Alueiden komitean lausunto aiheesta "Muutettu ehdotus neuvoston direktiivi oikeudesta perheenyhdistämiseen"

(2003/C 73/05)

ALUEIDEN KOMITEA, joka

ottaa huomioon muutetun ehdotuksen neuvoston direktiiviksi oikeudesta perheenyhdistämiseen (KOM(2002) 225 lopullinen - 1999/0258 CNS),

ottaa huomioon neuvoston 23. toukokuuta 2002 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 265 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla tekemän päätöksen pyytää aiheesta alueiden komitean lausunto,

ottaa huomioon työvaliokuntansa 12. maaliskuuta 2002 tekemän päätöksen antaa lausunnon valmistelu "ulkosuhteet" -valiokunnan tehtäväksi,

ottaa huomioon Tampereella 15. ja 16. päivänä lokakuuta 1999 pidetyn Eurooppa-neuvoston erityiskokouksen, jossa tunnustettiin tarve lähentää kolmansista maista peräisin oleviin henkilöihin sovellettavaa, maahantuloa ja maassa oleskelua koskevaa jäsenvaltioiden lainsäädäntöä yhteisen arvion pohjalta, joka perustuu Euroopan unionin talouden ja väestörakenteen kehitykseen sekä lähtömaiden tilanteeseen,

ottaa huomioon Eurooppa-neuvoston Tampereella 15. ja 16. päivänä lokakuuta 1999 pitämässään erityiskokouksessa ottaman kannan, jonka mukaan Euroopan unionin on varmistettava jäsenvaltioidensa alueella laillisesti oleskelevien unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu ja että heille olisi pyrittävä tehokkaamman integraatiopolitiikan avulla takaamaan Euroopan unionin kansalaisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin verrattavissa olevat oikeudet ja velvollisuudet,

ottaa huomioon Euroopan neuvoston heinäkuussa 2000 julkaiseman raportin moninaisuudesta ja koheesiosta; raportissa käsitellään maahanmuuttajien ja vähemmistöjen integroimisen uusia haasteita,

ottaa huomioon Laekenissa 14. ja 15. päivänä joulukuuta 2001 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätöksen vahvistaa, että todellinen maahanmuuttopolitiikka edellyttää perheenyhdistämistä koskevien yhteisten vaatimusten laatimista,

ottaa huomioon alueiden komitean 16. toukokuuta 2002 antaman lausunnon maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikasta (CdR 93/2002 fin)(1),

ottaa huomioon Sevillassa 21. ja 22. kesäkuuta 2002 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston kannan, jonka mukaan Euroopan unionin tulee kehittää yhteinen maahanmuuttopolitiikka ja että unionissa laillisesti oleskelevat maahanmuuttajat tulee kotouttaa, sekä neuvoston päätöksen hyväksyä unionin alueella pitkään pysyvästi oleskelleiden henkilöiden asemaa koskevat säännökset kesäkuuhun 2003 mennessä,

ottaa huomioon Euroopan talous- ja sosiaalikomitean antaman lausunnon muutetusta ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi oikeudesta perheenyhdistämiseen (CES 857/2002),

ottaa huomioon "ulkosuhteet"-valiokunnan syyskuun 26. päivänä 2002 hyväksymän lausuntoluonnoksen CdR 243/2002 rev., jonka esittelijä oli North Wiltshiren hallintopiirivaltuutettu Ruth Coleman (UK/ ELDR),

sekä katsoo, että perheenyhdistämistä koskevat oikeudenmukaiset yhteiset vaatimukset edistävät unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten ja heidän perheidensä onnistunutta integroitumista vastaanottajavaltion yhteiskuntaan ja työmarkkinoille,

katsoo, että useissa jäsenvaltioissa on huutava pula ammattitaitoisista työn-tekijöistä etenkin terveydenhuollon, tietotekniikan ja koulutuksen aloilla, mikä vahingoittaa Euroopan unionin kilpailukykyä: siirtotyöläisten kotoutumista ja perheenyhdistämistä edistävä yhteinen politiikka auttaa houkuttelemaan sopivasti koulutettuja unionin ulkopuolisten maiden kansalaisia työskentelemään Euroopan unionissa,

katsoo, että toisistaan poikkeavat kulttuuriset siteet sekä historialliset ja maantieteelliset tekijät ovat johtaneet siihen, että politiikat ja menettelyt, joita sovelletaan EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisten perheenyhdistämistä koskevien hakemusten käsittelyyn eri jäsenvaltioissa, poikkeavat toisistaan varsin paljon,

katsoo, että jotta sekä hakijoille että jäsenvaltioille voidaan taata asianmukainen oikeusvarmuus asiassa, tarvitaan yhteistä, unioninlaajuista perheenyhdistämispolitiikkaa, joka suojelee perhettä ja kunnioittaa perhe-elämää,

katsoo, että Euroopan unionin laajentumisen lähestyminen tekee yhteisen, unioninlaajuisen perheenyhdistämispolitiikan laatimisesta entistä kiireellisemmän asian,

katsoo, että alue- ja paikallisviranomaiset ovat tärkeässä asemassa integroitaessa unionin ulkopuolisten maiden kansalaisia ja heidän perheitään Euroopan unionin yhteiskuntiin ja työmarkkinoille,

hyväksyi 20. ja 21. marraskuuta 2002 pitämässään 47. täysistunnossa (marraskuun 20. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon.

1. Alueiden komitean näkemykset

Alueiden komitea

1.1. pitää myönteisenä ehdotusta, jonka mukaan perheenyhdistämistä koskevien hakemusten tutkimista sääteleviä menettelysääntöjä on voitava soveltaa tehokkaasti jäsenvaltioiden hallinnon keskimääräiseen työtaakkaan nähden ja niiden on oltava avoimia ja tasapuolisia, jotta niiden avulla voidaan taata kyseisille henkilöille asianmukainen oikeusvarmuuden taso.

1.2. on huolissaan siitä, että muutetussa ehdotuksessa keskitytään oikeuksiin perustuvan perheenyhdistämisen sijasta menettelytapoihin. Komission vuonna 1999 esittämän ensimmäisen ehdotuksen mukaan alkuperäisenä tavoitteena oli perheenyhdistämisoikeuden tunnustaminen. Komitea pahoittelee, että nyt tarkoituksena on määritellä vain yhteinen vähimmäisperusta eli "ne edellytykset, joiden täyttyessä voidaan soveltaa oikeutta perheenyhdistämiseen". Ehdotuksessa tulisi huomioida erityistapaukset, joissa on mielekästä myöntää oleskeluoikeus.

1.3. kannattaa 3 artiklan 6 kohdassa tehtyjä ehdotuksia, joiden mukaan direktiivin seurauksena ei saa olla se, että jäsenvaltioissa otetaan käyttöön vähemmän suotuisat edellytykset kuin ne, jotka ovat jo voimassa kussakin jäsenvaltiossa.

1.4. on huolissaan siitä, että 4 artiklan mukaan perheenjäsenten maahantulo sallitaan vain perinteisten tai ydinperheiden jäsenille (perheenkokoajan aviopuoliso ja alaikäiset lapset, mukaan luettuina adoptoidut lapset). Tällöin muihin perheenjäseniin sovellettaisiin eri jäsenvaltioissa toisistaan poikkeavia säännöksiä, mikä johtaisi sekaannuksiin ja mahdollisiin oikeusjuttuihin.

1.5. on huolissaan erityisesti siitä, että perheenkokoajan avopuolisoa, aviottomia lapsia ja aikuisia huollettavia tullaan todennäköisesti kohtelemaan toisistaan poikkeavilla tavoilla eri jäsenvaltioissa ja että tällainen poikkeava kohtelu saattaa johtaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen perusteella tehtäviin valituksiin, sillä sopimuksessa edellytetään perhe-elämän kunnioittamista.

1.6. huomauttaa, että ehdotetun direktiivin 4 artiklan 3 kohdassa ja 5 artiklan 2 kohdassa jäsen-valtioille annetaan mahdollisuus sallia sellaisen avopuolison maahantulo ja maassa oleskelu, jolla on perheenkokoajaan pysyvä suhde tai joka elää tämän kanssa rekisteröidyssä parisuhteessa. Lisäksi komitea huomauttaa, että useissa Euroopan unionin ulkopuolisissa maissa ei ole eri sukupuolta tai samaa sukupuolta olevien puolisoiden parisuhteen rekisteröimistä koskevia säännöksiä. Komitea on huolissaan siitä, ettei direktiivissä kiinnitetä huomiota samaa sukupuolta olevien, pysyvässä parisuhteessa elävien kumppanien oikeuksiin tai tällaisten pariskuntien lasten oikeuksiin.

1.7. on tyytyväinen entistä suurempaan joustavuuteen, joka antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden hyväksyä hakemuksia siitä riippumatta, oleskeleeko asianomainen perhe niiden alueen ulkopuolella vai onko se jo saapunut niiden alueelle.

1.8. kannattaa 5 artiklan 4 kohdassa mainittua hakemusten käsittelyaikojen yhdenmukaistamista, mutta on huolissaan siitä, että asetetun määräajan lopulla tehdyn kielteisen päätöksen seurauksista määrätään jäsenvaltioiden lainsäädännössä, jolloin hallinnolliset viivästykset saattavat joissakin tapauksissa johtaa hakemuksen hylkäämiseen. Komitea huomauttaa edelleen, että tämän takia samankaltaisissa tapauksissa päädytään todennäköisesti eri jäsenvaltioissa erilaisiin lopputuloksiin, mikä saattaa johtaa oikeusjuttuihin Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa.

1.9. on huolissaan siitä, että 15 artiklassa mainittujen erityismenettelyjen lisäksi, joihin jäsenvaltiot voivat halutessaan turvautua, ehdotetussa direktiivissä ei oteta kantaa perheenjäsenten asemaan avioeron tai asumuseron jälkeen tai perheenkokoajan kuoltua.

1.10. on huolissaan siitä, ettei ehdotetussa direktiivissä tarkastella unionin ulkopuolisissa maissa asuville perheenjäsenille viisumien hankkimisesta aiheutuvia kustannuksia.

1.11. huomauttaa, että EU:n ulkopuolisen maan kansalaiselle, jolla on pitkään oleskelleen henkilön asema jossakin jäsenvaltiossa, on myönnettävä lupa perheenyhdistämiseen. Komitea on huolissaan siitä, että jos kyseinen henkilö tämän jälkeen käyttää oikeuttaan hakea työtä jostakin toisesta jäsenvaltiosta(2), hänen perheellään ei välttämättä ole oikeutta seurata häntä kyseiseen maahan, koska perheenyhdistämistä koskevat säännökset poikkeavat toisistaan eri jäsenvaltioissa. Tällainen kohtelu saattaa olla ristiriidassa perheen suojelua ja perhe-elämän kunnioittamista koskevan velvoitteen kanssa, jota ehdotetulla direktiivillä pyritään edistämään.

1.12. on huolissaan siitä, että Yhdistynyt kuningaskunta, Tanska ja Irlanti ovat käyttäneet oikeuttaan jättäytyä ehdotetun direktiivin täytäntöönpanon ulkopuolelle kyseisiä maita koskevien pöytäkirjojen mukaisesti. Komitea on huolissaan siitä,

a) että kyseiset jäsenvaltiot, joiden historia ja kokemukset poikkeavat muiden maiden vastaavista, eivät osallistu perheenyhdistämisoikeutta koskevien yhteisten sääntöjen toteuttamiseen ja

b) että jos ne päättävät panna direktiivin täytäntöön myöhempänä ajankohtana, EU:n lopulta hyväksymät yhteiset säännökset eivät ehkä vastaa niiden tarpeita.

1.13. huomauttaa, että Dublinin sopimuksen mukaisesti Euroopan unionista oleskelulupaa hakevilla on rajallinen valinnanvapaus: he voivat joko pyrkiä sellaiseen jäsenvaltioon, johon heillä on aikaisempi side, kuten oleskeluluvan jo aikaisemmin saanut perheenjäsen, tai he voivat hakea oleskelulupaa siitä jäsenvaltiosta, johon he ovat ensimmäiseksi saapuneet. Komitea katsoo siksi, että on erittäin tärkeää, että kaikkialla Euroopan unionissa sovelletaan yhteistä perheenyhdistämisjärjestelmää.

1.14. on erittäin huolestunut siitä, että perheenyhdistämistä koskevien yhteisten säännösten puuttuminen aiheuttaa useita potentiaalisia ongelmia Euroopan unionin laajentuessa. Jollei käytössä ole yhteisiä menettelysääntöjä, eri jäsenvaltioissa sovellettavien, toisistaan poikkeavien perheenyhdistämisjärjestelmien kirjo laajenee entisestään. Komitea on siksi tyytyväinen direktiivin 20 artiklassa tehtyyn ehdotukseen, jonka mukaan jäsenvaltioiden on saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 31. päivänä joulukuuta 2003.

1.15. katsoo, että perheiden yhdistämisen edistämiseksi monilta alue- ja paikallisviranomaisilta edellytetään (yhdessä muiden kumppaneiden kanssa) mm. seuraavia palveluja:

a) erityispalvelut, joita saatetaan tarvita niiden palveluiden lisäksi, joita EU:n jäsenvaltiot tavallisesti tarjoavat useimmille kansalaisilleen, esim. asianmukaisella kielellä tiedottaminen ja lääketieteellinen tai psykologinen erityishoito

b) palvelut, jotka liittyvät maahanmuuttajien integroimiseen kansalaisyhteiskuntaan ja työelämään

c) esim. asumiseen ja koulutukseen liittyvät tavanomaiset palvelut.

Kyseisten palveluiden tuottamisesta aiheutuvat kustannukset muodostuvat kuitenkin suhteettoman suuriksi tietyille alue- ja paikallisviranomaisille.

1.16. arvelee perheiden yhdistämisen edistävän sosiaalista ja kulttuurista vakautta sekä unionin ulkopuolisista maista peräisin olevien henkilöiden kotoutumista jäsenvaltioihin. Yhteiskuntaan sopeutuminen edellyttää kuitenkin yhdenvertaisia mahdollisuuksia koulutukseen, työssäkäyntiin ja ammatilliseen koulutukseen.

1.17. katsoo, että toisistaan poikkeavien säännösten soveltaminen eri jäsenvaltioissa johtaa epäselvään tilanteeseen: minkä tahansa hakemuksen kohtalo on epävarma ja ihmisoikeuksien tai lapsien oikeuksien perusteella vireille pannut oikeusjutut ovat mahdollisia. Komitea katsoo lisäksi, että tällaiset sekaannukset pidentävät hakemusten ja valitusten käsittelyaikoja ja että alue- ja paikallisviranomaiset saattavat joutua tarjoamaan hakijoille tukipalveluita pitkiäkin aikoja.

2. Alueiden komitean suositukset

Alueiden komitea

2.1. kannattaa jäsenvaltioiden alueella laillisesti oleskelevien, unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten perheiden yhdistämistä koskevien sellaisten yhteisten säännösten laatimista, jotka ovat johdonmukaiset, avoimet ja oikeudenmukaiset, niin että sekä hakijoille että jäsenvaltioille voidaan taata asianmukainen oikeusvarmuus asiassa.

2.2. suosittaa, että perheen määritelmää laajennetaan käsittämään myös pysyvässä parisuhteessa elävät avoparit, aviottomat lapset sekä perheenkokoajan aikuiset huollettavat.

2.3. suosittaa, että pysyvässä parisuhteessa elävien avoparien ja suhteensa rekisteröineiden pariskuntien oikeutta perheenyhdistämiseen laajennetaan kattamaan myös tällaisessa parisuhteessa elävät samaa sukupuolta olevat henkilöt sekä kyseisten parien lapset.

2.4. suosittaa direktiivin muuttamista siten, että perheenjäsenillä on oikeus jäädä EU:hun avioeron tai asumuseron jälkeen tai perheenkokoajan kuoltua.

2.5. suosittaa, että kyseisille henkilöille myönnetään unionin kansalaisten kanssa yhtäläinen oikeus koulutukseen, työssäkäyntiin ja ammatilliseen koulutukseen.

2.6. suosittaa, että jos jäsenvaltio ei saa aikaan päätöstä perheenyhdistämistä koskevassa asiassa direktiivissä määritettyjen aikarajojen puitteissa, hakemus tulee hyväksyä.

2.7. kehottaa jäsenvaltioita harkitsemaan mahdollisuutta myöntää perheenyhdistämistä varten tarvittava viisumi ilmaiseksi EU:n ulkopuolisissa maissa asuville perheenjäsenille.

2.8. suosittaa, että jos perheelle myönnetään maahanpääsy johonkin jäsenvaltioon sillä perusteella, että he saapuvat kyseisessä valtiossa oleskelevan unionin ulkopuolisen maan kansalaisen luokse perheenyhdistämisen seurauksena, tulee perheellä olla oikeus seurata unionin ulkopuolisen maan kansalaista toiseen jäsenvaltioon, josta tämä on saanut työpaikan, myös siinä tapauksessa, etteivät perheenjäsenet ole tuolloin saaneet pysyviä oleskelulupia.

2.9. suosittaa, että komissio harkitsee ennen Euroopan unionin laajentumista entistä kattavampien perheenyhdistämistä koskevien yhteisten menettelysääntöjen laatimista myös uusissa jäsenvaltioissa käyttöönotettaviksi.

2.10. suosittaa, että jäsenvaltiot myöntävät alue- ja paikallisviranomaisilleen (ja niiden kanssa yhteistyötä tekeville organisaatioille) asianmukaiset ja riittävät varat, jotta nämä voivat helpottaa jäsenvaltioiden alueella laillisesti oleskelevien unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten perheenyhdistämistä tarjoamalla tämän tilanteen edellyttämiä tukipalveluita.

2.11. kehottaa komissiota ottamaan huomioon perheenyhdistämisen yhteiskunnalliset näkökohdat humanitaaristen näkökohtien ohella ja kiinnittämään erityistä huomiota työmarkkinoille pääsyyn, joka vähentäisi mahdollista riippuvuutta alue- ja paikallisviranomaisten tuesta.

Bryssel 20. marraskuuta 2002.

Alueiden komitean

puheenjohtaja

Albert Bore

(1) EYVL C 278, 14.11.2002, s. 44.

(2) KOM(2001) 127 lopullinen.