Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi ympäristöä koskevan tiedon julkisesta saatavuudesta"

(2001/C 116/09)

Neuvosto päätti 25. heinäkuuta 2000 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 175 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta.

Asian valmistelusta vastannut "maatalous, maaseudun kehittäminen, ympäristö" -jaosto antoi lausuntonsa 15. marraskuuta 2000. Esittelijä oli Paolo Braghin.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 29. ja 30. marraskuuta 2000 pitämässään 377. täysistunnossa (marraskuun 29. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 107 ääntä puolesta, ja 1 pidättyi äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Direktiiviehdotuksella ei pyritä ainoastaan direktiivin 90/313/ETY muuttamiseen, vaan sen korvaamiseen avoimuuden lisäämiseksi. Tavoitteita on kolme:

- korjata direktiivin 90/313/ETY käytännön soveltamisessa havaitut puutteet

- valmistella tietä sille, että Euroopan yhteisö ratifioi 25. kesäkuuta 1998 allekirjoitetun YK:n ja Euroopan talouskomission yleissopimuksen (Århusin yleissopimus)

- mukauttaa direktiivi 90/313/ETY tietotekniikan kehitykseen.

1.2. EY:n perustamissopimuksen 2 artiklan mukaan yksi yhteisön päämääristä on edistää ympäristönsuojelun korkeaa tasoa ja ympäristön laadun parantamista myötävaikuttamalla seuraavien tavoitteiden saavuttamiseen:

- ympäristön laadun säilyttäminen, suojelu ja parantaminen

- ihmisten terveyden suojelu

- luonnonvarojen harkittu ja järkevä käyttäminen

- sellaisten toimenpiteiden edistäminen kansainvälisellä tasolla, joilla puututaan alueellisiin tai maailmanlaajuisiin ongelmiin.

1.3. Kansalaisten mahdollisuus saada ympäristöä koskevaa tietoa on edellytys näiden tavoitteiden saavuttamiselle: kun kansalaisten tietoisuutta lisätään, he voivat valvoa entistä tehokkaammin viranomaisia niiden täyttäessä tehtäviään ympäristöalalla.

1.4. Yhteisön toimia tarvitaan, koska monet ympäristöongelmat ovat kansainvälisiä. Tarkoituksena on myös varmistaa, että ympäristöä koskevan tiedon saannin perusehtoja ja edellytyksiä sovelletaan samalla tavalla eri puolilla yhteisöä. Lisäksi niitä tarvitaan sellaisten kansainvälisten velvoitteiden noudattamiseksi, joihin yhteisö on sitoutunut allekirjoittamalla Århusin yleissopimuksen (yleissopimus voidaan ratifioida vasta sitten, kun EY:n lainsäädäntöä on mukautettu).

1.5. Suunnitellun tarkistuksen yhteydessä on aikomus määritellä vähimmäisehdot ja -edellytykset, jotta kansalaisten oikeus saada ympäristöä koskevia tietoja eri puolilla yhteisöä toteutuisi entistä paremmin, sekä tuoda nämä tiedot järjestelmällisesti yleisön saataville. Jäsenvaltioiden tehtäväksi jätetään kuitenkin käytännön järjestelyjen määrittely.

1.6. Ehdotuksessa velvoitetaan jäsenvaltiot antamaan ympäristöä koskevaa tietoa järjestelmällisesti yleisön saataville ja levittämään sitä erityisesti tietotekniikan ja/tai sähköisten välineiden avulla.

1.7. Kokemus on osoittanut, että tällainen tehostettu lähestymistapa lisää tietopyyntöjen määrää, mikä aiheuttaa jäsenvaltioiden viranomaisille lisäkustannuksia. Direktiivin 90/313/ETY noudattamisen edellyttämien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten soveltamista koskevien kansallisten kertomusten perusteella voidaan kuitenkin todeta, ettei direktiivin täytäntöönpanosta ole aiheutunut merkittäviä rahoitusongelmia. Voidaankin olettaa, että kyseisen ehdotuksen hyväksyminen ei lisää kustannuksia, sillä suurin osa kyseessä olevista ympäristöä koskevista tiedoista kuuluu jo voimassa olevien sääntöjen piiriin ja kaikki jäsenvaltiot ovat allekirjoittaneet Århusin yleissopimuksen ja sitoutuneet siten jakamaan ympäristöä koskevaa tietoa laajemmin kuin direktiivissä 90/313/ETY säädetään.

1.8. Ehdotuksessa velvoitetaan jäsenvaltiot käyttämään entistä enemmän nykyaikaista tietotekniikkaa yleisölle suunnatussa tiedotuksessa. Tämä aiheuttaa varmasti ainakin alussa ylimääräisiä pääomakustannuksia, mutta toisaalta on odotettavissa, että tietopyyntöjen käsittelyn kustannukset laskevat jatkossa. Tulee myös huomata, että jäsenvaltiot ovat ottamassa yleisesti käyttöön uutta tietotekniikkaa, jota voidaan ilman erityisongelmia käyttää ympäristöä koskevien tietojen julkaisemiseen ja levittämiseen.

1.9. Ehdotuksen soveltamisalaan kuuluu tiettyjä julkisen sektorin ulkopuolella toimivia elimiä, jotka hoitavat ympäristöön vaikuttavia yleishyödyllisiä tehtäviä. Koska suurin osa näistä elimistä oli aiemmin osa julkista sektoria (ja siten jo direktiivin 90/313/ETY velvoitteiden piirissä) tai niille on delegoitu tehtäviä viranomaisilta tai elimiltä, joita kyseiset velvoitteet aiemmin koskivat, ehdotuksen ei pitäisi aiheuttaa niille suuria lisäkustannuksia.

2. Yleistä

2.1. Komitea on tyytyväinen siihen, että komissio aikoo valmistella Århusin yleissopimuksen ratifiointia, ja kannattaa ehdotusta, johon se esittää kuitenkin seuraavassa joitain huomioita. Komitea toivoo, että komissio täydentäisi ja/tai muuttaisi mahdollisimman pian direktiivejä, joissa määritellään ympäristöä koskevia tietyntyyppisiä tietoja.

2.2. Ehdotuksen tavoitteena on varmistaa oikeus saada viranomaisten hallussa olevaa tai niiden puolesta hallussa pidettyä ympäristöä koskevaa tietoa ja määrittää niiden käyttöä koskevat perusehdot ja edellytykset. Tämä on merkittävä edistysaskel, jota komitea kannattaa täysin, sillä se merkitsee todellista oikeutta eikä vain tiedon saannin vapautta (kuten direktiivissä 90/313/ETY säädetään) ja sillä varmistetaan ympäristöä koskevien tietojen järjestelmällinen toimittaminen ja levittäminen yleisölle myös käytettävissä olevien tietoverkkojen ja/tai sähköisten välineiden avulla.

2.3. Ympäristöä koskevan tiedon määritelmää on laajennettu siten, että sillä tarkoitetaan tietoa

- ympäristön osa-alueiden, muun muassa maiseman ja luontokohteiden tilasta, biologisesta monimuotoisuudesta ja sen osatekijöistä sekä geneettisesti muunnetuista organismeista

- erilaisista tekijöistä, kuten aineista, energiasta, melusta, säteilystä ja jätteistä, jotka saattavat vaikuttaa edellä mainittuihin osa-alueisiin ja/tai ihmisten terveyteen ja turvallisuuteen

- päästöistä ja muusta levittämisestä ympäristöön

- toimenpiteistä (mukaan luettuina hallinnolliset toimenpiteet), jotka saattavat vaikuttaa edellä mainittuihin osa-alueisiin tai jotka on suunniteltu suojelemaan kyseisiä osa-alueita

- kustannus-hyötysuhdetta koskevista analyyseista ja muista taloudellisista analyyseista, joita käytetään sellaisten toimenpiteiden ja toimien yhteydessä, jotka vaikuttavat tai saattavat vaikuttaa ympäristöön

- ihmisten terveyden, turvallisuuden ja elinolosuhteiden tilasta (joka on perustamissopimuksen 174 artiklan mukaan yksi yhteisön ympäristöpolitiikan tavoitteista).

2.3.1. Takeiden ja määritelmien laajentaminen täydentää tehokkaasti ympäristöä koskevan tiedon julkisen saatavuuden järjestelmää, josta on jo säädetty Euroopan ympäristötoimistosta annetussa asetuksessa sekä muissa yhteisön säädöksissä, joista voidaan mainita

- direktiivi 97/11/EY (joka korvaa direktiivin 85/337/ETY), jossa säädetään, että kun tehdään päätös ympäristövaikutuksiltaan merkittävästä hankkeesta, toimivaltaisten viranomaisten tulee tiedottaa asiasta kansalaisille tiettyjen menettelyiden mukaisesti

- teollisen toiminnan suuronnettomuuden vaaraa koskeva direktiivi 88/610/ETY, jolla muutetaan direktiiviä 82/501/ETY (Seveso I -direktiivi) ja jossa säädetään väestön käyttöön annettavan tiedon tarkasta sisällöstä

- tietyistä vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen valvontaa koskeva direktiivi 96/82/EY (Seveso II -direktiivi), jossa vahvistetaan edellä mainitut velvoitteet

- yhteisön ympäristöasioiden hallinta- ja auditointijärjestelmää koskeva asetus (ETY) N:o 1836/93, jossa säädetään ympäristölausunnosta, joka sisältää muun muassa yhteenvedon saastuttavien päästöjen määrästä

- ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämistä koskeva direktiivi 96/61/EY, jossa velvoitetaan jäsenvaltiot antamaan yleisön saataville uusien tai oleellisesti muutettavien laitosten lupahakemukset ennen päätöksen tekoa sekä esittämään julkisesti myönnetyt luvat ja päästöjä koskevat valvontatulokset.

2.3.2. Komitea kannattaa ehdotusta, jonka mukaan ympäristöä koskevan tiedon määritelmää laajennetaan erityisesti ihmisten terveyden ja turvallisuuden osalta. Komitea on kiinnittänyt asiaan huomiota useissa aiemmissa lausunnoissaan sekä viitannut erikseen geneettisesti muunnettuihin organismeihin ja säteilyyn.

2.4. Direktiivin 90/313/ETY 6 artiklassa säädetään, että direktiiviä sovelletaan toimielimiin, "joilla on yleisiä ympäristöön liittyviä tehtäviä" ja jotka ovat viranomaisten valvonnassa. Tämä on aiheuttanut ristiriitaisia tulkintoja. Käsitettä selkiytetään laajentamalla sovellusalaa sekä välillisesti että välittömästi ympäristöön liittyviin tehtäviin ja palveluihin, jolloin mukaan voidaan liittää myös perinteisesti julkiselle sektorille kuuluneet palvelut, joista vastaavat nyt yksityisellä sektorilla toimivat elimet.

2.4.1. Direktiivin sovellusala kattaa myös oikeushenkilöt, joille on lakisääteisesti tai muiden viranomaisten kanssa toteutettujen järjestelyjen kautta annettu tehtäväksi huolehtia yleishyödyllisistä palveluista, jotka vaikuttavat tai saattavat vaikuttaa ympäristöön. Näin ratkaistaan aiemmasta muotoilusta aiheutuneiden ristiriitaisten tulkintojen ongelma ja vältetään tilanne, jossa palvelujen yksityistäminen supistaisi yleisölle suunnattua tiedotusta.

2.4.2. Komitea katsoo, että määrittely on riittävän selkeä, vaikka jäsenvaltiot ovat keskustelleet siitä vilkkaasti. Komitea kehottaa laajentamaan vastuullisten oikeushenkilöiden tulkintaa. Se pitää tätä direktiiviin 90/313/ETY laajennusta aiheellisena, vaikka onkin tietoinen, että käytännön toteutus on vaikeaa ja edellyttää muutoksia julkisten viranomaisten ja ympäristöön vaikuttavista tai todennäköisesti vaikuttavista yleishyödyllisistä palveluista vastaavien tahojen välisissä menettelyissä.

2.5. Kyseinen ehdotus laajentaa tiedonsaantioikeuden suppeaa tulkintaa, sillä siinä todetaan selvästi, että pyynnön esittäjien, sekä oikeushenkilöiden että luonnollisten henkilöiden, ei tarvitse osoittaa, että asia koskee heidän etuaan, vaan pelkkä ilmoitus riittää.

2.6. Viranomaisten tulee toimittaa pyydetyt tiedot mahdollisimman pian tai viimeistään kuukauden kuluessa pyynnön vastaanottamisesta (aiemmin kahden kuukauden kuluessa). Alustava vastaus ei riitä. Tiedot tulee antaa pyydetyssä muodossa tai formaatissa antamalla pyynnön esittäjän käyttöön myös asiakirjojen kopiot, paitsi jos tieto on jo yleisön saatavilla toisessa muodossa tai formaatissa tai jos on muuten perusteltua antaa tieto käyttöön muulla tavalla.

2.6.1. Komitea katsoo, että yleisesti ottaen on toivottavaa pyrkiä lyhentämään vastausaikaa, mutta se ei saa tapahtua tietojen yksityiskohtaisuuden ja asianmukaisuuden kustannuksella. Komitean mielestä tämä edellyttää, että tarkkuusaste vastaa yleisön ja/tai pyynnön esittäjien vaatimuksia, että yksilöiden tietosuojan sekä kaupallisten tai teollisten tietojen suojan edellyttämä luottamuksellisuus voidaan taata ja että tiedot annetaan käyttöön aktiivisesti ja oikealla hetkellä, jolloin on mahdollista edistää päätöksentekoprosessia ja välttää samalla välineellistämisen vaaroja.

2.7. Jäsenvaltiot määrittävät käytännön järjestelyt, joiden avulla ympäristöä koskevat tiedot annetaan saataville tehokkaasti. Näihin järjestelyihin voi kuulua

- tiedotuksesta vastaavien virkamiesten nimeäminen

- pyydettyjen tietojen tutkimiseen tarkoitettujen järjestelyjen luominen ja ylläpitäminen

- julkisesti saatavilla olevat luettelot viranomaisista sekä rekisterit ja luettelot näiden viranomaisten ja tiedotuspisteiden hallussa olevasta tiedosta.

Komitea ehdottaa, että kaikki jäsenvaltiot perustavat eräänlaisen "tietoviranomaisen", joka on vastuussa hallitukselle direktiivin asianmukaisesta soveltamisesta.

2.8. Viranomaiset voivat evätä pyynnön ympäristöä koskevasta tiedosta vain tietyissä ja selvästi määritellyissä tapauksissa eli tiettyjen tietojen kohdalla ja tiettyjen perusteltujen etujen suojelemiseksi. Nämä poikkeukset on määritelty tarkkaan, jotta ne eivät heikentäisi tiedon saatavuuden yleistä periaatetta. Poikkeukset koskevat tietoja, jotka eivät ole viranomaisten hallussa tai muiden elinten hallussa viranomaisten puolesta. Pyyntö tulee kuitenkin siirtää toiselle viranomaiselle, jonka hallussa tiedon tulisi olla. Poikkeuksiin kuuluvat myös kohtuuttomat pyynnöt, haitantekotarkoituksessa esitetyt pyynnöt, oikeuden väärinkäyttöä edustavat pyynnöt (abus de droit) sekä pyynnöt, jotka aiheuttavat kohtuuttomia kustannuksia tai kohtuuttoman työtaakan tai voivat haitata merkittävästi viranomaisten muiden työtehtävien hoitamista.

2.9. Silloin, kun henkilötietojen luottamuksellisuus saattaa vaarantua, viranomaisen on ehdottomasti ilmoitettava asiasta tietosuojan valvontaviranomaiselle (direktiivin 95/46/EY 28 artikla). Kaupallisen ja teollisen tiedon suojeluun ei voida vedota, jos tiedot koskevat päästöjä ja muuta levittämistä ympäristöön, joihin sovelletaan yhteisön lainsäädäntöä. Lisäksi tulee suojella teollis- ja tekijänoikeuksia, joten pyynnön esittäjä ei voi jäljentää tietoja tai käyttää niitä muihin kaupallisiin tarkoituksiin ilman oikeudenhaltijan ennalta antamaa lupaa.

2.9.1. Oikeutettujen yksityisten ja julkisten etujen suojaaminen on perusperiaate, jota komitea pitää erityisen tärkeänä: koska sovellusalaa laajennetaan ja koska vastausten tulee olla täydellisiä ja asianmukaisia, komitea katsoo, että hätäisten epäämisten tai oikeuksien rikkomisen välttämiseksi olisi realistista ja järkevää antaa mahdollisuus pidentää vastausaikaa korkeintaan yhdellä 30 päivän jaksolla, jos sille on esittää pätevät perustelut.

2.10. Viranomaisen tulee antaa asianmukaiset perustelut, mikäli se evää tietopyynnön. Näin pyritään välttämään tilanne, jossa pyyntö katsotaan evätyksi, jos siihen ei vastata. Pyynnön esittäjälle on myös annettava tiedot muutoksenhakumenettelystä. Komitea on samaa mieltä komission kanssa siitä, että pyyntöön vastaamatta jättämistä ei voida missään tapauksessa katsoa pyynnön epäämiseksi, ja kehottaa komissiota tarkistamaan, ettei minkään jäsenvaltion säädöksissä sallita tällaista käytäntöä.

2.11. Viranomaiset voivat periä maksun ympäristöä koskevien tietojen antamisesta, mutta se ei saa ylittää kohtuullista määrää. Tätä varten on julkistettava luettelo maksuista ja annettava se pyynnön esittäjien saataville. Komitea katsoo, että maksun tulee olla sellainen, ettei se estä tietopyyntöjen esittämistä ja että se vastaa suunnilleen vastaavista julkisista palveluista vaadittavia maksuja. Erilaisten maksujen perusteena voi olla vaadittava käsittelytapa, mutta veloitettavaan kokonaissummaan ei tule lisätä tiedon keräämisestä ja jakamisesta aiheutuvia välittömiä ja välillisiä kustannuksia, kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa C-217/97, komissio vastaan Saksa, antamassaan tuomiossa.

2.12. Niiden kansainvälisten velvoitteiden huomioon ottamiseksi, joihin sitouduttiin Århusin yleissopimuksen allekirjoituksen yhteydessä, ehdotuksen 6 artiklassa säädetään mahdollisuudesta vedota tuomioistuimeen tai muuhun lakisääteiseen elimeen, jossa viranomaisten toimia tai laiminlyöntejä voidaan käsitellä. Lisäksi jäsenvaltiot velvoitetaan varmistamaan, että pyynnön esittäjä voi panna vireille toisen menettelyn, jossa kyseinen viranomainen tai jokin toinen lakisääteinen elin voi käsitellä asian uudestaan. Tavoitteena on tehdä tästä vaihtoehtoisesta menettelystä nopea ja maksuton tai ainakin edullinen.

2.12.1. Komitea kannattaa tämän muutoksen tavoitetta. Jotta voidaan välttää tilanne, jossa menettely pannaan vireille viranomaista vastaan vain siksi, että pyydettyä tietoa on vaikea löytää ja antaa vaaditussa ajassa, ja menettelyä tiukennetaan tavalla, josta ei ole hyötyä kenellekään, komitea ehdottaa, että määräaikaa voitaisiin pidentää tarvittaessa 30 päivän jaksolla, jos se on tarpeen moitteettoman ja asianmukaisen vastauksen varmistamiseksi.

2.13. Aktiivista tiedottamista koskeva säännös, johon viitattiin aiemmin vain ohimennen, merkitsee huomattavaa edistysaskelta: jotta voidaan varmistaa yleisön informointi yhtä laajasti kaikkialla yhteisössä, ehdotus sisältää ohjeellisen luettelon niistä ympäristöä koskevista tiedoista, jotka on annettava järjestelmällisesti yleisölle. Tätä varten on tarkoitus käyttää tietotekniikkaa ja sähköisiä välineitä.

2.14. Ehdotuksessa säädetään lisäksi kansallisten, alueellisten tai paikallisten ympäristön tilaa koskevien kertomusten julkaisemisesta säännöllisin väliajoin - enintään neljän vuoden välein. Kertomuksiin tulee sisältyä tietoja ympäristön laadusta ja siihen kohdistuvasta kuormituksesta.

2.15. Ehdotus sisältää direktiivin 90/313/ETY tapaan säännöksen uudesta tarkistuksesta viiden vuoden kuluttua (neljän vuoden sijaan) siitä päivästä, jolloin direktiivi on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. Siinä velvoitetaan jäsenvaltiot laatimaan komissiolle kertomus direktiivin täytäntöönpanosta. Lisäksi siinä säädetään, että jäsenvaltioiden tulee toteuttaa kaikki direktiivin noudattamisen edellyttämät toimenpiteet tiettyyn, myöhemmin ilmoitettavaan ajankohtaan mennessä. Tarkan ja pikaisen määräajan puute ei vaikuta perustellulta.

3. Erityistä

3 artiklan 2 kohdan b alakohta

3.1. Viranomaisille on annettu mahdollisuus antaa vastaus kahden kuukauden kuluessa silloin, kun se on perusteltua pyydetyn tiedon määrän ja monimutkaisuuden vuoksi. Århusin yleissopimuksen mukaisesti tätä mahdollisuutta tulisi soveltaa kaikkiin tapauksiin, joissa saatetaan joutua kyseiseen tilanteeseen, kunhan sille voidaan esittää perustelut. Komitea painottaa erityisen seuraavia tapauksia:

- kun viranomaisella ei ole suoraan käytössään tietoa ja hänen on otettava yhteyttä muihin luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin, joiden hallussa kyseinen tieto on

- kun on vaikea arvioida perusteltuja etuja, joiden luottamuksellisuutta suojellaan

- kun menettelyyn osallistuu muita viranomaisia, esimerkiksi oikeus- tai sotilasviranomaisia tai kansainvälisiä toimielimiä.

4 artiklan 2 kohdan d alakohta

3.2. Viittaus tietojen salassapitoon silloin, kun laki edellyttää sitä oikeutetun taloudellisen edun suojaamiseksi, saattaa aiheuttaa epäselvyyttä eri jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmien erityispiirteiden takia, sillä ne vaikuttavat toisinaan siihen, miten yhteisön direktiivit otetaan osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä. Suppean tulkinnan välttämiseksi olisi aiheellista yksinkertaistaa kohtaa seuraavasti: "kun salassapito antaa suojan taloudelliselle edulle". Komitea on samaa mieltä kyseisen alakohdan toisesta virkkeestä, mutta täsmentää, että näiden päästöjen laskemisen perustana käytettyjä tietoja ei tule sinällään pitää päästöihin liittyvinä tietoina.

5 artikla

3.3. Kyseinen artikla koskee ympäristötietojen välityspalveluita. Kielitoisinnoissa, joissa puhutaan "veroista" (tasse), termi tulisi korvata jollain toisella ikävien väärinkäsitysten välttämiseksi.

7 artiklan 3 kohta

3.4. Komitea kannattaa täysin tavoitetta levittää välittömästi ja viipymättä kaikki tarpeelliset tiedot silloin, kun kyseessä on ihmisten terveyteen tai ympäristöön kohdistuva uhka. Komitea ehdottaa viittausta komission tiedonantoon ennalta varautumisen periaatteesta(1), jotta vältyttäisiin aiheuttamasta aiheetonta ja perusteetonta paniikkia. Komitea painottaa erityisesti aiheesta antamassaan lausunnossa(2) esittämäänsä näkemystä, jonka mukaan kaikkien toimien alussa tulisi arvioida objektiivisesti vaarat ja määritellä mahdollisuuksien mukaan kussakin vaiheessa tieteellisen epävarmuuden aste.

Bryssel 29. marraskuuta 2000.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) KOM(2000) 1 lopullinen, 2. helmikuuta 2000.

(2) TSK:n lausunnon "Ennaltavarautumisen periaatteen soveltaminen" 6 kohta, EYVL C 268, 19.9.2000, s. 9.