Alueiden komitean lausunto aiheesta "Euroopan unionin perusoikeuskirjan laatimisprosessi"

(2000/C 156/01)

ALUEIDEN KOMITEA, joka

ottaa huomioon työvaliokuntansa 15. syyskuuta 1999 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 265 artiklan 5 kohdan nojalla tekemän päätöksen laatia aiheesta lausunto sekä antaa lausunnon valmistelu institutionaalisten asiain valiokunnan tehtäväksi,

ottaa huomioon institutionaalisten asiain valiokunnan lokakuun 27. päivänä 1999 hyväksymän lausuntoluonnoksen (CdR 327/99 rev. 1), jonka esittelijät olivat Albert Bore (UK, PSE) ja Claude du Granrut (F, PPE),

katsoo, että Kölnissä 3. ja 4. kesäkuuta 1999 kokoontunut Eurooppa-neuvosto pitää Euroopan unionin perusoikeuskirjan laatimista välttämättömänä unionin nykyisessä kehitysvaiheessa (Kölnin Eurooppa-neuvosto - Puheenjohtajan päätelmät, liite 4),

ottaa huomioon Euroopan unionin perusoikeuskirjan valmistelukunnan perustamisen 17. joulukuuta 1999,

hyväksyi 16. ja 17. helmikuuta 2000 pitämässään 32. täysistunnossa (helmikuun 16. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon.

1. Yleistä

1.1. Alueiden komitea on jatkuvasti korostanut kansalaisuuden ja osallistuvan demokratian vahvistamisen tarvetta Euroopan unionissa sekä unionin kansalaisten oikeuksien määrittelyn merkitystä tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Komitea edustaa alue- ja paikallisyhteisöjä eli lähinnä kansalaisia olevia tahoja ja on läheisyysperiaatteen takaaja, joten se katsoo velvollisuudekseen antaa panoksensa Euroopan unionin kansalaisten perusoikeuskirjan laatimiseen.

1.2. Perusoikeudet muodostavat pohjan yhteiskunnalle, jonka kulmakiviä ovat jäsenvaltioiden yhteisten valtiosääntöperinteiden mukaisesti vapaus, demokratia, ihmisoikeudet ja perusvapauksien kunnioittaminen sekä oikeusvaltio.

Euroopan unionin kyky edistää näiden pyrkimysten mukaisen yhteiskunnan luomista riippuu suurelta osin siitä, ottavatko kansalaiset mainitut oikeudet omakseen, eli hyväksyvätkö he ne, ja ennen kaikkea, soveltavatko he niitä.

1.3. Alueiden komitea toteaa, että Euroopan unioni on luonteeltaan nopeasti muuttuva ja että sillä on 2000-luvun alussa entistä enemmän haasteita. Euroopan unioni on kehittynyt asteittain viimeisten 40 vuoden aikana. Kehitys on tapahtunut useissa vaiheissa, ja yhä suurempi joukko Euroopan maita on yhdistänyt voimavaransa ja saavuttanut yhdessä merkittävää edistystä talouden kasvun, yhteiskunnallisen vakauden ja poliittisen sopusoinnun aloilla onnistumatta kuitenkaan herättämään Euroopan kansalaisissa yhteistä tietoisuutta, joka on välttämätön perusoikeudet takaavan sosiaalisen ja poliittisen Euroopan kehitykselle.

Viimeisten 15 vuoden aikana taloudellinen integraatio on kiihtynyt yhtenäismarkkinoiden ja Euroopan talousalueen kehittyessä. Tahti vain kiihtyy entisestään vuonna 1999 luodun ja 2002 liikenteeseen laskettavan yhteisen rahan, euron ansiosta.

1.4. Sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ja poliittisen yhteistyön lisäämisessä on otettu useita askelia. Konkreettisena osoituksena edistymisestä ovat unionin uudet toimielimet, suorilla vaaleilla valittava parlamentti ja alueiden komitea, sekä euroopanlaajuisten sosiaali- ja kansalaistakuiden käyttöönotto.

Euroopan neuvoston aloitteesta on tehty ihmisoikeussopimus, jonka määräyksiin voidaan vedota oikeudessa, sekä Euroopan sosiaalialan peruskirja, jota voidaan käyttää viitteenä, mutta johon, vaikka sitä ei noudatettaisi, ei voida vedota oikeudessa.

Euroopan unionilla oli aikomus liittyä kokonaisuutena ihmisoikeussopimukseen. Yhteisöjen tuomioistuin antoi kuitenkin 28. maaliskuuta 1996 lausunnon 2/94, jonka mukaan liittyminen merkitsisi yhteisön liittämistä erilliseen kansainväliseen institutionaaliseen järjestelmään ja aiheuttaisi sen, että ihmisoikeussopimuksen määräykset tulisi siirtää kokonaisuudessaan yhteisön oikeusjärjestykseen. Siinä todettiin lopuksi, ettei unionilla ole nykytilanteessa toimivaltaa liittyä sopimukseen.

1.5. Tähän mennessä Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on ensi sijassa taannut perusoikeudellisen suojan yhteisön toimielinten toimivallan mukaisiin toimiin nähden. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on hyvissä ajoin todennut perusoikeudet sitoviksi "kirjoittamattomina yleisinä oikeudellisina periaatteina" myös EU:n tasolla. Perusoikeuksien suojan sopimuspohjaa täydennettiin ja vahvistettiin Maastrichtin ja Amsterdamin sopimuksilla. Lokakuun 2. päivänä 1997 allekirjoitettu ja toukokuun 1. päivänä 1999 voimaan astunut Amsterdamin sopimus edustaa tärkeää vaihetta perusoikeuksien vahvistamisessa (ks. konsolidoitujen sopimusten 6 artiklan 2 kohta). Nämä laaja-alaiset kysymykset ovat kuitenkin jääneet taka-alalle suhteessa talouden kehittämiseen.

Vaikka perustamissopimuksessa mainitaan unionin sitoutuminen perusoikeuksiin, se on puutteellinen ja epäjohdonmukainen kyseisten oikeuksien ja asetettuihin tavoitteisiin liittyvien oikeuksien takaamisessa.

Puutteiden ja epäjohdonmukaisuuksien tunnustaminen tarjoaa mahdollisuuden niiden korjaamiseen sekä Euroopan kansalaisten perusoikeuksia ja niiden takaamiseksi tarvittavia menettelyitä koskevan selkeän ja johdonmukaisen tekstin laatimiseen.

1.6. 90-luvulla on ilmennyt merkkejä siitä, että kansalaiset suhtautuvat entistä epätietoisemmin Euroopan integraatiokehitykseen. Tämä näkyi hiljattain kesäkuussa 1999 järjestettyjen Euroopan parlamentin vaalien erittäin alhaisessa äänestysprosentissa. Talous- ja finanssipoliittisen integraation nopeutuminen yhdessä unionin toimielimiä kohtaan tunnetun luottamuksen heikkenemisen kanssa merkitsee vaarallista tulevaisuudenkuvaa Euroopan unionille. Vaaditaan pikaisia toimia, jotta kansalaisten sosiaaliset, poliittiset ja kulttuuriset tarpeet saadaan vastaamaan alati muuttuvaa taloudellista tilannetta. Tämä korostaa Euroopan kansalaisten perusoikeuskirjan tärkeyttä ja kiireellisyyttä. Jotta luottamuspulasta päästään, perusoikeuskirjan tulee olla kuitenkin yksinkertainen ja helppotajuinen eikä siinä saa käyttää byrokraattista ja poliittista kieltä, joka on usein virallisten perustavien asiakirjojen rasitteena.

Maastrichtin ja Amsterdamin sopimukset antavat Euroopan yhteisölle uusia vastuualueita, mikä merkitsee yhteisön vastuun laajenemista perusoikeuskysymyksissä, vaikkei yhteisö olekaan liittynyt ihmisoikeussopimukseen. Näin ollen yhteisön on kiireesti ja selkeästi päätettävä, mitkä perusoikeudet se haluaa tunnustettavan unionin kansalaisille toiminta-alojensa perusteella.

Alueiden komitean mielestä näiden oikeuksien sisällyttäminen Euroopan unionin perussopimuksiin olisi selkeä osoitus jäsenvaltioiden sitoutumisesta vapauden, tasa-arvon ja yhteisvastuun arvoihin perustuvan unionin rakentamiseen.

Komitea muistuttaa, että kansalaisten perusoikeuksien julistukset muodostavat perustuslakien historiallisen johdanto-osan, mikä on tarkoituksenmukaista, sillä ne ovat kyseiset oikeudet takaavan toimivallan perusta.

Komitea korostaa perusoikeuskirjan perustuslaillista luonnetta ja katsoo, että sen valmisteluprosessia ei voi eikä pidä erottaa seuraavassa hallitustenvälisessä konferenssissa käsiteltävästä institutionaalisesta uudistuksesta.

2. Perusoikeuskirjan sisältö

Euroopan unionin kansalaisten perusoikeuskirjan tulee kattaa kolme alaa: yksilön oikeudet, taloudelliset, sosiaaliset ja kulttuurioikeudet sekä poliittiset ja kansalaisoikeudet.

Ensimmäiseen alaan tulisi sisällyttää yleismaailmallisessa ihmisoikeuksien julistuksessa ja erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksessa tarkoitetut perusoikeudet.

2.1. Yksilön oikeudet

- oikeus elämään, oikeus välttyä kidutukselta ja epäinhimillisiltä tai nöyryyttäviltä rangaistuksilta tai kohtelulta; oikeus välttyä orjuudelta, vapauden riistolta ja pakkotyöltä, oikeus liikkumavapauteen

- oikeus ajattelun-, omantunnon- ja uskonnonvapauteen, ilmaisun- ja tiedonvapaus

- oikeus lainmukaiseen siviili- tai rikosoikeudenkäyntiin

- oikeus yksityiselämän suojaan, tietosuojaan, kirjesalaisuuteen ja kotipaikkaan

- oikeus asumiseen, omistusoikeus ja oikeus omaisuuden suojaan

- oikeus terveyden suojeluun.

2.2. Taloudelliset, sosiaaliset ja kulttuurioikeudet

- oikeus työhön, vapaasti neuvoteltuihin työehtoihin, kohtuulliseen palkkaan, kohtuulliseen irtisanomisaikaan työn päättyessä sekä asianmukaiseen työnohjaukseen, ammattikoulutukseen ja ammatilliseen sopeuttamiseen

- työntekijöiden oikeus vapaaseen liikkuvuuteen ja sijoittumiseen sekä yhtäläiseen kohteluun kotimaisten työntekijöiden kanssa

- tasavertaiset mahdollisuudet ja palkkaus rodusta, sukupuolesta, ihonväristä, etnisestä alkuperästä, kansallisuudesta, sosiaalisesta taustasta, kulttuurista, kielestä, uskonnosta, poliittisesta kannasta, perhesuhteista, seksuaalisesta suuntauksesta, iästä tai vammasta riippumatta

- oikeus muodostaa ammattijärjestöjä ja oikeus käydä työehtosopimusneuvotteluita, saada tietoja, tulla kuulluksi ja osallistua sellaisten päätösten tekemiseen, jotka koskevat työntekijöiden etua

- oikeus sosiaaliturvaan, sosiaali- ja terveydenhuoltoon sekä sosiaalipalveluihin

- oikeus koulutukseen, vapaaseen ammatinvalintaan sekä elinikäiseen ammattikoulutukseen

- yritysten talouteen liittyvät oikeudet: omistusoikeus, oikeus kilpailuun, sopimusoikeus jne.

2.3. Poliittiset ja kansalaisoikeudet

- äänioikeus kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa EU-maiden kansalaisille siinä jäsenvaltiossa, jossa he asuvat

- oikeus perustaa eurooppalaisia puolueita, oikeus esittää vetoomuksia, järjestäytyä ja osoittaa mieltä

- oikeus demokraattisesti muodostettuihin paikallisiin päätöksentekoelimiin

- oikeus valvoa hallintotoimien lainmukaisuutta

- vähemmistöjen oikeus suojella uskontoaan, kieltään ja kulttuuriaan

- naisten ja miesten oikeus yhtäläisiin mahdollisuuksiin kaikilla päätöksentekotasoilla.

2.4. Nämä oikeudet kattavat tietenkin erittäin laajan alan. Ratkaisevaa on tehdä niistä mielekkäät ja toimivat siten, että ihmiset saavat selkeän kuvan oikeuksista, jotka heillä on koko Euroopan unionin alueella.

Pelkkä oikeuksien määrittely ei kuitenkaan riitä. Lisäksi on määritettävä niitä koskevan tuomiovallan periaatteet ja taattava asianmukaiset mahdollisuudet vedota valtakunnallisiin oikeusistuimiin ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimeen, jotta oikeudet voidaan käytännössä panna täytäntöön.

2.5. Perusoikeuskirjaan tulisi sisältyä yksityiskohtaisten määritelmien lisäksi tarpeen tullen myös täydentäviä lausekkeita, joissa esitettäisiin erityisnäkökohtia. Tässä alueiden komitean lausunnossa luetellaan tiettyjä aloja, joilla olisi tarpeen tehdä näin.

2.5.1. Euroopan unionissa, jossa monikulttuurisuus, -rotuisuus ja -etnisyys lisääntyvät, mahdollisuuksien yhtäläisyys on useita oikeuksia koskeva horisontaalinen teema. Perusoikeuskirjan tulisikin taata oikeus yhtäläisiin mahdollisuuksiin ja tasavertaiseen kohteluun ilman rotuun, etniseen alkuperään, kansallisuuteen tai sosiaaliseen taustaan, kieleen, uskontoon, sukupuoleen, siviilisäätyyn, seksuaaliseen suuntaukseen, ikään tai vammaan perustuvaa erottelua.

2.5.2. Alueiden komitea toteaa Tampereella 15. ja 16. lokakuuta 1999 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmien ja niiden sisältämien Euroopan unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten integraatiota koskevien suositusten valossa, että Euroopan unionin perusoikeuskirjaa valmistelevien osapuolten olisi selvitettävä, tulisiko Euroopan unionissa pitkään asuneille henkilöille myöntää mahdollisimman samankaltaiset oikeudet kuin Euroopan unionin kansalaisille.

2.5.3. Oikeutta puolueettomaan oikeuskäsittelyyn tulee lujittaa luomalla Euroopan unionille yhteiset oikeusstandardit ja yhteinen oikeuskäsitys. Koska matkustaminen Euroopan unionin sisällä työ-, vapaa-ajanvietto- ja matkailutarkoituksessa on tavallista ja lisääntyy jatkuvasti, tarvitaan yhteiset standardit, jotta voidaan taata, että kaikissa EU:n jäsenvaltiossa sovelletaan oikeutta samalla tavalla ja oikeudenmukaisesti. Tästä voidaan antaa kaksi esimerkkiä: takuut siitä, että kaikille kotimaansa ulkopuolella pidätetyille EU-kansalaisille tarjotaan asianmukainen oikeusapu ja tarpeen tullen tulkkausmahdollisuus; yhteisen eurooppalaisen takuujärjestelmän luominen, jotta pidätys- ja tutkintavankeusaika vieraassa maassa ei veny liian pitkäksi.

2.5.4. Yksityishenkilöiden suojan osalta perusoikeuskirjassa tulee ottaa huomioon nykyinen tilanne eurooppalaisessa yhteiskunnassa, jossa avio- ja asumuserot ja uudestaan avioituminen ovat tavallista. Perusoikeuskirjassa tulisi ilmaista selkeästi vanhempien asianmukainen ja tasapuolinen oikeus tavata lapsiaan avio- tai asumuseron jälkeen sekä lasten oikeus tavata halutessaan säännöllisesti kumpaakin vanhempaansa.

2.5.5. Perusoikeuskirjassa tulee käsitellä myös uusiin aiheisiin kuten tietoyhteiskuntaan, ympäristön muutoksiin ja biotekniikkaan liittyviä kysymyksiä.

2.6. Perusoikeuskirjan siirtäminen yhteisön lainsäädäntöön antaa näillä neljällä erityisalalla unionin kansalaisille selkeät kansalais- ja sosiaalioikeudet ja auttaa sovittamaan yhteen jatkuvasti laajenevan yhteisen talousalueen ja sitä täydentävän sosiaalisen, kansalais- ja poliittisen alueen. Komitea painottaa lisäksi kolmea unionin kansalaisuuteen liittyvää kysymystä.

2.6.1. Perusoikeuskirja antaa kaikille Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansalaisille mahdollisuuden nähdä unionin kansalaisuus tekijänä, joka tuo uusia oikeuksia ja merkitsee kuulumista uuteen yhteisöön eli Euroopan unioniin.

Unionin kansalaisuus on tärkeä haaste EU:lle: se ei ole vaihtoehto tietyn valtion kansalaisuudelle, vaan samalla kertaa sekä täydentävä, erityinen että selkeästi poliittinen tekijä.

Alueiden komitea pitää perusoikeuskirjaa unionin kansalaisuuden perustana.

2.6.2. Alueiden komitean mielestä perusoikeuksilla on perustuslaillinen arvo, sillä niiden ansiosta yksilöt voivat vedota toimivaltaisiin tuomioistuimiin ja tapauskohtaisesti jäsenvaltioiden tuomioistuimiin, Euroopan neuvoston ihmisoikeustuomioistuimeen ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimeen aina, kun näitä oikeuksia loukataan.

Alueiden komitea katsoo, että perusoikeudet on taattava tehokkaasti Euroopan unionissa niin, että kansalaisten käytettävissä on asianmukaiset oikeuskeinot.

2.6.3. Perusoikeuskirjassa tulisi siis mainita muodossa tai toisessa paikallisautonomian periaatteet, jotka on määritelty Euroopan neuvoston kunnallisen itsehallinnon peruskirjan 3 artiklassa.

2.6.4. Perusoikeuksilla on siis tärkeä poliittinen ulottuvuus, sillä kansalaisten oikeuksien tunnustamisen kautta ne yhdistävät poliittisen yhteiskunnan demokraattisen perustan ja sen rajoitukset.

Alueiden komitea on vakuuttunut, että ensi sijassa paikallisten päättäjien vaalin kautta harjoitettava oikeus osallistua yleisten asioiden hoitoon on ensimmäinen ja välttämätön rengas poliittisen vastuun ketjussa, johon kansalaisten on liityttävä ja johon heidän tulee tuntea voivansa vaikuttaa.

Kun kansalainen tuntee itsensä osaksi valtaketjua, joka lähtee hänestä ja ulottuu Euroopan unionin huipulle, hän sitoutuu "tasavallan" velvoitteisiin sekä päätöksiin, joita hänen valtuuttamansa henkilöt tekevät.

Perusoikeudet luovat näin perustan osallistuvalle demokratialle, jossa kunnioitetaan kansalaisen ja hänen valtuuttamiensa viranomaisten toimivaltaa.

2.6.5. Sosiaalisten ja taloudellisten oikeuksien osalta on otettava huomioon myös läheisyysperiaate, koska jäsenvaltioiden yhteiskunnalliset, taloudelliset ja oikeudelliset rakenteet ovat erilaiset.

3. Tuleva prosessi

3.1. Euroopan unionin johtajat ovat päättäneet laatia perusoikeuskirjan. Valmistelutyöstä vastaa työryhmä, joka koostuu jäsenvaltioiden hallitusten edustajista, komission puheenjohtajan delegoimasta edustajasta sekä Euroopan parlamentin ja jäsenvaltioiden kansanedustuslaitosten edustajista. Alueiden komiteaa on kuultava tässä prosessissa. Perusoikeuskirjan valmistelukuntaa on kehotettu kuulemaan alueiden komiteaa, mutta komitean mielestä sillä tulisi olla voimakkaampi rooli sekä tarkkailijan asema.

Perusoikeuskirjan valmistelukunnan, jota Eurooppa-neuvosto on esittänyt, tulee ottaa huomioon läheisyysperiaate. Kaikkien osapuolten - unionin, jäsenvaltioiden sekä alue- ja paikallisyhteisöjen - tulee voida vaikuttaa perusoikeuskirjan sisältöön kansalaisten mielenilmaisujen pohjalta ja antamalla heille mahdollisuus tiedonsaantiin ennen unionin ja jäsenvaltioiden päätöksentekoa.

3.2. Ehdotus perusoikeuskirjan laatimiseksi on tärkeä askel Euroopan unionille. AK pyrkii osallistumaan täysipainoisesti tähän prosessiin ja ottaa ko. foorumissa esille tähän lausuntoon sisältyvät ajatukset. AK:n edustajat esittelevät lausunnon pääteemat foorumin keskusteluissa. On mahdollista, että AK laatii myöhemmin tätä lausuntoa täydentävän ja täsmentävän kannanoton sen mukaan, miten valmistelukunta työstää perusoikeuskirjaluonnosta, joka on määrä antaa Eurooppa-neuvoston käsiteltäväksi Nizzassa joulukuussa 2000. Samalla he pyrkivät painottamaan, että vaikka lopullinen asiakirja sisällytetään EU-sopimuksiin, se tulee laatia erilliseksi asiakirjaksi, jossa esitetään Euroopan poliittisten, sosiaalisten ja kansalaisoikeuksien peruskirjan avaintekijät.

4. Päätelmät

4.1. Euroopan unioni on kehityksensä taitekohdassa. On ratkaisevan tärkeää, että ryhdytään pikaisesti toimiin, jotta kansalaisille voidaan tarjota mahdollisuus osallistua päätöksentekoon. Näin heidän luottamustaan yhteisön toimielimiin ja koko Euroopan unioniin voidaan vahvistaa. Unionin kaikille kansalaisilleen takaamien tärkeimpien taloudellisten, sosiaalisten, kulttuuristen, poliittisten ja kansalaisoikeuksien selvittäminen käytännöllisin ja suorin sanakääntein on kiireinen tehtävä. Oikea tapa edetä on laatia peruskirja, joka ilmentää kansalaisten ja ihmisten Eurooppaa, joka puolestaan täydentää kehittyvää yhteistä talousaluetta. Tämän tulisi olla perusoikeuskirjan selkeä ja objektiivinen tavoite. Alueiden komitea ja sen edustajat keskustelevat tästä tehtävästä tulevina kuukausina.

4.2. Alueiden komitea kannattaa vakaasti Euroopan unionin kansalaisten perusoikeuskirjan laatimista. Peruskirja antaa unionille homogeenisen, yhtenäisen ja perustuslainomaisen oikeusjärjestelmän, jonka puitteissa perusoikeuksia voidaan tehokkaasti toteuttaa.

4.3. Seuraavasta perussopimuksesta on kumpuava lailliseen järjestykseen sekä yhteisiin ja tuomiovallan vahvistamiin arvoihin perustuva Euroopan unioni.

Bryssel 16. helmikuuta 2000.

Alueiden komitean

puheenjohtaja

Jos Chabert