KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE Tullialan riskienhallinta ja toimitusketjun turvallisuus /* COM/2012/0793 final */





SISÄLLYSLUETTELO 1........... Johdanto................................................................................................................ 3 2........... EU:n tullialan riskienhallinta ja toimitusketjun turvallisuus 3 2.1........ Tullin asema turvallisuuden varmistamisessa..................................................................... 3 2.2........ EU:n tullien yhteinen riskienhallintajärjestelmä................................................................... 4 2.3........ Riskienhallintaprosessi..................................................................................................... 4 2.4........ Nykyisen toimintamallin puutteet...................................................................................... 5 2.4.1..... Tietojen laatu ja talouden toimijoiden tehtävä............................................................ 5 2.4.2..... Turvalliset toimitusketjut ja talouden toimijat............................................................ 5 2.4.3..... Operatiiviset menetelmät.............................................................................................. 6 3........... Toimitusketjun riskienhallinta – laaja näkemys...................... 7 3.1........ Haasteen mittavuus: kauppa kasvaa ja toimitusketjut monimutkaistuvat............................. 8 3.2........ Riskien moninaisuus ja tullien yhteydet muihin viranomaisiin.............................................. 8 3.3........ Tullialan riskienhallinnan haaste: monitasoinen toimintamalli............................................... 9 4........... EU:n tullialan riskienhallinnan tulevaisuus............................. 11 4.1........ Kauppaa koskevien tietojen laadun, saatavuuden ja yhdistämisen varmistaminen............. 11 4.1.1..... Tietojen laatu (”kuka lähettää mitä kenelle”)........................................................... 11 4.1.2..... Tiedot kaikkien asianomaisten tulliviranomaisten saataville.................................... 11 4.2........ Yhteistyö talouden toimijoiden kanssa........................................................................... 11 4.2.1..... EU:n valtuutettuja talouden toimijoita (AEO) koskeva ohjelma.............................. 11 4.2.2..... Laitonta kauppaa vastaan yhteistyössä laillisen liiketoiminnan kanssa.................... 12 4.3........ Riskienhallintakapasiteetin erojen käsitteleminen............................................................. 12 4.3.1..... Jäsenvaltion taso........................................................................................................ 12 4.3.2..... EU:n taso.................................................................................................................... 12 4.4........ Koordinointi muiden viranomaisten ja virastojen kanssa................................................. 13 4.5........ Kansainvälinen yhteistyö............................................................................................... 13 5........... Päätelmät............................................................................................................ 14 KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE Tullialan riskienhallinta ja toimitusketjun turvallisuus 1. Johdanto EU:n talouskehitys riippuu voimakkaasti kansainvälisestä kaupasta, ja se on altis kaupasta johtuville turvallisuusuhille. Lisäksi laiton kansainvälinen kauppa heikentää taloudellista ja sosiaalista hyvinvointia EU:ssa. Tavaroiden liikkumiseen kansainvälisessä toimitusketjussa kohdistuvien riskien tehokas hallinta on vaarattomuuden ja turvallisuuden kannalta ratkaisevassa asemassa, ja se on olennaisen tärkeää, jotta laillista kauppaa voidaan helpottaa sekä suojella EU:n ja sen jäsenvaltioiden taloudellisia etuja. Turvallisuudesta on tullut eurooppalaisten tullien ensisijainen painopistealue syyskuun 11. päivän terrori-iskun ja Euroopassa ja muualla tapahtuneiden muiden terrori-iskujen jälkeen. EU:n, sen jäsenvaltioiden ja sen kansalaisten turvallisuus riippuu joka ainoasta paikasta, jossa tavaroita saapuu EU:hun. Jos tulli ei onnistu johdonmukaisesti hoitamaan riskejä EU:n ulkorajoilla, tulliliitto ja EU:n sisämarkkinat eivät ole enää kestävällä pohjalla. Tullipolitiikka kuuluu EU:n toimivaltaan: jäsenvaltioilla on yhteinen toimintamalli. EU on vastuussa unionin kansainvälisen kaupan valvonnasta sekä tullialan riskienhallinnan ja tullitarkastusten vähimmäisvaatimuksista. Samoin kuin monilla muilla oikeudenkäyttöalueilla, EU:lla on kansainvälisten vaatimusten mukaiset tullipolitiikan yhteiset puitteet, joiden tarkoituksena on käsitellä riskejä ja nopeuttaa laillista kauppaa. Sen lisäksi, että on annettu asiaankuuluvaa lainsäädäntöä, tullihallinnot kaikkialla EU:ssa ovat perin pohjin tarkistaneet tarkastusmenettelynsä, tekniikkansa ja resurssinsa. Jemenin välikohtaus lokakuussa 2010 paljasti, että lentokuljetuksiin EU:ssa ja maailmanlaajuisesti sovellettavissa turvallisuusvaatimuksissa ja ‑menettelyissä on heikkouksia. Seuranneessa keskustelussa korostettiin tarvetta tarkistaa turvallisuusmenettelyjä ja ‑vaatimuksia yleisemminkin kaikissa liikennemuodoissa. Ratkaistavana on kriittisiä haasteita, joihin ei voida täysin vastata jäsenvaltioiden tasolla, vaan ne edellyttävät EU:n toimintaa kansallisen tason työn täydentämiseksi ja vahvistamiseksi. Tämän tiedonannon tarkoituksena on – tarkastella tullialan riskienhallintapolitiikan täytäntöönpanoa – esittää strateginen toimintamalli tuleville vuosille – antaa toimintasuosituksia, joissa painotetaan resurssien tehokasta käyttöönottoa. 2. EU:n tullialan riskienhallinta ja toimitusketjun turvallisuus 2.1. Tullin asema turvallisuuden varmistamisessa Tullin asema toimitusketjussa on jatkuvasti kehittynyt. Tullin tehtävät ovat laajentuneet tulojen kerääjästä sisämarkkinoiden ja muiden politiikan alojen – kuten kansanterveyden, kuluttajansuojan sekä ympäristö- ja maatalouspolitiikan – vartijaksi. Syyskuun 11. päivänä 2001 tehtyjen terrori-iskujen jälkeen tullitoiminta on luonnollisesti laajentunut siten, että sillä on merkittävä tehtävä toimitusketjun turvallisuuden varmistamisessa. Tämä tehtävä tunnustetaan EU:n tulliviranomaisten tehtävänmäärityksessä[1]: ”Tulliviranomaiset vastaavat ensisijaisesti yhteisön kansainvälisen kaupan valvonnasta ja edistävät näin hyvän kauppatavan mukaista ja avointa kauppaa, sisämarkkinoiden ulkoisen ulottuvuuden, yhteisen kauppapolitiikan ja yhteisön muiden kauppaan liittyvien yhteisten politiikkojen täytäntöönpanoa sekä toimitusketjujen yleistä turvallisuutta.”[2] EU:n tullitoiminnan kasvava merkitys turvallisuusasioissa noudattaa viime vuosikymmenen maailmanlaajuista kehitystä ja kansainvälisiä vaatimuksia, varsinkin Maailman tullijärjestön (WCO) normikehystä (SAFE framework of standards). 2.2. EU:n tullien yhteinen riskienhallintajärjestelmä EU:n tullikoodeksin vuoden 2005 muutoksella[3] luotiin oikeusperusta toimitusketjun yhteisen riskienhallintajärjestelmän kehittämistä varten. Muutoksessa ja sitä seuranneissa täytäntöönpanosäännöksissä tehtiin kauaskantoisia muutoksia, jotka vaikuttivat sekä tullitoimintaan että kaupankäyntiyhteisöön. Yhteiseen järjestelmään sisältyvät suuririskisten tavaroiden liikkeiden tunnistaminen ja valvonta yhteisten riskin arviointiperusteiden avulla, valtuutettujen talouden toimijoiden (AEO) panos tullin ja kaupan kumppanuudessa laillisen kaupan turvaamiseksi ja helpottamiseksi sekä saapumista tai lähtöä edeltävä turvallisuusriskianalyysi. Se perustuu lastia koskeviin tietoihin, jotka kaupan alan toimijat ovat toimittaneet sähköisesti ennen tavaroiden saapumista EU:hun tai niiden lähtöä sieltä. Järjestelmää tukee käytännössä EU:n sähköinen tullialan riskienhallintajärjestelmä (CRMS). Se on kanava, jonka avulla jäsenvaltiot voivat laaja-alaisesti viestiä keskenään ja vaihtaa järjestelmällisesti tietoja riskeistä. Se on jäsenvaltioiden riskianalyysikeskusten, EU:n ulkorajojen kaikkien valvontapaikkojen ja komission käytettävissä. Laajuutensa ja vaikutuksensa takia tämä lainsäädäntömuutos edellytti useiden vuosien kehitystä siten, että kaikki toimenpiteet on aikataulun mukaan pantu täytäntöön vuonna 2011. 2.3. Riskienhallintaprosessi EU:hun saapuvien ja sieltä lähtevien kuljetusten aiheuttamia riskejä analysoidaan niiden tietojen perusteella, jotka toimijat antavat sähköisesti yhdellä ainoalla ilmoituksella[4] ennen kuljetuksen lähtöä tai saapumista. Viennin osalta tämä tehdään vientitullitoimipaikassa (vientivalvontajärjestelmä). Tuonnin riskianalyysi tehdään tullitoimipaikassa, jossa tavara ensimmäistä kertaa saapuu EU:hun sen lopullisesta määränpäästä riippumatta (tuontivalvontajärjestelmä). Riskejä arvioidaan soveltamalla sähköisesti yhteisiä riskin arviointiperusteita ja ‑malleja vaarattomuutta ja turvallisuutta koskevassa riskianalyysissa. Sen jälkeen tullien riskianalyytikot arvioivat sähköisen tuloksen käyttämällä monia eri tietolähteitä, myös muista jäsenvaltioista saatavia tietoja. Ensimmäisen saapumispaikan tulliviranomaiset ratkaisevat olemassa olevan riskin vakavuuden perusteella, tarvitaanko tarkastuksia, ja jos tarvitaan, tehdäänkö ne rajalla vai lastin purkauspaikassa. Jos riskianalyysi on positiivinen (tarkastuksia tarvitaan), tulokset lähetetään purkauspaikan jäsenvaltion tulliviranomaisille. 2.4. Nykyisen toimintamallin puutteet Jäsenvaltioiden tulliviranomaisten keskuudessa tehtiin ensin uuden lainsäädännön ensimmäistä täytäntöönpanoa koskeva alustava arviointi, minkä jälkeen komissio on teettänyt syvällisemmän tutkimuksen, joka koskee EU:n valmiuksia tehdä riskianalyyseja ja kohdentaa tarkastuksia[5]. Tutkimuksessa todettiin useita ongelmakohtia, jotka edellyttävät pikaisia toimia. Näitä ovat tietojen laatu, toimitusketjun mallinnus ja tietyt käytettyjä menetelmiä koskevat näkökohdat. 2.4.1. Tietojen laatu ja talouden toimijoiden tehtävä Riskienhallinnan tärkein tavoite on varmistaa, että lainsäädäntö pannaan täytäntöön oikein ja että tarpeettomia tarkastuksia vältetään, samalla kun keskitytään aloille, joilla riskit ovat vakavimmat. Talouden toimijat ovat riskienhallinnan kannalta ratkaisevassa asemassa, mikä johtuu heidän saatavillaan olevista tiedoista ja toimenpiteistä, joita he toteuttavat toimitusketjun turvaamiseksi. Jotta riskinarviointimenetelmiä olisi mahdollista hyödyntää täysimittaisesti, on tiedettävä, kuka lähettää mitä, kenelle ja mistä. Liiketoiminnan todellisia osapuolia (ostaja ja myyjä tai omistaja), tavaroiden liikkeitä ja tavaran täsmällistä laatua koskevat tiedot ovat olennaisen tärkeitä, samoin kuin tiedot tavaroiden reitityksestä koko toimitusketjussa. Toimintamallin perusta ovat kuljetuksia koskevat ennakkotiedot, jotka talouden toimija antaa sähköisesti Euroopan unioniin saapuvista ja sieltä lähtevistä tavaroista. On olennaisen tärkeää, että nämä tiedot ovat saatavilla mahdollisimman varhain ja että ne ovat merkityksellisiä ja laadukkaita. Käänteisesti merkittävät heikkoudet tietojen laadussa ja merkittävyydessä heikentävät myöhempää sähköisiin tietoihin perustuvaa riskien tunnistamista ja arviointia. Merkittävät ja laadukkaat tiedot ovat ratkaisevan tärkeitä sähköisessä tietopohjaisessa riskienhallinnassa, mutta tutkimuksen mukaan järjestelmään nykyisin kirjattavat tiedot eivät täytä vähimmäisvaatimuksia. Lisäksi järjestelmässä on systeeminen puute, mistä syystä liiketoimen takana olevia osapuolia koskevat tiedot jäävät saamatta, ja eräät muut annetut tietoelementit ovat heikkolaatuisia. Monissa tapauksissa saapumisen yleisilmoituksessa (ENS) annetut tiedot eivät ole riittävän täsmällisiä, jotta todellinen riskianalyysi olisi mahdollista tehdä. Lisäksi viranomaisten olisi nykyistä täysimittaisemmin käytettävä toimijoiden saatavilla olevia arvokkaita tietoja riskianalyysitarkoituksiin. 2.4.2. Turvalliset toimitusketjut ja talouden toimijat Toimitusketjun koskemattomuuden turvaaminen on kansalaisten, liike-elämän ja valtioiden yhteinen etu. Se edellyttää laajamittaista kumppanuutta tullialan ja kaupankäyntiyhteisön välillä. Laillisen ja matalariskisen kaupan tunnistaminen auttaa tulliviranomaisia keskittymään suurempiin riskeihin ja nopeuttamaan laillisen kaupan liikkumista toimitusketjussa. EU:hun on nyt luotu vahva ja hyvin vakiintunut valtuutettuja talouden toimijoita (AEO) koskeva ohjelma (heinäkuussa 2012 käytössä oli yli 11 000 todistusta), jonka eräät tärkeimmistä kauppakumppaneista ovat virallisesti tunnustaneet. Ohjelmaa seurataan tiiviisti EU:n tasolla. Valtuutetut talouden toimijat ovat tulliviranomaisten virallisesti vahvistamia, ja ne toteuttavat merkittäviä toimenpiteitä toimitusketjunsa turvaamiseksi. Toimenpiteet liittyvät fyysiseen turvallisuuteen ja sisäisiin valvontajärjestelmiin tehtyihin investointeihin, vakavaraisuuteen, liiketoiminnan riskinarviointiin ja liiketoimintakumppanien luotettavuuteen. EU:ssa toimitusketjun riskinarviointiin ja riskien rajoittamiseen osallistuvien tullialan ulkopuolisten sääntely- ja muiden viranomaisten olisi tunnustettava nämä toimenpiteet. Tällä hetkellä vastaavia aloitteita muilla yhteiskuntapolitiikan aloilla ei yhdistetä AEO-ohjelmaan. Tämä voi johtaa tilanteisiin, joissa kaksi eri julkishallintoa arvioi toimijan kahdesti samoin perustein. On tehtävä entistä enemmän yhteistyötä, jotta AEO-ohjelman virallinen hyväksyntä eri politiikan aloilla laajenee. Siten voidaan hallita riskejä ja varmistaa, että ohjelmaa noudattavien yritysten edut ovat mahdollisimman suuret. Yksi esimerkki tästä on tullien valtuutettujen talouden toimijoiden ohjelman yhdenmukaistaminen ilmailun turvaamiseen liittyvän turvallisen kaupan toimijan ohjelman kanssa. 2.4.3. Operatiiviset menetelmät EU:n yhteisen riskienhallintajärjestelmän toteuttaminen käytännössä asettaa merkittäviä haasteita. Jäsenvaltioiden tekemien riskianalyysien ja niihin liittyvien vastatoimenpiteiden tasossa on merkittäviä eroja, millä on todellisia ja epätoivottavia seurauksia. Toteutus on epätasaista eikä niin vaikuttavaa kuin odotettiin useista syistä: · Kapasiteetin eroavuudet Automatisoidun vaarattomuutta ja turvallisuutta koskevan riskianalyysin yhteistä vähimmäisvaatimustasoa ei ole vielä saavutettu, koska kehitys on epätasaista ja kansallisten sähköisten riskianalyysijärjestelmien kapasiteetti ja tekniset valmiudet vaihtelevat. Tämä merkitsee, että yhteisiä riskin arviointiperusteita ei ole täysin pantu täytäntöön kaikissa jäsenvaltioissa eikä niitä voida kunnolla seurata tai niiden vaikuttavuutta arvioida EU:n tasolla. Joissakin jäsenvaltioissa ei ole kapasiteettia toimia eikä antaa tukea vuorokauden ympäri kaikkina viikonpäivinä (24/7), mikä myös haittaa EU:n yhteisten vaatimusten toteuttamista. Tämä rajoittaa EU:n kykyä sopeutua ja vastata yhteisiin riskeihin ja estää innovaatioita riskienhallinnassa. · Erilainen työmäärästä aiheutuva rasitus Riskiarvioitavan kaupan määrä vaihtelee, mikä merkitsee, että eri jäsenvaltioilla on myös erilainen työmäärä. Tämä johtuu ennen kaikkea maantieteellisestä sijainnista ja toimitusketjun logistisista ominaisuuksista. Lisäksi uhat saattavat vaihdella ajan ja paikan mukaan. Tuontivalvontajärjestelmän tietojen analysointiin ja riskinarviointiin jäsenvaltioissa käytettävissä olevat resurssit viittaavat siihen, että riskianalyysin ja tarkastusten kohdentamisen parissa työskentelevien tullivirkailijoiden työtaakka vaihtelee huomattavasti. Joissakin tapauksissa työmäärä vaihtelee siten, että se on yhdeksän kertaa EU:n keskitasoa suurempi lentokuljetuksissa ja jopa 50 kertaa EU:n keskiarvoa suurempi merikuljetuksissa. · Operatiivinen yhteistyö ja tietojen vaihto Kun kuljetusta koskevat ennakkotiedot lähetetään EU:n ensimmäiseen saapumispaikkaan, riskinarvioinnin haastetta selvittää, ”kuka lähettää mitä, kenelle ja mistä”, mutkistaa edelleen se seikka, että merkittävä osuus EU:hun saapuvasta tavaraliikenteestä kauttakuljetetaan EU:n kautta tai suuntautuu muuhun jäsenvaltioon kuin siihen, missä ensimmäinen saapumispaikka on.[6] Ensimmäiseen saapumispaikkaan saapuviin kuljetuksiin sisältyy usein lastia, joka on matkalla toiseen jäsenvaltioon, samoin kuin lastia, joka kauttakuljetaan EU:n kautta matkalla EU:n ulkopuoliseen määrämaahan. Tämä tarkoittaa sitä, että määräjäsenvaltiossa kansallisella ja paikallisella tasolla saatavana olevat tiedot ja tietämys ovat olennaisia, jotta tehokas riskianalyysi ja riskien rajoittaminen on mahdollista ensimmäisissä saapumispaikoissa. Lisäksi tiedoilla osapuolista ja niiden ominaisuuksista, myös heikkouksista, jotka liittyvät toimitusketjun EU:n ulkopuolisiin osiin, on selkeästi yleistä merkitystä ja merkittävyyttä riskianalyysissa kaikilla ulkorajoilla. Järjestelmällinen ja ajantasainen tietojen, tietämyksen ja asiantuntemuksen jakaminen tai kerääminen on olennaisen tärkeää, jotta voidaan varmistaa, että yhteisiä toisiaan vastaavia vähimmäisvaatimuksia sovelletaan ja että tärkeät toimitusketjun riskeihin vaikuttavat tiedot ovat niitä tarvitsevien saatavilla. Käänteisesti kaikki merkittävät heikkoudet tietojen jakamisessa heikentävät riskienhallinnan tehokkuutta eri saapumispaikoissa ja koko EU:ssa. Tietojen jakamisesta 12 kuukauden jaksolla saatavissa olevien tietojen perusteella nykyisissä operatiivisissa menetelmissä ja rakenteissa ei saada käyttöön riittävästi riskeihin liittyviä tietoja.[7] Koska tietojen vaihto ensimmäisen saapumispaikan ja muiden asiaankuuluvien jäsenvaltioiden tullien välillä ei toimi kunnolla, riskinarvioinnin kannalta olennaisia tietoja jää EU:n tasolla huomioimatta. Jemenin tapauksen seurauksena lentokuljetusten turvallisuuden parantamista käsittelevä korkean tason työryhmä puuttui myös EU:n koordinointiin ja tietojen vaihtoon: Jotta terrorismin uhkaan voidaan vastata riittävällä tavalla, tarvitaan myös pitkälle vietyä koordinointia ja yhteistyötä EU:n tasolla kuljetusalan, oikeus- ja sisäasioiden alan ja eri valtionvirastojen välillä sekä nopeaa tietojen vaihtoa EU:n jäsenvaltioiden viranomaisten välillä. Tämä periaate ulottuu tässä selvityksessä käsiteltyä erityisuhkaa pitemmälle. Se on osa laajempaa pohdintaa siitä, kuinka EU:n olisi pystyttävä vastaamaan vaaratilanteisiin, joita voi syntyä myös muilla aloilla. Tietojen vaihto tullin ja muiden viranomaisten välillä vaihtelee kuitenkin merkittävästi kansallisella tasolla, ja se puuttuu toisinaan kokonaan EU:n tasolla (kuten Fukushiman kriisin aikana). Nykytilanne on epätyydyttävä ja vaatii korjaavia toimia.[8] 3. Toimitusketjun riskienhallinta – laaja näkemys Riskienhallinta on jatkuva prosessi, johon kuuluu uhkien ja riskien tunnistaminen, arviointi ja analysoiminen sekä asianmukaisten vastatoimenpiteiden suunnittelu. Se on ajallisesti rajoittunutta, ja sitä luonnehtivat tarve tuntea logistiikka ja kuljetusketjut sekä tarve hallita ja yhdentää monenlaisia tiedustelu- ja muita tietovirtoja. Se edellyttää, että tietojen laatu ja luotettavuus arvioidaan, myös arvioimalla riskiä, että tietoihin saattaa kohdistua harhauttamista, manipulointia tai väärentämistä. Riskienhallinnan teho piilee kyvyssä joustaa, mukautua ja vastata mahdollisiin tapahtumiin, ei pelkästään niihin, joiden seuraukset tunnetaan, vaan myös niihin, joiden vaikutuksia on vaikeampi laskelmoida. Samoin on elintärkeää käsitellä toteutuvien riskien seurauksia ja jälkivaikutuksia. 3.1. Haasteen mittavuus: kauppa kasvaa ja toimitusketjut monimutkaistuvat Haasteen mittavuutta voidaan arvioida ottamalla huomioon kaupan volyymi ja aste ja nykypäivän logistinen profiili. Tämä on asetettava tasapainoon niiden rajoitusten kanssa, joita valvontaympäristöön kohdistuu sekä resurssien mitoituksesta että tarpeesta välttää laillisen toimitusketjun turhia häiriöitä. Finanssikriisistä huolimatta EU:n ulkokauppa kasvoi vuosina 2004–2010 lähes 50 prosenttia.[9] EU on maailmankaupan ja logistisen toimitusketjun keskus. Se on Yhdysvaltojen, Kiinan ja Venäjän tärkein kauppakumppani. Yli 90 prosenttia maailmankaupasta (8,4 miljardia tonnia tavaraa) kuljetetaan vuosittain meritse yli 25 800 maailmanlaajuisella kauppareitillä. Merikuljetuksin käytävästä kaupasta yli 20 prosenttia puretaan Euroopassa. Maailmassa on 25 400 liikennesolmua lentoteitse kuljetettavia tavaroita ja matkustajia varten, ja niistä merkittävä osa on yhteydessä EU:n yli 250 kansainväliseen lentoasemaan. Näiden kauppareittien hallintaan osallistuvat lukuisat osapuolet lisäävät toimitusketjun logistiikan monimutkaisuutta. Itäinen maaraja on 9 890 km pitkä, ja sillä on 133 kaupallista maantie- ja rautatiesaapumispaikkaa. Koko EU:n ulkorajoilla on yli 1 000 saapumistullitoimipaikkaa. EU:n tullitoiminnassa käsiteltiin vuonna 2011 36 miljoonaa ennen saapumista annettua kuljetusilmoitusta (yleistä saapumisilmoitusta), 140 miljoonaa tuonti-ilmoitusta, 96 miljoonaa vienti-ilmoitusta ja yhdeksän miljoonaa passitusilmoitusta. Nämä luvut merkitsevät, että jäsenvaltioiden tullihallinnot käsittelevät keskimäärin 8,9 ilmoitusta sekunnissa. Vaikka valtaosa kaupasta on laillista, äskettäisessä Maailman talousfoorumin tutkimuksessa arvioitiin, että laittoman kaupan osuus maailmantaloudesta on seitsemästä kymmeneen prosenttia.[10] 3.2. Riskien moninaisuus ja tullien yhteydet muihin viranomaisiin Keskeinen huolenaihe ovat myös muiden virastojen ja viranomaisten kuin tullin toimintalinjat ja asema. Eri viranomaisten toimenpiteet on yhdenmukaistettava, ja on varmistettava niiden täydentävän toisiaan ottamalla asianmukaisesti huomioon kunkin viranomaisen toimivalta. Tämä on pysyvä ja elintärkeä osa toimitusketjun turvallisuuden hallintaa. Esimerkiksi kuljetusten turvallisuutta lisäävät toimenpiteet ovat selvästi merkittäviä tavaroiden liikkeiden riskinarvioinnin kannalta, kaikkein ilmeisimmin lentokuljetuksissa, koska tässä liikennemuodossa katsotaan nyt olevan korkea terroritekojen riski. Samaten vaarallisten aineiden kuljetusten turvaamiseksi toteuttavat turvatoimet ovat varteen otettava ja merkittävä tekijä. Yleisemmin riskeihin liittyvistä tiedoista on järjestelmällisesti ilmoitettava ja niitä koskevia tietoja on vaihdettava aina, kun tulli toimii yhdessä muiden viranomaisten kanssa tai näiden puolesta.[11] Vakavia riskejä kansanterveydelle ja ympäristölle tai kansalaisten turvallisuudelle aiheuttavissa asioissa tietojen välittäminen on elintärkeää, jotta varmistetaan, että asianmukainen viranomainen voi oikeaan aikaan puuttua asiaan riskien vähentämiseksi ja hallitsemiseksi. Tämä on erityisen tärkeää, kun tällaiset tavarat todennäköisesti yritetään salata tai esittää muina tavaroina, kun ne saapuvat EU:hun. Tavoitteena pitäisi olla varmistaa, että eri virastoissa kansallisella ja EU:n tasolla olevat keskeiset tiedot sisällytetään riskinarviointiin sen tehokkuuden lisäämiseksi. 3.3. Tullialan riskienhallinnan haaste: monitasoinen toimintamalli Nykyinen riskienhallintajärjestelmä ei riitä käsittelemään turvallisuusriskejä ulkorajoilla yhtenäisesti. Tarvitaan toimia, jotta nykyiset puutteet voidaan poistaa. EU:n riskienhallintaan on omaksuttava uusi toimintamalli. Olisi arvioitava riskin luonne ja sen todennäköiset vaikutukset, jos riski toteutuu, ja arvioinnin perusteella olisi tehtävä päätökset siitä, pidetäänkö toimia tarkoituksenmukaisina, ja jos pidetään, minkälaisia tarkastuksia tai vastatoimenpiteitä tehdään sekä missä ja milloin ne tehdään. Erilaiset riskit vaativat erilaisia vastauksia: tunnistettavasti turvallisten kaupan toimijoiden välisen kaupan katsotaan aiheuttavan pienemmän riskin kuin muun kaupan, ja tiettyjen tavaroiden liikkeet ovat helposti tunnistettavissa suuririskisiksi. Tästä syystä EU ei kannata sataprosenttista skannausta tai tarkastusta vaan katsoo, että tarkastustoimenpiteiden olisi oltava yhteismitallisia riskinarvioinnin kanssa. Jemenin tapaus osoitti erittäin selkeästi useita keskeisiä kohtia, joita olisi harkittava, kun muotoillaan toimitusketjun turvallisuutta koskevaa EU:n tullialan politiikkaa. Näitä ovat riskinrajoitustoimenpiteiden ajallisesti herkkä luonne, useiden jäsenvaltioiden samanaikainen osallistuminen yhteen ainoaan toimeen ja niiden keskinäinen riippuvuus, monen viraston välinen ja kansainvälinen ulottuvuus sekä kansainvälisen kaupan ja toimitusketjujärjestelmän toimialalla ja sidosryhmillä oleva perustava etu. Nämä toisiinsa liittyvät osatekijät korostavat tarvetta omaksua ennakoiva ja yhteen kytketty toimintamalli riskienhallinnassa, johon osallistuu monia eri toimijoita. Riski, että lentorahtiin lastataan räjähde, edellyttää toimia ennen lastaamista EU:n ulkopuolisessa maassa, kun taas muihin riskeihin voidaan kohdentaa tarkastuksia myöhemmin toimitusketjussa, myös riskeihin, joilla on turvallisuuteen ja talouteen vaikuttavia seurauksia. Tällainen on esimerkiksi laiton kauppa, jota käytetään rahoittamaan rikollisia tai terroritarkoituksia. Kuitenkin myös muita riskejä saattaa olla tehokkaampaa käsitellä kaupan toimijan tiloissa, jolloin se aiheuttaisi myös vähiten häiriöitä. Monia taloudellisia ja kauppapoliittisia riskejä on jatkossakin tehokkainta tarkastaa tulliselvityksen yhteydessä ja jälkitarkastusten avulla, kun käytettävissä on yksityiskohtaisempia tietoja ja asiakirjoja. Tehokas riskianalyysi on olennainen tällaisten tarkastusten kohdentamiseksi. Varhainen riskinarviointi on keskeistä, jotta riskin tyyppi ja taso sekä mahdollisten reagointitapojen valikoima voidaan yksilöidä. Riskinarviointi ennen tavaroiden saapumista (ja jopa lastaamista) antaa tullille ja muille valvontaviranomaisille mahdollisuuden reagoida riskeihin monitasoisesti ja antaa aikaa päättää, missä kohdin logistista ketjua riskiä on paras käsitellä, jottei EU:n jäsenvaltioiden ja kansalaisten turvallisuutta vaaranneta. Optimaalista riskienhallintaa havainnollistetaan visuaalisesti jäljempänä. Kuva 2: Optimaalinen riskienhallintaprosessi Arviointi etukäteen – toimintaa tarvittaessa Ennakoiva riskienhallinta edellyttää, että toimitusketjua valvotaan ajantasaisesti ympäri vuorokauden seitsemänä päivänä viikossa kaikkina vuoden 365 päivänä. Se edellyttää, että kaikki toimijat, joiden yhteinen etu toimitusketjun koskemattomuuden turvaaminen on, hoitavat oman osansa ja että prosessilla on yhteinen kehys. Laillisten liiketoimintaetujen edustajilta on saatava asiaankuuluvat toimitusketjua koskevat tiedot riskianalyysia varten. Erityistä rakennetta voidaan harkita hoitamaan EU:ssa tarvittavaa monen viraston välistä koordinaatiota ja tietojen jakamista. On myös harkittava tapoja, joilla EU:n ulkopuolisista maista saatavat tiedot voidaan ottaa huomioon. Tällainen toimintamalli korostaa tarvetta saada tullin käyttämät tiedot, tietolähteet, työvälineet ja menetelmät paljon entistä yhtenäisemmiksi, jotta kaupallisen toimitusketjun liikkeiden riskit voidaan tunnistaa ja niitä voidaan analysoida. Riskienhallinnassa tehtävät erottelut vaikuttavat kielteisesti ja lisäävät tehottomuutta. On esimerkiksi turha erottaa toisistaan kansalaisten suojaaminen turvallisuusriskeiltä ja yleisemmät petosten torjuntaan liittyvät näkökohdat, kuten tavaroiden salakuljetus. Yhdenmukaisen toimintamallin puuttuminen haittaa suunnittelua ja rajoitettujen resurssien kohdentamista, ja EU:n tasolla se merkitsee haavoittuvuutta. 4. EU:n tullialan riskienhallinnan tulevaisuus EU:n rajojen yli kuljetettavien tavaroiden liikkeitä koskevan riskienhallinnan tehokkuus ja vaikuttavuus ovat ratkaisevan tärkeitä kansalaisten turvallisuuden, terveyden ja hyvinvoinnin kannalta, samoin kuin EU:n ja sen jäsenvaltioiden kaupallisten ja taloudellisten etujen kannalta. Haasteita on monia, ja ne edellyttävät, että nykyisessä toimintamallissa havaittuihin puutteisiin löydetään monia yhdennettyjä ratkaisuja. 4.1. Kauppaa koskevien tietojen laadun, saatavuuden ja yhdistämisen varmistaminen On erittäin tärkeää, että kaupan toimijat antavat laadukkaita tietoja ja että tiedot ovat riskienhallintaan osallistuvien viranomaisten saatavilla asianmukaisilla tasoilla. 4.1.1. Tietojen laatu (”kuka lähettää mitä kenelle”) Lentokuljetusten turvallisuuden parantamista käsittelevän korkean tason työryhmän työskentelyn perusteella EU:n lainsäädäntöä ja lastitietojen ennakkoilmoitusjärjestelmiä olisi mukautettava, jotta voidaan varmistaa, että tehokkaaseen riskianalyysiin tarvittavat tiedot ovat saatavilla. Tähän kuuluvat yksityiskohtaiset tiedot liiketoimien ja tavaroiden liikkeiden taustalla olevista todellisista osapuolista ja riittävä kuvaus tavaroista, jotta ne voidaan tunnistaa ja tehdä sähköinen riskianalyysi. Ainakin kaupallisiin lähetyksiin on otettava käyttöön pakollinen harmonoidun järjestelmän (HS) nimikenumero. Tarvittavat ilmoitusjärjestelyt on kiireellisesti otettava käyttöön, jotta liikenteenharjoittajilta ja muilta osapuolilta voidaan saada näin laajat tiedot. Erilaiset liiketoimintamallit on otettava huomioon eriyttämällä jonkin verran (esim. merikonttilähetykset, lentopikarahti, posti). EU:n sääntöjen laadinnassa on otettava huomioon talouden toimijoille sekä pienille ja keskisuurille yrityksille aiheutuva hallinnollinen rasitus. Myös tarve kehittää ja edistää kansainvälisiä normeja on otettava huomioon. 4.1.2. Tiedot kaikkien asianomaisten tulliviranomaisten saataville Mitä pikemmin tavaroiden liikkeitä toimitusketjussa koskeva riskinarviointi voidaan aloittaa, sitä paremmin valvontavaatimukset voidaan mukauttaa tunnistettuun riskityyppiin ja logistiseen prosessiin. Kauppaa koskevat tiedot on kirjattava mahdollisimman varhain tavalla, joka helpottaa tehokasta riskianalyysia ja riskienhallintaa. Tietojen on oltava samaan aikaan monien eri jäsenvaltioiden käytettävissä, jotta niitä voidaan käyttää, hallita ja hyödyntää joustavasti. Ilmoitusjärjestelyjä muuttamalla voidaan mahdollistaa eri osapuolilta useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa saatavien tietojen yhdistäminen. Kustannustehokkaita menetelmiä tämän aikaan saamiseksi olisi tutkittava. 4.2. Yhteistyö talouden toimijoiden kanssa Toimitusketjun koskemattomuuden turvaaminen on liiketoiminnan ja valtion viranomaisten yhteinen etu. 4.2.1. EU:n valtuutettuja talouden toimijoita (AEO) koskeva ohjelma Valtuutettuja talouden toimijoita (AEO) koskevan ohjelman onnistunut toteuttaminen EU:ssa on elintärkeää, jotta voidaan tunnustaa kyseisten toimijoiden tekemät investoinnit ja varmistaa merkittävien etujen saaminen. Toimijoille saattaisi koitua merkittäviä säästöjä ja etuja, jos toimitusketjun riskinarviointiin ja riskien rajoittamiseen osallistuvat tullialan ulkopuoliset sääntely- ja muut viranomaiset EU:ssa tunnustaisivat AEO-aseman. Riskeihin kohdennettujen toimenpiteiden vaikuttavuutta voisi samalla lailla parantaa se, että tulliala tunnustaisi (kokonaan tai osittain) vastaavan EU-aseman muilla aloilla (esim. valvotun edustajan aseman lentoliikennealan lainsäädännössä). Painopisteenä olisi myös oltava EU:n valtuutetuille talouden toimijoille koituvien etujen laajentaminen kansainvälisesti ja kolmansien maiden perustamien vastaavien ohjelmien vastavuoroinen tunnustaminen. 4.2.2. Laitonta kauppaa vastaan yhteistyössä laillisen liiketoiminnan kanssa Täysimääräinen yhteistyö talouden toimijoiden kanssa tarjoaa mahdollisuuden saada merkittäviä lisäetuja riskienhallintaan parantamalla tietoisuutta toimitettavien tietojen laadukkuuden merkityksestä ja lisäämällä tietämystä toimitusketjusta, jotta haavoittuvuudet ja uhat tunnistetaan entistä paremmin. Viranomaisten olisi hyödynnettävä toimijoiden saatavilla olevia tietoja riskianalyysissa. 4.3. Riskienhallintakapasiteetin erojen käsitteleminen Sen lisäksi, että tietojen analyysikapasiteetin eroavuuksista on päästävä eroon, on myös puututtava eri jäsenvaltioissa saatavilla olevien tietojen vaihtelevaan tasoon. Jäsenvaltioiden ja EU:n tasolla toteutettavien toimien yhdistelmää on harkittava. 4.3.1. Jäsenvaltion taso Kapasiteettia on välttämätöntä kehittää jäsenvaltioissa vallitsevien puutteiden korjaamiseksi. Tähän kuuluu kansallisten sähköisten riskiohjelmien mukauttaminen yhteisiin teknisiin eritelmiin, jotta varmistetaan tarvittavan vaatimustason toteutuminen. Siihen kuuluu myös riittävien resurssien osoittaminen riskienhallintaan vuorokauden ympäri seitsemänä päivänä viikossa ja laadukkaan asiantuntemuksen varmistaminen toimenpiteiden kohdentamisessa ja riskien rajoittamisessa (muun muassa koulutuksen avulla). 4.3.2. EU:n taso Jäsenvaltioiden toimilla voidaan poistaa puutteita kansallisen tason riskianalyysikyvyissä. Se ei kuitenkaan yksinään riitä käsittelemään yhteisiä EU:n laajuisia riskienhallinnan ongelmakohtia, jotka liittyvät tietovirtojen pirstaleisuuteen maantieteellisen sijainnin ja kansainvälisten logististen ketjujen luonteen takia. EU:n tasolla tarvitaan jäsenvaltioiden kapasiteetin ja resurssien parempaa yhdistämistä, jotta EU:n riskienhallintatavoitteet voidaan entistä tehokkaammin saavuttaa ulkorajojen jokaisessa tullitoimipaikassa. Lisäkapasiteetti EU:n tasolla voisi dynaamisesti ja kustannustehokkaasti täydentää kansallisia toimia, samalla kun tunnustetaan erityiset paikalliset, alueelliset ja kansalliset riskienhallinnan ominaispiirteet ja kunnioitetaan niitä. Tähän voisi sisältyä ajantasaisen sähköisen riskiohjelman käyttöönotto täydentämään kansallista teknistä kapasiteettia sekä sellaisen resurssin kehittäminen, jolla on valmiudet käsitellä jäsenvaltioille yhteisiä uhkia ja riskejä. Tarkemmin sanottuna EU:n tasolla järjestetty resurssi antaisi valmiuden · soveltaa kriisi- ja muissa tilanteissa sopivia yhteisiä riskin arviointiperusteita tai EU:n tason riskiprofiileja suoraan EU:n tason tietoihin eikä 27 kansallisen järjestelmän kautta; · lujittaa kykyä tunnistaa yhteiset riskit ja varmistaa, että niitä käsitellään samoin koko ulkorajalla; · lisätä kansainvälisten toimitusketjujen näkyvyyttä ja varmistaa, että riskejä koskevia tärkeitä tietoja ei jätetä huomiotta ulkorajan tasolla; · parantaa kykyä tunnistaa entistä nopeammin laittoman kaupan verkostot, jotka toimivat kansallisten rajojen yli, ja käsitellä entistä järjestelmällisemmin vaihtoehtoisen reitin ja sopivimman sataman valintaan liittyviä riskejä; · mahdollistaa entistä tehokkaampi ulkorajoja koskevien tietojen laadunhallinta, riskinarviointi ja tarkastelu; · luoda foorumi tietojen jakamiseksi muiden viranomaisten ja kolmansien maiden kanssa. Tulevan Tulli 2020 ‑ohjelman tarjoamat mahdollisuudet olisi käytettävä täysimääräisesti, esimerkkinä jäsenvaltion asiantuntijoiden sijoittaminen pysyvästi tiettyyn paikkaan osana asiantuntijaryhmää. Resurssien kerääminen yhteen EU:n tasolla auttaisi käsittelemään tietovirtojen pirstaleisuutta ja voittamaan vaikeudet, jotka liittyvät riskienhallintakapasiteetin eroihin jäsenvaltioiden välillä, sekä takaisi, että sähköistä riskianalyysia ja riskienhallintaa koskisi yhdenmukainen vaatimustaso. 4.4. Koordinointi muiden viranomaisten ja virastojen kanssa Eräs tärkeimmistä Jemenin tapauksen perusteella tehdyistä päätelmistä on se, että tullin ja muiden viranomaisten välillä tarvitaan entistä jäsennellympää ja järjestelmällisempää yhteistyötä ja koordinaatiota, erityisesti tilanteissa, joissa riskiä voidaan käsitellä paremmin EU:n tasolla. Erityisesti: · Lastien liikkeisiin liittyvien vakavia uhkia koskevien tiedustelu- ja muiden tietojen saamista yksittäisiltä virastoilta on kehitettävä edelleen, tiedot on saatava käyttöön ja niiden perusteella on toimittava välittömästi käyttämällä lastitietojen ennakkoilmoitusjärjestelmiä. Tietojen laji ja menettelyt niiden siirtämiseksi tavalla, joka optimoi yhteisen riskienhallinnan tulokset, riippuu asiaankuuluvien viranomaisten (myös tullin) rakenteesta ja organisaatiosta, ja ne olisi määriteltävä ja sovittava yhdessä kyseisten viranomaisten kanssa. · Tullialan olisi osallistuttava toimitusketjun turvallisuusuhkien ja riskien arviointiin EU:n tasolla ja varmistettava sen sisällyttäminen tullialan riskienhallintaan. Tällaisten järjestelyjen lisäarvo kasvaisi, jos tietoja sovellettaisiin EU:n tasolla ajantasaisesti, yhdenmukaisesti ja välittömästi, koska näin varmistettaisiin, että yhteisiin uhkiin ja riskeihin reagoitaisiin mahdollisimman varhain, ja edellä mainitut puutteet voitaisiin siten korjata. 4.5. Kansainvälinen yhteistyö Tehokas riskienhallinta riippuu myös voimakkaasta kansainvälisestä sekä kahden- että monenvälisestä yhteistyöstä. Läheinen yhteistyö EU:n tärkeimpien kauppakumppaneiden kanssa lisää tietämystä ja tietoa. Se edistää myös kansainvälistä tiedon levittämistä riskienhallintamenetelmistä ja ‑tekniikoista. EU:n olisi tehtävä aloitteita tietojen vaihdon kehittämiseksi tärkeimpien kauppakumppanien ja naapurimaiden kanssa, edistettävä kauppakumppanuusohjelmien vastavuoroista tunnustamista ja tuettava henkilöstön yhteistä koulutusta virkamiesvaihdon avulla ja yhteisten normien kehittämistä. EU:n olisi täydennettävä käynnissä olevaa työtä, jossa kehitetään yhteistä riskienhallintajärjestelmää EU:n tullialan turvallisuusalueeseen osallistuvien kumppaneiden kanssa. Lopuksi EU:n olisi jatkossakin tuettava riskienhallintaa ja toimitusketjun turvallisuutta koskevien kansainvälisten normien (kuten SAFE) kehittämistyötä monenvälisissä organisaatioissa, kuten WCO:ssa, ICAO:ssa, IMO:ssa ja UPU:ssa. Tämä koskee myös kaikkien kuljetusten lähtöä edeltäviä tietoja, tiedonvaihtoa, kauppakumppanuusohjelmia ja ilmaisinteknologioita. 5. Päätelmät Tehokas riskienhallinta on EU:n kaupan toimijoiden, jäsenvaltioiden ja kansalaisten etu. Tarvitaan entistä läheisempää yhteistyötä talouden toimijoiden kanssa, jotta on mahdollista saavuttaa riskianalyysin edellyttämä tietojen taso, helpottaa laillisen kaupan tehokasta liikkumista ja parantaa laittoman kaupan torjuntaa. Tämä lisää toimitusketjun turvallisuutta ja koskemattomuutta yhdessä entistä järjestelmällisemmän riskejä koskevien tietojen vaihdon sekä tullin ja muiden viranomaisten tai virastojen välisen koordinoinnin ja läheisemmän kansainvälisen yhteistyön kanssa. Ennen kuin komissio tekee konkreettisia toiminta-aloitteita tullialan riskienhallinnan vahvistamiseksi, se pyytää neuvostoa, Euroopan parlamenttia ja Euroopan talous- ja sosiaalikomiteaan harkitsemaan tässä tiedonannossa esitettyä toimintamallia. [1] Yhteisön tullikoodeksista (uudistettu tullikoodeksi) 23 päivänä huhtikuuta 2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 450/2008 2 artikla. [2] Niinpä neuvoston vuonna 2008 hyväksymässä tulliliiton kehittämistä koskevassa strategiassa kehotetaan EU:n tullilaitoksia toteuttamaan yhteiskunnan ja EU:n taloudellisten etujen suojelun tavoite siten, että ”sovelletaan tehokkaita toimenpiteitä laittomien, rajoitusten alaisten ja kiellettyjen tavaroiden kuljetusten torjumiseksi”. Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille ja Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle – Tulliliiton kehittämisstrategia, 1.4.2008, KOM(2008) 169 lopullinen, s. 5. [3] Neuvoston asetus (EY) N:o 648/2005, annettu 13 päivänä huhtikuuta 2005. [4] ENS: saapumisen yleisilmoitus. [5] Study on possible ways to enhance EU-level capabilities for customs risk analysis and targeting, PricewaterhouseCoopers, 31.5.2012. [6] Esim. Rotterdamin – merkittävän meriliikenteen solmukohdan – kautta saapuvista tavaroista yli 50 prosenttia on matkalla toiseen jäsenvaltioon. [7] Saapumisen yleisilmoituksia tehtiin yli 36 miljoonaa kappaletta, mutta EU:n ensimmäisten saapumispaikkojen muille jäsenvaltioille esittämiä tietopyyntöjä oli 382. Tämä ei vastaa ulkorajan ylittäviä tavaroita koskevaa ennakoivaa riskinarviointia eikä luotettavaa riskianalyysia ja riskien rajoittamista. [8] Tästä aiheesta todettiin PWC:n tutkimuksessa: – – tiedustelu- ja muiden tietojen vaihdossa on parantamisen varaa kaikilla tasoilla (eri organisaatioiden välillä kansallisella tasolla, kansallisen ja EU:n tason välillä ja eri organisaatioiden välillä EU:n tasolla). [9] External and intra-EU trade: A statistical yearbook — Data 1958-2010, s. 16. [10] New Models for Addressing Supply Chain and Transport Risk, An initiative of the Risk Response Network, Maailman talousfoorumi, 2012, s. 9. [11] ”Tässä asiakirjassa termiä 'turvallisuus' käytetään laajassa merkityksessä. Tiedonannossa käsitellään yleiseen turvallisuuteen kohdistuvia uhkia (rikolliset aikeet, terroristihyökkäysten ja muiden hyökkäysten vaara jne.), joihin sisältyy tavaroiden liikkumista (esimerkiksi tuliaseiden, eloperäisten tuotteiden tai räjähteiden salakuljetus tai lainvastainen kauppa) sekä terveydelle, ympäristölle ja kuluttajille vaarallisten tavaroiden kaupasta aiheutuvia yhteiskunnan turvallisuuteen kohdistuvia uhkia.” Komission tiedonanto tullin roolista ulkorajojen yhdennetyssä valvonnassa, KOM(2003) 452.