fi

Bryssel 21.6.2007

KOM(2007) 349 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Vuosikertomus 2007 Euroopan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikasta

ja ulkomaanavun täytäntöönpanosta vuonna 2006

{SEK(2007) 840}

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Vuosikertomus 2007 Euroopan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikasta

ja ulkomaanavun täytäntöönpanosta vuonna 2006

SISÄLLYS

1. Johdanto (...)3

2. Paremmat puitteet kehitysyhteistyöpolitiikalle – politiikan johdonmukaisuus (...)3

3. Paremmat puitteet aluekehitysstrategioille (...)5

4. Paremmat puitteet ulkomaanavulle – yksinkertaisempia ja selkeämpiä asetuksia (...)6

5. Paremmat puitteet yhteisille ponnisteluille – avun tuloksellisuus (...)8

6. Tulokset (...)10

1. Johdanto

Euroopan unioni on edelleen maailman suurin kehitysavun antaja: kaikesta OECD:lle ilmoitetusta julkisesta kehitysavusta EU:n osuus vuonna 2006 oli 46,9 miljardia euroa (56,67 %). Vuonna 2006 annetuista uusista sitoumuksista Euroopan komission hallinnoiman ulkomaanavun määrä oli 12,1 miljardia euroa, josta 9,8 miljardia euroa luokitellaan julkiseksi kehitysavuksi. Avun kohdemaita on yli 160.

EU:n tavassa hoitaa suhteitaan muuhun maailmaan tapahtui vuonna 2006 suuria muutoksia. Ensinnäkin EU pyrkii varmistamaan, että kehitysmaihin vaikuttavilla politiikoilla voidaan tukea kehitystavoitteita. Toiseksi EU otti käyttöön aluestrategioita, joissa otetaan huomioon sen tavoitteista tärkeimmät. Kolmantena muutoksena EU yksinkertaisti välineitä, jotka toimivat ulkomaanavun oikeudellisena perustana. Neljänneksi EU toteutti avun tuloksellisuuden parantamiseksi toimenpiteitä, joilla yhteistyötä kumppanimaiden ja muiden kehitysyhteistyöalan toimijoiden kanssa tiivistetään. Viidentenä muutoksena EU kehitti tulosten mittaamista sekä keinoja, joilla aiemmista kokemuksista voidaan ottaa oppia.

Tämän tiedonannon tarkoituksena on esitellä nämä muutokset pääpiirteissään.

2. Paremmat puitteet kehitysyhteistyöpolitiikalle – politiikan johdonmukaisuus

Sen jälkeen, kun kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus hyväksyttiin vuonna 2005, komissio on panostanut enenevässä määrin siihen, miten vuosituhannen kehitystavoitteiden saavuttamista voidaan edistää politiikoilla, jotka koskevat muita aloja kuin kehitysyhteistyötä eli esimerkiksi kauppaa, maataloutta, ympäristöä, turvallisuutta, muuttoliikettä, globalisaation sosiaalista ulottuvuutta, työllisyyttä ja ihmisarvoista työtä sekä kansainvälistä tieteellistä yhteistyötä terveystutkimus mukaan luettuna.

Yleisesti tunnustetaan, että pelkällä kehitysyhteistyöpolitiikalla ei saada riittäviä tuloksia ja että tietyillä muiden alojen politiikoilla voi olla suurtakin merkitystä. EU:n tavoitteena on maksimoida politiikkojensa myönteiset vaikutukset ja minimoida niiden kielteiset vaikutukset kehitysmaihin.

EU:n puheenjohtajavaltion johdolla laadittiin kehitykseen vaikuttavien politiikkojen johdonmukaisuutta koskeva, säännöllisesti tarkistettava työohjelma vuosille 2006 ja 2007. Työohjelman tarkoituksena on määrittää toiminnan yhteiset painopisteet. Lokakuussa 2006 neuvosto esitti päätelmät sekä kyseisestä puheenjohtajavaltion työohjelmasta että kehityskysymysten sisällyttämisestä neuvoston päätöksentekomenettelyihin. Komissio on edistynyt useammilla aloilla, myös kaupan alalla, ja varsinkin talouskumppanuussopimusten neuvottelemisessa AKT-maiden kanssa. Sopimuksilla pyritään edistämään kauppaa ja alueellista yhdentymistä pitkän aikavälin kehityksen moottoreina. Toinen hyvä esimerkki on köyhyyteen liittyvien tartuntatautien torjuminen esimerkiksi Euroopan maiden ja kehitysmaiden kliinisiä tutkimuksia koskevan kumppanuuden avulla.

Huomattavaa edistystä on tapahtunut myös muuttoliikettä koskevissa kysymyksissä – EU:n Afrikka-strategian [1] ja vuosille 2007–2013 laaditun muuttoliikettä koskevan 380 miljoonan euron temaattisen ohjelman myötä – sekä turvallisuuskysymyksissä kumppanimaiden turvallisuusalan uudistamiseen annetun tuen ansiosta. Muuttoliike on aihealue, jolla johdonmukaisuus on erityisen tärkeää. Yleisluonteisten yhteistyösopimustensa puitteissa EU on kehittänyt muuttoliikkeeseen liittyvistä kysymyksistä käymäänsä vuoropuhelua maailman eri maiden ja alueiden kanssa. Euroopan naapuruuspolitiikka on tästä hyvä esimerkki, ja muita vuoropuheluprosesseja [2] on käynnistetty Afrikan, Aasian, Latinalaisen Amerikan ja Karibian alueen kumppaneiden kanssa.

Vuoropuhelun piiriin kuuluu perinteisesti varsin monia kysymyksiä, kuten muuttoliikkeen ja kehityksen väliset kytkökset, laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan torjunta, pakolaisongelman vaikutus kehitykseen sekä yhteiset toimet taloudellisista syistä tapahtuvan maahanmuuton hallitsemiseksi. Vuoropuhelu voi johtaa siihen, että EU ryhtyy auttamaan kumppanimaita parantamaan valmiuksia, jotta ne voisivat hallita muuttovirtoja ja maksimoida muuttoliikkeen ja kehityksen väliset myönteiset kytkökset.

Johdonmukaisuuden nimissä käsitellään systemaattisesti myös ihmisoikeuksiin ja hyvään hallintoon liittyviä kysymyksiä. Esimerkkinä mainittakoon, että vuonna 2006 EU lähetti maailmalle 13 vaalitarkkailuvaltuuskuntaa, joissa oli yhteensä noin 1 400 vaalitarkkailijaa. Valtuuskuntien läsnäololla oli vilpin, manipuloinnin ja pelottelun riskiä vähentävä vaikutus. Ne lisäsivät vaaliprosessin läpinäkyvyyttä ja uskottavuutta ja edistivät siten demokratiaa ja hyvää hallintoa. Joissain tapauksissa valtuuskunnilla oli konflikteja estävä rooli; näin esimerkiksi Kongon demokraattisessa tasavallassa, jossa EU:n toistaiseksi suurin valtuuskunta (300 tarkkailijaa) valvoi vaalien molemmat, heinä- ja marraskuussa järjestetyt kierrokset. Kyseiset vaalit tasoittivat tietä yhteiskuntarauhan paluulle, hallinnon uudelleen juurruttamiselle ja kestävälle kehitykselle Kongon demokraattisessa tasavallassa sekä vakaudelle koko Suurten järvien alueella.

Hallinnon osalta komissio on ehdottanut uutta lähestymistapaa tiedonannossa Kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus ja hallintotapa [3]. Tiedonanto perustuu laajaan, vuodet 1994–2004 kattavaan arviointiin. Arvioinnin mukaan EU on toiminut oikein asettaessaan hallintotavan poliittisen asialistansa ja yhteistyötä koskevan asialistansa kärkeen, ja komissio on edistynyt merkittävästi pyrkimyksessään määritellä tuloksellisimmat tavat saada aikaan pysyviä parannuksia. Komissio korostaa myös sitä, miten tärkeää on edistää hyvää hallintoa verotuksen, varainhoidon ja oikeudenkäytön sekä tieteellisen yhteistyön kaltaisilla aloilla.

Kaiken kaikkiaan johdonmukaisuus on ratkaisevan tärkeää EU:n ulkomaanavun politiikkoja täytäntöön pantaessa. Komissiolla on suhteissaan kumppanimaihin kolme keskeistä roolia – poliittinen toimija, kehitysyhteistyövirasto ja avun hallinnoija – ja se etsii jatkuvasti keinoja yhdistää nämä roolit nykyistä tuloksellisemmin.

3. Paremmat puitteet aluekehitysstrategioille

Konsensuksen mukaisesti komissio on keskittynyt varmistamaan, että sen tavoitteet ja periaatteet otetaan huomioon aluetason toimintastrategioissa.

EU:n Afrikka-strategia on konsensuksen ensimmäinen käytännön sovellus ja ensimmäinen yhtenäinen eurooppalainen poliittinen kehys, jolla parannetaan EU:n toiminnan koordinointia ja johdonmukaisuutta sekä jäsenvaltioiden politiikkoja ja välineitä. Afrikan suurta painoarvoa ilmentää toisaalta tämän strategian täytäntöönpano ja toisaalta se, että EU on sitoutunut laatimaan EU:n ja Afrikan yhteisen strategian, joka on tarkoitus hyväksyä Lissabonissa vuoden 2007 jälkipuoliskolla järjestettävässä EU:n ja Afrikan toisessa huippukokouksessa. Toinen osoitus Afrikan merkittävyydestä oli Euroopan komission ja Afrikan unionin komission yhteinen työistunto, jossa Euroopan komission jäsenet puheenjohtajansa José Manuel Barroson johdolla tapasivat Afrikan unionin (AU) komission jäsenet AU:n päätoimipaikassa Addis Abebassa.

Euroopan unionin suhteita muihin alueisiin määrittelevät strategiat perustuvat nekin konsensukseen: niillä edistetään yhtenäistä maailmankuvaa mutta tunnustetaan samalla tarve ottaa erot huomioon. Vuosi 2006 on ollut tuloksellinen solmittaessa EU:n ja Latinalaisen Amerikan strategista kumppanuutta, jonka kaksi tärkeintä yhteistyöalaa ovat sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lisääminen ja alueellisen yhdentymisen edistäminen.

EU on myös laatimassa strategista kehystä suhteilleen Aasiaan. Kehys perustuu poliittisen vuoropuhelun vahvistamiselle, kaupan lisäämiselle ja kehitysyhteistyön jatkamiselle. EU:n suhteita alueen kahteen suurimpaan maahan, Kiinaan ja Intiaan, kehitetään osana strategisten kumppanuuksien kehystä. Nämä kumppanuudet ovat luonteeltaan kokonaisvaltaisia: ne kattavat niin taloudellisen yhteistyön kuin poliittiset näkökohdat.

Euroopan naapuruuspolitiikka on sekin edennyt yhdeksi EU:n ulkosuhteiden painopisteistä. Naapuruuspolitiikalla EU pyrkii edistämään hyvää hallintoa ja talouskehitystä lähialueillaan. Politiikan täytäntöönpanon ensimmäisten puolentoista vuoden aikana on luotu vankka perusta EU:n ja sen naapureiden suhteiden lujittamiselle. Komissio esitti 4. joulukuuta 2006 uusia ehdotuksia naapuruuspolitiikan vahvistamiseksi ja kehittämiseksi edelleen. Ehdotuksissa kumppanimaille tarjotaan entistä parempia kaupankäynti- ja investointinäkymiä, ruohonjuuritason kanssakäymisen ja lyhytkestoisen laillisen matkustamisen helpottamista, aktivoitumista lukkiutuneiden konfliktien ratkaisemisessa sekä uusia rahoitusmahdollisuuksia.

Laajentumispolitiikan sekä vakautus- ja assosiaatioprosessin avulla EU auttaa mahdollisia jäsenmaita yhdentymään unioniin asteittain. Vuonna 2006 tämän politiikan piiriin kuuluivat Bulgaria, Romania, Länsi-Balkanin maat ja Turkki. Bulgaria ja Romania liittyivät EU:hun 1. tammikuuta 2007. Kroatian ja Turkin kanssa käydään liittymisneuvotteluja, ja muut Länsi-Balkanin maat ovat edenneet vakautus- ja assosiaatioprosessissa vahvistetun etenemissuunnitelman mukaisesti. Komissio toteutti vuonna 2006 määrätietoisia toimia Länsi-Balkania koskevan EU-politiikan ja sen välineiden lujittamiseksi; erityisenä tavoitteena oli jäsenyysmahdollisuuden konkretisoiminen alueen kansalaisten näkökulmasta.

4. Paremmat puitteet ulkomaanavulle – yksinkertaisempia ja selkeämpiä asetuksia

Ulkomaanavunpolitiikat on otettu mukaan laadittaessa uusia välineitä, jotka ovat osa EU:n ulkoisen yhteistyön rakenteen totaalista uudistusta. Nämä uudet välineet, joilla yksinkertaistetaan avun antamista vuosina 2007–2013 säätelevää kehystä, saatiin valmiiksi vuonna 2006. Ne tarjoavat yhtenäisen toimintaperustan, jossa selkeät poliittiset tavoitteet yhdistyvät niiden toteuttamiseksi tarvittaviin menettelyihin ja välineisiin. Entiset maantieteelliset ja temaattiset asetukset korvataan yhdeksällä rahoitusvälineellä.

Kuudella välineellä tuetaan tiettyjä maantieteellisesti tai temaattisesti suuntautuneita politiikanaloja:

– liittymistä valmisteleva tukiväline (IPA),

– eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline (ENPI),

– kehitysyhteistyön rahoitusväline (DCI),

– teollisuusmaiden kanssa tehtävän yhteistyön väline (ICI),

– demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen rahoitusväline (EIDHR),

– ydinturvallisuusalan yhteistyöväline (INSC).

Välineistä kolme on suunniteltu kriisitilanteita varten:

– vakautusväline,

– humanitaarinen apu, johon sisällytetään uusien rahoitusnäkymien mukainen elintarvikehätäapu,

– makrotaloudellinen rahoitusapu.

Yhteistyö perustuu maa-/aluekohtaisiin ja temaattisiin strategia-asiakirjoihin, monivuotisiin maa-/alueohjelmiin ja vuosittaisiin toimintaohjelmiin, joihin sovelletaan uutta, toimielinten välisellä sopimuksella käyttöön otettua demokraattista sääntelymenettelyä. Kyseisessä menettelyssä komission on järjestelmällisesti informoitava ja kuultava Euroopan parlamenttia ja neuvostoa toimittamalla niille strategia-asiakirjojen luonnokset. Komissio on sitoutunut käymään strategia-asiakirjoista säännöllistä vuoropuhelua Euroopan parlamentin kanssa ja ottamaan parlamentin näkemyksen huomioon strategioiden täytäntöönpanossa.

Kehitysyhteistyön rahoitusvälineen varat (10,1 miljardia euroa) on tarkoitettu Latinalaisen Amerikan, Aasian ja Lähi-idän kehitysmaille ja Etelä-Afrikalle. Maantieteellisen yhteistyön lisäksi rahoitusvälineen piiriin kuuluu temaattisia ohjelmia, joilla korvataan aiemmat temaattiset asetukset.

Tammikuussa 2006 komissio antoi Investointi ihmisiin –nimisen tiedonannon [4] inhimillisen ja sosiaalisen kehityksen temaattisesta ohjelmasta. Ohjelmalle myönnetään hieman yli miljardi euroa kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä toimien tukemiseen aloilla, jotka vaikuttavat suoraan ihmisten elintasoon ja hyvinvointiin. Pääpaino on köyhimmissä ja vähiten kehittyneissä maissa ja vähäosaisimmissa väestöryhmissä. Tältä pohjalta on laadittu strategia, jolla tuetaan toimia ohjelman neljällä painopistealalla: Terveyttä kaikille, Koulutus, tiedot ja taidot, Sukupuolten tasa-arvo sekä Sosiaalisen ja inhimillisen kehityksen muut näkökohdat (sosiaalinen yhteenkuuluvuus, työllisyys, ihmisarvoinen työ, lapset ja nuoret sekä kulttuuri). Tämä on hyvä esimerkki kokonaisvaltaisesta lähestymistavasta, jota komissio pyrkii edistämään.

Lasten ja nuorten suojeleminen ja heidän osallistumisensa kehitykseen ovat painopistealoja, joihin on panostettava kehitysyhteistyön rahoitusvälineen temaattisessa Investointi ihmisiin -ohjelmassa sekä uuden demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevan välineen puitteissa. Ennen kuin uudet yksinkertaistetut välineet otettiin käyttöön, komissiolla oli noin 75 eri lapsiasioiden politiikkoihin ja ohjelmiin liittyvää välinettä, joita sovellettiin niin EU:ssa kuin sen rajojen ulkopuolellakin. Komissio antoi 4. heinäkuuta 2006 tiedonannon Tavoitteena lasten oikeuksia koskeva EU:n strategia tarkoituksenaan lisätä johdonmukaisuutta, maksimoida synergiat, korjata puutteet ja tehostaa sitä, miten eri välineillä voidaan kollektiivisesti vaikuttaa lasten oikeuksien paranemiseen.

Tiedonannossa määritellään pitkän aikavälin perinpohjainen prosessi, jonka tavoitteena on lisätä miten lasten hyväksi toteutettavien EU:n toimien vaikuttavuutta. Siinä ehdotetaan myös uusia mekanismeja sisäisen koordinaation ja konsultoinnin toteuttamista varten (esim. lasten oikeuksien eurooppalainen foorumi) ja kuvataan keinoja, joiden avulla voitaisiin lisätä lasten tosiasiallista osallistumista. Yksi tiedonantoon sisältyvä sitoumus on laatia lasten asemaa kehitysyhteistyössä koskeva toimintasuunnitelma.

Naapuruuspolitiikan piiriin kuuluville maille on talousarviossa varattu eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineestä (ENPI) vuosille 2007–2013 noin 12 miljardia euroa, mikä vastaa 32 prosentin reaalikasvua edelliseen budjettikauteen verrattuna. EU:n rahoituksen vaikuttavuuden ja sen avulla saatavan hyödyn maksimoimiseksi komissio on ehdottanut, että ENPIn yhteyteen perustettaisiin kaksi uutta mekanismia:

– naapuruuspolitiikan investointirahasto, jota myös jäsenvaltioiden toivotaan rahoittavan ja jota käytettäisiin lisärahoituksen saamiseksi Euroopan investointipankilta, Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankilta ja muilta kehityspankeilta. Budjettivaroin katettava osuus olisi 700 miljoonaa euroa. On esitetty arvioita, joiden mukaan kyseinen rahasto voisi kannustaa lainanantoon, joka olisi määrältään moninkertainen avustuksiin verrattuna. Jos jäsenvaltioilta saataisiin yhtä paljon rahoitusta kuin komissio antaa, rahastosta voitaisiin myöntää huomattavia määriä pehmeäehtoisia lainoja;

– 300 miljoonan euron hallintotaparahasto, josta myönnettäisiin lisätukea tavanomaisten maakohtaisten määrärahojen lisäksi ja jolla tuettaisiin niiden kumppanimaiden työtä, jotka ovat edistyneet parhaiten toimintasuunnitelmiensa täytäntöönpanossa.

ENPIin sisältyy myös erityinen rajat ylittävän yhteistyön komponentti, jota rahoitetaan osittain Euroopan aluekehitysrahaston varoin. Uusilla säännöksillä pyritään korjaamaan aiempia puutteita sekä helpottamaan ja tehostamaan tämäntyyppistä yhteistyötä.

Sen jälkeen kun uusista välineistä oli päästy poliittiseen yhteisymmärrykseen, Aasian ja Latinalaisen Amerikan maita sekä naapurimaita koskeva ohjelmasuunnittelu ehdittiin saada lähes valmiiksi ja toimielinten kesken käynnistettiin epävirallinen vuoropuhelu ENPI- ja DCI-välineitä koskevista strategialuonnoksista, jotta avun antaminen vuonna 2007 hidastuisi mahdollisimman vähän. Sen jälkeen kun kaikki välineet ovat tulleet virallisesti voimaan, strategioista käytävä vuoropuhelu jatkuu vuonna 2007 Euroopan parlamentin demokraattisessa valvonnassa. Tammikuussa hyväksyttiin yksityiskohtaiset tiedonannot, joissa määritellään kunkin temaattisen ohjelman lähestymistapa ja sisältö. Tämän jälkeen alkoi kutakin temaattista ohjelmaa koskeva yksityiskohtainen suunnitteluprosessi, joka on tarkoitus saattaa päätökseen vuoden 2007 alussa, jotta täytäntöönpanovaiheeseen päästään pian sen jälkeen.

Yhteistyötä Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren (AKT) maiden kanssa rahoitetaan edelleen ensisijaisesti Euroopan kehitysrahastosta (EKR), koska Eurooppa-neuvosto päätti joulukuussa 2005, että EKR:ää on rahoitettava jatkossakin talousarviosta erillään. Kymmenes EKR (2008–2013) luo 22,7 miljardin euron rahoituksella perustan AKT-maiden kanssa tehtävälle yhteistyölle.

Kymmenettä EKR:ää koskevan ohjelmasuunnittelun suuntaviivat on laadittu eurooppalaisen konsensuksen pohjalta, ja ne sisältävät määritelmän yhteisön toiminta-aloista ja keskittämisperiaatteesta maatasolla. AKT-maita koskeva ohjelmasuunnittelu aloitettiin vuoden alussa. Siitä käydään parhaillaan vuoropuhelua, ja suunnittelun pitäisi huipentua maa- ja aluekohtaisten strategia-asiakirjojen allekirjoittamiseen ennen vuoden 2007 loppua, jotta täytäntöönpano voitaisiin aloittaa tammikuussa 2008.

5. Paremmat puitteet yhteisille ponnisteluille – avun tuloksellisuus

Avun tuloksellisuus on EU:n poliittisen asialistan kärjessä, ja siihen viitataan kaikissa sen vuonna 2006 tekemissä aloitteissa. Sekä kehitysyhteistyöpolitiikkaa koskevassa yhteisessä julkilausumassa että uudessa Afrikka-strategiassa korostetaan sitä, miten tärkeää on, että Eurooppa antaa enemmän apua ja että apu on myös parempaa ja tuottaa enemmän tuloksia. Myös kymmenettä EKR:ää koskevaan sopimukseen sisältyy selväsanainen vaatimus avun tuloksellisuudesta.

Huhtikuussa 2006 hyväksyttiin toimintasuunnitelma (EU:n kehitysavun määrän lisääminen, laadun parantaminen ja täytäntöönpanon nopeuttaminen), jonka tarkoituksena on näiden sitoumusten saattaminen teoiksi. Suunnitelmaan sisältyy luettelo yhdeksästä konkreettisesta tavoitteesta, jotka on määrä toteuttaa vuoteen 2010 mennessä. Näihin tavoitteisiin kuuluvat EU:n avoin säännöllinen kartoitus maailmanlaajuisella, alueellisella ja paikallisella tasolla (EU Donor Atlas [5]) sekä ehdotus EU:n yhteisestä ohjelmakehyksestä. Donor Atlas –julkaisusta on tullut hyödyllinen väline niin avun seurantaan kuin EU:n avun koordinoinnin ja siihen liittyvän työnjaon tehostamiseen, kun taas yhteistä ohjelmakehystä ollaan ottamassa käyttöön muutamissa maissa kymmenennen EKR:n ohjelmasuunnittelun yhteydessä.

Kansainvälisen yhteisön antaman kehitysavun liiallinen pirstaleisuus on johtanut avustustoimien hajautumiseen, päällekkäisyyteen ja jopa keskinäiseen ristiriitaan, mikä on tarpeettomien hallinnollisten kulujen kasautumisen myötä vähentänyt avun mahdollisia vaikutuksia ja lisännyt kumppanimaiden taakkaa. Nämä puutteet ja päällekkäisyydet käyvät ilmi EU:n Donor Atlas –julkaisusta. Toimien keskinäisen täydentävyyden lisääminen on avainasemassa, kun halutaan parantaa avun tuloksellisuutta. Vuonna 2006 annettiin avun tuloksellisuutta koskevat suuntaviivat ja järjestettiin niitä koskevaa koulutusta sekä päätoimipaikassa että eri puolilla maailmaa.

Kun apua ryhdytään antamaan suorana budjettitukena – jolloin apua hallinnoidaan pelkästään kumppanimaan omien järjestelmien avulla – voidaan merkittävällä tavalla lisätä kumppanimaiden omavastuullisuutta ja avunantajamaiden luottamusta kumppanimaiden hallinnointijärjestelmiin. Eurooppalaisessa konsensuksessa budjettituki on ”olosuhteiden salliessa suositeltava toimintamalli”. Komissio on lisännyt kansallisten järjestelmien käyttöä nostamalla budjettituen osuuden hieman yli 35 prosenttiin EKR:n ohjelmoitavasta avusta vuosina 2003–2005.

Komissio on sitoutunut voimakkaasti tukemaan epävakaita valtioita. Esimerkiksi Palestiinassa se on tehnyt Maailmanpankin kanssa tiivistä yhteistyötä kansainvälisen erityismekanismin (Temporary International Mechanism, TIM) suunnittelussa ja käyttöönotossa, jotta voitaisiin pitää yllä julkisia peruspalveluja ja suojella tavallisia palestiinalaisia kriisin vaikutuksilta; 14 jäsenvaltiota ja Norja ovat osallistuneet tähän työhön. Vuonna 2006 TIM:n varoista maksettiin 88 miljoonaa euroa sosiaaliavustuksia pienituloisille julkisen sektorin työntekijöille ja eläkeläisille ja lähes 24 miljoonaa euroa suoraan köyhille ja haavoittuvassa asemassa oleville palestiinalaisille, jotka kärsivät kriisin välittömistä vaikutuksista.

Yleisesti ottaen komissio tukee tällaisten, usein Yhdistyneiden Kansakuntien tai Maailmanpankin hallinnoimien erityisrahastojen käyttöä avun antamiseen vastaavissa tilanteissa. Rahastojen avulla voidaan varmistaa, että (varsinkin jälleenrakentamiseen myönnettävää) apua koordinoidaan asianmukaisesti ja että sen toimitus tapahtuu mahdollisimman nopeasti. Vuonna 2006 komissio myönsi Yhdistyneiden Kansakuntien ja Maailmanpankin välityksellä apua yhteensä noin 1,5 miljardia euroa. Vuoden aikana komissio allekirjoitti molempien tahojen kanssa sopimuksia, joilla komission osallistumista niiden avustustoimintaan tehdään näkyvämmäksi; taustalla on huoli siitä, että Euroopan kansalaiset ja tuensaajat eivät ole riittävän tietoisia panoksesta, jolla Eurooppa osallistuu hädän lievittämiseen ja rauhan tukemiseen maailmanlaajuisesti.

Maailman kaikkein köyhimmistä 70 prosenttia asuu keskitulotason maissa. Komissio pitää talouskasvua keskeisenä ennakkoehtona sosiaaliselle kehitykselle ja köyhyyden vähentämiselle näissä maissa. Talouskasvu yksin ei kuitenkaan riitä. Monissa nopeasti kehittyvissä keskitulotason maissa teknologinen kehitys, globalisaatio, väestönkehitys ja ammattitaitoisen työvoiman kysyntä ovat johtaneet tuloerojen kasvuun, koska talouskasvua ei ole tuettu harjoittamalla köyhät huomioon ottavaa finanssipolitiikkaa. Riski siitä, että keskitulotason maa ei ymmärrä hyödyntää kaikkia sille tarjolla olevia mahdollisuuksia ja vajoaa uudelleen köyhyyteen, pitäisikin ottaa vakavasti. Tässä suhteessa monissa tosiasiallisesti ja potentiaalisesti epävakaissa keskitulotason maissa tarvitaankin lisää hyvin kohdennettua ja harjoitetun politiikan / saavutettujen tulosten perusteella myönnettävää kehitysapua, joka on tarkoitettu maiden talouksien vakauttamiseen, uudistusten tukemiseen sekä kehityksen, kaupan yhdentymisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden edistämiseen.

Euroopan komissiolla on ollut vuodesta 2006 entistä suurempi rooli maailmanlaajuisissa terveydenhoito- ja koulutusalan aloitteissa, joihin se osallistuu yhdessä EU:n jäsenvaltioiden, muiden avunantajien ja sidosryhmien kanssa. Toukokuusta 2006 komissio on ollut HI-viruksen/aidsin, tuberkuloosin ja malarian vastaisen taistelun maailmanlaajuisen terveysrahaston (GFATM) varapuheenjohtaja. Heinäkuusta 2006 komissio on lisäksi toiminut yhtenä nopeutetun, koulutusta kaikille ajavan aloitteen (Education for All – Fast Track Initiative, FTI) puheenjohtajana. Molemmissa aloitteissa on painotettu kysyntälähtöisiä lähestymistapoja, avunantajien toiminnan yhdenmukaistamista ja avun tuloksellisuutta.

6. Tulokset

Sen jälkeen kun ulkomaanavun ohjelmien hallintouudistus käynnistettiin vuonna 2000, avun toimittamisen nopeuteen ja laatuun on kiinnitetty entistä enemmän huomiota. Täytäntöönpanossa vuonna 2006 saavutetut tasot osoittavat, että täytäntöönpano on nopeutumassa.

Vuonna 2006 komissio sitoutui antamaan 9,832 miljardia euroa virallista kehitysapua ja maksoi 8,130 miljardia euroa. Maantieteellisesti kohdennettavissa olevien sitoumusten määrästä, joka oli 7,982 miljardia euroa, lähes puolet (3,553 miljardia euroa) osoitettiin AKT-maille, joiden osuus yhteensä 6,8 miljardin euron maksusuorituksista oli vastaavasti 2,848 miljardia euroa.

Komissio on ottanut käyttöön avun täytäntöönpanoa koskevia laadunarviointimenettelyjä varmistaakseen, että hankkeissa ja ohjelmissa tehtävät uudet sitoumukset on valmisteltu mahdollisimman huolellisesti ja että ne vastaavat kulloisenkin alan parhaita käytäntöjä. Vuonna 2002 otettiin hankkeiden osalta käyttöön tulosseurantajärjestelmä. Seuranta perustuu käynnissä olevien hankkeiden säännöllisiin arviointeihin, jotka riippumattomat asiantuntijat tekevät paikalla. Arviot pisteytetään yksinkertaisella menettelyllä noudattaen kansainvälisesti sovittuja kriteerejä. Viimeksi kuluneina viitenä vuotena kokonaistuloksissa on tapahtunut tasainen ja tilastollisesti merkittävä parannus. Seurannan kohteina vuonna 2006 olleissa hankkeissa ja ohjelmissa on saavutettu kokonaisuutena arvioiden hyviä tuloksia. Tulosten paraneminen on viime vuosina hieman hidastunut, mutta kehitys on siitä huolimatta oikeansuuntaista. Kaiken kaikkiaan vuoden 2006 tulokset ovat tyydyttäviä.

Toimien rahoittamisesta saaduista kokemuksista oppiminen on olennainen osa avun tuloksellisuuden parantamista. Kehitysavun kanssa tekemisissä olevien pääosastojen arviointiyksikkö käyttää riippumattomia asiantuntijoita maastrategioiden, eri teemojen ja EY:n ohjelmien muiden strategisten näkökohtien arvioinnissa.

Yleisesti ottaen eri indikaattorit osoittavat, että ulkomaanavun hallinnoinnissa on vuodesta 2000 tapahtunut huomattavaa edistystä. Tämä johtuu ensisijaisesti merkittävistä institutionaalisista muutoksista, kuten ohjelmien täytäntöönpanovastuun siirtämisestä komission lähetystöille, ja päätoimipaikassa tehdyistä uudelleenjärjestelyistä.

On rohkaisevaa, että ulkomaanavun toiminnasta voidaan nostaa esiin eräitä merkittäviä, näkyvyyttä saaneita menestystarinoita. Komissiolla on kuitenkin vielä paljon tekemistä etenkin nopeuden ja joustavuuden parantamisessa, koska ulkomaanapu määräytyy jatkossa entistä enemmän joustavuuden ja muiden avunantajien kanssa tehtävän tehostetun yhteistyön perusteella [6]. Uusien välineiden ja uuden varainhoitoasetuksen myötä komissiolla on nyt paremmat valmiudet tarttua näihin haasteisiin.

Vuonna 2006 komissio pyrki ulkosuhteiden alalla saavuttamaan seuraavat tavoitteet:

– Liittymässä olevien maiden, ehdokasmaiden ja mahdollisten ehdokasmaiden EU:hun lähentymisen tukeminen toteuttamalla laajentumispolitiikkaa sekä Länsi-Balkanin vakautus- ja assosiaatioprosessia. Saavutukset: Bulgarian ja Romanian liittyminen EU:hun onnistui; vakautus- ja assosiaatiosopimuksen allekirjoittaminen Albanian kanssa sekä vastaavien sopimusten neuvotteleminen Serbian, Montenegron ja Bosnia ja Hertsegovinan kanssa; liittymistä valmistelevan tukivälineen käyttöönotto; Länsi-Balkania käsittelevän tiedonannon sekä vuosittaisen laajentumisstrategian julkaiseminen.

– Euroopan naapuruuspolitiikan tehokkaan täytäntöönpanon varmistaminen. Saavutukset: kolme uutta toimintaohjelmaa Armenian, Azerbaidžanin ja Georgian kanssa; Egyptin ja Libanonin toimintaohjelmien viimeisteleminen; eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen käyttöönotto; strategia-asiakirjojen epävirallinen esittely ENPI-komiteassa ja Euroopan parlamentissa; ENPIn rajat ylittäviä yhteistyöohjelmia koskevien asiakirjojen laadinnan aloittaminen; uuden tiedonannon antaminen Euroopan naapuruuspolitiikan lujittamisesta.

– Rakentava sitoutuminen Lähi-idän rauhanprosessiin kvartettiryhmän avulla läheisessä yhteistyössä prosessin osapuolten kanssa. Saavutukset: kansainvälisen erityismekanismin (TIM) luominen; EY:n palestiinalaisille myöntämän tuen kasvu 339 miljoonaan euroon.

– Tuen jatkaminen Irakin alueelliselle vakauttamiselle, jälleenrakentamiselle ja poliittiselle siirtymävaiheelle. Saavutukset: kansainvälisen kokonaissuunnitelman laatiminen Irakia varten; kauppa- ja yhteistyösopimusta koskevien neuvottelujen aloittaminen; vuoden 2006 avustusohjelman hyväksyminen ja täytäntöönpano.

– Jälleenrakennus- ja kunnostustöiden jatkaminen tsunamin tuhoamilla alueilla. Saavutukset: täytäntöönpanon merkittävä vauhdittuminen; 180 miljoonan euron sitominen kunnostus- ja jälleenrakennustoimiin lähinnä Indonesiassa, Sri Lankassa ja Malediiveilla.

– Uudistetun kehitysyhteistyöpolitiikan toteuttaminen kestävän kehityksen ja köyhyyden vähentämisen edistämiseksi vuonna 2005 ehdotetun kehyksen ja tarkistettujen vuosituhattavoitteiden perusteella niin, että painopiste on Afrikassa. Saavutukset: konsensuksen toimintapoliittisen sisällön vieminen osaksi kehitysyhteistyön rahoitusvälinettä, ohjelmasuunnittelun suuntaviivoja ja alueellisia strategioita (esim. EU:n Afrikka-strategia).

– Vakuutus sitoutumisesta ihmisoikeuksien kunnioittamiseen. Saavutukset: uudistetun demokratiaa ja ihmisoikeuksia edistävän välineen käyttöönotto vuoden lopussa.

Edellä mainittujen tavoitteiden lisäksi komissio edistyi seuraavilla aloilla, joilla se teki keskeisiä aloitteita vuonna 2006:

– Merkittävä edistyminen kuuden AKT-alueen kanssa talouskumppanuussopimuksista käytävissä neuvotteluissa, jotta sopimukset voisivat tulla voimaan vuonna 2008. Saavutukset: kaikki neuvottelut ovat pitkällä, analyysit on tehty ja valmiuksien kehittämistoimia toteutettu sekä huolehdittu neuvotteluprosessin ja kehitysyhteistyön ohjelmasuunnittelun yhteensovittamisesta.

– Kehitysyhteistyön keskeisiin, lähinnä rahoitusta, johdonmukaisuutta, Afrikkaa ja kansainvälisiä julkisia hyödykkeitä koskeviin seuranta-aloitteisiin osallistuminen tämänvuotisen G8-huippukokouksen ja vuosituhattavoitteiden saavuttamista koskevan korkean tason tapaamisen tuloksena. Saavutukset: avun tuloksellisuutta koskeva toimintasuunnitelma (”EU:n kehitysavun määrän lisääminen, laadun parantaminen ja täytäntöönpanon nopeuttaminen”) ja siihen sisältyvät yhdeksän tavoitetta, jotka on määrä toteuttaa vuoteen 2010 mennessä, hyväksyttiin.

– Komission katastrofivalmiuksien parantaminen, katastrofien ehkäisyä ja niihin varautumista koskevan strategian vahvistaminen ja HI-viruksen/aidsin, tuberkuloosin ja malarian vastaisen taistelun maailmanlaajuiseen terveysrahastoon maksettavasta EU:n osuudesta keskusteleminen. Saavutukset: kumppaneita ja EU:n jäsenvaltioita alettiin kuulla vuonna 2007 annettavaa Tavoitteena eurooppalainen konsensus humanitaarisesta avusta –nimistä tiedonantoa silmällä pitäen; terveysrahaston vuosimaksuksi sovittiin 90 miljoonaa euroa.

(...PICT...)

(...PICT...)

(...PICT...)

(...PICT...)

(...PICT...)

[1] EU:n Afrikka-strategia: eurooppalaisafrikkalainen sopimus kehityksen nopeuttamiseksi Afrikassa (KOM(2005) 489 lopullinen).

[2] Vastaava vuoropuhelu on käynnissä Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren (AKT) maiden ryhmittymän kanssa.

[3] KOM(2006) 421, 30.8.2006.

[4] KOM(2006) 18 lopullinen, 25.1.2006.

[5] http://ec.europa.eu/development/body/publications/descript/pub7_29_en.cfm

[6] Vuosikertomus 2007 Euroopan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikasta ja ulkomaanavun täytäntöönpanosta vuonna 2006, kohta 6.2: Arviointi: Vuoden 2006 työohjelma.

--------------------------------------------------