Lausunto nro 11/2002

ehdotuksesta komission asetukseksi, joka liittyy Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 185 artiklassa tarkoitettujen elinten varainhoidon puiteasetukseen

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan 2 alakohdan nojalla)

(2003/C 12/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

EUROOPAN YHTEISÖJEN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN, joka

ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan,

ottaa huomioon Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 160 c artiklan 4 kohdan,

ottaa huomioon neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002, annettu 25 päivänä kesäkuuta 2002, Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta (jäljempänä 'EY:n varainhoitoasetus') ja erityisesti sen 185 artiklan 1 kohdan,

ottaa huomioon ehdotuksen komission asetukseksi EY:n yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen 185 artiklassa tarkoitettuja elimiä koskevasta varainhoidon puiteasetuksesta (SEC(2002) 836 lopullinen, 17.7.2002, jäljempänä 'varainhoidon puiteasetusluonnos'),

ottaa huomioon komission 18. heinäkuuta 2002 toimittaman, kyseistä ehdotusta koskevan lausuntopyynnön,

sekä katsoo, että

EY:n varainhoitoasetuksen 185 artiklan 1 kohdan mukaan "komissio antaa varainhoidon puiteasetuksen sellaisille yhteisöjen perustamille elimille, joilla on oikeushenkilöllisyys ja jotka todellisuudessa saavat talousarviosta suoritettavaa avustusta",

neuvoston pöytäkirjaa varten antamassaan lausumassa komissio sitoutui toimittamaan luonnoksen lausuntoa varten Euroopan parlamentille, neuvostolle ja tilintarkastustuomioistuimelle ennen kuin 185 artiklan perusteella laadittu yhteisön perustamien elinten varainhoidon puiteasetus hyväksytään,

ON ANTANUT SEURAAVAN LAUSUNNON:

YLEISET HUOMAUTUKSET

1. Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti varainhoidon puiteasetuksen luonnokseen ja muistuttaa, että se on jo aiemmin ehdottanut yhteisen säännösperustan laatimista yhteisön eri elimille(1). Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että EY:n varainhoitoasetuksen 185 artiklan 1 kohdan mukaan komissio antaa varainhoidon puiteasetuksen sellaisille yhteisön perustamille elimille, joilla on oikeushenkilöllisyys ja jotka todellisuudessa saavat talousarviosta suoritettavaa avustusta. Säännöksessä ei velvoiteta komissiota seuraamaan Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavaa varainhoitoasetusta tai muitakaan vastaavia säädöstekstejä puiteasetusta antaessaan. Näin ollen komissio voi vapaasti ottaa tilintarkastustuomioistuimelle lausuntoa varten annettuun puiteasetusluonnokseen erityisiä varainhoitoa koskevia säännöksiä, jotka ovat yhteisön hajautettujen erillisvirastojen omien hallinnointitarpeiden mukaisia.

2. Tilintarkastustuomioistuin muistuttaa komissiota kuitenkin siitä, että sen lausunto nro 2/2001(2) ehdotuksesta Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta perustui kolmeen periaatteeseen, joiden avulla asetusluonnosta arvioitiin.

Periaatteet ovat seuraavat(3):

a) yhteisön talousarviojärjestelmässä olisi noudatettava talousarvioperiaatteita, ja ainoastaan välttämättömät poikkeukset olisi sallittava;

b) talousarviojärjestelmän olisi oltava mahdollisimman yksinkertainen;

c) talousarvion olisi sekä ennakkoarviona että toteutusvaiheessa heijastettava todellisia tapahtumia ja yhteisöjen taloudellista tilannetta. Tämä koskee myös tilinpäätöstä.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että laadittaessa lausuntoa nyt arvioitavaksi annetusta tekstistä, on aiheellista noudattaa näitä periaatteita.

3. Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa kuitenkin, että tässä yhteydessä "talousarvioperiaatteilla" on katsottava tarkoitettavan niitä periaatteita, joihin EY:n varainhoitoasetus perustuu sekä niitä periaatteita, joihin yhteisön hajautettujen erillisvirastojen omat varainhoitoasetukset tällä hetkellä perustuvat.

Periaatteet ovat seuraavat:

a) rahoitusvälineen yhtenäisyyden periaate;

b) talousarvion vuotuista luonnetta koskeva periaate;

c) talousarviota laadittaessa käytettävän laskentayksikön periaate;

d) yleiskatteisuutta koskeva periaate (kaikkia talousarviotuloja käytetään kattamaan kaikkia maksumäärärahoja);

e) tasapainoperiaate;

f) määrärahojen erittelyperiaate;

g) moitteettoman varainhoidon periaate;

h) talousarvion, talousarviotilien ja talousarvion toteuttamiseen liittyvien toimien seurattavuusperiaate.

4. Tilintarkastustuomioistuimen käsityksen mukaan hajautettuja erillisvirastoja, jotka perustettiin hallinnoimaan yhteisön julkisia palveluja, koskevat samat erityiset rajoitteet kuin julkisia elimiä yleensä. Koska ne ovat erillisiä taloudellisia yksiköitä, niiden on tietenkin toimittava hallinnossaan yhtenäisyyden ja tehokkuuden periaatteiden mukaisesti. Omasta erityisluonteestaan johtuen niiden on kuitenkin myös noudatettava edellisessä kohdassa lueteltuja talousarvioperiaatteita. Hallinnon yhtenäisyyden ja tehokkuuden varmistamiseksi saatetaan tarvita joitakin poikkeuksia talousarvioperiaatteisiin. Jotta kyseiset poikkeukset olisivat oikeutettuja, niiden on kuitenkin oltava:

a) yhteisön hajautetuille erillisvirastoille ominaisten pakottavien hallintotarpeiden mukaisia;

b) suhteessa tarkoitettuun tavoitteeseen loukkaamatta talousarvioperiaatetta, josta poiketaan vain silloin kun se on ehdottoman välttämätöntä.

5. Lisäksi tilintarkastustuomioistuimen käsityksen mukaan varainhoidon puiteasetuksen luonnoksessa useissa kohdissa(4) joko jäljitellään tai toistetaan kirjaimellisesti EY:n varainhoitoasetuksen vastaavia säännöksiä. Näiden säännösten osalta tilintarkastustuomioistuin katsoo, että niiden yksityiskohtainen tarkastelu olisi pikemminkin saattanut aiheuttaa yhteisön varainhoitosäännöstöön sekaannusta kuin selventää sitä. Näin ollen tilintarkastustuomioistuin on rajoittanut kommenttinsa asian kannalta kaikkein olennaisimpaan.

TALOUSARVIOPERIAATTEIDEN NOUDATTAMISEEN LIITTYVÄT HUOMAUTUKSET

6. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että varainhoidon puiteasetusluonnoksessa on ensimmäisenä otettu esiin talousarvion yhtenäisyyden ja totuudenmukaisuuden periaate. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin toteaa asianomaisten säännösten keskeisenä ajatuksena olevan, että talousarvion totuudenmukaisuuden periaatteella tarkoitetaan kaikkien tulojen ja kaikkien menojen ottamista johonkin budjettikohtaan. Sama periaate samoin painotuksin on myös EY:n varainhoitoasetuksessa. Tilintarkastustuomioistuimen on kuitenkin huomautettava, että se toi lausunnossaan nro 2/2001 selkeästi esiin seuraavaa: talousarvion olisi sekä ennakkoarviona että toteutusvaiheessa heijastettava todellisia tapahtumia ja taloudellista tilannetta(5). Tilintarkastustuomioistuin käsitti siis talousarvion totuudenmukaisuuden periaatteen huomattavasti varainhoidon puiteasetusluonnoksessa ja EY:n varainhoitoasetuksessa esitettyä konkreettisemmalla tavalla.

7. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että vuotuisperiaatteeseen on liitetty merkittävä rajoitus luonnoksen 10 artiklan 7 kohdan säännöksissä, joissa todetaan yleissääntönä, että "maksumäärärahat, jotka ovat käyttämättä 31 päivänä joulukuuta vuonna N, siirretään ilman eri toimenpiteitä". Sääntö vie vuotuisuuden periaatteelta täysin pohjan maksumäärärahojen osalta, ja sitä olisi tarkasteltava kohdassa 4 esitetyn tilintarkastustuomioistuimen näkökannan valossa uudelleen. Tilintarkastustuomioistuin toistaa näkemyksensä, jonka mukaan keskeisiä talousarvioperiaatteita voidaan hieman mukauttaa perusteltujen pakottavien syiden, kuten hallinnon yhtenäisyyden tai tehokkuuden vuoksi, mutta keskeisten periaatteiden varsinaista tarkoitusta ei kuitenkaan ole mahdollista mitätöidä. Tilintarkastustuomioistuin myöntää, että vuotuisperiaatteesta poikkeamiseen on aina olemassa hyviä syitä. Niiden on kuitenkin oltava pakottavia ja kaikissa tapauksissa oikeassa suhteessa asianomaiseen tavoitteeseen.

8. Tilintarkastustuomioistuin katsoo lisäksi, että luonnoksen 10 artiklan 7 kohdan sanamuoto ei ole riittävän selkeä. EY:n varainhoitoasetuksesta poiketen artiklassa säädetään maksumäärärahojen siirtämisestä ilman eri toimenpiteitä, mutta siinä käytetään silti samoja sanamuotoja kuin asiaan liittyvissä EY:n varainhoitoasetuksen säännöksissä. Tämä voi aiheuttaa sekaannusta. Tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan puiteasetuksen tekstissä olisi palattava siihen periaatteeseen, että talousarviomäärärahat ovat luonteeltaan vuotuisia ja että EY:n varainhoitoasetuksen tapaan tästä periaatteesta voidaan myöntää vain tiettyjä poikkeuksia.

9. Luonnoksen 22 artiklassa erittelyperiaate hylätään maksumäärärahojen osalta täysin. Johtaja hallinnoisi vastedes yhtä kokonaistalousarviota, joka muodostuisi yhdestä maksumäärärahasummasta. Maksusitoumusmäärärahoihin sovellettaisiin edelleen erittelyperiaatetta, josta voitaisiin poiketa 23 ja 24 artiklan mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että erittelyperiaatetta on sovellettava samalla tavalla maksusitoumus- ja maksumäärärahoihin. Periaatteen avulla ei pyritä ainoastaan järkiperäistämään menoja, vaan sillä on suora yhteys budjettivallan käyttäjän toimivaltuuksiin: budjettivallan käyttäjä määrittelee tietyt puitteet, joiden rajoissa talousarviota toteuttavan viranomaisen on toimittava. Tältä osin tilintarkastustuomioistuimen on viitattava jo mainitsemaansa näkemykseen: talousarvioperiaatteiden täydellistä mitätöimistä ei voida hyväksyä ja poikkeaminen niiden soveltamisesta on mahdollista vain siltä osin kuin se on välttämätöntä ja suhteessa perusteltuun tavoitteeseen.

10. Luonnoksen 23 artiklassa johtajalle annetaan valtuudet tehdä määrärahasiirtoja saman luvun momentilta toiselle. Johtaja tekee hallintoneuvostolle esityksiä määrärahojen siirtämisestä osastosta toiseen tai saman osaston luvusta toiseen. Jos hallintoneuvosto ei tee asiassa päätöstä kuukauden kuluessa, siirrot katsotaan hyväksytyiksi. Siirtoesityksiin edellytetään liitettävän ainoastaan perustelut, joista käyvät ilmi määrärahojen toteutuminen ja ennakkoarvio tarpeista. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että luonnoksen 23 artiklan säännökset ovat joustavammat kuin EY:n varainhoitoasetuksen vastaavat, tiukemmat säännökset. Tilintarkastustuomioistuin olettaa, että hallintoneuvostojen hankalat kokoontumisolosuhteet huomioon ottaen hajautettujen erillisvirastojen johtajat voivat edellä mainittujen säännösten nojalla melko helposti muuttaa kaikkien talousarvion maksusitoumusmäärärahojen kohdentamista.

11. Tilintarkastustuomioistuin voi vain päätellä, että mikäli luonnoksen 22 ja 23 artikla hyväksytään tässä muodossa, määrärahojen erittelyperiaate ei yleisesti ottaen enää käytännössä koske yhteisön hajautettuja erillisvirastoja.

12. Kohdissa 6-11 esiin tuotuja poikkeuksia lukuun ottamatta tilintarkastustuomioistuin katsoo, että luonnos noudattelee nykyisiä talousarvioperiaatteita.

TALOUSARVION TOTEUTTAMISEEN LIITTYVÄT HUOMAUTUKSET

13. Varainhoidon puiteasetusluonnoksen 35 artiklassa säädetään, että taloushallinnon toimijat eivät saa ryhtyä sellaisiin talousarvion toteuttamista koskeviin toimiin, joiden yhteydessä saattaa syntyä ristiriita heidän omien etujensa ja yhteisön elimen etujen välille. Toimijoiden on pidättäydyttävä tällaisista toimista ja jätettävä asia "toimivaltaisen viranomaisen" ratkaistavaksi. Olisi määriteltävä, mitä tarkoitetaan "toimivaltaisella viranomaisella", ottaen huomioon myös tilanteet, joissa johtajan edut saattavat olla ristiriidassa yhteisön elimen etujen kanssa.

14. Luonnoksen 46 artiklaan sisältyy seuraava säännös: "Hallintoneuvosto voi pidättää johtajan yhteisön elimen tulojen ja menojen hyväksyjän tehtävästä, jos tämä on ainoa keino välttää yhteisön elimen taloudellisille eduille aiheutuvat vakavat seuraukset. Hallintoneuvosto nimeää väliaikaisen tulojen ja menojen hyväksyjän, joka toimii tehtävässä siihen asti, kunnes vakinaistamisesta tehdään lopullinen päätös." Säännöksen nojalla hallintoneuvosto voi pidättää johtajan tulojen ja menojen hyväksyjän tehtävästä niin, että hän kuitenkin edelleen hoitaa muita tehtäviään. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tulojen ja menojen hyväksyjän tehtävästä vapautetulla johtajalla ei voi olla riittävästi arvovaltaa huolehtia muista vastuutehtävistään. Johtajan ja hallintoneuvoston välistä suhdetta on säänneltävä johdonmukaisesti ja kattavasti yhteisön kunkin hajautetun erillisviraston perusasetuksessa(6).

15. Varainhoidon puiteasetusluonnoksen 48 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa: "Elimellä, jonka komissio on perustanut yleisen varainhoitoasetuksen 66 artiklan 4 kohdan mukaisesti selvittämään taloudellisia väärinkäytöksiä ja niiden vaikutuksia, on yhteisön elimen osalta samat toimivaltuudet kuin komission yksiköiden osalta." Haluamatta kyseenalaistaa ehdotusta sinänsä tilintarkastustuomioistuin kuitenkin epäilee, annetaanko EY:n varainhoitoasetuksen 66 tai 185 artiklassa komissiolle oikeutta osoittaa puhtaasti sisäiselle elimelleen valtuuksia, jotka koskevat toista yhteisön elintä.

16. Luonnoksen 48 artiklan otsikkona on "tulojen ja menojen hyväksyjään, valtuutettuihin ja edelleenvaltuutettuihin tulojen ja menojen hyväksyjiin sovellettavat säännöt", ja artiklan 5 kohdassa säädetään seuraavaa: "Jokaista toimihenkilöä voidaan vaatia korvaamaan kokonaan tai osittain yhteisön elimen kärsimä vahinko, joka johtuu hänen tehtäviään hoitaessaan tai niiden yhteydessä tekemästään vakavasta virheestä. Nimittävä viranomainen tekee perustellun päätöksen toteutettuaan ensin henkilöstösäännöissä määrätyt kurinpitoseuraamuksia koskevat muodollisuudet." Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, että tämä säännös ei koske:

- taloushallinnon toimijoita

- talousarvion laatimiseen ja toteuttamiseen liittyviä toimia.

Säännös koskee itse asiassa yhteisön hajautettujen erillisvirastojen henkilöstön siviilioikeudellista vastuuta asianomaiseen erillisvirastoon nähden niiden toimien osalta, joita henkilöstö toteuttaa tehtäviään hoitaessaan. Lisäksi samassa säännöksessä säädetään elimelle aiheutuneen vahingon korvaamisen osalta nimittävälle viranomaiselle, joka ei välttämättä osallistu taloudellisiin menettelyihin, kuuluvasta vastuusta. Haluamatta kyseenalaistaa säännöstä sinänsä tilintarkastustuomioistuin kuitenkin epäilee, voidaanko EY:n varainhoitoasetuksen 185 artiklan 1 kohtaa pitää oikeusperustana tällaiselle säännökselle.

SISÄISTÄ TARKASTAJAA KOSKEVAT HUOMAUTUKSET

17. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ehdotuksessa olisi eriteltävä tarkemmin hajautettujen erillisvirastojen mahdollisuus nimittää oma sisäinen tarkastaja. Tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan hajautetuilla erillisvirastoilla tulisi olla oikeus käyttää kyseistä mahdollisuutta.

TILINPÄÄTÖSTÄ JA KIRJANPITOA KOSKEVAT HUOMAUTUKSET

18. EY:n varainhoitoasetuksen VII osaston "Tilinpäätös ja kirjanpito" 128 ja 129 artiklat, joita sovelletaan muihin yhteisön toimielimiin kuin komissioon ja "185 artiklassa tarkoitettuihin elimiin", sisältävät säännöksiä alustavien ja lopullisten tilinpäätösten esittämismenettelystä sekä tilintarkastustuomioistuimen tehtävistä tässä menettelyssä. Luonnoksen 83 ja 84 artiklassa käsitellään samaa menettelyä ja täydennetään sitä. Tilintarkastustuomioistuimen kannan mukaan EY:n varainhoitoasetuksen 128 ja 129 artikloita, joita sovelletaan sellaisenaan myös "muihin elimiin", ei voida täydentää säännöksillä, joissa selitetään tai selvennetään niitä ja joista on säädetty mainitun asetuksen 185 artiklan 1 kohdan perusteella komissiolle annetun lainsäädäntövallan mukaisesti. Sen sijaan, että tällaiset lisäykset selventäisivät EY:n varainhoitoasetuksen soveltamistehtävään kutsutun henkilön tehtäviä, ne monimutkaistavat niitä. Tässä yhteydessä tilintarkastustuomioistuimen on muistutettava komissiota siitä periaatteesta, että "talousarviojärjestelmän olisi oltava mahdollisimman yksinkertainen".

19. EY:n varainhoitoasetuksen 133 artiklan sanamuoto on seuraava: "1. Komission tilinpitäjä vahvistaa muiden toimielinten ja 185 artiklassa tarkoitettujen elinten tilinpitäjiä kuultuaan kirjanpidossa noudatettavat säännöt ja menetelmät sekä yhdenmukaistetun tililuettelon (...). 2. Komission tilinpitäjä vahvistaa 1 kohdassa tarkoitetut säännöt ja menetelmät käyttäen ohjeenaan kansainvälisesti hyväksyttyjä julkisen sektorin kirjanpitosääntöjä, joista hän voi poiketa yhteisöjen toimintojen erityispiirteiden niin vaatiessa." Luonnoksen 86, 87 ja 88 artiklassa joko toistetaan edellä siteeratut säännökset tai niissä annetaan yleisellä tasolla yhteisön hajautettuja erillisvirastoja koskevat erityiset kirjanpitosäännöt ja -menetelmät. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan EY:n varainhoitoasetuksen 133 artiklassa annetut säännöt ovat tämän artiklan merkityksessä perusteelliset eivätkä kaipaa lisäyksiä. Lisäksi saman asetuksen 185 artiklan 1 kohdan säännöksissä ei anneta komissiolle lainsäädäntövaltaa muuttaa saman asetuksen 133 artiklaa.

20. Teknisempiä seikkoja koskevat lisähuomautukset sekä tilintarkastustuomioistuimen muutosehdotukset on esitetty tämän lausunnon liitteessä.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän lausunnon Luxemburgissa 25. ja 26. syyskuuta 2002 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Juan Manuel Fabra Vallés

presidentti

(1) Ks. lausunto nro 2/2001, kohta 72 (EYVL C 162, 5.6.2001, s. 1).

(2) EYVL C 162, 5.6.2001, s. 1.

(3) Ks. lausunto nro 2/2001, kohta 4.

(4) Kohdat 3, 6, 7, 9, 11, 12, 15, 17, 18, 20, 21, 26, 35, 37, 38, 40, 41, 43, 44, 45, 47, 49, 50, 53, 55, 56, 63, 64, 65, 68, 69, 71, 78, 79, 80, 81, 82, 85, 87, 88, 89, 90, 91, 93.

(5) Ks. lausunto nro 2/2001, kohdan 4 alakohta c.

(6) Ks. lausunto nro 10/2002 komission ehdotuksesta Euroopan yhteisön erillisvirastojen perustamissäädösten muuttamiseksi uuden varainhoitoasetuksen hyväksymisen johdosta, kohta 8.

LIITE

>TAULUKON PAIKKA>