Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi jätteiden käsittelystä kaatopaikoilla" () (97/C 355/02)

Neuvosto päätti 10. huhtikuuta 1997 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 130 s artiklan mukaisesti pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta.

Asian valmistelusta vastannut ympäristönsuojelu-, kansanterveys- ja kuluttajajaosto antoi lausuntonsa 15. heinäkuuta 1997. Esittelijänä oli Sergio Colombo ja apulaisesittelijöinä Klaus Boisserée ja Rudolf Gauder.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi (yksimielisesti) 348. täysistunnossa (lokakuun 1. päivän kokouksessa 1997) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 69 ääntä puolesta, 1 vastaan, ja 1 pidättyi äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Tarkasteltavana oleva ehdotus on muotoiltu uudelleen 1991 esitetystä ehdotuksesta (), josta komitea teki kriittisiä huomioita () ja josta neuvosto vahvisti yhteisen kannan (), mutta jonka parlamentti hylkäsi 22. toukokuuta 1996.

1.2. Komitean vuonna 1991 antaman lausunnon päähuomioita

1.2.1. Komitea korosti lausunnossaan kokonaisvaltaisen ennaltaehkäisyn tärkeyttä jätealalla. On toimittava tuotannon, jakelun ja kulutuksen aloilla, jotta "kaatopaikoille tarkoitetun jätteen määrää vähennetään" (kohdat 1.3 ja 2.2). Komitea kehotti komissiota vahvistamaan ennaltaehkäisyä ja "määrittämään entistä tarkemmin jätteen vähentämisen määräajat ja tavoitteet ongelman lähteellä sekä levittämään asteittain uudelleenkäsittely- ja kierrätystekniikkaa". Lisäksi komitea korosti, että tarvitaan "jätteiden esikäsittelyä jätemäärän ja jätteiden vaarallisuuden vähentämiseksi" (kohta 1.3).

1.2.2. Komitea oli myös pahoillaan siitä, ettei ehdotuksessa mainittu "kaatopaikkahenkilöstön koulutusta ja ammatillista täydennyskoulutusta" (kohta 2.8), ja suositti "kansalaisten tiedotus- ja kuulemismekanismien luomista" (kohta 2.9). Lopuksi komitea korosti, että on tärkeää voida käyttää yhteisössä tuotetuista jätetyypeistä ja -määristä kertovaa tietopankkia, ja toivoi Euroopan ympäristötoimiston auttavan tietopankin valmisteluissa (kohdat 2.4 ja 2.5).

1.2.3. Talous- ja sosiaalikomitea kehotti erityishuomioissaan äärimmäiseen huolellisuuteen eri jätteiden sekoittumisesta aiheutuvien vaarojen vuoksi (kohta 3.4.1), vaati valvonnasta ja tarkistuksista vastaavalta henkilökunnalta pätevyyttä (kohta 3.4.2), liitti vastuun tuolloin hyväksyttävänä olleen, "jätteiden aiheuttamaa vahinkoa koskevaa vastuuta" käsittelevän direktiiviehdotuksen () piiriin, sekä totesi, ettei "kulujen yhdenmukaistaminen" ole mahdollista. Komitea toivoi kuitenkin, että kulut lähentyvät, kun ympäristömääräyksiä yhdenmukaistetaan, ja kehotti komissiota keräämään tietoja kaatopaikkojen kansallisista kokonaiskustannuksista yksityiskohtaisten tilastojen valmistelemiseksi (kohta 3.8).

1.3. Neuvoston yhteinen kanta

1.3.1. Komitea tutki neuvoston 6. lokakuuta 1995 vahvistamaa yhteistä kantaa 14. helmikuuta 1996 julkaistussa muistiossa, ja totesi oikeusperustan muuttuneen (130 s artikla 100 a artiklan sijaan), minkä Euroopan parlamentti oli hyväksynyt. Komitea oli tyytyväinen johdantokappaleiden nimenomaiseen mainintaan ennaltaehkäisystä sekä niihin ja 9 artiklan 1 kohtaan liitettyyn viittaukseen ammattikoulutuksesta. Sekalaisten jätteiden käsittelyn osalta komitea arvosti entistä tiukempia säännöksiä, joissa oli osittain otettu huomioon TSK:n ja Euroopan parlamentin suositukset. Lopuksi komitea oli jossain määrin huolestunut suljetuista kaatopaikoista kannettavaa vastuuta ja niiden hoitorahastoa koskevien artiklojen ja viittausten poistamisesta, mikä johtui siitä, että komissio valmisteli ehdotuksia ympäristövahinkoja koskevan vastuun koko ongelmakentästä. Komitea seuraa tämän työn kehitystä, josta ei tähän mennessä ole saatu tyydyttäviä tuloksia.

1.4. Euroopan parlamentin kanta toisella käsittelykierroksella

1.4.1. Euroopan parlamentti hylkäsi neuvoston yhteisen kannan maaliskuussa 1996, koska se oli tyytymätön ennen kaikkea tiettyihin poikkeuksiin ja lisätoimiin, joita oli myönnetty jäsenvaltioille läheisyysperiaatteen pohjalta, sekä liian ymmärtäväiseen asenteeseen sekalaisia jätteitä koskevan huollon osalta.

1.5. Komission uuden ehdotuksen tärkeimmät uudistukset

1.5.1. Kuten perusteluista selvästi ilmenee, komissio on ottanut huomioon jätehuoltopolitiikan kehityksen. Jätehuoltopolitiikkaa tarkistettiin äskettäin tiedonannossa. Komitea antoi tätä koskevan lausunnon () ja neuvosto hyväksyi päätöslauselman ().

1.5.2. Hiljattain vahvistetussa tärkeysjärjestyksessä annetaan etusija jätteiden vähentämiselle lähteellä, kun taas kaatopaikkasäilytystä pidetään viimeisenä vaihtoehtona. Näin ollen uudessa ehdotuksessa säädetään biologisesti hajoavien jätteiden määrän rajoittamisesta kaatopaikkasäilytyksen vähentämiseksi sekä kielletään käytettyjen renkaiden toimittaminen kaatopaikoille (5 artikla).

1.5.3. Ehdotuksessa otetaan huomioon komitean toive jätteiden esikäsittelystä niiden määrän ja vaarallisuuden vähentämiseksi (6 artikla) sekä mainitaan, että syntyneet kaasut kerätään, käsitellään ja käytetään.

1.5.4. Jäsenvaltioita kehotetaan takaamaan, että jätteen sijoittamisesta kaatopaikalle perittävät maksut kattavat myös kaatopaikkojen sulkemisen jälkeiset arvioidut kustannukset (10 artikla), kuten komitea vaati.

1.5.5. Sekalaisten jätteiden kaatopaikkasäilytys, jota ei enää harjoiteta useimmissa jäsenvaltioissa, kielletään, kuten Euroopan parlamentti ja komitea ovat suosittaneet (neuvoston yhteisen kannan 7 artikla poistetaan).

1.5.6. Yleisvaatimuksia (liite I) tiukennetaan määräämällä kaatopaikkojen vähimmäisetäisyys asutuskeskuksista sekä muita velvoitteita kaatopaikkojen ympäristön suojelemiseksi.

1.5.7. Olemassa olevia kaatopaikkoja koskevia määräyksiä tiukennetaan, kun taas neuvoston yhteisessä kannassa (3 artiklan 3 kohdassa) mainittuja poikkeuksia, jotka johtivat parlamentin vastustukseen, vähennetään huomattavasti.

2. Yleistä

2.1. Komitea on tyytyväinen direktiiviehdotuksen perustana oleviin periaatteisiin sekä siinä esitettyihin tavoitteisiin. Nämä tavoitteet (ennaltaehkäisyn sekä jätteiden uudelleenkäytön ja kierrätyksen edistäminen, kaatopaikalle sijoittaminen viimeisenä vaihtoehtona, kaatopaikkojen korkean ympäristönsuojelutason varmistaminen, ympäristönsuojelukustannusten sisällyttäminen hintoihin sekä jäsenvaltioiden tasavertaistaminen kustannusten suhteen) edustavat yhteisön jätehuoltostrategian johdonmukaista soveltamista. Neuvoston päätöslauselmassa vahvistettiin hiljattain tämä strategia.

2.2. Komitea on tyytyväinen siihen, että monet komitean ja Euroopan parlamentin direktiiviehdotuksen ensimmäiseen versioon tekemät suositukset ja huomiot kuvastuvat uudesta tekstistä, mutta toteaa samalla, että tärkeitä seikkoja on laiminlyöty, ja vaatii niiden huomioonottamista.

2.2.1. Ensi sijassa on tärkeää kehittää kaatopaikkojen huolto- ja hallintohenkilöstön ammattikoulutusta koskevia ohjelmallisia suuntaviivoja. Kaatopaikat ovat laitoksia, jotka on suunniteltava huolellisesti, mutta niitä on myös hoidettava vastuuntuntoisesti ja ammattitaitoisesti koko niiden toiminnan ajan. On tärkeää, että kaatopaikkojen teknisestä toiminnasta ja valvonnasta vastaaville henkilöille annetaan asianmukainen koulutus näillä aloilla, ja että heidän tehtävänsä ja vastuunsa eritellään tarkasti. Ei riitä, että luvan saamiseen vaaditaan soveltuva ammattipätevyys. Kansallisten ja alueellisten viranomaisten on myös kehitettävä pysyviä koulutukseen ja ammatilliseen täydennyskoulutukseen tähtääviä ohjelmia, joiden avulla valmennetaan teknikoita ja muita työntekijöitä huolto- ja valvontatöihin. Kokemustenvaihto voisi auttaa toimenkuvan määrittelyä yhteisötasolla.

2.2.2. Toiseksi on välttämätöntä sopeuttaa ehdotus ympäristöalan tiedotusta koskeviin perusteisiin, jotka on mainittu asianomaisessa direktiivissä (), sekä suunniteltava tapoja, joilla kansalaiset voivat osallistua jätealaa koskevaan julkiseen päätöksentekoon. Kansalaisten tietoinen osallistuminen päätöksiin, joita julkisten viranomaisten on tehtävä, voidaan saavuttaa vain toteuttamalla avointa politiikkaa sekä tiedottamalla ympäristövaikutuksista ja turvallisuustakuista. Komitea toivoo 8 artiklaan lisäystä, jonka perusteella toimivaltaisia viranomaisia kehotetaan tiedottamaan yleisölle toimista joilla taataan, että kaatopaikat täyttävät luvansaannin edellytykset.

2.2.3. Koska direktiiviehdotuksessa esitetään myös jätteiden esikäsittely- ja hyödyntämismenetelmien edistämistä, komitea toivoo komission myös antavan uusia virikkeitä seuraavia toimia varten:

tutkimukset, joiden avulla pyritään kokoamaan luotettavia tilastoja jätteiden tuotannosta ja koostumuksesta erityisesti teollisuusjätteiden osalta,

erityisdirektiivien ja -asetusten laatiminen ensisijaisten jätteiden käsittelystä alkaen käytettyjen renkaiden hyödyntämisestä,

yhteisösäännösten laatiminen ympäristövahinkojen vastuusta.

3. Erityistä

3.1. Komitean mielestä ehdotuksen joitakin kohtia on syytä tarkentaa. Erityisesti on kyse:

lietteen selkeästä määrittelystä odoteltaessa lietettä käsittelevän direktiivin meneillään olevan tarkistuksen valmistumista sekä

direktiivin soveltamisesta yritysten sisäisiin kaatopaikkoihin, joihin on pikemminkin sovellettava saastumisen integroitua ennaltaehkäisyä ja valvontaa koskevia määräyksiä (IPPC-direktiivi).

3.2. Komitea kannattaa tavoitetta vähentää kaatopaikoille sijoitetun biologisesti hajoavan jätteen määrää, koska tavoite on yhtenevä kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen tähtäävien toimien kanssa. Kaatopaikoilla syntyvä metaani muodostaa huomattavan osan kasvihuonekaasupäästöistä. Komitea muistuttaa kuitenkin, että vähentämistavoitteet koskevat vain yhdyskuntajätteitä eivätkä teollisuusjätteitä. Tässä yhteydessä komitea pahoittelee sitä, että teollisuusjätteitä ja niiden koostumusta koskevien luotettavien tilastojen puuttuessa ei tällä hetkellä ole mahdollista laatia realistisia tavoitteita biologisesti hajoavan, kaatopaikoille joutuvan jätteen vähentämisestä. Näissä olosuhteissa komitea katsoo, että direktiivissä tulisi ainakin määrätä Euroopan ympäristötoimistolle ja Eurostatille tehtäväksi vastaavien luotettavien tilastojen ja arviointien nopea laatiminen, jotta voidaan kehittää myös teollisuusjätteiden käsittelyyn soveltuvaa politiikkaa.

3.3. Komitea pitää oikeana uuden direktiivin soveltamista myös olemassa oleviin kaatopaikkoihin siten, että toimivaltaisen viranomaisen kanssa sovitut ja aikarajoin määritellyt hoitosuunnitelmat toteutetaan. Ratkaisematta jää kuitenkin kysymys siitä, mitä tehdään kaatopaikoille, jotka suljetaan 14 artiklassa mainitun viisivuotiskauden aikana ja joille ei ole hoitosuunnitelmia. On perusteltua olettaa, että tietyissä tapauksissa kaatopaikat, jotka on rakennettu ja joita hoidetaan perustein, jotka eivät vielä vastaa uutta direktiiviä, voivat tulevaisuudessa vaatia ympäristön saneerausta ja parannusta.

3.3.1. Usein tällaisten raivaustöiden toteuttaminen vaatii huomattavia varoja. Komitean mielipide on, että on sovellettava ennen kaikkea toimia, jotka vastaavat "saastuttaja maksaa" -periaatetta. Mikäli tämä ei ole mahdollista sen vuoksi, että saastumisesta vastuussa olevia ei voi tunnistaa, on määriteltävä lisä- tai täydennystoimia, vaikka onkin ilmeistä, että ratkaisun etsiminen on erityisen vaikeaa, koska eri maat ovat ottaneet käyttöön hyvin erilaisia lainsäädäntökehyksiä, eivätkä pyrkimykset määritellä yhteistä vastuupolitiikkaa ole vielä johtaneet toivottuihin tuloksiin.

3.3.2. Uuden kaatopaikkadirektiivin hyväksyminen kannustaa tarkastelemaan näitä ongelmia uudelleen sekä pohtimaan niiden toimien soveltuvuutta, joilla pyritään luomaan rahastoja suljettujen sekä ennen uusien säännöksien soveltamista suljettavien kaatopaikkojen saneerauksen rahoittamiseksi. Viimeksi mainittuja kaatopaikkoja varten, jotka toimivat joitakin vuosia maksamatta sopeuttamiskustannuksia, voidaan tutkia mahdollisuutta sisällyttää kaatopaikkamaksuihin lisäsumma, joka on tarkoitettu rahastojen rahoittamiseen.

3.4. Komitea on yhtä mieltä siitä, että on varmistettava kaatopaikan sulkemisen jälkeinen riittävän pitkä jälkihoitovaihe, ja pitää välttämättömänä, että vähintään 50 vuoden pituisen rahoitustakuun lisäksi olisi määriteltävä tarkka vähimmäisaika kaatopaikan kunnossapitoa, seurantaa ja valvontaa varten (13 artiklan 3 kohta), joka kaatopaikan pitäjän on taattava kaikissa tapauksissa. Näin vältettäisiin jäsenvaltioiden erilaiset käytännöt, jotka väistämättä johtavat suuriin hoitokulujen eroihin.

3.5. Rakennusvaiheen ajaksi on määrättävä jatkuva, riippumattomien kolmansien osapuolten suorittama laatuvalvonta (7 artikla ja 8 artiklan 2 kohta). Lisäksi olisi 7 artiklan 5 kohdassa määrättävä riskianalyysistä.

3.6. Komitea toteaa, että ympäristövaikutuksia sekä kaatopaikkojen alemmissa kerroksissa leviäviin kaatopaikkakaasuihin mahdollisesti liittyviä vaaroja valitettavasti aliarvioidaan ehdotuksessa. Komitean arvion mukaan nämä ongelmat olisi otettava nykyistä painokkaammin huomioon, ja tätä varten olisi laadittava suunnittelua, käyttöä ja jälkihoitoa koskevia vähimmäismääräyksiä. Näissä määräyksissä olisi erityisesti mainittava, että kaatopaikoilla, joissa kaasut kaatopaikan geologisten ominaisuuksien vuoksi pääsevät helposti leviämään maaperään, on rakennettava keinotekoisia esteitä leviämisen torjumiseksi. Komitea katsoo, että liitteen I kohdassa 4 ("Kaasujen valvonta") on määriteltävä nykyistä tarkemmin, että kaatopaikkakaasun leviämisellä tarkoitetaan sekä kaasun ilmakehään pääsyä että leviämistä maaperässä. Vastaavasti on valvonnan osalta lisättävä liitteen III kohdan 3 ("Päästöjä koskevat tiedot: veden, suotoveden ja kaasujen valvonta") kolmanteen alakohtaan määräys, jonka mukaan kaasujen seurannan on oltava tyypillistä paitsi kaatopaikan kaikissa osissa, myös kaatopaikan ympäristön maaperään kohdistuen.

3.7. Kaatopaikkoja ja valvontamenettelyä koskevien vaatimusten osalta komitea katsoo, että liitteiden tarkistuksen yhteydessä on:

3.7.1. Määritettävä standardit ja laskentamenetelmät suotokertoin K:ta varten (liitteen I kohta 3), vaikka tämä kuuluukin 16 artiklassa mainitun komitean tehtäviin. Tätä selkeämpänä vaihtoehtona voitaisiin määrätä, ettei kaatopaikan perustuksena ja sivuina olevan kerroksen läpäisyaika saa alittaa kymmentä vuotta.

3.7.2. Suotoveden kemiallisessa analyysissä (liitteen III kohta 4, alaviite 16) olisi otettava huomioon myös rauta, magnesium, ammoniumnitraatti, nitriitit ja nitraatit, sähkönjohtokyky, kloridit, redox-potentiaali sekä ympäristöön kohdistuvan vahingollisuuden arviointi.

3.7.3. Pohjavesinäytteet (liitteen III kohta 4) on otettava riittävän pitkän ajan kuluessa, jotta voidaan arvioida pohjaveden määrällisten ja laadullisten ominaisuuksien vuodenajasta ja paikasta johtuvat vaihtelut.

3.7.4. Lopuksi direktiivissä olisi, yhdenmukaisesti komission edistämien toimien kanssa, jotka koskevat ekologista hoitoa sekä soveltuvien ympäristötarkastusmenetelmien käyttöönottoa kaatopaikoilla, suositeltava ja edistettävä (ei velvoitettava) sertifioitujen tai rekisteröityjen ympäristönhoitojärjestelmien toteuttamista (asetus (ETY) N:o 1836/93) (), jotta parannetaan ja täydennetään perinteisiä valvonta- ja seurantajärjestelmiä eri käsittelyvaiheissa.

Bryssel, 1. lokakuuta 1997.

Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

Tom JENKINS

() EYVL C 156, 24.5.1997, s. 10

() EYVL C 190, 22.7.1991

() EYVL C 40, 17.2.1992

() EYVL C 59, 28.2.1996

() Neuvosto ei ole koskaan hyväksynyt tällaista direktiiviä. Ympäristövahinkoja koskevan vastuun ongelmasta keskustellaan yhä edelleen, eikä siitä ole vielä esitetty lakiehdotuksia.

() EYVL C 89, 19.3.1997

() EYVL C 76, 11.3.1997

() EYVL L 158, 23.6.1990

() EYVL L 168, 10.7.1993