PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Ukraina on rakentanut vahvaa kumppanuutta Euroopan unionin kanssa vuodesta 2014. Kumppanuus on ulottunut pelkkää kahdenvälistä yhteistyötä pitemmälle ja kehittynyt asteittain kohti poliittista assosioitumista ja taloudellista yhdentymistä. EU:n ja Ukrainan assosiaatiosopimus, joka tuli voimaan 1. syyskuuta 2017 ja johon sisältyy pitkälle menevä ja laaja-alainen vapaakauppa-alue, on tärkein väline Ukrainan ja EU:n lähentämisessä. Sopimus on edistänyt syvempien poliittisten siteiden ja vahvempien taloudellisten yhteyksien luomista sekä yhteisten arvojen kunnioittamista. Tämän lisäksi sopimus on tarjonnut vankan kehyksen tavoitteelliselle uudistusohjelmalle, jossa painotetaan korruption torjumista, riippumatonta oikeuslaitosta, oikeusvaltioperiaatetta sekä suotuisampaa liiketoimintaympäristöä. EU on tukenut jatkuvasti näitä uudistuksia, jotka ovat keskipitkällä aikavälillä erittäin tärkeitä investointien houkuttelemisen, tuottavuuden edistämisen sekä elintason nostamisen kannalta. EU on tukenut Ukrainaa muun muassa viidellä perättäisellä makrotaloudellisella rahoitusaputoimella, joiden kautta on myönnetty yhteensä 5 miljardia euroa lainoina vuosina 2014–2021.

Ukrainalla on edelleen vastassaan merkittäviä haasteita strategisesta pitkän aikavälin poliittisesta suuntautumisesta sekä uudistusten toteuttamiseen sitoutumisesta huolimatta. Covid-19-pandemian puhkeamisen jälkeen yli 3,8 miljoonaa tartuntaa on aiheuttanut lähes 100 000 kuolemantapausta. Paluu talouskasvuun vuonna 2021 oli hidasta ja sitä vauhdittivat pääasiassa vähittäiskauppa ja rakennusala. Tulevaisuudennäkymiä varjostavat huomattavat riskit. Inflaatio kiihtyi ja oli vuoden 2021 lopussa 10 prosenttia. Kasvavilla geopoliittisilla jännitteillä Venäjän vastaisella rajalla on ollut huomattavia kerrannaisvaikutuksia erityisesti ulkomaisten investoijien luottamukseen. Kansallinen valuutta on menettänyt 9 prosenttia arvostaan Yhdysvaltain dollariin nähden marraskuun 2021 puolivälistä, minkä vuoksi virallinen valuuttavaranto on pienentynyt 5,5 prosenttia siitäkin huolimatta, että Ukrainan keskuspankki on toteuttanut samaan aikaan toimia noin 1,6 miljardin Yhdysvaltain dollarin arvosta.

Tässä yhteydessä Ukrainan hallituksen euroalueen yhteisten joukkovelkakirjalainojen tuotot nousivat kohtuuttoman korkealle tasolle vuoden 2022 tammikuun puolivälissä. Ukrainan maksutaseen taustalla olevan vajauksen yksityistä rahoitusta ei siis enää ole saatavilla kestävin ehdoin. Kansainvälisen valuuttarahaston suorittama ohjelman ensimmäinen tarkastelu päättyi 8. marraskuuta ja se hyväksyttiin 22. marraskuuta 2021. Tarkasteluun sisältyvien tuoreimpien ennusteiden perusteella pääomamarkkinoilta saatavan rahoituksen tyrehtyminen merkitsisi maan rahoitusvajeen kasvamista vähintään 2,5 miljardia Yhdysvaltain dollaria vuonna 2022. Geopoliittisten jännitteiden voimistuminen vaikuttaa myös haitallisesti Ukrainan jo ennestäänkin horjuvaan talouteen ja rahoitusvakauteen. Jatkuvat turvallisuusuhat ovat jo johtaneet huomattavaan pääoman ulosvirtaukseen. Kielteiset vaikutukset tuleviin investointeihin, joiden osalta Ukraina on jo jäänyt jälkeen alueen muista vastaavista maista, heikentää entisestään maan kykyä selviytyä sekä taloudellisista että poliittisista häiriöistä. Lisäksi Ukrainaan parhaillaan kohdistuvat monitahoiset uhkat asettavat valtion instituutioille paljon paineita suojella väestöä, mikä aiheuttaa merkittäviä lisäriskejä maan yleiselle vakaudelle ja koko yhteiskunnalle.

Ukrainan pääsy kansainvälisille pääomamarkkinoilta on vaikeutunut Ukrainan geopoliittisen epävarmuuden lisääntymisen myötä, mikä vaikuttaa maan taloudelliseen tilanteeseen. Tämän vuoksi komissio esittää Euroopan parlamentille ja neuvostolle ehdotuksen uuden 1,2 miljardin euron makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä lainoina Ukrainan vakauden vaalimiseksi.

Suunnitellun makrotaloudellisen hätäavun kesto on 12 kuukautta, ja se on tarkoitus maksaa kahdessa erässä. Hätäavulla pyritään tukemaan nopeasti akuuttia kriisitilannetta ja vahvistamaan maan selviytymiskykyä. Ensimmäinen erä maksettaisiin nopeasti tämän ehdotuksen hyväksymisen jälkeen, Euroopan komission EU:n ja Ukrainan puolesta hyväksymän erityisiä rakennepoliittisia toimenpiteitä koskevan yhteisymmärryspöytäkirjan tultua voimaan. Tämä edellyttää kuitenkin sitä, että poliittinen ennakkoedellytys täyttyy ja IMF:n ohjelma toteutetaan tyydyttävästi. Toisen erän maksaminen kytkettäisiin IMF:n ohjelman ja yhteisymmärryspöytäkirjassa sovittujen toimenpiteiden jatkuvaan tyydyttävään toteuttamiseen. Makrotaloudellisen hätärahoitusoperaation perustana olevassa yhteisymmärryspöytäkirjassa keskitytään todennäköisesti rajalliseen määrään toteuttamiskelpoisia lyhyen aikavälin politiikkatoimia, jotka liittyvät kaikkein kiireellisimpiin painopistealoihin, kuten talouden häiriönsietokyvyn ja vakauden vahvistamiseen, hallintoon ja oikeusvaltioon sekä energiakysymyksiin. Myöhempi pitkän aikavälin makrotaloudellinen rahoitusapu voisi ulottua välitöntä kriisiä pidemmälle ja keskittyä laajempaan uudistusprioriteettien kokonaisuuteen. Tarkoituksena on, että ehdotettu järjestely toteutetaan rinnan naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineestä (NDICI) rahoitettavien talousarviotoimien yhteydessä annettavan tuen kanssa. Naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineestä (NDICI) avustuksina myönnettävä 120 miljoonan euron lisämääräraha, josta on ilmoitettu, on tärkeä: sen turvin Ukrainan valtiorakenteita ja selviytymiskykyä voidaan vahvistaa edelleen. Lisäksi EU tekee tiivistä yhteistyötä Ukrainan kanssa, jotta Ukrainan esittämä pyyntö myöhemmin toteutettavasta säännöllisestä makrotaloudellisesta rahoitusapuoperaatiosta etenisi tilanteen vakautuessa.

Tähän ehdotukseen liittyvässä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa selostetun mukaisesti ja Euroopan ulkosuhdehallinnon poliittisesta tilanteesta tekemän arvion perusteella komissio katsoo, että ehdotetulle makrotaloudelliselle rahoitusavulle asetetut poliittiset ja taloudelliset edellytykset täyttyvät.

•Yleinen tausta

Ajankohtaisista geopoliittisista jännitteistä ja Venäjän vastaisen rajan turvallisuusongelmista johtuvat riskit ovat kasvaneet tasaisesti marraskuun puolivälistä. Ne ovat heikentäneet voimakkaasti sijoittajien luottamusta, mistä on osoituksena pääoman tasainen ulosvirtaus ja virallisten ulkomaanvaluuttavarantojen supistuminen. Ukrainan hryvnian (UAH) arvo on heikentynyt, vaikka Ukrainan keskuspankki on toteuttanut jatkuvasti toimia kotimaisen valuutan tukemiseksi. Lisäksi valtio on tosiasiallisesti menettänyt pääsyn pääomamarkkinoille. Nämä kaksi seikkaa kasvattavat huomattavasti Ukrainan makrotaloudellisiin näkymiin kohdistuvia riskejä. Vastikään vuonna 2020 tapahtuneen, joskin odotettua lievemmän, 4 prosentin taantuman seurauksena bruttokansantuote supistui 2,2 prosenttia vuositasolla vuoden 2021 ensimmäisellä neljänneksellä. BKT:n vahvistuminen vuoden toisella neljänneksellä 5,7 prosentilla edellisestä vuodesta on pettymys, kun otetaan huomioon aikaisempi supistuminen. Tätä seurasi vuoden kolmannella neljänneksellä kasvun hidastuminen 2,7 prosentilla. Heikko kasvu johtuu meneillään olevasta vaikeasta pandemiatilanteesta (covid-19-tapausten määrä kasvaa ja rokotusaste tammikuun 2022 alussa oli melko alhainen eli 33 %) sekä kärjistyvien jännitteiden vaikutuksesta luottamukseen. Lisäksi siihen vaikuttavat rajoittavat rakenteelliset seikat, kuten pysyvästi heikko investointiaste. Esimerkiksi investointien huomattavat rakenteelliset esteet, edelleen laajalle levinnyt korruptio ja valtionyhtiöiden tiheän verkoston keskeneräinen hallinnonuudistus ovat edelleen tulevien politiikkatoimien ensisijaisia tavoitteita.

Ottaen huomioon rahan tarjonnan kasvun ja kiihtyvän inflaation Ukrainan keskuspankki korotti keskeistä ohjauskorkoaan 400 peruspistettä 10 prosenttiin kesäkuun 2021 ja tammikuun 2022 välisenä aikana. Vuoden 2020 alkupuoliskon merkittävän disinflaation jälkeen inflaatio alkoi kiihtyä jälleen marraskuussa 2020. Kulutustavaroiden hintojen keskimääräinen nousu oli 11 prosenttia syyskuussa 2021 ennen hidastumistaan 10 prosenttiin joulukuussa. Tuotantohyödykkeiden hintainflaatio kiihtyy edelleen, ja inflaatioaste nousi ilmiömäiseen 62,2 prosenttiin joulukuussa 2021. Vaikka Ukrainan keskuspankki katsoo, että inflaation huippu on saavutettu, on odotettavissa, että rahapolitiikka tiukentuu vuoden 2022 aikana entisestään – erityisesti inflaation suitsemiseksi 4–6 prosentin tavoitteeseen. Rahoitusehdot ovat vähitellen tiukentumassa maailmanlaajuisesti, ja Ukraina, joka on kehittyvä markkina, on entistä haavoittuvampi, kun maailmanlaajuisia riskejä arvioidaan uudelleen.

Kasvu-uralle paluun ja suurempien verotulojen seurauksena julkisen talouden alijäämän arvioidaan olevan 3,1 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2021, mikä on 200 peruspistettä pienempi kuin alun perin ennakoitu alijäämä. Julkiset tulot kasvoivat 24 prosenttia vuonna 2021, mikä on 2,8 prosenttiyksikköä suunniteltua enemmän, kun taas menot kasvoivat 11 prosenttia eli 1,5 prosenttiyksikköä alle tavoitteen. Näiden tulosten perusteella julkinen talous suoriutui hyvin viime vuonna. Vuoden 2022 julkisen talouden alijäämän ennakoidaan olevan 3,5 prosenttia suhteessa BKT:hen, mutta todellinen määrä on hyvin epävarma: alijäämä voi osoittautua dramaattisesti huonommaksi, mikä riippuu erityisesti siitä, millaiseksi kansainvälinen geopoliittinen tilanne kehittyy.

Talouskasvun uudelleenkäynnistymisen jälkeen vuoden 2020 merkittävä vaihtotaseen ylijäämä, joka johtui kysynnän supistumisesta, muuttui alijäämäiseksi vuonna 2021. Nykyinen vaihtotase on 830 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria eli 0,5 prosenttia alijäämäinen suhteessa BKT:hen tammi-elokuussa 2021, kun se vuonna 2020 oli 5,3 miljardia Yhdysvaltain dollaria ylijäämäinen. Samalla ajanjaksolla, tammi-elokuussa, tavaroiden vienti ja tuonti kasvoivat (vienti 36 % ja tuonti 30 %), mikä johti 3 miljardin Yhdysvaltain dollarin kauppavajeeseen. Palvelutase, jonka osalta vienti kasvoi 12 prosentilla ja tuonti 21 prosentilla, oli 2,3 miljardia Yhdysvaltain dollaria ylijäämäinen. Ensitulo muuttui merkittäväksi 3 miljardin Yhdysvaltain dollarin alijäämäksi, vastakohtana 3,2 miljardin Yhdysvaltain dollarin ylijäämään tammi-elokuussa 2020, vaikka rahalähetykset kasvoivat 18 prosenttia 8,9 miljardiin Yhdysvaltain dollariin. Myös ulkomaisten suorien sijoitusten kanta elpyi merkittävästi vuoden 2021 alkupuoliskolla, mikä johtui erityisesti voittojen uudelleensijoittamisesta.

Virallisten ulkomaanvaluuttavarantojen määrä pysyi vakaana koko pandemian ajan vuonna 2020 ja oli jopa ennätyksellisen suuri eli 31,6 Yhdysvaltain dollaria elokuussa 2021, mukaan lukien IMF:n myöntämät 2,73 miljardin Yhdysvaltain dollarin erityisnosto-oikeudet. Vähäistä supistumista syyskuussa 2021 lukuun ottamatta varannot kasvoivat edelleen ja pysyivät viime joulukuussa lähes 31 miljardissa dollarissa, mikä on edelleen 6 prosenttia enemmän kuin vuotta aikaisemmin. Investoijien luottamuksessa hiljattain tapahtuneen heikkenemisen sekä keskuspankin valuuttamarkkinoilla vuoden 2022 alussa toteuttamien yli 700 miljoonan Yhdysvaltain dollarin suuruisten toimien seurauksena virallisten varantojen arvellaan kuitenkin supistuneen.

•Yhdenmukaisuus muiden alaa koskevien politiikkojen säännösten kanssa

Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat 25. toukokuuta 2020 päätöksen N:o 701/2020/EU, jolla Ukrainalle myönnettiin makrotaloudellista rahoitusapua 1,2 miljardia euroa lainoina (osana covid-19-pandemian yhteydessä laajentumis- ja naapuruusmaille osoitettua makrotaloudellista rahoitusapupakettia). Rahoitusapu maksettiin kokonaisuudessaan vuosina 2020–2021.

•Yhdenmukaisuus unionin muiden politiikkojen kanssa

Ehdotettu makrotaloudellinen rahoitusapu on sopusoinnussa Euroopan naapuruuspolitiikan tavoitteiden kanssa. Se tukee osaltaan talouden vakauteen ja talouskehitykseen tähtääviä Euroopan unionin tavoitteita Ukrainassa ja laajemmin talouden häiriönsietokyvyn parantamista naapurialueilla Itä-Euroopassa. Ehdotetulla toimella tuetaan Ukrainan viranomaisten pyrkimyksiä luoda vakaa makrotaloudellinen kehys ja toteuttaa kunnianhimoisia rakenneuudistuksia. Näin lisätään kaikkien EU:n Ukrainassa toteuttamien toimien lisäarvoa ja parannetaan Ukrainalle muissa muodoissa annetun EU:n rahoitusavun tuloksellisuutta. Tätä tukea ovat esimerkiksi budjettitukitoimenpiteet ja ulkoisen toiminnan rahoitusvälineiden kautta saatavilla olevat avustukset osana nykyistä, vuosien 2021–2027 monivuotista rahoituskehystä. Ehdotettu kiireellinen makrotaloudellinen rahoitusapu on osa EU:n pakettia, johon kuuluu myös avustusosuus, ottamalla käyttöön 120 miljoonan euron lisärahoitus naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineestä – Globaali Eurooppa (NDICI – Globaali Eurooppa) sekä erottamaton osa Ukrainalle annettavaa yleistä kansainvälistä tukea. Makrotaloudellisella rahoitusavulla täydennetään edelleen muiden monen- ja kahdenvälisten avunantajien tarjoamaa apua.