikollisuus ja joita jäsenvaltiot eivät voi tutkia ilman yhteisön apua. Toisaalta UCLAFilla ei ole toimivaltaa määritellä jonkin sääntöjenvastaisuustapauksen rikosoikeudellista vakavuusastetta, koska sen tutkimusten tarkoituksena on ainoastaan selvittää se, onko yhteisön säännöksiä rikottu. Tämän jälkeen on jäsenvaltioiden viranomaisten tehtävä määritellä tapauksen rikosoikeudellinen luonne. 1.2. Todetut ja epäillyt petokset Kaikkien UCLAFin käytössä olevien tietojen perusteella voidaan varovasti arvioida, että kun kaikki talousarvion osa-alueet otetaan huomioon, yksi viidestä esiin tulleesta tapauksesta on edellä annetun määritelmän mukainen petos, joka edellyttää rikosoikeudellisia toimia [10]. Kun 'muut sääntöjenvastaisuudet' voivat usein olla vain hallintoviranomaisen toteamia, on 'petos' rikosoikeuden alainen käsite, jolloin määritelmän on oltava oikeusviranomaisen, yleensä tuomioistuimen, antama. Rikosoikeudellisen menettelyn alkamisesta voi kulua huomattavan kauan lopullisen tuomion antamiseen. [10] Esimerkiksi "väärentäminen ja väärennösten käyttäminen". Vastaavasti UCLAFin tutkiman sääntöjenvastaisuuden luokitteleminen petokseksi antaa ainoastaan käsityksen tapauksen vakavuudesta. UCLAFin toimivalta rajoittuu siihen, että se luovuttaa tutkimuksen yhteydessä keräämänsä tiedot kansallisille toimielimille ja osallistuu menettelyn ohjaamiseen (esimerkiksi koordinoimalla kansainvälistä yhteistyötä). Komission antama petosluokittelu on siis vain väliaikainen, kunnes kansalliset viranomaiset antavat asiasta lopullisen lausuntonsa. Tämän lausunnon tulisi olla jäsenvaltion virallinen tiedonanto, joka perustuu asianomaiseen alakohtaiseen lainsäädäntöön. Sama pätee sääntöjenvastaisuuksiin liittyvien rahamäärien selvittämiseen. Etenkin petosten budjettivaikutukset voidaan määrittää täsmällisesti vasta toimivaltaisen tuomioistuimen antaman lopullisen tuomion perusteella. Sitä ennen voidaan antaa vain enemmän tai vähemmän tarkkoja arvioita. Tämä koskee myös UCLAFin tutkimuksia, joiden tarkoituksena on nimenomaan selvittää tapahtumien kulku ja arvioida niitä asiayhteyden mukaan. Tapaukseen liittyvän rahamäärän suuruus täsmentyy vähitellen tutkimusten kuluessa [11]. [11] Savukkeiden salakuljetus on tästä hyvä esimerkki. Kun tarkastuksessa löydetään tietty määrä salakuljetettuja savukkeita, tutkimuksissa on selvitettävä myös aiemmat, paljastumatta jääneet erät. Petoksen taloudelliset vaikutukset on laskettava salakuljetettujen savukkeiden kokonaismäärän eikä ainoastaan paljastuneen erän suuruuden perusteella. Jotta petosten ja muiden sääntöjenvastaisuuksien todelliset vaikutukset voidaan arvioida oikein, on otettava huomioon yhtäältä jäsenvaltioiden ilmoittamat määrät, jotka perustuvat niiden omiin havaintoihin, ja toisaalta komission esittämät arviot, jotka perustuvat tapauksiin, joita se tutkii mutta joista jäsenvaltiot eivät vielä ole tehneet virallista ilmoitusta. Jos jäsenvaltiot noudattavat ilmoittamisvelvollisuuttaan, UCLAFin tutkimusvaiheessa esittämän arvion pitäisi vahvistua (tai kumoutua) jäsenvaltioiden virallisten ilmoitusten myötä (useimmissa tapauksissa tosin aikaisintaan vasta seuraavana vuonna). 1.3. Tilanne vuonna 1998 1.3.1. Jäsenvaltioiden ilmoittamat sääntöjenvastaisuudet Jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet komissiolle vuoden 1998 osalta 5 091 sääntöjenvastaisuustapausta (mahdolliset petokset mukaan luettuina). Tapausten taloudellinen vaikutus on yhteensä 577 miljoonaa ecua. Alustavan arvion mukaan epäiltyjä petoksia on talousarvion eri aloilla yhteensä noin 20 % kaikista sääntöjenvastaisuustapauksista sekä tapausten määrän että arvon mukaan laskettuna. Jäsenvaltioiden ilmoittamat tapaukset jakautuvat eri aloille seuraavasti: >TAULUKON PAIKKA> (*) Jäsenvaltioiden ilmoittamien sääntöjenvastaisuuksien prosenttiosuus vuoden 1998 asianomaisesta talousarviosta on vain suuntaa-antava, ja luvun tarkoituksena on vain antaa käsitys tapausten suuruusluokasta. Osa vuoden 1998 osalta ilmoitetuista tapauksista saattaa kattaa useita aiempia varainhoitovuosia (yhden tai useamman vuoden kestänyt sääntöjenvastaisuus on saatettu ilmoittaa vasta vuonna 1998). (**) perinteisten omien varojen nettomäärästä. Tapausten jaottelu jäsenvaltioittain esitetään liitteessä (taulukot 1-4). 1.3.2. UCLAFin ja jäsenvaltioiden yhteiset tutkimukset Jäsenvaltioiden ilmoittamien tapausten ohella UCLAF otti vuonna 1998 tutkittavaksi 227 uutta tapausta, joissa pääsääntöisesti epäiltiin petoksia tai muuta laitonta toimintaa. Lisäksi vuonna 1998 ryhdyttiin tutkimaan aktiivisesti eräitä tapauksia, jotka oli otettu käsiteltäväksi jo aiemmin. Näiden uusien tapausten sekä edelleen tutkittavana olevien tapausten [12] taloudellisiksi vaikutuksiksi arvioidaan noin 442 miljoonaa ecua. [12] Jo aiemmin käsittelyyn otettujen tapausten osalta, joihin liittyvät rahamäärät ovat kasvaneet vuonna 1998 (yhteensä kolmisenkymmentä tapausta), otetaan huomioon vain alkuperäisen arvion ylittävä määrä. >TAULUKON PAIKKA> (*) UCLAFin vuonna 1998 aloittamia tutkimuksia koskeva prosenttiosuus vuoden 1998 asianomaisesta talousarviosta on vain suuntaa-antava, ja luvun tarkoituksena on vain antaa käsitys tapausten suuruusluokasta. Osa tapauksista saattaa kattaa useita aiempia varainhoitovuosia (vuonna 1998 aloitettu tutkimus voi koskea jo useita vuosia kestänyttä epäiltyä petostapausta). (**) perinteisten omien varojen nettomäärästä. 1.4. Yleiset suuntaukset Kun tarkastellaan kehitystä vuodesta toiseen, voidaan havaita, että sekä tapausten määrä että niiden taloudellinen vaikutus ovat jokseenkin vakiintuneet. Tämä koskee sekä petoksia että muita sääntöjenvastaisuuksia. 1.4.1. Jäsenvaltioiden ilmoitukset [13] [13] Liitteen kaavioissa 1, 3 ja 5 esitetään jäsenvaltioiden tekemien ilmoitusten kehitys vuodesta 1995. 1.4.1.1. Perinteiset omat varat Jäsenvaltioiden havaitsemien petosten ja muiden sääntöjenvastaisuuksien määrä vaihtelee vuosittain varsin huomattavasti. Se oli korkeimmillaan vuonna 1997, mutta laski vuonna 1998 jälleen vuoden 1995 tasolle [14]. [14] Vuoden 1996 puolivälistä lähtien jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet petoksia ja sääntöjenvastauksia koskevat tiedot komissiolle suoraan OWNRES-nimisen atk-sovelluksen kautta. Liitteenä olevassa kaaviossa nro 1 esitetään näiden sähköisten tiedonantojen tilanne (alkuperäiset tiedot ja niiden päivitykset) 4. lokakuuta 1999. Päivitetyt tiedot voivat koskea vuoden 1998 ohella myös aiempia vuosia. Komissio on useaan kertaan kehottanut jäsenvaltioita automaattisesti päivittämään petoksia ja sääntöjenvastaisuuksia koskevat tiedot vuodesta 1989 (jolloin ilmoittamisvelvollisuus tuli voimaan) vuoteen 1996 tätä atk-sovellusta käyttäen. Näin komissio voisi tulevaisuudessa saada vähitellen käyttöönsä entistä yksityiskohtaisempia ja luotettavampia tietoja. Tapauksiin liittyvien varojen määrä kasvoi aiemmin vuosittain, mutta vuonna 1998 se oli edellisvuosia hieman alempi. Se, että jäsenvaltiot havaitsivat ja ilmoittivat vuonna 1998 edellisvuosia vähemmän sääntöjenvastaisuuksia, ei kuitenkaan ole yhtäpitävää UCLAFin ja jäsenvaltioiden viime vuosina suorittamien yhteisten tutkimusten tulosten kanssa. Pelkästään savukkeiden alalla jäsenvaltiot ilmoittivat 5 miljardin savukkeen salakuljettamisesta (78 % enemmän kuin vuonna 1997), mikä merkitsee yhteisön talousarviolle 118 miljoonan ecun menetystä. Tullietuusjärjestelmät ovat edelleen sääntöjenvastaisuuksille erityisen herkkä ala: siihen liittyy 16 % havaituista tapauksista ja 12 % niihin liittyvistä rahamääristä. Sitä vastoin ulkoisen passituksen alalla on sekä havaittujen tapausten että varsinkin niihin liittyvien varojen määrä selvästi vähentynyt edellisvuosista. Ilmiö saattaa johtua paitsi ennakkovaroitusjärjestelmän käytöstä (EWS) [15] myös siitä, että tämäntyyppisiin toimiin on kiinnitetty erityistä huomiota. [15] Vrt. kohta 0, s. 50. 1.4.1.2. EMOTR-tukiosaston menot Vuodelta 1998 ilmoitettiin 2 412 tapausta (petokset ja muut sääntöjenvastaisuudet yhteensä), mikä on lähes 20 % enemmän kuin vuonna 1997 ja lähes 40 % enemmän kuin vuonna 1995. Ilmoituksiin sisältyvien varojen kokonaismäärä aleni huomattavasti vuosina 1995-1997, mutta kääntyi 1998 jälleen nousuun (+ 75 %). Tämä johtuu siitä, että Italia ilmoitti oliiviöljyn alalta (kulutustuki) neljä huomattavaa tapausta, jotka koskevat useita edeltäviä vuosia. Tämä tukee komission käsitystä [16], jonka mukaan ilmoitettujen sääntöjenvastaisuuksien todellisia budjettivaikutuksia ei voida kohdentaa yhteen ainoaan varainhoitovuoteen, koska asiaan vaikuttaa huomattavasti sääntöjenvastaisuuden paljastumisajankohta, joka on sattumanvarainen. [16] Vrt. erityisesti vuosikertomus 1994, luku 6, jakso 2. Jäsenvaltioiden havaitsemat tapaukset koskevat aina ensisijaisesti markkinatukitoimenpiteitä. Vientitukien osuus on pysynyt kohtalaisen vakaana. Altteimmat tuotteet ovat oliiviöljy, naudanliha ja maitotuotteet. 1.4.1.3. Rakennetoimiin liittyvät menot Jäsenvaltioiden havaitsemien ja ilmoittamien tapausten määrä kasvaa rakennetoimien alalla jatkuvasti, mikä osoittaa, että käyttöön otetut valvontajärjestelmät ovat tehokkaita ja kehittyvät edelleen. Jäsenvaltioiden välillä esiintyy kuitenkin eroja: komission yksiköt paljastivat Euroopan sosiaalirahastoa (ESR) koskevan suuren luokan petostapauksen Alankomaissa [17], jolloin tulivat esiin kyseisen jäsenvaltion vaikeudet täyttää ilmoittamisvelvollisuutensa. Yleensäkin Alankomaat on ilmoittanut vuoden 1998 osalta vain kolmesta sääntöjenvastaisuustapauksesta, jotka kaikki liittyvät Euroopan aluekehitysrahastoon (EAKR). [17] Vrt. kohta 0, s. 29 Vuonna 1998 noin puolet ilmoitetuista tapauksista - ja niihin liittyvistä varoista - liittyi Euroopan sosiaalirahastoon; vuonna 1997 tähän rahastoon liittyi 40 % tapauksista ja varoista. Talousarviomäärärahoihin suhteutettuna petoksia ja muita sääntöjenvastaisuuksia esiintyy enemmän ESR:n (0,28 %) ja EMOTR-ohjausosaston (0,23 %) alalla kuin aluekehitysrahaston (0,11 %) tai kalatalouden ohjausvälineen KOR:n (0,12 %) alalla. 1.4.2. UCLAFin tutkimat tapaukset [18] [18] Liitteen kaavioissa 2, 4, 6 ja 7 esitetään UCLAFin yhdessä jäsenvaltioiden kanssa aloittamien tutkimusten kehitys vuodesta 1995. UCLAF toteutti vuonna 1998 kaikkiaan 346 tutkimus- ja yhteistyökäyntiä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Tutkimukset eivät liittyneet ainoastaan vuoden aikana havaittuihin uusiin tapauksiin vaan kaikkiin käynnissä oleviin selvityksiin. Käynnit jakautuivat eri aloille seuraavasti: 132 omien varojen alalla (teollisuus-, kalastus-, maatalous- ja tekstiilituotteet sekä savukkeet), 135 EMOTR-tukiosaston alalla sekä 79 rakennetoimien (rakennerahastot ja koheesiorahasto) ja komission hallinnoimien välittömien menojen alalla (Tutkimus, eräiden yhteisön ulkopuolisten maiden hyväksi kohdistuvat menot - PHARE- ja TACIS-ohjelmat, EKR...). Osa tutkimuskäynneistä (55 käyntiä eli noin 16 % kokonaismäärästä) suuntautui yhteisön ulkopuolisiin maihin. Henkilöstöresurssein mitattuna (hlö/pvä) nämä käynnit veivät kuitenkin peräti 30 % toimintakapasiteetista. Yksi komission painopistealueista on sellaisten petosten torjunta, joiden taustalta löytyy järjestäytynyttä rikollisuutta. Mm. savukkeiden, alkoholin ja oliiviöljyn kauppaan liittyviä laittomuuksia käsittelevien komission erityisryhmien toimintaa tehostettiinkin vuonna 1998 entisestään, jotta nämä houkuttelevat laittoman kaupan alat voitaisiin tukahduttaa ja estää niiden kehittyminen. Myös tällä alalla toimitaan tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Tämän vuoksi UCLAFin toimintakenttä on laajentunut yhteisön taloudellisten etujen suojelemisesta myös muuhun järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan kuten väärennettyjen eli piraattituotteiden kauppaan. Näihin ongelmiin on puututtava rikosoikeudellisin keinoin, koska vain ne tehoavat järjestäytyneeseen rikollisuuteen, joka käyttää hyväkseen jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmien eroja. 1.4.2.1. Perinteiset omat varat Se, että vuonna 1998 menetettiin sääntöjenvastaisuuksien vuoksi tutkimusten lisääntymisestä huolimatta vähemmän yhteisön varoja kuin vuonna 1997, johtuu siitä, että eri aloilla havaittuihin merkittäviin petostapauksiin liittyvät varat on otettu kirjanpitoon tietylle varainhoitovuodelle, vaikka tapauksia koskevat tutkimukset saattavat jatkua myös seuraavana vuonna tai jopa useamman vuoden. Tämä koskee esimerkiksi Montenegron kautta tapahtunutta savukkeiden salakuljetusta [19], jota koskevat tutkimukset jatkuivat vielä vuonna 1998. Sama koskee vuonna 1997 paljastunutta savukkeiden salakuljetusta Andorran kautta [20], jonka osalta toteutettiin erityistoimenpiteitä osana EY:n ja Andorran välistä yhteistyötä [21]. [19] Vrt. vuosikertomus 1997, luku 2, kohta 2.1.1.3, s. 20. [20] Vrt. vuosikertomus 1997, luku 2, kohta 2.1.1.5, s. 21. [21] Vrt. luku 2, kohta 0, ss. 20-. 1.4.2.2. EMOTR-tukiosaston menot EMOTR-tukiosaston menoihin liittyviä uusia tutkimuksia aloitettiin vuonna 1998 suunnilleen saman verran kuin vuonna 1996 eli enemmän kuin vuonna 1997 mutta vähemmän kuin vuonna 1995. Tämä johtuu siitä, että viime vuosina aloitetut laajat tutkimukset vievät yhä huomattavan osan resursseista. UCLAFin tutkimuksiin liittyvä varojen määrä oli korkeimmillaan vuonna 1997, kun taas jäsenvaltioiden ilmoituksiin liittyvät määrät olivat kyseisenä vuonna selvästi edellisvuosia tai seuraavaa vuotta pienempiä. Tässä näkyy selvästi viive, joka liittyy yhtäältä yhden jäsenvaltion ja toisaalta UCLAFin koordinoimien monenvälisten tutkimusten tulosten saamiseen. Uudet tutkimukset koskevat lähinnä markkinoiden tukitoimenpiteitä, naudanlihan vientiä, sokerin laitonta kauppaa ja maitokiintiöitä. 1.4.2.3. Rakennetoimiin liittyvät menot UCLAFin yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa tekemät tutkimukset eivät noudata samaa kehityskaarta kuin jäsenvaltioiden tekemät ilmoitukset, sillä niiden lukumäärä ja etenkin tutkimuksiin liittyvien varojen määrä on pienentynyt. Joka toinen vuonna 1998 aloitettu tutkimus koskee sosiaalirahastoa, kun vuonna 1997 tällaisia tutkimuksia oli alle 40 % kaikista tapauksista (vuonna 1996 niitä sen sijaan oli yli puolet kaikista tutkimuksista). EAKR:n ja EMOTR-tukiosaston alalla uusien tutkimusten määrä on vähentynyt edellisvuosista. UCLAFin tutkimiin tapauksiin liittyvien varojen määrä on keskimäärin kaksin- tai kolminkertainen jäsenvaltioiden ilmoittamiin tapauksiin verrattuna. 1.4.2.4. Välittömät menot Uusia tapauksia on vähemmän kuin vuosina 1996 ja 1997, ja niiden yhteydessä on myös menetetty selvästi vähemmän varoja kuin vuonna 1997. Aiempien vuosien tapaan uudet tutkimukset koskevat ennen muuta tutkimus- ja kehitysyhteistyövarojen käyttöä. 1.5. Varojen takaisinperiminen Kohdassa 1.3 esitetyt luvut kuvaavat epäiltyjen tai todettujen petosten ja muiden sääntöjenvastaisuuksien kokonaisvaikutuksia. Lukuihin sisältyvät näin ollen myös epäonnistuneet petosyritykset ja ne yhteisön talousarviosta kierretyt varat, joiden määrä voidaan laskea ainoastaan ekstrapolaationa eli arvioiden perusteella (tämä koskee erityisesti salakuljetukseen liittyviä määriä). Takaisinperiminen on sen sijaan ns. korjaava toimenpide, jota voidaan soveltaa ainoastaan niissä tapauksissa, joissa asianomainen taloudellinen toimija ja varojen täsmällinen määrä on saatu selvitettyä. 1.5.1. Perinteiset omat varat Yhteisön lainsäädännön [22] mukaan perinteisten omien varojen kerääminen on jäsenvaltioiden tehtävä. Niiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta näiden varojen toteaminen, kirjaaminen, takaisinperiminen ja käyttöönotto tapahtuvat sääntöjen mukaisesti. [22] Euroopan yhteisöjen omista varoista 31 päivänä lokakuuta 1994 tehty neuvoston päätös 94/728/EY, Euratom (EYVL L 293, 12.11.1994) ja 29 päivänä toukokuuta 1989 annettu neuvoston asetus (ETY, Euratom) N:o 1552/89 (EYVL L 155, 7.6.1989). Omien varojen takaisinperimiseen liittyy se perustavanlaatuinen ongelma, että se on mahdollista vain, jos maksut ovat asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen toteamia. Tämä edellyttää, että mm. taloudellinen toimija ja erääntyneiden maksujen tarkka määrä tunnetaan. Jos kyseessä on esimerkiksi savukkeiden salakuljetus, on kuitenkin vaikeaa tai kerrassaan mahdotonta laskea jälkikäteen tullimaksuja, jotka olisi pitänyt maksaa tavaran laittoman maahantuonnin yhteydessä; tällä välin tavara on jo levitetty markkinoille. Jos tavara sen sijaan takavarikoidaan laittoman maahantuonnin yhteydessä, se yleensä hävitetään eikä tullimaksuja peritä. Kun tavaraa tuodaan maahan etuusjärjestelyä aiheettomasti soveltaen, suurimpana ongelmana on jäsenvaltioiden valvontatoimien riittämättömyys ja yhteistyötoimien viivästyminen tai niiden puuttuminen kokonaan tuontimaassa. Tästä johtuu, että myös silloin kun alkuperämaata koskeva ilmoitus todetaan virheelliseksi, tullivelasta vastaavat tuojat voivat välttää tullivelan maksamisen ja mahdolliset seuraamukset joko takaisinperintää koskevien määräaikojen tai tuontimaan viranomaisten yhteistyöhaluttomuudesta johtuvan oikeudellisen epävarmuuden tai niiden molempien vuoksi. Tällaisissa ja muissa monimutkaisissa petostapauksissa, joiden taustalla on järjestäytyneitä rikollisverkkoja, on maksukykyiseltäkään velalliselta usein mahdotonta periä takaisin mitään. Siksi onkin ensiarvoisen tärkeää tukahduttaa tällaisten rikollisverkkojen toiminta. Käytäntö on osoittanut, että tullimaksujen toteamisen jälkeen jäsenvaltioiden perintätoimet etenevät usein varsin hitaasti, mikä johtuu erityisesti hallinnollisista ja oikeudellisista menettelyistä. Omien varojen perinnän yhdenmukaisuutta hajottavat myös ne erilaiset tulkinnat, joita kansallisilla hallintoelimillä on yhteisön oikeudesta. Komissio seuraa takaisinperinnän toteutumista mm. seuraavien välineiden avulla: - Se laatii yhteenvetokertomuksen jäsenvaltioiden ilmoituksista, jotka koskevat niiden valvontatoimia ja näiden toimien tuloksia sekä perinteisiin omiin varoihin liittyviin periaatteellisiin kysymyksiin [23]. [23] Vrt. varainhoitovuotta 1997 koskeva toinen yhteenvetokertomus [asiak. KOM (1999)110 lopullinen, 12. maaliskuuta 1999]. - Lisäksi komissio laatii petoksia koskevista jäsenvaltioiden ilmoituksista tilastoanalyysin (ns. A-otos), jonka tarkoituksena on esitellä perintätilanteen yleisiä piirteitä. Ensimmäinen tällainen kertomus toimitettiin budjettivallan käyttäjälle (Euroopan parlamentille ja neuvostolle) vuonna 1995 [24]. [24] "Kertomus petos- ja sääntöjenvastaisuustapausten yhteydessä saamatta jääneiden perinteisten omien varojen perintätilanteesta (Menetelmä ja Otos sample A 94)", asiak. KOM(95) 398 lopullinen, 6. syyskuuta 1995. Toisen kertomuksen on määrä valmistua vuoden 1999 lopulla. - tärkeimpien tapausten yksityiskohtainen tarkastelu: tutkittavat tapaukset valitaan joko objektiivisten kriteerien [25] tai tapauksen monimutkaisuuden perusteella. [25] "Kertomus petos- ja sääntöjenvastaisuustapausten yhteydessä saamatta jääneiden perinteisten omien varojen perintätilanteesta (Otokset B94 ja B98)", asiak. KOM(97)259 lopullinen, 9. kesäkuuta 1997 ja KOM(99) 160 lopullinen, 21. huhtikuuta 1999. Yhteenvetokertomukseen on koottu kaikki todetut sääntöjenvastaisuudet ja niihin liittyvät rahasummat; siinä ei siis noudateta tavanomaista 10 000 ecun kynnysarvoa, jota suuremmista summista jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle [26]. Kertomuksen perusteella takaisinperinnän kokonaisaste (koko vuoden aikana takaisin perityt määrät) oli jäsenvaltioissa vuonna 1997 keskimäärin 23 %. Luku on samansuuntainen kuin jäsenvaltioiden vuotta 1998 koskevien virallisten ilmoitusten perusteella laskettu luku (27 %), joka siis koskee vain yli 10 000 ecun määriä. [26] Neuvoston asetuksen N:o (ETY, Euratom) 1552/89 6 artiklan 4 kohta. Vuosien 1994 ja 1998 B-otokseen [27] valittujen petosten ja muiden sääntöjenvastaisuuksien taloudellinen seuranta osoittaa, että perinnässä on tapahtunut huomattavaa - joskaan ei vielä riittävää - kehitystä (perintäaste on noussut 2 prosentista 12 prosenttiin) ja että vanhentuneiden tapausten osuus on pienentynyt voimakkaasti (12 prosentista 4 prosenttiin). Perintäaste vaihtelee huomattavasti eri tuotteiden ja tullimenettelyjen välillä. Esimerkiksi kahdessa tapauksessa, jotka koskevat tekstiilituotteiden sääntöjenvastaista maahantuontia väärän etuustodistuksen perusteella [28], perintäaste on 55 % ja 60 %, mikä on osoitus siitä, että takaisinperintä onnistuu, kun alkuperämaan kanssa tehdään tehokasta yhteistyötä. Käsityksen vahvistaa toinen tapaus, jossa on niin ikään kyse tekstiilituotteiden sääntöjenvastaisesta maahantuonnista [29] ja jossa perintäaste on 52 %. [27] Vrt. edellä mainittu vuosikertomus 1994, luku 6, jakso 2 (B94). Vuoden 1998 B-otokseen valittiin 9 tapausta, joista ilmoitettiin keskinäisen avunannon yhteydessä. Niiden taloudellinen kokonaisvaikutus on 136 miljoonaa ecua. [28] Laosista tuodut vaatteet ja Kamputseasta tuodut tekstiilit. [29] Bangladeshista tuodut tekstiilit; tapausta ei käsitelty vuoden 1998 B-otoksessa. Neuvoston asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/89 17 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot saavat vapautuksen omien varojen asettamisesta yhteisön talousarvion käyttöön vain jos perintää ei ole voitu toteuttaa jäsenvaltioista riippumattomista syistä [30]. Kyseisen asetuksen 17 artiklan 3 kohdan perusteella laadittavissa vuosikertomuksissa jäsenvaltioiden on tarvittaessa esitettävä syyt, joiden vuoksi ne eivät ole voineet toimittaa omia varoja yhteisön talousarvioon. Vuosien 1989 ja 1998 välisenä aikana 7 jäsenvaltiota ilmoitti komissiolle yhteensä 44 tapauksesta, joissa takaisinperiminen on niiden mukaan mahdotonta. Tapausten vähäisen lukumäärän vuoksi komissio epäilee, noudattavatko jäsenvaltiot tunnollisesti niille kuuluvia perintävelvollisuuksia. [30] Heinäkuussa 1997 komissio esitti asetuksen N:o 1552/89 muuttamista koskevan ehdotuksen, joka on vuonna 1999 edelleen neuvston käsiteltävänä. Muutosehdotuksessa esitetään otettavaksi käyttöön menettely, jonka avulla voitaisiin määritellä järjestelmällisemmin ja selkeämmin ne määrät, jotka on perittävä sellaiselta jäsenvaltiolta, joka ei ole noudattanut perintävelvollisuuttaan (vrt. tilien tarkastaminen ja hyväksyminen). Menettelyjen tehostamiseksi komissio onkin ehdottanut määräaikaa (5 vuotta), jonka jälkeen jäsenvaltiot voisivat poistaa perintäkelvottomat määrät kirjanpidostaan [31]. [31] Ehdotus esitetty neuvostolle 11. toukokuuta 1999. 1.5.2. EMOTR-tukiosaston menot Neuvoston asetuksen (EY) N:o 729/70 8 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jos takaisinperintää ei voida toteuttaa täydellisesti, yhteisö vastaa petosten ja muiden sääntöjenvastaisuuksien taloudellisista seuraamuksista; mutta jos jäsenvaltio ei ole noudattanut kaikkia perintään liittyviä velvollisuuksiaan, se joutuu myös vastaamaan seuraamuksista. Päätös siitä, kenelle taloudellinen vastuu kuuluu, tehdään tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn yhteydessä. Komissio (maatalouden pääosasto) on jo muutaman vuoden ajan pyrkinyt selvittämään yhdessä jäsenvaltioiden kanssa ns. menneisyyden taakan eli määrät, jotka ovat edelleen perimättä jo vuosia sitten ilmoitetuissa petos- ja sääntöjenvastaisuustapauksissa. Komissio myöntää, että perintämenettelyt ovat usein pitkällisiä, mutta katsoo kuitenkin, että neljässä vuodessa pitäisi voida toteuttaa tarvittavat toimenpiteet sen selvittämiseksi, saadaanko jokin määrä todella perityksi takaisin vai ei. Jos perintätoimiin ei ole ryhdytty vielä neljän vuoden kuluttua ja jos se osoittautuu mahdottomaksi, komission on puututtava asiaan ja päätettävä, vastaako kyseisestä määrästä EMOTR (siksi että perintä on mahdotonta syistä, joihin asianomainen jäsenvaltio ei voi vaikuttaa) vai jäsenvaltio (siksi että se ei ole noudattanut kaikkia asiaan kuuluvia velvollisuuksiaan). Poikkeus tehdään niiden tapausten kohdalla, joissa perintämääräys on oikeusviranomaisten käsiteltävänä. Komissio ei ole onnistunut yrityksissään kannustaa jäsenvaltioita selvittämään edellä mainittu "menneisyyden taakka" ja nostamaan todellista perintäastetta. Neljän vuoden jälkeen edelleen perittävänä olevien määrien osuus (tuomioistuinten käsiteltävinä olevia tapauksia lukuun ottamatta) on tosin noussut 36 prosentista (ennen vuotta 1994 ilmoitetut tapaukset) [32] peräti 50 prosenttiin (ennen vuotta 1995 ilmoitetut tapaukset). Komissiolle vuosina 1973-1994 ilmoitettujen tapausten taloudellisten vaikutusten kokonaismäärä on 1 651 miljoonaa ecua, josta on vuonna 1998 edelleen perimättä 824 miljoonaa ecua (tuomioistuinten käsiteltävinä olevia tapauksia lukuun ottamatta). [32] Vrt. vuosikertomus 1997, taulukko 4. Koska on jäsenvaltioiden velvollisuus osoittaa, että ne ovat tehneet voitavansa noudattaakseen velvollisuuksiaan ja toteuttaneet kaikki tarvittavat toimenpiteet sääntöjenvastaisuuksiin liittyvien määrien takaisinperimiseksi, komission on tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevien seuraavien päätösten yhteydessä määrättävä jäsenvaltiot maksamaan yhteisön talousarvioon huomattavia summia, jos ne eivät pysty osoittamaan näitä varoja perintäkelvottomiksi objektiivisten syiden nojalla. 1.5.3. Rakennetoimiin liittyvät menot Myös rakennetoimiin liittyvien menojen osalta taloudellisten vaikutusten seuranta perustuu jäsenvaltioiden ilmoituksiin, joista säädetään asetuksissa (EY) N:o 1681/94 ja N:o 1831/94. Erona muihin talousarvion aloihin nähden on se, että yhteisön osarahoituksen turvin rahoitetut yksittäiset hankkeet kuuluvat pääsääntöisesti johonkin monivuotiseen ohjelmaan, jolloin rahoitustilanne voidaan yleensä oikaista viimeistään kyseisen ohjelman loppumaksun yhteydessä. Toisaalta tästä seuraa, että perintätilannetta voidaan tarkastella vasta koko ohjelman päättymisen jälkeen. Kun tarkastellaan ainoastaan jo päättyneiden ohjelmien perintätilannetta tai tarkemmin sanottuna ensimmäisen puiteohjelman (1988-1993) yhteydessä rahoitettujen hankkeiden tilannetta, voidaan todeta, että 123 miljoonan ecun kokonaismäärästä on peritty takaisin 44 miljoonaa ecua (eli noin 36 %). Jäsenvaltiot ilmoittavat kuitenkin vain harvoin toteuttamistaan seurantatoimista, joiden avulla todettujen petosten ja sääntöjenvastaisuuksien taloudellisia vaikutuksia voitaisiin arvioida. Tämä aiheuttaa sen riskin, että komissio arvioi vielä perimättä olevan määrän järjestelmällisesti liian suureksi. 2. Tutkimukset Tässä luvussa tehdään selkoa UCLAFin tärkeimmistä tutkimuksista. Aluksi tarkastellaan järjestäytyneen rikollisuuden verkostoja, joiden toiminta koskettaa talouden ja yhteisön politiikan eri aloja. Tämän jälkeen käsitellään yksityiskohtaisesti muutamia tutkimuksia, joilla pyrittiin kokonaisvaltaisesti suojaamaan kaikkia yhteisön politiikan osa-alueita - kauppa-, maatalous- ja rakennepolitiikkaa sekä yhteisön välittömiä menoja, joita hallinnoivat jäsenvaltioiden sijasta komission yksiköt. Välittömien menojen yhteydessä on paljastunut joissakin tapauksissa myös komission sisäisiä vakavia väärinkäytöksiä ja huonoa hallintoa. Luvun viimeisessä jaksossa tarkastellaan välillistä verotusta (arvonlisä- ja valmisteveroihin liittyvät petokset). 2.1. Järjestäytynyt rikollisuus (erityisryhmien tutkimukset) UCLAF on perustanut erikoistuneita työryhmiä tutkimaan tiettyihin tuotteisiin (savukkeet, alkoholi, oliiviöljy) liittyviä petoksia, joilla on mahdollista hankkia suuria laittomia voittoja. Tulokset osoittavat, että hyvinkin laajoja salakuljetusverkostoja voidaan paljastaa, kun jäsenvaltiot toimivat tiiviissä yhteistyössä, jota yhteisö koordinoi tehokkaasti, ja kun sekä yhteisön että jäsenvaltioiden tasolla panostetaan ennakoiviin toimiin. 2.1.1. Savukkeiden salakuljetus - Operaatio Rana Tammikuussa 1998 Espanjan tulliviranomaiset (SVA [33]) takavarikoivat seitsemän rekkaa, joissa salakuljetettiin yli 80 miljoonaa savuketta, jotka oli määrä laskea markkinoille Espanjassa. Myöhemmin vastaavanlaisessa operaatiossa SVA takavarikoi Rana-nimisen ro-ro-aluksen, jota oli käytetty salakuljettamaan savukkeita pieneen Barcelonan lähistöllä sijaitsevaan satamaan. Euroopan unionin keskinäistä avunantoa koskevien järjestelyjen mukaisesti suoritetuissa tutkimuksissa kävi ilmi, että savukkeet oli alun perin lastattu Pireuksessa Kreikassa, jonne ne oli tuotu useista eri yhdysvaltalaisista satamista. [33] Servicio de Vigilancia Aduanera. Espanjan viranomaiset pyysivät UCLAFin savuketyöryhmältä virka-apua. Asiaa hoitavan espanjalaisen syyttäjän kanssa käytyjen keskustelujen jälkeen komission asiantuntijat tekivät tutkimuksia Kreikassa, Albaniassa ja Yhdysvalloissa. Tutkimuksissa kerätty todistusaineisto osoitti, että takavarikoidut savukkeet oli tosiaankin viety Yhdysvalloista Kreikkaan. Sen jälkeen ne oli lastattu Ranaan salakuljetettavaksi Espanjaan sen sijaan, että ne olisi purettu laillisesti Albaniassa, kuten varustamo väitti. Espanjassa toimitetussa oikeudenkäynnissä komission antamat tiedot ja todistusaineisto osoittautuivat ratkaiseviksi. UCLAFin tutkijat esittivät tuomioistuimelle edellä mainituilla tarkastusmatkoillaan keräämänsä todisteet. Epäillyt todettiin syyllisiksi ja heidät tuomittiin sakkoihin ja vankeusrangaistuksiin. Komission ja Espanjan oikeusviranomaisten samoin kuin komission ja muiden Espanjan ja Kreikan viranomaisten tehokas yhteistyö ansaitsee tässä yhteydessä erityismaininnan. Albanian hallitukselta saatiin tapauksen selvittämisessä arvokasta tukea. Yhteistyö sujui erinomaisesti myös Yhdysvaltain viranomaisten kanssa. Tämä oli ensimmäinen kerta, kun Yhdysvaltain ja Euroopan yhteisöjen välistä keskinäistä tulliapua koskevaa uutta sopimusta jouduttiin soveltamaan merkittävässä rikostapauksessa. - Salakuljetus Andorrasta Komissio on tehostanut viime vuosina yhteistyötään useiden eri maiden viranomaisten kanssa tavoitteena estää järjestäytyneestä rikollisuudesta yhteisölle ja kyseisille maille aiheutuvat huomattavat taloudelliset menetykset. Jo vuonna 1996 Andorran todettiin olevan Euroopan unioniin suuntautuvan savukkeiden salakuljetuksen merkittävä lähtöpaikka. Yhteisön omille varoille ja kansallisille verotuloille vuonna 1997 tästä salakuljetuksesta aiheutuneet menetykset arvioitiin 400 miljoonaksi ecuksi. Maaliskuussa 1998 UCLAF teki ensimmäisen tarkastuskäyntinsä Andorraan niiden maiden erityisyksiköiden edustajien kanssa, joita asia koski (Espanja, Ranska, Irlanti, Yhdistynyt kuningaskunta). Tutkimukset osoittivat, että Andorralla ei ollut petosten estämiseen tarvittavaa lainsäädäntöä. Marraskuussa 1998 komission tarkastusryhmä, jossa UCLAF oli edustettuna, kävi Andorrassa ja totesi maan hallituksen asenteen muuttuneen, kuten hallitus oli jo aiemmin vakuuttanut Euroopan parlamentin talousarvion valvontavaliokunnan edustajille, kun he kävivät Andorrassa heinäkuussa 1998. Andorran hallitus on säätänyt uusia lakeja, jotka mahdollistavat salakuljetuksen tehokkaan torjunnan ja täyttävät Euroopan yhteisöjen ja Andorran väliseen keskinäistä avunantoa koskevaan pöytäkirjaan [34] sisältyvät sitoumukset. UCLAF arvioi, että tästä johtuvan petostentorjunnan tehostumisen ansiosta vuonna 1998 säästettiin 75 miljoonaa ecua tullimaksuja yhteisön omia varoja. Jäsenvaltioiden arvioidaan puolestaan säästäneen 300 miljoonaa ecua alv- ja valmisteverotuloja. [34] Tullipetoksia ja arkaluonteisten tavaroiden tarkastuksia koskevat lait julkaistiin Andorran virallisessa lehdessä 4.3.1999 ja laki rikoslain muuttamisesta, jolla salakuljetus säädettiin rikokseksi, julkaistiin Andorran virallisessa lehdessä 7.7.1999. 2.1.2. Alkoholin salakuljetus Alkoholityöryhmä on koordinoinut alkoholiin ja alkoholijuomiin liittyvien kansainvälisten petosten tutkimuksia vuoden 1996 lopusta. Tutkimukset vuonna 1998 osoittivat, että useat varsin kehittyneet rikollisverkostot, jotka harjoittavat muiden yhteisössä valmistettujen tuotteiden salakuljetusta, ovat alkaneet kiinnostua myös korkeamman verokannan maihin suuntautuvasta alkoholin laittomasta kaupasta, joka perustuu siihen, että yhteisön sisällä tapahtuvista alkoholin ja alkoholijuomien siirroista ei kanneta valmisteveroa. Laajamittaisin työryhmän käsittelemä tapaus vuonna 1998 liittyi erään rikollisjärjestön hajottamiseen. Kyseinen järjestö oli siirtänyt laittomasti 1,5 miljoonaa litraa puhdasta alkoholia yhteisön sisäistä tavaroiden liikkuvuutta koskevasta järjestelmästä Itä-Euroopan maihin. Toisessa merkittävässä tapauksessa 150 000 litraa puhdasta alkoholia ja väkeviä alkoholijuomia oli siirretty yhteisön sisäistä tavaroiden liikkuvuutta koskevasta järjestelmästä Pohjois-Euroopan markkinoille. Tässä yhteydessä paljastui useita erityyppisiä sääntöjenvastaisuuksia. Ensimmäinen liittyi alkoholin valevientiin Italiasta Itä-Eurooppaan. Tavaraerän saateasiakirjoissa oli leima, jonka mukaan alkoholi oli jo viety pois yhteisön alueelta. Tosiasiassa alkoholi oli siirretty liikkuvuutta koskevan järjestelmän ulkopuolelle ja toimitettu laittomasti Pohjoismaihin. Tämäntyyppinen salakuljetus on kuitenkin vähenemään päin, koska tullin tutkimusyksiköiden on melko helppo selvittää, mihin tuotteet on viety. Toinen sääntöjenvastaisuus on alkoholin pakkausmerkintöjen väärentäminen ja ilmoittaminen kuljetusasiakirjoissa esimerkiksi 'tomaattikastikkeena' tai 'muina tavaroina'. Tämäntyyppisessä petoksessa alkuperätislaamolla laadittuihin saateasiakirjoihin lyödään väärä leima, jossa on toisessa jäsenvaltiossa toimivan keksityn vastaanottajan nimi ja alv-tunnus. Kolmas sääntöjenvastaisuus liittyy sekin alkoholin valevientiin. UCLAF totesi muun muassa yhdessä tapauksessa, että kuorma-autoja oli ajettu tyhjinä Italiasta Sloveniaan ja saateasiakirjat oli leimattu rajanylityksen yhteydessä. Näin vapautui alkoholierä, jota ei ollut ilmoitettu, myytäväksi Pohjois-Euroopan mustassa pörssissä. Tämän tapauksen yhteydessä UCLAF koordinoi tietojenvaihtoa, joka johti rikollisjärjestön johtohenkilöiden pidätykseen Sloveniassa ja syyttämiseen petoksen avulla saatujen rahojen pesusta. Marraskuussa 1998 työryhmä sai Italian viranomaisilta tiedon uusista Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja Irlantiin suuntautuvaa alkoholin salakuljetusta koskevista tutkimuksista. Työryhmä osallistui jutun tutkimuksiin Italiassa, Ranskassa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Irlannissa, Belgiassa ja Alankomaissa. Tutkimusten tuloksena onnistuttiin hajottamaan Italiasta käsin toiminut rikollisjärjestö, joka vei alkoholijuomia ensin Yhdistyneestä kuningaskunnasta Alankomaihin ja Belgiaan, ja toi ne sitten takaisin Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja Irlantiin käyttäen väärennettyjä italialaisia saateasiakirjoja. Vielä kesken olevien tutkimusten perusteella petos koski noin 150 000 litraa puhdasta alkoholia. 2.1.3. Jatkettu oliiviöljy Jo vuoden 1997 vuosikertomuksessa [35] kerrottiin tapauksesta, josta kävi ilmi, miten rikollisverkostot tuovat Euroopan unioniin turkkilaista hasselpähkinäöljyä. Sitä sekoitetaan oliiviöljyyn, jolle hankitaan yhteisön kulutustukea väärin perustein. [36] Hasselpähkinäöljyä tuotiin joko "kasviöljynä" tai "auringonkukkaöljynä" useisiin Pohjois-Euroopan satamiin ja kuljetettiin sieltä säiliöautoissa oliiviöljyn tuottajamaihin. [35] 2 luku, kohta 2.1.2.2, sivu 23. [36] Neuvoston asetus (EY) N:o 1638/98, annettu 20 päivänä heinäkuuta 1998, rasva-alan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun asetuksen 136/66/ETY muuttamisesta. (EYVL 210, 28.7.1998). Oliiviöljytyöryhmä suoritti hasselpähkinä- tai auringonkukkaöljyllä jatkettua oliiviöljyä koskevia jatkotutkimuksia pääasiassa Espanjassa. Asiassa paljastui uusia piirteitä, kun Ranskan tullin tutkijat selvittivät kaikki tapaukseen liittyvät kuljetukset ja toimitusten saajat. Tämän jälkeen Espanjan kansalliskaartin (Guardia Civil) vero-osasto tutki hasselpähkinäöljytoimitusten vastaanottajiksi tunnistettujen kolmen espanjalaisen yhtiön toimintaa. Tutkimuksissa paljastui, että öljykuljetukset oli hoidettu seuraavasti: tullauksen olivat hoitaneet Pohjois-Euroopassa useat eri veroparatiiseissa rekisteröidyt yhtiöt sveitsiläistenomaisuudenhoitoyhtiöiden kautta. Hasselpähkinäöljy myytiin sveitsiläiselle yhtiölle, joka myi sen edelleen kolmelle espanjalaiselle yhtiölle laskuttaen sen oliiviöljynä. Kyseiset espanjalaiset yhtiöt olivat kaikki saman tehtailijan hallinnassa. Suurin osa mainitusta öljystä oli merkitty espanjalaisen vastaanottajan kirjanpitoon "Tarragonan öljynä". Öljy sekoitettiin hänen tehtaallaan 15-50 prosentin suhteessa Espanjan markkinoilta hankittuun oliiviöljyyn. Kolmen espanjalaisen yhtiön kirjanpidossa ei ilmennyt mitään tavallisuudesta poikkeavaa, koska yhtiöt eivät olleet sen mukaan koskaan ostaneet eivätkä vastaanottaneet hasselpähkinä- tai auringonkukkaöljyä. Jatkettua oliiviöljyä myytiin sen jälkeen useille espanjalaisille tuotanto- ja pullotusyhtiöille, jotka myivät sitä oliiviöljynä, jolle he saivat aiheettomasti yhteisön kulutustukea. Vastaanottajayhtiöihin kohdistuneen laajan ratsian yhteydessä pidätettiin 13 henkilöä. Jatkotutkimuksissa selvisi, että sama henkilö johti verkoston kaikkia tärkeimpiä yhtiöitä. Myydyn öljysekoituksen lopullisesta määrästä (vielä arvioitavana) sekä hasselpähkinä- ja oliiviöljyn sekoitussuhteesta riippuen väärin perustein hankitun kulutustuen kokonaismäärä oli tutkimusten mukaan 8-14 miljoonaa ecua. Jutun päätekijät on pidätetty ja asetettu syytteeseen. 2.2. Yhteisölle koitunut vahinko budjettialoittain Sen lisäksi, että yhteisön politiikkoihin kohdistuvat petokset vaikeuttavat yhteisön talousarvion täytäntöönpanoa, ne vahingoittavat koko yhteisön uskottavuutta. Siksi komissio pyrkii suojaamaan yhteisön politiikkoja toimimalla kentällä läheisessä yhteistyössä jäsenvaltioiden erikoisyksiköiden kanssa; näillä on puolestaan yhteisön varojen suojaamiseen tarvittavat keinot ja henkilöstö. 2.2.1. Tavaroiden tullietuuskohteluun oikeuttava alkuperä (omat varat) Komissio pyrkii määrätietoisesti suojaamaan yhteisön tullietuusjärjestelmää ja selvittämään tapauksia, jossa sitä on käytetty väärin. Kuten tilintarkastustuomioistuin on todennut vuosikertomuksissaan, kehitysmaihin tai muihin maihin sovellettavat tullietuusmenettelyt ovat erityisen alttiit petoksille ja sääntöjenvastaisuuksille. Komissio koordinoi jäsenvaltioiden toimintaa muun muassa järjestämällä hallinto- ja tutkimusyhteistyön piiriin kuuluvia tarkastusmatkoja yhteisön ulkopuolisiin maihin. Tarkastukset suoritetaan läheisessä yhteistyössä jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa. [37] [37] Ks. tilintarkastustuomioistuimen kertomus varainhoitovuodelta 1994, EYVL C 303, 14.11.1995, kohta 1.21, sivu 26. Tavallisin rikos on yhteisöön tuotujen tavaroiden tullietuuskohteluun oikeuttavaa alkuperää koskeva väärä kuvaus, jonka yhteydessä esitetään virheellisiä kaupallisia asiakirjoja tai alkuperätodistuksia, jotka on joko väärennetty tai tavallisimmin saatu tuensaajamaiden viranomaisilta toiminnanharjoittajien väärien ilmoitusten perusteella. Tällaisissa tapauksissa tutkimuksiin voi osallistua useiden jäsenvaltioiden sekä yhteisön ulkopuolisten valtioiden edustajia. Tutkimukset ovat usein monitahoisia ja kestävät pitkään. Vaikka komissio on tehnyt sopimuksen hallinnollisesta yhteistyöstä kaikkien niiden maiden kanssa, joille se myöntää tullietuuskohtelun, rikolliseksi epäillyn toiminnan tutkimuksissa noudatetaan sen maan oikeusjärjestystä, jossa tutkimukset suoritetaan. Todistusaineistoa kerättäessä yhteisön tutkijat ovat erittäin riippuvaisia ulkoisista olosuhteista, kuten poliittisista ja kaupallisista eduista, paikallisen oikeusjärjestelmän toimivuudesta ja viranomaisten myötämielisyydestä. Siksi komissio on aina tähdentänyt, että tuojilla on täysi vastuu nimissään annettujen tuonti-ilmoitusten oikeellisuudesta ja että he ovat siten taloudellisesti vastuussa yhteisön budjettivaroihin kuuluvista maksuista, jotka on jätetty maksamatta. Komission ja jäsenvaltioiden viranomaisten viime vuosina tekemät tutkimukset ovat osoittaneet, että tullietuuskohteluun liittyvistä petoksista aiheutuu merkittäviä menetyksiä, jotka kasvavat vuosi vuodelta. 2.2.1.1. Autojen tuonti Komissio (UCLAF) ja jäsenvaltioiden sekä Unkarin tulliviranomaiset onnistuivat yhteistyössä selvittämään, että eräs japanilainen autonvalmistaja oli tuonut yhteisöön 58 000 autoa väärennetyillä unkarilaisilla alkuperätodistuksilla. Näin vältyttiin maksamasta 10 prosentin tulli. Yhteisön varojen kannalta tämä merkitsi 32 miljoonan ecun menetystä. Euroopan yhteisön ja Unkarin välisessä tullisopimuksessa määrätään, että Unkarista voidaan tuoda yhteisöön autoja unkarilaisella alkuperätodistuksella tullittomasti. Edellytyksenä on kuitenkin se, että muualta kuin Unkarista peräisin olevien osien arvo ei saa ylittää 40 prosenttia lopputuotteen arvosta. Japanilainen autonvalmistaja, joka oli siirtänyt tuotantonsa Unkariin vuoden 1993 lopussa ja oli alkanut käyttää yhä enemmän yhteisössä tai Unkarissa toimivia alihankkijoita, ei kuitenkaan ollut noudattanut mainittua vaatimusta tuotannon alkuvuosina. Sen sijaan valmistaja oli pyytänyt väärin perustein Unkarin viranomaisia myöntämään sille EUR1-todistuksia, joiden mukaan autot olivat unkarilaista alkuperää. Tosiasiassa autot oli valmistettu pääasiassa japanilaisista osista. Väärien ilmoitusten avulla eurooppalaiset tuojat ja konsernin tytäryhtiöt saivat aiheettomasti tullivapauden autoille, joita tuotiin yhteisön 14 jäsenvaltioon vuosina 1994-97. Petos koski valtaosaa kyseisen valmistajan yhteisöön tuoduista autoista (58 000 vuosina 1994-97 Euroopan yhteisöön tuoduista 98 000 autosta). Jäsenvaltiot ovat aloittaneet menettelyn menetettyjen tullimaksujen perimiseksi tytäryhtiöiltä ja tuojilta. Petos havaittiin UCLAFin ja jäsenvaltioiden tulliviranomaisten yhteisissä tutkimuksissa. UCLAF teki yhdessä Saksan tulliviranomaisten kanssa komission paikan päällä suorittamista tarkastuksista annetun neuvoston asetuksen (Euratom, EY) N:o 2185/96 [38] mukaisen tarkastuskäynnin erään saksalaisen toiminnanharjoittajan toimitiloihin. Yhteistyö Unkarin viranomaisten kanssa oli vakuuttava osoitus maan sitoutumisesta liittymisen valmisteluprosessiin. [38] EYVL 292, 15.11.1996. 2.2.1.2. Valkosipulin tuonti Kiinasta Vuonna 1993 komissio otti käyttöön tuontitodistusjärjestelmän, jonka avulla se seuraa Kiinasta peräisin olevan valkosipulin tuontia. [39] Komission omat tilastot ja kaupalliset tilastot osoittavat, että valkosipulin tuonti lisääntyi tuolloin äkillisesti eräistä maista, jotka olivat aikaisemmin vieneet yhteisöön vain pieniä määriä (tai ei lainkaan) valkosipulia. Aluksi viejinä olivat Iran ja Yhdistyneet arabiemiraatit, sitten Malesia ja myöhemmin Jordania ja Intia. Kaikki nämä maat sijaitsevat Kiinan toimitusreitin varrella. [39] Tällä hetkellä voimassa oleva suojatoimenpide perustuu asetukseen (EY) N:o 1137/98, 29.5.1998 (EYVL 157, 30.5.1998), jossa rajoitetaan tuontitodistusten antamista Kiinasta peräisin olevan valkosipulin tuontia varten 12 000 tonnin määrään (31.5.1999 edeltävien 12 kuukauden aikana). Komissio alkoi epäillä, että kiinalaisen valkosipulin tuontirajoituksia oli kierretty ilmoittamalla tuotteelle väärä alkuperämaa. Esimerkiksi Malesian viranomaiset ilmoittivat, että maassa ei edes viljellä valkosipulia. UCLAF koordinoi asian tutkimuksia, jotka keskittyivät Alankomaihin, Belgiaan ja Italiaan. Useissa eri jäsenvaltioissa tehdyt tutkimukset osoittivat yhtäpitävästi, että kaikki kyseiset toimitukset olivatkin Kiinasta peräisin. Eurooppalaisille tuojille oli esitetty väärennettyjä tai pätemättömiä asiakirjoja. Komissio ja jäsenvaltiot tarkkailevat edelleen valkosipulin tuontia yhteisön ulkopuolisista maista todetakseen mahdolliset sääntöjenvastaisuudet. Erästä hollantilaista tuojaa vastaan on jo pantu vireille oikeudenkäynti Portugalin viranomaisten takavarikoiman 260 tonnin valkosipulierän johdosta. Italiassa käynnistetyn rikostutkinnan yhteydessä tuojilta takavarikoitiin 1 100 tonnia valkosipulia. Tässä petoksessa ei ollut kysymys tullimaksujen kiertämistä, koska Kiinaan ja muihin yhteisön ulkopuolisiin maihin sovelletaan samoja tariffeja, vaan yhteisön valkosipulimarkkinoiden vääristämisestä. Asian vuoksi on toteutettu ennakoivia toimenpiteitä sen estämiseksi, että yhteisön markkinoille tulee tuontikiintiön ylittävää kiinalaista valkosipulia. Lainsäädäntöä on mukautettu siten, että eräiltä mailta, kuten Malesialta, Yhdistyneiltä arabiemiraateilta ja Iranilta, vaaditaan alkuperätodistukset. Tuloksena on ollut valkosipulin tuonnin huomattava väheneminen lyhyessä ajassa. 2.2.1.3. Kiinalaiset tekstiilituotteet Sääntöjenvastaisuudet tällä alalla näyttävät yleistyneen viime aikoina. Sääntöjenvastaisuudet perustuvat tuojan väärään ilmoitukseen tavaroiden alkuperästä. Tavoitteena on kiertää määrälliset rajoitukset (joista säädetään tuontilisenssien myöntämistä Euroopan unioniin koskevissa säännöksissä) ja välttää polkumyyntitullit tai muut tullimaksut. Petoksista saatava hyöty voi olla ratkaisevaa alan kaupassa: olemattomien tai alennettujen tuontimaksujen ja määrällisten rajoitusten puuttumisen yhdistelmä tuo petoksen tekijöille välitöntä etua sääntöjä noudattaviin kilpailijoihinsa verrattuna. Tästä osoituksena on Malediiveilta jälleenlaivattujen kiinalaisten tekstiilituotteiden tapaus. Yhteisön suorittaman tarkastuskäynnin yhteydessä selvisi, että noin 18,5 miljoonaa T-paitaa käsittävä tavaraerä, joka tuotiin Euroopan unioniin Malediiveilta peräisin olevana, ei ollut koskaan käynytkään Malediivien alueella. Tämän jälkeen UCLAFin ja jäsenvaltioiden tullitutkimusyksiköiden yhdessä yhteisön ulkopuolisten valtioiden viranomaisten kanssa tekemät tutkimukset osoittivat, että kyseiset tekstiilituotteet olivat alun perin lähtöisin Kiinan kansantasavallasta. Väärällä alkuperäilmoituksella, jonka mukaan ne oli valmistettu Malediiveilla, oli näin kahtalainen vaikutus: se mahdollisti aiheettoman tullietuuskohtelun ja kiinalaisia tekstiilituotteita koskevien yhteisön tullikiintiöiden kiertämisen. 2.2.1.4. Tonnikalasäilykkeiden tuonti Turkista [40] [40] Ks. vuosikertomus 1996, 3 luku, kohta 3.2.2, sivu 33. Vuonna 1998 ilmi tulleiden tapausten perusteella vaikutti siltä, että jo vuonna 1996 paljastunut petosmenettely oli otettu uudelleen käyttöön. Uudet tarkastukset olivat siis tarpeen. Yhteisön tarkastuskäynti kesäkuussa 1998 vahvisti, että turkkilaiset viejät jatkoivat laitonta toimintaansa, vaikka vastaavanlaisia väärinkäytöksiä oli paljastunut jo vuonna 1996. Turkin viranomaisille ja yhteisön tutkijoille tuotteiden alkuperän todisteena esitetyn kirjanpitoaineiston analyysi osoitti, että muutamat asiakirjat eivät olleet todenmukaisia. Asetuksen N:o 2185/96 mukaisesti Ranskassa ja Espanjassa tehdyt tarkastukset vahvistivat sittemmin tämän johtopäätöksen oikeaksi. Jäsenvaltioita kehotettiin aloittamaan perimismenettely ja toteuttamaan kyseistä tuontia koskevat tarvittavat toimet. 2.2.2. Yhteinen maatalouspolitiikka 2.2.2.1. Lihan vienti Jordaniaan Tarkasteltaessa naudanlihan tuettua vientiä Jordaniaan ilmenee, että vuodesta 1991 alkaen viennin määrän kasvu ei ole missään suhteessa paikalliseen kulutukseen. Tutkimuksia ei ollut voitu aloittaa välittömästi, koska yhteisöllä ei ollut Jordanian kanssa keskinäistä avunantoa koskevaa sopimusta eikä petoksista ollut konkreettisia todisteita. Jonkin aikaa sitten UCLAF sai kuitenkin pitävän vahvistuksen petosepäilyilleen. Tieto esitettiin Jordanian viranomaisilla, jotka antoivat yhteisölle luvan suorittaa tarkastuskäynnin maassa. Kun tarvittavat asiakirjat oli kerätty jäsenvaltioilta, tarkastuskäynti tehtiin helmi-maaliskuussa 1998. Sen aikana selvisi, että tulli-ilmoitus oli tehty noin 38 000 tonnista naudanlihaa ja 3 300 tonnista siipikarjanlihaa, joita ei ollut tarkoitettu Jordaniassa käytettäviksi. Saapumisilmoitukset, jotka oli esitetty maksajavirastoille vientitukien saamiseksi, olivat joko väärennettyjä tai puutteellisia. Tavallisimmin paikallinen toiminnanharjoittaja antoi tullille tuonti-ilmoitusluonnoksen, jonka perusteella sille annettiin kirjaamisnumero. Sen jälkeen tuoja pyysi menettelyn mitätöimistä ja teetti jälleenvientiasiakirjan. Tullia ei peritty, ja vaikka tulliasiakirjoissa ei ollut lopullista hyväksyntää osoittavaa allekirjoitusta, eurooppalaiset viejät saivat todisteena tavaran saapumisesta kopion asiakirjasta, joka mitätöitiin välittömästi tämän jälkeen. Joissakin tapauksissa passitusilmoitus tehtiin heti aluksi. Hyväksytyt kansainväliset valvontalaitokset laativat viejien pyynnöstä todistuksen, jonka mukaan tuotteet oli luovutettu kulutukseen. Todistuksessa viitattiin nimenomaisesti passitusilmoitukseen, jonka todellista luonnetta ja tarkoitusta ei mitenkään voitu arvata. Noudatettaessa tavanomaista sääntöjenmukaista menettelyä Jordanian viranomaisten valtuuttama virkailija antaa toiminnanharjoittajalle todistuksen tuontimuodollisuuksien suorittamisesta, kun tulliselvitysmenettely on saatettu loppuun ja tullimaksut suoritettu. Viejät eivät tietenkään käyttäneet tätä menettelyä. Kaikissa kyseessä olevissa tapauksissa (kahta lukuun ottamatta) tavaroiden varsinainen määräpaikka oli Irak. Kauppasaarron kiertämiseksi ja vientituen saamiseksi toiminnanharjoittajat tekivät valetulliselvityksen Jordaniassa. Perusteettomia vientitukia maksettiin yhteensä noin 65 miljoonaa ecua. 2.2.2.2. Viinin vienti [41] [41] Ks. vuosikertomus 1996, 3 luku, kohta 3.1.6, sivu 32. Viinin valevientiä Itä-Euroopan maihin koskevia tutkimuksia laajennettiin koskemaan kaikkea viinin vientiä irtotavarana Italiasta vuosina 1992-95. Tutkimukset on nyt saatu päätökseen. Useihin jäsenvaltioihin (Ranska, Kreikka, Italia) ja yhteisön ulkopuolisiin maihin (Slovenia, Kroatia, Romania, Makedonia [42] ja Venäjä) suuntautuneiden tarkastuskäyntien yhteydessä selvisi, että suurinta osaa (80 %) näihin maihin viedystä viinistä ei ollut luovutettu kulutukseen määräpaikassa sääntöjen mukaisesti. Viinille oli laadittu väärät tai puutteelliset saateasiakirjat ja siihen oli sovellettu väliaikaisen maahantuonnin menettelyä, minkä jälkeen se oli jälleenviety tai myyty mustassa pörssissä. [42] Näihin maihin vietävästä viinistä maksettavat vientituet kumottiin viinialan vientitukien vahvistamisesta annetun asetuksen (ETY) N:o 2137/93 muuttamisesta 31.1.1994 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 213/94 (EYVL 27, 1.2.1994). Osaa viinistä (10 %) ei purettu määräsatamissa, vaan se kuljetettiin Sveitsiin, jonne vietävästä viinistä ei makseta vientitukia. Vientitukien saamiseksi esitettiin kulutukseen luovuttamista koskevat väärennetyt asiakirjat. Loput viinistä (10 %) osoittautui korviketuotteeksi, joka oli laadultaan ja muilta ominaisuuksiltaan vientitukikelvotonta. Väärinkäytökset koskevat 80 prosenttia kaikesta Italiasta mainittuihin maihin viedystä viinistä (noin 350 000 hehtolitraa). Neljä yhtiötä on asetettu syytteeseen; näistä kahdella on yhteyksiä järjestäytyneeseen rikollisuuteen. Menettely vientitukina aiheettomasti maksettujen 6,5 miljoonan ecun takaisin perimiseksi on aloitettu. Oikeudenkäynnit kyseisiä yhtiöitä vastaan ovat nyt ratkaisuvaiheessa. Komissio toimii asiassa yhteistyössä oikeusviranomaisten kanssa, ja tutkimuksiin osallistuneita UCLAFin virkailijoita on kuultu syyttäjän todistajina. Yhteisön ulkopuolisiin maihin tehtyjen tarkastuskäyntien aikana kerättyjä asiakirjoja ja ilmoituksia on käytetty syytöksiä tukevana todistusaineistona. 2.2.2.3. Peruna - tärkkelys Vuoden 1997 lopussa laadittujen tärkkelysmarkkinoita koskevien selvitysten mukaan tärkkelyksen valmistukseen tarkoitetun perunan ylituotanto Alankomaissa oli noin 200 000 tonnia. Maa on perinteisesti suuri tärkkelyksen tuottaja. Maan teollisuus ei voinut ottaa ylijäämää jalostettavaksi, koska kansallinen tärkkelyskiintiö oli jo täynnä. Vuoden 1998 alussa UCLAF sai tietoonsa, että perunaylijäämä oli ilmeisesti kadonnut Alankomaiden markkinoilta. Epäiltiin, että osa perunoista oli kuljetettu Saksaan, jonka markkinoilla oli jonkin verran pulaa tärkkelyksestä. Komissio otti yhteyttä Saksan viranomaisiin ja UCLAF aloitti Saksan tärkkelysalan tutkimukset yhteistyössä maan viranomaisten kanssa. Tutkijat paljastivat joitakin sääntöjenvastaisuuksia ja osoittivat, että suuria määriä alkuperältään alankomaalaista perunaa oli todellakin kuljetettu Saksaan. Perunat oli toimitettu saksalaisille yrityksille ja jalostettu tärkkelykseksi yhteisön tuella. Saksan viranomaiset ovat jo perineet takaisin 1,5 miljoonaa ecua perusteettomasti maksettuja tukia. UCLAFin ja Saksan viranomaisten yhteiset tutkimukset jatkuvat edelleen. Kyseessä on yhteensä usean miljoonan ecun summa, kun mukaan lasketaan sekä perusteettomasti maksettu tuki että komission asetuksessa (EY) N:o 97/95 [43] säädetyt sakot. [43] Komission asetus (EY) N:o 97/95, annettu 17 päivänä tammikuuta 1995, neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1766/92 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä perunantuottajille maksettavan vähimmäishinnan ja tasausmaksun osalta sekä perunatärkkelystuotannon kiintiöjärjestelmästä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1868/94 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä (EYVL 16, 24.1.1995). 2.2.2.4. Maitokiintiöt UCLAF tutki yhteistyössä Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten (Intervention Board) kanssa epäilyksiä, jotka koskivat Pohjois-Irlannissa toimivan yhtiön harjoittamaa maidon ja maitotuotteiden myyntiä Irlannissa toimivalle tytäryhtiölleen. Tarkastuksissa käytiin läpi yhtiön kirjanpito ja maidon myyntiä koskevat asiakirjat. Niitä vertailtaessa kävi ilmi, että vuosina 1995-97 myytyjen suurten kermamäärien rasvapitoisuutta koskevissa merkinnöissä oli eroja. Irlannissa sijaitsevan tytäryhtiön toimitiloissa tehdyissä jatkotutkimuksissa paljastui, että maidon rasvapitoisuus oli järjestelmällisesti ilmoitettu todellista alhaisemmaksi, mikä mahdollisti yhteisön talousarvioon maksettavan veron kiertämisen. Pohjoisirlantilainen yhtiö oli liioitellut kermatoimitustensa rasvapitoisuutta salatakseen maidon ylimääräisen rasvapitoisuuden ja välttääkseen petoksen paljastumisen toimitusten lähettämisen ja saapumisen yhteydessä tehdyissä tarkastuksissa, jotka koskivat yksinomaan rasvan määrää. UCLAFin ja Irlannin maatalousministeriön suorittamissa yksityiskohtaisissa tuottajayhtiön kirjanpidon tarkastuksissa selvisi, että maidon rasvapitoisuutta koskevat väärät ilmoitukset markkinointivuosina 1995-96 ja 1996-97 olivat aiheuttaneet yhteisön talousarviolle 2,2 miljoonan ecun menetykset. Yhtiö maksoi tämän summan toukokuussa 1998. 2.2.3. Rakennepolitiikat 2.2.3.1. Ammattioppilaitosten rahoitustuki Euroopan sosiaalirahastosta (ESR) Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten suostumuksella eräs ammatillinen oppilaitos osallistui vuosina 1994-96 kymmeneen hankkeeseen, joihin myönnettiin yhteensä 2,1 miljoonaa ecua ESR:n varoista. Koska epäiltiin, että oppilaitos oli toiminut sääntöjenvastaisesti ja harjoittanut huonoa hallintoa varojen hankinnan yhteydessä, UCLAF suoritti kansallisten viranomaisten avustuksella tarkastuksen, joka koski oppilaitoksen kaikkea toimintaa. UCLAFin tärkein huomio oli se, että ESR:n varoja oli käytetty väärin, koska sosiaalirahaston tuella rahoitettuja kursseja ei voitu erottaa mitenkään oppilaitoksen tavanomaisesta toiminnasta sen enempää sisältönsä kuin kursseille osallistuneiden opiskelijoidenkaan puolesta. Osallistujat valittiin sattumanvaraisesti oppilaitoksen tietokannasta eivätkä osastot, joihin he olivat kirjoittautuneet, olleet tietoisia heidän asemastaan. Ei siis voitu osoittaa, että ainoatakaan ESR-kurssia oli järjestetty. Komissio aloitti neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4253/88 [44] 24 artiklan mukaisen menettelyn tuen peruuttamiseksi tai pienentämiseksi ja perusteettomasti maksettujen summien takaisin perimiseksi. Yhdistynyttä kuningaskuntaa kehotettiin tarkistamaan tämäntyyppisten hankkeiden hyväksymisperusteita, kun esimerkiksi oppilaitoksen luonteen vuoksi ESR-toimintaa ei voida selvästi erottaa oppilaitoksen pääasiallisesta toiminnasta. Myös kansallisten viranomaisten suorittamaa ESR-hankkeiden valvontaa on tehostettava. Valvonta ulotetaan myös pariinkymmeneen muuhun Yhdistyneessä kuningaskunnassa sijaitsevaan oppilaitokseen, joissa on saattanut sattua samantyyppisiä väärinkäytöksiä. [44] EYVL 374, 31.12.1988, sivut 1-14. Tapaus osoittaa, että rakennerahastoista rahoitettujen hankkeiden eri toteutusvaiheissa on tehtävä perusteellisia kansallisia tarkastuksia. Jos tarkastukset ovat puutteellisia, komission on tartuttava toimeen. 2.2.3.2. Euroopan sosiaalirahasto: Alankomaat, Rijnmond ja Gelderland -alueet Komissio tarkasti Rijnmondin ja Gelderlandin alueilla Alankomaissa Euroopan sosiaalirahaston osaksi rahoittamien ammattikoulutushankkeiden tilit vuonna 1998. Tilintarkastuksen yhteydessä paljastui sääntöjenvastaisuuksia. Tilanneanalyysin perusteella komissio laajensi tilintarkastuksen koskemaan myös muita hankkeita ja pyysi kansallisia viranomaisia tarkastamaan kaikki kyseisillä alueilla toteutetut yhteisrahoitushankkeet. Lisätarkastuksissa paljastui laajamittaisempia sääntöjenvastaisuuksia (menojen, julkisen rahoituksen ja koulutustuntien paisuttelu) ja kansallisen tarkastusjärjestelmän toimivuuteen liittyviä ongelmia. Asiassa on käynnistetty neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4253/88 24 artiklan mukainen menettely noin 2,5 miljoonan ecun suuruisen tuen keskeyttämiseksi, pienentämiseksi tai peruuttamiseksi. Alankomaan viranomaiset ovat sopineet komission kanssa ottavansa välittömästi käyttöön asetuksen (ETY) N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (ETY) N:o 2082/93 [45], ja asetuksen (EY) N:o 1681/94 säännösten mukaisen menettelyn ESR:n ja muun rakennepolitiikan alalla sattuneiden sääntöjenvastaisuuksien saattamiseksi komission tietoon. [45] EYVL 193, 31.7.1993. Asia on viety myös oikeuteen. 2.2.3.3. EMOTR-ohjausosasto Vuonna 1997 aloitetut tutkimukset, jotka koskevat neuvoston asetuksen N:o 4256/88 [46] 8 artiklan nojalla EMOTR-ohjausosaston rahoittamia pilotti- ja mallihankkeita, ovat edelleen käynnissä, ja niitä on laajennettu uusiin hankkeisiin. [46] EYVL 374, 31.12.1988, sivut 25-28. Tutkimukset ovat vahvistaneet aikaisempien vuosien havainnot yritysverkostoista, joilla on samat omistajat tai johtajat. Monet näistä ovat veroparatiiseissa rekisteröityjä yhtiöitä, jotka on perustettu hankkeen hyväksymisen yhteydessä, ja joiden yksinomaisena tarkoituksena on hankkia yhteisön rahoitusta käytännössä olemattomia palveluja varten. Saatua rahoitusta kierrätettiin yrityksestä toiseen, kunnes osa varoista katosi ketjusta. Rahoja siirreltiin tekaistulla sisäisellä laskutuksella ilman edeltävää sopimusta ja joskus ilman edes tarvittavia toiminnallisia valmiuksia tai tekniikoita. Komission vaatimusten mukaista yksityistä yhteisrahoitusta ei ollut lainkaan. Vain pieni osa menoista pystyttiin perustelemaan. Toimintaan kuului järjestelmällistä asiakirjojen väärentämistä, ylilaskutusta ja verkostoon kuuluvien yritysten keskinäistä laskutusta olemattomista palveluista. Petosverkostoon osallisena oli myös veroparatiiseissa rekisteröityjä suhdetoimintayrityksiä, jotka toimivat välittäjinä tuensaajien ja komission välillä. Komissio otti yhteyttä Espanjan, Italian ja Portugalin viranomaisiin jo vuonna 1997. Asiaa koskevat tutkimukset näissä maissa ovat edelleen käynnissä. Vuonna 1998 komissio otti yhteyttä myös Ranskan oikeusviranomaisiin muita asetuksen 4256/88 8 artiklan mukaisia hankkeita koskevien tutkimusten yhteydessä. Lisäksi viiden maan syyttäjäviranomaiset kokoontuivat UCLAFin aloitteesta EY:n perustamissopimuksen 209 a artiklan [47] mukaisesti. Tavoitteena oli selvittää, miten asian oikeuskäsittely oli edistynyt, ja koordinoida sitä. [47] Amsterdamin sopimuksen myötä 1.5.1999 voimaan tulleen numeroinnin mukaan EY:n perustamissopimuksen 280 artikla. Joidenkin tuensaajayritysten verkostojen huomattiin saaneen hankkeilleen yhteisön tukea myös tutkimustoimintaa varten; Italian oikeusviranomaisiin oli otettu yhteyttä myös tästä syystä. Yksi syyttäjäviranomainen on jo nostanut syytteen verkoston päätekijöitä vastaan. Komissio on purkanut hankkeita koskevat tukipäätökset ja perinyt takaisin perusteettomasti maksetut summat neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4253/88 24 artiklan nojalla sitä mukaa kun tutkimusten tulokset ovat antaneet tähän aihetta. Komissio on tehnyt 20 rikostutkinnan alaisen hankkeen osalta 19 päätöstä tuen peruuttamisesta ja yhteensä 10 683 525 ecun takaisin perimisestä. 2.2.3.4. Leader I -yhteisöaloite Asetuksen N:o 4256/88 8 artiklan nojalla suoritettujen tutkimusten yhteydessä UCLAF sai tietoja eräistä Leader I -yhteisöaloitteesta [48] rahoitetuista italialaisista hankkeista. UCLAFin analysoitua tiedot komissio päätti tehdä asiasta uuden tutkimuksen. [48] Yhteisöaloitteet ovat yhteisön rakennepolitiikan eri alojen välineitä. Vuonna 1989 perustetusta Leader I -aloitteesta rahoitetaan paikallisten toimintaryhmien kehittämiä ja hallinnoimia maatalouden kehityshankkeita. Pääpaino on innovatiivisilla, esikuvallisilla ja siirrettävillä toimenpiteillä. Tutkimuksen tavoitteena oli selvittää erään 8 artiklaan perustuvan hankkeen ja useiden Leader I -yhteisöaloitteesta rahoitettujen hankkeiden mahdollisia päällekkäisyyksiä. Paikalla tehdyissä tutkimuksissa paljastui vakavia ongelmia. Suuri osa ilmoitetuista menoista oli tosiasiassa ollut hanketta vetävän yrityksen yleiskuluja. Ohjelman hallinnoinnin yhteydessä oli tavoiteltu yksityistä etua. Useita toimia koskevat sopimukset edunsaajien kanssa oli allekirjoitettu vasta määräajan päätyttyä. Nämä toimet eivät siis olleet tukikelpoisia. Monien toimien peruuntumisen vuoksi ohjelman toteutumisaste oli erittäin alhainen. Rahaa käytettiin yleiskuluihin, suunnitteluhankkeisiin ja selvityksiin, mutta konkreettisesti toteutuneita hankkeita oli hyvin vähän verrattuna alkuperäiseen tavoitteeseen. Määrärahoja oli sidottu yhteensä 2 miljoonaa ecua. 2.2.3.5. Kalatalouden ohjauksen rahoitusväline (KOR) - vesiviljely - ylilaskutus laitteista Komission tietoon tuli, että neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3699/93 [49] mukaista vesiviljelyn investointitukia saaneisiin hankkeisiin liittyi ongelmia. Analysoituaan tiedot UCLAF aloitti asiaa koskevat tutkimukset. [49] Neuvoston asetus (EY) N:o 3699/93, annettu 21 päivänä joulukuuta 1993, yhteisön kalastus- ja vesiviljelyalaa sekä niiden tuotteiden jalostusta ja kaupan pitämistä koskevien rakenteellisten tukitoimenpiteiden perusteista ja edellytyksistä (EYVL 346, 13.12.1993). Kysymys oli Kreikan esittämistä hankkeista, joiden rahoituksesta 34 prosenttia tuli yhteisön talousarviosta, 11,3 prosenttia jäsenvaltion talousarviosta ja loput yksityisiltä sijoittajilta. Komission tutkimuksissa paljastui, että Irlannista peräisin olevista vesiviljelylaitteista oli laskutettu huomattavaa ylihintaa. Toimittaja oli laskuttanut viidelle hankkeelle toimitetuista laitteista yhteensä 2 287 000 ecua. Saman toimittajan laskuja oli myös muiden Kreikassa ja eräässä kolmannessa jäsenvaltiossa yhteisrahoitettujen KOR-hankkeiden kirjanpidossa. Kavallettujen varojen yhteismäärää selvitetään parhaillaan. Tutkimuksissa kävi ilmi, että petoksen oli kehitellyt laitteiden toimittaja paikallisen edustajansa välityksellä jäsenvaltiossa, josta tuensaajat olivat kotoisin. Kyseinen edustaja ei ollut virallisesti hankkeessa mukana. Sekä toimittaja että tuensaajat hyötyivät järjestelystä: edellinen sai tuotteilleen ostajia ja jälkimmäiset pystyivät rahoittamaan laitteiden hankinnan kokonaisuudessaan yhteisön tuella ja kansallisella tuella. Jälleen kerran voitiin todeta, että myös rakennerahastojen alalla yhdessä jäsenvaltiossa tapahtunut petos voi johtaa tutkimuksiin useissa muissa jäsenvaltioissa. Tutkimus osoitti, että alalla, jolla yhteisö tukee paikallistasolla toimiviin yrityksiin tehtäviä investointeja, ensi näkemältä pelkästään paikalliselta vaikuttavalla tapauksella saattaa olla yhteyksiä useampiin jäsenvaltioihin. 2.2.4. Välittömiin menoihin kohdistuvat petokset Välittömillä menoilla tarkoitetaan maksuja, jotka suoritetaan tuensaajille komission yksiköiden suoraan hoitamien ja valvomien sopimusten nojalla. Niiden osuus yhteisön kaikista menoista vuonna 1998 oli noin 13 prosenttia. Näistä menoista on käyty viime aikoina laajaa polemiikkia toimielinten sisällä ja julkisessa sanassa. Koska jäsenvaltiot eivät suoraan osallistu näiden menojen hoitamiseen, petoksiin ja muihin sääntöjenvastaisuuksiin syyllistyneiden saattaminen vastuuseen teoistaan jää toimielinten tehtäväksi. Tilintarkastustuomioistuin ja komissio toimivat asiassa yhteistyössä: toimielimet ovat sopineet keskenään, että tilintarkastustuomioistuin ilmoittaa komissiolle (UCLAFille) virallisesti kaikista tarkastustensa yhteydessä havaituista sääntöjenvastaisuuksista. Kuten tiedetään, UCLAF on tehnyt useita komission yksiköiden sisäistä toimintaa koskevia tutkimuksia, joiden yhteydessä havaittiin muutamia tapauksia, joissa oli esiintynyt vakavia väärinkäytöksiä ja huonoa hallintoa. [50] Tapausten vuoksi Euroopan parlamentti otti esille sääntöjenvastaisuudet, joita oli esiintynyt joidenkin yhteisöohjelmien (mm. ECHOn ja Leonardo-ohjelman) hallinnossa. [50] Ks. kohta 0. 2.2.4.1. Leonardo Da Vinci -ammattikoulutusohjelma Komissio käynnisti Leonardo da Vinci -ohjelman vuonna 1995 tavoitteena tukea jäsenvaltioiden aloitteita ammattikoulutuksen alalla. Tarjouskilpailun perusteella tehtiin sopimus belgialaisen yrityksen kanssa teknisen avun toimiston perustamisesta avustamaan komissiota ohjelman hallinnoinnissa. Sopimuksen mukaan yritykselle oli määrä maksaa palvelusta noin 7 miljoonaa ecua vuodessa. Teknisen avun toimiston hallintoa ja toimintaa koskevissa vuosina 1997 ja 1998 tehdyissä tarkastuksissa komission tarkastusyksiköt havaitsivat, että toimiston maksuliikenteen sisäisessä valvonnassa ja muun toiminnan valvonnassa oli puutteita, mikä mahdollisti sääntöjenvastaisuuksien esiintymisen toimiston sisällä. Nämä sääntöjenvastaisuudet tulivat ilmi komission suorittamissa tarkastuksissa. Perusteellisten tutkimusten jälkeen UCLAF totesi, että neljä tapausta saattaa antaa aihetta rikosoikeudellisiin seuraamuksiin. Tapauksia koskevat tiedot toimitettiin Belgian oikeusviranomaisille, jotka käynnistivät rikostutkinnan. 2.2.4.2. Teleliikenteen tutkimusta koskevat menot Tilintarkastustuomioistuimen teleliikennealasta vastaavalle komission jäsenelle osoittamien huomautusten johdosta komission yksiköt suorittivat useita komission ja kahden kreikkalaisen yritysryhmän välillä tehtyihin sopimuksiin liittyviä tutkimuksia. Komissio selvitti, että kyseiset ryhmät (joihin kuului pääasiassa pieniä ja keskisuuria yrityksiä) olivat tehneet useiden komission pääosastojen kanssa lukuisia eri säädöksiin perustuvia sopimuksia. Ensimmäinen ryhmä, joka koostuu kahdesta kreikkalaisesta pienyrityksestä, on sopimuspuolena 17 eri sopimuksessa. Useimmat näistä ovat kustannustenjakoperiaatteella toteutettavia tutkimussopimuksia, joita on tehty eri säädösten nojalla kolmen eri pääosaston kanssa. Tästä aiheutui yhteisölle yli 4 miljoonan ecun ylimääräiset kustannukset. Toinen ryhmä muodostuu kolmesta pienyrityksestä, joista kaksi toimii Kreikassa ja yksi Belgiassa. Se on tai oli osallisena 21 kustannustenjakoperiaatteella toteutettavassa tutkimussopimuksessa, joita on tehty eri säädösten nojalla neljän eri pääosaston kanssa, sekä lisäksi seitsemässä muussa Pact- [51] tai Leonardo-ohjelmaan [52] liittyvässä sopimuksessa. Näistä hankkeista on aiheutunut yhteisölle yli 6 miljoonan ecun kustannukset. [51] Neuvoston päätös 93/45/ETY (EYVL 16, 25.1.1993, sivu 55). [52] Neuvoston päätös 94/819/EY (EYVL 340, 29.12.1994, sivu 8). Komissio on tutkinut yhdessä Kreikan viranomaisten kanssa kummankin yritysryhmän toimintaa. Tulokset vahvistivat, että ryhmät olivat esittäneet hyväksyttäväksi perustelemattomia ja järjestelmällisesti paisuteltuja kuluja. Vaikka kumpikaan ryhmä ei ollut esittänyt asianmukaisia rahoitus- ja pankkitositteita, voitiin todeta, että niiden ilmoittamat työvoimakulut ja yleiskulut eivät olleet missään suhteessa tosiasiallisiin kuluihin. Esimerkiksi ensin mainittu ryhmä oli ilmoittanut työvoimakulut sopimuksissa keskimäärin viisinkertaisiksi johtajille ja työntekijöille maksettuihin palkkoihin verrattuna. Jälkimmäinen ryhmä oli puolestaan sääntöjenvastaisesti pitänyt itsellään joidenkin hankkeiden muille osallistujille tarkoitettuja varoja. Tositteiden puuttumisen vuoksi Kreikan viranomaiset tutkivat parhaillaan, tapahtuiko asiassa myös veropetos. Komissio on puolestaan purkanut sopimussuhteensa molempiin yritysryhmiin ja määrännyt perusteettomasti maksetut summat perittäväksi takaisin. 2.2.5. Sisäisiä näkökohtia käsittävät tutkimukset Komission suoraan hoitamia menoja koskevissa tutkimuksissa paljastui useissa tapauksissa huonoa hallintoa, joka antoi aihetta epäilyksiin vakavista väärinkäytöksistä. Muutamiin tapauksiin liittyi komission sisäisiä näkökohtia. Komissio tarkisti tämäntyyppisiä tutkimuksia koskevia menettelysääntöjään UCLAFin suorittamista tutkimuksista 14 päivänä heinäkuuta 1998 tehdyllä päätöksellä [53]. [53] Ks. asiakirja C(1998) 2049/5, 13.7.1998. 2.2.5.1. Komission rakennusten vartiointisopimus Elokuussa 1997 Belgian lehdistössä esitettiin väitteitä, joiden mukaan komission rakennusten vartiointisopimuksen tekemiseen vuosiksi 1992-97 liittyi oman edun tavoittelua. UCLAFin ja komission varainhoidon valvojan tilintarkastusyksikön yhteiset tutkimukset paljastivat lukuisia sääntöjenvastaisuuksia. Sopimuksen arvo oli 80 miljoonaa ecua viiden vuoden aikana. Palvelun suorittaja valittiin tarjouskilpailun ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean puoltavan lausunnon perusteella. Komitean tehtävänä on varmistaa, että komission sopimussuhteisiin sovellettavia menettelysääntöjä noudatetaan. Komission sisäisissä tutkimuksissa, jotka koskivat erityisesti sopimuksen täytäntöönpanosta ja seurannasta vastuussa olevaa turvallisuustoimistoa, todettiin alustavasti seuraavat komission sisäisten toimintasääntöjen rikkomukset: - sopimukseen lisättyihin liitteisiin sisältyi lausekkeita, jotka eivät olleet komission erityisyksiköiden (neuvoa-antava komitea ja varainhoidon valvonta) hyväksymän sopimuksen mukaisia - henkilökuntaa oli käytetty suorittamaan turvallisuustoimiston hallinnollisia tehtäviä noudattamatta työhönottosääntöjä, jotka koskevat ulkopuolisten palvelun suorittajien käyttämistä tällaisiin tehtäviin poikkeustapauksissa. Toisena sopimuspuolena ollutta yritystä koskevissa tutkimuksissa kävi kiistattomasti ilmi, että sääntöjenvastaisuuksia oli sattunut tarjousten käsittelyn sekä sopimuksen laatimisen ja täytäntöönpanon eri vaiheissa. Tutkimuksen tulokset toimitettiin välittömästi Brysselin yleiselle syyttäjälle, joka aloitti tapauksen tutkinnan vuoden 1999 alussa selvittääkseen, olivatko komission tai yrityksen edustajat osallisina petokseen. Samaan aikaan komissio käynnisti kurinpitomenettelyn neljää virkamiestä vastaan. 2.2.5.2. Yhteisön ulkopuolisten maiden avustusohjelmiin tarkoitettujen varojen kavaltaminen UCLAF käynnisti tutkimukset saatuaan tietää epäilyistä, jotka koskivat neljään yhteisön humanitaarisen avun toimiston ECHOn hallinnoimaan sopimukseen liittyvien varojen katoamista. Sopimukset oli tehty vuosiksi 1993-95. Yksi niistä koski Afrikan suurten järvien alueelle ja kolme entisen Jugoslavian alueelle tarkoitettua humanitaarista apua. Dublinissa ja Luxemburgissa lokakuussa 1997 tehdyt alustavat tarkastukset osoittivat, että osa varoista oli käytetty sääntöjenvastaisesti rahoittamaan komission ulkopuolisen henkilöstön työskentelyä komission lukuun komission tiloissa ja muualla. Lisäksi paljastui, että epäilyksenalaisella luxemburgilaisella yhtiöllä oli ollut jo yli 20 vuoden ajan varsin merkittäviä sopimuksia myös komission muiden yksiköiden kanssa. Sopimusten yhteisarvo oli useita miljoonia ecuja. ECHO oli myöntänyt tämän yhtiön ja sen peiteyhtiöiden toimintaan yhteensä 2,4 miljoonaa ecua. Tammikuun 1998 lopussa entiseen Jugoslaviaan tehdyn tarkastusmatkan aikana paljastui, että aluetta koskevien kolmen sopimuksen mukaisia toimia ei ollut toteutettu, ja että loppuraporteissa mainittuja henkilöitä ja laitteita ei ollut käytetty ilmoitettuihin tarkoituksiin. Helmi-maaliskuussa 1998 kuultiin virkamiehiä, jotka olivat olleet ECHOssa joko asemansa puolesta tai toiminnallisesti vastuussa kyseisten sopimusten täytäntöönpanosta. Kuulemiset vahvistivat, että osa sopimusten perusteella myönnetystä tuesta oli käytetty ulkopuolisen henkilöstön sääntöjenvastaiseen palkkaamiseen (ECHOn toimintaan Brysselissä vuosina 1992-95 osallistui tällä tavoin komission sisä- ja ulkopuolella kaikkiaan 31 henkeä, kun ECHOlla ei toimintansa alkuvuosina ollut riittävästi henkilökuntaa). Asiakirjojen puuttumisen vuoksi kaikkien varojen käyttöä ei pystytty selvittämään huolimatta yrityksistä rekonstruoida tapahtumien kulku. Esitetyt arviot jäivät tosiasiassa käytettyjen varojen määrää pienemmiksi. Mainittujen neljän sopimuksen täytäntöönpanosta vastaavan luxemburgilaisen yhtiön toimitiloihin tehtiin maaliskuun lopun ja toukokuun alun välillä 1998 asetuksen N:o 2185/96 mukainen tarkastuskäynti. Tarkastajille ei esitetty ainuttakaan sellaista kirjanpitoa vientiä, joka olisi osoittanut sopimuksen täytäntöönpanosta yhtiölle suoritetut maksut aiheellisiksi. Tapaukseen liittyy myös sivujuonne, jota tutkittiin kesäkuun 1998 lopussa. Tällöin kävi ilmi, että mainittujen neljän sopimuksen varainhoidosta vastuussa ollut ECHOn virkamies oli saanut asiassa suoraan osallisina olevilta yhtiöiltä palkkioita töistä, joita ei ilmeisesti koskaan ollut tehty. Kyseinen virkamies pidätettiin virantoimituksesta heinäkuun puolivälissä 1998. Myöhemmin hänet erotettiin ja hän menetti osan eläkeoikeuksistaan. [54] [54] Myös ECHOn silloista johtajaa vastaan käynnistettiin kurinpitomenettely, mutta hänet vapautettiin kaikista syytteistä. Toisessa tutkimuksessa, joka kesti elokuun lopusta marraskuun alkuun 1998, todettiin, että paikalla tehdyn tarkastuksen kohteena olleen luxemburgilaisen yhtiön lisäksi myös sen hallinnassa olleet yhtiöt olivat maksaneet komission kahdelle muulle virkamiehelle palkkioita olemattomista tai hyvin vähäisistä palveluista. Kyseiset virkamiehet on pidätetty virantoimituksesta. Toisen palkkaluokkaa on alennettu; toisen osalta kurinpitomenettelyä ei vielä ole saatettu päätökseen. Kaikki tiedot, jotka saattavat antaa aihetta rikosoikeudellisiin seuraamuksiin, on toimitettu Luxemburgin syyttäjäviranomaisille. 2.3. Välillinen verotus: arvonlisävero Rajatylittävistä petoksista johtuvat alv-tulojen huomattavat menetykset, joita käsiteltiin jo viimevuotisessa vuosikertomuksessa [55], jatkuivat ja jopa lisääntyivät vuoden 1998 aikana. Komissio on tukenut useita toimia, joiden tavoitteena on torjua muun muassa jalometalleihin, tietokoneosiin ja autoihin liittyviä petoksia. Yksi suurimmista torjuntaoperaatioista kohdistui matkapuhelimiin liittyviin petoksiin. [55] Ks. vuosikertomus 1997, 2 luku, kohta 2.3, sivu 34. Matkapuhelimet Matkapuhelimia koskevia petoksia tehtiin vuonna 1998 melkein kaikissa jäsenvaltioissa yhteensä arviolta 100 miljoonan ecun arvosta. UCLAF järjesti kyseisten jäsenvaltioiden petostutkijoille kaksi koordinointikokousta, joissa vaihdettiin tietoja petosmenetelmistä ja petoksentekijöistä. Käsiteltävässä tapauksessa rikollisliiga oli kiertänyt alv:tä koskevia yhtenäismarkkinasäännöksiä ostamalla ja myymällä matkapuhelimia maksamatta arvonlisäveroa. Jäsenvaltiot toteuttivat marraskuussa 1998 yhteisen operaation, johon osallistuivat Belgian, Tanskan, Saksan, Espanjan ja Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset. Operaatio johti kymmenen henkilön pidättämiseen Espanjassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Samalla takavarikoitiin suuri määrä käteistä rahaa ja matkapuhelimia. Matkapuhelinala on yksi niistä aloista, joilla alv-säännösten kiertäminen on kaikkien yleisintä. Tutkimukset jatkuvat sekä yhteisön että jäsenvaltioiden talousarvioille aiheutuvien menetysten rajoittamiseksi. Pelkästään Yhdistyneessä kuningaskunnassa arvioidaan tämäntyyppisistä petoksista aiheutuvan kuukausittain 1,4 miljoonan ecun menetykset. 3. Kehitys yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisen alalla Tässä luvussa esitellään viimeisimpiä kehityslinjoja yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisen, unionin keskeisiä tukipolitiikkoja koskevan alakohtaisen lainsäädännön ja jäsenvaltioiden hyväksi toteutettujen yhteisrahoitettujen toimien alalla. Ensinnä tarkastellaan tullia, jonka alalla on toteutettu yhteisön passitusjärjestelmän uudistus, ja sitten yhteisön kauppapolitiikkaa, välillistä verotusta, maataloutta ja rakennepolitiikkaa. Lopuksi käsitellään niiden rikosoikeudellisten säännösten tilannetta, joiden avulla pyritään turvaamaan Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaaminen. Luvun viimeisen jakson aiheena on jäsenvaltioiden komissiolle toimittamien kansallisten raporttien vertailu. Nämä neuvoston päätelmien nojalla toimitettavat raportit [56] koskevat toimenpiteitä, joiden avulla jäsenvaltiot pyrkivät ehkäisemään yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvia petoksia ja sääntöjenvastaisuuksia. [56] Vrt. Ecofin-neuvoston päätelmät 11.7.1994, EYVL C 292, 20.10.1994. Vrt. yhteenvetokertomus "Vertaileva analyysi" ja yhteenvetokertomus, asiakirja KOM(95) 556 lopullinen. 3.1. Passitusjärjestelmän uudistus Euroopan parlamentille ja neuvostolle laatimassaan tiedonannossa "Euroopan passitusta koskeva toimintasuunnitelma - Uusi tullipolitiikka" [57] komissio ehdotti konkreettisia toimenpiteitä passitusjärjestelmien turvallisuuden ja tehokkuuden palauttamiseksi. [57] KOM(97) 188 lopullinen, 30.4.1997, EYVL C 176, 10.6.1997, s. 1. Toimintasuunnitelman toteuttaminen edellyttää lainsäädännön muuttamista, käytännön toimenpiteitä hallinnon ja valvontamenettelyjen parantamiseksi kansallisten tulliviranomaisten piirissä sekä passitusmenettelyjen tietokoneistamishankkeen toteuttamisen jatkamista. 3.1.1. Lainsäädäntötoimenpiteet: tullikoodeksin soveltamissäännökset ja yhteistä passitusmenettelyä koskeva yleissopimus Yhteisön tasolla on heinäkuusta 1997 uudistettu passitusjärjestelmään liittyvää lainsäädäntöä. On mm. laadittu uusi asetus [58], jonka tarkoituksena on selkeyttää ja parantaa sääntöjä, jotka koskevat passitusjärjestelmän tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen liittyviä sääntöjä, järjestelmästä vastaavan tahon tehtäviä, taloudellisia vakuuksia, yksinkertaistettujen menettelyjen yhteisökehystä ja yhteisön passitusmenettelyn yhteydessä syntyvän tullivelan perimismenettelyjä. [58] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 955/99, annettu 13 päivänä huhtikuuta 1999, neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 muuttamisesta ulkoisen passitusmenettelyn osalta (EYVL L 119, 7.5.1999). Komissio aikoo myös muuttaa yhteisön tullikoodeksin soveltamissäännöksiä ja yhteistä passitusmenettelyä koskevan yleissopimuksen liitteitä (20. toukokuuta 1987 tehty yleissopimus) noudattaen kummankin passitusjärjestelmän (yhteisön passitus ja yhteinen passitus [59]) osalta samaa lähestymistapaa. [59] Yhteisellä passituksella tarkoitetaan yhteisön passitusjärjestelmän laajentamista EFTA-maihin vuonna 1987 tehdyllä yleissopimuksella. Koska passitusjärjestelmiin tehtävät muutokset koskevat yhtä lailla sekä yhteisön passitusta että yhteistä passitusta, ehdotukset ovat soveltuvin osin identtiset kummankin järjestelmän osalta. Komission alkuperäisiä ehdotuksia on tarkistettu useaan otteeseen heinäkuusta 1997 lähtien, jotta niissä voitaisiin ottaa huomioon kansallisten tullihallintojen ja eri toimijoiden esiin tuomat näkökohdat ja perustelut. Eräistä ehdotuksista neuvotellaan edelleen jäsenvaltioiden ja yhteistä passitusta koskevaan yleissopimukseen osallistuvien maiden kanssa; Visegrad-maat [60] liittyivät sopimukseen 1. heinäkuuta 1996. [60] Unkari, Puola, Tqekki ja Slovakia. 3.1.2. Käytännön toimenpiteet Passitusta koskevassa toimintasuunnitelmassa esitettyjen ja asianomaisten tullihallintojen päälliköiden antamien sitoumusten mukaisesti on jo toteutettu eräitä käytännön toimenpiteitä ja toisia on valmisteilla. Tarkoituksena on varmistaa, että lainsäädäntöä sovelletaan tehokkaasti ja yhdenmukaisesti sekä parantaa tullihallintojen välistä yhteistyötä ja vuorovaikutusta tullin asiakkaiden kanssa: · On perustettu verkko, jonka muodostavat 21 kansallista koordinaattoria ja 330 passituksesta vastaavaa yhteyshenkilöä. Verkon yhteystiedot on jaettu kaikille verkkoon kuuluville sekä toimijoiden ammattijärjestöille. Lisäksi se on saatavilla Internetissä EUROPA-palvelimella [61]. [61] Osoite: http://europa.eu.int/en/comm/dg21/publicat/workingpapers/index.htm. · Yhteyshenkilöt 22 eri maasta ovat laatineet vuodelle 1998 passitusmenettelyjen kansalliset hallintosuunnitelmat yhteisen organisaatiomallin ja tavoitteiden pohjalta. Suunnitelmissa määritellään toimet, jotka tullihallintojen tulisi toteuttaa ensi tilassa. Näitä ovat mm. passitusilmoitusten lähettämiselle asetetun määräajan lyhentäminen sekä ennakkovaroitusjärjestelmän (EWS) kaltaisten torjunta- ja valvontavälineiden käytön lisääminen arkojen tavaroiden yhteydessä [62]. [62] Maaliskuussa 1