[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 2.2.2009

KOM(2009) 30 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO

ilmailun turvaamisen rahoittamisesta

KOMISSION TIEDONANTO

ilmailun turvaamisen rahoittamisesta

JOHDANTO

1. Yhdysvalloissa 11. syyskuuta 2001 tapahtuneet terrori-iskut vaikuttivat syvästi Euroopan ja koko maailman ilmailualaan. Voimakkaat toimenpiteet olivat välttämättömiä kansainvälisen terrorismin uhkaan vastaamiseksi ja yleisön luottamuksen palauttamiseksi ilmailualaan. Euroopan unioni ryhtyikin välittömästi laatimaan ilmailun turvaamista koskevia uusia sääntöjä.

2. Näillä ilmailun turvaamista koskevilla uusilla säännöillä jäsenvaltiot velvoitettiin ottamaan käyttöön uusia toimenpiteitä, jotka väistämättä merkitsivät huomattavia investointeja infrastruktuuriin, teknisiin laitteisiin ja henkilöstöön useimmilla Euroopan lentoasemilla. Turvavalvontatoimenpiteiden lisäämisen tarve vaikutti myös lentoasemien toimintaan. Kansainvälisen lentoasemien järjestön Euroopan osaston (Airports Council International Europe, ACI Europe) mukaan turvakustannusten osuus kaikista lentoasemien toimintakustannuksista on nykyään jopa 35 prosenttia, kun se ennen syyskuun 2001 tapahtumia oli 5–8 prosenttia.

3. Näiden uusien toimenpiteiden rahoittaminen on näin ollen jälleen Euroopan unionin poliittisella asialistalla uuden puiteasetuksen (EY) N:o 300/2008 22 artiklan mukaisesti.

4. Ilmailun turvaamista koskevassa tarkistetussa puiteasetuksessa (EY) N:o 300/2008, joka annettiin 11. maaliskuuta 2008, edellytetään, että komissio esittää kertomuksen siviili-ilmailun turvatoimenpiteiden kustannusten rahoittamisesta. Tämä komission kertomus on vastaus kyseiseen vaatimukseen, ja siinä pohjustetaan tätä tärkeää asiaa koskevia poliittisia päätelmiä.

5. Kertomuksessa käsitellään neljää aihetta: sitä, käytetäänkö turvamaksuja yksinomaan turvakustannusten kattamiseksi, näiden maksujen avoimuutta, ilmailun turvaamisen ja sen rahoituksen vaikutusta lentoasemien ja lentoyhtiöiden väliseen kilpailuun sekä kuluttajansuojaa jaettaessa turvatoimenpiteiden kustannuksia veronmaksajien ja käyttäjien välillä.

6. Kertomuksen laatimiseksi komissio lähetti kyselylomakkeen jäsenvaltioille, ilmailualan edustajille sekä kuluttajajärjestöille. Lomakkeessa kysyttiin jäsenvaltioilta, takaako nykyinen lainsäädäntö avoimuuden ja sen, että turvamaksuja käytetään vain turvakustannusten kattamiseksi. Viisi jäsenvaltiota vastasi, että lentoyhtiöt saavat riittävästi tietoa myös turvakustannuksista nykyisissä lentoasemien välisissä, maksuja koskevissa neuvotteluissa. Yksitoista jäsenvaltiota vastasi turvamaksujen kustannusvastaavuudesta, että näissä neuvotteluissa varmistetaan myös turvamaksujen käyttäminen yksinomaan turvakustannusten kattamiseksi. Neuvotteluissa ei kuitenkaan edellytetä, että lentoliikenteen harjoittajat hyväksyvät turvamaksujen muutokset, eivätkä ne siksi takaa avoimuutta tai maksujen kustannusvastaavuutta. Itse asiassa vain Alankomaissa on voimassa erityinen laki, jossa edellytetään turvamaksujen olevan sekä avoimia että vastaavan kustannuksia. Italia on toinen maa, jossa turvamaksuista on säädetty lailla, mutta tämä lainsäädäntö takaa vain avoimuuden. Vastauksista kävi myös ilmi, että ilmailun turvaaminen rahoitetaan pääasiassa lentoyhtiöiltä, lentomatkustajilta ja lentorahdin lähettäjiltä perittävillä turvamaksuilla. Tätä nimitetään yleensä ”käyttäjä maksaa” -periaatteeksi. Yksitoista jäsenvaltiota turvautuu lähes yksinomaan näihin maksuihin. Kuusi jäsenvaltiota osallistuu silloin tällöin huomattavilla summilla turvakustannusten kattamiseen. Neljä jäsenvaltiota ei vastannut lainkaan tai riittävän tarkasti, jotta komissio olisi kyennyt tekemään päätelmiä niiden vastauksista.

7. Lentoyhtiöitä, lentoasemia ja kuluttajia edustavia järjestöjä pyydettiin toimittamaan tietoja ilmailun turvaamisen kustannuksista ja vaikutuksista. Tietoja saatiin yhdeksältä järjestöltä, jotka edustivat enimmäkseen lentoasemia ja lentoyhtiöitä. Ne kaikki katsoivat, että valtioiden olisi osallistuttava turvakustannusten kattamiseen, sillä uhkat kohdistuvat valtioihin eivätkä ilmailualaan. Valitettavasti vain yksi kuluttajajärjestö vastasi kyselyyn. Monissa vastauksissa todettiin, että ilmailuala on turvakustannusten rahoittamisen osalta muita liikennemuotoja heikommassa asemassa ja että tämä heikentää Euroopan ilmailualan kilpailukykyä. Kaikissa sidosryhmiltä saaduissa vastauksissa pidettiin yhteistyön lisäämistä Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) kanssa parhaana tapana yhdenmukaistaa kansainväliset ilmailun turvaamistoimenpiteet ja puuttua valtion rahoitusosuuksien eroavuuksiin EU:n ja sen pääkauppakumppanien välillä.

TAUSTAA

8. Ilmailun turvaamisen suurimmat kustannukset koituvat lentoasemien turvapalveluista eli matkustajien ja rahdin turvatarkastuksista, ja ne jakautuvat yleensä kahteen pääluokkaan: henkilöstökustannuksiin sekä infrastruktuuri- ja laitekustannuksiin.

9. Koska valtiot ovat päävastuussa ilmailun turvaamisesta, näistä palveluista vastaavat viime kädessä kansalliset viranomaiset. Nämä voivat joko tuottaa palvelut itse tai delegoida ne lentoasemalle, joka voi hankkia osan palveluista alihankintana turva-alan yrityksiltä.

10. Lentoasemien turvapalvelujen rahoittamiseksi lentoasema tai kansalliset viranomaiset voivat periä veroa tai maksuja lentoyhtiöiltä, matkustajilta ja rahdin lähettäjiltä. Yleensä nämä maksut eivät kuitenkaan kata lentoyhtiöille suoraan määrättyjen toimenpiteiden kustannuksia tai ylimääräisiä toimintakustannuksia, joita tällaiset toimenpiteet voivat aiheuttaa lentoyhtiöille. Osan ilmailun turvaamisen kustannuksista voivat kattaa jäsenvaltiot.

11. Ilmailun turvaamisen kokonaiskustannukset nousivat sen jälkeen, kun uudet eurooppalaiset säännöt otettiin käyttöön vuonna 2002. Mittavat uudet investoinnit olivat tarpeen: matkustajien ja rahdin tiukempien turvatarkastusvaatimusten täyttäminen edellytti esimerkiksi muutostöitä joissakin lentoasematerminaaleissa, uusia turvatarkastuslaitteita ja lisähenkilöstöä.

12. Ennen vuotta 2001 turvakustannukset sisältyivät matkustajamaksuun, jonka lentoasemat perivät terminaalien kustannusten kattamiseksi. Näin ollen myös turvamaksut olivat keskustelun aiheena, kun lentoasemat neuvottelivat lentoyhtiöiden kanssa lentoasemamaksuista. Turvakustannusten osuus lentoyhtiöiden kokonaiskustannuksista oli aiemmin häviävän pieni, eivätkä lentoyhtiöt siksi vaatineet lisätietoja näistä kustannuksista. Turvakustannusten noustessa vuonna 2002 turvamaksujen erottaminen lentoasemamaksuista kuitenkin yleistyi. Erottaminen antoi lentoliikenteen harjoittajille myös mahdollisuuden kiinnittää asiakkaiden huomiota turvakustannuksiin.

13. Turvamaksujen erottaminen lentoasemamaksuista ei merkittävästi lisännyt turvakustannusten avoimuutta. Kyselyyn saadut vastaukset vahvistivat, että turvakustannukset siirretään rahdin lähettäjille ja lentomatkustajille ilman, että näillä on mitään mahdollisuutta arvioida, peritäänkö heiltä oikeansuuruinen summa. Eräässä vastauksessa huomautettiin, että lentoyhtiöiden asiakkailta saatetaan periä maksu lisäpalveluista, jotka eivät ole pakollisia. Asiakas voi itse asiassa olla eri mieltä lentoyhtiön kanssa siitä, kattaako turvamaksu asianmukaiset kustannukset.

14. Kustannusten nousu vauhditti keskustelua ilmailun turvaamisen rahoittamisesta. Lentoliikenteen harjoittajat ovat sittemmin todenneet kantanaan, että valtioiden olisi katettava suurempi osuus ilmailun turvaamisen kustannuksista, koska turvaamistoimenpiteiden tarkoituksena on yleinen suojautuminen iskuilta, jotka kohdistuvat yhteiskuntaan kokonaisuudessaan eivätkä vain ilmailualaan ja sen asiakkaisiin.

15. Euroopan parlamentti käytti samankaltaisia perusteluja keskustellessaan neuvoston kanssa siviili-ilmailun turvaamista koskevista säännöistä annetusta ensimmäisestä puiteasetuksesta (EY) N:o 2320/2002. Euroopan parlamentti halusi estää sen, että ilmailun turvaamisen lisäämisestä aiheutuvat kustannukset peritään kokonaisuudessaan lentomatkustajilta, rahdin lähettäjiltä ja lentoyhtiöiltä.

16. Euroopan parlamentti, neuvosto ja Euroopan komissio päättivätkin käsitellä rahoituskysymystä lausumassa, joka on liitetty asetukseen (EY) N:o 2320/2002[1]. Nämä kolme toimielintä toteavat lausumassa, että uusien ilmailun turvatoimien vuoksi on ratkaistava merkittäviä rahoituskysymyksiä. Ne pyytävät tarkastelemaan asiaa sekä määrittelemään yhteisössä vallalla olevat näkemyserot ilmailun turvallisuuden rahoittamisesta ja ratkaisut mahdollisiin ilmailumarkkinoiden vääristymiin.

17. Toimielinten välisessä lausumassa esitettyjen kysymysten tarkastelu annettiin ulkopuolisten konsulttien tehtäväksi. Konsultit perehtyivät tilanteeseen vuonna 2002, ja tutkimus julkaistiin vuonna 2004[2]. Tutkimus perustui pääasiassa vastauksiin, joita saatiin jäsenvaltioille ja alan edustajille lähetettyihin kyselyihin. Tutkimuksen tulokset voidaan kiteyttää seuraavasti:

- Ilmailun turvaamisen rahoittavat viime kädessä ennen kaikkea Euroopan lentoliikennejärjestelmän käyttäjät (lentoyhtiöt, lentomatkustajat ja rahdin lähettäjät).

- Vuonna 2002 lentoasemien ja valtioiden turvakustannukset olivat silloisille 15 jäsenvaltiolle sekä Norjalle, Islannille ja Sveitsille noin kaksi miljardia euroa. Kun kustannuksiin lasketaan mukaan uusien eurooppalaisten sääntöjen noudattamisesta lentoyhtiöille aiheutuvat kustannukset, turvakustannukset olivat noin 2,6–3,5 miljardia euroa. Tämä vastasi tuolloin yhdestä kahteen prosenttia keskimääräisestä lentohinnasta.

- Konsultit eivät löytäneet riittävästi näyttöä siitä, että turvamaksujen nousu vähentäisi lentomatkustamisen kysyntää. Käytettävissä ei kuitenkaan ollut riittävästi tietoja luotettavan taloudellisen analyysin tekemiseksi.

18. Uutta puiteasetusta (EY) N:o 300/2008 koskevan sovittelumenettelyn aikana Euroopan parlamentti toisti kantansa ilmailun turvaamisen rahoituksesta. Neuvosto ja Euroopan parlamentti keskustelivat joidenkin jäsenvaltioiden käyttöön ottamien, vähimmäisvaatimuksia tiukempien toimenpiteiden taloudellisesta vaikutuksesta. Asiasta säädetään puiteasetuksen (EY) N:o 2320/2002 6 artiklassa. Euroopan parlamentti katsoi etenkin, että jäsenvaltioiden olisi kustannettava EU:n vaatimuksia tiukemmat toimenpiteet ainakin osittain omista talousarvioistaan. Neuvosto kuitenkin torjui tämän pyynnön, jonka mukaan jäsenvaltioiden olisi sitouduttava lisäämään ilmailun turvaamisen julkista rahoitusta.

19. Komissio oli jo ehdottanut turvamaksujen perimistä koskevia uusia eurooppalaisia sääntöjä. Lentoasemamaksuja koskevassa direktiiviehdotuksessa, joka annettiin 24. tammikuuta 2007, käsitellään lentoasemien infrastruktuurin rahoittamista yleisesti, ja se sisältää turvamaksuja koskevan säännöksen.[3] Ehdotus perustuu Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) jo vahvistamiin, kansainvälisesti hyväksyttyihin periaatteisiin.[4] Neuvosto ei kuitenkaan halunnut suunnitella uutta EU-lainsäädäntöä turvamaksuista ennen tämän kertomuksen valmistumista.

TURVAMAKSUT JA -KUSTANNUKSET

20. Tässä kertomuksessa käsitellään neljää seikkaa. Ensimmäinen niistä ovat toimenpiteet, joilla varmistetaan, että turvamaksuja käytetään yksinomaan turvakustannusten kattamiseksi. Tämä on ICAO:n vahvistama, kansainvälisesti hyväksytty periaate.[5]

21. Maksu eroaa verosta sikäli, että se peritään korvauksena käyttäjälle tarjotusta palvelusta. Maksun olisi siksi suuruudeltaan vastattava kyseisen palvelun tuottamisen aiheuttamia kustannuksia. Turvamaksuista saatujen tulojen olisi samoin katettava vain ilmailun turvaamispalvelujen kokonaiskustannukset.

22. Tämä periaate on vahvistettu myös EU:n valtiontukisäännöissä. Vuonna 2006 antamassaan kertomuksessa liikenteen turvatoimien rahoituksesta komissio selvitti, että Euroopan kansalaisten suojelu terrorihyökkäyksiltä ei ole ensisijaisesti taloudellista toimintaa, vaan ennen kaikkea valtion tehtävä.[6] Tällaisten toimenpiteiden julkinen rahoitus ei siten kuulu valtiontukisääntöjen soveltamisalaan.[7] Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että jäsenvaltioiden olisi katettava kaikki ilmailun turvaamisen kustannukset.

23. Ilmailun turvaamistoimien rahoituksella joko julkisin varoin tai käyttäjiltä perityin maksuin on näin ollen ehdottomasti korvattava vain ne kustannukset, joita toimista aiheutuu.[8] Ilmailun turvapalvelujen ylimitoitettuja korvauksia voidaan pitää vastaanottajan saamana toimintatukena, johon on sovellettava valtiontukisääntöjä.

24. Kyselyyn saadut vastaukset vahvistivat, että vain muutamilla jäsenvaltioilla on voimassa lainsäädäntöä, jossa nimenomaisesti kielletään ansiottomat voitot pakollisten turvamaksujen yhteydessä. Jotkin jäsenvaltiot viittasivat lainsäädäntöön, jonka mukaan turvamaksujen on perustuttava palvelun tarjoamisen aiheuttamiin todellisiin kustannuksiin. Tämä tarkoittaisi, että turvamaksut eivät voi olla korkeampia kuin turvatoimenpiteiden kustannukset. Joissakin jäsenvaltioissa toimivaltaiset viranomaiset hyväksyvät turvamaksut ennen niiden voimaantuloa.

25. Vaikka kyselyyn saaduista vastauksista kävi ilmi yleinen yksimielisyys siitä, että turvamaksujen olisi vastattava turvakustannuksia, komissio ei usko, että tätä periaatetta noudatetaan Euroopan kaikilla lentoasemilla. Komissio esimerkiksi käynnisti äskettäin valtiontukea koskevan tutkinnan lentoasemalla, jonka epäiltiin saavan liikaa korvauksia ilmailun turvaamisesta.

AVOIMUUS

26. Toinen tässä kertomuksessa käsiteltävä seikka on turvamaksujen avoimuus. Komissio tarkoittaa avoimuudella niiden tietojen avoimuutta, jotka koskevat turvamaksujen suuruuden laskemisessa käytettäviä osatekijöitä. Tiedot ovat tarpeen syrjinnän havaitsemiseksi ja siten kuluttajien suojelemiseksi.

27. Avoimuuden ansiosta on myös mahdollista varmistaa, että turvamaksuista saadut tulot eivät ylitä ilmailun turvaamisen kustannuksia. Matkustajat, rahdin lähettäjät ja lentoyhtiöt voivat näin tarkistaa, että turvamaksut kattavat vain asiaankuuluvat kustannukset. Avoimuuden ansiosta on niin ikään mahdollista havaita turvamaksuja koskeva lentoyhtiöiden tai lentomatkustajien mahdollinen syrjintä.

28. Kyselystä kävi ilmi, että useimmilla jäsenvaltioilla ei ole käytössä toimenpiteitä, jotka nimenomaisesti sallisivat lentoyhtiöiden tai muiden osapuolten säännöllisesti perehtyä turvamaksuihin tai niihin liittyviin kustannuksiin. Osa jäsenvaltioista turvautuu lentoyhtiöiden kanssa lentoasemamaksuista käytäviin neuvotteluihin. Näihin neuvotteluihin sovelletaan kuitenkin vain harvoin kansallista lainsäädäntöä. Muutama jäsenvaltio vastasi, että turvakustannukset erotetaan selvästi muista lentoasemakustannuksista. Jäsenvaltiot saavat näin tiedot, joita ne tarvitsevat varmistaakseen, että turvamaksut peritään oikean suuruisina.

29. Komissio katsoo, että turvamaksujen on oltava avoimia ja että tämän varmistamiseksi voi olla tarpeen vahvistaa EU:n vähimmäisvaatimukset. Tämän lisäksi voitaisiin ottaa käyttöön menettelyjä virallisen valituksen tekemiseksi riitautettaessa turvamaksujen tai -verojen suuruus.

VAIKUTUS KILPAILUUN

30. Tämän kertomuksen kolmas aihe ovat periaatteet, jotka ovat tarpeen lentoasemien ja -yhtiöiden välisen vääristymättömän kilpailun turvaamiseksi. Euroopan parlamentti katsoo, että jäsenvaltioiden väliset erot ilmailun turvaamisessa voivat vääristää Euroopan ilmailumarkkinoita. Eroja aiheutuu joko eritasoisesta julkisesta rahoituksesta tai joidenkin jäsenvaltioiden käyttöön ottamista lisätoimenpiteistä.

31. Kyselyyn saaduista vastauksista ja vuoden 2004 tutkimuksesta käy ilmi, että ilmailun turvaamisen julkinen rahoitus ei ole kaikissa jäsenvaltioissa yhtä suurta. Vain hyvin harvat jäsenvaltiot rahoittavat huomattavan osan ilmailun turvaamisen kokonaiskustannuksista, ja valtaosa niistä rahoittaa talousarvioistaan siitä vain pienen osan. Julkisten rahoitusosuuksien erot merkitsevät eroja turvamaksujen suuruudessa.

32. Lentoasemien välistä kilpailua voidaan arvioida lentoyhtiöiden valintakriteerien valossa ja erityisesti vertaamalla esimerkiksi lentoasemapalvelujen tarjontaa, asiakaskuntaa, väestöä tai taloudellista toimintaa, ruuhkia, lentoaseman maantieyhteyksiä sekä sen infrastruktuurin ja palvelujen käyttämisestä perittäviä maksuja.[9]

33. Erityyppisten lentoasemien välillä on tällä hetkellä monentasoista kilpailua. Kilpailunäkymiä arvioidaan tapauskohtaisesti kyseisten markkinoiden perusteella. Tutkimukset ovat kuitenkin osoittaneet, että suuret kansainväliset päälentoasemat kilpailevat yleensä kaikilla asianomaisilla liikennemarkkinoilla toimivien samantapaisten lentoasemien kanssa, jolloin kilpailun määrään vaikuttavat muun muassa ruuhkat ja vaihtoehtoisen kuljetusmuodon olemassaolo. Joissakin tapauksissa ne kilpailevat myös suurten alueellisten lentoasemien kanssa.[10] Suuret alueelliset lentoasemat saattavat kilpailla muiden suurten alueellisten lentoasemien kanssa, mutta myös suurten kansainvälisten lentoasemien ja maaliikenteen kanssa etenkin, jos lentoasemalle on hyvät maantieyhteydet. Samassa tutkimuksessa havaittiin myös, että pienet lentoasemat eivät yleensä kilpaile toisten lentoasemien kanssa lukuun ottamatta joitakin samankokoisia, lähekkäin sijaitsevia lentoasemia, joiden markkinat ovat päällekkäiset.[11] Näin ollen turvamaksut saattavat teoriassa vaikuttaa lentoasemien väliseen kilpailuun. Vaikutus on todennäköisesti kuitenkin vähäinen, sillä maksut ovat alhaisia ja vähemmän merkityksellisiä kuin muut tekijät.

34. Turvamaksujen suuruuserot saattavat vaikuttaa myös lentoyhtiöiden väliseen kilpailuun. Vuoden 2004 tutkimuksessa ei kuitenkaan löydetty näyttöä siitä, että turvamaksut vähentäisivät lentomatkustamisen kysyntää. Turvakustannukset ovat sittemmin kaikkiaan myös pienentyneet, joten on entistä epätodennäköisempää, että ne vaikuttavat lentoyhtiöiden väliseen kilpailuun.

35. Jäsenvaltioiden väliset erot turvamaksuissa eivät näin ollen todennäköisesti vaikuta kovinkaan paljon lentoasemien ja lentoyhtiöiden väliseen kilpailuun, mikäli erot eivät syrji lentoyhtiöitä, lentomatkustajia tai rahdin lähettäjiä. Turvakustannusten avoimuus on tarpeen turvamaksujen syrjimättömyyden tarkistamiseksi ja siten myös sen varmistamiseksi, että turvamaksut eivät vääristä lentoyhtiöiden välistä kilpailua. Kyselyyn saatujen vastausten perusteella on kuitenkin yhä enemmän näyttöä siitä, että turvakustannukset eivät ole avoimia lentoyhtiöille, lentomatkustajille tai rahdin lähettäjille. Joissakin vastauksissa väitettiin, että avoimuuden lisääminen tehostaisi lentoasemien turvapalvelujen tuottamista, mikä toisi ilmailualalle merkittäviä kustannussäästöjä. Lisäksi kyselyyn saadut vastaukset vahvistivat, että EU:ssa nykyisin käytössä olevat kansalliset menettelyt turvakustannusten riittävän avoimuuden turvaamiseksi eivät ole tyydyttävät.

36. Myös erot ilmailun turvaamistoimenpiteiden toteutuksessa saattavat vaikuttaa lentoyhtiöiden ja lentoasemien väliseen kilpailuun. Jäsenvaltiot voivat päättää ottaa käyttöön lisätoimenpiteitä, jotka ovat tiukempia kuin siviili-ilmailun turvaamista koskevassa EU:n lainsäädännössä edellytetään. Jäsenvaltioissa toimivat lentoyhtiöt ja lentoasemat, joilla on käytössä tiukemmat toimenpiteet kuin asetuksessa edellytetään, saattavat olla epäedullisessa asemassa verrattuna muihin lentoasemiin tai lentoyhtiöihin.

37. Tiukin toimenpide, joka todennäköisesti vaikuttaa eniten turvakustannusten kokonaistasoon, on vaatimus sellaisten transfer-matkustajien ja heidän matkatavaroidensa turvatarkastamisesta uudelleen, jotka on jo turvatarkastettu toisella EU:n lentoasemalla lähdön yhteydessä. Jos jo turvatarkastettujen transfer-matkustajien turvatarkastamista uudelleen ei vaadita, puhutaan yleensä yhden turvatarkastuksen periaatteesta. Vaatimus myös lisää ilmailun turvaamisen kokonaiskustannuksia. Euroopan lentoyhtiöiden liitto (AEA) totesi kyselyyn toimittamassaan vastauksessa, että yhden turvatarkastuksen periaatetta soveltavilla lentoasemilla turvamaksut ovat huomattavasti alemmat.

38. Komissio katsoo, että transfer-matkustajien turvatarkastaminen uudelleen saattoi olla perusteltua ennen ensimmäisen puiteasetuksen voimaantuloa, jolloin vahvistettiin kaikkia EU:n lentoasemia koskevat pakolliset vaatimukset. Ne eivät kuitenkaan enää ole turvallisuussyistä tarpeellisia. Vuoden 2004 alkupuolella lisättiin uusi laadunvarmistustaso, kun komissio ryhtyi tarkastamaan jäsenvaltioiden lentoasemia ja toimivaltaisia viranomaisia. Jos tarkastuksissa havaitaan jollakin lentoasemalla vakavia puutteita, joiden katsotaan vaikuttavan merkittävästi siviili-ilmailun turvaamisen kokonaistasoon, yhden turvatarkastuksen periaatteen soveltaminen keskeytetään komission päätöksellä. Toistaiseksi näin on tehty 18 kertaa, mikä osoittaa komission varmistavan määrätietoisesti, että kaikilla EU:n lentoasemilla toteutetaan korkeatasoisia ja yhdenmukaisia turvavalvontatoimenpiteitä.

39. Joidenkin jäsenvaltioiden käyttämät muut tiukemmat toimenpiteet voivat nekin vaikuttaa kilpailuun ja herättää keskustelua kaikkialla EU:ssa tarvittavien turvatoimenpiteiden tasosta. Jäsenvaltioilla olisi kuitenkin oltava riittävästi joustovaraa, jotta ne voivat ottaa huomioon seuraukset siitä, että turvallisuusriskit ovat joissakin jäsenvaltioissa muita suuremmat. Tähän perustuu asetuksen (EY) N:o 300/2008 6 artikla, jossa nimenomaisesti vahvistetaan jäsenvaltioiden oikeus soveltaa tietyin ehdoin toimenpiteitä, jotka ovat tiukempia kuin yhteisön lainsäädännössä edellytetään.

40. Komissio katsoo näin ollen, että riittävästi turvatarkastettuja transfer-matkustajia ei tarvitse turvatarkastaa uudelleen, mikäli lentoaseman infrastruktuuri on suunniteltu siten, että EU:n vaatimusten mukaisesti turvatarkastetut matkustajat voidaan pitää tarkasti erillään muista matkustajista.

KULUTTAJANSUOJA

41. Asetuksen (EY) N:o 300/2008 22 artiklassa edellytetään, että tämän kertomuksen neljäntenä aiheena käsitellään kuluttajansuojaa jaettaessa kustannuksia veronmaksajien ja käyttäjien välillä.

42. Kuten edellä todetaan, ilmailun turvaaminen Euroopan lentoasemilla on pohjimmiltaan valtioiden vastuulla. Se, rahoitetaanko nämä toimenpiteet käyttäjiltä perittävillä maksuilla vai valtion talousarviosta, ei välttämättä vaikuta kuluttajansuojaan. On itse asiassa ehkä järkevää, että matkustajat, rahdin lähettäjät ja lentoyhtiöt rahoittavat turvatoimenpiteet ainakin osittain, sillä heillä on parhaat mahdollisuudet perehtyä turvatoimenpiteiden kustannusvaikutuksiin edellyttäen kuitenkin, että maksut käytetään yksinomaan turvakustannusten kattamiseksi.

43. Lentoyhtiöt ilmoittavat matkustajille joskus kokonaislentohinnan osatekijät, myös turvamaksujen osuuden. On epäilty, vastaako turvamaksujen suuruus tosiasiallista, lentoyhtiöltä perittävää turvamaksua. Tätä asiaa kuitenkin käsitellään kolmannessa ilmailua koskevassa, tarkistetussa lainsäädäntökokonaisuudessa, jolla säännellään ilmailun sisämarkkinoiden taloudellisia näkökohtia Euroopan unionissa.[12] Turva- ja muita maksuja koskevassa säännöksessä lentoyhtiöt, jotka ilmoittavat lentohinnan eri osatekijät, velvoitetaan mainitsemaan oikea summa.

PÄÄTELMÄT

- Ilmailun turvaaminen Euroopan lentoasemilla on pohjimmiltaan valtioiden vastuulla. Tämä ei kuitenkaan välttämättä tarkoita, että ilmailun turvatoimenpiteet olisi kustannettava julkisin varoin. Myös käyttäjä maksaa -periaatteella on omat etunsa.

- Komissio katsoo, että seuraavat näkökohdat ovat tärkeitä, jotta voidaan suojella kuluttajan etua ja pitää voimassa käyttäjä maksaa -periaate:

- turvamaksuilla tai -veroilla ei saa syrjiä lentoliikenteen harjoittajia, ja

- turvamaksut ja -verot on käytettävä yksinomaan turvakustannusten kattamiseksi.

- Komissio katsoo, että mahdollisesti syrjivien turvamaksujen tai -verojen havaitsemiseksi on annettava uusia sääntöjä turvakustannusten avoimuudesta. Ilmailun turvamaksuja tai -veroja perivien elinten olisi siksi säännöllisesti toimitettava lentoliikenteen harjoittajille tietoja näiden maksujen tai verojen laskemisessa käytettävistä osatekijöistä.

- Komissio suorittaa eurooppalaisilla lentoasemilla turvallisuustarkastuksia, joilla varmistetaan, että turvallisuuden taso on yhtenäinen kaikkialla EU:ssa. Siksi saattaa riittää, että asianmukaiset turvatoimenpiteet suoritetaan vain lähtöpaikassa, eikä vaatimus näiden toimenpiteiden toistamisesta koneenvaihtopaikassa ole enää tarpeen. On ilmeistä, että matkustajien turvatarkastaminen uudelleen on kalliimpaa kuin yhden turvatarkastuksen periaatteen soveltaminen. Näin ollen EU:n sisäistä yhden turvatarkastuksen periaatetta voitaisiin pitää pakollisena kaikilla EU:n lentoasemilla edellyttäen, että EU:n vaatimusten mukaisesti turvatarkastetut matkustajat voidaan infrastruktuurin avulla pitää erillään muista matkustajista.

- Edellä mainittuja näkökohtia on kuitenkin arvioitava myös EU:n toimielinten yhdessä sopimien sääntöjen perusteella (vaikutustenarviointi). Komissio aikoo jatkaa tällaiseen arviointiin perustuvan lainsäädäntöaloitteen valmistelua ja arvioida erityisesti, miten ilmailun turvaaminen vaikuttaa kuluttajiin ja ilmailun sisämarkkinoiden toimintaan.

[1] Yhteisistä siviili-ilmailun turvaamista koskevista säännöistä 16 päivänä joulukuuta 2002 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EY) N:o 2320/2002 liitetty toimielinten välinen lausuma (EYVL L 355, 30.12.2002, s. 22).

[2] Study on Civil Aviation Security Financing , syyskuu 2004, Irish Aviation Authority ja aviasolutions.

[3] KOM(2006) 820 lopullinen, 24.1.2007.

[4] ICAO’s Policies on Charges for Airports and Air Navigation Services (Doc 9082/7), 2004, 15 kohta.

[5] ICAO’s Policies on Charges for Airports and Air Navigation Services (Doc 9082/7), 2004, 29 kohta.

[6] KOM(2006) 431 lopullinen, 1.8.2006.

[7] Katso yhteisön suuntaviivat lentoasemien rahoittamisesta ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevasta valtiontuesta, 33 kohta (EUVL C 312, 9.12.2005).

[8] Katso asia C-343/95 Calì & Figli vastaan Servizi ecologici porto di Genova (Kok. 1997, s. I-1547). Komission päätös N 309/2002, tehty 19 päivänä maaliskuuta 2003, Ilmailun turvaaminen – 11. syyskuuta 2001 tapahtuneiden terrori-iskujen aiheuttamien kustannusten korvaaminen. Komission päätös N 438/2002, tehty 16 päivänä lokakuuta 2002, Tuki satamaviranomaisille julkisten viranomaisten tehtävien suorittamiseksi.

[9] Katso yhteisön suuntaviivat lentoasemien rahoittamisesta ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevasta valtiontuesta, 38 kohta (EUVL C 312, 9.12.2005).

[10] Study on competition between airports and the application of State aid rules , Cranfield University, kesäkuu 2002.

[11] Katso yhteisön suuntaviivat lentoasemien rahoittamisesta ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevasta valtiontuesta, 11 kohta (EUVL C 312, 9.12.2005).

[12] Asetus (EY) N:o 1008/2008 lentoliikenteen harjoittamisen yhteisistä säännöistä yhteisössä (EUVL L 293, 31.10.2008, s. 3.).