FI Euroopan unionin virallinen lehti C 351/27

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Kansalaisyhteiskunnan rooli korruption torjunnassa Välimeren eteläpuolisissa maissa” (oma-aloitteinen lausunto)

2012/C 351/06

Esittelijä: Juan MORENO PRECIADO

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea päätti 19. tammikuuta 2012 työjärjestyksensä 29 artiklan 2 kohdan nojalla antaa oma-aloitteisen lausunnon aiheesta

Kansalaisyhteiskunnan rooli korruption torjunnassa Välimeren eteläpuolisissa maissa.

Asian valmistelusta vastannut "ulkosuhteet"-erityisjaosto antoi lausuntonsa 5. syyskuuta 2012.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 18.–19. syyskuuta 2012 pitämässään 483. täysistunnossa (syyskuun 19. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 149 ääntä puolesta ja 1 vastaan 3:n pidättyessä äänestämästä.

1. Päätelmät ja suositukset

1.1 Korruptio on kaikkialla maailmassa yleinen ongelma, josta aiheutuu kansalaisille vakavaa vahinkoa. Välimeren eteläpuolisissa maissa se on ollut yksi kimmoke "arabikeväänä" tunnettuihin viimeaikaisiin vallankumouksiin. Kansalaisyhteiskunta on ollut niiden todellinen liikkeelle paneva voima, ja se on tuonut korostetusti esiin korruption ilmiantamisen.

1.2 Korruption torjunta on monissa maissa eräs suurimmista haasteista. Se mittaa samalla lainsäädäntäelimissä ja hallituksessa sekä julkisissa palveluissa omaksutun uuden hallintotavan avoimuutta ja laatua.

1.3 Muutamissa maissa käyttöön otettua lainsäädäntöä ja elimiä, joilla torjutaan korruptiota, on lisättävä ja vahvistettava. Edustuksellisten ja riippumattomien kansalais- ja työmarkkinajärjestöjen olemassaolo on ehdottoman tärkeää, jotta kansalaiset voivat valvoa hallintojärjestelmiä.

1.4 Demokratiaan pohjautuvat poliittiset muutokset ovat otollinen maaperä myönteisille uudistuksille, joita on kehitettävä edelleen. Institutionaalisten uudistusten lisäksi korruptiota on alettava torjua julkisissa palveluissa, kuten liikenteessä ja julkisissa urakoissa, koulutuksessa, terveydenhuollossa, vankeinhoidossa jne. On vältettävä suuntaamasta välineitä yksinomaan turvallisuuteen korruption torjunnan kustannuksella.

1.5 EU on Euroopan naapuruuspolitiikan yhteydessä sitoutunut huomioimaan, kunnioitetaanko demokratian arvoja todella, ja mukauttamaan suhteensa naapurimaihin tämän perusteella. ETSK kehottaa EU:ta huolehtimaan siitä, että toimintasuunnitelmat ovat näiden suuntaviivojen mukaisia. EU:n ja sen jäsenmaiden on näytettävä eettistä esimerkkiä korruption torjunnassa unionin sisällä ja suhteissa kumppanimaihin.

1.6 ETSK kehottaa EU:ta sitoutumaan erityisesti siihen, että unionin kumppaneita vaaditaan kunnioittamaan ideologista ja uskonnollista moniarvoisuutta, lehdistön vapautta, oikeuslaitoksen riippumattomuutta, naisten ja miesten yhtäläisiä mahdollisuuksia sekä yhdistymisvapautta.

1.7 ETSK katsoo, että on niin ikään noudatettava Euroopan naapuruuspolitiikan painopisteitä tehtäessä yhteistyötä seuraavilla aloilla: maahanmuutto, turvapaikka-asiat, viisumipolitiikat sekä terrorismin, järjestäytyneen rikollisuuden, huumausaine- ja asekaupan, rahanpesun ja talousrikosten vastaiset toimenpiteet. Toimintasuunnitelmien on tuettava oikeus- ja vankeinhoitolaitoksen uudistuksia sekä yhteistyötä poliisi- ja oikeusasioissa.

1.8 ETSK pitää niin ikään ensiarvoisen tärkeänä sitä, että Välimeren ympärysvaltiot noudattavat ILO:n keskeisiä yleissopimuksia, joissa määritellään ihmisarvoinen työ.

1.9 ETSK sitoutuu tukemaan myös vastaisuudessa Välimeren eteläpuolisia kansalaisyhteiskunnan organisaatioita. Komitea katsoo, että kumppanuusmaiden hallitusten on toteutettava EU:n tuella koulutusohjelmia, joilla edistetään kansalais- ja työmarkkinajärjestöjen perustamista ja vakiinnuttamista. Tukea tarvitaan erityisesti työnantajien ja työntekijöiden käymän työmarkkinavuoropuhelun kehittämiseen sekä naisten aseman kohentamiseen elinkeinoelämässä ja yritysmaailmassa.

2. Korruptio kehityksen ja oikeudenkäytön esteenä

2.1 Tässä asiakirjassa keskitytään Välimeren eteläpuolisiin maihin. On kuitenkin todettava, että korruptio on levinnyt politiikkaan ja hallintoon kaikissa maanosissa (EU-maat mukaan luettuina), kuten useat maineikkaat tahot ja organisaatiot osoittavat ja kuten viestimistä voi päivittäin todeta.

2.2 ETSK voi ja sen tulee auttaa Välimeren eteläpuolisten maiden kansalaisyhteiskunnan organisaatioita tarjoamalla tukeaan ja solidaarisuutta niiden nykyisessä lujittamisvaiheessa. Myös Euroopan unionin on annettava tehokkaasti oma panoksensa demokratian periaatteisiin, jotka omaksuttiin vuodelta 1995 peräisin olevassa Barcelonan julistuksessa. Se voi tapahtua kahdenkeskisten kumppanuusmekanismien ja Euroopan naapuruuspolitiikan välineiden sekä Välimeren unionin avulla.

2.3 Välimeren alueen työmarkkinaosapuolet ja kansalaisjärjestöt voivat olla ratkaisevia toimijoita taattaessa, että uutta demokratisoitumisvaihetta leimaavat avoimuus ja hyvän hallintotavan mukaiset käytänteet.

2.4 Korruptio miellettynä hallintotavaksi, jolla ei ole legitiimiyttä ja joka on paikallis-, alue- ja valtakunnan tasolla epävarmaa tai sopimatonta, on kehittynyt monissa etenkin sellaisissa maissa, joissa köyhyysluvut ovat muita korkeammat. Se on kuitenkin kärjistyneempää maissa, joissa vallitsee diktatuuri.

2.4.1 Taloudellisten etuoikeuksien kasautuminen valtaeliiteille, nepotismi, lahjonta, valtion omaisuuden välitön haltuunotto ja sen osittainen siirtäminen yksityistileille tai -investointeihin ovat esimerkkejä muutamista väärinkäytöksistä, jotka vuosikymmenten ajan ovat leimanneet hiljattain vallasta syöstyjen diktaattorien ja muiden vielä vallassa olevien hallitsijoiden poliittista vallanpitoa.

Järjestelmäksi kehittyneen korruption rinnalla, jota tässä asiakirjassa pääasiassa tarkastellaan, Välimeren eteläpuolisissa maissa on harjoitettu korruptoituneita käytäntöjä tietyillä yksityissektoreilla tai yksittäisissä ryhmittymissä. Jotkut näistä käytänteistä tunkeutuvat tavalliseen rikollisuuteen, kuten mafiaverkostoihin, jotka pyrkivät rakentamaan korruptiosta ja väkivallasta käsin viralliselle yhteiskunnalle rinnakkaista yhteiskuntaa.

2.4.2 Korruptio on levinnyt maailmassa laajalle, kuten Transparency Internationalin vuotuinen raportti (1) osoittaa. Se on 183 maan luettelo, jossa maille annetaan 0–10 pistettä (0 = erittäin korruptoitunut ja 10 = hyvin avoin). Luokitelluista maista yli kahdella kolmanneksella pisteluku jää alle 5:n. Pohjois-Afrikan maat sijoittuvat luettelossa puolivälin alapuolelle tai listan loppupäähän.

2.5 Eräiden maiden nykyisten korruptionvastaisten lakien tehokkuuden tiellä ovat juuri lahjontakäytänteet ja poliittinen valvonta. Viimeaikaisten poliittisten muutosten vaikutusta ei voida vielä arvioida, mutta se on jo tietyissä tapauksissa ilmeistä.

2.6 Julkisen sektorin korruptio on ongelma, joka ulottuu useille maiden sekä julkisille että yksityisille osa-alueille ja vaikuttaa ihmisten elämänlaatuun. Ihmiset menettävät oikeuksiaan, väestöryhmiä syrjitään ja lahjonta tai se, että legitiimi työhön pääsy, tiedonsaanti tai edustus evätään, verottavat resursseja.

2.7 Julkisella sektorilla on havaittavissa, että hallinnon ja puolueiden varainhoito ei ole avointa, yritysten tilinpito on läpinäkymätöntä, tiedotusvälineiden valvontatehtävän tiellä on esteitä ja oikeuslaitoksen tai hallintoelinten virkamiehiä lahjotaan.

2.7.1 Yhdistyneiden kansakuntien alaisuudessa toimiva huumausaine- ja kriminaalipolitiikan toimisto UNODC pitää oikeuslaitoksen resurssipulaa (sekä resurssien kehnoa hyödyntämistä ja varojen väärinkäyttöä) kielteisenä tekijänä, joka estää saamasta vankiloihin edes vähimmässä määrin ihmisarvoiset olot ja edistää osaltaan rikollisuuden lisääntymistä.

3. Korruptio – yleinen vitsaus Välimeren eteläpuolisissa maissa

3.1 Korruptiosta on tullut Välimeren eteläpuolisissa maissa normaali tapa käyttäytyä, ja tietyt siihen liittyvät toimet toteutetaan ilman huolen häivää ja lähestulkoon avoimesti. Korruptio vaikuttaa koko yhteiskuntaan, myös talous- ja yhteiskuntaelämään, ja se on vallannut alaa piintymällä tapoihin ja käyttäytymiseen.

3.2 Etenkin useiden valtiovallasta riippumattomien järjestöjen tekemien tutkimusten mukaan Välimeren eteläpuolisten maiden väestö tiedostaa hyvin korruption.

3.2.1 Sen mukaan, missä määrin yhteiskunta hyljeksii korruptiota, on havaittavissa kolmenlaista korruptiota:

a) korruptio, jonka kaikki tuomitsevat

b) korruptio, jonka vain osa väestöstä tuomitsee

c) korruptio, jota suuri osa väestöstä suvaitsee.

3.2.2 Kaikkein korruptoituneimpia ovat ensinnäkin virkamiehet ja poliittiset vastuuhenkilöt.

3.2.3 Ihmiset turvautuvat korruptioon useimmiten terveydenhuoltosektorilla. He ovat usein tilanteessa, jossa he joko "maksavat" tai eivät saa tarvitsemiaan hoitoja, vaikka terveydenhuolto on julkinen palvelu.

3.2.4 Oikeudenkäyttö on yhteiskunnan ja talouden kannalta elintärkeä sektori, jolla korruptiosta kärsivät niin oman maan kansalaiset kuin ulkomaiset sijoittajat. Monissa maissa oikeusjärjestelmän korruptoituneisuus jarruttaa suoria ulkomaisia investointeja.

3.2.5 Julkinen viranhoito on valtava, ehtymätön korruption lähde. Luodaan järjestelmiä, joiden turvin virkaan pääsevät kilpailujen kautta henkilöt, joilla ei ole vaadittavaa pätevyyttä.

3.3 Muita korruption muotoja

3.3.1 "Satunnainen" lahjonta, jota harjoitetaan sen mukaan, mitä palvelua halutaan: korruptiota harjoittaa käyttäjä, joko luonnollinen tai oikeushenkilö, jonka on maksettava tietyn palvelun saamisesta. "Pieni lahjonta", jota toisinaan suvaitaan, on niin ikään yhteiskunnalle hyvin haitallista.

3.3.2 "Massiivinen" lahjonta: lahjusta ei vaadita virallisesti. Tällaisen korruption harjoittajat tietävät, että lahjat ja tietyt palvelukset saattavat helpottaa yhteydenpitoa ja palvelun saantia.

3.3.3 "Institutionalisoitunut" lahjonta: lahjonta on pitkäkestoista ja vakiintunutta, ja se on käytännöllisesti katsoen kaikkien tiedossa. Käyttäjä on tietoinen lahjonnasta ja tietää etukäteen hinnan, joka hänen olisi maksettava tietyn palvelun saamisesta.

3.3.4 "Neuvoteltu" lahjonta: korruptiota harjoitetaan tietyissä oikeustapauksissa tai talousasioissa. Sitä tavataan esimerkiksi julkisista hankinnoista käytävissä neuvotteluissa sekä veroasioita koskevissa sovintoratkaisuissa.

3.3.5 "Tapahtuneeseen tosiasiaan" perustuva lahjonta: taloudellisten hankkeiden toteuttajat joutuvat usein tällaisen korruption uhreiksi. Kun heidän hankkeensa on edennyt tiettyyn vaiheeseen, heidän on maksettava siitä, että hankkeen toteuttamista voidaan jatkaa. Tällaiseen lahjontaan törmäävät myös ulkomaiset sijoittajat, joiden on maksettava "isokenkäiselle" tai tietyissä tapauksissa liittouduttava tämän kanssa voidakseen viedä hankettaan eteenpäin.

3.3.6 Yrittäjien mielestä korruptio on yksi Välimeren eteläpuolella harjoitettavan yritystoiminnan tiellä olevista suurimmista esteistä. Julkissektorin kysyntä on monissa maissa edelleen erittäin vilkasta, mutta hyvin harvat yritykset osallistuvat julkisiin tarjouskilpailuihin. Suurin osa yrityksistä ajattelee, että "tarjouksen saaja on valittu etukäteen".

3.3.7 "Palvelu palvelusta" -periaatteeseen perustuva lahjonta: tämä ei ole "käteislahjontaa", sillä siinä ei käytetä rahaa. Lahjonta perustuu siihen, että hyvitys annetaan palvelun tai etuoikeuden muodossa.

3.3.8 "Pyramidimainen" lahjonta: tiettyjen palveluiden yhteydessä saatetaan tavata pyramidimaisesti organisoitunutta lahjontaa. Hierarkiapyramidissa lähdetään liikkeelle alimmalta tasolta: pyramidin jokaisen tason on päästävä tiettyyn "korruptiolukemaan" ja kasvatettava näin lukemaa hierarkian mukaan, kunnes ollaan pyramidin huipulla. Tällaisten palveluiden tapauksessa virkatehtävään nimittäminen on yleensä myytävissä sen mukaan, millaiseksi "korruptiolukeman" arvo arvioidaan.

3.3.9 "Keskipitkän ja pitkän aikavälin suunnitelmallinen" lahjonta: tämä on eräänlaista lahjonnan insinööritaitoa. Henkilö voidaan nimittää maassa korkeaan tai hyvin korkeaan tehtävään toteuttamaan korruptioon perustuvaa henkilökohtaista vaurastumissuunnitelmaa. Suunnitelmaa toteutetaan käyttämällä politiikkaa väärin tietyn henkilön tai henkilöryhmän yksinomaisiin intresseihin.

3.3.10 "Puoluepoliittinen" lahjonta: monissa maissa äänet ostetaan vaalien aikaan. Vaalikampanja poikii monille etenkin työläiskaupunginosien ihmisille tuloja.

3.3.11 Lahjontaa on myös yksityissektorilla, vaikka korruptiosta puhuttaessa ollaan taipuvaisia mainitsemaan vain julkinen sektori. Korruptiota esiintyy myös yksityissektorilla. Esimerkiksi yksityissairaaloissa henkilökunnan tietyt palvelukset hyvitetään taloudellisesti vastuun tasosta riippuen. Korruptiota tavataan yksityisyrityksissä työhönoton yhteydessä.

3.4 Välimeren eteläpuoliset yhteiskunnat eivät ole korruption torjunnassa toimettomia:

— Ollaan tietoisia siitä, ettei korruptio ole "välttämätön paha" ja että maailmassa on maita ja järjestelmiä, joissa eletään ilman korruptiota.

— On alettu perustaa yhdistyksiä, jotka sekä antavat korruptiota ilmi että selittävät kansalaisille korruption taloudellista ja yhteiskunnallista painoarvoa.

— Monet maat ovat ryhtyneet antamaan uutta lainsäädäntöä, jossa huomioidaan korruption torjunta.

— Väestö on tietoinen tarpeesta kehittää oikeusvaltio, joka torjuu eheästi korruptiota ja etuoikeuksia.

— Tietyt jopa vähemmistöjen keskuudesta vaaleilla valitut luottamushenkilöt ovat nostaneet korruption torjunnan poliittiselle asialistalle.

— Muutamalle korruptiota harjoittaneelle vastuuhenkilölle on langetettu symbolinen tuomio.

— Moniin maihin on perustettu elimiä torjumaan korruptiota.

4. Korruptio kansalaiskapinan laukaisijana ja arabimaiden demokratisoitumisprosessin haasteena

4.1 Korruption torjuntaa koskevan YK:n yleissopimuksen osapuolten konferenssissa (Marrakesh 24.–28. lokakuuta 2011) katsottiin, että nk. arabikevät on "selkeä osoitus siitä, että korruptiota ei hyväksytä, ja kehotus yhtenäisyyteen ja demokratiaan".

4.2 Demokratisoitumisliike ei ole vielä levinnyt kaikkiin arabimaihin, eikä se ole vakiintunut maissa, joissa autoritaarinen hallitus syöstiin vallasta. Poliittisen pluralismin nopea ilmaantuminen on kuitenkin tehnyt tyhjäksi länsimaiset kliseet siitä, etteivät arabikansat halua demokratiaa tai etteivät ne ole vielä valmiit toimimaan demokraattisesti. Kansalaisyhteiskunnat ovat lähteneet liikkeelle lähes kaikissa arabimaissa osallistumalla siirtymäprosesseihin tai vaatimalla kyseisten muutosten päänavausta.

4.3 Arabimaailman laajuudesta ja erilaisuudesta huolimatta yhteisten kielellisten, poliittisten ja kulttuuristen elementtien merkitys on edistänyt Tunisiasta vuoden 2010 lopulla alkaneen ja Egyptissä välitöntä jatkoa saaneen demokratisoitumisliikkeen leviämistä koko alueelle.

4.4 Nämä muutosprosessit eivät ole kaikkialla samanlaisia, eivätkä ne ole vaikuttaneet kaikkialla samalla tapaa. Monissa maissa on järjestetty ensi kertaa monipuoluevaalit ja muodostettu kansan tahtoon perustuvia hallituksia. Näin on saatu aikaan perusteellinen poliittinen muutos. Toisissa maissa rauhanomaiset protestit ovat saaneet aikaan merkittäviä poliittisia uudistuksia, vaikka valta ei olekaan vaihtunut. Syyriassa diktatuurihallitus sortaa edelleen väkivaltaisesti oppositiota aiheuttaen väestön keskuudessa lukuisia kuolonuhreja.

4.5 Niin ikään kansalaisyhteiskunnan organisaatiot, jotka ovat olleet liikehdinnän pääasiallisia toimijoita, pyrkivät järjestämään rivinsä uudelleen ja hyödyntämään edessä olevia uusia näkymiä tai lupauksia muutoksista.

4.5.1 Esimerkiksi Libyassa, jossa poliittinen järjestelmä on tyystin muuttunut, on noussut esiin sellaisia organisaatioita kuin Libyan vapaa työväenunioni, joka on työntekijöiden riippumaton kattojärjestö ja korvaa Gaddafin hallituksen virallisen ammattiyhdistysrakenteen. Myös Egyptissä ETUF-keskusjärjestön ammattiyhdistysmonopoli murtui, kun maahan perustettiin uusia keskusliittoja, kuten EFITU ja EDLC.

4.6 ETSK oli jo ennen demokratisoitumisliikkeitä todennut, että Välimeren eteläpuolisissa maissa ei ollut takeita yhdistymisvapaudesta ja että kansalaisyhteiskunnan kukoistusta haittasivat poliittiset ja hallinnolliset esteet.

4.6.1 On varmistettava, että hallitusten tekemien kansainvälisten yleissopimusten ratifioinnin ja niitä käytännössä rajoittaneiden tai sopimusten toteutumisen estäneiden kansallisten lakien välillä menneisyydessä vallinneet ristiriidat poistetaan.

5. Työmarkkinatoimijoiden ja koko kansalaisyhteiskunnan rooli demokratisoitumis-prosesseissa ja korruption torjuntaan tähtäävissä järjestelmissä

5.1 Talous- ja sosiaalineuvostojen ja vastaavien elinten (Istanbulissa 16.–18. marraskuuta 2011 järjestetyn) Euro–Välimeri-huippukokouksen loppujulkilausumassa todetaan tarve "tukea ja lujittaa Välimeren eteläpuoleisissa maissa käynnissä olevaa demokratiaan siirtymisen prosessia perustamalla valtionhallinnon instituutioita, muodostamalla oikeuslaitokseen riippumattomia elimiä ja tukemalla tiedotusvälineiden vapautta sekä pyrkimällä jatkuvasti torjumaan korruptiota".

5.2 On todettava, että yhdistysten perustamiselle ei enää ole esteitä ja ennen kaikkea on päästy eroon korruptoituneesta käytännöstä nimittää yhdistysten johtoon vallanpitäjiä lähellä olevia henkilöitä vesittämään yhdistyksen edustuksellisuus.

5.3 On erittäin tärkeää tukea työmarkkinaneuvotteluja, joita käydään työnantajien ja työntekijöiden välisen työmarkkinavuoropuhelun puitteissa.

Ihmisarvoista työtä koskevat ILO:n yleissopimukset on tosin ratifioitu (mikä on sinänsä merkittävää), mutta niiden tosiasiallinen täytäntöönpano ei ole vielä vakiintunut, vaikka näiden yleissopimusten tulisi olla osa hallitusten sitoumuksia sekä hallitusten ja työntekijä- ja työnantajajärjestöjen välisiä neuvotteluja.

5.4 Riippumatonta ja edustuksellista yhdistystoimintaa koskevien yhteisten ehdotusten kanavoimiseksi tarvitaan ehdottomasti neuvoa-antavia elimiä, jollaisia monissa maissa onkin jo toiminnassa.

5.5 Moniin maihin on perustettu virallisia kanavia torjumaan korruptiota, kuten Marokossa toimiva korruptionvastainen keskushallintoelin. Se perustettiin vuonna 2007, ja kansalaisyhteiskunta osallistuu sen toimintaan. Myös kuluttaja-, viljelijä-, työnantaja- ja naisjärjestöjen sekä ammattiyhdistysten ja muiden asianomaisten sektoreiden ja yhteisöjen olisi osallistuttava valvontaelinten toimintaan seurattaessa terveydenhuoltoa, hintoja, vesihuoltoa, maahanmuuttoa, sosiaalipalveluita jne.

5.6 Työmarkkinoiden ja kansalaisyhteiskunnan toimijoilla (työntekijäjärjestöillä, työnantajajärjestöillä, erilaisilla yhdistyksillä ja valtiovallasta riippumattomilla organisaatioilla) on ylipäätään perustavaa laatua oleva tehtävä ennen kaikkea, kun on kyse riippumattomista organisaatioista, joiden toiminta on kuitenkin useissa tapauksissa vielä alkuvaiheessa.

5.7 Korruption torjunnassa työmarkkinaosapuolten (2) rooli vaihtelee myös maittain. Ne osallistuvat toimintaan eri tavoin eteläisissä Euromed-maissa.

5.8 Tietyissä valtioissa on laadittu koulutus- ja valistusohjelmia. Nyt onkin ryhdyttävä edistämään ja tukemaan kattavia ohjelmia, joilla lujitetaan korruption torjuntaa.

Bryssel 19. syyskuuta 2012 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Staffan NILSSON

(1) Vuonna 2011 julkaistu korruptioindeksi 2011.

(2) Työmarkkinavuoropuhelufoorumin puitteissa on tehty periaatesopimus kampanjasta, jonka teemana on "Työmarkkinaosapuolet korruptiota vastaan ja hyvän hallintotavan puolesta".