Erityiskertomus nro 16/2013 ”Yhtenäisen tarkastusmallin” ( ”single audit” ) soveltaminen ja komission luottamus kansallisten tarkastusviranomaisten työhön koheesioalalla





SANASTO 73 artikla : Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 73 artiklassa säädetään, että komissio voi luottaa kansallisten tarkastusviranomaisten tekemään työhön ja vähentää omia tarkastuksiaan ja tarkistuksiaan hyväksyt-tyään kansallisen "vaatimuksenmukaisuutta koskevan arvioinnin" ja tarkastusviranomaisten tarkastusstrategian ja saatuaan kohtuullisen varmuuden siitä, että toimenpideohjelmien hallinto- ja valvontajärjestelmät toimivat tehokkaasti. Asetukset : Tässä kertomuksessa "asetuksilla" tarkoitetaan seuraavia EAKR:a, ESR:a ja koheesiorahastoa ohjelmakaudella 2007–2013 koskevia asetuksia: asetus (EY) N:o 1083/2006 ja komission asetus (EY) N:o 1828/2006 (muutettuna). Projisoitu virhetaso : Tarkastusviranomainen arvioi, kuinka suuri osa kunkin toimenpideohjelman (tai toimenpideohjelmaryhmän) vuotuisista menoista ei ole laillisia ja sääntöjenmukaisia. Taso olisi vahvistettava tilastolliseen otantaan perustuvan lähestymistavan avulla. Toimenpideohjelman (tai toimenpideohjelmaryhmän) yhteydessä aiheutuneita menoja edustavaa virhetasoa kutsutaan projisoiduksi virhetasoksi”. Tätä käytäntöä voidaan soveltaa myös muihin kuin tilastollisten otantamenetelmien perusteella vahvistettuihin virhetasoihin (erityisesti pienissä perusjoukoissa), kunhan ne ovat koko perusjoukkoa edustavia. Jäännösvirhetaso : Komissio arvioi, kuinka suuri osa kunkin toimenpideohjelman (tai toimenpideohjelmaryhmän) osalta koko ohjelmakautena maksetuista menoista ei ole laillisia ja sääntöjenmukaisia. Komissio laskee jäännösvirhetasot hyväksymiensä, tarkastusviranomaisten määrittämien edustavien vuotuisten "projisoitujen virhetasojen" perusteella. Kyseisiä vuotuisia virhetasoja sovelletaan sitten ohjelmakauden aikana suoritettuihin maksuihin ja kaikkiin ohjelmakauden alusta saakka kansallisella tasolla tehtyihin rahoitusoikaisuihin (peruutetut ja takaisinperityt määrät) ja EU:n tasolla (komission virallisten päätösten perusteella) tehtyihin rahoitus-oikaisuihin. Laskennan tuloksena saadaan kertyvä jäännösriski. Jäännösvirhetaso edustaa jäännösriskin osuutta vuodesta 2007 alkaen suoritettujen maksujen kokonaismäärästä. Kansainvälisesti hyväksytyt tarkastusstandardit : Tarkastusviranomaisten on otettava tarkastustyössään huomioon kansainvälisesti hyväksytyt tarkastusstandardit. Kansainvälisesti hyväksyttyjä tarkastusstandardeja ovat standardien laadinnasta vastaavien julkisten ja ammatillisten elinten määrittämät tarkastusstandardit, kuten kansainväliset tilintarkastusstandardit (ISA-standardit), ylimpien tarkastuselinten kansainväliset tarkastusstandardit ja INTOSAIn antamat soveltamisohjeet sekä sisäisten tarkastajien järjestön (Institute of Internal Auditors) julkaisemat ohjeet. (Kansalliset) tarkastusstrategiat : Tarkastusviranomaisten tarkastusstrategioissa ilmoitetaan kunkin toimenpideohjelman (tai toimenpideohjelmaryhmän) osalta tarkastettavat järjestelmät ja elimet, tarkastuksen lähestymistavat ja tarkastusmenetelmät, toimien tarkastukseen käytettävät otantamenetelmät ja kyseisten tarkastusten alustava aikataulu. Komissio hyväksyy kansalliset tarkastusstrategiat. Luottamussopimukset : Kahdenvälisiä hallinnollisia järjestelyjä, joita komissio teki kansallisten viranomaisten kanssa ohjelmakaudella 2000–2006, jos sillä oli kohtuullinen varmuus siitä, että yhden tai useamman rahaston varainhoito- ja valvontajärjestelmät olivat komission asetuksen (EY) N:o 438/2001 vaatimusten mukaisia ja että kansalliset viranomaiset olivat laatineet asianmukaisen tarkastusstrategian. Lisäksi jäsenvaltion oli toimitettava komissiolle kertomuksia tarkastustoimistaan. Jos luottamussopimus tehtiin, komissio suostui periaatteessa siihen, että se ei enää toimita tarkastuksia asianomaisessa jäsenvaltiossa (tai kyseisellä alueella). Luottamussopimus tehtiin vuosina 2005–2009 Itävallan, Kyproksen, Tanskan, Viron, Portugalin, Liettuan, Yhdistyneen kuningaskunnan (Englanti), Yhdistyneen kuningaskunnan (Wales) ja Slovenian kanssa 55 toimenpideohjelmasta. Olennaisuustaso : Tarkastajien on annettava lausunto siitä, onko tilinpäätös laadittu kaikilta olennaisilta osiltaan tiettyjen sääntöjen mukaisesti. Olennaisuuden arviointiin käytetään ammatillista harkintaa. Komission soveltama olennaisuustaso on kaksi prosenttia. Sillä tarkoitetaan virheellisten tai sääntöjenvastaisten menojen osuutta tarkastetuissa EU:n menoissa. Komissio soveltaa tätä kynnysarvoa koheesioalalla sekä vuotuiseen projisoituun virhetasoon” että monivuotiseen "jäännösvirhetasoon" kunkin toimenpideohjelman tasolla. Rahoitusoikaisut : Rahoitusoikaisuilla pyritään suojaamaan EU:n talousarviota virheellisiltä tai sääntöjenvastaisilta maksusuorituksilta. Yhteishallinnoinnin piiriin kuuluvien menojen osalta jäsenvaltiot vastaavat ensisijaisesti aiheettomasti maksettujen varojen takaisinperinnästä. Rahoitusoikaisut voidaan tehdä siten, että sääntöjenvastaiset menot poistetaan jäsenvaltioiden menoilmoituksista, tai perimällä varat takaisin edunsaajilta. Myös komissio voi määrätä rahoitusoikaisuja. Sisäinen valvonta : Sisäisellä valvonnalla tarkoitetaan prosessia, jonka avulla pyritään saamaan kohtuullinen varmuus siitä, onko organisaation tavoitteet saavutettu. Valvonta kohdistuu toimien vaikuttavuuteen ja tehokkuuteen, taloudellisen raportoinnin luotettavuuteen sekä lakien ja asetusten mukaisuuteen. Toimenpideohjelma : EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n varat jaetaan monivuotisten toimenpideohjelmien kautta. Ohjelmissa vahvistetaan kehittämisstrategia ja strategian ensisijaiset tavoitteet. Toimenpideohjelma toteutetaan rahaston tai, kun on kyse lähentymistavoitteesta, koheesiorahaston ja EAKR:n tuella. Jäsenvaltiot toimittavat ohjelma-asiakirjat komission hyväksyttäviksi. Vaatimustenmukaisuuden arviointi : Vaatimustenmukaisuuden arvioinnilla tarkoitetaan prosessia, jossa riippumaton tarkastuselin (joka voi olla kansallinen tarkastusviranomainen) arvioi toimenpideohjelman/toimenpideohjelmaryhmän hallinto- ja valvontajärjestelmien rakennetta ("vaatimustenmukaisuuden arviointia koskevassa kertomuksessa") ja antaa lausunnon ("vaatimustenmukaisuuden arviointia koskevan lausunnon") siitä, ovatko järjestelmät asetusten mukaisia. Komission on hyväksyttävä vaatimustenmukaisuuden arviointi ennen kuin toimenpideohjelmamenot voidaan korvata EU:n talousarviosta. LYHENTEET COCOF : Rahastojen yhteensovittamisesta vastaava komitea EAKR : Euroopan aluekehitysrahasto ESR : Euroopan sosiaalirahasto EU : Euroopan unioni EY : Euroopan yhteisö ISA : Kansainväliset tilintarkastusstandardit TIIVISTELMÄ I. Tilintarkastustuomioistuin analysoi tässä tarkastuksessa, missä määrin komissio voi luottaa kansallisten tarkastusviranomaisten työhön koheesioalalla, ja arvioi, miten komissio soveltaa yhtenäistä tarkastusmallia ("single audit", josta säädetään asetuksen (EY) N:o 1083/2006 73 artiklassa). Tarkastusjakso alkaa vuodesta 2010 ja päättyy vuoden 2012 loppuun. II. Yhteishallinnointi merkitsee, että komission on pystyttävä luottamaan jäsenvaltioihin EU:n talousarviota valvoessaan. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jäsenvaltiot ja komissio ovat tehneet kovasti työtä ottaakseen käyttöön järjestelmän, joka parantaisi koheesioalan menojen tarkastamista ohjelmakaudella 2007–2013. III. Tämä ei kuitenkaan ole ollut ilmaista. Tilintarkastustuomioistuin arvioi tarkastusviranomaisiin liittyvien vuotuisten valvontakustannusten määräksi 110–130 miljoonaa euroa. Valvontakustannusten osuus on noin 0,2 prosenttia kaikkien EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n toimenpideohjelmien kokonaisbudjetista (EU:n rahoitus sekä kansallinen julkinen ja yksityinen rahoitus). Tältä osin tilintarkastustuomioistuin haluaa muistuttaa, että sisäisen valvonnan järjestelmissä edellytetään, että talousarvioalan tarkastuskustannukset ja tarkastuksista saatava hyöty ovat asianmukaisesti tasapainossa. Tarkastuksilla pyritään pitämään varojen menettämisen riski ja sääntöjenvastaisuuksien riski hyväksyttävällä tasolla. IV. Komissio on edistynyt huomattavasti ohjelmakauden alusta saakka sellaisen järjestelmän kehittämisessä, jonka avulla se voi saada varmuuden EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta kansallisten tarkastusviranomaisten työn perusteella. Komissio on edistynyt myös sellaisten ohjeiden antamisessa, joilla yhdenmukaistetaan tarkastusviranomaisten lähestymistapoja ja työmenetelmiä. V. Tilintarkastustuomioistuin yksilöi kuitenkin joukon riskitekijöitä, jotka liittyvät siihen, että komissio luottaa tarkastusviranomaisten raportoimiin virhetasoihin ja jäsenvaltioiden rahoitusoikaisuista raportoimiin tietoihin. Komissio voi täten Euroopan parlamentille ja neuvostolle raportoidessaan aliarvioida ongelmia sekä tehdä virheellisen arvion siitä, mitä vakiomuotoisen tarkastuslausunnon saaminen koheesioalalla edellyttää. VI. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että koheesiota koskevassa 73 artiklassa mainitun "yhtenäisen tarkastusmallin" olisi pikemminkin oltava sääntö eikä poikkeus. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että yhtenäisen tarkastusmallin vaikuttava täytäntöönpano on komissiolle huomattava haaste. Edellisen ohjelmakauden tapaan ainoastaan pieni määrä EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n toimenpideohjelmia täytti ehdot, jotka olivat edellytyksenä yhtenäisen tarkastusmallin aseman myöntämiselle vuoden 2012 loppuun mennessä. VII. Tilintarkastustuomioistuin esittää tässä kertomuksessa joukon suosituksia siitä, miten komission olisi hyödynnettävä kansallisten tarkastusviranomaisten koheesioalalla tekemää työtä. Erityisesti komission olisi - tarkistettava paremmin kansallisten tarkastus-viranomaisten raportoimien virhetasojen ja jäsenvaltioiden rahoitusoikaisuista raportoimien tietojen oikeellisuus ja luotettavuus ennen kuin se käyttää niitä varmuuden saamiseksi - sovellettava kaikissa tapauksissa päteviä, johdonmukaisia ja avoimia kriteerejä myöntäessään yhtenäisen tarkastusmallin asemaa toimenpideohjelmille - noudatettava "73 artiklan" toimenpideohjelmiin (ja niitä valvoviin tarkastusviranomaisiin) soveltamassaan seurannassa vaatimuksia, jotka on esitetty muiden tarkastajien työn käyttöä koskevissa kansainvälisissä tilintarkastusstandardeissa - otettava käyttöön sovellettavien asetusten säännösten mukaisesti ohjelmakautta 2014–2020 varten järjestelmä, jossa tehdään nettomääräisiä rahoitusoikaisuja sellaisissa toimenpideohjelmissa, joiden kohdalla tarkastusviranomaiset toistuvasti raportoivat liian vähän ongelmista - toteutettava asianmukaisia toimia, jotta tarkastusviranomaiset voivat tukeutua vakaaseen ja sitovaan menetelmäkehykseen - ehdotettava koheesioalan valvontakustannusten osalta jäsenvaltioiden ja komission välisiä kustannustenjakojärjestelyjä, jotka perustuvat tuoreempaan arviointiin jäsenvaltioiden tosiasiallisista kustannuksista. JOHDANTO KOHEESIOALAN SISÄISTÄ VALVONTAA KOSKEVAN VASTUUN JAKAMINEN 1. EU:n rahoitustukea myönnetään koheesioalalla Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR), Euroopan sosiaalirahastosta (ESR) ja koheesiorahastosta. Näiden kolmen rahaston kokonaisbudjetti (EU:n rahoitus sekä kansallinen julkinen ja yksityinen rahoitus) oli 491 miljardia euroa ohjelmakaudella 2007–2013 ( ks. liite I). 2. Komissio ja jäsenvaltiot jakavat toimivallan koheesioalalla. Komissio hyväksyy monivuotiset toimenpideohjelmat jäsenvaltioiden ehdotusten perusteella. Ohjelmakaudella 2007–2013 hyväksyttiin vuoden 2012 loppuun mennessä yhteensä 434 toimenpideohjelmaa (317 EAKR:n/koheesiorahaston toimenpideohjelmaa ja 117 ESR:n toimenpideohjelmaa). Kansalliset viranomaiset vahvistavat kuhunkin toimenpideohjelmaan sovellettavat tukikelpoisuussäännöt, joissa otetaan huomioon kustakin rahastosta annetussa asetuksessa säädetyt poikkeukset. 3. Komission on saatava kunkin toimenpideohjelman osalta varmuus siitä, että jäsenvaltioilla on pätevät sisäiset kontrollit ja että järjestelmät toimivat tehokkaasti [1]. Tämä tarkoittaa, että jäsenvaltioiden sisäisten kontrollien avulla on saatava kohtuullinen varmuus siitä, että tilien perustana olevien toimien virheet joko ehkäistään tai havaitaan ja korjataan ennen kuin menot todennetaan komissiolle [2]. 4. Kansallisella tasolla toimenpideohjelmien sisäisestä valvonnasta vastaavat hallintoviranomainen, todentamisviranomainen (ks. laatikko 1) ja tarkastusviranomainen. Näiden elinten on yhdessä varmistettava yhteisrahoitettujen toimien laillisuus ja sääntöjenmukaisuus. Komissio vastaa valvonnasta ja kantaa lopullisen vastuun [3]. LAATIKKO 1 HALLINTO- JA TODENTAMISVIRANOMAISTEN VASTUUALUEET Hallintoviranomaiset (usein tietystä toimintalohkosta vastaavia ministeriöitä tai alueviranomaisia) vastaavat toimenpideohjelmiin sisällytettävien yksittäisten hankkeiden valinnasta aiemmin sovittujen kriteerien perusteella. Lisäksi ne toimittavat kyseisiä toimia ja ilmoitettuja menoja koskevat perustason tarkastukset ennen kuin todentamisviranomainen todentaa menot laillisiksi ja sääntöjenmukaisiksi. Todentamisviranomaiset toimivat yleensä osana valtionvarainministeriötä tai sen alaisuudessa toimivia sisäisen valvonnan elimiä. TARKASTUSVIRANOMAISTEN TEHTÄVÄT JA VASTUUALUEET 5. Tarkastusviranomaiset antavat komissiolle varmuuden toimenpideohjelman hallintojärjestelmien ja sisäisten kontrollien tehokkaasta toiminnasta (ja täten myös todennettujen menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta) (ks. liite II). Niiden on oltava toiminnallisesti itsenäisiä varoja hallinnoivista elimistä. 6. Unionin 27 jäsenvaltiossa on perustettu 112 tarkastusviranomaista ohjelmakaudella 2007–2013 [4] toteutettavia vuoden 2012 loppuun mennessä hyväksyttyjä 434:ää toimenpideohjelmaa varten (ks. kaavio 1). Useimmissa tapauksissa tarkastusviranomaiset ovat erillisiä osastoja pääministerin kanslioissa, valtionvarainministeriöissä (tai ministeriön alaisuudessa toimivissa sisäisen valvonnan elimissä), muissa ministe-riöissä tai ylimmissä tarkastuselimissä. Niiden tehtäväkenttä ja vastuualueet ovat laajemmat kuin jälkitarkastuksista vastaavilla viranomaisilla [5] ohjelmakaudella 2000–2006. KAAVIO 1 TARKASTUSVIRANOMAISTEN MÄÄRÄ JA TYYPPI JÄSENVALTIOITTAIN (2012) +++++ TIFF +++++ 1 Mukaan luettuina tarkastusviranomaiset, jotka ovat yksinomaan vastuussa Euroopan alueellista yhteistyötä koskevista ohjelmista. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin, vuonna 2012 suoritettu kysely. 7. Tarkastusviranomainen raportoi järjestelmien ja toimien tarkastuksiin liittyvistä havainnoistaan kyseisen toimenpideohjelman hallinto- ja todentamisviranomaisille (ks. kaavio 2 ja liite II). Järjestelmätarkastuksia koskevat kertomukset toimitetaan myös komissiolle. Hallintoviranomaisen on päätettävä, tehdäänkö näiden tarkastusten johdosta rahoitusoikaisuja ja/tai toteutetaanko muita korjaavia toimia. Jos tarkastusviranomainen katsoo, että hallintoviranomainen ei ole toteuttanut asianmukaisia korjaavia toimia, sen on ilmoitettava asiasta komissiolle. KAAVIO 2 TOIMENPIDEOHJELMIEN HALLINTO- JA VALVONTAJÄRJESTELMÄT +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan komissio. 8. Jos komissio havaitsee oman työnsä tai tarkastusviranomaisten raportoimien tietojen perusteella, että jäsenvaltio ei ole onnistunut korjaamaan vakavia puutteita hallinto- ja valvontajärjestelmissään ja/tai oikaisemaan sääntöjenvastaisia menoja, jotka oli ilmoitettu ja todennettu, se voi keskeyttää maksut tai lykätä niitä [6]. Jos jäsenvaltio ei korjaa järjestelmissä havaittuja puutteita tai ei peruuta sääntöjenvastaisia menoja (joiden sijasta voidaan korvata muita, tukikelpoisia menoja), komissio voi tehdä rahoitusoikaisuja, jotka johtavat toimenpideohjelmalle [7] myönnetyn EU:n rahoituksen nettomääräiseen vähentymiseen. LAATIKKO 2 KOMISSIO HYÖDYNTÄÄ KANSALLISTEN TARKASTUSVIRANOMAISTEN RAPORTOIMIA VIRHETASOJA VARMUUDEN SAAMISEKSI Pääosastot arvioivat kunkin toimenpideohjelman osalta tarkastusviranomaisten raportoimien virhetasojen luotettavuutta. Luotettavuuden edellytyksenä on, että virhetaso on toimenpideohjelmaa (tai toimenpideohjelmaryhmää) [8] edustava. Jos komissio katsoo tason luotettavaksi, se voi joko hyväksyä tarkastusviranomaisen määrittämän virhetason tai laskea sen uudelleen vuotuisessa valvontakertomuksessa tai paikan päällä tehtyjen tarkastuskäyntien yhteydessä saatujen lisätietojen perusteella. Jos virhetasot ovat epäluotettavia, komissio soveltaa kiinteämääräisiä tasoja (2–25 prosenttia) hallintojärjestelmien ja sisäisen valvonnan järjestelmien toiminnan arvioinnista saatujen tulosten perusteella. Lopputuloksena on kunkin toimenpideohjelman validoitu projisoitu virhetaso”. Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto käyttävät sitten näitä validoituja projisoituja virhetasoja laskeakseen kullekin jäsenvaltiolle keskimääräiset virhetasot. Virhetasot on julkaistu alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa vuodesta 2011 alkaen ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa vuodesta 2010 alkaen. Komissio laskee myös kunkin toimenpideohjelman osalta jäännösvirhetason, jossa otetaan huomioon kaikki EU:n ja kansallisella tasolla ohjelmakauden alusta tehdyt rahoitusoikaisut; jäännösvirhetaso on täten luonteeltaan monivuotinen. Jäännösvirhetasoista raportoidaan myös vuotuisissa toimintakertomuksissa [9]. TARKASTUSVIRANOMAISEN OSUUS KOMISSION VARMISTUSPROSESSISSA 9. Tarkastusviranomaisten vuotuisissa valvontakertomuksissa, tarkastuslausunnoissa ja järjestelmätarkastusta koskevissa kertomuksissa antamat tiedot ovat pääasiallisia lähteitä, joiden perusteella komissio arvioi EU:n menojen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta kunkin toimenpideohjelman kohdalla. Pääosastot arvioivat vuotuisten toimintakertomusten laadinnan yhteydessä yksityiskohtaisesti kansallisten tarkastusviranomaisten työtä ja erityisesti tarkastusviranomaisten kunkin toimenpideohjelman (tai toimenpideohjelmaryhmän) osalta raportoimia virhetasoja. Näitä tietoja verrataan komission omiin tarkastustuloksiin ja muihin kustakin toimenpideohjelmasta [10] pääosastojen saatavilla oleviin tietoihin (ks. laatikko 2). 10. Komissio voi esittää vuotuisissa toimintakertomuksissaan kustakin toimenpideohjelmasta ohjelman kokonaan tai osittain kattavan varauman. Ensiksi komissio arvioi hallinto- ja valvontajärjestelmän toimivuuden. Arviointi perustuu seurantaan, joka koskee sitä, ovatko kansalliset viranomaiset noudattaneet lakisääteisiä vaatimuksia. Tarvittaessa komissio arvioi jäsenvaltion kanssa sovittujen korjaavien toimien tilanteen toimenpideohjelman osalta. Toiseksi komissio arvioi toimenpideohjelmat, joista ei ole tämän alustavan arvioinnin yhteydessä esitetty varaumia. Keskeiset tähän tarkoitukseen käytetyt indikaattorit ovat validoitu projisoitu virhetaso ja komission laskema jäännösvirhetaso (ks. laatikko 2). Vuodesta 2012 alkaen toimenpideohjelmista on yleensä esitetty varauma, jos jäännösvirhetaso ylittää komission soveltaman kahden prosentin olennaisuusrajan. Varaumaa ei esitetä jäännösvirhetason ollessa alle kaksi prosenttia, vaikka projisoitu virhetaso olisi yli viisi prosenttia (ks. kohta 40 ja liite III). 11. Tarkastusviranomaisten koheesioalalta raportoimat virhetasot (jotka komissio oli arvioinut ja konsolidoinut varmistusprosessia varten) ja tilintarkastustuomioistuimen vuotuista tarkastuslausumaansa varten arvioimat virhetasot poikkesivat toisistaan seuraavilta osin: - Tarkastusviranomaisten laskemien virhetasojen on määrä olla edustavia toimenpideohjelman (tai toimenpideohjelmaryhmän) tasolla. Tilintarkastustuomioistuimen määrittämät virhetasot on sitä vastoin laskettu kaikille jäsenvaltioille osoitettujen varojen tasolla. - Tilintarkastustuomioistuimen määrittämä virhetaso perustuu tilastollisesti edustavaan tapahtumaotokseen EU:n tasolla. Tarkastusviranomaiset soveltavat yleensä tilastollista otantaa. Ne kuitenkin voivat valita toimia koskevia tarkastuksia myös muun kuin tilastollisen otannan perusteella (jopa sellaisten otosten perusteella, jotka eivät ole edustavia). - Tarkastushavaintojen vaikutuksen kvantifioinnissa on metodologisia eroja [11]. - Lopuksi voidaan todeta, että kansallisten tarkastusviranomaisten raportoimat virhetasot eivät liity samaan kauteen kuin tilintarkastustuomioistuimen julkaisemat virhetasot [12]. Tästä seuraa, että vuotuiset virhetasot eivät ole suoraan vertailtavissa. Lisäksi komission laskemat jäännösvirhetasot ovat luonteeltaan monivuotisia, ja niissä otetaan huomioon kaikki EU:n ja kansallisella tasolla tehdyt rahoitusoikaisut. YHTENÄISEN TARKASTUSMALLIN ("SINGLE AUDIT") PERIAATE 73 ARTIKLAN MUKAISESTI 12. Euroopan unionin talousarvion yhteydessä yhtenäisen tarkastusmallin käsitteellä tarkoitetaan sisäisen valvonnan järjestelmää ja tarkastusta, jonka johtoajatuksena on, että kukin valvonnan taso perustuu edeltävälle valvonnan tasolle. Yhtenäisellä tarkastusmallilla pyritään ehkäisemään päällekkäistä valvontatyötä ja vähentämään valvonta- ja tarkastustoimien kokonaiskustannuksia jäsenvaltioissa ja komissiossa. Tarkoituksena on myös vähentää tarkastuskohteisiin kohdistuvaa hallinnollista rasitetta. Yhtenäisen tarkastusmallin pyramidin huipulla on komissio (jolla on viime kädessä vastuu EU:n talousarvion toteuttamisesta). 13. Tilintarkastustuomioistuin on määrittänyt lausunnossaan nro 2/2004 useita yleisperiaatteita sisäisen valvonnan järjestelmille, jotta ne toimisivat tällaisen yhtenäisen tarkastusmallin mukaisesti (ks. liite IV) [13]. Tilintarkastustuomioistuin ei ole EU:n ulkoisena tarkastajana osa komission yhtenäiseen tarkastusmalliin perustuvaa järjestelmää. 14. Komissio esitti kesäkuussa 2005 ehdotuksiaan "yhteisön yhdennetyn sisäisen valvonnan kehykseksi", jonka tarkoituksena on lisätä EU:n varojen sisäisen valvonnan vaikuttavuutta ja tehokkuutta [14]. Vuonna 2006 komissio kehitti tätä konseptia edelleen "yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomista koskevassa toimintasuunnitelmassa" [15]. Toimintasuunnitelmalla oli huomattava vaikutus sisäisen valvonnan järjestelmien rakenteeseen EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n osalta ohjelmakautta 2007–2013 koskevien asetusten mukaisesti. Komissio ehdotti esimerkiksi, että - minimoidaan valvontatyön päällekkäisyys (ja maksimoidaan kulloinkin käytettävissä olevilla resursseilla saavutettavan valvonnan taso) vaihtamalla valvontatietoja siten, että kullakin valvontatasolla voidaan luottaa ketjun edellisessä vaiheessa tehtyyn valvontatyöhön (yhtenäisen tarkastusmallin periaate) - otetaan käyttöön kansallista valvontaa koskevat kertomukset tili-velvollisuuden lujittamiseksi ja kannustetaan EU:n varojen hallinnoinnista vastaavia tahoja arvioimaan ja parantamaan sisäisen valvonnan järjestelmiään - saadaan varmuus kolmansilta osapuolilta eli riippumattomilta tarkastuselimiltä - käytetään toimintalohkokohtaisia yhteisiä ohjeita ja sovittuja menettelyjä EU:n ja kansallisen tason välillä yhdenmukaisen sisäisen valvonnan tason varmistamiseksi. 15. Ohjelmakaudella 2007–2013 yhtenäisen tarkastusmallin periaatetta sovelletaan koheesioalaan asetuksen (EY) N:o 1083/2006 73 artiklan mukaisesti. Asetuksessa todetaan, että komissio voi vähentää omia tarkastuksiaan, jos se on saanut kohtuullisen varmuuden siitä, että toimenpideohjelman hallintojärjestelmät ja sisäisen valvonnan järjestelmät toimivat tehokkaasti (ks. laatikko 3). LAATIKKO 3 KOHEESIOALAN YHTENÄINEN TARKASTUSMALLI 73 ARTIKLAN MUKAISESTI 73 artiklan 2 kohta: "Omaa tarkastusstrategiaansa määritellessään komissio erittelee toimenpideohjelmat, joiden osalta 71 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua järjestelmän vaatimustenmukaisuutta koskeva lausunto on varaukseton tai joiden osalta varaumat on peruttu oikaisutoimenpiteiden toteuttamisen vuoksi, joiden osalta tarkastusviranomaisen tarkastusstrategia on tyydyttävä ja joiden osalta on saatu komission ja jäsenvaltion tekemien tarkastusten tulosten perusteella kohtuullinen varmuus siitä, että hallinto- ja valvontajärjestelmät toimivat tehokkaasti." 73 artiklan 3 kohta: "Mainittujen ohjelmien osalta komissio voi päättää, että se voi luottaa järjestelmien tehokkaan toiminnan osalta pääasiallisesti [tarkastusviranomaisen tarkastus]lausuntoon ja että se suorittaa paikan päällä tehtäviä tarkastuksia vain, jos on sellaisiin järjestelmän puutteisiin viittaavaa näyttöä, jotka vaikuttavat komissiolle todennettuihin menoihin sellaisena vuonna, jota varten on toimitettu [tarkastus]lausunto, joka ei sisällä kyseisiä puutteita koskevia varaumia." Jos komissio tekee tällaisen päätöksen, se ilmoittaa siitä kyseiselle jäsenvaltiolle. Jos on olemassa puutteisiin viittaavaa näyttöä, komissio voi vaatia jäsenvaltiota tekemään tarkastuksia [...] tai tehdä omia tarkastuksiaan [...].” 16. Niiden toimenpideohjelmien osalta, joille 73 artiklan mukainen asema on myönnetty, komissio voi saada EU:n menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta varmuuden suurelta osin tarkastusviranomaisten työn perusteella (yhtenäisen tarkastusmallin periaate). Täten yhtenäisen tarkastusmallin mukaisen aseman edellytyksenä on, että toimenpideohjelman sisäisen valvonnan järjestelyt ovat tehokkaat. Tämä asetuksiin sisältyvä säännös pohjautuu suurelta osin ohjelmakaudella 2000–2006 [16] kokeiltuihin "luottamussopimuksiin". Niiden toimenpideohjelmien, joille komissio on myöntänyt yhtenäisen tarkastusmallin mukaisen aseman, ei kuitenkaan tarvitse täyttää varainhoitoasetuksen tai alakohtaisten asetusten vaatimusten lisäksi muita vaatimuksia. 17. Jos komissio katsoo, että kaikki tarvittavat ehdot täyttyvät toimenpideohjelman osalta, tehdään 73 artiklan mukainen päätös jäsenvaltiolle ilmoittamisesta. Komissio määritti vuonna 2010, miten sen yksiköiden on määrä tulkita 73 artiklan 2 kohdan soveltamista koskevat asetusten vaatimukset. Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto [17] sopivat valmisteluasiakirjassa näistä sisäisistä säännöistä, joista jäljempänä käytetään nimitystä "73 artiklan etenemissuunnitelma". Etenemissuunnitelmaa muutettiin vuonna 2012, ja 73 artiklan mukaisen aseman myöntämiselle määritettiin lisää kriteerejä [18]. 18. Niissä toimenpideohjelmissa, joille on myönnetty 73 artiklan mukainen asema, komissio luottaa asianomaisen tarkastusviranomaisen laatimaan tarkastuslausuntoon. Komissio toimittaa tarkastuksia paikalla ainoastaan, jos sillä on näyttöä siitä, että järjestelmäpuutteet vaikuttavat komission kyseiseltä vuodelta todentamien menojen laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen, jollei tarkastusviranomainen ole käsitellyt näitä ongelmia riittävästi tarkastuslausunnossaan. 19. Komissio voi milloin vain [19] päättää keskeyttää (tai peruuttaa) yhtenäisen tarkastusmallin soveltamisen toimenpideohjelmaan seurantatulostensa perusteella. Jos komissio päättää (peruuttamisen sijaan) keskeyttää 73 artiklan mukaisen aseman soveltamisen, asianomaisen jäsenvaltion kanssa on sovittava uusista korjaavista toimista. TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA TARKASTUSKYSYMYKSET 20. Komissio on luottanut ohjelmakaudella 2007–2013 entistä enemmän kansallisten tarkastusviranomaisten toimittamiin tietoihin ja ottanut käyttöön kattavan järjestelmän varmuuden saamiseksi kyseisten tietojen perusteella EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. 21. Tilintarkastustuomioistuin analysoi tässä tarkastuksessa, missä määrin komissio voi luottaa kansallisten tarkastusviranomaisten työhön saadakseen varmuuden koheesioalalta, ja arvioi, miten komissio on soveltanut yhtenäistä tarkastusmallia (josta säädetään 73 artiklassa) vuoden 2012 loppuun mennessä. 22. Tilintarkastustuomioistuin tutki erityisesti, oliko komissio - hyödyntänyt asianmukaisesti kansallisten tarkastusviranomaisten toimittamia tietoja varmuuden saamiseksi ja myöntäessään toimenpideohjelmille 73 artiklan mukaisen aseman - varmistanut tarkastusviranomaisille tarkoitetun ohjeistuksen ja tuen avulla, että koheesioalaan sovelletaan yhdenmukaista tarkastuksen lähestymistapaa. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin analysoi ohjelmakaudella 2007–2013 käyttöönotettujen vahvistettujen tarkastusjärjestelyjen kustannukset. TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TARKASTUKSEN KATTAMA AJANJAKSO, EVIDENSSIN KERUUMENETELMÄT JA TARKASTUSKRITEERIT 23. Tarkastelujaksona olivat vuodet 2010–2012, ja tarkastuksen yhteydessä muun muassa - arvioitiin, miten komissio valvoo ja seuraa kansallisten tarkastus-viranomaisten työtä ja miten komissio hyödynsi niiden toimittamia tietoja vuotuisissa toimintakertomuksissaan - arvioitiin tiedot, jotka olivat relevantteja yhtenäisen tarkastusmallin käsitteen, tarkastusviranomaisten ja 73 artiklan mukaisen aseman myöntämistä koskevien komission menettelyjen kannalta - analysoitiin, miten komissio on edistynyt 73 artiklan mukaisen aseman myöntämisessä toimenpideohjelmille ja aseman myöntämisen talousarviovaikutusta - tarkastettiin EAKR:n/koheesiorahaston ja/tai ESR:n osalta 19 tarkastusviranomaista 15 jäsenvaltiossa keskeisten asetuksissa säädettyjen vaatimusten noudattamisen ja toiminnan vaikuttavuuden arvioimiseksi - arvioitiin ohjelmakautta 2014–2020 koskeva komission lainsäädäntöehdotus kansallisten tarkastusviranomaisten tehtävien ja vastuualueiden osalta - toteutettiin sähköinen kysely 112:lle EAKR:sta/koheesiorahastosta ja/tai ESR:sta vastaavalle tarkastusviranomaiselle; tarkoituksena oli saada selville, mitä mieltä ne ovat komission ohjeistuksesta ja tues-ta, komission valvonta- ja seurantatoimista, sisäisen valvonnan järjestelmän vaikuttavuudesta ja ohjelmakautta 2014–2020 koskevista komission ehdotuksista; kyselyyn vastasi noin 97 prosenttia kaikista tarkastusviranomaisista - arvioitiin tarkastustoimintaan liittyvät valvontakustannukset ohjelmakaudella 2007–2013 kyselyyn osallistuneiden tarkastusviranomaisten toimittamien tietojen perusteella - haastateltiin 17 jäsenvaltiossa 36 tarkastusviranomaisen päällikköä (tai niiden edustajaa), jotka olivat kyselyssä ilmaisseet olevansa kiinnostuneita haastattelusta. 24. Havaintoja tarkasteltiin ohjelmakautta 2007–2013 koskevien asetusten ja 73 artiklan mukaisen aseman myöntämistä koskevien komission sääntöjen ja ohjeiden valossa. Tarkastuksessa otettiin myös huomioon tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa nro 2/2004 [20] ja komission vuoden 2006 toimintasuunnitelmassa [21] esitetyt yhdennettyyn sisäisen valvonnan kehykseen sovellettavat yleisperiaatteet sekä kansainvälisissä tilintarkastusstandardeissa (ISA) sekä rahastojen yhteensovittamisesta vastaavan komitean (COCOF) tarkastusviranomaisille laatimissa ohjeissa täsmennetyt vaatimukset. HUOMAUTUKSET ONKO KOMISSIO HYÖDYNTÄNYT ASIANMUKAISESTI KANSALLISTEN TARKASTUSVIRANOMAISTEN TOIMITTAMIA TIETOJA VARMUUDEN SAAMISEKSI JA MYÖNTÄESSÄÄN TOIMENPIDEOHJELMILLE 73 ARTIKLAN MUKAISEN ASEMAN? 25. Jotta komissio voisi saada varmuuden EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta kansallisten tarkastusviranomaisten työn perusteella, niiden toimittamien tietojen on oltava kattavia, luotettavia ja oikeellisia. Tämä pätee erityisesti 73 artiklan mukaisen aseman saaneisiin toimenpideohjelmiin, joiden osalta komissio aikoo periaatteessa luottaa tarkastusviranomaisen antamaan tarkastuslausuntoon varmuuden saamiseksi. Tilintarkastustuomioistuin - arvioi, kuinka tarkastusviranomaisten toimittamat tiedot oli esitetty kummankin pääosaston vuotuisissa toimintakertomuksissa - arvioi riskejä, jotka liittyvät kansallisten tarkastusviranomaisten tapaan laskea virhetasot ja raportoida niistä, ja siihen, miten kansallisella tasolla tehdyt rahoitusoikaisut on otettu huomioon - tarkasti, mille toimenpideohjelmille komissio oli päättänyt myöntää 73 artiklan mukaisen aseman, milloin näistä päätöksistä ilmoitettiin jäsenvaltioille ja täyttyivätkö aseman myöntämisen vähimmäisehdot - arvioi, oliko komissio ottanut käyttöön pätevän seurantastrategian 73 artiklan mukaisen aseman saaneita toimenpideohjelmia varten. KOMISSIO LUOTTAA TARKASTUSVIRANOMAISTEN TOIMITTAMIIN TIETOIHIN KAIKISTA VUODEN 2012 TOIMENPIDEOHJELMISTA LÄHES KOLMEN NELJÄNNEKSEN OSALTA 26. Komissio totesi vuonna 2012, että 434 toimenpideohjelmasta kaikkiaan 322:sta (74 prosenttia) ei ollut syytä esittää varaumia [22]. Niiden osuus on noin 340 miljardia euroa (69 prosenttia) EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n talousarvion arvioidusta kokonaismäärästä (EU:n rahoitus sekä kansallinen julkinen ja yksityinen rahoitus). Liitteessä III esitetään yhteenveto siitä, miten komissio ja kyseiset kaksi pääosastoa ovat luokitelleet EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n 434 toimenpideohjelmaa vuonna 2012. 27. Niiden toimenpideohjelmien määrä, joista ei ole esitetty varaumia, on kasvanut merkittävästi vuodesta 2011, jolloin ilman varaumia oli yhteensä 264 toimenpideohjelmaa (61 prosenttia) (niiden osuus kokonaisbudjetista oli 260 miljardia euroa eli 53 prosenttia) [23]. Kasvu johtui lähes kokonaan siitä, että nykyään on enemmän EAKR:n/koheesiorahaston toimenpideohjelmia, joista alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto ei ole enää vuonna 2012 esittänyt varaumia. 28. Komissio katsoi täten vuonna 2012, että merkittävän suuressa osassa koheesioalan talousarviota toimenpideohjelmien sisäiset kontrollit toimivat tehokkaasti ja että EU:n menot olivat laillisia ja sääntöjenmukaisia. KANSALLISTEN VIRANOMAISTEN TOIMITTAMIEN TIETOJEN KÄYTTÖÖN KOMISSIOSSA LIITTYVÄT RISKIT: VIRHETASOT JA RAHOITUSOIKAISUT 29. Komissio luottaa varmuuden saamiseksi koheesioalasta kahteen keskeiseen indikaattoriin: (komission validoimiin) kansallisten tarkastusviranomaisten raportoimiin projisoituihin virhetasoihin ja komission itsensä laskemaan jäännösvirhetasoon (ks. kohta 10 ja laatikko 2). Tämä edellyttää, että sekä kansallisten tarkastusviranomaisten raportoimat virhetasot että kansallisella tasolla tehtyjä rahoitusoikaisuja koskevat tiedot ovat oikeellisia ja luotettavia. Lisäksi komission on hyödynnettävä näitä tietoja asianmukaisesti, jotta sen arviointi kuvastaisi kunnolla kunkin toimen-pideohjelman tilannetta. MONET TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TARKASTAMISTA TARKASTUSVIRANOMAISISTA EIVÄT RAPORTOI RIITTÄVÄN OIKEELLISIA JA LUOTETTAVIA VIRHETASOJA 30. Jos tarkastusviranomaiset eivät tarkasta EU:n menojen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta vaikuttavalla tavalla, tämä vaikeuttaa kieltämättä suuresti yhtenäisen tarkastusmallin täytäntöönpanoa koheesioalalla. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti tarkastusviranomaiset vuosilta 2010–2012 ja havaitsi näissä tarkastuksissa useissa tapauksissa puutteita virhetasojen laskentatavassa (ja raportointitavassa) (ks. laatikko 4) [24]. Tämän vuoksi useiden tarkastusviranomaisten raportoimien virhetasojen oikeellisuutta ja luotettavuutta on edelleen syytä epäillä. Riskinä on, että tarkastus-viranomaiset raportoivat ongelmista liian vähän; tämä pantiin merkille myös komission sisäisen tarkastuksen osaston vuonna 2013 julkaisemassa kertomuksessa. 31. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että komissio voi keskeyttää maksut tai lykätä niitä, jos tarkastusviranomaiset raportoivat liian vähän toimenpideohjelmiin liittyvistä ongelmista. Ohjelmakautta 2007–2013 koskevissa asetuksissa ei kuitenkaan ole säännöksiä, joiden perusteella komissio voisi määrätä kohdistettuja nettomääräisiä rahoitusoikaisuja niiden toimenpideohjelmien osalta, joiden tarkastusviranomaiset toimivat tällä tavoin toistuvasti. LAATIKKO 4 TARKASTUSVIRANOMAISIA KOSKEVA TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TARKASTUS – KESKEISET HAVAINNOT Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 19 tarkastusviranomaista vuosina 2010–2012. Tarkastuksessa kävivät ilmi seuraavat seikat: - seitsemän tarkastusviranomaista sovelsi otantaan lähestymistapaa, joka ei ollut lakisääteisten vaatimusten ja/tai komission ohjeiden mukainen tai oli poiminut toimet tarkastettavaan otokseen väärällä tavalla - tilintarkastustuomioistuin havaitsi 12 tarkastusviranomaisen kohdalla sääntöjenvastaisuuksia, jotka johtuivat joko siitä, että kyseisiä seikkoja ei ollut tarkastettu (tämä johtui usein tarkastuksen sisällön ja lähestymistavan eroista), tai siitä, että tarkastusviranomainen oli aliarvioinut havainnon merkittävyyden ainakin yhden sellaisen toimia koskevan tarkastuksen osalta, jonka tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat olivat suorittaneet uudelleen - viiden tarkastusviranomaisen kohdalla tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa tarkastusviranomainen oli aiheettomasti jättänyt virhetasolaskelmista pois virheitä tai muutoin laskenut virhetason väärin. Näissä tapauksissa tilintarkastustuomioistuimen havaitsemat erot olivat merkittäviä (eli ne nostivat projisoitua virhetasoa” yli 0,5 prosenttia) ja/tai ne olisivat vaikuttaneet tarkastuslausuntoon. Tilintarkastustuomioistuimen vuosina 2010–2012 toimittamassa 19 tarkastusviranomaisen tarkastuksessa todettiin, että kahdeksan tarkastusviranomaista oli yleisesti ottaen "vaikuttavia". Yhdeksän tarkastusviranomaista arvioitiin "osittain vaikuttaviksi" ja kaksi tarkastusviranomaista arvioitiin "ei-vaikuttaviksi" [25]. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista 19 tarkastusviranomaisesta viisi oli raportoinut toimenpideohjelmiin liittyvistä virhetasoista huomattavasti liian vähän vuotuisessa valvontakertomuksessaan. Tämän vuoksi hallinto- ja todentamisviranomaisten määräämät rahoitusoikaisut olivat riittämättömiä. KOMISSIOLLA ON VÄHÄISET MAHDOLLISUUDET VALIDOIDA VUOTUISISSA VALVONTAKERTOMUKSISSA ILMOITETUT VIRHETASOT 32. Komissio toimittaa joka vuosi vuotuisia valvontakertomuksia koskevan asiakirjatarkastuksen. Valvontakertomuksissa esitetään yhteenvedot tarkastusviranomaisten järjestelmätarkastusten ja toimia koskevien tarkastusten tuloksista. Tarkastukset koskevat komissiolle edellisenä vuonna todennettuja menoja. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa kävi kuitenkin ilmi, että komissiolla on kyseisten asiakirjatarkastusten aikana vain vähäiset mahdollisuudet tarkistaa virhetasolaskelma ja tarvittaessa mukauttaa virhetasoja. Tilintarkastustuomioistuin on pannut tämän merkille jo aiempina vuosina [26]. Tämä johtuu siitä, että tarkastusviranomaisten ei tarvitse toimittaa komissiolle tarkkoja tietoja (kuten tarkastuskertomuksia) [27] toimia koskevista tarkastuksistaan. 33. Vuotuisiin valvontakertomuksiin sisältyvien tiivistelmätietojen avulla virhetasoa ei voida laskea uudelleen eikä tarkistaa, onko tarkastusviranomaisten tarkastusstrategiassa vahvistettua otantamenetelmää tosiasiallisesti sovellettu. Komissio tarkastaa raportoitujen virhetasojen uskottavuuden tavallisesti ainoastaan rajoitetusti (ks. kohdan 65 ensimmäinen ja toinen luetelmakohta). Lisätietoja, jotka olisivat tarpeen, jotta tarkastukset olisivat vaikuttavampia, ei pyydetä järjestelmällisesti vaan ainoastaan tapauskohtaisesti, jos asiakirjatarkastuksissa yksilöidään seikkoja, jotka vaativat selvennystä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa kävi ilmi, että tapauksissa, joissa komissiolla oli tällaisia tietoja käytössään, sen arvio tarkastusviranomaisten raportoimista virhetasoista oli yleensä vaikuttava. 34. Tilintarkastustuomioistuin analysoi alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston vuotta 2012 koskevat vuotuiset toimintakertomukset 138 EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n toimenpideohjelman osalta (komissiossa saatavilla olevien tietojen ja tarkastusviranomaisilta pyydettyjen lisätietojen perusteella). Analyysi osoitti, että [28] - komissiolla ei ollut arvioiduista 138 toimenpideohjelmasta 51:n kohdalla niin paljon tietoa, että se olisi voinut hyväksyä (tai laskea uudelleen) tarkastusviranomaisten raportoimat virhetasot; mukana oli myös tapauksia, joiden kohdalla vuotuisessa valvontakertomuksessa mainitut tarkastetut menot eivät täysin vastanneet toimenpideohjelman kyseisen vuoden menoja tai joissa tarkastusviranomainen ei ollut laskenut virhetasoja oikein - viidessä tarkastetuista 138 toimenpideohjelmasta (yksi 73 artiklan mukaisen aseman saanut toimenpideohjelma mukaan lukien) tilintarkastustuomioistuimen uudelleen laskema jäännösvirhetaso ylitti komission kahden prosentin olennaisuusrajan; komission olisi tämän vuoksi pitänyt esittää enemmän varaumia kyseisestä EAKR:n/koheesiorahaston toimenpideohjelmasta [29]. JÄÄNNÖSVIRHETASOA KOSKEVIEN KOMISSION LASKELMIEN PITÄVYYS ON UHATTUNA KOMISSION JÄÄNNÖSVIRHETASON LASKENNASSA HUOMIOON OTTAMAT VIRHETASOT EIVÄT OLE RIITTÄVÄN LUOTETTAVIA 35. Kun komissio laskee toimenpideohjelman (tai toimenpideohjelmaryhmän) jäännösvirhetasoa, se ottaa huomioon vuotuiset projisoidut virhetasot niiltä kaikilta vuosilta, joiden aikana on suoritettu väli- ja loppumaksuja (ks. laatikko 2). Vuonna 2010 suurin osa tarkastusviranomaisista raportoi virhetasoja ensimmäistä kertaa; huomattava määrä tarkastusviranomaisia raportoi virhetasoksi nolla prosenttia tai erittäin alhaisia virhetasoja tai ei lainkaan virhetasoja (vuoden 2009 menojen osalta). Lisäksi komissio yksilöi merkittäviä puutteita tavassa, jolla tarkastusviranomaiset olivat toimittaneet toimia koskevat tarkastuksensa (ks. myös kohta 45). Tästä seurasi, että alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto ei luottanut virhetasoihin vuonna 2010, vaan sovelsi kiinteämääräisiä tasoja vuoden 2010 maksuihin liittyvien riskien laskennassa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että pääosasto käytti noin kolmannesta näistä vuonna 2010 epäluotettaviksi katsotuista virhetasoista myöhemmin laskiessaan monivuotiset jäännösvirhetasot vuonna 2012. Muiden toimenpideohjelmien osalta pääosasto validoi mukautetut vuoden 2010 tasot, jotka tarkastusviranomaiset olivat raportoineet vuosina 2011 ja 2012. Yleisesti ottaen nämä komission vuonna 2012 validoimat tasot eivät poikenneet merkittävällä tavalla vuonna 2010 raportoiduista tasoista. Tilintarkastustuomioistuin panee kuitenkin merkille, että pääosaston arvio vuoden 2010 riskialttiista maksuista olisi ylittänyt komission asettaman kahden prosentin olennaisuusrajan, jos kiinteämääräisten virhetasojen sijaan olisi käytetty validoituja virhetasoja (eli virhetaso olisi ollut 2,8 prosenttia eikä vuotta 2010 koskevassa vuotuisessa toimintakertomuksessa raportoitu 0,8 prosenttia) [30]. 36. Lisäksi tarkastusviranomaisten raportoimat virhetasot olivat tilastollisesti edustavia koko toimenpideohjelman [31] osalta ainoastaan noin puolessa EAKR:n/koheesiorahaston toimenpideohjelmista (46 prosentissa vuonna 2011 ja 55 prosentissa vuonna 2012). Jopa niiden toimenpideohjelmien kohdalla, joiden virhetasot eivät ole edustavia, komissio ottaa kuitenkin huomioon kaikki rahoitusoikaisut laskiessaan toimenpideohjelman jäännösvirhetasoa. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että käytäntö ei ole asianmukainen. Jos virhetaso ei edusta koko perusjoukkoa, jäännösvirhetasossa olisi otettava huomioon ainoastaan ne rahoitusoikaisut, jotka koskevat tarkastettua otosta (ja joihin kyseinen virhetaso liittyy). 37. Komission jäännösvirhetasoa koskevien laskelmien luotettavuus on suurelta osin riippuvainen jäsenvaltioiden kansallisella tasolla tehdyistä rahoitusoikaisuista toimittamien tietojen oikeellisuudesta sekä siitä, miten kyseiset tiedot otetaan komissiossa huomioon (ks. kohta 29). Rahoitusoikaisujen huomioon ottaminen on kuitenkin monimutkainen tehtävä, koska rahoitusoikaisuja tehdään ohjelman täytäntöönpanon eri vaiheissa useiden (kansallisten ja EU:n elinten) valvonta- ja tarkastustoimien seurauksena. Kansallisella tasolla niitä voivat määrätä hallinto- ja todentamisviranomaiset peruutusten ja takaisinperinnän muodossa (ks. laatikko 5). LAATIKKO 5 KOHEESIOALAN RAHOITUSKORJAUKSET JÄSENVALTIOIDEN TASOLLA Rahoitusoikaisuilla pyritään suojaamaan EU:n talousarviota virheellisiltä tai sääntöjenvastaisilta menoilta. Varainhoitoasetuksen mukaan aiheettomasti maksetut määrät olisi perittävä takaisin [32]. Yhteishallinnoinnin alaisten menojen osalta aiheettomasti maksettujen määrien estäminen tai toteaminen ja oikaiseminen on ensisijaisesti jäsenvaltioiden vastuulla [33]. Koheesioalan asetuksissa vaaditaan myös, että todentamisviranomaiset raportoivat vuosittain kaikista tehdyistä rahoitusoikaisuista (eli peruuntuneista ja takaisin perityistä määristä) ja myös perimättä olevista määristä ja määristä, joita ei saada perittyä takaisin [34]. 38. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että on myös olemassa riski, että komissio aliarvioi jäännösvirhetason, jos sillä on rajallinen varmuus jäsenvaltioiden rahoitusoikaisuista toimittamien tietojen luotettavuudesta ja oikeellisuudesta. Tämä johtuu lähinnä seuraavista tekijöistä: - Ajoitus: Todentamisviranomainen raportoi tietyn vuoden rahoitusoikaisuista seuraavan vuoden maaliskuun loppuun mennessä (n+1). Samaan ajankohtaan mennessä pääosastojen on esitettävä vuotuiset toimintakertomuksensa. Tämän vuoksi todentamisviranomaisilta pyydetään alustavia tietoja rahoitusoikaisuista. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että jäännösvirhetason laskentaan olisi niiden sijasta käytettävä edelliseen (lopulliseen) kertomukseen sisältyviä tietoja. Tästä seuraisi myös se, että ajanjakso, jolta projisoitu virhetaso lasketaan, sopisi paremmin yhteen sen ajanjakson (vuoden n–1 loppu) kanssa, jolta on saatavissa luotettavia tietoja rahoitusoikaisuista. - Kaksinkertainen laskenta: Jäsenvaltiot raportoivat rahoitusoikaisuista täsmentämättä lähdettä (eli perustuvatko ne hallinto- ja todentamisviranomaisten omiin tarkastuksiin vai tarkastusviranomaisten toimittamiin tarkastuksiin). Pääosastot eivät kuitenkaan pysty erottamaan raportoiduista tiedoista [35], mitkä määrät ovat peruuntuneet ja peritty takaisin kansallisten tarkastusviranomaisten oman työn perusteella. Tämän vuoksi komission on mahdotonta tarkistaa, ovatko tarkastusviranomaiset vähentäneet projisoitua virhetasoaan ottamalla huomioon rahoitusoikaisut, jotka toteutettiin sen jälkeen, kun menot oli todennettu komissiolle. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi useita tapauksia, joissa komissio oli ottanut rahoitusoikaisut (takaisinperintämenettelyt) huomioon laskiessaan jäännösvirhetasoa. Ne liittyivät menoihin, joiden osalta jäsenvaltio oli tehnyt negatiivisen mukautuksen ennen otoksen poimintaa tai joiden osalta otoksen sisältämät sääntöjenvastaiset menot oli vähennetty rahoitusoikaisujen avulla, mikä ei ole sallittua. - Perimättä olevien määrien sisällyttäminen: Komission laskelmassa otetaan huomioon jäsenvaltioiden raportoimat perimättä olevat määrät. Tällaiset rahoitusoikaisuja koskevat tiedot ovat lähtökohtaisesti epävarmoja, koska kyseisiä perintämenettelyjä ei ole vielä toteutettu vuoden n loppuun mennessä. - Virhetasoja mukautetaan seuraavina vuosina ilman, että vastaavia rahoitusoikaisuja mukautetaan: Tarkastusviranomaiset voivat mukauttaa virhetasoarvioitaan seuraavina vuosina. Tilanne voi ilmetä silloin, kun virhettä ei enää pidetä virheenä (tai se arvioidaan eri lailla) sen jälkeen, kun tarkastusviranomainen on saanut lisätietoa vuotuisen valvontakertomuksen antamisen jälkeen. Komissio ottaa mukautetun virhetason huomioon, mikä alentaa jäännösvirhetasoa. Komissio ei kuitenkaan tarkista, mukautetaanko vastaavasti myös näihin sääntöjenvastaisuuksiin liittyviä rahoitusoikaisuja, joista todentamisviranomainen on jo mahdollisesti raportoinut komissiolle. ON HAVAITTU VIITTEITÄ SIITÄ, ETTÄ "JÄÄNNÖSVIRHETASO" SAATTAA OLLA ALIARVIOITU USEISSA TAPAUKSISSA 39. Tilintarkastustuomioistuimen analyysissa havaittiin viitteitä siitä, että huomattavan monen toimenpideohjelman kohdalla jäännösvirhetason laskennassa huomioon otetut rahoitusoikaisut saattavat olla yliarvioituja (tai vaihtoehtoisesti projisoitu virhetaso on aliarvioitu): vuonna 2011 yhteensä 33:ssa EAKR:n/koheesiorahaston toimenpideohjelmassa ja 22:ssa ESR:n toimenpideohjelmassa (11 jäsenvaltiossa) jäännösvirhetaso oli negatiivinen. Toisin sanoen komission toimenpideohjelman jäännösvirhetason laskennassa huomioon ottamat monivuotiset rahoitusoikaisut olivat suurempia kuin menot, joihin liittyi virhe (joka oli ekstrapoloitu kansallisen tarkastusviranomaisen raportoiman tilastollisesti edustavan virhetason perusteella). Vuonna 2012 näin tapahtui 53:ssa EAKR:n/koheesiorahaston toimenpideohjelmassa 16 jäsenvaltiossa [36]. Tämä vaikutus koskee kaikkia EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n toimenpideohjelmia, mutta se voidaan osoittaa ainoastaan niissä toimenpideohjelmissa, joiden "jäännösvirhetasot" ovat negatiivisia. 40. Tilintarkastustuomioistuin korostaa, että jäännösvirhetason luotettavuus on tärkeä tekijä komission varmistusprosessissa. Useissa tapauksissa komission päätöstä olla esittämättä toimenpideohjelmasta varaumaa perustellaan sillä, että jäännösvirhetaso on alle kahden prosentin olennaisuusrajan (ks. kohta 10). Vuonna 2012 tämä piti paikkansa 67:ssä EAKR:n/koheesiorahaston toimenpideohjelmassa ja 29:ssä ESR:n toimenpideohjelmassa, joista ei esitetty varaumia, vaikka validoitu projisoitu virhetaso oli yli kaksi prosenttia (ks. liite III) [37]. MAHDOLLISUUTTA SOVELTAA YHTENÄISTÄ TARKASTUSMALLIA KOSKEVIA SÄÄNNÖKSIÄ HYÖDYNNETTIIN VÄHÄN, 73 ARTIKLAN MUKAISEN ASEMAN MYÖNTÄMINEN VIIVÄSTYI EIVÄTKÄ VÄHIMMÄISEHDOT AINA TÄYTTYNEET MAHDOLLISUUTTA 73 ARTIKLAN MUKAISEN ASEMAN MYÖNTÄMISEEN OLI HYÖDYNNETTY VÄHÄN VUODEN 2012 LOPPUUN MENNESSÄ 41. Joulukuuhun 2012 mennessä komissio oli myöntänyt 73 artiklan mukaisen aseman 434 toimenpideohjelmasta 61:lle (ks. taulukko) kahdessatoista jäsenvaltiossa 27:stä: 51:lle EAKR:n toimenpideohjelmalle kymmenessä jäsenvaltiossa ja kymmenelle ESR:n toimenpideohjelmalle viidessä jäsenvaltiossa. 42. Tämä vastaa noin 14:ää prosenttia 434 toimenpideohjelmasta ohjelmakaudella 2007–2013; 73 artiklan mukaisen aseman saaneiden toimenpideohjelmien osuus on suurempi EAKR:n/koheesiorahaston toimenpideohjelmien (16 prosenttia) kuin ESR:n toimenpideohjelmien (9 prosenttia) kohdalla. Vuoden 2012 loppuun mennessä 73 artiklan mukaista asemaa ei ollut myönnetty yhdellekään Euroopan alueellista yhteistyötä koskevalle rajat ylittävälle toimenpideohjelmalle. 43. Näiden 61 toimenpideohjelman, jotka ovat saaneet 73 artiklan mukaisen aseman, arvioitu kokonaisbudjetti (EU:n rahoitus sekä kansallinen julkinen ja yksityinen rahoitus) oli 75839 miljoonaa euroa ohjelmakaudella 2007–2013. Tämä vastaa noin 16:tta prosenttia 490654 miljoonan euron kokonaisbudjetista (ks. taulukko ja liite I). Osuus on huomattavasti pienempi kuin niiden toimenpideohjelmien osuus (69 prosenttia kokonaisbudjetista), joista komissio ei esittänyt vuonna 2012 lainkaan varaumia (ks. kohta 26). TAULUKKO OHJELMAKAUSI 2007–2013: 73 ARTIKLAN MUKAISEN ASEMAN SAANEET EAKR:N/KOHEESIORAHASTON JA ESR:N TOIMENPIDEOHJELMAT (TILANNE 31. JOULUKUUTA 2012) | EAKR/koheesiorahasto | ESR | Yhteensä | Toimenpideohjelmien määrä | 317 | 117 | 434 | - 73 artiklan mukaisen aseman saaneet toimenpideohjelmat | 51 | 10 | 61 | - prosentteina | 16 % | 9 % | 14 % | Kokonaisbudjetti (milj. euroa) | 374444 | 116210 | 490654 | - 73 artiklan mukaisen aseman saaneet toimenpideohjelmat | 69545 | 6294 | 75839 | - prosentteina | 19 % | 5 % | 16 % | ENSIMMÄISET TOIMENPIDEOHJELMIA KOSKEVAT 73 ARTIKLAN MUKAISEN ASEMAN MYÖNTÄMISPÄÄTÖKSET MAALISKUUSSA 2012 44. Toimenpideohjelmalle myönnettävä 73 artiklan mukainen asema vaikuttaa komission valvontaan ilmoitusta seuraavana vuonna ja ohjelmakauden loppuun saakka. Mitä varhaisemmassa vaiheessa ohjelmakautta toimenpideohjelmalle voidaan myöntää yhtenäiseen tarkastusmalliin perustuva asema, sitä suurempi on täten sen vaikutus. 45. Alun perin laaditussa "73 artiklan etenemissuunnitelmassa" komissio oli ennakoinut, että ensimmäiset 73 artiklaa koskevat päätökset voitaisiin tehdä vuoden 2011 aikana [38]. Suunnitelma osoittautui kuitenkin aivan liian kunnianhimoiseksi: - Jäsenvaltioilla oli vuosina 2009/2010 useiden toimenpideohjelmien kohdalla vaikeuksia esittää päteviä vaatimustenmukaisuuden arviointeja komissiolle, ja tämän seurauksena komissio hyväksyi kyseiset asiakirjat viipeellä [39]. Jäsenvaltiot ja komissio asettivat kyseisen prosessin etusijalle ohjelmakauden 2007–2013 alkuvuosina. - Lisäksi monien tarkastusviranomaisten kohdalla toimet tarkastettiin vasta vuosina 2009/2010 ja näiden tarkastusten tuloksista raportoitiin vuoden 2010 vuotuisissa valvontakertomuksissa. Komissio ei kuitenkaan pitänyt näitä ensimmäisiä raportoituja virhetasoja riittävän pitävinä arvioidakseen, voitaisiinko toimenpideohjelmille myöntää 73 artiklan mukainen asema (ks. kohta 35). 46. Ensimmäisille toimenpideohjelmille myönnettiin 73 artiklan mukainen asema vasta maaliskuussa 2012, kun tarkastusviranomaiset olivat toimittaneet vuotuiset valvontakertomuksensa vuodelta 2011. Yhtenäistä tarkastusmallia on täten sovellettu ensimmäistä kertaa niinkin myöhään kuin ohjelmakauden 2007–2013 kuudentena vuotena. Tämä kuvastaa, miten vaikeaa 73 artiklaa on soveltaa vaikuttavasti asetusten mukaisesti. TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN TARKASTI 73 ARTIKLAN EHTOJEN TÄYTTYMISEN 47. Asetusten 73 artiklan säännösten perusteella ja ottaen huomioon komission sisäisissä säännöissä vuosina 2010 ja 2012 määrittämät keskeiset ehdot (ks. kohdat 15 ja 17) tilintarkastustuomioistuin katsoo, että 73 artiklan mukaisen toimenpideohjelman on täytettävä seuraavat vähimmäisehdot: - tarkastusstrategian ja vaatimustenmukaisuuden arvioinnin on oltava komission hyväksymiä - toimenpideohjelman sisäisten kontrollien on toimittava tehokkaasti ja erityisesti monivuotisen jäännösvirhetason on oltava komission kahden prosentin olennaisuusrajan alapuolella - tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten tulokset olisi otettava huomioon erityisesti silloin, kun toimenpideohjelman sisäisissä kontrolleissa on yksilöity merkittäviä puutteita - tarkastusviranomainen on pitänyt arvioida "vaikuttavaksi". 48. Yleisesti ottaen tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa kävi ilmi, että 73 artiklan mukaisen aseman saaneista 61 toimenpideohjelmasta 46 täytti kaikki nämä ehdot (ks. laatikko 6). Näiden toimenpideohjelmien osuus kaikkien 73 artiklan mukaisen aseman saaneiden toimen-pideohjelmien kokonaisbudjetista on yhteensä noin kolme neljäsosaa. LAATIKKO 6 YHTEENVETO 73 ARTIKLAN MUKAISEN ASEMAN MYÖNTÄMISEHTOJEN TÄYTTYMISTÄ KOSKEVAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TARKASTUKSEN TULOKSISTA (TILANNE VUONNA 2012) Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio oli vuosina 2008 ja 2009 yleensä ottaen hyväksynyt tarkastus-viranomaisten tarkastusstrategiat ja vaatimustenmukaisuuden arviointia koskevat asiakirjat (kertomus ja lausunto) kaikkien 61 toimenpideohjelman osalta, joille oli myönnetty 73 artiklan mukainen asema. Kuitenkin useiden toimenpideohjelmien kohdalla testeissä kävi ilmi, että muut "73 artiklan" mukaisen aseman myöntämistä koskevat ehdot eivät täyttyneet kokonaan: a) Sisäisten kontrollien toimivuudesta ei annettu riittävästi tietoa; tilintarkastustuomioistuin havaitsi esimerkiksi seuraavaa: - Komissio oli validoinut kymmenen EAKR:n ja ESR:n toimenpideohjelman kohdalla vuonna 2011 ja 15 toimenpideohjelman kohdalla vuonna 2012 projisoidut virhetasot, jotka ylittivät komission kahden prosentin olennaisuusrajan; näissä tapauksissa 73 artiklan mukainen asema olisi pitänyt myöntää ainoastaan siinä tapauksessa, että samaan aikaan jäännösvirhetaso olisi ollut kaikissa asianomaisissa toimenpideohjelmissa alle kaksi prosenttia [40]. Kuudessa EAKR:n toimenpideohjelmassa tilanne oli tämä vain siitä syystä, että komissio niputti nämä toimenpideohjelmat samaan ryhmään laskiessaan jäännösvirhetasoa; 73 artiklan mukainen asema myönnetään kuitenkin tietylle toimenpideohjelmalle eikä toimenpideohjelmaryhmälle. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komissio ei voi käyttää yhdistettyä jäännösvirhetasoa mainitulla tavalla. - Komissio esitti osittaisen varauman eräästä toisesta EAKR:n toimenpideohjelmasta maaliskuussa 2012. Marraskuussa 2012 komissio arvioi, että tätä varaumaa vastaava korjaava toimenpide oli toteutettu ja varauma voitiin poistaa. Samaan aikaan toimenpideohjelmalle myönnettiin 73 artiklan mukainen asema ennen kuin kyseistä toimenpideohjelmaa koskevaan vuoden 2012 vuotuiseen valvontakertomukseen kohdistettiin tarkastuksia; valvontakertomus toimitettiin vähän "73 artiklan" mukaisen aseman myöntämisen jälkeen. b) Tarkastusviranomaisen raportoima virhetaso ei ollut tilastollisesti edustava ja täten komissiolla ei ollut riittävän pätevää pohjaa, jonka perusteella se voisi päättää, pitäisikö 73 artiklan mukainen asema myöntää: - Asetuksen mukaisesti otoksen on oltava riittävän suuri, jotta tarkastusviranomainen voi tehdä päteviä johtopäätöksiä järjestelmän toiminnan vaikuttavuudesta. Tarkastusviranomaiset olivat poimineet yhdestä EAKR:n ja kahdesta ESR:n toimenpideohjelmasta komission ohjeiden mukaisesti otoksen. Jokainen otos oli kuitenkin liian pieni, joten virhetasoa ei voitu ekstrapoloida koko perusjoukkoon. Tästä seurasi, että tarkastusviranomaisen raportoimien virhetasojen ei voida katsoa edustavan tarkastettua toimenpideohjelmaa (tai toimenpideohjelmaryhmää) eli niiden perusteella ei voi tehdä johtopäätöksiä toimenpideohjelman hallinto- ja valvontajärjestelmän toiminnan vaikuttavuudesta. - Kahdessa EAKR:n toimenpideohjelmassa maaliskuussa 2012 suoritetun otannan perusjoukkoon ei sisältynyt vuoden 2012 toimia koskevissa tarkastuksissa hankkeita, joiden osuus komissiolle todennetuista menoista olisi ollut vähintään neljännes. Myöntäessään 73 artiklan mukaisen aseman kesäkuussa 2012 komissio ei tiennyt, että tarkastusviranomainen oli valinnut asetuksen vastaisen otantatavan. - Yhdessä ESR:n toimenpideohjelmassa tarkastusviranomaiset olivat poimineet otokseen ainoastaan kaksi toimea vuonna 2011 [41] erittäin pieniä toimenpideohjelmia koskevien komission ohjeiden mukaisesti; tässäkään tapauksessa virhetasoja ei voida pitää edustavina. c) Tilintarkastustuomioistuin havaitsi toimia koskevissa tarkastuksissaan [42] puutteita toimenpideohjelmien sisäisissä kontrolleissa. Puutteita esiintyi kahdessa "73 artiklan" mukaisen aseman saaneessa toimenpideohjelmassa. d) Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että 73 artiklan mukaisen aseman saaneista toimenpideohjelmista vastaavista viidestä tarkastusviranomaisesta kaksi on "osittain vaikuttavia" [43]. 73 ARTIKLAN MUKAISEN ASEMAN SAANEIDEN TOIMENPIDEOHJELMIEN SEURANTAJÄRJESTELYJÄ ON VAHVISTETTAVA JA YHTENÄISEN TARKASTUSMALLIN ASEMA PITÄISI PERUUTTAA, JOS VÄHIMMÄISEHDOT EIVÄT ENÄÄ TÄYTY KOMISSION SEURANTAAN SOVELTAMA LÄHESTYMISTAPA KEHITETTIIN ALUN PERIN VUONNA 2010 49. Komissio aikoo lähtökohtaisesti luottaa 73 artiklan mukaisen aseman saaneiden toimenpideohjelmien osalta tarkastusviranomaisen antamaan tarkastuslausuntoon. Komission on kuitenkin oltava tältä osin varma, että asianomaisen tarkastusviranomaisen tekemä tarkastustyö on edelleen laadultaan normien mukaista ja että tiedot toimenpideohjelman projisoidusta virhetasosta ja rahoitusoikaisuista ovat luotettavia. 50. Komissio vahvisti vuonna 2010 tarkastusviranomaisia koskevan seurantastrategiansa "73 artiklaa koskevassa etenemissuunnitelmassa" [44]. Aluepolitiikan pääosasto ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto sopivat kyseisessä valmisteluasiakirjassa - toimittavansa asiakirjatarkastuksen, joka koskee kunkin 73 artiklan mukaisen aseman saaneen toimenpideohjelman (kuten minkä tahansa muun toimenpideohjelman) osalta toimitettuja vuotuisia valvontakertomuksia, vuotuista lausuntoa ja järjestelmätarkastuksia - pitävänsä yllä tiiviitä kahdenvälisiä yhteyksiä kuhunkin tarkastusviranomaiseen kokousten ja yhteisten tarkastustoimeksiantojen avulla (tai siten, että komission edustajat osallistuvat tarkkailijoina kansallisten tarkastusviranomaisten vastuulla oleviin tarkastuksiin). 51. Muiden tarkastajien työn hyödyntämistä koskevien kansainvälisten tilintarkastusstandardien (ISA-standardit) mukaisesti komission olisi tarkistettava tarkastusviranomaisen työpaperit, kun se turvautuu viranomaisen tekemään työhön. Lisäksi ISA-standardeissa vaaditaan, että osa tarkastuksista on suoritettava uudelleen [45]. 52. Näitä näkökohtia ei kuitenkaan käsitelty 73 artiklaa koskevassa etenemissuunnitelmassa. Työpapereiden tarkistaminen ja tarkastusten uudelleen suorittaminen tehtäisiin ainoastaan niissä tapauksissa, joissa herää epäilys kansallisten tarkastusviranomaisten toimittamien tietojen oikeellisuudesta [46]. Vuotuiset valvontakertomukset on toimitettava vuoden loppuun mennessä ja komissio pyrkii arvioimaan niiden luotettavuuden kahdessa kuukaudessa, ja näin ollen tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komissiolla ei ole riittävästi aikaa suorittaa tätä työtä asianmukaisesti (ks. kohdat 32–34). Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tämä rajoittaa myös sitä, missä määrin komissio voi saada varmuuden tarkastusviranomaisten raportoimien tietojen perusteella. 53. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että komissio hyväksyi syyskuussa 2013 päivitetyn etenemissuunnitelman, joka sisältää 73 artiklan mukaisen aseman saaneiden toimenpideohjelmien [47] seurantaa koskevat muutetut säännökset. KOMISSIO KÄYNNISTI KORJAAVIA TOIMIA NELJÄSTÄ 73 ARTIKLAN MUKAISEN ASEMAN SAANEESTA TOIMENPIDEOHJELMASTA VASTAAVIEN KOLMEN TARKASTUSVIRANOMAISEN KOHDALLA 54. Komissio voi milloin tahansa päättää keskeyttää tai peruuttaa toimenpideohjelmalle myönnetyn yhtenäistä tarkastusmallia koskevan aseman soveltamisen (ks. kohta 19). Kuten vuonna 2010 laaditussa 73 artiklaa koskevassa etenemissuunnitelmassa vahvistetaan, näin voisi käydä erityisesti siinä tapauksessa, että kansallisten tarkastusviranomaisten työssä havaitaan merkittäviä puutteita ja/tai että toimenpideohjelman jäännösvirhetaso ylittää komission kahden prosentin olennaisuusrajan. 55. Komissio tarkisti vuonna 2013 ensimmäistä kertaa vuotta 2012 koskevien vuotuisten valvontakertomusten tarkastuksen yhteydessä, täyttyivätkö 73 artiklan mukaisen aseman myöntämisehdot edelleen niiden toimenpideohjelmien (ja tarkastusviranomaisten) osalta, joille oli myönnetty yhtenäistä tarkastusmallia koskeva asema vuonna 2012. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että komissio käynnisti korjaavia toimia niiden kolmen tarkastusviranomaisen kohdalla, jotka vastaavat niistä neljästä EAKR:n toimenpideohjelmasta, joiden kohdalla tilintarkastustuomioistuin oli raportoinut, että yhtenäistä tarkastusmallia koskevat ehdot eivät enää täyttyneet vuoden 2012 lopussa (ks. kohta 48 ja laatikko 6) [48]. 73 ARTIKLAN MUKAINEN ASEMA ON ERITYISEN MERKITYKSELLINEN VUODEKSI 2017 SUUNNITELTUJEN OHJELMIEN PÄÄTTÄMISEN KANNALTA 56. Yhtenäinen tarkastusmalli tulee myös olemaan merkityksellinen ohjelmakauden 2007–2013 päättämistä ajatellen. Tarkastusviranomaisten on toimitettava vuotuinen valvontakertomus vuoden 2015 loppuun mennessä ja valmisteltava toimenpideohjelman sulkemista koskeva ilmoitus ja sitä tukeva lopullinen valvontakertomus 31. maaliskuuta 2017 mennessä (ks. liite II). Jos toimenpideohjelmalle on myönnetty 73 artiklan mukainen asema, komissio voisi saada tarkastusviranomaisen työn perusteella varmuuden siitä, että loppumaksu on laillinen ja sääntöjenmukainen, sen sijaan, että se toimittaisi itse yksityiskohtaisia tarkastuksia. Täten tilintarkastustuomioistuin katsoo, että vaikuttava ohjelman päättäminen (joka on riippuvainen tarkastusviranomaisten toimittamien tietojen laadusta) edellyttää, että komissio on siihen mennessä kehittänyt tarkastusviranomaisten työn seurantaan tarkoitetun järjestelmän, joka on riittävän pätevä. ONKO KOMISSIO VARMISTANUT TARKASTUSVIRANOMAISILLE TARKOITETUN OHJEISTUKSEN JA TUEN AVULLA, ETTÄ KAIKKIIN TOIMENPIDEOHJELMIIN SOVELLETAAN YHDENMUKAISTA TARKASTUKSEN LÄHESTYMISTAPAA? 57. Yhtenäistä tarkastusmallia voidaan panna täytäntöön vaikuttavalla tavalla ainoastaan siinä tapauksessa, että tarkastusviranomaiset soveltavat tarkastuksiin yhdenmukaista lähestymistapaa siten, että tarkastustulokset ovat vertailukelpoisia jäsenvaltioiden, rahastojen ja toimenpideohjelmien välillä sekä eri aikoina. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, oliko komissio - antanut asianmukaiset työmenetelmäohjeet tarkastusviranomaisille asetusten [49] mukaisesti - edistänyt "hyvien käytäntöjen" vaihtoa tarkastusviranomaisten kanssa ja niiden välillä - järjestänyt koulutustapahtumia tarkastusviranomaisten erityistarpeisiin. Tässä yhteydessä tilintarkastustuomioistuin kysyi myös, mitä mieltä tarkastusviranomaiset olivat valmiuksien kehittämiseen tähtäävistä komission toimista. KOMISSION MENETELMÄOHJEITA TARKASTUSVIRANOMAISILLE ON PARANNETTU OHJELMAKAUDEN ALUSTA ALKAEN ASETUKSESSA SÄÄDETYT MENETELMÄVAATIMUKSET OVAT EPÄJOHDONMUKAISIA 58. Tarkastusviranomaisten olisi otettava huomioon kansainvälisesti hyväksytyt tarkastusstandardit [50]. Asetuksissa viitataan varsinkin ISA-standardeihin, sisäisten tarkastajien järjestön (Institute of Internal Auditors) antamiin ammattistandardeihin ja INTOSAI:n tarkastusstandardeihin. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että nämä standardit ovat jossakin määrin samanlaisia mutta ne eivät kuitenkaan ole identtisiä. Asetuksissa ei myöskään virallisesti vaadita, että tarkastusviranomaisten olisi noudatettava kansainvälisesti hyväksyttyjä tarkastusstandardeja. Tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn vastanneista ainoastaan puolet (52 prosenttia) piti asetuksissa tarkastusviranomaisille asetettuja menetelmävaatimuksia asianmukaisina. KOMISSION ANTAMAT OHJEET 59. Komissio antaa tarkastusviranomaisten operatiivista työtä tukevia lisäohjeita. Lisäohjeita annetaan yleensä ns. "COCOF-ohjeina" (ks. laatikko 7). LAATIKKO 7 RAHASTOJEN YHTEENSOVITTAMISESTA VASTAAVAN KOMITEAN (COCOF) HYVÄKSYMÄT OHJEET Rahastojen yhteensovittamisesta vastaava komitea (COCOF) on asetuksen (EY) N:o 1083/2006 103 artiklan nojalla perustettu jäsenvaltioiden edustajista koostuva komitea, joka neuvoo komissiota EAKR:n, ESR:n ja koheesiorahaston toimien täytäntöönpanossa. Komissio toimii COCOFin kokouksissa puheenjohtajana ja antaa sen käyttöön sihteeristön. COCOFilla on komission ohjeiden osalta erityistehtävä: se antaa neuvoja kaikista menetelmällisistä ja teknisistä näkökohdista, joista ei mainita asetuksissa. Komissio keskustelee COCOFin kanssa ohjeiden alustavista versioista ennen kuin ohjeet viimeistellään ja annetaan. Ohjeet ovat suosituksia, joissa esitetään käytännön esimerkkejä ja tietoa. Ne eivät ole laillisesti sitovia tai rajoittavia. Kaikissa ohjeissa on oikeudellinen vastuuvapauslauseke. TIETYT TARKASTUSVIRANOMAISILLE TARKOITETUT OHJEET ANNETTIIN MYÖHÄSSÄ 60. Tilintarkastustuomioistuimen kyselyn tulokset osoittavat, että suurin osa vastaajista katsoi, että ainakaan osaa ohjeista ei ollut annettu ajoissa. Tarkastusviranomaisista 15 prosenttia katsoi, että ohjeistus annettiin yleensä myöhässä, ja 58 prosenttia katsoi, että ohjeistus annettiin osittain myöhässä. 61. Kyselytulosten ja tarkastusviranomaisten päälliköiden haastattelujen avulla selvisi, että viipeitä esiintyi erityisesti seuraavien COCOFin ja muiden ohjeiden kattamien seikkojen osalta: tarkastuksen lähestymistapamalli rahoitusjärjestelyjä varten (ohje annettiin heinäkuussa 2011) ja vuotuisessa valvontakertomuksessa mainittujen virheiden käsittely (ohje annettiin joulukuussa 2011). Lisäksi komissio sovelsi viimeksi mainittua ohjetta takautuvasti arvioidessaan tarkastusviranomaisten työtä (ks. laatikko 8). 62. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös hyviin käytäntöihin liittyviä tapauksia, joissa ohjeet annettiin ajoissa. Tästä on erityisesti kyse COCOF-ohjeissa, jotka koskevat yhteistä jäsenvaltioiden hallinto- ja valvontajärjestelmien arviointimenetelmää, tarkastusstrategiaa ja "vaatimustenmukaisuuden arviointia" [51]. LAATIKKO 8 KOMISSIO SOVELSI COCOF-OHJETTA TAKAUTUVASTI Vuotuisessa valvontakertomuksessa mainittujen virheiden käsittelyä koskeva COCOF-ohje annettiin joulukuussa 2011 ja sitä on sovellettu takautuvasti tarkastusviranomaisten kyseisen kuukauden aikana vuodelta 2011 antamiin vuotuisiin valvontakertomuksiin. Komissio pyysi tarkastusviranomaisia tekemään vuotuisiin valvontakertomuksiinsa mukautukset ohjeiden mukaan, mikä tuotti päällekkäistä työtä ja viivästytti entisestään vuotuisten valvontakertomusten lopullisia versioita. KATTAVIEN JA SELKEIDEN OHJEIDEN ANTAMISESSA ON EDISTYTTY OHJELMAKAUDEN ALUSTA ALKAEN MERKITTÄVÄSTI 63. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa havaittiin, että COCOF-ohjeisto kattaa laaja-alaisesti tarkastusviranomaisten työn kannalta relevantteja seikkoja. Kyselyssä kävi myös ilmi, että suurin osa vastaajista piti ohjeita kattavina (75 prosenttia) ja komission ohjeistustasoa asianmukaisena (60 prosenttia). 64. Komission ohjeet ovat yleisesti ottaen hyväksyttyjä, ja tarkastusviranomaiset ottavat ne työssään huomioon, vaikka ohjeet eivät ole luonteeltaan sitovia. Tilintarkastustuomioistuimen kyselyssä yli 90 prosenttia tarkastusviranomaisista mainitsi soveltavansa COCOF-ohjeistoa kokonaisuudessaan (tai tietyin poikkeuksin). Tieto vahvistettiin myös tarkastusviranomaisten päälliköiden haastatteluissa. 65. Yleisesti ottaen tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komissio on edistynyt merkittävästi ohjeistuksessa ohjelmakauden alusta alkaen, mikä on osaltaan yhdenmukaistanut tarkastusviranomaisten lähestymistapoja ja menetelmiä. Erityisesti tilannetta ovat edistäneet perusteellisesti muutetut tilastollista otantaa koskevat ohjeet [52], jotka komissio antoi huhtikuussa 2013. Tarkastusviranomaisten on sovellettava kyseisiä ohjeita vuodesta 2013 alkaen, ja niiden pitäisi auttaa tältä osin aiemmin havaittujen puutteiden korjaamista (ks. laatikko 4). VUOTUISIA VALVONTAKERTOMUKSIA KOSKEVISSA KOMISSION OHJEISSA YKSILÖITIIN PUUTTEITA 66. Tilintarkastustuomioistuin katsoo asetusten vuotuisia valvontakertomuksia ja tarkastuslausuntoja koskevien säännösten osalta, että komission on tarpeen selkeyttää ohjeitaan, jotta tarkastusviranomaisten raportoimat tiedot voidaan tarkistaa vaikuttavalla tavalla (ks. kohdat 32–34) [53]. Tämä koskee erityisesti seuraavia seikkoja: - tiedot tarkastusviranomaisen tarkastamaan otokseen sisältyvistä toimista (eli hankkeista tai maksupyynnöistä ja ilmoitetuista määristä); täten komissio voisi saada käsityksen siitä, millä perusteella vuotuisessa valvontakertomuksessa raportoitu virhetaso on laskettu - yksityiskohtaiset tiedot havaituista virheistä (eli tiedot toimista ja määrästä, joihin liittyy virhe); näiden tietojen perusteella komissio voisi tarkistaa vaikuttavammalla tavalla vuotuisessa valvontakertomuksessa raportoidun virhetason oikeellisuuden ja luotettavuuden - tiedot tarkastusviranomaisen monivuotisesta arvioinnista, jossa selvitetään, miten sisäiset kontrollit toimivat, eikä pelkästään esitetä tuoretta katsausta vuotuisen valvontakertomuksen kattaman ajanjakson kuluessa toimitetuista tarkastuksista; tämän perusteella olisi myös parempi arvioida, onko toteutettu asianmukaisia korjaavia toimia ja pitääkö tarkastusviranomaisen tarkastusstrategiatarpeita mukauttaa - tietoa vuotuisen valvontakertomuksen kattaman ajanjakson jälkeisistä tapahtumista (jotka voisivat muuttaa sisäisten kontrollien vaikuttavuuden arviointia); komissio ei ole vielä antanut ohjeita siitä, minkälaisista tapauksista vuotuisessa valvontakertomuksessa olisi raportoitava (ja millä tavoin raportointi olisi tehtävä). Kyseessä ovat tapaukset, jotka saattavat vaikuttaa siihen, onko tarkastusviranomaisten annettava vuotuisessa valvontakertomuksessa varauman sisältävä (tai kielteinen) tarkastuslausunto. Nykyään näistä seikoista raportoivat ainoastaan harvat tarkastusviranomaiset. 67. Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoitti myös, että joukko asetuksissa (tai COCOF-ohjeissa) mainittuja tarkastuslausuntoa koskevia säännöksiä erosi ISA-standardeista. Esimerkkeinä voidaan todeta mm. tarkastuslausuntojen vakiosanamuoto (ja tyypit), tarkastuslausuntojen kattama ajanjakso, erot asetuksessa käytetyn ja kansainvälisen tilintarkastajaliiton (IFAC) standardeissaan käyttämän terminologian välillä, korjaamattomat virheellisyydet sekä johdon ja tarkastajien vastuun selventäminen tarkastuslausunnossa. KOMISSION EDISTÄMIEN HYVIEN KÄYTÄNTÖJEN VAIHTO TARKASTUSVIRANOMAISTEN KANSSA JA NIIDEN VÄLILLÄ 68. Asetuksissa vaaditaan, että komissio ja tarkastusviranomaiset tapaavat säännöllisesti vähintään kerran vuodessa tutkiakseen vuotuisia valvontakertomuksia ja tarkastuslausuntoja ja vaihtaakseen näkemyksiä muista toimenpideohjelmien [54] hallintoon ja valvontaan liittyvistä kysymyksistä. Komissio järjestää myös teknisiä kokouksia eri aiheista ja vuotuisen "homologiryhmän" [55] tapaamisen. 69. Tarkastusviranomaiset ovat yleensä tyytyväisiä valmiuksien kehittämiseen tähtääviin komission toimiin ja tukeen. Tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn vastanneista 68 prosenttia katsoi, että komissio tukee tarkastusviranomaisten työtä vaikuttavalla tavalla. Kysely ja tarkastusviranomaisten päälliköiden haastattelut osoittavat kuitenkin, että tietyillä aloilla komission tukea tarvittaisiin enemmän. On esimerkiksi vain vähän tietoa, jonka perusteella tarkastusviranomaisia voitaisiin vertailla keskenään niiden organisaatiorakenteen, toimintokohtaisen resurssijaon ja tiettyjen tarkastusviranomaisten käyttöön ottamien hyvien käytäntöjen perusteella. Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto perusti vuonna 2012 erityisen hallinnollisten valmiuksien kehittämiseen tarkoitetun osaamiskeskuksen [56]. KOMISSIO TUKEE TARKASTUSVIRANOMAISIA KOULUTUKSEN AVULLA 70. Komissio järjestää kansallisille tarkastusviranomaisille koulutustoimintaa, jonka kautta annetaan lisäohjeita ja edistetään hyviä käytäntöjä. Koulutustoimissa keskitytään tiettyihin kysymyksiin (kuten sääntelykehyksen muutoksiin, vaatimustenmukaisuuden arviointiin, julkishankintoihin, vuotuisiin valvontakertomuksiin ja tarkastuslausuntoihin). Suurin osa koulutustoimista toteutettiin ohjelmakauden alkuvaiheessa. 71. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että tarkastetulla ajanjaksolla koulutukseen osallistui kaiken kaikkiaan noin viidennes tarkastusviranomaisten koko henkilöstöstä. Osallistumisaste havaittiin korkeaksi varsinkin Bulgariassa, Tšekin tasavallassa, Puolassa, Romaniassa, Slovakiassa ja Espanjassa. 72. Tilintarkastustuomioistuimen kyselyssä annettiin erittäin myönteinen arvio komission koulutuksesta (jota tarjotaan kansallisella tasolla järjestettyjen koulutustoimenpiteiden ohella). Lisäksi kolmannes vastaajista toivoi saavansa komission tarjoamaa koulutusta enemmän (ja useammin). Koulutustarve vahvistettiin myös tarkastusviranomaisten edustajien haastatteluissa. MITKÄ OVAT OHJELMAKAUDELLA 2007–2013 KÄYTTÖÖNOTETTUJEN TARKASTUSJÄRJESTELYJEN KUSTANNUKSET? 73. Yhtenäisellä tarkastusmallilla pyritään ehkäisemään päällekkäistä valvontatyötä ja vähentämään valvonta- ja tarkastustoimien kokonaiskustannuksia jäsenvaltioissa ja komissiossa sekä keventämään tarkastuskohteiden hallinnollista rasitetta (ks. kohta 11). 74. Komission vuonna 2011 esittämien tietojen mukaisesti toimenpideohjelmien täytäntöönpanon hallinnollisten kokonaiskustannusten osuus kokonaisbudjetista [57] on ohjelmakaudella 2007–2013 noin 3,2 prosenttia. Tämän tiedon perusteella kansallisten viranomaisten toteuttamaan tarkistus-, todentamis- ja tarkastustoimintaan liittyvät valvontakustannukset ovat 0,9 prosenttia kokonaisbudjetista (eli alle 30 prosenttia hallinnollisten kulujen kokonaismäärästä). Noin viidennes valvontakustannuksista liittyi ohjelmatarkastukseen (eli kansallisten tarkastusviranomaisten työhön). 75. Asetuksen (EY) N:o 1083/2006 46 artiklan mukaisesti EU:n talousarviosta myönnetään teknistä tukea jäsenvaltioille (useimmissa tapauksissa jopa neljä prosenttia toimenpideohjelmille tarkoitetusta rahastojen kokonaisrahoituksesta). Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että valvontakustannukset ovat teknisen tuen kohdalla tukikelpoisia. 76. Tilintarkastustuomioistuin arvioi tarkastusviranomaisten vuonna 2012 toimittamien (ja vuonna 2013 uudelleen vahvistamien) tietojen perusteella, että 112 tarkastusviranomaisen toiminnan kokonaiskustannukset kasvoivat vuosina 2010–2012 noin 110 miljoonasta eurosta 130 miljoonaan euroon vuodessa. Tarkastusviranomaisiin liittyvän valvonnan kokonaiskustannukset olivat koko ohjelmakauden 2007–2013 ajalta noin 860 miljoonaa euroa. Tämä vastaa 0,2:ta prosenttia EAKR:n/koheesio-rahaston ja ESR:n kokonaisbudjetista ja on pitkälti yhdenmukainen komission oman arvion [58] kanssa. 77. Kansalliset tarkastusviranomaiset työllistävät noin 2600 kokopäiväistä työntekijää. Kyselyn kautta saatuja tietoja koskeva tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoitti, että työmäärä on kasvanut kuluvalla ohjelmakaudella ja henkilöstön määrä on lisääntynyt vuosina 2010–2012 noin kymmenen prosenttia. Tarkastusviranomaisten päälliköiden haastattelujen perusteella tämän voi katsoa johtuvan lähinnä siitä, että tarkastusviranomaisten työmäärä on toimien tarkastusten osalta lisääntynyt vuodesta 2010 alkaen ja että tarkastuksissa hyödynnetään entistä useam-min tilastollisesti edustavia (ja täten aiempaa laajempia) otoksia. 78. Ohjelmakaudella 2014–2020 tarkastusviranomaisille annetaan lisää vastuuta toimenpideohjelmien sisäisten valvontajärjestelmien [59] osalta. Tarkastusviranomaisten on esimerkiksi - tutkittava hallintoviranomaisten vuotuista hallinnollista vahvistuslausumaa (ja yhteenvetoa hallintoviranomaisten suorittamista tarkastuksista ja kontrolleista) ja annettava tarkastuslausunto todentamisviranomaisen laatimasta tilinpäätöksestä ja tilien täydellisyydestä, oikeellisuudesta ja totuudenmukaisuudesta - annettava lausunto kunkin toimenpideohjelman varainhoidon moitteettomuudesta. Nämä lisävelvoitteet mainitaan myös vuonna 2014 alkavalla kaudella sovellettavissa varainhoitoasetuksissa, ja ne lisäävät entisestään valvontakustannuksia. Tältä osin tilintarkastustuomioistuin haluaa muistuttaa, että sisäisen valvonnan järjestelmissä edellytetään, että talousarvioalan valvontakustannukset ja valvonnasta saatava hyöty ovat asianmukaisesti tasapainossa. Tavoitteena on varojen menettämisen riskin ja sääntöjenvastaisuuksien riskin rajoittaminen hyväksyttävälle tasolle. JOHTOPÄÄTÖKSET JA SUOSITUKSET 79. Jäsenvaltiot ja komissio ovat vahvistaneet sisäisen valvonnan järjestelmiä koheesion osalta ohjelmakaudella 2007–2013, ja kansalliset tarkastusviranomaiset on perustettu uudeksi sisäisen valvonnan lisätasoksi. Tarkastusviranomaisten kautta komissiolla on käytössään parempia ja kattavampia tietoja kunkin toimenpideohjelman (tai toimenpideohjelma-ryhmän) menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. 80. Komissio on ottanut käyttöön järjestelmän, jonka avulla se saa kansallisten tarkastusviranomaisten työn perusteella varmuuden EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Järjestelmä vastaa rakenteeltaan yleisesti ottaen tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa nro 2/2004 vahvistettuja yhtenäisen tarkastusmallin ("single audit") periaatteita. Tilintarkastustuomioistuin panee myös merkille komission ja kansallisten tarkastusviranomaisten välisen tiiviin yhteistyön ja parannukset, joiden avulla varmistetaan, että 434:n EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n toimenpideohjelman sisäinen valvonta on 27 jäsenvaltiossa johdonmukaisempaa. 81. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että asetuksen (EY) N:o 1083/2006 73 artiklassa säädetyt yhtenäisen tarkastusmallin periaatteet ovat koheesioalan yhteishallinnoinnin toimivuuden ennakkoedellytys: kansallisten tarkastusviranomaisten tarkastusten on oltava tehokkaita ja samanaikaisesti tarkastusten on osoitettava, että käytössä olevat hallintojärjestelmät ja sisäiset kontrollit toimivat kunnolla. Toisin sanoen ei ainoastaan tarkastusviranomaisen vaan myös kaikkien toimenpideohjelman sisäisten kontrollien osien on toimittava tehokkaasti. 82. Tilintarkastustuomioistuin teki seuraavat keskeiset havainnot: ONKO KOMISSIO HYÖDYNTÄNYT ASIANMUKAISESTI KANSALLISTEN TARKASTUSVIRANOMAISTEN TOIMITTAMIA TIETOJA MYÖNTÄESSÄÄN TOIMENPIDEOHJELMILLE 73 ARTIKLAN MUKAISEN ASEMAN? 83. Vuoden 2012 loppuun mennessä komissio katsoi, että sillä oli kohtuullinen varmuus siitä, että noin kolmessa neljästä (74 prosentissa) kaikista EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n toimenpideohjelmista virhetaso ei ollut olennainen eikä näistä toimenpideohjelmista niin ollen esitetty varaumia. Näiden toimenpideohjelmien osuus koheesioalan toimintalohkon kokonaisbudjetista oli 69 prosenttia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin joukon riskejä, jotka osoittavat, että komission arvio ei ole kenties kaikissa tapauksissa riittävän pätevä: - ensiksi tilintarkastustuomioistuimen tarkastukset ovat viimeisten kolmen vuoden aikana osoittaneet, että tietyt tarkastusviranomaiset raportoivat liian vähän ongelmista ja että raportoidut virhetasot eivät ole aina täysin luotettavia - toiseksi tarkastusviranomaisia ei vaadita toimittamaan komissiolle tarkkoja tietoja toimien tarkastuksista; tämä vähentää komission mahdollisuuksia validoida kansallisten tarkastusviranomaisten raportoimat vuotuiset virhetasot - kolmanneksi komissio viittaa jäännösvirhetasoon yhtenä kriteerinä, jonka perusteella päätetään, esitetäänkö toimenpideohjelmasta varaumia; jäännösvirhetaso lasketaan vähentämällä tarkastusviranomaisten vuotuisista virhetasoista (joita sovelletaan maksuihin ohjelmakauden alusta saakka) kansallisella ja EU:n tasolla tehdyt monivuotiset rahoitusoikaisut. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että jäsenvaltioiden rahoitusoikaisuista raportoimat tiedot eivät ole aina luotettavia ja oikeellisia ja että komission laskentamenetelmä tuottaa liian pienen jäännösvirhetason. Tästä seuraa, että komissio saattaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle raportoidessaan aliarvioida kyseisiä ongelmia sekä tehdä virheellisen arvion siitä, mitä huomautuksia sisältämättömän tarkastuslausunnon saaminen edellyttää. SUOSITUS NRO 1 Komission olisi varmistettava, että se ei jäännösvirhetasoa laskiessaan ilmoita liian pieneksi niiden menojen osuutta, joihin liittyy edelleen virhe. Komission olisi erityisesti tarkistettava paremmin tarkastusviranomaisten raportoimien virhetasojen ja jäsenvaltioiden rahoitus-oikaisuista raportoimien tietojen oikeellisuus ja luotettavuus ennen kuin se käyttää näitä tietoja itse varmuuden saamiseksi. SUOSITUS NRO 2 Komission olisi otettava käyttöön ohjelmakautta 2014–2020 varten järjestelmä, jossa tehdään nettomääräisiä rahoitusoikaisuja sellaisissa toimenpideohjelmissa, joiden kohdalla tarkastusviranomaiset toistuvasti raportoivat liian vähän ongelmista. Järjestelmän olisi perustuttava sovellettaviin asetusten säännöksiin. 84. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 73 artiklan tarjoamien mahdollisuuksien käyttöönotto oli vähäistä ja että toimenpideohjelmille myönnettiin yhtenäisen tarkastusmallin mukainen asema viipeellä. Vuoden 2012 loppuun mennessä 73 artiklan mukainen asema oli myönnetty 12 jäsenvaltiossa 27:stä yhteensä 61 toimenpideohjelmalle 434:stä. Näiden toimenpideohjelmien osuus koheesiopolitiikan kokonaisbudjetista oli 15 prosenttia. Komissio on voinut myöntää yhtenäisen tarkastusmallin mukaisen aseman ensimmäiselle toimenpideohjelmien joukolle vasta ohjelmakauden 2007–2013 kuudennesta vuodesta alkaen. Tilanne (joka vastaa tilannetta, joka havaittiin luottamussopimusten kohdalla edellisellä ohjelmakaudella) kuvastaa sitä, miten vaikeaa komission on ollut soveltaa "73 artiklaa" vaikuttavalla tavalla asetusten mukaan. 85. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että 61 toimenpideohjelmasta, jotka olivat saaneet 73 artiklan mukaisen aseman, 46 ohjelmaa täytti yhtenäisen tarkastusmallin aseman soveltamisen vähimmäisvaatimukset. Säännösten noudattamatta jättämistapaukset koskevat lähinnä EAKR:n toimenpideohjelmia, sillä niiden kohdalla 73 artiklan mukaisen aseman saaneiden toimenpideohjelmien osuus on suurempi. 86. Tilintarkastustuomioistuin toteaa myös, että 73 artiklan mukaisen aseman saaneiden toimenpideohjelmien (ja niitä valvovien tarkastusviranomaisten) seurantaan komissiossa sovellettavaa lähestymistapaa on tarpeen vielä kehittää ja selkeyttää. Tämä on erityisen tärkeää, kun otetaan huomioon tarkastusviranomaisten tehtävä vuodeksi 2017 suunnitellussa toimenpideohjelmien päättämisessä. SUOSITUS NRO 3 Komission olisi sovellettava yhtenäisen tarkastusmallin mukaista asemaa toimenpideohjelmille myöntäessään päteviä, johdonmukaisia ja avoimia kriteerejä kaikissa tapauksissa. Kun toimenpideohjelmalle myönnetään 73 artiklan mukainen asema, erityisesti seuraavien vähimmäiskriteerien olisi täytyttävä: - tarkastusstrategian ja vaatimustenmukaisuuden arvioinnin on oltava komission hyväksymiä - toimenpideohjelmien sisäisten kontrollien on toimittava tehokkaasti (ja erityisesti monivuotisen jäännösvirhetason on oltava komission kahden prosentin olennaisuusrajan alapuolella) - tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa ei ole havaittu merkittäviä puutteita toimenpideohjelmien sisäisissä kontrolleissa - tarkastusviranomainen on oltava arvioitu "vaikuttavaksi". SUOSITUS NRO 4 Komission olisi noudatettava 73 artiklan mukaisen aseman toimenpideohjelmiin (ja niitä valvoviin tarkastusviranomaisiin) soveltamissaan seurantatoimissa muiden tarkastajien työn käyttöä koskevia ISA-standardien vaatimuksia. Erityisesti komission olisi edelleen toimitettava vähimmäismäärä tarkastuksia ja kontrolleja kansallisten tarkastusviranomaisten tasolla, jotta "yhtenäisen tarkastusmallin" täytäntöönpano olisi vaikuttavaa. ONKO KOMISSIO VARMISTANUT TARKASTUSVIRANOMAISILLE TARKOITETUN OHJEISTUKSEN JA TUEN AVULLA, ETTÄ KOHEESIOALALLA SOVELLETAAN YHDENMUKAISTA TARKASTUKSEN LÄHESTYMISTAPAA? 87. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komissio on edistynyt merkittävästi ohjelmakauden alusta alkaen ohjeistuksessa, joka on osaltaan yhdenmukaistanut tarkastusviranomaisten lähestymistapoja ja menetelmiä. Erityisesti tilannetta ovat edistäneet perusteellisesti muutetut tilastollista otantaa ja virhetasojen laskentaa koskevat ohjeet, jotka komissio antoi huhtikuussa 2013. Tämä muodostaa olennaisen osan komission yhtenäistä tarkastusmallia, joka rakentuu kansallisiin tarkastuslausuntoihin, jotka perustuvat toimista poimittujen edustavien otosten tarkastuksiin. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että ohjelmakautta 2014–2020 koskevat komission lainsäädäntöehdotukset luovat mahdollisuuden antaa näistä kysymyksistä sekundäärilainsäädäntöä. SUOSITUS NRO 5 Komission olisi toteutettava asianmukaisia toimenpiteitä, jotta tarkastusviranomaiset voisivat käyttää työnsä pohjana vakaata ja sitovaa menetelmäkehystä, jonka avulla varmistetaan, että EU:n menot tarkastetaan kaikissa jäsenvaltioissa samojen standardien mukaan ja että tuloksista raportoidaan oikeellisesti. Lisäparannukset ovat tarpeen seuraavilta osin: vuotuisessa valvontakertomuksessa ilmoitettavat tiedot, toimien tarkastuksia varten toimitettujen tarkastusten laajuus ja yksityiskohtaisuus sekä tarkastushavaintojen seuranta (jäsenvaltioiden viranomaisten rahoitusoikaisut mukaan luettuina). MITKÄ OVAT OHJELMAKAUDELLA 2007–2013 KÄYTTÖÖNOTETTUJEN TARKASTUSJÄRJESTELYJEN KUSTANNUKSET? 88. Tilintarkastustuomioistuin arvioi tarkastusviranomaisten toimittamien tietojen perusteella nimenomaisesti tarkastusviranomaisiin liittyvien vuotuisten valvontakustannusten määräksi 110–130 miljoonaa euroa. Valvontakustannusten osuus on koko ohjelmakaudella 2007–2013 yhteensä 860 miljoonaa euroa eli noin 0,2 prosenttia EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n toimenpideohjelmien kokonaisbudjetista (EU:n rahoitus sekä kansallinen julkinen ja yksityinen rahoitus). Arvio on pitkälti komission vuonna 2011 tekemän ennusteen mukainen. 89. Ohjelmakaudella 2014–2020 valvontakustannukset todennäköisesti edelleen kasvavat, kun tarkastusviranomaisten on toimitettava enemmän tarkastus- ja valvontatehtäviä. Kuten tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa nro 2/2004 pantiin merkille, Euroopan parlamentin ja neuvoston on katsottava, onko tämä valvontakustannusten huomattava taso asianmukainen, kun otetaan huomioon aikaansaadut tulokset, ja pohdittava, miten nämä kustannukset jaetaan jäsenvaltioiden ja EU:n kesken. SUOSITUS NRO 6 Komission olisi ehdotettava koheesioalan valvontakustannusten osalta jäsenvaltioiden ja komission välisiä kustannustenjakojärjestelyjä, jotka perustuvat tuoreempaan arviointiin jäsenvaltioiden tosiasiallisista kustannuksista. Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Henri GRETHENIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 4. joulukuuta 2013 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira presidentti [1] Neuvoston asetus (EY) N:o 1083/2006, annettu 11 päivänä heinäkuuta 2006, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta (EUVL L 210, 31.7.2006, s. 25), 72 artikla. [2] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 966/2012, annettu 25 päivänä lokakuuta 2012, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta (EUVL L 298, 26.10.2012, s. 1) (varainhoitoasetus), 32 artikla. [3] Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 317 artikla. [4] Näistä 112 tarkastus-viranomaisesta 63 vastaa joko kansallisella tai aluetasolla EAKR:n/koheesiorahaston sekä ESR:n toimenpideohjelmien tarkastamisesta. Näiden monesta rahastosta huolehtivien tarkastusviranomaisten vastuulla on 344 toimen-pideohjelmaa (Euroopan alueellisen yhteistyön ohjelmat mukaan luettuina); ohjelmien osuus kokonaisbudjetista (EU:n rahoitus sekä kansallinen julkinen ja yksityinen rahoitus) on 89 prosenttia. Tarkastusviranomaisia on perustettu lisäksi Euroopan kalatalousrahastolle (EKTR). [5] Komission asetus (EY) N:o 438/2001, annettu 2 päivänä maaliskuuta 2001, neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/1999 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä rakennerahastoista myönnettävän tuen hallinto- ja valvontajärjestelmien osalta (EYVL L 63, 3.3.2001, s. 21), 10 ja 15 artikla. [6] Neuvoston asetus (EY) N:o 1260/1999, annettu 21 päivänä kesäkuuta 1999, rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä (EYVL L 161, 26.6.1999, s. 1), 39 artiklan 2 kohta; asetus (EY) N:o 1083/2006, 91 ja 92 artikla. [7] Asetus (EY) N:o 1083/2006, 99 artikla. [8] Komissio vaati vuosina 2010–2012, että tilastollista otantaa on sovellettava perusjoukkoihin, joissa on vähintään 800 yksikköä (ks. Guidance on treatment of errors disclosed in the annual control reports (vuotuiseen valvontakertomukseen sisältyvien virheiden käsittelyohjeet) COCOF 11-0041-01-EN, 7.12.2011, s. 11). Vuodesta 2013 alkaen tilastollista otantaa on sovellettava perusjoukkoihin, joissa on vähintään 150 yksikköä (ks. Guidance on sampling methods for Audit Authorities (otantamenetelmiä koskeva ohjeet tarkastusviranomaisille), COCOF 08/0021/03, 4.4.2013). Edustavia virhetasoja voidaan saada myös tiettyjen muiden kuin tilastolliseen otantaan liittyvien lähestymistapojen perusteella. [9] Projisoidut virhetasot viittaavat aina edellisenä vuonna aiheutuneisiin menoihin, kun taas jäännösvirhetasoissa otetaan huomioon myös asianomaisen vuotuisen toimintakertomuksen kattamana vuonna tehdyt rahoitusoikaisut. [10] Euroopan komissio, "Inter-service agreement on audit cooperation between DGs MARE, REGIO and EMPL for the programming period 2007-2013" (meri- ja kalastusasioiden pääosaston, alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston yksiköiden välinen sopimus tarkastusyhteistyöstä ohjelmakaudella 2007–2013), 26.5.2011. [11] Komissio (ja kansalliset tarkastusviranomaiset) kvantifioivat tarkastushavaintojen vaikutuksen niitä rahoitusoikaisuja silmällä pitäen, joita on vaadittava havaittujen sääntöjenvastaisuuksien vuoksi. Tämä pätee erityisesti tapauksissa, joissa ei ole noudatettu EU:n direktiivejä ja kansallisia julkisia hankintoja koskevia lakeja (ks. vuosikertomus varainhoitovuodelta 2012, komission vastaus kohtaan 5.33 ja liite 1.1, kohdat 9–11). [12] Tarkastusviranomaisten vuotuisissa valvontakertomuksissaan vuodelta n raportoimat virhetasot liittyvät komissiolle vuonna n–1 todennettuihin menoihin. Tilintarkastustuomioistuimen määrittämät vuoden n virhetasot liittyvät vuoden n menoihin. [13] Tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 2/004 "yhtenäisestä tarkastusmallista" (single audit) (sekä yhteisön sisäisen valvonnan menettelyjä koskeva ehdotus) (EUVL C 107, 30.4.2004, s. 1). [14] KOM(2005) 252 lopullinen, 15. kesäkuuta 2005. [15] KOM(2006) 9 lopullinen, 17. tammikuuta 2006, ks. erityisesti toimet 5,7, 9 ja 13–16. [16] SEK(2004), 632/2, 18. toukokuuta 2004. [17] Euroopan komissio, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto, Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the "single audit" principle (yhtenäisen tarkastusmallin periaatteen seurantaa ja asianmukaista täytäntöönpanoa koskeva etenemissuunnitelma) (lopullinen alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston kanssa sovittu versio), 13.10.2010. [18] Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto, Summary of the audit work carried out and the results under the enquiry planning memorandum – To obtain assurance on functioning of systems 2007-2013 through review of the work of audit authorities – Phase 1 and Phase 2 (yhteenveto tarkastusten suunnitteluasiakirjaan sisältyvistä tarkastuksista ja tuloksista – varmuuden saaminen järjestelmien toiminnasta vuosilta 2007–2013 tarkastusviranomaisten työn arvioinnin kautta – vaihe 1 ja vaihe 2), 5.12.2012, s. 40. [19] Euroopan komissio, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto, Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the "single audit" principle (yhtenäisen tarkastusmallin periaatteen seurantaa ja asianmukaista täytäntöönpanoa koskeva etenemissuunnitelma) (lopullinen alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston kanssa sovittu versio), 13.10.2010. [20] EUVL C 107, 30.4.2004, s. 1. [21] KOM(2006) 9 lopullinen. [22] Vuonna 2012 EAKR:n/koheesiorahaston 317 toimenpideohjelmasta ilman varaumia oli 232 (73 prosenttia) ja ESR:n 117 toimenpideohjelmasta 90 (77 prosenttia). [23] 171 EAKR:n/koheesiorahaston toimenpideohjelmaa (54 prosenttia) ja 93 ESR:n toimenpideohjelmaa (79 prosenttia). [24] Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2010, 4. luku, liite 4.3 (EUVL C 326, 10.11.2011, s. 1), vuosikertomus varainhoitovuodelta 2011, 5. luku, liite 5.2 (EUVL C 344, 12.11.2012, s. 1) ja vuosikertomus varainhoitovuodelta 2012, 5. luku, liite 5.2 (EUVL C 331, 14.11.2013, s. 1). [25] Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2010, 4. luku, liite 4.2; vuosikertomukset varainhoitovuosilta 2011 ja 2010, 5. luku, liite 5.2. [26] Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2011, kohta 5.50, ja vuosikertomus varainhoitovuodelta 2012, kohta 5.52. [27] Komission asetus (EY) N:o 1828/2006, annettu 8 päivänä joulukuuta 2006, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 ja Euroopan aluekehitysrahastosta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1080/2006 täytäntöönpanoa koskevista säännöistä (EUVL L 371, 27.12.2006, s. 1), liite VI. [28] Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2012, kohdat 5.52 ja 6.34. [29] Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2012, kohdat 5.52 ja 5.57. [30] Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston vuotuinen toimintakertomus vuodelta 2010, s. 69. [31] Näiden toimenpideohjelmien osuus vuoden 2011 kokonaisbudjetista oli 54 prosenttia ja vuoden 2012 kokonaisbudjetista 73 prosenttia. [32] Varainhoitoasetuksen 78 artiklan 3 kohta. [33] Asetus (EY) N:o 1083/2006, johdanto-osan 65 kappale sekä 61 ja 70 artikla. [34] Asetus (EY) N:o 1828/2006, 20 artikla, ja Guidance note to Certifying Authorities on reporting on withdrawn amounts, recovered amounts, amounts to be recovered and amounts considered irrecoverable, applicable to programming period 2007-2013 and the remainder of the 2000-2006 programming period (peruuntuneiden määrien, takaisin perittyjen määrien, perittävien määrien ja määrien, joita ei saada perityksi, raportointia koskevat ohjelmakaudella 2007–2013 ja ohjelmakauden 2000–2006 jäljellä olevalla osuudella sovellettavat ohjeet todentamisviranomaisille), COCOF 10/0002/02/EN, 17. maaliskuuta 2010. [35] Asetus (EY) N:o 1828/2006, 20 artiklan 2 kohta, liite XI: Vuotuisessa selvityksessä mainitaan rahoitusoikaisutyypit (eli peruuntuneet ja takaisinperityt määrät, perimättä olevat määrät ja määrät, joita ei saada perityksi), mutta ei niiden alkuperää. [36] Vuonna 2012 alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto ei enää ilmoittanut "jäännösvirhetasoiksi" negatiivisia lukuja, vaan määritti arvoksi nolla. Tässä kertomuksessa mainitut luvut viittaavat niihin toimenpideohjelmiin, joiden osalta "jäännösvirhetason" laskenta johti negatiivisiin lukuihin pääosaston huomioon ottamien tietojen perusteella. [37] Tämä koskee neljää ESR:n toimenpideohjelmaa, joiden projisoidut virhetasot ovat yli viisi prosenttia ja joista komissio ei esittänyt varaumaa eikä myöskään maininnut päätökseensä johtaneita syitä (ks. vuosikertomus varainhoitovuodelta 2012, kohta 6.38). [38] Euroopan komissio, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto, Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the "single audit" principle (yhtenäisen tarkastusmallin periaatteen seurantaa ja asianmukaista täytäntöönpanoa koskeva etenemissuunnitelma) (alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston kanssa sovittu lopullinen versio), 13.10.2010. [39] Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2009, 4. luku, kohdat 4.14 ja 4.27 (EUVL C 303, 9.11.2010, s. 1); vuosikertomus varainhoitovuodelta 2010, 4. luku, kohta 4.42. [40] Periaatteessa molempien tasojen olisi oltava alle komission kahden prosentin olennaisuusrajan (ks. laatikko 2). Tämä vaatimus on kuitenkin tärkeämpi "jäännösvirhetasolle", jossa otetaan huomioon projisoidut virhetasot ja monivuotiset rahoitusoikaisut ohjelmakauden alusta alkaen (ks. kohdat 35–40). Jos kyseinen taso ylittää kahden prosentin raja-arvon, se osoittaa, että sisäiset kontrollit eivät ole riittävän tehokkaita sääntöjenvastaisuuksien havaitsemiseksi ja korjaamiseksi. [41] Tälle toimenpideohjelmalle myönnetty EU:n osarahoitus oli yli 40 prosenttia julkisten menojen kokonaismäärästä. Tämän seurauksena komissio ei voinut soveltaa neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 suhteutettuja valvontajärjestelyjä koskevaa 74 artiklaa, mikä olisi sallinut myös sen, että tämän toimenpideohjelman kohdalla olisi luotettu tarkastusviranomaisen työhön (ks. liite IV). [Belgia (Eupen-Malmedy): 2007BE052PO001 (2 yksikköä)] [42] Tilintarkastustuomioistuimen vuotuista "tarkastuslausumaa" (DAS) varten poimimaan otokseen on vuodesta 2009 alkaen sisältynyt EAKR:n "73 artiklan" mukaisen aseman saaneista 51 toimenpideohjelmasta 16 ja ESR:n "73 artiklan" mukaisen aseman saaneista kymmenestä toimenpideohjelmasta kaksi. [43] Vuoden 2012 loppuun mennessä 73 artiklan mukaisen aseman saaneiden toimenpideohjelmien tarkastamisesta vastasi yhteensä 21 tarkastusviranomaista, joista seuraavat viisi myös tilintarkastustuomioistuin oli tarkastanut vuosina 2010–2012: Belgia (Vallonia) – Cellule Audit de l”Inspection des finances pour les fonds européens (CAIF); Espanja – Intervención General de la Administración del Estado (IGAE); Malta – Internal Audit and Investigations Department (IAID); Puola – Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej; Portugali – Inspeção-Geral de Finanças (IGF). [44] Euroopan komissio, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto, Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the single audit principle (yhtenäisen tarkastusmallin periaatteen seurantaa ja asianmukaista täytäntöönpanoa koskeva etenemissuunnitelma) (alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston kanssa sovittu lopullinen versio), 13.10.2010. [45] ISA 600 "Erityisiä näkökohtia – konsernitilinpäätösten tilintarkastukset (konsernin osien tilintarkastajien suorittama työ mukaan luettuna)", ISA 315 "Olennaisen virheellisyyden riskien tunnistaminen ja arvioiminen yhteisöstä ja sen toimintaympäristöstä muodostetun käsityksen avulla" ja ISA 610 (tarkistettu) "Sisäisten tarkastajien tekemän työn käyttäminen" (http://www.ifac.org). [46] Komissio ei aio enää tarkastaa itse kansallisia hallinto- ja todentamisviranomaisia "73 artiklan" mukaisen aseman saaneiden toimenpideohjelmien osalta. Komissio aikoo sen sijaan luottaa tarkastusviranomaisten toimittamiin järjestelmä