Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "XXVIII kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus (1998)"

(2000/C 51/01)

Komissio päätti 31. toukokuuta 1999 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta "XXVIII kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus (1998)".

Asian valmistelusta vastannut "yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus" -jaosto antoi lausuntonsa 25. marraskuuta 1999. Esittelijä oli Edoardo Bagliano.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 8. ja 9. joulukuuta 1999 pitämässään 368. täysistunnossa (joulukuun 8. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 97 ääntä puolesta, 1 vastaan, ja 2 pidättyi äänestämästä.

1. XXVIII kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus on tärkeä, koska siinä annetaan tietoja komission poikkeuksellisista hallinnollisista ja sääntelytoimista, mutta myös ennen kaikkea siksi, että siinä selvitetään jo nyt toimissa ja aloitteissa tapahtuneita käänteitä ja muutoksia, jotka ovat ominaisia yhteisön uudelle kilpailupolitiikalle. Vuoden 1998 kertomuksessa on kaksi avainsanaa: uudenaikaistaminen ja yhteistyö. Ne ovat komission uuden kilpailupolitiikkahahmotelman tulevaisuudennäkymien vahvat päälinjat.

1.1. Sekä valvontatoimintaa että komission aloitteita ja ehdotuksia tarkastellaan jo vuonna 1998 maailmanlaajuistumisen edellyttämän uuden nykyaikaistamisfilosofian kannalta: on otettava huomioon ulkopuolinen maailma, joka kehittyy ja muuttuu nopeasti, nopeammin kuin aiemmin. Komissio on osoittanut tiedostavansa tämän jo vertikaalisten sopimusten säännöksiin ja sääntöihin liittyvässä uudenlaisessa lähestymistavassaan sekä virallisesti vuoden 1999 alussa hyväksytyn innovatiivisen valkoisen kirjan valmistelussa.

1.2. Nykyaikaistaminen on sekä välttämätöntä että kiireellistä nyt, kun yhtenäismarkkinoiden toteuttamisessa ollaan loppusuoralla, sillä muun muassa yritysten sulauma-aloitteiden lisääntymisestä johtuvat Euroopan markkinoilla tapahtuvat monet rakennemuutokset vaikuttavat merkittävällä tavalla kilpailupolitiikkaan. Lisäksi yhteinen valuutta ja julkisen sektorin kiihtyvä vapauttamisprosessi vaikuttavat myönteisesti yhteisön talouteen ja antavat sille kimmokkeen.

1.3. Etenemissuunta on siis määritelty, mutta se ei perustu yksinomaan menneeseen, vaan ennen kaikkea nopeaan ja jatkuvaan sopeutumiseen käynnissä oleviin ja tuleviin muutoksiin. Näistä tärkeimpiä ovat Euroopan unionin laajentumiseen liittyvät lukuisat ongelmat. Jotta uusista tehtävistä ja velvollisuuksien lisääntymisestä voidaan selvitä, tarvitaan uusi näkemys yhteistyöstä sekä uusi tapa toteuttaa sitä - ei vain jäsenvaltioiden viranomaisten ja oikeuslaitosten kanssa, mutta myös niiden kesken. Kaikkien asianosaisten osapuolten tulee voida tehdä keskenään yhteistyötä varmistaakseen markkinoilla toimivien yritysten välisen rehdin kilpailun. Tämä on kilpailupolitiikan nimenomainen tehtävä. Nykypäivänä kaikki tulevaisuudennäkymät ja toimet liittyvät kuitenkin kansainvälisiin puitteisiin.

2. XXVIII kilpailupolitiikkaa koskevaa kertomusta edeltää johdanto, jossa esitetään tiivistetysti kertomuksen sisältö. Kansainvälistä yhteistyötä käsitellään kuitenkin erikseen komission jäsenen Karel Van Miertin esipuheessa. Komitea tulkitsee tämän siten, että kilpailupolitiikan kansainvälisyyttä on haluttu painottaa erityisen voimakkaasti. Vaikka esipuhe muodostaa kertomukselle sinänsä arvokkaan ja persoonallisen kehyksen, komitea toivoo, että se sisällytettäisiin itse kertomukseen.

2.1. Komitea on tyytyväinen siihen, että tänä vuonna johdannon ja esipuheen aiheeksi on valittu komission kansainvälinen toiminta, sillä kansainvälisen ulottuvuuden merkitys kasvaa jatkuvasti. Van Miert toteaa, että kilpailupolitiikan puitteita tulee laajentaa, niin kuin komiteakin on jatkuvasti toivonut.

2.2. On totta, että maailmantalouden kasvava yhdentyminen luo maiden välille ennennäkemätöntä keskinäistä riippuvuutta. Riippuvuudesta on tullut nykyisessä kehitysvaiheessa yksi talouden tyypillisimmistä ominaisuuksista, ja se lisääntyy huomattavasti peruuttamattomaksi käyneen maailmanlaajuistumisprosessin edetessä. Näin myös kilpailutekijät saavat väistämättä maailmanlaajuisen luonteen. Tämän vuoksi tarvitaan kansainvälistä yhteistyötä.

2.3. Yhdysvaltojen kanssa vuonna 1991 tehdyn sopimuksen puitteissa tehtävä yhteistyö (sopimus astui voimaan vuonna 1995, kuten Van Miert tarkentaa) todistaa, että kahdenväliset sopimukset voivat olla erittäin tehokkaita. Laajentumiseen liittyvässä kahdenvälisessä yhteistyössä toteutetut toimet ja niistä saadut tulokset osoittavat myös, että komissio on oikealla tiellä. Komitea on kuitenkin samaa mieltä Van Miertin kanssa siitä, että monenvälisille sopimuksille on avattava tie mahdollisimman pian. Tämä on paljon vaikeampaa, mutta välttämätöntä, joten tavoitteeseen tähtääviä toimia on monin verroin tehostettava.

2.4. Ensisijaisena tavoitteena onkin tässä yhteydessä luoda "yhteisten kilpailusääntöjen soveltamista koskevat kattavat, maailmanlaajuiset ja monenväliset puitteet". WTO:ssa muodostettu työryhmä tutkii parhaillaan, mikä olisi paras mahdollinen toimintalinja. Ryhmää tulee kannustaa ja tukea kaikin keinoin.

Komitea esitti XIX vuosikertomuksesta antamassaan lausunnossa(1) seuraavaa:

"Vaikka tavoitteen saavuttaminen näyttää olevan kaukana, on jatkettava työtä kilpailunrajoituksia koskevien sääntöjen kansainvälistämiseksi tai kansainvälisen kauppavaihdon pelisääntöjen yhdenmukaistamiseksi (edes osittain tai asteittain)." Tästä on kulunut jo lähes kymmenenen vuotta. Pienten askelten politiikasta tulee siirtyä nykyiseen kiihtyvään tahtiin.

Tarvitaankin lujaa poliittista tahtoa. Tämä on haaste, joka on ratkaistava asteittain, mutta päättäväisesti.

2.5. Kuohunta ja epävarmuus lisäävät "kilpailua rajoittavien käytäntöjen aiheuttamaa uhkaa". Näin on otsikoitu kohta, jossa Van Miert tekee rohkean ja merkittävän huomion: ns. "ystäviä suosiva kapitalismi merkitsi sitä, että yritysten väliseen kilpailuun pyrittiin vaikuttamaan salaisilla järjestelyillä, jotka eivät juurikaan liity markkinavoimiin. On varmaa, että tiukan kilpailupolitiikan noudattaminen sekä kansallisella että kansainvälisellä tasolla olisi tehokas vastatoimi kyseisille suuntauksille, sillä se parantaisi teollisuuden kilpailukykyä, hajauttaisi kaupallista päätöksentekoa, suosisi innovaatioita ja maksimoisi kuluttajien hyvinvoinnin."

WTO:lla on tässä suhteessa ehdoton ja keskeinen rooli. Komitea toivoo, että kilpailupolitiikasta vastaava uusi komission jäsen sekä koko komissio yhtyvät kautensa päättäneen Van Miertin näkemykseen. Ei tulisi enää sallia, vain tunnetuin esimerkki mainitaksemme, kansainvälisten kartellien kautta tapahtuvaa öljyn hinnoittelua, joka vaikuttaa vahvasti yhteisön talouteen ja jolla on kielteisiä vaikutuksia myös useimpiin kehitysmaihin.

3. Komission toiminta yhteisön kilpailulainsäädännön uudistamisohjelman toteuttamiseksi oli vuonna 1998 tehokasta sekä säännösten että hallinnon tasolla. Myös tämä on yksi haasteista. Ei riitä, että jokin sääntö korvataan toisella. Komissio on määrännyt ankaria seuraamuksia markkinoiden eriyttämistä, hintakartelleja ja määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä vastaan. Uudistamisessa, joka tarkoittaa myös uudelleensuuntausta, keskitytään operatiivisella tasolla tapauksiin, "jotka ovat selkeästi yhteisön edun mukaisia". Tämä politiikka vahvistuu ja kehittyy koko ajan myös kunnianhimoisissa kehityshankkeissa. Komitea pitää näitä komission toimia ja aloitteita mielenkiintoisina ja tukee niitä.

4. Komission ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten yhteistyötä koskeva tiedonanto näyttää kantavan ensimmäiset hedelmänsä todellisen yhteistyön muodossa (ilmoituksia koskevien tietojen vaihto, yhteinen käsittely). Ratkaisematta jää kuitenkin epätavallinen tilanne, jossa seitsemän jäsenvaltion viranomaisilla ei ole vieläkään oikeutta soveltaa 81 ja 82 artiklaa. Komitea painottaa tässä yhteydessä vielä kerran tarvetta yhdenmukaistaa kiireesti jäsenvaltioiden kilpailulainsäädäntö 81 ja 82 artiklan soveltamiseksi. Tämä on yhteistyön kaikenlaisen parantamisen ja ennen kaikkea tehokkaan hajauttamisen edellytys. Komitea toivoo lisäksi, että yhdenmukaistamisessa otetaan huomioon myös jäsenvaltioiden kilpailusäännöstön taustalla olevat periaatteet.

4.1. Komission kertomukseen tulisi sisältyä luku (vertailutaulukkoineen) (kansallisen kilpailuoikeuden lisäksi) yhteisön kilpailuoikeuden soveltamisen tilasta kussakin jäsenvaltiossa, jolloin olisi muun muassa mahdollista arvioida todella saavutettua soveltamisen ja hajauttamisen astetta. Komiteaa kiinnostaa, mitkä ovat riittämättömän harmonisoinnin vahingollisimmat vaikutukset eri jäsenvaltioissa. Tulee muistaa, että markkinat ovat vielä segmentoituneet, valtioiden välillä on vielä selkeitä eroja ja on vielä kansallisesti määräävässä markkina-asemassa olevia yrityksiä, joilla on huomattavia kilpailua vääristäviä vaikutuksia. Tarvitaankin tiedotusta, jolla voidaan lisätä avoimuutta. Harmonisointi vaatii aikaa. Näkyvämpiä tuloksia odoteltaessa on ehkä tarpeen miettiä erityisiä valvontavälineitä vääristymien tai perusteettomien suosituimmuustilanteiden välttämiseksi.

5. Televiestintäalan vapauttamista on jatkettu, mutta energia-alan vapauttaminen on tapahtunut hitaammin. Komitean mielestä näillä aloilla on kilpailukykyä edistävä vaikutus, ja ne vahvistavat yhtenäismarkkinoita ja antavat niille elinvoimaa.

5.1. Komission tulisi arvioida myös vapauttamisen ja tiettyjen monopolien lakkauttamisen kokonaisvaikutukset. Tämä ei tarkoita perääntymistä, vaan valvonnan parantamista, uusien suuntausten tai muutosmerkkien huomaamista ajoissa sekä mahdollisten, usein huomattavienkin työllisyysvaikutusten hallintaa. Komitea ehdottaa, että komissio julkaisee tarkan tutkimuksen jälkeen kausikertomuksia tiedotus- ja ajantasaistamistarkoitukseen. Niistä olisi erityistä hyötyä sekä taloudellisille toimijoille että jäsenvaltioiden eri elimille ja viranomaisille.

6. Vertikaalisia sopimuksia koskeva sääntelytoiminta on ollut aktiivista(2). Vuoden 1999 alussa hyväksytyssä uudistamista koskevassa valkoisessa kirjassa(3) on hahmoteltu todellinen uudistus. Kyseessä on kilpailusääntöjen uuden tulkintakriteerin säädöksellinen ennakointi, joka merkitsee, että vastedes taloudelliset näkökohdat asetetaan oikeudellisten ja muodollisten seikkojen edelle. Komitea on jo antanut puoltavan lausunnon vihreän kirjan asiaa koskevista vaihtoehdoista ja valmistelee parhaillaan aiheesta lopullista lausuntoa. Komitea tunnustaa, että komission yhtenäinen, selkeä ja vastuullinen näkemys on kunnioitettava.

7. Komissio on tehnyt yrityskeskittymien valvontaa koskevan asetuksen soveltamisen yhteydessä päätelmiään tukevia tärkeitä päätöksiä, jotka ovat olleet sisällöltään merkittäviä, analyyseiltään syvällisiä sekä taloudelliselta ja oikeudelliselta kannalta arvokkaita.

7.1. Komitea on kuitenkin sitä mieltä, että myös tässä asiassa olisi aika arvioida kansainvälisestikin toimintojen vaikutukset, jotka saattavat aiheuttaa uusia, yhteisön markkinoihin vaikuttavia oligopoli- tai jopa monopolimuotoja. Komitea kehottaa komissiota täydentämään vuosikertomusta myös niiden arviointien tuloksilla, jotka koskevat yritysten virallisten sitoumusten vaikutuksia tietyin ehdoin hyväksyttyjen keskittämistoimien ensimmäisessä ja toisessa vaiheessa. Komitea kiinnittää aina erityistä huomiota työmarkkinoihin ja seuraa niitä tarkkaavaisesti. Se huomauttaakin, ettei tule unohtaa, että perinteisten alojen työntekijöiden määrä on jo pitkään vähentynyt automatisoinnin takia ja viime aikoina myös vääjäämättä etenevän hajauttamisen takia eli tehtaiden siirtäessä tuotantonsa kokonaan tai osittain maihin, joissa työvoimakustannukset ovat alhaisemmat, mikä johtuu taas ILOn vähimmäis- ja perussopimusten noudattamatta jättämisestä. Kilpailupolitiikassa ei voida jättää huomioimatta näitä näkökohtia, vaan sitä tulee laajentaa ja täydentää yhteistyön avulla ensisijassa komission sisällä, jotta kilpailupolitiikan sääntöjen soveltaminen olisi tulosta todellisesta yhteisön politiikasta.

7.2. Myös yksittäisten jäsenvaltioiden markkinoita on valvottava, jotta voidaan välttää tilanne, jossa huomion kiinnittäminen maailmanlaajuiseen tilanteeseen murentaa edelleenkin etusijalla olevien yhtenäismarkkinoiden tehokkuuden, kilpailukyvyn ja kasvun. Tulevaisuudessa on helppo ennakoida monia muita sulautuma- ja keskittämistoimia, jotka toteutuvat yhä kiihtyvään tahtiin. Koska markkina- ja tuotantorakenteet muuttuvat nopeasti sekä yhtenäismarkkinoiden sisällä että niiden ulkopuolella, myös sääntöjen ja valvonnan mukauttamisessa on toimittava nopeasti.

8. Valtiontukien alalla komission tavoitteena on "parantaa avoimuutta ja oikeusvarmuutta, tehostaa järjestelmää, tiukentaa valvontaa, erityisesti suurten yksittäisten tukien valvontaa, ja yksinkertaistaa merkitykseltään vähäisimpien asioiden valvontajärjestelmää". Tavoite on ilman muuta kannatettava.

8.1. Komissio on tehnyt alalla tiivistä sääntelytyötä. Sen ehdotuksesta on saatettu voimaan asetus, jonka tavoitteena on valvontamenettelyn eri näkökohtien koontaminen ja vahvistaminen. Tämä asetus on sangen hyödyllinen väline kilpailupolitiikan erittäin pulmallisessa hallinnassa valtiontukien osalta. Komissio on kuitenkin aina osoittanut tinkimätöntä puolueettomuutta ja käytännön realismia. Myös asetusehdotus, jolla tietyt horisontaalisen valtiontuen muodot vapautetaan ilmoitusvelvollisuudesta, näyttää perustuvan selkeään pragmatiikkaan, ja se on ilman muuta kannatettava.

8.2. Komitea suhtautuu myönteisesti myös koulutuksen uusiin puitteisiin. Koulutusaloitteiden edistäminen on varma keskipitkän aikavälin investointi, joka vaikuttaa lisäksi muun muassa jäsenvaltioiden sisäiseen sosiaaliseen ja taloudelliseen vakauteen. On kuitenkin tehtävä enemmän. Kaikkien työllisyyttä tukevien ja edistävien aloitteiden suosiminen tarkoittaa ajanmukaisen ja Euroopan integraation vaatimuksia noudattavan kilpailupolitiikan harjoittamista.

8.3. Tukien tulisi periaatteessa vähentyä asteittain. Komitea on usein antanut tämän suuntaisia suosituksia. Perustamissopimuksessa niistä määrätään kuitenkin kilpailupolitiikan yhteydessä. Kilpailupolitiikka kuuluu välineisiin, joilla pyritään saavuttamaan yhteisön muidenkin toimintalinjojen tavoitteena oleva koheesio.

8.4. Komissio hyväksyi aluetukia koskevia suuntaviivoja käsittelevän tärkeän asiakirjan maaliskuussa 1998. Siinä yksinkertaistetaan ja ajantasaistetaan perustamissopimuksen määräysten soveltamiskriteerit. Komitea kannattaa asiakirjan periaatteita sekä siinä esitettyjä arviointi- ja valvontamekanismeja.

8.5. Komitea korostaa kuitenkin vielä kerran, että jäsenvaltioiden erilaiset tilanteet ovat edelleenkin ristiriidassa koheesiopolitiikan kanssa. Tämä vaikuttaa vääjäämättä kilpailuun.

8.6. Näin ollen myös kilpailupolitiikkaa koskevassa vuosikertomuksessa tulisi arvioida yhteisön tukien vaikutuksia. Ne ovat lisääntyneet viime vuosina ja muodostavat nykyään merkittävän osan EU:n julkisesta tuesta. Olisi otettava käyttöön uusi julkisen tuen käsite, joka kattaisi sekä kansallisen että alueellisen avun lisäksi myös yhteisön tuet.

8.7. KIE-maita tulee käsitellä vielä erikseen. Komissio toteaa: "Kilpailunrajoituksia koskevaan politiikkaan verrattuna valtiontukien valvontajärjestelmän käyttöönotto KIE-maissa on osoittautunut paljon kiistanalaisemmaksi ja vaikeammaksi toteuttaa. - - alalla on kuitenkin vielä runsaasti tehtävää. - - Kaikkein tärkeintä on lisätä - - avoimuutta - -." (XXVIII kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus, 300 kohta). Lisäksi tilanteet vaihtelevat suuresti: ääritapaus on raskas teollisuus, joka on 80-prosenttisesti valtion käsissä. Mukauttamisprosessista tulee pitkä. Komitea on tietoinen tilanteesta ja vaikeuksista, mutta juuri sen tähden se kehottaa tänäkin vuonna komissiota valvomaan tiukasti ongelmia sekä osallistumaan aktiivisesti kaikkiin yhteydenpito- ja neuvottelutilaisuuksiin.

9. Kilpailupolitiikan kehitysnäkymät voivat olla kaksitahoisesta laajentumis- ja maailmanlaajuistumishaasteesta huolimatta suhteellisen valoisat, jos yksinkertaistamista ja uudenaikaistamista jatketaan päättäväisesti ja tiukasti. Uudistus- ja uudenaikaistamisehdotus tarjoaa tilaisuuden kokonaisvaltaiseen pohdintaan, josta on hyötyä myös koulutusta edistävien sekä innovatiivisia aloja, huipputeknologiaa ja uusien ammatinkuvien hahmottelua koskevien aloitteiden laatimisessa.

9.1. Komitea on vakuuttunut, että markkinoiden maailmanlaajuistumisprosessin huima kiihtyminen on antanut innovaatiolle menestykseen vaikuttavan avainaseman kehittyneimmissä talousjärjestelmissä, joiden on taisteltava hiljattain teollistuneiden maiden kustannustekijöihin perustuvaa aggressiivista politiikkaa vastaan. Tällaisessa tilanteessa ainoastaan voimakas investointi innovaatioihin voi antaa kehittyneille maille turvan kilpailussa, joka perustuu hintoihin ja uusien kilpailijoiden tuotteiden laadun paranemiseen. Vaikka innovaation ja uuden teknologian strateginen arvo tunnustetaan laajasti, komitea huomauttaa, että niihin liittyvien nykyaikaistamis- ja kasvumahdollisuuksien hyödyntämisessä ollaan jäljessä. Yhteisön kilpailupolitiikan on löydettävä oma tilansa, jotta se voi toimia edistäjänä ja tukijana ja luoda suotuisat puitteet yrityksille, joiden tulee tehdä valintoja, päätöksiä ja investointeja sekä ottaa riskejä. Tässä kohtaa kilpailupolitiikka on yhteydessä ja sidoksissa yhteisön muihin politiikkoihin.

10. Kilpailupolitiikka ei ole ainoastaan oikeusasioita, pakkokeinoja ja valvontaa. Eikä se ole irrallaan muista yhteisöpolitiikoista. Sitä ei tule eristää eikä sen tule eristäytyä. Komission tulee neuvotella ja tehdä yhteistyötä. On ymmärrettävä uutuuden merkitys. Komissiolla on kilpailupääosastonsa välityksellä käytössään tehokas väline muutosten tunnistamiseksi ja ymmärtämiseksi sekä kaikkien omien toimintalinjojensa yhtenäiseksi ja oikea-aikaiseksi uudelleensuuntaamiseksi. Laajentumisen, maailmanlaajuistumisen ja yhteisen valuutan muodostamat haasteet edellyttävät tiukkaa ja samalla kaukonäköistä kilpailupolitiikkaa, jota komission tulee toteuttaa vahvistetuissa ja aktiivisissa puitteissa kansainvälisesti.

Bryssel 8. joulukuuta 1999.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) EYVL C 60, 8.3.1991, s.19.

(2) EYVL C 270, 24.9.1999, s. 7.

(3) KOM(1999) 101 lopull., 12.5.1999.