VUOSITTAINEN KATSAUS

jäsenvaltioiden vuosittaisiin vientiluotoista laadittuihin toimintakertomuksiin asetuksen (EU) N:o 1233/2011 liitteessä I olevan 3 kohdan mukaisesti

1. Johdanto:

Tiettyjen suuntaviivojen soveltamisesta julkisesti tuettuihin vientiluottoihin ja neuvoston päätösten 2001/76/EY ja 2001/77/EY kumoamisesta 16 päivänä marraskuuta 2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1233/2011[1] liitteessä I säädetään, että kunkin jäsenvaltion on annettava komissiolle vuosittainen toimintakertomus avoimuuden parantamiseksi unionin tasolla. Komissio esittää näiden tietojen pohjalta Euroopan parlamentille vuosittaisen katsauksen.

Tämä vuosittainen katsaus kattaa kalenterivuoden 2012. Katsaus koskee asetuksessa (EU) N:o 1233/2011 tarkoitettua vientiluottotoimintaa eli ”keskipitkän ja pitkän aikavälin” toimia, joissa takaisinmaksuaika on kaksi vuotta tai enemmän. Katsaus ei koske lyhytaikaisia vientiluottotoimia[2] eikä toimintaa, jota tietyt vientiluottolaitokset harjoittavat vientiluototuksen ulkopuolella (esim. investointitakuut). On myös huomattava, että joissakin jäsenvaltioissa vientiluottolaitoksen tehtäviä hoitaa vakuutusyhtiö, jolle on annettu julkinen tehtävä. Tällaisissa tapauksissa julkisen vientiluotto-ohjelman hoitaminen on pidettävä tiukasti erillään yksityisen sektorin toiminnasta (jota tämä katsaus ei luonnollisesti koske).

2. Kalenterivuotta 2012 koskevat vuosittaiset toimintakertomukset:

Vuosittaiset toimintakertomukset on saatu seuraavilta jäsenvaltioilta: Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Italia, Itävalta, Luxemburg, Portugali, Puola, Ranska, Romania, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tanska, Tšekki, Unkari ja Yhdistynyt kuningaskunta.

Irlannilla, Kreikalla, Kyproksella, Latvialla, Liettualla, Maltalla ja Virolla ei vuonna 2012 ollut asetuksessa (EU) N:o 1233/2011 tarkoitettua aktiivista vientiluotto-ohjelmaa.

Kroatia liittyi Euroopan unioniin 1. heinäkuuta 2013.

Kuten edellisenkin raportoinnin yhteydessä, jäsenvaltiot ovat käyttäneet samanlaista raportointimallia (tarkistuslista). Osa jäsenvaltioista on yhdistänyt vuosittaiseen toimintakertomukseensa samalta ajanjaksolta julkaistut kansallisen tason vuosikertomukset, osa taas on kuvannut toimintaansa laajasti suoraan raportointilomakkeessa.

3. Analyysi vuosittaisista toimintakertomuksista:

a) Yleiset ja rahoitusta koskevat tiedot:

Sovellettavassa sääntelykehyksessä (asetus (EU) N:o 1233/2011) keskitytään vientiluottotoimia ja -ohjelmia koskeviin sääntöihin, mutta jätetään kokonaan yksittäisten jäsenvaltioiden päätettäväksi, tarjoavatko ne vientiluotto-ohjelmaa vai ei, ja jos tarjoavat, miten vientiluottolaitos organisoidaan.

Joissakin jäsenvaltioissa vientiluottolaitos on julkishallinnon yksikkö tai virasto. Toisissa taas vakuutusyhtiö hoitaa tätä julkisen palvelun tehtävää valtion valvonnassa. Ei ole epätavallista, että jäsenvaltioilla, jotka tarjoavat erilaisia vientiluottotukia, on enemmän kuin yksi vientiluottolaitos (esim. yksi laitos tarjoaa julkista tukea takuina tai vakuutuksen kaltaisena pure cover -turvana ja toinen tarjoaa korkotukea). Tilanne ei ole edelliseen raportointivuoteen verrattuna ratkaisevasti muuttunut: Vuonna 2012 asetuksessa (EU) N:o 1233/2011 tarkoitettuja vientiluotto-ohjelmia oli 20:ssä EU:n jäsenvaltiossa ja näitä ohjelmia hallinnoi yhteensä 27 eri laitosta ja julkishallinnon yksikköä. Italian vientiluottolaitos SACE on siirtynyt valtiovarainministeriöstä Cassa Depositi e Prestitin (CDP) omistukseen. CDP on nyt myös enemmistöosakas SIMESTissä, joka on Italian toinen vientiluottolaitos. Sekä SACE että SIMEST jatkavat vientiluottotehtäviään uudessa omistusrakenteessa.

Kuten jo edellisessä vuosittaisessa katsauksessa mainittiin, yleisin eurooppalaisten vientiluottolaitosten tarjoama vientiluottotuen luokka on perinteisesti ollut pure cover (eli vientitoimi rahoitetaan liikepankin antamalla luotolla, jolle vientiluottolaitos antaa takuun tai vakuutuksen kaltaisen suojan), mutta jotkut jäsenvaltiot ovat tarjonneet myös ”julkista rahoitustukea” (esim. korkotukijärjestelmät). Vuosien 2008–2009 maailmanlaajuisen finanssikriisin ja euroalueen kriisin seurauksena viime vuosina on tullut vaikeammaksi saada liikepankeista riittävästi likviditeettiä. Tästä ongelmasta on keskusteltu paljon kansainvälisessä vientiluottoyhteisössä (esim. OECD). Asia ei koske kaikkia EU:n jäsenvaltioita samalla tavalla, mutta monet ovat kehittäneet viime vuosina uusia välineitä tällaisten ongelmien lieventämiseksi. Raportointivuonna 2012 Espanja on – perinteisten pure cover- ja korkotukiohjelmien lisäksi – käynnistänyt suoran rahoituksen ohjelman[3]. Yhdistynyt kuningaskunta on raportointikaudella kehittänyt suoran luotonannon ohjelmaa, joka käynnistyi syyskuussa 2013. Sellaiset välineet kuin Ranskan käyttöön ottama ”parannettu takuu” (Garantie rehaussée) voivat myös olla ratkaisu (väline tarjoaa maksulaiminlyönnin yhteydessä suojan laitoksille, jotka tarjoavat jälleenrahoitusta vientiluoton antavalle pankille). Belgia on perustanut vientirahoitustakuun (josta myös on mahdollista antaa takuita kolmansina osapuolina oleville sijoittajille, jotka jälleenrahoittavat vientiluottoja).

Yksityiskohtaista tietoa on vuosittaisten toimintakertomusten laatimiseen käytetyn raportointimallin II ja IV jaksoissa sekä yleisissä vuosikertomuksissa, joihin useat jäsenvaltiot nimenomaisesti viittaavat.

Vuosittaisissa toimintakertomuksissa on relevanttia tietoa vientiluotto-ohjelmien rahoituksesta vuonna 2012. On kuitenkin korostettava, että asetuksen (EU) N:o 1233/2011 mukaan tiedot esitetään kunkin jäsenvaltion kansallisen lainsäädäntökehyksen mukaisesti. Tämä aiheuttaa joitain eroja esitystavassa. Komissiolla ei kuitenkaan ole mitään erityistä huomautettavaa vuosittaisten toimintakertomusten rahoitusnäkökohdista[4].

Vuosittaisissa toimintakertomuksissa neljä jäsenvaltiota (Slovakia, Suomi, Tšekki ja Yhdistynyt kuningaskunta) mainitsee vastuusitoumukset viitaten asetuksen (EU) N:o 1233/2011 liitteessä 1 olevan 1 kohdan viimeiseen virkkeeseen.[5].

b) Miten kohdellaan ”ympäristöriskejä, jotka voivat sisältää muita asian kannalta merkityksellisiä riskejä”:

Asetuksen (EU) N:o 1233/2011 liitteessä I olevassa 2 kohdassa todetaan seuraavaa: ”Vuosittaisessa toimintakertomuksessa jäsenvaltioiden on kuvattava, miten ympäristöriskit, jotka voivat sisältää muita asian kannalta merkityksellisiä riskejä, otetaan huomioon niiden vientiluottolaitosten julkisesti tuetuissa vientiluottotoimissa”.

Kaikki jäsenvaltiot nimenomaisesti viittaavat tähän säännökseen vuosittaisissa toimintakertomuksissaan. Kaikki jäsenvaltiot ilmoittavat, että ne käsittelevät vientiluottohakemukset myös ympäristönäkökulmasta. Viitatessaan liitteessä I olevaan 2 kohtaan (jossa mainitaan nimenomaisesti ainoastaan ympäristöriskit) eräät jäsenvaltiot[6] viittaavat erikseen myös sosiaalisiin vaikutuksiin ja muutama myös ihmisoikeuksiin[7], työelämän perusnormeihin[8], lahjonnan torjuntaan[9] ja kehitykseen kohdistuvaan yleiseen vaikutukseen[10]. Suomi on äskettäin päivittänyt hankkeiden tarkastelua koskevat toimintatapansa ja antaa tästä yksityiskohtaisen selostuksen kyseisessä vuosittaisen toimintakertomuksen jaksossa.

Ympäristövaikutusten arviointiprosessi yleensä johtaa joko päätökseen vientiluottohakemuksen hylkäämisestä tai vientiluoton myöntämisestä[11]. Monet jäsenvaltiot viittaavat ympäristö- ja sosiaalisia asioita sekä julkisesti tuettuja vientiluottoja koskevista yhteisistä lähestymistavoista annettuun OECD:n suositukseen, jäljempänä yhteiset lähestymistavat (Recommendation on Common Approaches for Officially Supported Export Credits and Environmental and Social Due Diligence (”the Common Approaches”)[12].

c) Miten vientiluottolaitokset noudattavat unionin tavoitteita ja velvoitteita:

Liitteessä I olevassa 3 kohdassa edellytetään, että komissio arvioi, ”miten vientiluottolaitokset noudattavat unionin tavoitteita ja velvoitteita”.

i) Kansainvälisestä oikeudesta ja EU:n kilpailuoikeudesta seuraavien velvoitteiden noudattaminen:

WTO:n tasolla ei ole ollut mitään kiistoja, jotka olisivat koskeneet eurooppalaisia vientiluotto-ohjelmia.

Euroopan komissiolle ei ole vuonna 2012 tehty kanteluja mahdollisista EU:n oikeuden rikkomistapauksista, joissa olisi kyse vientiluottolaitoksista.

ii) Unionin tavoitteiden noudattaminen:

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 3 artiklassa luetellaan unionin yleiset tavoitteet ja 21 artiklassa unionin ulkoisen toiminnan tavoitteet.

EU:n yhteisen kauppapolitiikan osalta unionin ulkoisen toiminnan periaatteet ja tavoitteet esitetään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 206 artiklassa ja 207 artiklan ensimmäisessä kohdassa, jotka kuuluvat seuraavasti:

206 artikla:

Perustamalla 28–32 artiklan mukaisesti tulliliiton unioni edistää yhteisen edun mukaisesti maailmankaupan sopusointuista kehitystä, kansainvälistä kauppaa ja ulkomaisia suoria sijoituksia koskevien rajoitusten asteittaista poistamista sekä tulli- ja muiden esteiden purkamista.

207 artikla:

Yhteinen kauppapolitiikka perustuu yhtenäisiin periaatteisiin etenkin tullien muuttamisessa, tulli- ja kauppasopimusten tekemisessä tavara- ja palvelukaupan alalla, sekä teollis- ja tekijänoikeuksien kaupallisten näkökohtien alalla, ulkomaisten suorien sijoitusten osalta, vapauttamista koskevien toimenpiteiden yhtenäistämisessä, vientipolitiikassa sekä kauppaa suojaavissa toimenpiteissä, kuten polkumyynti- ja tukipalkkiotapauksissa toteutettavissa toimenpiteissä. Yhteistä kauppapolitiikkaa harjoitetaan unionin ulkoista toimintaa koskevien periaatteiden ja tavoitteiden mukaisesti.

Kummassakaan artiklassa ei mainita erikseen vientiluottoja. Kyseiset määräykset ovat luonteeltaan yleisiä, ja se, missä määrin niitä voidaan muuntaa sellaisiksi säännöiksi ja velvoitteiksi, jotka vaikuttavat suoraan vientiluottojen kaltaiseen melko tekniseen osa-alueeseen erikoistuneiden valtion virastojen toimintaan, riippuu kyseisistä määräyksistä.

Komission näkemyksen mukaan näitä perussopimuksen määräyksiä voidaan kuitenkin käyttää taustana, jonka pohjalta vientiluottoihin sovellettavia toimintatapoja voidaan arvioida.

Vuosittaisiin toimintakertomuksiin sisältyvät tiedot osoittavat, että jäsenvaltioilla on yleensä vientiluottoja sekä ympäristöä[13], lahjonnan torjuntaa ja alhaisen tulotason maiden kestävää luotonantoa koskevia säännöksiä. Kolmella OECD:n suosituksella[14] (lahjonnan vastainen suositus, suositus ympäristö- ja sosiaalisia asioita sekä julkisesti tuettuja vientiluottoja koskevista yhteisistä lähestymistavoista sekä periaatteet ja ohjeet kestävien lainanantoperiaatteiden edistämisestä myönnettäessä julkisesti tuettuja vientiluottoja alhaisen tulotason maille) on tärkeä – mutta ei yksinomainen – rooli. Jopa sellaiset jäsenvaltiot, jotka eivät ole OECD:n jäseniä, soveltavat niitä tai aikovat periaatteessa tehdä niin. Useat jäsenvaltiot toteavat kertomuksissaan, että esimerkiksi yhteisiä lähestymistapoja sovelletaan OECD:n määrittelemää soveltamisalaa laajemmin tai että niiden kansalliset lait tai käytännöt ovat sisällöltään kunnianhimoisempia kuin OECD:n suositukset[15]. Kyseiset vientiluottolaitokset ovat monissa tapauksissa itse kehittäneet vastaavia välineitä (esim. yritysten yhteiskuntavastuuta koskevat säännöt tai eettiset säännöt)[16].

Ihmisoikeuksilla on tärkeä rooli monien jäsenvaltioiden vientiluottotoimissa: OECD:n vuonna 2012 hyväksymässä yhteisten lähestymistapojen uudessa versiossa ilmaistua ihmisoikeuksien painottamista pidetään yleisesti arvossa. Monet jäsenvaltiot ilmoittavat tukevansa aktiivisesti yhteisten lähestymistapojen uuden ihmisoikeusulottuvuuden käytännön toteutukseen liittyvää OECD:n työtä[17] tai korostavat soveltavansa ihmisoikeusnäkökohtia yhteisten lähestymistapojen soveltamisalasta riippumatta[18].

Jäsenvaltioiden vientiluottoihin liittyvät toimintatavat eivät rajoitu jo mainittuihin neljään seikkaan, vaan niihin kuuluvat myös läpinäkyvyys (avoimuus ja luottamuksellisuus), kansalaisyhteiskunnan kanssa käytävä vuoropuhelu, panos kestävään kehitykseen, yritysten yhteiskuntavastuu (joko vientiluottolaitoksen oma yhteiskuntavastuuohjeistus tai viejien yhteiskuntavastuun edistäminen) ja monikansallisille yrityksille laadittujen OECD:n toimintaohjeiden noudattamisen edistäminen sekä ILO:n välineissä ilmaistut työelämän perusnormit.

Yhteenvetona komissio toteaa, että kaikissa jäsenvaltioissa on kehitetty vientiluotto-ohjelmiin liittyviä toimintatapoja, jotka ovat EU:n tavoitteiden mukaisia. OECD:n – ainoa kansainvälinen järjestö, joka on laatinut nimenomaan vientiluottoja koskevia sääntöjä – laatimat suositukset ovat yleisesti käytössä, mutta jäsenvaltioiden toiminta menee selvästi niitäkin pidemmälle.

Esimerkiksi Suomen vuosittaisessa toimintakertomuksessa mainitaan ympäristöperiaatteissa yhtenä kohtana ”tuki kansainväliseen kehitystyöhön tavoitteena saada aikaan vientitakuulaitoksille ympäristökysymyksiä koskevat yhteiset säännöt, jotta eri maiden viejille voidaan tarjota tässä suhteessa tasavertaiset kilpailumahdollisuudet”. Komissio pitää tätä muutenkin kuin ympäristökysymysten kannalta periaatteena: Viejien välisen kansainvälisen kilpailun olisi perustuttava tuotteiden tai palvelujen laatuun ja hintaan, ei vientiluottorahoituspaketin ehtoihin eikä vientiluottoihin sovellettavien toimintatapojen sisältöön.

Yleisesti ottaen kannattaisi myös hyödyntää kansainvälisten seurantalaitosten (YK mukaan lukien) työtä, kun toimintatapoja edelleen kehitetään.

On vaikea määritellä tarkkaa vertailuarvoa, jolla EU:n lainsäädännön ”noudattamista” voidaan mitata. Komissio on kuitenkin sitä mieltä, että jäsenvaltiot ovat yleisesti ottaen halukkaita soveltamaan vientiluotto-ohjelmiinsa toimintatapoja, joiden tavoitteet vastaavat Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 3 ja 21 artiklan yleistä sanamuotoa. Euroopan komissio katsoo tämän koskevan erityisesti seuraavia tavoitteita: ”toteuttaa sisämarkkinat” (3 artiklan 3 kohta – kuten mainittiin, kaikkien vientiluotto-ohjelmien on oltava asiaa koskevan lainsäädännön mukaisia) ja – kansainvälisellä tasolla – puolustaa ja edistää ”vapaata ja oikeudenmukaista kauppaa” (3 artiklan 5 kohta), ”lujittaa ja tukea ihmisoikeuksia” (21 artiklan 2 kohdan b alakohta), ”kannustaa kaikkien maiden yhdentymistä maailmantalouteen” (21 artiklan 2 kohdan e alakohta) ja ”osallistua kansainvälisten toimenpiteiden kehittämiseen ympäristön laadun ja maapallon luonnonvarojen kestävän hoidon ylläpitämiseksi ja parantamiseksi varmistaakseen kestävän kehityksen” (21 artiklan 2 kohdan f alakohta).

Komissio on huomioinut Euroopan parlamentin heinäkuussa 2013 ensimmäisestä asetuksen (EU) N:o 1233/2011 mukaisesta kertomuksesta antaman päätöslauselman. Päätöslauselmaa olisi ollut vaikea soveltaa takautuvasti vuoden 2012 raportointiin (jäsenvaltioiden oli toimitettava vuosittaiset toimintakertomuksensa vuoden 2013 heinäkuun loppuun mennessä). Komissio on sittemmin kiinnittänyt jäsenvaltioiden huomion kyseiseen päätöslauselmaan tulevia raportointeja ajatellen.

[1] EUVL L 326, 8.12.2011, s. 45.

[2] Näihin sovelletaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan 1 kohdan mukaistan komission tiedonantoa jäsenvaltioille perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklan soveltamisesta lyhytaikaisiin vientiluottovakuutuksiin.

[3] Suora luotonanto on vientiluottoluokka, jossa rahoituksen tarjoaa suoraan vientiluottolaitos, ei liikepankki.

[4] Liitteessä I olevan 1 kohdan mukaan tämä raportointi ei rajoita kansallisten vientiluottojen valvonnasta vastaavien jäsenvaltioiden elinten oikeuksia.

[5] Edellä mainittua asetuksen virkettä (”Jos julkisesti tuetuista vientiluottotoimista voi aiheutua vastuusitoumuksia, toimet ilmoitetaan”) koskevat ilmoitukset ovat seuraavat: Tšekki: ”Taseen ulkopuolisissa sitoumuksissa ilmoitettu 2,168 miljoonan Tšekin korunan (noin 86,2 miljoonaa euroa) pankkitakaukset”. Suomi: ”A. Vientitakuut – Suomen valtio kattaa mahdollisen tappion. B. Vientiluottorahoitus — Suomen valtio kattaa tappion ja takaa rahoituksen. C. Korontasausjärjestelmä – Suomen valtion vastuulla”. Slovakia: ”Taseen ulkopuolisissa sitoumuksissa ilmoitetut pankkitakaukset miljoonina euroina (1.1.2012: 90,39 miljoonaa euroa; 31.12.2012: 47,69 miljoonaa euroa”. Yhdistynyt kuningaskunta: (Viittaa vuosikertomukseen ja tilinpäätökseen, jonka sivulla 140 on tietoa 31. maaliskuuta 2012 ja 31. maaliskuuta 2013 päättyneiden tilivuosien vastuusitoumuksista,) ja ilmoittaa tilanteen 31. maaliskuuta 2013 ”17,60 miljardia Englannin puntaa – ennen jälleenvakuutusta, ja 12,20 miljardia Englannin puntaa – ilman jälleenvakuutusta”.

[6] Esim. Alankomaat, Belgia, Ranska, Romania, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Tanska ja Tšekki.

[7] Ruotsi ja Suomi.

[8] Alankomaat ja Suomi.

[9] Esim. Alankomaat, Ruotsi, Suomi ja Tanska.

[10] Belgia, Saksa ja Suomi.

[11] Tuki voidaan kytkeä tiettyihin ehtoihin, joilla yleensä pyritään lieventämistoimenpiteiden toteuttamiseen ja normien noudattamiseen. Tällainen ehdollinen tuki edellyttää, että yleinen arvio hankkeen vaikutuksista on ”hyväksyttävä”. Ehdollisuus mainitaan Belgian, Espanjan, Italian, Luxemburgin, Portugalin, Puolan, Romanian, Slovenian, Tanskan ja Unkarin toimintakertomuksissa. Käsite sisältyy myös ympäristö- ja sosiaalisia asioita sekä julkisesti tuettuja vientiluottoja koskevista yhteisistä lähestymistavoista annettuun OECD:n suositukseen.

[12] Esim. Alankomaat, Espanja, Italia, Luxemburg, Portugali, Puola, Slovakia, Slovenia ja Yhdistynyt kuningaskunta.

[13] Ympäristökysymyksistä ks. ed. 3 b kohta.

[14] OECD:n mukaan ”suositukset eivät ole oikeudellisesti sitovia, mutta käytännössä ne ovat moraalisesti velvoittavia, sillä ne edustavat jäsenmaiden poliittista tahtoa ja jäsenmaiden odotetaan tekevän kaikkensa, jotta suositus voidaan panna täysimääräisesti täytäntöön. Näin ollen jäsenvaltiot, jotka eivät aio noudattaa suositusta pidättyvät yleensä äänestyksestä, kun suositus hyväksytään”.

[15] Esim. Belgia, Bulgaria, Itävalta, Ranska, Saksa, Suomi ja Tanska. Alankomaat ja Ruotsi.

[16] Esim. Italia, Luxemburg, Ruotsi, Slovenia ja Tanska.

[17] Esim. Italia.

[18] Esim. Alankomaat, Belgia, Italia, Itävalta, Ruotsi, Saksa ja Tanska. Ruotsissa on toimien yleistä seulontaa pidemmälle menevä järjestelmä, jossa toimia, joihin liittyy työntekijöiden oikeuksiin ja ihmisoikeuksiin liittyviä riskejä tai jotka toteutetaan riskimaissa/riskisektoreilla, arvioidaan tarkemmin.