PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Syvempien ja oikeudenmukaisempien sisämarkkinoiden toteuttaminen on komission ensisijainen tavoite. Sen poliittisen ohjelman keskipisteessä on kasvua edistävä ja työpaikkoja luova politiikka. Eurooppa-neuvosto katsoi, että ”syvempien ja oikeudenmukaisempien sisämarkkinoiden toteuttaminen on avainasemassa työpaikkojen luomiseksi, tuottavuuden edistämiseksi ja houkuttelevan investointi- ja innovointiympäristön varmistamiseksi”. Ammattipalvelujen merkitystä EU:n taloudelle ei voi yliarvioida. Useat tutkimukset ovat osoittaneet, että alalla on paljon käyttämätöntä potentiaalia, jolla voitaisiin edistää palvelujen sisämarkkinoiden toteuttamista.

Koska EU:n tasolla ei ole asetettu yhdenmukaistettuja vaatimuksia, ammattipalvelujen sääntely on edelleen jäsenvaltioiden yksinoikeus. Kukin jäsenvaltio päättää itse, onko syytä toteuttaa toimia ja vahvistaa sääntöjä ja rajoituksia ammattiin pääsyyn tai ammatin harjoittamiseen liittyen. Syrjimättömyys- ja suhteellisuusperiaatteita on kuitenkin noudatettava. Valtaosassa tapauksia sääntely on perusteltua ja jopa tervetullutta. Tämä on totta varsinkin terveys- ja turvallisuusalan ammateissa. Tarkoituksenmukaisen sääntelyn varmistamiseksi ja perusteettomien rasitusten luomisen välttämiseksi sääntelyä olisi harkittava tarkkaan, jotta oltaisiin täysin tietoisia sen vaikutuksista sidosryhmiin ja laajempaan liiketoimintaympäristöön. Työpaikkoja ja kasvua koskevien komission painopisteiden mukaisesti on erittäin tärkeää varmistaa optimaalinen sääntely-ympäristö. Tämän vuoksi sisämarkkinastrategiassa mainitaan, että jälkikäteen tehtävän ”suhteellisuusarvioinnin” käyttöönottamiseksi olisi toteutettava toimia ammattipalvelujen sääntelyn uudistuksen yhteydessä.

EU:n perusoikeuskirjaan on kirjattu oikeus tehdä työtä, joka tarkoittaa vapautta harjoittaa valittua ammattia tai liiketoimintaa. EU:n sisämarkkinoiden tärkeimpiä etuja ovat sijoittautumisvapaus ja vapaus tarjota palveluja. Näiden vapauksien rajoittaminen aiheuttaa hankaluuksia etenkin pk-yrityksille. Sääntelytoimenpiteet on voitava perustella asianmukaisesti. Tämä voidaan tehdä perusteellisella suhteellisuusarvioinnilla.

Säännellyt ammatit ovat toimintoja, jotka edellyttävät tiettyä ammattipätevyyttä. Tällaisia ammatteja on kaikilla talouden aloilla. Kukin jäsenvaltio on ajan mittaan säännellyt ammatteja omia pitkiä perinteitään noudattaen joko säädöksillä tai ammatillisten yhdistysten itsesääntelyllä. Yleensä sääntelyyn on ollut hyvä syy, kuten tarve suojata yhteisen edun mukaisia olennaisia tavoitteita. Tämä hyödyttää yhteiskuntaa esim. sen vuoksi, että se selkeyttää ammattihenkilöiltä vaadittavaa teknistä tietämystä, koulutusta ja pätevyyttä ja varmistaa siten kansalaisten suojelun. Epäasianmukainen sääntely voi kuitenkin lisätä ammatinharjoittajiin, yrityksiin ja kuluttajiin kohdistuvia rasituksia. Tällaisia ovat esim. kohtuuttomat pätevyysvaatimukset, varattujen toimintojen yleisyys, pakollinen ammatillisten yhdistysten jäsenyys ja muut niiden kaltaiset toimenpiteet. Tähän liittyen unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, että vaikka ammattien kansallista sääntelyä ja kansallisia pätevyysvaatimuksia sovellettaisiin syrjimättömästi, ne todennäköisesti estävät EU:n kansalaisia ja yrityksiä käyttämästä niille perussopimuksessa määrättyjä perusvapauksia tai ainakin tekevät perusvapauksien käytöstä vähemmän houkuttelevan. Tuomioistuin on myös todennut, että vaikka yksi jäsenvaltio vahvistaa lievempiä sääntöjä kuin jokin toinen jäsenvaltio, se ei tarkoita, että jälkimmäisen jäsenvaltion säännöt olisivat kohtuuttomia tai EU:n oikeuden vastaisia. Jäsenvaltioiden tehtävänä on arvioida tapauskohtaisesti ja koko kyseisen ammatin sääntely huomioon ottaen, onko ammattiin pääsyä ja sen harjoittamista tarpeen rajoittaa ja millaisilla rajoituksilla voidaan parhaiten puuttua julkiseen etuun kohdistuviin erityisiin huolenaiheisiin.

Ammattipätevyysdirektiiviä 2005/36/EY muutettiin vuonna 2013 direktiivillä 2013/55/EU säänneltyjä ammatteja koskevan unionin oikeuden uudenaikaistamiseksi. Sillä myös lisättiin avoimuutta ja otettiin käyttöön kaikkea jäsenvaltioiden ammattien sääntelyä koskeva keskinäisen arvioinnin prosessi. Asiaankuuluvien toimivaltaisten viranomaisten keskinäisen arvioinnin yhteydessä toimittamien tietojen perusteella näyttää siltä, että tällaisen arvioinnin tekeminen on haasteellista useille jäsenvaltioille. Valtaosa arvioinneista ei perustunut asianmukaisiin syihin, mikä antaa ymmärtää, että perimmäisenä ongelmana on se, miten sääntelyn tarvetta ja sen vaikutuksia laajempaan liiketoimintaympäristöön arvioidaan. Keskinäisen arvioinnin yhteydessä kävi ilmi, että nykyisin sääntelypäätökset eivät aina pohjaudu vankkoihin, objektiivisiin analyyseihin tai niitä ei tehdä avoimella ja läpinäkyvällä tavalla. Syvällisistä keskusteluista ja komission antamista ohjeista huolimatta jäsenvaltioita ei ole toistaiseksi voitu estää toteuttamasta uusia rajoittavia toimenpiteitä ilman objektiivista ja kattavaa analyysia. Jäsenvaltiot ovat antaneet uutta sääntelyä mm. lakimiesammatin harjoittamisesta tai varanneet toimintoja esim. veroneuvojille ja matkaoppaille tai laajentaneet tällaisia toimintoja ilman minkäänlaista suhteellisuusarviointia tai vain pinnallisen arvioinnin perusteella.

Ammattien sääntelyä tarkastellaan epätasaisesti EU:n sisällä, millä on kielteinen vaikutus palvelujen tarjontaan ja ammattihenkilöiden liikkuvuuteen. Pelkästään jäsenvaltioiden yksin toteuttamilla toimilla ei saada aikaan johdonmukaista EU:n oikeudellista kehystä suunnitellun kansallisen sääntelyn oikeasuhteisuuden arvioimiseksi eikä puututa kansallisten viranomaisten kohtaamiin ongelmiin. Tärkeimpänä tavoitteena on selkeyttää sovellettavia arviointiperusteita, parantaa luotettavuutta, avoimuutta ja vertailukelpoisuutta jäsenvaltioissa sekä varmistaa, että sääntöjä sovelletaan yhdenmukaisella tavalla tekemättä sisämarkkinoista nykyistä raskaampia ja niitä hajauttamatta. Kun otetaan huomioon toimen laajuus ja vaikutukset, tavoite voitaisiin saavuttaa paremmin EU:n tasolla ottamalla käyttöön kaikissa jäsenvaltioissa yhdenmukaisella tavalla sovellettava yhteinen EU:n laajuinen arviointimekanismi. Kun otetaan huomioon, että ammattien sääntelyyn tehdään muutoksia tiuhaan, ilman EU:n tasolla toteutettavia toimia vaarana on se, että asianmukaisia sääntelykäytänteitä jo soveltavien jäsenvaltioiden, joissa oikeasuhteisuutta arvioidaan moitteettomasti ennen sääntelyn käyttöönottoa koskevan päätöksen tekemistä, etumatka vain lisääntyy sellaisiin jäsenvaltioihin nähden, joissa näin ei tehdä, mikä kasvattaa eroja sääntelyn laadussa. Tämä vaikuttaa lopulta kielteisesti ammatteihin pääsyyn sekä kuluttajiin ja talouksiin.

Tämän ongelman ratkaisemiseksi komissio ilmoitti sisämarkkinastrategiassa suhteellisuusarviointia koskevan aloitteen antamisesta. Jäsenvaltioiden olisi tehtävä tällainen arviointi ennen kuin ne hyväksyvät tai muuttavat kansallista ammattien sääntelyään. Kasvun lisäämiseen ja työpaikkojen luomiseen on jäsenvaltioissa paljon potentiaalia, jonka ne voisivat saada käyttöönsä parantamalla ammattien sääntelynsä avoimuutta ja tekemällä perusteellisempia suhteellisuusanalyysejä ennen uusien sääntöjen hyväksymistä. Samanaikaisesti niiden olisi saatettava päätökseen säänneltyjä ammattejaan koskevat uudistukset vaatimustensa nykyaikaistamiseksi. Kuten tämän ehdotuksen mukana olevassa vaikutustenarvioinnissa todetaan, useat tutkimukset ovat osoittaneet, kuinka heikot sääntelyvalinnat vääristävät kilpailua rajoittamalla markkinoille pääsyä. Tämä voi puolestaan johtaa merkittäviin työllistämismahdollisuuksien menetyksiin ja kuluttajahintojen nousuun sekä estää vapaata liikkuvuutta. Erään akateemisen tutkimuksen mukaan EU:hun voitaisiin luoda noin 700 000 uutta työpaikkaa, jos tarpeettomasta ja kohtuuttomasta sääntelystä päästäisiin eroon.

Sen vuoksi kehitettiin suhteellisuusarviointi, joka on suunniteltu tukemaan paremman sääntelyn käytänteitä ja loppujen lopuksi myös niiden tuloksia. Sitä sovelletaan säänneltyihin ammatteihin pääsyä tai niiden harjoittamista koskeviin uusin tai tarkistettuihin vaatimuksiin. Sillä konsolidoidaan oikeuskäytäntö, jota tuomioistuin on antanut säänneltyihin ammatteihin pääsylle tai niiden harjoittamiselle asetettujen vaatimusten oikeasuhteisuudesta. Jäsenvaltioille jätetään kuitenkin vapaus päättää, mitä ja millä tavoin ne sääntelevät, edellyttäen että tehtävä päätös perustuu näyttöön ja tarkkaan, avoimeen ja objektiiviseen arviointiin. Siinä otetaan täysimääräisesti huomioon kunkin ammatin erityisluonne ja sen sääntely-ympäristö. Ammattihenkilöt, kuluttajat ja viranomaiset hyötyvät tästä aloitteesta lähinnä sen vuoksi, että kohtuuttomien sääntöjen estäminen varmistaa ammattien paremman sääntelyn. Tämän ehdotuksen pääasiallisena tavoitteena on tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön kodifiointi. Kyseisestä oikeuskäytännöstä poikkeaminen voisi vaikuttaa tämän ehdotuksen kohteeseen. Tällaisessa tapauksessa komissio voi peruuttaa ehdotuksen.

EU:n direktiivi helpottaisi huomattavasti jäsenvaltioiden velvoitetta noudattaa suhteellisuusperiaatetta ja takaisi sen, että jäsenvaltiot tekevät suhteellisuusarvioinnit yhdenmukaisella tavalla kaikilla sääntelyn tasoilla. Tämä estäisi sisämarkkinoiden hajautumisen.

Aloitteen tavoitteena on arviointiperusteiden selkeyttäminen sekä objektiivisten, luotettavien ja kattavien suhteellisuusarviointien edistäminen luottamuksen ja innovoinnin lisäämiseksi kansallista ammattien sääntelyä koskevien säännöllisten uudelleentarkastelujen kautta. Tämän toimen taustalla on pyrkimys auttaa jäsenvaltioita saavuttamaan nämä yhteiset tavoitteet jäsennellyllä ja virtaviivaistetulla tavalla niiden hallinnollisen taakan lieventämiseksi.