Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Euroopan unionin kansalaisuuden saaminen"



Virallinen lehti nro C 208 , 03/09/2003 s. 0076 - 0081



Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Euroopan unionin kansalaisuuden saaminen" (2003/C 208/19) Euroopan talous- ja sosiaalikomitea päätti 21. tammikuuta 2003 työjärjestyksensä 29 artiklan 2 kohdan nojalla laatia lausunnon aiheesta "Euroopan unionin kansalaisuuden saaminen". Asian valmistelusta vastannut "työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus" -erityisjaosto antoi lausuntonsa 2. huhtikuuta 2003. Esittelijä oli Luis Miguel Pariza Castaños. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 14. ja 15. toukokuuta 2003 pitämässään 399. täysistunnossa (toukokuun 14. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 88 ääntä puolesta ja 40 vastaan 8:n pidättyessä äänestämästä. 1. Johdanto 1.1. Eurooppa-valmistelukunta on useiden kuukausien ajan valmistellut Euroopan unionille perustuslain luonteista sopimusta. ETSK osallistuu valmistelukunnan työskentelyyn tarkkailijoidensa välityksellä ja esittää keskusteluissa komitean lausunnoissa sekä valmistelukunnalle osoitetussa päätöslauselmassa tehdyt ehdotukset ja suositukset. 1.2. ETSK on laatinut useita lausuntoja unionin maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikasta, jonka perustana ovat Amsterdamin sopimus sekä Tampereella kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmät. Lausunnoillaan komitea on antanut oman panoksensa luotaessa Euroopan unionille asianmukaista yhteistä politiikkaa ja avointa lainsäädäntöä, jonka lähtökohtana ovat yhdenvertainen kohtelu, kaikille samat oikeudet ja velvollisuudet sekä kaikkinaisen syrjinnän torjuminen. 1.3. ETSK järjesti 9.-10. syyskuuta 2002 yhteistyössä Euroopan komission kanssa konferenssin(1), johon osallistui työmarkkinaosapuolten ja merkittävien yhteiskunnallisten organisaatioiden edustajia 25:stä Euroopan valtiosta. Konferenssissa pyrittiin edistämään maahanmuuttajien ja pakolaisten kotouttamista eurooppalaiseen yhteiskuntaan ja nivomaan kansalaisyhteiskunta uudella tapaa prosessiin. 1.4. Tulevaisuudessa Euroopan unionin jäsenvaltioihin muuttavien siirtolaisten määrä kasvaa. Kaikki asiantuntijat ovat yhtä mieltä siitä, että maahanmuutto lisääntyy väestökehityksen sekä taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen vuoksi ja että suurin osa maahanmuuttajaväestöstä oleskelee maassa pitkään tai jää maahan lopullisesti(2). Ihmiset liikkuvat yhä enemmän myös Euroopan unionin jäsenvaltiosta toiseen liikkumisvapauden parantuessa. Liikkuvuus koskee myös maahanmuuttajaväestöä. Ehdotuksessa direktiiviksi unionissa pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemasta esitetään, että kyseisten henkilöiden liikkuvuutta helpotetaan(3). 1.5. Jotta Eurooppa ottaisi siirtolaiset hyvin vastaan ja yhteiskunta olisi osallistava, monitahoinen ja kulttuurienvälinen, tarvitaan kotoutumista suosivia julkisia politiikkoja ja sosiaalisia asenteita. Unionin ulkopuolisista maista peräisin olevat henkilöt, jotka oleskelevat unionissa tällä hetkellä tai tulevaisuudessa, on integroitava asianmukaisesti yhteiskuntaan: tämä on eurooppalaisille strateginen tavoite. 1.6. Valmistelukunnan on pohdittava, ovatko yhteisen maahanmuuttopolitiikan nykyiset poliittiset ja oikeudelliset perustat riittäviä, jotta niiden avulla voidaan edistää edellä mainittua tavoitetta eli tukea kotoutumista. ETSK esittää toivomuksen, että unionin uudessa perustuslaissa unionin mandaattia vahvistetaan siten, että unionilla on asianmukainen yhteinen maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikka, jonka avulla voidaan edistää Tampereella kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmiä. 1.7. Yksi konferenssin päätelmistä oli esittää valmistelukunnalle, että unionissa vakituisesti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille myönnettäisiin unionin kansalaisuus, mikä helpottaisi poliittisten oikeuksien hyödyntämistä ja parantaisi näin kotoutumista. Unionin kansalaisuus siihen liittyvine oikeuksineen ja velvollisuuksineen on näet erittäin tärkeä tekijä, joka vaikuttaa kyseisten henkilöiden kotoutumiseen vastaanottavaan yhteiskuntaan. 1.8. ETSK:n Eurooppa-valmistelukunnalle osoittamassa päätöslauselmassa todetaan seuraavaa: "Maahanmuuttajien kotouttamispolitiikkaa on syytä parantaa. Komitea kehottaa valmistelukuntaa tarkastelemaan mahdollisuutta myöntää unionin kansalaisuus sellaisille unionin ulkopuolisten maiden kansalaisille, joilla on unionissa pitkään oleskelleen henkilön asema." 1.9. Käsillä olevassa oma-aloitteisessa lausunnossa Eurooppa-valmistelukuntaa kehotetaan harkitsemaan ehdotusta ja tarkastelemaan sitä huolellisesti, sillä on otettava huomioon, että valmistelukunta tekee perustuslaillista työtä. 1.10. Ehdotusta ovat sitä paitsi kannattaneet jäsenvaltioissa monet henkilöt sekä poliittiset ja yhteiskunnalliset organisaatiot, jotka ovat vuosikausia vaatineet, että Euroopan unionissa vakituisesti oleskeleville unionin ulkopuolisten maiden kansalaisille myönnetään sellainen kansalaisuus, jonka ansiosta he voivat hyödyntää poliittisia ja sosiaalisia oikeuksiaan. 2. Oikeusperustat 2.1. Eurooppa-valmistelukunnan tehtävänä on laatia ehdotuksia Euroopan unionin oikeusjärjestyksen uudeksi oikeusperustaksi. Maastrichtin sopimuksella käyttöön otettu unionin kansalaisuus on keskeisessä asemassa otettaessa vastuu unionin oikeusperustojen saattamisesta ajan tasalle. Valmistelukunnan sihteeristö julkaisi 6. helmikuuta 2003 osan ehdotuksesta perustuslailliseksi sopimukseksi (1-16 artiklat) (CONV 528/03). Siinä Eurooppa-valmistelukunnan puheenjohtajisto ehdottaa, että unionin kansalaisuus toimisi eräänlaisena oikeuksien antajana ja täydentäisi mutta ei korvaisi jäsenvaltion kansalaisuutta (7 artiklan 1 kohta). Näin unionin kansalaisuuden määritelmä liitetään selvästi Euroopan unionin kaikille unionin kansalaisille takaamaan oikeuteen yhdenvertaisuudesta lain edessä (7 artiklan 1 kohdan viimeinen virke). 2.2. Koska kansalaisuus merkitsee yhdenvertaisuutta lakia sovellettaessa, ETSK ehdottaa, että Eurooppa-valmistelukunta suhtautuisi unionin kansalaisuuteen laajana käsitteenä, jota sovelletaan sellaisiin unionin ulkopuolisten maiden kansalaisiin, jotka oleskelevat vakituisesti tai pitkään jossakin Euroopan unionin jäsenvaltiossa. Tällainen suhtautuminen vastaa komission hyväksymää niin kutsuttua "yhteiskunnan kansalaisuuden" käsitettä(4). 2.3. Ehdotus vakiinnuttaa yhteisön primaarioikeuteen laajaulotteinen unionin kansalaisuus liittyy valmistelukunnan ilmaisemaan pyrkimykseen sisällyttää unionin perustuslakisopimukseen Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission juhlallisesti julistama perusoikeuskirja(5). Unionin kansalaisuuden tai "yhteiskunnan kansalaisuuden" mieltäminen laajaksi käsitteeksi merkitsee sitä, että Euroopan unionin ilmaisema tahto toteuttaa asteittain ja enenevässä määrin yhtenäinen, yleismaailmallinen oikeus kaikkien ihmisten yhdenvertaisuuteen lain edessä saa mahdollisimman täydellisen juridisen ilmauksen. Yhdenvertaisuus lain edessä mainitaan henkilökohtaisena perusoikeutena Euroopan unionin perusoikeuskirjan 20 artiklassa. Oikeus yhdenvertaisuuteen lain edessä mainitaan unionin kansalaisuuden ensisijaisena ilmenemismuotona myös Eurooppa-valmistelukunnan puheenjohtajiston laatiman perustuslaillisen sopimuksen luonnoksessa, nimittäin sen 7 artiklan 1 kohdassa. 2.4. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 20 artiklan ottaminen käsillä olevan ehdotuksen oikeusperustaksi on täysin johdonmukaista niiden monitahoisten oikeudellisten pohdintojen kanssa, joita komission vuodesta 1997 lähtien EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan nojalla harjoittaman Euroopan unionin maahanmuuttopolitiikan puitteissa on esitetty. Amsterdamin sopimuksen tultua voimaan neuvosto on toimivaltainen ryhtymään maahanmuuttopolitiikkaan liittyviin toimenpiteisiin, joilla taataan, että kaikkia unionin ulkopuolisten maiden kansalaisia kohdellaan tasavertaisesti asettamalla heidän maahantulolleen ja oleskelulleen samat ehdot ja vaatimalla heiltä samat hallinnolliset asiakirjat. Samoin taataan, että heidän oikeutensa ja oleskeluehtonsa määritellään samalla tavalla kuin niiden kolmansien maiden kansalaisten, jotka asuvat laillisesti jossain jäsenmaassa, niin että he voivat oleskella myös jossain toisessa jäsenmaassa. 2.5. Edellä mainitun toimivallan käyttö on määrä kiteyttää lähitulevaisuudessa todelliseksi yhteisön säännöstöksi. Siinä huomioidaan sellaisten unionin ulkopuolisista maista peräisin olevien kansalaisten oikeudellinen asema, jotka tultuaan laillisesti unionin alueelle liikkuvat, viipyvät tilapäisesti tai oleskelevat vakituisesti Euroopan unionin jäsenvaltioiden alueella. Komission tiedonannoissa neuvostolle ja Euroopan parlamentille ("Yhteisön maahanmuuttopolitiikka"(6) ja "Yhteisön maahanmuuttopolitiikkaan sovellettava avoimen koordinaation menetelmä"(7)) sekä komission asiasta tekemissä direktiiviehdotuksissa todetaan, että säännöstöön sisällytetään erillinen lainsäädäntö sellaisten unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten asemasta, jotka oleskelevat unionissa laillisesti vakituisesti tai pitkäaikaisesti(8). Asema määräytyy joko suoraan henkilön oleskeltua ensin unionissa tai käytettyä oikeutta perheiden yhdistämiseen(9). 2.6. Miellettäessä unionin kansalaisuus tai "yhteiskunnan kansalaisuus" laajasti Euroopan unionin perusoikeuskirjan 20 artiklan mukaisesti puututaan samaan yhteiskunnalliseen ilmiöön, jonka perusteella on oikeutettua myöntää neuvostolle toimivalta EY:n perustamissopimuksen 63 artiklassa mainituilla aloilla. Nyt keskitytään siis maahanmuuttajiin, jotka oleskelevat Euroopan unionin jäsenvaltioiden alueella pitkään, vakituisesti ja säännöllisesti. 2.7. Näillä kahdella kansalaisuuskäsitteestä vallitsevalla näkemyksellä viitataan siis samaan sääntelyn kohteena olevaan yhteiskunnalliseen tosiseikkaan, mutta ne poikkeavat toisistaan siten, että "yhteiskunnan kansalaisuus" -käsitteellä pyritään ottamaan käyttöön perustuslaillinen oikeusväline, jolla on seuraavat ominaispiirteet: a) Sitoumus kohdella unionin ulkopuolisten maiden kansalaisia yhdenvertaisesti unionin kansalaisten kanssa sijoitetaan yhteisön oikeusjärjestyksessä mahdollisimman korkealle tasolle. Tarkoituksena on helpottaa unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten kotoutumista yhteiskuntaan, kun he ovat asettuneet pysyvästi ja säännöllisesti asumaan johonkin Euroopan unionin jäsenvaltioon (tasavertaisuus lain edessä). b) Säännöstöä laadittaessa vahvistetaan takeita siitä, ettei pitkään maassa oleskelleita unionin ulkopuolisten maiden kansalaisia syrjitä lainvastaisesti (yhdenvertaisuus lain edessä). c) Edistetään välillisesti syrjimättömyyden takaavan oikeuden toteutumista ja tehokkuutta sovellettaessa unionin ulkopuolisten maiden kansalaisia koskevaa yhteisön lainsäädäntöä (yhdenvertaisuus lakia sovellettaessa). 2.8. Kapea-alainen unionin kansalaisuus -käsite vastaa EY:n perustamissopimuksen 17-22 artiklalla määrättyä oikeudellista asemaa. Niinpä unionin kansalaisuuden tai "yhteiskunnan kansalaisuuden" käsitteet laajasti ymmärrettyinä ovat omiaan luomaan tulevan perustuslaillisen sopimuksen nojalla oikeuskäsitteen, joka kattaisi unionissa vakituisesti oleskelevat henkilöt, jotka eivät ole minkään unionin jäsenvaltion kansalaisia. Sisällytettäessä uusi kansalaisuuden myöntämisperuste unionin oikeuteen on määriteltävä, mitä oikeuksia, palveluita ja etuja tällä oikeudellisella asemalla suojellaan. Kun yhteisön oikeusjärjestyksen ja siihen sovellettavien unionin oikeuden periaatteiden noudattaminen ulotetaan uudessa säädöksessä kattamaan kyseiset henkilöt, on huolehdittava siitä, että velvollisuudet ja oikeudet ovat tasapainoisessa suhteessa keskenään. On myös syytä pyrkiä siihen, että miellettäessä unionin kansalaisuus tai "yhteiskunnan kansalaisuus" oikeudessa laajaksi käsitteeksi sen sisältö määritellään yhtä dynaamisesti kuin unionin kansalaisuuden sisältö EY:n perustamissopimuksen 22 artiklassa. 2.9. Unionin kansalaisuuden henkilökohtaisen soveltamisalan laajentaminen määrittelemällä sille uudenlainen myöntämisperuste ei muuta millään tavoin perustamissopimusten nojalla unionin toimielimille myönnettyä toimivaltaa. Jos valmistelukunta sen sijaan mieltäisi unionin kansalaisuus -käsitteen laajasti, unioni ryhtyisi vähitellen soveltamaan kolmansien maiden kansalaisiin käytännössä sitoumustaan noudattaa ihmisten yhdenvertaisuutta lain edessä, laissa ja lakia sovellettaessa koskevan perusoikeuden keskeistä sisältöä sellaisena kuin se ilmaistaan nykyään unionin perusoikeuskirjassa ja sellaisena kuin se taataan Roomassa 4. marraskuuta 1950 allekirjoitetussa yleissopimuksessa ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojelemiseksi. 2.10. Kuten Euroopan unionin perusoikeuskirjan 51 artiklassa määrätään, edellä mainittu sitoumus velvoittaa myös jäsenvaltioita niiden soveltaessa unionin oikeutta. Tarkemmin ilmaistuna sitoumusta on käytettävä kohtuullisuuden mittarina sovellettaessa EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 4 kohtaa jäsenvaltioiden hyväksymiin kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun ehtoja ja asiakirjoja koskeviin kansallisiin säädöksiin (63 artiklan 3 ja 4 kohta), joiden tulee olla perustamissopimuksen ja kansainvälisten sopimusten mukaisia. 3. Eurooppa-valmistelukunta 3.1. Valmistelukunnan puheenjohtajisto julkaisi 6. helmikuuta 2003 ehdotuksensa perustuslakisopimuksen 1-16 artiklaksi. Perustuslaillisen sopimuksen 5 artiklaan lisätään maininta perusoikeuskirjasta. Sopimuksen 7 artiklassa määritellään unionin kansalaisuus seuraavasti: "Jokainen jäsenvaltion kansalainen on unionin kansalainen. Unionin kansalaisuus täydentää, mutta ei korvaa jäsenvaltion kansalaisuutta." 3.2. Ehdotuksen mukaan unionin ulkopuolisten maiden kansalaiset eivät ole unionin kansalaisia, vaikka he oleskelisivat unionissa vakituisesti. 3.3. ETSK on ehdottanut useissa tämän asiakirjan liitteenä olevissa lausunnoissaan, että perustuslakisopimuksessa annettaisiin unionin kansalaisuus sellaisille unionin ulkopuolisten maiden kansalaisille, jotka oleskelevat unionissa vakituisesti. 3.4. Eurooppa-valmistelukunnalle osoittamassaan päätöslauselmassa komitea kehottaa valmistelukuntaa parantamaan maahanmuuttajien kotoutumista ja myöntämään unionin kansalaisuuden unionissa vakinaisesti tai pitkään oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille. Kotoutuminen edellyttää ehdottomasti, että kaikki unionissa oleskelevat henkilöt, olivatpa he jäsenvaltioiden tai kolmansien maiden kansalaisia, ovat tasavertaisia. Yhteisö ei voi syrjäyttää osaa jäsenistään myöntämällä poliittiset ja muut oikeudet vain sellaisille "ulkomaalaisille", jotka ovat unionin jäsenvaltioiden kansalaisia. 4. Monitahoinen, kattava ja osallistava unionin kansalaisuus 4.1. Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti jäsenvaltioiden tulee edelleen voida säätää valtion kansalaisuuden myöntämistä koskevat lait. Käytäntöä on kuitenkin aiheellista jossain määrin yhdenmukaistaa, jottei ketään syrjitä ei-toivotulla tavalla ja jotta suositaan kotoutumisen kannalta myönteisiä toimia muun muassa myöntämällä valtion kansalaisuus sitä haluaville maassa vakituisesti oleskeleville henkilöille. Jäsenvaltiot eivät saa toissijaisuuden nojalla rajoittaa alueellaan oleskelevien henkilöiden oikeuksia. ETSK on niin ikään todennut(10), että "niiden maiden lainsäädäntö, joissa sallitaan kaksoiskansalaisuus, on kotoutumiselle otollinen". 4.2. Unionin kansalaisuuden ja sen ominaispiirteiden määrittely kuuluu sen sijaan unionin toimivaltaan. Valmistelukunta käyttää asianmukaisesti mandaattiaan määritellessään uudelleen unionin kansalaisuuden, sillä tämän kansalaisuuden luonteen määrittely perustuslaillisessa sopimuksessa kuuluu unionin toimivaltaan. Euroopan unionin kansalaisuus alkoi hahmottua Maastrichtin sopimuksessa, ja se vakiinnutettiin Amsterdamin ja Nizzan sopimuksessa. Se on siis Euroopan unioniin juurtunut oikeudellinen ja poliittinen instituutio. Perussopimuksen nykyisen määritelmän mukaan unionin kansalaisia ovat jonkin jäsenvaltion kansalaiset. Itse asiassa valtiot päättävät siis välillisesti, ketkä ovat unionin kansalaisia ja ketkä eivät. 4.3. Unionin kansalaisuuden tulee olla keskeisellä sijalla Eurooppa-hankkeessa. Valmistelukunta työstää suurta poliittista hanketta, jotta kaikki kansalaiset tuntisivat olevansa osa ylikansallista, demokraattista, poliittista yhteisöä. On tullut aika rikastuttaa kansalaisuus-käsitettä uudella myöntämisperusteella: unionin kansalaisuus ei ole sidoksissa pelkästään tietyn valtion kansalaisuuteen vaan vakituiseen oleskeluun Euroopan unionissa. Perusoikeuskirjassa, jäsenvaltioiden lainsäädännössä, perussopimuksissa ja unionin lainsäädännössä myönnetään jo nyt erinäisiä taloudellisia, yhteiskunnallisia, kulttuurisia ja kansalaisoikeuksia sekä -velvollisuuksia oleskelun perusteella. Mutta tiettyjä poliittisia oikeuksia, kuten äänioikeutta, ei tällä hetkellä myönnetä oleskelun perusteella. ETSK:n mielestä laillisen vakinaisen oleskelun on oltava myös väline, jonka avulla saadaan Euroopan unionin kansalaisuus. 4.4. ETSK kannattaa perusoikeuskirjan sisällyttämistä perustuslakisopimukseen ja unionin liittymistä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojelusta tehtyyn yleissopimukseen, sillä ne merkitsevät eräänlaista yhteiskunnan kansalaisuuden myöntämistä, joka on ensimmäinen vaihe kohti kaikille unionin alueella vakituisesti oleskeleville henkilöille myönnettävää, osallistumisen takaavaa kansalaisuutta. 4.5. ETSK yhtyy siihen, että unionin kansalaisuus täydentää, muttei korvaa jäsenvaltion kansalaisuutta. ETSK:n esittämä unionin kansalaisuuden uusi myöntämisperuste saattaa avata unionissa oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille uusia näköaloja. 4.6. Unionin kansalaisuus siihen liittyvine oikeuksineen myönnetään nykyisin tietyn valtion kansalaisuuden perusteella. Unionin kansalaisuus on myönnetty viidelle miljoonalle jäsenvaltioissa oleskelevalle henkilölle, jotka ovat toisen jäsenvaltion kansalaisia. Mutta samalla syrjitään noin 15-20:tä miljoonaa henkilöä, jotka oleskelevat Euroopan unionissa mutta joilla ei ole minkään jäsenvaltion kansallisuutta. Tietyt jäsenvaltiot ja ehdokasvaltiot myöntävät oikeuden äänestää ja asettua ehdokkaaksi kunnallisvaaleissa, mutta suurin osa valtioista evää kyseisiltä henkilöiltä poliittiset oikeudet. Tällainen kansalaisuuteen perustuva syrjintä on poistettava yhdenvertaisuuden periaatteen nojalla. 4.7. Monet tässä tarkoitetuista henkilöistä kuuluvat sitä paitsi vähemmistöihin, joita ympäröivä yhteiskunta syrjii monella tapaa, ja sosiaalisen syrjinnän lisäksi heitä syrjitään myös lailla. Lailla syrjiminen kansalaisuuden perusteella on omiaan lisäämään näiden henkilöiden syrjäytymistä. 4.8. Kaikkia näitä henkilöitä ei voida unohtaa luotaessa unionin kansalaisuutta. Euroopan unionin laajentuessa kattamaan useimmat Keski- ja Itä-Euroopan valtiot ja kansalaiset miljoonia unionissa oleskelevia henkilöitä ei enää voida jättää järjestelmän ulkopuolelle. Samalla kun unionin kansalaisuus avautuu ulospäin, sen on myös tehtävä tilaa sisäänpäin. Jos näin ei tehdä, miljoonat kotoutumiseen myönteisesti suhtautuvat ja unioniin kotoutumassa olevat henkilöt tuntevat epäilemättä itsensä syrjäytyneiksi. Tunne on kielteinen ja erittäin voimakas. Koska näitä henkilöitä vaaditaan noudattamaan lakeja, on oikeudenmukaista, että heillä voi myös olla oikeuksia muun yhteisön tapaan. 4.9. ETSK toivoo, että unionin kansalaisuutta laajennetaan myös sisäänpäin ja se ulotetaan kattamaan Euroopan unionissa vakituisesti oleskelevat henkilöt, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia tai isänmaattomia. Tällaisia henkilöitä on nykyisin seitsemänneksi eniten EU:n väestöstä. Kansalaisten Euroopan ei sovi olla Eurooppa-linnake, joka erottelee henkilöitä kansalaisuuden perusteella ja yhä enenevässä määrin kansalaisten näkyvyyden perusteella. 4.10. ETSK tiedustelee Eurooppa-valmistelukunnalta, vastaako miljoonien henkilöiden poliittinen ja sosiaalinen syrjäyttäminen niitä arvoja, joita valmistelukunta ehdottaa unionille tulevan perustuslakisopimuksen 2 artiklassa: ihmisarvo, vapaus, oikeusvaltio, ihmisoikeudet, suvaitsevaisuus, oikeudenmukaisuus ja yhteisvastuu. Vastaako se Euroopan demokraattisten valtioiden kulkemaa pitkää tietä torjuttaessa kaikkinaista lainsäädännöllistä tai sosiaalista syrjintää? 4.11. ETSK katsoo, että valmistelukunta voi tehdä syrjinnästä lopun unionin uudella perustuslailla. Myöntämällä unionissa vakinaisesti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille unionin kansalaisuus poistetaan tietynlainen syrjintä, jonka kohteeksi monet ihmiset joutuvat. Se liittyy esimerkiksi poliittiseen osallistumisoikeuteen, vapaaseen liikkumiseen, julkisten palveluiden käyttöön, oikeuteen osallistua työpaikkojen luottamushenkilöiden valintaan tai omistusoikeuteen. 4.12. Unionin kansalaiset puhuvat eri kieliä, heillä on erilainen tapakulttuuri, he tunnustavat eri uskontoja tai eivät ole lainkaan tunnustuksellisia, heidän ihonsa ja hiuksensa ovat erivärisiä, he ovat eri sukupuolta ja heillä on erilaiset seksuaaliset suuntaukset, heillä on erilainen etninen alkuperä ja erilaiset sosiaaliset taustat, maantieteellinen ja kansallinen alkuperä ja kulttuuritausta sekä moraaliset ja ideologiset vakaumukset. Euroopan demokraattiset valtiot ovat pystyneet sulauttamaan erot ja välttämään lainsäädännössä kaikkinaisen lainvastaisen syrjinnän. Unionissa on kuitenkin vielä voimassa kielteisiä lakeja, jotka syrjivät ihmisiä kansallisen alkuperän perusteella ja jättävät heidät ilman poliittisia ja sosiaalisia oikeuksia. 4.13. Uuden vuosituhannen alussa laadittavassa unionin ensimmäisessä perustuslakisopimuksessa tietyn kansalaisuuden omaaminen ei saa rajoittaa oikeutta saada unionin kansalaisuus: oikeuden on perustuttava vakituiseen oleskeluun. Jos poliittisten ja sosiaalisten oikeuksien lähtökohdaksi asetetaan henkilöiden kuuluminen tiettyyn kansallisyhteisöön tai etnis-kulttuuriseen ryhmään, unionin kansalaisuutta on mahdotonta hahmotella. Eurooppa on kaikin puolin monitahoinen, ja se on olennaisilta osin kulttuurienvälinen kokonaisuus. Euroopan unionin perustana ei ole "Euroopan kansa". Unionin kansalaisuus ei saa perustua pelkästään tietyn valtion kansalaisuuteen. Unionin kansalaisuuden on oltava enemmän kuin pelkkä jäsenvaltioiden kansalaisten summa, ja sen varaan on voitava rakentaa poliittinen, monitahoinen, integroiva ja osallistava kansalaisuus. Tällainen osallistumiseen pohjautuva kansalaisuus, joka on osa unionin kansalaisten yhteistä identiteettiä, merkitsee paljon enemmän kuin kansalaisten ja valtion demokraattista suhdetta. Se tarkoittaa myös sitä, että kansalaisten ja kansalaisyhteiskuntaa edustavien organisaatioiden suhteet perustuvat osallistumiseen. 5. Äänioikeus 5.1. Antiikin Kreikassa ja Roomassa naisilla, orjilla ja "ulkomaalaisilla" ei ollut kansalaisoikeutta (siinä mielessä kuin se nykyisin ymmärretään). Myös viime vuosisatojen vallankumousten aikaan palkansaajilta ja omistavaan luokkaan kuulumattomilta henkilöiltä evättiin usein äänioikeus ja muut poliittiset oikeudet. 1900-luku oli jo edennyt pitkälle, ennen kuin naiset saivat Euroopassa äänioikeuden ja samat kansalaisoikeudet kuin miehet. Monet valtiot epäsivät vielä viime vuosisadalla kansalaisuuden etnisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä. Demokratian ja poliittisten oikeuksien valloitus on ollut jatkuva prosessi, jota oman sukupolvemme kansalaisten on puolustettava ja kehitettävä. 5.2. Kun yhteiskunta, jossa henkilö elää, epää tältä tai tietyltä väestöryhmältä äänioikeuden ja oikeuden osallistua politiikkaan, se ilmaisee tahtonsa jättää hänet yhteiskunnan ulkopuolelle. Häneltä evätään kuuluminen yhteisöön. Hänen sallitaan oleskella, tehdä työtä, maksaa veroja ja sosiaaliturvamaksuja, hyväksyä ja noudattaa yhteiskunnan lakeja, mutta hänelle ei anneta muun muassa oikeutta osallistua politiikkaan. Hän ei ole Euroopan unionin kansalainen, sillä vaikka hän anoisi kansalaisuutta, hän ei kuulu asuinvaltionsa "civitaksen" muodostamaan poliittiseen yhteisöön. 5.3. ETSK on eräässä lausunnossaan(11) vaatinut, että sekä lainsäätäjien että viranomaisten ja kansalaisyhteiskunnan on pyrittävä kotouttamaan maahanmuuttajat ja suhtautumaan heihin tältä kannalta. Kotoutumisen lähtökohtana on "yhteiskuntaan integroituminen", "maahanmuuttajien asteittainen rinnastaminen muuhun väestöön siten, että heillä on samat oikeudet ja velvollisuudet kuin muilla ja että tavarat, palvelut ja kansalaisten osallistumisväylät ovat yhtäläisesti niin heidän kuin muidenkin ulottuvilla ja heitä kohdellaan tasavertaisesti muiden kanssa". Tämä on siis poliittisluonteinen integroitumiskäsite, ja siihen sisältyvät äänioikeus ja muut kansalaisuuden mukanaan tuomat poliittiset oikeudet. 5.4. Ihmiset saavat heille myönnetyistä oikeuksista ilmeisiä etuja: heillä on samat velvollisuudet ja samat oikeudet kuin muillakin kansalaisilla. Mitä hyötyä tästä on vastaanottavalle yhteiskunnalle? Eräät jäsenvaltiot, jotka ovat myöntäneet alueellaan oleskeleville "ulkomaalaisille" äänioikeuden kunnallisvaaleissa, arvioivat tilanteen kotoutumisen kannalta myönteiseksi. Vaikka kaikissa yhteiskunnissa on jonkinasteisia konflikteja, ristiriidat ovat aina pienempiä, jos väestö osallistuu politiikkaan, sillä osallistuminen normien laadintaan edistää niiden moitteetonta soveltamista. Euroopan neuvosto teki jo vuonna 1992 yleissopimuksen n:o 144, jossa viitataan "alueella oleskelevien kansalaisten" äänioikeuteen ja oikeuteen asettua ehdokkaaksi kunnallisvaaleissa. 5.5. Unionissa vakituisesti tai pitkään oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille myönnettävään komitean vaatimaan unionin kansalaisuuteen liittyvä (aktiivinen ja passiivinen) äänioikeus käsittää sekä asuinpaikkakunnan kunnallisvaalit että Euroopan parlamentin vaalit, sillä parlamentti on kaikkia unionin kansalaisia edustava poliittinen elin. 6. Päätelmät 6.1. Unionin kansalaisuuden myöntäminen unionissa vakituisesti ja siellä pitkään oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille on myönteinen askel, jolla unioni vahvistaa halukkuutensa kotouttaa kaikki henkilöt kansalaisuudesta riippumatta. 6.2. Tulevaisuudessa Euroopan unionissa asuvan siirtolaisväestön määrä lisääntyy. Monet näistä henkilöistä oleskelevat unionissa vakinaisesti tai pitkään. Liikkumisvapauden kehittyminen puolestaan lisää kaikkien ihmisten liikkuvuutta. Valmistelukunnan on tutkittava, riittävätkö nykyiset poliittiset ja oikeusperustat edistämään kotoutumista. 6.3. ETSK kehottaa valmistelukuntaa laatimaan Euroopan unionin ensimmäisen perustuslain siten, että yhdenvertaisuuden periaatetta sovelletaan kaikkiin Euroopan unionissa laillisesti ja vakituisesti oleskeleviin henkilöihin, olivatpa he unionin jäsenvaltioiden tai kolmansien maiden kansalaisia. 6.4. ETSK kehottaa valmistelukuntaa asettamaan unionin kansalaisuudelle uuden myöntämisperusteen siten, että kansalaisuus liittyy tietyn jäsenvaltion kansalaisuuden lisäksi myös vakinaiseen oleskeluun Euroopan unionissa. 6.5. ETSK kehottaa valmistelukuntaa muotoilemaan 7 artiklan (Unionin kansalaisuus) niin, että unionin kansalaisuus myönnetään jäsenvaltioiden kansalaisten lisäksi myös kaikille Euroopan unionissa vakinaisesti tai pitkään oleskeleville henkilöille. Unionin kansalaisuus täydentää jäsenvaltion kansalaisuutta, mutta ei korvaa sitä. Näin kyseiset henkilöt ovat unionin kansalaisia ja siis yhdenvertaisia lain edessä. Bryssel 14. toukokuuta 2003. Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Roger Briesch (1) Konferenssissa tarkasteltiin myös muita maahanmuuttoon liittyviä seikkoja, kuten ilman vaadittavia asiakirjoja maassa olevien henkilöiden asemaa. Katsottiin, että kun unionilla on tarkoituksenmukainen lainsäädäntö, jonka avulla maahanmuuttoa voidaan hallinnoida lakisääteisesti ja avoimesti, sääntöjen vastainen maahanmuutto vähenee. Laittomia maahanmuuttajia on kohdeltava oikeudenmukaisesti, ja jäsenvaltioiden on pyrittävä laillistamaan heidän asemansa. (2) KOM(2001) 127 lopullinen ja ETSK:n lausunto, EYVL C 36, 8.2.2002. (3) ETSK:n lausunto aiheesta "Ehdotus: Neuvoston direktiivi oikeudesta perheenyhdistämiseen", EYVL C 241, 7.10.2002 ja EYVL C 204, 18.7.2000. (4) KOM(2000) 757 lopullinen. (5) EYVL C 364, 18.12.2000. (6) KOM(2000) 757 lopullinen. (7) KOM(2001) 387 lopullinen. (8) KOM(2001) 127 lopullinen. (9) EYVL C 204, 18.7.2000. (10) EYVL C 125, 27.5.2002. (11) EYVL C 125, 27.5.2002.