Yleissopimuksen velvoitteet on EU:n toimielinten ja elinten osalta pantu täytäntöön erityisesti 6 päivänä syyskuuta 2006 tiedon saatavuudesta, yleisön osallistumisesta päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuudesta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1367/2006, jäljempänä ’Århusin asetus’.

Euroopan unioni (EU) allekirjoitti Århusin yleissopimuksen vuonna 1998. Sopimuksella oli tuolloin ja on edelleen huomattava merkitys EU:lle ja sen jäsenvaltioille sekä niille Itä-Euroopan maille sekä entisen Neuvostoliiton valtioille, jotka ovat yleissopimuksen osapuolia. Yleissopimuksen keskeisenä tavoitteena on antaa yleisölle paremmat mahdollisuudet osallistua ympäristöasioiden käsittelyyn ja vaikuttaa aktiivisesti ympäristön parempaan säilyttämiseen ja suojeluun.

Tällä on erityinen merkitys EU:n ympäristölainsäädännössä, koska ympäristölainsäädäntöä koskevat tuomioistuinmenettelyt ja hallinnolliset menettelyt kuuluvat ”olennaisilta osin” jäsenvaltioiden oikeuden piiriin, kuten unionin tuomioistuin korostaa kahdessa suuren jaoston vuonna 2015 antamassa tuomiossa, jotka koskevat Århusin yleissopimuksen merkitystä unionin oikeusjärjestyksessä, sellaisena kuin se unionin oikeuden nykyisessä kehitysvaiheessa on.

EU:n tuomioistuin on tulkinnut kyseisessä määräyksessä sekä sitä edeltävissä määräyksissä vahvistettuja edellytyksiä oikeuskäytännössään, jota koskeva tunnetuin asia Plaumann koskee ilmaisua ”joka koskee häntä erikseen”, josta unionin tuomioistuin totesi seuraavaa: ”Jotta päätöksen voidaan katsoa koskevan erikseen muita kuin niitä, joille se on osoitettu, sillä on vaikutettava niiden oikeudelliseen asemaan niille ominaisten tiettyjen erityisten ominaisuuksien tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella nämä erotetaan kaikista muista ja yksilöidään ne samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu”. EU:n tuomioistuin on vuosien varrella kehittänyt asiaa Plaumann koskevaa oikeuskäytäntöään soveltaen ja mukauttaen sitä erityisiin oikeudellisiin ja tosiasiallisiin tilanteisiin, kantajasta riippumatta.

Tuomioistuinvalvontaa koskevan järjestelmän erityisluonne on tarkkaan kirjattu EU:n perussopimuksiin niin, että jokaisella unionin kansalaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa. EU:n toimien saattamista uudelleentarkasteltavaksi ei ole rajattu suoraan EU:n tuomioistuimissa vireillepantaviin kanteisiin, vaan se koskee myös kansallisia tuomioistuimia, jotka voivat – ja joiden joissakin tapauksissa täytyy – nostaa laillisuutta koskeva kanne Euroopan unionin tuomioistuimessa, jossa EU:n säädös tai toimi voidaan mitätöidä.

Toisin kuin komitea päätelmissään katsoo, EU:n oikeusjärjestys tarjoaa kattavan järjestelmän muutoksenhakukeinoja. Vaikka yksityishenkilöt eivät siis täyttäisikään SEUT-sopimuksen 263 artiklan 4 kohdassa määrättyjä kanteen nostamisedellytyksiä, edes Lissabonin sopimuksessa tarkoitetussa laajemmassa muodossa, heillä on siitä huolimatta tosiasiallinen mahdollisuus saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi sekä oikeussuojakeinot EU:n lainsäädännön nojalla annettuja toimia vastaan. He voivat tapauksen mukaan joko saattaa asian kansallisten tuomioistuinten käsiteltäväksi pyytämällä tuomioistuinta hakemaan EU:n tuomioistuimelta SEUT-sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettua kyseisen toimen pätevyyttä koskevaa ennakkoratkaisua, tai ne voivat vaatia epäsuorasti, että unionin tuomioistuin toteaisi soveltamisalaltaan yleisen säädöksen pätemättömäksi SEUT-sopimuksen 277 artiklan mukaisesti.

Hallinnollisen uudelleentarkastelun osalta komitea on ensinnäkin pyytänyt EU:ta mahdollistamaan ympäristöasioita koskevien soveltamisalaltaan yleisten säädösten uudelleentarkastelun. Århusin yleissopimuksessa ei kuitenkaan ole määräystä siitä, että kyseisille säädöksille olisi suoritettava hallinnollinen uudelleentarkastelu, eikä liioin ole selvää, missä määrin tällainen uudelleentarkastelu voitaisiin tehdä tarkoituksenmukaisella tavalla kyseiselle säädösluokalle.

Toiseksi Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kohdan ei voida tulkita tarkoittavan sellaisten ei-sitovien toimien hallinnollista uudelleentarkastelua, joilla ei ole ulkoisia vaikutuksia. Toimet, jotka tuottavat oikeusvaikutuksia vain hallinnon sisällä niin ettei niillä luoda mitään oikeuksia tai velvoitteita kolmansille osapuolille, eivät siis ole jollekulle vastaisia toimia.

Tässä yhteydessä on lisäksi syytä muistuttaa, että unionin tuomioistuimen suuri jaosto katsoi vuonna 2015, että Århusin asetus, joka koskee ainoastaan unionin toimielimiä ja jossa on sen lisäksi kyse ainoastaan yhdestä niistä muutoksenhakukeinoista, jotka yksityishenkilöillä on käytettävänään unionin ympäristöoikeuden noudattamisen varmistamiseksi, ei ollut tarkoitettu Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kohdasta johtuvien velvoitteiden panemiseksi täytäntöön sellaisten kansallisten hallinnollisten menettelyjen tai tuomioistuinmenettelyjen osalta, jotka kuuluvat unionin lainsäädännön nykyisessä kehitysvaiheessa olennaisilta osin jäsenvaltioiden oikeuden soveltamisalaan. Koska Århusin asetus on EU:n säädös, eikä Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kohdan täytäntöönpano ollut sen tarkoituksena, kyseisen säännöksen noudattaminen voidaan unionin oikeusjärjestyksessä varmistaa muilla keinoin kuin muuttamalla Århusin asetusta, vaikka komitea sitä suosituksissaan esittää.

(3)Komitean päätelmien vaikutuksia

Komitea suositti, että sopimuspuolten kokouksessa annettaisiin suuntaviivat, joita EU:n tuomioistuimen olisi Århusin yleissopimusta tulkittaessa noudatettava.

Komitean päätelmiä ei kuitenkaan ole toimivallan jaon ja toimielinten välisen tasapainon periaatteiden mukaisesti mahdollista panna täytäntöön EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännön kautta, koska tuomioistuimet ovat tuomiovaltaa käyttäessään riippumattomia.

Århusin asetuksen osalta komitea katsoo, että perusteet sille, kuka voi pyytää uudelleentarkastelua ja mitä voidaan tarkastella uudelleen (henkilöllinen soveltamisala ratione personae ja asiallinen soveltamisala ratione materiae) ovat liian kapea-alaiset. Soveltamisalan laajentaminen komitean esittämällä tavalla tarkoittaisi tuomioistuinten uudelleentarkastelujärjestelmän ja viime kädessä – oikeuden saada asiansa unionin tuomioistuinten käsiteltäväksi – tarjoamista suurelle joukolle mahdollisia osapuolia sekä koskemaan toimia, joilla ei ole oikeusvaikutuksia, ja alueita, jotka eivät kuulu ympäristöoikeuden soveltamisalaan.

Jos Århusin asetusta muutettaisiin hallinnollisen uudelleentarkastelun soveltamisalan laajentamiseksi, kyseinen ratkaisu itse asiassa laajentaisi merkittävästi mahdollisuuksia saada asia EU:n tuomioistuinten käsiteltäväksi, sellaisena kuin se määritellään SEUT-sopimuksessa ja vakiintuneessa oikeuskäytännössä. Toimet, jotka eivät ole 263 artiklan 4 kohdan nojalla kannekelpoisia, kuten esimerkiksi jäsenvaltioille osoitetut päätökset, joilla niille annetaan siirtymäaikana mahdollisuus jakaa päästöoikeudet maksutta, tulisivat tällöin hallinnollisen uudelleentarkastelumenettelyn piiriin. Vastaavasti hallinnollista uudelleentarkastelua koskevaan pyyntöön vastauksena annettu päätös voitaisiin riitauttaa SEUT-sopimuksen 263 artiklan 4 kohdan mukaisella kumoamiskanteella, jonka yhteydessä kantaja voisi lisäksi tuoda esille kysymyksen hallinnollisen uudelleentarkastelupyynnön kohteena olevan riidanalaisen EU-toimenpiteen laillisuudesta, kuten yleinen tuomioistuin on jo todennut.

Vastaavasti unionin yleinen tuomioistuin on tähän asti tulkinnut käsitettä hallintotoimi, joka on ”yksittäistapaus” (mikä onkin edellytys hallinnollisen uudelleentarkastelun käynnistämiselle Århusin asetuksen 10 artiklan nojalla) siten, ettei se olennaisesti eroa SEUT-sopimuksen 263 artiklan 4 kohdassa tarkoitetusta kannekelpoisesta säädöksestä. Tästä seuraa, että hallinnollisen tarkastelun kohteena olevien säädösten luokan laajentamisen jälkeen ne voitaisiin epäsuorasti riitauttaa SEUT-sopimuksen 263 artiklan 4 kohdan nojalla.

EU:n tuomioistuimille annettaisiin johdettuun oikeuteen tehtävien muutosten myötä toimivalta kokonaan uusia asioita koskevan luokan osalta, joita koskevat hallinnollisen uudelleentarkastelun kohteeksi tulevat säädökset eivät olisi SEUT-sopimuksen 263 artiklan 4 kohdan nojalla kannekelpoisia. Tällaiset muutokset voisivat johtaa huomattavaan epätasapainoon oikeussuojajärjestelmässä, sellaisena kuin siitä määrätään perussopimuksissa.

3.Århus-menettelyn eteneminen

Komitean päätelmät toimitetaan 11.–14. syyskuuta Budvassa Montenegrossa järjestettävän Århusin yleissopimuksen kuudennen sopimuspuolten kokouksen vahvistettaviksi, jolloin ne saisivat Århusin yleissopimuksen virallisen tulkinnan aseman ja olisivat sopimuspuolia ja yleissopimuksen elimiä sitovia.

Sopimuspuolten kokouksessa päätökset tehdään yleensä yksimielisesti. Jos kaikki keinot yksimielisyyden saavuttamiseksi on käytetty, asiakysymyksiä koskevat päätökset tehdään läsnäolevien ja äänestävien sopimuspuolten äänten kolmen neljäsosan enemmistöllä.

4.Päätelmät

Komitean päätelmät haastavat EU-oikeuden perustuslailliset ja erittäin perustavanlaatuiset periaatteet. EU:n on oikeudellisesti mahdotonta noudattaa päätelmiä.

EU on valvontamenettelyn aikana pyytänyt komitealta toista kuulemistilaisuutta, jotta se voisi selittää unionin institutionaalisia puitteita tarkemmin. Komitea on kuitenkin hylännyt tämän pyynnön. Komitean päätelmiin ei ole mahdollista hakea muutosta. EU:n ainoaksi keinoksi varmistaa institutionaaliset erityispiirteensä ja unionin oikeusjärjestyksen riippumattomuus, on äänestää sopimuspuolten kokouksessa komitean päätelmiä vastaan.

EU:n pitäisi tulevassa sopimuspuolten kokouksessa ottaa nämä seikat huomioon ja hylätä asiaa ACCC/C/2008/32 koskevat komitean päätelmät.

EU:n kanta tähän asiaan ei vähennä EU:n sitoutumista Århusin yleissopimuksen periaatteisiin ja tavoitteisiin.

Aiemmista noudattamista koskevista päätelmistä poiketen tämä erityistapaus edellyttää SEUT-sopimuksen 218 artiklan 9 kohdassa tarkoitettua neuvoston päätöstä.