FI    FI  EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO 
Bryssel 16.7.2004 
KOM(2004) 508 lopullinen 
. 
KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTO LLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, 
EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAAL IKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN 
KOMITEALLE 
Ensimmäinen vuosiraportti muutto liikkeestä ja kotouttamisesta 
. 
 
FI 2   FI SISÄLLYSLUETTELO 
1. JOHDANTO ................................................................................................................ 3 
2. MUUTTOLIIKKEEN KEHITTYMINE N 25 JÄSENVALTION EU:SSA................ 3 
3. SIIRTOLAISTEN TILANNE TYÖMARKKINOILLA JA 
MAAHANMUUTOSTA SAATAVA  TALOUDELLINEN HYÖTY ........................ 3 
4. MAAHANPÄÄSYPOLITII KAN KEHITTYMINEN................................................. 4 
5. KANSALLISTEN KOTOUTTAMISPOLITIIKKOJEN KEHITTYMINEN............. 5 6. EDISTYMINEN YHTEISEN MAAHANMUUTTOPOLITIIKAN 
KEHITTÄMISESSÄ.................................................................................................... 6 
7. PÄÄTELMÄT.............................................................................................................. 9 
Liite:
  
Liite ensimmäiseen vuosiraporttiin m uuttoliikkeestä ja kotouttamisesta 
 
FI 3   FI 1. JOHDANTO 
Euroopan komissio ilmoitti tiedonannossaan “Maahanmuutto, kotouttaminen ja työllisyys”1 
laativansa “ vuosittain raportin yhteisen maahanmuutt opolitiikan kehittymisessä saavutetusta 
edistyksestä ". Thessalonikissa kesäkuussa 2003 kokoontunut Eurooppa-neuvosto pyysi 
”komissiota esittämään vuosiraportin maahanmuutos ta ja kotouttamisesta Euroopassa EU:n 
laajuisten muuttoliiketietojen sekä maahanmuutto- ja kotouttamispolitiikkojen ja -käytäntöjen 
kartoittamiseksi. Kyseisessä r aportissa olisi oltava tarkka ja  objektiivinen analyysi edellä 
mainituista kysymyksistä si ten, että sen avulla vo idaan kehittää ja edistää poliittis ia aloitteita 
maahanmuuton hallinnan tehostamiseksi Euroopassa ”. Raportointi aloitetaan tällä 
tiedonannolla.  
Ensimmäisessä vuosiraportissa esitetään katsau s muuttoliikkeen kehittymiseen Euroopassa, 
analysoidaan ja käsitellään maahanmuutossa ta pahtuneita muutoksia ja kuvataan niitä toimia, 
joita on toteutettu maahanmuuttajien maahanpääs yn ja kotouttamisen osalta kansallisella ja 
Euroopan tasolla. Raportti on uusi väline , jonka avulla tarkastellaan yhteisen 
maahanmuuttopolitiikan kehitystä.  
2. MUUTTOLIIKKEEN  KEHITTYMINEN  25 JÄSENVALTION  EU:SSA 
Kansainvälinen muuttoliike vaikuttaa me rkittävästi väest önkasvuun. Virallinen 
maahanmuutto nousi vuosittain useimmissa EU:n  silloisista 15 jäse nvaltioista vuosina 1999–
2001 ja pysyi vakaana tai lask i useimmissa uusissa jäsenva ltioissa. Ilman positiivista 
nettomuuttoa asukasluku olisi laskenut joissakin maissa. 
Vuosina 1990–2002 joissakin uusista jäsenvaltiois ta asukasluku muuttui merkittävästi: 
lähtömaista tulikin kohdemaita, joissa ilmeni huomattava taloude llisista syistä muuttavien 
kaksisuuntainen muuttovirta. Nettomuutto  on vielä suhteellisten vähäistä, mutta 
progressiivisesti positiivista useimmissa uusissa jäsenvaltioissa.  
Muuttoliikkeen kehittymistä tarkastellaan  yksityiskohtaisemmin liitteen 1 jaksossa.  
3. SIIRTOLAISTEN  TILANNE  TYÖMARKKINOILLA  JA 
MAAHANMUUTOSTA  SAATAVA  TALOUDELLINEN  HYÖTY   
Siirtolaisten tilanne työmarkkinoilla 
Yhteisön ulkopuolisten maiden kansalaisten osuus koko työvoimasta oli 3,6 prosenttia 15 
jäsenvaltion EU:ssa vuonna 2002, ja vuosina 1997–2002 heidän osuutensa työllisyyden kasvusta oli 22 prosenttia. Samoin kuin EU:n ka nsalaisten piirissä, eniten kasvoi keski- tai 
korkean tason koulutuksen saanei den maahanmuuttajien osuus työ llisyysasteesta. Koska EU:n 
kansalaisten työllisyystaso on jo hyvin korkea, yhteisön ulk opuolisten maiden työvoima on 
suuri voimavara, joka voidaan hyödyntää tyyd yttämään sekä vähän koulutetun työvoiman 
jatkuva kysyntä että kasvava ammattitaitoisen työvoiman kysyntä.  
                                                
 
1 KOM(2003) 336 lopullinen. 
 
FI 4   FI Kuitenkin on vielä merkkejä siitä, että yh teisön ulkopuolisten maiden kansalaisten 
työllisyyspotentiaalia ei ole hyödynnetty täysimääräisesti2. Yhteisön ulkopuolisten maiden 
kansalaisten työllisyysaste on hyvin koulutetuilla kin paljon alempi kuin EU:n kansalaisten. 
Naisten osalta juopa on suurempi kuin mies ten. Viimeisen kymmenen vuoden aikana yhteisön 
ulkopuolisten maiden kansalaisten työttömyys on pysynyt yli kaksinkert aisena useimpien EU-
maiden kansalaisiin verrattuna.  
Uusista jäsenvaltioista saatavilla olevat tiedot  koskevat tilannetta e nnen EU:hun liittymistä. 
Niiden mukaan vanhoissa EU-mai ssa siirtolaistyövoimalla – tä ssä tapauksessa pääasiassa 
naapurimaista, entinen Neuvostoliitto ja Balkan in maat mukaan luettu ina, tulevalla – on 
merkitystä työvoimapulan ja ammattitaidon p uutteiden korjaamisessa. Kattavampi kuva 
siirtolaisten tilanteesta työmarkkinoi lla esitetään liitteen 2 jaksossa. 
Maahanmuuttoon liittyvät taloudelliset  ja kansantaloudelliset näkökohdat3 
Talousteoria suhtautuu suhteellisen optim istisesti maahanmuuton vaikutuksiin, joiden 
arvioidaan yleisesti lisäävän hyvinvointia. Enit en siitä hyötyvät itse maahanmuuttajat, mutta 
useimmissa tutkimuksissa hyötyä katsotaan ai heutuvan myös kantaväestölle. Maahanmuuton 
vaikutuksesta kansantalouteen on keskuste ltu paljon. Maahanmuuttajia pidetään usein 
taakkana hyvinvointivaltiolle. Heidän katsotaan aiheuttavan lisäkustannuksia, joiden kattamiseen heidän maksamansa verot eivät riitä. Osa lisääntyneestä sosiaaliturvan varassa elämisestä johtuu turvapaikanhakijoiden lisääntyn eestä määrästä, koska heidän sallitaan tehdä 
töitä ainoastaan rajoitetusti, jos lainkaan. 
Maahanmuuttajien nettoveropanosta on valitettavasti  varsin vaikeata arvioida luotettavasti. 
Heidän ikärakenteensa on yl eensä kansantalouden kannalt a hyödyllinen. Maah anmuuttajat 
ovat keskimääräisesti suhteellisen nuoria, työikäis iä henkilöitä, ja heidän maksamansa verot 
ylittävät hyvin todennäköisesti heidän saamansa ju lkiset tulonsiirrot ja palvelut. Siirtolaisten 
suhteellisen alhainen työllisyysaste voi kuite nkin osittain tai kokonaan  mitätöidä hyödyllisen 
ikärakenteen verovaikutuksen. Maahanmuut olla on todennäköis esti positiivinen 
nettoverovaikutus niissä jäsenvaltioissa, joissa siirtolaisten työllisyysaste on korkeampi kuin kantaväestön. Näin ollen maahanmuuttajien  paremmalla kotouttamisella kohennettaisiin 
kansantaloutta. Kaiken kaikkiaan voitaneen kohtuudella sanoa, että talousarviovaikutus on 
suhteellisen vähäinen. 
4. MAAHANPÄÄSYPOLITIIKAN
 KEHITTYMINEN 
Komission äskettäin julkaisema laillisen ja laittoman maahanmuuton välisiä yhteyksiä 
koskeva tutkimus4 osoittaa, että kaikilla jäse nvaltioilla on maahanpääsykanavia 
työvoimamuuttajille. Erityisesti tämä koskee yhteisön ulkopuolisten maiden kansalaisia, joilla 
on erityistaitoja, ja tiettyjen alojen työntekijöit ä. Tarvitaan kuitenkin muutakin kuin erittäin 
ammattitaitoista työvoimaa. Erityisesti Etelä-Eu roopan maat ja viime aikojen lähtömaat 
tarvitsevat työntekijöitä vähäistä ammattitaitoa vaativiin tehtäviin. Tällaisten työntekijöiden 
maahanpääsyä säädellään usein naapurimaide n tai tiettyjen yhteisön ulkopuolisten maiden 
kanssa tehtävillä kahdenvälisillä sopim uksilla. Taustalla vaikuttavat työmarkkinoiden 
                                                 
2 Ks. yksityiskohtaisempia tietoja julkaisusta ” Employment in Europe 2003 ” ja liitteen 2 jaksosta. 
3 Tämä jakso perustuu talouspoliittisen komitean muistioon “Economic aspects of immigration”, 
ECFIN/361/03. 
4 KOM(2004) 412. 
 
FI 5   FI tarpeiden täyttämisen lisäksi suhteet yhteisön ulkopuolisiin maihin, histor ialliset yhteydet ja 
kulttuurivaihto sekä laittoman maahanmuuton to rjuminen. Maahanpääsyn tärkein peruste on 
edelleen perheiden yhdistäminen ja jonkinast eisen humanitaarisen suojelun antaminen. 
Ehdotukset maahanmuuttopolit iikkojen uudelleensuuntaamise ksi siten, että työvoima 
valikoitaisiin tarkemmin, ovat saaneet jälleen kannatusta. Määrätyn ulkomaisen työvoiman 
hankkimiseen tähtäävällä joustava lla maahanpääsyjärjestelmällä voidaan tietysti merkittävästi 
helpottaa työmarkkinoiden pullonkauloja. Valikoivampiin maahanmuuttopolitiikkoihin 
siirtyminen helpottuu, jos jäsenvalt iot ja yhteisö yksilöiv ät tulevaisuudessa tarv ittavat taidot ja 
ammatilliset profiilit sekä  mahdolliset työvoimapuutteet5. Koska tarkkoja ennustuksia ei 
todennäköisesti pystytä tekemään, maahanm uuttopolitiikoilla tuskin voidaan täyttää 
ammattitaitoisen työvoiman saamisessa ilmenevät  puutteet. Nopeutuvien talousuudistusten ja 
globalisaation maailmassa kysynnän ja tarjon nan lakiin vastaavat todennäköisimmin ne 
siirtolaiset, joiden laaja-alainen pätevyys , kokemus ja henkilökohtaiset kyvyt varmistavat 
heidän sopeutumisensa yhä monitahoisempaan  ja alati muuttuvaan työmaailmaan. Tämän 
vuoksi maahanmuuttopolitiikoilla olisi pyrittävä pitämään ul komaalaisten työntekijöiden 
maahanpääsy vakaana keskipitkällä aika välillä ja välttämään tempoilua. 
5. KANSALLISTEN  KOTOUTTAMISPOLITIIKKOJEN  KEHITTYMINEN   
Kokonaisvaltaisten kotouttamispolitiikkojen  kehittäminen, sellaisena kuin komissio6 sitä 
vaatii, edellyttää maahanmuuttonäkökohtien tosi asiallista valtavirtaistamista kaikkiin 
asianomaisiin politiikan aloihin. Samanaikaise sti on kehitettävä syrjinnän torjuntaa sekä 
erityisiä toimenpiteitä ja välineitä maah anmuuttajien tarpeide n tyydyttämiseksi.  
Tässä luvussa esitettävät tiedot perustuv at kotouttamista koskevien kansallisten 
yhteysviranomaisten kertomuksiin7 sekä työllisyyttä koskeviin kansallisiin 
toimintasuunnitelmiin8 ja sosiaalisen osallisuuden edis tämistä koskeviin kansallisiin 
toimintasuunnitelmiin9. Kansallisia kotouttamispolitiikkoja koskeva katsaus es itetään liitteen 
3 jaksossa.  
Työhön pääsyn  vaikeus on yksilöity kotoutumisen suurimmaksi esteeksi ja siten 
tärkeimmäksi poliittiseksi tavoitteeksi kans allisissa kotouttamispo litiikoissa. Kielitaidon puute 
sekä ammattitaidon ja päte vyyden tunnustamista koskevat vaikeudet ovat niinikään 
merkittäviä esteitä. Yhä useammat jäsenvalt iot toteuttavat toimenpiteitä tilanteen 
kohentamiseksi. Erityisesti pyritään para ntamaan työnhakuun liittyviä ohjaus- ja 
neuvontapalveluja. Siirtolaisten mahdollisuudet r yhtyä yrittäjiksi tunnustetaan enenevässä 
määrin. Vaikka työmarkkinaosapuolten osallistum inen ja sitoutuminen asiaan lisääntyy, se on 
edelleenkin vähäistä. Politiikkojen toimivuutta  arvioidaan niukasti.  Muut kuin EU:n 
kansalaiset eivät voi kansalaisuusvaatim usten vuoksi harjoittaa kaikkia ammatteja.  
                                                 
5 Ks. myös työllisyystyöryhmän raportti " Jobs, jobs, jobs – Creating more employment in Europe ", 
marraskuu 2003. 
6 KOM(2003) 336 lopullinen. 
7 Ks. MIGRAPOL-integration 21. 
8 Yhteinen työllisyysraportti 
http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_strategy/index_en.htm  
9 Yhteinen osallisuusraportti  
http://europa.eu.int/comm/employment_social/news/2001/jun/napsincl2001_en.html  
 
FI 6   FI Kielitaito ja koulutustason parantaminen  mainitaan muina keskeisinä haasteina. 
Jäsenvaltiot näyttävät panostavan enemmän ma ahanmuuttajien kielitaitoon. Yhä useammat 
maat antavat erityistä kieliopetusta äskettäin tulleille maahanmuuttaji lle ja pakolaisille.  
Jäsenvaltioissa painotetaan yhä enemmän kansalaistaitojen opettamista ja uusien 
maahanmuuttajien opastamista , esimerkiksi tiedottamista perusoikeuksista ja 
velvollisuuksista, miesten ja naisten tasa-ar vo sekä vastaanottavan yhteiskunnan perusnormit 
ja -arvot mukaan luettuina.  
Osallistuminen poliittiseen päätöksentekomenettelyyn  on merkittävä virallinen askel kohti 
yhtäläisten oikeuksien ja velvollisuuksien myöntämistä ulkomaalaisille. Suurin osa 
25 jäsenvaltiosta on nyt myöntänyt jonkintaso isia vaalioikeuksia  maahanmuuttajille 
paikallisella tasolla.  
Jäsenvaltiot ovat todenneet maahan muuttajien olevan erityisessä köyhyys- ja 
syrjäytymisvaarassa , mutta monissa maissa ei vieläkään  ole analysoitu syvällisesti tähän 
tilanteeseen johtaneita tekijöitä. 
Eräät jäsenvaltiot ponnistelevat edel leen tarjotakseen kohtuuhintaisia asuntoja  ja 
puuttuakseen niihin kielteisiin seurauksiin, joita eriytyminen ja asuminen heikommassa asemassa olevilla kaupunkialueilla, joilla maahanmuuttajat ovat yleensä yliedustettuina, 
aiheuttavat. 
Syrjinnän ja rasismin torjunnasta  on tullut entistä mutkikk aampaa nykyisessä poliittisessa 
ilmapiirissä, jossa tiedotusvälineissä esitetään  maahanmuuttajista joskus kielteisiä 
stereotypioita ja jossa ääri oikeistoon kuuluvien poliittiste n puolueiden kannatus on noussut 
joissakin jäsenvaltioissa. Syrjin nän ja rasismin torjuntapolitii kkoja ei aina ole yhdistetty 
jäsenvaltioiden toteuttamiin kotouttamisstrategioihin. Tarve toimiin on kuitenkin selkeästi myönnetty.  
Yleisesti ottaen on vaikeata arvioida, onko katta vien kotouttamisstrategioiden kehittämisessä 
kansallisella tasolla edistytty. Jotkut jäsenvalt iot kuitenkin kehittävät maahanmuuttajille ja 
pakolaisille suunnattuja erityisiä kotouttamiskursseja  tai -ohjelmia. Yleisesti tiedostetaan 
yhä paremmin tarve valtavirtaistaa maahanmuuttonäkökohdat kaik kiin politiikkoihin ja 
mobilisoida sidosryhmät kansallisten, alueellisten  ja paikallisten viranomaisten kesken sekä 
kansalaisyhteiskunnan kanssa teht ävällä laajemmalla yhteistyöllä. Sukupuolinäkökohtien  
järjestelmällinen valtavirtaistaminen maahanmuutto asioissa sekä politiikan että tietojen osalta 
vaikuttaa puuttuvan use immista jäsenvaltioista. 
6. EDISTYMINEN
 YHTEISEN  MAAHANMUUTTOPOLITIIKAN  
KEHITTÄMISESSÄ 
6.1. EU:n oikeudellisen kehyksen lujittaminen 
Komissio on vuodesta 1999 alkaen esittänyt useita direktiivejä jäsenvaltioiden välisten 
tasapuolisten toimintaedellytysten luomiseksi ja yhteisen maahanmuuttopolitiikan luomiseksi. 
Direktiivi oikeudesta perheenyhdistämiseen10, direktiivi pitkään ol eskelleiden kolmansien 
                                                 
10 Neuvoston direktiivi 2003/86/EY, annettu 22.9.2003. 
 
FI 7   FI maiden kansalaisten asemasta11 ja direktiivi sellaisille laittomassa maahanmuutossa 
avustamisen tai ihmiskaupan uhreille, jotka tekevät yhteistyötä viranomaisten kanssa, 
myönnettävästä lyhytaikai sesta oleskeluluvasta12 on jo annettu. Maaliskuun 30. päivänä 2004 
päästiin poliittiseen yhteisymmärrykseen opiskelijoiden maahanpääsyä koskevasta 
direktiivistä. Muut valmisteilla olevat ehdotukset ovat direktiivi yhteisön ulkopuolisten maiden kansalaisten maahanpääs ystä tieteellistä tu tkimustyötä varten ja kaksi ehdotusta 
neuvoston suosituksiksi tutkijoiden  maahanpääsyn helpottamiseksi
13. Edistystä on saavutettu 
myös EU:n alueelle muuttavien sosiaaliturvan alalla: uusi asetus14 tuli voimaan kesäkuussa 
2003.  
Neuvostossa ei päästy sovintoon yhteisön ulkopuo listen maiden kansalaisten maahanpääsyä 
työllisyystarkoituksessa koskevasta direk tiivistä, joka esitettiin vuonna 2002. Lukkiutuneen 
tilanteen arvioimiseksi komissi o aikoo aloittaa laajan konsultoin timenettelyn taloudellisesta 
muuttoliikkeestä vuoden 2004 jälkipuoliskolla.  
Vuonna 2000 syrjinnän torjunnasta annettujen di rektiivien saattaminen osaksi kansallista 
lainsäädäntöä on monessa jäsenvaltiossa viivästynyt. Komissio tarkastelee tilannetta ja toimii sen mukaisesti.  
6.2. EU:n politiikan koordinoin ti ja kokemusten vaihto 
6.2.1. Kotouttamista käsittelevät k ansalliset yhte ysviranomaiset 
Thessalonikissa kesäkuussa 2003 kokoontunut Eurooppa-neuvosto pa inotti yhteistyön 
kehittämisen ja tietojenvaihdon merkityst ä kotouttamista käsittelevien kansallisten 
yhteysviranomaisten verkosto ssa pyrittäessä erityisesti asianomaisten politiikkojen 
koordinoinnin lujittamiseen kansa llisella ja Euroopan tasolla.  
Kansalliset yhteysviranomaiset päättivät tietojen vaihdon jäsentämiseksi l aatia kotouttamisesta 
käsikirjan oikeusalan toimijoille ja politiikan laatijoille. Käsikirjan valmistelu perustuu 
jäsenvaltioiden järjes tämiin teknisiin kokouksiin, joissa  vaihdetaan tietoja parhaista 
käytänteistä tiedeyhteisön ja kansalaisyhteiskunnan edustajien kanssa. Käsikirjassa esitellään 
kotouttamispolitiikkaa koskevia yleisiä periaattei ta ja suosituksia, joita havainnollistetaan 
esimerkein. Ensipainoksen odotetaan  valmistuvan syksyllä 2004.  
6.2.2. Euroopan työllisyysstrategia ja sosiaal isen osallisuuden edistämistä koskeva 
strategia 
Kehitystä on tapahtunut myös Euroopan työl lisyysstrategian osalta. Heinäkuussa 2003 
hyväksyttiin tarkiste tut työllisyyden suuntaviivat. Ni issä kehotetaan parantamaan 
maahanmuuttajien pääsyä työmarkkinoille ja aset etaan tavoite EU:n kansalaisten ja yhteisön 
ulkopuolisten maiden kansalaisten välisen työttömyyskuilun kaventamiselle. Niissä 
tunnustetaan maahanmuuton merkitys nykyi sen ja tulevan työvoimavajeen 
tasapainottamisessa. Niissä painotetaan pim eän työn muuttamista lailliseksi. On avattu 
eurooppalainen ammatillisen liikkuvuuden portaali
15, johon on koottu tietoja vapaista 
                                                 
11 Neuvoston direktiivi 2003/109/EY, annettu 25.11.2003. 
12 Ks. KOM(2002) 71, 30.4.2004.  
13 KOM(2004) 178, 16.3.2004. 
14 N:o 859/2003 . 
15 Ks. http://europa.eu.int/eures  
 
FI 8   FI työpaikoista sekä elin- ja työskentelyo losuhteista EU:ssa. Komissio aikoo lujittaa 
jäsenvaltioiden kokemustenvaih toa nykyisten vertaisarviointi järjestelmien pohjalta myös 
maahanmuuttoa koskevien näkökohtien osalta. 
Sosiaalisen osallisuuden edistämistä koskevassa vuoden 2003 yhteisessä raportissa 
painotettiin osana sosiaalisen osallisuuden ed istämistä koskevaa strategiaa tarvetta pyrkiä 
vähentämään köyhyyttä ja sosiaalista syrjäy tymistä maahanmuuttajien ja etnisten 
vähemmistöjen parissa yhtenä kuu desta ensisijaisesta tavoitteesta. Jäsenvaltiot raportoivat 
sosiaalisen osallisuuden edistämisestä seuraavi ssa kansallisissa toim intasuunnitelmissaan.  
Maahanmuutosta, kotouttamisesta ja työl lisyydestä annettua tiedonantoa käsiteltiin 
työllisyyskomiteassa ja sosiaalisen suojelun komiteassa, jotka kumpikin antoivat asiasta 
lausunnon16. Työllisyyttä ja sosiaalisen osalli suuden edistämistä koskevien yhteisten 
raporttien avulla on tarkoitus seurata kehitystä EU:n tasolla. 
6.2.3. Koulutusyhteistyö EU:n tasolla 
Koulutusalaa koskevan avoimen koordinaatiomenetelmän puitteiss a perustettiin vuosina 2002 
ja 2003 työryhmä hyvien toimintatapojen vaihtami sta, indikaattorien ja vertailuarvojen 
määrittelemistä sekä opintokäyntien järjestämistä varten. Ensimmäisissä tuloksissa on noussut 
esiin tekijöitä, jotka estävä t siirtolaisia käyttämästä e linikäisen oppimisen mahdollisuuksia. 
Yksilöitiin myös erityisiä tavoitteita siirtolaisten menestykselliseksi kotouttamiseksi osaamistalouteen ja -yhteiskuntaan. Ensisijainen tavoite tulevassa työssä on tarkastella lähemmin esteitä, joita siirtolaiset kohtaav at koulutuksen alalla. Tämä otetaan huomioon 
Lissabonin strategian täytäntöönpanos ta tehtävässä vuoden 2004 yhteisessä 
seurantaraportissa.  
6.2.4. Muuttoliikettä koskevien  tietojen parantaminen 
Muuttoliikkeitä koskevien yhteisön tilastotietojen keräämistä ja analysointia varten esitetyn 
toimintasuunnitelman
17 jälkeen komissio valmistelee nyt ehdotusta direktiiviksi 
tietojenkeruun ja tilastojen  yhdenmukaistamiseksi. En simmäinen vuosiraportti 
muuttoliikkeestä ja turvapaikkapol itiikasta julkaistiin huhtikuussa 200418.  
6.3. Tuki EU:n rahoitusvälineistä 
Jäsenvaltioissa tehtävää kotou ttamistyötä tuetaan useista EU :n rahoitusvälineistä, mm. 
rakennerahastoista, erityisest i Euroopan sosiaalirahastosta (ESR), EQUAL-aloitteesta sekä 
koulutusta, työllisyyttä sekä so siaalisen syrjäytymisen ja sy rjinnän torjuntaa koskevista 
yhteisön toimintaohjelmista. Eu roopan pakolaisrahasto on tärk ein erityisesti maahanmuuttajia 
koskeva yhteisön väline. Kotouttamista kos keva uusi kokeiluhanke (INTI) käynnistettiin 
vuonna 2003 maahanmuuttajien kotouttamiseen täht äävien politiikkojen tukemiseksi. EU:n 
                                                 
16 Ks. työllisyyskomitean lausunnot. 
(http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_strategy/opinions2003_en.htm ) ja 
sosiaalisen suojelun komitean lausunnot  
(http://europa.eu.int/comm/employment_social/soc ial_protection_commitee/spc_opinions_en.htm ). 
17 KOM(2003) 179 lopullinen. 
18 Ks. vuosiraportti muuttoliikkeestä ja turvapaikkapolitiikasta  
http://europa.eu.int/comm/justice_home/index.htm  
 
FI 9   FI rahoitusvälineitä ja kotouttamisen edistämist ä tarkastellaan yksityis kohtaisemmin liitteen 
5 jaksossa.  
Komissio ehdottaa vuosia 2007–2013 koskevien ra hoitusnäkymien osalta, että Euroopan 
kansalaisuuden täysimääräiseksi toteuttamiseks i ja osana vapauteen,  turvallisuuteen ja 
oikeuteen perustuvaa aluetta annetaan rahoi tustukea yhteiselle maahanmuuttopolitiikalle 
työmarkkinoiden tarpeiden täyttämiseen tarv ittavien jatkuvien muu ttovirtojen tehokasta 
hallinnointia varten. Unionin onkin toteutettava tällä po litiikanalalla toimenpiteitä 
tarjotakseen kannustimia ja tukea jäsenvaltio iden toimille, joiden avulla edistetään 
jäsenvaltioiden alueella asuvi en kolmansien maiden kansal aisten kotoutumista. Komissio 
vahvisti uuden koheesiokumppanuuden esitelleessä kolmannessa taloudelli sta ja sosiaalista 
koheesiota käsittelevässä kertomuksessa tarpeen lisätä ESR:n kautta siirtolaisten kaltaisten työmarkkinoille pääsyssä suurempia va ikeuksia kohtaavi en henkilöiden 
työllistymismahdollisuuksia. Suurempaa sosi aalista vastuuta tarvitaan tuettaessa 
jäsenvaltioiden ponnisteluja, jo tta eri kulttuureja, uskontoja,  kieliä ja etnisiä alkuperiä 
edustavat yhteisön ulkopuolisten maiden kansalaiset kotoutuisivat ja osallistuisivat aktiivisesti eurooppalaisten yhteiskuntien kaikkiin näkökohtiin. 
6.4. Vuoropuhelu yhteisön ulkopuolisten ma iden kanssa kansainvälisellä tasolla 
Jotta lähtömaihin saataisiin solmittua tiiviimmät suhteet, on ponnisteltu 
muuttoliikekysymysten sisällyttämiseksi  EU:n ulko- ja kehity syhteistyöpolitiikkoihin.
19 
Muuttoliikekysymykset otetaan järjestelmälli sesti esille EY:n ja useiden lähtö- ja 
kauttakulkumaiden välisessä vuoropuhelussa. On laadittu rahoitusyhteistyötä koskeva 
ohjelma20. Asiaa on tarkasteltava laajemmassa yht eydessä, koska muuttoliikekysymysten 
merkitys kasvaa kansainvälisillä foorumeilla , muun muassa ILO:ssa ja muuttoliikkeitä 
käsittelevässä maailmankomissiossa (YK). 
7. PÄÄTELMÄT 
Tässä kertomuksessa vahvistetaan, että maahanmuutolla on edelleen merkittävä rooli 
Euroopan unionin taloudellisessa ja sosiaalis essa kehityksessä. Työikäisen väestön 
ikääntyessä ja vähetessä laajentuneen EU:n tarpeet voidaan täyttää todennäköisesti yhä 
lisääntyvillä maahanmuu ttovirroilla. Euroopan on valmistauduttava tähän. 
Työvoimamuuttajien maahanpääsypolitiikoissa tarvitaan tasapuolisia toimintaedellytyksiä 
kaikkialla EU:ssa, jotta työvoimakuilut voidaan  täyttää menestyksellisesti, avoimemmin ja 
johdonmukaisemmin. Koska neuvostossa ei ole p äästy yhteisymmärrykseen taloudellista 
maahanmuuttoa koskevasta direktiivistä, komissi o toivoo pian julkaist avan vihreän kirjan 
tasoittavan tietä asiaa koskevalle  uudelle yhteisön säädökselle. 
Maahanpääsy- ja kotouttamispolitiikkoja ei voida erottaa toisistaan. Niiden olisi vahvistettava 
toinen toistaan. Työmarkkinoihin kotouttamisen os alta jäsenvaltioiden tasolla on tärkeätä 
pohtia käytössä olevia rakenteita ja välineitä, erityisesti valmiuksia taitojen ja 
työvoimapulan yksilöimiseksi ja sen varmist amiseksi, että useammat maahanmuuttajat 
voivat osallistua työmarkkinoille . Komissio tukee näistä asioista saatavien kokemusten 
vaihtoa osana Euroopan työllisyysstrategiaa. Ko missio on ehdottanut uutta ja kunnianhimoista 
                                                 
19 Ks. KOM(2002) 703. 
20 Ks. myös SEC(2003) 815, 9.7.2003. 
 
FI 10   FI kokemustenvaihto-ohjelmaa työllisyyskomit ealle, jolla on valtuudet puuttua näihin 
kysymyksiin. Myös työllisyyden edistämistoi mia koskevaa yhteisön ohjelmaa käytetään 
kohentamaan työmarkkinoille pääsyä koskevia tietoja.  Tämä raportti on osoittanut, että 
maahanmuuttajien taitojen ja  ammattipätevyyden arviointi  on edelleen tärkeää, jotta 
heidän koko potentiaaliaan voidaan hyödynt ää paremmin. Olisi tärkeätä helpottaa 
maahanmuuttajien pätevyyden tun nustamista soveltamalla he ihin samoja ulkomaisten 
tutkintotodistusten tunnustamisperu steita kuin EU:n kansalaisiin.  
Samaan aikaan jäsenvaltiot ovat entistä enemmän huolissaan myös juuri tulleiden 
maahanmuuttajien kotouttamisesta . Erityisesti olisi varmistettava, että maahanmuuttajat 
ymmärtävät ja kunnioittavat vastaanottavan yhte iskunnan perusnormeja ja -arvoja ottaen 
huomioon kieliongelmat, jotka ovat kotouttamisen suurimmat esteet. Jäsenvaltiot suhtautuvat 
väistämättä vastahakoisesti taloudelliseen muu ttoliikkeeseen, elleivät ne pysty kotouttamaan 
tulokkaita hyvin yhteiskuntaan kokonaisvaltaisesti. Myös yhteisön ulkopuoliset maat ovat 
ottaneet muuttoliikkeestä keskusteltaes sa esille tarpeen toteuttaa erityisiä 
kotouttamistoimenpiteitä. Tämä osoittaa, että on lu jitettava ja kehitettävä poliittisia välineitä 
yhteisön ulkopuolisten maiden kansalai sten kotouttamiseksi samalla kun 
maahanpääsypolitiikkaa kehitetään. INTI-val mistelutoimet ovat se uraava askel yhteisön 
ulkopuolisten maiden kansalaisille suunnattujen er ityisten kotouttamistoimien edistämiseksi, 
sillä niiden avulla voidaan tarj ota uusia ideoita, va ihtaa tietoja hyvistä to imintatavoista ja 
yksilöidä ensisijaisia tavoitteita.  
Ponnisteluja tarvitaan nykyisten  maahanmuuttajien kotouttamisen tehostamiseksi. Tämä 
edellyttää kattavia kotouttamispolitiikkoja, jotk a sisältävät sekä valtavirtaistamista että 
erityisohjelmia. Maahanmuuton valtavirtaistamisella tarkoitetaan  maahanmuuttoasioiden 
aktiivista ja avointa hu omioon ottamista kaikissa olennaisi ssa politiikoissa ja  toimenpiteissä 
sekä yhteisön että kansallisella tasolla. Eräs vuotuisen muuttoliike- ja kotouttamisraportin 
tavoitteista on varmistaa, että maahanmuutta jien tarpeet on asianm ukaisesti otettu huomioon 
kaikissa heitä koskevissa EU:n politiikoissa, ja ilmoittaa neuvostolle asiassa tapahtuneesta 
edistymisestä. Tämä ensimmäinen raportti oso ittaa, että joillakin me rkittävillä politiikan 
aloilla maahanmuuttoasioiden valtavirtaistaminen on edelleen  hidasta ja että toimivien 
politiikkojen laatimiseksi tarvitaan lisätoimia.  
Maahanmuutosta, kotouttamisesta ja työllis yydestä annetun tiedona nnon jälkeen yhteisön 
tasolla on tehty joitakin tähä n liittyviä sitoumuksia Euroopa n työllisyysstrategiassa ja 
erityisesti sosiaalisen osallisuuden edistämisprosessissa, ja kansallisella tasolla voidaan todeta tapahtuneen jonkin verran  myönteistä kehitystä. Useimpia sitoumuksia ei kuitenkaan vielä 
ole pantu täytäntöön. Tavoitteiden asettaminen on vähäistä. Tiedonkeruu on saatava 
yhteisön tasolla järjestelmällisemmäksi ja vertailukelpoisemmaksi, jotta politiikkojen vaikutusta maahanmuuttajiin voidaan seurat a paremmin. Komissio kiinnittää erityistä 
huomiota jäsenvaltioiden seuraavissa työllisyyttä ja sosiaalista osallisuutta koskevissa kansallisissa toimintasuunnitelmi ssa saavuttaman edistyksen seur antaan. Lisäksi kansallisten 
kotouttamista käsittelevien yhteysviranomaist en välisellä kokemuste nvaihdolla autetaan 
varmistamaan maahanmuuttokysymysten valtavirta istaminen kansallisella ja yhteisön tasolla 
sekä kohderyhmien erityisluonteen huomioon otta van hyvän toimintatavan kehittäminen. 
Koska maahanmuuttajien kotouttamisen merkity s vain kasvaa ja kot outtamista pidetään 
ensisijaisena tavoitteena yhteisön rahoituksessa , on tärkeätä lisätä tietoja kyseisten varojen 
käytöstä maahanmuuttajien kotouttamisen edistämiseksi.  
Edistyksen saavutta miseksi on tärkeätä lisätä vuoropuhelua siirtolaisjärjestöjen kanssa. 
Siirtolaisten kotouttamisen tukeminen ja sosiaalisen yhteenkuul uvuuden ylläpitäminen  
 
FI 11   FI edellyttävät  keskinäiseen luottamukseen perustuvaa yhteisöjen vuoropuhelua. Yhteisön tasolla 
komissio rohkaisee maahanmuutta jia osallistumaan keskusteluun aktiivisesti. Tästä raportista 
käy ilmi, että kotouttamispolitiikat sekä uskontoon ja kulttuuriin liittyvät kysymykset ovat edelleen suuria haasteita useimmissa jäsenvalt ioissa. Komissio pitää ensisijaisena tavoitteena 
INTI-valmistelutoimien mukaisten verkos tojen ja yhteistyön käynnistämistä vuonna 2005 
siirtolaisjärjestöjen kanssa käytävän vuor opuhelun edistämiseksi sekä ennakkoluulojen, 
tietämättömyyden, suvaitsemattomuuden ja uskonnollis ten ääriliikkeiden torjumiseksi EU:ssa.  
Toinen tärkeä aihepiiri on väestöryhmien yhä suurempi  moninaisuus Euroopan 
kaupungeissa.  Tämä on edelleen haaste monille jä senvaltioille. On tärkeätä lujittaa 
ponnisteluja kokemusten ja parhaiden toimin tatapojen vaihtamiseksi yhteisön tasolla 
erityisesti osana sosiaalista osallisuutta edistävää strategiaa. Komissio ehdottaa myös 
kansallisille yhteysviranomaisille tämän aih een sisällyttämistä niiden työohjelmaan. 
Yhteisön ulkopuolisten maiden kansalaisten oikeudet ja velvollisuudet vahvistavan yhteisen 
oikeuskehyksen käyttöönotolla  tuetaan EU:n ratkaisumalleja maahanmuuttajien 
kotouttamiseksi. Ensimmäiset EU-direktiivit on nyt annettu ja komissio seuraa tiiviisti niiden 
saattamista osaksi kansallista lainsäädäntö ä. Komissio myös tark astelee uudelleen tämän 
prosessin aikana yhteisön ulkopuolisten maid en kansalaisille myönnettyjen poliittisten 
oikeuksien tasoa.  
Edellä kuvatut politiikan välineet ja la insäädäntökehys ovat tärkeitä ainesosia 
kotouttamistoimenpiteiden toteuttamisessa. Ky seisten toimenpiteiden tavoitteiden on 
kuitenkin oltava j ohdonmukaisempia. Lisäksi The ssalonikissa kokoontunut Eurooppa-
neuvosto painotti tarvetta kehittää yhteinen eurooppalainen kehys kansallisten politiikkojen 
kehittämiselle ja suunnitteli yhteisten perusperiaatteiden määrittelemistä  kyseisen 
kehyksen laatimisen tehostamiseksi. Komissio te kee tarvittavat ehdotuk set niiden yhteisten 
periaatteiden määrittämiseksi, joiden perust eella voitaisiin vahvistaa erityistavoitteita 
asianomaisilla politiikan aloilla.  
Kansalliset yhteysviranomaiset voivat olla tärkeä ssä asemassa tässä prosessissa. Niiden panos 
tulee olemaan merkittävä kehityksen tarkka ilussa kaikilla politiikan aloilla ja sen 
varmistamisessa, että kansallisella ja yhteisön tasolla toteutettavat toimenpiteet vahvistavat 
toisiaan. Niiden pitäisi myös yksilöidä muutamia  ensisijaisia aloja ja esittää suosituksia 
jäsenvaltioiden yhteistyön jatkamiselle kotouttamista käsittelevän käsikirjan laatimisessa saamiensa kokemusten perusteella. Kosk a komissio haluaa lujittaa yhteisön 
kotouttamiskehystä uuden perustuslain edellä, se  tarkastelee kyseisen kehityksen perusteella 
tarvetta virallisemman rake nteen luomiseen kotouttamista koskevalle tietojenvaihdolle 
sanotun kuitenkaan rajoittamatta Euroopan työ llisyysstrategian ja sosiaalisen osallisuuden 
edistämistä koskevan Euroopan strategian soveltamista.  
 
FI 12   FI ANNEX  
1. M IGRATION TRENDS IN EU-25 
In 2002 only Latvia, Lithuania and Poland sh owed a negative crude net migration rate21. 
Especially in countries like Germany, Greece,  Italy, Slovenia and Slovak Republic, which are 
experiencing negative natural growth, migr ation makes an important contribution to 
population increase. Despite a positive migrat ion rate, the Czech Republic, Estonia and 
Hungary are experiencing a population declin e due to high negative natural increases. 
In 2002, the annual crude net migration rate wa s 2.8 per 1 000 population in EU-25. Estimates 
show that during the period 1990-2002, these rate s were generally positive in the EU-15 and 
often negative in some of the new Member Stat es. These estimates, which give an indication 
of the role of migra tion in population change, show that , on the whole, there were more 
immigrants coming into the EU-15 than emigrant s going out and that th e reverse was true for 
most of the acceding countries.  
To get a full understanding of migration trends  it would be interestin g to look at the total 
number of third-country nationals recorded as legally residing in EU-25. The total number of 
third-country nationals livin g in the 15 Member States22 in 2001 was estimated to be 14.3 
million, the equivalent of 3.8% of the total population . Unfortunately figure s for third-country 
nationals living in all 25 countries are not available. However the total number of non-
nationals23 living in the 25 countries is known alt hough there is no data for 2001 for France, 
Ireland, United Kingdom, Cyprus, Estonia, Malta , Poland and the Slovak Republic and this is 
why the number of non-nationals only amounts to  15 million, which is equivalent of 5.0% of 
the total population. Belgium, Germany and Au stria have sizeable non-national populations 
(around 9%). Next come Greece and Sweden  with respectively about 7.0% and 5.5%. 
Luxembourg is an unusual case with non-nationals accounting for just over one-third and a quarter of the population. It shou ld be noted that differences between countries in terms of 
non-national populations partly refl ect differences in national legislation on the acquisition of 
citizenship.  
Among the non-nationals, around one-third are citi zens of another EU-25 Member State and 
the remaining two-thirds (9 million people)  are third country nationals. Belgium and 
Luxembourg are the only countries where othe r EU-25 nationals outnumber third country 
nationals. In 2001 the largest group of third count ry nationals living in the Union was Turkish 
citizens (around 2.4 million of whom 2.0 million in Germany). 
                                                
 
21 Comparable immigration and emigration data are not  available for all countries, meaning that it is 
impossible to calculate net migration directly by  subtracting emigration from immigration. Net 
migration is instead estimated here as the change in population that cannot be attributed to natural 
change (births minus deaths). Net migration figures give an indication of the importance of migration as a component of population change, but do not provide clear information about the size of the separate 
immigration and emigration flows. For example, low positive net migration could indicate high 
emigration but even higher immigration, or equally, zero emigration and low immigration. 
22 Source:Eurostat (data from UK are estimates from previously published UK figure). 
23 Non-nationals includes both third country nationals and other EU-country nationals living in another 
EU Member State. 
 
FI 13   FI Sweden, The Netherlands and Denmark have th e highest ratio of non- nationals acquiring 
citizenship24. Luxembourg and Greece show the lowest relative numbers. In these countries 
there were fewer than 5 cases of newly acqui red citizenship per 1,000  non-nationals in the 
country. Compared with 1990, in almost every country the ratio of the number of people 
acquiring citizenship to the non-na tional population has increased. 
During 2001, excluding seasonal employment, the ma jority of residence permits in the EU-
countries who supplied data, were granted for the purposes of family formation, employment 
or study. Within these categor ies, the reasons for granting residence permits can vary 
dramatically between Member States, some granting the majority of permits for reasons of family formation, whilst others almost excl usively for employment pur poses. For instance in 
Sweden, over 70% of residence permits were granted for purposes of family 
formation/reunification. In Belgium and Denmar k this was the reason in over 50% of cases 
and in Austria, Finland, France and Italy it applied to between 20% and 30% of cases. In 
Germany and Spain, a residence permit was grante d for employment purposes in over 80% of 
cases and in Italy, in over 50% of cases. Lo oking at the EU overall, nearly 40% of all 
residence permits were granted for the purpose of employment whereas 30% were granted for 
the purpose of family reunion.  
A lack of complete and comparable data hamper s the analysis of migra tion and caution should 
be taken. Being foreign born is not  necessary an indica tor of being an immigrant from another 
country. The statistics on net immigrant flows most likely unde restimate the re al level of 
migration due to movements of illegal or clandestine immigrants. Illegal immigration flows are obviously not included in official statisti cs and can only be estimated with difficulty. 
Furthermore, emigration flows are not well reco rded and there are no data on outflows of 
immigrants from the labour market in most c ountries and on changes of “category”, such as 
the number of immigrants or of third coun try nationals who stop working, retire, are 
naturalised or return to their country of origin. 
In the context of the enlarged EU, it is importa nt not to confuse immigration by third-country 
nationals and internal mobility of EU citizen s, including those from the new Member States. 
While the income gap between the new Member St ates and the EU-15 is likely to diminish to 
some extent over the transition pe riod, the basic incentives to mi grate will – in all likelihood – 
not be fundamentally different from now. Ther efore, the economic rationale for maintaining 
restrictions on the free move ment of workers after accession may be weaker than often 
assumed
25. Applying temporary curbs on labour mobility  from the new Member States will 
only distribute inflows over a l onger period of time, delay th e overall movement of workers 
and may introduce “biased” destin ation patterns of flows into the EU-15, with the risk of 
distorting mobility on a more  permanent basis. A study26 for the Commission came to a 
similar conclusion concerning th e transition periods and confir med previous research that 
flows of workers following enlargement will be fairly moderate. The enlargement of the Union is therefore not expected to have a ma jor impact on the future need for immigration. 
                                                
 
24 Eurostat, Statistics in Focus, Population and Living Conditions, Theme 3 – 3-2004.  
25 Virtually all old Member States have maintained re strictions on access to their labour market, at least 
for the first two years following accession.  
26 German Institute for Economic Research, Potential Migration from Central and Eastern Europe in the 
EU 15 – An Update; DG EMPL, October 2003. 
 
FI 14   FI 2. MIGRANTS IN THE LABOUR MARKET AND ECONOMIC AND PUBLIC FINANCE ASPECTS 
OF IMMIGRATION  
Migration helps to sustain employment growth  
Between 1997 and 2002 the number of people employed27 in the EU-15 increased by about 
12 million, out of which 9.5 million were EU-n ationals and more than 2.5 million, third-
country nationals. While the share of third-coun try nationals in total employment was 3,6% in 
2002, they contributed to empl oyment growth by 22%. In 1997, the employment rates of 
EU-nationals already stood at 79% for the medi um skilled and at 87.5% for the high skilled in 
2002 they had further risen to 81.6% and 89 % respectively, and ther eby reaching levels 
difficult to increase any further. A similar development is seen among third-country nationals. The number of medium skilled increased by 50% and that of  high skilled doubled, amounting 
to more than 60% of the total increase in th eir employment. This refl ects not only the well 
know fact that migrant labour strongly reacts to  cyclical variations in economic activity but 
also migrants labours over proportional contribu tion is sustaining employment over a 5-year 
period, which is characterised predominan tly by solid economic and strong employment 
growth. The situation for the low skilled is some what different, with more modest increases in 
both groups but still stronger for third-c ountry nationals than for EU-nationals. 
Given the extremely high levels of employment  already reached by skilled EU-nationals, third 
countries' labour is increasingly appearing as  a major potential, wh ich can be tapped to 
respond to the growing demand for skilled labo ur while continuing to respond to the demand 
for low skilled labour. 
An unused employment potential among third-country nationals
28 
Over the last decade third-country nationals' unemployment has remained higher than 
EU-nationals', more than twic e as high in a majority of Member States. Third-country 
nationals have also much lower employment rate s than EU-nationals (by 14 percentage points 
lower in 2002), in particular in the prime-age group (by 20 pe rcentage points lower) and for 
the high skilled. The gap is on average wider fo r women than for men, within all working age 
groups.  
Migrants workers are not only concentrated in a few sectors, but within them, in the lower 
skilled segments. “Education”, “care” and “health ” progressively emerge  as new sectors of 
employment, notably for newly arrived migrants  while young people of fo reign origin tend to 
be increasingly working in jobs with a “national profile”29. Whether these changes mean a 
better starting point for migrants' longer term in tegration in the labour market is questionable 
as they still tend to remain concentrated in low quality service jobs offering little room in 
terms of adaptability and mobility. 
Educational attainments remain lower also for the younger generations. In 2002, at 35%, the 
share of the 18-24 year olds havi ng lower secondary edu cation or less and be ing not in further 
education and training was twice as high for th ird-country nationals th an for EU nationals. 
                                                 
27 Defined as the number of people employed in the working age population (15-64) in the Community 
Labour Force Survey. 
28 This section highlight the key findings form ”Employment in Europe 2003”, where the Commission 
analysed this important issue in detail. 
29 OECD, "Trends in international migrations" , 2003, part I 
 
FI 15   FI More than 60% of third-country nationals aged  15-24, were low skilled and 5% highly skilled 
compared with 46% and 8.5% for EU-nationals. Improving migrants' integration in the labour 
market requires breaking the vicious circle of a low skill level giving access to sectors and jobs, which in turn, offer poor chances of improving their skills.  
Although newly arrived third country migrants tend on average to have  a higher skill level 
than those established for several years in th e EU, their activity rates are lower and their 
unemployment rates higher than for longer esta blished immigrants. At 45%, the employment 
rate of immigrants who arrived in 2001 was n early 20 points below that of those who arrived 
10 years before. 
Differences in employment performances of th ird country nationals seem to be strongly 
related to the country of origin, for women in particular 
The employment rate of migrants from African  countries and Turkey is dramatically lower 
than for EU-nationals whatever the skill level and the gap is more marked for women. This is 
not the case for migrants from Balkan count ries, whose employment rates are at or over 
EU-nationals' levels both for men and women. Differences appear however less marked when 
considering country of birth instead of nati onality as shown by result of recent research 
conducted for the Commission. 
The situation of migrants in the labour  market in the new Member States  
Community Labour Force Survey data are no t robust enough to provide a comprehensive 
picture of migrants' employment in the ne w Member States. Available information for 
Slovenia, the Czech Republic, Poland and Slovakia
30 relates to the situation before accession 
and considers both EU and third country nationa ls workers as migrant workers and it only 
allows for rough estimates based on the numb er of work permits and trade licenses 
delivered31. In the new Member States, the great ma jority of migrant workers come from 
neighbouring countries, including the former USSR  and the Balkans. In Slovenia, 93% of the 
foreign workers come from former Yugoslavia. Foreign workers from Ukraine, Belarus and 
the Russian Federation represent the majority in Poland and between 27 and 36% in the Czech 
Republic. Both countries have also a sizeable share of migrant workers from Asian countries, 
notably Vietnam. 
Migration trends are cha nging in the new Member States and,  as in old EU countries, migrant 
labour plays a part in adjusting for labour and skill shortages provided the immigrants are integrated in the labour market. In Cyprus, labour market adjustments rely heavily on 
migrants employed on a temporary basis, in part icular in "hotels and restaurants" and in 
"private households" who represented 10.2% of the employed workforce in 2002
32. In Central 
and Eastern European new Member States, migr ants from EU-15 represent a marginal share 
                                                 
30 "Migration Trends  in selected EU Applicant Countries" , International Organisation for Migration, 
Vienna, 2004. 
31 In Poland the number of work permits fluctuated between 15,300 and 17,800 per year between 1997 
and workers can be estimated  at around 167,600 in 2001. In Slovakia around 9,000 non national citizens 
were officially working in 2002. 
32 Supporting document SEC (2003)1361 to Commission Communication "Progress in implementing the 
Joint 2002, in Slovenia between 34,000 and 40,000. In  the Czech Republic, the total number of work 
permits declined from 130,767 in 1997 to 103,652 in 2001, but adding trade licenses the number of 
migrant assessment Papers on employment policies in acceding countries"  COM(2003) 663 final. 
 
FI 16   FI of migrant workers (around 2.5% in the Cz ech Republic, for example) but helped by 
responding to the demand for new skills led by the economic transformation. They are generally high skilled, employed in managerial  and professional occu pations on a temporary 
basis and concentrated in big cities. Migran ts from Central and Eastern Europe and the 
Balkans, on the other hand, wo rk mainly in industry (texti le and food in particular), 
construction and agriculture in manual, unskilled  jobs or, in the case of women, as domestic 
helpers, carers for children and elderly people. Traditionally, mi grants from Asia have been 
mainly entrepreneurs, running small family bus inesses, notably in th e retail and textile 
industries. 
Economic and public finance aspects of immigration
33 
Economic theory is relatively optimistic with re spect to the economic impact of immigration, 
suggesting overall welfare gains. Immigrant work ers can improve the allocation of workers to 
firms and may ease labour shortages in areas in  which natives do not want to work. As they 
tend to be more responsive than local wo rkers to labour market conditions, immigrant 
workers may help to smooth the adjustment of  labour markets to regional differences or 
shocks. Moreover, the increase in human capital from immigration contributes to long-term 
growth, in addition to the pur ely quantitative impact of in creases in the labour force. 
A large part of the gains accrue to the immigr ants themselves (and to their families in the 
source countries receiving remittances), but most  studies find a small “immigration surplus” 
for the native population as well. However, the di stributional impact tends to be significant, as 
costs and benefits are not even ly distributed among the reside nt population. Studies typically 
show complementarities between skilled domes tic workers and unskilled migrants and some, 
although weak, substitution between unskilled migrants and domestic workers. In cases of a rapid increase in labour supply not matched by an increase in the capital stock, additional 
migration could thus lead to income redist ribution from native work ers to capital-owners, 
with unskilled labour probably having to shoulde r a major share of the burden. Thus, a shift 
towards a better balanced skill-mix of migr ants should be conducive to alleviating 
distributional concerns. More over, additional migration may well be accompanied by 
additional capital investment over the medium te rm, particularly if migration reduces supply 
barriers to economic activity such as labour or skill shortages.  
The Communication on immigration,  integration and em ployment concluded that while using 
immigration to fully compensate for the imp act of demographic ageing on the labour market 
is not a realistic option, in creased immigration flows are not  only likely but necessary. The 
existing literature confirms that migration can  contribute to mitigating the ageing process 
significantly if migration rates remain at their historical le vels or increase further, without 
being a solution to ageing populatio ns. In fact, the leve l of net migration required in order to 
maintain the old-age dependency ratio at its 2000 level would entail enormous increases of 
inflows relative to current levels. The EUROST AT demographic scenario used as a basis for 
the projections of public expend iture on pensions and health ca re already assumes significant 
net in-migration of some 30 million in tota l until 2050. Thus even somewhat higher net 
immigration would not dispense policy make rs from implementing the EU’s internal 
structural reform agenda to cope with the impa ct of ageing populations. In particular, in all 
Member States timely preparati ons to tackle the budgetary impli cations of ageing will have to 
                                                
 
33 This section is largely based on a note prepared by Commission services for the Economic Policy 
Committee, “Economic aspects of immigration” , ECFIN/361/03 en. 
 
FI 17   FI rely on the three-pronged strategy of raising employment rates, reducing public debt, and 
reforming pension systems34. 
An important element in the public debate ove r immigration has been the impact on public 
finances. Indeed, several recen t studies have shown that we lfare dependency ratios of 
migrants have increased in some countries in absolute terms and relative to the native 
population35. Basically, the higher probability of migrant households relative to native 
households to depend on social welfare progra mmes is a result of their human capital and 
other socio-economic characterist ics, with lower education, a lo wer age of the household head 
and a higher number of children being the prime factors. Typically, afte r controlling for these 
“observable” characteristics, there remains only a small part of “resi dual” welfare dependency 
of migrants over and above those of natives. Moreover, these studies find somewhat stronger 
tendencies for migrants to stop depending on welf are assistance than in the US. Welfare usage 
of non-humanitarian migrants seems to be at  least in some cases well below that of 
humanitarian migrants, and non-humanitarian migrants tend to stop depending on welfare 
more rapidly than other migrants. Thus, part  of the increase in welfare dependency of 
migrants can be traced back to  higher numbers of asylum seekers and refugees, who are not, 
or only under restrictive c onditions, permitted to work. 
3. OVERVIEW  AND  BROAD  TRENDS  IN NATIONAL  POLICIES  ON  
INTEGRATION   
The definition and content of integration policie s differ widely in terms of scope, target 
groups and actors. Some Member States are co mbining both actions targeted specifically on 
migrants and a mainstreaming approach; others have a less comprehensive, more fragmented 
strategy, which is often project-based. For long-term reside nt immigrants, ethnic or national 
minorities and asylum seekers, the policies carr ied out differ significantly from one Member 
State to another36. For newly arrived immigrants and re fugees, policies are more similar and 
are generally based on national introduc tion programmes consisting of three main 
components: language tuition, civic orientation an d education, and professional labour market 
training.  
The actors involved in developing integration policies vary a lo t across Member States. When 
a mainstream approach prevails, public actors  responsible for integration policies are less 
identifiable, with an overall res ponsibility often given to the Mini stry for Home Affairs and/or 
for Social Affairs. Authorities in  charge of policies for specific target groups are more visible. 
Integration strategies are defined at national level but often implemented by regional and local 
authorities. Some countries try to involve social  partners while others  rely mainly on NGOs.  
The diversity of approaches a nd actors reflects differe nt policy priorities, as well as the 
specific history and patterns of migration fl ows within each country. As several Member 
States have recently changed from being emig ration countries to immi gration countries, the 
need for comprehensive integration strategies has increasingly been recognised. This is, for 
instance, the case of many new Member Stat es, where emphasis has long been put on 
addressing minority issues, rather than on integrating newcomers.  
                                                 
34 Joint Report on pensions. 
35 A number of studies focus on Germany; some recent  evidence is available for Sweden, the Netherlands 
and Denmark. 
36 See European Commission, COM(2003) 336 Annex 1 Synthesis report on national integration policies. 
 
FI 18   FI Member States have committed themselves to significantly reduce the unemployment gaps 
between non-EU and EU nationals.  
Lacking a job is often perceived as the most important barrier to integration and promoting 
immigrant participation in the labour market is identified as a central policy priority. This is 
echoed by the vast majority of the National Contact  Points on Integration who identify lack of 
access to employment as being the greatest barrie r to integration and thus the most important 
political priority within national integratio n policies. Under the European Employment 
Strategy, Member States are called upon to promote the integration of and combat 
discrimination against immigrants and ethnic minor ities in the labour market. In particular, 
Member States are committed to significantly reduce the unemployment gaps between non-
EU and EU nationals by 2010, according to nationa l targets. Skills gaps and discrimination 
certainly play a role. Lack of language skil ls and difficulties regarding recognition of 
professional skills and qualifications are also important barriers. The analysis of the National Action Plans for Employment for 2003/2004 show s some promising policy developments. A 
growing number of Member Stat es (BE, DK, FR, PT, SE) are ta king measures to improve the 
recognition of qualifications and competences of migrants obta ined outside the EU. Special 
efforts are being carried out to improve job guidance and job counselling for migrants. For 
instance, the French public employment servi ce has nominated official s in charge of the 
coordination of the reception of  migrants in order to facilit ate their access to employment 
services. In Belgium, regional public employment  service also provides information about the 
rights of job seekers when c onfronted with discrimination. The potential of migrants to 
establish themselves as entrepreneurs is also increasingly recognised. In Germany, for 
example, several measures are developed to at tract more foreign workers to start their own 
business by better counselling, improved informati on and targeted public relation measures.  
However, little progress is seen in a number of other policy areas. Targets reflecting the one 
agreed at EU level have not been set at national level, except for the Netherlands, France, 
Denmark and Ireland. The Netherlands for example has committed itself to raising the employment rate of ethnic minorities to 54%  by 2005 whereas Denmark has set a target of 
having a minimum of 3.5% of people from a migrant origin in th e public sector. Although 
anti-discrimination measures in the workplace ar e considered crucial, not all Member States 
seem to give the necessary importance to this issue. The involvement and the commitment of 
the social partners are increasing but still lim ited. The evaluation of the effectiveness of 
policies is scarce. A counter-example is Swed en, which has recently appointed officials to 
review the effectiveness of reception and indu ction schemes for immigrants and refugees. 
Finally, many occupations remain inaccessible for non-EU nationals on the ground of nationality shifted recently its policy by aut horising non-EU nationals to access occupations 
in the civil service.  
Language tuition for newly arrived immigrants is gaining in importance 
Some immigrants are highly educated and alre ady speak the language of their host country. 
Immigrants bring with them a language resource  which the EU needs to capitalise on and their 
language  and intercultural  skills may well be better than th ose of their hosts. Language skills  
and the  improvement of the educational  attainment are, however, id entified as ke y challenges, 
not just to ensure integration in the labour market , but to integrate into society at large. Poor 
language skills are not only influenced by learning abilities and the lack of interaction with 
 
FI 19   FI the host society, but are perhaps also a resu lt of shortage of financial resources37. Generally 
Member States seem to be focussing more on immigrant’ language abilities and an increasing number of countries are providi ng specific language tuition for newly arrived immigrants and 
refugees. Germany for instance is proposin g 600 hours of language training in their 
anticipated national integration programme. At the same time the focus has increased in some 
countries on the responsibility of the immigrant to integrate a nd learn the language of the host 
society. In the Netherlands an increased responsibility on the newcomers for his or her integration is envisaged by pl acing the cost of the introduction programme on the newcomer 
and requiring an integration exam. 
The provision of civic education to new immigrants is growing 
Confusion and ignorance surrounding immigration, social and cultural i ssues is widespread, 
as highlighted by the on-going di scussions in several Member States on the wearing of 
cultural and religious symbols. These difficult ies are also echoed by Member States which 
have highlighted the increasing need for provi ding civic education or  orientation to new 
immigrants, such as information about fundament al rights and obligations, including equality 
of men and women, basic norms and the core values  of the host society. Such efforts could be 
seen as an increased recognition of the n eed for developing and implementing a holistic 
approach to integration, whic h should include measures to facilitate civic, cultural and 
political participation. Member St ates still have difficulty in achieving the delicate balance 
between on the one hand the adaptation from migrants and on the other hand the changes 
required in society. 
Some progress in granting political ri ghts to immigrants at local level 
Participation in the political de cision-making process is certainl y an important formal step to 
granting foreigners similar rights and obligations  as EU-nationals. Participation in political 
life has been and is currently  under discussion in some Member States. Belgium and 
Luxembourg for example have recently adopted ne w legislation granting the right to vote to 
foreign residents under certain conditions. The ma jority of both new and old Member States 
have now granted some level of electoral rights  to immigrant at the local level and with the 
forthcoming transposition of th e Directive concerning the status  of third-country nationals 
who are long-term residents
38, there will be an opportunity for the remaining Member States 
to consider granting more political rights to immigrants. The European Parliament considers 
that Member States should ensure the right to  vote in local and European elections, but has 
emphasised that civic citizenship  implies more than that, including ensuring that citizenship 
requirements are non-discriminatory39. 
                                                 
37 Currently there are no specific Community measures to fund language courses for individual migrants 
as the responsibility for the organisation of educatio n and training systems rests with Member States. 
There are however projects under the Socrates and Leonardo da Vinci, which seek to encourage sharing 
of experiences and good practice in the teaching of immigrants. 
38 Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003. Deadline for transposition into national law is 
23 January 2006 cf. art. 26. 
39 Report on the Communication from the Commission on immigration, integration and employment from 
the European Parliament, 1 December 2003, A5-0445/2003. 
 
FI 20   FI Making a drive to reduce the risks of poverty  and social exclusion is a critical challenge 
Under the European common objectives to combat  poverty  and social exclusion adopted in 
December 2002 emphasis was placed on the need  to tackle the specific social risks 
experienced by immigrants. An analysis of the National Action Plans for Social Inclusion for 
2003-200540 shows that a more determined action is  needed. While Member States identify 
immigrants among those particularly at risk of  poverty and social excl usion, many countries 
still fail to provide in-depth analysis of the fact ors leading to this situat ion. Little attention is 
given to promoting access to resources, rights, g oods and services, in par ticular to appropriate 
healthcare.  
… and access to affordable housing is a particular problem  
The urban settlement and housing  of immigrants, in particular,  are still causing difficulties. A 
number of Member States are struggling to provide affordab le housing and to address the 
negative consequences of  segregation and deprived urban areas, where immigrants tend to be 
over-represented. Some Member States are in troducing new approaches to overcome this 
problem by linking admission and housing policie s. Italy, for example, has decided to 
introduce a new system where the employer ha s to guarantee housing under a “contract of 
stay for work”.  
Fighting discrimination must be stepped-up 
The fight against discrimination and racism has been rendered even more complex in the 
recent political climate, with the sometimes negative stereotypi ng of immigrants in the media 
and the rise in support for far-ri ght political parties in some Member States. Specific actions 
to promote the integration of immigrants mu st be complemented by measures to tackle 
discriminatory barriers. Policies to  combat  discrimination and racism are not always 
connected to the integration strategies pursue d by the Member States. There is, however, a 
clear recognition of the need to act. Most EU  citizens acknowledge that members of ethnic 
minorities would stand less chance of getting a j ob or training, even with the same level of 
qualifications as other candidates,  and more than 80% of EU citi zens believe that it is wrong 
to treat people differently on the basis of their racial or ethnic origin41. The transposition of 
the 2000 EU legislation banning discrimination on grounds of racial or  ethnic origin in 
employment and beyond42 has acted as a catalyst for pr ogress by forbidding discriminatory 
attitudes, behaviour and practi ces and establishing in  each Member Stat e specialised bodies 
responsible for promoting equality and comb ating racial discrimination, which are now 
becoming operational.  
                                                 
40 See 2003 Joint Inclusion Report, as well as national action plans for social inclusion on 
http://europa.eu.int/comm/employment_social/news/2001/jun/napsincl2001_en.html  
41 See Eurobarometer survey on Discrimination in Europe  published by the Commission in June 2003. 
42 Council Directive 2000/43/EC. 
 
FI 21   FI 4. O VERVIEW OF FINANCIAL INSTRUMENT S AND THEIR CONTRIBUTION TO 
INTEGRATION OF IMMIGRANTS  
Several EU financial instruments and initiative s contribute to the integration efforts of the 
Member States. Financial suppo rt is available through the St ructural Funds, and from the 
European Social Fund (ESF) in particular. Some  of the activities supported under the five ESF 
priorities have relevance for the integration of immigrants although it is difficult to quantify 
their contribution as such at EU level since the ESF programmes do not have a target group 
approach and legally resident third-country nationals are elig ible for ESF funding on the same 
footing as EU nationals. Over 2000-2006, the ESF will spend some € 12.5 billion (20 % of the 
budget for the period) under the po licy field addressed at promo ting equal opportunities for all 
in accessing the labour market. As an example43 of support for immigrants, projects and 
measures have been identified in the programming documents of a number of Member States 
(BE, LU, FR, ES, EL, NL) amounting to € 26 0 million. The activities include counselling, 
training, guidance, employment support and measures  to facilitate labour  market integration. 
Another example is the Objective 3 Commun ity Support framework for UK, with an ESF 
allocation of more than € 4 billon, under whic h ethnic minorities and refugees represent 28% 
of the beneficiaries of active labour market measures. 
The European action programmes in the field of education also have relevance for the 
integration of immigrants. The Grundtvig ac tions, under the Socrates  programme, aiming at 
making lifelong learning opportunities more widely  available to citizens in Europe, have 
supported a number of projects addressing the learning needs of immigrant communities so as 
to secure their fuller participation in civil society and more effective access to, and progress 
within, the labour market. In 2003, 28% of the pr ojects supported by Gru ndtvig related to the 
education of migrants (as primary or indirect beneficiaries) and ref ugees. Migrants’ children 
is also an overall priority for Comenius. 17% of the projects in the period 2000-2003 
supported at Community level wher e targeted specifically at mi grants children. The Leonardo 
da Vinci programme, implementing the EU’s vocational training policy, also supported in 
2001 and 2002 a number of projects, which ha ve migrants and refugees among their 
beneficiaries.  
Across the EU, transnational exchanges have de veloped within the framework of the EQUAL 
initiative and of the European action programmes in the field of employment, to combat social 
exclusion and to combat discrimination, which all include activities of relevance to the 
integration of immigrants. Under the EQUAL44 initiative an amount of € 225 million supports 
partnership projects related to  the integration of disadvantaged groups in the labour market. 
The beneficiaries include certain categories of migrants and a nu mber of projects are 
dedicated to asylum-seekers. Under the various programmes,  several studies and "peer 
review" activities are planned or  on-going, for instance on the c ontribution of immigration to 
labour supply and the impact of  different immigration patterns on employment and growth, on 
the integration of immigrants into the labour ma rket, on policies to involve  social partners in 
                                                 
43 The following examples only illustrate the type of support provided by ESF to third country nationals. 
A more global and accurate overvi ew of the support could only be  provided after requesting and 
obtaining from Member States more detailed information of their respective Programmes. 
44 See http://europa.eu.int/comm/employment_social/equal/index_en.html ; 
http://europa.eu.int/comm/employment_social/incentive_measures/index_en.htm ; 
http://europa.eu.int/comm/ employment _social/soc-prot/soc-incl/ex_prog_en.htm ; 
http://europa.eu.int/comm/employment_social/fundamental_rights/index_en.htm . 
 
FI 22   FI the integration of migrants, on urban issues and access to h ousing by immigrants and ethnic 
minorities.   
Due to the significant impact of immigration on entrepreneurship and the importance of 
business creation by immigrants as a means to integration, the Entrep reneurship Action Plan45 
has targeted support for immigr ant entrepreneurs as one of  its key actions for 2004. The 
action aims to facilitate exch ange of good practices between Member States in accordance 
with the open method of co-ordination.  
With respect to specific instruments targeted towards immigrants the European Refugee Fund 
is the European Community’s main instrume nt supporting the implementation of a common 
asylum policy. In 2003, Member States alloca ted 25% of their appropriation under the 
European Refugee Fund to support the integratio n of refugees covering activities at national 
level in particular to provide social assistan ce in areas such as housing, means of subsistence 
and health care or to enable beneficiaries to ad just to the society of the Member State or to 
provide for themselves. A number of important  projects have been implemented aiming at 
empowering refugees through community-based so cial support, family support, and support 
for the maintenance of the native culture of re fugees. Projects are also being implemented to 
promote pathways to socio-economic integr ation through language teaching, vocational 
orientation and training, job searches and job creation. In  February 2004, the Commission 
presented a proposal for the establishment of th e second phase of the European Refugee Fund 
for the period 2005-2010. 
A new pilot project on integrati on (INTI) was launched in 2003 w ith a view to specifically 
support networks and the transferral of in formation and good practices between Member 
States, regional and local authorities and other stakeholders on policies for the integration of 
immigrants. Fourteen projects involving the esta blishment of networks, conferences, research 
and the development of innovative approaches have been selected for funding and are now 
being implemented. 
In addition, the Council adopted in December 2 003 a proposal from the Commission for the 
establishment of a cooperation programme (A RENEAS) with third countries aiming at 
providing specific and complementary assistance to  them in order to s upport their efforts in 
better managing migratory flows in  all their dimensions. It provi des for a global envelope of 
€ 250 million for the period 2004-2008. 
                                                 
45 COM(2004) 70 final.