Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä palkkatyötä tai itsenäistä ammatinharjoittamista varten"

(2002/C 80/08)

Neuvosto päätti 21. syyskuuta 2001 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta.

Asian valmistelusta vastannut "työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus" -jaosto antoi lausuntonsa 19. joulukuuta 2001. Esittelijä oli Luis Miguel Pariza Castaños.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 16. ja 17. tammikuuta 2002 pitämässään 387. täysistunnossa (tammikuun 16. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 93 ääntä puolesta, ei yhtään vastaan ja 2 pidättyi äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Direktiiviehdotuksella vastataan tarpeeseen säännellä erästä yhteisön maahanmuuttopolitiikan erittäin tärkeää näkökohtaa eli maahantulon ja oleskelun edellytyksiä kaikkien niiden unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten osalta, jotka aikovat työskennellä jonkin jäsenvaltion alueella palkattuina työntekijöinä tai itsenäisinä ammatinharjoittajina.

1.2. Komissio toteaa tiedonannossaan yhteisön maahanmuuttopolitiikasta(1), että koska työvoimalla ei ole sopivia laillisia maahanmuuttoteitä, se kanavoituu laittomia teitä(2). Tiedonannon mukaan Euroopan unionin taloudelliset ja väestötarpeet edellyttävät nykyistä avarakatseisempaa maahanmuuttopolitiikkaa(3), joten työvoiman maahanmuutolle on avattava laillisia teitä(4).

1.3. Jäsenvaltioiden nykyiset maahantuloehdot ovat niin rajallisia, että vain harvat pääsevät maahan laillisesti, ja suurin osa unionin ulkopuolisten maiden kansalaisista tulee maahan laittomasti, vaikka he työntekijöinä edistäisivät merkittävästi unionin taloutta.

1.4. Komission tiedonannossa todetaan, että Euroopan unionin on tunnustettava siirtolaistyövoiman myönteinen panos, ja vastaisuudessa unionin maahanmuuttajamääriä on lisättävä. Maahanmuuttosäännöksiä on muutettava huomattavasti, jotta maahantulo kanavoituisi aiempaa helpommin laillisia teitä. Tarkasteltavana olevassa direktiiviehdotuksessa olisi vastattava säännösten muutostarpeeseen.

2. Komission ehdotuksen pääsisältö

2.1. Direktiivissä on kaksi lukua, joissa säädetään unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten maahantulosta ja oleskelusta, kun heidän tarkoituksenaan on toimia palkattuina työntekijöinä tai itsenäisinä ammatinharjoittajina.

2.2. Toimiakseen palkattuna työntekijänä unionin ulkopuolisen maan kansalaisen on hankittava "työntekijän oleskelulupa", jota voi hakea asianomainen henkilö tai hänelle työtä tarjonnut osapuoli. Hakemus työntekijän oleskeluluvan saamiseksi on jätettävä hakijan asuinmaassa toimivaan jäsenvaltion edustustoon tai suoraan kyseiseen jäsenvaltioon, jos hakija on jo laillisesti kyseisen jäsenvaltion alueella.

2.3. Hakemukseen on liitettävä joukko asiakirjoja, kuten työtarjous ja todistus siitä, ettei paikkaa ole voitu täyttää jäsenvaltion työmarkkinoilla. Hakijan on lisäksi esitettävä todistukset ammattipätevyydestään, todistus siitä, että hänellä on käytettävissään omia varoja, todistus kunniallisuudesta ja hyvämaineisuudesta (jäsenvaltion sitä vaatiessa), sairauden varalta otettu vakuutus jne.

2.4. Todistuksen siitä, ettei avointa työpaikkaa voida täyttää jäsenvaltiossa, saa, jos tarjous on ollut kuukauden esillä työvoimatoimistoissa (Euroopan työnvälitysverkosto Eures mukaan luettuna) ja jos tehtävään ei ole valittu ensisijaisesti työllistettävää henkilöä. Ensisijaisesti työllistettäviä ovat yhteisön kansalaiset ja sellaiset unionin ulkopuolisten maiden kansalaiset, jotka täyttävät tietyt direktiivissä säädetyt ehdot.

2.5. Kukin jäsenvaltio voi määritellä jatkuvasta työvoimapulasta kärsivät työvoimasektorit, joilla työtarjousta ei tarvitse julkaista ja joilla siis voidaan palkata unionin ulkopuolisten maiden kansalaisia ilman edellä esitettyä menettelyä.

2.6. Ensimmäinen lupa on määräaikainen (se on voimassa enintään kolme vuotta), ja se voidaan uusia. Ensimmäistä hakemusta koskevat vaatimukset ovat edelleen voimassa lupaa uusittaessa. Kolmena ensimmäisenä oleskeluvuonna lupaa uusittaessa annetaan etusija yhteisön työntekijälle.

2.7. Myönnetty lupa voidaan peruuttaa, jos luvan haltija joutuu työttömäksi (yli kolmen kuukauden ajaksi vuodessa kahtena ensimmäisenä oleskeluvuonna ja yli kuuden kuukauden ajaksi kahden ensimmäisen oleskeluvuoden jälkeen).

2.8. Direktiivissä luetellaan työntekijän oleskeluluvan haltijan oikeudet ja annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus rajoittaa eräitä oikeuksia.

2.9. Direktiivissä määritellään myös muut luvat ja niiden saamisen erityisedellytykset. Tällaisia lupia ovat "kausityöntekijän oleskelulupa", "rajatyöntekijän lupa", "yhtiönsä toiseen maahan väliaikaisesti lähettämän henkilön oleskelulupa", "harjoittelijan oleskelulupa" ja "nuorisovaihtoon osallistuvan tai au pairina toimivan henkilön oleskelulupa".

2.10. Itsenäisiä ammatinharjoittajia varten määritellään "itsenäisen ammatinharjoittajan oleskelulupa", jota voi hakea hakijan asuinmaasta käsin tai jäsenvaltion alueelta, jos hakija on jo siellä laillisesti. Lupaa haettaessa on esitettävä todistus siitä, että hakijalla on investointiin tarvittavat varat, sekä muita asiakirjoja, kuten todistus kunniallisuudesta ja hyvämaineisuudesta (valtion sitä vaatiessa) sekä tutkintotodistukset, todistukset ammattitaidosta tai vastaavat. On myös näytettävä toteen, että harjoitettavan elinkeinon ansiosta jäsenvaltioon syntyy työpaikkoja tai se edistää talouskehitystä.

2.11. Itsenäisen ammatinharjoittajan oleskeluluvan myöntämiseen liittyvät määräajat ja uusimisedellytykset ovat samantapaiset kuin työntekijän oleskelulupaan liittyvät säännöt. Luvan mahdolliseen peruuttamiseen sovelletaan myös samantapaisia edellytyksiä.

3. Yleistä

3.1. Direktiiviehdotuksen on täytettävä komission ilmoittama tavoite: sen on edistettävä laillista maahanmuuttoa ja yksinkertaistaa maahantulo- ja oleskelumenettelyjä. Komitean mielestä on kuitenkin epäilyttävää, että kaikentasoiset työntekijät (ammattitaitoiset ja ammattitaidottomat) pääsevät laillisesti maahan ainoastaan, mikäli he täyttävät direktiivin mukaiset maahantuloedellytykset.

3.2. Direktiiviehdotuksen mukaan siirtotyöläiset pääsevät laillisesti maahan ainoastaan, jos heillä on ennen maahantuloa saatu työtarjous. Tämä on epäilemättä pääasiallisin maahantuloväylä, mutta se ei voi olla ainoa. Työtarjouksen saaminen jo lähtömaassa on asianmukaista silloin, kun kyseessä on kausityöntekijä tai erikoisalan työntekijä (tekniikan alan työntekijä, tietokoneasiantuntija jne.). Se sopii myös suurille ja keskikokoisille yrityksille niiden ottaessa työntekijöitä palvelukseensa. Mutta kun työnantajana on henkilö ja työ on kotitaloustyötä tai lasten tai vanhusten hoitoa tai kun työnantajana on käsiteollisuus- tai pienyritys, työnantajan ja siirtotyöläisen on tunnettava toisensa ennalta.

3.3. Jos säännöstön tarkoituksena on kanavoida Euroopan unionin jäsenvaltioihin suuntautuvat muuttovirrat laillisesti, järjestelmässä on huomioitava kaksi erillistä maahantuloväylää. Ensimmäinen väylä mainitaan jo direktiivissä, eli sen lähtökohtana on työtarjouksen saanti hakijan ollessa vielä lähtömaassaan. Toinen tapa on tulla unionin jäsenvaltioon tilapäisesti etsimään työtä.

3.4. Jos säännöstössä huomioidaan ainoastaan ensiksi mainittu väylä, maahan pääsevät laillisesti tietyt työntekijät, mutta muut tulevat todennäköisesti edelleen laittomasti maahan ja päätyvät harmaaseen talouteen.

3.5. Tämän vuoksi komitea ehdottaa, että työnhakijoille myönnettäisiin kuuden kuukauden pituinen määräaikainen maahantulo- ja oleskelulupa, jonka jäsenvaltiot myöntävät yhteistyössä työmarkkinaosapuolten kanssa. Luvan hakijan on todistettava, että hänellä on riittävästi varoja ja sairauden varalta otettu vakuutus. Heidän on annettava tietoja myös ammattitaidostaan.

3.6. Direktiiviehdotuksesta kuvastuvat tietyt jäsenvaltioiden nykyisille maahantulosäännöksille luonteenomaiset rajoitukset. Tällaisia perusteita on havaittavissa oleskelulupahakemusta koskevissa vaatimuksissa (5 artikla), luvan uusimista koskevissa vaatimuksissa (7 artikla) ja mahdollisuudessa peruuttaa lupa, kun hakija on ollut työttömänä yli kolme kuukautta vuodessa (10 artiklan 3 kohdan a luetelmakohta) jne. Näitä seikkoja tarkastellaan jäljempänä esitetyissä huomioissa.

4. Erityistä

4.1. "Työntekijän oleskeluluvan" ja "itsenäisen ammatinharjoittajan oleskeluluvan" hakeminen - 5 artiklan 2 kohta

4.1.1. Työntekijän tai itsenäisen ammatinharjoittajan oleskelulupaa voi hakea jäsenvaltiosta käsin, mutta ainoastaan siinä tapauksessa, että hakija on jäsenvaltiossa laillisesti. Saattaa olla, että rajoitus estää jäsenvaltioissa nykyisin laittomasti oleskelevia maahanmuuttajia laillistamasta asemaansa, sillä laillistaminen onnistuu vain tarjoamalla heille mahdollisuus hakea oleskelulupaa jäsenvaltiosta käsin. Vaikka tässä direktiivissä ei käsitellä laittomia maahanmuuttajia, siinä on suhtauduttava heihin neutraalisti, jotta ovea ei suljettaisi mahdollisilta jäsenvaltioiden laillistamistoimilta.

4.2. "Työntekijän oleskelulupaa" koskevaan hakemukseen liitettävät tiedot ja asiakirjat - 5 artiklan 3 kohta

4.2.1. Eräät "työntekijän oleskelulupaa" koskevaan hakemukseen liittyvät vaatimukset eivät ole asianmukaisia. Näytettäessä toteen kunniallisuutta ja hyvämaineisuutta (5 artiklan 3 kohdan e luetelmakohta) hakijan lähtövaltion viranomaiset saattavat kohdella hakijaa mielivaltaisesti ja syrjivästi. Kuten muidenkin työntekijöiden tapauksessa työpaikkaa tarjoavan työnantajan velvollisuus on huolehtia siitä, että oleskeluluvan hakijalla on hänelle tarjotun työtehtävän edellyttämä ammattitaito (5 artiklan 3 kohdan g luetelmakohta). Ei ole mielekästä vaatia toimeentuloon tarvittavia varoja (5 artiklan 3 kohdan h luetelmakohta), kun hakija esittää työtarjouksen. Sairauden varalta otettua vakuutusta ei myöskään pidä vaatia, sillä sen saa työsuhteen perusteella. Komitean mielestä näitä vaatimuksia on tarkasteltava uudelleen.

4.3. 6 artiklassa säädetyn näyttövelvollisuuden soveltaminen lupia uusittaessa - 5 artiklan 4 kohta

4.3.1. Uusia oleskelulupia haettaessa yhteisön kansalaiset on asetettava etusijalle työpaikkoja täytettäessä, mutta näin ei saa missään tapauksessa menetellä silloin, kun työpaikkaa hakee jo laillisesti jäsenvaltiossa oleskeleva unionin ulkopuolisen maan kansalainen. Näin ollen komitea kannattaa, että 5 artiklan 4 kohdassa todetaan ainoastaan, että kolmansien maiden kansalaisilta, jotka ovat asuneet jäsenvaltiossa laillisesti ja joilla on työntekijän oleskelulupa, ei vaadita näyttöä 6 artiklassa säädettyjen vaatimusten täyttämisestä.

4.3.2. Edellisessä kohdassa esitetyn perusteella olisi säädettävä, että työntekijän oleskelulupa uusitaan siten, että työmarkkinoille voidaan hakeutua vapaasti, toisin sanoen lupaa uusittaessa ei edellytetä, että yhteisön kansalainen asetetaan etusijaan työpaikkaa täytettäessä. Tämä edellyttää muutosta 7 artiklan 2 kohtaan, jonka mukaan unionin ulkopuolisen maan kansalaisen on täytettävä kyseinen vaatimus kolmen ensimmäisen oleskeluvuotensa aikana.

4.4. "Työntekijän oleskeluluvan" uusiminen - 7 artiklan 1 kohta

4.4.1. Kyseisen artiklan nojalla lupien uusimista rajoitetaan tuntuvasti, sillä hakijan on esitettävä samat asiakirjat kuin ensimmäisen luvan saamiseksi. Näin monet jäsenvaltioissa laillisesti asuvat unionin ulkopuolisten maiden kansalaiset saattavat joutua laittomaan asemaan. Komitean mielestä luvan uusiminen on tehtävä mahdollisimman yksinkertaiseksi.

4.5. Luvan rajoittaminen tiettyihin ammatteihin tai toimiin - 8 artiklan 1 kohta

4.5.1. Kun lupa ensimmäisen kerran uusitaan, alkuperäisen luvan yhteydessä asetettu vaatimus luvan rajoittamisesta tiettyihin ammatteihin tai toimiin tai tietylle alueelle olisi poistettava.

4.6. "Työntekijän oleskeluluvan" peruuttaminen - 10 artiklan 1 kohta

4.6.1. Mahdollisuus peruuttaa oleskelulupa, jos luvan haltija on ollut kahden ensimmäisen vuoden aikana työttömänä yli kolme kuukautta vuodessa tai tämän jälkeen yli kuusi kuukautta (10 artiklan 3 kohta), olisi komitean mielestä poistettava, koska kyseessä on erittäin rajoittava toimenpide, joka saa jäsenvaltioissa asuvat unionin ulkopuolisten maiden kansalaiset tuntemaan itsensä hyvin turvattomiksi.

4.7. "Työntekijän oleskeluluvan" haltijan oikeudet - 11 artiklan 1 kohta

4.7.1. Komitea ehdottaa, että 11 artiklaan lisätään uusi kohta, jonka nojalla työntekijän oleskeluluvan haltijoille myönnettäviä oikeuksia (11 artiklan 1 kohta) täydennetään olosuhteiden mukaan seuraavasti:

- oikeus koulutukseen, opintoavustukset ja apurahat mukaan luettuina

- oikeus harjoittaa tieteellistä opetus- ja tutkimustyötä

- oikeus asumistukeen

- oikeus ilmaiseen oikeusapuun tarvittaessa.

4.8. Jäsenvaltioiden mahdollisuutta rajoittaa tiettyjä oikeuksia - direktiivin 11 artiklan 2 kohta - olisi tarkasteltava uudelleen, koska sen seurauksena saatetaan ryhtyä syrjiviin toimenpiteisiin.

4.9. Kausityöntekijöiden vakuus - 12 artiklan 2 kohta

4.9.1. Komitean mielestä tulisi vielä pohtia jäsenvaltioille myönnettävää mahdollisuutta vaatia työnantajilta vakuus, joka palautetaan kausityöntekijän palatessa kotijäsenvaltioonsa. Ei nimittäin ole työnantajan vallassa, palaako kausityöntekijä todella kotijäsenvaltioonsa.

4.10. "Itsenäisen ammatinharjoittajan oleskeluluvan" hakeminen - 18 artiklan 2 kohta

4.10.1. Itsenäisen ammatinharjoittajan oleskelulupaa voi hakea työntekijän oleskeluluvan tavoin jäsenvaltiosta käsin ainoastaan siinä tapauksessa että hakija on jäsenvaltiossa laillisesti. Komitea katsoo olevan syytä todeta myös tässä yhteydessä, että direktiivillä ei pidä sulkea ovea mahdollisilta jäsenvaltioiden sääntelytoimenpiteiltä.

4.11. "Itsenäisen ammatinharjoittajan oleskelulupaa" koskevaan hakemukseen liitettävät tiedot ja asiakirjat - 18 artiklan 3 kohta

4.11.1. "Itsenäisen ammatinharjoittajan oleskelulupaa" koskevaan hakemukseen on liitettävä muun muassa todistus kunniallisuudesta ja hyvämaineisuudesta (18 artiklan 3 kohdan e luetelmakohta), mitä on komitean mielestä harkittava uudelleen, koska hakijan lähtövaltion viranomaiset saattavat kohdella hakijaa mielivaltaisesti ja syrjivästi.

4.12. "Itsenäisen ammatinharjoittajan oleskeluluvan" uusiminen - 20 artiklan 1 kohta

4.12.1. Samoin kuin työntekijöiden tapauksessa lupaa uusittaessa vaaditaan, että itsenäinen ammatinharjoittaja esittää kolmena ensimmäisenä vuonna samat asiakirjat kuin ensimmäisen luvan saamiseksi. Komitea katsoo, että luvan uusimisedellytysten on oltava löyhempiä kuin ensimmäisen luvan saamiseksi asetetut vaatimukset, jotta maahanmuuttajien olisi helpompi säilyttää laillinen asemansa.

4.12.2. Kun lupa ensimmäisen kerran uusitaan, alkuperäisen luvan yhteydessä asetettu vaatimus luvan rajoittamisesta tiettyihin ammatteihin tai toimiin tai tietylle alueelle olisi poistettava.

4.13. "Itsenäisen ammatinharjoittajan oleskeluluvan" peruuttaminen - 23 artikla

4.13.1. Myös itsenäisen ammatinharjoittajan oleskelulupa voidaan työntekijän oleskeluluvan tavoin peruuttaa, jos itsenäisellä ammatinharjoittajalla ei kahden ensimmäisen vuoden aikana ole ollut kumpanakaan vuonna tuloja yli kolmeen kuukauteen tai tämän jälkeen yli kuuteen kuukauteen (23 artiklan 3 kohta). Komitea katsoo, että näin radikaalia toimenpidettä on harkittava uudelleen, jos itsenäinen ammatinharjoittaja laatii uuden maahanmuuttohankkeen.

4.14. "Itsenäisen ammatinharjoittajan oleskeluluvan" haltijan oikeudet

4.14.1. "Itsenäisen ammatinharjoittajan oleskeluluvan" haltijan oikeudet olisi määriteltävä samaan tapaan kuin edellä 11 artiklassa on määritelty "työntekijän oleskeluluvan" haltijan oikeudet. Tässä tapauksessa on otettava myös huomioon lausunnon 4.8 kohdassa esitetty toteamus.

5. Loppuhuomiot

5.1. Komissio julkaisee piakkoin tiedonannon laittoman maahanmuuton torjunnasta. Komitea antaa asiasta aikanaan lausunnon, mutta palauttaa jo tässä yhteydessä mieliin yhteisön maahanmuuttopolitiikkaa käsitelleestä komission tiedonannosta antamassaan lausunnossa(5) esittämänsä toteamukset: "Yhteisön ulkopuolisista maista tulevaa maahanmuuttoa houkutellut tärkein tekijä on ollut se, että kyseiselle työvoimalle on ollut markkinoita. Mutta merkille pantavaa on, että yhteisössä on ollut työmarkkinoita varsinkin laittomasti maahan muuttaville." Komitea totesi lausunnossaan, että "laitonta maahanmuuttoa hyödyntävän harmaan talouden torjuminen edellyttää laillisia toimenpiteitä ja konkreettisia työmarkkinasopimuksia."

5.2. Komitea kehottaa Eurooppa-neuvostoa sitoutumaan Laekenin huippukokouksen päätelmien mukaisesti nykyistä voimakkaammin todellisen yhteisen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan ripeään laatimiseen. Tätä varten sen tulee tukea komission aloitteita ja ottaa huomioon talous- ja sosiaalikomitean lausunnot.

5.3. Komitean mielestä Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden olisi ratifioitava siirtotyöläisten ja heidän perheidensä oikeuksia koskeva yleissopimus, jonka Yhdistyneet Kansakunnat hyväksyi yleiskokouksessaan vuonna 1990.

Bryssel, 16. tammikuuta 2002.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) KOM(2000) 757 lopullinen.

(2) Tiedonannon kohta 3.1: "- - Monet taloudellisista syistä muuttavat ovat joutuneet pyrkimään maahan turvapaikkamenettelyjen kautta tai tulemaan maahan laittomasti. Tällä tavoin ei voida vastata riittävällä tavalla työmarkkinoiden tarpeisiin ja toimitaan hyvin järjestäytyneiden ihmiskauppiaiden ja salakuljettajien sekä häikäilemättömien työnantajien hyväksi."

(3) Tiedonannon kohta 2.4.

(4) Tiedonannon kohdan 3.4.2 viides kappale: "- - tarkoituksena on ennemminkin helpottaa taloudellisista syistä muuttavien maahanpääsyä kuin estää sitä."

(5) Ks. talous- ja sosiaalikomitean lausunto EYVL C 260, 17.9.2001.