[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 30.8.2006

KOM(2006) 421 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE

Kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus ja hallintotapa: kohti yhdenmukaista lähestymistapaa Euroopan unionissa {SEC(2006) 1020}{SEC(2006) 1021}{SEC(2006) 1022}

SISÄLLYSLUETTELO

Johdanto 3

1. Vahva ja innovatiivinen lähestymistapa demokraattiseen hallintotapaan 5

1.1. Hallintotavan monta ulottuvuutta 5

1.2. Omavastuullisuus, vuoropuhelu ja saavutetun edistyksen mittaaminen 6

1.3. Poliittista oikeutusta ja valmiuksien parantamista koskevan kaksitahoisen ongelman ratkaiseminen 9

1.4. Lähestymistapojen yhdenmukaistaminen EU:n sisällä sekä muiden kansainvälisten toimijoiden kanssa 10

2. Hallintotapa-aloite: AKT-valtiot ja Afrikka-strategia 1

2.1. AKT-valtiot: hallintotapaa koskeva vuoropuhelu ja ohjelmasuunnittelu 11

2.2. AKT-valtiot: hallintotavan kannalta ensisijaiset asiat ja hallintotapaan liittyvät ohjelmat 13

2.3. Afrikka: afrikkalaisten järjestelmien tukeminen 14

2.4. Yhteisön tasolta Euroopan tasolle 15

3. Kehitysyhteistyötä koskeva vuoropuhelu ja siihen liittyvät ohjelmat muiden maiden ja alueiden kanssa 16

3.1. Hallintotapa ja Euroopan naapuruuspolitiikka (ENP) 16

3.2. Latinalainen Amerikka 18

3.3. Hallintotapa ja Aasian maat 19

Päätelmät 21

JOHDANTO

Köyhyyttä ei voida vähentää eikä vuosituhannen kehitystavoitteita voida saavuttaa, jollei hallintotapaan liittyvissä taloudellisissa, sosiaalisissa ja poliittisissa sekä ympäristönäkökohdissa edistytä ratkaisevasti. Kehitystä, ihmisoikeuksia, rauhaa ja turvallisuutta ei voida erottaa toisistaan ja ne myös vahvistavat toisiaan. Elämme jatkuvasti globalisoituvassa maailmassa, jossa maat ovat yhä riippuvaisempia toisistaan. Tällaisessa maailmassa rauha ja turvallisuus riippuvat pitkälti poliittisesta tahdosta sekä valtioiden ja julkisten laitosten kyvystä toteuttaa politiikkoja, jotka keskittyvät oikeusvaltion periaatteeseen, ihmisoikeuksien varjelemiseen, demokraattiseen hallintoon, köyhyyden poistamiseen, kestävään kehitykseen sekä suurimpien maailmaa koettelevien haasteiden taustalla olevan eriarvoisuuden vähentämiseen.

EU on määritellyt kehityspolitiikkaa koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa lähestymis- ja toimintatapansa edellä mainittuihin tavoitteisiin pyrittäessä. Etenkin hyvä hallinto, demokratia ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen nimettiin olennaisiksi osatekijöiksi kestävän kehityksen prosessissa, ja niitä pidettiin myös tärkeinä tavoitteina EU:n kehityspolitiikassa. Avustusten määrää lisättäneen huomattavasti tulevina vuosina. Tämä edellyttää sellaisen hallinnon luomista, jonka avulla voidaan varmistaa unionin rahoitusavun tehokkuus ja vaikuttavuus. Vuosituhannen kehitystavoitteita ei voida saavuttaa pelkästään rahallisten välineiden avulla.

Yhteisön politiikan alojen, joilla kullakin on ulkoinen ulottuvuutensa, on myös edistettävä hyvää hallintotapaa. EU:n käytössä on varsin monipuolisia keinoja, kuten poliittinen vuoropuhelu, konfliktien estämiseen liittyvät toimenpiteet, yhteistyö alueellisten ja kansainvälisten organisaatioiden kanssa, aihepiirikohtaiset ohjelmat, vaalitarkkailu sekä yhteiseen monivuotiseen ohjelmasuunnitteluun perustuvat kansalliset kehitysapuohjelmat.

Tässä tiedonannossa käsitellään poliittista vuoropuhelua ja kehitysavun ohjelmasuunnittelua, jotka ovat kaksi ensisijaisen tärkeää vaihetta EU:n ja kehitysmaiden välisten suhteiden hoidossa. Niiden aikana osapuolet voivat arvioida yhdessä tilanteen ja uudistustarpeet, edistää muutosta ja päättää tarvittavista avustustoimista. Samalla voidaan myös käsitellä sellaisia hallintotapaan liittyviä kysymyksiä, joiden vaikutukset tuntuvat kansainvälisesti.

Hallintotapaa käsiteltäessä tulisi soveltaa täysimittaisesti niitä periaatteita, jotka hyväksyttiin ensin maaliskuussa 2005 Pariisin julistuksessa ja jotka neuvosto myös hyväksyi huhtikuussa 2006. Yhteisön ja sen jäsenvaltioiden täytyy siis toimia toisiaan täydentävästi ja yhdenmukaisesti sekä keskenään että muiden rahoittajien ja kansainvälisten järjestöjen kanssa, jotta kumppanimaiden ponnisteluja kyseisellä alalla voidaan tukea.

Näin ollen komissio ehdottaa, että yhteisö ja jäsenvaltiot hyväksyvät yhteiset toimintatavat ja periaatteet, joita on noudatettava niiden ja kehitysmaiden välisessä vuoropuhelussa ja yhteistyössä hallintotapaan liittyvissä kysymyksissä. Tavoitteena on luoda vähitellen yhteinen ja johdonmukainen lähestymistapa, jonka avulla edistetään demokraattista hallintotapaa sen kaikilla osa-alueilla. Näin voidaan vahvistaa johtamisen käsitettä, joka oli komission tiedonannon sekä neuvoston päätelmien aiheena vuonna 2003[1], sekä uudistaa sen merkitystä kehityspolitiikassa. Komissio ehdottaa myös innovatiivisia täytäntöönpanomenetelmiä AKT-valtioiden kanssa tehtävää yhteistyötä varten, palauttaa mieliin joitakin Karibian ja Tyynenmeren alueille ehdotettuja prioriteetteja ja käynnistää Afrikkaa koskevan erityisaloitteen, kuten joulukuussa 2005 kokoontunut Eurooppa-neuvosto ennakoi päätelmissään ”EU ja Afrikka: kohti strategista kumppanuutta”, joiden täytäntöönpanoon jäsenvaltioita kehotetaan osallistumaan.

Tiedonannossa on kolme osaa. Ensimmäisessä osassa esitellään tavat lähestyä hallintoon liittyviä asioita ja tukea demokraattiseen hallintoon siirtymistä kehitysyhteistyön kautta. Toisessa osassa käsitellään toimintatapojen soveltamista Afrikassa ja AKT-valtioissa. Kolmannessa osassa kuvaillaan yhteisön toimintalinjaa demokraattisen hallintotavan edistämistä koskevassa yhteistyössä muiden maiden ja alueiden kanssa.

Maaliskuussa 2006 saatiin valmiiksi temaattinen arviointi Euroopan yhteisön hyvän hallintotavan edistämiseen kohdistamasta tuesta. Sen tuloksista tulee käydä laaja-alaista keskustelua yhteisön toimien parantamiseksi kyseisellä alalla. Arvioinnin sisältämät päätelmät ja suositukset on otettu huomioon tätä tiedonantoa laadittaessa[2].

Tiedonanto täydentää keskeneräisiä töitä, jotka koskevat esimerkiksi unionin lähestymistapaa edistettäessä demokratiaa ulkosuhteissa. Sen lisäksi voidaan laatia vaikkapa sellaisia uusia aloitteita kuin toimintakehyksen luominen unionin ulkopuolisten toimien hyvää talous-, vero- ja oikeushallintoa varten.

1. Vahva ja innovatiivinen lähestymistapa demokraattiseen hallintotapaan

1.1. Hallin non monta ulottuvuutta

Hallintotavasta on tullut ensisijainen tekijä monien rahoittajien kehityspolitiikassa sekä yhteistyöohjelmissa. Se on keskeisessä asemassa myös monissa kumppanimaiden kehittämisstrategioissa. Vuosituhannen kehitystavoitteiden saavuttaminen edellyttääkin, että julkiset palvelut vapautetaan asianmukaisesti ja että talouskasvu pysyy vakaana yksityissektorin kehityksen tuella. Tämä taas ei ole mahdollista ilman hyvää hallintoa. Samalla kun avustusmäärärahoja on lisätty ja kansainvälisen avun tehokkuuden varmistamiseksi tehtyjen sitoumusten määrä sekä keskinäinen taloudellinen riippuvuus on kasvanut, kansalaisten ja kansainvälisen yhteisön odotukset täyttävän hallintotavan toteutumisesta on tullut suuri haaste kehitysmaissa.

Konsensus hahmottuu vähitellen, kun hallintotapaa koskevan lähestymistavan laaja-alaisuuden merkitys lisääntyy kehitysyhteistyössä. Se perustuu yleisiin tavoitteisiin ja periaatteisiin[3] sekä yhteisiin toiveisiin, joita tulee soveltaa keskushallinnossa, kaikilla valtion toiminta-alueilla sekä julkisten laitosten ja kansalaisten välisessä vuorovaikutuksessa.

Laaja-alainen lähestymistapa

Demokraattinen hallinto ei tarkoita yhden ja saman institutionaalisen mallin soveltamista kaikkialla. Se kuitenkin edistää kestävää kehitystä vahvistamalla kaikkien kansalaisten oikeuksia. Demokraattiseen hallintoon kuuluvat muun muassa seuraavat asiat: ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittaminen (sananvapaus, tiedonvälityksen vapaus ja kokoontumisvapaus mukaan luettuina), demokratisoinnin tukeminen ja kansalaisten osallistuminen hallitsijoidensa valintaan ja valvontaan, oikeusvaltion periaatteen kunnioittaminen ja tasavertaiset mahdollisuudet kääntyä riippumattoman tuomioistuimen puoleen, tiedonsaanti, avoimesti toimiva hallitus, joka raportoi toiminnastaan tarkoituksenmukaisille elimille sekä äänestäjille, ihmisten turvallisuus, maahanmuuttovirtojen hallinta, tehokkaasti toimivat instituutiot, mahdollisuus käyttää sosiaalisia peruspalveluja, luonnonvarojen, energialähteiden ja ympäristön kestävä hoito sekä kestävän talouskasvun ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden edistäminen yksityisille investoinneille suotuisassa toimintaympäristössä.

Hallinnon eri tasot (paikallinen, kansallinen ja kansainvälinen taso) ovat myös tärkeitä. Erityisesti on korostettava paikallisviranomaisten merkitystä vuosituhannen kehitystavoitteiden toteuttamisessa. Samalla on kuitenkin muistettava kansainvälinen tai alueellinen yhteistyö globaalien ongelmien ratkaisemiseksi.

Hyvä hallinto ei ole pelkästään korruption torjumista

Hyvään hallintoon täytyy kuulua muutakin kuin korruption torjunta. Euroopan unioni harjoittaa erittäin tiukkaa korruption vastaista politiikkaa, koska se pitää lahjontaa merkittävänä esteenä kehitystavoitteiden saavuttamiselle. EU kuitenkin katsoo, että lahjonta on yksi huonon hallinnon sekä valvonta-, ohjaus- ja raportointijärjestelmien puuttumisen aiheuttamista seurauksista. Korruption torjumista ei voi siten käsitellä erikseen, vaan se on sisällytettävä kehitys-, ja köyhyydenvähentämisstrategioihin sekä hallinnon demokratisoimiseksi annettavaan tukeen. Tämä tarkoittaa erityisesti kansalaisyhteiskunnan ja tiedotusvälineiden aseman vahvistamista, monipuoluejärjestelmän ja vaalikilpailun turvaamista, poliittisten puolueiden rahoitusjärjestelmien avoimuutta ja parlamentaarisen valvonnan sekä muiden julkisten laitosten ja tuomioistuinten tukemista.

Hallintotavan moniulotteisuus yhteistyöohjelmissa

Demokraattista hallintotapaa täytyy tarkastella kokonaisvaltaisesti niin, että kaikki sen ulottuvuudet (poliittinen, taloudellinen, sosiaalinen ja kulttuurinen ulottuvuus sekä ympäristönäkökohdat) otetaan huomioon. Hallinnon moniulotteisuuden tulee näkyä kehitysyhteistyön käytännön toteutuksessa. Siksi demokraattisen hallinnon käsite on sisällytettävä kaikkiin alakohtaisiin ohjelmiin[4].

On vältettävä hallintotapaa koskevien kysymysten jakamista erillisiin alaryhmiin, sillä poliittiset, taloudelliset ja sosiaaliset näkökohdat sekä ympäristönäkökohdat liittyvät usein läheisesti toisiinsa. Siksi esimerkiksi hyvän hallintotavan toteutuminen valtionlaitoksissa – erityisesti julkistaloutta hoitavissa laitoksissa – ja oikeusvaltion periaatteen kunnioittaminen auttavat luomaan kestävälle talouskasvulle ja yksityisille investoinnille suotuisan toimintaympäristön. Luonnonvarojen ja energialähteiden huono hallinta sellaisissa maissa, joilla on timanttiesiintymiä tai öljy-, puu- tai kalavaroja, voi johtaa ihmisoikeuksien sekä oikeusvaltion periaatteen loukkaamiseen ja sitä kautta väkivaltaisiin yhteydenottoihin. Ihmisarvon mukaisen työn edistäminen esimerkiksi sosiaalisen vuoropuhelun avulla ja panemalla ILOn yleissopimukset tehokkaasti täytäntöön pitää usein sisällään toimenpiteitä, joilla helpotetaan mahdollisuuksia sosiaalisten peruspalvelujen käyttöön. Lisäksi se edistää sosiaalista yhteenkuuluvuutta, vaurastumista ja köyhyyden vähentämistä.

Komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa annetaan konkreettisia esimerkkejä hallintotapaan keskittyvistä tukiohjelmista[5]. Niitä ovat vaaliprosessien, kansalaisyhteiskunnan, parlamenttien, hallinnon hajauttamisen, oikeusjärjestelmän uudistamisen, turvallisuussektorin ja julkisen taloushallinnon tukemiseen keskittyvät ohjelmat.

1.2. Omavastuullisuus, vuoropuhelu ja saavutetun edistyksen mittaaminen

Euroopan unioni tukee hallinnon demokratisointia kumppanuuden kautta: EU käy kumppanimaiden viranomaisten kanssa vuoropuhelua ja tukee niitä erilaisten rahoitusvälineidensä avulla. Jotta EU:n toimilla olisi mahdollisimman paljon vaikutusta, sen on yhdistettävä paremmin erilaiset toimintakeinot. Siten se voi myös vahvistaa asemaansa toimijana, joka tuo muutosta kumppanuus- ja omavastuullisuusperiaatteiden noudattamiseen.

Uusia mahdollisuuksia lisätä vuoropuhelua hallintotavasta

Kehityskumppaneiden välisessä vuoropuhelussa on avautunut uusia mahdollisuuksia, sillä monissa maissa on nykyään poliittista tahtoa muuttaa asioita.

Toisaalta rahoittajat ovat myös tulleet tietoisemmiksi siitä, että niiden on edistettävä innovatiivisia ja aiempaa tehokkaampia yhteistyötapoja – myös niin sanotuissa epävakaissa valtioissa – ja koordinoitava lähestymistapojaan paremmin. Demokraattisen hallintotavan laaja-alaisuutta pidetään hyvin tärkeänä asiana. Näin vaaditaan samalla vastavuoroiseen sitoutumiseen perustuvia uusia menetelmiä ja toimintatapoja sekä muutosta avun hallinnointiin.

Koska valtiot ovat myös yhä riippuvaisempia toisistaan, on käytävä vuoropuhelua tilanteen seurauksista ja siihen liittyvistä velvollisuuksista. Vuoropuhelun avulla on kyettävä määrittelemään, millaisia vaikutuksia jonkun maan harjoittamilla politiikoilla voi olla kumppaneihinsa esimerkiksi finanssi- ja veropolitiikan alalla, jolla valtiot ovat hyvin riippuvaisia toisistaan.

Omavastuullisuutta ehtojen sijasta

Edellä mainittujen yleisten periaatteiden mukaisesti hallintotapaa ei voida demokratisoida maan ulkopuolelta käsin. Kumppanimaiden ja rahoittajien välisissä suhteissa onkin olennaista, että uudistuksissa kunnioitetaan omavastuullisuuden periaatetta. Vain asianomaiset maat voivat päättää tarvittavista uudistuksista ja toteuttaa ne. Jos maan sisältä ei löydy poliittista tahtoa, ulkoisella tuella ei juuri ole mahdollisuuksia. Rahoittajat ovat silti merkittävässä asemassa kehittäessään kannustavia lähestymistapoja.

Omavastuullisuuden kunnioittamiseen kuuluu myös se, että kunkin maan uudistusprosessin rytmiä ja aikataulua kunnioitetaan. Uudistusprosessit ovat aina hankalia ja kestävät kauan, mikäli uudistukset kohdistuvat valtion ja yhteiskunnan ylläpitämien järjestelmien ydinalueisiin. Tämä ei kuitenkaan missään tapauksessa tarkoita sitä, että ”keskeisiä osia” koskevia kansainvälisesti ratifioituja yleissopimuksia tai välineitä ei tarvitsisi kunnioittaa tai että suunniteltujen uudistusten toteuttamisessa ei tarvitsisi toimia kunnianhimoisesti ja uskottavasti.

Vuoropuhelua rangaistuksien sijasta

Vuoropuhelun tulee olla ensisijainen keino kannustaa maita sitoutumaan uudistusten toteuttamiseen. On vältettävä uusien ehtojen asettamista yksipuolisesti. Vuoropuhelun on oltava myös ennaltaehkäisevää, ja sen yhteydessä on voitava käsitellä poliittisesti monesti arkaluontoisia kysymyksiä, kuten ihmisoikeuksien sekä demokratian ja oikeusvaltion periaatteiden kunnioittamista, turvallisuusjärjestelmien uudistamista, taloushallintoa, luonnonvarojen ja energialähteiden hallintaa tai vaikkapa työmarkkina- ja sosiaalipolitiikan ohjausjärjestelmää koskevia asioita. Rangaistukset voivat toki olla tarpeen vakavissa tapauksissa, mutta myös niitä varten on kehitettävä kannustavia lähestymistapoja, jotta ilmi tulleet ongelmat voidaan ratkaista.

EU:n täytyy tehostaa käytössään olevia vuoropuhelumekanismeja ja jo määriteltyjä suuntaviivoja siten, että ne yhdistetään toiminnallisesti paremmin ohjelmasuunnitteluun sekä yhteistyöohjelmien valvontaan ja niitä koskevaan vuoropuheluun.[6]

Hallintotavan arvioiminen

Vuoropuhelussa on käsiteltävä hallintotavan ja saavutetun edistyksen arviointia sekä toimenpiteitä, joiden avulla huonoon hallintoon voitaisiin parhaiten puuttua. Arvioitaessa jonkin maan hallinnollista tilannetta ei ole tärkeintä laatia luokitusta, vaan arvioinnin tulee ensisijaisesti auttaa tunnistamaan tarvittavat uudistukset ja sopivimmat tukitoimenpiteet.

Kehityskumppaneiden on kyettävä arvioimaan yhdessä ja asianmukaisten indikaattoreiden avulla jonkin maan hallintotavan laatua sekä hallitusten tekemien uudistussitoumusten kunnianhimoisuutta, merkityksellisyyttä ja uskottavuutta. Tunnusluvut on voitava mukauttaa epävakaiden valtioiden tai konfliktin jälkeisessä vaiheessa olevien valtioiden erityistilanteisiin. Paikalliset olosuhteet ja poliittiset järjestelmät on analysoitava syvällisesti ja muutosta edistävät tekijät ja taustavaikuttajat on tunnistettava, jotta avustusmenetelmät todella toimisivat tehokkaasti.

Arvioinnista ja arvioinnissa käytetyistä indikaattoreista on käytävä säännöllisesti avointa vuoropuhelua, jotta eri suuntauksia ja kehitystä voidaan seurata.

Hiljattain havaittiin, että demokraattisen hallinnon luomisessa saavutettua edistystä voidaan mitata. Tällainen kehitys on poliittisesti hyvin merkittävää, sillä sen ansiosta voidaan luoda indikaattoreita, jotka auttavat tunnistamaan tarvittavat uudistukset. Lisäksi se mahdollistaa maiden vertailun kansainvälisesti. Kehitys ei kuitenkaan saa johtaa siihen, että lähestymistavasta tulee mekaaninen. On tärkeää, että käytössä on sekä kansallisia että kansainvälisiä ja globaaleja indikaattoreita, koska niiden päämäärät ovat keskenään erilaisia. Kansainvälisten indikaattoreiden avulla voidaan tehdä maailmanlaajuisia vertailuja. Kansalliset indikaattorit puolestaan helpottavat hallintotavan parantamiseen tarkoitettujen kansallisten standardien määrittämistä kyseessä olevan maan ensisijaisten tavoitteiden mukaisesti. Kumppanimaan itsensä kehittämät indikaattorit ovat tehokkaampia kannustimia, sillä ne rohkaisevat poliitikkoja tiedottamaan toimistaan kansalaisille ja instituutioille ja antavat lisäksi kansalaisyhteiskunnalle ja tiedotusvälineille mahdollisuuden osallistua seurantaprosessiin. Erityyppisiä indikaattoreita ei tule pitää keskenään vastakkaisina. Ne pitää pikemminkin nähdä toisiaan täydentävinä välineinä, joiden käyttö riippuu tilanteesta tai vallitsevista ongelmista.

Arviointiin osallistumisen kannustaminen

Hallituksia, poliitikkoja, riippumattomia julkisyhteisöjä ja kansalaisyhteiskuntaa on tärkeä rohkaista kehittämään omia välineitään sekä omaa valmiuttaan tunnistaa tarvittavat uudistukset ja arvioida tilannetta ja saavutettua edistystä. Kansallisten indikaattoreiden on kunnioitettava omavastuullisuuden, osallisuuden ja avoimuuden periaatteita, ja niiden avulla on voitava tunnistaa tarvittavat uudistukset[7]. Tällainen lähestymistapa kannustaa eri tahoja vaatimaan uudistuksia, mikä tukee demokraattisen hallintotavan kehitystä.

Eteneminen vähitellen

Hyvän hallintotavan tukemisessa on huomioitava kunkin maan tilanne. Kun Euroopan unioni kohtaa huonon hallinnon aiheuttamia ongelmia tai kun analyysit osoittavat uudistustarpeen, Euroopan unionin täytyy edetä vähitellen ja sen lähestymistavan tulee olla oikeasuhteista ja avointa, perustua vuorovaikutukseen ja pyrkiä korkeampiin standardeihin asteittain. Tämä koskee poliittisten ja institutionaalisten näkökohtien[8] lisäksi hallinnon sosiaalisia ja taloudellisia näkökohtia sekä ympäristönäkökohtia.

1.3. Poliittista oikeutusta ja valmiuksien parantamista koskevan kaksitahoisen ongelman ratkaiseminen

Useissa kehitysmaissa on tärkeää korjata pysyvästi tilanne, jossa valtion instituutioiden laillisuus ja kansalaisten niille antama oikeutus ovat keskenään ristiriidassa. Jos laillisesti valtaa pitävä hallitus on valittu vapailla vaaleilla, kansalaisten antama oikeutus riippuu ensisijaisesti siitä, miten hyvin hallitus kykenee pitämään vaalilupauksensa ja täyttämään kansalaisten tarpeet. Tällaisessa tilanteessa kumppanimaiden sisällä toimivien tahojen välinen vuoropuhelu ja vuorovaikutus on ehdottoman tärkeää. Euroopan unioni kannustaa hallituksia toteuttamaan asteittain osallisuuteen perustuvia lähestymistapoja niiden laatiessa kehitysstrategioitaan. Monenlaisten kansalaisyhteiskunnan toimijoiden (esimerkiksi yhdistykset, perusjärjestöt, kansalaisjärjestöt, tiedotusvälineet, talouselämän osapuolet ja työmarkkinaosapuolet), poliittisten liikkeiden sekä kansalaisia edustavien laitosten (parlamentit, paikalliset ja alueelliset viranomaiset) aktiivisen osallistumisen edistäminen on itsessään demokraattisen hallintotavan periaatteiden soveltamista ja lisää uudistusohjelmien toteuttamiskelpoisuutta.

Talousarviotuki, ensisijainen menettelytapa

Sopivia ratkaisuja sekä kumppanimaiden uudistusprosesseissa tarvitsemaa apua voidaan antaa monenlaisten kehitysyhteistyövälineiden kautta. Yhä useammin turvaudutaan vuoropuheluun ja kumppanimaiden pyyntöön perustuviin välineisiin (ohjelma-/alakohtainen lähestymistapa, yleinen tai alakohtainen talousarviotuki), mikä avaa todellisia mahdollisuuksia edistää demokraattista hallintotapaa.

Kumppanimaan kehitysstrategioihin mukautuminen ja talousarviotuen lisääminen vahvistavat kansallisen lainsäädännön mukaan päätöksentekoon osallistuvien kansallisten demokraattisten instituutioiden, kuten parlamenttien, asemaa. Myös hallinnon hajauttamisstrategiat on huomioitava riittävästi kyseisiä välineitä käytettäessä, jotta sovellettavat välineet eivät johtaisi hallinnon keskittämiseen entisestään.

Kansainvälisen yhteisön tulisi luoda aktiivisemmin ennustettavissa olevia avustusmekanismeja. Niillä voitaisiin tukea muutosta pitkällä aikavälillä, mikä on ehdottoman tärkeää tässä tilanteessa. Hallintoprosessien säännöllisen ja koordinoidun valvonnan on perustuttava siihen, että osapuolet jakavat tiedot, arviot ja analyysit keskenään, mikä vuorostaan edistää osapuolten avointa vuoropuhelua ensisijaisista uudistuksista. Hallintotilanteeseen perustuvan avun myöntämisprosessien ja -perusteiden on oltava avoimia kumppanimaille.

Valtiollista epävakautta ehkäisevä lähestymistapa

Uusia ja täydentäviä lähestymistapoja tulee kehittää erityisesti epävakaita valtioita varten.

Epävakaat valtiot – etenkin jos kumppanuuden toteuttaminen on hankalaa – kärsivät usein kaksitahoisesta ongelmasta: hallinnolta puuttuu poliittinen oikeutus ja sen valmiudet ovat heikot. Näiden maiden hallintotapaan on puututtava vähitellen siten, että korkeampiin standardeihin pyritään asteittain. Ennen kuin pitkän aikavälin kehityspolitiikkaa voidaan alkaa toteuttaa, monissa maissa on saavutettava tietty perusvakaus ja instituutioiden on oltava edes jossain määrin kehittyneitä. Jotta Euroopan unionin antama apu olisi tehokkaampaa epävakaissa valtioissa, on opittava aiemmista virheistä. Niitä ovat esimerkiksi hallituksen lyhyen aikavälin aikaansaannoksiin perustuvat ”stop–go-rahoituspäätökset”, joiden takia avun toimittaminen on epävakaata eikä tulevasta rahoituksesta ole varmuutta, hallinnon alalla aiemmin saavutettuun edistykseen liittyvien ehtojen asettaminen, rahoittajien toimien yhdenmukaisuuden puuttuminen, joidenkin epävakaiden valtioiden syrjiminen, hallintotapaan, turvallisuuteen ja kehitykseen liittyvien ulkoisten toimien puuttuminen.

Kriisin jälkeisissä tilanteissa on myös toteutettava kokonaisvaltaisia muutosstrategioita, joilla pyritään palauttamaan instituutioiden ja hallinnon toimintavalmiudet, infrastruktuurit ja keskeiset sosiaalipalvelut, parantamaan elintarviketurvallisuutta ja löytämään kestäviä ratkaisuja pakolaisten ja kotiseudultaan siirtymään joutuneiden tilanteeseen sekä kansalaisten yleiseen turvallisuuteen. Tarve ennaltaehkäistä tällaisten tilanteiden syntymistä epävakaissa valtioissa sekä huolehtiminen siitä, ettei kaikkein haavoittuvaisimpia maita ja kansoja syrjitä, on oleellinen osa unionin lähestymistapaa yhtä lailla yhteisvastuullisuuden kuin kansainvälisen turvallisuuden ja avun tehokkuuden takia.

1.4. Lähestymistapojen yhdenmukaistaminen EU:n sisällä sekä muiden kansainvälisten toimijoiden kanssa

Suurin osa rahoittajista pitää nykyään hyvää hallintotapaa ensisijaisena tavoitteena. On tärkeää, että jokainen ilmoittaa omista arviointivälineistään toisille ja välttää käymästä kumppanimaiden kanssa erillisiä keskusteluja tukeakseen joitakin uudistuksia yksipuolisesti ja koordinoimatta työtä toisten kanssa. Hallintotapaa käsiteltäessä on sovellettava täysimääräisesti avun tuloksellisuudesta annettua Pariisin julistusta sekä samaa aihetta koskevia neuvoston päätelmiä[9]. Jäsenvaltiot ja komissio ovat sitoutuneet esimerkiksi kehittämään yhteistä ohjelmasuunnittelua, luomaan toimintaperiaatteita täydentävyyden ja työnjaon periaatteen soveltamista varten sekä helpottamaan yhteisrahoitusta.

Tämä ei tarkoita sitä, että suosittaisiin täysin yhdenmukaisia lähestymistapoja. Täysin yhdenmukaisiin lähestymistapoihin pyrkiminen ei ole realistista eikä toivottavaa. Kyseessä olevan maan kanssa on kuitenkin käytävä avointa vuoropuhelua, johon osallistuvat kaikki rahoittajat. Lisäksi on päästävä yhteisymmärrykseen toteutettavista toimista ja ensisijaisten hallinto-ongelmien ratkaisuista. Ulkoisen avun on perustuttava kansallisesti ensisijaisiin tavoitteisiin ja kansallisiin ohjelmiin, ja siinä on hyödynnettävä jo valmiita kansallisia tai alueellisia rakenteita. Köyhyyden vähentämisstrategioiden laatiminen voidaan aloittaa monessa maassa yhteisiä kehitysapustrategioita tai Afrikan valtioiden vertaisarviointimekanismia hyödyntämällä.

Nopeasti kehittyvien talouksien toimijat

Myös nopeasti kehittyvien talouksien poliittisten ja talouden alan toimijoiden[10] kanssa olisi aloitettava vuoropuhelu hallintotavan merkityksestä kehitysyhteistyössä. Kysymystä voitaisiin käsitellä Euroopan unionin ja kyseisten maiden käymissä kahdenvälisissä vuoropuheluissa. Siihen tulisi myös kiinnittää erityistä huomiota ponnisteluissa, joilla pyritään ottamaan kyseiset maat mukaan monenvälisen asialistan toteuttamiseen asianmukaisten järjestöjen ja keskustelufoorumien toiminnan tehostamiseksi[11].

2. Hallintotapa-aloite: AKT-valtiot ja Afrikka-strategia

2.1. AKT-valtiot: hallintotapaa koskeva vuoropuhelu ja ohjelmasuunnittelu

Euroopan unioni odottaa AKT-valtioihin kuuluvien kumppanimaiden sitoutuvan uudistuksiin, jotka ovat edellytyksenä sille, että kehitysapu sekä kansainvälinen yhteistyö vaikuttavat myönteisesti ja kestävästi. Hallintotavasta keskustellaan jo järjestelmällisesti AKT-valtioiden kanssa käytävän säännöllisen poliittisen vuoropuhelun yhteydessä, mutta jatkossa sen asema on vielä strategisempi esimerkiksi kymmenennen Euroopan kehitysrahaston (EKR) ohjelmasuunnittelussa. Tuolloin aletaan toteuttaa uutta, kannustavaa lähestymistapaa. Tarkoitus on käydä syvällisempää ja jäsenneltyä vuoropuhelua parametreista, joilla pyritään arvioimaan edistystä ja saavutettuja tuloksia. Vuoropuheluun osallistuvat jäsenvaltiot sekä kaikki muut rahoittajat. Ohjelmasuunnittelun aikana kehitetään analyyseja ja vuoropuhelua varten välineitä, joissa huomioidaan kumppanuuden poliittinen ulottuvuus mutta joiden avulla voidaan puuttua myös hallinnon moniin eri puoliin. Näiden välineiden olisi vuorostaan tuettava Cotonoun sopimuksen 8 artiklan mukaisesti käytävää poliittista vuoropuhelua.

Kolme miljardia euroa hallinnon kehittämiseen

Laadittaessa uusia yhteistyöstrategioita AKT-valtioiden kanssa komissio aikoo ehdottaa lisärahoituksen myöntämistä niille maille, jotka ovat laatineet kunnianhimoisen ja uskottavan suunnitelman, joka sisältää konkreettisia toimia ja uudistuksia, tai jotka ovat ainakin valmiita sitoutumaan sellaiseen.

Kyseessä on innovatiivinen, vuoropuheluun ja kannustamiseen perustuva lähestymistapa. Sen avulla pyritään saamaan aikaan todellisia muutoksia ja ratkaisevaa edistystä kohti demokraattista hallintoa.

Rahoitusavun osalta osa kymmenennestä EKR:stä AKT-valtioille osoitetuista määrärahoista sidotaan kannustimien käyttöön. Yhteensä 2,7 miljardia euroa[12] varataan valtiokohtaisia määrärahoja varten. Tämän summaan lisätään vielä aluekohtaiset määrärahat. Kannustimiin varattujen määrärahojen käyttö riippuu siitä, millaisia tuloksia saavutetaan vuoropuhelussa, jota komissio ja avunsaajamaat käyvät tiiviisti kunkin maan hallintotapasuunnitelmasta.

Yksiköiden valmisteluasiakirjassa esitellyllä hallintoprofiililla[13] pyritään helpottamaan vuoropuhelun käymistä sekä yksityiskohtaisen arvioinnin laatimista. Se sisältää yksinkertaisia kysymyksiä ja antaa siten kokonaiskuvan kumppanimaassa vallitsevasta tilanteesta. Sen avulla voidaan ohjata käynnissä olevia tai suunniteltuja uudistuksia koskevaa vuoropuhelua, tunnistaa tärkeimmät ongelmat tai heikkoudet sekä helpottaa yhteistyöalueiden määrittämistä. Mallissa on huomioitu hallintotavan poliittiset, taloudelliset, institutionaaliset, sosiaaliset, verotukselliset ja oikeudelliset sekä luonnonvarojen ja maahanmuuttovirtojen hallintaan liittyvät näkökohdat. Euroopan komissio on tietoinen siitä, ettei avun myöntämiselle tule asettaa uusia ehtoja ja että rahoittajien tulee yhdenmukaistaa lähestymistapojaan niin paljon kuin mahdollista avun vaikutusten tehostamiseksi. Näin ollen komissio on hyödyntänyt hallintoprofiilissa jo käytössä olevia indikaattoreita ja analyysimenetelmiä[14]. Niitä on kuitenkin täydennetty Euroopan unionin politiikalle tyypillisillä piirteillä, jotka ovat peräisin kumppanimaiden kanssa käytävästä poliittisesta vuoropuhelusta ihmisoikeuksiin, turvallisuuteen ja muuttoliikkeeseen liittyvissä kysymyksissä.

Komissio pitää myös osallistumisen ja avoimuuden periaatteiden mukaisesti maiden itsensä tekemiä arviointeja arvokkaina ja merkittävinä. Siksi se huomioi tällaiset itsearvioinnit aina kuin niitä on tehty. Joissakin maissa on hyödynnetty Afrikan valtioiden vertaisarviointimekanismia (APRM), jonka mukaan laaditut raportit otetaan myös profiilin perustaksi näissä maissa.

Kannustimien käyttöön varattujen määrärahojen myöntämisen sekä tulosten seurannan varmistamisen kuusi vaihetta

1. Arvioidaan hallinnon tilanne ja kehityssuuntaukset

Tilannetta arvioidaan hallintoprofiilissa määriteltyjen indikaattoreiden ja niiden ajallisten kehityssuuntausten sekä kansainvälisten indikaattoreiden perusteella. Kyseisten kahden indikaattoriluokan avulla saadaan tietoja keskusteluun, jota komissio ja kumppanimaissa toimivat jäsenvaltiot käyvät kaikissa kumppanimaissa arvioidakseen määrällisesti kunkin maan hallintotilanteen ja sitä koskevan suuntauksen. Jos tilanne poikkeaa merkittävästi hallintoprofiilista ja asiasta on käytävä syvällistä keskustelua, kansainvälisiä indikaattoreita käytetään kiinne- ja viitekohtina, jotta havaittu poikkeama voitaisiin selittää ja perustella. Mikään indikaattori ei ole etusijalla muihin nähden, sillä kaikki yhdeksän hallintoprofiilissa määriteltyä kategoriaa on otettava huomioon.

2. Määritellään suurimmat ongelmat

Komissio ja mukana olevat jäsenvaltiot määrittelevät hallintoprofiilin avulla ja kaikkia profiilissa mainittuja indikaattoreita hyödyntäen ongelma-alat, joilla tarvitaan uudistuksia. Myös sitä arvioidaan, kuinka merkittäviä ongelmat ovat.

3. Aloitetaan ohjelmasuunnittelua koskeva vuoropuhelu ja tutustutaan hallituksen tärkeimpiin uudistussitoumuksiin (maan hallintosuunnitelma)

Kun vuoropuhelu on aloitettu, hallitusta pyydetään esittelemään käynnissä oleva tai suunniteltu uudistussuunnitelma. Hallituksen kanssa laaditussa hallintoprofiilissa havaitut puutteet huomioidaan suunnitelmasta keskusteltaessa. Vuoropuhelun avulla pyritään kannustamaan hallitusta siihen, että se sitoutuisi tekemään tarvittavat uudistukset havaittujen ongelmien korjaamiseksi. Luettelo sitoumuksista, jotka hallitus antaa vuoropuhelun jälkeen, liitetään maakohtaiseen strategia-asiakirjaan.

4. Arvioidaan hallituksen sitoumuksia niiden merkittävyyden, kunnianhimoisuuden ja uskottavuuden perusteella

Komissio ja jäsenvaltiot arvioivat, miten hyvin hallituksen antamat sitoumukset auttavat puuttumaan tärkeimpiin ongelmiin ja miten merkittäviä, kunnianhimoisia ja uskottavia ne ovat. Ajatuksena on välttää epärealistiset lupaukset tai vaillinaiset toimenpiteet, joilla ei puututa vallitseviin ongelmiin.

5. Päätetään kannustimiin varattujen määrärahojen myöntämisestä

Kannustimiin varattujen määrärahojen myöntämisestä ja niiden merkityksestä alkuperäisiin tukimäärärahoihin nähden päätetään tilannetta ja vuoropuhelun yhteydessä annettuja uudistussitoumuksia koskevan arvion perusteella. Kannustaminen ja uudistusten tekemiseen rohkaiseminen ovat ensisijaisia asioita, mutta sellaisia maita ei kuitenkaan rankaista (suhteellisesti), jotka jo täyttävät riittävät hallinnolliset vaatimukset. Lisäksi huomioidaan korjauksia edellyttävinä osatekijöinä kyseessä olevien maiden vastaanottokyky sekä konfliktin jälkeisessä tilanteessa olevien maiden erityistilanne.

6. Tulosten seuranta

Hallintoprofiilia ja sitoumuksia seurataan säännöllisesti. Lisäksi komissio, maassa toimivat jäsenvaltiot sekä kyseinen kumppanimaa analysoivat toteutettujen uudistusten tulokset. Muutetun Cotonoun sopimuksen mukaisesti määrärahoja voidaan korottaa vuosittain, jos analyysissa havaitaan poikkeuksellisia suorituksia. Määrärahoja voidaan myös lisätä tai vähentää puolivälin (2010) ja loppuvaiheen (2012) arvioinnin perusteella. Uuden, sopimussuhteeseen perustuvan lähestymistavan mukaisesti hallintoprofiili ja sitoumukset otetaan siis huomioon ohjelmasuunnittelun kaikissa vaiheissa:

Hallintoprofiilin käyttöä kokeillaan AKT-valtioissa kymmenennen EKR:n ohjelmasuunnittelun alkuvaiheessa, joten sitä voidaan tarvittaessa vielä parannella ja mukauttaa saatujen kokemusten perusteella.

2.2. AKT-valtiot: hallintotavan kannalta ensisijaiset asiat ja hallintotapaan liittyvät ohjelmat

Yhteisön maakohtaisissa yhteistyöohjelmissa hallintoa voidaan pitää joko keskeisenä toiminta-alueena tai ei-keskeisenä toiminta-alueena, etenkin kun halutaan tukea institutionaalisia uudistuksia, parantaa valmiuksia tai nopeuttaa talousarviotuen myöntämisen edellytyksenä olevien olosuhteiden luomista. Joka tapauksessa hallinto on kaikissa maissa mukana horisontaalisena aiheena sekä keskeisillä että ei-keskeisillä toiminta-alueilla.

Yhteisöllä on jo toimintaa hyvin monilla aloilla[15], joilla se pyrkii edistämään demokraattista hallintotapaa vuoropuhelun sekä rahoitusavun kautta. Yhdeksännen EKR:n ohjelmasuunnittelussa hallinto nimettiin AKT-valtioiden osalta keskeiseksi toiminta-alueeksi noin 20 maaohjelmassa. Niihin suunnatut määrärahat olivat yhteensä 870 miljoonaa euroa, eli 10 prosenttia kaikista ohjelmoiduista määrärahoista mukaan luettuina valtiosta riippumattomille toimijoille osoitetut määrärahat, joiden kokonaismäärä oli hieman yli 200 miljoonaa euroa. On huomattava myös se, että osa yleisestä talousarviotuesta on tarkoitettu hyvän hallintotavan sekä erityisesti taloudellisten ja institutionaalisten uudistusten tukemiseen.

Kaikkia tällaisia toimia jatketaan ja tehostetaan. Lisäksi kehitetään uusia toimintatapoja, joita sovelletaan käytännössä edellä kuvatun tehostetun lähestymistavan periaatteiden mukaisesti. Uusissa toimintatavoissa huomioidaan myös arviointiraporttien päätelmät ja suositukset, Cotonoun sopimuksen uudet säännökset (uusi liite VII ja olennaisista osista käytävää vuoropuhelua koskeviin säännöksiin tehdyt muutokset) ja hiljattain hyväksytyt Afrikkaa[16], Karibian aluetta[17] sekä Tyynenmeren aluetta[18] koskevat aluestrategiat, joissa hallintotapa on erittäin merkittävässä asemassa.

Afrikan kannalta ensisijaista on tukea muutosta ja paikallisen, kansallisen ja alueellisen hallinnon uudistamista sekä kannustaa Afrikan maita liittymään vertaisarviointimekanismiin. Taloudellisen ja sosiaalisen dynamiikan vahvistaminen paikallisesti edesauttaa talouskasvua ja on samalla tärkeää kestävän kehityksen näkökulmasta, kun otetaan huomioon paikallisten viranomaisten merkitys vuosituhannen kehitystavoitteisiin suoraan liittyvien palvelujen (kuten vedensaanti ja jätevesihuolto) varmistamisessa. Ensisijaisia tavoitteita ovat myös muiden demokraattisten instituutioiden, kuten kansallisten parlamenttien, tukeminen sekä yleisafrikkalaisen parlamentin valmiuksien parantaminen. Karibian ja Tyynenmeren alueella yhteisö pyrkii edistämään ensisijaisesti hyvää talous-, vero- ja oikeushallintoa. Tämä edellyttää, että OECD:n standardit avoimuudesta ja tehokkaasta tietojenvaihdosta verotuksen alalla pannaan pikaisesti täytäntöön ja että haitallisista verokäytännöistä päästään eroon. Erityistä huomiota kiinnitetään esimerkiksi rahanpesuun, järjestäytyneeseen rikollisuuteen ja terrorismin rahoittamiseen.

2.3. Afrikka: afrikkalaisten järjestelmien tukeminen

Poliittinen tahto uudistuksiin hallinnon parantamiseksi vahvistuu jatkuvasti afrikkalaisissa kumppanimaissa. Euroopan unioni on sitoutunut tukemaan hyvää hallintotapaa edistäviä ohjelmia kyseisissä maissa, auttamaan Afrikan unionia sekä Afrikan maiden kansallisia ja alueellisia instituutioita parantamaan valmiuksiaan sekä tukemaan vuoropuhelun ja kuulemisen kautta afrikkalaisia kumppanimaita hallintonsa parantamisessa ja sen seurannan varmistamisessa[19]. Hyvä hallintotapa on nykyään osa yleisafrikkalaisten instituutioiden ja EU:n välistä vuoropuhelua ja yhteistyötä.

Tällä alalla Afrikan valtioiden vertaisarviointijärjestelmä (APRM) voi todella kannustaa maita tekemään uudistuksia ja oppimaan toisiltaan. Euroopan unionissa on ehdotettu kyseisen mekanismin tukemista kolmella tasolla:

- Yleisafrikkalaisella tasolla tuetaan APRM:n sihteeristöä tarkastustyössä ja komennuksilla.

- Aluetasolla tuetaan alueellisten organisaatioiden osallistumista tarkastusmenettelyjen tulosten levittämiseen (keskustelu maakohtaisista raporteista, hyvien käytäntöjen vaihto ja levittäminen, APRM:iin liittymisen edistäminen jne.).

- Kansallisella tasolla sisällytetään tarkastusmenettelyn yhteydessä havaituille uudistuksille suunnattu apu käytössä oleviin yhteistyövälineisiin (esimerkiksi kansallisiin maaohjelmiin). Tukemalla APRM:ia kansallisella tasolla pyritään vain edistämään ja helpottamaan itse prosessia (kansalaisyhteiskunnan osallistuminen sekä kuulemis- ja seurantamenettelyt) kyseessä olevissa maissa, jos ne tätä pyytävät.

Afrikan valtioiden vertaisarviointijärjestelmälle suunnattu yhteisön rahoitus tulisi ensisijaisesti ottaa AKT-valtioiden välisistä rahastoista. Sitä voitaisiin täydentää jäsenvaltioiden rahoitusosuuksilla. EU:n pitäisi olla valmis reagoimaan APRM:n rahoitustarpeisiin ja vastata osasta sen talousarviota. Tämä osoittaisi unionin tukevan voimakkaasti (ja omavastuullisuuden periaatetta kunnioittaen) kyseistä järjestelmää. Yhteisön rahoitusosuus tulisi käyttää tarkastusmenettelystä johtuvien kustannusten kattamiseen kaikilla kolmella edellä mainitulla tasolla (erillään tuesta, jota maat saavat uudistusten toteuttamiseen kansallisten maaohjelmien kautta).

AKT-valtioiden ulkopuolisissa Afrikan valtioissa yhteisön lähestymistapa sisällytetään naapuruuspolitiikkaan (katso osa kolme jäljempänä).

2.4. Yhteisön tasolta Euroopan tasolle

Hyvä hallintotapa on tärkeä osa Euroopan unionin kehitysyhteistyöpolitiikkaa. Tämän pitäisi näkyä käytännössä niin, että 1) unionin tasolla sovelletaan yhdenmukaista poliittista lähestymistapaa ja 2) kumppanimaiden uudistusprosesseihin myönnetään lisää tukea koordinoidusti ja saavutettujen uudistusten sekä uusien sitoumusten uskottavuuden perusteella.

Edellä kuvaillun yhdenmukaistamisen periaatteen hengessä komissio ei voi olla yksin vastuussa tämän lähestymistavan toteuttamisesta. Lähestymistapaa on toteutettava Euroopan unionin tasolla. Tämä tarkoittaa sitä, että jäsenvaltiot vastaavat kumppanimaissa tehtävistä analyyseista ja niiden kanssa käytävästä vuoropuhelusta yhdessä ja toimivat yhteisen ohjelmasuunnitelman mukaisesti. Yhdenmukaistaminen ei luonnollisesti koske vain Euroopan unionia: kaikkien kyseessä olevassa maassa toimivien rahoittajien ja kansainvälisten järjestöjen on yhdenmukaistettava lähestymistapojaan.

Siksi hallintoprofiili tulisi laatia Euroopan unionin tasolla yhteisvoimin, ja sitä tulisi sitten käyttää perustana yhteiselle hallintotapa-analyysille niissä maissa, joissa yhteistä ohjelmasuunnitelmaa on tarkoitus toteuttaa. Jäsenvaltiot voisivat mahdollisesti käyttää profiilia myös kahdenvälisissä suhteissaan AKT-valtioihin.

EU:n jäsenvaltioiden olisi lisättävä yhteisesti rahoitusta avunsaajamaiden hallinnon uudistamiseen. Tämä voidaan tehdä usealla tavalla, jotka eivät välttämättä sulje toisiaan pois:

a) Lisätään kahdenvälisiä ohjelmia eli maakohtaisia määrärahoja koordinoidusti komission ja jäsenvaltioiden yhteisvoimin (yhteiset analyysit ja myöntämisperusteet).

Kehitetään lisäksi yhteisrahoitusta ja/tai usean rahoittajan ylläpitämiä erityisrahastoja, joista saataisiin lisävaroja uudistusten tukemiseen tarkoitettuihin ohjelmiin.

b) Täydennetään kansallisia maaohjelmia lisämäärärahoilla (joita saadaan lisäämällä kehitysapua), jotka maksettaisiin kansallisten maaohjelmien kautta ja joita komissio hallinnoisi.

Valitusta vaihtoehdosta riippumatta korotuksia koskevat päätökset olisi tehtävä maakohtaisia määrärahoja myönnettäessä sekä tarkastusten yhteydessä (tarkastuksia tehdään joko kerran vuodessa tai hankkeen puolessa välissä).

Euroopan unionin tulisi suunnitella tällaisten erityisrahastojen rahoittamista aluetasolla sekä maanosan tasolla, sillä siten helpotettaisiin hallintotapamekanismeille ja -aloitteille, esimerkiksi edellä kuvatulle Afrikan valtioiden vertaisarviointijärjestelmälle, suunnatun rahoituksen koordinoimista.

3. KEHITYSYHTEISTYÖTÄ KOSKEVA VUOROPUHELU JA SIIHEN LIITTYVÄT OHJELMAT MUIDEN MAIDEN JA ALUEIDEN KANSSA

HYVÄ HALLINTO ON ENSISIJAINEN SEIKKA MYÖS EU:N SUHTEISSA MUIHIN ALUEISIIN. TÄMÄ PÄTEE SEKÄ POLIITTISEEN VUOROPUHELUUN ETTÄ AVUSTUKSIA KOSKEVAAN OHJELMASUUNNITTELUUN. DEMOKRAATTISEN HALLINTOTAVAN KEHITTÄMISTÄ KOSKEVAT LÄHESTYMISTAVAT VAIHTELEVAT ALUEITTAIN JA MAITTAIN NIIDEN OMINAISPIIRTEIDEN SEKÄ NIIDEN JA EU:N VÄLISTEN SUHTEIDEN HISTORIAN MUKAAN. KAIKKI LÄHESTYMISTAVAT YHDISTYVÄT KUITENKIN KOKONAISVALTAISEEN TOIMINTALINJAAN, JOSSA HUOMIOIDAAN HALLINNON KAIKKI ULOTTUVUUDET. TÄTÄ HAVAINNOLLISTAVAT MUUN MUASSA EUROOPAN NAAPURUUSPOLITIIKKA SEKÄ EU:N SUHTEET LATINALAISEEN AMERIKKAAN JA AASIAAN, JOIDEN ERITYISPIIRTEITÄ KUVATAAN JÄLJEMPÄNÄ.

Esimerkiksi poliittinen vuoropuhelu sisältää erilaisia rakenteita ensisijaisesti ihmisoikeuksien alalla käytävää vuoropuhelua varten.[20] Kannustusvälineiden käyttöä on jo kokeiltu Välimeren kumppanuusmaissa, myös AKT-valtioiden ulkopuolisissa Afrikan maissa. Naapuruuspolitiikka on suunniteltu niin, että se sisältää erilaisia kannustusvälineitä, joilla pyritään rohkaisemaan uudistusprosessia ja lisäämään vähitellen yhteistyön ulottuvuutta. Seuraavaan rahoituskehykseen sisältyvän rahoitusavun suunnittelu on jo pitkällä Latinalaisen Amerikan ja Aasian maissa sekä naapuruuspolitiikan soveltamisalaan kuuluvissa maissa. Suunnittelu perustuu kunkin maan tilannetta koskevaan syvälliseen analyysiin, jossa huomioidaan muun muassa poliittinen, taloudellinen ja sosiaalinen tilanne. Tapauksesta riippuen demokraattista hallintoa pidetään joko keskeisenä tai ei-keskeisenä toiminta-alueena, vaikkei hallinnon alalle olisi vielä myönnetty alustavasti tukea. Hallintotapa-käsite viittaa hyvään julkiseen hallintoon. Se onkin kiinnostuksenkohde myös horisontaalisesti ajatellen, sillä se määrittää tapaa, jolla yhteistyö aloitetaan kullakin sektorilla.

Komissio ja jäsenvaltiot tekevät yhteistyötä eri tavoin. Yhteistyötä ei tehdä ainoastaan institutionaalisen poliittisen vuoropuhelun alalla, vaan myös esimerkiksi EU:n vaalitarkkailuvaltuuskunnissa. Toimien yhteensovittaminen varmistetaan ohjelmasuunnittelun aikana sekä määriteltäessä hankkeita, jotka koskevat esimerkiksi turvallisuussektoriin tai oikeuslaitokseen kohdistuvien uudistusten hallintoa. Kaikkiin talousarviotukiohjelmiin liittyy myös välineitä, joiden avulla yhteensovitetaan ja yhdenmukaistetaan eri rahoittajien toimia.

3.1. Hallintotapa ja Euroopan naapuruuspolitiikka (ENP)

Euroopan unionilla on aivan erityiset suhteet naapurimaihinsa (joihin sovelletaan naapuruuspolitiikkaa). Tämä perustuu molemminpuoliseen sitoumukseen edistää yhteisiä arvoja tärkeimmillä osa-alueilla, joita ovat oikeusvaltion periaate, hyvä hallinto, ihmisoikeuksien, erityisesti vähemmistöjen oikeuksien ja työelämän perusnormien kunnioittaminen, hyvien naapuruussuhteiden edistäminen, markkinatalouden periaatteet ja kestävä kehitys. Euroopan unionin tavoitteet sen ja naapurimaidensa välisissä suhteissa riippuvat siitä, missä määrin osapuolet noudattavat yhteisiä arvoja. Ennakkoedellytyksenä on esimerkiksi, että assosiaatio- tai kumppanuussopimus on voimassa.

Kumppanimaiden ensisijaiset tavoitteet määritellään yhdessä hyväksytyissä toimintasuunnitelmissa . Hyvä hallintotapa laaja-alaisesti määriteltynä on keskeinen osa suunnitelmia, joiden seitsemän lukua sisältävät seuraavat tavoitteet:

- demokratian vahvistaminen, ihmisoikeuksien ja oikeusvaltion periaatteen kunnioittaminen sekä korruption torjunta

- terveen, markkinatalouden ja avoimuuden periaatteisiin perustuvan taloushallinnon luominen sekä sellaisten aktiivisten politiikkojen toteuttaminen, joilla pyritään edistämään kestävää kehitystä, köyhyyden ja eriarvoisuuden torjunta sekä työllisyys- ja sosiaalipoliittinen vuoropuhelu mukaan luettuina

- uudistusten tekeminen kaupan ja sisämarkkinoiden alalla sekä lainsäädännön uudistaminen muun muassa kilpailupolitiikan, teollis- ja tekijänoikeuksien, julkisten hankintojen ja tullipetosten torjunnan alalla

- verotukseen liittyvä ja oikeudellinen yhteistyö sekä yhteistyö poliisiasioissa ja rajavalvonnassa veropetosten ja veronkierron, rahanpesun ja terrorismin torjumiseksi

- yhteistyö muuttovirtojen hallinnassa, laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan torjunnassa on yksi ensisijaisista aloista

- alakohtaisten uudistusten toteuttaminen (liikenne, energia, tietoyhteiskunta, ympäristö jne.) eri alojen hallinnon parantamiseksi sekä viranomaisten kannustamiseksi, jotta nämä tiedottaisivat tekemistään päätöksistä alaisilleen

- eri yhteisöjen välisten yhteyksien ja inhimillisten voimavarojen kehittäminen ja kansalaisyhteiskunnan vahvistaminen.

Toimintasuunnitelmat muodostavat poliittisen viitekehyksen, jonka avulla jäsenvaltioiden sekä muiden rahoittajien kahdenvälistä rahoitusyhteistyötä voidaan ohjata. Tällaisia suunnitelmia toteutetaan parhaillaan seitsemässä naapuruuspolitiikan soveltamisalaan kuuluvassa maassa sekä viidessä muussa maassa. Suunnitelmien toteuttamiseen kuuluu myös hallinnon eri alueilla saavutetun edistyksen säännöllinen seuranta . Kumppanimaan kanssa käydään vuoropuhelua alakohtaisissa alakomiteoissa (demokratia ja ihmisoikeudet, oikeusjärjestelmä, talous ja kauppa jne.), ja saavutettua edistystä analysoidaan assosiaatio- tai kumppanuuskomiteoissa. On tärkeää huomata, että edistystä arvioidaan toimintasuunnitelmissa asetettujen tavoitteiden mukaan, ei kansainvälisten indeksien perusteella.

Maakohtaisessa strategia-asiakirjassa määritellyt EU:n rahoitusavun ensisijaiset kohteet valitaan toimintasuunnitelmien perusteella. Näin tuetaan hallintotavan parantamista monilla aloilla: demokratian ja ihmisoikeuksien vahvistaminen, korruption torjunta, taloushallinnon ja eri toimialojen hallinnan parantaminen sekä paikallisviranomaisten kannustaminen, jotta nämä tiedottaisivat toimistaan alaisilleen. Laajentumisen yhteydessä kehitetyt yhteistyömekanismit, kuten ystävyyskaupunkitoiminta, TAIEX-ohjelma ja SIGMA-ohjelma[21], ulottuvat nykyään Euroopan naapuruuspolitiikan soveltamisalaan kuuluviin maihin. Ne kohdistuvat erityisesti hallintotapaan ja mahdollistavat jäsenvaltioiden osallistumisen yhteistyöhön sekä toimintasuunnitelmien täytäntöönpanon tukemisen.

Kullekin kumppanimaalle myönnettävän maakohtaisen rahoitusavun määrästä päätettäessä arvioidaan muun muassa kyseisen maan sitoutumista sitä koskevassa toimintasuunnitelmassa nimettyihin uudistuksiin ja uudistusten täytäntöönpanoa kyseisessä maassa. Komissio julkaisi toukokuussa 2003 tiedonannon Välimeren alueen kumppanimaiden kanssa toteutettavien, ihmisoikeuksiin ja demokratiakehitykseen liittyvien EU:n toimien lujittamisesta. Sen mukaisesti vuonna 2006 käynnistettiin demokratiaa tukeva Meda-ohjelma (”Meda Democracy Facility”). Ohjelman kautta pyritään tukemaan niitä kumppanimaita, jotka ovat osoittaneet huomattavinta edistystä demokratian ja ihmisoikeuksien alalla. Ohjelma on pilottivaiheessa. Myöhemmin komissio aikoo perustaa Euroopan naapuruuspolitiikkaan kuuluvan hallintotaparahaston (”Governance Facility”), jonka kautta pyritään edistämään poliittisia ja taloudellisia uudistuksia kaikissa naapuruuspolitiikan vaikutusalueella olevissa maissa. Hallintotaparahastosta voitaisiin myöntää täydentävää rahoitusta niille naapurimaille, jotka ovat edistyneet merkittävästi toimintasuunnitelmansa täytäntöönpanossa. Arvioinnissa käytetään myös Afrikan valtioiden vertaisarviointijärjestelmää.

3.2. Latinalainen Amerikka

Euroopan unionin ja Latinalaisen Amerikan väliset suhteet perustuvat yhteiseen menneisyyteen, yhteisiin arvoihin sekä yhteisiin näkemyksiin useista tulevaisuuden haasteista. Näissä ainutlaatuisissa suhteissa hallintotapa on luonnollisesti hyvin merkittävässä asemassa. Tämä näkyy esimerkiksi siten, että mainittujen kahden alueen valtionpäämiehet asettivat sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ja alueellisen yhdentymisen päätavoitteikseen Guadalajarassa vuonna 2004 ja Wienissä 2006 pidetyissä huippukokouksissa. Hallintotapa sisältyy olennaisesti kumpaankin tavoitteeseen, ja komissio on kiinnittänyt siihen myös erityistä huomiota neuvostolle ja Euroopan parlamentille antamassaan tiedonannossa[22].

Sosiaalinen eriarvoisuus on edelleen erityisen yleistä useimmissa Latinalaisen Amerikan maissa. Tämä syövyttää hallinnon demokraattista oikeutusta ja heikentää näiden nopeasti kehittyvien maiden taloudellista suorituskykyä. Koska näkyvää sosiaalista kehitystä ei ole saavutettu, demokratiaan ollaan pettyneitä. Tämä taas lisää poliittista epävakautta. Syrjäytymisen ja kaikenlaisen syrjinnän torjuminen sekä kaikkien asianomaisten toimijoiden osallistuminen prosessiin edesauttaisi siis todennäköisesti demokratian ja hyvän hallintotavan vakiintumista. Tavoitetta ylläpitääkseen komissio haluaa jatkossakin sisällyttää sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tavoitteen kaikkiin toimiin, joita se toteuttaa yhdessä Latinalaisen Amerikan maiden kanssa.

Ihmisoikeuksien, demokratian ja hyvän hallintotavan edistäminen on mukana erilaisissa poliittisissa vuoropuheluissa, joita Euroopan unioni käy Latinalaisen Amerikan kanssa. Vuoropuhelua käydään Meksikon ja Chilen kanssa tehtyjen assosiaatiosopimusten, Keski-Amerikan ja Andien yhteisön kanssa tehtyjen, poliittista vuoropuhelua ja yhteistyötä koskevien sopimusten sekä Mercosur-maiden kanssa tehdyn ja voimassa olevan yhteistyösopimuksen mukaisesti.

Samassa hengessä Euroopan unioni pyrkii edistämään demokraattisten instituutioiden vakiintumista ja uskottavuutta lähettämällä paikalle tarvittaessa vaalitarkkailuvaltuuskuntia (esimerkiksi Nicaragua, Meksiko, Bolivia ja Venezuela).

Yhteistyön alalla komissio aikoo jatkaa suurimmassa osassa Latinalaisen Amerikan maita aktiivista hallinnon tukemista osoittamalla tukensa valtion nykyaikaistamiseen muun muassa seuraavilla aloilla: kaikkien kansalaisten edustus politiikassa, yhteistyö kansalaisyhteiskunnan kanssa, työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun edistäminen, oikeussuojan toteutuminen, oikeuslaitoksen vahvistaminen, turvallisuussektorin valmiuksien parantaminen ja oikeusvaltion periaatteen noudattaminen kyseisellä sektorilla, hallinnon hajauttaminen ja hyvä hallinto, luonnonvarojen vastuullinen hallinta sekä korruption ja rankaisemattomuuden torjuminen. Monissa Latinalaisen Amerikan maissa suositaan talousarviotuen alakohtaisia ohjelmia, joiden kautta voidaan myös vaikuttaa hallintotavan parantumiseen (julkisten menojen luotettavuusvaatimus, verohallinnon vahvistaminen ja valtion politiikkojen toteuttaminen pitkällä aikavälillä).

Hallintotapaa koskeva lähestymistapa vaihtelee tietysti maittain: Kolumbiassa hallintotapa on keskeinen aihe, samoin useimmissa Keski-Amerikan maissa, joiden hallintorakenteet ovat heikkoja, joissa esiintyy yhteiskunnallista eriarvoisuutta ja joista monissa on ollut hiljattain myös pitkäaikaisia sisäisiä konflikteja. Tällaisissa olosuhteissa oikeusvaltion periaatteen, vuoropuhelukanavien ja sisäisen sovinnon vahvistaminen sekä osallistuvan demokratian edistäminen muodostavat yhteistyön keskeisen sisällön. Vakaammissa valtioissa, kuten Meksikossa ja Brasiliassa, hallintotavan tukeminen tarkoittaa yhä useammin syvällistä vuoropuhelua ja kumppanuutta tietyillä, yhteisen edun mukaisilla osa-alueilla, joista esimerkkinä valtionhallinnon uudistaminen.

Koska alueellinen integraatio edellyttää yhteisten sääntöjen ja kansainvälisen oikeuskehyksen luomista ja kunnioittamista, se myös edistää merkittävästi hyvän hallinnon toteutumista (etenkin talouden ja kaupan alalla). Lisäksi se on tällä alalla yksi tärkeimmistä asiakohdista Euroopan komission Latinalaista Amerikkaa koskevassa politiikassa.

3.3. Hallintotapa ja Aasian maat

Yli puolet maailman väestöstä ja yli kaksi kolmasosaa köyhistä elää Aasiassa. Siksi Aasian ominaispiirteisiin kuuluvat suuret erot niin poliittisesti ja taloudellisesti kuin sosiaalisesti ja kulttuurisesti. Erojen vuoksi Euroopan unionin suhteet eri Aasian maihin ovat hyvin erilaiset. Euroopan unionin ja Aasian välisen yhteistyön poliittinen kehys osoittaa, että unioni tukee yleisesti demokratian, hyvän hallinnon sekä ihmisoikeuksien toteuttamista. Näiden tavoitteiden edistämisessä käytetään useiden välineiden yhdistelmää. Välineitä ovat muun muassa poliittinen vuoropuhelu sekä muut aloitteet, joissa käsitellään ihmisoikeuksia; kaikki kolmansien maiden kanssa tehdyt sopimukset sisältävät ihmisoikeuslausekkeita. Joissakin maissa on perustettu EU:n ja kyseisten maiden välisten sekakomiteoiden yhteyteen hallintoa ja ihmisoikeusasioita käsitteleviä työryhmiä todellisen poliittisen vuoropuhelun ja yhteistyön varmistamiseksi. Vuoropuhelu on perustana suhteissa Kiinaan ja Intiaan, jotka ovat väestöllisesti kaksi maailman suurinta maata. Kiinan kanssa käydään – jäsennellyn poliittisen vuoropuhelun lisäksi – alakohtaista vuoropuhelua yli kahdellakymmenellä alalla, joita ovat esimerkiksi taloudellinen yhteistyö, taloushallinto, sisämarkkinat, tiede ja teknologia ja ympäristö. Intian kanssa käydään vuoropuhelua alakohtaisista politiikoista, ja vuoropuhelussa tärkeitä asioita ovat lisäksi maailmanlaajuinen hallinto, monenvälinen yhteistyö sekä rauhaan ja turvallisuuteen liittyvät kysymykset. IDEAS[23] on erityisaloite, jonka ansiosta voidaan tehdä yhteistyötä Intian kanssa nousevana rahoittajana, joka kiinnittää vuorostaan huomiota hallintotapaan.

Keski-Aasian maiden kanssa käydään sekä koko alueen kattavaa että kahdenvälistä poliittista vuoropuhelua. Vuoropuhelua käydään järjestelmällisemmin kumppanuus- ja yhteistyösopimusten puitteissa kyseiset sopimukset ratifioineiden maiden kanssa ja tilapäisemmin muiden maiden kanssa paikan päällä olevien EU:n edustajien välityksellä (esimerkiksi Turkmenistan ja Tadžikistan). Demokraattisesta hallinnosta ja ihmisoikeuksista käytävää vuoropuhelua on vahvistettu Keski-Aasiassa siten, että alueella toimii erityisraportoija. Kaakkois-Aasian maiden kanssa EU käy myös alueellisen tason vuoropuhelua: hallintotapaa koskevat kysymykset ovat mukana yhteistyössä, jota tehdään sellaisten alueellisten järjestöjen kanssa kuin ASEAN ( APRIS II – ASEAN Programme for Regional Integration Support), sekä Asem-prosessin (Asia-Europe meeting) yhteydessä käytävässä epävirallisessa vuoropuhelussa. Alueellinen keskustelufoorumi ASEAN edistää myös kolmenvälistä yhteistyötä.

Kaudelle 2007–2013 ohjelmoidussa yhteistyössä hallintotapa, oikeusvaltion periaate sekä ihmisoikeudet muodostavat keskeisen aihealueen monissa maissa. Kunkin maan erilaiset tarpeet otetaan kuitenkin huomioon. Afganistanin kanssa tehtävä yhteistyö on aivan erityislaatuista, kun ajatellaan EU:n sitoumusten laajuutta, monenvälisen toimintakehyksen merkitystä sekä suuria haasteita, jotka liittyvät hallinnon demokratisointiin sekä maan omavastuullistamiseen. Demokraattinen hallintotapa on oleellinen seikka Euroopan unionin toimissa myös muilla konfliktialueilla , kuten Indonesiassa (Aceh). Hallintotapa on aihe, joka koskettaa kaikkia yhteistyötoimia Aasian maissa, jopa EU:n ja Intian yhteistä Kiinaa koskevaa toimintasuunnitelmaa. Keski-Aasiassa demokraattinen hallinto ja hyvä taloushallinto ovat ensisijaisia aihealueita, joilla toteutettavat toimet vaihtelevat kansalaisyhteiskunnan tukemisesta oikeuslaitoksen uudistamiseen ja julkisen taloushallinnon tukemiseen.

Hallintotapaan ja demokraattisten instituutioiden kehittämiseen liittyvät erityishankkeet osoittavat alueen maiden välillä olevan suuria eroja. Esimerkkeinä voidaan mainita valtion laitosten ja järjestelmien (kuten tuomioistuinten, vankeinhoitolaitoksen ja vaalijärjestelmän) uudistaminen ja niiden valmiuksien tukeminen, uusien demokraattisten instituutioiden perustaminen (esimerkiksi ihmisoikeustoimikunnat) sekä paikallisviranomaisten toiminnan kehittäminen. Hallinnon demokratisointia pyritään vahvistamaan suoremmin joissakin maissa kiinnittämällä erityistä huomiota poliittisten puolueiden toimintaan sekä vaalijärjestelmään. Tiettyjen toimien avulla aiotaan lisäksi parantaa heikommassa asemassa olevien ryhmien, kuten naisten, lasten ja vähemmistöjen, oikeussuojan saatavuutta. Kansalaisyhteiskunnan toimintakyvyn vahvistaminen on aina aivan erityinen tavoite, olipa sitten kyse koulutuskampanjoista tai yleisistä tai tiettyyn aihepiiriin, esimerkiksi lapsityön torjumiseen, kohdistuvista tiedotuskampanjoista. Joissakin maissa on tarkoitus tukea hallinnon uudistamista, julkisen taloushallinnon parantamista, myös verojärjestelmän avoimuutta ja luonnonvarojen asianmukaista hallintaa, sekä sosiaaliturvajärjestelmän uudistusta ja toteuttaa erityistoimenpiteitä korruption torjumiseksi.

Aasian maissa, Keski-Aasian maat mukaan luettuina, pyritään soveltamaan yhä useammin talousarviotukeen kuuluvia yleisiä ja alakohtaisia ohjelmia, joiden avulla voidaan muiden alueiden tavoin vahvistaa kyseisten maiden hallintoa ja instituutioita sekä keskustasolla että hajautetusti. Ohjelmien toteuttaminen luonnollisesti edellyttää, että asianmukainen demokraattinen valvonta, hyvä taloushallinto ja riittävän kehittyneet instituutiot on ensin saatu toimimaan, minkä ansiosta avoimuus on lisääntynyt ja vastuuntunto sidosryhmiä kohtaan on kasvanut.

Alueella on monia ” hankalia kumppaneita ”. Siksi sellaiset temaattiset välineet, joita voidaan käyttää ilman hallituksen hyväksyntää (kuten eurooppalainen ihmisoikeus- ja demokratia-aloite, EIDHR), ovat jatkossakin hyvin merkittäviä tuettaessa kansalaisyhteiskunnan aloitteita demokratisoinnin ja ihmisoikeuksien edistämiseksi. Tällaisissa tapauksissa EU voi tukeutua myös hallintotapaa koskeviin viitekohtiin, kuten Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestölle annettuihin sitoumuksiin. Hallintotapaa koskeva vuoropuhelu voidaan myös käynnistää käsittelemällä ensin julkista hallintoa esimerkiksi vesihuollon tai ilmastonmuutoksen alalla. Näin tehtiin esimerkiksi Almatyssa huhtikuussa 2006 pidetyssä EU:n ja Keski-Aasian maiden huippukokouksessa.

Päätelmät

Euroopan unioni saa äänensä kuuluviin kansainvälisessä hallintotapakeskustelussa vain siinä tapauksessa, että sen lähestymistapa on yhtenäinen. EU:n on otettava paikkansa tällä kehitysyhteistyön keskeisellä aihealueella puolustamalla ensisijaisesti seuraavia periaatteita:

- Vaikka hallintotapaa ja valmiuksien parantamista on toki pidettävä strategisina kohtina kehitysyhteistyön asialistalla, eurooppalaisen konsensuksen mukaan Euroopan unionin kehitysyhteistyöpolitiikan tärkeimmät tavoitteet ovat yhä köyhyyden vähentäminen ja muiden vuosituhannen kehitystavoitteiden saavuttaminen. Hyvä hallintotapa on lisätavoite, mutta sitä voidaan myös käyttää välineenä ensisijaisten tavoitteiden saavuttamiseksi.

- Euroopan unionin lähestymistapa perustuu laaja-alaiseen hallintotavan määritelmään, ja siinä on kyse pitkän aikavälin muutosprosessista. Lähestymistapa perustuu yleisiin tavoitteisiin ja periaatteisiin sekä yhteisiin toiveisiin, joita tulee soveltaa keskushallinnossa, kaikilla valtion toiminta-aloilla sekä julkisten laitosten ja kansalaisten välisessä vuorovaikutuksessa. Demokraattisessa hallinnossa korostetaan kaikkien kansalaisten, miesten ja naisten, ihmisoikeuksia, eikä se voi siten rajoittua pelkästään korruption torjumiseen.

- Demokraattista hallintotapaa täytyy tarkastella kokonaisvaltaisesti niin, että kaikki sen ulottuvuudet (poliittinen, taloudellinen, sosiaalinen ja kulttuurinen ulottuvuus sekä ympäristönäkökohdat) otetaan huomioon. Hallinnon demokratisointia voidaan tukea tehokkaammin vuoropuhelun kautta kuin sanktioiden ja ehtojen kautta.

- Kumppanimaiden omavastuullisuus uudistusten toteuttamisessa, vuoropuheluun perustuva lähestymistapa sekä kohdemaiden valmiuksien parantaminen ja valtiollisen epävakauden ehkäiseminen ovat seikkoja, jotka vahvistavat demokraattista hallintotapaa ja edesauttavat instituutiota saamaan oikeutuksen kansalaisten silmissä.

Jotta hallintotavan tukemista voitaisiin tehostaa ja demokraattisen hallinnon kehittymistä edistää yhdenmukaisesti, yhteisön ja sen jäsenvaltioiden on sovittava yhdessä alalla sovellettavista toimintatavoista:

- Komission ja paikan päällä olevien jäsenvaltioiden olisi toimittava yhdessä, kun ne käyvät kumppanimaiden kanssa vuoropuhelua hallinnon uudistamisesta. Yhteisen vuoropuhelun tulisi edelleen näkyä siten, että avustusten ohjelmasuunnittelussa ja hallitusten uudistusohjelmille annettavan avun koordinoinnissa noudatetaan johdonmukaisia lähestymistapoja.

- AKT-valtioiden ja Afrikan valtioiden hallintotavan parantamista koskevalla aloitteella Euroopan unioni luo uuden ja kannustavan mekanismin, jonka ansiosta kumppanimaat voivat saada lisärahoitusta hallintositoumustensa tasosta riippuen. Tarkoitusta varten perustetaan kannustinrahasto, jonka kokonaismäärärahat ovat noin kolme miljardia euroa. EU tukee myös Afrikan valtioiden vertaisarviointijärjestelmää sekä poliittisesti että taloudellisesti unohtamatta Afrikan valtioiden omavastuullisuutta järjestelmän käytössä.

Euroopan unionin yhteisen lähestymistavan luominen demokraattisen hallintotavan alalla täytyy asettaa laajempaan yhteyteen unionin ulkopolitiikassa sekä rauhan, turvallisuuden ja kestävän kehityksen edistämisessä ottaen huomioon se, että julkista kehitysapua ja tahtoa varmistaa avun tehokkuus on todennäköisesti tuntuvasti lisättävä. Tämä on täysin riittävä peruste syventää kehitysyhteistyön yhteydessä käytävää keskustelua hallintotavasta.

[1] KOM(2003) 615 ”Johtaminen ja kehitys”. Johtamisessa on kyse valtion kyvystä palvella kansalaisiaan. Johtamisella tarkoitetaan sääntöjä, prosesseja ja menettelytapoja, joilla yhteiskunnassa ilmennetään etuja, hallitaan resursseja ja käytetään valtaa. Polttopisteessä on tällöin se, miten julkisia tehtäviä hoidetaan, julkisia varoja hallitaan ja julkista sääntelyvaltaa käytetään. Johtaminen voidaan mieltää yhteiskunnan vakauden ja toiminnan perusmittana. Samalla, kun ihmisoikeuksien, demokratisoinnin ja demokratian, oikeusvaltion, kansalaisyhteiskunnan, hajautetun vallanjaon ja terveen julkishallinnon käsitteet muuttuvat sitä tärkeämmiksi ja merkityksellisemmiksi, mitä pidemmälle yhteiskunta poliittisena järjestelmänä kehittyy, johtaminen hioutuu vähitellen hyväksi johtamiseksi.

[2] Ks. vaikutustenarviointi, SEC(2006) 1021

[3] Nämä periaatteet ovat kehittyneet lukuisien kansainvälisen yhteisön hyväksymien kansainvälisten yleissopimusten sekä sääntelyvälineiden kautta.

[4] Kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus tuo esiin periaatteen hallinnon, demokratian ja ihmisoikeuksien valtavirtaistamisesta.

[5] SEC(2006) 1020

[6] Neuvoston joulukuussa 2004 hyväksymät ihmisoikeuksista käytäviä vuoropuheluja koskevat Euroopan unionin suuntaviivat (asiakirja 15810/104). Rakenteelliset vuoropuhelut (Kiinan ja Iranin kanssa). Cotonoun sopimukseen (sen 8, 96 ja 97 artiklaan), Välimeren maiden kanssa tehtyihin assosiaatiosopimuksiin sekä kauppa- ja yhteistyösopimuksiin (joita on tehty esimerkiksi Filippiinien sekä Kaukasian ja Keski-Aasian maiden kanssa) perustuvat vuoropuhelut ja ad hoc -päätöksillä aloitettavat vuoropuhelut (kuten on tehty esimerkiksi Venäjän, Vietnamin, Pakistanin ja Intian kohdalla).

[7] Valmisteluasiakirjassa kuvattu METAGORA-hanke havainnollistaa tätä prosessia.

[8] Cotonoun sopimuksen olennaisia osia koskevaa vuoropuhelua kuvaillaan tämän valmisteluasiakirjan liitteessä 1.

[9] Yleisten asioiden ja ulkosuhteiden neuvosto 11. huhtikuuta 2006.

[10] BRICS: Brasilia, Venäjä, Intia, Kiina ja Etelä-Afrikka.

[11] Katso esimerkiksi kehitysapukomitean asiakirja ”Options for differentiated engagement with non-DAC donors”, DCD/DAC(2006)31/rev1.

[12] Kymmenennen EKR:n kokonaismäärärahat ovat 22,6 miljardia euroa kaudella 2008–2013.

[13] SEC(2006) 1020 liite 2

[14] Esimerkiksi hallintoindikaattorit, joita Maailmanpankin koulutusinstituutti on käyttänyt vuodesta 1996 lähtien kaikkiaan 204 maan kohdalla.

[15] Yksityiskohtaisempaa tietoa eri ohjelmista ja hankkeista sekä yhteisön kehitysapua koskevista arvioinneista ja sen täytäntöönpanoa koskevista kertomuksista löytyy seuraavilta Internet-sivuilta: http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/index_en.htm http://europa.eu.int/comm/europeaid/evaluation/index.htm http://europa.eu.int/comm/europeaid/reports/index_en.htm

[16] EU ja Afrikka: kohti strategista kumppanuutta, Euroopan unionin neuvosto, asiakirja 15961/05, 19.12.2005.

[17] EU:n ja Karibian kumppanuus kasvun, vakauden ja kehityksen edistämiseksi, KOM(2006) 86 lopullinen, 2.3.2006.

[18] EU:n suhteet Tyynenmeren saarten kanssa – kumppanuuden vahvistamisstrategia, KOM(2006) 248 lopullinen, 29.5.2006.

[19] EU ja Afrikka: kohti strategista kumppanuutta, Euroopan unionin neuvosto, asiakirja 15961/05, 19.12.2005.

[20] Katso alaviite 8.

[21] Katso http://ec.europa.eu/comm/enlargement/institution_building/twinning_en.htm; http://taiex.cec.eu.int; http://www.sigmaweb.org

[22] ”Euroopan unionin ja Latinalaisen Amerikan tiiviimpi kumppanuus”, KOM(2005) 636 lopullinen, 8.12.2005.

[23]Indian Development and Economic Assistance Scheme.