Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Elintarvikkeiden ja muiden tuotteiden pakkausjätemarkkinoiden kehittyminen"

(2000/C 51/04)

Talous- ja sosiaalikomitea päätti 29. huhtikuuta 1999 työjärjestyksensä 23 artiklan 3 kohdan nojalla antaa lausunnon aiheesta edellä mainitusta ehdotuksesta.

Asian valmistelusta vastannut "maatalous, maaseudun kehittäminen, ympäristö" -jaosto antoi lausuntonsa 16. marraskuuta 1999. Esittelijä oli Paul Verhaeghe.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 8. ja 9. joulukuuta 1999 pitämässään 368. täysistunnossa (joulukuun 8. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 112 ääntä puolesta 1:n pidättyessä äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Tämä oma-aloitteinen lausunto on TSK:n panos yhteisön piirissä parhaillaan käytävään keskusteluun jätteiden ja erityisesti pakkausjätteiden kierrätyksestä. Keskustelun pääaiheena on pakkauksista ja pakkausjätteistä annetun direktiivin 94/62/EY tuleva tarkistus. Direktiivi koskee pääasiassa pakkausjätteiden kierrätystavoitetta, joka on tällä hetkellä vähintään 25 prosenttia ja enintään 45 prosenttia markkinoilla olevien pakkausmateriaalien painosta. Direktiivillä on sen viisivuotisen voimassaolon aikana saavutettu myönteisiä tuloksia niin hyödyntämättömän pakkausjätteen määrän vähentämisessä kuin kotitalouksien jätehuoltotavoissa. Tulokset osoittavat selvästi, että direktiivi on nykymuodossaan(1) ensimmäinen askel oikeaan suuntaan. Lausunto on myös suhteutettava vuoden 1999 alussa perustetussa "Kierrätysfoorumissa" käynnistettyyn keskusteluun. Foorumin tarkoituksena on esittää komissiolle vuoden 1999 loppuun mennessä suosituksia siitä, miten kierrätysteollisuuden ongelmia tulisi käsitellä Euroopan unionissa. Lisäksi on katsottava, miten komissio vie suositukset eteenpäin tiedonannossaan neuvostolle ja parlamentille.

1.2. Tarkoituksena ei luonnollisestikaan ole toistaa yksityiskohtia myöten foorumin tekemää perustyötä, jossa on keskitytty erityisesti jätteiden kierrätyksen taloudellisiin, teknisiin ja oikeudellisiin näkökohtiin. Ei ole myöskään tarkoitus antaa lausuntoa direktiivin 94/62/EY tarkistusehdotuksesta, sillä kyseinen tehtävä lankeaa komitealle myöhemmin. Käsillä olevassa oma-aloitteisessa lausunnossa komitea vahvistaa haluavansa olla mukana käsiteltäessä peruskysymyksiä, jotka ratkaisevat kierrätysalan kohtalon, sen vahvuudet ja heikkoudet. Luonnonvarojen ehtymisen ja ympäristönsuojelun tärkeyden johdosta jätteiden kierrätyksessä on olennaista ylläpitää aktioivaa suhtautumista ja suuntautua päättävästi tulevaisuuteen ja markkinoiden kehittämiseen. Komitea katsoo kuitenkin, että on tärkeää tarkastella myös pakkausjätteiden kierrätyksen taloudellisia näkökohtia. Kestävän kehityksen käsitehän kattaa sekä ympäristö- että talouskysymykset.

1.3. Tässä lausunnossa käsitellään erityisesti kulutushyödykkeistä syntyvien pakkausjätteiden kierrättämisongelmia. Kysymys ei ole siitä, että kulutushyödykkeiden pakkausalan(2) kierrätysongelmat olisivat vaikeampia kuin muiden alojen ongelmat, vaan siitä, että ongelmat ovat hyvin monimutkaisia ja näkyviä, sillä ne koskettavat lukuisia osapuolia(3). Alalta on myös kertynyt jo jonkin verran kokemusta, jonka perusteella voidaan tehdä ensimmäinen välikatsaus.

1.4. Komitea tarjoaa käytettäväksi asiantuntemuksensa talous- ja yhteiskuntaelämän eri toimijoiden edustajana toivoen voivansa antaa keskusteluun oman erityisen panoksensa. Sillä on yli kymmenen vuoden ajalta kokemusta osallistumisesta jätehuoltoa yleisesti koskevien ympäristöpolitiikkojen laatimiseen. Sillä on siten hyvät edellytykset ehdottaa tämän oma-aloitteisen lausunnon välityksellä eri näkökohdat yhdistävää lähestymistapaa, jossa pakkauksiin ja niistä syntyviin jätteisiin liittyviä ongelmia tarkastellaan kokonaisuutena ja kestävyysnäkökulmasta.

2. Pakkausjätteiden kierrätyksestä aiheutuvat ongelmat

2.1. Tähän asti pakkausjätteiden syntymisen ehkäisemiseen ja niiden uudelleenkäyttöön tähtäävien menetelmien ohella kierrätys on ollut ensisijainen keino kaatopaikalle ja poltettavaksi lähetetyn, energiatuotannossa hyödyntämättömän pakkausjätteen vähentämiseksi. Niinpä pakkausdirektiivissä 94/62/EY määritellään jäsenvaltioissa toteutettavat vähimmäis- ja enimmäistavoitteet. Direktiivin saattaminen osaksi jäsenvaltioiden omia lainsäädäntöjä on synnyttänyt pakkausjätteiden lajittelun ja lajiteltujen jätteiden keräysjärjestelmiä, jotka ovat myönteisellä tavalla vauhdittaneet pakkausjätteiden hyödyntämistekniikoiden ja -toiminnan kehittämistä ja muuttavat oleellisesti tilannetta jätteiden kierrätysmarkkinoilla.

2.2. Vaikka useimpien eurooppalaisten kuluttajien aktiivisesta osallistumisesta jätteiden lajitteluun voidaan vain iloita, lajittelun tuloksena kierrätettävän materiaalin kysynnän ja tarjonnan välillä on viime vuosina voitu havaita epätasapainoa. Uusiomateriaalista valmistettujen tuotteiden kysyntä ei ole tähän mennessä kasvanut samassa suhteessa kuin lajitellun kierrätysmateriaalin tarjonta. Tämä koskee vaihtelevasti lähes kaikkia pakkausmateriaaleja. Epätasapaino johtuu tietyissä tapauksissa hinnanmuodostuksen suhdannevaihteluista, toisissa rakenteellisista tekijöistä ja markkinoiden kehittymättömyydestä. On kuitenkin erotettava toisistaan kaksi pakkausmateriaaliryhmää: toisaalta materiaalit, joiden kierrätysjärjestelmät ovat toimineet vuosikymmeniä, kuten lasi, paperi, pahvi ja metallit, toisaalta materiaalit, joiden kierrätys on alkanut vasta hiljattain, kuten muovi.

2.2.1. Ensin mainittuun ryhmään kuuluvien pakkausmateriaalien kierrätysjärjestelmien kehitys ei ole tulos ympäristöä koskevasta huolenpidosta, vaan yksinomaan taloudellisesta hyödystä, jota kyseisistä jätteistä voitiin saada uusmassan tai muun hyvälaatuisen kierrätysmateriaalin (kuten tuotannon hylkymateriaalin) kysynnän ollessa tarjontaa suurempi. Lajitellun jätteen keräyksiä järjestettiin ajoittain välittömän tarpeen tyydyttämiseksi. Lajittelun kustannukset olivat verrattain alhaiset, sillä tarjolla olevista jätteistä valittiin vain parhaat ja käyttöön otettiin ainoastaan helposti saatavilla olevia määriä. Ympäristöongelmien vuoksi luotujen pysyvien lajittelujärjestelmien ja lajiteltujen jätteiden keräysjärjestelmien käyttöönotto on aiheuttanut usein huomattavan korkeita kustannuksia, kierrätysmateriaalin kysyntää suuremman tarjonnan sekä kierrätysmateriaalin ostohinnan voimakkaan alenemisen, niin että lajitellun jätteen myynti ei useimmissa tapauksissa ja yleisesti ottaen enää riitä kattamaan keruusta ja lajittelusta aiheutuvia kustannuksia huolimatta säästöstä, jota saavutetaan kierrätysmateriaalin käytöstä uusmassan sijaan. Kierrätysmateriaalin liikatarjonta saattaa johtaa jopa negatiiviseen tulokseen.

2.2.2. Toisen ryhmän pakkausmateriaalien eli useimpien muovipakkausjätteiden kohdalla kierrätystoiminnan lähtökohtana ovat ensisijaisesti ympäristökysymykset ja vain marginaalisesti markkinamekanismit. Jos nimittäin vertaillaan lajittelusta ja lajitellun jätteen keruusta aiheutuvia kustannuksia uusmateriaalin hintaan, kyseisten pakkausjätteiden kierrättäminen ei nykyisin useinkaan ole taloudellisesti kannattavaa. Muovipakkausjätteen kierrätysala ei pysty nykytekniikalla aina tarjoamaan riittäviä markkinoita eikä palautuksista saatava hinta ole riittävä, jotta lajittelusta ja lajitellun jätteen keruusta aiheutuvat kustannukset pysyttäisiin kattamaan siten, että kierrätysmateriaali olisi kilpailukykyistä uusmassaan verrattuna.

2.3. Useimpien pakkausmateriaalien kierrätys aiheuttaa nykyään pysyvän ja taloudellisesti merkittävän "ketjutappion". Jos lajittelua, lajitellun jätteen keruuta ja kierrätystä pidetään sellaisina ketjun osina, joiden kustannukset voidaan sisällyttää tuotettujen kierrätysmateriaalien kustannuksiin, kyseisen toiminnan kokonaistase, jossa palautustuotto on otettu huomioon, on hyvin usein tappiollinen. Tappion joutuu kustantamaan lajittelun ja keruun rahoitusjärjestelmästä riippuen joko kuluttaja-kansalainen ostaessaan pakattuja tuotteita, joiden myynnillä rahoitetaan pakkausjätteiden kierrätysjärjestelmää, tai veronmaksaja-kansalainen maksaessaan kuntien jätehuoltoveroja. "Vihreän pisteen" kaltaisten järjestelmien edellyttämät maksut(4) ja jäteverot ovat saavuttaneet huomattavat mittasuhteet ja nousevat hyvin todennäköisesti edelleen lähivuosina lajittelun ja lajitellun jätteen keruun päästyä täyteen vauhtiin kaikissa jäsenvaltioissa.

2.4. Kustannusten sisällyttäminen hintoihin, minkä avulla voidaan pienentää ympäristövaikutuksia, on osa ympäristöpolitiikan taloudellista välineistöä. Siinä on vaikutteita "saastuttaja maksaa" -periaatteesta, jolla pyritään muuttamaan talouden toimijoiden ja myös kuluttajien käyttäytymistä ympäristöä säästävämpään suuntaan. Komitea toivoo kierrätystoiminnan parantuvan ja kehittyvän, mutta kehottaa tiettyyn varovaisuuten kierrätyksen taloudellisten toimintaedellytysten suhteen. Kun lajitteluun perustuvassa jätteenkeruussa saavutetaan tietty taso, voidaan havaita, että pakkausjätteen lajittelusta ja keruusta aiheutuvilla kustannuksilla on taipumus kasvaa eksponentiaalisesti. Tonnikohtaiset kustannukset ovat sitä suuremmat mitä mittavammaksi lajitteluun perustuva keruu kasvaa ja mitä lähemmäs tullaan marginaalisia pakkausjätemääriä. Vaarana on ajautuminen taloudellisesti hallitsemattomaan tilanteeseen yhtäältä lajittelun ja lajitellun jätteen keruun kallistumisen johdosta ja toisaalta paisuvan kierrätysmateriaalituotannon vuoksi, jota markkinat eivät pysty vastaanottamaan ilman huomattavaa lisärahoitusta. Komitea uskoo, että pakkausjätehuollon kustannukset tulevat väistämättä nousemaan, mutta ne on pidettävä hyväksyttävissä rajoissa suhteessa saavutettavaan ympäristöhyötyyn(5).

2.5. Vaikka useimmat jäsenvaltiot julkaisevat tilastotietoja ja tunnuslukuja pakkausjätteiden hyödyntämisestä, kaatopaikalle lähetetyn tai poltetun, energiatuotannossa hyödyntämättömän pakkausjätteen määristä tai kuluista, joita aiheutuu pakkausjätteen hyödyntämistä tai uusiokäytettävien pakkausten palautusta varten perustetuista järjestelmistä, on todettava, että tietoja on usein vaikea vertailla tai laskea yhteen huolimatta tilastotietojen julkaisemista koskevista EY:n säädöksistä. Tilanne johtuu siitä, että pakkausten, pakkausjätteen, hyödyntämismenetelmien ja -indikaattorien määritelmät ja kustannusten laskutavat ovat erilaisia. Ongelma aiheuttaa tiettyä sekaannusta, joka ei helpota pakkausjätteen kierrätykseen liittyvistä ongelmista käytäviä keskusteluja.

3. Ratkaisujen etsintää: lähtökohdat ja tausta

3.1. Ympäristöpolitiikkojen toteutus ja sellaisten talouden välineiden käyttö, joilla tähdätään talouden toimijoiden - myös kuluttajien - käyttäytymisen muuttamiseen ympäristöä säästävämpään suuntaan, ovat verrattain uusia käytäntöjä, ja niiden vaikutuksia on usein vaikea ennakoida. Tämä pätee erityisesti hyvin luoviin aloihin, kuten pakkausalaan, sekä vähän tai huonosti tunnettuihin aloihin, jollaisina jätteiden käsittelyä ja kierrätystä saatettiin pitää joitakin vuosia sitten. Kierrätyksen ja pakkausjätteiden muiden hyödyntämismuotojen lisääntymisen ohella direktiivin 94/62/EY myönteisiä vaikutuksia ovat olleet:

- pakkausalan kannustus teknisiin innovaatioihin kuten pakkausten painon vähentämiseen, kierrätysmateriaalien käyttöön jne.

- jätteenkäsittely- ja kierrätysalojen tunnettuuden ja avoimuuden lisääntyminen (tilastojen, rahoituksen, logistiikan jne. osalta)

- kansalaisten lisääntynyt tietoisuus (pakkaus)jätteiden vaikutuksesta ympäristöön.

3.2. Uusien tietojen ja viime vuosina kertyneen kokemuksen valossa on osoittautunut hyödylliseksi tai jopa välttämättömäksi muuttaa pakkausjätteiden hyödyntämispolitiikkaa havaittujen mahdollisuuksien ja virheiden mukaan. Tarvittavat korjaukset voidaan tehdä sitä nopeammin mitä valmiimpia asianomaiset osapuolet ovat käynnistämään vuoropuhelun tulevaisuudesta ja tavoitteista(6).

3.3. Pakkaukset eivät ole itsetarkoitus eikä niitä pidä tarkastella erillään tuote-pakkaus-käsiteparista, jonka ne muodostavat yhdessä sisältönsä ja sen kuluttamistapojen kanssa. Pakkaukset kehittyvät jatkuvasti tuotteen tuotanto-, jakelu- ja kulutusketjun eri vaiheissa vaikuttavien lukuisten toimijoiden tarpeiden mukaan. Ne vaikuttavat olennaisesti siihen elämänlaadun tasoon, josta nykyään kuluttajina nautimme. Niiden tehtävät ovat välttämättömät ja moninaiset: säilytys, puhtaus, suojelu, turvallisuus, tiedotus, mukavuus jne.

3.4. Komitea myöntää, että nykyisen elämäntyylin ja kulutustapojen sekä jätteiden syntymisen ehkäisyyn tähtäävän ympäristöpolitiikan yhteensovittamisessa on vaikeutensa. Kotitalouksilla on taipumus pienentyä, mikä puolestaan aiheuttaa elintarvikeannosten pienentymistä ja lisää pakkausmäärää. Väestön vanhenemisen seurauksena käyttömukavuuden tulee kasvaa, minkä vuoksi tarvitaan yhä helppokäyttöisempiä pakkauksia. Työssäkäynti kodin ulkopuolella laajenee koskemaan koko väestöä - naisia ja miehiä -, mikä selittää käyttövalmiiden tuotteiden kysynnän kasvun. Kyseisten tuotteiden pakkaaminen taas edellyttää usein lisää pakkauksia. Pakkausten tuottajat joutuvat tänä päivänä vastaamaan tämän sosiologisen kehityksen luomaan uuteen haasteeseen omaksuen ennaltaehkäisevän suhtautumistavan ympäristöongelmiin.

3.5. Pakkausjätteiden vaikutukset ympäristöön ovat jo niin laajat, että toimiin on pakko ryhtyä. Tässä suhteessa ympäristötavoitteet ansaitsevat kaiken huomion. Kestävän kehityksen periaate on asetettava etusijalle etsittäessä ratkaisuja pakkausjätteiden kierrätysongelmaan. Omaksuttavilla ratkaisuilla tulee kannustaa sellaista talouskasvua, joka säästää nykyisten ja tulevien sukupolvien luonnon- ja kulttuuriympäristöä. Talous-, ympäristö- ja yhteiskuntakriteerit on siis tyydytettävä hyväksyttävällä ja kestävällä tavalla. Pakkausten merkitystä ihmisten terveyden suojelussa ei pidä väheksyä.

3.6. On myös korostettava nykyisten ja tulevien kuluttajien kouluttamisen ja valistamisen merkitystä. Kuluttajat voivat osallistua ympäristönsuojeluun myönteisesti vain, jos heidät saatetaan tietoisiksi pakkausjätteiden aiheuttaman ympäristöongelman vakavuudesta ja jos he saavat käytettäväkseen keinot, joiden avulla he voivat tehdä mieleisiään valintoja.

3.7. Komitea korostaa, että on tärkeää harjoittaa ympäristöpolitiikka, jonka avulla kyetään takaamaan pitkällä aikavälillä korkea ympäristönsuojelutaso ja lisäksi kierrätysalan taloudellinen elinkelpoisuus tarvitsematta turvautua pysyvästi kierrätysmateriaalien taloudelliseen tukijärjestelmään. Pitkällä aikavälillä pakkausjätteet onkin nähtävä raaka-aine-esiintyminä tai energialähteinä, joilla voidaan korvata tietyt nykyisin raaka- tai polttoaineina käytettävät luonnonvarat ja jotka muuttuvat kilpailukykyisiksi heti, kun kyseisten luonnonvarojen kustannuksiin sisällytetään kaikki niiden käytöstä aiheutuvat ympäristökustannukset.

4. Mahdollisia ratkaisuja

4.1. Jotta valikoidusti kerättyjen, lajiteltujen pakkausmateriaalien markkinaongelmat voitaisiin ratkaista rakenteellisesti, komitea ehdottaa useita toisiaan täydentäviä toimenpiteitä, jotka tulisi toteuttaa erityisen kierrätysmateriaalimarkkinoiden kehittämissuunnitelman puitteissa (kohta 4.3). Komitea korostaa, että tämän suunnitelman laatimisen ohella jäsenvaltioiden ympäristöpolitiikoissa on pakkausjätteiden osalta otettava huomioon taloudelliset näkökohdat ja asetettava etusijalle lähestymistavat, joiden avulla ympäristö- ja talousnäkökohtien välillä saavutetaan paras mahdollinen tasapaino (kohta 4.2).

4.2. Parhaan mahdollisen tasapainon löytäminen ympäristö- ja talousnäkökohtien välillä pakkausten ja pakkausjätteiden hallinnoinnissa

4.2.1. Ympäristökustannusten sisäistämiseen ja kestävän kehityksen käsitteeseen perustuvan ympäristöpolitiikan puitteissa komitea muistuttaa, että on hyödyllistä suorittaa analyysejä parhaan mahdollisen tasapainon määrittämiseksi talous- ja ympäristönäkökohtien välillä(7). Kustannustehokkuusanalyysejä soveltamalla voidaan määritellä, millä teknologioiden ja hallintamenetelmien yhdistelmällä (jätteiden syntymisen ehkäisy, uudelleenkäyttö, kierrätys, hyödyntäminen energiantuotannossa) pakkausten käyttöön ja pakkausjätehuoltoon liittyviä ympäristöhaittoja voidaan pienentää mahdollisimman paljon mahdollisimman pienin kustannuksin.

4.2.2. Kustannustehokkuusanalyysin ansiosta jäsenvaltioiden olisi entistä helpompi arvioida ja valita menetelmät, joiden avulla ne ehkäisevät pakkausjätteen syntymistä ja vähentävät sen määrää saavuttaakseen yhteisön lainsäädännössä asetetut tavoitteet. Tekniikoiden ja menetelmien kustannustehokkuuden kannalta paras mahdollinen yhdistelmä riippuu olennaisesti seuraavista tekijöistä:

- kunkin valtion tai jopa alueen tai kunnan omat paikallisolosuhteet (4.2.2.1)

- suhdannevaihtelut (4.2.2.2)

- kunkin pakkausmateriaalin hyödyntämismenetelmä, joka puolestaan riippuu materiaalin teknisistä ominaisuuksista ja teknologian kulloisestakin kehitysasteesta (4.2.2.3).

4.2.2.1. Kullakin jäsenvaltiolla, alueella ja jopa paikkakunnalla on omat maantieteellis-demograafiset, kulutusperinteisiin, matkailutoimintaan, raaka-aineiden (ja jalostettujen tuotteiden) sekä polttoaineen tarpeeseen jne. liittyvät ominaispiirteensä, joiden vuoksi tietyt hyödyntämismenetelmät ovat tekniseltä, ekologiselta ja taloudelliselta kannalta muita menetelmiä houkuttelevampia. Ne on asetettava etusijalle olemassa olevat ympäristönormit huomioon ottaen sen sijaan, että sovellettaisiin yhdenmukaisia menetelmiä, joissa ei voitaisi käyttää hyväksi paikallisesti tarjoutuvia mahdollisuuksia. Tämän paikallisen vastuujaon tulee tapahtua täysin avoimesti kaikkien osapuolien eli kuluttajien, jälleenmyyjien, tuottajien ja takaisinkeruuta suorittavien tahojen kesken. On siis syytä soveltaa läheisyysperiaatetta valittaessa menetelmiä, jotka muodostavat pakkausjätteiden hyödyntämistavoitteen saavuttamisen kannalta parhaan mahdollisen yhdistelmän.

4.2.2.2. Palautusarvojen suhdannevaihteluista riippuen voi olla syytä väliaikaisesti vaihtaa jonkin tietyn aineen hyödyntämismenetelmää voimassa olevien ympäristönormien puitteissa, jotta voidaan aukaista markkinatukkeumia ja välttää palautusarvojen liian suurta vaihtelua.

4.2.2.3. Tekniseltä kannalta katsottuna kullakin pakkausmateriaalilla on nykyteknologian puitteissa ensisijainen hyödyntämismenetelmänsä. Tässä mielessä on syytä tehdä selvä ero epäorgaanisten aineiden (mineraalien) ja orgaanisten aineiden välillä. Epäorgaanisia aineita ovat lasi, teräs ja alumiini. Fyysis-kemiallisten ominaisuuksiensa ansiosta niitä voidaan kierrättää lähes loputtomasti ainehukkaa kärsimättä ja terveysvaaroja aiheuttamatta. Tilanne ei ole vastaava orgaanisten aineiden kohdalla, valmistettiin ne sitten selluloosasta, kuten paperi ja pahvi, tai synteettisestä materiaalista, kuten muovit, joista suurin osa tehdään hiilivedystä. Nykytekniikalla näiden aineiden kierrätysmahdollisuudet ovat rajalliset. Ne rappeutuvat vähitellen, kun niitä kierrätetään toistamiseen, ja niistä valmistettujen kierrätysmateriaalien käyttö saattaa aiheuttaa terveysvaaroja. Niiden lämpöarvo on sitä vastoin erittäin korkea. Erityisesti hiilivetymuovien hyödyntäminen energiantuotannossa(8) on vaihtoehto kierrätykselle. Tätä vaihtoehtoa tulisi edistää samalla tavalla kuin kompostoinnin tai metaaniksi käyttämisen kaltaisia hyödyntämistapoja, jotka soveltuvat paperille ja pahville sekä tietyille muoveille.

4.3. Pakkausjätteistä valmistettujen kierrätysmateriaalien markkinoiden kehittämisohjelma

4.3.1. Komitea ehdottaa laadittavaksi erityisen toimintaohjelman osoittaen näin haluavansa tukea ja kannustaa pakkausjätteiden kierrätystä. Toimintaohjelman tulisi perustua osallistumiseen siten, että mukaan tulisivat pakkausten tuotanto-, käyttö- ja hävittämisketjun kaikki osapuolet, ja samalla ohjelmassa tulisi ottaa huomioon ne taloudelliset velvoitteet, joita kyseisille toimijoille asetetaan. Toimintaohjelmaan tulisi sisällyttää seuraavat osiot:

- tehostettu tuki pakkausjätteiden uusien hyödyntämissovellusten tutkimiseen, innovointiin ja kehittämiseen (4.3.2)

- uusien kierrätysmateriaalimarkkinoiden löytäminen ja kehittäminen (4.3.3)

- Euroopan standardointikomitean (CEN) kierrätysmateriaalinormien laatiminen (4.3.4)

- eri pakkausmateriaalialojen selkeä vastuullistaminen (4.3.5)

- kuluttaja-kansalaisten kanssa käytävän rakentavan vuoropuhelun kehittäminen (4.3.6)

- EU:n tilastonvalvontajärjestelmän jatkuva kehittäminen (4.3.7).

Komitea katsoo, että sekä niiden yritysten kannalta, joita kulutustavarapakkausongelmat koskevat, että kuluttaja-kansalaisten kannalta on järkevämpää tukea kannustavia toimia (verovähennykset, korvaukset kuluttajille jne.) kuin pakottavia tai hillitseviä toimia.

4.3.2. Tehostettu tuki pakkausjätteiden uusien hyödyntämissovellusten tutkimiseen, innovointiin ja kehittämiseen

4.3.2.1. Optimoinnin kohteena tulee olla koko pakkausprosessi alkaen pakkausten suunnittelusta ja päättyen pakkausjätteen hyödyntämiseen. Mukaan tulee saada kaikki asianomaiset osapuolet ja erityisesti yliopistot ja yhdistykset, jotta ideat ja pyrkimykset voidaan muuttaa toiminnaksi ja asenteita onnistutaan muuttamaan toivottavalla ja hyväksyttävällä tavalla. Sosioekonomisesta näkökulmasta katsottuna uusien sovellusten toteutus voi synnyttää uusia työpaikkoja, jotka toisivat todellista lisäarvoa ja edistäisivät osaltaan Euroopan unionin talouskasvua.

4.3.2.2. Komitea esittää myös, että kaikkien uusien pakkausaines- ja pakkausmateriaalitekniikoiden kehittelyyn sisällytetään ympäristövaikutusten määrällinen ja laadullinen arviointi ja että kaikessa toiminnassa pyritään varmistamaan, ettei pakkausten lopullinen hävittäminen aiheuta vaaraa nykyihmisille ja tuleville sukupolville.

4.3.3. Uusien kierrätysmateriaalimarkkinoiden löytäminen ja kehittäminen

4.3.3.1. Komitea katsoo, että on harjoitettava aktivoivaa politiikkaa uusien kierrätysmateriaalimarkkinoiden löytämiseksi ja kehittämiseksi. Se ehdottaa useita toimintalinjoja:

- Rahoitetaan tutkimusalalla (viides puiteohjelma) ja uusien sovellusten alalla Euroopan unionin tukemien kehitysohjelmien puitteissa hankkeita, joiden tarkoituksena on kehittää kierrätysmateriaaleille uusia markkinoita luovia teollisia sovelluksia.

- Suoritetaan sellaisten perusteettomien määräysten tarkistus, jotka muodostavat esteen kierrätysmateriaalista valmistettujen tuotteiden käytölle. Komitean mielestä olisi hyödyllistä, että kaikissa jäsenvaltioissa laadittaisiin luettelo tuotteista, joiden osalta on olemassa kierrätysmateriaalin käyttöä koskevia mutta turvallisuuden tai terveysnäkökohtien kannalta perusteettomia ja kyseisten tuotteiden käyttöä haittaavia määräyksiä(9). Tämän inventoinnin pohjalta olisi määriteltävä, miten suuret kierrätysmateriaalien potentiaaliset markkinat ovat, sekä luotava suhteita määräyksistä vastaaviin toimivaltaisiin viranomaisiin, jotta määräyksiä tarkistettaisiin tarvittaessa.

- Kaikkien paikallisten, valtakunnallisten ja yhteisön julkisten laitosten tulisi käyttää kierrätysmateriaalista valmistettuja tuotteita ja pakkauksia, ja tästä tulisi julkaista toimivaltaisen viraston antama todistus.

4.3.4. Euroopan standardointikomitean (CEN) kierrätysmateriaalinormien laatiminen

4.3.4.1. Komitea korostaa, että Euroopan standardointikomitean olisi laadittava standardoidut säännöt, jotta voitaisiin taata kierrätysmateriaalia sisältävien tuotteiden tasainen laatu.

4.3.5. Eri pakkausmateriaalialojen selkeä vastuullistaminen

4.3.5.1. Käsitteeseen "ala" sisällytetään tässä yhteydessä raaka-aineiden tuottajat, pakkausmateriaalien ja pakkausten valmistajat ja niiden käyttäjät sekä kierrätysyritykset ja väliportaat. Edellä mainittuihin toimintalinjoihin liittyen komitea kehottaa antamaan kullekin alalle laajalti vastuuta pakkauskysymyksissä ja noudattamaan tuotteiden elinkaareen(10) pohjautuvaa lähestymistapaa ja kokonaisnäkemystä, johon sisältyvät talous-, ympäristö- ja terveysnäkökohdat. Kullakin alalla olisi siten alettava soveltaa aktivoivia ja yleisesti hyväksyttyjä ehkäisy- ja hyödyntämismenetelmiä alakohtaiset erityispiirteet ja tekniset, ekologiset ja taloudelliset mahdollisuudet huomioon ottaen, jotta direktiivissä säädetyt tavoitteet voidaan saavuttaa. Samalla on pyrittävä välttämään markkinatukkeumia, joista lajittelu- ja lajitellun jätteen keruujärjestelmiä perustaneet paikallisyhteisöt ja/tai organisaatiot kärsivät matalasuhdanteen aikana.

4.3.6. Kuluttaja-kansalaisten kanssa käytävän rakentavan vuoropuhelun kehittäminen

4.3.6.1. Toteutettavista toimenpiteistä yksi täydentää väistämättä kaikkia edellä mainittuja: rakentava vuoropuhelu kuluttaja-kansalaisten kanssa. He jakavat nimittäin raskaan vastuun nykyisistä valinnoista, jotka eivät saa koitua tulevien sukupolvien rasitteeksi. Valintojen tekeminen edellyttää selkeää ja objektiivista tietoa kaikista mahdollisista pakkausten hallintaa koskevista vaihtoehdoista - pakkausjätteiden syntymisen ehkäisy, uudelleenkäyttö, kierrätys, hyödyntäminen energiantuotannossa - sekä näihin liittyvistä kustannuksista. Tämä edellyttää lapsuusiässä aloitettavan jatkuvan valistuksen käynnistämistä kansalaisten vastuullistamiseksi mahdollisimman varhaisessa vaiheessa ja läpi elämän. Yritysmaailmalla, viranomaisilla ja viestimillä näyttää olevan tällä alalla vielä paljon tehtävää. Vaikka pakkaus- ja pakkausjäteongelmat eivät olekaan yksinkertaisia asioita selittää, kuluttaja-kansalaiset saavat liikaa ristiriitaista tietoa eivätkä tunne, että heidän mielipiteitään kuunnellaan riittävästi pakkauksista, joiden he katsovat usein olevan tarpeettomia ja toisinaan harhaanjohtavia. Vain rakentavan vuoropuhelun avulla voidaan löytää luovia ratkaisuja, jotka vastaavat kuluttajien ympäristöpyrkimyksiä. Avoimuus on jälleen kerran ehdoton edellytys tällaisen vuoropuhelun tehokkuudelle, ja se koskee niin maksettavaksi koituvaa hintaa, kustannusten ja markkinamekanismien osia, ympäristövaikutuksia (luonnonvarojen kuluttaminen, maaperän, ilman ja veden saastuminen) kuin terveydelle aiheutuvia vaaroja.

4.3.7. EU:n tilastonvalvontajärjestelmän jatkuva kehittäminen

4.3.7.1. Jotta jäsenvaltioiden julkaisemien tilastojen laatua ja vertailtavuutta voitaisiin parantaa, komitea suosittelee, että sovellettavia menetelmiä täsmennetään tai kehitetään tarvittaessa uusia ja että perustetaan tietopankki, jonne talletetaan myös tietoja pakkausjätteiden hyödyntämiseen liittyvistä yhteiskunnallis-taloudellisista näkökohdista. Komitea kehottaa myös selvittämään mm. pakkausten elinkaarta, "arvoketjua" ja eri hyödyntämiskeinoja, jotta jäsenvaltioiden pakkausjätehuollossa sovellettujen eri strategioiden suhteellista arvoa voitaisiin arvioida niin talouden kuin ympäristön kannalta(11). Euroopan ympäristökeskus voi olla kaikilla näillä aloilla suureksi hyödyksi. Koska jäsenvaltioiden tulkintoja määritelmistä ei ole yhtenäistetty, komitea ehdottaa lisäksi, ettei tehdä pelkästään jäsenvaltioiden välisiä vertailuja, vaan mitataan myös kunkin maan sisäistä edistystä selvittämällä sen harjoittamien pakkaus- ja pakkausjätepolitiikkojen ajan mittaa tuottamia tuloksia.

5. Päätelmät

5.1. Ottaen huomioon direktiivin 94/62/EY voimaansaattamisesta saadut myönteiset tulokset komitea katsoo, että pakkausjätteiden kierrätystä koskevassa yhteisön lainsäädännössä on edelleen toteutettava aktivoivaa politiikkaa ja asetettava kutakin pakkausmateriaaliryhmää koskevat korkeat hallinnolliset vaatimukset poikkeuksia sallimatta. Euroopan unionissa vallitsevien erityisolosuhteiden vuoksi tämä on suorastaan välttämätöntä, sillä alue on tiheästi asuttu - minkä vuoksi "NIMBY-syndrooma" (not in my backyard, ei minun takapihalleni) on väistämätön tosiasia - ja siellä on erityisen vähän raaka-aine- ja polttoaine-esiintymiä. Samalla komitea muistuttaa kestävän kehityksen periaatteesta, jonka mukaisesti on noudatettava parhaan mahdollisen talous-ympäristö-tasapainon saavuttamiseen tähtääviä ympäristöpolitiikan lähestymistapoja. Edellyttäen, että yhteisön lainsäädäntöä koskevat tavoitteet saavutetaan, komitea esittää, että jäsenvaltioille annetaan melko joustavat mahdollisuudet valita itse ne keinot (jätteiden syntymisen ehkäisy, uudelleenkäyttö, kierrätys, hyödyntäminen energiantuotannossa), joita yhdistelemällä ne voivat mahdollisimman vähäisin kustannuksin saavuttaa pakkausten ja pakkausjätteiden ympäristövaikutusten estämis- ja pienentämistavoitteen voimassaolevia ympäristönormeja noudattaen. Kyseisten normien tulee olla yhteisen linjan perusta.

5.2. Komitea korostaa tarvetta valistaa kuluttaja-kansalaisia pakkausjäteongelmista ja ohjata heidät mahdollisimman nuoresta pitäen suhtautumaan ympäristöön suojelevasti. Se kehottaa myös rakentamaan yhdistysten välityksellä todellista vuoropuhelua teollisuuden, institutionaalisten viranomaisten, viestimien ja kuluttaja-kansalaisten välillä kannustaen osallistumista ja yhteistä vastuunkantoa ympäristöstä ja tulevista sukupolvista.

5.3. Komitea on tietoinen pakkausjätteiden nykyisistä hyödyntämis- ja erityisesti kierrätysvaikeuksista ja katsoo, että on ryhdyttävä toteuttamaan aktivoivaa, osallistumiseen perustuvaa politiikkaa siten, että mukaan pyritään saamaan pakkausten tuotanto-, käyttö- ja hävittämisketjun kaikki osapuolet. Samalla tulee ottaa huomioon ne taloudelliset velvoitteet, joita näille toimijoille asetetaan. Komitea ehdottaa laadittavaksi erityisen toimintaohjelman, jonka tavoitteena on kehittää kierrätysmateriaalimarkkinoita ja joka käsittää seuraavat osat:

- tehostettu tuki pakkausjätteiden uusien hyödyntämissovellusten keksimiseen ja kehittämiseen

- uusien kierrätysmateriaalimarkkinoiden löytäminen ja kehittäminen

- Euroopan standardointikomitean (CEN) kierrätysmateriaalinormien laatiminen

- eri pakkausmateriaalialojen selkeä vastuullistaminen

- kuluttaja-kansalaisten kanssa käytävän rakentavan vuoropuhelun kehittäminen

- EU:n tilastonvalvontajärjestelmän jatkuva kehittäminen.

5.4. Komitea ilmaisee näiden toimenpide-ehdotustensa muodossa tukensa pakkauksia ja pakkausjätteitä koskevan ympäristöpolitiikan kehittämiseksi siten, että kunnianhimoisena ja aktivoivana tavoitteena pidetään pakkausjätteiden syntymisen ehkäisyä ja jätteiden hyödyntämistä kestävän kehityksen periaatteiden mukaisesti. Toiminnan tulee perustua entistä enemmän kaikkien asianomaisten osapuolien osallistumiseen.

Bryssel 8. joulukuuta 1999.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Viittamme myös TSK:n 24. maaliskuuta 1993 antamaan lausuntoon ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi pakkauksista ja pakkausjätteistä; direktiiviä tuetaan siinä voimakkaasti sen nykyisessä muodossa.

(2) Kulutustuotteiden pakkauksiin luetaan kuluttaja- eli primaaripakkaukset, ryhmä- eli sekundaaripakkaukset ja kuljetus- eli tertiääripakkaukset sikäli kuin ne täydentävät toisiaan ja niiden katsotaan muodostavan jätteiden syntymisen ehkäisyn kannalta yhden kokonaisuuden. Esimerkiksi primaaripakkauksen painon lisääntyminen yhdistettynä sekundaaripakkauksen keventymiseen voi vähentää kokonaispainoa.

(3) Viranomaiset, kansalaiset, paikallisyhteisöt, pakkausmateriaalien ja pakkausten valmistajat, kulutustuotteiden valmistajat ja jälleenmyyjät, jätteenkeräyksen ja jätteiden lajittelun aktiiviset toimijat, kierrättäjät.

(4) Vihreän pisteen kaltaiset maksut ovat osa rahoitusjärjestelmää, jossa kuluttajalle myytävän pakatun tuotteen hintaan sisällytetään tuotteen valmistajan tai tuotteen markkinoijan ennakolta maksama vero. Esimerkkejä tällaisesta vihreän pisteen järjestelmästä ovat DSD (Saksa), Eco Emballages (Ranska) ja FOST Plus (Belgia).

(5) Ympäristöhyödyllä tarkoitetaan etuja, joita saadaan itse asiassa ympäristöhallinnon puuttumisesta johtuvien saasteiden ja ympäristöhaittojen vähentymisestä.

(6) Tässä vaiheessa on myös tarpeen täsmentää, että vaikka yleisen mielipiteen mukaan kaikki kierrätykseen liittyvä toiminta on ympäristön kannalta myönteisempää kuin muut hyödyntämismenetelmät, ei edelleenkään ole olemassa kaikkien hyväksymää tutkimuskeinoa, jolla asia voitaisiin kiistatta todistaa.

(7) "Kustannus-hyöty"-analyysiin verrattuna kustannustehokkuusanalyysi on uudempi menetelmä, jonka etuna on, että siinä ei tarvitse määrittää ympäristövahinkojen määrää eikä ilmaista niitä rahassa. Nämä tekijät kuuluvat "kustannus-hyöty"-analyysiin ja johtavat tuloksiin, joita leimaa suuri epämääräisyys.

(8) Menetelmä sopii itse asiassa erinomaisesti muovien elinkaareen. Muovit, jotka on useimmiten valmistettu polttoaineesta (öljystä), muuntuvat toisessa vaiheessa pakkausmateriaaliksi, ja ne voidaan helposti muuttaa elinkaarensa viimeisessä vaiheessa alkumuotoonsa polttoaineeksi. Hyödyntämällä muovisia pakkausjätteitä energiantuotannossa voidaan säästää uusiutumattomia luonnonvaroja samalla niitä hyvin huomattavia kehitysmahdollisuuksia ja etuja hyödyntäen, joita muovipakkaukset tarjoavat kuluttajille. Ehdoton edellytys on, että prosessi etenee ympäristöä säästäen eli asianmukaisia ympäristönormeja noudattaen.

(9) Useita innovatiivisia kierrätysmenetelmiä on hylätty, koska kierrätysmateriaalista tehdyille tuotteille ei ole ollut markkinoita sääntöjen noudattamatta jättämisen seurauksena. Kyseiset säännöt on laadittu usein vanhasta tottumuksesta ja mainittu erittelyissä, eivätkä ne ole välttämättä perusteltuja turvallisuuden tai terveydenhuollon kannalta.

(10) Alkaen materiaalien valinnasta ja päättyen menetelmiin, joiden avulla vältetään pakkauksen muuttuminen jätteeksi.

(11) Olisi suoritettava todellinen vertailuanalyysi (benchmarking) ja määriteltävä, mitkä ovat suurimmat kustannusten aiheuttajat (cost drivers) ja parhaat käytännöt (best practices).