Erityiskertomus EU:n ulkoiseen 
muuttoliikepolitiikkaan 
liittyvä varainkäyttö 
eteläisen Välimeren 
alueen maissa ja itäisissä 
naapuruusmaissa 
vuoteen 2014 astiFI 2016  nro 09
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx  
Verkkosivut:  eca.europa.eu  
Twitter: @EUAuditorsECA
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2016
Print ISBN 978-92-872-4750-6 ISSN2 1831-0958 doi:10.2865/27871 QJ-AB-16-010-FI-C
PDF ISBN 978-92-872-4765-0 ISSN2 1977-5792 doi:10.2865/30911 QJ-AB-16-010-FI-N
EPUB ISBN 978-92-872-4738-4 ISSN2 1977-5792 doi:10.2865/577420 QJ-AB-16-010-FI-E
© Euroopan unioni, 2016
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
EU:n ulkoiseen 
muuttoliikepolitiikkaan 
liittyvä varainkäyttö 
eteläisen Välimeren 
alueen maissa ja itäisissä 
naapuruusmaissa 
vuoteen 2014 asti
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 
287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)ErityiskertomusFI 2016  nro 09
02
 Sisällys
Kohta
 Lyhenteet
 Sanasto
I–V Tiivistelmä
1–20 Johdanto
2–20 EU:n ulkoinen muuttoliikepolitiikka
2–5 Toimintapoliittinen kehys
6–8 Kokonaisvaltainen lähestymistapa ulkoiseen muuttoliikkeeseen
9 Etusija naapuruusmaille
10–11 Erilaisia institutionaalisia välineitä ja rahoitusvälineitä
12–16 EU:n ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan liittyvän varainkäytön eri rahoituslähteet
17–20 Rahoitus- ja hallinnointijärjestelyt
21–26 Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa
27–65 Tavoitteiden johdonmukaisuutta, kumppanimaan tarpeiden yksilöintiä ja 
seurantavälineitä on parannettava
27–31 Toimintapolitiikan tavoitteita on monenlaisia ja ne eivät aina liity toisiinsa
32–37 Kumppanimaiden tarpeiden yksilöimiseen on kiinnitettävä enemmän huomiota
38–51 Seuranta- ja arviointivälineitä on tarpeen parantaa
52–60 Maantieteellisten ja temaattisten painopisteiden noudattamista oli vaikea tarkistaa
61–65 Toimet kohdistuvat laajalle maantieteelliselle alueelle
03 Sisällys 
66–89 Puutteet haittasivat EU:n ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan liittyvän 
varainkäytön (TPMA ja ENPI) vaikuttavuutta eteläisen Välimeren alueen maissa 
ja itäisen kumppanuuden maissa
67–69 Hankkeiden vaikuttavuutta oli vaikea arvioida toiminnallisten tavoitteiden ja 
tulosindikaattoreiden puutteellisuuden vuoksi
70–73 Vaikuttavuutta heikentävät osatekijät
Laatikko 8  Esimerkki hyvästä käytännöstä 
74 Vaikuttavuusongelmia kolmella keskeisellä osa-alueella
75–81 Muuttoliikkeen ja kehityksen yhteys
82–86 Paluuta ja takaisinottoa koskevat tukitoimenpiteet: vähäisiä vaikutuksia ja vaihtelevasti tukea 
kolmansilta mailta
87–89 Ihmisoikeuksien suojelu oli sisällytetty tarkastettuihin hankkeisiin, mutta sitä ei aina onnistuttu 
panemaan täytäntöön
90–103 Koordinointi useiden kumppaneiden kesken eri tasoilla oli vaikeaa
91–100 Hallinnointi oli monimutkaista
101–102 Liikkuvuuskumppanuudet: koordinointia on selkeytettävä
103 Tulevaisuudennäkymät
 Johtopäätökset ja suositukset
 Liite I  –  EU:n, EU:n jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä solmitut 
liikkuvuuskumppanuudet
 Liite II  –  Muuttoliikepolitiikan ulkoisen ulottuvuuden alalla kaudella 2007–2013 sidotut, 
sovitut ja maksetut määrät (miljoonaa euroa)
 Liite III  –  Ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan liittyvä varainkäyttö: useita EU:n rahoitusvälineitä, 
joilla kullakin on omat tavoitteensa ja strategiansa
 Liite IV  –  Yhteenveto tarkastetuista hankkeista
 Liite V  –  EU:n rahoitusavun (muuttoliike- ja turvapaikka-asioiden ulkoinen ulottuvuus) 
täytäntöönpanomekanismit
 Komission vastaukset
04
 Lyhenteet
DCI : kehitysyhteistyön rahoitusväline
ECHO : humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosasto
EIDHR : demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen rahoitusväline
EKR : Euroopan kehitysrahasto
ENPI : eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline
EUH : Euroopan ulkosuhdehallinto
Frontex : Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto
GAMM : maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa
IFS: vakautusväline
IOM : Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö
IPA: liittymistä valmisteleva tukiväline
ISF: sisäisen turvallisuuden rahasto
JMDI : EU:n ja YK:n yhteinen maahanmuutto- ja kehitysaloite
TPMA : muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskeva aihekohtainen ohjelma
UNDP : Yhdistyneiden kansakuntien kehitysohjelma
UNHCR : Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun virasto
05
 Sanasto1
Hankkeen tulokset : Hankkeen tulosten mittaamiseksi on määriteltävä seuraavat näkökohdat:
a) selkeät toiminnalliset tavoitteet (esim. sähkön saannin takaaminen kylän kaikille kotitalouksille)
b) panos- ja tuotosindikaattori, joilla arvioidaan hankkeen avulla tarjottujen palvelujen tai tavaroiden taikka 
tehdyn työn määrää, laatua ja toimitusaikaa (esim. 200 sähköpylvään ja 4 000 sähkölinjametrin hankkiminen ja 
asentaminen)
c) lähtö- ja tavoitearvot (esim. jos tällä hetkellä on 500 sähköpylvästä ja 10 000 metriä sähkölinjaa, tavoitteena on 
700 pylvästä ja 14 000 metriä sähkölinjaa)
d) tulosindikaattorit, joilla mitataan hankkeen täytäntöönpanon vaikutuksia ja kuvataan tavoitteen saavuttamista 
(esim. kaikilla 200 kotitaloudella on nyt sähkö käytettävissään). Tässäkin tapauksessa voidaan määritellä lähtö- ja 
tavoitearvot (esim. sähkön saannin piirissä olevien kotitalouksien määrän kasvu 150:stä 200:aan).
Laiton muuttoliike : Laittomalle muuttoliikkeelle ei ole selkeää tai yleisesti hyväksyttyä määritelmää. Kyse on 
lähtö-, kauttakulku- ja kohdemaan sääntelyrakenteen ulkopuolella tapahtuvasta henkilöiden liikkumisesta. 
Kohdemaan näkökulmasta kyse on laittomasta maahantulosta, laittomasta oleskelusta tai laittomasta työnteosta. 
Lähtömaan näkökulmasta kyse on laittomuudesta esimerkiksi silloin, kun henkilö ylittää kansainvälisen rajan ilman 
voimassa olevaa passia tai matkustusasiakirjaa. Laittomasti maassa oleskelevat henkilöt käsittävät henkilöt, jotka 
tulevat valtion alueelle ilman voimassa olevaa maahantuloasiakirjaa, ja henkilöt, joilla on maahan tullessa ollut 
voimassa oleva asiakirja mutta jotka eivät uusi lupaansa oleskella alueella ja jäävät silti kohdemaahan (eli viipyvät 
liian kauan kohdemaassa).
Liikkuvuus2: Liikkuvuus on huomattavasti laajempi käsite kuin muuttoliike, sillä liikkuvuus koskee monenlaisia 
ihmisiä, esimerkiksi lyhytaikaisia vierailijoita, matkailijoita, opiskelijoita, tutkijoita, liikemiehiä ja vierailevia 
perheenjäseniä.
Muuttoliike : Henkilön tai henkilöryhmän liikkuminen joko kansainvälisen rajan yli tai valtion sisällä. Muuttomatkan 
pituus sekä muuttoliikkeen koostumus ja syyt voivat vaihdella. Käsite kattaa pakolaisten, maan sisäisesti siirtymään 
joutuneiden henkilöiden, taloudellisten syiden vuoksi muuttavien henkilöiden ja muiden henkilöiden, kuten 
perheensä luo muuttavien henkilöiden, liikkumisen.
Pakolainen : Pakolaiset ovat henkilöitä, joilla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, 
kansallisuuden, poliittisten mielipiteiden tai tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen vuoksi ja jotka 
oleskelevat kansalaisuusmaansa ulkopuolella ja ovat kykenemättömiä tai sellaisen pelon johdosta haluttomia 
turvautumaan kyseisen maan suojaan.
Paluu : Paluulla tarkoitetaan laajasti palaamista joko maan alueellisten rajojen sisäpuolella tai, kun kaikki lailliset 
keinot jäädä EU:n jäsenvaltioon on käytetty, palaamista kohdemaasta lähtö- tai kauttakulkumaahan. Palaajina voivat 
olla esimerkiksi pakolaiset, turvapaikanhakijat ja korkeasti koulutetut kansalaiset.
1 Kaikki määritelmät on mukautettu IOM:n julkaisusta Glossary on Migration , ellei nimenomaan muuta mainita.
2 KOM(2011) 743 lopullinen, 18.11.2011, ”Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa”.
06 Sanasto 
Rajaturvallisuuden ylläpitäminen : Liikemiesten, matkailijoiden, maahanmuuttajien ja pakolaisten laillisten 
virtojen helpottaminen sekä ulkomaalaisten laittoman maahantulon havaitseminen ja estäminen tietyssä 
maassa. Rajaturvallisuuden ylläpitäminen käsittää esimerkiksi valtioiden asettamat viisumivaatimukset, laittomia 
maahanmuuttajia alueelle kuljettaville liikenteenharjoittajille määrättävät seuraamukset ja merivalvonnan.
Takaisinottosopimus : Sopimus, joka koskee menettelyjä, joita valtio soveltaa laittomasti maassa oleskelevien 
ulkomaalaisten tai valtiottomien henkilöiden palauttamiseksi kotimaahansa tai kolmanteen maahan, jonka kautta 
he kulkivat tullessaan heidät palauttamaan pyrkivään valtioon.
Turvapaikanhakija : Maahanmuuttajille myönnetään turvapaikanhakijan asema, kun he ovat hakeneet joko 
pakolaisasemaa tai toissijaista suojeluasemaa ja heidän hakemuksensa käsittely on kesken.
Uudelleen kotouttaminen : Henkilön sisällyttäminen tai liittäminen uudelleen ryhmään, esimerkiksi prosessi, jolla 
siirtolaista autetaan asettumaan uudelleen yhteiskuntaan lähtömaassaan.
Valmiuksien kehittäminen : Hallitusten ja kansalaisyhteiskunnan itsenäisten valmiuksien kehittäminen 
kehittämällä niiden tietoja, taitoja ja asenteita. Valmiuksia voidaan kehittää yhdessä kumppanuusmaan hallituksen 
kanssa toteutettavalla hankkeella taikka kahden- tai monenvälisellä vuoropuhelulla.
07
 Tiivistelmä
I
EU:n yhteisen maahanmuuttopolitiikan ulkoisella ulottuvuudella pyritään edistämään muuttovirtojen tehokasta 
hallintaa yhteistyössä lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa. Tässä kertomuksessa käsitellään kahta tärkeintä rahoi -
tusvälinettä kuudessa yhdestätoista eteläisen Välimeren alueen ja itäisen kumppanuuden maasta. Muuttoliikettä 
ja turvapaikka-asioita koskeva aihekohtainen ohjelma (TPMA) ja eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden 
väline (ENPI) perustettiin molemmat kautta 2007–2013 varten. Tarkastus ei kata muuttoliikkeen kehitystä vuoden 
2014 jälkeen eikä EU:n toimia nykyisessä pakolaiskriisissä.
II
EU:n ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan liittyvää varainkäyttöä ohjasivat monet erilaiset yleisluontoiset tavoitteet. 
EU:n talousarviosta korvattujen menojen kokonaismäärää ei voitu tarkastuksen aikana määrittää. Ei myöskään ollut 
selvää, oliko menot kohdennettu ennalta määriteltyjen maantieteellisten ja temaattisten painopisteiden mukaisesti.
III
Tarkastukseen poimittujen hankkeiden perusteella tilintarkastustuomioistuin toteaa, että EU:n ulkoiseen muutto -
liikepolitiikkaan liittyvän varainkäytön (TPMA ja ENPI) vaikuttavuutta eteläisen Välimeren alueen maissa ja itäisen 
kumppanuuden maissa on mahdollista parantaa. EU:n varainkäytöllä saavutettuja tuloksia oli monesti vaikea mitata, 
koska tavoitteet kattoivat hyvin laajan temaattisen ja maantieteellisen alueen ja koska määrällisiä ja tulospainottei -
sia indikaattoreita ei ollut. Muuttoliikkeen kehitysvaikutusta, joka on yksi maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan 
kokonaisvaltaisen lähestymistavan painopisteistä, oli vaikea arvioida. Tarkastettujen hankkeiden perusteella arvioi -
tuna kotimaahansa palaavien muuttajien vaikutus oli vähäinen.
Tiivistelmä 08
IV
EU:n ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan liittyvään varainkäyttöön osallistuivat monet erilaiset sidosryhmät. Varain -
käyttö edellytti koordinointia komission eri osastojen välillä ja etenkin sen pääosastojen, Euroopan ulkosuhde -
hallinnon, kolmansissa maissa toimivien EU:n edustustojen ja useiden EU:n virastojen välillä. Toiminta tapahtui 
yhteistyössä jäsenvaltioiden, naapuruusmaiden ja kolmansien maiden kanssa. Tämä monimutkainen hallin -
nointi olisi edellyttänyt vahvempaa koordinointia kaikilla tasoilla ja EU:n edustustojen parempaa osallistumista 
muuttoliikeasioihin.
V
Tilintarkastustuomioistuin päättää kertomuksensa suosittelemalla, että komissio määrittää selkeät ja mitattavissa 
olevat tavoitteet, joita toteutetaan vaikuttavalla tavalla seuratuilla ja arvioiduilla johdonmukaisilla EU:n rahoitus -
välineillä ja asianmukaisen tietojärjestelmän avulla. Hallinnointijärjestelyjen täytyy olla yksinkertaisemmat ja niitä 
täytyy koordinoida paremmin.
09
 Johdanto
01 
EU:n ulkoinen muuttoliikepolitiikka kattaa monia erilaisia aihepiirejä, joita ovat 
muun muassa liikkuvuus ja laillinen muuttoliike, laiton muuttoliike, muuttoliike 
ja kehitys sekä kansainvälinen suojelu. Tarkastus perustuu vuoden 2014 loppuun 
mennessä tehtyyn työhön, jonka aikana tutkittiin EU:n muuttoliikepolitiikan ul -
koiseen ulottuvuuteen liittyvää varainkäyttöä eteläisen Välimeren alueen maissa 
ja itäisen kumppanuuden maissa (ks. myös kohdat 21–26). Tarkastus ei kohdistu -
nut apuun EU:n sisällä eikä EU:n jäsenvaltioille annettuun apuun. Se ei myöskään 
suoraan kattanut toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on nimenomaan käsitellä 
turvapaikkahakemuksia tai laitonta muuttoliikettä koskevia tietoja. Tarkastuk -
sessa käsiteltiin kahta tärkeintä EU:n rahoitusvälinettä ja niiden varojen käyttöä 
kuudessa maassa3 itäisessä ja eteläisessä naapurustossa kaudella 2007–2013. Tilin -
tarkastustuomioistuimen tarkastama EU:n muuttoliikepolitiikan ulkoiseen ulottu -
vuuteen liittyvä varainkäyttö ei ollut yhteydessä Syyrian pakolaiskriisiin liittyvään 
varainkäyttöön. Kertomus ei siis koske tapahtumia, EU:n toimia ja tietoja vuodelta 
2015. Tilintarkastustuomioistuin julkaisee tämän tarkastuksen tulokset nyt siitä 
syystä, että se pitää näitä havaintoja ja suosituksia relevantteina tilanteessa, jossa 
EU hakee tarkoituksenmukaista toimintalinjaa ja talousarviovarojen käyttötapaa 
ulkoista muuttoliikepolitiikkaa varten.
EU:n ulkoinen muuttoliikepolitiikka
Toimintapoliittinen kehys
02 
Perussopimuksen 67 artiklan mukaan EU:n on kehitettävä turvapaikka- ja maa -
hanmuuttoasioita sekä ulkorajavalvontaa koskeva yhteinen politiikka, joka pe -
rustuu jäsenvaltioiden väliseen yhteisvastuuseen. Eurooppa-neuvosto määritteli 
asiaa koskevat strategiset suuntaviivat (68 artikla). Ne vahvistettiin Tukholman 
ohjelmassa (2009–2014)4, jossa esitettiin EU:lle etenemissuunnitelma vapauden, 
turvallisuuden ja oikeuden alueella. Neuvosto hyväksyi uudet strategiset suunta -
viivat kaudeksi 2014–2019 kesäkuussa 2014.
03 
Yhteisen maahanmuuttopolitiikan  (perussopimuksen 79 artikla) päätavoittee -
na on varmistaa muuttovirtojen tehokas hallinta, jäsenvaltioissa laillisesti oleske -
levien kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu sekä laitto -
man maahanmuuton ja ihmiskaupan ehkäiseminen ja tehostettu torjunta.3 Algeria, Georgia, Libya, 
Moldova, Marokko ja Ukraina.
4 EUVL C 115, 4.5.2010, s. 1.
10 Johdanto 
04 
EU kiinnittää myös erityistä huomiota siihen, että muuttovirtoja hallitaan yhteis -
työssä maahanmuuttajien kauttakulku- ja lähtömaiden kanssa ja että muuttoliik -
keen ja kehityksen välistä yhteyttä vahvistetaan.
05 
EU:n yhteisellä maahanmuuttopolitiikalla on siksi sekä sisäinen että ulkoinen 
ulottuvuus. Tässä kertomuksessa tarkastellaan politiikan ulkoista ulottuvuutta, 
jota kuvaillaan seuraavassa osassa.
Kokonaisvaltainen lähestymistapa ulkoiseen 
muuttoliikkeeseen
06 
Vuonna 2005 neuvosto hyväksyi maahanmuuttoa koskevan kokonaisvaltaisen 
lähestymistavan Afrikan ja Välimeren alueen osalta. Vuonna 2011 tästä lähesty -
mistavasta kehittyi maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen 
lähestymistapa5. Lähestymistapa on neuvoston hyväksymä6 mutta ei oikeudelli -
sesti sitova. Se muodostaa EU:n ulkoisen muuttoliikepolitiikan yleisen toiminta -
poliittisen kehyksen alaa koskevaa poliittista vuoropuhelua ja yhteistyötä varten.
07 
Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevassa kokonaisvaltaisessa lähestymistavas -
sa määritellään neljä yleistä temaattista painopistettä, joiden mainitaan olevan 
keskenään ”yhtä tärkeitä”:
a) laillista muuttoliikettä koskevien järjestelyjen parantaminen ja hyvin hallitun 
liikkuvuuden edistäminen
b) laittoman maahanmuuton ehkäiseminen ja torjuminen ja ihmiskaupan 
poistaminen
c) maahanmuuton ja liikkuvuuden kehitysvaikutuksen maksimointi
d) kansainvälisen suojelun parantaminen ja turvapaikkapolitiikan ulkoisen ulot -
tuvuuden edistäminen.
08 
Ihmisoikeuksien kunnioittaminen on monialainen ensisijainen tavoite tässä toi -
mintapoliittisessa kehyksessä.5 KOM(2011) 743 lopullinen; 
neuvoston asiakirja 9417/12, 
3.5.2012, ”Neuvoston 
päätelmät maahanmuuttoa ja 
liikkuvuutta koskevasta 
kokonaisvaltaisesta 
lähestymistavasta”.
6 Hyväksytty neuvoston 
päätelmillä toukokuussa 2012 
(neuvoston asiakirja 9417/12) ja 
toistettu huhtikuussa 2014 
(neuvoston asiakirja 8443/14).
11 Johdanto 
Etusija naapuruusmaille
09 
Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa 
(komission tiedonanto vuodelta 2011) sovellettiin maailmanlaajuisesti. Sen 
ensimmäisenä painopisteenä olivat kuitenkin EU:n naapurialueet (ks. kaavio 1 )7 
ja etenkin eteläisen Välimeren alue (Algeria, Egypti, Libya, Marokko ja Tunisia) 
sekä itäisen kumppanuuden maat (Armenia, Azerbaidžan, Valko-Venäjä, Georgia, 
Moldova ja Ukraina). Tavoitteena naapuruusalueella oli ”siirtyä järjestelmällisesti 
kohti vahvoja, läheisiä kumppanuuksia, jotka rakentuvat molemminpuoliseen 
luottamukseen ja yhteisiin etuihin. Tämä loisi tietä alueellisen yhdentymisen sy -
ventymiselle”8. Euroopan naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvat maat ovat EU:hun 
kohdistuvan muuttoliikkeen tärkeitä lähtö- ja kauttakulkumaita sekä kohdemaita 
itsessään.
Erilaisia institutionaalisia välineitä ja rahoitusvälineitä
10 
Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa pan -
tiin täytäntöön useilla erilaisilla välineillä (ks. laatikko 1 ).Laatikko 1Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan 
täytäntöönpanoon käytettävät välineet
 οPoliittisen välineet, kuten alueelliset poliittiset vuoropuhelut ja liikkuvuuskumppanuudet.
 οOikeudelliset välineet, kuten kolmansien maiden kanssa tehtävät viisumien myöntämisen helpottamista 
sekä takaisinottoa koskevat sopimukset (17 sopimusta vuonna 2015).
 οEU:n virastojen, esim. Frontexin, antama operatiivinen tuki.
 οMonenlainen EU:n taloudellinen tuki, jota annetaan kolmansien maiden hallinnoille ja muille sidosryhmille 
(kuten kansainvälisille järjestöille). Tukikohteita ovat esimerkiksi ohjelmat tai hankkeet, joita rahoitetaan eri 
talousarviolähteistä, ja erityinen valmiuksien kehittämiseen ja yhteistyöhön muuttoliike- ja turvapaikka-  
alalla keskittyvä aihekohtainen ohjelma, joka käsittää useimmat kolmannet maat, Euroopan naapuruus -
politiikan piiriin kuuluvat maat mukaan luettuna.7 Vuonna 2005 hyväksytyssä 
maahanmuuttoa koskevassa 
kokonaisvaltaisessa lähestymis -
tavassa tärkeimpänä 
maan   tieteellisenä painopistee -
nä pidettiin Afrikkaa 
(Pohjois-Afrikka mukaan 
lukien). Maahanmuuttoa 
koskevan kokonaisvaltaisen 
lähestymistavan soveltaminen 
laajennettiin vuonna 2007 
koskemaan myös EU:n itäisiä ja 
kaakkoisia naapurialueita 
(KOM(2007) 247 lopullinen, 
16.5.2007, ”Maahanmuuttoa 
koskevan kokonaisvaltaisen 
lähestymistavan soveltaminen 
Euroopan unionin itäisiin ja 
kaakkoisiin naapurialueisiin”). 
EU:n naapurialueiden 
ensisijaisuus toistettiin 
maahanmuuttoa ja liikkuvuutta 
koskevassa kokonaisvaltaisessa 
lähestymistavassa 
(KOM(2011) 743 lopullinen) ja 
sen ensimmäisessä täytäntöön -
panokertomuksessa 
(COM(2014) 96 final, 21.2.2014, 
”Kertomus maahanmuuttoa ja 
liikkuvuutta koskevan 
kokonaisvaltaisen lähestymis -
tavan täytäntöönpanosta 
vuosina 2012 ja 2013”). 
Painopisteet on toistettu 
useissa neuvoston päätelmissä.
8 KOM(2011) 743 lopullinen, s. 8.
12 Johdanto Kaavio 1
"
""
"""
""""
"
"
""
""
""
"
"
"""
"
""
"""
"""
""""
""
""
""
""
""
"
"""
"""
""
"
"LichtensteinBakuKyïvRigaOslo
Bern
RomeMinsk
VaduzParis
AmmanSofia
CairoTunis
RabatMoskow
Warsaw Berlin
ZagrebViennaPrague
BeirutAthensAnkara
TiranaSkopje
Madrid
LisbonLondonDublin
TbilisiTallinn
Vilnius
BaghdadYerevan
Nicosia
TripoliAlgiersHelsinki
Chisinau
BudapestBrussels
DamascusBelgrade
Sarajevo
VallettaReykjavík
LjubljanaStockholm
Amsterdam
Bucharest
PodgoricaBratislavaCopenhagen
LuxembourgRUSSIAN FEDERATION
SAUDI ARABIATURKEY
IRAQSPAINFRANCESWEDEN
ITALYFINLAND
POLAND
GERMANYNORWAY
ROMANIA
WESTERN SAHARA 'ICELAND
HUNGARYUNITED KINGDOM
BULGARIA
GREECEAUSTRIALATVIA
PORTUGALIRELANDLITHUANIA
CROATIASLOVAKIAESTONIA
CZECH REPUBLIC
SERBIABELGIUM
ALBANIASWITZERLANDNETHERLANDSDENMARK
SLOVENIA
BOSNIA AND
HERZEGOVINA
CYPRUSTHE FORMER YUGOSLAV
REPUBLIC OF MACEDONIA MONTENEGROLUXEMBOURG
MALTAANDORRAMONACO
ALGERIAEGYPT
LIBYAMOROCCO
TUNISIAJORDANSYRIA
ISRAELLEBANON
ALGERIAUKRAINEBELARUS
GEORGIA
AZERBAIJAN
ARMENIAMOLDOVA
Cartography: Eurostat — GISCO , 05/2015Administrative boundaries: © EuroGeographics © UN-FA O © Turkstat
0 200 400 600 800 km
Hallinnolliset rajat: ©EuroGeographics ©UN-FAO ©Turkstat
Kartografia: Eurostat – GISCO, 05/2015EU:n naapurialueet
Selitykset: 
Sininen = Euroopan unioni.
Vihreä = Euroopan naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvat maat.
Lähde:  Eurostat.
13 Johdanto 
11 
EU on käynnistänyt useita alueellisia9 ja kahdenvälisiä vuoropuheluita maahan -
muuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan täytän -
töönpanoa varten. Tarkastuksen ajankohtana seitsemän tärkeintä alueellista 
vuoropuhelua kattoi EU:n etelä- ja itäpuolella olevat keskeiset alueet ja koostui 
säännöllisistä virallisista kokouksista ja yhteistyövälineiden vahvistamisesta. 
Liikkuvuuskumppanuudet muodostavat tärkeimmän kahdenvälisen kehyksen 
naapuruusmaiden kanssa käytävää turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa 
koskevaa vuoropuhelua varten. Niiden tarkoituksena on ratkaista molempia 
osapuolia huolestuttavia, muuttoliikkeeseen ja liikkuvuuteen liittyviä kysymyksiä, 
jotka voivat koskea muun muassa lyhytaikaista ja pitkäaikaista liikkuvuutta. Jä -
senvaltioiden osallistuminen on vapaaehtoista, ja se ei ole oikeudellisesti sitovaa. 
Liikkuvuuskumppanuuksissa määritellään painopisteitä ja sovitaan erityisistä 
aloitteista. Jäsenvaltiot voivat osallistua liikkuvuuskumppanuuksiin vapaaehtoi -
sesti tarjoamalla rahoitusta tai asiantuntemusta. Liitteessä I  esitetään yleiskat -
saus vuodesta 2008 alkaen solmituista kahdeksasta liikkuvuuskumppanuudesta 
ja jäsenvaltioiden osallistumisesta niihin.
EU:n ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan liittyvän 
varainkäytön eri rahoituslähteet
12 
Tässä osassa kuvaillaan kahta tärkeintä EU:n rahoitusvälinettä, joilla tuetaan 
ulkoista muuttoliikepolitiikkaa, ja muita ohjelmia, joilla on ollut vaikutusta ulkoi -
seen muuttoliikepolitiikkaan.
13 
Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskeva aihekohtainen ohjelma (TPMA) oli 
ainoa erityisesti ulkoisen muuttoliikkeen ja turvapaikka-asioiden alalla esiinty -
vien haasteiden käsittelyyn tarkoitettu ohjelma kaudella 2007–2013. Ohjelman 
oikeusperustana oli kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta anne -
tun asetuksen 16 artikla10. Ohjelman yleistavoitteena oli tukea kolmansia maita 
niiden pyrkiessä ”hallinnoimaan paremmin erilaisia muuttovirtoja”. Tätä varten 
ohjelmassa pyrittiin keskittämään toimet itäisiin ja eteläisiin muuttoreitteihin ja 
parantamaan valmiuksia ja edistämään yhteistyöaloitteita muuttoliike- ja turva -
paikka-aloilla. Ohjelmaa ei kuitenkaan perustettu puuttumaan suoraan muutto -
liikkeen taustalla vaikuttaviin syihin11 12.
14 
Ohjelman täytäntöönpano kuului kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden 
pääosastolle. Noin kaksi kolmannesta rahoitetuista toimista valittiin ehdotus -
pyyntöjen perusteella ja loput komission kohdennetuilla aloitteilla.9 Tärkeimmät alueelliset 
vuoropuheluprosessit olivat 
Budapestin prosessi, Prahan 
prosessi, muuttoliikettä ja 
turvapaikka-asioita käsittelevä 
itäisen kumppanuuden 
paneeli, muuttoliikettä, 
liikkuvuutta ja työllisyyttä 
koskeva Afrikan ja EU:n 
kumppanuus, Rabatin 
prosessi, AKT-maiden ja EU:n 
vuoropuhelu muuttoliikkeestä 
ja kehityksestä sekä EU:n ja 
Latinalaisen Amerikan ja 
Karibian valtioiden yhteisön 
jäsennelty ja kattava 
vuoropuhelu 
muuttoliikkeestä.
10 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetus (EY) N:o 
1905/2006, annettu 18 
päivänä joulukuuta 2006, 
kehitysyhteistyön 
rahoitusvälineen 
perustamisesta (EUVL L 378, 
27.12.2006, s. 41).
11 Kolmansien maiden kanssa 
muuttoliike- ja turvapaikka-
aloilla tehtävää yhteistyötä 
koskeva aihekohtainen 
ohjelma, monivuotinen 
strategia-asiakirja (2011–2013):  
http://ec.europa.eu/
europeaid/
thematic-programme-
cooperation-third-countries-
areas-migration-and-asylum-
2011-2013-multi-annual_en
12 Kaudella 2014–2020 ohjelma 
on korvattu globaaleja 
julkishyödykkeitä ja haasteita 
koskevan ohjelman 
muuttoliikeosiolla.
14 Johdanto 
15 
Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline  (ENPI)13 otettiin 
käyttöön vuonna 2007 Euroopan naapuruuspolitiikan välineenä14. Välinettä 
koskevassa asetuksessa ei asetettu tavoitteita, vaan ne määriteltiin komission ja 
kolmansien maiden välisissä sopimuksissa. Välineestä rahoitettiin muun muassa 
toimia, joilla pyrittiin tukemaan uudistuksia ja vahvistamaan valmiuksia oikeus- ja 
sisäasioiden alalla, muuttoliike- ja turvapaikka-ala mukaan luettuna (esim. yhden -
netty rajaturvallisuus, takaisinotto sekä ihmiskaupan, järjestäytyneen rikollisuu -
den ja terrorismin torjunta ja ennaltaehkäisy).
16 
Ulkoista muuttoliikepolitiikkaa voidaan rahoittaa myös useista muista ohjelmista, 
kuten kehitysyhteistyövälineestä, demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevasta eu -
rooppalaisesta rahoitusvälineestä (EIDHR) ja vakautusvälineestä. Lisäksi voidaan 
hyödyntää liittymistä valmistelevaa tukivälinettä ja Euroopan kehitysrahastoa, 
joskaan ei naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvissa maissa.
Rahoitus- ja hallinnointijärjestelyt
17 
Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että EU:n ulkoinen varainkäyttö oli muuttolii -
keasioita koskevien sopimusten yhteydessä kaudella 2007–2013 yhteensä noin 
1,4 miljardia  euroa (ks. liite II ). Rahoitusta koskevia tietoja oli saatavissa kuitenkin 
vain muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevasta aihekohtaisesta ohjelmasta, 
jonka maksut olivat kyseisellä ajanjaksolla yhteensä 304,3  miljoonaa  euroa (ks. 
kohdat 52–56).
18 
Komission lisäksi jäsenvaltiot ovat yhteisrahoittaneet toimenpiteitä kaudella 
2007–2013.
19 
Vastuun EU:n varainkäytön suunnittelusta ulkoisen muuttoliikepolitiikan alalla 
jakavat Euroopan ulkosuhdehallinto (EUH) ja muutamat komission pääosastot. 
Vastuu EU:n varojen hallinnoinnista ulkoisen muuttoliikepolitiikan yhteydessä on 
komissiolla.13 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetus 
(EY) N:o 1638/2006, annettu 
24 päivänä lokakuuta 2006, 
eurooppalaista naapuruuden 
ja kumppanuuden välinettä 
koskevista yleisistä 
määräyksistä (EUVL L 310, 
9.11.2006, s. 1).
14 Kaudella 2014–2020 
ENPI-väline on korvattu 
Euroopan naapuruusvälineellä 
(ENI), jota tämä tarkastus ei 
kattanut.
15 Johdanto 
20 
Edellä mainittujen EU:n rahoitusvälineiden kirjon mukaisesti useat komission pää -
osastot voivat toimia tällä alalla: kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pää -
osasto vastaa kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä, Euroopan kehitysrahastosta, 
demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevasta eurooppalaisesta rahoitusvälineestä 
ja eurooppalaisesta naapuruuden ja kumppanuuden välineestä, mutta vastuu 
viimeksi mainitusta siirtyi vuonna 2015 naapuruuspolitiikan ja laajentumisneu -
vottelujen pääosastolle, joka vastaa myös liittymistä valmistelevasta tukivälinees -
tä. Humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosasto (ECHO) hallinnoi 
muun muassa pakolaisille annettavaa humanitaarista apua. Kansainvälisen yhteis -
työn ja kehitysasioiden pääosasto on yksin vastuussa ohjelmasuunnittelusta ja 
täytäntöönpanosta vain kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä rahoitettavien 
aihekohtaisten ohjelmien (kuten muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan 
aihekohtaisen ohjelman) osalta. Suoran hallinnoinnin yhteydessä toteutettuja 
hankkeita hallinnoivat suoraan joko komissio Brysselistä käsin tai EU:n edustus -
tot. Jäsenvaltiot voivat osallistua toimintaan ja tarjota yhteisrahoitusta tiettyjen 
välineiden kautta (ks. liite III ).
16
 Tarkastuksen laajuus ja 
tarkastustapa
21 
Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko kautta 2007–2013 koskevalla muuttoliikettä 
ja turvapaikka-asioita koskevaan aihekohtaiseen ohjelmaan sekä eurooppalaiseen 
naapuruuden ja kumppanuuden välineeseen liittyvällä EU:n varainkäytöllä selkeät 
tavoitteet ja oliko varainkäyttö vaikuttavaa ja hyvin koordinoitua kuudessa yhdes -
tätoista eteläisen Välimeren alueen ja itäisen kumppanuuden maasta. Tarkastus ei 
kata muuttoliikkeen kehitystä vuoden 2014 jälkeen eikä EU:n toimia nykyisessä pa -
kolaiskriisissä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa selvitettiin erityisesti,
a) pyrittiinkö muuttoliike- ja turvapaikka-asioihin liittyvällä varainkäytöllä 
selkeisiin ja johdonmukaisiin tavoitteisiin, joilla vastattiin naapuruusmaiden 
tarkoin määriteltyihin tarpeisiin ja painopisteisiin ja joita seurattiin vaikutta -
valla järjestelmällä
b) saavutettiinko muuttoliike- ja turvapaikka-asioihin liittyvällä varainkäytöllä 
sille asetetut tavoitteet naapuruusmaissa
c) oliko muuttoliike- ja turvapaikka-asioihin liittyvä varainkäyttö koordinoitu 
hyvin EU:n elinten ja jäsenvaltioiden kesken.
22 
Varainkäytön tavoitteiden selkeyden ja seurantajärjestelmien tarkastuksessa 
keskityttiin eri rahoitusvälineisiin, joilla tuetaan EU:n ulkoista muuttoliikepoli -
tiikkaa (ks. liite III )15. Vaikuttavuuden ja koordinoinnin tarkastuksessa keskityttiin 
hankkeisiin, joita rahoitettiin muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevasta 
aihekohtaisesta ohjelmasta ja eurooppalaisesta naapuruuden ja kumppanuuden 
välineestä (ENPI).
23 
Tarkastus käsitti itäisen ja eteläisen naapuruston maita, tarkemmin sanottuna 
Algerian, Georgian, Libyan, Moldovan, Marokon ja Ukrainan.
24 
Tarkastuksen yhteydessä toteutettiin seuraavat tarkastustoimet:
a) komissiossa ja kolmessa maassa (Algeria, Georgia ja Marokko) tehdyt haastat -
telut ja tiedonkeruu, jotka käsittivät 12 hanketta sekä käynnit EU:n edustus -
toissa, kansallisten ja paikallisten vastuuviranomaisten luona sekä mahdolli -
suuksien mukaan lopullisten edunsaajien luona. Haastettelujen kohteena oli 
myös muita sidosryhmiä, kuten jäsenvaltioiden (sekä Brysselissä että paikal -
la), kansainvälisten järjestöjen, kansalaisyhteiskunnan ja ajatushautomoiden 
edustajia.
b) asiakirjatarkastus, joka koski yhtätoista Libyassa, Moldovassa ja Ukrainassa 
toteutettua hanketta
c) toimintapoliittisten asiakirjojen sekä ohjelma- ja hankeasiakirjojen tarkaste -
lut, 11 jäsenvaltion viranomaisille lähetetty kysely sekä asiaan liittyvän kirjalli -
suuden ja relevanttien arvioiden tarkastelu.15 EKR ja IPA-väline eivät ole 
käytössä eteläisen Välimeren 
alueen maissa ja itäisen 
kumppanuuden maissa.
17 Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa 
25 
Asianomaisiin 23 hankkeeseen (joista yksi oli sattumoisin jatkoa toiselle tarkas -
tukseen poimitulle hankkeelle) liittyvien sopimusten yhteisarvo on 89 miljoo -
naa euroa (ks. liite IV ) kaikkiaan 742  miljoonan  euron sopimuksista. Hankkeet 
valittiin seuraavin perustein: i) menojen määrä; ii) maahanmuuttoa ja liikkuvuutta 
koskevaan kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan sisältyvien erilaisten temaattis -
ten painopisteiden tasapainoinen kattaminen; iii) sijainti; iv) hankkeen tilanne 
(päättynyt vai käynnissä oleva); v) liikkuvuuskumppanuuksien mahdollinen tuke -
minen (ks. liite I ).
26 
Tarkastus toteutettiin tilanteessa, jossa varainkäyttöä kaudella 2014–2020 koske -
vat uudet asetukset olivat hyväksyttävinä. Uuden komission astuttua virkaan ko -
mission osittaisessa sisäisessä uudelleenorganisoinnissa Euroopan naapuruuspo -
litiikka (joka käsittää myös muuttoliikeasiat) siirrettiin kansainvälisen yhteistyön 
ja kehitysasioiden pääosastolta naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen 
pääosastolle. Nämä muutokset otettiin tarvittaessa tarkastuksessa huomioon.
18
 Tavoitteiden johdonmukaisuutta, 
kumppanimaan tarpeiden yksilöintiä ja 
seurantavälineitä on parannettava
Toimintapolitiikan tavoitteita on monenlaisia ja ne 
eivät aina liity toisiinsa
27 
Tilintarkastustuomioistuin tutki, pantiinko EU:n ulkoisen muuttoliikepolitiikan 
täytäntöönpanoa tukevaa kahta rahoitusvälineitä (TPMA ja ENPI) täytäntöön 
selkeästi määriteltyjen ja johdonmukaisten tavoitteiden avulla. Tilintarkastustuo -
mioistuin arvioi myös, otetaanko kolmansien maiden tarkoin määritellyt tarpeet 
huomioon toiminnallisissa tavoitteissa ja onko tulosten mittaamista varten 
määritelty indikaattorit. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tarkisti, osoitettiinko 
käytettävissä olevat varat tarkoin määriteltyihin painopisteisiin toimien vaikutuk -
sen maksimoimiseksi.
28 
Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman yleista -
voitteena oli auttaa kolmansia maita niiden pyrkiessä hallinnoimaan paremmin 
erilaisia muuttovirtoja. Ohjelma sisälsi viisi toiminta-alaa16, jotka esiteltiin komis -
sion asiakirjoissa ohjelman tavoitteina. Erityiset tavoitteet esitettiin aihekohtaisis -
sa strategia-asiakirjoissa.
29 
Eurooppalaisessa naapuruuden ja kumppanuuden välineessä (2007–2013), joka 
käsitti osittain myös muuttoliikkeen, ei määritelty toimintapolitiikan tavoitteita. 
Sovellettavassa asetuksessa viitattiin komission hyväksyttäväksi tulevissa strate -
gia-asiakirjoissa asetettaviin ensisijaisiin maa- tai aluekohtaisiin tavoitteisiin. Jos 
EU ei ollut sopinut erityisistä tavoitteista asianomaisen maan kanssa, oli sovellet -
tava EU:n poliittisia tavoitteita (joita ei kuitenkaan yksilöidä).
30 
EU:n muuttoliikepolitiikkaan liittyvässä varainkäytössä hyödynnettiin myös viittä 
muuta välinettä, joista kunkin toiminnalla on omat tavoitteensa ja kehyksensä ja 
jotka eivät siten sisällä muuttoliikeasioita koskevia säännöksiä tai keskity niihin. 
Lainsäädännöstä ei käynyt selvästi ilmi, miten eri tavoitteet liittyivät toisiinsa 
tai mitä niillä pyrittiin saavuttamaan EU:n tasolla ulkoisen muuttoliikkeen osalta 
(ks. liite III ).
31 
Vaikka näitä EU:n rahoitusvälineitä voidaan käyttää tilanteissa, joihin liittyy muut -
toliikettä koskevia kysymyksiä, ja välineistä voidaan rahoittaa muuttoliikkeeseen 
liittyvää varainkäyttöä, niissä ei oikeudellisesta ja taloudellisesta näkökulmasta 
katsottuna määritelty selkeää strategiaa tai seurantajärjestelmiä, joiden avulla 
rahoituksen määrä voitaisiin vahvistaa.16 Asetus (EY) N:o 1905/2006, 
16 artiklan 2 kohta: 
i) vahvistetaan muuttoliikkeen 
ja kehityksen välistä 
vuorovaikutusta; ii) edistetään 
hallittua työvoiman 
maahanmuuttoa; iii) torjutaan 
laitonta maahanmuuttoa ja 
helpotetaan laittomien 
maahanmuuttajien 
takaisinottoa; iv) edistetään 
turvapaikka-asioita ja 
kansainvälistä suojelua, myös 
alueellisin suojeluohjelmin 
erityisesti vahvistamalla 
institutionaalisia valmiuksia ja 
suojelemalla valtiottomia 
henkilöitä; ja v) suojellaan 
siirtolaisia hyväksikäytöltä ja 
syrjäytymiseltä ja torjutaan 
ihmiskauppaa.
19
Tavoitteiden johdonmukaisuutta, kumppanimaan 
tarpeiden yksilöintiä ja seurantavälineitä on parannettava
Kumppanimaiden tarpeiden yksilöimiseen on 
kiinnitettävä enemmän huomiota
32 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tarvearviointi oli dokumentoitu asian -
mukaisesti kymmenessä hankkeessa. Sen sijaan yhdeksässä muussa hankkeessa 
tarvearviointi oli eri syistä dokumentoitu vain osittain (esimerkiksi kolmasosassa 
näistä hankkeista keskeisenä syynä oli vaikea paikallinen tilanne ja poliittinen 
epävakaisuus). Neljän hankkeen kohdalla tilintarkastustuomioistuin ei saanut 
asiakirja-aineistoa.
33 
Komission, jäsenvaltioiden ja kumppanuusmaiden väliset liikkuvuuskumppa -
nuudet17 muodostavat poliittisen kehyksen muuttoliikettä koskevalle poliittiselle 
vuoropuhelulle, mikä myös edistää tarpeiden tunnistamista (ks. myös kohta 36). 
Liikkuvuuskumppanuuksiin, joita on solmittu kahdeksan maan18 kanssa (ks. 
liite I ), voivat osallistua myös jäsenvaltiot: 24 jäsenvaltiota on liittynyt yhteen tai 
useampaan näistä kahdeksasta kumppanuudesta. Vaikka liikkuvuuskumppanuu -
det eivät ole oikeudellisesti sitovia, vuoropuhelu helpottaa tarpeiden tunnista -
mista ja niiden ottamista huomioon entistä kokonaisvaltaisemmin. Moldova – 
jonka liikkuvuuskumppanuus on vanhimpia – on esimerkiksi pyrkinyt uudelleen 
kohdistamaan kumppanuutensa toteuttamista varmistaakseen entistä paremman 
tasapainon maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähesty -
mistavan kaikkien neljän temaattisen painopisteen välillä. Komissio muistuttaa 
säännöllisesti jäsenvaltioita siitä, että niiden olisi toteutettava liikkuvuuskumppa -
nuuksiaan tasapainoisella tavalla muun muassa painottamalla entistä enemmän 
lailliseen muuttoliikkeeseen, ihmisoikeuksiin ja pakolaisten suojeluun liittyviä 
toimia.
34 
Kumppanuusmaissa toimivilla EU:n edustustoilla on ratkaiseva merkitys tarpei -
den tunnistamisessa ja määrittelemisessä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, 
ettei EU:n edustustoissa ollut erityisesti muuttoliikeasioista vastaavia virkamiehiä. 
Muuttoliikeasioita hoiti henkilöstö, joka hallinnoi EU:n varainkäyttöä ja jonka 
muuttoliikettä koskeva tietämys ja asiantuntemus vaihteli. Muuttoliike- ja sisä -
asioiden pääosasto on lähettänyt edustustoihin asiantuntijoita, jotka vastaavat 
sisäasioiden alan toimista, mutta yksikään heistä ei tarkastuksen ajankohtana toi -
minut missään naapuruusmaassa tai liikkuvuuskumppanuuden kumppanimaassa.
35 
Muuttoliikeasioiden parempi ymmärtäminen voisi johtaa siihen, että kolmansien 
maiden tarpeisiin vastattaisiin entistä paremmin. Kansainvälisen yhteistyön ja 
kehitysasioiden pääosasto on kehittänyt useita koulutusvälineitä ja työpajoja mo -
nista asiaan liittyvistä aiheista.17 Kumppanuuksissa 
vahvistetaan poliittiset 
tavoitteet ja sovitaan 
aloitteista, joilla pyritään 
varmistamaan, että ihmisten 
liikkuvuutta hallitaan 
mahdollisimman tehokkaasti.
18 Armenia, Azerbaidžan, Kap 
Verde, Georgia, Jordania, 
Moldova, Marokko ja Tunisia.
20
Tavoitteiden johdonmukaisuutta, kumppanimaan 
tarpeiden yksilöintiä ja seurantavälineitä on parannettava
36 
Kumppanimaan tarpeiden tunnistaminen riippuu myös siitä, kuinka tärkeänä 
maa pitää muuttoliikkeen hallintaa ja kuinka sitoutunut maa on siihen. Monis -
sa – etenkään eteläisissä – kumppanuusmaissa asiaa ei ole pidetty ensisijaisen 
tärkeänä. Haluttomuus käydä rakentavaa vuoropuhelua EU:n kanssa tällä alalla 
vaikeuttaa tarpeiden tunnistamista, varsinkin kun kumppanimaiden mielestä 
joidenkin toimien ensisijaisena tarkoituksena oli hyödyttää EU:ta. Esimerkki 
tästä oli se, ettei Pohjois-Afrikan maita onnistuttu saamaan mukaan Välimeren 
Seahorse-rajavalvontaverkostoon.
37 
Osa kumppanimaista on kritisoinut myös hanketta, joka koski interaktiivista kart -
taa Afrikan, Lähi-idän ja Välimeren alueen laittomista muuttoreiteistä ja -virroista 
(I-Map) (0,7  miljoonaa  euroa) ja jonka tarkoituksena on tukea muuttoliikettä 
koskevia vuoropuheluprosesseja ja helpottaa tietojenvaihtoa. Nämä kumppani -
maat katsovat, että hankkeesta on enemmän hyötyä EU:lle ja sen jäsenvaltioille 
kuin EU:n ulkopuolisille maille. Heinäkuussa 2014 käytettävissä olleiden tietojen 
mukaan vain kuusi prosenttia järjestelmän kaikista 668 käyttäjästä oli naapu -
ruusmaita, kun taas ahkerimpia käyttäjiä olivat EU:n jäsenvaltiot (50 prosenttia) ja 
seuraavaksi ahkerimpia komissio ja EU:n virastot (30 prosenttia).
Seuranta- ja arviointivälineitä on tarpeen parantaa
38 
Asiaan kuuluvat, johdonmukaiset ja oikea-aikaiset indikaattorit ovat keskeinen 
väline toimintapolitiikan ja siihen liittyvien välineiden ohjaamisessa ja arvi -
oimisessa. Tilintarkastustuomioistuin löysi vain vähän näyttöä täsmällisistä ja 
järjestelmällisistä indikaattoreista, jotka olisi sovitettu kunkin toiminnan tason 
mukaisesti. Lisäksi havaittiin, että indikaattorit eivät olleet keskenään johdon -
mukaisia toimintapolitiikan eri tasoilla: strategiakehyksessä, talousarviossa ja 
komission toimintakertomuksissa eli kunkin rahoitustoimen toimintakehyksessä 
(ks. kaavio 2 ).
21
Tavoitteiden johdonmukaisuutta, kumppanimaan 
tarpeiden yksilöintiä ja seurantavälineitä on parannettavaKaavio 2Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskeva aihekohtainen ohjelma: 
toimintapoliittisten ja täytäntöönpanoon liittyvien asiakirjojen tavoitteiden 
ja indikaattoreiden väliset yhteydet
Oikeusperusta Toimintapoliittinen kehys
Strategia
Täytäntöönpano
Strategia
 Suunnittelux
x
xxxx
√
Indikaattoreiden johdonmukaisuus ja yhtenäisyys –
symbolien selitykset:
x
√Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen 
lähestymistapa (GAMM) – 2011
Neljä pilaria
Ei indikaattoreita, tavoitearvoja eikä ennalta määritettyjä tuloksiaDCI-asetus 
(TPMA) – 2006
5 toiminta-alaa
Ei indikaattoreita,
tavoitearvoja eikä ennalta 
määritettyjä tuloksiaTäytäntöönpano-
ohjeet
Excel-taulukko
5 toiminta-alaa
Indikaattorit, 
osittaiset tuloksetHankkeet
Tavoitteet,
indikaattorit, tulokset
Kansainvälisen yhteistyön 
ja kehitysasioiden 
pääosaston vuotuinen 
toimintakertomus
Vuosi V + 1
Neljä erityistavoitetta
Indikaattorit, tavoitearvot, 
tuloksetKansainvälisen yhteistyön 
ja kehitysasioiden 
pääosaston vuotuinen 
hallintosuunnitelma
Vuosi V
Neljä erityistavoitetta
Indikaattorit, tavoitearvot, 
ennalta määritetyt tuloksetTalousarvioesityksen
toimintoselvitys
Vuosi V – 1
Neljä erityistavoitetta
Indikaattorit, tavoitearvot, 
ennalta määritetyt 
tuloksetTilivelvollisuus /
raportointiTPMA-
strategia-asiakirjat
2007–2010
2011–2013
5 toiminta-alaa
Ennalta määritetyt 
tulokset, indikaattorit, ei 
lähtö- eikä tavoitearvojaEhdotuspyyntöjä 
koskevat ohjeet
Tavoitteet, prioriteetit, 
ei indikaattoreita
2007–2008: 5 erää 
(maantieteellisiä)
2009–2010: 6 erää
(5 maantieteellistä + 
liikkuvuus-
kumppanuuksia)
2011–2012: 4 erää
(3 maantieteellistä +
1 maailmanlaajuinen)
Ennalta määritetty johdonmukaisuus ja yhtenäisyys
Johdonmukaisuus ja yhtenäisyys puuttuuTodettu johdonmukaisuus ja yhtenäisyys
22
Tavoitteiden johdonmukaisuutta, kumppanimaan 
tarpeiden yksilöintiä ja seurantavälineitä on parannettava
39 
Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan 
seurantajärjestelyt määriteltiin strategisella tasolla  hyvin laajasti. Tarkoituksena 
oli ohjata ohjelman täytäntöönpanoa vertailevaan arviointiin perustuvalla me -
netelmällä, jolla saataisiin selville ajan mittaan tapahtuneet muutokset. Vertailun 
hyvin epämääräistä käsitettä ei selitetty, eikä vertailua varten määritelty indikaat -
toreita eikä viite- tai tavoitearvoja, joilla olisi voitu arvioida tavoitteiden saavut -
tamista. Tavoitteet olivat hyvin yleisluontoisia. Vuonna 2011 toteutettiin julkinen 
kuuleminen, jossa 86 prosenttia vastaajista puolsi hallinnointiin liittyvien indi -
kaattoreiden käyttöönottoa. Tämä johti siihen, että komissio totesi yhteisymmär -
ryksessä useimpien jäsenvaltioiden kanssa, että toimintapolitiikan tavoitteiden ja 
indikaattoreiden olisi oltava joustavia ja pikemminkin laadullisia kuin määrällisiä.
40 
Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman yleis -
tavoite oli jaettu viiteen painopistealaan (ks. kohta 28). Erityiset tavoitteet, 
ennalta määritetyt tulokset ja tulosindikaattorit oli esitettävä aihekohtaisessa 
strategia-asiakirjassa.
41 
Strategia-asiakirjoja laadittiin kahdelle kaudelle, ensin neljäksi vuodeksi (2007–
2010) ja sitten kolmeksi vuodeksi (2011–2013). Kaudelle 2011–2013 määriteltiin 
ennalta 26 tulosta ja 37 indikaattoria. Viitearvoja tai määrällisiä tavoitteita ei 
kuitenkaan esitetty.
42 
Seuranta- ja vastuuvelvollisuusprosessin heikkouksia voidaan havainnollistaa 
ohjelman ensimmäisen toiminta-alan  (joka esitetään tavoitteena strategia-  
asiakirjassa) avulla. Sen yleisenä tavoitteena on vahvistaa muuttoliikkeen ja 
kehityksen välistä vuorovaikutusta . Kaudella 2011–2013 tavoitetta oli tarkoitus 
seurata yhdeksän indikaattorin avulla (ks. laatikko 2 ).
23
Tavoitteiden johdonmukaisuutta, kumppanimaan 
tarpeiden yksilöintiä ja seurantavälineitä on parannettava
43 
Edellä esitettyjen indikaattoreiden avulla ei kuitenkaan ollut mahdollista seurata 
ja arvioida, miten ohjelman tavoitetta pantiin täytäntöön. Useimmat indikaat -
toreista olivat monimutkaisia ja sisälsivät toisinaan useita parametreja (esimer -
kiksi rahalähetyspalvelujen avoimuus, luotettavuus ja kustannukset). Useimmat 
indikaattorit koskivat pikemminkin tuotoksia kuin tuloksia. Tietolähteitä, määri -
telmiä ja kokoamismenetelmiä ei täsmennetty. Joitakin käsitteitä, kuten (tietojen 
analysoinnin tai muuttovirtojen hallinnan) asiantuntija ja maahanmuuttajakotita -
louksien finanssiosaaminen, saattoi olla vaikea tulkita.
44 
Sama epäselvyys vaivasi myös talousarvioissa sekä kansainvälisen yhteistyön 
ja kehitysasioiden pääosaston hallintosuunnitelmissa ja vuotuisissa toimin -
takertomuksissa  lueteltuja ohjelman indikaattoreita. Ohjelman täytäntöönpa -
non seurantaa varten näissä asiakirjoissa olisi pitänyt olla myös indikaattoreita, 
joilla arvioidaan EU:n toimien tuloksellisuutta resurssien käytön ja saavutettujen 
tulosten osalta. Asiakirjat perustuivat neljään tavoitteeseen19, joihin liittyy vuosit -
tain vaihtelevia indikaattoreita, tavoitteita ja tuloksia. Laatikko 2Muuttoliikkeen ja kehityksen välisen vuorovaikutuksen vahvistamista koskevaan 
tavoitteeseen liittyvät indikaattorit
 οSellaisten hankkeiden määrä, joihin EU:n maahanmuuttajayhteisöt osallistuvat ja joiden tavoitteena on 
lähtömaiden kehittäminen
 οSellaisten tuotanto- tai kehitystoimintojen määrä, joihin maahanmuuttajat, paluumuuttajat tai maasta -
muuttajayhteisöt osallistuivat
 οRahalähetyspalvelujen avoimuus, luotettavuus ja kustannukset
 οMaahanmuuttajakotitalouksien talousosaamisen taso
 οMuuttovirtojen hallintaan erikoistuneiden kolmansista maista lähtöisin olevien asiantuntijoiden määrä
 οKolmansissa maissa laadittujen tai hyväksyttyjen muuttoliikeasioita koskevien lainsäädännöllisten asiakir -
jojen määrä
 οKolmansien maiden väliset sekä kolmansien maiden ja Euroopan unionin väliset muuttoliikettä koskevat 
vuoropuhelu- ja yhteistyökehykset
 οTiedotustoimien tai -kampanjoiden määrä
 οMuuttoliikettä koskevien tietojen keruuseen ja analysointiin erikoistuneiden kolmansista maista lähtöisin 
olevien asiantuntijoiden määrä
19 Erityiset tavoitteet kattoivat 
muuttoliikkeen ja kehityksen, 
laillisen maahanmuuton ja 
työvoiman maahanmuuton, 
laittoman maahanmuuton 
hillinnän sekä turvapaikka-
asioiden ja kansainvälisen 
suojelun edistämisen. 
Siirtolaisten oikeuksien 
suojelua ja ihmiskaupan 
torjuntaan liittyviä toimia 
koskevia erityisiä tavoitteita ei 
ollut. Vuotuiset hallinto -
suunnitelmat ja vuotuiset 
toimintakertomukset sisälsivät 
vuonna 2011 (mutta eivät sen 
jälkeen) viidennen erityis -
tavoitteen, joka koski 
muutto   liikkeen sisällyttämistä 
kolmansien maiden kanssa 
käytävään poliittiseen 
vuoropuheluun.
24
Tavoitteiden johdonmukaisuutta, kumppanimaan 
tarpeiden yksilöintiä ja seurantavälineitä on parannettava
45 
Lisäksi edellä mainitut indikaattorit ja muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita 
koskevan aihekohtaisen ohjelman strategiakehyksessä esitettävät indikaatto -
rit olivat keskenään melko epäjohdonmukaisia. Esimerkiksi strategiakehyksen 
ensimmäisen tavoitteen (muuttoliikkeen ja kehityksen välisen vuorovaikutuk -
sen vahvistaminen) yhdeksän indikaattoria vähennettiin kahdeksi vuoden 2011 
talousarviossa, vain yhdeksi vuoden 2012 talousarviossa ja kahdeksi vuoden 2013 
talousarviossa. Mitään näistä indikaattoreista ei esitetty kaikkina kolmena vuon -
na. Komission toimintakertomuksiin valittuja indikaattoreita (kolme vuonna 2011, 
neljä vuonna 2012 ja kolme vuonna 2013) ei aina käytetty talousarviossa, ja ne 
vastasivat talousarviota vain osittain.
46 
Laatikossa 3  esitettävät esimerkit havainnollistavat indikaattoreiden epäjohdon -
mukaisuutta ja taipumusta muuttua ajan mittaan ohjelman ensimmäisen tavoit -
teen osalta. Laatikko 3Muuttoliikkeen ja kehityksen välisen vuorovaikutuksen vahvistaminen: 
epäjohdonmukaiset ja muuttuvat indikaattorit
 οVuotta 2011 koskevassa kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston toimintakertomuksessa 
esitettiin indikaattori, joka kuvasi EU:n erityistavoitteen 1 (muuttoliikkeen ja kehityksen välisen vuoro -
vaikutuksen vahvistaminen) mukaisesti rahoittamien ohjelmien avulla tuettavien paikallisten yritysten 
määrää. Indikaattori ei vastannut muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman 
strategiakehyksessä esitettäviä indikaattoreita. Indikaattoria ei käytetty vuoden 2012 eikä vuoden 2013 
vuotuisissa toimintakertomuksissa.
 οVuoden 2012 talousarviossa ainoa tätä tavoitetta koskeva indikaattori oli apua saavien paikallisten yritys -
ten määrä. Samaa vuotta koskevassa vuotuisessa toimintakertomuksessa tätä tavoitetta varten oli neljä 
indikaattoria: kustannukset, jotka aiheutuvat siirtotyöläisille varojen siirrosta heidän lähtömaahansa, maa -
hanmuuttajayhteisöjen järjestöjen osallistumisaste muuttoliikettä koskevien hankkeiden kehittämiseen, 
sellaisten kolmansien maiden määrä, joille annetaan tukea muuttoliikettä koskevan strategian laatimista ja 
täytäntöönpanoa varten ja/tai muuttoliikeasioiden sisällyttämiseksi kehitysstrategioihin, sekä muuttopro -
fiilien maantieteellinen kattavuus.
25
Tavoitteiden johdonmukaisuutta, kumppanimaan 
tarpeiden yksilöintiä ja seurantavälineitä on parannettava
47 
Ohjelman muita tavoitteita kuvaamaan valitut indikaattorit olivat hädin tuskin 
johdonmukaisempia. Laillisen, työperusteisen maahanmuuton edistämistä kos -
kevaa tavoitetta vastasi yhdenmukainen indikaattori vuosien 2010–2013 talous -
arvioissa ja vuotuisissa toimintakertomuksissa: osaamisen siirtoa ja kiertomuut -
tojärjestelyjä koskevien sopimusten määrä. Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita 
koskevan aihekohtaisen ohjelman strategiakehyksessä indikaattoriksi määriteltiin 
kuitenkin kiertomuuttojärjestelyihin osallistuvien maahanmuuttajien paluuaste.
48 
Lisäksi, kuten edellä todettiin, muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan 
aihekohtaisen ohjelman strategia-asiakirjoissa ei esitetty tavoitearvoja. Tavoite -
arvot esitettiin talousarviossa (luku 19 02 vuonna 2013), mutta ne olivat hyvin 
usein maa- tai aluekohtaisia eikä niitä päivitetty. Näihin tavoitearvoihin liitty -
vät määrälliset tiedot olivat siksi vähäisiä tai puutteellisia, ja indikaattorit jäivät 
merkityksettömiksi, kun niiden olisi pitänyt kuvata ilmiötä määrällisesti ja seurata 
sen kehitystä ajan mittaan. Esimerkiksi vuosilta 2009 ja 2010 esitettiin samat 
tulokset indikaattorille, joka kuvasi tunnistettujen ja kolmansien maiden takaisin 
ottamien laittomien maahanmuuttajien määrää ja jolle valittiin sama tavoitearvo 
vuosien 2012 ja 2013 talousarvioissa. Komissio on määritellyt uudet indikaattorit 
kautta 2014–2020 varten. Vaikka joitakin parannuksia on tehty, jatkuvia puutteita 
on edelleen. Esimerkkinä voidaan mainita lähtö- ja tavoitearvojen puuttuminen.
49 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi hankkeiden yhteydessä indikaattoreissa 
samat puutteet ja epäjohdonmukaisuudet kuin strategia- ja talousarvioasiakir -
joissa. Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto pyrkii seuraamaan 
saavutettuja tuloksia Excel-taulukkoa varten kehitettyjen indikaattorien avulla 
(ks. kohta 54). Hankkeissa määriteltyjen indikaattoreiden sekä Excel-taulukossa, 
vuotuisissa toimintakertomuksissa ja ohjelman strategiakehyksessä määritelty -
jen indikaattoreiden välillä oli kuitenkin epäjohdonmukaisuuksia. Lisäksi esite -
tyt tulokset olivat usein epätäydellisiä. Tarkastetuista 23 hankkeesta 18 sisältyi 
Excel-taulukkoon, ja niistä kolmen tulokset olivat tietokannassa kokonaan, kah -
deksan osittain ja loppujen seitsemän eivät ollenkaan. Nämä tekijät heikensivät 
Excel-taulukon luotettavuutta ja vaikuttavuutta tulosten ja saavutetun edistyk -
sen mittaamisessa.
26
Tavoitteiden johdonmukaisuutta, kumppanimaan 
tarpeiden yksilöintiä ja seurantavälineitä on parannettava
50 
Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että hankkeesta vastaava komission 
henkilöstö kokosi vuotuisissa toimintakertomuksissa esitetyt, muuttoliikettä ja 
turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman tuloksia koskevat tiedot 
satunnaisten tarpeiden mukaisesti, ei osana jatkuvaa ja järjestelmällistä tiedon -
keruuprosessia. Järjestelyillä ei saatu (muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita 
koskevassa aihekohtaisessa ohjelmassa) toteutetuista toimista järjestelmällistä 
selvitystä, joka perustuisi vakaisiin ja yhdenmukaisiin indikaattoreihin. Käytettä -
vissä ei myöskään ollut matriisia, jossa esitettäisiin tavoitteiden ja indikaattorei -
den vastaavuudet kaikilla tasoilla hankkeiden ja vuotuisten toimintakertomusten 
välillä. Lisäksi on syytä todeta, että suurin osa ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan 
käytettävistä varoista oli peräisin muista EU:n rahoitusvälineistä kuin muuttolii -
kettä ja turvapaikka-asioita koskevasta aihekohtaisesta ohjelmasta. Muuttoliike -
asioiden osalta (kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston) vuotui -
nen toimintakertomus kattoi kuitenkin vain muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita 
koskevaa aihekohtaista ohjelmaa koskevan talousarvion luvun täytäntöönpanon, 
eikä toimintakertomuksessa esitetty tietoja muita rahoitusvälineitä koskevista 
luvuista. Muissakaan asiakirjoissa ei esitetty kaikista rahoitusvälineistä koottuja 
tuloksia.
51 
EU:n ulkoisen muuttoliikepolitiikan täytäntöönpanoa käsiteltiin vaihtelevasti 
myös monissa muissa kertomuksissa ja raporteissa20. Näissä raporteissa annettiin 
tietoja edistymisestä eri toimintapolitiikan aloilla. Niissä ei erityisesti keskitytty 
saamaan yleiskuvaa tuloksista, joita EU:n varainkäytöllä saavutettiin tällä alalla.
Maantieteellisten ja temaattisten painopisteiden 
noudattamista oli vaikea tarkistaa
52 
Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevassa kokonaisvaltaisessa lähestymis -
tavassa nimetään Euroopan naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvat maat maan -
tieteelliseksi painopisteeksi. Kehitysyhteistyön rahoitusvälineessä osoitettiin 
465  miljoonaa  euroa sellaisille aihekohtaisille ohjelmille (muuttoliikettä ja turva -
paikka-asioita koskeva aihekohtainen ohjelma mukaan lukien), joista Euroopan 
naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvat maat hyötyvät (temaattisiin ohjelmiin suun -
nattiin kaudella 2007–2013 kaikkiaan noin 5,6  miljardia  euroa) 21.20 Esimerkiksi maahanmuuttoa 
ja liikkuvuutta koskevan 
kokonaisvaltaisen lähestymis -
tavan täytäntöönpanoa 
koskeva kertomus, 
naapuruusmaita koskevat 
vuotuiset edistymis -
kertomukset, kehityspolitiikan 
johdonmukaisuutta koskevat 
EU:n kertomukset, Välimeren 
erityistyöryhmän päivitykset, 
viisumivapautta koskevan 
toimintasuunnitelman 
edistymiskertomukset, 
muuttoliike- ja turvapaikka -
kysymyksiä koskevat 
vuosittaiset tiedonannot (ja 
niihin liittyvät valmistelu -
asiakirjat), EU:n takaisinotto -
sopimusten arvioinnit, 
Euroopan muuttoliike  -
verkosto  n raportti ” A 
Descriptive Analysis of the 
Impacts of the Stockholm 
Programme 2010-2013 ”, 
EUBAM Libyan strateginen 
tarkastelu ja neuvoston 
maahanmuutto-, raja- ja 
turvapaikka-asioiden 
strategiselle komitealle (SCIFA) 
annettavat asiakirjan ”EU:n 
toiminta muuttopaineisiin 
vastaamiseksi” 
puolivuotispäivitykset.
21 Asetus (EY) N:o 1905/2006, 
38 artiklan 4 kohta.
27
Tavoitteiden johdonmukaisuutta, kumppanimaan 
tarpeiden yksilöintiä ja seurantavälineitä on parannettava
53 
Tarkastuksen aikana vaikea arvioida, onko varainkäyttö vastannut näitä painopis -
teitä, koska oli mahdotonta määrittää niiden varojen kokonaismäärää, jotka on 
myönnetty EU:n talousarviosta ulkoiseen muuttoliikkeeseen naapuruusmaissa 
kohdistuvien toimien rahoitukseen. Liitteessä II  esitetään yhteenveto muuttolii -
keasioihin liittyvän varainkäytön sovituista määristä kaudella 2007–2013. Kyse on 
yhteensä noin 1,4 miljardista eurosta. Nämä tiedot ovat peräisin kansainvälisen 
yhteistyön ja kehitysasioiden pääosastolta sekä naapuruuspolitiikan ja laajen -
tumisneuvottelujen pääosastolta. Tiedot eivät sisällä yksityiskohtaisia erittelyjä 
suoritetuista maksuista.
54 
Tilintarkastustuomioistuin arvioi näitä tietoja kansainvälisen yhteistyön ja kehi -
tysasioiden pääosaston ylläpitämän Excel-taulukon22 avulla, johon koottiin kaikki 
tämän alan menot. Excel-taulukko käsitti kaikki menot vuodesta 2001. Kaudel -
la 2007–2013 kirjatut määrät olivat peräisin seitsemästä EU:n rahoitusvälineestä23. 
Tiedot olivat kuitenkin epätäydellisiä: muiden menoalojen kuin muuttoliikettä ja 
turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman tietoja ei ollut päivitetty 
säännöllisesti sitten vuoden 2012. Tarkastetun otoksen 23 sopimuksesta viisi (ko -
konaisarvo 22,8  miljoonaa  euroa) ei ollut mukana Excel-taulukossa.
55 
Excel-taulukon tiedot olivat peräisin taloudellisia tietoja sisältävästä komission 
yhtenäisestä hallintotietojärjestelmästä ( Common Relex Information System , 
CRIS), jonka komissio otti käyttöön vuonna 2002 helpottaakseen ulkoisten 
toimien hallinnointia. CRIS on ulkoisia toimia koskevaan hallinnointiin ja doku -
mentointiin käytettävä pääasiallinen viitetietokanta. Tilintarkastustuomioistuin 
huomautti hallintotietojärjestelmästä vuonna 2012 antamassaan erityiskerto -
muksessa24 järjestelmän tietyistä puutteista, jotka johtuivat erityisesti siitä, ettei 
järjestelmän tunnuskoodeja ollut määritelty riittävän hyvin. Tietojen konsolidoin -
nista oli tullut järjestelmässä erittäin hankalaa ja virheriski oli kasvanut, minkä 
vuoksi järjestelmästä oli mahdotonta saada helposti ulkoista apua koskevia 
koottuja tietoja edunsaajamaittain, rahoitusvälineittäin tai toimintalohkoittain.22 Excel-taulukko ei ollut 
suunniteltu käytettäväksi 
hankemenojen reaaliaikaiseen 
raportointiin.
23 Muuttoliikettä ja turvapaikka-
asioita koskeva aihekohtainen 
ohjelma, kehitysyhteistyön 
rahoitusvälineen muu osa kuin 
muuttoliikettä ja turvapaikka-
asioita koskeva aihekohtainen 
ohjelma, EKR, ENPI, 
demokratiaa ja ihmisoikeuksia 
koskeva eurooppalainen 
rahoitusväline, vakautusväline 
ja IPA.
24 Erityiskertomus nro 5/2012 
”Yhtenäinen 
hallintotietojärjestelmä 
(Common RELEX Information 
System, CRIS)” ( http://eca.
europa.eu ).
28
Tavoitteiden johdonmukaisuutta, kumppanimaan 
tarpeiden yksilöintiä ja seurantavälineitä on parannettava
56 
Komissio luokittelee sopimuksia toiminnanaloittain käyttämällä OECD:n25 mää -
rittelemiä koodeja. Julkisen kehitysavun alalla ei kuitenkaan ole omia koodeja 
muuttoliikeasioita varten. Näin ollen ohjelmavastaavat valitsevat yksittäisten 
sopimusten koodit olemassa olevien koodien valikoimasta oman harkintansa 
mukaan. Käytetyt koodit eivät tämän vuoksi ehkä aina vastaa kyseisiä aloja. Asia 
oli näin muutamien tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien sopimusten osalta 
(ks. laatikko 4 ). Tämän käsittelymenetelmän vuoksi menojen jakautumista maan -
tieteellisten tai temaattisten painopisteiden mukaan oli mahdotonta analysoida 
asianmukaisesti eikä menojen määrästä voitu saada kattavaa yleiskuvaa. Laatikko 4Esimerkkejä muuttoliikeasioihin liittyvän ulkoisen varainkäytön 
epäasianmukaisesta koodaamisesta
Hankinta, joka käsitti 54 maastoautoa Ukrainan rajavalvonnalle, kirjattiin koodilla 15110 (julkista sektoria ja 
hallintoa koskeva toimintapolitiikka), mutta hankinta olisi voitu kirjata myös koodilla 15130 (instituutioille 
myönnettävä tuki, jolla pyritään tukemaan turvallisuusjärjestelmien uudistusta). Hanke, jolla tuettiin liiketoi -
minnan ja työpaikkojen luomista Maghreb-maissa käyttämällä muuttoliikettä paikallisen kehityksen tukena 
kirjattiin koodilla 15150 (demokraattinen osallistuminen ja yhteiskunta) eikä koodilla 13010 (työllisyyspolitiikka 
ja hallinto). Kumpikaan näistä kahdesta koodista ei kuitenkaan soveltunut muuttoliikeasioihin liittyville hank -
keille eikä määritellyt niitä asianmukaisesti.
Sellaisille muuttoliikeasioihin liittyville hankkeille, jotka eivät täytä OECD:n määrittelemiä julkisen kehitysavun 
hankkeiden kriteerejä, ei ole koodeja. Euroopan parlamentti toi tämän asian esiin vuonna 201126. Tästä huoli -
matta komissio antoi toisinaan virheellisesti koodin tällaisille hankkeille, kuten SaharaMed- ja Välimeren Sea -
horse-hankkeille27. Nämä hankkeet sisälsivät eräitä merkittäviä toimia, jotka eivät täyttäneet OECD:n kriteereitä.
26 Euroopan parlamentin päätöslauselma 8. kesäkuuta 2011 kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta annetusta asetuksesta 
(EY) N:o 1905/2006: saadut kokemukset ja tulevaisuuden näkymät.
27 Tämä todettiin vuonna 2010 tehdyssä muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman väliarvioinnissa, jossa tarkasteltiin 
Atlantin alueen Seahorse-hanketta ja muita hankkeita ja havaittiin, että muutamilla ohjelman hankkeilla ei ollut koodia.25 Taloudellisen yhteistyön ja 
kehityksen järjestön OECD:n 
kehitysapukomitea (OECD 
Development Assistance 
Committee).
29
Tavoitteiden johdonmukaisuutta, kumppanimaan 
tarpeiden yksilöintiä ja seurantavälineitä on parannettava
57 
Tilintarkastustuomioistuin tutki, missä määrin muuttoliikettä ja turvapaikka-asioi -
ta koskevan aihekohtaisen ohjelman varoja osoitetaan Euroopan naapurialueille, 
jotka ovat maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähes -
tymistavan ensimmäinen painopiste (ks. kohta 9). Menojen maantieteellinen 
jakautuminen esitetään jäljempänä olevassa kaaviossa 3 . Kyse on kuitenkin vain 
arviosta, sillä jotkin sopimukset kattoivat useamman kuin yhden maan tai alueen 
(esimerkiksi maailmanlaajuiset toimet saattavat koskea myös naapuruusmaita). 
Analyysi osoittaa, että vaikka huomattava osa sopimuksista kohdistui naapuruus -
maihin, noin puolet sopimuksista kohdentui muille alueille. Itäiseen ja eteläiseen 
naapurustoon kohdistuneiden toimien, joiden arvo on 42 prosenttia vuosi -
na 2007–2013 tehtyjen sopimusten kokonaisarvosta (ja 59 prosenttia, kun otetaan 
huomioon myös maailmanlaajuiset toimet), ei voida kuitenkaan katsoa tarkoitta -
van näiden alueiden etusijalle asettamista. Sen sijaan voitaisiin jopa katsoa, että 
tällainen osuus merkitsee, että käytettävissä olevia varoja ei keskitetä riittävästi 
muuttoliikealalla kasvavaan epävakauteen puuttumista silmällä pitäen. Kaavio 3Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman sopimusten 
kumulatiivinen maantieteellinen jakautuminen vuosina 2007–2013
Lähde : Euroopan tilintarkastustuomioistuin komissiolta saatujen tietojen perusteella.Itäinen ja eteläinen naapurusto Maailmanlaajuiset toimet, ml. naapuruusmaat Muu maailma ilman naapuruusmaita100 %38 %42 %41 %44 %47 %42 %
29 %23 %13 %14 %14 %17 %
33 %35 %46 %42 %39 %41 %
19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013miljoonaa400
350
300
250
200
150
100
50
0
30
Tavoitteiden johdonmukaisuutta, kumppanimaan 
tarpeiden yksilöintiä ja seurantavälineitä on parannettava
58 
Oli myös vaikea arvioida määrällisesti, miten varat jakautuivat aihealueittain, 
sillä tietyt toimet kattoivat useita aiheita. Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita 
koskevan aihekohtaisen ohjelman kokonaismenot vuosina 2007–2013 esitetään 
jäljempänä olevassa kaaviossa 4 .Kaavio 4Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman sopimusten 
kumulatiivinen jakautuminen aiheittain vuosina 2007–2013
Lähde : Euroopan tilintarkastustuomioistuin komissiolta saatujen tietojen perusteella.miljoonaa400
350
300
250
200150
100
50
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Laittoman maahanmuuton estäminen ja havaitseminen Laillisen maahanmuuton ja työvoiman maahanmuuton edistäminenTurvapaikka-asiat ja kansainvälinen suojelu Muuttoliikkeen ja kehityksen välisen vuorovaikutuksen vahvistaminenSiirtolaisten oikeudet ja ihmiskaupan torjunta Useita aiheita19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
21 %
5 % 7 % 79 % 8 %32 %18 %12 %25 %79 %
11 %
14 %
30 %
8 %6 %8 %22 %22 %11 %30 %28 %
11 %
22 %
22 %
8 %
9 %23 %
19 %
19 %
22 %
9 %
8 %10 %12 %20 %20 %18 %20 %
31
Tavoitteiden johdonmukaisuutta, kumppanimaan 
tarpeiden yksilöintiä ja seurantavälineitä on parannettava
59 
Vastaavan analyysin tulokset eurooppalaisesta naapuruuden ja kumppanuuden 
välineestä rahoitettujen, vuosina 2008–2013 tehtyjen sopimusten osalta esitetään 
kaaviossa 5 .Kaavio 5Eurooppalaisesta naapuruuden ja kumppanuuden välineestä rahoitettujen 
sopimusten kumulatiivinen jakautuminen aiheittain vuosina 2008–2013
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin komissiolta saatujen tietojen perusteella.Laittoman maahanmuuton estäminen ja havaitseminen
Turvapaikka-asiat ja kansainvälinen suojelu
Siirtolaisten oikeudet ja ihmiskaupan torjuntaLaillisen maahanmuuton ja työvoiman maahanmuuton edistäminen
Muuttoliikkeen ja kehityksen välisen vuorovaikutuksen vahvistaminen
Useita aiheita2008 2009 2010 2011 2012 2013400
350
300
250
200
150
100
50
0miljoonaa
1949171222232367
68 %7 %17 %7 %
32
Tavoitteiden johdonmukaisuutta, kumppanimaan 
tarpeiden yksilöintiä ja seurantavälineitä on parannettava
60 
Edellä esitetyt kaaviot osoittavat yhdessä, että EU:n kahdessa tärkeimmässä 
ulkoisen muuttoliikkeen alan rahoitusvälineessä eli muuttoliikettä ja turvapaik -
ka-asioita koskevassa aihekohtaisessa ohjelmassa ja eurooppalaisessa naapu -
ruuden ja kumppanuuden välineessä suurin osa toiminnasta keskittyi laittoman 
maahanmuuton estämiseen tai havaitsemiseen (rajavalvonta mukaan luettuna). 
Se, että turvallisuus ja rajojen suojelu olivat muuttoliikkeeseen liittyvän EU:n 
varainkäytön vallitseva osa, syrjäyttää kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa 
korostetut muut tavoitteet, kuten muuttoliikkeen ja kehityksen välisen vuorovai -
kutuksen kehittämisen ja sen painottamisen, että huolehditaan yhdessä kolman -
sien maiden kanssa vaikuttavasta muuttoliikkeen hallinnasta, jotta voidaan ottaa 
huomioon kohdemaiden taloudelliset tarpeet, lähtömaiden kehitystarpeet ja 
maahanmuuttajien oikeudet.
Toimet kohdistuvat laajalle maantieteelliselle alueelle
61 
EU:n ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan liittyvä varainkäyttö kattoi useita erilaisia 
tavoitteita, välineitä ja maantieteellisiä alueita, mikä saattaa rajoittaa varainkäy -
tön vaikuttavuutta.
62 
Kolmansien maiden tukemiseen osoitetut varat jäivät selvästi jälkeen nopeasti 
kasvavasta lisärahoituksen tarpeesta, joka johtuu laittoman maahanmuuton 
merkittävästä lisääntymisestä Välimeren alueella erityisesti vuodesta 2013 läh -
tien. Hankkeet olivat useissa eri maissa osa temaattisia painopisteitä. Yksittäisiin 
kumppanimaihin ei näin ollen kohdistunut tarvittavaa varojen vähimmäismäärää. 
Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskeva aihekohtainen ohjelma kattoi siten 
laajan maantieteellisen alueen ja useita erilaisia toimia, joiden luonne ja laajuus 
vaihtelevat huomattavasti. Ohjelman toimien laajuus ja tavoitteiden kunnianhi -
moisuus olivat kohtuuttomia suhteessa käytettävissä olevien varojen rajalliseen 
määrään. Hankkeet oli siis hajautettu liian laajalti siihen nähden, että varoja olisi 
riittävästi merkittävien tulosten saamiseksi kyseisissä maissa. Tämä tilanne rajoitti 
EU:n kykyä varmistaa, että sen toimilla saatiin aikaan aito kannustinvaikutus kol -
mansissa maissa. EU:n oli tässä tilanteessa myös vaikea lisätä kolmansien maiden 
kanssa muuttoliikkeeseen liittyvissä kysymyksissä tekemänsä yhteistyön vaikut -
tavuutta. Aikana, jolloin varoista on pulaa, ne on kohdennettava painopisteisiin, 
joilla on parhaimmat mahdollisuudet tuottaa lisäarvoa.
33
Tavoitteiden johdonmukaisuutta, kumppanimaan 
tarpeiden yksilöintiä ja seurantavälineitä on parannettava
63 
Sama havainto tehtiin muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekoh -
taisen ohjelman vuosien 2011–2013 strategia-asiakirjassa, jossa todettiin, että 
ohjelman maantieteellinen laajuus ja useat erilaiset tavoitteet sekä käytettävissä 
olevien resurssien rajallisuus johtavat kriittisen massan puuttumiseen. Tämä 
vähentää huomattavasti ohjelman vaikutuksia kohdemaissa ja estää EU:ta käyttä -
mästä ohjelman rahoitusta todellisena kannustimena kolmansien maiden kanssa 
tehtävässä yhteistyössä ja siten tekemästä tehokasta yhteistyötä maiden hallitus -
ten kanssa tällä alalla.
64 
Edellä mainittu asia ilmeni myös eräässä tilintarkastustuomioistuimen tarkasta -
massa hankkeessa – EU:n ja YK:n yhteisessä maahanmuutto- ja kehitysaloitteessa. 
Sillä pyrittiin vahvistamaan muuttoliikkeen ja kehityksen myönteisiä vaikutuksia 
tukemalla pienimuotoisia toimijoita ja tekemällä yhteistyötä heidän kanssaan ja 
levittämällä maailmanlaajuisesti parhaita käytäntöjä. Tilintarkastustuomioistuin 
on tietoinen siitä, että kyse oli pilottiohjelmasta. Se päätyi kuitenkin samankal -
taisiin johtopäätöksiin kuin komissio aloitteen arvioinnissaan, jossa arvosteltiin 
temaattisen ja maantieteellisen keskittymisen puutetta. Arvioinnissa todettiin, 
että koska aloitteessa edellytettiin maailmanlaajuista ohjelmaa ja puolet rahoi -
tuksesta kohdennettiin eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen 
soveltamisalaan kuuluville maille (Euroopan naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvat 
maat) ja puolet kehitysyhteistyön rahoitusvälineen soveltamisalaan kuuluville 
maille, missään maassa tai millään alueella ei toteutettu riittävästi hankkeita.
65 
Kun otetaan huomioon muuttoliikkeeseen liittyviin kasvaviin haasteisiin vastaa -
miseen käytettävissä olevien varojen rajallisuus, EU:n toimet ovat vaarassa mennä 
hukkaan selkeästi esitettyjen ja määrällisesti ilmaistujen painopisteiden puuttu -
misen vuoksi.
34
 Puutteet haittasivat EU:n ulkoiseen 
muuttoliikepolitiikkaan liittyvän varainkäytön 
(TPMA ja ENPI) vaikuttavuutta eteläisen Välimeren 
alueen maissa ja itäisen kumppanuuden maissa
66 
Tilintarkastustuomioistuin tutki EU:n varainkäytön vaikuttavuutta. Erityisesti 
tarkasteltiin, olivatko hankkeet hyvin suunniteltuja, mitattiinko tuloksia, toteu -
tettiinko hankkeet asetetuissa määräajoissa ja saavutettiinko suunnitellut tulok -
set. Tarkastus käsitti valittujen hankkeiden sekä mahdollisesti saatavilla olleiden 
seuranta- ja arviointiasiakirjojen analysoinnin. Vaikka tilintarkastustuomioistuin 
havaitsi muutamia puutteita, se yksilöi myös joitakin hyviä käytäntöjä.
Hankkeiden vaikuttavuutta oli vaikea arvioida 
toiminnallisten tavoitteiden ja tulosindikaattoreiden 
puutteellisuuden vuoksi
67 
Jotta hankkeen tuloksia voidaan mitata, saavutettua edistystä kuvata määräl -
lisesti ja selvittää, kuinka hyvin tulokset vastaavat alkuperäisiä tavoitteita, on 
välttämätöntä määritellä toiminnallisia tavoitteita sekä tuotoksia ja tuloksia, jotka 
perustuvat lähtö- ja tavoitearvoihin (ks. sanasto ).
68 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että hankkeiden tavoitteet muotoiltiin usein 
varsin yleisellä tasolla, minkä vuoksi tuloksia oli hyvin vaikea verrata ilmoitettui -
hin tavoitteisiin (ks. laatikko 5 ). Tulosindikaattorit eivät usein kuvanneet tavoit -
teiden saavuttamista, vaan olivat itse asiassa tuotosindikaattoreita. Tarkastetuista 
hankkeista harvoissa oli indikaattoreita, joihin olisi liitetty tarvittavat lähtö- tai 
tavoitearvot hankkeen täytäntöönpanon ansiosta saavutettavan edistyksen mit -
taamista varten.
35
Puutteet haittasivat EU:n ulkoiseen 
muuttoliikepolitiikkaan liittyvän varainkäytön  
(TPMA ja ENPI) vaikuttavuutta eteläisen Välimeren 
alueen maissa ja itäisen kumppanuuden maissaLaatikko 5Esimerkki tuloksista, joita oli vaikea mitata
Hankkeella, jolla pyritään parantamaan maahanmuuttajien suojelua ja vahvistamaan valmiuksia hallita erilai -
sista ryhmistä koostuvia muuttovirtoja28 Algeriassa, oli kolme erityistä tavoitetta:
1. vahvistetaan oikeudellisia valmiuksia ja menettelyjä muuttoliike- ja turvapaikka-alalla erilaisista ryhmistä 
koostuvien muuttovirtojen hallitsemiseksi ja kestävien ratkaisujen löytämiseksi
2. autetaan kehittämään maahanmuuttajille ja turvapaikanhakijoille, erityisesti haavoittuvassa asemassa 
olevien ryhmien edustajille, annettavaa suojelua ja humanitaarista tukea
3. lisätään tietoisuutta ja tiedotetaan kansalaisyhteiskunnalle erilaisista ryhmistä koostuvia muuttovirtoja 
koskevista kysymyksistä.
i) Ensinnäkin nämä tavoitteet eivät olleet täsmällisiä (SMART-tavoitteiden määritelmän mukaan), sillä 
ne koskevat toimia, jotka olivat liian epämääräisiä tai liian yleisiä määrällisesti ilmaistaviksi. Sopimuk -
sessa ei myöskään määritelty mitään todellista menetelmää tavoitteiden saavuttamisen mittaamista 
varten. Esimerkiksi ensimmäisen ja kolmannen tavoitteen saavuttamista oli määrä mitata käyttämällä 
järjestöjen julkaisemia tutkimuksia ja sanomalehtiartikkeleita, joissa käsitellään hankealueella mah -
dollisesti havaittua edistystä.
ii) Toiseksi tuloksellisuuden mittaamista varten oli määritelty vain vähän indikaattoreita. Silloinkin, kun 
indikaattorit olivat määrällisesti ilmaistavissa, niitä ei ilmaistu määrällisesti eikä niihin liitetty lähtö- 
tai tavoitearvoja. Yksi esimerkki suunnitelluista toimista oli pakolaisten vapaaehtoinen paluu (esimer -
kiksi Nigeriaan) italialaisen ammattiliiton avulla. Hankkeessa ei esitetty arviota odotettujen paluiden 
määrästä eikä analyysia siitä, onko lähtömaa valmis ottamaan palaajat vastaan. Sopimuksessa ei 
myöskään esitetty yksityiskohtaisia tietoja relevanteista ja luotettavista tiedoista, joita olisi kerättävä 
tulosten mittaamista varten. Näissä olosuhteissa oli mahdotonta arvioida, kuinka paljon hanke on 
auttanut parantamaan vallitsevaa tilannetta.
iii) Kolmannella tavoitteella oli samat puutteet. Täytäntöönpano perustui kansalaisyhteiskunnalle suun -
nattujen tiedotustoimien järjestämiseen ja instituutioiden väliseen vuoropuheluun. Tavoitteeseen 
liittyväksi indikaattoriksi määriteltiin kansainvälistä suojelua tarvitsevien henkilöiden erityistarpeita 
koskeva yleisen tietoisuuden taso. Käytetyt käsitteet olivat liian epämääräisiä arvioitaviksi.
28 Termillä ” erilaisista ryhmistä koostuva muuttovirta ” tarkoitetaan monitahoista väestön muuttoliikettä, joka käsittää samoja reittejä seuraavia 
ja samoja liikennemuotoja käyttäviä ihmisiä, joiden profiilit ovat erilaisia ja jotka muuttavat eri syistä (IOM).
36
Puutteet haittasivat EU:n ulkoiseen 
muuttoliikepolitiikkaan liittyvän varainkäytön  
(TPMA ja ENPI) vaikuttavuutta eteläisen Välimeren 
alueen maissa ja itäisen kumppanuuden maissa
69 
Muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskeva aihekohtainen ohjelma perustettiin 
vahvistamaan valmiuksia lähtö- ja kauttakulkumaissa (ks. laatikko 6 ). Ohjelmalla 
tuettiin yhteistyöaloitteita ja kannustettiin kolmansia maita jakamaan kokemuk -
siaan ja työskentelytapojaan. Ohjelman hankkeilla rahoitettiin tavallisesti esi -
merkiksi tutkimusta, konsulttien käyttöä, EU:n jäsenvaltioihin kohdistuvia opin -
tokäyntejä sekä tiedotuskampanjoita. Ohjelman hankkeissa oli näin ollen usein 
tavoitteita tai toimia, joiden vaikutuksia muuttoliikkeeseen oli vaikea arvioida tai 
arviointi oli mahdollista ainoastaan pitkällä aikavälillä.
Vaikuttavuutta heikentävät osatekijät
70 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että suunnitellut tulokset saavutettiin kah -
deksassa hankkeessa. Kolmessatoista muussa tapauksessa suunnitellut tulokset 
saavutettiin osittain. Tällöin hanketavoitteet olivat usein liian laajat ja vaikeasti 
mitattavissa. Yhdessä hankkeessa tavoitteita ei ollut saavutettu, mutta hanke oli 
vielä kesken. Toisessa hankkeessa oli liian varhaista arvioida tulosten saavutta -
mista. Pienessä määrässä tapauksia poliittinen epävakaus vähensi hankkeiden 
vaikuttavuutta. Lisäksi joissakin hankkeissa näytettiin painotettavan enemmän 
jäsenvaltioiden etua, mikä rajoitti hankkeiden vaikutusta kumppanimaissa (ks. 
laatikko 7 ).Laatikko 6Esimerkki pitkän aikavälin tuloksiin johtaneesta valmiuksien kehittämisestä
Työvoiman muuttoliikkeen vahvistamiseen pyrkivien hankkeiden avulla Moldova on pystynyt neuvottelemaan 
työvoimaa ja sosiaaliturvaa koskevat kahdenväliset sopimukset useiden EU:n jäsenvaltioiden ja kolmansien 
maiden kanssa sekä aloittamaan neuvottelut terveydenhuoltohenkilöstön muuttoliikkeeseen liittyvistä halli -
tusten välisistä sopimuksista.
37
Puutteet haittasivat EU:n ulkoiseen 
muuttoliikepolitiikkaan liittyvän varainkäytön  
(TPMA ja ENPI) vaikuttavuutta eteläisen Välimeren 
alueen maissa ja itäisen kumppanuuden maissa
71 
Muuttoliikeasiat ovat monimutkaisia samoin kuin niihin liittyvä toimintaympä -
ristö, ja tilintarkastustuomioistuin havaitsi hankkeiden toteutuksen toisinaan 
viivästyneen. Tilintarkastustuomioistuin tutki, missä määrin tarkastukseen valitut 
hankkeet oli toteutettu ajoissa ja missä määrin ne olivat tuottaneet tuloksia suun -
nitellussa aikataulussa. Yhdeksän hanketta oli toteutettu suunnitellun aikataulun 
mukaisesti, viidessä hankkeessa toteutus viivästyi alle 12 kuukautta ja viidessä 
hankkeessa viivästys oli pidempi kuin 12 kuukautta. Neljä hanketta oli yhä käyn -
nissä tarkastuksen ajankohtana. Laatikko 7Esimerkki osittain vaikuttavasta hankkeesta
Välimeren Seahorse-hanke
Hankkeen tarkoituksena oli vahvistaa Pohjois-Afrikan maiden viranomaisten valmiuksia tehostamalla rajaval -
vontaa, jotta voitaisiin torjua entistä paremmin laitonta maahanmuuttoa ja laitonta kauppaa. Tavoitteena oli 
luoda Välimeren verkosto (Seahorse), jonka avulla voitaisiin vaihtaa nopeasti ja luotettavasti tietoja meritse 
tapahtuvasta laittomasta maahanmuutosta käyttämällä kyseisissä Afrikan valtioissa toimivia yhteyspisteitä. 
Välimeren Seahorse-hanke oli EU:lle strategisesti tärkeä, koska hankkeella on merkitystä Euroopan rajavalvon -
ta- ja tietojenvaihtojärjestelmän (Eurosur) kehittämisen kannalta29. Vuosi hankkeen käynnistymisen jälkeen 
hankkeessa oli edistytty tuskin lainkaan. Vaikka joitakin toimia oli toteutettu (koulutus, teknisen työryhmän 
kokoukset ja ensimmäinen kansallinen yhteyspiste), Libya oli ainoa verkostoon liittynyt maa ja siellä hankkeen 
täytäntöönpanoa haittasi vakavasti maassa vallitseva turvattomuuden ja epävakauden ilmapiiri. Libya hyväk -
syttiin mukaan verkostoon komission näkemysten vastaisesti. Komissio olisi mieluummin välttänyt poliittisesti 
epävakaita valtioita. Algerian viranomaiset ovat vahvistaneet, että he olivat haluttomia osallistumaan verkos -
toon, koska kannustimet ovat heikkoja ja turvallisuutta koskevat vaatimukset liian ankaria.
29 Ulkoasiainneuvosto korosti asiaa 18. marraskuuta 2013 – Neuvoston asiakirja 16364/13, 18. ja 19.11.2013.
38
Puutteet haittasivat EU:n ulkoiseen 
muuttoliikepolitiikkaan liittyvän varainkäytön  
(TPMA ja ENPI) vaikuttavuutta eteläisen Välimeren 
alueen maissa ja itäisen kumppanuuden maissa
72 
Vaillinaisen menestyksen syynä oli joissakin tapauksissa poliittinen epävakaisuus. 
SaharaMed-hanke käynnistettiin vuonna 2010, jolloin Libyaan ja edelleen Välime -
ren yli Italiaan kohdistui merkittäviä muuttovirtoja. Täytäntöönpano alkoi ennen 
Libyassa vuonna 2011 tapahtunutta vallankumousta, ja suunniteltua täytän -
töönpanoa muutettiin myöhemmin vallankumouksen jälkeisen uuden tilanteen 
ottamiseksi huomioon. Laajasti määriteltynä hankkeen tavoitteena oli parantaa 
tai vahvistaa laittoman maahanmuuton torjunnan resursseja, estää ja pysäyttää 
laiton maahanmuutto Välimeren rannikolla, tutkia laittomaan kauppaan, erityi -
sesti ihmiskauppaan, liittyviä tapauksia ja panna salakuljettajat syytteeseen sekä 
hallita tehokkaasti paitsi ulkorajan luvattomasta ylittämisestä kansainvälisten 
sääntöjen mukaisesti pidätettyjen henkilöjen käsittelyä myös etsintä- ja pelas -
tustoimia. Maan poliittisesti epävakaa tilanne ja hankkeen hallinnoinnin puutteet 
johtivat 12 kuukauden keskeytykseen vuonna 2011, sen jälkeen 12 kuukauden jat -
koaikaan, sitten seitsemän kuukauden keskeytykseen vuonna 2014 sekä joidenkin 
investointien menetykseen. Tarkastuksen aikaan käytettävissä olleen rahoitusker -
tomuksen mukaan hankkeen kymmenen miljoonan euron kokonaisrahoituksesta 
vain kolme miljoonaa euroa käytettiin hankkeeseen. Komissio maksoi 5,8 miljoo -
naa euroa ennakkoon täytäntöönpanon alkaessa. Vaikean tilanteen vuoksi joi -
takin palveluja, joilla tuetaan merellä tapahtuvia pelastustoimia ja ihmiskaupan 
torjuntaa, kuten ambulanssien toimittamista tai sodan aikana vahingoittuneiden 
veneiden korjausta, ei ollut suoritettu tarkastusajankohtaan mennessä.
73 
Edellä olevissa kohdissa kuvaillaan joitakin puutteita, joilla on merkitystä hank -
keiden vaikuttavuuden kannalta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös pienen 
määrän tapauksia, joissa näitä puutteita käsiteltiin oikein, mikä paransi kyseisten 
hankkeiden vaikuttavuutta. Laatikko 8Esimerkki hyvästä käytännöstä
Yhtenä esimerkkinä voidaan esittää hanke, jolla edistetään Saharan eteläpuolisesta Afrikasta tulevien maa -
hanmuuttajien oikeuksien kunnioittamista Marokossa. Tässä meneillään olevassa hankkeessa, joka alkoi 
tammikuussa 2013 (kaksi miljoonaa euroa), pyrittiin edistämään Saharan eteläpuolisesta Afrikasta tulevien 
maahanmuuttajien oikeuksien kunnioittamista Rabatia, Tangeria ja Casablancaa ympäröivissä maakunnissa. 
Hanke oli suunniteltu hyvin ja vastasi paikallisia tarpeita. Siinä määriteltiin rajallinen määrä toiminnallisia ta -
voitteita (esimerkiksi parannetaan tapaa, jolla maahanmuuttajat otetaan vastaan, ja vähennetään riskiä jättää 
kaikki tiettyjen ihmisryhmien edustajat avun ulkopuolelle). Hankkeen yhteydessä määriteltiin ennalta myös 
konkreettisia tuloksia (esimerkiksi noin 4 500 erittäin haavoittuvassa asemassa olevaa maahanmuuttajaa on 
majoitettu kolmeen mallivastaanottokeskukseen ja institutionaaliset kumppanit tunnustavat maahanmuutta -
jien oikeudet ja kunnioittavat niitä). Lisäksi määriteltiin määrällisesti ilmaistavissa olevia indikaattoreita sekä 
niiden todentamiseen tarvittavia lähteitä ja kanavia.
Hankkeesta raportoitiin yksityiskohtaisesti todennettavissa olevien tietojen perusteella, jotka osoittivat 
selvästi, että tavoitteet oli saavutettu vähitellen (tarkastusajankohtana oli kuitenkin liian varhaista analysoi -
da hankkeen kokonaisvaikutuksia ja -tuloksia). Hankkeessa tehdään tiivistä yhteistyötä muiden avunantajien 
aloitteiden kanssa ja pyritään aktiivisesti saamaan hallitukset ja paikallisviranomaiset mukaan toimintaan. 
EU:n edustustolle annetaan riittävästi tietoja, ja se seuraa hanketta jatkuvasti.
39
Puutteet haittasivat EU:n ulkoiseen 
muuttoliikepolitiikkaan liittyvän varainkäytön  
(TPMA ja ENPI) vaikuttavuutta eteläisen Välimeren 
alueen maissa ja itäisen kumppanuuden maissa
Vaikuttavuusongelmia kolmella keskeisellä 
osa-alueella
74 
Seuraavissa osissa tarkastellaan vaikuttavuutta kolmella keskeisellä alalla, jotka 
ovat
 ο muuttoliikkeen ja kehityksen välinen vuorovaikutus (muuttoliikkeen myöntei -
nen vaikutus kehitykseen), joka on yksi EU:n painopisteistä
 ο paluuta ja takaisinottoa koskevat tukitoimenpiteet
 ο ihmisoikeuksien suojelu, joka on kaikissa hankkeissa toteutettava monialai -
nen tavoite.
Muuttoliikkeen ja kehityksen yhteys
75 
Muuttoliikkeen ja kehityksen välinen vuorovaikutus on yksi maahanmuuttoa ja 
liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan neljästä painopistees -
tä (ks. kohta 7). Vuorovaikutus on erittäin yleisellä tasolla muotoiltuna mukana 
myös kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta annetussa asetuksessa: 
”hyödynnetään mahdollisimman paljon ihmisten alueellisen ja maailmanlaajuisen 
liikkuvuuden lisääntymisen kehitysvaikutusta ja erityisesti hyvin hallittua työvoi -
man muuttoliikettä […]; lisätään yleistä tietoa muuttoliikkeen ja kehityksen väli -
sestä yhteydestä”. Muuttoliikkeen ja kehityksen välinen yhteys on yksi komission 
toukokuussa 2015 julkaiseman Euroopan muuttoliikeagendan neljännen toimin -
talohkon (laillista muuttoliikettä koskeva uusi politiikka) tärkeimmistä toimista.
76 
Tämän alan aihekohtaisen ohjelman lippulaivahanke oli yhteinen maahanmuut -
to- ja kehitysaloite (JMDI), jonka määrärahat olivat 15 miljoonaa euroa ja joka 
toteutettiin yhdessä Yhdistyneiden kansakuntien kehitysohjelman (UNDP) kans -
sa. Aloitteella pyrittiin yleisesti ottaen vahvistamaan muuttoliikkeen myönteisiä 
vaikutuksia ottamalla mukaan pienimuotoisia toimijoita ja levittämällä parhaita 
käytäntöjä maailmanlaajuisesti. Aloitteessa asetettiin kolme erityistä tavoitetta:
a) vahvistetaan pienimuotoisten toimijoiden valmiuksia, jotta ne voivat 
suunnitella ja toteuttaa muuttoliikettä ja kehitystä koskevat aloitteensa 
vaikuttavammin
b) helpotetaan verkostoitumista ja tietämyksen jakamista muuttoliike- ja kehi -
tysyhteistyöalojen toimijoiden keskuudessa
c) laaditaan suosituksia toimijoille ja poliittisille päätöksentekijöille kansallista ja 
kansainvälistä tiedottamista silmällä pitäen.
40
Puutteet haittasivat EU:n ulkoiseen 
muuttoliikepolitiikkaan liittyvän varainkäytön  
(TPMA ja ENPI) vaikuttavuutta eteläisen Välimeren 
alueen maissa ja itäisen kumppanuuden maissa
77 
Se, että nämä tavoitteet olivat liian väljiä asianmukaista arviointia varten, on jo 
todettu vuonna 2011 tehdyssä ulkoisessa arvioinnissa30, jossa korostettiin, että 
mitä tahansa havaittuja tuloksia voitaisiin pitää tavoitteiden mukaisina. Arvioin -
nin päätelmiä ei käsitelty aloitteen ohjauskomiteassa ( JMDI Steering Committee ).
78 
Yhteisen maahanmuutto- ja kehitysaloitteen ohjelmatason yleistä tuloksellisuut -
ta ja tuloksia oli määrä mitata indikaattoreilla, kuten valmiuksien kehittämisen 
alalla järjestettyjen koulutuskurssien määrällä, viestinnän tiheydellä tai verkko -
keskusteluihin osallistumisen aktiivisuudella, latausten määrällä, luoduilla ja levi -
tetyillä sisällöillä, virtuaalimessujen kävijämäärällä sekä muuttoliike- ja kehitysyh -
teistyöalojen parhaiden käytäntöjen käsikirjalla. Näistä indikaattoreista ei käynyt 
selkeästi ilmi, miten muuttoliikkeen myönteistä vaikutusta kehitykseen voitaisiin 
lisätä tai mitä erityisiä tuloksia voitaisiin saavuttaa laadullisesti ja määrällisesti.
79 
Yhteisen maahanmuutto- ja kehitysaloitteen tärkeimpiä saavutuksia oli 16 maas -
sa toteutettuja 55:tä pientä hanketta koskeva ehdotuspyyntö, joka suunniteltiin 
ja toteutettiin EU:n 27 jäsenvaltiossa toimivien maahanmuuttajajärjestöjen kans -
sa. Ehdotuspyynnön lisäksi laadittiin hankkeiden tulosten perusteella koottuja ja 
vahvistettuja parhaita käytäntöjä koskeva käsikirja. Se on myös mahdollistanut 
verkostoitumisen ja tietämyksen jakamisen muuttoliike- ja kehitysyhteistyöalojen 
toimijoiden kesken. Lisäksi hanke sai huomattavaa näkyvyyttä kansainvälisillä 
foorumeilla, kuten vuosittaisen muuttoliikettä ja kehitystä käsittelevän globaalin 
foorumin yhteydessä.
80 
Tilintarkastustuomioistuin tutki hankeotosta, joka poimittiin JMDI-pilottialoitteen 
yhteydessä ehdotuspyynnön perusteella käynnistetyistä hankkeista. Tulokset 
olivat vaihtelevia: tavoitteet olivat usein liian kunnianhimoisia tai muuttoliikkeen 
ja kehityksen välinen yhteys oli epäselvä, ja kaikki hankkeet eivät olleet kestä -
viä. Eräässä Marokossa toteutetussa hankkeessa naiset, jotka asuivat alueella, 
jossa maastamuutto oli voimakasta, olivat perustaneet osuuskuntia ja pystyivät 
luomaan kestävää tuloja tuottavaa toimintaa (esimerkiksi myymällä mausteita tai 
hoitamalla kakkukauppaa) ja kehittämään luku- ja kirjoitustaitoa. Osuuskunnat 
oli tarkoitus perustaa tiiviissä ja aktiivisessa yhteistyössä Italiassa asuvien marok -
kolaisten maahanmuuttajien yhteisön kanssa. Vaikka osuuskunnat perustettiin, 
kyseinen maahanmuuttajayhteisö ei osallistunut merkittävästi toimintaan.30 Evaluation of the EC/UN Joint 
Migration and Development 
Initiative , IBF International 
Consulting 2011.
41
Puutteet haittasivat EU:n ulkoiseen 
muuttoliikepolitiikkaan liittyvän varainkäytön  
(TPMA ja ENPI) vaikuttavuutta eteläisen Välimeren 
alueen maissa ja itäisen kumppanuuden maissa
81 
Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien hankkeiden vaikutukset ja elinkelpoi -
suus olivat vähäisiä, ja hankkeet koskivat pikemminkin kehitysyhteistyötä kuin 
muuttoliikettä. Marokossa, Georgiassa ja Algeriassa tarkastuskäynnin kohteena 
olleissa hankkeissa oli mukana osallistujia hyvin paikalliselta tasolta, ja hankkeet 
koskivat erittäin pientä ihmismäärää. Koska yhteisen maahanmuutto- ja kehitys -
aloitteen yleisenä tavoitteena oli parhaiden käytäntöjen tunnistaminen, laajamit -
taisen levittämisen vaikutukset ovat ilman muuta vähäiset.
Paluuta ja takaisinottoa koskevat tukitoimenpiteet: vähäisiä 
vaikutuksia ja vaihtelevasti tukea kolmansilta mailta
82 
Laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden takaisinottoa koskeva EU:n toimin -
tapolitiikka otettiin käyttöön vuonna 1999 Amsterdamin sopimuksella, jossa EU 
sai toimivallan neuvotella ja tehdä takaisinottosopimuksia kolmansien valtioiden 
kanssa. Sopimukset tehdään yhteistyösopimuksina, joiden avulla lähtömaan tai 
kauttakulkumaan on helpompi myöntää maahanpaluulupa sellaisille kolmansien 
maiden kansalaisille, joilla ei ole passia ja jotka ovat maasta poistamisen kohtee -
na. Politiikka virallistettiin palauttamista koskevassa direktiivissä vuonna 200831.
83 
EU on tehnyt 17 takaisinottosopimusta, joista viisi on tehty naapuruusmaiden 
kanssa. Lisäksi useat jäsenvaltiot ovat tehneet kahdenvälisiä sopimuksia kolman -
sien maiden kanssa. Esimerkiksi Georgia on solminut sekä takaisinottosopimuk -
sen EU:n kanssa että useita kahdenvälisiä takaisinottosopimuksia jäsenvaltioiden 
kanssa.
84 
Paluita ja takaisinottoa koskevilla EU:n rahoitusohjelmilla tarjottiin palveluja maa -
hanmuuttajille vapaaehtoisen paluun taikka pakkotoimin tapahtuvan palauttami -
sen yhteydessä. Apua annettiin ammatillista integroitumista ja koulutusta varten 
sekä yrityksen perustamista ja sairaanhoitoa varten. Ohjelmissa tuettiin myös pa -
laajia ja takaisinotettuja maahanmuuttajia käsitteleviä viranomaisia tutkimusten 
ja vaihtojen avulla sekä auttamalla järjestämään tiedotuskampanjoita laittomaan 
maahanmuuttoon ja ihmiskauppaan liittyvistä riskeistä.31 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston direktiivi 2008/115/
EY, annettu 16 päivänä 
joulu   kuuta 2008, jäsen -
valtioissa sovellettavista 
yhteisistä vaatimuksista ja 
menettelyistä laittomasti 
oleskelevien kolmansien 
maiden kansalaisten 
palauttamiseksi (EUVL L 348, 
24.12.2008, s. 98).
42
Puutteet haittasivat EU:n ulkoiseen 
muuttoliikepolitiikkaan liittyvän varainkäytön  
(TPMA ja ENPI) vaikuttavuutta eteläisen Välimeren 
alueen maissa ja itäisen kumppanuuden maissa
85 
Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista 23 hankkeesta viisi liittyi takaisin -
ottoon. Hankkeiden arvo oli yhteensä 20,50  miljoonaa  euroa. Määrä jakautui 
eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen (16,31  miljoonaa  eu-
roa) sekä muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman 
(4,19 miljoonaa euroa) kesken. Hankkeet olivat usein melko pieniä, ja niiden 
tulokset ja vaikuttavuus olivat vähäisiä (ks. laatikko 9 ).Laatikko 9Georgiassa toteutettu takaisinottohanke
Tukea palaaville/palautetuille georgialaisille sekä EU:n ja Georgian välisten takaisinottosopimusten 
täytäntöönpanolle
Hankkeen (arvo kolme miljoonaa euroa) tarkoituksena oli vahvistaa viranomaisten valmiuksia huolehtia palaa -
vista/palautetuista georgialaisista, tukea Georgian kansalaisten taloudellista ja sosiaalista uudelleen kotoutta -
mista ja kehittää tiedotuskampanja.
Hanke edisti muuttoliikettä koskevan kansallisen strategian ja lainsäädännön kehittämistä. Hankkeessa perus -
tettiin kaksi ammatinvalinnanohjaus- ja työnvälitystoimistoa auttamaan palaajien uudelleen kotouttamisessa. 
Tarkastuksen ajankohtana oli kuitenkin epävarmaa, jatkaisivatko nämä keskukset toimintaansa hankkeen 
päätyttyä, koska lisärahoitusta oli määrä saada EU:lta Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön välityksellä eikä 
paikallisista lähteistä.
Suunnitelman mukaan 700 ihmistä hyötyisi työnvälityspalvelusta. Loppujen lopuksi palvelu auttoi 423:a ihmis -
tä, joista 119 löysi työpaikan ja 83:n arvioitiin olevan edelleen työssä hankkeen päättyessä.
Viimeisenä toimenpiteenä oli huolehtia 180 ihmisen väliaikaisesta majoituksesta. Vain 13 henkilöä hyötyi tästä 
tuesta.
Apua vaikuttavan järjestelmän perustamiseksi takaisinoton hallinnointia varten kolmessa Etelä-Kau -
kasian valtiossa
Hankkeen (arvo 1,5  miljoonaa  euroa) tarkoituksena oli auttaa perustamaan vaikuttava järjestelmä takaisinoton 
hallinnointia varten Armeniassa, Azerbaidžanissa ja Georgiassa. EU:n jäsenvaltiot maksoivat 20 prosenttia 
hankkeen kustannuksista. Hanke käsitti valmiuksien vahvistamista koskevan ohjelman ja opintokäyntejä 
useisiin EU:n jäsenvaltioihin (yhdeksän virkamiestä osallistui opintokäynteihin). Lisäksi 110 Georgiassa asuvaa 
ulkomaan kansalaista hyötyi tuetusta vapaaehtoisesta paluusta. Hankkeessa perustettiin internetiin sähköinen 
takaisinottotapausten hallinnointijärjestelmä, jossa jäsenvaltiot voivat rekisteröidä ja käsitellä takaisinotto -
pyyntöjä. Useat jäsenvaltiot liittyivät järjestelmään vuonna 2014, mutta oli vielä liian varhaista arvioida mah -
dollisesti saatuja tehokkuushyötyjä määrällisesti.
43
Puutteet haittasivat EU:n ulkoiseen 
muuttoliikepolitiikkaan liittyvän varainkäytön  
(TPMA ja ENPI) vaikuttavuutta eteläisen Välimeren 
alueen maissa ja itäisen kumppanuuden maissa
86 
Tarkastetuissa hankkeissa saavutukset jäivät vähäisiksi seuraavista syistä:
a) Takaisinottoa koskeva toimintapolitiikka käsitetään joissakin kumppanimaissa 
virheellisesti osaksi EU:n turvallisuuspolitiikkaa. Itäisissä naapuruusmaissa sitä 
pidetään usein viisumipakon lieventämisen ja eteläisissä naapuruusmaissa 
kaupallisten sopimusten solmimisen vastineena.
b) Jäsenvaltiot eivät vaikuttavalla tavalla valmistele EU:ssa asuvia muuttajia 
kotiinpaluuseen32.
c) Monet paluumuuttajat eivät tiedä, että heidän takaisinottoaan varten on 
saatavissa tukea, ja heidän uudelleen kotoutumisessa kokemansa mahdol -
liset vaikeudet johtavat siihen, että monet heistä muuttavat uudelleen pois 
maasta33.
Ihmisoikeuksien suojelu oli sisällytetty tarkastettuihin 
hankkeisiin, mutta sitä ei aina onnistuttu panemaan 
täytäntöön
87 
Monissa asiakirjoissa on esitetty ihmisoikeuksien kunnioittamista koskeva 
sitoumus, muun muassa arabikevään jälkeen annetussa komission tiedonannos -
sa34. Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa 
koskevassa ensimmäisessä kertomuksessaan komissio huomautti, että liikkuvuus -
kumppanuuksien luomisessa tarvittiin entistä parempaa tasapainoa temaattisten 
painopisteiden välillä ja että erityisesti laillista maahanmuuttoa, ihmisoikeuksia 
ja pakolaisten suojelua oli painotettava entistä enemmän35. Neuvosto toisti nämä 
päätelmät hyväksyessään kertomuksen.
88 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tarkastetuista hankkeista useimpien 
tavoitteissa käsiteltiin ihmisoikeuksia joko suoraan tai välillisesti. Esimerkkeinä 
mainittakoon maahanmuuttajien oikeuksien edistäminen Marokossa ja Algerias -
sa sekä kansainvälisten normien mukaisten vastaanottokeskusten rakentaminen 
Ukrainan takaisinotto-ohjelmassa. Käytännössä esimerkiksi Ukrainan vastaan -
ottokeskusten tapauksessa hanke ei kuitenkaan käsittänyt koulutusta, jolla olisi 
autettu keskuksien toiminnasta vastaavia viranomaisia noudattamaan kansain -
välisiä ihmisoikeusnormeja. Kansainväliset järjestöt ja kansalaisyhteiskunta ovat 
arvostelleet toistuvasti maahanmuuttajien, turvapaikanhakijoiden ja pakolaisten 
kohtelua Ukrainassa.32 Picard, E. ja Greco Tonegutti, 
R., ”Technical Assistance for 
study on concrete results 
obtained through projects on 
Migration and Development 
financed under AENEAS and 
the Thematic Programme for 
Migration and Asylum ”, 
Aeneas- ja TPMA-ohjelmista 
rahoitettujen muuttoliike- ja 
kehityshankkeiden 
konkreettisia tuloksia koskeva 
tutkimus, lokakuu 2014, http://
ec.europa.eu/europeaid/sites/
devco/files/
study-migration-and-
development-20141031_
en.pdf .
33 CARIM-Eastin julkaiseman 
tutkimuksen mukaan 
40 prosenttia 
paluumuuttajista on päättänyt 
muuttaa uudelleen pois 
maasta paluun yhteydessä 
kokemiensa vaikeuksien 
vuoksi. Mirian Tukhashvili, 
”The demographic and 
economic framework of 
circular migration in Georgia ”, 
CARIM-East Explanatory Note 
12/89.
34 KOM(2011) 303 lopullinen, 
25. toukokuuta 2011, ”Uusi 
strategia muutostilassa olevia 
naapurimaita varten”.
35 COM(2014) 96 final.
44
Puutteet haittasivat EU:n ulkoiseen 
muuttoliikepolitiikkaan liittyvän varainkäytön  
(TPMA ja ENPI) vaikuttavuutta eteläisen Välimeren 
alueen maissa ja itäisen kumppanuuden maissa
89 
SaharaMed-hanke sai kymmenen miljoonaa euroa rahoitusta laittoman maahan -
muuton torjuntaan sekä laittomien maahanmuuttajien estämiseen ja pysäyt -
tämiseen liittyvien valmiuksien kehittämistä varten Välimeren alueella. Hanke 
ei käsittänyt varotoimenpiteitä, joilla taattaisiin maahanmuuttajien oikeuksien 
kunnioittaminen joko toimien tai laitehankintojen avulla. Riskinarvioinnissa ei 
pohdittu järjestelmää, jolla käsiteltäisiin ihmisoikeusloukkauksia. Euroopan par -
lamentti kehotti vuoden 2012 lopussa luomaan vaikuttavia seurantamekanismeja 
ihmisoikeuksien suojelemiseksi36. Hankevastaava vastasi pyyntöön kehottamal -
la italialaista kansalaisjärjestöä kehittämään Libyan viranomaisten valmiuksia 
tarjota suojelua. Monissa raporteissa on kerrottu useista vastaanottokeskuksissa 
tapahtuneista ihmisoikeusloukkauksista, mutta Libyan viranomaiset ovat kieltäy -
tyneet kansalaisjärjestön avusta virallisesta sopimuksesta huolimatta37. Kansalais -
järjestö ehdotti, että SaharaMed-hanke lopetettaisiin vuonna 2013, ja se keskey -
tettiin. Vuonna 2014 hanketta täydennettiin kahdella muulla hankkeella, joissa 
keskitytään maahanmuuttajien suojeluun ja ihmisoikeuksien kunnioittamiseen 
Libyassa38.36 Euroopan parlamentin 
päätöslauselma 
22. marraskuuta 
2012 maahanmuuttajien 
tilanteesta Libyassa 
(2012/2879(RSP)).
37 http://www.amnesty.org/en/
news/libya-refugees-asylum-
seekers-and-migrants-held-
indefinitely-deplorable-
conditions-2013-06-20 ;  
http://www.hrw.org/
news/2014/06/22/
libya-whipped-beaten-and-
hung-trees .
38 Libyassa olevien haavoittuvien 
väestöryhmien suojelua 
koskeva hanke (viisi miljoonaa 
euroa) sekä ihmisoikeuksiin 
perustuvan muuttoliikkeen 
hallinta- ja turvapaikka -
järjestelmän perustamista 
Libyaan tukeva hanke 
(kymmenen miljoonaa euroa).
45
 Koordinointi useiden kumppaneiden kesken 
eri tasoilla oli vaikeaa
90 
Muuttoliikepolitiikan hallinnointiin osallistuu hyvin monia EU:n, jäsenvaltioiden 
ja kolmansien maiden toimijoita. Useat komission pääosastot ja osastot (kuten 
kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto, muuttoliike- ja sisäasioi -
den pääosasto, laajentumisasioiden pääosasto eli nykyinen naapuruuspolitiikan 
ja laajentumisneuvottelujen pääosasto sekä Euroopan ulkosuhdehallinto) toimi -
vat yhteistyössä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden kanssa, joiden odotukset 
voivat olla erilaisia.
Hallinnointi oli monimutkaista
91 
Maahanmuuttopolitiikan täytäntöönpanoa EU:n toimielimissä kuvaava hallin -
tokaavio (ks. liite V ) oli monimutkainen. Keskeisten kumppaneiden välisissä 
yhteyksissä oli puutteita – sekä komission pääosastojen ja osastojen välillä että 
Brysselissä toimivan komission ja sen edustustojen välillä.
92 
Neuvosto, komissio ja useat työryhmät ovat usein toistaneet, että on tarpeen 
parantaa sisäistä koordinointia komission keskeisten osastojen välillä  – eri -
tyisesti kahden tärkeimmän pääosastokumppanin eli kansainvälisen yhteistyön ja 
kehitysasioiden pääosaston sekä muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston välillä.
93 
Komissio on pyrkinyt hallinnoimaan muuttoliikeasioita eri politiikanalojensa ja 
osastojensa (kehitysyhteistyö, naapuruuspolitiikka, laajentumisasiat sekä ulko- ja 
sisäasiat) kautta. Tästä huolimatta eri politiikanalojen välisen koordinoinnin var -
mistamista varten ei ollut olemassa toimivaa strategiaa tai järjestelmää.
94 
Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan 
onnistunut toteuttaminen edellyttää rahoitusta. Jäsenvaltiot voivat osallistua sen 
rahoitukseen suoraan, joten vaikuttava koordinointijärjestelmä on välttämätön. 
Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan 
tasolla ei kuitenkaan ollut sellaista kokonaisnäkemystä rahoituksesta, jossa olisi 
määritelty etenkin se, kuka rahoittaa mitä ja miten varat kohdennetaan.
46
Koordinointi useiden kumppaneiden kesken  
eri tasoilla oli vaikeaa
95 
Tilintarkastustuomioistuin panee merkille komissiossa hiljattain toteutetun sisäi -
sen uudelleenjärjestelyn (esimerkiksi komission jäsenten kollegioiden perustami -
nen koordinoinnin parantamiseksi).
96 
Sisäistä koordinointia kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston 
sekä muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston välillä on vahvistettu lähinnä siten, 
että viimeksi mainitussa on henkilöstöä, jolla on kokemusta kehitysasioista, ja 
ensin mainitussa henkilöstöä, jolla on kokemusta sisäasioista. Muuttoliike- ja ke -
hitysyhteistyöaloilla toteuttavien EU:n toimien yhteisestä edusta on nyt parempi 
yhteisymmärrys.
97 
Ulkosuhdehallinto aloitti toimintansa vasta 2010/2011, joten sen ei ollut mahdol -
lista hoitaa tehtäviään täysipainoisesti tarkastuksen kohteena olleella ajanjaksolla 
siitä huolimatta, että neuvosto on painottanut tarvetta yhdistää EU:n muuttolii -
kepolitiikan sisäinen ulottuvuus entistä tiiviimmin sen ulkoiseen ulottuvuuteen. 
Painotus tuodaan esille maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevassa kokonais -
valtaisessa lähestymistavassa. Tämä selittyi osin sillä, että ulkosuhdehallinnolta 
puuttuu eräiden alojen, myös muuttoliike- ja turvapaikkapolitiikan, riittävä 
alakohtainen asiantuntemus. Tilintarkastustuomioistuin toi tämän puutteen esille 
vuonna 2014 julkaistussa erityskertomuksessa39.
98 
Toimien heikko koordinointi Brysselissä toimivan komission ja kumppanimaissa 
toimivien EU:n edustustojen välillä johti tehottomuuteen. Oli haitallista, että 
edustustot eivät osallistuneet riittävissä määrin suunnitteluun, kun otetaan huo -
mioon, että monista tarkastetuista hankkeista havaittiin, ettei hankkeissa todella 
ymmärretty kumppanimaan odotuksia ja erityistilannetta.
99 
Brysselissä toimiva komissio oli jossain määrin vastuussa näistä puutteista, koska 
se ei toimittanut edustustoille tarvittavia tietoja, erityisesti hankkeissa, joihin 
osallistui useita maita. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että edustustoille ei aina 
tiedotettu hankkeista, joihin osallistui useita maita. Komissio oli myös jättänyt 
seuraamatta ulkoisen arvioijan suosituksia, jotka koskevat hankkeiden paikallises -
sa täytäntöönpanossa havaittujen hyvien käytäntöjen yleistä jakamista.39 Erityiskertomus nro 11/2014 
”Euroopan 
ulkosuhdehallinnon 
perustaminen”  
(http://eca.europa.eu ).
47
Koordinointi useiden kumppaneiden kesken  
eri tasoilla oli vaikeaa
100  
Riittämätön koordinointi johti siten tarvittavien tietojen puuttumiseen ja pääl -
lekkäisiin toimiin. Esimerkiksi hankkeiden vaikuttavuus heikkeni, kun jo saatavilla 
olevia tutkimuksia toistettiin tarpeettomasti.
Liikkuvuuskumppanuudet: koordinointia on 
selkeytettävä
101  
Liikkuvuuskumppanuuksissa noudatetaan vakiomallia, joka vaihtelee kumppa -
nimaan ja EU:n tarpeiden, intressien ja valmiuksien mukaan. Liikkuvuuskumppa -
nuuksia koskevia neuvotteluja ja kumppanuuksien toteuttamista seuraa (strategi -
sella/toimintapolitiikan tasolla) turvapaikka- ja maahanmuuttoasioiden korkean 
tason työryhmä. Lisäksi toteuttamisen teknisempiä ja operatiivisempia näkökoh -
tia seuraa asiantuntijaryhmä, joka koostuu jäsenvaltioiden, tiettyjen komission 
pääosastojen (muuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto, kansainvälisen yhteistyön ja 
kehitysasioiden pääosasto sekä naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen 
pääosasto), ulkosuhdehallinnon ja asianomaisten EU:n virastojen edustajista.
102  
Koordinointi on edelleen tarpeen, jotta voidaan varmistaa esimerkiksi, että jäsen -
valtiot päivittävät ja jakavat kumppanuuksien ”tulostauluja” asianmukaisesti ja 
säännöllisesti, ja jotta Frontex saa tietoja kahdenvälisistä hankkeista ja voi välttää 
päällekkäiset toimet.
Tulevaisuudennäkymät
103  
Uusi monivuotinen rahoituskehys (2014–2020) ja vuoden 2014 lopussa alkanut 
uuden komission toimikausi ovat tarjonneet mahdollisuuden parantaa EU:n ul -
koisen muuttoliikepolitiikan koordinointia. Muuttoliike on hyväksytty uuden ko -
mission painopistealaksi, ja yhdelle komission jäsenelle on annettu erityisvastuu 
tästä alasta. Euroopan muuttoliikeagendassa, jonka komissio julkaisi toukokuus -
sa 2015, määritellään ”neljä toimintalohkoa muuttoliikkeen hallinnan parantami -
seksi” ja edellytetään ”suurempaa johdonmukaisuutta eri politiikanaloilta, kuten 
kehitysyhteistyö-, kauppa-, työllisyys-, ulko- ja sisäasiainpolitiikoilta”. Parempi 
yhteistyö lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa sekä EU:n edustustojen aktiivisem -
pi osallistuminen toimintaan auttavat parantamaan takaisinottojen seurantaa. 
Komissio vaatii myös muuttoliike- ja kehitysyhteistyöpolitiikan yhdistämistoimien 
tehostamista, jotta lähtömaille koituvat kehityshyödyt kyetään maksimoimaan.
48
 Johtopäätökset 
ja suositukset
Johtopäätös 1 – EU:n ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan 
liittyvää varainkäyttöä ohjasivat monet erilaiset 
toimintapoliittiset tavoitteet, joita ei ollut riittävällä tavalla 
jaoteltu tulosindikaattoreiden tukemiksi toiminnallisiksi 
tavoitteiksi. Seurantaa ja arviointia on edelleen 
parannettava.
a) Ulkoista muuttoliikepolitiikkaa pantiin täytäntöön useilla eri rahoitusvälineil -
lä, joilla kullakin oli omat tavoitteensa. Tavoitteet eivät liittyneet toisiinsa, 
eikä välineillä ollut selkeää strategiaa, jonka avulla voitaisiin arvioida niiden 
vaikutuksen suuruutta. On siis epäselvää, mitä niillä haluttiin saavuttaa EU:n 
tasolla (ks. kohdat 27–31).
b) Aihekohtaisen ohjelman hyvin yleisluonteisia tavoitteita ei jaoteltu toiminnal -
lisiksi tavoitteiksi, jotka olisi räätälöity vastaamaan kumppanimaiden tarpeita. 
Seurantaan käytetyt indikaattorit kattoivat vain muutamia tavoitteista eivät -
kä olleet keskenään johdonmukaisia. Indikaattorit tahtoivat myös muuttua 
ajan mittaan, eikä niitä seurattu huolellisesti. Numeerisia tietoja oli vähän, ja 
ne olivat yleensä epäluotettavia. Toimintapolitiikan eri tasoilla (strateginen 
kehys, talousarvio ja vuotuinen toimintakertomus) käytettyjen indikaattorien 
välillä oli epäjohdonmukaisuutta, samoin näiden indikaattoreiden ja hank -
keen tasolla määriteltyjen indikaattoreiden välillä (ks. kohdat 32–47).
c) Käytettävissä ei myöskään ollut matriisia, jossa esitettäisiin kaikkien rahoi -
tusvälineiden tavoitteiden ja indikaattoreiden vastaavuudet kaikilla tasoilla 
(yksittäisistä hankkeista vuotuiseen toimintakertomukseen). Näin ollen toi -
mintapolitiikan tuloksia ei voitu seurata eikä niistä voitu raportoida asianmu -
kaisesti, kokonaisvaltaisesti ja yhtenäisesti (ks. kohdat 49–51).
d) Komission tietojärjestelmien puutteiden vuoksi ei voitu määrittää, missä 
määrin EU:n varoja osoitettiin (muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan 
aihekohtaisen ohjelman välityksellä) naapuruusmaiden tärkeimpiin paino -
pisteisiin. Koska ensisijaisia tarpeita ei arvioitu määrällisesti, oli mahdoton -
ta arvioida, oliko tuen silloinen taso naapuruusmaissa asianmukainen (ks. 
kohdat 52–56).
e) Ulkoiseen muuttoliikkeeseen liittyvälle varainkäytölle naapuruusmaissa oli 
tyypillistä suuri aihekohtainen ja maantieteellinen vaihtelu. Tämä rajoitti 
varainkäytön vaikuttavuutta estämällä sellaisen rahoituksen kriittisen massan 
saavuttamisen, jonka avulla voitaisiin käsitellä ensisijaisten alueiden todellisia 
tarpeita (ks. kohdat 58–65).
49 Johtopäätökset ja suositukset 
Suositus 1 – Tavoitteita on selkeytettävä, tuloksellisuuden 
mittausjärjestelmää on kehitettävä, laajennettava ja 
parannettava ja käytettävissä olevat varat on keskitettävä 
selkeästi määriteltyihin ja määrällisesti ilmaistuihin 
painopisteisiin
Komission olisi asetettava selkeät ja tarkat toimintapoliittiset tavoitteet, jotka 
pantaisiin täytäntöön johdonmukaisilla EU:n rahoitusvälineillä. Vaikutusten 
maksimoimiseksi sen olisi osoitettava varoja toimille ja maantieteellisille alueille 
selkeästi määriteltyjen ja määrällisesti ilmaistujen painopisteiden mukaisesti. 
Talousarvion ja hankehallinnoinnin olisi oltava riittävän joustavaa, jotta voidaan 
mukautua nopeasti muuttuviin tilanteisiin. Komission olisi varmistettava, että 
hankkeissa määritellään tulosindikaattoreita sekä mitattavissa olevia tavoite- ja 
lähtöarvoja toteutettavien toimien perusteella. Indikaattoreiden olisi pysyttävä 
vakaina ajan mittaan ja oltava vertailukelpoisia. Kvantitatiivisia tietoja olisi kerät -
tävä järjestelmällisesti. Olisi kehitettävä matriisi, jossa esitettäisiin EU:n kaikkien 
rahoitusvälineiden tavoitteiden ja indikaattoreiden vastaavuudet kaikilla tasoilla, 
jotta toiminnan tuloksia voidaan havainnollistaa ja raportoida asianmukaisesti, 
kokonaisvaltaisesti ja yhtenäisesti.
Suositus 2 – Komission tietojärjestelmiä varten on 
kehitettävä tarkoituksenmukainen koodijärjestelmä
Komission olisi pyrittävä ottamaan käyttöön asianmukainen ulkoiseen muutto -
liikkeeseen liittyvien toimien koodijärjestelmä tai kehitettävä tarkoituksenmukai -
set menetelmät niin, että muuttoliikkeeseen liittyvästä varainkäytöstä voitaisiin 
saada kattavampi yleiskuva. Näin olisi mahdollista eritellä ja seurata EU:n va -
rainkäyttöä tällä alalla (rahoitustyypin ja -kohteen mukaan) ja täydentää OECD:n 
kehitysapukomitean koodijärjestelmää.
Johtopäätös 2 – Puutteet haittasivat EU:n ulkoiseen 
muuttoliikepolitiikkaan liittyvän varainkäytön (TPMA ja 
ENPI) vaikuttavuutta eteläisen Välimeren alueen maissa ja 
itäisen kumppanuuden maissa
a) Hanketuloksia ei useinkaan voitu mitata, koska tavoitteet oli asetettu liian 
kunnianhimoisesti tai yleisluontoisesti. Tulosindikaattorit oli muotoiltu usein 
tuotosindikaattoreiksi, eikä tulosindikaattoreista siksi käynyt ilmi, oliko tavoit -
teet saavutettu (ks. kohdat 67–72).
b) Muuttoliikkeen ja kehityksen suhteen vahvistamista koskeva tavoite toteutet -
tiin osittain. Tarkastettujen hankkeiden perusteella arvioituna kotimaahansa 
palaavien muuttajien vaikutus oli vähäinen (ks. kohdat 75–81).
50 Johtopäätökset ja suositukset 
c) Hankkeilla, joiden tarkoituksena oli helpottaa paluuta ja takaisinottoa, saatiin 
aikaan vain vähän tuloksia. Tähän oli syynä etenkin se, että takaisinottopo -
litiikka käsitettiin joissakin kumppanimaissa virheellisesti osaksi EU:n turval -
lisuuspolitiikkaa, minkä vuoksi niiden oli vaikea hyväksyä sitä. Jäsenvaltiot 
eivät myöskään vaikuttavalla tavalla valmistele EU:ssa asuvia muuttajia kotiin -
paluuseen (ks. kohdat 82–86).
d) Useimmissa tarkastetuissa hankkeissa tavoitteet sisälsivät teoriassa sitoumuk -
sen kunnioittaa ihmisoikeuksia, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi 
useita tapauksia, joissa sitoumusta ei tuettu käytännössä (ks. kohdat 87–89).
Suositus 3 – Hankkeiden valmistelua ja valintaa on 
parannettava
Komission olisi parannettava hankkeiden alkuvaiheen suunnittelua edellyt -
tämällä asiaan kuuluvien, toteutettavissa ja mitattavissa olevien tavoitteiden 
asettamista (ja varmistamalla, että tätä koskevat vaatimukset esitetään selkeästi 
sopimusmalleissa ja -ohjeissa ja että vaatimuksia sovelletaan). Hankkeissa määri -
teltävien indikaattoreiden olisi käsitettävä myös tulosindikaattoreita.
Suositus 4 – Kehityksen ja muuttoliikkeen välistä yhteyttä on 
edelleen vahvistettava
Komission olisi vielä selkeytettävä lähestymistapaansa, jolla varmistetaan, että 
muuttoliike vaikuttaa myönteisesti kehitykseen. Komission olisi varmistettava, 
että ohjelmissa ja hankkeissa painotetaan entistä enemmän muuttoliikettä, 
ja pyrittävä määrittelemään, mitä toimia tarvitaan myönteisten vaikutusten 
aikaansaamiseksi.
Johtopäätös 3 – EU:n ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan 
liittyvän varainkäytön (TPMA ja ENPI) koordinointi 
toimijoiden kesken eri tasoilla oli vaikeaa.
Monimutkaiset hallintojärjestelyt heikentävät koordinointia kaikilla tasoilla EU:n 
elinten välillä, etenkin pääosastojen kesken sekä Brysselissä sijaitsevan komission 
ja kumppanimaissa olevien EU:n edustustojen välillä. Hiljattaisista tähän liittyvis -
tä aloitteista huolimatta järjestelyjä on edelleen järkeistettävä. Maahanmuuttoa 
ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan tasolla ei ollut sel -
laista kokonaisnäkemystä rahoituksesta, jonka yhteydessä olisi tarkennettu, mitä 
komissio rahoittaa ja mitä jäsenvaltiot rahoittavat (ks. kohdat 91–100).
51 Johtopäätökset ja suositukset 
Suositus 5 – Koordinoinnin parantamiseksi tarvitaan sisäistä 
ja ulkoista vuoropuhelua
Komission ja ulkosuhdehallinnon olisi vahvistettava EU:n edustustojen valmiuk -
sia muuttoliikeasioissa. Komission olisi pyrittävä laatimaan rahoitusta koskeva 
yleisnäkemys siitä, kuka rahoittaa mitä maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan 
kokonaisvaltaisen lähestymistavan yhteydessä.
Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 
25. helmikuuta 2016 pitämässään kokouksessa.
 Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 presidentti

52
 Liitteet
EU:n, EU:n jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä solmitut 
liikkuvuuskumppanuudet
Kap Verde Moldova Georgia Armenia Marokko Azerbaidžan Tunisia Jordania
Aika 2008 2008 2009 2011 2013 2013 2013 2014
EU X X X X X X X X 8
Ranska X X X X X X X X 8
Saksa X X X X X X 6
Italia X X X X X X 6
Puola X X X X X X 6
Ruotsi X X X X X X 6
Belgia X X X X 4
Bulgaria X X X X 4
Tšekki X X X X 4
Alankomaat X X X X 4
Portugali X X X X 4
Romania X X X X 4
Espanja X X X X 4
Tanska X X X 3
Kreikka X X X 3
Liettua X X X 3
Yhdistynyt 
kuningaskuntaX X X 3
Kypros X X 2
Unkari X X 2
Slovakia X X 2
Slovenia X X 2
Viro X 1
Latvia X 1
Luxemburg X 1
Itävalta 0
Kroatia 0
Suomi 0
Irlanti 0
Malta 0
Jäsenvaltiot 
yhteensä4 15 16 10 9 8 10 11Liite I
53 Liitteet 
Muuttoliikepolitiikan ulkoisen ulottuvuuden alalla kaudella 2007–2013 sidotut, 
sovitut ja maksetut määrät (miljoonaa euroa)
Talousarviositoumukset Sopimusten arvo Sopimusten määrä Maksut
TPMA 379,78 375 256 304,30
ENPI 376 64
DCI (TPMA:ta lukuun 
ottamatta)190 64
EKR 156 27
EIDHR 7 43
vakautusväline 5 4
IPA 309 76
Yhteensä 1 418 534 304,30
Tietoa ei ole saatavilla.Liite II
54 Liitteet 
Ulkoiseen muuttoliikepolitiikkaan liittyvä varainkäyttö: useita EU:n rahoitusväli -
neitä, joilla kullakin on omat tavoitteensa ja strategiansa
 Kehitysyhteistyön rahoitusväline (1. DCI – TPMA, 2. DCI – muut) : Sovellettavassa asetuksessa asetetaan 
ensisijaisia ja yleisiä tavoitteita ja viitataan maantieteellisten ja temaattisten ohjelmien tavoitteisiin ja ediste -
tään muissa toimintapoliittisissa asiakirjoissa tai ulkoisissa asiakirjoissa esitettyjä tavoitteita (vuosituhannen 
kehitystavoitteet sekä Yhdistyneiden kansakuntien ja muiden kansainvälisten järjestöjen hyväksymät tavoit -
teet). Välinettä pannaan täytäntöön kaikissa kolmansissa maissa lukuun ottamatta maita, jotka voivat hakea 
liittymistä valmistelevasta tukivälineestä myönnettävää rahoitusta. Maantieteellisten ohjelmien osalta väline 
ei kata maita, jotka voivat hakea Euroopan kehitysrahastosta, Euroopan naapuruusvälineestä tai liittymistä 
valmistelevasta tukivälineestä myönnettävää rahoitusta, eikä maita, jotka ovat allekirjoittaneet AKT:n ja EU:n 
välisen kumppanuussopimuksen (Etelä-Afrikkaa lukuun ottamatta).
3. Eurooppalaisessa naapuruuden ja kumppanuuden välineessä , joka käsitti osittain myös muuttoliikkeen, 
ei määritelty toimintapolitiikan tavoitteita. Sovellettavassa asetuksessa viitataan komission hyväksyttäväksi 
tulevissa strategia-asiakirjoissa asetettaviin ensisijaisiin maa- tai aluekohtaisiin tavoitteisiin. Jos EU ei ollut 
sopinut erityisistä tavoitteista asianomaisen maan kanssa, oli sovellettava EU:n poliittisia tavoitteita (joita ei 
kuitenkaan yksilöidä).
4. Euroopan kehitysrahasto : Euroopan kehitysrahastoa koskevat säännökset ovat samankaltaisia kuin kehi -
tysyhteistyövälinettä koskevat säännökset, mutta niitä pannaan täytäntöön muissa maissa eli 78:ssa Afrikan, 
Karibian ja Tyynenmeren valtiossa. Euroopan kehitysrahasto ei niin ollen ole käytössä naapuruusmaissa, 
mutta sitä voidaan käyttää esimerkiksi tukemaan muuttajia, jotka palaavat naapuruusmaista.
5. Vakautusvälineellä  pyritään käsittelemään poliittiseen turvallisuuteen ja kehitykseen kohdistuvia mer -
kittäviä riskejä ja uhkia. Asetuksessa määritellään kaksi yleistä tavoitetta. Erityistavoitteet asetetaan useaa 
maata koskevissa strategia-asiakirjoissa, aihekohtaisissa strategia-asiakirjoissa ja monivuotisissa maa- tai 
alueohjelmissa.Liite III
55 Liitteet 
6. Demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevalla eurooppalaisella rahoitusvälineellä  pyritään lujittamaan de -
mokratiaa kolmansissa maissa ja edistämään ihmisoikeuksien kunnioittamista. Asetuksessa asetetaan kolme 
yleistä tavoitetta. Erityistavoitteet määritellään strategia-asiakirjoissa, joita komissio käyttää myös vuotuisten 
toimintaohjelmien tavoitteiden määrittelemiseen.
7. Liittymistä valmistelevan tukivälineen  avulla annetaan kahdeksalle ehdokasmaalle ja mahdolliselle eh -
dokasmaalle taloudellista ja teknistä apua koko liittymisprosessin ajan. Asetuksessa asetetaan yleisiä tavoit -
teita ja eri osa-alueita, kuten rajat ylittävää yhteistyötä, koskevia tavoitteita. Erityistavoitteet määritellään 
monivuotisissa ja vuotuisissaohjelmissa. IPA-väline ei näin ole käytössä eteläisen Välimeren alueen maissa ja 
itäisen kumppanuuden maissa.Liite III
56 Liitteet 
Yhteenveto tarkastetuista hankkeista
Rahoitusväline Sopimusvuosi Kesto (kk) NimiEU:n rahoitus  
(euroa)
Maailmanlaajuinen
TPMA 2007 55Joint Migration and Development Initiative  (JMDI, yhteinen maahanmuutto- ja 
kehitysaloite)15 000  000
Itäinen naapurusto
ENPI 2008 45Southern Caucasus Integrated Border Management  (SCIBM, Etelä-Kaukasian 
yhdennetty rajaturvallisuus)6 000  000
ENPI 2009 71Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures  (takaisinottoon 
liittyvä tuki ja EUBAM-liitännäistoimenpiteet)1 4 864 050
ENPI 2009 42Supporting the implementation of the migration and development component of 
the EU-Moldova Mobility Partnership  (EU:n ja Moldovan liikkuvuuskumppanuuden 
muuttoliike ja kehitys -osan täytäntöönpanon tukeminen)1 999 734
TPMA 2010 36Effective government of labour migration and its skills dimensions  (työvoiman 
muuttoliikkeen ja osaamisnäkökohtien vaikuttava hallinnointi)1 507  501
TPMA 2010 35Support reintegration of Georgian returning migrants and the implementation of 
EU-Georgia Readmission Agreement  (palaavien georgialaisten uudelleen kotout -
tamisen sekä EU:n ja Georgian välisen takaisinottosopimuksen täytäntöönpanon 
tukeminen)3 000  000
ENPI 2011 22Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures  (takaisinottoon 
liittyvä tuki ja EUBAM-liitännäistoimenpiteet)1 798 941
ENPI 2011 48Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures  (takaisinottoon 
liittyvä tuki ja EUBAM-liitännäistoimenpiteet)9 532 400
TPMA 2011 35Better managing the mobility of health professionals in the Republic of Moldova  
(terveydenhuoltohenkilöstön liikkuvuuden hallinnoinnin parantaminen 
Moldovassa)2 000  000
TPMA 2011 23Support to UNHCR activities in Eastern Europe in the context of EU Regional 
Protection Programmes – Phase II  (UNCHR:n toimien tukeminen Itä-Euroopassa 
EU:n alueellisten suojeluohjelmien avulla  – vaihe  II)1 500  000
TPMA 2012 24Supporting the establishment of effective readmission management in Armenia, 
Azerbaijan and Georgia  (takaisinoton vaikuttavan hallinnointijärjestelmän perus -
tamisen tukeminen Armeniassa, Azerbaidžanissa ja Georgiassa)1 193 965
TPMA 2013 36Strengthening the development potential of the EU Mobility Partnership in 
Georgia through targeted circular migration and diaspora mobilisation  (EU:n 
liikkuvuuskumppanuuden kehityspotentiaalin vahvistaminen Georgiassa kohden -
netun kiertomuuton ja maahanmuuttajayhteisöjen aktivoinnin avulla)878 000Liite IV
1 Määrä sisältää hankkeeseen tehdyn 864 810 euron arvoisen muutoksen, joka tilintarkastustuomioistuimen täytyi tarkastaa saadakseen käsi -
tyksen koko hankkeesta.
57 Liitteet 
Rahoitusväline Sopimusvuosi Kesto (kk) NimiEU:n rahoitus  
(euroa)
Eteläinen naapurusto
TPMA 2008 47Faciliter la création d’entreprises au Maroc grâce à la mobilisation de la diaspora 
marocaine installée en Europe  (FACE-Maroc, yritysten perustamisen helpottami -
nen Marokossa Eurooppaan asettautuneiden marokkolais-maahanmuuttajayhtei -
söjen aktivoinnin avulla)1 497 305
TPMA 2008 26Interactive Map on Irregular Migration Routes and Flows in Africa, the Middle East 
and the Mediterranean Region  (I-Map, interaktiivinen kartta Afrikan, Lähi-idän ja 
Välimeren alueen laittomista muuttoreiteistä ja -virroista)784 789
TPMA 2009 59SaharaMed: Prevention and management of irregular migration flows from Sa -
hara desert to Mediterranean Sea  (SaharaMed: Saharan autiomaasta Välimerelle 
suuntautuvien laittomien muuttovirtojen ehkäiseminen ja hallinta)10 000  000
ENPI 2010 44 MEDSTAT  III 7 000  000
TPMA 2010 36Algérie: Renforcer la protection des migrants et les capacités de gestion des flux 
migratoires mixtes  (Algeria: maahanmuuttajien suojelun sekä eri ryhmistä koos -
tuvien muuttovirtojen hallintaa koskevien valmiuksien vahvistaminen)1 915  916
TPMA 2011 23Support to UNHCR activities in North Africa in the context of Regional Protection 
Programme  (UNHCR:n toimien tukeminen Pohjois-Afrikassa EU:n alueellisen 
suojeluohjelman avulla)3 631 627
ENPI 2011 40 EUROMED MIGRATION III 4 998 800
TPMA 2012 35Promotion du respect des droits des migrants subsahariens au Maroc  (Saharan 
eteläpuolisesta Afrikasta tulevien maahanmuuttajien oikeuksien kunnioittamisen 
edistäminen Marokossa)1 594 264
TPMA 2012 36Soutenir la création d’activité et l’emploi au Maghreb - La migration au service 
du développement local  (liiketoiminnan luomisen ja työllisyyden tukeminen 
Maghreb-maissa  – paikallisen kehityksen edistäminen muuttoliikkeen avulla)1 875 000
TPMA 2013 36 Seahorse-Mediterranean network  (Välimeren Seahorse-verkosto) 4 500  000
TPMA 2013 13Support to UNHCR activities in North Africa in the context of Regional Protection 
Programme  (UNHCR:n toimien tukeminen Pohjois-Afrikassa EU:n alueellisen 
suojeluohjelman avulla)1 953 000
Yhteensä 89 025 292Liite IV
58 Liitteet 
EU:n rahoitusavun (muuttoliike- ja turvapaikkapolitiikan ulkoinen ulottuvuus) 
täytäntöönpanomekanismitLiite V
Lähde : Euroopan tilintarkastustuomioistuin.Eurooppa-neuvosto
FRONTEX EUROPOL ETF EASOHumanitaarisen avun ja
pelastuspalveluasioiden pääosastoMuuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto1Kansainvälisen yhteistyön ja
kehitysasioiden pääosastoNaapuruuspolitiikan ja
laajentumisneuvottelujen pääosasto2TURVAPAIKKA- JA
MAAHANMUUTTOASIOIDEN
KORKEAN TASON TYÖRYHMÄ
EU:n virastotEuroopan unionin neuvosto
EUH
23 osasto4 AMIF EKR5 DCI ENPI/ENI IPA/IPA II ISF RahoitusvälineetSELITYKSET
SCIFA
Kehitysyhteistyöryhmä
PI6IcSP7Nimellisesti yllä olevan alainen
EUROOPAN ULKOSUHDEHALLINTO
Euroopan komissio
1 Entinen sisäasioiden pääosasto. Se vastasi yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevan 
yleisohjelman rahastojen täytäntöönpanosta vuosina/uni00A02007–2013. Rahastot olivat ulkorajarahasto (EBF), Euroopan 
paluurahasto (RF), Euroopan pakolaisrahasto (ERF) ja Euroopan kotouttamisrahasto (EIF). Millään näistä rahastoista ei kuitenkaan ollut ulkoista osaa kolmansiin maihin liittyviä menoja varten, toisin kuin niitä kaudella/uni00A02014–2020 seuranneilla rahastoilla eli turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastolla (AMIF) ja sisäisen turvallisuuden rahastolla (ISF). 
2 Naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosasto (aiemmin laajentumisasioiden pääosasto)3 Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevat yhteiset toimintasuunnitelmat4 Humanitaarinen apu ja pelastuspalvelu5 Ei koske naapuruusmaita.6 Kumppanuusvälineet7 Vakautta ja rauhaa edistävä väline (entinen vakautusväline)8 Globaaleja julkishyödykkeitä ja haasteita koskevan ohjelman muuttoliike-  ja turvapaikkaosio (2014–2020)2014+
EBF2007–2013
RF ERF EIFUlkoasiainneuvostoOikeus- ja sisä-
asioiden neuvostoYleisten asioiden 
neuvostoToimintapoliittinen  
keskustelu
Neuvoston valmisteluelimet ja työryhmät Vahvistaa EU:n kolmansien maiden kanssa tekemää 
yhteistyötä koskevan yhdennetyn strategian 
muuttoliike- ja turvapaikka-alalla
 Valmistelee muuttoliike- ja turvapaikka-asioihin 
liittyvät syitä ja seurauksia koskevat
neuvoston päätelmät ja
suositukset  Avustaa Coreperia oikeudellisissa, 
horisontaalisissa ja strategisissa 
kysymyksissä muuttoliike-, turvapaikka-  
ja raja-asioissa
 Laatii puolivuosittaisen kertomuksen 
”EU:n toiminta muuttopaineisiin 
vastaamiseksi”Muu
(esim. JAIEX, CATS, COSI)Maantieteelliset työryhmätRahoitusvälineiden hallinnointi
Hallintoneuvoston jäsenKokouksiin osallistuminenRaportointisuhde
 Humanitaarinen apu pakolaisille ja maan 
sisäisesti siirtymään joutuneille henkilöille Muuttoliikepolitiikkaa koskevien komission 
tiedonantojen päälaatija
 Komission pääedustaja korkean tason työryhmässä Neuvottelee viisumien myöntämisen 
helpottamisesta, takaisinotosta, liikkuvuuskump-panuuksista ja yhteisistä toimintasuunnitelmista
3
 Johtaa kahdenvälistä ja alueellista muuttoliike-
vuoropuhelua
 Osallistuu TPMA-ehdotuspyyntöjen arviointiin Kehitysyhteistyöpolitiikkaa koskevien komission 
tiedonantojen päälaatija
 Kehitysavun ohjaaminen kolmansille maille 
maantieteellisin ja temaattisin perustein
 Avun täytäntöönpanon hallinnointi ja valvonta Vastaa Euroopan naapuruuspolitiikasta Vuoden/uni00A02014 lopulle asti itäisen ja eteläisen 
naapuruston osastot olivat osa  kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosastoa
 Vuoden 2014 lopulla ENI:n hallinnointi siirtyi tälle 
pääosastolle kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosastoltaUIkopolitiikan välineiden hallinto
(FPI)
 Helpottaa lähtömaita 
koskevien tietojen vaihtoa 
EU:n jäsenvaltioiden välillä
 Tukee erityisten paineiden 
kohteeksi joutuneita EU:n jäsenvaltioita varhaisvaroi-tus-järjestelmän avulla
 Edistää yhteisen 
eurooppalaisenturvapaikkajärjestelmän 
täytäntöönpanoa Helpottaa ja tehostaa 
ulkorajavalvontaan liittyvien EU:n 
toimenpiteiden soveltamista huolehtimalla jäsenvaltioiden 
toimien yhteensovittamisesta 
näiden toimenpiteiden täytäntöönpanossa
 Riskianalyysit Operatiivinen apu EU:n 
jäsenvaltioille ja kolmansille maille (17) Antaa kumppanimaille tukea 
laillisen muuttoliikkeen alalla, erityisesti työllisyyden ja osaamisen aloilla 
(koulutuksen ja kulttuurin 
pääosasto on hallintoneu-voston jäsen; sisäasioiden 
pääosastolla on 
tarkkailija-asema) Järjestäytynyttä 
rikollisuutta koskeva uhkakuva-arvio (OCTA)
 Strategiset sopimukset 
kolmansien maiden kanssa
TPMA/
GPGC8 Vastaa EU:n ulkoisten toimien (myös 
muuttoliike- ja turvapaikka-alan toimien) 
toimintamenoista Osallistuu muuttoliikkeen ulkoista ulottuvuutta koskevaan EU:n toimintapoliittiseen 
päätöksentekoon ja siihen liittyviin käytännön toimiin. 
 Edistää EU:n muuttoliikepolitiikan ulkoisen ja sisäisen ulottuvuuden välistä koordinointia.
 On mukana oikeus- ja sisäasioiden neuvoston työryhmissä, muun muassa korkean tason 
työryhmässä.
59 Liitteet 
Eurooppa-neuvosto
FRONTEX EUROPOL ETF EASOHumanitaarisen avun ja
pelastuspalveluasioiden pääosastoMuuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto1Kansainvälisen yhteistyön ja
kehitysasioiden pääosastoNaapuruuspolitiikan ja
laajentumisneuvottelujen pääosasto2TURVAPAIKKA- JA
MAAHANMUUTTOASIOIDEN
KORKEAN TASON TYÖRYHMÄ
EU:n virastotEuroopan unionin neuvosto
EUH
23 osasto4 AMIF EKR5 DCI ENPI/ENI IPA/IPA II ISF RahoitusvälineetSELITYKSET
SCIFA
Kehitysyhteistyöryhmä
PI6IcSP7Nimellisesti yllä olevan alainen
EUROOPAN ULKOSUHDEHALLINTO
Euroopan komissio
1 Entinen sisäasioiden pääosasto. Se vastasi yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevan 
yleisohjelman rahastojen täytäntöönpanosta vuosina/uni00A02007–2013. Rahastot olivat ulkorajarahasto (EBF), Euroopan 
paluurahasto (RF), Euroopan pakolaisrahasto (ERF) ja Euroopan kotouttamisrahasto (EIF). Millään näistä rahastoista ei kuitenkaan ollut ulkoista osaa kolmansiin maihin liittyviä menoja varten, toisin kuin niitä kaudella/uni00A02014–2020 seuranneilla rahastoilla eli turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastolla (AMIF) ja sisäisen turvallisuuden rahastolla (ISF). 
2 Naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosasto (aiemmin laajentumisasioiden pääosasto)3 Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevat yhteiset toimintasuunnitelmat4 Humanitaarinen apu ja pelastuspalvelu5 Ei koske naapuruusmaita.6 Kumppanuusvälineet7 Vakautta ja rauhaa edistävä väline (entinen vakautusväline)8 Globaaleja julkishyödykkeitä ja haasteita koskevan ohjelman muuttoliike-  ja turvapaikkaosio (2014–2020)2014+
EBF2007–2013
RF ERF EIFUlkoasiainneuvostoOikeus- ja sisä-
asioiden neuvostoYleisten asioiden 
neuvostoToimintapoliittinen  
keskustelu
Neuvoston valmisteluelimet ja työryhmät Vahvistaa EU:n kolmansien maiden kanssa tekemää 
yhteistyötä koskevan yhdennetyn strategian 
muuttoliike- ja turvapaikka-alalla
 Valmistelee muuttoliike- ja turvapaikka-asioihin 
liittyvät syitä ja seurauksia koskevat
neuvoston päätelmät ja
suositukset  Avustaa Coreperia oikeudellisissa, 
horisontaalisissa ja strategisissa 
kysymyksissä muuttoliike-, turvapaikka-  
ja raja-asioissa
 Laatii puolivuosittaisen kertomuksen 
”EU:n toiminta muuttopaineisiin 
vastaamiseksi”Muu
(esim. JAIEX, CATS, COSI)Maantieteelliset työryhmätRahoitusvälineiden hallinnointi
Hallintoneuvoston jäsenKokouksiin osallistuminenRaportointisuhde
 Humanitaarinen apu pakolaisille ja maan 
sisäisesti siirtymään joutuneille henkilöille Muuttoliikepolitiikkaa koskevien komission 
tiedonantojen päälaatija
 Komission pääedustaja korkean tason työryhmässä
 Neuvottelee viisumien myöntämisen 
helpottamisesta, takaisinotosta, liikkuvuuskump-panuuksista ja yhteisistä toimintasuunnitelmista
3
 Johtaa kahdenvälistä ja alueellista muuttoliike-
vuoropuhelua
 Osallistuu TPMA-ehdotuspyyntöjen arviointiin Kehitysyhteistyöpolitiikkaa koskevien komission 
tiedonantojen päälaatija
 Kehitysavun ohjaaminen kolmansille maille 
maantieteellisin ja temaattisin perustein
 Avun täytäntöönpanon hallinnointi ja valvonta Vastaa Euroopan naapuruuspolitiikasta
 Vuoden/uni00A02014 lopulle asti itäisen ja eteläisen 
naapuruston osastot olivat osa  kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosastoa
 Vuoden 2014 lopulla ENI:n hallinnointi siirtyi tälle 
pääosastolle kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosastoltaUIkopolitiikan välineiden hallinto
(FPI)
 Helpottaa lähtömaita 
koskevien tietojen vaihtoa 
EU:n jäsenvaltioiden välillä
 Tukee erityisten paineiden 
kohteeksi joutuneita EU:n jäsenvaltioita varhaisvaroi-tus-järjestelmän avulla
 Edistää yhteisen 
eurooppalaisenturvapaikkajärjestelmän 
täytäntöönpanoa Helpottaa ja tehostaa 
ulkorajavalvontaan liittyvien EU:n 
toimenpiteiden soveltamista huolehtimalla jäsenvaltioiden 
toimien yhteensovittamisesta 
näiden toimenpiteiden täytäntöönpanossa
 Riskianalyysit Operatiivinen apu EU:n 
jäsenvaltioille ja kolmansille maille (17) Antaa kumppanimaille tukea 
laillisen muuttoliikkeen alalla, erityisesti työllisyyden ja osaamisen aloilla 
(koulutuksen ja kulttuurin 
pääosasto on hallintoneu-voston jäsen; sisäasioiden 
pääosastolla on 
tarkkailija-asema) Järjestäytynyttä 
rikollisuutta koskeva uhkakuva-arvio (OCTA)
 Strategiset sopimukset 
kolmansien maiden kanssa
TPMA/
GPGC8 Vastaa EU:n ulkoisten toimien (myös 
muuttoliike- ja turvapaikka-alan toimien) toimintamenoista Osallistuu muuttoliikkeen ulkoista ulottuvuutta koskevaan EU:n toimintapoliittiseen 
päätöksentekoon ja siihen liittyviin käytännön toimiin. 
 Edistää EU:n muuttoliikepolitiikan ulkoisen ja sisäisen ulottuvuuden välistä koordinointia.
 On mukana oikeus- ja sisäasioiden neuvoston työryhmissä, muun muassa korkean tason 
työryhmässä.
60 Komission  
vastaukset
Tiivistelmä
I
Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto esittävät seuraavat huomiot tämän kertomuksen kontekstista ja sisällöstä:
Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon on toimittava monimutkaisessa ja alati muuttuvassa ympäristössä. 
Ennen kokemattoman pakolais- ja muuttoliikekriisin keskellä muuttoliikepolitiikassa on tarkistettava prioriteetteja, 
vahvistettava politiikan piirteitä EU:n tasolla ja jatkuvasti mukauduttava muuttuviin olosuhteisiin.
Tämä tilintarkastustuomioistuimen kertomus laadittiin ennen näitä merkittäviä tapahtumia.
Muuttoliikkeen ja turvapaikka-asioiden ala on monitahoinen, monimutkainen ja jatkuvasti muuttuva politiikan ala 
sekä kansainvälisesti että EU:n tasolla, ja komission on toimittava tässä muuttuvassa ja haastavassa ympäristössä. 
Tämä edellyttää vastaavasti monimutkaisia ja moniulotteisia rakenteita politiikan täytäntöönpanemiseksi.
Tilintarkastustuomioistuin ei ota kertomuksessa riittävästi huomioon tätä poliittista, oikeudellista, operatiivista ja 
talousarvioon liittyvää taustaa.
II
Komissio on samaa mieltä siitä, ettei ole helppoa määrittää EU:n talousarviosta korvattujen menojen kokonaismää -
rää tai sitä, onko menot kohdennettu määriteltyjen maantieteellisten ja temaattisten painopisteiden mukaisesti. 
Komissio parantaa edelleen yleistä seuranta- ja arviointikehystä tällä monimutkaisella politiikan alalla ja varmistaa 
edelleen, että asianomaisissa välineissä määritetään maantieteelliset ja temaattiset painopisteet keskeisten alojen 
mukaan.
III
Kaikki EU:n rahoitusvälineistä rahoitetut hankkeet sisältävät hanketasolla indikaattoreita, joita seurataan jokaisen 
hankkeen koko elinkaaren ajan. Ks. myös komission vastaus kohtaan 68.
IV
Muuttoliike on monimutkainen ja poliittisesti arkaluontoinen politiikan ala, joka koskee useita toiminnanaloja ja 
monia erilaisia sidosryhmiä (esim. EU:n virastot, IOM ja UNHCR) EU:n toimielinten sisällä ja niiden ulkopuolella. EU:n 
ulkoisen muuttoliikepolitiikan ja -yhteistyön hallinta heijastaa vääjäämättä tätä tilannetta.
Viime vuosina on pyritty parantamaan koordinointia komission pääosastojen ja Euroopan ulkosuhdehallinnon välillä 
sekä EU:n jäsenvaltioiden kanssa entisestään. Tämän vuoksi on otettu käyttöön useita koordinointimekanismeja. 
Hiljattain laaditussa Euroopan muuttoliikeagendassa korostetaan tarvetta lisätä näitä ponnisteluja entisestään.
Komission vastaukset 61
Johdanto
01
Komissio korostaa, että pakolaisiin liittyvät menot kumppanimaissa, myös naapurialueella, sisältyivät EU:n yhteis -
työhön kolmansien maiden kanssa muuttoliike- ja turvapaikka-asioissa jo ennen vuotta 2015. Suurimmassa osassa 
muuttoliikehankkeita noudatetaan kattavaa ja osallistavaa lähestymistapaa, sillä muuttovirrat koostuvat tyypillisesti 
erilaisista ryhmistä, esimerkiksi taloudellisista muuttajista, haavoittuvassa asemassa olevista muuttajista ja kansain -
välisen suojelun tarpeessa olevista henkilöistä.
02
Komissio esitteli 13. toukokuuta 2015 Euroopan muuttoliikeagendan, jonka pohjalta hyväksyttiin neuvoston päätel -
mät kesäkuussa 2015.
11
Siitä lähtien kun niin kutsuttu Khartumin prosessi käynnistettiin (Itä-Afrikan muuttoreitillä sijaitsevien maiden 
kanssa) marraskuussa 2014, painopiste on ollut kahdeksassa alueellisessa vuoropuhelussa.
Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevat yhteiset toimintasuunnitelmat katsotaan myös ensisijaiseksi kahdenväli -
seksi kehykseksi liikkuvuuskumppanuuksien ohella.
13
Laittoman maahanmuuton ja pakkosiirtojen perimmäiset syyt vaihtelevat köyhyydestä ja taloudellisten mahdol -
lisuuksien puutteesta konflikteihin, turvattomuuteen ja ilmastonmuutokseen sekä kaikkeen siltä väliltä. Muutto -
liikettä ja turvapaikka-asioita koskeva aihekohtainen ohjelma, jonka vuotuiset määrärahat ovat noin 50 miljoonaa 
euroa, ei tosiaan koskaan ollut tarkoitettu tällaisten perimmäisten syiden korjaamiseen, vaan sen keskeinen tavoite 
oli tukea maita muuttoliikkeen ja turvapaikka-asioiden hallinnan parantamisessa.
15
Eurooppalaista naapuruuden ja kumppanuuden välinettä (ENPI) koskevassa asetuksessa asetettiin yleisiä tavoit -
teita, kun taas EU:n ja kumppanimaiden välisissä sopimuksissa vahvistettiin avun suunnittelun poliittinen kehys (ks. 
välinettä koskeva asetus, 3 artikla).
Ohjelmakauden 2014–2020 osalta asetettiin kuitenkin erityisiä tavoitteita, kun ENPI korvattiin Euroopan naapuruus -
välineellä (ENI). Asetuksen (EU) N:o 232/2014 mukaan yksi ENI:n erityistavoitteista on luoda ”edellytyksiä laillisen 
muuttoliikkeen paremmalle järjestämiselle ja hyvin hallitun ihmisten liikkuvuuden edistämiselle, maahanmuuttoa 
ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan mukaisesti tehtyjen nykyisten tai tulevien sopimusten 
täytäntöönpanolle ja ihmisten välisen kanssakäymisen edistämiselle, erityisesti kulttuuri- ja koulutustoiminnan sekä 
ammatillisen ja urheilutoiminnan yhteydessä”.
Komission vastaukset 62
Tarkastuksen laajuus ja lähestymistapa
22
Komissio toteaa, että kuten tuomioistuin mainitsee, sen paremmin liittymistä valmistelevasta tukivälineestä kuin 
Euroopan kehitysrahastostakaan ei myönnetä rahoitusta naapuruuspolitiikan piiriin kuuluville maille, vaikka ne 
sisältyvät liitteeseen III.
Tavoitteiden yhdenmukaisuutta, kumppanimaiden tarpeiden toteamista ja seurantavälineitä on parannettava
Vastaus kohtaa 27 edeltävään lukuun
Komissio myöntää, että toimintapoliittisia järjestelyjä on monenlaisia, mikä johtuu pääasiassa muuttoliikeilmiön 
monimutkaisuudesta.
Komission ehdotusten ansiosta ulkoisen yhteistyön välineitä on huomattavasti järkeistetty ja yksinkertaistettu 
monivuotisissa rahoituskehyksissä. Nykyinen yhdistelmä maantieteellisiä ja temaattisia välineitä kertoo kaiken kaik -
kiaan kokonaisvaltaisesta ja tasapainoisesta lähestymistavasta, joka antaa EU:lle mahdollisuuden vastata eri haastei -
siin johdonmukaisten ja toisiaan täydentävien rahoitusvälineiden valikoiman avulla.
29
Kaudella 2014–2020  eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden väline on korvattu Euroopan naapuruus -
välineellä (ENI). Asetuksen (EU) N:o 232/2014 mukaan yksi ENI:n erityistavoitteista on luoda ”edellytyksiä laillisen 
muuttoliikkeen paremmalle järjestämiselle ja hyvin hallitun ihmisten liikkuvuuden edistämiselle, maahanmuuttoa 
ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan mukaisesti tehtyjen nykyisten tai tulevien sopimusten 
täytäntöönpanolle ja ihmisten välisen kanssakäymisen edistämiselle, erityisesti kulttuuri- ja koulutustoiminnan sekä 
ammatillisen ja urheilutoiminnan yhteydessä”.
ENI-asetuksessa säädetään liitteestä, joka sisältää ohjelmoinnin ensisijaiset tavoitteet ja määrärahojen kohdentami -
sen erityyppisille ohjelmille (kahdenvälinen, useita maita koskeva ja rajatylittävä yhteistyö) ja jota voidaan muuttaa 
delegoidulla säädöksellä. Yksi tärkeimmistä Euroopan parlamentin ja neuvoston kanssa osana Euroopan naapuruus -
välinettä saavutetuista neuvottelutuloksista on uusi liite, joka sisältää väljät ensisijaiset tavoitteet koko Euroopan 
naapuruusvälineen piiriin kuuluvalle alueelle. Nämä ensisijaiset tavoitteet kehystävät tulevaa ohjelmasuunnittelua.
30
Kolmansien maiden kanssa tehtävän ulkoisen yhteistyön ja kehitysyhteistyön rahoitusvälineillä on tarkoitus vastata 
monenlaisiin haasteisiin, joita ovat esimerkiksi köyhyys, turvattomuus, demokratia ja hallinto, taloudellisten mah -
dollisuuksien puuttuminen ja ihmisoikeudet.
Yksityiskohtaiset toimenpidealat määritellään kunkin säädöksen mukaisesti monivuotisissa ja vuotuisissa ohjel -
missa. Niihin voi sisältyä keskeisiä toimialoja kuten koulutus, terveys, ympäristö sekä turvallisuus, sisäasiat ja muut -
toliike. Maantieteellisten välineiden kohdalla valittavista toimenpidealoista sovitaan kulloistenkin kumppanimaiden 
kanssa ohjelmasuunnittelun aikana.
Komission vastaukset 63
Kuten EU:n kaikkien toimialakohtaisten politiikkojen kohdalla, ulkoisen muuttoliike- ja turvapaikkapolitiikan täytän -
töönpanoa voidaan tukea rahoituksella, joka on käytettävissä EU:n ulkoisen yhteistyön välineiden puitteissa kunkin 
rahoitusvälineen oikeusperustassa määriteltyjen kriteerien ja menettelyjen mukaisesti.
Ks. myös vastaus kohtaan 22.
31
Ulkoisiin toimiin kuuluvat toimenpiteet voivat edistää EU:n politiikan täytäntöönpanoa eri kohdealoilla, joita ovat 
esimerkiksi ilmastonmuutos, turvallisuus, koulutus, maatalous ja muuttoliike, vaikka samalla noudatetaan kunkin 
rahoitusvälineen tavoitteita.
32
Komissio katsoo, että yleisesti hankkeet oli dokumentoitu hyvin. Tulevaisuudessa komissio pyrkii kuitenkin doku -
mentoimaan hankkeisiin liittyvät tarvearviointinsa järjestelmällisemmin.
33
Komissio on samaa mieltä siitä, että vaikka liikkuvuuskumppanuudet ovat osoittautuneet hyväksi kahdenväliseksi 
kehykseksi muuttoliike- ja turvapaikkakysymysten käsittelemiseksi tavalla, joka tekee yhteistyöstä molempia 
osapuolia hyödyttävää, liikkuvuuskumppanuuksien tasapainoisen täytäntöönpanon varmistaminen edellyttää 
lisätyötä. Liikkuvuuskumppanuuksissa on otettava paremmin huomioon maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan 
kokonaisvaltaisen lähestymistavan kaikki neljä temaattista painopistettä ja muun muassa toteutettava enemmän 
lailliseen maahanmuuttoon, ihmisoikeuksiin ja pakolaisten suojeluun liittyviä toimia.
Komissio muistuttaa jäsenvaltioita säännöllisesti siitä, miten tärkeää on myös varmistaa tasapaino kokonaisvaltaisen 
lähestymistavan neljän temaattisen painopisteen välillä liikkuvuuskumppanuuksien täytäntöönpanon tasolla.
34
Useimmat, elleivät kaikki, edustustot ovat nimenneet muuttoliikeasioiden yhteyspisteet jo vuosia sitten. Lisäksi 
muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston henkilöstöä on voitu lähettää vain harvoihin ensisijaisiin edustustoihin 
(Yhdysvaltoihin, Venäjälle, Geneveen, Wieniin, Turkkiin, Kiinaan ja Intiaan). Useimmissa tapauksissa nämä virat jae -
taan muiden pääosastojen kanssa, ja niiden haltijat käsittelevät myös muita kysymyksiä, jotka kuuluvat muuttoliike- 
ja sisäasioiden pääosaston toimivaltaan (eivätkä siten välttämättä keskity muuttoliikkeeseen).
Kuten hiljattain julkaistussa Euroopan muuttoliikeagendassa todettiin, muuttoliikettä koskevaa asiantuntemusta 
on vahvistettava EU:n edustustoissa. Tämän vuoksi neuvosto on päättänyt vahvistaa EU:n edustustojen valmiuksia 
muuttoliikekysymysten käsittelyssä ja erityisesti lähettää eurooppalaisia maahanmuuttoasioiden yhteyshenkilöitä 
ensisijaisiin edustustoihin, etenkin naapuruusalueelle.
Komission vastaukset 64
35
Alakohtaisten yksiköiden, muun muassa muuttoliikeyksikön, perustaminen kansainvälisen yhteistyön ja 
kehitysasioi  den pääosastoon (DEVCO) jo useita vuosia sitten osoittaa, että temaattisen asiantuntemuksen vahvista -
mista koko organisaatiossa, myös edustustoissa, pidetään tärkeänä.
Tärkeä osa näiden yksikköjen tehtävää on korkealaatuinen temaattinen tuki päätoimipaikan ja edustustojen henki -
löstölle. Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston yksikkö, joka vastaa muuttoliike- ja turvapaikka-  
asioista, on kehittänyt useita työkaluja varmistaakseen, että tukea annetaan yhdenmukaisesti ja tehokkaasti. Tähän 
tarkoitukseen on laadittu ohjeita ja suuntaviivoja sekä temaattista koulutusta.
Muuttoliikkeeseen kiinnitetään nyt enemmän huomiota EU:n ulkoisissa toimissa, joten komissio harkitsee verkko -
koulutusmoduulin kehittämistä lähiopetuksen työkalujen täydentämiseksi.
36
Komissio on samaa mieltä siitä, että aivan viime aikoihin asti muuttoliike ei ole kuulunut monien naapuruusmaiden 
tärkeimpiin painopisteisiin. Tilanne on kuitenkin muuttunut huomattavasti viime aikoina, ja nämä maat ymmärtävät 
entistä paremmin muuttoliikkeen merkityksen sekä tarpeen tehdä yhteistyötä EU:n kanssa.
Välimeren Seahorse-hankkeen kohdalla komissio on tietoinen haasteista, jotka liittyvät Pohjois-Afrikan maiden hou -
kuttelemiseen kumppaneiksi. Vaikka työtä jatketaan, alueella hankkeen suunnittelun jälkeen epävakaaksi muuttu -
nut tilanne on vaikeuttanut näiden maiden kanssa tällä erittäin arkaluontoisella alalla käytävää vuoropuhelua.
37
Vaikka komissio myöntää, että I-Mapin lopullisen tuotteen käyttäjistä useammat ovat EU:n jäsenvaltioita kuin kump -
panimaita, se katsoo, että on otettava huomioon useita näkökohtia.
Hankkeen tavoite oli Välimeren alueen kauttakulkusiirtolaisuutta koskevassa vuoropuhelussa esitetyn tarpeen 
perusteella tarjota ajankohtaista tietoa muuttovirroista politiikkojen laatimisen parantamiseksi.
I-Map oli yksittäinen ja tarkkaan kohdennettu hanke, joka yhdessä muiden hankkeiden kanssa tuki Lähi-idän ja Poh -
jois-Afrikan maiden sekä EU:n jäsenvaltioiden välisen muuttoliikettä koskevan vuoropuhelun tehokkuutta. Komissio 
katsoo, että koska muuttoliikettä koskevaa tietoa ei aiemmin ollut koottu yhteen järjestelmään, sen käyttöön saami -
nen hyvin käytännöllisellä tavalla paransi vuoropuhelua.
38
Komissio on samaa mieltä siitä, että on erittäin tärkeää määritellä paremmin muuttoliikettä ja kansainvälistä suoje -
lua koskevan yhteistyömme kehys asettamalla toiminnallisia tavoitteita sekä selkeitä ja mitattavissa olevia tuloksia 
ja tuotoksia. Toimien ja tulosten välillä on oltava suora yhteys.
Komission vastaukset 65
39
Komissio myöntää, että tähän mennessä ei ole ollut täsmällisiä tavoitteita, viitearvoja ja indikaattoreita, joilla 
seurattaisiin maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan strategisen tason täytän -
töönpanoa. Komissio katsoo kuitenkin, että tavoitteet on määriteltävä väljästi, jotta muuttoliikkeen alalla voidaan 
joustavasti mukautua erilaisiin konteksteihin, erittäin moninaisiin näkökohtiin ja nopeasti muuttuviin haasteisiin ja 
tarpeisiin.
Komissio käynnisti uudelleen vuonna 2015 EU:n jäsenvaltioiden kanssa korkean tason työryhmien tasolla keskuste -
lun asianmukaisten indikaattorien määrittelemisestä kokonaisvaltaisen lähestymistavan seurantaa varten.
Yhteinen vastaus kohtiin 43–50
Komissio myöntää, että muuttoliikkeen olennaiset perusteet ja älykkäät indikaattorit ovat edelleen haaste, myös 
kansainvälisten avunantajien ja YK:n tasolla. Tästä kertoo se, miten haasteellista on määrittää muuttoliikkeen indi -
kaattoreita ja sopia niistä vuoden 2015 jälkeisten kehitysyhteistyöpuitteiden kohdalla.
Tämä liittyy muuttoliike- ja turvapaikkapolitiikan monimutkaisiin ja monitahoisiin ulottuvuuksiin yleensä. Komissio 
myöntää, että on olemassa yleinen tarve ryhtyä tehokkaisiin toimiin tässä asiassa.
DEVCOn tuloskehyksen tarkistus, joka on tarkoitus toteuttaa keväällä 2016 kestävän kehityksen tavoitteiden indi -
kaattorien hyväksymisen jälkeen, tarjoaa tilaisuuden parantaa myös tulosten mittaamista muuttoliikkeen alalla.
Vastaus kohtaa 52 edeltävään lukuun
Komissio katsoo, että maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan maantieteelliset 
ja temaattiset painopisteet oli määritelty selkeästi, mutta myöntää, että niihin liittyviä EU:n menoja oli vaikea arvi -
oida määrällisesti tarkastuksen aikana.
53
Yhtenäinen hallintotietojärjestelmä (CRIS) on varainhoitotyökalu, joka hyödyttää komission kirjanpitojärjestelmää 
(suoriteperusteista kirjanpitoa) ja tarjoaa reaaliaikaista tietoa kaikista EU:n ulkoisiin menoihin liittyvistä rahoitustoi -
mista. Sitä ei suunniteltu erityisesti raportointitarkoituksiin. CRIS-järjestelmää ollaan poistamassa käytöstä ja korvaa -
massa suurelta osin ABAC-järjestelmällä. Lisäksi sitä täydennetään uudella OPSYS-järjestelmällä.
Järjestelmässä käytetään OECD:n koodeja sopimusten kuvaamiseen toimialoittain. Muuttoliikettä varten ei tällä 
hetkellä ole koodia. Komissio on kuitenkin tietoinen rajoituksista, jotka aiheutuvat siitä, ettei muuttoliike- ja turva -
paikkavaroista rahoitettuja kehitystoimia varten ole omaa DAC-koodia. Tämä liittyy muuttoliikkeen monitahoiseen 
ja monialaiseen luonteeseen. Se koskee monia eri politiikkoja ja toimialoja. Komissio aikoo käynnistää nopeasti 
keskustelun OECD:n (ja muiden olennaisten sidosryhmien) kanssa parhaiden mahdollisten tapojen määrittämiseksi, 
jotta eri kehittämisvirastot voivat kirjata muuttoliikkeeseen liittyviä menoja.
Komission vastaukset 66
54
Komissio toteaa, että DEVCOn hallinnoima Excel-taulukko on yksinkertainen työkalu, joka täydentää komission 
yhtenäisen hallintotietojärjestelmän (CRIS) tietokantaa. Koska muuttoliikkeelle ei ole DAC-koodia, se on hyödyllinen 
työkalu raportointia varten.
55
Varainhoidon tietotekniikkajärjestelmää ollaan poistamassa käytöstä ja korvaamassa suurelta osin komission kirjan -
pitojärjestelmällä. Erittäin lyhyellä aikavälillä on hyvin epätodennäköistä, että tämäntyyppisiä koottuja tietoja voitai -
siin antaa.
56
Varainhoidon tietotekniikkajärjestelmää ollaan poistamassa käytöstä ja korvaamassa suurelta osin ABAC-järjes -
telmällä. Siihen siirretään kaikki varainhoitotiedot. Viimeaikaisten tapahtumien vuoksi komissio aikoo käynnistää 
keskustelut OECD:n kanssa.
Komissio on kuitenkin tietoinen rajoituksista, jotka aiheutuvat siitä, ettei muuttoliike- ja turvapaikkavaroista rahoi -
tettuja kehitystoimia varten ole omaa DAC-koodia. Tämä liittyy muuttoliikkeen monitahoiseen ja monialaiseen luon -
teeseen: siihen sisältyy monia eri politiikkoja ja toimialoja.
Laatikko 4 – Esimerkkejä muuttoliikeasioihin liittyvän ulkoisen varainkäytön 
epäasianmukaisesta koodaamisesta
Komissio myöntää, että kahdelle mainitulle hankkeelle, Seahorse- ja SaharaMed-hankkeille, on virheellisesti annettu 
DAC-koodit, vaikka toimien ei katsottu 100-prosenttisesti täyttävän OECD:n DAC-arviointiperusteita. Virhe on nyt 
korjattu.
Komissio toteaa, että kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta annetussa asetuksessa säädetään OECD:n/
DAC:n arviointiperusteista seuraavaa:
”Vähintään 90 prosenttia aihekohtaisten ohjelmien nojalla käytettäviksi tarkoitetuista menoista on suunniteltava 
siten, että OECD:n/DAC:n vahvistamat arviointiperusteet täyttyvät [...].”
57
Kehitysyhteistyön rahoitusvälineeseen kuuluva aihekohtainen ohjelma käynnistettiin maailmanlaajuisena, ja sen 
oli tarkoitus täydentää maantieteellisiä välineitä ja ohjelmia, ei korvata niitä. Kaudella 2007–2013 hyväksyttiin kaksi 
strategia-asiakirjaa muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevaa aihekohtaista ohjelmaa varten. Ensimmäinen kat -
toi vuodet 2007–2010 ja toinen vuodet 2011–2013. Vaikka muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskeva aihekohtai -
nen ohjelma kattaa kaikki maantieteelliset alueet, näissä strategioissa määriteltiin ohjelmaan kuuluvan varainkäytön 
selkeäksi painopisteeksi maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan ja Tukholman 
ohjelman mukaisesti eteläisen Välimeren, Afrikan ja Itä-Euroopan alueet. Tämä painopiste on asetettu muuttoreitti -
konseptin mukaisesti. Konseptiin kuuluvat myös muuttoreitit, jotka lähtevät naapuruusalueen ulkopuolelta (Saharan 
eteläpuolisesta Afrikasta) ja kulkevat alueen kautta.
Komission vastaukset 67
60
Komissio on tästä vain osittain samaa mieltä, sillä huomioon pitäisi ottaa myös se, että tämä vastaa usein myös 
kumppanimaiden, erityisesti itäisten naapuruusmaiden, pyyntöä. Varojen käyttäminen rajaturvallisuuteen voi 
yleisesti olla selvästi kalliimpaa kuin muut alat, kuten sosiaalis-taloudelliset hankkeet, joissa pyritään kotouttamaan 
maahanmuuttajia.
Komissio katsoo, että tuomioistuimen tarkoittama painopiste laittomaan maahanmuuttoon liittyviin menoihin on 
myös osoitus joidenkin kumppanimaiden ilmaisemista painopisteistä.
Näihin aloihin, erityisesti rajaturvallisuuteen, liittyvät menot todella ovat suuret ja johtuvat tarpeesta investoida 
rajanylityspaikkoihin ja viestintä- ja tietotekniikkalaitteisiin.
Lisäksi on todettava, että EU on vain yksi kohdemaiden, jäsenvaltioiden ja kansainvälisten järjestöjen kumppaneina 
työskentelevistä avunantajista.
62
Komissio huomauttaa, että muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevasta aihekohtaisesta ohjelmasta annetussa 
säädöksessä todetaan ohjelman täydentävän maantieteellisiä ohjelmia. Varojen osoittaminen maantieteellisten 
ohjelmien painopistealueille riippuu lähinnä kumppanimaista, ei pelkästään komissiosta.
64
EU:n ja YK:n yhteinen maahanmuutto- ja kehitysaloite oli ensimmäinen kokonaisvaltainen muuttoliikeohjelma, jossa 
tarkasteltiin muuttoliikkeen vaikutusta kumppanimaiden kehitykseen.
Se katsottiin tärkeäksi EU:n panokseksi muuttoliike- ja kehitysagendaan, sen jälkeen kun tämä ulottuvuus oli sisälly -
tetty maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaan kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan.
Kyseessä todella oli pilottiohjelma, jossa haluttiin testata muuttoliikkeen ja kehityksen välistä yhteyttä, minkä 
vuoksi se kattoi monta eri maata eri alueilla.
Ohjelman tulokset ja siitä saadut kokemukset on otettu huomioon sen jatko-ohjelmassa, joka taas on kohdennettu 
tarkemmin tiettyihin painopistemaihin.
68
Komissio korostaa, että yhdeksällä hankkeella oli hyvin määritellyt tavoitteet. Sen sijaan 12 tapauksessa tavoitteet 
täyttivät vain osittain hyvin määriteltyjen tavoitteiden – jotka usein oli asetettu yleisellä tasolla – määritelmän. 
Yhdessä tapauksessa tavoitteet eivät olleet hyvin määriteltyjä (ks. laatikko 5).
Laatikko 5 – Esimerkki tuloksista, joita on vaikea mitata
Komissio on osittain samaa mieltä huomautuksesta, jonka mukaan tulokset eivät ole välittömästi näkyvissä ja mitat -
tavissa. Komissio katsoo kuitenkin hankkeen yleisesti onnistuneeksi erityisesti siksi, että sen avulla saatiin luotua 
tilaa vuoropuhelulle sellaisten kumppanien kanssa, jotka olivat tottuneet vuosia keskeytyksissä olleisiin demokraat -
tisiin uudistuksiin.
Komission vastaukset 68
69
Komissio huomauttaa, että muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevalla aihekohtaisella ohjelmalla, kuten useim -
milla muillakin aihekohtaisilla ja maantieteellisillä EU:n ulkoisen toiminnan rahoitusvälineillä, keskitytään viran -
omaisten ja kansalaisyhteiskunnan valmiuksien kehittämiseen kumppanimaissa. Valmiuksia kehitetään hankkeissa 
yleensä oikeudellisella, institutionaalisella ja toiminnallisella tasolla teknisen avun ja koulutuksen kautta. Komissio 
on kuitenkin samaa mieltä siitä, että valmiuksien parantaminen sekä oikeudellisten ja institutionaalisten puitteiden 
uudistaminen on – kuten sen pitäisikin olla – keskipitkän tai pitkän aikavälin tavoite, eivätkä tulokset ole välittö -
mästi havaittavissa.
70 Komissio myöntää osittain, että otokseen kuuluvissa hankkeissa ei ole saavutettu kaikkia tavoitteita.
Samalla se haluaa painottaa edelleen, että muuttoliikkeen kaltaisella monimutkaisella ja jatkuvasti muuttuvalla 
alalla ulkoisten tekijöiden vaikutus on huomattava, eikä siihen voida vaikuttaa ainoastaan esimerkillisellä hankkei -
den valmistelulla ja suunnittelulla.
Vaikka toimi olisi kuinka hyvin suunniteltu ja kytketty kumppanimaahan, muuttoliike- ja pakolaisvirtojen ennakoi -
mattomuus sekä poliittiset haasteet vaikuttavat tuloksiin täytäntöönpanon kaikissa vaiheissa. Libyan tapahtumat 
ovat selkeä osoitus tästä.
Laatikko 7 – Esimerkki osittain vaikuttavasta hankkeesta
Välimeren Seahorse-verkostohankkeen tarkoitus on edistää yhden Eurosur-järjestelmän tukemiseen tarkoitetun 
alueellisen verkoston kehittämistä.
Sopimusta allekirjoitettaessa tilanne Tripolissa oli suhteellisen vakaa, eikä Libyan turvallisuustilanteen heikkenemi -
sen mittakaavaa sen jälkeen olisi voinut ennakoida.
Algerian, Tunisian ja Egyptin edustajia kutsuttiin säännöllisesti hankkeen ohjauskomitean tapaamisiin, joihin ne 
osallistuivat usein aktiivisesti. Mikään näistä kolmesta maasta ei tähän mennessä ole tehnyt virallista sitoumusta.
Guardia Civil, jota tukevat konsortion viisi jäsenvaltiota, on säännöllisesti yhteydessä mahdollisiin kolmansien mai -
den kumppaneihin saadakseen ne mukaan aloitteeseen.
Tilintarkastustuomioistuimen mukaan Libya hyväksyttiin mukaan verkostoon komission näkemysten vastaisesti. 
Libya kuitenkin todettiin myöhemmässä vaiheessa strategisen sijaintinsa takia aloitteen tärkeimmäksi kumppaniksi, 
minkä vuoksi se päätettiin ottaa mukaan.
72
Libyan tämänhetkisistä poikkeuksellisista olosuhteista huolimatta hanke on edelleen käynnissä ja tuottaa hitaasti 
joitakin tuloksia. Hankkeen täytäntöönpanon aikana kohdatut vaikeudet johtuvat Libyan turvattomasta ja epäva -
kaasta tilanteesta. Hanke käynnistettiin uudelleen elokuussa 2015, ja sitä mukautettiin vuoden 2014 kriisiä seuran -
neeseen uuteen tilanteeseen.
Hanke päättyy huhtikuussa 2016, ja sen on tarkoitus vastata maahan jäämään joutuneiden ja säilöönotettujen 
muuttajien pakottavimpiin tarpeisiin Libyan säilöönotto- ja vastaanottokeskuksissa tarjoamalla heille apua ja mah -
dollisuus vapaaehtoiseen paluuseen siten, että ihmisoikeuksia noudatetaan täysimääräisesti.
Komission vastaukset 69
77
Komissio ottaa tuomioistuimen huomautuksen huomioon ja toteaa, että arviointikertomukseen sisältyi erillisiä 
myönteisiä seikkoja.  
Arvioinnin päätelmistä keskusteltiin perusteellisesti UNDP:n kanssa useaan kertaan säännöllisten hanketapaamisten 
aikana ja tarkemmin 10. lokakuuta 2011 järjestetyssä tapaamisessa. Kertomukseen otettiin mukaan myös kaikkien 
kumppanivirastojen kommentit.
80
EU:n ja YK:n yhteinen maahanmuutto- ja kehitysaloite oli ensimmäinen kokonaisvaltainen muuttoliikeohjelma, jolla 
parannettiin muuttoliikkeen vaikutusta kumppanimaiden kehitykseen.
Se oli ensimmäinen pilottihanke alalla, ja sitä pidetään tärkeänä EU:n panoksena muuttoliike- ja kehitysagendaan, 
sen jälkeen kun tämä ulottuvuus oli sisällytetty maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaan kokonaisvaltaiseen 
lähestymistapaan.
Ohjelman tulokset ja siitä saadut kokemukset on otettu huomioon sen jatko-ohjelmassa, joka taas on kohdennettu 
tarkemmin tiettyihin painopistemaihin.
81
EU:n tuki Georgian muuttoliikealueella koskee monenlaisia edunsaajia ja monentyyppistä tukea hallinnon eri 
tasoilla. EU:n ja YK:n yhteisellä maahanmuutto- ja kehitysaloitteella oli lisäarvoa paikallistason toimijoiden osallis -
tamisessa – tämäntyyppinen tuki voi saavuttaa vain suhteellisen pienen määrän lopullisia edunsaajia. Tällaisista 
toimista saatuja kokemuksia voidaan kuitenkin hyödyntää muualla.
Vaikka Algeriassa vaikutus oli hyvin vähäinen, muuttoliikeasiat saatiin ohjelman avulla esiin, ja maahan perustettiin 
pysyvä ministeriöiden välinen järjestely, jota johtaa ulkoasiainministeri.
Marokon tapauksessa oli hyödyllistä, että muuttoliiketoimien joukossa oli erittäin selvästi ruohojuuritasolle koh -
distuva toimi. Tiedottaminen oli kuitenkin toteutettava vaihtelevien tulosten ja vaikutusten perusteella. Kokemuk -
sista on otettu oppia maahanmuutto- ja kehitysaloitteen vaihetta II varten; tietojen levittämistä käsitellään siinä 
jäsennellymmin.
Laatikko 9 – Georgiassa toteutettu takaisinottohanke
Komissio toteaa ammatinvalinnanohjaus- ja työnvälitystoimistojen toiminnan jatkumisen epävarmuudesta tar -
kastusajankohtana, että Georgian viranomaiset ovat varmistaneet keskusten kestävyyden osoittamalla niille 
varoja valtion talousarviosta (400 000 laria vuoden 2015 talousarviosta ja 600 000 laria vuoden 2016 alustavasta 
talousarviosta).
Työnvälityspalvelusta hyötyneiden ihmisten lukumäärä osoittautui odotettua pienemmäksi, koska maahan palaa -
vien georgialaisten omavaraisuus oli aliarvioitu.
Komissio oli valmistautunut huolehtimaan 180 henkilön väliaikaisista majoitustarpeista, mutta kysyntä oli vähäisem -
pää vahvojen sosiaalisten yhteyksien ja perhesiteiden vuoksi. Määrärahoja vähennettiin vastaavasti.
Georgiassa asuvien vapaaehtoisesti palanneiden ulkomaan kansalaisten määrä on nyt 167, kun tarkastusajankoh -
tana se oli 110.
Komission vastaukset 70
86 a
Komissio on asiasta samaa mieltä tuomioistuimen kanssa ja lisää, että omien kansalaisten takaisinottaminen on 
kansainvälisen tapaoikeuden mukainen velvoite, kun taas kolmansien maiden kansalaisten takaisinottaminen ei ole 
velvoite. Se on osa muuttoliikettä, ei turvallisuuspolitiikkaa, kuten osa kumppanimaista katsoo.
Turvallisuuskysymyksen sijaan tehokkaat paluuta ja takaisinottoa koskevat toimintapolitiikat ovat hyvin hallinnoi -
dun muuttoliikkeen olennainen osa ja edellytys. Sellaisten laittomien muuttajien tehokas palauttaminen, joilla ei 
ole enää oikeutta olla EU:ssa, on myös olennainen ehkäisevä toimenpide, jolla torjutaan laittoman muuttoliikkeen 
jatkumista, kuten palauttamista koskevassa EU:n toimintasuunnitelmassa (annettu 9. syyskuuta 2015) painotetaan. 
Sekä paluu että takaisinotto ovat olennainen osa maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaa kokonaisvaltaista lähes -
tymistapaa ja kaikkia siitä seuraavia poliittisia linjauksia (esimerkiksi EU:n muuttoliikeagendaa). Pitää paikkansa, että 
viisumien myöntämisen helpottamista koskevat sopimukset ovat mahdollisia, ja niitä harkitaan rinnan EU:n takaisin -
ottoa koskevien sopimusten kanssa ja tarkastellaan ”enemmällä enemmän” -periaatteen kannalta.
Vastaus kohtaa 87 edeltävään lukuun
Komissio korostaa, että ihmisoikeuksien suojelun onnistunut täytäntöönpano riippuu useista ulkoisista tekijöistä, 
jotka eivät ole sen hallinnassa.
87
Sen lisäksi, että muuttajien ihmisoikeudet ovat virallinen monialainen kysymys, johon suhtaudutaan vakavasti kai -
kissa EU:n ulkoisten toimien toimenpiteissä, se on painopiste myös muuttoliikkeeseen liittyvissä ulkoisissa toimissa.
Sen lisäksi, että kaikkiin toimiin kuuluu ihmisoikeuksiin liittyviä toimenpiteitä, monien toimien yleisenä tavoitteena 
ovat olleet muuttajien oikeudet. Esimerkkejä ovat hankkeet, joissa avustetaan ja suojellaan ihmiskaupan uhreja, 
kotitaloustyötä tekevien maahanmuuttajien oikeudet sekä pakolaisten avustaminen ja suojelu.
88
Ukrainan osalta mahdollisuutta antaa ihmisoikeusnormeja koskevaa koulutusta harkittiin alun perin osana READ -
MIT-hanketta, ja siitä keskusteltiin hallituksen kanssa. Tuolloin se kuitenkin päätettiin jättää pois tästä ohjelmasta, 
koska se olisi ollut osittain päällekkäinen useiden muiden hankkeiden kanssa, joita toteuttavat kansainväliset 
järjestöt ja kansalaisjärjestöt. Näitä ovat esimerkiksi i) IOM:n (CRIS-viite: 2011/282-850) muuttoliikkeiden hallinnan 
ja takaisinottoon liittyvän yhteistyön vahvistamista Itä-Euroopassa koskeva hanke (MIGRECO), ii) UNCHR:n hanke 
(CRIS-viite: 2010/272-415, hankkeen nimi: Support to UNHCR activities in Eastern Europe in the context of EU 
Regional Protection Programmes (RPP II) – Phase II) ja iii) Right to Protection -kansalaisjärjestön hanke (CRIS-viite: 
2012/334-088, hankkeen nimi: Advocacy and Government Capacity Building in Migration). EU:n varoista on vuo -
desta 2003 saanut tukea 34 muuttoliike- ja turvapaikka-asioita koskevaa hanketta, joista 18 on liittynyt ihmisoikeus -
asioihin jollain tasolla.
89
Komissio oli erittäin aktiivinen taivutellessaan Libyan viranomaisia allekirjoittamaan yhteisymmärryspöytäkirjan 
YK:n pakolaisjärjestön kanssa.
Libyan viranomaiset, etenkin Gaddafin hallintoa edustaneet, olivat poliittisista syistä äärimmäisen haluttomia 
hyväksymään YK:n pakolaisjärjestöä toimen pääkumppaniksi.
Komissio on kuitenkin aina korostanut, että ihmisoikeuksien kunnioittaminen on hankkeen olennainen osatekijä.
Komission vastaukset 71
91
Vahvemman koordinoinnin tarve EU:n toimielinten ja jopa komission osastojen välillä on todella saanut uudenlaista 
huomiota Junckerin komission virkakaudella. Useita koordinointimekanismeja on parannettu, ja kun niitä on tes -
tattu Euroopan viimeaikaisen muuttoliike- ja pakolaiskriisin aikana, ne näyttävät toimivan hyvin.
92
Komissio katsoo, että sisäistä koordinointia on jo parannettu huomattavasti.
93
Vaikka komissio myöntää, että parantamisen varaa on edelleen, se huomauttaa, että tehokkaat koordinointimeka -
nismit ovat täysimääräisesti käytössä muuttoliikkeeseen liittyvien toimintalinjojen ja ohjelmasuunnittelun osalta.
Esimerkkinä voidaan mainita, että sisäasioiden pääosasto hoitaa koordinoinnin valmisteltaessa ja hyväksyttäessä 
jäsenvaltioiden kansallisia ohjelmia Euroopan turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston (AMIF) tai 
Euroopan sisäisen turvallisuuden rahaston (ISF) puitteissa, samoin kuin keskitettyyn hallinnointiin kuuluvien 
vuotuisten työohjelmien koordinoinnin. DEVCO sekä naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosasto 
soveltavat samaa menettelyä. Lisäksi Euroopan ulkosuhdehallintoa ja komission asianomaisia pääosastoja kuullaan 
muodollisesti ennen kaikkien rahoitusohjelmien hyväksymistä toteutettavien sisäisten lausuntokierrosten aikana.
Euroopan ulkosuhdehallinto johtaa yksin tai komission kanssa useimpien ulkoisten rahoitusvälineiden monivuo -
tista ohjelmasuunnittelua ja varmistaa siten vahvan koordinoinnin eri politiikanalojen ja maantieteellisten alueiden 
välillä. Kolmansien edunsaajamaiden pyyntöjen väliset erot voivat myös selittää ristiriitoja (kaikille sopivaa ratkaisua 
ei ole).
94
Komissio toteaa, että on hyödyllistä koota kartoituksia/katsauksia muuttoliikkeeseen liittyvästä rahoituksesta tietyn 
maan tai alueen kohdalla. Näin voidaan helpottaa koordinointia ja taata parempi täydentävyys EU:n ja muiden avun -
antajien rahoituksen välillä. EU:n ja jäsenvaltioiden muuttoliikkeeseen liittyvistä menoista on olemassa katsauksia 
erityisesti kaikkien liikkuvuuskumppanuuksien ja maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevien yhteisten toimintasuun -
nitelmien osalta (nk. tulostaulut). Lisäksi katsauksia on laadittu useissa alueellisissa prosesseissa. Komission yksiköt 
ovat laatineet niitä yhteistyössä asianomaisten koordinointirakenteiden kanssa (esimerkiksi liikkuvuuskumppanuuk -
sien paikalliset koordinointifoorumit, maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaan kokonaisvaltaiseen lähestymista -
paan liittyvät asiantuntijoiden kokoukset). Ne voivat luonnollisesti olla vain suuntaa-antavia, eikä niillä voi asettaa 
eri avunantajille tai rahoituslähteille velvollisuuksia, sillä näin ei voisi toimia EU:n nykyisen lainsäädäntökehyksen 
puitteissa eikä tämä sopisi yhteen EU:n rahoitusvälineiden yhteydessä käyttöön otettujen menettelyjen kanssa.
97
Euroopan ulkosuhdehallinto katsoo hoitaneensa roolinsa ja sisällyttäneensä muuttoliikeasiat kolmansien maiden, 
erityisesti naapuruusmaiden, kanssa käytävään poliittiseen vuoropuheluun erityisten kyseisten maiden kanssa 
perustettujen oikeus-, vapaus- ja turvallisuusasioiden / muuttoliikeasioiden ja sosiaaliasioiden alakomiteoiden 
kautta. Lisäksi kun otetaan huomioon muuttoliikeasioiden yhä suurempi merkitys EU:n suhteissa kolmansien mai -
den kanssa, Euroopan ulkosuhdehallinto on parantanut aihekohtaista osaamistaan vähitellen ja osoittanut lisähen -
kilöstöä ulkosuhdealan kannalta tärkeisiin alakohtaisiin kysymyksiin, myös muuttoliikeasioihin. Uuden komission 
myötä muuttoliikkeen sisäinen ja ulkoinen ulottuvuus on yhdistetty toisiinsa aiempaa selkeämmin. Myös ulkosuhde -
hallinnon ja asiaa käsittelevien komission pääosastojen politiikkojen johdonmukaisuutta on lisätty.
Komission vastaukset 72
98
Koordinointia EU:n edustustojen kanssa voidaan ja pitäisi parantaa ja tällaisiin toimenpiteisiin on ryhdyttykin, mutta 
tämä on haasteellista monista syistä. Sen lisäksi, että edustustojen (ja päätoimipaikan) henkilöstöresurssit ovat 
riittämättömät, rajallinen asiantuntemus muuttoliikeasioissa EU:n edustustoissa johtaa siihen, että valmius arvioida 
muuttoliikkeeseen liittyviä tarpeita ja painopisteitä kumppanimaissa on yhtä lailla rajallinen.
99
Komissio on samaa mieltä siitä, että koordinointi EU:n edustustojen kanssa on ratkaisevan tärkeää, ja pyrkii varmis -
tamaan koordinoinnin käytännön toimivuuden päivittäisessä hankkeiden hallinnoinnissa.
Menestyksekkäästi toteutettujen hankkeiden hyvät käytänteet ja niistä tehdyt arviot on koottu yksittäisiin hanke -
seuranta- ja arviointiraportteihin, ja komissiossa ollaan luomassa järjestelmää tämän tiedon kokoamiseksi ja jaka -
miseksi. Hyviä käytänteitä koskevat tiedot aiotaan erityisesti sisällyttää DEVCOn yksikön B3 valmistelemiin ohjeisiin, 
jotka valmistuttuaan ovat saatavilla muuttoliikkeelle omistetulla verkkosivustolla.
Lisäksi DEVCOn yksikön B3 toteuttamat aihekohtaiset koulutukset sisältävät saatuja kokemuksia ja parhaita käytän -
teitä koskevia osuuksia.
Johtopäätökset ja suositukset
Johtopäätös 1
Komissio korostaa, että tarkistetun Euroopan naapuruuspolitiikan tavoitteena on esittää tiiviissä yhteistyössä naa -
puriemme kanssa ehdotuksia yhteisiä ongelmia, kuten muuttoliikettä, koskevasta yhdenmukaisemmasta ja vaiku -
tuslähtöisemmästä yhteistyökehyksestä.
Samoin muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevaa aihekohtaista ohjelmaa seuraava ohjelma sisältää yksityis -
kohtaisia tavoitteita, tuloksia ja indikaattoreita.
a) Komissio katsoo, että strategiat, jotka koskevat muuttoliikkeeseen liittyviä asioita naapurialueilla, voitaisiin mää -
ritellä paremmin asettamalla selkeät ja mitattavissa olevat tavoitteet ja yhdenmukaiset, konkreettiset tuotokset, 
jotka muodostavat naapuruus- ja laajentumismaiden kanssa laadittavien uusien yhteistyökehysten ytimen.
b) Komissio on osittain samaa mieltä tästä johtopäätöksestä seuranta- ja arviointimekanismien eri tasojen johdonmu -
kaisuuden osalta. Useimpiin muuttoliikehankkeisiin kuuluu sekä eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden 
välineen että muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman osalta yksityiskohtaisia seu -
ranta- ja arviointijärjestelyjä sekä kattavat loogiset viitekehykset. Komissio katsoo kuitenkin, että naapurialueiden 
muuttoliikettä koskevan yhteistyön kehys voitaisiin määritellä paremmin asettamalla strategisia tavoitteita ja sel -
keitä ja mitattavissa olevia tuloksia ja tuotoksia. Toimien ja tulosten välillä on oltava suora yhteys.
e) Komissio on osittain samaa mieltä tästä väitteestä, etenkin laajan maantieteellisen jakauman osalta.
Erityisesti muuttoliikettä ja kansainvälisen suojelun kysymyksiä koskevassa yhteistyössä naapurien kanssa on sopeu -
duttava kumppanien eritasoiseen yhteistyöhalukkuuteen ja toimintapolitiikan kehitykseen. Siinä on myös otettava 
huomioon monet kumppaneille arkaluontoiset kysymykset, niiden odotukset ja rajoitukset näissä asioissa. Myös 
naapurialueiden pitkittyneiden kriisien takia eriyttäminen ja joustomekanismit ovat tarpeen.
Komission vastaukset 73
Saadakseen Euroopan naapuruusvälineen resursseista suurimman mahdollisen hyödyn komissiolla oli kuitenkin tar -
koitus tehdä kumppanien välille ero välineessä määriteltyjen ohjelmasuunnittelun kriteerien mukaisesti ja noudat -
taa tiukasti kannustimiin perustuvaa lähestymistapaa.
Kuten todettua, kumppanien tarpeet vaihtelevat maasta toiseen ja alueelta toiselle. Muutossuunnitelman suositus -
ten ja uudessa Euroopan naapuruusvälineessä vahvistetun eriytetyn lähestymistavan mukaisesti EU:n yhteistyössä 
naapurialueiden kanssa keskitytään kolmeen painopistealaan jokaisessa tapauksessa. Alat määritetään kattavassa 
kuulemisprosessissa, jossa on mukana hallituksia, paikallisviranomaisia, kansalaisjärjestöjä, EU:n jäsenvaltioita, kan -
sainvälisiä rahoituslaitoksia ja kansainvälisiä organisaatioita.
Suositus 1
Komissio hyväksyy osittain suosituksen erityisesti sen osalta, että tuloksellisuuden mittausjärjestelmiä on paran -
nettava. Komissio on samaa mieltä siitä, että on erittäin tärkeää määritellä muuttoliikettä ja kansainvälistä suojelua 
koskevan yhteistyön strateginen kehys paremmin asettamalla toiminnallisia tavoitteita ja selkeitä ja mitattavissa 
olevia tuloksia ja tuotoksia. Toimien ja tulosten välillä on oltava suora yhteys.
Komissio korostaa, että koska tarpeet ja siten jokaiselle maalle annettava apu ovat kuitenkin erilaisia, on vaikeaa 
määrittää yhteisiä vertailukelpoisia indikaattoreita, jotka pysyvät ajan mittaan samoina. Myös joustavuus on tar -
peen painopisteitä määriteltäessä. Räätälöityjä seuranta- ja arviointityökaluja kehitetään saavutusten ja edistyksen 
mittaamiseksi. Ne ovat keskeinen osatekijä luotaessa aiempaa konkreettisempia ja tehokkaampia muuttoliikettä 
koskevia yhteistyökehyksiä.
Tarkistetun Euroopan naapuruuspolitiikan tavoitteena on nimenomaan esittää tiiviissä yhteistyössä naapurien 
kanssa ehdotuksia yhteisiä huolenaiheita, kuten muuttoliikettä, koskevista yhdenmukaisemmista ja vaikutuslähtöi -
semmistä yhteistyökehyksistä.
Tämänhetkinen tilanne on epävakaa, ja on välttämätöntä tehdä ero kiireellisten toimien ja järjestelmällisempien 
ohjelmien välillä. Aina ei ole mahdollista työskennellä määrällisesti ilmaistujen painopisteiden perusteella.
Komissio pyrkii luomaan tarkistetun Euroopan naapuruuspolitiikan puitteissa vahvistettuja kumppanuuksia, joissa 
on selkeämpi painopiste ja joissa tehdään räätälöidympää yhteistyötä. Kokemuksen mukaan Euroopan naapuruus -
politiikka on tehokkainta silloin, kun EU:n ja sen kumppaneiden tavoitteet todella ovat yhteiset. Siksi tarkistuksessa 
selvitetään, mitkä ovat EU:n ja jokaisen kumppanin intressit sekä alat, joilla yhteinen etu on merkittävin (muuttoliike 
ja liikkuvuus mukaan luettuina). Tarkistus tarjoaa tilaisuuden saada EU:n ja sen kumppanien välille luja yhteisymmär -
rys merkittävän yhteisen edun aloista. Tämä yhteisymmärrys muodostaa perustan vahvalle kumppanuudelle ja koh -
dennetulle taloudelliselle tuelle. Jousto on kuitenkin edelleen keskeinen periaate Euroopan naapuruusvälineestä 
myönnettävän rahoituksen täytäntöönpanossa. Sen avulla varmistetaan, että EU pystyy reagoimaan joustavammin 
taloudellisen yhteistyön avulla alueen nopeasti muuttuviin tapahtumiin ja tarpeisiin.
Suositus 2
Komissio hyväksyy tämän suosituksen.
Kuten edellä todettiin, DAC-koodit määrittää OECD. Viimeaikaisten tapahtumien vuoksi komissio aikoo käynnistää 
keskustelut OECD:n kanssa.
Lisäksi komissio aikoo analysoida OECD:n DAC-koodausjärjestelmän täydentämisen toteutettavuutta.
Komission vastaukset 74
Johtopäätös 2
a) Ks. komission vastaus kohtaan 68 ja laatikkoon 5.
b) Muuttoliikkeen ja kehityksen välisessä yhteydessä pyritään maksimoimaan näiden kahden välinen myönteinen 
suhde. Tavoitteena on valjastaa muuttoliikkeen kehityspotentiaali sekä yhteiskuntien että muuttajien eduksi ja 
edistää kestävää kehitystä ja köyhyyden vähentämistä. Vaikka muuttoliikkeen ja kehityksen välinen yhteys voisi eri 
tilanteissa olla enemmän näyttöön perustuva, muuttoliike tunnustetaan yhä laajemmin voimakkaaksi välineeksi 
kehityksen edistämisessä sekä lähtö- että kohdemaissa. Se, että muuttoliike on nyt sisällytetty kehitystä mahdol -
listavana tekijänä vuoteen 2030 tähtäävän kestävän kehityksen toimintasuunnitelmaan, on osoitus alalla viime 
vuosina saavutetusta edistyksestä.
c) Komissio on samaa mieltä siitä, että paluun ja takaisinoton tukeminen ei tähän mennessä aina ole tuonut odotettuja 
tuloksia. Tehokkaat paluuta ja takaisinottoa koskevat toimintapolitiikat ovat kuitenkin hyvin hallinnoidun muutto -
liikkeen edellytys ja olennainen osa maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa.
 Komissio on asiasta samaa mieltä tuomioistuimen kanssa ja lisää, että omien kansalaisten takaisinottaminen on 
kansainvälisen tapaoikeuden mukainen velvoite. Se on osa muuttoliikettä, ei turvallisuuspolitiikkaa, kuten osa 
kumppanimaista katsoo.
d) Komissio on osittain samaa mieltä tästä päätelmästä.
 Ihmisoikeuksien osalta komissio tiedostaa, että se voi parantaa suoritustaan konkreettisempien riskienvä -
hentämistoimenpiteiden määrittämisessä esimerkiksi lujittamalla humanitaarista diplomatiaa ja kansallisia 
käsittelyjärjestelmiä.
 Lisäksi komissio aloitti vuonna 2014 toimet suunnitellakseen ja kehittääkseen työkalupakin, jolla varmistetaan, 
että useimmissa uusissa hankkeissa noudatetaan oikeuksiin perustuvaa lähestymistapaa kaikissa vaiheissa.
 Oikeuksiin perustuvan lähestymistavan täytäntöönpano perustuu ihmisoikeuksien yleismaailmallisuuteen ja jaka -
mattomuuteen sekä osallisuuden ja päätöksentekoprosessiin osallistumisen, syrjimättömyyden, tasaveroisuuden 
ja oikeudenmukaisuuden, avoimuuden ja tilivelvollisuuden periaatteisiin. Nämä periaatteet ovat keskeisiä EU:n 
kehitysyhteistyössä, ja niillä varmistetaan köyhimpien ja haavoittuvimpien hankilöiden, erityisesti naisten ja ala -
ikäisten, voimaannuttaminen.
Suositus 3
Komissio hyväksyy tämän suosituksen, ja sen täytäntöönpano on jo käynnissä seuraavasti:
Komissio hyödyntää jo kaikkia hankkeiden hallinnoinnin eri vaiheisiin tarkoitettuja välineitä. Vaikka suoritusta 
voidaan parantaa edelleen jokaisen toimen toimintalogiikan määrittämisessä, useimmilla hankkeilla on jo kattavat 
loogiset viitekehykset ja tulosindikaattorit.
Komission vastaukset 75
Suositus 4
Komissio hyväksyy tämän suosituksen.
Myönteinen vaikutus sekä lähtö- ja kohdemaiden että muuttajien itsensä kehitykseen on osoitettu yhä useammissa 
tutkimuksissa. Muuttoliikkeen muutosten ja voimistumisen vuoksi on kuitenkin välttämätöntä jatkaa luotettavien 
muuttoliiketietojen hankkimista ohjelmien tueksi. Komissio panostaa tämän todistusaineiston lisäämiseen, jotta sitä 
voidaan käyttää perustana tuleville toimintastrategioille ja hankkeille.
Päätelmä 3
Komissio katsoo, että muuttoliikkeen alalla on jo asetettu merkittävän työn tuloksena tehokkaita koordinointime -
kanismeja. Koska kysymys on monimutkainen, siihen liittyvä toimivalta on jaettu ja mukana on monia sidosryhmiä, 
siihen liittyvien hallintojärjestelyjen järkeistämismahdollisuudet ovat hyvin rajalliset.
Suositus 5
Komissio hyväksyy suosituksen osittain. Komissio katsoo, että varsinkin kun otetaan huomioon myös talousarvion 
rajoitukset, merkittävää työtä unionin edustustojen valmiuksien parantamiseksi on jo tehty (ks. myös komission 
vastaukset kohtiin 34, 98 ja 99).
Komissio on jo kehittänyt erilaisten kahdenvälisten ja alueellisten puitteiden tueksi katsauksia muuttoliikkeeseen 
liittyvistä menoista (esimerkiksi liikkuvuuskumppanuuksien tulostaulut).
Komissio katsoo, että yhden kattavan katsauksen laatiminen kaikista muuttoliikkeeseen liittyvistä menoista olisi 
epäkäytännöllistä.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?
Maksuttomat julkaisut:
  yksi kappale:  
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
  enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:  
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_/f_i.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_/f_i.htm),  
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_/f_i.htm)  
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).
(*)  Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit  
tai hotellit voivat periä puheluista maksun.
Maksulliset julkaisut:
 EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
Tässä kertomuksessa käsitellään EU:n yhteisen 
maahanmuuttopolitiikan ulkoisen ulottuvuuden kahta 
tärkeintä rahoitusvälinettä (muuttoliikettä ja turvapaikka-  
asioita koskeva aihekohtainen ohjelma ja eurooppalainen 
naapuruuden ja kumppanuuden väline). EU:n yhteisen 
maahanmuuttopolitiikan ulkoisella ulottuvuudella 
pyritään edistämään muuttovirtojen tehokasta hallintaa 
yhteistyössä lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa. 
Kertomusta varten tutkittiin, oliko näihin kahteen 
välineeseen liittyvälle varainkäytölle asetettu selkeät 
tavoitteet ja oliko varainkäyttö ollut vaikuttavaa ja 
koordinoitiinko sitä hyvin. Tilintarkastustuomioistuin 
havaitsi yleisesti ottaen, että välineillä ei ollut selkeää 
strategiaa, jonka avulla voitaisiin arvioida niiden 
vaikutusta tavoitteiden saavuttamiseen. On siis epäselvää, 
mitä niillä haluttiin saada aikaan EU:n tasolla. EU:n 
varainkäytöllä saavutettuja tuloksia oli monesti vaikea 
mitata, ja muuttoliikkeen kehitysvaikutusta oli vaikea 
arvioida. Muuttoliikepolitiikalle ovat ominaisia 
moni  mutkaiset hallintojärjestelyt, riittämätön koordinointi 
ja sellaisen rahoitusta koskevan yleiskuvan puuttuminen, 
jossa olisi tarkennettu, mitä komissio rahoittaa ja mitä 
jäsenvaltiot rahoittavat.
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN