KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Kohti EU:n kriminaalipolitiikkaa: EU:n politiikkojen tehokkaan täytäntöönpanon varmistaminen rikosoikeuden keinoin /* KOM/2011/0573 lopullinen */





Kohti EU:n kriminaalipolitiikkaa: EU:n politiikkojen tehokkaan täytäntöönpanon varmistaminen rikosoikeuden keinoin Tässä tiedonannossa hahmotellaan puitteita EU:n kriminaalipolitiikan jatkokehittämiselle Lissabonin sopimuksen nojalla. EU:lla on nyt käytössään oikeusperusta, jonka mukaisesti rikosoikeuden alalla voidaan antaa direktiivejä sellaisten EU:n politiikkojen tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi, joihin on sovellettu yhdenmukaistamistoimenpiteitä. EU:n kriminaalipolitiikan yleistavoitteen mukaisesti olisi parannettava kansalaisten luottamusta siihen, että he elävät Euroopassa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella, että heidän oikeuksiaan suojaava EU:n lainsäädäntö pannaan täytäntöön ja että sitä sovelletaan niin kuin pitää ja että EU samalla ottaa täysimääräisesti huomioon toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteet ja muut perussopimuksissa vahvistetut perusperiaatteet. EU:n kansalaisten huolenaihe EU:n kansalaiset pitävät rikollisuutta suurena ongelmana unionissa. Kun kansalaisilta kysyttiin, mihin aloihin EU:n toimielinten olisi tulevina vuosina erityisesti panostettava unionin kehittämisessä, yhtenä neljästä tärkeimmästä toiminta-alasta mainittiin rikollisuuden torjunta[1]. EU on toteuttanut toimenpiteitä rikosoikeuden alalla jo yli kymmenen vuoden ajan torjuakseen rikollisuutta, joka on luonteeltaan yhä kansainvälisempää ja yhä pidemmälle kehittynyttä. Näiden toimenpiteiden avulla on voitu jossain määrin lähentää määritelmiä ja seuraamustasoja tiettyjen vakavien rikosten, kuten terrorismin, ihmiskaupan ja huumekaupan sekä EU:n taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten osalta.[2] EU:n politiikkojen täytäntöönpanon valvonnan parantamiseksi on kuitenkin toteutettu vain muutamia toimenpiteitä[3], koska ennen Lissabonin sopimusta ei ollut olemassa tähän tarvittavaa oikeusperustaa.[4] Tässä tiedonannossa käsitellään erityisesti tätä EU:n rikosoikeuden ulottuvuutta. EU:n rikosoikeuden tuoma lisäarvo Rikosoikeus on selvästi arkaluonteinen politiikanala, jossa kansallisten järjestelmien välillä on edelleen huomattavia eroja, kun tarkastellaan esimerkiksi seuraamustyyppejä ja seuraamusten tasoa sekä sitä, luokitellaanko tietyt teot hallinto- vai rikosoikeudellisen vastuun piiriin. EU voi kuitenkin tukkia lainsäädännön aukkoja ja korjata puutteita silloin kun EU:n toimista voidaan saada lisäarvoa. Koska monet rikokset ovat luonteeltaan valtioiden rajat ylittäviä, EU:n rikosoikeudellisten toimenpiteiden avulla voidaan edistää sen varmistamista, että rikolliset eivät pääse pakenemaan rajojen taa tai että kansallisten oikeusjärjestelmien välisiä eroja ei hyödynnetä rikollisiin tarkoituksiin. Keskinäisen luottamuksen lujittaminen Tietyillä rikosoikeuden aloilla on sovellettava yhteisiä vähimmäissääntöjä, jotta voidaan lujittaa keskinäistä luottamusta jäsenvaltioiden ja kansallisten lainkäyttöviranomaisten välillä. Korkeatasoinen luottamus on välttämätön, jotta lainkäyttöviranomaisten yhteistyö jäsenvaltioiden välillä toimisi sujuvasti. Oikeuden päätösten vastavuoroisen tunnustamisen periaate, joka on rikosasioissa tehtävän oikeudellisen yhteistyön kulmakivi[5], voi toimia tehokkaasti vain tältä pohjalta. Tehokkaan täytäntöönpanon varmistaminen Rikosoikeuden keinoin voidaan merkittävällä tavalla edistää Euroopan unionin politiikkojen täytäntöönpanon varmistamista. EU:n politiikkojen toteutuminen näet riippuu jäsenvaltioiden täytäntöönpanotoimien tehokkuudesta. Unioni ei voi yksinään varmistaa, että sen säännöillä saavutetaan kansalaisten kannalta toivottu vaikutus, olipa sitten kyse ympäristönsuojelusta ja kalavarojen säilyttämisestä, liikenneturvallisuudesta, rahoituspalvelujen sääntelystä, tietosuojasta tai EU:n taloudellisten etujen suojelusta. Jäsenvaltioiden velvollisuus on huolehtia unionin politiikkojen täytäntöönpanosta, ja yleensä ne voivat itse päättää, millä tavoin se tehdään käytännössä. Valvonta- ja tarkastustoimet ovat tässä keskeisessä asemassa. Silloin kun jäsenvaltioille täytäntöönpanotoimien suhteen annettu valinnanmahdollisuus ei tuota toivottua tulosta, vaan täytäntöönpano jää epäyhtenäiseksi, unioni voi antaa täytäntöönpanon varmistamiseksi yhteisiä sääntöjä, joihin voi tarvittaessa sisältyä myös rikosoikeudellisten seuraamusten määrääminen EU:n oikeuden rikkomisen perusteella. Johdonmukaisuus Vaikka EU:n rikosoikeudelliset toimenpiteet voivat merkittävällä tavalla täydentää kansallisia rikosoikeusjärjestelmiä, on selvää, että rikosoikeus perustuu aina tietyn yhteiskunnan perusarvoihin, tapoihin ja valintoihin. Lissabonin sopimuksessa hyväksytään tämä moninaisuus.[6] Tämän vuoksi on erityisen tärkeää varmistaa rikosoikeutta koskevan EU:n lainsäädännön johdonmukaisuus, jotta siitä voitaisiin saada todellista lisäarvoa.[7] Uusi oikeudellinen kehys Lissabonin sopimukseen perustuva oikeudellinen kehys antaa EU:lle uusia mahdollisuuksia kehittää lainsäädäntöä rikosoikeuden alalla. Se tarjoaa EU:n toimielimille ja jäsenvaltioille selkeän pohjan kehittää yhteistyössä johdonmukaista EU:n rikosoikeutta, joka suojaa tehokkaasti sekä epäiltyjen ja syytettyjen että uhrien oikeuksia ja parantaa oikeudenkäytön laatua. Oikeuskehys, jota ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa sovellettiin valtaosaan rikosoikeudellisesta lainsäädännöstä[8], sisälsi useita puutteita. Näitä olivat ennen muuta vaatimus kaikkien jäsenvaltioiden yksimielisestä hyväksynnästä, Euroopan parlamentin vaikutusvallan rajoittuminen pelkkään kuulemiseen ja se, ettei jäsenvaltioita vastaan ollut mahdollista aloittaa rikkomusmenettelyä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa lainsäädännön asianmukaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi. Uuden oikeuskehyksen myötä Euroopan parlamentin rooli on vahvistunut yhteispäätösmenettelyn ansiosta, minkä lisäksi Euroopan unionin tuomioistuimella on näissä kysymyksissä täysi valvontavalta. Neuvosto voi hyväksyä ehdotuksen, jos jäsenvaltioiden määräenemmistö puoltaa sitä. Lisäksi Lissabonin sopimus vahvistaa huomattavasti kansallisten parlamenttien asemaa, sillä ne voivat esittää näkemyksensä säädösehdotuksista ja osallistua merkittävällä tavalla toissijaisuusperiaatteen noudattamisen valvontaan. Rikosoikeuden alalla kansallisten parlamenttien asema on jopa vahvempi kuin muiden EU:n politiikkojen alalla.[9] Rikosoikeudellisiin toimenpiteisiin sisältyy sääntöjä, jotka saattavat johtaa yksilön kohdalla vapaudenmenetykseen. Siksi Euroopan unionin perusoikeuskirja, josta Lissabonin sopimuksen myötä tuli oikeudellisesti sitova asiakirja[10], asettaa selkeät rajat EU:n toiminnalle tällä alalla. Perusoikeuskirja ohjaa kaikkien EU:n politiikkojen täytäntöönpanoa ja sisältää sitovat säännöt kansalaisten suojelemiseksi. Kun EU:n tasolla halutaan antaa aineellista rikosoikeutta tai rikosoikeudellisia menettelyjä koskevaa lainsäädäntöä, jäsenvaltioilla on oikeus käyttää ns. hätäjarrua, jos ne katsovat, että säädösehdotuksella puututtaisiin niiden kansallisen rikosoikeusjärjestelmän perusteisiin; tämän seurauksena ehdotus siirretään Eurooppa-neuvoston käsiteltäväksi. Tanska ei osallistu äskettäin hyväksyttyjen aineellista rikosoikeutta koskevien toimenpiteiden antamiseen. Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti puolestaan osallistuvat vain tiettyjen välineiden antamiseen ja soveltamiseen tehtyään asiasta erillisen päätöksen.[11] Miksi EU:n rikosoikeutta tarvitaan – EU:n toiminnan lisäarvo Lissabonin sopimuksessa annetaan EU:lle toimivaltaa sekä rikosprosessin että aineellisen rikosoikeuden alalla. EU:n tavoitteena ei ole korvata kansallisia rikosoikeuden sääntöjä, mutta EU:n rikoslainsäädäntö voi EU:n toimivallan rajoissa tuoda merkittävää lisäarvoa voimassa oleviin kansallisiin rikosoikeuden järjestelmiin. · EU:n rikosoikeus lujittaa kansalaisten luottamusta. He uskaltavat paremmin käyttää oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja ostaa tavaroita ja palveluja muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneilta elinkeinonharjoittajilta, kun rikollisuuden torjuntaa on tehostettu ja on hyväksytty sekä rikosprosessin aikana sovellettavia menettelyllisiä oikeuksia että uhrien oikeuksia koskevat vähimmäissäännöt. · Nykyään tehdään paljon valtioiden rajat ylittäviä vakavia rikoksia, joista osa kohdistuu myös sellaiseen EU:n lainsäädäntöön, jonka osalta on toteutettu yhdenmukaistamistoimenpiteitä. Rikollisille on hyötyä siitä, että he voivat valita rikoksen toteuttamista varten jäsenvaltion, jossa seuraamusjärjestelmä on lievin tietyillä rikollisuuden aloilla. Siksi tällaisten turvasatamien syntyminen on estettävä kansallisten lainsäädäntöjen lähentämisen avulla. · Yhteiset säännöt vahvistavat jäsenvaltioiden lainkäyttö- ja lainvalvontaviranomaisten keskinäistä luottamusta. Tämä edistää oikeuden päätösten vastavuoroista tunnustamista, sillä kansallisten viranomaisten on helpompi tunnustaa toisessa jäsenvaltiossa tehdyt päätökset, jos rikosten määritelmät ovat yhteensopivat ja seuraamusten vähimmäistasot on yhdenmukaistettu. Yhteiset säännöt helpottavat myös valtioiden rajat ylittävien tapausten yhteydessä tehtäviin erityisiin tutkintatoimiin liittyvää yhteistyötä. · EU:n rikosoikeus edistää EU:n oikeuteen kohdistuvien vakavien rikosten ehkäisemistä ja niistä johtuvien seuraamusten määräämistä tärkeillä politiikanaloilla, kuten ympäristönsuojelun tai laittoman työvoiman käytön yhteydessä. 1. EU:n rikosoikeuden soveltamisala Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 83 artiklan nojalla EU voi antaa direktiivejä, joissa vahvistetaan tiettyjä rikoksia koskevat EU:n rikosoikeuden vähimmäissäännöt. Tällaiset toimenpiteet voivat liittyä ensinnäkin SEUT-sopimuksen 83 artiklan 1 kohdassa mainittuihin kymmeneen ns. eurorikokseen, joita ovat terrorismi, ihmiskauppa sekä naisten ja lasten seksuaalinen hyväksikäyttö, laiton huumausainekauppa, laiton asekauppa, rahanpesu, lahjonta, maksuvälineiden väärentäminen, tietokonerikollisuus ja järjestäytynyt rikollisuus.[12] Näihin rikoksiin on erityisen tärkeää puuttua EU:n tasolla niiden erityisen vakavuuden ja rajat ylittävän luonteen vuoksi, kuten perussopimuksessakin todetaan. Useimpia rikollisuuden aloja on jo käsitelty ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa annetussa lainsäädännössä, jota on jo päivitetty tai jota päivitetään parhaillaan. Uusia ”eurorikoksia” voi määritellä vain neuvosto yksimielisellä päätöksellä, jolle on saatava Euroopan parlamentin hyväksyntä. Toiseksi Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat SEUT-sopimuksen 83 artiklan 2 kohdan mukaan säätää komission ehdotuksen pohjalta rikosten ja seuraamusten määrittelyä koskevista vähimmäissäännöistä, ”kun jäsenvaltioiden lakien ja asetusten lähentäminen rikosoikeuden alalla osoittautuu välttämättömäksi jonkin unionin politiikan tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi alalla, jolla on toteutettu yhdenmukaistamistoimenpiteitä”. Kyseisessä määräyksessä ei luetella mitään tiettyjä rikoksia, vaan asetetaan EU:n tason rikosoikeudellisten toimenpiteiden hyväksymisen edellytykseksi tiettyjen oikeudellisten kriteerien täyttyminen. EU:n kriminaalipolitiikan tarve onkin perusteltu erityisesti SEUT-sopimuksen 83 artiklan 2 kohdassa, ja tässä tiedonannossa pyritään antamaan ohjeita juuri tätä toimintaa varten. Juuri tällä alalla EU:n toimielinten on tehtävä valintoja sen suhteen, turvaudutaanko täytäntöönpanon varmistamisessa rikosoikeuden keinoihin (muiden, esimerkiksi hallinnollisten seuraamusten sijasta). Niiden on myös päätettävä, mitkä EU:n politiikat edellyttävät rikosoikeuden keinojen käyttöä täytäntöönpanon varmistamisessa. Esimerkki: Finanssimarkkinoilla toimimista koskevat EU:n säännöt ovat yksi tapaus, jonka yhteydessä rikosoikeus saattaisi olla hyödyllinen lisäkeino tehokkaan täytäntöönpanon varmistamisessa. Finanssikriisi on osoittanut, että finanssimarkkinoita koskevia sääntöjä ei aina noudateta eikä sovelleta niin kuin pitäisi. Tämä voi merkittävästi heikentää luottamusta finanssisektoriin. Jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmien lähentäminen myös rikosoikeuden alalla voi osaltaan vähentää riskiä finanssimarkkinoiden toiminnan heikkenemisestä ja edistää siten tasavertaisten toimintaedellytysten luomista sisämarkkinoilla.[13] Lisäksi SEUT-sopimuksen 325 artiklan 4 kohdassa määrätään erityisestä mahdollisuudesta toteuttaa toimenpiteitä unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi petolliselta menettelyltä ja tällaisen menettelyn torjumiseksi. Tästä aiheesta on annettu lainsäädäntöä jo ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa.[14] Tämä on EU:n veronmaksajien kannalta erittäin merkittävä kysymys, sillä EU:n talousarvion rahoittajina heillä on oikeus odottaa tehokkaita toimenpiteitä EU:n julkisiin varoihin kohdistuvan laittoman toiminnan ehkäisemiseksi esimerkiksi EU:n maatalous- ja aluerahastojen tai kehitysavun yhteydessä.[15] 2. Mitä periaatteita EU:n rikosoikeudessa olisi noudatettava? Samoin kuin kansallisessa lainsäädännössä, myös EU:n tasolla on rikosoikeudellisten sääntöjen laatimisessa otettava tarkkaan huomioon eri näkökohdat. Olipa rikosoikeus kansallista tai Euroopan laajuista, sen säännöillä on suuri vaikutus yksilöihin. Tämän vuoksi uuden lainsäädännön laatimisessa on noudatettava perustavia oikeusperiaatteita, ja rikosoikeuteen on aina turvauduttava vasta viimeisenä keinona. 2.1. Yleiset periaatteet Kaikessa EU:n lainsäädännössä on noudatettava toissijaisuusperiaatetta, ja rikosoikeuden alalla tähän vaatimukseen on kiinnitettävä aivan erityistä huomiota. Tämä tarkoittaa sitä, että EU voi antaa lainsäädäntöä vain jos tavoitetta ei voida saavuttaa tehokkaammin kansallisen tai alue- ja paikallistason toimenpiteillä, vaan ehdotetun toimenpiteen laajuuden tai vaikutusten vuoksi tavoite voidaan saavuttaa paremmin unionin tasolla. Lisäksi kaikilla unionin toiminnan aloilla on kunnioitettava EU:n perusoikeuskirjassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa vahvistettuja perusoikeuksia. Rikosoikeudelliset toimenpiteet vaikuttavat perusoikeuksiin. Niillä puututaan väistämättä yksilön oikeuksiin, olipa tämä epäilty, uhri tai todistaja. Viime kädessä rikosoikeudelliset toimenpiteet voivat johtaa vapaudenmenetykseen, minkä vuoksi ne vaativat lainsäätäjältä erityistä valppautta. 2.2. Kaksivaiheinen lähestymistapa rikosoikeuteen EU:n lainsäätäjän olisi noudatettava seuraavanlaista kaksivaiheista lähestymistapaa laatiessaan rikosoikeudellisia säädöksiä, joiden tarkoituksena on varmistaa, että ne EU:n politiikat, joiden alalla on toteutettu yhdenmukaistamistoimenpiteitä, pannaan täytäntöön tehokkaasti. 2.2.1. 1. vaihe: Ovatko rikosoikeudelliset toimenpiteet todella tarpeen? · Tarpeellisuus ja suhteellisuus – Rikosoikeus viimeisenä keinona Rikostutkinta ja rikosoikeudelliset seuraamukset voivat vaikuttaa merkittävästi kansalaisten oikeuksiin ja aiheuttaa leimautumista. Siksi rikosoikeuteen on turvauduttava aina vasta viimeisenä keinona. Tämä taataan noudattamalla yleistä suhteellisuusperiaatetta (sellaisena kuin se vahvistetaan Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa[16] ja erityisesti rikosoikeudellisten rangaistusten osalta EU:n perusoikeuskirjassa[17]). EU:n politiikkojen täytäntöönpanon tueksi annettavien rikosoikeudellisten säädösten osalta perussopimuksessa vaaditaan nimenomaisesti, että säädösten on oltava ”välttämättömiä” jonkin unionin politiikan tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi[18]. Tätä varten lainsäätäjän on analysoitava, voitaisiinko politiikan täytäntöönpano varmistaa muiden, esimerkiksi hallinnollisten tai yksityisoikeudellisten seuraamusjärjestelmien avulla, vai edellyttääkö ongelmien tehokas ratkaisu todella turvautumista rikosoikeuden keinoihin. Tämä edellyttää, että vaikutusten arvioinnissa, joka on tehtävä ennen jokaisen säädösehdotuksen esittämistä, analysoidaan perusteellisesti asianomaisen politiikanalan erityispiirteistä riippuen esimerkiksi sitä, voidaanko haluttu tulos saavuttaa jäsenvaltioiden seuraamusjärjestelmien avulla, ja millaisia vaikeuksia kansallisilla viranomaisilla on EU:n oikeuden täytäntöönpanossa käytännössä. 2.2.2. 2. vaihe: Periaatteet, joiden mukaan päätetään, millaisia rikosoikeudellisia toimenpiteitä on annettava Jos ensimmäisessä vaiheessa todetaan, että on tarpeen turvautua rikosoikeuden keinoihin, seuraava kysymys kuuluu, millaisia toimenpiteitä käytännössä on toteutettava. · Vähimmäissäännöt SEUT-sopimuksen 83 artiklan mukaan rikosten ja seuraamusten määrittelyn tulee rajoittua vähimmäissääntöjen laatimiseen. Tämä rajoitus sulkee pois täydellisen yhdenmukaistamisen. Toisaalta oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että rikoksena pidettävä teko määritellään selkeästi. Rikosoikeutta koskeva EU:n direktiivi ei kuitenkaan vaikuta yksittäiseen kansalaiseen suoraan, vaan se on ensin saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä. Sen vuoksi oikeusvarmuuden vaatimukset eivät ole samat kuin kansallisen rikoslainsäädännön yhteydessä. Olennaista on, että kansallinen lainsäätäjä on perillä siitä, millainen tavoite EU:n lainsäädännön täytäntöönpanon avulla on tarkoitus toteuttaa. Seuraamusten osalta vähimmäissäännöissä voidaan esimerkiksi vaatia, että seuraamukset ovat tietyntyyppisiä (esimerkiksi sakko, vankeusrangaistus, oikeuksien menettäminen) tai tietyn tasoisia. EU:n tasolla voidaan myös määritellä, mitä seikkoja on pidettävä raskauttavina tai lieventävinä olosuhteina. Joka tapauksessa EU:n säädöksessä voidaan säätää ainoastaan siitä, mitä seuraamuksia jäsenvaltioiden tuomioistuinten on ”vähintään” voitava määrätä. · Tarpeellisuus ja suhteellisuus Edellä mainitun tarpeellisuuden vaatimuksen täyttymistä on tarkasteltava myös siinä vaiheessa, kun on päätettävä, millaisia rikosoikeudellisia säännöksiä tiettyyn säädökseen otetaan. Tarpeellisuustesti on sitä tärkeämpi, mitä yksityiskohtaisemmin suunnitelluissa säännöksissä määritellään jäsenvaltioilta vaadittujen seuraamusten tyyppi ja taso. On sovellettava perusoikeuskirjassa[19] nimenomaisesti esitettyä vaatimusta, jonka mukaan ”rangaistus ei saa olla epäsuhteessa rikoksen vakavuuteen”. · Tosiseikkoihin perustuva selkeä näyttö Rikosoikeutta koskevien vähimmäissääntöjen tarpeellisuuden toteamiseksi EU:n toimielinten on voitava tukeutua selkeisiin tosiseikkoihin arvioidessaan asianomaisen rikoksen luonnetta tai vaikutuksia ja otettava huomioon kaikkien jäsenvaltioiden oikeudellisen tilanteen eroavuudet, jotka saattaisivat vaarantaa sellaisen EU:n politiikan tehokkaan täytäntöönpanon, jonka osalta on toteutettu yhdenmukaistamistoimenpiteitä. Tätä varten EU:lla on oltava käytettävissään kansallisten viranomaisten kokoamia tilastotietoja, joiden pohjalta se voi arvioida näitä tosiseikkoja. Seurantatoimiensa yhteydessä komissio laatii suunnitelmia uusien tilastotietojen ja näytön keräämisestä 325 artiklan 4 kohdassa ja 83 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen kysymysten käsittelyä varten. · Seuraamukset rikosta myöten Rikoslainsäädännön antaminen erityisesti EU:n politiikkojen tehokkuuden varmistamiseksi edellyttää myös seuraavien seikkojen huolellista harkintaa: – olisiko mahdollisimman suuren tehokkuuden, oikeasuhteisuuden ja varoittavuuden saavuttamiseksi säädettävä myös muuntyyppisistä seuraamuksista kuin vankeusrangaistuksista ja sakoista, sekä tarvittaessa lisätoimista kuten takavarikoinnista; ja – olisiko oikeushenkilöille määrättävä rikosoikeudellinen vai muuntyyppinen vastuu etenkin silloin kun on kyse sellaisista rikollisuuden aloista, joilla rikoksentekijät ovat usein oikeushenkilöitä. Mitä asioita rikosoikeutta koskevien EU:n vähimmäissääntöjen tulisi kattaa? Rikoksen määritelmä eli rikolliseksi katsotun teon kuvaus kattaa aina päätekijän toiminnan ja useimmissa tapauksissa myös siihen liittyvän toiminnan kuten yllyttämisen ja avunannon. Joissain tapauksissa määritelmä kattaa myös rikoksen yrityksen. Kaikkiin EU:n rikosoikeudellisiin säädöksiin sisältyy tahallisen teon määritelmä, minkä lisäksi joissain on määritelty myös törkeä huolimattomuus. Joissain säädöksissä määritellään myös se, millaisia olosuhteita on pidettävä ”raskauttavina” tai ”lieventävinä”, kun määrätään seuraamusta tietyssä yksittäistapauksessa. Yleensä EU:n lainsäädännössä ei erotella rikoksia sen perusteella, onko tekijänä luonnollinen henkilö vai oikeushenkilö, esimerkiksi yritys tai yhdistys. Oikeushenkilön vastuu voi tulla kyseeseen monilla aloilla, esimerkiksi öljyvahingon yhteydessä. Voimassa olevassa lainsäädännössä jäsenvaltioille on kuitenkin aina jätetty mahdollisuus määrittää itse, minkätyyppisen vastuun ne kohdistavat rikoksen tehneeseen oikeushenkilöön, koska kaikissa kansallisissa oikeusjärjestelmissä ei ole oikeushenkilön rikosoikeudellisen vastuun käsitettä. Lisäksi EU:n lainsäädännössä voidaan säätää toimivaltaa koskevista säännöistä sekä eräistä muista näkökohdista, joita määritelmässä tarvitaan, jotta oikeudellista säädöstä voidaan soveltaa tehokkaasti. EU:n rikosoikeudessa voidaan vaatia jäsenvaltioita säätämään, että seuraamukset, joita tietynlaisesta teosta voidaan määrätä, ovat tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Tehokkuus tarkoittaa, että seuraamuksen avulla voidaan saavuttaa haluttu tulos eli sääntöjen noudattaminen; oikeasuhteisuus tarkoittaa, että seuraamuksen on oltava oikeassa suhteessa teon vakavuuteen ja vaikutuksiin eikä se saa ylittää sitä, mikä on tarpeen tuloksen saavuttamiseksi; ja varoittavuus tarkoittaa, että seuraamuksen on muodostettava riittävän suuri pelote mahdollisille tuleville rikoksentekijöille. Toisinaan EU:n rikosoikeudellisissa säädöksissä määritellään täsmällisemmin, minkätyyppisiä ja/tai ‑tasoisia seuraamuksia on voitava määrätä. Niissä voidaan säätää myös takavarikoinnista. EU:n laajuisen lainsäädäntöjen lähentämisen ensisijaisena tavoitteena ei ole korottaa jäsenvaltioissa sovellettavien seuraamusten tasoja, vaan pikemminkin vähentää kansallisten järjestelmien välillä ilmenevää vaihtelua ja varmistaa, että ”tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia” seuraamuksia koskeva vaatimus toteutuu kaikissa jäsenvaltioissa. 3. Millä EU:n politiikan aloilla rikosoikeudellisia säädöksiä tarvitaan? Rikosoikeudellisia säädöksiä voidaan pitää välineenä, joiden avulla voidaan varmistaa EU:n politiikkojen tehokas täytäntöönpano, kuten Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa todetaan. EU:n politiikat kattavat hyvin monenlaisia aloja, joilla on kuluneiden vuosikymmenten aikana laadittu yhteisiä sääntöjä kansalaisten hyvinvoinnin takaamiseksi. Näiden politiikan alojen kirjo ulottuu tulliunionista ja sisämarkkinasäännöistä ympäristönsuojeluun. Kaikilla näillä aloilla jäsenvaltioilla on velvollisuus varmistaa, että EU:n lainsäädännön rikkomisesta määrätään tehokkaat, oikeasuhteiset ja varoittavat seuraamukset. Yleensä jäsenvaltiot voivat itse valita, millaisia seuraamuksia ne määräävät: rikosoikeudellisia vai hallinnollisia. Jos jäsenvaltioille EU:n lainsäädännön täytäntöönpanon alalla annettu harkintavalta ei johda toivottuun tehokkaaseen täytäntöönpanoon, saattaa olla tarpeen säännellä EU:n tasolla annettavilla vähimmäissäännöillä sitä, millaisista seuraamuksista jäsenvaltioiden on säädettävä kansallisessa lainsäädännössään. Seuraamustasojen lähentämistä voidaan harkita erityisesti silloin kun voimassa olevan hallinnollisen tai rikosoikeudellisen seuraamuslainsäädännön analyysi osoittaa, että jäsenvaltioissa ilmenee tässä suhteessa merkittäviä eroavuuksia, jotka johtavat EU:n sääntöjen epäyhtenäiseen soveltamiseen. Jos EU:n toiminta on tarpeen, EU:n lainsäätäjän on päätettävä, tarvitaanko rikosoikeudellisia seuraamuksia vai riittävätkö yhteiset hallinnolliset seuraamukset. Tämä ratkaistaan asianomaisella alalla täytäntöönpanoon liittyvien ongelmien tapauskohtaisen analyysin perusteella. Analyysi on tehtävä edellä esitettyjen periaatteiden mukaisesti. On useita aloja, joilla on toteutettu yhdenmukaistamistoimenpiteitä ja joilla on todettu tarvittavan EU:n tasoisia rikosoikeudellisia toimenpiteitä. Näitä ovat muassa toimenpiteet, joiden avulla voidaan torjua vakavia vahingollisia toimintatapoja ja laittomien tulojen hankintaa eräillä talouden aloilla, niin että voidaan suojata laillisten yritysten toimintaa ja turvata veronmaksajien edut: · finanssiala, esimerkiksi markkinoiden manipuloinnin tai sisäpiirikauppojen estäminen;[20] · Euroopan unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunta sen varmistamiseksi, että veronmaksajien rahoja suojataan yhtä hyvin kaikkialla unionissa. Komissio esitti äskettäin julkaistussa tiedonannossa joukon välineitä, joiden avulla tätä suojaamista voitaisiin parantaa[21] muun muassa rikosoikeudellisten menettelyjen, rikoksia koskevien yhteisten määritelmien ja toimivaltasääntöjen avulla; · euron suojaaminen väärentämiseltä rikosoikeuden keinoin, jotta voidaan lujittaa kansalaisten luottamusta maksuvälineiden turvallisuuteen. Komissio pohtii, miten rikosoikeuden avulla voitaisiin edistää talouden elpymistä puuttumalla laittomaan talouteen ja talousrikollisuuteen. Mahdollisuuksia tehostaa täytäntöönpanoa rikosoikeuden keinoin voitaisiin tarkastella myös muilla aloilla, joilla on toteutettu yhdenmukaistamistoimenpiteitä. Tällaisia aloja voisivat olla esimerkiksi: · maantieliikenne, missä ammattimaisen kuljetustoiminnan alalla ilmenee vakavaa EU:n sosiaalisten, teknisten, turvallisuus- ja markkinasääntöjen rikkomista;[22] · tietosuoja, silloin kun ilmenee voimassa olevien EU:n sääntöjen vakavaa rikkomista;[23] · tullisäännökset, jotka koskevat tullausrikosten ja niistä määrättävien seuraamusten lähentämistä;[24] · ympäristönsuojelu, siltä osin kuin tällä alalla jo voimassa olevaa rikosoikeudellista sääntelyä[25] on tarpeen vahvistaa tulevaisuudessa ympäristövahinkojen ehkäisemiseksi ja seuraamusten määräämiseksi niiden perusteella; · kalastuspolitiikka, jonka alalla EU on ottanut käyttöön nollatoleranssilinjan laittoman, ilmoittamattoman ja sääntelemättömän kalastuksen lopettamiseksi; · sisämarkkinapolitiikat laittomien menettelyjen kuten väärentämisen ja korruption tai julkisiin hankintamenettelyihin liittyvistä eturistiriidoista ilmoittamatta jättämisen torjumiseksi. Näillä aloilla on vielä suoritettava lisäarviointeja sen suhteen, tarvitaanko rikosten ja seuraamusten määritelmiä koskevia vähimmäissääntöjä ja millä alalla nimenomaan ne voisivat olennaisesti edistää EU:n lainsäädännön tehokasta täytäntöönpanoa. Arvioinneissa olisi kiinnitettävä huomiota seuraaviin seikkoihin: Ensinnäkin on otettava huomioon teon vakavuus ja luonne. Kun kyseessä ovat tietyt erityisen vakavina pidetyt lainvastaiset teot, hallinnollinen seuraamus ei välttämättä ole riittävä rangaistus. Vastaavasti voitaisiin valita rikosoikeudellinen seuraamus silloin, kun pidetään tärkeänä osoittaa voimakasta paheksuntaa pelotevaikutuksen varmistamiseksi. Tuomioiden merkitsemisellä rikosrekisteriin voi olla erityisen suuri pelotevaikutus. Toisaalta rikosprosessissa säädetään usein syytetyn oikeuksien tehokkaammasta suojelusta sen mukaan, mitä vakavammista syytteistä on kyse. Lisäksi on otettava huomioon seuraamusjärjestelmän tehokkuus sekä se, missä määrin jo käytössä olevat seuraamukset eivät mahdollista halutun täytäntöönpanotuloksen saavuttamista, ja mistä tämä johtuu. Olisi valittava sellainen seuraamus, jonka avulla parhaiten katsotaan voitavan toteuttaa haluttu yleistavoite eli tehokas, oikeasuhteinen ja varoittava seuraamus. Hallinnolliset seuraamukset voidaan usein määrätä ja panna täytäntöön viipymättä, jolloin voidaan välttää pitkälliset ja runsaasti resursseja vaativat menettelyt. Tämän vuoksi hallinnollisia seuraamuksia voitaisiin harkita käytettäväksi esimerkiksi sellaisilla aloilla, joilla rikokset eivät ole erityisen vakavia tai joilla niitä ei esiinny kovin runsaasti. Joillekin aloille hallinnolliset seuraamukset ja menettelyt saattavat soveltua myös muista syistä (esimerkiksi monimutkaiset taloudelliset arvioinnit). Monissa tapauksissa hallinto-oikeudessa on myös käytettävissä tilanteen mukaan useampia erilaisia seuraamuksia sakoista ja lupien peruuttamisesta (julkisten) etuuksien epäämiseen. Siksi hallinnolliset seuraamukset saattavat usein olla riittäviä tai jopa tehokkaampia kuin rikosoikeudelliset seuraamukset. 4. Päätelmät Vaikka Lissabonin sopimuksen myötä syntynyt uusi oikeudellinen kehys ei varsinaisesti mullista EU:n rikosoikeuden mahdollista soveltamisalaa, se parantaa huomattavasti mahdollisuuksia luoda johdonmukaista EU:n kriminaalipolitiikkaa, jossa otetaan huomioon sekä tehokas täytäntöönpano että perusoikeuksien vahva suojelu. Tämä tiedonanto on ensimmäinen vaihe komission pyrkimyksissä luoda johdonmukainen EU:n kriminaalipolitiikka. Tiedonannossa pohditaan, miten EU voisi varmistaa politiikkojensa tehokkaan täytäntöönpanon rikosoikeuden keinoin. Kriminaalipolitiikan laatimisessa on keskityttävä EU:n kansalaisten tarpeisiin ja vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen luomisen asettamiin vaatimuksiin noudattaen samalla toissijaisuusperiaatetta ja periaatetta, jonka mukaan rikosoikeuteen on turvauduttava vasta viimeisenä keinona. Tätä varten komissio laatii tiiviissä yhteistyössä parlamentin ja neuvoston kanssa vakiomuotoiluja avuksi EU:n lainsäätäjälle sen laatiessa rikosoikeudellisia säännöksiä, joissa vahvistetaan rikoksia ja seuraamuksia koskevia vähimmäissääntöjä. Näin voidaan edistää johdonmukaisuuden varmistamista, parantaa oikeusvarmuutta ja helpottaa EU:n lainsäädännön täytäntöönpanoa. Komissio aikoo myös perustaa asiantuntijaryhmän, jonka tehtävänä on avustaa komissiota tietojen keräämisessä ja virittää keskustelua tärkeistä oikeudellisista kysymyksistä, niin että voidaan varmistaa EU:n lainsäädännön tehokas täytäntöönpano jäsenvaltioiden kansallisissa rikosoikeusjärjestelmissä. Tällaisia tietoja ovat esimerkiksi: - rikosoikeudellisten ja muiden seuraamusjärjestelmien välinen suhde ja - sellaisten EU:n lainsäädännössä säännöllisesti käytettyjen rikosoikeuden käsitteiden kuin ”tehokkaat, oikeasuhteiset ja varoittavat seuraamukset”, ”vähäinen tapaus” tai ”avunanto” tulkinta. Komissio jatkaa tulevina vuosina EU:n rikosoikeuden kehittämistä voimassa olevien EU:n rikosoikeudellisten toimenpiteiden perusteellisen arvioinnin sekä jäsenvaltioiden ja asiantuntijoiden jatkuvan kuulemisen pohjalta. Miltä johdonmukainen EU:n kriminaalipolitiikka näyttää vuoteen 2020 mennessä: - EU:n rikosoikeus voi olla merkittävä apuväline, kun pyritään parantamaan kansalaisia huolestuttavan rikollisuuden torjuntaa ja varmistamaan EU:n politiikkojen tehokas täytäntöönpano. - Komissio arvioi täytäntöönpanoon liittyvien käytäntöjen evaluoinnin perusteella ja perussopimuksissa vahvistettuja toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita noudattaen uusien rikosoikeudellisten toimenpiteiden tarvetta niillä EU:n politiikan aloilla, joilla on todettu puutteita täytäntöönpanossa. Tämä koskee ennen muuta finanssimarkkinoiden toiminnan varmistamista, EU:n taloudellisten etujen suojaamista, euron suojaamista väärentämiseltä, maantiekuljetuksia koskevien sääntöjen vakavia rikkomisia, vakavia tietosuojasääntöjen loukkauksia, tullausrikoksia, ympäristönsuojelua, kalastuspolitiikkaa ja sisämarkkinapolitiikkoja, joiden tarkoituksena on torjua laittomia käytäntöjä, kuten väärentämistä, korruptiota ja julkisiin hankintamenettelyihin liittyvistä eturistiriidoista ilmoittamatta jättämistä. - Olisi päästävä yhteisymmärrykseen EU:n rikosoikeuden perusperiaatteista, kuten EU:n rikosoikeudessa käytettävien oikeudellisten peruskäsitteiden tulkinnasta, ja siitä, miten rikosoikeudelliset seuraamukset voivat tuottaa mahdollisimman paljon lisäarvoa EU:n tasolla. - Rikosoikeudellisten toimenpiteiden ohella olisi varmistettava, että käytössä on menettelyllisiä oikeuksia ja uhrin oikeuksia koskevat vankat EU:n laajuiset normit EU:n perusoikeuskirjan mukaisesti. [1] Eurobarometri 75, kevät 2011. Neljä tärkeintä alaa, joille EU:n olisi keskitettävä toimintansa, ovat talous- ja rahapolitiikka, maahanmuuttopolitiikka, terveyden suojelu ja rikollisuuden torjunta. [2] Puitepäätös 2002/475/YOS terrorismin torjumisesta, EYVL L 164, 22.6.2002, s. 3; puitepäätös 2004/757/YOS laittoman huumausainekaupan rikostunnusmerkistöjä ja seuraamuksia koskevien vähimmäissääntöjen vahvistamisesta, 11.11.2004; direktiivi ihmiskaupan ehkäisemisestä ja torjumisesta sekä ihmiskaupan uhrien suojelemisesta ja neuvoston puitepäätöksen 2002/629/YOS korvaamisesta, EUVL L 101, 15.4.2011, s. 1; yleissopimus yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta, EYVL C 316, 27.11.1995, s. 49. [3] Direktiivi 2008/99/EY ympäristönsuojelusta rikosoikeudellisin keinoin, EUVL L 328, 6.12.2008, s. 28; direktiivi 2009/123/EY alusten aiheuttamasta ympäristön pilaantumisesta ja säännösten rikkomisista määrättävistä seuraamuksista annetun direktiivin 2005/35/EY muuttamisesta, EUVL L 280, 27.10.2009, s. 52; direktiivi 2009/52 maassa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten työnantajiin kohdistettavia seuraamuksia ja toimenpiteitä koskevista vähimmäisvaatimuksista, EUVL L 168, 30.6.2009, s. 24; neuvoston puitepäätös, tehty 29 päivänä toukokuuta 2000, rahanväärennyksen estämiseksi annettavan suojan vahvistamisesta rikosoikeudellisten ja muiden seuraamusten avulla euron käyttöönoton yhteydessä, EYVL L 140, 14.6.2000, s. 1. [4] Ks. kuitenkin Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asioissa C-176/03 ja C-440/05 antamat tuomiot. [5] Ks. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 82 artiklan 1 kohta. [6] Ks. SEUT-sopimuksen 67 artiklan 1 kohta: ”Unioni muodostaa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen, jolla kunnioitetaan perusoikeuksia sekä jäsenvaltioiden erilaisia oikeusjärjestelmiä ja ‑perinteitä.” [7] Tarpeesta kehittää EU:n rikosoikeutta johdonmukaisemmalta pohjalta, ks. esimerkiksi Manifesto on the EU Criminal Policy vuodelta 2009 (http://www.crimpol.eu). Manifestin on laatinut ryhmä, johon kuuluu 14 rikosoikeuden professoria kymmenestä EU:n jäsenvaltiosta. [8] Vaikka entisen EY:n perustamissopimuksen mukaisesti rikosoikeudellisen lainsäädännön välineitä olivat pääasiassa ns. kolmanteen pilariin kuuluvat puitepäätökset, on tähän mennessä annettu myös muutamia direktiivejä, jotka sisältävät rikosoikeudellisia toimenpiteitä ja joilla on tarkoitus varmistaa ympäristönsuojelua, alusten aiheuttamia päästöjä ja laittoman työvoiman käyttöä koskevien sääntöjen täytäntöönpano (direktiivit 2008/99, 2009/123 ja 2009/52) unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön pohjalta (ks. asia C-176/03). Seuraamustyyppien ja niiden tasojen lähentäminen oli aiemmin mahdollista vain puitepäätösten perusteella (C-440/5). [9] Ks. pöytäkirja N:o 1 ”kansallisten parlamenttien asemasta Euroopan unionissa” ja pöytäkirja N:o 2 ”toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta”, ja erityisesti jälkimmäisen pöytäkirjan 7 artiklan 2 kohta. [10] Ks. komission tiedonanto ”Euroopan unionin strategia perusoikeuskirjan panemiseksi tehokkaasti täytäntöön”, KOM(2010) 573, 19.10.2010. [11] Ks. pöytäkirjat N:o 21 ja 22. [12] Ks. edellä alaviitteessä 3 luetellut puitepäätökset ja direktiivi. Useita näistä puitepäätöksistä tarkastellaan lähivuosina uudelleen Lissabonin sopimuksen perusteella, muun muassa vuonna 2012 puitepäätöstä 2000/383, sellaisena kuin se on muutettuna puitepäätöksellä 2001/888. [13] Ks. tiedonanto ”Seuraamusjärjestelmien lujittaminen finanssipalvelujen alalla”, KOM(2010) 716, 8.12.2010. [14] Ks. yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta vuonna 1995 tehty yleissopimus ja siihen liitetyt pöytäkirjat sekä neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 2988/95, annettu 18 päivänä joulukuuta 1995, Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta, EYVL L 312, 23.12.1995, s. 1. [15] Ks. tiedonanto ”Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamisesta rikosoikeuden ja hallinnollisten tutkimusten avulla – Kokonaisvaltainen politiikka veronmaksajien rahojen suojaamiseksi”, KOM(2011) 293, 26.5.2011. [16] SEU-sopimuksen 5 artiklan 4 kohta. [17] EU:n perusoikeuskirjan 49 artiklan 3 kohta. [18] SEUT-sopimuksen 83 artiklan 2 kohta. [19] EU:n perusoikeuskirjan 49 artikla. [20] Ks. tiedonanto ”Seuraamusjärjestelmien lujittaminen finanssipalvelujen alalla”, KOM(2010) 716, 8.12.2010, s. 12. [21] Ks. tiedonanto ”Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamisesta rikosoikeuden ja hallinnollisten tutkimusten avulla – Kokonaisvaltainen politiikka veronmaksajien rahojen suojaamiseksi”, KOM(2011) 293, 26.5.2011, s. 10. [22] Komission yksiköiden valmisteluasiakirja SEC(2011) 391, 28.3.2011, oheisasiakirja valkoiseen kirjaan ”Yhtenäistä Euroopan liikennealuetta koskeva etenemissuunnitelma – Kohti kilpailukykyistä ja resurssitehokasta liikennejärjestelmää”, KOM(2011) 144, 28.3.2011, 176 kohta. [23] Ks. tiedonanto ”Kattava lähestymistapa henkilötietojen suojaan Euroopan unionissa”, KOM(2010) 609, 4.11.2010, s. 9. [24] Ks. tiedonanto ”Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen toteuttaminen EU:n kansalaisten hyväksi –Toimintasuunnitelma Tukholman ohjelman toteuttamiseksi”, KOM(2010) 171, 20.4.2010, s. 22. [25] Ks. direktiivi 2008/99/EY ympäristönsuojelusta rikosoikeudellisin keinoin, EUVL L 328, 6.12.2008, s. 28; ja direktiivi 2009/123/EY alusten aiheuttamasta ympäristön pilaantumisesta ja säännösten rikkomisista määrättävistä seuraamuksista, EUVL L 280, 27.10.2009, s. 52.