KOMISSION ARVIOINTIKERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Rikosoikeutta koskevan ohjelman väliarviointikertomus /* COM/2011/0255 lopullinen */





[pic] | EUROOPAN KOMISSIO | Bryssel 11.5.2011 KOM(2011) 255 lopullinen KOMISSION ARVIOINTIKERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Rikosoikeutta koskevan ohjelman väliarviointikertomus SISÄLLYSLUETTELO 1. JOHDANTO 3 1.1. KERTOMUKSEN TARKOITUS 3 1.2. YLEISKATSAUS 3 1.3. TAUSTA 5 1.4. NYKYTILANNE 5 2. Ohjelman täytäntöönpano 5 2.1. KOMISSION ALOITTEET (HANKINNAT) 5 2.2. AVUSTUKSET (EHDOTUSPYYNNÖT) 6 2.2.1. TOIMIA VARTEN OSOITETUT AVUSTUKSET – YLEISET EHDOTUSPYYNNÖT 6 2.2.2. TOIMIA VARTEN OSOITETUT AVUSTUKSET – ERITYISHANKKEITA KOSKEVAT EHDOTUSPYYNNÖT 8 2.2.3. TOIMINTA-AVUSTUKSET 8 2.2.4. TOIMIA VARTEN OSOITETUT AVUSTUKSET – KUMPPANUUTTA KOSKEVAT PUITESOPIMUKSET 9 2.2.5. MONOPOLIASEMASSA OLEVILLE ORGANISAATIOILLE MYÖNNETTÄVÄT AVUSTUKSET 9 3. ARVIOINNIN TULOKSET 10 3.1. TARKOITUKSENMUKAISUUS 10 3.2. VAIKUTTAVUUS 11 3.3. Kuinka hyvin ohjelman tavoitteet on saavutettu? 11 3.4. KUSTANNUSTEHOKKUUS 11 3.5. KESTÄVYYS JA VAIKUTUKSET 12 3.6. JOHDONMUKAISUUS 12 3.7. EUROOPPALAINEN LISÄARVO 13 4. PÄÄTELMÄT 13 4.1. PAINOPISTEIDEN MÄÄRITTÄMINEN 14 4.2. EUROOPPALAINEN LISÄARVO 14 4.3. MENETTELYJEN YKSINKERTAISTAMINEN 14 4.4. JULKISUUS JA OHJELMAN NÄKYVYYS 15 JOHDANTO KERTOMUKSEN TARKOITUS Neuvosto antoi 12. helmikuuta 2007 päätöksen 2007/126/YOS[1] rikosoikeutta koskevan erityisohjelman perustamisesta kaudelle 2007–2013 osana perusoikeuksia ja oikeusasioita koskevaa yleisohjelmaa. Kyseisen päätöksen 16 artiklan 3 kohdan b alakohdassa säädetään, että komissio toimittaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle väliarviointia koskevan kertomuksen ohjelman tuloksista ja sen täytäntöönpanon laadullisista ja määrällisistä näkökohdista viimeistään 31. maaliskuuta 2011. Kuten 16 artiklan 3 kohdan c alakohdassa todetaan, tämän kertomuksen pohjalta laaditaan viimeistään 30. elokuuta 2012 tiedonanto ohjelman jatkamisesta. Väliarviointia koskevassa kertomuksessa annetaan yleiskuva ohjelman tähänastisista tuloksista ja sen täytäntöönpanon laadullisista ja määrällisistä näkökohdista. Arvioinnin ovat laatineet komission yksiköt. Komissio on näin analysoinut ohjelman vahvuudet ja heikkoudet pyrkimällä vastaamaan seuraaviin kysymyksiin: 1) Kuinka ohjelman täytäntöönpanoa voidaan parantaa sen jäljellä olevana voimassaoloaikana? 2) Miten ohjelman sisältöä voidaan kehittää tulevien ohjelmien laadintaa silmällä pitäen? Arvioinnin aikana tarkasteltiin erityisesti a) ohjelman tarkoituksenmukaisuutta siltä osin, kuinka hyvin ohjelman tavoitteet vastaavat todellisia tarpeita ja auttavat ratkaisemaan ongelmia; b) ohjelman vaikuttavuutta määrittämällä, kuinka hyvin sen tavoitteet on saavutettu; c) ohjelman tehokkuutta, eli kustannusten kohtuullisuutta suhteessa saavutettuihin tuloksiin. YLEISKATSAUS Rikosoikeutta koskevalla ohjelmalla pyritään lujittamaan vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta Euroopan unionissa tehostamalla vastavuoroiseen tunnustamiseen perustuvaa rikosasioita koskevaa oikeudellista yhteistyötä. Ohjelmalla on neljä yleistä tavoitetta: 1. edistää oikeudellista yhteistyötä, jolloin pyrkimyksenä on luoda rikosasioiden osalta todellinen Euroopan oikeusalue, joka perustuu vastavuoroiseen tunnustamiseen ja keskinäiseen luottamukseen; 2. edistää jäsenvaltioissa sovellettavien sääntöjen yhteensopivuutta siltä osin, kuin se on tarpeen oikeudellisen yhteistyön parantamiseksi; edistää oikeudellisen yhteistyön moitteetonta toimintaa tällä hetkellä haittaavien oikeudellisten esteiden vähentämistä tutkinnan yhteensovittamisen tehostamiseksi ja Euroopan unionin jäsenvaltioiden olemassa olevien tuomioistuinjärjestelmien yhteensopivuuden lisäämiseksi, jotta jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten suorittamat tutkinnat johtaisivat asianmukaisiin jatkotoimiin; 3. parantaa oikeus- ja hallintoviranomaisten sekä oikeusalan ammattilaisten (asianajajien ja oikeuslaitoksen toimintaan osallistuvan muun ammattihenkilöstön) välisiä yhteyksiä ja tietojenvaihtoa sekä edistää oikeuslaitoksen jäsenten koulutusta keskinäisen luottamuksen edistämiseksi; 4. lisätä keskinäistä luottamusta uhrien ja vastaajien oikeuksien suojelun varmistamiseksi. Tavoitteiden saavuttamiseksi ohjelmassa toteutetaan neljäntyyppisiä toimia: - komission aloitteesta toteutetut erityistoimet, joissa sovelletaan hankintamenettelyjä ja joihin kuuluvat erityisesti selvitykset ja tutkimukset sekä tietotekniikka-alan erityishankkeet tietojen vaihdon ja levittämisen edistämiseksi; - tuki ( toimia varten osoitetut avustukset ) EU:n edun mukaisille erityisille valtioidenvälisille hankkeille, jotka ovat vähintään kahta jäsenvaltiota tai yhtä jäsenvaltiota ja yhtä liittyvää maata tai ehdokasmaata edustavien kumppanien ehdottamia, ja/tai tietyin edellytyksin tuki jäsenvaltioissa toteutetuille kansallisille hankkeille; - tuki ( toiminta-avustukset ) yleiseurooppalaista etua rikosoikeuden alalla ajaville valtiosta riippumattomille järjestölle tai muille yhteisöille; - toiminta-avustus , jolla osarahoitetaan tuomareiden koulutuksesta vastaavan Euroopan juridisen koulutusverkoston pysyvästä työohjelmasta aiheutuvat kulut. Rikosoikeutta koskevan ohjelman toimintamenoihin on budjetoitu yhteensä 196,85 miljoonaa euroa vuosina 2007–2013. Kokonaismäärä muodostuu vuosille 2007–2013 vahvistetuista vuotuisista talousarvioista ja vuosien 2012 ja 2013 rahoitussuunnitelmaan merkityistä määristä. Suurin osa rahoitustuesta myönnetään toimia varten osoitettuihin avustuksiin ja yleisiin avustuksiin. Avustusten prosenttiosuus on ollut 75–95 prosenttia viimeisten viiden vuoden aikana. Perussäädöksen vaatimusta, jonka mukaan avustusten osuuden on oltava vähintään 65 prosenttia, on näin ollen noudatettu. TAUSTA Rikosoikeutta koskeva ohjelma on jatkoa poliisiyhteistyötä ja oikeudellista yhteistyötä rikosasioissa koskevalle vuosien 2003–2007 puiteohjelmalle[2], jonka Eurooppa-neuvosto hyväksyi 22. heinäkuuta 2002. Komissio ehdotti vuonna 2005 uutta perusoikeuksien ja oikeusasioiden puiteohjelmaa[3], jonka neljästä erityistavoitteesta yksi oli oikeudellisen yhteistyön edistäminen pyrkimyksenä luoda todellinen Euroopan oikeusalue rikosoikeudellisissa asioissa. Tämä oli looginen jatko marraskuussa 2004 hyväksytylle Haagin ohjelmalle, jossa korostetaan muun muassa, että kansalaisten Euroopan luominen tarkoittaa myös sitä, että perustetaan vastavuoroiseen tunnustamiseen perustuva eurooppalainen oikeusalue: maiden väliset rajat eivät enää estä oikeudellisia menettelyjä ja päätösten täytäntöönpanoa. Rikosoikeutta koskevan ohjelman yhteydessä oli myös tarkoitus ottaa käyttöön tietokonejärjestelmä rikosrekisteritietojen vaihtoa varten. Rikosoikeusasioita koskevan ohjelman osuus puiteohjelman talousarviosta oli kaikkein suurin eli 36 prosenttia. NYKYTILANNE Vuonna 2007 hyväksytty puiteohjelma laadittiin tuolloin voimassa olleiden perussopimusten mukaisesti, mutta sen rakenne suunniteltiin siten, että sujuva siirtyminen uuteen toimielinjärjestelmään oli mahdollista Lissabonin sopimuksen tultua voimaan 1. joulukuuta 2009. Tämän vuoksi rikosoikeutta koskevan erityisohjelman oikeusperustaan sisältyy 12 artiklassa säännökset täydentävyydestä. Kyseisen artiklan 1 kohdan mukaan ohjelman täytäntöönpanossa pyritään yhteisvaikutukseen ja täydentävyyteen muiden unionin välineiden kanssa muun muassa yksityisoikeuden erityisohjelman sekä turvallisuutta ja vapauksien suojelua sekä yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevien yleisohjelmien kanssa. - Vuosina 2007–2014 käynnistettiin 14 ohjelmaan kuuluvaa ehdotuspyyntöä, joista 11 johti tuen myöntämiseen ja sopimusten allekirjoittamiseen. Kyseessä ovat vuosina 2007, 2008 ja 2009 käynnistetyt ehdotuspyynnöt.[4] Vuoden 2010 ehdotuspyyntöjä koskeva menettely on vielä kesken, eikä sitä käsitellä tässä kertomuksessa. OHJELMAN TÄYTÄNTÖÖNPANO KOMISSION ALOITTEET (HANKINNAT) Vuotuisessa työohjelmassa kuvaillaan komission aloitteesta toteutettuja toimia, jotka rahoitetaan vuotuisesta talousarviosta. Siihen kuuluvat muun muassa tutkimukset ja selvitykset yhteisen tietokonejärjestelmän perustaminen rikosrekisteritietojen vaihtoa varten, konferenssit, asiantuntijoiden kokoukset sekä analyysit, seuranta ja arvioinnit. Komissio rahoitti vuosina 2007–2010 erityisesti seuraavia toimia: - Euroopan oikeusportaalin perustaminen, portaalia koskevat tiedotuskampanjat ja sähköistä oikeudenkäyttöä (e-Justice) koskevat toteutettavuustutkimukset. - Osallistuminen oikeusfoorumin puitteissa Crystal Scales of Justice -palkinnon myöntämiseen. Euroopan komissio ja Euroopan neuvosto myöntävät palkinnon yhdessä. Tarkoitus on löytää ja edistää innovatiivisia ja tehokkaita käytänteitä joko oikeuslaitoksen organisaatiossa tai oikeusmenettelyjen toteuttamisessa tuomioistuimissa. - Vuonna 2008 perustetun oikeusfoorumin[5] toiminnan organisointi ja säännöllisten kokousten pitäminen. Tavoitteena on järjestää alan toimijoiden kanssa kuulemismenettelyjä oikeusasioita koskevasta EU:n politiikasta ja käytänteistä, edistää parhaita käytänteitä sekä lisätä keskinäistä luottamusta ja tietämystä EU:n oikeusalan ammattilaisten keskuudessa. - Tietotekniikkaa koskevat tutkimukset ja välineiden kehittäminen tavoitteena eurooppalaisten rikosrekisteritietojen yhteenliitettävyys ja oikeusviranomaisten välinen tietojenvaihto aiemmista tuomioista. Toimeen sisältyy tuki ohjelmistojen käyttöönotolle jäsenvaltioissa ja yhteenliitettävyyttä edistävien ohjelmistojen kehittämiselle (yhteinen viitekehys) sekä komission omille tietotekniikkatoimille. Tähän kuuluvat myös kaikki eurooppalaisen rikosrekisteritietojärjestelmän (ECRIS) käyttöönottoon vuonna 2012 liittyvät valmistelutoimet. Myös muista rikosoikeuden ajankohtaisia aiheita koskevista tutkimuksista ja seminaareista tehtiin sopimuksia vuosina 2007–2010. Sopimuksia allekirjoitettiin 64, ja niiden arvo on yhteensä 8,3 miljoonaa euroa. Kokonaisbudjetti oli 13,8 miljoonaa, joten tähän käyttötarkoitukseen osoitetuista varoista käytettiin 60 prosenttia. AVUSTUKSET (EHDOTUSPYYNNÖT) TOIMIA VARTEN OSOITETUT AVUSTUKSET – YLEISET EHDOTUSPYYNNÖT Vuosina 2008–2010 allekirjoitettiin vuosittain keskimäärin 31:tä hanketta koskevat avustussopimukset, eli kolmen vuoden aikana allekirjoitettiin yhteensä 94 hankesopimusta. Budjetoiduista varoista käytettiin kolmen vuoden aikana 81,42 prosenttia. Tämä on varsin tyydyttävä tulos, koska kyseessä suhteellisen uusi ohjelma alalla, johon jäsenvaltiot suhtautuvat jossain määrin vastahakoisesti. Myönnettyjen avustusten määrä oli vuosittain keskimäärin 170 000–260 000 euroa. Kolmannes rahoitetuista hankkeista oli arvoltaan alle 100 000 euroa. Toimet kestivät keskimäärin 18–24 kuukautta. Vuonna 2008 aloitetuista hankkeista 85 prosenttia on saatu päätökseen, ja loputkin päättyvät vuoden 2011 aikana. Vuoden 2009 hankkeista 55 prosenttia on saatu päätökseen. - HANKKEET PAINOPISTEITTÄIN Alla olevassa taulukossa esitetään toimien painopisteet. Rahoitus on keskittynyt selvästi hyvien käytänteiden vaihtoon ja yhteistyöhön rikosasioissa. Näille toimille ohjattiin 63 prosenttia varoista. Luvut eivät kuitenkaan täysin vastaa todellisuutta, koska jäljempänä käsiteltävälle Euroopan juridiselle koulutusverkostolle myönnetyt varat (noin 800 000 euroa vuosittain) pitäisi lisätä oikeusalan koulutukseen. Silloin oikeusalan koulutuksen osuus nousisi 23 prosenttiin koko ohjelman rahoituksesta. Painopisteet – varojen sitomisvuosi | |2008 | |2009 | |2010 | |Yhteensä |% | | |Lukumäärä |Määrä (euroa) |Lukumäärä |Määrä (euroa) |Lukumäärä |Määrä (euroa) |Lukumäärä |Määrä (euroa) | | |Oikeusalan koulutus |7 |1 488 060 |3 |307 554 |7 |821 574 |17 |2 617 188 |13,59 | |Hyvien käytänteiden vaihto/yhteistyö rikosasioissa |25 |4 722 286 |19 |4 225 843 |20 |3 259 102 |64 |12 207 231 |63,38 | |Rikosuhrien tukeminen |5 |1 093 185 |2 |599 962 |3 |794 363 |10 |2 487 510 |12,91 | |Tietojenvaihto | | |1 |1 376 364 |2 |573 395 |3 |1 949 760 |10,12 | |Yhteensä |37 |7 303 531 |25 |6 509 724 |32 |5 448 434 |94 |19 261 689 | | |Talousarvio | |8 000 000 | |6 800 000 | |8 900 000 | |23 700 000 | | | - TUENSAAJIEN JAKAUTUMINEN Rahoitettujen hankkeiden tuensaajia ovat pääasiassa jäsenvaltioiden oikeusministeriöt ja yliopistojen tutkimuslaitokset (83 prosenttia kokonaismäärästä). Valtiosta riippumattomien järjestöjen osuus kaikista varoista, jotka on myönnetty ehdotuspyyntöjen perusteella toimia varten tarkoitettuina avustuksina tai toiminta-avustuksina, on kuitenkin noin 30 prosenttia. - MAANTIETEELLINEN JAKAUTUMINEN - Tarkasteluajanjaksona tehtiin yhteensä 160 hanke-ehdotusta, joista vain 94 kappaletta eli 60 prosenttia hyväksyttiin. - Kuusi jäsenvaltiota ei ole esittänyt yhtään hanketta (Irlanti, Kypros, Liettua, Ruotsi, Slovakia ja Tanska). Kiinnostuksen puutteen syyt voitaisiin selvittää tekemällä asiasta yksityiskohtainen arviointi. - Viisi jäsenvaltiota ei ole lukuisista yrityksistä huolimatta saanut kertaakaan rahoitusta (Kreikka, Luxemburg, Puola ja Suomi). Kuusi aktiivisinta jäsenvaltiota on tehnyt 64 prosenttia kaikista ehdotuksista, ja niiden osuus rahoitusta saaneista hankkeista on 68 prosenttia. Nämä maat ovat aktiivisuusjärjestyksessä Espanja, Yhdistynyt kuningaskunta, Italia, Saksa, Belgia ja Alankomaat. Ehdotettujen ja rahoitusta saaneiden hankkeiden lukumäärä pysyi melko vakaana vuosina 2008–2010. TOIMIA VARTEN OSOITETUT AVUSTUKSET – ERITYISHANKKEITA KOSKEVAT EHDOTUSPYYNNÖT Vuosina 2008–2010 ohjelman varoista tuettiin sellaisten erityishankkeiden täytäntöönpanoa, jotka liittyivät kansallisten rikosrekisteritietojen yhteenliitettävyyteen Euroopan unionissa. Tässä asiakirjassa ei arvioida vuonna 2010 käynnistettyä e-Justice -hanketta koskevaa ehdotuspyyntöä, koska hankkeille on myönnetty avustuksia vasta vuonna 2011. Rikostuomioita koskevien oikeudellisten tietojen siirtämisessä EU:ssa käytettävien järjestelmien parantaminen edellyttää, että jäsenvaltiot pystyvät viivytyksettä vaihtamaan kyseisiä tietoja. Erityisesti on perustettava tietotekniikkajärjestelmä. Vuosille 2008–2010 tämän alan osarahoitukseen varattiin yhteensä 32 miljoonaa euroa. Tavoitteena oli parantaa kansallisia rikosrekisterijärjestelmiä, jotta kyseisiä tietoja voidaan vaihtaa sähköisesti jäsenvaltioiden välillä. Ainoastaan rikosrekisteritietojen vaihtamisesta 21. marraskuuta 2005 tehdyn neuvoston päätöksen 2005/876/JAI[6] 1 artiklan mukaisesti nimetyt viranomaiset saavat tehdä ehdotuksia kansallisten rikosrekisteritietojen yhteenliitettävyyteen liittyviksi hankkeiksi. Vuosina 2007–2009 rikosrekisterijärjestelmille varatuista varoista 22:ta prosenttia ei pystytty ottamaan käyttöön, eli kolmen vuoden aikana rikosoikeutta koskevissa hankkeissa jäi käyttämättä seitsemän miljoonaa euroa. Belgia, Bulgaria ja Tanska eivät ole ehdottaneet tämän alan hankkeita. Kokonaisrahoituksesta 52 prosenttia on myönnetty viidelle jäsenvaltiolle (Itävalta, Liettua, Romania, Unkari ja Yhdistynyt kuningaskunta). Tämä painopiste on vuodesta 2010 sisällytetty yleisiin ehdotuspyyntöihin, eikä siitä enää järjestetä erityishankkeita koskevia ehdotuspyyntöjä. TOIMINTA-AVUSTUKSET Toimia varten osoitetuilla avustuksilla pyritään osarahoittamaan EU:n toimintapolitiikkaan kuuluvien tavoitteiden toteuttamista edistäviä hankkeita. Toiminta-avustuksilla sen sijaan tuetaan sellaisia organisaatioita tai verkostoja, jotka ajavat yleistä eurooppalaista etua tai pyrkivät saavuttamaan EU:n toimintapolitiikkaan kuuluvia tavoitteita. Komission tarkoitus on rahoittaa sellaisten verkostojen perustamista, jotka edistävät EU:n toimintapolitiikkaa. Toiminta-avustuksella tuetaan organisaation toimintaedellytyksiä yhden tilikauden aikana. Vastapainoksi organisaatio sisällyttää tiettyjä toimia vuotuiseen työohjelmaansa. - Vuosilta 2007–2010 saadut kokemukset osoittavat, että tämäntyyppinen rahoitus ei juuri kiinnosta kohderyhmiä. Eurooppalaisista hankkeista järjestettiin kolme ehdotuspyyntöä, mutta rahoitusta myönnettiin vain 18 organisaatiolle, ja tarkoitukseen osoitetuista varoista voitiin sitoa 51 prosenttia. - Usein samat organisaatiot anovat ja saavat rahoitusta vuosittain, eikä uusia tuensaajia juurikaan ilmaannu. Tämän vuoksi tavoitetta, uusien organisaatioiden perustamisen tukemista, ei ole saavutettu. - Alhainen osallistumisaste ja hyväksyttyjen ehdotusten vähäinen määrä johtuu siitä, että organisaatioiden on vaikea osoittaa toiminnallaan olevan todellinen eurooppalainen ulottuvuus. TOIMIA VARTEN OSOITETUT AVUSTUKSET – KUMPPANUUTTA KOSKEVAT PUITESOPIMUKSET Rikosoikeutta koskevan ohjelman tiettyjen painopistealueiden täytäntöönpanemiseksi komission yksiköt päättivät vuonna 2007 tehdä kumppanuutta koskevia puitesopimuksia niiden oikeusalan koulutussektorin keskeisten toimijoiden kanssa, jotka olivat kiinnostuneita säännöllisestä yhteistyöstä komission kanssa määrätyillä aloilla. Tavoitteena oli luoda puitteet pitkän aikavälin yhteistyölle. Näissä kumppanuuksissa oletetaan, että komissiolla ja sen kumppaneilla on yhteiset edut ja tavoitteet. Niihin kuuluu toimia, jotka määritellään ja joista sovitaan säännöllisesti ja johdonmukaisesti. Verkostoon kuuluu tietty määrä tuensaajia. Ehdotuspyynnön perusteella kumppanuutta koskevat puitesopimukset on allekirjoitettu Eurooppaoikeuden akatemian, Euroopan juridisen koulutusverkoston ja julkisen hallinnon Eurooppa-instituutin (EIPA) kanssa. Näiden sopimusten voimassaoloaika päättyy heinäkuussa 2011. Kumppanuutta koskeville puitesopimuksille oli tarkoitus myöntää enintään 8,9 miljoonaa euroa vuosina 2007–2009. Todellisuudessa sitoumuksia oli yhteensä alle kaksi miljoonaa euroa. - Kumppanuusmenettely ei tarjoa lisäarvoa yleisiin ehdotuspyyntöihin verrattuna. Se ei myöskään ole auttanut luomaan keskeisten kumppanien verkostoa, jonka kanssa komissio voisi ylläpitää vakaita suhteita tehokkaan oikeudellisen koulutuksen tarjoamiseksi. Oikeudellista koulutusta arvioidaan parhaillaan erikseen, ja tavoitteena on määrittää parempia välineitä ja rahoitustapoja. MONOPOLIASEMASSA OLEVILLE ORGANISAATIOILLE MYÖNNETTÄVÄT AVUSTUKSET Tuomareiden vaihto-ohjelmasta vuosina 2004, 2005 (pilottihanke) ja vuonna 2006 (valmisteleva toimi) saatujen kokemusten ja Euroopan juridisen koulutusverkoston, joka oli siihen saakka ollut vastuussa tuomareiden koulutuksesta vastaavien laitosten välisten henkilövaihtojen ja kokousten järjestämisestä, kanssa tehdyn yhteistyön perusteella neuvosto päätti sisällyttää Euroopan juridisen koulutusverkoston rikosoikeutta koskevan ohjelman perussäädökseen. Perussäädöksen 4 artiklan ensimmäisen kohdan d alakohdan mukaan toiminta-avustus voidaan myöntää Euroopan juridisen koulutusverkoston pysyvästä työohjelmasta aiheutuvien kustannuksen osarahoitukseen. Euroopan juridinen koulutusverkosto on vuonna 2000 perustettu Belgian lain alainen voittoa tavoittelematon kansainvälinen järjestö, johon kuuluu suurin osa tuomareiden ja yleisten syyttäjien koulutuksesta vastaavista eurooppalaisista oikeusalan koulutuslaitoksista. Tällä hetkellä verkostoon kuuluvat oikeudellisesta koulutuksesta vastaavat viranomaiset kaikissa 27 jäsenvaltiossa. Avustus myönnetään Euroopan juridisen koulutusverkoston kautta esitetyn hakemuksen perusteella sen jälkeen kun on varmistuttu siitä, että organisaatioon ei voida soveltaa poissulkemisehtoja ja että sen ehdotus vastaa rikosoikeutta koskevaan ohjelmaan sisältyviä oikeudellisen koulutuksen tavoitteita. Tämän jälkeen allekirjoitetaan virallinen avustussopimus. Vaihto-ohjelmien tavoitteena on toisaalta parantaa tuomareiden tietämystä muiden maiden oikeuskäytänteistä ja toisaalta vahvistaa tunnetta, että he kuuluvat samaan oikeusalueeseen. Euroopan juridiselle koulutusverkostolle myönnettiin vuosina 2007–2010 yhteensä 7 152 071,31 euroa, kun talousarvio oli kokonaisuudessaan 9,5 miljoonaa euroa. Varoista käytettiin näin ollen 75 prosenttia. Vuodesta 2007 yhteensä 667 tuomaria ja syyttäjää on osallistunut lyhyt- ja pitkäaikaisiin vaihto-ohjelmiin. ARVIOINNIN TULOKSET TARKOITUKSENMUKAISUUS Kuinka hyvin ohjelman tavoitteet vastaavat todellisia tarpeita ja auttavat ratkaisemaan ongelmia? Väliarviointi osoittaa, että ohjelma on edistänyt vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen perustamista ja kehittämistä Euroopan unionissa tehostamalla vastavuoroiseen tunnustamiseen perustuvaa rikosasioita koskevaa konkreettista oikeudellista yhteistyötä. Rahoitusta saaneilla toimilla edistetään järjestelmällistä sähköistä tietojenvaihtoa, tehostetaan rikosoikeuden ammattilaisten rajat ylittävää koulutusta, kannustetaan jäsenvaltioita jakamaan parhaita käytänteitä ja parannetaan rikosuhreille annettavaa tukea. Toimia koskevien rahoitushakemusten määrä kasvaa tasaisesti. Tämä osoittaa kiinnostuksen lisääntyvän, ja ohjelmalla on vielä selvästi kasvuvaraa. Jotkin maat ovat vähän tai eivät lainkaan edustettuina, joten niissä on kasvupotentiaalia. Lisätoimia tarvitaan ohjelmasta tiedottamisessa ja ehdotusten laatua parantavien välineiden käyttöönotossa. Huhtikuussa 2010 järjestettiin tiedotuspäivä lähes 100 osanottajalle. Kolmen vuoden aikana saadut kokemukset osoittavat, että toiminta-avustuksilla ja kumppanuussopimuksilla ei ole saavutettu haluttuja tuloksia. Tämä kyseenalaistaa niiden tarkoituksenmukaisuuden ja käyttökelpoisuuden suhteessa tavoitteisiin. Toiminta-avustuksilla rahoitetaan organisaation juoksevia kuluja, kun taas toimia varten osoitetuilla avustuksilla osarahoitetaan rahoitusta hakevan organisaation muusta toiminnasta riippumattomia yksittäisiä toimia, joille on määritetty kesto ja erillinen talousarvio. Rahoituksen näkökulmasta ja näiden kahdella eri tavalla tuetun toiminnan (työohjelma ja yksittäinen toimi) valvonnan ja tarkastusten vuoksi on välttämätöntä, että avustusta saavalla organisaatiolla on hallinnolliset ja kirjanpidolliset välineet, joilla tilannetta voidaan hallinnoida luotettavasti ja todennettavasti. Kulut, joita tuensaajalle aiheutuu eri toimiensa toteuttamisesta, on kohdistettava käyttötarkoituksensa mukaan joko toimintatalousarvioon tai yksittäisen toimen talousarvioon. Samankaltaisia toimia tukevien ohjelmien (yksityisoikeus, rikosten torjunta ja ennaltaehkäisy, Daphne) kanssa on pyrittävä löytämään synergiaetuja. VAIKUTTAVUUS Kuinka hyvin ohjelman tavoitteet on saavutettu? Tarkastelujakson aikana rahoitettiin liian vähän hankkeita suhteessa talousarvioon. Tilanne kuitenkin muuttui vuonna 2010, kun hankkeiden rahoitushakemusten määrä kaksinkertaistui vuoteen 2009 verrattuna. Ohjelman heikko vaikuttavuus johtuu useista syistä. Näitä ovat sen heikko tunnettuus, tuen vähäisenä pidetty osuus ja vastaavasti lisärahoituksen liian suuri tarve sekä monimutkainen täytäntöönpano, joka johtaa oikeudelliseen epävarmuuteen ja hallinnollisiin viiveisiin. Rahoitushakemusten lukumäärän viimeaikainen kasvu johtunee tiedotuskampanjoista, jotka komissio toteutti vuosina 2009 ja 2010 esitelläkseen ohjelmaa jäsenvaltioissa. Myös rahoitusehtoja on parannettu (ennakkomaksua nostettu 70 prosentista 80 prosenttiin, ja tuensaajan osarahoituksen osuus on laskettu 30 prosentista 20 prosenttiin, e-Justice -ohjelman ehdotuspyynnössä jopa 10 prosenttiin). Ehdotusten rekisteröinnissä ja arvioinnissa on otettu käyttöön uusi sähköinen järjestelmä (PRIAMOS), joka on suuresti helpottanut ohjelmaa koskevien tietojen saantia ja nopeuttanut arviointiprosessia. KUSTANNUSTEHOKKUUS Ovatko kustannukset kohtuulliset suhteessa saavutettuihin tuloksiin? Tarkasteluajanjaksona saatiin valmiiksi 11 ehdotuspyyntöprosessia. Avustuksia myönnettiin 155, eli keskimäärin 14 avustusta ehdotuspyyntöä kohti. Toiminta on ollut tehotonta muihin vastaavankokoisiin ohjelmiin verrattuna. Esimerkiksi Daphne-ohjelman puitteissa rahoitettiin 43 hanketta vuonna 2009. Tähän tarvittiin vain yksi ehdotuspyyntö, joka kattoi kaksi varainhoitovuotta. Muihin ohjelmiin verrattuna viive tulojen ja menojen hyväksyjän tekemästä avustuksen myöntämispäätöksestä sopimuksen voimaantuloon on pitkä, keskimäärin 5–6 kuukautta. Tarkasteluajanjakson aikana keskimääräinen toimea varten osoitettu avustus oli 380 000 euroa ja toiminta-avustus 128 000 euroa. Keskimääräiset summat ovat suhteellisen pieniä, mutta ne todennäköisesti kasvavat, koska tulevaisuudessa rahoitetaan enemmän kalliita tietotekniikkahankkeita, joilla parannetaan jäsenvaltioiden välistä tietojenvaihtoa. KESTÄVYYS JA VAIKUTUKSET Mitkä ovat ohjelman pitkäaikaisvaikutukset? Ovatko vaikutukset kestäviä? Rikosoikeutta koskeva ohjelma on ollut voimassa vasta vähän aikaa, ja sen pitkäaikaisvaikutuksia on vaikeaa mitata. Se on kuitenkin auttanut joidenkin tärkeiden toimijoiden toimien toteuttamisessa ja tehostamisessa eurooppalaisen rikosoikeuden alalla ja erityisesti Euroopan juridisessa koulutusverkostossa. Jäsenvaltiot ovat myös voineet rahoittaa osan kustannuksista, jotka aiheutuvat niiden rikosrekisteri- ja muiden tietojen yhteenliitettävyydestä. Tämä edistää pitkän aikavälin yhteistyötä. e-Justice -portaalin käyttöönotto ja jatkuva päivittäminen edistävät eurooppalaisen oikeusalueen luomista ja parantavat sen sisältöä. Rikosoikeutta koskevan ohjelman tavoitteet, toimijat ja rahoitettavat toimet ovat hyvin samanlaisia kuin yksityisoikeutta koskevassa ohjelmassa[7]. Tämä voi johtaa toimien päällekkäisyyteen, ohjelmien väliseen tarpeettomaan kilpailuun ja osallistujien tasapuolisen kohtelun vaarantumiseen. EU:n lainsäädännön kolmannen pilarin poistuminen tehnee ohjelmasta ymmärrettävämmän. Yksityis- ja rikosoikeudellisia ohjelmia ei enää tarvitse erotella niiden oikeusperustojen perusteella. Ohjelmaan osallistuvien tahojen on lisättävä oikeusasioihin liittyvää yhteistyötään. Tavoitteeseen voidaan pyrkiä hankkeilla, joihin kuuluu vähintään kahden jäsenvaltion välisiä kumppanuuksia. Komission olisi aktiivisesti edistettävä tällaisten kumppanuuksien solmimista parantamalla internetsivuston käytettävyyttä ja päivittämällä sitä nopeammin ja antamalla säännöllisesti tietoja ohjelman uusista piirteistä. JOHDONMUKAISUUS Kuinka hyvin rahoitusta saaneet hankkeet auttavat komissiota saavuttamaan oikeusasioita koskevaan politiikkaan liittyvät tavoitteensa? Komissio varmistaa, että hyväksytyt ehdotukset ovat johdonmukaisia suhteessa vuotuisessa työohjelmassa esitettyihin painopisteisiin. Toistaiseksi ei ole kuitenkaan järjestelmällisesti määritetty kaikkien hankkeiden ja/tai sopimusten yhteyttä prioriteetteihin, joihin liittyvää rahoitusta niille on myönnetty. Rahoituksen ja tavoitteiden vastaavuuden seurantaa olisi tehostettava, jotta voidaan muun muassa paremmin määrittää tulevien vuotuisten työohjelmien prioriteetit ja arvioida niille osoitettava rahoitus. Tältä osin tilastovälineenä voitaisiin hyödyntää paremmin hakemus- ja arviointimenettelyssä käytettävää PRIAMOS –verkko-ohjelmaa, koska sen avulla voidaan arvioida prioriteettikohtaisia vastauksia. EUROOPPALAINEN LISÄARVO Kuinka paljon ohjelma ja siitä rahoitusta saaneet hankkeet tuottavat tällä alalla lisäarvoa verrattuna toimiin, jotka olisi toteutettu kansallisin toimin jäsenvaltioissa? EU:n toimien tarve rikosoikeuden alalla näyttää kasvaneen, vaikka se ei ollut ilmeinen perussäädöstä laadittaessa. Ohjelmaan osallistuvien organisaatioiden lukumäärä on kasvanut, ja valtiosta riippumattomien järjestöjen osallistumisaste on pysynyt vakalla tasolla. Rikosoikeuden alalla eurooppalaisen lisäarvon käsite on edelleen epämääräinen, ja EU:n toimien oikeaa tasoa on vaikea määritellä. Tämän vuoksi eri sidosryhmien on käytävä laajempaa keskustelua näistä käsitteistä. Eurooppalainen lisäarvo on yksi ehdotusten hyväksymisperusteista, mutta käsitettä ei tulkita samalla tavoin kaikissa oikeusasioiden pääosaston ohjelmissa. Rikosoikeutta koskevasta ohjelmasta poiketen esimerkiksi Daphne-ohjelmassa[8] sekä perusoikeuksia[9] ja yksityisoikeutta koskevissa ohjelmissa edellytetään näyttöä aktiivisesta toiminnasta useissa maissa, ennen kuin toiminta-avustus voidaan myöntää. Eurooppalaisen lisäarvon paino avustusten myöntämiskriteereitä arvioitaessa on vain 15 prosenttia, ja sitä voitaisiin korottaa. Yksi myöntämiskriteereistä on nimenomaisesti, että ehdotuksen toimittaa vähintään kaksi jäsenvaltiota tai yksi jäsenvaltio ja yksi liittyvä maa tai ehdokasmaa. Tarkoitus on nimittäin edistää kumppanuuksia, rajat ylittävää yhteistyötä ja hyvien käytänteiden vaihtamista. Lähes 80 prosenttia myönnetystä rahoituksesta menee monikansallisiin hankkeisiin. Ohjelmaan hyväksytään tietyin ehdoin myös kansallisia hankkeita, mutta niillä on oltava myös eurooppalainen ulottuvuus. PÄÄTELMÄT Rikosoikeutta koskevasta ohjelmasta on ohjelman perustamisvuodesta 2007 saanut tukea 155 hanketta ja 64 sopimusta. Ohjelman arviointi vahvistaa tämäntyyppisen rahoituksen olevan tarpeellista edellyttäen, että tuettavilla toimilla pyritään ratkaisemaan todellisia, määriteltyjä ongelmia, ja että niillä tehostetaan ja täydennetään tällä alalla toteutettuja kansallisia toimia. Arvioinnin aikana on kuitenkin tullut esiin myös useita puutteita, jotka on korjattava, jotta EU:n toimilla voidaan päästä vielä parempiin tuloksiin. Yksityisoikeutta, rikosoikeutta ja muita aloja koskevien ohjelmien toteuttaminen erikseen tarkoittaa, että todelliset synergiaedut eivät toteudu suurimmassa mahdollisessa laajuudessa, ja se voi jopa luoda tarpeetonta päällekkäisyyttä. Oikeudellisen yhteistyön edistämistavoitteen osaksi ohjelmassa voitaisiin koota yhteen yksityis- ja rikosoikeuden alan yhteistyötä tukevia toimenpiteitä, jotta nämä kaksi oikeudenalaa voidaan sovittaa paremmin yhteen, erityisesti kun EU:n lainsäädännön pilarirakenteesta luovuttiin Lissabonin sopimuksen tultua voimaan joulukuussa 2009. Lähentymistä myös muihin oikeusasioiden pääosaston ohjelmiin (erityisesti Daphne ja perusoikeusohjelma) voitaisiin harkita. Ohjelma ei mahdollisesti ole paras mahdollinen väline tuettaessa hankkeita, joihin sisältyy tietotekniikkalaitteiden hankkiminen rikosrekisteritietojen yhteenliittämistä varten. Tällaiset hankkeet voitaisiin rahoittaa tarkoituksenmukaisemmin rakennerahastoista, koska ne ovat kalliita ja luonteeltaan kansallisia. Tässä kertomuksessa esitettyjen seikkojen perusteella voidaan antaa seuraavassa esitettävät suositukset. PAINOPISTEIDEN MÄÄRITTÄMINEN Vuotuisten painopisteiden seurantaa pitäisi parantaa käyttämällä hakemusten rekisteröintiin ja arviointimenettelyyn tarkoitettua PRIAMOS –verkko-ohjelmaa, koska sen avulla voidaan luokitella ehdotukset painopisteittäin ja määrittää ruohonjuuritason todelliset tarpeet. Näitä tilastotietoja voidaan käyttää vuotuisia painopisteitä määritettäessä. EUROOPPALAINEN LISÄARVO Tarkastelu osoittaa, että rikosoikeuden alalla on koko ajan enemmän hankkeita, jotka tuottavat lisäarvoa EU:n tasolla. Eurooppalainen lisäarvo on kuitenkin edelleen yksi vaikeimmista kriteereistä, jotka osallistuvien organisaatioiden on täytettävä. Kyseistä vaatimusta ei tulkita yhdenmukaisesti oikeusasioiden pääosastossa, ja sillä on vähäinen paino (15 prosenttia) suhteessa muihin hyväksymisperusteisiin. Komissio aikoo edistää keskustelua, jonka avulla tämä kriteeri voidaan määrittää selkeämmin. Lisäksi on päätettävä, kuinka suuri merkitys sillä pitäisi olla suhteessa kansallisiin rahoitusvälineisiin. Eurooppalaiselle lisäarvolle olisi annettava suurempi paino valintamenettelyssä. MENETTELYJEN YKSINKERTAISTAMINEN Komissio aikoo tehostaa ohjelmaa henkilöresursseja lisäämättä yksinkertaistamalla ja yhdenmukaistamalla ohjeistusta (hakijoille tarkoitettua käytännön opasta päivitetään vuosittain), avustushakemuslomakkeita ja arviointiperusteita. Ehdotuspyyntöjen alustavat aikataulut on julkaistava tarpeeksi ajoissa, ja komissio valvoo, että kaikkia määräaikoja noudatetaan. Avustusten hakijoille olisi myös annettava hyvissä ajoin selkeät tiedot käynnissä olevista menettelyistä ja riittävästi aikaa ehdotusten laatimiseen. Yksittäisen ehdotuspyynnön puitteissa rahoitettujen hankkeiden lukumäärän lisäämiseksi komissio aikoo julkaista ainoastaan yhden toimia varten osoitettuja avustuksia koskevan ehdotuspyynnön joka toinen vuosi. Toiminta-avustuksista luopumista harkitaan, koska ne ovat osoittautuneet tehottomiksi. Mittakaavaetujen vuoksi komissio suuntaa jatkossa rahallisen tukensa suuremmille hankkeille. Tietyt tehtävät (esimerkiksi myöntämiskriteerien arviointi) olisi ulkoistettava hallinnon tehostamiseksi ja yhdenmukaisuuden lisäämiseksi suhteessa muihin oikeusasioiden pääosaston ohjelmiin. JULKISUUS JA OHJELMAN NÄKYVYYS Ohjelman verkkosivustoa on kehitettävä näkyvyyden parantamiseksi erityisesti lähettämällä muistutusviestejä ohjelman luonteville kumppaniehdokkaille (esimerkiksi aiemmat tuensaajat, ohjelmakomitean jäsenet ja aktiiviset verkostot). Näin voidaan paremmin tiedottaa ehdotuspyyntöjen tuloksista, uusia ehdotuspyyntöjä koskevista ilmoituksista ja niitä organisaatioita koskevasta luettelosta, jotka voisivat osallistua hankkeeseen. Erityistoimia (esimerkiksi tiedotustilaisuudet, vastaukset useimmin kysyttyihin kysymyksiin) olisi suunnattava ohjelmassa aliedustetuille jäsenvaltioille (Irlanti, Kreikka, Kypros, Liettua, Luxemburg, Puola, Ruotsi, Slovakia, Suomi, Tanska ja Viro). Näin lisätään ohjelman tunnettuutta ja parannetaan hanke-ehdotusten laatua. Kansalaisyhteiskuntaan kuuluvien rikosoikeusalan järjestöjen perustamista ja niiden toiminnan tehostamista tuetaan suuntaamalla tiedotuskampanja erityisesti valtiosta riippumattomiin järjestöihin, joiden osallistuminen ohjelmaan on ollut riittämätöntä. Myös lähentymistä oikeusasioiden pääosaston muihin ohjelmiin suunnitellaan suuremman kriittisen massan varmistamiseksi ja näkyvyyden parantamiseksi. Muuntyyppistä yhteistyötä (kumppanuudet ja yhteinen hallinnointi) harkitaan Euroopan neuvoston ja OECD:n kaltaisten yhteisöjen kanssa, joilla on vakiintunut asema tämän alan toiminnassa. [1] EUVL L 58, 24.2.2007, s. 13. [2] Neuvoston päätös 2002/630/YOS (EYVL L 203, 1.8.2002, s. 5). [3] Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille (KOM(2005) 122, 6.4.2005). [4] Avustussopimukset allekirjoitetaan ehdotuspyyntöjen julkaisemista seuraavana vuonna. Tässä kertomuksessa ilmoitetut ajankohdat viittaavat toimia varten osoitettuja avustuksia ja toiminta-avustuksia koskeviin sopimuksiin. [5] Komission tiedonanto EU:n oikeusalan politiikkaa ja käytänteitä käsittelevän keskustelufoorumin perustamisesta (KOM(2008) 38 lopullinen, annettu 4. helmikuuta 2008). [6] EUVL L 322, 9.12.2005, s. 33. [7] Päätös 1149/2007/EY (EUVL L 257, 25.9.2007, s. 16). [8] Päätös 779/2007, tehty 20.6.2007. [9] Päätös 2007/252/YOS, tehty 19.4.2007 (EUVL L 110, s. 33).