Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle - Yleiskertomus liittymistä valmistelevasta tuesta (PHARE – ISPA – SAPARD) vuonna 2003 {SEK(2005)558} /* KOM/2005/0178 lopull. */





Bryssel 02.05.2005 KOM(2005) 178 lopullinen KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE YLEISKERTOMUS LIITTYMISTÄ VALMISTELEVASTA TUESTA(PHARE – ISPA – SAPARD) VUONNA 2003{SEK(2005)558} 1. YHTEENVETO Tämä on neljäs liittymistä edeltävän tuen yhteensovittamisesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1266/99[1] (jäljempänä ’yhteensovittamisasetus’) 13 artiklan mukainen Euroopan parlamentille ja neuvostolle osoitettu kertomus kolmesta liittymistä valmistelevasta välineestä ja niiden yhteensovittamisesta. Kööpenhaminassa vuonna 2002 myönteisessä hengessä pidettyjen liittymisneuvottelujen tapaan vuonna 2003 keskityttiin yhteisön säännöstön onnistuneen täytäntöönpanon edellyttämien hallinnollisten valmiuksien parantamiseen sekä nykyisiin ja tuleviin Euroopan yhteisön ohjelmiin osallistumiseen jäsenyyden toteuduttua. Phare-ohjelmassa toteutetaan yhteisön säännöstön käyttöönottoon liittyviä ensisijaisia toimenpiteitä joko hallinnon valmiuksia parantamalla tai asiaan liittyviä investointeja tukemalla. Ohjelmaan sisältyy myös taloudellista ja sosiaalista koheesiota koskeva osa. ISPA:sta (liittymistä valmisteleva rakennepolitiikan väline) rahoitetaan tärkeitä infrastruktuurihankkeita ympäristön ja liikenteen aloilla. Sapardista (maatalouden ja maaseudun kehittämisen erityinen liittymisohjelma) rahoitetaan maatalouden ja maaseudun kehittämistä. Kustakin liittymistä valmistelevasta välineestä vuonna 2003 rahoitettuja toimia selitetään yksityiskohtaisesti Pharea[2], ISPA:a[3] ja Sapardia[4] koskevissa vuosikertomuksissa. Liittymistä valmistelevia välineitä koskevat taloudelliset tiedot esitetään 5 jaksossa ”rahoituskatsaus”. Kolmen välineen yhteensovittaminen varmistetaan jakamalla niiden vastuualueet. Komission yksiköiden välisestä yhteensovittamisesta huolehtii pääosastotason komitea. Tuen täytäntöönpanoa koskeva yleiskertomus (General Assistance Document) esitettiin huhtikuussa 2003 Phare-ohjelman hallintokomitealle, joka avustaa komissiota välineiden yhteensovittamisessa. Kansallisella tasolla komissio tukee ehdokasmaita ministeriöiden välisen yhteensovittamisen parantamisessa, mikä onkin perusedellytys sille, että ehdokasmaat voisivat tulevaisuudessa hallinnoida rakennerahastoja menestyksekkäästi. 2. LIITTYMISTÄ VALMISTELEVIEN VÄLINEIDEN YLEISET TOIMINTAPERIAATTEET 2.1. Maksusitoumukset ja varojen siirto EU:n varojen siirtäminen edellyttää 1) komission päätöstä, jonka nojalla varat voidaan ottaa talousarvioon, 2) puitesopimusta ja 3) vuotuista kahdenvälistä rahoitussopimusta tai -pöytäkirjaa, jossa määritellään yhteisön sitoumus rahoittaa kyseistä toimenpidettä edunsaajamaassa eli vahvistetaan molempien sopimuspuolten oikeudet ja velvollisuudet. Päätöksentekoon ja varojen sitomiseen johtavat menettelyt ovat kuitenkin erilaiset eri välineissä. Kunkin välineen rahoitusmenettelyjä kuvataan tarkemmin liitteessä 1.1. 2.2. Ehdokasmaiden täytäntöönpanorakenteet Kustakin liittymistä valmistelevasta välineestä myönnetyt varat kanavoidaan kunkin maan valtionvarainministeriöön perustetun kansallisen rahaston kautta kansallisen valtuuttavan viranomaisen vastuulla. Phare- ja ISPA-toimien käytännön täytäntöönpanosta huolehtivat täytäntöönpanovirastot (kuten varainhoidosta ja sopimuksista vastaavat keskusyksiköt), jotka saavat varat kansallisesta rahastosta[5]. Sapard-välineen täytäntöönpanosta huolehtii erityinen Sapard-virasto, joka saa varat kansallisesta rahastosta. 2.3. Täytäntöönpanon hajauttaminen yhteensovittamisasetuksen 12 artiklan mukaisesti[6] Hajauttaminen tarkoittaa sitä, että EU:n varojen hallinnointi annetaan ehdokasvaltioiden viranomaisten tehtäväksi. Phare- ja ISPA-varat pantiin vuonna 2003 täytäntöön hajautetun täytäntöönpanon järjestelmällä. Hajautetun täytäntöönpanon järjestelmä edellyttää, että ISPA- ja Phare-varoista rahoitettavat toimenpiteet tai hankkeet on alistettava ennakkovalvontaan eli hankintoja ja sopimusten tekemistä koskevat päätökset tekee sopimusviranomainen, ja ne toimitetaan edunsaajamaassa sijaitsevalle EY:n lähetystölle hyväksyttäväksi. EY:n lähetystö hyväksyy hankinta-asiakirjat ennen kuin tarjouskilpailu käynnistetään tai sopimukset allekirjoitetaan. Sapard-varojen täytäntöönpano puolestaan on täysin hajautettu (EDIS=laajennettu hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä). EDIS tähtää EU:n tuen täydelliseen hajauttamiseen. Tämä tarkoittaa sitä, että EU:n liittymistä valmistelevien välineiden varojen hallinnointi annetaan ehdokasvaltioiden viranomaisten tehtäväksi eikä komissio valvo systemaattisesti ennakolta yksittäisiä toimia. Komissio harjoittaa jälkivalvontaa, koska sillä on lopullinen vastuu yleisen talousarvion toteuttamisesta. Jotta hallinnointivastuun jakaminen olisi mahdollista, kunkin maan on perustettava asianmukaiset hallinto- ja valvontajärjestelmät, jotka kansallisella tasolla hyväksyy kansallinen valtuuttava viranomainen. Kun nämä edellytykset täyttyvät, komissio tarkastaa ensin, että järjestelmät ovat vaatimustenmukaisia, minkä jälkeen se tekee päätöksen varainhoitoa koskevan vastuun siirtämisestä. Phare- ja ISPA-varat pantiin vuonna 2003 edelleen täytäntöön hajautetun täytäntöönpanon järjestelmällä, mutta liittymässä olevat maat ja ehdokasmaat ovat edistyneet merkittävästi EDIS-järjestelmään siirtymisessä yhteensovittamisasetuksen mukaisesti. EDIS-valmistelut vauhdittuivat kaikissa ehdokasvaltioissa. Pharen ja ISPA:n osalta siirtyminen EDIS-järjestelmään tapahtuu neljässä vaiheessa, joita kuvataan komission valmisteluasiakirjassa ”Preparing for Extended Decentralisation” ja asiakirjassa ”Roadmap to EDIS for Ispa and Phare”. Etenemissuunnitelmassa esitetään menettelyn eri vaiheet, jotka johtavat päätökseen EDIS-järjestelmään siirtymisestä. Vaiheista 1–3 vastaavat ehdokasmaat, ja niihin sisältyy hallinto- ja valvontajärjestelmien puutteiden arvioiminen (Gap assessment), puutteiden korjaaminen (Gap Plugging) ja vaatimustenmukaisuuden arvioiminen (Compliance assessment). Vaiheen 4 muodostaa komission päätöksen valmisteleminen, josta vastaa komissio. Päätös perustuu kansallisen valtuuttavan viranomaisen komissiolle esittämässä EDIS-hakemuksessa kuvattujen hallinto- ja valvontajärjestelmien perusteelliseen tarkasteluun, johon sisältyy myös paikalla tehtävä tarkastus. Velvoitteesta ottaa EDIS-järjestelmä käyttöön liittymispäivään mennessä ilmoitettiin vuonna 2002, ja velvoite sisällytettiin oikeudellisena vaatimuksena vuonna 2003 allekirjoitettuun liittymisasiakirjaan. Komissio rohkaisee Bulgariaa ja Romaniaa siirtymään EDIS-järjestelmään vuoden 2005 loppuun/vuoden 2006 alkuun mennessä. Lisätietoja EDIS-järjestelmästä annetaan liitteessä 1.2. 3. SEURANTA JA ARVIOINTI 3.1. PHARE Phare-ohjelmien toteuttamista seurataan ja arvioidaan jäsentyneesti. Kunkin maan yhteisen seurantakomitean työtä tukevat alakohtaiset seurannan alakomiteat, jotka kokoontuvat kaksi kertaa vuodessa. Vuonna 2003 laadittiin ennakkoarviointikertomus , jonka mukaan ohjelmatyössä on noudatettava strategisempaa lähestymistapaa, hankkeiden valmistelua koskevia varoja on lisättävä ja laadunvalvonnan on oltava systemaattisempaa. Vuonna 2003 julkaistiin niin ikään 123 väliarviointikertomusta sekä kattava jälkiarviointi, joissa todettiin, että Phare-ohjelmatyön ansiosta syntyy yleensä hankkeita, joiden tavoitteet ovat yhdenmukaisia liittymiskumppanuuksien ensisijaisten tavoitteiden kanssa. Arviointitulokset osoittivat, että Phare-ohjelmaa toteutettiin kaiken kaikkiaan tyydyttävästi. Rajat ylittävän yhteistyön, ympäristön, oikeus- ja sisäasioiden, julkishallinnon/julkisen talouden, liikenteen ja sosiaalipolitiikan aloilla todettiin, että tavoitteiden saavuttamisessa oli edistytty erinomaisesti. Sen sijaan maatalouden, taloudellisen ja sosiaalisen koheesion sekä aluepolitiikan aloilla saavutetut tulokset olivat vaihtelevampia. Myös pk-yritysten ja sisämarkkinoiden alojen tulokset vaihtelevat, mutta ovat parantumassa. 3.2. ISPA Kaikkien ISPA-hankkeiden seurantaan ja arviointiin sovelletaan ISPA-asetuksen säännöksiä ja rahoitussopimuksen määräyksiä. Komission yksiköt tarkastelevat täytäntöönpanon etenemistä säännöllisesti kaksi kertaa vuodessa ja määräajoin varsinkin seurantakomiteoissa. Jälkiarviointia koskevat vaatimukset esitetään komission ja ISPA:n edunsaajavaltion kutakin hanketta varten tekemän rahoituspöytäkirjan liitteessä olevassa XIII jaksossa, jossa todetaan, että hankkeen päätyttyä komissio ja edunsaajamaat arvioivat hankkeen vaikutusta ja toteuttamistapaa. Yhtään ISPA-toimien jälkiarviointia ei ollut vielä aloitettu vuonna 2003, sillä täytäntöönpano oli vasta varhaisessa vaiheessa. 3.3. SAPARD Sapard-ohjelmien toteuttamisen seurantaan ja arviointiin sovelletaan monivuotisten rahoitussopimusten määräyksiä. Kaikki seurantakomiteat pitivät vuonna 2003 ainakin yhden kokouksen. Liitteessä 1.5 on luettelo komiteoiden kokouksissa käsitellyistä asioista. Komissio toimi edelleen läheisessä yhteistyössä edunsaajamaiden kanssa seuranta- ja arviointijärjestelmien mukauttamisen ja käytön aloilla. Kokoukset tarjosivat erinomaisen mahdollisuuden selkeyttää väliarviointia koskevia komission suuntaviivoja, varmistaa arviointien kattavuus ja oikea-aikaisuus sekä vastata arvioijien työn alkuvaiheessa esittämiin kysymyksiin. Komissio järjesti myös seminaarin (Pardubice, Tšekki, 8.–11. toukokuuta), jossa käsiteltiin paikallisten aloitteiden kehittämistä ja edistämistä ehdokasmaissa ja jonka tavoitteena oli tarjota foorumi Sapard-ohjelmien toteuttamisesta saatujen kokemusten vaihtoa varten. 4. YHTEENSOVITTAMINEN 4.1. Yleinen yhteensovittaminen Kuten yhteensovittamisasetuksessa edellytetään, komissio vastaa kolmen liittymistä valmistelevan välineen yhteensovittamisesta. Asetuksessa eritellään tarkasti, millä alalla kustakin välineestä myönnetään tukea, ja tällä tavoin minimoidaan eri välineiden mahdolliset päällekkäisyydet. Liittymiskumppanuudet toimivat kolmesta liittymistä valmistelevasta välineestä myönnettävän tuen yleisenä kehyksenä. Niitä täydennetään Phare-ohjelmassa kansallisilla kehittämissuunnitelmilla ja ISPA:ssa kansallisilla ympäristö- ja liikennestrategioilla. Sapard-hankkeet valitaan käyttäen perustana vuosien 2000–2006 maaseudun kehittämisohjelmia, jotka on laadittu ehdokasmaiden suunnitelmien pohjalta ja jotka komissio on hyväksynyt kunkin maan osalta vuonna 2000. Phare-ohjelman hallintokomitealla on keskeinen asema yleisessä yhteensovittamisessa. Yhteensovittamisasetuksen 9 artiklan mukaisesti komitea avustaa komissiota kyseisten kolmen välineen toimien yhteensovittamisessa ja komissio ilmoittaa komitealle kullekin maalle kustakin liittymistä edeltävästä välineestä myönnettävät alustavat määrärahat sekä toteuttamansa toimet, jotka liittyvät yhteensovittamiseen EIP:n, muiden yhteisön rahoitusvälineiden ja kansainvälisten rahoituslaitosten toiminnan kanssa. 4.2. Yhteensovittaminen komission sisällä Phare-ohjelmasta vastaa laajentumisasioiden pääosasto, joka Phare-ohjelman hallintokomitean tukemana vastaa myös kyseisten kolmen välineen yhteensovittamisesta. ISPA-ohjelmasta vastaa aluepolitiikan pääosasto ja Sapard-ohjelmasta maatalouden pääosasto. Käytännössä ohjelmatyötä koordinoidaan laajennetuilla komission sisäisillä lausuntokierroksilla. Lisäksi asianomaisiin komission yksiköihin on perustettu johtajatasolla liittymistä valmistelevien välineiden yhteensovittamista käsittelevä komitea, joka kiinnittää erityistä huomiota Phare-ohjelman ja ISPA:n EDIS-valmisteluihin. Päällekkäisyyksien välttämiseksi komissio on selkeyttänyt Phare- ja Sapard-ohjelmien rajaa ottaen huomioon yhteensovittamisasetuksen säännökset. Hankeseurannan yhteensovittaminen tapahtuu yhteisessä seurantakomiteassa, jonka tukena toimivat tarvittaessa ISPA-seurantakomiteat ja asianomaiset Phare-alakomiteat. 4.3. Yhteensovittaminen ehdokasmaissa Hajauttamistavoitteen mukaisesti komissio tukee ehdokasmaita ministeriöiden välisen yhteensovittamisen parantamisessa, joka on perusedellytys sille, että ehdokasmaat voisivat tulevaisuudessa hallinnoida rakennerahastoja menestyksekkäästi ja lyhyellä aikavälillä valmistella ja panna täytäntöön taloudellista ja sosiaalista koheesiota koskevan Phare-ohjelman osan. Ministeriöiden välistä yhteensovittamista on kuitenkin vielä parannettava useissa maissa. Koska täysin hajautettua hallinnointia edellytetään jo alusta alkaen (Sapard) tai sitä on lisätty asteittain EDIS-järjestelmään siirtymisen aikana (Phare ja ISPA), on lisättävä vastaavasti ehdokasmaiden vastuuta liittymistä valmistelevaa tukea saavien toimien yhteensovittamisesta asianmukaisesti päällekkäisyyksien välttämiseksi. Ainoastaan maat itse pystyvät varmistamaan täyden täytäntöönpanon hanketasolla. Tämän vuoksi komissio on pyytänyt maita toteuttamaan tehokkaan ja tuloksellisen yhteensovittamisen edellyttämät toimet. 4.4. Yhteensovittaminen EIP:n ja kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa Liittymistä valmisteleva tuki voi täyttää koko tehtävänsä, jos sen avulla saadaan käyttöön varoja kansainvälisiltä rahoituslaitoksilta. Yhteistyö EIP:n ja muiden kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa jatkui vuonna 2003 liittymistä edeltävää tukea koskevan yhteistyön yhteisymmärryspöytäkirjan hengen mukaisesti[7]. Vuosien 2000–2003 saatavilla olevat luvut osoittavat, että kansainvälisten rahoituslaitosten vuotuiset operaatiot ovat olleet yli 22,8 miljardia euroa kymmenen unioniin liittymässä olleen maan kanssa allekirjoitettuina lainoina. Tämä summa osoittaa myös, että yhteisön liittymistä valmistelevan tuen vipuvaikutus on voimistunut vuodesta 2000 alkaen. Kansainvälistä yhteisrahoitusta saavat suuret infrastruktuurihankkeet rahoitetaan yleensä ISPA:sta. Pharen yhteisrahoitus on sen sijaan käytännössä melko vähäistä. Komissio järjesti kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa kokouksia ohjelmatyöhön ja ohjelmien täytäntöönpanoon sekä menettelyihin liittyvien seikkojen koordinoimiseksi. Ehdokasmaihin aiotaan tehdä mahdollisuuksien mukaan yhteisiä tarkastuskäyntejä, jotka ovat tärkeitä varmistettaessa yhteistyön toimivan hanketasolla ehdokasvaltioiden eduksi. Komissio harjoitti Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin kanssa säännöllistä tietojenvaihtoa, järjesti yhteensovittamiskokouksia ja kävi menetelmäkysymyksistä seikkaperäisiä keskusteluja, joiden tavoitteena oli jatkaa hankkeiden arviointiin liittyvien toimintaperiaatteiden yhdenmukaistamista. Yksittäisten liittymistä valmistelevien välineiden tasolla tehtyä yhteistyötä voidaan kuvata seuraavasti: - Phare-ohjelman tärkein yhteisrahoitusväline oli vuonna 2003 pk-yritysten rahoitusväline, jossa yhteistyökumppaneina toimivat Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki ja Euroopan neuvoston kehityspankki/KfW. Tavoitteena on jatkaa valmiuksien parantamista koskevaa yhteisrahoitusta rahoitusalalla pk-yritysten ja kuntien rahoituksen kehittämiseksi. Komissio hyväksyi joulukuussa vuoden 2003 pk-yritysten rahoitusvälineeseen kaksi Phare-ohjelmaa, joihin sisältyi ensimmäistä kertaa maaseutuun liittyvää osuus, minkä ansiosta paikallisten rahoitusvälittäjien keskuudessa oli mahdollista keskittyä maaseutualueita koskevien luottojen kehittämiseen. Tällä tavoin varmistetaan, että Sapardin edunsaajat saavat aiempaa paremmin pankkilainoja maaseutualueilla. Kansainvälisistä rahoituslaitoksista kumppaneina toimivat Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki sekä Euroopan neuvoston kehityspankki/KfW. - ISPA on tärkein väline rahoitettaessa suuria infrastruktuurihankkeita yhdessä kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa. Aluepolitiikan pääosasto toimii kansainvälisten rahoituslaitosten tärkeimpänä kumppanina tällä alalla. - ISPA:n ja kansainvälisten rahoituslaitosten (pääasiassa EIP:n ja Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin) yhteistyöstä saadut tulokset ovat erittäin myönteisiä. Hankkeista vaihdettiin tietoja hankemenettelyn alkuvaiheessa mahdollisten yhteisrahoitusehdotusten tunnistamiseksi. Vuonna 2003 yhteistyö EIP:n ja Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin kanssa johti useiden hankkeiden yhteisrahoitukseen. - Yhteensovittamiskokouksia järjestettiin säännöllisesti vuosina 2000–2006 annettavasta yhteisön rakennepoliittisesta tuesta, ISPA mukaan luettuna, komission ja EIP:n välillä tehdyn yhteistyösopimuksen käytännön toimintakehyksen muodostamista varten ja sopimuksen toimivuuden parantamiseksi. Tärkeimpänä tavoitteena oli saavuttaa EY:n tuen avulla mahdollisimman suuri vipuvaikutus ja erityisesti kohdentaa EY:n talousarviosta myönnettävät varat hankkeisiin, jotka edellyttävät suurempaa rahoitusosuutta. Lisäksi keskusteltiin yhteistyömuodoista liittymisen jälkeen, jolloin ehdokasmaat voivat saada tukea koheesiorahastosta ja rakennerahastoista. EIP ja Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki osallistuivat julkisen ja yksityisen sektorin onnistuneita kumppanuuksia koskevien suuntaviivojen (”Guidelines for Successful Public-Private Partnerships”) valmisteluun yhdessä aluepolitiikan pääosaston kanssa. Suuntaviivat julkaistiin vuoden 2003 alussa. - Yksi Sapard-ohjelman yhteydessä todetuista suurimmista ongelmista koski viljelijöiden ja maaseudun yritysten vaikeuksia saada sopivia luottoja hankkeidensa yhteisrahoitukseen. Komissio jatkoi vuonna 2003 keskusteluja ja tietojenvaihtoa kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa löytääkseen ratkaisun alalla tehtävää yhteistyötä varten. Tämä johti maaseutuun liittyvän osuuden sisällyttämiseen Phare-ohjelmaan. 5. RAHOITUSTA KOSKEVA YLEISKATSAUS Phare-, ISPA- ja Sapard-määrärahat maittain vuonna 2003 (milj. euroa) PHARE | SAPARD | ISPA | YHTEENSÄ | Bulgaria | 99 | 56 | 113 | 268 | Tšekki | 95 | 24 | 76 | 195 | Viro | 40 | 13 | 31 | 84 | Unkari | 107 | 41 | 96 | 244 | Latvia | 46 | 24 | 54 | 124 | Liettua | 67 | 32 | 53 | 152 | Puola | 403 | 182 | 378 | 963 | Romania | 272 | 162 | 261 | 695 | Slovakia | 57 | 20 | 51 | 128 | Slovenia | 38 | 7 | 15 | 60 | Muu[8] | 476 | - | - | 476 | Yhteensä | 1 699,0 | 561 | 1 128 | 3 389 | [1] Julkaistu EYVL:ssä L 161, 21.6.1999, s. 68. [2] KOM(2005) 64 lopullinen. [3] KOM(2004) 735 lopullinen. [4] KOM(2004) 851 lopullinen. [5] Ellei kansallinen rahasto toimi maksajavirastona täytäntöönpanoviraston sijaan. [6] Yhteensovittamisasetuksen 12 artiklassa säädetään oikeusperusta luopumiselle komission ennakkohyväksynnästä, jota on sovellettava hakijamaiden hankkeiden valintaan, tarjouskilpailuihin ja sopimusten tekoon. [7] Komissio allekirjoitti syyskuussa tarkistetun yhteisymmärryspöytäkirjan EIP:n, Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin, Pohjoismaisen ympäristörahoitusyhtiön, Pohjoismaiden investointipankin, Euroopan neuvoston kehityspankin, Mustanmeren kauppa- ja kehityspankin sekä Maailmanpankkiryhmän kanssa yhteistyön lujittamiseksi sekä Pharen, ISPA:n ja Sapardin yhteisrahoituksen helpottamiseksi. [8] Horisontaaliset ohjelmat, alueohjelmat sekä osa ydinturvallisuusohjelmista.