Asetuksen (EU) 2016/2031 79 artiklan 6 kohdan mukaan komission tulee toimittaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomus kokemuksista, jotka on saatu kasvipassijärjestelmän laajentamisesta kaikkiin istutettaviksi tarkoitettujen kasvien siirtoihin unionin alueella. Kertomuksessa on oltava selkeä analyysi toimijoille aiheutuneista kustannuksista ja hyödyistä, ja siihen on tarvittaessa liitettävä lainsäädäntöehdotus. Tämä kertomus on laadittu näiden vaatimusten täyttämiseksi.

Neuvoston direktiivin 2000/29/EY mukaisesti vuoteen 2019 asti kasvipassi vaadittiin vain tietyiltä kasvilajeilta ja siemeniltä sekä tietynlaisilta kasvimateriaaleilta, jotka kytkeytyivät erityisesti tunnistettuihin kasvinterveysriskeihin. Uutta kasvinterveysasetusta (asetus (EU) 2016/2031) valmisteltaessa otettiin kuitenkin huomioon, että kasvipassijärjestelmä ei toiminut riittävän hyvin, ja sovittiin, että vaatimus kasvin mukana olevasta kasvipassista laajennettaisiin yhä useampiin siemenlajeihin ja varsinkin kaikkiin istutettaviksi tarkoitettuihin kasveihin. Kasvipassijärjestelmän laajentamista kaikkiin istutettavaksi tarkoitettuihin kasveihin on täydennetty eräillä muillakin säännöksillä, joiden tarkoituksena on vahvistaa kasvipassijärjestelmää, tehdä siitä tehokkaampi ja luotettavampi sekä lisätä sen tunnustamista nimenomaan ammattimaisten toimijoiden keskuudessa. Tärkeimmät muutokset olivat kasvipassin yhdenmukaistettu muoto, toimijoiden velvoite kiinnittää kasvipassi kasvien tai kasvimateriaalien kaupankäynnin yksikköön tai niiden pakkaukseen, nippuun tai säiliöön sekä toimittajien velvoite varmistaa kasvien tai kasvimateriaalien jäljitettävyys ja tarkastaa kasvipassit.

Viimeisten lähes kahdenkymmenen vuoden ajan, vuoteen 2019 asti, kasvien terveyttä koskevaa EU:n lainsäädäntökehystä säädeltiin neuvoston direktiivillä 2000/29/EY. Direktiivi sisälsi kasvipassin käsitteen hyväksymismerkintänä, joka kehitettiin kasvimateriaalin vapaan kaupan tasapainottamiseksi kaikkialla EU:ssa ja unionin alueen suojelemiseksi säänneltyjen kasvintuhoojien leviämiseltä EU:ssa. Kasvipassia alettiin käyttää jäsenvaltioiden välillä siirrettävän kasvimateriaalin mukana, ja se korvasi kasvinterveystodistuksen, joka on kansainvälisen kasvinsuojeluyleissopimuksen mukainen kansainvälinen asiakirja. Kasvipasseja oli tarkoitus käyttää myös kasvien siirrossa jäsenvaltion sisällä todisteena siitä, että kyseiset kasvit vastaavat EU:n lainsäädännössä niille asetettuja kasvinterveysvaatimuksia. Kasvipassien virallista valvontaa tuli siitä lähtien tehdä kasvimateriaalin tuotantopaikoissa (toimijan tiloissa) rajanylitys- tai määräpaikan sijaan, ja rekisteröintivelvoite määrättiin säänneltyjä kasveja ja kasvimateriaaleja käsitteleville toimijoille sekä kasvipassien myöntäjille.

Asetuksen (EU) 2016/2031 83 artiklassa säädetään kaikkien jäsenvaltioiden kasvipassin yhteisestä muodosta, jotta tämän asetuksen täytäntöönpanon edellytykset olisivat kaikille samat. Sidosryhmät näyttävät hyväksyneen tämän muutoksen, sillä suurin osa kyselyyn vastanneista sidosryhmistä piti siirtymää tähän uuteen vaatimukseen hallittavana tai helppona. Myös muutoksen toteutusta ja monimutkaisuutta on arvioitu melko myönteisesti, sillä kyselyyn vastanneilta sidosryhmiltä saatiin enemmän positiivisia kuin negatiivisia vastauksia.

Toimijoiden ja kansallisten kasvinsuojelujärjestöjen henkilöstön määrässä ja työtaakassa on tapahtunut muutoksia, jotka johtuvat kasvipassin laajentamisesta kaikkiin istutettaviksi tarkoitettuihin kasveihin. Vaikutus kansallisten kasvinsuojelujärjestöjen työtaakkaan oli suurempi kuin henkilöstön muutokset. Tämä saattaa johtua siitä, että tietyt instituutiot eivät voi palkata enempää työntekijöitä, eikä niillä ole mahdollisuutta lisätä henkilöstöä huolimatta työtaakan kasvusta. Muutos vaikutti toimijoiden henkilöstöön eri tavoin, sillä yli puolet ilmoitti, että henkilöstön määrä ei ollut muuttunut tai ettei niillä ollut mielipidettä asiasta, kun taas osa vastaajista ilmoitti henkilöstön määrän kasvaneen, vähentyneen tai sekä että. Yli puolet kyselyyn vastaajista ilmoitti kuitenkin, että muutos oli lisännyt työtaakkaa.

Toisaalta noin kaksi kolmannesta sidosryhmien edustajista pitää kasvipassijärjestelmän laajentamista (uuden säännön käyttöönottoa ja täytäntöönpanoa sekä kasvipassin myöntämis- tai korvaamisprosessin yleistä mutkikkuutta) työläänä ja hankalana, ja vain noin neljännes ilmoitti, että muutos on ollut hallittavissa tai mitään muutosta ei ollut koettu. Käsitys muutoksista saattaa liittyä – tiettyjen tämän kertomuksen seuraavissa osioissa käsiteltyjen yksittäisten seikkojen näkökulmien lisäksi – siihen, että uusien sääntöjen voimaantulon ja tämän kertomuksen arvioinnin väliin (joulukuu 2019 – helmikuu 2021) jäi niin vähän aikaa.

Tietyissä tapauksissa ei edellä mainittujen rajoitusten vuoksi ollut mahdollista tehdä päätelmiä kokemuksista, jotka on saatu kasvipassijärjestelmän laajentamisesta kaikkiin istutettaviksi tarkoitettujen kasvien siirtoihin unionin alueella. Kaikkiin istutettaviksi tarkoitettujen kasvien siirtoihin laajennetusta kasvipassijärjestelmästä toimijoille aiheutuneiden kustannusten ja hyötyjen arviointi toteutettiin siinä määrin kuin se oli mahdollista, koska pyydetty kvantitatiivisia tietoja koskeva palaute oli hajanaista, eikä tietoja saatu muistakaan lähteistä. Sen sijaan toteutettiin perusteellinen kvalitatiivinen kustannus-hyötyanalyysi. Näistä syistä komissio on rajannut analyysinsa niiden aiheiden yksilöimiseen, joita on syytä tarkastella lähemmin.

Mainittuihin vaatimuksiin vastatakseen komissio on tarkastellut kaikkia saatavilla olevia todisteita. Julkisesti saatavilla olevia tietoja ei ollut käytössä, koska lainsäädäntömuutosta alettiin soveltaa vasta joulukuussa 2019 ja analyysi tehtiin helmikuussa 2021. Jäsenvaltioilla ei ole myöskään raportointivelvoitteita arviointia edellyttävistä seikoista, eikä jäsenvaltioissa tehdyistä kasvipassijärjestelmän täytäntöönpanoa koskevista tarkastuksista ole vielä saatu tuloksia. Siksi ainoa tapa kerätä todisteita raportointivaatimusten täyttämiseksi oli kysyä asiaa suoraan talouden toimijoilta ja hallintoelimiltä, jotka hallinnoivat ja toteuttavat EU:n sisäistä kasvikauppaa, sillä lainsäädäntömuutokset vaikuttavat juuri niihin. Komissio laati tähän tarkoitukseen 70 kysymystä sisältävän kyselyn, jonka jäsenvaltiot ja EU:n yhdistykset hyväksyivät. Kysymyksillä pyrittiin selvittämään kokemuksia, jotka on saatu kasvipassin laajentamisesta kaikkiin istutettaviksi tarkoitettujen kasvien siirtoihin, sekä kustannukset, hyödyt ja vaikutukset kustannus-hyötyanalyysin tekemistä varten. Kysely lähetettiin 27 jäsenvaltion kansallisille kasvinsuojelujärjestöille ja toimivaltaisille sertifiointiviranomaisille sekä 48:lle EU:n tason yhdistykselle. Jäsenvaltiotason yhdistykset, toimijat ja kansalaiset pystyivät täyttämään kyselylomakkeen terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosaston verkkosivustolla. Komissio ja EU:n kansalliset kasvinsuojelujärjestöt auttoivat mainostamaan kyselyä näille ryhmille sosiaalisen median ja muiden kanavien kautta. Vastauksia saatiin 25 jäsenvaltiosta yhteensä 177. Osallistumisaste vaihteli eri sidosryhmien kesken siten, että kyselyyn vastasi 24 kansallista kasvinsuojelujärjestöä, yhdeksän toimivaltaista sertifiointiviranomaista seitsemästä jäsenvaltiosta, 43 toimijaa 10 jäsenvaltiosta ja 44 kansallista yhdistystä 13 jäsenvaltiosta, minkä lisäksi vastauksia saatiin 50 kansalaiselta viidestä jäsenvaltiosta ja seitsemältä EU:n tason yhdistykseltä.

Toimijoiden ja kansallisten kasvinsuojelujärjestöjen henkilöstön määrässä ja työtaakassa on tapahtunut muutoksia kasvipassin yhdenmukaistetun muodon takia. Muutos vaikutti toimijoiden henkilöstöön ja työtaakkaan yhtä paljon, mutta kansallisten kasvinsuojelujärjestöjen työtaakkaan enemmän kuin henkilöstöön.

3.2Kasvipassin kiinnittäminen kaupankäynnin yksikköön

Asetuksen (EU) 2016/2031 88 artiklassa säädetään ammattimaisten toimijoiden velvoitteesta kiinnittää kasvipassi kasvin, kasvituotteen tai muiden tavaroiden kaupankäynnin yksikköön ennen kuin ne siirretään unionin alueella. Tavoitteena on ollut parantaa kasvien jäljitettävyyttä, vähentää kasvintuhoojien siirtymisriskiä ja lisätä EU:n kasvinterveysjärjestelmän tunnistettavuutta sidosryhmien keskuudessa. Sidosryhmien kyselyyn antamien vastausten perusteella tämä on ollut hankalimpia muutoksia, joista asetuksessa säädetään, ja ehkä yksi syy siihen, että useimmat sidosryhmät pitivät kasvipassijärjestelmän laajentamista kaikkiin istutettaviksi tarkoitettuihin kasveihin työläänä ja hankalana (ks. jakso 2).

Sidosryhmistä 65 prosenttia pitää siirtymää tähän uuteen vaatimukseen työläänä tai erittäin työläänä, 81 prosenttia sen täytäntöönpanoa aiempiin vaatimuksiin verrattuna monimutkaisena tai erittäin paljon monimutkaisempana, ja puolet sidosryhmistä pitää kasvipassin myöntämis- tai korvaamisprosessia entistä hankalampana.

Vaikeaksi on osoittautunut myös kasvipassin kiinnittäminen tietynlaisiin kasveihin, kuten rullanurmikkoon, puutavaraan tai lähetyksiin, jotka muodostuvat useista pienistä eristä, useista eri lajeista tai yhteen ruukkuun istutetuista useista lajeista.

Kansallisten kasvinsuojelujärjestöjen mielestä kasvipassin kiinnittäminen kaupankäynnin yksikköön oli hyödyllistä ja osaltaan tehostanut torjuntaa, mutta toimijat olivat asiasta eri mieltä, eivätkä ne pitäneet sitä hyödyllisenä tai katsoneet sen tehostaneen torjuntaa. Näistä syistä toimijat olivat ehdottaneet, että kasvipassi sisällytettäisiin toimitusasiakirjoihin, esimerkiksi laskuihin, tai otettaisiin käyttöön sähköisessä muodossa.

Toimijoiden ja kansallisten kasvinsuojelujärjestöjen henkilöstössä ja työtaakassa on tapahtunut muutoksia, koska kasvipassi on kiinnitettävä kaupankäynnin yksikköön. Tämä muutos on vaikuttanut enemmän kansallisten kasvinsuojelujärjestöjen kuin toimijoiden työtaakkaan.

Vaatimus kiinnittää kasvipassi kaupankäynnin yksikköön on vienyt toimijoilta ja toimitusketjuilta aiempaa enemmän aikaa ja rahaa, varsinkin tietynlaisten materiaalien osalta, tai luonut tarpeen hankkia uusia tietotekniikkajärjestelmiä tai laitteita kasvaneen hallinnollisen taakan lisäksi. Kaikki sidosryhmät vastasivat myös, että viestintää on ollut tarpeen tehostaa, jotta toimijoille on voitu tiedottaa uusiin kasvipassisääntöihin siirtymisestä.

3.3Kasvipasseja myöntäviä luvan saaneita toimijoita koskevat vaatimukset

Jotta kasvipassijärjestelmää sovellettaisiin yhtenäisesti ja itse kasvipassin sisältämät tiedot olisivat luotettavia, asetuksessa (EU) 2016/2031 säädettiin kasvipasseja myöntäviin toimijoihin sovellettavista uusista vaatimuksista asettamalla säännöt, joilla varmistetaan kasvien jäljitettävyys, tarkastuksia koskevat edellytykset, ammattimaisille toimijoille annettavaa lupaa myöntää kasvipasseja koskevat edellytykset ja näiden luvan saaneiden toimijoiden velvollisuudet (69, 87, 89 ja 90 artikla). Kansallisille kasvinsuojelujärjestöille annetaan myös tarkat säännöt ammattimaisten toimijoiden rekisteröinnistä (65 ja 66 artikla) sekä ammattimaisille toimijoille annettavasta luvasta myöntää kasvipasseja (89 artikla).

Vaikka kasvipassin myöntäjän tulee yleensä olla luvan saanut toimija, ainoastaan 12 jäsenvaltiota 24:sta ilmoitti, että tämä pitää paikkansa niiden osalta. Lopuista 12 vastaajasta kuudessa kasvipasseja myönsi enimmäkseen toimivaltainen viranomainen, kolmessa molemmat ja kolmessa myöntäjä riippui hyödykkeestä.

Vastaajat eivät melko yleisesti pitäneet tarpeellisena, että toimivaltainen viranomainen myöntäisi kasvipasseja tietyille kasveille, kasvituotteille tai muille tavaroille. Tätä mieltä oli yli 70 prosenttia vastaajista. Vain harvoissa jäsenvaltioissa eli seitsemässä 24:stä viranomaiset perivät toimijoilta maksun luvasta myöntää kasvipasseja.

Joissakin jäsenvaltioissa on ollut viivästyksiä 65 artiklassa tarkoitettujen ammattimaisten toimijoiden rekisteröinnissä. Kyselyn vastauspäivään mennessä 13:ssa 23 jäsenvaltiosta, joiden kansalliset kasvinsuojelujärjestöt vastasivat kysymykseen, kaikki ammattimaiset toimijat oli jo rekisteröity 65 artiklan säännösten mukaisesti. Työ oli edelleen kesken muissa jäsenvaltioissa. Jälkimmäisessä jäsenvaltioryhmässä viivästykset johtuivat uusista toimijoista, jotka eivät olleet aiemmin myöntäneet kasvipasseja, tarpeesta ottaa käyttöön uusi tietotekniikkajärjestelmä rekisteröintiä varten tai etämyyjiä koskevien tietojen puutteesta.

Asetuksen (EU) 2016/2031 89 artiklaa, joka koskee ammattimaisille toimijoille annettavaa lupaa myöntää kasvipasseja, on täydennetty komission delegoidulla asetuksella (EU) 2019/827. Kyseisen asetuksen 2 artiklassa säädetään, että toimivaltaisen viranomaisen on varmistettava, että ammattimaisten toimijoiden saatavilla on tekniset ohjeet kriteereistä, joiden on täytyttävä kasvipassien myöntämisen edellyttämien tarkastusten yhteydessä. Kyselyn vastauspäivään mennessä puolet kansallisista kasvinsuojelujärjestöistä vastasi jo laatineensa nämä tekniset ohjeet, mutta puolet ei ollut vielä tehnyt tätä. Vastanneista toimijoista suurempi osuus oli niitä, jotka olivat jo saaneet tekniset ohjeet, kuin niitä, jotka eivät vielä olleet saaneet tällaisia asiakirjoja. Pieni osuus vastanneista toimijoista arvioi tarjottujen ohjeiden laadun riittämättömäksi, mutta muissa vastauksissa se arvioitiin useimmiten keskinkertaiseksi tai hyväksi. Kannattaa kuitenkin muistaa, että asetusta 2019/827 alettiin soveltaa 14. joulukuuta 2020 ja kysely käynnistettiin helmikuussa 2021.

Toinen seikka, joka on parantunut kasvipasseja myöntäviä luvan saaneita toimijoita koskevien uusien vaatimusten vuoksi, on mahdollisuus tunnistaa tuhoojia, koska toimijat ovat vastuussa kasvipassin myöntämiseksi suoritettavista tarkastuksista. Lähes puolet kyselyyn vastanneista toimijoista ilmoitti käyttävänsä omaa asiantuntemustaan varmistaakseen, että unionikaranteenituhoojat havaitaan niiden tiloissa, kun taas 44,2 prosenttia on ulkoistanut työn.

Toimijoiden ja kansallisten kasvinsuojelujärjestöjen henkilöstön määrässä ja työtaakassa on tapahtunut muutoksia kasvipasseja myöntäviä luvan saaneita toimijoita koskevien uusien vaatimusten vuoksi, sillä sekä toimijoiden että kansallisten kasvinsuojelujärjestöjen työtaakka on kasvanut.

Kuusitoista kansallista kasvinsuojelujärjestöä toimitti tietoa kasvipassiin liittyvien rekisteröityjen toimijoiden ja luvan saaneiden toimijoiden kokonaismäärästä vuosina 2018, 2019 ja 2020. Toimitettujen tietojen perusteella rekisteröityjen toimijoiden kokonaismäärä on noussut 17 prosenttia vuodesta 2019. Myös ammattimaisten toimijoiden, joilla on lupa myöntää kasvipassi, kokonaismäärä oli yli kaksinkertaistunut vuosina 2019–2020.

3.4Etämyyntiä koskevat järjestelyt – kasvipassin myöntäminen loppukäyttäjälle

Asetuksen (EU) 2016/2031 81 artiklassa säädetään toimitusta suoraan loppukäyttäjälle koskevasta poikkeuksesta velvoitteeseen, jonka mukaan kasvien mukana on seurattava kasvipassi. Tätä poikkeusta ei kuitenkaan voida soveltaa silloin, kun kasvit vastaanotetaan etäsopimuksin tapahtuvana myyntinä. Vaikka noin puolet vastaajista piti tätä vaatimusta asianmukaisena, noin 40 prosenttia piti sitä tarpeettomana tai työläänä. Erot kyselyyn vastanneiden erilaisten sidosryhmien näkemysten välillä olivat merkittäviä, sillä puolet kansallisista kasvinsuojelujärjestöistä piti vaatimusta asianmukaisena, mutta vain neljännes toimijoista oli tätä mieltä ja yli puolet niistä piti vaatimusta tarpeettomana tai työläänä. Tietyillä toimialoilla, esimerkiksi kasvilajikkeiden suojelutoiminnassa, toimijat pitivät säännösten vaikutusta kykyihinsä nähden suhteettomana.

Kuultujen sidosryhmien mielipide kasvipassisäännösten soveltamisesta loppukäyttäjiin, jotka vastaanottavat kasveja, kasvituotteita tai muita tavaroita etäsopimuksin tapahtuvana myyntinä, jakautui tasan ”asianmukaisen” ja ”epäasianmukaisen” kesken, vaikka noin 40 prosenttia ei ilmaissutkaan mitään kantaa tähän asiaan. Toisaalta puolet kuulluista kansallisista kasvinsuojelujärjestöistä piti loppukäyttäjiin, jotka vastaanottavat kasveja etäsopimuksin tapahtuvana myyntinä, sovellettavia kasvipassisäännöksiä epäselvinä. Tässä yhteydessä mainittiin myös se, että jäsenvaltioiden lähestymistavat poikkeavat toisistaan.