Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tiettyjen huumaus- ja psykotrooppisten aineiden laittomaan valmistukseen käytettävien aineiden valmistamisesta ja saattamisesta markkinoille annetun neuvoston direktiivin 92/109/ETY muuttamisesta"



Virallinen lehti nro C 214 , 10/07/1998 s. 0011



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tiettyjen huumaus- ja psykotrooppisten aineiden laittomaan valmistukseen käytettävien aineiden valmistamisesta ja saattamisesta markkinoille annetun neuvoston direktiivin 92/109/ETY muuttamisesta" (98/C 214/04) Neuvosto päätti 10. helmikuuta 1998 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 100 a artiklan mukaisesti pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta. Asian valmistelusta vastannut ympäristönsuojelu-, kansanterveys- ja kuluttajajaosto antoi lausuntonsa 31. maaliskuuta 1998. Ainoa esittelijä oli Christoph Fuchs. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 29. 30. huhtikuuta 1998 pitämässään 354. täysistunnossa (huhtikuun 29. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 117 ääntä puolesta kolmen pidättyessä äänestämästä. 1. Johdanto 1.1. Huumeiden vastaisen taistelun maailmanlaajuisissa tehostamispyrkimyksissä toimenpiteet, joilla pyritään estämään huumausaineiden () ja psykotrooppisten aineiden () laiton valmistus, ovat erittäin merkittäviä. Tässä yhteydessä on ratkaisevaa muistaa, että näiden kansainvälisellä ja mahdollisesti kansallisellakin tasolla valvottujen puolisynteettisten () ja synteettisten () aineiden (huumeiden) laiton valmistus on mahdotonta ilman tiettyjen kemikaalien lainvastaista käyttöä. 1.2. Rikolliset ja rikollisjärjestöt hankkivat huumeiden valmistukseen tarvittavia kemikaaleja hyvin erilaisin menetelmin kemikaalien osittain varsin hajanaisesta laillisesta kiertokulusta. 1.3. Lopputuotteiden eli huumeiden valmistukseen käytettävien aineiden kulkeutumisen laajaa ongelmakenttää säännellään konkreettisesti vuonna 1988 huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden laitonta kauppaa vastaan tehdyssä Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksessa ja varsinkin sen 12 artiklassa (). Näihin säännöksiin perustuvat mm. tämän yleissopimuksen liitteessä lueteltuja, puoli- ja synteettisten huumeiden laittomaan valmistukseen käytettyjä 22 esiastetta () sekä niiden kauppaan osallistuvia toimijoita koskevat tiukat seuranta- ja valvontavelvoitteet. Velvoitteet koskevat esim. rekisteröintiä, lupamenettelyjä ja vientilupahakemuksia mutta myös allekirjoittaneiden sopijapuolien yhteistyövelvollisuutta sekä toimijoiden ja viranomaisten välistä yhteistyötä edistäviä toimia. 1.4. Vuoden 1988 YK:n yleissopimuksen 12 artiklan määräykset pantiin Euroopan yhteisössä täytäntöön kyseisten 22 esiasteen yhteisönsisäisen kaupan () osalta 14. joulukuuta 1992 tiettyjen huumaus- ja psykotrooppisten aineiden laittomaan valmistukseen käytettävien aineiden valmistamisesta ja markkinoille saattamisesta annetulla neuvoston direktiivillä 92/109/ETY (). 1.5. Eurooppa-neuvosto korosti Dublinissa joulukuussa 1996 selkeäsanaisesti, että synteettisten huumeiden tuotanto ja laiton kauppa jäsenvaltioissa on pysäytettävä. Se totesi myös: "Osoitus ongelman saamista maailmanlaajuisista mittasuhteista on, että alan kansainväliset järjestöt käsittelevät tätä kysymystä Yhdistyneiden kansakuntien puitteissa yhä enemmän [ ]." 1.6. Dublinin Eurooppa-neuvoston päätelmien johdosta komissio julkaisi tiedonannon neuvostolle ja Euroopan parlamentille uusien synteettisten huumausaineiden (designer-huumeet) valvonnasta (). Tiedonannossa käsitellään "uusien synteettisten huumausaineiden" () ongelmaa, eritellään nykyisiä yhteisön tasoisia ja kansainvälisiä torjuntavälineitä, selvennetään eräitä jäsenvaltioiden erilaisia ratkaisuja sekä tarkastellaan Euroopan yhteisön tasoisen vastauksen osatekijöitä. 1.7. "Uusien synteettisten huumeiden" valmistukseen käytettävistä esiasteista ja kemikaaleista komission tiedonannossa sanotaan: "Uudet synteettiset huumeet (NDS) muodostavat muuntyyppisiin huumeisiin ja psykotrooppisiin aineisiin verrattuna erityisen ongelman. Niiden kemiallinen rakenne näet vaihtelee suuresti, ja niiden valmistamiseen voidaan käyttää useita eri huumeiden esiasteita, jotka nekin voivat olla hyvin monimuotoisia. Jos lähtökohtana pidetään sitä, että kemiallisia aineita käytetään pääsääntöisesti laillisiin tarkoituksiin, on syytä estää niiden kulkeutuminen synteettisten huumeiden laittomaan valmistukseen laatimalla sopivia valvontatoimia, joiden muotoilussa otetaan huomioon sekä kaupankäynnin vaatimukset että synteettisten huumeiden vastaisen taistelun tarpeet." 1.8. Tämän vuoksi tarvitaan toimia, joilla pysäytetään maailmanlaajuinen kehityssuunta, joka vesittää osittain 22:n esiasteen tiukan seurannan ja valvonnan. Näiden 22 valvotun esiasteen sijasta huumeiden valmistukseen käytetään muita kemikaaleja. Yhteisön alueella näin tapahtuu erityisesti synteettisten huumeiden valmistuksessa. Jotta 22:ta esiastetta koskevien valvontatoimien tehokkuus voidaan säilyttää, tarvitaan välttämättä toteuttamiskelpoisia liitännäistoimia. 1.9. Tärkein tiedonannossa ehdotettu yhteisön tasoinen kemiallisten esiasteiden vastatoimi on neuvoston direktiivin 92/109/ETY muuttaminen (ks. kohta 1.4) nykyisten valvontamekanismien parantamiseksi sekä vapaaehtoisen valvonnan alaisten aineiden tyyppien ja lukumäärän lisäämiseksi. 1.10. Neuvoston direktiivin 92/109/ETY muuttamiseksi tekemänsä direktiiviehdotuksen perusteluissa () komissio käsittelee synteettisten huumeiden esiintymisen valossa ongelmia, jotka johtuvat yhteisön nykyisten säädösten kattamien esiasteiden lukuisista korvausmahdollisuuksista. Tässä yhteydessä todetaan osuvasti, että 22 luokitellun esiasteen tehokkaat rajoittavat valvontatoimet joita sovelletaan laillisen kaupankäynnin vaatimukset huomioon ottaen eivät olisi muihin kemikaaleihin laajennettuina realistisia vaan suorastaan heikentäisivät järjestelmän toimivuutta. Lisäksi tämä vaarantaisi talouselämän toimijoiden ja yhteisön viranomaisten välisen hedelmällisen yhteistyön. 1.11. Jotta laillisen kaupan vaatimukset saadaan sovitettua yhteen ongelman ratkaisemiseksi tarvittavien yhtenäisten yhteisön tasoisten toimien kanssa, tulee: luoda tarkkailujärjestelmä, joka toisin kuin luokiteltujen esiasteiden valvonta perustuu ainoastaan alan yritysten vapaaehtoisiin ilmoituksiin viranomaisille epäilyttävistä lähetyksistä; antaa direktiivin 92/109/ETY perusteella toimivaltaisille viranomaisille mahdollisuus puuttua kuljetuksiin, jos on perustellut syyt epäillä, että kyseisiä aineita käytetään vääriin tarkoituksiin. 1.11.1. Näin otetaan asianmukaisesti myös huomioon ne tiedot, joiden perusteella jäsenvaltioihin on syntynyt tähänastisia yhteisön säädöksiä ja niistä johtuvaa kansallista lainsäädäntöä täydentämään luokittelemattomia kemikaaleja koskevia vapaaehtoisia valvontajärjestelmiä. 1.12. Näiden kokemusten perusteella ja yhteisön yhtenäisen toimintatavan aikaansaamiseksi tulisi direktiivin 92/109/ETY 10 artiklassa mainitun komitean tehtäväksi antaa laatia luettelo luokittelemattomista kemikaaleista, joita tiedetään yleisesti käytettävän huumaus- ja psykotrooppisten aineiden laittomaan valmistukseen. Tästä laajasta luettelosta komitea valitsee ne kemikaalit, joita valvotaan koko yhteisön alueella viranomaisille tehtävin vapaaehtoisin ilmoituksin. Tämä merkitsee periaatteessa toisen, joskin huomattavasti lyhyemmän luettelon laatimista (). Luettelot eivät aiheuta toimijoille mitään lupien kaltaisia lisävelvollisuuksia, vaan antavat vain osviittaa vapaaehtoisten ilmoitusten tekemiseksi. 2. Yleistä 2.1. Talous- ja sosiaalikomitea on tyytyväinen komission ehdotukseen direktiivin 92/109/ETY muuttamiseksi ja pitää eräiden sen määräyksien ulottamista koskemaan myös luokittelemattomia kemikaaleja oikeansuuntaisena askeleena. 2.1.1. Komitea on painottanut useaan otteeseen johdonmukaisen huumeiden torjunnan merkitystä (). 2.2. Komitea kannattaa kahden luettelon laatimista kemikaaleista, joita käytetään direktiivin 92/109/ETY liitteessä I mainittujen esiasteiden lisäksi tai sijasta huumaus- ja psykotrooppisten aineiden laittomaan valmistukseen, seuraavista syistä (kohdat 2.2.1 2.2.6): 2.2.1. Luetteloihin sisältyvien kemikaalien osalta ei säädetä mitään uusia alan toimijoita rasittavia hallinnollisia valvontatoimia kuten rekisteröinti- tai lupamenettelyjä. 2.2.2. Luettelot antavat yhteisössä toimijoille tarpeellisia suuntaviivoja näiden tehdessä vapaaehtoisia ilmoituksia epäilyttävistä liiketoimista. Näin alan toimijoita valistetaan konkreettisesti nimetyistä kemikaaleista, joita voidaan käyttää huumausaineiden ja varsinkin synteettisten huumeiden valmistukseen. 2.2.3. Suppean luettelon laatimiseksi säädettyjen menettelyjen ansiosta luetteloon voidaan liittää nopeasti ja joustavasti uusia huumeiden valmistukseen käytettäviä kemikaaleja. Niitä voidaan myös poistaa luettelosta huumeiden käytön kulloisenkin suuntauksen ja tilanteen (valmistuksen, kaupan, kulutuksen ja terveysriskien) mukaan. 2.2.4. Direktiivin 92/109/ETY 10 artiklan mukaisen, kaikkien jäsenvaltioiden edustajista koostuvan komitean avulla sekä saman direktiivin 9 artiklassa säädetyillä ilmoitusvelvollisuuksilla varmistetaan, että jäsenvaltioissa tai yhteisössä asiaa käsittelevien elinten tietoon tulevat tiedot ovat välittömästi käytettävissä. Komitea koostuu terveys- ja lupaviranomaisten sekä valvonta- ja oikeusviranomaisten (tullin, poliisin ja talouden valvontaviranomaisten) edustajista. Näin taataan myös "pylväidenvälinen" () tiedonkulku. 2.2.5. Kemikaalien kirjaaminen täydentävään luetteloon ei estä niiden liittämistä myöhemmin vuoden 1988 YK:n yleissopimuksen liitteisiin eikä siihen liittyvää direktiivin 92/109/ETY liitteen I täydentämistä. 2.2.6. Jäsenvaltioita ei määrätä rankaisemaan alan toimijoita vapaaehtoisten ilmoitusten tekemättä jättämisestä. Tämä haittaisi jo hedelmälliseksi vakiintunutta toimijoiden ja viranomaisten luottamuksellista yhteistyötä, jota direktiivillä on tarkoitus laajentaa entisestään. 2.3. Komitea on samaa mieltä siitä, että laadittavia luetteloita ei ole syytä julkistaa laajalti. Näin vaikeutetaan rikollisten ja rikollisjärjestöjen tiedonsaantia vapaaehtoisen valvonnan alaisista kemikaaleista. Luokiteltujen esiasteiden korvausmahdollisuuksien, joita mm. nyt ehdotetuilla laajennetuilla toimenpiteillä pyritään torjumaan, ei saa antaa ryöstäytyä käsistä. 2.3.1. Vaikka käytännön syistä varsin suppean vapaaehtoisesti valvottavien kemikaalien luettelon laatimisessa on välttämättä käytettävä joitain perusteita, niitä ei tulisi kirjata itse direktiiviin, koska tämä julkaistaan. TSK edellyttää, että direktiivissä 92/109/ETY mainittu esiastekomitea käyttää ymmärrettäviä perusteita laatiessaan mukautuvaa ja laajuudeltaan hallittavaa luetteloa kemikaaleista, joita valvotaan yhteisön alueella vapaaehtoisuuden pohjalta. 2.4. TSK painottaa, että tällaisten ehkäisytoimien hyväksyntä riippuu ratkaisevasti siitä, että huumeiden käyttöä pidetään yhteiskunnassa yleisesti tuomittavana. 3. Erityistä 3.1. Johdanto-osan toinen perustelukappale. Kappale kuuluu saksaksi (Tämä muutosehdotus ei koske direktiiviehdotuksen suomenkielistä toisintoa, jossa puhutaan "huumausaineista"): "Anhang I der Richtlinie enthält eine Liste mit 22 Stoffen, die häufig zur unerlaubten Herstellung von Arzneimitteln verwendet werden." 3.1.1. Komitea huomauttaa, että sanan "Arzneimittel" ("lääkkeet") sijasta tulisi käyttää direktiivin otsikon mukaista ilmausta "Suchtstoffe und psychotrope Substanzen" ("huumaus- ja psykotrooppiset aineet"). 3.2. 1 artiklan 3 kohta (uuden kohdan lisääminen 6 artiklaan). Olisi tutkittava, tulisiko kohdan sanamuotoa "Kunkin jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset voivat [ ] estää luokittelemattomiin aineisiin liittyvät liiketoimet, jos on kohtuullista epäillä, että kyseiset aineet on tarkoitettu [ ] laittomaan valmistukseen" muuttaa muotoon "[ ], jos on aihetta olettaa, että kyseiset aineet on tarkoitettu [ ] laittomaan valmistukseen", jotta se vastaisi paremmin viranomaisten toimien tavoitetta. 3.2.1. Komission ehdottama muotoilu vastaa direktiivin 92/109/ETY ehkäisevää luonnetta, jonka mukaan huumaus- ja psykotrooppisten aineiden valmistukseen käytettävien esiasteiden kulkeutuminen tulee estää. Jos kuten ehdotetussa 5 a artiklassa sanotaan "toimijat ilmoittavat toimivaltaisille viranomaisille [ ] epätavallisista tilauksista [ ], joiden perusteella on aihetta epäillä, että kyseiset aineet voivat kulkeutua [ ] laittomaan valmistukseen" tai viranomaiset kiinnittävät omien tietojensa tai muiden lähteiden nojalla konkreettisessa tapauksessa huomiota tällaiseen mahdollisuuteen, tämä edellyttää mahdollisesti 6 artiklaan lisättävän toisen kohdan mahdollistamia toimia. Tämän "voivat"-toimen tarkoituksena on estää kyseisten aineiden kulkeutuminen huumeiden laittomaan valmistukseen. 3.2.2. Direktiivillä 92/109/ETY on määrä varmistaa mahdollisimman korkea turvallisuustaso käsiteltäessä direktiivin liitteessä I mainittuja 22:ta esiastetta sekä muutosehdotuksessa mainittuja muita huumeiden laittomaan valmistukseen käytettäviä kemikaaleja, jotta näiden aineiden laillista kauppaa ja käyttöä ei tarvitse kieltää. Siksi viranomaisilla pitäisi olla mahdollisuus ryhtyä toimiin jo silloin, kun "on aihetta olettaa, että kyseiset aineet on tarkoitettu [ ] laittomaan valmistukseen". 3.2.3. Tällaisissa tapauksissa käytettävien toimien tavoitteena tulee olla näiden aineiden laillisen käytön takaaminen. Tämä merkitsee, että konkreettisissa tapauksissa on reagoitava jo ennen "perusteltua epäilyä", jotta mahdollista laillista käyttötarkoitusta koskevat lisätutkimukset ovat mahdollisia. Tämä olisi sopusoinnussa myös sen seikan kanssa, että ehdotetun 5 a artiklan mukaan toimijoiden vapaaehtoisesti tekemät ilmoitukset koskevat tapauksia, "joiden perusteella on aihetta epäillä, että kyseiset aineet voivat kulkeutua [ ] laittomaan valmistukseen." 3.3. 1 artiklan 4 kohta (uuden alakohdan lisääminen 10 artiklan 1 kohtaan) Saksankielisen version sanamuoto kuuluu: "[ ] häufig zur unerlaubten Herstellung verwendet werden [ ]." 3.3.1. TSK huomauttaa, että sanan "Herstellung" jälkeen tulisi selvyyden vuoksi lisätä sanat "von Suchtstoffen oder psychotropen Stoffen". (Tämä huomautus ei koske direktiiviehdotuksen suomenkielistä tekstiä, jonka vastaava kohta kuuluu jo nykyisellään: "huumaus- tai psykotrooppisten aineiden laittomaan valmistukseen".) Bryssel, 29. huhtikuuta 1998. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Tom JENKINS () "Single Convention on Narcotic Drugs of 1961" (UN, Treaty Series, vol 520, No 7515). () Psykotrooppisiksi aineiksi luetaan kaikki psyykeen vaikuttavat aineet (Lähde: Goodman & Gilman: The Pharmacological Basis of Therapeutics, 8 ed. Vol I, s. 383). Luettelo psykotrooppisista aineista, ks. "Convention on Psychotropic Substances of 1971" (UN, Treaty Series, Vol 1019, No 14956). () Esim. heroiini ja kokaiini. () Esim. metamfetamiini ja amfetamiini, LSD, metakvaloni, tryptamiini, fensyklidiini, fentanyyli ja fetidiini. () "United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances of 1988", United Nations publication No E.94.XI.5. () Yleiskäsitettä "esiaste" käytetään kaikista vuoden 1988 YK:n yleissopimuksen sekä neuvoston direktiivin 92/109/ETY liitteissä mainituista 22 aineesta, joita käytetään yleisesti huumaus- ja psykotrooppisten aineiden valmistuksessa. Tämä on yleisen käytännön mukaista, vaikka käsitteen käyttö ei olekaan kaikkien yleissopimuksen ja direktiivin liitteissä mainittujen aineiden kohdalla teknisesti katsottuna oikein. Tässä lausunnossa käytetään termiä "kemikaali" erotuksena esiasteista. "Kemikaalit" ovat aineita, jotka eivät sisälly mainittujen YK:n yleissopimuksen ja direktiivin liitteisiin. () Vuoden 1988 YK:n yleissopimuksen 12 artiklan toimeenpano kolmansien maiden kanssa käytävän kaupan osalta tapahtui asetuksella (ETY) N:o 3677/90 (EYVL L 357, 20.12.1990) ja sen täydennyksillä. () EYVL L 370, 19.12.1992. () KOM(97) 249 lopull., 23.5.1997. () Käsite "uudet synteettiset huumeet" käsittää tällä hetkellä erityisesti amfetamiinin ja sen usein "ecstasyksi" kutsutut johdannaiset. Yleiskäsitteenä niistä käytetään myös termiä "Amphetamine Type Stimulants (ATS)". Käsitettä "designer-huume" käytetään erityisesti ATS-huumeiden yhteydessä aineista, joiden molekyylirakennetta on muutettu paremman vaikutuksen saavuttamiseksi verrattuna perusaineeseen kuten amfetamiiniin. Näitä aineita valmistetaan kuitenkin huumausainelainsäädännön kiertämiseksi. () KOM(1998) 22 lopull, "Perustelut"-osan 4 kohta. () Tässä lausunnossa lähdetään siitä, että periaatteessa on olemassa kaksi luetteloa (laaja luettelo sekä suppeampi, koko yhteisössä sovellettava luettelo). () EYVL C 159, 17.6.1991; EYVL C 223, 31.8.1992; EYVL C 110, 2.5.1995. () Ensimmäisen ja kolmannen pylvään välillä.