[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 12.2.2009

KOM(2009) 69 lopullinen

KOMISSION VÄLIKERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Bulgariassa

KOMISSION VÄLIKERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Bulgariassa

1. JOHDANTO

Bulgarian liittyessä Euroopan unioniin 1. tammikuuta 2007 otettiin käyttöön yhteistyö- ja seurantamekanismi [1], jolla Bulgariaa on tarkoitus auttaa korjaamaan tiettyjä puutteita oikeuslaitoksen uudistamisessa ja korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjumisessa. Lisäksi mekanismin avulla seurataan Bulgarian edistymistä näissä asioissa säännöllisten kertomusten avulla.

Tässä välikertomuksessa luodaan päivitetty katsaus merkittäviin edistysaskeliin, joita Bulgariassa on viimeisten kuuden kuukauden aikana otettu yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa.[2] Siinä ei kuitenkaan arvioida saavutettua edistystä, vaan päivitykseen sisältyvät ainoastaan ne toimenpiteet, jotka on jo saatu tai saataneen päätökseen piakkoin.

Komission 23. heinäkuuta 2008 antama tiedonanto on edelleen vertailukohta, kun arvioidaan edistymistä suhteessa tiettyihin arviointiperusteisiin ja yksilöidään jäljellä olevia haasteita. Komissio aikoo esittää seuraavan arvion kesällä 2009.

2. OIKEUSLAITOKSEN UUDISTAMINEN SEKÄ KORRUPTION JA JÄRJESTÄYTYNEEN RIKOLLISUUDEN TORJUNTA: YLEISIÄ HUOMIOITA TÄMÄNHETKISESTÄ TILANTEESTA

Bulgarian viranomaiset hyväksyivät suurelta osin komission heinäkuussa 2008 esittämän arvion. Korjatakseen komission havaitsemat puutteet syyttäjänvirasto, oikeusministeriö ja sisäasiainministeriö käynnistivät toimia, joilla pyritään uudistamaan oikeuslaitoksen rakennetta ja lainsäädäntöä. Näitä toimia on tuettava ja laajennettava edelleen, jotta saadaan aikaan konkreettisia tuloksia.

Heinäkuusta 2008 lähtien on tapahtunut jonkin verran edistystä arviointiperusteiden 1–3 osalta (oikeuslaitoksen uudistaminen) erityisesti ylimmän tuomarineuvoston tarkastusviraston toiminnassa, sillä viraston operatiiviset valmiudet ovat parantuneet. Ylin tuomarineuvosto on käynnistänyt kurinpitoasioita koskevan oikeuskäytännön arvioinnin, ruvennut etsimään syitä siihen, miksi tapauksia lähetetään tuomioistuimista takaisin syyttäjälaitokselle, ja ottanut käyttöön mekanismin, jolla raportoidaan tapausten etenemisestä. Lisäksi Bulgaria on ilmoittanut toimenpiteistä, joilla pyritään keventämään tuomioistuinten epätasaisesti jakautunutta työtaakkaa ja parantamaan hallintoa. Tavoitteena on myös varmistaa avoin nimitysmenettely, jotta hallintoon saataisiin ammattitaitoisia ja riippumattomia tuomareita. Eturistiriitoja koskeva laki on hyväksytty, ja julkisista hankinnoista annettua lakia on muutettu.

Arviointiperusteiden 4–6 osalta (korruptio ja järjestäytynyt rikollisuus) tapahtui huomattavaa edistystä, kun Bulgariassa käynnistettiin pilottihanke, joka koskee syyttäjälaitoksen, kansallisen turvallisuuden viraston ja sisäasiainministeriön edustajista koostuvia yhteisiä tutkintaryhmiä. Seuraava askel on tutkintaryhmien toimialaan kuuluvien vakavien rikosten syytteeseenpano.

Sisäasiainministeriön uudistaminen on käynnistetty. Lisäksi on toteutettu toimia, joilla pyritään selkeyttämään viranomaisten toimivaltuuksien jakautumista esitutkintavaiheessa. Toiminnan tulokset ja vaikutukset eivät kuitenkaan ole vielä mitattavissa. Jatkossa on pyrittävä tarmokkaammin kehittämään kansallisen turvallisuuden viraston ja sisäasiainministeriön välisiä avoimia ja arvioitavissa olevia menettelyjä, joita sovelletaan esimerkiksi erityisten valvontakeinojen käyttöön, parlamentin oikeuksiin valvoa kansallisen turvallisuuden virastoa sekä poliisin tutkintayksiköiden toimivaltuuksien laajentamiseen.

Toteuttamatta ovat vielä esitutkintavaiheen perusteellinen uudistus, jolla parannetaan todisteiden hyväksyttävyyteen sovellettavaa nykyistä järjestelmää, sekä keskeiset säädökset, jotka koskevat maa-alueiden vaihtamista, puolueiden rahoitusta ja rikoksella saatujen varojen takavarikointia.

3. PÄÄTELMÄT JA TULEVAISUUDENNÄKYMÄT

Komissio arvioi seuraavan kerran kesällä 2009 sitä, miten hyvin Bulgaria on kyennyt poistamaan komission mainitsemat puutteet oikeuslaitoksen uudistuksessa sekä saavuttamaan vakuuttavia ja pysyviä tuloksia korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa. Bulgarian on osoitettava, että se on toteuttanut järjestelmään liittyviä pysyviä muutoksia, esimerkiksi että sillä on riippumaton ja pysyvä oikeuslaitos, joka kykenee havaitsemaan eturistiriidat, korruptiotapaukset ja järjestäytyneen rikollisuuden ja määräämään niistä asianmukaiset rangaistukset sekä turvaamaan oikeusvaltioperiaatteen. Erityisesti Bulgarian on annettava puuttuvat säädökset, joilla saatetaan päätökseen oikeuslaitoksen lujittaminen, sekä osoitettava korkean tason korruptiota ja järjestäytynyttä rikollisuutta koskevien tapausten syytteeseenpanon, oikeudenkäyntien ja tuomioiden kautta, että sen oikeusjärjestelmä kykenee panemaan lait täytäntöön itsenäisesti ja tehokkaasti.

4. ARVIOINTIPERUSTEIDEN TEKNINEN PÄIVITTÄMINEN

4.1. Arviointiperuste 1: perustuslain muuttaminen siten, että poistetaan oikeuslaitoksen riippumattomuutta ja vastuuvelvollisuutta koskevat epäselvyydet

Perustuslain muuttaminen edellyttää hyvin toimivaa ja riippumatonta oikeuslaitoksen tarkastusvirastoa, jolla on kokemusta kurinpidollisista tutkimuksista. Ylimmän tuomarineuvoston tarkastusvirasto aloitti vuoden 2008 jälkipuoliskolla täysimittaisen toiminnan. Tarkastusvirasto on toteuttanut useita erityistutkimuksia (joko tiedotusvälineiden raportoimien tapausten pohjalta tai omasta aloitteestaan), tehnyt suunnitelmien mukaiset tarkastukset kahteen Bulgarian viidestä muutoksenhakutuomioistuinten tuomiopiiristä[3] sekä käynnistänyt alakohtaisia tarkastuksia (muun muassa Kostinbrodissa asuntoalalla toimivasta rikollisryhmästä ).

Lisäksi tarkastusvirasto on tehnyt kurinpidollisia tutkimuksia ja korostanut tarvetta antaa tulkitsevia tuomioita, päätöksiä tai asetuksia silloin, kun oikeuskäytännössä havaitaan ristiriitaisuuksia.

Tarkastusvirasto on pyrkinyt aktiivisesti toteuttamaan tehtäväänsä, ja sen alustavat tulokset ovat olleet rohkaisevia. Nyt on tärkeä varmistaa, että ylin tuomarineuvosto, syyttäjänvirasto, tuomioistuimet ja muut keskeiset toimivaltaiset elimet jatkavat asianmukaisesti tarkastusviraston toimintaa ja toteuttavat tarvittavat korjaavat toimet.

4.2. Arviointiperuste 2: oikeudellisen menettelyn muuttaminen aiempaa avoimempaan ja tehokkaampaan suuntaan antamalla oikeuslaitosta koskeva uusi laki ja uusi siviiliprosessilaki sekä panemalla ne täytäntöön; raportoiminen mainittujen lakien sekä rikosprosessilain ja hallintomenettelylain vaikutuksista erityisesti esitutkintavaiheeseen

Oikeuslaitosta koskevan uuden lain ja uuden siviiliprosessilain täytäntöönpano etenee, mutta rikosprosessien osalta on edelleen huomattavia ongelmia. Bulgarian viranomaisten olisi otettava niiden osalta käyttöön kattava lähestymistapa, jolla varmistetaan todisteiden tehokas ja tuloksellinen käsittely tuomioistuimissa ja turvataan menettelylliset takeet.

Oikeuslaitoksen ja ulkopuolisten asiantuntijoiden ehdotuksista huolimatta rikoslakia ei ole vielä uudistettu, eikä erittäin raskaita rikosoikeudellisia menettelyjä ole yksinkertaistettu riittävästi. Rikosprosessilakia uudistettiin osittain 17. joulukuuta 2008[4]. Ongelmia saattaa aiheuttaa se, että muutettu laki velvoittaa tuomioistuimet soveltamaan nopeutettua menettelyä, joka johtaa automaattisesti laissa säädettyä vähimmäisrangaistusta lievempään rangaistukseen, jos syytetty myöntää tosiseikat ja pyytää kyseistä menettelyä riippumatta rikoksen vakavuudesta. Ennen tammikuun 1. päivää 2009 tuomareilla oli käytännössä oikeus päättää, hyväksyivätkö ne tällaisen pyynnön. Komissio aikoo seuraavassa kertomuksessaan seurata tarkkaan tämän muutoksen vaikutuksia ja arvioida, heikentääkö se vakavien rikosten, kuten petosten ja korkean tason korruption, torjuntaa.

Esitutkintavaiheessa havaittuja puutteita ei ole korjattu. Liian harva monimutkaisista rikostapauksista päätyy tuomioistuimeen, ja tuomioistuimet palauttavat edelleen tapauksia syyttäjälaitokselle[5] tai tapausten käsittely viivästyy, usein menettelysääntöjen rikkomisen takia.

Sisäasiainministeriötä koskevaa lakia muutettiin 22. heinäkuuta 2008. Tarkoitus oli parantaa sisäasiainministeriön hallintoa vähentämällä hallinnon tasojen määrää, poistamalla päällekkäisiä toimintoja, antamalla johdolle oikeudet valvoa suoraan operatiivista toimintaa sekä ottamalla käyttöön tiedusteluun perustuva poliisitoiminta. Ministerineuvosto hyväksyi 2. lokakuuta asetuksen sisäasiainministeriötä koskevan lain soveltamisesta. Tärkeä osa asetusta on poliisin tutkintatoiminnan uudistus, joka käsittää taustoiltaan monenlaisten asiantuntijoiden, kuten talousalan ammattilaisten, palkkaamisen. Tässä vaiheessa on liian varhaista arvioida, päästäänkö uudistuksilla haluttuihin tavoitteisiin eli onko niillä esimerkiksi tehostettu poliisin tutkintatoimintaa varsinkin monimutkaisissa tapauksissa.

Kansalliskokous hyväksyi vihdoinkin 17. joulukuuta 2008 lain, jolla muutetaan erityisistä tiedustelukeinoista annettua lakia. Tässä vaiheessa on liian aikaista arvioida sen vaikutuksia.

Myös kysymys parlamentin oikeudesta valvoa kansallisen turvallisuuden virastoa on ratkaistava.

4.3. Arviointiperuste 3: oikeuslaitoksen uudistuksen jatkaminen ammattimaisuuden, vastuuvelvollisuuden ja tehokkuuden lisäämiseksi; tämän uudistuksen vaikutusten arvioiminen ja arvioinnin tulosten julkaiseminen vuosittain

Vuonna 2008 lähes puolet (47 %) ylimmässä tuomarineuvostossa käynnistetyistä kurinpitomenettelyistä perustui tarkastusviraston tekemiin ehdotuksiin. Kuusi menettelyä on saatu päätökseen, yhdeksän saataneen päätökseen piakkoin ja kolmen muun menettelyn osalta on tarkoitus käynnistää ensimmäinen kuuleminen. Ylimmän tuomarineuvoston on toteutettava huomattavia korjaavia toimia niiden havaintojen pohjalta, joita on esimerkiksi asioiden palauttamista syyttäjälaitokselle käsittelevässä tutkimuksessa. Oikeuslaitoksen ammattimaisuus ja avoimuus joutuvat tänä vuonna koetukselle erityisesti oikeusviranomaisten hallintojohtajien nimityksessä, jossa ylimmällä tuomarineuvostolla on keskeinen rooli.

Bulgaria on ilmoittanut, että kaikilla sen 180 tuomioistuimella on nyt toimivat internetsivut, minkä odotetaan edistävän avoimuutta ja oikeussuojan saatavuutta. Sivustoilla on noudatettava asianmukaisesti oikeutta tietosuojaan ja yksityisyyden suojaan.

4.4. Arviointiperuste 4: ammattimaisten, puolueettomien tutkimusten suorittaminen korkean tason korruptiotapauksissa sekä tutkimusten tuloksista raportoiminen; raportoiminen julkisia elimiä koskevista sisäisistä tarkastuksista sekä korkeiden virkamiesten varallisuutta koskevista ilmoituksista

Korruptiotapausten seurantaa koskevat tiedot vuoden 2008 jälkipuoliskolta osoittavat, että käsiteltävien tapausten määrä on laskussa verrattuna vuoden alkupuoliskoon.[6] Tämä kielteinen kehityssuuntaus näytti jatkuvan marras-joulukuussa 2008.

Heinäkuussa 2008 julkaistussa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa kertomuksessa esitetyn pohjalta kassaatioasioista vastaavaan syyttäjänvirastoon perustettiin yhteiset tutkintaryhmät, joiden toimialaan kuuluvat EU:n varoihin kohdistuvat petokset, järjestäytynyt rikollisuus, korruptio ja rahanpesu. Ryhmiin kuuluu syyttäjälaitoksen, poliisin, kansallisen turvallisuuden viraston ja kansallisen tutkintayksikön henkilöstöä. Muita tahoja (esim. veroviranomaiset) voidaan ottaa tarvittaessa mukaan. Vaikka on liian varhaista arvioida tutkintaryhmien tuloksia, niillä voidaan todeta olevan runsaasti potentiaalia.

Kansalliskokous hyväksyi eturistiriitojen ehkäisemistä ja ilmoittamista koskevan lain 16. lokakuuta 2008. Tammikuun 1. päivänä 2009 voimaan tullut laki koskee julkisten virkojen ja yksityisten etujen ristiriitoja. Laissa asetetaan samanlaiset vaatimukset julkisten virkojen haltijoille kaikissa hallintoelimissä keskus-, alue- ja paikallistasolla. Lain myötä otetaan käyttöön keskitetty valvontamekanismi, jonka teho on vielä osoittamatta, sillä useissa tapauksissa mekanismin toiminta ei ole riippumatonta. Komissio aikoo seurata tarkkaan lain täytäntöönpanoa[7].

Poliittisten puolueiden rahoittamista koskevien sääntöjen muutoksista käydään edelleen keskustelua kansalliskokouksessa. Voimassa olevat vaalikampanjoiden rahoittamista koskevat säännöt vaihtelevat vaalityypistä riippuen, eikä niissä käsitellä luontoissuorituksen muodossa tehtyjä lahjoituksia, sääntelemättömiä käteissiirtoja tai lahjoittajista laadittavaa julkista rekisteriä. Vaalikampanjoiden rahoittamista koskevan lainsäädännön on oltava johdonmukaista ja selkeää ja siinä on säädettävä tiukoista valvontakeinoista, joita on tarkoitus soveltaa kesällä 2009 järjestettäviin kansallisiin vaaleihin ja Euroopan parlamentin vaaleihin. Viranomaisten on myös tehostettava toimia, joilla pyritään hillitsemään äänten ostamista. Myönteisistä edistysaskelista voidaan mainita kansalaisyhteiskunnan edustajien tekemät aloitteet, joilla pyritään ehkäisemään vaalivilppiä.

On olemassa riski, että yhtiöpääoman omistajia koskevien tietojen läpinäkyvyys vähenee kaupparekisterilain tullessa voimaan. Kauppalain mukaan kaupparekisteriin ei tarvitse kirjata sellaisia muutoksia osakkeiden hankinnassa ja siirrossa, jotka tapahtuvat yrityksen ensirekisteröinnin jälkeen. Komissio aikoo seurata tarkkaan tilannetta, sillä se saattaa haitata talousrikosten tehokasta tutkintaa.

4.5. Arviointiperuste 5: lisätoimien toteuttaminen korruption estämiseksi ja torjumiseksi erityisesti rajoilla ja paikallishallinnossa

Kansalliskokous teki 16. lokakuuta 2008 julkisista hankinnoista annettuun lakiin useita muutoksia, jotka tulivat voimaan 1. tammikuuta 2009[8]. Muutoksilla pyritään lisäämään julkisten hankintojen avoimuutta, yhdenvertaista kohtelua ja syrjimättömyyttä. Muutosten vaikutuksia on seurattava tiiviisti, ja muutoksia on täydennettävä vahvistamalla hallinnon valmiuksia ja tehokkaita valvontamenettelyjä jatkuvan riskienarvioinnin pohjalta.[9]

Komissio toteaa, että lait, joilla pyritään estämään maa- ja metsäalueiden vaihtamiseen liittyvät väärinkäytökset, tulevat voimaan 1. helmikuuta (metsä) ja 1. maaliskuuta (maa-alueet). Komissio aikoo seurata tarkkaan lakien tehokasta täytäntöönpanoa.

4.6. Arviointiperuste 6: järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskevan strategian paneminen täytäntöön erityisesti vakavan rikollisuuden, rahanpesun sekä rikollisten varojen järjestelmällisen takavarikoinnin osalta; raportoiminen mainituilla aloilla käynnistetyistä tutkimuksista, nostetuista syytteistä ja annetuista tuomioista

Järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan tehostamiseksi on kassaatioasioista vastaavaan syyttäjänvirastoon perustettu yhteisiä tutkintaryhmiä (ks. arviointiperuste 4).

Bulgarian viranomaisten toimittamien tilastojen pohjalta näyttää siltä, että järjestäytyneen rikollisuuden syytteeseenpanon ja oikeudellisten jatkotoimien osalta ei ole tapahtunut merkittävää kehitystä vuonna 2008.[10] Tuomioistuimet eivät ole viime kuukausina tehneet merkittäviä päätöksiä korkean tason järjestäytynyttä rikollisuutta koskevissa tapauksissa.

[1] Komission päätös 2006/929/EY, tehty 13 päivänä joulukuuta 2006, yhteistyötä ja Bulgarian edistymisen seurantaa koskevan järjestelmän perustamisesta tiettyjen arviointiperusteiden täyttämiseksi oikeuslaitoksen uudistamisen sekä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan alalla (EUVL L 354, 14.12.2006, s. 58).

[2] Kertomuksen koontipäivä on 15. tammikuuta 2009.

[3] Veliko Turnovon ja Burgasin muutoksenhakutuomioistuinten tuomiopiirit.

[4] Bulgarian viranomaiset ilmoittivat komissiolle, että lain tarkoituksena on yksinkertaistaa esitutkintavaihetta ja pienentää todistustaakkaa järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyvissä tapauksissa, poistaa eräissä tapauksissa lahjuksen ottajan rikosoikeudellinen vastuu todisteiden saannin turvaamiseksi sekä tiukentaa vaalilain rikkomuksiin liittyvää rikosoikeudellista vastuuta.

[5] Asioiden palauttaminen syyttäjälaitokselle koskee erityisesti Sofiaa, jossa käsitellään useimmat monimutkaiset tapaukset ja jossa keskimäärin 20 prosenttia asioista palautuu syyttäjälaitokselle.

[6] Bulgaria on ilmoittanut seuraavat korkean tason korruptiota koskevat luvut:

- tammi-toukokuu 2008 : käynnistettiin 200 esitutkintamenettelyä, siirrettiin tuomioistuimille 78 syyttäjiä koskevaa asiaa, luettiin 103 syytettä ja annettiin 55 tuomiota;

- kesä-lokakuu 2008 : käynnistettiin 179 esitutkintamenettelyä, siirrettiin tuomioistuimille 63 syyttäjiä koskevaa asiaa, luettiin 76 syytettä ja annettiin 50 tuomiota;

- marras-joulukuu 2008 : käynnistettiin 30 esitutkintamenettelyä, siirrettiin tuomioistuimille 18 syyttäjiä koskevaa asiaa, luettiin syyte 19 henkilölle ja annettiin tuomio 11:lle.

[7] Lain täytäntöönpanoa on lykätty osittain 1. päivään maaliskuuta. Muutoksista käydään kuitenkin edelleen keskustelua. On tärkeää, että laissa otetaan jatkossakin kantaa sukulaisuussuhteisiin sekä poliittisten puolueiden ja voittoa tavoittelemattomien yhdistysten jäsenyyteen.

[8] Tärkeimmät muutokset ovat seuraavat: velvollisuus julkaista kaikki loppuun saatetut hankintamenettelyt julkisten hankintojen rekisterissä, velvollisuus julkistaa hintatarjoukset, sääntöjen rikkomisesta määrättävien rangaistusten kiristäminen, velvoite ottaa ulkopuolisia asiantuntijoita mukaan arviointilautakuntiin, kynnysarvojen nostaminen, sellaisten hankintamenettelyjen lisätarkastukset, joihin liittyy EU:n varoja, enemmän mahdollisuuksia antaa hankintamenettelyihin osallistuville virkamiehille ylimääräisiä palkkioita ja tietosuojaan perustuva yleisön tiedonsaantioikeuden rajoittaminen.

[9] Bulgariassa julkisia hankintoja koskevien sääntöjen tyypillisiä rikkomisia ovat suuren sopimuksen jakaminen useiksi pieniksi sopimuksiksi, jotka jäävät kilpailuttamista koskevan kynnysarvon alapuolelle, alihankinnan väärinkäyttö, useiden toisiinsa sidoksissa olevien yritysten osallistuminen tarjouskilpailuun näennäisen kilpailun luomiseksi sekä kilpailuehtojen ja tarjousten arviointivaiheen manipulointi.

[10] Tietoja järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyvistä rikoksista kesä-lokakuulta 2008 : käynnistettiin 39 esitutkintamenettelyä, siirrettiin tuomioistuimille 43 syyttäjiä koskevaa asiaa, luettiin 147 syytettä ja annettiin 65 tuomiota, joista 35 pantiin täytäntöön. Vastaavat luvut ajanjaksolta tammi-toukokuu 2008 : käynnistettiin 48 esitutkintamenettelyä, siirrettiin tuomioistuimille 30 syyttäjiä koskevaa asiaa, luettiin 132 syytettä ja annettiin 60 tuomiota, joista 48 pantiin täytäntöön. Marraskuuta ja joulukuuta 2008 koskevista tiedoista käy ilmi, että kyseisellä ajanjaksolla käynnistettiin 11 esitutkintamenettelyä, siirrettiin tuomioistuimille 10 syyttäjiä koskevaa asiaa, luettiin syyte 52 henkilölle, tuomittiin 17 henkilöä ja pantiin täytäntöön 17 tuomiota.