1. Lissabonin sopimuksen mukaisesti Euroopan unioni (EU) käynnisti vuonna 2014 EU:n vapaaehtoisapua koskevan aloitteen, jäljempänä ’aloite’. Aloitteesta säädetään kolmessa säädöksessä: 3. huhtikuuta 2014 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 375/2014, 20. marraskuuta 2014 annetussa komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) N:o 1244/2014 ja 24. lokakuuta 2014 annetussa komission delegoidussa asetuksessa (EU) N:o 1398/2014. Aloitteen tavoitteena on osaltaan edistää pyrkimyksiä vahvistaa unionin valmiutta antaa tarveperusteista humanitaarista apua sekä auttaa vahvistamaan haavoittuvassa asemassa olevien tai katastrofeista kärsimään joutuneiden yhteisöjen valmiuksia ja selviytymiskykyä kolmansissa maissa. Lisäksi aloite antaa eurooppalaisille mahdollisuuden osallistua humanitaariseen toimintaan kolmansissa maissa ja siten osoittaa solidaarisuutta hädänalaisille.

3. Aloitteen täytäntöönpanoon on varattu 147 936 000 euroa 1. tammikuuta 2014 ja 31. joulukuuta 2020 välisenä aikana. Aloitteessa saavutetaan jatkuvasti edistystä, mutta talousarvion toteuttamisen sekä koulutettujen ja lähetettyjen vapaaehtoisten määrän suhteen täytäntöönpanossa ollaan merkittävästi jäljessä vuosia 2014–2020 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen tavoitteista.

4. Tässä kertomuksessa esitetään EU:n vapaaehtoisapua koskevan aloitteen väliarvioinnin, jäljempänä ’arviointi’, tulokset. Kertomusta täydennetään komission yksiköiden valmisteluasiakirjalla, jossa arvioinnin tulokset esitetään yksityiskohtaisesti. Kertomus perustuu ulkoisessa arvioinnissa kerättyyn näyttöön sekä sidosryhmien kanssa käydyissä keskusteluissa ja avoimessa julkisessa kuulemisessa saatuun palautteeseen. Kertomuksessa nostetaan myös esiin aloja, joilla aloitetta voitaisiin kehittää. Tässä yhteydessä otetaan huomioon annetut suositukset ja tarve lisätä aloitteen hyödyntämistä.

2. ARVIOINNIN TARKOITUS JA LAAJUUS

5. EU:n vapaaehtoisapua koskevasta aloitteesta annetun asetuksen 27 artiklan 4 kohdan b alakohdan mukaan komissio toimittaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle väliarviointikertomuksen. Väliarvioinnin päätarkoituksena on esittää riippumaton arviointi EU:n vapaaehtoisapua koskevasta aloitteesta annetun asetuksen nojalla rahoitettujen toimien tuloksista ja niiden täytäntöönpanon laadullisista ja määrällisistä tekijöistä, mukaan lukien aloitteen vaikutus humanitaariseen alaan sekä selvitys ohjelman kustannustehokkuudesta, vuonna 2014 perustetun aloitteen kolmen ensimmäisen täytäntöönpanovuoden aikana. Tämän vuoksi arvioinnissa tarkastellaan aloitteen täytäntöönpanoa vuoden 2014 puolivälistä vuoden 2017 puoliväliin asti.

6. Ulkoinen arviointi toimitettiin touko- ja marraskuun välisenä aikana vuonna 2017. Tiedonhankintavaiheeseen kuului asiakirjojen kattava tarkastelu ja laaja sidosryhmien kuuleminen (arvioinnissa kuultiin mm. komission yksiköitä, jäsenvaltioiden edustajia, lähettäviä ja vastaanottavia järjestöjä, EU:n vapaaehtoisapua koskevan aloitteen vapaaehtoisia ja muita keskeisiä sidosryhmiä). Tiedonhankinnassa käytettiin erilaisia menetelmiä, kuten verkkokyselyitä sekä puolistrukturoituja puhelin- tai kasvokkaishaastatteluja. Kohdennettuja kyselyitä tehtiin kuusi. Tiedonhankintamatkoja tehtiin kolme: Latinalaisen Amerikan ja Karibian alueelle, Lähi-itään ja Kaakkois-Aasiaan. Internetissä järjestettiin avoin julkinen kuuleminen, johon saattoi vastata kolmen kuukauden ajan (elokuusta lokakuuhun 2017). Kuulemiseen saatiin yhteensä 30 vastausta. Arviointimenetelmään kuului myös kolme aloitteen puitteissa toteutettuja hankkeita koskevaa tapaustutkimusta (sertifiointi, lähettäminen sekä tekninen apu ja valmiuksien kehittäminen).

7. Kyselytutkimuksista ja haastatteluista saatiin hyödyllistä tietoa aloitteen täytäntöönpanosta. Koska arviointia tehtäessä ei ollut vielä saatavilla hankkeiden loppuraportteja ja aloitteen hyödyntäminen on ollut alkuvuosina vähäistä, väliarvioinnin tulokset antavat vain viitteitä aloitteen kokonaisvaikutuksesta paikallisyhteisöihin, sidosryhmien valmiuksien kehittymisestä, taitojen kehittymisestä ja EU:n vapaaehtoisapua koskevan aloitteen mahdollisesta vaikutuksesta humanitaariseen alaan.

3. TÄRKEIMMÄT HAVAINNOT

8. Ulkoisen arvioijan tekemistä eri sidosryhmien haastatteluista kävi ilmi, että EU:n vapaaehtoisapua koskevasta aloitteesta annetussa asetuksessa määritetyt aloitteen viisi tavoitetta ovat merkityksellisiä aloitteen edunsaajille, lähettäville ja vastaanottaville järjestöille sekä vapaaehtoisille. Paikallisyhteisöjen mielestä erityisen hyödyllisiä ovat toimet, jotka edistävät paikallista vapaaehtoistoimintaa sekä paikallista valmiuksien ja taitojen kehittämistä katastrofivalmiuden parantamiseksi. Aloitteen puitteissa toteutetut eri toimet ovat yleisesti merkityksellisiä aloitteen tavoitteiden kannalta. Kuitenkin vain pieni osa sidosryhmien edustajista (pääasiassa vapaaehtoiset) pitää EU:n humanitaarisen avun periaatteista tiedottamista koskevaa tavoitetta merkityksellisenä. Tämä tarkoittaa, että aiheeseen on kiinnitettävä enemmän huomioita aloitteen viestintätoimissa. Humanitaarisen avun kumppanuutta koskevan puitesopimuksen allekirjoittaneet vakiintuneet kumppanit eivät edelleenkään juuri osoita kiinnostusta aloitetta kohtaan, mikä on ongelmallista, koska aloitteen on tarkoitus palvella nimenomaan humanitaarisen avun alaa. Aloitteeseen osallistuvat lähettävät ja vastaanottavat järjestöt suhtautuvat melko myönteisesti aloitteen kykyyn vastata niiden tarpeisiin, ja vastaanottaviin järjestöihin on onnistuttu lähettämään niiden tarpeiden mukaisia vapaaehtoisia.

9. Aloitteessa ei ole onnistuttu saavuttamaan sille asetettuja viittä tavoitetta, ja vuosia 2014–2020 koskevassa monivuotisessa rahoituskehyksessä asetetuista tavoitteista ollaan vielä kaukana. Ensimmäisten kolmen vuoden määrärahoja ei käytetty kokonaan, vaikka valmiuksien kehittämistä ja teknistä apua koskevien määrärahojen käyttö lisääntyikin merkittävästi vuonna 2017. Vapaaehtoisten määrä on kasvanut mutta on yhä paljon tavoiteltua pienempi. EU:n vapaaehtoisapua koskevan aloitteen vapaaehtoisia on lähetetty kolmansissa maissa toteutettaviin humanitaarisiin hankkeisiin yli 200. Vielä ollaan kuitenkin kaukana tavoitteesta, jonka mukaan vapaaehtoisia tulisi olla 4 000 vuoteen 2020 mennessä. Tämä johtuu ennen kaikkea osallistumisen esteistä, kuten järjestöjen sertifioinnista tai vaatimuksesta, jonka mukaan EU:n rahoitusta hakevien järjestöjen on muodostettava kumppanuuksia muiden järjestöjen kanssa. Tämä on ollut erityisen haasteellista järjestöille, joilla ei ole vakiintuneita verkostoja. Konsortiokumppanien etsiminen ja konsortioiden hallinnointimenettelyt heikentävät vaikuttavuutta. Rekrytointiprosessia voitaisiin tehostaa nopeuttamalla menettelyjä. Aloitteella on toistaiseksi onnistuttu kehittämään vain hieman EU:n valmiuksia antaa humanitaarista apua, sillä aloitteen määrärahat ovat pienet ja sen hyödyntäminen on lähtenyt käyntiin hitaasti. Arviointikyselyjen perusteella on jonkin verran näyttöä siitä, että vapaaehtoiset kokevat taitojensa kehittyneen kenttätyön myötä. Aloitteen alkuvuosina vapaaehtoistehtäviä tarjottiin vain vähän, mutta ne paransivat ihmisten mahdollisuuksia edistää humanitaarisen avun antamista. Toistaiseksi ei ole näyttöä siitä, että aloitteessa asetetut vapaaehtoistoiminnan säännöt olisivat vaikuttaneet myönteisesti EU:n jäsenvaltioiden kansallisiin sääntöihin. Osa järjestöistä pitää konsortioiden muodostamista vaikeana etenkin silloin, jos niillä ei ole vakiintuneita verkostoja.

10. Aloitteen tehokkuuteen merkittävästi vaikuttavia menettelyjä ja vaatimuksia säännellään yksityiskohtaisesti kolmella säädöksellä. Tästä aiheutuu järjestöille jonkin verran hallinnollista rasitusta, mutta toisaalta sääntely varmistaa vapaaehtoisille myönteisen kokemuksen, koska sääntelyllä vahvistetaan avoin rekrytointiprosessi sekä tuetaan vapaaehtoisten oppimista ja kehittymistä kenttätyön aikana. Vapaaehtoistoiminnan johtamisen uudet, Euroopan laajuiset säännöt ja menettelyt voivat olla erityisen raskaita järjestöille, joilla on aloitteen rinnalla myös kansallinen vapaaehtoistoiminnan järjestelmä. Osa järjestöistä pitää prosessia lannistavana, sillä koko menettely ehdotuspyynnöstä valintaprosessiin, vapaaehtoisille tarkoitetuista avoimista tehtävistä ilmoittamiseen, vapaaehtoisten kouluttamiseen ja lähettämiseen voi kestää jopa puolitoista vuotta. Komissio pyrkii jatkuvasti yksinkertaistamaan ja nopeuttamaan prosesseja lainsäädäntökehyksen sallimissa puitteissa, jotta aloite kiinnostaisi yhä useampia sidosryhmiä. Haku-, valinta- ja raportointimenettelyt ovat erityisen raskaita järjestöille, jotka toimivat pääasiassa EU:n humanitaarisen avun (hätäavun) hankkeissa, joiden avustusten hallinnassa noudatetaan eri menettelyjä. Aloitteessa otettiin käyttöön tehokas seurantajärjestelmä, jota voitaisiin kehittää edelleen niin, että siinä voitaisiin käsitellä määrällisen tiedon lisäksi myös laadullista tietoa ja yksittäisiä, tarpeen mukaan annettavia selvityksiä. Koska hankkeista ei ole vielä saatavilla loppuraportteja tai niihin liittyviä taloudellisia tietoja, kustannustehokkuudesta voidaan antaa vain alustava arvio. Ulkoisessa arvioinnissa todettiin komission toimineen palvelusopimusten osalta kustannustietoisesti. Sopimukset perustuvat koulutettujen ja vakuutettujen vapaaehtoisten lukumäärään. Aloitteen prosesseja on yksinkertaistettava, ja sen toimintatapoja ja myönteisiä vaikutuksia järjestöihin on tehtävä laajemmin tunnetuiksi ja niistä on tiedotettava EU:ssa ja sen ulkopuolella. Lisäksi on vahvistettava aloitteen sekä EU:n humanitaarisen avun ja kehitysyhteistyön tavoitteiden ja rahoituksen välisiä yhteyksiä.