Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös valmisteveron alaisten tuotteiden liikkumisen ja valvonnan tietokoneistamisesta"

(KOM(2001) 466 lopullinen - 2001/0185 COD)

(2002/C 221/01)

Neuvosto päätti 20. joulukuuta 2001 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta.

Asian valmistelusta vastannut "yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus" -jaosto antoi lausuntonsa 8. toukokuuta 2002. Esittelijä oli Clive Wilkinson.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 29. ja 30. toukokuuta 2002 pitämässään 391. täysistunnossa (toukokuun 29. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 79 ääntä puolesta ja 1 vastaan 1:n pidättyessä äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Sisämarkkinoiden toteuttamisen yhteydessä valmisteveron alaisten tuotteiden liikkumista koskevaan yleiseen järjestelmään tehtiin perusteellisia muutoksia(1). Jäsenvaltioiden välisillä rajoilla tapahtunut fyysinen valvonta korvattiin hallinnollisella valvonnalla, joka perustuu jäsenvaltiosta toiseen lähetettäviin tuotteisiin tai tuotteisiin, jotka viedään EU:sta tai tuodaan EU:hun, liitettävään saateasiakirjaan.

1.2. Jäsenvaltioissa kyseisiin tuotteisiin sovellettavia verokantoja (valmistevero ja arvonlisävero) ei yhdenmukaistettu ja niiden joukossa esiintyy edelleen suurta eroavuutta(2). Tämän takia petoksen avulla voidaan joissakin tapauksissa tehdä suuria voittoja. Järjestelmän heikkouksia käytetään nykyään laajalti hyväksi, ja varsinkin järjestäytynyt rikollisuus syyllistyy yhä useammin väärinkäytöksiin.

1.3. Korkean tason asiantuntijaryhmän vuonna 1996 tekemässä tutkimuksessa, johon kaikkien jäsenvaltioiden viranomaiset osallistuivat, tupakka- ja alkoholituotteita koskevien petosten määräksi kyseisenä vuonna arvioitiin noin 4,8 miljardia EUR menetettynä verotulona(3). Samana vuonna valmisteverotulojen osuus kaikissa jäsenvaltioissa yhteensä oli noin 234 miljardia EUR, eli 8,1 prosenttia kokonaisverotuloista(4). Valmisteveroista saadut tulot ja niiden osuus kokonaisverotuloista vaihtelivat melko suuresti eri jäsenvaltioiden välillä.

1.4. Talous- ja raha-asioiden neuvosto (Ecofin) hyväksyi vuonna 1998 komission suosituksen luoda valmisteveron alaisten tuotteiden(5) tietokoneistettu valvontajärjestelmä, jonka avulla pyritään torjumaan petoksia. Neuvosto hyväksyi järjestelmän luomisen aiheesta tehtävän toteutettavuustutkimuksen tuloksista riippuvana pitkän aikavälin tavoitteena. Toteutettavuustutkimus(6) valmistui vuonna 2000. Käsiteltävänä olevassa asiakirjassa KOM(2001) 466 lopullinen ehdotetaan tällaisen tietokoneistetun valvontajärjestelmän perustamista. Järjestelmästä käytetään tavallisesti lyhennettä EMCS (Excise Movement and Control System). Ehdotuksen tavoitteina ovat sekä petosten torjunta että järjestelmän yksinkertaistaminen.

2. Yleistä

2.1. Nykyinen järjestelmä ei ole toimiva, sillä siinä luotetaan paperimuotoisiin saateasiakirjoihin myönnettäessä liikkuvuutta koskeva vastuuvapaus väliaikaisen valmisteverottomuuden järjestelmään kuuluville tuotteille. Jos oikeita asiakirjoja ei palauteta tai ne palautetaan virheellisinä, lähettäjä (jolla ei ole mahdollisuutta valvoa tällaisten virheiden syntymistä) voi joutua maksamaan suuretkin sakot. Tämän takia alan toimijat tukevat voimakkaasti siirtymistä ehdotuksen mukaiseen valmisteveron alaisten tuotteiden liikkumisen tietokoneistettuun valvontaan. Toimijat toivovat muutoksen edistävän laillista kauppaa antamalla jäsenvaltioille mahdollisuuden valvoa asiaa tehokkaasti. Ne painottavat, että EMCS:n tulisi koskea samalla tavalla kaikkia jäsenvaltioita ja toimijoita(7).

2.2. Koska EMCS saadaan toimintaan kuitenkin aikaisintaan vuonna 2007, komitea painottaa, että komission (yhteistyössä jäsenvaltioiden ja talouden toimijoiden kanssa) on jatkettava pyrkimyksiään parantaa nykyistä järjestelmää(8) Tällöin myös EMCS:n perustaminen helpottuu. Tällaiset väliaikaiset parannukset eivät saa kuitenkaan lisätä byrokratiaa eivätkä tehdä järjestelmästä nykyistä monimutkaisempaa(9).

2.3. Kaikki jäsenvaltiot tukevatkin järjestelmää, vaikka on selvää, että jotkut jäsenvaltiot hyötyvät järjestelmästä toisia enemmän, sillä sekä petosten esiintyminen että alkoholi- ja tupakkatuotteilla käytävän kaupan määrä vaihtelevat huomattavasti eri jäsenvaltioiden välillä.

2.4. Kuten komission ehdotuksessa tunnustetaan, EMCS on laaja, monimutkainen ja kallis hanke. Jäsenvaltioiden hallintoa, komissiota, Euroopan petostentorjuntavirastoa ja taloudellisia toimijoita (tuottajia, pullottajia, tukkureita, kauppiaita) edustavien eri tahojen täytyy osallistua järjestelmän toteuttamiseen kaikissa 15 jäsenvaltiossa. Myös turvallisuus on tässä olennaista.

2.5. Järjestelmän on oltava erittäin vakaa, jotta se voisi olla käytössä 24 tuntia vuorokaudessa ja 365 päivää vuodessa ja jotta toiminnan keskeytymisen (odottamattomista ongelmista tai huollosta aiheutuvan) sattuessa järjestelmä saataisiin mahdollisimman nopeasti uudelleen käyttöön. Toteutettavuustutkimuksessa järjestelmän käsittelemien vuosittaisten tapahtumien määräksi arvioidaan 16 miljoonaa (alkoholi- ja tupakkatuotteita koskevat tapahtumat 15 jäsenvaltiossa). Kun kivennäisöljyt otetaan mukaan ja huomioidaan vielä uusien jäsenvaltioiden liittymisen vaikutus, kasvaa luku huomattavasti suuremmaksi.

2.6. EU:n alueella toimii nykyään arviolta 80000 taloudellista toimijaa Tähän lukuun täytyy lisätä kaikkien niiden maiden toimijat, jotka ovat liittyneet EU:hun vuoteen 2007 mennessä, sillä aikaisintaan tuolloin järjestelmä voi olla toimintavalmis(10). Komissio arvioi taloustoimijoiden kokonaismäärän kasvavan lähes 200000:een yhteisön laajentuessa.

2.7. Komitea tukee täysin ehdotuksessa esitettyä tavoitetta ottaa EMCS käyttöön mahdollisimman nopeasti, sillä petosten torjuntaa on tuettava ja väliaikaisen valmisteverottomuuden järjestelmään kuuluvien tuotteiden liikkuvuutta koskevaa järjestelmää tehostettava sisämarkkinoiden toteutumisen edistämiseksi. Lisäksi unionin kansalaiset tulevat kannattamaan hanketta, sillä he arvostavat uudistuksia, joilla voidaan helpottaa petosten torjuntaa.

3. Kustannukset

3.1. Hankkeen toteuttamisesta arvioidaan aiheutuvan merkittäviä kustannuksia. Komissiolle jäävät kustannukset ovat järjestelmän kehittämisen ja käyttöönoton osalta 35 miljoonaa EUR. Lisäksi täytäntöönpanon ja käyttöönoton jälkeiset käyttökustannukset ovat 4 miljoonaa EUR vuodessa. Toteutettavuustutkimuksen mukaan jäsenvaltioiden vastuulle jäävät kehittämis- ja käyttöönottokustannukset ovat 5-12 miljoonaa EUR jäsenvaltiota kohti sekä tämän jälkeen 1,7-10 miljoonaa EUR vuodessa. Kukin jäsenvaltio arvioi parhaillaan omia kustannuksiaan.

3.2. Järjestelmästä jokaiselle siihen liittyvälle toimijalle (kaikkien asianomaisten toimijoiden on liityttävä siihen) aiheutuvat kustannukset ovat arvioiden mukaan verrattain pienet muille paitsi niille suurille yrityksille, jotka kehittävät oman perustettavaan atk-järjestelmään integroidun liitännän sisältävän sovelluksen. Tässä tapauksessa kustannukset ovat arvioiden mukaan 140000 EUR järjestelmän kehittämiseen yritystä kohti ja 15000 EUR järjestelmän vuotuisiin käyttökustannuksiin.

3.3. Edellä mainitut arviot perustuvat siihen, että jäsenvaltiot tarjoavat talouden toimijoille vastikkeettomasti riittävän koulutuksen sekä tarvittavat standardisovellukset.

3.4. Verrattuna nykyiseen paperimuotoiselle hallinnolliselle saateasiakirjalle perustuvaan järjestelmään ehdotetusta järjestelmästä pitäisi koitua talouden toimijoille säästöjä, jotka pienentävät ehdotettuun järjestelmään siirtymisestä aiheutuvia kustannuksia. Ehdotuksessa ei ole arvioitu näiden säästöjen suuruutta. Petosten vähenemisen seurauksena kasvavat tulot kattanevat jäsenvaltioille aiheutuneet kustannukset. Täten järjestelmän pitäisi olla kustannustehokas - olettaen, että arviot on tehty oikein.

3.5. Komitea huomauttaa, että ehdotus (sen rahoitusselvitys) sisältää vain vuoden 2006 loppuun ulottuvan yksityiskohtaisen kustannusarvion. Kustannukset pitäisi huomioida kuitenkin ainakin vuoteen 2007 saakka (ks. edellä kohta 2.2), ja myös uusien jäsenvaltioiden liittymisestä myöhemmin aiheutuvat kustannukset tulisi ottaa huomioon.

3.6. Koska komissio on avainasemassa järjestelmää toteutettaessa, tarpeelliseksi katsotun henkilökunnan määrään ei saa tehdä vähennyksiä. Jotta komissio voisi tehdä tarvittavat parannukset nykyiseen paperimuotoiselle saateasiakirjalle perustuvaan järjestelmään ennen EMCS:n toteutumista (ks. edellä kohta 2.2), olisi itse asiassa perusteltua varata hankkeen käyttöön enemmän henkilökuntaa kuin ehdotuksessa esitetään.

4. Osallistuminen

4.1. Kuten ehdotuksessa tehdään selväksi, EMCS voi toimia tehokkaasti vain, jos kaikki jäsenvaltiot ja komissio sitoutuvat täyttämään ehdotuksessa niille asetetut oikeudelliset ja taloudelliset velvoitteet. Kun otetaan huomioon EMCS:n laajuus ja monimutkaisuus, on varauduttava siihen, että toteutettavuustutkimuksessa tehdyt arviot hankkeen toteuttamiseen tarvittavista voimavaroista saattavat olla täysin riittämättömät.

4.2. Hankkeen aikataulusta johtuen näyttää varmalta, että useita uusia jäsenvaltioita liittyy EU:hun ennen järjestelmän käyttöönottoa. Tämä pitäisi ottaa huomioon ehdotetun päätöksen 9 artiklassa ja selventää, että Euroopan unionin jäsenyyttä hakeneille maille tiedotetaan (eikä "voidaan tiedottaa") järjestelmästä kaikilta osin ja että ne eivät voi ainoastaan osallistua suoritettaviin testeihin, vaan ovat myös oikeutettuja järjestelmän kehittämiseen ja käyttöönottoon annettavaan tukeen. Hankkeesta aiheutuvat taloudelliset seuraukset tulisi tunnustaa.

4.3. Ongelmana on myös se, että joissakin jäsenehdokasvaltioissa ei ole vielä direktiivin 92/12/ETY vaatimukset täyttävää valmisteveron alaisten tuotteiden valvontajärjestelmää. Epäilemättä tämä puute korjataan liittymisneuvotteluiden yhteydessä, mutta kyseisillä valtioilla täytyisi olla kokemuksia EU:ssa sovellettavasta järjestelmästä, ennen kuin niiden voi olettaa osallistuvan EMCS:n toimintaan.

4.4. Uusien jäsenvaltioiden ottaminen EMCS:n piiriin voi viivästyttää järjestelmän käyttöönottoa.

5. Turvallisuus

5.1. Järjestelmän on täytettävä erittäin korkeat turvallisuusstandardit, jotta järjestelmän lainmukainen toiminta sekä sen kautta välitettävien liikesalaisuuksien omistusoikeus ja luottamuksellinen käsittely voidaan turvata. On todettava, että ehdotus ei voi tässä vaiheessa sisältää kovin yksityiskohtaisia tietoja asiasta, sillä järjestelmää toteutettaessa halutaan käyttää ajanmukaisinta mahdollista turvajärjestelmää, joka on saatavilla käyttöönottohetkellä.

5.2. Järjestelmän puitteissa on oltava mahdollista selvittää täsmällisesti, kuka on oikeudellisesti vastuussa kustakin väliaikaisen valmisteverottomuuden järjestelmään kuuluvasta tuotteesta kaikkialla sisämarkkina-alueella.

6. Tekniset näkökohdat

6.1. EMCS on melko varmasti teknisesti toteuttamiskelpoinen järjestelmä. Jossakin määrin tämä arvio perustuu uuden tietokoneistetun passitusmenettelyn (NCTS) onnistuneeseen käyttöönottoon.

6.2. Ehdotuksessa (eikä vain sen perusteluissa) pitäisi selvittää paremmin EMCS:n ja uuden tietokoneistetun passitusmenettelyn (NCTS) välinen suhde, sillä on esimerkiksi suunniteltu, että molemmat järjestelmät käyttäisivät yhteisesti eräitä lähdeluetteloita, vaikka järjestelmät koskisivat eri toimijoita. Lisäksi on kiinnitettävä huomiota järjestelmän yhteensopivuuteen muiden vastaavien järjestelmien, kuten G7-ryhmän tullimuodollisuuksien yksinkertaistamista koskevan hankkeen, kanssa.

6.3. Ehdotettu päätös koskee ainoastaan väliaikaisen valmisteverottomuuden järjestelmään kuuluvien valmisteveron alaisten tuotteiden liikkumista yhteismarkkinoilla. Ehdotuksessa on tuotava selvästi esille tarve luoda riittävät yhteydet EU:n soveltaman järjestelmän (samaan järjestelmään liitetyt varastot), EU:n tuotantolaitosten sekä EU:n ulkopuolisista maista tapahtuvan tuonnin ja niihin suuntautuvan viennin tuonti- ja vientipaikkojen välille.

6.4. Ehdotuksessa huomautetaan, että eräät jäsenvaltiot suunnittelevat tarjoavansa kaikki palvelut sähköisessä muodossa vuoteen 2005 mennessä. On varmistettava, että kyseiset palvelut ovat täysin yhteensopivia ehdotetun EMCS-järjestelmän kanssa.

7. Tiivistelmä

7.1. Komitea antaa komission ehdotukselle täyden tukensa siksi, että petoksia on torjuttava nykyistä tehokkaammin, mutta myös yhteismarkkinoilla aktiivisille talouden toimijoille odotettavissa olevan hyödyn takia.

7.2. Komitea huomauttaa kuitenkin seuraavaa:

- On erittäin tärkeää, että jokainen jäsenvaltio kuten myös jokainen jäsenehdokasvaltio ennen liittymistään unioniin sitoutuu täysin niille ehdotuksessa asetettuihin oikeudellisiin ja taloudellisiin velvoitteisiin. Muussa tapauksessa ei ehdotettu järjestelmä voi toimia.

- Nykyisen paperimuotoiselle saateasiakirjalle perustuvan järjestelmän puutteiden sekä EMCS:n toteutumisen pitkän aikataulun takia komitea kehottaa komissiota jatkamaan pyrkimystään tehostaa nykyistä järjestelmää niin pian kuin mahdollista.

- Hankkeen yksityiskohtainen kustannusarvio pitäisi ulottaa vähintään vuoteen 2007 saakka.

- Useiden jäsenehdokasvaltioiden tuleva liittyminen unioniin ennakoidun aikataulun mukaisesti on otettava täysin huomioon. Kyseisille maille on tiedotettava järjestelmästä kaikilta osin sekä autettava niitä valmistautumaan EMCS:n käyttöönottoon.

- EMCS:n toiminnan turvallisuus on varmistettava kaikilta osin.

- EMCS:n ja NCTS:n, kuten myös muiden järjestelmien, välinen suhde on selvitettävä.

- Kaikki tuotantolaitoksista tapahtuvaa vientiä sekä EU:n ulkopuolisiin maihin suuntautuvaa vientiä tai sieltä tapahtuvaa tuontia koskevat erityissäännökset on selvitettävä.

Bryssel, 29. toukokuuta 2002.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) Neuvoston direktiivi 92/12/ETY.

(2) - Jäsenvaltioiden korkeimpien ja matalimpien verokantojen väliset erot ovat esimerkiksi seuraavan suuruisia:

- kivennäisöljyt: lyijytön bensiini 2,1:1; diesel 2,6:1

- alkoholituotteet: väkevät juomat 9,1:1; olut 17:1. Viinien kohdalla vero vaihtelee nollasta 2900 EUR:on hehtolitralta puhdasta alkoholia.

- tupakka (yleinen valmisteveroprosentti): 4,6:1.

(3) Mainitusta kokonaissummasta 69 % aiheutui tupakkatuotteita ja 31 % alkoholijuomia koskevista petoksista.

(4) Mainitussa kokonaissummassa ovat mukana nestemäisten polttoaineiden valmisteverot, jotka eivät olleet mukana tutkimuksessa.

(5) Valmisteveron alaisia tuotteita ovat kivennäisöljyt sekä alkoholi- ja tupakkatuotteet.

(6) Tutkimuksen teki Alcatel TITN Answare -yritys.

(7) Nykyisen järjestelmän soveltamisessa on eroja esimerkiksi sen suhteen, miten jäsenvaltiot suhtautuvat menettelyn päättämisen osoittaviin vaihtoehtoisiin todisteisiin.

(8) Tärkeimpiä uudistuksia olisivat valmisteverotietojen vaihtoa koskevan SEED-järjestelmän (System for Exchange of Excise Data) tehostaminen sekä järjestelmän muuttaminen elinkeinonharjoittajille joustavammaksi AAD-menettelyn (sähköinen hallinnollinen asiakirja) päättämisen osoittavien vaihtoehtoisten todisteiden osalta.

(9) Etenkin niin kutsuttua ennakkohälytysjärjestelmää tulisi vielä harkita.

(10) Ehdotuksessa sanotaan, että järjestelmän kehittämistyöt on aloitettava yhdeksän kuukauden kuluessa päätöksen voimaantulosta (ks. ehdotetun päätöksen 2 artikla) ja että järjestelmä on otettava käyttöön viiden vuoden kuluessa päätöksen voimaantulosta.