[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 24.11.2009

KOM(2009) 649 lopullinen

KOMISSION VALMISTELUASIAKIRJA

EUROOPAN KOMISSION TAUSTA-ASIAKIRJA TYÖLLISYYDESTÄ, SOSIAALIPOLITIIKASTA, TERVEYDESTÄ JA KULUTTAJA-ASIOISTA VASTAAVALLE NEUVOSTOLLE TYÖLLISYYSKRIISI KEHITYSSUUNTAUKSET, POLIITTISET RATKAISUKEINOT JA KESKEISET TOIMET

KOMISSION VALMISTELUASIAKIRJA

EUROOPAN KOMISSION TAUSTA-ASIAKIRJA TYÖLLISYYDESTÄ, SOSIAALIPOLITIIKASTA, TERVEYDESTÄ JA KULUTTAJA-ASIOISTA VASTAAVALLE NEUVOSTOLLE TYÖLLISYYSKRIISI KEHITYSSUUNTAUKSET, POLIITTISET RATKAISUKEINOT JA KESKEISET TOIMET

EU:N TYÖMARKKINOIDEN KEHITYSSUUNTAUKSET

Heikko talouden tilanne johti työpaikkojen vähenemiseen ja työttömyyteen…

Vuoden 2009 puoliväliin mennessä EU:n työllisyys oli vähentynyt 1,9 prosenttia (4,3 miljoonaa työpaikkaa) edellisvuodesta. Työllisyys aleni lähes kaikilla toimialoilla, mutta pahin tilanne oli rakennusalalla ja teollisuudessa. Työmarkkinatilanne huononi kaikissa jäsenvaltioissa. Erityisen huomattavaa paheneminen oli Baltian maissa, Irlannissa ja Espanjassa, joissa asuntomarkkinoiden jyrkkä taantuma johti työllisyyden alentumiseen rakennusalalla. Sen sijaan tietyissä jäsenvaltioissa, kuten Belgiassa ja Saksassa, kriisi on vaikuttanut työllisyysasteeseen suhteellisen vähän. Tämä johtuu osittain lyhennetyn työajan laajasta käyttöönotosta ja muiden toimenpiteiden toteuttamisesta (kaavio 1).

Kaavio 1: Työllisyyden prosentuaalinen muutos EU:n jäsenvaltioissa 2008 (2. neljännes) − 2009 (2. neljännes)

[pic]

Lähde: Eurostat, national accounts (kansantalouden tilinpito). Kausitasoittamattomat tiedot edellisvuoteen verrattuna.

…työttömyyden kasvu on kuitenkin pysynyt toistaiseksi kurissa

Taloudellisen taantuman jyrkkyys huomioon ottaen Euroopan työmarkkinat ovat selvinneet tilanteesta toistaiseksi varsin hyvin, vaikka heikentymisestä onkin selviä merkkejä. Työttömyys on lisääntynyt (kaavio 2), mutta ei niin paljon kuin laman voimakkuuden ja luottamuksen jyrkän laskun perusteella olisi voinut olettaa. Vaikka taloudellinen taantuma olikin jyrkempi ja yritysten luottamus laski voimakkaammin EU:ssa kuin Yhdysvalloissa, syyskuuhun 2009 mennessä EU:n työttömyysaste oli kasvanut edellisvuodesta 2,1 prosenttiyksikköä kun taas Yhdysvaltojen työttömyysaste oli kasvanut selvemmin eli 3,6 prosenttiyksikköä. EU:n työttömyysaste on kuitenkin pysynyt noususuuntaisena viime vuoden keväästä lähtien ja oli syyskuuhun 2009 mennessä kohonnut 9,2 prosenttiin, mikä tarkoittaa 2,5 prosenttiyksikön nousua keväästä 2008. Kokonaistyöttömyys kasvoi yli kolmanneksella (38 %) eli kuudella miljoonalla nykytasolle 22,1 miljoonaan.

Kaavio 2: EU:n jäsenvaltioiden työttömyysaste

[pic]

Lähde: Eurostat, series on unemployment (työttömyystilastosarja). Kausitasoitetut tiedot. Huomautus: Yhdistynyttä kuningaskuntaa koskevat tiedot ajalta heinäkuu 2008 – heinäkuu 2009 ja Viroa, Kreikkaa, Italiaa ja Romaniaa koskevat tiedot ajalta 2008 (2. neljännes) – 2009 (2. neljännes).

…eniten työttömyys on toistaiseksi vaikuttanut nuoriin, vähän koulutettuihin ja maahanmuuttajiin, ja näissä ryhmissä erityisesti määräaikaisessa työsuhteessa oleviin…

Kriisi vaikuttaa miehiin ja naisiin eri tavoin. Aluksi taantuma vaikutti enemmän miehiin kuin naisiin, sillä monet alat, joihin kriisi vaikutti voimakkaimmin, ovat työvoimaltaan miesvaltaisia[1]. Viime kuukausina vaikutukset ovat kohdistuneet kuitenkin voimakkaasti myös naisten työllisyyteen. Tämä heijastelee kriisin laajenemista muille aloille, joilla sukupuolinen jakautuminen on tasaisempi kuin niillä aloilla, joihin vaikutukset ensin kohdistuivat. Myös nuorten työttömyyden kasvu on jatkunut voimakkaana ja vaikuttaa erityisesti nuoriin miehiin. Nuorisotyöttömyyden ratkaisemiseksi on ponnisteltava entistä tarmokkaammin. Eniten kriisi on vaikuttanut vähän koulutettuihin ja maahanmuuttajiin, joiden ammattitaito on heikko. Tämä johtuu osittain aloista ja ammateista (kuten rakennusala ja vähän koulutusta vaativat ruumiilliset ja perustason ammatit), joita taantuma on eniten uhannut. Työsuhteen tyypin mukaan tarkasteltuna eniten työpaikkoja ovat menettäneet määräaikaisessa työsuhteessa olleet. Kaikki mainitut ryhmät ovat perinteisesti työmarkkinoiden heikoimmassa asemassa olevia ryhmiä, ja nykyinen taantuma on pahentanut heidän tilannettaan entisestään.

Kaavio 3: Työttömyysasteen kasvu sukupuolen, iän, ammattitaidon ja kansallisuuden mukaan 2008 (2.neljännes) – 200p (2. neljännes)

[pic]

Lähde: Eurostat, EU Labour Force Survey (EU:n työvoimatutkimus). Kausitasoittamattomat tiedot.

…ja työmarkkinaolosuhteet todennäköisesti vielä pahenevat ennen kuin kohentuvat

Viimeaikaisista rohkaisevista taloudellisista signaaleista huolimatta talouskriisin kokonaisvaikutukset työmarkkinoihin nähdään vasta myöhemmin. Vaikka kokonaistyömarkkinat ovat osoittautuneet varsin kestäviksi, EU:n uskotaan silti menettävän vuosina 2009–2010 noin 7,5 miljoonaa työpaikkaa ja työttömyyden odotetaan kasvavan vuoteen 2010 mennessä 10,3 prosenttiin, mikä on yli 3 prosenttiyksikköä vuoden 2008 tasoa korkeampi. Aiempi kokemus on osoittanut, että työttömyys reagoi taloustilanteeseen tietyllä viiveellä, ja useimpien ennusteiden mukaan talouden kasvu pysyy vaatimattomana useita vuosia elpymisen alettua. Reaktiot viime syksyiseen taloudellisen toiminnan jyrkkään taantumaan alkoivat näkyä vasta vuoden 2009 aikana. Työmarkkinaolosuhteiden voidaan olettaa pahenevan vielä jonkin aikaa senkin jälkeen, kun talous kääntyy jälleen kasvuun.

Merkit viittaavat huomattavan liikatyövoiman syntymiseen, sillä toistaiseksi mukautukset on pääosin toteutettu vähentämällä tuottavuutta eikä työpaikkoja. Toinen mukautumismekanismi kysynnän lopahtamiseen ja taloudelliseen taantumaan on ollut palkkojen leikkaaminen työpaikkojen säilyttämiseksi.

EU:n työmarkkinat ovat mukautuneet kriisiin pääasiassa vähentämällä työn tuottavuutta, ei työpaikkoja. Alankomaissa, Belgiassa, Italiassa, Itävallassa ja Saksassa työmarkkinoiden mukautukset on toteutettu lähes kokonaan tuottavuuden laskulla, eikä työllisyys ole juurikaan alentunut. Liikatyövoiman kasvattaminen kuvastaa sekä yritysten käsitystä siitä, että osa tuotannon laskusta on väliaikaista (yritykset haluavat sen vuoksi välttää yrityskohtaisen inhimillisen pääoman menetyksen), että julkisen vallan toimia (kuten lyhennettyä työaikaa koskevat järjestelyt) työttömyyden kasvun hillitsemiseksi.

Tuotannon lasku yhdessä liikatyövoiman kanssa on kuitenkin johtanut merkittävään yksikkötyökustannusten nousuun. Jos työn tuottavuus ei palaa normaalimmalle tasolle, yksikkötyökustannukset laske ja yritysten hintakilpailukyky parane, on olemassa huomattava riski, että liikatyövoima puretaan tulevina kuukausina. Tämä pahentaa työttömyystilannetta entisestään, ellei taloudellinen toiminta piristy huomattavasti.

TÄHÄNASTISET RATKAISUMALLIT

Finanssipoliittiset elvytyspaketit ja kansalliset elvytyssuunnitelmat sisältävät työllistämistoimenpiteitä[2]…

EU ja sen jäsenvaltiot sekä keskuspankit ovat toteuttaneet vakavassa kriisissä suurisuuntaisia toimia. Kansalliset elvytyssuunnitelmat sisältävät työllisyyttä, koulutusta ja sosiaalipolitiikkaa koskevia säännöksiä. 1,8 prosentilla BKT:stä EU:n laajuiset jäsenvaltioiden elvytysohjelmien kannustustoimenpiteet ovat merkittäviä (kaavio 4). Tilanne jäsenvaltioissa vaihtelee sekä kannustustoimenpiteiden soveltamisalan että kriisin kasvu- ja työttömyysvaikutusten osalta. Joihinkin maihin, kuten Latviaan ja Liettuaan, kriisi on vaikuttanut voimakkaasti, ja niiden on pitänyt turvautua massiivisiin talousarvion vakauttamisohjelmiin. Jäsenvaltioiden käyttöön ottamista elvytystoimenpiteistä lähes puolet liittyvät toimiin, joilla tuetaan työmarkkinoiden toimintaa ja lisätään kotitalouksien ostovoimaa. Suurimmat finanssipoliittiset kannustimet näiden toimenpiteiden osalta ovat tarjonneet Belgia, Espanja, Itävalta, Ruotsi, Saksa, Suomi ja Yhdistynyt kuningaskunta.

Kaavio 4: Yhteenveto EU:n jäsenvaltioiden elvytyssuunnitelmista rahoitettavista elvytystoimenpiteistä

[pic]

Huomautus: Unkarin osalta bruttorahoituksen määräksi on ilmoitettu 1,45 prosenttia.

Lähde: komission yksiköt

…jäsenvaltioiden työllistämistoimenpiteissä keskitytään kolmeen EU:n ensisijaiseen tavoitteeseen…

Työllisyyttä koskevat ratkaisumallit kattavat Euroopan neuvoston hyväksymät kolme ensisijaista tavoitetta, joita ovat työllisyyden säilyttäminen, uusien työpaikkojen luominen ja liikkuvuuden edistäminen; taitojen kehittäminen ja työmarkkinoiden tarpeisiin vastaaminen sekä työhön pääsyn helpottaminen ja kotitalouksien tukeminen.

EU:n työmarkkinat ovat reagoineet kysynnän lopahtamiseen ensisijaisesti mukauttamalla tuotantoa ja kokonaistyöaikaa, eivät alentamalla työntekijöiden määrää. Eurooppalaisia työpaikkoja on pystytty säästämään laman ensivaikutuksilta lyhytkestoisilla korvausohjelmilla, joista työnantajat voivat hakea väliaikaista valtion avustusta täydentämään lyhennettyä työaikaa tekevien työntekijöiden palkkoja. EU:n työmarkkinoiden tähänastinen suhteellisen hyvä sietokyky heijastaakin osaksi näiden sisäisten mukautusmekanismien (esimerkiksi lyhennettyä työaikaa koskevat järjestelyt ja lyhyempi työaika, väliaikaiset sulkemiset) lisääntynyttä käyttöä. Mekanismien tarkoituksena on nykyisten työpaikkojen säilyttäminen ja työtekijöiden työllistettävyyden parantaminen. Tähän kuuluvat myös heikoimmassa asemassa olevien työllistettävyyden parantaminen tehokkailla koulutusohjelmilla (Alankomaat, Espanja, Irlanti, Italia, Itävalta, Kypros, Liettua, Portugali, Saksa, Unkari) ja työstä toiseen siirtymisen tukeminen (Alankomaat, Espanja, Kypros, Tšekki). Järjestelyt ovat toimineet parhaiten silloin, kun niihin on sisältynyt määräys, jonka mukaan tukikelpoisuus edellyttää etukäteen määriteltyjen kriteerien täyttämistä. Tällainen kriteeri voi olla esimerkiksi järjestelyn yhdistäminen työhön liittyvään koulutukseen, jolla parannetaan työntekijöiden työllistettävyyttä ja helpotetaan heidän mahdollista siirtymistään uuteen työhön. Esimerkiksi Alankomaissa ja Tšekissä sekä Belgiassa, Itävallassa, Saksassa ja Unkarissa koulutus on ollut pakollista kaikille lyhennettyä työaikaa tekeville työntekijöille. Yrityksille asetetuilla tiukemmilla ehdoilla (esimerkiksi Alankomaat, Itävalta, Slovenia, Unkari) pyritään lisäksi rajoittamaan tehokkuushukan riskiä tai joskus välttämättömän yrityksen tai tehtaan rakenneuudistuksen lykkäämisen riskiä.

Kriisin aikana useimmissa maissa on lisätty koulutusmahdollisuuksia ja otettu käyttöön kannustimia. Työpaikkakoulutus tunnustetaan yhä useammin keskeiseksi välineeksi, jolla parannetaan jo työssä olevien työllistettävyyttä. Jotta työmarkkinoiden tarpeisiin voidaan vastata paremmin, monissa jäsenvaltioissa on panostettu julkisten työvoimapalvelujen hallinnollisten valmiuksien modernisointiin ja kehittämiseen. Monien maiden julkiset työvoimapalvelut (esimerkiksi Alankomaat, Belgia, Ruotsi, Saksa, Suomi, Yhdistynyt kuningaskunta) ovat luoneet varhaista puuttumista koskevia järjestelmiä – usein yhteistyössä työmarkkinaosapuolten, kuntien ja muiden sidosryhmien kanssa. Järjestelmien tarkoituksena on varmistaa irtisanomisuhan alaisten nopea ja turvattu siirtyminen työstä toiseen ja siten ehkäistä pitkäaikaistyöttömyyttä.

Osana elvytystoimenpiteitään monet jäsenvaltiot ovat toteuttaneet toimia, joilla tuetaan heikoimmassa asemassa olevien kansalaisten tulonsaantia esimerkiksi korottamalla vähimmäistulon tai vähimmäispalkan tasoa, laajentamalla työttömyysetuuksien kattavuutta tai kestoa, parantamalla muita sosiaalietuuksia tai myöntämällä tietyille ryhmille veroalennuksia tai -vapautuksia. Lisäksi monet jäsenvaltiot investoivat terveydenhuollon, pitkäaikaishoidon, lastenhoidon tai sosiaalisen asuntotuotannon infrastruktuuriin. Tällä pyritään sekä edistämään työllisyyttä että varmistamaan sosiaalipalvelujen tasapuoliset käyttömahdollisuudet kaikille, myös heikoimmassa asemassa oleville. Tämä on erityisen tärkeää naisten työllisyyden ja sukupuolten tasa-arvon tukemiseksi sekä sen ehkäisemiseksi, että tietyt työntekijät jäävät työmarkkinoiden ulkopuolelle pitkäksi ajaksi, kuten edellisen taantuman aikana tapahtui.

Työmarkkinoilta eniten vieraantuneiden henkilöiden aktiivisen osallisuuden tukemiseksi ja suurimmassa syrjäytymisvaarassa olevien työllistymisen edistämiseksi on toteutettu erinäisiä toimenpiteitä. Tällaisia toimenpiteitä ovat esimerkiksi julkisten työnvälityspalvelujen vahvistaminen yksilöllisemmän tuen lisäämiseksi (Alankomaat, Bulgaria, Espanja, Itävalta, Kreikka, Liettua, Portugali, Ranska, Saksa, Slovenia, Tanska, Yhdistynyt kuningaskunta), koulutuksen saatavuuden parantaminen (Bulgaria, Irlanti, Kreikka, Liettua, Portugali, Ranska, Saksa, Suomi, Tšekki, Yhdistynyt kuningaskunta), avustusten myöntäminen työmarkkinoilta eniten vieraantuneiden työllistämiseen (Liettua, Ranska, Unkari) ja erityisesti vammaisten työllistymisen edistäminen (Espanja, Romania). Useissa jäsenvaltioissa sosiaaliturvamaksuja on kriisin aikana väliaikaisesti alennettu työvoiman kysynnän lisäämiseksi. Lisäksi on toteutettu vanhemmille työntekijöille suunnattuja erityistoimenpiteitä ja pyritty välttämään varhaiseläkejärjestelyjen käyttöä (Portugali, Puola).

TOIMINTAKEHYS

Toimintakehys muodostuu Eurooppa-neuvoston määrittelemistä kolmesta ensisijaisesta tavoitteesta.

Työllisyyden säilyttäminen, työpaikkojen luominen ja liikkuvuuden edistäminen

Vaikka kannustus- ja elvytystoimenpiteiden välittömiä ja pidemmän aikavälin työllistämisvaikutuksia ei ole vielä arvioitu yksityiskohtaisesti, jo nyt on selvää, että ne ovat osoittautuneet useissa maissa tehokkaiksi keinoiksi hillitä työttömyysasteen nousua. Erityisen tehokkaita ovat olleet lyhennettyä työaikaa koskevat järjestelyt. Kokemus on osoittanut, että toimenpiteet ovat toimivimmillaan silloin, kun ne on suunniteltu yhdessä työmarkkinaosapuolien kanssa, ja että kannustinten maksamista ei pitäisi pitkittää monimutkaisilla hakumenettelyillä.

Koska työttömyyden arvioidaan kasvavan vielä, lyhennettyä työaikaa koskevat järjestelyt ovat edelleen tarkoituksenmukaisia lyhyellä aikavälillä edellyttäen, että ne ovat väliaikaisia ja hyvin kohdistettuja ja että niitä sovelletaan vain yrityksiin, joiden kysynnän lasku johtuu todistettavasti poikkeuksellisista ja väliaikaisista olosuhteista. Koska työmarkkinaolosuhteet muuttuvat jatkuvasti, näiden järjestelyjen tukikelpoisuusperusteita, kestoa ja talousarviovaikutuksia on tarkasteltava kuuden kuukauden välein kohdentamisen ja resurssihallinnan tehostamiseksi. Koska lyhennettyä työaikaa koskevat toimenpiteet voivat johtaa siihen, että yrityksillä on liian paljon työntekijöitä, niitä on täydennettävä toimilla, joilla tuetaan työllistettävyyttä ja helpotetaan työmarkkinoilla siirtymisiä.

Pitkäaikaisten tavoitteiden näkökulmasta tarkasteltuna lyhennettyä työaikaa koskevilla järjestelyillä turvataan ensisijaisesti työntekijän nykyinen työpaikka: turva menetetään työpaikan jättämisen myötä. Pitkäaikaisemman joustoturvan periaatteiden mukaisesti on olennaista varmistaa työllisyysturva yleisemmällä tasolla, jotta työntekijät voivat tarvittaessa siirtyä talouden tuottavammille osa-alueille. Voitaisiin edetä esimerkiksi niin, että yhdistetään lyhennettyä työaikaa koskeviin järjestelyihin koulutusta ja otetaan käyttöön tai laajennetaan työssäoloa tukevia etuuksia tai verohyvityksiä. Kriisin syvyys ja luonne huomioon ottaen on erittäin todennäköistä, että siitä selviämisen jälkeen tarvitaan huomattavia rakenneuudistuksia (esimerkiksi rakennus- ja rahoituspalvelujen alalla sekä autoteollisuudessa). Tämän perusteella on ehkä valittava nykyisen työttömyyden ja myöhemmin tapahtuvien irtisanomisten välillä, varsinkin jos elpyminen on hidasta.

Työmarkkinoiden tilanteen parantaminen edellyttää lisätukea uusien työpaikkojen luomiselle. Monet jäsenvaltiot ovat jo ottaneet käyttöön taloudellisia kannustimia ja rekrytointitukia uusien työpaikkojen luomiseksi tai vanhojen säilyttämiseksi tiettyjen työntekijäryhmien osalta. Yritysten perustamista ja investointeja yritysten laajentamiseksi voidaan helpottaa vähentämällä byrokratiaa ja hallinnollisia vaatimuksia sekä parantamalla uusille yrittäjille ja yrityksille suunnattua rahoitusta ja neuvontaa. Olisi harkittava investointikannustinten käyttöön ottamista innovatiivisilla ja kasvavilla aloilla (esimerkiksi ”vihreät” ja ”valkoiset” työpaikat). Myös osuus- ja yhteisötaloudella on merkittävä rooli uusien työpaikkojen luomisessa, sillä se ei ole niin riippuvainen suhdannevaihtelusta ja tuottaa usein työvoimavaltaisia ja yhteiskunnallisesti hyödyllisiä palveluja.

Taitojen kehittäminen ja työmarkkinoiden tarpeisiin vastaaminen

Työttömyyden lisääntyessä ja avointen työpaikkojen määrän vähetessä tarvitaan tehokkaita aktivointijärjestelmiä. Työnhakijoiden vastuuta olisi korostettava, mutta samalla olisi tarjottava tasokkaampia työnhakupalveluja ja ohjelmia sekä riittävät korvaavat tulot etenkin niille, joiden työllistymisnäkymät ovat erityisen heikot.

Työttömyysongelman ratkaiseminen edellyttää vahvempaa aktiivista työvoimapolitiikkaa, ohjelmien ja palvelujen tarkempaa kohdentamista sekä julkisten työnvälityspalvelujen valmiuksien parantamista. Tavoitteena on turvata sekä yksilöiden uramahdollisuudet (taitojen kehittäminen, työllistettävyys ja sosiaalisen suojelun turvaverkot) että yritysten rekrytointimahdollisuudet ja samalla selvitä työmarkkinoiden lisääntyvästä epävakaisuudesta ja (joukko)irtisanomisten uhasta. Olisi harkittava ”koulutus ensin” -lähestymistapaa niille, joilla on vaikeuksia löytää uusi työpaikka. Vanhojen taitojen ylläpitäminen ja uusien hankkiminen on elintärkeää koko työvoimalle mukautumisen ja työllistettävyyden varmistamiseksi epävarmoina aikoina. Kriisiaikoina koulutuksen tarjoajien olisi pystyttävä vastaamaan työmarkkinoiden lisääntyviin tarpeisiin nopeasti. Aktiivisella työvoimapolitiikalla on vastattava myös nuorten tarpeisiin. Heidän osaltaan suurin este tukijärjestelmien hyödyntämiselle ja ensimmäisen työpaikan saamiselle on usein työkokemuksen puute.

Ammatillinen, alojen välinen ja maantieteellinen liikkuvuus voi helpottaa siirtymistä uusiin työpaikkoihin ja ehkäistä pitkäaikaistyöttömyyttä. Julkisten työnvälityspalvelujen ja työnantajien on tehtävä jatkuvaa yhteistyötä, jotta asioihin voidaan puuttua ennen irtisanomisia. Riittävien palvelujen (esimerkiksi nuorille suunnatut pätevöitymis- ja uudelleensijoitusohjelmat sekä oppisopimukset) tarjoaminen edellyttää työnvälityspalvelujen, julkisten viranomaisten, koulutusorganisaatioiden ja ennen kaikkea työnantajien ja työmarkkinaosapuolten välistä tiivistä yhteistyötä. Tällainen yhteistyö on välttämätöntä myös työvoiman valmistelemiseksi tulevaisuuden työpaikkoihin erityisesti kasvualoilla.

Työmarkkinoille pääsyn parantaminen ja kotitalouksien tukeminen

Yksi työhön pääsyn parantamiseen ja työhön sitoutumiseen vaikuttava merkittävä tekijä on vero- ja etuusjärjestelmien rakenne. Tämän vuoksi aktiivisen työvoimapolitiikan ja vero- ja etuusjärjestelmien yhteensopivuutta on tehostettava. Tietyt vero- ja etuusjärjestelmien ominaisuudet, kuten ns. työttömyysloukut ja perheen yhteisverotus, eivät välttämättä rohkaise toissijaisia palkansaajia ja kodista pääasiallisen vastuun kantavia siirtymään (uudelleen) työmarkkinoille tai pysymään siellä, etenkään kokopäiväisesti. Vanhempien työntekijöiden työhön sitoutumisen ylläpitämiseksi on vältettävä tarjoamasta mahdollisuuksia varhaiseen työmarkkinoilta poistumiseen. Muuhun kuin palkkaan liittyvien työvoimakustannusten vähentäminen voisi olla keino, jolla edistetään erityisesti monella tapaa heikossa asemassa olevien työntekijöiden (vähän koulutetut nuoret ja vanhemmat työntekijät) pysymistä työmarkkinoilla.

Korottamalla kynnysarvoa, jonka alittavista määristä ei peritä tuloveroa, voidaan saada aikaan merkittäviä pienipalkkaisille suunnattuja verohelpotuksia. Esimerkiksi Ruotsissa ansiotyön verotusta on kevennetty. Tämä sopii yhteen pitkän aikavälin tavoitteen eli työteon kannattavaksi tekemisen kanssa, ja sillä uskotaan olevan myönteisiä työllisyysvaikutuksia pitkällä aikavälillä.

Vaikka palkan sivukulujen vähentäminen vaikuttaa merkittävästi paitsi työllisyyden lisäämiseen myös sen säilyttämiseen, tehokkuuden menetyksen riski on suuri. Veroja, sosiaaliturvamaksuja ja työnantajalle aiheutuvia palkan sivukuluja olisi vähennettävä ainoastaan silloin, kun näillä toimenpiteillä on välitön vaikutus työnantajan päätökseen työntekijöiden palkkaamisesta tai entisten työntekijöiden pitämisestä palveluksessa – esimerkiksi tarjoamalla tuettuja osa-aikasopimuksia, joiden ehdot ovat yritykselle suosiollisempia. Jos niillä ei kuitenkaan ole välitöntä vaikutusta palkkaukseen, julkishallinnon muut samansuuruiset väliaikaiset investoinnit, joilla pyritään suoraan lisäämään työllisyyttä työvoimavaltaisilla aloilla, joilla esiintyy ammattitaitovajetta (esimerkiksi hoitoalalla), olisivat tehokkaampia lyhyellä aikavälillä.

Kotitalouksien tulonmuodostuksen tukemiseen on kiinnitettävä riittävästi huomiota, kunnes talous on elpynyt, joskin jäsenvaltioiden valmiudet tähän ovat selvästi hyvin erilaiset. Joissakin tapauksissa etuudet ovat liian pienet tai niiden kesto liian rajoitettu. Toisaalta etuuksien rakenne ja taso on määriteltävä tarkasti, jotta ne eivät vaikuta kielteisesti edunsaajien halukkuuteen mennä ansiotyöhön. Myös määräaikaisessa ja osa-aikaisessa työsuhteessa olevilla työntekijöillä pitäisi voida olla vakuutus työttömyyden ja muiden sosiaalisten riskien varalta. Enemmän huomiota on kiinnitettävä myös itsenäisiin ammatinharjoittajiin, joilla usein ei ole vakuutusta työn menettämisen varalta, sekä erityisen vaikeassa tilanteessa oleviin nuoriin.

Suorilla sosiaalisilla tulonsiirroilla on tärkeä merkitys haitallisten yhteiskunnallisten vaikutusten lieventämisessä, sillä niillä saavutetaan nopeasti eniten apua tarvitsevat ja ne antavat välitöntä myönteistä lisäpontta taloudelle. Jäsenvaltiot voivat käyttää voimassa olevia kanavia etuuksien jakamiseen kotitalouksille, ja sen vuoksi myös kohdentamisperusteita on helppo soveltaa. Etuuksien rakenteilla olisi tuettava aktiivisuutta ja muutokseen mukautumista, ja siten myötävaikutettava työmarkkinatilanteen paranemiseen talouden elpyessä. Valtion tulonsiirrot kotitalouksille kuormittavat kuitenkin raskaasti vähäisiä rahavaroja ja lisäävät usein suoraan valtion velkaa. Siirrot voivat myös aiheuttaa etuusriippuvuutta ja johtaa työvoiman saannin heikkenemiseen ja sitä kautta työmarkkinoiden tehottomuuteen ja toimintahäiriöihin. Sen vuoksi etuuksien maksamista olisi työmarkkinoiden elpyessä vähennettävä.

Määräaikaisessa työsuhteessa olevia työntekijöitä on irtisanottu massoittain maissa, joissa epävarmojen lyhytaikaisten työsuhteiden ja vakituisten työsuhteiden välillä ei ole tasapainoa. Jäsenvaltiot ovat toimineet eri tavoin tällaisten työntekijöiden oikeuksien parantamiseksi. Joissakin maissa väliaikaisen sopimuksen enimmäiskesto on rajoitettu kriisinehkäisyä koskevilla uusilla säännöksillä 2 vuoteen, joissakin sitä taas on pidennetty yli 2 vuoteen. Keskeistä kuitenkin on, että työmarkkinaosapuolten ja viranomaisten olisi tehtävä yhteistyötä sen varmistamiseksi, että mahdollisimman moni työntekijä pysyy työmarkkinoilla ja että työlainsäädännöllä ja sopimusjärjestelyillä taataan riittävät oikeudet ja velvollisuudet sekä työnantajille että työntekijöille. Tämä tarkoittaa segmentoituneiden työmarkkinoiden uudistamista joustoturvan periaatteiden mukaisesti eli korostamalla työpaikan suojaamisen sijaan markkinoiden työllisyysturvaa.

VIISI KESKEISINTÄ TOINTA VUODEKSI 2010 JA SEN JÄLKEEN

Nykyisen taantuman vakavuuden vuoksi on oikeutettua jatkaa ja vahvistaa työvoimapolitiikkaa sekä tulotuen antamista sitä eniten tarvitseville, vaikka BKT alkaisikin ennustusten mukaisesti hitaasti elpyä ensi vuonna. Kun talous alkaa kasvaa, painopisteen on asteittain siirryttävä lyhytaikaisista kriisitoimenpiteistä työmarkkinoiden rakenneuudistuksiin, joilla pyritään tehostamaan mahdollista kasvua ja saamaan ihmisiä työmarkkinoille, kuten työllisyyskomitea äskettäin korosti[3]. Jälkimmäinen edellyttää varsinaisen eläkeiän nostamista mahdollistamalla työssä kauemmin pysyminen ja siihen motivoimalla, mikä voidaan saavuttaa työvoimatoimenpiteillä parantamalla ikäjohtamisen käytäntöjä työpaikoilla ja uudistamalla radikaalisti eläkejärjestelmien työnteon kannustimia. Joustoturva ja aktiivinen osallisuus tarjoavat yhtenäiset puitteet, joiden avulla jäsenvaltiot voivat valita asianmukaisen yhdistelmän ensisijaisia tavoitteita työmarkkinoiden ja yhteiskunnallisten tilanteidensa ja haasteidensa mukaisesti. Oleellisia ovat varsinkin joustoturvastrategiat, joilla helpotetaan siirtymistä työelämään, poistetaan osallistumisen esteitä ja mahdollistetaan eteneminen työmarkkinoilla. Joustoturvaa koskevien EU:n yhteisten periaatteiden mukaisesti on määritelty viisi keskeistä tointa, joilla pyritään hillitsemään kriisin kielteisiä työllisyysvaikutuksia ja palaamaan työllisyyden vakaaseen kasvuun kriisin loputtua.

1. Investoidaan tehokkaisiin työvoimatoimenpiteisiin ja ammattitaitoon pitkäaikaisen työttömyyden välttämiseksi

Tärkeintä on investoida tehokkaisiin työvoimatoimenpiteisiin, riittävään sosiaaliseen suojeluun ja tarkoituksenmukaiseen koulutukseen, jotta työttömyys ei muutu rakenteelliseksi. Miesten ja naisten pitäminen työelämässä laajentaa maksavien osapuolten verotus- ja sosiaaliturvaperustaa ja tukee siten julkisen talouden kestävyyttä, makrotaloudellista vakautta ja sosiaalisen suojelun järjestelmien moitteetonta toimintaa. Työnvälityspalveluja on parannettava, jotta ne saavuttavat kaikki niitä tarvitsevat, kuten nuoret ja irtisanomisuhan alaiset työntekijät. Toimet olisi toteutettava oikeaan aikaan ja kohdennettava hyvin. Niillä olisi täydennettävä muita toimenpiteitä, joilla pyritään tekemään työnteosta taloudellisesti houkuttelevampaa ja palkitsevampaa sekä antamaa turvaa työstä toiseen siirryttäessä. Lisäksi niillä olisi vähennettävä työmarkkinoiden ulkopuolelle jäämistä ja lyhennettävä työttömyyskausien kestoa. Nämä toimet olisi kytkettävä toimenpiteisiin, joilla pyritään mahdollistamaan työssä kauemmin pysyminen ja motivoimaan siihen. Tämä voidaan saavuttaa työvoimatoimenpiteillä parantamalla ikäjohtamisen käytäntöjä työpaikoilla ja uudistamalla radikaalisti eläkejärjestelmien työteon kannustimia. Parhaimmat tulokset saavutetaan yksilöllisellä tuella keskittyen työnhakuun silloin, kun asianomaisten työllistettävyyspotentiaali on hyvä, ja kattavampaan räätälöityyn avustamiseen silloin, kun asianomaisella on enemmän ongelmia. Työttömille, lyhennettyä työaikaa tekeville ja taantuvilla aloilla työskenteleville olisi tarjottava jatko- ja uudelleenkoulutusohjelmia. Tällaiset ohjelmat olisi kohdennettava niin, että ne vastaavat työmarkkinoiden tulevia taitovaatimuksia ja valmistavat talouden elpymiseen.

Jäsenvaltioita kehotetaan hyödyntämään paremmin olemassa olevia eurooppalaisia rahastoja, erityisesti ESR:a ja EAKR:a, joista voidaan saada tukea elvytystoimenpiteisiin, esimerkiksi julkisten työnvälityspalvelujen tehokkuuden ja valmiuksien parantamiseen, työtä hakeville tarjottavien palvelujen tehokkuuden ja vaikuttavuuden parantamiseen sekä rakenneuudistuksen kohteeksi joutuneille työntekijöille ja yrityksille.

2. Tuetaan yrityksiä uusien työpaikkojen luomisessa

On tärkeää edistää uusien työpaikkojen luomista helpottamalla yritysten perustamista ja tehostamalla uusille yrittäjille ja yrityksille suunnattuja palveluja. Suurta potentiaalia yritysten perustamiseen löytyy erityisesti naisista. Tämä potentiaali on otettava käyttöön. Olisi jatkettava toimia, joilla helpotetaan rahoituksen ja luottojen saantia sekä tarjotaan yrityksille kannustimia uusien työpaikkojen luomiseksi tai vanhojen säilyttämiseksi sekä oppisopimuskoulutuksen järjestämiseksi. Työmarkkinaosapuolten kanssa on käytävä tehostettua ja rakentavaa vuoropuhelua sen varmistamiseksi, että palkkojen kehitys on linjassa tuottavuuden sekä alalla vallitsevien ja paikallisten työmarkkinaolosuhteiden kanssa.

ESR, EAKR ja EU:n muut rahastot voidaan valjastaa paremmin yrittäjyyden ja itsenäisen ammatinharjoittamisen sekä pk-yritysten ja mikroyritysten tukemiseen. Innovoinnin ja koulutuksen taloudelliset kannustimet voivat edistää paitsi kasvualojen, uusien teknologioiden ja uusien yrittämisen tapojen tutkimista myös osuus- ja yhteisötalouden kehittämistä.

3. Säilytetään työpaikkoja joustavilla työjärjestelyillä

Työttömyyden kasvaessa sisäinen joustavuus on keskeinen keino säilyttää työpaikkoja. Lyhennettyä työaikaa koskevat järjestelyt ovat myös vuonna 2010 tehokas keino taata sellaisten työntekijöiden työpaikan säilyminen, jotka muuten irtisanottaisiin. Tämä koskee myös pk-yrityksiä. Näillä järjestelyillä voidaan hillitä kriisin yhteiskunnallisia vaikutuksia lyhyellä aikavälillä, välttää irtisanomisia, säästää yritysten uudelleenpalkkauskustannuksia ja estää yrityskohtaisen inhimillisen pääoman menetys. Järjestelyt on kuitenkin suunniteltava talouden kannalta terveellä ja kestävällä tavalla. Niihin olisi liityttävä (uudelleen)koulutusta, ja niitä olisi sovellettava ainoastaan perustaltaan vakaisiin yrityksiin. Järjestelyjen kestoa ja tukikelpoisuusperusteita olisi tarkasteltava säännöllisesti. Sellaisilla aloilla ja yrityksissä, joiden ulkopuolinen kilpailukyky on kärsinyt rakenteellisia tappioita, toimenpiteet on keskitettävä työvoiman kouluttamiseen uusissa työpaikoissa tarvittavien taitojen hankkimiseksi, jotta helpotetaan siirtymistä kasvualoille.

4. Tuetaan nuoria ja kriisistä eniten kärsiviä

Kasvavan työttömyyden suurin uhka on pysyvä syrjäytyminen. Heikosti koulutettujen nuorten ja marginaaliryhmien on jo nyt vaikeampi päästä (takaisin) työmarkkinoille. Heikossa asemassa olevien ryhmien työllisyyttä tukevia toimenpiteitä olisi tehostettava. Tällaisia toimenpiteitä ovat esimerkiksi työn tekeminen taloudellisesti houkuttelevammaksi, työssäoloa tukevat etuudet, palkan sivukulujen kohdennetut vähennykset ja muut subventiot. Työharjoittelu- ja oppisopimuspaikat sekä innovatiiviset oppimismenetelmät, kuten hankepohjainen oppiminen, voivat helpottaa erityisesti nuoria siirtymisessä koulusta työelämään. Joustavilla oppimisväylillä voidaan tukea uusien taitojen ja pätevyyksien asteittaista hankkimista, koulutusjärjestelmässä pärjäämistä sekä työelämään pääsemistä ja siinä etenemistä. Vähän koulutettujen ja vanhempien työntekijöiden osalta avainasemassa on riittävä koulutus, jolla ylläpidetään työllistettävyyttä. Pysyvä syrjäytyminen voi olla riski erityisesti naisille, joilla on hoitovelvollisuuksia. Heidän osuutensa työelämän ulkopuolella olevista, pakon edessä osa-aikaisesti työskentelevistä ja toissijaisista palkansaajista on jo nyt suurin. Naistyövoiman työmarkkinoilta poistumisen estäminen ja sen koko potentiaalin hyödyntäminen edellyttää erityistoimenpiteitä. Heikossa asemassa oleville työnhakijoille tarkoitettuja työnhaku- ja tulotukialoitteita on koordinoitava paremmin, ja niiden vaikutuksia on seurattava tarkasti, jotta sosiaalisen suojelun järjestelmät säästyvät tehokkuushukalta ja kielteisiltä vaikutuksilta. Julkisten työnvälityspalvelujen toimintamalleja olisi kehitettävä tiiviissä yhteistyössä muiden valtion elinten, valtiosta riippumattomien ja yksityisten elinten (kunnat, valtioista riippumattomat järjestöt, kauppakamarit, koulutuksen tarjoajat, työnvälityspalveluja tarjoavat elimet jne.) sekä ennen kaikkea yritysten ja työmarkkinaosapuolten kanssa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien muodostamiseksi.

5. Parannetaan epätyypillisessä työsuhteessa olevien työntekijöiden tilannetta

Määräaikaisessa tai epätyypillisessä työsuhteessa olevat työntekijät joutuvat maksamaan suhteettoman suuren osan työttömyyden kasvun ja sen seurausten yhteiskunnallisista kustannuksista, koska he eivät aina kuulu työttömyysvakuutusjärjestelmien ja aktiivisten työvoimatoimenpiteiden piiriin (jotka ovat yleensä sidoksissa etuuksiin). Nykytilanteessa on olennaisen tärkeää parantaa työllisyysturvaa ja tukea työstä toiseen siirtymistä. Avainasemassa on myös segmentoituneiden työmarkkinoiden uudistaminen joustoturvan periaatteiden mukaisesti eli korostamalla työpaikan suojaamisen sijaan markkinoiden työllisyysturvaa. Työmarkkinaosapuolten välisellä vuoropuhelulla voidaan varmistaa, että mahdollisimman moni työntekijä pysyy työmarkkinoilla ja että työlainsäädännöllä ja sopimusjärjestelyillä taataan riittävät oikeudet ja velvollisuudet sekä työnantajille että työntekijöille kaikentyyppisissä työsopimuksissa.

[1] Sosiaalisen suojelun komitean raportti "Growth, Jobs and Social Progress in the EU", syyskuu 2009.

[2] Komissio seuraa kriisin kehittymistä tiiviissä yhteistyössä työllisyyskomitean, sosiaalisen suojelun komitean ja talouspoliittinen komitean kanssa. Laajempi yhteenveto jäsenvaltioiden työllistämistoimenpiteistä on saatavilla internet-osoitteessa http://www.eu-employment-observatory.net/resources/meetings/MISEPSwedenSummaryTables.pdf.

[3] ”Bringing more people into the labour markets”, EMCO ADHOC/18/201000.