KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE Korruption torjuminen EU:ssa /* KOM/2011/0308 lopullinen */





KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SISÄLLYSLUETTELO 1........... Johdanto........................................................................................................................ 4 2........... Korruptiontorjuntatoimien tehokkaampi seuranta............................................................. 6 2.1........ Nykyiset seuranta- ja arviointimekanismit........................................................................ 6 2.2........ EU:n korruptiontorjuntakertomus.................................................................................... 7 3........... Nykyisten korruptiontorjuntavälineiden täytäntöönpanon parantaminen........................... 10 3.1........ Puitepäätös 2003/568/YOS lahjonnan torjumisesta yksityisellä sektorilla........................ 10 3.2........ Muut kansainväliset korruptiontorjuntavälineet............................................................... 11 3.3........ Yhteistyö EU:n ja voimassa olevien kansainvälisten korruptiontorjuntavälineiden välillä.... 11 4........... Enemmän huomiota korruptiontorjuntaan EU:n sisäisissä politiikoissa.............................. 12 4.1........ Lainvalvonta sekä oikeudellinen yhteistyö ja poliisiyhteistyö EU:ssa................................ 12 4.1.1..... Oikeudellinen yhteistyö ja poliisiyhteistyö....................................................................... 12 4.1.2..... Talousrikosten tutkinta ja varojen takaisinperintä............................................................ 13 4.1.3..... Ilmiantajien suojeleminen............................................................................................... 13 4.1.4..... Lainvalvontaviranomaisten koulutus............................................................................... 14 4.2........ Julkiset hankinnat.......................................................................................................... 14 4.3........ Koheesiopolitiikka tukemassa hallinnollisten valmiuksien kehittämistä.............................. 14 4.4........ Tilinpäätösstandardit ja lakisääteinen tilintarkastus EU:n yrityksissä................................. 15 4.5........ Poliittisen korruption ehkäiseminen ja torjunta................................................................ 15 4.6........ Tilastojen parantaminen................................................................................................. 16 4.7........ Urheilun rehellisyys....................................................................................................... 16 4.8........ EU:n julkisten varojen suojaaminen korruptiolta............................................................. 16 5........... Enemmän huomiota korruptiontorjuntaan EU:n ulkoisissa politiikoissa............................. 17 5.1........ Ehdokasmaat, mahdolliset ehdokasmaat ja naapurimaat................................................. 17 5.2........ Yhteistyö- ja kehityspolitiikka....................................................................................... 18 5.3........ Kauppapolitiikka.......................................................................................................... 18 6........... Päätelmät..................................................................................................................... 19 Korruption torjuminen EU:ssa 1. Johdanto Neljä viidestä EU:n kansalaisesta pitää korruptiota[1] jäsenvaltiossaan vakavana ongelmana[2]. Huolimatta siitä, että Euroopan unioni on viime vuosikymmeninä tehnyt paljon työtä, jotta Eurooppa avautuisi ja siitä tulisi rehellisempi, on selvää, että paljon on vielä tehtävä. Ei voida hyväksyä, että arviolta 120 miljardia euroa vuodessa eli yksi prosentti suhteessa EU:n BKT:hen[3] menee korruptioon. Tämä ei ole EU:lle mitenkään uusi ongelma, emmekä me pysty kokonaan kitkemään korruptiota yhteiskunnistamme. EU-27:n keskiarvo Transparency International -järjestön korruptioindeksillä mitattuna on kohentunut viimeisten kymmenen vuoden aikana vain vähän[4]. Vaikka korruption luonne ja laajuus vaihtelee, se vahingoittaa kaikkia EU:n jäsenvaltioita ja EU:ta kokonaisuutena. Se aiheuttaa taloudellista vahinkoa hillitsemällä investointeja, vaikeuttamalla sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa ja supistamalla julkista taloutta. Se aiheuttaa sosiaalista vahinkoa, kun järjestäytyneet rikollisryhmät hyödyntävät korruptiota muissa rikoksissa, kuten huumekaupassa ja ihmiskaupassa. Jos korruptioon ei puututa, se voi lisäksi nakertaa luottamusta demokraattisiin instituutioihin ja heikentää poliittisen johdon vastuuvelvollisuutta. Korruptiota on viimeisen vuosikymmenen aikana yritetty vähentää kansainvälisellä, EU:n ja kansallisella tasolla[5]. EU:n tasolla korruptiontorjunnan oikeudellisen kehyksen kehittämiseksi on hyväksytty yksityisen sektorin korruptiota koskevaa lainsäädäntöä[6] ja EU on liittynyt korruption vastaiseen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimukseen (UNCAC)[7]. Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa korruptio tunnustetaan vakavaksi rikokseksi, jolla on valtioiden rajat ylittävä ulottuvuus ja johon jäsenvaltioilla ei aina ole valmiuksia puuttua omin voimin[8]. Korruptiontorjuntatoimenpiteitä on jossain määrin sisällytetty joihinkin EU:n politiikkoihin[9]. Korruptiontorjuntasäännöstön täytäntöönpano on kuitenkin EU:n jäsenvaltioissa epätasaista ja kaiken kaikkiaan epätyydyttävää. EU:n korruptiontorjuntalainsäädäntöä ei ole otettu kaikissa jäsenvaltioissa osaksi kansallista lainsäädäntöä[10], eivätkä kaikki maat ole ratifioineet tärkeimpiä kansainvälisiä korruptiontorjuntavälineitä. Suurempi ongelma on kuitenkin se, että silloinkin, kun korruptiontorjuntainstituutiot ja -lainsäädäntö ovat olemassa, käytännössä lainsäädännön noudattamisen valvonta on usein riittämätöntä[11]. Tämä kertoo siitä, että johtajilta ja päättäjiltä puuttuu määrätietoinen poliittinen sitoutuminen korruption torjumiseen sen kaikissa muodoissa: poliittisen korruption, järjestäytyneiden rikollisryhmien toteuttaman tai niiden kanssa toteutetun korruption, yksityishenkilöiden välisen korruption ja ns. vähäisen korruption. On siis olemassa ilmeinen tarve kasvattaa poliittista tahtoa ja parantaa jäsenvaltioiden korruptiontorjuntatoimien johdonmukaisuutta. Siksi komissio aikoo luoda uuden mekanismin, EU:n korruptiontorjuntakertomuksen, jossa seurataan ja arvioidaan jäsenvaltioiden korruption torjuntaa ja tällä tavoin kannustetaan lisäämään poliittista sitoutumista. Komissio laatii kertomuksen asiantuntijaryhmän ja tutkijaverkoston sekä tarvittavien EU:n budjettivarojen tuella. Kertomus julkaistaan vuodesta 2013 alkaen joka toinen vuosi. Siinä käsitellään tasapuolisesti kaikkien jäsenvaltioiden saavutuksia, heikkoja kohtia ja sitoumuksia. Siinä osoitetaan suuntaukset ja heikkoudet, joihin on puututtava, sekä kannustetaan vertaisoppimiseen ja parhaiden käytäntöjen vaihtoon. Tämän mekanismin rinnalla EU:n olisi osallistuttava Euroopan neuvoston perustaman, lahjonnan vastaisen valtioiden ryhmän (GRECO)[12] toimintaan. EU:n olisi kiinnitettävä enemmän huomiota korruptioon kaikilla merkityksellisillä politiikanaloilla – niin sisäisillä kuin ulkoisillakin. Siksi komissio aikoo ehdottaa vuonna 2011 uudistettuja EU:n sääntöjä rikoksella hankittujen varojen menetetyksi tuomitsemisesta ja vuonna 2012 strategiaa, jolla parannetaan talousrikostutkintaa jäsenvaltioissa, sekä hyväksyä vuonna 2011 toimintasuunnitelman rikostilastojen parantamiseksi. Komissio aikoo myös tehdä EU:n erillisvirastojen, kuten Europolin, Eurojustin ja CEPOLin, sekä OLAFin kanssa yhteistyötä oikeudellisen ja poliisiyhteistyön lisäämiseksi ja lainvalvontaviranomaisten koulutuksen parantamiseksi. Se aikoo jatkaa julkisia hankintoja, kirjanpitostandardeja ja EU:n yritysten lakisääteistä tilintarkastusta koskevien uudistettujen EU:n sääntöjen laatimista. Lisäksi komissio aikoo vuonna 2011 hyväksyä strategian, jolla torjutaan EU:n taloudellisiin etuihin kohdistuvia petoksia. Samalla komissio aikoo kiinnittää EU:n laajentumisprosessissa ja – yhdessä korkean edustajan kanssa – naapuruuspolitiikassa enemmän huomiota korruptiontorjuntakysymyksiin sekä lisätä ehdollisuutta yhteistyö- ja kehityspolitiikassa. Lisäksi olisi edelleen kehitettävä yrityssektorin aloitteita ja yksityisen ja julkisen sektorin vuoropuhelua EU:n tasolla siitä, miten korruptiota voitaisiin estää. Tässä tiedonannossa esitetään EU:n korruptiontorjuntakertomuksen tavoitteet ja kerrotaan, miten se toimii käytännössä, sekä selostetaan, miten EU:n tulisi kiinnittää enemmän huomiota korruptioon sisäisissä ja ulkoisissa politiikoissa. Kertomusta täydentää komission petostentorjuntastrategia. Edellisessä keskitytään siihen, miten jäsenvaltiot panevat korruptiontorjuntapolitiikkaa täytäntöön, jälkimmäisessä puolestaan tullaan ensisijaisesti käsittelemään komission vastuulla olevia toimenpiteitä EU:n taloudellisten etujen suojaamiseksi. 2. Korruptiontorjuntatoimien tehokkaampi seuranta 2.1. Nykyiset seuranta- ja arviointimekanismit Tällä hetkellä ei ole olemassa mekanismia, jolla voitaisiin seurata korruptiontorjuntapolitiikkaa ja arvioida sen tehoavuutta EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla yhdenmukaisesti ja kattavasti[13]. Kansainvälisellä tasolla tärkeimmät seuranta- ja arviointimekanismit ovat Euroopan neuvoston perustama, lahjonnan vastainen valtioiden ryhmä (GRECO), korruption vastainen OECD:n työryhmä ja korruption vastaisen YK:n yleissopimuksen arviointimekanismi. Kyseiset mekanismit kannustavat mukana olevia valtioita panemaan korruptiontorjuntanormeja täytäntöön ja noudattamaan niitä. Niissä kussakin on kuitenkin useita sellaisia piirteitä, jotka rajoittavat niiden tarjoamia mahdollisuuksia puuttua tehokkaasti korruptioon liittyviin ongelmiin EU:n tasolla. Kattavin EU:n kannalta merkityksellinen väline on GRECO, sillä kaikki jäsenvaltiot ovat siinä mukana. GRECOn avulla Euroopan neuvosto varmistaa vähimmäisnormit yleiseurooppalaisella oikeudellisella alueella. Koska GRECOn hallitustenvälinen arviointiprosessi ja sen seurantamekanismi eivät kuitenkaan ole kovin näkyviä, se ei ole tähän mennessä saanut jäsenvaltioissa aikaan tarvittavaa poliittista tahtoa puuttua korruptioon tehokkaasti. Lisäksi GRECO seuraa Euroopan neuvoston laatimien korruptiontorjuntanormien[14] noudattamista, ja näin ollen se keskittyy vähemmän yksittäisiin EU:n lainsäädännön osa-alueisiin, kuten julkisiin hankintoihin. GRECO-järjestelmä ei myöskään mahdollista vertailevaa analyysiä ja sitä kautta EU:n korruptiosuuntausten määrittämistä, eikä se aktiivisesti kannusta parhaiden käytäntöjen vaihtoon ja vertaisoppimiseen. Kansainvälisissä liikesuhteissa tapahtuvan ulkomaisiin virkamiehiin kohdistuvan lahjonnan torjuntaa koskeva OECD:n yleissopimus (lahjonnan vastainen yleissopimus)[15] keskittyy kansainvälisissä liikesuhteissa tapahtuvan ulkomaisiin virkamiehiin kohdistuvan lahjonnan torjuntaan, eikä sitä voida ulottaa muille EU:n kannalta merkittäville korruptiontorjunnan osa-alueille. Transparency International -järjestön seitsemännen vuosiraportin[16] mukaan lahjonnan torjuntaa koskevan yleissopimuksen täytäntöönpano on ollut epätasaista: ainoastaan neljässä EU:n jäsenvaltiossa täytäntöönpano on ollut aktiivista ja 12:ssa EU:n jäsenvaltiossa täytäntöönpano on vähäistä tai sitä ei ole tapahtunut ollenkaan. Korruption vastaisen OECD:n työryhmän perusteellisesta arviointijärjestelmästä huolimatta poliittinen sitoutuminen lahjonnan vastaisen OECD:n yleissopimuksen tehokkaaseen täytäntöönpanoon on ollut riittämätöntä. Korruption vastainen YK:n yleissopimus (UNCAC) tuli voimaan joulukuussa 2005, ja EU liittyi siihen syyskuussa 2008[17]. Yleissopimuksen sopimuspuolina olevien valtioiden kokous hyväksyi sen täytäntöönpanon tarkastelumekanismin ehdot marraskuussa 2009. EU tukee kansalaisyhteiskunnan osallistumista ja läpinäkyvyyden edistämistä mekanismin puitteissa tehtyjen arviointien havainnoissa. YK:n yleissopimuksen tarkastelumekanismissa on kuitenkin useita sellaisia piirteitä, jotka todennäköisesti rajoittavat mahdollisuuksia puuttua mekanismin avulla korruptioon liittyviin ongelmiin EU:n tasolla: se on hallitusten välinen instrumentti, tarkastelu suoritetaan läpileikkauksena, josta EU:lle erityisen merkitykselliset politiikanalat jäävät todennäköisesti pois, sopimuspuolina on valtioita, joiden korruptiontorjuntanormit voivat olla löysempiä kuin EU:lla, tarkastelukierrokset kestävät suhteellisen kauan ja suosituksia, joita sopimuspuolina olevat valtiot eivät pane täytäntöön, voidaan seurata ainoastaan määrätyn määrän kertoja. 2.2. EU:n korruptiontorjuntakertomus Koska edellä esitetyillä kansainvälisillä seuranta- ja arviointimekanismeilla on rajoituksensa, olisi luotava EU:n oma seuranta- ja arviointimekanismi, EU:n korruptiontorjuntakertomus, jotta jäsenvaltioissa saataisiin aikaan vahvempi poliittinen tahto ja voimassa olevat lainsäädännölliset ja institutionaaliset välineet pantaisiin täytäntöön. Mekanismi olisi yhdistettävä EU:n osallistumiseen GRECOon[18]. Komissio laatii EU:n korruptiontorjuntakertomuksen joka toinen vuosi vuodesta 2013 alkaen. EU:n korruptiontorjuntakertomus laaditaan siksi, että jäsenvaltiot ovat pyytäneet komissiota Tukholman ohjelmassa[19] ”kehittämään olemassa olevien järjestelmien ja yhteisten perusteiden pohjalta indikaattoreita, joilla mitataan korruption torjumistoimia”, ja Euroopan parlamentti on pyytänyt seuraamaan säännöllisesti jäsenvaltioiden korruptiontorjuntatoimia[20]. EU:n korruptiontorjuntakertomuksen laatimisen lähtökohtana on periaate, että vaikka korruption torjuntaan ei ole patenttiratkaisua, korruptio on ongelma kaikille EU:n jäsenvaltioille. Säännöllinen arviointi ja puolueettomien, tosiasioihin perustuvien kertomusten julkaiseminen kannustaa jäsenvaltioita torjumaan korruptiota tehokkaasti ja erityisesti panemaan kansainvälisesti sovitut korruptiontorjuntanormit täytäntöön ja noudattamaan niitä. Mekanismi, jota sovelletaan samalla tavoin kaikkiin jäsenvaltioihin, antaa selvemmän yleiskuvan EU:ssa toteutetuista korruptiontorjuntatoimista ja niiden tehosta, auttaa määrittämään yksittäisiä korruption syitä sekä antaa näin perustan EU:n tulevien toimien asianmukaiselle valmistelulle. Lisäksi se toimii myös hälytyskellona, jolla lievennetään syvälle juurtuneiden ongelmien mahdollisia riskejä, jotka voivat kehittyä kriisiksi. Valmistellessaan EU:n korruptiontorjuntakertomusta komissio tekee yhteistyötä nykyisten seuranta- ja arviointimekanismien kanssa, jotta voidaan välttää synnyttämästä jäsenvaltioille lisätaakkaa ja päällekkäisiä toimia. Se hyödyntää korruption torjunnan vähimmäisnormeja, jotka on jo asetettu kansainvälisissä instrumenteissa, esimerkiksi lahjontaa koskevassa rikosoikeudellisessa Euroopan neuvoston yleissopimuksessa[21], lahjontaa koskevassa siviilioikeudellisessa yleissopimuksessa[22], 20 johtavassa lahjonnantorjuntaperiaatteessa[23], korruption vastaisessa YK:n yleissopimuksessa[24] ja kansainvälisissä liikesuhteissa tapahtuvan ulkomaisiin virkamiehiin kohdistuvan lahjonnan torjuntaa koskevassa OECD:n yleissopimuksessa[25]. Koska lähes kaikilla korruption muodoilla voi olla valtioiden rajat ylittäviä vaikutuksia, kertomuksessa ei rajoituta tyhjentävään luetteloon prioriteettialueista. EU:n korruptiontorjuntakertomuksessa keskitytään kuitenkin joihinkin läpileikkaaviin aiheisiin, joilla on erityistä merkitystä EU:n tasolla, sekä kullekin jäsenvaltiolle erikseen valittuihin aiheisiin. Näitä arvioidaan indikaattoreilla, joista osa perustuu kyseisillä osa-alueilla jo olemassa oleviin normeihin ja osa kehitetään kertomusta valmisteltaessa. Uusia indikaattoreita luodaan, jos normeja ei ole vielä määritelty missään instrumentissa tai jos EU:n tasolla tarvitaan tiukemmat normit. Valitessaan jo olemassa olevia indikaattoreita ja luodessaan uusia komissio kuulee jäsenvaltioiden toimivaltaisia korruption­torjuntaviranomaisia. Indikaattorit voivat koskea käsityksiä korruptiosta, korruptioon liittyvää vastaajien käytöstä sekä rikosoikeudellisia tilastoja mm. korruptioon liittyvällä rikoksella saadun omaisuuden takavarikoinnista ja menetetyksi tuomitsemisesta. EU:n korruptiontorjuntakertomukseen sisällytetään indikaattorien kvantitatiivinen arviointi ja korruptiotrendien ja tulosten kvalitatiivinen analyysi. Korruptiontorjuntakertomuksessa tulee olemaan · aihekohtainen osuus, jossa otetaan esille tiettyjä tutkimukseen perustuvia korruptiontorjunnan näkökohtia ja esitellään tapaustutkimuksia ja esimerkkejä parhaista käytännöistä sekä annetaan suosituksia; · maa-analyysit ja räätälöityjä suosituksia yksittäisille jäsenvaltioille. Nämä perustuvat olemassa olevien seurantamekanismien tuloksiin ja asiaa koskevista lähteistä saatavissa olevan näytön tarkasteluun. tässä osuudessa voidaan myös esittää suosituksia EU:n tason toimiksi; · suuntaukset EU:n tasolla ja tulokset joka toinen vuosi tehtävästä korruptiota koskevasta Eurobarometri-kyselystä, jossa mitataan EU:n kansalaisten näkemyksiä korruptiosta eri osa-alueilla, sekä muista lähteistä, joissa on tietoa korruptiosta EU:n tasolla. Kertomusta laatiessaan komissio käyttää useita eri tietolähteitä, kuten nykyisiä seurantamekanismeja (GRECO, OECD, UNCAC), riippumattomia asiantuntijoita, tutkimustuloksia, komission yksiköitä ja Euroopan petostentorjuntavirastoa (OLAF), jäsenvaltioita, EU:n erillisvirastoja (esim. Europol ja Eurojust), Euroopan korruptiontorjuntaverkostoa, Eurobarometri-kyselyjä ja kansalaisyhteiskuntaa[26]. Komissio huolehtii EU:n korruptiontorjuntakertomuksen laatimisesta apunaan · asiantuntijaryhmä, joka opastaa 1) indikaattorien määrittämisessä, 2) jäsenvaltioiden tilanteen arvioimisessa, 3) parhaiden käytäntöjen määrittämisessä, 4) EU:ssa vallitsevien suuntausten määrittämisessä, 5) suositusten tekemisessä ja 6) tarvittaessa uusien EU:n toimenpiteiden ehdottamisessa. Komissio perustaa ryhmän avoimella kutsumenettelyllä. Valituilla asiantuntijoilla voi olla erilaisia taustoja (lainvalvonta, korruption ehkäisy, kansalaisyhteiskunta, tutkimus ym.). Heillä täytyy olla kiistatonta korruptiontorjunta-asiantuntemusta. Lisäksi heidän täytyy olla erittäin hyvämaineisia ja sitoutua toimimaan ryhmässä henkilökohtaisessa asiantuntijaominaisuudessa; · komission perustama kansalaisyhteiskunnan ja tiedemaailman edustajista koostuva paikallisten tutkimuskirjeenvaihtajien verkosto, joka kerää jäsenvaltioissa tietoa asiantuntijaryhmän työn aineistoksi ja sitä täydentämään. Lisäksi voitaisiin harkita suoraan EU:n korruptiontorjuntakertomukseen liittyvän kokemustenjako-ohjelman perustamista. Sen tarkoituksena olisi auttaa jäsenvaltioita, paikallisia kansalaisjärjestöjä ja muita sidosryhmiä määrittämään korruptiontorjuntapolitiikan puutteet ja parhaat käytännöt, lisätä tietoisuutta tai antaa koulutusta. Komissio vastaa kaikista EU:n korruptiontorjuntakertomukseen liittyvistä kuluista, myös riippumattoman asiantuntijaryhmän, tutkimuskirjeenvaihtajaverkoston ja mahdollisesti perustettavan kokemustenjako-ohjelman kuluista. Vaikka EU:n osallistuminen GRECOon ei täysin vastaakaan EU:n tarpeita säännölliseen raportointiin korruptiontorjuntatoimista EU:ssa, osallistuminen kuitenkin luo synergiaa näiden kahden mekanismin välillä[27]. GRECO voisi erityisesti antaa aineksia EU:n seurantamekanismille nykyisen GRECO-analyysin ja EU:n jäsenvaltioita koskevien noudattamisraporttien vertailuanalyysien muodossa ja osoittaa keskeiset jäljellä olevat suositukset, jotka edellyttävät vielä jatkotoimia. Komissio perustaa edellä esitetyn perusteella EU:n korruptiontorjunnan raportointimekanismin, jolla arvioidaan säännöllisesti jäsenvaltioiden toimia korruption torjumiseksi, ja pyytää neuvostolta valtuutusta neuvotella EU:n osallistumisesta GRECOon Euroopan neuvoston kanssa. Komissio harkitsee EU:n korruptiontorjuntakertomuksen perusteella keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä tarvetta uusiin EU:n poliittisiin aloitteisiin, kuten korruptiota koskevan rikosoikeuden lähentämiseen. 3. Nykyisten korruptiontorjuntavälineiden täytäntöönpanon parantaminen EU:ssa, Euroopassa ja kansainvälisellä tasolla on jo joitakin oikeudellisia korruptiontorjuntavälineitä. Näihin kuuluu 28. syyskuuta 2005 voimaan tullut EU:n yleissopimus sellaisen lahjonnan torjumisesta, jossa on osallisina Euroopan yhteisöjen virkamiehiä tai Euroopan unionin jäsenvaltioiden virkamiehiä[28]. Olemassa olevia välineitä ei ole kuitenkaan yleissopimusta lukuun ottamatta vielä ratifioitu ja saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä kaikissa EU:n jäsenvaltioissa. Jotta korruptiota voitaisiin torjua tehokkaasti, jäsenvaltioiden olisi vähintäänkin toteutettava toimia ratifioinnin ja täytäntöönpanon loppuunsaattamiseksi. 3.1. Puitepäätös 2003/568/YOS lahjonnan torjumisesta yksityisellä sektorilla Lahjonnan torjumisesta yksityisellä sektorilla heinäkuussa 2003 tehdyllä puitepäätöksellä 2003/568/YOS[29] pyritään kriminalisoimaan sekä aktiivinen että passiivinen lahjonta asettamalla tarkemmat säännöt oikeushenkilöiden rikosoikeudellisesta vastuusta ja säätämällä ennaltaehkäisevistä seuraamuksista. Vuonna 2007 laaditusta ensimmäisestä täytäntöönpanokertomuksesta[30] kävi ilmi, että monissa jäsenvaltioissa oli tehty hyvin vähän sen soveltamiseksi. Puutteita havaittiin aktiivisen ja passiivisen lahjonnan kaikkien osatekijöiden kriminalisoinnissa ja oikeushenkilöiden rikosoikeudellista vastuuta koskevissa säännöksissä. Tämän tiedonannon yhteydessä annettava toinen täytäntöönpanokertomus osoittaa, että monet jäsenvaltiot eivät ole vieläkään saattaneet yksityiskohtaisimpia aktiivisen ja passiivisen lahjonnan kaikkien osatekijöiden kriminalisointia koskevia säännöksiä osaksi kansallista lainsäädäntöään[31]. Lisäksi oikeushenkilöiden oikeudellisen vastuun sääntely kansallisella tasolla on edelleen epätasaista. Komissio kehottaa jäsenvaltioita viipymättä saattamaan kaikki puitepäätöksen 2003/568/YOS säännökset kaikilta osin osaksi kansallista lainsäädäntöään ja varmistamaan, että puitepäätöksen täytäntöönpano on tehokasta. Edistymisestä riippuen komissio harkitsee puitepäätöksen korvaavan direktiivin esittämistä. Komissio pitää tässä yhteydessä tervetulleena sitä, että tietyt jäsenvaltiot ovat antaneet tiukempia säännöksiä, joilla ehkäistään yksityissektorin korruptiota ja vahvistetaan oikeushenkilön vastuuta korruptiorikoksista. Komissio aikoo tukea julkisen ja yksityisen sektorin välistä vuoropuhelua ja parhaiden käytäntöjen vaihtoa tällä osa-alueella. Yksityisiä yrityksiä kannustetaan kehittämään ja panemaan täytäntöön omilla aloillaan selkeitä yhteisiä vakiosääntöjä kirjanpidosta, sisäisestä tarkastuksesta, käytännesäännöistä ja ilmiantajien suojaamisesta. 3.2. Muut kansainväliset korruptiontorjuntavälineet Useat EU:n jäsenvaltiot ovat ratifioineet kaikki tai useimmat voimassa olevat kansainväliset korruptiontorjuntavälineet. Kolme EU:n jäsenvaltiota[32] ei ole kuitenkaan ratifioinut lahjontaa koskevaa rikosoikeudellista Euroopan neuvoston yleissopimusta[33], 12 ei ole ratifioinut sen lisäpöytäkirjaa[34] ja seitsemän[35] ei ole ratifioinut lahjontaa koskevaa siviilioikeudellista yleissopimusta[36]. Kolme jäsenvaltiota ei ole vielä ratifioinut UNCAC-yleissopimusta[37]. Viisi EU:n jäsenvaltiota[38] ei ole ratifioinut lahjonnan vastaista OECD:n yleissopimusta. Komissio kehottaa jäsenvaltioita, jotka eivät ole vielä ratifioineet näitä välineitä, tekemään sen viipymättä – ottaen tarvittaessa huomioon unionin yksinomaisen ulkoisen toimivallan – ja panemaan ne kaikilta osin täytäntöön. Komissio kehottaa jäsenvaltioita ilmoittamaan komissiolle viipymättä toimet, joita ne ovat toteuttaneet näiden välineiden ratifioimiseksi, ja syyt, joiden vuoksi niitä ei ole ratifioitu. Tässä yhteydessä on erityisen tärkeää, että kaikki EU:n jäsenvaltiot ratifioivat ja panevat lahjonnan vastaisen OECD:n yleissopimuksen tehokkaasti täytäntöön. Komissio aikoo tehdä analyysin niiden EU:n jäsenvaltioiden mahdollisista ratifiointivaikeuksista, jotka eivät ole OECD:n jäseniä, sekä puutteista täytäntöönpanossa ja noudattamisessa. 3.3. Yhteistyö EU:n ja voimassa olevien kansainvälisten korruptiontorjuntavälineiden välillä Tukholman ohjelmassa kehotetaan lisäämään jäsenvaltioiden välistä yhteensovittamista korruption vastaisen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksen (UNCAC), GRECOn sekä OECD:n toiminnan puitteissa. Tätä varten komissio aikoo toimia etenkin seuraavilla osa-alueilla. UNCAC-yleissopimukseen sisältyy oikeudellinen velvoite tehdä itsearviointeja. EU:n tapauksessa prosessi on monimutkainen, sillä se edellyttää yhteistyötä kaikkien EU:n toimielinten välillä sekä jäsenvaltioiden kanssa jaettuun toimivaltaan kuuluvissa asioissa. Komissio on kuitenkin käynnistänyt prosessin[39] ja analysoi Lissabonin sopimuksen myötä tulleiden muutosten vaikutusta EU:n UNCAC-velvoitteiden laajuuteen. Kun analyysi on valmis, määritetään tarkastelumekanismiin osallistumisen tavat, kuten asiantuntijoiden nimittäminen. Komissio aikoo lisätä yhteistyötä OECD:n kanssa, mahdollisesti tekemällä yhteisymmärryspöytäkirjan. Korruption vastaisen OECD:n työryhmän havaintoja käytetään aineistona EU:n korruptiontorjuntakertomuksessa. Komissio on analysoinut EU:n GRECO-osallistumisen mahdollisia tapoja, ja se aikoo käynnistää tätä varten tarvittavat menettelyt EU:n toimivallan rajoissa[40]. Jäsenvaltioiden olisi tuettava Euroopan neuvoston ministerikomiteassa EU:n hakemusta osallistua GRECOon. Komissio tukee korruptiontorjuntatoimia myös G-20-maiden puitteissa ja aikoo osaltaan vaikuttaa marraskuussa 2010 Soulin huippukokouksessa vahvistetun G-20-maiden korruptionvastaisen toimintasuunnitelma täytäntöönpanoon[41]. 4. Enemmän huomiota korruptiontorjuntaan EU:n sisäisissä politiikoissa Sen lisäksi, että olemassa olevien oikeudellisten välineiden seurantaa ja täytäntöönpanoa vahvistetaan, korruptiontorjuntanäkökohtien olisi oltava mukana kaikessa EU:n politiikassa – niin sisäisessä kuin ulkoisessakin – osana kokonaisvaltaista lähestymistapaa. Korruptioon olisi kiinnitettävä enemmän huomiota erityisesti seuraavilla politiikanaloilla. 4.1. Lainvalvonta sekä oikeudellinen yhteistyö ja poliisiyhteistyö EU:ssa Jäsenvaltioiden olisi toteutettava kaikki tarvittavat toimet, joilla voidaan varmistaa korruptiotapausten tehokas paljastaminen, syytteeseenpano ja vakaa näyttö varoittavista seuraamuksista sekä rikoksella saatujen varojen takaisinperintä. EU:n jäsenvaltioiden välinen oikeudellinen ja poliisiyhteistyö, talousrikostutkinta, lainvalvontahenkilöstön koulutus ja ilmiantajien suojelu on tässä yhteydessä erittäin tärkeää. 4.1.1. Oikeudellinen yhteistyö ja poliisiyhteistyö Europol on sitoutunut vuosiksi 2010–2014 laaditussa strategiassaan lisäämään tukeaan lainvalvontaoperaatioille ja toimimaan EU:ssa rikostiedon ja lainvalvonta-asiantuntemuksen keskuksena. Komissio kehottaa Europolia tehostamaan toimiaan järjestäytynyttä rikollista toimintaa helpottavan korruption torjumiseksi. Tähän olisi sisällytettävä säännöllisten uhkakuva-arvioiden tekeminen. Niiden korruptiotapausten määrä, joita Eurojust on ollut mukana selvittämässä, on kasvanut hieman vuodesta 2004. Vaikka näiden tapausten osuus oli vuonna 2010 vain 2 prosenttia sen koko työmäärästä, osallisten jäsenvaltioiden määrän lisääntyminen kertoo, että oikeudellisen yhteistyön tarve kansainvälisissä korruptiotapauksissa kasvaa. Komissio kehottaa Eurojustia vahvistamaan pyrkimyksiään helpottaa jäsenvaltioiden viranomaisten tietojenvaihtoa kansainvälisissä korruptiotapauksissa. Vuodesta 2008 EU:n korruptiontorjuntaverkosto[42] on tuonut yhteen jäsenvaltioiden korruptiontorjuntaviranomaiset sekä komission, OLAFin, Europolin ja Eurojustin. Verkostoa hallinnoi itävaltalaisjohtoinen verkosto European Partners Against Corruption (korruption torjunnan eurooppalaiset kumppanit, EPAC). Komissio tekee työtä EU:n korruptiontorjuntaverkoston kanssa konkreettisempien tulosten saamiseksi, korruptiotutkijoiden kannalta merkityksellisten operatiivisten kysymysten painottamiseksi ja EPAC:n ja korruptiontorjuntaverkoston roolien selkeyttämiseksi. Komissio harkitsee ehdotuksen laatimista EU:n korruptiontorjuntaverkoston perustamisesta tehdyn neuvoston päätöksen muuttamiseksi. 4.1.2. Talousrikosten tutkinta ja varojen takaisinperintä Neljässä komission laatimassa täytäntöönpanokertomuksessa[43] on osoitettu, että rikoksen tuottaman hyödyn menetetyksi tuomitsemista koskevien toimenpiteiden hyväksyminen on viivästynyt monissa jäsenvaltioissa. Komissio aikoo ehdottaa vuonna 2011 menetetyksi tuomitsemista ja varojen takaisinperintää koskevan EU:n säännöstön tarkistamista, jotta jäsenvaltioiden tuomioistuimet voivat tuomita rikoksella hankitut ja rikoksen sävyttämät varat tuomituiksi ja periä kokonaan takaisin niiden arvon, myös korruptiotapauksissa. Kolmannessa rahanpesun torjunnasta annetussa direktiivissä[44] korruptio mainitaan yhtenä rahanpesun esirikoksista. Korruption vastaisen OECD:n työryhmän tekemissä arvioinneissa esitetään, että ulkomaiset lahjontatapaukset paljastuvat hyvin harvoin kansallisten rahanpesun torjuntajärjestelmien ansiosta. Komissio korostaa tarvetta lisätä yhteistyötä jäsenvaltioiden rahanpesun selvittelykeskusten[45], erikoistuneiden korruptiontorjuntalaitosten ja lainvalvontaelinten välillä. Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että talousrikostutkinnat hoidetaan korruptiotapauksissa tehokkaasti ja johdonmukaisesti ja että mahdolliset yhteydet järjestäytyneeseen rikollisuuteen ja rahanpesuun otetaan aina huomioon. Komissio aikoo hyväksyä vuonna 2012 strategian, jolla vahvistetaan talousrikostutkinnan laatua jäsenvaltioissa ja kehitetään talousrikoksia koskevan tiedustelutiedon jakamista viranomaisten kesken jäsenvaltioissa sekä kansainvälisellä tasolla jäsenvaltioiden ja EU:n erillisvirastojen välillä. 4.1.3. Ilmiantajien suojeleminen Ilmiantajien tehokas suojeleminen kostotoimilta on korruptiontorjuntapolitiikan keskeinen osatekijä. Asiaa koskeva lainsäädäntö on EU:ssa epätasaista, mikä vaikeuttaa kansainvälisten tapausten käsittelyä. Komissio aikoo tehdä EU:n tason lisätoimien pohjaksi talousrikoksista kertovien henkilöiden suojelemisesta arvioinnin, joka kattaa myös ilmiantajien suojelemisen sekä asiaan liittyvät tietosuojakysymykset. 4.1.4. Lainvalvontaviranomaisten koulutus Komissio aikoo tukea kohdennettujen korruptioaiheisten koulutusohjelmien kehittämistä lainvalvontaelimiä varten Euroopan poliisiakatemian (CEPOL) välityksellä. Ohjelmien olisi katettava kansainvälisiä vaikutuksia omaavien korruptiotapausten käsittelyn erityisnäkökohtia, kuten todisteiden kerääminen ja vaihtaminen, yhteys talousrikostutkintaan ja yhteys järjestäytynyttä rikollisuutta koskevaan tutkintaan. 4.2. Julkiset hankinnat Julkisten menojen osuus urakka-, tavara- ja palveluhankinnoista on suunnilleen 19 prosenttia suhteessa EU:n BKT:hen (2009). Lähes viidennes näistä menoista kuuluu julkisia hankintoja koskevien EU:n direktiivien soveltamisalaan (noin 420 miljardia euroa tai 3,6 prosenttia suhteessa EU:n BKT:hen). EU:n nykyisessä julkisia hankintoja koskevassa lainsäädännössä[46] ei ole säännöksiä eturistiriitojen ehkäisemisestä ja seuraamusten määräämisestä, ja niissä on vain vähän säännöksiä suosimisesta ja korruptiosta määrättävistä seuraamuksista. Komissio käynnisti tammikuussa 2011 kuulemisen[47] julkisia hankintoja koskevan EU-politiikan uudistamisesta. Siinä esitetään kysymys, tarvitaanko eturistiriidalle yhteinen määritelmä ja tarvitaanko tällaisten tilanteiden varalle EU:n tasolla takeita, joita voisivat olla tehtyjen sopimusten julkaiseminen läpinäkyvyyden lisäämiseksi, poissulkemisperusteiden laajentaminen ja vapaaehtoiset toimenpiteet. Valmistellessaan uudistettua julkisia hankintoja koskevaa EU:n lainsäädäntöä komissio tarkastelee näitä kysymyksiä huolellisesti. Komissio aikoo tässä yhteydessä harkita myös käyttöoikeussopimuksia koskevan lainsäädännön esittämistä. Tarkoituksena on luoda paremmat olosuhteet näiden sopimusten tasapuoliselle kilpailuun perustuvalle myöntämiselle ja näin vähentää korruption vaaraa. 4.3. Koheesiopolitiikka tukemassa hallinnollisten valmiuksien kehittämistä EU:n koheesiopolitiikalla tuetaan institutionaalisten valmiuksien vahvistamista jäsenvaltioissa julkisten palvelujen ja julkishallinnon tehostamiseksi. Hallinnolliset valmiudet ja hyvä hallintotapa ovat keskeisiä painopisteitä yhteisön koheesiopolitiikan strategisissa suuntaviivoissa vuosiksi 2007–2013. Suuntaviivoissa on kohdennettu yhteensä 3,5 miljardia euroa institutionaalisten valmiuksien vahvistamiseen kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla. Näistä 2 miljardia euroa on peräisin Euroopan sosiaalirahastosta. Euroopan sosiaalirahastosta vuosiksi 2007–2013 annetussa asetuksessa asetettiin etusijalle hallinnollisten valmiuksien vahvistaminen vähemmän kehittyneillä alueilla ja vähemmän kehittyneissä jäsenvaltioissa. Institutionaalisten valmiuksien tukeminen tällä tavoin vaikuttaa myönteisesti korruption ehkäisemiseen, kun julkisista palveluista ja julkishallinnosta tulee tehokkaampaa ja läpinäkyvämpää. Jotkin jäsenvaltiot ovat sisällyttäneet toimintaohjelmiinsa toimenpiteitä korruption torjumiseksi. Komissio aikoo edelleen tukea institutionaalisten valmiuksien vahvistamista ja asettaa tuen kaikkien jäsenvaltioiden ja alueiden käytettäväksi[48]. 4.4. Tilinpäätösstandardit ja lakisääteinen tilintarkastus EU:n yrityksissä Kansainvälisten tilinpäätösstandardien (IFRS) käyttö tuli EU:n osakemarkkinoille listautuneiden yritysten konsernitilinpäätöksissä pakolliseksi vuonna 2005[49]. Lakisääteiset tilintarkastusmenettelyt yhdenmukaistettiin[50] edellyttämällä ulkoista laadunvarmistusta sekä säätämällä lakisääteisten tilintarkastajien julkisesta valvonnasta, tehtävistä ja riippumattomuudesta sekä kansainvälisten standardien soveltamisesta. Nämä toimenpiteet lisäävät tilinpäätösraportoinnin luotettavuutta, laatua ja läpinäkyvyyttä ja vähentävät korruptioriskiä. Komissio järjesti vuonna 2010 julkisen kuulemisen finanssikriisin opetuksista tilintarkastuksen näkökulmasta[51]. Komissio käyttää kuulemisen tuloksia apunaan, kun se päättää tulevista toimenpiteistä, joilla pyritään varmistamaan EU:n yritysten konsolidoidut tarkastukset ja valvontajärjestelmät korruptioriskin vähentämiseksi. Näitä voivat olla esimerkiksi tilintarkastajien roolin selventäminen, tilintarkastusyhteisöjen hallintotapa ja riippumattomuus, tilintarkastajien valvonta, tilintarkastuspalvelujen sisämarkkinoiden luominen ja pk-yrityksiä koskevien sääntöjen yksinkertaistaminen. 4.5. Poliittisen korruption ehkäiseminen ja torjunta Kuten poliittiset skandaalit ovat toistuvasti osoittaneet, poliittisten toimijoiden, yksityisten yritysten, tiedotusvälineiden, ammattiliittojen ja säätiöiden välille kehittyy toisinaan monimutkaisia yhteyksiä[52]. Näiden yhteyksien taustalla on molemminpuolinen hyötyminen keskeisistä politiikkaa ja taloutta koskevista päätöksistä, jolloin demokraattiset instituutiot ja menettelyt vaarantuvat ja korruption paljastaminen vaikeutuu. Monissa jäsenvaltioissa on GRECOn seurantaprosessin vauhdittamana nähty edistymistä siinä, miten puolueiden rahoittaminen on lainsäädännöllisesti ja institutionaalisesti järjestetty. Valitettavasti läpinäkyvyys- ja valvontasääntöjen noudattaminen on joissakin jäsenvaltioissa edelleen epätyydyttävää. Komissio kehottaa jäsenvaltioita, kansallisia parlamentteja ja Euroopan parlamenttia lisäämään läpinäkyvyyttä ja sallimaan puolueiden ja muiden eturyhmien rahoituksen tehokkaan valvonnan. Komissio on myös sitoutunut noudattamaan velvollisuuttaan puolustaa unionin yleistä etua perussopimuksissa, sen omissa toimintasäännöissä ja muissa asiaa koskevissa säännöissä määrättyjen velvollisuuksien mukaisesti. Tiedotusvälineillä on keskeinen rooli politiikkojen rehellisyyden ja vastuuvelvollisuuden lisäämisessä, ja ne ovat usein kekseliäitä poliittisen korruption torjunnassa. Komissio kehottaa jäsenvaltioita toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet, joilla varmistetaan tiedotusvälineiden riippumattomuuden ja vapauden sekä niiden rahoituksen takaavan lainsäädännön tehokas täytäntöönpano. Komissio aikoo tukea tiedotusvälineiden koulutusta olemassa olevien ohjelmiensa välityksellä lisätäkseen tietoa korruption havaitsemisen kannalta merkityksellisillä osa-alueilla (esim. rahanpesu, puoluerahoitus, pankkitoiminta ja pörssit). Komissio tukee toimia, joilla rajoitetaan poliittista korruptiota, myös muilla tavoin, kuten rahoittamalla kansalaisyhteiskunnan hankkeita[53]. 4.6. Tilastojen parantaminen EU:ssa ei ole tällä hetkellä yhdenmukaista tilastojärjestelmää, jolla voitaisiin mitata korruption luonnetta ja laajuutta tai korruptiontorjuntatoimenpiteiden tehoa. Rikollisuuden ja rikoslainkäytön mittaamista koskevan kattavan ja johdonmukaisen unionin strategian kehittämiseksi tehdyn EU:n toimintasuunnitelman[54] jatkoksi valmistellaan uutta toimintasuunnitelmaa (2011–2015). Ensimmäisenä askeleena EU:n yhdenmukaisen korruptiotilastojärjestelmän määrittämiseksi komissio aikoo perustaa tilastoasiantuntijoista koostuvan alaryhmän. 4.7. Urheilun rehellisyys Korruptio on urheilussa yhä näkyvämpi ongelma, jolla on kansainvälisiä ulottuvuuksia. Ne liittyvät lähinnä urheilijoiden hämäriin siirtoihin ja sopupeleihin. Komissio aikoo analysoida mahdollisia ratkaisuja, joilla sopupeleihin voitaisiin puuttua tehokkaammin[55]. Se käynnistää ensin selvityksen siitä, miten urheilun korruptiota käsitellään kansallisessa lainsäädännössä. Selvitys voi antaa aineksia jatkotoimiin tällä osa-alueella. Esimerkkinä voidaan mainita mahdolliset vähimmäissäännöt tämän alan rikosten määrittelemiselle. 4.8. EU:n julkisten varojen suojaaminen korruptiolta Yli kymmenen vuotta sitten korruptiosyytökset johtivat koko komission eroon ja Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) perustamiseen. Yksi OLAFin keskeisimmistä tehtävistä on hallinnollisten tutkimusten tekeminen petosten, korruption ja muun EU:n taloudellisia etuja vahingoittavan laittoman toiminnan torjumiseksi[56]. Vuonna 2011 on tarkoitus tehdä useita aloitteita EU:n julkisiin varoihin kohdistuvien petosten ja korruption torjunnan tehostamiseksi. Tiedonannossa EU:n taloudellisten etujen suojaamisesta rikosoikeuden ja hallinnollisten tutkimusten avulla[57] kerrotaan, miten komissio aikoo EU:n tasolla suojata veronmaksajien rahoja laittomilta toimilta, kuten korruption aiheuttamilta uhkilta EU:n toimielinten sisällä ja niiden ulkopuolella. Tiedonannossa esitetään mahdollisuuksia parantaa rikosoikeudellista säännöstöä ja tutkijoiden ja syyttäjien menettelyllisiä välineitä sekä hahmotellaan mahdollista institutionaalista kehitystä, kuten Euroopan syyttäjänviraston perustamista. Lisäksi komissio aikoo hyväksyä uuden petostentorjuntastrategian, jolla vahvistetaan unionin varainhoitopolitiikkaa. Tarkoituksena on suojata EU:n taloudellisia etuja paremmin. Strategiassa määritetään prioriteetit ja toiminta-alueet komission nykyisen petostentorjuntasäännöstön parantamiseksi. Painopisteenä on ennaltaehkäisy. Näitä aloitteita täydentää komission ehdotus OLAFia koskevan säännöstön muuttamisesta[58]. Sillä pyritään tehostamaan ja nopeuttamaan OLAFin tutkimuksia, vahvistamaan menettelyllisiä takeita sekä lujittamaan OLAFin yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa ja parantamaan hallintotapaa. 5. Enemmän huomiota korruptiontorjuntaan EU:n ulkoisissa politiikoissa 5.1. Ehdokasmaat, mahdolliset ehdokasmaat ja naapurimaat EU:n laajentumisprosessi on ollut keskeinen veturi merkittäville korruptiontorjuntauudistuksille ehdokasmaissa ja mahdollisissa ehdokasmaissa. Viimeisimmillä laajentumisilla on ollut huomattava vaikutus korruptiontorjuntapolitiikan tosiasialliseen painoon EU:n sisällä. Ne myös osoittivat, että liittymisajankohtana oli vielä hyvin vaikeaa antaa näyttöä korruptiontorjuntauudistusten toteuttamisesta ja niiden peruuttamattomuudesta. Lisäksi toimia korruption torjumiseksi oli edelleen seurattava liittymisen jälkeen. Kroatian ja Turkin vuonna 2005 sovittuihin neuvottelukehyksiin otettiin erityinen luku[59], jossa käsitellään monia oikeusvaltiokysymyksiä, kuten oikeuslaitoksen uudistamista ja korruptiontorjuntaa. Uusi yksimielisyys laajentumisesta[60] on edelleen vahvistanut oikeusvaltioperiaatteen painottamista. Komissio on tietoinen siitä, että EU:n varojen sijoittaminen pelkästään instituutioiden kehittämiseen ilman vahvaa poliittista tahtoa ei voi taata korruptiontorjuntapolitiikan onnistumista. Siksi se tehostikin vuonna 2010 ehdokasmaiden ja mahdollisten ehdokasmaiden kanssa vuoropuhelua oikeusvaltiosta. Tiivistetty vuoropuhelu nojaa kokemuksiin, joita on saatu viisumivapautusprosessissa. Etenemissuunnitelmissa asetetaan edellytykset, jotka maiden on täytettävä saadakseen viisumivapauden. Ne ovat osoittautuneet tehokkaaksi keinoksi motivoida ja priorisoida uudistamista. Oikeusvaltiota koskevan vuoropuhelun avulla pyritään vahvistamaan tavoitteiden asettamista liittymistä valmistelevan prosessin aikaisemmissa vaiheissa. Komission lausunnoissa Albanian ja Montenegron EU-jäsenyyshakemuksista annettiin suosituksia, jotka olisi toteutettava jo ennen neuvottelujen aloittamista. Vuoropuhelun rinnalla toteutetaan vuosittaiset asiantuntijakäynnit. Mukana on asiantuntijoita EU:n jäsenvaltioista, jotka tällä tavoin liitetään läheisemmin prosessiin. Näiden välineiden pohjalta komissio aikoo edelleen painottaa voimakkaasti korruptiontorjuntapolitiikan seurantaa ja vahvistaa perusteellista valvontaa liittymisen valmistelun varhaisvaiheista alkaen. Tavoitteena on taata uudistusten kestävyys. Komissio aikoo myös edistää kansainvälisten avunantajien tiivistä koordinointia, jotta voidaan välttää päällekkäisyyksiä ja kanavoida varat paremmin. Korkea edustaja ja komissio aikovat edistää Euroopan naapuruuspolitiikan puitteissa korruptiontorjuntavalmiuksien vahvistamista naapurimaissa annetun tuen keskeisenä edellytyksenä[61]. Tämä on erityisen tärkeää, kun otetaan huomioon viimeaikaiset tapahtumat Pohjois-Afrikassa, jossa kansannousuja hallitsijoita vastaan kiihdytti myös kansojen halu poistaa korruption kulttuuri maistaan. 5.2. Yhteistyö- ja kehityspolitiikka EU:n myöntämä tuki, jolla vahvistetaan hyvää hallintotapaa ja demokratiakehitystä osana yhteistyö- ja kehityspolitiikkaa, kattaa myös korruptiontorjuntapolitiikan[62]. Komissio noudattaa tässä yhteydessä kumppanuuteen perustuvaa lähestymistapaa käyden vuoropuhelua kumppanimaiden hallitusten ja kansalaisyhteiskunnan, EU:n jäsenvaltioiden ja muiden avunantajien kanssa. Komissio myöntää, että ulkoinen tuki ei todennäköisesti tuota tulosta, jos maassa ei ole poliittista tahtoa. Kannustimiin perustuvat lähestymistavat voivat kuitenkin osoittautua hyödyllisiksi[63]. Komissio aikoo vahvistaa kumppanimaiden kanssa vuoropuhelua petosten- ja korruptiontorjuntakysymyksistä ja lisätä tukeaan valmiuksien kehittämiselle. Tarkoituksena on, että maat hyväksyisivät omia strategioitaan kaikenlaisen korruption torjumiseksi. Ohjelmakaudella ja koko toteutusprosessin ajan kiinnitetään erityistä huomiota tällaisiin strategioihin ja niiden tehokkaaseen toteutukseen. Tämän tavoitteen mukaisesti komissio aikoo lisätä ehdollisuusperiaatteen hyödyntämistä kehitysyhteistyössä kannustaakseen noudattamaan kansainvälisiä korruptiontorjunnan vähimmäisnormeja, jotka on asetettu lahjonnan vastaisessa YK:n yleissopimuksessa ja muissa kansainvälisissä ja alueellisissa yleissopimuksissa, joissa maat ovat sopimuspuolina. Samaten komissio aikoo vahvistaa nykyisissä kumppanimaiden kanssa tehtävän yhteistyön oikeusperustoissa olevien korruptiontorjuntaa koskevien määräysten hyödyntämistä, ja se järjestää vakavissa korruptiotapauksissa erityisiä kuulemisia sekä soveltaa tarvittaessa seuraamuksia, jos asianmukaisia toimenpiteitä ei toteuteta. Viimeisenä mainittakoon, että komissio on luonut ja tukee edelleen globaaleja puitteita, joilla pyritään luomaan läpinäkyviä järjestelmiä luonnonvarojen ja raaka-aineiden hyödyntämiselle ja kaupalle. Näistä voidaan mainita toimintasuunnitelma ”Metsälainsäädännön soveltamisen valvonta, metsähallinto ja puukauppa”[64] sekä kaivosteollisuuden avoimuutta ajava hanke (Extractive Industries' Transparency Initiative). 5.3. Kauppapolitiikka EU:n kauppapolitiikalla kannustetaan kolmansia maita kahdenvälisin kauppasuhtein ja esimerkiksi yleisen tullietuusjärjestelmän kaltaisin välinein muun muassa kunnioittamaan ihmisoikeuksia ja hyvää hallintotapaa. Komissio ehdotti äskettäin yleisen tullietuusjärjestelmän uudistamista[65] niin, että vahvistetaan kannustimia hyvän hallintotavan normien noudattamiseksi liittymällä keskeisiin kansainvälisiin yleissopimuksiin, kuten lahjonnan vastaiseen YK:n yleissopimukseen, ja panemalla ne täytäntöön. Komissio aikoo edelleen edistää kansainvälisten julkisten hankintojen läpinäkyvyyttä koskevien määräysten sisällyttämistä vapaakauppasopimuksiin ja Maailman kauppajärjestön WTO:n puitteissa julkisia hankintoja koskevan sopimuksen ulottamista muihin WTO:n sopimuspuoliin. Julkisia hankintoja koskevassa WTO:n sopimuksessa on määräyksiä läpinäkyvyyden lisäämisestä kansainvälisissä hankinnoissa, mikä vähentää korruptioriskiä. 6. Päätelmät Korruptio aiheuttaa edelleen ongelmia EU:ssa ja maailmanlaajuisesti. Vaikka korruptiota on luonteeltaan ja laajuudeltaan monenlaista, sitä esiintyy kaikissa jäsenvaltioissa ja se aiheuttaa vakavaa haittaa taloudelle, yhteiskunnalle ja demokratialle. Kansainvälisiä välineitä ja korruption torjuntaa koskevaa EU:n lainsäädäntöä on jo olemassa, mutta niiden täytäntöönpano on edelleen riittämätöntä. Komissio kehottaa EU:n jäsenvaltioita varmistamaan, että kaikki asiaa koskevat säädökset saatetaan kaikilta osin osaksi kansallista lainsäädäntöä ja – mikä tärkeintä – että ne pannaan täytäntöön ja niiden noudattamista valvotaan paljastamalla korruptiorikoksia ja panemalla niistä syytteeseen. Tätä on tuettava rikosoikeuden säännöksin ja järjestelmällisellä näytöllä ennaltaehkäisevistä rangaistuksista ja varojen takaisinperinnästä. Jotta tähän päästään, kaikkien poliittisten päättäjien on EU:ssa sitouduttava tähän tiukemmin poliittisesti. Voimassa olevat kansainväliset seuranta- ja arviointimekanismit eivät ole tähän mennessä antaneet tähän tarvittavaa kannustusta. Siksi tarvitaan EU:n tason toimia vahvistamaan kaikissa jäsenvaltioissa poliittista tahtoa torjua korruptiota määrätietoisesti. Komissio aikoo perustaa tätä varten EU:n korruptiontorjuntakertomuksen, jossa arvioidaan jäsenvaltioiden toimia säännöllisesti vuodesta 2013 alkaen. Samalla EU:n olisi neuvoteltava osallistumisestaan Euroopan neuvoston perustamaan, lahjonnan vastaiseen valtioiden ryhmään (GRECO). EU:n olisi myös edelleen puututtava korruptioon EU:n politiikkojen – niin sisäisten kuin ulkoistenkin –kautta osana kokonaisvaltaista lähestymistapaa. Korruptioon olisi kiinnitettävä enemmän huomiota oikeudellisessa ja poliisiyhteistyössä, uudistetuissa EU:n säännöissä rikoksella hankittujen varojen menetetyksi tuomitsemisesta, tarkistetussa julkisia hankintoja koskevassa EU-lainsäädännössä, parannetuissa rikostilastoissa, tehostetussa petostentorjunnassa, jolla suojataan EU:n taloudellisia etuja, ja EU:n laajentumisprosessissa sekä lisättävä ehdollisuutta EU:n yhteistyö- ja kehityspolitiikassa. Samalla olisi edelleen kehitettävä komission tuella yksityisen ja julkisen sektorin vuoropuhelua EU:n tasolla siitä, miten korruptiota voitaisiin yrityssektorilla estää. Ei ole realistista, että korruptio poistuisi näillä aloitteilla EU:sta tai sen ulkopuolelta. Yhdessä ne kuitenkin auttavat pienentämään ongelmaa, mikä on kaikkien etu. [1] Tässä tiedonannossa korruptiolla tarkoitetaan Yhdistyneiden kansakuntien globaalissa korruption vastaisessa ohjelmassa esitettyä laajasti määriteltyä ”vallan väärinkäyttöä yksityisen hyödyn saamiseksi”. Määritelmä kattaa yhtä lailla julkisen kuin yksityisenkin sektorin korruption. [2] Korruptiota koskevan vuonna 2009 tehdyn Eurobarometri-kyselyn mukaan 78 prosenttia. Kysely tehdään joka toinen vuosi. Transparency International -järjestön mukaan 5 prosenttia EU:n kansalaisista maksaa vuosittain lahjuksia, ks. http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb. Erään tutkimuksen mukaan korruptio voi lisätä julkisten hankintojen kokonaiskustannuksia 20–25 prosenttia, http://www.nispa.org/files/conferences/2008/papers/200804200047500.Medina_exclusion.pdf. [3] Korruption kokonaiskustannuksia ei ole helppo laskea. Mainittu luku perustuu erikoistuneiden laitosten ja elinten arvioihin. Tällaisia ovat kansainvälinen kauppakamari, Transparency International, YK:n Global Compact -ohjelma, Maailman talousfoorumi ja Clean Business is Good Business, 2009, joka arvioi, että korruption määrä on 5 prosenttia suhteessa maailman BKT:hen. [4] Vuonna 2000 se oli 6,23 ja vuonna 2010 6,30, kun korkein mahdollinen lukema on 10. Vuoden 2010 indeksissä yhdeksän jäsenvaltiota lukeutui maailman 20:n vähiten korruptoituneen maan joukkoon, mutta kahdeksalla jäsenvaltiolla lukema oli alle 5. Hallintotapaa mittaavat Maailmanpankin indikaattorit ovat vahvistaneet indeksin keskeiset havainnot ja suuntaukset, toisin sanoen sen, että yksittäisten jäsenvaltioiden väliset erot ovat selkeät: yhdeksän jäsenvaltiota lukeutuu parhaisiin ja kymmenen huonoimpiin korruption torjujiin. Ks. myös http://info.worldbank.org/governance/wgi/worldmap.asp. [5] Komissio peräänkuulutti tällaisia toimia vuonna 2003, KOM(2003) 317 lopullinen. [6] Neuvoston puitepäätös 2003/568/YOS lahjonnan torjumisesta yksityisellä sektorilla (EUVL L 192, 31.7.2003, s. 54). [7] Neuvoston päätös 2008/801/EY (EUVL L 287, 29.10.2008, s. 1). [8] Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 83 artiklan 1 kohdassa korruptio luetaan niihin rikoksiin, joiden osalta voidaan antaa ohjeita, joissa säädetään rikosten määrittelyä ja seuraamuksia koskevista vähimmäissäännöistä. Korruption vaikutuksethan usein ylittävät EU:n sisä- ja ulkorajat. Valtioiden rajojen yli tapahtuva lahjonta, mutta myös muut korruption muodot, kuten tuomioistuinten lahjonta, voivat vaikuttaa kilpailuun ja investointivirtoihin. [9] Ks. 4 ja 5 kohta. [10] Komissiolla ei ole valtuuksia nostaa kanteita jäsenvaltioita vastaan sen johdosta, että ne eivät ole saattaneet osaksi kansallista lainsäädäntöään toimenpiteitä, jotka on hyväksytty perussopimuksen kolmannen pilarin nojalla ennen SEUT-sopimuksen voimaantuloa. Tällaiset kanteet tulevat siirtymämääräyksiä koskevan, Lissabonin sopimuksen pöytäkirjassa N:o 36 olevan 10 artiklan nojalla mahdollisiksi 1 päivänä joulukuuta 2014. [11] Ks. 3 kohta. [12] Ks. 2.2 kohta ja komission kertomus neuvostolle tavoista, joilla EU voisi osallistua Euroopan neuvoston lahjonnan vastaisen valtioiden ryhmän (GRECO) toimintaan, KOM(2011) 307. [13] Vuodesta 2006 on ollut käytössä kahta jäsenvaltiota, Romaniaa ja Bulgariaa, koskeva erityinen yhteistyö- ja seurantamekanismi (komission päätökset 2006/928/EY ja 2006/929/EY, tehty 13 päivänä joulukuuta 2006 (EUVL L 354, 14.12.2006, s. 56 ja 58)). Yhteistyö- ja seurantamekanismi oli ad hoc ‑ratkaisu puutteisiin, joita havaittiin EU:hun liittymisen kynnyksellä. Komissio seuraa joitakin ennalta määrättyjä arviointiperusteita, jotka koskevat oikeuslaitoksen uudistamista ja korruption torjuntaa sekä Bulgarian tapauksessa myös järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa. [14] Lahjontaa koskeva rikosoikeudellinen Euroopan neuvoston yleissopimus (STE 173, hyväksytty 27.1.1999) ja sen lisäpöytäkirja (ETS 191, hyväksytty 15.5.2003); lahjontaa koskeva siviilioikeudellinen yleissopimus (STE 174, hyväksytty 4.11.1999) ja 20 johtavaa periaatetta lahjonnantorjunnasta (Euroopan neuvoston ministerikomitean päätöslauselma (97) 24). [15] http://www.oecd.org/document/12/0,3343,en_2649_34859_35692940_1_1_1_1,00.html [16] http://www.transparency.org/global_priorities/international_conventions [17] Neuvoston päätös 2008/801/EY (EUVL L 287, 25.9.2008, s. 1). [18] Ks. komission kertomus neuvostolle tavoista, joilla EU voisi osallistua GRECOon, KOM(2011) 307. [19] Neuvoston asiakirja 17024/09, jonka Eurooppa-neuvosto hyväksyi 10. ja 11. joulukuuta 2009 (EUVL C 115, s. 1). Ks. neuvoston päätöslauselma 6902/05, annettu 14.4.2005, jossa pyydettiin komissiota harkitsemaan myös keskinäisen arvioinnin ja seurannan mekanismin käyttöönottoa. [20] Euroopan parlamentin 18.5.2010 hyväksymä kirjallinen kannanotto N:o 2/2010 Euroopan unionin korruption vastaisiin pyrkimyksiin. [21] SET 173, 27.1.1999. [22] SET 174, 4.11.1999. [23] Euroopan neuvoston ministerikomitean päätöslauselma (97) 24. [24] YK:n yleiskokouksen 31. lokakuuta 2003 antama päätöslauselma 58/4. [25] Neuvottelukonferenssi hyväksyi yleissopimuksen 21.11.1997. [26] Asiaa koskevat kansalaisyhteiskunnan tekemät arvioinnit otetaan huomioon. Käynnissä oleva Transparency International -järjestön selvitys kansallisista luotettavuusjärjestelmistä EU:ssa voi olla tällainen. [27] Ks. komission kertomus neuvostolle tavoista, joilla EU voisi osallistua GRECOon, KOM(2011) 307. [28] EYVL C 195, 25.6.1997, s. 2–11. [29] EUVL L 192, 31.7.2003, s. 54. [30] KOM(2007) 328 lopullinen. [31] KOM(2011) 309 lopullinen. Kertomuksessa todettiin, että vain 9 jäsenvaltiota (Belgia, Bulgaria, Irlanti, Kypros, Portugali, Ranska, Suomi, Tšekki ja Yhdistynyt kuningaskunta) on asianmukaisesti saattanut osaksi kansallista lainsäädäntöään kaikki puitepäätöksen 2 artiklassa säädetyt rikoksen tunnusmerkit. [32] Italia, Itävalta ja Saksa. [33] SET 173, 27.1.1999. [34] Espanja, Italia, Itävalta, Liettua, Malta, Portugali, Puola, Saksa, Suomi, Tšekki, Unkari ja Viro. [35] Irlanti, Italia, Luxemburg, Portugali, Saksa, Tanska ja Yhdistynyt kuningaskunta. [36] SET 174, 4.11.1999. [37] Irlanti, Saksa ja Tšekki. [38] Kypros, Latvia, Liettua, Malta ja Romania. Nämä jäsenvaltiot eivät ole OECD:n jäseniä. Bulgaria on ainoa OECD:n ulkopuolinen EU:n jäsenvaltio, joka on hyväksynyt yleissopimuksen. [39] OLAF on aloittanut korruptiotapausten järjestelmällisen analysoinnin määrittääkseen uhat ja heikkoudet, joille EU:n talousarvio altistuu. [40] Ks. komission kertomus neuvostolle tavoista, joilla EU voisi osallistua GRECOon, KOM(2011) 307. [41] G-20-maiden Soulin huippukokouksen julistus, liite III, 11. ja 12. marraskuuta 2010. [42] Neuvoston päätös 2008/852/YOS (EUVL L 301, 12.11.2008, s. 38). [43] Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle, annettu varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien jäsenvaltioiden toimistojen yhteistyöstä rikoksen tuottaman hyödyn tai muun rikokseen liittyvän omaisuuden jäljittämisessä ja tunnistamisessa 6 päivänä joulukuuta 2007 tehdyn neuvoston päätöksen 2007/845/YOS 8 artiklan perusteella (KOM(2011) 176 lopullinen); Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle, annettu vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen soveltamisesta menetetyksi tuomitsemista koskeviin päätöksiin 6 päivänä lokakuuta 2006 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2006/783/YOS 22 artiklan perusteella (KOM(2010) 428); Komission kertomus, annettu rikoksen tuottaman hyödyn ja rikoksella saadun omaisuuden sekä rikoksentekovälineiden menetetyksi tuomitsemisesta 24 päivänä helmikuuta 2005 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2005/212/YOS 6 artiklan mukaisesti (KOM(2007) 805 lopullinen); Komission kertomus, annettu omaisuuden tai todistusaineiston jäädyttämistä koskevien päätösten täytäntöönpanosta Euroopan unionissa 22 päivänä heinäkuuta 2003 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2003/577/YOS 14 artiklan perusteella (KOM(2008) 885 lopullinen). [44] Direktiivi 2005/60/EY (EUVL L 309, 25.11.2005, s. 15). [45] Rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesutarkoituksiin sekä terrorismin rahoitukseen 26 päivänä lokakuuta 2005 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/60/EY 21 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan ”selvittelykeskuksen on oltava kansallinen keskusyksikkö. Selvittelykeskuksen tehtävänä on vastaanottaa (ja, siinä määrin kuin on sallittua, pyytää), analysoida ja levittää toimivaltaisille viranomaisille taloudellisia tietoja, jotka liittyvät mahdolliseen rahanpesuun tai mahdolliseen terrorismin rahoitukseen taikka joiden antamista edellytetään kansallisessa lainsäädännössä tai muissa säännöksissä. Sille on annettava riittävät resurssit tehtäviensä hoitamiseksi”. [46] Direktiivi 2004/18/EY julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (EUVL L 134, 30.4.2004, s. 114) ja direktiivi 2004/17/EY vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta (EUVL L 134, 30.4.2004, s. 1). [47] Vihreä kirja EU:n julkisten hankintojen politiikan uudistamisesta. Kohti tehokkaampia eurooppalaisia hankintamarkkinoita, KOM(2011) 15 lopullinen. [48] Taloudellista, sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta käsittelevän viidennen kertomuksen päätelmät: koheesiopolitiikan tulevaisuus, KOM(2010) 642 lopullinen. [49] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1606/2002, annettu 19 päivänä heinäkuuta 2002 (EYVL L 243, 11.9.2002, s. 1). [50] Direktiivi 2006/43/EY tilinpäätösten ja konsolidoitujen tilinpäätösten lakisääteisestä tilintarkastuksesta, direktiivien 78/660/ETY ja 83/349/ETY muuttamisesta sekä neuvoston direktiivin 84/253/ETY kumoamisesta (EUVL L 157, 9.6.2006, s. 87). [51] Vihreä kirja ”Tilintarkastuspolitiikka: kriisin opetukset”, KOM(2010) 561 lopullinen. [52] Väitteitä poliitikkojen ja vaikutusvaltaisten yritysten tai tiedotusvälineiden omistajien välisistä yhteyksistä on esitetty toistuvasti viime vuosina erityisesti vaalikampanjoiden rahoittamisen yhteydessä. [53] Tukea myönnetään rikosten ennalta ehkäisyä ja torjuntaa koskevasta erityisohjelmasta. [54] KOM(2006) 437 lopullinen. [55] KOM(2011) 12 lopullinen. [56] OLAF raportoi vuosittain toiminnastaan. Ks. http://ec.europa.eu/anti_fraud/reports/olaf_en.html. [57] Tiedonanto Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamisesta rikosoikeuden ja hallinnollisten tutkimusten avulla: Kokonaisvaltainen politiikka veronmaksajien rahojen suojaamiseksi, KOM(2011) 293 lopullinen. [58] KOM(2011) 135 lopullinen. [59] 23 luku. [60] 14. ja 15. joulukuuta 2006 vahvistettu uusi yksimielisyys laajentumisesta. [61] Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle ja Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle: Uusi strategia muutostilassa olevia naapurimaita varten, KOM(2011) 303. [62] Tiedonanto ”Johtaminen ja kehitys”, KOM(2003) 615 lopullinen, ja tiedonanto ”Kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus ja hallintotapa: kohti yhdenmukaista lähestymistapaa Euroopan unionissa”, KOM(2006)421 lopullinen. [63] Esim. Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maille suunnattu hallintotavan parantamista koskeva aloite, joka toteutettiin 2,7 miljardin euron kannustineränä, jolla pyrittiin lisäämään poliittista tahtoa uudistuksiin. [64] Tiedonanto – Metsälainsäädännön soveltamisen valvonta, metsähallinto ja puukauppa – Toimintasuunnitelma, KOM(2003) 251 lopullinen. [65] KOM(2011) 241 lopullinen.