KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE - Valtionyhtiöiden ja etenkin yleishyödyllisten laitosten uudistaminen kehitysmaissa: kaikki vaihtoehdot arvioitava

1. Tiivistelmä

1. Köyhyyden vähentäminen on EU:n kehitysyhteistyön yleistavoite [1], ja sen saavuttamista mitataan keskipitkällä aikavälillä edistymisellä vuosituhannen kehitystavoitteiden saavuttamisessa. Valtionyhtiöiden toiminnan tuloksellisuuden parantamisella ja valtioyhtiöiden uudistamisella voi olla huomattava vaikutus kehitysmaiden mahdollisuuksiin saavuttaa nämä tavoitteet. EU pyrkii lisäksi edistämään kehitysmaiden yhdentymistä maailmantalouteen, missä liike-elämän/yksityissektorin kehittäminen on keskeisellä sijalla.

[1] Komission ja neuvoston yhteinen julistus kehitysyhteistyöpolitiikasta, marraskuu 2000; YK:n yleiskokouksen päätöslauselma nro 55/2 United Nations Millennium Declaration (YK:n vuosituhannen julistus), syyskuu 2000.

2. Kehitysmaita on painostettu voimakkaasti jo joitakin vuosia uudistamaan valtionyhtiöitään. Syynä tähän on ollut valtionyhtiöiden tappioiden ja taloudellisen tehottomuuden kansantaloudelle, julkisen talouden rahoitusasemalle sekä talouskasvulle aiheuttama raskas taakka. Vaikka komissio on usein kytkenyt talousarviotukiohjelmansa Bretton Woodsin toimielinten [2] sopeutusehtoihin ja käynyt tiiviitä ja rakentavia keskusteluja näiden toimielinten kanssa, se ei ole aina tuonut esiin rakennesopeutusohjelmiin sisältyvään valtionyhtiöiden uudistamiseen liittyviä erityispiirteitä.

[2] Kansainvälinen valuuttarahasto ja Maailmanpankki.

3. Valtionyhtiöiden uudistuksen tavoitteita ei ole aina tehty riittävän selviksi. Jotkut tavoitteet - kuten julkisen talouden alijäämän pienentäminen näiden yhtiöiden tukia vähentämällä tai yksityistämisestä saatavilla tuloilla - voivat olla ristiriidassa toisten tavoitteiden - kuten palveluiden edullisuuden turvaamisen - kanssa. Tässä tiedonannossa pyritään selventämään keskeisiä tähän liittyviä seikkoja ja korostetaan uudistusten tavoitteiden nimeämisen ja selkiyttämisen tärkeyttä. Vain silloin voidaan tehdä valintoja avoimesti ja arvioida kunkin uudistuksen tuloksia.

4. Tavoitteiden saavuttamiseen on usein erilaisia mahdollisia keinoja. Tiedonannossa ei pyritä ratkaisemaan kiistaa yritysten eri omistusmuotojen (julkinen, yksityinen tai näiden välimuoto) eduista, vaan siinä korostetaan, miten tärkeää on tarkastella puolueettomasti kaikkia vaihtoehtoja ja niiden jaksottamista ja valita niistä se, joka parhaiten vastaa kunkin maan ja kunkin alan tarpeita. Tässä on kiinnitettävä erityistä huomiota kyseisen maan valmiuksiin ja resursseihin.

5. Kun tavoitteet on asetettu ja uudistusvaihtoehto valittu, on tärkeää, että edistystä seurataan. Seurannan oltua aikaisemmin puutteellista on mahdotonta vastata moniin kysymyksiin siitä, mikä on yleensä onnistunut yrityksen toiminnassa ja mikä ei. Tähänastisesta kokemuksesta on kuitenkin opittu yksi tärkeä yleinen seikka, joka on asianmukaisen sääntelykehyksen keskeinen merkitys uudistuksen onnistumisen kannalta. Muita vankkoja päätelmiä uudistusten vaikutuksesta talouskasvuun, työllisyyteen, palveluiden tasoon ja julkiseen talouteen on vaikea tehdä.

6. Yleishyödylliset laitokset [3] ovat jossain määrin erikoistapaus, ja niiden merkitys keskustelussa on kasvamassa. Niille ovat usein ominaisia luonnolliset monopolit ja jokaisella alalla on omat erityispiirteensä (ja oma terminologiansa), jotka monimutkaistavat keskustelua. Sääntelykehyksen tärkeys on kuitenkin erityisen ilmeinen kaikkien yleishyödyllisten laitosten osalta. Keskeiset kysymykset koskevat yleensä kunkin palvelun saatavuutta, kohtuuhintaisuutta ja laatua [4] - realistinen tavoitetaso vaihtelee suuresti maiden erityispiirteiden ja varsinkin kehitystason mukaan - sekä johtamisen laatua ja tehokkuutta.

[3] Termiä käytetään tässä sen kapeassa merkityksessä: vesi-, sähkö-, posti- ja televiestintäpalvelut sekä liikenneinfrastruktuuri.

[4] Sanojen tavanomaisessa eikä teknisessä merkityksessä, joka niille on syntynyt yleishyödyllisiä julkisia palveluita koskevassa asiantuntijakeskustelussa (esim. KOM(1996) 281/03; KOM(2000) 580).

7. Tiivistetysti tämän tiedonannon tavoite on ehdottaa EY:lle aktiivisempaa roolia kehitysmaiden valtionyhtiöiden uudistamista koskevassa keskustelussa ja uudistusten suunnittelussa, korostaen erityisesti yleishyödyllisiä laitoksia, sen varmistamiseksi, että kaikki mahdolliset vaihtoehdot arvioidaan ennen valintaa ja että uudistukset toteutetaan avoimella tavalla soveltuvaa jaksotusta sekä riittävää sääntelykehystä ja seurantamekanismeja käyttäen. Tämä tiedonanto täydentää samanaikaisesti laadittavaa tiedonantoa yhteisön ulkopuolisten maiden yksityissektorin kehittämisestä.

2. Johdanto: tiedonannon taustaa

8. Kahden viime vuosikymmenen ajan valtionyhtiöiden tappiot ja niistä julkisen talouden rahoitusasemalle, taloudelliselle tehokkuudelle sekä peruspalvelujen saatavuudelle aiheutuva haitta ovat olleet rakenneuudistusohjelmien keskipisteessä kaikkialla maailmassa [5]. Pääasiallisena ratkaisuna näihin ongelmiin on pidetty sekä teollisuus- että kehitysmaissa markkinoiden vapauttamista ja kannustimien ja valvonnan muutoksia - usein omistajaa vaihtamalla. Vaikka kilpailuttamisen ja omistajanvaihdoksen vaikutusta ei käytännössä voida kokonaan erotella, tässä tiedonannossa käsitellään pääasiassa omistajanvaihdosta.

[5] Sunita Kikeri, John Nellis: Privatisation in competitive sectors: the record to date.

9. Kannustimien ja valvonnan muutoksissa vaihtoehdot vaihtelevat kaupallistamisesta vaihtoehtoisiin hallintomuotoihin kuten julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen tai osittaiseen tai täydelliseen yksityistämiseen. Tätä käsitellään yksityiskohtaisemmin jäljempänä 5-7 luvussa. Valtioyhtiöiden myyntien määrä kasvoi 1980- ja 1990-luvuilla huomattavasti lähes koko maailmassa. Tarkkoja lukuja on vaikea saada, mutta arovaisen arvion mukaan nämä yrityskaupat tuottivat vuosien 1990 ja 1999 välisenä aikana 850miljardia Yhdysvaltain dollaria. Kehitysmaissa kerättiin tällä tavalla samaan aikaan 250miljardia Yhdysvaltain dollaria, ja valtioyhtiöiden arvonlisän suhteellinen osuus BKT:stä laski 15 prosenttia [6] yksityistämisen ja julkisen sektorin hitaan kasvun vuoksi.

[6] Global Development Finance 2001 - Maailmanpankki.

10. Yhä useammat valtionyhtiöiden uudistusta koskevat tutkimukset viittaavat siihen suuntaan, että yhden ehdottomasti parhaan vaihtoehdon nimeäminen on mahdotonta [7]. Tässä tiedonannossa ei tämän vuoksi pyritä osoittamaan "suositeltavinta" valtionyhtiöiden uudistamisen mallia (yksityistäminen / organisaatiouudistus / julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus / muu). Ehdoton julkista tai yksityistä omistajuutta suosiva lähestymistapa saattaisi olla epäjohdonmukainen Euroopan yhteisön perustamissopimuksen sisämarkkinoita koskevassa 295 artiklassa määritellyn EU:n kannan kanssa, sillä siinä määrätään EU:n puolueettomuudesta yritysten omistajuuteen liittyvissä kysymyksissä. Yksityissektorin merkitystä kasvun veturina, huomattavana työllistäjänä ja tulojen lähteenä ei pidä tässä yhteydessä aliarvioida. (KOM(2000)212 lopullinen: Euroopan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikka)

[7] Mary Shirley, Patrick Walsh: Public versus Private Ownership: the current state of the debate.

11. Tässä tiedonannossa ehdotetaan EY:lle aktiivisempaa osallistumista aiheen käsittelyyn. Tähän on pakottavia syitä. Ensinnäkin valtionyhtiöiden uudistuksen vaikutus kehitysmaiden talouksiin voi vaikuttaa vuosituhannen kehitystavoitteiden saavuttamiseen, johon EU on voimakkaasti sitoutunut. Vaikutus voi olla positiivinen, jos uudistus on tehokas ja se vähentää julkisen talouden alijäämää, kiihdyttää talouskasvua, parantaa peruspalveluita tai kehittää yritysjohdon valmiuksia, mutta epäonnistuneen uudistuksen vaikutus voi olla negatiivinen, sillä se voi lisätä työttömyyttä, heikentää peruspalvelujen saatavuutta, lisätä korruptiota tai siinä voidaan menettää johtamis- ja hallinto-osaamista.

12. Toiseksi jäsenvaltioilla on laajaa kokemusta valtionyhtiöiden uudistamisesta. EU:lla on ainutlaatuista kokemusta talouden vapauttamisen yhdistämisestä yhteisiin "pelisääntöihin", ja se on saavuttanut erinomaisia tuloksia kilpailukykyisten markkinoiden sovittamisessa yhteen yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisen kanssa [8]. Esittämällä kehitysmaille esimerkkejä sen oman kokemuksen perusteella, EU voi välttää kaksinaismoralismin.

[8] Esim. rautatie-, maantie- ja lentoliikenne, televiestintä, postipalvelut, yleisradiotoiminta, vedenjakelu, puhtaanapito, kaasun ja sähkön jakelu jne.

13. Kolmanneksi EY tukee jo monia valtionyhtiöiden uudistusohjelmia - yksityistämistä tai muita muutoksia - suoraan tai useammin välillisesti Bretton Woodsin toimielinten johtamien rakennesopeutusohjelmien välityksellä.

14. Bretton Woodsin toimielinten kanssa on käyty viime vuosina yhä enemmän vuoropuhelua monista eri aiheista. Jos EY haluaa lisätä keskustelua valtionyhtiöiden uudistamista koskevista suunnitelmista niiden kanssa, sen on kuitenkin ensin syvennettävä analyysiänsä ja määriteltävä suuntaviivansa. Tässä tiedonannossa käydään tämän vuoksi läpi syitä, jotka ovat johtaneet julkisen sektorin laajuuteen kehitysmaissa. Siinä huomioidaan joidenkin keskeisten valintojen poliittinen luonne. Siinä myös selvitetään syitä valtionyhtiöiden uudistamistarpeelle, eritellään erityyppisten uudistusten etuja ja haittoja sekä esitetään kokemuksia parhaista käytännöistä sekä vastaanottajamaiden että avunantajien kannalta. Lopuksi siinä esitetään joitakin käytännön suosituksia EY:n osallisuuden lisäämiseksi uudistusprosessissa: erityisesti on määriteltävä uudistukselle tavoitteet ja seurattava niiden toteutumista sekä selvitettävä kaikki vaihtoehdot (yksityistäminen mukaan luettuna).

15. Selvyyden vuoksi tässä analyysissä painotetaan erityisesti yleishyödyllisiä laitoksia, mutta koska asia koskee monia eri aloja, tuloksena on saatu laajempia päätelmiä, joita voidaan soveltaa yleisemmin (erityisesti rahoitus- ja kilpailualaan). Maatalouden vapauttaminen ja maanviljelystuotteiden markkinointilautakuntien uudistus on jätetty analyysin ulkopuolelle - ei siksi, että ne olisivat merkityksettömiä, vaan siksi, että niihin liittyy liian monia erityispiirteitä. Sen sijaan yleishyödylliset laitokset ansaitsevat erityishuomiota sekä markkinarakenteensa vuoksi (useimmat ovat luonnollisia monopoleja) että siksi, että peruspalvelujen toimittamisella, kuten liikennepalveluilla tai sähkön ja veden jakelulla, on tuntuva vaikutus talouden kilpailukykyyn ja kansanterveyteen ja sitä kautta köyhyyden vähentämiseen. Omilla sisämarkkinoillaan EU on tunnustanut yleispalveluihin liittyvän yleisen edun käsitteen ja asettanut useilla aloilla julkisille ja yksityisille palvelujen tarjoajille erityiset velvoitteet. Vaikka vähimmäisstandardit voivat olla aivan toisenlaiset kehitysmaissa, monet näistä periaatteista voivat olla arvokkaita suunnanantajia politiikalle.

3. Julkisen sektorin laajuus

16. Monissa kehitysmaissa julkisen sektorin laajuus juontaa juurensa siirtomaavallan ajalta ja itsenäisyyden alkuvuosilta. Siirtomaavallan purkautuessa poliittiset johtajat pyrkivät talouden ja etenkin niiden toimintojen, joista nämä maat olivat eniten riippuvaisia valuuttatulojen lähteenä, tiukempaan kansalliseen hallintaan. Tämä johti monien ulkomaisten yritysten kansallistamiseen 1960- ja 1970-luvuilla ja yritysten hankintaan strategisilta aloilta kuten öljy- ja kaivosteollisuudesta, jotta yritysten tuotantoa, hinnoittelua ja investointeja koskeviin päätöksiin voitiin vaikuttaa. Tuonnin korvaaminen ja teollistumisen nopeuttaminen olivat usein perusteluja valtionyhtiöiden perustamiselle tehdasteollisuuden alalla. Myös pankkeja kansallistettiin tai valtio perusti pankkeja edistääkseen nopeaa, valtiojohtoista kehitystä tai vastatakseen yksityissektorin laiminlyömiin haasteisiin (kuten maaseutuluottojen tarjoaminen).

17. Teollisuusmaissa, etenkin Euroopassa, valtion omistajuus oli myös yleistä heti toisen maailmansodan jälkeen ja myöhemmin 1960- ja 1970-luvuilla, jolloin sitä pidettiin keinona ylläpitää työllisyyttä (erityisesti Euroopassa). Vielä 1980-luvulla Ranskassa koettiin kansallistamisaalto ja muuallakin esitettiin useita vaatimuksia siitä, että valtion olisi pelastettava heikosti menestyviä yrityksiä. Valtion omistajuutta pidettiin myös ratkaisuna markkinahäiriöihin luonnollisten monopolien aloilla. Kun näiden alojen valtionyhtiöille asetettiin tavoitteeksi voittojen sijasta yleinen etu, niiden odotettiin kykenevän mukauttamaan hintoja, laatua ja tuotantoa sosiaalisesti tehokkaammalle tasolle.

18. Tämän valtion taloudelliseen johtajuuteen perustuvan mallin kritisointi yleistyi 1970-luvulla erityisesti teollisuusmaissa. Kehitysmaissa jotkut valtionyhtiöt toimivat kyllä hyvin, mutta monilla oli vakavia ongelmia ja niistä aiheutui raskas taakka julkiselle taloudelle. Valtionyhtiöihin tehtyjen investointien heikko tuotto taas oli taakka koko taloudelle, sillä muut yritykset kärsivät keskeisiin investointeihin tarvittavien resurssien puutteesta. Peruspalvelujen riittämätön tarjonta haittasi kilpailukykyä ja erityisesti köyhimpiä väestöryhmiä. Peruspalveluiden tukemisen määrää koskevat, pääasiassa poliittiset valinnat sekoittuivat teknisluonteiseen keskusteluun valtionyhtiöiden johtamisen laadusta.

4. Valtionyhtiöiden uudistustarve

19. Rahallisesti mitattuna kehitysmaiden valtionyhtiöt toimivat usein hyvin tehottomasti. Monet yritykset tekivät tappiota aiheuttaen kansantaloudelle suuria vaihtoehtoiskustannuksia ja julkiselle taloudelle raskaan taakan näkyvien tukien, liiketoiminnan tappioiden kattamisen tai yritysten pääomarakenteen jatkuvan heikkenemisen edellyttämien pääomarakenteen vahvistamiskustannusten vuoksi.

20. Muutenkin kuin rahallisesti kehitysmaiden valtionyhtiöiden tulokset ovat usein olleet pettymys. Niiden kyky tuottaa tavaroita ja palveluita on usein puutteellinen. Etenkin veden ja sähkön jakelu on usein vajavaista ja epäluotettavaa, mikä haittaa maan kilpailukykyä ja vahingoittaa kansanterveyttä. Hyvin harvat tehdasteollisuuden valtionyhtiöt kykenevät kilpailemaan kansainvälisesti [9].

[9] Roger Tangri: The politics of patronage in Africa, parastatals, privatization & private enterprise.

21. Tärkeimpiä yritysten toiminnan tuloksellisuutta määrääviä tekijöitä sekä yksityisellä että julkisella sektorilla ovat kannustimet ja kapasiteetti. Valtionyhtiöiden tuloksentekokykyyn on vaikuttanut keskeisesti kaksi tärkeää kannustimiin liittyvää seikkaa, poliittinen puuttuminen niiden toimintaan ja tavoitteiden epäselvyys (joka näkyy usein todellisen budjettirajoitteen puutteena). Myös kapasiteettiin on liittynyt kaksi merkittävää rajoitetta, taidot (tekniikka mukaan luettuna) ja rahoitus (investointeihin tai käyttöpääomaksi), jotka ovat myös rajoittaneet niiden toiminnan tehokkuutta.

22. Politiikalla on ollut merkittävä osuus julkisen sektorin paisumisessa kehitysmaissa ja se on yrityksen johtamiseen liittyvien ongelmien ydin. Poliittinen puuttuminen valtionyhtiöiden johtamiseen on ollut hyvin yleistä esimerkiksi investointeihin, tarjousten tekemiseen, hinnoitteluun, työllistämiseen ja tehtäviin nimityksiin liittyen. On lukuisia esimerkkejä siitä, miten yleishyödyllisiä laitoksia on estetty - täysin poliittisin perustein - korottamasta maksuja rajakustannusten kattamiseksi ilman selkeää poliittista päätöstä tällaisen piilotuen määrästä ja yleisyydestä. Toinen yleinen ongelma on ollut runsas liikahenkilöstö, mikä on usein liittynyt poliittiseen holhoukseen.

23. Kapasiteetti- ja rahoitusrajoitteet ovat vaikuttaneet merkittävästi myös johdon heikkouteen, ja niillä on ollut ratkaiseva vaikutus monien valtionyhtiöiden heikkoihin tuloksiin. Kaikkien näiden ongelmien vaikutusta pahentaa kilpailun puute etenkin kehittymättömämmissä maissa, joissa sääntely ja lakien noudattaminen on vähäisempää. Asianmukaisen oikeudellisen kehyksen puutteen vuoksi näiden maiden on vaikeampaa saada ulkomaista ja paikallista rahoitusta, joka saattaisi mahdollistaa riittävän investointitason ylläpitämisen.

24. Tämä ei merkitse välttämättä sitä, että valtionyhtiöitä johdetaan huonosti. Nämä ongelmat eivät myöskään koske pelkästään niitä: useimpien kehitysmaiden yksityissektorikaan ei ole aina välttynyt poliittiselta toimintaan puuttumiselta (vaikka poliittisen vaikuttamisen kanavat ovatkin suorempia valtionyhtiöihin nähden). Myös yksityissektorin yritykset kärsivät monista johtamiseen liittyvistä ongelmista ja puutteista, jotka ovat johtaneet asteittaiseen ja yleistyneeseen kilpailukyvyn heikkenemiseen. Keskusteluissa on kuitenkin käsitelty yksinomaan kehitysmaiden julkisen sektorin johtamisongelmia. Valtionyhtiöiden uudistaminen nousi etusijalle 1980-luvun velkakriisin jälkeen. Huomio on kuitenkin kohdistettu yleensä keinoihin - tavallisesti omistajanvaihdoksiin - tavoitteiden - julkisen talouden alijäämän pienentäminen, laadun parantaminen tai tuotantokustannusten alentaminen, työpaikkojen luominen, jopa talouskasvu - sijasta, joten keskeiset poliittiset kysymykset, kuten tukien määrä ja jakaminen, liian usein unohtuivat "teknisissä" keskusteluissa yritysten omistajarakenteesta [10].

[10] Oxford Analytica: Exploration of the Impact of Privatisation: Overview and Case Studies.

5. Valtionyhtiöiden uudistusvaihtoehtoja julkisen sektorin sisällä

25. Ratkaisuja edellä kuvattuihin ongelmiin on haettu sekä kehitys- että teollisuusmaissa yleensä markkinoiden vapauttamisesta ja omistajuuden muutoksista. Näiden kahden vaikutuksia voi olla vaikea erottaa toisistaan, koska hintojen vapauttaminen tai markkinoille pääsyn esteiden poistaminen yksityisiltä kilpailijoilta liittyvät usein omistajan vaihdoksiin. Toisaalta yksityistäminen ilman vapauttamista on johtanut useissa tapauksissa sekalaisiin yhteiskunnallisiin tuloksiin. Tässä tiedonannossa keskitytään kuitenkin pääasiassa valtionyhtiöiden uudistamiseen ottaen huomioon uudistamisen tavoitteet ja valtiovallan käytettävissä olevat vaihtoehdot niiden saavuttamiseksi.

26. Monien hallitusten suosima vaihtoehto on ollut kaupallistaminen eli julkisten yritysten toiminnan mukauttaminen markkinaperusteiseen johtamistyyliin erilaisten sopimusjärjestelyjen, tiukkojen budjettirajoitteiden ja mahdollisuuksien mukaan kilpailun avulla valtion säilyttäessä omistajuuden. Tällä on pyritty saavuttamaan yksityisen omistajuuden edut menettämättä julkisyhteisöjen varallisuutta.

Burkina Fason vesialan uudistus: esimerkki onnistuneesta kaupallistamisesta

Kansallinen vesiyhtiö ONEA kävi 1990-luvulla läpi laajan teknisen ja hallinnollisen rakenneuudistuksen, jossa muun muassa erotettiin maaseudun ja kaupunkialueiden vedenjakelu. Kyseinen yleishyödyllinen laitos pyrittiin näin saattamaan liiketoiminnallisesti kestävälle pohjalle ja ulottamaan sekä vedenjakelu että puhtaanapito matalan tulotason alueille kohtuulliseen hintaan. Hallitus määritteli tavoitteensa selkeästi useissa poliittisissa asiakirjoissa ja asetti uudistukselle määräaikoihin sidotut tavoitteet. Kun prosessi saatiin päätökseen vuonna 1999, ONEA kattoi kustannuksensa 95-prosenttisesti ja 80-85 prosentilla väestöstä oli tuloistaan riippumatta käytettävissään puhdasta vettä - mikä on parempi saavutus kuin useimmissa muissa Afrikan maissa.

Palvelun jatkuvuus ja kohtuullinen hinta turvattiin nostamalla suurkuluttajien hintaa kotitarvekulutuksen sosiaalisen hinnoittelun tukemiseksi, jolloin hintatuloilla saatiin katettua toiminta- ja pääomakustannukset. Vedensaantia parannettiin liittämällä olemassa olleita pienimuotoisia järjestelmiä mukaan verkkoon ja sijoittamalla kaupallisesti toimivia vesikioskeja epävirallisille asutusalueille. Näin vähimmäispalvelun hinnoittelu saatiin kaikille kohtuulliseksi ja samalla korjattiin valvomattomien kiertävien vesikauppiaiden ongelma. Laatua parannettiin puhtaanapidon järjestämiseen kohdennetuilla hallituksen investoinneilla ja tuella.

Yksityistämiseen oli voimakas paine, mutta Burkina Fason hallituksen vahva poliittinen sitoutuminen ja eräiden EU:n jäsenvaltioiden tuki sekä koko avunantajayhteisön antama tekninen ja rahallinen apu saivat uudistuksen onnistumaan julkisen sektorin sisällä.

27. Hallinnonuudistusvaihtoehtoihin julkisen sektorin sisällä kuuluvat myös hintojen vapauttaminen, esteiden poistaminen yksityisiltä kilpailijoilta, tulossopimusten käyttöönotto ja valtionyhtiöiden johtajien päätösvallan lisääminen hintojen määrittämisessä, työntekijöiden palkkaamisessa ja irtisanomisessa sekä investointipäätöksissä. Tiettyjen toimintojen testaamista markkinoilla vastineellisuuden varmistamiseksi yksityisen sektorin vaihtoehtoihin vertaamalla on myös käytetty sisäisen tehokkuuden parantamiseen, vaikka rajoitteena ovat monissa tapauksissa hallituksen valmiudet hallinnoida näitä mekanismeja.

28. Usein kuitenkin väitetään, että valtionyhtiöt ovat edelleen alttiita poliittiselle sekaantumiselle päätöksentekoon ja niiden rahoituskuri on heikko (osittain siksi, että lainoja myöntävät valtion omistamat tai poliittiselle vaikutukselle alttiit pankit) [11]. Tämä sekaantuminen koskee myös henkilöstöasioita. Monet ylemmän johtotason nimitykset on tehty poliittisten yhteyksien perusteella. Toisinaan valtionyhtiöiden uudistaminen julkisen sektorin sisällä on helpottanut vain vähän julkisen talouden taakkaa kansainvälisen avun samalla vähetessä. Niissä tapauksissa julkisten yritysten yksityistäminen epäpolitisoisi taloudellisen päätöksenteon, lopettaisi valtionyhtiöille ominaisena pidetyn huonon johtamisen ja korruption ja johtaisi tuottavuuden, julkisen talouden tilan, palvelujen ja kannattavuuden paranemiseen. Kahden- ja monenväliset avunantajat ovatkin kannustaneet kehitysmaiden hallituksia yksityistämään valtionyhtiöitä monista syistä arvioimatta riittävästi siihen liittyviä tavoitteita.

[11] Roger Tangri, ks. aikaisempi viite.

29. Yleishyödyllisille laitoksille ominainen markkinarakenne (kuten luonnollinen monopoli, suuret uponneet kustannukset) antaa mahdollisuuden toisenlaiseen uudistusvaihtoehtoon: julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen, jossa liiketoiminnan johto siirretään yksityisille tahoille, vaikka omistajien enemmistö on julkisyhteisöjä. Sopimusten kesto ja kummankin osapuolen velvoitteet voivat vaihdella suuresti ja niillä pyritään yleensä aiheuttamaan kilpailua ei markkinoilla vaan markkinoiden tehokkaamman toiminnan vuoksi. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia on kuvattu tarkemmin 7 luvussa, jonka jälkeen tuodaan esiin useita yleishyödyllisten laitosten erityispiirteistä johtuvia kysymyksiä (8 luku). On kuitenkin liian varhaista arvioida näiden uusien välineiden tehokkuutta, sillä niiden kehitys on vielä useimmissa tapauksissa kesken.

30. Joidenkin yksityistettyjen yritysten (erityisesti yleishyödyllisten laitosten) rahoitusrakenteen, liiketoiminnan ja turvallisuusjärjestelyjen viimeaikainen heikko kehitys teollisuusmaissa ovat myös johtaneet muunlaisiin omistusmuotokokeiluihin kuten osakeyhtiöiden muuttamiseen keskinäisiksi yhtiöiksi. Tässä tapauksessa yhtiön varallisuus siirretään voittoa tavoittelemattomalle yhtiölle, jota rahoitetaan osakkeiden sijasta joukkovelkakirjoja liikkeeseen laskemalla ja mahdolliset voitot sijoitetaan takaisin yhtiöön. Yhtiö on tavallisesti sille tyypillisten sidosryhmien (palvelujen käyttäjät, paikallisyhteisö, keskushallinto, yrityksen työntekijät) valvonnassa, ja yksityissektori on usein myös edustettuna. Etuna on ensinnäkin se, että yritystä johdetaan voittoa tavoitellen vaikka yksityiset osakkaat eivät omista sitä, ja toiseksi se, että se voi pyrkiä noudattamaan yleistä etua. Tämän lähestymistavan soveltamiskelpoisuudesta kehitysmaiden talouksissa ei ole vielä selvyyttä, koska se edellyttää soveltuvaa lainsäädännöllistä, hallinnollista ja rahoitusinfrastruktuuria, maksukykyisiä asiakkaita, riittäviä kannustimia tehokkaaseen johtamiseen ja suojaa valtausta vastaan. Koska tuloksia on saatu vasta vähän aikaa, tätä omistusmuotoa ei käsitellä tässä tiedonannossa tarkemmin. Se näyttäisi kuitenkin ansaitsevan tarkempaa huomiota kuin se on tähän mennessä saanut.

6. Onnistunutta ja epäonnistunutta yksityistämistä

31. Vaikka tarkkoja lukuja ei ole käytettävissä, kehitysmaissa tapahtuu havaintojen mukaan yhä enemmän yksityistämisiä. Myyntitulot kasvoivat etenkin 1990-luvulla ja vuonna 1999 ne olivat nelinkertaiset vuoden 1990 tasoon verrattuna; huippuvuonna 1997 tämä ero oli kuusinkertainen.

Kaavio 1: Kehitysmaiden myyntitulot yksityistämisestä 1990-2001

Miljardia Yhdysvaltain dollaria

Itä-Aasia ja Tyynimeri

Lat. Amerikka ja Karibia

Eurooppa ja Keski-Aasia

Lähi-itä ja Pohjois-Afrikka

Etelä-Aasia

Saharan eteläp. Afrikka

Lähde: World Bank Privatization Database

>VIITTAUS KAAVIOON>

32. Viime vuosina on tehty monia tutkimuksia ja raportteja yksityistämisen tuloksista. Tarjolla olevasta runsaasta kirjallisuudesta välittyy sekalainen viesti.

33. Kaupallisilla aloilla kokemusperäinen näyttö vahvistaa tehokkuuden parantuneen huomattavasti yksityistämisen ja markkinoiden vapauttamisen yhdistelmällä [12]. Siitä ollaan yksimielisiä, että kannattavuus, tuottavuus ja yritysten tuotanto ovat parantuneet merkittävästi uudistusten jälkeen. Toisinaan on tehty uusia pääomainvestointeja tuotantolaitteiden nykyaikaistamiseksi [13]. Parannukset ovat erityisen ilmeisiä korkean tai keskitulotason maissa kun taas matalan tulotason maissa on saatu kirjavampia tuloksia. Esimerkiksi Saharan eteläpuolisessa Afrikassa ja entisen Neuvostoliiton siirtymätalouksissa yksityistämisestä ja vapauttamisesta ei ole aina saatu tehokkuuden kannalta odotettuja tuloksia. Näissä tapauksissa heikkoon menestykseen näyttävät olevan syinä tehoton julkishallinto, heikot oikeusjärjestelmät, heikot sääntelyvalmiudet ja kehittymättömät rahoitusmarkkinat.

[12] Birdsall N. and Nellis J. (2002). Winners and Losers: Assessing the distributional impact of privatisation. WP n.6 Center for Global Development; Kikeri S. and Nellis J. (2002) op cit.

[13] Hyvä esimerkki tästä on Puolan valtion luopuminen sementtitehtaistaan 1990-luvun puolivälissä, jolloin uudet omistajat velvoitettiin sopimuksella investoimaan tehtaiden kehittämiseen.

Myönteisiä esimerkkejä yksityistämisestä [14]

[14] Oliver Campbell White, Anita Bhatia: From Privatisation in Africa.

Yksityistämisellä voi olla myönteinen vaikutus yritysten taloudelliseen tuloksellisuuteen. Keniassa vuonna 1992 yksityistetyn Housing Finance Companyn voitot kasvoivat yli 100 prosenttia vuosien 1992 ja 1993 välillä. Yksityistämisen ansiosta yritykset ovat myös kyenneet monipuolistamaan tuotantoaan sekä nykyaikaistamaan ja kunnostamaan toimitilojaan ja laitteitaan. Ugandassa Shell International on raportoinut voineensa yksityistämisen ansiosta keskittyä ydintoimintoihin ja ulkoistaa toissijaisia toimintoja kuten ruokalapalvelut ja pihatyöt. Investointien määrä ylitti reilusti yksityistämissopimuksessa vaaditut 10 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria kolmessa vuodessa: jo kahdessa vuodessa investoitiin uusiin ja kunnostettuihin huoltoasemiin 13 miljoonaa dollaria.

Yksityistämiseen liittyvät johtamisen muutokset ja uudet investoinnit ovat parantaneet tuloksia. Ghanassa Lever Internationalin korotettua osakkuutensa Unilever Ghana Limited-yhtiössä 45 prosentista 70 prosenttiin yrityksessä tehtiin merkittäviä muutoksia. Kyseinen sijoittaja sai riittävästi liikkumavaraa strategiseen johtamiseen, pääomainvestointeihin, sulautumiin ja hankintoihin liittyvissä asioissa. Tehtyjen pääomainvestointien ansiosta yritys kykeni laskemaan yksikkökustannuksiaan ja kasvattamaan tuotantoaan 50 prosenttia lisäämättä energiankulutusta.

34. Rahoitussektorin uudistus ansaitsee enemmän huomiota, sillä kilpailukykyisen ja kaupallisesti suuntautuneen pankkijärjestelmän perustaminen ei ole tärkeää ainoastaan sinänsä, vaan sillä voidaan tukea kaikkien alojen valtionyhtiöiden uudistamisen onnistumista. Pankkien yksityistäminen luopuminen on tuottanut huomattavia säästöjä (esim. Argentiinassa), ja siirtymätalouksissa, kuten Virossa, Unkarissa ja Puolassa, yksityistäminen on johtanut parempiin tuloksiin varhain siirtymävaiheessa toteutetun pankkien rakenneuudistuksen vuoksi. Valtion omistamilla pankeilla on taipumusta hillitä pörssitoimintaa, niiden hallintokustannukset ovat usein korkeat suhteessa niiden tuloihin ja ennen kaikkea ne keskittyvät antolainauksessa muihin valtionyhtiöihin lievittäen niiden budjettirajoitteita. Pankkien yksityistämistä Chilessä (70-luvulla), Meksikossa (90-luvulla) ja Kaakkois-Aasiassa (90-luvun loppu) seurasi kuitenkin vakava finanssikriisi heikkojen sääntelykehysten ja seuranta- ja lainvalvontamenettelyjen puutteen vuoksi.

35. Yksityistämisen tulokset ovat vaihdelleet huomattavasti maiden ja alojen kesken ja myyntiprosessista riippuen, mutta on näyttöä siitä, että yksityistäminen on parantanut enemmän tehokkuutta kuin tulonjakoa. Monissa valtionyhtiöissä on ollut liikaa henkilöstöä, ja sen vähentämisellä on ollut suuri vaikutus tulonjakoon. Joissakin tapauksissa käytetyt erorahajärjestelmät ovat tulleet kalliiksi, mutta ilman niitä työpaikan menetys on johtanut monien entisten työntekijöiden köyhtymiseen. Hyöty talouden kokonaiskasvun kannalta on epäselvä ja viimeaikaiset tutkimukset viittaavat siihen, että heikko sääntely ja laajojen institutionaalisten uudistusten puute saattavat heikentää yksityistämisen positiivista vaikutusta kasvuun [15]. Verotulojen kasvu ja suurten tappiollisten yritysten tukemisen lopettaminen on huomattavasti edistänyt julkisen talouden alijäämän pienentämistä kehitysmaissa. Parantamisen varaa kuitenkin vielä on, sillä tulot ovat usein jääneet odotettua paljon pienemmiksi muun muassa maksuviivästysten, avoimuuden puutteen ja viranomaisten puutteellisten sopimusten valvonta- ja täytäntöönpanovalmiuksien vuoksi.

[15] Sachs J. (2000). The gains of privatisation in transition economies: is change of ownership enough?. CAER Discussion Paper 63, Harvard.

Zambia Consolidated Copper Mines (ZCCM) : esimerkki epäonnistuneesta uudistusprosessista

ZCCM omine maatiloineen, kouluineen ja sairaaloineen oli enemmän kuin yritys. Sen osuus Sambian BKT:stä oli yli 10 prosenttia, ja eräässä vaiheessa sen osuus kokonaisviennistä oli 90 prosenttia ja valuuttatuloista 70 prosenttia. Vuonna 1972 tapahtuneen kansallistamisen jälkeen huollon ja pääomien uudelleeninvestoinnin puute sekä laajalti puutteellinen hallinto johtivat ZCCM:n kuparintuotannon vähenemiseen huippuvuoden 1969 720 000 tonnista vain hieman yli 286 000 tonniin vuonna 1999. Yksityistämisensä aikaan se teki tappiota 1-1,5 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria päivässä (9 % vuoden 2000 BKT:stä) ja sen kokonaisvelka oli miljardi Yhdysvaltain dollaria.

Yksityistämissäädöksessä yrityksen myyminen annettiin tehtäväksi Sambian yksityistämistoimistolle, joka oli tunnustetusti suoriutunut tällaisista tehtävistä avoimesti ja rehellisesti, mutta ZCCM:n yksityistämisen toteutti kuitenkin vähemmän avoimesti presidentin nimittämä erityinen neuvottelukomitea yleisten korruptiota ja omaisuuden lyhytnäköistä myyntiä koskevien väitteiden ympäröimänä. Houkuttelevista tarjouksista kieltäydyttiin ja prosessi venyi useita vuosia, kun Aasian finanssikriisi johti kuparin hinnan äkilliseen laskuun. Mahdolliset ostajat menettivät kiinnostuksensa tai pyrkivät neuvottelemaan tarjouksiaan uusiksi.

Lopulta vuonna 2000 Maailmanpankin ilmoitettua pidättävänsä 530 miljoonan Yhdysvaltain dollarin suuruisen luoton, kunnes ZCCM on myyty, myyntiprosessi saatettiin päätökseen. Monet analyytikot totesivat, että kauppa oli erittäin epäedullinen verrattuna Kafue-yhtiöiden kesäkuussa 1997 tekemään tarjoukseen etenkin, jos otettiin huomioon Anglolle myönnetyt kannustimet kuten yhtiöveron alennus, 20 vuoden vapautus voitoista kannettavasta verosta ja sähkön hinnanalennus. Tämä suhteellisen edullinen kohtelu ei kuitenkaan estänyt Angloa keskeyttämästä toimintaansa Sambiassa vuonna 2002, kun se oli panostanut toimintaan yli 350 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria, jolloin hallitukselle jäi ikäväksi tehtäväksi etsiä uusi yrittäjä.

36. Yleisimmin yksityistämisprosesseja arvostellaan avoimuuden puutteesta. Julkisia varoja siirretään yksityisille omistajille ilman kilpailua, mikä pönkittää poliittista holhousjärjestelmää. Tämä antaa aihetta korruptioepäilyihin. Avoimuuden puute ja siitä seuraava korruptio usein myös pienentävät yksityistämisestä saatavia tuloja. Hyvä esimerkki on venäläinen "lainoja osakkeita vastaan" -yksityistämisohjelma [16] vuosina 1995-1997. Kuparikaivostoiminnan yksityistäminen Sambiassa on toinen esimerkki siitä, miten avoimuuden puute ja haitalliset markkinasuuntaukset voivat johtaa yritysten myynnistä saatavien tulojen huomattavaan alenemiseen (ks. edellä oleva laatikko).

[16] Sachs J. (2000). The gains of privatisation in transition economies: is change of ownership enough?. CAER Discussion Paper 63, Harvard.

37. Myyntituloa saattaa pienentää myös todellisen kilpailun puute tarjousten välillä tai valtiovallan neuvotteluvoiman puute. Tärkeillä aloilla, kuten yhteysverkkoja tarvitsevilla toimialoilla, yksityiseltä toimittajalta vaadittavien investointien ja teknisen asiantuntemuksen määrä rajoittaa niiden yritysten määrää, jotka voivat tehdä tarjouksen. Kartellijärjestelyt ovat erittäin mahdollisia. Paikallisilla yrityksillä on hyvin vähän osuutta tällaisissa valtionyhtiöiden uudistuksissa. Lisäksi valtiovallan puutteelliset valmiudet estävät niitä toteuttamasta monimutkaisia valtionyhtiöiden hinnanmäärityksiä ja hallitsemasta kunnolla valinta- ja neuvotteluvaiheita. Tämä johtaa usein liian alhaisiin hintoihin ja epäsuotuisiin kaupan ehtoihin.

SENELEC - kaksi epäonnistunutta yksityistämisyritystä

Senegalin sähköyhtiön SENELECin yksityistämistä on yritetty kahdesti ilman menestystä.

Ensimmäisellä kerralla maaliskuussa 1999 eräs yhteenliittymä osti 34 prosenttia SENELECin osakkeista sopimusvelvoittein, joissa määrättiin muun muassa palvelu- ja investointitaso. Kun toiminnan luovutuksesta oli kulunut 18 kuukautta, Senegalin hallitus päätti kuitenkin purkaa sopimuksen, mikä johti tammikuussa 2001 sopimukseen, jossa valtiovalta osti takaisin kaikki kyseisen yhteenliittymän osakkeet. Se halusi suuremman investointiohjelman ja syytti asianomaista yhteenliittymää sen investointivelvoitteiden laiminlyömisestä. Yhteenliittymä puolestaan oli sitä mieltä, että SENELEC oli ollut huonommassa tilassa kuin sille oli kerrottu.

Yksityistämisprosessi aloitettiin toisen kerran heinäkuussa 2001. Osakkeista päätettiin siirtää 51 prosenttia "strategiselle kumppanille" olemassa olevien osakkeiden ostoilla ja pääomaa lisäämällä, jolloin saataisiin varoja investointeja varten ja parannettaisiin yrityksen mahdollisuuksia saada lisää velkarahoitusta. Lisäksi investointivelvoite määriteltiin tarkemmin. Menettely epäonnistui: tarjouksia saatiin kaksi, mutta kumpikaan tarjouksen tekijä ei tehnyt kauppoja. Senegalin hallitus tarkastelee nyt vaihtoehtoja yksityistämiselle.

38. Yksityistäminen saattaa myös epäonnistua soveltuvan sääntelykehyksen puuttuessa. Tämä koskee erityisesti aloja, joilla kilpailun aikaansaaminen on käytännössä mahdotonta, jolloin vaarana on siirtyminen julkisesta monopolista yksityiseen monopoliin, millä voi olla vakavia seurauksia sosiaalisen hyvinvoinnin kannalta. Asianmukaisen sääntelyn puute yhdistetään kehitysmaissa usein paineisiin myydä valtionyhtiöt mahdollisimman nopeasti resurssien vapauttamiseksi julkisen talouden alijäämän pienentämiseen tai avunantajien asettamien ehtojen täyttämiseksi sekä siihen vaadittavien teknisten ja taloudellisten resurssien puutteeseen. Se voidaan yhdistää myös siihen, että sääntelemättömän monopolin myyminen on paljon kannattavampaa. Tämän seurauksena sääntelyn käyttöönotto jälkikäteen kilpailun varmistamiseksi tai monopolitilanteen hallitsemiseksi on hyvin vaikeaa.

39. Monilta yksityistämisprosesseilta on puuttunut riittävät seurantamekanismit julkisten yritysten yksityisomistukseen siirtämisen yhteydessä ja sen jälkeen. Selkeät sopimukset, joihin liittyy avoin seuranta ja täytäntöönpano, ovat keskeisen tärkeitä ratkaisujen löytämiselle, yritysten sujuvan toiminnan valvonnassa ja raportoinnissa sekä sen varmistamisessa, että uudet yksityiset omistajat noudattavat sitoumuksiaan ja valtiovalta täyttää velvollisuutensa paikallisyhteisöä ja mahdollisesti irtisanottuja työntekijöitä kohtaan.

7. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet: vaihtoehto julkisen omaisuuden suoranaiselle myymiselle

40. Yksityistämisten yhteydessä kehitysmaissa esiintyneet ongelmat ovat usein hidastaneet kokonaisten ohjelmien toteuttamista ja saaneet avunantajayhteisön harkitsemaan vaihtoehtoja yrityksen suoranaiselle myynnille sen tukiessa julkisen sektorin uudistuksia. Yksi vaihtoehto on julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien perustaminen, jolloin valtion omistamiin yrityksiin saadaan yksityisiä resursseja ja asiantuntemusta.

>TAULUKON PAIKKA>

41. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet ovat pohjimmiltaan palvelujen toimittamista koskevia sopimuksia yksityisen sijoittajan ja valtion välillä. Näitä sopimuksia on eri tyyppisiä, ja edellä olevassa taulukossa [17] annetaan joitakin esimerkkejä. Palvelun toimittamisen vastineeksi yksityinen sijoittaja saa palkkioita, oikeuksia tai tuloja sopimustyypistä riippuen.

[17] Lähde: Afrikan kehityspankki 2002.

42. On syytä huomata, että kaikissa näistä muodoista voidaan keskittyä erilaisiin tavoitteisiin. Niiden valinta on poliittinen päätös, jolle asettaa rajat esimerkiksi resurssien käytettävissäolo ja muut vaatimukset. Painopiste voikin olla palvelun saatavuudessa, kohtuullisessa hinnoittelussa ja laadussa tai rahallisen valtion tulojen maksimoimisessa tai työpaikkojen säilyttämisessä tai missä tahansa muussa poliittisessa prioriteetissa. Tärkeää on se, että tavoitteet määritellään sopimuksessa selkeästi ja sopimuksen noudattamista valvotaan. Tuen määrän pitäisi ihannetapauksessa olla yleisessä tiedossa, jotta eri tukia koskeviin poliittisiin valintoihin - keskeinen kysymys siitä, kuinka paljon tukea kukin saa - voidaan avoimesti vaikuttaa.

43. Investointi yksityisiin infrastruktuurihankkeisiin aloitettiin melko varovaisesti 1990-luvun alussa; se oli huipussaan vuonna 1997 123,3 miljardilla Yhdysvaltain dollarilla, laski vuosina 1998 ja 1999 kehittyvien markkinoiden kriisien vuoksi mutta kääntyi uudelleen kasvuun vuonna 2000 (ks. kaavio 2).

>VIITTAUS KAAVIOON>

44. Vuoteen 2000 mennessä 154 kehitysmaata oli tehnyt tämäntyyppisen sopimuksen infrastruktuurinsa kehittämiseksi. Vuosina 1990-1998 julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien kokonaisarvon arvioitiin olleen noin 496 miljardia Yhdysvaltain dollaria: Afrikassa 14 miljardia, Latinalaisessa Amerikassa ja Karibialla 237 miljardia, Itä-Aasiassa ja Tyynenmeren alueella 147 miljardia ja Etelä-Aasiassa 38 miljardia.

45. Aloittain televiestintä on ollut tärkein investointikohde noin 292 miljardilla Yhdysvaltain dollarilla vuosina 1990-2000. Sähkön osuus oli 197 miljardia, liikenteen 125 miljardia, veden ja viemäröinnin 37 miljardia ja maakaasun siirron ja jakelun 33 miljardia.

46. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia on alettu poliittisesti kritisoimaan yhä enemmän osittain siksi, että ulkomaisten monikansallisten yritysten toimiessa keskeisillä palvelualoilla on menetetty näiden alojen kansallista hallintaa, ja osittain uudistuksiin usein liittyneiden työpaikkojen menetysten vuoksi. Sopimusmenettelyä on myös arvosteltu samoista syistä kuin yksityistämistä, avoimuuden puutteesta ja korruptioriskistä.

47. Paikallisen yksityisen liiketoimintasektorin kehittäminen on yhteistyössä tärkeä tavoite, etenkin talouskasvun vuoksi. Yksityissektori voi myös kunkin maan kansallisista järjestelyistä riippuen ja valtion kehotuksesta osallistua merkittävästi julkispalvelujen toimittamiseen. Markkinahäiriöiden vuoksi julkisilla toimilla on kuitenkin edelleen tärkeä osuus näillä aloilla. Kuten edellä on mainittu, yleishyödylliset laitokset ovat ehkä yleisin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden muoto. Niillä on monia erityispiirteitä [18] niiden omistusmuodosta riippumatta, ja ne ansaitsevat tämän vuoksi syvällisemmän analyysin.

[18] Etenkin niiden julkistaloudellinen vaikutus, niiden markkinarakenne - usein luonnollinen monopoli - ja niiden suora vaikutus köyhyyteen. Niiden osuus aikaisempien uudistuskierrosten jälkeen jäljellä olevista valtionyhtiöistä on suuri.

8. Yleishyödylliset laitokset

48. Yleishyödylliset laitokset ovat laajemman yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen alaryhmä. Tässä tiedonannossa keskitytään kehityksen kannalta merkityksellisimpään ryhmään, johon kuuluvat aina vesihuolto ja puhtaanapito, liikenteen perusrakenteet ja yleensä sähkönjakelu ja postipalvelut. Myös televiestintä kuuluu lähes kaikissa kehitysmaissa tähän ryhmään sekä useimmissa tapauksissa jotkut julkisen liikenteen palvelut. EU:ssa asetetut yleispalvelutavoitteet ovat kuitenkin monien kehitysmaiden ulottumattomissa lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä.

49. Euroopan unionin kanta yleishyödyllisten laitosten omistajuuteen on puolueeton, ja se tunnustaa, että näiden laitosten tarjoamien peruspalvelujen yleispalveluperiaatteeseen voidaan liittää kysymys yleisestä edusta. Yleispalvelun käsitteellä tarkoitetaan tiettyjä yleistä etua koskevia vaatimuksia, joilla taataan se, että jokaisella on käytettävissään tietyt laadukkaat keskeiset palvelut kohtuulliseen hintaan aloilla, joilla palveluja toimitetaan verkon välityksellä [19]. Kehitysmaissa esimerkiksi palvelujen saatavuutta, kohtuuhintaisuutta ja laatua koskevien ongelmien käsittely on erityisen tärkeää, koska olemassa olevat verkot ovat erittäin suppeita, tietyillä alueilla (kuten maaseudulla) ja aloilla (kuten puhtaanapidossa) markkinapotentiaali on vähäinen, markkinat ovat kehittymättömät ja palvelujen laatu on huono etenkin vähätuloisilla asuma-alueilla. Tämän vuoksi uudistuksen vaikutuksen köyhyyteen uskotaan olevan laaja-alainen.

[19] Yleishyödylliset palvelut Euroopassa. Euroopan komission tiedonanto, EYVL C 281, 26.9.1996, s. 3.

50. "Perustarpeita" on tulkittu kehityskirjallisuudessa eri tavoin ja yleishyödyllisiä palveluja koskevassa EU:n sisäisessä keskustelussa vielä eri tavoin. Samoin "saatavuutta" on käytetty kehityskirjallisuudessa moniin tarkoituksiin julkispalveluja koskevassa keskustelussa (saatavuus, kattavuus jne.) kun taas "laatu" kattaa myös sellaisia kysymyksiä kuten palvelun puute tai keskeytyminen sekä sanan teknisen käytön julkispalvelua koskevassa keskustelussa.

Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut EU:ssa

Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut ovat keskeinen osa-alue eurooppalaisessa yhteiskuntamallissa, ja niiden paikka unionin yhteisten arvojen joukossa on vahvistettu EY:n perustamissopimuksen uudessa 16 artiklassa. Viranomaiset pitävät näiden palvelujen (esim. veden- ja sähkönjakelu, postipalvelut) toimittamista väestölle välttämättömänä.

Valtiot voivat vapaasti valita, toimittavatko ne näitä palveluja itse vai annetaanko niiden toimittaminen tehtäväksi yksityisille toimittajille.

Jos markkinavoimat eivät yksinään riitä takaamaan näiden palvelujen tyydyttävää toimittamista, viranomaiset voivat asettaa tiettyjä palveluvelvoitteita, jotka liittyvät pääasiassa palvelujen saatavuutta, kohtuuhintaisuutta ja laatua koskeviin seikkoihin. Näiden velvoitteiden täyttäminen voi johtaa yksinoikeuksien myöntämiseen yksityisille tai julkisille palvelujen toimittajille ja rahallisiin korvauksiin palvelujen toimittamisesta aiheutuvien tappioiden kattamiseksi (rajoitetussa määrin, jotta kauppa ja kilpailu eivät vääristy).

Tämän politiikan ytimenä on Euroopan kansalaisten etu, sillä nämä ovat tottuneet odottamaan laadukkaita palveluja kohtuulliseen hintaan.

51. Valtion johtamien yleishyödyllisten laitosten uudistuksissa on kannettu huolta siitä, että tariffit ja liittymämaksut saattavat nousta, mikä heikentää vähätuloisten kotitalouksien elinoloja. Riippumatta näiden huolten aiheellisuudesta on tärkeää tunnustaa, että valtion johtamat yleishyödylliset laitokset eivät ole useimmissa tapauksissa palvelleet kehitysmaiden vähätuloisia kotitalouksia riittävän hyvin. Monissa tapauksissa köyhien suurella enemmistöllä ei ole lainkaan pääsyä olemassa oleviin tuettuihin tai hinnoittelultaan valvottuihin palveluihin, vaan heidän on maksettava paljon enemmän (usein jopa paljon enemmän kuin muilta asiakkailta veloitettavat tukemattomat hinnat) "epävirallisista" ja laadultaan arveluttavista palveluista. Kustannuksia alhaisemmat hinnat ja myötämielinen suhtautuminen laskunsa maksamatta jättäviin asiakkaisiin on myös usein heikentänyt laitosten mahdollisuuksia laajentaa verkkoaan ja säilyttää palvelu riittävän laadukkaana. Vesi- ja viemäröintialalla on paljon esimerkkejä tällaisen tilanteen vaikutuksesta veden välityksellä tarttuvien tautien leviämiseen [20], ja laittomista sähköliittymistä aiheutuneet tulipalot ovat tavallisia kehitysmaiden vähätuloisissa kotitalouksissa.

[20] Esim. Ghana, ks. Vaz L. and Jha P. (2001). Note on the Health Impact of Water and Sanitation Services. CMH Working Paper Series n. WG5:23. Maailman terveysjärjestö.

52. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet yleishyödyllisissä laitoksissa ovat toistaiseksi edistäneet tappiollisten valtionyhtiöiden taloudellisen rasituksen keventämistä ja tuottaneet tuloja valtiolle. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin liittyviä investointeja arvioidaan tehdyn vuosina 1990-1998 yhteensä lähes 500 miljardilla Yhdysvaltain dollarilla.

53. Vesi- ja sähköpalvelujen saatavuudesta yksityistetyissä valtionyhtiöissä on sekalaisia tuloksia. Myönteisiä esimerkkejä ovat sähköalan yksityistäminen Chilessä ja Guatemalassa ja vesialan yksityistäminen Norsunluurannikolla, Boliviassa (La Pazissa) ja Filippiineillä (Manilassa). Sen sijaan vesialan yksityistämisellä Guineassa, Argentiinassa (Buenos Airesissa) ja Boliviassa (Cochabambassa) ei onnistuttu juurikaan lisäämään liittymien määrää pääasiassa liian kalliiden liittymämaksujen vuoksi. Saatavuuden parantuminen on erityisen ilmeistä televiestinnässä. Palvelut ovat laajentuneet huomattavasti muun muassa Afrikan ja Latinalaisen Amerikan maissa. Tässä tapauksessa matkapuhelintekniikan mahdollistama kilpailu näyttää olleen määräävä tekijä. Yleensä palvelujen saatavuudessa on merkittäviä eroja kaupunkien ja maaseudun tai pienten taajamien välillä kaikilla aloilla.

Bolivian vesialan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus: kahden kaupungin tapaukset

Bolivian hallitus myönsi vuonna 1997 30-vuotisen yksityisen käyttöoikeussopimuksen veden ja puhtaanapidon toimittamiseksi La Paziin ja El Altoon. Kilpailevat tarjoukset arvioitiin sen perusteella, montako uutta liittymää niissä tarjottiin ennalta määritettyyn hintaan: voittaneesta tarjouksesta tehtiin sopimus, jossa luvattiin lähes 100 prosentin kattavuus vedenjakelulle ja 90 prosentin kattavuus viemäröinnille. Mikrorahoituksen ja vapaaehtoistyön lisätuella sekä voimakkaalla ristiinrahoituksella tämä taso saavutettiin - kotitalouksien maksut asetettiin noin puoleen kustannuksista.

Cochabambassa vesilaitos sen sijaan yksityistettiin ilman kilpailua. Uudet omistajat päättivät hankkia veden eri tavalla kuin julkisessa laitoksessa oli suunniteltu. Hinnat kolminkertaistettiin, mutta laadun parantamiseksi tai palveluverkon laajentamiseksi vähätuloisiin kotitalouksiin ei tehty mitään. Kansalaisten protestoitua asiasta yhtiö kansallistettiin uudelleen ja annettiin kunnan johdettavaksi.

54. Palvelujen kohtuuhintaisuus on pohjimmiltaan poliittinen päätös, koska valtiovalta voi päättää, miten paljon tukea se on halukas antamaan ottaen huomioon muut resursseihin liittyvät sitoumukset. Yleensä on käynyt niin, että hinnat ovat nousseet uudistuksen jälkeen, koska hintoja on aikaisemmin pidetty kustannukset alittavalla tasolla. Näin kävi esimerkiksi Perussa, Argentiinassa, Boliviassa ja Guineassa. Toiminnan tehostuminen voi kuitenkin johtaa myös kuluttajahintojen alentamiseen, kuten kävi vesialalla Norsunluurannikolla, sähköalalla Chilessä tai televiestinnässä Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Aloilla, joille on ollut mahdollista saada jonkin verran kilpailua, kuten sähköntuotanto ja televiestintä, on saatu kohtuuhintaisuuden osalta parhaita tuloksia.

55. Palvelun laatu yleensä paranee uudistuksen jälkeen, kuten on nähty kaikenlaisten palvelujen ja eri maiden osalta. Monien valtionyhtiöiden erittäin huonon laadun koheneminen on tärkeä etu, etenkin aloilla, joilla on vaikutusta kansanterveyteen. Laadun parantamisen tarve säilyy kuitenkin myös uudistuksen jälkeen. Markkinoilla, joilla kilpailu toimii moitteettomasti, ei välttämättä tarvita palvelujen laatua koskevaa sääntelyä, mutta luonnollisten monopolien hallitsemilla aloilla on osoitettu, että palvelun toimittajat ovat taipuvaisia asettamaan standardit hintoihin nähden alas (etenkin aloilla, joilla hintajousto on vähäistä kuten vesi- ja sähköalalla).

Marokon televiestintä: käyttöoikeussopimukseen perustuva julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus voitollista

Marokko teki vuonna 1999 1,1 miljardilla Yhdysvaltain dollarilla 15-vuotisen matkapuhelimia koskevan käyttöoikeussopimuksen Medi Telecomin kanssa, joka on Spain Telefonican, Portugal Telecomin ja marokkolaisten sijoittajien yhteenliittymä. Hallitus käytti tulot, joiden määrä vastasi puolta sen kaikista vuosittaisista pääomatuloista, maan velkojen lyhentämiseen noin kuudella prosentilla sekä uusiin investointeihin julkisella sektorilla. (Lähde: Afrikan kehityspankki) Tämä esimerkki osoittaa, mitä myönteistä vaikutusta ulkomaisilla suorilla sijoituksilla voi olla palvelujen laadun kohentamisessa, kehitysmaiden taloudellisessa suorituskyvyssä sekä paikallisten ja alueellisten rahoituslähteiden hyödyntämisessä.

56. Näiden vaikutusten laajuus ja todennäköisyys riippuu kolmesta päätekijästä: kilpailusta, sääntelykehyksestä sekä seuranta- ja täytäntöönpanomekanismeista.

57. Kilpailun aikaansaamisella on myönteistä vaikutusta hintoihin, palvelujen laajentamiseen ja laatuun (esimerkkinä useiden maiden televiestintäalan uudistus), mistä on hyötyä kuluttajille. On kuitenkin syytä muistaa, että tekniset rajoitteet ovat kilpailun este useimmilla infrastruktuurialoilla, etenkin sähkön ja veden jakelussa sekä viemäröinnissä.

58. Asianmukainen sääntelykehys on välttämätön. Kun kilpailuun ei ole mahdollisuutta, sääntely korvaa joissakin asioissa markkinoiden vaikutusta kilpailijan sijasta ja rajoittaa palvelun toimittajan monopolivaltaa. Yleishyödyllisten laitosten sääntelyyn ei tietenkään ole yhtä ainoaa lähestymistapaa ja sääntelyn tulokset riippuvat valituista puitteista.

59. Vesi- ja sähköalalla on näyttöä siitä, että uudistuksesta kärsivät yleensä köyhät ellei uudistussopimuksia laadita huolellisesti. Jos sopimukseen otetaan mukaan köyhyyteen kohdistuvia ehtoja, uudistuksella voi kuitenkin olla myönteinen vaikutus palvelujen toimittamiseen. Bolivian (La Pazin) vesihuollon tapauksessa palvelua saatiin laajennettua, kun yksityisen sijoittajan kanssa tehdyssä sopimuksessa määriteltiin liittymiä koskevat tavoitteet. Sekä Guatemalassa että Boliviassa sähkölaitosten myynnistä saadut nettotulot investoitiin verkon laajentamiseen. Chilen hallitus kykeni kohdennetuilla tukijärjestelyillä lievittämään hinnankorotusten vaikutusta, ja tämä teki vähätuloisista käyttäjistä kiinnostavampia asiakkaita palvelun tuottajalle. Niissä tapauksissa, kun tällaisia ehtoja on asetettu, uudistuksen julkistaloudellinen hyöty jäi usein pienemmäksi täytäntöönpanokustannusten tai uuden johdon tarjoamien alhaisempien hintojen vuoksi. Niinpä julkisen sektorin tulojen keräämisen ja kuluttajansuojan välillä joudutaan tekemään valintoja, jotka ovat pohjimmiltaan poliittisia.

60. Seuranta- ja täytäntöönpanomekanismit uudistuksen jälkeen ovat myös erittäin tärkeitä. On vasta vähän näyttöä siitä, missä määrin uusien johtajien investointien, työntekijöiden olosuhteiden tai palvelun toimittamisen suhteen tekemiä sitoumuksia on noudatettu. Hallitukset näyttävät myös valvovan yksityistämisen tai julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden vaikutusta vain vähän: useimmat raportit ovat peräisin tutkijoilta, avunantajilta tai kansalaisyhteiskunnalta. Pääsyitä tähän valvonnan puutteeseen ovat heikot lainsäädännölliset puitteet ja sääntelyviranomaisten resurssipula. Tämän tuloksena sopimukset laaditaan palvelun tuottajalle edullisiksi, koska valtiovallalta puuttuu neuvotteluvoimaa, ja täytäntöönpano on puutteellista, mikä mahdollistaa omaneduntavoittelun maksuja ja huoltoa viivyttelemällä ja laatuvaatimukset alhaisina pitämällä.

9. Onnistuneen valtionyhtiöiden uudistuksen suuntaviivat ja keskeiset kysymykset

61. Hallitusten on määriteltävä tavoitteensa selkeästi sillä tavalla, että niitä voidaan seurata avoimesti. Niiden on päätettävä, mikä on kaikkein tärkeintä niiden kansalaisille - palvelun laatu vai saatavuus, valtion tulojen kasvattaminen vai työpaikkojen luominen - ja otettava huomioon edut, kustannukset, resurssit ja vaihtoehdot. Jostakin voidaan joutua luopumaan esimerkiksi punnittaessa tuotannon tehokkuutta ja työllisyysvaikutusta, tulojen keräämistä ja kuluttajansuojaa, laatua ja hintoja tai tarpeita ja resursseja. Hallitusten on tämän vuoksi erittäin tärkeää asettaa asiat tärkeysjärjestykseen. Tällaiset päätökset, samoin kuin tuen määrää koskevat päätökset, ovat perusluonteeltaan poliittisia, ja ne on tehtävä tietoisesti ja avoimesti, jotta hallitusta voidaan vaatia niistä kunnolla vastuuseen.

62. Ennen uudistusmallin päättämistä valtiovallan olisi tutkittava kaikki vaihtoehdot (mukaan luettuina rakenneuudistus julkisen sektorin sisällä, julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus, yksityistäminen ja osakeyhtiön muuttaminen keskinäiseksi yhtiöksi) ja analysoitava niiden todennäköinen vaikutus palveluiden ja tavaroiden saatavuuteen, kohtuuhintaisuuteen ja laatuun, valtiontalouteen ja maan talouselämään. Tässä arvioinnissa olisi otettava myös huomioon työllisyys ja sosiaaliset vaikutukset. Uudistuksia olisi käsiteltävä avoimessa prosessissa, johon osallistuvat kaikki asianosaiset, etenkin koska työllisyyskysymykset ovat usein keskeisiä niiden hyväksyttävyyden kannalta.

63. Sekä suunnittelun että täytäntöönpanon avoimuus on ratkaisevaa uudistuksen tuloksen kannalta. Tähän on pääasiassa kaksi syytä: ensinnäkin avoimuuden puutteeseen liittyy suurempi korruptiovaara ja toiseksi huono tiedotus prosessin aikana saattaa heikentää kansalaisten luottamusta ja pakottaa valtiovallan peruuttamaan uudistuksen. Avunantajien avoimuuden parantamiseksi antamalla tuella saattaa olla keskeinen merkitys, ja on tärkeää, että niiden toimet erotetaan selkeästi avunantajamaista peräisin olevien tarjouksen tekijöiden kaupallisista intresseistä. Tämän olennaisena osana pitäisi koko väestölle suunnata yksityiskohtaisia ja säännöllisiä tiedotuskampanjoita, joiden pitäisi auttaa aiotun uudistusmuodon ja sen seurausten hyväksyttävyyden varmistamisessa.

64. Uudistuksen jälkeisen suorituksen sääntelykehyksen ja valvonnan suunnittelu ovat keskeisiä kysymyksiä, joilla on vaikutusta kaikkiin aikaisemmin analysoituihin tekijöihin. Sääntelyyn ei ole yhtä kaikkiin laitoksiin sopivaa lähestymistapaa, mutta yleisinä etuina olisi turvattava palvelun saatavuus, kohtuuhintaisuus ja vähimmäislaatu ottaen huomioon käytettävissä olevat resurssit. Asianmukaisen sääntelyn ja valvonnan edut vaihtelevat suoranaisesta köyhyyden vähentämisestä kuluttajansuojaan ja laadun parantamisesta korruption vähenemiseen. Koska kehitysmailta saattaa puuttua valmiuksia tällaisten asioiden menestyksekästä käsittelyä varten, avunantajien olisi valvottava huolellisesti, että niitä käsitellään. Oikeudellisen kehyksen suunnitteluun sekä uuden johdon valintaan ja neuvotteluihin sen kanssa saatetaan tarvita asiantuntija-apua. Rahallistakin apua saatetaan tarvita ainakin välittömästi uudistuksen jälkeen.

65. Valtionyhtiöiden uudistaminen kehitysmaissa vaatii huomattavaa ulkomaisten suorien sijoitusten määrän kasvua. Tämän aikaansaamiseksi hallitusten on luotava suotuisat olosuhteet, joiden perustana ovat rauha, demokratia ja vakaus, vakaa taloudellinen toimintaympäristö, selkeä ja ennakoitava verojärjestelmä, riippumattoman oikeuslaitoksen valvoma oikeusvaltioperiaate ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen. Ulkomaiset suorat sijoitukset suuntautuvat pääasiassa maihin, joissa on hyvät liiketoimintaolosuhteet, joten kehitysmaiden on avunantajien tuella pyrittävä parantamaan omiaan. Samanlaisia olosuhteita tarvitaan myös kotimaisten yksityisten investointien edistämiseksi. Tämä koskee kaikkia omistajuuden muutoksen muotoja - yksityistämistä, julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta sekä osakeyhtiön muuttamista keskinäiseksi yhtiöksi - ja on olennaista myös julkisen sektorin sisällä tapahtuvan uudistuksen ja kaupallistamisen onnistumisen kannalta.

66. Kuten sääntelyn osalta on todettu, jaksottaminen on tärkeää. Tärkeä jaksottamiseen liittyvä aihe on rahoitussektorin uudistaminen ottaen huomioon uudistamattomien pankkilaitosten mahdollisen vaikutuksen yritysten kannustimiin uudistusprosessissa. Lisäksi rahoitussektorin uudistuksella sinänsä on muita etuja, kuten korruption ja virka-aseman väärinkäytön mahdollisuuksien väheneminen ja yleisen taloudellisen tehokkuuden parantaminen.

67. Parannukset palvelujen saatavuudessa, kohtuuhintaisuudessa ja laadussa, toiminnan tehostuminen ja julkisen talouden tilan koheneminen ovat hyvin suunniteltujen uudistusten odotettuja tuloksia keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Ainakin lyhytaikaisia kielteisiä vaikutuksia ei pidä kuitenkaan aliarvioida. Näitä voivat olla esimerkiksi työpaikkojen menetykset, palvelujen saatavuuden heikkeneminen tai köyhyyden lisääntyminen, joilla voi olla kielteisiä vaikutuksia vakauden ja kasvun kannalta. Tämän vuoksi kaikkiin uudistuksiin olisi sisällytettävä asianmukainen sosiaalipoliittinen strategia kielteisten vaikutusten lievittämiseksi mutta varsinkin koko uudistuksen onnistumisen varmistamiseksi. Erillisillä uudistuspyrkimyksillä harvoin saavutetaan tavoitetta, elleivät ne kuulu johdonmukaiseen pakettiin, jossa talous-, työllisyys- ja sosiaalipolitiikka tukevat toisiaan.

10. EY:n rooli valtionyhtiöiden uudistamisessa kehitysmaissa: suosituksia ja niiden seurauksia

68. Yhtenä tärkeimmistä kehitysavun antajista EY on jo pitkään osallistunut kehitysmaiden, entisen Neuvostoliiton siirtymätalouksien sekä Keski- ja Itä-Euroopan maiden valtionyhtiöiden rahoittamiseen ja uudistamiseen. Se on tehnyt näin monilla eri tavoilla. Se on antanut EIP:n ja EBRD:n välityksellä tämän alan lainoja ja joissakin tapauksissa rahoittanut erorahojen maksun teollisuuden rakenneuudistuksessa. Se on monissa tapauksissa rahoittanut varaosien tuontia, jotta jokin heikosti toimiva tuotantolaitos on voinut käynnistää uudelleen tuotantonsa, ja antanut teknistä apua rakenneuudistusohjelmien laatimista varten.

69. EY on tukenut valtionyhtiöiden uudistuksia suoraan joissakin Välimeren ja Tacis-ohjelman maissa. Se on tukenut niitä myös epäsuorasti, kuten AKT-maissa, makrotalouden tukiohjelmien välityksellä. Jälkimmäisessä tapauksessa se on kytkenyt Bretton Woodsin toimielinten tukemia rakennesopeutusohjelmia varten antamansa talousarviotuen valtionyhtiöiden uudistusprosessien täytäntöönpanoon. Vaikka EY tekee rakentavaa yhteistyötä Bretton Woodsin toimielinten kanssa monilla aloilla, se ei ole yleensä osallistunut näihin uudistuksiin yksityiskohtaisesti. Ottaen kuitenkin huomioon valtionyhtiöiden onnistuneiden uudistusten vaikutuksen vuosituhannen kehitystavoitteiden saavuttamisen kannalta, EY:n olisi nyt käytävä hallitusten ja Bretton Woodsin toimielinten kanssa tiiviimpää vuoropuhelua aiheesta. Edellä olevat toimintapoliittiset päätelmät tarjoavat perustan tälle kannalle.

70. EY:n on tarvittaessa ilmaistava huolensa nykyisten lähestymistapojen puutteista kyseisille maille sekä lisättävä siihen liittyvää vuoropuhelua Bretton Woodsin toimielinten kanssa. Jäsenvaltioissaan olevaa laajaa asiantuntemusta käyttäen EY:n pitäisi ryhtyä aktiivisemmaksi kumppaniksi ja yritettävä suunnitella tällaisia uudistuksia niin, että niissä otettaisiin täysin huomioon niiden tavoitteet köyhyyden vähentämiseksi sekä terveiden makrotaloudellisten puitteiden aikaansaamiseksi kehitysmaissa.

Asianomaisten kehitysmaiden ja Bretton Woodsin toimielinten kanssa olisi keskusteltava ennen mitään sellaista valtionyhtiön uudistusta, johon EY suorasti tai välillisesti osallistuu. Euroopan komission lähetystöillä, joille on hajautettu enemmän vastuuta, olisi oltava aktiivinen rooli köyhyyden vähentämistä koskeviin strategia-asiakirjoihin tai Bretton Woodsin toimielinten toimiin liittyvissä maatasolla käytävissä keskusteluissa, ja niiden olisi keskityttävä uudistuksen tavoitteisiin, uudistusvaihtoehtojen yksilöimiseen ja arviointiin mukaan luettuna jaksottamiseen liittyvät seikat, uudistuksen jälkeisen sääntelyn ja valvonnan asettamiin vaatimuksiin sekä tarpeeseen käsitellä sosiaalisia ja työllisyysvaikutuksia johdonmukaisella ja yhdennetyllä tavalla. Myös jäsenvaltioiden pitäisi osallistua näihin keskusteluihin.

71. Kun tältä pohjalta on tehty päätös, EY:n olisi otettava käyttöön aiheelliset kehitysyhteistyöpolitiikan välineet sen täytäntöönpanon tukemiseksi. Jos parhaaksi vaihtoehdoksi on katsottu yksityissektorin/liike-elämän osallistuminen (esim. yksityistäminen tai julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus), mukaan olisi otettava välineet yksityissektorin kehittämiseksi yhteisön ulkopuolisissa maissa. EU saattaa kyetä auttamaan myös makrotalouden tukiohjelmiensa välityksellä. Yksityissektorin kehittämisvälineillä voidaan järjestää rahoitusta ja investointitakuita etenkin Euroopan investointipankin välityksellä. Molemmilla voidaan edistää liiketoiminnalle suotuisia olosuhteita, mikä on olennaista koti- ja ulkomaisten yksityisten investointien houkuttelemiseksi, ja auttaa sosiaalipoliittisten strategioiden täytäntöönpanemiseksi tarvittavien valmiuksien kehittämisessä.

72. Toisaalta EY:n olisi vältettävä tässä lähestymistavassa suoraa osallistumista valtionyhtiöiden uudistusohjelman täytäntöönpanoon, jos tarpeista ja uudistuksen onnistumisen edellytyksistä ei ole tehty arviota. Erityisiä järjestelyjä olisi tehtävä jo hyväksyttyjen ja täytäntöönpanovaiheessa olevien valtionyhtiöiden uudistuksia tukevien ohjelmien tarkistamiseksi.

73. Jos valtionyhtiön uudistus on jo tekeillä, EY:n olisi mahdollisuuksien mukaan arvioitava edellytykset, joilla uudistus voi onnistuneesti edistää yleistä köyhyyden vähentämistä koskevaa tavoitetta ja parantaa palvelun saatavuutta, kohtuuhintaisuutta ja laatua sekä talouskasvua, työllisyyttä ja julkistaloudellista vaikutusta. Tähän saattaa tietysti mennä aikaa. Jos tällä välin jokin maa putoaa Bretton Woodsin toimielinten määräämästä tahdista epäonnistuttuaan uudistusohjelman täytäntöönpanossa, komission olisi pyrittävä tekemään oma arvionsa kyseisestä tapauksesta ja tuen jatkamisen seurauksista - vaikkakin aluksi melko epävirallisesti, kunnes johdonmukaisempia menetelmiä ehditään kehittämään ja varustamaan toimiviksi.

74. Komission olisi parannettava valmiuksiaan tarjota laadukasta ja ripeää asiantuntija-apua hallituksille valtionyhtiöiden uudistamisen ratkaisevissa vaiheissa. Tämän pitäisi kattaa edellä esitetty vuoropuhelu uudistuksen tavoitteista, uudistusvaihtoehtojen yksilöimisestä ja arvioinnista jaksottamiskysymykset mukaan luettuina, uudistuksenjälkeisen sääntelykehyksen ja valvonnan vaatimukset, sopimusten laatimisprosessi sekä uuden johdon nimeäminen (joko julkiselta sektorilta tai omistajaa vaihtamalla) ja neuvottelut sen kanssa.

75. Lisäapua voitaisiin antaa kansainvälisessä liiketoiminnan edistämisessä yritysten ostamisesta tai kumppanuuksista valtion kanssa kiinnostuneiden sijoittajien houkuttelemiseksi, jos näitä vaihtoehtoja pidetään toivottavina. Jos valtiovalta pyrkii luopumaan yrityksistä rakenneuudistuksen jälkeen, se voisi saada apua EU:n jäsenvaltioiden sellaisten korkean tason virkamiesten asiantuntemuksesta, jotka ovat toimineet samanlaisissa tehtävissä omissa maissaan.

76. Tällä uudella sitoumuksella olisi osaltaan pyrittävä varmistamaan, että valtionyhtiöiden uudistamisella edistetään köyhyyden vähentämistä, joka on kehitysyhteistyöpolitiikan keskeinen tavoite.