Suositus NEUVOSTON SUOSITUS Puolan julkisen talouden liiallisen alijäämän tilanteen lopettamiseksi /* COM/2013/0393 final - 2013/ () */





Suositus NEUVOSTON SUOSITUS Puolan julkisen talouden liiallisen alijäämän tilanteen lopettamiseksi EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 126 artiklan 7 kohdan, ottaa huomioon Euroopan komission suosituksen, sekä katsoo seuraavaa: (1) Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 126 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on vältettävä liiallisia julkisen talouden alijäämiä. (2) Vakaus- ja kasvusopimuksen tavoitteena on terve julkinen talous, jolla pyritään vahvistamaan hintavakauden edellytyksiä ja saavuttamaan uusien työpaikkojen syntyä edistävä vahva ja kestävä kasvu. (3) Neuvosto teki 7 päivänä heinäkuuta 2009 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen, jäljempänä ’EY:n perustamissopimus’, 104 artiklan 6 kohdan mukaisesti päätöksen, jossa se katsoi, että Puolassa oli liiallinen alijäämä, ja antoi EY:n perustamissopimuksen 104 artiklan 7 kohdan ja liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn täytäntöönpanon nopeuttamisesta ja selkeyttämisestä 7 päivänä heinäkuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1467/97[1] 3 artiklan mukaisesti suosituksen, jonka mukaan liiallinen alijäämä olisi korjattava viimeistään vuonna 2012[2]. Jotta julkisen talouden alijäämä saataisiin alle 3 prosentin viitearvon suhteessa BKT:hen uskottavalla ja kestävällä tavalla, suositettiin, että Puolan viranomaiset toteuttaisivat finanssipoliittiset elvytystoimet suunnitellulla tavalla vuonna 2009, varmistaisivat vuodesta 2010 alkaen keskimääräisen vuotuisen rakenteellisen sopeutuksen, joka olisi vähintään 1 ¼ prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen, määrittäisivät yksityiskohtaiset toimenpiteet, jotka ovat tarpeen, jotta alijäämä saataisiin alle viitearvon vuoteen 2012 mennessä ja toteuttaisivat uudistuksia juoksevien perusmenojen hillitsemiseksi lähivuosina. Neuvosto vahvisti 7 päivän tammikuuta 2010 määräajaksi, johon mennessä tuloksellisia toimia oli määrä toteuttaa. (4) Komissio totesi 3 päivänä helmikuuta 2010 komission yksiköiden syksyn 2009 talousennusteen perusteella, että Puola oli toteuttanut tuloksellisia toimia neuvoston 7 päivänä heinäkuuta 2009 antaman suosituksen mukaisesti saadakseen julkisen talouden alijäämänsä alle 3 prosentin viitearvon suhteessa BKT:hen, ja katsoi, ettei lisätoimia liiallista alijäämää koskevassa menettelyssä siksi tarvittu. Syksyn 2011 talousennusteensa perusteella komissio katsoi, että Puola ei ollut toteuttanut riittäviä toimenpiteitä, ja kehotti sitä toteuttamaan lisätoimia, joista Puola ilmoitti. Tämän perusteella komissio vahvisti 11 päivänä tammikuuta 2012, että Puolan viranomaiset olivat toteuttaneet tuloksellisia toimia varmistaakseen liiallisen alijäämän korjaamisen hyvissä ajoin kestävällä tavalla, minkä vuoksi Puolan liiallista alijäämää koskevassa menettelyssä ei ollut tarpeen toteuttaa lisätoimia[3]. (5) Neuvosto voi asetuksen (EY) N:o 1467/97 3 artiklan 5 kohdan mukaan komission suosituksesta hyväksyä SEUT-sopimuksen 126 artiklan 7 kohdan mukaisen tarkistetun suosituksen, jos tuloksellisia toimia on toteutettu, mutta odottamattomat taloudelliset tapahtumat ovat vaikuttaneet erityisen epäsuotuisasti julkiseen talouteen suosituksen antamisen jälkeen. Sitä, onko julkiseen talouteen erityisen epäsuotuisasti vaikuttavia odottamattomia taloudellisia tapahtumia ilmennyt, on arvioitava neuvoston suosituksen perustana oleva talousennuste huomioon ottaen. (6) Neuvoston on annettava SEUT-sopimuksen 126 artiklan 7 kohdan ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1467/97 3 artiklan mukaisesti asianomaiselle jäsenvaltiolle suosituksia, joiden tavoitteena on liiallisen alijäämän tilanteen lopettaminen tietyssä määräajassa. Suosituksessa on vahvistettava enintään kuuden kuukauden määräaika, jonka kuluessa kyseisen jäsenvaltion on toteutettava tuloksellisia toimia liiallisen alijäämän korjaamiseksi. Lisäksi neuvoston olisi alijäämän korjaamista koskevassa suosituksessa kehotettava jäsenvaltiota saavuttamaan vuotuiset julkisen talouden tavoitteet, jotka suosituksen perustana oleva ennuste huomioon ottaen johtavat rakenteellisen rahoitusaseman (eli suhdannekorjattu rahoitusasema, jossa ei ole otettu huomioon kertaluonteisia eikä muita väliaikaisia toimenpiteitä) vuotuiseen vähimmäisparannukseen määrällä, jonka ohjearvona on vähintään 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen. (7) Komission yksiköiden kevään 2009 talousennusteessa, joka oli neuvoston EY:n perustamissopimuksen 104 artiklan 7 kohdan nojalla 7 päivänä heinäkuuta 2009 antaman suosituksen perustana, odotettiin Puolan talouden kasvavan 0,8 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2010. Vuodet 2011 ja 2012 eivät sisältyneet ennustejaksoon. Vuonna 2009 kokonaistuotanto kasvoi 1,6 prosenttia, mikä johtui ensisijaisesti finanssi- ja rahapolitiikan keventämisestä, infrastruktuuri-investointien rahoittamiseen osoitetuista EU-varoista ja valuutan heikkenemisestä. Viennin kasvu ja kotimaisen kysynnän voimistuminen johtivat talouden elpymiseen niin, että kokonaistuotanto kasvoi 3,9 prosenttia vuonna 2010 ja 4,5 prosenttia vuonna 2011, eli kokonaistuotannon kasvu oli vuonna 2010 selvästi suurempi kuin komission yksiköiden kevään 2009 talousennusteessa odotettu 0,8 prosenttia suhteessa BKT:hen. Komission yksiköiden kevään 2009 ennusteessa odotettiin negatiivisen tuotantokuilun sulkeutuvan vasta ennustejakson jälkeen, minkä vuoksi Puolan talouden odotettiin kasvavan myöhempinä vuosina suunnilleen potentiaalisen kasvuvauhtinsa verran. Sen sijaan Puolan talouskasvu hidastui jyrkästi vuonna 2012, jolloin kokonaistuotannon kasvu oli 1,9 prosenttia. Investointeja erityisesti rakennusalalla rajoittivat hallituksen toteuttamat vakauttamistoimet, luotonannon heikko kasvu ja kotitalouksien pidättyminen kiinteistökaupoista. Kaiken kaikkiaan Puolan talouden toimeliaisuus on ollut vuosina 2009–2012 suhteellisen vakaata, joskin kokonaistuotannon kasvu jäi vuonna 2012 potentiaalia pienemmäksi, mikä johtui lähinnä maailmanlaajuisesta talous- ja finanssikriisistä. (8) Komission yksiköiden kevään 2013 talousennusteessa odotetaan kokonaistuotannon kasvun olevan vain 1,1 prosenttia vuonna 2013. Yksityisen kulutuksen ennustetaan kasvavan 0,8 prosenttia, koska työllisten määrä vähenee, palkkojen kasvu on maltillista ja kotitaloudet paikkaavat säästöjään. Trendi kiinteän pääoman bruttomuodostuksessa ja erityisesti infrastruktuurirakentamisen alalla pysyy negatiivisena ja supistuu 2,6 prosenttia, mikä johtuu uusista julkisen talouden vakauttamistoimista, heikosta ulkoisesta kysynnästä ja luotonannon heikosta kasvusta. Vuonna 2014 talouden odotetaan elpyvän jonkin verran ja kokonaistuotannon kasvavan 2,2 prosenttia, mutta ennusteeseen liittyy riskejä kumpaankin suuntaan maailmanlaajuisen elpymisen vauhdista riippuen. (9) Vuonna 2009 julkisen talouden alijäämä pomppasi 7,4 prosenttiin suhteessa BKT:hen (vuonna 2008 se oli ollut 3,7 prosenttia suhteessa BKT:hen), mikä johtui huomattavista finanssipoliittisista elvytystoimista ja suureen kasvuun nojautuvasta sisäänrakennetusta vahvasta menokehityksestä. Liiallista alijäämää koskevan menettelyn käynnistämisen jälkeen julkisen talouden vakauttamistoimet kohdistuivat vuonna 2010 julkisen sektorin palkkojen alentamiseen, juoksevien menojen vähentämiseen ja valmisteverojen lisäämiseen. Vaikka näiden vakauttamistoimien vaikutus oli 0,6 prosenttia suhteessa BKT:hen, julkisen talouden alijäämä kasvoi 7,9 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2010, mikä johtui huomattavasta kasvusta julkisten investointien määrässä (0,4 prosenttia suhteessa BKT:hen) ja välituotteiden käytössä (0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen). Vuodesta 2011 alkaen julkisen talouden alijäämään ovat vaikuttaneet jatkuvat vakauttamistoimet, kuten avoimiin eläkerahastoihin siirrettyjen sosiaaliavustusten leikkaukset, alv-kantojen korotukset ja tuloja kasvattavat muiden verojen muutokset, väliaikaisen menosäännön käyttöönotto ja aktiivisen työmarkkinapolitiikan menojen leikkaukset. Tämän seurauksena julkisen talouden alijäämä supistui 5 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2011. (10) Eurostatin huhtikuussa 2013 vahvistamien todellisten lukujen perusteella julkisen talouden alijäämä oli 3,9 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2012. Vuoden 2012 alijäämätoteutuma on suurempi kuin Puolan viranomaisten syyskuussa 2012 julkisesti ilmoittama luku, 3,5 prosenttia suhteessa BKT:hen. Erityisesti korkomenot ja sosiaaliset tulonsiirrot olivat ennakoitua suuremmat. Tulopuolella välilliset verot, etenkin alv, jäivät huomattavasti ennakoitua pienemmiksi. Tätäkin heikompi tulos estettiin supistamalla julkisten investointien toteuttamista, mitä osittain tasapainotti vastaanotettujen pääomansiirtojen pienempi määrä. (11) Komission yksiköiden kevään 2013 talousennusteen mukaan julkisen talouden alijäämä on 3,9 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2013 (kun Puolan alijäämätavoite vuodelle 2013 on 3,5 prosenttia suhteessa BKT:hen) ja olettaen, että politiikka säilyy muuttumattomana, 4,1 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2014. Arvio ei juuri muutu, kun otetaan huomioon uudet toimenpiteet, jotka sisältyvät Puolan vuoden 2013 tarkistettuun lähentymisohjelmaan, joka julkistettiin komission yksiköiden kevään 2013 talousennusteen tietojen koontipäivän jälkeen. Lähentymisohjelmaan ei sisälly vuoden 2013 osalta uusia päätösperäisiä toimenpiteitä. Vaikka alv-kannat on lähentymisohjelman mukaan tarkoitus pitää nykyisellä tasolla sen sijaan että niitä alennettaisiin, komission arvion mukaan vuoden 2014 alijäämä voitaisiin tämän toimenpiteen avulla supistaa 3,7 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Tämän vuoksi komission yksiköiden kevään talousennustetta on päivitetty lähentymisohjelmaan sisältyvillä toimenpiteillä tarkan perusskenaarion luomiseksi uutta suositusta varten. (12) Julkisen talouden tavoitteisiin vuonna 2013 ja sen jälkeen kohdistuva suurin hitaamman kasvun riski on – aiempien kokemusten perusteella – välillisten ja välittömien verotulojen voimakas myötäsyklisyys, joka jää alle ennusteessa käytetyn vakiomuotoisen tulojouston. Se toteutui erityisesti vuonna 2012, jolloin veropohjan laajenemisesta huolimatta välilliset verotulot pienenivät arvonlisäveron palautusten ja arvonlisäverovelkojen kasvun vuoksi. (13) Rakenteellinen alijäämä supistui BKT:hen suhteutettuna 8,3 prosentista vuonna 2010 5,4 prosenttiin vuonna 2011 ja 3,8 prosenttiin vuonna 2012. Tänä aikana toteutetut vakauttamistoimet kohdistuivat erityisesti välillisiin veroihin, työkyvyttömyysavustuksiin, avointen eläkejärjestelmien rahoitusosuuksiin, julkisen sektorin palkkamenoihin (paikallishallinto pois lukien) ja välituotteiden käyttöön. Toimenpiteet olivat huomattavia ja kohdistuivat sekä tulo- että menopuolelle. Niiden yhteisvaikutus oli 2,1 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2011 ja 1,6 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2012. (14) Julkisen talouden toimien arvioidaan olevan vuosittain keskimäärin 1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuosina 2010–2012. Kun tehdään korjaus, jossa otetaan huomioon potentiaalisen tuotannon kasvun huomattava tarkistus ylöspäin sen jälkeen, kun neuvosto antoi liiallista alijäämää koskevan vuoden 2009 suosituksensa (–0,3 prosenttiyksikköä), ja koska tulojen kasvu oli odottamatta hitaampaa kuin BKT:n kasvun perusteella olisi voinut olettaa tavanomaisen joustavuuden perusteella (+0,4 prosenttiyksikköä), vuotuiset keskimääräiset rakenteelliset toimet (1,6 prosenttia suhteessa BKT:hen) ylittävät vuotuisia keskimääräisiä rakenteellisia toimia koskevan suosituksen (1 ¼ prosenttia suhteessa BKT:hen) vuosina 2010–2012. Alhaalta ylös ‑arvioinnin perusteella vakauttamistoimien kokonaismäärä on noin 4,3 prosenttia suhteessa BKT:hen vuosina 2010–2012. Puola on siis toteuttanut tuloksellisia toimia. (15) Komission laatiman, julkisen talouden kestävyyttä koskevan vuoden 2012 kertomuksen mukaan Puolaa ei lyhyellä aikavälillä uhkaa julkisen talouden rahoituspaine. Puolan kestävyysriski on keskipitkällä aikavälillä keskisuuri ja pitkällä aikavälillä pieni, edellyttäen että suunnitelmat julkisen talouden vakauttamiseksi pannaan täytäntöön täysimääräisesti. Vuonna 2012 julkaistun ikääntymisraportin mukaan ikääntymiseen liittyvien kokonaismenojen ennustetaan jossain määrin lisääntyvän vuosina 2010–2060. Puolan on silti toteutettava julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä lisääviä toimenpiteitä, mutta niiden määrä on alle koko EU:lta vaadittujen parannusten keskiarvon. (16) Julkinen velka supistui 55,6 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2012, kun se vuonna 2011 oli ollut 56,2 prosenttia suhteessa BKT:hen, huomattavan virta-varanto-korjauserän vuoksi. Komission yksiköiden kevään 2013 talousennusteen mukaan julkisen velan määrä nousee 57 ½ prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2013 ja olettaen, että politiikka säilyy muuttumattomana, lähes 59 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2014. (17) Jotta julkisen talouden alijäämä saataisiin supistettua alle 3 prosentin viitearvon suhteessa BKT:hen vuoteen 2013 mennessä, mikä merkitsee määräajan pidentämistä vuodella, vaadittujen rakenteellisten toimien olisi oltava vähintään 1,4 prosenttia suhteessa BKT:hen. Tämä olisi vuositasolla enemmän kuin 7 päivänä heinäkuuta 2009 annetussa neuvoston suosituksessa vaadittu määrä (1 ¼ prosenttia suhteessa BKT:hen), vaikka julkisen talouden riskit ovat vähentyneet vuodesta 2009, koska julkisen talouden alijäämä on paljon pienempi ja velan määrä on edelleen alle 60 prosentin viitearvon. Tämän ansiosta vakauttamistoimien toteutustahtia on varaa hidastaa, koska tämä myös vähentäisi tuotantokustannuksia, jotka olisivat huomattavat, jos korjaus olisi tehtävä vuonna 2013. Erityisesti tämä johtuu siitä, että suosituksen jälkeen käytettävissä oleva aika toteuttaa vaaditut toimenpiteet olisi rajoitettu. Sen vuoksi toimenpiteitä on porrastettava, jotta voidaan saavuttaa noin 1 prosentin vaikutus suhteessa BKT:hen kautta koko vuoden. (18) Edellä esitetyn perusteella ja vakaus- ja kasvusopimuksen sääntöjen mukaisesti on aiheellista pidentää liiallisen alijäämän korjaamiseen annettua määräaikaa kahdella vuodella. (19) Liiallisen alijäämän korjaaminen viimeistään vuonna 2014 olisi oikeasuhteinen toimenpide, kun otetaan huomioon julkisen sektorin alijäämää koskevat välitavoitteet, jotka ovat BKT:hen suhteutettuina 3,6 prosenttia vuonna 2013 ja 3,0 prosenttia vuonna 2014. Näiden tavoitteiden saavuttaminen edellyttää, että rakenteellinen rahoitusasema paranee 0,8 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2013 ja 1,3 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2014. Tämä merkitsee, että lisätoimien tarve on 0,4 prosenttia suhteessa BKT:hen sekä vuonna 2013 että vuonna 2014 niiden toimien lisäksi, jotka sisältyvät jo kevään talousennusteeseen ja tarkistettuun lähentymisohjelmaan ja joiden vaikutus julkiseen talouteen on arviolta 0,25 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2013 ja arviolta 0,4 prosenttia vuonna 2014. (20) Puola täyttää liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn täytäntöönpanon nopeuttamisesta ja selkeyttämisestä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1467/97 3 artiklan 5 kohdan mukaiset edellytykset liiallisen julkisen talouden alijäämän korjaamiselle asetetun määräajan pidentämiseksi, ON ANTANUT TÄMÄN SUOSITUKSEN: 1) Puolan olisi lopetettava julkisen talouden liiallisen alijäämän tilanne viimeistään vuonna 2014. 2) Puolan olisi saavutettava julkisen talouden alijäämätavoite, joka on 3,6 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2013 ja 3,0 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2014, mikä vastaa komission yksiköiden kevään 2013 tarkistetun talousennusteen mukaista rakenteellisen rahoitusaseman paranemista BKT:hen suhteutettuna ainakin 0,8 prosenttia vuonna 2013 ja 1,3 prosenttia vuonna 2014. 3) Puolan olisi tinkimättä toteutettava jo hyväksytyt toimenpiteet ja täydennettävä niitä uusilla toimenpiteillä, jotka ovat tarpeen liiallisen alijäämän korjaamiseksi viimeistään vuonna 2014. 4) Neuvosto vahvistaa [1 päivän lokakuuta 2013] määräajaksi, johon mennessä Puolan olisi toteutettava tuloksellisia toimia ja esitettävä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1467/97 3 artiklan 4 a kohdan mukaisesti yksityiskohtainen selvitys tavoitteiden saavuttamiseksi suunnitellusta vakauttamisstrategiasta. Lisäksi Puolan viranomaisten olisi i) parannettava julkisen talouden laatua erityisesti minimoimalla kasvua edistävien infrastruktuuri-investointien leikkaukset ja tarkastelemalla huolellisesti sosiaalimenoja ja niiden tehokkuutta; ii) parannettava verosäännösten noudattamista ja verohallinnon tehokkuutta; ja iii) tehtävä julkisen talouden institutionaalisesta kehyksestä sitovampi ja läpinäkyvämpi muun muassa hyväksymällä nopeasti julkisen talouden pysyvä menosääntö. Jotta julkisen talouden vakauttamisstrategian onnistuminen voitaisiin varmistaa, on lisäksi tärkeää tukea julkisen talouden vakauttamista kattavilla rakenteellisilla uudistuksilla niiden suositusten mukaisesti, jotka neuvosto on antanut Puolalle EU-ohjausjakson yhteydessä. Suosituksessa 4 mainitun raportoinnin lisäksi Puolan viranomaisten olisi raportoitava näiden suositusten täytäntöönpanossa saavutetusta edistymisestä erillisenä kohtana lähentymisohjelmassa siihen asti, että liiallinen alijäämä on korjattu kokonaisuudessaan. Tämä suositus on osoitettu Puolan tasavallalle. Tehty Brysselissä Neuvoston puolesta Puheenjohtaja [1] EYVL L 209, 2.8.1997, s. 6. [2] Kaikki asiakirjat, jotka liittyvät Puolan liiallista alijäämää koskevaan menettelyyn, ovat osoitteessa http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm. [3] Komission tiedonanto neuvostolle – Arvio talousarvion toteutuksesta käynnissä olevien liiallista alijäämää koskevien menettelyjen yhteydessä komission yksiköiden syksyn 2011 talousennusteen jälkeen, COM(2012) 4 final, 11.1.2012.