Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi poikkeamien ilmoittamisesta siviili-ilmailun alalla"

(2001/C 311/03)

Neuvosto päätti 24. tammikuuta 2001 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 80 artiklan 2 kohdan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta.

Asian valmistelusta vastannut "liikenne, energia, perusrakenteet, tietoyhteiskunta" -jaosto antoi lausuntonsa 17. heinäkuuta 2001. Esittelijä oli Bo Green.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 12.-13. syyskuuta 2001 pitämässään 384. täysistunnossa (syyskuun 12. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 89 ääntä puolesta 2:n pidättyessä äänestämästä.

1. Taustaa

1.1. On yleisesti tunnettua, että lentoliikenne on yksi turvallisimmista liikennemuodoista. Viimeisen kymmenen vuoden aikana kaupallisessa lentoliikenteessä on kuollut vuosittain keskimäärin 1243 henkilöä 49:ssä eri puolilla maailmaa sattuneessa onnettomuudessa. Euroopassa tilanne on vielä parempi: Euroopassa sattuu onnettomuuksista vain 10 prosenttia vaikka Euroopan osuus lentoliikenteestä on noin kolmannes. Yhteisön lentoyhtiöiden harjoittamassa lentoliikenteessä kuolee yhteisön alueella vuosittain keskimäärin 52 henkilöä(1).

1.2. Kaikki turvallisuusasiantuntijat ovat kuitenkin yhtä mieltä siitä, että onnettomuuksien suhteellinen määrä on maailmanlaajuisesti vakiintumassa tietylle tasolle. Tämä merkitsee sitä, että ellei tilanteen parantamiseksi ryhdytä toimiin, lentoliikenteen kasvun myötä myös kuolemaan johtavien onnettomuuksien absoluuttinen määrä lisääntyy. Tämän vuoksi on välttämätöntä löytää uusia tapoja lentoturvallisuuden parantamiseksi.

1.3. Lentoliikenteen turvallisuuden parantamiseen tähtäävän politiikan tuloksena yhteisö antoi marraskuussa 1994 onnettomuuksien ja vaaratilanteiden tutkimista koskevan direktiivin(2). Sen tarkoituksena on, että jokainen onnettomuus ja vaaratilanne tutkitaan asianmukaisesti vastaavien onnettomuuksien ja vaaratilanteiden ehkäisemiseksi tulevaisuudessa. Valittua lähestymistapaa rajoittaa kuitenkin se, että onnettomuuksia tapahtuu onneksi hyvin vähän ja että johtopäätöksiä voidaan ylipäätään tehdä vasta onnettomuuden tapahduttua.

1.4. Kansainvälinen siviili-ilmailujärjestö ICAO (The International Civil Aviation Organisation) vahvistaa, että vaaratilanteita koskevien tietojen kerääminen standardimuotoisena on tarpeen analysointiin liittyvän tietojenvaihdon helpottamiseksi. Tämä käy ilmi mm. kansainvälisen siviili-ilmailun yleissopimuksen liitteen 13 luvusta 7, jossa suositellaan, että "valtioiden olisi perustettava vaaratilanteiden muodollinen ilmoitusjärjestelmä, jolla helpotetaan havaittuja tai mahdollisia turvallisuuspuutteita koskevien tietojen keräämistä".

1.5. Lentoyhtiöiden lentäjäyhdistysten kansainvälinen liitto IFALPA totesi komissiolle tekemässään tutkimuksessa, että vain harvat jäsenvaltiot keräävät pakollisia poikkeamailmoituksia ja että vielä harvemmat tallentavat, hakevat ja analysoivat niihin liittyviä tietoja. Tähän voi yhtenä syynä olla se, ettei poikkeamia tapahdu yksittäisessä jäsenvaltiossa riittävästi, jotta niiden perusteella voitaisiin muodostaa käsitys vakavasta vaarasta tai saada viitteitä vallitsevista suuntauksista.

2. Komission ehdotus

2.1. Komissio ehdottaakin, että yhteisö loisi tarvittavan oikeudellisen kehyksen ilmailun poikkeustilanteita koskevien tietojen keräämiseksi ja levittämiseksi mahdollisimman laajasti, jotta kaikki ilmailun alalla toimivat osapuolet voivat oppia niistä ja parantaa koko järjestelmän turvallisuuden tasoa.

2.2. Ehdotus kattaa sekä pakollisten että luottamuksellisten ilmoitusten tekemisen vaaratilanteista, puutteista ja toimintahäiriöistä, jotka saattavat aiheuttaa varaa siviili-ilmailutoiminnalle. Näitä tilanteita kutsutaan yleensä "poikkeamiksi". Kun niistä tiedetään riittävästi, on mahdollista tehdä entistä luotettavampia analyyseja. Niiden perusteella poikkeamista voidaan puolestaan saada lisää tietoa ja ehkäistä onnettomuuksia ennalta.

2.3. Yhteisön tutkimuskeskus on kehittänyt vaaratilanteiden ilmoitusjärjestelmien eurooppalaista koordinointikeskusta varten ECCAIRS-tietokannan (European Coordination Centre for Aviation Incident Reporting Systems), joka mahdollistaa tietojen keskitetyn keräämisen ja vaihdon vaikuttamatta jäsenvaltioiden nykyisiin järjestelmiin. Lisäksi ECCAIRS-järjestelmä on täysin yhteensopiva ICAO:n vastaavan järjestelmän kanssa.

2.4. Ehdotus kattaa sekä pakollisten että luottamuksellisten ilmoitusten tekemisen onnettomuuksista, vaaratilanteista, vakavista vaaratilanteista sekä kaikista muista vioista ja toimintahäiriöistä ilma-aluksissa, niiden varusteissa, maalaitteissa ja sellaisissa lentosuunnistusjärjestelmän osissa, joita käytetään tai jotka on tarkoitettu käytettäväksi lentotoiminnassa, ilmaliikenteen hallintapalvelun antamisessa tai ilma-alusten navigoinnissa.

2.5. Ehdotus kattaa pakollisen ilmoituksen toimivaltaiselle jäsenvaltion viranomaiselle poikkeamasta, joka vaarantaa, tai jos siihen ei puututa, voi vaarantaa ilma-aluksen, siinä olevien henkilöiden tai kenen tahansa muun henkilön turvallisuuden. Direktiiviehdotuksen liitteet I ja II sisältävät esimerkkiluettelon mahdollisista ilmoitettavista poikkeamista. Liitteet ovat tulosta eurocontrol:in ja Euroopan ilmailuviranomaisten yhteistyöjärjestön JAA:n työskentelystä, jonka tavoitteena on teknisten ilmoitusvaatimusten yhdenmukaistaminen Euroopassa. Komissio osallistui kyseisten työryhmien toimintaan.

2.6. Ehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden tulee toimittaa poikkeamia koskevat ilmoitukset ECCAIRS-tietokantaan. Tiedot ovat luottamuksellisia, ja ainoastaan ne elimet, joiden tehtävänä on säännellä siviili-ilmailun turvallisuutta tai tutkia ilmailuonnettomuuksia, voivat saada tiedot suoraan käyttöönsä. Yksityishenkilöiden nimiä ja osoitteita ei saa koskaan tallentaa tietokantaan. Komissio voi lisäksi antaa tietoja tietyille asianosaisille. Tämä mahdollisuus on kuitenkin rajoitettava vain ehdottoman välttämättömiin tietoihin.

2.7. Koska myös suurella yleisöllä on oikeus saada tietoja yhteisön lentoliikenteen yleisestä turvallisuustasosta, jäsenvaltiot julkaisevat säännöllisesti tiivistelmätilastoja.

2.8. Lisäksi direktiiviehdotuksessa esitetään, että jäsenvaltioiden on mukautettava lainsäädäntöään siten, että toimivaltaiset viranomaiset voivat poistaa henkilötiedot vapaaehtoisista ilmoituksista, eli niistä, jotka eivät kuulu ilmoitusvelvollisuuden piiriin. Nämä tiedot tallennetaan vastaavasti ECCAIRS- tietokantaan.

2.9. Kun näistä onnettomuuksien "ennusmerkeistä" saadaan nykyistä enemmän tietoa, voidaan olettaa, että onnettomuuksia pystytään ehkäisemään.

2.10. Komission mielestä on välttämätöntä, että yhteisö luo tarvittavat puitteet sellaiselle vaaratilanteiden luottamukselliselle ilmoitusjärjestelmälle, joka kannustaa vapaaehtoisten ilmoitusten tekemiseen ilmailujärjestelmässä havaituista, todellisen tai mahdollisen riskin muodostavista puutteista ja joka tarjoaa ilmailujärjestelmään turvallisuustason parantamista edistäviä tietoja.

2.11. Kuten edellä mainitussa IFALPA:n tutkimuksessa jo todettiin, tärkein yksittäinen tekijä, jonka avulla ilmoitusten tekijöiden usko ilmoitusjärjestelmän luottamuksellisuuteen voidaan taata, on henkilötietojen välitön poistaminen annetuista tiedoista, jottei kukaan tietoja levittävä tai analysoiva taho voi enää missään vaiheessa tunnistaa ilmoituksen tekijää.

2.12. Komissio on tukenut taloudellisesti luottamuksellisen EUCARE-ilmoitusjärjestelmän(3) perustamista Saksassa. Järjestelmä oli käytössä tutkimusprototyyppinä vuosina 1993-1999. Sen toimintaa seurasi ohjauskomitea, joka koostui jäsenvaltioita edustavista turvallisuusasiantuntijoista ja jonka puheenjohtajana oli komission edustaja. Ohjauskomitea laati myöhemmin raportin, jossa kuvataan yksityiskohtaisesti, miten luottamuksellinen ilmoitusjärjestelmä tulisi organisoida, jotta sillä olisi kaikkien osapuolten luottamus.

2.13. Selvittääkseen luottamuksellisen ilmoitusjärjestelmän oikeudellisen toteuttamiskelpoisuuden maissa, joiden oikeusjärjestelmä perustuu "Napoleonin lakikokoelmaan" (Code Napoléon), komissio toteutti toisen tutkimuksen(4). Tutkimuksen päätelmissä todettiin, että "(- -) vaaratilanteiden vapaaehtoiselle ilmoittamiselle ei ole mitään todella merkittäviä oikeudellisia esteitä. (- -) Yhteisö (- -) voisi luoda yleisen oikeudellisen kehyksen ilma-alusten vaaratilanteiden ilmoittamisen standardijärjestelmälle. (- -) Tiukan oikeudelliselta näkökannalta ei vaikuta olevan mahdotonta harkita järjestelmää, jonka toimintaperiaatteiden ei välttämättä tarvitse olla kunkin jäsenvaltion oikeuskäytäntöjen mukaisia ja joka siten edellyttää erityisiä poikkeuksia rikosoikeudesta."

2.14. Tällä perusteella komissio toteaa, että vaaratilanteiden luottamuksellisen ilmoittamisen järjestäminen yhteisön tasolla on toteutettavissa, ja että jäsenvaltiot ja komissio ovat koonneet riittävästi tietoja ja kokemuksia, jotta lähinnä inhimillisiin tekijöihin keskittyvän luottamuksellisen ilmoitusjärjestelmän perustaminen on mahdollista.

2.15. Luottamus näyttää olevan helpommin saavutettavissa, mikäli ilmoituksia käsittelevät elimet eivät itse ole virallisia tai hallinnollisia organisaatioita ja jos asianomaiset osapuolet voivat osallistua niiden valvontaan luottamuksellisuuden takaamiseksi. Komissio pitääkin parhaana vaihtoehtona, että yhteisö pyrkii helpottamaan toimintaa siten, että asianomaiset osapuolet voivat perustaa tarvittavat rakenteet tai nykyiset elimet voivat laajentaa toimintaansa yhteisön alueella.

2.16. Tämän vuoksi komissio ehdottaa, että jäsenvaltiot mukauttavat lakejaan, asetuksiaan ja hallinnollisia määräyksiään siten, että henkilötiedot voidaan poistaa poikkeamailmoituksista, jotka eivät kuulu pakollisen ilmoitusvelvollisuuden piiriin. Kaikkien asianosaisten osapuolten luottamuksen voittamiseksi komissio voi tarvittaessa tutkia myös sitä, kuinka lentoturvallisuuden parantamiseen osoitettua yhteisön talousarviota voitaisiin käyttää nykyisten tai uusien elimien tukemiseen sillä edellytyksellä, että ne täyttävät EUCARE-tutkimuksessa määritellyt vaatimukset.

3. Yleistä

3.1. Vaikka lentoliikenne on muihin liikennemuotoihin verrattuna yksi turvallisimmista, talous- ja sosiaalikomitea pitää erityisesti lentoliikenteen kasvun vuoksi olennaisen tärkeänä, että lentoliikenteen onnettomuusriskien vähentämiseen kiinnitetään jatkuvaa huomiota.

3.2. TSK on myös samaa mieltä siitä, että "poikkeamia" voi yksittäisen jäsenvaltion kohdalla esiintyä sekä määrällisesti että laadullisesti tarkasteltuna niukalti. Riittävän "kriittisen massan" luomiseksi onkin yhteisön tasolla tarjottava tilaisuus mahdollisimman monen poikkeaman ilmoittamiselle sekä ilmoituksiin liittyvien tietojen jakamiselle ja levittämiselle. Tämä mahdollistaa poikkeamien analysoinnin ja sen perusteella oikeiden johtopäätösten tekemisen.

3.3. Tietojen luottamuksellisuutta ja julkaisemista koskeviin yksityiskohtaisiin määräyksiin liittyvät jäljempänä esitetyt varaukset huomioon ottaen komitea tukee ehdotusta luoda pakolliset ja luottamukselliset ilmoitusjärjestelmät, jotka perustuvat yhteisesti hyväksyttyihin luottamuksellisuutta ja tietojenjakelua koskeviin määräyksiin.

3.4. Ehdotus, jonka mukaan lentoliikenteessä tapahtuvista poikkeamista tulee ilmoittaa toimivaltaiselle jäsenvaltion viranomaiselle, vaikuttaa epäselvältä. Tulisi harkita määräystä, jonka nojalla ilmoitus on tehtävä sen jäsenvaltion viranomaiselle, jossa ilma-alus on rekisteröity, vaikkei se olisikaan aina tarkoituksenmukaista. Ilmaliikennepalveluissa tai ilma-alusten navigoinnissa ilmenevistä poikkeamista tulee ilmoittaa näiden palvelujen antamisesta vastaavan maan viranomaisille.

3.5. Lisäksi tulee varmistaa, että direktiiviehdotuksessa käytetään samoja termejä kuin ICAO:n piirissä.

3.6. Jossain määrin epäselvältä vaikuttaa myös se, mitkä ilmoitukset kuuluvat tässä käsiteltävän direktiiviehdotuksen piiriin ja mitkä puolestaan siviili-ilmailun onnettomuuksien ja vaaratilanteiden tutkinnan perusperiaatteita koskevan direktiivin 94/56/EY soveltamisalaan.

3.7. TSK esittää, että ilmoitukset liitettäisiin hallinnollisista syistä komission hiljattain perustettavaksi ehdottaman Euroopan lentoturvallisuusviraston(5) toimialaan.

4. Erityistä

4.1. 4 artikla

TSK:n näkemyksen mukaan artiklaan tulee lisätä säännös, jonka nojalla jäsenvaltioiden viranomaiset voivat päättää, että lentoyhtiöiden lentäjien ja muun henkilökunnan pakollisten ilmoitusten toimittamisesta eteenpäin vastaa yhtiöiden nimeämä koordinaattori.

4.2. 7 artiklan 3 kohta

Kohtaan tulee tehdä lisäys, jonka mukaan kertomusten on sisällettävä kategorioittain esitettyjä tilastotietoja käyttöhäiriöiden ja muiden poikkeamien lukumääristä. Lentoturvallisuuden edistämiseksi niiden tulee myös sisältää viranomaisten analyysien tuloksia sekä niihin mahdollisesti perustuvia suosituksia.

4.3. 8 artiklan 2 kohta

TSK katsoo, että 5 artiklan 1 kohdassa mainitun toimivaltaisen viranomaisen tulee poistaa henkilötiedot myös niistä ilmoituksista, joiden tekijän henkilöllisyys voidaan jossain määrin varmasti päätellä ilmoituksen perusteella, vaikkei tekijän nimi- ja osoitetietoja olekaan tallennettu.

4.4. 8 artiklan 4 kohta

TSK katsoo yleisten oikeusperiaatteiden nojalla, että 8 artiklan 4 kohtaan tulee lisätä maininta siitä, että 4 artiklan 1 kohdassa vaadittavaa pakollista ilmoitusta ei voida vaatia henkilöltä, jota vastaan voidaan ryhtyä oikeustoimenpiteisiin hänen omaehtoisen ilmoituksensa perusteella.

5. Päätelmät

5.1. TSK antaa täyden tukensa lentoturvallisuuden kannalta merkityksellisiä poikkeamia koskevien tietojen koordinoidulle keräämiselle, tallentamiselle ja keskinäiselle vaihdolle, koska se katsoo tällaisen järjestelmän tarjoavan mahdollisuuden ehkäistä vakavia onnettomuuksia.

5.2. Edellä esitettyihin huomautuksiin viitaten talous- ja sosiaalikomitea kannattaa komission ehdotusta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi poikkeamien ilmoittamisesta siviili-ilmailun alalla.

Bryssel 12. syyskuuta 2001.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) Lähde: Airclaims.

(2) Neuvoston direktiivi 94/56/ETY, annettu 21 päivänä marraskuuta 1994, siviili-ilmailun onnettomuuksien ja vaaratilanteiden tutkinnan perusperiaatteista, EYVL L 319, 12.12.1994.

(3) EUCARE = European Confidential Aviation Safety Reporting Network.

(4) Professori Lucien Rappin tutkimus "Legal problems posed by implementation of a Community voluntary incident reporting system in the field of air safety".

(5) "Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yhteisistä säännöistä siviili-ilmailun alalla ja Euroopan lentoturvallisuusviraston perustamisesta", KOM(2000) 595 lopullinen - 2000/0246 COD, EYVL C 221, 7.8.2001, s. 31.