KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE tulliliiton tilasta /* COM/2012/0791 final */





SISÄLLYSLUETTELO 1........... EU:N TULLILIITTO..................................................................................................... 3 1.1........ Johdanto........................................................................................................................ 3 1.2........ Tulliliittoa koskeva lainsäädäntö on kehittynyt 40 vuoden kuluessa.................................... 3 1.2.1..... Lainsäädäntö.................................................................................................................. 3 1.2.2..... Politiikka ja strategiset tavoitteet...................................................................................... 3 1.3........ Tulliliitto vuonna 2012: EU:n palveluksessa...................................................................... 5 1.3.1..... Palveluja liike-elämälle ja yhteiskunnalle........................................................................... 5 1.3.2..... Tulliliitto lukuina.............................................................................................................. 6 1.3.3..... Eurooppalainen menestystarina........................................................................................ 7 1.4........ Hallinto ja toiminta.......................................................................................................... 7 1.4.1..... Toiminnot ja prosessit..................................................................................................... 7 1.4.2..... Panokset........................................................................................................................ 8 1.4.3..... Hallinto........................................................................................................................... 8 2........... TULLILIITON ARVIOINTI......................................................................................... 9 2.1........ Ulkoiset paineet.............................................................................................................. 9 2.2........ Sisäiset paineet............................................................................................................... 9 3........... TULLILIITTO 2020 – TULEVAT TOIMET............................................................... 10 3.1........ Nykyaikaistamisen loppuun saattaminen........................................................................ 11 3.2........ Puutteiden arviointi ja painopisteiden asettaminen........................................................... 11 3.3........ Tehokkuuden ja vaikuttavuuden parantaminen tulliliiton hallintoa uudistamalla.................. 13 4........... PÄÄTELMÄT............................................................................................................. 15 KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE tulliliiton tilasta 1. EU:N TULLILIITTO 1.1. Johdanto Euroopan unionin (EU) tulliliitto[1] on onnistuneimpia esimerkkejä Euroopan yhdentymisestä ja EU:n politiikasta. Se on yli neljän vuosikymmenen ajan muodostanut vakaan perustan Euroopan taloudelliselle yhdentymiselle ja kasvulle. Sen oikeusperusta on osoittautunut lujaksi ja joustavaksi salliessaan sekä maantieteellisen laajentumisen että tehtävien lisääntymisen. Tulliliitto on ollut yksi julkisen sektorin uranuurtajista aloittaessaan kattavan uudistuksen, jonka tarkoituksena on tarjota sähköisiä viranomaispalveluja kaikkialla Euroopassa. Eräät EU:n tullihallinnot ovat maailmanlaajuisissa vertailuissa jatkuvasti kärkisijoilla.[2] Vertailut osoittavat kuitenkin myös, että kaikki ketjun lenkit eivät toimi yhtä hyvin. Niistä ilmenee myös, että vaikka lainsäädäntö on kaikkialla sama, sen täytäntöönpano ei aina johda samoihin tuloksiin. On nähtävissä merkkejä siitä, että tulliliiton toimintatapaan liittyy vaikeita haasteita. Ongelmat voivat johtaa siihen, että tulliliiton kyky suojella ja palvella EU:ta heikkenee. Ne voivat myös johtaa tehottomuuteen, tuhlaukseen, tarpeiden ja käytettävissä olevien resurssien kohtaamattomuuteen sekä epäyhtenäiseen palvelutasoon ja EU:n rajavalvonnan yleiseen heikkenemiseen. Tulliliitto kuuluu EU:n yksinomaisen toimivallan piiriin[3], ja tullilainsäädännön täytäntöönpano on ensisijaisesti jäsenvaltioiden vastuulla[4]. Osa tulliliiton tämänhetkisistä ongelmista juontuu kuitenkin selvästi kaupan, liiketoimintamallien ja logistiikan lisääntyvästä globalisoitumisesta mutta myös rikollisuuden ja muiden uhkien maailmanlaajuistumisesta. Lisäksi tulliliiton täytäntöönpanon kustannukset jakautuvat epätasaisesti, vaikka kaikki hyötyvät siitä yhtä lailla: jotkin jäsenvaltiot joutuvat kantamaan suhteettoman suuren osuuden taloudellisesta rasituksesta historiaan, maantieteeseen ja kauppareitteihin liittyvistä syistä. Totuus kuitenkin on, että nykyisessä erittäin verkottuneessa maailmassa yksikään jäsenvaltio ei enää kykene yksin ja erillään muusta EU:sta vastaamaan tehokkaasti globalisaation asettamiin haasteisiin. EU:n tilaa koskevat yleiset huomiot[5] kuvaavat myös tulliliiton haasteita sekä ratkaisuja, jotka näihin haasteisiin on löydettävä: globalisaatio edellyttää yhtenäisempää Eurooppaa, mikä puolestaan edellyttää syvempää yhdentymistä ja sen hyväksymistä, että olemme kaikki samassa veneessä. Tämän tiedonannon tavoitteina on – tuoda esiin tulliliiton tarjoamista palveluista saatava lisäarvo ja tulliliiton olennainen merkitys sisämarkkinoiden ja Euroopan unionin kasvun, kilpailukyvyn ja turvallisuuden perustana – tunnustaa, että tulliliitolla on edessään haasteita, joihin EU:n on vastattava – hahmotella toimia, joilla näihin haasteisiin voidaan vastata ja saada aikaan suorituskykyisempi, vahvempi ja yhtenäisempi tulliliitto vuoteen 2020 mennessä. 1.2. Tulliliittoa koskeva lainsäädäntö on kehittynyt 40 vuoden kuluessa 1.2.1. Lainsäädäntö Vuonna 1968 tulliliitto poisti ensi töikseen kansallisilta rajoilta tullit ja otti käyttöön Euroopan talousyhteisön (ETY) ulkopuolelta tuotavien tuotteiden yhtenäisen verotusjärjestelmän. Aluksi otettiin käyttöön yhteinen tullitariffi sekä yhteiset alkuperäsäännöt ja tullausarvosäännöt. Niitä täydennettiin myöhemmin direktiiveillä ja asetuksilla, jotka koskivat tullilainsäädännön eri aloja, kuten tullimenettelyjä, tullimuodollisuuksia ja ‑valvontaa sekä tullivelkaa ja vakuuksia. Tullilainsäädännön merkittävin muutos tehtiin sisämarkkinoiden perustamisen yhteydessä vuonna 1993, jolloin poistettiin tavarakaupan sisärajat ja sen lisäksi kodifikoitiin eri säädökset yhdeksi suoraan sovellettavaksi oikeusperustaksi. Yleisön mielessä sisärajattoman Euroopan synty tarkoitti tullitarkastusten katoamista, mutta todellisuudessa tehokkaan tullivalvonnan merkitys yhteisellä ulkorajalla vain korostui. Tulliliittoa koskevan lainsäädännön ytimen ovat vuodesta 1993 muodostaneet kattavat ja suoraan sovellettavat yhteisön tullikoodeksi[6] ja yhteinen tullitariffi[7] sekä niiden myöhemmät muutokset. Lisäksi tiettyjä asioita koskevat yksittäiset säädökset, joihin kuuluvat muun muassa teollis- ja tekijänoikeuksien valvontaa[8], huumausaineiden lähtöaineita[9], kulttuuriesineitä[10], käteisrahan valvontaa[11] ja markkinavalvontaa[12] koskevat asetukset, sekä säädökset, joiden tarkoituksena on kansalaisten ja ympäristön[13] suojelu, muodostavat mittavan ja suoraan sovellettavan oikeusperustan sille, että tulli varmistaa näitä aloja koskevien sääntöjen noudattamisen EU:ssa. 1.2.2. Politiikka ja strategiset tavoitteet Vuonna 2008 julkaistussa tulliliiton kehittämisstrategiassa[14] tulliliiton strategisiksi tavoitteiksi asetettiin 1) EU:n suojelu ja 2) EU:n kilpailukyvyn tukeminen. Nämä tavoitteet ovat yhä ajankohtaisia ja pysyvät sellaisina vielä tulevaisuudessakin. Tavoitteet pitäisi saavuttaa yhtenäisesti ja tehokkaasti tehokkaan ja vaikuttavan valvonnan avulla sekä tullihallintojen kesken ja muiden viranomaisten, liike-elämän[15] ja kansainvälisten kumppanien kanssa tehtävällä tiiviillä yhteistyöllä. Kansainvälinen yhteistyö on EU:n tullipolitiikan keskeinen strateginen osatekijä. EU edistää muun muassa Maailman tullijärjestössä (WCO) ja Maailman kauppajärjestössä (WTO) monenvälisesti etenkin turvallisuutta, kaupan helpottamista ja yksinkertaistettuja tullimenettelyjä koskevien kansainvälisten standardien kehittämistä ja täytäntöönpanoa. Kahdenvälisessä toiminnassa EU:n tavoitteena on ollut ratkaista yhteistyössä keskeisten kauppakumppanien kanssa tulliin liittyviä haasteita, jotka koskevat esimerkiksi kaupan helpottamista, alkuperäsääntöjä, teollis- ja tekijänoikeuksien valvontaa, toimitusketjun turvallisuutta ja petosten torjuntaa. 1.3. Tulliliitto vuonna 2012: EU:n palveluksessa 1.3.1. Palveluja liike-elämälle ja yhteiskunnalle Tullilla on ainoana viranomaisena kokonaisnäkemys kaikista EU:n ulkorajojen yli tulevista tavaroista ja vastuu niiden valvonnasta. Kun tulli on luovuttanut tavarat vapaaseen liikkeeseen jossain EU:ssa, ne voivat liikkua vapaasti kaikkialla EU:n tullialueella. Osittain tämän tullin ainutlaatuisen aseman vuoksi tulliliiton rooli on muuttunut huomattavasti vuodesta 1968 ja sen tehtävät ovat moninkertaistuneet. Siitä on tullut merkittävä palveluntarjoaja liike-elämälle ja yhteiskunnalle, ja EU:n tullilla on monenlaisia operatiivisia tavoitteita. Tulli on edelleen viranomainen, jonka tehtävänä on kerätä tuloja EU:lle ja jäsenvaltioille, mutta sitä tarvitaan yhä useammin myös lainvalvontaviranomaisen roolissa, jolloin se suojelee EU:n turvallisuutta. Se toimii enenevässä määrin tavaroiden sisämarkkinoiden eheyden turvaajana sekä valtioiden monien muiden etujen valvojana ulkorajoilla. Tulliliiton tehtävänä on toteuttaa suuri osa EU:n kauppapoliittisista toimenpiteistä, ja se panee täytäntöön lukuisia kansainvälisiä sopimuksia, jotka liittyvät EU:n kauppavirtoihin. Lisäksi merkittävä ja kasvava määrä jäsenvaltioiden viranomaistahoja odottaa tullin toteuttavan niiden toimintapolitiikkoja rajoilla, koska kolmansista maista tulevien ei-toivottujen tai riskialttiiden tavaroiden pysäyttäminen ennen kuin ne saatetaan EU:n markkinoille on tehokasta. Ne odottavat, että ulkorajoilla toteutettavien, tullilainsäädäntöön perustuvien muodollisuuksien ja tarkastusten avulla voidaan valvoa myös muun lainsäädännön nojalla asetettujen vaatimusten noudattamista.[16] Tulli toimii siis yhä useammin eräänlaisena kokonaisvaltaisena sisämarkkinoiden turvaajana, joka valvoo myös esimerkiksi kansanterveyteen, kuluttajansuojaan, ympäristöön ja maatalouteen liittyvän lainsäädännön noudattamista. Tulliliitolla on myös nimenomainen tehtävä sisäisen turvallisuuden tavoitteiden saavuttamisessa.[17] Taulukosta 1 käyvät ilmi tulliliiton EU:lle tarjoamien palvelujen kirjo vuonna 2012. Taulukko 1: EU:n tulliliiton tarjoamat palvelut vuonna 2012 Palvelut EU:n ja jäsenvaltioiden hallinnoille || Palvelut yhteiskunnalle || Palvelut liike-elämälle Tulojen kerääminen EU:lle ja jäsenvaltioille || Suojelu terrorismilta ja rikollisjärjestöiltä (rahanpesun vähentäminen, toimitusketjun turvallisuus) || Tasapuolisten toiminta­edellytysten turvaaminen eri puolilla EU:ta samassa tilanteessa oleville yrityksille ja tavaroille Tulli- ja kauppapolitiikan ja ‑lainsäädännön täytäntöönpano (maa-, meri- ja ilmarajoilla) || Terveydensuojelu (ihmisten ja eläinten terveys; esim. huumeet, tuoteturvallisuus) || Mahdollisimman vähäinen fyysinen ja menettelyllinen puuttuminen kauppavirtoihin; esim. yksinkertaistetut menettelyt, yhden luukun periaate, keskitetty asiointipiste Tulliviranomaiset toteuttavat muiden alojen kuin tullialan politiikkaa ja ‑lainsäädäntöä (tai niiden osia) (esim. terveys- ja turvallisuusala). || Oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen valvonta || EU:n yritysten kilpailukyvyn tukeminen; esim. tullisuspensiot Tiedot kauppavirroista ja niihin liittyvistä toimijoista poliittisten päätösten pohjaksi (erityisesti tavarakauppatilastot) || EU:n veronmaksajien etujen suojelu || Henkisen omaisuuden suojelu || Vaurauden lisääminen || Menettelyjä, kaupan toimenpiteitä, standardeja ja vaatimuksia, lainsäädäntöä ja oikeuskäytäntöä koskeva avoin, nopea ja yhdenmukainen tieto ja ohjeistus || EU:n ulkopolitiikan täytäntöönpano; esim. kauppasulkujen ja ja asesulkujen valvonta || || Kulttuuriperinnön suojelu || || Ympäristön suojelu || 1.3.2. Tulliliitto lukuina Näistä palveluista huolehtiessaan EU:n tullit käsittelevät 17 prosenttia maailmankaupasta, eli vuodessa yli 2 miljardia tonnia tavaraa[18], jonka arvo on 3 300 miljardia euroa. Finanssikriisin vaikutuksista huolimatta EU:n ulkomaankaupan arvo kasvoi vuosina 2004–2010 lähes 50 prosenttia[19]. EU on maailmankaupan ja toimitusketjulogistiikan keskiössä. Se on Yhdysvaltojen, Kiinan ja Venäjän tärkein kauppakumppani. Yli 90 prosenttia kaupasta (8,4 miljardia tonnia tavaraa) kuljetetaan meritse, ja siitä yli 20 prosenttia puretaan Euroopassa. EU:ssa on yli 250 kansainvälistä lentokenttää. Sillä on lähes 10 000 kilometrin mittainen itäraja, jolla on 133 kaupallista maantie- ja rautatieylityspaikkaa. Kun otetaan huomioon EU:n kaikki ulkorajat (maa-, meri- ja ilmarajat), saapumistullitoimipaikkoja on kaikkiaan yli 1 000. Vuonna 2011 EU:n tulli käsitteli 36 miljoonaa saapumista edeltävää ilmoitusta, 140 miljoonaa tuonti-ilmoitusta, 96 miljoonaa vienti-ilmoitusta ja 9 miljoonaa passitusilmoitusta. Tämä tarkoittaa, että jäsenvaltioiden tullihallinnot käsittelivät keskimäärin 8,9 ilmoitusta sekunnissa. Ne kantoivat tulleja, jotka tuottivat EU:n talousarvioon noin 16,6 miljardia euroa, eli niiden osuus EU:n talousarviosta oli noin 13 prosenttia.[20] 1.3.3. Eurooppalainen menestystarina EU:n menestystä maailman suurimpana kaupparyhmittymänä ja maailmanlaajuisena kilpailijana ja sen kaupan volyymien ja nopeuden kasvua voidaan pitää osoituksena EU:n tulliliiton jatkuvasti tuloksekkaasta toiminnasta. Se on tukenut kaupan ja talouden kasvua ja suojellut 500 miljoonan EU:n kansalaisen turvallisuutta, terveyttä ja ympäristöä. Neljän viime vuosikymmenen aikana tulliliitto on suorittanut tehtävänsä menestyksekkäästi mukautuen jatkuvasti uusiin tehtäviin, uusiin maantieteellisiin ulottuvuuksiin ja muuttuviin maailmanlaajuisiin olosuhteisiin. Viimeisen 10 vuoden aikana se on myös ottanut onnistuneesti käyttöön yhteenliitettäviä tietoteknisiä järjestelmiä ja prosesseja, jotka edellyttävät EU:n laajuista yhteistyötä ja koordinointia. Nyt sidosryhmät odottavat, että 27 kansallista tullihallintoa, jotka jakavat tämän työtaakan, hallinnoivat tulliliittoa ja panevat täytäntöön sen säännöt kuin ne todella olisivat yksi ainoa yksikkö. 1.4. Hallinto ja toiminta Tulliliiton toiminta on monimutkaista, sillä yhteistä lainsäädäntöä ja politiikkaa panee EU:ssa täytäntöön 27 eri hallintoa. Käytössä on toimintoja ja prosesseja, jotka perustuvat yhdistelmään EU:n ja jäsenvaltioiden inhimillisiä, teknisiä ja taloudellisia panoksia. 1.4.1. Toiminnot ja prosessit Kiteyttäen voidaan sanoa, että suorittaakseen lainsäädännössä asetetut tehtävänsä tulliliitto käyttää pääprosesseja, jotka koostuvat seuraavista toiminnoista: 1) tavaroiden tulliselvitysten hallinnointi, muun muassa · tavaroiden saapumisen ja lähtemisen valvonta käsittelemällä saapumista ja lähtöä edeltäviä ilmoituksia · tulli-ilmoitusten käsittely ja tullimenettelyt · kaupan toimenpiteiden ja kaupan rajoitusten toteuttaminen · tullien ja muiden maksujen määrittäminen ja kantaminen sekä vakuuksien hallinnointi · muiden asianmukaisten sääntöjen soveltaminen 2) valvonta, muun muassa · riskiprofilointi ja tarkastusten kohdentaminen · asiakirjatarkastukset ja fyysiset tarkastukset · tulliselvityksen jälkeiset tarkastukset · virallisten selvitysten tekeminen · toimijoiden ennakko- ja jälkitarkastukset erilaisten lupien yhteydessä 3) täytäntöönpano, muun muassa · rikostutkinnat, hallinnolliset tutkimukset ja syytetoimet · seuraamusten määrääminen. Näitä toimintoja tukevat, keskeiset horisontaaliset prosessit ovat 1) tiedonhallinta, jonka puitteissa hallinnoidaan ja käsitellään valtava määrä kauppaa ja talouden toimijoita koskevaa tietoa 2) toimijahallinta, jonka puitteissa hallinnoidaan yli kolmea miljoonaa kaupan alan ”asiakasta2[21] ja johon kuuluvat muun muassa (1) tunnistaminen ja kirjaaminen (2) tietojen toimittaminen (3) erilaisten lupien myöntäminen 3) riskienhallinta, jonka puitteissa tunnistetaan, arvioidaan, analysoidaan ja vähennetään lukemattomia erityyppisiä ja ‑tasoisia kansainväliseen tavarakauppaan liittyviä riskejä. 1.4.2. Panokset Jotta tulliliitto voisi suorittaa tehtävänsä eli toteuttaa näitä toisiinsa kytkeytyviä prosesseja, tarvitaan sääntöjä (esimerkiksi lainsäädäntöä), sääntöjen soveltamista koskevia käytännön ohjeita ja menettelyjä sekä resursseja (taloudellisia, inhimillisiä ja tietoteknisiä resursseja sekä laitteita), joiden avulla tehtävät käytännössä suoritetaan. Näiden panosten erittäin pinnallinenkin luokittelu[22] osoittaa, että kyseessä on todellisuudessa mutkikas yhdistelmä kansainvälisiä sopimuksia[23] (esimerkiksi GATT-sopimuksen säännöt), EU:n lainsäädäntöä, suuntaviivoja ja resursseja (esimerkiksi tukena tarvittavat tietotekninen infrastruktuuri ja sovellukset) sekä kansallisia sääntöjä[24], suuntaviivoja, prosesseja ja resursseja. EU:n tullilainsäädäntö ja EU:n suuntaviivat sekä osa tarvittavista tietokannoista on yhteisiä, mutta kansalliset panokset ja etenkin tullihallintojen käytettävissä olevat henkilöstö- ja taloudelliset resurssit vaihtelevat voimakkaasti jäsenvaltioiden välillä. Myös kansalliset prosessit ja tietoteknisen infrastruktuurin ja sovellusten kansalliset verkkoalueet ovat hyvin erilaiset. 1.4.3. Hallinto Tulliliiton hallinto on kehittynyt vähitellen ajan mittaan. Viralliseen lainsäätäjärakenteeseen kuuluvat neuvosto, Euroopan parlamentti sekä täytäntöönpanolainsäädännön osalta joukko komiteamenettelyyn osallistuvia komiteoita. Tulliliiton toiminnan tukena on lisäksi vähemmän virallinen politiikan koordinointirakenne, jonka keskiössä on tullipoliittinen ryhmä. Sen muodostavat komissio, joka toimii puheenjohtajana, ja 27 kansallisen tullihallinnon pääjohtajaa. Se tarkastelee käsiteltäväkseen tuotuja kysymyksiä ja laatii suuntaviivoja tulliliiton toimintalinjojen edelleen kehittämiseksi. Tullipoliittinen ryhmä on toiminut tullihallintojen yhteisenä foorumina Rooman sopimuksen allekirjoittamisesta lähtien (1958). Nykyään se muodostaa yleisen poliittisen koordinointiryhmän joukolle erilaisia ohjaus- ja hankeryhmiä ja toimia, joista monien toimintaa hallinnoidaan komissiossa ja rahoitetaan Tulli 2013 ‑ohjelmasta[25]. 2. TULLILIITON ARVIOINTI Viime vuodet ovat osoittautuneet yhä haasteellisemmiksi tulliliitolle sen 40-vuotisesta menestyksekkäästä historiasta huolimatta. Komissio antoi vuonna 2003 sähköiseen tiedonsiirtoon perustuvaa tullia koskevan tiedonannon[26] ja ehdotti sen jälkeen vuonna 2005 lainsäädäntöpakettia EU:n tullin nykyaikaistamiseksi etenkin lisäämällä sähköisten tiedonkäsittelymenetelmien käyttöä. Paketti[27] hyväksyttiin vuonna 2008, jolloin alkoi EU:n tullilainsäädännön ja tullimenettelyjen kokonaisuudistus. Komissio ja jäsenvaltiot ovat arvioineet tulliliiton toimintaa vuodesta 2010 lähtien. On selvää, että ulkoiset paineet ovat osaltaan lisänneet muutoksen tarvetta, mutta arvioinneissa on havaittu myös se keskeinen seikka, että muutosta saattavat vaatia myös eräät uudistamatta jääneet vanhan toimintamallin peruspiirteet ja tapa, jolla tulliliiton jäsenet toimivat keskenään. 2.1. Ulkoiset paineet Ulkoinen ympäristö on viime vuosikymmeninä aiheuttanut tulliliiton suorituskyvylle yhä suurempia paineita. Jatkuvasti kasvavat kauppavirrat, uudet ja yhä monimutkaisemmat toimitusketjut ja liiketoimintamallit (esimerkiksi sähköinen kauppa) sekä uusi logistiikka ja kilpailupaineet tarkoittavat, että volyymit suurenevat, tahti kiihtyy ja ympäristö muuttuu yhä monimutkaisemmaksi. Kansainvälisiin toimitusketjuihin liittyvät riskit ovat nekin lisääntyneet rikollisuuden ja terrorismin globalisoitumisen myötä. Myös nopeasti lisääntyvien tehtävien ja sidosryhmien odotusten aiheuttamat paineet ovat laajentaneet tullin toimintoja ja voimistaneet uusien taitojen, välineiden ja resurssien tarvetta. Tullille on tätä nykyä siirretty valvontatehtäviä yli 60 säädöksellä[28]. Toisaalta talouskriisin vaikutukset ovat lisänneet resurssipaineita, eli tarvetta saada aikaan yhä enemmän yhä vähemmällä. Kriisi sattui tullihallintojen kannalta pahaan aikaan: merkittävien lainsäädäntöuudistusten edellyttämiin suuriin tietotekniikkahankkeisiin oli investoitava juuri, kun talousarvioihin ja resursseihin tehtiin rajuja leikkauksia. 2.2. Sisäiset paineet Komissio ja jäsenvaltiot ovat myös myöntäneet, että tulliliiton toimintamallissa itsessään on puutteita. Uudistus, jonka tarkoituksena on siirtyä Euroopan laajuiseen sähköiseen tulliympäristöön ja reaaliaikaiseen tiedonsiirtoon 27 jäsenvaltion välillä, merkitsee uusien EU:n laajuisten prosessien soveltamista, uusia tietotekniikkainvestointeja sekä uusia taitovaatimuksia henkilöstölle. Tämä tuo entistä selvemmin esiin monia nykyisiä heikkouksia, kuten toimien päällekkäisyyksien aiheuttamat tehottomuuskustannukset. Vuonna 2010 käynnistettiin arviointi, jonka tarkoituksena oli löytää tulliliiton sisäiset kipupisteet. Tässä ”itsearvioinnissa”[29] nimettiin useita ongelma-alueita, joihin olisi puututtava. Sen yhteydessä syntyi myös useita uusia ideoita tuleviksi toimiksi. Tämän arvioinnin perusteella komissio nimesi neuvostolle vuonna 2011 esittämässään kertomuksessa[30] alueet, joilla tulliliiton olisi parannettava toimintaansa. Komission kertomuksessa todettiin seuraavaa: – Suojelun, terveyden, turvallisuuden ja ympäristön aloilla tarvitaan strategisesti kattavampaa yhteistyötä muiden virastojen ja kansainvälisten kumppaneiden kanssa. – Tulliliiton täytäntöönpanon hallintoa on parannettava ja sen rakenteet ja työmenetelmät on saatettava ajan tasalle, jotta voidaan tehokkaammin määritellä ensisijaisia aloitteita ja käyttää vähäisiä resursseja yhdennetymmin. – Jäsenvaltioiden kesken ja jäsenvaltioiden ja komission välillä on jaettava ja yhdistettävä valmiuksia ja resursseja tehokkuuden, vaikuttavuuden ja yhdenmukaisuuden lisäämiseksi ja mittakaavaetujen aikaansaamiseksi. – Jotta tulliliitto voisi kehittyä edelleen, on ennen kaikkea luotava mekanismi, jonka avulla voidaan määrittää tulliliiton suorituskyky ja arvioida sitä. Eräistä kriittisistä osa-alueista, kuten riskienarvioinnista[31], teollis- ja tekijänoikeuksien valvonnasta[32] ja käteisrahan valvonnasta, on hiljattain suoritettu muita yksityiskohtaisia arviointeja. Lisäksi komissio käynnisti vuonna 2012 laajan ulkoisen arvioinnin, jonka tarkoituksena on täydentää arviointia sidosryhmien näkökulmasta. Näiden selvitysten tulosten perusteella on tarkoitus vuonna 2013 pohtia laajemmin tulliliiton kehittämisen konkreettisia painopisteitä. 3. TULLILIITTO 2020 – TULEVAT TOIMET Tämän tiedonannon tavoitteena on hahmotella toimia, joilla voidaan vastata edellä kuvattuihin haasteisiin ja saada aikaan suorituskykyisempi, kestävämpi ja yhtenäisempi tulliliitto, joka tuottaa vuoteen 2020 mennessä yhtä laadukkaita palveluja kaikkialla EU:ssa. Vastauksena komission vuoden 2011 kertomukseen neuvosto tähdensi 10. joulukuuta 2012 antamissaan päätelmissä, että ”tulliliiton olisi edelleen kehityttävä, jotta se voisi päästä tavoitteisiinsa EU:n kilpailukyvyn tukemisessa suojelemalla liiketoimintaympäristöä, helpottamalla kauppaa ja tarjoamalla sidosryhmille korkealuokkaista palvelua” [33]. Tämän kehityksen turvaamiseksi lainsäädäntöä ja menettelyjä on uudenaikaistettava mitä pikimmin. Lisäksi on käynnistetty keskeiset prosessit haasteiden määrittämiseksi, ja puuteanalyyseja on suoritettu jo jonkin aikaa. Joitakin yksittäisiä puutteita ollaan jo parhaillaan korjaamassa. Rakenteellisiin ongelmiin on puututtava selkeästi. Jotta tulliliittoa voidaan kehittää yhtenäisesti ja kattavasti, on näin ollen toteutettava seuraavat keskeiset toimet: 1) On saatettava päätökseen vuonna 2003 aloitettu nykyaikaistaminen. 2) On saatettava päätökseen puuteanalyysit ja nimettävä ensisijaisten toimien kohteet. 3) On tarkasteltava tulliliiton hallinto- ja johtamisrakenteita ja uudistettava niitä. Nämä toimet on tietenkin toteutettava yhdenmukaisesti ja suunnitellusti, jotta EU:n kansainvälisten kauppavirtojen päivittäinen käsittelytoiminta ei häiriinny. 3.1. Nykyaikaistamisen loppuun saattaminen Vuonna 2003 käynnistettiin tullilainsäädännön ja ‑menettelyjen laaja nykyaikaistaminen, jonka tavoitteena oli vahvistaa tullin tehtävää ulkorajojen turvaajana, järkeistää lainsäädäntökehystä, yhdenmukaistaa tullisääntöjä ja niiden täytäntöönpanoa, yksinkertaistaa tullimenettelyjä sekä tietokoneistaa kaikki ilmoitukset ja tiedonvaihto. Nykyaikaistaminen alkoi vuonna 2005 hyväksytyllä yhteisön tullikoodeksin muutoksella, johon sisältyivät turvallisuutta ja vaarattomuutta koskevat säännökset[34]. Se viitoitti tietä vuonna 2011 käyttöön otetulle järjestelmälliselle, automatisoidulle riskianalyysille, joka perustuu toimijoiden ennen tavaroiden saapumista tai lähtemistä sähköisesti toimittamiin tietoihin. Yleinen suuntaus on, että tietotekniikan kehittymisen luomien uusien mahdollisuuksien ansiosta kaikki kansalliset tullihallinnot tarjoavat nyt mahdollisuuden tehdä tulli-ilmoitukset sähköisesti. Nykyään yli 90 prosenttia kaikista EU:ssa tehdyistä tulli-ilmoituksista on sähköisiä. Nykyaikaistaminen etenee hyvin. Tietotekniikan ansiosta tulliliiton tuottavuus on lisääntynyt merkittävästi. Pidemmälle menevää ja kattavampaa nykyaikaistamista ovat vauhdittaneet lähinnä uudistettu tullikoodeksi sekä päätös paperittomasta tullin ja kaupan toimintaympäristöstä, jotka hyväksyttiin vuonna 2008. Uudistettua tullikoodeksia ei kuitenkaan vielä sovelleta, ja siitä on annettu uudelleenlaadittu ehdotus[35]. Myös paperitonta toimintaympäristöä koskevaa päätöstä on tarkistettava. Ensisijaisia toimia ovat lainsäädännön viimeistely ja sen hyväksyminen Euroopan parlamentissa ja neuvostossa, komission säädösten hyväksyminen sekä asianmukainen täytäntöönpano jäsenvaltioissa. 3.2. Puutteiden arviointi ja painopisteiden asettaminen Useita puuteanalyyseja on toteutettu äskettäin tai toteutetaan parhaillaan. Niistä merkittävimmät koskevat riskienhallintaa ja toimitusketjun turvallisuutta, teollis- ja tekijänoikeuksia, markkinavalvontaa, terveyttä, turvallisuutta ja ympäristöä sekä kriisinhallintaa. Teollis- ja tekijänoikeuksien valvonnan alalla komissio yksilöi haasteita ja ryhtyi toimiin antamalla vuonna 2011 ehdotuksen teollis- ja tekijänoikeuksia koskevan tulliasetuksen tarkistamisesta[36]. Lisäksi neuvosto hyväksyi 10. joulukuuta 2012 vuosia 2013–2017 koskevan uuden toimintasuunnitelman. Myös kansainvälisten kumppanien kanssa tehtävää yhteistyötä vahvistetaan teollis- ja tekijänoikeuksien suojelemiseksi entistä paremmin koko toimitusketjussa. Terveyden, turvallisuuden ja ympäristön alalla on selkeä tarve helpottaa tullin mahdollisuuksia valvoa sellaisten säädösten noudattamista, joissa asetetaan tavaroiden tuontia ja vientiä koskevia kieltoja ja rajoituksia. Jotta näiden säädösten sisältämät vaatimukset sopisivat yhteen tullimenettelyjen ja ‑prosessien kanssa, komissio laatii joukon vakiomenettelyjä, jotka sisällytetään tuleviin lakeihin. Rajoitukset ja kiellot sisällytetään myös Euroopan unionin yhtenäistariffiin (Taric), ja parhaillaan ollaan laatimassa tulliohjetta yhden luukun periaatteen soveltamisesta tulliselvitykseen. Tullin tueksi muun kuin verolainsäädännön täytäntöönpanossa ollaan kehittämässä lisäohjeita, koulutusta ja valmiuksien kehittämisvälineitä. Myös riskianalyysiin perustuvia yhteisiä valvontakäytäntöjä on kehitteillä. Muuta kuin verolainsäädäntöä koskevan politiikan suunnittelun ja arvioinnin parantamiseksi on myös kerättävä tietoa tällaisen lainsäädännön täytäntöönpanon tuloksista. Esimerkiksi tuoteturvallisuuden ja vaatimustenmukaisuuden alalla on äärimmäisen tärkeää kehittää välineitä tullivalvonnan tulosten mittaamiseksi ja tilastoimiseksi. Kaikki nämä toimet olisi yhdistettävä komission ja jäsenvaltioiden yhteisiä toimia koskevaksi strategiaksi, jolla helpotetaan tullin toimia muun kuin verolainsäädännön noudattamisen valvomiseksi. Komissio on jo perustanut asiantuntijaryhmän, johon kuuluu tullin ja muusta kuin verolainsäädännöstä vastaavien viranomaisten edustajia ja jonka tehtävänä on kehittää edellä mainittuja toimia. Niin sanottu Jemenin tapaus, jossa lentorahdista löytyi räjähdysaineita, on saanut komission tarkastelemaan korkean tason työryhmän laatiman, lentorahdin turvatoimien vahvistamista koskevan raportin puitteissa ja tiiviissä yhteistyössä eri sidosryhmien sekä liike-elämän ja kansainvälisten kumppanien kanssa keinoja, joilla voitaisiin parantaa toimitusketjun turvallisuutta ja edistää kansainvälisten standardien kehittämistä. Komissio aikoo esittää riskienhallintaa ja toimitusketjun turvallisuutta koskevassa tiedonannossa[37] kattavan arvioinnin puutteista ja tarpeista tällä alalla. Tätä alaa koskevaa tutkimustoimintaa ja kansainvälisiä hankkeita toteutetaan parhaillaan myös osana EU:n seitsemättä puiteohjelmaa. Olisi myös kehitettävä toimenpiteitä tullin riskienhallinnan ja valvonnan parantamiseksi EU:n tasolla, jotta EU:n ja sen jäsenvaltioiden taloudellisia etuja voitaisiin suojella entistä paremmin.[38] Komissio on myös todennut, että erilaiset suhtautumistavat EU:n tullilainsäädännön rikkomiseen ja seuraamusten soveltamiseen aiheuttavat vakavia ongelmia. Asiasta onkin tarkoitus antaa ehdotus vuonna 2013. Lisäksi Fukushiman ydinonnettomuuden jälkeen on laadittu toimintasuunnitelma[39] tullin kriisinhallinnan parantamiseksi. Myös tullisuspensioita ja kiintiösääntöjä tarkastellaan uudelleen vuonna 2013 aloitettavassa selvityksessä, joka saattaa osoittaa, että sääntöjä on syytä tarkistaa. Tulliliiton kansainvälisessä toiminnassa on edelleen painotettava toimitusketjun turvallisuutta ja kaupan helpottamista koskevien välineiden ja edellytysten kehittämistyötä, jota tehdään kahdenvälisesti kauppakumppanien kanssa sekä monenvälisillä foorumeilla. Tässä olisi keskityttävä edistämään yksinkertaistettuja menettelyjä, valtuutettujen talouden toimijoiden vastavuoroista tunnustamista sekä tietojen jakamista kolmansien maiden kanssa toimitusketjun kaikkien vaiheiden hallinnoinnista. Kahdenvälisissä kauppasopimuksissa ja muissa kansainvälisissä sopimuksissa painotetaan jatkossakin sellaisia toimia, joilla torjutaan laittomien tavaroiden salakuljetusta, teollis- ja tekijänoikeusloukkauksia ja petoksia. Myös näiden sopimusten sisältämien alkuperäsääntöjen nykyaikaistamista olisi korostettava nykyistä enemmän. Vuoden 2013 painopisteitä ovat muun muassa seuraavat: – komission tiedonanto riskienhallinnasta ja toimitusketjun turvallisuudesta – komission ja jäsenvaltioiden yhteisiä toimia koskeva strategia sellaisten toimien helpottamiseksi, joita tulli toteuttaa valvoakseen muun kuin verolainsäädännön noudattamista – ehdotus, jolla puututaan EU:n tullilainsäädännön rikkomista ja seuraamusten soveltamista koskeviin erilaisiin lähestymistapoihin – tullin riskienhallintaa koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpano – tullisuspensioiden ja kiintiösääntöjen tarkastelu ja (siihen perustuva) mahdollinen tarkistus – kaupan helpottamista, toimitusketjun turvallisuutta sekä teollis- ja tekijänoikeuksien valvontaa koskevien välineiden ja edellytysten painottaminen kahden- ja monenvälisissä kansainvälisissä sopimuksissa – puuteanalyysien päätökseen saattaminen ja painopisteiden asettaminen erityisesti vuonna 2013 toteutettavan tulliliiton arvioinnin perusteella. 3.3. Tehokkuuden ja vaikuttavuuden parantaminen tulliliiton hallintoa uudistamalla Nykyinen hajautettu järjestelmä, jossa yhteisiä perustehtäviä suoritetaan ja yhä yhteisempiä prosesseja ja tietoteknisiä järjestelmiä hallinnoidaan jäsenvaltioissa, ei monestakaan syystä ole enää tehokas tai vaikuttava. Näitä syitä ovat päällekkäisyys, epäyhtenäisyys, yhteentoimivuusongelmat sekä resurssien ja tarpeiden kohtaamattomuus EU:ssa. Tuoreet kokemukset Euroopan laajuisten prosessien ja tietotekniikan soveltamisesta yhteisön tullikoodeksin turvallisuusmuutoksen täytäntöönpanossa sekä tiettyjen EU:n laajuisten lupien soveltamisessa vahvistavat näiden ongelmien olemassaolon. Talouden toimijat ovat lisäksi kertoneet kohtelun vaihtelevan eri puolilla EU:ta ja valittaneet epävarmuudesta ja kustannuksista, joita palvelutason ja käytännön vaatimusten erot aiheuttavat. Koska oikeudellinen perusta on sama, on selvää, että ongelmat ovat käytännön täytäntöönpanossa. Pitkään käytössä ollut järjestelmä, jossa täytäntöönpano ja hallinto tapahtuvat jäsenvaltioissa, on korvattava tiiviimmällä yhteistyöllä ja tulliliittoa käytännössä toteuttavien viranomaisten jaetulla vastuulla. Tähän päästään muun muassa uudistamalla lainsäädäntöä ja toimintatapoja sekä ratkaisemalla yksittäisiä kysymyksiä. Tulliliiton täytäntöönpanon hallinnon voimakas pirstoutuminen ja jatkuva monimutkaistuminen muodostavat kuitenkin laaja-alaisen, edelleen ratkaisematta olevan ongelman. On käynnistettävä tulliliiton hallintouudistus. Tärkeitä syitä ovat toiminnan tehostaminen (esimerkiksi resurssien yhdistämisen tuottamat mittakaavaedut) ja sen vaikuttavuuden lisääminen (esimerkiksi yhdistettyihin tietoihin perustuva riskienhallinta). Ennen kaikkea hallintouudistuksella olisi kuitenkin pyrittävä siihen, että palvelu on yhtä laadukasta kaikkialla EU:ssa. Jotta kaikkialla EU:ssa voidaan tarjota tehokkaasti ja vaikuttavasti laadukkaita palveluja, hallintouudistuksella olisi saatava aikaan seuraavat parannukset: – On määriteltävä EU:lle toiminnalliset tavoitteet ja palvelun laatutaso sekä otettava käyttöön yhteinen järjestelmä niiden toteutumisen seurantaa varten. – On lisättävä toiminnan koordinointia ja tarvittaessa yhteisiä toimia. – On luotava mekanismi, jonka avulla voidaan määritellä tarpeet ja painopisteet sekä siirtää kapasiteettia sinne, missä se on tarpeen, tai vahvistaa sitä tarvittaessa. 4. PÄÄTELMÄT Tulliliiton EU:n yhteiskunnalle ja yrityksille tuoma lisäarvo on kiistaton. Se tuottaa edelleen huomattavan määrän tuloja EU:lle ja jäsenvaltioille ja toimii monin tavoin sisämarkkinoiden vartijana ja EU:n kaupan sujuvuuden korvaamattomana tukena, mutta samalla se suojelee arvokkaalla tavalla EU:n yrityksiä, yhteiskuntaa ja ympäristöä kansainväliseen tavarakauppaan liittyviltä erilaisilta uhkilta. Tulliliittoa koskevaa lainsäädäntöä, menettelyjä ja työskentelytapoja on ryhdytty viime vuosina uudistamaan ja nykyaikaistamaan merkittävästi. Uudistukset on kuitenkin vietävä päätökseen. Uudistamisen on ulotuttava myös tulliliiton sisäisiin rakenteisiin ja sen toiminnan hallinnointiin. Komissio kehottaa neuvostoa ja Euroopan parlamenttia – saattamaan nykyaikaistamisen viipymättä päätökseen – aloittamaan painopisteiden asettamiseksi vuoropuhelun asianomaisten sidosryhmien kanssa ja ottamaan siinä huomioon tulokset, jotka on saatu tulliliiton vuoden 2012 arvioinnista ja muista tuoreista arvioinneista sekä puuteanalyyseista – uudistamaan tulliliiton hallinnon sekä tulliliiton yleiseen operatiiviseen hallinnointiin liittyvät jäsenvaltioiden ja komission roolit ja tehtävät; seuraavana vaiheena on uudistussuunnitelman laatiminen vuoteen 2014 mennessä. [1] ”EU:n tulliliitolla” tarkoitetaan tässä tiedonannossa EU:n tulliliittoa ja tullialuetta siten kuin ne on määritelty Eurooopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 30 artiklassa ja sen jälkeisissä artikloissa, lukuun ottamatta EU:n tulliliittoa Turkin, Andorran ja San Marinon kanssa. [2] Maailmanpankki: Doing Business 2012: Doing business in a more transparent world (http://www.doingbusiness.org/rankings); Maailman talousfoorumi: Global Competitiveness Index (http://www.weforum.org/issues/competitiveness-0/gci2012-data-platform/). [3] SEUT-sopimuksen 3 artikla. [4] SEUT-sopimuksen 291 artikla. [5] Komission puheenjohtaja Barroson puhe 12.9.2012 (SPEECH/12/596). [6] Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92 yhteisön tullikoodeksista. [7] Neuvoston asetus (ETY) N:o 2658/87 tariffi- ja tilastonimikkeistöstä ja yhteisestä tullitariffista. [8] Neuvoston asetus (EY) N:o 1383/2003 tulliviranomaisten toimenpiteistä epäiltäessä tavaroiden loukkaavan tiettyjä teollis- ja tekijänoikeuksia sekä tiettyjä teollis- ja tekijänoikeuksia loukkaavien tavaroiden suhteen toteutettavista toimenpiteistä. [9] http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/chemicals/documents/specific-chemicals/precursors/ [10] Neuvoston asetus (EY) N:o 116/2009 kulttuuriesineiden viennistä. [11] Asetus (EY) N:o 1889/2005 yhteisön alueelle tuotavan tai sieltä vietävän käteisrahan valvonnasta. [12] Asetus (EY) N:o 765/2008 tuotteiden kaupan pitämiseen liittyvää akkreditointia ja markkinavalvontaa koskevista vaatimuksista ja neuvoston asetuksen (ETY) N:o 339/93 kumoamisesta. [13] Esim. neuvoston asetus (EY) N:o 338/97 luonnonvaraisten eläinten ja kasvien suojelusta niiden kauppaa sääntelemällä. [14] KOM(2008) 169 lopullinen. [15] Useimpien jäsenvaltioiden tullihallinnot edistävät yhteistyötä liike-elämän kanssa liike-elämän ja tullin yhteisissä kansallisissa komiteoissa. EU:n tasolla käytetään kuulemisjärjestelyä, jossa kaupan alan yhteydenpitoryhmä (Trade Contact Group) osallistuu aktiivisesti useimpien uusien aloitteiden valmistelutyöhön. [16] Esimerkiksi monivuotinen markkinavalvontasuunnitelma. Lisätietoja komission yksiköiden valmisteluasiakirjan ”Impact Assessment of an action programme for customs and taxation in the European Union for the period 2014–2020 (FISCUS)”, SEC(2011) 1317 final, liitteessä 2. [17] Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle, annettu 22. marraskuuta 2010: EU:n sisäisen turvallisuuden strategian toteuttamissuunnitelma: viisi askelta kohti turvallisempaa Eurooppaa (KOM(2010) 673 lopullinen – ei julkaistu EUVL:ssä). [18] EU:n verkkosivusto: Tulli. [19] External and intra EU trade, A statistical yearbook, Data 1958–2010, s. 16. [20] Budget 2011 in figures [21] EORI-tietokanta. [22] Luonnos loppuraportiksi, puitesopimus DIGIT/R2/PO/2009/027 ABC II: Feasibility study on the evaluation of the state of the EU Customs Union. [23] Monet kansainväliset sopimukset ja yleissopimukset, kuten Maailman tullijärjestön tarkistettu Kioton yleissopimus, on kodifioitu EU:n lainsäädäntöön. [24] EU:n tullioikeus on yhteinen, mutta joitakin kansallisia sääntöjä on vielä käytössä. [25] Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 624/2007/EY yhteisön tullitoimintaa koskevasta toimintaohjelmasta. [26] KOM(2003) 452 lopullinen, 24.7.2003. [27] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 450/2008 yhteisön tullikoodeksista (uudistettu tullikoodeksi), EUVL L 145, 4.6.2008, s. 1, ja Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 70/2008/EY paperittomasta tullin ja kaupan toimintaympäristöstä, EUVL L 23, 26.1.2008, s. 21. [28] Komission yksiköiden valmisteluasiakirjan ”Impact Assessment of an action programme for customs and taxation in the European Union for the period 2014-2020 (FISCUS)”, SEC(2011) 1317 final, liite 2. [29] Future Business Architecture for the Customs Union and Cooperative Model in the Taxation Area in Europe, TAXUD/R3/VDL D(2010) 433216, puitesopimus DIGIT/R2/PO/2009/027 ABC II. [30] KOM(2011) 922. [31] ”Study on the on possible ways to enhance EU-level capabilities for risk analysis and targeting”, PricewaterhouseCoopers, 31. toukokuuta 2012. [32] Commission Staff Working Paper – Impact assessment of regulation of the European Parliament and of the Council concerning customs enforcement of intellectual property rights (SEC(2011)597 ja SEC(2011)598) ja Commission Staff Working Document – Report on the Implementation of the EU Customs Action Plan to Combat Intellectual Property Right Infringements for the Years 2009 to 2012 (SWD(2012)356). [33] Ks. [34] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 648/2005 yhteisön tullikoodeksista annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 muuttamisesta. [35] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi unionin tullikoodeksista (COM(2012) 64, 20.2.2012). [36] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi teollis- ja tekijänoikeuksien tullivalvonnasta (KOM(2011) 285 lopullinen, 24.5.2011). [37] Tiedonanto on määrä julkaista vuoden 2013 alussa. [38] Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 1/2010: Valvotaanko tuontiin sovellettavia yksinkertaistettuja tullimenettelyjä vaikuttavalla tavalla? [39] TAXUD/B2/061/2011.