Erityiskertomus nro 18/2012 ”Euroopan unionin tuki oikeusvaltioperiaatteen edistämiseen Kosovossa”





LYHENTEET EULEX : Oikeusvaltioperiaatetta koskeva Euroopan unionin operaatio Kosovossa (European Union Rule of Law Mission in Kosovo) ICO : Kansainvälinen siviilitoimisto (International Civilian Office) IPA : Liittymistä valmisteleva tukiväline (Instrument for Pre-Accession Assistance) KFOR : KFOR-joukot (Kosovo Force) NATO : Pohjois-Atlantin liitto (North Atlantic Treaty Organization) OECD : Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö (Organisation for Economic Co-operation and Development) OPDAT : Yhdysvaltojen ulkopuolella syyttäjätoimintaa koskevasta kehityksestä, tuesta ja koulutuksesta vastaava virasto (Office of Overseas Prosecutorial Development, Assistance and Training) UNMIK : Yhdistyneiden kansakuntien väliaikainen hallinto Kosovossa (United Nations Interim Administration Mission in Kosovo) TIIVISTELMÄ I. Euroopan unioni (EU) tukee mittavasti oikeusvaltioperiaatteen edistämistä Kosovossa [1]. EU esimerkiksi käynnisti vuonna 2008 kaikkien aikojen laaja-alaisimman yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan (YTPP) operaationsa Euroopan unionin oikeusvaltio-operaation (EULEX) muodossa. EULEXissa on työskennellyt noin 2500 henkeä, jotka ovat hoitaneet valmiuksien kehittämiseen liittyviä toimia sekä joitakin täytäntöönpanotehtäviä. Euroopan komissio on lisäksi hallinnoinut oikeusvaltioperiaatteen edistämishankkeita, jotka ovat niin ikään keskittyneet lähinnä valmiuksien kehittämiseen. Toimia on rahoitettu liittymistä valmistelevasta tukivälineestä (IPA). Tarkastus kattoi vuosien 2007 ja 2011 välisen ajanjakson, jonka kuluessa EU:n talousarviosta tuettiin oikeusvaltioperiaatteen edistämistä 680 miljoonalla eurolla. II. Tarkastuksessa tutkittiin, onko Kosovolle oikeusvaltio-periaatteen edistämisen alalla suunnattava EU-tuki vaikuttavaa. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, saavutetaanko tuen avulla tavoitellut tulokset ja miten sen avulla on yleisesti edistetty oikeusvaltioperiaatetta eri aloilla (poliisi, oikeuslaitos, tulli, korruption torjunta). Tilintarkastustuomioistuin tutki myös tuen hallinnointia erityisesti EULEXin koordinoinnin ja hallinnoinnin osalta. Tarkastuksessa perehdyttiin Kosovossa toteutetuista EU:n tukitoimenpiteistä poimittuun 17 tukitoimenpiteen otokseen. III. Tarkastuksessa havaittiin, että Kosovolle oikeusvaltioperiaatteen edistämisen alalla annettu EU-tuki ei ole ollut riittävän vaikuttavaa. Osa yksittäisten tukitoimenpiteiden tavoitteista on saavutettu, joskin usein viipeellä ja ilman varmuutta tulosten kestävyydestä. Oikeusvaltioperiaatteen edistäminen on kuitenkin yleisesti ottaen hidasta etenkin järjestäytyneen rikollisuuden ja korruption torjunnan kannalta; hitautta ilmenee varsinkin Kosovon pohjoisosassa. IV. EU-tuen vaikuttavuuden vähäisyyttä selittävät ensinnäkin Kosovossa vallitsevat olosuhteet. Tarkastuksessa havaittiin kuitenkin keskeisiä aloja, joilla Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio olisivat voineet hallinnointia parantamalla lisätä EU-tuen vaikuttavuutta. V. EU-tuen vaikuttavuutta on estänyt se, että tavoitteita ei ole määritetty riittävän selkeästi. Esteenä ovat olleet myös komission ja EULEXin operaatioiden mittavat koordinointihaasteet. EULEX on kärsinyt myös henkilöstövajauksesta. Komission hankkeita hallinnoitiin yleensä asianmukaisesti, mutta Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio olisivat voineet hyödyntää oikeusvaltioperiaatteen vahvistamisessa enemmän poliittista vuoropuhelua ja tuen ehdollisuutta. VI. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa seuraavaa: - Neuvoston ja komission olisi varmistettava, että Kosovoa koskevat oikeusvaltioperiaatteen tavoitteet niveltyvät konkreettisiin viitearvoihin, joiden perusteella edistymistä voidaan arvioida. Neuvoston ja komission olisi myös otettava huomioon EU:n sisäisen turvallisuuden tavoitteet. - Parantaakseen koordinointiaan Euroopan ulkosuhdehallinnon ja komission olisi tarkistettava komission ohjelmasuunnittelu- ja hankintamenettelyt, jotta kyetään varmistamaan, että ne vastaavat EULEXin operatiivisia tarpeita. Ulkosuhdehallinnon ja komission olisi myös laadittava EULEXille vetäytymisstrategia, jonka yhteydessä valmiuksien kehittämistä koskevat EULEXin toiminnot siirrettäisiin komissiolle. - Euroopan ulkosuhdehallinnon olisi tehtävä jäsenvaltioiden kanssa yhteistyötä sen varmistamiseksi, että tulevat YTPP-operaatiot toimivat täydellä henkilöstöllä, joka otetaan palvelukseen tarvittavaksi ajanjaksoksi ja jolla on asianmukainen pätevyys vaikuttavaa toimintaa silmällä pitäen. - Neuvoston ja komission olisi varmistettava, että tulevilla YTPP-operaatioilla on oikeushenkilön asema. - Euroopan ulkosuhdehallinnon ja komission olisi varmistettava, että henkilöstön osoittaminen tuen hallinnointiin EU:n toimistossa Pristinassa vastaa painoarvoa, jonka EU on antanut oikeusvaltion periaatteen edistämiselle. - Neuvoston, Euroopan ulkosuhdehallinnon ja komission olisi varmistettava, että niiden Kosovon kanssa käymä poliittinen vuoropuhelu painottuu nimenomaisesti oikeusvaltioperiaatteen edistämiseen ja niveltyy kannustimiin sekä etusijalle asetettuihin ehtoihin. JOHDANTO TAUSTAA 1. Kosovo oli entisen Jugoslavian alueella autonominen alue, joka kuului Serbian tasavaltaan. Entisen Jugoslavian alue koostui yhteensä kuudesta tasavallasta [2]. Kosovossa oli etninen albaanienemmistö, mutta myös huomattava serbivähemmistö. Vuonna 1974 toteutetun perustuslakiuudistuksen seurauksena Kosovon itsemääräämisoikeutta lisättiin siten, että alueella sai olla oma hallinto, parlamentti ja oikeuslaitos. Etnisiä jännitteitä alkoi syntyä 1980-luvulla, ja Slobodan Miloševićin johtama Serbian kansallismielinen hallitus kumosi Kosovon itsemääräämisoikeuden vuonna 1989. 2. Jugoslavia hajosi 1990-luvulla, ja Serbian hallituksen voimistuvat sortotoimet Kosovossa johtivat Kosovon vapautusarmeijan johtaman sissisodan puhkeamiseen ja oikeusvaltion totaaliseen murtumiseen. Vuoden 1997 ja kesäkuun 1999 välisenä aikana tapettiin arviolta 10000 Kosovon albaania. Tilanne paheni nopeasti, ja Pohjois-Atlantin liitto (Nato) vastasi siihen pommittamalla Serbiaa ja sen asevoimia Kosovossa tavoitteenaan ajaa serbien joukot Kosovosta. 3. Kesäkuussa 1999 YK:n turvallisuusneuvosto hyväksyi päätöslauselman 1244/99, jolla serbihallituksen tilalle perustettiin Yhdistyneiden kansakuntien väliaikainen hallinto Kosovossa (UNMIK). YK antoi UNMIKin tehtäväksi siviilihallinnon kattavan hoidon, demokraattisten instituutioiden perustamisen ja perustan luomisen Kosovon tulevan aseman selvittämiselle [3]. UNMIKin välittömänä tehtävänä oli vakiinnuttaa laki ja järjestys yhdessä Naton johtamien Kosovon joukkojen (KFOR-joukot) kanssa lopettamalla väkivaltaisuudet ja sortotoimet ja sallimalla kaikkien pakolaisten turvallinen paluu alueelle. 4. Niin kutsutut väliaikaiset itsehallintoelimet alkoivat vuodesta 2003 alkaen hiljalleen muotoutua UNMIKin laatiman valtiosäännön myötä. Hallintovalta oli viime kädessä UNMIKilla, mutta toimivaltaa siirrettiin asteittain Kosovon instituutioille. 5. YK:n erityislähettiläs Martti Ahtisaari ehdotti vuosina 2005-2007 käytyjen neuvotteluiden seurauksena Kosovon "valvottua itsenäisyyttä". YK:n turvallisuusneuvosto ei vahvistanut Ahtisaaren ehdotusta, mutta kaksi ehdotuksen keskeistä osa-aluetta pantiin kuitenkin täytäntöön: a) EU:n ministerineuvosto käynnisti yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan (YTPP) alan operaation – Kosovossa toteutettavan Euroopan unionin oikeusvaltio-operaation (EULEX) – jonka tarkoituksena oli valvoa, ohjata ja neuvoa kaikilla oikeusvaltioon liittyvillä aloilla sekä huolehtia tietyistä täytäntöönpanotehtävistä. b) Kosovon itsenäisyyttä tukevien valtioiden muodostama kansainvälinen ohjausryhmä perusti kansainvälisen siviilitoimiston (ICO) valvomaan ehdotuksen täytäntöönpanoa. ICOn johtaja voi perua Kosovon viranomaisten hyväksymiä päätöksiä tai lakeja ja kohdistaa virkamiehiin sanktioita tai vapauttaa heitä tehtävistään. 6. Kosovo julistautui yksipuolisesti itsenäiseksi Serbiasta helmikuussa 2008, mutta julistusta ei seurannut Kosovon itsenäisyyden yleinen tunnustaminen [4]. Viisi EU:n jäsenvaltiota ei ole tunnustanut Kosovon itsenäisyyttä [5], mikä on johtanut siihen, että EU on ottanut itsenäisyyttä kohtaan niin kutsutun "puolueettoman kannan" [6]. Kaikki jäsenvaltiot ovat kuitenkin yksimielisiä siitä, että Euroopan unionin olisi suunnattava Kosovoon huomattava määrä rahoitusta vakauden varmistamiseksi Kosovossa, muilla Länsi-Balkanin alueilla sekä laajemmin koko Euroopan alueella [7]. 7. Kosovo saa taloudellista tukea IPA-tukivälineestä ja tuen mahdollistamiseksi komissio suhtautuu Kosovoon mahdollisena ehdokasmaana [8]. Kosovo on vuodesta 2010 alkaen osallistunut samaan komission kanssa vakautus- ja assosiaatioprosessin puitteissa käytävään vuoropuheluun kuin ehdokasmaat ja muut mahdolliset ehdokasmaat Länsi-Balkanin alueella. 8. Serbia kiisti Kosovon itsenäisyyden ja monet Kosovon pohjoisosan etniset serbit haluavat sen kuuluvan Serbiaan [9]. EU edistää suoraa vuoropuhelua Kosovon ja Serbian välillä alueiden välisten suhteiden parantamista silmällä pitäen (niin kutsuttu Pristinan ja Belgradin välinen vuoropuhelu). Maaliskuussa 2012 Eurooppa-neuvosto myönsi Serbialle EU:n ehdokasvaltion aseman, ja komissio on tämän jälkeen ehdottanut liittymistä valmistelevasta tukivälineestä annetun asetuksen muuttamista siten, että Serbia siirrettäisiin mahdollisten ehdokasvaltioiden listalta ehdokasvaltioiden listalle. 9. Itsenäistymiseen ja itsenäisyyden kansainväliseen tunnustamiseen tähtäävät pyrkimykset ovat olleet Kosovon viranomaisten toiminnan johtoajatuksena. Kosovolla on kuitenkin muita laajamittaisia haasteita, esimerkiksi köyhyys ja rikollisuus. Alueen bruttokansantuote (BKT) asukasta kohden on ainoastaan 2383 euroa eli Euroopan alhaisin [10]. Oikeusvaltion romahdus 1990-luvulla loi tyhjiön, jota on hyödyntänyt niin Kosovosta kuin sen ulkopuolelta peräisin oleva järjestäytynyt rikollisuus. Oikeusvaltion muodostamista haittaavat myös Kosovon yhteiskunnan kaikilla tasoilla vallitseva klientelismi sekä perinteeksi muodostunut klaaneihin perustuva tapaoikeus. 10. Oikeusvaltion periaatteiden lujittamista Kosovossa pidetään yleisesti sen taloudellisen kehityksen edellytyksenä. Kun otetaan huomioon järjestäytyneen rikollisuuden kansainvälinen luonne, oikeusvaltion periaatteiden lujittaminen Kosovossa on tärkeää myös EU:n sisäisen turvallisuuden kannalta. 11. Kosovon viranomaiset ilmaisivat tammikuussa 2012 halunsa lopettaa valvotun itsenäisyyden vuoden loppuun mennessä. Kosovon parlamentti hyväksyi 10. syyskuuta tähän tähtäävät perustuslakimuutokset, joiden myötä ICOn valvontatehtävä päättyy. Samanaikaisesti Kosovon viranomaiset ovat uudistaneet EULEXille esittämänsä pyynnön jatkaa täytäntöönpanotehtäviä nykyisen, kesäkuussa 2014 päättyvän toimikauden loppuun. EU:N TALOUDELLINEN TUKI 12. Kansainvälinen yhteisö on viimeisen vuosikymmenen aikana osoittanut Kosovolle huomattavan määrän tukea rauhan turvaamista, jälleenrakentamista, instituutioiden kehittämistä, talouden kehittämistä ja oikeusvaltion periaatteiden vakiinnuttamista varten. Kaudella 1999–2007 Kosovo sai avunantajilta 3,5 miljardia euroa, josta kaksi kolmasosaa oli peräisin Euroopan komissiolta ja EU:n jäsenvaltioilta. Vuonna 2008 järjestetyn avunantajien konferenssin yhteydessä myönnettiin kaudelle 2009–2011 lisätukea yhteensä 1,2 miljardia euroa, josta 508 miljoonaa euroa oli peräisin komissiolta. Kosovo saa kaiken kaikkiaan eniten maailmassa EU-tukea asukasta kohti [11]. 13. Kaudella 2007–2011 yli puolet Kosovolle osoitetusta tuesta kohdistettiin oikeusvaltion periaatteiden edistämiseen Kosovossa lähinnä YTPP-operaation [12] mutta myös IPA-tukivälineen avulla (ks. taulukko 1). 14. EULEX on laajamittaisin EU:n milloinkaan käynnistämä kriisinhallintaoperaatio. Keskeisenä tavoitteena on auttaa Kosovon viranomaisia lujittamaan oikeusvaltion periaatteita erityisesti poliisin, oikeuslaitoksen ja tullin aloilla (ks. myös kohta 68). EULEXia rahoitetaan EU:n yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa (YUTP) koskevasta talousarviosta. Rahoitus toteutetaan Euroopan komission ja EULEX-operaation johtajan välisen sopimuksen perusteella; operaation johtaja vastaa EULEXin talousarviosta henkilökohtaisesti. Kesäkuuhun 2012 mennessä EU oli sitonut yleisestä talousarviostaan 614 miljoonaa euroa EULEXin tukemiseen [13]. Vuoden 2011 lopussa EULEXin henkilöstömäärä oli 2539, joista 1087 oli lähinnä jäsenvaltioista työkomennukselle lähetettyjä henkilöitä. Euroopan ulkosuhdehallinto ehdotti EULEXia koskevassa strategisessa katsauksessaan EULEXin tiettyjen täytäntöönpanotehtävien säilyttämistä ja toimikauden jatkamista kesäkuuhun 2014. Neuvosto on hyväksynyt tämän ehdotuksen [14]. 15. IPA-tukivälineen avulla on rahoitettu kaudella 2007–2011 poliisin, oikeuslaitoksen ja tullin hankkeita sekä korruption torjunnan erityishankkeita yhteensä 92,47 miljoonalla eurolla. TAULUKKO 1 EU:N TUKI OIKEUSVALTIOPERIAATTEEN EDISTÄMISELLE VUOSINA 2007–2011 (SITOUMUKSET MILJOONINA EUROINA [1111]) Lähde: Euroopan komissio (Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analysoimat tiedot). Tukiväline | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | Yhteensä | EULEX (mukaan lukien suunnitteluryhmä) (nykyinen budjettikohta: 19.03.01.02) | 76,50 | 120,00 | 121,22 | 120,75 | 144,00 | 582,47 | IPA-tukiväline: oikeusvaltioperiaatteen laajentaminen [2222] (22.02.02 ja 22.02.04.01) | 9,30 | 44,52 | 12,05 | 14,20 | 12,40 | 92,47 | Vakautusväline (19.06.01.01) | 0,00 | 5,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 5,00 | EU:n kokonaistuki oikeusvaltioperiaatteen laajentamiseen | 85,80 | 169,52 | 133,27 | 134,95 | 156,40 | 679,94 | EU:n tuki Kosovolle yhteensä | 231,70 | 331,10 | 238,22 | 198,95 | 212,70 | 1212,67 | Oikeusvaltiota koskevan tuen kokonaisosuus EU-tuen kokonaismäärästä (%) | 37 % | 51 % | 56 % | 68 % | 74 % | 56 % | 16. Kosovoon liittyvistä kysymyksistä vastaa komissiossa ensisijaisesti laajentumisasioiden pääosasto. Pääosasto vastaa IPA-tukivälineen hallinnoinnista; tukiväline on Kosovon tukihankkeiden pääasiallinen rahoituslähde. EULEXia hallinnoi siviilioperaatiokomentaja, joka on Brysselissä osana Euroopan ulkosuhdehallintoa toimivan siviilialan suunnittelu- ja toteutusvoimavaran johtaja. Johtaja toimii neuvoston poliittisten ja turvallisuusasioiden komitean poliittisessa valvonnassa ja strategisessa ohjauksessa. Euroopan unionin toimisto Kosovossa hallinnoi liittymistä valmistelevan tuen (IPA) täytäntöönpanoa ja helmikuusta 2012 lähtien toimiston päällikkö on toiminut myös Euroopan unionin erityisedustajana Kosovossa (ks. kohta 78). TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA 17. Tässä kertomuksessa esitetään seuraava pääkysymys: Onko EU:n tuki oikeusvaltion edistämiseen Kosovossa vaikuttavaa? Kertomuksen ensimmäisessä osassa arvioidaan, onko EU:n tuen avulla saavutettu tavoitellut tulokset ja miten sen avulla on yleisesti edistetty oikeusvaltioperiaatetta eri aloilla (poliisi, oikeuslaitos, tulli ja korruption torjunta). Kertomuksen toisessa osassa yksilöidään esimerkiksi seuraavat osa-alueet, joilla EU-tuen hallinnoinnin parantaminen voisi lisätä tuen vaikuttavuutta: a) tavoitteiden selkeys b) koordinointi EU:n toimielinten välillä sekä muiden avunantajien ja Kosovon viranomaisten kanssa c) EULEXin hallinnointi d) tukihankkeiden hallinnointi e) poliittinen vuoropuhelu ja tuen ehdollisuus. 18. Tarkastuksen yhteydessä perehdyttiin asiakirjoihin, suoritettiin haastatteluja ja tehtiin kolme tarkastuskäyntiä Kosovoon vuosina 2011 ja 2012. Tilintarkastustuomioistuin tutki otoksen, joka koostui kahdeksasta IPA-hankkeesta. Otos poimittiin valmistelevan tukivälineen piiriin kuuluvien, oikeusvaltion alaan liittyvien 20 hankkeen joukosta. EU sitoi asianomaisiin hankkeisiin rahoitusta vuosina 2007–2010, ja hankkeet toteutettiin vuosina 2008–2011. Tilintarkastustuomioistuin perehtyi myös yhteen vakautusvälineestä rahoitettuun hankkeeseen. Tarkastettujen hankkeiden arvo oli yhteensä 21 miljoonaa euroa; oikeusvaltion alaan kuuluviin hankkeisiin on suunnattu kaiken kaikkiaan 85 miljoonaa euroa. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tutki kahdeksan toimen otoksen, joka poimittiin EULEXin valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimien joukosta. Toimia käynnistettiin alun perin yhteensä 45 [15]. Tarkastusotoksesta annetaan tarkat tiedot liitteessä II ja yksityiskohtaiset tarkastuskriteerit esitetään liitteessä III. 19. Tilintarkastustuomioistuin pyrki arvioimaan EU-tuen alakohtaista vaikutusta hyödyntämällä muuta todentavaa aineistoa, kuten dokumentaatiota, joka koskee muita komission Kosovossa rahoittamia oikeusvaltion alaan kuuluvia hankkeita sekä EULEXin johtamia valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimia. Tilintarkastustuomioistuin kävi myös läpi Kosovon viranomaisten sekä Kosovossa olevien muiden avunantajien ja sidosryhmien raportteja ja laati alaa koskevan kirjallisuuskatsauksen (ks. julkaisuluettelo liitteessä V). Lisäksi tilintarkastustuomioistuin haastatteli Kosovon viranomaisia sekä Kosovossa olevia kansainvälisen yhteisön ja kansalaisyhteiskunnan edustajia. 20. Tilintarkastustuomioistuin keräsi taustatietoa Kosovon tilanteesta ja testasi tarkastuskysymysten tarkoituksenmukaisuuden kansainvälisistä asiantuntijoista koostuvan neuvoa-antavan lautakunnan avulla. HUOMAUTUKSET HUOMATTAVASTA EU-TUESTA HUOLIMATTA OIKEUSVALTIOPERIAATTEEN EDISTYMINEN ON JÄÄNYT VÄHÄISEKSI JA JÄRJESTÄYTYNYT RIKOLLISUUS SEKÄ KORRUPTIO OVAT YLEISIÄ 21. Tässä osassa esitetään tulokset tilintarkastustuomioistuimen tarkastamasta IPA-hankkeita ja EULEXin valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimia käsittäneestä otoksesta. Tässä osassa pyritään myös arvioimaan oikeusvaltioperiaatteen yleistä edistymistä poliisin, oikeuslaitoksen ja tullin aloilla sekä korruption torjunnan osalta. Osassa käsitellään myös Kosovon pohjoisosan tilannetta. Lisäksi arvioidaan, onko edistys todennäköisesti pysyvää. KOSOVON POLIISI: TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TARKASTAMAT EU:N TUKITOIMENPITEET ONNISTUIVAT OSIN, MUTTA ETENKIN JÄRJESTÄYTYNEEN RIKOLLISUUDEN TORJUNNASSA ON YHÄ SUURIA HAASTEITA EU-TUKI 22. Komissio ja EULEX ovat tukeneet Kosovon poliisia monimuotoisesti vuodesta 2007 alkaen (16 IPA-hanketta, joiden arvo on yhteensä 33 miljoonaa euroa, ja 36 valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimea). Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kaksi IPA-hanketta [16] ja neljä valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimea [17]. 23. Molempien tarkastettujen IPA-hankkeiden tavoitteena oli kehittää Kosovon poliisin valmiuksia huolehtia uudesta tehtävästä – Kosovon rajojen ja raja-alueiden valvonnasta [18]. Komission tuki erilliselle rajoja ja raja-alueita koskevalle poliisitiedustelujärjestelmälle oli ristiriidassa EULEXin tavoitteen kanssa, jonka mukaan tarkoituksena oli luoda Kosovon poliisille yksi tiedustelujärjestelmä. Ristiriita johtui siitä, että koordinointi ei ollut riittävää hankkeen suunnitteluvaiheessa. Molempien hankkeiden täytäntöönpano viivästyi huomattavasti – laitteiden toimittaminen viivästyi yli vuodella. 24. Hankkeeseen kuului keskeisenä osana olemassaolevan, Yhdysvaltain rahoittaman rajavalvontajärjestelmän [19] korvaaminen uudella järjestelmällä, joka on täysin EU-standardien mukainen. Se, että alun perin käyttöön otettiin järjestelmä, joka ei ole yhteensopiva EU:n järjestelmän kanssa, kertoo koordinoinnin puuttumisesta komission ja Yhdysvaltain väliltä (ks. myös kohta 86). Uuden järjestelmän käyttöönotto oli vaikeaa, koska Kosovon viranomaiset halusivat mieluummin jatkaa olemassaolevan järjestelmän soveltamista. 25. Twinning-hankkeen, jota toteutettiin toukokuusta 2009 marraskuuhun 2010, avulla tuettiin rajojen ja raja-alueiden valvontaa Kosovossa myös teknisen neuvonnan ja koulutuksen avulla. Hanke kesti 18 kuukautta, mikä ei kuitenkaan ollut riittävän pitkä aika sen varmistamiseksi, että Kosovon poliisi otti hankkeen yhteydessä luodut uudet käytännöt kokonaisuudessaan käyttöön. 26. Rajapoliisin toiminnan suunnittelun edistämiseen tähdänneen valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimen avulla kyettiin lisäämään rajapoliisin suunnitteluvalmiuksia, minkä lisäksi toimen avulla täydennettiin tähän Kosovon poliisin osaan kohdistuvia IPA-rahoitteisia hankkeita. 27. Kosovon viranomaisilla ei ollut tarvittavia taloudellisia eikä henkilöstöresursseja, mikä haittasi pahasti tiedusteluun perustuvaa poliisitoimintaa koskevien valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimen toteuttamista. Kosovon poliisin toimintarakenteen rationalisointia koskeneen EULEXin valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimen avulla edistettiin uutta poliisin toimintarakennetta, jonka yhteydessä keskitettiin aiemmin hajallaan olleet tiedustelutoiminnot. Näiden kahden valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimen vaikutuksista huolimatta Kosovon poliisin strateginen suunnittelu ja tiedusteluun perustuva poliisitoiminta ovat kaiken kaikkiaan yhä heikkoja. 28. Rikostutkintaan sovellettavaa työryhmäpainotteista lähestymistapaa koskevan valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimen yhteydessä keskityttiin poliisin ja syyttäjän väliseen yhteistyöhön. Toimea oli kuitenkin lykättävä, koska syyttäjät päättivät asettaa etusijalle käynnissä olevien tapausten tutkinnan, mikä rajoitti valmiuksien kehittämistoimiin käytettävissä olevia resursseja (ks. kohta 95). 29. Rajojen ja raja-alueiden valvontaa koskevien vastuualueiden siirrossa KFOR-joukoilta Kosovon viranomaisille saavutettiin hienoista edistystä, mutta muuten tilintarkastustuomioistuimen tarkastaman, poliisivoimille suunnatun EU-tuen avulla ei saavutettu merkittäviä parannuksia. JÄRJESTÄYTYNEEN RIKOLLISUUDEN TORJUNTA 30. Kosovo on EU:n ja muiden avunantajien tuesta huolimatta edistynyt vain vähän järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa. Rikollisuuteen liittyvästä tiedustelusta vastaava Euroopan unionin toimisto (EU Office for Criminal Intelligence, EUOCI) suoritti vuonna 2010 strategisia uhkia koskeneen arvioinnin, jossa käsiteltiin järjestäytynyttä rikollisuutta Kosovossa. Arvioinnissa todettiin, että järjestäytyneen rikollisuuden tilanne Kosovossa ei ole juurikaan muuttunut siitä kun kansainvälinen yhteisö saapui alueelle kesällä 1999 [20]. Vakavien rikosten tutkinta on edelleen tehotonta vähäisen kokemuksen ja poliittisen ohjailun takia. Kosovon viranomaisilla ei myöskään ole valmiuksia puuttua talousrikollisuuteen ja rahanpesuun. 31. Keskeisenä puutteena poliisin ja syyttäjien välisessä yhteistyössä on yhteisen tietokannan puuttuminen, minkä seurauksena niiden suorittamaa rikostapausten tutkintaa on mahdotonta jäljittää ja koordinoida. Tämä on johtanut tilanteisiin, joissa syyttäjät ja poliisit eivät tiedä toistensa tutkintatoimista, mikä haittaa vakavasti järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa. Poliisi ja syyttäjät eivät ole toteuttaneet edes aivan yksinkertaisia toimia esimerkiksi ottamalla käyttöön yhteiset tapausten viitenumerot. Tämä viittaa siihen, että yhteistyöhön ei ole riittävästi poliittista tahtoa. 32. Europol on Euroopan poliisivirasto, jonka tavoitteena on tehostaa maiden toimintaa ja lisätä niiden välistä yhteistyötä järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisyn ja torjunnan alalla. Osa EU:n jäsenvaltioista ei ole tunnustanut Kosovoa, joten Europol ei voi tehdä operatiivisia ja/tai strategisia sopimuksia [21] Kosovon viranomaisten kanssa. Kosovo ei myöskään esiinny neuvoston hyväksymällä listalla sellaisista kolmansista maista, joiden kanssa Europol voi tehdä asianomaisia sopimuksia [22]. Europol ei myöskään voi tehdä suoraa yhteistyösopimusta EULEXin kanssa, sillä EULEX ei ole oikeushenkilö, kuten eivät muutkaan YTPP-operaatiot (ks. kohta 93). Kiertääkseen tämän ongelman Europol on perustanut erityismekanismin, jonka avulla EULEXin kanssa käydään tiedonvaihtoa relevanteista aiheista. Mekanismin toiminta on kuitenkin riippuvaista jäsenvaltioiden yhteistyöhalukkuudesta. Toistaiseksi mekanismiin osallistuu kolme jäsenvaltiota [23]. 33. Kosovon viranomaisten valmiudet avaintodistajien suojeluun ovat rajalliset suurta julkisuutta saavien tapausten yhteydessä. Lisäksi vaikeudet sijoittaa todistajia ulkomaille muodostavat keskeisen puutteen, sillä todistajien uhkailutapaukset ovat yhä esteenä oikeusjärjestelmän toimivuudelle [24]. EU:n tuki Länsi-Balkanin maille ohjataan alueellisen IPA-hankkeen kautta [25], mutta tuen vaikutus Kosovossa jää todennäköisesti vähäiseksi Kosovon todistajansuojeluyksikön heikon taloudellisen ja oikeudellisen perustan vuoksi. KOSOVON OIKEUSLAITOS: TARKASTETUT EU:N TOIMENPITEET TUKIVAT VALMIUKSIEN KEHITTÄMISTÄ, MUTTA OIKEUSJÄRJESTELMÄSSÄ ON YHÄ PERUSTAVANLAATUISIA PUUTTEITA EU-TUKI 34. Komissio ja EULEX ovat rahoittaneet 15 IPA-hanketta ja yhden vakautusvälineen hankkeen, joiden arvo on yhteensä 58 miljoonaa euroa. Ne ovat rahoittaneet myös kuusi valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimea. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kaksi hanketta: tuomareiden ja syyttäjien taustan tarkistamista ja uudelleennimittämistä koskevan prosessin tukemisen (5,9 miljoonaa euroa vakautusvälineestä ja IPA-tukivälineestä) ja oikeudellisen koulutusjärjestelmän uudistamisen (3,6 miljoonaa euroa). Tarkastuskohteena oli myös kaksi valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimea ("rikos- ja siviilioikeuden aloilla toimivat tuomarit" ja "syyttäjät"). 35. Taustan tarkistamista ja uudelleennimittämistä koskevan prosessin tarkoituksena oli yksilöidä ja suositella oikeuslaitoksen virkoihin soveltuvia hakijoita [26]. Prosessi oli merkittävä vaihe pyrittäessä rakentamaan luottamusta Kosovon oikeuslaitosta kohtaan. Avoimista viroista oli kuitenkin hankkeen päättyessä täyttämättä 28 prosenttia (127 virkaa 461:stä). Tähän vaikutti osaltaan se, että kansainvälisten lähettiläiden [27] suosittamista ehdokkaista 31 ei tullut Kosovon viranomaisten nimittämiksi [28]. Vähemmistöille varatuista viroista täytettiin ainoastaan 33 prosenttia. Tuomareiden ja syyttäjien lukumäärä on kaiken kaikkiaan pysynyt Kosovossa hyvin alhaisena [29]. 36. Oikeudellisen koulutusjärjestelmän uudistamista koskeneen IPA-hankkeen toteuttamiseen liittyi huomattavia viiveitä, jotka johtuivat osittain vai-keuksista saada osarahoitusta Kosovon viranomaisilta. Useimmat hanketavoitteet saavutettiin lopulta, mutta tulosten kestävyys on kyseenalainen. Hanketta ei kyetty toteuttamaan Kosovon pohjoisosassa (ks. kohta 56). 37. EULEXin tuomarit ja syyttäjät toteuttavat täytäntöönpanotehtäviä kiinteänä osana Kosovon oikeuslaitosta. Tämä on vähentänyt aikaa, joka heillä on käytettävissä valmiuksien kehittämiseen. Jotkin valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimet on miltei saatu päätökseen, mutta jotkin toimet edellyttävät yhä huomattavaa panostusta – tämä koskee etenkin syyttäjiin liittyviä toimia. Molemmat yksityiskohtaisen tarkastuksen kohteena olleet valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimet edistivät osaltaan paikallisten tuomareiden ja syyttäjien valmiuksien kehittämistä. Paikallinen oikeuslaitos ei kuitenkaan vieläkään kykene käsittelemään tietyntyyppisiä vakavia tapauksia (järjestäytynyt rikollisuus, talousrikokset ja korruptio sekä sotarikokset). Tämä johtuu asiantuntemuksen puutteesta ja uhista sekä uhkailusta. OIKEUSJÄRJESTELMÄN TOIMINTA 38. Tarkastetut EU-hankkeet ovat kaiken kaikkiaan tukeneet oikeuslaitoksen valmiuksien kehittämistä, mutta perustavanlaatuisia puutteita on yhä havaittavissa. Oikeuslaitoksen poliittinen ohjailu on edelleen keskeinen ongelma Kosovossa; ohjailua tapahtuu EULEXin tuomareiden ja syyttäjien läsnäolosta huolimatta. Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö (ETYJ) on raportoinut erästä juristia lainaten, että tuomarit eivät ole täysin valmiita perustamaan tuomioitaan yksin lakiin, vaan ovat taipuvaisia ennakoimaan ulkoisia vaikutteita [30]. Elokuussa 2011 Kosovon viranomaiset laativat lakialoitteen, jonka tarkoituksena oli vähentää EULEXin toimeenpanovaltuuksia erityisjaoston uudistamisen avulla. Uudistuksen myötä EULEXin tuomareilla ei enää olisi enemmistöä korkeimman oikeuden ensimmäisen oikeusasteen erityisjaostossa [31]. 39. Tuomareiden ja syyttäjien toiminnan tehokkuus on keskeinen kysymys. Käsiteltäviä tapauksia on kertynyt huikea määrä (211588 tapausta 31. heinäkuuta 2011), mikä rajoittaa luottamusta oikeuslaitokseen ja kääntymistä sen puoleen. Marraskuussa 2010 käynnistetyn uuden strategian avulla vuotta 2008 edeltävältä ajalta kertyneistä tapauksista oli saatu käsiteltyä 46 prosenttia [32], mutta komissio ja EULEX eivät pysty osoittamaan, onko käsittely perustunut aina asianmukaiseen menettelyyn. Komissio ja muut avunantajat ovat rahoittaneet myös täydentäviä hankkeita, joiden tavoitteena on vähentää asioiden saattamista tuomioistuinkäsittelyyn; esimerkkinä voidaan mainita vaihtoehtoisia riita-asioiden ratkaisuja koskenut hanke sekä notaarin ammatin luominen Kosovoon. Hankkeiden vaikutusta tuomioistuinten työmäärään on kuitenkin vielä liian varhaista arvioida. 40. Käsiteltäviä tapauksia ei jaeta riittävän avoimesti eri tuomareiden ja syyttäjien kesken, sillä jako ei perustu aina ennalta määritettyihin objektiivisiin kriteereihin ja etujen turvaamiseen. Tämä on keskeinen puute, sillä tilanne mahdollistaa tapauksen käsittelystä vastaavan tuomarin tai syyttäjän valintaan liittyvän poliittisen ohjailun. Vuonna 2004 aloitettu EU:n rahoittama tuomioistuinasioiden hallinnon tietojärjestelmään liittyvä hanke, jonka avulla oli tarkoitus puuttua tähän ongelmaan, ei ole vielä käynnissä. 41. Oikeudellisessa uudistuksessa on edistytty jonkin verran (ks. kohta 62), mutta varsinainen lainsäädännön täytäntöön- ja toimeenpano muodostavat todellisen ongelman. Komissio arvioi vuonna 2011, että Kosovossa pantiin täytäntöön ainoastaan 40 prosenttia tuomioistuinten tuomioista [33]. KOSOVON TULLI: EU:N TUKITOIMENPITEIDEN AVULLA ON PITKÄLTI ONNISTUTTU KEHITTÄMÄÄN KOSOVON TULLIN VALMIUKSIA 42. Komissio ja EULEX ovat tukeneet Kosovon tullia kahdella IPA-hankkeella, joiden arvo on yhteensä 2,7 miljoonaa euroa, sekä neljän valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimen avulla. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa käytiin läpi molemmat IPA-hankkeet ("verotus- ja tullitoiminnan ohjeiden laadinta" ja "tuki tulli- ja veroviranomaisille") sekä kaksi valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimea ("sisäisen viestinnän ja tietojen yhteiskäytön edistäminen" ja "yhdennettyä rajaturvallisuutta koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpano"). 43. Ongelmia ilmeni ajoittain [34], mutta komission ja EULEXin antaman tuen tavoite – Kosovon tullin valmiuksien kehittäminen – on pitkälti saavutettu. 44. Tullin alalla on yleisesti ottaen saavutettu edistystä. Kosovon tullin keräämät tulot kasvoivat vuosien 2007 ja 2010 välisenä aikana 527 miljoonasta eurosta 700 miljoonaan euroon. Tulli on myös osallistunut aktiivisesti rahanpesun torjuntaan, vaikkakin tarkastuksia olisi tehtävä järjestelmällisemmin. Käyttöön on otettu uusi tullilainsäädäntö, joka on pitkälti yhteensopiva EU:n lainsäädännön kanssa. Tosin nykyisen tullilainsäädännön soveltamisessa on yhä joitakin puutteita. 45. Yleisistä parannuksista huolimatta Kosovon tullin ja yleisen syyttäjän viraston välinen koordinointi on jäänyt heikoksi, mikä on esteenä vakaviin rikoksiin liittyvien tutkinta- ja syytetoimien vaikuttavuudelle. Lisäksi Kosovon kansalaiset katsovat yhä Kosovon tullin lukeutuvan korruptoituneimpiin viranomaispalveluihin [35], joskin korruptiotapauksia on saatettu tuomioistuinkäsittelyyn vain hyvin vähän. KORRUPTION TORJUNTA: EU:N TUKITOIMENPITEIDEN AVULLA EI OLE JUURIKAAN KYETTY PUUTTUMAAN KORRUPTIOON, JOKA ON YHÄ KESKEINEN ONGELMA EU-TUKI 46. Komissio rahoitti seitsemän korruption torjuntaan liittyvää IPA-hanketta. Hankkeiden kokonaisarvo on 8,5 miljoonaa euroa. EULEX ei ryhtynyt erityisiin valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimiin, sillä sen tarkoituksena oli käsitellä korruptiota monialaisena kysymyksenä, johon puuttuminen on relevanttia EULEXin kaikkien toimien yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kaksi IPA-hanketta: "tuki julkisten hankintamenettelyiden uudistamiselle" (2 miljoonaa euroa) ja "tuki korruption torjuntavirastolle" (1 miljoonaa euroa). 47. Julkisten hankintamenettelyiden uudistamista tukeneen hankkeen toteuttamista haittasi se, että komissio ja Kosovon viranomaiset eivät päässeet yksimielisyyteen siitä, oliko hiljattain voimaan tullut julkisia hankintamenettelyjä koskeva laki yhdenmukainen EU-lainsäädännön ja menettelyiden kanssa. Tämän seurauksena komissio keskitti hankkeen sellaisen uuden julkisia hankintamenettelyjä koskevan lain laadinnan tukemiseen, joka on kokonaisuudessaan EU-lainsäädännön mukainen. Kyseessä oli kolmas julkisia hankintamenettelyjä koskeva laki alle kolmen vuoden sisällä. Hankintamenettelyjä koskevan lain asettaminen etusijalle merkitsi, että erittäin tarpeellista työtä johdetun oikeuden sekä uuden lain täytäntöönpanoa koskevan koulutuksen parissa ei kyetty jatkamaan. 48. Korruption torjuntaviraston tukemista koskeneen teknisen avun hankkeen yhteydessä käytiin läpi relevantteja korruption torjuntaa koskevia lainsäädäntöehdotuksia. Hankkeen perusteella annettiin 35 suositusta. Kosovon viranomaiset kuitenkin hyväksyivät ainoastaan 14 suositusta (40 prosenttia) [36]. Hankkeen yhteydessä oli määrä laatia viraston organisaatiota koskeva katsaus, mutta sen sijasta päätettiin luoda uusi tiedonvaihtojärjestelmä Kosovon lainvalvontaviranomaisten välille. Järjestelmä ei ole vielä toiminnassa. Hankkeen tavoitteena oli parantaa viraston valmiuksia, mutta kautta 2012–2016 koskevan uuden korruption torjuntastrategian laadinnasta vastasi kokonaisuudessaan ulkopuolinen asiantuntija. Hankkeen tavoitteena oli myös lisätä syyttäjälle lähetettävien tapausten määrää, mutta käytännössä syyttäjälle lähetettyjen tapausten lukumäärä laski vuosien 2009 ja 2010 välillä 68:sta 29:ään (ks. kohta 55). 49. EULEXin tuomarit ja syyttäjät ovat asettaneet korruptiotapausten käsittelyn etusijalle, mutta saavutetut tulokset eivät vastaa Kosovon väestön suuria odotuksia [37]. Tähän ovat syynä erityisesti hankalien tutkintatoimien päättämiseen liittyvät vaikeudet. 50. Komission tuen ja EULEXin täytäntöönpanotoimien avulla ei kaiken kaikkiaan ole saavutettu odotettuja tuloksia, vaikkakin ne ovat tukeneet jossakin määrin korruption torjuntaa. KORRUPTION TORJUNTA 51. Korruptio vallitsee yhä lukuisilla aloilla ja muodostaa Kosovon väestölle keskeisen huolenaiheen [38]. Transparency International -järjestön korrup-tioindeksillä mitattuna Kosovon tilannetta vuonna 2011 kuvaava indikaattori oli 2,9, joka luokitellaan "rehottavan" korruption tasoksi. Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö (OECD) on niin ikään raportoinut, että Kosovo on erittäin sallivainen korruption suhteen kaikilla tasoilla, mikä merkitsee, että on olemassa suuri riski, että Kosovosta tulee (ellei se itse asiassa jo ole) "korruption kaappaama valtio" [39]. 52. Kosovon viranomaiset ovat rajallisista taloudellisista ja henkilöstöresursseista huolimatta valinneet korruption torjuntaan monimutkaisen toimielinjärjestelmän. Perustettujen kolmen elimen toimivaltuudet ovat vähäiset ja vastuualueet päällekkäisiä [40]. Lisäksi Kosovon korruption torjuntavirasto ei voi tutkia rikollista toimintaa eikä myöskään voi ryhtyä syytetoimiin korruptioepäilytapauksissa. 53. Julkisten hankintamenettelyiden valvonta on yhtä lailla mutkikasta. Valvontaan osallistuu suoraan kolme keskuselintä [41]. Lisäksi Kosovossa toimii yli 150 hankintaviranomaista. Kun otetaan huomioon Kosovon koko (väestömäärä 1,7 miljoonaa), järjestelmän monimutkaisuus ja pirstoutuneisuus lisäävät korruption riskiä [42]. EU-tuen yhteydessä ei ole puututtu tähän kysymykseen eikä siihen ole keskitytty myöskään EU:n käymässä poliittisen tason vuoropuhelussa (ks. myös kohta 97). 54. Kosovon parlamentti on hiljattain hyväksynyt uusia lakeja, joiden tarkoituksena on edistää julkishallinnon avoimuutta ja vastuullisuutta [43]. Lainsäädäntöä leimaavat kuitenkin puutteet (ks. liite IV) ja heikko täytäntöönpano [44]. Lainsäädännön noudattamatta jättämistä ei ole myöskään sanktioitu [45]. 55. Kosovon viranomaiset eivät yleisesti ottaen ole asettaneet korruption torjuntatoimia tärkeälle sijalle. Kosovon viranomaiset eivät ole vielä arvioineet kahden aiemman korruptiontorjuntastrategian (2004–2007 ja 2009–2011) tuloksia ja vaikutusta, vaikka viranomaiset ovat jo hyväksyneet uuden strategian vuosille 2012–2016 (ks. kohta 48). Eurooppa-kumppanuuden toimintasuunnitelma vuodelle 2012 sisältää viisi korruption torjuntatoimea, mutta rahoituksen kokonaismäärä on vain 17000 euroa. Vertailun vuoksi voidaan todeta, että ekologisen autoilun edistämistä Kosovossa rahoitetaan maan talousarviosta 25000 eurolla. KOSOVON POHJOISOSA: EU:N TUKITOIMENPITEET OVAT OLLEET ERITTÄIN VÄHÄISIÄ EIKÄ OIKEUSVALTIOPERIAATTEEN VAKIINNUTTAMISESSA OLE EDISTYTTY JUURI LAINKAAN 56. Oikeusvaltioperiaatteen edistämistä koskeviin IPA-hankkeisiin ja valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimiin perustuvaa EU-tukea ei ole erikseen kohdennettu Kosovon pohjoisosaan. IPA-hankkeilla ja valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimilla, joiden oli määrä kattaa koko Kosovon alue, on yleisesti ottaen ollut vähäinen vaikutus Kosovon pohjoisosassa. Esimerkiksi julkisten hankintamenettelyiden uudistamista tukeneen hankkeen avulla edistettiin hankinnoista vastaavien virkamiesten koulutusta ja hyväksymistä, mutta hankkeesta ei hyötynyt yksikään pohjoisosan serbienemmistöisten kuntien viranomainen. Vastaavasti oikeudellisen koulutusjärjestelmän uudistamista koskeneen hankkeen avulla edistettiin oikeustieteen opetusohjelmaa Pristinan yliopistossa, mutta toimet eivät kattaneet serbien valvonnassa olevaa Pristina-Kosovska Mitrovican yliopistoa (ks. kohta 36). 57. Tilanne johtuu lähinnä siitä, että Pristinasssa toimivat Kosovon viranomaiset eivät kykene valvomaan Kosovon pohjoisosan tilannetta. Pohjoisosalla on maine järjestäytyneen rikollisuuden "turvapaikkana" [46], mikä johtuu vahvojen poliisivoimien ja toimivan oikeusjärjestelmän puuttumisesta. 58. EULEXin poliisi on pyrkinyt voimakkaasti jatkamaan toimiaan pohjoisessa. EULEX on ajanut monikansaisen joukkojenhallinta- ja mellakantorjuntayksikön perustamista pohjoisosaan, mutta tavoite ei ole toistaiseksi juurikaan edistynyt. Pohjoisosan poliisiasemat, joiden henkilöstö koostuu lähinnä Kosovon serbeistä, kuuluvat periaatteessa Kosovon poliisin komentoketjuun, mutta niiden viestintä Pristinan päätoimipaikan kanssa on käytännössä vähäistä. Kosovon joukkojenhallinnan ja mellakantorjunnan erikoisyksiköt koostuvat lähinnä Kosovon albaaneista, mikä aiheuttaa jännnitteitä joukkojen työskennellessä pohjoisosassa. 59. Kosovon tullissa toimii liian vähän vähemmistöjen edustajia, ja myös tullin toiminta pohjoisosassa on vaikeaa. Tullin henkilökunta ei esimerkiksi pääse kulkemaan kahdelle Serbian ja Kosovon välisellä raja-alueella sijaitsevalle rajanylityspaikalle [47], joten henkilökunta on kuljetettava paikalle lentoteitse. Näillä rajanylityspaikoilla toimivat EULEXin ja Kosovon tullivirkailijat keräävät tietoa kaupallisesta kauttakulkuliikenteestä, mutta eivät kanna tulleja. 60. Paikalliset tuomarit ja syyttäjät eivät ole voineet työskennellä pohjoisessa vuodesta 2008 lähtien. Vastaavasti tiesulut ovat rajoittaneet EULEXin tuomareiden ja syyttäjien kulkua; he eivät voineet toimia Mitrovicë/Mitrovican tuomioistuimessa heinäkuusta 2011 helmikuuhun 2012. Toiminnassa on Serbian lakia soveltavia rinnakkaisia tuomioistuimia, joiden tekemien päätösten laillisuuden Kosovon viranomaiset kuitenkin kiistävät. 61. EULEX on vuodesta 2011 alkaen pyrkinyt saamaan enemmän jalansijaa Kosovon pohjoisosassa. Se on nostanut pohjoisosassa toimivan henkilöstönsä lukumäärän 40:een. EULEX perusti myös Mitrovica-erityistyöryhmän (Task Force Mitrovica), jonka tehtävänä oli kehittää rikostutkintaa yhteistyössä rikollisuuteen liittyvästä tiedustelusta vastaavan EU:n toimiston kanssa. Toiminnassa oli määrä hyödyntää Kosovon poliisin ja tullin sekä EULEXin poliisin ja tullin resursseja. Pohjoisessa ilmenneet vaikeudet ovat kuitenkin johtaneet siihen, että pohjoisessa asuneet työryhmän tullivirkailijat on jouduttu siirtämään Ibar-joen eteläpuolelle. KYSEENALAINEN PAIKALLINEN POLIITTINEN TAHTO, HEIKOT TALOUDELLISET VALMIUDET JA KANSALAISYHTEISKUNNAN VÄHÄINEN VAIKUTUS HEIKENTÄVÄT EU:N TUKITOIMENPITEIDEN KESTÄVYYSNÄKYMIÄ 62. EU-tuen avulla saavutettavien tulosten kestävyyden keskeisenä edellytyksenä on, että Kosovon viranomaiset antavat poliittisen tukensa oi-keusvaltion alan lujittamiselle. Kansallisten viranomaisten sitoutuminen uusiin lakeihin on kuitenkin avoin kysymys. Esimerkiksi paikallinen osallistuminen neljän perustavanlaatuisen lain [48] laadintaan oli minimaalista. 63. Kosovon viranomaisten taloudelliset valmiudet jatkaa hanketoimia EU-rahoituksen päätyttyä ja yleisemmin rahoittaa oikeusvaltion alaa ovat kyseenalaiset. Kasvavat valtion menot ovat vuodesta 2008 alkaen johtaneet yhä suurempaan alijäämään. Kansainvälisen valuuttarahaston kanssa heinäkuussa 2010 sovittu valmiusluottojärjestely kariutui muutama kuukausi allekirjoittamisen jälkeen julkisen sektorin laajamittaisten palkankorotusten seurauksena. 64. Heikkojen taloudellisten valmiuksien vaikutus on erityisen huomattava oikeusalalla, sillä uusien lakien täytäntöönpano edellyttää lisävaroja. Esimerkiksi oikeusvaltioperiaatteen soveltamista valvova yhteinen koordinointielin (ks. kohta 76) on ilmaissut huolestuneisuutensa uudesta todistajansuojelua koskevasta laista aiheutuvista korkeista talousarviokustannuksista. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat yksittäiset IPA-hankkeet osoittivat niin ikään, että Kosovon valtion määrärahat eivät riittäisi korkean turvallisuustason vankilan toimintaan ja nuoriso-oikeuden uudistamiseen. 65. Kosovon poliisin ylin johto on vaihtunut tiheään, mikä liittyy osittain poliittiseen ohjailuun. Johdon tiheä vaihtuminen saattaa heikentää pyrkimyksiä rakentaa hallinnolliset valmiudet kestävälle pohjalle [49]. Tilanne heikentää myös luottamusta oikeusvaltioperiaatteen toteutumiseen. Oikeusalalla ilmenevä poliittinen ohjailu heikentää myös oikeusvaltiota ja luottamusta demokraattisiin instituutioihin (ks. kohdat 35, 37, 38 ja 40). Euroopan komissio on ilmaissut huolensa ilman asianmukaisia perusteita tapahtuvasta presidentin armahdusoikeuden laajamittaisesta käytöstä [50]. 66. Kansalaisyhteiskunnalla – tiedotusvälineet mukaan luettuna – on myös merkittävä asema pyrittäessä varmistamaan, että oikeusvaltion kehittämiseen liittyvät parannukset kestävät. Kansalaisyhteiskunnan rooli olisi vaikuttaa Kosovon viranomaisiin seuraamalla niiden toimintaa ja lobbaamalla. Kansalaisyhteiskunta on kuitenkin hauras ja niin ikään poliittisen painostuksen alainen. KÄYNNISSÄ OLEVISTA PARANNUKSISTA HUOLIMATTA EU-TUEN TEHOKKUUDESSA JA VAIKUTTAVUUDESSA ON RUNSAASTI PARANTAMISEN VARAA 67. Kuten tämän kertomuksen johdanto-osassa korostettiin, Kosovon lähihistoria on ollut hyvin vaikea ja kokemus itsehallinnosta hyvin vähäistä. On siis selvää, että oikeusvaltioperiaatteen vahvistaminen EU-vaatimusten mukaiseksi on keskipitkän tai pitkän aikavälin prosessi. Tarkastuksessa havaittiin kuitenkin aloja, joilla oikeusvaltioperiaatteen edistämiseen tarkoitetun EU-tuen hallinnoinnin tehokkuutta ja vaikuttavuutta voitaisiin parantaa. Tässä osassa keskitytään näihin aloihin. TAVOITTEITA EI OLE MÄÄRITETTY JA KOORDINOITU RIITTÄVÄN SELKEÄSTI VALMIUKSIEN KEHITTÄMISTÄ KOSKEVIA TAVOITTEITA JA TEHTÄVIÄ EI OLE MÄÄRITETTY SELKEÄSTI 68. EULEXin yleinen tehtävä on määritetty seuraavasti: "EULEX auttaa Kosovon viranomaisia, oikeusviranomaisia ja lainvalvontaviranomaisia edistymään kohti kestävyyttä ja vastuullisuutta sekä kehittämään edelleen ja vahvistamaan riippumatonta monikansaista oikeuslaitosta sekä monikansaista poliisi- ja tullilaitosta samalla varmistaen, että nämä instituutiot ovat poliittisesta ohjailusta riippumattomia ja noudattavat kansainvälisesti tunnustettuja normeja ja parhaita eurooppalaisia käytäntöjä" [51]. EULEXin tehtävän toteuttamisen suunnittelua koskevat perusasiakirjat – operaation toiminta-ajatus ja operaatiosuunnitelma [52] – eivät sisällä selkeitä viitearvoja ja objektiivisesti todennettavissa olevia indikaattoreita, joiden avulla voitaisiin arvioida tavoitteiden saavuttamista. 69. EULEX toteuttaa tehtäväänsä sekä tiettyjen täytäntööpanotehtävien, jotka olivat aiemmin UNMIKin vastuulla, että valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimiin perustuvien valmiuksien kehittämistä koskevien toimien avulla. Näiden kahden alan keskinäistä painoarvoa ei ole määritetty selkeästi. 70. Euroopan komissio on antanut Kosovolle oikeusvaltioperiatteen alaan liittyvien valmiuksien kehittämistä koskevaa tukea vuodesta 2000 alkaen. Kun neuvosto antoi EULEXille samaan alaan liittyviä tehtäviä, EULEXin suhteellisia etuja tai synergiamahdollisuuksia komission hankkeiden kanssa ei määritetty (ks. kohta 91). EU:N SISÄISIÄ TURVALLISUUSTAVOITTEITA EI OLE NIVELLETTY RIITTÄVISSÄ MÄÄRIN KOSOVOA JA LÄNSI-BALKANIA KOSKEVIIN EU:N ULKOISIIN TAVOITTEISIIN 71. Länsi-Balkanin maissa ilmenevä järjestäytynyt rikollisuus ja korruptio muodostavat vakavan huolenaiheen EU:lle. Neuvosto onkin jo useaan otteeseen peräänkuuluttanut johdonmukaista ja koordinoitua lähestymistapaa, jonka yhteydessä sisäinen turvallisuus asetetaan keskeiseksi painopistealaksi EU:n ulkoisten tavoitteiden ja toimien yhteydessä. Tästä huolimatta Kosovoa koskevan EU-tuen suunnittelussa ei ole otettu riittävän hyvin huomioon EU:n sisäistä turvallisuutta koskevia painopisteitä. 72. Esimerkkinä voidaan mainita, että komissio tai EULEX eivät ole muuttaneet toimintaperiaatteitaan Länsi-Balkanin maista peräisin olevien ihmiskaupan uhrien lukumäärän nousun myötä [53]. EULEXin perustamista koskevasta neuvoston yhteisestä toiminnasta laaditussa asiakirjassa tai Kosovoa koskevissa komission erityyppisissä, IPA-tukivälineeseen perustuvissa monivuotisissa suuntaa-antavissa suunnitteluasiakirjoissa ei viitata selkeästi oikeus- ja sisäasioiden ulkoiseen ulottuvuuteen liittyviin erilaisiin EU:n strategioihin. 73. EU:n sisäiseen turvallisuuteen liittyvät tavoitteet ovat usein laaja-alaisia ja toimintasuunnitelmat ovat keskittyneet pitkälti toimiin ja tuotoksiin pikemmin kuin määrällisesti ilmaistuihin tuloksiin ja vaikutuksiin. Erityisten ja selkeiden tavoitteiden puuttuessa EULEXin ja Euroopan unionin Kosovon toimiston on vaikea suunnitella tukitoimenpiteitä, joiden avulla kyettäisiin puuttumaan neuvoston yksilöimiin painopistealoihin (ks. kohta 96). Esimerkiksi järjestäytyneen rikollisuuden uhkaa koskevissa Europolin arvioinneissa on toistuvasti todettu, että Länsi-Balkanin alueen rikoskeskittymät – albaaninkieliset järjestäytyneet rikollisryhmät mukaan lukien – sekä heroiini- ja ihmiskauppa muodostavat uhan EU:lle. 74. Neuvosto ja komissio ovat tiedostaneet, että ulkoiset ja sisäiset tavoitteet on nivellettävä paremmin toisiinsa. Hiljattain on käynnistetty kaksi aloitetta, joiden avulla voidaan puuttua tähän ongelmaan. Aloitteet ovat EU:n toimintapoliittisen syklin perustaminen [54] sekä etenemissuunnitelman laatiminen yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan ja vapaus-, turvallisuus- ja oikeusasioiden välisten sidosten lujittamista silmällä pitäen [55]. On kuitenkin liian aikaista arvioida näiden toimenpiteiden vaikutusta. KOORDINOINTI EU:N TOIMIELINTEN VÄLILLÄ JA KOSOVON VIRANOMAISTEN JA KANSAINVÄLISEN YHTEISÖN KANSSA ON YHÄ RIITTÄMÄTÖNTÄ JOILLAKIN ALOILLA EU:N TOIMIELINTEN VÄLINEN KOORDINOINTI ON PARANTUNUT TASAISESTI, MUTTA JOITAKIN ONGELMIA ON YHÄ, LÄHINNÄ KOMISSION TOIMIEN MUKAUTTAMISESSA PAREMMIN YHTEISTÄ TURVALLISUUS- JA PUOLUSTUSPOLITIIKKAA KOSKEVAN OPERAATION TARPEISIIN KOORDINOINTIMEKANISMIT 75. Vaikuttavat koordinointimekanismit ovat tarpeen, sillä Kosovossa toteutetaan sekä laajaa komission hallinnoimaa taloudellisen tuen ohjelmaa että kaikkien aikojen suurinta YTPP-operaatiota. EULEXin perustamista koskevassa neuvoston päätöksessä todetaan, että "tarpeelliset yhteensovittamista koskevat järjestelyt toteutetaan tarvittaessa EULEXin Kosovon toiminta-alueella sekä Brysselissä" [56]. 76. EULEX perusti vuonna 2008 Kosovon viranomaisten kanssa oikeusvaltioperiaatteen soveltamista valvovan yhteisen koordinointielimen, jota johtavat EULEX-operaation päällikkö ja Kosovon varapääministeri [57]. Myös Euroopan unionin Kosovon toimisto osallistui koordinointielimen toimintaan, mutta sen osallistujat olivat teknistä henkilöstöä ja panokset jäivät suhteellisen vähäisiksi. Euroopan unionin Kosovon toimisto on kuitenkin kyennyt lisäämään toimiensa vaikutusta sen jälkeen kun toimiston päälliköstä tuli koordinointielimen kolmas puheenjohtaja vuoden 2011 alusta alkaen. Tämän seurauksena elimen toiminta on keskittynyt aiempaa enemmän laajemman vakautus- ja assosiaatioprosessin edistämiseen. 77. Neuvosto perusti Kosovoon EU:n erityisedustajan tehtävän. Näin pyrittiin varmistamaan poliittinen koordinointi ja ohjaus EU:n sisällä [58]. EU:n erityisedustajan vaikutus Euroopan unionin Kosovon toimiston ja EULEXin välisen koordinoinnin vahvistamiseen ei ole kuitenkaan viime aikoihin mennessä ollut huomattavaa. EU:n erityisedustaja ei osallistunut oikeus-valtioperiaatteen soveltamista valvovan yhteisen koordinointielimen kokouksiin, vaikka ne käytiin korkealla poliittisella tasolla ja erityisedustajan tehtäviin kuului EULEXin poliittinen neuvonta. Erityisedustaja ei myöskään osallistunut Euroopan unionin Kosovon toimiston jäsenvaltioiden ja muiden avunantajien kanssa järjestämiin kuukausittaisiin kokouksiin (kokoukset tunnetaan englanninkielisellä nimellä Member States Plus meetings). Näin oli siitä huolimatta, että oli tarpeen varmistaa yhteys poliittisten painopisteiden ja taloudellisen tuen välillä. 78. Koordinointi todennäköisesti paranee huomattavasti, kun EU:n erityisedustajan ja Euroopan unionin Kosovon toimiston päällikön tehtävät yhdistetään vuonna 2012. Erityisedustajan tehtävät olisi kuitenkin nivellettävä paremmin EULEXin tehtäviin [59]. HANKKEIDEN OHJELMASUUNNITTELUN JA TOTEUTTAMISEN KOORDINOINTI 79. IPA-hankkeita voidaan käyttää EULEXin valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimien tukemiseen rahoittamalla laitteita ja infrastruktuureja. Valmisteluaika, joka tarvitaan IPA-hankkeen hyäksyntään ja hankintamenettelyn saattamiseen päätökseen, on kuitenkin usein liian pitkä EULEXin operatiivisten tarpeiden täyttämisen kannalta. Tämä johtuu siitä, että IPA-hankkeita koskevat ehdotukset on yleensä laadittava valmiiksi hyvissä ajoin ennen sen vuoden alkua, jonka kuluessa hankkeet rahoitetaan. 80. EULEX voi itse hankkia laitteita operaatiotaan varten, mutta sen on noudatettava varainhoitoasetuksessa säädettyjä hankintamenettelyjä. Hankintamenettelyjä ei ole suunniteltu EULEXin kaltaisiin YTPP-operaatioihin, joissa nopeat ja joustavat toimet ovat joskus tarpeen. 81. EULEXin operaation toiminta-ajatukseen ja operaatiosuunnitelmaan ei sisälly vetäytymisstrategiaa, vaikka EULEXin tehtävät jatkuvat ainoastaan kahden vuoden jaksoissa sisältäen kylläkin jatkomahdollisuuden. Komis-sion osallistumisen päättymisajankohtaa ei sitä vastoin ole määritetty. Neuvosto on periaatteessa hyväksynyt, että YTPP-operaation päätyttyä sen tavoitteita kohti voidaan pyrkiä komission johtamin hankkein [60]. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto eivät ole kuitenkaan vielä sopineet siitä, milloin ja miten tämä toteutettaisiin nimenomaan Kosovon tapauksessa. KOSOVON VIRANOMAISILLA ON RAJALLISET VALMIUDET KOORDINOINNIN VARMISTAMISEEN, JA KOORDINOINNISSA MUIDEN KANSAINVÄLISTEN AVUNANTAJIEN KANSSA ON VIELÄ HAASTEITA 82. Kosovon viranomaiset eivät olleet vielä vuoden 2011 loppuun mennessä perustaneet vaikuttavia koordinointimekanismeja oikeusvaltion alalle, vaikka komissio ja muut avunantajat ovat korostaneet asian tärkeyttä [61]. Vuoden 2011 loppuun mennessä oli järjestetty ainoastaan yksi oikeusvaltion alan työryhmän kokous, ja kolme suunniteltua alaryhmien toimintaryhmää (oikeuslaitos; korruption torjunta ja järjestäytynyt rikollisuus; viisumi-, turvapaikka- ja rajavalvonta-asiat sekä tulli ja poliisi) ei ollut vielä aloittanut toimintaansa. 83. EULEX ja Kosovon viranomaiset ovat rajanneet osallistumisen oikeusvaltio-periaatteen soveltamista valvovan yhteisen koordinointielimen kokouksiin (ks. kohta 76) muutamaan keskeisten sidosryhmien edustajaan, mikä estää tämän foorumin käytön oikeusvaltioperiaatteen alaa koskevan tuen koordinointiin [62]. Lisäksi koordinointielin keskittyy teknisten kysymysten sijasta pikemmin korkean tason poliittisiin kysymyksiin. Koordinointielin on pohtinut teknisen tason koordinoinnin parantamiseen tähtäävien työryhmien luomista, mutta niitä ei ole kuitenkaan vielä perustettu. 84. Euroopan unionin Kosovon toimisto on käyttänyt kuukausittaisia Member States Plus -kokouksia (ks. kohta 77) jakaakseen tietoa IPA-tuen ohjelmasuunnittelusta. Sitä vastoin jäsenvaltiot jakoivat suhteellisen niukasti tietoa ohjelmistaan, vaikka perusteellinen tiedonvaihto voisi toimia ensimmäisenä vaiheena kohti tuen yhteistä ohjelmasuunnittelua. 85. EULEXin keskeinen yhteistyökumppani ovat Naton johtamat KFOR-joukot [63]. EULEX ja KFOR tekevät yleensä tiivistä operatiivisen ja taktisen tason yhteistyötä siitä huolimatta, että EU:n ja Naton välillä ei ole tehty asiasta virallista sopimusta. EULEXilla on kuitenkin vaikeuksia täyttää velvoitteitaan KFOR-joukkoja kohtaan, sillä jäsenvaltiot ovat vähentäneet yksipuolisesti 50 prosentilla EULEXiin osoitettujen joukkojenhallintapoliisien määrää (ks. kohta 90). Tämän seurauksena EULEX ei kyennyt huolehtimaan tehtävästään vaikuttavasti Kosovon pohjoisosassa kesällä 2011 ilmenneiden vakavien järjestyshäiriöiden yhteydessä, vaan joutui sen sijaan tukeutumaan KFOR-joukkoihin. Kuvattu tilanne sekä kentällä ilmenneet tapahtumat ovat estäneet KFOR-joukkoja etenemästä joukkojensa vähentämisen seuraavaan vaiheeseen; KFOR-joukot ovat joutuneet viimeisen vuoden aikana turvautumaan reservijoukkoihinsa. 86. EU-toimielimet ovat pyrkineet tehokkaasti koordinoimaan toimiaan Yhdysvaltain kanssa, joka on suurin kahdenvälinen avunantaja Kosovossa. Täysimääräisen koordinoinnin toteuttamista kuitenkin vaikeuttaa se, että Kosovossa oikeusvaltion alalla toimivien Yhdysvaltoja edustavien toimijoiden kirjo on laaja [64]. Erityisen haastavaa on lainsäädännön laadinnan koordinointi, sillä Yhdysvallat toimii alalla erittäin aktiivisesti, vaikka Kosovo olisi kiinnostunut hyväksymään EU:n säännöstön ja vaikka Kosovon säädöskehys pohjautuu Manner-Euroopan lainsäädäntöön. Esimerkiksi uudesta tuomio-istuimia koskevasta laista oli laadittava noin 50 eri luonnosta vuodesta 2004 alkaen, ja laki hyväksyttiin parlamentissa vasta elokuussa 2010; hallitus syytti huomattavasta viipeestä Euroopan unionin Kosovon toimiston ja Yhdysvaltain kansainvälisen kehitysviraston välistä erimielisyyttä. RESURSSIONGELMAT OVAT HAITANNEET EULEXIN TOIMINNAN TEHOKKUUTTA JA VAIKUTTAVUUTTA 87. Tarkastuksen aikaan EULEX pystyi hyödyntämään toiminnassaan ainoastaan noin 75:tä prosenttia sille myönnetystä toimintavahvuudesta. Syynä tähän on se, että etenkin jäsenvaltioista työkomennuksella olevia työntekijöitä [65] on vaikea saada palvelukseen; neuvosto rekrytoi kuitenkin mieluiten työkomennuksella olevia työntekijöitä jäsenvaltioista. Jäsenvaltiot lupasivat hyväksyttyä määrää vähemmän henkilöstöä, ja myös lähettivät komennukselle vähemmän henkilöstöä kuin olivat alun perin luvanneet [66] (ks. taulukko 2). Vuosina 2010 ja 2011 järjestetyissä kuudessa osallistumista koskevassa pyynnössä jäsenvaltioiden komennustehtäviin asettamat hakijamäärät olivat pienempiä kuin avointen toimien määrä. Näin ollen avoimista toimista vain 47 prosenttia täytettiin työkomennuksella olevalla uudella henkilöstöllä [67]. Rekrytointi oli erityisen vaikeaa erityistehtävien, kuten tuomarintehtävien, tapauksessa. 88. EULEXin operaatioiden ongelmana on myös työkomennusten lyhyt kesto. Tyypillinen yhden vuoden komennus ei ole riittävä keskeisten toimien, kuten korkeiden neuvonantajien, tuomareiden tai järjestäytyneen rikollisuuden tutkijoiden kohdalla. Joissakin tapauksissa henkilöstö saattaa saavuttaa täyden operatiivisen tehon vasta 12 kuukauden palveluksen jälkeen. Keskeisten neuvonantajien tiheä vaihtuvuus ei edistä vaikuttavaa tietämyksen siirtoa Kosovon viranomaisille ja heikentää lisäksi valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimien vaikuttavuutta. TAULUKKO 2 EULEXIN KANSAINVÄLINEN HENKILÖSTÖ ALUN PERIN LUVATTUUN MÄÄRÄÄN VERRATTUNA Lähde: siviilikriisinhallinnan suunnittelu- ja toteutusvoimavara ja EULEXin operaatiosuunnitelma. Henkilöstön alkuperä | Kansainväliset toimet operaatiosuunnitelman mukaan [3333] | Luvattu määrä | Henkilöstö keskimäärin (2010) | Muutokset luvattuihin määriin nähden (2011) | Henkilöstö keskimäärin (2011) | 31.12.2011 | Jäsenvaltioista työkomennuksella oleva henkilöstö | Yhteensä: 2042 | 1405 | 1203 | 1145 | 1137 | 939 | Muiden avunantajien työkomennukselle siirtämä henkilöstö | 142 | 166 | 183 | 184 | 148 | Työkomennuksella olevat yhteensä | 1547 | 1369 | 1328 | 1321 | 1087 | Kansainvälinen sopimussuhteinen henkilöstö | 310 | 330 | 360 | 327 | 302 | Kansainvälinen henkilöstö yhteensä | 1857 | 1699 | 1688 | 1648 | 1389 | 89. Huolenaiheen muodostaa myös EULEXin henkilöstön laatu. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yksitoista jäsenvaltiota lähetti epäpäteviä hakijoita ainakin yhteen tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista kymmenestä valintamenettelystä. Lisäksi EULEXin henkilöstö tarvitsee hankehallinnoinnin asiantuntemusta ja pehmeitä taitoja [68] kyetäkseen vastaamaan valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimiin liittyvistä tehtävistään. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan yleensä arvioi ehdokkaita näillä aloilla tai anna niillä riittävää koulutusta ennen tehtäviin lähettämistä. 90. EULEX-operaation päällikkö ei voi suunnata henkilöstöä uusiin tehtäviin tarpeiden muuttuessa. Tähän tarvitaan neuvoston poliittisten ja turvallisuusasioiden komitean tai jopa jäsenvaltioiden hyväksyntä [69]. Henkilöstöresursseissa on näin ollen ilmennyt huomattavaa epätasapainoa niin eri tehtäväalueiden välillä kuin niiden sisälläkin. EULEXilla ei ole riittävästi henkilöstöä oikeuslaitosta koskevalla osa-alueella, mutta sillä on sen sijaan tällä hetkellä enemmän kuin tarpeeksi tullialan ja yleisesti ottaen myös poliisialan henkilöstöä. Toisaalta voidaan todeta, että poliisiala on myös osittain kärsinyt huomattavasta henkilöstövajauksesta; vajausta on ilmennyt erityisesti joukkojenhallinnasta ja mellakantorjunnasta vastaavissa poliisiyksiköissä, kun jotkin jäsenvaltiot ovat tehneet yksipuolisia henkilöstövähennyksiä (ks. kohta 85). 91. EULEXilla ei ole järjestelmää, jonka avulla se voisi valvoa ja analysoida riittävän kattavasti, kuinka paljon henkilöstö käyttää aikaa yksittäisiin valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimiin sekä täytäntöönpanotehtäviin. Lisäksi Euroopan ulkosuhdehallinto ei kerää tietoja maksuista, joita jäsenvaltioiden viranomaiset suorittavat EULEXissa työkomennuksella olevalle henkilöstölle. Ulkosuhdehallinto ei voi näin ollen määrittää EULEXista EU:lle aiheutuvia kokonaiskustannuksia siten, että niihin sisältyisivät myös jäsenvaltioille aiheutuneet kustannukset. Täten ei ole mahdollista arvioida, kuinka kustannusvaikuttava EULEX on EU:n muihin valmiuksien kehittämistä koskeviin tukimuotoihin verrattuna. 92. Kuten muutkaan YTPP-operaatiot, EULEX ei ole oikeushenkilö. Tämä on ollut huomattava puute, sillä tilanne merkitsee, että koko 2500 henkilöstön jäsentä käsittävän organisaation toiminta on riippuvainen yksittäisen henkilön saamasta toimeksiannosta. Tämä tarkoittaa, että EULEX-operaation päällikköön voidaan kohdistaa oikeustoimia, mutta EULEXilla ei ole oikeudellista asemaa. 93. EULEX ei voi myöskään tehdä sitovia sopimuksia, sillä operaation päällikön tekemät sopimukset sitovat vain häntä itseään eivätkä EULEXia kokonaisuutena. Tämä ongelma on estänyt esimerkiksi Europolin kanssa tehtävän pysyvää tiedonvaihtoa koskevan sopimuksen täytäntöönpanon [70] (ks. kohta 32). 94. Komissio antoi kesäkuussa 2012 tiedonannon YTPP-operaatioiden varainhallinnasta. Tiedonannossa pyydettiin neuvostoa takaamaan operaatioille oikeushenkilön asema ja määrittämään selkeästi niiden asema neuvoston säädöksellä perustettuina yksiköinä. Lisäksi siinä pyydettiin, että operaatiot vastaisivat niille uskotuista varoista komissiolle [71]. EUROOPAN UNIONIN KOSOVON TOIMISTON VÄHÄISESTÄ HENKILÖSTÖSTÄ HUOLIMATTA IPA-HANKKEITA HALLINNOITIIN YLEENSÄ ASIANMUKAISESTI 95. Oikeusvaltioperiaatteen toteutuminen Kosovossa on EU:lle strategisesti tärkeää, mutta tärkeys ei näy sen henkilöstön määrässä, jota Euroopan unionin Kosovon toimisto ottaa palvelukseen alan taloudellisen tuen hallinnointia varten. Operaatioista vastaavassa työryhmässä on vain viisi jäsentä. Hankevastaavat eivät näin ollen voi erikoistua eri aloihin, kuten poliisi- tai oikeusasioihin. Tämä merkitsee myös, että toimintavalmiudet ovat rajalliset keskeisillä aloilla, kuten oikeusvaltion alaan liittyvien tietotekniikan sovellusten kohdalla. Henkilöstön palvelukseenotto-ongelmat ovat johtaneet myös siihen, että Euroopan unionin Kosovon toimisto on hyödyntänyt hankkeiden seurantaan huomattavissa määrin ulkopuolisia konsultteja. 96. Henkilöstön palvelukseenotto-ongelmista huolimatta komissio hallinnoi oikeusvaltion alan IPA-hankkeita yleensä asianmukaisesti huolellisesti laadittujen menettelyiden avulla. Tarkastuksen yhteydessä havaittiin seuraavat keskeiset puutteet: a) Tarkastetut hankkeet keskittyivät pikemmin lisäuudistuksiin ja uuteen primaarilainsäädäntöön kuin sen varmistamiseen, että johdettu oikeus säädetään ja otetaan käyttöön ja uudet järjestelmät saadaan toimimaan (ks. kohta 47). b) Hankkeita ei kohdennettu vaikuttavasti sen varmistamiseen, että EU:n sisäistä turvallisuutta koskevat tavoitteet otetaan huomioon (ks. kohta 73). c) Useimmat hankkeet eivät sisältäneet SMART-tavoitteita [72], perustietoja tai objektiivisesti todennettavissa olevia indikaattoreita, joiden avulla voitaisiin arvioida saavutettua edistystä. d) IPA-hankkeiden valmisteluasiakirjat eivät sisältäneet asianmukaista riskinarviointia ja riskien lieventämisstrategioita [73]. Etenkään korruptioon ja poliittiseen ohjailuun liittyviin riskeihin poliisin, oikeuslaitoksen ja tullin aloilla ei puututtu riittävän hyvin. KOMISSIO JA EUROOPAN ULKOSUHDEHALLINTO EIVÄT OLE HYÖDYNTÄNEET RIITTÄVÄSTI POLIITTISTA VUOROPUHELUA JA TUEN EHDOLLISUUTTA OIKEUSVALTIOPERIAATTEEN VAHVISTAMISEEN 97. EU:n ja Kosovon välillä käytävän poliittisen vuoropuhelun virallisen kehyksen muodostaa vakautus- ja assosiaatioprosessi. Kokouksia on kuitenkin vain yksi vuodessa, ja sekin järjestetään teknisellä tasolla [74]. Komissio on hiljattain tiedostanut tämän ongelman, ja se käynnisti toukokuussa 2012 niin kutsutun jäsennellyn vuoropuhelun oikeusvaltioperiaatteesta. Sen yhteydessä keskustelua käydään poliittisella tasolla. Vuoropuheluun sisältyy kaksi EU:n ja Kosovon välistä vuosittaista oikeusvaltioperiaatetta koskevaa lisäkokousta, joiden yhteydessä keskitytään korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan ja oikeuslaitokseen. 98. Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon käyttämien kannustimien ja tuen ehdollisuuden tuoma hyöty on sekin toistaiseksi osoittautunut rajalliseksi oikeusvaltioperiaatteeseen liittyvien kysymysten edistämisen kannalta Kosovossa. 99. Toisin kuin muissa Länsi-Balkanin maissa, mahdollisen EU-jäsenyyden luomaa kannustinvaikutusta heikentää Kosovon tapauksessa se, että EU:lla ei ole yhteistä kantaa Kosovon itsenäisyydestä (ks. kohta 6). Viisumivapaus saattaa lyhyemmällä aikavälillä toimia kannustimena, sillä viisumivapauden etenemissuunnitelmaan liittyy oikeusvaltioperiaatteeseen niveltyviä ehtoja. Viisumivapautta varten on kuitenkin täytettävä 95 vaatimusta, mikä saattaa heikentää kannustinvaikutusta [75]. 100. EU:n Kosovolle antaman tuen periaatteellisena ehtona on edistyminen Eurooppa-kumppanuudessa määritettyjen painopisteiden osalta [76]. Kumppanuuteen sisältyy kuitenkin peräti 79 painopistealaa jo yksinomaan oikeusvaltioperiaatteesta. Kumppanuutta ei lisäksi ole saatettu ajan tasalle sitten vuoden 2008. IPA-tuen vuotuisiin ohjelmiin sisältyy erityisehtoja, mutta ne ovat yleensä luonteeltaan teknisiä eivätkä liity laajempiin toimintapoliittisiin ongelmakohtiin. 101. EULEXin operaatiosuunnitelmaan sisältyvä ainoa virallinen ehto on, että EULEXin läsnäolo Kosovossa perustuu jatkuvaan yhteistyöhön Kosovon viranomaisten kanssa sekä viranomaisten antamaan tukeen. Kosovon viranomaiset pyrkivät kuitenkin lisääntyvässä määrin lakkauttamaan "valvotun itsenäisyyden" (ks. kohdat 5 ja 11). EULEX ei sovella ehtoja yksittäisiin valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimiin. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET PÄÄTELMÄT 102. Tarkastuksessa havaittiin, että EU:n Kosovolle oikeusvaltion alalla antama tuki ei ole ollut riittävän vaikuttavaa. Tuki on vaikuttanut vain hyvin vaatimattomasti Kosovon poliisin valmiuksien kehittämiseen ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa on edistytty hyvin vähän. Oikeusalalla annettu tuki on ollut hyödyllistä, mutta oikeuslaitos kärsii yhä poliittisesta ohjailusta, tehottomuudesta sekä avoimuuden ja lainvalvonnan puutteesta. EU:n tukitoimenpiteiden avulla on kyetty puuttumaan vain vähäisessä määrin korruptioon, joka vallitsee yhä lukuisilla aloilla. Edistystä saavutettiin eniten tullialalla. Oikeusvaltioperiaatteen vakiinnuttamisessa ei ole edistytty juuri lainkaan Kosovon pohjoisosassa. Tuen avulla saavutettujen tulosten kestävyyden uhkana ovat yleisesti ottaen poliittisen tahdon puute, heikot taloudelliset valmiudet sekä kansalaisyhteiskunnan vähäinen vaikutus. 103. EU-tuen vähäistä vaikuttavuutta voidaan selittää ensinnäkin Kosovossa vallitsevilla osuhteilla: itsenäisyyden taso oli lähtökohtaisesti heikko oikeusvaltioperiaatteen vakiinnuttamisen kannalta eivätkä Kosovon uudet viranomaiset asettaneet oikeusvaltioperiaatteen vahvistamiseen liittyviä toimia riittävän tärkeälle sijalle. EU:lla ei lisäksi ole yhteistä kantaa Kosovon tunnustamiseen, mikä on lamauttanut EU-jäsenyyden kannustinvaikutuksen. 104. Tarkastuksessa havaittiin kuitenkin, että Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio olisivat keskeisillä aloilla voineet hallinnointia parantamalla lisätä EU-tuen vaikuttavuutta. Tämä siitä huolimatta, että ne saivat aikaan parannuksia tarkastuksen kattamalla ajanjaksolla. 105. Valmiuksien kehittämistä koskevia komission ja EULEXin tavoitteita ja tehtäviä ei arvioitu ja vertailtu riittävästi EULEX-operaation suunnitteluvaiheessa. Kosovoon liittyviä EU:n sisäisen turvallisuuden tavoitteita ei ole koordinoitu riittävässä määrin Kosovoa koskevien EU:n ulkopoliittisten tavoitteiden kanssa. 106. Komission ja YTPP-operaatioiden välinen koordinointi on muodostanut mittavan haasteen. Ohjelmasuunnittelu- ja hankintamenettelyt ovat edelleen vaikuttavan yhteistyön esteenä. EU ei ole luonut vetäytymisstrategiaa, jonka yhteydessä valmiuksien kehittämistä koskevat EULEXin toiminnot siirtyisivät komissiolle. EU:n erityisedustajan asema koordinoinnin varmistajana on vahvistunut vuodesta 2012 alkaen, mutta erityisedustaja voisi silti osallistua tiiviimmin YTPP-operaatioiden hallinnointiin. Kosovossa toimivien avunantajien koordinointia ovat yleisesti ottaen hiertäneet Kosovon viranomaisten vähäiset johtamisvalmiudet. Kosovossa toimivien EU:n ja Yhdysvaltojen elinten olisi mahdollisuuksien mukaan parannettava koordinointiaan. 107. EULEX on eittämättä mittavin koskaan toteutettu YTPP-operaatio, mutta sen vaikuttavuutta oikeusvaltioperiaatteen vahvistajana ovat heikentäneet henkilöstöresurssiongelmat. Jäsenvaltiot eivät ole siirtäneet EULEXin palvelukseen tarpeeksi henkilöstöä. Lisäksi henkilöstöä on usein siirretty komennukselle liian lyhyeksi ajaksi ja ilman tarvittavia valmiuksien kehittämistaitoja. EULEXin toimintakykyä on lamauttanut myös se, ettei sillä ole oikeushenkilön asemaa. 108. Euroopan unionin Kosovon toimistossa oikeusvaltioperiaatteen edistämistä koskevan komission tuen valvonnasta vastaavan henkilöstön lukumäärä ei kuvasta alan tärkeyttä. Tästä huolimatta IPA-hankkeita hallinnoitiin yleensä asianmukaisesti. 109. Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio eivät ole hyödyntäneet tuen ohella riittävästi poliittista vuoropuhelua ja ehtoja, jotta oikeusvaltioperiaatetta koskevat EU:n tavoitteet Kosovossa kyettäisiin saavuttamaan. Poliittisella tasolla otettiin hiljattain käyttöön oikeusvaltioperiaatetta koskeva jäsennelty vuoropuhelu sekä viisumivapauden etenemissuunnitelma. Nämä toimet voivat olla huomattavia edistysaskeleita oikeusvaltioperiaatteen edistämisessä. SUOSITUKSET SUOSITUS NRO 1 Neuvoston ja komissio olisi varmistettava, että Kosovoa koskevat oikeus-valtioperiaatteen tavoitteet niveltyvät konkreettisiin viitearvoihin, joiden perusteella edistymistä voidaan arvioida. Neuvoston ja komission olisi myös otettava huomioon EU:n sisäisen turvallisuuden tavoitteet. SUOSITUS NRO 2 Parantaakseen koordinointiaan Euroopan ulkosuhdehallinnon ja komission olisi tarkistettava komission ohjelmasuunnittelu- ja hankintamenettelyt, jotta kyetään varmistamaan, että ne vastaavat EULEXin operatiivisia tarpeita. Ulkosuhdehallinnon ja komission olisi myös laadittava EULEXille vetäytymisstrategia, jonka yhteydessä valmiuksien kehittämistä koskevat EULEXin toiminnot siirrettäisiin komissiolle. SUOSITUS NRO 3 Euroopan ulkosuhdehallinnon olisi tehtävä jäsenvaltioiden kanssa yhteistyötä sen varmistamiseksi, että tulevat YTPP-operaatiot toimivat täydellä henkilöstöllä, joka otetaan palvelukseen tarvittavaksi ajanjaksoksi ja jolla on asianmukaiset taidot vaikuttavaa toimintaa silmällä pitäen. SUOSITUS NRO 4 Neuvoston ja komission olisi varmistettava, että tulevilla YTPP-operaatioilla on oikeushenkilön asema. SUOSITUS NRO 5 Euroopan ulkosuhdehallinnon ja komission olisi varmistettava, että henkilöstön osoittaminen tuen hallinnointiin EU:n toimistossa Pristinassa vastaa painoarvoa, jonka EU on antanut oikeusvaltion periaatteen edistämiselle. SUOSITUS NRO 6 Neuvoston, Euroopan ulkosuhdehallinnon ja komission olisi varmistettava, että niiden Kosovon kanssa käymä poliittinen vuoropuhelu painottuu nimenomaisesti oikeusvaltioperiaatteen edistämiseen ja niveltyy kannustimiin sekä etusijalle asetettuihin ehtoihin. Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Karel PINXTENIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 16. lokakuuta 2012 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira presidentti [1] Tämä nimitys ei vaikuta asemaa koskeviin kantoihin, ja se on YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244 ja Kansainvälisen tuomioistuimen Kosovon itsenäisyysjulistuksesta antaman lausunnon mukainen. [2] Muut entisen Jugoslavian alueen tasavallat olivat Bosnia ja Hertsegovina, Kroatia, Makedonia, Montenegro ja Slovenia. Serbian tasavallassa oli myös toinen autonominen alue, Vojvodina. [3] Tämä nimitys ei vaikuta asemaa koskeviin kantoihin, ja se on YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244 ja Kansainvälisen tuomioistuimen Kosovon itsenäisyysjulistuksesta antaman lausunnon mukainen. [4] Kosovon oli 8. kesäkuuta 2012 mennessä tunnustanut 91 maata. [5] Kypros, Kreikka, Romania, Slovakia ja Espanja. [6] "Puolueeton kanta" tarkoittaa, että Euroopan unioni ei tue eikä kiistä Kosovon itsenäisyyttä. [7] Neuvosto on todennut, että "Euroopan unioni on valmis auttamaan Kosovon taloudellista ja poliittista kehitystä lähentämällä Kosovoa Eurooppaan" (neuvoston päätelmät laajentumisesta sekä vakautus- ja assosiaatioprosessista, 18195/11, 5.12.2011). [8] Neuvoston asetus (EY) N:o 1085/2006, annettu 17 päivänä heinäkuuta 2006, liittymistä valmistelevasta tukivälineestä (EUVL L 210, 31.7.2006, s. 82), liitteet I ja II. [9] Vuonna 2011 suoritetun väestönlaskennan perusteella arviolta viisi prosenttia Kosovon 1,7 miljoonan asukkaan väestöstä on serbejä. He asuvat lähinnä Kosovon pohjoisosassa. [10] Kosovon tilastotoimisto, BKT 2010. [11] Puheenjohtaja Barroson lausunto, jonka hän antoi tavattuaan Kosovon pääministerin Hashim Thaçin Pristinassa 20. toukokuuta 2011. Komission tietojen mukaan Kosovo on saanut vuodesta 1999 alkaen enemmän EU:n tukea asukasta kohden kuin mikään muu maa. Liitteessä I annetaan tiedot asianomaisille Länsi-Balkanin maille vuonna 2011 annetusta EU:n tuesta. [12] Yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka –YTPP (aiemmin Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikka – ETPP) – käynnistettiin Kölnissä kesäkuussa 1999 kokoontuneessa Eurooppa-neuvostossa. YTPP muodostaa kiinteän osan Euroopan unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa (YUTP). [13] Ks. neuvoston päätös 2012/291/YUTP, annettu 5 päivänä kesäkuuta 2012, Kosovossa toteutettavasta Euroopan unionin oikeusvaltio-operaatiosta, EULEX KOSOVO, hyväksytyn yhteisen toiminnan 2008/124/YUTP muuttamisesta ja sen voimassaolon jatkamisesta (EUVL L 146, 6.6.2012, s. 46). [14] Neuvoston päätös 2012/291/YUTP. [1111] EU:n yleisessä talousarviossa on eritelty EULEXiä koskevat luvut vasta vuodesta 2011 alkaen. Tilintarkastustuomioistuin on käyttänyt tässä taulukossa varainhoitovuotta 2011 koskevassa EU:n talousarviossa vuosilta 2009, 2010 ja 2011 annettuja lukuja sekä komission sisäisestä kirjanpitojärjestelmästä (ABAC) aiemmilta vuosilta saatuja tietoja. [2222] Oikeusvaltioperiaatteen laajentamista koskeviin IPA-hankkeisiin sisältyy poliisia ja oikeuslaitosta koskevien hankkeiden lisäksi korruption torjuntaan, tulliin ja julkisen varainhoidon uudistukseen liittyviä hankkeita. [15] EULEX toteutti alun perin 36 poliisialan, viisi oikeuslaitoksen alan ja neljä tullialan valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimea. [16] "Poliisin rajavalvontaosaston laitteet" (useita tavaranhankintasopimuksia, joiden arvo oli yhteensä 3 miljoonaa euroa) ja "poliisin rajavalvontaosasto" (2,6 miljoonan euron arvoinen twinning-hanke, johon osallistui asiantuntijoita jäsenvaltioista). [17] "Rajapoliisi – suunnittelun parantaminen"; "tiedusteluun perustuva poliisitoiminta"; "Kosovon poliisin toimintarakenteen rationalisointi"; "työryhmäperusteinen lähestymistapa – rikostutkinta". [18] Termillä "raja-alue" viitataan Kosovon ja Serbian väliseen rajaan, ja termillä "raja" viitataan Kosovon rajoihin Albanian, entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja Montenegron kanssa. Tässä kertomuksessa esitetyt viittaukset "rajaan" eivät vaikuta jäsenvaltioiden kantoihin Kosovon asemasta. [19] Henkilöiden tunnistamiseen, turvalliseen vertailuun ja arviointiin liittyvä järjestelmä ("Personal Identification, Secure Comparison, and Evaluation System", "PISCES"). Järjestelmä on Yhdysvaltain ulkoasiainministeriön rahoittama. [20] Strategic Threat Assessment- Organised Crime in Kosovo November 2010, rikollisuuteen liittyvästä tiedustelusta vastaava Euroopan unionin toimisto (EUOCI). [21] Sopimuksella tarkoitetaan sopimusta tietojen (strateginen) sekä henkilötietojen (operatiivinen) vaihdon sallimisesta. [22] Neuvoston päätös 2009/934/YOS, tehty 30 päivänä marraskuuta 2009, täytäntöönpanosääntöjen hyväksymisestä, jotka koskevat Europolin suhteita kumppaneihin, henkilötietojen ja turvallisuusluokiteltujen tietojen vaihto mukaan lukien (EUVL L 325, 11.12.2009, s. 6). [23] Kansainvälisen laittoman huumausainekaupan torjuntaa koskevassa eurooppalaisessa sopimuksessa todetaan myös, että tiedonvaihtoa Europolin ja EULEXin välillä on parannettava, sillä Kosovo lukeutuu pääasiallisiin väyliin, joiden kautta huumeita salakuljetetaan Länsi-Eurooppaan. [24] Pääsihteerin raportti Yhdistyneiden kansakuntien väliaikaisesta hallinnosta Kosovossa, 31. tammikuuta 2012, s. 7. [25] IPA 2009 -hanke "yhteistyö rikosoikeuden alalla: vakavan rikollisuuden ja terrorismin torjuntaan liittyvä todistajansuojelu" ("Cooperation in Criminal Justice: Witness Protection in the Fight against Serious Crime and Terrorism (WINPRO)"), 4 miljoonaa euroa. [26] Uudelleennimittämisprosessi oli kertaluontoinen, kattava tarkastus, jossa arvioitiin kaikkien hakijoiden soveltuvuus pysyvään nimitykseen tuomareiksi tai yleisiksi syyttäjiksi Kosovossa. Prosessia rahoittivat kansainväliset avunantajat. Prosessi liittyi Ahtisaaren ehdotukseen (3 artikla, liite IV). [27] Riippumaton tuomari- ja syyttäjäneuvosto. [28] Bosnia ja Hertsegovinassa toimittiin vastaavan menettelyn yhteydessä toisin. Siellä korkean tason tuomari- ja syyttäjäneuvosto, joka arvioi tuomareiden ja syyttäjien luotettavuuden ja ammattipätevyyden, vastasi myös heidän nimittämisestään. Tavoitteena oli varmistaa uudelleennimittämisprosessin täysi riippumattomuus. [29] Kosovossa on 14 tuomaria 100 000:tta asukasta kohti. Muissa maissa suhde on seuraavanlainen: Montenegro 51, Kroatia 41 ja Unkari 27. Syyttäjiä on vieläkin vähemmän asukasta kohti: Kosovossa heitä on 3,7, kun puolestaan Montenegrossa luku on 13,4, Bosnia ja Hertsegovinassa 7,3 ja Unkarissa 17,3. Ks. EULEX Programme report 2011, s. 34. [30] ETYJ: Independence of the Judiciary in Kosovo, Institutional and Functional Dimensions, tammikuu 2012, s. 7. [31] YK:n pääsihteeri on ilmaissut vakavan huolensa siitä, että tämä lainsäädäntö ei ainoastaan supista EULEXin osallistumista yksityistämisen oikeudelliseen valvontaan, vaan heikentää vakavasti myös yksityistämisestä saatavien tuottojen käyttöön liittyviä takeita (ks. raportti Yhdistyneiden kansakuntien väliaikaisesta hallinnosta Kosovossa, kohta 31, 31. lokakuuta 2011). [32] Strategia liittyy sellaisten ennen 31. joulukuuta 2008 käynnistettyjen tapausten käsittelyyn, jotka olivat avoimina vielä vuoden 2010 lopussa. Huhtikuussa 2012 näistä tapauksista oli avoimina vielä 87914. Progress on the work achieved by Kosovo Judiciary in implementation of the National Backlog Reduction Strategy, Kosovon oikeusneuvosto, 25. huhtikuuta 2012. [33] Vakautus- ja assosiaatioprosessia käsittelevä toinen täysistunto, 1. heinäkuuta 2011. [34] Poikkeuksena oli yhdennetyn rajaturvallisuuden toimintasuunnitelmaa koskeva valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimi, jonka yhteydessä EU:n tason saavuttamistavoite ei ollut realistinen asetetun aikarajan puitteissa. Tämä valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimi edisti Kosovon tullin ja poliisin välisen yhteistyön parantamista, mutta se ei vielä täytä vaikuttavaan yhdennettyyn rajaturvallisuuteen liittyviä vaatimuksia. [35] United Nations Development Programme (UNDP) Public Pulse Poll report: Fast Facts III, 11. joulukuuta 2011, s. 6. [36] Kommissio ja EULEX pitivät kaikkia suosituksia aiheellisina. Kosovon viranomaiset eivät antaneet mitään selitystä sille, miksi suurin osa suosituksista jätettiin hyväksymättä. [37] Kosovon väestö oletti, että EULEXin tulon myötä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan panostettaisiin enemmän. Tähän näkemykseen kannustivat myös jotkin EULEXin henkilöstön julkilausumat. [38] YK:n huumausaine- ja kriminaalipolitiikan toimiston (UNODC) vuonna 2010 suorittamassa kyselytutkimuksessa todetaan, että korruptio on yhä tavallisten kansalaisten keskeinen huolenaihe Kosovossa. Tutkimuksessa pantiin myös merkille, että 11 prosenttia kansalaisista raportoi lahjoneensa virkamiestä kuluneen vuoden aikana. UNODC:n raportti: "Corruption in the Western Balkans, bribery as experienced by the population", 2010. [39] SIGMA Assessment Report Kosovo 2011, OECD, 2011, p. 15. [40] Kosovon korruption torjuntavirasto, korruptiontorjuntaneuvosto ja hyvää hallintoa edistävä toimisto. [41] Julkisten hankintojen keskusvirasto, julkisten hankintojen sääntelykomissio ja hankintojen valvontavirasto. [42] Vuonna 2011 yhteensä 158 hankintaviranomaista hallinnoi Kosovossa alle 800 miljoonan euron julkisten hankintojen markkinoita. Kun yhtä poikkeuksellista 236 miljoonan euron sopimusta ei oteta huomioon, sopimusten suuruus oli keskimäärin alle 45000 euroa, ks. 2011 Annual Report of the Public Procurement Regulatory Commission, s. 31. [43] Näitä ovat esimerkiksi laki omaisuuden ilmoittamisesta, julkishallinnon tehtäviin liittyvien eturistiriitojen ennaltaehkäisemisestä annettu laki sekä laki julkisten asiakirjojen saatavuudesta. [44] OECD on raportoinut myös seuraavaa: Kosovo on hyväksymässä huomattavan määrän lakeja, joiden tarkoituksena on korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisy ja torjunta. Samanaikaisesti on perusteilla myös institutionaalinen rakenne. Alalla ei kuitenkaan ole saavutettu selkeitä tuloksia, mikä herättää huolta lainsäädännön voimaansaattamisvalmiuksista, todellisesta sitoutumisesta lainsäädännön täytäntöönpanoon sekä instituutioiden ja niiden henkilöstön pätevyydestä. SIGMA Assessment Report Kosovo 2011, s. 14. [45] EU anti-corruption requirements: measuring progress in Albania, Kosovo, FYR Macedonia and Turkey, Transparency International -järjestö, s. 6. [46] Euroopan unionin neuvosto, Regional report on Western Balkans 11791/11, 20. kesäkuuta 2011, s. 29. [47] Kaksi rajanylityspaikkaa: rajanyliltyspiste 1 (Jarinje) ja rajanyliltyspiste 31 (Brnjak). [48] Asianomaiset neljä lakia koskivat tuomioistuimia, syyttämistoimia ja Kosovon tuomari- ja syyttäjäneuvostoa. Lait saatettiin voimaan vuonna 2010. [49] Vuosina 2010 ja 2011 oli neljä eri pääjohtajaa. [50] Virkaatekevä presidentti armahti (osittain) 103 vankia vuonna 2011. Useat heistä kärsivät tuomiota vakavista rikoksista. Kosovo 2011 Progress Report, SEC(2011) 1207 lopullinen, s. 13. [51] Neuvoston yhteinen toiminta 2008/124/YUTP, hyväksytty 4 päivänä helmikuuta 2008, Kosovossa toteutettavasta Euroopan unionin oikeusvaltio-operaatiosta, EULEX KOSOVO (EUVL L 42, 16.2.2008, s. 92), 2 artikla. [52] Asiakirjat ovat salaisia, joten ne eivät ole kaikkien saatavilla. [53] Neuvoston asiakirja 11678/11, 4. heinäkuuta 2011: Fourth Implementation Report of the "Strategy for the External Dimension of JHA: Global Freedom, Security and Justice" by the Council Secretariat (JAIEX working party) - Period of Reference: January 2010 - June 2011. [54] Hiljattain perustettu EU:n toimintapoliittinen sykli saattaa lisätä sisäisen ja ulkoisen turvallisuuspolitiikan yhdenmukaisuutta, sillä siihen liittyy porrastettu arviointijärjestelmä, jota sovelletaan (Europolin suorittamaan) uhkien arviointiin, painopistealoihin, strategisiin päämääriin, operatiivisiin toimintasuunnitelmiin sekä tulosindikaattoreihin (oikeus- ja sisäasioiden neuvoston 3043. kokous, Bryssel, 8. ja 9. marraskuuta 2010). [55] Neuvoston asiakirja 18173/11, 5. joulukuuta 2011: "Strengthening Ties between CSDP and FSJ – Draft Road Map". [56] Ks. neuvoston yhteinen toiminta 2008/124/YUTP, 17 artikla. [57] Kokouksiin osallistuvat myös oikeusministeri, sisäasiainministeri sekä talous- ja valtiovarainministeri. [58] Neuvoston yhteinen toiminta 2008/123/YUTP, hyväksytty 4 päivänä helmikuuta 2008, Euroopan unionin erityisedustajan nimittämisestä Kosovoon (EUVL L 42, 16.2.2008, s. 88). [59] Euroopan unionin suunnitteluryhmä, joka perustettiin EULEX-operaation valmistelua varten, ehdotti syyskuussa 2006 antamassaan arviointiraportissa "koeluontoisen rakenteen" perustamista. Rakenteen yhteydessä YTPP:n (EULEX-operaation) päällikkö raportoisi EU:n erityisedustajalle. Neuvosto hyväksyi operaation toiminta-ajatuksen ja operaatiosuunnitelman, jotka eivät olleet ehdotuksen mukaisia. [60] Neuvoston asiakirja "Concept paper on procedures for the termination, extension and refocusing of an EU civilian crisis management operation", 9. tammikuuta 2006. [61] Kosovon julistauduttua itsenäiseksi helmikuussa 2008 komissio järjesti avunantajille konferenssin Kosovossa heinäkuussa 2008. Konferenssin seurannassa vahvistettiin, että avun tuloksellisuudesta vuonna 2005 annetun Pariisin julistuksen mukaisesti Kosovon olisi ryhdyttävä johtamaan toimintapolitiikkojensa kehittämistä ja avunantajien tuen koordinointia. [62] Yhteisen koordinointielimen kokouksiin osallistui Yhdysvallat, mutta niissä eivät olleet mukana muut oikeusvaltioperiaatteen tukemiseen osallistuvat sidosryhmät, kuten EU:n jäsenvaltiot tai kansainväliset organisaatiot. [63] KFOR-joukot toimivat YK:n turvallisuusneuvoston valtuuttamina. Joukkojen tavoitteena on mahdollistaa Kosovossa vapaa liikkuvuus ja taata alueen turvallisuus. [64] Esimerkiksi Yhdysvaltain suurlähetystö, Yhdysvaltain kansainvälinen kehitysvirasto (USAID), kansainvälinen rikostutkintakoulutuksen tukiohjelma (International Criminal Investigative Training Assistance Programme, ICITAP) ja Yhdysvaltojen ulkopuolella syyttäjätoimintaa koskevasta kehityksestä, tuesta ja koulutuksesta vastaava virasto (Office of Overseas Prosecutorial Development, Assistance and Training, OPDAT). Nykyiset koordinointimuodot eivät ole vaikuttavia Yhdysvaltojen kanssa tapahtuvan koordinoinnin kannalta, sillä niihin hyväksytään yleensä ainoastaan yksi edustaja kutakin avunantajaa kohti. [65] Vuoden 2011 lopussa noin 78 prosenttia EULEXin kansainvälisestä henkilöstöstä työskenteli komennuksella. Henkilöstöä oli lähetetty pääasiassa jäsenvaltioista (94 prosenttia). Myös Kanada, Kroatia, Norja, Sveitsi, Turkki ja Yhdysvallat ovat lähettäneet henkilöstöä komennukselle EULEXiin. [66] Jäsenvaltiot ilmoittavat siviilikriisinhallinnan suunnittelu- ja toteutusvoimavaralle niin kutsuttujen "lupausten" muodossa, kuinka suuren määrän henkilöstöä ne siirtävät operaation palvelukseen. Jos siirrettäviä hakijoita ei ole riittävästi, toimet voidaan täyttää sopimussuhteisilla henkilöillä. Tämä on kuitenkin kalliimpaa, koska tällöin palkkojen maksusta vastaa EULEX. [67] Pyynnöt sisälsivät 2396 työkomennuksella olevan henkilöstön toimea. Niistä 47 prosenttia täytettiin työkomennuksella olevilla henkilöillä ja viisi prosenttia uusilla sopimussuhteisilla henkilöillä. Toimista 13 prosenttia täytettiin olemassaolevalla EULEXin henkilöstöllä, mikä merkitsi, että heidän aiemmat toimensa vapautuivat. [3333] EULEXille myönnetty toimintavahvuus oli lokakuuhun 2010 asti 2042 kansainvälistä henkilöstön jäsentä; tuolloin kansainvälisen henkilöstön sallittua määrää vähennettiin 1950:een. [68] Valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimiin osallistuvien neuvonantajien tarvitsemia pehmeitä taitoja ovat esimerkiksi viestintä-, neuvottelu-, avustus-, vaikutus-, ryhmätyö- ja ohjaustaidot sekä kestokyky. [69] Poliittisten ja turvallisuusasioiden komitea hyväksyy tehtävänkuvauksen muutokset. Työkomennuksella olevan henkilöstön siirtämiseen uusiin tehtäviin tarvitaan jäsenvaltioiden hyväksyntä. [70] Neuvostolle on ilmoitettu, että tiedonvaihtoa haittaa se, ettei YTPP-operaatioilla ole oikeushenkilön asemaa (neuvoston asiakirja 5620/11, 25. tammikuuta 2011: "Tightening links between the external and internal aspects of EU security"). [71] K(2012) 4052 lopullinen, 26. kesäkuuta 2012. [72] Erityiset, mitattavissa ja toteutettavissa olevat, realistiset ja ajallisesti määrätyt tavoitteet (Specific, Measurable, Achievable, Realistic and Time-based, SMART). [73] Päättyneitä hankkeita koskevat komission hankeasiakirjat. [74] Kokouksen puheenjohtajana toimii EU:n Kosovon toimisto ja siihen osallistuvat edustajat laajentumisasioiden, oikeusasioiden ja sisäasioiden pääosastoista sekä EULEXista, EU:n erityisedustajan toimistosta ja EU:n Kosovon toimistosta. Vuosina 2010 ja 2011 kokousten johtamiseen osallistui myös komission alueellinen vastuuhenkilö. [75] Komissio toimitti Kosovon viranomaisille kesäkuussa 2012 etenemissuunnitelman uudistuksista, jotka ovat tarpeen viisumivapauden toteutumista silmällä pitäen – tarpeen oleviin uudistuksiin sisältyvät myös oikeusvaltioperiaatteen edistämisen alaan liittyvät uudistukset (viite: kokousasiakirja 012-12 Rev 3 Origin CION). [76] Eurooppa-kumppanuuden liitteen 15 artiklassa todetaan seuraavaa: "Länsi-Balkanin maille tarkoitetun tuen myöntäminen on sidoksissa siihen, miten asianomainen maa edistyy Kööpenhaminassa vahvistettujen arviointiperusteiden täyttämisessä ja tämän Eurooppa-kumppanuuden ensisijaisten tavoitteiden saavuttamisessa. Näiden edellytysten noudattamatta jättäminen saattaa johtaa siihen, että neuvosto toteuttaa asianmukaisia toimenpiteitä". -------------------------------------------------- LIITE I EU:N TALOUDELLINEN TUKI ASUKASTA KOHTI (LÄNSI-BALKANIN MAAT) Lähde: tilintarkastustuomioistuimen analysoimat komission tiedot. Edunsaajamaa | Vuonna 2011 myönnetty IPA-tuki (euroa) | Vuonna 2011 myönnetty YTPP-tuki [1111] (euroa) | Väestö [2222] | EU:n tuki/asukas (euroa) | Albania | 94428286 | | 3069275 | 31 | Bosnia ja Hertsegovina | 107428286 | 17600000 | 3843998 | 33 | Kroatia | 156528286 | | 4290612 | 36 | Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia | 98028286 | | 2048619 | 48 | Kosovo | 68700000 | 132566667 | 1733872 | 116 | Montenegro | 34153943 | | 625266 | 55 | Serbia | 201879600 | | 7120666 | 28 | [1111] Kosovoa (EULEX) sekä Bosnia ja Hertsegovinaa (EUPM) koskevat YTPP-menot on laskettu neuvoston yhteisissä toiminnoissa hyväksyttyjen menojen perusteella. Menot on jaettu määräsuhteen mukaisesti (EULEXille maksettiin 165 miljoonaa euroa 15. lokakuuta 2010 ja 14. joulukuuta 2011 välisellä kaudella aiheutuneiden menojen kattamiseen ja 72,8 miljoonaa euroa 15. joulukuuta 2011 ja 14. kesäkuuta 2012 välisellä kaudella aiheutuneiden menojen kattamiseen). [2222] Vuoden 2011 väestölaskennan tuloksiin perustuvat väestötiedot lukuun ottamatta Bosnia ja Hertsegovinaa sekä entistä Jugoslavian tasavaltaa Makedoniaa, joiden osalta vuotta 2009 koskevat arviot toimitti laajentumisasioiden pääosasto. -------------------------------------------------- LIITE II TARKASTETTU OTOS Liittymistä valmistelevasta tukivälineestä (IPA) rahoitetut hankkeet | Sopimus (CRIS-järjestelmän viite) | Hankkeen nimi | Määrärahat (euroa) | 2009/209-712 | Poliisin rajavalvontaosasto, Twinning | 2000000 | 2008/172-158 | Poliisin rajavalvontaosaston laitteet | 412506 | 2008/172-282 | 635210 | 2010/250-987 | 480238 | 2010/248-943 | 1967353 | 2010/253-575 | 372948 | 2009/215-030 | Oikeudellisen koulutusjärjestelmän uudistus | 3600000 | 2010/241-467 | Tuomareiden ja syyttäjien uudelleennimittämisen saattaminen päätökseen (IPA/vakautusväline) | 876460 | 2008/169-890 | Tuki julkisten hankintamenettelyiden uudistamiselle | 1912373 | 2008/169-230 | Tuki Kosovossa korruption torjunnasta vastaaville instituutioille | 997260 | 2009/202-640 | Verotus- ja tullitoiminnan ohjeiden laadinta Kosovon tulli- ja veroviranomaisille (YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselma 1244) | 102876 | 2009/211-402 | Tuki tulli- ja veroviranomaisille | 2639500 | Vakautusvälineestä rahoitetut hankkeet | Sopimus (CRIS-järjestelmän viite) | Hankkeen nimi | Arvo (euroa) | 2008/154-134 | Tuomareiden ja syyttäjien uudelleennimittäminen Kosovossa | 5000000 | Valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimet | Osa-alue | EULEX-viite | Toimen nimi | Poliisi | PSD05/2009 | Työryhmäperusteinen lähestymistapa – rikostutkinta | Poliisi | PSD10/2009 | Tiedusteluun perustuva poliisitoiminta | Poliisi | PSD19/2009 | Rajapoliisi: suunnittelun kehittäminen | Poliisi | PSD24/2009 | Kosovon poliisin toimintarakenteen rationalisointi | Oikeuslaitos | - | Rikos- ja yksityisoikeuden alojen tuomarit | Oikeuslaitos | - | Syyttäjät | Tulli | CC/06/2009 | Sisäisen viestinnän ja tietojen yhteiskäytön edistäminen, erityisesti tiedustelutoimia koskeva viestintä ja tiedon levittäminen | Tulli | CC/09/2009 | Yhdennettyä rajaturvallisuutta koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpano, painopisteenä erityisesti tulliasemien infrastruktuurien ja laitteiden saattaminen ajan tasalle | -------------------------------------------------- LIITE III YKSITYISKOHTAISET TARKASTUSKYSYMYKSET JA TARKASTUSKRITEERIT Tilintarkastustuomioistuin vastasi tarkastuskysymykseen jakamalla sen alakysymyksiin, jotka koskevat tukitoimenpiteiden vaikuttavuutta ja vaikutusta sekä hallinnointinäkökohtia. Kukin aihealue tarkastettiin vastaamalla yksityiskohtaiseen kysymykseen. Kysymykset esitetään tässä liitteessä yhdessä tilintarkastustuomioistuimen niihin soveltamien tarkastuskriteereiden kanssa. Onko EU‑tuki ollut vaikuttavaa? Onko EU:n oikeusvaltioperiaatteen alalla antaman tuen avulla kaiken kaikkiaan saavutettu tavoitellut tulokset? Kysymyksen arvioinnissa otettiin huomioon seuraavat kriteerit: a) EU:n edistymisraporteissa on raportoitu tyydyttävästä edistymisestä. b) Eurooppa-kumppanuuksiin perustuvia painopisteitä on noudatettu. c) Monivuotisissa suuntaa-antavissa ohjelma-asiakirjoissa ja EULEXia koskevassa neuvoston yhteisessä toiminnassa vahvistetut tavoitteet on saavutettu. d) Hanketoimet toteutetaan oikea-aikaisesti suunnitelmien mukaan ja edunsaajat sitoutuvat toimiin ja osallistuvat hankkeiden/toimien täytäntöönpanoon. e) Hankeasiakirjassa/ valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimia koskevassa asiakirjassa määritetyt tavoitteet on saavutettu. Kykenevätkö Kosovon viranomaiset hallinnoimaan oikeusvaltioperiaatteen alaa kestävällä tavalla ilman avunantajien tukitoimenpiteitä? Kysymyksen arvioinnissa otettiin huomioon seuraavat kriteerit: a) Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto /EULEX arvioivat Kosovon viranomaisten valmiuksia hallinnoida oikeusvaltioperiaatteen alaa ilman avunantajien tukitoimenpiteitä. b) Kosovon viranomaiset sitoutuvat oikeusvaltioperiaatteen alan uudistusprosessiin ja heillä on tekniset ja taloudelliset valmiudet hallinnoida oikeusvaltioperiaatteen alaa kestävällä tavalla. Onko EU:lla selkeä yleisstrategia oikeusvaltioperiaatteen edistämiseen Kosovossa ja onko eri elimille asetetut tavoitteet määritetty selkeästi? Kysymyksen arvioinnissa otettiin huomioon seuraavat kriteerit: a) Oikeusvaltioperiaatteen edistämistä Kosovossa koskeva EU:n strategia sisältyy selkeään Kosovon osalta määritettyyn yleisstrategiaan. b) Oikeusvaltioperiaatteen edistämistä Kosovossa koskeva EU:n strategia niveltyy alaa koskeviin EU:n toimintaperiaatteisiin. c) Strategian täytäntöönpanosta vastaavilla EU:n elimillä on selkeät tehtävät eivätkä niiden tavoitteet ole päällekkäisiä. d) Tavoitteita on kohtuulliseksi rajattu määrä, ne on asetettu tärkeysjärjestykseen ja ne ovat SMART-tavoitteiden mukaisesti erityiset, mitattavissa ja toteutettavissa olevat, realistiset ja ajallisesti määrätyt (specific, measurable, achievable, realistic, time-bound). Onko oikeusvaltioperiaatteen edistämistä koskeva EU:n tuki Kosovolle koordinoitu hyvin EU:n elinten välillä? Kysymyksen arvioinnissa otettiin huomioon seuraavat kriteerit: a) Viestinnän ja raportoinnin avulla tapahtuva yleinen koordinointi EU:n elinten välillä on oikea-aikaista ja johdonmukaista. b) EU:n eri elinten suorittama ohjelmasuunnittelu ja täytäntöönpano on koordinoitua. c) EU:n elinten välinen viestintä ja raportointi on oikea-aikaista ja johdonmukaista. Onko EU‑tuki koordinoitu hyvin muiden sidosryhmien kanssa? Kysymyksen arvioinnissa otettiin huomioon seuraavat kriteerit: a) Kosovon tarpeet oikeusvaltioperiaatteen alalla on arvioitu kattavasti ja tarvittavat resurssit analysoitu. b) Tehtävät on jaettu maan sisällä siten, että oikeusvaltioperiaatteen alalla toimivien keskeisten avunantajien osalta on toteutettu asianmukaiset järjestelyt. c) EU-tuen ohjelmasuunnittelu on toteutettu koordinoidusti muiden avunantajien kanssa ja käytössä on mekanismit, joiden avulla on varmistettu tuen koordinoitu täytäntöönpano. Onko EU arvioinut ja lieventänyt asianmukaisesti rahoitukseen kohdistuvia riskejä? Kysymyksen arvioinnissa otettiin huomioon seuraavat kriteerit: a) EU-varojen käyttöön kohdistuvat riskit on yksilöity ja arvioitu. b) Asianmukaiset riskien lieventämis- ja hallintajärjestelmät on kehitetty ja pantu täytäntöön. Onko oikeusvaltioperiaatteen edistämiseen Kosovossa tarkoitetut EU:n taloudelliset ja henkilöstöresurssit suunnattu alaa koskevien EU‑tuen painopisteiden mukaan ja selkeän täytäntöönpanoa koskevan aikataulun puitteissa? Kysymyksen arvioinnissa otettiin huomioon seuraavat kriteerit: a) EU:n strategian täytäntöönpanoon sovelletaan selkeitä välitavoitteita (suunnittelusta päätösvaiheeseen saakka) ja kussakin vaiheessa tarvittavat resurssit on arvioitu. b) Tukitoimenpiteisiin sidotut taloudelliset resurssit on suunnattu EU:n painopisteiden mukaisesti. c) Tukitoimenpiteiden parissa työskentelevällä henkilöstöllä on tarvittava asiantuntemus ja he ovat käytettävissä oikea-aikaisesti. Onko muita panoksia hyödynnetty vaikuttavasti (vuoropuhelu, ehdollisuus ja seuranta) tuen tavoitteiden saavuttamista silmällä pitäen? Kysymyksen arvioinnissa otettiin huomioon seuraavat kriteerit: a) EU:n käymässä poliittisessa vuoropuhelussa puututaan oikeusvaltioperiaatteen alan keskeisiin puutteisiin/uudistustarpeisiin ja esitetään asianmukaisia ehdotuksia. b) EU tukee oikeusvaltioperiaatteen alan tavoitteidensa saavuttamista asettamalla tuelle asianmukaiset ehdot. c) EU:lla on asianmukainen järjestelmä oikeusvaltioperiaatteen alalla antamansa tuen seurantaan. -------------------------------------------------- LIITE IV ANALYYSI KORRUPTION TORJUNTAA KOSKEVIEN LAKIEN TÄYTÄNTÖÖNPANOPUUTTEISTA Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. Laki | Arviointi ja puute | Vaikutus | Korruption torjuntaa koskeva laki ja olemassaolevat korruptiota koskevat rikoslain säännökset. | Kosovon korruption torjuntaviraston toimeksianto rajautuu ei-rikollisen toiminnan tutkintaan eikä se voi käynnistää syytetoimia. Korruption torjuntaa koskevassa laissa ja väliaikaisesssa rikoslaissa määritetään korruptio eri tavoin. | Viraston toimeksiantoon ei sisälly minkäänlaista rikollista korruptiota koskevia tutkinta- ja syytetoimia. | Olemassaolevat rikoslain ja rikosprosessilain säännökset rikollisella toiminnalla saadun aineellisen hyödyn menetetyksi tuomitsemisesta. | Aineellisia hyödykkeitä on tuomittu menetetyksi vain hyvin vähän. Sovellettavien oikeudellisten säännösten noudattamishalukkuus näyttäisi lisäksi olevan vähäistä tapauksissa, joihin liittyy erittäin monimutkaista korruptiotoimintaa, jossa on mukana korkeita virkamiehiä. | Tuomitut rikolliset säilyttävät oikeuden rikollisella toiminnallaan saavuttamaansa hyötyyn. | Julkishallinnon korkeisiin virkamiehiin sovellettava laki omaisuuden ja lahjojen alkuperän ilmoitusvelvollisuudesta (laki omaisuuden ilmoittamisesta). | Seuraamusmenettelyt ovat heikot. Esimerkiksi virheellisen ilmoituksen antamista ei pidetä rikoksena. | Omaisuudesta annettavat ilmoitukset osoittavat yhä poikkeamia ilmoitetun omaisuuden ja tosiasiallisten tulojen välillä. | Julkishallinnon tehtäviin liittyvien eturistiriitojen ennaltaehkäisemisestä annettu laki. | Eturistiriidoista annetussa laissa ei säädetä asianmukaisista raportointivelvoitteista. Laissa säädetään ainoastaan, että Kosovon korruption torjuntaviraston on kehotettava virkamiehiä välttämään eturistiriitoja. | Eturistiriitoja ilmenee yhä. | Laki julkisten asiakirjojen saatavuudesta. | Laki sisältää rangaistuksia rikkomuksista. Siinä ei kuitenkaan ilmaista selkeästi, olisiko korvausten maksuvelvollisuuden kuuluttava instituutiolle vai asianomaiselle virkamiehelle. | Riittämätön avoimuus johtaa siihen, että julkishallinnon toimista ei saada tarkkaa kuvaa ja tilaisuudet korruptioon kasvavat. | Laki poliittisten puolueiden rahoittamisesta. | Laissa ei kielletä eikä tiukasti säännellä sellaisilta oikeushenkilöiltä saatavia lahjoituksia, jotka myös tekevät julkishallinnolle tarjouksia tavaroista tai palveluista. | Poliittisten puolueiden rahoituskäytännöt eivät ole avoimia. | -------------------------------------------------- LIITE V JULKAISULUETTELO "Adapting the EU’s approach to today’s security challenges – the Review of the 2003 European Security Strategy", Eurooppa-asioiden valiokunta / ylähuone, Lontoo, 2008. "Assessment Kosovo (under UNSCR 1244/99)", Hallinto- ja johtamistavan kehittämisen tukiohjelma SIGMA, OECD, 2010, 2011. Ball, N., Promoting security sector reform in fragile states, USAID, 2005. Blockmans, S., Wouters, J., Ruys, T., The European Union and Peacebuilding, Policy and Legal Aspects, ISBN: 9789067043298, 2010. Briscoe, I., Price, M., Kosovo’s new map of power: governance and crime in the wake of independence, Alankomaiden kansainvälisten suhteiden instituutti (Clingendael), 2011. Chivvis, Ch-S., EU Civilian Crisis Management: the record so far, RAND Corporation, 2010. "Communicate, Coordinate and Cooperate. A series of papers on the A-Z of cohering EU Crisis Management in the post-Lisbon Era", ISIS Europe, 2011. "Corruption Cases Report Kosovo", asianajopalvelua ja oikeudellista neuvontaa tarjoava keskus, Transparency International -järjestö, 2009. "Corruption in Kosovo, implications for USAID", USAID, 2006. "Corruption in the Western Balkans: bribery as experienced by the population", tilastotiedoista ja kyselytutkimuksista vastaava yksikkö, Yhdistyneiden kansakuntien huumausaine- ja kriminaalipolitiikan toimisto, 2011. Dari, E., Price, M., Van der Wal, J., Gottwald, M., Koenig, N., CS