Erityiskertomus Valtion tulonhankinnan 
parantaminen Saharan 
eteläpuolisessa Afrikassa 
budjettituen avullaFI 2016  nro 35
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Puh. +352 4398-1
Tiedustelut:  eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2017
Print ISBN 978-92-872-6819-8 ISSN 1831-0958 doi:10.2865/55066 QJ-AB-16-036-FI-C
PDF ISBN 978-92-872-6816-7 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/308604 QJ-AB-16-036-FI-N
EPUB ISBN 978-92-872-6835-8 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/177205 QJ-AB-16-036-FI-E
© Euroopan unioni, 2017
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Printed in Luxembourg
Valtion tulonhankinnan 
parantaminen Saharan 
eteläpuolisessa Afrikassa 
budjettituen avulla
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 
287 artiklan 4  kohdan toisen alakohdan nojalla)ErityiskertomusFI 2016  nro 35
02
 Tarkastustiimi
Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen tulokselli -
suuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtä -
vät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksel -
lisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä 
poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.
Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti III jaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Karel  
Pinxten. Jaosto on erikoistunut ulkoisten toimien, turvallisuuden ja oikeuden menoaloihin. Tarkastus toimitettiin tilintarkastus -
tuomioistuimen jäsenen Danièle Lamarquen johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Stéphanie Girard, toimialapäällik -
kö Alejandro Ballester Gallardo, tehtävävastaava Piotr Zych sekä tarkastajat Karel Meixner ja Helka Nykänen.
Vasemmalta oikealle:  S. Girard, H. Nykänen, D. Lamarque, A. Ballester Gallardo, P . Zych ja K. Meixner.

03
 Sisällys
Kohta
 Lyhenteet
I–VIII  Tiivistelmä
1–14  Johdanto
1–2 Valtion tulonhankinta on tärkeää kestävän kehityksen kannalta
3 Valtion tulonhankinnan lisääminen on painopisteenä kansainvälisessä kehitysyhteisössä
4–7 EU on sitoutunut tukemaan valtion tulonhankintaa
8–14  Valtion tulonhankinnan lisääminen on yksi keskeisistä kehittämisen haasteista, joihin pyritään 
vastaamaan budjettituen avulla
15–18  Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa
19–67  Huomautukset
19–38  Valtion tulonhankintaa koskevat arviointivaatimukset ovat komission uuden lähestymistavan 
seurauksena parantuneet kumppanimaissa, mutta vaatimuksia ei ole vielä pantu perusteellisesti 
täytäntöön
20–31  Komissio ei arvioinut valtion tulonhankinnan kaikkia ohjeissa mainittuja keskeisiä osa-alueita
32–38  Komission budjettitukea varten perustama riskienhallintajärjestelmä ei mahdollistanut valtion 
tulonhankintaan liittyvien riskien kattavaa arviointia
39–59  Puutteellinen suunnittelu ja haastavat paikallisolosuhteet heikensivät budjettituen ehtojen, 
toimintapoliittisen vuoropuhelun ja valmiuksien kehittämisen vaikuttavuutta
40–49  Komissio ei useimmissa budjettitukisopimuksissaan käyttänyt valtion tulonhankintaan liittyviä erityisiä 
ehtoja; kun ehtoja käytettiin, ne eivät aina olleet tarkoituksenmukaisia
50–57  Toimintapoliittista vuoropuhelua koordinoitiin yleisesti ottaen hyvin, mutta sen vaikuttavuutta valtion 
tulonhankinnan tukivälineenä vähensivät heikko strateginen painotus ja haastavat paikalliset olosuhteet
58–59  Budjettitukisopimusten osa-alue ”valmiuksien kehittäminen” kohdistui harvoin valtion tulonhankintaan
60–67  Komissiolla ei ollut tarkoituksenmukaisia välineitä esittää näyttöä siitä, että EU:n budjettituella 
myötävaikutettiin valtion tulonhankintaan kumppanimaissa
04 Sisällys 
68–76  Johtopäätökset ja suositukset
 Liite I  –  Budjettituen osuus kahdenvälisten julkista kehitysapua koskevien sitoumusten 
kokonaismäärästä
 Liite II  – Tarkastukseen valitut maat ja budjettitukisopimukset
 Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset
05
 Lyhenteet
AKT : Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtiot
BEPS : Veropohjan rapautuminen ja voitonsiirrot (Base Erosion and Profit Shifting)
BKT : Bruttokansantuote
BKTL : Bruttokansantulo
DCI : Kehitysyhteistyön rahoitusväline (Development Cooperation Instrument)
EITI : Kaivos- ja kaivannaisteollisuuden avoimuutta koskeva aloite (Extractive Industries Transparency Initiative)
EKRt : Euroopan kehitysrahastot
ENP : Euroopan naapuruuspolitiikka
IMF : Kansainvälinen valuuttarahasto (International Monetary Fund)
IPA: Liittymistä valmisteleva tukiväline (Instrument for Pre-accession Assistance)
MMAt : Merentakaiset maat ja alueet
ODA : Virallinen kehitysapu (Official Development Aid)
OECD : Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö (Organisation for Economic Cooperation and Development)
PEFA : Julkisia menoja ja taloudellista vastuuvelvollisuutta koskeva ohjelma (Public Expenditure and Financial 
Accountability programme)
PFM : Julkinen varainhoito (Public Financial Management)
RMF : Riskinhallintajärjestelmä (Risk Management Framework)
SIDS : Pienen kehittyvät saarivaltiot (Small Island Development States)
TADAT : Verohallinnon diagnoosin arviointiväline (Tax Administration Diagnostic Assessment Tool)
06
 Tiivistelmä
I
Valtion tulonhankinta tarkoittaa sitä, että valtio hankkii tuloja kotimaisista resursseista, vero- tai muista lähteistä. Valtion 
tulonhankinnan parantaminen on ratkaisevan tärkeää kehitysmaiden kestävän kehityksen kannalta, ja siitä onkin tullut 
EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan painopiste. EU tukee valtion tulonhankintaa kehitysmaissa useiden tukimuotojen, kuten 
budjettituen avulla. Noin 20 prosenttia EU:n kehitysrahoituksesta kanavoidaan budjettituen kautta. Eniten rahoitusta saa 
Saharan eteläpuolinen Afrikka. Valtion tulonhankinnan parantaminen on yksi viidestä keskeisestä kehittämisen haas -
teesta, joihin pyritään vastaamaan vuonna 2012 hyväksytyn budjettitukea koskevan komission uuden lähestymistavan 
avulla.
II
Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa tutkittiin, käyttikö komissio budjettitukisopimuksia vaikuttavalla tavalla 
tukeakseen valtion tulonhankintaa alhaisen tulotason ja alemman keskitulotason maissa Saharan eteläpuolisessa Afri -
kassa. Erityisesti tutkittiin, miten komissio oli arvioinut kumppanimaiden veropolitiikkaa ja -hallintoa, budjettitukea 
koskevien ehtojen käyttöä, toimintapoliittista vuoropuhelua ja valmiuksien kehittämistä. Lisäksi tarkasteltiin, pystyykö 
komissio osoittamaan käytettävissä olevien seurantaindikaattorien ja arviointien avulla, mikä osuus kyseisellä tukimuo -
dolla on ollut valtion tulonhankinnan parantamisessa.
III
Tarkastuksessa ilmeni, että komission uusi lähestymistapa tarjosi suuremmat mahdollisuudet vahvistaa valtion tulonhan -
kintaa budjettituen avulla, mutta täytäntöönpanon puutteet estivät näiden mahdollisuuksien täysimääräisen hyödyn -
tämisen. Tilintarkastustuomioistuin totesi siksi, että komissio ei ole vielä käyttänyt budjettitukisopimuksia vaikuttavalla 
tavalla valtion tulonhankinnan tukemiseen.
IV
Komissio ei ottanut riittävästi huomioon valtion tulonhankintaa, kun se suunnitteli budjettitukitoimiaan. Se arvioi syste -
maattisesti ja muiden avunantajien kanssa koordinoidusti kumppanimaiden veropolitiikkaa ja -hallintoa, mutta arviointia 
ei aina suoritettu kattavasti. Maakohtaiset arvioinnit ovat olennaisen tärkeitä budjettituen suunnittelussa, sillä komissio 
voi niiden avulla yksilöidä ratkaisevan tärkeät kysymykset, joita on käsiteltävä komission rahoituksen yhteyteen liittyvien 
maksuehtojen, valmiuksien kehittämisen ja toimintapoliittisen vuoropuhelun kautta. Tilintarkastustuomioistuimen tar -
kastuksen kohteena olleet arvioinnit eivät kuitenkaan kattaneet tiettyjä veropolitiikan ja -hallinnon olennaisia osa-alueita. 
Lisäksi keskeisiä riskejä, jotka liittyvät verovapauksiin sekä verotulojen ja luonnonvaroihin perustuvien muiden kuin vero -
tulojen keräämiseen ja siirtämiseen, ei arvioitu.
07 Tiivistelmä 
V
Komissio oli asettanut budjettitukivarojen maksun ehdoksi tiettyjen valtion tulonhankinnan lisäämiseen tähtäävien 
uudistusten toteuttamisen ainoastaan viidessä sopimuksessa niistä kaikkiaan 15 budjettitukisopimuksesta, jotka tilin -
tarkastustuomioistuin tarkasti. Tarkastajat havaitsivat lisäksi, että asetetut ehdot eivät aina edistäneet valtion tulonhan -
kinnan lisäämiseen tähtääviä uudistuksia vaikuttavasti, sillä ne olivat joko liian helposti saavutettavissa tai mahdottomia 
saavuttaa. Tämä vähensi ehtojen kannustavaa vaikutusta, jonka tarkoituksena on saada kumppanimaat sitoutumaan 
uudistuksiin. Kokonaistasolla tarkasteltuna ilmeni, että kaikentyyppisten budjettitukisopimusten yhteydessä käytettiin 
riittämättömästi valtion tulonhankintaan liittyviä ehtoja. Tämä ei ole johdonmukaista kun huomioidaan keskeinen rooli, 
joka valtion tulonhankinnalla on tarkoitus olla.
VI
Toimintapoliittinen vuoropuhelu oli valtion tulonhankinnan alalla kohdennetumpaa, kun sen ohella sovellettiin eri -
tyisiä ehtoja tai indikaattoreita, sillä ehtojen määrittäminen, niistä neuvottelu ja niihin kohdistettu seuranta vaativat 
laaja-alaista keskustelua kumppanimaiden kanssa. Toimintapoliittista vuoropuhelua ei kuitenkaan käyty säännöllisesti 
maissa vallitsevien vaikeiden olosuhteiden vuoksi. Komissio ei kehittänyt toimintamalleja, joiden avulla se olisi jäsentänyt 
toimintapoliittisen vuoropuhelunsa valtion tulonhankintaan liittyvien konkreettisten seikkojen – kuten painopisteiden, 
tavoitteiden, keskustelukumppaneiden ja aikataulujen – pohjalta.
VII
EU:n budjettituki sisälsi hyvin vähän rahoitusta valmiuksia koskeviin tarpeisiin – siihen osoitettiin ainoastaan 0,2 prosent -
tia tarkastettujen sopimusten kokonaisarvosta. Tarkastuksessa ilmeni lisäksi, että käytössä ei ollut tarkoituksenmukaisia 
seurantavälineitä, joilla olisi voitu arvioida, missä määrin budjettituella edistettiin valtion tulonhankinnan parantumista.
VIII
Tilintarkastustuomioistuin esittää komissiolle useita suosituksia, joiden avulla komissio voisi parantaa valtion tulonhan -
kintaa vahvistamalla valtion tulonhankintaa koskevia arviointejaan ja riskianalyysiään, valtion tulonhankintaan liittyvien 
erityisten maksuehtojen käyttöä, valmiuksien kehittämisen tukemista, toimintapoliittista vuoropuhelua ja budjettituen 
arviointia.
08
 Johdanto
Valtion tulonhankinta on tärkeää kestävän kehityksen 
kannalta
01 
Köyhyyden vähentäminen ja kestävä kehitys ovat riippuvaisia taloudellisesta kas -
vusta ja investoinneista, mutta ne edellyttävät myös monenlaisia hyvinvointipalve -
luja – kuten koulutusta, julkista infrastruktuuria ja terveydenhoitoa. Nämä palvelut 
maksavat enemmän kuin pelkällä kehitysavulla voidaan kustantaa. Ne on kustannet -
tava kansallisista tuloista, mukaan lukien verot ja luonnonvarojen hyödyntämisestä 
saatavat tulot (mm. rojaltit, hyödyntämisosingot), jotka ovat selvästi valtioiden suurin 
rahoituksen lähde1. Lisäämällä valtion tulonhankintaa voidaan vähentää riippuvuutta 
kehitysavusta ja parantaa julkishallintoa, sillä veronmaksajat pitävät yleensä hallitus -
taan tilivelvollisena; tulonhankinnan parantamisella on näin ollen keskeinen merkitys 
valtion rakentamisessa.
02 
Kehitysmaille, erityisesti alhaisen tulotason ja alemman keskitulotason talouksille2, 
tulonhankinta on huomattavan haasteellista. Verojen suhde BKT:hen3 on kehitysmais -
sa 10–20  prosenttia, kun teollisuusmaissa se on 25–40  prosenttia4. Kehitysmailla on 
erityisiä ongelmia, jotka vaikuttavat mahdollisuuteen kerätä veroja ja muita tuloja: 
laajalle levinnyt köyhyys ja lukutaidottomuus, vaikeudet verottaa omavaraisviljelystä 
tai epäviralliselta sektorilta elantonsa saavia ryhmiä, yksityisen sektorin ongelmalli -
nen tilinpito, puutteet oikeusvaltioperiaatteen noudattamisessa, korruption yleisyys 
sekä heikot hallinnolliset valmiudet5. Kansallisten verojärjestelmien vaikuttavuutta 
ja valtion tulonhankintaa koskevia ponnisteluja saattavat heikentää vielä lisää kapea 
veropohja, välittömän ja välittömän verotuksen välinen epätasapaino sekä kalliit 
verokannustimet ja  -poikkeukset, erityisesti luonnonvaroiltaan rikkaissa maissa.1 Yksittäisen maan 
kokonaistulot koostuvat 
verotuloista, muista tuloista 
kuin verotuloista ja 
keskuspankin voitosta. 
Verotulot koostuvat 
pääasiassa välittömistä 
veroista (esim. tulovero), 
välillisistä veroista (esim. alv), 
valmisteveroista (esim. 
tupakasta) ja tullimaksuista. 
Muut tulot kuin verotulot 
käsittävät luonnonvaroihin 
(esim. öljy, kulta, timantit) 
pääsystä maksettavat rojaltit 
ja hyödyntämisosingot. 
Keskuspankin voitto syntyy 
lähinnä seteleiden ja 
kolikoiden 
liikkeellelaskemisesta.
2 Alhaisen tulotason talouksiksi 
määritellään taloudet, joiden 
bruttokansantulo henkeä 
kohti on Maailmanpankin 
Atlas-menetelmällä  laskettuna 
enintään 1  045  Yhdysvaltain 
dollaria; keskituloisia talouksia 
ovat ne, joiden BKTL henkeä 
kohti on yli 1 045 mutta alle 
12 736  Yhdysvaltain dollaria; 
korkean tulotason talouksien 
henkeä kohti laskettu BKTL on 
12 736  Yhdysvaltain dollaria tai 
sen yli. Alemman 
keskitulotason ja ylemmän 
keskitulotason talouksien 
henkeä kohti lasketun BKTL:n 
raja-arvo on 
4 125 Yhdysvaltain dollaria. Ks. 
http://data.worldbank.org/
about/
country-and-lending-groups
3 Verojen ja BKT:n välinen 
suhdeluku tarkoittaa 
kerättyjen verojen määrää 
suhteessa 
bruttokansantuotteeseen 
(BKT).
4 Ks. OECD, “ Governance, 
Taxation and Accountability: 
Issues and Practices ” 2008, 
s. 21-22.
5 Sama kuin edellä.
09 Johdanto 
Valtion tulonhankinnan lisääminen on painopisteenä 
kansainvälisessä kehitysyhteisössä
03 
Valtion tulonhankinnasta on keskusteltu monella kansainvälisellä foorumilla viimeis -
ten 13 vuoden aikana. Tarve kerätä kansallisia tuloja tehokkaiden ja vaikuttavien 
verojärjestelmien kautta oli yksi vuoden 2002 Monterreyn kansainvälisen kehitys -
rahoituskonferenssin6 perustavoitteista. Dohassa vuonna 2008 järjestetyssä seu -
rantakonferenssissa7 painotettiin tarvetta lisätä julkisen varainhoidon avoimuutta, 
tehostaa veronkantoa, laajentaa veropohjaa ja lisätä toimia veronkierron ja laittomien 
rahavirtojen torjumiseksi8. Myös vuonna 2012 järjestetyssä Rio+20 -konferenssissa9 
ja heinäkuussa 2015 järjestetyssä Addis Abeban konferenssissa10 painotettiin val -
tion tulonhankinnan lisäämistä tärkeimpänä prioriteettina vuoden 2015 jälkeisessä 
kehitysohjelmassa.
EU on sitoutunut tukemaan valtion tulonhankintaa
04 
Euroopan komissio antoi vuonna 2009 tiedonannon hyvän hallintotavan edistä -
misestä verotusalalla11. Vuonna 2010 laatimassaan seuranta-asiakirjassa komissio 
ehdotti keinoja, joilla EU voisi auttaa kehitysmaita tehokkaiden, oikeudenmukaisten 
ja kestävien verojärjestelmien ja -hallintojen luomisessa12. Vuonna 2011 hyväksytyis -
sä kehityspolitiikan uusissa puitteissa13keskitettiin EU:n toiminta kahdeksalle alalle, 
joiden joukossa ovat myös veropolitiikka ja -hallinto sekä luonnonvarat14.
05 
Vuonna 2015 myös Euroopan parlamentti korosti15kotimaisen tulonhankinnan tärke -
yttä kehitysmaissa ja toi esiin veronkiertoon, verovilppiin ja laittomiin rahavirtoihin 
liittyviä haasteita. Se suositteli joukkoa toimenpiteitä, kuten kehitysmaille ja alu -
eellisille verohallinnoille annettavan taloudellisen ja teknisen avun vahvistamista ja 
verosopimusneuvotteluihin tarkoitettujen periaatteiden käyttöönottoa.6 Kansainvälinen kehitysrahoitus -
konferenssi , Monterrey, Meksiko, 
maaliskuu 2002; ks. http://www.
un.org/esa/ffd/monterrey/
MonterreyConsensus.pdf
7 Kehitysrahoitusta koskeva 
kansainvälinen seurantakonfe -
renssi, jossa tarkasteltiin 
Monterreyn konsensuksen 
täytäntöönpanoa, Doha, Qatar, 
marras/joulukuu 2008.
8 Konferenssin julistuksessa 
tiedostettiin, että kukin maa on 
vastuussa omasta verojärjestel -
mästään; toisaalta julistuksessa 
korostettiin, että kansainvälisen 
yhteisön vastuulla on tukea 
kehitysmaiden ponnisteluja 
vahvistamalla teknistä apua ja 
edistämällä kansainvälistä 
yhteistyötä ja  osallistumista 
kansainvälisten veroasioiden 
käsittelyyn, muun muassa 
kaksinkertaisen verotuksen alalla.
9 Yhdistyneiden kansakuntien 
kestävän kehityksen kokous, Rio 
de Janeiro, 20.–22.   
kesäkuuta  2012. 
10 Addis Abebassa heinäkuus -
sa 2015 pidetyssä kolmannessa 
kehitysrahoituskokouksessa 
avunantajat sopivat ns. Addis 
Abeban veroaloitteesta, jonka 
avulla pyritään tukemaan 
verouudistuksia kehitysmaissa. 
Aloitteessa keskitytään erityisesti 
kansainvälisiin verokysymyksiin.
11 KOM(2009) 201 lopullinen, 
28. huhtikuuta 2009 ”Hyvän 
hallintotavan edistäminen 
verotusalalla”.
12 KOM(2010) 163 lopullinen, 
21. huhtikuuta 2010 ”Verotus ja 
kehitys  – Yhteistyö kehitysmai -
den kanssa hyvän hallintotavan 
edistämiseksi verotusalalla”.
13 KOM(2011) 637 lopullinen, 
13. lokakuuta 2011 ”EU:n 
kehitysyhteistyöpolitiikan 
vaikutuksen lisääminen: 
muutossuunnitelma”.
14 Veropolitiikan alalla EU ilmoitti 
tukevansa myös jatkossa 
oikeudenmukaisia ja läpinäkyviä 
kansallisia verojärjestelmiä. 
Luonnonvarojen alalla EU päätti 
lisätä tukeaan valvontatoiminnal -
le ja -elimille ja jatkaa sellaisten 
hallintouudistusten tukemista, 
joilla edistetään luonnonvarojen 
kestävää hyödyntämistä ja 
läpinäkyvää hallinnointia.
10 Johdanto 
06 
EU on poliittisesti sitoutunut tukemaan kotimaista tulonhankintaa kehitysmaissa, 
mikä näkyy Euroopan kehitysrahastojen (EKR) ja EU:n yleisestä talousarviosta ra -
hoitetun kehitysyhteistyön rahoitusvälineen (DCI)16oikeusperustassa. EKR:jen osalta 
voidaan todeta, että Cotonoun sopimus17, joka muodostaa nykyisen kehyksen EU:n ja 
Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren (AKT) valtioiden välisille suhteille, sisältää julkisen 
talouden hoidon ja verohallinnon parantamiseen ja vahvistamiseen keskittyviä yh -
teistyötoimenpiteitä. EU on sitoutunut kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustami -
sesta kaudelle 2014–2020 annetussa asetuksessa18 edistämään valtion tulonhankintaa 
vahvistamalla kumppanimaiden veropolitiikkaa, jotta voitaisiin vähentää köyhyyttä ja 
riippuvaisuutta tuesta.
07 
Katsaus keskeisiin alueellisiin ja kansainvälisiin aloitteisiin ja rahoitusmuotoihin, 
joiden avulla komissio tukee valtion tulonhankintaa kumppanimaissa, esitetään 
kaaviossa 1 .15 Euroopan parlamentin 
mietintö veronkierrosta ja 
verovilpistä haasteina 
kehitysmaiden hallinnolle, 
sosiaaliturvalle ja kehitykselle 
(Report on tax avoidance and 
tax evasion as challenges for 
governance, social protection 
and development in developing 
countries ), 2015/2058(INI), 2015.
16 Kehitysyhteistyön 
rahoitusvälineestä annetaan 
tukea seuraavien ohjelmien 
kautta: i) maantieteelliset 
ohjelmat kumppanimaiden 
kanssa Latinalaisessa 
Amerikassa, Aasiassa, 
Keski-Aasiassa, Lähi-idässä ja 
Etelä-Afrikassa, tarkoituksena 
tukea toimintaa monilla eri 
aloilla, ja ii) aihepiirikohtaiset 
ohjelmat.
17 Sopimus yhtäältä Afrikan, 
Karibian ja Tyynenmeren 
valtioiden ryhmän jäsenten 
sekä toisaalta Euroopan 
yhteisön ja sen jäsenvaltioiden 
välillä Cotonoussa 23.  päivänä 
kesäkuuta 2000 allekirjoitetun 
kumppanuussopimuksen 
muuttamisesta toisen kerran.
18 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetus 
(EU) N:o 233/2014, annettu 
11 päivänä maaliskuuta 2014, 
kehitysyhteistyön 
rahoitusvälineen 
perustamisesta kaudelle  2014–
2020 (EUVL L 77, 15.3.2014, 
s. 44), 3 artiklan 8 kohdan 
e alakohta.
11 Johdanto Kaavio 1Komission osallistuminen valtion tulonhankinnan tukemiseen Saharan 
eteläpuoleisessa Afrikassa
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin.Kumppanimaiden kotimainen tulonhankintaAlueelliset aloitteet
- Afrikan verohallintofoorumi (ATAF)
- Centre de rencontres et d’ études des dirigeants 
des administrations ﬁscales (CREDAF)
- IMF:n alueelliset tekniset keskuksetEU:n tuki
- Budjettituki
- Hankkeet
EU:n ulkopuolisiin maihin kohdistuvat luonnon-
varoja koskevat aloitteet
- Kaivos- ja kaivannaisteollisuuden avoimuutta koskeva 
aloite (EITI)
- Topical Trust Fund on Managing Natural Resources Wealth 
(IMF)
- Metsälainsäädännön soveltamisen valvonta, metsähallin-
to ja puukauppa (FLEGT)
- Extractives Global Programmatic Support (Maailman-
pankki)Yhteistyöaloitteet
- YK:n verokomitea
 Tax Policy and Administration Topical Trust Fund (IMF) Julkisia menoja ja taloudellista vastuuvelvollisuutta koskeva 
arviointi (PEFA)
 International Tax Compact -foorumi (ITC) Verotuksesta käytävä kansainvälinen keskustelu (ITD) Verohallinnon diagnoosin arviointiväline (TADAT) Veropohjan rapautuminen ja voitonsiirrot (OECD) Tripartite initiative on transfer pricing (OECD, Maailman-
pankki, Euroopan komissio)
12 Johdanto 
Valtion tulonhankinnan lisääminen on yksi keskeisistä 
kehittämisen haasteista, joihin pyritään vastaamaan 
budjettituen avulla
08 
Komission määritelmän mukaan budjettituki on taloudellisten resurssien siirtoa 
kumppanimaan valtionkassaan sillä edellytyksellä, että kumppanimaa noudattaa 
maksamiselle asetettuja ehtoja. Kumppanimaan näin saama rahoitus sisällytetään 
maan talousarvioon, ja kumppanimaa voi tämän jälkeen käyttää varat julkista varain -
hoitoa koskevien sääntöjensä mukaisesti19. Varainsiirtojen lisäksi budjettituella on 
kolme muuta osa-aluetta: toimintapoliittinen vuoropuhelu kumppanimaan kanssa, 
tuloksellisuuden arviointi maksuehtojen perusteella sekä valmiuksien kehittäminen. 
Näiden kolmen osa-alueen avulla komissio vastaa tiettyihin erityisiin kehittämishaas -
teisiin (ks.  laatikko 1 ), kun taas varainsiirrot tarjoavat kumppanimaiden hallituksille 
keinot ja kannusteet sitoutua tarvittaviin uudistuksiin.
09 
EU kanavoi huomattavan määrän kehitysrahoitustaan budjettituen kautta. Tuoreim -
mista saatavilla olevista tiedoista (ks. liite 1 ) selviää, että budjettitukisitoumusten 
osuus EU:n virallisen kehitysavun kokonaismäärästä vaihteli 8,6 prosentin ja 18,2 pro -
sentin välillä vuosina 2010–2014, kun taas EU:n jäsenvaltioiden kohdalla keskimäärä 
vaihteli 1,62 prosentista 2,77 prosenttiin samalla jaksolla. Budjettituen osuus EU:n 
kehitysyhteistyömaksuista on keskimäärin 20 prosenttia20.19 Yleistä budjettitukea koskevat 
Euroopan komission ohjeet, 
syyskuu 2012 ( European 
Commission General Budget 
Support Guidelines ).
20 Euroopan komissio, Budget 
support financial 
implementation, risk 
assessment, and selected 
poverty, macroeconomic and 
fiscal results , 2015.
Keskeiset kehityshaasteet, joihin pyritään vastaamaan budjettituen avulla
1) Ihmisoikeuksien ja demokraattisten arvojen edistäminen.
2) Varainhoidon, makrotalouden vakauden ja  osallistavan kasvun parantaminen sekä korruption ja petosten torjunnan 
parantaminen.
3) Alakohtaisten uudistusten edistäminen ja eri alojen palvelutarjonnan parantaminen
4) Valtiorakenteiden kehittäminen epävakaissa valtioissa ja pienten kehittyvien saarivaltioiden ja merentakaisten mai -
den ja alueiden kehityshaasteisiin vastaaminen.
5) Kotimaisen tulonhankinnan parantaminen ja apuriippuvuuden vähentäminen.
Lähde: Euroopan komissio: Budjettitukea koskevat ohjeet (syyskuu 2012).Laatikko 1
13 Johdanto 
10 
Vuonna 2011 komissio julkaisi tiedonannon ”Kolmansille maille annettavaa EU:n bud -
jettitukea koskeva uusi lähestymistapa”21, jossa se kehotti painottamaan enemmän 
valtion tulonhankintaa EU:n budjettitukea koskevassa ohjelmatyössä. Tämän jälkeen 
neuvosto vahvisti22 tarkistetun lähestymistavan. Komissio hyväksyi tältä pohjalta 
syyskuussa 2012 uudet budjettitukea koskevat ohjeet, jotka tulivat voimaan 1. tammi -
kuuta 2013. Ohjeiden mukaan valtion tulonhankinta on keskeisellä sijalla kestävässä 
kehitysrahoituksessa, ja se on yksi viidestä kehittämisen haasteesta, johon pyritään 
vastaamaan budjettituen avulla (ks. laatikko 1 ).
11 
Komissio tekee kolmentyyppisiä budjettitukisopimuksia (ks. laatikko 2 ).21 COM(2011) 638 final, 
13. lokakuuta 2011.
22 Neuvoston päätelmät 
”Kolmansille maille annettavaa 
EU:n budjettitukea koskeva 
uusi lähestymistapa” 
(neuvoston 3166. istunto 
(ulkoasiat), Bryssel, 
14. toukokuuta 2012).Laatikko 2Euroopan komission budjettituen eri muodot23
1. Hyvää hallintoa ja kehitystä koskevat sopimukset
Sopimuksilla tuetaan keskeisiä hallintojärjestelmiä, tilivelvollisuutta ja kansallisia uudistuksia. Ainoastaan maat, 
joiden katsotaan sitoutuneen perusarvoihin24, voivat saada budjettitukea tässä muodossa. Yhteensä 17 sopimusta 
(22 prosenttia) 78:sta voimassa olevasta sopimuksesta Saharan eteläpuolisessa Afrikassa on hyvää hallintoa ja kehi -
tystä koskevia sopimuksia.
2. Sektoribudjettitukea koskevat sopimukset
Tämän budjettitukimuodon tarkoituksena on parantaa hallintoa ja palvelujen tarjoamista valitulla alalla. Useimmat 
voimassa olevista budjettitukisopimuksista Saharan eteläpuolisessa Afrikassa ovat alakohtaisia uudistuksia koskevia 
sopimuksia (44  sopimusta 78:sta (56  prosenttia)).
3. Valtiorakenteiden kehittämistä koskevat sopimukset
Sopimusten tarkoituksena on varmistaa valtion elintärkeät toiminnot epävakaissa maissa tai tukea siirtymäprosessia 
demokraattiseen hallintoon. Valtiorakenteiden kehittämistä koskevien sopimusten osuus on 22 prosenttia voimassa 
olevista budjettitukisopimuksista Saharan eteläpuolisessa Afrikassa.
23 Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi komission toimittamien tietojen pohjalta (ks. kohta 13 ja taulukko 1 ).
24 Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 21 artikla: ”demokratia, oikeusvaltio, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien yleismaailmallisuus ja 
jakamattomuus, ihmisarvon kunnioittaminen, tasa-arvo ja yhteisvastuu sekä Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan periaatteiden ja 
kansainvälisen oikeuden noudattaminen.”
14 Johdanto 
12 
Jotta kumppanimaa olisi oikeutettu budjettitukeen, sen on esitettävä näyttöä i) tar -
koituksenmukaisesta, uskottavasta ja tyydyttävästä edistymisestä sellaisten kansal -
listen/alakohtaisten toimintapolitiikkojen ja uudistusten täytäntöönpanossa, jotka 
edistävät kestävää kasvua ja köyhyyden vähentämistä, ii) vakauteen tähtäävästä mak -
rotalouspolitiikasta, iii) riittävän läpinäkyvästä, luotettavasta ja vaikuttavasta julkisen 
varainhoidon järjestelmästä sekä iv) talousarvion läpinäkyvyydestä ja valvonnasta25. 
Uusien ohjeiden mukaan valtion tulonhankinta on otettava huomioon arvioitaessa 
makrotaloudellisia ja julkista varainhoitoa koskevia tukikelpoisuuskriteereitä.
13 
Vuoden 2015 lopussa 88 maassa oli voimassa yhteensä 261 budjettitukisopimusta (ks. 
taulukko 1 )26. Kokonaistasolla tarkasteltuna Saharan eteläpuolinen Afrikka on suurin 
budjettituen saaja (sitoumukset kuusi miljardia euroa).
14 
Uusien budjettitukea koskevien ohjeiden voimaantulon jälkeen budjettitukisopi -
muksia oli tehty yhteensä 4,9 miljardin euron arvosta huhtikuuhun 2016 mennessä. 
Tästä määrästä 1,7 miljardia euroa koski Saharan eteläpuolista Afrikkaa. Tukimuodon 
erityispiirteistä johtuen (ks. kohta 8) on mahdotonta eritellä suoraan, kuinka paljon 
budjettitukea on osoitettu valtion tulonhankintaan.25 Suoran budjettituen 
myöntämisehdoista 
määrätään EKR:jen osalta 
Cotonoun sopimuksen 
61 artiklan 2 kohdassa ja 
yleisen talousarvion osalta 
yhteisissä 
täytäntöönpanosäännöissä (II 
osaston 4 artiklan 2 kohta) ja 
varainhoitoasetuksessa 
(soveltamissääntöjen 
186 artikla ja 258 artikla).
26 Lisäksi vuoden 2015 lopussa 
tehtiin päätös kolmesta 
sitoumuksesta liittymistä 
valmistelevan välineen 
yhteydessä. Näitä sitoumuksia 
ei otettu huomioon 
taulukossa 1 , koska 
asianomaiset sopimukset eivät 
olleet voimassa vuonna 2015 
eikä maksuja ollut suoritettu.Taulukko 1Voimassa olevat budjettitukisopimukset vuoden 2015 lopussa alueittain
AlueMaiden 
lukumääräBudjettituki -
sopimusten 
lukumääräBudjettitukisopimusten tyyppi Budjettituki -
sitoumuksen 
kokonaismäärä
(miljoonaa 
euroa )Sektoribud -
jettitukea 
koskevat 
sopimukset1Hyvää hallin -
toa ja kehitys -
tä koskevat 
sopimukset2Valtioraken -
teiden kehittä -
mistä koskevat 
sopimukset
Saharan eteläpuolinen Afrikka 32 78 44 17 17 5 948,0
Euroopan naapuruuspolitiikka 10 80 75 1 4 3 777 ,6
Aasia, Tyynimeri sekä merentakai -
set maat ja alueet28 53 45 7 1 1  6 5 7, 6
Karibia ja Latinalainen Amerikka 17 49 46 2 1 1 260,7
Liittymistä valmisteleva tukiväline1 1 1 0 0 40,0
Yhteensä 88 261 211 27 23 12 683,9
81 % 10 % 9 %
1 Sisältää sektoribudjettituen.
2 Sisältää yleisen budjettituen.
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan komissiolta saatujen tietojen perusteella.
15
 Tarkastuksen laajuus ja 
tarkastustapa
15 
EU:n kehitysyhteistyön yhtenä painopisteenä on valtion tulonhankinnan tukeminen, 
ja budjettituella on suuri merkitys kyseisissä tukitoimissa. Tilintarkastustuomioistuin 
asetti tämän pohjalta seuraavan tarkastuskysymyksen: ”Käyttikö komissio budjet -
titukisopimuksia vaikuttavalla tavalla valtion tulonhankinnan tukemiseen alhaisen 
tulotason ja alemman keskitulotason maissa Saharan eteläpuolisessa Afrikassa?” 
Tarkastuksessa keskityttiin kolmeen keskeiseen osa-alueeseen:
a) Arvioiko komissio kumppanimaiden veropolitiikkaa ja -hallintoa riittävällä tavalla 
ja koordinoidusti muiden avunantajien kanssa?
b) Käyttikö komissio budjettituen ehtoja, toimintapoliittista vuoropuhelua ja 
valmiuksien kehittämistä keinoina tukea valtion tulonhankintaa vaikuttavalla 
tavalla?
c) Onko selvää näyttöä siitä, että EU:n budjettituki myötävaikutti kotimaiseen tulon -
hankintaan kumppanimaissa?
16 
Tarkastus kattoi 1. tammikuuta 2013 jälkeen tehdyt budjettitukisopimukset, eli uusi 
budjettitukea koskeva lähestymistapa oli tuolloin jo voimassa27.
17 
Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus käsitti 15 budjettitukisopimuksen analyytti -
sen tarkastuksen yhdeksässä alhaisen tulotason ja alemman keskitulotason maassa 
Saharan eteläpuolisessa Afrikassa (Kap Verde, Keski-Afrikan tasavalta, Mali, Maurita -
nia, Mosambik, Niger, Ruanda, Senegal ja Sierra Leone). Sopimusten arvo oli yhteensä 
1,25 miljardia euroa, mikä vastaa 24,5:ttä prosenttia vuodesta 2013 alkaen tehtyjen 
sopimusten kokonaisarvosta (ks. liite II ). Sopimusten osalta tutkittiin, kuinka kattavia 
ja johdonmukaisia olivat arvioinnit, joita komissio kohdisti valtion tulonhankintaa 
koskeviin uudistuksiin, toimintapolitiikkaan ja hallintoon kyseessä olevissa maissa. 
Lisäksi tutkittiin, kuinka valtion tulonhankintaan liittyvä valmiuksien kehittäminen ja 
toimintapoliittinen vuoropuhelu määriteltiin ja pantiin täytäntöön ja kuinka erityiset 
tukiehdot asetettiin. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös saatavilla olevat tilastot 
ja arvioinnit, jotka kuvaavat kyseisten yhdeksän maan edistymistä kotimaisessa 
tulonhankinnassa.
18 
Tarkastuksen yhteydessä käytiin kolmessa maassa, joista kukin oli tehnyt eri tyyppi -
sen budjettitukisopimuksen komission kanssa: Kap Verde (hyvää hallintoa ja kehitystä 
koskeva sopimus), Ruanda (sektoribudjettitukea koskeva sopimus) ja Sierra Leone 
(valtiorakenteiden kehittämistä koskeva sopimus). Tarkastuskäyntien aikana tarkasta -
jat haastattelivat komission henkilöstöä ja kansallisten viranomaisten ja muiden avu -
nantajien/sidosryhmien edustajia muun muassa Kansainvälisestä valuuttarahastosta, 
Maailmanpankista ja kansallisista tarkastusvirastoista. Tarkastajat tapasivat myös 
Yhdistyneen kuningaskunnan ulkoministeriön kehitysyhteistyöosaston edustajia Lon -
toossa. Tarkastus toimitettiin lokakuun 2015 ja huhtikuun 2016 välisenä aikana.27 Tarkastuksessa ei pyritty 
arvioimaan budjettituen etuja 
ja haittoja muihin 
tukimuotoihin verrattuna.
16
 Huomautukset
Valtion tulonhankintaa koskevat arviointivaatimukset 
ovat komission uuden lähestymistavan seurauksena 
parantuneet kumppanimaissa, mutta vaatimuksia ei 
ole vielä pantu perusteellisesti täytäntöön
19 
Kertomuksen tässä osassa tarkastellaan, onko komissio analysoinut valtion tulon -
hankintaa ohjeissa mainitulla tavalla, kun se on suunnitellut budjettitukitoimiaan. 
Tilintarkastustuomioistuin tutki erityisesti, onko komissio arvioinut kumppanimaiden 
veropolitiikkaa ja -hallintoa sekä niihin liittyviä riskejä riittävällä tavalla ja koordinoi -
dusti muiden avunantajien kanssa.
Komissio ei arvioinut valtion tulonhankinnan kaikkia 
ohjeissa mainittuja keskeisiä osa-alueita
20 
Tilintarkastustuomioistuin analysoi, vaadittiinko komission ohjeissa valtion tulonhan -
kintaa koskevan tilanteen kattavaa arviointia kumppanimaissa. Sen jälkeen tutkittiin, 
kattoivatko 15 tarkastetun budjettitukisopimuksen osalta saatavilla olleet valtion 
tulonhankintaa koskevat arvioinnit kaikki ohjeissa mainitut osa-alueet.
21 
Komission uusissa budjettitukea koskevissa ohjeissa vaaditaan, että kumppanimaiden 
kotimaista tulonhankintaa koskeva tilanne on tutkittava, kun arvioidaan makrotalou -
dellisen vakauden ja julkisen varainhoidon osalta sovellettavia tukikelpoisuuskritee -
reitä (ks. kohta 12). Tilannearvion on oltava kattava, koska komissio käyttää sitä myös 
yksilöidessään ja priorisoidessaan keskeisiä valtion tulonhankintaan liittyviä haasteita 
ja puutteita, joita on aiheellista käsitellä erilaisten budjettituen osa-alueiden (esim. 
toimintapoliittinen vuoropuhelu, erityiset ehdot ja valmiuksien kehittäminen) kautta.
22 
Tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan ohjeissa annettu, valtion tu -
lonhankintaan kohdistuvaa arviointia koskeva ohjekehys oli kattava. Tämä merkitsi 
parannusta verrattuna edelliseen lähestymistapaan, jossa komissio ei järjestelmälli -
sesti tutkinut valtion tulonhankintaa kumppanimaissa, kun se suunnitteli budjetti -
tukitoimiaan. Nykyisten ohjeiden mukaan makrotaloudellista vakautta koskevassa 
komission arvioinnissa on käytävä läpi myös toimet, joilla asianomainen maa on 
pyrkinyt vahvistamaan valtion tulonhankintaa, erityisesti mahdolliset veropoliittiset 
uudistukset ja niiden odotetut vaikutukset. Verohallintoa puolestaan on arvioitava 
julkista varainhoitoa koskevien tukikelpoisuuskriteereiden pohjalta.
17 Huomautukset 
28 PEFA-kehyksen avulla 
arvioidaan ja raportoidaan 
julkisen varainhoidon 
vahvuuksista ja heikkouksista 
käyttäen nykyisin 
31:tä  tulosindikaattoria, jotka 
on puolestaan jaettu 
94 ”osatekijäksi”. 
Suorituskykyä mitataan 
kunkin indikaattorin 
ja osatekijän osalta 
nelitasoisella asteikolla A:sta 
D:hen.
29 Verohallinnon diagnoosin 
arviointivälineellä (TADAT) 
voidaan suorittaa 
objektiivinen ja 
vakiomuotoinen arviointi 
hallinnon ja yksittäisen maan 
verojärjestelmän suhteellisista 
vahvuuksista ja heikkouksista. 
TADAT-välinettä tukevat 
monet kansainväliset 
kehitysyhteistyökumppanit ja 
elimet, muun muassa 
Euroopan komissio, Saksa, 
Kansainvälinen 
valuuttarahasto, Japani, 
Alankomaat, Norja, Sveitsi, 
Yhdistynyt kuningaskunta ja 
Maailmanpankki. TADAT-
pilottiarvioinnit suoritettiin 
vuosina 2013–2015 yhteensä 
17 maassa, mukaan lukien 
tilintarkastustuomioistuimen 
otokseen sisältyvät Mosambik 
ja Ruanda.
30 Verorasituksen analysointi 
tarjoaa yleisluontoista 
ohjeistusta verouudistuksiin 
maissa, joissa esiintyy 
vaihtelua veromaksukyvyssä 
ja tulotasoissa.23 
Komission arvioinnit perustuivat moniin erilaisiin diagnoosivälineisiin ja raportteihin. 
Niissä viitattiin – ja useimmissa tapauksissa ne perustuivat – Kansainvälisen valuut -
tarahaston ja Maailmanpankin raportteihin, ja niissä tuotiin esiin PEFA-pisteytyksen 
muutokset28. Lisäksi niissä muistutettiin tulojärjestelmien keskeisistä vahvuuksista ja 
heikkouksista, jotka on tuotu esiin saatavilla olevissa TADAT-raporteissa29. Muita läh -
teitä olivat viranomaisten asiakirjat, kansalliset tilastot ja kansallisten tarkastusviras -
tojen julkaisemat raportit. Arviointihavainnot vastasivat laajalti muiden avunantajien 
ja sidosryhmien arviointeja (ks. kohta 56).
Valtion tulonhankinnan osa-alueet, jotka on analysoitava 
makrotaloudellisen arvioinnin yhteydessä
24 
Komission arvioinneissa kuvattiin tulotasojen viimeaikaisia kehityssuuntia, veropoliit -
tisten uudistusten täytäntöönpanon edistymistä ja nykyistä uudistusten suunnittelua 
(mukaan lukien keskeisimmät asetetut tavoitteet). Lisäksi niissä kiinnitettiin huomiota 
PEFAn ja Kansainvälisen valuuttarahaston raporteissa esiin tuotuihin puutteisiin.
25 
Kustakin tarkastuskohteena olleesta maasta laadittuihin arviointeihin sisältyi siksi 
tulotasojen viimeaikaisten kehityssuuntausten esittely (verojen määrä suhteessa BK -
T:hen) ja vertaisarviointi (tavallisesti naapurimaiden kanssa). Verojen määrä suhteessa 
BKT:hen on hyödyllinen suhdeluku esiteltäessä tietyn maan yleistilannetta valtion 
tulonhankinnassa tai tehtäessä vertailuja, mutta se on liian yleisluontoinen käytet -
täväksi pääasiallisten haasteiden ja tarpeiden analysoinnissa. Tästä syystä komission 
ohjeissa edellytetään perusteellisempaa analyysiä, jossa muun muassa jaotellaan 
erikseen verot ja muut tulot, tarkastellaan kokonaiskuluja ja verovapautusten vaiku -
tusta sekä arvioidaan verorasitusta.
26 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että edellä mainittuja seikkoja koskevat tiedot 
käytännössä yleensä puuttuivat valtion tulonhankintaa koskevista komission arvi -
oinneista; nämä seikat ovat kuitenkin olennaisia arvioitaessa maan suoriutumiskykyä 
siltä kannalta, kuinka se pystyy hankkimaan kotimaisia tuloja. Verorasitus osoittaa, 
missä määrin maa hyödyntää veropotentiaaliaan30. Sitä ei ollut arvioitu yhdenkään 
tarkastuskohteena olleen maan osalta. Verokannustimet (ks. kohta 38) mainittiin 
haasteena neljässä tarkastuskohteena olleessa maassa, mutta yhteenkään arviointiin 
ei sisältynyt arviota verovapautusten kokonaiskustannuksista ja mahdollisista vaiku -
tuksista. Tämä voi olla ongelmallista monessa kehitysmaassa, sillä verovapautukset 
usein väärentävät kilpailua, vähentävät verotuloja ja saattavat tukea korruptiota. 
Erityyppisten verojen ja muiden tulojen, kuten luonnonvaroihin perustuvien tulojen, 
koostumus ja relevanssi kerrottiin vain neljän maa osalta (Mauritania, Mosambik, 
Ruanda ja Senegal), ja välittömien ja välillisten verojen välinen suhdeluku ilmoitettiin 
vain Kap Verden, Keski-Afrikan tasavallan ja Sierra Leonen tapauksessa.
18 Huomautukset 
27 
Vaikka kyseiset tiedot eivät välttämättä aina ole saatavilla joissakin maissa, komission 
arvioinneissa ei kerrottu keskeisten valtion tulonhankintaa koskevien tietojen puut -
tumisesta. Tietojen puuttuminen on kuitenkin merkittävä seikka, sillä se voi viitata 
kumppanimaan heikkoihin valmiuksiin kyseisellä alalla, mihin puolestaan komissio 
voisi jatkossa puuttua erilaisten budjettituen osa-alueiden kautta (ks. kohta 8).
Valtion tulonhankinnan osa-alueet, jotka on analysoitava julkisen 
varainhoidon arvioinnin yhteydessä
28 
Veroviranomaisten valmiudet lisätä kotimaisia resursseja on näkökohta, joka ko -
mission on myös tutkittava arvioinneissaan. Useimmissa tapauksissa komissio tutki 
hallintorakennetta tai kartoitti hallituksen pyrkimykset vahvistaa veronkannosta vas -
taavia elimiä. Yhdessäkään arvioinnissa ei kuitenkaan analysoitu verohallinnon pakot -
tavia henkilöstö- tai aineellisia tarpeita, vaikka tällainen analyysi mainitaan ohjeissa.
29 
Korruptio vähentää maan tuloja; tässä mielessä valtion tulojen läpinäkyvyys auttaa 
korruptiontorjunnassa. Kaikissa arvioinneissa mainittiin olemassa tai suunnitteilla ole -
via korruptiontorjuntatoimia, ja useimpien tarkastettujen maiden osalta analysoitiin 
myös yleisiä läpinäkyvyyttä koskevia kysymyksiä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, 
että vain Malissa ja Mosambikissa tehdyissä arvioinneissa tarkasteltiin julkista pääsyä 
verolainsäädäntöä ja verokannusteita koskeviin tietoihin, vaikka nämä näkökohdat 
ovat tärkeitä läpinäkyvyyden kannalta.
30 
Toinen komission arvioinneista usein puuttuva näkökohta oli kansainväliset aloit -
teet31, joiden avulla pyritään muun muassa lisäämään valtion tuloja torjumalla 
veronkiertoa sekä rahanpesusta ja muista talousrikoksista johtuvaa varojen maasta -
virtaamista. Tuoreissa tutkimuksissa arvioidaan, että Afrikka menettää vuosittain yli 
50 miljardia Yhdysvaltain dollaria laittomien rahavirtojen vuoksi32. Tilintarkastustuo -
mioistuin havaitsi, että EU kyllä aktiivisesti edistää kyseisiä aloitteita, mutta arvioin -
neissa ei aina järjestelmällisesti tutkittu, missä määrin tarkastuskohteena olleet maat 
osallistuivat niihin33. Siirtohinnoitteluun34, ulkomaisia yrityksiä koskevaan lainsää -
däntöön ja verosopimusten väärinkäyttöön liittyviä ongelmia (joista tällä hetkellä 
keskustellaan BEPS-toimintasuunnitelman35 yhteydessä) ei käsitelty. Kumppanimaan 
edustajien osallistumista kansainvälisen tason keskusteluihin ja neuvotteluihin ei 
myöskään tarkasteltu julkista varainhoitoa koskevissa ja makrotaloutta koskevissa 
arvioinneissa. Tällaiset keskustelut ja neuvottelut edellyttävät erityistaitoja, joita ei 
yleensä löydy kehitysmaista.31 Esim. EITI-aloite, Kimberleyn 
prosessi ja OECD:n/G20:n 
julkaisema veropohjan 
rapautumista ja voitonsiirtoja 
(BEPS) koskeva 
toimintasuunnitelma.
32 Illicit Financial Flows , Afrikasta 
tulevia laittomia rahavirtoja 
käsittelevän korkean tason 
paneeliryhmän raportti, jonka 
tilaaja oli valtiovarain- ja 
taloudellisen kehityksen ja 
suunnittelun ministerien AU/
ECA-konferenssi.
33 Ainoastaan Mauritanian, 
Mosambikin ja Sierra Leonen 
arvioinneissa mainittiin 
EITI-aloite, ja Keski-Afrikan 
tasavallan arvioinnissa 
analysoitiin EITI-aloitteen ja 
Kimberleyn prosessin 
keskeyttämistä vuonna 2013.
34 Siirtohinnoittelulla 
tarkoitetaan 
hinnoittelujärjestelyjen 
kaikkia osatekijöitä, joita 
käytetään määräysvallan 
alaisten (tai niihin liittyvien) 
oikeushenkilöiden välillä.
35 BEPS-toimintasuunnitelmalla 
aiotaan puuttua 
huolenaiheisiin, jotka liittyvät 
veropohjan rapautumiseen ja 
voittojen siirtämiseen sekä 
havaittuihin, huomattavien 
monikansallisten yhtiöiden 
harjoittamiin kansainvälisen 
veronkierron tekniikoihin.
19 Huomautukset 
31 
Taulukossa 2  esitetään yhteenveto valtion tulonhankinnan keskeisistä osa-alueista, 
jotka ohjeiden mukaan on otettava mukaan julkisen varainhoidon ja makrotaloudel -
lisen vakauden arviointeihin. Lisäksi taulukosta ilmenee, missä määrin tarkastuskoh -
teena olleet arvioinnit todellisuudessa kattoivat nämä osa-alueet. Taulukko 2Valtion tulonhankinnan osa-alueet, jotka on analysoitava julkisen varainhoidon ja 
makrotaloudellisen vakauden arviointien yhteydessä
Valtion tulonhankintaan liittyvät näkö -
kohdat, jotka on analysoitava julkisen 
varainhoidon arvioinnin yhteydessä Sisältyikö tarkastus -
kohteena olleisiin 
arviointeihin?Valtion tulonhankintaan liittyvät näkö -
kohdat, jotka on analysoitava makrotalo -
udellisen vakauden arvioinnin yhteydessäSisältyikö tarkastus -
kohteena olleisiin 
arviointeihin?
Pääasialliset lyhyen ja keskipitkän aikavälin 
haasteet julkiselle varainhoitojärjestelmälleKylläNoudatettu veropolitiikka, uudet toimenpiteet, 
odotettu vaikutusKyllä
Korruptiontorjunta
(ks. kohta 29)KylläVeroaste (luonnonvarat mukaan lukien ja pois 
luettuna)
(ks. kohta 26)Kyllä
Valtion rahoituksellisia ja organisatorisia 
valmiuksia koskeva arviointi valtion tulonhan -
kinnan osalta
(ks. kohta 28)UseimmitenPyrkimykset vahvistaa valtion tulonhankin -
taan (parantaa kansallisten tulojen suhdetta 
menoihin nähden)
(ks. kohta 24)Useimmiten
Verohallinnon vahvistaminen
(ks. kohta 28)UseimmitenVerokannustimet (vapautusten kokonaiskulut 
ja vaikutus)
(ks. kohta 26)Osittain
Läpinäkyvyys ja pääsy tietoihin (luonnonvaroil -
taan rikkaat maat)
(ks. kohta 29)OsittainVerojärjestelmä - eri verojen koostumus ja 
relevanssi
(ks. kohta 26)Osittain
Kansainvälisesti sovitut veromääräykset ja 
-aloitteet
(ks. kohta 30)OsittainVerorasitus1 (arvio)
(ks. kohta 26) Ei
Julkisesti saatavilla olevat tiedot lainsäädännös -
tä ja verokannustimista
(ks. kohta 29)Ei
Henkilöresurssien valmiuksien arviointi valtion 
tulonhankintaa silmällä pitäen
(ks. kohta 28)Ei
1 Luonnonvaroihin perustuvat tulot mukaan laskettuna sekä pois laskettuna.
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin.
20 Huomautukset 
Komission budjettitukea varten perustama 
riskienhallintajärjestelmä ei mahdollistanut valtion 
tulonhankintaan liittyvien riskien kattavaa arviointia
32 
Budjettitukea koskeva komission lähestymistapa sisältää riskienhallintajärjestelmän, 
joka on tarkoitettu erityisesti budjettitukitavoitteiden saavuttamiseen liittyvien 
riskien yksilöintiin. Riskienhallintajärjestelmä on myös tärkeä budjettitukitoimien 
suunnittelun väline. Se täydentää kertomuksen edellisessä osassa mainittuja veropo -
litiikkojen ja -hallintojen arviointeja, koska siinä analysoidaan asianomaisia riskejä.
33 
Tilintarkastustuomioistuin tutki, otettiinko valtion tulonhankinnalla budjettituen 
yhteydessä oleva keskeinen rooli huomioon komission riskienhallintajärjestelmässä. 
Erityisesti tutkittiin, kattoiko komission riskikysely asianmukaisesti ne keskeiset riskit, 
jotka liittyivät valtion tulonhankinnan parantamiseen.
34 
Riskienhallintajärjestelmän perustana on joukko kysymyksiä, jotka on ryhmitelty 
viiden otsakkeen alle36. Riskikyselylomakkeen 44 kysymyksestä yksi (kysymys 38) 
liittyi suoraan tulonhankintaan37. Kysymys on kyllä hyvin relevantti, sillä se koskee 
verojen arviointia, kantamista ja nopeaa siirtoa valtionkassaan. Komission arvioinnit 
riskeistä, jotka liittyivät verojen kantoon ja nopeaan siirtoon, olivat kuitenkin usein 
epätäydellisiä.
35 
Kyselylomakkeen mukaan vastaukset tähän kysymykseen on arvioitava PEFA-indi -
kaattorin PI-3 pohjalta; indikaattori vertaa tosiasiallisia kotimaisia tuloja budjetoituun 
määrään. Indikaattorin avulla on mahdollista arvioida tuloennusteiden oikeellisuu -
teen liittyviä riskejä, mutta se ei kerro mitään veronkannon vaikuttavuudesta. Lisäksi 
kyselylomakkeessa ei vaadittu muiden sellaisten PEFA-indikaattoreiden tarkistamista, 
jotka kohdistuvat erityisesti verojen arviointiin ja kantoon liittyviin riskeihin. Tällai -
sia indikaattoreita ovat esimerkiksi indikaattorit PI-14 (veronmaksajien rekisteröi -
mistä koskevien toimenpiteiden vaikuttavuus) ja PI-15 (veromaksujen keräämisen 
vaikuttavuus).36 Poliittiset riskit, 
makrotaloudelliset riskit, 
kehitykseen liittyvät riskit, 
julkinen varainhoito, korruptio 
ja petokset.
37 Kysymys 38 (otsakkeessa 4.2, 
joka käsittelee tulojen 
keräämiseen ja talousarvion 
toteuttamiseen liittyviä 
kontrolleja): ”Kuinka suuri on 
riski, että veroja ei arvioida 
asianmukaisesti ja kanneta ja 
siirretä valtionkassaan 
nopeasti?”
21 Huomautukset 
36 
Näin ollen indikaattoreita PI-14 ja PI-15 ei otettu yhdessäkään tarkastetussa maassa 
huomioon vastattaessa riskikyselyn kysymykseen  38. Komission helmikuussa 2015 
suorittaman Mosambikin arvioinnin yhteydessä huomattiin, että valtion tulonhankin -
taan kohdistuviin riskeihin ei kiinnitetty riittävästi huomiota38. Komissio oli jo ilmoit -
tanut budjettitukea koskevassa vuoden 2013 kertomuksessaan, että hämmästyttävän 
harvoissa riskienhallintajärjestelmissä raportoitiin veronkantoon liittyvistä riskeistä39. 
Tarkastetuista yhdeksästä maasta ainoassaan yhdessä (Sierra Leone) komissio arvioi 
valtion tulonhankintaan kohdistuvat riskit suuriksi.
37 
Lisäksi kysymyksessä 38 viitataan maksettaviin veroihin, mutta se ei kata riskiä siitä, 
että muita kuin veroluonteisia tuloja, kuten luonnonvaroihin pääsystä maksetta -
via rojalteja ja hyödyntämisosinkoja, ei arvioida, kanneta ja siirretä valtionkassaan 
asianmukaisesti. Joissakin tarkastuskohteena olleissa maissa kaivannaisteollisuudesta 
saatavat tulot olivat lähes yhtä suuret kuin verotulot. Esimerkiksi Mauritaniassa kai -
vannaisteollisuudesta saatavat tulot olivat vuonna 2012 osuudeltaan 14,9 prosenttia 
muuhun kuin kaivannaisteollisuuteen perustuvasta BKT:stä, kun taas verotulot olivat 
osuudeltaan 16,9 prosenttia samasta BKT:stä40.
38 
Toinen huomattava varojen hankintaan liittyvä riskitekijä, jota ei ole otettu huo -
mioon nykyisessä riskienhallintajärjestelmässä, on verovapautusten laajuus ja luonne. 
Nämä välineet, jotka käsittävät verokannustimet, määräaikaiset verovapaudet, vero -
hyvitykset, veronalennukset, verovapaat alueet jne., vaikuttavat tulomäärään, jonka 
maa voi kerätä. Samalla ne vaikuttavat taloudellista toimintaa koskeviin valintoihin ja 
mahdollisuuksiin houkutella suoria ulkomaisia investointeja.38 Vastauksessa Mosambikin 
riskienhallintajärjestelmän 
kysymykseen  38 mainitaan 
muun muassa, että 
indikaattori PI-3 ei täysin kata 
riskiä nro 38 (joka koskee myös 
verosäännösten oikeellista 
soveltamista eikä pelkästään 
ennakoitujen määrien 
keräämistä).
39 Kansainvälisen yhteistyön ja 
kehitysasioiden pääosasto, 
Budget support – financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results (pilot report) , 
2013, s. 12.
40 Vuonna 2013 vastaavat luvut 
olivat 11,2  prosenttia ja 
17,6 prosenttia. Lähde:  IMF 
Country Report No 15/35 , 
helmikuu  2015.
22 Huomautukset 
Puutteellinen suunnittelu ja haastavat 
paikallisolosuhteet heikensivät budjettituen ehtojen, 
toimintapoliittisen vuoropuhelun ja valmiuksien 
kehittämisen vaikuttavuutta
39 
Budjettituessa ei ole kyse pelkästään varojen siirtämisestä kumppanimaan valtion -
kassaan. Kyseisen tukimuodon yhtä tärkeitä osatekijöitä ovat myös maksuehdot ja 
niihin liittyvät tulosindikaattorit sekä budjettitukisopimusten puitteissa tapahtuva 
toimintapoliittinen vuoropuhelu ja valmiuksien kehittäminen. Tässä kertomuksen 
osassa pohditaan, onko komissio käyttänyt maksuehtoja, toimintapoliittista vuoropu -
helua ja valmiuksien kehittämistä vaikuttavalla tavalla osana valtion tulonhankinnan 
tukemismekanismejaan.
Komissio ei useimmissa budjettitukisopimuksissaan 
käyttänyt valtion tulonhankintaan liittyviä erityisiä 
ehtoja; kun ehtoja käytettiin, ne eivät aina olleet 
tarkoituksenmukaisia
40 
Budjettituen maksamisen ehtoina käytetään neljää yleistä tukikelpoisuusehtoa, 
joiden on täytyttävä ennen kuin tukimaksuja voidaan suorittaa (ks. kohta 12). Vaikka 
näistä ehdoista kaksi (makrotaloudellinen vakaus ja julkinen varainhoito) edellyttä -
vät, että kumppanimaan edistyminen valtion tulonhankintaa koskevissa uudistuk -
sissa arvioidaan, ne kattavat paljon laajemman alan kuin pelkästään valtion tulon -
hankinnan41. Tämä tarkoittaa, että kumppanimaan tulonhankintaa koskeva tilanne ei 
välttämättä ole keskeinen tekijä komission päättäessä budjettituen maksamisesta, 
jos yleinen makrotaloudellinen tilanne ja julkisen varainhoidon tilanne arvioidaan 
muutoin tyydyttäväksi.
41 
Maksujen suorittaminen voi myös olla sidoksissa erityisten ehtojen täyttymiseen. 
Näitä ehtoja sovelletaan useammin vaihtelevansuuruisten erien maksamiseen 
(ks. taulukko 3 ) ja ne muunnetaan tavallisesti tulosindikaattoreiksi ja tavoitearvoiksi. 
Maksettava vaihtelevansuuruisten erien määrä riippuu siitä, kuinka pitkälle tavoitear -
vot on saavutettu. Näin valtioita kannustetaan edistymään uudistusohjelmansa täy -
täntöönpanossa tai parantamaan suorituskykyään. Valtion tulonhankintaan liittyvien 
erityisten ehtojen käyttö varmistaa näin ollen suoran yhteyden budjettitukimaksujen 
ja valtion tulonhankintaa koskevien uudistusten välillä.41 Makrotaloudellisen tilanteen 
arvioinnilla on seuraavat 
keskeiset tavoitteet: 
analysoida pääasiallisia 
makrotaloudellisia 
aggregaatteja ja yksilöidä 
mahdollisia 
makrotaloudellisen ja 
velkoihin liittyvän 
epävakauden aiheuttajia; 
arvioida olemassa olevia 
makrotalous- ja 
veropolitiikkoja ja niiden 
osuutta makrotaloudellisen 
tilanteen vakauttamisessa 
lyhyellä ja keskipitkällä 
aikavälillä; arvioida valtion 
tulonhankinnan 
vahvistamiseen tähtääviä 
toimia; arvioida alttiutta 
ulkoisille shokeille ja arvioida 
pyrkimyksiä vahvistaa 
makrotaloudellista 
sopeutumiskykyä. Julkisen 
varainhoidon arvioinnissa 
keskitytään tutkimaan 
keskeisiä julkisen varainhoidon 
uudistusten täytäntöönpanon 
etenemistä koskevia seikkoja. 
Pääasiallinen väline 
edistymisen arviointiin on 
PEFA, joka kattaa seuraavat 
julkisen varainhoidon 
perustekijät: budjetin 
luotettavuus, julkisen 
talouden läpinäkyvyys, 
varojen ja velkojen hallinta, 
toimintapolitiikkalähtöinen 
finanssipoliittinen strategia ja 
budjetointi, ennustettavuus ja 
talousarvion toteuttamisen 
valvonta, tilinpito ja 
raportointi, ulkoinen valvonta 
ja tarkastus.
23 Huomautukset 
42 
Jotta toimintapolitiikan painopiste ei hämärtyisi, komission ohjeissa rajoitetaan vaih -
televansuuruiseen erään liittyvien indikaattoreiden määrä kahdeksaan42. Indikaattorit 
olisi valittava kehitysyhteistyökumppanien ja kumppanimaiden sopimaan saavu -
tusten arviointikehykseen sisältyvien indikaattoreiden joukosta. Jos saavutusten 
arviointikehys puuttuu, indikaattorit olisi johdettava relevanteista kansallista toimin -
tapolitiikkaa koskevista asiakirjoista yhteistyössä viranomaisten kanssa. Tilintarkas -
tustuomioistuin arvioi, missä määrin ehtoja käytettiin valtion tulonhankinnan tuke -
miseen, ja jos niitä käytettiin, olivatko ehdot tarkoituksenmukaisia ja kannustivatko 
ne valtioita toteuttamaan uudistuksia. Lisäksi arvioitiin järjestelyt, joilla tarkistettiin 
ehtojen täyttyminen ja raportoitiin siitä.
Valtion tulonhankintaan liittyvien erityisten maksuehtojen käyttö
43 
Komissio käytti valtion tulonhankintaan liittyviä erityisiä ehtoja viidessä kaikkiaan 
viidestätoista tarkastuksen kohteena olleesta budjettitukisopimuksesta (ks. tauluk -
ko 4  ja liite II ). Ehdot liittyivät vaihtelevansuuruisiin eriin ja niitä asetettiin ainoastaan 
valtiorakenteiden kehittämistä koskevissa sopimuksissa, joiden voimassaoloaika on 
rajoitettu yhteen tai kahteen vuoteen. Näin ollen erityisissä ehdoissa keskityttiin 
parantamaan valtion tulonhankintaa lyhyellä aikavälillä ja kaikkein hauraimmissa 
maissa. Tämä ei ole linjassa komission ilmoittaman päämäärän kanssa43, sillä komis -
sion aikomuksena on antaa valtion tulohankinnalle aiempaa suurempi painoarvo 
erityisesti hyvää hallintoa ja kehitystä koskevien sopimusten kautta.42 Ks. Budget Support Guidelines , 
s. 48.
43 KOM(2011) 638 lopullinen, s. 6.Taulukko 3Budjettitukea koskevat kelpoisuusehdot ja erityiset maksuehdot
Tukikelpoisuusehdot 
- täytettävä budjettitukisopimuksen voimassaolon aikanaBudjettituki -
maksuErityisehdot
Perusarvot (ihmisoikeudet, 
demokratia ja oikeusvaltio):
Erilaisia vaatimuksia riippuen 
budjettitukisopimuksen tyypistä, 
tiukimmat vaatimukset hyvää 
hallintoa ja kehitystä koskevien 
sopimusten yhteydessäNeljä tukikelpoisuuskriteeriä:
1. Tarkoituksenmukaiset ja 
uskottavat toimintapolitiikat ja 
uudistukset
2. Vakauteen tähtäävä 
makrotalouspolitiikka 
3. Riittävän läpinäkyvä, luotettava 
ja vaikuttava julkisen varainhoi -
don järjestelmä
4. Talousarvion läpinäkyvyys ja 
valvontaKiinteämääräinen 
tukieräKiinteämääräisiin tukieriin liittyviä erityisehtoja käyte -
tään harvemmin ja niissä vaaditaan tietyn ehdon täytty -
mistä tai tavoitearvon saavuttamista kokonaisuudessaan.
Esimerkki: Laadittava saavutusten arviointikehys maan 
taloudellista ja sosiaalista uudistusta koskevalle ohjelmalle.
Vaihtelevan-  
suuruinen eräVaihtelevansuuruisiin eriin liittyvät erityisehdot luovat 
kannustimia suorituskyvyn parantamiseen; ne voivat 
sallia osittaiset maksut tapauksissa, jos tulokset eivät ole 
täysimääräisesti indikaattoreiden mukaisia.
Esimerkki: Kasvatettava keskisuurten ja suurten veron -
maksajien määräajassa täyttämien veroilmoitusten osuus 
vähintään 60 prosenttiin.
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin.
24 Huomautukset 
44 
Komission useimmiten esittämä perustelu siihen, miksi se ei käyttänyt valtion tulon -
hankintaan liittyviä ehtoja budjettitukisopimuksissaan oli, että muut avunantajat 
kattoivat valtion tulonhankinnan. Tilintarkastustuomioistuin ei kuitenkaan löytänyt 
evidenssiä siitä, että päätöksen tueksi oli arvioitu muiden avunantajien toimintaa 
tällä osa-alueella.
Valtion tulonhankintaan liittyvien erityisten ehtojen 
tarkoituksenmukaisuus ja kannustinvaikutus
45 
Kun komissio asetti vaihtelevansuuruisten erien maksamiselle ehtoja, jotka koskivat 
erityisesti valtion tulonhankintaa, kolmen sopimuksen kohdalla viidestä se ei valin -
nut niitä ehtoja, jotka olisivat olleet kaikkein tarkoituksenmukaisimpia kansallisessa 
yhteydessä. Esimerkiksi Sierra Leonessa (ks.  laatikko 3 ) komission asettamat valtion 
tulonhankintaan liittyvät erityiset ehdot koskivat veroviranomaisen hallinnollisia uu -
distuksia. Komissio ei näin ollen asettanut ehtoja, joilla olisi edistetty olennaista uutta 
lainsäädäntöä ja joilla olisi ollut laajempi vaikutus valtion tulonhankintaan. Taulukko 4Budjettitukisopimukset, jotka sisältävät valtion tulonhankintaan liittyviä erityisiä 
ehtoja1
MaaSidotun 
budjetti -
tuen määrä 
(miljoonaa 
euroa)Rahoi -
tusso -
pimus 
tehtyVaihtelevansuuruiset erät (miljoonaa euroa)Osuus, johon sovelletaan 
valtion tulonhankintaa 
liittyviä ehtoja 
2017 2016 2015 2014 2013Miljoonaa 
euroa%
Keski-Afrikan 
tasavalta40 2015 Ei relevantti 1 2 Ei relevantti Ei relevantti 3 7, 5  %
Mali 216 2015 8 8 Ei relevantti Ei relevantti Ei relevantti 16 7, 4  %
Niger 130 2013 Ei relevantti Ei relevantti 3 3 1 6 4,6 %
Sierra Leone 34 2013 Ei relevantti Ei relevantti Ei relevantti 1 2 3 8,8 %
Sierra Leone 80 2015 3 3 Ei relevantti Ei relevantti Ei relevantti 5 6,3 %
Kaikki yhteensä 500 11 12 5 4 2 233 6,6 %
1 Euroopan tilintarkastustuomioistuin/asiakirjatarkastus.
2 Loppusumma ei pyöristyksestä johtuen täsmää annettujen lukujen kanssa.
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin.
25 Huomautukset 
Valtion tulonhankintaan liittyvät erityiset ehdot eivät koskeneet kaikkein 
relevanteimpia uudistuksia
Komissio käytti Sierra Leonessa (2013–2015) valtion tulonhankintaan liittyviä erityisiä ehtoja, joissa edellytettiin ve -
rorästien vähentämistä, veroilmoitusten nopeampaa arkistointia, kaivannaisteollisuudesta saatavia tuloja koskevien 
tietojen julkistamista, kansallista mineraaliviranomaista koskevan lain toimittamista parlamentin käsiteltäväksi sekä 
louhinta- ja etsintälupien julkaisemista sähköisessä tietokannassa.
Komissio totesi budjettitukea koskevassa vuoden 2013 kertomuksessaan Sierra Leonen olevan yksi maista, joilla 
on eniten potentiaalia lisätä verotuloja. Verorästejä lukuun ottamatta ehtojen tarkoituksena oli kuitenkin parantaa 
veroviranomaisten hallinnollisia menettelyjä ja tietojen julkista saatavuutta. Tällaisilla ehdoilla ei yksinään suoraan 
lisätä maan tulonhankintaa.
Samaan aikaan kaivannaisteollisuudesta peräisin olevia tuloja koskeva valmis laki odotti vuosia parlamentin hyväk -
syntää. Komission ja Kansainvälisen valuuttarahaston mukaan laki sisälsi toimintapoliittisia uudistuksia, jotka ovat 
ratkaisevan tärkeitä aiottaessa lisätä kaivannaisteollisuudesta ja luonnonvarojen hyödyntämisestä saatavia kansalli -
sia tuloja. Laki esitettiin parlamentille vuonna 2013, mutta helmikuuhun 2016 mennessä sitä ei vielä ollut hyväksyt -
ty44. Kansainvälisen valuuttarahaston mukaan45 julkista varainhoitoa koskeva laki oli juuttunut parlamenttiin, ja sen 
vuoksi menetettiin tilaisuus perustaa luonnonvaroihin perustuvien tulojen rahasto.
Näiden lakien hyväksymisen edelleen jatkuva viivästyminen antaa ymmärtää, että vahvempi tuki avunantajilta olisi 
nopeuttanut menettelyjä. Sierra Leonen vuosien 2002–2015 budjettitukea koskevassa arvioinnissa todettiin lisäksi 
olevan olemassa myös näyttöä siitä, että vaikeat tulonhankintaa koskevat päätökset ovat viivästyneet.
Komissio ei voi pakottaa parlamenttia hyväksymään lainsäädäntöä, mutta se ei ole myöskään kannustanut tietty -
jen lakeihin kirjoitettujen uudistusten täytäntöönpanoa (luonnonvaroihin perustuvien tulojen rahasto ja yhden 
valtionkassan käytäntö) asettamalla näitä uudistuksia maksujen suorittamisen ehdoksi. Ebola-epidemia haittasi 
pahasti hallituksen ja avunantajien toimintakykyä vuosina 2014 ja 2015. Näitä tai samantapaisia ehtoja ei kuitenkaan 
sisällytetty myöskään uusimpaan budjettitukisopimukseen, joka tehtiin vuonna 2015.
44 IMF Country Report No 14/171, kesäkuu 2014; rahoitussopimusta nro 37 419 koskeva komission makrotaloudellinen tukikelpoisuusarviointi sekä 
viranomaisilta ja muilta avunantajilta/toimijoilta tarkastuskäynnin yhteydessä saadut tiedot.
45 Kansainvälisen valuuttarahaston lehdistötiedote nro 16/143, 29. maaliskuuta 2016.Laatikko 3
26 Huomautukset 
46 
Asetetut erityisehdot eivät kolmessa tapauksessa saaneet aikaan odotettua kannus -
tavaa vaikutusta (ks. laatikko 4 ), koska ne olivat jo täyttyneet siihen mennessä, kun 
sopimus tehtiin, tai koska ne olivat yksinkertaisesti mahdottomia täyttää. Valtion 
tulonhankintaan liittyvien erityisten ehtojen käyttö ei siten ollut vaikuttavaa näissä 
tapauksissa.
Esimerkkejä valtion tulonhankintaan liittyvistä erityisistä ehdoista, joilla ei ollut 
kannustavaa vaikutusta
Ehdot olivat jo täyttyneet ennen rahoitussopimuksen tekemistä
Keski-Afrikan tasavallassa sisällytettiin valtion tulonhankintaan liittyviä erityisiä ehtoja vuonna 2015 tehtyyn toiseen 
valtiorakenteiden kehittämistä koskevaan budjettitukisopimukseen. Ensimmäiselle vuoden 2015 vaihtelevansuurui -
selle erälle (miljoona euroa) asetetut ehdot koskivat vero- ja tullitulojen käyttöönottoa koskevien toimintasuunni -
telmien toimittamista ja täytäntöönpanon seurantaa, ja ne täyttyivät jo ennen kuin rahoitussopimus allekirjoitettiin 
10. heinäkuuta 2015.
Samoin Sierra Leonen kohdalla todettiin, että vuoden 2013 vaihtelevansuuruista erää koskevat ehdot täyttyivät 
ennen rahoitussopimuksen allekirjoittamista.
Maan lainsäädäntö esti ehdon täyttymisen
Nigerissä vuoden 2013 vaihtelevansuuruiselle erälle asetettua, verovapautusten rajoittamista koskevaa tavoitearvoa 
oli mahdotonta saavuttaa, sillä kansallinen laki ei sallinut indikaattorissa kuvattuja toimenpiteitä.
Ehdot koskivat tuottoihin kohdistuvien tuloverovapautusten poistoa ja kaivosyhtiöiden verotukseen liittyvän vä -
hennyslausekkeen poistamista.
Molemmat ehdot olisivat vaatineet muutoksia Länsi-Afrikan talous- ja rahaliiton kaivoslain saattamisessa osaksi 
kansallista lainsäädäntöä, mikä ei ollut toteutettavissa niin lyhyessä ajassa (vuoden kuluessa rahoitussopimuksen 
tekemisestä). Näitä oikeudellisia ongelmia ei havaittu budjettitukisopimuksen suunnitteluvaiheessa.Laatikko 4
27 Huomautukset 
Valtion tulonhankintaan liittyvien ehtojen seuranta
47 
Rahoitussopimukset, joiden avulla pantiin täytäntöön valtion tulonhankintaan liitty -
viä erityisiä ehtoja sisältävät viisi tarkastettua budjettitukisopimusta (ks. taulukko 4 ), 
käsittivät järjestelyt kyseisten ehtojen täyttymisen seurantaan ja arviointiin. Yksityis -
kohdat vaihtelivat sopimuksesta riippuen. Neljässä tapauksessa ne oli määritetty riit -
tävän hyvin, jotta komissio pystyi arvioimaan objektiivisesti, kuinka kumppanimaa oli 
noudattanut ehtoja. Keski-Afrikan tasavallan kanssa tehty sopimus ei kuitenkaan si -
sältänyt riittäviä järjestelyjä komission suorittamaa seurantaa varten (ks. laatikko 5 ).
48 
Komissio on uusien ohjeidensa voimaantulon jälkeen laatinut vuosittain budjet -
titukea koskevan kertomuksen46. Tavoitteena on luoda yleiskatsaus EU:n budjet -
titukisopimuksien täytäntöönpanoon. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, kuinka 
relevantteja tietoja vuotuinen kertomus antaa valtion tulonhankinnasta. Vuoden 
2013 pilottikertomuksessa asiaa käsiteltiin vain vähän: siinä annettiin yleisiä tietoja 
siitä, kuinka maat toteuttavat kaivos- ja kaivosteollisuuden avoimuutta koskevaa 
aloitetta (EITI)47, ja ilmoitettiin tulosuhde jokaisessa maassa, jossa pantiin täytäntöön 
budjettitukisopimuksia.46 Kansainvälisen yhteistyön ja 
kehitysasioiden pääsosasto, 
Budget support – financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results (pilot report) , 
2013, s. 12.
47 Kaivosteollisuuden 
avoimuutta koskeva aloite 
(EITI) on maailmanlaajuinen 
standardi, jolla edistetään 
luonnonvarojen avointa ja 
vastuullista hallintaa. Maat 
toteuttavat EITI-standardia 
varmistaakseen, että öljy-, 
kaasu- ja kaivosyhtiöiden 
valtiolle maksamista veroista 
ja muista maksuista 
julkaistaan täydet tiedot.
Esimerkkejä hyvistä ja huonoista käytännöistä valtion tulonhankintaan liittyvien 
erityisten ehtojen seurannassa
Malissa otettiin toisessa valtiorakenteiden kehittämistä koskevassa tukiohjelmassa käyttöön selkeät seurantajärjes -
telyt valtion tulonhankintaan liittyville erityisille ehdoille. Rahoitussopimus sisälsi jokaisen indikaattorin/osaindi -
kaattorin osalta yksityiskohtaiset tiedot, kuten indikaattorin täydellinen kuvaus, lähtötasot, tavoitearvot, varmen -
nuslähteet, vastuuyksiköt ja ajankohta, jona tietojen odotettiin tulevan saataville. Nigerin ja Sierra Leonen kanssa 
tehdyissä sopimuksissa (kaksi sopimusta) havaittiin samanlaisia myönteisiä piirteitä.
Keski-Afrikan tasavallan kanssa vuonna 2015 tehdyssä budjettitukisopimuksessa komissio sopi maan hallituksen 
kanssa tarkistavansa valtion tulonhankintaan liittyvien ehtojen täyttymisen48kahden kyseessä olevan pääosaston 
toimintasuunnitelmia koskevien saatekirjeiden ja täytäntöönpanokertomusten avulla. Rahoitussopimuksessa ei kui -
tenkaan aseteta sovituille indikaattoreille tavoitearvoja tai lähtötasoja, ja siksi kunnollinen seuranta oli mahdotonta, 
sillä puuttui standardi, johon saavutuksia olisi verrattu. Komissio ei esimerkiksi määrittänyt toimintasuunnitelmien 
laatua koskevia vaatimuksia tai ilmoittanut, mikä osa suunnitelmista olisi pantava täytäntöön, jotta indikaattorit 
voitaisiin katsoa saavutetuiksi.
48 Vuoden 2015 ensimmäinen vaihtelevansuuruinen erä: vero- ja tullitulojen käyttöönottoa vuonna 2015 koskevien toimintasuunnitelmien 
toimittaminen ja niiden täytäntöönpanon seuranta. Vuoden 2015 toinen vaihtelevansuuruinen erä: vero- ja tullitulojen käyttöönottoa vuonna 
2015 koskevien toimintasuunnitelmien täytäntöönpanon seuranta sekä vero- ja tullitulojen hankintaa vuonna 2016 koskevien 
toimintasuunnitelmien laatiminen.Laatikko 5
28 Huomautukset 
49 
Vaikka myöhemmissä kertomuksissa on annettu yksityiskohtaisempaa tietoa, niissä 
on edelleen liian vähän tietoa sellaisista budjettitukisopimuksista, joihin liittyy 
valtion tulonhankintaa koskevia erityisiä ehtoja. Esimerkiksi valtion tulonhankintaan 
kohdistuvista ohjelmista ei anneta taloudellisia tietoja. Valtion tulonhankintaan an -
nettua EU:n tukea koskevan EU:n raportoinnin tarkoituksenmukaisuutta heikentää se, 
että käytössä ei ole erityistä pakollista DAC-koodia49, joka liittyisi veropolitiikkaan ja 
verohallintoon. Näin ollen ei ole saatavilla kattavia tietoja siitä, kuinka paljon rahoi -
tusta komissio on kokonaisuudessaan osoittanut valtion tulonhankinnan edistämi -
seen budjettituen ja muiden tukimuotojen kautta.
Toimintapoliittista vuoropuhelua koordinoitiin 
yleisesti ottaen hyvin, mutta sen vaikuttavuutta valtion 
tulonhankinnan tukivälineenä vähensivät heikko strateginen 
painotus ja haastavat paikalliset olosuhteet
50 
Komissio pitää toimintapoliittista vuoropuhelua budjettituen keskeisenä osatekijänä. 
Vaikuttavan vuoropuhelun pitäisi perustua tämän kertomuksen edellisissä osissa 
kuvattuihin tukikelpoisuus- ja riskienarviointeihin, ja samalla siinä olisi otettava huo -
mioon muiden avunantajien käymä vuoropuhelu. Budjettitukea koskevat ohjeet edel -
lyttävät ”säännöllisesti päivitettävää vuoropuhelun strategiaa”, joka yksilöi vaikutta -
vimmat menetelmät ja tasot ja sisältää toimintasuunnitelman. Ohjeissa ilmoitetaan 
myös, että toimintapoliittisessa vuoropuhelussa olisi keskityttävä veropolitiikkaan, 
verohallintoon ja tuloihin, luonnonvaroihin perustuvat tulot mukaan lukien.
51 
Tilintarkastustuomioistuin arvioi, käyttikö komissio vuoropuhelustrategiaa, joka 
perustui valtion tulonhankinnan haasteita ja riskejä koskeviin komission arviointeihin, 
ja sisälsikö strategia kaikki ohjeissa mainitut vaatimukset. Tilintarkastustuomioistuin 
tutki myös, kuinka tiiviistä, tarkoituksenmukaista ja vaikuttavaa vuoropuhelu oli ja 
kuinka se dokumentoitiin ja koordinoitiin alan keskeisten toimijoiden kanssa.
Komissio ei kehittänyt vuoropuhelustrategioita
52 
Toimintapoliittista vuoropuhelua käydään usein haasteellisessa ympäristössä. Tulouu -
distuksia kohtaan koettu omistajuus ja sitoutuneisuus saattavat muuttua, kun uudet 
hallitukset tulevat valtaan tai tapahtuu jotakin odottamatonta. Myös henkilöstön 
vaihtuvuus komission edustustoissa haittaa vuoropuhelun jatkuvuutta. On siksi hyvin 
tärkeää, että käytössä on vuoropuhelustrategia, jolla on selvästi ilmoitetut tavoitteet, 
jotta edistymistä voidaan seurata ja olennaisiksi katsottuihin seikkoihin puuttua. 
Tällaisessa strategiassa määritettäisiin esimerkiksi lähitulevaisuudessa käsiteltävät 
kysymykset, edustustojen henkilöstön vastuualueet, pääasialliset keskustelukumppa -
nit, joihin otetaan yhteyttä, hierarkian taso, joilla eri kysymyksiä käsitellään, alustava 
aikataulu ja odotetut tulokset.49 OECD:n kehitysapukomitea on 
luotonantajien ilmoituksia 
koskevan CRS-järjestelmänsä 
kautta kehittänyt sarjan 
”tapahtumakoodeja”, joita 
avunantajat käyttävät 
raportoidessaan 
avustusvirroistaan OECD:n 
asianomaiseen tietokantaan, 
jota voidaan myöhemmin 
käyttää avustusvirtoja 
koskevien tilastotietojen 
tuottamiseen. Vuodesta 2014 
alkaen on käytetty 
koodia  15114 veropolitiikkaa ja 
verohallintoa koskevan tuen 
vapaaehtoisessa 
raportoinnissa.
29 Huomautukset 
50 Syyskuussa 2012 annettujen 
budjettitukea koskevien 
ohjeiden mukaan (s. 42) 
säännöllisesti päivitettävän 
vuoropuhelun strategiassa 
olisi yksilöitävä 
vaikuttavimmat menetelmät 
ja alustat sekä 
toimintasuunnitelma.53 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio ei ollut kehittänyt strategioita 
toimintapoliittiseen vuoropuheluun, kun se oli havainnut erityisiä valtion tulonhan -
kintaan liittyviä, ratkaisua vaativia ongelmia50. Näin oli jopa Sierra Leonen kaltaisissa 
kumppanimaissa, joissa komissio oli todennut, että valtion tulonhankinta muodosti 
suuren riskin budjettituen tavoitteiden saavuttamisen kannalta.
54 
Vaikka julkista varainhoitoa koskevissa komission tukikelpoisuusehdoissa, rahoitus -
sopimuksissa ja muissa valmisteluasiakirjoissa mainittiin, millä foorumeilla toiminta -
poliittista vuoropuhelua oli määrä käydä (esim. hallitusten ja avunantajien yhteisissä 
koordinointikokouksissa), käsiteltävät asiat esiteltiin vain hyvin yleisesti. Vuoropuhe -
lustrategioiden puuttuessa on vaikea arvioida objektiivisesti, onko tämä budjettituen 
osa-alue myötävaikuttanut vaikuttavalla tavalla valtion tulonhankintaa koskeviin 
uudistuksiin.
55 
Tarkastuksessa ilmeni, että toimintapoliittinen vuoropuhelu oli valtion tulonhankin -
nan alalla kohdennetumpaa, kun siihen liittyi erityisiä ehtoja (Keski-Afrikan tasavalta, 
Mali, Niger ja Sierra Leone), sillä ehtojen määrittäminen, niistä neuvottelu ja niihin 
myöhemmin kohdistettu seuranta vaativat laaja-alaista keskustelua kumppanimaiden 
kanssa. Muissa tarkastuskohteena olleissa maissa vuoropuhelua käytiin paljon laajem -
massa yhteydessä, kuten julkisen varainhoidon uudistamisprosessissa, jossa valtion 
tulonhankinta oli vain yksi monista keskustelunaiheista (ks. kohta 40). Tosiasiassa 
keskustelun käyminen julkisen varainhoidon uudistuksista ei taannut, että valtion 
tulonhankintaa olisi käsitelty perusteellisesti (ks. esimerkki laatikossa 6 ).
Julkista varainhoitoa koskeva vuoropuhelu ei aina taannut, että valtion 
tulonhankinnasta olisi keskusteltu perusteellisesti
Mosambikissa toimintapoliittista vuoropuhelua käytiin koordinointiryhmässä, joka keskusteli julkiseen varain -
hoitoon liittyvistä yleisistä kysymyksistä. Koska julkinen varainhoito on laaja aihe, joistakin erityisistä ja teknisistä 
näkökohdista keskusteltiin alaryhmissä. Esimerkiksi verotusta koskevassa alaryhmässä käsiteltiin erityisesti valtion 
tulonhankintaan liittyviä kysymyksiä, kuten veroihin liittyviä riskejä ja luonnonvaroihin perustuvia tuloja.
EU:n budjettitukisopimus ei Mosambikissa sisältänyt valtion tulonhankintaan liittyviä erityisiä ehtoja vaihtelevan -
suuruiselle erälle. Näin ollen komissio ei ollut edustettuna verotusta koskevassa alaryhmässä, jossa seurattiin tark -
kaan maan suoriutumista valtion tulonhankinnan alalla. Tämä luonnollisesti vähensi komission mukanaoloa alan 
kysymyksissä, koska julkista varainhoitoa koskevan ryhmän kokouksissa, joihin komissio osallistui, keskusteltiin vain 
olennaisimmista verotusta koskevan alaryhmän johtopäätöksistä.Laatikko 6
30 Huomautukset 
Vuoropuhelua koordinoitiin yleensä hyvin kehitysyhteistyökumppaneiden 
kanssa, mutta se oli epäsäännöllistä maissa vallitsevien vaikeiden 
olosuhteiden vuoksi
56 
Komissio työskenteli kumppanimaissa tiiviisti muiden budjettitukea antavien tahojen 
kanssa51. Avunantajat tapasivat tai olivat yhteydessä keskenään52 ennen yhteisiä suun -
nittelu- tai tarkastelukokouksia, joissa ne esittelivät kantojaan ja keskustelivat niistä 
sekä sovittivat yhteen näkemyksiään. Makroekonomista ja veropoliittista tilannetta, 
huomattavimpia puutteita, uudistusten edistymistä ja hallituksen toimien onnistumis -
ta koskeva komission analyysi oli yleensä samansuuntainen Kansainvälisen valuuttara -
haston ja muiden asianomaisessa maassa olevien toimijoiden arviointien kanssa.
57 
Keski-Afrikan tasavallassa, Nigerissä ja Sierra Leonessa53 tarvittiin toimintapoliittista 
vuoropuhelua arvioitaessa, oliko hallitus toiminut valtion tulonhankintaan liittyvien 
erityisten ehtojen mukaisesti. Tätä vuoropuhelua käytiin epäsäännöllisesti maiden 
vaikeiden olosuhteiden vuoksi, mikä heikensi mahdollisuuksia hyödyntää kyseistä bud -
jettituen osa-aluetta epätyydyttävän edistymisen nopeaan havaitsemiseen ja korjaa -
miseen (ks. laatikko 7 ).51 Mauritaniassa EU oli ainoa 
budjettituen antaja, mutta 
julkisen varainhoidon 
kysymyksistä keskusteltiin ja 
niitä koordinoitiin kaikkien 
avunantajien kesken.
52 Senegalissa avunantajat 
käyttivät viestintään varta 
varten kehitettyä 
verkkosivustoa.
53 Tarkastuksen aikaan komissio 
ei ollut vielä arvioinut Malin 
edistymistä relevanttien 
valtion tulonhankintaan 
liittyvien erityisten ehtojen 
täyttämisessä, sillä ehtoja 
sovellettiin ainoastaan 
vuosien 2016 ja 2017 
vaihtelevansuuruisiin eriin.
Esimerkkejä vuoropuhelusta, jota ei käyty säännöllisesti
Keski-Afrikan tasavallan kohdalla havaittiin, että vuonna 2010 käyttöönotetut toimintapoliittisen vuoropuhelun 
järjestelyt eivät ole olleet toiminnassa sen jälkeen, kun poliittinen kriisi alkoi vuonna 2012. Maaliskuussa 2014 
perustettiin komitea, jonka tehtävänä oli seurata julkisen varainhoidon uudistusta (joka sisälsi valtion tulonhankin -
taa koskevia toimenpiteitä). Vaikka avunantajat muistuttivat viranomaisia näiden vastuusta monta kertaa, komitea 
kokoontui vain kerran, vuoden 2014 lopussa. Komitean vastuualueet ja vuoropuheluprosessi, jonka aiheena olivat 
hallituksen toimet kahden, vuoden 2015 vaihtelevansuuruiselle erälle asetetun valtion tulonhankintaa koskevan eri -
tyisen ehdon täyttämiseksi, oli siirrettävä varainhallintakomitealle, vaikka tätä ei mainittu sen tehtävänkuvauksessa.
Sierra Leonessa ei pystytty pitämään yllä toimintapoliittista vuoropuhelua vuosina 2014–2015 Ebola-kriisin vuoksi. 
Lisäksi maalle vuosina 2002–2015 annettua budjettitukea koskevassa arvioinnissa54 todettiin, että korkean tason 
vuoropuhelu ja sitoutuminen eivät tukeneet verohallinnon uudistuksia samalla tavoin kuin eräitä muita aloja, joilla 
edistyminen oli nopeampaa (EITI, ilmaista terveydenhoitoa koskeva aloite). Verohallinto oli yleisesti ottaen alipaino -
tettuna vuoropuhelussa, jota käytiin saavutusten arviointikehyksestä.
Nigeriassa budjettituen koordinointiryhmä ei ole ollut toistaiseksi toimintakykyinen avunantajayhteisön toistu -
vista pyynnöistä huolimatta. Tämä johtuu siitä, että kaksi ministeriötä on erimielisiä avunantajien koordinointiin 
liittyvästä vastuunjaosta. Käytössä ei ollut yhteistä kehystä ehtojen täyttymisen edistymisen seurantaan. Komissio 
myönsi lisäksi, että sillä oli vaikeuksia saada järjestettyä tapaamisia hallituksen edustajien kanssa. Se raportoi myös, 
että avunantajien suosituksiin ei kohdistettu seurantaa. Hallitus ja komissio sopivat yhdessä, että vuoden 2013 
vaihtelevansuuruinen erä sisälsi valtion tulonhankintaan liittyvän ehdon, joka edellytti toimenpiteitä, jotka eivät 
kansallisen lainsäädännön mukaan olleet toteutettavissa (ks. laatikko 4 ). Tätä ongelmaa ei havaittu toimintapoliit -
tisen vuoropuhelun aikana.
54 Sierra Leonen vuosien 2002–2015 budjettitukea koskeva riippumaton arviointi (loppukertomus huhtikuussa 2016).Laatikko 7
31 Huomautukset 
Budjettitukisopimusten osa-alue ”valmiuksien 
kehittäminen” kohdistui harvoin valtion tulonhankintaan
58 
Hallinnolliset valmiudet ovat olennainen osa vaikuttavaa tulonhankintaa Saharan 
eteläpuolisessa Afrikassa. Budjettituen osa-alue ”valmiuksien kehittäminen” on 
suhteellisen pieni verrattuna muihin komission käyttämiin keinoihin, joilla vastataan 
valmiuksia koskeviin tarpeisiin valtion tulonhankinnan osalta. Budjettitukea koske -
vissa ohjeissa kuitenkin yksilöidään verouudistukset , verohallinto  ja luonnonvarojen 
hallinta  aloina, joilla on erityisen tärkeää kehittää valmiuksia. Tilintarkastustuomiois -
tuin arvioi, missä määrin komissio pyrki ottamaan huomioon valtion tulonhankintaan 
liittyvien valmiuksien tarpeet budjettitukisopimuksissaan.
59 
Budjettitukea annettiin valmiuksien kehittämiseen laajemmalla julkisen varainhoi -
don alalla, joka voi myös käsittää suoran tai epäsuoran tuen valtion tulonhankinnalle 
(ks. kohta 40). Tarkastetuista 15 budjettitukisopimuksesta yhdeksällä sopimuksella 
kuudessa maassa (Kap Verde, Keski-Afrikan tasavalta, Mali, Mauritania, Niger ja Sierra 
Leone) osoitettiin yhteensä 60,4 miljoonaa euroa valmiuksien kehittämiseen. Määrä 
oli 4,8 prosenttia budjettitukeen sidotusta kokonaismäärästä. Komissio kuitenkin an -
toi budjettituen puitteissa hyvin vähän rahoitusta, joka oli varattu erityisesti valtion 
tulonhankintaan liittyvään valmiuksien kehittämiseen – vain yksi tilintarkastustuo -
mioistuimen tarkastamista sopimuksista koski valmiuksien kehittämistä (yhteensä 
3 miljoonan euron tuella). Laatikossa 8  esitetään tarkemmat tiedot budjettituen 
vähäisestä käytöstä valmiuksien kehittämiseen valtion tulonhankinnan alalla.
Vähän tukea valmiuksien kehittämiseen valtion tulonhankinnan alalla
Keski-Afrikan tasavallassa monilla avunantajilla on teknisen avun ohjelma, jolla ne auttavat siirtymäkauden halli -
tusta palauttamaan julkistalouden perustoiminnan. Budjettitukisopimus nro 37458 sisälsi 3 miljoonaa euroa tulojen 
turvaamista varten tarvittavien uudistusten toteuttamiseksi. Tämän oli määrä olla yksi sopimuksen kolmesta perus -
tekijästä. Sopimuksen tarkoituksena oli taata synergiat, joita tarvittiin maan epävakaissa oloissa. Tuen avulla aiottiin 
täydentää muita alalla käynnissä olevia teknisen avun hankkeita, mutta todellisuudessa sitä ei koskaan käytetty.Laatikko 8
32 Huomautukset 
Komissiolla ei ollut tarkoituksenmukaisia välineitä 
esittää näyttöä siitä, että EU:n budjettituella 
myötävaikutettiin valtion tulonhankinnan 
parantamiseen kumppanimaissa
60 
Komission uuden budjettitukea koskevan lähestymistavan tultua käyttöön vuonna 
2012 budjettituki osoittautui – muiden EU:n aloitteiden ohella – tärkeäksi välineeksi 
auttaa kumppanimaita parantamaan valtion tulonhankintaa (ks. kaavio 1 ). Kerto -
muksen tässä osassa tarkastellaan, käyttääkö komissio sellaisia indikaattoreita ja ar -
viointitekniikoita, joiden avulla pystytään osoittamaan, onko budjettituki tosiasiassa 
myötävaikuttanut valtion tulonhankintaan tarkastuskohteena olleissa maissa.
61 
Tarkastajat havaitsivat, että komissio käyttää korkean tason vaikutusindikaattoreita. 
Ne sopivat kyllä valtion tulonhankinnassa yleisesti ottaen saavutetun edistyksen seu -
rantaan, mutta monet ulkoiset tekijät voivat vaikuttaa niihin ja niiden avulla ei voida 
osoittaa nimenomaan budjettituella aikaansaatuja tuotoksia ja tuloksia. Ne eivät näin 
ollen ilmoita selvästi, onko budjettituki vaikuttanut positiivisesti tai negatiivisesti 
valtion tulonhankintaan tarkastuskohteena olleissa maissa.
62 
Yksi komission valtion tulonhankinnan edistymisen arviointiin käyttämä vakioindi -
kaattori on tulojen määrä suhteessa BKT:hen55. Indikaattori osoittaa, kuinka paljon tu -
loja on kerätty suhteessa maan talouden suorituskykyyn. Tilintarkastustuomioistuin 
analysoi, kuinka tämä indikaattoriarvo muuttui vuosina 2007–2014. Vaikka kyseinen 
suhdeluku kasvoi tuona ajanjaksona kuudessa yhdeksästä tarkastetusta maasta56, 
arvot eivät ole selvästi muuttuneet vuoden 2012 lopusta, jolloin uusi lähestymista -
pa otettiin käyttöön (ks.  kaavio 2 ). Indikaattorin arvoja ei kuitenkaan voida selittää 
budjettituen tai muun avunantajien toiminnan avulla, koska siihen vaikuttavat monet 
tekijät. Esimerkiksi Mauritaniassa indikaattori nousi merkittävästi vuosina 2011–2012 
lähinnä siksi, että kaivostoiminnan tulot olivat vuoden 2011 ennätysviennin vuoksi 
suuret57. Tilanne on päinvastainen kuin Keski-Afrikan tasavallassa, jossa indikaattori 
laski voimakkaasti vuoden 2012 jälkeen poliittisen ja turvallisuuskriisin seurauksena. 
Mosambikissa ajanjakson 2012–2013 muutos oli tavallista suurempi, mutta se johtui 
pääasiassa poikkeuksellisista myyntivoitoista, jotka seurasivat maakaasukonsessioi -
den myynnistä58.55 Myös Kansainvälinen 
valuuttarahasto ja 
Maailmanpankki käyttävät 
tätä indikaattoria.
56 Selvemmän kuvan 
antamiseksi 
tilintarkastustuomioistuin 
käytti suhdelukua ottamatta 
huomioon avunantajien 
antamaa tukea.
57 IMF Country Report No 12/323 , 
viides tarkistus 2012.
58 IMF Country Report No 14/148 , 
toinen tarkistus 2014.
33 Huomautukset 
63 
Niger oli ainoa maa, jossa oli havaittavissa suhteellisen jatkuva myönteinen kehitys -
suunta vuoden 2012 jälkeen. Kansainvälisen valuuttarahaston mukaan vuoden 2013 
nousu johtui pääasiassa öljyalan poikkeuksellisista tuloista. Useimmissa muissa mais -
sa kehitys oli jakson kuluessa vaihtelevampaa. Kaavio 2Tulot suhteessa BKT:hen vuosina 2007–2014
Saharan eteläpuolinen AfrikkaKap VerdeSierra Leone*MauritaniaRuandaKeski-Afrikan tasavalta*SenegalMosambikNiger*Mali*
2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 200730
25
20
15
10
5
0
* Maat, joilla on valtion tulonhankintaa koskevat indikaattorit.
Lähde:  IMF Regional Economic Outlook , lokakuu 2015. Mauritaniaa koskevat luvut: African Economic Outlook  2012, 2014 ja 2016 / Euroopan tilintar -
kastustuomioistuin (laskelma).
34 Huomautukset 
64 
Toinen indikaattorisarja, jota komissio käyttää verojärjestelmän parannusten arvioin -
tiin, on peräisin PEFA-kehyksestä. Tilintarkastustuomioistuin analysoi kolme valtion 
tulonhankintaa koskevaa PEFA-indikaattoria59, jotka mittaavat verojen läpinäky -
vyyttä, rekisteröintiä ja kantamista. Nämä indikaattorit antavat tietoja veropolitiikan 
ja -hallinnon tärkeistä osatekijöistä. Niillä oli kuitenkin vain vähän informaatioarvoa 
tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kannalta, sillä vuoden 2012 jälkeiseltä 
ajalta ne ovat saatavilla vain kahden maan (Mauritania ja Sierra Leone) osalta (uudet 
budjettitukea koskevat ohjeet hyväksyttiin vuonna 2012). Taulukosta 5  ilmenee, että 
yleistä parantumista on tapahtunut ensimmäisen ja toisen PEFA-arvioinnin välise -
nä aikana – ensimmäinen PEFA-arviointi koski vuosia 2006–2008 ja toinen vuosia 
2010–201260. Tilanne on seuraava niissä kahdessa maassa, joista on saatavilla tietoja 
vuoden 2012 jälkeiseltä ajalta:
– Mauritaniaa koskevasta raportista ilmenee, että kolmesta indikaattorista yhden -
kään kohdalla ei ole havaittavissa parantumista vuoteen 2008 verrattuna.
– Sierra Leonen tapauksessa vain veronkantoa koskeva indikaattori on parantunut 
merkittävästi vuodesta 2010.Taulukko 559 Komission ohjeiden (s. 37) 
mukaan komissio käyttää PEFAn 
julkisen varainhoidon 
arviointikehystä ensisijaisena 
välineenä julkisen 
varainhoitojärjestelmän laadun 
arviointiin yksittäisessä maassa. 
Ohjeissa todetaan myös, että 
PEFAn julkisen varainhoidon 
arviointikehys mittaa julkisen 
varainhoitojärjestelmän 
toiminnan tuloksellisuutta 
käyttäen 28:aa  indikaattoria, 
jotka kattavat kuusi 
ydinulottuvuutta. Lisäksi se 
arvioi julkisen varainhoidon 
puutteiden mahdollisia 
vaikutuksia julkisen 
varainhoidon toteuman kolmella 
tasolla keskipitkällä aikavälillä. 
PEFA-kehys arvioi verohallintoa 
neljällä indikaattorilla, jotka 
mittaavat ”tulototeutumien 
kokonaismäärä verrattuna alun 
perin hyväksyttyyn 
talousarvioon” (PI-3), 
”veronmaksajien velvoitteiden ja 
vastuiden läpinäkyvyyttä” 
(PI-13), ”veronmaksajien 
rekisteröintitoimenpiteiden ja 
verojen arviointitoimenpiteiden 
vaikuttavuutta” (PI-14) ja 
”veromaksujen kantamisen 
vaikuttavuutta” (PI-15).
60 Viimeisin PEFA-arvioinnin vuosi 
on maasta riippuen 2007–2014.
PEFA-arvioiden kehitys
PEFA1-indikaattoriPI-13 Veronmaksajien velvoitteiden 
ja vastuiden läpinäkyvyysPI-14 Veronmaksajien rekisteröimis -
tä ja verojen arviointia koskevien 
toimenpiteiden vaikuttavuusPI-15 Veromaksujen keräämisen 
vaikuttavuus
Ensimmäi -
nen saata -
villa oleva 
kertomusToinen 
saatavil -
la oleva 
kertomusKolmas 
saatavilla 
oleva 
kertomusEnsimmäi -
nen saata -
villa oleva 
kertomusToinen 
saatavilla 
oleva 
kertomusKolmas 
saatavilla 
oleva 
kertomusEnsimmäi -
nen saata -
villa oleva 
kertomusToinen 
saatavil -
la oleva 
kertomusKolmas 
saatavilla 
oleva 
kertomus
Kap Verde 2007 - B 2007 - A 2007 - D+
Keski-Afrikan tasavalta22008 - D+ 2010 - C 2008 - D+ 2010 - C 2008 - D+ 2010 - D+
Mali22006 - C+ 2010 - B 2006 - C 2010 - C+ 2006 - C+ 2010 - C+
Mauritania 2008 - B 2014 - B 2008 - C+ 2014 - C 2008 - D+ 2014 - D+
Mosambik 2006 - B 2008 - B+ 2010 - A 2006 - C+ 2008 - B 2010 - A 2006 - D+ 2008 - D+ 2010 - C+
Niger22008 - C 2012 - C+ 2008 - C 2012 - C 2008 - D+ 2012 - D+
Ruanda 2007 - A 2010 - A 2007 - B+ 2010 - A 2007 - D+ 2010 - D+
Senegal 2007 - B 2011 - B 2007 - C+ 2011 - B 2007 - 2011 - D+
Sierra Leone22007 - C+ 2010 - B 2014 - B 2007 - C 2010 - B 2014 - B+ 2007 - D+ 2010 - D+ 2014 - B+
1  PEFA-kehyksen avulla arvioidaan julkisen varainhoidon vahvuuksia ja heikkouksia ja raportoidaan niistä käyttäen nykyisin 31:tä  tulosindikaat -
toria, jotka on jaettu 94  ”ulottuvuudeksi”. Toimintaa mitataan kunkin indikaattorin ja ulottuvuuden osalta nelitasoisella asteikolla A:sta D:hen.
2 Maat, joilla on valtion tulonhankintaa koskevat indikaattorit.
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin.
35 Huomautukset 
65 
Edellä esitetyt havainnot osoittavat, että komission käyttämät, nimenomaisesti 
valtion tulonhankintaa mittaavat korkean tason indikaattorit eivät anna riittävästi 
relevanttia tietoa siitä, millainen suhteellinen osuus budjettituella on ollut valtion 
tulonhankinnan edistämisessä tarkastuskohteena olleissa maissa. Nämä havainnot 
ovat yhdenmukaisia muiden viimeaikaisten, kyseistä tukimuotoa koskevien arvioiden 
kanssa – arvioissa ei pystytty osoittamaan minkäänlaista merkittävää positiivista 
tai negatiivista vaikutusta valtion tulonhankintaan. Tanskan ulkoministeriön kehi -
tysyhteistyöosaston (DANIDA) vuonna 2014 julkaisemassa arvioinnissa käytiin läpi 
useita budjettitukisopimuksia koskevia maakohtaisia tutkimuksia, erityisarviointeja 
ja temaattisia tutkimuksia. Arvioinnissa todettiin, että budjettitukitoimilla ei näytä 
olevan minkäänlaista merkittävää vaikutusta valtion kansallisten tulojen keräämisen 
tasoon. Alankomaiden ulkoasiainministeriön politiikkaa ja toimintoja valmisteleva 
osasto (IOB) puolestaan totesi vuonna 2011 samansuuntaisesti, että puuttuu näyttöä 
siitä, että budjettituella on ollut positiivinen vaikutus verotuloihin61.
66 
Sierra Leonessa vuosina 2002–2015 annettua budjettitukea koskevassa arvioinnissa 
ei myöskään esitetty riittävän vakuuttavaa johtopäätöstä tuen vaikutuksesta valtion 
tulonhankintaan. Arvioinnin mukaan tulonhankinnan ja budjettituen välinen yhteys 
vaikuttaa lähtökohtaisesti löyhältä62. Lisäksi arvioinnissa todettiin, että ei ole osoit -
tautunut mahdolliseksi osoittaa syy-yhteyttä hillitsevään vaikutukseen, jota budjetti -
tuella saattaa olla tulonhankinnan suhteen.
67 
Jos halutaan näyttöä siitä, onko budjettitukisopimuksilla suoraa vaikutusta valtion 
tulonhankintaan, olisi välttämätöntä kehittää asianmukaiset tietojenkeruuvälineet ja 
arvioida verojärjestelmän eri osatekijöitä yksityiskohtaisesti; olisi myös suoritettava 
pidemmän aikavälin vertailu ja määritettävä, mikä on ollut budjettituen eri osa-aluei -
den osuus edistyksen saavuttamisessa. Yksi tällainen väline on verohallinnon 
diagnoosin arviointiväline TADAT (ks. kohta 24), jonka avulla voidaan arvioida maiden 
verohallintojärjestelmiä, -prosesseja ja -elimiä. Välineen käyttö on kuitenkin edel -
leen pilottivaiheessa: toistaiseksi verojärjestelmien keskeiset osa-alueet on arvioitu 
17 maan osalta.61 Review of budget support 
evaluations , Danida (2014), ja 
vuosien 2000–2011 
budjettitukea koskeva katsaus, 
Alankomaiden 
ulkoasiainministeriön 
politiikkaa ja toimintoja 
valmisteleva osasto (IOB).
62 Sierra Leonen vuosien 
2002–2015 budjettitukea 
koskeva riippumaton arviointi, 
s. 73.
36
 Johtopäätökset ja 
suositukset
68 
Valtion tulonhankinta tarkoittaa sitä, että valtio hankkii tuloja kotimaisista resursseis -
ta, vero- tai muista lähteistä. Valtion tulonhankinnan parantaminen on kehitysmaissa 
ratkaisevan tärkeä tekijä maiden kestävän kehityksen kannalta, ja siitä onkin tullut 
yksi EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan painopisteistä. EU tukee valtion tulonhankintaa 
kehitysmaissa useiden tukimuotojen, kuten budjettituen avulla. Noin 20 prosenttia 
EU:n kehitysrahoituksesta kanavoidaan budjettituen kautta. Eniten rahoitusta saa 
Saharan eteläpuolinen Afrikka. Valtion tulonhankinnan parantaminen on yksi viidestä 
keskeisestä kehittämisen haasteesta, joihin pyritään vastaamaan vuonna 2012 hyväk -
sytyn budjettitukea koskevan komission uuden lähestymistavan avulla.
69 
Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa tutkittiin, käyttikö komissio budjetti -
tukisopimuksia vaikuttavasti valtion tulonhankinnan tukemiseen alhaisen tulotason 
ja alemman keskitulotason maissa Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. Tarkastuksessa 
ilmeni, että komission uusi lähestymistapa lisäsi budjettituen mahdollisuuksia tukea 
valtion tulonhankintaa vaikuttavalla tavalla, mutta suunnittelun ja täytäntöönpanon 
puutteet estivät näiden mahdollisuuksien täysimääräisen hyödyntämisen. Saatavilla 
olevien tietojen ja arviointien tutkimisen perusteella ilmeni lisäksi, että käytössä ei 
ole tarkoituksenmukaisia seurantavälineitä, joilla voitaisiin arvioida, mikä osuus bud -
jettituella on ollut valtion tulonhankinnan yleisessä parantumisessa tarkastuskohtee -
na olleissa maissa. Tilintarkastustuomioistuin totesi näiden tietojen perusteella, että 
komissio ei ole vielä käyttänyt budjettitukisopimuksia vaikuttavalla tavalla valtion 
tulonhankinnan tukemiseen alhaisen tulotason ja alemman keskitulotason maissa 
Saharan eteläpuolisessa Afrikassa.
37 Johtopäätökset ja suositukset 
70 
Komissio ei ottanut riittävästi huomioon valtion tulonhankintaa, kun se suunnitteli 
budjettitukitoimiaan. Uusi lähestymistapa merkitsee kyllä parannusta, koska sen 
myötä on parannettu valtion tulonhankinnan arviointia kumppanimaissa ja otettu 
käyttöön asiaan liittyvien riskien analysointi. Näitä uutuuksia ei kuitenkaan ole aina 
toteutettu kattavasti käytännössä. Maakohtaiset arvioinnit ovat olennaisen tärkeitä 
budjettituen suunnittelussa, sillä komissio voi niiden avulla yksilöidä ratkaisevan 
tärkeät kysymykset, joita on käsiteltävä komission rahoituksen yhteyteen liittyvien 
maksuehtojen, valmiuksien kehittämisen ja toimintapoliittisen vuoropuhelun kautta. 
Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kohteena olleet, muiden avunantajien 
kanssa koordinoidusti suoritetut arvioinnit eivät kuitenkaan kattaneet komission 
omissa ohjeissa tarkoitettuja veropolitiikan ja -hallinnon olennaisia osa-alueita. 
Lisäksi keskeisiä riskejä, jotka liittyivät verovapautuksiin sekä verotulojen ja luonnon -
varoihin perustuvien muiden kuin verotulojen keräämiseen ja siirtämiseen, ei arvioitu 
(ks. kohdat 19–38).
Suositus 1 – Vahvistetaan valtion tulonhankintaa koskevia 
arviointeja ja riskianalyysiä
a) Ennen uusien budjettitukisopimusten ja -maksujen hyväksymistä komission olisi 
varmistettava, että valtion tulonhankintaa koskevat arvioinnit ovat kattavia ja 
että ne tehdään johdonmukaisesti. Komission olisi erityisesti varmistettava, että 
arvioinnit kattavat kaikki asiaankuuluvat veropolitiikan ja -hallinnon osa-alueet, 
jotka on kuvattu komission budjettituen ohjeissa. Arvioinneissa olisi myös mai -
nittava, jos relevantteja tilastoja ja tietoja ei ole saatavilla, sillä näin voidaan antaa 
arvokasta tietoa valmiuksia koskevista tarpeista kumppanimaissa.
b) Komission olisi välittömästi täydennettävä riskienarviointipuitteitaan sisällyt -
tämällä niihin muihin tuloihin kuin verotuloihin ja verovapautuksiin liittyvät 
riskit. Komission olisi sisällytettävä myös PEFA-indikaattorit PI-14 ja PI-15 (verojen 
arviointi ja kanto) niiden tietolähteiden joukkoon, joita käytetään riskienarvioin -
tikysymykseen 38 (verotulot) vastaamisessa. Valtion tulonhankintaa koskevissa 
arvioinneissa pitäisi käyttää tietolähteenä myös TADAT-arviointia aina, kun se on 
saatavilla.
38 Johtopäätökset ja suositukset 
71 
Komissio oli asettanut budjettitukivarojen maksun ehdoksi tiettyjen valtion tulon -
hankinnan lisäämiseen tähtäävien uudistusten toteuttamisen ainoastaan viidessä 
sopimuksessa niistä kaikkiaan 15 budjettitukisopimuksesta, jotka tilintarkastustuo -
mioistuin tarkasti. Vaikka valtion tulonhankintaan liittyvien erityisten ehtojen puut -
tumista voitaisiin perustella avunantajien keskinäisellä työnjaolla, tilintarkastustuo -
mioistuin ei löytänyt evidenssiä siitä, että kyseisen päätöksen tukena olisi ollut arvio 
muiden avunantajien toiminnasta samalla alalla.
72 
Lisäksi tarkastajat havaitsivat, että erityiset ehdot eivät aina edistäneet valtion 
tulonhankinnan lisäämiseen tähtääviä uudistuksia vaikuttavasti, sillä ne olivat joko 
liian helposti täytettävissä tai mahdottomia täyttää. Tämä vähensi ehtojen kannus -
tavaa vaikutusta, eivätkä ne näin ollen edesauttaneet kumppanimaiden sitoutumista 
uudistuksiin parhaalla mahdollisella tavalla. Hyvää hallintoa ja kehitystä koskeviin 
sopimuksiin ei ollut sisällytetty valtion tulonhankintaan liittyviä erityisiä ehtoja. Tämä 
on vastoin komission ilmoitusta, jonka mukaan valtion tulonhankintaa on painotetta -
va voimakkaammin tämäntyyppisessä budjettituessa. Kokonaistasolla tarkasteltuna 
ilmeni, että kaikentyyppisten budjettitukisopimusten yhteydessä käytettiin riittä -
mättömästi valtion tulonhankintaan liittyviä ehtoja. Tämä ei ole johdonmukaista 
otettaessa huomioon keskeinen rooli, joka valtion tulonhankinnalla on tarkoitus olla 
(ks. kohdat 39–47).
Suositus 2 – Vahvistetaan valtion tulonhankintaan liittyvien 
erityisten maksuehtojen käyttöä
Komission olisi tulevien budjettitukisopimusten yhteydessä otettava paremmin 
huomioon valtion tulonhankinta vaihtelevansuuruisille erille asetetuissa erityisissä 
maksuehdoissa; komission olisi tätä varten
a) painotettava hyvää hallintoa ja kehitystä koskevissa sopimuksissa aiempaa enem -
män valtion tulonhankintaa lisäämällä valtion tulonhankintaan liittyvien erityis -
ten ehtojen käyttöä erityisesti maissa, joissa EU:n muut tukimuodot ja/tai muiden 
kehitysyhteistyökumppaneiden toiminta ei kunnolla kata kyseistä alaa
b) varmistettava, että vaihtelevansuuruisten erien yhteydessä käytettävät valtion 
tulonhankintaan liittyvät ehdot edistävät vaikuttavalla tavalla valtion tulonhan -
kintaa ja että kyseisiä ehtoja on mahdollista käyttää ja että ne ovat saavutettavis -
sa, jolloin ne todennäköisesti tarjoavat kumppanimaille tarvittavat kannustimet 
edetä uudistusohjelmansa täytäntöönpanossa.
39 Johtopäätökset ja suositukset 
73 
Komissio esittää vuotuisissa budjettitukea koskevissa kertomuksissaan hyödyllisen 
kvantitatiivisen yleiskatsauksen EU:n budjettitukisopimusten täytäntöönpanoon. 
Huolimatta valtion tulonhankinnan keskeisestä merkityksestä uudessa budjettitukea 
koskevassa lähestymistavassa, kertomuksissa annetaan liian vähän tietoa tuesta, jota 
EU antaa valtion tulonhankintaan kyseisen tukimuodon avulla (ks. kohdat 48 ja 49).
Suositus 3 – Vahvistetaan raportointia, joka koskee 
budjettituen käyttöä valtion tulonhankinnan parantamisessa
Komission olisi vuodesta 2017 eteenpäin annettava budjettitukea koskevissa ker -
tomuksissaan enemmän tietoa budjettitukisopimusten käytöstä valtion tulonhan -
kinnan alalla. Kertomuksissa voitaisiin erityisesti antaa tietoa niiden sopimusten 
lukumäärästä, tyypistä ja arvosta, joissa on erityisenä tavoitteena valtion tulonhan -
kinnan lisääminen. Lisäksi kertomuksissa olisi esitettävä tapaustutkimuksia, joissa 
havainnollistetaan budjettituen osuutta valtion tulonhankinnan parantumisessa 
kumppanimaissa.
74 
Toimintapoliittinen vuoropuhelu oli valtion tulonhankinnan alalla kohdennetumpaa, 
kun sen ohella sovellettiin erityisiä ehtoja, sillä ehtojen määrittäminen, niistä neuvot -
telu ja niihin kohdistettu seuranta edellyttävät laaja-alaista keskustelua kumppani -
maiden kanssa. Toimintapoliittista vuoropuhelua ei kuitenkaan käyty säännöllisesti 
maissa vallitsevien vaikeiden olosuhteiden vuoksi. Tämä heikensi mahdollisuuksia 
käyttää vuoropuhelua välineenä, jolla voidaan havaita nopeasti ehdoissa edellytetty -
jen uudistusten epätyydyttävä edistyminen ja puuttua siihen. Komissio ei kehittänyt 
toimintamalleja, joiden avulla se olisi jäsentänyt toimintapoliittisen vuoropuhelunsa 
erityisten valtion tulonhankintaa koskevien kysymysten, painopisteiden, tavoitteiden, 
keskustelukumppaneiden ja aikataulujen pohjalta (ks. kohdat 50–57).
Suositus 4 – Vahvistetaan toimintapoliittista vuoropuhelua 
valtion tulonhankinnan suhteen
Komission olisi kehitettävä tulevia budjettitukisopimuksia varten vuoropuhelustra -
tegioita, joissa ilmoitetaan selvästi kysymykset, joita vuoropuhelussa on käsiteltävä 
(valtion tulonhankinta mukaan luettuna), sekä keskustelukumppanit, odotetut tulok -
set/seuraukset ja alustava aikataulu. Myöhemmin komission olisi arvioitava, kuinka 
hyvin sen vuoropuhelustrategioille asetetut tavoitteet on saavutettu.
40 Johtopäätökset ja suositukset 
75 
Hallinnolliset valmiudet muodostavat olennaisen osan valtion tulonhankintaa Saharan 
eteläpuolisessa Afrikassa. EU:n budjettituki sisälsi hyvin vähän rahoitusta valmiuksia 
koskeviin tarpeisiin vastaamiseksi: ainoastaan 0,2 prosenttia tarkastettujen sopimusten 
kokonaisarvosta oli valmiuksien kehittämiseen tarkoitettuja varoja ja osoitettu suoraan 
ja yksinomaisesti valtion tulonhankinnan alalle. Lisäksi asianomainen maa ei koskaan 
käyttänyt tätä määrää (ks. kohdat 58 ja 59).
Suositus 5 – Vahvistetaan valmiuksien kehittämisen käyttöä 
valtion tulonhankinnan alalla
Silloin kun nykyiset ja tulevat budjettitukisopimukset sisältävät valmiuksien kehittämis -
tä koskevan osa-alueen valtion tulonhankintaan liittyen, komission olisi lisättävä kump -
panimaiden tietoisuutta mahdollisuudesta saada kyseistä tukea sekä helpotettava tuen 
käyttöä; näin olisi toimittava erityisesti silloin, kun tarkoituksena on vastata valmiuksien 
kehittämistä koskeviin tarpeisiin, joita muiden avunantajien toiminta ei vielä kata.
76 
Nykyisin on mahdotonta määrittää suoraa yhteyttä budjettituen ja valtion tulonhan -
kinnassa edistymisen välille. Komission käytössä olevat tiedot, joilla se seuraa valtion 
tulonhankinnan edistymistä, ovat korkean tason vaikutusindikaattoreita, joihin monet 
ulkoiset tekijät saattavat vaikuttaa. Niiden avulla ei siksi voida määrittää budjettituella 
aikaansaatuja tuotoksia ja tuloksia. Nämä havainnot ovat yhdenmukaisia muiden viime -
aikaisten, kyseistä tuenantamismuotoa koskevien arviointien kanssa – näissä arvioin -
neissa ei pystytty osoittamaan merkittävää positiivista tai negatiivista vaikutusta valtion 
tulonhankinnan tasoon (ks. kohdat 60–69).
Suositus 6 – Arvioidaan budjettituen vaikutusta
Komission olisi tulevissa budjettitukea koskevissa arvioinneissaan pyrittävä esittämään 
selkeämpi (ja yksityiskohtaisempiin tietoihin perustuva) johtopäätös siitä, kuinka bud -
jettitukitoimilla on mahdollisesti pystytty edistämään valtion tulonhankinnan paran -
tamista edunsaajamaissa. Arvioinneissa olisi etenkin otettava huomioon, mikä on ollut 
erityisten valtion tulonhankintaan liittyvien ehtojen osuus edistymisen aikaansaannissa.
Tilintarkastustuomioistuimen jaosto III on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Karel 
Pinxtenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 13. joulukuuta 
2016 pitämässään kokouksessa.
 Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
 Klaus-Heiner LEHNE
 presidentti

41
 Liitteet
Budjettituen osuus kahdenvälisten julkista kehitysapua koskevien sitoumusten 
kokonaismäärästä
2010 2011 2012 2013 2014
Belgia 0,77 % 0,72 % 2,30 % 3,19 % 2,50 %
Tšekin tasavalta Ei relevantti 0,00 % 0,00 % 0,09 % 1,52 %
Tanska 6,06 % 6,08 % 2,19 % 0,00 % 3,83 %
Saksa 2,33 % 5,08 % 0,76 % 0,28 % 1,29 %
Irlanti 14,31 % 10,76 % 11,82 % 8,13 % 2,30 %
Kreikka 2,12 % 2,78 % 3,99 % 0,00 % 1,04 %
Espanja 5,82 % 2,82 % 0,92 % 3,25 % 1,33 %
Ranska 2,37 % 6,25 % 1,86 % 4,73 % 2,86 %
Italia 0,55 % 0,04 % 0,68 % 1,09 % 1,28 %
Luxemburg 0,00 % 0,49 % 0,55 % 0,66 % 3,21 %
Alankomaat 2,73 % 0,78 % 0,00 % 0,00 % 0,67 %
Itävalta 1,03 % 1,78 % 1,91 % 0,70 % 0,69 %
Puola 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Portugali 1,33 % 1,16 % 0,94 % 0,94 % 0,55 %
Slovenia Ei relevantti Ei relevantti 0,05 % 0,00 % 0,00 %
Slovenia 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Suomi 3,25 % 2,71 % 8,16 % 1,99 % 3,75 %
Ruotsi 0,38 % 0,36 % 0,00 % 3,33 % 2,39 %
Yhdistynyt kuningaskunta 4,06 % 6,97 % 4,79 % 3,84 % 1,65 %
EU:n toimielimet 18,20 % 8,61 % 12,02 % 12,31 % 9,31 %
EU keskimäärin 3,63 % 3,02 % 2,65 % 2,23 % 2,01 %
EU keskimäärin toimielimet pois luettuna 2,77 % 2,71 % 2,15 % 1,70 % 1,62 %
Lähde:  http://stats.oecd.orgLiite I
42 Liitteet 
Tarkastukseen valitut maat ja budjettitukisopimukset1
MaaSidottu 
määrä  
(euroa )Budjettitukisopimuksen 
tyyppiPäätöksen 
viiteOnko val -
tion tulon -
hankintaa 
koskevia 
indikaatto -
reita?Osuus, johon 
sovelletaan 
valtion tulon -
hankintaan 
liittyviä ehtoja  
(euroa )Täydentävä tuki 
budjettitukioh -
jelmassa  
(euroa )
1 Kap Verde 34 000 000 Hyvä hallinto ja kehitys 23892 ei 0 4 500 000
2Keski-Afrikan 
tasavalta33 000 000 Valtiorakenteiden kehittäminen 37458 ei 0 3 000 000
3Keski-Afrikan 
tasavalta40 000 000 Valtiorakenteiden kehittäminen 38108 kyllä 3 000 000 0
4 Mali 225 000 000 Valtiorakenteiden kehittäminen 24692 ei 0 10 000 000
5 Mali 220 000 000 Valtiorakenteiden kehittäminen 38388 kyllä 16 000 000 4 000 000
6 Mauritania 46 000 000 Valtiorakenteiden kehittäminen 22576 ei 0 7 300 000
7 Mosambik 200 000 000 Hyvä hallinto ja kehitys 38077 ei 0 0
8 Niger 141 000 000 Valtiorakenteiden kehittäminen 24422 kyllä 6 000 000 11 000 000
9 Ruanda 40 000 000 Sektoribudjettituki 23259 ei 0 4 000 000
10 Ruanda 30 000 000 Sektoribudjettituki 24780 ei 0 2 000 000
11 Ruanda 4 000 000 Sektoribudjettituki 37416 ei 0 0
12 Senegal 53 500 000 Sektoribudjettituki 24569 ei 0 5 000 000
13 Senegal 60 050 000 Sektoribudjettituki 38172 ei 0 3 000 000
14 Sierra Leone 35 920 000 Valtiorakenteiden kehittäminen 24389 kyllä 2 700 000 1 620 000
15 Sierra Leone 85 000 000 Valtiorakenteiden kehittäminen 37419 kyllä 5 000 000 5 000 000
Kaikki yhteensä 1 247 470 000 32 700 000 60 420 000
Valtion tulonhankintaan liittyvät ehdot tarkastukseen valituissa sopimuksissa
Sidottu määrä ( euroa ) % Sopimusten lukumäärä %
Budjettitukisopimukset, jotka eivät sisällä valtion tulonhan -
kintaan liittyviä ehtoja532 470 000 42.68 % 10 66,67 %
Budjettitukisopimukset, jotka sisältävät valtion tulonhankin -
taan liittyviä ehtoja715 000 000 57. 32 % 5 33,33 %
Tarkastukseen valittujen sopimusten tyyppi 
Sidottu määrä ( euroa ) % Sopimusten lukumäärä %
Hyvää hallintoa ja kehitystä koskevat sopimukset 234 000 000 19 % 2 13 %
Sektoribudjettitukea koskevat sopimukset 187 550 000 15 % 5 33 %
Valtiorakenteiden kehittämistä koskevat sopimukset 825 920 000 66 % 8 54 %
1 Komission taulukko BS operations commitment and disbursement follow-up in 2014–2015 , CRIS-järjestelmästä saadut tiedot, Euroopan 
tilintarkastustuomioistuimen arvio.
Lähde:  Euroopan komissio, Euroopan tilintarkastustuomioistuin (laskelma).Liite II
43 Komission ja Euroopan  
ulkosuhdehallinnon vastaukset
Tiivistelmä
III
Komissio katsoo, että kansallisten tulojen käyttöönottoa on vahvistettu asianmukaisesti budjettituen suunnittelussa ja 
täytäntöönpanossa. Vaikutusten odotetaan toteutuvan keskipitkällä aikavälillä, noin 5–10 vuoden kuluessa.
IV
Arvioinnit, joihin tilintarkastustuomioistuin viittaa, sisältävät kansallisten tulojen käyttöönotossa hyödyllisiä käsitteitä. 
Joitakin niistä (esim. verovapautusten kustannuksia ja vaikutusta sekä verorasitusta) käytetään vain satunnaisesti tutki -
musraporteissa, eikä niitä koskevia tietoja tuoteta järjestelmällisesti missään laitoksessa. Toimien valmisteluvaiheessa teh -
dyissä arvioinneissa on otettava huomioon maassa vallitsevat olosuhteet, kuten valtiorakenteiden kehittämistä koskevat 
sopimukset sekä datan ja tietojen saatavuus.
Komissio katsoo, että kansallisten tulojen käyttöönottoon on kiinnitetty asianmukaisesti huomiota budjettitukitoimien 
suunnittelussa.
V
Vaikka tiedonannossa ja suuntaviivoissa edellytetään tuen voimakkaampaa keskittämistä kansallisten tulojen käyttöönot -
toon (joka on yksi viidestä ratkaistavana olevasta kehityshaasteesta), niissä ei vaadita, että jokaisella toimella on erityisesti 
kansallisten tulojen käyttöönottoon liittyvä tavoite. Keskittyminen kansallisten tulojen käyttöönottoon riippuu maassa 
vallitsevista olosuhteista, toimen luonteesta ja mahdollisuuksista parantaa käyttöönottoa.
Komission mielestä kansallisten tulojen käyttöönottoa arvioidaan järjestelmällisesti kaikissa budjettitukisopimuksissa – 
vaikka se ei ole vaihtelevansuuruisia eriä koskeva indikaattori. Kaikkia suoritusten arviointikehykseen sisältyviä indi -
kaattoreita – muitakin kuin vaihtelevansuuruisia eriä koskevaa indikaattoria – seurataan huolellisesti budjettitukitoimen 
yhteydessä.
VI
Maassa vallitsevat olosuhteet ja poliittinen arkaluonteisuus sekä tiettyjen näkökohtien luottamuksellisuus on otettava 
huomioon toimintapoliittisen vuoropuhelun valmistelussa ja sen muotoa koskevassa päätöksenteossa.
EU:n edustuston henkilöstö on pitänyt yllä toimintapoliittista vuoropuhelua kriisimaiden hyvin vaikeissa olosuhteissa. 
Toimintapoliittisen vuoropuhelun säännöllisyys ja muoto sovitettiin maan olosuhteisiin.
VII
EU:n budjettitukisopimuksilla täytetään järjestelmällisesti valmiuksia koskevia tarpeita, ja tuki sisältyy usein rahoitussopi -
mukseen. Tukea täydennetään erillisillä valmiuksien kehittämistoiminnoilla, joita rahoitetaan alueellisella tai maailman -
laajuisella tasolla toteutettavilla hankkeilla tai muilla toimilla. Vain pieni osa tarkastusotoksesta oli korvamerkitty suoraan 
kansallisten tulojen käyttöönottoon, mutta hyvin suuri osa valmiuksien kehittämistoiminnoista koskee julkista varainhoi -
toa, joka kattaa myös kansallisten tulojen käyttöönoton.
On analyyttisesti monimutkainen kysymys osoittaa, onko budjettituki osaltaan edistänyt kansallisten tulojen käyttöönot -
toa ja auttanut saavuttamaan muita tavoitteita. Komissio tarkastelee kysymystä OECD:n kehitysapukomitean budjettituen 
arviointimenetelmien yhteydessä.
Komission ja Euroopan   
ulkosuhdehallinnon vastaukset 44
Johdanto
02
Komissio myöntää, että maat ovat ensisijaisesti itse vastuussa tulojärjestelmiensä ja veropolitiikkojensa suunnittelusta, 
joka määräytyy niiden omien taloudellisten ja poliittisten olosuhteiden ja valintojen mukaan. Tällaisilla valinnoilla on 
vaikutuksia veropohjan laajuuteen.
Komissio katsoo, että kumppanimaiden on itsensä päätettävä välittömien ja välillisten verojen taso ja tasapaino, veropoh -
jan laajuus ja verotaakan jakautuminen. Niiden on tällöin otettava huomioon talouden rakenne, mahdollisuudet tuottaa 
kestäviä valtion tuloja ja maan sosiaaliset tarpeet. Komissio osallistuu tähän tarvittaessa toimintapoliittisen vuoropuhelun 
välityksellä.
03
Komissio myöntää, että kestävälle kehitysuralle pääseminen edellyttää kotimaisten resurssien käyttöönottoa. On kuiten -
kin myös tunnustettava, että verojärjestelmien katsotaan usein kuuluvan valtion itsemääräämisoikeuteen, joten ne ovat 
poliittisesti arkaluonteisia.
Laatikko 1 – Keskeiset kehityshaasteet, joihin pyritään vastaamaan budjettituen avulla
(5)
Komissio myöntää, että kotimainen tulonhankinta on yksi keskeisistä kehityshaasteista, mutta epävakaissa tilanteissa 
se ei ehkä aina ole poliittisen tai toimintapoliittisen vuoropuhelun kiireellisin painopiste. Uudistusten jaksottaminen on 
tärkeää.
Laatikko 2 – Euroopan komission tarjoamat budjettituen muodot
1. Hyvää hallintoa ja kehitystä koskevat sopimukset
Mainituista Saharan eteläpuolisen Afrikan 17 hyvää hallintoa ja kehitystä koskevasta sopimuksesta kuusi on laadittu 
uuden toimintapolitiikan mukaisesti. Muut 11 tointa koskevat ennen uusia suuntaviivoja myönnettyä yleistä budjettitukea 
ja poikkeavat hyvää hallintoa ja kehitystä koskevista sopimuksista.
Huomautukset
19
Suuntaviivoissa mainitaan kotimaisten tulojen käyttöönotossa sovellettavia hyödyllisiä käsitteitä. Eräitä näistä käsitteistä 
(esim. verovapautusten kustannuksia ja vaikutusta sekä verorasitusta) arvioidaan vain satunnaisesti tutkimusraporteissa, 
eikä niitä koskevia tietoja tuoteta järjestelmällisesti missään laitoksessa. Arvioinneissa otetaan huomioon maassa vallitse -
vat olosuhteet ja haasteet sekä datan ja tietojen saatavuus.
Komission ja Euroopan   
ulkosuhdehallinnon vastaukset 45
20
Suuntaviivoissa selostetaan politiikanaloja, kuten niillä käytettäviä käytännön työkaluja ja teoreettisia käsitteitä. Pyrki -
myksenä on antaa mahdollisimman kattava esitys seikoista, joilla voi olla merkitystä kansallisten tulojen käyttöönottoa 
arvioitaessa. Tällaista arviointia suoritettaessa on pidettävä kuitenkin mielessä maassa vallitsevat olosuhteet, kansallisten 
tulojen käyttöönottoon liittyvät haasteet sekä datan ja tietojen käytettävyys ja saanti. Teoreettisia käsitteitä ei ole tarkoi -
tus käyttää järjestelmällisesti vaan mahdollisuuksien mukaan.
21
Valtiorakenteiden kehittämistä koskevista sopimuksista komissio pyytää ottamaan huomioon myös liitteessä 9 olevan 
4.1 kohdan viimeisen kappaleen, jossa todetaan selvästi, että suuntaviivoissa esitettyjä tukikelpoisuuskriteerien yleisiä 
arviointiperiaatteita sovelletaan myös kyseisiin sopimuksiin. Kun arvioidaan tukikelpoisuutta ja yleisten ehtojen täytty -
mistä toteutuksen aikana, painopiste kuitenkin vaihtelee, jotta toimet voidaan tapauskohtaisesti mukauttaa epävakaille 
tilanteille ominaisten puutteiden huomioon ottamiseksi.
Valtiorakenteiden kehittämistä koskevien sopimusten suunnittelua koskevassa 4.2 kohdassa todetaan lisäksi kokemuksen 
osoittaneen, että epävakaiden maiden tehokas tukeminen tarkoittaa toimien aloittamista varhaisessa vaiheessa ja val -
mistautumista toteuttamaan niitä pitkällä aikavälillä. Tukitoimiin sisältyy ajatus huolellisesti suunnitelluista, jaksotetuista 
uudistuksista valmiuksien parantamiseksi. Näin maan viranomaisia autetaan parantamaan nopeasti väestön tilannetta ja 
samalla rakentamaan valtion legitimiteettiä. Tällainen lähestymistapa edellyttää, että otetaan huomioon, mitä siirtymä -
vaiheessa oleva epävakaa valtio voi tiettynä ajanjaksona saada tosiasiallisesti aikaan.
22
Eräitä näistä käsitteistä (esim. verovapautusten kustannuksia ja vaikutusta sekä verorasitusta) arvioidaan vain satun -
naisesti tutkimusraporteissa, eikä niitä koskevia tietoja tuoteta järjestelmällisesti missään laitoksessa. Arvioinneissa on 
otettava huomioon maassa vallitsevat olosuhteet varsinkin valtiorakenteiden kehittämistä koskevan sopimuksen valmis -
teluvaiheessa sekä datan ja tietojen saatavuus.
23
TADAT on tärkeä verohallinnon arviointiväline, joka julkistettiin virallisesti vasta vuoden 2015 lopulla ja jota käytettiin 
pilottiversiona vuosina 2014 ja 2015. Komissiolla on ollut aktiivinen ja johtava rooli välineen suunnittelussa, ja se tukee 
TADAT-sihteeristöä taloudellisesti IMF:n monenvälisessä rahastossa.
25
Suuntaviivoissa mainitaan myös teoreettisia käsitteitä pyrkimyksenä antaa mahdollisimman kattava esitys seikoista, joilla 
voi olla merkitystä kansallisten tulojen käyttöönoton arvioinnissa.
Kun ”tarkastellaan kokonaiskuluja ja verovapautusten vaikutusta sekä arvioidaan verorasitusta”, tarkoitetaan selvityksiä, 
joita ei laadita säännöllisesti edes OECD-maissa, IMF:ssä tai missään muussakaan kansainvälisessä organisaatiossa. Budjet -
tituen suuntaviivojen mukaan maakohtaisia analyyseja on laadittava olemassa olevien tietojen ja diagnostiikan puitteissa.
Komission ja Euroopan   
ulkosuhdehallinnon vastaukset 46
26
Budjettituen suuntaviivojen liitteessä 11 (kansallisten tulojen käyttöönotto) korostetaan, ettei vielä ole olemassa väli -
nettä, jonka avulla veropolitiikan ja verohallinnon valmiuksia olisi mahdollista riittävästi arvioida luotettavan analyy -
sin perusteella. Verojärjestelmistä voidaan kuitenkin muodostaa käsitys useiden välineiden ja indikaattoreiden avulla. 
Veropaine, verorasitus ja verojärjestelmä voivat antaa hyviä viitteitä varsinkin silloin, kun arvioidaan, miten hyvin maa on 
kyennyt ottamaan kansallisia tuloja käyttöön.  
Tosiasiassa IMF laatii välillä laskelmia viimeksi mainituista arvioinneista, mutta ne ovat monimutkaisia ja perustuvat 
yleensä melko pitkälle kehittyneisiin välineisiin (ekonometriseen menetelmään, jota kutsutaan tehokkaan rintaman 
analyysiksi (efficient frontier analysis)). Kyseistä menetelmää on arvosteltu siinä tehtävien voimakkaiden oletusten vuoksi. 
Tällaisen arvion laatiminen verorasituksesta edellyttää yleensä asiantuntijavaltuuskunnan lähettämistä kentälle muuta -
maksi viikoksi tai paikallisen asiantuntijan alustavaa työtä (prosessin aikana arvioidaan muita asiaan liittyviä indikaatto -
reita, jotka ovat sidoksissa verohallintoa koskeviin kriittisiin indikaattoreihin). Komissio pyrkii tiiviissä yhteistyössä IMF:n ja 
muiden kansainvälisten organisaatioiden kanssa muodostamaan käsityksen kumppanimaiden todellisesta verotuksesta. 
Veroasiantuntemusta on lähinnä IMF:ssä, ja komissio hyödyntää tietoja aina, kun niitä on tuotettu tällaisissa tutkimuksissa.
27
Sitä, että tietoja ei joissain tapauksissa ole ollut saatavilla, ei ole ehkä ilmoitettu erikseen. Asia käy kuitenkin ilmi maan 
tilanteesta laaditusta analyysista, eikä sitä toisteta vuosittain.
28
Verohallinnon henkilöstö- ja aineellisten tarpeiden järjestelmällinen arviointi voi olla olennaista tietoa, jos komissio on 
mukana suorassa ja kokonaisvaltaisessa tukiohjelmassa. Jos tukea antavat muut kumppanit, tällaisilla tiedoilla on kuiten -
kin vähemmän merkitystä komissiolle tai ne ovat vaikeammin saatavilla.
Budjettituen suuntaviivojen liitteessä 11 mainitaan, että henkilöstötarpeita ja aineellisia tarpeita koskevat tiedot ovat 
hyödyllisiä, mutta liitteessä esitetään kotimaisten tulojen käyttöönotosta vain yleistä taustatietoa ja esitellään mahdollisia 
välineitä ja käsitteitä hyvin suurpiirteisesti.
29
Korruption ja petosten torjunta on komission budjettituen toteutuksessa keskeinen huolenaihe. Komissio arvioi kump -
panihallituksen pyrkimyksiä parantaa julkista varainhoitoa ja torjua korruptiota. Riskienhallintajärjestelmää käytetään 
jäsennellysti riskien seurantaan sekä riskien, korruption ja petosten vähentämistoimenpiteisiin.
Komission mielestä veroja koskevien tietojen saatavuutta arvioidaan talousarvion läpinäkyvyyttä ja valvontaa koskevien 
tukikelpoisuuskriteerien yhteydessä. Tällöin keskitytään myös talousarvion avoimuusindeksiin (Open Budget Index) sekä 
julkisia menoja ja taloudellista vastuuvelvollisuutta koskevaan PEFA-kehykseen (etenkin indikaattoriin PI-10 ”Keskeisten 
finanssitietojen julkinen saatavuus”). Verolainsäädäntöä ja verokannusteita koskevien tietojen yleisestä saatavuudesta ja 
muista tärkeistä näkökohdista tehdään tarvittaessa tarkempia analyyseja.
Komission ja Euroopan   
ulkosuhdehallinnon vastaukset 47
30
Komissio tukee kehitysmaita siirtohinnoittelua koskevissa kysymyksissä sekä maailmanlaajuisella että kansallisella tasolla.
Kansainvälinen tietoisuus näistä kysymyksistä on viime vuosina vähitellen lisääntynyt erityisesti vuoden 2013 jälkeen ja 
G20-OECD-maiden esitettyä veropohjan rapautumista ja voitonsiirtoja koskevan kattavan toimintasuunnitelman (Base 
Erosion and Profit Shifting, BEPS), jota komissio tukee maailmanlaajuisella tasolla. Suunnitelma hyväksyttiin vuoden 2015 
lopulla. Komissio kannattaa ajatusta siitä, että kehitysmaat otetaan entistä kattavammin mukaan tällaisiin korkealla tasolla 
käytäviin kansainvälisiin neuvotteluihin, ja odotuksena on, että asiaankuuluvaa raportointia vahvistetaan.
Komissio tukee myös veroasioita käsitteleviä alueellisia verkostoja, siirtohinnoittelua koskevaa kolmenvälistä aloitetta 
sekä IMF:n aloitteiden välityksellä toteutettavia toimia (alueellista teknisen avun keskusta sekä veropolitiikan hallintoa ja 
luonnonvarojen rikkautta koskevaa erityisrahastoa). Nämä ovat yleismaailmallisia kysymyksiä, joista raportoidaan maa -
ilmanlaajuisella tasolla. Maakohtaisissa arvioinneissa ei keskitytä esimerkiksi YK:n verokomitealle annettavaan tukeen. 
Komitean tavoitteena on antaa kehitysmaille enemmän sananvaltaa kansainvälisissä asioissa.
33
Riskienhallintajärjestelmä on sisäinen hallintaväline, jolla laaditaan yhteenveto viidestä maassa tunnistettujen tärkeim -
pien riskien luokasta. Järjestelmän tarkoituksena ei ole laatia yksityiskohtaisia ja kokonaisvaltaisia arviointeja. Keskittymi -
nen kansallisten tulojen käyttöönottoon riippuu maassa vallitsevista olosuhteista ja toimen luonteesta.
34
Kansallisten tulojen käyttöönotto sisältyy jossain määrin muihin kysymyksiin, jotka koskevat varsinkin makrotalouden 
vakautta, ulkoisia häiriöitä sekä petoksia ja korruptiota. Tällaisia ovat erityisesti riskikyselylomakkeen kysymykset 21 
(finanssipolitiikka), 24 (velan kestävyys), 28 (keskipitkän aikavälin finanssipoliittinen kehys), 33 (vuotuinen talousarvio) ja 
41(korruptio).
35
Riskienhallintajärjestelmää koskevassa kyselylomakkeessa mainitaan tietolähteenä myös julkisen varainhoidon arvioinnit. 
Selvityksen ei ollut tarkoitus perustua yksinomaan indikaattoriin PI-3. Komissio kuitenkin yhtyy tilintarkastustuomioistui -
men näkemykseen, ja riskienhallintajärjestelmän viimeisimpään versioon sisältyvässä tietolähteitä koskevassa ohjeistuk -
sessa mainitaan erikseen muut PI-indikaattorit.
36
Veronkantoon liittyvä riski arvioitiin Sierra Leonessa suureksi vain yhtenä vuonna, loppuvuonna 2014–2015 aivan Ebo -
la-kriisin lopussa. Edeltävänä vuonna ja seuraavina vuosina riski oli pienempi.
38
Budjettitukitoimia koskevilta osin riskienhallintajärjestelmässä keskitytään keskeisiin monialaisiin riskeihin. Kerättyjen 
tulojen määrä vaikuttaa suoraan makrotalouden vakauteen, velan kestävyyteen ja finanssipoliittisiin puskureihin. Nämä 
ovat tärkeitä riskien osa-alueita, joita käsitellään riskienhallintajärjestelmään sisältyvissä kysymyksissä 20, 21, 24 ja 26.
Komission ja Euroopan   
ulkosuhdehallinnon vastaukset 48
40
Dynaamisen lähestymistavan käsite, jonka myös Eurooppa-neuvosto hyväksyi vuonna 2012, edellyttää kussakin tukikel -
poisuuskriteerissä havaitun edistymisen kokonaisvaltaista arviointia. Tämä tarkoittaa, että edistymistä arvioidaan sekto -
rilla mutta ei välttämättä kullakin alasektorilla.
Kansallisten tulojen käyttöönotto sisältyy tukikelpoisuuskriteerien (makrotalouden vakauden ja julkisen varainhoidon) 
kokonaisarvioinnin yhteydessä tehtyyn analyysiin. Komissio ottaa huomioon kansallisten tulojen käyttöönottoon liittyviä 
kysymyksiä edunsaajamaan kanssa käytävän toimintapoliittisen vuoropuhelun ja suoritusten arvioinnin yhteydessä.
42
Ks. vastaus kohtaan 40.
Erityisten indikaattorien valinta liittyy uudistuksia, prioriteetteja tai tietyille seikoille annettua merkitystä koskevan ana -
lyysin, arvioinnin tai edunsaajamaan kanssa käydyn vuoropuhelun prosessiin ja tulokseen.
43
On huomautettava, että Nigerin tapauksessa budjettitukea annettiin kansallisten tulojen käyttöönoton ehtojen laadin -
ta-ajankohtana hyvää hallintoa ja kehitystä koskevan sopimuksen välityksellä. Sopimus muutettiin valtiorakenteiden 
kehittämistä koskevaksi sopimukseksi vuonna 2015, kun turvallisuustilanne ja yleinen poliittinen tilanne olivat äkillisesti 
heikentyneet.
44
Jokaiseen toimenpideasiakirjaan sisältyy taulukko avunantajista ja niiden toimista. Taulukko kattaa kaikki asiaankuuluvat 
sektorit mutta ei välttämättä alasektoreita.
45
Uudistukset, joita komissio tuki Sierra Leonessa, liittyivät verorästien vähentämiseen, veroilmoitusten arkistoinnin 
nopeuttamiseen, kaivannaisteollisuudesta saatavia tuloja koskevien tietojen julkistamiseen, kansallista mineraaliviran -
omaista koskevan lain toimittamiseen parlamentin käsiteltäväksi sekä louhinta- ja etsintälupien julkaisemiseen sähköi -
sessä tietokannassa. Ne tarjosivat merkittävän mahdollisuuden parantaa kansallisten tulojen käyttöönottoa.
Laatikko 3 – Kansallisten tulojen käyttöönottoon liittyvät erityiset ehdot eivät 
kohdistuneet kaikkein relevanteimpiin uudistuksiin
Luonnonvarojen tuottamia tuloja koskevien tietojen julkinen saatavuus ja läpinäkyvyyden lisääminen ovat osoittautuneet 
yhdeksi tehokkaimmista julkisen tilivelvollisuuden ja tietojen täsmäytykseen perustuvan tulojen perinnän mekanismeista. 
Kansallisten tulojen käyttöönottoa koskeva tukiohjelma muodostuu välittömän vaikutuksen aiheuttavista toimista sekä 
epäsuorista ja keskipitkän aikavälin toimista. Ohjelmassa edistetään myös hallinnollisia menettelyjä, joilla parannetaan 
kansallisten tulojen käyttöönottoa.
Budjettituen yhteenvetoarvioinnissa (syyskuulta 2014) arvioitiin seitsemään maakohtaiseen arviointiin sisältyviä koke -
muksia. Siinä todetaan, ettei budjettituella voida ”ostaa” uudistuksia. Tämä pätee etenkin tilanteisiin, jotka ovat halli -
tuksen suoran valvonnan ulkopuolella. Tällaisia kysymyksiä tulisi käsitellä toimintapoliittisessa vuoropuhelussa, mutta 
lainsäädännön hyväksymistä koskevien ehtojen sisällyttäminen sopimuksiin ei ole osoittautunut tehokkaaksi välineeksi.
Komission ja Euroopan   
ulkosuhdehallinnon vastaukset 49
Uudistusten lainsäädännöllinen perusta on hyväksyttävä ennen uudistuksia. Vaatimukset mainittujen uudistusten toteut -
tamisesta ennen lainsäädännöllisen perustan hyväksymistä voivat toimia itseään vastaan. Avunantajat eivät voi pakottaa 
tekemään uudistuksia, mutta ne voivat osallistua prosesseihin, joita kumppanimaassa on intoa ja halua toteuttaa.
Tarkastuskertomuksen kattamana ajanjaksona viimeisintä budjettitukitoimea valmisteltiin silloin, kun Ebola-kriisi oli 
huipussaan ja samaan aikaan rautamalmista saatavat tulot olivat äkillisesti vähentyneet. Koska epävakauden ennakoitiin 
lisääntyvän, indikaattorit pidettiin luonteeltaan hyvin samanlaisina kuin aiemmassa toimessa. Edustusto ottaa seuraavan 
budjettituen valmistelun tämänhetkisessä harkinnassa jo huomioon, että avunantajien ryhmän on suhtauduttava meneil -
lään olevien uudistusten toteuttamiseen tiukemmin.
Laatikko 4 – Esimerkkejä kansallisten tulojen käyttöönottoon liittyvistä erityisistä 
ehdoista, joilla ei ollut kannustavaa vaikutusta
Budjettitukitoimet ja rahoitussopimukset valmistellaan ja niistä neuvotellaan toisinaan hyvinkin pitkään. Jotakin indikaat -
toria koskevien ehtojen täyttymistä jo sopimuksen allekirjoitusajankohtana, voidaankin pitää neuvotteluprosessissa ja 
sitä täydentävässä vuoropuhelussa saavutettuna myönteisenä tuloksena.
Oikeudellista ongelmaa ei valitettavasti havaittu asiaankuuluvasti ohjelman määrityshetkellä. On kuitenkin myönnettävä, 
että Länsi-Afrikan talous- ja rahaliiton kaivoslain saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on monimutkainen asia, 
joka saattaa aiheuttaa vaikeasti ennakoitavissa olevia seurauksia. Siksi yksittäisiä tulosindikaattoreita voidaan muuttaa tai 
ne voidaan kumota nykyisten sääntöjen mukaisesti.
Laatikko 5 – Esimerkkejä hyvistä ja huonoista käytännöistä kansallisten tulojen 
käyttöönottoon liittyvien erityisten ehtojen seurannassa
Komission mielestä maassa vallinneet olosuhteet eivät sallineet yksityiskohtaisempia vaatimuksia. Tavoitteena oli, että 
uudistuskysymys eli kansallisten tulojen käyttöönoton parantaminen pysyisi Keski-Afrikan tasavallan kanssa käydyn vuo -
ropuhelun keskiössä.
49
Addis Abeban veroaloitteessa toteutettiin OECD:n kehitysapukomitean kanssa koordinointihanke, jonka tarkoituksena oli 
selvittää, miten kehitysyhteistyökumppanit raportoivat kansallisten tulojen käyttöönoton tukemisesta. Tämä johti siihen, 
että kehitysapukomitea loi vuonna 2016 julkisesta varainhoidosta erillisen koodin. Addis Abeban veroaloitteessa kootaan 
ensimmäinen kertomus kansallisten tulojen käyttöönottoa koskevista sitoumuksista ja maksuista. Kertomuksessa keskity -
tään vuoteen 2015. Komissio on sitoutunut antamaan veroaloitteesta laadittavassa kertomuksessa tarkkaa ja oikea-  
aikaista tietoa.
52
Maassa vallitsevat olosuhteet ja poliittinen arkaluonteisuus sekä tiettyjen näkökohtien luottamuksellisuus on otettava 
huomioon toimintapoliittisen vuoropuhelun valmistelussa ja sen muotoa koskevassa päätöksenteossa.
53
Komission mielestä toimintapoliittisen vuoropuhelun valmisteluista ja toteutuksesta on hyviä esimerkkejä. Esimerkiksi 
toimenpideasiakirjoissa esitetään toimintapoliittisen vuoropuhelun aiheet ja vuoropuhelulta odotettavat tulokset, ja seu -
raavia vaiheita selostetaan maksuasiakirjoissa. Myös toimintapoliittisen vuoropuhelun dokumentointi paranee jatkuvasti.
Komission ja Euroopan   
ulkosuhdehallinnon vastaukset 50
54
Julkisesta varainhoidosta ja makrotalouden vakaudesta käytävä vuoropuhelu kattaa verohallinnon ja -politiikan kannalta 
relevantit kysymykset.
Kumppanihallitus ja maassa toimivat kehitysyhteistyökumppanit keräävät ja arvioivat järjestelmällisesti tietoja veropolitii -
kan ja -hallinnon sekä kansallisten tulojen käyttöönoton kehityksestä. Korkean tason indikaattoreita kerätään ja arvioi -
daan kansainvälisellä tasolla.
Kansallisten tulojen käyttöönottoa koskevan tukimuodon mahdolliset vaikutukset edellyttävät kontribuutioanalyysia, ja 
ne käydään tyypillisesti ja säännöllisesti läpi arvioinnin yhteydessä.
Laatikko 6 – Julkista varainhoitoa koskeva vuoropuhelu ei aina taannut, että 
kansallisten tulojen käyttöönotosta olisi keskusteltu perusteellisesti
Komissio katsoo, että veroihin liittyvät indikaattorit ovat sisältyneet ja sisältyvät edelleen Mosambikia koskevaan suori -
tusten arviointikehykseen, joka on budjettitukitoimea koskeva seurantakehys. Kansallisten tulojen käyttöönottoa koske -
vasta ehdosta keskustellaan siis kyseisellä foorumilla, vaikka se ei ole vaihtelevansuuruisia eriä koskeva indikaattori eikä 
tiettyyn erään liitetty erityisehto.
Keskinäinen työnjako on tärkeää Mosambikissa, jossa julkista varainhoitoa koskevia toimia toteuttaa noin 15 avunantajaa. 
Työnjakoa tarvitaan, jotta toimet olisivat tehokkaita ja voitaisiin varmistaa, että EU voi luottaa tehtävään nimetyn jäsen -
valtion harjoittamaan seurantaan ja toimintapoliittiseen vuoropuheluun ja hyötyä niistä.
Lisäksi komission yksiköt Mosambikissa ovat asioista hyvin ajan tasalla ja toimivat maassa aktiivisesti kansallisten tulo -
jen käyttöönottoa koskevissa kysymyksissä. EU:n edustusto osallistuu luonnonvarojen rikkauden hallintaa käsittelevän 
Kansainvälisen valuuttarahaston aihekohtaisen erityisrahaston (International Monetary Fund Topical Trust Fund Manage -
ment of Natural Resource Wealth) tiedotus- ja jälkiarviointitilaisuuksiin sekä kansallisten tulojen käyttöönottoa koskevien 
kysymysten kannalta tärkeiden ryhmien eli kaivannaisteollisuutta käsittelevän työryhmän (Extractive Industry Working 
Group, EIWG) ja budjettianalyysia käsittelevän ryhmän (Budget analysis Group, BAG) kokouksiin.
Laatikko 7 – Esimerkkejä epäsäännöllisestä vuoropuhelusta
Keski-Afrikan tasavallan tapausta on tarkasteltava tuolloin vallinneiden hyvin vaikeiden olosuhteiden valossa. Poliittisen 
kriisin vuoksi rakentava työ oli äärimmäisen vaikeaa; lisäksi suurin osa edustustosta evakuoitiin. Se, että komission yksiköt 
ovat onnistuneet luomaan vuoropuhelurakenteen ja pitämään yllä vuoropuhelua kyseisissä oloissa on saavutus sinänsä.
Ohjelma-asiakirjassa, joka koskee EU:n ja Sierra Leonen välistä yhteistyötä vuosina 2014–2020, ennustetaan tulojen tuot -
tamista koskevan tuen korostuvan merkittävästi. Tarkastettu ajanjakso kattaa kuitenkin koko Ebola-kriisin, joten Sierra 
Leonen verohallinnon uudistukset ovat ehkä olleet alipainotettuja ajanjakson aikana. On mahdollista, että Ebola-kriisiä 
ratkaiseva maa asettaa verohallinnon uudistukset tärkeysjärjestyksessä alemmalle sijalle.
Budjettitukeen osallistuvien ministeriöiden välinen erimielisyys laajeni koskemaan paitsi toimintapoliittista vuoropuhelua 
myös reaalipolitiikkaa laajemmin. Erimielisyys liittyi pikemminkin poliittisten puolueiden valtatasapainoon kuin teknisiin 
kysymyksiin. Toimintapoliittisen vuoropuhelun laatu on jo parantunut ja paranee jatkuvasti; tämä on myös budjettituen 
ansiota.
Laatikko 8 – Vähän tukea valmiuksien kehittämiseen kansallisten tulojen käyttöönoton 
alalla
Komissio aikoo ottaa valmiuksien kehittämistä koskevan osion sopimukseen rahoitussopimuksessa nro 37458 olevan 
suunnitelman mukaisesti. Tavoitepäivämäärä on 15. helmikuuta 2017.
Komission ja Euroopan   
ulkosuhdehallinnon vastaukset 51
Veroviranomaiset saavat jo tukea IMF:ltä, Maailmanpankilta ja Afrikan kehityspankilta. Veroviranomaisten kyky ottaa 
tukea vastaan estää täydentävän avun antamisen toistaiseksi. Komissio tukee tulojen käyttöönottoa vahvistamalla vastuu -
järjestelmiä, joita onkin tehostettava. Tällaista tukea annetaan valtionkassan tasolla. Yhdistyneiden kansakuntien kauppa- 
ja kehityskonferenssin (UNCTAD) kanssa tehdyllä sopimuksella otetaan aluetasolla käyttöön tullitietojärjestelmä Sydonia 
CEMAC myös Keski-Afrikan tasavaltaa koskevilta osin.
61
On analyyttisesti monimutkainen kysymys osoittaa, onko budjettituki osaltaan edistänyt kansallisten tulojen käyttöönot -
toa ja auttanut saavuttamaan muita tavoitteita. Komissio tarkasteli kysymystä OECD:n kehitysapukomitean maakohtais -
ten arviointimenetelmien yhteydessä.
62
Komissio myöntää, ettei arvoja, jotka on saatu verojen suhdetta BKT:hen mittaavalla indikaattorilla, voida yhdistää suo -
raan budjettitukeen tilintarkastustuomioistuimen mainitsemista syistä. Tuloksia voidaan odottaa keskipitkällä aikavälillä, 
noin 5–10 vuoden kuluessa. Asianmukaisessa arvioinnissa olisi tarkasteltava mahdollisuutta osoittaa, että budjettituki on 
osaltaan edistänyt kansallisten tulojen käyttöönottoa ja auttanut saavuttamaan muita tavoitteita.
65
Tällaiset indikaattorit ovat seurantavälineitä. Niiden tarkoituksena ei ole antaa tietoa vaikutuksista.
Arvioinneissa tarkastellaan budjettitukitoimien vaikutuksia tavoitteisiin erityisesti kehitysvaikutusten ja alakohtaisten 
vaikutusten kannalta. Arvioinneissa tarkastellaan myös mahdollisia vaikutuksia talousarvion rahoittamisen ja kotimaisten 
tulojen kannalta. Useimmat tähän mennessä saatavilla olevista arvioinneista kattavat kuitenkin ajanjakson ennen uuden 
toimintapolitiikan käyttöönottoa, joten niissä ei todennäköisesti eritellä toimintapolitiikan vaikutuksia.
66
Seitsemää maakohtaista arviointia koskevassa budjettituen yhteenvetoarvioinnissa (2014) todetaan, että kansallisia tuloja 
tuotettiin edelleen runsaasti arvioinnin aikana, eikä ollut merkkejä siitä, että budjettituella olisi ollut hillitseviä vaikutuksia 
(s. 75).
Sierra Leonessa annettua budjettitukea koskevassa arvioinnissa, jota tilintarkastustuomioistuin siteeraa, todetaan myös 
selvästi, että Sierra Leonessa annetulla budjettituella saavutettiin aitoja ja merkittäviä tuloksia. Sillä
– autettiin käynnistämään kasvuprosessi ja vakauttamaan sodanjälkeinen turvallisuustilanne sekä
– vakautettiin julkinen talous vuonna 2009 maailmanlaajuisen finanssikriisin aikana ja vuonna 2014 Ebola- ja rautamal -
mikriisin aikana.
67
Kumppanihallitus ja maassa toimivat kehitysyhteistyökumppanit keräävät ja arvioivat järjestelmällisesti tietoja veropolitii -
kan ja -hallinnon sekä kansallisten tulojen käyttöönoton kehityksestä. Korkean tason indikaattoreita kerätään ja arvioi -
daan kansainvälisellä tasolla.
Komission ja Euroopan   
ulkosuhdehallinnon vastaukset 52
Näyttöä budjettituen suorasta vaikutuksesta toimintapolitiikan tuloksiin kumppanimaissa on menetelmällisesti hankala 
antaa. OECD:n kehitysapukomitean käyttämät budjettituen arviointimenetelmät ovat toistaiseksi ainoa keino esittää (epä -
suoria) johtopäätöksiä kansallisten tulojen käyttöönottoon kohdistuvasta vaikutuksesta ja muista syy-yhteyksistä, joita 
budjettituen ja toimintapolitiikan tulosten välillä mahdollisesti vallitsee. Komissio on ollut aktiivisesti mukana tällaisten 
menetelmien kehittämistyössä, ja se on aktiivisesti edistänyt niiden käyttöä lisäämällä vuodesta 2011 komission johdolla 
laadittavia useamman avunantajan yhteisiä arviointeja.
Johtopäätökset ja suositukset
69
Komissio korostaa, että tukea kansallisten tulojen käyttöönottoon annetaan monin erilaisin toimin, joita toteutetaan eri 
tasoilla: maailmanlaajuisella, alueellisella ja kansallisella tasolla. Tällaiset toimet täydentävät budjettituen välityksellä 
annettavaa tukea, mutta ne eivät kuuluneet tarkastuksen piiriin. Budjettitukea koskevan uuden toimintapolitiikan voi -
daan odottaa osaltaan parantavan kansallisten tulojen käyttöönottoa keskipitkällä aikavälillä, noin 5–10 vuoden kuluessa. 
Komissio jatkaa kansallisten tulojen käyttöönottoa koskevan uuden budjettitukipolitiikan soveltamista ja parantaa sitä 
edelleen. Komissio myös raportoi vastedeskin sen edistymisestä.
70
Komission mukaan kansallisten tulojen käyttöönottoon on kiinnitetty asianmukaisesti huomiota budjettitukitoimien 
suunnittelussa. Jokaisessa arvioinnissa pidetään mielessä maassa vallitsevat olosuhteet, kansallisten tulojen käyttöönot -
toon liittyvät haasteet sekä datan ja tietojen käytettävyys ja saanti. Kansainvälisen käytännön mukaisesti eräitä veropoli -
tiikan ja -hallinnon käsitteitä ja näkökohtia ei tarkastella rutiininomaisesti.
Suositus 1 – Vahvistetaan kansallisten tulojen käyttöönottoa koskevia arviointeja ja 
riskianalyysiä
a)
Komissio hyväksyy suosituksen. Kansallisten tulojen käyttöönottoa olisi arvioitava asianmukaisesti budjettitukitoimen 
suunnittelun ja toteutuksen yhteydessä. Addis Abeban veroaloitteen yhteydessä vuonna 2015 annettujen sitoumusten 
perusteella kansallisten tulojen käyttöönoton tukea vahvistetaan entisestään. Kansallisten tulojen käyttöönottoa koske -
vissa arvioinneissa on otettava huomioon maassa vallitsevat olosuhteet ja haasteet sekä datan ja tietojen saatavuus.
b)
Komissio hyväksyy suosituksen.
71
Komission mielestä työnjakoa tarkastellaan järjestelmällisesti toimenpideasiakirjojen ja niiden täytäntöönpanon 
yhteydessä.
Komissio haluaa mainita konkreettisena esimerkkinä laatikon 6, jossa tilintarkastustuomioistuin viittaa kansallisten tulojen 
käyttöönottoa ja julkista varainhoitoa koskevaan työnjakoon Mosambikissa, ja sitä koskevan komission vastauksen.
Komission ja Euroopan   
ulkosuhdehallinnon vastaukset 53
72
Keskittyminen kansallisten tulojen käyttöönottoon riippuu maassa vallitsevista olosuhteista, toimen luonteesta ja mah -
dollisuuksista parantaa käyttöönottoa.
Komission mielestä kansallisten tulojen käyttöönottoa koskevia arviointeja käytetään kaikissa budjettitukisopimuksissa – 
vaikka se ei ole vaihtelevansuuruisia eriä koskeva indikaattori. Kaikkia suoritusten arviointikehykseen sisältyviä indi -
kaattoreita – muitakin kuin vaihtelevansuuruisia eriä koskevaa indikaattoria – seurataan huolellisesti budjettitukitoimen 
yhteydessä. Onkin ymmärrettävä, että keskeinen lähde hallituksen toimien tuloksellisuuden tarkastuksessa on suoritusten 
arviointikehys, myös kansallisten tulojen käyttöönottoa koskevat indikaattorit. Se on tärkein osatekijä, jonka perusteella 
arvioidaan yleisiä ehtoja ja tehdään päätöksiä budjettituen myöntämisestä.
Suositus 2 – Vahvistetaan kansallisten tulojen käyttöönottoon liittyvien erityisten 
maksuehtojen käyttöä
a)
Komissio hyväksyy suosituksen.
b)
Komissio hyväksyy suosituksen. Komissio pyrkii laatimaan parempia tulosindikaattoreita, jotka koskevat myös kansallisten 
tulojen käyttöönottoa. Komissio kuitenkin katsoo, että – kuten useat arvioinnit osoittavat – hallitusten on koettava uudis -
tukset aidosti omikseen; vasta sen jälkeen tuesta on hyötyä.
Suositus 3 – Vahvistetaan raportointia, joka koskee budjettituen käyttöä kansallisten 
tulojen käyttöönoton parantamisessa
Komissio hyväksyy suosituksen. Kansallisten tulojen käyttöönotosta annetaan lisää tietoa budjettitukea koskevissa tule -
vissa vuotuisissa kertomuksissa sekä Addis Abeban veroaloitteen täytäntöönpanoa koskevan raportoinnin yhteydessä.
Komissio aikoo tehdä tapaustutkimuksia lähinnä arviointien muodossa voidakseen antaa parempaa tietoa budjettituen 
osuudesta kansallisten tulojen käyttöönotossa.
74
Maassa vallitsevat olosuhteet ja poliittinen arkaluonteisuus sekä tiettyjen näkökohtien luottamuksellisuus on otettava 
huomioon toimintapoliittisen vuoropuhelun valmistelussa ja sen muotoa koskevassa päätöksenteossa. Komission mie -
lestä hyvin jäsennellystä toimintapoliittisesta vuoropuhelusta on hyviä esimerkkejä.
Suositus 4 – Vahvistetaan toimintapoliittista vuoropuhelua kansallisten tulojen 
käyttöönotossa
Komissio hyväksyy suosituksen. Budjettituen yhteydessä käytävää toimintapoliittista vuoropuhelua koskevaa ohjeistusta 
parannetaan osana budjettituen suuntaviivojen tulevaa tarkistustyötä. Toimintapoliittisen vuoropuhelun tulokset ovat 
ja pysyvät tärkeänä osana kaikkia arviointeja. Komissio haluaa kuitenkin korostaa verouudistuksen poliittista arkaluon -
teisuutta ja poliittisia tavoitteita ja pitää sen vuoksi kiinni näkemyksestään, jonka mukaan vuoropuhelustrategioiden 
laadinnassa on otettava huomioon myös komission etujen suojaaminen.
Komission ja Euroopan   
ulkosuhdehallinnon vastaukset 54
75
Komissio korostaa, että kansallisten tulojen käyttöönotto on osa makrotaloutta (finanssipolitiikkaa) ja julkista varainhoi -
toa (varsinkin vero- ja finanssihallintoa). Kansallisten tulojen käyttöönottoa koskevien valmiuksien kehittäminen täy -
dentää budjettitukea, ja sitä tuetaan osana laajempia valmiuksien kehittämistoimia. Komissio katsoo lisäksi, että tukea 
kansallisten tulojen käyttöönottoon ja myös sitä koskevien valmiuksien kehittämiseen annetaan monin erilaisin toimin, 
joita toteutetaan eri tasoilla.
Suositus 5 – Vahvistetaan valmiuksien kehittämisen käyttöä kansallisten tulojen 
käyttöönoton alalla
Komissio hyväksyy suosituksen.
76
Kumppanihallitus ja maassa toimivat kehitysyhteistyökumppanit keräävät ja arvioivat järjestelmällisesti tietoja veropo -
litiikan ja -hallinnon sekä kansallisten tulojen käyttöönoton kehityksestä. Korkeamman tason indikaattoreita kerätään ja 
arvioidaan kansainvälisellä tasolla.
Näyttöä budjettituen vaikutuksesta toimintapolitiikan tuloksiin kumppanimaissa on menetelmällisesti hankala antaa. 
Näyttö esitetäänkin arvioinnin yhteydessä. Komissio on lisännyt vuodesta 2011 sen johdolla laadittavia useamman avun-  
antajan yhteisiä maakohtaisia arviointeja.
Suositus 6 – Arvioidaan budjettituen vaikutusta
Komissio hyväksyy suosituksen. Näyttöä budjettituen vaikutuksesta toimintapolitiikan tuloksiin kumppanimaissa on 
menetelmällisesti hankala antaa. OECD:n kehitysapukomitean käyttämät budjettituen arvioinnin ja maakohtaisten 
arviointien menetelmät ovat toistaiseksi ainoa keino esittää johtopäätöksiä siitä, miten budjettituki vaikuttaa toimin -
tapolitiikan tuloksiin esimerkiksi kansallisten tulojen käyttöönottoa parantamalla. Komissio pyrkii tarkastelemaan asiaa 
myöhemmin.
MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?
Maksuttomat julkaisut:
  yksi kappale:  
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
  enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:  
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_/f_i.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_/f_i.htm),  
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_/f_i.htm)  
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).
(*)  Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit  
tai hotellit voivat periä puheluista maksun.
Maksulliset julkaisut:
 EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
Tapahtuma Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty/ Tarkastus alkoi 6.10.2015
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle) 31.10.2016
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen 13.12.2016
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä 17.1.2017
Valtion tulonhankinta vero- tai muista lähteistä on 
ratkaisevan tärkeä tekijä kestävän kehityksen kannalta, ja 
siitä onkin tullut yksi EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan 
painopisteistä. Komissio lisäsi mahdollisuuksia parantaa 
valtion tulonhankintaa budjettituen avulla, kun se 
hyväksyi budjettitukea koskevan uuden lähestymistavan 
vuonna 2012. Tilintarkastustuomioistuin toteaa 
kertomuksessa, että viimeaikaisista parannuksista 
huolimatta komissio ei ole vielä käyttänyt 
budjettitukisopimuksia vaikuttavalla tavalla valtion 
tulonhankinnan tukemiseen tarkastuskohteena olleissa 
maissa. Komissio ei ottanut järjestelmällisesti huomioon 
tiettyjä veropolitiikan ja  -hallinnon olennaisia osa-alueita, 
kun se suunnitteli ja toteutti budjettitukitoimiaan. Lisäksi 
alalla sovelletut maksuehdot olivat määrältään ja 
laadultaan riittämättömiä. Tilintarkastustuomioistuimen 
analyysissä tuli myös esiin, että budjettituen käytöstä ja 
sen osuudesta valtion tulonhankinnan parantamisessa 
raportoitiin puutteellisesti.
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN