Tässä kertomuksessa todetaan, että pankkiunionin valvontapilari on otettu onnistuneesti käyttöön. Se on täysin toimiva ja siitä on ollut selvää lisähyötyä rahoitusvakaudelle ja markkinoiden yhdentymiselle. Tämä on tärkeä edellytys pankkiunionin toteutuksen päätökseen saattamiselle ennen vuoden 2019 loppua. Tämä tavoite asetetaan pankkiunionin viimeistelyä koskevassa komission tiedonannossa, joka annetaan samaan aikaan tämän kertomuksen kanssa, ja sitä edellytettiin myös vuonna 2015 annetussa viiden puheenjohtajan kertomuksessa ja tausta-asiakirjassa talous- ja rahaliiton (EMU) syventämisestä (jäljempänä ’EMU-keskusteluasiakirja’).

Asiakirja-analyysin ja asianomaisten sidosryhmien haastattelujen perusteella komissio antaa myönteisen kokonaisarvion YVM-asetuksen soveltamisesta ja ensimmäisestä vuodesta, jonka EKP on toiminut valvontatehtävässään. Pankkiunionin ensimmäinen pilari on pantu nyt kokonaan täytäntöön, ja se on tarkoituksenmukainen, mistä on selkeitä hyötyjä luottolaitosten tasapuolisille toimintaedellytyksille ja niiden yhdennetystä valvonnasta kehittyvälle luottamukselle.

Tässä kertomuksessa arvioidaan YVM:n käyttöönottoa ja toimintaa sen määrittämiseksi, kuinka toimiva se on pankkiunionin ensimmäisenä pilarina. Kertomus on osa komission tiedonannossa ”Pankkiunionin viimeistely” ilmoitettua laajempaa arviota pankkiunionin edistymisestä. Tämä kertomus on myös komission ensimmäinen YVM-asetuksen soveltamista koskeva uudelleentarkastelu, joka tehdään saman asetuksen 32 artiklan mukaisesti.

EKP on ottanut käyttöön kuulemis-, asianmukaisuus- ja sisäiset oikaisunhakumekanismit, jotka pohjautuvat tarkasti määriteltyihin kehyksiin. On myönteistä, että EKP kehittää kuulemiskulttuuria, joka ylittää sille asetetut muodolliset vaatimukset ja EKP:tä kannustetaan hyödyntämään kuulemisia, mikäli se aikoo edelleen vaikuttaa sääntöjen ja käytäntöjen yhdenmukaistamiseen. Asianmukaisuutta koskevat säännöt vaikuttavat perustuvan vakaaseen kehykseen. On tärkeää, että EKP säilyttää oikeanlaisen tasapainon asettaessaan aikarajoja tai merkitessään asiakirjoja luottamuksellisiksi, jotta vältetään aiheettomasti rajoittamasta niiden osapuolten prosessuaalisia oikeuksia, joihin EKP:n päätökset vaikuttavat.

EPV:n lähentymisraportit vaikuttavat olevan toinen tehokas arviointityökalu, jonka avulla voidaan varmistaa, että EKP:n toiminta on yhteisen sääntökirjan mukaista. Sitä vastoin EPV:n toimivalta toimia tapauksissa, joissa unionin lakeja on rikottu, vaikuttaa tarkemmin tutkimattoman näytön perusteella olevan vähemmän tehokas suhteessa EKP:hen, sillä EPV:n päätöksentekomenettely vaatii kaksinkertaisen enemmistön sekä osallistuvien että osallistumattomien maiden kansallisista toimivaltaisista viranomaisista, kun taas osallistuvien jäsenvaltioiden kansallisten toimivaltaisten viranomaisten enemmistö olisi voinut jo kannattaa EKP:n päätöstä, kun se hyväksyttiin EKP:n valvontaelimessä ja EKP:n neuvostossa.

Hallinnollisen vastuuvelvollisuuden osalta useat EU:n hallintoelimet, toisin sanoen komissio, tilintarkastustuomioistuin (ETT), Euroopan pankkiviranomainen (EPV) ja Euroopan oikeusasiamies, tekevät EKP:tä koskevia laajoja täydentäviä arvioita. EKP on osoittanut ottavansa kyseisten arvioiden perusteella esitetyt suositukset vakavasti ja mukauttanut usein omia sääntöjään tai toimintaansa niiden perusteella. Lisäksi EKP antaa aktiivisen panoksen Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) suorittamiin valvontatehtäviin euroalueen jäsenvaltioissa, ja sillä on keskeinen rooli käynnissä olevassa EU:n/euroalueen rahoituspalvelujen toimintasuunnitelmassa. Tässä arviossa huomioitiin myös EKP:hen kohdistettujen ulkoisten tarkastusten tehokkuus ottaen huomioon, että tilintarkastustuomioistuimen EKP:tä koskevaa tarkastusvaltuutta tulisi arvioida EKP:n valvontatehtävään sovellettavien kokonaisvastuuvelvollisuuksia koskevien järjestelyjen kontekstissa ja siinä suhteessa, että kansallisten tarkastuselinten kansallisia toimivaltaisia viranomaisia koskevat tarkastustehtävät ovat hyvin erilaisia. Samaan aikaan on korostettava, että Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) mukaisesti EKP:llä on velvollisuus toimittaa tilintarkastustuomioistuimelle kaikki asiakirjat tai tiedot, joita tilintarkastustuomioistuin tarvitsee laillisen tehtävänsä suorittamiseen. Olisi hyvä, jos EKP ja tilintarkastustuomioistuin tekisivät toimielinten välisen sopimuksen, jossa täsmennetään yksityiskohtaiset säännöt tietojenvaihdosta, jotta tilintarkastustuomioistuimella olisi pääsy kaikkiin sen tarkastusvaltuuden edellyttämiin tietoihin.

Useita YVM-asetuksen 32 artiklan komission toimeksiannon osatekijöitä ei voitu arvioida yksityiskohtaisesti, sillä tässä vaiheessa ei ollut saatavilla riittävää määrää tietoja merkittävien päätelmien tekemiseksi. Esimerkiksi, koska tiiviitä yhteistyöjärjestelyjä euroalueen ulkopuolisiin jäsenvaltioihin ei ole muodostettu, niitä koskevien artiklojen vaikutuksia ei ole mahdollista arvioida. Lisäksi kansallisille pankkijärjestelmille koituvan mahdollisen vaikutuksen osalta, vaikka joitakin suuntauksia voikin olla havaittavissa, on liian aikaista määrittää tätä YVM:n mahdolliseksi vaikutukseksi ja tunnistaa muita mahdollisia kansallisten pankkijärjestelmien rakenteisiin kohdistuvia vaikutuksia. Toimeksianto, jolla arvioidaan valvontapäätösten talouspoliittisia vaikutuksia osallistuviin jäsenvaltioihin ja päätöslauselman rahoitusjärjestelyjen kehittymisen suhteen, on niin ikään muuttunut merkittävästi yhteisen kriisinratkaisumekanismin jälkeisestä perustamisesta, ja siksi sitä tulisi harkita asianmukaisesti sen jälkeen, kun yhteinen kriisinratkaisumekanismi on tarkistettu.

YVM-asetukseen perustuen EKP:n täytyy päättää, ovatko yhteisöt merkittäviä vai vähemmän merkittäviä laitoksia, jotta EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten tarkka rooli voidaan määrittää yksittäisten valvottujen yhteisöjen suhteen. Vaikka YVM-asetuksen lähtökohtana on määrällisiin kriteereihin perustuva luokittelu, EKP ottaa huomioon myös mahdolliset ”erityiset olosuhteet”, joiden perusteella voitaisiin poiketa näistä kriteereistä. Vaikka EKP on poikennut oletusluokittelusta vain poikkeustapauksissa, suurempi läpinäkyvyys olisi toivottavaa uudelleenluokittelua koskevien päätösten perusteluiden osalta.

Komission arvioinnissa todetaan myös erityisluonne, joka koskee EKP:n velvollisuutta soveltaa kansallista lainsäädäntöä asiaan kuuluvien direktiivien täytäntöönpanossa ja sen mahdollisuutta saada konkreettisia toimivaltuuksia tällaisen kansallisen lainsäädännön perusteella. Tämän täysin uudenlaisen tilanteen tukemiseksi tarvitaan selkeät periaatteet. Näin ollen on korostettava, että EKP:n YVM-asetuksen piiriin kuuluvien valvontavaltuuksien tulisi olla riittävän laajat ja sisältää kansallisille viranomaisille kansallisella lainsäädännöllä annettu toimivalta, joka koskee luottolaitoksiin liittyvien CRD-direktiivien ja CRR-asetuksen piiriin kuuluvien valvontatoimien suorittamista. Koska EKP:n toimivaltaa voidaan kuitenkin käyttää ainoastaan EKP:lle annettujen tehtävien asettamissa rajoissa, täytyy vahvistaa tapauskohtaisesti, kuuluuko kansallisella lainsäädännöllä annettu erityisvaltuus EKP:lle annettujen erityistehtävien toimeksiannon piiriin vai ei. Koska tällainen tapauskohtainen tarkastelu on vaivalloista eikä aina ennustettavaa, ehdotetaan, että tulevassa asiaan liittyvässä EU-lainsäädännössä valvontavaltuudet esitetään selkeästi suoraan sovellettavissa säännöksissä.

Joitain kysymyksiä liittyy kansallisten toimivaltaisten viranomaisten jäljellä olevaan toimivaltaan ja tapaan, jolla sitä voidaan käyttää YVM:n piiriin kuuluvien vastuiden jakamisen kiertämiseen. Viimeaikaisessa markkinarakenteen kehityksessä on ollut näkyvissä suuntaus, jossa kolmansien maiden konserneilla on kasvavan monimutkaisia rakenteita unionissa, ja ne toimivat sellaisten yhteisöjen kautta, jotka eivät ole EKP:n valvonnassa. EKP:llä ei esimerkiksi ole valtaa puuttua sijoitusyrityksiin tai luottolaitosten EU:ssa sijaitseviin sivuliikkeisiin, joiden pääkonttorit sijaitsevat kolmansissa maissa, mistä voi muodostua aukko sen kokonaistoimivaltaan ja avautua mahdollisuus käyttää hyväksi sääntelyn ja valvonnan katvealueita. Suuriin sijoituspalveluyrityksiin, jotka tarjoavat keskeisiä tukku- ja sijoituspankkitoimintaan liittyviä palveluja kaikkialla EU:ssa ja ovat ”pankinkaltaisia”, liittyy erityisiä huolenaiheita tältä osin. Nämä yritykset muodostavatkin niiden koko ja sidonneisuus huomioon ottaen selvän riskin finanssimarkkinoiden vakaudelle. Tämän vuoksi niihin sovelletaan pääosin samoja velvoitteita kuin luottolaitoksiin. Niille eivät kuitenkaan välttämättä anna lupaa eivätkä niitä valvo samat viranomaiset kuin luottolaitoksia, mikä saattaa johtaa epätasapuolisiin toimintaedellytyksiin vakavaraisuusdirektiiviä ja vakavaraisuusasetusta sovellettaessa. Vakavaraisuusdirektiivin ja -asetuksen sekä sijoituspalveluyritysten vakavaraisuuskohtelun käynnissä olevat arvioinnit voivat tarjota hyvän tilaisuuden käsitellä tätä näkökohtaa.

Vaikka mitään näyttöä olemassa olevasta ristiriidasta tai EKP:n liiallisesta puuttumisesta ei ole, tietyillä kansallisilla toimivaltaisilla viranomaisilla on joitakin huolenaiheita, jotka liittyvät EKP:n rooliin suhteessa vähemmän merkittäviin laitoksiin. Nämä kansalliset toimivaltaiset viranomaiset vaativat ennustettavuutta siihen, missä määrin EKP voi vaikuttaa vähemmän merkittävien laitosten valvontaan tai miten se voi viime kädessä ottaa valvonnan kokonaan hoidettavakseen. Vähemmän merkittävien laitosten valvonta annettiin kansallisille toimivaltaisille viranomaisille oletusarvoisesti, ja EKP:n oikeutta ottaa valvonta haltuunsa tulisi käyttää ainoastaan, jos säännöstä poikkeamiselle on välttämättömät ja riittävät perusteet. YVM-asetuksen säännöksiä, joissa vastuu vähemmän merkittävien laitosten valvonnasta annetaan EKP:lle, tulisi kuitenkin tulkita siten, että EKP:llä on riittävä jousto puuttua valvontaan tarpeen vaatiessa, jotta se voi hoitaa sille annetut tehtävät. Täten mahdollisuus antaa neuvoja ja ohjeita kansallisille toimivaltaisille viranomaisille on EKP:n tärkein työkalu yhdenmukaisen ja tehokkaan vakavaraisuusvalvonnan täytäntöönpanon varmistamiseksi koko pankkiunionin alueella. Yhtä tärkeä on EKP:n mahdollisuus ottaa vähemmän merkittävien laitosten valvonta haltuunsa tarpeen mukaan, jotta voidaan taata korkeiden valvontastandardien yhtenäinen soveltaminen. EKP:n joustavaa mahdollisuutta käyttää näitä työkaluja ei tulisi asettaa minkään lisärajoitteiden alaiseksi.

YVM-asetuksella EKP:lle annettujen makrovakausvalvonnan tehtävien valmistelutyö suoritetaan EKP:n osastolla, joka on vastuussa taloudellisesta vakaudesta ja joka osallistuu sekä valvontatehtävien että muiden EKP:n tehtävien hoitoon. Samaan aikaan makrovakausvalvonnan päätösten hyväksymiselle varattu erityismenettely, joka perustuu YVM-asetuksen 5 artiklaan, antaa EKP:n neuvostolle suuremman roolin koko päätöksentekoprosessissa kuin mikä EKP:n neuvostolla on mikrotason vakauden valvontaa koskevien päätösten hyväksymisessä. Vaikka EKP:n päätös hyödyntää sen olemassa olevan osaston asiantuntemusta ja kapasiteettia makrovakauteen liittyvien uusien valvontatehtävien ankkuroimisessa on ymmärrettävä, on tärkeää, että EKP varmistaa, että EKP:n valvontaelin osallistuu asianmukaisesti päätöksentekoprosessiin ja että kaikki YVM-asetuksen 5 artiklan mukaiset päätökset perustuvat EKP:n valvontaelimen ehdottamaan päätösluonnokseen.

Päätösten suurista määristä ja niiden toisistaan eroavista luokitteluista johtuen EKP:n valvontaelimen ja EKP:n neuvoston osallistuminen jokaiseen päätökseen vaikuttaa kuormittavan merkittävästi näiden kahden elimen resursseja, joihin kuuluvat kaikki kansalliset toimivaltaiset viranomaiset ja kansalliset keskuspankit. Valvontapäätösten välillä on merkittäviä eroavaisuuksia, jotka liittyvät niiden monitahoisuuteen, vaikutuksiin ja merkittävyyteen valvottuja kohteita koskien. Erovaisuuksia on erityyppisten päätösten välillä (esim. SREP-päätökset verrattuna CET1-välineiden hyväksymisiin) sekä saman luokan päätösten välillä (esim. suuren emoyrityksen johtokunnan sopivuutta koskeva päätös verrattuna yhdistetyn tytäryrityksen hallinnon sopivuutta koskevaan päätökseen). Tällaisia eroavaisuuksia ei ole otettu huomioon päätöksentekoprosessissa, mikä on johtanut kohtuuttomaan EKP:n resurssien käyttöön rutiinipäätöksissä ja päätöksissä, joilla on pienet kokonaisvaikutukset. Tilanne on estänyt EKP:n päätöksentekoelimiä keskittymästä tärkeisiin valvontakysymyksiin, ja se on usein vaatinut kohtuuttoman paljon sekä EKP:n että kansallisten toimivaltaisten viranomaisten työpanosta ja resurssien käyttöä virallisen päätöksentekoprosessin valmisteluun . Näiden ongelmien ratkaisemiseksi EKP on yksinkertaistanut päätöksentekoa valmiilla malleilla, kirjallisilla menettelyillä sekä päätösten yhdistämisillä ja ottanut käyttöön säädöskehyksen tiettyjä rutiinipäätöksiä ja kokonaisvaikutuksiltaan pieniä päätöksiä varten. Vielä ei kuitenkaan ole koettu käytännössä, tasapainottaako säädöskehys riittävällä tavalla delegoitujen ja delegoimattomien päätösten määriä ja johtaako se lopulta parempaan resurssien käyttöön.

EKP:n päätöksentekoelimet ovat EKP:n neuvosto ja EKP:n johtokunta. EKP:n neuvosto on myös viime kädessä vastuussa YVM:n tekemistä päätöksistä. Jotta voitaisiin ottaa huomioon yhteisen valvontamekanismin erityiset tehtävät, on kuitenkin perustettu erityisiä valvontarakenteita (kuten EKP:n valvontaelin) ja menettelyjä (kuten vastustamattajättämismenettely) tukemaan EKP:n neuvostoa sen hoitaessa tehtäviä, jotka EKP:lle on annettu YVM-asetuksella.

Jotta voidaan varmistaa, että pankit hallitsevat riskejään vaatimukset täyttävällä tavalla, EKP:n tehtävänä on arvioida jokaista merkittävien laitosten johtoon kuuluvaa jäsentä tämän sopivuudesta tehtäviensä hoitamiseen. Tämä on aiheuttanut erittäin suuren toiminnallisen taakan EKP:n valvontaelimelle ja EKP:n neuvostolle pääasiassa menettelyjen suuren määrän ja kansallisissa ohjelmissa säädettyjen erilaisten aikataulujen vuoksi. Tämän vuoksi tämä alue valittiin tulevan säädöskehyksen ensimmäiseen kokeiluun, minkä odotetaan nopeuttavan päätöksentekoa ja vähentävän ruuhkatilanteita. Se ei kuitenkaan tule yksinkertaistamaan EKP:n tekemien analyysien monimutkaisuutta niin kauan kuin merkittävien sääntöjen yksityiskohtia kehitetään epäyhtenäisesti.

Yhteiset menettelyt toimilupien antamisesta ja hankintojen arvioinnista muodostavat EKP:lle haastavan tehtävän, sillä niihin sovelletaan tiukkoja määräaikoja, päätösten lukumäärä on suuri ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten valmistelemien ehdotusten arviointi on monimutkaista taustalla vaikuttavien 19 erilaisen kansallisen lainsäädäntökehyksen vuoksi. Nämä menettelyt ovat luonnostaan riippuvaisia EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten läheisestä yhteistyöstä. Tämänkaltainen yhteistyö on välttämätöntä YVM:n piirissä, ja kaikkien osapuolten tulisi pyrkiä siihen vilpittömin mielin ja kaikissa vaiheissa (ts. niin alkuvaiheen hyväksymisvaiheessa kuin jatkuvan sääntöjenmukaisuuden varmistamisen aikana). EKP ja kansalliset toimivaltaiset viranomaiset ovat tehneet erinomaista työtä ja luoneet työkaluja ja menettelyjä, joiden avulla EKP voi hoitaa sille annetut tehtävät sovellettavan rajoittavan aikataulun puitteissa. Yhteisten menettelyjen kehitys osoittaa, että EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välinen molemminpuolinen luottamus on lisääntymässä, mikä tukee YVM:n toimintaa rakentavasti.

EKP:lle on annettu kolme tehtävää, jotka koskevat kaikkia pankkiunionin luottolaitoksia (merkittäviä ja vähemmän merkittäviä laitoksia): toimilupien myöntäminen, toimilupien peruuttaminen sekä hankintojen ja määräosuuksien arviointi (joihin viitataan ilmaisulla ”yhteiset menettelyt”). Nämä tehtävät ovat erityisiä, ei ainoastaan siksi, että tämä kattaa suuren joukon yhteisöjä, vaan myös siksi, että kansallisilla toimivaltaisilla viranomaisilla on merkittävä rooli valmistelutöiden suorituksessa.

YVM-asetuksessa on annettu EKP:lle joukko erityisiä valvontatehtäviä, joiden tarkoituksena on varmistaa pankkien turvallisuus ja vakaus sen valvonnan alaisuudessa. Tässä kolmannessa teemassa komissio on arvioinut tärkeimpien EKP:lle annettujen valvontatehtävien hoitamista.

Aloitusvaiheen aikana EKP on pyrkinyt merkittävissä määrin yhdenmukaistamaan vaihtoehtojen ja harkintavallan käyttämistä. Pyrkimyksissä on onnistuttu ja ne ansaitsevat kiitosta, sillä niiden tuloksena syntyneet yhdenmukaistetut säännöt, jotka koskevat toimivaltaisten viranomaisten vaihtoehtojen ja harkintavallan käyttöä, ovat vaikuttaneet myönteisesti sekä merkittävien laitosten että vähemmän merkittävien laitosten tasapuolisiin toimintaedellytyksiin euroalueella. On myönteistä, että EKP ei ole ottanut summittaista lähestymistapaa yhdenmukaistamiseen vaan harkitsee kaikkia vaihtoehtoja ja harkintavaltuuksia erikseen kunkin osallistuvan jäsenvaltion eri lähtökohdista ja niiden kansallisten pankkisektoreiden erilaisista tarpeista riippuen. On myös kunnioitettavaa, että EKP pyrkii saavuttamaan tasapuoliset toimintaedellytykset laajentamalla yhdenmukaistamista vähemmän merkittävien laitosten valvontaan samalla, kun se huolehtii asianmukaisesta suhteellisuudesta. On kuitenkin valitettavaa, että joidenkin vaihtoehtojen ja harkintavaltuuksien osalta täysin yhdenmukaistetun standardin tavoitetta ei ole saavutettu ja että EKP hyväksyy erilaisten järjestelyiden yhtäaikaisen olemassaolon.

Kollegiot ovat yleisesti yhä se foorumi, jolla koordinoidaan sellaisten rajat ylittävien pankkikonsernien valvonta, joilla on toimintaa euroalueen ulkopuolella. Ne ovat tällä hetkellä pääasiallinen työkalu vuorovaikutukseen niiden osallistumattomien jäsenvaltioiden kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa, jotka vaikuttavat arvostavan EKP:tä merkittävästi uutena vastapuolenaan. EKP on osoittanut olevansa luotettava, hyvin organisoitu kollegioiden puheenjohtaja, ja se on antanut korkealaatuisen panoksensa kollegioiden neuvotteluihin. Kollegiot ovat EKP:lle myös tärkeä työkalu, jonka avulla se voi hoitaa tehtäviään niiden euroalueen ulkopuolisista maista tulevien luottolaitosten merkittävien sivuliikkeiden osalta, joiden vastaanottajajäsenvaltion valvontaviranomaisena se toimii. EKP:tä tulisi kiittää yhteistyöjärjestelyistä, joita se on saanut rakennettua lyhyellä aikavälillä, ja sitä kannustetaan jatkamaan yhä käynnissä olevia neuvotteluja kaikkien asiaan liittyvien viranomaisten kanssa.

Ollakseen tehokkaita tehtäviensä hoitamisessa horisontaalisten toimintojen täytyy edistää tasapainoista yhteistyötä kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa. Tasapaino on laajasti saavutettu valvontapolitiikan kehittämisen alueella, erityisesti luomalla epävirallisia tukirakenteita, joilla on neuvoa-antava rooli (esim. asiantuntijaverkostot). EKP:n verkostojen käyttö kansallisten toimivaltaisten viranomaisten panoksen pyytämiseen politiikkaan liittyviin ongelmiin on nähtävä myönteisessä valossa, sillä se muodostaisi joustavan työkalun yhteistyölle YVM:n piirissä. Vaikka kaikkien tällaisten rakenteiden virallistamiseen ei ole tarvetta, vakaiden ja vaikutusvaltaisten verkostojen selkeämpi asema voisi antaa paremman yleiskuvan niiden tehtävistä, hallinnosta ja raportointisuhteista. Lisäksi verkostojen määrän liiallista kasvattamista tulee välttää yksinkertaistamalla olemassa olevia rakenteita ja tunnistamalla alueita, jotka voisivat hyötyä eniten tällaisten yhteistyötä edistävien rakenteiden käytöstä.

Yksi YVM:n tavoitteista on varmistaa pankkiunionin yhdenmukainen valvonta. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi yksi EKP:n organisaatioyksiköistä vastaa niin sanotuista horisontaalisista toiminnoista, jotka määrittelevät EKP:n valvontapolitiikan, varmistavat valvontakäytäntöjen yhdenmukaisuuden yhteisten valvontaryhmien välillä ja koordinoivat muiden tärkeiden erityistehtävien toteuttamista. Horisontaalisten toimintojen perustaminen on ollut myönteistä, koska sillä on olennainen rooli korkeatasoisten valvontastandardien yhdenmukaisessa soveltamisessa kaikkiin pankkiunionin pankkeihin.

Yhteisten valvontaryhmien kehyksen kehitystyö on toteutettu prosessina, jota on muokattu saatujen kokemusten mukaan, ja kehykseen tehdään yhä muutoksia. Haasteet liittyvät siihen, että yhteiset valvontaryhmät edustavat aidon valvontayhteistyön muotoa, joka vaatii resurssien yhdistämistä uudenlaisessa institutionaalisessa kokoonpanossa. Ensimmäisten toimintavuosien aikana yhteiset valvontaryhmät ovat osoittautuneet toimiviksi ja luotettaviksi, ja niissä on tehty suurin osa valvontapäätösten pohjatöistä. EKP on pyrkinyt merkittävällä tavalla kehittämään yhteisistä valvontaryhmistä merkittävää työkalua euroalueen valvonnan yhtenäistämiseen. Joitakin huolenaiheita on noussut esiin liittyen tiettyihin kehyksen rakenteellisiin tekijöihin, jotka voisivat heikentää yhteisten valvontaryhmien käytännön tehokkuutta, kuten koordinoimattomat raportointisuhteet, kieliongelmat ja riittämätön henkilöstömitoitus. EKP:tä kannustetaan käsittelemään nämä huolenaiheet viipymättä, jotta varmistutaan yhteisten valvontaryhmien tehokkaasta toiminnasta.

Alkuvaiheen aikana EKP keskittyi hankkimaan tietoa valvottavien yhteisöjen vakavaraisuustilanteesta ja käytti seuraamus- ja täytäntöönpanovaltuuksiaan suhteellisen harvoissa tapauksissa. Seuraamus- ja täytäntöönpanokehyksen tehokkuus on sen vuoksi arvioitava paremmin, kun sen käytöstä on kertynyt laajempaa kokemusta. Jotta seuraamuskehys voidaan panna täytäntöön tehokkaasti, on erittäin tärkeää, että EKP ja kansalliset toimivaltaiset viranomaiset jatkavat yhteistyötä vilpittömässä mielessä.

EKP on onnistunut erittäin lyhyessä ajassa soveltamaan yhdenmukaista SREP-prosessia kaikkiin merkittäviin laitoksiin parhaita käytäntöjä hyödyntävien yhteisten menetelmien avulla. Vuosien 2015 ja 2016 SREP-prosessit ovat edistäneet pankkien pääomatasoja ja edelleen vahvistaneet euroalueen pankkijärjestelmän vakautta ja kestokykyä. Lisäksi EKP on osoittanut olevansa mukautuva ja uutta omaksuva organisaatio tarttumalla puutteisiin ja sisällyttämällä sääntelyssä tapahtuvat muutokset nopeasti omiin menetelmiinsä. Tässä suhteessa EKP:n saavutukset SREP-prosessien osalta ovat merkittävät ja EKP:n työtä tällä alalla pidetään erittäin hyvänä asiana.

Mallien hyväksyntä- ja arviointitoimintojen muodostaminen on ollut aikaa vievää, johtanut jossain määrin mallien hyväksymisten ruuhkautumiseen ja mahdollisesti lisännyt mallien hyväksymisten käsittelyaikoja alkuvaiheessa. EKP:n tarjoama näyttö viittaa kuitenkin siihen, ettei tämä tilanne jatku enää lähitulevaisuudessa. Lisäksi on korostettava, että EKP tarjoaa todellista lisäarvoa mallien valvomisen laatuun, sillä erityisesti verrattuna joihinkin pienempiin kansallisiin toimivaltaisiin viranomaisiin sen asiantuntemus on erittäin korkealaatuista. Myös suurempiin kansallisiin toimivaltaisiin viranomaisiin verrattuna EKP voi valvoa paremmin suurempikokoisen vertaisryhmänsä ansioista, mikä mahdollistaa mallien yksityiskohtaisemman vertailuanalyysin.

EKP on onnistunut rakentamaan vankan menettelyn sisäisten mallien arviointiin. Kaiken kaikkiaan saatavilla oleva näyttö viittaa siihen, että EKP:n sisäisten mallien arviointiprosessi on tarkka ja hyvin hallinnoitu. Se parantaa pankkien YVM-valvonnan alaisuudessa käyttämien sisäisten mallien luotettavuutta ja sen seurauksena sijoittajien luottamusta pankkien pääomavaatimusten riittävyyteen ja viime kädessä niiden kestokykyyn. Sisäisten mallien kohdennettua tarkistusta (TRIM-hanketta) pidetään myös hyvänä valvontapanostuksena, joka johtaa tasapuolisempiin toimintaedellytyksiin ja valvontakäytäntöjen suurempaan yhdenmukaisuuteen.

Vapautusten käyttämisen osalta on havaittu, että EKP on soveltanut joitakin vapautuksia suhteellisen usein sen jälkeen kun näitä vapautuksia koskevat olosuhteet määriteltiin EKP:n vaihtoehtoja ja harkintavaltaa koskevassa ohjeessa. Lainsäädännöllä mahdollistettujen vapautusten maltillinen soveltaminen on tervetullutta, ja EKP:n tulisi jatkaa sitä edelleen myös helpottamalla lisää niiden käytön ehtoja CRR-asetuksen asettamissa rajoissa. EKP:n kehittämiä yhdenmukaistettuja ehtoja vapautusten soveltamiseen voitaisiin kehittää edelleen pankkiunionin jatkokehittämisen yhteydessä, missä harkitaan mahdollisuutta soveltaa vapautuksia rajatylittävissä tilanteissa, jos tämä johtaisi tehokkaampaan pääoman tai likviditeetin hallintaan aiheuttamatta vakautta koskevia huolenaiheita.

Pääomainstrumenttien hyväksyminen kuuluu valvontavelvollisuuksien ydinalueeseen, ja sitä tulisi soveltaa yhdenmukaisesti kaikkialla unionissa. EPV, jolla on yleistoimeksianto arvioida omien varojen laatua, tutkii erityisen tarkasti tätä aluetta. Koska EPV:llä on laaja asiantuntemus tutkia unionissa liikkeeseen laskettujen pääomainstrumenttien yhteensopivuutta CRR-asetuksen hyväksyttävyyskriteerien mukaisesti omien varojen osalta, on tärkeää, että toimivaltaiset viranomaiset tekevät läheistä yhteistyötä EPV:n kanssa tällä alueella. Tämän vuoksi EKP:tä kannustetaan luomaan kehys, jolla varmistetaan toisaalta kaikkien EKP:n valvomien laitosten liikkeeseen laskemien omien varojen instrumenttien sisäinen horisontaalinen tutkiminen ja toisaalta tehokas ja johdonmukainen yhteistyö EPV:n kanssa näiden omien varojen instrumenttien arvioinnin laadun osalta EPV:lle annettujen tehtävien mukaisesti.

EKP on ollut aktiivisesti osallisena EPV:n laatiessa sopivuutta koskevan arvioinnin tarkistettuja ohjeita koskevaa tausta-asiakirjaa. EKP on julkaissut oman rinnakkaisen tausta-asiakirjansa sopivuutta koskevan arvioinnin ohjeista, jonka se viimeisteli ja julkaisi ennen EPV:n ohjeiden valmistumista. On myönteistä, että EKP on selkeästi sitoutunut tarkistamaan EKP:n ohjeet EPV:n ohjeisiin loppuvaiheessa tehtyjen muutosten perusteella, jotta varmistettaisiin sisältöjen täydellinen yhteneväisyys.

Vähemmän merkittävien laitosten ala on erittäin monimuotoinen, ja se jätettiin tarkoituksella kansallisten toimivaltaisten viranomaisten suoraan valvontaan. EKP on vastuussa kansallisten toimivaltaisten viranomaisten valvonnan suorittamisen valvonnasta, jotta varmistetaan valvontatulosten yhdenmukaisuus ja korkeiden valvontastandardien yhdenmukainen soveltaminen. EKP:n yleisvalvojaroolilla on suuri merkitys toiminnan ohjaamisessa siinä määrin, että voidaan varmistua johdonmukaisesta ja yhtenäisestä vakavaraisuussääntöjen noudattamisesta. Mikäli korkeiden valvontastandardien yhdenmukaisen soveltamisen varmistaminen on tarpeen, EKP voi ottaa vähemmän merkittävien laitosten valvonnan hallintaansa. Tämän kehyksen huomioon ottaen EKP:n täytyy saavuttaa tasapaino toisaalta yhdenmukaistamisen ja toisaalta joustavuuden ja kohtuullisuuden välillä. Yhdenmukaistamisella tarkoitetaan riittävän tasoisen yhteensovittamisen varmistamista niiden valvontamenettelyiden osalta, joita sovelletaan vähemmän merkittäviin laitoksiin kaikissa osallistuvissa jäsenvaltioissa sekä vähemmän merkittävien ja merkittävien laitosten välillä osallistuvissa jäsenvaltioissa. Tämä viittaa yhteisten lähestymistapojen kehittämiseen vähemmän merkittävien laitosten valvontaa varten kansallisten toimivaltaisten viranomaisten toimivallan ydinalueilla.

Joustavuus ja kohtuullisuus tarkoittavat, että kansalliset toimivaltaiset viranomaiset voivat mukauttaa valvontatoimiaan kohteena olevien laitosten koon, monimutkaisuuden ja riskin mukaan. Tässä yhteydessä on erittäin myönteistä, että EKP on pyrkinyt kehittämään SREP-menetelmiä vähemmän merkittäviä laitoksia varten merkittävien laitosten SREP-menetelmien pohjalta, mutta sisällyttänyt niihin ominaisuuksia, jotka mahdollistavat joustavuuden ja kohtuullisuuden.

Makrotason vakavaraisuustoimintojen suorituskyky

CRD-direktiivin ja CRR-asetuksen makrotason vakautta koskevat valtuudet ja työkalut ovat suhteellisen uusia, ja kansallisilla toimivaltaisilla viranomaisilla ja nimetyillä viranomaisilla on vain rajallisesti kokemusta niiden soveltamisesta. EKP:n makrovakautta koskevia lisävaltuuksia voidaan arvioida kunnollisesti vain laajemman kansallisten viranomaisten makrovakautta koskevien valtuuksien laajemman analyysin kontekstissa. Tässä vaiheessa EKP:n osallistumiselle makrovakautta koskevien toimenpiteiden koordinointiin pankkiunionissa tai sen täydentävien valtuuksien käyttämiselle ei vaikuta olevan suuria esteitä. Menettelyjen aikataulut ovat erittäin haastavia, mutta kuten muissakin tapauksissa, ne ovat hallittavissa sopivalla ja oikea-aikaisella yhteistyöllä.

Makrovakaustyökalujen soveltamisalaan, erilaisten makrovakaustarkoituksiin käytettävien työkalujen vuorovaikutukseen ja asiaan liittyvien viranomaisten niitä vastaaviin toimivaltuuksiin liittyy kuitenkin joitakin avoimia kysymyksiä. Lainsäädäntövallan käyttäjät pohtivat parhaillaan yhtä näkökulmaa, nimittäin pilarin 2 toimenpiteiden käyttämistä makrovakaustarkoituksiin komission marraskuussa 2016 esittämän CRD-arviota koskevan ehdotuksen perusteella. Siinä ehdotetaan muutosta, jonka mukaan pilarin 2 vaatimuksia ei saisi käyttää makrovakausriskien ja järjestelmäriskien hoitamisessa.

D. Suhde muihin asiaan liittyviin elimiin

Suorittaessaan valvontaan liittyviä velvollisuuksiaan EKP on vuorovaikutuksessa muihin eurooppalaisiin ja kansainvälisiin elimiin. Tehokas yhteistyö on välttämätöntä, jotta voidaan varmistaa, että YVM harjoittaa toimeksiantoaan vaikuttamalla tehokkaasti pankkien kriisinhallintaan ja valvonnan yhteensovittamiseen EU:n ja kansainvälisellä tasolla. Komission arvioima neljäs teema keskittyy EKP:n ja EPV:n, Euroopan järjestelmäriskikomitean (EJRK), yhteisen kriisinratkaisuneuvoston (SRB) ja kansainvälisten standardien laatijoiden (finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmä (FSB) ja Baselin pankkivalvontakomitea (BCBS)) sekä Euroopan komission väliseen vuorovaikutukseen. Komission osalta tähän on syynä sen rooli kysymyksissä, joita käsitellään yhteisessä valvontamekanismissa ja mainituissa muissa elimissä.

Vuorovaikutus Euroopan pankkiviranomaisen (EPV) kanssa – valvonnan yhteensovittaminen ja stressitestit

YVM-asetus ei muuttanut EPV:n roolia tai valtuuksia, ja se on edelleen sääntelyviranomainen, joka on vastuussa pankkisektorin yhteisen sääntökirjan laatimisesta ja hallinnoinnista EU:ssa sekä yhteisen sääntökirjan johdonmukaisesta soveltamisesta. EKP:n täytyy noudattaa EPV:n sääntöjä. On kuitenkin huomattava, että EKP:n on pantava EPV:n säännöt täytäntöön omien välineidensä kautta, mikä voi vaikuttaa EPV:hen, sillä EKP:n välineitä sovelletaan laajasti 19 jäsenvaltioon. On suositeltavaa, että EKP viittaa omissa säännöissään, myös niissä, jotka on hyväksytty asetusten muodossa, niitä vastaaviin EPV:n sääntöihin tai asiaan liittyviin käynnissä oleviin EPV:n valmisteluryhmiin. On myös suositeltavaa, että EKP koordinoi tarkasti omia täytäntöönpanoaloitteittaan sekä sisällön että aikataulun osalta ottaen huomioon EPV:n vastaavat täytäntöönpanoaloitteet. Lisäksi päällekkäisyyksien ja epäyhtenäisyyksien välttämiseksi yhteisen sääntökirjan tulkinnassa EKP:tä kehotetaan työskentelemään läheisessä yhteistyössä EPV:n kanssa ja pyrkimään kaikin keinoin välttämään sitä, että sen oma kysymys ja vastaus -työkalu kattaa ongelmia, jotka kuuluvat EPV:n hoidettavaksi, tai antaa ristiriitaista tietoa jo EPV:n antamiin vastauksiin.

EKP:n tavoite varmistaa, että YVM noudattaa kaikin puolin EPV:n ohjeita ja suosituksia, ansaitsee kiitosta. EKP:tä kannustetaan jatkamaan pyrkimistä EPV:n ohjeiden ja suositusten sekä EPV:n yhdenmukaistamistyöstä saadun palautteen täydelliseen noudattamiseen.

Samanaikaisesti YVM:n käyttöönotto on tarjonnut mahdollisuuden edetä nopeammin valvonnan yhteensovittamispyrkimyksissä. EKP helpottaa usein YVM:n kansallisten toimivaltaisten viranomaisten koordinointiasemia EPV:n sääntelytuotosten kehittämisessä ja tarjoaa arvokasta asiantuntemusta kaikissa päätöksentekoprosessin vaiheissa. EKP:tä kannustetaan olemaan johdonmukaisesti aktiivinen kaikissa EPV:n valmisteluryhmissä, erityisesti, mikäli EPV sitä nimenomaisesti toivoo.

EKP osallistuu tiiviisti myös EU:n laajuisiin stressitesteihin. Koska stressitesti on yhteinen tehtävä, jossa vastuut on selvästi jaettu, on välttämätöntä, että kaikki osallistuvat toimivaltaiset viranomaiset (mukaan lukien EKP) ja EPV tekevät tiivistä yhteistyötä toistensa kanssa.

Yhteistyö Euroopan järjestelmäriskikomitean (EJRK) kanssa – makrotason vakauden yhteensovittaminen

Yhteistyö valvontaroolissa toimivan EKP:n ja EJRK:n välillä on välttämätöntä, jotta voidaan varmistaa EKP:n tehtävien välinen yhtenäisyys ja EU:n makrotason vakauden koordinoiminen EJRK:n sisällä. EJRK:n ja YVM:n teknisten komiteoiden vuorovaikutus ja yhteistyö on parantunut ajan myötä, erityisesti tietojen jakamisen ja päällekkäisyyksien välttämisen osalta, mutta niiden soveltamisaloissa ja painopisteissä on yhä eroavaisuuksia. EJRK-asetusten arvioinnissa ehdotetaan, että EKP:n institutionaalinen edustus valvontatehtävässä virallistetaan EJRK:n hallintorakenteessa ja niiden toimien koordinointia parannetaan entisestään.

Yhteistyö yhteisen kriisinratkaisuneuvoston (SRB) kanssa – varhainen puuttuminen ja kriisinratkaisun käynnistäminen

Siitä lähtien, kun yhteinen kriisinratkaisuneuvosto (SRB) perustettiin tammikuussa 2016 pankkiunionin kriisinratkaisuviranomaiseksi, YVM:n ja SRB:n on täytynyt tehdä tiivistä yhteistyötä. Osapuolet ovat allekirjoittaneet yhteisymmärryspöytäkirjan, joka mahdollistaa sellaisten tietojen vaihdon, joita SRB tarvitsee kriisinratkaisutoimien valmisteluun ja toteuttamiseen. Vuonna 2017 toteutetut toimet, jotka koskevat useita ongelmapankkeja ovat osoittaneet, että yhteistyö toimi hyvin. Viime aikoina saadut kokemukset auttavat kaikkia asiaan liittyviä toimijoita parantamaan edelleen sääntöjen soveltamista käytäntöön ja järjestelmän toimintaa. Yhteiseen valvontamekanismiin liittyvistä kysymyksistä tämä koskee esimerkiksi yhteistyön ja tietojenvaihdon käytännön järjestelyjä kaikkien niiden eurooppalaisten ja kansallisten elinten välillä, jotka osallistuvat varhaisen vaiheen toimintaan ja kriisinratkaisuun. Lisäksi se koskee menettelyjä, joilla tehdään päätös siitä, onko jokin pankki on kykenemätön tai todennäköisesti tulossa kykenemättömäksi jatkamaan toimintaansa, sekä omaisuuserien laadun tarkastelua sen määrittämiseksi, täyttyvätkö edellytykset pääomapohjan vahvistamiseen ennalta varautuvasti. Käytännön kokemuksen karttuessa on tärkeää, että yhteistyökehystä arvioidaan jatkuvasti ja parannetaan tarvittaessa. Komissio jatkaa näitä tarkoituksia varten koordinointia yhteisen valvontamekamismin ja yhteisen kriisinratkaisuneuvoston kanssa. Tässä yhteydessä otetaan huomioon kriisinratkaisumekanismin yleinen toiminta ja EU:n valtiontukijärjestelmä.

Kun EKP:n toimesta suoritettavia varhaisia interventiotoimenpiteitä suunnitellaan valvotulle laitokselle, jonka kriisinratkaisuviranomainen on SRB, tällaisista toimenpiteistä tulisi ilmoittaa SRB:lle, joka valmistelee kyseessä olevan laitoksen kriisinratkaisun, ja yhdessä EKP:n kanssa valvoo läheisesti, että varhaiset interventiotoimenpiteet ovat sääntöjen mukaiset. Varhaisia interventiotoimenpiteitä koskevassa oikeudellisessa kehyksessä on havaittu joitakin epäjohdonmukaisuuksia, jotka voitaisiin ratkaista selventämällä varhaisen puuttumisen valtuuksien käyttöä siinä, missä ne ovat päällekkäisiä valvontavaltuuksien kanssa. Lisäksi varhaisen puuttumisen valtuuksista voitaisiin säätää suoraan yhteisen kriisinratkaisumekanismin perustamisasetuksessa, jotta EKP:llä olisi mahdollisuus käyttää valtuuksia, joista säädetään suoraan sovellettavassa unionin lainsäädännössä. Siihen saakka, kun näitä selvennyksiä tehdään lainsäädäntöön, sisältäen tapaukset, jotka käynnistävät varhaisen puuttumisen, suositellaan, että EKP kehittää kriisinhallintastrategiaansa erityisesti määrittelemällä olosuhteet, joissa varhaisen puuttumisen toimenpiteitä vaaditaan, ja välittää SRB:lle selvästi tiedot kaikista toimenpiteistä, joita on suoritettu laitoksille, joiden taloustilanne on heikkenemässä, jotta tehokkaampi yhteistyö on mahdollista.

EKP:llä toimivaltaisena viranomaisena on niin ikään valtuudet tehdä päätös, kun sen valvoma laitos on kaatumassa tai todennäköisesti kaatuu. Tämä päätös on edellytys kriisinratkaisun käynnistymiseen, ja sitä miten sitä käytetään, tulisi tutkia yhteisen kriisinratkaisumekanismin tulevissa arvioinneissa.

Osallistuminen Baselin pankkivalvontakomiteaan (BCBS) ja finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmään (FSB) – kansainvälinen sääntelyn lähentäminen

On myönteistä, että EKP on hankkinut jäsenyyden ja käyttää jäsenyyttään aktiivisesti kansainvälisissä standardeja laativissa elimissä FSB:ssä ja BCBS:ssä. Tässä roolissa EKP voi vaikuttaa aktiivisesti pankkialalle tärkeiden kansainvälisten standardien asettamiseen voimakkaammin kuin EPV tai komissio, joilla on vain tarkkailijan asema BCBS:ssä. On yhä haastavaa saavuttaa täysi yhtenäisyys eurooppalaisten jäsenvaltioiden osallistumisessa BCBS:ssä, mutta EKP:n pyrkimykset tässä suhteessa yhteistyössä komission kanssa ovat merkittäviä, ja niitä tulisi sen vuoksi edistää.