Alueiden komitean lausunto aiheesta "Vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen paikallinen ja alueellinen ulottuvuus"

(2004/C 73/08)

ALUEIDEN KOMITEA, joka

ottaa huomioon työvaliokuntansa 1. heinäkuuta 2003 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 265 artiklan viidennen kohdan nojalla tekemän päätöksen antaa "perustuslakiasiat ja eurooppalainen hallintotapa" -valiokunnan tehtäväksi laatia lausunto aiheesta "Vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen paikallinen ja alueellinen ulottuvuus",

ottaa huomioon Tampereella, Laekenissa, Sevillassa ja Thessalonikissa kokoontuneiden Eurooppa-neuvostojen päätelmät,

ottaa huomioon komission tiedonannon neuvostolle ja Euroopan parlamentille "Tulostaulu vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteutumisen seuraamiseksi Euroopan unionissa: puolivuotispäivitys (vuoden 2003 alkupuolisko)" (KOM(2003) 291 lopullinen, 22. toukokuuta 2003),

ottaa huomioon komission tiedonannon neuvostolle ja Euroopan parlamentille "Tulostaulu vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteutumisen seuraamiseksi Euroopan unionissa: puolivuotispäivitys (vuoden 2002 loppupuolisko)" (KOM(2002) 738 lopullinen, 16. joulukuuta 2002),

ottaa huomioon Euroopan parlamentin päätöslauselman vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttamisessa vuonna 2002 saavutetusta edistyksestä (esittelijä: Sarah Ludford, B5-0193/2003),

ottaa huomioon Euroopan tulevaisuutta käsittelevän valmistelukunnan ehdotuksen Euroopan perustuslakisopimukseksi (CONV 850/03), etenkin vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen ankkuroimisen sopimusehdotuksen I osaan (41 artikla) ja III osaan (158-178 artikla),

ottaa huomioon antamansa lausunnot vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaa aluetta koskevista yksittäisistä lainsäädäntöehdotuksista etenkin unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten maahanmuuton, työhönoton ja integraation aloilla,

ottaa huomioon "perustuslakiasiat ja eurooppalainen hallintotapa" -valiokunnan syyskuun 26. päivänä 2003 hyväksymän lausuntoluonnoksen (CdR 61/2003 rev. 2), jonka esittelijä oli Peter Winter, Saarlouisin piirikunnanjohtaja (DE-PSE),

ottaa huomioon AK:n "perustuslakiasiat ja eurooppalainen hallintotapa" -valiokunnan Casertassa 7. marraskuuta 2003 järjestetyssä seminaarissa "Vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen paikallinen ja alueellinen ulottuvuus" käymät keskustelut, joissa korostettiin tarvetta vahvistaa eri hallintotasojen keskinäistä täydentävyyttä ja kehittää toimielinten välistä yhteistyötä unionin tasolla,

hyväksyi 19. ja 20. marraskuuta 2003 pitämässään 52. täysistunnossa (marraskuun 20. päivän kokouksessa) yksimielisesti seuraavan lausunnon.

1. Alueiden komitean kanta

Alueiden komitea

1.1. muistuttaa, että se on jo antanut lausuntoja komission yksittäisistä lainsäädäntöhankkeista etenkin unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten maahanmuuton, työhönoton ja integraation aloilla.

1.2. on myös sitä mieltä, että kun ajatellaan Tampereen huippukokouksessa (lokakuussa 1999) tehtyä päätöstä sekä Laekenin (joulukuussa 2001), Sevillan (kesäkuussa 2002) ja Thessalonikin (heinäkuussa 2003) huippukokouksissa tehtyjä jatkopäätöksiä vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen luomista varten tarvittavia lainsäädännöllisiä ja operatiivisia toimia koskevasta lainsäädäntäohjelmasta ja kyseisen ohjelman suurta merkitystä.

1.3. ja kun otetaan huomioon Euroopan tulevaisuutta käsittelevän valmistelukunnan ehdotus unionin tulevaksi perustuslakisopimukseksi, on laadittava vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaa aluetta sekä Tampere-prosessia kokonaisuudessaan käsittelevä lausunto.

1.4. toteaa, että koska vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen sääntelypoliittisia välineitä koskeva lainsäädäntätyö päättyy piakkoin, on vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttamista käsiteltävä tässä lausunnossa pääasiassa aloilla "rikollisuuden ehkäisy ja välttäminen" sekä "unionin alueella laillisesti oleskelevien unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten sosiaalinen ja taloudellinen integraatio".

1.5. toteaa tässä yhteydessä, että koska Eurooppa-valmistelukunnan sopimusehdotuksessa ei mainita useiden jäsenvaltioiden toimivaltajaon mukaista alue- ja paikallistason osallistumista, on lausunnossa käsiteltävä myös institutionaalisia näkökohtia.

2. Alueiden komitean suositukset

Alueiden komitea

2.1. toteaa, että vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttaminen on hyvin tärkeää niin kansalaisille kuin alue- ja paikallisyhteisöille, ja viittaa tässä yhteydessä seuraavassa siteerattuihin Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmiin, joissa kansalaisulottuvuus tuodaan selkeästi esille. "Euroopan unioni on jo luonut kansalaisilleen vaurauden ja rauhan yhteisen alueen keskeiset osat: yhtenäismarkkinat, talous- ja rahaliitto sekä kyky vastata maailmanlaajuisiin poliittisiin ja taloudellisiin haasteisiin. Amsterdamin sopimuksen haasteena on nyt varmistaa, että vapaus, johon kuuluu oikeus liikkua vapaasti koko unionissa, on kaikkien ulottuvilla turvallisissa ja oikeudenmukaisissa oloissa. Näin vastataan kansalaisten usein esiin tuomiin ja tärkeinä pitämiin asioihin, mikä vaikuttaa välittömästi heidän päivittäiseen elämäänsä."(1)"Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen olisi perustuttava avoimuuden ja demokraattisen valvonnan periaatteisiin. Meidän on käytävä avointa vuoropuhelua kansalaisyhteiskunnan kanssa tällaisen alueen periaatteista kansalaisten hyväksynnän ja tuen vahvistamiseksi. Viranomaisten nauttiman luottamuksen säilyttämiseksi olisi kehitettävä yhteiset, viranomaisten integriteettiä koskevat vaatimukset."(2)

2.2. vahvistaa tämän näkökannan ja toteaa, että kansalaisilla on oikeus odottaa unionilta, että se pyrkii torjumaan vakavan rikollisuuden aiheuttamaa uhkaa heidän vapaudelleen ja laillisille oikeuksilleen. Tämä edellyttää yhteisiä toimia, jotta rikollisuutta ja rikosorganisaatioiden syntymistä ehkäistään ja torjutaan koko unionissa. Poliisivoimia ja oikeudellisia resursseja on asetettava yhteisesti käyttöön, jotta taataan, ettei unionissa voida piilotella rikollisia tai rikoksista saatuja tuloja.

2.3. muistuttaa tässä yhteydessä vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen vertikaalisesta ulottuvuudesta, joka muodostuu kyseisen alueen toteuttamisen erilaisista edellytyksistä yksittäisillä alueilla, kansalaisläheisyydestä sekä alue- ja paikallisviranomaisten toimivallasta. Komitea kiinnittää huomiota tarpeeseen lisätä Euroopan unionin kansalaisten turvallisuutta jokapäiväisessä elämässä erityisesti kaupunkialueilla.

2.4. muistuttaa siitä, että

- alue- ja paikallisyhteisöt ovat useissa jäsenvaltioissa vastuussa sekä oikeus-, poliisi- ja sisäasioista että lainsäädännöstä ja sen täytäntöönpanosta

- kunnat ovat turvallisuutta ja yleistä järjestystä koskevan toimivaltansa puitteissa itsehallintoyksikköinä tai - jäsenvaltiokohtaisen toimivaltajaon mukaisesti - valtion toimeksiannosta paikallisesti vastuussa uhkien torjunnasta

- alue- ja paikallisyhteisöt tarjoavat lukuisia yleishyödyllisiä palveluja, joilla ehkäistään rikollisuutta sekä edistetään sosiaalista ja taloudellista integraatiota.

2.5. muistuttaa lisäksi siitä, ettei vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaa aluetta toteuteta abstraktilla oikeusalueella, vaan omaleimaisilla konkreettisilla alueilla, joille saattaa olla tyypillistä esimerkiksi unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten voimakas keskittyminen, sosiaalinen ja taloudellinen syrjäytyminen, keskimääräistä korkeampi rikollisuusaste tai sijainti unionin ulko- ja sisärajoilla. Näiden alueiden sosiaalinen, kulttuurinen ja taloudellinen kehitys on usein huomattavasti vaikeutunut, ja niillä on huomattava ylimääräinen hallinto- ja maksutaakka.

2.6. edellyttää, että myös Euroopan unioni kunnioittaa paikallis- ja aluetason vastuualoja ja toimii kaikissa asianomaisissa tilanteissa yhteistyössä toimivaltaisten tahojen kanssa.

2.7. muistuttaa unioniin liittyvien maiden ulkorajoilla sijaitsevien alueiden ja kuntien erityisongelmista, sillä niiden on lyhyen ajan kuluessa alettava hoitaa tärkeitä tehtäviä unionin ulkorajojen turvaamiseksi.

2.8. toteaa lisäksi, että korkean turvallisuustason ylläpitäminen nykyisen unionin sisä- ja ulkorajoilla sekä tulevien jäsenvaltioiden sisärajoilla edellyttää jatkossakin erityistoimia.

2.9. korostaa, että juuri vapauden turvaaminen ja rikollisuudelta suojeleminen tyydyttävät ihmisten perustarpeita. Näissä yhteyksissä yhteistyössä toimivan unionin hyöty käy kansalaisille erityisen selväksi. Sisäisestä turvallisuudesta huolehtiminen on usein alue- ja paikallisviranomaisten vastuulla.

2.10. kehottaa ryhtymään tässä yhteydessä toimenpiteisiin turvallisuustason ylläpitämiseksi rajatylittävän yhteistyön avulla (monikielisyyden edistäminen, rajanylityspaikkojen avaaminen, paikallisten poliisiviranomaisten, kauppakamarien, yleissivistävien ja ammattikoulujen sekä nuorisotyön alan yhteistyö).

2.11. kehottaa luomaan asianomaisissa jäsenvaltioissa oikeudelliset edellytykset raja-alueilla sijaitsevien alue- ja paikallisyhteisöjen ja muiden julkisten elinten yhteistyösopimuksille.

Tampere-ohjelman toteuttaminen

2.12. Vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaa aluetta luotaessa tulisi avoimuuden ja demokraattisen valvonnan periaatteiden olla keskeisellä sijalla. On edistettävä kansalaisyhteiskunnan kanssa käytävää avointa vuoropuhelua kyseisen alueen tavoitteista ja periaatteista, jotta kansalaiset hyväksyvät sen ja tukevat sitä.

2.13. on näin ollen samaa mieltä Euroopan parlamentin kanssa siitä, että juuri vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen kaltaisessa arkaluonteisessa poliittisessa asiassa demokraattinen vastuu on välttämätöntä.

2.14. toteaa tyytyväisenä, että komission laatiman, vuoden 2003 alkupuoliskoa koskevan viimeisimmän tulostaulun mukaan Tampere-ohjelman toteutuksen viivästykset on voitu osittain kuroa umpeen ja että Kreikan ja Italian puheenjohtajuuskausien aikana toimien yhtenä painopisteenä on ollut aikataulun noudattaminen.

2.15. panee kuitenkin huolestuneena merkille komission tulevan Tampere-ohjelmaa arvioidessaan siihen tulokseen, että on olemassa vaara, että "tätä myönteistä arviointia himmentää kuitenkin jonkin verran lopullinen tulos: eräiden säädösten sisältö on laimentunut verrattuna Tampereella alun perin laadittuihin tavoitteisiin" ja että lainsäädäntöhankkeissa "jäädään pienimmän yhteisen nimittäjän tasolle, mikä tarkoittaa, että Euroopan tasolla jäädään vaille yhteisestä toiminnasta saatavaa lisäarvoa".

2.16. vaatii uuden EU-ohjelman (Tampere II) laatimista rikollisuuden ja terrorismin vastaisen yhteisen taistelun jatkamiseksi sen jälkeen kun Tampereen huippukokouksen päätöksellä käynnistetyt työt vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen luomiseksi on saatettu päätökseen.

2.17. vaatii, että - mikäli se on käytännön toteutuksen kannalta oleellista - vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaa aluetta koskevaa lainsäädäntöä ja operatiivisia toimia laadittaessa otetaan huomioon seuraavat näkökohdat:

- seurausten arviointi tehokkuuden, toteutettavuuden ja kustannusten suhteen

- läheisyysperiaate

- ennaltaehkäisyyn perustuvan uhkientorjunnan mahdollisuuden tutkiminen

- yhteensopivuus erityisistä alueellisista ja paikallisista ominaispiirteistä johtuvien seikkojen ja institutionaalisten edellytysten kanssa

- tiedotus, koordinointi ja arviointi.

Operatiiviset toimet vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttamiseksi

2.18. ilmaisee tyytyväisyytensä Thessalonikin huippukokouksen päätelmiin, sillä Eurooppa-neuvosto sekä kiirehti Tampere-ohjelman päättämistä määräaikaan mennessä (toukokuussa 2004) etenkin turvapaikka- ja maahanmuuttoasioissa että käsitteli vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttamiseksi tarvittavia yhteisön rahoitusvälineitä sekä kustannusten jakomekanismeja unionin alueella laillisesti oleskelevien unionin ulkopuolisten kansalaisten integraation yhteydessä.

2.19. kannattaa etenkin sitä, että rahoitusedellytykset vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttamiseksi on määrä luoda juuri tällä alue- ja paikallisnäkökulmasta tärkeällä integraatiotoimien alalla.

2.20. on tyytyväinen unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten integraatiota koskevien kokeiluhankkeiden toteuttamiseen ja toivoo, että näin saadaan yleisesti hyödyllistä tietoa lupaavista menettelytavoista myös alue- ja paikallistasolla. Tätä tietoa voidaan mahdollisesti levittää kokemuksia käsittelevien kertomusten ja käsikirjojen muodossa.

2.21. kehottaa laatimaan lisätutkimuksia, joissa tutkitaan politiikan nivoutumisen edellytyksiä ja välineitä unionin, alueiden ja kuntien toiminta-alojen välillä esimerkiksi tapaustutkimusten avulla.

2.22. panee myönteisesti merkille, että Euroopan pakolaisrahaston, jonka varoista 15 prosenttia käytetään alue- ja paikallistason hankkeisiin, on määrä jatkaa toimintaansa vuoden 2004 jälkeen ja että sille aiotaan myöntää nykyistä enemmän varoja.

2.23. panee kiinnostuneena merkille, että komission yksiköt tutkivat parhaillaan mahdollisuutta hyödyntää rakennerahastoja sekä Urban- ja Interreg-yhteisöaloitteita vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteutusvälineiden tukemiseksi ja kehittämiseksi alueellisissa ja paikallisissa toimintakeskuksissa.

2.24. kehottaa unionin rakennepoliittisten välineiden suhteuttamiseksi ottamaan käyttöön sellaisia osoittimia kuin "tilanne EU:n ja liittyvien valtioiden sisä- ja ulkorajoilla" sekä "maahanmuuttoalueet".

2.25. kannattaa komission aikomusta esittää vielä tämän vuoden aikana tiedonanto rikollisuuden ehkäisystä unionin toiminnan painopisteiden perustana.

Alue- ja paikallisyhteisöjen sekä alueiden komitean osallistuminen vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttamiseen

2.26. vaatii, että alue- ja paikallisyhteisöjen edustajat osallistuvat niiden nykyisten ja tulevien ohjelmien elinten toimintaan, joiden tavoitteena on vaihtaa kokemuksia vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen suhteen.

2.27. toteaa, että kun vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttamiseen tähtäävä politiikka yhteisöllistettiin Maastrichtin ja Amsterdamin sopimusten myötä, alueiden, kuntien ja niiden EU-tason elimen eli alueiden komitean osallistumista ei otettu asianmukaisesti huomioon. Komitea muistuttaakin tässä yhteydessä, että useissa jäsenvaltioissa alueyhteisöt ovat keskushallinnon sijaan vastuussa oikeus- ja sisäasioista ja että ne on näin ollen kutsuttava mukaan laatimaan vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttamisen edellyttämiä lainsäädännöllisiä ja operatiivisia toimia. Komitea vaatii, että perustuslakisopimusta koskevia tekstiehdotuksia täydennetään tämän mukaisesti.

2.28. vaatii tässä yhteydessä, että Eurooppa-valmistelukunnassa toimivan alueiden komitean tarkkailijaryhmän tekemät muutosehdotukset sisällytetään perustuslakisopimuksen artikloihin, jotta otettaisiin huomioon useissa jäsenvaltioissa vallitsevat toimivaltasuhteet. Kyse on seuraavista artikloista:

- Perustuslakisopimuksen I osa

- 41 artikla [vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttaminen]

- Perustuslakisopimuksen III osa

- 160 artikla [jäsenvaltioiden parlamenttien rooli]

- 161 artikla [arviointimekanismit]

- 162 artikla [operatiivinen yhteistyö]

- 164 artikla [viranomaisten yhteistyö]

- 283 artikla [oikeudellinen valvonta]

- 167 artikla [turvapaikka-asiat]

- 170 artikla [oikeudellinen yhteistyö yksityisoikeuden alalla]

- 171 artikla [rikosoikeudellinen menettely]

- 173 artikla [rikollisuuden ehkäiseminen]

- 177 artikla [Europol].

2.29. vaatii, että alueiden komitea kutsutaan osallistumaan asianmukaisesti lainsäädäntäprosessiin sekä vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttamiseksi suunniteltuihin komiteoihin.

Bryssel, 20. marraskuuta 2003.

Alueiden komitean

puheenjohtaja

Albert Bore

(1) Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmät, 15. ja 16. lokakuuta 1999, Kohti vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaa unionia: Tampereen toimintalinjat, kohta 2.

(2) Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmät, 15. ja 16. lokakuuta 1999, Kohti vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaa unionia: Tampereen toimintalinjat, kohta 7.