KOMISSION KERTOMUS EUROOPPALAISESTA HALLINTOTAVASTA

RAPORTTI

EUROOPPALAISESTA HALLINTOTAVASTA

SISÄLLYSLUETTELO1. JOHDANTO

2. VALKOISEN KIRJAN SAAMASTA VASTAANOTOSTA TEHTÄVÄT PÄÄTELMÄT

2.1. Julkinen konsultointi

2.2. Julkisen konsultoinnin tärkeimmät tulokset

2.3. Pyrkimys ymmärtää eurooppalainen hallintotapa yhdenmukaisesti

3. VALKOISEN KIRJAN TÄYTÄNTÖÖNPANO

3.1. Tiiviimpi osallistuminen

3.1.1. Ensimmäinen toimintalinja: tiedotus ja viestintä / unionin toiminta avoimemmaksi

3.1.2. Toinen toimintalinja: kansalaisten tavoittaminen alue- ja paikallisdemokratian välityksellä

3.1.3. Kolmas toimintalinja: kansalaisyhteiskunnan osallistaminen sekä tehokkaampi ja avoimempi konsultointi EU:n politiikan valmistelussa

3.1.4. Neljäs toimintalinja: verkostojen tavoittaminen

3.2. Päätöksenteon, sääntelyn ja toimeenpanon kehittäminen

3.2.1. Sääntelyn kehittäminen

3.2.2. Toimeenpanon kehittäminen

3.3. EU:n panos globaalitasolla

3.4. Politiikkojen ja toimielinten tarkistetut painopisteet

4. PÄÄTELMÄT

LIITE I - JULKINEN KONSULTOINTI

LIITE II - HYÖDYLLISIÄ WWW-OSOITTEITA

1. JOHDANTO

Kun Euroopan komission puheenjohtaja Romano Prodi esitteli istuvan komission ohjelman Euroopan parlamentille helmikuussa 2000, hän ilmoitti uuden tavan ohjata Euroopan asioita olevan yksi komission toimikauden neljästä strategisesta tavoitteesta [1].

[1] Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle - Strategiset tavoitteet vuosina 2000-2005 "Uuden Euroopan hahmotteleminen", helmikuu 2000 - KOM(2000) 154.

Komissio hyväksyi 25. heinäkuuta 2001 eurooppalaista hallintotapaa koskevan valkoisen kirjan. Valkoinen kirja on nähtävissä Internetissä, [2] ja siitä tehtyä esitettä on levitetty laajalle. Valkoisesta kirjasta on käyty keskusteluja, pidetty seminaareja, kirjoitettu artikkeleita ja tehty tutkimuksia.

[2] http://europa.eu.int/comm/governance/ index_fi.htm

Valkoisesta kirjasta käynnistettiin virallinen julkinen konsultointi, jotta kaikilla kansalaisilla olisi mahdollisuus esittää omat näkemyksensä eurooppalaisesta hallintotavasta. Julkinen konsultointi päättyi 31. maaliskuuta 2001. Komissio ilmoitti valkoisessa kirjassa laativansa vuoden 2002 loppuun mennessä raportin uutta hallintotapaa koskevien aloitteiden edistymisestä ja tarkastelevansa julkisen konsultoinnin tuloksia. Komissio katsoi, että näin lasketaan perusta toimielinten yhteistyölle eurooppalaisen hallintotavan uudistamiseksi jo ennen perussopimusten muuttamista. Komissio ilmoitti myös aikomuksensa osallistua aktiivisesti Eurooppa-valmistelukunnan ja seuraavan hallitustenvälisen konferenssin (HVK:n) työhön. Sekä Eurooppa-valmistelukunnalle että seuraavalle HVK:lle on annettu tehtäväksi valmistella uutta perustamissopimusta. Komissio aikoo tässä yhteydessä hyödyntää valkoisen kirjan täytäntöönpanosta saamiaan kokemuksia.

Uuden hallintotavan edistäminen on vain osittain yhteisön toimielinten ja vielä vähemmän yksinomaan komission tehtävä. Se on kaikkien julkishallinnon tasojen, yksityisyritysten ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden tehtävä, sillä kansalaiset vaativat uuden vuosituhannen alussa hyvän hallintotavan periaatteita, joita ovat avoimuus, osallistuminen, vastuun selkeys, tehokkuus ja johdonmukaisuus. Aiheen laajuuden vuoksi valkoisessa kirjassa käsitellään vain joitakin näkökulmia. Toinen rajoittava tekijä on komission vuonna 2001 tekemä päätös esittää ainoastaan sellaisia ehdotuksia, jotka voidaan toteuttaa olemassa olevassa toimielinjärjestelmässä, toisin sanoen perussopimusten nykyisen sanamuodon nojalla. Tästä päätöksestä tuli ainoa mahdollinen vaihtoehto, kun Nizzan Eurooppa-neuvosto päätti joulukuussa 2000 antaa uudelle HVK:lle, johon oli määrä ottaa mukaan mahdollisimman monta toimijaa, tehtäväksi luoda uusi toimielinjärjestelmä vuonna 2004.

Eurooppalaisesta hallintotavasta esitettyjä kannanottoja tarkastellessa ei kuitenkaan pidä tulkita liian ahtaasti nykyisen toimielinjärjestelmän ja tulevan muutetun toimielinjärjestelmän välistä eroa. Monet valkoista kirjaa kommentoineet kansalaiset esittivät näkemyksensä myös tulevasta perustamissopimuksesta.

Komissio esittää Eurooppa-valmistelukunnalle erillisiä kannanottoja perussopimusten uudistamisesta. Kannanotot noudattelevat valkoisen kirjan sisältöä ja siihen perustuvia menettelyitä. Näin luodaan tarvittava yhteys Eurooppa-valmistelukunnan ja HVK:n työhön.

2. VALKOISEN KIRJAN SAAMASTA VASTAANOTOSTA TEHTÄVÄT PÄÄTELMÄT

2.1. Julkinen konsultointi

Eurooppalaista hallintotapaa koskevasta valkoisesta kirjasta järjestetty julkinen konsultointi kesti yli kahdeksan kuukautta (25.7.2001-31.3.2002). Liitteeseen on sisällytetty tietoa konsultoinnin kulusta ja tärkeimmistä tuloksista. [3]

[3] Julkisen konsultoinnin tulokset yksityiskohtineen, myös perusteellinen analyysi vastaajien sekä käsitellyn aiheen/ehdotettujen linjojen välisestä suhteesta, ovat saatavilla komission eurooppalaista hallintotapaa koskevalla verkkosivulla: http://europa.eu.int/comm/governance/ index_fi.htm

Komission järjestämästä valkoista kirjaa koskevasta konsultoinnista esitetyt kannanotot olivat määrältään vaatimattomia (260 kannanottoa) mutta sisällöltään merkittäviä. Valkoinen kirja sai hyvin monipuolisen vastaanoton, mikä toi myöhemmin todellista lisäarvoa komission poliittisten toimien kehittämistyölle. Valkoinen kirja myös asetti komission uudenlaisen haasteen eteen: komission oli otettava huomioon useiden eri toimijoiden näkemykset eurooppalaisen hallintotavan kehittämiseksi edelleen ja esimerkiksi päätettävä sellaisten toimien lykkäämisestä tai hylkäämisestä, jotka eivät saaneet taakseen tarpeeksi kannatusta.

Suuri osa vastanneista kannatti hyvin pitkälle valkoisessa kirjassa esitettyjä eurooppalaisen hallintotavan periaatteiden määritelmiä. Näihin periaatteisiin - avoimuuteen, osallistumiseen, vastuun kantamiseen, tehokkuuteen ja johdonmukaisuuteen - on ehdotettu lisättäväksi demokraattisen legitiimiyden periaate ja toissijaisuusperiaate.

On huomattava, että muutamat EU:n toimielimet ja monet jäsenvaltiot eivät esittäneet lainkaan kannanottoa julkisessa konsultoinnissa. Lisäksi kannanotot kuvastivat EU:n eri alueiden välistä epätasapainoa, joka puolestaan ilmensi julkiseen konsultointiin liittyvän kulttuurin ja perinteen alueellisia eroja. Kannanotot myös osoittivat, että eurooppalaisen hallintotavan käsite ymmärretään hyvin eri tavoin. Valkoisessa kirjassa esitettyjä asioita ja lähestymistapoja tarkastellaan siitä näkökulmasta riippuen, miten eurooppalaisen hallintotavan käsite ymmärretään. Tämä koskee muun muassa demokraattiseen legitiimiyteen liittyviä kysymyksiä, perustuslaillisia ja institutionaalisia näkökulmia, tehokkuuskriteereitä sekä jopa poliittiseen tarkoituksenmukaisuuteen liittyviä näkökohtia.

2.2. Julkisen konsultoinnin tärkeimmät tulokset

Vaikka valkoisen kirjan saama vastaanotto ei ollut kaikilta osiltaan myönteistä, komissio on kuitenkin tyytyväinen siihen, että julkinen konsultointi vahvisti seuraavien hallintotapaa koskevien tärkeimpien lähestymistapojen kannatuksen:

- Parannetaan alhaalta ylöspäin tapahtuvaa osallistumista EU:n politiikan suunnitteluun ja täytäntöönpanoon

Valkoisessa kirjassa esitetyt ehdotukset kansalaisyhteiskunnan osallistumisen ja konsultoinnin tehostamiseksi saivat osakseen enemmän huomiota kuin muut aiheet. Monet julkiseen keskusteluun osallistuneet pitivät valkoista kirjaa merkittävänä siksi, että siinä nostetaan esille kansalaisten heikko osallistuminen yhteisön toimintaan. Tämä vahvistaa sen, että kansalaiset ovat valmiita osallistumaan konsultointiprosessiin ja EU:n poliitikan suunnitteluun.

Kannanotot osoittavat, että avoimuuden lisääminen ja konsultoinnin parantaminen ovat EU:n lyhyen ja pitkän aikavälin intresseissä. Niiden avulla voidaan sekä parantaa päätöksentekoa että tehostaa täytäntöönpanoa. Suurempi avoimuus edellyttää asiakirjojen julkisen saatavuuden lisäksi aktiivista lähestymistapaa. Poliittisten toimien suunnitteluun olisi otettava mukaan kansalliset, alueelliset ja paikallisviranomaiset sekä useita eri kansalaisjärjestöjä. Kannanotot osoittavat myös tarpeen tarkistaa alueiden komitean sekä talous- ja sosiaalikomitean asemaa. Niiden olisi voitava osallistua aikaisemmassa vaiheessa komission työhön, alueellisten ja paikallisviranomaisten sekä kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden olisi oltava paremmin edustettuina niissä ja niiden olisi käytävä laajempaa aktiivista vuoropuhelua kansalaisten kanssa myös muulloin kuin erityisten kuulemisten yhteydessä.

- Laajennetaan mahdollisuuksia vastata uuden hallintotavan tuomiin haasteisiin

Komissio saa kannatusta näkemykselleen, jonka mukaan tarvitaan useampia ja joustavampia poliittisia välineitä niin perinteisen lainsäädännön puitteissa kuin myös sen täydennykseksi. Yhteisö tarvitsee välineitä, jotka edistävät täytäntöönpanon parantamista. Paremman poliittisen ja lainsäädännöllisen kehyksen tarjoamien edellytysten perusteella on helpompi päättää, milloin on sopivinta ja tehokkainta käyttää lainsäädäntömalleja ja milloin vaihtoehtoisia menetelmiä, kuten yhteissääntelyä tai avointa koordinointimenetelmää.

Myös sovellettavien välineiden valinnan olisi perustuttava vahvemmin tosiasioihin ja vaikutusten ennakkoarviointiin, joka kattaa taloudelliset, ympäristölle aiheutuvat ja yhteiskunnalliset seuraukset. Lisäksi valinnan olisi perustuttava jäsennettyyn lähestymistapaan, joka kattaa asiantuntijatiedon hankkimisen ja käytön, sekä kansalaisten ja sidosryhmien konsultointiin. Kaikissa näissä toimissa olisi noudatettava avoimuusperiaatetta, joka mahdollistaa julkisen tarkastelun.

- Tarkistetaan EU:n toimielinten painopisteitä ja selkiytetään niiden vastuualoja

Komissio katsoo, että julkinen konsultointi vahvistaa tarpeen jakaa vastuualat EU:n toimielinten kesken selkeämmin, avoimemmin ja vastuullisemmin. Tämä näkemys mainitaan valkoisessa kirjassa, ja komissio on esittänyt sen myös Eurooppa-valmistelukunnalle. Vastuualojen jakaminen edellyttää sitä, että lainsäädäntö- ja täytäntöönpanotehtävät erotetaan selvemmin toisistaan. Lisäksi on määriteltävä selkeästi, mitä täytäntöönpanotehtäviä komissiolla on jäsenvaltioihin nähden.

Komissio esittää valmistelukunnalle tätä koskevia ehdotuksia EY:n perustamissopimuksen mukauttamiseksi. Ennen EY:n perustamissopimuksen mahdollista muuttamista komissio esittää myös ehdotuksia toimiksi, joiden avulla näitä pyrkimyksiä voidaan edistää nykyisen EY:n perustamissopimuksen tarjoamien mahdollisuuksien puitteissa. Komissio ehdottaa erityisesti muutoksia niiden jäsenvaltioiden edustajista koostuvien komiteoiden järjestelmään, jotka avustavat komissiota toimeenpanovallan käytössä (niin sanotun komitologiamenettelyn myötä), ja kehyksen luomista yhteisön tasolla toimivien sääntelyvirastojen perustamiseksi.

Lisäksi suunnitteilla on - ottaen huomioon komission pääasiallinen tehtävä eli yhteisön lainsäädännön soveltamisen ja täytäntöönpanon varmistaminen - uusi ja tehokkaampi lähestymistapa mahdollisten yhteisön oikeuden rikkomisten käsittelemiseksi.

2.3. Pyrkimys ymmärtää eurooppalainen hallintotapa yhdenmukaisesti

Osa julkiseen konsultointiin osallistuneista pahoitteli sitä, että käsitteen 'hallintotapa' soveltamisala vaikuttaa olevan valkoisessa kirjassa hyvin rajoitettu ja että hallintotavalla ymmärretään pääosin vain EU:n päätöksentekojärjestelmän toimivuutta ja tehokkuutta. Valkoisessa kirjassa jätetään hallintotavan ulkopuolelle tärkeimpinä pidetyt kysymykset yhdentymiskehityksen demokraattisesta legitiimiydestä ja demokratiavajeesta.

Komissio on korostanut, että eurooppalaisen hallinnon uudistaminen kattaa useampia asioita kuin mitä valkoisessa kirjassa otetaan esille. Valkoisen kirjan tarkoitus oli ainoastaan vauhdittaa eurooppalaisen hallintotavan kehitystä suuntaamalla huomio valikoituihin aiheisiin tiettyjen oletusten perusteella. Valkoisen kirjan lähtökohtana on vakaa institutionaalinen ja sopimuksellinen kehys, jonka keskeisenä osana on vahvistettu yhteisömenetelmä. Tästä syystä perustamissopimukseen tehtävien muutosten mahdollisia vaikutuksia eurooppalaiseen hallintotapaan päätettiin käsitellä erillisessä valmistelukuntaprosessissa, joka on parhaillaan käynnissä ja huipentuu vuoden 2004 hallitustenväliseen konferenssiin. Valkoisessa kirjassa tarkastellaan komission omaa asemaa eurooppalaisen hallintotavan yhteydessä niin, että painopiste kohdistetaan ennemminkin komission aseman parantamiseen poliittisena aloitteentekijänä ja toimeenpanijana kuin komission tehtävään eurooppalaisena julkishallintona (tämä on yksi meneillään olevan komission uudistamisohjelman aiheista). Nämä valkoisessa kirjassa esitetyt rajoittavat oletukset ovat saattaneet antaa lukijoille virheellisen käsityksen, että komission näkemys eurooppalaisesta hallintotavasta olisi kapea, kun komissio tosiasiassa haluaa luoda siihen laajan näkökulman.

3. VALKOISEN KIRJAN TÄYTÄNTÖÖNPANO

Eurooppalaista hallintotavaa koskevassa valkoisessa kirjassa esitetään tärkeitä ehdotuksia muutoksiksi seuraavilla neljällä laajalla toiminta-alalla: 1) tiiviimpi osallistuminen, 2) päätöksenteon, sääntelyn ja toimeenpanon kehittäminen, 3) EU:n panos globaalitasolla sekä 4) politiikkojen ja toimielinten tarkistetut painopisteet.

3.1. Tiiviimpi osallistuminen

Valkoisessa kirjassa esitetyt ehdotukset, joilla pyritään parantamaan muiden kuin toimielinten toimijoiden osallistumista politiikan suunnitteluun ja - osittain -politiikan täytäntöönpanoon, ovat keskeisin osa hallintouudistusta, jonka tavoitteena on lähentää unionia ja kansalaisia. Valkoisessa kirjassa ehdotetaan useiden menettelyjen ja toimijoiden kautta alhaalta ylöspäin tapahtuvan osallistumisen lisäämistä, mikä kuvastaa komission tietoisuutta siitä, että komission katsotaan etääntyneen liiaksi kansalaisista, mutta ennen kaikkea sitä, että komissio on aidosti sitoutunut parantamaan poliittisten toimiensa suunnittelua.

3.1.1. Ensimmäinen toimintalinja: tiedotus ja viestintä / unionin toiminta avoimemmaksi

1. Valkoisessa kirjassa kannatetaan tiedonvälityksen parantamista, avoimuuden lisäämistä ja aktiivisemman kommunikoinnin varmistamista Euroopan julkisen sektorin toimijoiden (kuten toimielinten ja jäsenvaltioiden) ja Euroopan kansalaisten välillä. Viestinnässä komissio pitää kiinni monikielisyydestä. Valkoisessa kirjassa ehdotetaan, että unionin toimielimet kehittävät vuonna 2002 EUR-LEX-palvelun kaikilla kielillä toimivaksi verkkopalvelupisteeksi, jonka kautta kansalaiset voivat seurata poliittisten ehdotusten etenemistä päätöksentekoprosessin eri vaiheissa. Euroopan parlamentin ja neuvoston olisi saatettava nopeammin tietoa julkiseksi kaikista yhteispäätösmenettelyn vaiheista, erityisesti loppuvaiheesta eli sovittelumenettelystä. Lisäksi valkoisessa kirjassa kehotetaan jäsenvaltioita edistämään julkista keskustelua EU-asioista.

2. Kuten valkoisessa kirjassa ilmoitetaan, Euroopan unionin tiedotus- ja viestintäpolitiikan uutta yhteistyökehystä koskeva komission tiedonanto [4] osoittaa komission valmiuden tiedottaa kansalaisille aktiivisemmin EU-asioista yhteistyössä kumppanielinten kanssa. Neuvosto ja parlamentti ottivat tämän aloitteen myönteisesti vastaan. Toinen komission hyväksymä asiaa koskeva tiedonanto, Euroopan unionin tiedotus- ja viestintästrategia, [5] käsittelee tiedotustoimien sisältöä ja niitä koskevia menettelyitä. Tiedonannossa esitetään uusi kaksitahoinen lähestymistapa, jossa

[4] KOM(2001) 354.

[5] KOM(2002) 350.

- Euroopan unionille luodaan valmiudet ensisijaisia teemoja koskevien, tarvittavalla tavalla mukautettujen ja kohdennettujen viestien laatimiseen ja levittämiseen; tätä valmiutta on kehitettävä kokonaisvaltaisesti ja johdonmukaisesti toimielinten selkeiden omien tavoitteiden pohjalta

- jäsenvaltioiden kanssa tehdään vapaaehtoisuuteen perustuvaa toiminnallista yhteistyötä, joka luo todellista synergiaa jäsenvaltioiden rakenteiden ja asiantuntemuksen sekä Euroopan unionin toiminnan välille.

3. Europe Direct -palvelu [6] on saatavilla sekä Internetin kautta että puhelimitse. Se vastaa lukuisiin yleisluontoisiin kyselyihin. Tietoa kansalaisoikeuksista ja sisämarkkinoihin liittyvistä ongelmista saa kansalaisten neuvontapalvelusta, [7] jonka toimintaa uudistettiin vuonna 2002. Käyttäjät voivat (maksuttoman puhelinnumeron tai Internetin kautta) esittää kysymyksensä millä tahansa unionin yhdestätoista kielestä. Asiasta vastaavien asiantuntijoiden on vastattava kysymyksiin kolmen työpäivän kuluessa. Yrityksille tarkoitettu SOLVIT-ongelmanratkaisuverkosto [8] on ollut saatavilla Internetissä heinäkuusta 2002 lähtien. Se perustuu jäsenvaltioiden koordinointikeskuksiin, joiden tehtävänä on vuodesta 1997 lähtien ollut ratkaista ongelmia, joita yrityksille aiheutuu sisämarkkinoilla. Tämän palvelun verkostoitumisen pitäisi lisätä ryhmäpainetta ja luoda synergiaa palveluiden laadun parantamiseksi ja niitä koskevan tiedon tarjoamiseksi. Vuoropuhelu kansalaisten kanssa ja Vuoropuhelu yritysten kanssa -verkkosivuilta [9] saa tietoa oikeuksien käyttämisestä sisämarkkinoilla ja neuvoja ongelmanratkaisuun.

[6] http://europa.eu.int/europedirect/fi/ index_fi.html

[7] http://europa.eu.int/citizensrights/ signpost/front_end/signpost_en.htm

[8] http://europa.eu.int/comm/internal_market/ solvit/index_en.htm

[9] http://europa.eu.int/citizens ja http:// europa.eu.int/business

4. Kansalaisten mahdollisuuksia osallistua interaktiiviseen kommunikointiin on kehitetty merkittävästi valkoisen kirjan hyväksymisestä eli heinäkuusta 2001 lähtien. Komission ylläpitämä Futurum-verkkosivusto [10] ja Eurooppa-valmistelukunnan virallinen verkkosivusto tarjoavat kaikille kansalaisille tilaisuuden osallistua unionin tulevaisuudesta käytävään keskusteluun ja esittää asiaa koskevia näkemyksiä. Eurooppalaista hallintotapaa koskevalla verkkosivustolla oli jo ennen valkoisen kirjan hyväksymistä mahdollista käydä vuoropuhelua. Sinun äänesi Euroopassa -verkkosivusto, [11] joka on osa interaktiivista politiikan suunnittelua koskevaa aloitetta, tarjoaa jo kansalaisille, kuluttajille ja yrityksille mahdollisuuden osallistua aktiivisesti komission politiikan suunnitteluun. Toisen sukupolven Europa-palvelimen [12] myötä interaktiivinen kommunikointi yleistyy.

[10] http://europa.eu.int/futurum, http:// european-convention.eu.int, http://europa.eu.int/comm/ gouvernance, http://europa.eu.int/ yourvoice

[11] http://europa.eu.int/ yourvoice

[12] Komission puheenjohtajan komissiolle yhdessä varapuheenjohtaja Kinnockin ja komissaari Liikasen kanssa antama tiedonanto, C(2001) 1753/2.

5. Toimielinten työn avoimuus on lisääntynyt huomattavasti. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1049/2001 [13] on tullut voimaan. Lisäksi komissio on muuttanut työjärjestystään. [14] Komission kokouspöytäkirjat ovat olleet saatavilla verkossa tammikuusta 2002 lähtien. Komission asiakirjarekisteri on ollut yleisön nähtävillä verkossa kesäkuusta 2002 lähtien. Opas yleisön mahdollisuuksista tutustua komission asiakirjoihin uusien säännösten nojalla on asetettu kansalaisten saataville. Edellä mainitun asetuksen soveltamiseksi Euroopan parlamentti hyväksyi useita sisäisiä toimia (muutoksia työjärjestykseensä sekä Euroopan parlamentin virkamiesten tai muuhun henkilöstöön kuuluvien velvollisuuksiin) ja saattoi julkiseksi virallisen asiakirjarekisterinsä kesäkuussa 2002. Neuvoston asiakirjarekisteri, joka on nähtävillä verkossa, sisältää viittauksia neuvoston asiakirjoihin, jotka on laadittu vuonna 1999 tai sen jälkeen. Asiakirjarekisteristä näkyy, mitkä asiakirjat ovat saatavilla, ja näihin voi tutustua hakemalla ne suoraan tietokannasta tai pyytämällä ne neuvoston asiakirjapalvelusta.

[13] (EY) N:o 1049/2001.

[14] C(2001) 3714.

Neuvoston lainsäädäntötyön avoimuus otettiin esille maaliskuussa pidetyssä Barcelonan huippukokouksessa neuvoston pääsihteerin raporttiin tehdyn viittauksen yhteydessä. Sevillan Eurooppa-neuvosto päätti kesäkuussa lisätä neuvoston kokousten avoimuutta eri päätöksentekovaiheissa. Neuvosto laatii asiaa koskevan ehdotusluettelon kunkin vuosipuoliskon alussa. Menettelyn loppuvaiheessa yleisö voi tutustua lainsäädäntöäänestyksiin ja äänestysselityksiin.

6. Europa-palvelimella olevan EUR-Lex-portaalin kautta yleisö voi tutustua Euroopan yhteisöjen viralliseen lehteen, joka antaa tietoa yhteisön lainsäädännöstä kaikilta aloilta. Portaali otettiin käyttöön kesäkuussa 2001, mistä lähtien sitä on parannettu monin tavoin, jotta se olisi helpommin saatavilla ja käyttäjäystävällisempi. Vuoden 2002 tammikuusta lähtien yleisö on voinut tutustua maksutta kaikkiin EUR-Lex-portaalin kautta saatavilla oleviin virallisiin asiakirjoihin ja erityisesti niihin, jotka on julkaistu virallisessa lehdessä niiden antamis- tai julkaisupäivämäärästä riippumatta ja kaikissa muodoissa. Ammattikäyttöön tarkoitettu CELEX-tietokanta on myös jatkossa saatavilla ainoastaan maksua (tilausmaksua tai kertamaksua) vastaan. Huhtikuusta 2002 lähtien EUR-Lex-palvelun verkkosivut ovat olleet saatavilla yhdenmukaisessa muodossa. Niihin voi tutustua EUROPA-palvelimen kautta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston verkkosivujen kautta. Komission PRELEX-tietokanta antaa kaikilla kielillä tietoa tiettyä säädöstä koskevasta lainsäädäntöprosessista ja sisältää hyperlinkit asiaa koskeviin teksteihin sekä Euroopan parlamentin lainsäädäntötietokantaan OEILiin. Näin kansalaiset voivat hakea tietoa lainsäädäntöprosessista, komission antamista säädösehdotuksista, lehdistötiedotteista ja lopullisista teksteistä. Neuvoston yhteisiä kantoja, lainsäädäntöpäätöslauselmia, varainhoitoa koskevia päätöslauselmia, Euroopan parlamentin aloitteita, talous- ja sosiaalikomitean sekä alueiden komitean aloitteita sisällytetään parhaillaan kyseiseen tietokantaan.

3.1.2. Toinen toimintalinja: kansalaisten tavoittaminen alue- ja paikallisdemokratian välityksellä

1. Komissio vahvistaa valkoisessa kirjassa, että se aikoo käynnistää jo poliittisten toimien valmistelun aikaisessa vaiheessa säännönmukaisemman vuoropuhelun, johon alue- ja paikallishallinnon edustajat osallistuvat kansallisten ja unionin laajuisten yhdistysten välityksellä, ja että se laatii koehankkeina tavoitesopimuksia (kolmikantasopimuksia) joillakin tarkoin määritellyillä aloilla. Näin voidaan yksinkertaistaa lainsäädäntö- ja täytäntöönpanotoimia sekä toimia, joilla on suuria alueellisia vaikutuksia.

Lisäksi komissio on kehottanut alueiden komiteaa arvioimaan aktiivisemmin poliittisten toimien toimivuutta esimerkiksi laatimalla alustavia selvityksiä jo ennen kuin komissio esittää asiaa koskevia ehdotuksia, ja järjestämään parhaiden käytäntöjen vaihtoa siitä, kuinka paikallis- ja alueviranomaiset voivat osallistua EU:n päätöksenteon valmisteluun kansallisella tasolla. Komissio on kehottanut jäsenvaltioita tutkimaan, kuinka voidaan parantaa paikallisten ja alueellisten toimijoiden osallistumista EU:n päätöksentekoon sekä edistää sopimusjärjestelyjen käyttöä alue- ja paikallisyhteisöjen välillä noudattaen samalla täysimääräisesti jäsenvaltioiden perustuslaillisia järjestelyitä.

2. Laajojen julkisten konsultointien järjestämisen tarpeen lisäksi komissio tunnustaa eurooppalaista hallintotapaa koskevassa valkoisessa kirjassa tarpeen vahvistaa vuorovaikutusta alueellisten ja paikallisviranomaisten kanssa niiden kansallisten ja Euroopan laajuisten yhdistysten kautta. Komission yksiköt valmistelevat parhaillaan työasiakirjaa, jossa pyritään määrittämään toimet, joiden avulla voidaan luoda yhteyksiä alueellisiin ja paikallisviranomaisiin, sekä tällaisen vuoropuhelun laajuus ja edellytykset.

Komissio julkaisee tämän työasiakirjan verkkosivullaan ja toimittaa sen tärkeimmille alueiden välisille ja paikallisjärjestöille, jotta kaikki asianomaiset osapuolet tulevat kuulluiksi. Myös Euroopan parlamenttia, alueiden komiteaa ja jäsenvaltioita kuullaan tässä yhteydessä. Konsultointiprosessin päätyttyä komission on mahdollista hyväksyä vuoden 2003 ensimmäisellä vuosineljänneksellä asiaa koskeva tiedonanto. Jos tiedonanto hyväksytään, sen täytäntöönpanosta vastaavat komission kaikki yksiköt.

3. Alueiden komitea oli erityisen kiinnostunut valkoisen kirjan siitä osasta, jossa käsitellään alue- ja paikallisdemokratiaa. Alueiden komitea laati maaliskuussa 2002 valkoisesta kirjasta lausunnon, jossa valkoinen kirja otetaan myönteisesti vastaan. Lausunnossa korostetaan valkoisen kirjan kohtia, joissa käsitellään hajauttamista ja yhteistyötä alueellisten ja paikallisviranomaisten kanssa. Lausunnossa mainitaan, että alueiden komitean olisi muutettava työskentelymenetelmiään, jos sen olisi määrä osallistua aktiivisemmin yhteisön toimien arviointiin. Alueiden komitea pyysi saada toimivaltuudet tehdä tutkimuksia toissijaisuusperiaatteen noudattamisen varmistamiseksi ja tarkkailla, mitä vaikutuksia direktiiveillä ja asetuksilla on alue- ja paikallishallintoihin. Komission ja alueiden komitean puheenjohtajat ovat allekirjoittaneet komission ja alueiden komitean yhteistyömenettelyitä koskevan yhteistyöpöytäkirjan, joka sisältää eurooppalaisen hallintotavan periaatteet. Yhteistyöpöytäkirjan tavoitteena on auttaa alueiden komiteaa selviytymään konsultointivelvoitteistaan sekä tehostaa alueiden komitean osallistumista poliittiseen keskusteluun ja yhteistyöhön tiedotus- ja viestintäpolitiikan alalla.

3.1.3. Kolmas toimintalinja: kansalaisyhteiskunnan osallistaminen sekä tehokkaampi ja avoimempi konsultointi EU:n politiikan valmistelussa

1. Valkoisessa kirjassa vaaditaan, että kansalaisyhteiskunnan toimijoiden kanssa toteutettavassa toiminnassa on noudatettava avoimuutta ja että heitä on kuultava unionin politiikan valmistelun yhteydessä. Suunniteltu kansalaisyhteiskunnan osallistaminen ja konsultointi eroavat merkittävästi institutionaalisesta vuoropuhelusta (jota käydään Euroopan parlamentin, Euroopan talous- ja sosiaalikomitean sekä alueiden komitean kanssa) ja työmarkkinaosapuolten vuoropuhelusta, jota työnantajat ja työntekijät käyvät EY:n perustamissopimuksen 137-139 artiklan mukaisesti.

Työnantaja- ja työntekijäjärjestöillä on edustavuutensa takia erityisasema sosiaalipoliittisten toimien valmistelussa. EY:n perustamissopimus edellyttää, että komissio kuulee työnantajia ja työntekijöitä yhteisön tasolla valmistellessaan sosiaalipoliittisia ehdotuksia. Työnantajat ja työntekijät voivat tietyin ehdoin tehdä sitovia sopimuksia, jotka vahvistetaan yhteisön lainsäädännön puitteissa. Tämä menettely on vakiintunut osaksi työmarkkinaosapuolten toimintatapoja.

2. Hallintotavan parantamistoimien tuloksena komission suhteista kansalaisyhteiskuntaan on tullut virallisia ja avoimempia. Komissio on hyväksynyt muiden kuin institutionaalisten asianomaisten osapuolien konsultointiprosessiin sovellettavat yleiset periaatteet ja vähimmäisvaatimukset [15] tärkeiden poliittisten ehdotusten osalta. Vähimmäisvaatimukset tulevat voimaan 1. tammikuuta 2003. Yleisenä ajatuksena on, että vähimmäisvaatimuksia soveltamalla voidaan tietää tarkkaan kunkin tahon yhteydenpitovastuu uusia toimia laadittaessa. Tavoitteena on, että kaikki asianomaiset voivat osallistua konsultointiprosessiin laajemmin ja tasavertaisemmin. Lisäksi komissio aikoo varmistaa, että kannanottojen esittämisen kannalta välttämättömät tiedot levitetään laajalle Internet-portaalien kautta. Vähimmäisvaatimuksissa mainitaan muun muassa, että kannanottojen esittämiseen on aikaa vähintään kahdeksan viikkoa ja että kannanottojen vastaanotto vahvistetaan ja että julkisen konsultoinnin tulokset ilmoitetaan Internetissä.

[15] KOM(2002) 704.

Asiaa koskevasta konsultointiasiakirjasta [16] käynnistetty julkinen konsultointi kesti 31. heinäkuuta 2002 asti. Yleisiä periaatteita ja vähimmäisvaatimuksia koskevassa lopullisessa asiakirjassa selvennetään näiden periaatteiden ja vaatimusten laajuutta ja osoitetaan, että niillä on selvä yhteys vaikutustenarviointia koskeviin komission menettelyihin. Lisäksi siinä selitetään yksityiskohtaisemmin yleisten periaatteiden käytännön vaikutuksia ja valintaperusteiden käyttöä kohdennettujen konsultointien yhteydessä. Komission olisi kohderyhmämenetelmää käyttämällä varmistettava, että asianomaisilla on mahdollisuus ilmaista mielipiteensä. Lisäksi komissio selventää, miksi se ei aio kehittää oikeudellisesti sitovia konstultointimenettelyitä vaan haluaa säilyttää konsultoinnin ja viralliset päätöksentekomenettelyt toisistaan erillään.

[16] KOM(2002) 277. Julkisen konsultoinnin tulokset ovat saatavilla verkkosivulla http://europe.eu.int/governance/ index_en.htm

3. Komissio tarkastelee yhä laajempien kumppanuussopimusten tekemistä järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan lohkojen kanssa. Ottaen huomioon valkoisesta kirjasta järjestetyn julkisen konsultoinnin aikana esitetyt kannanotot komissio katsoo, että yleisten normien täytäntöönpanon onnistumisen varmistamiseksi on parempi valita pragmaattinen lähestymistapa. On pidettävä mielessä, että tämän toimen tavoitteena on ensinnäkin antaa komissiolle paremmat mahdollisuudet kuulla kumppanialoja kuin mitä edellytetään vähimmäisvaatimusten puitteissa. Toiseksi näiden sopimusten avulla on tarkoitus auttaa kansalaisyhteiskunnan organisaatioita järkiperäistämään sisäisiä rakenteitaan, varmistamaan avoimuus ja edustavuus sekä vahvistamaan tiedonvälityskykynsä ja valmiutensa käydä keskusteluja jäsenvaltioissa. Erityisesti Euroopan parlamentti ei ollut halukas myöntämään kansalaisyhteiskunnan organisaatioille asemaa, joka - kokonaan tai osittain - vastaa sellaisten elinten asemaa, joilla on poliittista vastuuta ja jotka valitaan yleisillä vaaleilla. Jotkin kansalaisyhteiskunnan piirit ilmaisivat tässä yhteydessä huolensa etuoikeutettujen järjestöjen järjestelmän syntymisestä.

4. Coneccs-tietokanta (Consultation, European Commission and Civil Society) sisältää tietoa Euroopan tasolla toimivista kansalaisyhteiskunnan organisaatioista ja konsultointikehyksestä, jota komissio käyttää kuullessaan kansalaisyhteiskuntaa. Tietokanta on ollut täysimääräisesti käytössä kesäkuusta 2002 lähtien. Coneccs-verkkosivu [17] tarjoaa tietoa Euroopan laajuisista voittoa tavoittelemattomista kansalaisyhteiskunnan organisaatioista sekä komiteoista ja muista neuvoa-antavista elimistä, joita komissio käyttää kuullessaan kansalaisyhteiskuntaa virallisesti tai järjestelmällisesti. Organisaatioluettelo, joka on laadittu vapaaehtoiselta pohjalta, on tarkoitettu ainoastaan tiedonlähteeksi - ei hyväksynnässä käytettäväksi välineeksi. Tietokanta on dynaaminen väline, jota parannetaan jatkuvasti. Siitä toivotaan tulevan osa vähimmäisvaatimuksia koskevaa järjestäytynyttä konsultointiprosessia, mutta sitä ei kuitenkaan saa käyttää organisaatioiden akkreditointivälineenä komissioon.

[17] http://europe.eu.int/comm/civil_society/ coneccs

5. Tämän yleisen tietokannan lisäksi saatavilla on verkkopalveluita, jotka on tarkoitettu niitä kansalaisyhteiskunnan osia varten, joilla on erityisintressejä (kuten kansainvälinen kauppa tai koulutus ja kulttuuri). Näiden verkkopalveluiden perustajia ovat asiaa koskevista politiikanaloista vastaavat komission yksiköt.

6. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea pitää valkoista kirjaa erittäin myönteisenä. Valkoisesta kirjasta maaliskuussa 2002 antamassaan lausunnossa talous- ja sosiaalikomitea korostaa, että valkoisen kirjan ja Eurooppa-valmistelukunnan välillä on vahva yhteys. Talous- ja sosiaalikomitea toteaa, että on varmistettava alueellisen (vertikaalisen) läheisyysperiaatteen noudattaminen sekä määriteltävä perusteet kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden edustavuudelle. Talous- ja sosiaalikomitea katsoo, että sillä saattaa olla ratkaisevan tärkeä asema kansalaisten kanssa käytävän vuoropuhelun määrittelyn ja muotoilun kannalta. Lisäksi komitea korostaa, että kansalaisten on saatava lisää tietoa unionin keskeisistä piirteistä ja että muita välineitä kuin lainsäädäntöä on hyödynnettävä laajemmin. Komissio sekä talous- ja sosiaalikomitea ovat allekirjoittaneet pöytäkirjan, jossa vahvistetaan, että uusien hallintotapojen käyttöönoton yhteydessä talous- ja sosiaalikomitealla on parhaat edellytykset toimia etuoikeutettuna välittäjänä unionin toimielinten ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden välillä. Pöytäkirjassa myös korostetaan, että komission on pyydettävä talous- ja sosiaalikomiteaa laatimaan alustavia lausuntoja ja että komissio odottaa talous- ja sosiaalikomitean lujittavan yhteyksiään kansalaisyhteiskuntaan.

3.1.4. Neljäs toimintalinja: verkostojen tavoittaminen

1. Valkoisessa kirjassa tarkastellaan ja analysoidaan verkostojen kasvavaa yhteiskunnallista ja poliittista merkitystä Euroopan tasolla ja maailmanlaajuisesti. Verkostot yhdistävät toisiinsa yksittäiset henkilöt ja/tai organisaatiot (esimerkiksi yhteisöt, alue- ja paikallisviranomaiset, yritykset, hallintotahot ja tutkimuskeskukset) tasavertaisella tavalla. Verkostoissa kaikilla osapuolilla on osavastuu resursseista, joita tarvitaan yhteisen tavoitteen saavuttamiseksi. Verkostoyhteistyön tärkein väline on sähköinen viestintä. Tästä syystä komissio ilmoittaa valkoisessa kirjassa kehittävänsä järjestelmällisemmän ja aloitteellisemman yhteistyöstrategian keskeisten verkostojen kanssa, jotta ne voivat osallistua poliittisten toimien valmisteluun ja täytäntöönpanoon, sekä tarkastelevansa, kuinka alueellisten ja paikallisten toimijoiden monikansallista yhteistyötä koskevaa sääntelykehystä voitaisiin tukea paremmin EU:n tasolla asianmukaisten parannusehdotusten esittämiseksi.

2. Komissio on havainnut, että talouden toimijat osallistuvat aikaisempaa vahvemmin verkostotoimintaan. Yleensä ottaen komissio kuulee laaja-alaisia eurooppalaisia järjestöjä kaikista asioissa ja ammattijärjestöjä alakohtaisissa asioissa. Yhteyksissään kansallisiin ja paikallisiin elimiinsä nämä organisaatiot käyttävät yhä useammin sähköisiä viestintäväyliä, jotka mahdollistavat entistä edistyneemmän vuorovaikutteisen osallistumisen. Välineet, jotka komissio on saattanut käyttöön, helpottavat tätä vuorovaikutteista kommunikointia.

Komissio laati interaktiivista politiikan suunnittelua koskevan verkkosivun, [18] jotta kansalaisten on mahdollista antaa spontaania palautetta sähköisesti. EU-kuluttajaneuvontapisteiden verkosto, joka osallistuu tähän interaktiivista politiikan suunnittelua koskevaan aloitteeseen, on tärkeä komission ja eurooppalaisten kuluttajien välinen yhteyskohta. Verkoston tehtävänä on toisaalta neuvoa kuluttajia ja auttaa heitä hyödyntämään sisämarkkinoita paremmin sekä toisaalta antaa komissiolle tärkeää tarkkaa tietoa. Verkosto kattaa nykyään 14 neuvontapistettä 12:ssa jäsenvaltiossa. Verkostoa kehitetään kuitenkin vielä. Euroneuvontakeskusten verkosto, joka kattaa nykyään 258 toimipistettä (joista 50 sijaitsee ehdokasmaissa) ja neuvoo pk-yrityksiä myös paikallistasolla, toimii sekä kahdensuuntaisesti Brysselin ja paikallistason välillä että alakohtaisesti asianomaisten osapuolien välillä. Jatkuva tietojen toimittaminen, erityisesti todellisten tapaustutkimusten ja lainsäädännön täytäntöönpanoa koskevien vertailujen osalta, auttaa osaltaan toteuttamaan ja mukauttamaan poliittisia toimia. Verkostojen omat aloitteet, esimerkiksi vuosittainen autoton päivä ja koulujen Netdays-aloite, kasvattavat suosiotaan jatkuvasti.

[18] http://europa.eu.int/yourvoice/ index_en.htm

3. Komissio hyväksyi eEurope 2002 -toimintasuunnitelman seuraajaksi eEurope 2005 -toimintasuunnitelman, jonka tavoitteena on edistää turvallisten palvelujen, sovellusten ja sisältöjen luomista yleisesti käytössä olevien ja turvallisten laajakaistaverkkojen avulla sekä taata samalla kaikkien kansalaisten osallisuus tietoyhteiskunnassa.

4. Hallintojen välinen tietojenvaihdon ohjelma (IDA-ohjelma) on myöntänyt Solvit-hankkeelle ja interaktiivista politiikan suunnittelua koskevalle aloitteelle taloudellista tukea. Lisäksi se on luonut julkisen palvelun - EU:n hallintojen portaalin - joka on tällä hetkellä kokeiluvaiheessa. Portaalista on tarkoitus kehittää yhteyspiste, joka mahdollistaa pääsyn kaikkiin julkisiin verkkopalveluihin, jotka tarjoavat Euroopan kansalaisille ja yrityksille apua rajatylittävän toiminnan toteuttamiseen.

3.2. Päätöksenteon, sääntelyn ja toimeenpanon kehittäminen

Valkoisessa kirjassa mainittujen päätöksenteon, sääntelyn ja toimeenpanon kehittämistä koskevien sitoumusten suhteen on edistytty merkittävästi. Komissio on käynnistänyt aloitteita, joilla pyritään parantamaan päätöksenteon kaikkia vaiheita: politiikan suunnittelua, välineiden valintaa, lainsäädännön täytäntöönpanoa ja sen tehokasta valvontaa. Nämä aloitteet perustuvat jäsenvaltioiden ja kansainvälisten organisaatioiden tekemään kattavaan valmistelutyöhön sekä yleiseen myönteiseen vastaanottoon, jonka valkoisen kirjan perusajatukset saivat sidosryhmiltä.

3.2.1. Sääntelyn kehittäminen

1. Komissio esitti valkoisen kirjan mukaisesti kesäkuussa 2002 ehdotuksen laajaksi lainsäädännön yksinkertaistamista ja parantamista koskevaksi toimintasuunnitelmaksi. [19] Toimintasuunnitelman yleisenä tavoitteena on luoda unioniin uusi yhteinen lainsäädäntökulttuuri. Toimintasuunnitelma perustuu valkoisessa kirjassa esitettyihin ajatuksiin, ja siinä käsitellään muun muassa aloitteita yhteisön toimien laatimisen parantamiseksi. Toimintasuunnitelman mukaan tätä laatimista voitaisiin parantaa kehittämällä konsultointimenettelyitä ja vaikutustenarviointia, laajentamalla poliittisten välineiden valikoimaa, rajoittamalla ehdotukset oleelliseen (mikä antaisi suuremman liikkumavaran täytäntöönpanotoimille, joilla täydennetään teknisiä yksityiskohtia) ja käynnistämällä ohjelma yhteisön lainsäädännön yksinkertaistamiseksi.

[19] KOM(2002) 278.

Toimintasuunnitelma sisältää toimia, joita ehdotetaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle yhteisön lainsäätäjänä, sekä toimia, joilla varmistetaan yhteisön lainsäädännön tehokas saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä ja soveltaminen. Toimintasuunnitelmassa ehdotetaan muun muassa, että toimielimet tiivistävät lainsäädäntöyhteistyötään, arvioivat lainsäädännön laatua vuosittain, parantavat kansalaisten mahdollisuutta tutustua valmisteilla olevaan tai jo hyväksyttyyn lainsäädäntöön EUR-LEXin kautta, varmistavat lainsäädäntövälineiden tarkoituksenmukaisemman käytön, yksinkertaistavat ja vähentävät yhteisön lainsäädäntöä sekä takaavat hyväksyttävän lainsäädännön laadun. Lisäksi toimintasuunnitelmassa mainitaan, että jäsenvaltioiden on toimitettava sähköisesti täytäntöönpanotoimia koskevat kansalliset ilmoituksensa, järjestettävä kansallisia kuulemisia, tehtävä vaikutustenarviointeja sekä tiivistettävä yhteistyötä yhteisön lainsäädännön saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä. Komissio kehotti tästä syystä Euroopan parlamenttia, neuvostoa ja jäsenvaltioita osallistumaan tähän yhteistyöhön, joka sen mielestä on välttämätöntä. Tämän johdosta toimielinten välillä aloitettiin neuvottelut toimielinten välisestä sopimuksesta yhteisön lainsäädännön parantamiseksi. [20]

[20] Sevilla Eurooppa-neuvosto kehotti toimielimiä tekemään toimielinten välisen sopimuksen ennen vuoden 2002 loppua.

2. Komissio on edistynyt merkittävästi aloitteidensa valmistelussa. Erityisesti on mainittava julkisen konsultoinnin kehyksen (ks. edellä) luominen ja asiantuntija-avun käyttöä koskevien suuntaviivojen sekä suunniteltujen aloitteiden vaikutustenarviointia koskevan kehyksen käyttöönotto. Näiden aloitteiden taustalla olevat periaatteet olisi sisällytettävä osaksi hyvää hallintotapaa myös yhteisön muissa toimielimissä ja elimissä sekä jäsenvaltioissa.

3. Komissio esittää asiantuntijatiedon hankkimista ja käyttöä koskevassa tiedonannossaan [21] perusperiaatteet ja sisäiset ohjeet, joita komission yksiköt soveltavat hankkiessaan ja käyttäessään asiantuntijatietoa poliittisen päätöksenteon kaikissa vaiheissa. Tämä aloite perustuu sekä komissiossa että sen ulkopuolella käytettäviin parhaisiin toimintatapoihin ja muodostaa yleiskehyksen tällaisten toimintatapojen edistämiseksi kaikilla keskeisillä aloilla. Ehdotetuilla periaatteilla ja ohjeilla on kaksi tavoitetta. Niillä komissio pyrkii

[21] KOM (2002) 713.

- varmistamaan, että sen yksiköt mobilisoivat kaikkein tärkeimmät asiantuntijat ja hyödyntävät heidän asiantuntemustaan vankan tietopohjan luomiseksi poliittisille toimille

- ottamaan tällä alalla käyttöön perusperiaatteet laadun, avoimuuden ja tehokkuuden varmistamiseksi.

Komission ohjeet koskevat tieteellisen asiantuntijatiedon lisäksi laajassa mielessä myös muun asiantuntijatiedon sekä resurssien hankkimista ja käyttöä. Ohjeita on tarkoitus soveltaa myös komission perustamien asiantuntijaryhmien järjestämiin kuulemisiin. Ohjeet eivät kuitenkaan ole osa EY:n perustamissopimuksen ja sekundäärilainsäädännön virallisia päätöksentekomenettelyjä. Ohjeita sovelletaan vuodesta 2003 lähtien. Niitä seurataan jatkuvasti ja arvioidaan kolmen vuoden kuluttua niiden voimaantulosta lähtien. Kuten eurooppalaista hallintotapaa koskevassa valkoisessa kirjassa mainitaan, komissio aikoo tutkia, missä määrin sen omat ohjeet voivat muodostaa perustan kaikkia toimielimiä ja jäsenvaltioita koskevalle yhteiselle strategialle tällä alalla.

4. Komissio sitoutuu vaikutustenarviointia koskevassaan tiedonannossaan [22] soveltamaan vaikutustenarviointia vuodesta 2003 alkaen asteittain kaikkiin tärkeisiin lainsäädäntö- ja toiminta-aloitteisiin. Tämä kattaa muun muassa sääntelyä ja kestävää kehitystä (talous-, sosiaali- ja ympäristöalalla) koskevan vaikutustenarvioinnin. Vaikutustenarvioinnin avulla voidaan päättää helpommin, missä määrin - noudattaen EY:n perustamissopimusta sekä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatetta koskevaa pöytäkirjaa - yhteisön tasolla on ryhdyttävä toimiin, sekä parantaa yhteisön politiittisten toimien laatua ja yhdenmukaisuutta.

[22] KOM (2002) 276.

Vaikutustenarviointia koskevalla lähestymistavalla komissio pyrkii luomaan uuden sääntelykulttuurin, jossa yksi ainoa vaikutustenarviointi kattaa ehdotettujen toimien suorien ja välillisten vaikutusten kaikki olemassa olevat alakohtaiset arvioinnit. Komission yksiköiden tekemiä vaikutustenarviointeja koskevat yksityiskohtaiset suuntaviivat ovat valmisteilla.

Komissio on ehdottanut, että myös muut toimielimet tekisivät vaikutustenarviointeja komission ehdotuksiin tehtävistä merkittävistä muutoksista. Tätä aihetta käsitellään parhaillaan lainsäädännön parantamista koskevasta toimielinten välisestä sopimuksesta käytävien neuvotteluiden yhteydessä. Komissio on myös pyytänyt jäsenvaltioita tekemään vaikutustenarviointeja kansallisten täytäntöönpanotoimien laadun parantamiseksi ottaen erityisesti huomioon säädösteksteihin sisällytettävät mahdolliset lisäsäännökset ja komissiolle direktiivin 98/34/ETY [23] mukaisesti ilmoitettavat toimet.

[23] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 98/34/EY, annettu 22 päivänä kesäkuuta 1998, teknisiä standardeja ja määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä.

Euroopan yrityspaneeli on erityinen aloite, jonka tavoitteena on toimittaa tietoja ja palautetta suunnitellun poliittisen tai lainsäädäntöaloitteen vaikutuksista. Interaktiivisen politiikan sunnittelun välineiden ja jäsenvaltioiden avulla komissio perustaa parhaillaan Euroopan yrityspaneelia, joka kattaa 4000 yritystä, jotka ovat eri kokoisia ja eri aloilta.

5. Myös lainsäädännön yksinkertaistamista ja parantamista koskevassa komission toimintasuunnitelmassa otettiin esille laaja kysymys sopivien välineiden valitsemisesta yhteisön toimien toteuttamiseksi. Komissio on varannut itselleen oikeuden esittää lisäehdotuksia Eurooppa-valmistelukunnan työn tuloksia noudatellen. [24]

[24] KOM (2002) 275.

Komissio on korostanut, että asetuksia ja direktiivejä olisi sovellettava perustamissopimusten hengen ja sanamuodon mukaisesti. Poliittinen toimi olisi annettava asetuksena ainoastaan, kun se on pantava täytäntöön yhdenmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa. Direktiivin puolestaan olisi EY:n perustamissopimuksessa mainitun alkuperäisen määritelmän mukaan oltava väline, jolla luodaan lainsäädäntökehys ja tavoitteet.

Komissio pyrkii varmistamaan, että direktiivit ovat luonteeltaan yleisiä ja kattavat lainsäädännön keskeiset tavoitteet, määräajat ja näkökohdat. On lainsäätäjän tehtävänä määritellä poliittisella päätöksellä nämä keskeiset näkökohdat ja huolehtia siitä, että tekniset tai yksityiskohtaiset säännöt sisällytetään täytäntöönpanotoimiin. Tällä direktiivien soveltamista koskevalla rajoituksella pyritään muun muassa yksinkertaistamaan lainsäädäntöä. Sillä ei puututa Euroopan parlamentin ja neuvoston lainsäädäntövaltaan vaan annetaan niille mahdollisuus keskittyä lainsäädännön peruskysymyksiin.

6. Komissio ehdottaa valkoisessa kirjassa sekä lainsäädännön yksinkertaistamista ja parantamista koskevassa toimintasuunnitelmassa lainsäädännölle vaihtoehtoisien keinojen vahvempaa käyttämistä rajoittamatta EY:n perustamissopimuksen määräyksiä tai lainsäätäjän oikeuksia. Lisäksi EY:n perustamissopimuksessa on jo yhteissääntelyn erilaisia muotoja koskevia määräyksiä. Sen 138 ja 139 artiklan mukaan työnantajat ja työntekijät voivat tehdä sitovia sopimuksia yhteisön tasolla.

On olemassa useita välineitä, joita voidaan tarkoin määritellyin edellytyksin soveltaa EY:n perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi ja jotka samalla auttavat yksinkertaistamaan lainsäädäntötyötä ja itse lainsäädäntöä (yhteissääntelyn, itsesääntelyn ja avoimen koordinointimenetelmän avulla).

Yhteissääntelyllä voidaan lainsäädännön puitteissa panna lainsäätäjän määrittelemät tavoitteet täytäntöön toimilla, joiden toteuttamisesta vastaavat toimialalla tunnustetut aktiiviset osapuolet. Komissio katsoo, että yhteissääntely on asianmukainen vaihtoehto, jonka myötä voidaan yksinkertaistaa ja parantaa täytäntöönpanoa niiden kriteerien perusteella, jotka määritellään tulevassa lainsäädännön parantamista koskevassa toimielinten välisessä sopimuksessa. Itsesääntelyllä tarkoitetaan lukuisia käytäntöjä, yhteisiä sääntöjä, käytännesääntöjä tai vapaaehtoisia sopimuksia, joita talouden ja yhteiskunnan toimijat, kansalaisjärjestöt tai järjestäytyneet ryhmät määrittelevät itse vapaaehtoiselta pohjalta ohjatakseen ja organisoidakseen toimintaansa. Itsesääntelyyn - toisin kuin yhteissääntelyyn - ei liity lainsäädäntöä. Komissio on esittänyt ehdotuksen näiden ja muiden vastaavien välineiden käyttöä koskeviksi perusteiksi ja säännöiksi, jotta EY:n perustamissopimuksen tavoitteita voidaan edistää. Tätä alaa käsitellään parhaillaan toimielinten välisestä sopimuksesta käytävissä neuvotteluissa. Valkoisessa kirjassa esittämiensä avointa koordinointimenetelmää koskevien linjausten mukaisesti komissio ilmoittaa vuotuisessa toimintastrategiassaan 2003 tekevänsä strategisen arvioinnin avoimen koordinointimenetelmän toimivuudesta aloilla, joihin sitä on jo sovellettu.

7. Komissio on ehdottanut Euroopan parlamentille ja neuvostolle merkittäviin yhteisiin ponnisteluihin ryhtymistä yhteisön lainsäädännön yksinkertaistamiseksi ja vähentämiseksi. Komissio ehdottaa, että toimielimet laativat yhteisesti lainsäädännön yksinkertaistamisohjelman. Komissio aikoo yksilöidä alat, joilla yksinkertaistamista tarvitaan kiireellisimmin, ja ilmoittaa asiasta lainsäätäjälle. Euroopan parlamentin ja neuvoston, joille lainsäätäjän ominaisuudessa kuuluu yksinkertaistettujen säädösehdotusten lopullinen hyväksyminen, olisi mukautettava työskentelytapojaan, jotta voidaan ottaa käyttöön nopeampia ja tehokkaampia menettelyitä yhteisön lainsäädännön yksinkertaistamiseksi. Komission mielestä on välttämätöntä, että lainsäädännön parantamista koskeva toimielinten välinen sopimus kattaa myös tämän näkökulman, ottaa huomioon komission marraskuussa 2001 käynnistämän kodifiointiohjelman [25] ja säädösten uudelleenlaatimistekniikan järjestelmällisen käytön [26] yhteydessä tehtävän työn sekä tukee tätä työtä.

[25] KOM(2001) 645.

[26] Toimielinten välinen sopimus, tehty 28 päivänä marraskuuta 2001, säädösten uudelleenlaatimistekniikan järjestelmällisestä käytöstä, EYVL C 77, 28.3.2002, s. 1-3.

3.2.2. Toimeenpanon kehittäminen

1. Komissio on myös hyväksynyt useita tärkeitä ehdotuksia yhteisön toimeenpanon kehittämiseksi. Ehdotukset perustuvat valkoisen kirjan linjauksiin, jotka koskevat sääntelyn ja toimeenpanon kehittämistä sekä politiikkojen ja toimielinten tarkistettuja painopisteitä, sekä komission aloitteisiin, joiden tavoitteena on tiiviimpi osallistuminen ja lähestymistapojen kehittäminen.

2. EY:n perustamissopimuksen 202 artikla on komission toimeenpanovallan kannalta tärkeä oikeusperusta. Tämän artiklan ja vastaavan toimeenpanovallan käyttöä koskevista menettelyistä (niin sanotusta komiteamenettelystä [27]) annetun sekundäärilainsäädännön soveltaminen on ratkaisevan tärkeää toimielinten painopisteiden tarkistamisen sekä EU:n legitimiteetin, tehokkuuden ja uskottavuuden parantamisen kannalta.

[27] Neuvoston päätös 1999/468/EY.

Komissio esittää valkoisessa kirjassa, että toimielinten painopisteiden tarkistaminen ja tehokkuustavoitteet ovat peruste nykyisten hallinto- ja sääntelymenettelyiden vähentämiselle tai jopa poistamiselle. Tässä yhteydessä olisi tasapainotettava toimielinten toimivaltuuksia ja vahvistettava molempien lainsäädäntövaltaa yhteisössä käyttävien tahojen (parlamentin ja neuvoston) mahdollisuuksia valvoa, kuinka komissio käyttää toimeenpanovaltaansa, ainakin niillä aloilla, joihin sovelletaan yhteispäätösmenettelyä (ks. EY:n perustamissopimuksen 251 artikla).

Edellä mainittujen linjauksien mukaisesti komissio ehdottaa - hyödyntäen edelleen jäsenvaltioiden edustajien arvokasta asiantuntemusta - että neuvoston päätöstä 1999/468/EY [28] muutetaan. Komissio ehdottaa erityisesti, että nykyistä sääntelymenettelyä muutetaan sisällyttämällä siihen kaksi erillistä vaihetta niitä täytäntöönpanotoimia varten, joihin sovelletaan yhteispäätösmenettelyä. Ensimmäisessä eli täytäntöönpanovaiheessa komissio esittää säädösehdotuksen jäsenvaltioiden edustajista koostuvalle komitealle. Jos komitea hylkää säädösehdotuksen komission asettamassa määräajassa, komissiolla on yksi kuukausi aikaa löytää ratkaisu. Toisessa eli valvontavaiheessa komission säädösehdotus toimitetaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle, jotka voivat tietyssä määräajassa hylätä komission luonnoksen täytäntöönpanotoimeksi. Tällöin komissio voi joko antaa säädösehdotuksen tai hyväksyä täytäntöönpanotoimen, jota on mahdollisesti muutettu parlamentin ja neuvoston kannanottoja noudatellen. Tätä menettelyä täydentää kiireellinen menettely, joka mahdollistaa täytäntöönpanotoimien voimaantulon jo ennen lainsäätäjän valvontatoimia. Tätä komiteamenettelyyn tehtävää muutosta on tarkoitus soveltaa siirtymäkauden toimena, kunnes perussopimusten tarkistamiseen perustuva uusi täytäntöönpanovallan jakamisen järjestelmä tulee voimaan (ks. 3.4).

[28] KOM(2002) 719.

3. Valkoisessa kirjassa esitetään, että sääntelyvirastoilla, jotka vastaisivat tarkkaan määritellyistä aloista, voitaisiin parantaa säännösten käyttöä ja täytäntöönpanoa koko yhteisössä. Koska sääntelyvirastojen aseman arvioidaan kasvavan, valkoisessa kirjassa ehdotetaan sääntelyvirastoille tiettyjä edellytyksiä. Lisäksi komissio on ilmoittanut esittävänsä tulevien sääntelyvirastojen perustamista, toimintaa ja valvontaa koskevan yksityiskohtaisen kehyksen.

Tästä syystä komissio on antanut tiedonannon, jossa kuvataan sääntelyvirastojen kehystä. [29] Tavoitteena on helpottaa sääntelyvirastojen perustamista ja säilyttää samalla koko toimeenpanovalta EU:n tasolla. Yksityiskohtaisessa kehyksessä määritellään perusteet sääntelyvirastojen perustamiselle (perustamisasiakirja, oikeudellinen asema ja sijainti), toiminnalle (vastuualan laajuus, hallintoelimet, johtajan asema, mahdollisuudet ryhtyä oikeudellisiin toimenpiteisiin sekä hallinto- ja budjettimenettelyt) ja valvontajärjestelmille (hallinnollinen, poliittinen, taloudellinen ja oikeudellinen valvonta). Komssio on tiedonannossa esittämiensä periaatteiden nojalla pyytänyt parlamenttia ja neuvostoa säätämään virallisen kehyksen sääntelyvirastojen perustamiseksi.

[29] KOM(2002) 718.

4. Valkoisessa kirjassa esitetään myös ajatus tavoitesopimuksien (kolmikantasopimusten) tekemisestä keinona joustavoittaa lainsäädäntö- ja täytäntöönpanotoimia sekä poliittisia toimia, joilla on vahvoja alueellisia vaikutuksia. Julkisen konsultoinnin aikana useat alueellisen tason yksiköt (alueet ja kunnat) ilmaisivat olevansa valmiita tekemään tällaisia sopimuksia heti kun komissio on selventänyt niiden tavoitteet, luonteen ja soveltamisalan. Tämän johdosta komissio antoi tiedonannon, joka koskee kehyksen luomista unionin, valtioiden ja alueviranomaisten välisille tavoitesopimuksille (kolmikantasopimuksille). [30] Tiedonannossa kolmikantasopimukset jaetaan kahteen ryhmään. Toiset kolmikantasopimukset on tehty suoraan yhteisön lainsäädäntöä soveltamalla ja toiset yhteisön lainsäädännön soveltamisalan ulkopuolella komission edustaman unionin, jäsenvaltion ja alueviranomaisten välillä. Tiedonannossa kuvataan näiden sopimusten tavoitteet ja soveltamisala. Lisäksi tiedonannossa ehdotetaan, että täytäntöönpanomenettelyihin sovellettaisiin lauseketta, jonka mukaan kolmikantasopimus voidaan tarvittaessa sisällyttää ehdotukseen asetukseksi, direktiiviksi tai päätökseksi yhdessä kolmikantasopimusmallin keskeisten piirteiden kanssa.

[30] KOM(2002) 568.

Komissio aikoo alustavasti tehdä koehankkeina suoraan yhteisön lainsäädäntöön perustuvia tavoitesopimuksia. [31] Vasta näiden koehankkeiden arvioinnin jälkeen komissio harkitsee ehdotusten esittämistä unionin, jäsenvaltion ja alueviranomaisten välisiksi tavoitesopimuksiksi.

[31] Komissio tutkii mahdollisuuksia rahoittaa tällaisia koehankkeina tehtäviä tavoitesopimuksia uuden varainhoitoasetuksen 48 artiklan 2 momentin nojalla. Kyseinen momentti sisältää otteita toukokuussa 1999 tehdystä toimielinten välisestä sopimuksesta talousarvion kurinalaisuudesta.

Lisäksi tiedonannossa mainitaan, että on jäsenvaltioiden hallitusten tehtävä nimetä toimivaltaiset alue- tai paikallisviranomaiset ja että tavoitesopimukset eivät saa vaarantaa yhtenäismarkkinoiden tasapuolisia kilpailuolosuhteita.

5. Kantelut ja rikkomukset. Komissio käynnisti eurooppalaista hallintotapaa koskevassa valkoisessa kirjassa yhteisön lainsäädännön soveltamista koskevan keskustelun, jonka kaksi tavoitetta ovat yhteisön lainsäädännön ja sen täytäntöönpanon valvonnan laadun parantaminen.

Ensimmäistä tavoitetta käsitellään lainsäädännön parantamista koskevassa komission toimintasuunnitelmassa. Toinen tavoite liittyy valvontaan, jota harjoitetaan pääosin rikkomusmenettelyjen ja -kanteluiden avulla, ja joka nostaa esiin kaksi tärkeää kysymystä:

- Missä määrin yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanon valvominen rikkomusmenettelyin vastaa tehokkuusvaatimuksia (ja takaa siten hyvän hallinnoinnin)?

- Miten tätä tehokkuutta voidaan lisätä? Onko komission oltava aktiivisempi? Voiko komissio hyödyntää paremmin harkintavaltaansa menettelyjen käynnistämisen osalta?

Komission tiedonannossa [32], joka koskee mahdollisten rikkomisten käsittelyä, esitetään uusi ja tehokkaampi lähestymistapa yhteisön oikeuden mahdollisten rikkomisten tutkimisjärjestyksen määrittelemiseksi. Tiedonannossa selvennetään, milloin komissio käynnistää virallisen rikkomusmenettelyn ja milloin sovelletaan muita menettelyitä. Lisäksi tiedonannossa esitetään, että komissio lujittaa merkittävästi ennaltaehkäiseviä toimia ja lisää hallinnollista yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa. Tiedonanto sisältää myös ehdotuksen, joka koskee oikeussuojaa kansallisella tasolla.

[32] KOM (2002) 725.

Koska kantelijalla on tärkeä aseman yhteisön lainsäädäntöä vastaan tehtyjen rikkomusten paljastamisessa, komissio hyväksyi tiedonannon kantelijan asemasta yhteisön oikeuden rikkomista koskevissa asioissa. [33] Euroopan oikeusasiamiehen näkemysten mukaisesti tässä tiedonannossa kodifioidaan kanteluiden tutkimista koskevan hallintomenettelyn vaiheet sekä varmistetaan, että kantelijoille tiedotetaan säännöllisesti komission tutkimusten tuloksista.

[33] KOM (2002) 141.

6. Yhteistoiminnasta ehdokasmaiden kanssa saatu kokemus huomioon ottaen komissio ilmoittaa eurooppalaista hallintotapaa koskevassa valkoisessa kirjassa ehdottavansa kansallisten hallintojen kumppanuusjärjestelyjä, joissa edistetään tiedonvaihtoa yhteisön oikeuden soveltamista koskevista parhaista toimintatavoista eri aloilla ja lisätään yhteisön oikeuden tuntemusta kansallisten tuomioistuinten ja juristien keskuudessa. Komissio aikoo ehdottaa kumppanuusjärjestelyjä vuonna 2003 ja muuttaa niillä siirtymäkaudella toteutettua kumppanuusohjelmaa. [34]

[34] Ohjelmaa hallinnoidaan Phare-tuen avulla.

3.3. EU:n panos globaalitasolla

1. Valkoisessa korostetaan, että on ensin uudistettava omaa hallintotapaa, jotta voidaan vaatia muutoksia kansainvälisellä tasolla. EU:n olisi sitouduttava yhtä lailla myös näihin muutoksiin.

2. Komission kansainvälistä toimintaa ohjaavat Nizzan huippukokouksessa joulukuussa 2000 annettuun Euroopan unionin perusoikeuskirjaan sisältyvät oikeudet ja periaatteet. Perusoikeuksien tärkeys ja merkitys tehdään tuossa asiakirjassa selvemmiksi EU:n kansalaisille, ja siinä pyritään myös parantamaan EU:n sisäisen ja ulkoisen toimintamallin keskinäistä johdonmukaisuutta. Komissio antoi vuonna 2002 tiedonannot kestävään kehitykseen tähtäävästä maailmanlaajuisesta yhteistyöstä, [35] vastauksista globalisaation haasteisiin [36] sekä yritysten sosiaalisesta vastuusta. [37] Näkyvimmin EU edistää noudattamiensa hyvän hallintotavan periaatteiden hyväksymistä kansainvälisesti. EU on työskennellyt laajemmin hyödyttävän globalisaatioprosessin puolesta ja pyrkinyt varmistamaan, että markkinoiden vapauttaminen tapahtuu osana laajempaa sääntelykehystä (Dohassa marraskuussa 2001 pidetty WTO:n kokous). EU on tukenut rasismin vastaista maailmankonferenssia (Durban, elo-syyskuu 2001), toiminut virallisen kehitysavun lisäämisen puolesta sekä korostanut tarvetta laajentaa ja vahvistaa kehitysmaiden ja siirtymätalouksien osallistumista kansainväliseen talousasioita koskevaan päätöksentekoon ja normien asettamiseen (kehityksen rahoittamista koskeva kansainvälinen konferenssi, Monterrey, maaliskuu 2002). EU arvioi myös kestävän maailmanlaajuisen kehityksen sisäisten ja ulkoisten ulottuvuuksien täytäntöönpanoa, joka tapahtuu moniulotteisen lähestymistavan avulla, ja vahvisti sitoumuksensa siihen. Tässä yhteydessä yleisiä tavoitteita ovat köyhyyden poistaminen ja kestämättömien tuotanto- ja kulutustottumusten muuttaminen (YK:n kestävää kehitystä koskeva huippukokous - Johannesburg, elo-syyskuu 2002).

[35] KOM(2002) 82.

[36] KOM(2002) 81.

[37] KOM(2002) 347.

EU on myös toiminut varmistaakseen, että kansanmurha, sotarikokset tai muut rikokset ihmisyyttä vastaan eivät enää koskaan jäisi rankaisematta, suhtautumalla myönteisesti kansainvälisen rikostuomioistuimen (ICC:n) perussäännön, Rooman sopimuksen, [38] voimaantuloon (heinäkuu 2002). EU [39] vahvisti tukensa ICC:n pikaiselle perustamiselle ja tehokkaalle toiminnalle sekä halunsa hankkia mahdollisimman laajan kansainvälisen tuen sille. Jälkimmäinen kysymys sai EU:n ehdottamaan laajemman keskustelun avaamista asiasta Yhdysvaltain kanssa. Se sai EU:n myös korostamaan - yhtenä ohjenuorana niille jäsenvaltioille, jotka pohtivat mahdollisten Yhdysvaltain kanssa tehtävien järjestelyiden tarvetta ja laajuutta - näkemystä, jonka mukaan Yhdysvaltain palaaminen ICC-prosessiin olisi suotavaa.

[38] Hyväksytty 17.7.1998 - kansainvälisen rikostuomioistuimen perustamista koskeva täysivaltaisten edustajien YK-konferenssi (139 allekirjoittajaa).

[39] Yleisten asioiden ja ulkosuhteiden neuvosto, 30.9.2002.

3. Vähemmän näkyvästi komissio kehittää yhteydenpitoaan kolmansien maiden valtiollisten ja ei-valtiollisten toimijoiden kanssa uusien välineiden käyttämisestä kansainvälisellä tasolla "kovan" kansainvälisen oikeuden täydentäjänä sekä keskustelun virittämisestä siitä, kuinka EU voi auttaa uudistamaan perusteellisesti monenvälisiä instituutioita. Näin EU luo asteittain perustaa mekanismeihin liittyvälle jatkotyölle ja globaalia hallintotapaa koskevalle yhteistyölle. Kysymystä siitä, pitäisikö kolmansien maiden valtiollisten ja ei-valtiollisten toimijoiden voida osallistua EU:n poliittisten ehdotusten laadintaan ja millä edellytyksillä se tapahtuisi, käsiteltiin komission järjestämässä kansainvälisessä seminaarissa. [40] Evästys, joka saatiin kolmansien maiden toimijoiden kanssa käydyissä keskusteluissa siitä, missä määrin kolmansien maiden hallitusten, liike-elämän ja kansalaisyhteiskunnan osallistuminen EU:n valmisteluprosessiin on legitiimiä tai toivottavaa, vahvisti hallintotapaa koskevassa valkoisessa kirjassa esitetyt näkemykset. Pääargumentti kolmansien maiden toimijoiden näkemysten kuulemiselle EU:n valmisteluprosessin aikana on, että näin voidaan tehdä parempia päätöksiä ja lisätä EU:n toimien painoarvoa ja uskottavuutta. Samalla EU ja kolmansien maiden toimijat hyväksyvät valmistelu- ja päätöksentekoprosessien välisen rajan. Tämä tasapaino näkyy esimerkiksi äskettäisessä komission yksiköiden ja Yhdysvaltain kaupallisen edustajan laatimassa asiakirjassa. Sääntely-yhteistyötä ja avoimuutta koskevat ohjeet (The Guidelines for Regulatory Co-operation and Transparency) antavat poliittista tukea sääntelytahojen vapaaehtoiselle yhteistyölle Atlantin molemmin puolin. [41]

[40] "Trade, Governance and Sustainable Development", Bryssel, 24.-25. kesäkuuta 2002.

[41] Sääntely-yhteistyötä ja avoimuutta koskevat ohjeet vahvistettiin osana transatlanttista talouskumppanuutta, joka on EU:n ja Yhdysvaltain välinen kauppa-aloite.

4. Lähtökohtanaan keskustelut eri sääntelyvaihtoehdoista EU:n politiikan suunnittelussa komissio [42] on myös tarkastellut pehmeiden lainsäädäntöratkaisujen kattavuutta kansainvälisellä tasolla. Alustavien tulosten perusteella komissio arvioi globaalin ympäristön ja politiikan alat vähemmän turvallisiksi ja vähemmän avoimiksi kuin EU:n ympäristön ja näin "kovan lainsäädännön" tarpeen suuremmaksi välttämättömän turvallisuuden ja avoimuuden takaamiseksi. Komissio katsoo kuitenkin, että "pehmeän lainsäädännön" välineitä voidaan tarkastella innovatiivisena täydennyksenä kovalle lainsäädännölle muttei sen korvaajana. Tämä koskee erityisesti yritysten sosiaalista vastuuta, jota voitaisiin kehittää edelleen mahdollisesti menestyksekkääksi liiketoiminnassa käytettäväksi vaihtoehdoksi.

[42] "Trade, Government and Sustainable Development", ks. ed.

5. Kysymyksessä, kuinka EU voi auttaa uudistamaan perusteellisesti monenvälisiä instituutioita ja parantamaan yhteistyötä, komissio on kehittämässä kattavaa ja strategista lähestymistapaa, jota sekä komissio että EU voivat käyttää suhteissaan Yhdistyneisiin Kansakuntiin ja Bretton Woods -instituutioihin. Komissio pyrkii lujittamaan ja parantamaan EU-maiden järjestelmällistä koordinaatiota YK:n järjestelmässä. Se pyrkii asteittain vahvistamaan EU:n edustusta Bretton Woods -instituutioissa ja ajamaan johdonmukaisuutta YK:n, WTO:n ja Bretton Woods -instituutioiden politiikassa. EU voi selvästikin edistää instituutioiden välistä yhteistyötä uusien, nopeasti muuttuvan maailman tarpeisiin sovitettujen mallien pohjalta. Sen ei pitäisi kuitenkaan jäädä prosessien käynnistäjän rooliin. EU pyrkii myös puuttumaan kehitysmaiden riittämättömään osallistumiseen, mikä usein kyseenalaistaa kansainvälisten organisaatioiden legitiimiyden. Edellä esitetyissä asioissa komissio harkitsee epäbyrokraattisen ympäristön luomista poliittisia keskusteluita varten, jotta voidaan edistää vapaampaa näkemystenvaihtoa muuten kuin muodollisessa neuvottelutilanteessa.

6. Jotta EU voisi käyttää suurvallan vastuuta ja myötävaikuttaa globaaliin hallintomalliin, sen on aiempaa useammin esiinnyttävä yhtenäisenä. EU:n kansainvälisen edustuksen uudelleentarkastelun osalta (nykyisten perussopimusten voimassa ollessa) komissio esitti Eurooppa-valmistelukunnalle alustavan kannanoton, [43] jossa ehdotettiin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan ja komission yhteistyön tiivistämistä, yhteisön ulkopuolisten lähetystöjen poliittisen roolin kehittämistä sekä komission ja neuvoston yhteistä osallistumista joihinkin toimiin. Komissio ehdotti myös, että koordinoidaan osallistuminen Euroopan parlamentin keskusteluihin tai että esitetään yhteisiä aloitteita ja asiakirjoja. Toisessa valmistelukunnalle esittämässään kannanotossa [44] komissio ehdotti Euroopan unionisihteerin toimen perustamista. Unionisihteeri olisi komission varapuheenjohtaja, jolla olisi erityisasema, ja hänet nimittäisivät yhteispäätöksellä Eurooppa-neuvosto ja komission puheenjohtaja. Unionisihteeri edustaisi unionia ulkopoliittisissa toimissa kolmansiin osapuoliin nähden ja vastaisi yhteisten päätösten täytäntöönpanosta.

[43] KOM(2002) 247.

[44] KOM(2002) 728.

3.4. Politiikkojen ja toimielinten tarkistetut painopisteet

1. Valkoisessa kirjassa, joka perustui siihen olettamukseen, ettei perustamissopimus muutu, komissio ehdotti, että se käyttäisi aloiteoikeuttaan keskittyäkseen enemmän politiikkojen johdonmukaisuuteen ja pitkän aikavälin tavoitteiden määrittelemiseen hyödyntäen nykyisiä strategisen suunnittelun ja ohjelmoinnin mekanismeja. Komissio ilmoitti myös tekevänsä seuraavalle hallitustenväliselle konferenssille ehdotuksia komission täytäntöönpanotehtävien mukauttamiseksi samalla kun komission täytäntöönpanotoimiin kohdistuvaa lainsäätäjän valvontaa virtaviivaistetaan ja helpotetaan.

2. Ehdotuksessaan toimintakehykseksi sääntelyvirastojen luomiselle yhteisön tasolla komissio on pyrkinyt parantamaan yhteisön sääntöjen täytäntöönpanoa ja valvontaa sekä korostamaan toimeenpanovallan yhtenäisyyden ja eheyden säilyttämistä yhteisön tasolla. Komissio vahvistaa ehdotuksessaan selkeästi oman vastuunsa toimeenpanovallan käytössä ja hahmottelee edellytykset sääntelyvirastojen perustamiselle, toiminnalle ja valvonnalle sopusoinnussa niiden julkisen palvelun tehtävän ja toiminnallisen autonomian kanssa.

Komission ehdotuksessa komiteamenettelyiden tarkistamiseksi erottamalla selvemmin toimeenpanovalta ja valvonta pyritään nykyisen perustamissopimuksen puitteissa tasapainottamaan ja vahvistamaan yhteisön molempien lainsäädäntöelinten (parlamentin ja neuvoston) harjoittamaa komission toimeenpanovallan valvontaa.

Samoihin tavoitteisiin perustuu myös komission toinen Eurooppa-valmistelukunnalle jättämä kannanotto, [45] jossa ehdotetaan muutoksia perustamissopimukseen, jotta voidaan erottaa aiempaa selvemmin toimielinten lainsäädäntö- ja täytäntöönpanotehtävät, ja jossa komissiolle annetaan päävastuu lainsäädännön täytäntöönpanosta lainsäätäjän poliittisen valvonnan alaisena.

[45] KOM(2002) 728.

3. Komissio on hyväksynyt ja pannut täytäntöön uuden strategisen suunnittelun ja ohjelmoinnin kierroksen, jota ennakoitiin jo valkoisessa kirjassa Komission uudistaminen. [46] Vuoden alussa komissio hyväksyy vuotuisen toimintastrategian, jossa esitetään seuraavan vuoden politiikan painopisteet ja luetellaan tärkeimmät aloitteet niiden toteuttamiseksi. Tämän jälkeen on mahdollista laatia talousarvion suuntaviivat kyseiselle vuodelle. Euroopan parlamentin ja neuvoston kanssa keskusteltavaksi tarkoitettua strategiaa käytetään laadittaessa alustavaa talousarvioesitystä sekä komission ja muiden toimielinten kyseisen vuoden lainsäädäntö- ja työohjelmaa.

[46] KOM (2000) 200.

Vuotuinen toimintastrategia 2003 [47] on esimerkki tämän uuden kierroksen toteuttamisesta eurooppalaista hallintotapaa koskevan valkoisen kirjan filosofian mukaisesti. Tavoitteena on poliittisten painopistealojen parempi jäsentäminen ja koordinointi sekä niiden tuominen yleisön tietoisuuteen. Yleisten asioiden neuvosto on suhtautunut myönteisesti komission vahvistamiin painopistealoihin ja vuotuisen toimintastrategian suomaan mahdollisuuteen jatkaa strategista suunnittelua ja ohjelmointia koskevaa keskustelua. Vaikka tällainen konsultointi ei saakaan rajoittaa komission aloiteoikeutta, neuvosto on kehottanut komissiota ottamaan huomioon jäsenvaltioiden kommentit erityisesti lainsäädäntö- ja työohjelman laadinnassa. Komissio on ensimmäistä kertaa julkaissut vuotuista toimintastrategiaa koskevan väliarvion [48] Euroopan parlamentin ja neuvoston kanssa käydyn suunnitelmallisen vuoropuhelun perusteella. Komissio hyväksyi vuoden 2003 lainsäädäntö- ja työohjelman lokakuussa 2002.

[47] SEC(2002) 217.

[48] KOM (2002) 427, tiedonanto "Vuoden 2003 toimintastrategian seurannan tilannekatsaus".

4. Valkoisessa kirjassa komissio kehottaa neuvostoa parantamaan eri kokoonpanojensa keskinäistä koordinaatiota ja valmiuksiaan poliittiseen ohjaukseen sekä unionin ja jäsenvaltioiden toimenpiteiden keskinäistä johdonmukaisuutta. Se kehottaa lisäksi Eurooppa-neuvostoa keskittymään strategisiin tavoitteisiin sekä Euroopan parlamenttia ja kansallisia parlamentteja toimimaan Euroopan ja sen politiikkojen tulevaisuutta koskevan keskustelun vetäjinä. Sevillan Eurooppa-neuvosto hyväksyi neuvoston rakennetta ja toimintaa koskevia toimenpiteitä, joilla parannetaan institutionaalisten ja laaja-alaisten asioiden käsittelyä ja Eurooppa-neuvostojen seurantaa. Neuvoston kokoonpanojen määrää on vähennetty, ja näin niiden keskinäistä koordinointia parannettu, samoin kuin neuvoston mahdollisuuksia poliittiseen toimintaan. Sevillan Eurooppa-neuvosto päätti myös, että Eurooppa-neuvoston työn on oltava strategisempaa. Eurooppa-neuvosto hyväksyy yleisten asioiden ja ulkosuhteiden neuvoston suosituksesta monivuotisen strategisen ohjelman seuraaviksi kolmeksi vuodeksi ehdotuksen pohjalta, jonka asianomaiset puheenjohtajavaltiot ovat komissiota kuullen yhdessä laatineet. Ensimmäinen strateginen ohjelma hyväksytään joulukuussa 2003. Samaan aikaan komissio ehdotti toisessa Eurooppa-valmistelukunnalle jättämässään kannanotossa, että perustuslaista tehtävässä sopimuksessa olisi perustettava euroalueen maiden virallinen päätöksentekoelin, joka toimisi euroalueen Ecofin-neuvostona.

4. PÄÄTELMÄT

Heinäkuussa 2001 annetulla eurooppalaista hallintotapaa koskevalla valkoisella kirjalla komissio halusi käynnistää laajan keskustelun ja sysätä käyntiin toiminnan hyvän eurooppalaisen hallintotavan perustavoitteiden ja -periaatteiden määrittämiseksi.

Eurooppalainen hallintotapa tarkoittaa päätöksenteossa käytettäviä periaatteita ja välineitä eri toimijoista ja päättäjistä koostuvassa monikerroksisessa toimintaympäristössä, joka ulottuu Euroopan yhteisöstä jäsenvaltioiden kautta alue- ja paikallistasolle sekä yksityisiin tahoihin. Eri hallintotasojen rinnakkaisuus ja limittäisyys tuo väistämättä mukanaan ennen näkemättömiä haasteita.

Komissio on vakuuttunut siitä, että eurooppalaisen hallintotavan parantaminen on tärkeää. Sen näkemys on, että valkoisen kirjan perustavoitteet ja toimintamallit saavat kannatusta, varsinkin tarve

- parantaa alhaalta ylöspäin tapahtuvaa osallistumista EU:n politiikan suunnitteluun ja täytäntöönpanoon

- laajentaa mahdollisuuksia vastata uuden hallintotavan tuomiin haasteisiin

- kohdentaa tarkemmin EU:n toimielinten painopisteitä ja selkiyttää niiden vastuualoja.

Tässä raportissa esitetään viimeisten 16 kuukauden aikana saavutettu edistys. Raportti osoittaa, että komissio on jo kehittänyt ja käynnistänyt suurimman osan valkoisessa kirjassa ehdotetuista toimista. Joitakin julkisessa konsultoinnissa esille tuotuja keskeisiä kysymyksiä, kuten EU:n toimielinten demokraattista legitiimiyttä, käsitellään tarkemmin konventissa.

Eurooppalaisen hallintotavan potentiaali saadaan kuitenkin hyödynnettyä täysimääräisesti vasta, kun tunnustetaan haasteiden mittavuus ja erityisesti seuraavat seikat:

- Valkoisessa kirjassa korostettiin, että eurooppalaisen hallintotavan on oltava kaikkien osapuolten yhteinen hanke. Komissio viittaakin muille toimielimille ja tahoille sekä jäsenvaltioille ja muille julkisille ja yksityisille toimijoille aikaisemmin esittämiinsä toimintakehotuksiin. Valkoisen kirjan ilmestymisen jälkeen komissio on toistanut kehotuksensa konkreettisiin toimiin ryhtymisestä erityisesti parempaan sääntelyyn tähtäävissä aloitteissaan, joilla pyritään pääsemään toimielinten väliseen sopimukseen.

- Eurooppalaista hallintotapaa koskeva työ ei voi rajoittua komission valkoiseen kirjaan. Valkoinen kirja oli vain alustus, joka oli sidoksissa esittämishetkeensä ja silloisiin olosuhteisiin. Komissio on vakuuttunut esille otettujen kysymysten merkityksestä ja valkoisessa kirjassa ehdotetusta perushahmotelmasta. Sitä on kehitettävä hallintotapaa koskevassa jatkotyössä ja käynnissä olevassa perustamissopimuksen muutostyön valmistelussa.

Komissio aikoo jatkaa vuonna 2003 ja sen jälkeen valkoisessa kirjassa hahmoteltua työtä julkisen konsultoinnin tulosten perusteella. Komissio aikoo myös pyrkiä sopimukseen jo käynnistetyistä aloitteista ja tarjota hallintotapaa koskevaa lisäevästystä perussopimuksia uudistettaessa.

LIITE I - JULKINEN KONSULTOINTI

Eurooppalaista hallintotapaa koskevaan valkoiseen kirjaan liittyvä julkinen konsultointi kesti kahdeksan kuukautta, 25.7.2001-31.3.2002. Prosessin tuloksena saatiin 260 kirjallista kannanottoa. [49]

[49] Kannanotot ovat hallintotapaa käsittelevällä Euroopan komission www-sivustolla osoitteessa http://europa.eu.int/comm/governance/ index_en.htm. Lisäreaktioita ja hallintotapaa koskevaa näkemystenvaihtoa saatiin myös interaktiivisen politiikan suunnitelun välineiden ja "Sinun äänesi Euroopassa" -sivuston avulla sekä Futurum-sivustolla käydyn interaktiivisen, avoimen Euroopan tulevaisuutta koskevan keskustelun avulla.

Kannanottojen vaatimaton määrä voi jossain määrin johtua siitä, että toimenpideprosessi (ohjailuvälineet ja päätöksentekomekanismit) ovat vain hallintomallin toinen puoli - toinen puoli on itse EU:n politiikka. Joissain kannanotoissa asetettiin tältä osin kyseenalaiseksi valkoisessa kirjassa tehty yksinkertaistus, sillä valkoisessa kirjassa oli odotettu käsiteltävän myös sellaisia tärkeitä EY:n/EU:n politiikan aloja kuin ulkopolitiikka, laajentuminen tai talous- ja rahaliitto (EMU).

Valkoisessa kirjassa esitetty hallintotavan käsite kirvoitti reaktioita kutakuinkin tasapuolisesti niin viranomaisilta (27 %), kansalaisjärjestöiltä (22 %) kuin sosioekonomisilta tahoilta (22 %). Myös tutkijapiireistä saatiin runsaasti vastauksia (16 %), ja kansalaisten vastausten osuus oli 13 %. Kaavioissa 1-2 esitetään kannanottojen absoluuttinen lukumäärä ja suhteellinen osuus lähteittäin. Viranomaisten vastaukset koostuvat lähes yksinomaan paikallis- ja alueviranomaisten kannanotoista. [50]

[50] Tässä raportissa kansalaisyhteiskunta käsittää kansalaisyhdistykset, hallituksista riippumattomat järjestöt, kuluttajajärjestöt, ympäristöryhmittymät, kulttuuriyhdistykset, vapaaehtoisyhdistykset, kirkot jne. Sosioekonomiset tahot sisältää työmarkkinaosapuolet (työnantajat ja työntekijät), toimialajärjestöt, julkiset ja yksityiset yritykset ja kauppakamarit. Viranomaiset käsittää julkiset tahot, etupäässä alueet, kunnat, mukaan lukien alueiden ja kuntien yhteenliittymät, sekä jäsenvaltiot. Tutkijapiirit sisältää sekä yliopistojen että yksittäisten tutkijoiden kannanotot.

Vastausten maantieteellinen jakauma oli epätasaisempi. Useita valtioita edustavien vastausten (29 %) ohella suurimman ryhmän muodostivat Yhdistyneestä kuningaskunnasta saapuneet vastaukset (23 %). Muista jäsenvaltioista tulleiden vastausten osuus vaihteli välillä 0-11 %, ja unionin ulkopuolisista maista saapuneiden vastausten osuus oli 8 %. Kaavioissa 3-4 esitetään kannanottojen absoluuttinen lukumäärä ja suhteellinen osuus jäsenvaltioittain.

Instituutioiden vastausinto vaihteli. Tanskan, Suomen, Ranskan, Saksan, Alankomaiden, Ruotsin ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset jättivät kirjalliset kannanotot, ja Euroopan parlamentti, talous- ja sosiaalikomitea sekä alueiden komitea lähettivät lausunnon. Neuvosto ja kahdeksan jäsenvaltion hallitusta eivät jättäneet kannanottoa.

44 % kommenteista koski valkoisen kirjan ehdotuksia tiiviimmästä osallistumisesta, 32 % päätöksenteon, sääntelyn ja toimeenpanon kehittämistä, 19 % politiikkojen ja toimielinten tarkistettuja painopisteitä ja 5 % EU:n panosta globaalitasolla. [51] Kaavioissa 5-6 esitetään kannanottojen absoluuttinen lukumäärä ja suhteellinen osuus valkoisen kirjan aiheiden mukaan eriteltynä.

[51] Useimmat 260 kannanotosta sisälsivät useampaa kuin yhtä ehdotettua tointa koskevia kommentteja. Kaikkia toimia koskevia kommentteja yhteensä on käytetty laskettaessa reaktioiden suhteellisia osuuksia valkoisen kirjan eri aiheisiin.

Huomautukset keskittyivät kansalaisyhteiskunnan konsultointiin (48 % kommenteista koski tiiviimpää osallistumista), kansalaisten tavoittamiseen alue- ja paikallisdemokratian välityksellä (26 % kommenteista koski tiiviimpää osallistumista) ja parempaan sääntelyyn (49 % kommenteista koski päätöksenteon, sääntelyn ja toimeenpanon kehittämistä). Joihinkin kysymyksiin tuli kannanottoja kaikilta tahoilta, toiset saivat aikaan reaktioita vain joltain tietyltä taholta. Esimerkiksi kansalaisyhteiskunnan konsultointia koskevan kysymykseen saatiin reaktioita kaikilta tahoilta, kun taas kannanotot, jotka liittyivät kansalaisten tavoittamiseen alue- ja paikallisdemokratian välityksellä, tulivat lähes yksinomaan viranomaistahoilta eli jäsenvaltioilta sekä alue- ja paikallisviranomaisilta. Kaaviossa 7 esitetään kannanottojen jakauma lähteittäin.

Julkisen konsultoinnin keskeiset viestit

Julkisen konsultoinnin tärkeimmät viestit on analysoitu pikemminkin sisällön kuin lähteen perusteella. [52]

[52] Julkisen konsultoinnin tulokset kokonaisuudessaan sekä yksityiskohtaisempi analyysi vastaajien, käsiteltävän aiheen ja ehdotusten korrelaatiosta on hallintotapaa käsittelevällä Euroopan komission verkkosivulla osoitteessa http://europa.eu.int/comm/governance/ index_en.htm.

- Julkisen konsultoinnin vastauksissa kannatetaan pääasiallisesti valkoisen kirjan määritelmää EU:n hallintotavan perustana olevista periaatteista - avoimuus, osallistuminen, vastuun selkeys, tehokkuus ja johdonmukaisuus - hyvän hallintotavan perusperiaatteina. Joissain kannanotoissa ehdotettiin sellaisia lisäperiaatteita kuin demokraattinen legitiimiys ja toissijaisuus (subsidiariteetti).

- Joissain kannanotoissa valkoiselle kirjalle annetaan tunnustusta siitä, että siinä käsitellään kansalaisten vähäistä osallistumista EU:ssa, mutta niissä todetaan kuitenkin, että ongelman syitä ei ole puitu riittävästi ja että ehdotetut ratkaisut ovat riittämättömiä.

- Huolestuneisuutta ilmaistiin sen suhteen, että valkoisen kirjan analyysi ja lähestymistapa heijastelevat näkemystä, joka perustuu komission omaan etuun toimielimenä ja sen toimeenpanotehtävään.

- Jotkin vastaajat pitivät valkoisessa kirjassa määritettyä hallintotavan käsitettä rajallisena, koska siinä keskityttiin lähinnä päätöksentekojärjestelmän tehokkuuteen. Valkoisessa kirjassa tehtiin vastaajien mielestä oikaisu samaistamalla hallintotavasta käytävä keskustelu ja demokratiavajeesta käytävä keskustelu, mikä kirvoitti huomattavan määrän kannanottoja, jotka koskivat demokraattista legitiimiyttä suhteessa toimielimiin ja valkoisen kirjan lähestymistapaan.

- Tukea sai ajatus keskittymisestä (jälleen) perustehtäviin ja tehtäviinsä suuntautuneesta komissiosta.

- Ilmi tuli halukkuus konsultointiin ja EU:n politiikan valmisteluun, ja tähän liittyi kansalaisjärjestöjen sekä alue- ja paikallistahojen komissiolle esittämä selvä vaatimus konkreettisista toimista.

Laajempi osallistuminen EU:n politiikan valmisteluun avoimuuden avulla

- Tieto - ennakkoedellytys: Monissa kannanotoissa esitettiin, että kansalaisten laajempi osallistuminen edellyttää enemmän ja parempaa tietoa EU:n toimielimistä ja viestintää EU:n toimielimiltä. Asiakirjojen saantia koskevaan asetukseen (EY) N:o 2001/1049 suhtauduttiin yleensä myönteisesti, mutta asiakirjojen saanti sinällään ei takaa riittäviä tietoja EU:n päätöksentekoprosessista. Tarvitaan huomattavia ponnisteluita kansalaisten valistamiseksi. Niiden avulla torjutaan vieraantumista ja parannetaan osallistumista.

- Tiiviimmän osallistumisen tärkeyden yksiselitteisyys: Avoimuuden ja tiiviimmän osallistumisen varmistamista kannatetaan laajasti. Se nähdään keinoksi lisätä tilivelvollisuutta ja näin vahvistaa ja elvyttää EU:n toimielimiä. Se erotetaan EU:n ja sen toimielinten demokraattisen legitiimiyden lisäämisestä.

- Kansalaisyhteiskunnan konsultoinnin ja osallistumisen ei tulisi heikentää edustuksellisia järjestelmiä: Suurelle osalle kannanottojen esittäjistä oli selvää ja korostamisen arvoista, että kansalaisyhteiskunnan konsultoinnin ja osallistumisen ei tulisi heikentää edustuksellisia järjestelmiä.

- Kansalaisyhteiskunta - edustavuus ja vastuu: Enemmistö kautta linjan on huolissaan siitä vaihtoehdosta, että tiiviimpi osallistuminen edellyttäisi kansalaisyhteiskunnan toimijoilta suurempaa vastuuta ja tilivelvollisuutta. Kansalaisjärjestöjen sisäiselle rakenteelle mahdollisesti asetettavia vaatimuksia vastustetaan selvästi. Kansalaisyhteiskunnan toimijat katsovat, että komission olisi varmistettava edustavuus ottamalla huomioon näkemysten koko kirjo.

- Tarve tunnustaa eurooppalaisen kansalaisyhteiskunnan monikerroksisuus: Komission ei tulisi keskittyä pelkästään monikansallisiin rakenteisiin. Kannanotoissa tuotiin tältä osin esille kansallisten myötävaikuttamisen ja osallistumisen rakenteiden rappeutumisvaara uusien monikansallisten tahojen kustannuksella.

- Alue- ja paikallisviranomaisten tavoittaminen: perustuslailliset rajoitukset vastaan halu osallistua: Ehdotuksiin alue- ja paikallistason tiiviimmästä osallistumisesta sekä politiikan valmisteluun (vuoropuhelu alue- ja paikallisviranomaisten kanssa) että sen täytäntöönpanoon (tavoitteisiin perustuvat kolmikantasopimukset) on saatu reaktioita lähinnä kyseiseltä taholta. Niistä ilmenee mielenkiinto, mutta niissä vaaditaan yleisesti komission ajatusten selkiyttämistä. Reaktioista näkyy yhtäältä jäsenvaltioiden hallitusten ja Euroopan parlamentin kriittinen ja skeptinen suhtautuminen (perustamissopimuksessa määrätään vain jäsenvaltioiden viranomaisten ja yhteisön toimielinten välisistä suhteista; alue- ja paikallisviranomaisten osallistumista EU:n päätöksentekoon pidetään siksi puuttumisena jäsenvaltioiden sisäiseen organisaatioon) ja toisaalta useimpien alueiden ja paikallisyksiköiden kiinnostus. Joissain kannanotoissa vaaditaan pysyvää ja jäsenneltyä suoraa vuoropuhelua EU:n kanssa eurooppalaisen tai kansallisen yhdistyksen välityksellä käytävän vuoropuhelun sijaan.

- Alue- ja paikallistoimijoiden vaatimus "vertikaalisesta toissijaisuudesta": Merkittävässä osassa alue- ja paikallisviranomaisten vastauksia on esitetty käsite 'vertikaalinen toissijaisuus' (alueellinen toissijaisuus). Tällainen vertikaalinen toissijaisuus olisi välttämättä sisällytettävä uuteen perustamissopimukseen, mutta huolta esiintyy siitä, että perustuslaillisten alueiden perustamissopimukseen kirjattu erityisasema vain lisäisi alueiden eriarvoisuutta.

- Alueiden komitean aseman vahvistaminen vastaan uudistukset: Kommentit alueiden komitean mahdollisesta roolista olivat hyvin erilaisia. Joissain kannanotoissa on kannatettu alueiden komitean aseman kohentamista, kun taas toisissa on esitetty, että toimielin on uudistettava perusteellisesti, jotta komitea edustaisi paremmin alueita ja olisi aloitteellisempi.

EU:n politiikan ja lainsäädännön parantaminen

- Politiikan ja sääntelyn kehittäminen: toimielinten ensisijaisuuden ja tehokkuuden vastakkainasettelu: EU:n käyttämien politiikan välineiden monipuolistamista ja muiden kuin lainsäädännöllisten välineiden käytön lisäämistä on vastauksissa kannatettu laajalti. Vastauksista käy kuitenkin myös ilmi tarve sovittaa yhteen kaksi näkökohtaa. Ensimmäinen on näkemys siitä, että vaihtoehtoiset sääntelymallit ja muut kuin lainsäädännölliset välineet ovat usein osoittautuneet tehokkaammiksi ja toimivammiksi kuin perinteinen lainsäädäntö. Toisen näkemyksen mukaan tehokkuuden lisääntyminen ei oikeuta siirtämään päätösvaltaa eturyhmille, jotka eivät olisi demokraattisessa vastuussa.

- Sääntelyn parempi valmistelu: Sitoumus julkaista ohjeet komission käyttämästä asiantuntijatiedosta on saanut hyvän vastaanoton. Kannanotoissa on esitetty, että poliittisilla ehdotuksilla on oltava vankka tieteellinen pohja, ja korostettu riippumattomien ja tunnistettavien asiantuntijalausuntojen merkitystä. Kannanotoissa on myös hyväksytty ajatus siitä, että vaikutusten ennakkoarviointi parantaa päätöksenteon tasapainoa ja laatua.

- Mielipiteet politiikan välineen valinnasta ovat jakautuneet kahtia. Toinen näkemys kannattaa selkeyden vuoksi kiinteitä politiikan alaa ja siihen liittyviä välineitä koskevia sääntöjä, toinen näkemys pitää joustavuuden vuoksi parempana politiikan välineen valitsemista tapauskohtaisesti.

- Vaihtoehtoiset sääntelyvälineet (yhteissääntely, itsesääntely, avoin koordinointimenetelmä): Suuressa osassa varsinkin sosioekonomisten toimijoiden vastauksista kannatetaan kaikkien politiikan välineiden, myös uusien vaihtoehtojen, arviointia samalta pohjalta. Toimielimet (etenkin Euroopan parlamentti) ovat varovaisempia ja katsovat lisäselvittelyn tarpeelliseksi.

- Komiteamenettely - mahdollisia uudistuksia koskevia epäilyjä: Tutkijapiirien ja toimielinten vastauksissa on vastustettu komission ehdotusta sääntely- ja hallintomenettelyiden lakkauttamisesta ja vain neuvoa-antavan menettelyn säilyttämisestä. Kannanottojen esittäjien mielestä valkoisessa kirjassa ei esitetä minkäänlaista vaihtoehtoa neuvoston harjoittamalle komission täytäntöönpanovallan valvonnalle. Muutos EU:n täytäntöönpanovallassa heikentää näkemysten mukaan päätösten demokraattista legitiimiyttä. Kannanotoissa on myös argumentoitu, että sääntely- ja hallintokomiteoiden lakkauttaminen merkitsisi käytännössä konsensukseen tähtäävien menettelyiden korvaamista komission rajoittamattomalla vallalla. Lisäksi on esitetty, että komiteamenettelyn uudistaminen ei enää kuulu hallintotapaa koskevaan työhön, koska se edellyttää perustamissopimuksen muuttamista (EY:n perustamissopimuksen 202 artikla).

- Sääntelyvirastot - varauksellisuus hajautettua päätöksentekoa kohtaan: Suurin osa valkoiseen kirjaan esitetyistä kannanotoista suhtautuu varauksellisesti sääntelyvirastojen luomiseen EU:n tasolla. Joissain kannanotoissa on huomautettu, että perustamissopimuksessa annetaan hallintovalta EY:lle vain muutamilla alueilla, joilla yhteisön hallintoa pidetään ainoana tehokkaana täytäntöönpanokeinona. On väitetty, että vielä ei ole perusteltu vakuuttavasti, miksi EU:n tason sääntelyvirastoja olisi luotava. Toisissa kannanotoissa on otettu esille kysymykset avoimuudesta ja demokraattisesta valvonnasta. Jotkut ovat kyseenalaistaneet uusien hallintotasojen lisäarvon ja tuoneet esille sellaisen riskin, että päätöksenteko muuttuu kansalaisten silmissä entistäkin vaikeaselkoisemmaksi.

- Yhteisön lainsäädännön noudattaminen - laajentuminen tärkeimpänä haasteena: Komission lupaus kantelumenettelyn kodifioinnista on saanut myönteisen vastaanoton, mutta joissain kannanotoissa oltiin huolestuneita odotettavissa olevasta rikkomismenettelyiden käsittelyn hajautumisesta. Korostetusti tuotiin esiin EY-oikeuden tuntemuksen puute jäsenvaltioiden lakimieskunnassa ja EY:n lainsäädännön yhdenmukaisen soveltamisen vaarantavien ristiriitaisten tuomioiden vaara. Kannanotot osoittivat, että säädösten saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä sekä rikkomisia koskevassa politiikassa suurimpana haasteena vaikuttaa olevan tuleva laajentuminen.

Demokraattisista, tehokkaista toimielimistä ja yhteisön politiikan tavoitteista

- Yhteisömenetelmä: Valkoisen kirjan tukea yhteisömenetelmälle kannatetaan laajasti. Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston lainsäädäntötehtävän keskittämisestä keskeisiin periaatteisiin sekä teknisten yksityiskohtien ja täytäntöönpanon jättämisestä komissiolle sai tuntuvasti vastakaikua mutta herätti myös kysymyksiä. Esille tuotiin se, että komission kaavailtuun laajennettuun tehtävään sisältyisi "keskeisten periaatteiden" tason alapuolella monia päätöksentekoon liittyviä valintoja, jotka kuitenkin saattavat olla hyvin poliittisia.

- Vastakkainasetteluun johtavien strategioiden välttäminen: Kannanotoissa asetettiin kyseenalaiseksi valkoisen kirjan ajatus, jonka mukaan "neuvoston olisi äänestettävä heti kun määräenemmistö näyttää mahdolliselta eikä jatkaa keskusteluja yksimielisyyteen pääsemiseksi". Kannanotoissa viitattiin myös riskeihin, joita yhteisömenetelmään kohdistuu, kun komissio käyttää aiempaa enemmän oikeuttaan peruuttaa ehdotuksensa, joilta toimielinten keskinäinen kaupankäynti "vie pohjan".

- Politiikkojen ja toimielinten painopisteiden tarkistaminen - tavoitteiden ja toimivallan selkiyttäminen: Merkittävä mielipidesuuntaus katsoo, että EU:n tavoitteet ja toimivalta on kirjattava sitovaan perusasiakirjaan, jossa esitetään vastuunjako yhtäältä EU:n päätöksentekoelinten välillä ja toisaalta jäsenvaltioiden sekä alue- ja paikallistason välillä. Tukea saa komission kehotus yhteisön toimielinten tehtävien painopisteiden tarkistamisesta ja komissiolle itselleen ehdotettu ratkaisu keskittymisestä perustehtäviin yhteisen edun valvojana yhteisömenetelmän puitteissa. Tässä yhteydessä kannanotoissa on myös esitetty, että tarvitaan pikemminkin institutionaalisia ratkaisuita kuin valkoisen kirjan toiminnallisia ratkaisuita.

- Eurooppalainen hallintotapa - EU:n toimielinten demokraattinen legitiimiys: Yleisesti tunnustetaan, että hyvän hallintotavan periaatteita ei pitäisi samaistaa demokraattiseen hallintoon, sillä hallintotavan parantamisella ei voida vastata demokratiavajeeseen. Osassa kannanotoista väitetään, että keskeinen kysymys on demokraattinen legitiimiys, joka edellyttää edustuksellisessa valmisteluprosessissa tehtäviä päätöksiä. Yleisesti tunnustetaan, että valkoisessa kirjassa esitetty useampien tahojen ottaminen mukaan päätöksentekoprosessiin, vaikka se onkin välttämätöntä, ei sinällään lisää politiikan tai toimielinten demokraattista legitiimiyttä. Tässä yhteydessä hyväksytään, että hallintomekanismit, joilla pyritään parantamaan päätöksentekojärjestelmän toimivuutta ja tehokkuutta ja varmistamaan useampien tahojen tiivis osallistuminen, tekevät toimielimistä avoimempia, herkempiä ja tilivelvollisempia.

- Globaali hallintotapa: Mitä tulee globaalin hallintotavan ja sääntelyn tehokkuuden ja legitiimiyden parantamiseen, kannanotoissa on suhtauduttu myönteisesti komission rooliin Maailman kauppajärjestön alustavassa uudistamisessa, vaikka työtä on vielä tehtävänä. EU:n ulkopuolelta tulleissa kannanotoissa on muun muassa esitetty, että komission EU:ssa soveltamia hallintoperiaatteita sovellettaisiin myös EU:n ulkopuolisiin hallituksiin ja asiaan liittyviin osapuoliin.

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

LIITE II - HYÖDYLLISIÄ WWW-OSOITTEITA

KUULEMISET, EUROOPAN KOMISSIO JA KANSALAISYHTEISKUNTA (CONECCS): http://europe.eu.int/comm/civil_society/ coneccs/index_en.htm

VUOROPUHELU KANSALAISTEN KANSSA, KANSALAISTEN NEUVONTAPALVELU: http://europa.eu.int/citizensrights/ signpost/front_end/signpost_fi.htm

VUOROPUHELU YRITYSTEN KANSSA: http://europa.eu.int/business/

EUROPE DIRECT: http://europa.eu.int/europedirect/fi/ index_fi.html

INTERAKTIIVINEN POLITIIKAN SUUNNITELU (IPM): http://ipmmarkt.homestead.com/

HALLINTOTAPA: http://europa.eu.int/comm/governance/ index_en.htm

SOLVIT (tehokas ongelmien ratkaisu sisämarkkinoilla): http://europa.eu.int/comm/internal_market/ solvit/index_en.htm

KESKUSTELU EUROOPAN TULEVAISUUDESTA: http://europa.eu.int/ futurum,

EUROOPPA-VALMISTELUKUNTA: http:// european-convention.eu.int

SINUN ÄÄNESI EUROOPASSA: http://europa.eu.int/yourvoice