Komission tiedonanto Neuvostolle, Euroopan Parlamentille, Euroopan Talous- ja Sosiaalikomitealle ja aluEiden Komitealle EU:n sääntelyjärjestelmän mukaisista markkina-analyyseistä - Sähköisen viestinnän sisämarkkinoiden vakiinnuttaminen {SEK(2006) 86} /* KOM/2006/0028 lopull. */





[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 6.2.2006 KOM(2006) 28 lopullinen KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE EU:n sääntelyjärjestelmän mukaisista markkina-analyyseistä: Sähköisen viestinnän sisämarkkinoiden vakiinnuttaminen {SEK(2006) 86} KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE EU:n sääntelyjärjestelmän mukaisista markkina-analyyseistä:Sähköisen viestinnän sisämarkkinoiden vakiinnuttaminen JOHDANTO Vuonna 2002 käyttöön otettu sähköisen viestinnän sääntelyjärjestelmä merkitsi huomattavaa uudistusta sääntelyyn. Siinä kytkettiin alakohtainen sääntely ja kilpailuoikeus aivan uudella tavalla. Aikaisempi melko mekaaninen lähestymistapa korvattiin talouslähtöisellä lähestymistavalla, jossa sääntely perustuu kilpailuoikeuden periaatteisiin. Uudessa järjestelmässä kansallisten sääntelijöiden on analysoitava tietyt markkinalohkot, ja analyysin perusteella päätetään niiden sääntelystä. Jos jokin markkina on ennakkosääntelyn alainen, ja sääntelijä toteaa, että yhdellä tai useammalla yrityksellä on huomattava markkinavoima (HMV) eli kilpailuoikeuden mukainen määräävä asema, sen on ryhdyttävä tarvittaviin sääntelytoimenpiteisiin. Vastaavasti sääntelyä ei saa harjoittaa tai se on poistettava, jos HMV-asemaa ei todeta. Komissio valvoo markkina-analyysiä puitedirektiivin 7 artiklassa säädetyn kuulemismenettelyn mukaisesti. Sääntelyjärjestelmällä, jonka keskeinen osatekijä tämä yhteisön kuulemismenettely on, pyritään edistämään kilpailua, investointeja ja innovaatioita ja saavuttamaan sitä kautta tavoitteet, jotka on asetettu i2010 -toimintasuunnitelmassa – komission strategiassa kasvun ja työpaikkojen edistämiseksi viestintäalalla – ja uudelleenkäynnistetyssä Lissabonin strategiassa kasvun ja työllisyyden edistämiseksi. Tässä tiedonannossa arvioidaan yhteisön kuulemismenettelyä sähköisen viestinnän alalla ja siitä saatuja kokemuksia. Menettely on ensimmäisten kahden vuoden aikana antanut komissiolle hyvän kuvan sähköisen viestinnän markkinoiden kehityksestä koko EU:ssa. Prosessi on valitettavasti vielä kesken, mutta komissio katsoo aiheelliseksi jo antaa tietoa laajemmalle yleisölle. Tämän tiedonannon päätelmät ovat tämän uuden välineen menettelyjen ja tulosten ensimmäinen arviointi. Niistä saadaan aineksia vuonna 2006 tehtävään sääntelyjärjestelmän uudelleentarkasteluun, johon sisältyy myös komission suositus merkityksellisistä markkinoista. 7 ARTIKLAN MUKAISET MENETTELYT: YLEISTÄ Artiklan 7 mukaisella kuulemismenettelyllä on kolme keskeistä päämäärää: i) sillä varmistetaan kilpailuoikeuden periaatteiden mukainen yhdenmukainen sääntely koko EU:ssa; ii) sillä rajataan sääntely markkinoihin, joilla on pysyväisluonteisia ongelmia; ja iii) sillä lisätään sääntelyprosessin läpinäkyvyyttä. Menettelyt ovat sen vuoksi avainasemassa sähköisen viestinnän sisämarkkinoiden vakiinnuttamisen kannalta. Puitedirektiivin[1] 7 artiklan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on ilmoitettava komissiolle ja muiden jäsenvaltioiden kansallisille sääntelyviranomaisille markkina- ja HMV-analyysiensä tulokset sekä ne sääntelyvelvoitteet, joita ne aikovat asettaa tai poistaa (”toimenpide-ehdotukset”). Komissiolla on sen jälkeen kuukausi aikaa arvioida toimenpide-ehdotukset (ensimmäinen vaihe). Valtaosa tapauksista käsitellään tämän kuukauden määräajan sisällä. Käsiteltyään ehdotuksen komissio lähettää kansalliselle sääntelyviranomaiselle vastauksen, joka saattaa sisältää toimenpidettä koskevia parannusehdotuksia. Jos komissio katsoo, että markkinoiden määrittelyyn tai HMV-analyysiin liittyvä toimenpide-ehdotus muodostaisi esteen sisämarkkinoille, tai sillä on vakavasti syytä epäillä, että toimenpide on ristiriidassa yhteisön oikeuden (ja erityisesti kaikille jäsenvaltioiden kansallisille sääntelyviranomaisille asetettujen yleisten tavoitteiden[2]) kanssa, se voi tehdä ehdotuksesta tarkemman analyysin (toinen vaihe). Tämä on tehtävä kahden kuukauden kuluessa ensimmäisen vaiheen päättymisestä. Mikäli komissio katsoo tarkemman analyysin jälkeen, että sen epäilyt ovat perusteltuja, se voi vaatia kansallista viranomaista perumaan ehdotukset (”veto”-päätös) ja mahdollisesti pyytää sitä toimittamaan kyseisen markkina-analyysin myöhemmin uudelleen. Läpinäkyvyyden vuoksi komissio on tähän mennessä tehnyt jokaisesta tapauksesta päätöksen, vaikka sillä ei olisikaan ollut mitään huomautettavaa. YHTEISTYÖN JA LÄPINÄKYVYYDEN LISÄÄMINEN Komissio ja kansalliset sääntelyviranomaiset Puitedirektiivin 7 artiklan mukainen kuulemismenettely edellyttää tiivistä yhteistyötä sekä komission ja kansallisten sääntelyviranomaisten välillä että kansallisten sääntelyviranomaisten kesken. Ennen ilmoituksen tekemistä kansalliset sääntelyviranomaiset voivat tavata epävirallisesti komission yksiköitä ja esitellä analyysinsä keskeisiä kohtia. Tällaisessa ilmoitusta edeltävässä tapaamisessa komissio ja kansallinen sääntelyviranomainen voivat jo etukäteen yksilöidä ongelmakohtia ja keskustella niistä. Komissio voi lisäksi antaa kansallisille sääntelyviranomaisille ohjeita siitä, mitä tietoja ja kuinka laaja analyysi vaaditaan ilmoitettavien päätelmien tueksi. Kansalliset sääntelyviranomaiset ilmoittavat yleensä kaikki toimenpide-ehdotukset kerralla, joskin muutamat viranomaiset tekevät ilmoituksen kahdessa vaiheessa: ensin markkina-analyysit, sitten korjaavat toimet. Komissio katsoo, että jälkimmäinen tapa pitkittää sääntelyprosessia tarpeettomasti. Komissio voi ilmoituksen saatuaan pyytää kansalliselta sääntelyviranomaiselta kirjallisesti lisätietoja . Kansallinen sääntelyviranomainen voi missä tahansa menettelyn vaiheessa peruuttaa ilmoituksensa . Muiden osapuolten rooli Sääntelyjärjestelmä sisältää myös kansallisen kuulemismenettelyn , joissa kaikilla asianosaisilla on mahdollisuus kommentoida kansallisen sääntelyviranomaisen analyysejä ja sääntelyehdotuksia. Kansallinen sääntelyviranomainen toimii välittäjänä, joka välittää kolmansien osapuolten näkemykset komissiolle. Komissio voi ainoastaan poikkeustapauksissa ja olosuhteiden pakosta tavata kolmansia osapuolia tai ottaa suoraan vastaan niiden lähettämiä kommentteja (yleensä pyynnöstä). Toisen vaiheen analyysin vakiomenettelyihin sen sijaan kuuluu, että komissio pyytää kolmansia osapuolia lähettämään kommenttinsa suoraan. Vaikka yhteisön kuulemismenettely koskee muodollisesti vain komissiota ja kansallisia sääntelyviranomaisia, sillä pyritään läpinäkyvyyteen kaikkien asianosaisten suhteen . Läpinäkyvyys auttaa parantamaan kansallisten sääntelyviranomaisten analyysien laatua ja puolueettomuutta. Ilmoitukset (joista on poistettu luottamukselliset osat) ja kansallisten sääntelyviranomaisten lopulliset toimenpiteet julkaistaan komission Internet-sivuilla[3] muutaman päivän kuluessa niiden vastaanottamisesta[4]. Lisäksi komissio julkistaa huomautuksensa, huomautusten antamatta jättämisensä ja veto-päätöksensä (joista niin ikään on poistettu luottamukselliset tiedot). Useimmat kansalliset sääntelyviranomaiset suorittavat kansallisen kuulemisen ennen yhteisön kuulemista. Näin ne voivat ottaa huomioon markkinatoimijoiden näkemykset ennen ensimmäisen ilmoituksen tekemistä yhteisölle ja siten välttyä toisen ilmoituksen tekemiseltä, jos ne kuulemisen perusteella päätyvät muuttamaan ehdotustaan. Komissio kannattaa voimakkaasti tätä lähestymistapaa. Kansallisten kilpailuviranomaisten rooli Sääntelyjärjestelmän mukainen markkinoiden määrittely ja analyysi perustuvat kilpailuoikeuden periaatteisiin. Niinpä on olennaista, että kansalliset sääntelyviranomaiset ja kilpailuviranomaiset kuulevat toisiaan. Alakohtainen sääntely ja kilpailuoikeuden soveltaminen täydentävät toisiaan ja edistävät kuluttajia hyödyttävää todellista kilpailua sähköisen viestinnän markkinoilla. Useimmissa tapauksissa kansalliset sääntelyviranomaiset ovat kuulleet kilpailuviranomaisia etukäteen, ja usein tämä on parantanut markkina-analyysiä. Komissio kehottaakin kansallisia sääntelyviranomaisia ottamaan huomioon kilpailuviranomaisten kannan ennen ilmoituksen tekemistä. Tähän saakka tehdyistä ilmoituksista saadut kokemukset Merkityksellisten markkinoiden määrittely Kansallisten sääntelyviranomaisten on määriteltävä merkitykselliset markkinat kansallisten olosuhteiden perusteella. Tässä yhteydessä niiden on otettava huomioon merkityksellisiä markkinoita koskeva komission suositus[5] (jäljempänä ’suositus’) ja HMV-ohjeistus[6]. Sääntelyn alaiset markkinat valitaan EY:n kilpailuoikeuden periaatteiden mukaisesti. Suosituksessa on esitetty kolme kriteeriä jäsenvaltioiden avuksi markkinoiden arvioinnissa[7]. Suosituksessa tarkoitettujen markkinoiden osalta oletetaan, että nämä kriteerit on täytetty. Tähän mennessä kansalliset sääntelyviranomaiset ovat määritelleet suurimman osan markkinoista suosituksen mukaisesti, mutta useassa tapauksessa suppeammin tai laajemmin. Komissio ei ole vastustanut toisistaan poikkeavia markkinamääritelmiä, jos määritelmät ja HMV-analyysit ovat EY:n kilpailuoikeuden periaatteiden mukaisia. Komissio on myös tarkistanut, kattaako kansallisten sääntelyviranomaisten analysoimien markkinoiden kokonaisuus suosituksessa määriteltyjen markkinoiden koko alan. Kaiken kaikkiaan suositukseen sisällytetyt markkinamäärittelyt ovat auttaneet kansallisia sääntelyviranomaisia analysoimaan sähköisen viestinnän markkinoita lainsäädännön vaatimusten mukaisesti. On kuitenkin väitetty, että tarkemmin määritellyillä markkinoilla tämä saattaa johtaa ylisääntelyyn ja aiheuttaa turhaa byrokratiaa. Komission tähänastisen kokemuksen mukaan tällainen tarkentaminen on itse asiassa auttanut purkamaan alan sääntelyä, koska sääntelyä on voitu löysätä sellaisilla markkinoille, joille on kehittynyt kestävää kilpailua. Esimerkiksi tukkutason kiinteiden yhteyksien jakaminen kaistanleveyden perusteella on mahdollistanut sen, että erittäin suuren kaistanleveyden osalta sääntely on voitu poistaa[8]. Huomattavan markkinavoiman analysointi EU:n sääntelyjärjestelmässä määritellään HMV-aseman kynnykseksi kilpailuoikeuden käsite ”määräävä asema”. Tällä on korvattu aikaisempi interventiokynnys, joka perustui kiinteään markkinaosuuteen (25 %). Kilpailuoikeuteen perustuvaan HMV-analyysiin sisältyy usein perusteellinen oikeudellisten ja taloudellisten kysymysten tarkastelu, kuten tasoittavan ostovoiman ja yhteisen määräävän markkina-aseman määrittely. Kun kansalliset sääntelyviranomaiset arvioivat HMV-asemaa, ne tarkastelevat, onko tietyllä markkinalohkolla olemassa tai odotettavissa todellista kilpailua analyysin aikajänteen kuluessa. Komission ensisijainen tehtävä on varmistaa, että kansallisten sääntelyviranomaisten arvio on EY:n kilpailuoikeuden periaatteiden mukainen, että siinä otetaan tarkasti huomioon HMV-ohjeistus ja että sen tueksi esitetään riittävät todisteet. Markkinaosuus on luonnollinen indikaattori, mutta kokonaisanalyysin kannalta on muitakin yhtä tärkeitä tekijöitä (kuten markkinadynamiikka, markkinoille pääsyn esteet ja potentiaalinen kilpailu). Korjaavat sääntelytoimenpiteet ja niiden peruuttaminen Mikäli operaattorilla todetaan olevan HMV-asema, kansallisten sääntelyviranomaisten on asetettava sille velvoitteita. Komissio tarkastelee, ovatko velvoitteet asianmukaisia , eli perustuvatko ne havaitun ongelman luonteeseen ja ovatko ne oikeasuhteisia ja perusteltuja puitedirektiivin tavoitteisiin nähden[9]. Komissiolla ei ole veto-oikeutta sääntelypäätöksiin, mutta se voi esittää huomautuksia, jotka kansallisten sääntelyviranomaisten on otettava tarkoin huomioon. Komissiolle on ilmoitettava toteutetuista toimenpiteistä. Se valvoo, kuinka jäsenvaltiot ovat ottaneet huomioon sen esittämät huomautukset ja toimii tilanteen vaatimalla tavalla. Huomattava osa komission tähän mennessä antamista huomautuksista on liittynyt toimenpide-ehdotusten asianmukaisuuteen. Komissio on esittänyt huomautuksia toimenpiteistä, joilla on ratkaistu kilpailuongelma vain osittain[10], jotka ovat olleet ilmeisen riittämättömiä[11] tai jotka olisivat saattaneet tuottaa tuloksia liian myöhään[12]. Paitsi että kansallisten sääntelyviranomaisten on otettava tarkoin huomioon komission huomautukset, niiden on varmistettava ehdotettujen korjaavien toimenpiteiden täysimääräinen ja tosiasiallinen täytäntöönpano mahdollisimman nopeasti. Jos toimenpiteiden täytäntöönpano vaatii lisäaikaa (esimerkiksi asianmukainen kustannusmalli on vasta kehitteillä), kansallisten sääntelyviranomaisten on ilmoitettava jo toimenpide-ehdotusta koskevassa ilmoituksessa väliaikaisista toimenpiteistä, joilla havaittu kilpailuongelma pyritään korjaamaan[13]. Yleensä kansalliset sääntelyviranomaiset ovat soveltaneet samankaltaisiin markkinaongelmiin samankaltaisia toimenpiteitä. Toimenpiteiden yksityiskohdat ja täytäntöönpano ovat kuitenkin vaihdelleet huomattavasti eri jäsenvaltiossa. Tällaiset erot ovat näkyviä esimerkiksi hinnoittelussa (esim. kustannuslähtöisyyteen liittyvät menetelmät), millä taas on huomattavia vaikutuksia sisämarkkinoiden kannalta. Tämä herättää kysymyksen, olisiko mahdollista yhdenmukaistaa toimenpiteiden soveltamista, ja jos olisi, millä tavoin tämä voitaisiin toteuttaa. Tätä kysymystä käsitellään sääntelyjärjestelmän tulevan uudelleentarkastelun yhteydessä. Toimenpiteiden peruuttamista koskevat pyynnöt (”veto”-päätökset) Tähän mennessä ainoastaan neljässä tapauksessa 229:stä komissio on päättänyt vaatia kansallista viranomaista luopumaan kaavailluista toimenpiteistä (tilanne 30. syyskuuta 2005)[14]. Tällä ”veto”-oikeudella varmistetaan, että kansallisella tasolla ei ryhdytä toimenpiteisiin, jotka olisivat ristiriidassa yhteisön oikeuden ja varsinkin kansallisille sääntelyviranomaisille asetettujen yleisten tavoitteiden kanssa. Tähän mennessä komissio on vastustanut sääntelyehdotuksia todettuaan, että markkinamäärittelyä tai HMV-analyysiä tukevat todisteet eivät ole olleet riittäviä. Kaikissa näissä tapauksissa komissio on käyttänyt veto-oikeuttaan varmistaakseen kilpailuoikeuden periaatteiden yhdenmukaisen soveltamisen kaikkialla EU:ssa. Horisontaaliset kysymykset Toisinaan kuulemismenettely paljastaa virheellisyyksiä EY:n sääntelyjärjestelmän siirtämisessä osaksi kansallista lainsäädäntöä. Nostamalla tällaiset täytäntöönpanokysymykset valokeilaan kuulemismenettely voi edistää niiden ratkaisua komission muita oikeuksia täydentävällä tavalla . Erityisesti tämä koskee komission oikeutta käynnistää jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevia menettelyjä. Sääntelyjärjestelmän jatkuvuuden turvaamiseksi kaikki voimassa olevat HMV-velvoitteet on pidettävä voimassa, kunnes asianmukainen markkina-analyysi on valmis. Jos sääntelyä ei ole, kansalliset sääntelyviranomaiset voivat ottaa käyttöön uusia sääntelytoimia ainoastaan asianmukaisen markkina-analyysin jälkeen. Poikkeustilanteissa, joissa tarvitaan pikaisia toimenpiteitä, kansalliset sääntelyviranomaiset voivat antaa tilapäisiä määräyksiä[15]. Tilapäisten toimenpiteiden voimassaoloaika on rajallinen, ja niihin liittyvästä markkina-analyysistä on tehtävä ilmoitus mahdollisimman pian. Tämä horisontaalinen lähestymistapa auttaa osaltaan saavuttamaan kuulemismenettelyn yhden keskeisen tavoitteen eli yhdenmukaisen sääntelyn koko EU:ssa. MARKKINAKATSAUS Tässä osiossa käsitellään lyhyesti keskeisiä kehityssuuntia ja markkina-analyysien pohjalta tehtävissä olevia päätelmiä, vaikka markkina-analyysien ensimmäinen kierros ei ole vielä valmis. Sitä on täydennetty tähän tiedonantoon liitetyillä komission yksiköiden valmisteluasiakirjoilla, joissa on taulukkomuodossa seikkaperäisempiä tietoja kaikista 30. syyskuuta 2005 mennessä käsitellyistä tapauksista. 5.1 Kiinteät verkot ja niiden palvelut Vakiintuneet operaattorit ovat edelleen kaikissa jäsenvaltioissa hallitsevassa asemassa vähittäismyyntimarkkinoilla, eli siltä osin kuin kyse on yhteydestä kiinteään puhelinverkkoon puhelujen soittamista ja vastaanottamista sekä niihin liittyvien palvelujen suorittamista ja vastaanottamista varten. Kilpailua on kuitenkin vähitellen syntymässä sekä kotimaan- että ulkomaanpuhelujen markkinoilla. Tätä kehitystä ovat vauhdittaneet asianmukaisten korjaavien toimenpiteiden soveltaminen (erityisesti operaattorin valinta/ennaltavalinta[16] ja tukkutason yhteyksien vuokraaminen[17]) sekä kilpailevien teknologioiden ja erityisesti VoIP:n markkinoilletulo[18].[19] Tukkumarkkinoilla ei sitä vastoin ole juuri näkynyt merkkejä kestävästä kilpailusta, lukuun ottamatta muutamaa tapausta, jotka liittyvät transit- eli kauttakulkupalveluihin[20]. Kilpailun pullonkaulana on edelleen nousevan liikenteen tarjonta, jota vaihtoehtoiset operaattorit tarvitsevat voidakseen tarjota omia vähittäistason puhelupalvelujaan ja kytkentäisiä Internet-palvelujaan. Tukkutason toimivasta sääntelystä on kuitenkin hyötyä kestävän kilpailun muodostumiselle vähittäismarkkinoilla, sillä sen ansiosta vähittäistason sääntelyä voidaan purkaa. Mitä tulee puhelujen laskevaan liikenteeseen tukkutasolla (eli palveluihin, joita operaattorit ostavat toisiltaan, jotta niiden asiakkaat voisivat soittaa eri verkkoihin), kaikki operaattorit – koosta riippumatta – on todettu määräävässä asemassa oleviksi, sillä suosituksen mukaan kunkin operaattorin verkko muodostaa erillisen markkinan, jossa sillä on monopoli puhelujen terminoinnissa. Sääntelijät ovat ottaneet huomioon operaattorien kokoerot ja asettaneet kevyempiä velvoitteita pienemmille operaattoreille (soveltamalla ns. ”epäsymmetrisiä” velvoitteita). Komissio on tukenut tätä lähestymistapaa silloin kun se on ollut perusteltu. Lisäksi komissio on aktiivisesti varmistanut, että näitä markkinoita koskevat velvoitteet ovat tehokkaita: esimerkiksi kirjanpidon eriyttämistä koskevalla velvoitteella voidaan tehdä sisäiset siirrot näkyviksi ja täydentää muita velvoitteita, ja toisaalta kustannusten valvonta voi antaa markkinatoimijoille tarpeellista läpinäkyvyyttä ja oikeusvarmuutta sekä auttaa alentamaan laskevan liikenteen hintoja. Puhelinverkon “viimeisen mailin” eli loppukäyttäjän ja verkon välisen tilaajayhteyden osalta vakiintuneet operaattorit ovat poikkeuksetta säilyttäneet lähes 100-prosenttisen markkinaosuuden. Verkkoonpääsyn mahdollistaminen (tilaajayhteyksien eriyttämisen kautta) ja tukkutason hintasääntely ovat olleet olennaisen tärkeitä keinoja, joilla on voitu edistää kilpailua vähittäismarkkinoilla, koska vaihtoehtoiset operaattorit ovat riippuvaisia tilaajayhteyksien eriyttämisestä voidakseen tarjota omia palvelujaan. 5.2 Matkapuhelinverkot ja niiden palvelut Toisin kuin kiinteän verkon markkinat, matkaviestinverkkojen ja -palvelujen markkinat ovat osoittautuneet kilpailluiksi. Sen vuoksi myös niiden sääntely on vähäisempää. Vähittäistasolla sääntelyä ei ole lainkaan, ja tukkutason sääntely on rajoittunut laskevaan liikenteeseen. Suosituksen mukaisesti on yksilöity kolme tukkutason matkaviestintämarkkinaa: 1) pääsy verkkoon ja nouseva liikenne,[21] 2) laskeva liikenne ja 3) kansainväliset verkkovierailut. Matkaviestinverkon nousevassa liikenteessä operaattorit tai palveluntarjoajat (joita joskus kutsutaan “virtuaaliverkon operaattoreiksi” eli MVNO-operaattoreiksi) voivat toimittaa vähittäisasiakkaille puheluja toisen matkaviestintäoperaattorin verkkoa käyttäen. Laskeva liikenne matkaviestintäverkossa vastaa laskevaa liikennettä kiinteässä verkossa, minkä vuoksi siihen sovelletaan samankaltaisia periaatteita (markkina-analyysin ja velvoitteiden osalta). Kansainvälisten verkkovierailujen ansiota asiakkaat voivat soittaa ja vastaanottaa puheluja ulkomailla. Verkkoonpääsyn ja nousevan liikenteen markkinoiden osalta sääntely on osoittautunut melko tarpeettomaksi, koska yleensä ottaen markkinat on todettu kilpailluiksi. Muutamien jäsenvaltioiden kansalliset sääntelyviranomaiset ovat kuitenkin pitäneet sääntelyä tarpeellisena havaittuaan, että jokin matkaviestintäoperaattori on yksin määräävässä asemassa tai kahdella tai useammalla matkaviestintäoperaattorilla on yhdessä määräävä asema. Kiinteän verkon laskevan liikenteen tapaan kaikkien matkaviestintäoperaattorien on katsottu olevan HMV-asemassa matkaviestinverkon laskevan liikenteen markkinoilla. Tämä noudattaa periaatetta ”yksi verkko, yksi markkina”. Lisäksi silloin, kun MVNO-operaattoreilla on ollut mahdollisuus hinnoitella laskevan liikenteen maksunsa ”isäntäverkosta” riippumatta, niidenkin on voitu katsoa olevan määräävässä asemassa[22]. Asetettujen sääntelyvelvoitteiden myötä matkapuhelujen laskevan liikenteen hinnat ovat vähitellen alentuneet, vaikka alennukset ovatkin jakautuneet epätasaisesti eri jäsenvaltioiden kesken. Tukkutason kansainvälisten verkkovierailumarkkinoiden osalta ei 30. syyskuuta 2005 mennessä ollut saatu ilmoitusta vielä yhdeltäkään kansalliselta sääntelyviranomaiselta. Markkina-analyysi edellyttää valtioiden rajat ylittävää tietojen keräämistä, jossa kansalliset sääntelyviranomaiset tekevät yhteistyötä eurooppalaisten sääntelyelinten työryhmässä (ERG). Avoimuuden lisäämiseksi komissio on myös perustanut verkkosivuston, jossa esitellään matkaviestintäoperaattoreiden julkaistuja verkkovierailuhintoja koko EU:ssa[23]. 5.3 Laajakaista ja tv- ja radiolähetykset Tukkutason laajakaistayhteyden (”bitstream”) avulla vaihtoehtoiset operaattorit voivat tarjota laajakaistapalveluja loppukäyttäjille yhdistämällä oman runkoverkkonsa vakiintuneen operaattorin verkon osiin. Bitstream-yhteenliittämistä pidetään yleisesti olennaisena ponnahduslautana uusille tulokkaille. Se tekee mielekkäiksi investoinnit, joiden avulla tulokkaat voivat siirtyä täysimittaiseen verkkopalvelujen tarjontaan tilaajayhteyksien eriyttämisen pohjalta (ensin jaetun ja sitten täysin eriytetyn yhteyden kautta). Kaikissa 30. syyskuuta 2005 mennessä ilmoitetuissa tapauksissa kansalliset sääntelyviranomaiset ovat vaatineet vakiintuneita operaattoreita tarjoamaan bitstream-yhteenliittämistä. Tämä on edistänyt huomattavasti kilpailua muun muassa vähittäistason laajakaistapalvelujen tarjonnassa. Tähän saakka tukkutason laajakaistayhteyksien markkinat ovat koostuneet ainoastaan perinteiseen puhelinverkkoon perustuvista palveluista (ADSL). Jotta näille markkinoille saataisiin kilpailevia teknologioita (kuten kaapeli- ja satelliittiteknologia), komissio on vaatinut todisteita sekä todellisesta kaapeli- tai muuhun teknologiaan perustuvasta tukkutason tuotteesta että tällaisen tuotteen ja ADSL:n keskinäisestä korvattavuudesta. TV- ja radiotoiminnan lähetyspalvelut muodostavat markkinan, jossa kansalliset sääntelyviranomaiset poikkeavat suosituksesta eniten. Eri alustojen (kaapeli, satelliitti, maanpäällinen verkko) korvattavuuden puute tukkutasolla on saanut kansalliset sääntelyviranomaiset jakamaan markkinan alakokonaisuuksiin alustan mukaan. Vaikka markkinaolosuhteet vaihtelevat huomattavasti eri jäsenvaltioissa, useimmissa jäsenvaltioissa kilpailun pullonkaulat näyttävät sijoittuvan kansallisiin analogisiin ja digitaalisiin maanpäällisiin lähetysjärjestelmiin. Niinpä vain maanpäälliset lähetykset ovat toistaiseksi olleet markkina-analyysien ja HMV-toimenpiteiden kohteena. PÄÄTELMÄT JA TULEVAISUUDEN NÄKYVMÄT Komissio katsoo, että puitedirektiivissä säädetty markkina-analyysi ja direktiivin 7 artiklan kuulemismenettely ovat yhdenmukaistaneet sääntelyä ja sen vuoksi olleet tärkeitä askelia kohti sähköisen viestinnän sisämarkkinoiden perustamista. Markkina-analyysijärjestelmällä on varmistettu, että sääntely perustuu tarkkaan taloudelliseen analyysiin ja se on tiukasti rajattu markkinoihin, joilla on pysyväisluonteisia ongelmia. Tämä on parantanut sääntelyn tasoa. Yhteiseurooppalaisen sääntelykulttuurin kehittämisen osalta on syytä korostaa, että kaikki kansalliset sääntelyviranomaiset noudattavat yhteistä menettelytapaa, joka perustuu EY:n kilpailuoikeuden periaatteisiin. Läpinäkyvä kuulemismenettely on osa tätä kehitystä. Yhtenäistämistä on saavutettu pääasiassa siinä, milloin sääntely on tarpeen (yhdenmukainen markkinoiden määritteleminen ja markkinatoimijoiden markkina-aseman määrittely) ja - vähäisemmässä määrin - siinä, minkä tyyppinen sääntely (korjaavien toimenpiteiden muodossa) on tilanteeseen sopivin ratkaisu. komissio tekee parhaillaankin kansallisten sääntelyviranomaisten kanssa yhteistyötä varmistaakseen, että ne soveltavat yhdenmukaisesti harkintavaltaa pohtiessaan korjaavia toimenpiteitä. | Vaikka joillakin markkinoilla onkin sitkeästi esiintynyt pullonkauloja, useissa eu:n jäsenvaltioissa on monilla markkinoilla päästy toimivaan kilpailuun, jolloin sääntelyä on voitu purkaa. Esimerkiksi vähittäistason puhelut, matkaviestintäverkkoon pääsy ja ja nouseva liikenne sekä runkotason kiinteiden yhteyksien tarjonta ovat markkinoita, joilla on havaittu todellista kilpailua[24]. | Kuulemismenettely on parantanut sääntelyprosessin läpinäkyvyyttä. Tästä esimerkkeinä mainittakoon, että kansalliset sääntelyviranomaiset kuulevat järjestelmällisesti markkinatoimijoita, komissio ottaa kantaa kaikkiin tapauksiin ja kaikki lopulliset asiakirjat julkaistaan. Sääntelyjärjestelmän markkina-analyysijärjestelmä on kaiken kaikkiaan osoittautunut onnistuneeksi. Kansalliset sääntelyviranomaiset ja komissio joutuivat ensin tekemään perusinvestointeja analyyttisiin ja organisatorisiin valmiuksiin, mutta vastineeksi järjestelmä on yhdenmukaistanut sääntelymenettelyjä ja raivannut sitä kautta tietä sähköisen viestinnän sisämarkkinoille. Sen avulla on myös voitu varmistaa, että kaikki sääntelijät perustavat päätöksensä puhtaasti taloudellisiin näkökohtiin ja että sähköisen viestinnän markkinoita säännellään mahdollisimman vähän. Vaikka suuri osa kansallisista markkinoista kuuluu vielä sääntelyn piiriin, monilla markkinoilla esiintyy merkkejä kestävästä kilpailusta. Tämä koskee erityisesti vähittäismarkkinoita, mutta se edellyttää tukkutason tehokasta sääntelyä tai vaihtoehtoisen infrastruktuurin olemassaoloa. Uusien teknologioiden markkinoilletulo voi lisätä kilpailupainetta, mikä puolestaan voi vähentää sääntelyn tarvetta. Sääntelyjärjestelmän uudelleentarkastelun yhteydessä komissio pyrkii selvittämään, kuinka yritysten ja kansallisten sääntelyviranomaisten hallinnollista taakkaa voitaisiin keventää ja kuinka menettelyjä voitaisiin virtaviivaistaa entisestään. Komissio on pyytänyt järjestelmän uudelleentarkastelua varten palautetta. Pyyntö koskee myös markkina-analyysimenettelyjä. [1] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/21/EY, annettu 7 päivänä maaliskuuta 2002, sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä (puitedirektiivi), EYVL L 108, 24.4.2002, s. 33. [2] Nämä tavoitteet on vahvistettu puitedirektiivin 8 artiklassa ja niitä ovat kilpailun edistäminen, sisämarkkinoiden kehittäminen ja EU:n kansalaisten etujen edistäminen. [3] http://forum.europa.eu.int/Public/irc/infso/ecctf/home. [4] Komissio kaavailee, että jatkossa yleisön saataville asetettaisiin nykyistä laajemmin käännöksiä. [5] Komission suositus 2003/311/EY, annettu 11 päivänä helmikuuta 2003, sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla, EUVL L 114, 8.5.2003, s. 45. [6] Komission ohjeet markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arvioimista varten sähköisen viestinnän verkkoja ja palveluja koskevassa yhteisön sääntelyjärjestelmässä, EYVL C 165, 11.7.2002, s. 6. [7] Kriteerit ovat seuraavat: i) markkinoille tulolle on suuria ja pysyväisluonteisia esteitä, ii) markkinoiden luonne ja toiminta eivät ole omiaan johtamaan todelliseen kilpailuun ja iii) pelkän kilpailuoikeuden soveltaminen ei riitä korjaamaan markkinaongelmia. Lisätietoja on suosituksen johdanto-osan 9–16 kappaleessa. [8] Ks. tapaukset UK/2003/0035 – 0039, jotka liittyvät kiinteiden yhteyksien paikallisosiin. [9] Käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan mukaisesti. [10] Esimerkiksi tapaus, jossa matkaviestintäverkkojen kohdeverkkomaksuja säänneltiin vain matkaviestintäverkoista tai ulkomailta lähtevien puhelujen osalta mutta ei kiinteistä verkoista lähtevien puhelujen osalta. [11] Esimerkiksi tapauksissa, joissa hintasääntely ei perustunut tarkoituksenmukaisimpaan kustannusmalliin tai joissa kustannusmalli ja kustannuslaskentasäännöt jäivät kyseisten yritysten itse valittaviksi. [12] Esimerkiksi tapaus, jossa ns. pitkän aikavälin lisäkustannus- eli LRIC-malliin perustuvien matkaviestintäverkkojen kohdeverkkomaksujen kustannuslähtöisyys jätettiin ensivaiheessa operaattoreiden keskinäisten neuvottelujen varaan, ennen kuin sääntelijä puuttui asiaan riidan sovittelun yhteydessä. [13] Tämä voisi olla esimerkiksi vertailuanalyysi- tai ”vähittäishinta miinus” -pohjainen hintavelvoite, joka pidettäisiin voimassa, kunnes lopullinen kustannuslähtöisyysmalli hyväksytään. [14] Ks. komission päätökset: C(2004) 527 tapauksissa FI/2003/0024 ja FI/2003/0027, C(2004) 3682 tapauksessa FI/2004/0082, C(2004) 4070 tapauksessa AT/2004/0090, ja C(2005) 1442 tapauksessa DE/2005/0144. [15] Puitedirektiivin 7 artiklan 6 kohdan mukaisesti. [16] Asiakkaalla on mahdollisuus soittaa puheluja käyttäen muuta operaattoria kuin puhelinliittymän tarjoajaa. Valinta voidaan tehdä puhelukohtaisesti (operaattorin valinta) tai järjestelmällisesti (operaattorin ennaltavalinta). Yleispalveludirektiivin mukaan tilanteessa, jossa operaattorilla on HMV-asema ”yleisen puhelinverkon tietyssä sijaintipaikassa olevan liittymän ja verkon käyttömahdollisuuden tarjoamisen osalta”, sen on tarjottava tilaajilleen mahdollisuus operaattorin valintaan ja operaattorin ennaltavalintaan. [17] Vaihtoehtoisten operaattoreiden mahdollisuus tarjota loppukäyttäjille vähittäistason verkkoonpääsy- ja puhelupalveluja. Operaattorin valinta ja ennaltavalinta ovat velvoitteita, jotka on asetettava merkityksellisillä markkinoilla HMV-asemassa oleville operaattoreille, kun taas tukkutason yhteyksien vuokraamista koskevasta velvoitteesta päättää sääntelijä tarpeen mukaan. [18] Voice over Internet Protocol: puheensiirto Internet-yhteyskäytännön avulla. VoIP-liikennettä voidaan harjoittaa yksityisesti hallinnoidussa verkossa (“IP-telephony”) tai julkisessa Internetissä (“Internet telephony”). [19] Komissio tuki taloudellisesti VoIP-teknologian markkinoilletuloa vuonna 2003 Euroopan investointirahaston hallinnoiman monivuotisen ohjelman (MAP) kautta. [20] Puhelujen siirto ja/tai kytkentä tai reititys. [21] Erona kiinteään verkkoon, jossa verkkoonpääsy ja nouseva liikenne käsitellään erikseen. [22] Edellä esitetty huomautus kiinteään verkkoon ja sen palveluihin liittyvien velvoitteiden tehokkuudesta pätee myös matkapuhelujen laskevaan liikenteeseen. [23] IP/05/1217, 4. lokakuuta 2005. [24] Komissio ottaa tämän kehityksen huomioon tarkastellessaan uudelleen suositustaan, jonka sisältämässä merkityksellisten markkinoiden luettelossa on tällä hetkellä 18 markkinaa. Liitteessä I on lisätietoa kilpailumarkkinoista, joihin ei sovelleta HMV-sääntelyä.