Kriisitilanteen siirtomekanismin perustaminen ei rajoita neuvoston mahdollisuutta hyväksyä komission ehdotuksen perusteella väliaikaisia toimenpiteitä sellaisen jäsenvaltion hyväksi, jossa on SEUT-sopimuksen 78 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu hätätilanne. Kiireellisten toimenpiteiden hyväksyminen SEUT-sopimuksen 78 artiklan 3 kohdan nojalla on jatkossakin tärkeää poikkeustilanteissa, joissa tarvitaan kiireellistä toimintaa ja mahdollisesti myös laajempaa muuttoliikekysymykseen liittyvää tukea, mikäli kriisitilanteen siirtomekanismin käytön edellytykset eivät täyty.

Tämä ehdotus kriisitilanteen siirtomekanismin perustamiseksi on erotettava komission SEUT-sopimuksen 78 artiklan 3 kohdan mukaisesti antamista ehdotuksista sellaisten jäsenvaltioiden hyväksi, joiden alueelle on yhtäkkiä saapunut suuria määriä kolmansien maiden kansalaisia.

Tämä ehdotus on osa muuttoliikekysymyksiin sovellettavaa kattavaa ja järjestelmällistä lähestymistapaa, jota kaikki EU:n toimielimet ovat vaatineet ja jonka täytäntöönpanon komissio käynnisti heti Euroopan muuttoliikeagendan antamisen jälkeen. Tällaisen kattavan lähestymistavan tuloksellisuuden kannalta keskeistä on varmistaa, että politiikkatoimet pannaan täytäntöön johdonmukaisesti ja toisiaan täydentävästi. Jos se on jonkin jäsenvaltion erityinen tilanne huomioon ottaen tarpeen, kriisitilanteen siirtomekanismia olisi täydennettävä konkreettisilla lisätoimenpiteillä, jotka kyseisen jäsenvaltion on itse toteutettava siitä alkaen, kun kolmansien maan kansalaisia saapuu sen alueelle, siihen saakka, kun kaikki sovellettavat menettelyt on saatu päätökseen. Komission ehdottaman uuden hotspot-järjestelmän mukaisesti EU:n virastot tarjoavat kattavaa ja kohdennettua tukea niille jäsenvaltioille, joiden ulkorajoihin kohdistuu suhteettomia muuttopaineita. Tähän lähestymistapaan sisältyvä operatiivinen tuki kattaa muun muassa seuraavat: luvattomasti maahan saapuneiden henkilöiden rekisteröinti ja tarkastaminen, luvattomien muuttajien kuulustelu, turvapaikka-asioissa annettava tuki eli kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden kanavoiminen asianmukaiseen turvapaikkamenettelyyn sekä kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten rekisteröinnissä ja asiakirja-aineistojen valmistelussa avustaminen, EU:hun suuntautuvassa laittomassa muutossa ja jäsenvaltiosta toiseen siirtymisessä avustavia rikollisverkostoja koskeviin tutkimuksiin liittyvän tietojenvaihdon ja yhteistyön tehostaminen, sekä palauttamisoperaatioiden koordinointi.

Tämän säädösehdotuksen yleisenä tavoitteena on varmistaa, että unionilla on käytettävissään tehokas kriisitilanteen siirtomekanismi, jonka avulla voidaan ratkaista turvapaikkakysymyksiin liittyvät kriisitilanteet rakenteellisesti kestävällä tavalla ja tuloksellisesti. Tällainen mekanismi olisi aktivoitava nopeasti sellaisen jäsenvaltion osalta, jossa käynnissä oleva kriisitilanne kuormittaa merkittävästi jopa hyvin valmistautunutta ja toimivaa turvapaikkajärjestelmää. Mekanismissa olisi otettava huomioon myös asianomaisen jäsenvaltion koko. Ehdotetulla siirtomekanismilla pyritään toisaalta varmistamaan kriisitilanteissa jäsenvaltioiden välinen oikeudenmukainen vastuunjako suurista määristä turvapaikanhakijoita, jotka selvästi tarvitsevat kansainvälistä suojelua, ja toisaalta turvaamaan Dublin-järjestelmän asianmukainen soveltaminen, mukaan lukien kansainvälistä suojeluja hakevien henkilöiden oikeuksien täysimääräinen suojelu. Ehdotuksella on tarkoitus sisällyttää asetukseen (EU) N:o 604/2013 kriisitilanteen siirtomekanismi, joka muodostaa pysyvän kehyksen siirtotoimenpiteiden täytäntöönpanolle. Näitä toimenpiteitä on tarkoitus soveltaa erikseen määritellyissä kriisitilanteissa yksittäisissä jäsenvaltioissa, ja ne ovat jatkossakin luonteeltaan tilapäisiä.

Euroopan komissio on lisäksi ilmoittanut, että SEUT-sopimuksen 78 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu hätätilannejärjestelmä aktivoidaan, kunnes asiaan löydetään pysyvä ratkaisu. Komissio on myös ilmoittanut esittävänsä viimeistään vuoden 2015 lopulla säädösehdotuksen turvapaikanhakijoiden pysyvästä siirtojärjestelmästä, joka olisi aktivoitava kriisitilanteissa.

Osana välittömiä toimia Euroopan komissio esitti 27. toukokuuta 2015 ehdotuksen neuvoston päätökseksi Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta. Päätöksellä aktivoitiin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 78 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu hätätilannejärjestelmä. Neuvosto muodosti 20. heinäkuuta 2015 yleisnäkemyksen tästä päätöksestä, jolla luodaan tilapäinen ja poikkeuksellinen siirtomekanismi selvästi kansainvälistä suojelua tarvitsevien henkilöiden siirtämiseksi Italiasta ja Kreikasta muihin jäsenvaltioihin kahden vuoden aikana. Neuvoston on tarkoitus hyväksyä päätös virallisesti heti kun Euroopan parlamentti on antanut lausuntonsa. Tämän odotetaan tapahtuvan syyskuussa 2015.

Asetuksessa (EU) N:o 604/2013 ei tällä hetkellä säädetä välineistä, joiden avulla voitaisiin riittävällä tavalla vastata jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmiin kohdistuviin valtaviin paineisiin. Erilaiset operatiiviset ja rahoitustoimenpiteet, joita Euroopan komissio ja Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto, jäljempänä ’EASO’, ovat tähän mennessä toteuttaneet useiden jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmien tukemiseksi, ovat osoittautuneet riittämättömiksi kriisitilanteiden ratkaisemiseen. Koska tarkoituksena on luoda riittävät puitteet turvapaikka-asioihin liittyviä kiireellisiä ja vakavia tilanteita varten, uusien EU-toimien toteuttaminen ei ylitä sitä, mikä on tarpeen tilanteen ratkaisemiseksi tehokkaasti.

Tällä ehdotuksella otetaan käyttöön siirtomekanismi, jotta voidaan rakentavalla tavalla ratkaista jäsenvaltioissa esiintyvät kriisitilanteet, jotka johtuvat maahantulijoiden suhteettoman suuresta määrästä, sekä varmistaa oikeudenmukainen vastuunjako jäsenvaltioiden välillä kriisin hetkellä. Ehdotukseen sisältyy myös mahdollisuus poiketa Dublin-asetuksessa vahvistetuista hakemuksen käsittelyvastuun määräytymisperusteista. EU:n tason toimenpiteitä on tarkoitus toteuttaa silloin kun jäsenvaltio ei yksin selviä tilanteesta. Ehdotuksella pyritään myös varmistamaan Dublin-järjestelmän asianmukainen soveltaminen kriisitilanteissa sekä ratkaisemaan ongelma kolmansien maiden kansalaisten siirtymisestä jäsenvaltiosta toiseen, sillä kyseessä on valtioiden rajat ylittävä ongelma. On selvää, että yksittäisten jäsenvaltioiden toimilla ei voida vastata tyydyttävästi niihin yhteisiin haasteisiin, joita kaikki jäsenvaltiot kohtaavat tällä alalla. EU:n toimenpiteet tällä alalla ovat välttämättömiä yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatteiden mukaisesti.

Järjestelmään liittyneiden maiden on edellä mainittujen sopimusten mukaisesti hyväksyttävä Dublin- ja Eurodac-säännöstö ja niiden muutokset poikkeuksetta. Ne eivät osallistu Dublinin säännöstöä muuttavien tai sitä kehittävien säädösten (joihin myös tämä ehdotus kuuluu) antamiseen, mutta niiden on ilmoitettava komissiolle määrätyn ajan kuluessa, aikovatko ne hyväksyä tällaisten säädösten sisällön sen jälkeen, kun neuvosto ja Euroopan parlamentti ovat ne hyväksyneet. Jos Norja, Islanti, Sveitsi tai Liechtenstein ei hyväksy säädöstä, jolla muutetaan Dublin-/Eurodac-säännöstöä tai joka perustuu niihin, kyseisen maan kanssa tehdyn sopimuksen voimassaolo päättyy, paitsi jos sopimuksella perustettu sekakomitea yksimielisesti toisin päättää.

SEU-sopimukseen ja SEUT-sopimukseen liitetyn, Tanskan asemasta tehdyn pöytäkirjan mukaisesti Tanska ei osallistu neuvostossa sellaisten toimenpiteiden hyväksymiseen, joita ehdotetaan SEUT-sopimuksen V osaston nojalla (lukuun ottamatta ”toimenpiteitä, joilla määritetään ne kolmannet maat, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ylittäessään jäsenvaltioiden ulkorajat, tai yhtenäistä viisumin kaavaa koskevia toimenpiteitä”). Koska Tanska kuitenkin soveltaa voimassa olevaa Dublin-asetusta EY:n kanssa vuonna 2006 tekemänsä kansainvälisen sopimuksen seurauksena, sen on kyseisen sopimuksen 3 artiklan mukaan ilmoitettava komissiolle, aikooko se panna muutetun asetuksen sisällön täytäntöön.

Asetus (EU) N:o 604/2013 sitoo Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Irlantia sen jälkeen kun nämä valtiot ilmoittavat haluavansa osallistua kyseisen asetuksen antamiseen ja soveltamiseen edellä mainitun pöytäkirjan mukaisesti. Näiden jäsenvaltioiden suhde asetukseen (EU) N:o 604/2013 ei vaikuta niiden mahdolliseen osallistumiseen tähän asetukseen.

Ehdotuksessa esitettyyn kriisitilanteen siirtomekanismiin sisältyy pysyviä poikkeuksia, jotka on tarkoitus aktivoida erityisissä kriisitilanteissa tiettyjen jäsenvaltioiden hyväksi. Erityisesti voidaan mainita poikkeus asetuksen (EU) N:o 604/2013 3 artiklan 1 kohdassa vahvistetusta periaatteesta, jonka mukaisesti kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelee jäsenvaltio, joka asetuksen III luvussa esitettyjen perusteiden nojalla on vastuussa hakemuksen käsittelystä. Tämän periaatteen sijasta ehdotuksessa säädetään tarkkaan määritellyissä kriisitilanteissa sovellettavasta pakollisesta jakoperusteesta, jonka mukaisesti hakemusten käsittelyvastuu määräytyy.

Ehdotuksessa esitetään, että kriisitilanteen siirtomekanismi aktivoitaisiin vain sellaisten hakijoiden osalta, jotka ensi näkemältä selvästi tarvitsevat kansainvälistä suojelua ja joista kriisitilanteessa oleva jäsenvaltio olisi muuten ollut vastuussa asetuksen (EU) N:o 604/2013 III luvussa vahvistettujen perusteiden mukaisesti. Ehdotuksen mukaan tällaisiin hakijoihin kuuluvat edustavat sellaisia kansallisuuksia, joiden osalta myönteisten turvapaikkapäätösten osuus on vähintään 75 prosenttia Eurostatin tuoreimpien koko EU:ta koskevien neljännesvuosittaisten keskiarvojen perusteella.

Kriisitilanteen siirtomekanismin aktivoimiseksi komission on todettava perusteltujen, erityisesti EASOn ja Frontexin keräämien tietojen pohjalta, että jäsenvaltiossa käynnissä oleva kriisitilanne vaarantaa asetuksen (EU) N:o 604/2013 soveltamisen, koska jäsenvaltion alueelle tulleiden kolmansien maiden kansalaisten tai kansalaisuudettomien henkilöiden suhteettoman suuri määrä luo valtavia paineita ja asettaa huomattavia vaatimuksia maan turvapaikkajärjestelmälle. Kriisin olisi oltava niin merkittävä, että se kuormittaa valtavasti jopa hyvin valmistautunutta ja toimivaa turvapaikkajärjestelmää. Lisäksi olisi otettava huomioon asianomaisen jäsenvaltion koko.

Jäsenvaltioiden on säännöllisesti ja vähintään joka kolmas kuukausi ilmoitettava, kuinka monta hakijaa voidaan siirtää nopeasti niiden alueelle, sekä toimitettava kaikki muut olennaiset tiedot. Siirrosta hyötyvän jäsenvaltion on sen jälkeen EASOn ja tarvittaessa muiden jäsenvaltioiden yhteyshenkilöiden kanssa yksilöitävä hakijat, jotka voitaisiin siirtää muihin jäsenvaltioihin, ja ehdotettava muille jäsenvaltioille kyseisten hakijoiden siirtämistä heidän alueelleen. Tässä olisi annettava etusija haavoittuvassa asemassa oleville hakijoille. Kun siirron kohteena oleva jäsenvaltio on hyväksynyt ehdotuksen, siirrosta hyötyvän jäsenvaltion on tehtävä virallinen päätös hakijan siirtämisestä ja ilmoitettava siitä hakijalle. Ehdotuksessa tarkennetaan, että hakijoita, joiden sormenjäljet on otettava asetuksen (EU) N:o 603/2013 9 artiklassa asetetun velvoitteen nojalla, ei voida siirtää, ellei heidän sormenjälkiään ole otettu. Ehdotuksessa todetaan myös, että jäsenvaltiot säilyttävät oikeutensa kieltäytyä hakijan siirtämisestä ainoastaan kansallista turvallisuutta tai yleistä järjestystä koskevista syistä tai direktiivin 2011/95/EU 12 ja 17 artiklassa säädettyjen, pakolaisaseman myöntämättä jättämistä koskevien säännösten perusteella. Ehdotuksen mukaan kaikki menettelyn vaiheet on toteutettava mahdollisimman pian ja joka tapauksessa viimeistään kahden kuukauden kuluttua siitä, kun siirron kohteena oleva jäsenvaltio on ilmoittanut niiden hakijoiden lukumäärän, jotka voidaan siirtää nopeasti. Perusteltavissa olevien käytännön esteiden kohdalla on mahdollista soveltaa eräitä muita, rajoitettuja poikkeuksia.

Ehdotukseen sisältyy erityisiä takeita sellaisten hakijoiden osalta, jotka siirretään toiseen jäsenvaltioon. Ehdotuksessa tarkennetaan oikeutta saada tietoa siirtomenettelystä, oikeutta saada ilmoitus siirtopäätöksestä, josta on käytävä ilmi siirron kohteena oleva jäsenvaltio, ja oikeutta tulla siirretyksi perheenjäsentensä kanssa samaan jäsenvaltioon. Asetuksessa (EU) N:o 604/2013 vahvistettua velvollisuutta ottaa menettelyssä ensisijaisesti huomioon lapsen etu sovelletaan myös, kun tehdään päätös siirron kohteena olevasta jäsenvaltiosta. Tämä merkitsee muun muassa sitä, että siirrosta hyötyvän jäsenvaltion on ilmoitettava muille jäsenvaltioille, jos siirrettävä hakija on ilman huoltajaa oleva alaikäinen, sekä huolehdittava sen jäsenvaltion kanssa, joka on ilmoittanut olevansa kiinnostunut vastaanottamaan kyseisen alaikäisen, että ennen siirtoa toteutetaan lapsen etua koskeva arviointi noudattaen YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommenttia nro 14 (2013) lapsen oikeudesta saada etunsa otetuksi ensisijaisesti huomioon.

Kriisitilanteen siirtomekanismin aktivointi

Kun komissio toteaa, että siirron edellytykset täyttyvät tietyn jäsenvaltion osalta, se antaa delegoidun säädöksen, jolla aktivoidaan siirtomekanismin soveltaminen. Delegoidussa säädöksessä a) varmistetaan, että siirrosta hyötyvässä jäsenvaltiossa on kriisitilanne; b) vahvistetaan kyseisestä jäsenvaltiosta siirrettävien henkilöiden määrä; c) määritetään kyseisten henkilöiden jakautuminen jäsenvaltioiden kesken soveltamalla jakoperustetta koskevaa kaavaa; sekä d) vahvistetaan kriisitilanteen siirtomekanismin soveltamisaika. Delegoitu säädös tulee voimaan ainoastaan, jos Euroopan parlamentti tai neuvosto ei ole kuukauden kuluessa siitä, kun komissio on antanut asianomaisen säädöksen tiedoksi, ilmaissut vastustavansa sitä. Delegoitua säädöstä voidaan soveltaa enintään kahden vuoden ajan.

Menetelmä siirrettävien henkilöiden määrän vahvistamiseksi

Ehdotuksessa esitetään objektiiviset ja todennettavissa olevat indikaattorit, jotka komission on otettava huomioon, kun se vahvistaa kriisitilanteen siirtomekanismin aktivointia tietyn jäsenvaltion osalta koskevan delegoidun säädöksen antamisen yhteydessä niiden henkilöiden määrän, jotka on tarkoitus siirtää kyseisestä jäsenvaltiosta. Indikaattoreihin kuuluvat erityisesti hakijoiden määrä asukasta kohden siirrosta hyötyvässä jäsenvaltiossa delegoidun säädöksen hyväksymistä edeltävien 18 kuukauden, ja varsinkin edellisten kuuden kuukauden, aikana verrattuna unionin keskiarvoon; asianomaisen jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmän kapasiteetti; jäsenvaltion osallistuminen aiempiin solidaarisuusaloitteisiin sekä se, missä määrin jäsenvaltio on hyötynyt aiemmista EU:n solidaarisuustoimista.

Lisäksi vahvistetaan siirrettävien henkilöiden enimmäismäärä, joka on 40 prosenttia jäsenvaltiossa delegoidun säädöksen hyväksymistä edeltävien kuuden kuukauden aikana jätettyjen hakemusten määrästä.

Erityiset säännöt, joita sovelletaan, jos jäsenvaltio ei voi tilapäisesti osallistua hakijoiden siirtoon

Koska poikkeustilanteet ovat mahdollisia, ehdotuksessa esitetään, että jäsenvaltio voi ilmoittaa komissiolle kuukauden kuluessa siirtomekanismin aktivointia koskevan delegoidun säädöksen voimaantulosta olevansa asianmukaisesti perustelluista syistä, jotka ovat sopusoinnussa SEU-sopimuksen 2 artiklaan kirjattujen unionin perustana olevien arvojen kanssa, tilapäisesti yhden vuoden ajan joko kokonaan tai osittain kykenemätön osallistumaan hakijoiden siirtämiseen. Jäsenvaltion olisi sen sijaan maksettava EU:n talousarvioon rahoitusosuus, jonka määrä on 0,002 prosenttia sen BKT:sta. Sillä tuetaan kaikkien muiden jäsenvaltioiden toimia kriisitilanteesta selviytymiseksi sekä katetaan seuraukset siitä, että kyseinen jäsenvaltio ei osallistu siirtomekanismiin. Jos jäsenvaltio osallistuu siirtomekanismiin osittain, rahoitusosuuden määrää vähennetään samassa suhteessa. Kyseinen määrä olisi kohdennettava turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastoon käyttötarkoitukseensa sidottuna tulona.

On huolehdittava siitä, että solidaarisuus kriisitilanteessa olevaa jäsenvaltiota kohtaan pysyy siirrettävien henkilöiden määrän osalta ennallaan. Tämän vuoksi jakoperusteen mukainen sen jäsenvaltion osuus, joka on antanut tällaisen komission hyväksymän ilmoituksen, olisi jaettava uudelleen muiden jäsenvaltioiden kesken.

Ehdotuksessa esitetään, että delegoitua säädöstä, jolla siirtomekanismin soveltaminen aktivoidaan, olisi siinä tapauksessa muutettava.

Täydentävät toimenpiteet, jotka siirrosta hyötyvän jäsenvaltion on toteutettava

Yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatteiden mukaisesti ehdotuksessa vahvistetaan, että siirrosta hyötyvän jäsenvaltion on esitettävä komissiolle delegoidun asetuksen voimaantulopäivänä etenemissuunnitelma, johon sisältyvillä toimenpiteillä varmistetaan kriisitilanteen siirtomekanismin asianmukainen täytäntöönpano. Jos komissio on kehottanut jäsenvaltiota laatimaan asetuksen (EU) N:o 604/2013 33 artiklan 3 kohdan mukaisesti kriisinhallintasuunnitelman, siirtomekanismin asianmukaisen täytäntöönpanon varmistavien toimenpiteiden on sisällyttävä kyseiseen suunnitelmaan. Suunnitelmassa olisi lisäksi esitettävä laajempia turvapaikka-alaan liittyviä toimenpiteitä, joilla pyritään muun muassa lujittamaan kyseisen jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmän kapasiteettia. Ehdotuksessa määritellään myös edellytykset, joiden täyttyessä komissio voi päättää keskeyttää siirtomekanismin soveltamisen jäsenvaltion hyväksi, jos tämä ei noudata sille asetettuja velvoitteita.

Ehdotuksella kumotaan säännöt, joilla pyritään estämään kansainvälistä suojelua hakevien ja saavien henkilöiden liikkuminen jäsenvaltiosta toiseen ja ratkaisemaan tähän liittyvät ongelmat, sekä luodaan uudet säännöt, joita sovelletaan kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden liikkumiseen jäsenvaltiosta toiseen silloin kun kyseiset henkilöt ovat toiseen jäsenvaltioon siirron jälkeen tulleet jonkin muun jäsenvaltion alueelle ja oleskelleet siellä luvattomasti. Ehdotuksessa esitetään erityisesti, että siirron kohteena olevan jäsenvaltion on otettava takaisin kansainvälistä suojelua saava henkilö, joka on toiseen jäsenvaltioon siirron jälkeen jättänyt hakemuksen muuhun kuin siirron kohteena olevaan jäsenvaltioon tai joka oleskelee muussa kuin siirron kohteena olevassa jäsenvaltiossa ilman oleskelulupaa.

Jakoperusteen laskeminen

1.Jakoperuste

a) Väkiluku – painotus 40 prosenttia

b) Yhteenlaskettu BKT – painotus 40 prosenttia