Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Strategia sisämarkkinoiden arvonlisäverojärjestelmän toiminnan parantamiseksi /* KOM/2000/0348 lopull. */





KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE STRATEGIA SISÄMARKKINOIDEN ARVONLISÄVEROJÄRJESTELMÄN TOIMINNAN PARANTAMISEKSI SISÄLLYSLUETTELO 1. TAUSTAA 3 2. UUSI STRATEGIA 2000: vuonna 1996 esitetyn ohjelman uudelleenarviointi 5 2.1. Voimassa olevan järjestelmän parantamista koskevan uskottavan strategian määrittäminen 5 2.2. Neuvostolle jo esitettyjen ehdotusten toteuttamisen välttämättömyys 6 2.3. Mahdollisia uusia toimenpiteitä 7 3. TOIMINTAOHJELMA 7 3.1. Ensimmäinen vaihe: 2000/2001 - jo esitettyjen ehdotusten hyväksyminen neuvostossa 7 3.2. Toinen vaihe: 2000/2001 - komissio esittää uudet ehdotukset 7 3.3. Kolmas vaihe: 2001 - tulevien painopistealueiden arviointi ja määrittäminen 8 1. ENSISIJAISESTI KÄSITELTÄVÄT ASIAT VUONNA 2000 9 1.1. Postipalveluihin sovellettava järjestelmä 9 1.2. Sähköisen kaupankäynnin sekä radio- ja televisiolähetysten kohtelu 9 1.3. Laskutusta koskevat säännöt 10 1.4. Hallinnollista yhteistyötä ja keskinäistä avunantoa koskevien sääntöjen uudelleentarkastelu 10 1.5. Yleisen arvonlisäverokannan vähimmäistason määrittäminen 10 1.6. Alennetun verokannan soveltamisalaa koskeva kertomus 10 2. MUITA MAHDOLLISIA TULEVIA PAINOPISTEALUEITA 11 2.1. Tukien, julkisten viranomaisten ja yleishyödyllisten toimien kohtelu 11 2.2. Rahoitus- ja vakuutuspalvelujen kohtelu 11 2.3. Yhteisöjen tuomioistuimen tiettyjen tuomioiden seuranta 11 2.4. Tavaroiden luovutusta koskevat säännöt 12 2.5. Hallinnollisen yhteistyön lujittaminen 12 2.6. Tullimaksujen ja verotuksen välinen johdonmukaisuus 13 2.7. Palvelujen verotuspaikkaa koskeva yleinen uudelleentarkastelu (9 artikla) 13 2.8. Kuudennen arvonlisäverodirektiivin 27 artiklan nojalla myönnettyjen poikkeusten järkiperäistäminen 14 2.9. Erilaisten vaihtoehtojen, oikeuksien ja poikkeusten järkiperäistäminen 14 2.10. Arvonlisäverokannan järkiperäistäminen 14 2.11. PK-yrityksiin sovellettava järjestelmä 15 1. TAUSTAA 1. Ensimmäisen ja toisen arvonlisädirektiivin antamisen jälkeen huhtikuussa 1967 yhteisö sitoutui juridisesti ja poliittisesti (mahdollisimman tehokkaiden sisämarkkinoiden luomista koskevan tavoitteen yhteydessä) ottamaan käyttöön yhteisen arvonlisäverojärjestelmän, jossa tuonnin verotus ja viennin verottomuus poistetaan jäsenvaltioiden välisessä kaupassa. Sitoumus perustui tavoitteeseen laatia arvonlisäverojärjestelmä, joka soveltuu hyvin sisämarkkinoille ja jota sovelletaan Euroopan unionissa ja yksittäisissä jäsenvaltioissa samalla tavalla. 2. Tällaisen järjestelmän laatiminen edellytti arvonlisäveron kahden tärkeimmän ominaispiirteen kunnioittamista, jotka ovat: hajanaisten maksujen järjestelmä, joka takaa sen, että verotusjärjestelmä varmistaa tietyssä määrin itsensä valvonnan, vastuun selkeä jakaminen myyjän (maksettavan veron asianmukainen laskutus) ja ostajan (täsmällinen todiste veroista, jotka ostaja vähentää) kesken. 3. Komissio esitti ehdotuksia, joiden tarkoituksena oli kyseisen järjestelmän käyttöönotto vuonna 1987 osana työohjelmaa sisämarkkinoiden luomiseksi tammikuussa 1993. Ehdotusten, jotka on laadittu todellisten sisämarkkinoiden luomiseksi siten, että verotus suoritetaan alkuperämaassa, pääkohdat olivat seuraavat: yhdenmukaistettu verorakenne, johon sisältyy kaksi verokantaluokkaa, jäsenvaltioiden soveltamien verokantojen lähentäminen tietyn haarukan sisällä ja korvausmekanismin luominen verotulojen uudelleenjakamiseksi. 4. Jo vuonna 1989 oli selvää, että komission ehdotuksia olisi mahdotonta hyväksyä ennen 1. tammikuuta 1993, ja Ecofin-neuvosto päätti tästä syystä hyväksyä siirtymäjärjestelmän, jonka avulla voitaisiin poistaa tarkastukset yhteisön sisärajoilla samalla kuitenkin mahdollistaen sen, että veroja voitaisiin periä määräjäsenvaltiossa tietyissä tarkoin määritellyissä olosuhteissa (erityisesti verovelvollisten välisessä kaupassa sekä yksityishenkilöille suuntautuvassa tietyn suuruisessa etämyynnissä). 5. tehnyt huhtikuussa 1967 sellaisen lopullisen verotusjärjestelmän käyttöön ottamisesta, joka perustuu tavaroiden ja palvelujen verotukseen alkuperäjäsenvaltiossa, sekä asetti tavoitteen saavuttamiselle uuden määräajan, joka oli 31. joulukuuta 1996. 6. Komission tehtäväksi jäi näin ollen jälleen uusien ehdotusten esittäminen. Aiemmin se oli tehnyt perusteellisen arvion siirtymäjärjestelmän toiminnasta [1] sekä jäsenvaltioiden asenteesta, minkä perusteella se totesi, että sisämarkkinoille todella mukautetun arvonlisäverojärjestelmän luomiseksi olisi syytä ottaa käyttöön erilainen lähestymistapa kuin vuonna 1987 oli määritetty. Vuonna 1996 esitetty ohjelma [2] poikkesi vuonna 1987 tehdyistä ehdotuksista kahden keskeisen kohdan osalta. [1] Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille yhteisön sisäiseen kauppaan sovellettavaa arvonlisäveroa koskevan siirtymäjärjestelmän toiminnasta (KOM (94) 515 lopull., 23.11.1994, ei julkaistu). [2] Yhteinen arvonlisäverojärjestelmä - työohjelma yhtenäismarkkinoiden luomiseksi (KOM (96) 328 lopull., 22.7.1996, ei julkaistu). 7. Ensinnäkin vuonna 1987 tehdyt ehdotukset perustuivat asiasisällön osaltaperiaatteeseen, jonka mukaan verotuksen olisi määräydyttävä tavaran lähtöpaikan perusteella (esimerkiksi paikka, jossa tavarat sijaitsevat myyntihetkellä, tai paikka, jossa kiinteistö sijaitsee), ja korvausmekanismin olisi perustuttava verovelvollisten esittämiin ilmoituksiin. Vuoden 1996 ohjelmassa esitettiin seuraava ajatus: verot maksettaisiin elinkeinonharjoittajan verotuspaikkakunnalla, jotta olisi vain yksi rekisteröintipaikka, ja käytössä olisi oltava virallisiin tilastoihin perustuva uudelleenjakojärjestelmä (uusi makrotaloudellinen lähestymistapa) sen varmistamiseksi, että arvonlisäverotulot menevät siihen jäsenvaltioon, jossa kulutus on tapahtunut. 8. Toiseksi vuonna 1987 tehdyt ehdotukset laadittiin big bang -lähestymistavan perusteella (lopulliseen järjestelmään siirtyminen kertaheitolla), kun taas vuoden 1996 ohjelman mukaan lopulliseen järjestelmään siirtyminen tapahtuisi asteittain. Asteittaisen siirtymisen ensimmäisessä vaiheessa oli tarkoitus uudenaikaistaa voimassa oleva järjestelmä ja taata sen nykyistä yhdenmukaisempi soveltaminen, sekä toteuttaa uudistuksia lopullisen järjestelmän käyttöön ottamiseksi. 9. Asteittainen lähestymistapa osoittautui yhtä hankalaksi panna täytäntöön kuin vuoden 1987 niin sanottu big bang -lähestymistapa. Nimittäin siitä hetkestä lähtien, kun elinkeinonharjoittajan koko liiketoiminta yhteisössä on veronalaista vain yhdessä jäsenvaltiossa, verotusjärjestelmien erittäin laaja yhdenmukaistaminen on välttämätöntä elinkeinonharjoittajien vaatiman yhtenäisen soveltamisen varmistamiseksi. Jotta voitaisiin lisäksi varmistaa verotuksen tasapuolisuus yritysten välisessä kilpailussa, tietty verokantojen yhdenmukaisuusaste on myös välttämätön. Vuoden 1987 tavoin ilmeni kuitenkin nopeasti, että kun otetaan huomioon eri jäsenvaltioiden sisäinen tilanne, tämänsuuruinen yhdenmukaisuusaste ei ollut toteutettavissa. Näin ollen neuvostossa saavutettu edistys komission esittämien ehdotusten hyväksymiseksi, jotta vuonna 1996 laadittu ohjelma voitaisiin toteuttaa, oli erittäin vähäistä. 10. Kukaan ei kuitenkaan kiistä nykyisen järjestelmän puutteita, jotka johtuvat erityisesti siitä, että se on monimutkainen, altis petoksille (erityisesti niin sanottujen ketjupetosten aiheuttama ongelma on yhä huolestuttavampi) ja vanhanaikainen. Arvonlisäverojärjestelmää on tästä syystä uudenaikaistettava, yksinkertaistettava, lujitettava ja sovellettava nykyistä yhtenäisemmin, jotta se olisi ajan tasalla ja jotta se kannustaisi nykyistä enemmän lainmukaiseen kaupankäyntiin sisämarkkinoilla siten, että samalla kuitenkin vältettäisiin petosten lisääntyminen. 2. UUSI STRATEGIA 2000: vuonna 1996 esitetyn ohjelman uudelleenarviointi 2.1. Voimassa olevan järjestelmän parantamista koskevan uskottavan strategian määrittäminen 11. Aluksi on syytä korostaa, että sisämarkkinat voivat toimia ja toimisivat nykyistä paremmin, jos arvonlisäverojärjestelmä perustuisi alkuperäjäsenvaltiossa tapahtuvaan verotukseen, sekä hallinnon yksinkertaisuuden takia (millä vähennettäisiin yritysten kuluja) että vähentyneiden petosmahdollisuuksien takia (mikä takaisi näin ollen paremmin verotulojen vakauden). On kuitenkin myös tunnustettava, että nykyisen ilmapiirin ja olosuhteiden takia (erityisesti sen takia, että olosuhteet eivät ole otolliset verokantojen ja lainsäädäntöjen nopealle lähentämiselle, ja sen takia, että on vaikea ottaa käyttöön täysin luotettavaksi tunnustettu tulojen uudelleenjakoa koskeva järjestelmä) ei ole todennäköistä, että merkittävää edistystä tällaisen järjestelmän luomisessa saavutettaisiin lähitulevaisuudessa. 12. Näin ollen komissiolla ei ole minkäänlaista aikomusta asettaa kyseenalaiseksi yhteisön pitkän aikavälin tavoitteena ajatusta lopullisesta järjestelmästä, jossa yhteisössä tapahtuvaan kulutukseen liittyviä liiketoimia verotettaisiin alkuperäjäsenvaltiossa. Kuitenkin sisämarkkinoiden toiminnan tehostamiseksi lyhyellä aikavälillä olisi syytä arvioida uudelleen komission vuonna 1996 esittämää ohjelmaa ja määrittää uskottava strategia, joka perustuisi neljään päätavoitteeseen eli voimassa olevien sääntöjen yksinkertaistamiseen ja uudenaikaistamiseen, voimassa olevien säännösten nykyistä yhdenmukaisempaan soveltamiseen sekä hallinnollisen yhteistyön uudelleen käynnistämiseen. 13. Uudelleenarvioinnin tavoitteena on antaa neuvostolle uusi sysäys, jotta voimassa olevaan järjestelmään saataisiin lyhyellä aikavälillä konkreettisia ja välttämättömiä parannuksia. Tämä on kuitenkin mahdollista vain, jos kaikki jäsenvaltiot ovat valmiita kansallisen arvonlisäverojärjestelmänsä muuttamiseen (ja tarvittaessa hyväksymään muun muassa erityisjärjestelmien, vaihtoehtojen ja poikkeusten rajoittaminen), jos tällä voidaan kokonaisvaltaisesti parantaa yhteisen arvonlisäverojärjestelmän toimintaa. Lisäksi arvonlisäveron siirtymäjärjestelmän voimassa pitäminen edellyttää sitä, että jäsenvaltioiden on myönnettävä tarve korostaa nykyistä enemmän sellaisen lujitetun valvonnan ja hallinnollisen yhteistyön merkitystä, joiden avulla voidaan käsitellä petoksiin liittyviä ongelmia, sellaisina kuin ne tuotiin esiin komission esittämässä kertomuksessa hallinnollisesta yhteistyöstä ja arvonlisäveron valvonnasta [3]. Tavaroiden liikkuminen arvonlisäveron siirtymäjärjestelmässä jäsenvaltioiden välillä ilman veroja [4] aiheuttaa väistämättä erityisesti ketjupetoksiin liittyviä riskejä. Näihin riskeihin vastaamiseksi tarvitaan tinkimättömiä toimia. Tämän vuoksi on selvää, että uudenaikaistamisen ja yksinkertaistamisen tavoite liittyy erottamattomasti hallinnollisen yhteistyön ja petosten torjunnan tavoitteisiin ja että kyseisiä tavoitteita on edistettävä samanaikaisesti. [3] Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Kolmas 14 artiklan mukainen kertomus hallinnollisesta yhteistyöstä välillisen verotuksen (ALV) alalla 27 päivänä tammikuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 218/92 soveltamisesta ja Asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89 artiklan 12 mukainen neljäs kertomus ALV:n perimis- ja valvontamenettelyistä (KOM(2000) 28 lopull., 28.1.2000) [4] Yhteisön sisäisen kaupan arvo on vuosittain noin 930 miljardia euroa: Arvonlisävero vaihtelee jäsenvaltioittain 15 ja 25 prosentin välillä, eli se on noin 162,75 miljardia euroa. Petosten osuus on komission arvioiden mukaan noin 5 prosenttia edellä mainitusta määrästä, eli verotuloja menetetään vuosittain noin 8 miljardia euroa. 2.2. Neuvostolle jo esitettyjen ehdotusten toteuttamisen välttämättömyys 14. Tämä ei todellakaan tarkoita sitä, etteikö neuvoston olisi enää tarpeellista hyväksyä ehdotuksia, jotka komissio esitti vuonna 1996 laaditun ohjelman ja SLIM-aloitteen (sisämarkkinoita koskevan lainsäädännön yksinkertaistamiseen liittyvä aloite) yhteydessä. Päinvastoin, ehdotukset oli suunniteltu nimenomaan voimassa olevan arvonlisäverojärjestelmän yksinkertaistamiseksi, uudenaikaistamiseksi ja lujittamiseksi sekä sen nykyistä yhdenmukaisemman soveltamisen takaamiseksi. Ehdotukset koskevat aloja, joilla on joka tapauksessa välttämätöntä parantaa nykytilannetta. 15. Tästä syystä erityisesti ehdotukset, jotka koskevat vähennysoikeutta ja kahdeksannessa arvonlisäverodirektiivissä säädetyn menettelyn kumoamista (KOM(98)377 [5]) ja arvonlisäverovelvollisen määrittelyä (KOM(98)660 [6]), ovat olennaisen tärkeitä voimassa olevien menettelyjen yksinkertaistamiseksi. Ne koskevat asioita, joita on pidetty suurimpana ongelmien aiheuttajana toisessa jäsenvaltiossa toimiville elinkeinonharjoittajille ja erityisesti pk-yrityksille, joita näiden menettelyjen raskaus erityisesti koskee. Tällaisia asioita ovat vaikeudet saada muissa jäsenvaltioissa maksettuja veroja palautetuiksi, sekä veroedustajien käytön kustannukset ja monimutkaisuus. Neuvoston tutkiessa näitä ehdotuksia niitä arvioidaan uudelleen sen varmistamiseksi, että ne kohdistuvat voimassa olevien säännösten muuttamiseen. [5] Ehdotus neuvoston direktiiviksi arvonlisäveron vähennysoikeutta koskevan direktiivin 77/388/ETY muuttamisesta ja ehdotus neuvoston asetukseksi (EY) direktiivin 98/.../EY soveltamiseen tarvittavista valvontatoimenpiteistä, palautusjärjestelmää koskevista toimenpiteistä sekä hallinnollisen yhteistyön toimenpiteistä - Komission esittämät 17. kesäkuuta 1998 (98/C 219/11 ja 98/C 219/12), KOM(1998) 377 lopull. (EYVL C 219, 15.7.1998, s. 16 ja s. 20). [6] Ehdotus neuvoston direktiiviksi direktiivin 77/388/ETY muuttamisesta arvonlisäverovelvollisen määrittelyn osalta - Komission esittämä 27. marraskuuta 1998 (98/C 409/08), KOM(1998) 660 lopull. (EYVL C 409, 30.12.1998, s. 10). 16. Lisäksi komissio pitää tärkeinä kahta muuta ehdotusta, jotka koskevat arvonlisäverokomitean aseman muuttamista (KOM(97)325 [7]) ja perintään liittyvän keskinäisen avunannon parantamista (KOM(98)364 [8]). Arvonlisäverokomitea on varmasti tärkeä väline voimassa olevien säännösten nykyistä yhdenmukaisemman soveltamisen varmistamiseksi. Jotta komitea toimisi tehokkaasti, on kuitenkin löydettävä keino, jonka avulla se voisi osallistua menettelyyn, jolla komissio hyväksyy velvoittavia toimeenpanopäätöksiä. Saatavien perintää koskeva ehdotus on tärkeä osa hallinnollisen yhteistyön lujittamista, ja se olisi syytä hyväksyä mahdollisimman nopeasti. Ehdotus toimisi erinomaisena lisänä pakollisen veroedustuksen poistamisessa (edellä mainittu ehdotus KOM(98) 660). [7] Ehdotus neuvoston direktiiviksi yhteistä arvonlisäverojärjestelmää koskevan direktiivin 77/388/ETY muuttamisesta (arvonlisäverokomitea) - Komission esittämä 26. kesäkuuta 1997, KOM(97) 325 lopull. (EYVL C 278, 13.9.1997, s. 6). [8] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi keskinäisestä avunannosta Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston rahoitusjärjestelmään kuuluvista toimista aiheutuvien saatavien sekä maatalousmaksujen ja tullien perinnässä sekä arvonlisäverosta annetun neuvoston direktiivin 76/308/ETY muuttamisesta - Komission esittämä 26. kesäkuuta 1998 (98/C 269/06), KOM(98) 364 lopull. (EYVL C 269, 28.8.1998, s. 16) ja KOM (1999) 183 lopull. (EYVL C 179, 24.6.1999, s. 6). 2.3. Mahdollisia uusia toimenpiteitä 17. Neuvoston käsiteltävinä jo olevien ehdotusten lisäksi uuden strategian yhteydessä harkitaan myös toimenpiteitä tietyillä aloilla, joihin yhteisön lainsäädäntö ei enää sovellu yhtä hyvin kuin ennen (kuten postipalvelut ja sähköinen kaupankäynti). liitteessä esitetään yksityiskohtaisemmin alat, joilla toimenpiteitä voitaisiin toteuttaa. Luettelo ei ole rajoittava eikä sulje pois mahdollisesti myöhemmin ilmaantuvien uusien tarpeiden huomioon ottamista. Komissio aikoo siis valvoa jatkuvasti, että unioni noudattaa kansainvälisiä velvoitteitaan erityisesti siltä osin, kuin ne mahdollisesti vaikuttavat arvonlisäveroa koskeviin kysymyksiin. 3. TOIMINTAOHJELMA 18. Saadakseen selville jäsenvaltioiden mielipiteen tämänkaltaisesta toimintamallista verotuspolitiikkaa käsittelevän työryhmän kokouksessa 2. maaliskuuta 2000 keskusteltiin arvonlisäveroa koskevasta uudesta lähestymistavasta, jotta voitaisiin selvittää mahdollisuudet saavuttaa alalla edelleen edistystä. Jäsenvaltioiden edustajat olivat erittäin tyytyväisiä lähestymistapaan, joka on käytännöllinen ja jossa ilmenee halu toteuttaa pikaisesti toimenpiteitä elinkeinonharjoittajien kohtaamien ongelmien ratkaisemiseksi. Näin elinkeinonharjoittajien mahdollisuuksia hyödyntää parhaiten sisämarkkinoita voitaisiin tuntuvasti parantaa. 19. Arvonlisäveroa koskevan uuden strategian täytäntöönpanossa komissio aikoo määrittää tässä tiedonannossa toimintaohjelman, joka perustuu seuraaviin neljään tavoitteeseen: voimassa olevien sääntöjen yksinkertaistaminen ja uudenaikaistaminen, voimassa olevien säännösten nykyistä yhdenmukaisempi soveltaminen sekä hallinnollisen yhteistyön uudelleen käynnistäminen. 3.1. Ensimmäinen vaihe: 2000/2001 - jo esitettyjen ehdotusten hyväksyminen neuvostossa 20. Ensimmäisessä vaiheessa on tarkoitus hyväksyä mahdollisimman pian seuraavat ehdotukset: Arvonlisäverokomitean aseman muuttaminen (KOM (1997) 325), Perintään liittyvän keskinäisen avunannon parantaminen (KOM (1998) 364), Vähennysoikeutta ja kahdeksatta arvonlisäverodirektiiviä koskeva ehdotus (KOM (1998) 377) ja Arvonlisäverovelvollisen määrittelyä koskeva ehdotus (KOM (1998) 660). 3.2. Toinen vaihe: 2000/2001 - komissio esittää uudet ehdotukset 21. Komission on tarkoitus esittää vuonna 2000 direktiiviehdotuksia seuraavilla aloilla: postipalvelujen verotus (kesä-heinäkuussa 2000), sähköinen kaupankäynti (kesä-heinäkuussa 2000), laskutus, mukaan luettuna elektroninen laskutus, (vuoden 2000 syksyllä), hallinnollista yhteistyötä ja keskinäistä avunantoa koskevien sääntöjen tarkastelu (vuoden 2000 joulukuussa) ja vähimmäistason määrittäminen yleiselle arvonlisäverokannalle (heinäkuussa 2000). Komissio aikoo esittää myös kertomuksen alennetun arvonlisäverokannan soveltamisalasta (joulukuussa 2000). 3.3. Kolmas vaihe: 2001 - tulevien painopistealueiden arviointi ja määrittäminen 22. Tulevat painopistealueet riippuvat suuresti siitä, miten neuvosto edistyy sen käsiteltävinä jo olevien ehdotusten hyväksymisessä (neljä jo tehtyä ehdotusta sekä viisi uutta, vuoden 2000 aikana esitettävää ehdotusta). Tätä varten komissio esittää välikertomuksen vuoden 2001 alussa, ja sen jälkeen kun neuvostossa on keskusteltu välikertomuksesta, komissio määrittää työohjelmansa vahvistamalla painopistealueet seuraavia vaiheita varten, joista ensimmäisen on määrä koskea ajanjaksoa 2001-2002. Painopistealueet määritetään liitteessä esitettyjen kysymysten uudelleentarkastelun perusteella ottamalla kuitenkin huomioon tulevaisuudessa mahdollisesti ilmenevät uudet tarpeet. Myöhempien vaiheiden määrittäminen riippuu suurelta osin siitä, hyväksyykö neuvosto jo esitetyt ehdotukset; täten halutaan välttää, että neuvostolla olisi samanaikaisesti hyväksyttävänään liian monta ehdotusta. LIITE toiminta-alueet yhteisen arvonlisäverojärjestelmän yksinkertaistamiseksi, uudenaikaistamiseksi ja lujittamiseksi 1. ENSISIJAISESTI KÄSITELTÄVÄT ASIAT VUONNA 2000 1.1. Postipalveluihin sovellettava järjestelmä Koska julkiset postiviranomaiset toimivat yhä enenevässä määrin kilpailumarkkinoilla, arvonlisäverosta vapauttamisen rajoittaminen koskemaan ainoastaan julkista sektoria vääristää väistämättä kilpailua. Tilannetta on vaikea perustella, ja elinkeinonharjoittajat ovat siitä säännöllisesti valittaneet. Tietyt jäsenvaltiot ovat jo päättäneet periä veroja nykyisin yksityistetyistä postipalveluistaan, mikä aiheuttaa ongelmia niiden suhteissa muihin maihin, joissa julkiset postipalvelut ovat yhä verovapaita. Tämä osoittaa, että tasapuolisuusperiaatetta, joka liittyy kiinteästi yhteiseen arvonlisäverojärjestelmään, ei alalla enää noudateta. Jos kuudetta arvonlisäverodirektiiviä muutetaan niin, että arvonlisävero koskee myös postipalveluja, se edesauttaisi verotusjärjestelmän uudenaikaistamista. Komission on tarkoitus esittää postipalveluja koskeva direktiiviehdotus vuoden 2000 ensimmäisellä puoliskolla. 1.2. Sähköisen kaupankäynnin sekä radio- ja televisiolähetysten kohtelu Sähköisen kaupankäynnin verotusta koskevat yleiset periaatteet määritettiin ensimmäisen kerran komission kesäkuussa 1998 antamassa tiedonannossa [9]. Olennaista oli, että sähköistä kaupankäyntiä olisi arvonlisäveron tarpeita varten verotettava samalla tavalla kuin palveluja ja verotuksen pitäisi tapahtua sen maan oikeuskäytännön mukaisesti, jossa kulutus tapahtuu. Ecofin-neuvoston päätelmissä heinäkuussa 1998 vahvistettiin, että lähestymistapa oli oikea, ja myös kansainvälisesti OECD:n kokouksessa Ottawassa saman vuoden lokakuussa tultiin samaan johtopäätökseen. Lähestymistavan myötä voimassa olevassa oikeusperustassa on ilmennyt erityisongelmia, jotka koskevat näiden periaatteiden asianmukaista soveltamista sellaisiin liiketoimiin, joihin kuuluvat tavaroiden toimittaminen digitaalisessa muodossa sähköisessä verkossa. [9] KOM(1998) 374 lopull. "Elektroninen kaupankäynti ja välillinen verotus. Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille ja talous- ja sosiaalikomitealle." Komission aikomuksena on näin ollen tarkistaa kuudetta arvonlisäverodirektiiviä palvelun tarjoamispaikan osalta niin, että kun sähköisesti toimitettavat palvelut toimitetaan kulutettaviksi Euroopan unionissa, niistä peritään arvonlisäveroa, mutta kun ne toimitetaan kulutettaviksi Euroopan unionin ulkopuolella, niistä ei peritä arvonlisäveroa. Ehdotukseen sisältyy myös lukuisia menettelyjen helpottamiseen ja yksinkertaistamiseen tähtääviä toimenpiteitä, joiden avulla on tarkoitus varmistaa, että arvonlisäveron hallinnoinnissa ja kannossa hyödynnetään täysin sähköisen teknologian mahdolliset edut. Näihin erityistavoitteisiin kuuluu Euroopan unionin ulkopuolisten elinkeinonharjoittajien verotuksen keventäminen ja sähköisen kaupankäynnin kasvua haittaavien voimassa olevan verotusjärjestelmän esteiden poistaminen. 1.3. Laskutusta koskevat säännöt SLIM-aloitteen seurauksena elektronisesta laskutuksesta tehtiin tutkimus, jonka päätavoitteena oli analysoida jäsenvaltioissa voimassa olevia käytäntöjä (tiedot, jotka olisi mainittava laskussa, ja tapaukset, joissa elektroninen laskutus ja arvonlisäveron laskeminen elektronisesti itse ovat sallittuja), suositella parasta mahdollista tapaa yhdenmukaistaa käytäntöjä ja ottaa käyttöön asianmukaisia yhteisön sääntöjä. Tutkimustuloksia tutkitaan parhaillaan viranomaisten ja yritysten kanssa. Laskutusta koskevien uusien toimenpiteiden ansiosta voitaisiin yksinkertaistaa ja uudenaikaistaa voimassa olevia arvonlisäveroa koskevia sääntöjä yhdenmukaistamalla ne niiden tapojen kanssa, joilla yritykset jo käyttävät uutta teknologiaa. Tähän mennessä saatujen erittäin rohkaisevien tulosten perusteella virallinen ehdotus on mahdollista esittää jo syksyllä 2000. 1.4. Hallinnollista yhteistyötä ja keskinäistä avunantoa koskevien sääntöjen uudelleentarkastelu Komission asetuksen N:o 218/92 14 artiklan ja asetuksen N:o 1553/89 12 artiklan nojalla esittämä kertomus sekä veropetoksia käsittelevässä neuvoston tilapäisessä työryhmässä tehty työ osoittavat selvästi, että voimassa olevan järjestelmän säilyttäminen edellyttää sitoutumista valvontaa sekä hallinnollista yhteistyötä koskevien keinojen ja yksityiskohtaisten sääntöjen lujittamiseen. Tätä tarkoitusta varten komissio on päättänyt, että hallinnollista yhteistyötä ja keskinäistä avunantoa koskevia yhteisön nykyisiä oikeudellisia asiakirjoja on vahvistettava. Ensimmäisessä vaiheessa komission tarkoituksena on tehdä asianmukainen ehdotus asetuksen N:o 218/92 ja direktiivin 77/799/ETY uudelleentarkastelusta. 1.5. Yleisen arvonlisäverokannan vähimmäistason määrittäminen Kuudennen arvonlisäverodirektiivin12 artiklan 3 [10] kohdassa vahvistetaan jäsenvaltioissa sovellettavaksi yleisen verokannan vähimmäistasoksi 15 prosenttia 31. joulukuuta 2000 saakka. Siinä ei määritetä enimmäistasoa siitä huolimatta, että komissio ehdotti kahteen otteeseen verokantaa koskevan haarukan käyttöönottoa, jotta jäsenvaltioissa sovellettavia yleisiä verokantoja voitaisiin lähentää toisiinsa nykyistä paremmin. Tilanteen huomioon ottamiseksi komissio aikoo ehdottaa nykyisen säännöksen voimassaolon jatkamista viidellä vuodella. [10] Sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 25 päivänä toukokuuta 1999 annetulla direktiivillä 1999/49/EY yhteistä arvonlisäverojärjestelmää koskevan direktiivin 77/388/ETY muuttamisesta yleisen verokannan tason osalta (EYVL L 139, 2.6.1999, s. 27-28). 1.6. Alennetun verokannan soveltamisalaa koskeva kertomus Kuten 12 artiklan 4 kohdassa säädetään, komissio laatii kertomuksen, jossa se tutkii arvonlisäveron alennettujen verokantojen soveltamisalaa. Kuten edellisissä kertomuksissa, komissio aikoo esittää tilannekatsauksen verokantojen yhdenmukaistamisesta ja arvioida verokantojen rakenteen vaikutuksia yhtenäismarkkinoiden toiminnalle. Lisäksi se aikoo laatia menettelytavan alennettujen verokantojen soveltamisalojen myöhemmälle yhdenmukaistamiselle. Analyysissa esitetään toimintalinjat, mutta siihen ei kuitenkaan liity lähitulevaisuudessa virallisia lakiehdotuksia: ne aiotaan esittää sen jälkeen, kun on arvioitu tulokset, jotka saadaan kokemusten perusteella erityisen työvaltaisista palveluista, joiden osalta jäsenvaltiot voivat soveltaa 31. joulukuuta 2002 saakka alennettua verokantaa työllisyyden edistämiseksi ja harmaan talouden vähentämiseksi. 2. MUITA MAHDOLLISIA TULEVIA PAINOPISTEALUEITA Alustava huomautus: Jäljempänä mainittuja asioita on käsiteltävä aiheina, joita komission ja verotuspolitiikkaa käsittelevän työryhmän mielestä olisi tarkasteltava perusteellisesti uudelleen. Neuvoston käsiteltävinä jo olevia ehdotuksia koskevien töiden edistymistä koskevan välikertomuksen jälkeen komissio aikoo esittää tarvittaessa myöhemmin määriteltävän uuden toimintaohjelman mukaisesti asianmukaisia ehdotuksia. Asioiden esittämisjärjestys ei vastaa niiden tärkeysjärjestystä. 2.1. Tukien, julkisten viranomaisten ja yleishyödyllisten toimien kohtelu Perinteisesti julkiselle sektorille varattujen toimintojen jatkuva yksityistäminen on lisännyt kilpailun vääristymistä vapautettujen, verotettujen ja verottamattomien palvelujen välillä. Näihin palveluihin sovellettavan arvonlisäverojärjestelmän uudenaikaistaminen tuntuu välttämättömältä, kun otetaan huomioon eri tahojen, erityisesti palveluja käyttävien kansalaisten, edut. Lisäksi tukiin sovellettavaa arvonlisäverojärjestelmää on tarkistettava, jotta voitaisiin taata nykyistä yksinkertaisempi ja yhdenmukaisempi kohtelu Euroopan unionissa. Niin ikään sosiaali-, opetus- ja kulttuurialan toimia koskevaa vapautusta ilman vähennysoikeutta olisi tarkasteltava uudelleen sen tarkistamiseksi, vastaavatko ne yhä tämänhetkisiä tarpeita. 2.2. Rahoitus- ja vakuutuspalvelujen kohtelu Rahoituspalvelusektorin kasvun ja monitahoisuuden sekä sen toimintarakenteita ja -menetelmiä koskevien muutosten ansiosta voimassa olevat arvonlisäverosäännöt aiheuttavat enenevässä määrin ongelmia. Komission aloitteesta toteutetussa laajassa tutkimuksessa tutkittiin rahoituspalveluja (sanan laajassa merkityksessä) koskevan arvonlisäverojärjestelmän kehittämistä. Oli asianlaita millainen tahansa, ja vaikka myöhemmin paljastuisi, että kyseinen järjestelmä ei ole suositeltava tai toteutettavissa, lisätoimenpiteitä on kuitenkin toteutettava, jotta yleinen arvonlisäverojärjestelmä soveltuisi nykyistä paremmin muutoksiin, joita alalla tapahtuu ja joista voidaan erityisesti mainita kuluttajien lisääntyneet mahdollisuudet rajatylittäviin ostoihin. 2.3. Yhteisöjen tuomioistuimen tiettyjen tuomioiden seuranta Useat yhteisöjen tuomioistuimen tuomiot, jotka koskevat muun muassa arvonlisäveron soveltamista tiettyihin holding-yhtiöiden liiketoimiin, alennuskuponkimuotoiseen tuotteiden myynninedistämisjärjestelmään ja tiettyihin julkisten elinten toimiin, ovat tuoneet esiin sen, että tietyt kuudennen arvonlisäverodirektiivin säännökset ovat osoittautuneet epäselviksi, puutteellisiksi tai nykyiseen taloudelliseen todellisuuteen huonosti soveltuviksi. Näin ollen komissio voisi tutkia mahdollisuutta tehdä neuvostolle ehdotus sekä kuudennen arvonlisäverodirektiivin säännösten muuttamisesta että aiheellisten toimeenpanopäätösten hyväksymisestä heti, kun neuvosto hyväksyy arvonlisäverokomitean aseman muuttamista koskevan edellä mainitun ehdotuksen (KOM(97) 325). 2.4. Tavaroiden luovutusta koskevat säännöt Nykyisessä järjestelmässä tavaroiden luovutuspaikka määräytyy sen perusteella, missä tavaroiden oletetaan olleen luovutushetkellä. Periaatetta ei aiota muuttaa, mutta on syytä tutkia tiettyjä sääntöjä, jotka ovat osoittautuneet huonosti soveltuviksi yhteisön sisäisen kaupan tarpeisiin. Näistä voidaan mainita seuraavat: Luovutukset, joiden osalta tavaran toimittaja vastaa tavaran asentamisesta ja kokoamisesta asiakkaan luona: Elinkeinonharjoittajat ovat joutuneet kohtaamaan turhia vaikeuksia sen takia, että samaan aikaan on olemassa sekä yhteisön sisäistä tavaroiden luovutusta / hankkimista koskevia sääntöjä että sääntöjä, jotka koskevat verotusta sellaisten tavaroiden luovutuspaikassa, joihin sisältyy tavaran toimittajan suorittama asentaminen ja kokoaminen asiakkaan luona. Voimassa olevia sääntöjä voitaisiin hyvin muuttaa yhtenäisen järjestelmän aikaansaamiseksi. Tavaroiden myynti jakeluverkon välityksellä: Veden, kaasun ja sähkön jakelun lisääntyvä vapautuminen voi johtaa voimassa olevien sääntöjen uudelleentarkasteluun, jotta voitaisiin varmistaa, että säännöt todella vastaavat tarvetta taata näiden alojen myynnin asianmukainen ja yksinkertainen verotus. Myynti vapautetaan eri jäsenvaltioiden välisten tuottajien kilpailulle, mikä hyödyttää eniten kuluttajia, jotka voivat kääntyä kilpailukykyisimpien elinkeinonharjoittajien puoleen. Tässä yhteydessä on taattava terve kilpailu. Etämyynti: Tiedot, jotka komissio on saanut siitä, miten jäsenvaltiot valvovat ja soveltavat tätä siirtymäjärjestelmässä ennakoitua erityisjärjestelmää, osoittavat, että järjestelmällä ei kyetä takaamaan verotusta tavaran määräpaikassa, jos elinkeinonharjoittaja ei täytä oma-aloitteisesti ilmoitusta ja maksua koskevia velvoitteitaan määräjäsenvaltiossa, jossa verosaatava syntyy. Näissä oloissa voitaisiin antaa säännöksiä verokynnysten muuttamiseksi sen varmistamiseksi, että järjestelmää sovelletaan ainoastaan silloin, jos määräjäsenvaltiossa on merkittävää toimintaa. Verokynnysten muuttamisen yhteydessä voitaisiin ottaa käyttöön asianomaisten jäsenvaltioiden välinen automaattinen tietojenvaihto siinä vaiheessa, kun erityisjärjestelmää todella sovelletaan. Tietyt jäsenvaltiot ovat jo myöntäneet tarpeen nykyistä tiiviimpään tietojenvaihtoon ja tehneet tätä tarkoitusta varten kahdenvälisiä sopimuksia. Näitä hyviä hallintokäytäntöjä voitaisiin laajentaa koskemaan koko yhteisöä. 2.5. Hallinnollisen yhteistyön lujittaminen Niin komissio (hallinnollisen yhteistyön pysyvän komitean välityksellä) kuin neuvosto (veropetoksia käsittelevän tilapäisen työryhmän välityksellä) käyvät käsiksi petosten ja erityisesti rajatylittävien petosten yhä huolestuttavampaan ongelmaan. Yksi tärkeimmistä syistä, joilla selitetään petosten lisääntyminen nykyisessä arvonlisäverojärjestelmässä on se, että tavarat liikkuvat itse asiassa verovapaasti. Komission asetuksen N:o 218/92 14 artiklan ja asetuksen 1553/89 12 artiklan mukaisesti komission esittämissä kertomuksissa osoitetaan selvästi, että jäsenvaltioiden soveltamat valvontaa ja hallinnollista yhteistyötä koskevat yksityiskohtaiset säännöt eivät ole läheskään riittäviä ongelman ratkaisemiseksi. Voimassa olevan järjestelmän säilyttämiseen on näin ollen liityttävä sitoumus tehostaa keinoja näillä aloilla. Tätä tarkoitusta varten komissio on päättänyt, että hallinnollista yhteistyötä ja keskinäistä avunantoa koskevia yhteisön nykyisiä oikeudellisia asiakirjoja olisi vahvistettava. Vuodeksi 2000 suunniteltujen muutosten lisäksi komissio aikoo jatkaa asianmukaisten ratkaisujen tutkimista. 2.6. Tullimaksujen ja verotuksen välinen johdonmukaisuus Tulliasioista ja välillisestä verotuksesta vastaavien pääjohtajien yhteiskokouksessa 16. joulukuuta 1998 päätettiin syventää yhteistä suunnittelua tulli- ja veropolitiikan johdonmukaisuuden lisäämiseksi. Tätä tarkoitusta varten perustettiin tulli- ja veroasioita käsittelevä tilapäinen työryhmä. Työryhmä vastaa tulliasioita ja välillistä verotusta koskevan politiikan ja lainsäädännön välisen johdonmukaisuuden tutkimisesta elinkeinonharjoittajille mahdollisesti vaikeuksia aiheuttavien toimintahäiriöiden ja petosriskien tunnistamiseksi sekä mahdollisten ratkaisujen ehdottamisesta toimintahäiriöihin ja todettuihin petoksiin. Tarkoituksena on, että tilapäinen työryhmä esittää lopullisen kertomuksensa tulli- ja veroasioista vastaaville pääjohtajille vuoden 2000 puolivälissä. Kertomuksen avulla voidaan erityisesti arvioida yhteisön tasolla toteutettavan aloitteen tarve ja luonne. Työryhmän tulosten perusteella harkitaan aiheellisia ehdotuksia. 2.7. Palvelujen verotuspaikkaa koskeva yleinen uudelleentarkastelu (9 artikla) Sähköiseen kaupankäyntiin sekä radio- ja televisiolähetyksiin sovellettavien sääntöjen muuttamista koskeva direktiiviehdotus on tarkoitus esittää vuonna 2000. Ehdotuksessa muutettaisiin juuri 9 artiklaa viimeisen kerran ennen palvelujen paikallistamista koskevien sääntöjen, sellaisina kuin niistä on säädetty tässä säännöksessä, perusteellisempaa uudelleentarkastelua. Uudelleentarkastelua ei kuitenkaan pitäisi aloittaa heti, vaan se voitaisiin toteuttaa niiden muutosten jälkeen, joita on tehty kahdella erityisalalla, joilla nopea toiminta on välttämätöntä. On havaittavissa suuntaus käytännön soveltamisalan laajentamiseksi niin, että verotus tapahtuu siellä, missä asiakas on (käänteisen verovelvollisuuden järjestelmä), ja jopa siihen suuntaan, että tästä tehdään palvelujen verotuksen periaatesääntö. Komissio on kuitenkin sitä mieltä, että on syytä olla erittäin varovainen ennen sitoutumista suuntaukseen, joka asettaa kyseenalaiseksi erään arvonlisäveron perusperiaatteista eli hajanaisten maksujen periaatteen. Ennen tälle tielle lähtemistä olisi syytä hyväksyä nopeasti ehdotus KOM (98) 377 arvonlisäveron vähennysoikeudesta ja arvonlisäveron palautusmenettelyn, joka otettiin käyttöön kahdeksannella arvonlisäverodirektiivillä, korvaamisesta todellisella rajatylittävällä vähennysoikeudella. Lisäksi olisi syytä tutkia suotuisaa vaikutusta, joka ehdotuksella on eräiden nykyisten vaikeuksien ratkaisussa (erityisesti kuljetusvälineiden leasing-kaupassa todetut toimintahäiriöt). 2.8. Kuudennen arvonlisäverodirektiivin 27 artiklan nojalla myönnettyjen poikkeusten järkiperäistäminen Tarve toteuttaa toimenpiteitä veronkannon yksinkertaistamiseksi ja eräiden veropetosten tai veron kiertämisen estämiseksi on saanut jäsenvaltiot pyytämään neuvostolta lupaa ottaa käyttöön kuudetta arvonlisäverodirektiiviä koskevia erityisiä poikkeustoimenpiteitä ja saamaan siihen luvan. Näiden poikkeusten määrä ja moninaisuus luovat kuitenkin tiettyjä epäselvyyksiä, ja voisi osoittautua hyödylliseksi ja jopa välttämättömäksi suorittaa tiettyä järkiperäistämistä, joka voisi koostua siitä, että tiettyjä erityisen tehokkaiksi osoittautuneita poikkeusmenettelyjä laajennetaan koskemaan kaikkia jäsenvaltioita. 2.9. Erilaisten vaihtoehtojen, oikeuksien ja poikkeusten järkiperäistäminen Elinkeinonharjoittajat korostavat usein vaikeuksia, joita he ovat kohdanneet eri jäsenvaltioiden välisten verotuskäytäntöjen takia. On totta, että kuudennelle arvonlisäverodirektiiville ovat yhä ominaisia useat vaihtoehdot, oikeudet ja poikkeukset, jotka hyvin usein ovat hinta, joka on maksettava siitä, että arvonlisäverodirektiivit hyväksytään yksimielisesti. Jopa siirtymäajan poikkeukset, jotka säädettiin alun perin erittäin lyhyeksi ajaksi, ovat osoittautuneet mahdottomiksi kumota myöhemmin siitä syystä, että neuvostossa ei ole päästy asiasta yksimielisyyteen. Eräät näistä poikkeuksista ovat kuitenkin luonteeltaan sellaisia, että niistä voi mahdollisesti muodostua todellisia esteitä sisämarkkinoiden moitteettomalle toiminnalle. Näiden poikkeusten kumoamista olisi harkittava arvonlisäveron nykyistä yhdenmukaisemman soveltamisen varmistamiseksi. Jotkut poikkeukset aiheuttavat ongelmia suhteissa yhteisön ulkopuolisiin maihin: niinpä voitaisiin harkita esimerkiksi kolmannentoista direktiivin uudelleentarkastelua, jotta niiden yhteisön ulkopuolisten maiden elinkeinonharjoittajien tilanne paranisi, jotka ovat maksaneet arvonlisäveron yhteisössä harjoittamatta yhteisön alueella minkäänlaista liiketoimintaa. 2.10. Arvonlisäverokannan järkiperäistäminen Alennetun arvonlisäverokannan määrittämisessä sovellettavien sääntöjen ja poikkeusten uudelleentarkastelua ja järkiperäistämistä olisi harkittava keskipitkällä aikavälillä. On selvää, että direktiivistä 1999/85/EY (erityisen työvaltaiset palvelut) saatujen kokemuksen jälkeen nykyisten säännösten perusteellinen uudelleentarkastelu voi osoittautua välttämättömäksi. Myös tässä yhteydessä useiden väliaikaisten erityispoikkeusten kumoamista olisi voitava harkita. Erityistä huomiota aiotaan kiinnittää muun muassa kysymykseen, joka koskee virtuaalituotteisiin sovellettavaa arvonlisäverokantaa perinteisiin tuotteisiin verrattuna, samoin kuin alennetun arvonlisäverokannan soveltamista eri yhteisön politiikkojen edistämisessä (esimerkiksi ympäristönsuojelun tai työllisyyden edistämisessä jne.). 2.11. PK-yrityksiin sovellettava järjestelmä PK-yrityksiin sovellettavien erityisjärjestelmien, erityisesti jäsenvaltioissa sovellettavien hyvin erilaisten tullivapausjärjestelmien, mainitaan myös usein vaativan perusteellista uudelleentarkastelua. Piakkoin Farossa Portugalissa 9.-10. lokakuuta 2000 järjestettävän Fiscalis-seminaarin aiheena on näiden järjestelmien määrittäminen, tavoitteet ja valvonta. Seminaarin avulla on tarkoitus saada nykyistä selkeämpi kuva eri jäsenvaltioiden nykytilanteesta ja selvittää keinoja parantaa arvonlisäveron osalta PK-yritysten asemaa Euroopan unionissa. Seminaarin tulosten perusteella voidaan suunnitella asianmukaisia ehdotuksia.