KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE - Ehdotus perussäädöksistä avustuksille, jotka kuuluvat tällä hetkellä komission hallinnollisen autonomian (talousarvion A osa) tai sen institutionaalisten erioikeuksien piiriin: yleisesittely

1. Nykytilanne

Jo usean vuoden ajan joidenkin avustusten budjettirahoitus on järjestetty komission pääluokan (pääluokka III) A osan hallintomäärärahoista. Avustusten rahoittaminen kyseisestä talousarvion osasta johtuu pääasiassa siitä, ettei ole ollut perussäädöksiä, joiden perusteella ne olisi voitu rahoittaa toimintamäärärahoista. Koska kyseiset avustusmäärärahat on sijoitettu A osaan, niitä on voitu pitää komission hallintomenoina eli menoina, joiden suorittamiseksi ei tarvitse antaa perussäädöstä.

Samalla tavoin osa avustuksista rahoitetaan talousarvion B osasta (toimintamäärärahat) eikä tällaisistakaan avustuksista ole annettu erikseen perussäädöstä. Tällaiset avustukset kuuluvat yleensä lukuun B3-30, joten ne eivät edellytä oikeusperustaa tiedotustoimintaan liittyvien institutionaalisten erioikeuksien nojalla.

Lisäksi osa avustuksista on sidottu väliaikaisesti jo olemassa oleviin perussäädöksiin. Tällaisia avustuksia ovat muun muassa Euroopan sosiaalialan kansalaisjärjestöjen foorumin avustukset (B3-4105 ja B5-803).

Useimmilla edellä mainituista avustuksista on yhteinen tavoite eli EU:n sanomaa vahvistavien organisaatioiden tai toimien tukeminen. Kyseisiä avustuksia käytetään kuitenkin hyvin erilaisilla toimialoilla, joihin sovelletaan perussopimusten eri määräyksiä.

2. Perustelut nykytilanteen muuttamiseen

2.1. Toimintoperusteisen budjetoinnin toteuttaminen

Tarve antaa perussäädösehdotukset A osassa ilman perussäädöstä oleville avustuksille kävi ilmeiseksi sen jälkeen kun komission talousarviossa päätettiin siirtyä toimintoperusteiseen budjettirakenteeseen, josta säädetään varainhoitoasetuksen 41 artiklassa [1].

[1] Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002, annettu 25 päivänä kesäkuuta 2002, Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta.

Tässä yhteydessä komissiossa alettiin miettiä, minkä talousarviomäärärahojen on katsottava olevan hallinnollisia ja minkä toiminnallisia. Eräät menot, jotka on luokiteltu tällä hetkellä toimintamäärärahoihin (esim. BA-budjettikohdat ja tutkimustoimintaan (B6) osoitettujen määrärahojen hallinnolliset osat), on sijoitettu talousarviossa hallintoa koskevaan osaan (luku 01). Toiset menot, kuten A osan avustukset, joiden katsottiin ennen olevan luonteeltaan "hallinnollisia", on sitä vastoin luokiteltu uudelleen toimintamäärärahoihin.

Uuden varainhoitoasetuksen 49 artiklan 2 kohdassa säädetään, että institutionaalisia erioikeuksia, pilottihankkeita, valmistelutoimia ja kunkin toimielimen hallintomäärärahoja lukuun ottamatta kaikki toimintamenot tarvitsevat perussäädöksen, jotta ne voitaisiin suorittaa. Näin ollen on tarpeen tehdä ehdotus perussäädösten laatimisesta avustuksille, jotka ovat tällä hetkellä talousarvion A osassa.

Komissio ilmoitti halukkuudestaan laatia perussäädökset avustuksille, jotka ovat tällä hetkellä talousarvion A osassa, uuden varainhoitoasetuksen hyväksymisen yhteydessä annetussa lausumassa. Lausuman mukaan "Euroopan parlamentti ja neuvosto panevat merkille, että komissio aikoo antaa ehdotuksen puiteasetukseksi, jossa voidaan säätää 108 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetuista elimille myönnettävien toiminta-avustusten yleisistä valinta- ja myöntämisperusteista."

2.2. Institutionaalisten erioikeuksien määritelmä

Eräät talousarvion toimintamäärärahoihin sijoitetuista avustuksista on pantu täytäntöön komission tiedotuspolitiikkaan kuuluvina institutionaalisina erioikeuksina. A osassa olevia avustuksia koskevien perussäädösten laadintatyön yhteydessä onkin ehdotettu, että joistakin tällaisista avustuksista annetaan tulevaisuudessa myös erillinen perussäädös.

2.3. Uuden varainhoitoasetuksen hyväksyminen

Uudessa varainhoitoasetuksessa on kokonainen osasto VI, jossa käsitellään yksinomaan avustusten myöntämistä. Siinä korostetaan varsinkin avoimuuden ja tasapuolisen kohtelun periaatteita sekä sitä, ettei päällekkäisiä tai taannehtivia avustuksia saa myöntää ja että avustettavaan toimintaan on saatava rahoitusta myös muista lähteistä. Näin ollen onkin selkeytettävä näiden periaatteiden suhdetta tiettyihin käytäntöihin, joissa avustuksia myönnetään niin, että budjettivallan käyttäjä sitoo ne ennakolta tiettyyn käyttötarkoitukseen. Siksi onkin tärkeää laatia sellaisia perussäädöksiä, joiden avulla tulojen ja menojen hyväksyjät voivat noudattaa sekä uuden varainhoitoasetuksen säännöksiä että ottaa huomioon budjettivallan käyttäjän toiveet (neuvoston pöytäkirja 10003/02 ADD1, 13.6.2002).

2.4. Joillekin avustuksille on laadittava erilliset perussäädökset

Eräät avustukset on sidottu perussäädöksiin, joissa säädetään myös muista toimista. Neuvosto on pyytänyt, että tällaisia avustuksia varten laaditaan erillinen perussäädös. Nämä avustukset on myös otettu mukaan hankkeeseen, jotta ne olisivat johdonmukainen osa kokonaistyötä.

3. Avustuksia koskevien perussäädösten määrittelyssä noudatetut tärkeimmät periaatteet

3.1. Yleinen lähestymistapa

Avustukset, joista on säädettävä erillisessä perussäädöksessä, on ensinnäkin ryhmitelty niiden toimintalohkojen mukaan, joihin ne kuuluvat. Näin ne pyritään sitomaan johonkin tiettyyn perustamissopimuksen artiklaan. Yhtäläisiä mahdollisuuksia koskevien avustusten perussäädösehdotukset onkin annettu EY:n perustamissopimuksen 13 artiklan nojalla, yleissivistävää ja ammatillista koulutusta sekä nuorisoa koskevien avustusten perussäädökset EY:n perustamissopimuksen 149 ja 150 artiklan nojalla ja kulttuuriavustusten perussäädökset EY:n perustamissopimuksen 151 artiklan nojalla.

Jos joidenkin avustusten perussäädöksille ei ole voitu osoittaa erillistä oikeusperustaa EY:n perustamissopimuksessa, ne on annettu sen 308 artiklan nojalla. Tällaisten perussäädösten laadinnan taustalla on tarve tukea organisaatioita, jotka vievät eteenpäin Eurooppa-aatetta kansalaisyhteiskunnassa niin unionin sisällä kuin sen ulkopuolellakin.

Perussäädösten laatimisessa noudatettu sektorikohtainen lähestymistapa johtaa siihen, että kullakin perussäädöksellä on omat vahvistamis- ja hallintomenettelyt. Perussäädökset on kuitenkin pyritty laatimaan saman rakenteen mukaisesti. Lisäksi jokaisessa perussäädöksessä käsitellään eräitä ongelmia samalla tavalla.

3.2. Perussäädöksissä noudatettu yhteinen lähestymistapa

Jokaisessa perussäädöksessä säädetään 2-6-vuotisen ohjelman rahoituksesta riippumatta siitä, ovatko kyseessä toiminta- vai hankeavustukset. Jos perussäädös liittyy yhteispäätösmenettelyä edellyttävään perustamissopimuksen artiklaan, komissio tekee neuvostolle ja parlamentille esityksen ohjelman kokonaisrahoituksen vahvistamisesta ohjelman koko voimassaoloajaksi toimielinten sopimuksen 33 kohdassa esitettyjen sääntöjen mukaisesti.

Perussäädösten vahvistaminen ei aiheuta ainakaan nykyisten rahoitusnäkymien voimassaoloaikana muutoksia siihen rahoitusnäkymien otsakkeeseen, johon avustusten rahoittaminen kuuluu.

Avustukset jaetaan perussäädöksissä kolmeen ryhmään, joita kutsutaan ohjelman "lohkoiksi"; ensimmäisessä lohkossa ovat perussäädöksessä nimettyjen organisaatioiden toiminta-avustukset (eli avustuksen saajan tavanomaisten toimintojen rahoittaminen), toisessa lohkossa muut toiminta-avustukset ja kolmannessa yksittäisten hankkeiden rahoitus eli satunnaisia toimintoja koskevat avustukset. Perussäädöksessä voi olla vain yksi osakokonaisuus ohjelman kolmesta lohkosta.

Jokainen perussäädös on laadittu varainhoitoasetuksen ja sen soveltamissääntöjen mukaisesti. Tästä johtuvat varsinkin seuraavat seikat:

-Jokaisessa perussäädöksessä on pääsääntö ehdotuspyyntöjen järjestämisestä. Ehdotuspyyntö voidaan jättää järjestämättä vain seuraavissa toiminta-avustuksia (eli avustuksen saajan tavanomaisten toimintojen rahoittamista) koskevissa tapauksissa:

-Kun perussäädöksessä on viittaus yhteen tai useampaan organisaatioon. Tämä koskee ns. institutionaalisille yhteistyökumppaneille myönnettyjä avustuksia ja tapauksia, joissa avustus on myönnetty yleistä eurooppalaista etua edistävien elinten muodostaman verkoston vetäjälle [2].

[2] Tässä tarkoitetaan elimiä, joiden tehtävänä on toimia sektorikohtaisesti ryhmiteltyjen yhteisöjen edustajana toimielimissä.

-Kun kulttuuria tai kansalaisuutta koskeviin perussäädöksiin perustuvia avustuksia koskevissa budjettikohdissa mainitaan erikseen avustuksen saaja tai kun talousarviossa mainitaan nimeltä avustuksen saajat ja esitetään kullekin tarkoitetut avustukset ja koko budjettikohdan määräraha sidotaan ennalta tiettyyn käyttötarkoitukseen. Jos talousarviossa nimetty avustuksen saaja ei noudata varainhoitoasetuksen, sen soveltamissääntöjen tai asianomaisten perussäädösten artiklojen vaatimuksia, komissio voi varainhoitolainsäädännön nojalla supistaa avustuksen määrää tai jättää avustuksen kokonaan myöntämättä. Tällöin avustuksia vastaavia määrärahoja ei panna täytäntöön.

-Jos varainhoitoasetus ja sen soveltamissäännöt edellyttävät, että avustuksen määrää on asteittain alennettava, alentamisprosentti voidaan laskea yhteisrahoitusosuudesta tai edellisen vuoden avustuksen määrästä laskettavana prosenttiosuutena. Laskentatavan ansiosta voidaan välttää samalle organisaatiolle vuosittain myönnetyn avustuksen määrän kasvaminen. Avustuksen määrän kasvu voidaan sallia ainoastaan tilapäisesti silloin kun on kyse organisaation ensimmäisistä toimintavuosista. Ainoastaan Euroopan unionin yleisen edun mukaista tavoitetta edistävät yhteisöt, jotka määritellään soveltamissääntöjen 162 artiklassa, voidaan vapauttaa avustuksen asteittaisesta alentamisesta.

-Yhteisrahoitusosuutta koskeva vaatimus, jonka mukaan toimintaan tai hankkeeseen liittyviin kuluihin on saatava vähintään 20 prosentin rahoitus muista lähteistä. Tämä ei koske perussäädöksessä erikseen nimettyjä organisaatioita, joiden osalta yhteisrahoitusosuus voi olla erilainen. Joissakin perussäädöksissä voi kuitenkin olla maininta tähän prosenttiosuuteen tehtävistä poikkeuksista.

- Kuten varainhoitoasetuksen 110 artiklan 2 kohdassa säädetään, komissio julkaisee vuosittain luettelon kaikista vuoden aikana myönnetyistä avustuksista noudattaen luottamuksellisuutta ja turvallisuutta koskevia vaatimuksia.

4. Luettelo yleisesittelyssä esitetyistä perussäädöksistä

Yleisesittely kattaa seuraavat perussäädökset:

-Perussäädös avustuksista, joilla tuetaan "naisten ja miesten tasa-arvon alalla Euroopan tasolla toimivien järjestöjen toimintaa". Perussäädös liittyy perustamissopimuksen 13 artiklaan, joka koskee avustuksia naisten yhtäläisten mahdollisuuksien ja tasa-arvoisen kohtelun edistämiseksi. Tällaiset avustukset rahoitetaan tällä hetkellä budjettikohdista A-3037 ja A-3046.

-Perussäädös avustuksista, joilla tuetaan "Euroopan laajuisesti toimivia koulutusalan organisaatioita sekä alan yksittäistoimia". Perussäädös liittyy perustamissopimuksen 149 ja 150 artiklaan ja koskee avustuksia, jotka rahoitetaan tällä hetkellä budjettikohdista A-3010, A-3011, A-3012, A-3013, A-3014, A-3017, A-3022, A-3027, A-3044, B3-1000 ja B3-304.

-Perussäädös avustuksista, joilla tuetaan "nuorisoalalla Euroopan laajuisesti toimivia organisaatioita". Perussäädös liittyy perustamissopimuksen 149 artiklaan ja koskee avustuksia, jotka tällä hetkellä rahoitetaan budjettikohdista A-3023 ja A-3029.

-Perussäädös avustuksista, joilla tuetaan "kulttuurialalla Euroopan laajuisesti toimivia organisaatioita". Perussäädös liittyy perustamissopimuksen 151 artiklaan ja koskee avustuksia, jotka tällä hetkellä rahoitetaan budjettikohdista A-3015, A-3035 ja A-3042.

-Perussäädös avustuksista, joilla tuetaan "unionin aktiivisen kansalaisuuden edistämistä (kansalaisten osallistumista)". Perussäädös liittyy perustamissopimuksen 308 artiklaan ja koskee avustuksia, joilla tuetaan eurooppalaisten mietintäryhmien tai kansalaisaktiivisuutta edistävien organisaatioiden tavanomaista toimintaa tai yksittäisiä hankkeita. Tällaiset avustukset rahoitetaan tällä hetkellä budjettikohdista A-3016, A-3020, A-3021, A-3024, A-3026, A-3030, A-3036, A-321, B3-305, B3-4105 ja B5-803.

-Perussäädös avustuksista, joilla tuetaan "keskinäistä ymmärtämystä Euroopan unionin ja vähemmän kehittyneiden alueiden välisissä suhteissa edistäviä organisaatioita". Perussäädös liittyy perustamissopimuksen 308 artiklaan ja koskee ulkosuhteiden alalla myönnettäviä avustuksia, jotka rahoitetaan tällä hetkellä budjettikohdista A-3031, A-3034 ja A-3039. Tämä perussäädös ei koske budjettikohdasta A-3033 rahoitettavaa avustusta. Kyseinen avustus kuuluu ihmisoikeuksia ja demokratiaa edistävien toimien piiriin, joten se on parempi sitoa 29 päivänä huhtikuuta 1999 annettuihin neuvoston asetuksiin N:o 975/99 ja 976/99. Kyseisiä asetuksia olisi myös muutettava niin, että pohjoisen ja etelän välisistä suhteista vastaavalle Euroopan neuvoston keskukselle voidaan myöntää toiminta-avustus.

-Perussäädös avustuksista, joilla tuetaan "yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi toteutettavia toimia". Perussäädös liittyy perustamissopimuksen 280 artiklaan ja koskee avustuksia, joita myönnetään taloudellisten etujen suojaamiseksi ja jotka rahoitetaan tällä hetkellä budjettikohdista COM-III-A-3010 ja B5-910.

Komissio saattaa joutua laatimaan myöhemmin lisäehdotuksia toimista, joiden on aiemmin katsottu kuuluvan hallinnollisiin menoihin mutta jotka on perustamissopimuksen tiettyjen artiklojen perusteella luettava vastedes toimintamenoiksi. Esimerkkinä tällaisista toimista mainittakoon suhdannetutkimuksia suorittavien laitosten toiminnan rahoittaminen (A-3500 ja A-3501) ja eräät kehitysyhteistyötä koskevat avustukset (B7-610).

5. Siirtymäkausi

Varainhoitoasetuksen hyväksymisen yhteydessä neuvosto, komissio ja parlamentti ilmoittivat, että ne "sitoutuvat pääsemään kyseiseen tavoitteeseen [puiteasetuksen antamiseen] varmistaakseen tämän asetuksen voimaantulon varainhoitovuodesta 2004 alkaen." Periaatteessa lainsäätäjän olisi siis vahvistettava perussäädökset niin, että niitä voidaan alkaa soveltaa jo vuodesta 2004 alkaen.

Jos tätä tavoitetta ei saavuteta, komissio tekee hyvissä ajoin ehdotuksen siirtymävaiheen poikkeustoimenpiteistä, jotta avustukset voidaan myöntää vuonna 2004, vaikka perussäädöksiä ei vielä olisikaan vahvistettu.