Norja ilmoitti tekevänsä tarkastuksia 26.11.2015–12.5.2016. Rajatarkastukset on otettu tilapäisesti uudelleen käyttöön kaikilla sisärajoilla, mutta ne on keskitetty erityisesti satamiin, joista on lauttayhteys Ruotsiin, Saksaan ja Tanskaan. Päätökset ottaa rajatarkastukset uudelleen käyttöön ja jatkaa niitä johtuivat ennalta aavistamattomasta muuttopaineesta ja sen seurauksista, jotka haastavat Norjan yhteiskunnan toiminnan.

Euroopan unioniin vuodesta 2015 saapuneiden maahantulijoiden ennätysmäärät ja marraskuun 2015 arvioinnissa havaitut puutteet Kreikan ulkorajavalvonnassa ovat johtaneet siihen, että suuret määrät Kreikkaan saapuneita henkilöitä ovat liikkuneet edelleen. Tämä puolestaan on johtanut siihen, että useat jäsenvaltiot ovat ottaneet rajatarkastukset tilapäisesti uudelleen käyttöön kaikilla sisärajoillaan tai osalla niistä, koska maan yleisen järjestyksen tai sisäisen turvallisuuden on katsottu olevan vakavasti uhattuna. Uhka johtui siitä, että maahan saapui hallitsemattomasti suuri määrä henkilöitä, joilla ei ollut asianmukaisia asiakirjoja ja/tai joita ei ollut asianmukaisesti rekisteröity heidän saavuttuaan ensimmäiseen jäsenvaltioon EU:n alueelle.

Helleenien tasavalta esitti 12. maaliskuuta 2016 asetuksen (EU) N:o 1053/2013 16 artiklan 1 kohdan mukaisesti toimintasuunnitelmansa arviointikertomuksessa havaittujen puutteiden korjaamiseksi neuvoston suositusten mukaisesti. Komissio esitti 12. huhtikuuta 2016 asetuksen (EU) N:o 1053/2013 16 artiklan 1 kohdan mukaisesti neuvostolle arvionsa toimintasuunnitelman riittävyydestä. Komissio päättelee, että ”Kreikka on edistynyt merkittävästi. Kreikan viranomaisten esittämään toimintasuunnitelmaan on kuitenkin tehtävä vielä parannuksia, jotta voidaan poistaa kaikki marraskuun 2015 arvioinnissa havaitut puutteet. Erityisesti monien toimien ajoitusta, vastuutahoa ja rahoitussuunnittelua on selvennettävä. Joitakin toimia ei voida vielä pitää riittävinä tai päätökseen saatettuina.”

Komissio antoi 24. helmikuuta 2016 henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (tuolloin voimassa ollut Schengenin rajasäännöstö) 15 päivänä maaliskuuta 2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 562/2006 19b artiklan mukaisesti suosituksia toimenpiteistä, joita Helleenien tasavallan on toteutettava varmistaakseen 2. helmikuuta 2016 annetun arviointikertomuksen johdosta 12. helmikuuta 2016 annettujen neuvoston suositusten noudattamisen.

Komissio antoi 2. helmikuuta 2016 täytäntöönpanopäätöksen, joka koskee arviointikertomuksen laatimista Schengenin säännöstön soveltamisesta Helleenien tasavallassa ulkorajojen valvonnassa ja jossa todetaan, että ulkorajojen valvonnassa on vakavia puutteita, jotka Kreikan viranomaisten on korjattava. Nämä vakavat puutteet aiheuttavat ulkorajavalvonnassa tilanteen, jossa asetuksen (EU) N:o 1053/2013 16 artiklan 1 ja 4 kohdassa tarkoitetut velvoitteet eivät täyty.

Helleenien tasavalta on pääasiassa maantieteellisen sijaintinsa takia erityisen alttiina näille kehityskuluille, ja Egeanmeren saarille saapuvien maahantulijoiden määrä on kasvanut dramaattisesti. Valtava muuttovirta on luonteeltaan sellainen, että se aiheuttaisi suuria paineita minkä tahansa jäsenvaltion ulkorajavalvontaan.

EU:ta koettelee ennennäkemätön muuttoliike- ja pakolaiskriisi, koska eri ryhmistä koostuvat muuttovirrat lisääntyivät jyrkästi vuoden 2015 kesällä. Tämä on vaikeuttanut suuresti tehokkaan ulkorajavalvonnan varmistamista Schengenin säännöstön mukaisesti sekä hankaloittanut maahantulijoiden vastaanottoa ja käsittelyä. Kriisin aikana on käynyt ilmeiseksi, että unionin ulkorajojen turvaamisessa on laajempiakin rakenteellisia puutteita.

Tanska ilmoitti tekevänsä tarkastuksia 4.1.–2.6.2016 kaikilla sisärajoillaan, keskittyen erityisesti Saksasta saapuviin lauttoihin sekä Tanskan ja Saksan maarajaan. Rajatarkastusten aloittamista koskeva päätös johtui alun perin odottamattomista muuttovirroista ja siitä, että naapurimaat olivat hyväksyneet rajatoimia, mikä saattaisi johtaa siihen, että suuri määrä laittomia maahantulijoita saattaisi joutua jäämään Kööpenhaminan alueelle. Viimeisessä ilmoituksessa korostettiin EU:ssa jo olevien pakolaisten ja maahantulijoiden valtavaan määrään liittyviä epävarmuustekijöitä.

Komissio totesi 23. lokakuuta 2015 antamassaan lausunnossa erityisesti Saksassa ja Itävallassa toteutettujen toimenpiteiden tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden. Saksan ja Itävallan viranomaisten toimittamien tietojen perusteella komissio päätteli, että tarkastusten palauttaminen sisärajoille Schengenin rajasäännöstön mukaisesti on riittävä vastaus sisäiseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen kohdistuvaan uhkaan. Tämä arvio vahvistui myöhemmin oikeaksi niiden tietojen ja datan perusteella, jotka saatiin näiltä ja muilta jäsenvaltioilta, tietyiltä alalla toimivilta EU:n virastoilta ja elimiltä sekä komission ryhmiltä, jotka toimivat kentällä hotspot-alueilla.

Komissio on seurannut tilannetta kaikissa jäsenvaltioissa, joita asia koskee, arvioidakseen, onko sisärajoilla uudelleen käyttöön otetut tarkastukset rajattu siihen, mikä on tarpeen. Tarkastukset eivät ole aiheuttaneet suuria häiriöitä eivätkä rajoittaneet tarpeettomasti henkilöiden ja tavaroiden vapaata liikkuvuutta Schengen-alueella. Saaduista tiedoista käy ilmi myös se, että toteutetuilla toimilla on myös pystytty palauttamaan järjestystä tiettyjä sisärajoja ylittävien ihmisten virtoihin ja siten vähentämään henkilöiden liikkumista edelleen.

Tavoitteena koordinoitu linja sisärajavalvontaan

Komissio mainitsi tiedonannossaan ”Etenemissuunnitelma Schengen-järjestelmän normaalin toiminnan palauttamiseksi”, että jos muuttopaineet jatkuvat ja ulkorajavalvonnassa havaittuja puutteita on vielä toukokuun 12. päivän 2016 jälkeen, olisi tarpeen esittää neuvostolle henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä 9 päivänä maaliskuuta 2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/399 (Schengenin voimassa oleva rajasäännöstö) 29 artiklan mukaisesti ehdotus, jossa suositetaan johdonmukaista unionin linjaa rajatarkastuksiin siihen asti, kunnes ulkorajavalvontaan liittyviä rakenteellisia puutteita voidaan lieventää tai ne saadaan korjattua. Tiedonannossa esitetään toimia, jotka on toteutettava Schengen-alueen normaalin toiminnan palauttamiseksi viimeistään vuoden 2016 loppuun mennessä.

Schengenin rajasäännöstön 29 artiklassa säädetään tietystä menettelystä sellaisia poikkeuksellisia olosuhteita varten, joissa sisärajavalvonnasta vapaan alueen yleinen toimivuus on vaarantunut jotakin jäsenvaltiota koskevassa arviointikertomuksessa havaittujen, ulkorajojen valvontaan liittyvien jatkuvien vakavien puutteiden johdosta, siinä määrin kuin nämä olosuhteet muodostavat vakavan uhkan yleiselle järjestykselle tai sisäiselle turvallisuudelle koko Schengen-alueella tai sen osassa ja jos kaikki muut toimenpiteet ovat olleet riittämättömät lievittämään tehokkaasti havaittua vakavaa uhkaa. Tällaisissa tilanteissa neuvosto voi viimeisenä keinona yhteisten etujen turvaamiseksi Schengen-alueella suosittaa yhdelle tai useammalle jäsenvaltiolle rajavalvonnan palauttamista maan kaikille sisärajoille tai osalle niistä enintään kuuden kuukauden ajaksi (tätä voidaan jatkaa enintään yhteensä kahden vuoden ajan).

Arviointi tilanteesta 12. toukokuuta 2016 mennessä

Jos jäsenvaltio joutuu antamaan kolmen kuukauden kuluessa selvityksen asiaankuuluvan toimintasuunnitelman täytäntöönpanosta asetuksen (EU) N:o 1053/2013 16 artiklan 4 kohdan mukaisesti ja jos komissio toteaa kyseisen kolmen kuukauden määräajan jälkeen, että tilanne on säilynyt entisellään, se voi käynnistää Schengenin rajasäännöstön 21 artiklan 3 kohdan mukaisesti rajasäännöstön 29 artiklassa säädetyn menettelyn.

Schengenin rajasäännöstön asiaa koskevien säännösten mahdollistama enimmäisaika, joksi tietyt jäsenvaltiot voivat palauttaa sisärajavalvonnan yksipuolisesti, päättyy toukokuun puolivälissä (ks. edellä). Lisäksi Kreikka on jo toimittanut asetuksen (EU) N:o 1053/2013 16 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun selvityksen. Näin ollen komission ei pitäisi odottaa kolmen kuukauden määräajan täyttymistä ennen kuin se arvioi, tuleeko tilanne olemaan entisellään 12. toukokuuta 2016, etenkin, kun sillä on käytettävissään huomattavasti tietoa ulkorajavalvonnan tilanteesta Helleenien tasavallassa.

Arviointi perustuu muun muassa yksityiskohtaisiin tietoihin, jotka asianomainen jäsenvaltio tai asianomaiset jäsenvaltiot tai alalla toimivat EU:n virastot ovat toimittaneet tai jotka on saatu paikalle tehtyjen käyntien yhteydessä. Komission käytettävissä on tietoja, jotka on saatu hotspot-alueilla Helleenien tasavallassa toimivilta komission ryhmiltä tai jotka komissio on kerännyt valmistellessaan hiljattain annettuja kertomuksia Helleenien tasavallan muuttoliiketilanteesta. Tietoja kerättiin myös Helleenien tasavaltaan 10.–16. huhtikuuta 2016 tehdyllä etukäteen ilmoitetulla käynnillä, jolla varmistettiin Schengenin säännöstön soveltaminen ulkorajojen valvonnassa vuotta 2016 koskevan vuotuisen arviointiohjelman mukaisesti.

Tiedonannossaan ”Arvio Kreikan toimintasuunnitelmasta Schengenin säännöstön täytäntöönpanosta ulkorajojen valvonnan alalla vuonna 2015 tehdyssä arvioinnissa havaittujen vakavien puutteiden korjaamiseksi” komissio pyysi Helleenien tasavaltaa toimittamaan täydennyksiä ja selvennyksiä 26. huhtikuuta 2016 mennessä, koska se katsoi, että ”Kreikan viranomaisten esittämään toimintasuunnitelmaan on [...] tehtävä vielä parannuksia, jotta voidaan poistaa kaikki marraskuun 2015 arvioinnissa havaitut puutteet. Erityisesti monien toimien ajoitusta, vastuutahoa ja rahoitussuunnittelua on selvennettävä. Joitakin toimia ei voida vielä pitää riittävinä tai päätökseen saatettuina. Lisäksi joidenkin toimien sisällöstä on annettava lisätietoja tai selvityksiä.” Lisäksi Schengenin arviointi- ja valvontamekanismin perustamisesta annetun asetuksen 16 artiklan 4 kohdan mukaisesti Helleenien tasavallan on annettava toimintasuunnitelmansa täytäntöönpanosta selvitys samassa kolmen kuukauden määräajassa.

Helleenien tasavalta toimitti komissiolle 26. huhtikuuta 2016 pyydetyt toimintasuunnitelmaansa koskevat täydennykset ja selvennykset sekä 29. huhtikuuta 2016 selvityksen toimintasuunnitelmansa täytäntöönpanosta.

Sekä komissio että EU:n jäsenvaltiot ovat antaneet Helleenien tasavallalle merkittävää teknistä ja taloudellista tukea. Komissio on myöntänyt vuoden 2015 alusta lähtien 181 miljoonaa euroa hätäapua. Hätärahoitus myönnetään niiden 509 miljoonan euron lisäksi, jotka Helleenien tasavallalle on jo myönnetty vuosia 2014–2020 koskevien kansallisten muuttoliike- ja rajaturvallisuusohjelmien perusteella. Frontex on helpottanut muiden jäsenvaltioiden teknisen välineistön ja henkilöresurssien käyttöönottoa, millä on tarkoitus varmistaa Helleenien tasavallan maa- ja meriulkorajojen tehokas valvonta ja turvaaminen muun muassa merirajalla toteutettujen yhteisten operaatioiden eli Poseidonin merioperaation (Poseidon Sea) ja Poseidonin nopean rajainterventionryhmän (Rapid Intervention Poseidon) operaation avulla. Lisäksi Frontex on koordinoinut maaulkorajoilla toteutettuja joustavia operatiivisia toimia (Flexible Operational Activities) ja maarajojen yhteyspisteitä (Focal Points Land) koskevia yhteisiä operaatioita. Frontex on myös osarahoittanut välineistön ja rajavartijoiden sisäisiä uudelleenjärjestelyjä Helleenien tasavallassa. Komissio, Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto (EASO), Frontex, Europol ja Eurojust tekevät paikan päällä yhteistyötä Kreikan viranomaisten kanssa auttaakseen näitä EU:n lainsäädäntöön perustuvien velvoitteiden täyttämisessä ja siinä, että hotspot-alueille saapuvien maahantulijoiden henkilöllisyys selvitetään, heidät rekisteröidään ja heidän sormenjälkensä otetaan pikaisesti.

Helleenien tasavalta on edistynyt merkittävästi ulkorajojensa valvonnassa marraskuun 2015 arvioinnissa havaittujen puutteiden poistamisessa. Lisäksi 18. maaliskuuta 2016 annetun EU:n ja Turkin julkilausuman täytäntöönpanon aloittaminen sekä Frontexin ja Naton käynnissä olevat operaatiot ovat vähentäneet jyrkästi niiden sääntöjenvastaisesti maahan pyrkivien henkilöiden ja turvapaikanhakijoiden määrää, jotka tulevat Turkista Helleenien tasavaltaan. Sääntöjenvastaisesti Helleenien tasavaltaan pyrkivien henkilöiden ja turvapaikanhakijoiden määrän huomattavan vähentymisen sekä EU:n virastojen ja muiden jäsenvaltioiden hotspot-alueilla antaman tuen ansiosta Helleenien tasavalta on voinut parantaa merkittävästi sääntöjenvastaisesti maahan juuri saapuneiden henkilöiden ja turvapaikanhakijoiden rekisteröintiä. On varmistettava, että muuttovirran merkittävä väheneminen on kestävä muutos. Myös Kreikan edistyminen palauttamisen alalla riippuu muuttovirran merkittävän vähenemisen kestävyydestä sekä sellaisten rakenteiden perustamisesta ja ylläpidosta ja riittävien resurssien saamisesta käyttöön, jotka mahdollistavat sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden tehokkaan palauttamisen.

Helleenien tasavallan toimittamien tietojen, paikan päällä huhtikuussa 2016 tehdyn Schengen-arviointikäynnin aikana tehtyjen komission asiantuntijoiden havaintojen (sanotun kuitenkaan rajoittamatta asetuksen (EU) N:o 1053/2013 14 artiklan mukaisesti laadittavaa arviointikertomusta) ja hotspot-alueilla läsnä olevien komission yksiköiden saamien tietojen perusteella on arvioitu seuraavaa:

Sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden rekisteröintiprosessi Kreikan saarilla (Lesbos, Samos, Kos ja Symi) ja Turkin vastaisella maarajalla (Fylakion rekisteröintikeskus), joilla vierailtiin, on parantunut huomattavasti EU:n virastojen (Frontex ja EASO) antaman, välineistöön ja henkilöresursseihin suunnatun tuen myötä. Sääntöjenvastaisesti maahan saapuneiden henkilöllisyys on selvitetty aukottomasti, heidän sormenjälkensä on otettu ja heidät on rekisteröity Eurodac-tietokantaan. Maahantulijoille tehdään turvatarkastus ja heidän matkustusasiakirjansa tarkistetaan. Maahantulijoiden vastaanottotilanne on muuttunut maaliskuun 20. päivän jälkeen, jolloin alettiin soveltaa 18. maaliskuuta 2016 annettua EU:n ja Turkin julkilausumaa.

Siitä huolimatta, että valmiuksien kehittämisessä on edistytty, Helleenien tasavallan kansallisella rajaturvallisuusjärjestelmällä ei ole vielä operatiivisia ja hallinnollisia valmiuksia, joita ulkorajojen valvonta Schengenin rajasäännöstön vaatimusten mukaisesti edellyttää. Erityisesti eräitä ydintoimintoja, kuten riskianalyysiä, ei toteuteta tällä hetkellä täysimääräisesti, ja rajaturvallisuuden ylläpito on vaillinaista. Helleenien tasavalta ei hyödynnä täysimääräisesti kaikkia kansallisia valmiuksiaan, jotka soveltuisivat rajavartiointiin (armeija, laivasto).

Kreikka turvautuu Turkin vastaisen merirajan vartioinnissa huomattavasti EU:n, Frontexin ja muiden jäsenvaltioiden tukeen. Ilman tätä tukea Kreikka ei pystyisi ylläpitämään asianmukaista merirajojen vartiointia. Kreikan rannikkovartioston (merirajojen vartioinnista vastaava rajaviranomainen) tilannetietoisuus perustuu maan laivaston ja armeijan sille toimittamiin tietoihin sekä muutamaan sen omaan partiointialukseen ja tarkkailupisteeseen. Myöskään maan reagointivalmiuksia ei pidetä riittävinä, kun otetaan huomioon Turkin läheisyys ja sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen riski EU:n ja Turkin julkilausuman täytäntöönpanosta huolimatta. Käytettävissä ei ole luotettavaa reaaliaikaista alue- ja paikallistason tilannekuvaa eikä suojattua matkaviestinverkkoa, jota rajavalvontaviranomaiset voisivat käyttää.

Turkin ja Albanian vastaisen maarajan vartiointiin käytettävä henkilöstön määrä sekä tilannetietoisuus, reagointivalmiudet ja välineistö ovat riittävällä tasolla, mutta parannettavaakin on. Entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian vastaisella maarajalla (Kilkisin poliisipiiri, joka vastaa rajavartioinnista 87 kilometrin mittaisella rajaosuudella) rajavartiointi ei nykyisin ole täysin Schengenin rajasäännöstön mukaista. Rajalla ei myöskään ole automaattista videovalvontajärjestelmää, tilannetietoisuuden todettiin olevan erittäin rajallista eikä käytettävissä ollut kokonaisvaltaista operatiivista tilannekuvaa. Sellaisia alueella oleskelevia maahantulijoita, joita ei rekisteröity heidän saapuessaan Helleenien tasavaltaan, ei rekisteröidä järjestelmällisesti.

Huolimatta Helleenien tasavallan merkittävistä ponnisteluista ja huomattavasta edistymisestä, kaikkia sen ulkorajojen valvonnassa marraskuun 2015 arvioinnissa havaittuja vakavia puutteita ei ehditä poistaa asianmukaisesti ja kattavasti Schengenin rajasäännöstön 21 artiklan 3 kohdan mukaisessa kolmen kuukauden määräajassa. Ulkorajavalvonnassa on edelleen sellaisia vakavia puutteita, jotka vaarantavat sisärajavalvonnasta vapaan alueen yleisen toimivuuden.