[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 9.10.2008

KOM(2008) 623 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

sisämarkkinoiden verotuksen järjestelmiä vahvistavasta yhteisön ohjelmasta (Fiscalis 2003–2007 -ohjelma) 3 päivänä joulukuuta 2002 tehdyn Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen 2235/2002/EY 15 artiklan mukaisesta Fiscalis 2003–2007 -ohjelman lopullisesta arvioinnista

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

sisämarkkinoiden verotuksen järjestelmiä vahvistavasta yhteisön ohjelmasta (Fiscalis 2003–2007 -ohjelma) 3 päivänä joulukuuta 2002 tehdyn Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen 2235/2002/EY 15 artiklan mukaisesta Fiscalis 2003–2007 -ohjelman lopullisesta arvioinnista

1. FISCALIS 2003–2007 -OHJELMA

Fiscalis 2003–2007 -ohjelma perustettiin 3 päivänä joulukuuta 2002 tehdyllä Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksellä N:o 2235/2002/EY. Se oli yhteisön kolmas verotusalan toimintaohjelma, joka kattoi 1. tammikuuta 2003 ja 31. joulukuuta 2007 välisen ajan. Ohjelmaan saivat osallistua EU:n 27 jäsenvaltiota sekä Kroatia ja Turkki. Ohjelmasta aiheutuneet kustannukset jaettiin Euroopan yhteisön ja osallistujamaiden kesken.

Ohjelman tarkoituksena oli parantaa verotusjärjestelmien toimintaa sisämarkkinoilla lisäämällä yhteistyötä osallistujamaiden, niiden hallintojen ja virkamiesten välillä. Välillisen verotuksen ja ennen kaikkea arvonlisä- ja valmisteverotuksen osalta ohjelman tavoitteet olivat seuraavat: i) saattaa virkamiesten tiedot yhteisön lainsäädännöstä ja sen täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa yhteiselle korkealle tasolle, ii) varmistaa tehokas, tuloksellinen ja laaja-alainen yhteistyö jäsenvaltioiden kesken; ja iii) parantaa hallinnollisia menettelyjä. Välittömän verotuksen osalta Fiscalis-ohjelman tarkoituksena oli tukea tiedonvaihtoa keskinäisen avunannon alalla ja lisätä tietoutta sovellettavasta yhteisön lainsäädännöstä. Vakuutusmaksuverojen osalta tavoitteena oli edistää jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä ja varmistaa, että voimassa olevia sääntöjä sovelletaan paremmin. Ohjelman tavoitteena oli myös täyttää ehdokasmaiden erityiset tarpeet, jotta ne voisivat toteuttaa liittymisen edellyttämät toimenpiteet verolainsäädännön ja hallinnollisten valmiuksien alalla.

Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi ohjelma koostui pääasiassa seuraavista:

- Yhteiset toimet, kuten seminaarit, hankeryhmät, virkamiesvaihto, monenväliset tarkastukset, koulutustoiminta ja muut toimet. Noin 36 prosenttia Fiscalis-ohjelman talousarviosta käytettiin yhteisiin toimiin.

- Viestintä- ja tiedonvaihtojärjestelmät, joilla pyritään varmistamaan tiedonvaihto Euroopan laajuisia tietokonepohjaisia verkkoja käyttäen. Niihin kuuluivat ALV-tietojen vaihtojärjestelmä (VIES) ja useat muut arvonlisäverotuksen, valmisteverotuksen ja välittömän verotuksen aloilla käytettävät sovellukset. Noin 64 prosenttia ohjelman talousarviosta oli varattu atk-järjestelmiin, kuten Tulli 2007 -ohjelman kanssa yhteisen verkkoalustan osarahoittamiseen (yhteinen tietoliikenneverkko / yhteinen järjestelmien rajapinta).

Ohjelman viiden voimassaolovuoden rahoituskehykseksi oli vahvistettu 67,25 miljoonaa euroa.

2. LOPULLISEN ARVIOINNIN TARKOITUS

Päätöksen 2235/2005/EY 15 artiklassa säädetään, että ”lopullisessa arvioinnissa arvioidaan [Fiscalis 2003–2007 -ohjelman] toimivuutta ja tehokkuutta” tavoitteisiin nähden. Tavoitteiden merkityksellisyyttä tutkittiin jo vuosina 2004–2005 tehdyssä väliarvioinnissa.

Lopullisen arvioinnin tekeminen aloitettiin marraskuussa 2007 ja se saatiin päätökseen kesäkuussa 2008. Arviointi kattoi koko ohjelmakauden (2003–2007).

Euroopan komissio valtuutti Deloitten tekemään Fiscalis 2003–2007 -ohjelman lopullisen arvioinnin. Seuraavia neljää arviointiperustetta tarkasteltiin:

- kuinka tehokkaasti Fiscalis-ohjelmalla saavutettiin asetetut tavoitteet;

- kuinka tehokas ohjelma oli käytettyihin resursseihin ja saavutettuihin tuloksiin nähden;

- kuinka hyödyllisiä olivat ohjelman tulokset havaittujen tarpeiden ja ongelmien ratkaisemisen kannalta;

- kuinka kestäviä ovat ohjelman tulokset keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä.

Tehokkuutta koskevia arviointiperusteita mitattiin seitsemällä kysymyksellä, jotka kuvastivat ohjelman tavoitteita ja välineitä. Kolmea muuta arviointiperustetta varten laadittiin kolme lisäkysymystä. Arvioinnissa keskityttiin Fiscalis-ohjelman toimintaan laajassa mielessä. Ohjelman vaikutusta ja tehokkuutta arviointiin (mahdollisuuksien mukaan) sekä laadullisten että määrällisten tietojen perusteella.

3. MENETELMÄT

Arvioinnissa keskityttiin sekä laadullisiin että määrällisiin tekijöihin

- laadullisten tietojen lähteinä olivat ohjelmaan sisältyviä toimintoja koskevat kertomukset (joita osallistujamaat olivat laatineet), komission ja osallistujamaiden virkamiesten haastattelut, kolmessa osallistujamaassa kolmesta valitusta aiheesta tehdyt tapaustutkimukset ja jossakin määrin myös verkkokyselyt (ks. seuraava kohta);

- määrällisten tietojen lähteinä olivat

- kattava verkkokysely, joka suunnattiin eri vastaanottajaprofiileille (ohjelmaan sisältyvien toimintojen osanottajat, kansalliset Fiscalis-ohjelman hallinnoinnista vastaavat ryhmät ja tärkeimmät kansallisten verohallintojen virkamiehet);

- komission käytössä olevat kertomukset ja tiedot.

Arvioinnin päätelmät pohjautuvat pääasiassa ensisijaisiin tietolähteisiin, joista arvioija saa tiedot suoraan, eli haastatteluihin, kyselylomakkeisiin ja seminaarien arviointilomakkeisiin[1].

4. HAVAINNOT JA PÄÄTELMÄT

Veroyhteistyötä harjoitetaan maiden välillä erityisissä oikeudellisissa puitteissa sekä yhteisön tasolla että kansallisella tasolla. Fiscalis-toimintoja koskevaa osallistujamaiden välistä yhteistyötä harjoitettiin myös näissä oikeudellisissa puitteissa. Sen vuoksi tietyt säännökset (kuten hallinnollista yhteistyötä ja keskinäistä avunantoa koskevat direktiivit ja asetukset) rajoittivat eräiden Fiscalis-toimintojen kehittämistä.

Fiscalis 2003–2007 -ohjelman tavoitteista tehtiin laajoja, jotta osallistujamaat ja komissio voivat ehdottaa monenlaisia toimintoja ja aiheita. Ohjelman joustavuuden ansiosta oli mahdollista ottaa huomioon verolainsäädännön kehitys, osallistujamaiden muuttuvat tarpeet ja kaikkien osapuolten asettamat ensisijaiset tavoitteet. Tämän vuoksi toiminnot olivat erityisen hyödyllisiä osanottajille ja kansallisille hallinnoille. Verohallintojen virkamiehet katsoivat kuitenkin, että toimintojen olisi oltava vieläkin kohdennetumpia ja tarkemmin räätälöityjä.

Arvioinnissa vahvistettiin, että ohjelmalla saavutettiin sen kokonaistavoite, sillä osallistujamaiden sekä niiden hallintojen ja virkamiesten välinen yhteistyö lisääntyi. Virkamiehet tekivät tehokasta ja laajaa yhteistyötä ottamalla käyttöön viestintä- ja tiedonvaihtojärjestelmät ja käyttämällä niitä. Vaikka näiden järjestelmien nopeudessa, tietojen tarkkuudessa ja luotettavuudessa on vielä parantamisen varaa, ne osoittautuivat onnistuneeksi ja tärkeäksi tavaksi luoda yhteyksiä kaikkien kansallisten hallintojen välille erityisesti välillisen verotuksen alalla. Yhteiset toimet (kuten seminaarit, virkamiesvaihto, monenväliset tarkastukset ja hankeryhmät) edistivät laajaa yhteistyötä monilla eri aloilla ja ne myötävaikuttivat erityisesti verohallintojen virkamiesten verkkoutumiseen. Komissio kannusti osallistujamaita lisäämään yhteistyötä (esim. tekemällä monenvälisiä tarkastuksia). Yhteistyön laajuus riippuu kuitenkin suuresti osanottajista ja niiden asemasta kansallisissa hallinnoissa.

Tärkein ohjelman kattama ala on välillinen verotus (arvonlisä- ja valmisteverotus). Tällä alalla ohjelmaan sisältyy useita toimintoja. Ohjelmaan ei sisälly yhtä paljon toimia, joilla olisi välittömään verotukseen liittyviä tavoitteita, mutta niitä pidetään yhä tarpeellisimpina ja toimintojen lukumäärän uskotaan kasvavan tulevaisuudessa. Ohjelmalla ei rahoitettu vakuutusmaksuveroa koskevia toimintoja, koska osanottajamaat eivät ilmaisseet erityistä halukkuutta tähän.

Toteutetut toiminnot täydensivät toisiaan ja välineet valittiin johdonmukaisesti halutun tuloksen saavuttamiseksi. Se, että toimintojen tuloksista ei ole raportoitu jäsennellysti osanottajamaissa, on estänyt tulosten saamista ohjelmista ja siten seurannan järjestämistä. Tällainen raportoinnin puute on vähentänyt ohjelman näkyvyyttä hallinnoissa ja se voi selittää sen, miksi ylempi johto ei juurikaan tue ohjelmaa.

Kussakin osallistujamaassa osanottajilla oli raportointivelvollisuus, minkä ansiosta eräissä tapauksissa onnistuttiin kehittämään hyviä tiedonvaihtokäytänteitä. Tietoja jaettiin kuitenkin vain pienelle piirille eikä tiedonvaihto tapahtunut jäsennetyllä tavalla.

EU:hun 1. toukokuuta 2004 ja 1. tammikuuta 2007 liittyneet maat osallistuivat ohjelmaan tasavertaisesti muiden jäsenvaltioiden kanssa jo ennen liittymistä. Sekä vanhat että uudet jäsenvaltiot pitivät tätä myönteisenä asiana.

Yhteenvetona voidaan mainita, että Fiscalis 2003–2007 -ohjelma oli tehokas, sillä sen ansiosta harjoitettu virallinen ja epävirallinen yhteistyö oli ohjelman kustannuksiin nähden erittäin hyödyllistä. Ohjelmalla olisi edelleen tuettava epävirallista yhteistyötä, jotta nykyiset verkostot voitaisiin säilyttää ja jotta niitä voitaisiin laajentaa uusille aloille ja muitakin kansallisten verohallintojen virkamiehiä saataisiin ohjelmaan mukaan.

5. SUOSITUKSET

- Arvioinnissa suositetaan, että

- komissio varmistaa edelleen ohjelman joustavuuden;

- komissio luokittelee ohjelmaan sisältyvät toiminnot ja yhdistää kunkin toimintatyypin ohjelman tavoitteisiin sekä saattaa ohjelmaan sisältyviä toimintoja koskevat tiedot ja niiden tuotokset helpommin eri osapuolten saataville;

- komissio kehittää ohjelmaa varten suoritus- ja tulosindikaattoreja, joilla täydennetään viestintä- ja tiedonvaihtojärjestelmissä jo nyt käytettäviä suoritusindikaattoreita, jotta ohjelman vaikutuksia voitaisiin arvioida järjestelmällisesti;

- komissio ja osallistujamaat keräävät tietoja tosiasiallisista tuloksista järjestäytyneellä tavalla ja luovat eri toiminnoille jäljitysketjun. Mahdollisuutta käyttää verkkopohjaisia arviointi- ja raportointivälineitä olisi tutkittava. Uusien raportointivelvoitteiden olisi rasitettava resursseja mahdollisimman vähän;

- komissio parantaa ohjelmien tuloksia koskevan tiedon levittämistä ja jäsentää sitä;

- komissio ja osallistujamaat lisäävät kansallisten hallintojen ylimmän johdon tietoisuutta kehittämällä erityistoimia tiedon levittämisen tehostamiseksi ja ohjelman kehittämisen tukemiseksi. Ylimmän johdon olisi oltava paremmin tietoinen siitä, kuinka ohjelman avulla pystytään vastaamaan sen tarpeisiin;

- komissio varmistaa virkamiesverkostojen kestävyyden Fiscalis-toimintojen ulkopuolella. Yhteistoimintavälineiden (esim. verkkoneuvottelut) käyttöä olisi tutkittava ottaen huomioon tiedonvaihdon lainsäädännölliset rajoitteet;

- komissio ja osallistujamaat jatkavat viestintä- ja tiedonvaihtojärjestelmien optimointia ja kehottavat kansallisia osapuolia nopeuttamaan tiedonvaihtoa ja lisäämään tietojen tarkkuutta. Yhteyttä yhteisiin toimintoihin olisi lujitettava, jotta jäsenvaltiot voisivat virallisesti ilmoittaa, millaisia tarpeita ja odotuksia niillä on viestintä- ja tiedonvaihtojärjestelmien suhteen;

- komissio ja osallistujamaat kehittävät yhteisiä koulutusmoduuleja verotuksen alalla ja jatkavat sulautuvan opetuksen tukemista;

- komissio ja osallistujamaat kannustavat sitä, että kaikki jäsenvaltiot tekevät soveltuvin osin monenvälisiä tarkastuksia. Monenväliset tarkastukset ovat erittäin tärkeä väline, joilla valvotaan tehokkaasti yhteisön lainsäädännön moitteetonta soveltamista, estetään petoksia ja veronkiertoa. Lisäksi niillä on voimakas ennaltaehkäisevä vaikutus verovelvollisiin, jotka haluavat käyttää väärin verojärjestelmää;

- komissio ja osallistujamaat harkitsevat vakuutusmaksuveroihin liittyvien toimintojen kehittämistä ja edistävät välitöntä verotusta koskevia toimintoja;

- komissio ja osallistujamaat jatkavat ohjelman toteuttamista kannustaakseen aivoriihityöskentelyä nykyisistä ja tulevista kysymyksistä ennen lainsäädäntöprosessin käynnistämistä;

- komissio ja osallistujamaat parantavat Fiscalis-ohjelman identiteettiä , jotta se miellettäisiin veroyhteistyön synonyymiksi EU:ssa. Tämä voitaisiin tehdä esim. lisäämällä Fiscalis-logon käyttöä ohjelmavälineissä, toiminnoissa ja tuloksissa.

[1] Tietoja saatiin vain rajoitetusti toissijaisista lähteistä, joita olivat mm. jäsenvaltioiden laatimat kertomukset ohjelmaan sisältyvien toimintojen tuloksista (jos niitä kerättiin).