KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Tiivistelmä vaikutusten arvioinnistaOheisasiakirjaVALKOISEEN KIRJAANToimintasuunnitelma riittäviä, turvattuja ja kestäviä eläkkeitä varten /* SWD/2012/0008 */





KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista oheisasiakirja VALKOISEEN KIRJAAN Toimintasuunnitelma riittäviä, turvattuja ja kestäviä eläkkeitä varten TIIVISTELMÄ Menettelyn tausta Euroopan komissio katsoi vuonna 2009 – ottaen huomioon väestön ikääntymisen kiihtymisen, talouskriisin ja vuosikymmenen, jonka aikana monien maiden eläkejärjestelmiä oli muutettu merkittävästi – että on tarpeen käynnistää keskustelut siitä, miten EU:n tason eläkepuitteet voitaisiin parhaiten saattaa ajan tasalle, jotta voitaisiin auttaa jäsenvaltioita varmistamaan kansalaisilleen riittävät, kestävät ja turvatut eläkkeet sekä nyt että tulevaisuudessa. Komissiolle syyskuussa 2009 antamissaan poliittisissa suuntaviivoissa puheenjohtaja Barroso totesi, että on varmistettava, että eläkkeet suoriutuvat niille tarkoitusta tehtävästä eli tarjoavat mahdollisimman hyvän tuen nykyisille ja tuleville eläkkeensaajille, myös heikommassa asemassa oleville ryhmille. Puheenjohtaja antoi komissaari Andorin tehtäväksi työskennellä yhdessä muiden komissaarien kanssa ja laatia ehdotuksia Euroopan eläkejärjestelmien turvaamiseksi. Euroopan komissio toteutti erilaisia toimia kartoittaakseen ja tutkiakseen, mikä on EU:n tällä hetkellä melko hajanaisten eläkepuitteiden kattavuus ja olisiko niitä parannettava, jotta jäsenvaltioille voidaan tarjota riittävä tuki. Tämän tuloksena käynnistettiin julkinen kuuleminen eläkkeitä koskevalla vihreällä kirjalla, joka julkaistiin 7. heinäkuuta 2010. Vihreässä kirjassa omaksuttiin yhdennetty lähestymistapa talous-, sosiaali- ja finanssipolitiikkaan ja tunnustettiin eläkkeiden sekä älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua edistävän Eurooppa 2020 -strategian väliset yhteydet ja synergiaedut. Vihreässä kirjassa todettiin, että vaikka jäsenvaltiot ovat vastuussa eläkejärjestelmistään, näitä kansallisia eläkejärjestelmiä tuetaan EU:n tasolla toimintapuitteilla, jotka ulottuvat politiikan koordinoinnista sääntelyyn, kun otetaan huomioon, että joitakin yhteisiä teemoja on käsiteltävä koordinoidusti. Tällaisia ovat sisämarkkinoiden toiminta, vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimukset sekä sen varmistaminen, että eläkeuudistukset ovat johdonmukaisia Eurooppa 2020 -strategian kanssa. Vihreän kirjan rinnalla julkaistussa oheisasiakirjassa käsiteltiin nykyisiä EU:n lainsäädäntöpuitteita, muuta sääntelyä ja politiikan koordinointia; tähän sisältyvät tulokset yksityisten eläkkeiden kartoituksesta, joka toteutettiin kansallisten eläkevalvontaviranomaisten kanssa Euroopan vakuutus- ja työeläkevalvontaviranomaisten komitean kautta. Komission vuoden 2011 työohjelmassa ilmoitettiin eläkkeitä koskevasta valkoisesta kirjasta, jotta voitaisiin parantaa EU:n tason tukea jäsenvaltioille eläkejärjestelmien toteuttamisessa vihreään kirjaan liittyvän kuulemisen perusteella. Tässä vaikutustenarvioinnissa käsitellään toimintavaihtoehtoja tällaista valkoista kirjaa varten, jossa ehdotetaan kokonaisvaltaista EU:n tason kehystä ja strategiaa, joilla tuetaan jäsenvaltioita riittävien, kestävien ja turvattujen eläkkeiden tarjoamisessa. Ongelman määrittely Riittävien, kestävien ja turvattujen eläkkeiden tarjoaminen on jäsenvaltioiden vastuulla, ja EU:lla on niitä tukeva rooli, joka tosin on melko vähäinen ja hajanainen. Eläkkeiden tarjoamisesta on kuitenkin tulossa monimutkaisempaa ja yhä enemmän koko EU:ta koskettava ongelma. Eläkkeet ovat suuren ja yhä kasvavan EU-kansalaisten joukon (noin neljännes) pääasiallinen tulonlähde. Eläkkeillä on näin ollen ratkaiseva asema eläkkeensaajien elintason säilyttämisessä ja vanhusten köyhyyden torjumisessa. Eläkejärjestelmät ovat keskeisiä sosiaalisiin oloihin vaikuttavia tekijöitä mutta myös merkittävä taloudellinen tekijä. EU:n BKT:stä menee eläkkeisiin noin 10 prosenttia (vuonna 2010), joten ne muodostavat merkittävän osuuden julkisista menoista. Lisäksi eläkejärjestelmien suunnittelulla ja sillä, minkälaisia kannustimia ne tarjoavat varhaisempaa tai myöhäisempää eläkkeellesiirtymistä varten, on merkittäviä vaikutuksia työllisyyteen ja sitä kautta talouskasvuun. Lisäksi maissa, joissa yksityiset eläkkeet ovat pitkälle kehittyneitä, eläkerahastot institutionaalisina sijoittajina ovat tärkeitä toimijoita rahoitusmarkkinoilla. Eläkkeet vaikuttavat merkittävällä tavalla jäsenvaltioiden julkisten talousarvioiden, työ- ja rahoitusmarkkinoiden ja kokonaistalouden lisäksi myös EU:n vastaaviin, myös euron vakauteen. Talouskriisi ja heikommat kasvunäkymät ovat vaikeuttaneet jäsenvaltioiden tehtävää niiden pyrkiessä ratkaisemaan väestön ikääntymiseen liittyviä keskeisiä haasteita. Eläkkeiden tarjoamisesta on tullut yhä monimutkaisempaa ja riippuvaisempaa työ- ja rahoitusmarkkinoiden toiminnasta. Tämä on tulosta jäsenvaltioiden viimeisten kymmenen vuoden aikana toteuttamista järkevistä toimista, joilla ne pyrkivät mukauttamaan eläkkeitä ikääntymishaasteeseen sitomalla eläkeoikeudet tiiviisti koko työuran aikana suoritettuihin maksuihin, kannustamalla ihmisiä työskentelemään pidempään ja täydentämällä julkisia jakojärjestelmän mukaisia eläkkeitä yksityisillä ennakkoon rahastoiduilla eläkkeillä. Jos yhdessä jäsenvaltiossa on riskinä riittämätön, kestämätön tai ei-turvattu eläkejärjestelmä, tämä kehittyy EU:n tasolla yhteiseksi ongelmaksi. Tämä johtuu ennen kaikkea siitä, että väestön kiihtyvään ikääntymiseen liittyviä kysymyksiä on vaikeampi ratkaista talouden taantuman, valtion talousarvioiden heikentymisen ja julkisen talouden velkakriisin aikana, ja ne vaikuttavat yhteisvaluuttaan sekä kaiken kaikkiaan unionin sosiaaliseen ja taloudelliseen hyvinvointiin. Näin ollen jäsenvaltioiden onnistuneet eläkeuudistukset ovat keskeisellä sijalla siinä, miten EU kykenee saavuttamaan viidestä Eurooppa 2020 -strategian tavoitteesta kaksi, jotka ovat työllisyysasteen nostaminen (75 prosenttia 20–64-vuotiaista olisi työllistettävä), mikä edellyttää useimmissa jäsenvaltioissa ikääntyneiden työntekijöiden paljon korkeampaa työvoimaosuutta, ja köyhyysriskissä olevien määrän vähentäminen (ainakin 20 miljoonaa henkeä vähemmän, jotka elävät köyhyydessä tai sosiaalisesti syrjäytyneinä tai joilla on riski niihin), ottaen erityisesti huomioon vanhusten köyhyysriski. Jotta EU voisi tarjota riittävää tukea jäsenvaltioiden pyrkimyksille tässä uudessa tilanteessa, jossa eläkkeiden tarjoaminen on aiempaa monimutkaisempaa ja yhteinen huoli eläkkeistä on kasvamassa, EU:n on siirryttävä tähänastisesta jokseenkin epäyhtenäisestä lähestymistavasta kohti kattavia ja yhdennettyjä eläkepolitiikan puitteita, jotta se voi auttaa jäsenvaltioita. Lähestymistapa perustuu sen ymmärtämiseen, että eläkepäätökset, myös päätös eläkkeelle jäämisestä, ovat tulosta monimutkaisesta prosessista, johon vaikuttavat yksilöön ja kotitalouteen liittyvät tekijät samoin kuin makrotaloudelliset ja institutionaaliset muuttujat. Jos EU pystyy yhdistämään paremmin toisiinsa eläkkeiden kannalta merkitykselliset erilaiset poliittisen koordinaation ja sääntelyn muodot ja samalla mukauttamaan jossakin määrin niiden soveltamisalaa ja laajuutta ja lisäämään joitakin oikeasuhteisia aloitteita, se voi tuoda merkittävää lisäarvoa Euroopan tason toimiin. Näin EU voisi myös paremmin käsitellä jäsenvaltioiden yhteisiä ongelmia ennakoimalla ja tarpeen mukaan vähentämällä yhden jäsenvaltion eläkeongelmista aiheutuvien negatiivisten kerrannaisvaikutusten riskejä. Tähän voidaan päästä yhdistämällä nykyiset sääntelyä ja politiikan koordinointia koskevat toimivaltuudet paremmin ja hyödyntämällä niitä koordinoidummalla tavalla kokonaisvaltaisen EU:n lähestymistavan osatekijöinä. Tämän vaikutustenarvioinnin tarkoituksena on määritellä, miten nykyisiä toimia olisi mukautettava, minkälaisia aloitteita lisättävä ja millä mekanismeilla ne olisi koordinoitava jäsenvaltioita tukevaksi yhdennetyksi strategiaksi. Yksi keskeinen kysymys on, miten paljon kokonaisvaltaisempaan strategiaan siirtymisessä olisi painotettava lainsäädäntöä ja sitovaa sääntelyä tässä vaiheessa. Prosessi vaikuttaa eniten jäsenvaltioihin ja muihin keskeisiin sidosryhmiin, jotka ovat mukana politiikan koordinointia ja sääntelyä koskevassa prosessissa komission yksikköjen kanssa. Lopullisia edunsaajia ovat kansalaiset, jotka hyötyvät toimintalinjoista, joiden avulla jäsenvaltiot pystyvät paremmin tarjoamaan riittäviä, kestäviä ja turvattuja eläkkeitä nyt ja tulevaisuudessa. Vaikutustenarvioinnissa keskitytään – valkoisen kirjan mukaisesti – pääasiassa lisäarvoon, jota jäsenvaltioille ja keskeisille sidosryhmille koituu EU:n toiminnasta. Kansalaisiin kohdistuvia vaikutuksia ei voida arvioida täysin tässä vaiheessa, koska ne riippuvat siitä, missä määrin jäsenvaltiot ja sidosryhmät hyödyntävät EU:n parannettua tukea eläkkeiden tarjoamiseen vaikuttavien toimintatapojen ja käytäntöjen kehittämiseksi. Tällä vaikutustenarvioinnilla ei estetä uusien vaikutustenarviointien tekemistä kokonaisvaltaiseen pakettiin kuuluvista yksittäisistä erityistoimenpiteistä, jos se osoittautuu tarpeelliseksi tietyissä tapauksissa valkoisen kirjan seurannan yhteydessä. Toissijaisuusperiaate Eläkepolitiikka kuuluu enimmäkseen jäsenvaltioiden vastuulle, mutta EU:n tason toimilla tuetaan jäsenvaltioita. Kun vuorovaikutus lisääntyy, yhden tai useamman maan epäonnistuneella eläkepolitiikalla – kuten nykyinen velkakriisi on osoittanut – voi olla kerrannaisvaikutuksia, jotka kohdistuvat negatiivisesti euron vakauteen ja EU:n talouden suorituskykyyn. Lisäksi kun otetaan huomioon ihmisten lisääntynyt liikkuvuus, riittämättömällä eläkepolitiikalla voi myös olla suoria vaikutuksia muiden EU-maiden sosiaaliturvajärjestelmiin. Tämän tuloksena eläkkeistä on tulossa yhä suuremmassa määrin EU:n yhteinen ongelma, ja tämän vuoksi Eurooppa 2020 ‑strategian puitteissa vuonna 2011 annettiin eläkkeitä koskevia maakohtaisia suosituksia, jotka Eurooppa-neuvosto hyväksyi 24. kesäkuuta. Jäsenvaltioiden mahdollisuus noudattaa näitä suosituksia paranee, jos ne saavat voimakkaampaa tukea EU:n politiikasta kaikilla eläkkeiden kannalta merkityksellisillä alueilla. EU ei ole tähän mennessä kuitenkaan pystynyt kokoamaan eläkkeitä koskevia eri toimiaan ja toimivaltuuksiaan kattaviksi, johdonmukaisiksi ja täysin koordinoiduiksi puitteiksi, joissa keskityttäisiin auttamaan jäsenvaltioita niiden pyrkimyksissä tarjota riittäviä, kestäviä ja turvattuja eläkkeitä kansalaisille. Jos puitteet saataisiin aikaan valkoisessa kirjassa ehdotetulla tavalla, parannettaisiin merkittävästi EU:n tuen lisäarvoa jäsenvaltioille eläkkeiden alalla. EU-aloitteen tavoitteet Vihreässä kirjassa ja muissa keskeisissä asiakirjoissa esitetyn analyysin pohjalta tässä vaikutustenarvioinnissa kuvataan EU-tason eläkepolitiikan ja prosessien melko hajanaista kehittämistä tähän mennessä ja tuodaan esiin, että nyt on tarpeen luoda kattavat ja yhdennetyt poliittiset puitteet ja strategia tulevia eläkkeitä varten EU:ssa. Tämä tavoite vahvistettiin vihreää kirjaa koskevassa kuulemisessa, jossa kävi ilmi, että sidosryhmät tukevat erittäin voimakkaasti siinä esitettyä kokonaisvaltaista ja innovatiivista lähestymistapaa. Kun huoli keskipitkän ja pitkän aikavälin vaikeuksista eläkkeiden tarjoamisessa ja joidenkin jäsenvaltioiden eläkepolitiikan epäonnistumisesta kasvaa, EU:n on kehitettävä tehokkaampia tapoja, joilla se voi tukea jäsenvaltioiden politiikkaa. Tämän vuoksi eläkkeitä koskevan valkoisen kirjan yleisenä tavoitteena on tarjota tehokkaampaa tukea jäsenvaltioille niiden pyrkiessä tekemään eläkkeistä riittäviä, turvallisia ja kestäviä. EU:n politiikkaa on kehitettävä erityisesti niin, että otetaan huomioon kaksi voimakkainta poliittista toimintamahdollisuutta jäsenvaltioiden eläkehaasteisiin vastaamiseksi eli 1) saavutetaan parempi tasapaino työ- ja eläkevuosien suhteessa (eli nostetaan todellista eläkkeellesiirtymisikää) ja 2) lisätään yksityisten eläkesäästöjen osuutta, jotta riittävyys paranee. Lisäksi EU:n on 3) vahvistettava seuranta- ja koordinointivälineitään, etenkin kehittämällä eläkkeiden riittävyyden seurantaa eläkejärjestelmien rahoituksen kestävyyden seurannan ohessa (ks. taulukko 1). Taulukko 1: Tavoitteet ja toiminta-alat Yleistavoite || Erityistavoitteet ja toiminta-alat Annetaan tehokkaampaa tukea jäsenvaltioille niiden pyrkiessä tarjoamaan riittäviä, turvattuja ja kestäviä eläkkeitä ottaen huomioon väestön ikääntyminen ja julkisen talouden rajoitukset || 1 Tuetaan jäsenvaltioita niiden pyrkiessä tasapainottamaan työ- ja eläkevuosien suhdetta Toiminta-alat: Ø Eläkejärjestelmän uudistus Ø Ihmisten kyky pysyä pidempään työmarkkinoilla 2 Tuetaan jäsenvaltioita niiden pyrkiessä parantamaan riittävyyttä lisäämällä yksityisten lisäeläkesäästöjen[1] osuutta Toiminta-alat: Ø Yksityisten lisäeläkkeiden kattavuus ja kustannustehokkuus Ø Yksityisten lisäeläkejärjestelyjen turvallisuus Ø Lisäeläkkeiden[2] liikkuvuus 3 Vahvistetaan EU:n seuranta- ja koordinointivälineitä eläkkeiden alalla Toiminta-alat: Ø Eläkkeiden riittävyyden, kestävyyden ja turvallisuuden koordinoitu seuranta Ø Johdonmukainen politiikka EU:n tasolla Nämä kolme muodostavat erityistavoitteet, joiden kunkin voidaan sanoa liittyvän toiminta-aloihin, jotka on yhdistettävä kokonaisvaltaisiksi puitteiksi EU:n tasolla. Työ- ja eläkevuosien paremman tasapainon osalta ratkaisuna voisi olla eläkeuudistuksen ja sellaisten työmarkkinatoimenpiteiden yhdistelmä, joilla parannetaan ihmisten kykyä työskennellä pidempään. Jotta voitaisiin lisätä yksityisten lisäeläkesäästöjen osuutta riittävyyden parantamiseen, niiden kattavuutta ja kustannustehokkuutta sekä turvallisuutta ja liikkuvuutta olisi kehitettävä. EU:n seuranta- ja koordinointivälineiden parantamiseksi olisi keskeistä luoda eläkkeiden riittävyyden, turvallisuuden ja kestävyyden koordinoitu seuranta ja varmistettava johdonmukaiset poliittiset päätökset EU:n tasolla. Toimintavaihtoehdot Tässä vaikutustenarvioinnissa verrataan kolmea vaihtoehtoa, joissa otetaan täysimääräisesti huomioon vihreää kirjaa koskevan kuulemisen tulokset ja keskitytään Eurooppa 2020 ‑strategian puitteissa vuonna 2011 annettuihin eläkkeitä koskeviin maakohtaisiin suosituksiin. Ensimmäisen vaihtoehdon (nykytilanne) mukaan toimintaa jatketaan entisen mukaisesti niin, että EU käsittelee eläkkeisiin liittyviä kysymyksiä suppeasti ja tapauskohtaisesti. Yhteinen näkemys riittävien eläkkeiden turvaamisesta EU:ssa kokonaisuudessaan puuttuisi täysin. EU:n puitteet muuttuisivat vähitellen, mutta Eurooppa 2020 -strategian hallintopuitteiden ulkopuolella toteutettaisiin vain harvoja – tai ei mitään – toimia, joilla yhdennettäisiin merkityksellisiä eri toiminta-aloja tai mukautettaisiin puitteita jäsenvaltioiden tarpeiden mukaan eläkejärjestelmien muuttuessa. Vaikka Eurooppa 2020 -strategiaan sisältyykin joitakin työllisyyttä ja eläkkeiden vähimmäisriittävyyttä koskevia näkökohtia yhdessä julkista taloutta koskevien kysymysten kanssa, niitä ei välttämättä kuitenkaan käsiteltäisi integroidulla tavalla. Yksityisten eläkkeiden – joilla on yhä tärkeämpi osuus eläkejärjestelyissä – turvallisuutta ja kustannustehokkuutta koskevia kysymyksiä käsiteltäisiin edelleen erillään riittävyyttä ja kestävyyttä koskevista kysymyksistä. Talouspolitiikan koordinoinnissa tarkasteltaisiin eläkkeitä ensisijaisesti julkisen talouden näkökulmasta ja keskityttäisiin julkisiin eläkkeisiin liittyviin välittömiin kustannuksiin, kun taas yksityisiin eläkkeisiin kohdistuvien verohelpotusten välilliset kustannukset jäisivät vähemmälle huomiolle. Vain sosiaalista suojelua koskevassa politiikan koordinoinnissa keskityttäisiin täysipainoisesti kaikkiin riittävyyttä koskeviin seikkoihin ja pyrittäisiin pohtimaan kaikkien eläketyyppien vaikutusta koko eläkemassaan. Sitä ei kuitenkaan integroitaisi kestävyyttä ja turvaamista koskevien näkökohtien kanssa. Toinen vaihtoehto (kokonaisvaltainen tai integroitu kattava lähestymistapa) muodostuu kahdesta alavaihtoehdosta (II a ja II b), joista kumpikin edustaa kattavaa toimenpidepakettia. Molemmat paketit rakentuvat eläkkeitä koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan mukaisesti, mikä tarkoittaa sitä, että kaikkia toiminta-aloja käsitellään yhteisesti niin, että synergiaetuja hyödynnetään täysimittaisesti ja kompromissit tunnustetaan ja tasapainotetaan. Molemmissa alavaihtoehdoissa tuodaan yhteen laaja joukko nykyisiä ja uusia aloitteita strategisessa asiakirjassa (valkoinen kirja), jolla on tarkoitus luonnostella yhteinen näkemys riittäviä, turvattuja ja kestäviä eläkkeitä varten ja rakentaa uudet EU-puitteet, joilla varmistetaan tämän tärkeän tavoitteen toteutuminen tulevina vuosina. Alavaihtoehdot rakentuvat samankaltaisesti. Niiden toimenpidepaketeissa yhdistyvät sääntely, koordinointi ja finanssipoliittiset aloitteet, jotka on tarkoitus käynnistää vuosina 2012–2014. - Erityistavoitteeseen 1 (tuetaan jäsenvaltioita niiden pyrkiessä tasapainottamaan työ- ja eläkevuosien suhdetta) kuuluvalla eläkejärjestelmän uudistusta koskevalla toiminta-alalla molemmissa alavaihtoehdoissa pyritään käsittelemään sukupuolten tasa-arvoa eläkkeiden alalla, vähentämään varhaista eläkkeellesiirtymistä, arvioimaan jäsenvaltioissa tarvittavia erityisiä uudistuksia ja edistämään eläkeuudistusta Eurooppa 2020 -strategiaan kuuluvien vuoden 2011 eläkesuositusten mukaisesti. Sellaisten aloitteiden toiminta-alalla, joilla pyritään parantamaan ihmisten kykyä pysyä pidempään työmarkkinoilla ja jotka on yhdistettävä eläkejärjestelmän uudistusten kanssa, molemmissa vaihtoehdoissa ehdotetaan toimenpiteitä, joilla lakkautetaan pakollinen eläkeikä, edistetään terveenä ikääntymistä työssä, hyödynnetään EU:n varoja ikääntyneiden työntekijöiden pidempään työskentelyn mahdollistamiseksi, mukautetaan työpaikkoja ja työmarkkinoita pidemmän työelämän mukaiseksi ja kehitetään pidemmän työuran mahdollisuuksia, mukaan luettuna uran loppuvaiheen työpaikat. - Erityistavoitteeseen 2 (tuetaan jäsenvaltioita niiden pyrkiessä parantamaan riittävyyttä lisäämällä yksityisten lisäeläkesäästöjen osuutta) kuuluvalla yksityisten lisäeläkkeiden kattavuutta ja kustannustehokkuutta koskevalla toiminta-alalla molemmissa alavaihtoehdoissa ehdotetaan aloitteita, joilla edistetään kustannustehokkaita lisäeläkejärjestelmiä ja optimoidaan veromenojen vaikutus yksityisten eläkesäästöjen tukeen. Yksityisten lisäeläkejärjestelyjen turvallisuutta koskevalla toiminta-alalla ehdotetuilla aloitteilla pyritään lisäämään ammatillisten lisäeläkejärjestelmien turvallisuutta, parantamaan suojaa eläkettä rahoittavan työantajan maksukyvyttömyystapauksessa, kohentamaan kolmannen pilarin eläkkeiden laatua ja kuluttajansuojaa sekä parantamaan rahastoivien ammatillisten lisäeläkejärjestelmien suunnittelua ja toteutusta. Lisäeläkkeiden liikkuvuutta koskevalla toiminta-alalla ehdotetuilla toimilla pyritään vähentämään lisäeläkeoikeuksien valtioiden rajat ylittävän liikkuvuuden esteitä yksityisellä ja julkisella sektorilla, parantamaan ihmisten kykyä pysyä selvillä eri eläkeoikeuksistaan, poistamaan eläkerahastojen ja henkivakuutustarjoajien valtioiden rajat ylittävään liikkuvuuteen ja investointeihin liittyviä veroesteitä sekä parantamaan maasta toiseen muuttavien tutkijoiden ammatillisten lisäeläkeoikeuksien rajatylittävää turvaa. - Erityistavoitteeseen 3 (vahvistetaan EU:n seuranta- ja koordinointivälineitä eläkkeiden alalla) kuuluvalla eläkkeiden riittävyyden, kestävyyden ja turvallisuuden koordinoitua seurantaa koskevalla toiminta-alalla molemmissa alavaihtoehdoissa ehdotetaan aloitteita, joilla koordinoidaan eläkkeiden riittävyyden, kestävyyden ja turvallisuuden seurantaa ja parannetaan riittävyyttä koskevan seurannan laatua. Johdonmukaista politiikkaa EU:n tasolla koskevalla toiminta-alalla esitetyillä toimenpiteillä pyritään vahvistamaan eläkkeisiin vaikuttavan EU-politiikan johdonmukaisuutta ja yhtenäisyyttä, varmistamaan komission eläkepolitiikan täysimittainen koordinointi ja yhtenäisyys sekä turvaamaan kokonaisvaltainen edistymisen seuranta eläkkeitä koskevien toimien toteuttamisessa EU:ssa. Alavaihtoehdot eroavat toisistaan siinä, missä määrin toimenpiteissä pyritään hyödyntämään potentiaalista lainsäädäntövaltaa ja käytetään perustana sidosryhmien vihreään kirjaan antamia vastauksia. Alavaihtoehto II a perustuu tiiviimmin kuulemiseen. Alavaihtoehdossa II b painotetaan enemmän oikeudellisesti sitovia välineitä, joilla pyritään vahvistamaan tukea vuoden 2011 maakohtaisille suosituksille. Molemmilla alavaihtoehdoilla lujitettaisiin EU:n nykyiset poliittiset toimet kokonaisvaltaisiksi puitteiksi ja lisättäisiin niihin joitakin uusia toimenpiteitä, joilla tuetaan vuoden 2011 maakohtaisissa suosituksissa painotettua teemaa eläkeiän nostamisesta ja sen liittämisestä elinajanodotteen kasvuun. Alavaihtoehtojen jotkin toimenpiteet ovat täysin samoja, mutta niiden väliset erot esitetään jäljempänä olevassa taulukossa. Taulukko 2: Alavaihtoehtojen II a ja II b vertailu Erityistavoite 1: Tuetaan jäsenvaltioita niiden pyrkiessä tasapainottamaan työ- ja eläkevuosien suhdetta Eläkejärjestelmän uudistus || Sukupuolten tasa-arvo eläkkeiden alalla Annetaan komission suositus eläkeikään liittyvästä sukupuolten tasa-arvosta ja käsitellään sukupuolten välisiä eroja eläkkeiden riittävyydessä || Ehdotetaan 19. joulukuuta 1978 annetun direktiivin 79/7/ETY muuttamista sen varmistamiseksi, että naiset saavat eläkeoikeuden samassa iässä kuin miehet Ihmisten kyky pysyä pidempään työmarkkinoilla || Poistetaan pakollinen eläkeikä Annetaan komission suositus pakollisen eläkeiän poistamisesta ja muista pidempään työskentelyä estävistä tekijöistä || Ehdotetaan direktiivin 2000/78/EY muuttamista niin, että kielletään työhön liittyvä syrjintä pakollisen eläkeiän käytön rajoittamiseksi Annetaan ikääntyneille työntekijöille mahdollisuus pysyä pidempään työmarkkinoilla Kannustetaan jäsenvaltioita hyödyntämään Euroopan sosiaalirahastosta saatavaa tukea toimenpiteisiin, joilla mahdollistetaan ikääntyneiden työntekijöiden pysyminen pidempään työssä || Otetaan käyttöön tiukemmat ehdot ESR:ssa, jos jäsenvaltio ei seuraa maakohtaisia suosituksia toimenpiteistä, joilla mahdollistetaan ikääntyneiden työntekijöiden pysyminen pidempään työssä, eikä hyödynnä ESR:n tukea tätä varten Erityistavoite 2: Tuetaan jäsenvaltioita niiden pyrkiessä parantamaan riittävyyttä lisäämällä yksityisten lisäeläkesäästöjen osuutta Yksityisten lisäeläkejärjestelyjen turvallisuus || Parannetaan suojaa eläkettä rahoittavan työantajan maksukyvyttömyystapauksessa Huolehditaan maksukyvyttömyysdirektiivin 8 artiklan tehokkaammasta täytäntöönpanosta || Ehdotetaan maksukyvyttömyysdirektiivin 8 artiklan muuttamista suojan lisäämiseksi Parannetaan kolmannen pilarin eläkkeiden laatua ja kuluttajansuojaa Parannetaan laatua ja kuluttajansuojaa vapaaehtoisilla käytännesäännöillä, joihin sisällytetään mahdollisesti joitakin kolmannen pilarin tuotteita koskeva EU-sertifiointi || Parannetaan laatua ja kuluttajansuojaa sitovilla standardeilla ja kolmannen pilarin tuotteita koskevalla EU-sertifioinnilla. Lisäeläkkeiden liikkuvuus || Parannetaan lisäeläkeoikeuksien siirrettävyyttä valtioiden rajojen yli Esitetään ehdotus siirrettävyyttä koskevasta direktiivistä, joka sisältää eläkeoikeuksien hankkimista ja säilyttämistä koskevat vähimmäisstandardit || Esitetään ehdotus siirrettävyyttä koskevasta direktiivistä, joka sisältää eläkeoikeuksien siirrettävyyttä, hankkimista ja säilyttämistä koskevat vähimmäisstandardit Parannetaan ihmisten kykyä pysyä selvillä eri eläkeoikeuksistaan Edistetään EU:n tason eläketietopalveluja kehittämällä kansallisen tason eläketietopalveluja || Kehitetään Euroopan tason eläketietopalvelu julkisten hankintojen ja sääntelyn kautta Erityistavoite 3: Vahvistetaan EU:n seuranta- ja koordinointivälineitä eläkkeiden alalla Eläkkeiden riittävyyden, kestävyyden ja turvallisuuden koordinoitu seuranta || Parannetaan riittävyyttä koskevan seurannan laatua Hyödynnetään olemassa olevia prosesseja ja indikaattoreita eläkkeiden riittävyyttä ja muuta suorituskykyä koskevan seurannan laadun parantamiseksi ja seurannan laajentamiseksi || Kehitetään yhteisiä standardeja, jotka koskevat eläkkeiden riittävyyttä ja muuta suorituskykyä ja joita käytetään kansallisten/EU:n tason tavoitteiden asettamisessa Johdonmukainen politiikka EU:n tasolla || Vahvistetaan eläkkeisiin vaikuttavan EU-politiikan johdonmukaisuutta ja yhtenäisyyttä Vahvistetaan eläkefoorumin asemaa johdonmukaisessa EU:n eläkepolitiikassa || Korvataan eläkefoorumi uudella eläkeasioita käsittelevällä foorumilla, joka kattaa kaikentyyppisen eläketarjonnan Turvataan kokonaisvaltainen seuranta, joka koskee edistymistä eläkkeiden tarjoamisessa EU:ssa Julkaistaan yksi raportti, jossa käsitellään edistymistä riittävien, kestävien ja turvattujen eläkkeiden tarjoamisessa vuonna 2014 || Julkaistaan säännöllisiä raportteja, joissa käsitellään edistymistä riittävien, kestävien ja turvattujen eläkkeiden tarjoamisessa Kolmas vaihtoehto muodostuu jäsenvaltioiden eläkepolitiikan yhdenmukaistamisesta, eikä sitä ole tarkasteltu perusteellisesti, koska se ei ole toissijaisuusperiaatteen mukainen. Alavaihtoehtoon II b sisältyy kuitenkin joitakin tekijöitä, jotka muistuttavat yhdenmukaistamista aloilla, joilla EU:n lainsäädäntöä on jo voimassa. Vaikutusten arviointi Vaikutustenarvioinnissa ei arvioida yksittäisten toimenpiteiden vaikutuksia. Sen sijaan siinä arvioidaan ehdotettujen vaihtoehtojen vaikutuksia kokonaisuudessaan, jotta voidaan tehdä yleinen arviointi mahdollisista taloudellisista ja sosiaalisista vaikutuksista, jotka liittyvät eläkepolitiikkaa koskeviin eri lähestymistapoihin EU:n tasolla. Lainsäädäntötoimenpiteitä arvioidaan tarpeen mukaan erikseen erillisessä vaikutustenarvioinnissa. Ehdotettujen vaihtoehtojen arviointi osoittaa, että on vaikea tehdä selviä johtopäätöksiä täsmällisistä taloudellisista ja sosiaalisista vaikutuksista, koska ne riippuvat siitä, miten jäsenvaltiot vastaavat EU:n uusiin toimintapuitteisiin. Kaiken kaikkiaan vaihtoehto II tuottaa todennäköisesti enemmän positiivisia taloudellisia ja sosiaalisia etuja verrattuna nykytilanteeseen (vaihtoehto I). Joitakin tärkeimpiä taloudellisia vaikutuksia saattaisivat olla resurssien tehokkaampi käyttö EU:n tasolla, työntekijöiden lisääntynyt valtioiden rajat ylittävä liikkuvuus ja positiiviset vaikutukset EU:n kilpailukykyyn. Vaihtoehdolla II olisi todennäköisesti lisäksi positiivinen vaikutus elinkeinonharjoittajiin, myös pieniin ja keskisuuriin yrityksiin, vaikka joitakin tilapäisiä siirtymäkustannuksia onkin odotettavissa. Jos toteutetaan yksityisiin eläkkeisiin liittyvien veromenojen kustannustehokkuutta koskevia toimia, tuloksena voisi olla julkisten menojen vähäisempi tai parempi käyttö. Sosiaalisten vaikutusten osalta eläkkeiden paremman riittävyyden ja alempien köyhyysriskiasteiden saavuttamista edistäisivät tiiviimpi keskittyminen riittävyyttä ja sukupuolten tasa-arvoa koskeviin kysymyksiin yhdistettynä parempaan seurantaan EU:n tasolla sekä toimenpiteet pidemmän työelämän edistämiseksi ja yksityisen lisäeläketurvan laadun parantamiseksi, joita esitetään vaihtoehdossa II. Jos alavaihtoehtoon II b kuuluvat lainsäädäntötoimenpiteet pannaan onnistuneesti täytäntöön, alavaihtoehdolla II b on todennäköisesti voimakkaammat positiiviset taloudelliset ja sosiaaliset vaikutukset verrattuna alavaihtoehtoon II a. Alavaihtoehdossa II b suunniteltujen lainsäädäntöehdotusten valmistelu ja täytäntöönpano on kuitenkin todennäköisesti erittäin pitkällinen ja vaikea prosessi, joka edellyttäisi paljon enemmän resursseja EU:n ja kansallisella tasolla ja saattaisi heikentää useiden sidosryhmien (jäsenvaltiot mukaan luettuna) tukea EU:n toimille. Tarkastelluilla vaihtoehdoilla ei odoteta olevan merkittäviä suoria ympäristövaikutuksia tai vaikutuksia kolmansiin maihin. Taulukko 3: Tiivistelmä tärkeimmistä sosiaalisista ja taloudellisista vaikutuksista Toimintavaihtoehto || Sosiaaliset vaikutukset || Taloudelliset vaikutukset Vaihtoehto I || Liian vähän huomiota eläkkeiden riittävyyttä ja iäkkäiden köyhyyttä koskeviin kysymyksiin Jos keskitytään nostamaan eläkeikää ilman toimenpiteitä, joilla tuetaan pidempää työelämää, tästä saattaa olla negatiivisia sosiaalisia vaikutuksia (useammat iäkkäät työntekijät siirtyvät sosiaalituen saajiksi) Sukupuolikohtaisiin ongelmiin kiinnitetään edelleen liian vähän huomiota Hidas edistyminen uusien indikaattoreiden kehittämisessä voi haitata EU:n kykyä seurata kattavasti eläkejärjestelmien toimivuutta || EU ei hyödynnä parhaalla mahdollisella tavalla käytettävissä olevia resursseja (päällekkäinen työ, huono koordinointi eri rakenteiden välillä) Ilman koordinoitua lähestymistapaa voidaan päätyä kehittämään hajanaista politiikkaa, joka on alle optimaalisen tason ja jolla ei ehkä pystytä maksimoimaan positiivisia ja lieventämään negatiivisia taloudellisia vaikutuksia. Vain vähän edistystä työntekijöiden liikkuvuutta estävien tekijöiden poistamisessa EU:n heikentynyt kyky reagoida ja mukautua nopeasti sosioekonomisiin ja taloudellisiin haasteisiin, joita saattaa esiintyä tulevaisuudessa Vaihtoehto II || Alavaihtoehto II a || Todellista eläkeikää nostavilla toimenpiteillä on positiivisia vaikutuksia työllisyyteen. Tämä voi lisätä iäkkäämpien eläketuloa ja torjua sosiaaliseen eristäytymiseen ja syrjäytymiseen liittyviä ongelmia. Sukupuolinäkökohtiin kiinnitetään enemmän huomiota. Eläkkeiden riittävyyden parempi seuranta Positiiviset vaikutukset perusoikeuksiin || Työntekijöiden liikkuvuutta estävien tekijöiden poistaminen tehostaisi työmarkkinoiden toimintaa, etenkin kun otetaan huomioon odotetut työmarkkinoiden pullonkaulat tietyissä ammateissa. Todellista eläkeikää nostavilla toimenpiteillä voi olla positiivisia vaikutuksia julkiseen talouteen (suuremmat tulot ja alemmat sosiaalitukimenot), EU:n kilpailukykyyn (kasvanut työvoiman tarjonta) ja BKT:n kasvuun. Resurssien parempi hyödyntäminen EU:n tasolla Joitakin positiivisia vaikutuksia rahoitussektoriin Pienet siirtymäkustannukset elinkeinonharjoittajille ja pk-yrityksille uuteen lainsäädäntöön mukautumisesta Yksityisten lisäeläkkeiden parempi turvallisuus Veromenojen vaikutuksen optimointi yksityisen eläkesäästämisen tueksi Alavaihtoehto II b || Jos voidaan välttää jäsenvaltioiden negatiiviset reaktiot siihen, että EU puuttuu toimiin enemmän, sosiaaliset vaikutukset voivat olla positiivisempia kuin vaihtoehdossa II a. Mahdollisuus siirtää ammatilliset lisäeläkeoikeudet uuteen eläkejärjestelmään voi tuoda lisää positiivisia sosiaalisia vaikutuksia. Suuremmat positiiviset vaikutukset perusoikeuksiin verrattuna alavaihtoehtoon II a. || Suuremmat positiiviset taloudelliset vaikutukset verrattuna vaihtoehtoon II a, jos ehdotetut toimenpiteet pannaan onnistuneesti ja oikea-aikaisesti täytäntöön. Riskinä on, että jäsenvaltiot vastustavat ehdotettuja ratkaisuja, mikä heikentää paketin kokonaistehokkuutta ja positiivisia taloudellisia vaikutuksia. Suojan kasvaminen maksukyvyttömyysdirektiivin ansiosta ja eläkeoikeuksien siirrettävyys voivat johtaa elinkeinonharjoittajien ja pk-yritysten suurempiin kustannuksiin. Vaihtoehtojen vertailu Vaikutustenarvioinnissa, jossa verrataan ensin vaihtoehtoa I vaihtoehtoon II, päätellään että jälkimmäinen vaihtoehto on suositeltavampi. Ensimmäisessä vaihtoehdossa ei onnistuta riittävästi saavuttamaan tavoitetta, jolla tarjottaisiin tehokkaampaa tukea jäsenvaltioille riittävien, kestävien ja turvattujen eläkkeiden tarjoamisessa. Vaihtoehto I ei vastaa tarpeeseen tarkastella eläkepolitiikkaa kattavalla tavalla, kuten talouspoliittisen komitean ja sosiaalisen suojelun komitean yhteisessä raportissa sekä neuvoston päätelmissä esitettiin. Se jää puutteelliseksi erityisesti siltä osin, että siinä ei – toisin kuin neuvosto korosti – oteta huomioon työmarkkinoiden, sosiaalisen suojelun järjestelmien ja rahoitusmarkkinapolitiikan välisiä monia yhteyksiä eikä uudistusten edistymistä, kriisin vaikutuksia ja kasvaneita haasteita koskevia analyysejä. Vaihtoehdolla ei vastattaisi myöskään sidosryhmien odotuksiin, koska ne tukivat voimakkaasti kokonaisvaltaista lähestymistapaa eläkkeisiin vihreään kirjaan antamissaan vastauksissa. Kolmas vaihtoehto ei vaikuta realistiselta tässä vaiheessa. Vaikutustenarvioinnissa päätellään myös, että toisen vaihtoehdon mukainen suositeltavampi alavaihtoehto on II a. Alavaihtoehdon II a mukaisilla toimenpiteillä saadaan todennäköisemmin aikaan haluttu vaikutus ja saadaan sidosryhmiltä laajempi tuki kuin alavaihtoehdon II b mukaisilla toimenpiteillä. Koska monet toimenpiteistä perustuvat sidosryhmien yhteiseen sitoutumiseen, se on tärkeää politiikan toteuttamisen kannalta. Joitakin alavaihtoehdon II b toimenpiteistä voidaan pitää tehokkaampina, koska niissä hyödynnetään enemmän lainsäädäntöä, mutta tämä pätisi ainoastaan, jos lainsäädännöstä päästäisiin sopimukseen ja se pantaisiin täytäntöön kohtuullisen ajan kuluessa. Lisäksi kun otetaan huomioon kansallisten olosuhteiden suuri vaihtelevuus ja se, että EU voi antaa lainsäädäntöä vain muutamalla tarvittavalla alalla, alavaihtoehdossa II b ehdotetun EU:n laajuisen lainsäädännön tuoma lisäarvo on selvästi rajoitettu. Jotta päästäisiin nopeampaan toteutukseen, joka sopisi paremmin kansallisiin olosuhteisiin, olisi suositeltavampaa jättää naisten ja miesten eläkeikää ja pakollista eläkeikää koskeva sääntely kansallisten uudistustoimien puitteissa tehtäväksi ja tarjota mahdollisimman paljon ohjausta ja tukea näihin toimiin pehmeämmillä toimenpiteillä. Alavaihtoehdossa II a sitä vastoin käsitellään kartoitettuja ongelmia EU-välineiden (lainsäädännön ja ei-sitovien välineiden) oikeasuhteisella yhdistelmällä ja edistetään vahvan kumppanuuden rakentamista EU:n, jäsenvaltioiden ja muiden sidosryhmien välille pyrittäessä edistämään riittäviin, kestäviin ja turvattuihin eläkkeisiin liittyviä uudistuksia ohjauksen ja tuen kautta. Seuranta ja arviointi Vaikutustenarvioinnissa esitetään mekanismi suosituimmaksi arvioidun paketin täytäntöönpanon seuraamista varten. Tähän sisältyy vuodesta 2012 alkaen kansallisten eläkejärjestelmien toteutuksen tiukka ja säännöllinen seuranta, jossa käytetään perustana avointa koordinointimenetelmää varten kehitettyjä välineitä (yhteiset indikaattorit ja vakiintuneet raportointirakenteet), sekä EU:n lähestymistavan kattavuuteen kohdistuva eläkkeitä käsittelevän komissaarien ryhmän ja yksiköiden välisen eläkeryhmän harjoittama säännöllinen seuranta. Valkoisen kirjan täytäntöönpanoa arvioidaan raportissa, jossa käsitellään edistymistä riittävien, kestävien ja turvattujen eläkkeiden alalla ja joka julkaistaan vuonna 2014. [1] Termillä ’ yksityiset lisäeläkesäästöt’ tarkoitetaan sekä toisen että kolmannen pilarin eläkkeitä eli sekä ammatillisia lisäeläkejärjestelmiä että yksilöllisiä eläkesäästösopimuksia. [2] Lisäeläke on vakiintunut EU-termi, jota käytetään ammatillisista lisäeläkkeistä.