Erityiskertomus EU:n poliisioperaatiolla 
Afganistanissa on saavutettu 
vaihtelevia tuloksiaFI 2015  nro 07
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
P . +352 4398-1
Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2015
Print ISBN 978-92-872-2534-4 ISSN 1831-0958 doi:10.2865/86505 QJ-AB-15-007-FI-C
PDF ISBN 978-92-872-2497-2 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/892348 QJ-AB-15-007-FI-N
EPUB ISBN 978-92-872-2491-0 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/398019 QJ-AB-15-007-FI-E
© Euroopan unioni, 2015
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Kaavion 1 käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuksien haltijalta.
Printed in Luxembourg
EU:n poliisioperaatiolla 
Afganistanissa on saavutettu 
vaihtelevia tuloksia
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 
287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)ErityiskertomusFI 2015  nro 07
02
 Tarkastustiimi
Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnollisilla aloilla toimitettujen 
tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä 
tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa 
huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, 
tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.
Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti III tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen 
jäsen Karel Pinxten. Jaosto on erikoistunut ulkoisten toimien menoaloihin. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistui -
men jäsenen Hans Gustaf Wessbergin johdolla, ja siihen osallistuivat yksikönpäällikkö Sabine Hiernaux -Fritsch ja  
yksikönpäällikkö Fabrice Mercade sekä H. G. Wessbergin kabinetin päällikkö Peter Eklund, tiiminvetäjä Nikolaos Zompolas 
sekä H. G. Wessbergin kabinetin avustaja Emmanuel -Douglas Hellinakis.
Vasemmalta oikealle:  yksikönpäällikkö F. Mercade, tilintarkastustuomioistuimen jäsen 
H. G. Wessberg, yksikönpäällikkö S. Hiernaux -Fritsch, H. G. Wessbergin kabinetin 
päällikkö P . Eklund, tiiminvetäjä N. Zompolas ja H. G. Wessbergin kabinetin avustaja 
E.-D. Hellinakis.

03
 Sisällys
Kohta
 Sanasto ja lyhenteet
I–X Tiivistelmä
1–6 Johdanto
7–9 Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa
10–76  Huomautukset
10–21  Tärkeä tehtävä, vaikea alku
11–14  EUPOLin muotoutuminen
15–21  Operaation käynnistysvaikeudet
22–30  Vaikeudet kansainvälisten toimien koordinoinnissa
23–27  Eurooppalainen toimi, ei kokonaisvaltaista eurooppalaista lähestymistapaa
28–30  Yrityksistään huolimatta EUPOL kykeni vaikuttamaan keskeisiin toimijoihin vain vähän
31–41  Keskusyksiköiden tukitoiminnot ja opastus parantuivat ajan mittaan
32–36  Suunnittelu- ja raportointivalmiuksissa ilmenee yhä puutteita parannuksista huolimatta
37–41  Keskusyksiköiden opastus ja tukitoiminnot: puutteita ollaan korjaamassa
42–65  EUPOLin jalanjälki: tehtävä onnistui paikallisesti, mutta kestävyydestä ollaan yleisesti huolissaan
43–45  Parannuksia havaittiin etenkin kahdessa kolmesta toimintalinjasta
46–60 EUPOL suurelta osin onnistui koulutukseen liittyvissä toimissa, mutta ei niinkään ohjauksessa ja 
neuvonnassa  – hankkeet eivät juurikaan edistäneet operaation tavoitteita
61–65  Toistaiseksi aikaansaatujen saavutusten kestävyydelle ei vielä ole ennakkoedellytyksiä
66–76  EUPOLin perintö: mitä vetäytymisen jälkeen?
67–71  Vetäytymisstrategian suunnittelu on pitkällä, mutta lisätyö on vielä tarpeen
72–76  Omaisuuserien selvittäminen: tarvitaan koordinoitu ja jäsennelty lähestymistapa
04 Sisällys
77–88  Johtopäätökset ja suositukset
 Liite I — EUPOLin aikajana
 Liite II  — EUPOLin sitoumukset ja maksut varainhoitokausittain
 Liite III — EUPOLin hankkeiden ja ohjauksen osalta tarkastettu aineisto
 Liite IV  — EUPOLin paikallistoimistot vuosina 2007–2014
 Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset
05
 Sanasto ja lyhenteet
CONOPS : Operaation toiminta -ajatus. Suunnitteluasiakirja, jossa poliittiset aikeet muunnetaan ohjeiksi ja 
opastukseksi esittämällä operaation toteuttamisen edellyttämät toimet.
CPCC : Siviilikriisinhallinnan suunnittelu- ja toteutusvoimavara. Euroopan ulkosuhdehallinnon osasto, joka avustaa 
siviilioperaation komentajaa (joka on myös siviilikriisinhallinnan suunnittelu- ja toteutusvoimavaran johtaja) 
operatiiviseen suunnitteluun liittyvien tehtävien ja YTPP -siviilioperaatioiden toteuttamisessa.
EGF : Euroopan santarmijoukot
Erityisedustaja : Euroopan unionin erityisedustaja
EUH : Euroopan ulkosuhdehallinto
FPI: Ulkopolitiikan välineiden hallinto. Komission osasto, joka raportoi toiminnastaan suoraan unionin ulko- ja 
turvallisuuspolitiikan korkealle edustajalle. FPI muun muassa hallinnoi menoja, joita aiheutuu yhteiseen ulko- ja 
turvallisuuspolitiikkaan (YTPP -siviilioperaatiot mukaan lukien) ja vakautusvälineeseen perustuvista toimista.
GPPT : Saksan poliisin projektiryhmä Afganistanissa
IPCB : Poliisin kansainvälinen koordinointielin Afganistanissa
ISAF : Kansainvälinen turvallisuusjoukko. Osa Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvoston hyväksymiä 
yhdistettyjä kansainvälisiä toimia. ISAFin tehtävänä oli varmistaa sellaiset olosuhteet, että Afganistanin hallitus voi 
hallita koko maan aluetta.
Keskusyksiköt : Euroopan ulkosuhdehallinnon ja komission yksiköt Brysselissä
Kriisinhallinta- ja suunnitteluosasto : Euroopan ulkosuhdehallinnon osasto. Kantaa pääasiallisen vastuun 
yhteiseen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan (YTPP) liittyvästä poliittisesta ja strategisesta suunnittelusta. Osasto 
huolehtii uusien YTPP -operaatioiden strategisesta suunnittelusta ja ennakkosuunnittelusta sekä laatii strategisia 
tarkasteluja käynnissä olevista YTPP -operaatioista.
LOTFA : Afganistanin lain ja järjestyksen erityisrahasto
MIP : Tehtävän täytäntöönpanosuunnitelma
Nato : Pohjois- Atlantin puolustusliitto
Neuvonta : Osaamisen siirtäminen / tuen antaminen lyhyellä aikavälillä tietylle ryhmälle, jotta voidaan ratkaista 
tietyt ongelmat ja kehittää hankkeita tietyssä aikataulussa ( lähde : EUPOLin Mentoring Handbook, huhtikuu 2013).
NTM -A: Naton koulutusoperaatio Afganistanissa
Ohjaus : Osaamisen jäsennelty siirtäminen ohjaajalta ohjattavalle. Ohjaus perustuu parhaimmillaan luottamukseen 
ja keskinäiseen kunnioitukseen, ja sen tarkoituksena on saada yksilössä ja/tai organisaatiossa aikaan muutoksia eri 
tasoilla (strategisella, operatiivisella ja taktisella tasolla) määritetyn strategian ja/tai suunnitelman mukaisesti ( lähde : 
EUPOLin Mentoring Handbook, huhtikuu 2013).
OPLAN : Operaatiosuunnitelma. Asiakirja, jossa tarkennetaan operaation toiminta -ajatukseen sisältyvien 
tavoitteiden edellyttämiä operatiivisia yksityiskohtia.
PTK : Poliittisten ja turvallisuusasioiden komitea. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 38 artiklan 
mukaan poliittisten ja turvallisuusasioiden komitea huolehtii neuvoston ja korkean edustajan johdolla 
kriisinhallintaoperaatioiden poliittisesta valvonnasta ja strategisesta johdosta.
06 Sanasto ja lyhenteet
Sivkom : Siviilikriisinhallintakomitea. Neuvoston perustama neuvoa -antava elin, joka antaa tietoja sekä suosituksia ja 
neuvoja siviilikriisinhallinnasta poliittisten ja turvallisuusasioiden väliaikaiselle komitealle.
Tashkeel : Asiakirja/rakenne/järjestelmä, jossa eritellään kaikilta osin henkilöstön asema organisaatiossa ja 
henkilöstömäärät.
Valvonta : Tiettyjen instituutioiden ja niiden henkilöstön tuloksellisuuden tarkkailu ja arviointi ja siitä raportoiminen 
(lähde : EUPOLin Mentoring Handbook, huhtikuu 2013).
YTPP : Yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka. Aiempi nimitys Euroopan unionin turvallisuus- ja 
puolustuspolitiikka (ETPP) muuttui YTPP:ksi Lissabonin sopimuksen tullessa voimaan.
07
 Tiivistelmä
I
Euroopan unioni (EU) ja sen jäsenvaltiot sitoutuivat 
Taleban -hallinnon kaaduttua tukemaan Afganistanin 
hallitusta oikeusvaltion lujittamisessa. EU:n poliisiope -
raatio Afganistanissa (EUPOL) on siviilioperaatio, joka 
käynnistettiin vuonna 2007 EU:n yhteisen turvalli -
suus- ja puolustuspolitiikan (YTPP) nojalla. EUPOLin 
tarkoituksena on edistää pysyvien ja tehokkaiden 
siviilipoliisivoimien perustamista Afganistanin hallin -
non alaisuuteen.
II
Tilintarkastustuomioistuin arvioi, toteuttiko EUPOL 
Afganistan tehtävänsä vaikuttavasti. Tarkastuksessa 
keskityttiin seuraaviin näkökohtiin: suunniteltiinko 
EUPOL -operaatio hyvin ja koordinoitiinko sitä asian -
mukaisesti, saiko EUPOL riittävästi operatiivista tukea 
ja opastusta, myötävaikuttiko EUPOL Afganistanin kan -
sallisten poliisivoimien kehittämiseen ja onko EUPOLin 
vetäytymistä Afganistanista valmisteltu riittävästi. 
Tarkastus kattoi ajanjakson, joka alkaa EUPOLin käyn -
nistämisestä ja päättyy vuoden 2014 loppuun. Tarkas -
tuksessa painotettiin erityisesti EUPOLin toimintaa 
vuodesta 2012 eteenpäin.
III
EU onnistui perustamaan eurooppalaisen siviilipo -
liisioperaation Afganistaniin erittäin epävakaassa ja 
hankalassa toimintaympäristössä. Vaikean alun jälkeen 
EUPOL sai vähitellen arvonantoa muilta toimijoilta 
asiantuntemuksensa ja käynnissä olevaan poliisia -
lan uudistukseen antamansa merkittävän panoksen 
ansiosta.
IV
Tilintarkastustuomioistuin totesi, että EUPOL Afganis -
tan toteutti tehtävänsä osittain vaikuttavasti. Paran -
nuksia havaittiin etenkin kahdessa EUPOLin kolmesta 
pääasiallisesta toimintalinjasta. Lisäksi tilintarkas -
tustuomioistuin tutki EUPOLin tulokset toimintatyy -
peittäin. Se totesi, että EUPOL suurelta osin onnistui 
koulutukseen liittyvissä toimissa, mutta ei niinkään 
ohjauksessa ja neuvonnassa. Hankkeilla edistettiin 
operaation tavoitteita vain vähäisessä määrin. Tähän 
voivat olla osittain syynä ulkoiset tekijät, mutta 
osan puutteista voidaan katsoa johtuvan EUPOLista 
itsestään.
08 Tiivistelmä
V
EUPOLin suunnittelusta voidaan todeta, että neuvos -
ton päätöstä käynnistää operaatio edelsi perusteelli -
nen Afganistanin tarpeiden analyysi. Tarkastuksessa 
ilmeni, että EUPOLin tavoitteilla saadaan aikaan lisäar -
voa. Tavoitteissa painopisteeksi asetetaan strategisen 
tason koulutus ja neuvonta poliisitoiminnan alalla sekä 
luodaan yhteyksiä laajemman oikeusvaltion periaat -
teen toteutumiseen eräiden muiden kansainvälisten 
toimijoiden työn myötä. EUPOLin käynnistäminen 
oli kuitenkin monimutkaista. Kesti kauan ennen kuin 
operaatioon saatiin tarpeeksi henkilöstöä. Tähän olivat 
pääasiassa syynä vaikea toimintaympäristö sekä rekry -
tointi- ja logistiset ongelmat.
VI
Koordinoinnista todettiin, että EUPOL ei onnistunut 
kokoamaan kaikkia eurooppalaisia toimijoita yhteen 
parantamaan poliisityötä Afganistanissa yhteisen 
eurooppalaisen toimintakehyksen mukaisesti. Se 
kuitenkin lisäsi yhteistyötä kentällä toimivien EU:n 
jäsenvaltioiden kanssa ja pyrki aidosti edistämään 
kansainvälistä yhteistyötä.
VII
Keskusyksiköiden tuen ja opastuksen osalta tilintar -
kastustuomioistuin totesi, että EU:n jäsenvaltiot ja EUH 
mukauttivat säännöllisesti EUPOLin tehtävää paino -
pisteiden ja kentällä vallitsevan tilanteen muuttuessa. 
EUPOLin raportointi vastaa periaatteessa tilivelvolli -
suuden perusvaatimuksia. Raportointi on kuitenkin 
suurelta osin kuvailevaa, eikä siinä korosteta riittävästi 
tuloksia ja lisäarvoa. Keskusyksiköiden tuki oli yleisesti 
ottaen relevanttia ja hyödyllistä, mutta opastuksen 
pitäisi olla yksityiskohtaisempaa niin, että se vas -
taisi operaation nimenomaisia operatiivisia tarpeita. 
Opastusta parannetaan parhaillaan ja mahdollisuutta 
keskittää tiettyjä toimintoja entisestään tutkitaan kus -
tannusten ja hyötyjen näkökulmasta.VIII
Saavutettujen tulosten ja niiden kestävyyden osalta 
voidaan todeta, että EUPOL tuki siviilipoliisitoimin -
nan perusperiaatteiden soveltamista ja auttoi siten 
lisäämään kansalaisten luottamusta Afganistanin kan -
sallisiin poliisivoimiin. Poliisi- ja oikeusalalla ilmenee 
kuitenkin yhä järjestelmäpuutteita. EUPOLin tulosten 
ja ylipäätään Afganistanin poliisialan kestävyyteen 
kohdistuu riskejä. Kestävyys näet riippuu paljolti 
Afganistanin viranomaisten halukkuudesta ottaa 
tulokset vastuulleen, turvallisuustilanteesta sekä EU:n 
ja muiden kansainvälisten sidosryhmien myöntämästä 
rahoituksesta.
IX
Lopuksi voidaan todeta EUPOLin vetäytymisen osalta, 
että EUPOL ja Euroopan ulkosuhdehallinto (EUH) ovat 
laatineet suunnitelman EUPOLin toimien lakkaut -
tamiseksi vuoden 2016 loppuun mennessä. Vielä ei 
kuitenkaan ole täysin selvää, miten EU voi hyödyntää 
EUPOLin saavutuksia ja saadaanko operaation omai -
suuserien luovuttamisesta paras mahdollinen hyöty.
X
Tilintarkastustuomioistuimen suosituksia voidaan 
Afganistanissa toteutetun EUPOL -operaation lisäksi 
soveltaa tulevien YTPP -operaatioiden perustamiseen 
ja käynnistämiseen sekä valmistelutoimenpiteiden 
ja tukitoimintojen parantamisen yleisiin näkökohtiin. 
Suosituksissa esitetään myös käytännön toimenpi -
teitä, joilla voidaan parantaa kunkin toimintatyypin 
vaikuttavuutta, ja toimenpiteitä, joilla voidaan lisätä 
YTPP -operaatioiden tulosten kestävyyttä. Lisäksi suo -
situksia voidaan soveltaa valmisteltaessa kokonaisstra -
tegiaa, jolla lievennetään riskejä, joita luonnostaan 
liittyy operaatioiden supistamiseen ja päättämiseen 
sekä operaation omaisuuserien luovuttamiseen.
09
 Johdanto
01 
Taleban -hallinnon kaaduttua vuon -
na 2001 Afganistanin edustajat 
osallistuivat Bonnissa järjestettyihin 
YK:n neuvotteluihin, joissa päätettiin 
maan hallintaa koskevista suunnitel -
mista. Neuvottelujen pohjalta laadit -
tiin Bonnin sopimus1, jolla perustettiin 
Afganistanin väliaikainen hallitus 
johtamaan maata. Neuvotteluissa 
vaadittiin kansainvälisen sotilasjoukon2 
lähettämistä avustamaan väliaikaista 
hallitusta turvallisuuden ylläpitämises -
sä Kabulissa ja sitä ympäröivillä alueilla 
(ks. liite I ).
02 
Genevessä huhtikuussa 20023 järjeste -
tyn G8-konferenssin yhteydessä kan -
sainvälisten avunantajien kokouksessa 
hyväksyttiin johtovaltioiden avulla 
toteutettava uudistusohjelma, joka 
koski nimenomaan turvallisuutta. Tätä 
varten turvallisuusala jaettiin viiteen 
pilariin ja viisi johtovaltiota osoitettiin 
valvomaan ja tukemaan pilareihin 
sisältyviä uudistuksia. Nämä viisi joh -
tovaltiota olivat Saksa (poliisitoiminta), 
Japani (aseistariisunta, demilitarisointi 
ja yhteiskuntaan sopeuttaminen), 
Italia (oikeusala), Yhdistynyt kunin -
gaskunta (huumausaineiden torjun -
ta) ja Yhdysvallat (armeija). Saksan 
poliisin hanketoimisto aloitti tämän 
perusteella työnsä huhtikuussa 2002. 
Johtovaltioihin perustuvan järjestelyn 
tarkoituksena oli taata vastuun jaka -
minen, mutta kansainvälisen yhteisön 
turvallisuusalan uudistustoimia varten 
ei ollut mekanismia, joka olisi mah -
dollistanut kattavan ja koordinoidun 
lähestymistavan.03 
Johtovaltioihin perustava lähestymis -
tapa oli heikentynyt vuoteen 2005 
mennessä ja käytännössä kansainvä -
linen turvallisuusjoukko (ISAF) johti 
kansainvälistä yhteisöä Afganistanin 
turvallisuusalan kehittämisen osal -
ta. EU ja sen jäsenvaltiot sitoutuivat 
yhteisessä julkilausumassa4 tukemaan 
Afganistanin hallitusta oikeusvaltion 
lujittamisessa (ks. kaavio 1 ).1 Agreement on Provisional 
Arrangements in Afghanistan 
Pending Re -establishment of 
Permanent Institutions, Bonn, 
5. joulukuuta 2001.
2 Yhdistyneiden kansakuntien 
turvallisuusneuvoston 20. 
joulukuuta 2001 antamassa 
päätöslauselmassa 1386 
hyväksyttiin kansainvälisen 
turvallisuusjoukon 
perustaminen. Vuonna 2011 
kaksikymmentäviisi EU:n 
jäsenvaltiota osoitti ISAFiin 
noin 33 000 sotilasta.
3 Nimitystä G8 käytetään 
ryhmästä, jossa ovat mukana 
kahdeksan johtavan 
kehittyneen talouden 
hallitukset (Italia, Japani, 
Kanada, Ranska, Saksa, Venäjä, 
Yhdistynyt kuningaskunta ja 
Yhdysvallat) sekä Euroopan 
komissio.
4 EU:n yhteinen julkilausuma 
”Sitoutuminen EU:n ja 
Afganistanin uuteen 
kumppanuuteen”, 16. 
marraskuuta 2005.
10 Johdanto
Afganistanin karttaKaavio 1
Qarah Bagh
Khas Uruzgan
Spin Buldak
Chehar 
BorjakDeh ShuKadeshAnar DarrehShindand-OwbehKarokhTowraghondiQeysarTokzarAndkhvoy
DowlatabadKeleft
Jeyretan
ShulgarahKholm KhanabadRostaq
FarkharJorm
EshkashemQala-I-Panjeh
Dowshi
Now ZadDowlat 
Yar
Kajaki
Delaram Jalalabad
SharanGhazni
QalatTirin Kot
KandaharBaghlan
Chaghcharan
Farah
Lashkar GahTaluqanFayzabad
Pul-e-Alam
ZaranjKhost (Matun)Sari PulKunduz
Maydan
Shahr
GardezMehtarlam
Kabul
FARAH
NIMROZHILMAND
KANDAHARZABULPAKTIKAGHAZNI
URUZGANLOGAR
KHOSTTAKHARBADAKHSHAN
BAGHLA NBALKHJAWZJAN
SARI PULFARYAB
BADGHIS
GHORPARWANPANJSHER
KABUL
WARDAK
PAKTYALAGHMAN KUNDUZ
NURISTAN
NANGARHARKAPISA
HiratBamyan
HIRATKUNARBAMYAN
DAY
KUNDI
Zhob
Chaman
QuettaZabol
ZahedanGushgyKiroyaKerki
Dusti KhorughQurghonteppa
(Kurgan-Tyube)
Mary
Mardan
Peshawar
RawalpindiTermiz 
Gilgit
Taybad
TankBannuIslamabadTURKMENISTANTAJIKISTAN
PAKISTANUZBEKISTANINDI AJammu 
and 
KashmirCHINA
ISLAMIC   REPUBLIC   OF  IRANFarah 
Hilmand 
Gowd-e 
ZerehHarut 
  Khash Rowd-e Lurah Arghandab Gushgy Murghob 
Darya-ye Amu Darya 
Tedzhen 
Harirud Indus Pamir 
Tarnak Morghab Murgab 
Helmand Kunar 
Zhob
Chaman
QuettaZabol
ZahedanGushgyKiroyaKerki
Dusti KhorughQurghonteppa
(Kurgan-Tyube)
Mary
Mardan
Peshawar
RawalpindiTermiz 
Gilgit
Taybad
TankBannuQarah Bagh
Khas Uruzgan
Spin Buldak
Chehar 
BorjakDeh ShuKadeshAnar DarrehShindand-OwbehKarokhTowraghondiQeysarTokzarAndkhvoy
DowlatabadKeleft
Jeyretan
ShulgarahKholm KhanabadRostaq
FarkharJorm
EshkashemQala-I-Panjeh
Dowshi
Now ZadDowlat Yar
Kajaki
Delaram Asad Abad
Jalalabad
SharanGhazni
QalatTirin Kot
KandaharNiliAybakBaghlanShiberghan
Maymana
Qala-e-Naw
Chaghcharan
FarahHerat
Lashkar GahBamyanTaloqanFayz Abad
Chaharikar
Pul-e-Alam
ZaranjKhost (Matun)Sari PulMazar-e-SharifKunduz
Poruns 
Maydan
ShahrMahmud-e-
Raqi
GardezMehtarlamBazarak
Kabul
IslamabadHindu  Kush 
Peywar PassKhyber Pass 
FARAH
NIMROZHILMAND
KANDAHARZABULPAKTIKAGHAZNI
URUZGANDAY
KUNDILOGAR
KHOSTTAKHARBADAKHSHAN
BAGHLANBALKHJAWZJAN
SARI PUL
BAMYANFARYAB
BADGHIS
HERAT GHORPARWANPANJSHER
KABUL
WARDAKKUNAR
PAKTYALAGHMAN SAMANGANKUNDUZ
NURISTAN
NANGARHARKAPISATURKMENISTANTAJIKISTAN
PAKISTANUZBEKISTANINDI AJammu 
and 
KashmirCHINA
ISLAMIC  REPUBLIC  OF  IRANAFGHANISTAN
Map No. 3958 Rev. 7   Source: UNITED NATIONS
June 2011Department of Field Support
Cartographic SectionMaan pääkaupunki
Maakunnan pääkaupunkiKaupunki, kyläLentokenttä
Maiden välinen raja
Maakuntien välinen raja
PäätieMaantie
Rautatie
00 50 100 150 200 250 km
50 100 150 miAFGHANISTAN
Tällä kartalla esitettävät rajat ja nimet eivät ole 
Yhdistyneiden kansakuntien virallisesti vahvistamia tai hyväksymiä.
Katkoviiva seuraa suurin piirtein valvontalinjaa, josta Intia 
ja Pakistan ovat sopineet Jammun ja Kašmirin osalta. 
Osapuolet eivät vielä ole sopineet Jammun ja Kašmirin 
lopullisesta asemasta.36° 
34° 
32° 
30° 64° 66° 68° 70° 72° 74° 
36°
34°
32°
30°
62°64°66°68°70°72°74°
11 Johdanto
04 
Afganistanin kokonaissuunnitelmassa, 
joka otettiin käyttöön Lontoon konfe -
renssissa tammikuussa 2006, sovittiin 
uudesta yhteistyökehyksestä vaaleilla 
valitun Afganistanin hallituksen ja 
kansainvälisen yhteisön kesken. Tässä 
yhteydessä EU:n yhteinen arviointival -
tuuskunta arvioi syksyllä 2006 Afga -
nistanin tarpeet oikeusvaltion alalla. Tämän jälkeen marraskuussa 2006 
tiedonkeruuvaltuuskunta ehdotti stra -
tegiseen lähestymistapaan perustu -
vaa EU:n yhteistä interventiota, jonka 
tarkoituksena olisi kehittää toimivat 
kansalliset poliisivoimat koko maahan. 
Afganistanin hallitus tuki ehdotusta ja 
lähetti 16. toukokuuta 2007 EU:lle kir -
jeen, jossa se pyysi tätä käynnistämään 
poliisioperaation (ks. laatikko 1 ).
5 Neuvoston yhteinen toiminta 
2007/369/YUTP , 30 päivältä 
toukokuuta 2007, Euroopan 
unionin Afganistanissa 
toteuttaman poliisioperaation 
perustamisesta (EUPOL 
Afganistan) (EUVL L 139, 
31.5.2007, s. 33).YTPP -operaatiot
Yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka (YTPP) antaa EU:lle mahdollisuuden olla johtavassa asemassa 
rauhanturvaoperaatioissa, konfliktien ehkäisyssä ja kansainvälisen turvallisuuden lujittamisessa. YTPP on 
osa kokonaisvaltaista lähestymistapaa, jota EU soveltaa kriisienhallintaan, ja siinä hyödynnetään siviili- ja 
sotilasvoimavaroja.
YTPP -operaatioita on kahdenlaisia: yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) määrärahoista rahoitettavat 
siviilioperaatiot ja jäsenvaltioiden rahoittamat sotilasoperaatiot. YTPP -siviilioperaatioiden sisältö (poliisitoi -
minta, valvonta taikka oikeus- tai turvallisuusalan uudistaminen), luonne (edellyttääkö suoraa täytäntöönpa -
noa) ja koko vaihtelevat.
Vuoden 2014 loppuun mennessä EU oli käynnistänyt kaikkiaan 32 YTPP -operaatiota, joista 16 oli saatu valmiik -
si ja päätetty ja 16 oli edelleen käynnissä (11 siviilioperaatiota ja viisi sotilasoperaatiota).Laatikko 1
05 
Neuvosto päätti 30. toukokuuta 2007 
perustaa Afganistanissa toteutetta -
van EU:n poliisioperaation5 (EUPOL). 
EUPOLin oli määrä hyödyntää Saksan 
poliisin hanketoimiston työtä ja yh -
denmukaistaa poliisialan uudistukseen 
osallistuvien eri kumppaneiden lähes -
tymistapoja ja toimia. Sen tarkoituk -
sena oli edistää pysyvän ja tehokkaan 
siviilipoliisijärjestelmän perustamista 
Afganistanin hallinnon alaisuuteen. 
Järjestelmällä olisi varmistettava tar -
koituksenmukainen yhteistyö laajem -
man rikosoikeusjärjestelmän kanssa 
(ks. laatikko 2 ).
12 Johdanto
06 
EUPOLista aiheutui toukokuun 2007 ja 
joulukuun 2014 välisenä aikana lähes 
400  miljoonan  euron kokonaiskulut. 
Turvallisuuteen liittyvät kulut muodos -
tivat määrästä melkein kolmanneksen 6 
(ks. myös liite II ).6 Kokonaismäärä sisältää kaikki 
vuoden 2014 loppuun mennessä 
tehdyt sitoumukset. Se ei siis kata 
viimeisintä 57,75  miljoonan  euron 
sitoumusta vuodelta 2015 
(neuvoston päätös 2014/922/YUTP, 
annettu 17 päivänä joulukuuta 
2014, Euroopan unionin poliisiope -
raatiosta Afganistanissa (EUPOL 
Afganistan) annetun päätöksen 
2010/279/YUTP muuttamisesta ja 
sen voimassaolon jatkamisesta 
(EUVL L 363, 18.12.2014, s. 152)).  
Neuvosto on hyväksynyt 10 
rahoituspäätöstä (ja jatkanut 
rahoituspäätöksen voimassaoloa), 
jotka vastaavat yhteensä 
392,4  miljoonan  euron sitoumuksia 
ja niihin liittyviä 346,2  miljoo -
nan euron maksuja. Henkilöstöku -
lut (komennukselle lähetetty ja 
kansainvälinen sopimussuhteinen 
henkilöstö sekä noin 200 
paikallista työntekijää) vastaavat 
noin 43:a prosenttia EUPOLin 
talousarviosta, ja henkilöstön ja 
tilojen turvallisuuteen on osoitettu 
noin 28 prosenttia varoista.EUPOL
EUPOL aloitti toimintansa 15. kesäkuuta 2007. Se on YTPP -siviilioperaatio, jolla tuetaan Afganistanin halli -
tuksen uudistustoimia. Tarkoituksena on kehittää paremmat siviilipoliisivoimat, jotka toimivat oikeusvaltion 
periaatteiden mukaisesti ja ihmisoikeuksia kunnioittaen.
Siviilioperaation komentaja, joka on myös siviilikriisinhallinnan suunnittelu- ja toteutusvoimavaran CPCC:n 
johtaja, ohjaa ja valvoo EUPOLia strategisella tasolla. Poliittisten ja turvallisuusasioiden komitea vastaa poliitti -
sesta valvonnasta ja strategisesta johdosta. Operaation johtaja vastaa EUPOLin operatiivisesta johtosuhteesta 
ja operaation päivittäisestä hallinnoinnista.
EUPOL Afganistanin toimintoja panevat pääosin täytäntöön EU:n jäsenvaltioista komennukselle lähetetyt 
poliisi- ja oikeusvaltioasiantuntijat sekä sopimussuhteiset kansainväliset asiantuntijat ja paikallinen henkilös -
tö. Operaatiota pannaan täytäntöön Afganistanin relevanttien instituutioiden (sisäministeriö, Afganistanin 
kansalliset poliisivoimat, oikeusministeriö ja yleisen syyttäjän virasto) ylempää johtoa koskevan koulutuksen ja 
ohjauksen sekä neuvonnan ja valvonnan kautta. EUPOL on lisäksi toteuttanut joukon hankkeita.
EUPOL Afganistan toteuttaa toimeksiantoaan kolmen toimintalinjan mukaisesti:
 οToimintalinja 1: Sisäministeriön institutionaalisen uudistamisen edistäminen
 οToimintalinja 2: Kansallisten poliisivoimien ammattimaistaminen
 οToimintalinja 3: Kansallisten poliisivoimien kytkeminen osaksi laajempaa oikeusjärjestelmää.
Tarkastuksen ajankohtana vuoden 2014 lopulla EUPOL toteutti operaatioita Kabulissa, Heratissa ja Mazar -e 
Sharifissä.Laatikko 2
13
 Tarkastuksen laajuus 
ja tarkastustapa
07 
Tilintarkastustuomioistuin arvioi, to -
teuttiko EUPOL Afganistan tehtävänsä 
vaikuttavasti. Tarkastuksessa keskityt -
tiin seuraaviin kysymyksiin:
a) Suunniteltiinko ja toteutettiinko 
EUPOL hyvin?
b) Koordinoitiinko EUPOL hyvin 
jäsenvaltioiden, muiden kansainvä -
listen sidosryhmien ja Afganistanin 
viranomaisten toimien kanssa?
c) Saiko EUPOL riittävästi operatiivis -
ta tukea ja opastusta tehtävänsä 
suorittamiseen?
d) Edistikö EUPOL Afganistanin 
kansallisten poliisivoimien kehittä -
mistä ja ovatko tulokset todennä -
köisesti kestäviä?
e) Onko EUPOLin vetäytymistä val -
misteltu riittävästi?
08 
Tarkastus kattoi ajanjakson, joka 
alkaa EUPOLin käynnistämisestä 
vuonna 2007 ja päättyy vuoden 2014 
loppuun. Tarkastuksessa painotettiin 
erityisesti EUPOLin toimintaa vuodes -
ta 2012 eteenpäin.
09 
Tarkastus toimitettiin heinäkuun ja jou -
lukuun 2014 välisenä aikana. Tilintar -
kastustuomioistuin keräsi arviointiaan 
varten evidenssiä seuraavin tavoin:
a) analysoimalla asiakirjoja ja käy -
mällä läpi alaa koskevia kirjallisia 
esityksiäb) tekemällä tarkastuskäynnin Kabu -
liin syyskuussa 2014; käynnin aika -
na tutkittiin todentavia asiakirjoja, 
arvioitiin EUPOLin menettelyjä 
ja järjestelmiä sekä haastateltiin 
kansallisten poliisivoimien po -
liiseja, sisä- ja oikeusministeriön 
henkilöstöä, EUPOLin henkilöstöä 
(kuten kouluttajia ja ohjaajia), 
Euroopan unionin erityisedustajaa 
Afganistanissa, EU:n Kabulin -edus -
tuston henkilöstöä, ISAFin ja Naton 
henkilöstöä, poliisin kansainvälisen 
koordinointielimen (IPCB) edusta -
jia, Yhdistyneiden kansakuntien 
kehitysohjelman (UNPD) edustajia 
Kabulissa ja kuuden EU -valtion Af -
ganistanin -lähetystön henkilöstöä7
c) haastattelemalla siviilikriisinhal -
linnan suunnittelu- ja toteutusvoi -
mavaran (CPCC), kriisinhallinta- ja 
suunnitteluosaston ja ulkopoli -
tiikan välineiden hallinnon (FPI) 
keskeistä henkilöstöä, EUH:n ja ko -
mission maantieteellisten yksiköi -
den virkamiehiä; haastattelemalla 
myös viiden siviilikriisinhallinta -
komiteaan (Sivkom) osallistuvan 
jäsenvaltion8 edustajia sekä Naton 
henkilöstöä
d) arvioimalla otoksen, johon poi -
mittiin kuusi valvonta-, ohjaus- ja 
neuvontatointa sekä yksitoista 
hanketta, jotka suunniteltiin ja 
toteutettiin vuosina 2011–2014 (ks. 
liite III ).7 Alankomaiden, Italian, 
Ranskan, Ruotsin, Saksan ja 
Yhdistyneen kuningaskunnan 
lähetystö (lähettiläs tai 
lähetystön päällikkö).
8 Alankomaiden, Italian, Saksan 
ja Yhdistyneen 
kuningaskunnan edustajat 
sekä Sivkomin puheenjohtaja.
14
 Huomautukset
Tärkeä tehtävä, vaikea 
alku
10 
Tilintarkastustuomioistuin arvioi, 
edelsikö EUPOLin perustamista ja 
käynnistämistä Afganistanin tarpei -
den kattava arviointi. Lisäksi se arvioi, kiinnitettiinkö EUPOLin toteuttami -
seen liittyviin operatiivisiin haasteisiin 
riittävästi huomiota.
EUPOLin muotoutuminen
11 
Neuvoston päätöstä käynnistää EUPOL 
edelsivät EU:n yhteisen arviointival -
tuuskunnan suositukset, joiden mu -
kaan EU:n olisi muun muassa harkittava lisätuen antamista Afganistanin po -
liisivoimille poliisioperaation avulla. 
Tälle näkemykselle saatiin myöhemmin 
vahvistus, kun tiedonkeruuvaltuuskun -
ta9 ehdotti vuoden 2006 lopulla, että 
EU voisi tuottaa lisäarvoa siviilipolii -
sioperaatiolla, joka liittyisi laajempaan 
oikeusvaltion toteuttamiseen.9 Euroopan unionin neuvosto, 
Report on the Fact Finding 
Mission on possible ESDP 
Mission to Afghanistan, 18. 
joulukuuta 2006.Kuva 1EUPOLin toimistotiloja
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin.
15 Huomautukset
12 
Kumpaankin valtuuskuntaan osallistui 
suuri ja monipuolinen ryhmä polii -
si- ja oikeusvaltioalan asiantuntijoita. 
Operaation käynnistämiseen johta -
neella valmistelutyöllä varmistettiin, 
että EUPOLin tavoitteet vastasivat 
Afganistanin kokonaissuunnitelmassa 
vuonna 2006 esitettyjä painopisteitä 
ja Afganistanin vuosien 2008–2013 
kansallisen kehitysstrategian turvalli -
suuspilaria. Kentällä vallitseva tilanne 
huomioon ottaen turvallisuusnäkökoh -
ta oli ratkaiseva vakauden, taloudel -
lisen kasvun ja köyhyyden torjunnan 
mahdollistavien olosuhteiden luomi -
sen kannalta.
13 
Parhaana pidettiin lähestymistapaa, 
jossa edistettiin paikalle jo vakiintu -
neen Saksan poliisin hanketoimiston 
saavutuksia lisäämällä yhdenmukaista 
eurooppalaista osallistumista turvalli -
suusalalla ja etenkin siviilipoliisitoimin -
nassa. Saksan poliisialan operaatiossa 
oli onnistuttu kouluttamaan hierarkian 
ylempiä tasoja. Operaatiossa annettiin 
strategista neuvontaa sisäministeriölle 
ja kansallisille poliisivoimille sekä pa -
rannettiin yhteistyötä kansainvälisten 
toimijoiden kanssa – siinä ei niinkään 
koulutettu käytännön työtä kansallisis -
sa poliisivoimissa tekevää henkilöstöä. 
Afganistanilaiset sekä kansainväliset 
toimijat pitivät EUPOLia tervetulleena, 
koska se täytti aukon, jollainen kan -
sainvälisten toimien kokonaisuudessa 
oli siihen asti ollut.14 
EUPOLilla oli kuitenkin edessään työläs 
tehtävä, koska toimivat poliisivoimat 
puuttuivat lähes kokonaan. Muihin 
huomattaviin ongelmiin kuului muun 
muassa se, että jopa 80 prosenttia 
poliisivoimien henkilöstöstä oli lu -
kutaidotonta eikä niin ollen kyennyt 
prosessoimaan todistusaineistoa tai 
kirjoittamaan ja lukemaan raportteja. 
Laajalle levinnyt korruptio lainval -
vontaviranomaisten keskuudessa 
ja oikeuslaitoksessa vaikeutti osal -
taan entisestään EUPOLin tehtävän 
toteuttamista.
Operaation 
käynnistysvaikeudet
15 
EU onnistui perustamaan siviilipo -
liisioperaation erittäin vaikeassa ja 
vihamielisessä ympäristössä. Kun EUPOL 
käynnistettiin kesäkuussa 2007 vain kak -
si kuukautta neuvoston tekemän perus -
tamispäätöksen jälkeen, se ei vielä ollut 
lainkaan valmis toimimaan vaikeassa 
toimintaympäristössä. Sillä oli tuolloin 
Kabulissa vain neljä työntekijää, joilla 
ei ollut internetyhteyttä eikä ajoneu -
voja. Suurin osa EUPOLin henkilöstöstä 
koostui tehtävää kiireesti vaihtaneista, 
komennukselle lähetetyistä poliiseista, 
jotka olivat työskennelleet yksittäisten 
EU:n jäsenvaltioiden operaatioissa10. 
Hyvin harvaa heistä oli ohjeistettu siitä, 
millä tavalla uusi ”eurooppalainen” teh -
tävä erosi heidän aiemmin soveltamis -
taan kahdenvälisistä järjestelyistä.
16 
Käynnistämistä haittasivat myös johto -
henkilöstöön liittyvät ongelmat, jotka 
alkuvaiheessa vaikeuttivat operaatioita 
suuresti: ensimmäisten 18 kuukauden 
aikana EUPOLin johtaja vaihtui kol -
mesti. Myös varusteiden hankintaan ja 
EUPOLin henkilöstön majoittamiseen 
liittyvät logistiset käytännön ongelmat 
hidastivat huomattavasti operaatioi -
den toteuttamista.10 Centre for European Reform, 
Policy Brief, huhtikuu 2010.
16 Huomautukset
17 
Lisäksi jäsenvaltiot olivat haluttomia 
lähettämään henkilöstöä komennuk -
selle tätä operaatiota varten, mihin 
olivat osasyynä EUPOLin alkuvaikeu -
det (ks. myös kohta 25). EUPOLin oli 
tarkoitus olla täysin toimintakykyinen 
ja edustettuna Kabulissa ja tietyissä 
maakunnissa ennen maaliskuun 2008 
loppua. Tähän tavoitteeseen ei kui -
tenkaan päästy. Tehtävää varten 
laadittuun henkilöstötaulukkoon oli 
merkitty 200 tointa eri maista tulevalle 
henkilöstölle, mutta määrä saavutettiin 
vasta helmikuussa 2009 eli lähes kaksi 
vuotta EU:n toimien alkamisen jälkeen.18 
Neuvosto totesi jo vuonna 2008, 
että alkuperäinen henkilöstö olisi 
kaksinkertaistettava 400:aan, mutta 
EUPOLin henkilöstömäärä ei ollut 
vuoden 2010 loppuun mennessä 
saavuttanut 300 työntekijän kynnys -
määrää (75:tä prosenttia suunnitellusta 
kapasiteetista). Suurin henkilöstömää -
rä, 350 työntekijää, saavutettiin vasta 
tammikuussa 2012, minkä jälkeen 
määrä laski (ks. kaavio 2 ).Kaavio 2EUPOLin kansainvälinen (komennuksella oleva ja sopimussuhteinen) 
henkilöstö sekä komennuksella oleva EU:n jäsenvaltioiden henkilöstö: 
kokonaismäärät 31. joulukuuta vuosina 2007–2014
Lähde:  EUH (CPCC).272296330341
292
235
177
85
64122185214232 238
206
148
EU:n jäsenvaltioista komennukselle lähetetty henkilöstöKomennukselle lähetetyn ja sopimussuhteisen
kansainvälisen henkilöstön kokonaismäärä2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007050100150200250300350400
17 Huomautukset
19 
Operaatio ei yltänyt suunniteltuun 
kapasiteettiinsa useista syistä:
a) Turvallisuustilanteen vuoksi EUPO -
Lin oli vaikea löytää vapaaehtoisia 
lähtijöitä Afganistaniin.
b) EUPOL kilpaili komennukselle 
lähetettävistä (ja vähemmässä 
määrin myös sopimussuhteisista) 
asiantuntijoista muiden YTPP -ope -
raatioiden kanssa, ja Afganistan oli 
vähemmän houkutteleva vaihto -
ehto. EUPOL joutui kilpailemaan 
myös muiden kansainvälisten 
operaatioiden kanssa (esimerkiksi 
NTM -A eli Naton koulutusoperaa -
tio Afganistanissa ja Yhdistyneiden 
kansakuntien operaatiot).
c) Joitakin komennuksella olevan 
henkilöstön paikkoja oli vaikea 
täyttää hakijoiden vähäisen mää -
rän vuoksi. Tällaisissa tehtävissä 
edellytettiin muun muassa hank -
keiden analysointiin ja raportoin -
tiin liittyvää osaamista, oikeusalan 
asiantuntemusta tai kokemusta 
oikeusvaltion alalta.
d) EUPOLin tehtävien luonteen vuok -
si joihinkin paikkoihin tarvittiin 
asiantuntijoita, joilla oli työkoke -
musta kansallisista ministeriöistä. 
Vaikeinta oli täyttää sisäministe -
riöön komennukselle lähetettävän, 
ohjausta antavan poliisihenkilös -
tön paikat.
20 
EUPOLin tehtäviin kuuluu poliisi  alan 
uudistaminen keskustasolla sekä 
alueellisella ja maakunnallisella tasolla. 
Toiminnan aloittaminen maakunnis -
sa oli kuitenkin ongelmallista, mikä 
johtui pääasiassa turvallisuusoloista, 
logistisista haasteista ja asianmukaisen 
majoituksen puutteesta.21 
EUPOL pystytti paikallistoimiston 
11 maakuntaan11 vuonna 2008 (ks. 
liite IV ) ja kasvatti määrän 16:een 
vuonna 2009. EUPOL ei onnistunut 
käynnistämään toimintaa suunnitellus -
ti kaikkialla tietyissä Afganistanin maa -
kunnissa, koska Yhdysvallat ja Turkki 
eivät tehneet EUPOLin kanssa tekni -
siä sopimuksia toiminta -alueellaan 
olevissa maakunnissa. Lisäksi useissa 
paikallistoimistoissa oli liian vähän 
henkilöstöä, ja vain kahdessa (Herat ja 
Mazar -e Sharif) oli jatkuvasti yli kym -
menen työntekijää. Tämä vahvistettiin 
CPCC:n vuonna 201112 laatimassa EUH:n 
sisäisessä arviossa, jossa todettiin, että 
operaation toteuttaminen maakun -
nissa oli siihen mennessä onnistunut 
melko huonosti ja oli vaikutuksiltaan 
vähäistä. EUPOLin paikallistoimistoja 
jouduttiin lopulta vähentämään mer -
kittävästi siksi, että eurooppalaisten 
alueellisten jälleenrakennusryhmien 
toiminta Afganistanin maakunnissa 
käytännössä lopetettiin. Vuonna 2013 
jäljellä oli enää kaksi paikallistoimistoa 
ja Kabulin toimisto.11 Kaikkiaan maakuntia on 34.
12 CPCC 13077/11, EUPOL  
Afghanistan operational 
assessment report, 11. 
lokakuuta 2011.
18 Huomautukset
Vaikeudet kansainvälisten 
toimien koordinoinnissa
22 
Tilintarkastustuomioistuin tutki, 
koordinoitiinko EUPOL hyvin muiden 
EU:n, kansainvälisten sidosryhmien ja 
Afganistanin viranomaisten toimien 
kanssa.
Eurooppalainen toimi, 
ei kokonaisvaltaista 
eurooppalaista 
lähestymistapaa
23 
Tiedonkeruuvaltuuskunnan raportissa 
todettiin, että operaation onnistumi -
sen kannalta ratkaisevaa on, kyetäänkö 
operaation avulla muodostamaan 
jäsenvaltioille yhteinen toimintakehys 
edistämällä ”eurooppalaista” lähes -
tymistapaa poliisialan uudistami -
seen Afganistanissa. Lisäksi EUPOLin 
perustamista koskevassa neuvoston 
yhteisessä toiminnassa13 todettiin, 
että operaatiossa sovitetaan yhteen, 
avustetaan ja ohjeistetaan tarvittaessa 
jäsenvaltioiden ja kolmansien valtioi -
den omalla vastuullaan toteuttamia 
hankkeita. Tämä osoittautui vaativaksi 
pääasiassa syistä, joita käsitellään seu -
raavissa kohdissa.
24 
Ensinnäkin koordinointi EUPOLin, 
Euroopan unionin erityisedustajan ja 
EU:n edustuston kesken oli alun perin 
vähäistä, joskin vuonna 2010 annetus -
sa toimeksiannossa niiden keskinäisiä 
rooleja ja vastuualueita selkeytettiin. 
Operaation johtajan vastuualueeseen 
sisällytettiin lisätehtävä: johtajan piti 
toimia yhteistyössä muiden paikalla 
toimivien EU -toimijoiden kanssa ja 
saada erityisedustajalta paikallisia poliittisia ohjeita. EU:n sisäinen koor -
dinointi parani edelleen, kun EUH 
perustettiin vuonna 2011. EUH tarjosi 
jäsennellyn koordinointimekanismin 
ja johti siihen, että suurlähettilääl -
lä oli kaksoisrooli: hän oli sekä EU:n 
korkea edustaja että EU:n edustuston 
päällikkö.
25 
Toisen haasteen muodosti se, että EU:n 
jäsenvaltiot jatkoivat omia toimiaan 
samalla, kun ne lähettivät henkilöstöä 
komennukselle EUPOLiin. Jäsenvalti -
oilla oli omat suosikkitoimensa poliisi-, 
lainvalvonta- ja oikeusvaltioaloilla 
Afganistanissa. EUPOLissa toimimisen 
kahdenvälisten toimien jatkamisen 
sijasta katsottiin toisinaan vähentävän 
kansallista vaikutusvaltaa ja näkyvyyt -
tä kentällä.
26 
EUPOL on ajan mittaan pyrkinyt 
tietyissä hankkeissa koordinoimaan 
toimiaan EU:n jäsenvaltioiden kanssa 
tarmokkaasti. Yhtenä esimerkkinä 
tästä voidaan mainita tiivis yhteistyö 
EUPOLin ja Saksan poliisin projektiryh -
män välillä.
27 
Jotkin jäsenvaltiot14 osallistuivat myös 
rinnakkaisiin eurooppalaisiin toimiin, 
kuten Euroopan santarmijoukkoi -
hin (EGF)15. Niillä EU:n jäsenvaltioilla, 
joissa on käytössä santarmijoukkoihin 
perustuva toimintamalli, oli enemmän 
yhteistä santarmijoukkojen tai Naton 
NTM -A-koulutusoperaation16 lähesty -
mistavan kuin EUPOLin päämääränä 
olevan siviilipoliisitoiminnan kanssa. 
Eräät haastatelluista EU:n jäsenvaltioi -
den edustajista katsoivat lisäksi, että 
santarmijoukkojen koulutusmalli sovel -
tui paremmin Afganistanissa kentällä 
vallitsevaan tilanteeseen.13 EUPOLin perustamista 
koskevassa yhteisessä 
toiminnassa todettiin 
seuraavaa: ”Neuvosto ja 
komissio varmistavat 
kumpikin toimivaltansa 
mukaisesti, että tämän 
yhteisen toiminnan 
täytäntöönpano ja yhteisön 
ulkoinen toiminta ovat 
keskenään johdonmukaisia 
Euroopan unionista tehdyn 
sopimuksen 3 artiklan toisen 
kohdan mukaisesti. Neuvosto 
ja komissio toimivat tätä 
varten yhteistyössä.”
14 Alankomaat, Espanja, Italia, 
Portugali, Puola ja Ranska.
15 Euroopan santarmijoukot 
(EUROGENDFOR) on 
monikansallinen poliisijoukko, 
joka koostuu vain sotilaallisista 
poliisivoimien osista. 
Euroopan santarmijoukot 
keskittyivät lähinnä 
koulutukseen ja neuvontaan. 
Santarmijoukkojen 
asiantuntijat oli osoitettu 
kansallisiin operaatioihin, 
mutta he työskentelivät 
NTM -A-koulutusoperaation 
komentoketjun alaisuudessa. 
Euroopan santarmijoukkojen 
operaatioon osallistui 
enimmillään noin 
400 työntekijää 
(toukokuussa 2011) Määrä on 
tämän jälkeen vähentynyt.
16 NTM -A toteutti laajan 
poliisialan koulutusaloitteen, 
joka räätälöitiin erityisesti 
vastaamaan kentällä 
vallitsevaa 
turvallisuustilannetta. 
Vuoden 2011 lopussa NTM -A 
toimi Afganistanissa 
23 koulutuskeskuksessa. Sen 
henkilöstöön kuului 
778 kouluttajaa ja 2 825 
sopimuspuolta, jotka 
vastasivat tukipalveluista.
19 Huomautukset
Yrityksistään huolimatta 
EUPOL kykeni vaikuttamaan 
keskeisiin toimijoihin vain 
vähän
28 
EUPOLin tavoitteena oli parantaa 
johdonmukaisuutta ja koordinointia 
kansainvälisten toimijoiden kesken, 
mutta operaation vähäinen koko 
rajoitti johtoaseman saavuttamista 
alalla. Verrattuna Nato -vetoiseen 
NTM -A-koulutusoperaatioon EUPOL oli 
pieni tekijä. EUPOLin oli vaikea vaikut -
taa sen kaltaiseen suureen kansainväli -
seen organisaatioon.
29 
Toinen haitallinen tekijä oli se, että po -
liisin kansainvälinen koordinointielin 
(IPCB) oli saavuttanut työllään Afga -
nistanissa varsin vähäistä menestystä 
17. Kolmetoista viime vuoden aikana 
ainakin 37 kansainvälistä avunantajaa 
on tukenut Afganistanin poliisivoimien 
kehittämistä. Useimmat niistä ovat 
tukeneet NTM -A-koulutusoperaation 
tai EUPOLin tai näiden kummankin 
työtä. Poliisin kansainvälinen koordi -
nointielin perustettiin vuonna 2007 
pääasialliseksi elimeksi, joka vastaa 
poliisialan toimien koordinoinnista ja 
huolehtii niiden johdonmukaisuudes -
ta. EUPOL antoi poliisin kansainvälisen 
koordinointielimen käyttöön merkittä -
vän määrän kapasiteettia ja hallinnol -
lista tukea, mutta koordinointielin sai 
aikaan vain erittäin vähäisiä tuloksia 
edistäessään yhteistyötä kansainvä -
lisen yhteisön keskuudessa. Kansain -
väliset sidosryhmät olivat haluttomia 
suostumaan koordinoitaviksi, ja ne 
näkivät koordinointielimen kunnian -
himoisena hankkeena, jonka avulla EU 
yrittää saavuttaa johtoaseman polii -
sialalla. Poliisin kansainvälisen koordi -
nointielimen tulosten riittämättömyys 
johtui varmasti myös siitä, että huo -
nosti suunnitellut prosessit lisäsivät 
osallistujille aiheutuvaa rasitetta ja 
kvantifioitavissa oleva tulos jäi laihaksi.30 
Tilintarkastustuomioistuin totesi, että 
yhteistyö Nato -vetoisten yksiköiden 
kanssa on ajan mittaan vähitellen 
parantunut. Yhteistyön käytännön 
tulokset koskevat EUPOLin henkilöstön 
turvallisuusjärjestelyjä sekä sopimusta 
yhteisen täydennyskoulutuslauta -
kunnan perustamisesta kehittämään 
ja hyväksymään poliisikoulutuksen 
opetussuunnitelmia.
Keskusyksiköiden 
tukitoiminnot ja opastus 
parantuivat ajan mittaan
31 
Tilintarkastustuomioistuin tutki, mu -
kauttivatko EU:n jäsenvaltiot ja EUH 
EUPOLin tehtävää tarkoituksenmu -
kaisesti operatiivisen vaiheen aikana, 
kuvataanko EUPOLin saavutuksia sen 
raportoinnissa asianmukaisesti ja mitä 
tukea ja opastusta EUPOL on saanut.
Suunnittelu- ja 
raportointivalmiuksissa 
ilmenee yhä puutteita 
parannuksista huolimatta
32 
Tilintarkastustuomioistuin totesi, että 
EU:n jäsenvaltiot ja EUH mukauttivat 
suhteellisen joustavasti EUPOLin tehtä -
vää painopisteiden ja kentällä vallitse -
vien olosuhteiden muuttuessa.17 EUPOL on tukenut poliisin 
kansainvälistä 
koordinointielintä 
Afganistanissa muun muassa 
huolehtimalla sen sihteeristön 
toiminnasta. Poliisin 
kansainvälinen 
koordinointielin perustettiin 
vuonna 2007 pääasialliseksi 
kansainväliseksi elimeksi, joka 
koordinoi poliisialan 
kansainvälisiä organisaatioita.
20 Huomautukset
33 
Sen jälkeen, kun neuvosto hyväksyi 
ensimmäisen operaatiosuunnitelman 
(OPLAN) vuonna 2007, keskeisiä suun -
nitteluasiakirjoja on tarkistettu neljä 
kertaa:
a) Vuonna 2008 tarkistus oli tarpeen 
siksi, että neuvosto teki uuden 
sitoumuksen, joka koski operaa -
tioon osoitettujen kansainvälisten 
asiantuntijoiden määrän kaksinker -
taistamista (neljäänsataan).
b) Vuonna 2010 tarkistus oli lähinnä 
seurausta Afganistanin uuden 
sisäministerin päättämistä uudel -
leenpainotuksista ja vastaavista 
pyynnöistä EUPOLille. Tarkistus 
lähensi jossakin määriin operaation 
painopistettä ministeriön ensisijai -
siin tavoitteisiin18.
c) Vuoden 2013 tarkistuksen pää -
asiallisena syynä oli kansainvälisen 
yhteisön lupaus tukea vahvoja 
korruption vastaisia toimia ja lujit -
taa oikeusvaltiota. Tarkistuksessa 
annettiin suuri painoarvo Afga -
nistanin poliisivoimien ammatti -
maistamiselle asiakirjan Ten Year 
Vision19 mukaisesti.
d) Viimeisintä tarkistusta heinäkuul -
ta 2014 ehdotettiin, jotta voitaisiin 
valmistella tarvittavat operatiiviset 
yksityiskohdat EUPOLin vuo -
den 2016 loppuun mennessä, 23 
päivänä kesäkuuta 2014 tehdyn 
neuvoston päätöksen mukaisesti 
tapahtuvaa vetäytymistä varten.
34 
Toimintansa operatiivista suunnittelua 
varten EUPOL muuntaa EU:n jäsenvalti -
oiden operaatiosuunnitelmissa aset -
tamat strategiset tavoitteet tehtävän 
täytäntöönpanosuunnitelmaksi. Täytän -
töönpanosuunnitelmassa määritetään 
jokaista tavoitetta varten tietyt tehtävät, 
kunkin tehtävän välietapit ja kuhunkin 
välietappiin sovellettavat objektiivisesti 
todennettavissa olevat indikaattorit.35 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, 
että ennen vuotta 2013 jokaisessa 
tehtävän täytäntöönpanosuunnitel -
massa oli liikaa välietappeja (jopa 600). 
Tämä esti operaation johtoa hyödyntä -
mästä tehtävän täytäntöönpanosuun -
nitelmaa operaation tehokkaaseen 
ohjaamiseen. Tilintarkastustuomiois -
tuin analysoi viimeisimmät tehtävän 
täytäntöönpanosuunnitelmat (vuosilta 
2013 ja 2014). Se havaitsi huomattavia 
parannuksia aiempiin suunnitelmiin 
verrattuna: enemmän toimien tausta -
tietoja, selkeämmät yhteydet tavoittei -
den, tehtävien ja välietappien kesken 
sekä ristiinviittaukset samankaltaisten 
toimien välillä jne. Tulosindikaattorit 
eivät kuitenkaan riittävässä määrin 
pohjaudu perusteelliseen tarpeidenar -
viointiin eivätkä kytkeydy EUPOLin 
operatiivisiin välietappeihin. Osa indi -
kaattoreista painottuu tuotoksiin eikä 
niinkään tuloksiin20.
36 
Tilintarkastustuomioistuin pani merkil -
le, että EUPOLin raportoinnin oikeelli -
suus ja todenmukaisuus on vähitellen 
parantunut. EUPOL ei kuitenkaan 
ollut vuoden 2014 loppuun mennessä 
laatinut yhtä kattavaa seurantatauluk -
koa, jonka avulla seurattaisiin toimiin 
liittyviä välietappeja, edistymistä ja 
korjaavia toimia21.18 Erityisesti painotettiin 
tiedustelu- ja 
rikostutkintavalmiuksien 
kehittämistä.
19 Ten Year Vision on 
Afganistanin sisäministeriön 
asiakirja, jossa asetettiin 
strategisia tavoitteita ja 
kuvattiin, missä tilanteessa 
Afganistanin poliisivoimien 
toivotaan olevan kymmenen 
vuoden kuluttua.
20 Tuotokset ovat toimessa tai 
hankkeessa tuotettuja 
tavaroita tai palveluja. 
Tulokset ovat hyötyjä, joita 
kohderyhmälle aiheutuu 
toiminnan tai hankkeen 
tuotosten seurauksena.
21 Muissa YTPP -operaatioissa 
käytetään kuitenkin nykyisin 
seurantataulukkoa.
21 Huomautukset
22 Operaation toteuttamiseen 
liittyvien 
talousarvionäkökohtien 
osalta.
23 Neuvoston päätös 2012/698/
YUTP , annettu 13 päivänä 
marraskuuta 2012, varaston 
perustamisesta siviilikriisinhal -
lintaoperaatioita varten (EUVL 
L 314, 14.11.2012, s. 25). 
Tarkoituksena oli varmistaa 
tarvikkeiden nopea lähettämi -
nen meneillään oleviin ja 
tuleviin siviilikriisinhallin -
taoperaatioihin sekä vahvistaa 
unionin valmiuksia erityisesti 
varmistamalla keskeisten 
resurssien nopea ja jatkuva 
saatavuus.Keskusyksiköiden opastus 
ja tukitoiminnot: puutteita 
ollaan korjaamassa
37 
EUH:n ja komission22 tehtäviin kuuluu 
antaa YTPP -operaatioissa sovelletta -
vaa opastusta. Opastuksen olisi oltava 
riittävän kattavaa ja yksityiskohtais -
ta, jotta siitä on apua operaatioiden 
tehtävien toteuttamisessa ja jotta 
operaatiomenettelyistä vain vähän 
aiempaa kokemusta saanut henkilöstö 
voi työskennellä tehokkaasti.
38 
EUH on laatinut viitisenkymmentä 
EUPOLin toimintaan liittyvää konsep -
tiasiakirjaa ja suuntaviivaa. EUPOLin 
henkilöstö Kabulissa ilmaisi kuitenkin 
huolensa siitä, että ne eivät ole kovin -
kaan hyödyllisiä käytännön työssä, sillä 
niissä annetaan vain perusopastusta 
(esitetään määritelmiä ja teoreettisia 
näkökohtia). Esimerkiksi suuntavii -
vassa, joka koskee vertailuanalyysin 
tekemistä, ei kerrota yksityiskohtai -
sesti, kuinka kussakin vaiheessa olisi 
toimittava (miten tehdään asianmukai -
nen tarpeidenarviointi tai tilanne -ana-
lyysi jne.). Suuntaviivassa ei myöskään 
anneta esimerkkejä tai malleja, jotka 
helpottaisivat ehdotetun metodolo -
gian soveltamista.39 
Erityisen kiinnostava on EUPOLin 
ohjaustoiminnankäsikirja  Mentoring 
Handbook. Ohjaus on yksi EUPO -
Lin keskeisistä toiminnoista, mutta 
operaatiota varten oli laadittava oma 
ohjaustoiminnan käsikirja. Se laadittiin 
kuitenkin vasta huhtikuussa 2013 koos -
tamalla jo olemassa olevia käsitteitä, 
menetelmiä ja parhaita käytäntöjä, 
joita mukautettiin vastaamaan EUPO -
Lin ohjaajien kohtaamaa todellisuutta. 
EUH hyödynsi käsikirjaa myöhemmin, 
kun se laati yksityiskohtaisen ohjaus -
toimintaa koskevan suuntaviivan, 
joka jaettiin käytettäväksi kaikissa 
YTPP -operaatioissa.
40 
Koska vakioitua YTPP -opastusta ei 
ollut, operaation yhteydessä jouduttiin 
käyttämään aikaa suuntaviivojen ja 
menettelyjen laatimiseen sen sijaan, 
että olisi keskitytty operaation ydin -
toimintoihin. EUH pyrkii parhaillaan 
korjaamaan nämä puutteet.
41 
EUH ja komissio harkitsevat myös, 
olisiko toimintaa mahdollista tehostaa 
keskittämällä tukitoiminnot yhteen yh -
teiseen palvelukeskukseen. Parhaillaan 
työstetään parhaillaan myös ajatusta 
henkilöstöhallinnon, tietotekniikan ja 
logistiikan alojen keskitetyistä inte -
groiduista tiedonhallintajärjestelmistä, 
jotka kattaisivat kaikki YTPP -operaa -
tiot. Lisäksi odotetaan päätöksiä siitä, 
kattaisiko tällainen järjestelmä kriisien -
hallintaoperaatioita varten vuon -
na 2012 perustetun varaston23. Tämä 
voisi parantaa resurssien hallinnointia 
nykyisissä siviilioperaatioissa.
22 Huomautukset
EUPOLin jalanjälki: 
tehtävä onnistui 
paikallisesti, mutta 
kestävyydestä ollaan 
yleisesti huolissaan
42 
Tilintarkastustuomioistuin tutki, 
myötävaikuttiko EUPOL Afganistanin 
kansallisten poliisivoimien, sisäminis -
teriön ja valittujen rikosoikeudellisten 
instituutioiden saavuttamaan edistyk -
seen kunkin toimintalinjansa kautta, 
saavutettiinko valvonnan, ohjauksen, 
koulutuksen ja neuvonnan kohdalla 
tavoitellut tulokset24 ja miltä osin nämä 
tulokset ovat kestäviä.
Parannuksia havaittiin 
etenkin kahdessa kolmesta 
toimintalinjasta
43 
Parannuksia havaittiin etenkin kahdes -
sa ensimmäisessä EUPOLin kolmesta 
toimintalinjasta. Toimintalinjan 1 
(sisäministeriön institutionaalisen 
uudistamisen edistäminen) kohdalla 
kansalliset poliisivoimat ovat edisty -
neet merkittävästi siviilipoliisitoimin -
nan kehittämisessä, joskin organisaatio 
on yhä erittäin militaristinen. Sisä -
ministeriö on laatinut useita sisäisiä 
toimintapoliittisia lausuntoja, mutta 
harvaa niistä on tähän mennessä 
sovellettu maanlaajuisesti. Ministeriö 
ylläpitää laajojen henkilöstöresurssien -
sa hallinnointia varten perustamaansa 
tietokantaa (Tashkeel). Ministeriöllä ei 
kuitenkaan ole valmiuksia hyödyntää tietokantaa täysimääräisesti, ja käyt -
töönoton suunnittelua voitaisiin 
edelleen joustavoittaa. Hallinnolliselta 
taustaltaan sopivia virkamiehiä ei ole 
riittävästi. EUPOLin tuesta huolimatta 
ministeriössä on viime aikoina ilmen -
nyt sukupuolten tasa -arvoa koskeviin 
oikeuksiin ja ihmisoikeuksiin liittyviä 
ongelmia. Niistä esimerkkinä voidaan 
mainita, että kansallisten poliisivoi -
mien poliiseista vain kaksi prosenttia 
on naisia. Korruptio on yhä merkittävä 
ongelma ministeriössä ja poliisivoi -
missa, mikä heikentää kansalaisten 
luottamusta niihin.
44 
Toimintalinja 2 (kansallisten poliisivoi -
mien ammattimaistaminen) on toteu -
tettu eräillä alueilla osittain: kyse on 
ollut perustason lähipoliisitoiminnasta, 
jossa painotetaan sitä, että poliisi luo 
yhteyksiä kansalaisiin ja työskentelee 
tiiviisti yhdessä heidän kanssaan. Lähi -
poliisitoiminta on yleisesti hyväksytty 
tulevan poliisitoiminnan malliksi Af -
ganistanissa. Tiedusteluun perustuva 
poliisitoiminta on myös hyväksytty vai -
kuttavaksi kansallisten poliisivoimien 
ammattimaistamisen keinoksi, joskaan 
sitä ei käytetä maanlaajuisesti. Rikoksia 
koskevien tietojen läpikäynti osoittaa, 
että Afganistanin rikospoliisin tutkijoil -
la on vain rajalliset valmiudet tutkia ja 
havaita rikoksia. Rikospoliisin tekniset 
ja johtamisvalmiudet eivät edel -
leenkään ole tarpeeksi kehittyneet, 
mikä johtuu siitä, ettei tiedonjako ole 
riittävää ja että koulutus on puutteel -
lista. Poliisien ja syyttäjien välinen 
toimintasuhde on monesti heikko ja 
tehoton. Kansainvälinen yhteisö on 
tukenut kansallisia poliisivoimia ja 24 Arviointikriteerit perustuvat 
EUPOLin tehtävän 
toteuttamista koskeviin 
indikaattoreihin ja, siinä 
määrin kuin mahdollista, 
kolmannen osapuolen jo 
tekemään kyselyyn siitä, miten 
kansalaiset näkevät 
Afganistanin kansalliset 
poliisivoimat.
23 Huomautukset
yleistä syyttäjää ja kannustanut niitä 
tekemään yhteistyötä sekä institutio -
naalisella että operatiivisella tasolla. 
Yhteistyötä onkin yleisesti ottaen 
lisätty, mutta poliisivoimat tuovat 
yhä yleisen syyttäjän käsittelyyn vain 
vähäisen määrän tapauksia. Poliisivoi -
mat ovat osoittaneet kykynsä suorittaa 
laajoja operaatioita ammattimaises -
ti (turvallisen toimintaympäristön 
luominen äskettäisiä vaaleja varten oli 
merkittävä saavutus). Niitä on kuiten -
kin edelleen avustettava jokapäiväisen 
poliisityön, etenkin toiminnan tehok -
kuuden, osalta. Kansallisilla poliisivoi -
milla on operaatiokeskuksiin yhtey -
dessä olevia puhelinpalvelukeskuksia, 
mitä laajalti pidetään poliisivoimien 
ohjauksen ja valvonnan parantamisen 
kannalta merkittävänä välietappina. 
Koulutusvalmiudet arvioitiin vaikutta -
viksi, vaikkakin tältä osin on ratkaistava 
vielä monia haasteita. Hiljattain afga -
nistanilaisten alaisuuteen siirretystä 
oppilaitoksista on esimerkiksi tehtävä 
erikoisalan osaamiskeskuksia.
45 
Toimintalinja 3 (kansallisten poliisivoi -
mien kytkeminen oikeusalan uudis -
tukseen) on osa -alue, jolla EUPOLin on 
ollut vaikeinta saada aikaan tuloksia. 
On kuitenkin otettava huomioon, että 
EUPOL on saanut tällä osa -alueella 
kansainväliseltä yhteisöltä vain vähän 
tukea. Vaikka oikeusministeriön ja ylei -
sen syyttäjän viraston valmiuksia on 
yleisesti ottaen lisätty, niiden institu -
tionaalista kehittämistä haittaavat tur -
vallisuustilanne ja kapinallisten hyök -
käykset25, ammattimaisuuden puute, 
syyttäjien puutteellinen koulutus sekä 
korruptio. Yhteistyö poliisivoimien ja 
syyttäjien välillä on yhä vähäistä, ja 
institutionaalisella ja yksilöiden tasolla 
on monia haasteita ja puutteita, jotka koskevat etenkin korruptiosta epäil -
tyjen korkeiden virkamiesten syyttee -
seenpanoa. Syytettyjen ja epäiltyjen 
oikeuksia on Afganistanissa edelleen 
vaikea suojata ja panna täytäntöön. Ri -
koslainsäädännön laatiminen, hyväksy -
minen ja täytäntöönpano ovat jossakin 
määrin edenneet, mutta kansainväli -
set perusvaatimukset oikeusvaltion, 
korruption torjunnan ja ihmisoikeuksia 
alalla eivät vielä täyty.
EUPOL suurelta osin 
onnistui koulutukseen 
liittyvissä toimissa, mutta 
ei niinkään ohjauksessa ja 
neuvonnassa  – hankkeet 
eivät juurikaan edistäneet 
operaation tavoitteita
46 
EUPOL on edistänyt poliisien koulutus -
ta monin eri tavoin. Se on kehittänyt 
kouluttajien kouluttamiseen perus -
tuvan lähestymistavan ja antanut 
koulutusta kansallisille poliisivoimille. 
Samalla se on tarjonnut koulutusasioi -
hin liittyvää ohjausta Afganistanin 
sisäministeriölle ja kansallisten polii -
sivoimien johdolle. EUPOL on myös 
käynnistänyt poliisiopiston, joka on 
pysyvä, nimenomaan tätä tarkoitusta 
varten luotu oppilaitos, sekä toimitta -
nut opetussuunnitelmia26.25 Vuonna 2012 tapettiin 
57 syyttäjää.
26 Poliisiopistolle ja 
rikoksenhallintakeskukselle.
24 Huomautukset
47 
EUPOL ryhtyi vuoden 2008 lopulla 
tehostamaan ja kehittämään kou -
lutusta koskevaa osa -aluetta, josta 
tuli yksi sen toiminnan kulmakivistä. 
Vuoden 2014 lopulle tultaessa EUPOL 
oli laatinut suurin piirtein 1 400 kurssia 
ja kurssittanut noin 31 000 koulutet -
tavaa. Tilintarkastustuomioistuimen 
tarkastuskäynnillä Kabuliin saatiin 
näyttöä siitä, että EUPOLin koulutuk -
seen liittyvät toimet ovat edistäneet 
kansallisten poliisivoimien ammatti -
maistumista. Kurssit vastasivat tarpeita 
ja korjasivat huomattavia koulutuksen 
puutteita. Koulutus kohdennettiin 
ylempään poliisihenkilöstöön, jolle 
muut kansainväliset elimet eivät olleet 
antaneet koulutusta. Näin EUPOL loi 
tosiasiallista EU:n lisäarvoa sisällyt -
tämällä siviilipoliisityön osatekijöitä 
kansallisten poliisivoimien päälliköiden 
koulutukseen. Lisäksi kouluttajien kou -
luttamiseen perustuva lähestymistapa 
lisäsi afganistanilaisten omavastuuta ja 
koulutustoiminnan kestävyyttä.48 
Poliisiopiston perustaminen oli tärkeä 
välietappi poliisien koulutusjärjestel -
män siirtämisessä afganistanilaisten 
alaisuuteen. EUPOL sekä NTM -A-koulu -
tusoperaatio ja Saksan poliisin pro -
jektiryhmä käynnistivät vuonna 2010 
sisäministeriön kanssa keskustelut 
poliisiopistosta. Kaikki osapuolet olivat 
yhtä mieltä siitä, että poliisiopisto olisi 
perustettava rakenteeksi, jonka kautta 
poliiseille voidaan antaa strategista, 
operatiivista ja taktista täydennyskou -
lutusta. EU ehdotti toteutettavuus -
tutkimuksen jälkeen elokuussa 2010 
koordinoitua toimintaa, jossa a) EUPOL 
tehtävänsä mukaisesti kehittäisi 
opetussuunnitelmia ja kursseja uutta 
opistoa varten ja b) EU:n edustusto 
ja FPI rahoittaisivat koulutustilat ja 
huolehtisivat hankehallinnoinnista va -
kautusvälineestä annetun asetuksen27 
mukaisesti. Hankkeen toteuttamista 
pidettiin kiireellisenä, ja opisto valmis -
tui tammikuussa 2014. Sen hinnaksi tuli 
lopulta 7,3  miljoonaa  euroa.27 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetus 
(EY) N:o 1717/2006, annettu 
15 päivänä marraskuuta 2006, 
vakautusvälineen 
perustamisesta (EUVL L 327, 
24.11.2006, s. 1).Kuva 2EUPOLin ja Afganistanin poliisivoimien edustajia
Lähde:  EUPOL.

25 Huomautukset
49 
Kansallisten poliisivoimien koulutta -
jat sitoutuivat käyttämään olemassa 
olevia opetussuunnitelmia ja jat -
kamaan niiden kehittämistä. Eräät 
kouluttajat toivat kuitenkin esiin, että 
tarvittaisiin nimenomaan Afganistania 
varten räätälöityjä opetussuunnitel -
mia, joissa käsiteltäisiin islamilaista 
lakia ja paikallisia tapoja ja annettaisiin 
käytännön esimerkkejä arkielämästä. 
Lisäksi jotkut kouluttajista myönsivät 
jättävänsä pois tiettyjä aiheita, kuten 
korruption, ihmisoikeudet ja sukupuol -
ten tasa -arvoon liittyvät oikeudet, sillä 
he pitivät niitä ”tarpeettomina” tai 
”arkaluontoisina”.50 
EUPOL ei ole arvioinut kattavasti, mil -
laisia tuloksia sen ohjaus- ja neuvon -
tatoimilla on saatu aikaan. Tarkastuk -
sessa saatiin kuitenkin evidenssiä siitä, 
että EUPOLin ohjaus- ja neuvontatoi -
met auttoivat parantamaan asianomai -
sissa Afganistanin instituutioissa 
(kansalliset poliisivoimat, sisäministe -
riö ja oikeusministeriö) työskentelevien 
henkilöiden ammattitaitoa. Muutamaa 
poikkeusta lukuun ottamatta EUPOLin 
valitsemat organisaatioasemat Afga -
nistanin ministeriöissä ja kansallisissa 
poliisivoimissa havaittiin operaation 
tehtävänasettelun mukaisiksi ja sen 
tehtävän kannalta relevanteiksi.
51 
Laatikossa 3  annetaan esimerkkejä 
EUPOLin tyypillisistä ohjaus-, neuvon -
ta- ja valvontatoimista.
Esimerkkejä ohjaus-, neuvonta- ja valvontatoimista
Esimerkki 1 – EUPOLin neuvonta oikeusministeriölle
Toimintalinjan 3 (kansallisten poliisivoimien kytkeminen osaksi laajempaa oikeusjärjestelmää) yhteydessä EU -
POLin asiantuntija avusti Afganistanin oikeusministeriön oikeudellisella osastolla rikosasianjaoston päällikköä 
valmiuksien parantamisessa ja tulosten aikaansaamisessa seuraavilla osa -alueilla:
 οlainsäädännön laatiminen
 οohjattavan tehtävien toteuttamisen tukeminen sieppausrikosten ja ihmiskaupan torjuntaa käsittelevässä 
sihteeristössä
 οtarpeiden analysoiminen osastoilla, joilla ohjattavat työskentelevät, sekä kurssien ja seminaarien 
järjestäminen
 οkansainvälisestä lainsäädännöstä luennoiminen sekä vertailututkimukset muiden maiden oikeusjärjestel -
miin nähden.
Esimerkki 2 – EUPOLin ohjaus poliisiopistossa
Poliisiopisto tarjoaa ja kehittää koulutusta Afganistanin kansallisille poliisivoimille, mutta opiston johdon 
johtamistaidot ovat vielä hyvin puutteelliset. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin ajankohtana 
EUPOLin henkilöstön jäsen antoi neuvontaa ja ohjausta poliisiopiston komentajalle tarkoituksena parantaa 
strategiseen johtamiseen ja suunnitteluun liittyviä taitoja.Laatikko 3
26 Huomautukset
52 
Havaittavissa oli kuitenkin myös mer -
kittäviä puutteita. Ohjausta saavan 
henkilöstön valintaa ei dokumentoitu 
riittävällä tavalla ohjausasiakirjoissa. 
Kuudesta tarkastetusta tapauksesta 
yhdessäkään ei havaittu jäsenneltyä 
perustelua sille, miksi tietyssä teh -
tävässä toimiva henkilö oli valittu 
saamaan ohjausta. On siis vaikea saada 
varmuutta siitä, kohdensiko EUPOL oh -
jaus-, valvonta- ja neuvontatoimensa 
olennaisimpiin asemiin organisaatios -
sa. Afganistanilaisten omaa näkemystä 
valmiuksien puutekohdista ei myös -
kään analysoitu, eikä suunnitelmaa 
erityisten puutteiden korjaamiseksi siis 
laadittu.
53 
Konkreettisten tulosten saavuttami -
nen ohjaus- ja neuvontatyössä on 
monitahoinen ja pitkä prosessi, johon 
vaikuttavat myös ulkoiset tekijät, kuten 
vaikea turvallisuustilanne, afganista -
nilaisten virkamiesten tiheä vaihtu -
vuus ja EUPOLin ohjaajien kierto28 (ks. 
laatikko 4 ).54 
Ohjaajien säännöllisestä kierrosta 
huolimatta EUPOL ei ottanut käyttöön 
järjestelmällisiä, selkeitä ja yhdenmu -
kaisia siirtymämenettelyjä, joilla olisi 
varmistettu toiminnan sujuva jatkumi -
nen ja vältetty ohjaussuhteen kenties 
vaarantavat puutteet ja epäolennai -
suudet. Tilintarkastustuomioistuin ha -
vaitsi, että siirtymämenettelyt riippu -
vat suuresti kustakin ohjaajasta ja että 
niitä usein vaikeuttivat uuden ohjaajan 
myöhäinen saapuminen ja menettely -
jen epäyhdenmukaisuus.
EUPOLin neuvonantajien usein kohtaamia haasteita
Esimerkki 1 – Kansallisen henkilöstön kierto
Yksi EUPOLin keskeisistä tavoitteista on myötävaikuttaa toimiin, joilla afganistanilaiset parantavat rikostutkin -
tatekniikoitaan ja -menettelyjään. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat totesivat kuitenkin, että pitkäaikai -
set ponnistelut joutuivat vakavasti uhatuiksi siksi, että sisäministeriön alaisen rikospoliisin henkilöstö vaihtui 
usein. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen aikaan 15 EUPOLin ohjausta saanutta sisäministeriön työnte -
kijää oli vaihtunut lyhyessä ajassa eri syistä (muun muassa poliittisista syistä johtuvat henkilöstönvaihdokset).
Toisena esimerkkinä voidaan mainita Kabulin poliisipiirissä nro 4 annettu ohjaus, joka sisältyi Phoenix -hank -
keeseen. Hanke on yksi pääasiallisista toimista, jonka avulla EUPOL edistää siviilipoliisityön periaatteiden ja 
käytäntöjen hyväksymistä Afganistanissa. Poliisipiirin nro 4 päällikkö on vaihtunut viisi kertaa 1,5 vuoden 
kuluessa.
Esimerkki 2 – Ohjauksen ja neuvonnan aiheiden yhdenmukaisuus operaation tavoitteiden kanssa
Tarkastuksessa saatiin vahvistus sille, että EUPOLin ohjaajien oli vaikea pitää ohjaustilanteet tehtävän täy -
täntöönpanosuunnitelmassa asetettujen tavoitteiden mukaisina. Tavoitteet oli ilmoitettu asianmukaisesti 
yksittäisissä ohjaussuunnitelmissa, mutta ohjaustilanteet ajautuivat usein sivuraiteelle, mikä johtui ohjattavan 
työtaakasta, henkilökohtaisista ongelmatilanteista, palvelusten pyytämisestä, eri ongelmiin liittyvistä valituk -
sista taikka yksinkertaisesti kiinnostuksen tai ajan puutteesta.Laatikko 428 EUPOLin tilastojen mukaan 
ohjaajat viipyivät vuosina 
2008–2013 tehtävissään 
keskimäärin 12,5 kuukautta.
27 Huomautukset
Esimerkkejä hanketoimista
Esimerkki 1
Kansalliset poliisivoimat loukkaavat usein lasten oikeuksia ja kohtelevat heitä huonosti. Tämän vuoksi EUPOL al -
koi kehittää lasten oikeuksia ja poliisityötä koskevaa koulutuspakettia, joka koostuu vihkosesta ja opetusvideos -
ta. Koulutuspaketin tarkoituksena on sisällyttää ihmisoikeuksien perusperiaatteet sekä lasten kunnioittamista 
ja suojelua kuvaavia käytännön esimerkkejä kansallisten poliisivoimien henkilöstön koulutukseen koko maassa. 
Vihkonen julkaistiin kahtena versiona: dari -paštu (90 000 kappaletta) ja englanti -dari (10 000 kappaletta). Tunnin 
mittainen video perustui neljään afganistanilaiseen tarinaan. Kokonaiskustannukset olivat 100 000  euroa.
Esimerkki 2
EUPOL järjesti tammikuussa 2014 konferenssin ja seminaareja tiedusteluun perustuvasta poliisitoiminnasta. 
Toimi kohdistui Kabulin kaupungin poliisipiiritoimistojen johtohenkilöstöön. Käsiteltävät aiheet valittiin tar -
koituksena lisätä tietoisuutta tiedusteluun perustuvasta poliisitoiminnasta ja sisällyttää siihen liittyviä strate -
gioita päivittäiseen käytännön poliisityöhön. Toimeen osoitettiin 12 000 euroa.Laatikko 555 
Ohjaustilanteiden yksityiskohtainen 
kirjaaminen on yksi keskeisistä keinois -
ta, joilla varmistetaan tilivelvollisuuden 
toteutuminen ja mitataan valvonta-, 
ohjaus- ja neuvontatoimien vaikut -
tavuutta. Tarkastuksessa ilmeni, että 
EUPOLin ohjaajat olivat pitäneet loki -
kirjaa järjestelmällisesti mutta epäyh -
denmukaisesti. Lokikirjoja ei myöskään 
ollut jäsennelty ajallisesti määriteltyjen 
välietappien avulla niin, että edistystä 
olisi voitu tosiasiallisesti mitata.
56 
EUPOLin Mentoring handbook -käsikir -
jassa, joka otettiin käyttöön huhtikuus -
sa 2013, on tältä osin annettu sääntöjä, 
jotka oikein sovellettuina voivat lisätä 
avoimuutta, tilivelvollisuutta ja yhden -
mukaisuutta. Tarkastuksen ajankohta -
na oli kuitenkin liian aikaista todeta, 
oliko tarpeidenarvioinnissa ja ohjatta -
vien valinnassa, etenemistä koskevassa 
raportoinnissa, valvonnassa, siirtymä -
menettelyissä tai arvioinnissa saatu 
aikaan tosiasiallista edistystä.57 
EUPOLin toteuttamissa hankkeissa oli 
useimmiten kyse pienen mittakaavan 
hankinta- ja kunnostussopimuksis -
ta, konferensseista ja seminaareista. 
Tilintarkastustuomioistuin totesi, että 
valtaosa tarkastetuista hankkeista oli 
suunnilleen yhdenmukaisia operaation 
tehtävän kanssa ja periaatteessa niistä 
oli tehtävän kannalta hyötyä. Oli kui -
tenkin tavanomaista, että yksittäiset 
EUPOLin ohjaajat ehdottivat hankkeita 
tietyllä alalla ilman, että olisi sovellettu 
järjestelmälliseen tarpeidenarviointiin 
perustuvaa lähestymistapaa.
58 
Yksittäiset hankkeet edistivät ope -
raation tavoitteiden saavuttamista 
kuitenkin vain vähän. Hankkeita 
suunnitellessaan EUPOL ei kiinnittänyt 
riittävästi huomiota kokonaisvaltaisen 
lähestymistavan tarpeeseen. Jos han -
kesuunnittelu olisi ollut kokonaisval -
taista, hankkeet olisivat edesauttaneet 
operaation tavoitteiden saavuttamista, 
koska niillä olisi ollut luja kytkös teh -
tävän täytäntöönpanosuunnitelman 
yksittäisiin välietappeihin. EUPOL ei 
myöskään kehittänyt hankkeita sellai -
sen loogisen viitekehyksen avulla, joka 
olisi helpottanut päämäärien, tavoittei -
den, toimien, tuotosten, tulosten ja vai -
kutusten yksilöimistä (ks. laatikko 5 ).
28 Huomautukset
59 
Hankkeiden toteuttamista haittasivat 
sisäiset tekijät, joita olivat etenkin sir -
paleisuus, työläät hankintamenettelyt, 
vähäinen hankehallinnoinnin asiantun -
temus, puutteelliset tekniset eritelmät 
sekä EUPOLin henkilöstön nopea 
vaihtuvuus. Myös ulkoiset tekijät 
vähensivät huomattavasti hankkeiden 
vaikuttavuutta: sopimuspuolet saat -
toivat osoittautua epäluotettaviksi, 
markkinaolosuhteet olivat epävakaat 
ja paikallinen toimintaympäristö ja 
turvallisuustilanne vaihtelivat. Näin 
ollen määrärahojen täytäntöönpa -
noasteet olivat kaudella 2011–2014 
alhaiset (noin 43 prosenttia), ja monia 
tarjouskilpailuja peruutettiin teknisten 
eritelmien puutteellisuuden vuoksi. 
EUPOL toteutti vuosittain keskimäärin 
45 hanketta, joista kuhunkin osoitet -
tiin noin 40 000 euroa. CPCC ja EUPOL 
kävivät hiljattain läpi joukon hankkeita 
kartoittaakseen, mitä kokemuksista 
voisi oppia. Tämä johti menetelmien 
parantumiseen29.
60 
Hankinnan yksinkertaistamiseksi FPI 
antoi luvan käyttää joustavia menette -
lyjä 29. tammikuuta 2013 alkaen. Tämä 
mahdollistaa sen, että vain yhteen 
tarjoukseen perustuvan neuvottelu -
menettelyn käyttöä voidaan pitää nor -
mina30. Muutoksen ansiosta sopimuk -
sentekoon johtaneiden menettelyjen 
osuus kasvoi huomattavasti: 61 pro -
sentista (vuonna 2012) 74 prosenttiin 
(vuonna 2013). Hankintatilastojen 
analysointi osoittaa silti, että peruun -
tuneiden menettelyjen osuus pysyi 
entisellään 24 prosentissa. Tämä johtui 
pääasiassa tapauksista, joissa tarjouk -
sia ei saatu, tarjotut hinnat ylittivät 
määrärahojen määrän tai tarjoukset 
eivät olleet teknisesti sopivia.Toistaiseksi aikaansaatujen 
saavutusten 
kestävyydelle ei vielä ole 
ennakkoedellytyksiä
61 
Kansallisten poliisivoimien kehittämi -
nen edistyi selvästi tarkastuksen kat -
tamalla ajanjaksolla. Osa tästä edistyk -
sestä on epäilemättä EUPOLin ansiota, 
sillä se on kentällä tärkeä kansainvä -
linen avunantaja. EUH:n strategisen 
tarkastelun31 mukaan poliisi- ja oikeus -
alalla ilmenee kuitenkin yhä järjestel -
mäpuutteita, joita ovat muun muassa 
instituutioiden kehittymättömyys, osin 
tehoton lainsäädäntökehys ja yksittäis -
ten henkilöstön jäsenten puutteelliset 
valmiudet. Poliittinen ohjailu, korrup -
tio ja kapinallisten vastaisen poliisityön 
väistämätön painottaminen heikon 
yleisen turvallisuustilanteen paran -
tamiseksi haittaavat edelleen koko 
rikosoikeudellisen alan instituutioi -
den jatkokehittämistä. Tämä saattaa 
vaarantaa toistaiseksi aikaan saadun 
edistyksen kestävyyden.
62 
Afganistanin vuoden 2014 talousarvio 
oli noin 7,6 miljardia Yhdysvaltain dol -
laria. Avunantajien odotetaan antavan 
tukea noin 4,8 miljardia dollaria eli 
noin 60 prosenttia kokonaismääräs -
tä. Afganistanin armeijan ja poliisin 
hyväksytty vahvuus on 352 000. Jotta 
joukkojen ylläpitokustannukset saatai -
siin pienemmiksi, Nato aikoo turvalli -
suusolosuhteiden salliessa vähentää 
henkilöstön 228 500:aan vuoteen 2017 
mennessä. Analyytikot32 kuitenkin us -
kovat, että vuosina 2015–2018 toden -
näköisesti vallitsevassa turvallisuusym -
päristössä Afganistanin armeijan ja 
poliisivoimien turvallisuusjoukkojen 
pitäisi olla vahvuudeltaan kaikkiaan 
noin 373 000.29 Menetelmiä muutettiin melko 
äskettäin, joten 
tilintarkastustuomioistuimen 
ei vielä ole mahdollista 
arvioida niiden vaikuttavuutta.
30 Tilintarkastustuomioistuin 
suositteli 
erityiskertomuksessaan 
nro 18/2012 ”Euroopan 
unionin tuki 
oikeusvaltioperiaatteen 
edistämiseen Kosovossa”, että 
EUH ja komissio tarkistavat 
hankintamenettelyt, jotta 
kyetään varmistamaan, että 
ne vastaavat YTPP -operaation 
operatiivisia tarpeita ( http://
eca.europa.eu ).
31 EUH, Strategic review of 
EUPOL Afghanistan, 13. 
joulukuuta 2013.
32 Centre of Naval Analyses, 
Independent Assessment of 
the Afghan National Security 
Forces, Washington, 
tammikuu 2014.
29 Huomautukset
63 
EUH:n33 mukaan 86 prosenttia sisämi -
nisteriön ja kansallisten poliisivoimien 
määrärahoista on peräisin kansainvä -
lisiltä avunantajilta. Koko poliisialan 
kestävyys on siis erittäin riippuvainen 
kansainvälisen yhteisön tuesta.
64 
Koulutustoiminta voidaan olettaa 
kestäväksi keskipitkällä aikavälillä, jos 
paikalliset olosuhteet eivät vaikeudu 
merkittävästi. EUPOL on tehnyt suuria 
ponnistuksia, jotta afganistanilainen 
johto voitaisiin ottaa asteittain mukaan 
kurssien laatimiseen ja poliisiopistojen 
hallinnointiin. Tämän seurauksena Af -
ganistanin viranomaiset ovat ottaneet 
suurelta osin hoitaakseen koulutustoi -
mien suunnittelun, toteuttamisen ja 
seurannan. EUPOL osallistuu kuitenkin 
yhä opistoissa annetun koulutuksen 
valvontaan. Koulutustoimien kestävyys 
riippuu silti suurimmaksi osaksi siitä, 
ottavatko Afganistanin viranomaiset 
ne aidosti omikseen. Tarkastuksessa 
havaittiin, että poliisiopistojen toi -
minnan pitkän aikavälin kestävyys on 
vaarassa, ellei opistojen hallinnollisia 
valmiuksia ja taloudellista itsenäisyyt -
tä lisätä. Sisäministeriö allekirjoitti 
yhteisymmärryspöytäkirjan, jossa se 
otti huolehdittavakseen kumman -
kin opiston34 toiminnasta aiheutuvat 
kulut. Ministeriö on kuitenkin haluton 
kohdentamaan riittäviä taloudellisia 
resursseja tähän tarkoitukseen, mikä 
vaikeuttaa logistiikkaa ja toimintakus -
tannusten hoitoa.65 
Myös EUPOLin ohjaustoimien ja -hank -
keiden tulosten kestävyys riippuu 
pitkälti afganistanilaisten vastuunotos -
ta, eri toimien välisten synergioiden 
kehittymisestä sekä seurannasta ja 
arvioinnista. Tarkastuksessa ilmeni, 
että näitä ongelmia ei otettu riittävällä 
tavalla huomioon ohjaussuunnitelmis -
sa ja ettei niitä pyritty järjestelmällises -
ti ratkaisemaan toimien suunnittelun 
alkuvaiheessa.
EUPOLin perintö: mitä 
vetäytymisen jälkeen?
66 
Tilintarkastustuomioistuin tutki, val -
mistelivatko EUH ja komissio riittävästi 
EUPOLin vetäytymistä Afganistanista 
kattavan suunnitelman mukaisesti. 
Suunnitelmassa olisi otettava huo -
mioon ensinnäkin EU:n ja muiden 
toimijoiden/avunantajien koko -
naisstrategia ja toiseksi omaisuuserien 
selvittämiseen liittyvät seikat.33 EUH, Revised Concept of 
Operations for EUPOL 
Afghanistan, kesäkuu 2014.
34 Poliisiopisto ja 
rikoksenhallintakeskus.
30 Huomautukset
Vetäytymisstrategian 
suunnittelu on pitkällä, 
mutta lisätyö on vielä 
tarpeen
67 
EUH ja komissio laativat kesäkuus -
sa 2013 yhteisen valmisteluasiakirjan35, 
jossa ne esittelivät EU:n toimet ja 
niiden osalta jäljellä olevat haasteet 
sekä useita vaihtoehtoja vuoden 2014 
jälkeen annettavaa EU:n tukea aja -
tellen. EUH laati joulukuussa 2013 
strategisen tarkastelun36, joka pääosin 
koostui EUPOLin marraskuussa 201337 
tekemään itsearviointiin pohjautu -
vasta yhteenvedosta. Operaation 
osalta arvioitiin, että objektiivisesti 
todennettavissa olevien indikaattorei -
den keskimääräinen toteutumisaste 
vuoden 2014 lopussa olisi 60 prosent -
tia38. Arvioinnissa todettiin kansallisten 
poliisivoimien edistyksestä, että osa 
EUPOLin kolmeen toimintalinjaan 
sisältyvistä tehtävistä oli mahdollista 
siirtää Afganistanin viranomaisille 
(etenkin koulutus), mutta useimmat 
tehtävistä pitäisi antaa EU:n elinten tai 
muiden toimijoiden hoidettavaksi tai 
jatkokehitettäväksi.
68 
Neuvosto päätti39 kesäkuussa 2014 
jatkaa EUPOLin toimeksiantoa vuo -
den 2016 loppuun. Neuvosto totesi, 
että EU on edelleen sitoutunut ko -
konaisvaltaiseen lähestymistapaan, 
johon kuuluu täytäntöönpanosuun -
nitelma, jonka mukaan sekä EU:n 
toimielinten että jäsenvaltioiden on 
toimittava.69 
EU:n Kabulin -edustuston päällikkö 
(joka on myös EU:n erityisedustaja 
Afganistanissa) ja EUPOLin päällikkö 
laativat tässä tilanteessa 23. kesä -
kuuta 2014 yhteisen asiakirjan40 EU:n 
erityisedustajan toimiston vahvistami -
sesta, jotta se voisi jatkaa eteenpäin 
EUPOLin oikeuden ja oikeusvaltion 
alalla tekemän työn pohjalta. Asiakir -
jassa eriteltiin osa -alueita, joilla EU:n 
erityisedustajan toimisto voisi toimia 
EUPOLin tehtävän päätyttyä. Keskei -
nen ehdotus koski useiden kansainvä -
listen ja kansallisten asiantuntijoiden 
nimittämistä toimistoon. Asiantuntijoi -
den vastuualue rajoittuisi strategiseen/
poliittiseen vuoropuheluun.
70 
Samaan aikaan EUH ja komissio 
ehdottivat vuosien 2014–2020 moni -
vuotisessa suuntaa -antavassa ohjel -
massa poliisitoimintaa ja oikeusvaltion 
alaa yhdeksi neljästä painopisteestä. 
Tarkastuksessa todettiin, että tähän 
suunnitteluasiakirjaan liittyi kaksi 
huolenaihetta. Ensinnäkin monivuo -
tisessa suuntaa -antavassa ohjelmassa 
todetaan perustellusti, että EU voi 
hyödyntää YTPP -operaation (EUPOLin) 
alalla tekemää työtä, mutta ehdotetut 
tulosindikaattorit eivät kuitenkaan 
koske EUPOLin siviilipoliisitoiminnan 
tuloksia, vaan riippuvat enimmäkseen 
ulkoisista tekijöistä (kuten turval -
lisuustilanteesta ja sotilaallisesta 
konfliktista). Esimerkiksi indikaattori 
”aseellisessa konfliktissa kuolleiden 
määrä - siviiliuhrit” muodostaa hyvin 
yleisluontoisen keinon mitata tulok -
sia, joita saataisiin aikaan lujittamalla 
”Afganistanin poliisivoimien valmiuksia 
ylläpitää turvallisuutta Afganistanissa”. 
Aseellisen konfliktin aiheuttamien 
päivittäisten kuolonuhrien määrän 
voidaan katsoa pääasiassa riippuvan 
sotilaallisista toimista, joita saattaa 
esiintyä Afganistanissa jatkossakin. 
Uhrien määrä ei siis ole luotettava 
indikaattori kuvaamaan kansallisten 
poliisivoimien siviilipoliisitoiminnan 
valmiuksia.35 EUH, EU action to support 
efforts in strengthening 
civilian policing and rule of law 
post 2014, 14. kesäkuuta 2013.
36 EUH, Strategic review of 
EUPOL Afghanistan, 13. 
joulukuuta 2013.
37 EUPOL, CMPD tasking paper, 
11. marraskuuta 2013.
38 Tarkastelun mukaan 
tavoitteiden ja tehtävien 
toteutumisasteen voidaan 
olettaa olevan keskimäärin 
60 prosenttia vuoden 2014 
lopussa ja vaihtelevan 
31 prosentista 85 prosenttiin.
39 Euroopan unionin neuvosto, 
Neuvoston päätelmät 
Afganistanista, 23. kesäkuuta 
2014. EUPOLin toimeksiantoa 
jatkettiin virallisesti 17. 
joulukuuta 2014 neuvoston 
päätöksellä 2014/922/YUTP.
40 Reinforcement of the EU 
Special Representative Office 
with a view of building upon 
EUPOL Afghanistan 
achievements in the sectors of 
Justice and rule of law, 
23. kesäkuuta 2014.
31 Huomautukset
71 
Toiseksi EUH:lla on tulevalla kaudella 
rajalliset mahdollisuudet rahoittaa 
kehitysapua Afganistanille. Yhtäältä 
talousarviotukivälineen käyttö Afga -
nistanissa ei tällä hetkellä tule kysy -
mykseen. Toisaalta EUH katsoo, että 
hankeperusteinen toimintapa ei ole 
paras mahdollinen, koska edunsaajien 
löytäminen on vaikeaa ja koska han -
kehallinnoinnista aiheutuisi merkittä -
vä hallinnollinen rasite. Tästä syystä 
EUH aikoo hyödyntää Afganistanissa 
oikeus  valtion alalla ennen kaikkea 
erityisrahastoja, kuten Afganistanin 
lain ja järjestyksen erityisrahastoa 
(LOTFA)41. LOTFA -erityisrahaston 
käyttämisellä Afganistanin oikeusvalti -
oalan pääasiallisena rahoitusvälineenä 
on kuitenkin kaksi huonoa puolta, 
jotka on syytä ottaa huomioon: a) 
kaikki mukana olevat avunantajat ovat 
aiemmin jyrkästi arvostelleet LOTFAa 
varojen huonosta hallinnoinnista ja 
avoimuuden puutteesta (myös EU 
arvosteli LOTFAa ja päätti tilapäisesti 
keskeyttää maksunsa erityisrahastolle) 
ja b) LOTFAlla on toistaiseksi vain hyvin 
vähän kokemusta oikeusvaltion alan 
valmiuksien kehittämisestä. LOTFAn 
vaiheeseen IV vuonna 2011 sisältyi 
siviilipoliisitoiminnan valmiuksien 
kehittämistä koskeva osa -alue, mutta 
erityisrahastoa on olemassaolonsa 
aikana hyödynnetty lähes yksinomaan 
palkkojenmaksussa. Esimerkiksi vuon -
na 2013 rahaston 524 miljoonan Yhdys -
valtain dollarin talousarviosta 506 mil -
joonaa dollaria oli tarkoitettu poliisien 
palkkoihin. Alle 3,5 prosenttia varoista 
on sidottu valmiuksien kehittämiseen 
ja muihin hankkeisiin. Siinäkin tapauk -
sessa, että valmiuksien kehittämiseen 
tarkoitettua osuutta LOFTAn määrä -
rahoista lisätään, rahasto soveltuu 
edelleen rakenteeltaan paremmin 
kansallisten poliisivoimien toiminta -
kulujen kattamiseen kuin valmiuksien 
kehittämiseen.Omaisuuserien 
selvittäminen: tarvitaan 
koordinoitu ja jäsennelty 
lähestymistapa
72 
EUH ja komissio ovat laatineet me -
nettelyn ja suuntaviivat YTPP- ope -
raatioiden päättämistä varten. 
Suuntaviivojen mukaan EUPOLin on 
esitettävä päättösuunnitelmat ko -
mission hyväksyttäväksi vasta kolme 
kuukautta ennen operaatiolle asetetun 
toimeksiannon päättymistä. Asiakir -
jojen esittäminen näin myöhään tuo 
mukanaan riskejä. Vuoden 2014 ja 
vuoden 2016 lopun välinen ajanjak -
so on hyvin tärkeä kahdesta syystä. 
Ensinnäkin operaatiota supistetaan 
huomattavasti vuosina 2015 ja 2016. 
Myös Euroopan komission sisäisen 
tarkastuksen osasto42 on tuonut esiin, 
että operaation supistaminen vetäy -
tymisen yhteydessä lisää valvontaym -
päristöön kohdistuvia riskejä. Tämä 
johtuu pääasiassa keskeisistä valvonta -
toiminnoista huolehtivan henkilöstön 
määrän ja henkilöstön motivaation 
vähenemisestä, asiantuntijaosaamisen 
menetyksestä ja paineesta käyttää 
jäljellä olevat hankintamäärärahat 
ennen tehtävän päättymistä. Toiseksi 
operaation omaisuuserien arvo on 
suuri. Siksi on tärkeää, että EUPOLin 
omaisuuserien selvityssuunnitelmaa 
koordinoidaan asianmukaisesti ja että 
suunnittelu käynnistetään jo hyvissä 
ajoin43.41 LOTFA on erityisrahasto, joka 
perustettiin vuonna 2002 
Yhdistyneiden kansakuntien 
kehitysohjelman yhteyteen. 
Sitä on käytetty lähes 
pelkästään koordinoimaan 
avunantajien maksuja 
Afganistanin kansallisten 
poliisivoimien palkkoihin.
42 Internal Audit Service Audit 
Report on FPI – Control 
Strategy 24.7.2014.
43 EUPOL sai jo syyskuussa 2013 
FPI:n hyväksynnän kahden 
käytetyn voimageneraattorin 
myymiselle. Lisäksi se lahjoitti 
kuusi ajoneuvoa EU:n 
edustustolle ja kaksi 
humanitaarisen avun ja 
pelastuspalveluasioiden 
pääosastolle Afganistanissa.
32 Huomautukset
44 Autoista 19 ostettiin 
vuonna 2006, yksi 
vuonna 2007, 124 vuonna 
2008 ja kymmenen 
vuonna 2012.73 
EUPOL soveltaa kassaperusteista 
kirjanpitoa; sen hankintahintaan 
arvioitujen omaisuuserien arvo on 
49,6  miljoonaa  euroa. Arvoltaan suu -
rimmat omaisuuserät ovat panssaroi -
dut ajoneuvot (25,2 miljoonaa euroa), 
tietotekniset viestintä- ja turvalaitteet 
(15,4 miljoonaa euroa) sekä EUPOLin 
eri rakennukset (4,8  miljoonaa  euroa). 
Tämäntyyppisten omaisuuserien (au -
tot, tietotekniset välineet jne.) arvosta -
minen hankintahintaan ei tietenkään 
kuvasta niiden todellista arvoa.
74 
EUPOLin inventaariotietojen mukaan 
sillä on Afganistanissa 14644 panssa -
roitua ajoneuvoa, mutta vain muuta -
mia niistä käytettiin. Ajoneuvoilla oli 
ajettu keskimäärin 22 700 km. EUPOLin 
inventaariotiedoissa vain seitsemän 
ajoneuvoa oli luokiteltu luokkaan 
”poissa käytöstä” ja 11 ajoneuvoa luok -
kaan ”käytetty”. Loput ajoneuvot ovat 
luokissa ”hyväkuntoinen” tai ”uusi”.
75 
EUPOLin vastuulla on tutkia eri mah -
dollisuudet siirtää ajoneuvot EU:n 
elimille tai jäsenvaltioiden lähetystöille 
taikka lahjoittaa ne muille Afganista -
nissa toimiville kansainvälisille orga -
nisaatioille. Sen vastuulla ovat myös 
tarvittavat hallinnolliset menettelyt 
niiden omaisuuserien viemiseksi maas -
ta, joita ei voida siirtää toiselle elimelle 
Afganistanissa. Siksi on tärkeää, että 
CPCC työskentelee tiiviisti yhdessä 
EUPOLin kanssa – jo hyvissä ajoin 
ennen sen tehtävän päättymistä – jot -
ta voidaan varmistaa, että omaisuus -
erien selvittäminen tapahtuu sujuvasti 
ja ilman riskialtista omaisuuserien 
kertymistä.76 
Tarkastuksessa havaittiin, että 
asianomaiset EU:n osastot (CPCC ja FPI) 
koordinoivat toimiaan, mutta ne eivät 
ole sopineet yhteisesti ja ennakoivasti 
kattavista säännöistä, joissa määritel -
lään roolit ja vastuut selkeästi.
33
 Johtopäätökset ja 
suositukset
77 
Euroopan unioni onnistui perustamaan 
eurooppalaisen siviilipoliisioperaation 
Afganistaniin erittäin epävakaassa ja 
hankalassa toimintaympäristössä. Vai -
kean alun jälkeen EUPOL sai vähitellen 
arvonantoa muilta toimijoilta asian -
tuntemuksensa ja käynnissä olevaan 
poliisialan uudistukseen antamansa 
merkittävän panoksen ansiosta.
78 
Tilintarkastustuomioistuin totesi, että 
EUPOL toteutti tehtävänsä osittain 
vaikuttavasti. Parannuksia havaittiin 
etenkin kahdessa EUPOLin kolmesta 
pääasiallisesta toimintalinjasta. EUPOL 
onnistui suurelta osin koulutukses -
sa, mutta ei niinkään ohjauksessa ja 
neuvonnassa. Hankkeilla edistettiin 
operaation tavoitteita vain vähäises -
sä määrin. Tähän voivat olla osittain 
syynä ulkoiset tekijät, mutta osan 
puutteista voidaan katsoa johtuvan 
EUPOLista itsestään.
79 
Suunnittelun osalta voidaan todeta, 
että EUPOLin toimeksiantoa edelsi 
afganistanilaisten tarpeiden perusteel -
linen analyysi. Tavoitteet vastasivat 
vuonna 2006 laadittua Afganistanin 
kokonaissuunnitelmaa ja Afganistanin 
kansallisessa kehitysstrategiassa ase -
tettuja painopisteitä.80 
EUPOLin tehtävänä oli antaa poliisi -
voimien ylemmille tasoille poliisitoi -
minnan strategisia neuvontapalveluja, 
jotka liittyvät laajempaan oikeusval -
tion alaan. Näin luotiin eurooppalaista 
lisäarvoa täyttämällä aukko, jollainen 
kansainvälisten toimien kokonaisuu -
dessa oli siihen asti ollut. EUPOLilla 
oli kuitenkin edessään työläs tehtävä, 
koska toimivat poliisivoimat puuttui -
vat lähes kokonaan, lukutaidottomien 
osuus oli suuri ja lahjonta oli levinnyt 
laajalle.
81 
Operaation käynnistämisessä ilmeni 
hankaluuksia, ja EUPOLia haittasi -
vat tietyt luontaiset rajoitteet, jotka 
koskivat henkilöstön palkkaamista ja 
logistisia ongelmia. Jäsenvaltioiden oli 
vaikea tarjota riittävää määrää päte -
vää henkilöstöä, mikä johti vakaviin 
viivästyksiin tarvittavan operatiivisen 
vahvuuden saavuttamisessa. Myös 
toiminnan käynnistäminen maakun -
nissa oli monimutkaista, mikä johtui 
lähinnä logistisista syistä ja heikos -
ta turvallisuustilanteesta. EUPOL ei 
useimmissa maakunnissa kyennyt 
osoittamaan paikalle riittävää määrää 
henkilöstöä niin, että se olisi voinut 
toteuttaa tehtäväänsä asianmukaisesti 
(ks. kohdat 11–21).
Suositus 1
EUH:n olisi yhdessä jäsenvaltioiden 
kanssa varmistettava, että jatkossa 
YTPP -operaatioille annetaan riittävät 
logistiset, tekniset ja henkilöstöresurs -
sit niin, että operaatiot voidaan toteut -
taa koko hyväksytyssä laajuudessaan.
34 Johtopäätökset ja suositukset
82 
Koordinoinnista todettiin, että EUPOL 
ei onnistunut kokoamaan kaikkia eu -
rooppalaisia toimijoita yhteen paran -
tamaan poliisityötä Afganistanissa 
yhteisen eurooppalaisen toimintake -
hyksen mukaisesti. Lisäksi se joutui 
kilpailemaan muiden eurooppalais -
ten – kahdenvälisten  – operaatioiden 
sekä muiden eurooppalaisten ja kan -
sainvälisten toimien, kuten Euroopan 
santarmijoukkojen, kanssa. EUPOLin 
toiminta oli kuitenkin kiitettävää, ja se 
edisti merkittävällä tavalla yhteistyötä 
EU:n jäsenvaltioiden kanssa ja pyrki 
aidosti viemään eteenpäin laajempaa 
kansainvälistä yhteistyötä.
83 
Eri EU -elinten välinen koordinointi oli 
alun perin heikkoa. Neuvoston stra -
tegia ja EUH:n perustaminen myö -
tävaikuttivat kuitenkin vuonna 2011 
jäsenvaltioiden, EUH:n, komission, EU:n 
Afganistanin -erityisedustajan, EU:n 
Kabulin -edustuston ja EUPOLin välisen 
koordinoinnin parantamiseen.
84 
EUPOLin rahoitus ja henkilöstömäärä 
olivat verrattain vähäiset, mikä eten -
kin operaation alkuvaiheessa heikensi 
sen mahdollisuuksia vaikuttaa suuriin 
toimijoihin, kuten Nato -johtoiseen 
NTM -A:han. Kansainväliset toimijat 
olivat haluttomia suostumaan EUPO -
Lin tukeman poliisin kansainvälisen 
koordinointielimen koordinoitaviksi. 
Poliisin kansainvälinen koordinointielin 
ei niin ollen onnistunut parantamaan 
alan koordinointia ja valvontaa juuri 
lainkaan. Toimien koordinointi keskeis -
ten kansainvälisten toimijoiden kanssa 
on kuitenkin viime vuosina parantunut 
huomattavasti (ks. kohdat 23–30).85 
Keskusyksiköiden antaman operatiivi -
sen tuen ja opastuksen osalta tilintar -
kastustuomioistuin totesi, että EU:n 
jäsenvaltiot ja EUH olivat kohtuullisen 
joustavia ehdottaessaan EUPOLin 
toimeksiannon tarkistamista ja mu -
kauttamista vastaamaan muuttuvia 
olosuhteita ja tarpeita. Operatiivista 
suunnittelua koskevat järjestelyt ja 
indikaattorit eivät ennen vuotta 2013 
täysin soveltuneet operaation ohjaami -
seen tehokkaalla tavalla. Vuoden 2013 
jälkeen nämä ongelmat on kuiten -
kin suurelta osin ratkaistu. EUPOLin 
raportointi vastaa tilivelvollisuuden 
perusvaatimuksia, joskin tulosindikaat -
toreita voitaisiin edelleen hienosäätää. 
Keskusyksiköiden antama opastus 
on ajan mittaan parantunut. EUH ja 
komissio tutkivat parhaillaan, kuinka 
tietyt tukitoiminnot voitaisiin keskittää 
perustamalla yhteinen palvelukeskus, 
YTPP -varasto kaikkia meneillään olevia 
operaatioita varten ja keskitetty IT -toi-
minto (ks. kohdat 32–41).
35 Johtopäätökset ja suositukset
Suositus 2
EUH:n ja komission olisi kehitettävä 
tukitoiminnot, jotka auttavat käynnis -
tämään YTPP -operaatiot nopeasti, te -
hokkaasti ja yhdenmukaisesti. Tällaisia 
olisivat seuraavat toimenpiteet:
a) EU:n menettelyjä ja toimintapoli -
tiikkoja koskevan koulutuksen an -
taminen koko henkilöstölle ennen 
operaation käynnistämistä
b) operatiivisia tehtäviä (esimerkiksi 
tarpeidenarviointi, tehtävien suun -
nittelu ja valvonta sekä raportointi) 
ja hallinnollisia osa -alueita (esi -
merkiksi tietotekniikka, rahoitus 
ja varallisuudenhoito sekä henki -
löstöresurssit) koskevien kattavien 
suuntaviivojen antaminen siten, 
että hyödynnetään mahdolli -
simman suuressa määrin koke -
muksia, joita on saatu aiemmista 
operaatioista
c) kustannus- hyötyperusteisen 
yhteisen palvelukeskuksen perus -
taminen kaikkia YTPP -operaatioita 
varten ja YTPP -varaston käytön 
optimoiminen käynnissä olevien 
operaatioiden omaisuuserien hal -
linnointia ajatellen.
86 
Saavutettujen tulosten ja niiden 
mahdollisen kestävyyden osalta 
tarkastuksessa havaittiin, että kansa -
laiset luottavat nyt kansallisiin polii -
sivoimiin enemmän kuin aiemmin, 
mutta järjestelmäpuutteita ilmenee 
yhä. Parannuksia havaittiin etenkin 
kahdessa ensimmäisessä EUPOLin 
kolmesta toimintalinjasta eli toimin -
talinjassa 1 (sisäministeriön institutio -
naalisen uudistamisen edistäminen) 
ja toimintalinjassa 2 (kansallisten 
poliisivoimien ammattimaistaminen). 
Toimintalinja 3 (kansallisten poliisivoi -
mien kytkeminen osaksi laajempaa 
oikeusjärjestelmää) on osa -alueista 
haastavin, ja EUPOL on saanut sen 
kohdalla aikaan vähiten tuloksia. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tutki 
EUPOLin tulokset toimintatyypeittäin. 
Se totesi, että EUPOL suurelta osin 
onnistui koulutukseen liittyvissä toi -
missa, mutta ei niinkään ohjauksessa ja 
neuvonnassa. Hankkeet eivät vastan -
neet loogisen viitekehyksen rakennet -
ta eivätkä olleet riittävän kytköksissä 
muihin toimiin niin, että olisi saatu 
aikaan synergioita (ks. kohdat 43–60).
Suositus 3
EUH:n ja YTPP -operaatioita toteutta -
vien tahojen olisi tehtävä yhteistyötä, 
jotta kunkin toimen vaikuttavuus 
lisääntyisi.
Koulutus
a) Kouluttajien kouluttamiseen pe -
rustuva lähestymistapa osoittau -
tui onnistuneeksi, joten sitä olisi 
vaikeissa olosuhteissa pidettävä 
suositeltavana koulutusmuotona, 
jonka avulla varmistetaan omavas -
tuu ja kestävyys.
b) EU:n arvojen kunnioittamisen 
lisäksi opetussuunnitelmissa olisi 
otettava paremmin huomioon pai -
kallinen kulttuuri, tavat ja uskonto. 
Opetussuunnitelmiin olisi sisäl -
lytettävä käytännön esimerkkejä 
maan arkielämästä.
Valvonta/ohjaus/neuvonta
c) Operaation yhteydessä olisi arvioi -
tava säännöllisesti, järjestelmälli -
sesti ja kattavasti, millaisia tuloksia 
ohjaus- ja neuvontatoimilla on 
saatu aikaan.
d) Ohjattavien valintaprosessin 
pitäisi perustua ohjausaineistossa 
asianmukaisesti dokumentoituun 
tarpeidenarviointiin. Ohjauksen 
lokikirjat olisi vakioitava ja jäsen -
neltävä ajallisesti määriteltyjen 
välietappien avulla. Ohjaajien olisi 
pidettävä lokikirjaa säännöllisesti.
36 Johtopäätökset ja suositukset
e) Komennukselle lähetetyn henki -
löstön säännöllistä kiertoa varten 
olisi laadittava selkeät ja yhden -
mukaiset siirtymämenettelyt. Näin 
voidaan taata toiminnan saumaton 
jatkuminen ja välttää puutteet ja 
epäolennaisuudet, jotka saattavat 
vaarantaa ohjaussuhteen.
Hankkeet
f) Hankkeita suunniteltaessa 
YTPP -operaatioiden yhteydessä 
olisi huolehdittava, että ne vastaa -
vat loogista viitekehystä, luovat 
synergioita ohjaustoimien kanssa 
ja myötävaikuttavat operaation 
tavoitteiden saavuttamiseen siten, 
että niillä on luja kytkös tehtävän 
täytäntöönpanosuunnitelman 
yksittäisiin välietappeihin.
87 
Afganistanin turvallisuusalan kestävyys 
riippuu kansainvälisen yhteisön tuesta, 
ja alan on vastattava merkittäviin haas -
teisiin. Poliisivoimien kestävyydelle ei 
vielä ole ennakkoedellytyksiä. EUPOLin 
koulutus- ja ohjaustoiminnan tulosten 
pitkän aikavälin kestävyys on siis vaa -
rassa (ks. kohdat 61–65).
Suositus 4
Jotta YTPP -operaatioiden tulosten 
kestävyys paranisi, EUH:n olisi varmis -
tettava, että kestävyysnäkökohdat on 
otettu mukaan kaikkien toimien ope -
ratiiviseen suunnitteluun. Paikalliset 
tarpeet ja tulosten ylläpitovalmiudet 
on siis järjestelmällisesti arvioitava.88 
EUPOL valmisteli kattavan suunnitel -
man toimiensa vähittäiseksi lakkautta -
miseksi vuoden 2016 loppuun mennes -
sä. On kuitenkin herännyt huoli siitä, 
mahdollistaako vuosien 2014–2020 
monivuotinen suuntaa -antava ohjel -
ma sen, että EU hyödyntää EUPOLin 
saavutuksia vuoden 2016 jälkeen. 
Asianomaiset EU:n osastot koordinoi -
vat toimiaan, mutta ne eivät ole sopi -
neet yhteisesti kattavista säännöistä, 
joissa määritellään roolit ja vastuut 
selkeästi. Keskusyksiköt eivät koordi -
noi menettelyjä riittävällä tavalla ja 
ennakoivasti, kun otetaan huomioon 
EUPOLin omaisuuserien huomattava 
yhteisarvo (ks. kohdat 67–76).
Suositus 5
Jotta voidaan varmistaa, että 
YTPP -operaatiot lakkautetaan ja niihin 
liittyvät omaisuuserät selvitetään 
sujuvasti
a) EUH:n ja komission on laadittava 
kattava yhteinen strategia, jossa 
on määritelty roolit ja vastuut 
YTPP -operaatioiden supistamista 
ja päättämistä varten; strategian 
ansiosta keskusyksiköiden tuki 
operaatioille olisi riittävää, ja stra -
tegiassa tuotaisiin esiin toimenpi -
teitä, joilla lievennetään tiettyjä 
supistamis- ja päättämisprosessille 
ominaisia riskejä.
b) EUH:n ja komission olisi työsken -
neltävä tiiviisti yhdessä YTPP -ope -
raatioita toteuttavien tahojen 
kanssa jo hyvissä ajoin ennen 
toimeksiannon päättymistä, jotta 
voidaan välttää omaisuuserien ker -
tyminen tavalla, joka lisää talou -
dellisia riskejä.
37 Johtopäätökset ja suositukset
Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen 
Karel PINXTENIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 
19. toukokuuta 2015 pitämässään kokouksessa.
 Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 presidentti

38
 Liitteet
EUPOLin aikajanaLiite I
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Toukokuu 2007 
EUPOLin 
ensimmäinen 
operaatiosuun-
nitelma 
(OPLAN)Lokakuu 2008 
Tarkistettu OPLAN
Toukokuu 2008 –Eurooppa-neuvosto päättää kaksinkertaistaa EUPOLissa työskentelevien asiantuntijoiden tavoitemäärän  400:aan
2008 – Afganistanin kansallinen kehitysstrategia (vuodet 2008–2013) 
on Afganistanin ensimmäinen viiden vuoden strateginen kehityssuun-nitelma. Strategia koskee turvallisuutta, hallintotapaa ja talouden kehittämistäToukokuu 2007 – Eurooppa-neuvosto perustaa Afganistania koskevan yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan operaation (EUPOL)
Toukokuu 2007 – Afganistanin kansallisten poliisivoimien vahvuus 
nostetaan 82 000:eenHelmikuu 2006 – Afganistanin kokonaissuunnitelmassa (Lontoon konferenssi , 2006) Afganistanin hallitus sitoutuu saavuttamaan tiettyjä etappeja eri osa-alueilla (esimerkiksi kansallisen ammattiarmeijan kehittäminen vuoden 2010 loppuun mennessä)
2006 – Afganistanin kansalliset poliisivoimat saavuttavat tavoitevahvuuden (62 000)Lokakuu 2006 – EU:n yhteinen arviointivaltuuskunta,  johon osallistuu 23 EU:n virkamiestä 
ja  oikeusvaltioasiantuntijaa
Joulukuu 2006 – EU:n tiedonkeruuvaltuuskunta  lähetetään Afganistaniin selvittämään 
poliisitoimintaan  ja oikeusvaltioon liittyviä tarpeitaMarraskuu 2005 – EU ja sen 
jäsenvaltiot sitoutuvat 
yhteisessä julkilausumassa 
tukemaan vahvempien 
puitteiden luomista 
oikeusvaltion perustamiseksi 
AfganistaniinLokakuu 2003 – YK:n turvallisuusneuvosto hyväksyy ISAF-operaation ulottamisen koko AfganistaniinSyyskuu 2001 – Yhdeksäntoista al-Qaidan jäsentä tekee Yhdysvalloissa sarjan koordino-
ituja itsemurhaiskuja, joissa kuolee kaikkiaan 2 996 ihmistä
Joulukuu 2001 – Bonnin sopimuksella perustetaan Afganistanin väliaikainen hallitus ja 
määrätään kansainvälisestä turvallisuusjoukosta (ISAF), jolle osoitetaan siirtymävaiheen avustustehtävä
Huhtikuu 2002 – G8-konferenssissa Genevessä hyväksytään johtovaltioihin perustuva turvallisuusalan ohjelmaSaksa perustaa Kabuliin Saksan poliisin hanketoimiston, joka neuvoo ja kouluttaa Afganistanin kansallisia poliisivoimia
39 Liitteet
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Tammikuu 2015 – Tukioperaatio Operation Resolute Support käynnistetään 
2015–2016 EUH tarkistaa  monivuotista neuvoa-antavaa ohjelmaa vuosiksi 2014–2020 Joulukuu 2016 – 
EUPOLin tehtävä päättyyJoulukuu 2015 – EUPOL lakkauttaa toimintalinjan II mukaisen toimintansaHeinäkuu 2014 – Lopullinen tarkistettu OPLAN 
Kesäkuu 2014 – Eurooppa-neuvosto sitoutuu jatkamaan EUPOLin toimeksiantoa vuoden 2016 loppuun. Lisäksi se hyväksyy EU:n kokonaisvaltaisen Afganistan-strategian kaudeksi 2014–2016
Syyskuu 2014 – Ashraf Ghanista tulee Afganistanin uusi presidentti Hamid Karzain jälkeenSyyskuu 2014 – Afganistan tekee kahdenvälisen turvallisuussopimuksen Yhdysvaltojen kanssa. 
Lisäksi se tekee sopimuksen Naton johtamasta tukioperaatiosta (Resolute Support Mission). Näiden sopimusten mukaisesti 9 800 amerikkalaista ja ainakin 2 000 Nato-sotilasta voi jäädä Afganistaniin 31. joulukuuta 2014 jälkeen tukemaan Afganistanin turvallisuusjoukkojen ja instituutioiden kehittämistä
Lokakuu 2014 – Euroopan komissio hyväksyy Afganistanin monivuotisen suuntaa-antavan 
ohjelman vuosiksi 2014–2020; siinä myönnetään kehittämiseen lisärahoitusta 1,4 miljardia euroa seitsemän vuoden aikana
Lokakuu 2014 – NTM-A lopettaa toimintansaJoulukuu 2014 – Nato-vetoinen 48 maan operaatio (ISAF) lakkautetaanHuhtikuu 2013 – Ten-Year Vision, Afganistanin sisäministeriön asiakirja, jossa 
kuvataan, mikä Afganistanin kansallisten poliisivoimien tilanteen pitäisi olla 10 vuoden kuluttua
Kesäkuu 2013 – EUH laati yhteisen valmisteluasiakirjan kattavista EU:n toimista 
siviilipoliisitoiminnan ja oikeusvaltioperiaatteen vahvistamiseksi vuoden 2014 jälkeen. Asiakirjassa esitetään myös pääasialliset vaihtoehdot EUPOLin vetäytymisstrategiaksi
Joulukuu 2013 – EUH laatii strategisen tarkastelun EUPOL Afganistanista
Toukokuu 2010 – Tarkistettu OPLANTammikuu 2013 – Afganistanin kansallisten poliisivoimien 
vahvuutta lisätään 157 000:een
Tammikuu 2013 – Tarkistettu OPLANToukokuu 2012 – Chicagon huippukokouksen julkilausumassa vahvistetaan Naton 
sitoumus tukea Afganistanin kansallisia turvallisuusjoukkoja sen jälkeen, kun kansainväliset sotilasjoukot on vedetty pois vuonna 2014
Heinäkuu 2012 – Tokion konferenssissa hyväksytään keskinäisen vastuuvelvol-
lisuuden kehys, jonka mukaan Afganistan ja kansainvälinen yhteisö ovat tilivelvollisia vakaasta rahoituksesta, jonka vastineena edellytetään tehokkaampia korruption vastaisia toimenpiteitä ja edistystä oikeusvaltion alallaJoulukuu 2011 – Bonnin konferenssissa käynnistetään keskustelu Afganistanin kymmenen vuoden siirtymäkaudesta (2015–2024)Tammikuu 2010 – Afganistanin hallitus ja kansainvälinen yhteisö sitoutuvat Lontoon konferenssissa korruption vastaisiin toimiin ja turvallisuusvastuun siirtämiseen ISAFilta afganistanilaisille joukoille
Marraskuu 2010 – Nato ilmoittaa Lissabonin-huippukokouksessa suunnitelmista vetää kansainväliset 
joukot Afganistanista vuoden 2014 loppuun mennessäMarraskuu 2009 – Nato käynnistää koulutusoperaation Afganistanissa (NTM-A) tarkoituksena antaa poliisivoimien henkilöstölle turvallisuusalan peruskoulutusta ja Afganistanin kansallisille poliisivoimille ohjausta
40 Liitteet
EUPOLin sitoumukset ja maksut varainhoitokausittainLiite II Varainhoitokausi Sitoumukset
(euroa)Maksut 31.12.2014
(euroa)Toteutumisaste
Kesäkuu 2007 – marraskuu 2008 43 600  000 43 099 416 99 %
Joulukuu 2008 – toukokuu 2010 81 400  000 71 056 597 87 %
Kesäkuu 2010 – heinäkuu 2011 54 600  000 49 274  871 90 %
Elokuu 2011 – heinäkuu 2012 60 500  000 51 918 127 86 %
Elokuu 2012 – toukokuu 2013 56 870 000 46 179 558 81 %
Kesäkuu 2013 – joulukuu 2014 95 433 790 84 645 305 89 %
Yhteensä 392 403 790 346 173 874 88 %
Lähde:  EUPOL.
41 Liitteet Liite IIIEUPOLin hankkeiden ja ohjauksen osalta tarkastettu aineisto
Hankkeet
1 Tuki lähipoliisitoiminnalle – POL-14
2 Phoenix -hanke Kabulissa – 1.3.0.0
3 Valvontajärjestelmä Kabulin poliisin päämajaan – POL-13
4 Valvontayksikön uudelleenorganisointi – POL-8
5 Itsenäisesti toimiva Tashkeel -tietokanta – 1.2.2.0_26
6 Tiedusteluun perustuvaa poliisitoimintaa koskeva konferenssi – 2.1.2.0
7 Korruption vastainen symposiumi – ROL- 6
8 Poliisin ja syyttäjän koordinointia koskeva hanke (CoPP)
9 Lasten oikeuksia käsittelevä vihkonen – ROL-1
10 Lasten ja nuorten oikeudet rikostutkinnassa – PC -09
11 Naisten osuuden lisääminen Afganistanin kansallisissa poliisivoimissa – POL 6
Ohjaus
12 MO3 – Rikospoliisin päällikkö, sisäministeriö
13 MO1, MO2 – Poliisiopiston komentaja
14 MO4 – Varahallintoministeri sisäministeriössä
15 MO4 – Korruption vastaisen yksikön (ACU) johtaja yleisen syyttäjän toimistossa
16 MO5 – Rikosasiainjaoston päällikkö Afganistanin oikeusministeriön oikeudellisella osastolla
17 MO6 – Ihmisoikeuksia, sukupuolten tasa -arvoon liittyviä oikeuksia ja lasten oikeuksia käsittelevän 
osaston päällikkö
42 Liitteet Liite IVEUPOLin paikallistoimistot vuosina 2007–2014
2007
2008
2009
20102011
2012
2013
2014
Paikallistoimisto, jonka henkilöstömäärä oli < 10 (31. joulukuuta)
Paikallistoimisto, jonka henkilöstömäärä oli > 10 (31. joulukuuta)
EUPOLin päämaja Kabulissa
Lähde:  EUROSTAT.
43
EUH, joka vastaa tiiviissä yhteistyössä komission 
kanssa varainhoidosta, ja EUPOL ovat arvioineet, 
miten EUPOLin varoista saadaan varainhoitoasetuksen 
mukainen paras hyöty. 
Huomautukset
16
Johtohenkilöstöön liittyvistä ongelmista on todet -
tava, että operaation johtaja todellakin vaihtui kolme 
kertaa, mutta sitä on pidettävä poikkeuksellisena ja 
valitettavana tilanteena.
28
EUH katsoo, että EUPOLin toimeksianto rajoittui 
tiettyihin aloihin (siviilipoliisitoiminta, sisäministeriön 
uudistus, rikosoikeus). Operaatiolla ei näin ollen ollut 
toimivaltuuksia johtaa koko sisäministeriön/kansallis -
ten poliisivoimien uudistamista (tai sen koordinointia) 
ja/tai tuen tehostamista. Muilla toimijoilla, kuten 
NTM -A:lla, oli myös täysi oikeus tukea Afganistanin 
viranomaisia toimivaltuuksiensa rajoissa. Poliisin kan -
sainvälinen koordinointielin perustettiin koordinoi -
maan kansainvälistä tukea Afganistanin kansalliselle 
poliisille ja sisäministeriölle. Toimeksiantonsa puit -
teissa operaatio koordinoi erittäin hyvin toimintansa 
Naton Afganistanissa toteuttaman koulutusoperaation 
ja muiden kansainvälisten toimijoiden kanssa.
36
EUPOL on kehittänyt seurantamekanismeja, joita se 
käyttää seuratakseen edistymistä ja päättääkseen 
tarvittaessa korjaavista toimista.
40
YTPP -opastusta kutsutaan opastukseksi horisontaa -
lisista kysymyksistä. Havaittuaan nämä puutteet EUH 
työskentelee aktiivisesti pystyäkseen tarjoamaan 
YTPP -operaatioille selkeämpää horisontaalista opas -
tusta silloin kun se katsotaan tarpeelliseksi.Tiivistelmä
IV
Oikeuslaitoksen ja kansainvälisen tuen muodosta -
mat puitteet olivat aluksi erittäin heikot ja rajalliset 
(verrattuna Afganistanin kansalliselle poliisille (ANP) ja 
sisäministeriölle annettuun tukeen).
Suoraa koulutusta annettiin pääasiassa operaation 
ensimmäisinä vuosina. Sama pätee kouluttajien kou -
luttamiseen, mikä on myös vähentynyt huomattavasti 
viime vuosina. EIPOL on jo useiden vuosien ajan pan -
nut toimeksiantonsa täytäntöön pääosin antamalla 
neuvoja ja ohjausta afganistanilaisille kumppaneilleen.
EUH katsoo, että operaation hankeyksikön hallinnoi -
mat hankkeet ovat nykyisin tärkeä täydentävä väline 
operaation tavoitteiden saavuttamiseksi verrattuna 
hankeyksikön ensimmäisten vuosien riittämättömään 
yhteensovittamiseen.
VI
EUPOL tuki voimakkaasti kansainvälisten koordinointi -
rakenteiden, kuten poliisin kansainvälisen koordinoin -
tielimen, perustamista ja toimintaa. Sen tehtävänä 
ei kuitenkaan ollut koota yhteen kaikkia EU:n toimi -
joita yhtenäisen eurooppalaisen toimintakehyksen 
mukaisesti.
VII
EUPOLin raportointijärjestelmää on viime vuosina 
kehitetty kuvailevasta raportoinnista analyyttisem -
maksi. Vuodesta 2013 lähtien operaatiolla on ollut 
objektiivisesti todennettavissa olevia indikaattoreita 
sekä omaa että Afganistanin kehitystä varten. 
IX & X
EUPOLin asteittaista vetäytymistä koskevat suunnitel -
mat on laadittu niin pitkälle kuin on mahdollista tällä 
hetkellä, kun otetaan huomioon Afganistanin edisty -
minen, kansainväliset toimijat/mekanismit ja kehitys.Komission ja Euroopan 
ulkosuhdehallinnon vastaukset
Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset 44
52
Operaatio on ottanut käyttöön tai käyttänyt neuvon -
antajia ja ohjaajia operaatiosuunnitelmansa mukai -
sesti yhteistyössä afganistanilaisten kumppaneidensa 
kanssa. Afganistanin valmiuksien puuteanalyysi perus -
tui operaatiosuunnitelmaan (mikä puolestaan perustui 
keskusteluihin Afganistanin viranomaisten kanssa).
53
Yksi vaikeimmista kysymyksistä on konkreettisten 
tulosten/vaikutusten saavuttaminen strategisten kysy -
mysten osalta, kuten ANP:n henkilöresurssien kehittä -
misessä ja hallinnoinnissa tai ihmisoikeuksien valta -
virtaistamisessa ANP:ssä (kysymykset, jotka yleensä 
edellyttävät tukea ohjauksen tai neuvonnan muo -
dossa). Lisäksi voidaan mainita muita ulkoisia tekijöitä, 
kuten uudelleen priorisointi Afganistanin puolelta.
58
Hankeyksiköiden käyttö on suhteellisen uusi ilmiö 
YTPP -siviilioperaatioissa. Eri syistä hankeyksiköitä ei 
ole kaikissa operaatioissa, vaikka niiden katsotaan 
olevan erittäin hyödyllisiä YTPP -siviilioperaatioiden 
tavoitteiden saavuttamiseksi. Näin ollen YTPP -sivii-
lioperaatioilla oli erittäin vähän viitekohtia, kun ensim -
mäiset hankeyksiköt perustettiin operaatiorakentee -
seen. Tämä päti myös EUPOL AFG:hen. Sen vuoksi 
operaation puitteissa on jouduttu opettelemaan 
hankeyksikön hallinnointia. Hankeyksikkö on nyt 
vakiinnuttanut asemansa operaatiossa, koordinointi 
operaation muiden osien kanssa on taattu ja lisäksi 
on otettu käyttöön sisäiset menettelyt sen varmista -
miseksi, että ehdotetut hankkeet ovat täysin linjassa 
operaation tavoitteiden kanssa. EU:n jäsenvaltiot 
(RELEX) vahvistavat hankeyksikön hallinnoimat hank -
keet operaation talousarviosta vuosittain käytävän 
keskustelun puitteissa. 
59
Jo ennen joustavan hankintamenettelyn käyttöönot -
toa ulkopolitiikan välineiden hallinto hyväksyi useim -
mat operaation pyynnöt yksinkertaistetun hankinta -
menettelyn (neuvottelumenettely yhden tarjouksen 
perusteella) käyttämisestä tapauksissa, joissa normaali 
tarjouskilpailumenettely ei olisi onnistunut paikallis -
ten markkinoiden vaikean tilanteen tai tavaroiden ja 
palvelujen kiireellisen oston vuoksi.45
Rikosoikeuden ala on todellakin ollut perinteisesti 
hyvin heikko, ja se on saanut vähemmän kansainvä -
listä tukea kuin Afganistanin kansallinen poliisi tai 
sisäministeriö. Esimerkkejä EUPOLin saavutuksista 
ovat ihmisoikeudet huomioiva politiikka ja lainsää -
däntö (esim. rikoslaki, rikosprosessilaki) sekä poliisin 
ja syyttäjän yhteistyökoulutus, joka on jo käynnissä 
Afganistanin kantaessa siitä täyden vastuun.
48
Poliisiopiston perustaminen on hyvä esimerkki kat -
tavan lähestymistavan käytöstä EU:n ulkopolitiikassa 
(johdonmukaisuus, koordinointi ja täydentävyys).
EUPOL on tukenut Afganistanin koulutuslaitoksia 
kehittämällä esimerkiksi opetussuunnitelmia sekä 
poliisiopiston ja rikoksenhallintakeskuksen hallintoa ja 
organisaatiota, mukaan lukien kytkökset ANP:n henki -
löstöpolitiikkaan ja/tai organisaatioon, sekä tuki ANP:n 
päämajan koulutusesikunnalle.
Poliisiopisto ja rikoksenhallintakeskus ovat vakiinnut -
taneet paikkansa koulutusesikunnan rakenteessa, ja 
niistä on tullut erittäin tehokkaita oppilaitoksia. Niiden 
vuoden 2010 loppupuolelta alkaen järjestetyiltä kurs -
seilta on valmistunut yli 13 000 Afganistanin kansalli -
sen poliisin opiskelijaa.
50
EUPOLin arviointiprosessi on parantunut sen jälkeen, 
kun ns. väliarvioinnit (nimetty myöhemmin neljännes -
vuosiarvioinneiksi tarkistetun operaatiosuunnitelman 
(OPLAN) käyttöönoton jälkeen vuoden 2015 alussa) 
ja kuukausiarvioinnit otettiin käyttöön vuoden 2014 
alussa.
Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset 45
EU toimii tältä osin tiiviissä yhteistyössä kansainvälisen 
yhteisön kanssa. Hauraissa valtioissa toteutettavaa 
toimintaa koskevan uuden sopimuksen mukaisesti 
komissio ja EUH katsovat, että hankekohtainen lähes -
tymistapa ei ole paras vaihtoehto tuen vaikuttavuutta 
silmällä pitäen. Budjettituesta saattaa ajan myötä 
tulla mahdollinen vaihtoehto, joka kattaa myös tuen 
oikeus  valtioalalle, jos asiaa koskevat edellytykset täyt -
tyvät ja poliittiset ja hallinnolliset riskit sen sallivat. 
72
EUH ja komissio ovat tietoisia tilintarkastustuomiois -
tuimen esiin tuomista kysymyksistä, jotka koskevat 
operaation supistamista sekä omaisuuserien selvityk -
sen ja operaation päättämisen valmisteluun tarvitta -
vaa aikaa, ja seuraavat tarkasti supistamisprosessia. 
Operaation supistamista edeltää talousarvion laadinta 
ajaksi, jolloin supistaminen toteutetaan. Tämä koskee 
myös selvitysvaihetta. Vaikka muodollista operaation 
supistamis- tai päättämissuunnitelmaa ei tässä vai -
heessa toimiteta, tärkeimmistä seikoista ja erityisesti 
niistä, joilla on rahoitusvaikutuksia, keskustellaan ja 
niistä sovitaan operaation kanssa talousarvion valmis -
telun aikana.
EUH ja komissio aikovat laatia operaation supistamista 
koskevat suuntaviivat. 
73
Operaatiot ovat yhteisöjä, joille on siirretty talous -
arvion välillisiä toteuttamistehtäviä. Tämä ei vastaa 
omaisuuserien tosiasiallista arvoa, ja komissio ei sen 
vuoksi vaadi operaatioita ilmoittamaan tätä arvoa, 
vaan sen sijaan ainoastaan ostetut laitteet ja varasto -
jen muutokset.
74
EUPOL on parhaillaan siirtämässä ja luovuttamassa 
ylimääräisiä panssaroituja ajoneuvoja. Näistä ajo -
neuvoista 13 siirretään YTPP -operaatioon Kiovassa 
Ukrainassa.
Ylimääräisten panssaroitujen ajoneuvojen siirtämistä 
voitaisiin helpottaa tulevaisuudessa, jos YTPP -varas -
ton roolia laajennettaisiin niin, että siihen sisällytetään 
panssaroitujen ajoneuvojen (ja muiden laitteiden) 
vastaanottoon, kunnostukseen ja uudelleen käyttöön -
ottoon liittyvä logistiikka.60
Joustavien menettelyjen yleisemmän käytön myötä 
yhteen tarjoukseen perustuvan neuvottelumenette -
lyn käyttö yksinkertaistui ja nopeutui, sillä operaation 
ei enää tarvinnut saada ennakkohyväksyntää ulko -
politiikan välineiden hallinnolta tällaisia menettelyjä 
varten.
70
Komissio haluaa huomauttaa, että kaikkien kehitys -
yhteistyön rahoitusvälineestä rahoitettavien Afganis -
tanin poliisia tukevien toimien osalta olisi osoitettava, 
että tuki on täysin Taloudellisen yhteistyön ja kehi -
tyksen järjestön (OECD) kehitysapukomitean vahvis -
tamien julkisen kehitysavun arviointiperusteiden ja 
kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä annetun asetuk -
sen, jossa asetetaan joitain rajoituksia rahoitettaville ja 
täytäntöönpantaville toiminnoille, mukaista.
Nykyisessä poliittisessa tilanteessa turvallisuuteen 
liittyvät indikaattorit ovat edelleen tärkeimmät Afga -
nistanin kansalliselle poliisille (ANP) kehitysyhteistyön 
rahoitusvälineestä myönnettävän tuen kannalta.
Pysyvän ja kestävän turvallisuuden varmistaminen 
Afganistanissa on yhtä paljon ANP:n kuin Afganistanin 
kansallisen armeijankin vastuulla. Se on yksi tärkeim -
mistä EU:n yhteistyön tavoitteista, samoin kuin ovat 
toimet, joilla ylläpidetään ja kehitetään ANP:n toi -
mintaa. Lisäksi se on edellytys sille, että Afganistanin 
viranomaiset painottavat entistä enemmän siviilipolii -
sitoiminnan valmiuksien kehittämistä.
Mitä tulee ANP:n parempiin valmiuksiin siviilien 
valvonnassa olevina siviilipoliisivoimina (vuosien 
2014–2020 monivuotisen suuntaa -antavan ohjelman 
aikana), kyseisessä ohjelmassa ehdotettiin kahta 
erityistä indikaattorilajia, jotka liittyvät sisäministeriön 
sukupuolitilastoihin ja turvakustannusten osuuteen 
kansallisesta talousarviosta (palkkatiedot mukaan 
luettuina). 
71
Oikeusvaltioalan tukemista koskevien täytäntöön -
panosääntöjen osalta ja lain ja järjestyksen erityisra -
haston (LOTFA) käytöstä kehitysyhteistyön rahoitus -
välineestä suoritettaville maksuille komissio ja EUH 
haluavat korostaa, että YK:n hallinnoiman LOTFA -ra-
haston käyttö on toistaiseksi paras vaihtoehto, jos 
tarvittavista parannuksista päästään sopimukseen 
meneillään olevassa tarkistusprosessissa.
Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset 46
Suositus 2 a)
EUH ja komissio hyväksyvät tämän suosituksen. Tämä 
pitää jo paikkansa eräiden operaation käynnistämistä 
edeltävien seikkojen osalta. EUH jatkaa parhaillaan 
tämän aiheen käsittelyä. Joitakin oikeudellisia ja 
taloudellisia näkökohtia on kuitenkin tarkasteltava, 
sillä ennen operaation käynnistämistä toteutettava 
koulutus voi olla YUTP:n talousarvion puitteissa 
tukikelpoista vain sellaisen henkilöstön osalta, joka 
jo toimii operaatiossa. Muussa tapauksessa lähettävä 
valtio maksaisi lähetetystä henkilöstöstä aiheutuvat 
kustannukset, mutta ei olisi mahdollista maksaa 
sellaisesta palkatusta henkilöstöstä, joka on rekrytoitu 
mutta jolla ei ole vielä sopimusta operaation kanssa.
Suositus 2 b)
EUH ja komissio hyväksyvät tämän suosituksen. Tämä 
pitää jo paikkansa eräiden näiden seikkojen osalta. 
EUH jatkaa parhaillaan eräiden lisäseikkojen käsittelyä.
Lisäksi kokemukset ovat olennainen osa siviilikriisin -
hallinnan suunnittelu- ja toteutusvoimavaran joh -
tamien toimien toteuttamista. Kokemuksia jaetaan 
EUH:n muiden yksiköiden, komission ja jäsenvaltioi -
den välillä, ja ne ovat jo osoittaneet tuovansa lisäarvoa 
operaatioiden parantamiseen.
EUH ja komissio jatkavat työskentelyä päivittäin 
lisätäkseen hallinnollisista suuntaviivoista saatavaa 
hyötyä ja vastatakseen operaatioiden käytännön 
tarpeisiin.
Suunniteltu yhteinen palvelukeskus (operaatioiden 
tukiyksikkö) laatii EUH:n ja komission valvonnassa 
rahoitusta, laskentatoimea ja varainhallintaa koskevat 
kattavat suuntaviivat. 
Suositus 2 c)
EUH ja komissio hyväksyvät tämän suosituksen.
Koska kustannus- hyötyanalyysi saatiin päätökseen 
vuonna 2013 ja RELEX -työryhmä on keskustellut 
asiasta, nyt odotetaan päätöstä YTPP -siviiliope -
raatioita hyödyttävän yhteisen palvelukeskuksen 
perustamisesta.76
Yksi suunnitellun yhteisen palvelukeskuksen (operaati -
oiden yhteinen tukifoorumi) olennaisista tehtävistä on 
kattavien sääntöjen ja suuntaviivojen laatiminen.
Johtopäätökset ja suositukset
78
Ohjaus, neuvonta ja koulutus ovat kaikki erityisten 
tavoitteiden toteuttamisessa käytettäviä menetelmiä 
ja välineitä. EUPOLin saavutusten arviointi operaation 
viimeisessä vaiheessa erottamalla koulutus ohjauk -
sesta ja neuvonnasta ei ole asianmukaisin arviointi -
tapa. Useimmiten kaikkia näitä eri välineitä käytetään 
rinnakkain paikallisten kumppanien tukemiseksi. Ope -
raation viimeisinä vuosina tukea annettiin pääasiassa 
ohjauksen ja neuvonnan muodossa. Koulutusta (erityi -
sesti suoraa koulutusta) annettiin vähemmässä määrin 
ja viimeisinä vuosina ei ollenkaan. Useimmat LO1:n, 
LO2:n ja LO3:n viime vuosien saavutuksista perustu -
vat nimenomaan EUPOLin antamaan ohjaukseen ja 
neuvontaan.
Vaikka hankkeiden koko ja laajuus onkin joskus 
rajoitettu, (hankeyksikön toteuttamilla) hankkeilla on 
ollut tärkeä asema operaation muiden toimintojen 
edistämisessä. 
Suositus 1
EUH hyväksyy tämän suosituksen. Jäsenvaltioiden 
panoksella on merkittävä vaikutus operaation toteut -
tamiseen ja jatkuvuuteen, koska nykyinen järjestelmä 
perustuu pääasiassa jäsenvaltioiden toteuttamaan 
joukkojen muodostamiseen.
EUH katsoo tältä osin, että voitaisiin tutkia tapoja, 
joiden avulla avoimista toimista voitaisiin ilmoittaa 
joustavammin, erityisesti kun on kyse lähetetystä tai 
sopimussuhteisesta henkilöstöstä.
82
EUH katsoo, etteivät EU:n jäsenvaltiot EUPOL AFG:tä 
perustettaessa odottaneet EUPOLin kokoavan yhteen 
kaikkia EU:n toimijoita yhtenäisen eurooppalaisen 
kehyksen mukaisesti. EUPOL tuki kuitenkin voimak -
kaasti kansainvälisten koordinointirakenteiden, kuten 
poliisin kansainvälisen koordinointielimen, perusta -
mista ja toimintaa.
Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset 47
Suositus 3 b)
EUH hyväksyy tämän suosituksen.
EUH katsoo, että EUPOLin kehittämissä opetussuun -
nitelmissa huomioitiin paikallinen kulttuuri mahdol -
lisimman laajasti. Joissakin tapauksissa paikalliset 
toimijat olivat kuitenkin haluttomia käyttämään joitain 
operaation tuella kehitettyjä opetussuunnitelmia tai 
niiden osia. Nämä opetussuunnitelmat (tai niiden 
osat) katsottiin kuitenkin perustellusti olennaisiksi 
operaation/EU:n näkökulmasta, koska niihin liittyi 
ihmisoikeuksia, korruption torjuntaa jne. koskevia EU:n 
keskeisiä arvoja.
Suositus 3 c)
EUH hyväksyy tämän suosituksen. Operaatio toteuttaa 
nyt tällaisen arvioinnin.
Suositus 3 d)
EUH hyväksyy tämän suosituksen. EUPOLin osalta 
tällainen arviointi tehtiin, kun viimeisen operaation 
toimeksiantoa tarkistettiin. Ohjauksen lokikirjat on 
vakioitu ja ne on jäsennelty. Operaatio päivittää 
lokikirjat.
Suositus 3 e)
EUH ja komissio hyväksyvät tämän suosituksen. Lisäksi 
tutkitaan mahdollisia tapoja lisätä siirtymäaikaa tule -
van ja lähtevän henkilöstön välillä.
Suositus 3 f)
EUH hyväksyy tämän suosituksen. Hankeyksikön 
puitteissa toteutettavat EUPOL -hankkeet on nyt täysin 
integroitu operaation täytäntöönpanosuunnitelmaan, 
ja niissä noudatetaan tiukempaa operaation sisäistä 
menettelyä, joka varmistaa yhdenmukaisuuden ope -
raation operatiivisten toimien kanssa.Meneillään oleviin operaatioihin liittyvien omaisuus-
erien hallinnointia voitaisiin helpottaa tulevaisuu -
dessa, jos YTPP -varaston roolia laajennettaisiin niin, 
että siihen sisällytetään ylimääräisten laitteiden 
vastaanottoon, kunnostukseen ja uudelleen käyttöön -
ottoon liittyvä logistiikka. YTPP -varaston toimintaa ja 
asemaa tarkistetaan parhaillaan, ja yksi mahdollinen 
vaihtoehto on varaston laajennettu rooli, joka sisältäisi 
kaikki supistettavien tai lopetettavien operaatioiden 
ylimääräisten tarvikkeiden varastointiin ja/tai uudel -
leen käyttöönottoon liittyvät logistiikkatoiminnot.
86
Operaation toteuttamisesta toimintalinjassa 3 EUH 
katsoo, että myös parannusta on havaittavissa. EUPO -
Lin toimeksiannon toteutusta ja vaikutuksia voidaan 
arvioida vain ottaen huomioon Afganistanin edistymi -
nen operaation toimeksiannon piiriin kuuluvilla aloilla.
Kun on kyse operaation toteutuksen ja saavutusten 
arvioinnista toimintatyypeittäin (valvonta, ohjaus ja 
neuvonta v. koulutus), katso vastaus 78 kohtaan.
Hankeyksikön toteuttamien hankkeiden osalta on 
todettava, että vaikka puutteita todellakin havaittiin 
operaation toimeksiannon varhaisvuosina, nyt on käy -
tössä järjestelmällisempiä mekanismeja, jotka mahdol -
listavat hankkeiden tiukemman yhteensovittamisen 
operaation suunniteltujen toimintojen ja tavoitteiden 
kanssa.
Suositus 3 a)
EUH hyväksyy tämän suosituksen.
Vaikkakin kouluttajien kouluttamiseen perustuva 
lähestymistapa on joissakin tapauksissa asianmu -
kainen (koulutuksen paikallisten perusvalmiuksien 
luomiseksi), se on katsottava vain yhdeksi vaaditun 
lähestymistavan (alustavaksi) osatekijäksi, kun paikal -
lisia viranomaisia tuetaan niiden perustaessa koulu -
tusvalmiuksiaan ja lisätessään valmiuksien ammatti -
maisuutta. Pysyviä vaikutuksia voidaan saavuttaa vain 
tuella, jota annetaan koulutusvalmiuksien lisäämiseen 
liittyviä rakenteellisempia näkökohtia koskevan 
neuvonnan ja ohjauksen muodossa (kuten EUPOL on 
tehnyt).
Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset 48
Suositus 4
EUH hyväksyy tämän suosituksen.
EUH katsoo, että kestävyyteen liittyvät näkökohdat on 
jo otettu mukaan toimien operatiivisen suunnitteluun 
siinä mielessä, että operaation kaikkien toimien tarkoi -
tuksena on lujittaa paikallisten osapuolten valmiudet 
tasolle, jolla ne ovat ”riittävän hyviä” kehittääkseen 
itseään kestävällä tavalla.
Jos operaation arvioinnin perusteella päätellään, 
että paikalliset valmiudet eivät ole riittävän vahvat, ja 
silloin kun operaation toimeksianto on päättymässä, 
operaatio toimii aktiivisesti operaatiosuunnitelmansa 
mukaisesti muiden (kansainvälisten/paikallisten) 
toimijoiden kanssa löytääkseen ne, jotka voisivat jat -
kossa tarjota tukea paikallisille osapuolille operaation 
saavutusten pohjalta.
Suositus 5 a)
EUH ja komissio hyväksyvät tämän suosituksen. Kuten 
on tehty aikaisemmissa operaatioissa, EUH ja komissio 
ovat työskennelleet tiiviissä yhteistyössä EUPOLin 
kanssa kaksi vuotta, eli hyvissä ajoin ennen toimikau -
den päättymistä, jotta voidaan valmistella selvitys -
vaihe sopivimmalla tavalla, ottaen huomioon haasteet 
ja Afganistanin tilanteen monimutkaisuus.
Komissio ja EUH aikovat laatia yhdessä operaatioiden 
supistamista koskevat suuntaviivat.
Komissio on jo antanut ohjeita operaatioiden 
päättämisestä. 
Suositus 5 b)
EUH ja komissio hyväksyvät tämän suosituksen. Katso 
myös vastaus suositukseen 5 a.
MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?
Maksuttomat julkaisut:
  yksi kappale:  
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
  enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:  
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_/f_i.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_/f_i.htm),  
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_/f_i.htm)  
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).
(*)  Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit  
tai hotellit voivat periä puheluista maksun.
Maksulliset julkaisut:
 EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
Tilintarkastustuomioistuin arvioi EUPOL Afganistan 
-siviilioperaatiota, joka perustuu yhteiseen turvallisuus- ja 
puolustuspolitiikkaan (YTPP). Se havaitsi, että EUPOL 
Afganistan toteutti tehtävänsä osittain vaikuttavasti. Tähän 
voivat olla osittain syynä ulkoiset tekijät, mutta osan 
puutteista voidaan katsoa johtuvan EUPOLista itsestään.
Tilintarkastustuomioistuin esittää joukon suosituksia, joita 
voidaan EUPOL Afganistan -operaation lisäksi soveltaa 
muihin YTPP -operaatioihin ja parantaa näin operaatioiden 
vaikuttavuutta ja tulosten kestävyyttä.
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN