SISÄLLYSLUETTELO

1. Johdanto 3

2. Älykäs kasvu 4

2.1. Koulutus 4

2.2. Tutkimus ja innovointi 5

2.3. Digitaalinen yhteiskunta 6

2.4. Luovat kaupungit innovaatiokeskittyminä 7

3. Kestävä kasvu 7

3.1. Resurssitehokas Eurooppa 8

3.2. Kestävän kehityksen kaupungit 9

4. Osallistava kasvu 10

4.1. Työllisyys 10

4.2. Köyhyys ja syrjäytyminen 11

4.3. Osallistavat kaupungit – kaupunkialueiden paradoksi 12

5. Päätelmät 13

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Seitsemäs taloudellista, sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta käsittelevä kertomus

JOHDANTO

Eurooppa-neuvosto hyväksyi kesäkuussa 2010 Eurooppa 2020 -strategian eli EU:n älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategian. Alue- ja paikallisviranomaisilla on strategiassa tärkeä asema, sillä ne voivat edistää sitä toimivaltaansa kuuluvilla toimilla. Asialla on ratkaiseva merkitys varsinkin niissä jäsenvaltioissa, joiden hallintoa on hajautettu tai jotka ovat liittovaltioita.

Monet tuoreet tutkimukset osoittavat, että alueviranomaiset voivat osallistumisellaan tehostaa Euroopan unionin politiikkoja.[1] Yhdennetty alueellinen tai paikallinen lähestymistapa voi olla toimivampi silloin, kun politiikkoihin liittyy tuntuvia ulkoisvaikutuksia, sekä maissa, joissa alueelliset erot ovat huomattavia. Tällainen lähestymistapa edellyttää kuitenkin vahvoja hallinnollisia ja institutionaalisia valmiuksia sekä suotuisia kansallisia reunaehtoja.

Komissio kertoo viidennessä koheesioraportissaan[2] aikovansa lujittaa edelleen koheesiopolitiikan alue- ja kaupunkiulottuvuutta ja siihen liittyvää kumppanuuden periaatetta. Muutokset saivat selvää tukea raportin julkistamista seuranneessa julkisessa keskustelussa.[3] Kautta 2014–2020 koskevissa asetuksissa, joita komissio ehdotti 6. lokakuuta 2011, täsmennetään, kuinka muutokset on tarkoitus toteuttaa.[4]

Koheesiopolitiikka on yksi Eurooppa 2020 -strategian[5] ensisijaisista toteutusmekanismeista. Sen avulla on jo pitkään suunniteltu ja pantu täytäntöön yhdennettyjä alue- ja kaupunkiohjelmia yhteistyössä alue- ja paikallisviranomaisten, taloudellisten toimijoiden, työmarkkinaosapuolten ja kansalaisyhteiskunnan kanssa. Koheesiopolitiikan avulla on mahdollista saada Eurooppa 2020 -strategialle se alue- ja paikallisviranomaisten aktiivinen tuki, jota sen onnistuminen vaatii.

Tässä kertomuksessa tarkastellaan tapoja, joilla alueet ja kaupungit voivat koheesiopolitiikan yhteydessä edistää Eurooppa 2020 -strategialla tavoiteltua kolmentyyppistä kasvua. Siinä arvioidaan, kuinka kaukana kaupungit ja alueet ovat kansallisten uudistusohjelmien mukaisista, vuotta 2020 koskevista jäsenvaltiokohtaisista tavoitteista. Tämän etäisyyden määrittävät kunkin maan alueelliset erot, kansallisen uudistusohjelman tavoitetaso ja odotettu muutosvauhti.

Tässä selvityksessä ei esitetä, että kaikki alueet voisivat tai niiden pitäisi yltää kaikkiin kansallisiin tavoitteisiinsa tai kaikkiin EU-tavoitteisiin. Joillakin alueilla tavoitteet ovat kerta kaikkiaan liian kaukana. Muutamien muuttujien kohdalla ei edes ole realistista tai toivottavaa, että kaikki alueet saavuttaisivat saman tavoitteen. Esimerkiksi tutkimus ja kehitys (T&K) on vahvasti keskittynyttä osittain siksi, että tutkimusyksiköiden klusteroitumisesta on paljon hyötyä. Köyhyyden ja syrjäytymisen keskittymisellä on sen sijaan monia kielteisiä seurauksia.

Koheesiopoliittisten ohjelmien ensisijaisten investointikohteiden valinnassa onkin syytä ottaa huomioon kunkin alueen tai kaupungin lähtötilanne vuoden 2020 kansallisiin tavoitteisiin nähden ja täsmentää, millaista keskittymistä on syytä edistää ja millaista puolestaan estää.

Älykäs kasvu

Älykkään kasvun tavoite tarkoittaa koulutuksen tason kohentamista, T&K:n ja innovoinnin edistämistä sekä siirtymistä digitaaliseen yhteiskuntaan. Koulutukseen, tutkimukseen ja innovointiin tehtävien sijoitusten myötä EU:n talouden tuottavuus voi kasvaa, ja unioni saa säilytettyä maailmanlaajuisen markkinaosuutensa tai kasvatettua sitä. Tämä puolestaan voi lisätä työpaikkoja ja parantaa niiden laatua.

Koulutus

Inhimillinen pääoma on alueellisen kasvun avaintekijöitä.[6] Parempi koulutustaso suosii innovointia, sillä se edistää uuden tiedon ja osaamisen nopeata leviämistä ja omaksumista. Aluekehitys kytkeytyykin läheisesti valmiuteen luoda, säilyttää ja houkutella inhimillistä pääomaa, mikä puolestaan on yhteydessä alueen oppilaitosten tasoon ja sen tarjoamiin elinikäisen oppimisen mahdollisuuksiin. Koulutusinvestointien pitäisi edetä samaan tahtiin poliittisten uudistusten kanssa, joita sisältyy esimerkiksi eurooppalaiseen koulutusstrategiaan, ET 2020:een.

Merkittäväksi kasvun lähteeksi on noussut (yrittäjyyteen liittyvien) kykyjen kehittäminen ja houkutteleminen[7], koska siten voidaan vahvistaa innovaatioympäristöä ja alueille voi syntyä lisää innovatiivisia kasvuyrityksiä[8].

Eurooppa 2020 -strategian tavoitteisiin kuuluu korkea-asteen koulutuksen saaneiden 30–34-vuotiaiden osuuden nostaminen 40 prosenttiin vuoteen 2020 mennessä. Tällä hetkellä tavoitteeseen on päästy vain viidesosalla EU:n alueista. Jäsenvaltiot ovat asettaneet itselleen tavoitteita, joissa prosenttiosuus vaihtelee 26:n ja 60:n välillä. Parhaisiin tuloksiin ovat yltäneet alueellisen kilpailukyvyn ja työllisyyden tavoitteeseen kuuluvat alueet (kolmannes mainitusta ikäryhmästä), kun taas siirtymäalueilla[9] tulos on ollut keskitasoinen (neljännes ikäryhmästä) ja lähentymisalueilla puolestaan heikko (vain viitisen prosenttia).

Korkea-asteen koulutuksen saaneiden osuus on yleensä suurin pääkaupungeissa ja niiden lähialueilla, joista monet ovatkin jo päässeet Eurooppa 2020 -strategian mukaiseen tavoitteeseensa. Monet alueet Portugalissa, Slovakiassa ja Saksassa ovat yhä huomattavasti jäljessä kansallisesta tavoitteesta (ks. infosivu 1)

Koska inhimillisen pääoman saatavuus vaihtelee kunkin jäsenvaltion alueiden välillä usein enemmän kuin jäsenvaltioiden kesken, kansallisia strategioita on täydennettävä aluepolitiikoilla. Tuoreesta selvityksestä ilmenee, että inhimillisen pääoman kehittämistä koskevan päätöksenteon siirtäminen yhä enemmän alueille voi tuottaa parempia tuloksia.[10]

Eurooppa 2020 -strategialla tavoitellaan koulunkäynnin keskeyttävien osuuden supistamista alle 10 prosenttiin. Osuus on selvästi tätä suurempi Euroopan eteläisimmillä alueilla, mutta paljon pienempi Puolassa, Sloveniassa, Slovakiassa, Itävallassa ja Tšekissä. Kauimpana kansallisesta tavoitteesta ollaan Espanjan ja Portugalin alueilla ja joillain alueilla Kreikassa, Italiassa ja Bulgariassa. Lähentymisalueet ovat suoriutuneet tästä tavoitteesta muita alueita paremmin, sillä lähes puolet niistä on yltänyt siihen. Alueellisen kilpailukyvyn ja työllisyyden tavoitteen alueista ja siirtymäalueista vain neljännes on päässyt tavoitteeseen (ks. infosivu 2).

Tutkimus ja innovointi

Innovaatiounioni-lippulaivahankkeessa tähdennetään tutkimuksen ja innovoinnin merkitystä työpaikkojen luomisen ja talouskasvun edistäjinä. Alueiden merkitys innovaatiopolitiikassa korostuu kahdesta syystä: alueellinen ja paikallinen ulottuvuus on otettu mukaan kansallisiin innovaatiostrategioihin, ja innovoinnin asema on kasvanut alueellisissa kehitysstrategioissa.

Tutkimus ja innovointi keskittyvät yleensä muutamille taloudellisesti menestyville alueille, mutta eri puolilla Eurooppaa on runsaasti erityyppisiä kehityspolkuja. Lisäksi innovaatiopolitiikkojen institutionaalisissa puitteissa on erittäin suuria eroja, jotka koskevat alueviranomaisten toimivaltaa, hallinnollisten ja toiminnallisten alueiden keskinäistä vastaavuutta ja alueiden välisiä suhteita.

Joissain alueellisissa innovaatiopolitiikoissa painotetaan liian kapea-alaisesti tiedettä ja teknologiaa, jotka vaativat toiminnalta melko suurta mittakaavaa tai kriittistä massaa, jollaisia ei kaikilla alueilla ole. Innovointi ulottuu kuitenkin paljon tiedettä ja teknologiaa laajemmalle, sillä se käsittää myös organisaatio- ja prosessi-innovaatiot sekä luovuuden ja tuotesuunnittelun.

Alueellisen innovaatiostrategian laatimisen yhteydessä olisi tehtävä perusteellinen arvio alueen vahvuuksista ja heikkouksista sekä vertailuanalyysejä muista samankaltaisista alueista. Strategiassa on tarkasteltava kaikkia innovoinnin ulottuvuuksia, ja siinä on oltava mukana keskeisiä alueellisia toimijoita, jotta saadaan nimettyä tavoitteet ja valittua sopivin toimintalinjojen yhdistelmä. Inhimillinen pääoma on tärkeimpiä innovaatiolähteitä.

Teknologisen innovoinnin aste ja sen leviämis- ja omaksumisvauhti vaihtelevat huomattavasti EU:n eri alueilla.[11] Alueet, joilla on suurimmat innovointivalmiudet, sijaitsevat Pohjois-Euroopassa, yleensä kaikkein innovatiivisimmissa maissa. Kuitenkin myös vähemmän kehittyneissä maissa on muutamia alueita, joiden suoritukset ylittävät maan keskitason. Yleiskuvaksi jää, että teknologiset valmiudet keskittyvät vahvasti pienelle määrälle alueita eri puolilla Eurooppaa.

Eurooppa 2020 -strategian tavoitteena on, että 3 prosenttia BKT:sta investoidaan T&K:hon, ja jäsenvaltiot ovat määritelleet T&K-investoinneille omat kansalliset tavoitteensa. Vuonna 2009 T&K-menot vastasivat 27 jäsenvaltion EU:ssa 2:ta prosenttia BKT:sta. Yleensä T&K keskittyy ydinalueille, kuten pääkaupunki- ja suurkaupunkialueille. Vuonna 2008 T&K-menot ylittivät Eurooppa 2020 -tavoitteen 159:stä alueellisen kilpailukyvyn ja työllisyyden tavoitteen alueesta 24:llä alueella, mutta 84 lähentymisalueesta vain yhdellä ja siirtymäalueista ei ainoallakaan. Lähentymisalueiden T&K-menot ovat keskimäärin vain 0,9 prosenttia niiden BKT:sta (ks. taulukko 1). Useimmat Eurooppa 2020 -tavoitteen ylittävistä alueellisen kilpailukyvyn ja työllisyyden tavoitteen alueista sijaitsevat Euroopan pohjoisimmissa maissa (kuten Saksassa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Ruotsissa ja Suomessa) sekä Itävallassa ja sellaisilla pääkaupunkialueilla kuin Hovedstaden (Kööpenhamina) ja Ile de France (Pariisi). Vuonna 2008 vain 16 Euroopan aluetta oli yltänyt vuodeksi 2020 asetettuihin kansallisiin tavoitteisiin. Tutkimusta ja innovointia koskevien kansallisten tavoitteiden saavuttaminen vaatiikin merkittäviä toimia kaikissa jäsenvaltioissa (ks. infosivu 3).

Digitaalinen yhteiskunta

Euroopan digitaalistrategialla[12] edistetään digitaalitekniikan ja osallistavan digitaalisen yhteiskunnan nopeata kehittämistä. Kilpailukyvyn avaintekijänä on nopeiden verkkojen saatavuus, sillä se ratkaisee alueiden edellytykset kilpailla globaalisti osaamistaloudessa, -teknologiassa ja -markkinoilla ja hyötyä niistä.

Digitaalistrategian vuonna 2011 julkaistun tulostaulun mukaan 95 prosentilla koko väestöstä oli käytössään DSL-laajakaista vuonna 2010. Maaseutualueilla osuus on huomattavasti alhaisempi, 83 prosenttia, mikä on haaste useissa maissa, joiden maaseutuväestöstä alle 60 prosentilla on laajakaistayhteys, esimerkiksi Bulgariassa, Slovakiassa, Puolassa ja Romaniassa. Kaupunki- ja maaseutualueiden välinen kuilu[13] on kuitenkin kaventunut viime vuosina (esimerkiksi Romaniassa ja Kyproksessa). Laajakaistatavoitteisiin pääseminen edellyttää lisäinvestointeja.

Digitaaliverkkoja hyödynnetään myös yhä enemmän yksityisissä ja julkisissa sähköisissä palveluissa, mutta tämä koskee toistaiseksi melko suppeata osaa Euroopan koko väestöstä. Vuonna 2010 vain 41 prosenttia väestöstä asioi sähköisesti viranomaisten kanssa ja vain 40 prosenttia tilasi tavaroita tai palveluja verkosta. Verkkokaupan osuus yritysten liikevaihdosta kasvoi vuoden 2004 lukemasta, 8,6 prosentista, lähes 14 prosenttiin vuonna 2010, joten suuntauksena on alan yhä dynaamisempi kasvu. Digitaalisten yhtenäismarkkinoiden syntymiselle on kuitenkin yhä merkittäviä esteitä, joihin on puututtava.

Luovat kaupungit innovaatiokeskittyminä

Kaupungit ovat aina olleet erityisosaamisen ja innovoinnin keskuksia. Esimerkiksi patentointi on keskittynyt voimakkaasti vain muutamille metropolialueille[14] (ks. infosivu 4). Koska innovatiivinen toiminta painottuu kaupunkeihin näin voimakkaasti, niiden potentiaalin tehokas hyödyntäminen on tärkeimpiä voimavaroja alueellisen innovoinnin vahvistamisessa niin lähentymisalueilla kuin alueellisen kilpailukyvyn ja työllisyyden tavoitteen alueillakin. Korkea-asteen koulutuksen saaneiden 25–64-vuotiaiden osuus on lähes kaikissa jäsenvaltioissa korkeampi kaupungeissa kuin muilla alueilla. Jäsenvaltioista 22:ssa heidän osuutensa on kaupungeissa 10–25 prosenttiyksikköä muita alueita suurempi (ks. kaavio 1).

Laajakaistayhteyksien saatavuus ja käyttö ovat yleisempiä kaupunkialueilla[15] kuin maaseudulla, mutta kuilu on lähes umpeutunut maissa, joissa huomattavalla osalla väestöstä on käytössään laajakaistayhteys. Myös seuraavan sukupolven huippunopeiden yhteystekniikkojen odotetaan tulevan ensin käyttöön suurkaupungeissa.

Kaupunkien innovointikykyä voidaan mitata myös niiden tuottavuudella. Kolmella neljäsosalla EU:n metropolialueista tuottavuuden taso on korkeampi kuin kyseisten jäsenvaltioiden muilla alueilla. Korkeampi tuottavuus ei kuitenkaan ole yhtä kuin korkeampi tuottavuuden kasvu. Vuosina 2000–2008 ainoastaan kahdella metropolialueella viidestä tuottavuuden kasvu oli korkeampaa kuin kyseisten maiden muilla alueilla.

Metropolialueiden suhteellinen etu on huomattavin keski- ja itäeurooppalaisissa jäsenvaltioissa, joissa tuottavuus on metropolialueilla monesti yli 50 prosenttia korkeampi kuin muualla maassa. Tämä koskee kuitenkin usein vain pääkaupunkialuetta, ja toissijaisten kasvukeskusten tuottavuus[16] laahaa jäljessä pääkaupunkialueesta paljon enemmän kuin kehittyneissä jäsenvaltioissa.

Kestävä kasvu

Kestävän kasvun tavoitteen mukaisesti lisätään resurssitehokkuutta[17] ja autetaan EU:ta menestymään vähähiilisessä maailmantaloudessa. Samalla tarkoituksena on estää ympäristön tilan heikkeneminen ja luonnon monimuotoisuuden katoaminen sekä taata kilpailukykyisempi talous. Tavoitteena on myös lisätä vedenkäytön tehokkuutta ja jätteiden käyttöä resurssina. Kestävän kasvun tavoitteeseen pyrkiminen tarkoittaa ilmastonmuutoksen torjumista ja alueidemme selviytymiskyvyn vahvistamista ympäristöuhkien varalta. Tähän kuuluvat muun muassa kasvihuonepäästöjen vähentäminen, uusiutuvien energiamuotojen suosiminen ja tehokkaammat energiahuoltojärjestelmät.

Resurssitehokas Eurooppa

Eurooppa 2020 -strategialla pyritään vähentämään kasvihuonepäästöjä ainakin 20 prosenttia (30 prosenttia suotuisissa olosuhteissa) vuoden 1990 tasosta ja lisäämään sekä energiatehokkuutta että uusiutuvan energian käyttöä 20 prosenttia.

Niin kutsutun vastuunjakopäätöksen[18] mukaisesti jäsenvaltiot ovat päättäneet erilaisista päästöjenvähennystavoitteista ja päästöjen kasvun rajoituksista (ks. infosivu 5). Jotkin jäsenvaltiot ovat jo päässeet tavoitteeseensa, ja niiden täytyy enää vain säilyttää alempi päästötaso. Esimerkiksi Kreikka, joka sitoutui vähentämään päästöjä 4 prosenttia vuoden 2005 päästötasoista, saikin pienennettyä niitä melkein 7 prosenttia jo vuoteen 2009 mennessä. Eräät jäsenvaltiot sitoutuivat rajoittamaan päästöjen kasvua mutta päätyivätkin supistamaan niitä. Näin on tapahtunut esimerkiksi Slovakiassa, jossa luvattiin rajoittaa kasvu 13 prosenttiin mutta vähennettiinkin päästöjä 12 prosenttia.

Muutamat jäsenvaltiot joutuvat kuitenkin vähentämään merkittävästi kasvihuonekaasupäästöjään. Esimerkiksi Irlannin, Tanskan ja Luxemburgin on yhä supistettava päästöjään yli 10 prosenttiyksikköä yltääkseen tavoitteisiinsa.

Myös uusiutuvan energian käytössä tilanne on samankaltainen (ks. infosivu 6). Sen osuus energian kokonaisloppukulutuksesta vaihtelee Ruotsin 44 prosentista Maltan 0,2 prosenttiin. Latviaa ja Sloveniaa lukuun ottamatta kaikki jäsenvaltiot ovat lisänneet uusiutuvan energian käyttöä, ja lisäys on ollut erityisen suuri Itävallassa, Virossa ja Romaniassa.

Muutamat jäsenvaltiot ovat lähellä ilmasto- ja energiapaketin mukaisesti asettamiaan tavoitteita. Esimerkiksi Ruotsin täytyy lisätä uusiutuvien energialähteiden käyttöä vielä 4,6 prosenttiyksikköä, jotta se yltäisi 49 prosentin tavoitteeseensa vuoteen 2020 mennessä. Jotkin jäsenvaltiot ovat paljon kauempana tavoitteestaan, ja niiden on ryhdyttävä lisätoimiin pysyäkseen aikataulussa. Esimerkiksi Yhdistynyt kuningaskunta haluaa kasvattaa uusiutuvien energialähteiden käyttöään vuoteen 2020 mennessä 13 prosenttiyksikköä ja Irlanti 12 prosenttiyksikköä.

Kestävällä kasvulla on merkittävä alueulottuvuus. Alueelliset erityisolot ratkaisevat suoraan sen, missä määrin kukin EU:n alue voi tuottaa uusiutuvaa energiaa. Sijainnilla on keskeinen merkitys esimerkiksi aurinko- ja tuulienergian tuotannossa: rannikkoseuduilla on yleensä suuri tuulienergiapotentiaali, mutta eteläisillä alueilla, joilla on enemmän aurinkoisia päiviä, on puolestaan paremmat mahdollisuudet tuottaa aurinkoenergiaa. Uusiutuvan energian siirtäminen suuren tuotantopotentiaalin alueilta niille alueille, joilla kysyntä on runsasta, vaatii parempien ja älykkäämpien energiaverkkojen suunnittelua.

Alueilla voidaan vähentää kasvihuonekaasupäästöjä suosimalla puhtaampia julkisen liikenteen muotoja ja siirtymällä kestävämpiin liikennemuotoihin. Puhtaampaa ja energiatehokkaampaa liikennettä koskevat aloitteet on sovitettava paikallisiin oloihin: ne on kohdistettava liikenteen infrastruktuuriin alueilla, joilla sellaista ei vielä ole, ja muilla alueilla on puolestaan painotettava kestävien liikennemuotojen houkuttelevuutta ja kysynnän hallintaa.

Alueet voivat olla avainasemassa varsinkin rakennusten energiatehokkuuden edistämisessä, sillä rakennuksiin kohdistuvien toimien on sovelluttava paikallisiin olosuhteisiin ja ilmastoon. Toimet ovat todennäköisesti erityyppisiä kaupunkialueilla ja maaseudulla ja vaihtelevat myös sen mukaan, onko rakennuskanta vanhaa vai uudempaa. Tavoite on silti aina sama: energiatehokkuuden lisääminen EU:n lainsäädännön mukaisesti.

Kestävän kehityksen kaupungit

Kaupungit ovat ilmastonmuutoksen torjunnan etulinjassa, sillä niihin keskittyy merkittävä osa väestöstä ja vieläkin suurempi osa taloudellisesta toiminnasta. Myös työskentely ja asuminen on kaupungeissa energiatehokkaampaa. Koska kaupungissa asuvilla on lyhyemmät työmatkat, he menevät töihin muita todennäköisemmin kävellen, pyörällä tai julkisilla liikennevälineillä. On esimerkiksi kolme kertaa todennäköisempää, että EU:n kaupunkialueilla asuvat kotitaloudet käyttävät julkista liikennettä, kävelevät tai pyöräilevät siirtyäkseen paikasta toiseen (ks. kaavio 2). Kaupunkilaiset asuvat yleisimmin kerros- ja rivitaloissa, joiden lämmittämiseen ja viilentämiseen kuluu vähemmän energiaa. Lisäksi kaukolämpöverkostojen energiahyötysuhde on suurempi tiheästi asutuissa kaupunkikortteleissa.

Energian loppukysyntä oli EU:ssa asukasta kohden 40 prosenttia korkeampi maaseudulla kuin kaupunkialueilla.[19] Ero johtuu paljolti kaupunkien paremmasta energiatehokkuudesta.[20] Energiatehokkuuden kannalta olisikin suosittava toimia, joilla lisätään kaupungeissa asumisen ja työskentelyn houkuttelevuutta.

Koska suuri osa hiilidioksidipäästöistä syntyy kaupungeissa, niiden resurssitehokkuutta on lisättävä entisestään. Siksi on tärkeätä kytkeä kaupungit kiinteästi mukaan ilmastonmuutoksen torjunnan kokonaisratkaisuun. Päämääräksi on asetettava liikenneruuhkien vähentäminen, moottorittoman liikenteen suosiminen ja rakennusten energiatehokkuuden parantaminen.[21] Se kohentaisi myös ilmanlaatua, joka on kaupungeissa heikompi, ja parantaisi kaupunkiväestön terveydentilaa. On kuitenkin varottava, etteivät toimet johda kaupunkirakenteen hajautumiseen työpaikkojen ja asukkaiden siirtyessä kaupungin laitamille.

Kaupunginjohtajien energia- ja ilmastosopimus velvoittaa kaupungit vähentämään kasvihuonekaasupäästöjään yli 20 prosenttia vuoteen 2020 mennessä. Sopimuksen on allekirjoittanut yli 2 500 eurooppalaista kaupunginjohtajaa, jotka edustavat yhteensä yli 125 miljoonaa asukasta. Älykkäät kaupungit ja yhteisöt -aloitteella, joka perustuu muun muassa kyseiseen sopimukseen, pyritään kehittämään kattava lähestymistapa kaupunkialueiden haasteisiin energian ja liikenteen sekä tieto- ja viestintätekniikan aloilla.

Osallistava kasvu

Eurooppa 2020 -strategiassa painotetaan voimakkaasti työpaikkojen luomista sekä osaamista ja työmarkkinauudistusta, ja selkeänä tavoitteena on köyhyyden ja syrjäytymisen vähentäminen. Strategialla pyritään lisäämään varsinkin naisten, nuorten ja ikääntyneempien työntekijöiden työllisyyttä ja kohentamaan työpaikkojen laatua. Tavoitteena on myös integroida maahanmuuttajat paremmin työvoimaan. Muutoksen ennakoiminen ja hallinta halutaan tehdä ihmisille helpommaksi investoimalla osaamiseen ja koulutukseen sekä uudistamalla työmarkkinoita ja sosiaaliturvajärjestelmiä.

Työllisyys

Yksi Eurooppa 2020 -strategian tavoitteista on 20–64-vuotiaiden työllisyysasteen nostaminen 75 prosenttiin vuoteen 2020 mennessä. Jäsenvaltioiden itselleen asettamat tavoitteet vaihtelevat Maltan 62,9 prosentista Tanskan ja Ruotsin 80 prosenttiin.

Kaikkien alueiden ei kuitenkaan odoteta yltävän EU-tason tai kansallisen tason työllisyystavoitteisiin, sillä niiden lähtötilanteet ovat kovin erilaiset. Maailmanlaajuista talouskriisiä seuranneen laskukauden vuoksi työllisyysaste oli vuonna 2010 lähentymisalueilla vain 63 prosenttia. Vain kaksi lähentymisaluetta ylsi EU-tason 75 prosentin tavoitteeseen vuonna 2010. Vuoden 2020 tavoitteen toteutuminen kaikilla lähentymisalueilla merkitsisi, että 11 miljoonan ihmisen[22] olisi löydettävä töitä. Myös siirtymäalueiden työllisyysaste on alhainen, 64 prosenttia, ja EU-tavoitteeseen pääseminen kaikilla siirtymäalueilla vaatisi 3 miljoonaa uutta työpaikkaa. Alueellisen kilpailukyvyn ja työllisyyden tavoitteen alueiden työllisyysaste on huomattavasti korkeampi, 72 prosenttia, mutta koska siellä asuu 60 prosenttia koko EU:n työikäisestä väestöstä, tavoitteen saavuttaminen kaikilla näillä alueilla edellyttäisi 9,4:ää miljoonaa uutta työpaikkaa.[23]

Alle 60 prosentin työllisyysasteita esiintyy Etelä-Espanjan ja Etelä-Italian alueilla ja joillain Romanian ja Unkarin alueilla (ks. infosivu 7). Monilla alueilla Saksassa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Alankomaissa, Tanskassa, Ruotsissa ja Itävallassa on jo päästy 75 prosentin työllisyystavoitteeseen. Jotta EU yltäisi 75 prosentin tavoitteeseen vuoteen 2020 mennessä, edistyksen täytyy olla tuntuvaa varsinkin alhaisen työllisyysasteen maissa ja alueilla, mutta panostusta kaivataan myös niiltä mailta ja alueilta, jotka ovat jo lähellä 75 prosentin tavoitetta tai ylittäneet sen.

Äskettäisen talouskriisin seurauksena myös työttömyysasteet kasvoivat nopeasti (ks. infosivu 8). Kaikissa kolmessa Baltian maassa ja seitsemällä alueella Espanjassa työttömyysasteet nousivat 10–18 prosenttiyksikköä. Vähiten työttömyys lisääntyi alueellisen kilpailukyvyn ja työllisyyden tavoitteen alueilla (1,8 prosenttiyksikköä). Lisäys oli tuntuvampaa lähentymisalueilla (2,8 prosenttiyksikköä) ja kaikkein jyrkin siirtymäalueilla (6,4 prosenttiyksikköä). Kokonaislisäyksistä huolimatta työttömyys laski 52 alueella, varsinkin Saksassa, mutta myös joillain Puolan, Ranskan, Suomen ja Itävallan alueilla.

Köyhyys ja syrjäytyminen

Yksi Eurooppa 2020 -strategian tavoitteista on vähentää köyhyys- tai syrjäytymisvaarassa olevien ihmisten määrää 20 miljoonalla vuoteen 2020 mennessä, jolloin heidän osuutensa koko EU:n väestöstä supistuisi 23 prosentista 19 prosenttiin. Köyhyys- tai syrjäytymisvaarassa olevan väestön osuus on yli 50 prosenttia kolmella alueella Bulgariassa ja 49 prosenttia Sisiliassa (ks. infosivu 9). Alhaisin heidän osuutensa on Ahvenanmaalla, Trentossa, Navarrassa ja Prahassa, joissa se on korkeintaan 10 prosenttia.

Köyhyys- tai syrjäytymisriskiaste käsittää kolme indikaattoria: 1) tulot, jotka jäävät alle kansallisen köyhyysrajatulon sosiaalisten tulonsiirtojen jälkeen, 2) vakava aineellinen puute ja 3) eläminen vaikeasti alityöllistetyssä kotitaloudessa (ks. tyhjentävä määritelmä infosivulla 9). Ensimmäinen indikaattori on suhteellinen köyhyysmittari, sillä se määrittää niiden ihmisten osuuden, joiden tulot jäävät alle 60 prosenttiin kansallisesta mediaanitulosta. Näin ollen henkilöä, jonka Yhdistyneessä kuningaskunnassa katsottaisiin olevan köyhyysriskirajalla, ei luultavasti pidettäisi Bulgariassa köyhänä samoilla tuloilla. Toinen indikaattori on köyhyyden absoluuttinen mittatikku, sillä sen avulla mitataan kaikissa jäsenvaltioissa samalla tavoin kotitalouksien puutetta yhdeksässä keskeisessä asiassa. Tämä indikaattori, joka korreloi läheisesti maan kehitysasteeseen, vaihteli vuonna 2009 Romanian 32 prosentista Luxemburgin 1 prosenttiin. Kolmas indikaattori mittaa syrjäytymistä työmarkkinoilta, eikä se korreloi asukaskohtaisen BKT:n tai edes työllisyysasteen kanssa. Vuonna 2009 luku oli korkein Irlannissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja alhaisin Virossa ja Kyproksessa.

Köyhyysriskiasteella on vahva alueulottuvuus, joka ei selity henkilökohtaisilla ominaisuuksilla, kuten koulutuksella, ammattiasemalla, kotitalouden tyypillä tai henkilön iällä. Kun alueellista köyhyyttä arvioidaan näiden tekijöiden perusteella, köyhyyden aluevaihtelu jää liian vähälle huomiolle. Toisin sanoen köyhyysriskiaste on sidoksissa paitsi henkilön koulutustasoon ja työllisyysasemaan myös siihen, missä hän asuu.

Useissa suurissa jäsenvaltioissa ei valitettavasti ole saatavilla tietoa köyhyys- tai syrjäytymisriskiasteesta NUTS 2 tai NUTS 1 -aluetasolla. Koska koheesiopolitiikan tavoitteena on vähentää työttömyyttä ja syrjäytymistä tuntuvasti varsinkin unionin vähiten kehittyneillä alueilla, alueellinen mittatikku on ratkaisevan tärkeä koheesiotoimien tarkkailussa ja niiden vaikuttavuuden arvioinnissa. Arvioiden mukaan lähentymis- ja siirtymäalueet suoriutuvat merkittävästi heikommin kuin alueellisen kilpailukyvyn ja työllisyyden tavoitteen alueet, kun kyse on köyhyys- tai syrjäytymisriskiasteesta ja kahdesta sen yhteensä kolmesta indikaattorista (ks. taulukko 1).

Osallistavat kaupungit – kaupunkialueiden paradoksi

Osallistavan kasvun kaupunkiulottuvuus korreloi talouskasvuasteeseen käänteisesti: kehittyneissä jäsenvaltioissa kaupungit ovat yleensä vähemmän osallistavia.

Työttömissä kotitalouksissa elävien ihmisten osuus on usein huomattavasti suurempi kehittyneiden jäsenvaltioiden kaupunkialueilla (ks. kaavio 3). Myös työttömyysaste on näillä alueilla korkeampi ja työllisyysaste matalampi. Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Portugalissa, Ranskassa, Itävallassa ja Belgiassa kaupunkialueiden työttömyysasteet ovat kolmesta viiteen prosenttiyksikköä korkeammat.[24]

Kahdessa Euroopan kaupunkien tilaa tarkastelevassa raportissa[25] on tullut esiin kaupunkialueiden paradoksina se, että työmarkkinoiden ulkopuolella olevien ihmisten osuus on korkea alueilla, joille valtaosa työnsaantimahdollisuuksista konkreettisesti keskittyy, siis kaupungeissa.

Monissa kehittyneissä jäsenvaltioissa vakavan aineellisen puutteen aste ja köyhyysriskiaste[26] ovat yleensä korkeimmat kaupunkialueilla (ks. kaaviot 4 ja 5), joilla keskitulo on kuitenkin korkeampi. Belgiassa, Itävallassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa vakava aineellinen puute on kolmesta viiteen prosenttiyksikköä korkeampi kaupunkialueilla kuin muualla maassa. Tutkimuksissa[27] on tuotu esiin kaupunkien suuret (ja jatkuvasti kasvavat) tuloerot.

Vähemmän kehittyneessä jäsenvaltiossa on kuitenkin otollisempaa asua kaupunkialueella kuin maaseudulla tai pikkukaupungissa. Tällaisten jäsenvaltioiden kaupunkialueilla on yleensä korkeammat työllisyysasteet, ja työttömien kotitalouksien, vakavan aineellisen puutteen ja köyhyysvaarassa olevien ihmisen osuus on siellä pienempi. Lisäksi keskitulot ovat paljon korkeammat. Esimerkiksi Latviassa, Bulgariassa, Puolassa ja Romaniassa keskitulot ovat kaupunkialueilla 40–70 prosenttia korkeammat kuin muualla maassa. Tämä korostaa köyhyyden keskittymistä maaseutualueille, mitä usein pahentaa palveluiden heikko saatavuus.[28]

Päätelmät

Tässä raportissa korostetaan Eurooppa 2020 -strategian alue- ja kaupunkiulottuvuutta. Siitä ilmenee, että älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun tavoitteisiin pääseminen vaatii merkittäviä toimia ja investointeja kaikilla Euroopan alueilla. Raportissa todetaan, että nämä tarpeet vaihtelevat alueittain ja kaupungeittain ja ne on otettava huomioon politiikkaa suunniteltaessa.

Koska koheesiopolitiikalla on avainasema Eurooppa 2020 -strategiassa, huomiota on kiinnitettävä varsinkin lähentymisalueisiin, mutta parannukset ovat välttämättömiä myös siirtymäalueilla ja alueellisen kilpailukyvyn ja työllisyyden tavoitteen alueilla.

Lähentymisalueet suoriutuvat heikosti älykkään kasvun saralla: T&K on vähäistä, korkeasti koulutettujen osuus pieni ja tuottavuus alhainen. Monella lähentymisalueella on lisäksi matala työllisyysaste ja korkea työttömyysaste. Myös köyhyys- tai syrjäytymisriski on näillä alueilla korkeampi.

Vaikka tilanne on näiden muuttujien kohdalla parempi siirtymäalueilla ja alueellisen kilpailukyvyn ja työllisyyden tavoitteen alueilla, myös niiden on parannettava suoritustasoaan yltääkseen Eurooppa 2020 -tavoitteisiin. Talouskriisin heikennettyä alueellisen kilpailukyvyn ja työllisyyden tavoitteen alueiden työllisyystilannetta on käynyt ilmi, että osalla niistä on heikko kilpailukyky. Työttömyys on lisääntynyt yli sadalla näistä alueista, ja 36:lla niistä työttömyysaste ylittää EU:n keskitason.

Kestävän kasvun haaste koskee kaikkia alueita. Nykyisten ja uusien rakennusten energiatehokkuutta on lisättävä kaikkialla. Uusiutuvan energian osuuden nostaminen vaatii lisää investointeja suotuisiin tuotantopaikkoihin ja verkostoon, joka kytkee energian tuotannon ja kysynnän toisiinsa.

Kaupunkien on oltava aktiivisesti mukana alueellisten kasvustrategioiden suunnittelussa. Kaupungeilla on erityisen hyvät edellytykset edistää innovointia, sillä ne voivat tarjota erikokoisille yritykselle dynaamisen toimintaympäristön, jota ne tarvitsevat menestyäkseen. Kaupungit ovat ilmastonmuutoksen torjunnan etulinjassa, ja ne luovat uusia, entistäkin resurssitehokkaampia kaupunkikehitysmalleja. Silti on tärkeätä muistaa myös se, että kaupunkeihin keskittyy suhteettoman suuri osa yhteiskunnallisista ongelmista ja köyhyydestä. Koska Eurooppa 2020 -strategian tavoitteena on lisätä työllisyyttä ja vähentää köyhyyttä ja syrjäytymistä, kaupunkien on torjuttava kaupunkiköyhyyttä ja ihmisten syrjäytymistä työmarkkinoilta varsinkin EU-15:ssä.

Tämä raportti tuo oman merkittävän lisänsä strategioiden suunnitteluun kauden 2014–2020 uusia koheesiopoliittisia ohjelmia varten. Pohjimmiltaan siinä esitellään lähtötilanne, johon Eurooppa 2020 -tavoitteet on suhteutettava, ja kerrotaan, kuinka pitkälle kansallisten tavoitteiden toteuttamisessa on edetty. Uusissa koheesiopoliittisissa ohjelmissa on täsmennettävä, miten niiden avulla voidaan konkreettisesti kuroa välimatkaa umpeen. Kuinka investointiohjelmilla edistetään muutoksia mainittujen indikaattoreiden kohdalla? Voidaanko välivaiheiden tai indikaattorien avulla tuoda esiin myönteistä edistystä? Koheesiopoliittiset ohjelmat tarjoavat tilaisuuden strategioiden integroituun suunnitteluun siten, että keskitytään kunkin alueen erityistarpeisiin ja vertaillaan erityyppisiin investointeihin liittyviä kompromisseja ja synergioita.

Taulukko 1: Indikaattorit aluetyypeittäin

[pic]

[1] F. Barca, An Agenda for a Reformed Cohesion Policy , 2009. http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/future/barca_en.htm ja The balance between sectoral and integrated approaches and the involvement of sub-national levels in EU Member States . http://ec.europa.eu/regional_policy/information/studies/index_en.cfm#2

[2] Viides kertomus taloudellisesta, sosiaalisesta ja alueellisesta yhteenkuuluvuudesta, 2011. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion5/index_en.cfm

[3] SEC(2011) 590 http://ec.europa.eu/regional_policy/consultation/5cr/pdf/5cr_result_sec2011590.pdf

[4] Ks. KOM(2011) 615 http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/proposals_2014_2020_en.cfm#1

[5] Ks. Älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategia , KOM(2010) 2020. http://ec.europa.eu/europe2020/documents/related-document-type/index_fi.htm

[6] Regional Outlook , OECD, Pariisi, 2011.

[7] Kuudes taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta käsittelevä kertomus: Luovat ja innovatiiviset alueet. KOM(2009) 295.

[8] Tämä on Eurooppa 2020 -strategian mukainen, uusi innovaatioindikaattori.

[9] Asteittain mukaan otettavat ja asteittain poistuvat alueet ("phasing in" ja "phasing out") on luokiteltu yhteen siirtymäalueiksi, sillä kumpikin ryhmä saa siirtymäkauden tukea.

[10] P. Ederer ja muut, "Human Capital Leading Indicators", Policy Brief , Vol. V, No. 1, Lisbon Council, Bryssel, 2011. http://www.lisboncouncil.net/publication/publication/64-leadingindicators.html

[11] Ks. Wintjes ja Hollanders, The regional impact of technological change in 2020 , 2010. http://ec.europa.eu/regional_policy/information/studies/index_en.cfm#1

[12] http://ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/publications/index_en.htm

[13] Kaupungistumisasteluokituksen mukaan EU:n väestöstä 47 % asuu kaupunkialueilla ja suuremmissa kaupungeissa, 25 % pienemmissä kaupungeissa ja lähiöissä ja 28 % maaseudulla.

[14] Metropolialue koostuu yhdestä tai useammasta NUTS 3 -alueesta, jotka edustavat yli 250 000 asukkaan taajamaa. Lähemmin: L. Dijkstra ja H. Poelman, Regional Focus 01/2011.http://ec.europa.eu/regional_policy/information/focus/index_en.cfm

[15] Ks. Eurostat Regional Yearbook 2011 , luku 16.

[16] Ks. Euroopan aluekehittämisen seurantaverkoston ESPONin väliraportti toissijaisista kasvukeskuksista.

[17] Ks. Etenemissuunnitelma kohti resurssitehokasta Eurooppaa , KOM(2011) 571.

[18] EU:n ilmasto- ja energiapaketissa nimetään kaksi keinoa päästöjen kokonaisvähennystavoitteeseen pääsemiselle: EU:n päästökauppajärjestelmä ja nk. vastuunjakopäätös. Jälkimmäisessä asetetaan kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiselle vuoden 2005 vertailupohjalta sitovat jäsenvaltiokohtaiset vuositavoitteet kaudeksi 2013–2020 päästökauppajärjestelmään kuulumattomilla aloilla, joita ovat muun muassa liikenne, rakennukset, maatalous ja jätteet. Päästöjen vähentämistä voidaan näillä aloilla edistää myös koheesiopoliittisin toimin, joilla ei kuitenkaan pidä rahoittaa päästökauppajärjestelmän piiriin jo kuuluvia päästövähennyksiä.

[19] World Energy Outlook 2008 , IEA, Pariisi, 2008.

[20] Jäljelle jäävä ero voi johtua siitä, että maaseutualueilla on enemmän energiavaltaista tehdasteollisuutta.

[21] Owen, D., The green metropolis , Riverhead, 2009, ja Glaeser, E., Triumph of the City . The Penguin Press, 2011.

[22] Tämä on tarvittavien työpaikkojen määrä, jotta kaikilla lähentymisalueilla päästäisiin vähintään 75 prosentin työllisyysasteeseen. Tavoitellun työllistymisasteen saavuttamiseksi kaikilla EU:n alueilla työpaikkoja tarvitaan 23 miljoonaa. EU-tasolla tavoitteen edellyttämä työpaikkojen määrä on suhteellisesti alhaisempi (17,6 miljoonaa), sillä alueet, joilla on yli 75 prosentin työllisyysaste, tasoittavat alhaisemman työllisyysasteen alueita.

[23] Arviot perustuvat tämänhetkiseen työpaikkojen määrään ja Eurostatin aluekohtaiseen väestöennusteeseen.

[24] Eurostatin tekemän Urban Audit -tutkimuksen mukaan kyseiset korkeammat työttömyysasteet eivät jakaudu tasaisesti kaikkien kaupunkien kesken, vaan työttömyys on joissain kaupungeissa ja kaupunginosissa paljon yleisempää kuin toisissa.

[25] State of European Cities Report . Komissio 2007 ja 2010. http://ec.europa.eu/regional_policy/activity/urban/audit/index_en.cfm

[26] Tämä on erityisen yllättävää, sillä köyhyysriskiasteessa ei oteta huomioon kaupunkialueiden korkeampia elinkustannuksia, joten kaupunkien köyhyysriskiaste on luultavasti vieläkin korkeampi.

[27] Ks. esimerkiksi ESPONin FOCI-tutkimus: http://www.espon.eu/main/Menu_Projects/Menu_AppliedResearch/foci.html

[28] Ks. myös Poverty and social exclusion in rural areas , Euroopan komissio, 2008. http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=2087&langId=en