KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

VÄLIKERTOMUS yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Romaniassa

1. Johdanto

Tämä välikertomus on yhteistyö- ja seurantamekanismiin[1] kuuluva tekninen päivitys merkittävästä edistyksestä, jota Romaniassa on saavutettu viimeisten kuuden kuukauden aikana edellisen, heinäkuussa 2011 julkaistun kertomuksen jälkeen. Tilannekatsauksessa keskitytään toimenpiteisiin, jotka on saatu päätökseen tai saadaan päätökseen piakkoin, sekä esitetään, mitä toimenpiteitä on toteuttamatta.

Komission 20. heinäkuuta 2011 hyväksymässä viimeisimmässä väliarvioinnissa esitetyt suositukset ovat vertailukohtana, kun arvioidaan edistystä suhteessa arviointiperusteisiin ja kartoitetaan jäljellä olevia haasteita. Komissio esittää kesällä 2012 yleisarvion edistyksestä, jota Romaniassa on yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa liittymisen jälkeen saavutettu.

2. Oikeuslaitoksen uudistaminen ja korruption torjunta – tiivistelmä toteutetuista toimista suhteessa komission suosituksiin

Romania on reagoinut komission suosituksiin ja toteuttanut useita toimia. Uusi siviililaki tuli ongelmitta voimaan lokakuussa 2011, ja uuden siviiliprosessilain on tarkoitus seurata kesäkuussa 2012. Korkein oikeus ja kassaatiotuomioistuin on vauhdittanut korkean tason korruptiotapausten tuomioistuinkäsittelyä, minkä avulla on komission suosituksen mukaisesti pystytty välttämään riskiä, että eräät näistä tapauksista vanhenevat. Tällä voi olla pitkän aikavälin vaikutusta oikeudellisten menettelyjen virtaviivaistamiseen ja siihen, että tuomioistuinten lopulliset tuomiot annetaan ajoissa. Laajennettua menetetyksi tuomitsemista koskeva lakiesitys on edennyt parlamentissa. Kansallinen korruptiontorjuntavirasto DNA ja viranomaisten lahjomattomuutta valvova kansallinen virasto ANI ovat vieneet tuomioistuimiin useita tärkeitä tapauksia, joissa on mukana johtavia poliitikkoja ja viranomaisia. Korkeimman oikeuden ja kassaatiotuomioistuimen nimityksiin liittyvää uudistusta sekä tuomareiden ja syyttäjien kurinpidollista vastuuta koskevilla uusilla laeilla pyritään ottamaan käyttöön aiempaa selkeämmät ja tiukemmat puitteet. Lisäksi on laadittu kattava kansallinen korruptiontorjuntastrategia.

Viime kuukausien tapahtumat Romaniassa ovat osoittaneet, että edelleen on useita aloja, joilla olisi saatava aikaan enemmän edistystä komission suositusten mukaisesti. Rikoslain ja rikosprosessilain voimaantulon valmistelun olisi jatkuttava esimerkiksi kohdentamalla rekrytointia ja tasapainottamalla resursseja tuomioistuinten välillä. Lakeja varten olisi myös laadittava selkeä ja kattava toimeenpanosuunnitelma. Edelleen aiheuttaa yleistä huolta se, kykeneekö oikeuslaitoksen johto riittävissä määrin ratkomaan lahjomattomuutta ja vastuunkantoa koskevia oikeuslaitoksen sisäisiä ongelmia. Tärkeimmissä tuomioistuinkäsittelyissä tehdyillä päätöksillä on oltava korkean tason korruptioon tehokas varoittava vaikutus. Kansallisen korruptiontorjuntastrategian luonnos on saanut hyvän vastaanoton, mutta lisäksi kaikkien hallintoelinten pitäisi antaa sille selkeä tuki, jotta sen tuottama hyöty olisi mahdollisimman suuri. Rikoksen tuottaman hyödyn menetetyksi tuomitsemisesta on saatava vakuuttavampia tuloksia.

Tulevina kuukausina tarvitaan siis lisäponnisteluja, jotta komissio voi todeta kesällä 2012 tehtävässä yleisarviossa, että Romania on saavuttanut EU:hun liittymisen jälkeen uskottavaa edistystä yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa. Komissio tukee Romaniaa edelleen tässä tehtävässä.

3. Tilannekatsauksen päivitys

Oikeuslaitoksen uudistaminen

Komissio suositteli, että oikeusjärjestelmän uudistuksen vauhdittamiseksi Romania laatisi täytäntöönpanosuunnitelmat siviiliprosessilakia, rikoslakia ja rikosprosessilakia varten, varaisi riittävät resurssit oikeuslaitoksen tarpeellisiin organisaatiouudistuksiin, parantaisi koulutusta ja rekrytointia, vahvistaisi kansallisen tuomari-instituutin valmiuksia ja loisi puitteet tuomioistuinlaitoksen ja kansalaisyhteiskunnan yhteistyötä varten oikeusjärjestelmään tehtävien uudistusten valvonnan helpottamiseksi.

Uusi siviililaki tuli ongelmitta voimaan 1. lokakuuta. Siihen liittyi erilaisia koulutus- ja tiedotusaloitteita. Siviiliprosessilain voimaantuloajankohdaksi ilmoitettiin hiljattain marraskuussa 2011 valmiiksi saatujen vaikutusselvitysten perusteella kesäkuu 2012. Muut lait tulevat voimaan maaliskuussa 2013, mikä jättää riittävästi aikaa rekrytoida monia tuomareita ja muuta tuomioistuinten henkilöstöä sekä uudistaa oikeuslaitoksen rakennetta. Viime kuukausien aikana on toteutettu siviiliprosessilain, rikoslain ja rikosprosessilain täytäntöönpanolainsäädäntöön liittyviä toimia. Kaikkien lakien vaikutusselvitykset saatiin valmiiksi marraskuussa. Lakien täytäntöönpanosta ilmoitettiin äskettäin. Seuraavaksi olisi annettava täytäntöönpanolainsäädäntöä ja hyväksyttävä kattava toimeenpanosuunnitelma, jossa ovat mukana kaikki sidosryhmät parlamentissa, hallituksessa, oikeuslaitoksessa ja kansalaisyhteiskunnassa. Suunnitelmaan olisi sisällyttävä tarvittavat valmistelevat toimenpiteet, joita ovat rekrytoinnin priorisointi, tuomioistuinjärjestelmän uudelleenorganisointi ja koulutus.

Romania on aloittanut komission viime kertomuksen jälkeen hankkeen, jonka tarkoituksena on kehittää tuomioistuimille optimaalista työmäärää koskevat standardit. Hankkeen ensimmäisiä tuloksia odotetaan ensi kesäksi. Oikeusjärjestelmää koskeva selvitys käynnistetään piakkoin ja saataneen valmiiksi vuoden 2012 loppuun mennessä. Ylin tuomarineuvosto on jakanut eräitä virkoja uudelleen, mutta eri tuomioistuinten ja syyttäjävirastojen työmäärät ovat edelleen pahasti epätasapainossa.

Ylimmän tuomarineuvoston hyväksyttävänä on edelleen ehdotus sisäänpääsykokeiden yhdenmukaistamisesta ja tuomareiden ja syyttäjien alkukoulutuksen lisäämisestä. Ehdotuksia on tehty myös lisävirkojen osoittamisesta kansalliseen tuomari-instituuttiin sekä koulutusmahdollisuuksien parantamisesta. Instituutille on annettu rahoitusta 15:ttä uutta kouluttajaa varten.

Komissio kehotti Romaniaa parantamaan oikeuslaitoksen vastuuvelvollisuutta erityisesti vakiinnuttamalla avoimuuden ja objektiivisuuden osaksi tuomioistuinten sisäistä hallinnollista päätöksentekoa, jatkamalla tarkastusyksikön uudistamista, julkaisemalla oikeuskäytäntö sähköisesti ja huolehtimalla siitä, että tuomioistuinten perustelut julkaistaan määräajan kuluessa.

Romaniassa on annettu komission edellisen kertomuksen jälkeen lainsäädäntöä, jolla pyritään vahvistamaan oikeuslaitoksen kurinpidollista vastuuta. Lailla muutetaan kurinpitorikkomuksia koskevaa järjestelmää, lisätään seuraamuksia ja vahvistetaan oikeuslaitoksen tarkastamisesta vastaavan elimen riippumattomuutta. Siinä myös poistetaan mahdollisuus, että tuomarikunnan jäsenet säästyvät kurinpitotoimenpiteiltä siirtymällä eläkkeelle, vaikka kurinpitomenettely on meneillään. Ylin tuomarineuvosto hyväksyi marraskuussa oikeuslaitoksen lahjomattomuuden parantamista koskevan strategian ja toimintasuunnitelman. Eräät viimeaikaiset rikostutkinnat, jotka ovat koskeneet ylempää tuomarikuntaa, ovat kuitenkin herättäneet kysymyksiä ylimmän tuomarineuvoston tahdosta ja kyvystä vartioida lahjomattomuutta ja vastuuvelvollisuutta oikeuslaitoksen sisällä. Eräässä tärkeässä korkean tason korruptiotapauksessa oikeusviranomaiset eivät poistaneet asianomaista tuomaria johtavasta virasta. Asiassa aloitettiin kurinpidollinen tutkinta, mutta se lopetettiin rikostutkinnan keskeneräisyyden vuoksi. Tapauksen myötä paljastui selkeitä puutteita Romanian oikeudellisen johdon toiminnassa tilanteessa, jossa oikeuslaitoksen maine on vakavasti vaakalaudalla. Oikeuslaitoksen tarkastamisen tuloksellisuutta koskeviin komission suosituksiin ei ole tartuttu juuri mitenkään.

Nimityksiä eräisiin korkeimman oikeuden ja kassaatiotuomioistuimen virkoihin elokuussa arvosteltiin avoimuuden ja puolueettomuuden puutteen vuoksi. Romania hyväksyi kuitenkin joulukuussa hallituksen uudelleen esittämän lain, joka koskee korkeimman oikeuden ja kassaatiotuomioistuimen nimitysjärjestelmän uudistamista. Lailla tehdään nimitysmenettelyihin merkittäviä parannuksia ja se saattaa edistää korkeimman oikeuden uudistamista tärkeällä tavalla. Lain vaikutus riippuu siitä, miten toimivaltaiset hallintoelimet sitoutuvat sen täytäntöönpanoon. Avoinna olevien virkojen täyttäminen nopeutunee erityisesti rikosoikeudellisessa jaostossa avoimen ja ansioihin perustuvan palkkausmenettelyn kautta. Korkeimman oikeuden uudelleenorganisointi lisäisi sen kapasiteettia hoitaa tehokkaasti ennakkoratkaisumenettelyjä, joita pidetään uusien lakien mukaan keskeisenä oikeudellisen yhdenmukaistamisen keinona.

Tuomioistuinten päätöksiä ja niiden perusteluja ei edelleenkään julkaista kattavasti ja ajantasaisesti verkossa. Päätösten perustelujen antamista lakisääteisten määräaikojen puitteissa on parannettava yleisesti; on olemassa riski, että eräissä korkean tason korruptiotapauksissa perustelujen viivästyminen saattaa johtaa asian vanhenemiseen, kun valituksia ei voida esittää ajoissa.

Korruption torjunta

Komissio kehotti Romaniaa parantamaan työnhallintaa ja tuomioistuinten käytäntöjä korkean tason korruptiotapausten käsittelyn tehostamiseksi ja kehittämään tuomioistuinten määräämien seuraamusten varoittavuutta ja johdonmukaisuutta. Komissio suositti myös, että korkeimman oikeuden ja kassaatiotuomioistuimen uudistusta jatketaan, julkisia hankintoja koskevien petosten tutkintaa parannetaan sekä hyväksytään menettelysäännöt, joilla poistetaan parlamentaarinen koskemattomuus.

Korkein oikeus ja kassaatiotuomioistuin on komission edellisen kertomuksen jälkeen toteuttanut useita johtamiseen ja hallintoon liittyviä toimenpiteitä korkean tason korruptio-oikeudenkäyntien nopeuttamiseksi erityisesti silloin, kun vaarana on, että asia vanhenee. Etusijalle on asetettu tapaukset, jotka vanhenevat ensin. Myös muissa tuomioistuimissa vapaana olevia tiloja on käytetty väliaikaisesti käsittelytahdin nopeuttamiseksi. Korkein oikeus sai lisäksi marraskuussa 2011 käyttöönsä uuden rakennuksen. Näillä toimenpiteillä voitiin nopeuttaa monia tapauksia, joiden käsittely oli korkeimmassa oikeudessa kesken, ja antaa useampia tuomioita. Korkeimman oikeuden ja kassaatiotuomioistuimen rikosoikeudellisessa jaostossa ratkaistiin 15 tapausta vuonna 2011, kun vuonna 2010 niitä oli ratkaistu vain kaksi. Korkein oikeus teki kaksi lopullista päätöstä yhdeksässä korkean tason korruptiotapauksessa.

Korkein oikeus ja kassaatiotuomioistuin julkaisi tietyistä korruptiorikoksista annettavia tuomioita koskevat suuntaviivat analysoituaan tuomioistuinten lopullisia päätöksiä. Oikeusalan ammattilaisten mukaan suuntaviivat ovat hyödylliset ja niitä voitaisiin laajentaa, levittää laajemmalti ja sisällyttää opetusohjelmiin. Lisäksi niiden soveltamista pitäisi valvoa. Analyysi osoittaa, että korkean tason korruptiotapauksissa langetetut tuomiot jäävät usein lähelle lakisääteisten vähimmäistuomioiden tasoa ja yli 60 prosenttia rangaistuksista on ehdollisia.

Kansallinen korruptiontorjuntavirasto DNA toimi edelleen tehokkaasti syyttäjätoimena korkean tason korruptiotapauksissa. Nostettujen syytteiden, tuomioistuinten päätösten ja tuomioiden määrä kasvoi vuonna 2011. Koska tapausten käsittelytahti nopeutui korkeimmassa oikeudessa ja kassaatiotuomioistuimessa, kasvu näkyi tuomioistuinten lopullisten päätösten määrässä: DNA:n käynnistämissä asioissa tehtiin 158 lopullista päätöstä vuonna 2011, kun vuonna 2010 luku oli 85. Päätöksissä oli asianomistajina merkittävä määrä johtavia poliitikkoja ja virkamiehiä. Myös hallinto- ja sisäasiainministeriön korruptiontorjunnasta vastaava osasto on pyrkinyt lujittamaan korruptiontorjuntatyötään.

Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimissa on annettu viime heinäkuun jälkeen julkisia hankintoja koskevissa tapauksissa viisi tuomiota yhteensä 13 vastaajalle. Euroopan unionin taloudellista etua vastaan tehdyistä rikoksista on heinäkuun jälkeen annettu viisi lopullista ja neljä muuta tuomiota. Koska julkiset hankinnat ovat Romanian taloudelle merkittäviä, on erityisen tärkeä varmistaa, että nämä tapaukset käsitellään tehokkaasti ja nopeasti. Tuomioistuinkäsittelyjen tehokkuuden kannalta on edelleen tarpeen parantaa tuomarikunnan talous- ja kirjanpitoasiantuntemusta ja käyttää päteviä ulkopuolisia asiantuntijoita. Ennakoivalla lähestymistavalla eli johdonmukaisella oikeuskäytännöllä voitaisiin osaltaan varmistaa, että tapaukset saadaan menestyksekkäästi tuomioistuimeen.

Korkean tason korruptio-oikeudenkäynteihin liittyviä tuomioistuinkäytäntöjen heikkouksia on käsitelty useissa kansallisen tuomari-instituutin ja korkeimman oikeuden DNA:n tuella järjestämissä seminaareissa, kokouksissa ja koulutustilaisuuksissa. Tällaiset tilaisuudet voitaisiin ottaa järjestelmällisemmin käyttöön ja yhdistää kattavaksi toimintasuunnitelmaksi, jotta tilanne paranisi yleisemmin. Erityisesti olisi kiinnitettävä huomiota asiantuntijatodistelun valtuutusten ja rahoituksen standardien parantamiseen sekä tuomioistuinkäsittelyjen lykkäämisen perusteluihin.

Romania on laatinut vertailevan analyysin parlamentin jäsenten koskemattomuuden poistamiskäytänteistä muissa jäsenvaltioissa ja sisällyttänyt tämän kysymyksen uuteen kansalliseen korruptiontorjuntastrategiaan. Uusien sääntöjen antamisen osalta toimivaltainen viranomainen on parlamentti, jonka on nyt vietävä asiaa eteenpäin.

Komissio suositteli, että lahjomattomuutta koskevan politiikan tehostamiseksi Romania osoittaa saaneensa aikaan konkreettisia tuloksia viranomaisten lahjomattomuutta valvovan kansallisen viraston (ANI) jatkotoimenpiteitä koskevissa seuraamuksissa, kehittää ja yhdenmukaistaa varallisuudentutkintatoimikuntien käytänteitä sekä parantaa ANIn tutkintakapasiteettia ja yhteistyötä muiden hallintoelinten kanssa.

ANIn budjettia on kasvatettu merkittävästi komission viimeisimmän kertomuksen jälkeen, ja se on saanut EU:n rahoitusta viestintäjärjestelmänsä ja -menettelyjensä parantamiseen. ANI on tehnyt useita yhteistyösopimuksia muiden hallintoelinten kanssa sekä toteuttanut ensimmäisen kohdennetun riskienarviointinsa ja laajat tarkastukset, jotka koskevat julkisiin hankintoihin liittyviä eturistiriitoja paikallisella ja alueellisella tasolla.

ANIn tulokset ovat yhä parantuneet viime kuukausien aikana. Se on vuoden 2010 jälkeen havainnut uuden oikeusperustansa nojalla 18 tapausta, joihin liittyy yhteensä 5,7 miljoonaa euroa mahdollisia selvittämättömiä varoja, 23 hallinnollisen eturistiriidan tapausta ja 118 jääviystapausta. Näiden tapausten oikeudellinen ja hallinnollinen seuranta on ollut sekavaa. ANI toimi entisen oikeusperustansa nojalla havaitessaan ensimmäiset kaksi perusteetonta varallisuutta koskevaa tapausta, jotka korkein oikeus vahvisti ja joissa varallisuus tuomittiin takavarikoitavaksi. Uuden lain mukaan tuomituissa jääviystapauksissa yksi julkisen viran haltija erotettiin, kahdessa muussa sovellettiin seuraamuksia ja kuusi muuta julkisen viran haltijaa erosi itse.

Oikeusviranomaisten käsittelyssä on edelleen monia muita, erityisesti eturistiriitoihin liittyviä tapauksia. Menettelyä mutkistaa varallisuudentutkintatoimikuntien perustaminen elokuussa 2010 ANIn ja tuomioistuinten välille. Parhaillaan laaditaan yhteisiä ohjeita tai menettelysääntöjä, joilla on tarkoitus tehostaa oikeudenkäyntejä ja yhdenmukaistaa käytänteitä. Viime kuukausien aikana on järjestetty useita koulutusseminaareja parhaiden käytänteiden jakamiseksi. Tuomioistuinten on vielä päätettävä testitapauksesta, jotta nähdään, onko ANIlla toimivalta hakea muutosta toimikuntien erottamismääräykseen.

ANI-tapausten mahdollista varoittavaa vaikutusta haittaavat viiveet ja epäjohdonmukaisuudet niiden oikeudellisissa ja hallinnollisissa jatkotoimissa. Yritykset ottaa ANIn oikeudellinen ja institutionaalinen riippumattomuus uudelleen käsittelyyn ovat vieneet huomiota ANIn tulosten parantamisen seurannasta. ANIlle ollaan nimittämässä uutta pääjohtajaa, mikä tarjoaa mahdollisuuden vahvistaa ANIn hallinnollista vakautta ja puolueettomuutta.

Komissio suositti, että saavuttaakseen parempia tuloksia korruptiontorjunnassa Romanian olisi lisättävä koordinointia korkeimmalla tasolla, laadittava uusi monivuotinen strategia korruption ehkäisemiseksi ja perustettava seurantaryhmä valvomaan strategian toteuttamista. Komissio suositti myös, että olisi kehitettävä rikoshyödyn takaisinsaantia ja rahanpesun torjuntaa, annettava uusi laki menetetyksi tuomitsemista koskevien valtuuksien laajentamisesta, laadittava säännöt eturistiriitojen ehkäisemiseksi julkisten varojen hallinnoinnissa ja lujitettava toimivaltaisten viranomaisten käytössä olevia julkisiin hankintoihin liittyviä menettelyjä ja kapasiteettia.

Romania on komission edellisen kertomuksen jälkeen laatinut uuden korruptiontorjuntastrategian luonnoksen, jonka asiantuntijat ja oikeusalalla työskentelevät ovat ottaneet hyvin vastaan. Strategian tosiasiallinen täytäntöönpano ja vaikutus riippuvat siitä, miten laajalti se saa tukea ja hyväksyntää. Olisi tärkeä myönteinen signaali, että parlamentti hyväksyisi strategian. Näkyvä seurantajärjestelmä voisi lisätä strategian vaikutusta entisestään, samoin kuin vaatimus, että kaikki hallituksen eri osat panevat strategian täytäntöön omilla aloillaan ja raportoivat tuloksista. Kesästä asti EU:lta on saatu rahoitusta useisiin korruptiontorjuntahankkeisiin esimerkiksi opetus-, terveys-, hallinto- ja sisäasiainministeriöissä. Hankkeiden toteutus on aloitettu ja tuloksia odotetaan. Vahvana esimerkkinä todellisesta julkisesta vastuuvelvollisuudesta ja varoittavasta vaikutuksesta pidetään erään poliitikon erottamista puolueestaan marraskuussa, kun alettiin tutkia korkean tason korruptiotapausta. Kuusi muuta korruptiorikoksista tuomittua ovat kuitenkin edelleen parlamentin jäseniä.

Jos parlamentissa käsiteltävänä oleva lakiesitys menetetyksi tuomitsemista koskevien valtuuksien laajentamisesta hyväksytään sellaisenaan, rangaistusten varoittava vaikutus lisääntyy merkittävästi. Lisäksi olisi toteutettava toimenpiteitä, joilla varmistetaan, että tuomioistuimen määräämät taloudelliset seuraamukset todella peritään. Rikoshyödyn takaisinsaannista ei ole vielä saatu vakuuttavaa näyttöä. Yleisen syyttäjän toteuttamat toimet johtivat siihen, että jäädytettyjen varojen määrä nousi merkittävästi vuoden 2011 aikana. Syyttäjille on jaettu ohjetta, jossa kehotetaan lisäämään rahanpesun syytteeseenpanoa silloinkin, kun tämä on nykylainsäädännön nojalla ainoa syyteperuste.

Romania hyväksyi joulukuussa käytännesäännöt, jotka koskevat jääviyttä ja eturistiriitoja EU-varojen hallinnoinnissa. Työryhmälle on annettu tehtäväksi kehittää seurantajärjestelmä, jolla uusien sääntöjen toimeenpanoa valvotaan.

Komission viime kertomuksen jälkeen Romaniassa on toteutettu lakimuutoksia ja hallinnollisia toimenpiteitä, joilla vahvistetaan julkisten varojen hallinnan yhteydessä suojaa sääntöjenvastaisuuksilta ja eturistiriidoilta. Toimenpiteisiin kuuluu tarjouskilpailuasiakirjamallien laatiminen ja kansallisen julkisten hankintojen sääntely- ja valvontaviranomaisen ANRMAPin kapasiteetin vahvistaminen, jotta se voi suorittaa ennakkotarkastuksia. ANRMAP on tehnyt yhteistyösopimuksia muiden hallintoelinten kanssa. Lisäksi parhaillaan neuvotellaan uusista toimenpiteistä, joilla voitaisiin edistää julkisia hankintoja koskevien sääntöjen tosiasiallista soveltamista.

[1] Komission päätös 2006/928/EY, tehty 13 päivänä joulukuuta 2006, yhteistyötä ja Romanian edistymisen seurantaa koskevan järjestelmän perustamisesta tiettyjen arviointiperusteiden täyttämiseksi oikeuslaitoksen uudistamisen ja korruption torjunnan alalla (EUVL L 354, 14.12.2006, s. 56).