[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 23.7.2008

KOM(2008) 495 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Bulgariassa{SEK(2008) 2350}

1. JOHDANTO

Kun Bulgaria liittyi EU:hun vuonna 2007, sillä oli yhä edessään suuria haasteita, jotka liittyivät sen oikeuslaitoksen toiminnan varmistamiseen sekä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseen. Komissio ja muut jäsenvaltiot katsoivat näiden haasteiden olevan voitettavissa, ja Bulgarian viranomaiset sitoutuivat korjaamaan näillä aloilla olevat puutteet, jotta Bulgaria voisi ottaa vastaan kaikki EU-jäsenyyteen liittyvät oikeudet ja velvollisuudet. Bulgarian viranomaiset ja muut jäsenvaltiot tunnustivat, että perusteellinen oikeuslaitosuudistus ja yhteistoiminta korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi ovat tarpeen, jotta bulgarialaiset voisivat käyttää EU-kansalaisen oikeuksiaan ja hyötyä kaikista EU-jäsenyyden tarjoamista mahdollisuuksista, myös taloudellisesta tuesta. Yleisemmin tunnustettiin, että EU:n perustana olevat periaatteet – oikeusvaltioperiaatteen kunnioittaminen, vastavuoroinen tunnustaminen ja perustavanlaatuiseen luottamukseen pohjautuva yhteistyö – voitaisiin toteuttaa ainoastaan puuttumalla näihin ongelmiin niiden alkulähteillä.

Tältä pohjalta komissio ja muut jäsenvaltiot katsoivat, että liittymisen jälkeen Bulgarian kanssa on tehtävä tiivistä yhteistyötä sen varmistamiseksi, että tarvittavat uudistukset oikeusjärjestelmän vahvistamiseksi ja korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi toteutetaan. Komissio perusti yhteistyö- ja seurantamekanismin seuratakseen edistymistä ja tukeakseen näiden puutteiden korjaamista. Tässä kertomuksessa esitetään tiivistelmä ja yksityiskohtainen arvio siitä, kuinka hyvin Bulgaria on täyttänyt yhteistyö- ja seurantamekanismissa asetetut arviointiperusteet. Kertomus perustuu Bulgarian viranomaisten antamiin tietoihin, joita on täydennetty asiantuntijavaltuuskunnilta saaduilla tiedoilla. Tämä on kolmas kuuden kuukauden välein annettavista kertomuksista.

Arvioinnin mukaan Bulgarian viranomaisilla on vakavia vaikeuksia saavuttaa todellista edistystä oikeuslaitoksen uudistamisessa sekä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa. Vaikka Bulgaria on pyrkinyt perustamaan tarvittavia toimielimiä ja ottamaan käyttöön vaadittavia menettelyjä ja prosesseja, järjestelmän asianmukaisesta toiminnasta on vain vähän näyttöä. Olisi ollut epärealistista olettaa perusteellisen muutoksen tapahtuvan nopeasti. Bulgarian hallituksen yrityksistä huolimatta edistys on kuitenkin ollut odotettua hitaampaa ja vähäisempää, joten seurantaa ja yhteistyötä on tarpeen jatkaa vielä jonkin aikaa. Oikeuslaitosta ja hallintoa on vahvistettava tuntuvasti. Tämä on pitkäaikainen prosessi.

2. BULGARIAN UUDISTUSPROSESSI

2.1. Saavutukset

Bulgaria on ryhtynyt perustamaan toimielimiä ja ottamaan käyttöön menettelyjä ja prosesseja, jotka voisivat johtaa korruption ja järjestelmällisen rikollisuuden vaikutuksesta vapaalta toimivalta oikeuslaitokselta ja hallinnolta edellytettäviin tuloksiin, jos toimielinten henkilöstö on pätevää ja prosesseja hallinnoidaan tehokkaasti.

Oikeuslaitoksen uudistamiseksi Bulgariassa on säädetty muutoksia perustuslakiin ja hyväksytty siviiliprosessilaki ja oikeuslaitosta koskeva laki sekä sen täytäntöönpanosäädös. Nämä lait varmistavat oikeuslaitoksen riippumattomuuden. Lakien nojalla perustettiin ylin tuomarineuvosto, joka on riippumaton vaaleilla valittava elin, jonka tehtävänä on valvoa oikeuslaitoksen hallintoa. Lisäksi on perustettu oikeuslaitoksen tarkastusvirasto. Se on aloittanut toimintansa ja käynnistänyt ensimmäiset tarkastustoimet.

Kansallisen turvallisuuden virasto on perustettu torjumaan korruptiota ja järjestäytynyttä rikollisuutta, ja sillä on ollut tosiasialliset tutkintavaltuudet vuoden 2008 alusta. Virasto on laatinut luettelon tapauksista, joita tutkitaan syyttäjälaitoksen valvonnassa. Lisäksi Bulgaria on edistynyt kahden tärkeän ja symbolisesti merkittävän tapauksen tutkinnassa.

Bulgaria on saavuttanut edistystä paikallistason korruption torjunnassa ottamalla käyttöön uusia hallintomenettelyjä, jotka vähentävät mahdollisuuksia korruptioon. Näitä on otettu käyttöön erityisesti rajapoliisissa. Bulgaria on sulkenut verovapaat myymälät ja verovapaat huoltoasemat, joiden väitettiin olevan paikallistason korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden keskuksia.

2.2. Tulokset

Toimielinten ja prosessien perustamiseksi on tehty paljon työtä. Uudistus ei kuitenkaan ole vielä tuottanut riittäviä tuloksia. Lakien hyväksyminen, menettelyjen käyttöönotto ja toimielinten perustaminen ovat tarpeellisia mutteivät riittäviä toimenpiteitä – lait on pantava täytäntöön ja toimielinten on toimittava tehokkaasti, jotta ne tuottaisivat näkyvämpiä tuloksia.

Rikoslaissa ja rikosprosessilaissa on edelleen puutteita, jotka vaikuttavat oikeuslaitosuudistukseen . Vuonna 2006 hyväksytty rikosprosessilaki ei ole tehostanut esitutkintavaihetta. Tehtäviä ja vastuita ei ole määritelty riittävän tarkasti, jotta eri toimijoiden välinen yhteistyö onnistuisi. Tärkeitä tapauksia lähetetään takaisin syyttäjälaitokselle vähäisten menettelyvirheiden takia. Oikeudenkäyntien viivästymiset ovat yleisiä, eikä ole olemassa menettelyllisiä takeita, joilla tuomioistuimia voitaisiin estää viivyttämästä päätöksiä. Rikoslaki ei ole ajan tasalla, mikä osaltaan ylikuormittaa oikeuslaitosta.

Huhtikuussa 2008 ehdotettiin lainvalvonnan uudistamista sisäministeriön ja siihen kuuluvan poliisiviranomaisen osalta. Tämä on tervetullut aloite, mutta selkeän tehtävien jaon puute ja epäselvyys siitä, ketkä vastaavat esitutkintavaiheessa tiedonkeruusta, tutkinnasta ja rikosasioiden syytteeseenpanosta, ovat aiheuttaneet kiistelyä. Vastuullisten elinten eriävät näkemykset niiden tehtävistä ja vastuista ovat luoneet epävarmuutta ja haitanneet työskentelyä. Uusi kansallisen turvallisuuden virasto on jo toteuttanut ensimmäiset tutkimukset, mutta tämä ei kuitenkaan vielä ole johtanut tapausten tehokkaaseen käsittelyyn oikeuslaitoksessa.

Sekä lainvalvontaviranomaisten että oikeuslaitoksen hallinnolliset valmiudet ovat heikot. Poliisilla ei ole tarpeeksi pätevää henkilöstöä eikä välineitä monimutkaisten tapausten tutkimiseen. Oikeuslaitoksen tietokoneistamisessa tapahtunut edistys on ollut rajallista. Tapausten tutkinnasta, syytteeseenpanosta ja tuomitsemisesta ei ole riittävästi luotettavia tietoja. Tämä estää oikeuslaitosta ja sisäministeriötä saavuttamasta korkealaatuisia tuloksia työssään.

Mitä tulee paikallistason korruptioon , vuoden 2007 marraskuun paikallisvaaleja koskevia korruptio- ja ääntenostosyytöksiä ei juurikaan ole selvitetty muutamaa tutkimusta ja tuomiota lukuun ottamatta. Tällaisen toiminnan on väitetty toistuneen ainakin kahdessa kaupungissa kesäkuun 2008 alussa pidetyissä paikallisissa täydennysvaaleissa. Korruptiosta terveydenhuollon ja koulutuksen alalla on myös merkkejä. Vaikka tietoisuutta on yritetty lisätä, kanteita ei ole nostettu eikä ilmiantajia ole ilmaantunut. Julkisissa hankinnoissa eturistiriitojen valvonta on vähäistä. Paikallistason korruption torjuntaan ei ole strategista lähestymistapaa, eikä ministerineuvoston korruptionvastainen komitea ole ollut asiassa aktiivinen.

Korkean tason korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunta ei tuota riittäviä tuloksia. Vaikka muutamissa tapauksissa on edistytty ja ’korruptionvastainen sota’ on saanut laajaa julkisuutta, nämä tapaukset edustavat mitättömän pientä osuutta tällaisista rikoksista. Annetut tilastotiedot eivät ole luotettavia, ja joskus tiedot ovat ristiriitaisia. Bulgaria on saavuttanut vain vähäistä edistystä rikollisesta toiminnasta saatujen varojen jäädyttämisessä tai takavarikoinnissa.

Korruptio- ja petossyytökset vaikuttavat EU:n taloudellisten tukiohjelmien toteutumiseen. Bulgarian on vahvistettava huomattavasti valmiuksiaan hallinnoida EU:n rahoitusta asianmukaisesti. Tästä syystä useat EU:n rahoitusohjelmat on täytynyt keskeyttää tai niihin liittyvät toiminnot jäädyttää. EU:n petostentorjuntavirasto OLAF on raportoinut, että menettelyjen jumiutuminen, tapausten hidas eteneminen oikeuslaitoksessa, luottamuksellisten tietojen vuotaminen ja väitetty hallintoon ja oikeuslaitokseen vaikuttaminen estävät korruptio- ja petostapausten nopean ja tehokkaan ratkaisemisen. EU-varojen hallinnointiin liittyviin päätöksiin sovelletaan erityisiä valvontamääräyksiä, jotka on vahvistettu EU:n varainhoitoasetuksessa ja niihin liittyvissä menettelyissä. EU:n rahoituksen yhteydessä ilmenneitä ongelmia käsitellään tarkemmin erillisessä kertomuksessa.

2.3. Tarvittavat parannukset

Perusteellisia parannuksia tarvitaan edelleen. Ensisijaisesti olisi kuitenkin keskityttävä tuottamaan tuloksia rakenteellisista puutteista huolimatta. Tämä edellyttää kestävää poliittista tahtoa ja päättäväisyyttä.

Tarvitaan toimia, joilla edistetään tehokkaampaa oikeudenkäyttöä. Muun muassa rikosprosessilakiin on tarpeen tehdä muutoksia esitutkintavaiheen tehostamiseksi, viiveiden vähentämiseksi ja suojakeinojen luomiseksi viivytysten varalta. Rikoslakia on uudistettava perusteellisesti: esimerkiksi vähäiset rikkomukset ja vakavat rikokset on eroteltava toisistaan selkeämmin ja rikosten määritelmiä on päivitettävä, jotta ne kattaisivat uudet rikollisuuden muodot. On tärkeää laatia tehokkaampi eturistiriitoja ja varojen valvontaa koskeva laki, sillä nykyinen luonnos ei ole riittävä tarkoitukseensa. Tarkistettu laki on pantava täytäntöön mahdollisimman pian sen hyväksymisen jälkeen.

Äskettäin perustetun ylimmän tuomarineuvoston on nyt otettava vastuu uudistusprosessista ja ryhdyttävä toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että oikeuslaitos tuottaa nopeita ja tehokkaita päätöksiä. Ylimmän tuomarineuvoston tarkastusviraston on edelleen toteutettava menettelyllisiin puutteisiin ja kurinpidollisiin tapauksiin liittyviä ennakkotutkimuksia, jotka ylimmän tuomarineuvoston on tämän jälkeen käsiteltävä nopeasti.

Lainvalvonta on organisoitava paremmin, jotta pystytään käsittelemään monimutkaisia tapauksia. Esitutkintavaiheeseen osallistuvien toimijoiden tehtävät ja vastuut on selvitettävä, jotta poliisin, tutkijoiden, erityisosastojen ja syyttäjälaitoksen välistä yhteistyötä voidaan parantaa. Nykyinen kiistely esitutkintavaiheen uudistamisesta luo epävarmuutta ja haittaa tulosten saavuttamista meneillään olevissa tutkimuksissa. Erityisesti poliisin, kansallisen turvallisuuden viraston ja syyttäjälaitoksen yhteistoimintaa olisi säänneltävä tarkasti. Kansallisen turvallisuuden viraston tutkintatehtävät on selvennettävä ja erotettava selkeästi sen tiedustelutehtävistä. On luotava parlamentaarinen valvonta, jolla ei puututa tutkintatoimintaan vaan varmistetaan normaalin vastuuvelvollisuuden toteutuminen. Tutkintatuomareiden tehtävät ja valtuudet erityistutkimuksissa on määriteltävä selkeästi. Luottamuksellisuuden rikkominen ja todistajien puutteellinen suojelu esitutkintavaiheessa ovat toistuvia ongelmia, jotka on poistettava.

Sekä lainvalvontaviranomaisten että oikeuslaitoksen hallinnollisia valmiuksia on vahvistettava. Poliisi tarvitsee paremmin koulutettua henkilöstöä ja välineet, joita monimutkaisten tapausten tutkiminen edellyttää. Oikeuslaitoksen tietokoneistaminen on saatettava loppuun ja esitutkintavaiheessa on otettava käyttöön tehokkaampia tapausten hallinnointijärjestelmiä. Yhtenäistetyn tietojärjestelmän kehittämisen myötä saataisiin hyödyllisiä tietoja oikeuslaitoksen tehokkuudesta, mikä helpottaisi sekä ylimmän tuomarineuvoston että sisäministeriön työtä, erityisesti kriminaalipolitiikan laatimista sisäministeriössä.

Jotta rikollisesta toiminnasta peräisin olevat varat voitaisiin havaita helpommin ja niihin voitaisiin puuttua, Bulgarian on parannettava avoimuutta ja ilmoitettava rahavirroista ja liiketoimista tehokkaammin sekä valvottava niitä. Bulgarian on myös vahvistettava petoksentorjuntavalmiuksiaan ja valvottava varainhoitoa asianmukaisesti. Yhtä tärkeää on puuttua systemaattisesti eturistiriitoihin ja epäasialliseen vaikuttamiseen. Tämä on erityisen tärkeää, jotta Bulgaria voisi jatkossakin hyötyä EU:n rahoituksesta. Vakuuttavien tulosten puuttuminen nykyisten rakenteiden puitteissa on silmiinpistävää. Asiaan onkin puututtava kiireellisesti.

3. PÄÄTELMÄT

Yhteistyö- ja seurantamekanismin ja sen arviointiperusteiden tarkoituksena oli auttaa Bulgariaa osoittamaan säännöllisesti, että se on edistynyt oikeuslaitoksen uudistamisessa ja korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa. Bulgarian viranomaisten velvollisuutena on osoittaa, että oikeuslaitos toimii ja että korruptioon ja järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyvät tutkimukset johtavat pidätyksiin, syytteeseenpanoon ja tuomioistuimen päätöksen mukaan varoittaviin rangaistuksiin ja varojen takavarikointiin. Tähän mennessä Bulgaria ei ole kyennyt osoittamaan oikeuslaitoksensa toimivan tehokkaasti edellä esitetyllä tavalla. Toimielimet ja menettelyt näyttävät hyviltä paperilla, mutta käytännössä tuloksia ei synny. Suosituksia annetaan, mutta niitä ei panna täytäntöön. Perusongelmat ovat siis edelleen olemassa, ja niihin on puututtava kiireellisesti.

Bulgarian kansalaiset ansaitsevat mahdollisuuden hyötyä täysimääräisesti EU-jäsenyydestä. Tämä auttaisi osaltaan vahvistamaan oikeusvaltiota ja kitkemään korruptiota. Edistys yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa asetettujen arviointiperusteiden täyttämisessä ja niiden epäilyjen poistamisessa, jotka koskevat Bulgarian kykyä käsitellä korruptiota ja järjestäytynyttä rikollisuutta, mahdollistaa nämä hyödyt bulgarialaisille ja lisää heidän luottamustaan oikeusvaltioon. Tällä on myös myönteisiä vaikutuksia Bulgarian talouteen pitkällä aikavälillä. Bulgarialla on esimerkiksi sisä- ja oikeusasioiden politiikkaan ja EU-varojen yhteiseen hallinnointiin liittyviä velvollisuuksia muita jäsenvaltioita kohtaan. Riittävät hallinnolliset valmiudet ja eturistiriitojen, petosten ja taloudellisten sääntöjenvastaisuuksien tehokas valvonta ovat ehdoton edellytys sille, että Bulgaria voi täysimääräisesti hyötyä EU:hun liittymistä edeltävästä tuesta ja rakennerahastoista annettavasta tuesta. Nämä varat ovat käytännön osoitus unionin solidaarisuudesta Bulgariaa kohtaan, ja on kaikkien etujen mukaista, että niitä käytetään Bulgarian heikoimmassa asemassa olevien alueiden tukemiseen.

Järjestelmän uudistamiseksi tarvitaan selkeä strategia ja kaikkien tahojen ehdoton sitoutuminen uudistuksen toteuttamiseen. Tässä ei ole pelkästään kyse siitä, että uusille toimielimille ja menettelyille annettaisiin aikaa, jotta ne voivat osoittaa toimivuutensa. Nykyisten rakenteiden puutteista huolimatta Bulgarian pitäisi jo niiden puitteissa pystyä osoittamaan korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnasta saatuja tuloksia, ehkäisemään eturistiriitoja ja selvittämään vakuuttavasti yhteyksiä, joita on väitetty olevan joidenkin poliitikkojen, liiketoiminnan edustajien ja järjestäytyneen rikollisuuden välillä. Varmistaakseen EU-varojen tehokkaan käytön asianmukaisiin tarkoituksiin Bulgarian täytyy parantaa tuntuvasti hallinnollisia valmiuksiaan sekä hillitä merkittävästi mahdollisuuksia korkean tason ja vähäiseen korruptioon ja torjua tehokkaasti järjestäytynyttä rikollisuutta.

Yhteistyön tarve jatkuu

On sekä Bulgarian että EU:n etujen mukaista, että Bulgariassa on toimiva hallinto ja oikeuslaitos, jotka pystyvät puuttumaan korruptioon ja järjestäytyneeseen rikollisuuteen asianmukaisesti. Tästä syystä yhteistyö ja tuki ovat välttämättömiä. Näin ollen komissio katsoo toistaiseksi tuen olevan sanktioita tehokkaampi keino, eikä se aio turvautua liittymissopimuksessa määrättyihin suojatoimenpiteisiin. On kuitenkin selvää, että yhteistyö- ja seurantamekanismin toimintaa on jatkettava vielä jonkin aikaa.

Helmikuussa yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa annetussa kertomuksessa korostettiin, että Bulgaria on viime vuosina saanut huomattavasti joko taloudellista tai teknistä tukea sekä jäsenvaltioilta että komissiolta. Tuki ei ole aina johtanut odotettuihin tuloksiin, ja turhautuneisuus kasvaa tukea tarjonneissa jäsenvaltioissa, sillä jäsenvaltioiden ja Bulgarian hallinnon välisestä yhteistyöstä puuttuu avoimuus eikä tuloksia synny tai ne ovat heikkoja.

On tärkeää elvyttää uudistusprosessi ja hyödyntää tukea tehokkaammin. Kaikkien osapuolten on ryhdyttävä lisäponnisteluihin auttaakseen Bulgariaa onnistumaan. Bulgaria tunnustaa tarvitsevansa riippumatonta, korkeatasoista asiantuntija-apua. Komissio on valmis yhteistyöhön Bulgarian ja muiden jäsenvaltioiden kanssa avun tarjoamiseksi edellyttäen, että avunsaajat antavat tietoja ja hyödyntävät neuvoja strategisesti ja tehokkaasti, jotta uudistukset edistyisivät.

Näkymät

Bulgarian tilanne on sekava. Oikeuslaitoksen ja lainvalvontarakenteiden uudistus on merkittävä mahdollisuus Bulgarialle: uudistus on välttämätön, ja se olisi pitänyt toteuttaa jo kauan aikaa sitten. Edistyksen mittareina ovat todelliset tulokset korkean tason korruptioon ja järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyvien tapausten tutkinnasta, syytteeseenpanosta ja tuomitsemisesta.

Bulgaria on ottanut oikeansuuntaisia askeleita perustamalla kansallisen turvallisuuden viraston, ehdottamalla sisäministeriön uudistamista ja nimittämällä varapääministerin koordinoimaan EU-varojen moitteetonta hoitoa. Bulgarian on nyt ryhdyttävä sanoista tekoihin ja toteutettava perusteellinen uudistus, johon se on sitoutunut.

Komissio kannustaa Bulgariaa voimakkaasti tehostamaan uudistuksia ja tekemään edelleen tiivistä yhteistyötä jäsenvaltioiden ja komission kanssa, jotta jäljellä olevista merkittävistä haasteista voitaisiin selviytyä yhdessä. Bulgaria voi luottaa komission täyteen ja aktiiviseen tukeen tässä prosessissa.