Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Euroopan investointipankin (EIP:n) rooli Euroopan aluepolitiikassa"

(2000/C 367/04)

Talous- ja sosiaalikomitea päätti 2. maaliskuuta 2000 työjärjestyksensä 23 artiklan 3 kohdan C alakohdan nojalla antaa lausunnon aiheesta "Euroopan investointipankin (EIP:n) rooli Euroopan aluepolitiikassa"(1).

Asian valmistelusta vastannut "talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus" -jaosto antoi lausuntonsa 5. syyskuuta 2000. Esittelijä oli Roy Donovan.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 20. ja 21. syyskuuta 2000 pitämässään 375. täysistunnossa (syyskuun 20. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 101 puolesta ja 2 vastaan 2:n pidättyessä äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Lausunto jakautuu kolmeen osaan. Ensimmäisessä osassa käsitellään lyhyesti aluepolitiikan käsitettä eli Euroopan investointipankin termein "lähentymistä ja aluekehitystä". Toisessa osassa tarkastellaan aluepolitiikan painoarvoa EIP:n politiikassa ja esitellään kyseisen politiikan täytäntöönpanoon liittyviä kysymyksiä useiden luotonanto-operaatioiden avulla. Viimeinen osa koostuu päätelmistä ja suosituksista.

2. Mitä aluepolitiikka merkitsee ja miksi se on toivottavaa?

2.1. Maantieteellisten eli maiden tai alueiden sekä maaseutualueiden välisten tuloerojen kaventamista pidetään yleisesti toivottavana. Näkemyksen tueksi esitetyt perustelut ovat ryhmiteltävissä seuraavasti:

1. tulojen, elintason ja elämäntilanteiden valintojen tasapuolinen jakautuminen

2. kulttuurisen monimuotoisuuden vaaliminen

3. elämänlaadun säilyttäminen

4. ympäristönsuojelu torjumalla ruuhkia, saasteita jne. taloudellisesti pisimmälle kehittyneissä maissa tai alueilla

5. haitallisten esimerkkien välttäminen eli tuottavamman alueen korkeamman elintason laukaisemien liiallisten palkkavaatimusten torjuminen suhteellisen köyhillä alueilla

6. yksittäisten maiden ja alueiden suhteellisen edun hyödyntäminen

7. Rahaliitossa on vältettävä häiriöitä, jotka vahingoittavat tiettyä maata enemmän kuin muita, jolloin kyseinen maa ei pysty ratkaisemaan erityisongelmiaan muuntokurssin (tai korkokannan) avulla. Tällaiset "epäsymmetriset" häiriöt eivät ole yhtä todennäköisiä, jos maiden talous on merkittävästi lähentynyt toisiinsa. (Muun muassa näin perustellaan rakenne- ja koheesiorahastojen sekä muiden sellaisten EU-aloitteiden välttämättömyyttä, joissa EIP:llä on merkittävä rooli.)

2.2. Tällaiset argumentit ovat järeitä, mutta on huomattava, että aluepolitiikasta saattaa aiheutua kustannuksia. Jos hallitus myöntää ihmisille esimerkiksi kulttuuri- tai ympäristösyistä kannustimia, jotta väestö säilyisi suhteellisen alikehittyneillä alueilla sen sijaan, että se muuttaisi kaupunkialueille, toiminta on selvästikin rahoitettava julkisin varoin. Jopa siinä tapauksessa, että hallitus tai muu taho perustaa jalostus- tai muita yrityksiä heikoimmin kehittyneille alueille, toimintaan saattaa liittyä jonkinlaista avustusta. Monet hallitukset ja muut tahot näyttävät kuitenkin pitävän tällaisia kustannuksia maksamisen arvoisina. IT-vallankumous voi edistää aluepolitiikkaa vähentämällä riippuvuutta suurkaupungeista ja yritysten tarvetta ryhmittyä ryppäiksi, eikä näin silti tarvitse tehdä suurta lovea valtion kassaan.

2.3. Usein väitetään, että toimiva talousliitto (ja erityisesti rahaliitto) edellyttää automaattisesti tulonsiirtoja. Yhdysvallat ja eräät Euroopan maat ovat turvautuneet tällaiseen "federalistiseen talouteen". Jos tietty osavaltio kärsii jonakin vuonna tulonmenetyksestä, se saa liittovaltion talousarviosta siirtomäärärahoja työttömyysmaksuina, avustuksina jne. Tästä huolimatta on kuitenkin selvää, että tietyt osavaltiot ovat yhä "suhteellisen köyhiä" useiden vuosien ajan.

2.4. Emussa ei seurata edellä esitettyä mallia. Rakenne- ja koheesiorahastot mielletään itse asiassa federalistisen talouden korvikkeiksi, vaikka monet saattavat väittää kyseisten rahastojen olevan melko huono korvike, eivätkä ne tietenkään toimi automaattisesti. Tietyillä Emu-mailla voi siten olla vaikeuksia saavuttaa Emun keskimääräinen asukaskohtainen tulotaso.

2.5. Kirjallisuudessa asiasta on kuitenkin vastakkainen näkemys, jonka mukaan kohtuulliset perusrakenteet, lainsäädäntöpuitteet ja yrityskulttuurin omaavat maat saattavat pyrkiä automaattisesti lähentymään itseään pitemmälle edistyneisiin kumppaneihinsa.

2.6. Vaikka lähentymisprosessista on myös ollut vuosien varrella poikkeuksia, jäljelle jää vielä tärkeä kysymys: jos lähentyminen on automaattista, tarvitaanko prosessia toteuttamaan ja nopeuttamaan ylipäänsä erityisiä toimenpiteitä ja instituutioita? Vastaus on todennäköisesti "kyllä", varsinkin rahaliitossa, johon ei liity federalistista taloudenpitoa.

3. Miten EIP toteuttaa aluepolitiikkaa?

3.1. Vuonna 1958 perustettu Euroopan investointipankki on ennen kaikkea pankki. Sen päämääriä kuvataan vuoden 1998 vuosikertomuksen englanninkielisen toisinnon sivulla 11 seuraavasti:(2)

"EU:n rahoituslaitoksen EIP:n pääasiallisia tehtäviä on edistää unionin jäsenvaltioiden yhdentymistä, tasapainoista kehitystä sekä taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta myöntämällä pitkäaikaisia lainoja. Tehtävää toteuttaessaan pankki painottaa ennen kaikkea yhdentymisen ja aluekehityksen edistämistä tukemalla samanaikaisesti kuitenkin valtuustonsa määrittelemiä muita taloudellisia painopistealoja, varsinkin Euroopan laajuisia verkkoja (TEN-verkkoja), energiahankkeita sekä pieniä ja keskisuuria yrityksiä (pk-yrityksiä) tai vauhdittamalla kasvua ja työllisyyttä rahoittamalla terveydenhuolto- ja koulutusalan hankkeita.

Taloudellisesti kannattaville hankkeille myönnetyt EIP-lainat käsittävät siis laajan toimintakirjon: viestintäverkot, energia, luonnon- ja kaupunkiympäristön suojelu, teollisuus ja palvelut, terveydenhuolto ja koulutus. (Lihavointi lisätty.)".

3.1.1. Pankin toiminta liittyy siis läheisesti EU:n aluepolitiikkaan. EIP:n hallintoneuvosto hyväksyi tammikuussa 1999 ensimmäisen toimintasuunnitelman, jonka lähtökohtana on valtuuston kesäkuussa 1998 hyväksymä strateginen toimintakehys.

3.1.2. Toimintasuunnitelman mukaan unioni asettaa etusijalle "alueellisen kehittämisen ja unionin yhteenkuuluvuuden edistämisen suosimalla erityisesti pankin ja komission välisiä kiinteitä yhteistyösuhteita Agenda 2000:n toimeenpanossa".

3.1.3. EIP:n on kuitenkin sovitettava yhteen institutionaalinen luonteensa ja pääomamarkkinoilla toimivalta pankilta edellytetty tehokkuusperiaate.

3.2. Vaikka EIP:n pääasiallinen tavoite on edistää lähentymistä ja aluekehitystä, on täysin selvää, että sillä on myös monia muita päämääriä. Muutamiin niistä viitattiin jo edellä, mutta vuosikertomuksessa mainitaan muitakin tavoitteita ja päämääriä, kuten

- rahaliiton onnistuneen käynnistämisen ja yhteisen rahan menestyksekkään käyttöönoton ja vakiinnuttamisen tukeminen

- euromääräisten pääomamarkkinoiden kehittäminen

- Euroopan kasvua ja työllisyyttä edistävän tukiohjelman toteuttaminen(3)

- työpaikkoja edistävien investointien luotottaminen

- kaupunkien kohentaminen

- ympäristön säilyttäminen

- eurooppalaisen teollisuuden kilpailukyvyn tukeminen

- unionin jäsenyyttä hakeneiden maiden tukeminen(4)

- unionin taloudellisen ja sosiaalisen rakenteen lujittaminen

- unionin ulkomaanavun ja kehitysyhteistyöpolitiikan tukeminen yli 120 maassa kaikkialla maailmassa.

3.3. Tavoiteluettelo saattaa näyttää sinänsä kankealta ja hajanaiselta. Käytännössä näin ei kuitenkaan ole, sillä melko suuri osa kokonaisluotonannosta kohdennetaan heikoimmin kehittyneille alueille.

3.4. EIP:n kokonaisluotonantoa vuonna 1999 voidaan kuvata seuraavasti:

>PIC FILE= "C_2000367FI.001601.EPS">

3.5. "Muille maille" myönnetyt 1,6 miljardia euroa jakautuvat hyvin hajanaisesti lähes 100 maan kesken, ja niiden vaikutuksen kyseisten maiden kasvuvauhtiin tai yhdentymistendenssiin oletetaan jäävän jokseenkin vähäiseksi. EIP-luototusohjelman hallintotaakka on näissä maissa erittäin raskas verrattuna kyseisten maiden luotoista saamiin etuihin.

3.6. Kymmenelle ehdokasmaalle ja Kyprokselle myönnetyt 2,4 miljardin euron luotot ovat todennäköisesti alimitoitettuja, koska kyseisten maiden on lähennyttävä unioniin melko nopeasti ollakseen valmiit EU-jäsenyyteen.

3.7. Kolikon kääntöpuolella taas nykyisille 15 EU-maalle myönnetyt 27,8 miljardia euroa lienee liian korkea summa. Suurin osa näistä maista on jo hyvin kehittyneitä, ja niiden yksityis- ja valtion yritysten kehittäminen on jokseenkin helposti rahoitettavissa. Vaikka varmoja tietoja on vaikea saada, näiden maiden lähentymisestä on olemassa todisteita. EIP:n osuutta prosessiin käsitellään tuonnempana.

3.8. Kaikki 15 EU:n jäsenvaltiota on jaettu 150 pienempään alueeseen (joista 23 Ranskassa, 21 Italiassa, 4 Belgiassa jne.). Irlanti ja Luxemburg muodostavat kumpikin oman alueensa. EU:n keskiarvon ylä- ja alapuolella olevien alueiden määrittelyssä käytetyt BKT-tiedot ovat peräisin vuodelta 1995, ja ne ovat siis vanhentuneita, mutta antavat viitteitä suurista eroista. Esimerkiksi Hampurin alueen BKT asukasta kohti on lähes kaksi kertaa suurempi kuin EU:n keskiarvo, kun taas Andalusian BKT on noin puolet EU:n keskiarvosta. Euroopan vaurain alue on siis noin neljä kertaa kehittyneempi kuin EU:n köyhin alue. Koska tietoja on niukasti käytettävissä, ei ole selvää, ovatko erot ajan mittaan kaventumassa tai vaikuttaako EIP:n aluehakuinen toiminta lähentymiseen huomattavasti.

3.9. EIP myöntää melko yllättävästi suuriakin summia kaikkein pisimmälle kehittyneille EU-maille. Liitteiden taulukoissa esitetään lainat maittain ja alueittain. Merkille pantavaa on myös se, että monille sellaisille alueille, joiden asukaskohtainen BKT on EU:n keskiarvon yläpuolella, on myönnetty huomattavaa rahoitusta. Tämä johtuu siitä, että pankin toiminta käsittää (Euroopan laajuiset verkot ja) energiahankkeet, mistä ovat osoituksena seuraavat hankkeet:

- Ylä-Baijerin moottoritieosuuden rakentaminen (Saksa)

- Orléansin raitiotielinja (Ranska)

- Torinon lähelle rakennettava voimala (Italia)

- Pohjanmeren kaasukenttien kehittäminen (Yhdistynyt kuningaskunta)

- matkapuhelinverkon laajentaminen (Yhdistynyt kuningaskunta).

3.10. Nämä (ja muut samantapaiset) hankkeet olisivat tuskin toteutuneet ilman EIP:n tukea. On niin ikään hyvä muistaa, että kun tuottoisat hankkeet sijaitsevat jo kehittyneillä alueilla, ne tuottavat mitä luultavimmin synergiavaikutuksia, mittakaavasäästöjä jne. Tämä puolestaan edistää kyseisen maan kasvua ja työllisyyttä, mutta se saattaa muutoin samanlaisten edellytysten vallitessa pikemminkin kasvattaa kuin supistaa alueiden välisiä eroja.

3.10.1. Herää kysymys, pystyvätkö muita köyhemmät alueet toteuttamaan kannattavia hankkeita omin voimin. Monilla aloilla rahoitus ei olisi riittävää ilman kaikkien muiden yhteisöaloitteiden tukea, minkä vuoksi EIP:n, EU:n ja työmarkkinaosapuolten toimien yhteistyö ja koordinointi on olennaista.

3.11. Vastauksena Amsterdamissa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätöslauselmaan kasvusta ja työllisyydestä (kesäkuu 1997) Amsterdamin erityistoimintaohjelmassa ASAP:ssa pankille annetaan mahdollisuus ryhtyä uusiin toimiin mobilisoimalla lisävaroja talouskasvun ja työllisyyden edistämiseen.

3.11.1. Ohjelma oli alun perin tarkoitettu kolmivuotiseksi (syyskuusta 1997 syyskuuhun 2000), ja se koostui kolmesta osatekijästä(5)

- "Pk-ikkunan" tarkoituksena oli luoda uusia pääomasijoitusinstrumentteja huipputekniikan kasvukykyisten pk-yritysten tasapuoliseen rahoitukseen. Tällaisiin operaatioihin liittyviin riskeihin on varauduttu yhden miljardin euron suuruisella summalla, joka otetaan pankin toiminnallisesta voitosta(6).

- Pankin rahoitus ulotetaan terveydenhuoltoon ja koulutukseen, koska niistä on tullut itseoikeutetusti täysimittaisia tavoitteita (heinäkuussa 1999)(7).

- Pankki tukee aiempaa voimakkaammin jo ennestään huomattavaa tukea saavia Euroopan laajuisten verkkojen ja muiden laajojen perusrakenneverkkojen investointeja sekä kaupunkien ja maaseudun kohentamiseen ja ympäristönsuojeluun tehtäviä investointeja(8). Tukea myönnetään myös liikenteen ja ympäristöalan TEN-hankkeiden esitutkimuksiin.

4. Päätelmät ja suositukset

4.1. Aluepolitiikka (joka johtaa lähentymiseen) näyttää olevan toivottava päämäärä, erityisesti Emussa, jonka talous ei ole federalistista ja jossa epäsymmetriset häiriöt tulisi minimoida. Vaikka maat saattavatkin pyrkiä automaattisesti lähentymään toisiaan ja IT-vallankumous sekä talouden uusi paradigma saattavat lujittaa prosessia, EIP:n kaltaisen toimijan rooli prosessissa on silti tärkeä.

4.2. EIP:n mandaattiin on kuitenkin vuosien varrella lisätty useita (ei-keskeisiä) uusia toimia, mikä on hämärtänyt pankin tehtävää ja kaventanut luotonantoa erityisesti Euroopan ulkopuolisissa maissa.

4.3. Olisi harkittava pankin tehtävän uudelleen tasapainottamista ja keskittämistä nykyistä enemmän aluepolitiikkaan ja yhdentymiseen. Käytännössä tämä tarkoittaisi kaikkein kehittyneimmille EU-maille (ja niiden alueille) kohdennetun luotonannon supistamista ja ehdokasvaltioiden luototuksen lisäämistä. EIP:llä saattaa olla oma tehtävänsä ehdokasvaltioiden liittymisperusteita kehitettäessä. Tämä olisi nähtävä eräänlaisena rahoituksen lisäämisen vastineena.

4.4. Pitkän aikavälin kehityksen rahoittaminen ei välttämättä ole ongelmallista kehittyneissä EU-maissa - eikä ainakaan yhtä ongelmallista kuin EIP:n perustamisvuonna 1958. Useiden EU-maiden hallituksilla on omat rahoitusjärjestelmänsä (ja itse asiassa tukijärjestelmänsä) pienille ja keskisuurille yrityksille (pk-yrityksille).

4.5. Pankkirahoitukselle on myös vaihtoehtoja, esimerkiksi osakkeet, joukkovelkakirjat, jakamaton voitto jne. Useimmissa kehittyneissä maissa ei niinkään tarvita rahoitusta kuin hyviä hankeideoita. Voisiko EIP lisätä projektineuvontaa, erityisesti uuden tekniikan alalla, jolla koko Eurooppa on huomattavasti jäljessä Yhdysvalloista? Pitäisikö EIP:n neuvonantajien asua vakinaisesti köyhimmillä alueilla hankkeiden optimaalisen kehittelyn ja lähentymisen varmistamiseksi?

4.6. Eri luotonantotahojen (EIP, Itä-Euroopan kehityspankki EBRD, jäsenvaltioiden kehityspankit jne.) päällekkäisyyteen ja kaksinkertaiseen toimintaan olisi niin ikään kiinnitettävä huomiota, jotta kukin instituutio toimisi vahvimmilla aloillaan.

4.7. Yksi EU:n suurimmista talousongelmista on rakenneuudistuksen puute. Voisiko EIP mitenkään vauhdittaa prosessia? Monet hyvin suunnitellut yksittäiset lainat ja globaalilainat eivät todennäköisesti ole yhtä tuottoisia kuin niiden tulisi olla, koska markkinoiden jäykkyys vääristää tilannetta. EIP ei selvästikään voi asettaa valtioiden hallituksille ehtoja, mutta voisiko se mitenkään vapauttaa markkinoita aluetasolla? Talouden lähentymisprosessi edellyttää "luovaa tuhoamista", joka saattaa olla lyhyellä aikavälillä tuskallista ja jota hallitukset usein vastustavat, elleivät ne ole käynnistäneet rakenneuudistusta. Rakenneuudistus on monesti lähentymisprosessin kannalta tärkeämpää kuin itse kehittämisen rahoittaminen.

4.8. Onko olemassa vaara, että EIP:n ympäristötoimet saattavat vaikuttaa päinvastaisesti kuin mitä on tarkoitus? Verotuksen ja muiden saasteidenvastaisten sanktioiden väitetään olevan paljon tehokkaampia kuin itse ympäristöhankkeiden rahoittaminen. Molemmat lähestymistavat voivat ilmeisesti kulkea käsi kädessä, mutta saattaa olla tilanteita, joissa ennalta varautuminen (sanktiot) on parempi vaihtoehto kuin vahinkojen korjaaminen (hankkeiden rahoittaminen).

4.9. Hankkeiden tarkkoja arviointimenetelmiä ei ole helppo jäljittää vaikka takaisinmaksuaikoja ja kustannushyötysuhdetta analysoitaisiinkin. Saattaa kuitenkin olla syytä luoda arviointijärjestelmä, jonka avulla tarkastellaan, onko myönnetty rahoitus todella lisännyt yhdentymistä ja missä määrin. Tämäntyyppiset seurantatutkimukset ovat tärkeitä, ja niiden ansiosta saadaan selville, toteutuuko instituution keskeinen tehtävä.

4.10. Pankin hiljattain lanseeraama Innovaatio 2000 -aloite on nopea ja ilahduttava vastaus maaliskuussa 2000 Lissabonissa kokoontuneen neuvoston määrittelemiin suuntaviivoihin "innovaatioon pohjautuvan osaamisyhteiskunnan" kehittämiseksi. Aloitteen puitteissa on määrä kanavoida EIP-rahoitusta viidelle osa-alueelle:

1. inhimillinen pääoma

2. tutkimus ja kehittäminen

3. tietoliikenne ja viestintä

4. teknologiaverkkoihin liittyvän innovaation tunnetuksi tekeminen

5. pk-yritysten ja yrittäjyyden kehittäminen.

Aloitteeseen on seuraavien kolmen vuoden ajaksi varattu 12-15 miljardia euroa, mutta komitean mielestä summaa olisi korotettava ja aloitteen toteutusta nopeutettava.

4.11. Lähentymistä arvioidessaan EIP:n ei tulisi rajoittua tarkastelemaan pelkkiä taloudellisia osoittimia, vaan sen olisi laajennettava parametrejä käsittämään sosiaaliset indikaattorit Yhdistyneiden kansakuntien asettamien suuntaviivojen mukaisesti.

Bryssel 20. syyskuuta 2000.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Vrt. TSK:n lausunto 225/94 aiheesta "EIP:n rooli alueellisessa kehittämisessä", esittelijä Eugène Müller, EYVL C 133, 16.5.1994.

(2) Vuoden 1998 vuosikertomus, englanninkielisen toisinnon s. 11.

(3) Vastauksena Amsterdamin erityistoimintaohjelmaan ASAP:iin.

(4) Liittymistä valmistelevan lainanantovälineen avulla.

(5) Ohjelmaa on kuvattu seikkaperäisesti vuoden 1998 vuosikertomuksessa, englanninkielisen toisinnon sivuilla 16 ja 17.

(6) Tuloksia tarkastellaan osiossa "Pk-yritysten rahoittaminen", vuoden 1999 vuosikertomuksen sivuilla 28-29.

(7) Vuoden 1999 vuosikertomuksessa terveydenhuollolle ja koulutukselle on omistettu oma lukunsa sivulla 16.

(8) Näitä tavoitteita vastaavia toimia kuvataan vuoden 1999 vuosikertomuksessa sivuilla 19-24.