Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille nautaeläinten tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmän käyttöönottamista sekä naudanlihan ja naudanlihatuotteiden pakollista merkitsemistä koskevan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1760/2000 II osaston soveltamisesta /* KOM/2004/0316 lopull. */





KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE nautaeläinten tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmän käyttöönottamista sekä naudanlihan ja naudanlihatuotteiden pakollista merkitsemistä koskevan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1760/2000 II osaston soveltamisesta TIIVISTELMÄ Tässä neuvostolle ja Euroopan parlamentille laatimassaan kertomuksessa komissio arvioi naudanlihan merkitsemistä koskevan lainsäädännön soveltamista jäsenvaltioissa ja tarkastelee mahdollisuuksia laajentaa naudanlihan alkuperän merkitseminen koskemaan naudanlihajalosteita sekä koulu- ja työpaikkaruokaloissa ja ravintoloissa valmistettua naudanlihaa. Lisäksi komissio esittää ehdotuksia, joita voidaan käyttää keskustelun pohjana. Naudanlihan jäljitettävyyttä ja alkuperän merkitsemistä koskevien asetuksen (EY) N:o 1760/2000 säännösten täytäntöönpano on auttanut palauttamaan kuluttajien luottamuksen ja palauttanut myös naudanlihan kulutuksen lokakuuhun 2000 ajoittunutta toista BSE-kriisiä edeltäneelle tasolle. Lisäksi kyseisten säännösten täytäntöönpano on johtanut alan toimijoiden työn organisoinnin perusteelliseen muutokseen ja lisännyt naudanlihan kaupankäynnin avoimuutta. Toisaalta säännösten täytäntöönpano näyttäisi kuitenkin eurooppalaisen kaupankäynnin perusteella johtaneen naudanlihan kaupan uuteen kansallistumiseen erityisesti sellaisten naudanlihatuotteiden osalta, jotka myydään suoraan lopulliselle kuluttajalle (vähittäismyynti). Tämän vuoksi olisi syytä tarkastella mahdollisuutta korvata kansalliset alkuperämerkinnät EU:n alkuperää osoittavalla maininnalla, jos tämä on mahdollista toteuttaa heikentämättä kuluttajille annettavia takeita. Tällainen mahdollisuus koskisi ainoastaan laitoksia, joissa leikataan suoraan lopulliselle kuluttajalle tarkoitettuja ruhonosia. Jos tämä toteutetaan, asianomaiset toimijat voisivat tehdä päätöksen kansallisen tai yhteisön alkuperän ilmoittamisesta sen mukaan, mitä kuluttajat ja tukkukauppa haluavat. Komissio katsoo myös, että monia säännöksiä on vaikea soveltaa tietynlaisiin naudanliha-alan toimijoihin koko yhteisössä. Todetut vaikeudet liittyvät erityisesti naudanlihaerien yhtenäisyyden aiheuttamiin rajoituksiin leikkaamoissa, leikkausjätteiden jäljitettävyyteen ja merkitsemiseen, jauhettua lihaa valmistavien laitosten hankintoihin sekä kuluttajille tiedottamiseen sellaisten naudanlihatuotteiden osalta, joita pidetään kaupan esipakkaamattomina. Näihin ongelmiin on useimmiten löydettävissä ratkaisu, joka ei edellytä yhteisön lainsäädännön periaatteiden muuttamista eikä vaaranna toimijoiden jo käyttöönottaman naudanlihan alkuperän jäljitettävyys- ja merkintäjärjestelmän toimintaa. Sen sijaan komissio ei kannata naudanlihan alkuperän merkitsemistä koskevien säännösten laajentamista koskemaan naudanlihajalosteita sekä tuotteita, joissa on naudanlihan lisäksi muita aineksia, eikä koulu- ja työpaikkaruokaloissa, ravintoloissa ja pikaruokaloissa valmistettua naudanlihaa. Komissio arvelee, että toimijoiden olisi sekä teknisistä että taloudellisista syistä vaikea soveltaa tällä tavoin laajennettuja säännöksiä. Vaikka asetuksen (EY) N:o 1760/2000 säännökset ovat auttaneet palauttamaan kuluttajien luottamuksen ja lisäämään uudelleen naudanlihan kulutusta, niiden soveltamisalan laajentamisesta aiheutuisi vain rajoituksia ja lisäkustannuksia, mutta sillä ei saavutettaisi mitään lisätakeita kansanterveydelle eikä sillä olisi vaikutusta naudanlihan kulutukseen. Tällaisen toimenpiteen kustannus-hyötysuhde olisi siis huono. Jauhetun lihan valmistuksen osalta komissio katsoo, että mahdollisuus yhdistää yhteen jauhetun lihan erään eri teurastusmaista tulevaa naudanlihaa voisi vaikeuttaa lihan alkuperän jäljitettävyyttä. Tämän kertomuksen tavoitteena on saada neuvostossa ja Euroopan parlamentissa aikaan keskustelu komission tekemästä tilannearviosta ja mahdollisesta tarpeesta muuttaa voimassa olevia säännöksiä. Kun neuvosto ja parlamentti ovat tarkastelleet tätä kysymystä ja eri osapuolien näkemykset on otettu huomioon, komissio tekee aiheellisia ehdotuksia. Tällä välin komissio ehdottaa, että hallintokomiteamenettelyllä pyrittäisiin ratkaisemaan todettuja soveltamisvaikeuksia ja erityisesti löytämään vastaus siihen, miten voitaisiin: - mahdollistaa useista ensimmäisen leikkaamisen suorittavista laitoksista tulevan naudanlihan yhdistäminen samaan erään toista leikkaamista varten - toteuttaa yksinkertaistettuja toimenpiteitä leikkausjätteiden ja esipakkaamattomina kaupan pidettyjen naudanlihatuotteiden merkitsemisen osalta - helpottaa niiden hyväksymisten keskinäistä tunnustamista, joita kansalliset tai alueelliset toimivaltaiset viranomaiset ovat antaneet naudanlihan vapaaehtoiseen merkitsemisjärjestelmään kuuluville eritelmille. 1. JOHDANTO Neuvoston ja Euroopan parlamentin asetuksen (EY) N:o 1760/2000 [1] 21 artiklan mukaan komissio esittää neuvostolle ja parlamentille kertomuksen tämän naudanlihan ja naudanlihatuotteiden merkitsemistä koskevan asetuksen II osaston soveltamisesta. [1] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1760/2000, annettu 17 päivänä heinäkuuta 2000, nautaeläinten tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmän käyttöönottamisesta sekä naudanlihan ja naudanlihatuotteiden pakollisesta merkitsemisestä (EYVL L 204, 11.8.2000, s. 1). Komission asetus (EY) N:o 1825/2000, annettu 25 päivänä elokuuta 2000, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1760/2000 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä naudanlihan ja naudanlihatuotteiden merkinnän osalta (EYVL L 216, 26.8.2000, s. 8). Tällä kertomuksella on kolme tavoitetta: - arvioida asetuksen (EY) N:o 1760/2000 II osastoon sisältyvien merkitsemistä koskevien säännösten soveltamista jäsenvaltioissa, kun asetuksen voimaantulosta on kulunut noin kolme vuotta - tarkastella mahdollisuuksia laajentaa asetuksen soveltamisalaa erityisesti naudanlihaa ja naudanlihatuotteita sisältäviin jalosteisiin - tehdä tarvittaessa ehdotuksia, jotka koskevat kyseisen asetuksen eräiden säännösten kehitystä keskipitkällä aikavälillä. I osasto: Taustatiedot Naudanlihan merkitsemistä koskeva yhteisön lainsäädäntö on kehittynyt samaan aikaan kun jäsenvaltioissa on otettu käyttöön eläinten tunnistusjärjestelmä. Merkitsemisjärjestelmä on myös vastaus Euroopan unionin kuluttajien tiedottamista koskeviin odotuksiin, jotka liittyvät kahteen unionissa koettuun BSE-kriisiin. 2. NAUDANLIHAN MERKITSEMISTÄ KOSKEVAN LAINSÄÄDÄNNÖN KEHITTYMINEN Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 820/97 [2] säädetään naudanlihan merkitsemisjärjestelmästä, joka on vapaaehtoinen kaikkien muiden merkintöjen kuin elintarvikkeiden merkintöjä koskevassa direktiivissä 2000/13/EY [3] säädettyjen pakollisten merkintöjen osalta. [2] Neuvoston asetus (EY) N:o 820/97, annettu 21 päivänä huhtikuuta 1997, nautaeläinten tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmän sekä naudanlihan ja naudanlihatuotteiden merkitsemisen käyttöönottamisesta (EYVL L 117, 7.5.1997, s. 1). [3] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/13/EY, annettu 20 päivänä maaliskuuta 2000, myytäväksi tarkoitettujen elintarvikkeiden merkintöjä, esillepanoa ja mainontaa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä (EYVL L 109, 6.5.2000, s. 29). Lisäksi kyseisessä asetuksessa säädetään, että jäsenvaltiot, jotka ovat ottaneet käyttöön järjestelmän eläinten tunnistamiseksi ja eläinten siirtojen rekisteröimiseksi, voivat kansallisessa lainsäädännössä säätää pakollisesta merkitsemisestä, joka koskee asianomaisen jäsenvaltion alueella syntyneistä, kasvatetuista ja teurastetuista eläimistä saadun naudanlihan tiettyjä ominaisuuksia. Kolme jäsenvaltiota onkin hyväksynyt siirtymäkaudella kansallista lainsäädäntöä, jossa säädetään pakollisesta alkuperän merkitsemisestä ja muista mahdollisista merkinnöistä, kuten eläinluokka tai tuotantotapa eläinten rodun mukaan. Asetuksessa (EY) N:o 820/97 säädetään myös naudanlihan alkuperän pakollisesta merkitsemisestä 1. tammikuuta 2000 alkaen kaikissa jäsenvaltioissa. Komissio on antanut tähän liittyvän asetusehdotuksen [4], jossa säädetään eläimen, josta liha on peräisin, alkuperän ja luokituksen pakollisesta ilmoittamisesta. [4] Euroopan parlamentille ja neuvostolle 13.10.1999 annettu komission kertomus KOM(1999) 486 lopullinen naudanlihan merkintäjärjestelmien täytäntöönpanoa koskevasta tilanteesta eri jäsenvaltioissa. Yhteispäätösmenettelyn neuvotteluissa kuitenkin päädyttiin siihen, että ainoastaan alkuperän ilmoittaminen on pakollista ja muita ominaisuuksia koskevat merkinnät kuuluvat edelleen vapaaehtoiseen järjestelmään, jollaisesta säädetään asetuksessa (EY) N:o 820/97. 2.1. Yhteys eläinten tunnistusjärjestelmään Naudanlihan kansallisen alkuperän pakollinen ilmoittaminen tuli teknisesti mahdolliseksi, kun kaikissa jäsenvaltioissa otettiin käyttöön nautojen tunnistusjärjestelmä ja keskustietokanta, johon tallennetaan kaikkien jäsenvaltion alueella olevien nautojen tunnistetiedot sekä nautojen koko elinkaaren kattavat tiedot niiden siirroista. 2.2. Yhteys BSE-kriisiin Vuoteen 1996 ajoittunut ensimmäinen BSE-kriisi johti kuluttajien luottamuksen menettämiseen ja naudanlihan kulutuksen romahtamiseen Euroopan unionissa. Vuodesta 1999 alkaen alkoi ilmetä uuden kriisin edellytyksiä huolimatta kaikista BSE:n torjuntatoimenpiteistä, joita oli toteutettu sekä yhteisössä että eräissä jäsenvaltioissa. Heinäkuussa 2000 eli vähän ennen toisen BSE-kriisin puhkeamista annettiin asetus (EY) N:o 1760/2000, joka mahdollisti hyvin nopean vastaamisen kuluttajien vaatimuksiin naudanlihan alkuperän merkitsemisestä. Vaatimukset saada tietoja perustuivat toisaalta siihen, että BSE-riski nähtiin erilaisena eri jäsenvaltioissa, ja toisaalta siihen, että kansallisten virallisten elinten valvomaa naudanlihaa pidettiin turvallisimpana. Kuluttajien luottamuksen takaisin saaminen ja Euroopan unionin naudanlihan kulutuksen palauttaminen edellyttivät sen vuoksi yhteisön lainsäädäntöä, jolla otetaan käyttöön naudanlihan kansallista alkuperää koskeva pakollinen jäljitettävyys- ja merkitsemisjärjestelmä. Toteutettujen toimenpiteiden ansiosta naudanlihan kulutus saatiinkin vuodesta 2002 alkaen palautettua toista BSE-kriisiä edeltäneelle tasolle. Tämä kohtalaisen nopeasti saavutettu tulos johtui naudanlihan merkitsemisen yhdistämisestä BSE:n torjuntatoimenpiteisiin, joita täydennettiin säännöllisesti sitä mukaa kuin yhteisössä oli saatavilla alaa koskevaa uutta tieteellistä tietoa. 3. TÄRKEIMMÄT MERKITSEMISTÄ KOSKEVAT SÄÄNNÖKSET ASETUKSESSA (EY) N:O 1760/2000 Säännöksissä käsitellään yhtäältä pakollista alkuperän merkitsemisjärjestelmää ja toisaalta vapaaehtoista merkitsemisjärjestelmää. Merkitsemistä koskevat säännökset perustuvat naudanlihan erityisen jäljitettävyysjärjestelmän käyttöönottoon. 3.1. Naudanlihan jäljitettävyysjärjestelmä Järjestelmä, joka koskee naudanlihan jäljitettävyyttä eläinten syntymätilalta vähittäismyynnissä kaupan pidettäviin lihatuotteisiin asti, on merkittävä edistysaskel erityisesti kuluttajille tiedottamisen ja naudanliha-alan avoimuuden kannalta. Naudanlihan jäljitettävyydellä on seuraavat seuraukset: - viidessätoista jäsenvaltiossa on vuodesta 1997 alkaen pakollinen nautojen tunnistusjärjestelmä - nautojen tunnistetiedot ja tiedot niiden siirroista syntymästä teurastukseen asti tallennetaan keskitettyyn tietokantaan - yhteisön sisäisissä ja tapauksen mukaan myös kansallisissa siirroissa on oltava mukana nautaeläinpassi - teurastamoissa jokainen ruho merkitään järjestelmällisesti viitekoodilla, joka vastaa kunkin naudan tunnistusnumeroa ja jota käytetään vähittäismyyntiin asti. Kaikkiin elintarvikkeisiin sovellettavan "vaihe vaiheelta" -jäljitettävyyden tavoin naudanlihan jäljitettävyysjärjestelmässäkin toimijoilla ja toimivaltaisilla viranomaisilla on mahdollisuus poistaa markkinoilta naudanliha, joka voisi olla vaaraksi kansanterveydelle. Lisäksi on mahdollista jäljittää vapaaehtoisessa merkintäjärjestelmässä hyväksytyin merkinnöin varustetut eläimet (tai liha) naudanlihan jalostusketjussa lopulliselle kuluttajalle toimitettavaan tuotteeseen asti. 3.2. Naudanlihan jäljitettävyyden erityispiirteet Naudanlihan jäljitettävyysjärjestelmään liittyy kuitenkin lisäpiirteitä, joita ei kuulu "vaihe vaiheelta" -jäljitettävyyteen. Nämä lisäpiirteet johtuvat erityisesti asetuksen (EY) N:o 1760/2000 13 artiklan ja asetuksen (EY) N:o 1825/2000 1 artiklan säännöksistä. Näin ollen naudanlihan jokaisessa jalostusvaiheessa jäljitetään seuraavat tiedot: - sen naudan tai niiden nautojen kansallinen alkuperä, jo(i)sta liha on saatu - viitekoodi, jonka perusteella liha voidaan yhdistää eläimeen tai eläinryhmään - niille laitoksille (teurastamoille ja leikkaamoille) myönnetty yhteisön hyväksyntänumero, joissa liha on jalostettu. Lisäksi naudanlihan jokaisessa jalostusvaiheessa on varmistettava jalostuslaitokseen tulleiden ja sieltä lähtevien naudanlihaerien keskinäinen vastaavuus. 3.3. Naudanlihan pakollinen merkitseminen Asetuksen (EY) N:o 820/97 antamisesta asti naudanlihan alkuperä on määritelty sen perusteella, mikä on niiden eläinten, joista liha on peräisin, syntymä-, kasvatus- ja teurastusmaa. Kaikkien naudanlihan alkuperää koskevien tietojen ilmoittaminen tehtiin kuitenkin asetuksella (EY) N:o 1760/2000 pakolliseksi 1. tammikuuta 2002 alkaen. Naudanlihan alkuperä erotetaan siis selvästi lähtöisyydestä, jolla tarkoitetaan viimeistä maata, josta eläin tai liha on lähtöisin. Se eroaa myös tullilainsäädännössä määritellystä alkuperän käsitteestä, jolla tarkoitetaan viimeistä sellaista maata, jossa tuote on jalostettu siten, että sen alkuperä on voitu varmistaa. Niiden eläinten alkuperä, joista liha on saatu, on merkittävä yksityiskohtaisesti jokaisessa jalostusketjun vaiheessa, jossa naudanlihaa voidaan pitää kaupan. Toimijoiden tai virallisten valvontaelinten tekemissä tarkastuksissa ei ole siis tarpeen seurata vaihe vaiheelta asiakkaiden ja tavarantoimittajien välisten suhteiden koko ketjua elintarvikkeiden valmistuksessa käytettyjen raaka-aineiden alkuperän selville saamiseksi. Naudanlihan pakollisiin merkintöihin sisältyy myös edellä mainittu viitekoodi ja tiedot teurastus- ja leikkausmaasta sekä niiden laitosten hyväksyntänumerot, joissa nämä jalostustoimet on toteutettu. Nämä tiedot on merkittävä siten, että ne ovat suoraan luettavissa jokaisessa vaiheessa, jossa naudanlihaa voidaan pitää kaupan. 3.4. Vapaaehtoinen merkitsemisjärjestelmä Vapaaehtoisesta järjestelmästä säädetään jo asetuksessa (EY) N:o 820/97, jonka mukaan sitä sovelletaan kaikkiin naudanlihan merkinnöissä oleviin mainintoihin, mukaan luettuna alkuperän ilmoittaminen. Asetuksen (EY) N:o 1760/2000 antamisesta asti naudanlihan vapaaehtoista merkintäjärjestelmää sovelletaan kaikkiin muihin kuin alkuperää koskeviin mainintoihin. Sitä ei kuitenkaan sovelleta merkintöjen muihin pakollisiin mainintoihin, joista säädetään muussa yhteisön lainsäädännössä, kuten elintarvikkeiden merkintöjä koskevassa direktiivissä 2000/13/EY. Kyseisen direktiivin soveltamisalaan kuuluvat eläinten rotua, tuotantotapaa ja ikää koskevat merkinnät sekä kasvatustapaa, ruokintaa ja eläinten hyvinvointia koskevat maininnat. Näiden vapaaehtoisten merkintöjen käyttö edellyttää järjestelmällisesti seuraavia: - on laadittava eritelmä, jossa täsmennetään merkintöjen käytön ja valvonnan edellytykset - kunkin jäsenvaltion nimeämän kansallisen tai alueellisen toimivaltaisen viranomaisen on hyväksyttävä tämä eritelmä. Hyväksyttyjen eritelmien noudattamista voi valvoa joko toimivaltainen viranomainen tai riippumaton ulkopuolinen elin, joka täyttää standardin EN 45011 vaatimukset. II osasto: Arviointi 4. NAUDANLIHAN ALKUPERÄN JÄLJITETTÄVYYDEN JA MERKINTÖJEN SOVELTAMISEN ARVIOINTI Pakollista merkitsemistä koskevien asetuksen (EY) N:o 1760/2000 säännösten soveltamisen arvioinnin tuloksia ovat seuraavat: - terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston elintarvike- ja eläinlääkintätoimiston kertomukset, jotka on laadittu asetuksen soveltamista koskevista tarkastuksista viidessätoista jäsenvaltiossa ja jotka ovat saatavilla Internetin Europa-sivustolla - maatalouden pääosaston kolmessa jäsenvaltiossa tekemät tarkastuskäynnit, joiden yhteydessä on toimivaltaisten viranomaisten ja naudanliha-alan eri toimijoiden kanssa keskustelemalla saatu lisää tietoa soveltamisvaikeuksista ja eri asianosaisten odotuksista - hallitusten asiantuntijaryhmän Brysselissä 7. toukokuuta 2003 pidetyn naudanlihan merkitsemistä koskevan kokouksen tulokset. 4.1. Alkuperän jäljitettävyyden soveltaminen Alkuperän jäljitettävyyttä on vaikeampi soveltaa naudanlihaan kuin muihin maataloustuotteisiin (hedelmiin ja vihanneksiin), koska eläimiä siirretään niiden elämän aikana ja naudanlihaa jalostetaan eri tavoin sen matkalla teurastamosta lopulliselle kuluttajalle. 4.1.1. Vaikutus naudanliha-alan toimijoiden toimintaan Naudanlihan jäljitettävyyden laaja käyttöönotto edellyttää merkittäviä muutoksia toimijoiden työn organisointiin, jotta voitaisiin muodostaa eriä, joilla on yhtenäinen alkuperä. Tämä yhden erän sisältämän naudanlihan alkuperän yhtenäisyysvaatimus tarkoittaa seuraavia: - eläimillä on yhteinen kansallinen alkuperä sekä saman alkuperän [5] että seka-alkuperän tapauksessa [5] Sama alkuperä: nautojen syntymä-, kasvatus- ja teurastusmaa on sama. Seka-alkuperä: nautojen syntymä-, kasvatus- ja teurastusmaina on vähintään kaksi eri maata. - teurastus ja ruhojen (luuttomaksi) leikkaaminen on molemmat tehty samassa laitoksessa - tuotantolinjat on järjestetty siten, että niissä voidaan käsitellä erä kerrallaan sekoittamatta eri alkuperää olevia lihaeriä. Toimijoiden on pitänyt tarkistaa ostopolitiikkaansa ja valita tavarantoimittajia, jotka voivat toimittaa riittävän suuria yhtenäistä alkuperää olevia eriä. Lisäksi toimijoiden on pitänyt investoida tietotekniseen jäljitettävyysjärjestelmään, johon on mahdollista tallentaa tiedot hankinnoista siten, että nämä tiedot voidaan jäljittää laitoksen sisällä ja ilmoittaa kaupan pidettävien tuotteiden merkinnöissä. 4.1.2. Yhteenveto naudanlihan jäljitettävyyden soveltamisesta Toimijoiden hankintapolitiikan ja työmenetelmien tarkistamisesta ja naudanlihan jäljitettävyysjärjestelmään tehdyistä investoinneista huolimatta elintarvike- ja eläinlääkintätoimiston viidestätoista jäsenvaltiosta laatimissa tarkastuskertomuksissa osoitetaan, että jäljitettävyys ei ole naudanlihan kaikissa jalostusvaiheissa yhtä luotettavaa. Jotta vältettäisiin mahdolliset sekaannukset yhteisön hygienialainsäädännössä käytettyjen määritelmien kanssa, tässä kertomuksessa käytetään naudanlihan eri jalostusasteista seuraavaa terminologiaa: - teurastuksessa tuotetaan ruhoja, puoliruhoja ja neljänneksiä - ensimmäisen leikkaamisen eli luuttomaksi leikkaamisen tuloksena saadaan kokonaisia lihaksia, jotka tavallisesti tyhjiöpakataan - toisen leikkaamisen eli paloittelun tuloksena saadaan lopulliselle kuluttajalle tai ravintoloille tarkoitettuja lihanpaloja; tähän naudanlihan jalostusvaiheeseen voi edellä mainittujen palojen lisäksi sisältyä myös jauhettu liha sekä tuotteet, joissa on naudanlihan lisäksi muuta lihaa tai muita aineksia - naudanlihajalosteiden kuten lihasäilykkeiden, leikkeletuotteiden ja valmisruokien valmistuksessa käytettyjä menetelmiä ovat esimerkiksi kypsentäminen, kuivaaminen ja savustaminen. Jäljempänä esitettävän arvioinnin selventämiseksi on syytä muistaa, että asetuksen (EY) N:o 1760/2000 voimassa olevien säännösten soveltamisalaan eivät kuulu tuotteet, joissa on naudanlihan lisäksi muuta lihaa tai muita aineksia (jollei naudanliha ole niiden pääasiallinen aines), eivätkä naudanlihajalosteet. Elintarvike- ja eläinlääkintätoimiston kertomusten mukaan naudanlihan jäljitettävyys on kaikkien jäsenvaltioiden osalta toteutettu tyydyttävästi useimmissa teurastamoissa ja ensimmäisen leikkaamisen suorittavissa laitoksissa. Teurastuksessa ja luuttomaksi leikkaamisessa ruho jaetaan ensin neljänneksiin ja sen jälkeen erillisiin lihaksiin. Ruhon tunnistenumero merkitään jokaisessa vaiheessa saataviin osiin aina erillisiin lihaksiin asti, jotka ovat naudanlihan jalostusketjun keskeinen osa. Sen sijaan kertomuksista käy ilmi, että useimmissa jäsenvaltioissa esiintyy naudanlihapalojen jäljitettävyysjärjestelmän soveltamisvaikeuksia toisen leikkaamisen suorittavissa laitoksissa. Näissä laitoksissa leikataan pääasiassa eri lihaeristä saatavia samantyyppisiä lihaksia ja muodostetaan saman tuotteen erisuuruisia toimituksia, jotka on tarkoitettu lopullisille kuluttajille, koulu- ja työpaikkaruokaloille tai ravintoloille. Kun suuresta määrästä erillisiä lihaksia leikattuja paloja kootaan yhteen, toisen leikkaamisen suorittavassa laitoksessa muodostettuihin eriin sekoittuu säännöllisesti eri teurastamoista tai leikkaamoista tullutta lihaa. Tällaisessa tapauksessa erällä ei ole enää laitosten numeroiden suhteen yhtenäistä alkuperää, eikä kyseinen erä siis ole nykyisten säännösten mukainen lukuun ottamatta jauhettua lihaa, johon sovelletaan erityisiä säännöksiä. Jotkin todetuista puutteista ovat selitettävissä sillä, että naudanlihan jäljitettävyyden ja alkuperän merkitsemisen nykyisiä järjestelmiä ei ole suunniteltu epäyhtenäisiä eriä varten. Lisäksi elintarvike- ja eläinlääkintätoimiston kertomuksissa todetaan lihankäsittelylaitosten tulo- ja lähtökirjanpidon olevan joskus epätäydellistä, vaikka tällainen kirjanpito on jäljitettävyyden ja sen valvonnan keskeinen osatekijä. 4.1.3. Naudanlihan jäljitettävyysjärjestelmien standardisoinnin tarve Naudanlihan jäljitettävyys edellyttää yleensä tietojärjestelmää, johon tallennetaan tiedot pakollisesta alkuperän merkitsemisestä - ja myös vapaaehtoisesta merkitsemisestä - ja josta nämä tiedot voidaan tulostaa viivakoodeina tai sellaisenaan luettavina merkintöinä. Useissa naudanlihan jalostuslaitoksissa tehtyjen käyntien tuloksena on todettu seuraavaa: - naudanlihan jäljitettävyys on yleensä monimutkaista toteuttaa, ja se edellyttää investointeja suorituskykyiseen jäljitettävyysjärjestelmään - naudanlihan jäljitettävyysjärjestelmät voivat olla huomattavan erilaisia suorituskyvyltään, luotettavuudeltaan ja kustannuksiltaan, ja ne on voitava mukauttaa kunkin yrityksen työhön ja organisaatioon - toimitusketjun eri yrityksissä käytössä olevat järjestelmät eivät ole aina keskenään yhteensopivia; toimijoiden on sen vuoksi kirjattava jäljitettävyystiedot uudelleen, mistä aiheutuu tietojen manuaaliseen syöttämiseen liittyvä virheriski - jäljitettävyyden toteuttamiseksi tarkastuksessa on joskus tarpeen yhdistää suuri määrä merkinnässä olevaa tietoa (viivakoodi, erän numero, palan tyyppi, valmistuspäivä jne.) - naudanlihan jäljitettävyyden luotettavuuteen eivät vaikuta ainoastaan käytetyt laitteet tai tietotekniikan välineet vaan myös yrityksen valmiudet toteuttaa jäljitettävyys kattavasti, työn organisointi, tilojen ja tuotantolinjojen soveltuvuus sekä tuotanto- ja johtohenkilöstön kouluttaminen jäljitettävyyden toteuttamiseen. Ottaen huomioon naudanlihan jäljitettävyyden erityispiirteet Euroopan unionissa, laitevalmistajien tarjoamien jäljitettävyysjärjestelmien erot ja nykyisissä jäsenvaltioissa olevien alan ammattilaisten jo hankkiman kokemuksen komissio suosittelee, että: - Naudanliha-alan toimialajärjestöt (myös uusissa jäsenvaltioissa) laatisivat koko yhteisöä koskevan oppaan naudanlihan jäljitettävyyden hyvistä toimintatavoista. - Kaikista naudanlihan jäljitettävyysjärjestelmistä laadittaisiin yhteinen eritelmä, jossa määritellään suoritustaso, luotettavuus ja yhteensopivuus. Alalla kaupattavien erilaisten järjestelmien olisi vastattava vähintään näitä määriteltyjä edellytyksiä. - Toimialajärjestöt tarkastelisivat mahdollisuutta kääntyä Euroopan standardointijärjestön (CEN) puoleen, jotta edellä mainittu eritelmä voitaisiin muuntaa yhteisön standardiksi. 4.2. Alkuperän merkitsemisen soveltaminen Naudanlihan alkuperän merkitsemistä sovelletaan kaikissa jalostusketjun vaiheissa, joissa tuote voidaan saattaa markkinoille. Alkuperää koskevat tiedot on ilmoitettava siten, että ne ovat suoraan kuluttajan tai valvontaelimen luettavissa. Elintarvike- ja eläinlääkintätoimiston kertomuksissa on tuotu esiin eräitä asetuksen (EY) N:o 1760/2000 tulkintaa koskevia ongelmia sekä asetuksen soveltamisessa esiintyneitä puutteita, jotka liittyvät seuraaviin: - merkitseminen silloin, kun samassa erässä voi olla lihaa useista eri teurastamoista - merkintöjen puuttuminen tuotteista, jotka tulevat myyntiin esipakkaamattomina - virheelliset merkinnät vähittäiskaupassa - leikkausjätteiden erien sekoittuminen. 4.2.1. Useiden eri teurastamonumeroiden merkitseminen Komission yksiköille on esitetty monia kysymyksiä asetuksen (EY) N:o 1760/2000 tulkinnasta. Useat jäsenvaltiot ovat tiedustelleet mahdollisuutta merkitä yhteen leikkausjäte-erään useita eri teurastamonumeroita. Tällaisen pyynnön tarkoitus on mahdollistaa kaikkien niiden teurastamojen hyväksyntänumeroiden ilmoittaminen, jotka ovat toimittaneet ruhoja leikkaamoon tiettynä tuotantopäivänä. Tämä johtaisi todellisuudessa jäljitettävyyden heikkenemiseen: jos merkinnässä ilmoitetaan kaikki teurastamot, jotka ovat voineet lihaa toimittaa, ei ole mahdollista selvittää tarkasti, mistä laitoksesta tai laitoksista tiettyyn erään sisältyvä liha on tullut. Komissio kieltäytyi toteuttamasta tätä vuonna 2000. 4.2.2. Esipakkaamattomien tuotteiden merkitseminen Asetuksen (EY) N:o 1760/2000 merkitsemistä koskevien säännösten soveltamisalaan kuuluvat myös esipakkaamattomat naudanlihatuotteet, joita pidetään kaupan lihakaupoissa tai suurten myymälöiden lihatiskeissä. Kansalliset viranomaiset määrittelevät käytännössä yksityiskohtaiset säännöt merkitsemisen soveltamisesta esipakkaamattomina myytäviin tuotteisiin. Elintarvike- ja eläinlääkintätoimiston kertomuksissa todetaan kuitenkin, että esipakkaamattomina kaupan pidettävien naudanlihatuotteiden osalta alkuperä ja muut pakolliset tiedot (laitosten numerot) on harvoin ilmoitettu. Alan ammatinharjoittajat ovat ilmoittaneet, että tiedot alkuperästä annetaan asiakkaille pyynnöstä suullisesti, mutta näiden tietojen esillä ja ajan tasalla pitäminen ei ole mahdollista. Suurimmalla osalla ammatinharjoittajista on kylmävarastoissa käytössä naudanlihan tulo- ja lähtökirjanpito ja merkitsemisjärjestelmä, joiden avulla alkuperä on mahdollista jäljittää virallisten elinten tehdessä tarkastuksia. Liha- ja leikkelekauppiaat pitävät naudanlihan merkitsemislainsäädännön rajoituksia liian raskaina ja katsovat erityisesti uuden lainsäädännön antamisen aiheuttavan työtaakan lisääntymistä. 4.2.3. Merkitseminen vähittäismyyntipisteissä Alkuperän merkitsemisen virheitä on todettu vähittäismyyntipisteiden leikkaamoissa, joissa naudanliha leikataan, esipakataan ja merkitään ennen myyntiin tuomista. Osa vähittäismyyntipisteiden leikkaamoista ei ole investoinut uuteen laitteistoon, jolla olisi mahdollista lukea tavarantoimittajien toimittaman naudanlihan merkinnöissä olevia tietoja. Tämä on erityisen haitallista siksi, että tässä tapauksessa jäljitettävyys on varmistettu vähittäismyyntiin asti, ja virhe tapahtuu vasta ketjun loppupäässä, kun tuote toimitetaan lopulliselle kuluttajalle. 4.2.4. Leikkausjätteiden merkitseminen Lihan ja ruhojen leikkauksessa ja viimeistelyssä syntyviin leikkausjätteisiin sovelletaan samoja alkuperän jäljitettävyyttä ja merkitsemistä koskevia säännöksiä kuin sellaisenaan kaupan pidettävään leikattuun naudanlihaan. Leikkausjätteet voivat kuitenkin olla peräisin useasta erästä, jolloin ne on koottu valikoimiksi myyntiä varten. Lisäksi pienissä leikkaamoissa yhden tuotantopäivän aikana syntyvien leikkausjätteiden määrä ei aina riitä edes muodostamaan yhtä kokonaista valikoimaa. Käytännössä toimijat eivät siis kykene muodostamaan alkuperältään yhtenäisiä leikkausjäte-eriä. 4.2.5. Tuonti kolmansista maista Alkuperän merkitsemissäännöksiä sovelletaan myös kolmansista maista tuotuun naudanlihaan. Jos kolmannella maalla on eläinten tunnistusjärjestelmä, jolla eläinten alkuperä voidaan varmistaa, kyseisestä maasta tuotu naudanliha voidaan merkitä seuraavasti: "alkuperä: kolmannen maan nimi". Päinvastaisessa tapauksessa tehdään poikkeus ja käytetään seuraavanlaisia merkintöjä: "alkuperä: muu kuin EY" ja "teurastusmaan nimi". Todellisuudessa yksikään yhteisön ulkopuolisten maiden tuottajista tai tuojista ei sovella tätä poikkeusta vaan he käyttävät merkintää "alkuperä: kolmannen maan nimi". Tämän merkinnän käyttö perustuu hyväksyntöihin, jotka komissio on myöntänyt asetuksen (EY) N:o 820/97 nojalla vuonna 1998 ja joita ei ole tähän mennessä tarkistettu. Näihin hyväksyntöihin sisältyy kunkin kolmannen maan osalta kattava luettelo maahantuodun ja yhteisön markkinoille saatetun naudanlihan merkinnöissä sallituista maininnoista. Näitä luetteloita voidaan kolmannen maan pyynnöstä tarkistaa sellaisten eritelmien perusteella, joissa määritellään edellytykset, joita toimijoiden on noudatettava saadakseen käyttää näitä mainintoja. Näille eritelmille on ensiksi saatava kolmannen maan toimivaltaisen viranomaisen hyväksyntä ja sen jälkeen niistä on ilmoitettava komissiolle ja saatava sen suostumus. Vaikka kolmannet maat eivät ole vielä ryhtyneet edellä esitettyihin toimenpiteisiin, eräät niistä ovat jo tehneet useita parannuksia eläinten tunnistusta ja naudanlihan jäljitettävyyttä koskeviin järjestelmiinsä taatakseen lihan alkuperän. Euroopan unioniin tuotavan naudanlihan tärkeimmät viejämaat (Argentiina ja Brasilia) ovat olleet yhteydessä komission yksiköihin sekä antaneet ja laatineet lainsäädäntöä, jolla säädetään pakolliseksi sellaisten nautojen tunnistaminen, joiden liha on tarkoitettu vietäväksi Euroopan unioniin. Lisäksi tavallisesti karjan numeroon perustuva naudanlihan jäljitettävyysjärjestelmä mahdollistaa jokaisen jäsenvaltioiden vähittäismyyntipisteisiin toimitetun naudanlihapalan jäljittämisen eläinten yhteisön ulkopuolisen lähtömaan karjaan. 4.3. Pakollisen merkitsemisjärjestelmän virallinen valvonta Toimivallan jako jäljitettävyyden ja alkuperämerkintöjen tarkastamisesta vastaavien jäsenvaltioiden virallisten yksiköiden välillä on usein monimutkaista. Lisäksi tehtäviä on jaettu uudelleen monissa jäsenvaltioissa. Teurastamojen ja leikkaamojen hygieniatarkastuksista vastaavat viranomaiset on usein nimetty toimivaltaisiksi toteuttamaan myös jäljitettävyysjärjestelmän ja naudanlihan alkuperämerkintöjen tarkastuksia kyseisissä laitoksissa. Nämä viranomaiset eivät kuitenkaan yleensä ole vastuussa elintarvikkeiden merkintöjen valvomisesta, eivätkä ne ole saaneet erityisiä ohjeita naudanlihan alkuperämerkintöjen ja jäljitettävyyden valvontaa varten. Lisäksi kyseiset viranomaiset eivät pidä tällaista valvontaa yhtä tärkeänä kuin kansanterveyden alan tehtäviään. Vähittäismyynnissä tehtävistä elintarvikkeiden merkintöjä ja jäljitettävyyttä koskevista tarkastuksista vastaavat toiset viranomaiset, jotka eivät osallistu lainkaan tai osallistuvat vain hyvin vähän tuotantoketjun alkupään laitoksissa tehtäviin tarkastuksiin. Tämän valvonnan eriytymisen lisäksi joidenkin jäsenvaltioiden viranomaisten toimissa on havaittu puutteita: elintarvike- ja eläinlääkintätoimiston tarkastajat ovat todenneet eräiden viranomaisten sallivan usean teurastusmaan ilmoittamisen samassa etiketissä. Erot siinä, miten valvontaa sovelletaan eri jäsenvaltioissa, voivat aiheuttaa todellisia ongelmia sekä kuluttajille tiedottamisen että toimijoiden välisen kilpailun edellytysten kannalta, jos naudanlihan kaupassa on useita jäsenvaltioiden välisiä vaiheita, joissa lihaa myydään joko suoraan tuottajamaasta kuluttajamaahan taikka kolmannen portaan kautta. 4.4. Vaikutus naudanlihamarkkinoihin Kaikkien asianosaisten mielestä alkuperän merkitsemistä koskevalla asetuksella on ollut huomattava merkitys naudanlihan kulutuksen elpymiseen ja sen palauttamiseen vuodesta 2002 alkaen toista BSE-kriisiä edeltävälle tasolle. Tämän kriisin saama laaja julkisuus auttoi tekemään jäljitettävyys- ja merkitsemistoimenpiteitä tunnetuiksi kuluttajien keskuudessa. Lisäksi tiedottamista on edistetty Euroopan yhteisön yhteisrahoittamilla virallisilla tiedotuskampanjoilla. Naudanlihan merkitsemistä koskeva yhteisön sääntely on vaikuttanut merkittävästi myös naudanlihan tuotannon ja naudanlihanmarkkinoiden organisointiin Euroopan unionissa. Alan avoimuus on lisääntynyt, kun eläinten kasvattajan ja lopullisen kuluttajan välissä olevien portaiden ja kunkin toimijan tavarantoimittajien määrää on rajoitettu. Toisaalta se näyttäisi eurooppalaisen kaupankäynnin perusteella johtaneen naudanlihan kaupan uuteen kansallistumiseen erityisesti sellaisten naudanlihatuotteiden osalta, jotka myydään suoraan lopulliselle kuluttajalle (vähittäismyynti). Kuluttajien kysyntä kohdistuu ensisijaisesti kotimaista alkuperää olevaan lihaan, mutta yhteisön sisäisen kaupan on kuitenkin havaittu alkaneen uudelleen lisääntyä vuodesta 2002 lähtien. Tätä suuntausta on vahvistanut osaltaan myös jakelusektori rajoittamalla kaupan pidettävien tuotteiden alkuperää. Omavaraisissa jäsenvaltioissa jakeluketjun toimijat ovat pääasiassa tai ainoastaan kansallista alkuperää olevaa naudanlihaa hankkimalla paitsi vastanneet asiakkaidensa kysyntään myös ulkoistaneet riskit alkuperämerkintöjen virheistä ja niiden mahdollisista vaikutuksista naudanlihan imagoon ja kauppaan. Tällaiset kaupalliset valinnat voivat vaikeuttaa seka-alkuperää olevien eläinten lihan menekkiä. Tämä ongelma koskee erityisesti vasikoiden tuotantoa: eräissä jäsenvaltioissa hyvin suuri osa vasikoista kerätään maitotiloilta kasvatettaviksi ja teurastettaviksi muissa jäsenvaltioissa, jotka ovat erikoistuneet vasikanlihan tuotantoon. Samanlaisia ongelmia ovat kohdanneet myös Pohjois-Irlannin naudanlihantuottajat, joilla on vaikeuksia saada kaupaksi tuotantoaan, koska suuri osa naudoista on syntynyt ja osittain myös kasvatettu Irlannin tasavallassa. 5. VAPAAEHTOISEN MERKITSEMISJÄRJESTELMÄN ARVIOINTI 5.1. Yleisarvio Naudanlihan vapaaehtoisen merkitsemisjärjestelmän pääasialliset tavoitteet ovat seuraavat: - antaa toimijoille mahdollisuus eritellä tuotteet niiden ominaisuuksien perusteella ja saada tällä tavoin taloudellista etua - määritellä oikeudellinen kehys, joka on täsmällisempi kuin merkintöjä koskevan direktiivin 2000/13/EY horisontaaliset periaatteet. Naudanlihan vapaaehtoinen merkitsemisjärjestelmä on eräänlainen välimuoto siipikarjanliha-alan järjestelmästä, jossa kaikista sallituista tuotantotapaa ja ruokintaa koskevista maininnoista säädetään yhteisön lainsäädännössä, sekä sianliha-alan järjestelmästä, jossa sovelletaan samoja säännöksiä kuin muihin elintarvikkeisiin. 5.2. Soveltamisala Vapaaehtoisten mainintojen sisällyttäminen naudanlihan merkintöihin edellyttää, että asianomainen toimija tai toimijat laativat eritelmän, jonka toimivaltaiset kansalliset viranomaiset hyväksyvät. Nämä eritelmät voivat olla monenlaisia, ja niihin voi sisältyä seuraavia: - nautaeläinpassissa olevat pakolliset tiedot; eritelmän laatiminen on perusteltua ainoastaan, jos on tarpeen varmistua näiden tietojen siirrosta ja jäljitettävyydestä lopulliselle kuljettajalle tarkoitettuun tuotteeseen asti - toimenpiteet, joiden soveltaminen on jo pakollista voimassa olevan yhteisön lainsäädännön mukaan (anabolisten aineiden käyttökielto) - eläinten kasvatusta, ruokintaa ja hyvinvointia koskevat tiedot, joita koskevan yksityiskohtaisen eritelmän laatiminen on tarpeen. Hyväksyttyjen eritelmien lukumäärä on erilainen eri jäsenvaltioissa. Eritelmiä käyttävät pääasiassa jakelijat ja kasvattajat. Jos naudanlihan tuotantoa ei ole organisoitu kansallisesti tai alueellisesti, jokaisella toimijaryhmällä on tapana laatia omat eritelmänsä, jotka koskevat ainoastaan kyseistä tuotantovaihetta ja joiden tarkoituksena on varmistaa tuotannon pääsy markkinoille. Tämän vuoksi eri toimijat tuottavat vuorollaan eritelmiä, vaikka kauppakumppanien väliset sopimukset olisivat aivan riittäviä. Tämä on johtanut siihen, että eräissä jäsenvaltioissa on lukuisia, jopa useita satoja eritelmiä, mikä on omiaan hämärtämään tavoiteltua naudanlihatuotteiden erottelua kuluttajan silmissä. Tällainen moninaisuus johtaa lopulta myös siihen, että vapaaehtoisista merkinnöistä joudutaan vähitellen luopumaan, mikä onkin jo tapahtunut eräissä jäsenvaltioissa, koska eritelmien laatiminen aiheuttaa vain lisäkustannuksia, mutta sillä ei ole enää saavutettavissa lisäarvoa. 5.3. Hyväksymismenettely Eritelmien hyväksymismenettely kuuluu jäsenvaltion virallisten elinten nimeämän kansallisen tai alueellisen viranomaisen toimivaltaan. Kansalliset viranomaiset ainoastaan ilmoittavat komissiolle hyväksymistään eritelmistä. Komissio voi kiistää hyväksynnän vain, jos sen katsotaan voivan muodostaa todellisen esteen kaupankäynnille. Elintarvike- ja eläinlääkintätoimiston kertomuksista käy ilmi, että toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla on hyvin erilaisia käsityksiä vapaaehtoisesta merkintäjärjestelmästä ja eritelmien arviointiperusteista. Jotkin viranomaiset pitävät vapaaehtoista merkitsemisjärjestelmää vieläkin tärkeämpänä kuin alkuperän merkitsemisjärjestelmää, kun taas toiset katsovat vapaaehtoisella järjestelmällä olevan pääasiassa kaupallisia tarkoituksia ja näin ollen ne puuttuvat sen täytäntöönpanoon hyvin vähän. Lähestymistapojen erilaisuus paitsi rajoittaa hyväksyttyjen eritelmien keskinäisen tunnustamisen eräisiin harvoihin tapauksiin myös haittaa yhteisön sisäistä kauppaa. Lisäksi se voi vääristää kilpailua sellaisten toimijoiden välillä, joilla ei ole samanlaisia velvollisuuksia saada hyväksyntä eritelmilleen tai järjestää valvonta. 5.4. Valvonnan järjestäminen Virallisesta valvonnasta vastaavat toimivaltaiset viranomaiset tai riippumattomat ulkopuoliset elimet. Valvonnan järjestämisen periaatteet ovat samat riippumatta siitä, ovatko sen kohteena harvalukuisen toimijajoukon vai kaikkien jäsenvaltioiden toimijoiden käyttämät eritelmät. Sen sijaan valvonnan kustannukset toimijaa kohden vaihtelevat sen mukaan, miten valvonta on järjestetty. Kun suuri määrä toimijoita - etenkin kun on kysymys karjankasvattajista - käyttää samaa yhteisen toimialajärjestön tai toimivaltaisen viranomaisen itsensä laatimaa eritelmää, sovelletaan kaksinkertaista valvontaa: - valvonnan ensimmäinen porras on sisäinen tarkastus toimialajärjestössä, joka on esittänyt eritelmän ja valvoo, että kaikki järjestön jäsenet noudattavat sitä - tätä valvontaa vahvistetaan riippumattomien ulkopuolisten elinten tekemillä tarkastuksilla, jotka koskevat riskianalyysillä valittua osaa jäsenistä. Jos ei ole perustettu tällaista järjestelmää ja hyväksytetty sitä toimivaltaisilla viranomaisilla, riippumattomat ulkopuoliset elimet tekevät kerran vuodessa tai useammin kutakin toimijaa koskevia yksittäisiä tarkastuksia. Koska kaikki valvonnan kustannukset ovat yksin kasvattajien vastuulla eikä valvonnalla ole saavutettavissa tuotannon arvonnousua, valvonnasta tulee todellinen taloudellinen ongelma, joka asettaa kyseenalaiseksi koko vapaaehtoisen merkitsemisjärjestelmän kestävyyden pitkällä aikavälillä. 5.5. Asetuksen (EY) N:o 1760/2000 suhde muuhun yhteisön lainsäädäntöön Asetuksen (EY) N:o 1760/2000 merkitsemistä koskevat säännökset, jotka liittyvät nimenomaan naudanlihaan, voivat aiheuttaa joitakin johdonmukaisuus- ja tulkintaongelmia suhteessa merkitsemistä koskevan direktiivin 2000/13/EY säännöksiin ja muuhun yhteisön lainsäädäntöön. Ongelmia voi esiintyä ensinnäkin silloin, kun on kysymys niiden nautojen luokittelusta, joista liha on saatu: - Nautaeläinten luokat on määritelty monta kertaa yhteisön lainsäädännössä, mutta mitkään annetuista säännöksistä eivät koske nimenomaan merkitsemistä. Lisäksi vasikoiden luokittelu vaihtelee suuresti tavoitteen mukaan. - Jotkin jäsenvaltiot ovat hyväksyneet vapaaehtoisessa merkitsemisjärjestelmässä eritelmiä, joissa käytetään yleisiä termejä (esimerkiksi vasikanlihan osalta). Vapaaehtoisen merkitsemisjärjestelmän eritelmien ja merkintöihin sisältyvien mainintojen hyväksyminen kuuluu toimivaltaisille kansallisille (tai alueellisille) viranomaisille, mutta asetuksessa (EY) N:o 1760/2000 säädetään, että komissio voi asettaa rajoituksia erityisesti, jos hyväksytyistä eritelmistä voi aiheutua kaupan esteitä. - Jotkin muut jäsenvaltiot ovat sitä mieltä, että yleisiä termejä "vasikanliha" ja "naudanliha" voidaan pitää myyntinimityksinä tai osana myyntinimitystä merkitsemistä koskevan direktiivin 2000/13/EY mukaisesti. Sen vuoksi tällaisia varattuja nimityksiä vastaavista määritelmistä olisi ilmoitettava kuten muistakin merkintää koskevista kansallisista toimenpiteistä ennakolta komissiolle sen hyväksyntää varten. Lisäksi ongelman voi muodostaa maantieteellisen alueen tai paikan nimen ilmoittaminen. Asetuksessa (EY) N:o 1760/2000 säädetään, että toimijat voivat hyväksyttää jäsenvaltiosta riippuen joko kansallisessa tai alueellisessa hyväksymismenettelyssä merkintöjä, joissa mainitaan alueen nimi. Alkuperänimitysten ja maantieteellisten merkintöjen suojasta annetussa asetuksessa (ETY) N:o 2081/92 [6] säädetään, että muiden elintarvikkeiden kuin viinin ja alkoholipitoisten juomien alkuperämerkintä voidaan suojata ensin kansallisella ja sen jälkeen yhteisön menettelyllä. [6] Neuvoston asetus (ETY) N:o 2081/92, annettu 14 päivänä heinäkuuta 1992, maataloustuotteiden ja elintarvikkeiden maantieteellisten merkintöjen ja alkuperänimitysten suojasta (EYVL L 208, 24.7.1992, s. 1). Tämä menettelyjen moninaisuus voi aiheuttaa kilpailun vääristymistä, jos toimijat voivat valita alkuperämerkinnän myöntämistä koskevien menettelyjen välillä lainsäädännön vaatimusten ollessa hyvin erilaisia. Joka tapauksessa toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tehtävä on varmistaa, että tällaiset alueellista tai paikallista alkuperää koskevat vapaaehtoiset merkinnät eivät aiheuta sekaannusta sellaisten tuotteiden kanssa, joille on myönnetty asetuksen (ETY) N:o 2081/92 mukaisesti oikeus käyttää suojattua maantieteellistä merkintää tai alkuperänimitystä. III osasto: Soveltamisala 6. MAHDOLLISUUS LAAJENTAA ALKUPERÄMERKINTÖJEN SOVELTAMISALAA Komissio on saanut neuvostolta ja parlamentilta tehtäväksi tutkia ensisijaisesti mahdollisuutta sisällyttää asetuksen (EY) N:o 1760/2000 soveltamisalaan myös naudanlihaa ja naudanlihatuotteita sisältävät jalosteet. Lisäksi olisi aiheellista tutkia mahdollisuutta tiedottaa kuluttajille koulu- ja työpaikkaruokaloissa, ravintoloissa ja pikaruokaloissa valmistetun ja tarjoillun naudanlihan alkuperästä. 6.1. Soveltamisalan laajentaminen naudanlihaa sisältäviin tuotteisiin Asetuksen (EY) N:o 1760/2000 soveltamisala määritellään antamalla joukko tullikoodeja, jotka koskevat nautojen ruhoja ja neljänneksiä, niistä saatavia naudanlihatuotteita sekä jauhettua lihaa. Näihin tullikoodeihin ei sisälly tuotteita, jotka on saatu yhdistämällä raakaa naudanlihaa ja muita aineksia. Tällaisia ovat esimerkiksi naudanlihavartaat, joissa on myös kasviksia sekä naudanlihasta tehdyt jauhelihapihvit ja raakana tarjottava naudanliha (carpacccio). Jos näiden tuotteiden raaka-aineena käytetyn naudanlihan alkuperä pystytään jäljittämään, kyseiset tuotteet voidaan sisällyttää asetuksen soveltamisalaan. Käytännössä tällaisten tuotteiden määrä on niin suuri, että soveltamisalan laajennus olisi hyvin vaikea toteuttaa. Lisäksi "vaihe vaiheelta" -jäljitettävyyttä sovelletaan myös näihin tuotteisiin. 6.2. Soveltamisalan laajentaminen naudanlihaa ja naudanlihatuotteita sisältäviin jalosteisiin Naudanlihaa ja naudanlihatuotteita sisältävillä jalosteilla tarkoitetaan kypsennettyä naudanlihaa, naudanlihasäilykkeitä, naudanlihaa ja naudanlihatuotteita sisältäviä valmisruokia sekä eräitä naudanlihapohjaisia leikkeletuotteita riippumatta siitä, sisältyykö niihin myös muuta lihaa. Näistä tuotteista käytetään tässä kertomuksessa yleisesti nimitystä "naudanlihajalosteet". Jäljitettävyyttä ja merkitsemistä koskevien säännösten soveltaminen myös näihin tuotteisiin aiheuttaisi seuraavanlaisia vaikeuksia: - Alkuperän jäljitettävyyden virheriski moninkertaistuu kussakin naudanlihan jalostusvaiheessa erityisesti, jos yhden lopputuote-erän valmistuksessa käytetään useasta erästä saatuja raaka-aineita. Nykyisten säännösten soveltamisen laajentamista naudanlihajalosteisiin ei kannata suunnitella ennen kuin niiden soveltaminen toisen leikkaamisen tuloksena saatuun naudanlihaan on nykyistä luotettavampaa. - Naudanlihajalosteiden teollisessa valmistuksessa käytetään samanaikaisesti suuria määriä raaka-aineita, jotka ovat näin ollen peräisin useista lihaeristä. Näistä lihaeristä on olemassa asiakkaiden ja tavarantoimittajien väliset eritelmät, joissa määritellään tarkasti naudanlihapalojen ominaisuudet ja kustannuksiin liittyvät rajoitukset, mutta lihan alkuperää ei määritellä asetuksen (EY) N:o 1760/2000 mukaisesti. Naudanlihan alkuperän yhtenäisyysvaatimus asettaisi raaka-aineen hankinnalle lisärajoitteita, joita olisi vaikea sovittaa yhteen tuotantoedellytysten kanssa. - Lisäksi alkuperän ilmoittaminen koskisi vain naudanlihaa, vaikka tuotteet voivat sisältää myös muiden eläinten lihaa tai muita aineksia, joiden alkuperän kuluttajat haluaisivat myös tietää. Soveltamisalan laajentaminen naudanlihajalosteisiin aiheuttaisi näin ollen huomattavia rajoituksia naudanlihan kaupalle, ja lisäksi alan ammattilaisten olisi käytännössä vaikea toteuttaa se. Tästä voisi olla jopa seurauksena, että alan teollisuus alkaisi korvata naudanlihaa muulla lihalla, jota merkitsemisvaatimukset eivät koske. Sen vuoksi soveltamisalan laajennus ei toisi lisätakeita kansanterveydelle, sillä asianomaiset yritykset soveltavat joka tapauksessa tuotteisiinsa "vaihe vaiheelta" -jäljitettävyyttä. Se ei myöskään lisäisi naudanlihan kulutusta, joka on jo saatu palautettua toista BSE-kriisiä edeltäneelle tasolle. Soveltamisalan laajennuksen kustannus-hyötysuhde olisi näin ollen negatiivinen. 6.3. Soveltamisalan laajentaminen koulu- ja työpaikkaruokaloihin, ravintoloihin ja pikaruokaloihin On syytä täsmentää, että ei ole täysin aiheellista puhua alkuperän merkitsemisen soveltamisalan laajentamisesta koulu- ja työpaikkaruokaloihin, ravintoloihin ja pikaruokaloihin, koska kaikki niihin toimitettava raaka naudanliha kuuluu jo asetuksen soveltamisalaan. Kuluttaja, jolle valmistettua naudanlihaa tarjotaan, ei kuitenkaan saa tietoa naudanlihan alkuperästä ilman muuta, vaan hänen on kysyttävä sitä ravintolan pitäjältä. Naudanlihan alkuperän merkitsemistä koskevien säännösten ulottamista koulu- ja työpaikkaruokaloihin, ravintoloihin ja pikaruokaloihin on pyydetty vasta äskettäin, vaikka Ranska teki sen pakolliseksi jo vuonna 2001. Tätä pyyntöä on perusteltu seuraavilla tekijöillä: - Kuluttajat eivät varsinkaan koulu- ja työpaikkaruokaloissa voi aina valita ruokiaan. Sen vuoksi kuluttajat voivat toivoa tietoa heille tarjotun naudanlihan alkuperästä. - Viime aikoina on tehty eräiden jäsenvaltioiden kuluttajien keskuudessa tutkimuksia, joiden mukaan suurin osa kuluttajista olettaa, että ravintoloissa tarjottu naudanliha on tuotettu kotimaassa, vaikka se olisikin tullut toisesta jäsenvaltiosta tai kolmannesta maasta. Naudanlihan kotimaiset tuottajat toivovatkin, että tarjotun naudanlihan alkuperä ilmoitetaan ravintoloissa. Periaate, jonka mukaan kuluttajille on tiedotettava ravintoloiden tarjoaman naudanlihan alkuperästä, voi vaikuttaa oikeutetulta, jos se perustellaan jakeluketjussa kaupan pidetyn ja ravintoloissa tarjotun naudanlihan ilmeisellä tasavertaisella kohtelulla. Kuitenkin, jos tämän tiedon ilmoittaminen tehdään pakolliseksi, ilmoittamispakon täytäntöönpanossa olisi samanlaisia vaikeuksia kuin mahdollisella soveltamisalan laajentamisella naudanlihajalosteisiin: - Suurkeittiöissä valmistetun naudanlihan määrä edellyttää suuria määriä samantyyppisiä paloja (ja siis useita eriä), joiden alkuperä ei ole välttämättä yhtenäinen. - Koulu- ja työpaikkaruokaloiden naudanlihatoimituksiin sovelletaan eritelmiä ja tarjouskilpailuja, joihin liittyy teknisiä rajoituksia ja huomattavia kustannuksia, mutta niihin ei kuulu erityistä alkuperän ilmoittamista. - Ravintolasektorilla tarjotun naudanlihan jäljitettävyydestä ja alkuperän ilmoittamisesta aiheutuvat toiminnalliset ja hallinnolliset rajoitteet voisivat varsinkin koulu- ja työpaikkaruokaloissa johtaa naudanlihan korvaamiseen muulla lihalla. - Naudanlihan alkuperän merkitsemispakon ulottamista ravintola-alalle ei voi erottaa naudanlihajalosteiden alan merkitsemispakosta. Kummassakin tapauksessa on kyse naudanlihatuotteista, joita on jalostettu esimerkiksi kypsentämällä. - Jos näitä kahta alaa ei kohdella samalla tavalla, ravintoloitsijat voisivat raakojen naudanlihatuotteiden sijasta hankkia kypsennettyjä tuotteita, joihin asetusta ei sovelleta ja joiden alkuperästä ei olisi tietoa. Jos alkuperän merkitseminen tehdään pakolliseksi myös ravintola-alalla, siitä on seurauksena huomattavia rajoituksia ja lisäkustannuksia kaikille asianomaisille toimijoille, mutta ei kuitenkaan mitään selvää uutta hyötyä kansanterveydelle, koska "vaihe vaiheelta" -jäljitettävyyden soveltaminen koulu- ja työpaikkaruokaloissa tarjottuihin tuotteisiin on jo pakollista useimmissa jäsenvaltioissa. Lisäksi ravintola-alan toimijat voivat asiakkaiden odotuksiin vastatakseen laittaa esille vapaaehtoisen ilmoituksen tarjoamansa naudanlihan alkuperästä. Tällöin annetut tiedot naudanlihan alkuperästä eivät saa johtaa kuluttajia harhaan. Tämän vuoksi toimivaltaiset viranomaiset voivat tarkastaa tällaiset ilmoitukset liiketoiminnan rehellisyyttä ja kuluttajien suojelua koskevan voimassa olevan kansallisen lainsäädännön perusteella. Tällaisia tarkastuksia voi sopimusten nojalla tehdä myös riippumaton ulkopuolinen elin. Koulu- ja työpaikkaruokaloiden tapauksessa tarjotun naudanlihan eri ominaisuuksia koskeviin odotuksiin voi olla mahdollista vastata tekemällä tavarantoimittajien, laitoksia valvovien viranomaisten ja kuluttajien edustajien välinen sopimus. IV osasto: Yksinkertaistaminen ja yhdenmukaistaminen 7. ALKUPERÄN MERKITSEMISTÄ KOSKEVIEN SÄÄNNÖSTEN YKSINKERTAISTAMINEN BSE-kriisin yhteydessä, jolloin annettiin asetus (EY) N:o 1760/2000, lainsäätäjän tarkoitus oli tuoda kuluttajien saataville kaikki käytettävissä olevat tiedot, mukaan luettuina tiedot jäljitettävyysjärjestelmästä. Tavoitteena oli ensisijaisesti palauttaa luottamus naudanlihan turvallisuuteen. Nyt kun BSE:n torjumiseksi säädetyt toimenpiteet on toteutettu ja edellä mainittua asetusta on sovellettu kolme vuotta, naudanlihan kulutus on jälleen toista BSE-kriisiä edeltäneellä tasolla. Eräät merkitsemistä koskevat säännökset ovat kuitenkin toimijoiden kannalta hyvin rajoittavia, mutta eivät silti lisää turvallisuustekijöitä kuluttajien tai valvontaelinten kannalta. Komissio on jäsenvaltioiden ja yhteisön virallisten valvontaelinten toteamusten perusteella tullut siihen tulokseen, että pakollista merkitsemisjärjestelmää on tarpeen yksinkertaistaa siten, että alkuperän jäljitettävyyttä koskevat toimenpiteet ovat paremmin erotettavissa alkuperän merkitsemistä koskevista toimenpiteistä. Yksinkertaistamisen pitäisi helpottaa toimijoiden mahdollisuuksia toteuttaa jäljitettävyys ja alkuperän merkitseminen ja edistää naudanlihan merkitsemistä koskevan yhteisön lainsäädännön kestävää soveltamista. 7.1. Erien muodostaminen ja merkitseminen toisen leikkaamisen yhteydessä Elintarvike- ja eläinlääkintätoimiston kertomuksissa on osoitettu toistuvia puutteita, jotka koskevat alkuperän jäljitettävyyden ja merkitsemisen soveltamista toisen leikkaamisen yhteydessä. Näitä eri vakavuusastetta olevia puutteita esiintyy kaikissa jäsenvaltioissa. Ne ovat erityisesti seurausta toisessa leikkaamisessa muodostettuihin eriin nykyisin sovellettavista yhtenäisyysvaatimuksista. Tähän asti vaatimusta on tulkittu niin, että toisessa leikkaamisessa muodostetun erän sisältämän lihan on oltava peräisin paitsi samaa alkuperää olevista eläimistä myös yhdestä ainoasta leikkaamosta tai teurastamosta. Tämä erittäin tiukka tulkinta oli vuonna 2000 perusteltavissa toisella BSE-kriisillä. Säännösten tulkintaa olisi toisen leikkaamisen osalta kuitenkin tarkistettava seuraavista syistä: - Toisen leikkaamisen yhteydessä jatkuvasti todettuja alkuperän jäljitettävyyden puutteita esiintyy vaihtelevassa määrin kaikissa jäsenvaltioissa. Erien kokoa ei ole mahdollista mukauttaa asiakkaiden tilauksiin, joiden perusteella työ kuitenkin organisoidaan toisen leikkaamisen suorittavissa laitoksissa. - Asetuksen (EY) N:o 1760/2000 13 artiklan 2 kohdan säännösten valossa edellä esitetty tulkinta on liian tiukka. Lisäksi soveltamisasetuksen (EY) N:o 1825/2000 4 artiklan 2 kohdassa säädetään mahdollisuudesta yhdistää toisen leikkaamisen yhteydessä muodostettuun erään lihaa, joka voi olla peräisin useista ensimmäisen leikkaamisen eristä, joiden ei välttämättä tarvitse olla peräisin samasta ensimmäisen leikkaamisen suorittavasta laitoksesta. Sen vuoksi olisi suotavaa säätää mahdollisuudesta yhdistää samaan toisessa leikkaamisessa muodostettavaan erään lihaa, jonka ensimmäinen leikkaaminen on tehty eri laitoksissa. Merkitsemisen osalta jauhettua lihaa koskevaa poikkeusta laitosten numeroiden ilmoittamisvelvollisuudesta ei sovelleta toisen leikkaamisen suorittaviin laitoksiin: asetuksen (EY) N:o 1760/2000 13 artiklan säännösten mukaan on ilmoitettava niiden eri teurastamojen ja ensimmäisen leikkaamisen suorittavien laitosten numerot, joista liha tulee. Ehdotettua joustoa ei pidä sekoittaa pyyntöön, joka koskee useiden teurastamonumeroiden ilmoittamista ja johon komissio antoi kielteisen vastauksen vuonna 2000 (ks. 4.2.1 kohta). Todellisuudessa kunkin toisessa leikkaamisessa muodostetun erän yhteydessä kirjattaisiin ja ilmoitettaisiin ainoastaan niiden laitosten hyväksymisnumerot, joista liha todellisuudessa tulee (eikä kaikkien niiden laitosten numeroita, joista se voisi tulla). Lisäksi on noudatettava asetuksen (EY) N:o 1760/2000 13 artiklan säännöksiä, jotka koskevat eläinten yhtenäistä alkuperää samassa naudanlihaerässä. Tätä erien muodostamista koskevaa joustoa ei sovellettaisi ensimmäisen leikkaamisen suorittavissa laitoksissa seuraavista syistä: - Luuttomaksi leikkaamisen suorittavissa laitoksissa leikataan ruhoja ja neljänneksiä, ja nykyiset säännökset ovat soveltuvia tähän toimintaan; elintarvike- ja eläinlääkintätoimiston kertomusten mukaan useimmissa näistä laitoksista soveltamisvaikeuksia ei ole. - Naudanlihan jäljitettävyyden luotettavuus toisen leikkaamisen yhteydessä riippuu suuresti siitä, miten jäljitettävyys on toteutunut aikaisemmissa vaiheissa. Toimijat ovat joka tapauksessa vastuussa naudanlihan jäljitettävyyden toteutumisesta ja perustamastaan rekisteröintijärjestelmästä. Sen vuoksi toisen leikkaamisen suorittavien laitosten, jotka päättäisivät käyttää hyväkseen erien muodostamista koskevaa ehdotettua joustoa, on kyettävä rekisteröimään eräkohtaisesti laitosten numerot ja siirtämään nämä tiedot merkintöihin. 7.2. Mahdollisuus merkitä EU-alkuperä Alkuperän merkitsemistä koskevien nykyisten säännösten mukaan: - on joko mainittava "alkuperä: jäsenvaltion tai kolmannen maan nimi" silloin, kun nautojen syntymä-, kasvatus- ja teurastusmaa on sama - tai ilmoitettava erikseen syntymämaa, kasvatusmaa ja teurastusmaa silloin, kun on kyse eri maista. Kuten tämän kertomuksen 4.4 kohdassa esitetään, naudanlihan alkuperän yksityiskohtainen ilmoittaminen on aiheuttanut joitakin kaupan pitämisen ongelmia vähittäismyyntipisteissä. Seka-alkuperää olevien eläinten lihaa on vaikea saada kaupaksi, minkä seurauksena tuottajat joutuvat kärsimään aiheettomasta arvonalennuksesta. Eräät jakelijat ovat myös päättäneet hankkia vain kansallista alkuperää olevaa naudanlihaa. Sen vuoksi olisi syytä tutkia mahdollisuutta poiketa eräissä tapauksissa asetuksen (EY) N:o 1760/2000 13 artiklan 5 kohdan säännösten soveltamisesta ja sallia EU-alkuperän ilmoittaminen kansallisen alkuperän sijasta. Tätä mahdollisuutta sovellettaisiin toisen leikkaamisen tuloksena saatuun lihaan, joka myydään suoraan lopulliselle kuluttajalle. Se ei koskisi jauhettua lihaa, johon sovelletaan jo poikkeusta 13 artiklan merkitsemistä koskevien säännösten soveltamisesta, eikä yleisesti ravintola-alalle tarkoitettua lihaa, koska edellä esitetyt kaupan pitämisen esteet eivät koske kyseistä alaa. Se ei myöskään koskisi muuta lihaa yhdistämällä saatuja tuotteita, jotka eivät kuulu asetuksen soveltamisalaan. Tällainen poikkeus voisi poistaa eräitä yhteisössä olevia vapaan liikkuvuuden haittoja ja ratkaista seka-alkuperää olevan naudanlihan merkintää koskevan ongelman. Tässä hypoteesissa toimijat voisivat toisen leikkaamisen yhteydessä valita kansallisen alkuperän tai EU-alkuperän ilmoittamisen kyseisen jäsenvaltion kuluttajien odotusten ja jakelijoiden kysynnän mukaan. Jäsenvaltioiden viranomaiset siis eivät voisi määrätä ilmoittamaan kansallista alkuperää EU-alkuperän sijasta (tai päinvastoin). Lisäksi mahdollisuus ilmoittaa EU-alkuperä ei muuttaisi nykyistä naudanlihan jäljitettävyysjärjestelmää: kasallinen alkuperä rekisteröitäisiin edelleen kaikissa jalostusvaiheissa ja se merkittäisiin kaikkiin tuotteisiin, joita ei ole tarkoitettu suoraan lopulliselle kuluttajalle. Tämän säännöksen ansiosta toimijat voisivat säilyttää työn organisoinnin ennallaan ja hyötyä tehdyistä investoinneista. Myös toimivaltaisten viranomaisten naudanlihan eri jalostusvaiheissa tekemät tarkastukset voitaisiin toteuttaa entiseen tapaan. 7.3. Lihan leikkausjätteiden merkitseminen Lihan leikkauksessa ja viimeistelyssä syntyvät leikkausjätteet on nykyisin merkittävä samojen säännösten mukaisesti kuin sellaisenaan lopulliselle kuluttajalle myytävä leikattu liha. Käytännössä luuttomaksi leikkaamisen tai toisen leikkaamisen suorittavissa laitoksissa eri leikkauseristä syntyvät leikkausjätteet sekoitetaan ja myydään kokonaisina valikoimina naudanlihajalosteita valmistavalle teollisuudelle, jonka tuotteet eivät kuulu asetuksen (EY) N:o 1760/2000 soveltamisalaan. Toimijat eivät siis pysty muodostamaan leikkausjätteistä yhtenäisiä eriä. Sen vuoksi näihin tuotteisiin pitäisi soveltaa alkuperän merkitsemistä koskevia yksinkertaistettuja säännöksiä, mihin annetaankin mahdollisuus asetuksen (EY) N:o 1760/2000 14 artiklassa. On kuitenkin tärkeää ottaa huomioon leikkausjätteiden erilaiset käyttötarkoitukset. Jauhetun lihan valmistamisesta annettu direktiivi 94/65/EY [7] ei koske lihan viimeistelyssä syntyviä jätteitä eikä muuta jauhetun lihan valmistuksen ylijäämälihaa. Lihanleikkauksen menetelmät ja leikkausjätteiden paino vaihtelevat kuitenkin jäsenvaltiosta toiseen. Sen vuoksi on mahdollista, että leikkausjätteitä syntyy riittävä määrä käytettäväksi jauhetun lihan valmistukseen. [7] Neuvoston direktiivi 94/65/EY, annettu 14 päivänä joulukuuta 1994, jauhetun lihan ja raakalihavalmisteiden tuotantoon ja markkinoille saattamiseen sovellettavista vaatimuksista (EYVL L 368, 31.12.1994, s. 10). Komissio kannattaa sen vuoksi tällaisen lihan merkintää koskevien säännösten yksinkertaistamista, jonka yhteydessä otettaisiin huomioon molemmat todetut käyttötavat ja toisaalta se, että kyseisen lihan käyttötarkoitusta on mahdoton tietää sen tuotantoajankohtana. Sen vuoksi tuntuisi loogiselta soveltaa leikkausjätteisiin samoja alkuperän merkitsemistä koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä, joita sovelletaan jauhettuun lihaan. 7.4. Jauhettua lihaa valmistavien laitosten hankinnat Jauhettu liha on tuotteiden yhdistämisen tulos, jonka koostumusta koskevat tietyt vaatimukset (enimmäisrasvapitoisuus, valkuaisaineiden ja rasvan suhde jne.) määritellään direktiivissä 94/65/EY. Jauhettua lihaa valmistetaan tavallisesti sekoittamalla koostumukseltaan erilaista naudanlihaa. Tämä sekoittaminen on tehtävä niin, että jauhetun lihan rasvapitoisuutta voidaan säännellä lisäämättä rasvaa. Jauhetun lihan tuottajat voivat nykyisin yhdistää samaan valmistuserään naudanlihaa, joka tulee eri teurastamoista saman jäsenvaltion alueella. Näin ne voivat jauhetun lihan alkuperän merkitsemiseen sovellettavien yksinkertaistettujen säännösten ansiosta käyttää seka-alkuperää olevien eläinten lihaa. Asetuksen (EY) N:o 1760/2000 13 artiklan 5 kohdan a alakohdan iii alakohdan soveltamisesta kuitenkin seuraa, että jauhetun lihan tuottajat eivät saa sekoittaa samaan jauhetun lihan erään useasta teurastusmaasta tulevaa naudanlihaa. Tämä johtaa käytännössä siihen, että nämä tuottajat hankkivat lihan yhdestä ainoasta teurastusmaasta, mikä voi vaikeuttaa teknisiä ja kaupallisia menettelyjä. Suurin osa jauhettua lihaa valmistavista teollisista toimijoista toivoisikin, että tämä rajoitus poistuisi, jolloin alkuperän jäljitettävyys olisi kuitenkin mahdollista säilyttää järjestelmällä, jossa rekisteröidään käytetyn raaka-aineen alkuperä. Komissio ei kuitenkaan kannata tällaista joustoa seuraavista syistä: - Asetuksen (EY) N:o 1760/2000 14 artiklan toisessa kohdassa säädetään nimenomaan, että jauhetun lihan valmistuksessa raaka-aineena käytetyn naudanlihan on tultava yhdestä ainoasta teurastusmaasta, joten tämäkin kohta olisi muutettava. - Kyseinen säännös on kuitenkin asetusluonnoksesta käydyissä neuvotteluissa saavutettu sovitteluratkaisu, jossa yhdistetään jauhetun lihan merkitsemistä koskevat poikkeustoimenpiteet vaatimukseen saman jauhetun lihan erän valmistuksessa raaka-aineena käytetyn naudanlihan yhtenäisyydestä. - Mahdollisuus sekoittaa useasta eri teurastusmaasta tulevaa naudanlihaa edellyttäisi kunkin jauhelihaerän osalta jokaisen käytetyn raaka-aineen täydellisen alkuperän järjestelmällistä rekisteröintiä. - Tällainen rekisteröinti vaatisi työn huomattavaa järjestelyä ja erittäin suorituskykyisen jäljitettävyysjärjestelmän, jotka virallisten valvontaelinten tai riippumattoman ulkopuolisen elimen olisi arvioitava tapauskohtaisesti. - Koska kaikilla jauhettua lihaa valmistavilla laitoksilla ei ole mahdollisuuksia toteuttaa tällaista järjestelmää, ne eivät kaikki voisi käyttää hyväkseen joustoa hankinnoissaan, ja tämä johtaisi toimijoiden väliseen tosiasialliseen kilpailun vääristymiseen. 7.5. Esipakkaamattomat tuotteet Elintarvike- ja eläinlääkintätoimiston kertomuksista käy ilmi, että lihakauppojen ja valintamyymälöiden lihatiskeissä ja hyllyissä kaupan pidetyn naudanlihan alkuperän merkitseminen kummassakin tapauksessa kaikissa jäsenvaltioissa on harvinaista. Näitä samoja ongelmia esiintyy myös eräiden esipakkaamattomien elintarvikkeiden merkitsemisen yhteydessä (sopivaa paikkaa merkinnälle eli ole ja esillä olevien tuotteiden kierto on nopeaa). Vaikeuksia lisäävät myös asetuksen (EY) N:o 1760/2000 13 artiklassa annetut hyvin yksityiskohtaiset säännöt merkinnästä (kansallisen alkuperän ja eri laitosten numeroiden ilmoittaminen kunkin tuotteen osalta). Esipakkaamattomina kaupan pidettyihin naudanlihatuotteisiin sovellettavien merkintää koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen määrittely on toimivaltaisten kansallisten tai alueellisten viranomaisten vastuulla. Asetuksen (EY) N:o 1760/2000 19 artiklassa säädetään kuitenkin, että komissio voi hallintokomiteamenettelyä noudattaen vahvistaa "toimenpiteet, joita tarvitaan erityisten käytännön ongelmien ratkaisemiseksi". Komissio aikookin tehdä edellä mainitun 19 artiklan mukaisesti sallitun ehdotuksen yksinkertaistetuista soveltamistoimenpiteistä, jotka koskevat esipakkaamattomana kaupan pidettävien naudanlihatuotteiden merkitsemisen erityisiä, kansallisten viranomaisten asianmukaisesti toteamia ongelmia. 8. VAPAAEHTOISEN MERKITSEMISJÄRJESTELMÄN SOVELTAMISEN YHDENMUKAISTAMINEN Erilaisten eritelmien hyvin suurta määrää olisi rajoitettava poistamalla niistä lainsäädännön mukaisesti pakolliset määräykset. Lisäksi olisi käytettävä entistä laajemmin mahdollisuutta laatia naudanliha-alan toimijoiden välisiin sopimuksiin perustuvia eritelmiä, joita ei tarvitse hyväksyttää toimivaltaisella viranomaisella. 8.1. Eritelmien laatiminen, hyväksyminen ja valvonta Monet jäsenvaltiot ilmoittivat asiantuntijaryhmän kokouksessa 7. toukokuuta 2003 toivovansa, että komissio vahvistaisi suuntaviivat vapaaehtoisia merkintöjä koskevien eritelmien laatimisesta, hyväksymisestä ja valvonnasta. Vaikka hyväksyntämenettely kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan, eritelmien arviointiin ja hyväksymiseen sovellettavat kansalliset menettelyt ovat niin erilaisia, että on tarpeen määritellä tällaiset suuntaviivat, joiden avulla voidaan järkeistää eritelmien laatimista sekä vahvistaa yhteiset arviointi- ja hyväksymisperusteet ja yhteiset säännöt valvonnan järjestämisestä. 8.2. Hyväksytyistä eritelmistä ilmoittaminen komissiolle ja muille jäsenvaltioille Asetuksessa (EY) N:o 1760/2000 säädetään, että jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle hyväksymistään eritelmistä ja että komissio toimittaa nämä tiedot muille jäsenvaltioille. Komissiolle toimitetut luettelot hyväksytyistä eritelmistä ovat useimmiten käyttökelvottomia, eikä niitä voi toimittaa sellaisenaan muille jäsenvaltioille. Sen vuoksi komissio on aloittanut naudanlihan hallintokomiteassa yhdenmukaistamisen, joka koskee tapaa, jolla kansallisten toimivaltaisten viranomaisten on ilmoitettava nämä tiedot. Komissio aikoo myös julkaista EuropaAgri-verkkosivustolla luettelon naudanlihan vapaaehtoista merkitsemistä koskevista eritelmistä, joita kussakin jäsenvaltiossa on hyväksytty. 8.3. Nautaeläinluokkien määritelmien yhdenmukaistaminen Merkintä niiden nautojen luokasta, joista liha on saatu, voi olla tärkeä tieto, jonka perustella kuluttaja tekee valintansa. Yhdessä jäsenvaltiossa tietyn luokan nimellä laillisesti kaupan pidetyn tuotteen nimi voikin kuitenkin olla erilainen toisessa jäsenvaltiossa (esimerkiksi vasikanliha). Jos neuvosto ja Euroopan parlamentti ovat sitä mieltä, että nautaluokkien määritelmien yhdenmukaisuuden puute estää kuluttajaa saamasta tietoa tai haittaa naudanlihatuotteiden vapaata liikkuvuutta, komissio voi tarkastella mahdollisuutta tehdä uusi ehdotus nautaluokkien määrittelystä merkintää varten. Tällainen ehdotus voisi noudatella määritelmätaulukkoa, joka sisältyi komission vuonna 2000 laatimaan ehdotukseen soveltamista koskevaksi asetukseksi. 9. PÄÄTELMÄT Naudanlihan merkitsemistä koskeva yhteisön lainsäädäntö on antanut kuluttajien odottamat takeet lihan alkuperän jäljitettävyydestä ja merkitsemisestä. Se on myös auttanut palauttamaan kuluttajien luottamuksen ja lisäämään uudelleen naudanlihan kulutusta Euroopan unionissa. Sen vuoksi tämä lainsäädäntö on pidettävä voimassa. Toisaalta kyseinen lainsäädäntö näyttäisi eurooppalaisen kaupankäynnin perusteella johtaneen naudanlihan kaupan uuteen kansallistumiseen erityisesti sellaisten naudanlihatuotteiden osalta, jotka myydään suoraan lopulliselle kuluttajalle (vähittäismyynti). Tämän vuoksi olisi syytä tarkastella mahdollisuutta korvata kansalliset alkuperämerkinnät EU:n alkuperää osoittavalla maininnalla, jos tämä on mahdollista toteuttaa heikentämättä kuluttajille annettavia takeita. Tällainen mahdollisuus koskisi ainoastaan laitoksia, joissa leikataan suoraan lopulliselle kuluttajalle tarkoitettuja ruhonosia. Jos tämä toteutetaan, asianomaiset toimijat voisivat tehdä päätöksen kansallisen tai yhteisön alkuperän ilmoittamisesta sen mukaan, mitä kuluttajat ja tukkukauppa haluavat. Soveltamisessa on havaittu teknisiä vaikeuksia, jotka liittyvät naudanlihapaloista muodostettujen erien yhdenmukaisuusvaatimukseen toisen leikkaamisen suorittavissa laitoksissa, naudanlihan leikkausjäte-erien muodostamiseen ja merkitsemiseen, esipakkaamattomista tuotteista tiedottamiseen kuluttajille sekä naudanlihan vapaaehtoiseen merkitsemisjärjestelmään. Sen vuoksi komissio ehdottaa, että eräitä asetuksen soveltamisen helpottamiseen ja tehostamiseen tarkoitettuja toimenpiteitä mukautettaisiin hallintokomiteamenettelyllä siten, että ei kuitenkaan puututa kuluttajille annettuihin takeisiin. Tällaisia mukautuksia olisivat erityisesti seuraavat: - sallitaan useista ensimmäisen leikkaamisen suorittavista laitoksista tulevan naudanlihan yhdistäminen samaan erään toista leikkaamista varten - toteutetaan yksinkertaistettuja toimenpiteitä leikkausjätteiden ja esipakkaamattomina kaupan pidettyjen naudanlihatuotteiden merkitsemisen osalta - helpotetaan niiden hyväksymisten keskinäistä tunnustamista, joita kansalliset tai alueelliset toimivaltaiset viranomaiset ovat antaneet naudanlihan vapaaehtoiseen merkitsemisjärjestelmään kuuluville eritelmille. Sen sijaan komissio ei kannata naudanlihan alkuperän merkitsemisestä annettujen säännösten laajentamista koskemaan naudanlihajalosteita tai tuotteita, joissa on naudanlihan lisäksi muita aineksia, eikä koulu- ja työpaikkaruokaloissa, ravintoloissa ja pikaruokaloissa valmistettua naudanlihaa. Komissio arvelee, että toimijoiden olisi sekä teknisistä että taloudellisista syistä vaikea soveltaa tällä tavoin laajennettuja säännöksiä. Vaikka asetuksen (EY) N:o 1760/2000 säännökset ovat auttaneet palauttamaan kuluttajien luottamuksen ja lisäämään uudelleen naudanlihan kulutusta, niiden soveltamisalan laajentamisesta aiheutuisi vain rajoituksia ja lisäkustannuksia, mutta sillä ei saavutettaisi mitään lisätakeita kansanterveydelle eikä sillä olisi vaikutusta naudanlihan kulutukseen. Tällaisen toimenpiteen kustannus-hyötysuhde olisi siis huono. Jauhetun lihan valmistuksen osalta komissio katsoo, että mahdollisuus yhdistää yhteen jauhetun lihan erään eri teurastusmaista tulevaa naudanlihaa voisi vaikeuttaa lihan alkuperän jäljitettävyyttä. Tällä kertomuksella komissio toivoo saavansa neuvostossa ja Euroopan parlamentissa aikaan keskustelun alan tilannearviosta ja mahdollisesta tarpeesta muuttaa voimassa olevia säännöksiä. Kun neuvosto ja parlamentti ovat tarkastelleet tätä kysymystä ja eri osapuolien näkemykset on otettu huomioon, komissio tekee aiheelliset ehdotukset.