Direktiivissä annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus asettaa ennen sopimuksen tekoa annettavia tietoja koskevia lisävaatimuksia elinkeinonharjoittajan toimitiloissa tehtyjen sopimusten osalta (5 artiklan 4 kohta) sekä käyttää sääntelymahdollisuuksia kansallisessa lainsäädännössään kuudella alalla. Jäsenvaltioiden on raportoitava kyseisten sääntelymahdollisuuksien käytöstä, ja komissio on asettanut raportit saataville komission verkkosivustolla direktiivin 29 artiklan mukaisesti.

Arvioinnista on laadittu komission yksiköiden valmisteluasiakirja, joka täydentää tätä kertomusta, jossa esitetään arvioinnin tärkeimmät tulokset. Koska direktiivi arvioitiin alle kolme vuotta siitä, kun direktiivin kansallisten täytäntöönpanosäädösten oli määrä tulla voimaan, tietopohjaa on suhteellisen vähän. Direktiivin täytäntöönpano on vasta alkuvaiheessa, minkä vuoksi tarkoituksena oli arvioida, miten direktiivin saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä oli edistytty, ja sen soveltamisen ensivaiheita.

Komissio suoritti laajan tarkastuksen direktiivin saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä kaikissa jäsenvaltioissa ja käynnisti tämän johdosta 21 kahdenvälistä jäsenneltyä vuoropuhelua asianosaisten kansallisten viranomaisten kanssa (niin kutsutut EU Pilot tapaukset). Tarkastuksesta ilmeni, että useimmat jäsenvaltiot olivat aluksi jättäneet useita määritelmiä ja keskeisiä käsitteitä saattamatta osaksi kansallista lainsäädäntöään. Vaikka kyseiset jäsenvaltiot ovat tehneet tai ehdottaneet merkittäviä muutoksia kansallisiin täytäntöönpanolakeihin näiden ongelmien korjaamiseksi ja lainsäädäntönsä saattamiseksi direktiivin mukaiseksi, komissio jatkaa kahdenvälistä vuoropuheluaan useimpien jäsenvaltioiden kanssa direktiivin täyden soveltamisen varmistamiseksi. Vaikka direktiivin puutteellinen tai virheellinen saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä vaikuttaa selvästi direktiivissä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen, Euroopan komissiolla on vain vähän tietoja niistä käytännön vaikutuksista, joita direktiivin viivästynyt ja/tai virheellinen saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on aiheuttanut, sillä mainitut EU Pilot tapaukset (yhtä tapausta lukuun ottamatta) käynnistettiin oma-aloitteisesti, ei valitusten perusteella.

Vuonna 2015 komissio koordinoi 26 jäsenvaltion, Norjan ja Islannin suorittaman tehotarkastuksen sen tarkastamiseksi, noudattivatko elinkeinonharjoittajat ennen sopimuksen tekoa annettavia tietoja koskevia direktiivin vaatimuksia verkossa myytävien tuotteiden osalta. Ennen tehotarkastusta verkkosivustoista vain 37 prosentin havaittiin olevan vaatimustenmukaisia, kun taas tehotarkastusten jälkeen 88 prosenttia verkkosivustoista oli vaatimustenmukaisia.

Kevään 2014 ja kevään 2016 välillä komissio järjesti kuluttajien oikeuksia koskevan tiedotuskampanjan, jonka tarkoituksena oli lisätä elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien yleistä tietämystä EU:n laajuisista kuluttajanoikeuksista, jotka perustuvat useisiin EU:n kuluttajansuojaa koskeviin direktiiveihin, mukaan luettuna kuluttajanoikeusdirektiivin mukainen peruuttamisoikeus.

4. Arvioinnin keskeiset tulokset

4.1. Vaikuttavuus

Jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön tarkastelusta ennen direktiivin täytäntöönpanoa kävi ilmi, että elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien välisiin sopimuksiin liittyvissä kuluttajansuojasäännöissä oli merkittäviä eroja. Lukuun ottamatta aloja, joilla jäsenvaltiot voivat edelleen käyttää kansallisia sääntelymahdollisuuksia, kuluttajanoikeusdirektiivillä on suurelta osin poistettu tällaiset jäsenvaltioiden väliset erot ja näin ollen lisätty elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien oikeusvarmuutta erityisesti rajat ylittävissä tapauksissa.

Kaikkien jäsenvaltioiden lainsäädännöllisen tilanteen vertailu ennen direktiiviä ja sen jälkeen on myös osoittanut, että kuluttajansuojaa on vahvistettu useimmissa, ellei peräti kaikissa jäsenvaltioissa. Tämä todennäköisesti lisää direktiivin tavoitteiden mukaisesti kuluttajien luottamusta sekä kotimaassa että rajojen yli tehtäviin ostoksiin, erityisesti verkko-ostoksiin. Eurostatin analyysin mukaan rajat ylittävien verkko-ostosten määrä kasvoi vuosina 2012–2016 . Mitä tulee kuluttajien luottamuksen ja vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseen, saatavilla olevat Eurobarometri-tutkimuksen tiedot osoittavat, että 76 prosenttia kuluttajista oli vuonna 2016 yleisesti sitä mieltä, että vähittäiskauppiaat ja palveluntarjoajat noudattavat kuluttajansuojaa koskevan lainsäädännön sääntöjä ja määräyksiä, mikä on 14 prosenttiyksikön lisäys vuoden 2006 lukuun.

Arvioinnissa korostettiin kuitenkin joitakin seikkoja, jotka heikentävät kuluttajanoikeusdirektiivin tehokkuutta. Näitä seikkoja olivat muun muassa seuraavat:

·kuluttajien ja elinkeinonharjoittajien puutteellinen tietämys direktiivin säännöksistä

·vaikeudet muun muassa seuraavien säännösten tulkitsemisessa: perushinnan määritelmä (21 artikla), käsite ”muualla kuin elinkeinonharjoittajan toimitiloissa” muualla kuin elinkeinonharjoittajan toimitiloissa tehtyjen sopimusten yhteydessä (2 artiklan 8 kohta), digitaalista sisältöä koskevan sopimuksen ja maksettuja verkkopalveluja koskevan sopimuksen välinen ero, 14 päivän harkinta-ajan alkamisajankohta sellaisissa sopimuksissa, joihin liittyy sekä kauppasopimuksen että palvelusopimuksen piirteitä (9 artikla), ja tavaroiden arvon alenemisen laskeminen tapauksissa, joissa kuluttaja käyttää peruuttamisoikeuttaan käytettyään tavaraa enemmän kuin olisi tarpeen sen luonteen, ominaisuuksien ja toimivuuden toteamiseksi (14 artiklan 2 kohta)

·se, että elinkeinonharjoittajat eivät ole noudattaneet vaatimuksia sekä

·täytäntöönpanoon liittyvät kysymykset, erityisesti kansallisten täytäntöönpanotoimien vähäisyys sekä erot sääntöjen täytäntöönpanotavoissa.

·jäsenvaltioiden, direktiivin rikkomisesta määräämät eritasoiset seuraamukset voivat myös olla ongelmallisia, sillä monien jäsenvaltioiden enimmäisrangaistukset eivät näytä olevan riittävän ”tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia” (24 artikla) kaikenkokoisille elinkeinonharjoittajille.

4.2. Tehokkuus

Direktiivin kokonaisvaikutuksesta yrityksille aiheutuviin kustannuksiin ei ole vielä selkeää käsitystä, sillä direktiivin täytäntöönpanon kustannuksista ja hyödyistä ei ole voitu kerätä määrällisiä arvioita. Varsinkaan arvioinnin yhteydessä kuullut sidosryhmät eivät antaneet määrällisiä arvioita kuluttajanoikeusdirektiivin vaikutuksista eivätkä voineet muodostaa suoraa syy-yhteyttä myynnin lisääntymisen ja direktiivin soveltamisen alkamisen välille. Todellisia kustannuksia ja hyötyjä koskevia tietoja on hyvin vähän myös siksi, että direktiivin saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä on kulunut vasta vähän aikaa. Tämän vuoksi analyysi perustuu laadullisiin tietoihin. Koska saatavilla on vain vähän tietoja, ei ole voitu tehdä lopullisia päätelmiä kustannuksista, joita yrityksille on aiheutunut direktiivin noudattamisesta. Tutkimuksen kohteena olleet yritykset olivat haluttomia toimittamaan taloudellisia arvioita tällaisista kustannuksista, ja rahallista näyttöä oli niukalti. Laadullisten arvioiden osalta on kuitenkin ilmoitettu joistakin tietyistä, erityisesti pk-yrityksille aiheutuneista rasitteista. Rasitteet liittyvät pääasiassa ennen sopimuksen tekoa annettavia tietoja koskeviin vaatimuksiin erityisesti päällekkäisten tiedonantovaatimusten osalta sekä peruuttamisoikeuksiin. Sidosryhmät ilmoittivat muun muassa sellaisiin palautettuihin tavaroihin liittyvistä tappioista, joita on käytetty enemmän kuin olisi tarpeen niiden luonteen, ominaisuuksien ja toimivuuden toteamiseksi, sillä elinkeinonharjoittajien on vaikeaa arvioida palautettujen tavaroiden arvon alenemista tai jälleenmyydä niitä. Lisäksi on tullut esiin huolestuneisuutta siitä, että elinkeinonharjoittajien on palautettava maksut kuluttajille ilman mahdollisuutta tarkastaa palautettuja tavaroita, kun kuluttaja on osoittanut lähettäneensä tavarat takaisin (13 artiklan 1 kohta).

4.3. Johdonmukaisuus

Direktiivin katsotaan olevan yleisesti johdonmukainen muun EU:n lainsäädännön kanssa, eikä merkittäviä ongelmia ole todettu. Direktiivi on kuitenkin vuorovaikutuksessa muun kuluttajansuojaa ja markkinointia koskevan lainsäädännön, muun horisontaalisen ja alakohtaisen lainsäädännön (varsinkin sähköistä kaupankäyntiä koskevan direktiivin ja palveludirektiivin) sekä uusien ehdotusten kanssa, ja näitä vuorovaikutussuhteita voitaisiin vastaisuudessa virtaviivaistaa ja selventää paremmin. Esimerkiksi tietyt ostokehotuksissa annettavia tietoja koskevat vaatimukset (sopimattomia kaupallisia menettelyjä koskevan direktiivin 7 artiklan 4 kohta) ovat päällekkäisiä kuluttajanoikeusdirektiivin ennen sopimuksen tekoa annettavia tietoja koskevien vaatimusten kanssa. Näihin päällekkäisyyksiin voitaisiin puuttua mahdollisissa REFIT-kuntotarkastuksen jälkeisissä lainsäädäntötoimissa ja kuluttajanoikeusdirektiivin arvioinnissa. Ehdotettuun digitaalisen sisällön toimittamista koskevaan direktiiviin liittyvät neuvottelut olisi myös otettava huomioon kuluttajanoikeusdirektiivin digitaalista sisältöä koskevien säännösten mahdollisissa muutoksissa (katso jäljempänä 5 kohta).

4.4. Merkityksellisyys

Arvioinnissa todettiin, että direktiivin alkuperäiset tavoitteet ovat edelleen yhtä perusteltuja kuin silloin, kun direktiiviä ehdotettiin ensimmäistä kertaa. Varsinkin kuluttajansuojan korkean tason varmistaminen ja tasapuolisen toimintaympäristön takaaminen elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien välisten verkkosopimusten osapuolina oleville elinkeinonharjoittajille on edelleen erittäin tärkeää erityisesti digitaalisia sisämarkkinoita koskevan politiikan yhteydessä. Tulevaisuudessa etäsopimuksia koskevista säännöksistä tulee todennäköisesti entistäkin tärkeämpiä, kun kuluttajat tekevät yhä enemmän verkko-ostoksia.

Kuluttajanoikeusdirektiivin tiedonantovaatimuksia koskevien säännösten katsottiin olevan edelleen päteviä, lukuun ottamatta 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan vaatimusta, joka koskee elinkeinonharjoittajan faksinumeron ja sähköpostiosoitteen toimittamista, sillä kuluttaja voisi ottaa elinkeinonharjoittajaan tehokkaasti yhteyttä muilla nykyaikaisemmilla viestintävälineillä (kuten verkkolomakkeilla) ja tallentaa tästä todisteet pysyvälle välineelle. Arvioinnin mukaan voitaisiin myös tutkia enemmän sitä, miten ennen sopimuksen tekemistä annettavien tietojen esittämistä sekä vakioehtoja voitaisiin yksinkertaistaa. Lisäksi verkkosivustojen merkityksen lisääntyessä erityisesti kuluttajajärjestöt ja jotkut elinkeinonharjoittajajärjestöt vaativat tarkkojen avoimuutta koskevien vaatimusten säätämistä verkkokauppapaikkoja varten. Tavoitteena olisi varmistaa, että kuluttajat saavat tiedot toimittajan henkilöllisyydestä ja ominaisuuksista (elinkeinonharjoittaja tai kuluttaja), kuluttajansuojan eroista elinkeinonharjoittajan kanssa tehtyjen sopimusten ja toisen kuluttajan kanssa tehtyjen sopimusten välillä sekä tarjousten esittämistä koskevista vakioarviointiperusteista.

4.5. EU:n tasolla saatava lisäarvo