Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (77 artiklan 1 kohdan c alakohdan) mukaan Euroopan unioni kehittää politiikan, jonka tarkoituksena on ”ottaa vaiheittain käyttöön yhdennetty ulkorajojen valvontajärjestelmä”. Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden osatekijät, periaatteet ja tärkeimmät sidosryhmät vahvistettiin ensimmäistä kertaa vuonna 2016 eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annetussa asetuksessa, ja niitä kehitettiin edelleen, kun asetusta muutettiin vuonna 2019. Tällöin vahvistettiin myös toimintapoliittinen sykli Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden tuloksellisen toteuttamisen strategiseksi hallintokehykseksi. EIBM:n toimintapoliittisen syklin strategisena tavoitteena on määrittää, miten eurooppalaisen raja- ja merivartioston tulisi vastata rajaturvallisuuteen ja palauttamiseen liittyviin haasteisiin johdonmukaisella, yhdennetyllä ja järjestelmällisellä tavalla.

Eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annetun asetuksen 8 artiklan 5 kohdassa Frontexille annetaan tehtäväksi vahvistaa pääjohtajansa ehdotukseen perustuvalla hallintoneuvoston päätöksellä tekninen ja operatiivinen strategia Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta varten. Strategia on määrä laatia tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden ja komission kanssa. Strategian on oltava eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annetun asetuksen 3 artiklan mukainen, ja viraston on otettava perustelluissa tapauksissa huomioon jäsenvaltioiden erityistilanne, erityisesti niiden sijainti. Siinä tulisi hyödyntää komission tiedonantoa Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden monivuotisesta strategisesta politiikasta, mutta ottaa huomioon myös voimassa olevan Schengen-lainsäädännön asiaa koskevat vaatimukset.

Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuusstrategian kehittäminen on unionin toimielinten vastuulla. Näin ollen on olennaisen tärkeää, että komissio, Euroopan parlamentti ja neuvosto tekevät tuloksellista yhteistyötä luodessaan Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden hallinnoinnin poliittisia puitteita. Nämä puitteet on tarkoitus hyväksyä tiedonantona, jossa esitetään EIBM:n monivuotinen strateginen politiikka.

Frontex toimitti heinäkuussa 2020 komissiolle, Euroopan parlamentille ja neuvostolle EIBM:ää koskevan strategisen riskianalyysin, jossa yksilöidään Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden haasteet seuraaviksi kymmeneksi vuodeksi. Komissio on laatinut tämän toimintapoliittisen asiakirjan tuon analyysin perusteella. Komissio on ottanut huomioon myös yhdennettyä rajaturvallisuutta koskevista kansallisista strategioista vuosina 2019–2020 toteutetun temaattisen Schengen-arvioinnin.

Komissiolla on myös operatiivinen rooli joidenkin Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden näkökohtien osalta, erityisesti kun on kyse EU-rahoituksesta, Schengen-arviointimekanismista ja virastojen välisestä yhteistyöstä hotspot-alueilla. Eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annetussa asetuksessa korostetaan myös eurooppalaisten sidosryhmien, erityisesti EU:n erillisvirastojen (eu-LISA, Euroopan unionin turvapaikkavirasto, Euroopan unionin perusoikeusvirasto), merkitystä. Näiden sidosryhmien tiivis yhteistyö Frontexin ja jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa on olennaisen tärkeää EIBM:n onnistuneen toteuttamisen kannalta. Kansallisella tasolla monet viranomaiset (tulli-, lainvalvonta- ja kansanterveysviranomaiset) tekevät yhteistyötä eurooppalaisen raja- ja merivartioston kansallisten osien kanssa EIBM:n tuloksellisen toteuttamisen varmistamiseksi omalla toimialueellaan.

Euroopan raja- ja merivartiovirasto on alusta alkaen tarjonnut puitteet tietojenvaihdolle ja operatiiviselle yhteistyölle paitsi Frontexin ja jäsenvaltioiden välillä myös jäsenvaltioiden eri viranomaisten välillä. Vuodesta 2019 lähtien näitä välineitä on täydennetty mahdollisuudella tukea jäsenvaltioita vaikuttavammin viraston omien operatiivisten joukkojen eli eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen kautta. Lähetetyt pysyvät joukot toimivat isäntäjäsenvaltion komennossa. Teknologian näkökulmasta eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annetulla asetuksella vahvistettiin edelleen eurooppalaisen raja- ja merivartioston asianmukaista toimintaa Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) täysimääräisen integroinnin myötä. Tarkoituksena on varmistaa tilannetietoisuus, toimiva tietojenvaihto ja yhdennetty suunnittelu, joka kattaa operatiivisen suunnittelun, varautumissuunnittelun ja voimavarojen kehittämisen suunnittelun. Frontex koordinoi ja tukee kaikkia näitä keskitetysti. Virasto käynnistää, koordinoi ja tukee myös monia muita prosesseja (esim. kaluston standardointi ja tietojenvaihto) tavoitteenaan vahvistaa edelleen eurooppalaista raja- ja merivartiostostoa ja helpottaa rajavartijoiden päivittäistä työtä EU:ssa.

Jäsenvaltioilla on edelleen ensisijainen vastuu ja toimivalta rajojensa turvallisuuteen liittyvissä asioissa. Uuden toimeksiantonsa ansiosta Frontexilla on nyt keskeinen rooli eurooppalaisessa raja- ja merivartiostossa, sillä se vahvistaa, arvioi ja koordinoi jäsenvaltioiden toimia ja luo eurooppalaisia voimavaroja.

Eurooppalaisen raja- ja merivartioston hallintorakenteen on taattava, että Frontexin ja kansallisten raja- ja merivartioviranomaisten toiminta on täysin linjassa rajaturvallisuutta ja muuttoliikettä koskevien EU:n poliittisten tavoitteiden kanssa ja että ne noudattavat sisäiseen turvallisuuteen liittyvää toimintalinjaa.

Eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annetun asetuksen 8 artiklan mukaisesti strategisen syklin lähtökohtana on määrittää rajaturvallisuuteen ja palauttamiseen liittyvät haasteet, joihin on tarkoitus vastata johdonmukaisella, yhdennetyllä ja järjestelmällisellä tavalla. Tässä yhteydessä Frontex on laatinut tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa ensimmäisen Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta koskevan strategisen riskianalyysin, joka kattaa kymmenen vuoden ajanjakson.

Frontexin on toteutettava vuosittain nopean toiminnan harjoituksia, jotka mahdollistavat asiaankuuluvien menettelyjen ja mekanismien säännöllisen testaamisen. Näin varmistetaan, että nopean toiminnan kapasiteetti on käytettävissä jäsenvaltioiden tukemiseksi mahdollisessa kriisissä.

Monivuotisen strategisen politiikan on pohjauduttava Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden pääperiaatteisiin ja -käsitteisiin, jotka perustuvat suoraan eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annettuun asetukseen ja joiden tavoitteena on antaa eurooppalaiselle raja- ja merivartiostolle mahdollisuus toimia tuloksellisesti ja täysin oikeudellista kehystä noudattaen.

Samoin Venäjän hyökkäys Ukrainaan, minkä seurauksena EU:hun on tähän mennessä paennut yli 5,9 miljoonaa ihmistä, on tuonut Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden haasteita näkyviin. Venäjän sotatoimien merkittävä voimistuminen voisi johtaa uuteen laajamittaiseen väestön siirtymiseen pois Ukrainasta. Tätä silmällä pitäen Frontex antaa tukea asianomaisille jäsenvaltioille sekä kolmansille maille, joita tilanne koskettaa. Se valmistelee myös uusien joukkojen lähettämistä sen varmistamiseksi, että Ukrainan ja EU:n välisellä rajalla on riittävä kapasiteetti suorittaa unionin lainsäädännön vaatimusten mukaiset rajatarkastukset kaikille kyseisen rajan ylittäville ihmisille.

f)Etulinjan rajavartijat ovat vuorovaikutuksessa matkustajien kanssa ja ovat kosketuksissa matkatavaroihin ja rahtiin, mikä voi altistaa heidät muun muassa toksiineille ja patogeeneille. Tämän uhkan lieventämiseksi on varmistettava, että rajavartijoilla on turvallinen työympäristö, ja viranomaisten on otettava rajavalvontaan liittyvät terveysriskit huomioon.

Eurooppalaisen raja- ja merivartioston onnistunut toiminta perustuu vakiintuneeseen koordinointi-, viestintä- ja suunnittelujärjestelmään eurooppalaisen osan (Frontex) ja kansallisten osien (yhdennetystä rajaturvallisuudesta vastaavat tai siihen osallistuvat kansalliset viranomaiset) välillä. Keskeisenä tavoitteena on kehittää tiedon, yhteisten voimavarojen ja yhteentoimivien järjestelmien ja välineiden joustavaa ja yhdennettyä käyttöä EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla. Keskeinen edellytys tämän uuden eurooppalaisen rakenteen toiminnalle on selkeä kansallinen koordinointi-, viestintä- ja suunnittelujärjestelmä, jolla taataan toiminnallinen yhteistyö viraston kanssa ja yhdennetyn rajaturvallisuuden alalla toimivien kansallisten viranomaisten välillä. Kansallisella tasolla tulisi olla yksi johtava viranomainen, joka vastaa yhdennetyn rajaturvallisuuden koordinoinnista ja yksi kansallinen yhteyspiste kaikille viraston toimintaan liittyville asioille. Kansallinen yhdennetyn rajaturvallisuuden konsepti auttaa varmistamaan tehokkaan koordinoinnin johtavan kansallisen viranomaisen ja kaikkien rajaturvallisuudesta vastaavien kansallisten viranomaisten välillä. Jotta voidaan varmistaa jatkuva valmius EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla, Euroopan yhdennetty rajaturvallisuus edellyttää yhdennettyä suunnittelua jäsenvaltioiden ja viraston välillä. Tämä on tarpeen paitsi jotta voidaan valmistella reagointia haasteisiin ulkorajoilla, myös varautumissuunnittelussa sekä koordinoinnissa, joka koskee palvelukseenottoon ja koulutukseen samoin kuin kaluston hankintaan ja kehittämiseen suunnattavien voimavarojen pitkän aikavälin kehittämistä. Näin ollen voimavarojen kehittämisen on kansallisella ja viraston tasolla oltava jatkuvaa, siinä on otettava huomioon lyhyen, keskipitkän ja pitkän aikavälin suunnittelu ja sen on oltava linjassa varautumissuunnittelun kanssa.

Kattava tilannetietoisuus

Lähes kaikki yhdennetyn rajaturvallisuuden toiminnot ja neliportaisen maahanpääsyn valvontamallin portaat kattava lähes reaaliaikainen tietoisuus vallitsevista ja ennakoiduista tilanteista on keskeinen tekijä vastattaessa erilaisiin tilanteisiin asianmukaisesti ja oikea-aikaisesti. Kattavaa Euroopan tilannekuvaa olisi pidettävä yllä, jotta taataan eurooppalaisen raja- ja merivartioston tuloksellinen ja nopea reagointi ilmeneviin uhkiin. Tilannekuvan ylläpito on EU:n tasolla Frontexin ja kansallisella tasolla jäsenvaltioiden vastuulla. Tämän on tarkoitus myös parantaa osaltaan muiden rajoilla ja Schengen-alueella tehtäviään hoitavien kansallisten viranomaisten ja EU:n virastojen operatiivisten toimien oikea-aikaisuutta ja tuloksellisuutta. Yhdennetyn rajaturvallisuuden tilannekuvan tärkein perusta, Eurosur, olisi toteutettava tuloksellisesti ja sitä olisi kehitettävä edelleen. Tämä on erityisen tärkeää, koska eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annetulla asetuksella on otettu käyttöön uusia Eurosurin ominaisuuksia, joiden on määrä parantaa eurooppalaisen raja- ja merivartioston tilannetietoisuutta ja reagointikykyä sekä operatiivista yhteistyötä jäsenvaltioiden ja Frontexin välillä.

EIBM:n tekniset standardit

Jäsenvaltioiden ja Frontexin ulkorajoilla toteuttamien toimien tuloksellisuuden varmistamiseksi Frontexin, jäsenvaltioiden ja komission olisi kehitettävä yhdessä tietojenvaihtoa ja tarvittavaa välineistöä koskevia teknisiä standardeja, kuten eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annetun asetuksen 16 ja 64 artiklassa säädetään. Kun tekniset standardit ovat olemassa, eurooppalaisen raja- ja merivartioston on hankittava ja käytettävä välineistöä ja annettava tarvittavia tietoja standardeja noudattaen.

Tietojenvaihdon teknisiä standardeja tarvitaan, jotta jäsenvaltioiden ja Frontexin toimittamia tietoja voidaan vertailla ja analysoida helposti. Tämä on ratkaisevan tärkeää tilannetietoisuuden parantamiseksi ja erityisesti, jotta voidaan täydentää Eurosurin tilannekuvaa ja parantaa kykyä reagoida ulkorajoilla syntyviin tilanteisiin.

Samankaltaisia periaatteita sovelletaan yhtäältä teknisiin standardeihin, jotka koskevat jäsenvaltioiden tai Frontexin omistamasta kalustosta koostuvaa kalustoreserviä, ja toisaalta jäsenvaltioiden ja Frontexin yhdessä omistamaan kalustoon, jota käytetään Frontexin operatiivisessa toiminnassa. Sen vuoksi on tarpeen varmistaa reserviin sisältyvän kaluston yhteentoimivuus ja yhteensopivuus, jotta sitä voidaan käyttää samassa toimintaympäristössä muihin tehtäviin käytettävän kaluston kanssa määrättyjen vaatimusten mukaisesti ja erilaisissa operatiivisissa skenaarioissa. Kaluston osan korvaamisen toisella olisi tapahduttava nopeasti ja sujuvasti, jotta operatiivisten toimien tuloksille ei aiheudu haittaa.

Teknisillä standardeilla edistetään myös Euroopan teollisen ja teknologisen perustan luomista yhdennettyä rajaturvallisuutta varten, mikä voi vähentää ei-toivottua riippuvuutta Euroopan ulkopuolisista tahoista.

Yhteinen rajavartijoiden kulttuuri ja korkeatasoinen ammattilaisuus

Euroopan yhdennetty rajaturvallisuus on käsite, joka edellyttää pitkälle menevää erikoistumista ja ammattilaisuutta. Eurooppalaisen raja- ja merivartioston tulisi moninaisessa toiminnassaan, myös koulutuksessa, edistää perussopimuksissa vahvistettuihin eurooppalaisiin arvoihin perustuvaa rajavartijoiden keskinäistä ymmärtämystä ja yhteistä kulttuuria.

Yleisesti ottaen rajavartiointi- ja palauttamistehtäviä hoitavan henkilöstön olisi oltava rajavalvonta-alan erityiskoulutuksen saaneita ammattilaisia, joilla on korkeatasoiset eettiset arvot ja jotka noudattavat moitteettoman toiminnan periaatteita. Heidän olisi kuuluttava toimivaltaiseen rajavalvonta- tai lainvalvontaviranomaiseen, jolla on vahvat käytännesäännöt. Poikkeuksia ei sallita sellaisten tehtävien osalta, jotka edellyttävät henkilötietojen käyttöä, luottamuksellisten rekistereiden käyttöä tai täytäntöönpanovaltuuksien käyttämistä EU:n tai kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Toimivaltaisten viranomaisten olisi vastattava kaikilta osin kaikista rajavalvontatoimista kaikissa olosuhteissa. Rajavalvontatehtäviä koskevaa vastuuta ei ole mahdollista ulkoistaa, sillä rajavalvonta on luonteeltaan lainvalvontatehtävä. Sotilasvoimavaroja ja -resursseja voidaan pyynnöstä käyttää toimivaltaisten rajavalvontaviranomaisten apuna kansallista lainsäädäntöä noudattaen edellyttäen, että kaikki edellä mainitut edellytykset täytetään.

Toiminnallinen eheys

Kuten eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annetussa asetuksessa säädetään, jäsenvaltioiden kansallisilla rajavalvontaviranomaisilla on edelleen ensisijainen vastuu ulkorajojensa turvallisuudesta. Samaa periaatetta olisi sovellettava EU:n palauttamispolitiikan toteuttamiseen. Euroopan yhdennetty rajaturvallisuus on väline, jossa osa vastuusta on kansallisella tasolla ja viraston vastuualueet ovat rajalliset verrattuna kansallisten viranomaisten vastuualueisiin. Kansallisen politiikan piiriin kuuluvat muun muassa Schengen-alueen sisäiset toimenpiteet (esim. poliisitarkastukset, muuttoliikkeen hallinta ja rajavalvonnan palauttaminen sisärajoille) ja rajat ylittävän järjestäytyneen rikollisuuden torjunta ulkorajoilla. Sen vuoksi näitä aiheita ja tehtäviä olisi käsiteltävä yksityiskohtaisemmin ja yhtenäisellä tavalla yhdennettyä rajaturvallisuutta koskevissa kansallisissa strategioissa.





5.Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden osatekijöiden painopisteet ja strategiset suuntaviivat

Eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annetussa asetuksessa luetellaan 15 osatekijää Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden toteuttamiseksi. Näihin sisältyy 12 temaattista osatekijää, jotka kattavat seuraavat: rajavalvonta, etsintä- ja pelastusoperaatiot tilanteissa, joita saattaa syntyä merirajojen valvontaoperaatioiden aikana, riskien analysointi, virastojen välinen yhteistyö kansallisella ja EU:n tasolla, yhteistyö jäsenvaltioiden välillä ja viraston kanssa, yhteistyö kolmansien maiden kanssa, palauttamiset ja muut toimenpiteet Schengen-alueella, Schengenin laadunvalvontamekanismi ja yhteisvastuumekanismit, erityisesti unionin rahoitusvälineet. Lisäksi on määritelty kolme laaja-alaista osatekijää: perusoikeudet, tutkimus ja innovointi sekä koulutus. Näistä perusoikeuksien suojelu on erityisen tärkeää, jotta voidaan varmistaa, että tuloksellinen rajavalvonta- ja palauttamispolitiikka on EU:n ja jäsenvaltioiden kansainvälisten velvoitteiden ja arvojen mukaista.

Eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annetun asetuksen 8 artiklan 2 kohdassa tarkennetaan, että Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta koskevan monivuotisen strategisen toimintapolitiikan tavoitteena on ”[vahvistaa] toimintapoliittiset painopisteet ja [antaa] strategiset suuntaviivat viiden vuoden jaksolle [Eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annetun asetuksen] 3 artiklassa esitetyille [Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden] osatekijöille”. Tässä yhteydessä komissio ehdottaa Euroopan parlamentin ja neuvoston harkittavaksi seuraavia ohjeita, jotka koskevat monivuotisen strategisen toimintapolitiikan kehittämistä Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden 15 osatekijän suhteen.