Erityiskertomus nro 12/2003 kuivarehumarkkinoiden yhteisen markkinajärjestelyn asianmukaisesta hallinnoinnista sekä komission vastaukset



Virallinen lehti nro C 298 , 08/12/2003 s. 0001 - 0020



Erityiskertomus nro 12/2003 kuivarehumarkkinoiden yhteisen markkinajärjestelyn asianmukaisesta hallinnoinnista sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan 2 alakohdan nojalla) (2003/C 298/01) SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> YHTEENVETO I. Valkuaisella on eläinten ruokinnassa tärkeä merkitys, ja sitä sisältyy vaihtelevissa määrin useisiin erilaisiin rehuaineisiin. Kuivarehu on yksi valkuaisen lähde, mutta kuivarehun valkuaispitoisuus on suhteellisen alhainen. Siitä on peräisin ainoastaan 1,2 prosenttia(1) EU:ssa kotieläimille syötetystä raakavalkuaisesta. II. Kuivatun rehun yhteinen markkinajärjestely perustettiin alun perin vuonna 1974, ja sen tarkoituksena oli parantaa kuivarehun tarjontaa myöntämällä tukea kuivarehun jalostukseen. Tukea maksetaan luonnollisesti tai keinotekoisesti kuivatun rehun tuotantoon. Yhteistä markkinajärjestelyä on uudistettu kahdesti, vuosina 1978 ja 1995; toisella kerralla uudistuksen tavoitteena oli asettaa yläraja lisääntyville kuluille. Tavoitteen saavuttamiseksi otettiin käyttöön "taatun enimmäismäärän" järjestelmä. Nykyinen budjetti on noin 317 miljoonaa euroa. Vuonna 2000 tilintarkastustuomioistuin totesi erityiskertomuksessaan, joka koski ympäristönäkökohtien tuomista yhteisön maatalouspolitiikkaan, että kuivatun rehun yhteinen markkinajärjestely osoitti, miten vähän ympäristönäkökohtia oli otettu huomioon joillakin markkinoilla. III. Tukea maksetaan jalostajille, jotka kuivaavat sellaisia sallittuja kasveja, jotka on viljelty yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään (IACS)(2) rekisteröidyllä maalla. Tukea maksetaan niiden määrien osalta, jotka täyttävät valkuais- ja kosteuspitoisuutta koskevat ehdot ja ovat lähteneet jalostusyrityksestä. Käytössä on kaksi tukitasoa, toinen keinotekoisesti kuivatulle rehulle (68,83 euroa/tonni) ja toinen aurinkokuivatulle rehulle (38,64 euroa/tonni). IV. Neuvoston vuonna 1995 vahvistamat tukitasot olivat komission suosittelemia tukitasoja korkeammat. Koska keinotekoisesti kuivatun rehun tukimäärä vahvistettiin lähes kaksinkertaiseksi aurinkokuivatun rehun tukimäärään verrattuna, osa jalostajista halusi lopettaa aurinkokuivauksen ja tuottaa mahdollisimman suuren määrän. Lähes kaikki jäsenvaltiot tuottavat kuivarehua, mutta suurimmat tuottajat ovat Espanja, Ranska ja Italia. EU:n tuotanto on jatkuvasti kasvanut vuodesta 1995 lähtien. Taattu enimmäismäärä (TEM) on ylitetty markkinointivuodesta 1998/1999 lähtien. Markkinoiden kehitys on ollut epätasaista, sillä osa jäsenvaltioista on pystynyt ylittämään taatun enimmäismääränsä jopa 60 prosentilla, kun taas toiset ovat jatkuvasti tuottaneet alle taatun enimmäismääränsä. V. Asetukset ovat olleet moniselitteisiä, ja siksi niitä on tulkittu ja sovellettu käytäntöön eri tavoin. Jäsenvaltiot eivät ole toimittaneet tiettyjä tarkastuksia, kuten ristiintarkastuksia yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän avulla, jalostajien kirjanpidon ja tukihakemusten täsmäyttämistä sekä kuivattavien kasvien tarkistusta. Eräässä jäsenvaltiossa on perustettu markkinointiyrityksiä tukihakemusten käsittelyn helpottamiseksi. Ne ovat näin voineet hakea tukea nopeammin kuin jos niiden olisi pitänyt siirtää vastuu jollekin kolmannelle osapuolelle. VI. Jäsenvaltioiden on toimitettava tietoja komissiolle ja hallintokomitealle. Tietoja ei kuitenkaan toimiteta säännöllisesti rehutuotteiden hinnoista, tuontimääristä tai kilpailevien valkuaiskasvien ja -tuotteiden tuotannosta. VII. Yhteistä markkinajärjestelyä koskevissa asetuksissa ei esitetä mitään täsmällisiä vaatimuksia arvioinnin suorittamisesta. Vaikka maatalouden pääosaston arviointiyksikön oli määrä suorittaa kyseisiä markkinoita koskeva arviointi vuonna 2001, arviointia lykättiin kahdesti muita markkinoita koskevien arviointien hyväksi. Siksi minkäänlaista arviointia ei ole tehty. VIII. Vaikka arviointia ei ole tehty, muihin tarkoituksiin on laadittu kaksi suurta markkinaselvitystä, joiden avulla komissiolla on ollut tilaisuus tarkastella markkinoita ja niiden kehitystä. Ensimmäinen selvitys laadittiin vuonna 2001, ja siinä tarkasteltiin vaihtoehtoja, joilla korvata BSE-epidemian seurauksena kielletty käsitelty eläinvalkuainen. Selvityksessä todettiin, että olisi perusteltua lisätä soijan tuontia sen sijaan, että sovellettaisiin muita kalliimpia vaihtoehtoja kuten kuivarehun tuotannon lisääminen. Karjankasvattajat voisivat edelleenkin itse päättää keinoista, joilla valkuaistarpeet täytetään. IX. Tärkein selvitys laadittiin kuitenkin heinäkuussa 2002 yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevan komission väliarvioinnin yhteydessä. Siinä ehdotettiin perusteellista muutosta maataloustukeen ja erityisesti siirtymistä tuotekeskeisestä tukijärjestelmästä tuottajakeskeiseen tukijärjestelmään. Osana ehdotusta, joka koski tuotantomääristä riippumattoman maatilakohtaisen tukijärjestelmän käyttöönottoa, ehdotettiin tiettyjä markkinoita koskevia muutoksia, kuivarehumarkkinat mukaan luettuna. Näin ollen komissio on ehdottanut tulotukijärjestelmää viljelijöille yhdessä yksinkertaistetun yhtenäisen tukijärjestelmän kanssa helpottaakseen siirtymäjaksoa jalostajien kohdalla. Jälkimmäinen järjestelmä lakkautettaisiin vähitellen vuoteen 2009 mennessä. X. Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti nykyisiin pyrkimyksiin uudistaa yhteistä markkinajärjestelyä ja suosittelee, että komissio käyttää tätä tilaisuutta hyväkseen varmistaakseen, että nykyisiä puutteita ei esiinny jatkossa. JOHDANTO Valkuaisen tarve eläinten ruokinnassa ja kuivarehun merkitys 1. Valkuaiskasveilla on olennainen merkitys kotieläinten ruokinnassa. Valkuaista esiintyy vaihtelevissa määrin monissa eri rehuaineissa. Sitä saadaan niin sanotuista yleisesti "ei-kaupattavista" ja "markkinaehtoisesti kaupattavista" lähteistä. Ensimmäiseen ryhmään kuuluvat esimerkiksi ruoho, heinä, säilörehu ja muu karkearehu, ja ne ovat paljolti peräisin EU:sta. Toiseen ryhmään kuuluvat viljakasvit, runsaasti energiaa sisältävät kasvit (kuten maniokki, maissigluteeni, leseet ja melassi) sekä runsaasti valkuaista sisältävät kasvit (kuten soija, muiden öljykasvien rouheet, herneet ja pavut sekä kuivarehu). Suurin yksittäinen lähde tässä ryhmässä on soijajauho, joka kattaa noin 20 prosenttia koko tarpeesta. Soijajauho on enimmäkseen tuontitavaraa. Taulukosta 1 ilmenevät yleisimmin käytetyt valkuaislähteet niiden valkuaispitoisuuden mukaan jaoteltuina. Kuivarehu kuuluu alimpaan ryhmään. 2. Kuivarehua saadaan kuivaamalla hyväksyttyjä kasveja joko keinotekoisen kuumennuksen avulla tai muilla keinoin (enimmäkseen kuivaamalla auringossa). 3. Taulukossa 2 esitetään arviot 64 miljoonan tonnin raakavalkuaisen lähteistä; määrä sisältyy niihin lähes 400 miljoonaan tonniin rehua, jotka syötettiin EU:ssa kotieläimille markkinointivuonna 1999/2000. Taulukosta 3 ilmenee, että runsaasti valkuaista sisältävä ryhmä käsittää noin 33 prosenttia kaikesta kotieläinten ruokintaan käytetystä raakavalkuaisesta, mutta kuivarehun osuus kokonaismäärästä on vain 1,2 prosenttia. Yhteisen markkinajärjestelyn tavoitteet ja kehitys 4. EU:ssa tuotettu kuivarehu kilpailee suoraan muiden valkuaistuotteiden ja erityisesti yhteisöön tuotujen soijatuotteiden kanssa. Koska EU:n kuivarehu oli kalliimpaa kuin tuontitavara, neuvosto päätti ottaa käyttöön jonkinlaisen tukimuodon. Kuivarehun tuotantotuki otettiin EU:ssa ensimmäisen kerran käyttöön vuonna 1974, kun neuvosto perusti yhteisen markkinajärjestelyn(3). Taulukko 1 Tavallisimmin käytettyjen valkuaiskasvien valkuaispitoisuus >TAULUKON PAIKKA> Huom. Tästä taulukosta ilmenee, että kuivarehu kuuluu valkuaispitoisuudeltaan alhaisten tuotteiden ryhmään. Lähde: Komission valmisteluasiakirja SEC(2001) 431, 16.3.2001. Runsaasti valkuaista sisältävien kasvien tarjonta ja kysyntä EU:ssa BSE-kriisin jälkeen. Taulukko 2 Raakavalkuaisen käyttö eläinten rehussa eri rehuaineittain - EU-15, 1999/2000 >TAULUKON PAIKKA> Huom. Tästä taulukosta ilmenee, että markkinaehtoisesti kaupattava valkuainen, johon myös kuivarehu sisältyy, vastasi 33:a prosenttia raakavalkuaisen kokonaismäärästä. Lähde: Komission sisäinen valmisteluasiakirja, maatalouden pääosasto, "Possible Developments regarding protein-rich Crops following BSE Crisis". Taulukko 3 Raakavalkuaisen lähteet kaikessa eläinten rehussa EU:n 15 jäsenvaltiossa, 1999/2000 >PIC FILE= "C_2003298FI.000501.TIF"> Huom. Tässä taulukossa on eritelty taulukossa 2 mainitun 64 miljoonan tonnin raakavalkuaismäärän lähteet. Lähde: Komission valmisteluasiakirja SEC(2001)431, 16.3.2001. "Runsaasti valkuaista sisältävien kasvien tarjonta ja kysyntä EU:ssa BSE-kriisin jälkeen". 5. Tukea päätettiin myöntää rehun kuivaukseen ja jalostukseen, jotta tuotanto EU:ssa lisääntyisi. Sen varmistamiseksi, että kuivaukseen tarvittavia tuoreita kasveja oli säännöllisesti saatavilla ja että viljelijät pääsivät hyötymään tuesta, tuen ehdoksi asetettiin, että jalostajat tekevät sopimuksen viljelijöiden kanssa. Käyttöön otettiin yhdenmukainen tukitaso ja markkinointivuosi määritettiin alkavaksi 1. huhtikuuta. Ollakseen oikeutettu tukeen tuotetun kuivarehun oli täytettävä laatuvaatimukset kosteus- ja valkuaispitoisuuden osalta. 6. Vuoden 1978 tarkistuksen yhteydessä neuvosto päätti vahvistaa ohjehinnan, jotta tuottajille voitiin taata kohtuulliset tulot. EU-rehu oli yleensä kalliimpaa kuin tuontitavara, minkä vuoksi tukea myönnettiin kuivarehun jalostajille ohjehinnan ja maailmanmarkkinahinnan välisestä erosta lasketun prosenttiosuuden perusteella. Lisäksi sovittiin, että aurinkokuivattu rehu olisi myös oikeutettu tukeen, sillä se joutui kilpailemaan EU:n ulkopuolelta tulevien tuotteiden kanssa. Tuen määrä vahvistettiin kuitenkin alhaisemmaksi kuin dehydratoidulle rehulle myönnetty tuki. 7. Tuotanto kasvoi jatkuvasti koko 1980-luvun. Tämän seurauksena tukeen käytetyt kokonaismenot lisääntyivät, eikä näitä menoja pystytty rajoittamaan, sillä tukeen oikeutetuille tuotantomäärille ei ollut asetettu mitään ylärajaa. Yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevan tarkistuksen yhteydessä vuonna 1991 komissio harkitsi ehdottavansa kuivarehulle maksettavan tuen lakkauttamista vähitellen. Neuvosto ei tukenut ehdotusta vaan kehotti komissiota etsimään muita keinoja kokonaismenojen rajoittamiseksi. 8. Komissio ehdotti lopulta palaamista kiinteisiin maksuihin perustuvaan järjestelmään siten, että samalla säilytettäisiin keinotekoisesti kuivatun ja aurinkokuivatun rehun välinen ero. Neuvosto vahvisti tukimääräksi keinotekoisesti kuivatulle rehulle 68,83 euroa/tonni ja aurinkokuivatulle rehulle 38,64 euroa/tonni(4). 9. Uudella asetuksella pyrittiin rajoittamaan kuluja ja säätelemään EU:n tuotantotasoa ottamalla käyttöön taattu enimmäismäärä (TEM), joka vahvistettiin 4412400 tonniksi keinotekoisesti kuivatun rehun osalta ja 443500 tonniksi aurinkokuivatun rehun osalta. Näiden määrien ylityttyä tuen määrä väheni. Taulukosta 4 ilmenee, kuinka taattu enimmäismäärä jakautui eri jäsenvaltioittain. Perusteena olivat jäsenvaltion tuotanto ja tukihakemukset markkinointivuosina 1992/1993 ja 1993/1994. Taulukko 4 Taatut enimmäismäärät jäsenvaltioittain >TAULUKON PAIKKA> Huom. Tästä taulukosta ilmenee taatun enimmäismäärän jakautuminen jäsenvaltioittain. Siitä ilmenee myös, että suurin osa EU:n tuotannosta on peräisin kolmesta jäsenvaltiosta eli Espanjasta, Ranskasta ja Italiasta. Lähde: Neuvoston asetus (EY) N:o 603/95, 4 artikla. EU:n kuivarehutuotannon ominaispiirteet ja nykyisen tukijärjestelmän toiminta 10. Tukea maksetaan jalostajille, jotka jalostavat sallitut tuoreet valkuaispitoiset kasvit kuivarehuksi joko kuivaamalla ne keinotekoisen kuumennuksen avulla tai muilla tavoin - tavallisesti auringossa kuivaamalla. Rehuksi jalostettavat kasvit on viljeltävä rekisteröidyllä maatalousmaalla. Lisäksi on oltava saatavilla viitetiedot, joiden perusteella on mahdollista ristiintarkastaa yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän avulla, että saman maa-alan osalta ei ole tehty tukihakemuksia, jotka liittyvät muihin pinta-alaperusteisiin EU:n tukijärjestelmiin. 11. Viljelijät eivät yleensä hyödy tuesta suoraan, vaan heille koituva etu on seurausta sopimuksista, joita he tekevät kasvien toimittamisesta jalostusyrityksille. Tuki vaikuttaa hintoihin, jotka jalostajat ovat valmiita viljelijöille maksamaan. Silloin kun viljelijä toimittaa tuoreita kasveja kuivarehun tuottamiseksi hänen omaan käyttöönsä, jalostajien on kuitenkin siirrettävä tuki viljelijälle joko käteismaksuna tai tavallisemmin mukauttamalla hintoja, jotka ne laskuttavat viljelijöiltä rehun kuivaamisesta. 12. Yhteenvetona voidaan todeta, että tukea maksetaan seuraavin ehdoin: a) käytettävät kasvit täyttävät kuivaamista koskevat ehdot; b) ne on viljelty rekisteröidyllä maalla; c) tuotettu kuivarehu täyttää valkuais- ja kosteuspitoisuutta koskevat laatuvaatimukset; d) jäsenvaltio on asianmukaisesti hyväksynyt tukea hakevat jalostusyritykset, ja nämä yritykset täyttävät asetusten mukaiset vaatimukset; e) tuote on lähtenyt jalostusyrityksestä tai hyväksynnän saaneesta ulkopuolisesta varastointipaikasta. 13. Sovellettava tukimäärä määritetään viime kädessä jäsenvaltion tukikelpoiseksi toteaman todellisen tuotannon perusteella. Kun tuotanto pysyy taatun enimmäismäärän rajoissa, tuki maksetaan täysimääräisenä. Kun taattu enimmäismäärä ylittyy, maksettava tukimäärä lasketaan joko vakiomääräisen tai erityisen vähennyksen perusteella. 14. On ensisijaisesti jäsenvaltioiden vastuulla huolehtia, että edellä mainittuja ehtoja noudatetaan, sillä jäsenvaltioiden tehtävänä on soveltamissääntöjen täytäntöönpano. Komission on puolestaan varmistettava, että markkinoita koskevia kaikkia vaatimuksia noudatetaan; lisäksi sen on huolehdittava markkinatoimenpiteiden täytäntöönpanon ja vaikutusten seurannasta ja arvioinnista. Liitteestä A ilmenee, että keinotekoisesti kuivatun rehun tuotanto on EU:ssa lisääntynyt tasaisesti vuodesta 1995 lähtien ja että tuotanto lopulta ylitti EU:n koko taatun enimmäismäärän markkinointivuonna 1998/1999. Aurinkokuivatun rehun tuotanto on sitä vastoin vähentynyt noin 60 prosenttia saman ajan kuluessa. Espanjassa tuotanto on jatkuvasti ylittänyt maakohtaisen taatun enimmäismäärän, ja se oli 150 prosenttia markkinointivuonna 2002/2003. Myös Italiassa ja Kreikassa taatut enimmäismäärät ovat useimpina vuosina ylittyneet. Muissa jäsenvaltioissa tuotanto on ollut jatkuvasti huomattavasti alle taatun enimmäismäärän. 15. Lähes kaikki jäsenvaltiot tuottavat keinotekoisesti kuivattua rehua, mutta suurimmat tuottajat ovat Espanja, Ranska ja Italia, jotka yhdessä tuottavat noin 80 prosenttia EU:n koko tuotannosta. Espanja ja Italia tuottavat yhdessä lähes kaiken aurinkokuivatun rehun EU:ssa, mutta ne ovat vähentäneet sen tuotantoa viime vuosina ja lisänneet keinotekoisesti kuivatun rehun tuotantoa. Muissa jäsenvaltioissa kuivarehun tuotanto on vähäisempää siksi, että eläimet pääsevät helpommin luonnonlaitumille tai saavat valkuaista muista lähteistä, taikka siksi, että kuivaus on niissä hankalammin toteutettava vaihtoehto. Budjetti 16. Vuotuinen budjetti on ollut noin 300 miljoonaa euroa viimeisimmän, vuonna 1995 tapahtuneen uudistuksen jälkeen. Vuoden 2003 budjetti on 317 miljoonaa euroa. Tilintarkastustuomioistuimen aiempi tarkastus 17. Yhteistä markkinajärjestelyä käsiteltiin tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 14/2000, jonka aiheena oli ympäristönäkökohtien tuominen yhteisön maatalouspolitiikkaan. Tilintarkastustuomioistuin totesi kertomuksessa, että kuivatun rehun yhteinen markkinajärjestely osoitti, miten vähän ympäristönäkökohtia oli otettu huomioon joillakin markkinoilla. Tilintarkastustuomioistuin kiinnitti erityistä huomiota siihen, että keinotekoisesti kuivatun rehun tukimäärä oli suurempi, mikä on ristiriidassa EU:n energiapolitiikan kanssa ja on kannustanut monia siirtymään auringossa kuivaamisesta keinotekoiseen kuivaamiseen. Samalla kun tilintarkastustuomioistuin kritisoi rehun keinotekoiseen kuivaamiseen tarvittavan energian määrää, se toi esiin toiminnasta syntyvien hiilidioksidipäästöjen vaikutukset ympäristöön. 18. Vastauksessaan komissio ilmoitti ryhtyvänsä toimiin tilintarkastustuomioistuimen huomioiden perusteella ja harkitsevansa, pitäisikö neuvostolle ehdottaa vielä uudistusta kyseisellä alalla, ottaen myös huomioon mahdollisuuden lakkauttaa kyseinen järjestelmä. Tämä asia sisältyy kuivatun rehun yhteistä markkinajärjestelyä koskeviin uudistuksiin, joita ehdotettiin yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevan komission väliarvioinnin seurauksena; väliarviointia käsitellään myöhemmin tässä kertomuksessa. Tilintarkastustuomioistuimen nyt toimittama tarkastus 19. Tilintarkastustuomioistuimen tavoitteena oli tarkistaa, toteutuivatko seuraavat seikat järjestelmän muuttamisen yhteydessä vuonna 1995: a) harkittiinko valkuaisen tuotannon lisäämiseen vaihtoehtoisia tapoja; b) määritettiinkö nykyiseen järjestelmään kuuluvat eri suuruiset tukimäärät asianmukaisesti; c) pystyttiinkö käyttöönotetuilla yksityiskohtaisilla säännöillä ja menettelyillä varmistamaan tehokas markkinoiden ja tukitoimenpiteiden valvonta; d) oliko asianmukaisesta seurannasta huolehdittu ja oliko toimenpiteiden vaikutukset arvioitu. 20. Tarkastuksessa keskityttiin tärkeimpiin tuottajavaltioihin Espanjaan, Ranskaan ja Italiaan sekä markkinointivuonna 2000/2001 toteutuneisiin tapahtumiin. Tarkoituksena oli tarkastaa, miten tukijärjestelmää hallinnoitiin. Lisäksi tehtiin tarkastuskäynti Saksaan, jotta saatiin vertailukohta vähemmän merkittävästä tuottajajäsenvaltiosta. Tarkastukseen sisältyi käyntejä yksittäisten jalostajien luokse, tuottajajärjestöihin, kansallisiin ja alueellisiin hallintoelimiin sekä vastuullisiin komission yksiköihin. Lisäksi perehdyttiin todistuksen myöntävien kansallisten elinten sekä EMOTR:n tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaavan komission yksikön työskentelyyn ja otettiin huomioon tilintarkastustuomioistuimen kyseisellä alalla tekemä muu työ. TUEN HALLINNOINTI Vuoden 1995 uudistuksen yhteydessä käyttöön otetut tukimäärät olivat korkeampia kuin komission ehdottamat tukimäärät, mutta niihin alettiin soveltaa talousarviorajoituksia 21. Tarkastellessaan vuonna 1993 markkinoiden kehitystä komissio ilmoitti olevansa huolissaan siitä, että kyseisen alan tuki ei ollut kustannusvaikuttava keino maatilojen tulojen tukemiseksi ja että tuen vähentämisestä huolimatta tuotanto oli edelleen lisääntynyt, mistä oli aiheutunut tavanomaiset seuraukset talousarviolle. Vuosien 1994 ja 1993 tuotantotasoja koskevien komission kululaskelmien perusteella ilmenee, että dehydratoidun rehun tuki oli keskimäärin noin 600 ecua/hehtaari, kun taas muiden valkuaiskasvien tuki, joka nykyisin maksetaan hehtaarikohtaisena, oli 390 ecua/hehtaari. Koska kuivarehun tuottamisen suhteellista houkuttelevuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös tuotantokustannukset ja myyntihinnat, tuen taso lisäsi tuotannon kasvua eräissä jäsenvaltioissa. 22. Maataloustuotteiden hintoja markkinointivuonna 1994/1995 koskevassa komission ehdotuksessa(5) myönnettiin, että huolimatta komission vuonna 1991 tekemästä ehdotuksesta, jonka mukaan kuivarehulle maksettu tuki olisi vähitellen lakkautettava, neuvosto oli pyytänyt muita ehdotuksia, joiden perusajatuksena oli joko erityisen tuen jatkaminen tai kyseisten tuotteiden sisällyttäminen muiden peltokasvien yleiseen tukijärjestelmään. Viimeksi mainittu vaihtoehto hylättiin epätarkoituksenmukaisena, ja lopulta komissio ehdotti yksinkertaista kiinteää maksua, joka oli 40 ecua/tonni dehydratoidun rehun osalta ja puolet kyseisestä määrästä auringossa kuivatun rehun osalta; lisäksi komissio ehdotti valkuaisen vähimmäispitoisuuden lisäämistä. Tukimäärien välisen eron ajateltiin kompensoivan sen, että keinotekoisen kuivaamisen yhteydessä energiakulut olivat suuremmat. 23. Ehdotus sai ristiriitaisen vastaanoton hallintokomiteassa. Neuvoston työryhmässä keskusteltiin muista tukimääristä ja tuotantorajoituksista. Näin ollen neuvoston lopulta hyväksymät tukimäärät nousivat keinotekoisesti kuivatun rehun osalta 57 ecuun/tonni ja aurinkokuivatun rehun osalta 32 ecuun/tonni; kun oli otettu huomioon maatalousmenoihin sovellettavat erityiset vaihtokurssit ("vihreä ecu"), tukimäärät olivat 68,83 euroa ja 38,64 euroa. 24. Alun perin ehdotettujen 40 ja 20 euron tukimäärien (ks. kohta 22) avulla oli tarkoitus antaa jalostajille mahdollisuus tuottaa rehua kilpailevien tuotteiden hintaa vastaavaan hintaan. Tutkittaessa ehdotuksen käsittelyyn liittyviä asiakirjoja ei löytynyt selitystä, miksi tukimäärät, jotka neuvosto lopulta hyväksyi, olivat korkeammat kuin alun perin ehdotetut tukimäärät. Tuen kokonaismenot noudattivat talousarviorajoituksia jäsenvaltioiden tuotannon määristä riippumatta 25. Asetuksissa säädetään, että EU:n koko tuotannon ylittäessä taatun enimmäismäärän tukea vähennetään kaikissa jäsenvaltioissa yhdenmukaisella tavalla, jos enimmäismäärä ei ole ylittynyt enempää kuin 5 prosenttia; näin pyritään pitämään menot budjetin rajoissa. Jos taattu enimmäismäärä ylitetään yli 5 prosentilla, sovelletaan erityistä lisävähennystä erikseen niihin jäsenvaltioihin, jotka ovat ylittäneet taatun enimmäismääränsä. 26. Komissio on joutunut markkinointivuodesta 1998/1999 alkaen vähentämään tuensaajille maksetun lopullisen tuen määrää, sillä kokonaistuotanto on ylittänyt taatun enimmäismäärän. Vaikka jotkin maat ylittivät kansallisen taatun enimmäismääränsä huomattavasti yli 5 prosentilla, erityistä lisävähennystä ei sovellettu, sillä muut maat olivat tuottaneet alle kansallisen taatun enimmäismääränsä. Vasta markkinointivuonna 2000/2001, jolloin tuotanto ylitti taatun enimmäismäärän 105 prosentilla, lisävähennystä sovellettiin Kreikan, Espanjan ja Italian osalta (ks. liite B). Maatalouden pääosasto on yksilöinyt keskeiset tarkastukset, mutta se ei ole muuttanut soveltamissääntöjä, joita jäsenvaltioiden on noudatettava 27. Komissio pitää tarkastuksia jäsenvaltioiden markkinoiden asianmukaisen toiminnan varmistamisen edellytyksenä. Niitä koskevasta tiedottamisesta säädetään komission asetuksina julkaistuissa soveltamissäännöissä. Yhteistä markkinajärjestelyä koskevissa asetuksissa ei yleensä aseteta sovellettavia säännöksiä ja tarkastuksia tärkeysjärjestykseen, vaan kaikki tarkastukset ovat yhtä tärkeitä. 28. Maatalouden pääosastoon kuuluvan linjan, joka vastaa EMOTR:n tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä, tehtävänä on tarkastaa paikan päällä, kuinka näissä asetuksissa vaaditut tukihakemuksia koskevat tarkastukset toteutetaan jäsenvaltioissa. Kun linja havaitsee, että tarkastuksia ei ole toimitettu tai että niitä ei ole toimitettu oikein, se ehdottaa rahoituskorjausten soveltamista. Tilintarkastustuomioistuin totesi vuotta 2001 koskevassa vuosikertomuksessaan, että tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaava linja oli laatinut määritelmät keskeisille ja täydentäville tarkastuksille, jotka kohdistuvat eri markkinoihin ja toimenpiteisiin, kuivarehun yhteinen markkinajärjestely mukaan luettuna; yksikkö halusi näin selvittää EMOTR:n tilien tarkastamisen seurauksena havaittujen systemaattisten puutteiden ja ehdotettujen korjausten välistä yhteyttä. 29. Yhteisen markkinajärjestelyn yleisestä hallinnoinnista vastaava markkinayksikkö ei osallistunut analysointiin. Soveltamissääntöjä ei ole ehdotettu muutettavaksi, niin että ne kuvastaisivat paremmin analyysin perusteella yksilöityjä keskeisiä ja lisätarkastuksia, vaikka tarkastuksilla voitaisiin keskittää toimia paremmin ja helpottaa riskianalyysiä. Komission asetusten moniselitteisyys on osaltaan syynä erilaisiin tulkintoihin ja käytäntöihin Ehdot tuen hakemiseksi aurinkokuivatulle rehulle 30. Neuvoston asetuksessa ja komission antamissa soveltamissäännöissä määritellään ne tuotteet, joita pidetään tukeen oikeutettuina kuivarehutuotteina. 31. Aurinkokuivattu rehu on pitänyt kuivata muulla tavoin kuin keinotekoisen kuumentamisen avulla ja että se on myös pitänyt jauhaa, jotta se olisi tukikelpoista. Toimitettaessa tarkastusta erään espanjalaisen jalostajan luona ilmeni, että vaikka rehu oli kuivattu muulla tavoin kuin keinotekoisen kuumentamisen avulla, sitä ei ollut jauhettu vaan se oli tuotettu pitkänä kuituna. Viranomaiset ilmoittivat tilintarkastustuomioistuimelle muistuttaneensa vuonna 2001 kaikkia autonomisia alueita oikeanlaisen käsittelyn varmistamiseksi siitä, että tuote määriteltiin aurinkokuivatuksi vain, jos se oli jauhettu, huolimatta siitä, millaisessa muodossa se lopulta oli. Espanjan viranomaiset ilmoittivat tilintarkastustuomioistuimelle, että kyseisen jalostuspaikan edelliseltä toimijalta oli peruttu jalostukseen oikeuttava lupa. Viranomaiset ovat vaatineet toimijaa palauttamaan saamansa tukimaksut ja panneet vireille asian oikeuskäsittelyn. Jalostusyritysten kirjanpitoa koskevat tarkastukset ja rehuraaka-aineen toimittajia ja toimijoita koskevat tarkastukset 32. Kirjanpitoa koskevat tarkastukset ovat tärkeitä haluttaessa varmistaa, että jalostajien kirjanpitoa ja johdon laskentatointa varten käyttämät rahoitustiedot ja tukihakemuksessa ilmoitetut määrät ovat yhdenmukaiset. 33. Tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaava linja maatalouden pääosastossa on havainnut, että jalostusyritysten kirjanpidon tarkastuksia koskevien soveltamissääntöjen saksankielisessä versiossa vaaditaan kyseisiä tarkastuksia vain tapauksissa, joissa "on aihetta epäilyksiin" kun taas muissa kieliversioissa ei tällaista mainintaa ole. Tilien tarkastamis- ja hyväksymisyksikkö havaitsi lisäksi, että saksankielisessä tekstissä tai kansallisissa säännöksissä ei ole mainintaa rehuraaka-aineen toimittajia koskevista tarkastuksista, joita vaaditaan muissa kieliversioissa. Toimivaltaiset viranomaiset katsovat Saksassa, että ainoastaan virallinen saksankielinen säännösteksti on lainvoimainen. Komissio ei ole vielä yrittänyt ratkaista saksankieliseen tekstiin liittyviä ongelmia. 34. Italiassa viranomaiset, joiden tehtävänä oli tarkastaa kuivarehua koskevat tukihakemukset, eivät itse toimittaneet vaadittuja jalostajien kirjanpitoa koskevia tarkastuksia. Sen sijaan niiden toiminta perustui tarkastuksiin, joita kaksi muuta yksikköä toimitti muita tarkoituksia varten. Tämän vuoksi tarkastukset eivät olleet kovin laajoja ja että tarkastukset eivät täyttäneet kuivarehua koskevien asetusten erityisiä vaatimuksia. 35. Komission antamissa soveltamissäännöissä(6) säädetään myös, että viranomaisten on suoritettava tarkastuksia toimittajien ja niiden toimijoiden luona, joille kuivatut rehut on toimitettu. Näin ei tehty kaikissa käynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa, ja eräissä tapauksissa tyydyttiin tarkistamaan kirjallinen vahvistus sen sijaan, että olisi käyty paikan päällä tarkastamassa toimintaa. 36. Koska kyseisiä tarkastuksia ei toimiteta yhdenmukaisesti ja systemaattisesti, on vaikeampi saada varmuutta siitä, että tukihakemuksissa ilmoitetut määrät ovat hyväksyttäviä. Kuivausprosessiin tarkoitettuja kasveja koskevien tarkastusten puuttuminen 37. Neuvoston asetuksessa(7) määritellään ne tuoreet kasvit, joiden jalostaminen kuivarehuksi on sallittua ja jotka näin ollen ovat tukikelpoisia. Komission soveltamissäännöissä ei ole minkäänlaisia vaatimuksia tarkistaa, että vain sallittuja kasveja käytetään. Käytännössä kansalliset viranomaiset saavat tavallisesti jonkinlaisen varmistuksen epäsuorasti raaka-aineen toimitusta koskevien sopimusten avulla. Tarkastajat saavat myös jonkinlaisen varmuuden konkreettisten havaintojensa perusteella tehdessään määräaikaiskäyntejä jalostusyrityksiin; näin ei kuitenkaan tehdä systemaattisesti. Jalostusyrityksen alueelta siirtämiseen liittyvä kriteeri 38. Ollakseen oikeutettu tukeen tai ennakkomaksuihin kuivarehu on siirrettävä pois jalostusyrityksestä. Rehutuotteet katsotaan siirretyksi pois jalostusyrityksestä, kun ne toimitetaan sellaisinaan(8): a) jalostusyrityksen alueelta; b) tai, jos kuivattuja rehuja ei voida varastoida kyseiselle alueelle, mistä tahansa kyseisen alueen ulkopuolella olevasta varastointipaikasta, jonka toimivaltainen viranomainen on ennakolta hyväksynyt. Ehto, jonka mukaan jalostettu rehu on siirrettävä pois jalostusyrityksestä ollakseen tukikelpoista, saattaa aiheuttaa erilaisia tulkintoja. 39. Ranskassa toimivaltaisen viranomaisen jalostajille toimittamissa ohjeissa, jotka koskivat markkinointivuotta 1998/1999, vahvistettiin yhdeksi tärkeimmistä tukeen oikeuttavista kriteereistä se, että kuivarehu oli siirrettävä pois jalostusyrityksestä. Ohjeissa todettiin lisäksi, että tavallisesti ehto täyttyi myytäessä rehu, mistä oli tositteena lasku. Ohjeissa neuvottiin edelleen, että jalostaja voi siirtää tuotteen yrityksen ulkopuolella olevaan varastointipaikkaan myymättä tuotetta ja että tämän katsottiin vastaavan tuotteiden siirtämistä pois yrityksestä. Myöhemmissä ohjeissa kuitenkin vahvistettiin, että tuotteet on siirrettävä pois jalostusyrityksestä tai hyväksytystä ulkopuolisesta varastosta, jotta ne olisivat tukikelpoisia. 40. Eräässä tarkastuskäynnin kohteena olleessa jalostusyrityksessä tukikelpoisia olivat sekä yhteiseen siiloon siirretyt tuotteet että muihin ulkopuolisiin varastointipaikkoihin siirretyt tuotteet. Toimivaltaiset viranomaiset katsoivat, että tällöin noudatettiin asetusten vaatimuksia, sillä rehu oli molemmissa tapauksissa siirretty pois jalostusyrityksen alueelta. 41. Vuonna 2001 Ranska luopui hyväksytyn ulkopuolisen varastointipaikan käsitteestä; se ei pidä nykyisin mitään jalostusyrityksen ulkopuolisia varastointipaikkoja hyväksyttyinä. Tällä perusteella Ranskassa katsotaan, että aina kun tuotteet siirretään ulkopuoliseen varastointipaikkaan, jalostusyrityksestä poissiirtämistä koskeva ehto täyttyy ja tuotteet ovat siten tukikelpoisia. Kirjaimellisesti otettuna tämä on säännösten mukaista, mutta vastoin niiden henkeä: tilintarkastustuomioistuimen käsityksen mukaan asetuksissa olisi vaadittava tuotteen siirtämistä kolmannelle osapuolelle. Eräässä jäsenvaltiossa jalostajat ovat perustaneet omia markkinointiyrityksiä tukihakemusten helpottamiseksi 42. Italiassa viranomaiset ovat tulkinneet poissiirtämistä koskevia ehtoja väljästi siten, että kuivarehu on täytynyt myydä. Varmistaakseen, että kyseinen ehto täyttyy ja tukea on mahdollista hakea, jalostajat ovat perustaneet markkinointiyrityksiä, joille ne "myyvät" tuotteitaan. Tällainen järjestelmä on keino varmistaa, että jalostajat voivat hakea tukea aikaisemmin kuin tilanteessa, jossa niiden pitäisi odottaa tuotteiden myyntiä todelliselle kolmannelle osapuolelle. Kahden jalostajan, joihin tehtiin tarkastuskäynti Italiassa, markkinointiyritykset olivat oikeudellisesti ja fyysisesti toisistaan erillisiä yksiköitä, mutta käytännössä niitä ei voitu erottaa varsinaisesta jalostusyrityksestä. Markkinointiyritysten hallinto ja kirjanpito hoidettiin jalostusyritysten järjestelmien ja henkilöstön avulla. 43. "Myyntiä" koskevaa ehtoa voidaan tietyssä mielessä pitää tiukempana kuin "jalostusyrityksestä poissiirtämistä", mutta mainitunlaisten yritysten perustaminen saattaa myös tuoda järjestelmään tekaistujen myyntitapahtumien riskin. 44. Italian viranomaiset suorittivat kuivarehuun liittyvien tositteiden (laskujen ja maksujen) otantatarkastuksia, myös tuotteen lopullisen käyttäjän luona. Tilintarkastustuomioistuin toimitti jalostajien luona tarkastuksen, jonka yhteydessä tehtiin erityisiä testejä, jotka koskivat molempien osapuolten varastokirjanpitoa, mukaan lukien "myyntiin" liittyvien maksujen tarkastaminen; näin voitiin varmistaa, että tarkastuksen kohteena olleiden jalostajien ja näiden markkinointiyritysten väliset myyntitapahtumat olivat todellisia. Vaikka testien tulokset olivat tässä tapauksessa tyydyttäviä, testien tekeminen edellytti tietojen laajamittaista täsmäyttämistä, jota kansalliset viranomaiset eivät tehneet. Tällaisten testien suorittaminen on tärkeää, jotta varmistutaan siitä, että monimutkaiset edunsaajarakenteet tarkastetaan tehokkaasti. Eräässä jäsenvaltiossa todelliset ristiintarkastukset yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän kanssa puuttuivat 45. Italiassa peltolohkoista, joilla viljellään tuorerehua, tehdään ilmoitus yhdessä kaikkien peltokasvituotteiden kanssa, ja ne kirjataan tarkastusta varten maarekisteriä koskevaan tietokantaan. Ne tuorerehun tuotantoalueet, jotka on merkitty jalostusyritysten kanssa tehtyjen toimitussopimusten yhteyteen, kirjataan toiseen tietokantaan. Tietokantojen välillä ei kuitenkaan suoritettu ristiintarkastuksia, minkä vuoksi on vaarana, että mahdollisia ristiriitaisuuksia ei havaita. Vuonna 2000 otettiin käyttöön uudet menettelyt, joiden avulla oli tarkoitus saada rehujärjestelmä yhteensopivammaksi yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän kanssa. Edellä mainittuja ristiintarkastuksia ei kuitenkaan tehty edelleenkään tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen aikaan. SEURANTA JA ARVIOINTI KOMISSIOSSA Seuranta 46. Markkinoiden hallinnoinnista ja seurannasta vastaa komissiossa markkinayksikkö sekä komission avuksi perustettu kuivarehun hallintokomitea(9). 47. Komission jäsenvaltioilta vaatimat tiedot ovat varsin suppeita: a) dehydratoitavaksi tarkoitetun tuorerehun keskimääräinen kosteuspitoisuus; b) se kuivarehun määrä, jonka osalta tukea on haettu, sekä hyväksytyt määrät; c) kuivarehun varastot. 48. Komissio toimittaa komitealle nämä tiedot sekä laskelmat siitä, kuinka paljon tukea vähennetään, jos tuotanto on ylittänyt taatun enimmäismäärän. Vaikka yhteisen markkinajärjestelyn ensisijaisena tavoitteena oli alun perin lisätä valkuaisen tarjontaa myöntämällä tukea kuivarehun jalostukseen, jäsenvaltioita ei vaadita toimittamaan mitään tietoja valkuaisen kokonaistarjonnasta, valkuaistuotteiden markkinahinnoista tai muiden kilpailevien valkuaiskasvien ja -tuotteiden hinnoista ja tuotannosta/tuonnista. Yhteistä markkinajärjestelyä ei ole arvioitu 49. Kuivarehumarkkinoiden toimintaa säätelevissä asetuksissa ei ole vaatimusta markkinoita koskevan arvioinnin tekemisestä. 50. Maatalouden pääosaston arviointiyksikkö oli kuitenkin suunnitellut vuotta 2001 koskevassa arviointiohjelmassaan kuivarehualan arviointia, mutta se siirrettiin myöhempään ajankohtaan kiireellisemmän viinialan arviointihankkeen vuoksi. Kuivarehun arviointihanke siirrettiin vuoteen 2002, mutta komission tärkeysjärjestyksen muututtua uudelleen tehtiinkin sen sijaan viljakasveja koskeva arviointi. Näin ollen yhteisen markkinajärjestelyn osalta ei ole tähän mennessä suoritettu arviointia. MUUT KYSEISIÄ MARKKINOITA JA ALAA KOSKEVAT SELVITYKSET 51. Vaikka kuivarehumarkkinoiden osalta ei ole tehty arviointia, komissiolla ja neuvostolla on ollut tilaisuus tarkastella markkinoita kahden muun kuivarehualaa koskevan huomattavan selvityksen avulla. Nämä selvitykset oli laadittu muita tarkoituksia varten. Valkuaista runsaasti sisältävien kasvien tarjonta ja kysyntä EU:ssa BSE-kriisin jälkeen 52. BSE-kriisin jälkeen maatalousneuvosto pyysi joulukuussa 2000 komissiota tarkastamaan valkuaista runsaasti sisältävien kasvien tarjonta- ja kysyntätilanteen, sillä oli tarpeen löytää vaihtoehtoisia keinoja kielletyn käsitellyn eläinvalkuaisen korvaamiseksi. Komissiota pyydettiin: "...analysoimaan kysymystä (valkuaista runsaasti sisältävien kasvien tuotanto) hyvin yksityiskohtaisesti ja tekemään sen pohjalta päätelmät kyseisellä alalla nyt valmisteilla olevaa toimintastrategiaa varten..." 53. Selvityksen tulokset ilmoitettiin komission neuvostolle ja Euroopan parlamentille osoittamassa virallisessa tiedonannossa(10) "Vaihtoehdot kasvivalkuaisen viljelyn edistämiseksi EU:ssa". Siinä esitettiin arvio valkuaismarkkinoista, todennäköisistä tulevaisuudennäkymistä ja käytettävissä olevista vaihtoehdoista, joita olivat muun muassa: a) öljykasvien tuotannon kasvattaminen tukea lisäämällä; b) tuen piiriin kuuluvien valkuaiskasvien tuotannon edistäminen; c) runsaasti valkuaista sisältävien kasvien viljelyn salliminen kesannoidulla maalla; d) kuivarehun tuotannon lisäämisen edistäminen nostamalla taattua enimmäismäärää; e) soijan tuonnin lisääminen. 54. Paras vaihtoehto oli lisätä soijan tuontia, sillä muita vaihtoehtoja pidettiin liian kalliina tai vaikeina sovittaa yhteen muiden tavoitteiden kanssa. Jokainen vaihtoehto kattaisi lisätarpeet vain osittain. Rehuteollisuus ja viljelijät eivät reagoisi vajeen kattamista koskevaan ongelmaan yksinkertaisesti lisäämällä soijajauhon käyttöä. Markkinavoimien vaikutuksesta ne pikemminkin vähentäisivät rehussa runsaasti valkuaista sisältäviä ainesosia ja lisäisivät viljan osuutta, ja mahdollinen jäljellä oleva vaje katettaisiin käyttämällä enemmän soijajauhoa, jonka tuontia olisi lisätty. 55. Lisäksi on huomattava, että kuivarehun tuotannon lisääminen kasvattaisi tukimenoja lähes 14 miljoonaa euroa, mutta tuloksena ei välttämättä olisi tuotannon "todellinen" lisääntyminen vaan menoilla katettaisiin nykyinen taatun enimmäismäärän ylittävä tuotanto. Yhteiseen markkinajärjestelyyn yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevan väliarvioinnin seurauksena ehdotetut muutokset 56. Heinäkuussa 2002 julkaistun yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevan väliarvioinnin(11) seurauksena komissio ehdotti joitakin perusteellisia muutoksia maataloustukeen, tavoitteenaan markkinasuuntautunut kestävä maatalous. Tärkeimpiä tekijöitä oli siirtyminen tuotekeskeisestä tukijärjestelmästä tuottajakeskeiseen tukijärjestelmään, johon liittyy tuotantomääristä riippumattoman maatilakohtaisen tukijärjestelmän käyttöönotto. Tämän järjestelmän mukainen tuki perustuu aiempiin viitetietoihin ja edellyttää ympäristöön, eläinten hyvinvointiin ja elintarvikkeiden laatuun liittyvien vaatimusten noudattamista. Osana kyseistä prosessia suunniteltiin kuivarehualaa koskevia mukautuksia, etenkin markkinoiden lisäuudistuksen tarvetta tai jopa järjestelmän lakkauttamista, tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa ("Ympäristönäkökohtien tuominen yhteisön maatalouspolitiikkaan") esitettyjen huomioiden johdosta. 57. Komissio ehdotti kuivarehualan nykyisen järjestelmän korvaamista viljelijöille maksettavalla tulotuella, jota varten otettaisiin 132 miljoonaa euroa jalostusyrityksille maksettavan tuen nykyisestä budjetista. Määrä jaettaisiin jäsenvaltioiden kesken sen mukaan, mitkä ovat nykyisen taatun enimmäismäärän kansalliset osuudet. Viljelijäkohtainen tuki perustuisi teollisuudelle aiemman viitekauden aikana toimitettuihin tuorerehun määriin. Siirtymän helpottamiseksi rehunjalostusteollisuuden kannalta säilytettäisiin yksinkertaistettu ja asteittain vähenevä yhtenäinen tukijärjestelmä (tuotetun kuivarehun tuki 33 euroa/tonni) ja taatut kansalliset enimmäismäärät yhdistettäisiin. 58. Tilintarkastustuomioistuimen esittämien rehun ympäristönäkökohtia koskevien huomioiden lisäksi komissio kiinnitti huomiota siihen, että tuki vastaa nyt 70:tä prosenttia dehydratoidun sini- eli rehumailasen markkinahinnasta. Lisäksi komissio ilmoitti, että se ei ollut sulkenut pois nykyisen järjestelmän lakkauttamismahdollisuutta, jos uudistusehdotuksia ei hyväksyttäisi. 59. Tammikuussa 2003 komissio esitti neuvostolle lainsäädäntöehdotuksia(12), joista ilmenevät selvästi seuraavat seikat: sen lisäksi, että varoja (nyt noin 133 miljoonaa euroa) siirretään nykyisestä rehun tukibudjetista viljelijöille maatilan tulotukijärjestelmän kautta, jalostajille maksettava tarkistettu yhtenäinen tukitaso poistetaan vähitellen vuoteen 2009 mennessä, ja näin kaikki jalostamiseen osoitettu tuki lakkautetaan. Komissio vahvisti tilintarkastustuomioistuimelle, että säästyneitä varoja ei siirrettäisi viljelijöille vaan talousarvioon saataisiin todellisia säästöjä. PÄÄTELMÄT 60. Markkinajärjestely otettiin käyttöön tarkoituksena kannustaa valkuaisen tuotantoa kuivarehun muodossa. Vaikka tuotanto on lisääntynyt, EU tuottaa silti vain alle 2 prosenttia valkuaistarpeistaan kuivarehuna. Kuivarehulla on EU:ssa hyvin rajallinen taloudellinen merkitys eläimille syötetyn valkuaisen kannalta. Taattu enimmäismäärä, joka otettiin käyttöön kokonaismenojen rajoittamiseksi, on ollut hyvin käyttökelpoinen. Sen vaikutus tuotantoon on ollut kuitenkin pieni, sillä jotkin jäsenvaltiot ovat jatkuvasti ylittäneet taatut enimmäismääränsä (ks. kohdat 4 sekä 7-9). 61. Komissio on vastustanut tuotantorajoitusten vähäistäkin lisäämistä käsitellyn eläinvalkuaisen kieltämisestä johtuvan valkuaistarjonnan vajauksen kattamiseksi (ks. kohdat 52-55). 62. On tapahtunut laajamittainen siirtyminen aurinkokuivatun rehun tuottamisesta keinotekoisesti kuivatun rehun tuottamiseen. Neuvosto vahvisti tukimäärät korkeammiksi kuin komissio oli suositellut, ja kahden käytössä olevan tukimäärän ero kasvoi. Keinotekoisesti kuivatun rehun suurempi tukimäärä kannusti jalostajia tuottamaan kyseisenlaista rehua mahdollisimman paljon. Keinotekoisesti kuivatun rehun tuotanto kasvoi 11 prosenttia vuosina 1995-2002, kun taas aurinkokuivatun rehun tuotanto vähentyi 50 prosenttia. Kuivarehun kaikista tukimenoista keinotekoisesti kuivatun rehun osuus on 87,5 prosenttia. Tuotanto on kehittynyt epätasaisesti, sillä jotkin jäsenvaltiot ylittävät jatkuvasti taatun enimmäismäärän, kun taas muut tuottavat jatkuvasti alle sallitun määrän (ks. kohdat 14 ja 25-26). 63. Asetusten moniselitteisyys oli syynä siihen, että niitä tulkittiin eri tavoin eri jäsenvaltioissa ja että lähestymistavat saattoivat olla toisistaan erilaisia. Eräässä jäsenvaltiossa jalostajat olivat perustaneet markkinointiyrityksiä tuotantotukea koskevien hakemusten helpottamiseksi. Ne pystyivät näin hakemaan tukea nopeammin kuin muutoin olisi ollut mahdollista (ks. kohdat 30-45). 64. Joissakin jäsenvaltioissa on jätetty toimittamatta tärkeitä asetuksissa säädettyjä tarkastuksia, minkä vuoksi saattaa olla vaarana, että perusteettomia tukihakemuksia ei havaita (ks. kohdat 32-36). 65. Komissio on määritellyt keskeiset tarkastukset kohdentaakseen korjausehdotukset sellaisissa tapauksissa, joissa asetuksia ei ole noudatettu, maksettuun tukeen. Yhteisen markkinajärjestelyn hallinnoinnista vastaava taho ei kuitenkaan osallistunut tähän prosessiin eikä asetuksiin ole tehty muutoksia tietojen perusteella (ks. kohdat 27-28). Tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaava linja on esittänyt tarkastusten määrittelyä koskevan työn tulokset jäsenvaltioille EMOTR-komiteassa pidettyjen esitelmien yhteydessä. 66. Yhteisen markkinajärjestelyn seuranta komissiossa ei kata valkuaisen tarjontaa tai valkuaistuotteiden hintoja ja tuontia. Asetuksissa ei vaadita arviointia. Vaikka arviointi on ollut suunnitelmissa, sitä on siirretty kahdesti muiden markkinoiden hyväksi. Muita markkinaselvityksiä on tehty, mutta muihin tarkoituksiin (ks. kohdat 46-50). 67. Viimeaikaisten uudistusehdotusten tarkoituksena on osittain ollut puuttua markkinoilla ilmenneeseen epätasaisen kehityksen ongelmaan sekä jatkuviin epäilyksiin järjestelmän tehokkuudesta. Komissio on ilmoittanut neuvostolle, että se ei ole sulkenut pois mahdollisuutta lakkauttaa nykyinen järjestelmä, jos neuvosto ei hyväksy yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevia yleisiä uudistusehdotuksia. Mikä tahansa uusi järjestelmä sisältäisi edelleen varojen suuntaamisen viljelijöille jalostusteollisuuden sijaan (ks. kohdat 56-59). 68. Huomattavat muutokset, joita komissio ehdotti yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevan väliarvioinnin jälkeen, poistaisivat - jos parlamentti ja neuvosto hyväksyisivät ne - monet jalostajille maksettuun tukeen liittyvistä riskeistä, vaikka joitakin riskejä saattaisi vielä esiintyä siirtymäkauden ajan. Jos tukea maksetaan edelleen jalostajille (vaikka soveltaen vain yhtä alennettua tukimäärää), tarvitaan edelleen tehokkaita tarkastuksia. Uusi järjestelmä, jossa viljelijöille maksetaan kasvien viljelystä, on vielä määritettävä, ja tarvittavat tarkastukset on suunniteltava. SUOSITUKSET 69. Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti komission nykyisiin pyrkimyksiin markkinoiden uudistamiseksi. Tilintarkastustuomioistuin ottaa huomioon neuvostossa tehdyn kompromissin ja suosittelee, että komissio huolehtisi seuraavista seikoista uudistuksen täytäntöönpanon yhteydessä: a) korostaisi, kuinka tärkeää on asettaa tarkastukset tärkeysjärjestykseen asianmukaisen riskienarvioinnin perusteella; b) määrittelisi tarkemmin, milloin katsotaan täyttyneeksi keskeinen ehto, jonka mukaan rehu "on siirrettävä pois jalostusyrityksestä", jotta se on tukikelpoista; c) tarkistaisi rehun tuotantoon käytettävät kasvit sen varmistamiseksi, että kyseessä ovat hyväksytyt kasvit; d) täsmentäisi, miten ja missä määrin toimitetaan tarkastuksia, joiden kohteena ovat rehuraaka-aineen toimittajat sekä toimijat, joille rehua toimitetaan; e) määrittelisi, mitä varastokirjanpidon ja tavallisen kirjanpidon tarkastuksia on toimitettava jalostajan luona, jotta voidaan varmistaa tietojen täsmäyttäminen mahdollisimman laajasti tukihakemuksissa ilmoitettujen määrien kanssa. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 24. ja 25. syyskuuta 2003 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Juan Manuel Fabra Vallés presidentti (1) KOM(2001) 148, lopullinen 2. (2) Yhteisen maatalouspolitiikan uudistus vuonna 1992 lisäsi merkittävästi tuensaajien määrää ja säännönvastaisuuksien ja petosten mahdollisuutta. Yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä (IACS) otettiin käyttöön näiden riskien välttämiseksi. Se koostuu seuraavista viidestä osasta: sähköinen tietokanta, peltolohkojen tunnistamisjärjestelmä, eläinten tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmä, tukihakemukset sekä hallinnollisia tarkastuksia ja paikanpäällä tehtyjä tarkastuksia koskeva yhdennetty järjestelmä. Jäsenvaltiot vastaavat yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän täytäntöönpanosta. Maatalouden pääosaston yleisen valvonnan alaisuudessa tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaava linja koordinoi ja tarkastaa yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän täytäntöönpanoa jäsenvaltiossa. (3) Neuvoston asetus (ETY) N:o 1067/74 (EYVL L 120, 1.5.1974). (4) Uusi järjestelmä otettiin käyttöön neuvoston asetuksella (EY) N:o 603/95. Uuden asetuksen soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt annettiin komission asetuksessa (EY) N:o 785/95. (5) KOM(94) 10 lopullinen, 30. tammikuuta 1994. (6) Komission asetus (EY) N:o 785/95, 14 artiklan 3 kohta. (7) Neuvoston asetus (EY) N:o 603/95, 1 artikla, sekä komission asetuksen (EY) N:o 785/95 2 artikla. (8) Komission asetus (EY) N:o 785/95, 3 artiklan 1 kohta. (9) Neuvoston asetus (EY) N:o 603/95, 17 artikla. (10) KOM(2001) 148 lopullinen 2, 16.3.2001. (11) Komission tiedonanto neuvostolle ja parlamentille - KOM(2002) 394 lopullinen, 10.7.2002. (12) KOM(2003) 23 lopullinen, 21.1.2003. LIITE A KUIVAREHUN TUOTANNON KEHITYS EU:SSA Tukeen oikeutetuksi todetut määrät Lähteet: Jäsenvaltioiden toimittamat tiedot (asetuksen (EY) N:o 785/95 15 a artiklan toinen alakohta). Komission kuivarehun hallintokomitealle toimittama valmisteluasiakirja, joka koskee markkinointivuotta 2002/2003. >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> LIITE B KEINOTEKOISESTI LÄMPÖKUIVATTU [DEHYDRATOITU] REHU - TUEN VÄHENTÄMINEN, KUN EU:N TUOTANTO YLITTÄÄ TAATUN ENIMMÄISMÄÄRÄN >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> Huom. Oikeudellinen perusta: Asetuksen (EY) N:o 603/95 5 artikla. Asetuksen (EY) N:o 603/95 3 artiklassa säädetty tuki maksetaan täysimääräisenä, jos tukeen oikeutettu EU:n tuotanto ei ylitä markkinointivuonna TEM:ää. Jos EU:n tuotanto ylittää TEM:n, asetuksen (EY) N:o 603/95 5 artiklassa säädetään kahdesta mahdollisuudesta, joilla EU:n kokonaismenot saadaan pidettyä budjetin rajoissa: a) jos EU:n tuotanto ylittää TEM:n enintään 5 prosentilla, tukea vähennetään kaikissa jäsenvaltioissa kyseiseen TEM:n ylittävään osuuteen suhteutetulla määrällä; b) jos EU:n tuotanto ylittää TEM:n yli 5 prosentilla, tukea vähennetään kaikissa jäsenvaltioissa 5 prosentilla ja TEM:n ylittävältä osuudelta tehdään lisävähennykset jäsenvaltioissa, joissa tuotanto on suurempi kuin TKM lisättynä 5 prosentilla, tähän ylittävään osuuteen suhteutettuina. Dehydratoidun rehun tuotanto ylitti EU:ssa ensimmäisen kerran TEM:n yli 5 prosentilla markkinointivuonna 2000/2001, minkä vuoksi sovellettiin b kohdassa mainittua sääntöä; Tilanteesta on esitetty yksityiskohtainen laskelma taulukossa b. Lähde: Jäsenvaltioiden komissiolle ja kuivarehun hallintokomitealle toimittamat tiedot. Komission vastaukset YHTEENVETO IV. Komissio ehdotti markkinointivuoden 1994/1995 hintapakettiesityksen yhteydessä maaliskuussa 1994 tukimääriä asettamatta minkäänlaisia tuotantorajoituksia. Helmikuussa 1995 neuvosto vahvisti tukimäärät korkeammiksi kuin komissio oli alun perin esittänyt, mutta rajoitti EU:n talousarviomenoja ottamalla käyttöön taatun enimmäismäärän. Komissio myöntää, että kuivattujen rehujen eri tyyppien ja eri jäsenvaltioiden tuotannon kehitys on alan vuoden 1995 uudistuksen jälkeen ollut epätasaista. V. Myös komission yksiköt ovat kiinnostuneita tulkintaeroista tehdessään omia tarkastuksiaan tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä. Komission yksiköt tekivät vuonna 1999 suurimmissa tuottajajäsenvaltioissa kuivattuihin rehuihin liittyvien maatalousmenojen useita tarkastuksia. Tutkimuksissa todettiin vastaavia puutteita kuin tilintarkastustuomioistuin mainitsee. Jäsenvaltioiden valvontajärjestelmien muiden osien perusteella kuitenkin arvioitiin, että EMOTR:lle aiheutuva taloudellinen riski oli rajallinen lukuun ottamatta tiettyjä tapauksia, joihin sovellettiin rahoitusoikaisuja. Komission yksiköt panevat merkille tilintarkastustuomioistuimen huomiot näiden puutteiden jatkuvuudesta ja ottavat ne huomioon tulevissa tarkastuksissaan. Tukikäsittelyn nopeuttamisen osalta komission yksiköt katsovat, ettei sitä voi pitää sinällään rikkomuksena. Tuotannon poissiirtämistä yrityksen tiloista koskeva ehto takaa fyysisten tarkastusten tehokkuuden, ja sen tavoitteena on pääasiassa varmistaa, että kuivatut rehut eivät saa päällekkäistä tukea. VI. Hallinnollisen taakan keventämiseksi komission asetuksessa edellytetään, että jäsenvaltiot toimittavat tarvittavat tiedot tukijärjestelmän hallinnoimiseksi. Tuomioistuimen mainitsemia seikkoja koskevat tiedot saadaan muista lähteistä (Eurostat ja teollisuus). VII. Kuivattuja rehuja koskevan järjestelmän arvioinnista säädetään neuvoston päätöksessä. Arviointi on tarkoitus saada päätökseen hyvissä ajoin ja liittää kertomukseen, jonka komissio antaa neuvostolle 30. syyskuuta 2008 mennessä. Kuten tuomioistuin toteaa, alaa tarkasteltiin valkuaistarjontaa koskevassa kertomuksessa esitetyn selvityksen yhteydessä. IX. Komissio otti kestävää maataloutta koskeviin pitkän aikavälin näkymiin liittyvissä ehdotuksissaan huomioon rehujen kuivausprosessin negatiivisen vaikutuksen ympäristöön tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa ympäristönäkökohtien tuomisesta yhteiseen maatalouspolitiikkaan tarkoitetulla tavalla. JOHDANTO 3. Vaikka rehujen valkuaispitoisuus on tärkeä seikka, on myös otettava huomioon erilaisten eläinten ruokinnassa edellytetty valkuaiskoostumus ja muut laatuominaisuudet. TUEN HALLINNOINTI 21. Vuodesta 1995 talousarvion vakautusmekanismilla on varmistettu, että taatun enimmäismäärän ylittyminen ei aiheuta yhteisön talousarvioon lisämenoja. 24. Komissio ehdotti markkinointivuoden 1994/1995 hintapakettiesityksen yhteydessä maaliskuussa 1994 tukimääriä, joihin ei sovelleta tuotantorajoituksia. Helmikuussa 1995 neuvosto vahvisti tukimäärät korkeammiksi kuin komissio oli alun perin esittänyt, mutta rajoitti EU:n talousarviomenoja ottamalla käyttöön taatut enimmäismäärät. 27-29. Komission mielestä ei ole suotavaa asettaa tarkastuksia tärkeysjärjestykseen yhteisön lainsäädännössä. Komission yksiköt käyttävät tällaista luokittelua ainoastaan tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä pystyäkseen arvioimaan EMOTR:lle aiheutuvan taloudellisen riskin, jos yhtä tai useampaa tarkastustyyppiä ei ole sovellettu tai niitä on sovellettu puutteellisesti. Jako olennaiseen valvontaan ja lisävalvontaan perustuu komission vahvistamiin yleisiin periaatteisiin. Valvonnasta huolehtivat maatalousmenojen tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastuussa olevat yksiköt riippumattomasti markkinoiden hallinnosta vastuussa olevista yksiköistä. 31. Tukikelpoisen rehun ja hyväksyttyjen yritysten määritelmät on sisällytetty jäsenvaltioita sitovaan komission asetukseen hallintokomiteamenettelyn kautta. 33. Tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä tehdyssä tarkastuksessa komissio katsoi, että Saksan viranomaiset olivat tehneet muut lainsäädännössä edellytetyt tarkastukset ja että epäilyttävissä tapauksissa oli tehty myös lisätarkastuksia, joita lainsäädännössä ei edellytetä. Näin ollen komissio katsoi, että valvontajärjestelmä vastasi kokonaisuudessaan EMOTR:lle aiheutuvien taloudellisten riskien hallinnan vaatimuksia. Komissio aikoo kuitenkin alan uudistuksen yhteydessä ratkaista saksankielisessä tekstissä olevan ongelman. 34. Tilinpäätöksiä koskevien tarkastusten siirtämistä erityisten valvontaelinten tehtäväksi ei voida sinällään pitää puutteena. Yksittäisiä rahoitusoikaisuja lukuun ottamatta komissio katsoi vuonna 1999 tekemässään tarkastuksessa, että Italian järjestelmä ei aiheuttanut EMOTR:lle taloudellisia riskejä. Tätä seikkaa tarkastellaan kuitenkin uudelleen seuraavan tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä tehtävissä tutkimuksissa. 36. Komission mielestä tilintarkastustuomioistuimen toteamat erot lainsäädännössä edellytettyjä tarkastuksia koskevissa yksityiskohtaisissa soveltamissäännöissä ovat todellisuudessa eroja eri kansallisten instituutioiden noudattamissa käytännöissä. Myös komissio kiinnittää tutkimustensa yhteydessä erityistä huomiota näihin seikkoihin. 37. Koska dehydratoitavaksi tarkoitettujen eri rehujen määritelmä on varsin laaja, kysymys koskee erityisesti aurinkokuivattua rehua. Tuki onkin todellisuudessa lähes puolet pienempi kuin dehydratoitujen rehujen tuki. Aurinkokuivattujen rehujen osuus kuivattujen rehujen tuotannosta on niin ikään pieni. Lisäksi kuivattujen rehujen tuotantoon tarkoitetut pinta-alat ilmoitetaan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän edellyttämissä pinta-alailmoituksissa siten, että käyttötarkoitus (dehydratoitu tai kuivattu tai aurinkokuivattu) mainitaan. Tästä syystä viljelmätyyppi tarkastetaan yleensä jäsenvaltioiden paikalla tekemien tarkastusten yhteydessä. 39-41. Lainsäädännössä säädetyn tuotannon poissiirtämistä yrityksen tiloista koskevan ehdon tavoitteena on taata, että kuivatut rehut eivät saa päällekkäistä tukea. Komission yksiköiden vuonna 1999 tekemässä tarkastuksessa analysoitiin perinpohjaisesti Ranskan järjestelmän erityispiirteitä ja erityisesti hyväksymättömien varastointipaikkojen käsitettä. Analyysin perusteella päädyttiin siihen, että tämä käytäntö vastaa voimassa olevaa lainsäädäntöä. 42-43. Komissio ei pidä lainsäädännön vastaisena menettelyä, jossa kuivattujen rehujen kaupanpitämisestä vastaavat erikoistuneet yritykset, minkä ansiosta yritykset voivat saada tuen nopeammin. 44. Komission yksiköt totesivat tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä Italiassa vuonna 1999 tekemässään tarkastuksessa vastaavia puutteita kuin tilintarkastustuomioistuin mainitsee. Jäsenvaltioiden valvontajärjestelmien muiden osien perusteella kuitenkin arvioitiin, että EMOTR:lle aiheutuva taloudellinen riski oli rajallinen lukuun ottamatta tiettyjä tapauksia, joihin sovellettiin rahoitusoikaisuja. Kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa, ristiriitaisuuksia ei havaittu. Komission yksiköt panevat kuitenkin merkille tilintarkastustuomioistuimen huomiot näiden puutteiden jatkuvuudesta ja ottavat ne huomioon tulevissa tarkastuksissaan. 45. Komission yksiköiden Italiassa vuonna 1999 tekemässä tarkastuksessa todettiin, että ilmoitettujen viljelylohkojen ristiintarkastus yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän kanssa oli suoritettu, mutta sitä ei ollut dokumentoitu. Tätä seikkaa tarkastellaan uudelleen seuraavan tutkimuksen yhteydessä. SEURANTA JA ARVIOINTI KOMISSIOSSA 48. Vuodesta 1995 alkaen järjestelmän tavoitteet on asetettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa ja erityisesti sen 36 ja 37 artiklassa. Erityisesti painotetaan tuen hallinnointia neuvoston hyväksymän taatun enimmäismäärän puitteissa ja näin ollen myös talousarviorajoituksen noudattamista. Päätavoitteena ei ole enää valkuaistuotannon lisääminen. Hallinnollisen taakan keventämiseksi komission asetuksessa edellytetään, että jäsenvaltiot toimittavat tarvittavat tiedot tukijärjestelmän hallinnoimiseksi. Tuomioistuimen mainitsemia seikkoja koskevat tiedot saadaan muista lähteistä. 49-50. Kuivattuja rehuja koskevan järjestelmän arvioinnista säädetään 26. kesäkuuta 2003 tehdyssä neuvoston päätöksessä. Arviointi on tarkoitus saada päätökseen hyvissä ajoin ja liittää kertomukseen, jonka komissio antaa neuvostolle 30. syyskuuta 2008 mennessä. Kuten tuomioistuin toteaa, alaa tarkasteltiin valkuaistarjontaa koskevassa kertomuksessa esitetyn selvityksen yhteydessä. MUUT KYSEISIÄ MARKKINOITA JA ALAA KOSKEVAT SELVITYKSET 53. Komission tiedonanto noudatti Eurooppa-neuvoston joulukuussa 2000 antamia päätelmiä, joissa edellytettiin analyysien syventämistä tiukasti rahoitusnäkymiä noudattaen. 56-59. Neuvosto hyväksyi 26. kesäkuuta 2003 komission ehdotuksen kuivatusta rehusta. Se ehdotti siihen kahta muutosta. 1. Jalostustuki lakkautetaan vähitellen ja yhtenäinen tukitaso säilytetään 33 eurossa tonnilta. 2. Komissio antaa kuivattujen rehujen alan yhteisen markkinajärjestelyn arvioinnin perusteella 30. syyskuuta 2008 mennessä kertomuksen, jossa käsitellään erityisesti palkokasvirehun ja muun tuorerehun viljelyalojen kehittymistä, kuivattujen rehujen tuotantoa ja fossiilisilla polttoaineilla saavutettua säästöä. Kertomukseen liitetään tarvittaessa aiheellisia ehdotuksia. PÄÄTELMÄT 62. Äskettäinen neuvoston päätös parantaa järjestelmää irrottamalla tuen tuotantomääristä ja yhtenäistämällä hydratoidun ja aurinkokuivatun rehun tukitason. Taatut enimmäismäärät yhdistetään (ks. 56-59 kohta). 63. Komissio katsoi tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä, että tuomioistuimen mainitsemat kansalliset soveltamissäännöt eivät aiheuta EMOTR:lle taloudellista riskiä. Lainsäädännön vastaisena ei voida varsinkaan pitää menettelyä, jonka ansiosta toimijat voivat saada tuen nopeammin. 64. Tuomioistuin kritisoi erityisesti Italiaa ja Saksaa. Komission yksiköt tekivät vuonna 1999 tutkimuksia molemmissa jäsenvaltioissa tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä. Valvontajärjestelmien yksityiskohtaisen tarkastelun perusteella päädyttiin siihen, että ne vastasivat EMOTR:lle aiheutuvien riskien hallinnan vaatimuksia. Komissio ottaa kuitenkin huomioon tuomioistuimen huomiot, ja niitä tarkastellaan seuraavissa tutkimuksissa. 65. Komission mielestä ei ole suotavaa asettaa tarkastuksia tärkeysjärjestykseen yhteisön lainsäädännössä. Komission yksiköt käyttävät tällaista luokittelua ainoastaan tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä pystyäkseen arvioimaan EMOTR:lle aiheutuneen taloudellisen riskin, jos yhtä tai useampaa tarkastustyyppiä ei ole sovellettu tai niitä on sovellettu puutteellisesti. Jako olennaiseen valvontaan ja lisävalvontaan perustuu komission vahvistamiin yleisiin periaatteisiin. Valvonnasta huolehtivat maatalousmenojen tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastuussa olevat yksiköt riippumattomasti markkinoiden hallinnosta vastuussa olevista yksiköistä. 66. Kuivattuja rehuja koskevan järjestelmän arvioinnista säädetään neuvoston päätöksessä. Arviointi on tarkoitus saada päätökseen hyvissä ajoin ja liittää kertomukseen, jonka komissio antaa neuvostolle 30. syyskuuta 2008 mennessä. 68. Komission yksiköt toteuttavat yhteisen markkinajärjestelyn uudistuksen yhteydessä asianmukaiset jatkotoimet aiheellisten tarkastusten määrittelemisen osalta. SUOSITUKSET 69. Komission ehdotuksessa on otettu huomioon ympäristönäkökohtien tuomista yhteisön maatalouspolitiikkaan koskevassa tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa esitetyt huomiot kuivausprosessin ympäristövaikutuksista. a) Riskianalyysin formalisoinnin tarvetta korostetaan helmikuussa 2001 jäsenvaltioille jaetuissa asiakirjoissa. b) ja c) Komissio kiinnittää uudistuksen yhteydessä edelleen huomiota tuotannon poissiirtämistä yrityksen tiloista ja yrityksen tiloja koskeviin vaatimuksiin tehostaakseen kustannus-hyötysuhdetta. d) ja e) Kaikkia mahdollisia tarkastuksia ei ole luonnollisesti mahdollista määritellä ja luetella, mutta komission yksiköt ovat tarkastelleet ja tarkastelevat niiden laatua ja asianmukaisuutta tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä. Komission tarkoituksena on seuraavan uudistuksen yhteydessä kuitenkin arvioida tarkastuksia kokonaisuudessaan uudelleen.