Alueiden komitean suuntaa-antava selvitys aiheesta "Rakennerahastojen hallinnointi ja yksinkertaistaminen vuoden 2006 jälkeen"



Virallinen lehti nro C 256 , 24/10/2003 s. 0001 - 0013



Alueiden komitean suuntaa-antava selvitys aiheesta "Rakennerahastojen hallinnointi ja yksinkertaistaminen vuoden 2006 jälkeen" (2003/C 256/01) ALUEIDEN KOMITEA, joka ottaa huomioon eurooppalaista hallintotapaa koskevan valkoisen kirjan, jonka Euroopan komissio antoi vuonna 2001 ja joka mukaan alueiden komitean tulisi "arvioida oma-aloitteisemmin politiikan toimivuutta esimerkiksi laatimalla alustavia selvityksiä ennen komission ehdotuksia", ottaa huomioon Euroopan komission ja alueiden komitean välisen yhteistyön muodoista syyskuussa 2001 tehdyn pöytäkirjan, jossa "kannustetaan alueiden komiteaa laatimaan komission tärkeinä pitämistä aiheista strategisia asiakirjoja. Tällaisissa 'suuntaa-antavissa selvityksissä' voidaan analysoida perusteellisemmin sellaisten alojen ongelmia, joiden osalta alueiden komitealla on käytettävissään asianmukaisia ruohonjuuritason tiedonsaantikanavia", ottaa huomioon komission jäsenen Loyola de Palacion 10. syyskuuta 2002 päivätyn kirjeen puheenjohtaja Albert Borelle, jossa ehdotetaan, että alueiden komitea laatii "suuntaa-antavia tai vaikutuksia käsitteleviä selvityksiä ja suuntaa-antavia lausuntoja kirjeen liitteessä esitetyistä aiheista", ottaa huomioon komission jäsenen Michel Barnierin 23. heinäkuuta 2002 päivätyn kirjeen puheenjohtaja Albert Borelle, jossa pyydetään perustamissopimuksen 265 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla alueiden komitean lausuntoa aiheesta "rakennerahastoista rahoitettavien ohjelmien toteuttaminen sekä mahdollisuudet koheesiopolitiikan hallinnoinnin yksinkertaistamiseksi vuoden 2006 jälkeen", ottaa huomioon taloudellista ja sosiaalista koheesiota koskevan perustamissopimuksen 161 artiklan, jonka mukaan "neuvosto määrittelee yksimielisesti komission ehdotuksesta, saatuaan Euroopan parlamentin puoltavan lausunnon sekä talous- ja sosiaalikomiteaa ja alueiden komiteaa kuultuaan, rakennerahastojen tehtävät, ensisijaiset tavoitteet ja rakenteet, joihin voi sisältyä rahastojen uudelleenryhmittely, edellä sanotun kuitenkaan rajoittamatta 162 artiklan soveltamista. Neuvosto vahvistaa samaa menettelyä noudattaen myös rahastoihin sovellettavat yleiset säännöt ja antaa säännökset, jotka ovat tarpeen rahastojen tehokkuuden turvaamiseksi ja eri rahastojen keskinäiseksi sekä rahastojen ja muiden rahoitusvälineiden yhteensovittamiseksi", ottaa huomioon työvaliokuntansa 9. lokakuuta 2002 tekemän päätöksen ja asiakirjan aiheesta "Suuntaa-antavat ja vaikutuksia käsittelevät selvitykset: alueiden komitean prioriteetit ja työmenetelmät", ottaa huomioon 15. helmikuuta 2001 antamansa lausunnon aiheesta "Euroopan aluepolitiikan rakenne ja tavoitteet laajentumisen ja maailmanlaajuistumisen yhteydessä: keskustelun avaus" (CdR 157/2000 lopullinen)(1), ottaa huomioon 31. tammikuuta 2001 annetun toisen taloudellista ja sosiaalista koheesiota käsittelevän kertomuksen (KOM(2001) 24 lopullinen) sekä alueiden komitean siitä antaman lausunnon (CdR 74/2001 lopullinen)(2); ottaa huomioon taloudellista ja sosiaalista koheesiota käsittelevän ensimmäisen väliraportin - Yhteenveto ja seuraavat vaiheet (KOM(2002) 46 lopullinen) sekä alueiden komitean siitä antaman lausunnon (CdR 101/2002 lopullinen)(3); ottaa huomioon taloudellista ja sosiaalista koheesiota käsittelevän toisen väliraportin (KOM(2003) 34 lopullinen), ottaa huomioon "alueellinen yhteenkuuluvuuspolitiikka" -valiokuntansa 30. huhtikuuta 2003 hyväksymän luonnoksen suuntaa-antavaksi selvitykseksi (CdR 389/2002 rev.) jonka esittelijöinä olivat Puglian aluevaltuuston puheenjohtaja Raffaele Fitto (IT, PPE) ja Vallonian hallituksen pääministeri Jean-Claude Van Cauwenberghe (BE, PES), hyväksyi 2. ja 3. heinäkuuta 2003 pitämässään 50. täysistunnossa (heinäkuun 2. päivän kokouksessa) seuraavan suuntaa-antavan selvityksen. ENSIMMÄINEN OSA - MENETTELYTAVAT 1. Tavoitteet Kun valtion- tai hallitusten päämiehet tekivät poliittisen päätöksen Euroopan unionin laajentamisesta kymmenellä uudella jäsenvaltiolla, todettiin, että Euroopan unionin taloudellista ja sosiaalista koheesiopolitiikkaa olisi uudistettava. Perussopimusten mukainen koheesiopolitiikka on väline solidaarisuutta, yhteistyötä sekä uudelleenjakoa koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi ja se on EU:n kansojen ja alueiden yhdentymisen kulmakivi. Koheesiopolitiikka on jo yli kaksi vuosikymmentä toiminut näkyvänä politiikanteon välineenä, joka ilmentää esiin jäsenvaltioiden sitoutuneisuuden rakenteellisten vajavaisuuksien korjaamiseen yhdessä. Koheesiopolitiikan vaikutus on ollut syvällistä ja myönteistä, kuten Euroopan komission säännöllisesti antamissa koheesioraporteissa pannaan merkille. Kuitenkin unionin jäsenvalioiden välillä ja alueiden sekä niihin kuuluvien osien välillä on suuria eroavuuksia. Nämä eroavuudet haittaavat unionin kilpailukykyä kokonaisuudessaan. Tuleva laajentuminen heikentää huomattavasti alueellista tasapainoa EU:ssa: tämän vuoksi unionin koheesiopolitiikkaa on ylläpidettävä ja kehitettävä. Tämänhetkisen keskustelun aiheina ovat laajentuminen, Eurooppa-valmistelukunta sekä perussopimusten uudistaminen ja tältä osin tarve koheesiopolitiikan hallintomallin uusimiseen. Euroopan komission ja alueiden komitean yhteistyöpöytäkirjassa esitettyjen uusien menettelyjen nojalla komission jäsen Michel Barnier on pyytänyt alueiden komiteaa antamaan suuntaa-antavan selvityksen muodossa lausunnon rakennerahastoista rahoitettavien ohjelmien toteuttamisesta ja etenkin koheesiopolitiikan hallinnoinnin yksinkertaistamismahdollisuuksista vuoden 2006 jälkeen. Komissio ottaa tämän selvityksen huomioon laatiessaan kolmannen taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevan kertomuksen, jonka on määrä valmistua vuoden 2003 joulukuussa. Kertomuksessa valotetaan erityisesti koheesiopolitiikan kehitysnäkymiä. Nyt käsillä olevan selvityksen tarkoituksena on analysoida Euroopan unionin alueiden ja hallintoviranomaisten mahdollisimman laajan kuulemisen perusteella unionin rakennerahastoista rahoitettavien ohjelmien tämänhetkistä toteuttamistapaa erityisesti alue- ja paikallisviranomaisten tasolla, tehdä asiasta päätelmät ja esittää konkreettisia ehdotuksia koheesiopolitiikan uudistamiseksi vuoden 2006 jälkeen. 2. Tutkimusmetodi Selvitys perustuu kuulemisen/kyselytutkimuksen tuloksiin. Kuuleminen/kyselytutkimus suoritettiin neljän pääasiallisen välineen avulla, jotka esitetään jäljempänä. Selvitys ei ole näiden tulosten tiivistelmä vaan jatkoa oma-aloitteiselle toiminnalle, jonka tarkoituksena on välittää alueiden komitean tuoma lisäarvo keskusteluun koheesiopolitiikan tulevaisuudesta unionissa. 2.1. Unionin rakennerahastojen hallintoviranomaisista vastaaville poliittisille viranomaisille osoitettu kyselylomake Kyselylomake lähetettiin kaikkien EU:n alueiden johdolle ennen vuoden 2002 joulua. Vastausprosentti oli korkea, noin 70 prosenttia: tämä tuo esiin, että alueet pitivät selvitystä tärkeänä. Analyysi päälinjauksista ja ehdotuksista esitettiin COTER-valiokunnalle. 2.2. Rakennerahastojen hallinnoinnista vastaavista poliittisista viranomaisista koostuvat maakohtaiset teematyöryhmät alueiden komitean maakohtaisten valtuuskuntien yhteydessä Vuoden 2003 helmikuussa maakohtaiset teematyöryhmät kokoontuivat melkein kaikissa jäsenvaltioissa. COTER-valiokunnan työryhmän jäsenet kussakin jäsenvaltiossa olivat vastuussa maakohtaisten teematyöryhmien työskentelystä ja AK:n sihteeristö koordinoi sitä. Asiantuntijaryhmä toi työskentelyyn teknistä ja organisatorista tukea. Keskustelun aiheina olivat muun muassa seuraavat kyselylomakkeen kohdat: - alueiden ja paikallisyhteisöjen rooli politiikan ja ohjelmien muotoilussa ja toteutuksessa: toissijaisuusperiaate ja yhteisvastuullisuus - yhteisön koheesiopolitiikan tuoma lisäarvo: rakennerahastot ja yhteisöaloitteet - rakennerahastojen hallinnointi: vastuualueet ja valvonta - ohjelmien päivittäinen hallinnointi. Asiakirja teematyöryhmien työskentelystä toimitettiin COTER-valiokunnalle. Esittelijät valmistelivat teematyöryhmissä esiin hahmottuneista päälinjauksista yhteenvedon, ja se esiteltiin COTER-valiokunnalle 19.2.2003. Läsnä olivat tuolloin myös Euroopan komission ja Euroopan parlamentin edustajat. 2.3. Keskustelu COTER-valiokunnan yhteydessä toimivassa työryhmässä Esittelijät toimivat työryhmän puheenjohtajina. Jokainen työryhmän 15:stä jäsenestä oli vastuussa teematyöryhmän kokouksen järjestämisestä omassa maassaan. Työryhmän ensimmäinen kokous pidettiin 19.2.2003 Brysselissä COTER-valiokunnan kokouksen yhteydessä. Keskustelu koski kyselylomakkeessa esiin tulleita aiheita ja teematyöryhmien päätelmiä. 2.4. Esittelijöiden ja heidän asiantuntijoidensa sekä Euroopan komission, erityisesti rakennerahastojen hallinnoinnista vastaavien pääosastojen, välinen säännöllinen yhteydenpito Keskustelua käydään erityisesti rakennerahastotoimien toteuttamista käsittelevistä komission tilastotiedoista. Esittelijät ovat hyödyntäneet keskusteluissa ilmenneitä tietoja ehdotuksissaan. TOINEN OSA - KYSELYN TULOKSET Tätä selvitystä koskevan pohdinnan lähtökohtana ovat alueiden komitean antamassa, koheesiota käsittelevää ensimmäistä väliraporttia koskevassa lausunnossa (CdR 101/2002) esitetyt ajatukset: "Koheesiopolitiikka on - kuten perustamissopimuksissa vahvistetaan - väline, jonka avulla toteutetaan solidaarisuuden, yhteistyön ja uudelleenjaon periaatteita ja josta on muodostunut yksi unionin kansojen ja alueiden välisen integraation kantavia voimia". Samassa lausunnossa komitea muistuttaa, "että jäsenvaltioiden ja alue- ja paikallisyhteisöjen on läheisyysperiaatteen mukaisesti osallistuttava nykyistä enemmän ja tuloksekkaammin koheesiopolitiikan laadintaan ilman että se johtaa aluekehityspolitiikkojen uudelleenkansallistamiseen". Kun selvityksen tuloksia analysoitaessa puhutaan alueiden näkemyksistä, tällä tarkoitetaan paikallis- ja alueyhteisöjä (alueviranomaiset tai aluetta edustavat paikallisviranomaiset), jotka osallistuivat alueiden komitean työskentelyyn edustajiensa välityksellä. Ennen kyselyn tulosten esittelyä on korostettava niistä ilmenevää perusajatusta: - Alueet vaativat, että rakennerahastot olisivat johdonmukaisempia: a) sisäinen johdonmukaisuus (rahastojen välillä, Euroopan komission eri yksiköiden välillä ja keskushallinnon eri yksiköiden välillä) ja b) ulkoinen johdonmukaisuus (yhteisön sekä maa- ja aluekohtaisten ohjelmien välinen vertikaalinen ja horisontaalinen koordinointi). - Alueet vaativat, että toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita sovellettaisiin tehokkaammin. Niiden mielestä olisi palattava alkuperäiseen subsidiariteettikäsitykseen kunkin jäsenvaltion valtiosäännön asettamissa rajoissa. Olisi myös nostettava esiin kysymys siitä, sisällytetäänkö perustamissopimukseen maininta alueiden tehtävistä. Alueet katsovat, että rakennerahastopolitiikan hoitamisessa aluetaso on tehokkain. Näin ollen rakennerahastojen osalta toissijaisuusperiaatetta on toteutettava aluetasolta käsin etenkin kun suurin osa unionin alueista kuuluu "oppivat alueet -prosessiin", joka on mahdollistanut, että nämä alueet edistyvät integroidussa aluekehityksessä. - Esiin tulee seuraavanlainen paradoksi: politiikkojen johdonmukaisuuden ja tehokkuuden kehittäminen näyttää johtavan Euroopan komission roolin vahvistumiseen, vaikka toissijaisuusperiaatteen tosiasiallinen soveltaminen perustuu toimivallan käyttämiseen ja vastuun kantamiseen alueellisesti lähinnä olevalla tasolla, joka on tehokkain. Tämän näennäisen paradoksin ratkaisemiseksi alueiden komitea tarkastelee unionin alue- ja koheesiopolitiikan uutta hallintomallia. Malli perustuu tässä selvityksessä esitettyihin yleisperiaatteisiin ja toiminnallisiin suosituksiin. Seuraavissa kohdissa esitetään kyselyssä esiinnousseita suuntauksia. On kuitenkin tärkeätä ottaa huomioon unionin alueiden heterogeenisuus tarkasteltaessa näitä alueita institutionaalisin perustein, lainsäädäntävallan kannalta ja ohjelmatyötä koskevan tavoitteiden määrittämisen näkökulmasta. I. Alueiden rooli rakennepolitiikan hallinnoinnissa I.1. Alueiden osallistuminen rakennerahastojen ohjelmatyöhön sekä päätöksenteko- ja hallinnointielimiin Alueiden suuri enemmistö on mukana ohjelmatyön kaikissa vaiheissa, pääasiassa strategioiden laadinnassa ja ohjelmien suunnittelussa sekä täytäntöönpanossa. Alueiden kutsuminen mukaan ohjelmia koskevaan päätöksentekoon on kuitenkin heikompaa ja se on selvästi heikompaa voimakkaan keskushallinnon maissa, joissa alueilla on vain vähän institutionaalista toimivaltaa. Näissä maissa alueet haluaisivat myös olla suoremmin mukana jäsenvaltion ja yhteisön viranomaisten välisessä päätöksenteossa. Päätöksenteko- ja hallintoelimiin osallistumisen osalta alueet arvostelevat näiden elimien ohjelmasisältöpanosta ja toimintaa, mutta osallistuvat hyvin aktiivisesti vuosittaisiin tapaamisiin (yli kolme neljäsosaa vastauksista oli positiivisia) etenkin niissä maissa, joissa alueilla on enemmän institutionaalista toimivaltaa. Alueiden osuus rakennerahastoista rahoitettaviin ohjelmiin keskittyy kuitenkin ohjelmien täytäntöönpanoon seurantakomiteoissa, joihin alueet osallistuvat erittäin aktiivisesti. Tilanteen ristiriitaisuus on kuitenkin tuotava esiin: seurantakomiteaa arvostetaan, koska se vaikuttaa mahdollisesti myönteisesti aluekehitykseen, sillä alueviranomaisten ja yhteistyökumppanuuksien rooli integroidun aluekehityspolitiikan täytäntöönpanossa vahvistuu. Seurantakomitean välityksellä aluekehitykseen vaikuttavien toimijoiden välistä konsensusta voidaan myös kehittää. Alueet katsovat kuitenkin, että seurantakomitea keskittyy tämänhetkisessä toiminnassaan liiaksi sääntö- ja teknisiin kysymyksiin. Mielipiteet eroavat, kun on kyse Euroopan komission nykyisestä, pelkästään neuvoa-antavasta roolista seurantakomiteoiden työssä. I.2. Yhteisön tason rakennerahastopolitiikan sisäinen yhtenäisyys Tällä hetkellä yhteisön tasolla esiintyy ongelmia, koska eri rahastojen noudattama politiikka ei ole keskenään johdonmukaista, pääosastojen välinen koordinointi on puutteellista, ja ne soveltavat eri sääntöjä ja menettelytapoja. Jäsenvaltioiden omat käytännöt hankaloittavat näitä ongelmia tietyissä tapauksissa vielä lisää. Valtaosassa esitetyistä mielipiteistä painottuu se, että kyseiset kolme rahastoa kannattaisi yhdistää yhdeksi rahastoksi, sillä aluepolitiikkojen, jotka ovat luonteeltaan laaja-alaisia, pitäisi kuitenkin olla johdonmukaisia. Useat alueet myöntävät, että kolmen rahaston hallintokäytännön yhdenmukaistamisessa on vaikeuksia niiden erityistavoitteiden vuoksi. Näin ollen alueet katsovat, että eri rahastojen hallinto olisi säilytettävä joustavana yhden järjestelmän puitteissa. Yleisesti ottaen nämä kolme rahastoa eivät ole niveltyneet yhteen tyydyttävällä tavalla, ja Euroopan sosiaalirahaston (ESR) toiminnan osalta tuodaan esiin merkittäviä ongelmia. Rahaston hallintotapaa ei pidetä tehokkaana. Alueiden mukaan rakennerahastojen tavoitteissa painopisteenä on oltava alueellisiin näkökohtiin perustuva ja integroitu kehitys, ja etusijalle on laitettava EAKR:n aloittama menettely. Niinpä kaksi muuta rahastoa, ESR ja EMOTR-ohjausosasto, on otettava mukaan tämäntyyppiseen menettelyyn. Näin on asianlaita etenkin ESR:n osalta. Eräät alueet arvioivat perustellusti, että koulutuksen tarve on kuitenkin otettava huomioon alueilla, jotka eivät ole oikeutettuja tukeen. Tavoite 3:en tulee kattaa kaikki yhteisöön kuuluvat alueet, mutta ESR:n hankkeita on hallinnoitava aluetasolla, jotta aluekehityksen laaja-alainen lähestymistapa voidaan säilyttää johdonmukaisena. EMOTR-ohjausosaston tavoitteiden niveltäminen EAKR:n tavoitteisiin on helpompaa, sillä niiden tavoitteet ovat lähellä toisiaan. Maaseutualueiden intressien vuoksi monet pitävät parempana yhtä ohjelmointityyppiä, joka yhtyisi EAKR:n ohjelmointiin. Erään ehdotuksen mukaan ohjelmointia yhden strategisen aluelähtökohdan mukaan olisi suosittava sen sijaan, että keskityttäisiin tietyn alueen sisällä rajattuun alueeseen kohdistuviin hankkeisiin. Alueet pitävät yhteisön aloitteiden innovatiivisuutta myönteisenä mutta toteavat, että ne on suunniteltu ja toteutettu ilman suoraa yhteyttä rakenneohjelmien strategisiin suuntaviivoihin ja painopistealueisiin. Tämä aiheuttaa tehottomuutta, ja synergiaedut menetetään. Näyttää myös siltä, että yhteisöaloitteissa kustannusten ja hallinnollisen sekä rahoituksellisen hyödyn välinen suhde on epäedullisempi kuin "valtalinjan" ohjelmien osalta. Alueet tuovat myös esiin, että koheesiorahasto ja muut rakennerahastot eivät ole niveltyneet toisiinsa ja että koheesiorahasto ei ota huomioon alueellista lähestymistapaa. I.3. Komission, jäsenvaltioiden ja alueiden yhteisvastuu sekä alueiden tuleva rooli koheesiopolitiikassa ja rakennerahastoissa Alueet esittävät lähes yksimielisen, selkeän näkemyksen yhteisvastuun tulevaisuudesta. Alueet katsovat, että toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita on sovellettava tehokkaasti komission, jäsenvaltioiden ja alueiden yhteisvastuuta koskevissa asioissa ja että aluetason päätöksentekoa on vahvistettava. Alueet katsovat siten, että - aluekehitys on rakenneohjelmien tavoitteena. Subsidiariteettia koskevan teoreettisen periaatteen mukaan aluetaso ja aluehallinto ovat sopivin päätöksenteko- ja aloitetaso; alueita on siten käsiteltävä komission välittöminä kumppaneina samoin kuin jäsenvaltioita - alueella on oltava johtava asema määritellessä alueellisia hankkeita strategian luonnissa, jonka perusteella aluekohtaisia, rajatylittäviä, kansallisia tai valtioiden välisiä välineitä ja toimijoita kutsutaan mukaan hankkeen toteuttamiseen - aluetasolla on oltava aktiivisempi rooli uuden aluepolitiikan suunnittelussa vuoden 2006 jälkeen, ja aluetason on osallistuttava painopistealueiden määrittelyyn, säädösten täytäntöönpanoon, resurssien jakamiseen ja hallinnon tehtävien jakoon; yhteisvastuu ei voi olla yksisuuntaista tai velvollisuuksiin rajattua kuten tällä hetkellä - se edellyttää sopimussuhteisiin perustuvaa kumppanuutta komission, jäsenvaltion ja alueyksikön välillä. Tätä tavoitetta silmällä pitäen aluekokonaisuuden asema kaikkien sitä koskevien yhteisön ohjelmien operationaalista toteuttamista johtavana tahona on virallistettava ja toimivalta sekä vastuu kyseisten kolmen päätöksentekotason välillä on määriteltävä selkeästi. I.4. Toissijaisuusperiaatteen soveltaminen ja sen sisällyttäminen perustamissopimukseen Jäsenvaltion valtiosääntö on perustana määriteltäessä, miten toissijaisuusperiaatetta kyseissä valtiossa sovelletaan, koska perustamissopimuksen mukaan se kuuluu kansallisten viranomaisten toimivaltaan. Alueet eivät pidä tätä tilannetta tyydyttävänä, sillä yli puolet niistä katsovat, että valtion tapa soveltaa toissijaisuusperiaatetta ei mahdollista niiden osallistumista rakennepolitiikan toteuttamiseen tyydyttävällä tavalla. Alueilla, jotka ovat tyytyväisimpiä tilanteeseen, on merkittävää institutionaalista toimivaltaa. Alueiden Euroopan asema on siten tunnustettava yhteisössä ja sitä varten on myös vahvistettava selvä ja yksiselitteinen oikeusperusta. Alueiden rooli yhtenä toimijana yhteisön koheesiopolitiikassa on nimenomaisesti tunnustettava ja se on sisällytettävä perustamissopimukseen. Perustelut perustamissopimukseen sisältyvän toissijaisuusperiaatteen sisällön muuttamiseksi ovat vaihtelevia ja mielenkiintoisia. Ne voidaan tiivistää seuraavasti: - Alueiden Euroopan asema yhteisössä on tunnustettava, ja sitä varten tarvitaan selvä ja yksiselitteinen oikeusperusta. Alueiden rooli yhtenä yhteisön koheesiopolitiikan toimijana on nimenomaisesti tunnustettava ja se on sisällytettävä perustamissopimukseen. - Toissijaisuusperiaatetta oikein sovellettaessa komissio "toimii vain siinä tapauksessa ja siinä laajuudessa kuin jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, jotka suunnitellun toiminnan laajuuden ja vaikutusten takia voidaan tämän vuoksi toteuttaa paremmin yhteisön tasolla". Eurooppalaista hallintotapaa koskevassa valkoisessa kirjassa todetaan, että paikallis- ja alueviranomaiset ovat avaintekijöitä lainsäädännön ja yhteisön politiikkojen täytäntöönpanossa. Komissio aikoo kokeilla komission, jäsenvaltion ja alue- tai paikallisviranomaisen välisiä kolmikantasopimuksia. - Koska aluekehitys on rakennepolitiikan tavoitteena, alueet ovat tarkoituksenmukaisin päätöksentekotaso ja ne ovat myös hankkeiden tehokkaimpia toteuttajia. Alueet työskentelevät tiivisti ruohonjuuritason toimijoiden kanssa alueilla harjoitettavien politiikkojen osalta. - Päätöksentekotason tarkoituksenmukaisuus ja politiikan toteuttaminen lähellä unionin kansalaisia on asetettava tasapainoon toissijaisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla. - Alueet ovat muihin viranomaistahoihin verrattuna paremmassa asemassa aluekehityksen painopistealueiden määrittelyssä. - Jäsenvaltion roolia ei ole kuitenkaan jätetty ottamatta huomioon: toissijaisuusperiaatteen mukaan keskushallinnolla on välitys- ja koordinointitehtäviä komission ja alueiden välisessä toiminnassa kaikkien osapuolten toimivallan rajoissa. - Alueet, joilla on institutionaalista toimivaltaa, esittävät näkemyksensä, että ainoastaan alueet mainittaisiin, seuraavin perustein: paikallistaso on suurkaupunkeja lukuun ottamatta liian pieni eikä se ole tarkoituksenmukainen integroidun aluekehityspolitiikan toteuttamiseksi. Niiden mielestä paikallistaso tulee hankkeen sitä koskiessa kutsua mukaan kumppanuuspohjalta. Aluetaso on kyllin lähellä paikallistasoa ja aluetaso antaa tarpeeksi etäisyyttä punnita paremmin kyseeseen tulevien paikallisviranomaisten intressien eroavaisuuksia. - Hajautetun hallinnon maissa alueet katsovat, että alueiden asemaa on vahvistettava ja että tämä olisi hyvä vahvistaa perustamissopimuksessa. I.5. Rakennerahastopolitiikan ulkoinen johdonmukaisuus Suurin osa alueista katsoo, että alueellisella tasolla yhteisön maat ja aluekohtaiset ohjelmat ovat yhtenäisiä. Ne katsovat myös, että uusimmissa ohjelmoinneissa pyrkimyksenä on ollut ottaa enemmän huomioon alueita sekä valtioita ja yhteisön tasoa koskevien aihekokonaisuuksien ja strategioiden johdonmukaisuus. Tähän tavoitteeseen on pyrittävä edelleen. Yhtenäisyys tulee ottaa huomioon jo ohjelmia suunniteltaessa ja sen jälkeen niiden täytäntöönpanovaiheessa. I.6. Yhteisön ohjelmien lisäarvo aluekehitykseen Alueet tunnustavat yksimielisesti rakennerahastoista rahoitettavien toimien tuoman yhteisön lisäarvon. Tämä ei koske ainoastaan rahoituspuolta, vaikka sitä pidetään välttämättömänä, vaan ennemminkin "yhteisömetodia". Yhteisön tuoma lisäarvo koskee ennen muuta alueellisen strategian sisältöä ja ohjelmien suunnittelua. Näiden jälkeen tärkeysjärjestyksessä tulevat vaikutukset ohjelmien hallinnointiin. Yhteisön toimien vaikutus julkisen ja yksityisen sektorin välisiin kumppanuushankkeisiin ei puolestaan vaikuta ratkaisevalta. II. Ohjelmien hallinnointi ja seuranta II.1.1. Ohjelmien organisatorinen hallinnointi: tulosvelvoitteet ja komission harjoittama valvonta Alueet katsovat, että komission on koheesiopolitiikan takaajana vaikeampi varmistaa hankkeiden strateginen yhtenäisyys kuin valvoa ohjelmien talousarvion mukaista toteuttamista. Näitä toteamuksia on verrattava vuositapaamisten ja seurantakomiteoiden toimintaan sekä eri toimijoiden tehtäviin niissä. Kuten edellä on todettu, mielipiteissä on hajontaa, kun on kyse Euroopan komission pelkästään neuvoa-antavasta roolista seurantakomiteoiden työssä. Enemmistö suhtautuu tähän positiivisesti, kun taas muut katsovat, että komission tulisi olla kokonaisvaltaisesti mukana ohjelmien hallinnoinnissa, kuitenkin siten, että toissijaisuusperiaatteen soveltamisedellytykset tarkistetaan. Alueet ovat lähes yksimielisiä siitä, että asetuksessa (EY) N:o 438/2001 jäsenvaltioille asetetut valvontajärjestelmiä koskevat vaatimukset ovat liian tiukkoja ja epäselviä. Vaatimuksia pidetään kuitenkin niiden soveltamisen osalta suhteellisen toimivina. Alueet ovat selkeästi sitä mieltä, että komission ja tilintarkastustuomioistuimen suorittamat tilintarkastukset ovat lukumäärältään riittäviä mutta hallinnollisesti raskaita. Tilintarkastusten tehokkuutta ei aseteta kyseenalaiseksi, sillä suurin osa alueista katsoo niiden olevan tehokkaita tai osittain tehokkaita. Arvostelu koskee etenkin valvontasäännösten epäselvyyttä ja sitä, että ne niveltyvät huonosti maa- ja aluekohtaisiin valvontajärjestelmiin. II.1.2. Ohjelmien organisatorinen hallinnointi: päivittäinen hallinnointi ja ohjelmien seuranta Ohjelmien päivittäinen hallinnointi ja seuranta ovat alueiden osalta rakennerahastopolitiikan avainaloja, koska melkein kaikki alueet yhteisössä ovat mukana ohjelmien toiminnallisessa hallinnoinnissa. Päivittäisen hallinnoinnin osalta alueet katsovat, että hankevastaavien ja hallintoviranomaisten välinen koordinointi on ratkaiseva tekijä. Ne toteavat, että myös hankalimmat ongelmat esiintyvät tällä alueella. Yleisesti ottaen ohjelmatyön häiriöt tulevat eniten esiin koordinoinnissa hankevastaavien kanssa, kun otetaan huomioon etäisyys ruohonjuuritasoon, johdonmukaisuus sekä ohjelmien toimintaan sovellettava säännöstö ja institutionaalinen perusta. Nämä häiriöt ilmenevät etenkin päätöksenteon aikatarpeessa, ohjelmien ja hankkeiden tehokkuudessa, hankkeiden valintaa koskevissa arviointiperusteissa ja valintamenettelyssä sekä innovatiivisten hankkeiden kehittelyä koskevissa vaikeuksissa ym. Kaikki alueet katsovat, että yhteisön sääntöjen tulkinta ja selkeiden ohjeiden puuttuminen ovat pääasiallisia ongelmia hankkeiden toteuttamisen seurannassa. Vaikeudet sääntöjen tulkinnassa koskevat rahoituksellisia näkökohtia etenkin kolmella alalla, jotka ovat tärkeysjärjestyksessä menojen hyväksyntä, valvonta ja taloushallinto. II.1.3. Ohjelmien organisatorinen hallinnointi: arvioinnit Arviointeja ei sinällään kyseenalaisteta, mutta niiden tehokkuudesta ollaan eri mieltä. Enemmistö jakautuu niihin, jotka katsovat arviointien olevan osittain tehokkaita, ja niihin, joiden mielestä ne ovat tehokkaita. Arviointeja pidetään tehokkaina ohjelmien tarkistamisen, ohjelmien väliarvioinnissa tehtävien muutosten suunnittelun ja ohjelmien tulevan tarkistamisen kannalta. Niitä pidetään osittain tehokkaina ohjelmien suunnittelussa, toteuttamisessa ja hankkeiden valinnassa, tässä tärkeysjärjestyksessä. Mielipiteet siitä, kuinka tehokkaasti jälkikäteen suoritetuilla arvioinneilla voidaan mitata ohjelmien vaikutuksia alueen kehitykseen, vaihtelevat suuresti. Alueet tahtovat olla vahvasti mukana näissä arvioinneissa, jotta alueelliset erityispiirteet voidaan sisällyttää vaikutusten arviointiin. Alueet katsovat, että ne ovat ennakko- ja jatkuvassa arvioinnissa yleensä mukana. Suuri enemmistö katsoo myös, että komission pitäisi osallistua vahvemmin näihin arviointeihin. II.2.1. Ohjelmien rahoituksen hallinnointi: kansallisten (siis myös alueellisten) rahoitusjärjestelmien ja yhteisön rahoitusjärjestelmien yhteensopivuus Kansallisia rahoitusjärjestelmiä ja yhteisön rahoitusjärjestelmiä ei pidetä kovinkaan yhteensopivina ja niiden katsotaan aiheuttavan monia ongelmia. Suuri enemmistö vastaajista katsoo, että ristiriitaisuudet järjestelmien välillä eivät ole ylitsepääsemättömiä. Kansallisten järjestelmien erityispiirteiden ja erojen vuoksi niitä on kuitenkin vaikea yksinkertaistaa, ja tältä osin on edettävä maakohtaisesti. Yhden ja ainoan viitekehyksen luominen Euroopan unionin tasolle olisi kuitenkin ihanteellista. II.2.2. Ohjelmien rahoituksen hallinnointi: yhteisön rahoitusjärjestelyt Suhtautumisessa ohjelmien yhteisrahoitusjärjestelmään, johon liittyy täydentävyysperiaate, on nähtävissä kaksi päälinjausta, joista ensimmäisen mukaan tämä sääntö on tyydyttävä ja toisen mukaan osittain tyydyttävä. Kansalliset erityispiirteet tulevat tältä osin esiin. Alueet ovat lähes yksimielisesti N+2 -säännön mukaista yhteisrahoitusta (31 artiklan 2 kohdan mukainen automaattinen maksusitoumusten vapauttaminen) vastaan. Alueet katsovat, että säännössä ei oteta riittävästi huomioon etenkään loppuvaiheessa olevien ohjelmien asianmukaiseen hallinnointiin tarvittavaa aikaa. N+2 -sääntö aiheuttaa alueiden mielestä vaikeita häiriöitä ohjelmien jokapäiväisessä hallinnoinnissa, ja sen perusteella hylätään innovoivia käytäntöjä sekä uudistuksia sisältäviä ja muutokseen tähtääviä hankkeita. Useimmissa vastauksissa katsotaan, että sääntöä olisi mukautettava. Alueiden niukka enemmistö pitää sääntöä ennakkomaksun takaisinmaksusta 18 kuukauden kuluessa rahoitustuen myöntämistä koskevan päätöksen tekemisestä (32 artiklan 2 kohta) tyydyttävänä, kun taas muut alueet toivovat, että määräaikaa pidennettäisiin 30 kuukauteen. KOLMAS OSA - KOHTI KOHEESIOPOLITIIKAN UUTTA HALLINTOMALLIA: EHDOTUKSET JA SUOSITUKSET Komitea katsoo alueiden vilkkaan osallistumisen tämän selvityksen valmisteluun ja kyselyn tulosten välittämän viestin perusteella, että alueet haluavat yhteisön koheesiopolitiikalle uutta hallintomallia. Uuden hallintomallin yhteydessä tulee todeta se merkittävä seikka, että alueista on tullut integroidun aluekehityksen strategioiden tärkeimpiä toimijoita, kiinnekohtia ja keskipisteitä. Uuden mallin tulee olla lähestymistavaltaan koko järjestelmää koskeva, ja sen perustana tulee olla toissijaisuusperiaate, yhteisvastuu, sisäinen ja ulkoinen yhteenkuuluvuus, joustavuus, menettelyjen yksinkertaistaminen, täydentävyys ja yhteistyökumppanuus. Uuden koheesiopoliittisen hallintomallin tulisi perustua seuraavassa mainittuihin viiteen periaatteeseen. Ensimmäinen periaate: Koheesiopolitiikkaa on tulevaisuudessakin muotoiltava yhteisön tasolla. Koheesiopolitiikka on solidaarista toimintaa rakenteellisten tai erityisongelmien kanssa kamppailevien alueiden auttamiseksi, jotta ne saisivat täyden hyödyn EU:sta ja voisivat saavuttaa yhteisön merkittävät poliittiset tavoitteet, joita ovat tasapainoinen kehitys, kilpailukyky ja kasvu. Tavoitteen saavuttamiseksi on keskeistä määrittää yhteiset suuntaviivat koheesiopolitiikan kohteina olevien alueiden lähentämiseksi. Muussa tapauksessa Euroopan unionista tulee pelkkä "palvelupiste", josta kukin voi vaatia saataviaan voidakseen toteuttaa omaa politiikkaansa. On itsestään selvää, että tällainen vaihtoehto voi kasvattaa vauraimpien ja köyhimpien alueiden välisiä eroja, haitata pitkän aikavälin toimien jatkuvuutta ja antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden käyttää vaikeuksissa oleville alueille tarkoitettuja varoja muihin tarkoituksiin. Taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevan politiikan pitämistä yhteisön tasolla voidaan perustella myös sillä, että nykyisten jäsenvaltioiden välillä on sitkeitä ja suuria eroja. Tämän perusteella tarvitaan yhteisön politiikkaa, jonka avulla vakautetaan ja pienennetään eroja, joita maakohtaisilla poliittisilla toimilla ei pystytä poistamaan. Kansalliselle tasolle palauttaminen merkitsisi siis koko yhteisön politiikalle askelta taaksepäin ja syventäisi EU:n sisäisiä alueellisia eroja. Toinen periaate: Yhteenkuuluvuuspolitiikkaa ei voida tulevaisuudessa suunnitella toteutettavaksi vähäisin voimavaroin. Yhteisön politiikat tuovat kiistatta mukanaan arvonlisää. Laajentuminen lisää niin ikään taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tarvetta EU:ssa. Yhteenkuuluvuuspolitiikkaa varten tulee siis myöntää vähintään nykyisen suuruinen määräraha. Jos sitä varten osoitettaisiin vähemmän kuin 0,45 prosenttia yhteisön bruttokansantuotteesta, EU:n perusperiaatteet ja uskottavuus horjuisivat. Lisäksi on valvottava, etteivät laajentumisen vaikutukset vahingoittaisi kehityksessä muista jälkeen jääneitä, edelleen tukea tarvitsevia alueita tai tilastollisista vaikutuksista kärsiviä alueita. Tällainen lähestymistapa ei estä uudistusten toteuttamista, mutta uudistusten tavoitteena tulee olla lisätä rakennepolitiikan vaikuttavuutta myös kaikkien muiden rakenteellisista ongelmista kärsivien alueiden hyväksi. Tämä tarkoittaa myös sitä, että yhteenkuuluvuuspolitiikan tulee olla tasapuolista ja että sen yhteydessä tulee ottaa huomioon tuettavien alueiden hyödyntämiskyky. Jotta voitaisiin entisestään vahvistaa kyseisiä tekijöitä, jotka ovat osa yhteisön tuomaa arvonlisää, on tärkeää huolehtia siitä, että varat jaetaan tasapuolisesti yhteisön eri alueiden kesken ja että alueet pystyvät käyttämään niille myönnetyt varat kokonaan. Tämän periaatteen mukaan nykyinen rakennerahastotukia koskeva rajoitus (4 prosenttia bruttokansantuotteesta) tulee säilyttää. Kolmas periaate: Alakohtaisten politiikkojen avulla tulee edistää yhteenkuuluvuuspolitiikkaa. Aluekehityksen tulee kuulua muidenkin politiikanalojen kuin yhteenkuuluvuuspolitiikan kohteisiin. Yhteenkuuluvuuden tavoite, joka ilmentää Euroopan alueiden välistä yhteisvastuuta, koskee kaikkia yhteisön politiikan aloja (mm. liikenne, ympäristö, tutkimus, YMP, kilpailu). Alakohtaisista politiikoista tämä on tärkeää varsinkin YMP:ssä maa- ja metsätaloustoimien maankäyttöön liittyvien vaikutusten vuoksi. YMP:n lopullinen muotoilu vaikuttaa ensisijaisesti ainakin herkimpien maaseutualueiden dynaamiseen kehittymiseen tai niiden autioitumiseen ja rikkoo näin kyseisten alueiden maaseudun ja kaupunkien välisen alueellisen tasapainon. Tässä yhteydessä tulee kuitenkin määritellä, millaisin välinein ja keinoin yhteisön politiikan eri aloilla voidaan edistää yhteenkuuluvuuspolitiikkaa. Kilpailupolitiikka ja taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuuspolitiikka tulee siis nivoa tiiviisti yhteen. Valtiontukia on jatkossakin myönnettävä, jotta voidaan ottaa huomioon alueiden tai paikallisyhteisöjen tai muiden alueita pienempien yksiköiden väliset kehityserot. Kilpailua koskevat perustamissopimuksen määräykset on valtiontukia myönnettäessä otettava huomioon. Tässä yhteydessä on välttämätöntä tiedostaa, että rakennerahastotukea saavien alueiden ja aluetukien toteuttamisalueiden välillä on maantieteellinen yhteys ja että niillä on samankaltainen lähestymistapa. Neljäs periaate: Yhteenkuuluvuuspolitiikan tulee perustua alueelliseen lähestymistapaan sekä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden tosiasialliseen noudattamiseen. Laajentuminen kasvattaa tarvetta keskittää varat niitä tarvitseviin kohteisiin ja myös tarvetta tehostaa rakennerahastojen määrärahojen käyttöä. Yksi keino tukien keskittämiseksi ja niiden käytön tehostamiseksi on suosia tukien myöntämisen yhteydessä alueellista lähestymistapaa selkeiden kriteerien perusteella ja EU:n poliittisten tavoitteiden mukaisesti. Komission selvityksistä ilmenee, että kussakin jäsenvaltiossa alueiden todellisuuteen liittyy usein kirjavuutta, mikä ei heijastu jäsenvaltiokohtaisten kriteerien huomioimisena. Tähän kompastuskiveen päästäisiin käsiksi, jos resurssit eriytettäisiin alueellisten kriteerien mukaisesti. Kun toissijaisuusperiaatetta tulkitaan ja noudatetaan asianmukaisesti, alueviranomaiset pystyvät yhteistyössä paikallisviranomaisten kanssa sitä paitsi parhaiten määrittelemään yhteisön toimiin liittyvät hankkeet, aihekokonaisuudet ja toteuttamispaikat. Tällainen alueellinen lähestymistapa, joka koskee sekä myöntämisperusteita että ohjelmien täytäntöönpanomenetelmiä, takaa hallintotavan asianmukaisuuden ja tehokkuuden. Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita tulee soveltaa, jotta voitaisiin lisätä Euroopan komission oikeutusta toimia "yhteisömenettelyn" ja yleisten periaatteiden noudattamisen takaajana pikemminkin kuin menettelyjen valvojana. Lisäksi tulisi huolehtia siitä, että aluetaso mainitaan toissijaisuusperiaatteen institutionaalisissa puitteissa ja että perustamissopimuksen 5 artiklaa muutetaan. Niin ikään tulee tarkistaa perustamissopimuksen 274 artikla. Viides periaate: Alueellisen taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevan politiikan tulee olla joustavaa, koska alueiden olosuhteet vaihtelevat. Eroja on institutionaalisissa valmiuksissa, maantieteellisissä oloissa (tämä koskee etenkin uusia jäsenvaltioita) ja tavoitteissa. Sääntelyn tulisi siis koskea vain sellaisia yleisiä periaatteita, jotka edellyttävät yhtenäistä täytäntöönpanoa sekä selkeitä, johdonmukaisia ja vakaita oikeudellisia puitteita. Täytäntöönpanosäännöt tulisi antaa jäsenvaltioita koskevien erityisehtojen yhteydessä yhteissääntelyn ja kolmikantasopimusten (tai kahdenvälisten sopimusten(4)) avulla. Näin valtiollinen ja alueellinen hallintotaso voitaisiin organisoida kunkin valtion realiteettien mukaisesti. Välittömimmät soveltamisalat voitaisiin määritellä valvonnan, taloushallinnon, menojen hyväksynnän sekä ohjelmien muotoilun ja hallinnoinnin yhteydessä. Edellä esitettyjen periaatteiden avulla voidaan yksinkertaistaa sekä vahvistaa ja tehostaa yhteenkuuluvuuspolitiikkaa, ja niiden pohjalta voidaan muotoilla seuraavat suositukset: Ensimmäinen suositus: Menettelyjen yksinkertaistaminen: rakennerahastojen yhtenäisyys Pääkohtia ovat sääntöjen joustavuus, aluekohtainen lähestymistapa(5), tulosten arviointi (eikä menettelyjen valvonta), rahastojen yhdistäminen (erilaisia malleja erilaisia olosuhteita varten) ja yhteisön aloitteiden perusperiaatteiden korostaminen. Toinen suositus: Yhteisvastuun periaatteen vahvistaminen: toiminta kaikkein vaikuttavimmalla tasolla Tulisi tehdä kolmikantasopimuksia(6) ja ottaa entistä paremmin huomioon alueiden keskeinen rooli aluekehitysstrategiansa johtajana, mikä merkitsisi todellista vastuun hajauttamista. Näin tulee toimia mm. valvonnan yksinkertaistamisen yhteydessä. Kolmas suositus: Yhteisön tuoma arvonlisä: tavoitteiden yhdenmukaisuus Euroopan unioni lisää yhteenkuuluvuuspolitiikan arvoa lähinnä siinä suhteessa, että politiikan tavoitteet yhdenmukaistuvat. Yhteisöä tarvitaan sen varmistamiseksi, että alakohtaiset politiikat, rahoitusvälineet sekä yhteenkuuluvuuden tavoitteen ja yhteisvastuun ja kilpailukyvyn välisen tasapainon saavuttamiseksi tarvittavat menettelyt täydentävät toisiaan. Neljäs suositus: Alueellisen yhteistyön tulevaisuus integraation välineenä Lisäksi yhteenkuuluvuuspolitiikan vahvistaminen edellyttää alueellisen yhteistyön käytön lisäämistä sekä unionissa että tulevan laajentumisen yhteydessä unioniin liittyvien maiden integraation tukemiseksi. EHDOTUKSIA TOIMINNAN ORGANISOIMISEKSI Komitea esittää edellä mainittujen viiden periaatteen ja neljän suosituksen perusteella seuraavat toiminnan organisointia koskevat ehdotukset. I. Alueiden rooli rakennepolitiikan hallinnoinnissa I.1. Toissijaisuusperiaatteen soveltaminen ja sen sisällyttäminen perustamissopimukseen Komitea ehdottaa, että toissijaisuusperiaatetta sovellettaisiin sen alkuperäisessä muodossa. Tämä tarkoittaa, että päätöksentekotasoja kunnioitetaan ja että paikallis- ja aluetaso sekä jäsenvaltiot ja yhteisö ovat kukin vastuussa toimivaltansa mukaisesti. Lisäksi ehdotetaan perustamissopimuksen muuttamista siten, että toissijaisuusperiaatetta koskevassa artiklassa alue- ja paikallistaso mainitaan nimenomaisesti. I.2.1. Alueiden osallistuminen rakennerahastopolitiikkaan Alueiden osallistumisen, jota yhteistyökumppanuus paikallisviranomaisten kanssa vahvistaa, rakennerahastojen hallinnoinnin kaikkiin vaiheisiin (ohjelmatyö, neuvottelut, seuranta - vuosittaiset tapaamiset ja seurantakomiteoiden työskentely -, täytäntöönpano ja arviointi) tulee olla olennainen osa alueellisten ongelmien huomioimista rakennerahastopolitiikassa. Se, että yhtenäinen ohjelma-asiakirja kattaa koko ohjelmakauden ja kaikki rakennerahasto-ohjelmat, lisää erityisen aluepolitiikan ja sen integraatiota koskevan ulottuvuuden legitiimiyttä. Lisäksi komission koko ohjelmatyötä varten määrittelemät suuntaviivat ja painopistealueet antavat alueille arvokasta osviittaa toteutettavien toimien suunnasta. Tässä yhteydessä tulee ottaa huomioon alueiden erityispiirteiden lisäksi myös yhteisön lähestymistapa yhteenkuuluvuuspolitiikan tavoitteisiin nähden ja osoittaa, että täytäntöönpano on entistä joustavampaa ja että siinä huomioidaan alueelliset realiteetit, joita komissio ei ole täysin ymmärtänyt. Alueiden osallistuminen päätöksentekoprosessiin on keskeinen tekijä niiden osallistumismahdollisuuksien lisäämiseksi rakennerahastojen ohjelmatyön yhteydessä. Alueiden osallistumisedellytyksiä on tärkeää arvioida uudelleen, sillä niiden osallistuminen ei ole itsestään selvää, kun otetaan huomioon, että yhteisön puolelta komissio on yleensä yhteydessä nimenomaan jäsenvaltioihin. Tällainen tilanne on kestämätön etenkin siitä syystä, että valtaosalla alueista on ohjelmien hallinnoinnin yhteydessä merkittävä täytäntöönpanovastuu. Alueiden on voitava osallistua täysipainoisesti kaikkien päätösten tekoon prosessin kaikissa vaiheissa. Jäsenvaltioissa, joiden oikeusjärjestys tai valtiosääntö ei salli tällaista osallistumista, alueviranomaisten tai aluetta edustavien paikallisviranomaisten tulee voida osallistua etuoikeutettuina osapuolina mm. ohjelmointiin ja seurantaan. Kolmikantasopimukset ovat paras ratkaisu. I.2.2. Alueiden osallistuminen rakennerahasto-ohjelmista päättävien elinten toimintaan Vuosittaisilla tapaamisilla tulisi olla kolme tavoitetta: - Tapaamisissa tulisi käsitellä peruskysymyksiä, jotka liittyvät toteutettavien ohjelmien yhteensovittamiseen strategisten suuntaviivojen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden vaatimusten kanssa, sekä rahastojen välisiä yhteyksiä. - Niiden tulisi olla kolmen osapuolen yhteisiä keskustelu- ja neuvottelufoorumeja yhteisten ratkaisujen löytämiseksi ohjelmien kehityksen aiheuttamiin yleisiin ongelmiin; tapaamisissa tulisi voida käsitellä muutakin kuin vain teknisiä kysymyksiä. - Kokousten ammattimaisuutta (mm. esityslista, päätösten valmistelu, strategisten kysymysten valinta) tulisi lisätä. Koska alueet vastaavat ohjelmien operationaalisesta hallinnosta, niitä tulisi esitellä vuosittaisissa tapaamisissa sen korostamiseksi, että ohjelmilla on niiden yleisiin tavoitteisiin liittyviä alueellisia ja paikallisia vaikutuksia. Hallinnoltaan suhteellisen keskitettyjen jäsenvaltioiden alueviranomaisille tai aluetta edustaville paikallisviranomaisille tulee antaa osallistumismahdollisuus, jotta ne ymmärtäisivät entistä paremmin komission esittämiä vaatimuksia ja suosituksia. Tässä mielessä olisi suotavaa, että tapaamisiin osallistuisi myös aluetasoa alempien hallintotasojen edustajia. Koska seurantakomitean toiminta niveltyy kiinteästi vuosittaisiin tapaamisiin sekä vastaavien hallintoviranomaisten ja komission työskentelyyn, sen tulisi käsitellä sisältöön liittyviä ongelmia eikä ainoastaan rahoitusnäkökohtia ja varmistaa, että hankkeet ovat ohjelmien strategioiden mukaisia. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi seurantakomitealle tulisi osoittaa nykyistä enemmän toimivaltaa, päätösvaltaa ja oikeuksia päättää omista asioistaan. I.2.3. Rakennerahastojen ohjelma-asiakirjat Ohjelma-asiakirjojen tulee olla helppotajuisia, ja niihin tulee voida tehdä muutoksia. Väliarvioinnin jälkeen ohjelma-asiakirjaa voidaan tarkistaa lähes keskeytyksettä (step by step) yksinkertaisten ja asianmukaisten indikaattorien perusteella. Ohjelma-asiakirjan täydennysten tulee olla joustava väline, jota käytetään ainoastaan ohjelman hallinnointiin sen voimassaoloaikana. I.3. Yhteisön rakennerahastopolitiikan sisäinen yhtenäisyys ja sisältö Komitea esittää yhtäältä lähitulevaisuutta ja toisaalta vuoden 2006 jälkeistä aikaa koskevia ehdotuksia. Sen mielestä lyhyellä aikavälillä tulee pyrkiä parantamaan rakennerahastojen välistä koordinointia yhteisön tasolla. Komissioon tulisi perustaa kolmen rakennerahaston käytön koordinoimiseksi vastaava järjestelmä kuin useissa jäsenvaltioissa on käytössä aluetasolla. Lisäksi komitea ehdottaa, että aluepolitiikan pääosaston koordinointitehtävää vahvistettaisiin muihin asianomaisiin pääosastoihin nähden. Koordinoinnin avulla tulisi ainakin yhdenmukaistaa rahastojen toimintasäännöt. Rahastoja koskevien sääntöjen teknisyys johtaa usein siihen, että neuvovat yksiköt ja yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen täytäntöönpanosta vastaavat yksiköt erikoistuvat yhteen rahastoon. Tämä puolestaan johtaa siihen, että liian usein kokonaisnäkemys tietyllä alueella yhden ohjelman yhteydessä toteutettavista rakennerahastotoimista ja eri rakennerahastojen ohjelmista hämärtyy. Eri säännöin toimivien rahastojen rinnakkaisuus sitä paitsi jarruttaa hanketasolla toivotun integroidun lähestymistavan muodostumista. Kaikkien kolmen rakennerahaston rahoituksen sääntely ja yleiset säännöt tulisi pyrkiä yhdenmukaistamaan. Komitea ehdottaa, että laadittaisiin kaikille rakennerahastoille yhteinen hallintosäännöstö, joka kattaisi niin rahoitushallinnon (esim. kassastamaksut tai takaisinmaksupyynnöt) kuin myös ohjelmien toteutuksen valvonnan (esim. raportit, arviot). Tässä yhteydessä tulisi varmistaa, että kaikkia rakennerahastoja koskeviin yhteisiin sääntöihin ei vain koottaisi rahastojen nykyisiä sääntöjä vaan että sääntöjä järkeistettäisiin etsimällä niiden pienintä yhteistä nimittäjää. Lisäksi komitea ehdottaa, että vuoden 2006 jälkeen otettaisiin käyttöön yhteen rahastoon perustuvia ohjelmia ja että rakennerahastot yhdistettäisiin yhdeksi rahastoksi. Komitean mielestä tämä olisi nykyistä johdonmukaisempi ratkaisu yhteisön aluepolitiikan kehittämiseen tähtäävien toimien integroimiseksi ja koordinoimiseksi. Näin toimittaessa rahastojen välille syntyisi yhteisvaikutusta ja ne täydentäisivät toisiaan. Lisäksi hallinto helpottuisi ja koordinointi yksinkertaistuisi. Alueiden komitea ehdottaa myös, että menojen tukikelpoisuudesta laadittaisiin selkeät säännöt ja että Euroopan komissio vastaisi hakemuksiin helppotajuisesti ja nopeasti, jotta päivittäinen hallinto helpottuisi. Niiden tietojen perusteella, joita kuulemisten yhteydessä saatiin neljän tärkeimmän välineen avulla, vuoden 2006 jälkeen toteutettavissa toimissa tulisi olla seuraavat kolme toisiinsa kiinteästi liittyvää painopistealaa: - Ensinnäkin tulee pyrkiä korjaamaan aluekehityksen jälkeenjääneisyyttä. Tämä olennainen näkökohta koskee voimassa olevan tavoite 1:n jatkuvuuden osalta alueita, joiden asukaskohtainen BKT on pienempi kuin 75 prosenttia yhteisön keskiarvosta. Erityistä huomiota tulisi kiinnittää alueisiin, jotka kärsivät tämän keskiarvon tilastollisesta laskusta laajentumisen vuoksi. Tämän lisäksi perustamissopimuksen 299 artiklan 2 kohdan mukaisesti on edelleen kiinnitettävä erityishuomiota myös kaikkein syrjäisimpiin alueisiin ja erityisen harvaan asuttuihin alueisiin. - Toiseksi tulee jatkaa vaikeuksissa olevien alueiden talous- ja sosiaalipolitiikan uudelleensuuntaamista. Tällaisessa politiikassa yhdistettäisiin nykyiset tavoitteet 2 ja 3 alueellisiin työllisyys- ja työttömyysasteisiin liittyvien objektiivisten kriteerien perusteella. Alueet voisivat yhteistyössä paikallisviranomaisten kanssa kohdistaa tuet, joita ne saavat maantieteellisten (kaupunki-, teollisuus- ja maaseutualueet) ja aihekohtaisten (työllisyys, koulutus, ympäristö, luonnonkatastrofit ym.) yhteisön suuntaviivojen toteuttamiseksi, alueen kaikkiin tai vain joihinkin osiin siten, että tuen asukaskohtaiselle intensiteetille asetetaan vaatimuksia. - Kolmanneksi tulee säilyttää yhteisön aloitteiden innovatiivinen luonne ja pyrkiä tässä yhteydessä alueelliseen (rajatylittävään, valtiolliset rajat ylittävään ja alueidenväliseen) yhteistyöhön ja sen tiivistämiseen. Tavoitteena tulee olla yhteisön aloitteiden entistä parempi niveltyminen alueelliseen kokonaisstrategiaan kuitenkin niin, ettei niiden riippuvuus yhtenäisistä ohjelma-asiakirjoista kasva. I.4. Komission, jäsenvaltioiden ja alueiden yhteisvastuullisuus ja alueiden tuleva rooli yhteenkuuluvuuspolitiikan ja rakennerahastojen yhteydessä Muistutettakoon, että komission, jäsenvaltion ja alueiden yhteisvastuun yhteydessä tulee soveltaa tehokkaasti toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita ja vahvistaa alueellista päätöksentekotasoa. Alueen vastuu kaikkien sitä koskevien yhteisön ohjelmien toiminnallisesta toteutuksesta tulee vahvistaa virallisesti, ja kolmen päätöksentekotason välisestä toimivaltuuksien ja vastuun jaosta tulee laatia selkeät säännöt. Tässä yhteydessä tulee laatia kunnolliset säännöt alueiden, valtion ja yhteisön tason osapuolten yhdessä toteuttamaa hallinnointia varten solmimalla esim. kolmikantasopimuksia komission, jäsenvaltion ja alueiden kesken. Lisäksi komission ja alueiden välille tulee luoda nykyistä suorempi käytännön tason yhteys. Kuten edellä korostetaan, tällaiset välineet tulee määritellä kolmikantasopimuksissa(7) (esim. luottamussopimus tai vastuualueita koskeva sopimus), joiden yhteydessä voidaan laatia jäsenvaltiokohtaisten olosuhteiden mukaiset yleiset säännöt. I.5. Rakennerahastopolitiikan ulkoinen yhtenäisyys Kun asiaa tarkastellaan tulevaisuudennäkymien kannalta, tehtävänä on määritellä nykyistä tarkemmin, miten maakohtaiset ja alueelliset ohjelmat nivoutuvat tulevaisuudessa yhteisön ohjelmiin eli tuleeko ne integroida ohjelmien suunnitteluvaiheessa, mikäli ne sopivat ajallisesti yhteen yhteisön ohjelmien toteutuksen kanssa ja mikäli integrointi on yhtenäisten sääntöjen soveltamisen ansiosta mahdollista. Kolme ohjelmatyyppiä tulisi yhtenäistää niin, että niiden soveltaminen säilyisi joustavana. Tämä edellyttää, että jokaista ohjelmaa koskevia jäykkiä ja yhdenmukaisia sääntöjä vältettäisiin. II. Ohjelmien hallinnointi ja seuranta II.1.1. Ohjelmien organisatorinen hallinnointi: komission asettamat tulos- ja valvontavelvoitteet Kun tavoitteena ovat strategisesti yhtenäiset ohjelmat, tulee kehittää sellainen toimintatapa, että komissio pystyy vastaamaan parlamentille yhteenkuuluvuutta koskevien yhteisön tavoitteiden ja ohjelmien johdonmukaisuudesta. Komission tulee kyetä ottamaan huomioon tietyn alueen vahvuudet ja niihin liittyvät hankkeet ja tarkastelemaan niitä osana yhteenkuuluvuuspolitiikan muodostamaa kokonaisuutta. Asetuksen (EY) N:o 438/2001 soveltamisen sekä komission ja tilintarkastustuomioistuimen järjestämien kuulemisten perusteella on tarpeen laatia selkeitä valvontaa koskevia direktiivejä ja sääntöjä, yksilöidä kuhunkin toimintaympäristöön sopiva yksinkertainen ja tehokas toimintamalli ja välttää valvonnan ja valvojien toiminnan päällekkäisyyttä. Euroopan komission tulisi suorittaa tarkastuksia lähinnä ohjelmakauden jälkipuoliskolla, alkupuoliskolla saatujen tulosten mukaisesti. Valvonnan avulla tulisi pyrkiä tarkastamaan, että menot ovat tukikelpoisia ja että yhteisön sääntöjä noudatetaan, mutta tässä yhteydessä ei tulisi vielä tarkastella ohjelma-asiakirjan täydennykseen sisältyviä täytäntöönpanomenettelyjä (mm. valintakriteerit). II.1.2. Ohjelmien organisatorinen hallinnointi: päivittäinen hallinnointi ja seuranta Kyseisissä suunnitelmissa tulee kiinnittää nykyistä enemmän huomiota alue- ja paikallisviranomaisten rooliin rakennerahastojen hallinnoinnissa ja kannustaa solmimaan komission, jäsenvaltion ja alueiden välisiä sopimuksia tai yleissopimuksia. Lisäksi tulee pyrkiä laatimaan selkeät ja yksinkertaiset hallintosäännöt ja ottaa käyttöön järjestelmä, jonka avulla voidaan todella johtaa ja koordinoida kaikkien rahastojen ja ohjelmien toteutusta aluetasolla. Sääntöjen yksinkertaistamisen tuloksena tulee olla tasapaino hallinnon avoimuudesta tarvittavien takeiden ja rahastojen tehokkuuden välillä. Lisäksi tulee pyrkiä luomaan joustava hallintojärjestelmä ohjelmien vastuuhenkilöitä ja toteuttajia varten. Hankkeiden toteuttajille suunnattua tiedotusta tulee lisäksi parantaa. II.1.3. Ohjelmien organisatorinen hallinnointi: arviointi Jälkiarvioinnit tehdään niin myöhään, ettei niitä pystytä enää huomioimaan seuraavien ohjelmien suunnittelussa. Menettelyä tulee keventää, jotta meneillään olevasta ohjelmakaudesta voidaan ottaa oppia vuotta 2006 silmällä pitäen. Yhtenä ratkaisuna voisi olla seuraavaa ohjelmakautta koskevan ennakkoarvion sisällyttäminen loppuraporttiin. Vastaavasti tulee parantaa edellisten ohjelmakausien tulosten huomioimista ohjelma-asiakirjojen laadinnassa ja yleensä jälkiarviointiin liittyvien tehtävien määrittelyä. Sen yhteydessä tulee arvioida kaikkien ajan mittaan toteutettujen yhteisön toimien kokonaisvaikutuksia kyseiseen alueeseen, ja arviointi tulee suorittaa tiiviissä yhteistyössä alueiden kanssa. II.2.1. Ohjelmien rahoitushallinto: kansallisten (siis myös alueellisten) rahoitusjärjestelmien ja yhteisön rahoitusjärjestelmien yhteensopivuus Yksinkertaistamista voitaisiin edistää luomalla yhtenäiset oikeudelliset puitteet ja yhdistämällä rahastot yhdeksi aluerahastoksi, jonka välityksellä yhteisö myöntäisi rahoitusta siten, etteivät määrärahat enää kiertäisi jäsenvaltion talousarvion kautta. Tällaista ratkaisua hiotaan parhaillaan konkreettiseen muotoon eräissä jäsenvaltioissa, mutta tässä vaiheessa ei voida vielä tehdä päätelmiä sen todellisesta vaikuttavuudesta. Lisäksi tulee yhdenmukaistaa ja joustavoittaa maksumenettelyjä. II.2.2. Ohjelmien rahoitushallinto: yhteisön rahoitusmenetelmät N+2 -sääntöä tulee muuttaa, sillä sen soveltaminen voi estää laajojen, aikaa vievien hankkeiden toteuttamisen ja johtaa siihen, että hallintoviranomaiset suosivat hankkeita, jotka ovat rakenteeltaan suppeampia mutta kuluttavat käytettävissä olevat määrärahat nopeammin loppuun. Sellaisen N+36 kuukautta -säännön avulla, jossa kuukaudet lasketaan ohjelma-asiakirjan hyväksymisajankohdasta lähtien, vältettäisiin kaikki nämä esteet, mutta sääntö olisi yhtä kaikki velvoittava. Ennakkomaksujen takaisinmaksusääntöä tulee muuttaa vastaavasti siten, että sääntönä on "N+30 kuukautta". Bryssel 2. heinäkuuta 2003. Alueiden komitean puheenjohtaja Albert Bore (1) EYVL C 148, 18.5.2001, s. 25. (2) EYVL C 107, 3.5.2002, s. 27. (3) EUVL C 66, 19.3.2003, s. 11. (4) Kahdenväliset sopimukset komission ja sellaisten alueiden välillä, joilla on asiassa yksinomainen toimivalta. (5) Ks. jäljempänä kohta I.3, toinen luetelmakohta, s. 11. (6) Tai kahdenvälisiä sopimuksia, ks. edellinen alaviite. (7) Tai kahdenvälisissä sopimuksissa, ks. kohta I.3, toinen luetelmakohta, s. 11.