[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 4.5.2010

KOM(2010) 226 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

ITER-hankkeen tilanne ja mahdollinen jatko

SEK(2010) 571

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

ITER-hankkeen tilanne ja mahdollinen jatko

1. Johdanto

Tämä tiedonanto on vastaus neuvoston 16. marraskuuta 2009 Euroopan komissiolle esittämään pyyntöön tarkastella ja käsitellä ITER-hankkeen rahoitusvajetta ja sen hallintoon liittyviä olosuhteita. Tämän tiedonannon tarkoituksena on esittää hallintoa ja rahoitusta koskevat ehdot, joiden avulla unioni voi auttaa kumppaneitaan ITERin rahoituksen saamisessa vakaalle ja kestävälle pohjalle.

ITER[1] on maailmanlaajuinen hanke, jossa on tarkoitus rakentaa kokeellinen reaktori ja käyttää sitä, jotta voidaan demonstroida fuusioenergian käytön tieteellistä ja teknologista soveltuvuutta rauhanomaisiin käyttötarkoituksiin. Sen onnistumisesta riippuu, voiko fuusiosta tulla tärkeä kestävän energian lähde, joka osaltaan edistäisi energian pitkän aikavälin toimitusvarmuutta koskevaa EU:n strategiaa. Ydinfuusioprosessi tarjoaa mahdollisuuden tuottaa lähestulkoon rajattoman määrän turvallista ja puhdasta energiaa, joka ei aiheuta hiilidioksidipäästöjä. ITER-hanketta olisi jatkettava demonstrointireaktorin rakentamisella, mikä puolestaan voi johtaa fuusioenergian kaupalliseen hyödyntämiseen.

ITER on ainutlaatuisella tavalla maailmanlaajuinen hanke – pioneerialoite, jolla pyritään demonstroimaan yhteisiä teknologisia ratkaisuja maailmanlaajuisiin ongelmiin. Hanketta johdetaan Euroopan atomienergiayhteisön (Euratom) ja kuuden muun sopimuspuolen – Intia, Japani, Kiina, Korea, Venäjä ja Yhdysvallat – kesken tehdyn kansainvälisen sopimuksen[2] mukaisesti. Sopimus allekirjoitettiin Pariisissa marraskuussa 2006, ja se tuli voimaan lokakuussa 2007. Sopimuksella perustettiin ITER-organisaatio ( ITER Organisation , IO), jolla on kansainvälisen oikeushenkilön täysimääräinen asema ja joka vastaa ITER-hankkeen yhteistoteutuksesta. Sopimuksen alustavaksi kestoksi määrättiin 35 vuotta, jotta ITER-laitokset voidaan rakentaa (10 vuotta), käyttää (20 vuotta) ja poistaa käytöstä (5 vuotta).

Neuvoston vahvasti tukemana komissio neuvotteli yhteisön puolesta kansainvälisten kumppanien kanssa ja onnistui saamaan päätöksen ITERin rakentamisesta Eurooppaan, Ranskan Cadaracheen. Tähän sopimukseen liittyy mahdollisuuksia, mutta lisäksi siinä määrätään, että Euroopalla on taloudellinen vastuu toimittaa alussa – rakennusvaiheessa – tarvittavat rakennukset ja koneisto. Tämä tarkoittaa myös sitä, että muiden osapuolten osallistuminen ITERiin riippuu Euroopan osuuden ajoituksesta.

Euratomin osallistumista ITERiin johdetaan eurooppalaisen ITER-yhteisyrityksen, Fusion For Energy (F4E), kautta. Neuvosto perusti yhteisyrityksen eurooppalaiseksi hallinnointivirastoksi[3] maaliskuussa 2007, ja se toimii Barcelonassa[4]. Sen hallinnossa ovat edustettuina F4E:n jäsenet eli Euratom, 27 jäsenvaltiota ja Sveitsi. EU:n osallistuminen ITERin rakentamiseen muodostuu pääosin F4E:n ITERiä varten hankkimista ja luontoissuorituksina ITER-organisaatiolle annettavista tärkeistä järjestelmistä ja komponenteista. Euroopan parlamentti vastaa siitä, että eurooppalaiselle ITER-yhteisyritykselle annetaan talousarviota koskeva vastuuvapaus.

ITERin rakentaminen on sen mittakaavan ja monimutkaisuuden vuoksi teknisesti erittäin haastavaa. Se on hyvin suuren kaupallisen voimalaitoksen rakentamista vastaava mittava tekninen urakka, johon sisältyy suuria teollisia kokonaisuuksia niin maa- ja vesirakentamisen, koneenrakentamisen, sähkörakentamisen ja ydinrakentamisen aloilla ennen kokemattomissa olosuhteissa.

ITER-hankkeen käynnistäminen on huomattava merkkipaalu maailmanlaajuisen tiedeyhteistyön kehityksessä. Euroopalle hanke symbolisoi EU:n valmiuksia ottaa maailmanlaajuinen johtoasema tieteen ja teknologian alalla. ITER-organisaatio on mahdollinen malli tuleville suuren mittakaavan infrastruktuurihankkeille, joita toteutetaan kansainvälisessä yhteistyössä. ITERin toteuttamisella näin ollen myös 'testataan' tulevaisuutta varten EU:n ja muun maailman välistä tiedeyhteistyötä suurissa hankkeissa.

Hankkeen kustannukset ovat merkittävästi ylittäneet alkuperäiset arviot, joihin EU:n talousarviositoumukset perustuivat. Jotta EU voisi hoitaa nämä kalliiksi käyvät vastuunsa, sen on järjestettävä lisävaroja vakaan ja kestävän rahoitusratkaisun löytämiseksi hankkeen keston ajaksi – ei vain muutamaksi tulevaksi vuodeksi vaan hankkeen elinkaaren loppuun saakka. Budjettivallan käyttäjien on näin ollen tarjottava lisävaroja tähän tärkeään hankkeeseen ja varauduttava mahdollisiin budjetin ylityksiin jatkossa.

2. NYKYTILANNE

Komissio esitti 29. toukokuuta 2009 neuvostolle yhteenvedon ITER-hankkeen tilanteesta, edessä olevista haasteista ja suoritetuista toimista. Komissio asetti myös tukun reunaehtoja, joita se pitää edellytyksenä hankkeen onnistumiselle hyväksyttävin kustannuksin ja kohtuullisin riskein. Näitä reunaehtoja ovat kustannusarvioissa ja kustannusten hillinnässä noudatettavat uskottavat strategiat, realistinen aikataulu ja asianmukainen projektihallinto kaikilla tasoilla.

Kokouksessaan 16. marraskuuta 2009[5] neuvosto vahvisti yksimielisen tukensa ITER-hankkeelle ymmärtäen, että ITERin rakennuskustannukset tulevat merkittävästi ylittämään alustavan arvion, ja ”edellyttäen, että hanke täyttää lopuksi komission laatimat reunaehdot”. Neuvosto esitti kantanaan myös, että ITERin ns. perusuran[6] (laajuus, aikataulu ja kustannukset) on perustuttava näihin reunaehtoihin. Se kehotti ryhtymään toimiin tarvittavien muutosten tekemiseksi hankejohtoon ja vahvan otteen käyttämisessä kustannusten alentamiseksi ja hillitsemiseksi.

Neuvosto pyysi lisäksi komissiota tutkimaan mahdollisuuksia – ml. Euroopan investointipankin (EIP) lainan edut ja haitat sekä nykyisen EU:n talousarvion uudelleen priorisointi – lisärahoituksen löytämiseksi nykyisten rahoitusnäkymien aikana ja esittämään neuvostolle mahdollisia ratkaisuja mahdollisimman nopeasti.

Kansainvälisellä tasolla välittömästi otettava rakennusvaiheen kannalta ratkaiseva askel on perusurasta sopiminen ITERin kansainvälisten kumppanien kesken ITER-neuvoston kokouksessa, joka on sovittu pidettäväksi kesäkuun puolivälissä Kiinassa. Komissio painottaa reunaehtojen noudattamista ja on toistaiseksi kieltäytynyt hyväksymästä ehdotettua aikataulua sellaisena kuin sitä kaavailtiin marraskuussa 2009. EU:n on nyt määriteltävä kantansa ITER-neuvoston kokousta varten.

3. ITERin kustannukset

Rakennusvaiheessa Euratom kattaa 5/11 (noin 45 prosenttia) kokonaiskustannuksista; tästä 80 prosenttia rahoittaa Euratom ja 20 prosenttia Ranska. Loppuosa jaetaan muiden kuuden ITER-sopimuspuolen kesken yhtä suuriin osuuksiin (1/11 eli noin 9 prosenttia osallistujaa kohti)[7]. Seuraavissa käyttövaiheessa ja käytöstäpoistamisvaiheessa Euratom kattaa 34 prosenttia kokonaiskustannuksista.

Vuonna 2001 arvioitiin, että ITERin rakennuskustannukset olisivat yhteensä 5,9 miljardia euroa (5 896 miljoonaa vuoden 2008 hintoina). Euratomin osuus olisi ollut 2,7 miljardia (noin 45 prosenttia, 2 680 miljoonaa euroa vuoden 2008 hintoina), josta 1 735 miljoonaa euroa ns. luontoissuorituksina toimitettaviin komponentteihin/järjestelmiin ja 945 miljoonaa euroa käteisenä ITER-organisaatiolle. Kukin sopimuspuoli on sitoutunut toimittamaan sovitut luontoissuoritukset riippumatta kyseisten komponenttien hankinnan ja toimituksen lopullisista kustannuksista.

Rakennusvaihetta koskevan F4E:n nykyisen kustannusarvion, joka on ajantasaistettu ehdotetun aikataulun (2007–2020) mukaiseksi ja esitetty F4E:n hallintoneuvostolle maaliskuussa 2010, mukaisesti kokonaiskustannukset (ainoastaan Euroopan kustannukset) ovat 7,2 miljardia euroa (7 253 miljoonaa euroa vuoden 2008 hintoina). Ne jakaantuvat seuraavasti: 6,6 miljardia euroa[8] (6 603 miljoonaa euroa vuoden 2008 hintoina) ITERin rakennuskustannuksiin ja 650 miljoonaa euroa F4E:n toimintakustannuksiin ja muihin toimiin. Nämä arviot edellyttävät, että Euratom osallistuu 5,9 miljardilla eurolla (5 892 miljoonaa euroa)[9] ja Ranska 1,3 miljardilla eurolla (1 321 miljoonaa euroa) (kaikki luvut vuoden 2008 hintoina)[10].

Vuosina 2012–2013 tarvitaan tutkimuksen seitsemännen puiteohjelman Euratom-budjetin maksusitoumusmäärärahoista 2,1 miljardia euroa (nykyinen arvo), jotta varhaisen rakennusvaiheen hankinnat voidaan tehdä. Nykyisessä monivuotisessa rahoituskehyksessä suunnitellut määrärahat (346 miljoonaa euroa vuonna 2012 ja 344 miljoonaa euroa vuonna 2013, nykyisellä arvolla) eivät riitä, vaan Euratomin maksusitoumusmäärärahojen arvioitu vaje on noin 1,4 miljardia euroa (nykyisellä arvolla) vuosina 2012–2013 (550 miljoonaa euroa vuonna 2012 ja 850 miljoonaa euroa vuonna 2013).

Hankesuunnitelman valmiusaste on parantunut ja hankkeessa on käytetty kustannusarviomenetelmiä, joissa on voitu ottaa huomioon entistä yksityiskohtaisempia hanketietoja. Näin ollen näiden arvioiden ei odoteta muuttuvan olennaisesti lyhyellä aikavälillä. Rahoitusvajeen suuruusluokka edellyttää budjettivallan käyttäjiltä vastausta, johon liittyy useita ehtoja.

4. ITERin vakaan ja kestävän rahoituksen edellytykset

4.1. Asianmukainen hallinto

Kustannusten ylittymisen syistä tehdyssä asiantuntija-arviossa on käynyt ilmi useita seikkoja, joihin jäsenvaltioiden on kiireesti puututtava F4E:n ja ITER-organisaation (IO) hallinnossa. F4E:n hallintoa on tarkasteltava uudelleen.

Näiden seikkojen korjaamiseksi jäsenvaltioiden on aktiivisesti tuettava reunaehtojen toteuttamiseksi laadittavaa selkeää ohjelmaa. Ohjelmaan sisältyy kustannusarvioiden parantaminen, avoin seuranta ja kustannuskehityksen raportointi sekä kustannusten hillintä ennalta esimerkiksi arvosuunnittelun, hankintavelvoitteiden kohdentamisen rationalisoinnin, standardeista sopimisen ja mittakaavaetujen hyödyntämisen kautta. F4E:n johtajan erottua tammikuussa 2010 uusi johtaja uudistaa organisaatiota ja tarkistaa kustannusten hillintätoimia parhaillaan.

Asiantuntijoiden arviointikertomuksissa suositeltujen toimenpiteiden lisäksi voidaan tarvita muita toimenpiteitä. F4E:n hallinnon tarkistuksen puitteissa on tarpeen tarkistaa F4E:n hankintapolitiikkaa eurooppalaisten fuusiotutkimuslaitosten ja -teollisuuden kanssa ja pyrkiä strategisiin kumppanuuksiin ja innovointiin.

IO:n kustannusten nousu liittyi suunnittelu- ja hallintovaroihin. ITER-neuvosto toteuttaa kesäkuuksi kaavaillussa kokouksessaan tärkeimmät johdonarviointiraportin näkökohdat, ml. muutoksia johdossa.

4.2. Kestävä rahoituskehys

Komissio korostaa sitoutumistaan ITERille alun perin kohdentamiensa talousarviovarojen ylläpitämiseen ja jatkamiseen. Rahoitusvajeen suuruuden vuoksi ja koska tarvitaan systeeminen ratkaisu, joka pysyy unionin budjetin rajoissa koko hankkeen elinkaaren ajan, hankkeelle on löydettävä lisävaroja. Komissio on näin ollen tarkastellut neuvoston pyytämiä vaihtoehtoja.

Euroopan investointipankin laina

Euroopan investointipankkia voitaisiin pyytää myöntämään F4E:lle laina, koska perustutkimusinfrastruktuuritoimet sisältyvät sen lainanantotavoitteisiin. Voidakseen myöntää F4E:lle luottoa, EIP:n olisi tutkittava, tarvitaanko Euratomilta nimenomaista vakuutta tai takuita. Jos EIP tarvitsee Euratomilta nimenomaiset takuut, komission olisi valmisteltava ehdotus F4E:n perustamissäädöksen muuttamiseksi. Ehdotus olisi hyväksyttävä yksimielisesti. Tämän jälkeen olisi sovittava erityissäännöistä Euratomin (jota edustaa komissio), EIP:n ja F4E:n kesken tehtävällä sopimuksella. Lisäksi olisi tehtävä tiettyjä muutoksia ja/tai selvennyksiä F4E:n varainhoitoasetukseen ja sen täytäntöönpanosääntöihin. Suurin ongelma lainan käytössä rahoitusvajeen kattamiseen on kuitenkin lainan takaisinmaksuun tarvittavan, odotettavissa olevan tulovirran puuttuminen. Käytännössä laina ei tämän vuoksi ole tarkoituksenmukainen ratkaisu yksilöidyn rahoitusvajeen kattamiseen.

Varojen uudelleen kohdentaminen

ITERin tarpeiden lisärahoitus voitaisiin osittain kattaa siirtämällä varoja muiden otsakkeiden alta. Rahoitusvajeen suuruuden vuoksi ja koska tarvitaan systeeminen ratkaisu koko hankkeen elinkaaren ajaksi, unionin nykyisten varojen uudelleen kohdentamisella näin suuressa mittakaavassa olisi merkittäviä haittavaikutuksia useisiin politiikan aloihin ja ohjelmiin, jotka ovat Eurooppa 2020 -agendan keskiössä. Näiden toimintapolitiikkojen rahoitusta ei ole suositeltavaa vähentää niin merkittävästi. Tämä seikka tuotiin esiin jo komission tuoreessa kertomuksessa talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta tehdyn toimielinten sopimuksen täytäntöönpanosta[11].

Lisäksi kumpikaan esitetyistä vaihtoehdoista (EIP tai uudelleen kohdentaminen) ei tarjoa ongelmaan rakenteellista ratkaisua.

Neuvoston sitoutuminen, myös Euroopan parlamentin suuntaan, riittävän rahoitustuen takaamiseen ITER-hankkeelle sen koko rakennus- ja käyttövaiheiden ajaksi on hankkeen kestävyyden edellytys. Komissio sulkee pois EIP:hen ja varojen uudelleenkohdentamiseen liittyvät vaihtoehdot ja katsoo, että EU:n sitoutuminen ITER-hankkeeseen voidaan toteuttaa ainoastaan kahdella vaihtoehdolla, jotka soveltuvat käsillä olevan asian mittakaavaan ja systeemiseen luonteeseen.

VAIHTOEHTO 1: TÄYDENTÄVÄ RAHOITUS JÄSENVALTIOILTA

Vuosiksi 2012–2013 kaikkien EU:n jäsenvaltioiden ja Sveitsin olisi annettava yhteensä noin 1,4 miljardin euron suuruinen lisärahoitus ja sitouduttava kattamaan unionin talousarviossa ja monivuotisessa rahoituskehyksessä suunniteltujen kustannusten mahdolliset ylittymiset hankkeen koko elinkaaren ajan. F4E:n perustamispäätöksessä säädetään F4E:n jäsenille koituvista mahdollisista lisärahoitusosuuksista.

Tulevaisuudessa – vuodesta 2014 hankkeen päättymiseen saakka – jäsenvaltioiden lisärahoitus käynnistyisi, kun ITERiä varten osoitetut talousarviomäärärahat on kokonaan käytetty. Voidaan myös harkita mahdollisia muita mekanismeja, joilla lisättäisiin joustoa monivuotisen rahoituskehyksen sisällä ja jota voitaisiin käyttää ennen jäsenvaltioiden lisärahoitusosuuksien aktivoimista.

VAIHTOEHTO 2: RAHOITUSNÄKYMIEN KATON KOROTTAMINEN TARVITTAVALLE TASOLLE

Jos päästään koko hankkeen elinkaaren kattavaan rahoitusratkaisuun, vuosien 2007–2013 rahoitusnäkymien yhteenlaskettuun enimmäismäärään voitaisiin tehdä vuosia 2012–2013 koskeva nettokorotus. Neuvosto on kuitenkin toistaiseksi asettanut ehdon, että rahoituskehyksen seitsemäksi vuodeksi kerrallaan sovittuja enimmäismääriä ei tulisi sitoumusten ja maksujen osalta muuttaa[12].

Tulevaisuudessa monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärä on asetettava tasolle, jolla EU:n on mahdollista vastata sitoumuksistaan ITER-hankkeessa.

Minkä vaihtoehdon budjettivallan käyttäjät valitsevatkin, kestävä ratkaisu edellyttää selkeää rahoitussitoumusta hankkeen elinkaaren ajaksi sekä jäsenvaltioiden sitoumusta kattaa mahdolliset budjettiylitykset rahoituskehyksen ulkopuolelta.

Kaikkiin vaihtoehtoihin olisi sisällyttävä kattomekanismi, jolla varmistetaan hankkeen moitteeton varainhoito.

5. Aikataulu

Aikaa ITERin rahoituksen löytämiselle on varsin rajallisesti. Ottaen huomioon tarpeen selvittää tilannetta EU:n kansainvälisille kumppaneille ja EU:n talousarvion dynamiikan komissio ehdottaa, että neuvosto ja Euroopan parlamentti käsittelevät tämän asian kiireellisenä.

6. Päätelmät

ITER-hankkeen käynnistäminen on huomattava merkkipaalu maailmanlaajuisen tiedeyhteistyön kehityksessä. Euroopalle hanke symbolisoi EU:n valmiuksia ottaa maailmanlaajuinen johtoasema tieteen ja teknologian alalla.

Tehokkaan, systeemisen ja kestävän ratkaisun löytäminen ITERin rahoituksen hoitamiseksi asianmukaisesti loisi mallin tulevia maailmanlaajuisia yhteistyökuvioita varten, joita voidaan tarvita vastattaessa yhteisen elämäntapamme kohtaamiin suuriin haasteisiin, kuten energiantarpeeseen.

Kokouksessaan 16. marraskuuta 2009 neuvosto vahvisti tukensa ITER-hankkeelle huolimatta kustannusten huomattavasta noususta edellyttäen, että hanke täyttää lopuksi komission laatimat reunaehdot, ja pyysi komissiota tarkastelemaan rahoitusmahdollisuuksia nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen puitteissa.

Ottaen huomioon tässä tiedonannossa esitetyt näkökohdat komissio pyytää neuvostoa ja Euroopan parlamenttia myöntämään tarvittavat lisävarat koko ITER-hankkeen rakennusvaiheen ajaksi ja tekemään periaatepäätöksen tarvittavan rahoituksen myöntämisestä. Komissio katsoo, että tämä on tehtävä mahdollisimman nopeasti, jotta se voi tiedottaa asiasta kansainvälisille kumppaneilleen, jotka odottavat Euratomin päätöstä ITERin perusurasta seuraavassa ITER-neuvoston kokouksessa kesäkuun puolivälissä.

Kun tällainen sitoumus on annettu, komissio tekee tarvittavat ehdotukset ITER-hankkeen vuosina 2012–2013 tarvitsemasta lisärahoituksesta toimielinten sopimuksen täytäntöönpanoa koskevassa tuoreessa kertomuksessa esitetyn suuntaisesti.

[1] Alkuperäiseltä nimeltään ‘ International Thermonuclear Experimental Reactor ’ eli kansainvälinen lämpöydinkoereaktori.

[2] EUVL L 358, 16.12.2006, s. 62–80.

[3] ITER-sopimuksessa jokainen sopimuspuoli perustaa oman ns. hallinnointiviraston, joka vastaa sen osallistumisesta ja erityisesti ITERin rakentamisessa tarvittavien ja ITER-organisaatiolle luontoissuorituksina toimitettavien eri komponenttien hankinnasta.

[4] EUVL L 90, 30.3.2007, s. 58.

[5] Asiakirjat 15815/09 RECH 401 ATO 136 + ADD 1 RESTREINT UE.

[6] Ns. perusuralla (” Baseline ”) viitataan toisiinsa liittyviin osatekijöihin, jotka koskevat laajuutta (rakennettavan koneiston eritelmät), aikataulua (rakentamisen ajoitus) ja kustannuksia.

[7] Cost Sharing for all Phases of the ITER Project. ITER-yhteistoteutuksesta käytäviä neuvotteluja koskevan loppuraportin liite 2(b), 1. huhtikuuta 2006.

[8] Koko ITER-koneiston lopulliset rakennuskustannukset eivät ole tiedossa, koska kukin sopimuspuoli kattaa omat erityiset lisäkustannuksensa. Näin ollen olisi vaikeaa arvioida, mikä on kyseisten 6,6 miljardin osuus ITERin lopullisista rakennuskustannuksista.

[9] Tämä summa jakautuu seuraavasti:vuosina 2007–2011 (5 vuotta) arvioitu rahoitustarve on noin 1,3 miljardia euroa;vuosina 2012–2013 (2 vuotta) arvioitu rahoitustarve on noin 2 miljardia euroa;vuosina 2014–2020 (7 vuotta) arvioitu rahoitustarve on noin 2,6 miljardia euroa.

[10] Tähän osuuteen olisi lisättävä noin 40 miljoonaa euroa, jotka tulevat muilta F4E:n jäseniltä (joita ovat Euratom, 27 jäsenvaltiota ja Sveitsi) kuin Euratomilta ja Ranskalta.

[11] KOM(2010) 185, 27.4.2010.

[12] Enimmäismääriä voidaan muuttaa kahdella tavalla: a) tasoitusmekanismilla, jossa yhteen otsakkeeseen tehtävä lisäys kompensoidaan toiseen tehtävällä vähennyksellä, tai b) yhteenlasketun enimmäismäärän korotuksella. Tasoitusmekanismia on käytetty useasti aikaisemmin. Vuoden 2013 loppuun saakka komissio kuitenkin olettaa käytettävissä olevien marginaalien olevan huomattavan alhaiset. Alhaisia marginaaleja olisi osin säästettävä, jotta voidaan tarvittaessa mukautua tuleviin kilpaileviin tarpeisiin.