Ehdotus kokonaisvaltaiseksi toimintasuunnitelmaksi laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan torjunnasta Euroopan unionissa

(2002/C 142/02)

SISÄLLYSLUETTELO

>TAULUKON PAIKKA>

I. JOHDANTO

1. Laekenin Eurooppa-neuvosto vahvisti 14.-15. joulukuuta 2001 sitoutuneensa Tampereella määriteltyihin poliittisiin suuntaviivoihin ja tavoitteisiin, jotka koskevat vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttamista Euroopan unionissa, ja katsoi, että tavoitteeksi asetettu todellinen yhteinen maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikka edellyttää eri välineiden käyttöönottoa, kuten maahanmuuttovirtoja koskevan politiikan ottamista huomioon EU:n ulkopolitiikassa, ja pyysi siksi laatimaan toimintaohjelman, joka perustuu komission tiedonantoon laittomasta maahanmuutosta ja ihmiskaupasta.

2. Laittoman maahanmuuton ehkäisy ja torjunta ovat Euroopan unionin yhteisen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan keskeinen osa-alue. Amsterdamin sopimuksen voimaantulon myötä yhteisö on saanut uusia toimivaltuuksia, sillä Euroopan yhteisön perustamissopimukseen sisällytettiin uusi IV osasto. Rajatarkastuksia ja viisumipolitiikkaa koskevien asetusten oikeusperusta on kyseisen sopimuksen 62 artikla, kun taas 63 artiklan 3 alakohdassa mainitaan nimenomaisesti laitonta maahanmuuttoa ja laitonta oleskelua sekä laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden palauttamista koskevat toimenpiteet. Koska laittomassa maahanmuutossa avustamisesta ovat useimmiten vastuussa kansainvälisellä tasolla toimivat järjestäytyneet rikollisverkostot, on sovellettava myös Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osaston määräyksiä rikosoikeuden alalla tehtävästä oikeudellisesta ja poliisiyhteistyöstä (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 29, 30 ja 31 artikla).

3. Neuvosto ja komissio totesivat jo joulukuussa 1998 laatimassaan Wienin toimintasuunnitelmassa parhaista tavoista panna täytäntöön Amsterdamin sopimuksen määräykset vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttamisesta, että muuttovirtojen hallinnan ohella on myös nopeasti esitettävä käytännön ehdotuksia, joiden avulla voidaan tehostaa laittoman maahanmuuton torjumista.

4. Lokakuussa 1999 Tampereella kokoontunut Eurooppa-neuvosto korosti niin ikään päätelmissään tarvetta tehostaa muuttovirtojen hallintaa niiden kaikissa eri vaiheissa ja laittoman maahanmuuton torjumista sen lähteillä. Eurooppa-neuvosto on myös kehottanut jäsenvaltioita tiivistämään yhteistyötään ja vahvistanut, että uusien jäsenvaltioiden on hyväksyttävä asiaa koskeva yhteisön lainsäädäntö kokonaisuudessaan, Schengen-yhteistyön puitteissa laaditut säännöt mukaan luettuina. Jäsenvaltioiden yhteinen etu laittoman maahanmuuton torjunnassa, yhteistyön tarve ja määrätietoisuus tällaista toimintaa harjoittavien rikollisverkostojen vastaisessa taistelussa tuli jälleen korostetusti esiin, kun neuvosto pääsi sopimukseen direktiivistä, jossa määritellään laittomassa maahantulossa, liikkumisessa ja maassa oleskelussa avustaminen, ja siihen liittyvästä puitepäätöksestä rikosoikeudellisten puitteiden vahvistamisesta laittomassa maahantulossa ja maassa oleskelussa avustamisen ehkäisemiseksi sekä direktiivistä ilman tarvittavia asiakirjoja jäsenvaltioiden alueelle tulevia kolmansien maiden kansalaisia kuljettavia liikenteenharjoittajia koskevien rahallisten seuraamusten yhdenmukaistamisesta.

5. Komissio on vahvistanut ensimmäiset laittoman maahanmuuton torjumista koskevat tavoitteet tulostaulussa, jonka avulla seurataan vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteutumista Euroopan unionissa. Tietojen ja tilastojen vaihdon kehittämisen ohella siinä mainitaan ihmiskaupan ja maahanmuuttajien taloudellisen hyväksikäytön torjunnan tehostaminen sekä yhteistyö maahanmuuttajien lähtömaiden kanssa ja johdonmukaisen takaisinotto- ja palauttamispolitiikan laatiminen.

6. Komissio antoi näin ollen 15. marraskuuta 2001 tiedonannon neuvostolle ja Euroopan parlamentille laitonta maahanmuuttoa koskevasta yhteisestä politiikasta. Tiedonannossa pyydetään Euroopan unionin neuvostoa hyväksymään mahdollisimman nopeasti laittoman maahanmuuton ehkäisyä ja torjuntaa koskeva toimintasuunnitelma ja ilmoittamaan siinä, mitä toimia on kehitettävä ensisijaisesti.

A. Ilmiön laajuus

7. Laiton maahanmuutto on yksilötasolla tarkasteltuna hyvin monimuotoinen ilmiö, jossa laittoman maahantulon ja oleskelun muodot vaihtelevat. Osa laittomista maahanmuuttajista on tullut laittomasti jonkin EU:n jäsenvaltion alueelle. He ovat siis joko ylittäneet rajan laittomasti tai esittäneet raja-asemalla väärät tai väärennetyt asiakirjat. Tällaiset maahantulijat saapuvat usein yksinään, muista riippumattomalla tavalla. Yhä useammin laittomassa maahantulossa on kuitenkin osallisena välittäjiä, jotka järjestävät tulijoille kuljetuksen, väliaikaisen suojapaikan ja matkustusasiakirjat ja tarjoavat lisäksi tietoa, suojelua tai muita tukipalveluja jo lähtömaassa ja sen jälkeen kauttakulkumaissa kunnes lopullinen määränpää on saavutettu. Ihmisten salakuljettajat perivät palveluistaan hyvin suuren maksun, ja monien laittomien maahanmuuttajien säästöt ovatkin huvenneet kokonaan tai ainakin suurimmaksi osaksi matkakustannusten maksamiseen. Jos laittomat maahanmuuttajat eivät pysty maksamaan vaadittua hintaa, salakuljettajat perivät saatavansa käyttämällä uhrejaan hyväksi eri tavoin.

8. Euroopan unionissa oleskelee laittomasti myös paljon sellaisia henkilöitä, jotka ovat tulleet sinne alun perin laillisen viisumin tai oleskeluluvan perusteella, mutta eivät ole poistuneet maasta niiden voimassaolon päätyttyä. Jotkut voivat myös tulla maahan pelkkien laillisten matkustusasiakirjojen nojalla, koska eivät kansalaisuutensa perusteella tarvitse viisumia lyhytaikaista oleskelua varten. Tällainen alun perin laillinen oleskelu muuttuu laittomaksi, jos asianomainen alkaa tehdä työtä palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana, mihin hänellä ei ole lupaa viisumivapauden tai hänelle myönnetyn viisumin perusteella. Monesti myös asianmukaisen oleskelu- ja työluvan haltija jää maahan luvan voimassaolon päättymisen jälkeen tai rikkoo muulla tavoin oleskelua koskevia säännöksiä.

9. Tarvittavien asiakirjojen puuttumisesta johtuvan laittoman oleskelun eri muotojen yleisyyttä on mahdoton arvioida juuri siksi, ettei asiakirjoja ole. Näyttää kuitenkin siltä, että kukin niistä edustaa merkittävää osaa laittoman maahanmuuton kokonaismäärästä ja että aikanaan toteutettavilla toimenpiteillä on puututtava näihin kaikkiin eri muotoihin. Ennen kuin tämä voidaan tehdä tehokkaasti, ilmiötä on kuitenkin analysoitava syvällisemmin, jotta laittomien maahanmuuttajien eri ryhmien ja laittoman oleskelun eri muotojen torjumiseen voidaan määrittää sopivat välineet.

10. Näin ollen Euroopan unionin alueella esiintyvän laittoman oleskelun eri muotoja on analysoitava lähemmin, jotta tulevat toimet voidaan kohdentaa täsmällisemmin todellisiin ongelmiin ja jotta laitonta maahanmuuttoa void an näin ehkäistä ja torjua tehokkaasti.

B. Kansainväliset sitoumukset ja ihmisoikeudet

11. Toteutettaessa toimia laittoman maahanmuuton torjumiseksi on otettava huomioon jäsenvaltioiden oikeus päättää, myöntävätkö ne kolmannen maan kansalaisille pääsyn alueelleen vai epäävätkö sen, ja toisaalta niiden velvollisuus antaa kansainvälistä suojelua sen tarpeessa todella oleville henkilöille. Tässä on kyse erityisesti velvollisuuksista, jotka perustuvat Euroopan ihmisoikeusyleissopimukseen ja sen 3 artiklaan sekä pakolaisten oikeusasemaa koskevaan Geneven yleissopimukseen, erityisesti sen 31 ja 33 artiklaan. Geneven yleissopimuksen 31 artiklassa määrätään, että "sopimusvaltiot eivät ryhdy rankaisutoimenpiteisiin laittoman maahan saapumisen tai oleskelun johdosta niitä pakolaisia kohtaan, jotka tulevat suoraan maasta, missä heidän elämänsä tai vapautensa on ollut uhattuna 1 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja jotka ovat luvatta tulleet tai luvatta oleskelevat sopimusvaltion alueella, kuitenkin edellyttäen, että nämä ilmoittautuvat viipymättä viranomaisille ja esittävät hyväksyttäviä syitä laittomalle saapumiselleen tai oleskelulleen".

12. Laittoman maahanmuuton tehokas torjuminen niin, että turvapaikkajärjestelmän väärinkäyttö voidaan estää, edistää merkittävällä tavalla suuren yleisön myönteistä suhtautumista pakolaisten vastaanottamiseen humanitaaristen syiden perusteella. Laittoman maahanmuuton torjunnassa on kuitenkin noudatettava tasapuolisuutta. Jäsenvaltioiden olisikin selvitettävä mahdollisuuksia tarjota suojelua nopeasti niille, jotka sitä tarvitsevat, ettei pakolaisten tarvitsisi turvautua laittomaan maahanmuuttoon tai ihmisten salakuljettajiin. Laittoman maahanmuuton torjumiseksi toteutettavien toimien yhteydessä on joka tapauksessa aina otettava huomioon muita heikommassa asemassa olevien ryhmien, kuten naisten ja alaikäisten lasten, tarpeet.

C. Suhteet kolmansiin maihin

13. Maahanmuuttovirtoja ei voida hallita, ellei jo tapahtumaketjun alkupäässä eli lähtömaassa toteuteta toimenpiteitä muun muassa rauhan, poliittisen vakauden, ihmisoikeuksien, demokratian periaatteiden ja kestävän taloudellisen, yhteiskunnallisen ja ympäristökehityksen tukemiseksi. Tämän vuoksi maahanmuuttokysymyksiä olisikin käsiteltävä nykyisten kumppanuussuhteiden yhteydessä, sillä ne muodostavat EU:n ja kolmansien maiden välisten suhteiden yleisen kehyksen.

14. Ehdokasvaltioiden on laajentumisen yhteydessä otettava laitonta maahanmuuttoa koskeva EU:n nykyinen säännöstö osaksi kansallista lainsäädäntöään ja käytäntöjään. Tämä merkitsee myös Schengenin säännöstön hyväksymistä kokonaisuudessaan, kuten todetaan Schengenin säännöstön sisällyttämisestä osaksi Euroopan unionia tehdyn pöytäkirjan 8 artiklassa. Lisäksi ehdokasvaltioiden on laadittava yksityiskohtaiset kansalliset toimintasuunnitelmat Schengenin säännöstön täytäntöönpanemiseksi.

15. Olisi edistettävä myös yhteistyötä kauttakulkumaiden kanssa. Ihmisten salakuljettajat käyttävät laittomissa toimissaan eri kuljetustapoja ja -reittejä. Pääasiallisista lähtömaista ei yleensä ole suoria yhteyksiä määrämaihin. Siksi on turvauduttava kauttakulkuun kolmansien maiden kautta. Laittomat maahanmuuttajat käyttävät hyväkseen rajatarkastuksissa ja muissa valvontatoimenpiteissä esiintyviä puutteita. Jotkut kauttakulkumaat saattavat myös olla vastahakoisia puuttumaan laittomiin maahanmuuttovirtoihin kyllin tiukasti, koska eivät halua itse joutua määrämaiksi. Siksi on tarpeen tehdä yhteistyötä myös kauttakulkumaiden kanssa, jotta voidaan auttaa niitä tämän ongelman ratkaisemisessa.

16. Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden olisi edelleen toimittava aktiivisesti muillakin kansainvälisillä foorumeilla ja tehtävä asiaa koskevia monenvälisiä sopimuksia. Laajemman kansainvälisen yhteistyön avulla voitaisiin myös helpottaa ja edistää yhteistyötä kolmansien maiden kanssa ja tukea muita toimia laittoman maahanmuuton torjumiseksi. Kansainvälisten järjestöjen, kuten UNHCR:n, asiantuntemus voisi olla monessa suhteessa hyödyksi, erityisesti silloin kun laitonta maahanmuuttoa pyritään torjumaan kolmansissa maissa toteutettavilla toimilla. Ensinnäkin tällaiset järjestöt voivat varmistaa, etteivät toimenpiteet ole ristiriidassa perustellun suojelun tarpeen kanssa. Toiseksi voitaisiin hyödyntää yhteisvaikutusta käyttämällä jo olemassa olevia rakenteita sen sijaan, että perustettaisiin uusia. Lisäksi järjestöt voisivat auttaa parantamaan eri toimijoiden keskinäistä ymmärtämystä.

D. Voimassa olevien sääntöjen täytäntöönpano

17. Kaikissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa on luonnollisesti jo oikeudelliset puitteet laittoman maahanmuuton torjumista varten sekä määräyksiä viisumien myöntämisestä, rajatarkastuksista, laittomasta maahantulosta ja oleskelusta, ihmisten salakuljetuksesta ja ihmiskaupasta, laittoman työvoiman käytöstä ja liikenteenharjoittajien vastuusta. Eräitä näihin kysymyksiin liittyviä yhteisiä periaatteita on vahvistettu Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen perustuvissa suosituksissa. Vielä tärkeämpää on, että Schengen-yhteistyön piirissä on laadittu runsaasti alaan liittyviä sitovia sääntöjä. Tässä yhteydessä on syytä panna merkille Schengenin säännöstön arvioinnin merkitys.

18. On kuitenkin turha laatia uusia sääntöjä tai yhdenmukaistaa niitä Euroopan unionin tasolla, ellei nykyisten säännösten täytäntöönpanon valvontaan osoiteta riittävästi resursseja, eikä siihen ennen muuta löydy kylliksi tahtoa. Yhteiset tavoitteet eivät voi toteutua, jos jäsenvaltiot eivät noudata yhteisesti hyväksyttyjä sääntöjä, esimerkiksi viisumien myöntämisessä ja ulkorajojen valvonnassa. Riippumatta siitä, ovatko jäsenvaltiot kauttakulku- vai määrämaita, niiden on pyrittävä toimimaan tiiviissä yhteistyössä, joka perustuu eri osapuolten keskinäiseen luottamukseen, hoitaakseen kaikki lainsäädännön täytäntöönpanoon liittyvät velvollisuutensa.

19. Vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen luominen edellyttää, että kaikki jäsenvaltiot todella soveltavat yhteisiä sääntöjä. Yhteinen turvallisuusjärjestelmä on vain niin vahva kuin sen heikoin lenkki. Siksi on olennaista ottaa päätavoitteeksi se, että voimassa olevia sääntöjä myös sovelletaan.

20. Toimintasuunnitelma on joka tapauksessa laadittava siten, että otetaan huomioon sovellettavan yhteisön oikeuden sisältö.

E. Seuraamukset

21. Laittomiin maahanmuuttovirtoihin liittyy usein myös laitonta toimintaa, mikä on jäsenvaltioiden yhteinen suuri huolenaihe. Erityisesti ihmisten salakuljetusta ja kauppaa pidetään täysin tuomittavana toimintana. Tämän vuoksi on annettava tarvittavat säännökset. Mikään Euroopan unionin jäsenvaltio ei saa olla laittomien toimien harjoittamiseen houkutteleva alue. Näin vahvistettaisiin oikeusalaa unionissa ja annettaisiin selkeä viesti siitä, että jäsenvaltiot ovat valmiit säätämään ankaria seuraamuksia. Tampereella kokoontunut Eurooppa-neuvosto kehottaakin päätelmiensä 23 kohdassa hyväksymään lainsäädäntöä, jossa säädetään vakaville rikoksille ankarat seuraamukset. Laekenin päätelmiensä 45 kohdassa Eurooppa-neuvosto toteaa, että on jatkettava pyrkimyksiä oikeusjärjestelmien eroista johtuvien ongelmien ratkaisemiseksi vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen vahvistamisessa.

22. Perustan ongelman kokonaiskartoitukselle ja vertailevalle lähestymistavalle sen käsittelemiseksi muodostavat järjestäytyneen rikollisuuden vastainen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus ja sen kaksi lisäpöytäkirjaa, jotka koskevat ihmiskauppaa ja maahanmuuttajien salakuljetusta. Yleissopimus ja sen lisäpöytäkirjat allekirjoitettiin Palermossa 12.-15. joulukuuta 2000. Nyt onkin erittäin tärkeää varmistaa, että nämä oikeudelliset asiakirjat ratifioidaan ja että niiden määräykset pannaan täytäntöön koordinoidusti EU:n tasolla.

II. TOIMENPITEET JA TOIMET

A. Viisumipolitiikka

23. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 61 artiklan mukaan viisumipolitiikka on henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen ja ulkorajoilla tehtäviin tarkastuksiin suoraan liittyvä rinnakkaistoimenpide. Viisumipolitiikan avulla voidaan paitsi helpottaa henkilöiden vapaata liikkuvuutta myös torjua laitonta maahanmuuttoa ja edistää terrorismin torjuntaa. Viisumipolitiikan avulla ei kuitenkaan voida puuttua sellaiseen laittomaan maahanmuuttoon, jossa kolmansien maiden kansalaiset tulevat EU:n alueelle laillisesti mutta eivät poistu sieltä viisumin umpeutuessa.

24. Neuvoston asetus luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, edistää omalta osaltaan yhtenäisen viisumipolitiikan luomista. Sen avulla voidaan estää henkilöiden tulo jäsenvaltioiden alueelle ilman asianmukaista lupaa.

25. Koska laittomat maahanmuuttovirrat ovat jatkuvasti muuttuva ilmiö, kyseisiä luetteloita olisi tarkasteltava uudelleen vuosittain tämän kuitenkaan vaikuttamatta asetuksessa säädettyihin luetteloiden tavanomaisiin tarkistusmenettelyihin.

I Yhtenäiset viisumi- ja turvallisuusvaatimukset

26. Turvallisuuteen ja tunnistamiseen liittyvät kysymykset on ratkaistu laatimalla turvallisia asiakirjoja, joiden perusteella niiden haltija voidaan tunnistaa selkeästi. Matkustusasiakirjojen tarkoituksena on lisäksi osoittaa tietyt niiden haltijalle kuuluvat oikeudet. Matkustusasiakirjoja on ilmeisistä syistä väärennetty ja käytetty väärin niin kauan kuin niitä on ollut olemassa. Valtiot ovatkin jatkuvasti pyrkineet tiukentamaan näiden asiakirjojen turvallisuusvaatimuksia. Esimerkki onnistuneesta yhteistyöstä asiakirjojen turvallisuuden alalla on EU:ssa Schengenin alueella käytettävä viisumitarra. Tarrasta säädetään yhtenäisestä viisumin kaavasta 29 päivänä toukokuuta 1995 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1683/95. Se on erittäin korkeat turvallisuusvaatimukset täyttävä asiakirja, jonka avulla väärentämistä voidaan torjua tehokkaasti. Myös kolmansia maita tulisi kannustaa kehittämään turvallisempia asiakirjoja ja tukea niitä tämän tavoitteen toteuttamisessa.

27. Tästä syystä on toteutettava viisumien ja oleskelulupien käytön turvallisuutta parantavia toimia, jotka perustuvat uusien tekniikoiden soveltamiseen. Erityisesti on otettava huomioon se, että viisumiin sekä oleskelulupaan sisällytetään hakijan valokuvan lisäksi hänen biometrisiä tietojaan.

II Yhteisten hallintorakenteiden perustaminen

28. Tampereella kokoontunut Eurooppa-neuvosto korosti päätelmiensä 22 kohdassa, että "viisumeja ja vääriä asiakirjoja koskevaa yhteistä ja aktiivista politiikkaa tulee kehittää edelleen ja tiivistää kolmansissa maissa sijaitsevien EU:n konsulaattien välistä yhteistyötä sekä tarvittaessa perustaa yhteisiä EU:n viisumeja myöntäviä virastoja".

29. Yhteisen viisumipolitiikan kehittäminen edellyttää kyseisten päätelmien lähestymistavan mukaan jäsenvaltioiden diplomaatti- ja konsuliedustustojen yhteistyön lisäämistä muuttovirtojen lähtömaissa.

30. Tietojenvaihtoa viisumin myöntämisessä noudatettavista käytännöistä ja asiakirjojen väärentämisessä esiintyvistä suuntauksista toteutetaan jo nyt sekä virallisella että epävirallisella tasolla. Tätä hyödyllistä yhteistyömuotoa tulisi edistää ja tehostaa antamalla keskinäistä apua henk ilöstön koulutuksessa. Monissa paikoissa on myös yleisenä käytäntönä edustaa toisia jäsenvaltioita sellaisissa maissa, joissa kyseisillä jäsenvaltioilla ei ole omaa edustustoa.

31. On ehdotettu yhteisten viisumitoimistojen perustamista, mutta mitään konkreettisia tuloksia ei toistaiseksi ole saatu aikaan asiaan liittyvien käytännön, oikeudellisten ja kustannusten jakamiseen liittyvien hankaluuksien vuoksi. Siksi onkin edistettävä selvitystyötä, joka koskee mahdollisuuksia perustaa tällaisia yhteisiä konsulaatteja, kuten Laekenin päätelmissä pyydetään (42 kohta).

32. Näyttäisi kuitenkin selvältä, että yhteisten viisumitoimistojen yksi etu voisi olla juuri viisumien myöntämisestä aiheutuvien kustannusten vähentäminen. Kustannustenjaosta kertyvillä säästöillä voitaisiin rahoittaa viisumien myöntämisessä tarvittavat tekniset laitteet (väärennettyjen asiakirjojen havaitseminen, pääsy online-tietokantoihin, joissa on näytteet matkustusasiakirjoista, tyhjien viisumitarrojen turvallinen säilytys yms.). Lisäksi yhteisen henkilöstön avulla voitaisiin myös vaihtaa kokemuksia ja osaamista arvioitaessa laittomaan maahanmuuttoon liittyviä riskejä ja sitä, ketkä viisumia hakevista ovat mahdollisesti sellaisia, jotka eivät poistu maasta viisumin voimassaolon päättyessä. Keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä yhteisten viisumitoimistojen avulla voitaisiin saavuttaa vielä yksi ja edellisiä merkittävämpi etu, nimittäin yhteisten sääntöjen yhdenmukaisempi soveltaminen. Samalla voitaisiin vähentää visa shopping -ilmiötä, jossa hakijat pyrkivät löytämään edustuston, joka tarjoaisi heille mahdollisimman edullisen viisumikohtelun.

33. Vaikka konsulaattien välistä paikallista yhteistyötä on välttämättä lisättävä, on tästä riippumatta toteutettava asteittain toimia myös yhteisten viisumitoimistojen perustamiseksi tulevaisuudessa, jotta voidaan täyttää Laekenin päätelmissä esitetty vaatimus ulkorajojen valvonnan tehostamisesta. Lyhyellä aikavälillä yhteisten toimistojen tai yhteisen infrastruktuurin perustamisesta kiinnostuneiden jäsenvaltioiden mahdolliset aloitteet voitaisiin toteuttaa Pristinassa ensisijaisena pilottihankkeena. Samanaikaisesti suoritettaisiin toteutettavuustutkimus, joka keskittyisi yhteisten ja rakenteeltaan integroitujen konsulaattien perustamisesta aiheutuviin oikeudellisiin, teknisiin ja rahoituksellisiin ongelmiin.

III Eurooppalaisen viisumintunnistusjärjestelmän kehittäminen

34. Yhteisten hallintorakenteiden luominen voisi jo sinänsä merkittävästi yhtenäistää jäsenvaltioiden viisumipolitiikkoja ja -käytäntöjä. Lisäksi voitaisiin ajatella hyödynnettävän muita menetelmiä, jotka perustuisivat uuden viestintä- ja tietotekniikan käyttöön.

35. Laekenin Eurooppa-neuvoston päätelmien 42 kohdassa muistutetaan niin ikään, että neuvoston ja jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteet yhteisen viisumintunnistusjärjestelmän perustamiseksi. On ehdotettu, että tätä järjestelmää voitaisiin täydentää ottamalla käyttöön eurooppalainen keskusrekisteri jäsenvaltioissa oleskelevista ulkomaalaisista.

36. Oikeus- ja sisäasioiden neuvosto kehotti 20. syyskuuta 2001 pidetyn kokouksensa päätelmissä komissiota esittämään terrorismiuhan torjumiseksi ehdotuksia järjestelmästä, jonka perusteella voitaisiin vaihtaa tietoja eri jäsenvaltioissa myönnetyistä viisumeista. Olisi tehtävä selvityksiä ja toteutettavuustutkimuksia siitä, voitaisiinko turvallisten asiakirjojen lisäksi ottaa käyttöön yhteinen järjestelmä ja luoda näin kaksinkertainen tunnistamismenettely, joka käsittäisi sekä turvalliset asiakirjat että tietokannan, johon asiakirjojen tiedot olisi koottu.

37. Jotta toimivaltaisilla yksiköillä olisi käytössään mahdollisimman laajat ja hyödylliset tiedot, kyseinen tietokanta ei saisi rajoittua ainoastaan myönnettyihin viisumeihin, vaan siihen olisi sisällytettävä tiedot myös haetuista ja evätyistä viisumeista.

38. Järjestelmään voitaisiin tallentaa tietoja, joita jo nyt kerätään tai vaaditaan viisumin hakijoilta, kuten yksityiskohtaisia henkilötietoja. Lisäksi tietokantaan voitaisiin tallentaa hakijan valokuva sähköisessä muodossa ja hänen biometrisiä tietojaan. Myös itse matkustusasiakirjat olisi skannattava ja tallennettava tietokantaan, mistä olisi kaksi etua. Ensinnäkin matkustusasiakirjaan myöhemmin tehdyt muutokset olisi helppo paljastaa vertaamalla sitä tietokannassa olevaan alkuperäisen asiakirjan kuvaan. Lisäksi tallennettujen kuvien avulla voitaisiin tehdä nopeasti uusi matkustusasiakirja silloin, kun henkilön on poistuttava maasta, mutta hän yrittää estää tämän salaamalla henkilöllisyytensä. Ennen tällaisen järjestelmän perustamista olisi kuitenkin määriteltävä selkeästi siihen liittyvät tarpeet ja tavoitteet ja arvioitava perusteellisesti aiempien aloitteiden (mm. SIS-tietojärjestelmän ja viisumihakemuksia koskevan VISION-verkon) tarjoamat mahdollisuudet sekä tarvittavat resurssit.

39. Tällainen järjestelmä olisi toteutettava tietosuojaa koskevien nykyisten määräysten mukaisesti.

40. Tämän vuoksi on toteutettava kiireellisiä toimia yhteisen viisumintunnistusjärjestelmän perustamiseksi tämän kuitenkaan vaikuttamatta mahdollisten teknisten ja oikeudellisten ongelmien tutkimiseen.

B. Tietojen vaihtaminen ja analysointi

I. Tilastot

41. Yleisesti tunnustetaan, että maahanmuutto - laillinen ja laiton - on laaja ilmiö. Se aiheuttaa kohdemaissa mittavia yhteiskunnallisia, taloudellisia ja poliittisia vaikutuksia, joita ei voida sivuuttaa. Koska kyseessä on nimenomaan laiton ilmiö, sen todellisesta laajuudesta EU:n jäsenvaltioissa on mahdotonta saada selkeää käsitystä. Laittoman maahanmuuton yleisyyttä voidaan arvioida ainoastaan aihetta sivuavien numerotietojen perusteella, jotka koskevat mm. maahantulon epäämistä, rajalla tai maan sisällä kiinniotettujen laittomien maahanmuuttajien määrää, kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten hylkäämistä, kansallisten laillistamismenettelyjen perusteella tehtyjä hakemuksia ja saattajan kanssa tai pakolla tapahtuneita palautuksia.

42. Oikeus- ja sisäasiain neuvosto päätti toukokuussa 2001 ryhtyä julkaisemaan vuosiraportteja, joissa esitetään tilastokatsauksia ja analyyseja pohjaksi keskustelulle turvapaikkakysymyksiin ja maahanmuuttovirtoihin liittyvistä suuntauksista ja Euroopan unionin politiikan kehityksestä tällä alalla. Näissä raporteissa analysoitaisiin myös laittomaan maahanmuuttoon liittyviä tietoja.

43. Tämän johdosta on toteutettava tarvittavat toimet sellaisten luotettavien tilastotietojen toimittamiseksi jäsenvaltioille, joiden avulla voidaan analysoida säännöllisesti sekä laillisia että laittomia maahanmuuttovirtoja.

II. Tietojen kerääminen, tiedustelutoiminta ja tietojen analysointi

44. Tätä ilmiötä ei kuitenkaan ole mahdollista ymmärtää pelkkien lukujen perusteella eikä niiden pohjalta voida valmistella päätöksiä käytännön toimia varten. Tämä vaatii syvällisempää analyysia laittoman muuttoliikkeen syistä, maahantulossa käytetyistä menetelmistä ja ilmiön yhteiskunnallisista vaikutuksista. Jäsenvaltioissa on paljon tietoa ja kokemusta tältä alalta, mutta ilmiön eurooppalaista ulottuvuutta ei ole vielä tutkittu riittävästi. Vaikka vuosien mittaan tätä tarkoitusta varten on perustettu erilaisia virallisia ja epävirallisia verkostoja, tilastotietojen vaihtoa on Euroopan tasolla nykyaikaistettava, jotta yhteisö voi kehittää tarvittavat yhteiset toimintamenetelmät, jotka kytkeytyvät tähän toimintasuunnitelmaan sisältyviin Europoliin liittyviin toimenpiteisiin.

45. Jäsenvaltioiden välistä jatkuvaa tietojenvaihtoa varten on perustettu erityinen keskus, CIREFI, jossa jäsenvaltioiden asiantuntijat vaihtavat lähes kuukausittain tietoja erityisesti laittomiin maahanmuuttovirtoihin liittyvistä suuntauksista. Tällaista yhteistyötä olisi kuitenkin tehostettava, mikä edellyttäisi jäsenvaltioiden toimintayksiköiltä tiiviimpää verkottumista erityisesti analyysien laatimista varten. Tässä yhteydessä on hyödyllistä analysoida sitä, miten nykyiset välineet saataisiin paremmin hyödynnettyä.

46. Tämän vuoksi muiden käsiteltävien aloitteiden joukossa mainitaan myös toteutettavuustutkimus, jonka tarkoituksena on kehittää Laekenin päätelmissä (40 kohta) esitetty turvapaikkaa, maahanmuuttoa ja lähtömaata koskevien tietojen vaihtamista koskeva eurooppalainen järjestelmä.

III. Ennakkovaroitusjärjestelmän kehittäminen

47. Neuvosto antoi toukokuussa 1999 päätöslauselman varhaisvaroitusjärjestelmästä laitonta maahanmuuttoa ja ihmisten salakuljetusta koskevien tietojen vaihtoa varten. Tarkoituksena oli perustaa standardoitu, pysyvä viestintäverkko, jonka avulla jäsenvaltiot voisivat ilmoittaa toisilleen laittomaan maahanmuuttoon liittyvistä ilmiöistä välittömästi.

48. Ennakkovaroitusjärjestelmä on kuitenkin vasta kehittelyasteella. Suurimpia ongelmia ovat, ettei verkostoa käytetä riittävästi ja ettei tietoja levitetä jäsenvaltioiden asianomaisissa yksiköissä. Lisäksi järjestelmän tekninen toteutus kaipaa kehittämistä. Aluksi olisi täsmennettävä yhteisiä suuntaviivoja siitä, millaisista tapauksista järjestelmässä on ilmoitettava. Suurin este järjestelmän käytölle näyttäisi kuitenkin olevan sen hallinnollinen ja tekninen toteutus. Jäsenvaltioiden operatiivisten yksiköiden on voitava syöttää tietoja järjestelmään ja konsultoida niitä mahdollisimman helposti, kaikkina viikonpäivinä ja vuorokauden ympäri. Ennakkovaroitusjärjestelmää olisikin kehitettävä suojatun intranet-verkoston pohjalta. Tällaisen järjestelmän hyödyllisyys riippuu suurelta osin siitä, miten helposti tietoja tarvitsevat yksiköt voivat käyttää sen palveluita.

49. Tämän vuoksi on toteutettava toimia nykyistä kehittyneemmän ennakkovaroitusjärjestelmän toteuttamiseksi ja hallinnoimiseksi.

C. Rajanylitystä edeltävät toimet

I. Tukea ja neuvoja yhteyshenkilöiltä

50. Ensimmäiset toimet on jo toteutettu yhteyshenkilöjärjestelmän luomiseksi kauttakulku- ja lähtömaihin ja tähän liittyvän jäsenvaltioiden välisen työn koordinoimiseksi. Neuvoston marraskuussa 2000 ja toukokuussa 2001 hyväksymien päätelmien mukaisesti jäsenvaltioiden yhteyshenkilöiden verkottuminen on tehostumassa esimerkiksi yhteistyönä Länsi-Balkanilla.

51. Jatkossa EU:n tulisi edelleen jatkaa maahanmuuttoasioita hoitavien ja lentoyhtiöiden yhteyshenkilöiden verkoston kehittämistä tukemalla yhteistyön tiivistämistä. On varmistettava jatkuva tietojenvaihto näiden yhteyshenkilöiden sekä poliisiyhteyshenkilöiden ja muiden tiedustelusta vastaavien jäsenvaltioiden viranomaisten välillä. Lisäksi on järjestettävä säännöllisesti yhteistä koulutusta aiemmin määriteltyjen tehtävien ja toimeksiantojen perusteella ja kannustettava yhteyshenkilöitä avustamaan toisiaan.

52. Jäsenvaltioiden toimia yhteyshenkilöiden ja asiantuntijoiden sekä muiden tämän alan toimijoiden käytössä on siis koordinoitava, ja lähtöpaikoilla toteutettavissa matkustajien tarkastuksissa on tehtävä entistä enemmän yhteistyötä. Tämän vuoksi on toteutettava Balkanin alueella käytetystä menettelystä saatuihin kokemuksiin perustuvia toimia, jotka voitaisiin laajentaa koskemaan myös muita unionin kannalta strategisia alueita ja joilla pyritään yhteyshenkilöiden tehtävien, koulutuksen ja sijoittamisen tehokkaaseen koordinointiin. Tätä varten on perustettava tietoverkko kaikille jäsenvaltioiden yhteyshenkilöille, jotta he voivat laatia yhteisiä raportteja CIREFI-työryhmän tarkasteltavaksi. Kyseisen tietoverkon perustamisessa otetaan huomioon ennakkovaroitusjärjestelmän kehittäminen.

II. Kolmansissa maissa toteutettavien toimien tekninen tuki ja rahoitustuki

53. Kaikki tekijät huomioon ottavan lähestymistavan ohella on tärkeää tukea kohdennettuja toimia lähtö- ja kauttakulkumaissa. Jo Tampereella kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä mainitaan joitakin tukimuotoja, joiden tarkoituksena on erityisesti auttaa kyseisiä maita vahvistamaan valmiuksiaan torjua ihmiskauppaa ja selviytymään takaisinottoa koskevista velvollisuuksistaan. Tässä yhteydessä on myös palautettava mieleen turvapaikka- ja maahanmuuttoasioiden korkean tason työryhmän valmistelemat toimintasuunnitelmat.

54. Maahanmuutto- ja turvapaikkakysymyksiin liittyviä hankkeita voitaisiin rahoittaa seuraavilla aloilla:

- tuki turvapaikanhakijoille tarkoitetun infrastruktuurin luomiseen,

- väestörekisterijärjestelmien kehittäminen,

- vastaanottokeskusten perustaminen laittomille maahanmuuttajille kauttakulkumaissa,

- valistustoimet,

- asiakirjojen turvallisuuden parantaminen,

- lahjonnan torjunta,

- yhteyshenkilöiden sijoittaminen,

- asiantuntijakokoukset, koulutus ja seminaarit,

- laittomien maahanmuuttajien paluun tukeminen,

- rajatarkastusten hallinnoinnin ja laitteistojen kehittäminen.

55. Tämän vuoksi on käytettävissä olevien resurssien rajoissa toteutettava toimia, jotka täydentävät kolmansille maille kohdistettuja kansallisia teknisen tuen toimia ja rahoitustukitoimia maahanmuuttoa koskevien yhteisön suuntaviivojen puitteissa, ja kiinnitettävä samalla erityistä huomiota EU:n jäsenvaltioiden ulkoisten toimien yleiseen johdonmukaisuuteen.

III. Valistustoimet

56. Tampereella kokoontunut Eurooppa-neuvosto mainitsi päätelmiensä 22 kohdassa, että laittomiin maahanmuuttovirtoihin voitaisiin vaikuttaa myös lähtömaissa toteutettavien tiedotuskampanjoiden avulla. Tiedotuskampanjan käsitettä on tulkittava tässä yhteydessä laajasti. Sillä voidaan tarkoittaa aloitteita, joilla pyritään lisäämään suuren yleisön tietoisuutta laittomaan maahanmuuttoon liittyvistä ongelmista ja riskeistä, sekä aloitteita, jotka on suunnattu tietyille kohderyhmille, kuten työttömille, naisille tai opiskelijoille.

57. Tämän vuoksi niin unionin kuin jäsenvaltioidenkin on räätälöitävä tiedotuskampanjat erikseen kutakin lähtömaata tai -aluetta varten, ja kulttuurierot on otettava tarkoin huomioon tällaisia kampanjoita suunniteltaessa. Kampanjat onkin valmisteltava huolellisesti, jotta niillä saadaan aikana toivottu vaikutus ja saavutetaan haluttu kohdeyleisö asianomaisella alueella.

D. Rajavalvontaa koskevat toimenpiteet

58. Tehokkaat tarkastukset ulkorajoilla ovat keskeinen tekijä laittoman maahanmuuton ehkäisemisessä. On syytä ottaa huomioon myös se, että maahanmuuttokysymysten ohella rajavalvonnalla on muitakin tehtäviä, jotka liittyvät mm. tulliin, liikenneturvallisuuteen, vaarallisten tai laittomien tavaroiden maahantuontiin ja sellaisten henkilöiden tunnistamiseen, joita oikeusviranomaiset etsivät pidättämistä tai luovuttamista varten.

59. Kaikki nämä tekijät on otettava huomioon laadittaessa johdonmukaista strategiaa, jonka on perustuttava Tampereen ja Laekenin päätelmiin. Lähitulevaisuudessa rajavalvonnasta laadittava komission tiedonanto sekä Euroopan rajapoliisia koskevan toteutettavuustutkimuksen tulokset, poliisitoimintaa ja rajaturvallisuutta käsittelevä seminaari olisi otettava huomioon.

I. Rajavalvonta yhteisellä alueella

60. Vaikka ulkorajatarkastuksia, joihin pitäisi soveltaa riskinarviointijärjestelmää, tehdään tehostetusti yhteisellä alueella tarkastusten asteittaisesta lakkauttamista yhteisillä rajoilla koskevan Schengenin sopimuksen soveltamisesta 14. kesäkuuta 1985 tehdyn yleissopimuksen mukaisesti, ei sovi unohtaa, että laittomat maahanmuuttovirrat ovat tosiasia yhteisellä alueella. On vältettävä antamasta maahantulolupaa ulkomaalaisille, jotka laillisen oleskeluaikansa päätyttyä voisivat pysyä laittomasti Euroopan unionin maissa.

61. Erityisesti laajentumista silmällä pitäen yhteisillä rajoilla suoritettujen tarkastusten lakkauttamisen ei-toivottuja vaikutuksia - kuten laittoman kauttakulun helpottumista jäsenvaltioiden välillä ja tästä mahdollisesti johtuvaa yllykettä ihmiskauppaa harjoittaville verkostoille - onkin lähestyttävä tehokkain toimenpitein, jotka perustuvat näihin tosiasioihin ja joiden avulla estetään jäsenvaltioiden välinen kauttakulku silloin, kun sen tavoitteena on laiton asettautuminen maahan. Samalla on kuitenkin huolehdittava siitä, että tällaiset toimenpiteet eivät haittaa henkilöiden vapaata liikkuvuutta vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvalla alueella Amsterdamin sopimuksessa, Wienin toimintasuunnitelmassa sekä Tampereen ja Laekenin päätelmissä vahvistetut asiat huomioon ottaen.

II. Rajatarkastustoiminta merirajoilla

62. Tilastot osoittavat, että meriteitse tulevien laittomien maahanmuuttajien määrä on viime vuosina lisääntynyt eri syistä (muun muassa koska merirajat ovat niin laajoja ja niitä on vaikea valvoa).

63. Tämä tilanne osoittaa, että Euroopan tasolla on hyväksyttävä asiaankuuluvaa lainsäädäntöä ja/tai toiminta-aloitteita, joilla pyritään parantamaan merirajojen valvontaa. Komissiota kehotetaan suorittamaan toteutettavuustutkimus tällaisen valvonnan parantamisesta.

III. Yhteinen perus- ja jatkokoulutus

64. Kuten edellä korostettiin, rajatarkastuksia suoritetaan yhteisiin sääntöihin perustuvien yhtenäisten periaatteiden mukaisesti. Näitä sääntöjä on kuitenkin kehitettävä edelleen. Yhteistyön laatua voitaisiin parantaa olennaisesti laatimalla rajavartijoille yhtenäinen koulutussuunnitelma, joka perustuu kansallisten koulutussuunnitelmien erityispiirteisiin.

65. Rajavalvontaviranomaisten yhteistyötä voitaisiin vahvistaa myös suunnittelemalla rajavartijoille yhtenäistä jatkokoulutusta. Rajavalvontaan tarvitaan alaan erikoistunut yksikkö, jolla on teknistä erityisosaamista. Asianmukainen rajapoliisitoiminta edellyttää selkeästi kohdennettua ammatillista koulutusta. Lisäksi tulee ottaa huomioon, että oikeudelliset puitteet ovat eri maissa erilaiset CEPOLin mahdollista osallistumista näiden tavoitteiden toteuttamiseen olisi pohdittava tarkasti.

66. Onkin pohdittava, voitaisiinko näihin erityistarpeisiin vastata paremmin luomalla nykyisten kansallisten koulutuslaitosten verkosto, ja tarjottava asianmukaisia ja kohdennettuja koulutuspalveluja, kuten ohjelmasuunnittelua, seminaareja ja työpajoja, joiden avulla yhteisiä koulutustoimia voidaan edistää.

IV. Rajavalvontayhteistyö ja rajavalvonnan suorittaminen yhteisten joukkojen tehtäväksi

67. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 7 ja 47 artiklassa vaaditaan tiiviimpää yhteistyötä rajatarkastusten alalla. Tällaista yhteistyötä voidaan tehdä mm. yhteyshenkilöitä vaihtamalla. Yhteyshenkilöiden keskinäistä palvelukseen lähettämistä tapahtuu jo nyt kahdenvälisten sopimusten perusteella. Yhteyshenkilöt voidaan sijoittaa ulkorajoista vastaaviin yksikköihin. He eivät suorita mitään valtioiden suvereniteettiin liittyviä tehtäviä, vaan toimivat varsinaisten rajavalvontaviranomaisten neuvonantajina ja tukena. Olisi selvitettävä, miten tällaista vaihtoa voitaisiin kehittää asteittain jäsenvaltioiden kahdenvälisen yhteistyön ohella myös yhteisön johdonmukaisen toiminnan avulla. Uusien jäsenvaltioiden mukaan ottaminen on myös tärkeää pitää mielessä. Teknisen yhteistyötuen hyödyllisyyttä voitaisiin selvittää, kuten laitonta maahanmuuttoa koskevasta yhteisestä politiikasta 15. marraskuuta 2001 annetussa komission tiedonannossa neuvostolle ja Euroopan parlamentille esitetään (yhteistyön ja koordinoinnin parantamista käytännössä käsittelevä kohta).

68. Tämän vuoksi ja ottaen huomioon, että on tarpeen analysoida jäsenvaltioiden eri operatiivisen toiminnan yksiköiden perustamista ja keskinäistä yhteydenpitoa, on toteutettava toimia käytännön yhteistyön ja koordinoinnin kehittämiseksi ja tehostamiseksi rajatarkastuksessa ja -valvonnassa sekä lisäksi pohdittava, olisiko tarpeen ja mahdollista perustaa yhteinen ulkorajaviranomainen, sanotun rajoittamatta jäsenvaltioiden välisten voimassa olevien asiaan liittyvien sopimusten soveltamista.

E. Takaisinotto- ja palauttamispolitiikka

69. Takaisinotto- ja palauttamispolitiikka on olennainen osa laittoman maahanmuuton torjuntaa. Tätä tärkeää aihetta on käsiteltävä erikseen ja yksityiskohtaisesti, minkä vuoksi komission onkin kiireellisesti esitettävä vihreä kirja, jossa tarkastellaan mahdollisia toimenpiteitä ja toimia, joista maahanmuuttajien paluuta koskeva yhteisön politiikka koostuisi. Tässä vihreässä kirjassa olisi tutkittava myös, onko tarpeen luoda rahoitusväline maahanmuuttajien palauttamista varten.

70. Jo tässä vaiheessa voidaan kuitenkin tuoda esiin joitakin konkreettisia toimia, joiden toteuttamista on pohdittava.

I. Jäsenvaltioiden yhteisen lähestymistavan ja yhteistyön kehittäminen palauttamistoimenpiteiden täytäntöönpanossa

71. Yhteisön palauttamispolitiikan olisi perustuttava kahteen tekijään: yhteisiin periaatteisiin ja yhteisiin toimiin. Tärkeä yhteinen periaate on esimerkiksi omien kansalaisten takaisinottoa koskevan, kansainväliseen oikeuteen perustuvan velvoitteen vahvistaminen; tämä periaate vahvistettiin Tampereen päätelmissä (26 kohta). Samoin on voitava varmistaa, että kolmansien maiden kansalaiset poistuvat jäsenvaltioiden alueelta, jos heillä ei ole sellaista laillista asemaa, jonka perusteella he voisivat oleskella jäsenvaltioissa pysyvästi tai tilapäisesti.

72. Yhteiset toimet ja määräykset eivät kuitenkaan saa olla esteenä jäsenvaltioiden hallinnolliselle yhteistyölle, jota on parannettava ja kehitettävä.

73. Tässä yhteydessä on otettava huomioon, että edellä kuvatun kaltainen eurooppalainen viisumintunnistusjärjestelmä helpottaisi huomattavasti laittomien maahanmuuttajien tunnistamista ja matkustusasiakirjojen hankkimista heille kotiinpaluuta varten.

74. Tästä syystä on tiivistettävä yhteistyötä myös kauttakulkua ja takaisinottoa koskevissa kysymyksissä sekä asioissa, jotka koskevat laittomien maahanmuuttajien tunnistamista ja matkustusasiakirjojen hankkimista heille kotiinpaluuta varten, sanotun rajoittamatta yhteisten periaatteiden kehittämistä.

II. Takaisinottosopimukset kolmansien maiden kanssa

75. Tampereen Eurooppa-neuvosto mainitsi päätelmiensä 27 kohdassa takaisinottosopimukset, ja aiheen käsittelyä on jatkettava. Ennen takaisinottosopimuksia koskevien neuvottelujen aloittamista on kuitenkin otettava huomioon Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden edut.

76. Ei kuitenkaan ole tarpeen odottaa ensimmäisten yhteisön takaisinottosopimusten, joista komissio neuvoston valtuuttamana neuvottelee, tekemistä ja soveltamista, ennen kuin määritetään viipymättä ne kolmannet maat, jotka ovat laittoman maahanmuuton lähtömaita ja joiden kanssa on neuvoteltava ja tehtävä uudet takaisinottosopimukset, kuten Laekenin päätelmissä todetaan (40 kohta). EU:n olisi myös käytettävä poliittista vaikutusvaltaansa kannustaakseen kolmansia maita täyttämään takaisinottovelvollisuutensa.

77. Onkin määritettävä kolmannet maat, joiden kanssa on neuvoteltava ja tehtävä uudet takaisinottosopimukset, ja hyväksyttävä yhteisiä toimia, joilla pyritään varmistamaan, että kyseiset maat täyttävät omia kansalaisiaan koskevan takaisinottovelvoitteensa, kuten kansainvälisen oikeuden mukaiset säännöt edellyttävät. Kyseisiin sopimuksiin on sisällytettävä myös velvollisuus ottaa takaisin kolmansien maiden kansalaiset ja valtiottomat henkilöt, jotka tulevat asianomaisesta maasta tai jotka ovat oleskelleet siellä.

III. Paluumuuttajien kauttakulku

78. Takaisinottoon liittyy läheisesti kauttakulkuongelma: monissa tapauksissa huomataan, että kolmansien maiden kansalaiset, jotka oleskelevat laittomasti jäsenvaltioiden alueella, eivät ole tulleet kyseiseen valtioon suoraan kotimaastaan vaan muiden maiden kautta.

79. Tästä syystä on laadittava tarvittaessa säännöt paluumuuttajien kauttakulusta sekä EU:n sisällä että yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa.

IV. Yhteiset säännöt palauttamismenettelyjä varten

80. Palauttamismenettelyjä ja niihin liittyviä hallinnollisia käytäntöjä koskevat säännöt ovat hyvin epäyhtenäisiä, mikä saattaa vaikeuttaa tulevaisuudessa tehokkaan yhteisön politiikan kehittämistä jäsenvaltioissa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiskysymyksissä.

81. Olisikin hyödyllistä selvittää mahdollisuutta toteuttaa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 63 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisia toimia yhteisten sääntöjen antamiseksi palauttamismenettelyjä varten.

F. Europol

82. Rikollisverkostojen paljastaminen ja hajottaminen ovat tärkeitä prioriteetteja laittoman maahanmuuton torjunnassa. Tätä työtä edistetään poliisiyhteistyöllä, missä Europolin roolia voitaisiin korostaa.

83. Kuten muillakin aloilla, Europolin toiminnan tarkoitus laittoman maahanmuuton torjunnassa on tukea jäsenvaltioita siihen liittyvien rikosten ehkäisemisessä sekä niiden tutkimisessa ja analysoinnissa. Europol tuottaa strategisia palveluita, jotka eivät pelkästään kuvaa rikollista toimintaa, vaan pyrkivät myös ehkäisemään sitä. Näiden perusteella voidaan arvioida asiaan liittyviä uhkia ja riskejä. Europol antaa käytännön tukea julkaisemalla tiedotuslehtisiä ja analyyseja. Se myös tukee yhteisiä tutkintatoimia ja operaatioita. Tähän mennessä toteutettujen yhteisten operaatioiden pohjalta on tehty jatkotutkimuksia ja tarkkailtu, pidätetty ja tuomittu useita epäiltyjä.

84. On toteutettava toimia, joilla lisätään Europolin toimivaltuuksia, niin että se voisi toimia yhteistyössä kansallisten viranomaisten kanssa ihmiskauppaa ja laittomien maahanmuuttajien salakuljetusta koskevissa asioissa. Tämän totesi myös EU:n poliisipäälliköiden operatiivinen toimintaryhmä maaliskuussa 2001.

85. Tätä varten olisi sovellettava täysimääräisesti Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 30 artiklaa, ja Europolin olisi voitava:

- helpottaa ja tukea jäsenvaltioiden viranomaisten erityistutkintatoimien valmistelua, koordinointia ja toteuttamista, mukaan luettuina sellaiset yhteisten tutkintaryhmien operaatiot, joihin osallistuu tukihenkilöinä Europolin edustajia,

- pyytää jäsenvaltioiden viranomaisia suorittamaan tiettyihin tapauksiin liittyvää tutkintaa ja kehittää erityistutkintatoimia, joita jäsenvaltiot voivat käyttää apuna laittomien maahanmuuttajien salakuljetusta tai ihmiskauppaa koskevien tapausten tutkinnassa,

- kerätä ja vaihtaa yhdessä lainvalvontaviranomaisten kanssa tietoja, kun se on mahdollista ja asianmukaista, ihmisten salakuljettamiseen ja ihmiskauppaan liittyvistä epäilyttävistä varojen siirroista. Europolin hallintoneuvostoa pyydetään valmistelemaan sopimusten tekemistä kauttakulkumaiden kanssa käytännön toimiin liittyvän tietojenvaihdon aloittamisesta.

G. Seuraamukset

86. Jotta voidaan löytää tehokas tapa puuttua ihmisten salakuljettamiseen ja ihmiskauppaan, on saatava käyttöön ne erilaiset oikeudelliset ja käytännön välineet, joita EU on vähitellen luonut näihin ongelmiin läheisesti liittyvillä aloilla, kuten oikeudellisen ja poliisiyhteistyön alalla. Yhteystuomareiden - sitten kun sellaisia on -, Euroopan oikeudellisen verkoston ja etenkin Eurojust-yksikön tulisi kehittää toimintaansa tämäntyyppisten rikosten torjumiseksi. Ihmisten salakuljettamisen ja ihmiskaupan torjumiseen liittyvää oikeudellista yhteistyötä tehostavat merkittävästi myös 29. toukokuuta 2000 hyväksytty yleissopimus keskinäisestä oikeusavusta sekä viime aikoina tehty työ siihen liittyvän pöytäkirjan laatimiseksi keskinäisen oikeusavun parantamisesta rikosasioissa ja erityisesti järjestäytyneen rikollisuuden, rikoksen tuottaman hyödyn pesun ja talousrikollisuuden torjunnan alalla.

I. Ihmisten salakuljetus

On erotettava toisistaan ihmisten salakuljetus ja ihmiskauppa:

87. Ilmaisuja "ihmisten salakuljetus" ja "ihmiskauppa" käytetään usein toistensa synonyymeina. Nämä käsitteet olisi kuitenkin pidettävä erillään, sillä ne poikkeavat toisistaan merkittävästi. Tästä olisi hyötyä myös lainvalvonnan kannalta. Terminologiaa ja määritelmiä on selkeytetty kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden torjumisesta tehdyssä Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksessa ja sen kahdessa lisäpöytäkirjassa, jotka koskevat ihmiskauppaa ja maahanmuuttajien salakuljetusta. Yleissopimus ja sen lisäpöytäkirjat allekirjoitettiin Palermossa 12.-15. joulukuuta 2001.

88. Näiden määritelmien perusteella on selvää, että salakuljetuksella tarkoitetaan avustamista laittomassa rajanylityksessä ja maahantulossa. Salakuljetus on siten luonteeltaan kansainvälistä toimintaa. Sen sijaan ihmiskauppa ei sitä välttämättä ole, vaan sen olennaisena piirteenä on toisen ihmisen hyväksikäyttö. Ihmiskauppaan sisältyy hyväksikäyttötarkoitus; sillä, miten uhri on tullut paikkaan, missä hyväksikäyttö tapahtuu, ei periaatteessa ole väliä. Silloin kun tapaukseen liittyy rajojen ylittäminen, kohdemaahan voidaan siirtyä joko laillisesti tai laittomasti. Laittomaan maahanmuuttoon saattaa liittyä jossain määrin myös ihmiskaupan piirteitä, mutta se on kaiken kaikkiaan laajempi käsite, jolla yleensä tarkoitetaan lähinnä laitonta maahantuloa ja laitonta maassaoleskelua. Laittomat maahanmuuttajat eivät siis välttämättä ole ihmiskaupan uhreja termin yleisessä merkityksessä.

89. Ihmisten salakuljetuksen torjunnassa on näin ollen otettava huomioon seuraavat seikat:

- Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 27 artiklassa vaaditaan maahanmuuttajien salakuljetukseen liittyen, että "sopimuspuolet sitoutuvat ottamaan käyttöön soveltuvia seuraamuksia kaikkia niitä kohtaan, jotka hyötyä tavoitellakseen auttavat tai yrittävät auttaa ulkomaalaista pääsemään jonkin sopimuspuolen alueelle tai oleskelemaan siellä kyseisen sopimuspuolen ulkomaalaisten maahantuloa ja oleskelua koskevan lainsäädännön vastaisesti";

- Neuvosto pääsi hiljattain poliittiseen yhteisymmärrykseen direktiivistä, jossa määritellään laittomassa maahantulossa, liikkumisessa ja maassa oleskelussa avustaminen, ja siihen liittyvästä puitepäätöksestä, joka koskee rikosoikeudellisten puitteiden vahvistamista laittomassa maahantulossa ja maassa oleskelussa avustamisen ehkäisemiseksi.

II. Ihmiskauppa

90. Neuvosto on saavuttanut poliittisen yhteisymmärryksen puitepäätöksestä, jossa käsitellään ihmiskauppaan liittyvän rikoslainsäädännön keskeisiä näkökohtia. Ihmiskauppaa koskevien lainsäädäntötoimien yhteydessä on tärkeää tuoda esiin myös uhrin asema. Erityisen tärkeä asiakirja tässä suhteessa on 15 päivänä maaliskuuta 2001 tehty puitepäätös uhrin asemasta rikosoikeudellisessa menettelyssä. Siinä säädetään toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on taata uhreille oikeus tiedonsaantiin ja suojeluun rikosoikeudellisen menettelyn yhteydessä.

91. On selvitettävä ihmiskaupan uhrien asemaa siltä osin, millaisia etuja tai erityisapua heille voidaan antaa silloin, kun he ovat valmiit tekemään yhteistyötä tutkinnassa hyväksikäyttäjiään vastaan. Tällaisen selvityksen pohjalta voitaisiin ensinnäkin organisoida paremmin uhreille annettavaa apua ja suojelua heidän henkilökohtaisen tilanteensa ja tarpeidensa mukaan. Toisaalta voitaisiin ottaa huomioon lainvalvonta- ja oikeusviranomaisten tarve suorittaa tehokasta tutkintaa ihmiskauppaan syyllistyneiden kiinnisaamiseksi.

III. Laittoman työvoiman käyttö

92. Huomattava osa laittomista maahanmuuttajista on tullut kohdemaahan laillisesti, mutta on jäänyt sinne vielä oleskeluluvan päättymisen jälkeen jatkaakseen työntekoa. Neuvosto on antanut 27 päivänä syyskuuta 1996 suosituksen kolmansien maiden kansalaisten laittoman työnteon torjumisesta, mutta sen koommin se ei ole käsitellyt tätä arkaluontoista aihetta. Vuonna 1998 komissio antoi laitonta työntekoa koskevan tiedonannon, jossa käsitellään myös laittomasti maassa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten laitonta työntekoa.

93. Jotta laittoman maahanmuuton ongelmaa voitaisiin käsitellä kattavasti, on tarkasteltava kysymystä laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden käytöstä laittomana työvoimana sen jälkeen, kun on tutkittu tilannetta jäsenvaltioiden lainsäädännössä.

IV. Laiton maahanmuutto ja taloudellinen hyöty

94. On korostettava edistymistä rahanpesua, rikoksentekovälineiden ja rikoksen tuottaman hyödyn tunnistamista, jäljittämistä, jäädyttämistä tai takavarikoimista ja menetetyksi tuomitsemista koskevien sääntöjen valmistelemisessa ja antamisessa, sillä täten voidaan ehkäistä laittomien maahanmuuttajien salakuljetusta ja ihmiskauppaa sekä rangaista siihen syyllistyneitä.

95. Ensisijaisena yleisenä periaatteena olisikin tästä syystä pidettävä sitä, että laittomaan maahanmuuttoon liittyvästä rikollisesta toiminnasta saatu taloudellinen hyöty tuomitaan menetetyksi ja laittomien maahanmuuttajien kuljettamiseen käytetyt ajoneuvot takavarikoidaan. Tätä varten on laadittava ja pantava asianmukaisesti täytäntöön säännöt menetetyksi tuomitsemisesta, jos näin ei ole vielä tehty. Olisi säädettävä myös tällaiseen toimintaan sekaantuneiden oikeushenkilöiden vastuusta. Oikeushenkilöille määrättäviä seuraamuksia voisivat olla esimerkiksi sulkeminen julkisten avustusten ulkopuolelle tai liiketoimintakielto. Lisäksi ihmiskauppiailta, salakuljettajilta tai vastuussa olevilta oikeushenkilöiltä olisi perittävä takaisin kaikki laittomien maahanmuuttajien palauttamiseen liittyvät kustannukset, myös maassa oleskelun aikana annettu sosiaaliapu ja muut julkisista varoista maksetut kustannukset.

V. Liikenteenharjoittajan vastuu

96. Liikenteenharjoittajilla on jo nykyään velvollisuus kuljettaa takaisin ulkomaalaiset, joilta evätään maahanpääsy; tästä määrätään 14. kesäkuuta 1985 tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 26 artiklassa. Liikenteenharjoittajan on myös kaikin mahdollisin keinoin varmistuttava siitä, että ulkomaalaisella on voimassa olevat matkustusasiakirjat. Neuvosto on antanut kesäkuussa 2001 kyseisen 26 artiklan määräysten täydentämiseksi direktiivin, jossa esitetään kolme vaihtoehtoista seuraamusta velvollisuutensa laiminlyöville liikenteenharjoittajille.

97. Kyseisen direktiivin suuntaviivojen noudattamista on seurattava ja täten valvottava sen saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä ja täytäntöönpanoa.

III. SUUNNITELMAN ARVIOINTI

98. Laittoman maahanmuuton ehkäiseminen ja torjuminen, mikä on olennainen osa Euroopan unionin yhteistä turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa, edellyttää tämän laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan torjumista koskevan kokonaisvaltaisen toimintasuunnitelman mukaan useiden erityyppisten toimenpiteiden ja toimien kehittämistä ja toteuttamista. Jotta nämä toimenpiteet ja toimet olisivat mahdollisimman tehokkaita, on myös luotava menetelmä, jonka avulla seurataan ja arvioidaan esitettyjä aloitteita, edistymistä sekä saavutettuja tuloksia.

99. Seurannan ja arvioinnin on tapahduttava asiaan kuuluvalla tasolla ja sellaisin väliajoin, että voidaan varmistaa toimintasuunnitelmaan sisältyvän vaativan työohjelman nopea edistyminen. On myös otettava huomioon maailmanlaajuisen maahanmuuttoilmiön uudet ulottuvuudet.

100. Tämän vuoksi Euroopan komission on laadittava vuosittain seuranta- ja arviointiraportti laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan torjumista Euroopan unionissa koskevasta kokonaisvaltaisesta toimintasuunnitelmasta ja toimitettava tämä raportti neuvoston käsiteltäväksi.

101. Komission vuotuiseen seuranta- ja arviointiraporttiin on sisällyttävä vuosittain ajantasaistettava tulostaulukko, jossa osoitetaan jokaisen toimenpiteen ja toimen edistyminen.

102. Komissiota kehotetaan myös ottamaan huomioon tämän kokonaisvaltaisen toimintasuunnitelman sisältö ja painopistealueiden luettelo, kun se valmistelee seuraavia aloitteita neuvostolle.

LIITE

YHTEENVETO LAITTOMAN MAAHANMUUTON JA IHMISKAUPAN TORJUNNASSA TOTEUTETTAVISTA TOIMENPITEISTÄ JA TOIMISTA((Lyhyellä aikavälillä: toimet ja toimenpiteet on toteutettava mahdollisimman pian ja periaatteessa vuoden kuluessa.

Keskipitkällä aikavälillä: toimet ja toimenpiteet on toteutettava mahdollisimman pian ja periaatteessa kolmen vuoden kuluessa.))

>TAULUKON PAIKKA>