EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 16.12.2015 COM(2015) 663 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan täytäntöönpanon edistymisestä ajanjaksolla 2012–2014 (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)



KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan täytäntöönpanon edistymisestä ajanjaksolla 2012–2014 (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) 1. Johdanto Ilmailu on keskeinen talouskasvua, työllisyyttä ja kauppaa edistävä tekijä. Sillä on huomattava vaikutus EU:n talouteen ja EU:n kansalaisten elämään ja liikkuvuuteen. Ilmailu on tärkeässä asemassa komission painopisteiden toteutumisen kannalta. Tällaisia painopisteitä ovat erityisesti ”työllisyys, kasvu ja investoinnit”, ”EU maailmanlaajuisena toimijana” ja ”energiaunioni”. Erityistä merkitystä tässä yhteydessä on ilmaliikenteen hallinnalla (ATM), joka on ilmailujärjestelmän keskeinen osatekijä, ja eritoten yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan (SES) kehittämisellä ja täytäntöönpanolla. Ilmaliikenteen hallinnassa käsitellään liitettävyyteen, kilpailukykyyn, turvallisuuteen ja ympäristöön liittyviä haasteita, ja sen avulla varmistetaan, että ilma-alusten välillä säilyy riittävä porrastus ja että ilmaliikennevirrat ovat joustavia ja sujuvia. Mukana on useita sidosryhmiä, mukaan lukien lennonvarmistuspalvelujen ja lentosuunnistusjärjestelmien tarjoajat, ilma-alusten käyttäjät, lentoasemat ja ilmailuteollisuus. Ilmaliikenteen hallinnan keskeinen rooli ilmailualan arvoketjussa ei liity pelkästään ilmaliikenteen hallinnan ensisijaiseen turvallisuustavoitteeseen. Koko ilmaliikenteen hallintajärjestelmä rahoitetaan ilmatilan käyttäjien maksamilla maksuilla. Koska lennonjohdon kapasiteetin puute voi aiheuttaa viivästyksiä, ilmaliikenteen hallinta vaikuttaa lisäksi sen palvelun laatuun, jota lentoyhtiöt tarjoavat matkustajille ja rahtiasiakkaille (40 % kaikista lähdön viivästymisistä johtuu suoraan tai epäsuoraan ilmaliikenteen hallinnasta tai säätekijöistä). Lisäksi ilmaliikenteen hallinta vaikuttaa ympäristöön, sillä pidemmät lentoreitit aiheuttavat enemmän päästöjä sekä korkeampia polttoainekustannuksia ilmatilan käyttäjille (ilmaliikenteen hallinnan osuus lentoliikenteen hiilidioksidipäästöistä on 6 %). Yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskeva SES-aloite käynnistettiin vuonna 2000. Sen jälkeen on hyväksytty kaksi lainsäädäntöpakettia, jotka on pantu täytäntöön lähes kokonaisuudessaan. Näiden pakettien tavoitteena on vähentää Euroopan ilmatilan pirstoutuneisuutta ja lisätä kapasiteettia ottamalla käyttöön turvallisuutta, ilmatilan hallintaa, kustannusten läpinäkyvyyttä ja yhteentoimivuutta koskevat lisäsäännöt. Euroopan parlamentin ja neuvoston vuonna 2009 hyväksymää lainsäädäntöä (SESII), jonka tarkoituksena on nopeuttaa todellisen yhtenäisen ilmatilan toteutumista vuodesta 2012 alkaen, pannaan parhaillaan täytäntöön, ja näin ollen sen tuloksia voidaan mitata. Asetuksen (EY) N:o 549/2004 12 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan mukaisesti tässä kertomuksessa esitetään yleinen tilannekatsaus SES-aloitteesta ja asiaan liittyvästä lainsäädännöstä ajanjaksolla 2012–2014. Kertomuksessa eritoten annetaan tietoja toimenpiteistä, joita on toteutettu sen jälkeen kun komissio antoi edellisen kertomuksen Euroopan parlamentille ja neuvostolle. 2Suorituskyvyn kehittyminen 2.1Yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan suorituskyvyn kehittämisjärjestelmän ensimmäinen viitekausi (ajanjakso 2012–2014) Lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat ovat Euroopassa yleensä valtion kokonaan omistamia monopoleja. Lennonvarmistuspalvelujen monopolistinen luonne edellyttää vahvaa taloudellista sääntelyä. Tämä varmistetaan yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan suorituskyvyn kehittämisjärjestelmällä. Kun ajatellaan turvallisuutta, vuoden 2011 jälkeen ei ole tapahtunut kuolemaan johtaneita onnettomuuksia, joissa ilmaliikenteen hallinnalla olisi ollut osuutta. Vakavien onnettomuuksien määrä on vähentynyt vuodesta 2010 alkaen, ja turvallisuudenhallinnan alalla on tapahtunut selkeää parannusta. Ilmaliikenteen hallintajärjestelmä ei kuitenkaan ole kovin läpinäkyvä. Tämä johtuu siitä, että tavoitteet koskevat vain prosesseja, eikä niillä mitata turvallisuustasoa, sillä vaaratilanteista ei automaattisesti raportoida. Ympäristöä ajatellen horisontaalinen reitinaikainen lennon tehokkuus (lyhyemmät lentoreitit) parani hieman vuonna 2013 (5,11 %), mutta jäi silti tavoitteesta (4,92 %). Vuonna 2014 lennon tehokkuus oli 4,9 prosenttia, eli ensimmäisen viitekauden tavoitteeseen (4,67 %) ei päästy. Ilmatilan käyttäjät (lentoyhtiöt) suosivat joskus halvimpia reittejä (maksuvyöhykkeitä) lyhyempien reittien sijaan.

Kapasiteetin osalta on edistytty hyvin kapasiteettiviiveiden vähentämisessä. Vuosina 2012 ja 2013 päästiin koko EU:n laajuiseen tavoitteeseen. Ilmaliikennevirtojen säätelystä reitillä johtuvat viivästykset vähenivät 15 prosenttia vuonna 2013 vuodesta 2012, sillä lentoliikenteen määrä pieneni 1,3 prosenttia. Ilmaliikenteen hallinnan ala ei sitä vastoin päässyt vuonna 2014 verkkoa koskevaan tavoitteeseen, joka oli viivästysten vähentäminen 0,5 minuuttiin lentoa kohti. Tavoitteesta jääminen johtui osittain sääolosuhteista mutta myös työtaistelutoimista sekä heikosta valmiussuunnittelusta kerrannaisvaikutusten hallinnoimiseksi. Ilmaliikennevirtojen säätelystä johtuvia reitinaikaisia viivästyksiä tapahtui pääosin Kyproksella, Ranskassa, Saksassa, Puolassa ja Espanjassa. Kun ajatellaan kustannustehokkuutta, lennonvarmistuspalvelun tarjoajat pystyivät ensimmäisen viitekauden aikana alentamaan kustannusperustaansa suunniteltua alhaisempien liikennemäärien vuoksi. Tosiasialliset kustannukset olivat vuosittain -3,4–-5,9 prosenttia alhaisemmat kuin suunnitellut kustannukset (tai määritetyt kustannukset). Koska lentoliikenteen määrä aleni, tosiasialliset reitinaikaiset yksikkökustannukset olivat 0,4 prosenttia korkeammat kuin koko EU:n laajuinen vuoden 2014 tavoite. Yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan suorituskyvyn kehittämisjärjestelmän tavoitteiden asettaminen ja täyttäminen oli hyvin riippuvaista liikennemääristä ja ennusteista. Ensimmäisellä viitekaudella lentoliikenteen määrät pysyttelivät lähes muuttumattomina vuoden 2007 tasoihin verrattuna. Liikenteen ennakoidun ja toteutuneen kasvun välillä vallitsi kuilu. Lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien tulot jäivät tämän vuoksi suunniteltua pienemmiksi. Liikennemäärillä oli myös huomattava vaikutus kaikkien tavoitteiden saavuttamiseen. Suorituskykytavoitteisiin ei päästy vuonna 2014, vaikka liikennettä oli suunniteltua vähemmän. Tämä osoittaa, että tarvitaan lisätoimia toisella viitekaudella (eli ajanjaksolla 2015–2019). Ilmaliikenteen hallinnan ala on Euroopassa edelleen pirstaleinen, ja sen tarjoamien palveluiden kustannukset ovat suhteelliset korkeat. Erityisen korkeita ovat lennonvarmistuspalvelujen yksikkökustannukset: käyttäjät maksavat näistä palveluista vuosittain noin 10,5 miljardia euroa (käyttäjämaksuina, viivästymiskustannuksina ja lentojen tehottomuutena). Pääosin nämä korkeat kustannukset johtuvat pirstoutuneesta palveluntarjonnasta ja infrastruktuurista, vanhentuneesta teknologiasta ja alhaisesta tuottavuudesta tällä työvoimavaltaisella alalla (työvoiman osuus on 63 % kustannuksista). 2.2Vahvempi verkko – verkon hallinnoijan panos EU:n ilmaliikenteen hallintaverkon hallinnoijan panos oli vuosina 2012–2014 keskeinen verkon operatiivisen suorituskyvyn kannalta (erityisesti kapasiteetin ja lentojen tehokkuuden aloilla). Verkon hallinnoijan tehtävä on kehittynyt teoreettisesta käsitteestä sidosryhmien arvostamaksi menestyksekkääksi yksiköksi, joka tuo kouriintuntuvia päivittäisiä suorituskykyetuja EU:n verkolle ja naapurimaille.



Verkon hallinnoijan hallinto on toimialavetoista, ja kaikki operatiiviset sidosryhmät ovat siinä tiiviisti mukana. Verkon hallinnoijalla oli suora vaikutus siihen, että reitinaikaisten viivästymisten vähentämisessä päästiin parempaan tulokseen kuin tavoitetaso, joka on vahvistettu EU-maiden kapasiteettisuunnitelmissa. Tavoitteeseen päästiin kaikkina vuosina ensimmäisellä viitekaudella. Vähennystä oli 10,7 prosenttia vuonna 2012, 13,7 prosenttia vuonna 2013 ja 13,3 prosenttia vuonna 2014. Vaikka reitinaikainen keskimääräinen viivästyminen ylitti 0,5 minuutin tavoitteen lentoa kohti vuonna 2014, viivästykset olisivat varmasti olleet ilman verkon hallinnoijan panosta suurempia vuonna 2014 (jolloin ilmaliikenne palasi kasvu-uralle). Verkkotason koordinointi vähensi odottamattomien tapahtumien vaikutuksia. Tällaisia tapahtumia olivat esimerkiksi lakot vuosina 2013 ja 2014 joissakin jäsenvaltioissa, erityisesti Ranskassa (niiden osuus kaikista reitinaikaisista viivästyksistä oli 13,6 % vuonna 2013 ja 13,4 % vuonna 2014). Niillä oli tuntuva kielteinen vaikutus viivästyksiin ja lentojen tehokkuuteen, sillä ilma-aluksia uudelleenreititettiin kyseisten alueiden välttämiseksi. Vuonna 2014 verkkotason koordinointi myös hillitsi seurauksia, joita eurooppalaiseen verkkoon aiheutui vakavista häiriöistä, kuten kriiseistä Ukrainassa (Krimin liittäminen Venäjään ja lennon MH17 alasampuminen), Libyassa, Syyriassa ja Irakissa.

2.3Riittämätön edistyminen toiminnallisissa ilmatilalohkoissa Yhdeksän toiminnallista ilmatilalohkoa, jotka oli tarkoitus ottaa käyttöön viimeistään 4. joulukuuta 2012, ovat nykyisin käytössä. Toiminnallisten ilmatilalohkojen operatiivisia tavoitteita (ilmatilan ja resurssien optimoiminen) ei ole kuitenkaan saavutettu, mikä puolestaan aiheuttaa koko eurooppalaisessa ilmaliikenteen hallintajärjestelmässä tehottomuutta ja ylimääräisiä kustannuksia lähes 5 miljardia euroa vuodessa. Nämä kustannukset siirtyvät lentoyhtiöiden ja niiden asiakkaiden maksettaviksi ja lisäävät matkustusaikaa, viivästyksiä ja päästöjä. Rikkomusmenettelyt on aloitettu 23:a jäsenvaltiota vastaan.

Perimmäiset huolenaiheet ovat samat kuin ennenkin. Monesti lennonvarmistuspalveluja ei ole optimoitu toiminnallisissa ilmatilalohkoissa, toiminnalliset ilmatilalohkot eivät perustu pelkästään operatiivisiin vaatimuksiin kansallisista rajoista riippumatta eikä ilmatilan käyttö ole optimaalista jossakin tietyssä toiminnallisessa ilmatilalohkossa. Jotkut jäsenvaltiot ovat sittemmin toteuttaneet tarkoituksenmukaisia korjaavia toimenpiteitä. Toiset ovat ottaneet käyttöön uskottavat täytäntöönpanosuunnitelmat, jotka tuottanevat merkittäviä myönteisiä tuloksia keskipitkällä aikavälillä. Toisin sanoen ne ovat antaneet selkeän poliittisen sitoumuksen panna täytäntöön kehittyneitä operatiivisia strategioita optimoidakseen ilmatilan käytön. Näköpiirissä ei kuitenkaan ole kaikkien ongelmien täydellistä ratkaisua. 3Yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan teknologinen uudenaikaistaminen 3.1Yhteentoimivuus Yksi yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan keskeisistä tavoitteista on yhdenmukaistaa Euroopan ilmaliikenteen hallintaverkon järjestelmät, yksittäiset osat ja asiaan liittyvät menettelyt, päästä yhteentoimivuuteen niiden välillä ja varmistaa, että ilmaliikenteen hallintaan liittyvät uudet operatiiviset käsitteet ja teknologiat otetaan käyttöön koordinoidulla tavalla. Vuonna 2011 hyväksyttiin uudet yhteentoimivuutta koskevat säännöt: kahdessa asetuksessa vahvistetaan kehys ja vaatimukset valvonnan suorituskyvylle ja yhteentoimivuudelle ja kolmannessa lisätään puheliikenteen taajuuksien käytettävissä olevaa määrää pienentämällä puheviestinnässä käytettävä kanavaväli 25 kHz:stä 8,33 kHz:iin. Lisäksi joitakin jo voimassa olevia sääntöjä ajantasaistettiin muutosasetuksilla, jotta voitiin selkeyttää tiettyjä säännöksiä tai puuttua mahdollisiin täytäntöönpano-ongelmiin.

Euroopan ilmaliikenteen hallintaverkon yhteentoimivuuden edistäminen ja suojaaminen on osoittautunut haastavaksi tehtäväksi, sillä ilmaliikenteen hallintaympäristössä, eritoten täytäntöönpanossa, toimii useita sidosryhmiä. Ohjelman yleinen hallinnointi olisi voinut olla tehokkaampaa (mistä ovat osoituksena mainitut datayhteysongelmat). Uusien ilmaliikenteen hallintateknologioiden käyttöönottoa ei myöskään aina perusteltu järkevällä liiketoimintamallilla. Tältä osin ilmatilan käyttäjien yhdistykset (lentoyhtiöt) viittaavat asetuksessa (EU) N:o 1207/2011 (SPI-asetus) edellytettyyn ADS-B-transpondereiden käyttöönottoon. Toiminnanharjoittajilla ei myöskään aina ollut hyvissä ajoin käytettävissään asiaan liittyviä vaatimusten täyttämisen menetelmiä. Esimerkkinä voidaan mainita edellä mainitut ADS-B-transponderit, joiden osalta tarvittiin EASAn hyväksyntäeritelmät ja hyväksyttävät menetelmät vaatimusten täyttämiseksi. SES-yhteentoimivuuskehyksen tehokkuuteen liittyvät ongelmat saivat komission ennen SESAR-ohjelman aloittamista nimittämään käyttöönoton hallinnointielimen seuraamaan, valvomaan ja hallinnoimaan ilmaliikenteen hallinnan uusien teknologioiden ja tehtävien käyttöönottoa (ks. 3.2 kohta) ja toimimaan läheisessä yhteistyössä EASAn kanssa (ks. 4.2 kohta). Tavoitteena oli varmistaa, että tarvittavat vaatimusten täyttämisen menetelmät olisivat heti käytettävissä, kun uudet asetukset hyväksytään. 3.2Teknologinen haaste – SESARin kehittäminen ja käyttöönotto SESAR-hankkeessa on tapahtunut huomattavaa edistymistä edellisen raportointikauden jälkeen: kehittämisestä on siirrytty käyttöönottovaiheeseen ja myös SESAR-yhteistyössä on edistytty. Euroopan ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelmaa päivitettiin ensimmäisen kerran vuonna 2012 (”toinen versio”). Yleissuunnitelma on keskeinen väline SESARin kehittämisessä, ja se luo perustan uusien ATM-teknologioiden ja operatiivisten ATM-menetelmien oikea-aikaiselle, koordinoidulle ja tehokkaalle käyttöönotolle. SESAR-yhteisyritys käynnisti Euroopan ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelman toisen tarkistuksen vuoden 2014 lopussa. SESAR-yhteisyritys esitti lopullisen ehdotuksen yleissuunnitelman vuoden 2015 päivitystä varten kesäkuun 2015 lopussa. Yhteisyrityksen hallintoneuvoston odotetaan hyväksyvän sen viimeistään vuoden 2015 lopussa. Vuoden 2015 päivityksen tarkoituksena on nivoa kehittämistyö ja käyttöönottotoimet lähemmin toisiinsa. Yleissuunnitelmaan sisällytetään myös SESARin visio eurooppalaisen ilmailualan muuntamisesta erittäin suorituskykyiseksi vuoteen 2035 mennessä ja SESAR 2020 -työohjelma. SESARin visio perustuu lentoratapohjaisiin toimintoihin. Tällä tarkoitetaan sitä, että ilma-alukset pystyvät lennonvarmistuspalvelujen ansiosta lentämään ensisijaisella reitillään ilman, että ilmatilan rakenteet aiheuttaisivat rajoituksia. Kesäkuussa 2014 EU jatkoi SESAR-yhteisyrityksen voimassaoloa vuoden 2024 loppuun asti. Näin pidennetään tehokkaasti SESARin kehittämisvaihetta. Lisäksi EU myönsi hankkeeseen lisävaroja 585 miljoonaa euroa Horisontti 2020 -ohjelmasta. Tarkoituksena oli myös uudistaa yhteisyrityksen tukena olevaa julkisen ja yksityisen sektorin SESAR-kumppanuutta, jotta mukaan pääsisi enemmän sidosryhmiä. Samalla tarjoutui tilaisuus mukauttaa painopisteitä monivuotisen SESAR 2020 -työohjelman välityksellä. Toukokuussa 2013 komissio vahvisti SESAR-käyttöönottokehyksen asetuksen (EY) N:o 550/2004 15 a artiklan nojalla. Kehys sisältää kolmitasoisen hallinnointijärjestelmän: toimintapoliittinen taso, josta komissio vastaa, johtotaso, josta käyttöönoton hallinnointielin vastaa, ja toteutustaso. Toteutustasolla komissio valitsee täytäntöönpanohankkeet, joilla toteutetaan yhteisiä hankkeita täytäntöönpano-ohjelman mukaisesti. Kehyksessä säädetään yhteisten hankkeiden määrittelemisestä ja käyttöönotto-ohjelman perustamisesta. Ensimmäinen yhteinen hanke hyväksyttiin kesäkuussa 2014. Siinä määritetään ensimmäiset oikea-aikaisesti, yhteensovitetusti ja yhtäaikaisesti käyttöönotettavat ATM-toimintokokonaisuudet, joilla toteutetaan Euroopan ilmaliikenteen hallintaverkon mukaiset olennaiset toiminnalliset muutokset. Käyttöönoton hallinnointielin perustettiin vuonna 2014. Sen perustana on toimialavetoinen hallinto. Hallinnointielimen suurin haaste on käyttöönotto-ohjelman kehittäminen ja toteuttaminen. Käyttöönotto-ohjelmassa tulisi määritellä ja organisoida kaikki täytäntöönpanohankkeet ja -aloitteet, joita tarvitaan ensimmäisen yhteisen hankkeen toteuttamiseksi, ottaen samalla huomioon operatiivisten sidosryhmien liiketoiminnalliset päätökset. SESARin käyttöönottoon on korvamerkitty EU:n rahoitustukea noin 2,5 miljardia euroa (Verkkojen Eurooppa -välineestä) ajanjaksolle 2014–2020. Käyttöönoton hallinnointielin on kerännyt yhteen, koordinoinut ja esitellyt täytäntöönpanohankkeiden ensimmäisen yli 100 ehdotuksen ryhmän alustavassa käyttöönotto-ohjelmassa. Määräaika avustusten hakemiseksi Verkkojen Eurooppa -välineestä vuonna 2014 käynnistetyssä ensimmäisessä ehdotuspyynnössä päättyi maaliskuussa 2015. Valinta- ja myöntämismenettely odotetaan saatavan päätökseen vuoden 2015 viimeisellä vuosineljänneksellä. Tämän jälkeen alkaa SESAR-ratkaisujen synkronisoitu käyttöönotto. Jotta ensimmäiset ja senjälkeiset yhteiset hankkeet pystytään ottamaan ajoissa käyttöön, on olennaisen tärkeää, että asiaan liittyvät koordinaatiostandardit ja -säännöt vahvistetaan pikaisesti Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) tasolla. Tätä varten perustettiin erityinen eurooppalainen standardointiryhmä vuonna 2014. Se koostuu eurooppalaisista standardointiorganisaatioista (CEN, CENELEC ja ETSI), Eurocaesta, EASAsta ja Eurocontrolista. Kun kyse on maailmanlaajuisesta yhteentoimivuudesta, Yhdysvaltain ilmailuhallinnon ja komission yhteistyö on edistynyt huomattavasti ilmaliikenteen hallintajärjestelmien nykyaikaistamisohjelmien SESAR ja NextGen osalta. Tavoitteena on yhdenmukaistamisen arvioiminen Yhdysvalloissa. SESAR-hanke herättää edelleen huomiota myös muissa EU:n ulkopuolisissa maissa. SESAR-yhteisyritys ja komissio ovat allekirjoittaneet ilmaliikenteen hallinnan alalla yhteistyöpöytäkirjat esimerkiksi Singaporen, Meksikon ja Japanin kanssa. Alustavia keskusteluja käydään myös Yhdistyneiden arabiemiirikuntien ja Keski-Amerikan maiden kanssa. 3.3Kauko-ohjatut ilma-alusjärjestelmät (RPAS) ja kyberturvallisuus Kauko-ohjatut ilma-alusjärjestelmät (RPAS) ovat uusi ilmiö ilmaliikenteen hallinnassa. Komissio järjesti vuosina 2011 ja 2012 kuulemisen RPAS-järjestelmien tulevaisuudesta, minkä jälkeen Euroopan RPAS-ohjausryhmä (ERSG) ehdotti etenemissuunnitelmaa siviilikäyttöön tarkoitettujen RPAS-järjestelmien turvalliseksi sisällyttämiseksi Euroopan ilmailujärjestelmään. Tavoitteena on alustava yhdentäminen kyseiseen järjestelmään vuoteen 2016 mennessä. Komission myöhemmissä aloitteissa (ilmailumarkkinoiden avaamisesta siviilikäytölle annettu tiedonanto ja Riian julistus) esitetään konkreettisia toimenpiteitä, myös mahdollisuutta hyväksyä kaikki asianomaiset alat kattava eurooppalainen sääntelykehys, jotta RPAS-järjestelmien käyttö olisi turvallista ja varmaa. Komissio toteuttaa näitä toimenpiteitä asteittain, ja RPAS-järjestelmiin liittyvät lainsäädäntöehdotukset ovat tärkeä osa tulevaa ilmailupakettia.

Yksi näistä toimenpiteistä on annettu SESAR-yhteisyrityksen tehtäväksi. Se kattaa tutkimuksen ja kehityksen, jota tarvitaan RPAS-järjestelmien käytön lisäämiseksi siviili-ilmatilassa. Toimenpide on nykyisin sisällytetty kokonaisuudessaan ilmaliikenteen hallinnan vuoden 2015 yleissuunnitelmaan ja vuonna 2015 julkaistuun SESAR 2020 -ohjelmaan. Kyberturvallisuuden osalta yhtenäiseen eurooppalaiseen ilmatilaan liittyvät toimet koskevat lähinnä tutkimusta ja kehitystä. Niiden tavoitteena on sisällyttää periaate sisäänrakennetusta kyberturvallisuudesta menestyksekkäästi SESAR-teknologiaan ja -järjestelmiin ennen niiden käyttöönottoa sekä kehittää tarkoituksenmukainen hallinnollinen ja institutionaalinen kehys EU:n ilmaliikenteen koko hallintaverkkoa varten. 4Institutionaalinen, sääntelyyn liittyvä ja muu asiaan liittyvä kehitys 4.1Yhtenäiseen eurooppalaiseen ilmatilaan liittyvät elimet ja foorumit Useita yhtenäiseen eurooppalaiseen ilmatilaan liittyviä elimiä on perustettu vuodesta 2011 lähtien, ja ne toimivat menestyksekkäästi. Vuonna 2014 pidennettiin suorituskyvyn tarkastuselimen toimeksiantoa. Suorituskyvyn tarkastuselimen tehtävänä on auttaa komissiota yhteistyössä kansallisten valvontaviranomaisten kanssa sekä pyydettäessä avustaa kyseisiä valvontaviranomaisia suorituskykyjärjestelmän täytäntöönpanossa. Tämä koskee muun muassa jäsenvaltioiden suorituskykytavoitteita. Eurocontrol on nimitetty verkon hallinnoijaksi vuoteen 2019 saakka, ja se on hoitanut verkkotehtäviä ja koordinoinut reagointia kriisitilanteisiin (ks. 2.2 kohta). Kansallisten valvontaviranomaisten koordinointialusta toimii kansallisten viranomaisten foorumina, ja se edistää yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan toteuttamiseen liittyvien parhaiden käytänteiden ja yhteisten ratkaisujen vaihtoa kansallisten valvontaviranomaisten välillä. Teollisuudenalan neuvoa-antava elin perustettiin asetuksella (EU) N:o 549/2004, ja se laatii komissiolle yhteisiä lausuntoja SES-aloitteista ja -lainsäädäntöehdotuksista. Toinen komissiolle raportoiva neuvoa-antava elin on yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan sosiaalista ulottuvuutta käsittelevä asiantuntijaryhmä. Sen tehtävänantoa muutetaan parhaillaan, ja se antaa jatkossa lausuntoja komissiolle uuden vuoden 2015 tehtävänkuvauksen mukaisesti keskittyen tiiviimmin siihen, mitä vaikutuksia yhtenäisellä eurooppalaisella ilmatilalla on inhimillisiin tekijöihin. Yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan teknistä pilaria varten luotiin SESAR-yhteisyritys vuonna 2007. Sen perustajajäseniä ovat Eurocontrol ja EU. Yhteisyrityksen tehtävänä on varmistaa eurooppalaisen ilmaliikenteen hallintajärjestelmän nykyaikaistaminen koordinoimalla ja keskittämällä alan tutkimus- ja kehitystoimintaa EU:ssa. Käyttöönottovaihetta varten komissio nimitti SESARille käyttöönoton hallinnointielimen vuonna 2014. 4.2EASAlle uusi tehtävä SESII-paketilla laajennettiin EASAn toimivaltuuksia sisällyttämällä niihin ilmaliikenteen hallinta ja lentopaikat. Ensimmäisessä vaiheessa (2009–2011) EASAn rakenteeseen sisällytettiin voimassa olevat turvallisuutta koskevat SES-asetukset. Toisessa vaiheessa (vuodesta 2012 alkaen) sääntöjä on täydennetty ja muutettu ilmailun sääntelykehyksen muokkaamiseksi laaja-alaiseksi ja kokonaisvaltaiseksi. Keskeisiin hyväksyttyihin sääntelynormeihin kuuluvat ”Lennonvarmistuspalvelujen tarjoajiin sovellettavat yhteiset vaatimukset”, ”Ilmaliikenteen hallinnan turvallisuusvalvonta”, ”Lennonjohtajien lupakirjat”, ”Automatisoidut järjestelmät yhteentörmäysten välttämiseksi” ja ”Standardoidut eurooppalaiset lentosäännöt”. EASA on vuodesta 2013 alkaen myös tukenut komissiota varhaisen vaiheen raportoinnissa yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan toteutumisesta (asetuksen (EY) N:o 549/2004 12 artiklan 1 kohdan mukaisesti). EASA myös osallistui SESAR-yhteisyrityksen toimiin turvallisuusarvioiden tarkistuksessa ja harjoitti verkon hallinnoijan turvallisuusvalvontaa. 4.3Koordinointi sotilastoiminnan kanssa Vaikka yhtenäinen eurooppalainen ilmatila on kohdennettu siviili-ilmailuun eikä se sen vuoksi kata sotilasoperaatioita eikä -koulutusta, yhtenäinen eurooppalainen ilmatila herättää huomattavaa kiinnostusta sotilasorganisaatioissa ja koskee niitä suuressa määrin. Sotavoimat ovat alusta alkaen osoittaneet halukkuutta tukea yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa mahdollisimman paljon ja olla mukana sen teknisen pilarin eli SESARin täytäntöönpanossa. Sotavoimien keskeinen intressi liittyy toisaalta tarpeeseen päästä Euroopan ilmatilaan koulutus- ja operatiivisissa tarkoituksissa ilman merkittäviä rajoituksia ilmatilan joustavan käytön periaatteen mukaisesti. Toisaalta taas sotilasorganisaatiot pyrkivät minimoimaan kustannukset, joita aiheutuu niiden kaluston varustamisesta SESAR-standardien mukaisesti. Tätä varten sotavoimat tarkastelevat mahdollisuutta joko varustaa kalustonsa SESARin vakioratkaisujen mukaisesti tai neuvotella muista hyväksyttävistä vaatimusten täyttämisen menetelmistä. Jotta yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan kannalta merkityksellisten sotilaallisten näkemysten koordinointi hoituisi paremmin, Euroopan puolustusviraston (EDA) johtokunta pyysi EDAa helpottamaan yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa ja SESARin käyttöönottoa koskevien sotilaallisten näkemysten koordinointia. Tämä poliittinen askel heijastui (ulkoasiain) neuvostossa 18. toukokuuta 2015. EDA koordinoi parhaillaan yhtenäiseen eurooppalaiseen ilmatilaan ja SESARiin liittyviä toimiaan Naton kanssa tarvittavien toimintapoliittisten ja teknisten lausuntojen saamiseksi. Koordinointi Eurocontrolin kanssa tarjoaa samalla EDAlle teknistä tukea ilmaliikenteen hallinnan yhteentoimivuudesta siviili- ja sotilastoiminnan alalla. 4.4SESII+ Kesäkuussa 2013 komissio ehdotti, että SES-asetukset saatettaisiin ajan tasalle. Tämän SESII+-aloitteen tavoitteena oli joidenkin vuoden 2009 SESII-paketilla tehtyjen muutosten jatkokehittäminen. Samalla haluttiin päivittää joitakin muita näkökohtia teknisen kehityksen mukaisiksi. Ehdotukseen sisältyy myös muutoksia, jotka, jos ne hyväksytään, tekisivät nykyisistä säännöistä suoritusperusteisempia ja toisivat käyttöön tiettyjä rajallisia markkinatoimenpiteitä (eli ehdotus joidenkin tukipalveluiden erottamisesta ja tarjouskilpailuttamisesta). Jotta voitaisiin poistaa mahdolliset päällekkäisyydet ja saattaa päätökseen joitakin SESII-järjestelyjä, SESII+-ehdotus sisältää seuraavat keskeiset toimintalohkot: lujitetaan kansallisten valvontaviranomaisten riippumattomuutta lisäämällä eriyttämistä ja riippumattomuutta lennonvarmistuspalvelujen tarjoajista sekä lujitetaan suorituskyvyn tarkastuselimen asemaa, jotta se olisi täysin riippumaton kaikista sidosryhmistä, joihin sovelletaan suorituskykyjärjestelmää, myös Eurocontrolista;

lisätään tukipalveluiden (esimerkiksi viestintä, lennonvarmistus, tiedottaminen) tehokkuutta eriyttämällä ja markkinoita avaamalla, jotta voidaan edistää innovointia ja luoda uusia liiketoimintamahdollisuuksia; saadaan lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat keskittymään asiakkaiden tarpeisiin kehittämällä lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien hallintoa kuulemisten parantamiseksi ja antamalla ilmatilan käyttäjille mahdollisuus olla mukana vahvistamassa lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien investointisuunnitelmia; tehdään toiminnallisista ilmatilalohkoista suorituskykysuuntautuneempi ja joustavampi väline, joka perustuu alan kumppanuuksiin, jotta saavutetaan yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan suorituskykytavoitteet; ja lujitetaan verkon hallinnoijan asemaa laajentamalla sitä vähitellen ja ottamalla käyttöön toimialavetoinen hallintojärjestelmä. Euroopan parlamentti esitti ensimmäisen käsittelyn kantansa maaliskuussa 2014, ja neuvosto hyväksyi yleisnäkemyksensä joulukuussa 2014. Seuraavaksi ehdotusta käsitellään kolmikantaneuvotteluissa (Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission väliset epäviralliset keskustelut). Viivästykset hyväksymisessä johtuvat Gibraltaria koskevasta poliittisesta kiistasta Espanjan ja Yhdistyneen kuningaskunnan välillä. 5Yleiseurooppalainen ja maailmanlaajuinen näkökulma 5.1Eurocontrolin panos yhtenäiseen eurooppalaiseen ilmatilaan Koska EU:n lainsäädäntöä on kehitetty kattamaan esimerkiksi maksujen keruuta, suorituskyvyn tarkastusta ja lentoliikennevirtojen hallintaa koskevat säännöt, Eurocontrol on vähitellen ryhtynyt suorittamaan SES-lainsäädännön mukaisia tehtäviä. Vuodesta 2010 alkaen kyseisellä organisaatiolla on ollut kolme keskeistä tehtävää: teknisen tuen antaminen komissiolle ja EASAlle apuna sääntelytoimenpiteiden täytäntöönpanossa; suorituskyvyn tarkastuselimenä toimiminen komission auttamiseksi suorituskykyjärjestelmän kehittämisessä ja täytäntöönpanossa; ja verkon hallinnoijana toimiminen ilmaliikenteen hallinnan verkkotoiminnoissa. Eurocontrolilla on myös tärkeä asema SESAR-yhteisyrityksen toiminnoissa, sillä EU:n ohella se oli perustamassa kyseistä organisaatiota vuonna 2007. Yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan politiikkakehyksen kasvun myötä EU:n (ja EU:n elinten) ja Eurocontrolin roolien päällekkäisyys lisääntyy (esimerkiksi toimintapolitiikan, sääntelykysymysten, turvallisuuden ja valtioille tarjottavan tuen suhteen). Yleisen yhteistyökehyksen luomiseksi EU ja Eurocontrol tekivät korkean tason sopimuksen, jossa tunnustetaan kummankin panos eurooppalaiseen ilmatilan hallintaan. Erityisesti sopimuksessa vahvistettiin kummankin rooli: EU:n rooli ainoana yleiseurooppalaisena sääntelyviranomaisena ja Eurocontrolin rooli teknisen tuen antajana yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevien politiikkatavoitteiden saavuttamiseksi. Vuonna 2013 Eurocontrolin jäsenet päättivät ryhtyä uudenaikaistamaan ja uudistamaan Eurocontrolia sen mukauttamiseksi ilmaliikenteen muuttuvaan hallintaympäristöön Euroopassa. Tuloksesta riippuen tällainen mukauttaminen voisi tuoda huomattavia etuja. Kun otetaan huomioon EU:n hallinto ja säännöt kyseisellä alalla, se antaisi Eurocontrolille mahdollisuuden tarjota yhä parempaa teknistä ja operatiivista tukea yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan toimintoihin tulevaisuudessa. 5.2Suhteet EU:n ulkopuolisiin maihin EU:n ulkopuolisten maiden kanssa tehdyt sopimukset mahdollistavat tällaisten maiden asteittaisen integroitumisen SES-aloitteisiin. Tällaisia sopimuksia ovat esimerkiksi Euroopan yhteisen ilmailualueen sopimus Norjan, Islannin ja Länsi-Balkanin maiden kanssa, yhteistä ilmailualuetta koskevat sopimukset Georgian ja Moldovan kanssa sekä Euro–Välimeri-ilmailusopimukset Marokon, Jordanian ja Israelin kanssa. Verkon hallinnoijan toiminnassa on mukana myös joitakin muita maita, joiden kanssa ei ole tehty ilmailusopimuksia, kuten Turkki. Edellä mainittujen järjestelyjen tavoitteena on tuoda suorituskykyparannuksia kaikkiin mukana oleviin maihin ja poistaa Euroopan ilmatilan pirstoutuneisuus kokonaan.

Komissio edistää operatiivisen tason yhteistyösopimuksia EU:n keskeisten kumppaneiden (Yhdysvallat, Kanada, Brasilia, Kiina, Japani, ASEAN-maat, Australia jne.) lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien kanssa merkittävänä osana verkon hallinnoijan tehtäviä. Tavoitteena on hallinnoida paremmin mannertenvälistä liikennettä EU:hun/EU:sta ja parantaa Euroopan ilmaliikenteen hallintaverkon suorituskykyä. 5.3Suhteet kansainväliseen siviili-ilmailujärjestöön (ICAO) Komission yhteistyö ICAOn kanssa ilmaliikenteen hallinnassa on hyvin tärkeää, erityisesti ilmaliikenteen hallinnan maailmanlaajuisen yhteentoimivuuden kannalta. ICAO hyväksyi maailmanlaajuisen lennonvarmistussuunnitelman 12. lentosuunnistuskonferenssissaan marraskuussa 2012. Komissio on sitoutunut tukemaan ICAOa suunnitelman toteuttamisessa ja suunnitelmaan sisältyvissä ilmailujärjestelmän moduulien ajantasaistamisissa. Komissio toteuttaa tämän vuoksi tarvittavat toimet antaakseen panoksensa ICAOn tekemään työhön, mukaan lukien koordinointi muiden asiaan liittyvien eurooppalaisten (EU:n ulkopuolisten) elinten ja organisaatioiden kanssa. Lisäksi komissio pyrkii tarvittaessa synkronoimaan sääntöjä ICAOn määräysten kanssa tukeakseen ICAOn edistämää maailmanlaajuista ilmaliikenteen hallinnan standardoinnin etenemissuunnitelmaa. 6Yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan taloudelliset ja yhteiskunnalliset vaikutukset Kolmivuotiskaudella 2012–2014 ilmaliikenteen hallinnan alalla ei tapahtunut huomattavaa kehitystä taloudelliselta ja yhteiskunnalliselta näkökannalta. Toimialan rakenne säilyi vakaana. Kansalliset palveluntarjoajat operoivat 63:a lennonjohtokeskusta, joissa oli töissä 57 000 ammattihenkilöä, muun muassa 16 700 lennonjohtajaa. Kyseisellä ajanjaksolla ilmatilan käyttäjät maksoivat noin 19 miljardia euroa lennonvarmistuspalvelumaksuina. Lentoyhtiön tyypistä riippuen nämä maksut muodostavat 6–10 prosenttia lentoyhtiön toimintakustannuksista. Nämä ovat huomattavia kustannuksia, jotka matkustajat viime kädessä maksavat, mistä syystä ilmatilan käyttäjät ovat herkeämättä vaatineet lisäämään tehokkuutta. Suorituskykyjärjestelmän ensimmäisellä viitekaudella aiheuttama paine johti reitinaikaisten kustannusten tuntuvaan alenemiseen verrattuna alkuperäisiin suunnitelmiin. Ajanjaksolla 2012–2014 tosiasialliset reitinaikaiset kustannukset olivat yhteensä -940,2 miljoonaa euroa2009 suunniteltua alhaisemmat, mikä johtui myös ennakoitua alhaisemmista liikennemääristä. Lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien kustannukset alenivat eniten (-801,5 M€2009): säästöjä syntyi henkilöstökustannuksissa -388,2 M€2009, arvon alenemisesta aiheutuvissa kustannuksissa -243,8 M€2009 ja muissa toimintakustannuksissa -243,8 M€2009. Koska maksut perustuvat suunniteltuihin kustannuksiin, lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat pystyisivät kustannustensa alenemisen ansiosta säilyttämään ennakkoarvioon perustuvan ylijäämänsä tai jopa nostamaan sen yleiseen keskimääräiseen oman pääoman 10,7 prosentin tuottoon. Sitä vastoin ilmatilan käyttäjien olisi ajanjaksolla 2012–2014 maksettava 1,1 miljardia euroa suunniteltua enemmän. Syynä ovat mukautusmekanismit, jotka liittyvät erityisesti liikenneriskin jakamiseen, kustannusten jakamisesta vapautettuihin kustannuksiin sekä valuuttakurssien ja inflaatioasteen vaihteluun. Lentoliikennealan työntekijöiden sosiaaliset olot ja työllisyys ovat parantuneet viime vuosina myös ilmaliikenteen hallinnan alalla. Ilmaliikenteen hallinnan alalla toteutetaan kuitenkin edelleen työtaistelutoimia, erityisesti Ranskassa. Muissa maissa yhteiskuntarauha on koko ajan varmistettu työntekijöiden ja työnantajien välisen rakentavan vuoropuhelun ansiosta. Jopa pienimuotoiset lakot ovat johtaneet huomattaviin häiriöihin verkossa ja aiheuttaneet hyvin tuntuvia lentojen viivästyksiä, tehottomuutta ja toissijaisia vaikutuksia yrityksiin ja ympäristöön. Yhtenäinen eurooppalainen ilmatila on viime vuosina vaikuttanut myönteisesti ilmaliikenteen hallintaan ympäristön kannalta. Tämä on ennen kaikkea SESAR-hankkeen aikaansaannosta. Itse asiassa SESAR-teknologia ja operatiiviset parannukset mahdollistavat suoremmat lentoreitit ja joustavan laskeutumisen ja nousun. Tässä yhteydessä keskeinen operatiivinen saavutus oli vapaiden reittien käyttöönotto yläilmatilassa, mikä mahdollistaa suoremmat reitit, kustannussäästöt ja hiilidioksidipäästöjen vähenemisen. 7Yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan visio ja tulevat haasteet Komission tavoitteena on tukea Euroopan ilmailualan kehitystä lisäämällä alan kilpailukykyä, säilyttämällä korkeat standardit ja investoimalla innovointiin. Yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan ja sen eri osatekijöiden paneminen täytäntöön kaikilta osin on jatkossakin keskeisessä roolissa tämän tavoitteen saavuttamisessa. Teknologia on todennäköisesti tärkein tekijä, joka edistää yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan kehitystä seuraavien 20 vuoden aikana. Tämä riippuu kuitenkin lennonvarmistuspalvelujen tehokkaammasta organisoinnista toimialakumppanuuden perusteella ja sellaisten uusien toimenpiteiden käyttöönotosta, joilla vähennetään Euroopan ilmatilan pirstoutuneisuutta. Toimialan tulisi olla vaikuttavammassa roolissa otettaessa käyttöön verkkosuuntautuneita ratkaisuja sekä yhteisiä ja virtuaalisia palveluja. On myös otettava huomioon ilmaliikenteen hallinnan maailmanlaajuinen ulottuvuus lentotoiminnan suorituskyvyn optimoimiseksi. Työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun lujittaminen tulee olemaan olennaisessa asemassa pyrittäessä varmistamaan, että henkilöresursseihin ilmaliikenteen hallinnan alalla vaikuttavia muutoksia hallitaan tehokkaasti, millä rajoitetaan työtaistelutoimia.