KOMISSION TIEDONANTO - Puhdasta ilmaa Eurooppaan -ohjelma: Kohti ilmanlaadun teemakohtaista strategiaa

1. Johdanto: Ilmansaasteiden vaikutukset

Useimmissa Länsi-Euroopan kaupungeissa ilmanlaatu on parantunut merkittävästi niistä ajoista, jolloin savusumu teki elämän ajoittain lähes sietämättömäksi. Silloin ilmansaasteiden lisääntymistä pidettiin talouskehityksen välttämättömänä seurauksena - hintana, joka oli maksettava vauraudesta ja teollistumisesta.

Kaupunkien ilmanlaadun kehitys vuosikymmenten varrella on osoittanut, että näin ei tarvitse olla. Yksi ympäristöpolitiikan edistysaskeleista on ollut ilmanlaadun parantaminen, jolla on pystytty todistamaan, etteivät talouskasvu ja ympäristön pilaantuminen ole välttämättä kytköksissä toisiinsa.

Kaikkia ongelmia ei ole kuitenkaan vielä ratkaistu. Vastikään toteutetusta Auto-Oil II -ohjelmasta [1] saaduista tuloksista ilmeni kaksi ilmanlaatuun liittyvää erityisongelmaa, joiden ratkaisemisesta on tehtävä ensisijainen tavoite ilmanlaatua koskevan yhteisön politiikan seuraavassa vaiheessa. Ongelmat koskevat erityisesti hiukkaspäästöjä ja otsonia.

[1] Komission tiedonanto KOM(2000) 626, annettu 5 päivänä lokakuuta 2000: Katsaus Auto Oil II -ohjelmaan.

1.1. Hiukkaspäästöt

On yhä enemmän todisteita siitä, että pienet mikrometrien tai jopa nanometrien kokoiset pölyhiukkaset ovat vahingollisia terveydelle, sillä ne voivat aiheuttaa ennenaikaisia kuolemantapauksia ja heikentävät ihmisten elämänlaatua pahentamalla hengityselinten sairauksia, kuten astmaa. [2] Vaikka hiukkaspäästöjä on tähän asti pidetty pääasiassa kaupunkien ongelmana, tuoreiden tutkimusten mukaan ongelma on teollisuusmaissa huomattavasti laajempi.

[2] Suuri osa hiukkaspäästöjen ja otsonin terveysvaikutuksia koskevista tiedoista on lainattu ilmanlaatua koskevista WHO:n vuoden 1999 suuntaviivoista. Huomioon on myös otettu suuntaviivojen laatimisen jälkeen tehtyjen töiden tuloksia.

Yksi syy hiukkaspäästöjen aiheuttamaan huoleen on se, että niiden kohdalla ei vaikuta olevan pitoisuuskynnystä, jonka alittavista määristä ei olisi haittaa terveydelle. Uusien tutkimusten myötä asiasta saadaan jatkuvasti lisää todisteita, mutta aiheeseen liittyy paljon epävarmuustekijöitä ja tulkinnan vaikeuksia. Vielä ei tiedetä tarkkaan sitä, millä tavoin hiukkaspäästöt vahingoittavat terveyttä. Koska läpimitaltaan alle 10 mikrometrin (µm) suuruiset hiukkaset pääsevät hengitysteihin, ilmanlaatua koskevat tavoitteet on tähän asti asetettu suhteessa kyseisten hiukkasten massapitoisuuteen. Tuoreet tutkimustulokset viittaavat kuitenkin siihen, että ihmisen terveydelle haitallisimpia ovat alle 2,5 mikrometrin mittaiset tai jopa pienemmät hiukkaset ja että vaikutukset riippuvat hiukkasen kemiallisesta koostumuksesta tai fyysisistä ominaisuuksista.

Hiukkasia pääsee ilmakehään useista erilaisista paikallaan pysyvistä ja liikkuvista päästölähteistä, joissa yleensä tapahtuu palamista, mutta hiukkasia muodostuu myös kaasupäästöistä, kuten haihtuvista orgaanisista yhdisteistä (VOC), typen oksideista (NOx), rikin oksideista (SOx) ja ammoniakista (NH3). Hiukkaspäästöjä siis syntyy hyvin useista lähteistä, ja toissijaista hiukkasten muodostumista voi tapahtua kaukana päästölähteestä, joten hiukkaspäästöt ovat merkittävä rajatylittävä ongelma, joka liittyy happamoitumiseen, rehevöitymiseen ja alailmakehän otsonitasoon. Hiukkasyhdistelmien terveysvaikutusten ja niitä kuvaavien indikaattoreiden määrittely on siis monimutkaista. Monimutkaista on myös hiukkasten kulkeutumisen mallintaminen päästöjen ja ilman epäpuhtauspitoisuuksien välisen suhteen määrittelemiseksi. Paljon teknistä työtä tarvitaan ennen kuin kansanterveys voidaan varmistaa hiukkaspäästöjen kannalta.

1.2. Otsoni

Yläilmakehän otsoni muodostaa välttämättömän suojan auringon haitallisimmilta säteiltä, mutta alailmakehässä otsoni on hengitystä haittaava aine, joka aiheuttaa useita samoja terveyshaittoja kuin hiukkaspäästöt sekä vahingoittaa kasvillisuutta, metsiä ja rakennuksia. Havaittuihin terveyttä haittaaviin vaikutuksiin kuuluvat hengitysteiden tulehdukset ja morfologiset, biokemialliset ja toiminnalliset muutokset. Lisäksi otsoni heikentää vastustuskykyä. Euroopassa todetut otsonipitoisuudet aiheuttavat kasvillisuudelle lehdissä näkyviä vaurioita, kasvun hidastumista ja sadon pienentymistä sekä lisääntynyttä alttiutta bioottiselle ja abioottiselle stressille. Koska otsoni on sekundaarinen epäpuhtaus ja koskee laajoja alueita, sen haittavaikutukset voivat ulottua laajalle alueelle Euroopan maaseudulla. Otsoni nopeuttaa aineen hajoamista sekä suoraan että välillisesti yhdessä muiden epäpuhtauksien kanssa.

Alailmakehän otsoni muodostuu ilmakehässä typen oksidien ja haihtuvien orgaanisten yhdisteiden (VOC) kaltaisten epäpuhtauksien reagoidessa auringonvaloon. Otsonin terveysvaikutusten vakavuus riippuu otsonipitoisuuksista, altistumisen kestosta sekä liikkumisesta altistumisen aikana. Tuoreet tutkimustulokset viittaavat siihen, ettei otsonilla kuten ei hiukkaspäästöilläkään pitoisuuskynnystä, jonka alittavilla pitoisuuksilla ei olisi terveysvaikutuksia. Näin ollen Maailman terveysjärjestö WHO on asettanut tuoreimmissa suuntaviivoissaan annos-vaste-suhteen otsonille. Terveillä ja liikunnallisilla aikuisilla lyhyen aikavälin äkillisten terveysvaikutusten on todettu olevan tilastollisesti merkityksellisiä, kun pitoisuus on 160 µg/m³, kun taas lapsia, nuoria ja nuoria aikuisia koskevissa kenttätutkimuksissa on todettu, että keuhkojen toiminta voi heiketä otsonipitoisuuden ollessa 120 µg/m³. Tästä syystä WHO on asettanut otsonin aiheuttaman pilaantumisen terveysvaikutuksia koskevissa suuntaviivoissa otsonipitoisuuksien ohjearvoksi 120 µg/m³ (kahdeksan tunnin keskiarvo). Suuntaviivoihin sisältyvät ohjearvot myös kasvillisuuteen kohdistuvien vaikutusten osalta.

Tällä hetkellä tunnetun teknologian avulla suuntaviivoja ei aina ole mahdollista noudattaa kaikkialla Euroopassa, eikä myöskään ole mahdollista ennustaa, milloin niitä voidaan tulevaisuudessa noudattaa täysimääräisesti. Otsonin aiheuttama pilaantuminen on yhteydessä happosateisiin, sillä typen oksidien päästöt aiheuttavat molempia. Seuraavassa osassa viitataan komission ehdotuksiin ehdotukset otsonia ja kansallisia päästörajoja koskeviksi direktiiveiksi, joissa se on asettanut otsonipitoisuuksia ja happamoitumista koskevat välitavoitteet. Ehdotukset kansallisiksi päästörajoiksi perustuvat näihin välitavoitteisiin. Neuvosto ja Euroopan parlamentti eivät vielä ole päässeet sopimukseen päästörajoista, joten on kyseenalaista, saavutetaanko edes näitä välitavoitteita ilman lisätoimia.

1.3. Muut ensisijaiset tavoitteet

Hiukkaspäästöjen ja otsonin aiheuttaman ympäristön pilaantumisen torjuminen on näin ollen asetettava ensisijaisten tavoitteiden joukkoon ilmanlaatua koskevan yhteisön politiikan seuraavassa vaiheessa. Lisäksi siinä on käsiteltävä muita jäljellä olevia ongelmia, jotka liittyvät happamoitumiseen, rehevöitymiseen sekä muihin laskeumaongelmiin, kuten kulttuuriperinnön vaurioitumiseen. Huomiota on myös kiinnitettävä sellaisten ilmakehän epäpuhtauksien aiheuttamiin uusiin ongelmiin, jotka eivät tällä hetkellä kuulu sääntelyn piiriin, sekä muita epäpuhtauksia koskeviin jäljellä oleviin ongelmiin, kuten sellaisiin alueisiin, joilla päästöpitoisuudet ovat erityisen korkeita.

2. Tähän mennessä toteutetut toimet

Ilmanlaadun parantamiseen tähtäävässä yhteisön toiminnassa on tähän mennessä saavutettu seuraavaa:

* ilmanlaadun raja-arvojen tai tavoitearvojen määrittäminen,

* yhdennettyjen strategioiden kehittäminen rajatylittävän pilaantumisen (erityisesti happamoitumisen, otsonin ja rehevöitymisen) vaikutusten ehkäisemiseksi ottamalla käyttöön kansalliset päästörajat,

* kustannustehokkaiden päästönvähentämiskeinojen määrittely kohdealueilla yhdennettyjen ohjelmien, kuten Auto-Oil I - ja II -ohjelmien avulla,

* erityistoimien käyttöönotto päästöjen rajoittamiseksi tai tuotestandardien nostamiseksi (tai kansallisen tai paikallisen toiminnan tukeminen muulla tavalla päästöjen vähentämiseksi).

Ilmanlaadun kehysdirektiivin [3] antamisen jälkeen Euroopan komissio on tehnyt ehdotuksia useista uusista ilmanlaatua koskeviksi tavoitteiksi ihmisten terveyden ja ekosysteemien suojelemiseksi. Uudet rikkidioksidin, typen oksidien, hiukkasten ja lyijyn raja-arvot määritettiin vuonna 1999. [4] Bentseenin ja hiilimonoksidin (CO) raja-arvoista sovittiin vuonna 2000 [5]. Näiden niin sanottujen ilmanlaadun johdannaisdirektiivien ansiosta jäsenvaltioiden ja niiden paikallisviranomaisten on valvottava ilmanlaatua, tiedotettava siitä yleisölle sekä otettava käyttöön parannussuunnitelmia ja -ohjelmia sellaisilla alueilla, joilla ilmanlaatu ei täytä määriteltyjä vaatimuksia. Kolmannesta direktiivistä otsonin aiheuttaman pilaantumisen tavoite-arvojen määrittämiseksi neuvotellaan vielä EU:n toimielimissä [6]. Lisäksi keskustellaan siitä, olisiko vastaavaa lainsäädäntöä hyväksyttävä joidenkin tai kaikkien direktiivissä 96/62/EY mainittujen epäpuhtauksien osalta. Näitä ovat polyaromaattiset hiilivedyt (PAH), nikkeli, kadmium, arseeni ja elohopea. Asiasta tehdään ehdotus myöhemmin tänä vuonna.

[3] Neuvoston direktiivi 96/62/EY ilmanlaadun arvioinnista ja hallinnasta.

[4] Neuvoston direktiivi 1999/30/EY, EYVL L 63, 29.06.1999, s. 41.

[5] Direktiivi 2000/69/EY, EYVL L 313, 13.12.2000, s. 12.

[6] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi ilman otsonista, EYVL C 56 E, 29.2.2000, s. 41.

Komissio on esittänyt myös uusia strategioita happamoitumisen, otsonin ja rehevöitymisen torjumiseksi, ja niissä ehdotetaan pääasialliseksi politiikan esitysmuodoksi kansallisia päästörajoja koskevaa direktiiviä, josta toimielimet neuvottelevat parhaillaan [7]. Kansallisia päästörajoja koskevan ehdotuksen valmisteluun tarvittavat tekniset työt tehtiin tiiviissä yhteistyössä YK:n Euroopan talouskomission (ECE) kanssa, joka vastaa valtiosta toiseen tapahtuvaa ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumista koskevasta yleissopimuksesta (CLRTAP). Talouskomissio hyväksyi yleissopimusta vastaavan useita epäpuhtauksia ja useita vaikutustapoja koskevan Göteborgin pöytäkirjan. Valitettavasti yleissopimuksen sopimuspuolten hyväksymät päästörajat eivät ole yhtä kunnianhimoiset kuin ne rajat, joiden perusteella tekninen työ tehtiin. Tästä syystä yhteisö kieltäytyi allekirjoittamasta pöytäkirjaa ennen kuin Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan parlamentti sopivat tiukemmista päästörajoista kansallisia päästörajoja koskevaa direktiiviä varten. Tämän jälkeen yhteiseen kantaan, josta keskustellaan parhaillaan Euroopan parlamentissa, on sisällytetty tiukemmat päästörajat. Nämäkään rajat eivät kuitenkaan ole ympäristön kannalta yhtä kunnianhimoiset kuin alkuperäisessä komission ehdotuksessa. Aloitteet sekä edellä mainitut ilmanlaadun kehys- ja johdannaisdirektiivit muodostavat kuitenkin kattavan tavoitekokonaisuuden vuosiksi 2005-2010 sekä yhteisön toimintaa varten että jäsenvaltioille ja niiden alueellisille ja paikallisviranomaisille. Saavuttamalla tavoitteet pystytään parantamaan kaikkien eurooppalaisten elämänlaatua. [8]

[7] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi kansallisista päästörajoista tietyille ilman epäpuhtauksille, EYVL C 56 E, 29.02.2000, s. 34.

[8] Yhteisen kannan vahvistamisen johdosta komissio valmistelee ehdotusta valtuutusten myöntämiseksi yhteisön liittymiseksi Göteborgin pöytäkirjan sopimuspuoleksi.

Auto-Oil I -ohjelman johdosta annettiin useita direktiivejä, joilla säädellään tiettyjä kevyiden ajoneuvojen epäpuhtauspäästöjä sekä bensiinin ja dieselpolttoaineen laatua. Direktiivien jälkeen tehtiin uusia ehdotuksia muuntyyppisten ajoneuvojen päästöistä sekä paremmista tarkastus- ja huoltomenettelyistä. Auto-Oil II -ohjelmaan sisältyi arvio tieliikenteen ja muiden lähteiden tulevista päästöistä sekä ilman laadusta tulevaisuudessa. Ohjelman perusteella tehtiin merkittäviä päätelmiä ja suosituksia tieliikenteen alalla toteutettaviksi päästöjen vähentämistoimiksi.

Auto-Oil II -ohjelman perusteella tieliikenteen päästöjen uskotaan vähentyvän pääasiallisten säänneltyjen epäpuhtauksien osalta alle 20 prosenttiin vuoden 1995 tasosta vuoteen 2020 mennessä, vaikkakin hiukkaspäästöjä koskevat tulokset koskevat ainoastaan dieselajoneuvojen päästöjä. Sen sijaan hiilidioksidipäästöjen uskotaan lisääntyvän vuoteen 2005 saakka, jolloin ne alkavat vakiintua, mikäli autonvalmistajat täyttävät vapaaehtoiset sitoumuksensa. Päästöjen uskotaan vähenevän huolimatta liikenteen kysynnän oletetusta kasvusta.

Tieliikenteen alalla on asetettu tai asetetaan pakollisia, määrällisiä päästörajoja. Kehitys ei kuitenkaan ole ollut samanlaista muilla aloilla lukuun ottamatta yksittäisiä päästölähdetyyppejä, kuten suuria polttolaitoksia ja jätteenpolttolaitoksia. Muun muassa ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi annetulla direktiivillä [9], joka perustuu parhaiden käytettävissä olevien tekniikoiden soveltamiseen, uskotaan saatavan aikaan lisää parannusta, vaikkakin sitä on vaikeaa mitata. Lisäksi toimielimissä neuvotellaan parhaillaan ehdotuksesta suuria polttolaitoksia koskevan direktiivin muuttamiseksi. Tapahtuneesta edistymisestä huolimatta Auto-Oil II -ohjelmasta saatujen tulosten perusteella voidaan olettaa, että muilla aloilla tuskin pystytään toteuttamaan yhtä mittavia päästövähennyksiä kuin mitä tieliikenteen osalta ennakoidaan. Päästöennusteita on tarkennettava ja asianmukaisia toimia on toteutettava muista lähteistä peräisin olevien päästöjen vähentämiseksi.

[9] Neuvoston direktiivi 96/61/EY ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi.

3. Haavoittuvien ryhmien suojelu

Erityisen tärkeää on suojella kaikkein haavoittuvimpia ihmisryhmiä ilmansaasteiden vaikutuksilta. Tämä on otettu huomioon laadittaessa WHO:n suuntaviivoja, joihin ilmanlaatua koskevat EU:n tavoitteet perustuvat. Esimerkiksi

* otsonipitoisuuksia koskevat WHO:n suuntaviivat, joita käsiteltiin ensimmäisessä jaksossa, perustuvat suurelta osin otsonin vaikutuksiin astmasta kärsiviin lapsiin,

* lyijyä koskevat suuntaviivat on laadittu erityisesti lasten ja sikiöiden suojelemiseksi,

* hiilimonoksidia koskevien suuntaviivojen tarkoituksena on suojella tietyistä sydäntaudeista kärsiviä ihmisiä.

Lisäksi ilmanlaatua koskevissa johdannaisdirektiiveissä edellytetään, että ajantasaiset tiedot ilman epäpuhtauspitoisuuksista on toimitettava yleisön ja asianomaisten järjestöjen, kuten haavoittuvien väestönosien etujärjestöjen sekä terveydenhuollon muiden elinten, saataville.

Suuri osa käynnissä olevasta tutkimustyöstä koskee hiukkasten terveysvaikutuksia haavoittuvien ryhmien keskuudessa, ja tuloksia voidaan hyödyntää alan lainsäädäntöä tarkistettaessa. Lisää tutkimustyötä tarvitaan muun muassa siitä, altistuvatko haavoittuvat ryhmät muita ryhmiä korkeammille epäpuhtauspitoisuuksille (tai onko altistuminen pitkäaikaisempaa), esimerkiksi koulujen sijainnin tai muiden elämäntapaan liittyvien tekijöiden perusteella. Kuten jäljempänä mainitaan, yksi puhdasta ilmaa Eurooppaan -ohjelman (CAFE) painopisteistä on tutkimustyön ja poliittisen päätöksenteon välisten yhteyksien lujittaminen. Näin voidaan varmistaa, että kyseiset asiat ovat ensisijaisessa asemassa tutkimuspolitiikassa ja että uutta tieteellistä tietoa hyödynnetään tuoreeltaan ilmanlaatua koskevan politiikan laadinnassa.

4. Puhdasta ilmaa Eurooppaan -ohjelma (CAFE)

Ensimmäisessä jaksossa kuvatut ensisijaiset ongelmat voidaan ratkaista parhaiten ilmansaasteita ja niiden vaikutuksia torjuvalla yhdenmukaisella teemakohtaisella strategialla. Tästä syystä komission äskettäin hyväksymässä ehdotuksessa kuudenneksi ympäristöä koskevaksi toimintaohjelmaksi [10] viitataan ilmansaasteita koskevaan teemakohtaiseen strategiaan nimeltä Puhdasta ilmaa Eurooppaan. Tähän strategiaan olisi kuuluttava:

[10] KOM(2001)31, 24.01.2001.

* katsaus ilmanlaatua koskevien direktiivien täytäntöönpanoon sekä jäsenvaltioiden ilmanlaatua koskevien ohjelmien tehokkuuteen,

* ilmanlaadun seurannan parantaminen sekä tiedon toimittaminen yleisölle myös indikaattoreiden avulla,

* tulevien toimien painopisteiden asettaminen, ilmanlaadun tavoitearvojen ja kansallisten päästörajojen tarkistus ja ajantasaistaminen sekä parempien tiedonkeruuta, mallintamista ja ennusteita koskevien järjestelmien kehittäminen.

Jaksossa 2 mainittuja kahta ilmanlaatua koskevaa johdannaisdirektiiviä on tarkoitus tarkistaa vuosina 2003 ja 2004. Ehdotettuja kansallisia päästörajoja ja otsonia koskevia direktiivejä on myös tarkistettava vuonna 2004, kun valtiosta toiseen tapahtuvaa ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumista koskevan YK:n Euroopan talouskomission (ECE) yleissopimuksen (CLRTAP) Göteborgin pöytäkirja tulee voimaan. Myös suuria polttolaitoksia koskevan direktiivin 88/609/ETY muutosehdotuksessa säädetään uudesta tarkistuksesta vuonna 2004. Näiden säädösten välillä on useita yhteyksiä, joten on tärkeää, että kaikki tarkistukset yhdistetään CAFE-ohjelman olennaiseksi osaksi.

Vuosi 2004 on näin ollen edellä hahmotetun teemakohtaisen strategian kehittämiselle keskeinen määräaika. Tavoitteen saavuttamiseksi komissio käynnistää nyt tekniseen analyysiin ja politiikan kehittämiseen tarkoitetun puhdasta ilmaa Eurooppaan -ohjelman (CAFE).

CAFE-ohjelman yleistavoite on kehittää pitkän aikavälin strateginen ja yhtenäinen politiikka, jolla pyritään suojelemaan ihmisten terveyttä ja ympäristöä ilmansaasteiden vaikutuksilta. Kuten EY:n perustamissopimuksessa edellytetään, ympäristöpolitiikka perustuu ennalta varautumisen periaatteille, ja sillä pyritään suojelun korkeaan tasoon ottaen huomioon parhaat saatavilla olevat tieteelliset ja tekniset tiedot sekä toimien toteuttamisesta tai toteuttamatta jättämisestä johtuvat edut ja kustannukset.

Ohjelman erityistavoitteet ovat:

(1) kehittää, kerätä ja vahvistaa tieteellistä tietoa, joka liittyy ulkoilman ilmansaasteisiin, päästökartoituksiin, ilmanlaadun arviointiin, päästöennusteisiin ja ilmanlaadun ennusteisiin, kustannustehokkuutta koskeviin tutkimuksiin sekä yhdennetyn arvioinnin mallintamiseen ja jonka perusteella voidaan kehittää ja ajantasaistaa ilmanlaatua ja laskeumia koskevia tavoitteita ja indikaattoreita sekä määritellä päästöjen vähentämiseen tarvittavat toimet,

(2) tukea voimassa olevan lainsäädännön ja erityisesti ilmanlaadun johdannaisdirektiivien, tietojenvaihtoa koskevan päätöksen sekä vastikään annettuun lainsäädäntöön sisältyvien kansallisten päästörajojen täytäntöönpanoa ja seurata niiden tehokkuutta, edistää kansainvälisten pöytäkirjojen tarkistamista sekä laatia tarvittaessa uusia ehdotuksia,

(3) varmistaa, että ne toimet, joita tarvitaan ilmanlaatua ja laskeumia koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi kustannustehokkaasti, toteutetaan oikealla tasolla ja kehittämällä tehokkaita rakenteellisia yhteyksiä asianmukaisten politiikan alojen välillä,

(4) määritellä säännöllisin väliajoin sellainen kattava ja yhtenäinen strategia, jossa määritellään asianmukaiset ilmanlaadun tulevat tavoitteet sekä kustannustehokkaat keinot näiden tavoitteiden saavuttamiseksi,

(5) levittää laajalle ohjelman toteuttamisesta saatavaa teknistä ja politiikkaan liittyvää tietoa.

Ajatus ilmanlaatua koskevan politiikan kokoamisesta yhdeksi yhtenäiseksi ohjelmaksi syntyi lokakuussa 1998, jolloin komission yksiköt jakoivat epävirallisen keskusteluasiakirjan useille tekniikan alan asiantuntijoille, kansallisille edustajille ja eturyhmien edustajille sekä Euroopan parlamentin jäsenille. Konsultoinnista saatujen vastausten perusteella suurin osa eturyhmistä toivoi yhtenäisempää lähestymistapaa ilmanlaatupolitiikkaan.

Sittemmin CAFE-ohjelmaa koskevia suunnitelmia on kehitetty edelleen. Vuonna 2000 tutkittiin tällaisen ohjelman toteuttamiskelpoisuutta ja annettiin suosituksia ohjelman järjestämisestä. Toteutettavuustutkimuksesta vastanneet konsultit esittelivät suosituksensa 14. marraskuuta 2000 pidetyssä kansallisten asiantuntijoiden ja muiden eturyhmien kokouksessa. Kokouksen osallistujat suhtautuivat myönteisesti ehdotettuihin suunnitelmiin ja tekivät useita rakentavia huomautuksia erityisesti riittävän rahoituksen varmistamisesta ohjelmalle sekä läheisestä yhteistyöstä YK:n Euroopan talouskomission (ECE) kanssa valtiosta toiseen tapahtuvaa ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumista koskevaan yleissopimukseen (CLRTAP) liittyvissä asioissa. Lisäksi osallistujien mielestä on varmistettava, ettei ohjelmassa ainoastaan aseteta ilmanlaadun tavoitteita vaan myös suunnitellaan tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavien keinojen kehittämistä.

5. Ohjelman toteutus

Seuraavissa kappaleissa kuvataan lyhyesti komission suunnitelmat ohjelman toteuttamiseksi. Niissä käsitellään edellä mainittuja viittä erityistavoitetta sekä muita ratkaisevia tekijöitä, kuten tieteellistä tietoa, avoimuutta ja eturyhmien osallistumista, unionin laajentumista sekä yhteistyötä kansainvälisten järjestöjen kanssa. Yksityiskohtaisempia tietoja saa komission valmisteluasiakirjasta, joka on tämän tiedonannon liitteenä.

5.1. Tekninen analyysi

Ensimmäinen tavoite liittyy kattavaan tekniseen analyysiin, joka on ilmanlaatua koskevan politiikan kehittämisen edellytys. Tietojenkeruujärjestelmän on oltava mahdollisimman joustava ja kattava. Tieteellisen tiedon perustella laadittujen tavoitteiden ja indikaattoreiden avulla asetetaan sitovat ilmanlaadun tavoitearvot sekä tavoitteet alakohtaisille ja päästökohtaisille strategioille. Lisäksi niiden avulla voidaan tiedottaa asiasta yleisölle ja päätöksentekijöille hallinnon kaikilla tasoilla. Jotta tämä olisi mahdollista, tavoitteita ja indikaattoreita on täydennettävä laatimalla ja vahvistamalla yhtenäiset päästökartoitukset, ilmanlaadun arviointi, päästöjä ja ilmanlaatua koskevat ennusteet, kustannustehokkuustutkimukset sekä yhdennetyn arvioinnin mallintaminen. Olennainen osa teknistä analyysiä on jäsenvaltioiden tukeminen tietojen raportoinnin tehostamisessa ja järkeistämisessä niin, että turhia päällekkäisyyksiä vältetään. Päällekkäisyyksien välttäminen määriteltiin painopisteeksi myös kuudetta ympäristöohjelmaa koskevassa ehdotuksessa.

Kohdassa 5.6 käsitellään tarkemmin tieteellisen tiedon saamisen mekanismeja ja korostetaan, että CAFE-ohjelman ja EY:n tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen puiteohjelmien välillä on oltava läheiset yhteydet. Tutkimuksen pääosaston osallistuminen valmisteluasiakirjassa kuvattuun tekniseen analyysiryhmään auttanee tämän tavoitteen saavuttamisessa.

5.2. Toteuttaminen ja tarkistaminen

Toinen tavoite juontaa juurensa osaksi siitä, että yhteisön lainsäädäntöön liittyvät erityiset velvoitteet on täytettävä, ja osaksi siitä kannasta, jota yhteisö edustaa valtiosta toiseen tapahtuvaa ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumista koskevan YK:n Euroopan talouskomission (ECE) yleissopimuksen (CLRTAP) sopimuspuolena. Tavoite on yhdenmukainen oikeudellisten velvoitteiden kanssa, ja se on olennaisen tärkeä edistysaskel niiden jäljellä olevien ilmanlaatuun liittyvien huolenaiheiden käsittelyssä, jotka mainittiin tämän tiedonannon alussa. Voimassa olevan lainsäädännön asianmukainen täytäntöönpano jäsenvaltioissa on ilmanlaatua koskevan tehokkaan EU:n politiikan perusedellytys, ja komissio aikoo tukea jäsenvaltioita merkittävällä tavalla niiden toiminnassa.

Kuten jaksossa 4 mainittiin, useiden voimassa olevien säädösten tarkistuslausekkeissa on asetettu tarkistamisen määräajaksi vuosi 2004, joten ensimmäinen teemakohtainen CAFE-strategia kehitetään tätä määräaikaa silmällä pitäen. Komissio uskoo strategian kehittämisen etenevän tarpeeksi pitkälle, jotta se voi laatia alustavan kertomuksen ensimmäisestä ilmanlaadun johdannaisdirektiivistä suunnitelmien mukaan vuonna 2003. Koska kyseinen direktiivi, muu yhteisön lainsäädäntö sekä Göteborgin pöytäkirja, joka on osa valtiosta toiseen tapahtuvaa ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumista koskevaa YK:n Euroopan talouskomission (ECE) yleissopimusta (CLRTAP), ovat yhteydessä toisiinsa, ensimmäiseen teemakohtaiseen CAFE-strategiaan on kuuluttava myös arviointeja. Lainsäädännön tarkistamisen olisi kuitenkin ulotuttava pidemmälle kuin voimassa olevan lainsäädännön tarkistuslausekkeet edellyttävät. Täysin yhtenäinen ja tuloksiin suuntautuva ilmanlaatustrategia ei voi myöskään rajoittua vahvistettujen painopisteiden ja välineiden tarkasteluun, vaan siihen on sisällytettävä kriittinen arvio siitä, kuinka voimassa olevalla politiikalla on onnistettu vähentämään ilmansaasteita ja niiden vaikutuksia.

5.3. Yhteydet alakohtaisiin ja päästökohtaisiin strategioihin

Useat komission käynnistämät tai suunnittelemat ohjelmat ja toimintamallit johtavat yksittäisistä lähteistä peräisin olevien päästöjen vähentämistoimien kehittämiseen. On olemassa teknistä lainsäädäntöä, jossa eri päästölähteille vahvistetaan päästörajat, joita tarkistetaan ja ajantasaistetaan säännöllisesti. Seuraavassa mainitaan tärkeimpiä säädöksiä.

* Direktiivillä 88/609/ETY säännellään suurien polttolaitosten päästöjä, joiden osuus kaikista yhteisön rikkidioksidipäästöistä on arvioiden mukaan noin puolet ja kaikista typpioksidipäästöistä noin 20 prosenttia. [11] Jos useat neuvoston ja Euroopan parlamentin välillä avoinna olevat kysymykset ratkaistaan, direktiiviin tehtävässä muutoksessa säädetään uusille laitoksille entistä tiukemmat päästörajat ja vaaditaan nykyisten päästörajojen (tai vastaavien päästövähennysten) soveltamista olemassa oleviin laitoksiin. Tilannetta tarkastellaan uudestaan vuonna 2004. [12]

[11] Katso esimerkiksi Euroopan ympäristökeskuksen raportti nro 9/2000, "Emissions of atmospheric pollutants in Europe, 1980-1996".

[12] Ehdotus neuvoston direktiiviksi tiettyjen suurista polttolaitoksista ilmaan pääsevien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta annetun neuvoston direktiivin 88/609/ETY muuttamisesta, EYVL C 300, 29.09.1998, s. 1.

* Auto-Oil II -tiedonannossa esitetään ajoneuvopäästöjä ja polttoaineen laatua koskevan lainsäädännön ja erityisesti direktiivien 98/69/EY, 98/70/EY ja 99/96/EY nykyinen tila. [13] Useista alan ehdotuksista neuvotellaan tai niiden tekemistä harkitaan parhaillaan, ja neuvosto on viime aikoina esittänyt komissiolle useita pyyntöjä, jotka myötäilevät tiedonannon päätelmiä. Neuvosto on myös kehottanut komissiota arvioimaan päästörajojen alentamisen uuden vaiheen toteutettavuutta. Uudet päästörajat voisivat tulla voimaan vuoteen 2010 mennessä direktiivin 98/69/EY ja polttoainevaatimusten mukaisesti. [14]

[13] Komission tiedonanto KOM(2000) 626, 5. lokakuuta 2000: "Katsaus Auto Oil II -ohjelmaan".

[14] Neuvoston päätelmät, 19. joulukuuta 2000.

* Vaikka ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämisestä annetussa neuvoston direktiivissä 96/61/EY ei aseteta varsinaisia päästörajoja, siinä yksilöidään tiettyjä yleisiä sääntöjä lupien myöntämiseksi direktiivin soveltamisalaan kuuluville, pääasiassa suurille teollisuuslaitoksille. Säännöt perustuvat parhaiden käytettävissä olevien tekniikoiden soveltamiseen. Direktiivin tehokkaan täytäntöönpanon varmistaminen on näin ollen ensisijaisen tärkeää. Tietyille laitostyypeille määrälliset päästörajat asettavia johdannaisdirektiivejä ehdotetaan tapauksissa, joissa niille on erityistä tarvetta.

* Direktiivillä 1999/13/EY säännellään haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöjä liuotinteollisuudessa, ja sen avulla päästöjen uskotaan vähentyvän 60 prosenttia. Ensisijaisena tavoitteena on kehittää tehokkaita välineitä kotitalouksien liuottimien käytöstä aiheutuvien päästöjen vähentämiseksi.

Kehittämällä näitä välineitä edelleen edesautetaan merkittävästi ilmanlaadun paranemista, joten kehitystyö on yhdennettävä CAFE-ohjelman kanssa. Koska epäpuhtauspäästöjen vähentäminen niiden lähteellä on ainoa tapa vähentää ilmansaasteita, CAFE-ohjelman kaltaisissa teemakohtaisissa ohjelmissa on annettava selkeät suuntaviivat alakohtaisten ja päästökohtaisten vähentämistoimien kehittämiselle. Samalla tällaisten alakohtaisten toimien olisi perustuttava useiden ympäristöä, talouselämää ja yhteiskuntaa koskeviin seikkoihin, joten ne olisi liitettävä tarvittaessa muihin teemakohtaisiin ohjelmiin, esimerkiksi ilmastonmuutosta tai veden laatua koskeviin ohjelmiin.

CAFE-ohjelman sekä alakohtaisten ja päästökohtaisten toimien välille on siis kehitettävä tehokkaita rakenteellisia yhteyksiä, jotta voidaan varmistaa, että kaikki tarvittavat (tekniset ja muut kuin tekniset) toimenpiteet toteutetaan ja että CAFE-ohjelmassa ja muilla politiikan alueilla käytetyt skenaariot ovat yhteneväiset. Toisaalta valmisteilla olevia päästöjen vähentämistoimia koskevista tiedoista, kuten tiettyihin päästölähteisiin tulevaisuudessa sovellettavista päästörajoista, parhaimpien käytettävissä olevien tekniikoiden määrittelystä sekä niihin liittyvistä kustannus-hyöty-tutkimuksista, saadaan aineistoa kattavampaan skenaarionkehitykseen ja kustannus-tehokkuus-analyysiin, joita toteutetaan osana CAFE-ohjelmaa. Toisaalta taas ympäristövaikutuksista saadut todisteet, ilmanlaatua koskevat tavoitteet, kartoitukset ja CAFE-ohjelmassa toteutetut vertailevat kustannustehokkuustutkimukset edistävät alakohtaisten ja päästölähdekohtaisten toimien kehittämistä ja niiden asettamista tärkeysjärjestykseen.

Teknisen säännöstön kehittämisen lisäksi EY:n perustamissopimuksessa edellytetään, että ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset sisällytetään yhteisön alakohtaiseen politiikkaan. Tämä on erityisen tärkeä ympäristöpolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi, ja yhtä tärkeää on, että CAFE-ohjelma liitetään tähän sisällyttämisprosessiin, jotta voidaan varmistaa, että CAFE-ohjelmaan kuuluva ilmanlaadun tavoitteiden ja indikaattorien kehittäminen vaikuttaa todella alakohtaisiin ja päästökohtaisiin toimiin. Näin ollen yksi CAFE-ohjelman ensisijaisista tavoitteista on vahvojen yhteyksien luominen alakohtaisiin sisällyttämisohjelmiin.

Valmisteluasiakirjassa kuvattu koordinointiryhmä on tärkein väline, jolla varmistetaan tarvittavat yhteydet. Yhteisötason alakohtaisten ja päästökohtaisten strategioiden lisäksi CAFE-ohjelmalla pyritään kehittämään yhteyksiä eri aloitteisiin, kuten kaupungin viranomaisten verkkoon, jonka tarkoituksena on edistää paikallistason toimia ilmanlaadun parantamiseksi ja priorisoida niitä.

5.4. Strategian laatiminen

Neljäs tavoite koskee selkeiden tulosten ja välitavoitteiden määrittelyä, ja siihen kuuluu erityistavoitteena teemakohtaisen strategian laatiminen vuoteen 2004 mennessä. Tämän jälkeen yhtenäisiä ilmanlaadun strategioita kehitetään lisää mielellään viiden vuoden välein, ja niissä määritetään sopivia ilmanlaadun tavoitteita tulevaisuutta varten sekä kustannustehokkaita keinoja näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.

Kuten johdannossa mainittiin, CAFE-ohjelman ensimmäisen vaiheen (vuoteen 2004 saakka) ensisijaiset tavoitteet koskevat hiukkaspäästöjä ja otsonia sekä joitakin laskeumia, joista aiheutuu muun muassa happamoitumista, rehevöitymistä ja kulttuuriperinnön vaurioitumista. Tärkeällä sijalla ovat yhteisötason alakohtaiset toimet, joilla voidaan saavuttaa ilmanlaadulle asetetut tavoitteet ja noudattaa kansallisia päästörajoja. Hiukkaspäästöt ja otsoni ovat etusijalla, mutta voimassa olevalla lainsäädännöllä säänneltäviin muihin epäpuhtauksiin, kuten typpidioksidiin (NO2), on myös kiinnitettävä huomiota, sillä niille asetettuja päästörajoja ylitetään edelleen ja tämän uskotaan jatkuvan myös seuraavien kymmenen vuoden aikana. Teknisellä tasolla on lisättävä arvioinnin yhdenmukaisuutta koko maailman, Euroopan, valtioiden, kaupunkien ja paikkakuntien tasolla sekä kehitettävä eri laajuisia yhteisiä mallintamistekniikoita arviointia varten. Painopisteet kuitenkin muuttuvat ajan myötä, ja merkittävä osa yhdennetyn strategian laatimista on näin ollen painopisteiden tarkistaminen CAFE-ohjelman yhteydessä tehtyjen teknisen analyysin perusteella ja lainsäädännön muutosten perusteella. Kasvihuonekaasupäästöt tai keinotekoisten kemikaalien pitoisuudet ilmassa eivät sisälly CAFE-ohjelmaan, sillä näitä ongelmia käsitellään muissa ohjelmissa ja strategioissa. On kuitenkin tärkeää ylläpitää tiiviitä strategisia ja teknisiä yhteyksiä CAFE-ohjelman ja muiden ohjelmien välillä, jotta CAFE-ohjelmasta tulisi täysin yhdennetty, useita epäpuhtauksia ja useita vaikutustapoja koskeva strategia.

5.5. Tiedottaminen

Yleisölle tiedottaminen politiikan kehittymisestä on tärkeää useista syistä. Yleisesti tunnustetaan, että avoimuutta on lisättävä ja yhteisön politiikka on tuotava lähemmäksi kansalaista. Oikean tiedon säännöllinen levitys yhteisön politiikasta on edellytyksenä yleisön luottamuksen lisääntymiselle. Tällaisen tiedon avulla kansalaiset tuntevat olevansa mukana toiminnassa ja voivat vaikuttaa heidän nimissään laadittavaan politiikkaan. Kansalaisten osallistuminen on erityisen tärkeää ympäristöpolitiikassa, jossa kansalaiset ovat keskeisiä vaikuttajia taloudellisten intressien vastapuolena. Lisäksi meidän kaikkien on muutettava kuluttajakäyttäytymistämme ympäristön suojelemiseksi. Ympäristöpolitiikan edistymisestä ja painopisteistä tiedottaminen säännöllisesti ja paikkansapitävästi motivoi ja ohjaa osaltaan tätä muutosta. Yleisölle tiedottaminen on suhteellisen helppoa verrattuna muihin tavoitteisiin, mutta sitä ei kuitenkaan saa laiminlyödä. Käytettävien välineisiin kuuluvat Internet, lehdistötiedotteet ja muut tiedotuskeinot.

5.6. Politiikan tieteellisen pohjan vahvistaminen

CAFE-ohjelman organisatorisella rakenteella varmistetaan, että politiikka perustuu tieteelliseen tietoon ja että eturyhmät osallistuvat päätöksentekoon kaikilla tasoilla. Ohjelma perustuu ennaltavarautumisen periaatteeseen, ja siinä otetaan täysimääräisesti huomioon uusin ja paras saatavilla oleva tieteellinen ja tekninen tieto.

Nykyisten järjestelmien hyödyntämistä tieteellisen panoksen saamiseksi jatketaan ja niitä kehitetään edelleen. Samalla arvioidaan, sisältyykö nykyisiin järjestelmiin tarpeeksi tieteellistä tutkimusta ja vertaisarviointia, kuinka näitä voitaisiin tehostaa ilman liiallisia kuluja tai viipeitä sekä kuinka tiedeyhteisö voitaisiin ottaa paremmin mukaan poliittiseen päätöksentekoon.

Yksi CAFE-ohjelman ensisijaisista tavoitteista on yhteyksien lujittaminen tieteelliseen tutkimustoimintaan. Politiikka on otettava tehokkaammin huomioon tutkimustoimintaa suunniteltaessa. Politiikan laatijoilla on myös oltava selkeä käsitys siitä, miten tieteestä voidaan hyötyä, eli mitä tällä hetkellä tiedetään, mitä ei tiedetä ja mitä epävarmuustekijöitä ei voida poistaa lähitulevaisuudessa. Euroopan tutkimusalueen [15] perustaminen ja varsinkin sen tarjoama tuki poliittiselle päätöksenteolle ja tieteellisen taustatiedon tarjoaminen on selvästi olennainen tapahtuma, jota CAFE-ohjelman on hyödynnettävä. CAFE-ohjelman ja EY:n tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen puiteohjelmien välisten yhteyksien avulla voidaan varmistaa, että politiikan laadinnassa olennaista tutkimustoimintaa rahoitetaan ja että tulokset muokataan sellaiseen muotoon, että niitä voidaan hyödyntää suoraan politiikan laadinnassa. Yhteinen tutkimuskeskus voi antaa panoksensa tähän.

[15] KOM(2000) 6, 18.06.2000.

Kun otetaan huomioon, että tieteellisiin lausuntoihin sisältyy väistämättä useita epävarmuustekijöitä, CAFE-ohjelmassa, kuten kaikilla politiikan aloilla, on löydettävä tasapaino ennaltavarautumisen periaatteen ja sen periaatteen väliltä, että vakuuttavien tieteellisten tosiseikkojen on oltava olemassa, ennen kuin toimeen ryhdytään. Komission tiedonannossa KOM(2000) 1 annetaan tarvittavat suuntaviivat ennaltavarautumisen periaatteen noudattamiselle. Vaatimukset tarvittavan tiedon luotettavuudesta riippuvat siitä, kuinka vakavia arvioidut vaikutukset ovat, sekä siitä, mitkä ovat suunnitellun toiminnan kustannukset. Tieteellisen epävarmuuden perusteella ei voida jättää toteuttamatta sellaisia toimia, joita tarvitaan mahdollisten pitkän aikavälin vahingollisten vaikutusten torjumiseksi. Lisäksi loputtomaan tieteelliseen keskusteluun pätee vähenevän tuoton laki, joten sen jälkeen, kun aiheesta on käyty kohtuullinen määrä tieteellistä keskusteltua, poliittiset päätelmät on tehtävä parhaan saatavilla olevan tiedon perusteella.

5.7. Avoimuus ja eturyhmien osallistuminen

CAFE-ohjelmassa noudatetaan avoimuuden periaatetta jokapäiväisissä menettelyissä ja siinä, kuinka tutkimustietoa ja teknisiä analyyseja hyödynnetään politiikan kehittämisessä. Esimerkiksi kertomukset ja yhteenvedot keskusteluista julkaistaan Internetissä pian kokousten jälkeen. Samoin CAFE-ohjelmassa hyödynnetyt tietoja ja mallinnuksia sisältävät tekniset analyysit ovat nähtävissä Internetissä siinä laajuudessa, kuin se on logistisesti mahdollista.

Eturyhmien osallistuminen on edellytyksenä CAFE-ohjelman ja sen johdosta kehitettävien välineiden onnistumiselle, sillä onnistuminen riippuu ohjelman ja välineiden toteuttamiseen osallistuvien osapuolten hyväksynnästä. Eturyhmille annetaan järjestelmällisesti mahdollisuus toimittaa tietoja ja tehdä huomautuksia teknisen analyysin ja politiikan kehittämisen eri vaiheissa.

Sen lisäksi, että eturyhmillä on mahdollisuus esittää huomautuksia ja kritiikkiä, niiden toivotaan ottavan aktiivisesti osaa CAFE-ohjelmaan teknisiin töihin. Eturyhmät voivat tarvittaessa antaa panoksensa CAFE-ohjelmaan osallistumalla teknisiin työryhmiin tai muita keinoja käyttämällä.

5.8. Unionin laajentuminen

Koska Euroopan unionin laajentuminen lähestyy, on selvää, että ehdokasmaat on alusta alkaen sisällytettävä CAFE-ohjelman maantieteelliseen soveltamisalaan.

Toimia on jo toteutettu ehdokasmaiden osallistumisen varmistamiseksi. Tehtyjen sopimusten, joiden tarkoituksena on tukea voimassa olevan lainsäädännön tarkistusta, tekniseen soveltamisalaan kuuluvat myös ehdokasmaat. Liittymisneuvotteluissa edellytettävää teknistä työtä tehdään parhaillaan, ja siihen kuuluu muun muassa kansallisten päästörajojen määrittely uusille jäsenmaille.

YK:n Euroopan talouskomission (ECE) kanssa valtiosta toiseen tapahtuvaa ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumista koskevaan yleissopimukseen (CLRTAP) liittyvissä asioissa tehostettava yhteistyö on väline, jolla ehdokasmaat voidaan ottaa mukaan CAFE-ohjelmaan, sillä ne ovat kaikki yleissopimuksen sopimuspuolia. Näiden kahden ohjelman maantieteellinen päällekkäisyys lisääntyy Euroopan unionin laajentuessa. Lisäksi jotkin näistä maista ovat liittyneet Euroopan ympäristökeskuksen jäseniksi, sillä se on ensimmäinen EU:n elin, jonka jäseninä on ehdokasmaita.

Lisäksi komissio on sitoutunut ottamaan mukaan ehdokasmaiden edustajia CAFE-ohjelmassa järjestettäviin kokouksiin. Tätä varten on selkeytettävä ehdokasmaiden asemaa (vaikka CAFE-ohjelmassa muodostetuilla ryhmillä ei olekaan muodollisia äänestysmenettelyjä) ja osallistumisen rahoitusta koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä sekä varmistettava, että ryhmien hallittavuus ja tehokkuus säilyy osallistujamäärän kasvaessa.

5.9. Yhteistyö kansainvälisten järjestöjen kanssa

5.9.1. Valtiosta toiseen tapahtuvaa ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumista koskeva YK:n Euroopan talouskomission (ECE) yleissopimus (CLRTAP)

Tarve lisätä yhteistyötä YK:n Euroopan talouskomission (ECE) kanssa valtiosta toiseen tapahtuvaa ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumista koskevaan yleissopimukseen (CLRTAP) liittyvissä asioissa on ollut yksi tärkeimmistä viesteistä, joita on saatu kansallisten edustajien ja eturyhmien edustajien kanssa käydyistä keskusteluista. Tällainen yhteistyö ei luonnollisesti saa johtaa yhteisön toimivallan tai EU:n alan politiikan valvonnan heikentymiseen. Yleissopimuksen ja ilmanlaatua koskevan EU:n politiikan välillä on kuitenkin entistä enemmän päällekkäisyyttä sekä toimien osalta että maantieteellisesti, joten tiiviit yhteydet yleissopimukseen ovat välttämättömät, jos CAFE-ohjelmalla halutaan tukea päätöksentekoa tuntuvasti ja välttää resurssien tuhlaamista.

Yleissopimukseen on erityisesti luotava vahvat rakenteelliset yhteydet ja ylläpidettävä niitä, jotta voidaan varmistaa yhteistyön toimivuus ja näissä kahdessa ohjelmassa toteutetun teknisen analyysin koordinointi. Teknisen tason yhteistyö ja koordinointi on näin ollen keskeinen tekijä yhteisvaikutuksen hyödyntämisessä ja päällekkäisyyksien välttämisessä.

Poliittisella tasolla on välttämätöntä koordinoida mahdollisimman hyvin jäsenvaltioiden kannat yleissopimusta koskevissa neuvotteluissa. Komissio pyrkii kaikin tavoin varmistamaan, että jäsenvaltioiden Genevessä ilmoittamat kannat ovat aina täysin yhteneväiset alalla kehitettävän yhteisön politiikan kanssa.

5.9.2. Yhteistyö Maailman terveysjärjestön WHO:n kanssa

Kehittäessään uuden sukupolven ilmanlaatudirektiivejä komissio on hyödyntänyt ilmansaasteiden terveysriskejä koskevia WHO:n suuntaviivoja. Nykyiset ilmanlaatua koskevat suuntaviivat, jotka hyväksyttiin vuonna 1996, kehitettiin komission ja WHO:n Euroopan aluetoimiston välisen sopimuksen mukaisesti. Komission perustamat työryhmät, jotka valmistelevat kutakin käsiteltävää epäpuhtautta koskevat kannanotot, ovat hyödyntäneet näitä suuntaviivoja sekä arviointeja vastikään toteutettujen riskinarviointien tuloksista ehdottaessaan päästörajoja. Milloin näitä ainoastaan riskiarviointeihin perustuvia päästörajoja on ollut mahdotonta noudattaa, on asetettu välitavoitteita, joissa on otettu huomioon kustannukset ja muut tekijät.

CAFE-ohjelman käynnistämiseen johtaneen kuulemismenettelyn aikana kävi ilmi, että suurin osa kansallisista edustajista ja eturyhmistä kannatti WHO:n suuntaviivojen käyttämistä perusteena riskejä arvioitaessa. Tästä syystä komissio suhtautuu myönteisesti kyseisten suuntaviivojen tarkistamiseen ja muuttamiseen tarvittaessa sekä tukee muiden, ihmisiin kohdistuvia terveysvaikutuksia koskevien muutosten tekemistä ajoissa, jotta ne voidaan ottaa huomioon ilmanlaatua koskevia johdannaisdirektiivejä tarkistettaessa.

6. Päätelmät: Kohti teemakohtaista strategiaa

Komission tarkoituksena on antaa tiedonanto vaatimukset täyttävästä teemakohtaisesta strategiasta vuonna 2004. Se tekee samalla tai myöhemmin asianmukaisia ehdotuksia lainsäädännöksi. Vuotta 2004 pidetään realistisena määräaikana strategian kehittämiselle, ja lisäksi samaan aikaan on määrä tarkistaa myös muuta voimassa olevaa lainsäädäntöä.

Strategiaan sisältyvät

* perusteellinen selvitys yhteisön nykyisen lainsäädännön ja kansallisten ohjelmien riittävyydestä ja tehokkuudesta jäljellä olevien ilmansaasteita koskevien ongelmien ratkaisemisessa erityisesti haavoittuvien ryhmien suojelun kannalta sekä ilmanlaatua ja laskeumia koskevien tavoitteiden tarkistus ja täydentäminen tarvittaessa,

* yksityiskohtainen kuvaus yleisölle tiedoksi annettavista, saatavilla olevista ilmanlaatua ja laskeumia koskevista tiedoista ja indikaattoreista sekä viittaukset niihin,

* sellaisesta yksityiskohtaisesta analyysistä saadut tulokset, jossa käsitellään ilmanlaatua ja laskeumia koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavia toimia,

* ehdotukset uusiksi tai muutettaviksi ilmanlaatua ja kansallisia päästörajoja koskeviksi direktiiveiksi,

* katsaus asiaan liittyvien alojen politiikan nykytilaan, mukaan luettuina kohdan 5.3 alussa lueteltujen päästöjen vähentämistoimien kehitys.