1.Johdanto

Vuoden 2020 heinäkuun alussa Europol, Ranska ja Alankomaat ilmoittivat laajan rajatylittävän yhteisen tutkimuksen tuloksista. Tutkimus kohdistui suureen rikollisverkostoon ja johti kymmenien automaattiaseiden takavarikointiin Alankomaissa. Kesäkuun lopussa Ranskan Dijonissa tapahtuneiden mellakoiden aikana useat nuoret kuvasivat ylpeästi itseään rynnäkköaseiden ja pistoolien kanssa. Samaan aikaan Espanjassa toteutetussa poliisioperaatiossa hajotettiin laaja ampuma-aseiden laittoman kaupan verkosto, takavarikoitiin 730 asetta ja suoritettiin 21 pidätystä eri puolilla maata. Nämä kaikki ovat esimerkkejä laittomien aseiden muodostamasta todellisesta uhasta. Huomio kiinnittyy enenevässä määrin aseiden keskittymiseen äärioikeistolaisille aktivisteille. Tämä osoittaa, kuinka ampuma-aseet voivat pahentaa vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden sekä terrorismin aiheuttamaa vaaraa. Vuonna 2017 EU:n alueella oli siviilien hallussa noin 35 miljoonaa laitonta ampuma-asetta (eli 56 prosenttia ampuma-aseiden arvioidusta kokonaismäärästä). Laittomien ampuma-aseiden määrän arvioitiin olevan laillisten ampuma-aseiden määrää suurempi 12:ssa unionin jäsenvaltiossa.

Koska EU:n alueella ei ole sisärajoja, se on toiminut aktiivisesti tämän uhan torjumiseksi. Se on erityisesti tiukentanut ampuma-aseita koskevaa lainsäädäntöä, jotta voidaan välttää aseiden joutuminen vääriin käsiin. EU:n alueella toimivat rikollisjärjestöt hankkivat ampuma-aseita joko muuntamalla laittomasti ei-tappavia aseita tappaviksi tai muulla tavoin laittomasti: ampuma-aseita siirretään laittomasti EU:n jäsenvaltioiden välillä tai salakuljetetaan EU:n ulkopuolelta (lähinnä Kaakkois-Euroopasta). Viime vuosien aikana EU on tukenut vahvan lainvalvontakoordinoinnin kehittämistä tällä alalla.

Koska monia haasteita on vielä jäljellä, tarvitaan uusia toimia näiden haasteiden tasalla pysymiseksi, kuten tunnustettiin erityisesti komission arvioinnissa EU:n ja Kaakkois-Euroopan alueen välisestä ampuma-aseiden laitonta kauppaa koskevasta toimintasuunnitelmasta (2015–2019). Jotta EU ja sen kumppanit erityisesti Kaakkois-Euroopassa voivat vastata kyseisiin haasteisiin, niiden on asetettava laittoman ampuma-asekaupan torjunta ensisijaiseksi ja monialaiseksi turvallisuustavoitteeksi. Uhka on luonteeltaan laaja-alainen ja monitahoinen, joten vain yhtenäisen toimintasuunnitelman avulla voidaan luoda sellainen johdonmukainen kehys kansainvälisen yhteistyön tiivistämiseksi, jossa huomioidaan erityistarpeet, vaatimukset ja suorituskykyindikaattorit.

Näin ollen komissio ehdottaa EU:lle ja sen kumppaneille Kaakkois-Euroopassa (Länsi-Balkan, Moldova ja Ukraina) yhteistä toimintasuunnitelmaa, joka käsittää neljä erityistä painopistettä ja jonka tavoitteena on poistaa poliisiyhteistyötä edelleen haittaavat lainsäädännön porsaanreiät ja ampuma-aseiden valvontaa koskevat erot. Tässä toimintasuunnitelmassa määritellään toimet, jotta päästään yhteisymmärrykseen ja saadaan sovittua yhteisistä keinoista torjua ampuma-aseiden laitonta kauppaa.

2.Tausta

Europol huomautti vuonna 2019, että vuonna 2017 julkaistun vakavaa ja järjestäytynyttä rikollisuutta koskevan uhkakuva-arvion (SOCTA) päätelmät pätevät edelleen ja että laittomien ampuma-aseiden leviäminen ja saatavuus EU:n jäsenvaltioissa lisää riskiä niiden käyttämisestä terrori-iskuissa ja järjestäytyneessä rikollisuudessa. Se totesi kuitenkin, että toimintatavoissa, reiteissä ja maantieteellisissä alueissa, joilla rikollista toimintaa esiintyy, on nähtävissä joitakin rikollisuuteen vaikuttavia pitkän aikavälin kehityskulkuja ja muutoksia. Samoin ampuma-aseiden laiton kauppa, jakelu ja käyttö on edelleen suuri uhka. Erityisesti deaktivoitujen, uudelleen aktivoitujen ja muunnettujen ampuma-aseiden myynti on lisääntynyt. Laittomia ampuma-aseita on helpompi hankkia internetistä (etenkin pimeän verkon kautta), ja niitä kauppaavat järjestäytyneiden rikollisryhmien ohella yhä useammin myös yksittäiset rikolliset. Laittomat ampuma-aseet ovat enimmäkseen pistooleja ja kiväärejä (34 prosenttia takavarikoiduista aseista on ensin mainittuja ja 27 prosenttia jälkimmäisiä).

Hiljattain tehdyn tutkimuksen mukaan Euroopassa oli vuosina 2009–2018 yhteensä 23 joukkoampumistapausta (puoli)julkisissa tiloissa. Niissä kuoli 341 ihmistä. Vuonna 2015 Europol rekisteröi 57 terrori-iskua, joissa käytettiin ampuma-asetta. Vuonna 2017 ampuma-aseita käytettiin 41 prosentissa kaikista terrori-iskuista, mikä oli hieman enemmän kuin vuonna 2016 (38 prosenttia). Eurojustin viimeaikainen tapaustyöskentely vahvistaa, että laittomia ampuma-aseita on käytetty monissa terrori-iskuissa ja että laittomien aseiden kaupan verkostoilla on ollut yhteyksiä yksittäisiin terroristeihin tai terroristijärjestöihin. Eurojustin koordinoimien rajatylittävien tutkimusten ansiosta laittomia ampuma-aseita on takavarikoitu useissa tapauksissa.

YK:n huumeiden ja rikollisuuden torjunnasta vastaavan järjestön (UNODC) viimeisimmät tiedot vahvistavat yleisesti edellä kuvatut suuntaukset: EU:ssa vuosina 2016 ja 2017 takavarikoiduista aseista keskimäärin 30 prosenttia oli haulikkoja, 22 prosenttia pistooleja, 15 prosenttia kiväärejä ja 8 prosenttia revolvereita; lopuista suurin osa oli konepistooleja ja -kiväärejä (2 prosenttia). Koko Euroopan tasolla takavarikoidut aseet jakautuivat tasaisemmin eri tyypeittäin (35 prosenttia oli pistooleja, 27 prosenttia kiväärejä ja 22 prosenttia haulikkoja). Eurooppaa pidetään yhtenä laittomien asevirtojen tärkeimmistä alkupisteistä, mutta laittomat virrat jäävät kuitenkin enimmäkseen tänne. Huomattava osa takavarikoiduista aseista on muita kuin ampuma-aseita (esimerkiksi paukkupanoksia ampuvia aseita ja kaasuaseita). Tämä korostaa uhkaa siitä, että kyseisiä aseita muunnetaan laittomasti ampuma-aseiksi.

Europol ja lainvalvontaviranomaiset korostavat, että rikolliset moottoripyöräjengit kauppaavat laittomia ampuma-aseita kaikkialla EU:ssa. Monet laittomia ampuma-aseita välittävät järjestäytyneet rikollisryhmät harjoittavat useampaa kuin yhtä rikollisuuden lajia ja osallistuvat esimerkiksi huumausainekauppaan, järjestäytyneeseen omaisuusrikollisuuteen, muuttajien salakuljetukseen, rahanpesuun ja väkivaltarikoksiin. Joissakin jäsenvaltioissa (kuten Ruotsissa ja Tanskassa) henkirikosten ja muiden väkivaltarikosten määrä on kasvanut merkittävästi samaan aikaan kuin ampuma-aseiden, veitsien ja räjähteiden kaltaisten mahdollisesti tappavien aseiden käyttö on raporttien mukaan lisääntynyt. Vuonna 2017 Ruotsissa ammuttiin 40 henkilöä, mikä on 33,3 prosenttia enemmän kuin edellisenä vuonna.

Useissa Europolin laatimissa uhkakuva-arvioinneissa on vahvistettu, että Länsi-Balkan on edelleen yksi tärkeimmistä alueista, joilta tuodaan laittomia aseita EU:hun. Lisäksi niissä on mainittu tarve tehostaa tietovirtoja ja tiedustelutiedon vaihtoa EU:n ja Länsi-Balkanin välillä. Useissa tutkimuksissa on myös vahvistettu, että uhka tällä alueella on jatkuva, ja tuoreimmassa tutkimuksessa painotetaan, että EU:ssa tehdyissä terrori-iskuissa käytetyt aseet oli hankittu paikallisesti laittomien ampuma-aseiden markkinoilta, ja ne olivat peräisin Balkanilta. Samassa tutkimuksessa todettiin myös, että Balkanin aluetta voidaan pitää Euroopan pääasiallisena laittomien ampuma-aseiden toimittajana, ja viitattiin yhteyteen Balkanin ja EU:n jäsenvaltioissa erityyppisessä rikollisessa toiminnassa käytettävien pienaseiden välillä. Myös UNODC:n viimeisin ampuma-aseita koskeva maailmanlaajuinen tutkimus vahvistaa tämän, sillä sen mukaan Länsi-Balkan on yhä laittomien ampuma-aseiden ja etenkin rynnäkkökiväärien lähde, mikä johtuu merkittävistä hintaeroista Länsi-Eurooppaan verrattuna.

EU:n sisäinen ja kansainvälinen lainvalvontayhteistyö tarjoaa merkittäviä mahdollisuuksia korjata tilannetta. Kansalliset oikeudelliset kehykset ja määritelmät ovat edelleen keskenään erilaisia, mikä haittaa yhteisten lähestymistapojen omaksumista. Rikolliset voivat yhä käyttää tätä hyväkseen. Jäsenvaltiot eivät vieläkään ole saattaneet ampuma-asedirektiiviä kokonaan osaksi kansallista lainsäädäntöä eivätkä panneet sitä täytäntöön. Komissio lähetti 24. heinäkuuta 2019 kaikkiaan 20 perusteltua lausuntoa niille jäsenvaltioille, jotka eivät olleet ilmoittaneet saattaneensa direktiivin kaikilta osin osaksi kansallista lainsäädäntöään. Lisäksi komissio julkaisi joulukuussa 2017 arviointikertomuksen siviilikäyttöön tarkoitettujen ampuma-aseiden vientiluvasta ja tuonti- ja kauttakuljetusmenettelyistä annetun asetuksen (EU) N:o 258/2012 täytäntöönpanosta. Kertomuksessa esiteltiin porsaanreikiä, jotka johtuvat yhtenäisen täytäntöönpanon puuttumisesta. Sitä seurasi huhtikuussa 2018 annettu suositus, jossa kehotettiin tehostamaan EU:n sääntöjä ampuma-aseiden jäljitettävyyden ja viennin ja tuonnin turvallisuutta koskevien valvontamenettelyjen parantamiseksi sekä tiivistämään viranomaisten välistä yhteistyötä laittoman ampuma-asekaupan torjumiseksi.

Komission rahoittaman UNODC:n maailmanlaajuisen ampuma-asetutkimuksen kaltaisista ponnisteluista huolimatta tiedustelutilannekuva on edelleen epätasainen, sillä koko mantereen alueelta ei ole saatavilla kattavia ja vertailukelpoisia tietoja ampuma-aseiden takavarikoinneista. Mahdollisuuksia vaihtaa tietoja tiedustelu- ja profilointitarkoituksissa säännellään kansallisessa lainsäädännössä asetetuilla rajoituksilla, jotka koskevat tietojen jakamista tietyn tutkimuksen ulkopuolella (mukaan lukien myös muut kuin henkilötiedot, kuten ballistiset tiedot). Eri hallintoviranomaisten välisen viestinnän ja koordinoinnin puute sekä kansallisella että kansainvälisellä tasolla pahentaa ongelmaa. Jonkinlainen ampuma-aseita koskeva yhteyspiste on saatu perustettua toistaiseksi 20:ssä EU:n jäsenvaltiossa ja neljässä Länsi-Balkanin kumppanimaassa. Niillä ei kuitenkaan usein ole sellaista toimivaltaa (esimerkiksi hallinnollisten suojatoimenpiteiden, lainvalvontatietojen keruun, tietokantoihin pääsyn, jäljittämisen, kansainvälisen yhteistyön ja rikostutkinnan osalta) ja sen verran henkilöstöä kuin suositellaan kansallisten ampuma-asealan asiantuntijoiden laatimissa parhaiden käytäntöjen ohjeissa .

Lisäksi ampuma-aseiden laittoman kaupan kriminalisoinnissa on eroja eri maiden välillä: kaikkia rajatylittäviä asetoimituksia, joihin ei ole lupaa, ei välttämättä pidetä laittomana kauppana, mikä on vastoin YK:n ampuma-asepöytäkirjaa. Tämä johtaa joskus siihen, että lainvalvonta on puutteellista ja seuraamukset jäävät määräämättä. Myös mahdollisuudet tuomita ampuma-asekaupasta saatu rikoshyöty menetetyksi ovat rajalliset. Kansallisten lähestymistapojen erot estävät toteuttamasta valvotun läpilaskun kaltaisia yhteisiä rajatylittäviä operaatioita.

Erityisesti Kaakkois-Euroopassa on tehtävä vielä paljon työtä, jotta kansalliset hallinnot vastaisivat korkeimpia standardeja ja voitaisiin varmistaa ampuma-aseiden tehokas valvonta. Tarpeet vaihtelevat esimerkiksi kansallisten tietokantojen perustamisesta ja ballististen valmiuksien luomisesta varastointiolosuhteiden turvaamiseen ja vapaaehtoista luovutusta koskevien kampanjoiden toteuttamiseen. Vuosien 2015–2019 toimintasuunnitelmaa koskevassa komission arviointikertomuksessa todettiin hallinnosta, että ”yhteistyö EU:n ja Kaakkois-Euroopan alueen kanssa on yhä vaikeaa, koska sidosryhmiä on paljon, eikä niitä aina koordinoida”, että sidosryhmät olivat kertoneet ”tarpeettomista päällekkäisistä kokouksista” ja että ”yhtenäinen ja kattava talousarviota koskeva lähestymistapa puuttui EU:n tasolla”.

Uusia suuntauksia ilmenee myös EU:ssa ja sen eurooppalaisissa naapurimaissa, ja niillä on usein ratkaistavanaan samanlaisia haasteita. Uusista suuntauksista voidaan mainita muun muassa tekniikat, joilla muunnetaan paukkupanos-, kaasu- ja hälytysaseita ampuma-aseiksi, sekä uudet salaamismenetelmät. Rikolliset pyrkivät myös kiertämään lainsäädäntöä vaihtamalla piiput helposti saatavilla oleviin Flobert-aseisiin (matalatehoisia ja pienikaliiperisia aseita, jotka on tarkoitettu kotona tapahtuvaa ampumaharjoittelua varten). Myös 3D-tulostusteknologian kehittyminen voi tulevaisuudessa edistää ampuma-aseiden laitonta valmistusta. Jatkuvasti keksitään uusia jakelumalleja, kuten ampuma-aseiden osien lähettäminen nopeiden paketti- ja postipalvelujen kautta. Tämän seurauksena ei niinkään enää viedä perinteisiä konfliktiaseita Länsi-Balkanilta muualle vaan ennemminkin tuodaan uusia aseita Länsi-Euroopasta Balkanin alueelle tai hankitaan aseiden merkitsemättömiä olennaisia osia Yhdysvalloista. Myös aseelliset konfliktit EU:n itäisissä naapurimaissa ovat EU:hun tulevien laittomien aseiden mahdollinen alkulähde.