PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Yksi Euroopan unionin (EU) tavoitteista on edistää hyvinvointia ja kestävää kehitystä, jonka perustana on täystyöllisyyttä ja sosiaalista edistystä tavoitteleva erittäin kilpailukykyinen sosiaalinen markkinatalous. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 31 artiklaan on kirjattu jokaisen työntekijän oikeus terveellisiin, turvallisiin ja ihmisarvoisiin työoloihin. Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin kymmenennessä periaatteessa todetaan, että työntekijöillä on oikeus korkeatasoiseen työterveyteen ja -turvallisuuteen.

Puheenjohtaja von der Leyen sitoutui poliittisissa suuntaviivoissaan esittämään syöväntorjuntaa koskevan eurooppalaisen suunnitelman, jolla tuetaan jäsenvaltioita syövän torjunnan ja hoidon parantamiseksi. Tällä ehdotuksella täytetään EU:n syöväntorjuntasuunnitelmassa, Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilaria koskevassa toimintasuunnitelmassa ja kaudelle 2021–2027 laaditussa työterveyttä ja -turvallisuutta koskevassa EU:n strategiakehyksessä tehdyt sitoumukset vähentää entisestään työntekijöiden altistumista asbestille, joka on erittäin vaarallinen syöpää aiheuttava aine. Tämä ehdotus, joka nostettiin yhdeksi Euroopan tulevaisuuskonferenssin aiheen 3 (Vahvempi talous, sosiaalinen oikeudenmukaisuus ja työllisyys) ensisijaisista toimista, on yksi komission vuoden 2022 työohjelman keskeisistä tuloksista.

Työntekijöiden suojeleminen asbestille altistumiselta on yksi ensisijaisista tavoitteista myös Euroopan parlamentille. Lokakuussa 2021 antamassaan päätöslauselmassa Euroopan parlamentti esitti kattavaa lähestymistapaa vanhoista asbestiasennuksista johtuvien ongelmien ratkaisemiseen. Vastauksena tähän komissio antoi tiedonannon Tavoitteena päästä asbestista kokonaan eroon: eurooppalainen lähestymistapa asbestista aiheutuvien terveysriskien käsittelyyn. Tiedonannossa käsitellään asbestista aiheutuvia kansanterveydellisiä riskejä kokonaisvaltaisesti ja esitetään EU:n tason toimenpiteitä, joilla asbestin aiheuttamia ongelmia voitaisiin torjua sen käytön kaikissa vaiheissa.

Työperäinen syöpä on työperäisten kuolemantapausten yleisin syy EU:ssa. Sen tärkein aiheuttaja on altistuminen asbestin kaltaisille syöpää aiheuttaville aineille. Jopa 78 prosenttia jäsenvaltioissa havaituista työperäisistä syövistä liittyy asbestiin. Ilmasta hengitysteihin joutuneet asbestikuidut saattavat aiheuttaa esimerkiksi mesoteliooman tai keuhkosyövän. Altistumisen ja ensimmäisten taudin oireiden välillä on keskimäärin 30 vuoden viive. Syövät voivat siis kehittyä vuosikymmeniä työperäisen altistuksen jälkeen, esimerkiksi työntekijän jäätyä eläkkeelle. Tämä vaikeuttaa aiemmin tapahtuneen altistuksen jäljittämistä ja syy-seuraussuhteen muodostamista työperäisen altistumisen ja syövän välille. Asbestiperäisistä ammattitaudeista kärsivien henkilöiden määrää saatetaan tämän vuoksi aliarvioida.

Asbestin käytön asteittainen kieltäminen EU:ssa alkoi vuonna 1988, kun krokidoliitti, jota kutsutaan myös siniseksi asbestiksi, kiellettiin. Tämän jälkeen kieltoa laajennettiin koskemaan muita asbestipitoisia materiaaleja. Asbesti on ollut EU:ssa kiellettyä kaikissa muodoissaan vuodesta 2005 saakka.

Ensimmäiset EU:n toimet, joilla on tarkoitus suojella työntekijöitä asbestialtistuksesta työpaikalla johtuvista erityisiltä vaaroilta, toteutettiin jo vuonna 1983, kun neuvoston direktiivi 83/477/ETY hyväksyttiin. Direktiiviä on muutettu useita kertoja huomattavilta osin aina sen viimeisimpään kodifioituun versioon eli direktiiviin 2009/148/EY (asbestialtistuksesta työssä annettu direktiivi). Koska asbesti on syöpää aiheuttava aine, sovelletaan myös työntekijöiden suojelemisesta syöpäsairauden vaaraa aiheuttaville tekijöille, perimän muutoksia aiheuttaville aineille tai lisääntymiselle vaarallisille aineille altistumiseen työssä liittyviltä vaaroilta annetun direktiivin 2004/37/EY (karsinogeenejä, mutageenejä ja lisääntymiselle vaarallisia aineita koskeva direktiivi) säännöksiä aina, kun ne ovat työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden kannalta suotuisampia. Tämä koskee myös altistuksen minimoinnin vaatimusta, koska vielä ei ole kyetty määrittämään altistuskynnystä, jota vähäisempi asbestialtistus ei aiheuta syöpävaaraa. Sen vuoksi karsinogeenejä, mutageenejä ja lisääntymiselle vaarallisia aineita koskevan direktiivin mukaisesti työnantajien olisi varmistettava, että työntekijöiden asbestialtistukseen työpaikalla liittyvä riski saadaan mahdollisimman pieneksi ja joka tapauksessa niin alhaiselle tasolle kuin teknisesti mahdollista.

Asbestialtistuksesta työssä annetulla direktiivillä suojellaan työntekijöitä heidän terveyteensä kohdistuvilta vaaroilta, jotka aiheutuvat tai voivat aiheutua asbestille altistumisesta työssä, myös ehkäisemällä tällaisia vaaroja. Asbestialtistuksesta työssä annetun direktiivin mukaan kaikissa toimissa, jossa työntekijät altistuvat tai saattavat altistua asbestista tai asbestipitoisesta materiaalista vapautuvalle pölylle, altistuminen on pidettävä mahdollisimman vähäisenä ja joka tapauksessa alle sitovan kiinteän työperäisen altistumisen raja-arvon (OEL-arvon), joka on kahdeksan tunnin aikapainotettuna keskiarvona mitattuna 0,1 kuitua/cm3. Tähän kuuluvat myös tilanteet, joissa työntekijät palaavat työpaikalle suoritettuaan esimerkiksi purku-, poisto-, korjaus- tai kunnossapitotöitä, joiden yhteydessä raja-arvon ylittyminen on ilman asbestipitoisuuden rajoittamiseksi toteutetuista teknisistä ehkäisytoimenpiteistä huolimatta ennakoitavissa. Jos raja-arvo ylittyy, syyt on selvitettävä ja työnantajan on toteutettava asianmukaiset riskinhallintatoimenpiteet tilanteen korjaamiseksi ennen töiden aloittamista uudelleen. Direktiivissä todetaan myös, että jos OEL-arvoa ei ole mahdollista noudattaa muilla keinoin, työnantajan on annettava työntekijöille asianmukaiset hengityssuojaimet ja muut henkilönsuojaimet. Työantajille on lisäksi määrätty tiukkoja suojelu-, suunnittelu- ja koulutusvelvoitteita.

Vaikka asbestin louhinta, valmistus ja käsittely on kielletty, ongelmalliset vanhat asbestiasennukset aiheuttavat edelleen kansanterveys- ja työterveyshaasteita eri puolilla EU:ta, sillä asbestia on edelleen monissa vanhoissa rakennuksissa, jotka todennäköisesti lähivuosina kunnostetaan tai puretaan tai joiden käyttötarkoitusta tullaan muuttamaan. Euroopan vihreän kehityksen ohjelmaan kuuluvan rakennusten perusparannusaallon tavoitteena on etenkin nopeuttaa rakennusten perusparannusten tekemistä kaikkialla EU:ssa. Asbestille altistumisen riski esiintyy pääasiassa korjaus-, kunnostus- ja purkutöiden aikana, minkä vuoksi on tärkeää vahvistaa ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä, joilla rajoitetaan entisestään työntekijöiden altistumista asbestille.

On arvioitu, että asbestille altistuu 4,1–7,3 miljoonaa työntekijää. Altistumisriski liittyy useimmiten asbestia sisältävien materiaalien käsittelyyn ja asbestikuitujen leviämiseen rakennustöiden, kuten korjaus-, kunnostus- ja purkutöiden, aikana. Kaikista asbestille altistuneista työntekijöistä 97 prosenttia työskentelee rakennusalalla ja rakentamiseen liittyvissä ammateissa, kuten kattotöissä, vesi- ja viemäritöissä, kirvesmiestöissä tai lattiatöissä. Asbestille altistumista tapahtuu myös muilla talouden aloilla ja muissa tehtävissä, kuten jätehuollossa (jossa työskentelee kaksi prosenttia kaikista altistuneista työntekijöistä), kaivostoiminnassa ja louhinnassa, tunneleiden kaivuussa ja kunnossapidossa sekä asbestinäytteitä otettaessa ja analysoitaessa. Altistumisriski on olemassa myös silloin, kun asbestilla eristettyjä laivoja, porauslauttoja ja liikennevälineitä, kuten junia ja lentokoneita, korjataan tai puretaan.

Sen varmistamiseksi, että toimenpiteet työntekijöiden suojelemiseksi asbestille altistumiselta ovat mahdollisimman tehokkaita, asbestialtistuksesta työssä annettu direktiivi on pidettävä ajan tasalla sen viimeisimmän merkittävän tarkistuksen jälkeen tuotetun uuden tieteellisen tiedon mukaisesti.

Asbestialtistuksesta työssä annetussa direktiivissä tällä hetkellä oleva OEL-arvo (0,1 kuitua/cm3) vahvistettiin vuonna 2003 tuolloin käytettävissä olleen tieteellisen ja teknisen tietämyksen perusteella. Asbestialtistuksesta työssä annettu direktiivi sisältää vähimmäisvaatimukset, joita olisi tarkasteltava uudelleen saadun kokemuksen perusteella ja alan teknologian kehittymisen myötä. Uusimman tieteellisen ja teknologisen kehityksen ansiosta asbestille altistuvien työntekijöiden suojelua on mahdollista parantaa ja näin vähentää entisestään todennäköisyyttä sille, että työntekijät sairastuvat asbestiperäisiin sairauksiin. Neljä jäsenvaltiota on jo kirjannut kansalliseen lainsäädäntöönsä tiukempia OEL-arvoja.

Asbestialtistuksesta työssä annetun direktiivin ehdotetulla muutoksella tehostetaan direktiivin mukaisen OEL-arvon toimivuutta saattamalla se ajan tasalle uusimman saatavilla olevan tieteellisen tiedon perusteella. Ehdotetulle muutokselle saadaan tukea asbestialtistuksesta työssä annetun direktiivin viimeisimmästä perusteellisesta arvioinnista (EU:n työterveys- ja työturvallisuusdirektiivien vuonna 2017 tehty jälkiarviointi) sekä työterveys- ja työturvallisuusdirektiivien täytäntöönpanon viimeisimmästä, kautta 2013–2017 koskevasta arvioinnista. Asbestialtistuksesta työssä annetun direktiivin viimeisimmässä perusteellisessa arvioinnissa todettiin, että direktiivi on edelleen merkityksellinen ja että tieteellisen edistyksen perusteella direktiivissä asetetun OEL-arvon alentamista olisi harkittava sen toimivuuden parantamiseksi.

Asbestialtistuksesta työssä annetun direktiivin muuttamista koskevan ehdotuksen valmistelun tueksi komissio pyysi Euroopan kemikaaliviraston (ECHA) riskinarviointikomiteaa (RAC) arvioimaan asbestia koskevan nykyisen OEL-arvon tieteellistä merkitystä. RAC:n tieteellinen lausunto hyväksyttiin kesäkuussa 2021. Lausunnossa vahvistettiin, että asbestille ei ole olemassa turvallista altistustasoa, minkä vuoksi kaikki asbestille altistuminen voi lopulta johtaa sairastumiseen. Tämän vuoksi määriteltiin altistumistasojen ja niihin liittyvän riskin suhde (altistus-riskisuhde), joka ilmaisee (yhdistetyn) keuhkosyöpä- ja mesotelioomakuolleisuuden kohonneen riskin ilman kuitupitoisuuden funktiona. Myös työturvallisuuden ja työterveyden neuvoa-antava kolmikantainen komitea (ACSH) totesi yksimielisesti, että nykyistä OEL-arvoa on syytä alentaa.

Kun asbestialtistusta työpaikalla vähennetään alentamalla koko EU:ssa käytössä olevaa OEL-arvoa, voidaan tehokkaasti estää syöpiä ja kuolemantapauksia. Näin parannetaan työntekijöiden suojelua pidentämällä eurooppalaisten työntekijöiden työelämän kestoa ja parantamalla sen laatua ja tuottavuutta ja varmistamalla samanlainen suojelun vähimmäistaso kaikkialla EU:ssa. Samalla luodaan tasapuoliset toimintaedellytykset yrityksille, sillä yritykset, jotka eivät ryhdy asianmukaisiin toimenpiteisiin, eivät saa kilpailuetua verrattuna toimenpiteitä toteuttaviin yrityksiin.

Jos toimiin ei ryhdytä, tehottoman ennaltaehkäisyn seurausten (eli terveysvaikutusten) ilmenemisessä esiintyvän latenssiajan vuoksi yritykset joutuvat todennäköisesti maksamaan suurempia kustannuksia tulevaisuudessa ja kärsimään tuottavuuden heikkenemisestä asiantuntemuksen menettämisen ja poissaolojen vuoksi. Jäsenvaltioiden osalta tilanne johtaisi sosiaaliturvakustannusten kasvuun (esimerkiksi nousseiden sairaanhoitokustannusten ja työkyvyttömyysetuuksien vuoksi) ja verotulojen menetykseen.

Asbestialtistuksesta työssä annetun direktiivin mukaisen OEL-arvon tarkistamisen myötä raja-arvoja saadaan yhtenäistettyä koko EU:ssa, minkä odotetaan lisäävän yritysten toimintaedellytysten tasapuolisuutta. Useissa jäsenvaltioissa toimiville yrityksille on muutakin hyötyä siitä, että sovellettavia raja-arvoja yhtenäistetään. Säästöä muodostuu, kun eri laitoksissa voidaan ottaa käyttöön samat ratkaisut sen sijaan, että yritykset joutuvat laatimaan laitoskohtaisia menettelytapoja täyttääkseen OEL-arvoja koskevat toisistaan poikkeavat vaatimukset.