FI Euroopan unionin virallinen lehti C 67/1

ERITYISKERTOMUS nro 9/2004

metsätaloustoimenpiteistä maaseudun kehittämispolitiikassa sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2005/C 67/01)

SISÄLLYS

I—XIII TIIVISTELMÄ

1—13 JOHDANTO

1—3 Yhteisön metsät: keskeiset tiedot

4—6 Euroopan unionin tuki metsätaloudelle ja Euroopan unionin metsästrategia

7—10 Euroopan unionin tuki metsäalalla

11—13 Tilintarkastustuomioistuimen toimittama tarkastus

14—22 EUROOPAN UNIONIN METSÄSTRATEGIA JA SEN TÄYTÄNTÖÖNPANO

14 Oikeudellinen kehys

15—16 Kestävyys ja sen toteutus

17—18 Jäsenvaltiot määrittelevät metsän eri tavoin

19—22 Metsästrategian täytäntöönpanon yhteinen hallinnointi ei ole selkeää

23—36 KANSALLISET METSÄOHJELMAT JA VASTAAVAT VÄLINEET

34—36 Komission tiedot jäsenvaltioiden metsätaloustoimista ovat yhä puutteelliset

37—39 MERKITTÄVÄ OSA VAROISTA KULUU EDELLISEEN OHJELMAKAUTEEN

40—42 MONIMUTKAINEN JÄRJESTELMÄ

40—42 Hallintoviranomaisille ja edunsaajille aiheutuvat vaikeudet

43—64 METSÄTALOUSTOIMENPITEIDEN TÄYTÄNTÖÖNPANO

43—57 Maatalousmaan metsitys

46 Ympäristönäkökohdat huomioon ottava metsän kattaman maa-alan lisääminen

47 Hallinnollinen täytäntöönpano (epäselvät hankkeiden valintakriteerit)

48—51 Aiemmasta maankäytöstä ei aina saatu täyttä varmuutta

52 Tulonmenetystä koskevan korvauksen laskentatapa

53—56 Viljelijän määritelmän täyttytymistä on vaikea varmistaa

57 Kansallisten viranomaisten paikalla toimittamat tarkastukset olivat puuttellisia

58—64 Muut metsätaloustoimenpiteet

59—61 Julkisessa omistuksessa olevan maa-alueen tukikelpoisuus

62—63 Runsaasti varoja käytettiin luonnonmullistusten aiheuttamien vahinkojen korjaamiseen

64 Tarjouspyyntömenettelyjä koskevien sääntöjen noudattaminen

65—76 MAATALOUSMAAN METSITYSTOIMIEN VAIKUTUS

65—69 Maatalousmaan metsitys on erittäin kallista lähinnä tulonmenetyksestä enintään 20 vuoden ajan maksettavan korvauksen vuoksi (taloudellisuus)

70—74 Metsityksen määrä ei ole kovinkaan merkittävä (vaikuttavuus)

75 Tulos voisi olla parempi (tehokkuus)

76 Hajanainen vaikutus

77—78 MUIDEN METSÄTALOUSTOIMENPITEIDEN VAIKUTUS

79—87 PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

LIITE I — Metsätalouteen liittyvät yhteisön toimet vuosina 1964—1999

LIITE II — Metsän määritelmä eri jäsenvaltioissa

Komission vastaukset

SANASTO

EMOTR: Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto.

Kestävä metsätalous: Laajasti käytetyn määritelmän mukaan ”kestävä kehitys tyydyttää nykyhetken tarpeet viemättä tulevilta sukupolvilta mahdollisuutta tyydyttää omat tarpeensa”. Kestävä metsänhoito tarkoittaa siten oikean tasapainon löytämistä taloutta, ympäristöä ja yhteiskuntaa koskevien näkökohtien välille nykyisiä ja tulevia sukupolvia ajatellen.

Latvuspeittävyys: Pystysuoran latvuston peittämä maa-alue.

Maatalousmaan metsitys: Uusien metsien ja muiden metsämaiden luominen maatalousmaasta (tällaista metsityspolitiikkaa käsiteltiin alun perin yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen yhteydessä vuonna 1992 osana viljelyalueiden poistamista elintarviketuotannosta).

Metsiä koskeva toiminta: Metsitys ja muut metsätaloustoimenpiteet.

Metsäalue: Yhdistyneiden kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestön (FAO) vuonna 1995 laatimassa lopullisessa kertomuksessa maailman metsävaroista (Global Forest Resources Assessment) metsä määriteltiin siten, että teollisuusmaissa metsäalueella latvuspeittävyys on 20 prosenttia ja kehitysmaissa 10 prosenttia.

Metsäohjelmat: Euroopan unionin alueella metsätaloustuki perustuu kansallisiin tai alueellisiin metsäohjelmiin (tai vastaaviin välineisiin) (1), jotka tarjoavat puitteet kestävään metsänhoitoon. Ohjelmien avulla voidaan suunnitella, toteuttaa sekä valvoa metsätaloutta ja metsiin liittyvää toimintaa ja luoda toimintaympäristö ohjelmien ja toimien yhteiselle ja koordinoidulle täytäntöönpanolle kaikkien osapuolten kesken yhteisesti sovittujen tavoitteiden ja strategioiden (2) perusteella.

Metsätalouden rakenteelliset toimenpiteet: Metsien ja metsätalouden kehittämiseen, metsien suojeluun ilman saastumiselta ja tulipaloilta sekä metsänhoidon tutkimukseen tarkoitetut toimenpiteet.

Metsätaloustoimenpiteet: Toimenpiteitä, joilla i) kehitetään metsien ja muiden metsämaiden monitahoista roolia ja suojellaan niitä tai tuetaan metsien palauttamista entiselleen luonnonmullistusten jälkeen (esimerkiksi tulipalo, tulva, kova tuuli); ii) ylläpidetään ja kehitetään metsien ekologista tasapainoa alueilla, joilla metsien suojaava ja ekologinen rooli on yleisen edun kannalta tärkeä ja iii) metsitetään muussa kuin maatalouskäytössä olevaa maata.

Muu metsämaa: Yhdistyneiden kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestön (FAO) vuonna 1995 laatimassa lopullisessa kertomuksessa maailman metsävaroista (Global Forest Resources Assessment) muu metsämaa määriteltiin teollisuusmaiden osalta metsämäiseksi alueeksi, jota ei kuitenkaan voida luokitella metsäksi ja jonka alasta yli 20 prosenttia on 0,5—7 metriä korkean kasvuston peitossa.

STAR-komitea: Maatalouden rakenteiden ja maaseudun kehittämisen hallintokomitea komissiossa.

TIIVISTELMÄ

I Metsät ja muut metsämaat peittävät 136 miljoonaa hehtaaria (36 prosenttia) 15 jäsenvaltion muodostaman Euroopan unionin maa-alueesta. Metsänhoito ja puunjalostusteollisuus työllistävät 2,6 miljoonaa ihmistä. Metsistä ja muista metsämaista koituu merkittäviä ympäristöhyötyjä: ne ovat tärkeitä eläimistön ja kasviston säilymiselle ja suojaavat aavikoitumiselta.

II Perussopimuksissa metsänhoitoa ei käsitellä juuri lainkaan, mutta Euroopan unioni on tukenut metsänhoitoa vuodesta 1964 alkaen. Vuonna 1998 neuvosto hyväksyi Euroopan unionin metsästrategian (3), joka koostui kahdesta keskeisestä periaatteesta: a) kestävästä metsänhoidosta (4) ja b) metsien monitahoisesta (ekologisesta, taloudellisesta ja yhteiskunnallisesta) roolista.

III Kahteen toimiluokkaan, metsitystoimenpiteisiin ja muihin metsätaloustoimenpiteisiin, jaettuja toimenpiteitä on vuodesta 2000 alkaen rahoitettu maaseudun kehittämiseen tarkoitetuista varoista. Kaudella 2000—2006 metsänhoitoon on suunniteltu käytettävän EU-varoja 4,7 miljardin euron arvosta, josta puolet maatalousmaan metsitykseen ja puolet muihin metsätaloustoimenpiteisiin.

IV Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa määritettiin, perustuivatko metsätaloustoimenpiteet metsäohjelmiin tai vastaaviin välineisiin; miten toimenpiteet oli suunniteltu ja rahoitettu; miten ne oli pantu täytäntöön ja mikä niiden vaikutus oli. Tarkastuskäynnit tehtiin komissioon sekä toimenpiteistä eniten hyötyviin jäsenvaltioihin (Espanjaan, Portugaliin, Italiaan, Irlantiin ja Ranskaan). Taloudellisen merkityksen ja edustavuuden perusteella poimittu hankeotos tarkastettiin paikalla.

V Yhteisön metsästrategia perustuu oletukseen, jonka mukaan metsäpolitiikkaan liittyvät tavoitteet (etupäässä taloudellisia, ympäristöä koskevia ja yhteiskunnallisia tavoitteita) täydentävät toisiaan; todellisuudessa ne ovat usein ristiriitaisia. Koska olemassa ei ole yhteistä ”metsän” määritelmää, tavoitteiden saavuttamista on vaikea mitata (ks. kohdat 15—18).

VI Yhteisön metsästrategiaa hallinnoivat komissio ja jäsenvaltiot yhdessä, mutta ei ole olemassa selkeää arviointivastuuta siitä, missä määrin rahoitetut hankkeet edistävät yhteisön strategian toteutumista (ks. kohdat 19—22).

VII Vuodesta 2000 lähtien jäsenvaltioiden metsätaloustoimenpiteiden on edellytetty perustuvan kansallisiin tai alueellisiin metsäohjelmiin. Ohjelmia ei kuitenkaan aina ole olemassa tai ainakin niiden sisältö vaihtelee huomattavasti. Metsäohjelmien puuttumisen takia komissio katsoi, että maaseudun kehittämissuunnitelmat ja toimenpideohjelmat vastasivat kansallisia ohjelmia. Niiden arviointiin vaikuttivat kuitenkin komission sisäinen organisaatio ja ajan puute. Komission tiedot metsätalouteen liittyvistä toimista jäsenvaltioissa ovat yhä puutteelliset (ks. kohdat 23—36).

VIII Metsätaloustukea toteutetaan maaseudun kehittämisen ohjelmatyön eri välineiden avulla, mutta toteuttamista haittaa se, että runsaasti varoja käytetään sellaisiin yhteisen maatalouspolitiikan metsätalousalan liitännäistoimenpiteisiin, joihin oli sitouduttu jo aiemmin. Metsätalousalan sopimusten pitkä kesto antaa hyvin vähän liikkumavaraa: käytännössä suuri osa käytettävissä olevista varoista on jo myönnetty yhteisen maatalouspolitiikan liitännäistoimenpiteiden muodossa (ks. kohdat 37—39).

IX Nykyinen metsätaloustoimenpiteiden täytäntöönpanojärjestelmä on monimutkainen. Tämä aiheuttaa ongelmia sekä hallintoviranomaisille että edunsaajille (ks. kohdat 40—42).

X Tarkastuksessa havaittiin useita puutteita metsätaloustoimenpiteiden täytäntöönpanossa (ks. kohdat 43—58 ja 62—64). Tällaisia olivat muun muassa seuraavat: — oli vaihtelevia tulkintoja siitä, millaisia maa-alueita olisi ensisijaisesti metsitettävä; — ei ollut selkeitä yhteisön ohjeita ekologisuuden varmistamiseksi; — epäselvät hankkeiden valintakriteerit; — tukikelpoisuudesta päättämiseen liittyvät järjestelyt olivat epätyydyttävät (maankäyttö, tulonmenetykset, ovatko edunsaajat viljelijöitä); — tukihakemusten oikeellisuuden varmistamiseksi paikalla toimitetut tarkastukset olivat puutteellisia; — julkisten tarjouskilpailumenettelyjen valvontaa on parannettava.

XI Kuntien toteuttaman metsityksen yhteydessä taimien ja nuorten viljelmien hoitoon ei myönnetä tukea. Huomattavaa yhteisön tukea saaneet hankkeet ovat niin ollen vaarassa epäonnistua lähivuosina, koska osa kyseisistä paikallisviranomaisista ilmoittaa olevansa vailla riittäviä taloudellisia resursseja (ks. kohdat 59—61).

XII Metsän kattaman maa-alan lisääminen tukemalla maatalousmaan metsitystä on erittäin kallista, mikä johtuu etenkin siitä, että maataloustulojen menetyksestä maksetaan korvauksia jopa 20 vuoden ajan. Lisäksi saadut tulokset eivät ole olleet merkittäviä, ja ne olisi voitu saada aikaan edullisemmin (ks. kohdat 65—78).

XIII Tukijärjestelmän useat osatekijät kaipaavat tarkistamista. Komissiossa pitäisi pohtia uudelleen erityisesti sitä, miten metsitystoimenpiteet voidaan kohdistaa paremmin ja aiheuttaen yhteisön talousarvioon vähemmän menoja; lisäksi on otettava huomioon julkisten tarpeiden muuttuminen ja se, että yhteisön lainsäädännön pääpaino on nykyisin kestävissä ympäristöhyödyissä (ks. kohdat 79—87).

JOHDANTO

Yhteisön metsät: keskeiset tiedot

1. Metsät ja muut metsämaat kattavat yhteensä 136 miljoonaa hehtaaria (5), mikä on noin 36 prosenttia yhteisön kokonaispinta-alasta. Metsät edistävät matkailua, ja lukuisten eri nisäkkäiden, lintujen ja matelijoiden asuinsijana ne ovat tärkeä osa eurooppalaista luontoa. Metsät suojaavat aavikoitumiselta, lumivyöryiltä ja tuulelta.

2. Metsillä on suuri yhteiskunnallinen ja taloudellinen merkitys. Yhteisön alueella noin 65 prosenttia metsistä kuuluu keskimäärin 12 miljoonalle yksityiselle omistajalle. Omistusrakenteet vaihtelevat kuitenkin yhteisön alueella suuresti. Kreikassa ja Irlannissa valtio omistaa kaksi kolmasosaa metsäalueista. Belgiassa, Ranskassa, Saksassa, Italiassa, Luxemburgissa ja Espanjassa paikalliset yhteisöt ovat merkittävimpiä metsänomistajia, ja Pohjoismaissa yksityisomistus on keskeisin omistusmuoto. Taloudelliselta kannalta 15 jäsenvaltion muodostama Euroopan unioni on maailman toiseksi suurin paperin ja sahatavaran tuottaja ja kolmanneksi suurin metsätaloustuotteiden viejä. Puunjalostusteollisuuden tuotannon arvo on lähes 300 miljardia euroa, mikä on 10 prosenttia yhteisön tuotannon kokonaisarvosta (5).

3. Metsäala on merkittävä työnantaja erityisesti yhteisön maaseutualueilla. Komission (6) tietojen mukaan alan arvioidaan työllistävän suoraan 2,6 miljoonaa henkilöä.

Euroopan unionin tuki metsätaloudelle ja Euroopan unionin metsästrategia

4. Euroopan unioni on tukenut metsätaloutta vuodesta 1964 lähtien. Tuki koostui yli 30 vuoden ajan metsätalouden rakenteiden kehittämisestä ja vuodesta 1992 lähtien maatalousmaan metsitystoimista. Uusi sykäys näille toimille annettiin neuvoston päätöslauselmassa (7) Euroopan unionin metsästrategiasta.

5. Metsästrategia muodostaa puitteet metsätaloutta koskeville toimille: siinä mahdollistetaan metsäalan ottaminen huomioon muiden politiikkojen yhteydessä sekä kannustetaan kaikkia osapuolia (8) osallistuvaan ja avoimeen lähestymistapaan. Strategia perustuu komission ja jäsenvaltioiden aiempiin kansainvälisiin sitoumuksiin, ja sitä sovelletaan kansallisten tai alueellisten metsäohjelmien kautta.

6. Metsästrategiassa on kaksi keskeistä periaatetta: a) metsänhoidon pitää olla kestävää (9); ja b) metsillä on monitahoinen (ekologinen, taloudellinen ja yhteiskunnallinen) rooli.

Euroopan unionin tuki metsäalalla

7. Vuosina 1992—1999 maatalousmaan metsitykseen käytettiin noin 1 500 miljoonaa euroa. Kaudella 2000—2006 EU-tuen määräksi on suunniteltu 2 387 miljoonaa euroa metsitystoimenpiteitä varten ja 2 420 miljoonaa euroa muita metsätaloustoimenpiteitä (10) varten (ks. taulukko).

8. Vuodesta 2000 alkaen metsätalouteen liittyvät menot sisällytettiin maaseudun kehittämistukeen asetuksella (EY) N:o 1257/1999 (11). Tuen tarkoituksena on edistää erityisesti yhtä tai useampia seuraavista tavoitteista (29 artikla): — kestävä metsänhoito ja metsätalouden kehitys, — metsävarojen ylläpito ja kehittäminen, — metsäalueiden laajennus. Tätä varten luotiin kahdenlaisia toimia: a) metsitys (12) (31 artikla). b) muut metsätaloustoimenpiteet (13) (30 ja 32 artikla).

9. Euroopan unionin tuki maatalousmaan metsitykseen maksetaan EMOTR-tukiosaston varoista. Muunlaisten maa-alueiden metsitys rahoitetaan EMOTR-ohjausosastosta, jos metsitys tapahtuu rakennerahastojen tavoitteeseen 1 (14) kuuluvilla alueilla, ja EMOTR-tukiosastosta, jos metsitys tapahtuu muilla alueilla.

10. Luvut taulukossa kuvastavat jäsenvaltioiden strategiaan soveltamia erilaisia lähestymistapoja. Pohjoisissa EU-maissa (Ruotsissa ja Suomessa) on jo ennestään huomattavan paljon metsää, eikä niillä ole merkittävää metsityspolitiikkaa, vaan ne keskittyvät mieluummin muihin ensisijaisiin maaseudun kehittämisen osa-alueisiin. Alan menot ovat suurimmat Espanjassa, Italiassa ja Portugalissa, missä on tulipaloista ja kuivuudesta johtuva suuri metsien vahingoittumisvaara ja missä metsitystoimenpiteitä edistetään myös taloudellisista, yhteiskunnallisista ja ympäristöön liittyvistä syistä.

Tilintarkastustuomioistuimen toimittama tarkastus

11. Maatalousmaan metsitystä (15) koskevassa tilintarkastustuomioistuimen aiemmassa tarkastuksessa todettiin, että jäsenvaltiot eivät ole tehneet riittävästi vaikutuksia koskevia analyyseja ja arviointeja tai valvoneet täytäntöönpanoa riittävällä tavalla.

12. Nyt toimitettu tarkastus kohdistui metsätaloustoimenpiteisiin, joista on säädetty edellä kohdassa 8 (16) mainitussa maaseudun kehittämisestä annetussa asetuksessa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen keskeisenä tavoitteena oli arvioida: — perustuvatko metsätaloustoimenpiteet metsäohjelmiin tai vastaaviin välineisiin; — miten toimet oli suunniteltu ja rahoitettu; — miten toimet oli pantu täytäntöön; — olivatko toimet taloudellisia, tehokkaita ja vaikuttavia.

13. Tarkastuskäyntejä tehtiin komissioon (maatalouden pääosasto), jossa tutkittiin tietoja strategian täytäntöönpanosta. Tarkastuksia toimitettiin lisäksi tuesta eniten hyötyvien jäsenvaltioiden (Espanja, Portugali, Italia, Irlanti ja Ranska) kansallisten, alueellisten ja paikallisten hallintoviranomaisten toteuttaman metsätaloustoimenpiteiden ja hankkeiden hallinnoinnin osalta. Paikalla tarkastettiin 34 hanketta, jotka oli poimittu taloudellisen merkityksen ja edustavuuden perusteella.

EUROOPAN UNIONIN METSÄSTRATEGIA JA SEN TÄYTÄNTÖÖNPANO

Oikeudellinen kehys

14. Euroopan yhteisön perustamissopimukseen ei sisälly määräyksiä yhteisestä metsäpolitiikasta, eikä sen yhteistä maatalouspolitiikkaa koskeviin artikloihin kuulu markkinoihin liittyviä määräyksiä puutavaran kaltaisille metsätaloustuotteille. Sen sijaan yhteisön metsätalouteen liittyviä toimia on toteutettu soveltamalla muita politiikkoja koskevia Euroopan yhteisön perustamissopimuksen määräyksiä (17). Liitteessä I esitetään yhteenveto aiemmin toteutetuista tärkeimmistä metsätaloustoimista.

Kestävyys ja sen toteutus

15. Kestävyyden käsitettä on kehitelty kansainvälisissä konferensseissa, ja useimmiten se kytkeytyy poliittisiin sitoumuksiin. Helsingin konferenssissa vuonna 1993 ja Lissabonin konferenssissa vuonna 1998 kestävän metsänhoidon käsite määriteltiin aiempaa tarkemmin luomalla seurantaindikaattoreita. Käsite on kuitenkin epäselvä, sillä se perustuu siihen, että yhdistetään keskenään mahdollisesti ristiriitaisia tavoitteita (pääosin taloudellisia, ympäristöön liittyviä ja yhteiskunnallisia) ja pyrkimyksiä (esimerkiksi luonnon monimuotoisuuden suojelu ja tuottavuus).

16. Taloudellisten, ekologisten ja yhteiskunnallisten tavoitteiden välinen asianmukainen tasapaino on näyttänyt olevan erityisen vaikeasti saavutettavissa. Osapuolet määrittelevät tasapainon eri tavoin omasta näkökulmastaan, mikä johtaa ristiriitoihin. Valtioista riippumattomat ympäristöjärjestöt arvostelivat voimakkaasti eräässä tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioista toteutettua politiikkaa väittäen sen painottuvan liikaa taloudellisiin näkökohtiin niin, että luonnon monimuotoisuuden ylläpitoon ei kiinnitetä tarpeeksi huomiota. Eräissä muissa jäsenvaltioissa otettiin vain rajallisesti huomioon metsiin liittyvät yhteiskunnalliset näkökohdat. Kaaviossa kuvataan kestävyyden käsitteen eri osa-alueita.

Jäsenvaltiot määrittelevät metsän eri tavoin

17. Jäsenvaltiot määrittelevät metsän kattaman maa-alan eri tavoin. Kansainvälinen määritelmä on olemassa (Yhdistyneiden kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestön FAOn (18) laatima määritelmä), mutta sitä ei sovelleta kaikissa jäsenvaltioissa samalla tavalla, kuten Euroopan komission laatimassa kertomuksessa (19) korostetaan.

18. Liitteessä II kuvataan jäsenvaltioissa sovellettujen metsää koskevien määritelmien eroavaisuuksia. Jos esimerkiksi käytettäisiin Irlannissa laadittua määritelmää, Euroopan unionin metsäalueiden kokonaisala vähenisi noin viisi prosenttia, kun taas Luxemburgin määritelmän mukaan metsäalueet kasvaisivat keskimäärin kolme prosenttia (20). Yksi EU:n päämääristä metsätuen alalla on metsän kattaman maa-alan lisääminen, mutta yhteisen määritelmän puuttuessa tavoitteiden saavuttamista on vaikeata seurata.

Metsästrategian täytäntöönpanon yhteinen hallinnointi ei ole selkeää

19. Komissio ja jäsenvaltiot hallinnoivat yhteisesti Euroopan unionin metsästrategiaa. Maaseudun kehittämisestä annetun asetuksen mukaisesti strategian täytäntöönpanoon liittyvät vastuualueet jakautuvat seuraavasti: a) Taso I: Komissio ehdotti (21) metsästrategiaa (jonka neuvosto hyväksyi). Tässä yhteydessä otettiin huomioon kansainväliset sitoumukset sekä kestävyyden ja monitahoisuuden pääkäsitteet. b) Taso II: Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti jäsenvaltiot vastaavat kansallisten metsäohjelmien tai vastaavien välineiden suunnittelusta ja täytäntöönpanosta. c) Taso III: Metsätaloustoimenpiteiden rakenteen ja vaatimukset määrittelevän asetuksen (EY) N:o 1257/1999 mukaisesti jäsenvaltiot ja yhteisö vastaavat yhdessä toimenpiteiden rahoituksesta. d) Taso IV: Jäsenvaltioiden kansalliset, alueelliset tai paikalliset viranomaiset hyväksyvät yksittäiset hankkeet ja hallinnoivat niitä.

20. Jäsenvaltioissa toteutettavien metsätaloustoimenpiteiden täytyy olla asetuksessa (EY) N:o 1257/1999 säädettyjen vaatimusten mukaisia. Komissiolla on taloudellinen vastuu (22) toimenpiteistä, mukaan lukien niiden asianmukaisuuden arviointi (tehokkuus, vaikuttavuus, taloudellisuus), kun taas jäsenvaltiot vastaavat niiden kansallisten ohjelmien laatimisesta ja täytäntöönpanosta (23), joiden avulla toimenpiteet pannaan täytäntöön.

21. Tarkastuksessa havaittiin, ettei komissio eivätkä jäsenvaltiot ottaneet vastuuta sen arvioimisesta, edistikö hanke EU:n metsästrategian toteutumista. Lisäksi kansalliset viranomaiset eivät järjestelmällisesti arvioineet, noudattivatko EU:n osarahoitukseen hyväksytyt hankkeet metsästrategiaa ja sen tavoitteita.

22. Komission ja jäsenvaltioiden vastuualueita ja tehtäviä strategian täytäntöönpanossa olisi selkiytettävä sekä hallinnoinnin yleisen vaikuttavuuden lisäämiseksi että EU:n metsätalouteen myöntämän rahoituksen vaikutuksen maksimoimiseksi. Tämä auttaisi lisäksi komissiota täyttämään kaikki talousarvion toteuttamiseen liittyvät, tilintekovelvollisuutta koskevat oikeudelliset vaatimukset.

KANSALLISET METSÄOHJELMAT JA VASTAAVAT VÄLINEET

23. Kuten kohdan 19 a alakohdassa mainitaan ja maaseudun kehittämiseen myönnettävästä tuesta annetussa perusasetuksessa (24) säädetään, jäsenvaltioiden maaseudun kehittämiseen liittyvien metsätaloustoimenpiteiden on täytynyt vuodesta 1999 lähtien perustua kansallisiin tai alueellisiin metsäohjelmiin tai vastaaviin välineisiin.

24. Komissio osarahoitti tutkimuksen (25), jonka tarkoituksena oli tarjota päättäjille parempia keinoja kansallisten metsäohjelmien laatimista ja täytäntöönpanoa varten, ja siinä selvitettiin, oliko jäsenvaltioissa olemassa kyseisenlaisia ohjelmia. Tutkimus osoitti ohjelmien toteuttamismahdollisuuksien ja sisällön vaihtelevan huomattavasti. Tutkimuksesta ilmeni, että vielä vuoteen 2001 mennessä joillakin jäsenvaltioilla ei ollut tällaisia ohjelmia lainkaan, joissakin jäsenvaltioissa oltiin vasta luomassa niitä ja vain muutamissa jo toteutettiin tällaisia ohjelmia.

25. Yhteisestä lähestymistavasta kansallisia metsäohjelmia koskevien periaatteiden määrittelemiseksi päätettiin vasta huhtikuussa 2003 (26).

26. Tutkimuksessa esiin tulleet keskeiset ongelmat olivat metsäohjelmien hidas kehittäminen ja epäselvä muotoilu; silloinkin kun käytettävissä on ohjelma, sen täytäntöönpano saattaa olla hajanaista. Tutkimuksen mukaan tähän olivat syinä muun muassa toimijoiden suuri määrä ja kestävyyden käsitteen täsmentämättömyys.

27. Metsäohjelmien puuttuessa asetuksessa sallitaan metsätaloudelle myönnettävän tuen perustuminen vastaaviin välineisiin (27). Asetuksessa todetaan selkeästi, että välineen on oltava ”vastaava” ja siten muodostettava yhteys EU:n metsästrategian ja Euroopan unionin osarahoittamien kansallisten metsätaloustoimenpiteiden välille. Komissio on katsonut, että maaseudun kehittämissuunnitelmat ja toimenpideohjelmat vastaavat metsäohjelmia.

28. Maaseudun kehittämissuunnitelmat yhdistävät erilaisia kehittämistoimia maaseudun kehittämispolitiikan toteuttamista varten. Yleensä niissä ei kuitenkaan korosteta metsätaloutta, vaan muita maatalouteen liittyviä painopistealueita, joihin kuluu suurin osa varoista. Metsäohjelmissa keskitytään metsään liittyviin painopistealueisiin, mukaan lukien metsästrategian täytäntöönpano, kun taas maaseudun kehittämissuunnitelmien metsätaloustoimenpiteet ovat yleensä merkitykseltään vähäisiä, kun niitä verrataan yhteisen maatalouspolitiikan toisen pilarin maataloustoimenpiteisiin.

29. Lisäksi vastaavien välineiden arvioimiseen komissiossa vaikuttivat ajan puute ja sisäinen organisaatio, kuten jäljempänä on esitetty.

30. Yhteisön säännösten (28) mukaan kansallisten viranomaisten piti toimittaa komissiolle maaseudun kehittämissuunnitelma sekä toimenpideohjelma vuoden 1999 loppuun mennessä. Ohjelmakausi alkoi 1. tammikuuta 2000. Loppuvuonna 1999 ja alkuvuonna 2000 komission työmäärä oli erityisen suuri, ja useiden kuukausien ajan tilanne oli se, että komission yksiköiden täytyi arvioida suuri määrä asiakirjoja hyvin lyhyissä määräajoissa (29).

31. Suunnitelmien hyväksymistä edelsivät usein komission ja kansallisten viranomaisten väliset laajat keskustelut ja neuvottelut. Metsätaloustoimenpiteet olivat vain yksi keskustelunaiheista, ja muutoksia tehtiin runsaasti. Hyväksymismenettely kesti useimmissa jäsenvaltioissa yli vuoden, ja ohjelmia ja suunnitelmia hyväksyttiin vielä vuonna 2001.

32. Yhtenä syynä tilanteeseen oli se, että useat komission pääosastot (30) ja yksiköt osallistuvat maaseudun kehittämissuunnitelmia ja toimenpideohjelmia koskevaan hyväksymismenettelyyn ja samalla metsätaloustoimenpiteiden hyväksymiseen. Maatalouden pääosasto vastasi maaseudun kehittämissuunnitelman analysoinnista, kun taas toimenpideohjelmia koskeva yleinen koordinointivastuu oli pääasiassa aluepolitiikan pääosastolla. Kaikkiaan enemmän kuin kahdeksan yksikköä maatalouden pääosastossa ja seitsemässä muussa pääosastossa (muun muassa ympäristön, energian ja liikenteen sekä terveyden ja kuluttaja-asioiden pääosastoissa) käsittelevät metsiä koskevia asioita. Metsätaloutta koskevien asioiden jakaminen näin monen komission osaston kesken vaarantaa yhdenmukaisuuden ja vaikeuttaa päätöksentekoa.

33. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea (31) otti aiheen esiin jo vuonna 1997, jolloin se totesi seuraavaa: ”Metsätaloudelle tärkeiden EU-säädösten valmistelu ja soveltaminen on jaettu komission eri pääosastoille, joten metsäpoliittisten tavoitteiden huomioonotto vaikeutuu.”

Komission tiedot jäsenvaltioiden metsätaloustoimista ovat yhä puutteelliset

34. EU:n rahoittamien metsätaloustoimenpiteiden johdonmukaisuuden varmistamiseksi komissio tarvitsee tiedot myös niistä jäsenvaltioissa toteutetuista metsätaloustoimenpiteistä, joita ei ole rahoitettu EU:n talousarviosta. Komissiolta kuitenkin puuttuivat nämä tiedot, kun asetusta (EY) N:o 1257/1999 ehdotettiin ja kun se hyväksyttiin. Komissiolla ei edelleenkään ole kyseisiä tietoja. Komission mukaan jäsenvaltiot eivät ole luetteloineet eri metsätaloustoimenpiteitä.

35. Komissiolle on ilmoitettava metsätalousalaa (ja muita aloja) koskevasta valtiontuesta ja metsätaloudesta vastaavalle yksikölle (maatalouden pääosastolla) toimitetaan kopio jäsenvaltioiden lähettämistä tiedoista. Näitä tukia ei kuitenkaan ole luetteloitu.

36. Euroopan unionin rahoittaman tutkimusprojektin (jota Euroopan metsäinstituutti koordinoi) tavoitteena on hankkia entistä luotettavampaa tietoa metsäalan julkisesta rahoituksesta, ja ensimmäiset tutkimustulokset on tarkoitus julkaista vuoden 2004 aikana. Tällaisten olemassaolevia rahoitusvälineitä ja niiden vaikutuksia koskevien perustietojen pitäisi olla välttämätön edellytys EU:n lisärahoitukselle.

MERKITTÄVÄ OSA VAROISTA KULUU EDELLISEEN OHJELMAKAUTEEN

37. Maaseudun kehittämisen ohjelmatyötä hankaloittaa se, että suuri osa varoista käytetään sellaisiin yhteisen maatalouspolitiikan metsätalousalan liitännäistoimenpiteisiin, joihin on sitouduttu jo aiemmin. Metsätalousalan pitkän sopimuskauden takia liikkumavaraa on vain vähän: käytännössä suuri osa käytettävissä olevista varoista on jo myönnetty yhteisen maatalouspolitiikan liitännäistoimenpiteiden muodossa kuten jäljempänä tarkemmin esitetään.

38. Ennen vuotta 2000 (jolloin toimenpide rahoitettiin yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen mukaisena liitännäistoimenpiteenä) tehtyjen, jopa 20 vuotta voimassa olevien metsityssopimusten yhteydessä on käytetty huomattava määrä varoja metsitystoimenpiteisiin osana maaseudun kehittämistä. Suurin osa ohjelmakaudeksi 2000—2006 metsitykseen myönnetyistä varoista käytettiin vuosina 2000—2002 jo aiemmin tehtyihin liitännäistoimenpiteitä koskeviin sopimuksiin. Vaikka ympäristövaatimuksia on uudella ohjelmakaudella huomattavasti tiukennettu, uusia ympäristöhyötyjä ei vielä voida havaita, koska ennen vuotta 2000 tehtyjä yleensä väljempiä sitoumuksia sovelletaan suurimpaan osaan käytettyjä varoja.

39. Nykyinen seitsemänvuotinen ohjelmakausi sopii huonosti metsityssopimuksiin, jotka voivat usein olla jopa 20 vuoden pituisia. Erityisesti edunsaajan oikeus hehtaarikohtaiseen vuotuiseen palkkioon oletetun tulonmenetyksen korvaamiseksi enintään 20 vuoden ajan ylittää reilusti ohjelmissa käytettävissä olevat varat.

MONIMUTKAINEN JÄRJESTELMÄ

Hallintoviranomaisille ja edunsaajille aiheutuvat vaikeudet

40. Kuten kohdassa 5 tuotiin esiin, rahoitusjärjestelyt ovat monimutkaiset. Hallintoviranomaiset joutuvat soveltamaan kahdenlaisia sääntöjä, mikä mutkistaa asiaa huomattavassa määrin ja tarpeettomasti. Toimia koskevat jäsenvaltioiden toimittamat tarkastukset vaihtelevat sen mukaan, onko toimet rahoitettu EMOTR-tukiosastosta vai -ohjausosastosta (32). Järjestelmän kahtiajakautuneisuus heikentää toimien selkeyttä ja vaikuttavuutta. Salzburgissa maaseudun kehitystä käsittelevässä konferenssissa eri osapuolet arvostelivat tätä toimintatapaa (33).

41. Sääntelykehystä on muutettu useaan otteeseen. Viimeksi vuonna 2003 tehtiin useita muutoksia, joista kaksi on erityisen merkittäviä. Tiettyjen metsätalouteen liittyvien investointien kustannukset on taas mahdollista määrittää yksikköhintoja koskevien asteikkojen avulla; aiemmin vaadittiin laskuja tai vastaavia asiakirjoja, joista ilmenivät aiheutuneet menot. Lisäksi seuraamusjärjestelmää, joka perustui pinta-alatukea koskeviin yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän vaatimuksiin (34), ei enää sovelleta (taannehtivasti 1. tammikuuta 2000 alkaen). Tämän vuoksi on epäselvää, mitä seuraamuksia sovelletaan, jos ilmoitettu pinta-ala ja tarkastuksen aikana todettu pinta-ala eroavat toisistaan.

42. Järjestelmä on yhtä monimutkainen edunsaajien kannalta. Toimenpiteistä hyötyäkseen edunsaajien on esitettävä jopa 22 asiakirjaa. Tietojen esittämiseen käytettävissä oleva aika on lyhyt, ja asiaa hankaloittaa entisestään se, että tukien hakuajoista ei aina tiedetä etukäteen. Tästä syystä kaikissa tarkastuskäynnin kohteina olleissa jäsenvaltioissa erityiset virastot tai konsultit esittävät yleensä hakemukset edunsaajien puolesta, mikä lisää hallinnollista taakkaa (Italia, Irlanti, Espanja, Portugali ja Ranska).

METSÄTALOUSTOIMENPITEIDEN TÄYTÄNTÖÖNPANO

Maatalousmaan metsitys

43. Kaudella 1992—1999 maatalousmaan metsitystä säänneltiin asetuksella (ETY) N:o 2080/92. Kyse oli jäsenvaltioille pakollisesta yhteisen maatalouspolitiikan liitännäistoimenpiteestä, jonka tarkoituksena oli edistää maatalousmaan vaihtoehtoista käyttöä sekä metsätaloustoiminnan kehittämistä maatiloilla.

44. Asetuksen (EY) N:o 1257/1999 31 artiklassa tarkoitettu maatalousmaan metsitys koostuu kaudella 2000—2006 maatalousmaan muuntamisesta metsiksi tai muiksi metsämaiksi. Metsityksen tarkoituksena on edistää metsän kattaman maa-alan lisäämistä sillä ehdolla, että se tapahtuu asetuksessa (EY) N:o 1257/1999 esitetyllä tavalla (ks. kohta 8). Tukea myönnetään, jos istutuksessa otetaan huomioon paikalliset olot ja ympäristönäkökohdat. Jäsenvaltion on täsmennettävä tukikelpoinen maatalousmaa, johon kuuluvat erityisesti peltokasvinviljelyyn käytetty maa, laidunmaa, pysyvät laitumet ja monivuotisiin viljelmiin käytetty maa, jota viljellään säännöllisesti (asetuksen (EY) N:o 445/2002 26 artikla).

45. Niin ollen maatalousmaan metsitystä koskevien toimien painopistealueita siirrettiin asetuksen (ETY) N:o 2080/92 mukaisesta maatalousmaan vaihtoehtoisen käytön edistämisestä asetuksessa (EY) N:o 1257/1999 tarkoitettuun metsän kattaman maa-alan lisäämiseen. Lisäksi metsitystoimet kuuluvat nyt maaseudunkehittämisohjelmiin, joilla on oma jäsenvaltioiden luoma hallintoa, täytäntöönpanoa ja valvontaa koskeva kriteeristö. Metsitys ei enää ole pakollista.

Ympäristönäkökohdat huomioon ottava metsän kattaman maa-alan lisääminen

46. Metsitettävän maan valinnassa ja ympäristön huomioonottamisessa havaittiin erilaisia tulkintoja. Joissakin maissa eroosion torjumiseksi etusijalle asetettiin heikkolaatuinen ja arvoltaan vähäinen maa, joka sijaitsee suojattomilla kukkuloilla (Espanja); tällöin otettiin huomioon ympäristötarpeet, muttei aina vaatimusta, jonka mukaan kyseessä on oltava maatalousmaan. Eräissä muissa maissa (Italia ja Portugali), joissa ilmasto-olosuhteet ja ympäristötarpeet kuitenkin ovat samankaltaiset kuin edellä mainitulla alueella, havaittiin korkealaatuista ja arvokasta maatalousmaata muunnetun metsiksi. Selkeitä toiminnallisia tavoitteita ei ollut asetettu eikä annettu ohjeita siitä, miten metsitystoimenpiteet pitäisi metsästrategian mukaan kohdentaa erityisesti ympäristötavoitteet huomioon ottaen. Viidestä tarkastuskäynnin kohteena olleesta jäsenvaltiosta kolmessa ei tehty järjestelmällisiä ympäristövaikutusten tarkistuksia ennen hankkeen hyväksyntää (Espanja, Portugali ja Ranska). Eräässä jäsenvaltiossa (Irlanti) havaittiin, että yhtä tarkastetuista hankkeista ei ollut hyväksytty ennalta, vaikka menettelyissä sitä edellytettiin.

Hallinnollinen täytäntöönpano (epäselvät hankkeiden valintakriteerit)

47. Useimpien toimenpiteiden osalta hankehakemuksia tuli enemmän kuin niihin tarkoitettuja varoja oli käytettävissä. Niin ollen tukikelpoisisten hakemusten joukosta oli valittava, mitkä hankkeet rahoitetaan. Komission laatimasta suuntaa-antavasta asiakirjasta (35) huolimatta tarkastuksessa havaittiin useita hankkeiden valintamenettelyä koskevia puutteita: usein käytössä ei ollut selkeää, avointa ja objektiivista kriteeristöä hankehakemusten priorisointia ja valintaa varten (Italia, Espanja, Portugali ja Ranska). Hakemukset hyväksyttiin monesti saapumisjärjestyksessä (36). Toisinaan valintamenettelyt dokumentoitiin puutteellisesti. Asianmukaista tietojärjestelmää ei ollut käytettävissä hylättyjen tai prosessin ulkopuolelle jätettyjen hakemusten tallentamista varten (Italia ja Portugali).

Aiemmasta maankäytöstä ei aina saatu täyttä varmuutta

48. Metsitystoimenpiteiden keskeinen piirre on, että ainoastaan aiemmin maatalouskäytössä olleet maa-alueet ovat tukikelpoisia. Tulonmenetyksestä maksettava tuki määräytyy myös aiemman maankäytön mukaan ja on sitä korkeampi, mitä tuottoisampaa aiempi käyttö on ollut. Tämän vuoksi on erittäin tärkeää, että on olemassa luotettavia järjestelmiä korvaustason perusteluksi annettujen tietojen oikeellisuuden tarkistamista varten (37).

49. Tarkastuksen aikana havaittiin, että annetut tiedot olivat useimmiten hakijan itsensä ilmoittamia. Useimmissa tapauksissa ilmoitettiin, että aikaisemmin oli viljelty korkeimpaan korvausmäärään oikeuttavia peltokasveja, esimerkiksi vehnää. Hallintoviranomaisilla ei kuitenkaan ollut tarkoituksenmukaisia menettelyjä ilmoituksen todenperäisyyden tarkistamiseksi. Järjestelmällisesti ei esimerkiksi tarkistettu, mitä peltokasveja aikaisempina vuosina oli ilmoitettu yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän (38) mukaisesti (Italia, Irlanti, Espanja ja Portugali). Jotkut hallintoviranomaiset hyväksyivät (osin vanhentuneita) maarekisteritietoja ilmoituksen perusteluiksi (Espanja ja Irlanti). Eräissä jäsenvaltioissa tarkastettiin tuenhakijoiden tekemien ilmoitusten paikkansapitävyys hallintoviranomaisen paikalla toimittamien tarkastusten avulla ennen investoinnin hyväksymistä (Italia ja Irlanti). Tarkastuskäynnit olivat hyödyllisiä, mutta niiden aikana ei aina tarkkaan yksilöity maa-alueella aiemmin kasvatettua peltokasvia.

50. Joissakin tapauksissa myönnettiin korkea tulonmenetyskorvaus, vaikka ympäröivät alueet olivat huonolaatuisia ja tarkastuksen ajankohtana lampaiden laidunmaana (Irlanti). Eräissä muissa tapauksissa havaittiin aiempi maankäyttö kyseenalaiseksi (Espanja), sillä maa-alue oli jätetty useiden vuosien ajan hoitamatta.

51. Tarkastuksen aikana havaittiin, että maa-alan luokituksen perusteena oleva viitekausi vaihteli huomattavasti eri jäsenvaltioissa. Eräässä jäsenvaltiossa (Espanja) kausi oli asetettu viisinkertaiseksi (10 vuotta) joihinkin muihin tarkastusten kohteina olleisiin jäsenvaltioihin verrattuna (kaksi vuotta). Näin pitkä ajanjakso vaikeuttaa aiemman maankäytön todentamista ja herättää epäilyksen siitä, onko maa-alue todella ollut maatalouskäytössä. Tarkastuksessa tuli esiin kyseenalaisia tapauksia, joissa maa-alue oli hyväksytty aiemmin maatalouskäytössä olleeksi. Yhdenmukaista lähestymistapaa selvästikin tarvitaan, ja komission olisi laadittava tätä varten ohjeisto.

Tulonmenetystä koskevan korvauksen laskentatapa

52. Tulonmenetyksen korvauksena enintään 20 vuoden ajan maksettava hehtaarikohtainen korvaus on määritelty aluekehitysohjelmassa. Oikeudellisessa perustassa (asetus (EY) N:o 1257/1999) ei edellytetä, että jäsenvaltiot perustelisivat suunnitelmaluonnoksessaan korvausten laskentatavan, päinvastoin kuin maatalouden ympäristötoimenpiteiden yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuin on ottanut asian esiin jo aiemmin (39). Jäsenvaltioissa toimitetussa tarkastuksessa todettiin, että tulonmenetyksen korvaukset olivat asetuksessa määriteltyjen rajoitusten mukaiset. Useimmat tarkastuskäynnin kohteina olleista jäsenvaltioista eivät kuitenkaan kyenneet antamaan riittävää näyttöä siitä tulonmenetyksen tasosta, jonka perusteella aluekehitysohjelman mukainen korvaus oli määritelty (Italia, Irlanti, Espanja ja Portugali). Jäsenvaltioiden pitäisi toimittaa nämä keskeiset tiedot, ja komission olisi tutkittava ne.

Viljelijän määritelmän täyttytymistä on vaikea varmistaa

53. Eräs tulonmenetyksen korvaamiseen liittyvä seikka on se, että edunsaaja saa suurempaa korvausta, jos hän on viljelijä. Viljelijäksi määrittelemisen perusteet vaihtelevat jäsenvaltioittain, ja asetuksessa (ETY) N:o 2080/92 on säädetty eri perusteista kuin asetuksessa (EY) N:o 1257/1999. Tavallisesti perusteena ovat maataloustoimintaan käytetty työaika ja maataloudesta saadut tulot.

54. Tarkastuksessa kävi ilmi, että oli erittäin vaikeata tarkistaa, oliko edunsaaja todella viljelijä. Etenkään maataloustoimintaan todellisuudessa käytetyn ajan prosenttiosuus ei tavallisesti ole todennettavissa. Viljelijäksi määritteleminen pohjautuu siis tältäkin osin siihen, että edunsaaja on ilmoittanut täyttävänsä vaatimukset (Italia, Irlanti ja Portugali).

55. Tarkastuksessa havaittiin kyseenalaisia tapauksia, joissa edunsaajille oli maksettu viljelijöille tarkoitettuja korvauksia. Kansalliset viranomaiset olivat hyväksyneet tapauksia, joissa henkilö oli ostanut maa-alueen, mutta viljeli toista maa-aluetta. Hänet katsottiin viljelijäksi toisella maa-alueella harjoittamansa toiminnan takia, ja hän sai tulonmenetyskorvausta vastahankkimastaan maa-alueesta, vaikkei ollut aiemmin viljellyt sitä (40).

56. Komissio oli jo ennen asetuksen (EY) N:o 1257/1999 hyväksymistä tietoinen siitä, kuinka vaikea viljelijöitä ja ei-viljelijöitä on erottaa toisistaan toteutettaessa toimenpidettä käytännössä. Parlamentille ja neuvostolle vuonna 1997 osoittamassaan kertomuksessa (41) asetuksen (ETY) N:o 2080/92 soveltamisesta komissio totesi seuraavaa: ”Tulonmenetyksen korvaamiseksi maksettavaa palkkiota koskeva … kysymys liittyy tukimäärien jaotteluun sen perusteella, onko edunsaaja päätoiminen maataloustuottaja vai ei … aiheuttaa jäsenvaltioiden alalla toimiville virkamiehille hallinta- ja valvontaongelmia …”. Komissio ei kuitenkaan ole ryhtynyt jatkotoimiin antamalla ohjeita ja toteuttamalla korjaavia toimia.

Kansallisten viranomaisten paikalla toimittamat tarkastukset olivat puuttellisia

57. Jäsenvaltioiden on tehtävä tarkastuskäyntejä paikalle maksujen asianmukaisuuden tarkastamista varten (42). Tältä osin havaittiin useita puutteita: — riskianalyysit eivät olleet riittäviä (Italia ja Espanja) ja hallintoviranomaisten ja paikalla tarkastuksia toimittavien viranomaisten tehtäviä ei ollut erotettu toisistaan (Italia ja Irlanti); — tarkastusten dokumentointi oli riittämätöntä (Italia, Irlanti ja Ranska); — aiheutuneiden menojen tarkastaminen oli puutteellista (Irlanti, Espanja, Portugali ja Ranska).

Muut metsätaloustoimenpiteet

58. Muihin metsätaloustoimenpiteisiin kuuluu suuri määrä toimia ja tukitoimia, jotka on määritelty asetuksen (EY) N:o 1257/1999 30 ja 32 artiklassa. Ne liittyvät etupäässä metsätalouden investointeihin, mutta myös muussa kuin maatalouskäytössä olevan maan metsitykseen. Joidenkin toimien tarkoituksena on metsien ekologisen vakauden ylläpitäminen ja kehittäminen alueilla, joilla näiden metsien suojaava ja ekologinen rooli on yleisen edun kannalta tärkeä. Joillakin toimilla taas pyritään ehkäisemään tulipaloja ja muita luonnonmullistuksia sekä torjumaan eroosiota.

Julkisessa omistuksessa olevan maa-alueen tukikelpoisuus

59. Asiaa sääntelevän asetuksen (43) mukaisesti metsätaloustukea voidaan myöntää ainoastaan yksityisten omistajien tai kuntien omistamille metsille ja muille alueille. Yksityisten omistajien yhdistykset ja kuntayhtymät voivat myös saada tukea.

60. Muiden viranomaisten kuin kuntien (esimerkiksi valtion tai alueviranomaisten) omistamat maa-alueet ja metsät eivät ole tukikelpoisia. Tarkastuksen aikana useat hallintoviranomaiset kritisoivat tätä seikkaa katsoen, että näin ei edistetä toimia, joilla on huomattavaa ekologista merkitystä (Italia ja Espanja). Eräässä jäsenvaltiossa (Irlanti) tukea oli saanut osittain julkinen elin, joka ei ensisijaisesti ollut tukikelpoinen. Perusasetuksen muutoksen (44) ansiosta julkisessa omistuksessa oleviin metsiin voidaan nyt tehdä investointeja, joiden tarkoituksena on kohentaa niiden ekologista ja yhteiskunnallista arvoa (30 artiklan 1 kohdan toinen alakohta). Julkisessa omistuksessa olevan maan metsitys ei edelleenkään ole tukikelpoista (poikkeuksena kunnat).

61. Kuntien metsitystoimien ylläpitoon ei tämänhetkisessä tukijärjestelmässä myönnetä tukea, ja kunnat katsoivat, että niillä ei aina ole riittävästi varoja varmistaa taimien ja nuorten viljelmien asianmukaista hoitoa. Vaarana siis on, että merkittävää EU:n ja kansallista rahoitusta saaneet hankkeet epäonnistuvat tulevina vuosina.

Runsaasti varoja käytettiin luonnonmullistusten aiheuttamien vahinkojen korjaamiseen

62. Vuonna 1999 voimakkaat tuulet aiheuttivat vahinkoa useissa valtioissa, muun muassa Ranskassa, Saksassa, Itävallassa ja Tanskassa. Ainoastaan yksi jäsenvaltio (Ranska) päätti käyttää mahdollisuutta osarahoittaa vahingoista aiheutuneet kulut aluekehitysvaroista. Tämä johti kuitenkin siihen, että Ranskassa kaksi kolmasosaa käytettävissä olevista varoista kului pelkästään tähän toimenpiteeseen. Muissa jäsenvaltioissa myönnettiin lisävaroja, mikä ei vaikuttanut suunniteltuun strategiaan eikä ohjelmatyötä koskeviin järjestelyihin.

63. Samaa ongelmaa on siis lähestytty eri tavoin. Nämä eri lähestymistavat ovat laillisia, mutta on epävarmaa, ovatko tuulen aiheuttamien vahinkojen rahoittamista ja strategian toteuttamista koskevat eri lähestymistavat yhtä käyttökelpoisia pitkällä aikavälillä. Komission olisi arvioitava, mikä lähestymistavoista vastaa parhaimmin EU:n metsiä koskevia tarpeita tulevaisuudessa. Esimerkiksi Tanskassa otettiin vuoden 1999 tuulivaurioiden jälkeen käyttöön järjestelmä, joka koostuu vakuutuksesta mahdollisten tulevien tuulivaurioiden varalle sekä valtiontuesta yksityisten metsien kunnostukseen.

Tarjouspyyntömenettelyjä koskevien sääntöjen noudattaminen

64. Tarkastus osoitti, että julkisia tarjouskilpailuja koskevia valvontamenettelyitä pitäisi kehittää metsätaloustoimiin liittyvien sopimusten osalta erityisesti alan vähäisen kilpailun vuoksi. Tarjouskilpailumenettelyjen rikkomuksia havaittiin kahdessa jäsenvaltiossa (Italia ja Irlanti).

MAATALOUSMAAN METSITYSTOIMIEN VAIKUTUS

Maatalousmaan metsitys on erittäin kallista lähinnä tulonmenetyksestä enintään 20 vuoden ajan maksettavan korvauksen vuoksi (taloudellisuus)

65. Kaudella 1992—1999 asetuksen (ETY) N:o 2080/92 mukaisesta maatalousmaan metsityksestä aiheutui 1,519 miljardin euron menot EU:n talousarvioon. Kaudelle 2000—2006 myönnettiin lisäksi 2,38 miljardia euroa EU:n talousarviosta asetuksen (EY) N:o 1257/1999 mukaista maatalousmaan metsitystä varten.

66. Kun yksityishenkilö omistaa maatalousmaata (yleisin tilanne), rahoituksesta aiheutuvat menot koostuvat kolmesta osasta: a) perustamiskustannukset (valmistelutyö ja istutus); b) vuotuinen hehtaarikohtainen palkkio, jonka tarkoituksena on kattaa ylläpitokustannukset viiden vuoden ajan; ja c) vuotuinen hehtaarikohtainen palkkio, jonka tarkoituksena on kattaa metsityksestä aiheutuva tulonmenetys 20 vuoden ajan (45).

67. Eniten menoja aiheutuu tulonmenetyksestä maksettavista korvauksista. Esimerkiksi erään tarkastetun metsityshankkeen saama EU-rahoitus oli yhteensä 847 487 euroa (75 prosenttia kokonaiskustannuksista). Määrä koostui seuraavista osista: perustamiskustannukset 137 940 euroa (16 prosenttia), viiden vuoden ylläpitokustannukset 101 748 euroa (12 prosenttia) sekä tulonmenetyksestä aiheutuneet menot 607 799 euroa (72 prosenttia).

68. Kaikissa tarkastetuissa hankkeissa tulonmenetyksestä maksettava korvaus oli yli puolet hankkeen kokonaiskustannuksista. Edunsaajat pitävät korvausta varmana tulona, ja siitä on tullut tärkein toimenpidettä koskevien hakemusten kannustin.

69. Vuosina 1992—1999 asetuksen (ETY) N:o 2080/92 mukainen maatalousmaan metsitys oli osa yhteisen maatalouspolitiikan liitännäistoimia, joiden tarkoituksena oli edistää maatalousmaan vaihtoehtoista käyttöä. Vuodesta 2000 lähtien metsitys on sisältynyt maatalouden kehittämiseen tarkoitettua tukea koskevaan asetukseen (EY) N:o 1257/1999, jonka tarkoituksena on edistää metsän kattaman maa-alan lisäämista siten, että ympäristövaikutukset otetaan asianmukaisesti huomioon. Se, että suurin osa varoista käytetään yksityisen maatalousmaan tapauksessa tulonmenetyksen korvaamiseen 20 vuoden ajalta, ei vaikuta taloudellisimmalta ratkaisulta asetetun tavoitteen saavuttamiseksi, varsinkaan kun pidetään mielessä edellä mainittu painopisteen muutos. Tilanne olisi arvioitava uudelleen (ks. myös seuraavat kohdat).

Metsityksen määrä ei ole kovinkaan merkittävä (vaikuttavuus)

70. Asetukseen (ETY) N:o 2080/92 liittyvän virallisen lopullisen arvioinnin mukaan metsityksen kustannukset olivat 1,519 miljardia euroa. Arvioinnissa todetaan, että tehtyjen istutusten osuus oli 0,92 prosenttia (1 041 589 hehtaaria) Euroopan metsäalueesta vuonna 1998. Arvioija totesi, että kaiken kaikkiaan tulos ei vaikuta kovin merkittävältä. Mainitun asetuksen tavoitteena oli vähentää maataloustuotantoa, mutta vähennystä pidettiin melko merkityksettömänä.

71. Asetuksella (EY) N:o 1257/1999 myönnettiin vielä 2,38 miljardia euroa maatalousmaan metsitykseen kaudeksi 2000—2006; tavoitteena oli metsän kattaman maa-alan lisääminen. Järjestelmä säilyi kuitenkin hyvin samanlaisena, joten on todennäköistä, että metsävaroja ei kyetä lisäämään asetuksen (EY) N:o 1257/1999 ansiosta paremmin kuin asetuksen (ETY) N:o 2080/92 avulla.

72. Suomen, Ruotsin ja Itävallan liittyminen Euroopan unioniin vuonna 1995 lisäsi EU:n metsäalaa noin 57 miljoonaa hehtaaria 79 miljoonasta hehtaarista 136 miljoonaan hehtaariin (72 prosentin lisäys). Unionin laajentuminen vuonna 2004 lisää EU:n metsäalaa vielä noin 24 miljoonaa hehtaaria 136 miljoonasta 160 miljoonaan hehtaariin.

73. Maatalousmaan metsityksestä keskusteltiin maaseudun kehittämisen tulevaisuutta käsitelleessä konferenssissa marraskuussa 2003 (46). Muuttuva toimintaympäristö ja useat unionin laajentumiset ovat kuitenkin vaikuttaneet prioriteetteihin, mitä ei tähän mennessä ole otettu riittävästi huomioon.

74. Talous- ja sosiaalikomitea (47) epäili metsityksen vaikuttavuutta jo vuonna 1997, jolloin se kirjoitti: ”Olisi myös selvitettävä, olisiko pitkällä tähtäimellä tehokkaampaa keskittää EU:n resursseja puun menekin edistämiseen, energiakäyttö mukaan lukien, suorien metsitystukien sijaan. Erityisesti EU:n rahoitusta tulisi kohdentaa tutkimukseen ja koulutukseen, tiedotukseen ja neuvontaan, sekä sellaisiin maaseudun tukitoimiin, joilla parannetaan pitkäjänteisesti metsäsektorin toimintaedellytyksiä. EU:n metsitystuet tulisi keskittää metsien laadun parantamiseen, kuten eroosion torjuntaan, pohjavesien tai tuulivahingoilta suojeluun tai metsäpaloalueiden uudelleen metsityksiin. Unionin rakenne- ja aluepoliittista rahoitusta tulisi suunnata siten, että se tukee nykyistä laajemmin taloudellisen ja ympäristömyönteisen metsätalouden ja -teollisuuden harjoittamista.” Monet suosituksista otettiin huomioon asetuksen (EY) N:o 1257/1999 yhteydessä, mutta pääasiassa menot liittyvät yhä metsitykseen.

Tulos voisi olla parempi (tehokkuus)

75. Tavoitteena on lisätä metsän kattamaa maa-alaa (ks. kohta 8), mutta metsitettäväksi voidaan valita erilaisia maa-alueita. Asetuksessa säädetään, että viranomaisten suorittaman maatalousmaan metsityksen tuki kattaa ainoastaan perustamiskustannukset (48) — ei tulonmenetyksestä maksettavaa korvausta tai ylläpitoa kuten yksityisomistuksessa olevan maan metsityksessä. Periaatteessa voitaisiinkin väittää, että metsitystoiminnan keskittäminen julkisessa omistuksessa oleviin maa-alueisiin olisi paljon tehokkaampi vaihtoehto, jos tavoitteena kerran on metsän kattaman maa-alan lisääminen. Tämä johtaisi merkittäviin säästöihin (ei tulonmenetyksen korvausta), jolloin saman rahoituksen avulla voitaisiin metsittää huomattavasti suurempi alue kuin nykyisin.

Hajanainen vaikutus

76. Metsityksen vaikutus on lisäksi ollut hyvin hajanainen, mikä johtuu osittain sen vapaaehtoisuudesta. Jotkut viljelijät soveltavat toimenpiteitä, jotkut taas eivät. Tämän vuoksi koordinoitua lähestymistapaa ei ole, vaan metsityshankkeet hyväksytään yksitellen, joten toimilla ei useinkaan ole havaittavaa alueellista tai paikallista vaikutusta.

MUIDEN METSÄTALOUSTOIMENPITEIDEN VAIKUTUS

77. Useat jäsenvaltiot (Tanska, Italia, Portugali ja Kreikka) ovat tuoneet esiin, että EU:n laajuisen metsäpolitiikan vaikuttavaan toteuttamiseen vaikutti 30 ja 32 artiklaan sisältynyt toimia koskeva luettelo, joka näiden jäsenvaltioiden mukaan näyttää pikemminkin toimintakehykseltä kuin joukolta täsmällisiä toimia.

78. Mainitun 32 artiklan mukaisissa toimenpiteissä korostetaan ympäristöhyötyjä. Asianomaista rahoitusta on kuitenkin käytetty erittäin vähän. Tämä johtuu oletettavasti siitä, etteivät mahdolliset edunsaajat (kaikki jäsenvaltiot) pidä palkkion enimmäismäärää tarpeeksi kannustavana. Komission pitäisi tutkia asiaa, jotta voitaisiin varmistaa, että strategian tämän osa-alue toimii halutulla tavalla.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

79. EU on tukenut metsätaloustoimia vuodesta 1964 alkaen, vaikkei varsinaisesta yhteisestä metsätalouspolitiikasta ole säädetty. Taloudellista tukea on myönnetty vuodesta 2000 lähtien EU:n maaseudun kehittämisestä annettujen säännösten nojalla, mutta tuki perustuu kansainvälisiin poliittisiin sitoumuksiin. Näihin sitoumuksiin liittyvien käsitteiden (kestävyys ja monitahoinen rooli) epämääräisyyden vuoksi EU-tuen lisäarvoa on vaikea arvioida. Tilannetta hankaloittaa se, että jäsenvaltiot määrittelevät ”metsän” eri tavoin (ks. kohdat 14—18). — Komission pitäisi yksinkertaistaa ja yhdenmukaistaa EU:n metsätaloustoimien oikeudellista perustaa ja pyrkiä käsitteen ”metsä” yhteiseen tulkintaan.

80. Metsästrategian yhteinen hallinnointi ei ole selkeää, joten toisaalta jäsenvaltiot ja toisaalta komissio eivät katso, että niiden vastuulla olisi arvioida, edistikö jokin metsätaloushanke EU:n metsästrategian toteutumista (ks. kohdat 19—22). — EU:n metsästrategiaan liittyvät jäsenvaltioiden ja komission vastuualueet olisi jaettava selkeästi EU:n rahoittamien metsätaloustoimenpiteiden toteutettamista varten.

81. Komission metsätaloustuki perustuu kansallisten tai alueellisten metsäohjelmien taikka muiden vastaavien välineiden olemassaoloon, mutta tällaisia on harvoin käytettävissä, ja jos onkin, niiden laatu vaihtelee hyvin paljon (ks. kohdat 23—26).

82. Kun käytetään ”vastaavia välineitä” (tavallisesti maaseudun kehittämissuunnitelmia), metsätaloustoimenpiteiden laadullista arviointia vaikeuttavat ajanpuute ja käytettävissä olevan henkilöstön vähyys. Laadullista arviointia vaikeuttaa lisäksi se, ettei komissiolla ole riittävästi tietoja jäsenvaltioissa toteutettavista metsätaloustoimenpiteistä (ks. kohdat 27—36). — Komission pitäisi yhdessä jäsenvaltioiden kanssa laatia strategisia suunnitteluasiakirjoja, joita voidaan käyttää vaikuttavina välineinä metsätaloustoimenpiteiden ja tuen suunnittelussa. — Komission pitäisi varmistaa, että jokaisen maatalouden kehittämissuunnitelman metsätaloutta koskevaan osuuteen liittyy asianmukainen laadullinen arviointi.

83. Ennen vuotta 2000 enintään 20 vuodeksi tehtyihin metsityssopimuksiin on kulunut huomattava määrä varoja, jotka aiottiin käyttää metsitystoimenpiteisiin osana maaseudun kehittämistä. Lisäksi seitsemän vuoden ohjelmakausi ei sovellu metsätoimien edellyttämään pitkäaikaiseen (jopa 20 vuotta) suunnitteluun (ks. kohdat 37—39).

84. Eri rahoitusjärjestelyjen käyttö (rahoitus EMOTR:n ohjausosastosta tai tukiosastosta) on johtanut maatalouden kehittämispolitiikan toteuttamiseen monimutkaisella tavalla (ks. kohdat 40—42). — Komission pitäisi tarkastella rahoitusjärjestelyjä niiden yksinkertaistamiseksi.

85. Hankkeista poimittua otosta tarkasteltaessa havaittiin useita puutteita. Metsitettävien maa-alueiden valintaperusteet vaihtelivat. Hankkeiden valinnalle ei ollut selkeää kriteeristöä (tärkeysjärjestys), jota olisi hyödynnetty hankkeisiin tarvittavien määrien ylitettyä käytettävissä olevat varat. Aina ei myöskään ollut varmuutta maa-alueiden aiemmasta käytöstä tai siitä, oliko edunsaaja todella viljelijä. Lisäksi jäsenvaltioiden valvontajärjestelmät olivat toisinaan riittämättömiä (ks. kohdat 43—58 ja 62—64). — Komission pitäisi yhdessä jäsenvaltioiden kanssa tarkastella hankkeiden toteuttamis- ja hyväksymisjärjestelmää, jotta varmistetaan, että tukea myönnetään Euroopan unionin ja kansallisten strategioiden kannalta toteuttamiskelpoisimmille ja hyödyllisimmille hanke-ehdotuksille. — Komission pitäisi tutkia jäsenvaltioiden nykyisin toimittamia tarkastuksia vahvistaakseen hallinto- ja valvontajärjestelmiä sekä toteuttaakseen tarvittavat toimenpiteiden siinä tapauksessa, että järjestelmät eivät täytä vaatimuksia.

86. Kuntien (paikallisviranomaisten) toteuttamaan metsitykseen ei tämänhetkisessä tukijärjestelmässä myönnetä ylläpitotukea. Näillä viranomaisilla ei välttämättä ole riittävästi varoja varmistaa, että taimia ja nuoria viljelmiä hoidetaan asianmukaisesti (ylläpito), joten merkittävää EU:n ja kansallista rahoitusta saaneet hankkeet ovat suuressa vaarassa epäonnistua tulevina vuosina (ks. kohdat 59—61). — Komission pitäisi tarkastella metsitystuen myöntämiseen liittyviä olosuhteita, jotta tukea ei myönnettäisi hankkeille, joiden jatkuvuutta ei voi varmistaa. Komission pitäisi tarvittaessa ehdottaa muutoksia tämänhetkisiin tuen myöntämisperusteisiin.

87. Maatalousmaan metsitystoimien vaikutus on ollut vähäinen. Metsityksen määrä ei ole merkittävä, ja sama tulos voitaisiin saavuttaa edullisemmin. Rahoitetut hankkeet on toteutettu maaseutualueilla hajanaisesti ja koordinoimattomasti. Yleiset metsätaloustoimet eivät myöskään ole tarpeeksi täsmällisesti kohdennettuja (ks. kohdat 65—78). — Komission pitäisi harkita uudelleen, miten metsitystoimia voidaan kohdistaa paremmin ja alhaisemmin talousarviokustannuksin, ottaen huomioon julkisten tarpeiden muuttuminen sekä se, että nykyisin yhteisön säännöksissä painotetaan ympäristöhyötyjä.

Euroopan tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 14. lokakuuta 2004 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Juan Manuel FABRA VALLÉS Presidentti

(1) Neuvoston asetus (EY) N:o 1257/1999, annettu 17 päivänä toukokuuta 1999 (EYVL L 160, 26.6.1999, s. 80).

(2) KOM(1998) 649, 3.11.1998.

(3) Neuvoston päätöslauselma, annettu 15 päivänä joulukuuta 1998 (EYVL C 56, 26.2.1999, s. 1). Päätöslauselmassa korostetaan, että jäsenvaltiot vastaavat metsäpolitiikasta ja että yhteisön toimet perustuvat toissijaisuuden periaatteeseen ”siten, että Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa ei ole säännöstä erityisestä yhteisestä metsäpolitiikasta ja että vastuu metsäpolitiikasta kuuluu jäsenvaltioille, kuitenkin ottaen huomioon että toissijaisuusperiaatteen ja jaetun vastuun periaatteen mukaisesti yhteisö voi myötävaikuttaa myönteisesti metsien kestävän hoidon ja käytön toteuttamiseen ja metsien monikäyttöön”.

(4) Yleiseurooppalainen ministerikonferenssi Helsingissä vuonna 1993.

(5) Lähde: komissio.

(6) KOM(1998) 649.

(7) Neuvoston päätöslauselma, annettu 15 päivänä joulukuuta 1998.

(8) Neuvoston päätöslauselma, annettu 15 päivänä joulukuuta 1998. Päätöslauselmassa korostetaan, että jäsenvaltiot vastaavat metsäpolitiikasta ja että yhteisön toimet perustuvat toissijaisuuden periaatteeseen ”siten, että Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa ei ole säännöstä erityisestä yhteisestä metsäpolitiikasta ja että vastuu metsäpolitiikasta kuuluu jäsenvaltioille, kuitenkin ottaen huomioon että toissijaisuusperiaatteen ja jaetun vastuun periaatteen mukaisesti yhteisö voi myötävaikuttaa myönteisesti metsien kestävän hoidon ja käytön toteuttamiseen ja metsien monikäyttöön”.

(9) Yleiseurooppalainen ministerikonferenssi Helsingissä vuonna 1993.

(10) Lähde: komissio.

(11) Asetus (EY) N:o 1257/1999, jossa vahvistetaan puitteet maaseudun kehittämiseen myönnettävälle yhteisön tuelle.

(12) Ks. sanasto.

(13) Ks. sanasto.

(14) Rakennerahastojen tavoitteen 1 tarkoituksena on edistää kehitystä ja rakenteellista mukauttamista alueilla, joiden kehitys on taantunut.

(15) Erityiskertomus nro 14/2000 (EYVL C 353, 8.12.2000, s. 1).

(16) Tarkastus ei kattanut muuta Euroopan unionin talousarviosta metsätalouteen myönnettyä rahoitusta (esimerkiksi Forestry Research-, Forest Natura 2000- ja Forest Focus -ohjelmat).

(17) Komissio (KOM(1998) 649) määrittelee metsätalouden merkityksen seuraavasti:

— monikäyttöiset metsät ovat olennaisia maaseudulle ja ne muodostavat maaseudun integroidun kehittämispolitiikan tärkeän osatekijän erityisesti otettaessa huomioon niiden vaikutus tuloihin ja työllisyyteen sekä niiden ekologinen ja sosiaalinen arvo;

— metsät ja niiden monimuotoisuus ovat tärkeä osa Euroopan luonnonympäristöä, ja niiden suojelu ja säilyttäminen kuuluvat useiden yhteisön politiikkojen soveltamisalaan sekä erityisesti tiettyjen ympäristöasioiden, kuten Euroopan unionin biologista monimuotoisuutta koskevan strategian, Natura 2000 -ohjelman ja ilmastonmuutosta koskevan yleissopimuksen täytäntöönpanon alaan;

— sisämarkkinasäännöt, mukaan lukien valtion tukea, yritysyhteenliittymiä ja kartelleja koskevat Euroopan unionin kilpailusäännöt, koskevat myös metsätuotteita ja erityisesti puuta (sekä korkkia ja hartseja).

(18) FAOn vuonna 1995 laatimassa lopullisessa kertomuksessa maailman metsävaroista (Global Forest Resources Assessment) esitettiin metsän määritelmäksi 20 prosentin latvuspeittävyyttä teollisuusmaissa ja 10 prosentin latvuspeittävyyttä kehitysmaissa.

(19) Tutkimus Euroopan metsätalouden tieto- ja viestintäjärjestelmästä (European Forestry Information and Communication System, EFICS), 1997.

(20) Viite YK/metsävaroja koskeva FAOn kertomus Forest Resources vuodelta 2000, s. 34.

(21) Komission tiedonanto laadittiin Euroopan parlamentin nimenomaisen pyynnön perusteella (A4-0414/96, EYVL C 55, 24.2.1997, s. 22).

(22) EY:n perustamissopimuksen 274 artikla: ”Komissio toteuttaa talousarviota omalla vastuullaan ja annettujen määrärahojen rajoissa 279 artiklan nojalla annettujen asetusten säännöksiä noudattaen ja moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti. Jäsenvaltiot ovat yhteistyössä komission kanssa varmistaakseen, että määrärahat käytetään moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti.”

(23) Asetuksen (EY) N:o 1257/1999 29 artiklan mukaan tuki perustuu ”hallitustenvälisessä metsäpaneelissa sovittuihin kansallisiin ja alueellisiin metsäohjelmiin tai vastaaviin asiakirjoihin, joissa olisi otettava huomioon Euroopan metsien suojelemista käsitelleissä ministerikokouksissa tehdyt sitoumukset”.

(24) Asetus (EY) N:o 1257/1999, 29 artikla.

(25) Lähde: National forest programmes in European countries: an initial overview based on a quick survey in countries participating in the COST E-19 Action, sivu 11.

(26) Neljäs ministerikonferenssi metsien suojelusta Euroopassa (Wien, huhtikuu 2003).

(27) Asetus (EY) N:o 1257/1999, 29 artiklan 4 kohta.

(28) Asetus (EY) N:o 1257/1999 sekä neuvoston asetus (EY) N:o 1260/1999 (EYVL L 161, 26.6.1999, s. 1).

(29) 69 toimenpideohjelmaa tavoitteeseen 1 kuuluvilla alueilla sekä ohjelma-asiakirjan täydennykset, 20 tavoitteeseen 2 kuuluvaa yhtenäistä ohjelma-asiakirjaa mukaan lukien EMOTR-tukiosaston toimenpiteet, 68 EMOTR-tukiosastoon liittyvää maaseudun kehittämisohjelmaa ja 73 Leader + -ohjelmaa.

(30) Näistä tärkeimmät ovat maatalouden, aluepolitiikan ja ympäristön pääosastot.

(31) Talous- ja sosiaalikomitean lausunto ”Euroopan unionin metsätalouden tila ja ongelmat sekä metsäpolitiikan kehittämismahdollisuudet” (EYVL C 206, 7.7.1997, s. 128).

(32) EMOTR-tukiosasto: Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun komission asetuksen (EY) N:o 817/2004 (EUVL L 153, 30.4.2004, s. 30) 69 artiklassa säädetään, että paikalla tehtävien tarkastusten on koskettava vuosittain vähintään viittä prosenttia tuensaajista ja katettava kaikki ohjelma-asiakirjoissa määrätyt erityyppiset maaseudun kehittämistoimenpiteet. Paikalla tehtävät tarkastukset on hajautettava tehtäviksi ympäri vuotta kutakin maaseudun kehittämisen toimenpidettä koskevan riskianalyysin mukaisesti. Tuensaajan kaikki sitoumukset ja velvoitteet, jotka on tarkastuskäynnin aikana mahdollista tarkastaa, on tarkastettava. Tarkastukset on tehtävä asetuksen (EY) N:o 2419/2001 III osaston mukaisesti.

EMOTR-ohjausosasto: Rakennerahastojen hallinnoinnista annetun komission asetuksen (EY) N:o 438/2001 (EUVL L 63, 3.3.2001, s. 21) 10 artiklassa säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltiot järjestävät asianmukaisen otantaperiaatteen mukaisia toimia koskevia tarkastuksia, joiden tarkoituksena on erityisesti: a) toiminnassa olevien hallinto- ja valvontajärjestelmien tehokkuuden todentaminen; b) eri tasoilla tehtyjen menoilmoitusten valikoiva todentaminen riskianalyysin perusteella. Ennen kunkin tukitoimen päättymistä tehtäviin tarkastuksiin on sisällyttävä vähintään viisi prosenttia kaikista tukeen oikeuttavista menoista. Tarkastusten on perustuttava 3 kohdan vaatimukset huomioon ottaen edustavaan otokseen hyväksytyistä toimista. Jäsenvaltioiden on pyrittävä kohdistamaan tarkastusten suorittaminen tasaisesti kyseessä olevalle ajanjaksolle. Niiden on varmistettava asianmukainen tehtävien erottelu näiden toimia koskevien tarkastusten ja täytäntöönpanon tai maksumenettelyn välillä”.

(33) Salzburgissa marraskuussa 2003 järjestetyn maaseudun kehittämistä käsitelleen eurooppalaisen konferenssin päätelmissä ilmaistiin huolestuminen ”Euroopan unionin maaseudun kehittämispolitiikan monimutkaisuudesta, sillä siinä esiintyy useita eri rahoituslähteitä ja menettelyjä sen mukaan, toteutetaanko toimenpide tavoite 1 -alueella vai sen ulkopuolella.”

(34) Neuvoston asetus (ETY) N:o 3508/92, annettu 27 päivänä marraskuuta 1992, tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevasta yhdennetystä hallinto- ja valvontajärjestelmästä (EYVL L 355, 5.12.1992, s. 1).

(35) Komission yksiköiden laatima suuntaa-antava asiakirja VI/10535/99 rev. 7, joka koskee neuvoston asetuksen (EY) N:o 1257/1999 mukaisiin maaseudun kehittämistoimenpiteisiin liittyvän hallinnoinnin, tarkastusten ja seuraamusten täytäntöönpanoa, kohta 3.5.

(36) Erityisesti se, että hakemuspyyntöjen toistuvan esittämisen sijasta hakemuksia pyydetään vain kerran, lisää hankkeiden hyväksymistä saapumisjärjestyksessä.

(37) Ks. myös suuntaa-antava asiakirja VI/10535/99 rev. 7 kohta 3.7.

(38) Asetus (ETY) N:o 3508/92.

(39) Erityiskertomus nro 14/2000 ympäristönäkökohtien tuomisesta yhteiseen maatalouspolitiikkaan, kohta 47: ”Esimerkiksi maatalouden ympäristöohjelmien yhteydessä jäsenvaltioiden on esitettävä yksityiskohtaista näyttöä ehdottamiensa ohjelmien tukitasojen perusteeksi, minkä jälkeen komissio hyväksyy kyseiset tukitasot. Sitä vastoin metsitysohjelmien kohdalla kansallisilta viranomaisilta ei vaadita vastaavia tietoja, vaan komissio hyväksyy enimmäistukitasot, joiden rajoissa jäsenvaltiot voivat vapaasti asettaa tukitasot tarvitsematta komission hyväksyntää.”

(40) Asetuksen (EY) N:o 1257/1999 31 artiklan mukaan vuotuista hehtaarikohtaista palkkiota voidaan maksaa ”metsityksestä johtuvien tulonmenetysten korvaamiseksi enintään 20 vuoden ajan maata ennen metsitystä hyödyntäneille viljelijöille tai heidän yhdistyksilleen tai muulle yksityisoikeudelliselle henkilölle”.

(41) Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille maatalouden metsitystoimenpiteitä koskevasta yhteisön tukijärjestelmästä annetun asetuksen (ETY) N:o 2080/92 soveltamissuunnitelmasta (KOM(1997) 630, 28.11.1997).

(42) Komission asetus (EY) N:o 445/2002, 61 artikla (EYVL L 74, 15.3.2002, s. 1).

(43) Asetus (EY) N:o 1257/1999, asetus sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston asetuksella (EY) N:o 1783/2003 (EUVL L 270, 21.10.2003, s. 70), 29 artikla.

(44) Asetus (EY) N:o 1783/2003.

(45) Maatalouden kehittämissuunnitelmissa määritellään seuraavien 20 vuoden ajan tulonmenetyksen korvauksena maksettava hehtaarikohtainen määrä. Tulonmenetyksestä maksettava korvaus vaihtelee metsitettävän maan aiemman käytön mukaan ja on sitä korkeampi mitä tuottavampaa maankäyttö on ollut; korvaus on suurempi, jos edunsaaja täyttää viljelijöitä koskevat vaatimukset.

(46) Konferenssissa esitettiin metsitystoimenpiteiden uudelleenmäärittelyä monikäyttöisyyden ja kestävyyden vahvistamiseksi (esimerkiksi riskinhallinta, ympäristöhyötyjen kehitys ja tulipaloriskien vähentäminen).

(47) Talous- ja sosiaalikomitean lausunto Euroopan unionin metsätalouden tilasta ja ongelmista sekä metsäpolitiikan kehittämismahdollisuuksista.

(48) Asetus (EY) N:o 1257/1999, 31 artikla.

LIITE I METSÄTALOUTEEN LIITTYVÄT YHTEISÖN TOIMET VUOSINA 1964—1999 Vuodet 1964—1988 Vuoteen 1988 asti Euroopan yhteisö toteutti metsätalousalan kehittämiseksi toimia, jotka liittyivät aina suoraan yhteiseen maatalouspolitiikkaan ja erityisesti maatalousalan rakenteelliseen parantamiseen. Toimet koskivat lainsäädännön yhdenmukaistamista, metsien ja metsätalouden kehittämistä, metsien suojelua ilman saastumiselta ja tulipaloilta sekä metsätalouden tutkimusta. Vuodet 1988—1992 Yhteisö hyväksyi metsätaloushankkeita koskevan yhtenäisemmän lähestymistavan. Syyskuussa 1988 komissio esitti neuvostolle yhteisön metsätaloutta koskevan toimintaohjelman. Neuvosto hyväksyi ohjelman vuonna 1989, ja siihen kuului viisi keskeistä osa-aluetta: — maatalousmaan metsitys — metsien kehitys ja optimaalinen käyttö maaseutualueilla — korkki — metsiensuojelu — liitännäistoimenpiteet. Vuodet 1992—1999 Vuonna 1992 yhteisön metsätalousalaa koskevat toimenpiteet siirtyivät haastellisempaan vaiheeseen. Kahta keskeistä aluetta koskevat päätökset muuttivat perusteellisesti vuonna 1988 tehdyn toimintaohjelman: — Toimia metsien suojelemiseksi ilmansaasteilta ja tulipaloilta tehostettiin (1). — Maatalousmaan metsityksen tukemiseksi maatalouden metsätaloustoimenpiteet (2) hyväksyttiin osana yhteisen maatalouspolitiikan uudistukseen liittyviä toimenpiteitä. Vuodesta 1992 lähtien muihin yhteisön metsätalousalan toimiin ovat kuuluneet Euroopan metsätalouden tieto- ja viestintäjärjestelmä (EFICS) (3) sekä metsätalouden tutkimusten osarahoittaminen EU:n maatalous- ja ympäristöalan tutkimus- ja kehitysohjelmista. EU:ssa 1990-luvulla metsätalouden osalta käyty keskustelu liittyi etupäässä siihen, miten olisi määriteltävä ja pantava täytäntöön kestävän metsätalouden periaatteet. ”Kestävä metsänhoito” määriteltiin metsiensuojelua käsittelevässä yleiseurooppalaisessa ministerikonferenssissa, joka järjestettiin Helsingissä vuonna 1993. Kestävä metsänhoito koostuu tasapainoisesta yhdistelmästä ekologisia, taloudellisia, yhteiskunnallisia ja kulttuurisia toimia. EU:n metsästrategiasta käydyn keskustelun lähtökohtina ovat olleet muun muassa Euroopan parlamentin mietintö (4), komission tiedonanto Euroopan unionin metsästrategiasta (5) sekä neuvoston päätöslauselma Euroopan unionin metsästrategiasta (6). Keskustelussa on painotettu erityisesti periaatteita, joiden mukaan metsillä on monitahoinen rooli, metsätaloudessa pitäisi soveltaa markkinatalouden sääntöjä ja metsästrategiaa pitäisi toteuttaa mahdollisimman paikallisella tasolla toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. Toissijaisuusperiaatetta onkin sovellettava ja metsästrategialla pyritään kehittämään koordinointia yhteisössä, mutta konkreettisia ehdotuksia yhteistyön edistämiseksi ei ole esitetty. (1) Asetus (ETY) N:o 2157/1992 ja asetus (ETY) N:o 2158/1992, annettu 23 päivänä heinäkuuta 1992. (2) Asetus (ETY) N:o 2080/92, annettu 30 päivänä heinäkuuta 1992. (3) Neuvoston asetus (EY) N:o 400/94. (4) A4-0414/96; EP 213.578/lopullinen (”Thomasin mietintö”). (5) KOM(1998) 649 lopullinen. (6) Neuvoston päätöslauselma, 15. joulukuuta 1998.

LIITE II METSÄN MÄÄRITELMÄ ERI JÄSENVALTIOISSA Metsän määritelmä: eri jäsenvaltioissa käytetyt keskeiset kriteerit ja raja-arvot Euroopan metsätalouden tieto- ja viestintäjärjestelmän (EFICS) mukaan Jäsenvaltio Vähimmäisvaatimus Pituus täysikasvuisena Leveys Latvuspeittävyys Ala Mahdollinen tuotanto Itävalta 10 m 30 % 0,05 ha Belgia (Wallonian alue) 9 m 0,1 ha Belgia (Flanderin alue) 25 m 20 % 0,5 ha Tanska 20 m 0,5 ha 6 m Suomi 0,25 ha 1 m3/ha/v Ranska 15 m 10 % tai 500 runkoa/ha puun ympärysmitta rinnan korkeudelta < 24,5 cm 0,05 ha Saksa 10 m 0,1 ha Kreikka 30 m 10 % 0,5 ha Irlanti 40 m 20 % 0,5 ha 4 m3/ha/v (havupuu) 2 m3/ha/v (lehtipuu) Italia 20 m 20 % 0,2 ha Luxemburg — — — Portugali 15 m 10 % 0,2 ha Espanja 20 m 30 % 0,25 ha Ruotsi 0,25 ha 1 m3/ha/v Alankomaat 30 m 20 % 0,5 ha Yhdistynyt kuningaskunta 50 m 20 % 2 ha Lähteet: EC 1997. Study on European Forestry Information and Communication System (EFICS). Reports on forestry inventory and survey systems. European Commission. Luxembourg.