Arvioinnissa tarkasteltiin kysymystä, missä määrin kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annetun asetuksen soveltaminen johti tehokkaiden välineiden kehittämiseen kuluttajien yhteisten etujen turvaamiseksi eri puolilla EU:ta. Kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annetussa asetuksessa kansallisille viranomaisille säädettiin yhteiset vähimmäisvaltuudet ja niille annettiin mahdollisuus lopettaa rajatylittävät rikkomiset. Esimerkiksi vuodesta 2007 on tarkastettu yli 4 500 sähköisen kaupankäynnin verkkosivustoa talouden eri aloilta EU:n lainsäädännön rikkomisten havaitsemiseksi, mikä on lisännyt lainsäädännön noudattamista.

Kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annetun asetuksen 21 a artiklassa komissio velvoitetaan arvioimaan 10 vuotta asetuksen antamisen jälkeen Euroopan parlamentille ja neuvostolle annettavassa kertomuksessa asetuksen toimintamekanismeja, sen liitettä ja sen tehokkuutta. Siinä kehotetaan komissiota esittämään tarvittaessa lainsäädäntöehdotus asetuksen muuttamiseksi. Komissio on kyseisen artiklan mukaisesti tehnyt perusteellisen arvion kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annetun asetuksen toimivuudesta, ja arvioinnin tulokset esitetään tässä kertomuksessa. Arvioinnin analyyttisiin toimenpiteisiin kuuluivat ulkoinen arviointi (2012), julkinen kuuleminen (2013–2014), kuluttajalainsäädännön täytäntöönpanoa koskeva kuluttajakonferenssi vuonna 2013, kaksi kaksivuotisraporttia vuosina 2009 ja 2012 sekä komission vuonna 2014 antama kertomus kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annetun asetuksen toimivuudesta. Koska arvioinnissa kävi ilmi, että kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annettua asetusta on tarpeen parantaa ja uudistaa, vuonna 2015 toteutettiin eri vaihtoehtojen osalta yksityiskohtainen vaikutustenarviointi, jotta voitaisiin arvioida tarvetta esittää lainsäädäntöehdotus kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annetun asetuksen muuttamiseksi.

Kasvua edistävien keinojen arvioinnin osalta digitaalisten sisämarkkinoiden strategiassa korostetaan, että ”verkko-ostoksia ja digitaalista kaupankäyntiä koskevat kuluttajasäännöt on pantava täytäntöön nopeammin, joustavammin ja johdonmukaisemmin, jotta kuluttajansuoja todella toimisi”. Komissio aikoo myös toimia siten, että ”selkiytetään ja kehitetään täytäntöönpanoviranomaisten toimivaltaa ja parannetaan niiden markkinavalvonnan ja varoitusmekanismien koordinointia, jotta rikkomukset havaittaisiin nopeammin.” Lisäksi sisämarkkinastrategiassa korostettiin täytäntöönpanoa koskevan yhteistyön tärkeyttä maantieteellisin perustein tapahtuvan kaupallisen syrjinnän lopettamiseksi: ”Samalla on vahvistettava täytäntöönpanon valvontaa kussakin jäsenvaltiossa, ja tätä valvontaa on digitaalisia sisämarkkinoita koskevan strategian mukaisesti parannettava edelleen kuluttajansuojayhteistyöstä annetun asetuksen uudistuksen kautta.”

Kuluttajansuojalainsäädännön täytäntöönpano on ensisijaisesti jäsenvaltioiden vastuulla. Kuitenkin erityisesti digitaalisessa ympäristössä, jossa liiketoimet eivät tunne rajoja, kansalliset viranomaiset voivat käsitellä rajatylittävät kuluttajalainsäädännön rikkomukset tehokkaasti ainoastaan yhteistyön avulla. Asetus kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annettiin vuonna 2004, ja sen tarkoituksena on luoda viralliset puitteet kansallisten täytäntöönpanoviranomaisten väliselle yhteistyölle rajatylittävien ongelmallisten käytäntöjen ratkaisemiseksi.

Halu harjoittaa rajatylittävää verkkokauppaa on vähäinen: Sähköisen kaupankäynnin osuus vähittäiskaupasta on Euroopassa alhaisempi kuin Yhdysvalloissa. Vuonna 2014 se oli 7,2 prosenttia verrattuna Yhdysvaltojen 11,6 prosenttiin. Samana vuonna vain 12 prosenttia EU:n vähittäiskauppiaista tarjosi tuotteitaan verkossa muiden EU-maiden kuluttajille, kun taas kotijäsenvaltiossaan verkkokauppaa kävi kolminkertainen määrä kauppiaita (37 prosenttia).

Kuluttajien luottamus rajatylittävissä liiketoimissa: Vuotta 2014 koskevan Eurostatin tutkimuksen mukaan vain 15 prosenttia kuluttajista teki verkko-ostoksia toisesta EU-maasta ja verkko-ostoksia kotimaassa tekevien osuus oli 44 prosenttia. Vuoden 2015 kuluttaja-asioiden tulostaulun mukaan 61 prosenttia EU:n kuluttajista suhtautuu luottavaisesti ostosten tekoon internetin kautta kotimaassaan sijaitsevalta myyjältä, mutta luottavaisia on vain 38 prosenttia, kun myyjä on jossakin toisessa EU-maassa. Vahvistettu rajatylittävä täytäntöönpano ja kuluttajille aiheutuvien haittojen vähentäminen lisäisivät kuluttajien luottamusta, mikä puolestaan edistäisi valtioiden rajat ylittäviä sähköisiä liiketoimia.

On kuitenkin olemassa näyttöä siitä, että kuluttajansuojasäännösten noudattamisessa on edelleen ongelmia, mikä vaikuttaa kuluttajien ja elinkeinonharjoittajien luottamukseen rajatylittäviin EU:n markkinoihin (ks. laatikko jäljempänä).

Vuonna 2014 täytäntöönpanoyhteistyössä tapahtui edistystä, kun aloitettiin koordinoidut toimet, joilla asianomaisia elinkeinonharjoittajia vaadittiin lopettamaan sopimattomat kaupalliset menettelyt yhteistä etua koskevilla aloilla eri puolilla EU:ta (esimerkiksi autonvuokrausalalla tai verkkopeleissä, johon liittyy ”sovellusten kautta tehtäviä ostoja”).

Asetuksen tavoitteiden asianmukaisuutta koskevista myönteisistä tuloksista huolimatta ulkoisessa arvioinnissa ja julkisessa kuulemisessa korostettiin seuraavia seikkoja, jotka haittaavat asetuksen tehokkuutta:

Täytäntöönpanoviranomaisten vähimmäisvaltuudet ovat riittämättömät tehokkaan ja ripeän yhteistyön tekemiseksi etenkin digitaalisessa ympäristössä. Kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annetussa asetuksessa on jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille tarkoitettu luettelo tutkintaa ja täytäntöönpanoa koskevista vähimmäisvaltuuksista, jotka ovat tarpeen yhteistyön varmistamiseksi ja asetuksen soveltamiseksi . Kyseiset valtuudet ovat välttämättömiä esimerkiksi todisteiden keräämiseksi ja vaihtamiseksi oikeudellisesti hyväksyttävällä tavalla maiden välillä. Arvioinnissa tarkasteltiin useita mahdollisia elinkeinonharjoittajien väärinkäytöksiä ja todettiin, että niitä ei voitaisi tehokkaasti torjua nykyisen, kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annetun asetuksen puitteissa. Erityisesti voidaan todeta, että kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä vastaavilla viranomaisilla on rajalliset valtuudet saada tietoja elinkeinonharjoittajan todellisesta henkilöllisyydestä, jos elinkeinonharjoittaja on syyllistynyt väärinkäytöksiin digitaalisessa ympäristössä, ja niillä on rajalliset valtuudet käyttää apunaan muita viranomaisia (kuten talousrikoksia tutkivaa poliisia) tai kolmansia osapuolia (kuten aluetunnusrekisterinpitäjiä).

Markkinatietouden riittämätön jakaminen. Sähköisen kaupankäynnin kehittyminen on mahdollistanut laaja-alaiset markkinointikampanjat, jotka voivat saavuttaa välittömästi miljoonia kuluttajia. Tämä edellyttää viranomaisilta paljon nopeamman tiedonkeruujärjestelmän perustamista kuin mitä tarvittiin verkon ulkopuolella käytävää kauppaa varten ja sitä, että ne pystyvät tunnistamaan toimintansa painopistealueet nopeammin ja olemaan joustavampia. Ulkoisen arvioinnin ja komission vaikutustenarvioinnin mukaan rikkomukset havaitaan myöhässä, koska nykyinen, kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annetun asetuksen mukainen varoitusjärjestelmä ei toimi kunnolla ja yhteinen priorisointi puuttuu. Esimerkiksi varoitusviestejä lähetetään yleisesti kaikille viranomaisille, jotka ovat yhteydessä kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annetun asetuksen mukaiseen tietokantaan riippumatta siitä, koskeeko varoitusviesti niitä, tai ovatko ne viestin ensisijaisia vastaanottajia.

Useampaa maata koskevien rikkomusten käsittelyjärjestelmän rajoitukset. Nykyisen, kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annetun asetuksen mukaisen keskinäisen avunantomekanismin (6–8 artikla) tavoitteena on pääsääntöisesti puuttua rikkomuksiin, joihin yhteen maahan sijoittautunut ja toisen maan kuluttajille myyntiä harjoittava elinkeinonharjoittaja on syyllistynyt. Sisämarkkinoiden kehitys on kuitenkin johtanut vähittäiskaupan nopeaan kansainvälistymiseen. Näin on tapahtunut ensinnäkin suurten yritysten kohdalla, joiden paikalliset tytäryhtiöt soveltavat samoja käytäntöjä kautta linjan. Kansalliset viranomaiset kohtaavat markkinoillaan näin ollen usein samanaikaisesti samankaltaisia rikkomuksia. Kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annetussa asetuksessa säädetään tällaisten rikkomusten torjumisesta. Siinä säädetään, että kansallisten viranomaisten on koordinoitava toimensa, jotta samaan EU:n lainsäädännön rikkomiseeen sovelletaan johdonmukaisesti samoja toimia (kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annetun asetuksen 9 artikla ). Ulkoisessa arvioinnissa kuitenkin todetaan, että tämä ei mahdollista mittakaavaetuja, sillä kunkin viranomaisen on silti toimittava yksinään. Tämä merkitsee täytäntöönpanotoimien kallista päällekkäisyyttä: vaikutustenarviointiraportissa arvioidaan, että jäsenvaltioiden kustannukset koordinoitua toimea kohti voitaisiin puolittaa, jos sovellettaisiin yksinkertaistettua EU:n koordinointimenettelyä. Sen vuoksi EU:n tasolla tarvitaan hyvin koordinoituja lähestymistapoja, ja koska tällaisia huonoja käytäntöjä on sovellettu unionin tasolla, komissiolla voisi olla tärkeä koordinointirooli asianomaisten kansallisten viranomaisten auttamiseksi . Kuten vaikutustenarviointiraportissa korostetaan, kokemukset, jotka saatiin autonvuokrausta ja sovellusten kautta tehtäviä ostoja koskevasta kahdesta koordinoidusta toimesta, ovat myös vahvistaneet, että olemassa oleva 9 artiklan mukainen koordinointikehys on liian epämääräinen ja siitä puuttuu erityisesti selkeästi määritelty ja avoin koordinointimenettely sekä selvyys toimijoiden rooleista ja vastuualueista ja toimimatta jättämisen seurauksista.

2.Kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annetun asetuksen liitteen arviointi

Kuluttajansuojaa koskeva yhteistyö kattaa asetuksen liitteessä luetellut direktiivit, sellaisina kuin ne on saatettuna osaksi jäsenvaltioiden oikeusjärjestystä, sekä asetukset. Vuodesta 2007 alkaen liitteen soveltamisalaa on vähitellen laajennettu, mutta useat tärkeät kuluttajien oikeuksia koskevat unionin säädökset eivät kuitenkaan tällä hetkellä kuulu sen soveltamisalaan. Ulkoisessa arvioinnissa todettiin, että rajoitettu päivitys saattaa olla tarpeen seuraavien kriteerien perusteella: vaikutus kuluttajien kollektiivisiin etuihin, rajatylittävä merkitys, julkisen valvonnan ulottuvuus, ja yhdenmukaisuus liitteessä luetellun alakohtaisen ja horisontaalisen lainsäädännön kanssa. Tämän perusteella arvioinnissa todettiin, että liite on saatettava ajan tasalle, jotta uuden unionin lainsäädännön voimaantulo voidaan ottaa huomioon. Vaikutustenarvioinnin mukaisesti suositeltiin seuraavien säädösten sisällyttämistä kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annetun asetuksen liiteeseen: kiinnitysluottodirektiivi , rautatieliikenteen matkustajien oikeuksista ja velvollisuuksista annettu asetus , vammaisten ja liikuntarajoitteisten henkilöiden oikeuksista lentoliikenteessä annettu asetus , lentoliikenneasetuksen hinnoittelusäännökset ja maksutilidirektiivi. Lisäksi vuoden 2015 sisämarkkinoiden strategiassa todetaan, että palveludirektiivin 20 artiklasta puuttui tehokas rajatylittävän yhteistyön mekanismi, ja sen vuoksi se olisi sisällytettävä kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annetun asetuksen liitteeseen.

3. Tulevat toimet: älykkäämpiä täytäntöönpanoratkaisuja – kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annetun asetuksen nykyaikaistaminen

Edellä esitetyn perusteella komissio ehdottaa nykyisen, kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annetun asetuksen uudistamista EU:n kuluttajalainsäädännön rajatylittävän täytäntöönpanon tehostamiseksi.

Vaikutustenarvioinnin tulos Komission ehdotuksen tärkeimmät kustannuserät ja edut Kuluttajat hyötyvät paremmin toimivista markkinoista, joilla riitoja on vähemmän ja suojelun taso on korkeampi etenkin verkossa tehtävien rajatylittävien ostosten osalta. Vaikutusten arvioinnissa tarkasteltujen viiden verkkomarkkinan osalta arvioitiin, että 37 prosentin laiminlyöntiaste voisi pienentyä 10 prosentilla, mikä vähentäisi arvioituja vuotuisia 770 miljoonan euron tappioita noin 539 miljoonaan euroon eli 30 prosenttia. Jokainen uusi yksittäinen, kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annetun asetuksen mukainen toimi jotakin laajalle levinnyttä vilpillistä käytäntöä vastaan voisi lisäksi vähentää merkittävästi kuluttajien tappioita kaikkialla EU:ssa (esimerkiksi koordinoidussa toimessa verkkopelien sisäisten ostosmahdollisuuksien sovellusten harhaanjohtavaa markkinointia vastaan tappiot vähenivät arviolta 68 miljoonalla eurolla). Komissio tukee jäsenvaltioita niiden rikkomustentorjuntatoimissa unionin tasolla, jolloin vältetään päällekkäisyys, kun rinnakkaisia menettelyjä sovelletaan samojen rikkomusten korjaamiseksi. Viranomaiset säästävät rahaa, koska todisteita voidaan käyttää useamman kerran, päällekkäisyydet voidaan välttää ja toimista voidaan tehdä mahdollisimman yhdenmukaisia. Väärinkäytösten varhaisempi havaitseminen ja priorisoinnin yhdenmukaistaminen mahdollistavat kohdennetummat toimet koko EU:n alueelle levinneitä rikkomuksia vastaan. Tämä johtaa kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annetun asetuksen mukaisten toimien suurempaan ennaltaehkäisevään vaikutukseen. Joidenkin jäsenvaltioiden saattaa olla tarpeen hieman mukauttaa kansallista lainsäädäntöään siten, että viranomaiset voivat jakaa todisteita ja saada laajemmat valtuudet tehdä yhteistyötä rajatylittävissä tapauksissa. Jäsenvaltioiden suurimmat kustannukset koskevat uusiin valtuuksiin ja menettelyihin liittyvää perehdytystä ja koulutusta (noin 3 000 euroa viranomaista kohti). Pakollisen koordinointimenettelyn kautta käynnistetyn yhden koordinoidun täytäntöönpanotoimen kustannusten arvioitiin olevan noin 174 000 euroa kaikkien jäsenvaltioiden osalta. On kuitenkin syytä korostaa, että jäsenvaltioilla on joka tapauksessa velvollisuus torjua EU:n lainsäädännön vastaisia käytäntöjä, joten kustannuksia ei näin ollen voida pitää lisäkustannuksina, joita ei muutoin olisi aiheutunut. Unionin laajuisten toimien parempi koordinointi tuottaa kaiken kaikkiaan säästöjä keskipitkällä aikavälillä. Komission tehostetusta koordinointitehtävästä johtuvien lisäkustannusten odotetaan olevan alle 300 000 euroa vuodessa henkilöstökuluina ja ne olisi katettava henkilöresurssien uudelleenkohdentamisella. Mitkä ovat pk-yrityksiin ja kilpailukykyyn kohdistuvat vaikutukset? Yrityksille ei aseteta uusia oikeudellisia velvoitteita. Tiiviimpi rajatylittävä täytäntöönpano parantaa sääntely-ympäristöä vähittäismarkkinoilla. Tämä auttaa yrityksiä, pk-yritykset mukaan lukien, välttämään oikeudellisesta neuvonnasta aiheutuvia kuluja rajatylittävässä kaupankäynnissä. Lisäksi ne voivat luottaa siihen, että sama EU:n kuluttajansuojalainsäädäntö pannaan tasavertaisesti täytäntöön myös muissa maissa, joissa ne haluavat toimia. Johdonmukaisempi täytäntöönpanon valvonta rajatylittävässä kaupassa parantaa rehellisten, lakia noudattavien yritysten kilpailukykyä, lisää kilpailua ja tasapainottaa toimintaedellytyksiä sisämarkkinoilla. Kohdistuuko kansallisiin talousarvioihin ja viranomaisiin merkittäviä vaikutuksia? Vaikutus jäsenvaltioiden talousarvioihin on melko maltillinen verrattuna niihin säästöihin, joita saadaan yhdistämällä resurssit laajalle levinneiden rikkomusten korjaamiseksi. Yksi koordinoitu toimi, jolla korvataan 28 kansallista tointa, voisi johtaa nettosäästöihin, jotka ovat yhteensä vähintään noin 180 000 euroa (koordinoitu toimi, jolla saadaan neuvoteltua sovintoratkaisu elinkeinonharjoittajan kanssa) ja enintään noin 815 000 euroa (jos neuvottelut epäonnistuvat ja elinkeinonharjoittajaa vastaan on käynnistettävä kansallisia täytäntöönpanotoimia). Suhteellisuusperiaate Kuluttajiin kohdistuvien haittojen väheneminen ja kaikkien toimijoiden liiketoimikustannusten lasku, julkisten toimien tehokkuus ja kysynnän lisääntymisen ansiosta viime kädessä odotettu talouskasvu ovat etuja, jotka ovat huomattavasti suurempia kuin viranomaisille ja komissiolle aiheutuvat kustannukset. Ehdotuksen katsotaan näin ollen tarjoavan suhteellisuusperiaatteen mukaisen ratkaisun tilanteessa, jossa kuluttajansuojaa koskevia sääntöjä noudatetaan nykyisin vain vähäisessä määrin rajatylittävillä markkinoilla.

Ehdotetut muutokset kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annettuun asetukseen koskevat seuraavia seikkoja:

Soveltamisala: Asetuksen soveltamisalaa on selkeytettävä, jotta laajalle levinneet, samanaikaisesti useammassa jäsenvaltiossa tapahtuvat unionin kuluttajalainsäädännön rikkomukset voidaan kattaa elinkeinonharjoittajan organisaatiorakenteesta riippumatta (esim. riippumatta siitä, onko kyseisellä elinkeinonharjoittajalla toimipaikkoja useissa maissa vai toimiiko se suoraan alueellisesta päätoimipaikasta käsin). Asetusta on laajennettava kattamaan rikkomukset, jotka voivat kestää suhteellisen lyhyen ajan (esim. muutaman päivän kestävä harhaanjohtava mainoskampanja), mutta joilla on pysyviä haitallisia vaikutuksia kuluttajille tai ne voidaan toistaa tulevaisuudessa, jos niihin ei puututa asianmukaisesti.