EUROOPAN KOMISSIO 
Bryssel 7.12.2011 
SEK(2011) 1463 lopullinen 
  
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA 
TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA 
Oheisasiakirja 
ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI 
liittymistä valmistelevasta tukivälineestä (IPA II) 
{KOM(2011) 838 lopullinen} 
{SEK(2011) 1462 lopullinen}  
 
FI 2   FI 1. ONGELMAN MÄÄRITTELY  
Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 49 artik lan mukaan unionin jäsenyyttä voi hakea 
jokainen Euroopan valtio, joka kunnioittaa pe russopimuksen 2 artiklassa tarkoitettuja 
arvoja ja sitoutuu edistämään niitä. Perustei sta jatkaa EU:n laajentumista muistutettiin 
14. joulukuuta 2010 annetuissa neuvoston päätelmissä: ”Laajentuminen lujittaa rauhaa, 
demokratiaa ja vakautta Euroopassa, palvelee EU:n strategisia etuj a ja edistää EU:n 
poliittisten tavoitteiden saav uttamista tärkeillä aloilla, jotka ovat keskeisiä talouden 
elpymisen ja kestävän kasvun kannalta” .  
Tällä hetkellä EU neuvottelee tai sillä on assosiaatiosopimukset viiden ehdokasmaan1 ja 
neljän mahdollisen ehdokasmaan kanssa2. Ennen vuotta 2014 ainakin yhdestä 
ehdokasmaasta tulee todennäköisesti jäsenvalti o, ja joistakin mahdollisista ehdokasmaista 
voi tulla ehdokasmaita. Islantia  lukuun ottamatta laajentumisprosessissa mukana olevien 
maiden sosioekonominen kehitys jää vielä selv ästi alle EU:n keskiarvon. Tarvitaan vielä 
tuntuvia investointeja, jotta maiden lainsääd äntö ja instituutiot saadaan vastaamaan EU:n 
normeja, jotta maat kestävät sisämarkkinoide n kilpailupainetta ja jotta ne pystyvät 
noudattamaan jäsenyydestä johtuvia velvoitteita. Lisäksi poliittista vakautta, demokratiaa 
ja ihmisoikeuksien kunnioittamista sekä hyvää hallintoa – jotka kaikki ovat EU:n 
perustana olevia arvoja – on vielä vahvistettava. Heikot julkiset instituutiot ja hallinnolliset valmiudet sekä puutteet henki lövoimavarojen kehittämisessä vaikuttavat 
kielteisesti EU:n tuen tehokk aaseen ja kestävään käyttöön.  
Laajentumisprosessissa mukana olevat maat  eivät pysty vastaamaan yksin kaikista EU-
jäsenyyden edellyttämistä uudistuksista ja inve stoinneista. On yhtä lailla EU:n oman 
edun mukaista, että nämä maat saavat te hokasta ja tuloksellista tukea mahdolliseen 
jäsenyyteen valmistautuessaan. Koska kunkin maan tarpeet ja liittymisprosessissa 
saavutettu vaihe poikkeavat merkittävästi toisistaan, nykyis en liittymistä valmistelevan 
tukivälineen mukainen yhden lähestymistavan malli ei ole kaikkien tehokkain ratkaisu 
tuen toimittamiseen, sillä siinä ei oteta huomioon kunkin maan omia 
uudistusprioriteetteja. Jotta voidaan lisätä EU :n tuen vaikuttavuutta, tuen strategista 
suuntaamista ja tuloshakuis uutta on vielä tehostettava.  
2. T
OISSIJAISUUSPERIAATTEEN ANALYSOINTI  
Laajentumispolitiikka on osa ulkoisia toimia ja sillä edistetään globaaleihin haasteisiin, 
globaaliin toimintaan ja globaaliin joht ajuuteen liittyvien yht eisten tavoitteiden 
saavuttamista.  
                                                 
1 Kroatia, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Islanti, Montenegro ja Turkki. 
2 Albania, Bosnia ja Hertsegovina, Serbia ja Kosovo (sellaisena kuin se on määritelty YK:n 
turvallisuusneuvoston päätöslauselmassa 1244/99). 
 
FI 3   FI EU:n peräkkäiset laajentumiset ovat jo luonteensa puolesta yhteinen hanke , joka 
voidaan toteuttaa vain EU:n tasolla. Vain  yhdessä toimivat jä senvaltiot voivat tehdä 
päätöksiä uusien ehdokkaiden liittymishakemuksista. EU:n  talousarviosta myönnettävän 
liittymistä valmistelevan tuen tarkoitus on auttaa ehdokasmaista ja mahdollisia 
ehdokasmaita valmistautumaan tulevaan jäsenyy teen. Liittymistä valmisteleva tukiväline 
on suunniteltu siten, että maat  voivat testata jäsenyysvelvoi tteiden noudattamista ennen 
varsinaista liittymistään. Mikään toinen m onenvälinen tai kahdenvälinen instrumentti ei 
voi tarjota yhtä kattavaa toimenpidekokonais uutta. Vain EU voi määrittää, minkä 
tyyppistä tukea tarvitaan valmistauduttaessa soveltamaan sen säännöstöä. 
Viime vuosina EU:n jäsenvaltiot ovat supist aneet kahdenvälistä tukeaan ehdokasmaille ja 
mahdollisille ehdokasmaille, sillä ne ovat myönt äneet, että EU:n tasolla koordinoitu 
toiminta on tehokkaampaa. Noin puolet EU:n yhteenlasketusta rahoitustuesta 
laajentumisprosessiin osallistuville maille on viime vuosina saatu EU:n talousarviosta. 
Monenväliset tuenantajaorganisaatiot ovat lope ttaneet tukensa vähite llen lähes kokonaan 
ja vielä jäljellä olevat ovat saattaneet ohjelmansa EU:n prioriteettien mukaisiksi. 
3. EU: N ALOITTEEN TAVOITTEET  
Uuden tukivälineen olisi edelleen pyrittävä yleisen poliittisen tavoitteen saavuttamiseen 
eli tuettava ehdokasmaita ja mahdollisia ehdokasmaita niiden valmisteluissa EU-
jäsenyyttä varten. Sen olisi helpotettava niiden kansallisten järjestelmien/talouksien asteittaista saattamista Euroopan unionin normien  ja toimintalinjojen mukaisiksi. Samalla 
olisi otettava huomioon maiden erityi starpeet ja noudatettava yksilöllistä 
liittymisohjelmaa.  
Kun tarkastellaan saavutettavia tuloksia ja va ikutuksia, uudella tukivä lineellä pitäisi olla 
seuraavat poliittiset erityistavoitteet: 
– tuetaan liittymisperusteiden täyttämise n edellyttämiä poliittisia uudistuksia; 
– tuetaan taloudellista, sosiaalista ja alueel lista kehitystä, joka tähtää älykkääseen, 
kestävään ja osallistavaan kasvuun;  
– vahvistetaan edunsaajamaiden valmiuks ia noudattaa jäsenyysvelvoitteita; 
– tuetaan alueellista yhdentymistä  ja alueellista yhteistyötä. 
Kun tarkastellaan sitä, miten uuden tuki välineen pitäisi toimia kyseisten 
erityistavoitteiden saavuttamiseksi, olisi noudatettava seuraavia (”asetuskohtaisia”) 
menettelytavoitteita: 
– lujitetaan rahoitustuen ja laajentumispo litiikan välistä yhteytt ä siten, että tuki 
kohdistetaan strategisemmin ; 
 
FI 4   FI – lisätään tuen tehokkuutta ja vaikuttavuutta ja pyritään konkreettisempiin ja 
kestävämpiin tuloksiin ja vaikutuksiin ; 
– lisätään  tukivälineen toimintaan ja tuen kohdentamiseen liittyvää joustavuutta , mutta 
säilytetään edunsaajamaiden omistajuus ja vastuu kullakin toimintalohkolla; 
– hankitaan lisää varoja muilta tuenantaji lta ja yksityissektorilta käyttämällä 
innovatiivisia rahoitusvälineitä ; 
– jatketaan tuen yksinkertaistamista  ja vähennetään sen käyttöön liittyvää hallinnollista 
rasitusta. 
4. TOIMINTAVAIHTOEHDOT  
Havaittujen ongelmien perusteella ja jotta erityistavoitteet ja menettelytavoitteet 
saavutettaisiin, komissio on tarkastellut seuraavia toimintavaihtoehtoja uuden liittymistä valmistelevan tukivälineen osalta:  
Vaihtoehto 1 – Ei muutosta . Säilytetään nykyinen osa-aluera kenne ja sen painopisteet. 
Vaihtoehto 2 – Muutetaan nykyistä asetusta . Tällöin vaihtoehtoisia ratkaisuja ovat 
seuraavat: 
– Ratkaisu 2.1 – Supistetaan soveltamisalaa ja säilytetään 
täytäntöönpanojärjestelyt ennallaan . Ratkaisussa keskitytään välttämättömiin 
oikeudellisiin ja institutionaalisiin muutoks iin, jotka ovat tarpeen liittymisperusteiden 
saavuttamiseksi, eikä osoiteta merkittä viä varoja sosioekonomiseen kehitykseen 
tehtävien julkisten investoint ien yhteisrahoitusta varten. 
– Ratkaisu 2.2 – Säilytetään osa-aluerakenne  ja lisätään panostus ta investointeihin.  
Tavoitteena on lisätä tuen sosioekonomist a vaikutusta edunsaaj amaissa ja vauhdittaa 
niiden valmisteluja rakennerahast ojen, koheesiorahaston ja maaseudun 
kehittämisrahaston hallinnoimiseksi. 
– Ratkaisu 2.3 – Säilytetään soveltam isala ennallaan ja mukautetaan 
täytäntöönpanojärjestelyjä , jotka käsittävät sekä liittymisperusteiden saavuttamisen 
ja sosioekonomisen kehityksen tukemi sen. Lisäksi mukautetaan nykyisen IPA-
järjestelyn rakennetta ja  täytäntöönpanosääntöjä.  
Vaihtoehto 3 – Perustetaan uusi rahoitusväline . Tätä vaihtoehtoa ei analysoitu 
yksityiskohtaisesti.  
5. V
AIKUTUSTEN ARVIOINTI  
Eri toimintavaihtoehtojen taloudellista vaikutusta  arvioitiin sen tarkastelemalla 
todennäköisyyttä, että vaihto ehto i) viivästyttäisi tai nopeuttaisi laajentumista ja 
 
FI 5   FI sisämarkkinoiden laajenemisen myönteistä taloudellista vaikutus ta; ii) säilyttäisi 
ennallaan kustannukset tai supistaisi kustannuksia , joita EU:lle ja jä senvaltioille aiheutuu 
turvallisuustoimenpiteiden ja -riskien, raja valvonnan ja laittoman  maahanmuuton osalta; 
iii) ehkäisisi tai parantaisi mahdollisuuksia  parempaan taloudelliseen yhdentymiseen 
esim. kehittämällä integroitumista Euroopan laajuisiin verkkoihin; iv) vaikuttaisi myönteisesti tai kielteisesti tuenantajien ja sijoittajien luottamukseen edunsaajamaita 
kohtaan.  
Eri toimintavaihtoehtojen sosiaalista vaikutusta  arvioitiin tarkastelemalla todennäköistä 
vaikutusta köyhyyteen ja syrjäy tyneisyyteen liittymisprosessiin  osallistuvissa maissa ja 
edellytysten luomista paremmalle taloude lliselle suorituskyvyll e ja poliittisille 
toimenpiteille, joilla voidaan puuttua näihin ongelmiin. Lisäksi tarkas teltiin todennäköisiä 
vaikutuksia riskeihin si itä, että oikeuden aluetta koskevat oikeudet ja oikeus valtioperiaate 
voisivat joutua kyseenalaisiksi edunsaajamaissa viivästysten seurauksena, ja vaikutuksia 
liittymiseen kohdistuviin riskeihin.  
Toimintavaihtoehtojen ympäristövaikutusta  arvioitiin tarkastelemalla sen 
todennäköisyyttä, että ympäristökustannukset ka svaisivat, jos laajentuminen viivästyisi 
tai vaarantuisi sen vuoksi,  että edunsaajamaissa s ovelletaan alhaisempia 
ympäristönormeja kilpailuedun saamisek si, ja/tai sen vuoksi, että EU:n 
ympäristösäännöstön noudattamisen edellyttämät kalliit investoinnit viivästyisivät. 
Komission arvioiden mukaan tukivälineen soveltamisalan supistaminen ja 
täytäntöönpanojärjestelyjen säilyttäminen ennallaan ( ratkaisu 2.1 ) aiheuttaisi 
perusskenaariota (jossa ei tehdä lainkaan muutoksia) enemmän kielteisiä vaikutuksia 
kehityserojen pienentämiseen edunsaajamai den ja EU:n välillä. Tämän vuoksi se 
viivästyttäisi laajentumista ja siihen liittyviä taloudellisia etuja. Toisaalta tämä vaihtoehto 
auttaisi tehokkaasti liittymisen edellyttämie n poliittisten uudistusten saavuttamisessa. 
Tähän vaihtoehtoon ja nykytilanteen säilytt ämiseen perustuvaan vaihtoehtoon verrattuna 
enemmän myönteisiä vaikutuksia  odotettiin saatavan kahde sta muusta vaihtoehdosta 
(säilytetään osa-aluerakenne ja lis ätään panostusta investointeihin, ratkaisu 2.2 , tai 
säilytetään soveltamisala ennallaan ja mukautetaan täytäntöönpanojärjestelyjä, ratkaisu  
2.3), vaikkakin niillä saavutetut tulokset poikkeavat toisistaan yksityiskohtien osalta. 
Ratkaisusta 2.3 seuraavan tuen toimittamisede llytysten paranemisen – joka tapahtuisi 
kehittämällä keskittämistä, tehokkuutta, vaikuttavuutta, vipuvaikutusta ja muita 
vaikutuksia sekä panostamalla enemmän julkishallinnon uudistamiseen kestävämpien 
tulosten edistämiseksi – arvio itiin johtavan yleise llä tasolla myönteise mpiin vaikutuksiin 
kuin investointien kasvattaminen sosioekonom iseen kehitykseen, kuten ratkaisussa 2.2 
ehdotetaan.  
6. V
AIHTOEHTOJEN VERTAILU  
Seuraavassa taulukossa vertai llaan eri toimintavaihtoehtojen vaikutusta sen ongelman 
taustalla oleviin tekijöihin, joka niillä pyritään ratkaisemaan: 
 
FI 6   FI Kielteinen tai erittäin kielteinen 
vaikutus: - tai -- 
Neutraali vaikutus: 0 
Myönteinen tai erittäin myönteinen 
vaikutus: + tai ++ 
 
Vaikutus ongelman taustalla oleviin 
tekijöihin  Vaihtoehto 1
(ei muutoksia)  Ratkaisu 2.1 
(soveltamisalan 
supistaminen)  Ratkaisu 2.2 
(panostus 
investointeihin)  Ratkaisu 2.3 
(täytäntöönpanon 
mukauttaminen)  
Tehokkuus  - - - ++ 
Tuloksellisuus  0 + + ++ 
Johdonmukaisuus  - - - ++ 
Kehityserojen supistuminen  + - ++ + 
Instituutioiden kehittyminen  + ++ 0 ++ 
Suuriin eroihin puuttuminen  0 0 + ++ 
Tuesta tulee:      
strategisempaa ja tuloshakuisempaa 0 + + + 
joustavampaa ja yksilöllisempää 0 0 0 + 
yksinkertaisempaa, tehokkaampaa, 
vaikuttavampaa 0 0 0 + 
Komissio päättelee, että soveltam isalan säilyttäminen ennallaan ja 
täytäntöönpanojärjestelyjen mukauttaminen ( ratkaisu 2.3) on suositeltava  
toimintavaihtoehto. Siinä yhdistyisivät nyk yisen liittymistä valmistelevan tuen 
soveltamisalan (liittymiseen tähtäävät to imet, joilla on vaikutusta sosioekonomiseen 
kehitykseen) hyödyt (ja vaikutukset). Sama lla tukivälineen täytäntöönpanosääntöjä 
kehitettäisiin, jotta siitä tulisi strategisempi, tuloshakuisempi, joustavampi ja yksilöllisiin 
tarpeisiin räätälöity. 
7. SEURANTA JA ARVIOINTI  
Suositeltavan toimintavaihtoehdon avulla seur anta- ja arviointijärj estelyjä kehitetään 
nykytilanteeseen verrattuna. Ehdotetut muutokset  lisäävät tuloshakui suutta ja vastaavat 
entistä paremmin Eurooppa 2020 -strategian tavo itteita. Niissä määritetään täsmälliset, 
mitattavissa ja saavutettavissa olevat tavoitteet  sekä niitä vastaavat indikaattorit, kuten 
talousarvion kokonaistarkastelussa  edellytettiin. Keskeiset makroindikaattorit olisivat 
seuraavat: 
– edistyminen liittymisperustei den täyttämisessä (avatut/p äätetyt neuvotteluluvut) 
tai assosiaatiosopimusten täytäntöönpanossa , mikä käy ilmi mm. myönteisistä 
edistymiskertomuksista, tunnettujen kansai nvälisten järjestöjen laatimiin selvityksiin 
perustuvista indikaattoreis ta hallinnon tehokkuuden kaltais illa aloilla; yhteiskunnan 
poliittinen vakaus ja väkivallan puuttumine n; oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen; 
– sosioekonominen kehitys , jota mitataan vaikutusindikaattoreilla, jollaisia ovat mm. 
vaurautta mittaava UNDP:n inhimillisen keh ityksen indeksi (HDI); työttömyysaste; 
maahan tehtyjen suorien ulkomai sten sijoitusten määrä; kauppa, 
 
FI 7   FI – alueellinen yhteistyö ja yhdentyminen , joita mitataan selvityksiin perustuvilla 
indekseillä, jotka kuvaavat käsitystä turval lisuuden ja vakauden ta sosta (trendistä); 
poliittiset, taloudelliset ja kulttuurialan yhteydet sekä Euro opan laajuisiin verkkoihin 
integroitumiseen tähtäävät toimenpiteet.