FI Euroopan unionin virallinen lehti C 83/6

Tiivistelmä komission päätöksestä,

tehty 4 päivänä heinäkuuta 2007,

EY:n perustamissopimuksen 82 artiklan mukaisesta menettelystä

(Asia COMP/38.784 — Wanadoo España/Telefónica)

(Ainoastaan espanjankielinen teksti on todistusvoimainen)

(2008/C 83/05)

Komissio teki 4 päivänä heinäkuuta 2007 EY:n perustamissopimuksen 82 artiklan mukaista menettelyä koskevan päätöksen. Komissio julkaisee asianosaisten nimet ja päätöksen olennaisen sisällön sekä määrättävät seuraamukset neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 (1) 30 artiklan säännösten mukaisesti. Se ottaa huomioon yritysten oikeutetut edut sen suhteen, ettei niiden liikesalaisuuksia paljasteta. Päätöksen koko tekstin julkinen toisinto on julkaistu asiassa todistusvoimaisilla kielillä ja komission työkielillä kilpailun pääosaston internetsivulla:

http://europa.eu.int/comm/competition/index_en.html.

I. JOHDANTO

Päätöksessä määrätään Telefónica SA:lle ja Telefónica de España SAU:lle (yhteisvastuullisesti) 151 875 000 EUR sakko EY:n perustamissopimuksen 82 artiklan rikkomisesta. Telefónica käytti syyskuusta 2001 joulukuuhun 2006 määräävää markkina-asemaansa väärin Espanjan laajakaistamarkkinoilla harjoittamalla epäoikeudenmukaista hinnoittelua hintaruuvin avulla.

II. ASIAN KUVAUS

1. Menettely

Wanadoo España teki 11. heinäkuuta 2003 komissiolle kantelun, jossa se väitti Telefónican käyttävän hintaruuvia Espanjan laajakaistaisten internetyhteyksien markkinoilla. Komissio lähetti Telefónicalle 20. helmikuuta 2006 väitetiedoksiannon, johon Telefónica vastasi 19. toukokuuta 2006. Suullinen kuuleminen järjestettiin 12. ja 13. kesäkuuta 2006. Komissio lähetti 11. tammikuuta 2007 kirjeen, joka sisälsi lisätietoa tosiseikoista, joihin päätösluonnoksessa todennäköisesti viitataan. Telefónica vastasi tähän kirjeeseen 12. helmikuuta 2007.

Kilpailunrajoituksia ja määräävää markkina-asemaa käsittelevä neuvoa-antava komitea antoi päätösluonnoksesta myönteisen lausunnon 29. kesäkuuta 2007.

2. Taustaa

Espanjassa tarjotaan laajakaistaisia internetyhteyksiä kuluttajille pääasiassa kiinteään puhelinlinjaan perustuvaa ADSL-tekniikkaa käyttäen (80 prosenttia laajakaistayhteyksistä vuoden 2006 lopussa). Telefónica on ainoa espanjalainen teleoperaattori, jolla on koko maan kattava kiinteä puhelinverkko. Se on rakentanut tätä paikallisliityntäverkkoa huomattavan pitkään yksinoikeuden suojissa, ja se on voinut rahoittaa investointejaan monopolihinnoittelulla.

ADSL-arvoketju on Espanjassa kokonaan Telefónican hallussa. Sen paikallisliityntäverkon kanssa rinnakkaisen verkon rakentaminen ei ole taloudellisesti kannattavaa. Siksi muilla verkko-operaattoreilla, jotka haluavat tarjota vähittäisasiakkaille laajakaistapalveluja, ei ole muuta vaihtoehtoa kuin tehdä sopimus tukkutason laajakaistayhteyksistä, jotka kaikki tukeutuvat Telefónican paikallisliityntäverkkoon. Markkinoilletulo vaihtoehtoista tekniikkaa (kaapelimodeemi) käyttäviin tukkutason tuotteisiin tukeutuen ei ole ollut mahdollista.

3. Oikeudellinen arviointi

3.1 Merkitykselliset markkinat ja määräävä asema

Päätöksessä määritetään kolmet merkitykselliset tuotemarkkinat: laajakaistayhteyksien vähittäistason massamarkkinat ja kahdet erilliset laajakaistayhteyksien tukkumarkkinat eli laajakaistayhteyksien alueelliset tukkumarkkinat ja laajakaistayhteyksien valtakunnalliset tukkumarkkinat.

Tukkumarkkinoiden määrittely perustuu lähinnä siihen, että siirtyminen yhdestä tukkutason tuotteesta toiseen edellyttää mittavia verkkoinvestointeja: i) valtakunnallisessa tukkuliitynnässä liikenne keskitetään yhteen liityntäpisteeseen eli operaattorit voivat tarjota laajakaistayhteyksien vähittäispalveluja ilman, että niiden tarvitsee rakentaa verkkoa (juuri) lainkaan; ii) alueellinen tukkuliityntä edellyttää jopa 109 alueellista liityntäpistettä kattavan kalliin verkon rakentamista.

Telefónica on yksinomainen tarjoaja myös kolmannentyyppisillä laajakaistayhteyksien markkinoilla eli tilaajayhteyksien eriytetyssä tarjonnassa, jota ei ole määritelty tässä päätöksessä merkityksellisiksi markkinoiksi. Hyvin suuren investointi-intensiivisyytensä vuoksi se ei voi korvata edellä mainittuja tukkutuotteita. Lisäksi tilaajayhteyksien eriytetyn tarjonnan markkinoilla on ollut huomattavia ongelmia saatavuudessa, ja Espanjan sääntelyviranomainen määräsi tästä seuraamuksia marraskuussa 2006.

Telefónicalla on määräävä asema kummillakin tukkumarkkinoilla. Sillä on monopoli alueellisilla tukkumarkkinoilla ja 80 prosentin markkinaosuus valtakunnallisilla tukkumarkkinoilla. Telefónica on voinut asemansa vuoksi käyttää ratkaisevaa vaikutusvaltaa (hintaruuvi, yleiset viivytykset tilaajayhteyksien eriytetyssä tarjonnassa) kilpailevaan valtakunnalliseen tukkutarjontaan (joka väistämättä perustuu Telefónican muuhun tukkutarjontaan).

3.2 Väärinkäyttö

Syyskuusta 2001 joulukuuhun 2006 Telefónican vähittäishintojen ja alueellisen tason tukkuliitännän hinnan erotus ja vähittäishintojen ja valtakunnallisen tason tukkuliitännän erotus ei riittänyt kattamaan Telefónican kaltaiselle tehokkaalle operaattorille laajakaistayhteyksien vähittäistarjonnasta aiheutuvat kustannukset.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hintaruuvin olemassaolon toteamiseen sovelletaan menetelmää, jossa arvioidaan, voisiko Telefónican tuotantoketjun loppupäässä toimivan osan toiminta olla kannattavaa, kun otetaan huomioon maksut, joita sen tuotantoketjun alkupäässä toimiva osa perii. Kannattavuuden laskemisessa käytetään kahta menetelmää: eri ajanjaksojen vertailua (jossa arvioidaan Telefónican kannattavuus kultakin vuodelta) ja Telefónican itsensä ehdottamaa kassavirtojen diskonttausta (joka sallii kustannuksia alemman hinnoittelun laajentuvilla markkinoilla alkuvaiheessa (2), mutta edellyttää Telefónican olevan kannattava vuosina 2001–2006). Molemmilla menetelmillä päästään samaan tulokseen: Telefónica käytti hintaruuvia syyskuusta 2001 joulukuuhun 2006.

Päätöksen kohteena olevassa käytännössä eli hintaruuvissa on Telefónican mukaan kyseessä rakentava kieltäytyminen myynnistä, ja siksi komission olisi pitänyt osoittaa, että asiassa Oscar Bronner (3) sovelletut kriteerit täyttyvät. Käsiteltävänä olevan asian tosiasialliset, taloudelliset ja oikeudelliset olosuhteet poikkeavat oleellisesti asiaan Oscar Bronner liittyvistä olosuhteista. Tarkasteltavana olevassa tapauksessa Telefónicalle määrätään yhteisön lainsäädännön kanssa yhteensopivassa Espanjan säädöksessä velvoite tarjota yhteyksiä sekä alueellisilla että valtakunnallisilla tukkumarkkinoilla. Velvoitteella pyritään edistämään kilpailua ja kuluttajan etua, ja sen taustalla on viranomaisten tekemä tasapainotesti, jossa toisessa vaakakupissa oli Telefónican ja sen kilpailijoiden investointi- ja innovointikannustimet ja toisessa tarve edistää kilpailua tuotantoketjun loppupäässä pitkällä aikavälillä. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa Telefónican halukkuutta investoida infrastruktuuriin ei missään vaiheessa ole kyseenalaistettu. Telefónican tuotantoketjun alkupään verkko on pitkälti luotu investoinneilla, jotka on tehty jo kauan ennen laajakaistapalveluiden tuloa Espanjaan, aikana jolloin Telefónicalla oli erikoisoikeuksia ja yksinoikeuksia, jotka suojasivat sitä kilpailulta.

Telefónicalla ei ollut mitään estettä lopettaa hintaruuvin käyttöä ja tarjota kilpailijoilleen alempia tukkuhintoja. Sen valtakunnallisiin tukkuhintoihin ei kohdistunut minkäänlaista hintasääntelyä 21. joulukuuta 2006 asti, ja alueellisia tukkuhintoja on säännelty ainoastaan asettamalla enimmäishinta.

Väärinkäyttö päättyi, kun Espanjan sääntelyviranomainen puuttui asiaan joulukuussa 2006 ja tukkuhintoja laskettiin. Sääntelyviranomainen ei ottanut kantaa siihen, liittyikö Telefónican kahteen valtakunnalliseen tukkumyyntituotteeseen hintaruuvin käyttö, ja sen arvio hintaruuvin käytöstä Telefónican alueellisessa tukkumyyntituotteessa perustui Telefónican lokakuussa 2001 tekemiin ennusteisiin, kun taas komissio käytti arvioinnissaan tosiasiallisesti toteutuneita kustannuksia.

3.3 Väärinkäytön vaikutukset

Tarkasteltavana olevassa tapauksessa markkinoiden sulkeutuminen kilpailulta oli todennäköistä, koska hintaruuvi vaikutti Telefónican kilpailijoitten mahdollisuuksiin tulla merkityksellisille markkinoille ja kohdistaa Telefónicaan kilpailupaineita (4). Hintaruuvilla rajoitettiin kilpailua aiheuttamalla yhtä tehokkaille kilpailijoille kohtuuttomia tappioita: ne joutuivat joko lähtemään markkinoilta tai ainakin niiden kasvu- ja investointimahdollisuuksia rajoitettiin. Vaikka ne pystyivätkin vastaamaan Telefónicalle sekä hinnoissa että markkinointimenoissa, pitkällä tähtäyksellä ne eivät pystyneet tarjoamaan Telefónicalle merkittävää kilpailuhaastetta jatkuvien tappioidensa vuoksi. Tämän seurauksena Telefónican käyttäytyminen todennäköisesti viivästytti kilpailijoiden markkinoilletuloa ja kasvua. Siksi Telefónican käyttäytyminen todennäköisesti esti mahdollisimman pitkään ADSL-operaattoreita saavuttamasta sellaisia mittakaavaetuja, että niiden olisi ollut perusteltua investoida omaan infrastruktuuriin, ja hyödyntämästä tilaajayhteyksien eriytettyä tarjontaa.

Kuluttajille aiheutunut välitön haitta oli todennäköisesti merkittävä: ilman Telefónican hintaruuvista johtuvaa kilpailun vääristymistä laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla olisi todennäköisesti ollut kovempaa kilpailua ja kuluttajat olisivat hyötyneet halvemmista hinnoista, suuremmasta valikoimasta ja innovoinnista.

Hintaruuvi on vaikuttanut konkreettisesti vähittäismarkkinoiden sulkeutumiseen kilpailulta, ja siitä on ollut haittaa loppukäyttäjille. Hintaruuvin takia Espanjan vähittäishinnat ovat EU:n vanhojen jäsenvaltioiden (EU-15) korkeimpia (elleivät korkeimmat), ja laajakaistayhteyksien levinneisyysaste on Espanjassa EU-15:n keskiarvon alapuolella. Mitkään kysyntä- tai tarjontatekijät eivät voi tyydyttävästi selittää Espanjan korkeita vähittäishintoja. Telefónican käyttäytyminen on siis aiheuttanut kuluttajalle merkittävää haittaa.

4. Sakot

Telefónican toiminta oli tarkoituksellista. Telefónican tiedot osoittavat, että yritys ei voinut olla tietämättä, että se aiheutti tappioita tuotantoketjun loppupäässä. Vaikka oletettaisiin, että Telefónica saattoi aluksi uskoa, että Espanjan sääntelyviranomaisen malli perustui realistisiin arvioihin, alueelliset tukkuhinnat huomioon ottaen sen on täytynyt tai sen olisi täytynyt hyvin pian huomata, että todelliset kustannukset eivät vastanneet arvioita. Vaikka asiaa tarkasteltaisiin Telefónican kannalta kaikkein edullisimmalla tavalla, sen jatkuva luottamus CMT:n arvioiden ja laskelmien paikkansapitävyyteen, siitä huolimatta, että tosiasialliset tiedot olivat päinvastaisia, on vähintäänkin erittäin huolimatonta käytöstä. Alueellista tukkutuotetta koskevaa ennakkosääntelytoimenpidettä voidaan pitää lieventävänä seikkana, jos sillä ylipäänsä on merkitystä. Näin ollen Telefónicalle olisi määrättävä sakkoa.

Sakko on määrätty rikkomisen vakavuuden ja keston perusteella.

4.1 Vakavuus

Rikkomisen vakavuus määritetään väärinkäytön luonteen ja vaikutuksen sekä merkityksellisten maantieteellisten markkinoiden koon perusteella.

4.1.1 Rikkomisen luonne

Telefónican toiminnassa on kyse siitä, että käytännössä monopoliasemassa oleva yritys käyttää asemaansa selvästi väärin. Vastaavia ennakkotapauksia on jo useita. Erityisesti Deutsche Telekom -päätöksellä on selvennetty, millä ehdoin EY:n perustamissopimuksen 82 artiklaa sovelletaan taloudelliseen toimintaan, johon kohdistuu alakohtaista ennakkosääntelyä. Tällaista väärinkäyttöä voidaan kyseiseen ajanjaksoon sovellettavien, sakkojen määräämistä koskevien yhteisön suuntaviivojen perusteella pitää erityisen vakavana rikkomisena.

Kuten komissio totesi asiassa Deutsche Telekom, sentyyppinen väärinkäyttö, johon Telefónicakin on syyllistynyt, vaarantaa tavoitteen luoda EU:n laajuiset televiestintäverkkojen ja -palvelujen sisämarkkinat, joilla kilpailu on vääristymätöntä, ja se voidaan varmasti luokitella erityisen vakavaksi rikkomiseksi (5). Komissio ei tuolloin pitänyt Deutsche Telekomin väärinkäyttöä erityisen vakavana rikkomisena useista eri syistä, joista mikään ei sovellu nyt tarkasteltavana olevaan tapaukseen.

4.1.2 Rikkomisen vaikutus

Määrittäessään rikkomisen vakavuutta komissio on ottanut huomioon, että tässä päätöksessä käsiteltävillä merkityksellisillä markkinoilla on huomattava taloudellinen merkitys ja että ne ovat keskeisellä sijalla tietoyhteiskunnan kehittämisessä. Lukuisten kaupallisten ja julkisten palvelujen tarjoaminen loppukäyttäjille edellyttää laajakaistayhteyksiä.

Kuten 3.3 kohdassa on selitetty, Telefónican käyttäytyminen on estänyt kilpailevilta ADSL-operaattoreilta kestävän kasvun vähittäismarkkinoilla ja aiheuttanut kuluttajille huomattavaa haittaa.

4.1.3 Merkityksellisten maantieteellisten markkinoiden koko

Merkitykselliset maantieteelliset markkinat muodostaa Espanja. Vaikka väärinkäyttö rajoittuu vain yhteen jäsenvaltioon, rikkomista on silti pidettävä erityisen vakavana, koska rikkomisen vakavuutta on arvioitava kaikkien asiaan vaikuttavien seikkojen perusteella. Televiestintäalalla hintaruuvitapaukset rajoittuvat välttämättä yhteen jäsenvaltioon (verkon maantieteellinen laajuus), mutta estää muiden maiden yrityksiä tulemasta nopeasti kasvaville markkinoille.

4.1.4 Päätelmä rikkomisen vakavuudesta

Edellä esitetyn perusteella rikkomista on yleisesti pidettävä erityisen vakavana, vaikkakaan se ei ole välttämättä ollut yhtä vakavaa koko ajan.

Sakkojen alkuperäisessä määrässä otetaan huomioon, että Telefónican väärinkäytön vakavauus tuli kyseisellä jaksolla koko ajan selvemmäksi, erityisesti Deutsche Telekom -päätöksen jälkeen.

4.2 Rikkomisen kesto

Rikkominen kesti tässä tapauksessa syyskuusta 2001 joulukuuhun 2006 eli viisi vuotta ja neljä kuukautta, mikä on komission sakkosuuntaviivojen mukaan pitkäkestoinen väärinkäyttö.

4.3 Lieventävät seikat

Komissio katsoo kaiken saatavilla olevan näytön perusteella, että tämän tapauksen yhteydessä voidaan ottaa huomioon joitakin lieventäviä seikkoja, sillä joihinkin Telefónican soveltamiin maksuihin kohdistui alakohtaista sääntelyä. Asiassa Deutsche Telekom otettiin lieventävänä seikkana huomioon, että Deutsche Telekomin vähittäis- ja tukkuhintoihin kohdistui alakohtaista sääntelyä, ja sakkoa alennettiin tällä perusteella 10 prosenttia. Samoin tässä tapauksessa sakkoa alennetaan 10 prosenttia, vaikka Telefónicalla olikin huomattavasti suurempi liikkumavara hinnoittelussaan.

Kaikki edellä esitettyjen tekijöiden perusteella sakon suuruus on 151 875 000 EUR. Sakko määrätään yhteisvastuullisesti Telefónica SA:lle ja sen tytäryhtiölle Telefónica de España SAU:lle.

(1) EUVL L 1, 4.1.2003, s. 1.

(2) Kassavirtojen diskonttausmenetelmässä otetaan esim. huomioon kokemuksen kertymisen vaikutus ja mittakaavaedut, jotka ovat tällaisille nopeasti kasvaville markkinoille tyypillisiä.

(3) Asia C-7/97, Oscar Bronner (Kok. 1998, s. I-7791), 43–46 kohta.

(4) Markkinoiden voidaan todeta sulkeutuneen kilpailulta, vaikka kilpailijat eivät joutuisikaan lähtemään markkinoilta: riittää, että kilpailijoiden asemaa heikennetään niin, etteivät ne kykene enää kilpailemaan yhtä aggressiivisesti.

(5) Ks. Deutsche Telekom, 203–204 kohta.