Nykyisissä EU:n tasa-arvodirektiiveissä ei ole säännöksiä, jotka koskisivat tasa-arvoelinten varsinaista rakennetta ja toimintaa, vaan niissä edellytetään ainoastaan, että niillä on oltava tietty vähimmäistoimivalta ja että ne toimivat riippumattomasti toimeksiantoa hoitaessaan. Koska jäsenvaltioille on annettu laaja harkintavalta näiden säännösten täytäntöönpanossa, tasa-arvoelinten välillä on huomattavia eroja eri jäsenvaltioissa erityisesti niiden toimeksiannon, toimivallan, johdon, riippumattomuuden, resurssien, saavutettavuuden ja tuloksellisuuden osalta. Tämä vaikuttaa niiden unionin oikeuden mukaisten tavoitteiden saavuttamiseen. Vaikka erot johtuvat osittain jäsenvaltioiden oikeusperinteiden ja ‑järjestelmien moninaisuudesta, tilanne johtuu myös jäsenvaltioiden erilaisista tavoitteista ja saavutuksista direktiivien tavoitteiden täyttämisessä.

Sukupuoleen perustuvaa syrjintää koskevan kiellon osalta tasa-arvoelimet perustettiin alun perin muutoksella direktiiviin 76/207ETY, joka koskee miesten ja naisten tasa-arvoisen kohtelun periaatteen toteuttamista mahdollisuuksissa työhön, ammatilliseen koulutukseen ja uralla etenemiseen sekä työoloissa. Direktiivissä 76/207/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna, säädetään, että jäsenvaltioiden on nimettävä yksi tai useampi elin, jonka tehtävänä on edistää, analysoida, valvoa ja tukea kaikkien henkilöiden yhdenvertaisen, sukupuoleen perustuvasta syrjinnästä vapaan kohtelun toteuttamista.

Tämän ehdotuksen tarkoituksena on tasa-arvoelimiä koskevien sitovien normien vahvistaminen naisten ja miesten yhdenvertaisen kohtelun ja yhtäläisten mahdollisuuksien osalta työhön ja ammattiin liittyvissä asioissa, itsenäinen ammatinharjoittaminen mukaan luettuna. Samaan aikaan on annettu rinnakkainen ehdotus sitovien normien vahvistamisesta tasa-arvoelimille, jotka toimivat asioissa, jotka koskevat henkilöiden rodusta tai etnisestä alkuperästä riippumatonta yhdenvertaista kohtelua, uskonnosta tai vakaumuksesta, vammaisuudesta, iästä tai seksuaalisesta suuntautumisesta riippumatonta yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa ja naisten ja miesten yhdenvertaista kohtelua sosiaaliturvaa koskevissa asioissa ja tavaroiden ja palvelujen saatavuuden ja tarjonnan osalta. Tämän ehdotuksen tavoitteena on luoda yhdessä rinnakkaisen ehdotuksen kanssa Euroopan unionin tasa-arvoelimille entistä vahvemmat puitteet yhdenvertaisen kohtelun ja yhtäläisten mahdollisuuksien edistämiseksi ja kaikenlaisen syrjinnän torjumiseksi jäljempänä mainituissa tasa-arvodirektiiveissä vahvistetuilla aloilla.

Vapaata liikkuvuutta koskevassa direktiivissä puututaan kansalaisuuteen perustuvaan syrjintään ja perusteettomiin rajoituksiin tai esteisiin, jotka koskevat unionin työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen. Siinä säädetään elimistä, ”joiden tehtävänä on edistää, analysoida, valvoa ja tukea, että unionin työntekijöitä ja heidän perheenjäseniään kohdellaan yhdenvertaisesti ilman kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää tai perusteettomia vapaan liikkuvuuden oikeuteen kohdistuvia rajoituksia tai esteitä”, ja täsmennetään, että ”[n]ämä elimet voivat muodostaa osan olemassa olevista kansallisista elimistä, joilla on samanlaiset tavoitteet”. Useimmat jäsenvaltiot ovat päättäneet asettaa tasa-arvoelimen käsittelemään tällaisia syrjintätapauksia. Vaikka kyseiset perusteet ja osa-alueet eivät kuulu tämän ehdotuksen soveltamisalaan, tasa-arvoelinten toiminnan, saavutettavuuden ja riippumattomuuden parantamiseen tähtäävät horisontaaliset toimenpiteet voivat edistää niiden toimivallan käyttöä myös vapaata liikkuvuutta koskevan direktiivin yhteydessä.

Kuten vuoden 2022 työohjelmassa on ilmoitettu, komissio ehdottaa tämän vuoksi sitovia sääntöjä tasa-arvoelinten aseman ja riippumattomuuden vahvistamiseksi. Tämä on osa komission työtä kohti komission vuosien 2019–2024 poliittisissa suuntaviivoissa esitettyä kaikkien tasa-arvon unionia.

Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat ilmaisseet tukensa uusien sääntöjen hyväksymiselle tasa-arvoelinten vahvistamiseksi. Vuonna 2021 Euroopan parlamentti kehotti komissiota ehdottamaan lainsäädäntöä tasa-arvoelimiä koskevista normeista, jotta niille voidaan antaa vahvemmat valtuudet ja tarpeeksi resursseja turvata vammaisten henkilöiden yhdenvertainen kohtelu ja varmistaa saavutettavien tietojen jakaminen kaikille. Neuvosto on vuonna 2022 kehottanut jäsenvaltioita tukemaan vahvoja tasa-arvoelimiä, hyväksymään lainsäädäntökehyksen, jonka avulla ne voivat hoitaa tehtäväänsä riippumattomasti, ja tarjoamaan niille riittävät resurssit niiden tehtävien tuloksellista toteuttamista varten. Lisäksi Euroopan talous- ja sosiaalikomitea on korostanut tarvetta tukea enemmän kansallisia tasa-arvo- ja ihmisoikeuselimiä, erityisesti parantaa niiden riippumattomuutta ja lisätä niiden henkilöstöä ja rahoitusta. Komitea on myös ilmaissut tukevansa komission aloitetta kansallisten tasa-arvoelinten tehokkuudesta sekä niiden potentiaalin ja moninaisten tehtävien ja valmiuksien vahvistamisesta.

Tähän ehdotukseen liitetyssä analyysiasiakirjassa esitetty takautuva analyysi vahvisti tämän arvion. Siinä todettiin, että tavoitetta varmistaa eriarvoisen kohtelun ja syrjinnän torjumista ja niiden ennaltaehkäisemistä koskevan unionin oikeuden täytäntöönpano ja noudattamisen valvonta ei ole täysin saavutettu. Syrjintä on edelleen yleistä eivätkä uhrit juuri tunne oikeuksiaan. Aliraportointi on edelleen merkittävä ongelma, ja yleinen tietoisuus syrjinnästä ja tietämys siitä ovat edelleen rajallisia. Monilla tasa-arvoelimillä ei ole riittäviä toimivaltuuksia ja resursseja auttaa uhreja tuloksellisesti.

Kuten edellä on selitetty, nykyiset lainsäädäntötoimenpiteet eivät riitä vastaamaan tasa-arvoelinten kohtaamiin haasteisiin, jotka liittyvät eriarvoisen kohtelun ja syrjinnän torjuntaa ja ennaltaehkäisyn parantamista koskevan unionin oikeuden täytäntöönpanoon ja noudattamisen valvontaan. Tämä johtaa siihen, että syrjinnän vastaisen suojan taso on eri puolilla EU:ta riittämätön ja epäyhtenäinen.

Tämän aloitteen kahden rinnakkaisen ehdotuksen tavoitteena on vahvistaa niiden tasa-arvoelinten asemaa ja riippumattomuutta, jotka toimivat yhdenvertaisen kohtelun edistämiseksi jo annettujen direktiivien 79/7/ETY, 2000/43/EY, 2000/78/EY, 2004/113/EY, 2006/54/EY ja 2010/41/EU kattamilla osa-alueilla. Koska nämä direktiivit on annettu käyttäen kahta eri oikeusperustaa ja kahta eri hyväksymismenettelyä, tämä aloite koostuu kahdesta pääosin yhtenevästä ehdotuksesta, joilla on kaksi eri oikeusperustaa.

Yhdenvertaisuuteen ja syrjimättömyyteen liittyviä taloudellisia, sosiaalisia ja ympäristövaikutuksia on vaikea kvantifioida ja muuttaa rahassa mitattaviksi, minkä lisäksi tietojen saatavuus on rajallista. Tasa-arvoelinten toiminnan sosiaalisia vaikutuksia, kuten syrjinnän uhrien auttamista ja eriarvoisen kohtelun ennaltaehkäisemistä tai yhdenvertaisen kohtelun edistämistä yleensä, ei voida mitata sen vuoksi, että yhdenvertaisuudesta ei ole saatavilla kattavia tietoja. Tämä on haaste, johon puuttumista edistetään tällä ehdotuksella, koska siinä edellytetään, että tasa-arvoelimet keräävät tietoja omasta toiminnastaan, tekevät selvityksiä ja saavat mahdollisuuden koordinoida muiden julkisten tai yksityisten tahojen toteuttamaa yhdenvertaisuustietojen keräämistä.

Pehmeillä toimenpiteillä ei ole pystytty riittävän tehokkaasti turvaamaan ihmisten perusoikeutta syrjimättömyyteen. Ehdotetussa aloitteessa asetetaan vähimmäisvaatimukset, jotka jäsenvaltioiden on pantava täytäntöön. Näiden vähimmäisvaatimusten odotetaan parantavan merkittävästi syrjinnän vastaisen suojan tasoa, millä on huomattava myönteinen vaikutus (mahdollisten) syrjinnän uhrien tilanteeseen.

Yhteiset vähimmäisvaatimukset tällä osa-alueella ovat tärkeitä myös sisämarkkinoiden toiminnan kannalta. Ihmisten vapaan liikkuvuuden yhteydessä on olennaisen tärkeää taata syrjimättömyyttä koskeva perusoikeus yhdenmukaisella tavalla kaikkialla EU:ssa ja varmistaa, että kaikissa jäsenvaltioissa on mahdollisuus saada suojaa syrjintää vastaan ja käyttää oikeussuojakeinoja.

Takautuvassa analyysissa tarkastellaan tasa-arvodirektiiveihin ja vuoden 2018 suositukseen sisältyvien, tasa-arvoelimiä koskevien EU:n säännösten vaikuttavuutta, tehokkuutta, johdonmukaisuutta, EU:n tason lisäarvoa ja merkityksellisyyttä.

EU:n nykyisen tasa-arvoelimiä koskevan kehyksen vaikuttavuus on arvioitu syrjinnän torjunnassa ja ehkäisemisessä saavutetun edistyksen osalta rajalliseksi. Jonkin verran edistystä on tapahtunut erityisesti niissä jäsenvaltioissa, joissa tasa-arvoelimiä ei ollut ennen EU:n toimia. Haluttuja vaikutuksia ei kuitenkaan ole täysin saavutettu. Analyysi osoittaa, että syrjinnän taso on edelleen korkea, kun taas uhrien tietoisuus oikeuksistaan on edelleen vähäistä. Aliraportointi on edelleen merkittävä ongelma, ja yleinen tietoisuus syrjinnästä ja tietämys siitä ovat edelleen rajallisia. Monilla tasa-arvoelimillä ei ole riittäviä toimivaltuuksia ja resursseja auttaa uhreja tuloksellisesti.

EU:n nykyisen tasa-arvoelimiä koskevan kehyksen tehokkuus arvioitiin rajalliseksi siltä osin kuin on kyse tasa-arvoelinten kyvystä torjua ja ehkäistä syrjintää, ja epäselväksi siltä osin kuin on kyse kustannuksista ja hyödyistä, mikä johtuu pääasiassa tietojen rajallisesta saatavuudesta. Takautuva analyysi osoittaa, että direktiivien mukaisen EU:n nykyisen kehyksen soveltamisala on liian yleinen ja suppea ja että siinä ei käsitellä tasa-arvoelinten perustamista, tehokkuutta tai resursseja. Vuoden 2018 suositus on yksityiskohtaisempi, mutta se ei ole parantanut tilannetta, sillä se ei ole sitova. Takautuvan analyysin mukaan tasa-arvoelinten resurssit ovat tässä yhteydessä merkittävä ongelma, sillä ne vaihtelevat suuresti jäsenvaltioittain. Useimmissa tapauksissa ne eivät riitä siihen, että tasa-arvoelimet pystyisivät hoitamaan kaikki tehtävänsä tuloksellisesti.

Nykyisen EU:n kehyksen johdonmukaisuutta on arvioitu kaiken kaikkiaan myönteiseksi kaikilla tasoilla. Analyysista käy ilmi, että johdonmukaisuus perussopimusten ja perusoikeuskirjan kanssa on suuri, sillä EU:n kehyksen tavoitteena on edistää tasa-arvoa ja syrjimättömyyttä, jotka kuuluvat EU:n perusarvoihin. Tasa-arvo on myös perusoikeuskirjassa suojattu perusoikeus. Vaikka kansainväliset välineet, kuten Yhdistyneiden kansakuntien periaatteet kansallisten ihmisoikeusinstituutioiden asemasta (niin kutsutut Pariisin periaatteet) ja Euroopan neuvoston alaisuudessa toimivan Euroopan rasismin ja suvaitsemattomuuden vastaisen komission (ECRI) suositus nro 2 ovat yksityiskohtaisempia niiden erilaisen oikeudellisen luonteen vuoksi, eri välineet ovat sisällöltään johdonmukaisia.

EU:n tason lisäarvo on arvioitu myönteiseksi. Analyysin mukaan direktiivin 2000/43/EY antamisajankohtana ainoastaan noin puolella EU:n silloisista 15 jäsenvaltiosta oli tasa-arvoelin (jolla oli rajoitettu toimeksianto), ja muista EU:hun sittemmin liittyneistä 12 jäsenvaltiosta vain yhdellä oli tasa-arvoelin ennen liittymisprosessia. Tutkimuksen aikana kuullut sidosryhmät vahvistivat, että tasa-arvoelimiä ei olisi perustettu kaikkiin jäsenvaltioihin ilman EU:n toimia. Se, että syrjintä on yhä yleistä kaikissa jäsenvaltioissa, osoittaa, että EU:n tason toimia tarvitaan edelleen. Niiden olisi kuitenkin oltava nykyistä oikeudellista kehystä yksityiskohtaisempia ja konkreettisempia, jotta jäsenvaltioissa saataisiin selkeämpi käsitys siitä, millaisia toimenpiteitä niiden pitäisi toteuttaa.

EU:n kehyksen alkuperäisten tavoitteiden merkitys alkuperäisiin ja nykyisiin tarpeisiin nähden on arvioitu myönteiseksi. Tasa-arvoelimiä koskevaa alkuperäistä oikeudellista kehystä on kuitenkin pidetty liian suppeana ja epämääräisenä. Kaikki sidosryhmät, erityisesti tasa-arvoelimet, kansalaisyhteiskunnan järjestöt ja jäsenvaltiot, ovat tästä laajalti samaa mieltä. Analyysi toi esiin vahvan kannatuksen lisätoimien toteuttamiselle edellä mainittujen ongelmien ratkaisemiseksi ja sen varmistamiseksi, että tasa-arvoelimillä on resurssit vastata uusiin syrjimättömyyttä koskeviin haasteisiin, joita liittyy muun muassa automatisoitujen järjestelmien käyttöön ja joiden esiintymistiheys ja vakavuus ovat teknologian kehityksen myötä lisääntyneet.

Kaikkien edellä esitettyjen seikkojen perusteella on tunnistettu useita hyödyllisiä kokemuksia, joita esitellään jäljempänä. Tasa-arvoelimiä koskevien nykyisten säännösten epäselvyyden vuoksi tasa-arvoelimillä on jäsenvaltioissa useita ongelmia, kuten jäljempänä todetaan. Vaikka vuoden 2018 suosituksella pyrittiin puuttumaan näihin kysymyksiin, sen vaikutus jäi vähäiseksi, sillä se ei ollut sitova, minkä vuoksi ehdotetaan sitovaa oikeudellista välinettä, jotta ongelmia voitaisiin käsitellä tehokkaammin.

Resurssit ja riippumattomuus

Analyysi osoittaa, että resurssien puute on toistuva ongelma, joka haittaa merkittävästi tasa-arvoelinten toimintaa. Samoin riippumattomuuden puute estää tasa-arvoelimiä hoitamasta tehtäviään ja edistämästä tavoitteitaan tuloksellisesti.

Uhrien auttaminen

Uhreille annettava apu ja tasa-arvoelimille tätä varten annetut valtuudet vaihtelevat suuresti jäsenvaltioiden välillä. Syrjimättömyyttä koskevan perusoikeuden vähimmäissuojan varmistamiseksi olisi hyödyllistä laatia sitä koskevat tarkemmat yhteiset säännöt. Oikeudenkäyntivaltuudet ovat tässä yhteydessä erityisen tärkeitä. Jotta kaikkia syrjinnän uhreja voitaisiin auttaa, on myös tärkeää varmistaa, että tasa-arvoelimet ovat esteettä kaikkien syrjinnän uhrien käytettävissä.

Työsyrjintädirektiivissä ja sukupuolten tasa-arvoa sosiaaliturva-asioissa koskevassa direktiivissä ei tällä hetkellä ole tasa-arvoelimiä koskevia säännöksiä. Takautuva analyysi osoittaa kuitenkin, että kyseisten direktiivien soveltamisalaan kuuluviin perusteisiin ja aloihin liittyvä syrjintä on jäsenvaltioissa edelleen yleistä.

Syrjintää koskeva tietämys

Takautuvan analyysin mukaan se, miten säännöllisesti tasa-arvoelimet tekevät riippumattomia tutkimuksia ja selvityksiä tai julkaisevat raportteja, vaihtelee suuresti. Sama koskee yhdenvertaisuutta koskevien ensisijaisten ja toissijaisten tietojen keräämistä. Koska syrjintää koskeva tietoisuus ja tietämys ovat edelleen riittämättömiä, tarvitaan selkeämpiä sääntöjä.

Yhteistyö

Se, missä määrin tasa-arvoelimet tekevät yhteistyötä ja jakavat tietoja keskenään ja kansallisten, eurooppalaisten ja kansainvälisten viranomaisten tai elinten kanssa, vaihtelee jäsenvaltioittain. Tällainen vaihto olisi kuitenkin hyödyllistä tiedon jakamisen ja synergioiden luomisen kannalta.

EU:n uusien toimien ennakoiva analyysi

Mahdollisia uusia EU:n toimia koskevien toimintavaihtoehtojen osalta on jo kokeiltu muita kuin lainsäädännöllisiä vaihtoehtoja, mutta ne eivät ole täysin tuottaneet toivottuja tuloksia. Muita kuin lainsäädännöllisiä toimia ovat olleet muun muassa seuraavat:

(a)komission rahoittaman tasa-arvoelinten aktiivisen verkoston perustaminen (Equinet),

(b)komission antama vuoden 2018 ei-sitova suositus,