Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Valkoinen kirja EY:n perustamissopimukse 81 ja 82 artiklan soveltamissääntöjen uudistamisesta Komission ohjelma nro 99/027"



Virallinen lehti nro C 051 , 23/02/2000 s. 0055 - 0066



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Valkoinen kirja EY:n perustamissopimukse 81 ja 82 artiklan soveltamissääntöjen uudistamisesta Komission ohjelma nro 99/027" (2000/C 51/15) Komissio päätti 10. toukokuuta 1999 EY:n perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainutusta Valkeasta kirjasta. Asian valmistelusta vastannut "yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus" -jaosto antoi lausuntonsa 25. marraskuuta 1999. Esittelijä oli Edoardo Bagliano ja apulaisesittelijä Colin Lustenhouwer. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 8. ja 9. joulukuuta 1999 pitämässään 368. täysistunnossa (joulukuun 8. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 68 ääntä puolesta ja 2 pidättyi äänestämästä. Johdanto 1) Yrityksiin sovellettavan kilpailulainsäädännön osalta EY:n perustamissopimus sisältää määräyksiä, jotka koskevat yritysten välisiä sopimuksia, yritysten yhdenmukaistettuja menettelytapoja (81 artikla) ja määräävän aseman väärinkäyttöä (82 artikla)(1). Lisäksi perustamissopimuksessa valtuutetaan neuvosto päättämään näiden periaatteiden soveltamisen (83 artikla) edellyttämistä välineistä. 2) Neuvosto antoi vuonna 1962 asetuksen N:o 17, joka on ensimmäinen 81 ja 82 artiklan täytäntöönpanoasetus. Asetuksessa säädetään valvonta- ja täytäntöönpanomenettelystä, jota komissio on soveltanut yli 35 vuotta lähes sellaisenaan. 3) Asetuksessa N:o 17 annetaan komissiolle toimivalta soveltaa suoraan 81 ja 83 artiklassa tarkoitettuja kieltoja. Lisäksi asetuksessa annetaan komissiolle yksinomainen toimivalta myöntää asianosaisten pyynnöstä (ilmoitus) poikkeuksia 81 artiklan 1 kohdan kieltoon saman artiklan 3 kohdassa mainituin ehdoin. 4) Yhteisön termein ilmaistuna asetus N:o 17 antaa komissiolle mahdollisuuden "hyväksyä" sille asianomaisten osapuolten "ilmoittama" sopimus tai yhteistyö, joka muussa tapauksessa kiellettäisiin, myöntämällä 81 artiklan 3 kohdassa mainituin ehdoin kieltoon "poikkeus". 5) Komissiolla on myös yksioikeus hyväksyä asiaomaisten yritysten toivomuksesta nk. "puuttumattomuustodistus", jolla osoitetaan, ettei 81 artiklan 1 kohdan ja 82 artiklan kieltoja ole sovellettava. 1. Valkoisessa kirjassa esitetty uudistus 1.1. Perusteet 1.1.1. Valkoisen kirjan mukaan asetuksella N:o 17 luotua järjestelmää on tarpeen uudistaa perinpohjaisesti. 1.1.2. Talouskehityksen ja yhdentymisprosessin nykytilanteessa ja ajatellen Euroopan unioniin kohdistuvia uusia haasteita - erityisesti Keski- ja Itä-Euroopan maiden ja Kyproksen jäsenyyttä - uudistuksen tärkein peruste on asetuksella luodun keskitetyn toimivallan järjestelmän korvaaminen. Yhteisön kilpailuoikeuden tehokkaan soveltamisen takaaminen tulevaisuudessakin edellyttänee komission vapauttamista työtaakasta, joka aiheutuu "yksinoikeudesta" myöntää 81 artiklan 3 kohdan mukaisia poikkeuksia. 1.1.3. Uudistukseen on myös monia muita syitä. Ensinnäkin komission työtaakkaa ei enää voida pitää oikeutettuna. Työ kuluttaa yhä enemmän aikaa ja resursseja. Tämän vuoksi komissio ei myöskään enää voi käyttää "poikkeusten" myöntämiseen liittyvää toimivaltaansa tehokkaasti. Työtaakka haittaa voimavarojen keskittämistä suurten kansainvälisten monopolien ja kartellien valvontaan. 1.1.3.1. Komissiolle aiheutuvaa työtaakkaa ei enää voida pitää perusteltuna, koska nyttemmin on luotu ennakkotapauksiin ja hallinnollisiin määräyksiin perustuva järjestelmä. Se tarjoaa yrityksille saman oikeusvarmuuden, jonka tähän asti on voitu taata ainoastaan asetuksen N:o 17 mukaisin poikkeuspäätöksin. Ne olivat ainut keino ratkaista tulkintavaikeuksista ja kokemuksen puutteesta johtuva epävarmuus. 1.1.3.2. Kaikista ongelman torjuntaan tähtäävistä keinoista huolimatta on poikkeusmenettelyjen kohtuuton kesto ja lopullisesti päätettävien tapausten vähäisyys osoitus menettelyn tehottomuudesta. 1.1.3.3. Lisäperusteena uudistukselle valkoisessa kirjassa todetaan, että jäsenvaltioiden viranomaisilla ja tuomioistuimilla on usein paremmat mahdollisuudet kuin komissiolla puuttua asioihin tehokkaasti. Lisäksi niillä on yleensä myös menettelyjen edellyttämä toimivalta ja resurssit. 1.2. Tavoitteet 1.2.1. Valkoisessa kirjassa esitetty uudistus merkitsee siirtymistä hajautettuun järjestelmään 81 ja 82 artiklan täytäntöönpanossa. Näin voidaan - keventää nykyisestä järjestelmästä johtuvaa komission kohtuutonta ja liian kalliiksi tulevaa työtaakkaa - taata komissiolle mahdollisuus keskittää riittävästi voimavaroja kaikkein tärkeimpiin yhteisön kilpailulainsäädäntöön liittyviin tehtäviin - taata jäsenvaltioiden viranomaisten ja tuomioistuinten osallistuminen yrityksiä koskevan kilpailulainsäädännön soveltamiseen - säilyttää komission rooli ohjaajana, suuntaajana, valvojana ja välittäjänä sekä siten taata yhteisön lainsäädännön tehokas ja yhdenmukainen soveltaminen ja kehittäminen - torjua 81 artiklan 3 kohdan "ilmoitusmenettelyyn" ja "poikkeuksiin" (komission kokemuksen mukaan) sisältyvä väärinkäytön riski(2). 1.2.2. Tulevaisuuden tavoitteena kilpailulainsäädännön soveltamisessa on, että muotoseikkojen sijasta painotettaisiin pikemminkin taloudellisia perusteita. Erityisesti pyritään keskittymään sellaisten kilpailua haittaavien tekijöiden torjuntaan, jotka johtuvat kullakin alalla johtavassa markkina-asemassa olevien yritysten käyttäytymisestä tai niiden solmimista sopimuksista. 1.3. Siirtyminen "lupamenettelystä" poikkeuksen välittömään soveltamiseen perustuvaan järjestelmään (exception légale) 1.3.1. Komission mielestä asetettujen tavoitteiden saavuttaminen edellyttää nykyisen "lupajärjestelmän" korvaamista poikkeuksen välittömään soveltamiseen perustuvalla järjestelmällä (exception légale). Esitetyn uudistuksen toteuduttua 81 artiklan 3 kohdan kiellon kumoaminen ei toisin sanoen enää edellyttäisi komission ennakkohyväksyntää yritysten keskinäistä kilpailua rajoittaviin yhteistoimintajärjestelyihin ja sopimuksiin. Mikäli 81 artiklan 3 kohdassa mainitut ehdot täyttyvät, koskee saman artiklan 1 kohdassa tarkoitettu kieltoja koskeva poikkeus automaattisesti ja alusta lähtien ("ipso iure") myös muulla perusteella kiellettyä sopimusta tai toimintaa. Uutta järjestelmää kutsutaan "poikkeuksen välittömään soveltamiseen perustuvaksi", koska poikkeus myönnetään kussakin tapauksessa suoraan lain nojalla (exception légale). 1.3.2. Ainoa poikkeustapaus uudessa asetuksessa olisi, että komissiolla säilyisi toimivalta hyväksyä "ryhmäpoikkeusasetukset" sekä "tuotantotoimintaa harjoittavia yhteisyrityksiä" koskevat poikkeukset. Komissio aikoo itse asiassa turvautua ahkerasti ryhmäpoikkeuksiin soveltamisalaltaan nykyistä laajemmin asetuksin, jotka perustuvat pikemminkin taloudellisiin kuin oikeudellisiin ja muodollisiin näkökohtiin(3). Tuotantotoimintaa harjoittavia yhteisyrityksiä koskeviin sopimuksiin, joita nykyään pidetään 81 artiklan vastaisina, sovellettaisiin uudistuksen tultua voimaan sulautuma-asetuksen mukaista menettelyä. 1.4. Valkoisessa kirjassa esitetyn uudistuksen mahdolliset vaikutukset 1.4.1. Sopimuksien, jotka täyttävät 81 artiklan 3 kohdan ehdot, katsotaan olevan voimassa allekirjoitushetkestä lähtien. Koska komission lupaa ei enää tarvita, voivat jäsenvaltioiden toimivaltaiset tuomioistuimet ja viranomaiset vapaasti soveltaa 81 artiklaa kokonaisuudessaan. Jäsenvaltioiden tuomioistuimet ja viranomaiset voivat siten rajoittamatta tutkia niille esitettyjä tapauksia ja tietoja, eikä niiden enää tarvitse keskeyttää käsittelyä ja odottaa komission näkemystä asiasta (samalla poistuu väärinkäytösten mahdollisuus). Tässä mielessä valkoisen kirjan ehdotus täydentää merkittävällä tavalla komission tiedonannoissa tarkoitettua jäsenvaltioiden tuomioistuinten ja viranomaisten kanssa tehtävää yhteistyötä(4), jonka tavoitteena on 81 artiklan soveltamisen hajauttamisen laajentaminen. 1.4.2. Esitetyn uudistuksen perusajatuksen mukaan "hajauttaminen" ja poikkeuksen välittömään soveltamiseen perustuva järjestelmä (exception légale) liittyvät tiiviisti toisiinsa, sillä kumpaakaan niistä ei voi soveltaa ilman toista. Jos jäsenvaltioiden tuomioistuimet ja viranomaiset eivät voi arvioida rikkomuksesta esitettyjen todisteiden lisäksi myös 81 artiklan 3 kohdan mukaisen poikkeuksen perusteita, ei 81 artiklan tehokas soveltaminen hajautetusti ole mahdollista. Mikäli esim. kolmas osapuoli kiistää "välittömästi sovellettavan poikkeuksen" pätevyyden, poikkeusta ei olisi mahdollista puolustaa jäsenvaltion tuomioistuimessa tai sen viranomaisille (jotka hajautetussa järjestelmässä vastaavat rikkomuksen tutkimisesta). Tällöin loukattaisiin asianomaisten yritysten oikeutta puolustautua, koska ne eivät uuden järjestelmän mukaan enää voisi turvautua ilmoitusmenettelyyn. 1.5. Muut valkoisessa kirjassa ehdotetut toimet 1.5.1. Valkoisessa kirjassa esitetään monia muita toimia tai kehotetaan selvittämään niitä lähemmin. Kyseisillä toimilla pyritään lähinnä varmistamaan uudistuksen toimivuus ja sen päätavoitetta täydentävien tarkoitusperien saavuttaminen (ks. kohta 1.2.1). 1.5.2. Osa toimista kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan. Jäsenvaltioiden tulee ensi töikseen valtuuttaa kilpailuviranomaisensa soveltamaan 81 ja 82 artiklaa, ellei näin ole jo tehty. Vastaavan toimivallan myöntäminen jäsenvaltioiden tuomioistuimille ei sitä vastoin ole tarpeen, koska EY:n tuomioistuimen tulkinnan mukaan se on niillä jo perustamissopimuksen nojalla. 1.5.3. Muilla toimilla pyritään säilyttämään ja siten takaamaan komission ohjaava ja valvova rooli. Tässä yhteydessä myönnetään, että ohjaavan roolin toteuttaminen edellyttää sekä "tiedonantojen" ja "asetusten" kaltaisia yleistoimia että erityistoimia, joista mainitaan komission valta tehdä "päätöksiä" tapauksissa, joita se pitää tärkeinä tai joihin liittyy uusia kilpailulainsäädännöllisiä ongelmia. 1.5.4. Muiden toimien ja periaatteiden lisäksi mahdollisuus ryhtyä toimiin on erittäin tärkeä jäsenvaltioiden viranomaisten toimien koordinoimiseksi ja yhdenmukaistamiseksi komission ohjaava rooli huomioon ottaen. Komission mukaan "nyt kun yhteisön kilpailusääntöjä on sovellettu 35 vuotta, on tarpeen hyödyntää paremmin kansallisten viranomaisten ja komission mahdollisuuksia täydentää toistensa toimintaa ja kannustaa viranomaisten muodostamaa verkkoa soveltamaan kilpailusääntöjä noudattamalla yhteisiä periaatteita ja tekemällä tiivistä yhteistyötä (valkoinen kirja, kohta 91)." 1.5.4.1. Koordinointimahdollisuus edellyttää kuitenkin myös tietojärjestelmää, joka kattaa käsiteltävät tapaukset ja tehdyt päätökset ja johon osallistuvat komission lisäksi kunkin jäsenvaltion tuomioistuimet ja kilpailuviranomaiset. Koordinointialoite on pääasiassa komission vastuulla. Onnistuminen riippuu kuitenkin myös yhteistyöstä verkon muiden jäsenten kanssa. 1.5.4.2. Lisäksi suunnitellaan uuden ja aiempaa vaikutusvaltaisemman (jäsenvaltioiden edustajista koostuvan) "neuvoa-antavan komitean" perustamista varmistamaan komission ja kilpailuviranomaisten päätösten koordinointia. 1.5.4.3. Mikäli komissio on kuitenkin eri mieltä käsiteltävästä asiasta tai mikäli se joutuu ryhtymään toimiin järjestelmän yhdenmukaisuuden varmistamiseksi, se voi tehdä niin sekä ennen lopullista päätöstä että sen jälkeen. Lisäksi komissio voi ottaa käsiteltäväkseen jäsenvaltion viranomaisen käsiteltävänä olevan tapauksen tai siirtää sen toisen viranomaisen käsiteltäväksi. Mikäli komissio havaitsee, että jokin tapaus koskee pääasiassa vain yhtä jäsenvaltiota, se voi antaa asian kyseisen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen käsiteltäväksi. 1.5.4.4. Vastaavasti mikäli jäsenvaltion viranomainen tulee siihen tulokseen, että sen käsiteltävänä olevassa tapauksessa on kyse yhteisön edusta ja että se siten edellyttää komission toimia, se voi antaa tapauksen komission käsiteltäväksi. 1.5.4.5. Valkoisen kirjan mukaan siirrettäessä tapauksen käsittely viranomaiselta toiselle tulee myös käsittelyn aloittaneen viranomaisen keräämä todistusaineisto siirtää käsittelyä jatkavalle viranomaiselle. 1.5.5. Muiden toimien tavoitteena on varmistaa, että yhteisön lainsäädäntö on jäsenvaltioiden kilpailulainsäädännön yläpuolella ja etteivät eri viranomaisten ja tuomioistuinten päätökset ole ristiriitaisia (ks. 2.3.5). 1.5.5.1. Tästä syystä uudistuksen toimeenpanoasetukseen sisällytetään yleinen säännös, jonka mukaan jäsenvaltioiden kilpailuoikeutta koskevat päätökset ja säännöt eivät saa haitata komission hyväksymien ryhmäpoikkeusasetusten kokonaisvaltaista soveltamista. Erikseen ei kuitenkaan mainita jäsenvaltioiden viranomaisten ja tuomioistuinten mahdollisuutta valita kulloinkin sovellettava lainsäädäntö tapauksissa, joissa sekä yhteisön että jäsenvaltion lainsäädännön soveltaminen tulee kysymykseen. Myöskään tämän mahdollisuuden laajuudesta ei ole mainintaa. 1.5.5.2. Päätösten yhdenmukaisuuden osalta valkoisessa kirjassa todetaan (kohta 103), että "voi myöskin käydä välttämättömäksi vahvistaa periaatetta, jonka mukaan kansallisen tai yhteisön kilpailulainsäädännön soveltamisen kansallisten viranomaisten tai tuomioistuimien toimesta tulee olla yhdenmukaista komission yhteisöjen tuomioistuimen valvonnassa soveltaman yhteisön kilpailulainsäädännön kanssa". Päätösten yhdenmukaisuuden takaamiseksi tuomioistuinten tulee kuitenkin noudattaa EY:n tuomioistuimen periaatteita, joihin viitataan niiden toimintaa koskevassa tiedonannossa (ks. alaviite 4). Valkoisessa kirjassa viitataan useita kertoja mahdollisuuteen vedota EY:n tuomioistuimeen tulkintaongelmien ratkaisemiseksi ja epäyhtenäisyyden välttämiseksi. 1.5.5.3. On kuitenkin muistettava, että ristiriita on mahdollinen, mikäli samaan tapaukseen on päätetty soveltaa 81 artiklan 3 kohdan mukaista välitöntä poikkeusta (exception légale) sekä yhteisön lakia ankarampaa jäsenvaltion lakia. Valkoisessa kirjassa todetaan ainoastaan yleisesti, että keinojen, joilla ehkäistään tällaisten ongelmien syntyminen, käyttöönotto on suotavaa. Tavallisissa tuomioistuimissa käsiteltävien tapausten kohdalla komissio voisi toimia väliintulijana ("amicus curiae"). 1.5.6. Kartellien estämiseksi ja määräävän aseman väärinkäytön torjumiseksi valkoisessa kirjassa esitetään muita toimia helpottamaan tarvittavien alustavien selvitysten tekemistä ja todistusaineiston keräämistä. Tutkimusvaltuuksien lisäämiseen tulisi liittyä yrityksille asetettava velvoite antaa komission virkamiehille selvityksen yhteydessä täydelliset tiedot. Uudistuksen ansiosta sekä tutkimus- että valitusmenettelyt tulevat johdonmukaisemmiksi yritysten kannustamiseksi turvautumaan niihin ja tehokkuuden parantamiseksi. Myös sakkojen korottamista harkitaan. 2. Huomioita Valkoisen kirjan hyväksyminen komissiossa on rohkea ja erittäin innovatiivinen aloite ja vastaa laajalti tiedostettuja tarpeita. 2.1. Valkoisessa kirjassa esitetyn uudistuksen merkitys 2.1.1. Ehdotuksella pyritään muuttamaan yli 37 vuotta vanhaa menettelyasetusta, jonka uudistaminen on ollut pitkään suunnitteilla. Asiakirja menee kuitenkin sisältönsä ja vaikutustensa osalta paljon pidemmälle. 2.1.2. Lupamenettelyn korvaamista poikkeuksen välittömään soveltamiseen perustuvalla järjestelmällä ei voida pitää pelkästään menettelytapamuutoksena silloin kun 81 artiklan soveltamisvaltuudet annetaan jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten lisäksi kokonaisuudessaan myös niiden tuomioistuimille. Esitetty uudistus ulottuu selvästi menettelytapakysymystä laajemmalle. Niinpä sitä onkin tarkasteltava tästä näkökulmasta. 2.1.3. Vaikka, kuten komissio toteaa, siirtyminen lupamenettelystä poikkeuksen välittömään soveltamiseen ei edellytäkään perustamissopimuksen muuttamista, sillä on kuitenkin laaja yleinen vaikutus. Uutta on jäsenvaltioiden elinten aktiivinen osallistuminen yhteisön kilpailupolitiikan hallinnoinnin lisäksi jossain määrin myös sen muotoiluun. Ajan mittaan tällä seikalla on väistämättä huomattavia vaikutuksia. 2.1.4. Toisin kuin tuomioistuimen päätöksissä on lupaa myönnettäessä aina käytettävissä laaja harkintamarginaali. Poikkeuspäätös ei voi koskaan vastata sisällöltään 81 artiklan 3 kohdan nojalla tehtyä poikkeuksen välitöntä soveltamista koskevaa tuomioistuimen päätöstä. (Poikkeuspäätöksessä pitää esim. täsmentää poikkeuksen kesto ja kaikki siihen vaikuttavat ehdot. Tuomioistuimen päätöksissä voidaan ainoastaan todeta, että kiellon soveltamiseen on myönnetty poikkeus.) Näin ollen on mahdollista, että ne vähitellen eriytyvät toisistaan kattavuudeltaan ja vaikutuksiltaan. 2.1.5. Komission tähän asti 81 artiklan 3 kohtaan soveltaman laajahkon harkintamarginaalin tulee kuulua kilpailupolitiikan piiriin. Sekä ryhmäpoikkeusasetusten että yksittäisiä poikkeuksia koskevien päätösten kohdalla komissio on onnistunut soveltamaan kilpailupolitiikkaa riittävän joustavasti siten, ettei se ole ristiriidassa yhteisön muun politiikan kanssa (ks. 2.3.6.8). Komissio tähdensi vastineessaan TSK:n lausuntoon, joka käsittelee XXVI kilpailupolitiikkaa koskevaa kertomusta (1995)(5), että "analysoidessaan yksittäisiä tapauksia 85 artiklan 3 kohdan valossa (nykyään 81 artiklan 3 kohta) ja noudattaessaan samalla suhteellisuusperiaatetta, se (komissio) punnitsee sopimuksesta aiheutuvia kilpailun rajoituksia ja mahdollisesti saavutettavissa olevia ympäristötavoitteita". Esimerkit voivat myös koskea yrityskeskittymien valvontaa, joihin sovelletaan poikkeavia, joskin periaatteiltaan pakostakin samanlaisia arviointiperusteita. Yrityskeskittymien valvontaa koskevan asetuksen 4064/89 johdantokappaleessa 13 todetaan selvästi, että "komission arvion tulee olla osa perustamissopimuksen 2 artiklassa mainittujen perustavoitteiden saavuttamisen yleiskehystä, perustamissopimuksen 130 a artiklassa mainittu yhteisön taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden vahvistaminen mukaan lukien". 2.2. Uudistuksen edut Komitea katsoo, että uudistus voi parantaa yhteisön kilpailulainsäädännön soveltamista huomattavasti. Komitea kannattaa ehdotusta pääpiirteissään mutta katsoo, että jäljempänä kohdassa 2.3 esitettyihin kysymyksiin on ennen uudistuksen toteuttamista löydettävä tyydyttävät ratkaisut. Ehdotettu uudistus vastaa niin säännösten soveltamisen tehokkuutta kuin pk- ja muidenkin yritysten etua koskevia vaatimuksia. 2.2.1. Kilpailun suojelujärjestelmän tehokkuuden parantaminen yhteisössä 2.2.1.1. Kun otetaan huomioon uudistuksen perustelut, tavoitteet ja todennäköiset vaikutukset, uudistus - sikäli kun se täyttää kohdassa 2.3.6 tarkoitetut yritysten oikeusvarmuusvaatimukset - vahvistanee ja edistänee osaltaan huomattavasti yhteisön yhdentymiskehitystä 2.2.1.2. Tässä mielessä valkoisella kirjalla on erittäin tärkeinä tavoitteina - tehostaa kilpailunvastaisten kartellien ja johtavan markkina-aseman väärinkäytön torjuntaa - poistaa jo alkuvaiheessa riski, että tietty toimi tai käyttäytymismuoto voitaisiin saattaa kilpailulainsäädännön ulottumattomiin pelkästään ilmoitusmenettelyyn turvautumalla. Tästä hyötyvät kaikki, niin pienet, keskisuuret kuin suuryrityksetkin, kuluttajat, yleensä kaikki, jotka ovat suoraan tai epäsuorasti tekemisissä yrittämisen kanssa. Lisäksi hyötyvät ennen kaikkea työntekijät. 2.2.1.3. Ilmoitusmenettelyn kumoamisen ansiosta ja käsiteltäväksi tällöin tulevien tapausten määrän huomattavan pienentymisen johdosta uusi järjestelmä vähentää yhteisön tasolla kilpailun suojaamisesta aiheutuvaa työtä ja kuluja. Ilmoitusjärjestelmästä luopumisen vuoksi vähenee myös "byrokratia", joka nykyään heikentää huomattavasti kilpailusuojan tehoa. Hajauttamisen ansiosta komission työtakka ei kuitenkaan siirry sellaisenaan jäsenvaltioiden viranomaisten ja tuomioistuinten kannettavaksi, koska tämä voisi vähentää resursseja niiden omien velvollisuuksien hoidolta. Hajauttaminen tarjoaa kaikille kysymykseen tuleville viranomaisille ja elimille tilaisuuden keskittyä vaikeimpien ongelmien käsittelyyn. 2.2.1.4. Luopuminen myös yhteisön kilpailulainsäädännön soveltamista tähän asti haitanneista lain tulkintaan liittyvistä muotoperusteista vähentää käsittelyyn tulevien tapausten määrää ja edistää järjestelmän tehokkuutta ja kustannusvastaavuutta. Pääasiassa taloudellisten tulkintaperusteiden soveltamisen vuoksi ei 81 artiklan 1 kohtaa enää pitäisi olla mahdollista tulkita kieltomääräyksen hengen sijasta sen kirjaimen mukaisesti. Aiemmin tämä seikka laajensi määräyksen soveltamisalaa ja lisäsi siten myös poikkeusmenettelyihin turvautumista. Viranomaisten selvitettäväksi tulevien tapausten määrän vähenemisestä johtuva hyöty riittää hyvin kompensoimaan jäsenvaltioiden viranomaisten keskinäisestä sekä niiden ja komission välisestä tietojenvaihdosta aiheutuvan lisätyön. Tämä tietojenvaihto on avaintekijä pyrittäessä sujuvoittamaan järjestelmää. 2.2.1.5. Siirtyminen lupajärjestelmästä välittömästi sovellettavan poikkeuksen järjestelmään muuttaa väistämättä perusteellisesti yritysten suhtautumista kilpailukysymyksiin. Koska ennakkoilmoitukseen perustuva järjestelmä on tähän asti vähentänyt yritysten vastuuta, on komissio oikeassa todetessaan, että muutoksen vuoksi yritysten kannettavaksi tuleva vastuu lisääntyy. Yritysten on itse arvioitava perusteellisesti aiheuttavatko niiden sopimukset ja aloitteet ainoastaan kilpailuoikeudellisia vaikeuksia tai vastatoimia vai molempia. Analyysit, joita kyseisten arvioiden tekeminen yrityksiltä edellyttää, luovat pohjan kilpailukulttuurille, joka on kilpailusuojan tehokkuuden tärkein tae. 2.2.1.6. Yksi uudistuksen tärkeimmistä piirteistä on hajauttaminen. Sen osalta komitea yhtyy näkemykseen, jonka mukaan jäsenvaltioiden tuomioistuinten ja erityisesti viranomaisten tulisi pystyä tehokkaimmin ja nopeimmin torjumaan kilpailunvastaisen toiminnan paikalliset vaikutukset, joiden merkitystä ei pidä vähätellä. Näiden elinten aktiivisempi osallistuminen yhteisön lainsäädännön toteuttamiseen voi myös osaltaan edistää tärkeällä tavalla yhteisön tasapainoista kehitystä ja järjestelmän tehokasta vakiinnuttamista. 2.2.1.7. 81 artiklan ahkerampi soveltaminen jäsenvaltiotasolla lisännee puolestaan jäsenvaltioissa myös 82 artiklan soveltamista (määräävän aseman väärinkäyttö), koska kyseiset artiklat täydentävät toisiaan. Tämä laajentanee ja tihentänee yhteisön kilpailusäännöstön soveltamista ja vahvistanee vähitellen järjestelmää kokonaisuudessaan. 2.2.2. Pk-yrityksille koituva hyöty Uudistus hyödyttää erityisesti pk-yrityksiä. 2.2.2.1. Siirryttäessä välittömästi sovellettavan poikkeuksen järjestelmään sopimukset ovat heti lainvoimaisia, eikä enää tarvita arvaamattomia riskejä sisältäviä ja pitkällisiä menettelyjä. Tämä parantaa huomattavasti oikeusvarmuutta ja lisää menettelyjen avoimuutta. Nämä kaksi seikkaa ovat erityisen tarpeellisia etenkin pk-yritysten kannalta. Lisäksi 81 artiklan 3 kohdan mukaisen poikkeuksen hakemisvelvoitteen kumoaminen pienentää asetuksessa N:o 17 tarkoitetusta ilmoitusmenettelystä johtuvaa työ- ja kustannustaakkaa. 2.2.2.2. Uuteen järjestelmään liittyvä yksinkertaistaminen helpottaa niiden yritysten oikeuksien puolustamista, jotka katsovat kärsivänsä epäoikeudenmukaisesta kilpailusta. Korvauksen saaminen helpottuu, koska yritysten ei enää tarvitse pelätä menettelyn keskeyttämistä eikä vallitse epävarmuutta siitä, myöntääkö komissio kyseiselle sopimukselle poikkeuksen. 2.2.2.3. Hajauttamisen ansiosta pk-yritykset (ja niiden mahdollinen puolustus) voivat periaatteessa vedota jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisiin ja tuomioistuimiin. 2.2.2.4. Tämä puolestaan parantaa nykytilannetta monella tavalla, mikä hyödyttää erityisesti pienyrityksiä: - tapaukset käsitellään yleensä ko. maan kielellä - oikeuskäsittelyyn liittyvät esim. kuljetuksista ja avustajista aiheutuvat kulut jäävät huomattavasti aiempaa pienemmiksi - tapausten käsittely helpottuu - pk-yritysten sopimuksiin ja menettelyihin liittyvien kilpailutekijöiden tarkan selvittämisen kannalta usein erittäin tärkeiden paikallisten näkökantojen selittäminen ja ymmärtäminen helpottuu. 2.2.2.5. Lisäksi taloudellisiin näkökohtiin ja erityisesti markkina-asemaan keskittyminen kilpailulainsäädäntöön liittyvässä arvioinnissa hyödyttää pk-yrityksiä huomattavasti. Niistä suurin osa hyötynee uusista ryhmäpoikkeussäännöksistä, jotka vapauttavat ne suoraan sovellettavan poikkeuksen järjestelmään sisältyvästä sopimusten laillisuuden arviointivelvoitteesta. 2.2.3. Yrityksille yleisesti koituva hyöty 2.2.3.1. Edellä kuvaillut edut hyödyttävät yritystoimintaa kokonaisuudessaan, koska uudistus vastaa kaikkien asianosaisten toimijoiden tarpeita. Tämän vuoksi komissio on viime vuosina tehnyt useita aloitteita, jotka kaikki tähtäävät järjestelmän tehostamiseen. 2.2.3.2. Pyrkimyksistä huolimatta perusongelma eli menettelyiden kalleus ja pituus sekä oikeudellinen epävarmuus vaikuttavat yhä. Yritykset ovat usein joutuneet panemaan sopimuksia täytäntöön ennen kuin komissio on ehtinyt tutkia niitä perusteellisesti. Tämä rikkoo tavoitteita, joita vuoden 1962 ennakkolupajärjestelmällä asetettiin yhteisön lainsäädännölle. 2.2.3.3. Kuten komissio ja EY:n tuomioistuin ovat useasti todenneet, "hallinnolliset kirjeet", joilla komissio pyrkii korjaamaan toiminnallisia puutteita, eivät ole oikeudellisesti sitovia. Ne ovat pelkästään alustavia vastauksia tai lähinnä yleisohjeita. Ne voivat suojata yritystä komission toimilta (ellei uusia todisteita esitetä). Toisin kuin poikkeuspäätökset hallinnolliset kirjeet eivät takaa yrityksille suojaa, mikäli kolmannet osapuolet (tai niiden omat kumppanit) kiistävät tehtyjen sopimusten pätevyyden jäsenvaltion tuomioistuimessa tai viranomaisten käsittelyssä. Hallinnollisten kirjeiden vaatimasta työmäärästä ja ajasta huolimatta ne eivät myöskään auta kehittämään järjestelmää, joka tarjoaisi yritysten tarvitseman oikeusvarmuuden ja -turvan. Hallinnolliset kirjeet ovat useimmiten luottamuksellisia ja perustelemattomia. Näistä syistä ne eivät muodosta luotettavaa ennakkotapausta eivätkä siten edistä järjestelmän kehittämistä, kuten asetuksen N:o 17 nojalla tehdyt päätökset ovat aina tehneet. 2.3. Toimet uudistuksen toteuttamiseen liittyvien vaikeuksien ja riskien torjumiseksi 2.3.1. Alustavien ja liitännäistoimien tarve Komitea pitää velvollisuutenaan korostaa valkoisessa kirjassa esitetyn uudistuksen toteuttamiseen liittyviä vaikeuksia ja riskejä, joihin törmätään, mikäli ennen uudistuksen aloittamista ei sovita "alustavista säännöistä" silläkin uhalla, että tämän kiireellisen uudistuksen toteuttaminen viivästyy. Uudistukseen tulee liittää toimenpideohjelma, joka koostuu maaperää valmistelevista ja kaikkein kiireellisimpien tarpeiden edellyttämistä alustavista ja liitännäistoimista. 2.3.2. Toimet jäsenvaltioiden tuomioistuinten saamiseksi mukaan uudistuksen toteutukseen 2.3.2.1. Aluksi on selvitettävä, onko nykyisestä keskitetystä lupajärjestelmästä mahdollista siirtyä järjestelmään, johon myös jäsenvaltioiden tuomioistuimet voisivat osallistua aktiivisesti. 2.3.2.2. Yritykset ja jäsenvaltioiden lupaviranomaiset ovat tosin osallistuneet yhteisön "kilpailukulttuurin" luomiseen, mutta jäsenvaltioiden tuomioistuinten osallistuminen on ollut vähäisempää ja vaihdellut jäsenvaltioittain. Eri maiden tuomioistuinten menettelysäännöt ja -tavat vaihtelevat huomattavasti, samoin kuin aikataulut ja käytännöt. Eräissä maissa on siviili- ja kauppaoikeuteen erikoistuneita tuomioistuimia, toisista ne puuttuvat. Näin ollen EU-asioiden käsittely tuomioistuimissa on järjestetty eri jäsenvaltioissa eri tavoin. Niinpä ilman asianmukaisia aloitteita on vaikeaa ellei peräti mahdotonta olettaa jäsenvaltioiden tuomioistuinten reagoivan uudistukseen yhtenäisesti. On olemassa vaara, ettei uudistusta voida toteuttaa yhdenmukaisena koko yhteisössä. Tämä puolestaan vaarantaa koko järjestelmän yhtenäisyyden. 2.3.2.3. Jäsenvaltioiden väliset erot voivat myös aiheuttaa epäjohdonmukaisuutta ja tulkintaeroja, joita muita joustavammin liikkuvat (sekä toiminnan kannalta edullisimmissa maissa toimivat) yritykset voivat käyttää hyväkseen ja vahingoittaa siten muita yrityksiä ja koko järjestelmän yhtenäisyyttä. 2.3.2.4. Jäsenvaltioittain vaihtelevien siviili- ja kauppaoikeudellisten tapausten käsittelysääntöjen vuoksi mm. tapausten käsittelyyn kuluva aika on kilpailuun liittyvien kysymysten edellyttämän nopeuden ja kiireellisyyden kannalta usein liian pitkä. Mikäli järjestelmää ei muuteta perusteellisesti, ja jos käsiteltävässä tapauksessa on mahdollista vedota useisiin eri tasoisiin tuomioistuimiin, voi tapauksen ratkaiseminen viedä jopa enemmän aikaa kuin nykyinen aikaaviepä ja juuri sen vuoksi uudistuksen tarpeessa oleva yhteisön menettely. Tuomioistuinten vastuuta ja toimintaa koskevat säännöt ovat lisäksi usein erittäin jäykkiä eivätkä sovellu joustaviin yhteyksiin, joita valkoisessa kirjassa esitetyn järjestelmän toimivuus edellyttää. 2.3.2.5. Vaikka tässä mainittuihin riskeihin onkin tarpeen kiinnittää runsaasti huomiota, ne on mahdollista torjua ryhtymällä ajoissa asianmukaisiin toimiin. Komitean mielestä monet riskien torjunta- tai pienentämistoimista kuuluvat suoraan jäsenvaltioille. EU kuitenkin voi ja sen tulee pyrkiä kaikilla instituutionaalisilla tasoilla tehokkaasti tähän tavoitteeseen. 2.3.2.6. Erityisesti jäsenvaltioiden asianomaisten viranomaisten ja tuomioistuinten suora osallistuminen komission tästä aiheesta järjestämään neuvonpitoon lienee välttämätöntä. Sen tuloksena voidaan löytää vastaus moniin tärkeisiin ja konkreettista ratkaisua edellyttäviin peruskysymyksiin, joita ovat esimerkiksi - syyt, joiden vuoksi yhteisön kilpailulainsäädäntöä sovelletaan harvoin jäsenvaltioiden tuomioistuimissa - tähän tilanteeseen johtaneet muut kuin 81 artiklan 3 kohdan soveltamisen edellyttämän toimivallan puuttumisesta aiheutuneet syyt - tuomioistuinten erityisvalmennuksen tarve - tuomioistuinten ja kilpailuviranomaisten välisten erityisten yhteistyömuotojen ja keskinäisen vastuujaon toteuttaminen kummankin resurssien ja toimivallan täydentävyyden hyödyntämiseksi. 2.3.2.7. Lisäksi on välttämätöntä luoda yksityiskohtainen valmennusohjelma tuomioistuinten ohjaamiseksi niiden uusissa tehtävissä ja käsiteltäväksi tulevissa uudenlaisissa tapauksissa. Koulutus- ja tiedotustoiminnan tehostamiseksi mukaan tulee saada alusta alkaen paitsi yliopistot myös kulttuuris-taloudellis-poliittisiin tavoitteisiin pyrkivät instituutiot. 2.3.2.8. Edelleen tarvitaan lisäponnistuksia lainsäädännön yhdenmukaistamiseksi. Tähän voidaan pyrkiä myös tiedonannoin, suosituksin ja päätöksin. Komitea toivoo erityisesti niiden tekijöiden yhdenmukaistamista, jotka johtavat toimipaikan valintaan sen perusteella, missä säännökset ovat yrityksen kannalta edullisimmat (forum shopping). Nykyistä laajemman (ja Helsingissä sovittuja periaatteita noudattavan) näkemyksen mukaan esimerkiksi oikeuskäsittelyn keston ja oikeusasteiden tulisi mahdollisuuksien mukaan vastata yritysten tarpeita ja olla koko yhteisössä mahdollisimman yhdenmukaisia, samoin kuin tutkimuskeinojen ja tuomioistuinten päätösvallan. Komitean mielestä uuden järjestelmän tehokkuutta edistäisi huomattavasti myös kilpailulainsäädäntöön liittyviin tapauksiin erikoistuneiden tuomioistuinten (tai erikoisosastojen) perustaminen. 2.3.3. Jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten osallistumista edistävät toimet 2.3.3.1. Jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten osallistumiseen liittyy samoja ongelmia kuin tuomioistuinten osallistumiseen. Vaikka ongelmat ovat laajuudeltaan erilaisia, ne edellyttävät samankaltaisia toimia. Kulttuurisidonnaisia ja kokemuksen puutteesta johtuvia ongelmia lienee kuitenkin vähän. Eroja on siinä, missä määrin kilpailuviranomaiset ovat tottuneet tekemään yhteistyötä komission kanssa ja millaiset yhteistyövalmiudet niillä on. 2.3.3.2. Myös eri jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten kesken on huomattavia eroja kokemusten ja käytettävissä olevien voimavarojen ja menettelyjen osalta. Tärkeimpiä ovat yhteisön lainsäädännön toimeenpanoa koskevat erot. Kuten jo todettiin, kaikilla jäsenvaltioiden viranomaisilla ei ole yhteisön lainsäädännön suoran soveltamisen edellyttämää toimivaltaa. Lisäksi niiden toimivalta ja riippumattomuus täytäntöönpanovallan käyttäjästä vaihtelee. Toistaiseksi vasta muutaman jäsenvaltion oikeusjärjestelmässä on omaksuttu oikeudelliset periaatteet tai menettelyt, joiden ansiosta jäsenvaltion kilpailulainsäädäntö pääpiirteissään vastaa yhteisön lainsäädäntöä. 2.3.3.3. Edellä mainituista syistä on välttämätöntä päättää alustavista toimista, jotka vastaavat tuomioistuimia koskevia toimia. Ilman niitä verkko, josta uuden järjestelmän menestys pitkälti riippuu, ei ole toimiva. 2.3.4. "Tiedonantojen" ja "ryhmäpoikkeusasetusten" hyväksymisen ehdot ja edellytykset uudessa järjestelmässä 2.3.4.1. Komitea kannattaa "tulkinnallisille tiedonannoille" ja "ryhmäpoikkeusasetuksille" (jotka komissio voi hyväksyä) valkoisessa kirjassa kaavailtua roolia. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että näiden yleisten keinojen ja komission päätöksenteon välinen (tähänkin astinen) tiivis yhteys on säilytettävä. Juuri tämä "ennakkotapausten järjestelmällinen tutkimien" on ollut yhteisön kilpailulainsäädännölle tyypillinen piirre, jonka ansiosta komissio on pystynyt toimimaan tehokkaasti ja onnistuneesti. Myös nk. yleisiä välineitä hyväksyessään komissio on aina hyödyntänyt yksittäisistä tapauksista saamaansa aiempaa kokemusta. Tämä käytäntö tulee säilyttää myös tulevaisuudessa. 2.3.4.2. Periaatteessa kaikilla yrityksillä tulee olla mahdollisuus hyötyä kilpailuoikeuden soveltamisesta saadusta kokemuksesta ja "tiedonantojen" sekä "ryhmäpoikkeusasetusten" tarjoamista ohjeista. Mikäli kilpailuoikeuden soveltamisessa nojaudutaan pääasiassa taloudellisiin näkökohtiin, tulee samojen perusteiden koskea kaikkia yrityksiä, mikäli ei voida osoittaa, että kilpailuun kohdistuvat vaikutukset ovat todella erilaiset. 2.3.5. Järjestelmän yhtenäisyyden ja yhdenmukaisuuden sekä yhteisön lainsäädännön ensisijaisuuden turvaaminen (ks. kohta 1.5.5) 2.3.5.1. Komission ehdotuksen luonteen vuoksi kaikkein suurimmat riskit kohdistuvat järjestelmän yhtenäisyyden ja yhdenmukaisuuden turvaamiseen. Tarvittavien mahdollisimman sopivien ennakko- ja liitännäistoimien löytäminen vaatii eniten lainsäädännöllistä luovuutta. Pitkälti keskitetystä järjestelmästä hajautettuun järjestelmään siirtymiseen sisältyy aina vaara, että muutoksen vuoksi menetetään järjestelmää yhdistävät tekijät. Tämä riski on suuri, kun siirtyminen tapahtuu yhteisön oikeusjärjestelmän kaltaisessa erittäin epäyhdenmukaisessa järjestelmässä. Lisäksi vaikuttaa siltä, että jäsenvaltioiden elimet, joiden tehtävänä on hajautetun järjestelmän soveltaminen, eivät vielä ole valmiit kantamaan uudessa järjestelmässä niille siirtyvää vastuuta. Euroopan unionin laajentuminen Keski- ja Itä-Euroopan maihin aiheuttaa tässä mielessä erittäin vakavia ja kiireellisiä ongelmia. 2.3.5.2. Lisäksi hajaannuksen riski kasvaa, koska hajauttaminen tapahtuu samanaikaisesti kuin siirtyminen "lupajärjestelmästä""poikkeuksen välittömään soveltamiseen" perustuvaan järjestelmään. Tämä itse asiassa vähentää niin sopimuspuolia kuin kolmansiakin osapuolia ("erga omnes") koskevia määräyksiä (81 artiklan 3 kohdan mukaiset poikkeuksia koskevat päätökset). Niinpä enää ei ole juridisesti mahdollista, että sama sopimus olisi monta kertaa eri viranomaisten arvioitavana. 2.3.5.3. Tilannetta monimutkaistaa entisestään se, että uuden järjestelmän toteuttamisesta huolehtivien kilpailuviranomaisten ja tuomioistuinten luonne, valtuudet ja väliintulokeinot ovat erilaiset. 2.3.5.4. Toinen mahdollisesti hajanaisuutta ja epäyhdenmukaisuutta aiheuttava seikka on, että asianomaiset elimet voivat usein valita kahden erilaisen ja usein keskenään ristiriitaisen, toisin sanoen jäsenvaltion ja yhteisön lainsäädännön välillä. 2.3.5.5. Tilannetta mutkistavat lisäksi päätettävinä olevien tapausten ominaispiirteet. "Taloudellista" lähestymistapaa sovellettaessa arvioinnin on perustuttava sopimuksen vaikutukseen markkinoilla riippumatta paikasta, jossa sopimus on laadittu, jossa sitä sovelletaan tai jossa sopijapuolet toimivat. Myöskään sopimuksen solmimis- tai toimenpiteen toteutusajankohdalla ei tällöin välttämättä ole merkitystä. Koska saman sopimuksen tai toimen vaikutukset voivat vaihdella eri markkinoilla, ne voivat vaihdella - ja usein vaihtelevatkin - myös ajallisesti. Edellä mainitut seikat vaikuttavat puolestaan sekä sovellettavan lain että arvioinnin suorittavan elimen valintaan. Mikäli toimenpide kohdistuu usean jäsenvaltion markkinoihin, on teoriassa mahdollista soveltaa jokaisen lainsäädäntöä. Lisäksi niiden omilla toimielimillä on toimivalta, koska - kaikkia jäsenvaltioita koskeva ylikansallinen lainsäädäntö puuttuu tai - lainsäädännölliset tai muuten sovitut kyseisen lain soveltamisen periaatteet tai jäsenvaltioiden omat säädökset ja/tai periaatteet toimivallan luovuttamisesta ylikansallisen lainsäädännön soveltamiseksi (esim. 81 artiklan 3 kohtaa koskeva asetus N:o 17) puuttuvat. 2.3.5.6. Komissio on varmasti tietoinen ongelmien monimutkaisuudesta sekä vaikeudesta löytää lopullisia ratkaisuja. Tämän vuoksi valkoisessa kirjassa hahmotellaan eri toimia ongelmien ratkaisemiseksi ja viitataan lisätutkimusten tarpeeseen. Komitea panee tyytyväisenä merkille komission lähestymistavan avoimuuden ja vastuullisuuden mutta haluaa kuitenkin esittää valkoisesta kirjasta muutamia huomioita ja alustavia ehdotuksia. Kuten edellä korostetut riskit ja vaikeudet osoittavat, on ehdotuksen herättämä huoli ymmärrettävää. Erityistä huolta aiheuttavat sisämarkkinoiden sirpaloitumisen vaara ja kilpailulainsäädännön mahdollinen siirtyminen takaisin jäsenvaltioiden toimivaltaan. Komitean mielestä kyseistä huolta voidaan osittain lievittää tehokkailla valmistelu- ja liitännäistoimilla. 2.3.5.7. Komitean mielestä järjestelmän ja toimivallanjaon joustavuuden tulee olla yksi päätavoitteista. Tämä voidaan saavuttaa ainoastaan turvautumalla tiettyihin varotoimiin, jotka - yhtäältä takaavat tarvittavan joustavuuden ja aidon verkon muodostumisen - toisaalta tarjoavat yrityksille mahdollisuuden tietää, mikä viranomainen kulloinkin vastaa asianmukaisen menettelyn soveltamisesta ja miten menettely todennäköisesti etenee, ja takaavat niille lisäksi mahdollisuuden tehokkaasti valvoa omia oikeuksiaan. Lisäksi tulee pyrkiä erityistoimin takaamaan kilpailuviranomaisten ja tavallisten tuomioistuinten tehokas yhteistyö mahdollisen synergian hyödyntämiseksi kokonaisuudessaan sekä mahdollisimman suuren yhdenmukaisuuden varmistamiseksi. 2.3.5.8. Tämän vuoksi "yhteisön edun" täsmällinen määrittely on tärkeää. Se on välttämätöntä, koska "tapaukset" tulevat suoraan komission eivätkä hajautetusti toimivien viranomaisten käsiteltäväksi. Määritelmän tulee olla perusteiltaan mahdollisimman objektiivinen. Saman tulee päteä myös päinvastaiseen tapaukseen. Mikäli tapauksen ei katsota kuuluvan yhteisön edun piiriin, sen käsittely tulee siirtää komissiolta asianomaiselle hajautetusti toimivalle viranomaiselle tai jopa viranomaiselta toiselle. On kuitenkin luotava sitova yleisperiaate, jonka mukaan tapausten siirto muun oikeusasteen tai toisen tuomioistuimen käsiteltäväksi on suoritettava liiketoiminnan vaatimusten vuoksi nopeasti. Tätä varten on päätettävä määräajan umpeutumisesta tietyn ajan kuluttua ja/tai tietyn toimenpiteen jälkeen, niin että komissio ei enää myöhemmin voi muuttaa tekemäänsä päätöstä tai siirtää tapauksen käsittelyä muualle. 2.3.5.9. Tapausten siirtämisellä viranomaiselta toiselle ja/tai alkujaan erillisten tapausten ryhmittämisellä yhteen järjestelmän tehokkuuden ja taloudellisuuden parantamiseksi tulee olla selkeät perusteet, eikä se saa loukata yritysten oikeutta luottamuksellisuuteen ja liikesalaisuuteen. Lisäksi on taattava periaate, jonka mukaan luottamuksellista tietoa käytetään ainoastaan sen tapauksen käsittelyssä, jota varten tieto on hankittu, ja niiden periaatteiden mukaisesti, jotka pohjautuvat alalla vallitsevaan laajaan oikeuskäytäntöön. Otaksumiin ja muuhun oikeudelliseen todisteluun turvauduttaessa on otettava huomioon tehokkuusvaatimuksen ja yrityksen oikeutettujen etujen suojelun välinen tasapaino. 2.3.5.10. Lisäksi on luotava selkeät mekanismit, joilla taataan järjestelmän yhtenäisyys ja estetään päätösten ristiriitaisuus. Tämä ei kuitenkaan voi perustua pelkästään siihen, että tunnustetaan komission oikeus siirtää tapaus toisen oikeusasteen tai tuomioistuimen käsiteltäväksi. Kyseisen valtuuden käyttämistä säätelevät olot, menettelyt ja sen oikeusvaikutus tulee määritellä ennakolta. Niinpä oikeusvaikutuksen takaamiseksi tarvitaan kaikkien jäsenvaltioiden lainsäädäntöön täsmälliset säännöt vääriä tai epäjohdonmukaisia päätöksiä tai tuomioita koskevista komission koordinointi- ja seurantavaltuuksista. Lisäksi on torjuttava samaan tapaukseen kohdistuvan (useiden viranomaisten ja/tai viranomaisten ja tuomioistuinten harjoittaman) valvonnan päällekkäisyys. 2.3.5.11. Ristiriitaisten tai epäjohdonmukaisten päätösten tai virheellisten tuomioiden oikaisemiseksi yrityksillä tulee olla mahdollisuus vedota sopivimpaan viranomaiseen. Asiaan liittyvistä hankaluuksista huolimatta komitea toivoo, että kilpailulainsäädännön taloudellisen ja yhteiskunnallisen merkityksen vuoksi myös jäsenvaltioiden tuomioistuinten antamat tuomiot voidaan riitatapauksissa (tarvittaessa perustuslakia muuttaa) alistaa ratkaistavaksi ylikansallisessa tuomioistuimessa, jonka toimivalta kattaa myös tapauksen sisällön tutkimisen(6). 2.3.5.12. Erityisesti on kiinnitettävä huomiota kilpailulainsäädännön "uudelleenkansallistamisen" uhkaan ja turvattava yhteisön lainsäädännön ensisijaisuus. Tämä edellyttää riittäviä suojamekanismeja. Päätös jäsenvaltion tai yhteisön lain soveltamisesta ei voi olla pelkästään toimivaltaisten tuomioistuinten ja viranomaisten vastuulla. On päätettävä, että jäsenvaltion lakia ei ole sovellettava tapaukseen, johon voidaan soveltaa yhteisön lainsäädäntöä. Jäsenvaltion lainsäädäntöön perustuva langettava päätös ei saa kumota päätöstä tai tuomiota, joka perustuu jokin 81 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun ehdon täyttymiseen. 2.3.5.13. Jotta järjestelmästä tulisi todella yhtenäinen, yhdenmukaistamista on nopeutettava ja kaikkien jäsenvaltioiden on ryhdyttävä soveltamaan yhteisön periaatteita sekä oman että yhteisön lainsäädännön tulkinnassa 2.3.6. Oikeusvarmuus Tarve turvata yritysten luottamus niiden solmimien sopimusten ja menettelyjen laillisuuteen 2.3.6.1. Uudistushanke on myös nostanut esiin kysymyksen siitä, miten turvata yritysten luottamus niiden solmimien sopimusten pätevyyteen. Komitea on tietoinen, ettei tämä vaatimus aina sovi yhteen uudistuksen perustavoitteena olevan järjestelmän tehostamisen kanssa. 2.3.6.2. Valkoisessa kirjassa korostetaan yritysten vastuullistamista niiden solmimien sopimusten arvioinnissa. Tätä arviointia ei enää periaatteessa anneta asiassa lopullista päätösvaltaa käyttävän elimen tehtäväksi. Valkoisessa kirjassa todetaankin, että olosuhteet, jotka johtivat perustamissopimuksen 81 artiklan (ent. 85 artiklan) 3 kohtaa koskevan poikkeusjärjestelmän (lupamenettely) luomiseen vuonna 1962, ovat aikansa eläneet. Poikkeusjärjestelmän tarkoituksena oli osittain myös luottamusvaatimuksen tyydyttäminen (81 artiklan 3 kohdan nojalla tehtyjen lupapäätösten lopullisuus niin sopimuspuolten kuin kolmansienkin osapuolten suhteen). 2.3.6.3. Valkoisessa kirjassa myönnetään kuitenkin, että tietyissä tapauksissa asetuksen N:o 17 kaltainen mutta sitä tehokkaampi suojelu ei ole ainoastaan perusteltua vaan välttämätöntä. Kuten edellä todettiin (kohta 1.3.2), tämä koskee "tuotantotoimintaa harjoittavia yhteisyrityksiä". Komission ehdotuksen mukaan näitä yrityksiä, vaikka ne ovatkin itse asiassa "sopimuksia", koskee tulevaisuudessa sulautuma-asetus, jossa säädetään poikkeuksen kaltaisesta oikeudellisesti sitovasta ennakkoluvasta. "Tuotantotoimintaa harjoittaviin yhteisyrityksiin" voi liittyä huomattavia investointeja, ja niillä on luonnostaan sulautumien kaltaisia peruuttamattomia vaikutuksia. Tämän vuoksi ei oikeusvarmuuteen liittyvää vaatimusta voida tyydyttää riittävästi "poikkeuksen välittömällä soveltamisella", koska epävarmuus jatkuu kunnes asiaa käsittelevät tuomioistuimet ja viranomaiset ovat tehneet päätöksensä. Ilman tätä poikkeusta on olemassa vaara, että yritystoimintaa ja aloitteita, jotka pikemminkin vahvistavat kuin heikentävät kilpailua, kahlitaan. Mainitun "tuotantotoimintaa harjoittavia yhteisyrityksiä" (jotka kuuluvat sulautuma-asetuksen piiriin) koskevan poikkeuksen ansiosta oikeusvarmuuden tarve tyydytetään sekä sulautuma-asetuksen valvonnan nopeuden että lopullisten päätösten yleisen sitovuuden osalta ("erga omnes", niin myös 81 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten osalta). 2.3.6.4. Poikkeuksiin on kuitenkin varauduttava myös muissa tapauksissa, joissa vaikuttavat ainakin osittain samat perusteet kuin "tuotantotoimintaa harjoittavien yhteisyritysten" kohdalla. Kyseeseen voivat tulla esim. tietyt piirteiltään "strategisten sopimusten" kaltaiset tapaukset, jotka ovat yleistymässä innovatiivisilla aloilla ja sektoreilla, joilla kilpailua ollaan vapauttamassa tai joilla on käynnissä huomattava rakennemuutos. Kyseessä ei ole "sulautuma", koska sopimusosapuolet säilyttävät ainakin muodollisesti oman identiteettinsä. Tällaiset sopimukset vaikuttavat kuitenkin - joskus peruuttamattomasti - niihin osallistuvien yritysten koko rakenteeseen ja ovat edellytyksenä laajamittaisille sijoituksille. 2.3.6.5. Oman tapauksensa voisivat muodostaa yritykset, joiden laatimaa standardisopimusta sovellettaisiin - siihen liittyvine investointeineen ja peruuttamattomine vaikutuksineen - epälukuiseen määrään eri paikoissa ja eri aikoina tehtäviä sitoumuksia. 2.3.6.6. Yleissääntöön tehtäviä poikkeuksia ei voida rajoittaa uudessa lainsäädännössä erikseen mainittuihin tapauksiin. Valkoisessa kirjassa viitataan erikseen uudenlaisiin päätöksiin, joita sovelletaan erityisen tärkeissä tai uusissa tapauksissa. Tämä ei kuitenkaan riitä. Lisäksi on selvennettävä, milloin ne on hyväksyttävä, kuka niitä voi hakea ja millä ehdoin, mitä menettelyjä sovelletaan ja mitkä ovat päätöksen oikeudelliset vaikutukset. 2.3.6.7. Uudenlaisiin päätöksiin turvautumista ei tule jättää ainoastaan komission harkintavaltaan. Sitä varten on annettava täsmälliset säännöt, joihin kaikki osapuolet voivat erityistapauksissa vedota. Asetuksen N:o 17 poikkeuspäätöksistä poikkeavinakin näitä päätöksiä voitaisiin pitää ennaltaehkäisevinä sekä kaikkia osapuolia sitovina ("erga omnes"), ja kestoltaan lyhyiden ja sulautuma-asetuksen kaltaisten hyväksymismenettelyjen jälkeen ne voitaisiin hyväksyä. 2.3.6.8. Edellä mainitun lisäksi nämä päätökset voisivat täyttää muitakin uudistukselle asetettuja vaatimuksia. Päätökset voisivat yhdessä asetusten ja tiedonantojen kanssa tarjota komissiolle välineen, jonka avulla se voi toteuttaa ohjaustehtäväänsä (ks. kohta 2.1.5). Kyseiset komission "päätökset" voivat myös palvella jäsenvaltioiden tuomioistuinten oikeuskäytännön yhtenäistämistä. Tuomioistuinten mahdollisuus ottaa "päätökset" huomioon oikeudenkäyntimenettelyssä auttaa niitä selviytymään 81 artiklan 3 kohdan monimutkaisesta käsittelystä. Tässä mielessä komitea katsoo, ettei uudistusta tee oikeutetuksi pelkästään sen merkitys ja vaikutus yhteisön kilpailulainsäädäntöön, vaan myös useiden uusien valmistelu- ja liitännäistoimien välitön toteuttaminen - ehdotetun uudistuksen tutkimisen ja syventämisen rinnalla. 2.3.6.9. Joka tapauksessa on selvennettävä ja taattava, ettei ennakkoilmoitusmenettelystä luopuminen haittaa vaan pikemmin edistää yritysten aloitteesta käytävää yritysten, komission ja jäsenvaltioiden viranomaisten keskinäistä ennaltaehkäisevää vuoropuhelua. Tämä vuoropuhelu ei luonnollisesti voi korvata varsinaista päätöstä eikä taata oikeusvarmuutta. Se voisi kuitenkin tarjota arvokkaan epävirallisen ja joustavan tavan selvittää tärkeimmät tapaukset ennakolta ja muodostaa keskinäiseen luottamukseen ja avoimuuteen perustuvan käytännön. 2.3.7. Uudistuksen toteuttamista edeltävät toimet Ennen uudistuksen toteuttamista olisi hyödyllistä ja komitean mielestä suorastaan välttämätöntä ryhtyä (oikeudellisiin, hallinnollisiin ja organisatorisiin) toimiin nykyisen järjestelmän muuttamiseksi. Näillä toimilla voitaisiin valmistella muutosta ja ratkaista eräissä tapauksissa tehokkaastikin nykyiset ongelmat. 2.3.7.1. Väliaikaisena toimena voitaisiin antaa "tiedonanto" sen periaatteen lopulliseksi vahvistamiseksi, että myös 81 artiklan 1 kohdan a alakohdan tulkinnassa on sovellettava perusteita, joissa otettaan huomioon pikemminkin sopimusten taloudelliset vaikutukset kuin niiden kirjain (uuden ja lähitulevaisuudessa hyväksyttäväksi tulevan vertikaalisia sopimuksia koskevan menettelyn yleisperiaatteen mukaisesti). Tämä voisi osaltaan vähentää 81 artiklan 1 kohdan yleistyvää soveltamista yksipuolisesti muodollisin perustein (sopimuksen kieltäminen vaikutuksista riippumatta, mikäli sopimus rajoittaa yritysten markkinakäyttäytymistä). Tällaisella toimella (81 artiklan 1 kohdan uusi tulkinta) voitaisiin rauhoittaa yrityksiä niiden tekemien sopimusten voimassaolon suhteen ja vähentää huomattavasti tarvetta ilmoittaa sopimuksista viranomaisille. 2.3.7.2. Koska jo nyt on saatu aikaan huomattavia parannuksia, on käsittelyaikojen lyhentämiseksi ja menettelyjen keventämiseksi paikallaan jatkaa muitakin valkoisessa kirjassa mainittuja komission toimia. 2.3.7.3. Komitean mielestä näihin toimiin ei kuitenkaan kuulu 81 artiklan 3 kohdan mukaisen poikkeuksen myöntämisvaltuuksien hajauttaminen jäsenvaltioiden viranomaisille(7). Se kumoaisi komission nykyisen yksinoikeuden myöntää asetuksessa N:o 17 tarkoitettu poikkeus 81 artiklan 3 kohdan soveltamiseen. Tästä ei kuitenkaan olisi hyötyä vaan pikemminkin haittaa. Itse asiassa ilmoitusten määrä ei vähenisi vaan epäselvä toimivallanjako synnyttäisi uusia tulkintavaikeuksia. Toimivallan lisääminen ei edistäisi uudistuksen tavoitteeksi asetettua yksinkertaistamista, vaan loisi uusia menettelyihin liittyviä ongelmia, jotka voisivat puolestaan haitata koko järjestelmän tehokkuutta ja yritysten toimintaa. 3. Päätelmät 3.1. Komitea katsoo, että valkoisessa kirjassa ehdotettu uudistus on perusteltu ja järkevä. Siihen liittyy vaikeuksia ja riskejä, jotka on ratkaistava ennakko- ja liitännäistoimien täsmällisen ohjelman avulla. Tässä lausunnossaan komitea esittää muutamia välttämättömiä ja konkreettisia ennakkotoimia sekä yleisluontoisia mutta uudistuksen toteuttamisen kannalta niin ikään tärkeitä ehdotuksia. 3.2. Toimilla pyritään täyttämään uudistuksen tärkeimmät ennakkovaatimukset (2.3.1). Erityisesti tulee taata - tehokkaan hajauttamisen edellyttämät olosuhteet (2.3.2 ja 2.3.3) - järjestelmän yhtenäisyyden ja yhdenmukaisuuden varmistaminen sekä yhteisön lainsäädännön ensisijaisuus (2.3.5) - oikeusvarmuuden parantaminen (2.3.6). 3.3. Komitea pidättää itselleen oikeuden esittää lisäkommentteja ja osallistua keskusteluun. Bryssel 8. joulukuuta 1999. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Beatrice RANGONI MACHIAVELLI (1) Lausunnossa noudatetaan 1. toukokuuta 1999 voimaan tulleiden EU:n konsolidoitujen perustamissopimusten artiklojen numerointia (2) Valkoisen kirjan mukaan "ilmoituksiin" on käytännössä turvauduttu myös viivyttämistarkoituksessa. Näin komission päätöstä odotettaessa on vältetty asetuksessa N:o 17 säädetyt sakot ja pysäytetty jäsenvaltioissa rikkomuksesta mahdollisesti seuraavat menettelyt. Sopimuksesta ilmoittaminen mahdollistaa itseasiassa sopimuksen toimeenpanosta aiheutuvien sakkomenettelyn pysäyttämisen ja suojaa tavallaan antitrust-määräyksiltä (3) Tätä lähestymistapaa sovelletaan jo tulevassa "vertikaalisia rajoituksia" koskevassa asetuksessa, EYVL C 270, 24.9.1999 (4) Komission tiedonannot 13.2.1993 ja 15.10.1997. (5) SEC (1997) 628. (6) Kysymystä on käsitelty eurooppalaisen tavaramerkin ja yhteisön patentin yhteydessä. Vaikka aiheet eivät suoranaisesti liitykään toisiinsa on mahdollista, että aiempia selvityksiä hyödynnetään myös tässä käsiteltävän aiheen tarkastelussa (7) Tätä ajatusta käsitellään valkoisessa kirjassa (kohdat 58-62) vaihtoehtona (joka myöhemmin torjutaan) ehdotetulle siirtymiselle poikkeuksen välittömään soveltamiseen perustuvaan järjestelmään (exception légale)