PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen tausta ja perustelut

Euroopan komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen ilmoitti heinäkuussa 2019 uudesta muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksesta, joka perustuu ulkorajoja, turvapaikka- ja palauttamisjärjestelmiä, vapaan liikkuvuuden Schengen-aluetta, muuttoliikkeen ulkoista ulottuvuutta, laillista muuttoliikettä ja kotouttamista koskevaan kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan ja jonka tarkoituksena on edistää jäsenvaltioiden keskinäistä luottamusta.

Uutta muuttoliike- ja turvapaikkasopimusta koskeva tiedonanto, joka esitetään osana säädöspakettia, johon sisältyy myös tämä ehdotus vuonna 2016 esitetyn Eurodac-asetuksen uudelleenlaatimista koskevan lainsäädäntöehdotuksen muuttamisesta, edustaa uutta alkua muuttoliikekysymyksissä. Uusi sopimus perustuu yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatteisiin, ja sillä edistetään yhdennettyä päätöksentekoa, jossa yhdistyvät turvapaikka-, muuttoliike- ja palauttamisasioita sekä ulkorajojen suojelua ja suhteita keskeisiin kolmansiin maihin koskevat politiikat.

Muuttoliikkeen hallintaan liittyvien haasteiden, mukaan lukien sääntöjenvastaisista saapumisista sekä palauttamisista aiheutuvat haasteet, ei tulisi olla yksittäisten jäsenvaltioiden vaan koko EU:n vastuulla. Tarvitaan eurooppalainen kehys, jotta jäsenvaltioiden toimenpiteiden ja päätösten keskinäistä riippuvuutta voidaan hallita. Kehyksessä on otettava huomioon muuttoliikkeen jatkuvasti muuttuvat realiteetit, jotka ovat lisänneet monimutkaisuutta ja koordinoinnin tarvetta. Vaikka unioniin sääntöjenvastaisesti saapuneiden määrä on vähentynyt 92 prosenttia vuodesta 2015, jäsenvaltioiden turvapaikka-, vastaanotto- ja palauttamisjärjestelmiin kohdistuu edelleen useita rakenteellisia haasteita.

Vaikka laittomasti saapuneiden määrä on vähentynyt ajan mittaan, sellaisten maahantulijoiden osuus, jotka saapuvat maista, joiden osalta turvapaikkahakemusten hyväksymisaste on alle 25 prosenttia, on noussut: se oli 14 prosenttia vuonna 2015 ja 57 prosenttia vuonna 2018. Lisäksi monimutkaisten tapausten osuus on kasvanut, sillä selvästi kansainvälistä suojelua tarvitsevien kolmansien maiden kansalaisten maahantulo vuosina 2015–2016 on osittain korvautunut sellaisten henkilöiden maahantulolla, joiden hyväksymisaste vaihtelee. Vaikka laittomasti saapuneiden määrä on vähentynyt EU:n laajuisesti vuodesta 2015, kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten määrä on kasvanut edelleen, ja ero saapuneiden määrään on nelinkertainen. Nämä kehityssuuntaukset viittaavat siihen, että edelleen liikkuminen ja useiden kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten jättäminen EU:ssa jatkuu. Lisäksi maahantulo etsintä- ja pelastusoperaatioiden seurauksena on luonteeltaan sellaista, että se edellyttää erityisiä toimia osana yleistä muuttoliikkeen hallintajärjestelmää, sillä jäsenvaltioilla, jotka joutuvat käsittelemään tällaisen maahantulon seurauksia, on erityisiä haasteita.

Yhä suurempi osa turvapaikanhakijoista ei todennäköisesti saa kansainvälistä suojelua EU:ssa, mikä aiheuttaa lisärasitusta sekä turvapaikkahakemusten käsittelyssä että sellaisten sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden henkilöiden palauttamisessa, joiden hakemukset on hylätty tai joiden hakemuksia ei ole otettu käsiteltäväksi. Tämän ohella rasitusta lisäävät sellaisten sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden palautukset, jotka eivät koskaan hae kansainvälistä suojelua. Siksi saumaton yhteys turvapaikka- ja palauttamismenettelyjen välillä on tärkeämpi kuin koskaan. Yhtä tärkeää on pyrkiä kohti eurooppalaisempaa palauttamisjärjestelmää. Sääntöjenvastaisesti maahan tulleet, joilla ei ole aikomusta hakea kansainvälistä suojelua, olisi ohjattava välittömästi palauttamismenettelyyn eikä oletusarvoisesti turvapaikkamenettelyyn.

Myös jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmiin kohdistuva paine rasittaa edelleen merkittävästi ensimmäisiä maahantulojäsenvaltioita sekä luvattoman liikkumisen seurauksena muiden jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmiä. Nykyisellä järjestelmällä ei voida riittävästi puuttua näihin haasteisiin. Käytössä ei esimerkiksi ole toimivaa yhteisvastuumekanismia.

Uusi muuttoliike- ja turvapaikkasopimus perustuu komission vuonna 2016 tekemään ehdotukseen Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamisesta ja komission vuonna 2018 tekemään ehdotukseen palauttamisdirektiivin uudelleenlaatimisesta. Lisäksi sopimus sisältää uusia elementtejä, joilla varmistetaan tasapaino, jota turvapaikka- ja muuttoliikepolitiikan kaikki näkökohdat yhdistävä yhteinen kehys edellyttää. Ehdotuksella vuonna 2016 esitetyn Eurodac-asetuksen uudelleenlaatimista koskevan ehdotuksen muuttamisesta luodaan selkeä ja johdonmukainen yhteys henkilöiden ja heihin sovellettavien menettelyjen välille, jotta laittoman muuttoliikkeen hallintaan ja luvattoman liikkumisen havaitsemiseen voitaisiin paremmin myötävaikuttaa. Ehdotuksella tuetaan myös uuden yhteisvastuumekanismin täytäntöönpanoa, ja se sisältää mekanismista seuraavia muutoksia, jotka mahdollistavat Eurodacin toiminnan EU:n tietojärjestelmien välillä yhteentoimivuuskehyksen puitteissa.

Komissio esittää yhdessä tämän ehdotuksen kanssa ehdotuksen uudeksi asetukseksi turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinnasta. Sillä luodaan yhteinen turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintakehys EU:n tasolla osana kokonaisvaltaista lähestymistapaa.

Lisäksi ehdotuksella, jolla muutetaan vuoden 2016 ehdotusta turvapaikkamenettelyasetukseksi, ja ehdotuksella seulonta-asetukseksi varmistetaan saumaton yhteys maahantulomenettelyn kaikkien vaiheiden välillä, olipa kyse uudesta maahantuloa edeltävästä menettelystä tai sellaisten kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden palauttamisesta, joilla ei ole oikeutta jäädä unionin alueelle. Seulonta käsittäisi henkilöllisyys-, terveys- ja turvallisuustarkastukset saapumisen yhteydessä, jotta henkilö voidaan nopeasti ohjata sovellettavaan menettelyyn (palauttaminen, maahantulon epääminen tai kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittely).