KOMISSION TIEDONANTO Yhteisön ohjelmien hallinnoinnin ERIYTTÄMINEN sekä uudentyyppistä toimeenpanovirastoa koskevan puiteasetuksen esittely (komission esittämä) SISÄLLYSLUETTELO 1. Johdanto 2. Hallitun eriyttämisen välineet 2.1 Eriyttämisen soveltamisalue 2.2 Ehdotetut välineet 2.2.1 Toimeenpanovirasto 2.2.2 Kansallisten virastojen verkon suorittama hallinto 2.2.3 Ulkoistaminen 2.2.3.1 Järkeistämistä kohti 2.2.3.2 Uudistetut ohjeet 3. Toteutus ja aikataulu 3.1 Toimeenpanovirasto: säädöskehyksen laatiminen 3.2 Teknisen avun toimistojen tulevaisuus ja siirtymävaiheen järjestelyt 4. Muiden tehtävien kuin ohjelmien hallinnoinnin eriyttämistä kohti 5. Päätelmät Liite: Toimeenpanovirastojen varainhoitoasetuksen mallin suuntaviivat Yhteisön ohjelmien hallinnoinnin eriyttäminen sekä uudentyyppistä toimeenpanovirastoa koskevan puiteasetuksen esittely Johdanto Joulukuussa 1999 [1] komissio sitoutui kehittämään johdonmukaista ja hallittua eriyttämispolitiikkaa korjatakseen tiettyjen teknisen avun toimistojen (BAT) heikosti valvotusta toiminnasta johtuneita virheitä. [1] "Orientations pour la politique d'externalisation" (Eriyttämispolitiikan suuntaviivoja), Michaele Schreyerin ja Neil Kinnockin tiedonanto, SEK (2000) 2051/7, 14. joulukuuta 1999. Komissio on päättänyt tältä osin soveltaa näkemystä, jonka mukaan hallintoa keskitetään sen ensisijaisiin toimintoihin ja tehtäviin [2]. Ensimmäisenä soveltamisalana on yhteisön ohjelmien hallinnointi. [2] "Komission hallinnonuudistus, valkoinen kirja" : KOM (2000) 200 lopullinen/2, 5 huhtikuuta 2000. Tämän politiikan avulla virkamiesvoimavarat voidaan keskittää hoitamaan toimielimen keskeisiä tehtäviä. Samalla voidaan myös poistaa joukko teknisen avun toimistoja ilman että talousarvion A-osaa rasitetaan enemmillä kustannuksilla. Lisäksi toimeenpano- ja tukitehtävät saadaan jälleen hallintaan paremmin kontrolloitavien rakenteiden avulla, joiden käytettävissä on tarpeellinen pätevä henkilöstö. Tuloksena saadaan kauttaaltaan tehokkaampi organisaatio, joka pystyy paremmin käyttämään sille annettuja varoja. Tämän politiikan täytäntöönpano edellyttää uusia eriyttämisvälineitä. Tämän tiedonannon tarkoituksena on näiden välineiden ja niiden käytön yleisten puitteiden kuvaaminen sekä kaikkein suurinta uudistusta, toimeenpanovirastoa, koskevan puiteasetuksen esittely. Näin komissio pystyy täyttämään Euroopan parlamentille antamansa sitoumukset sovitun aikataulun mukaisesti. Tarvittavien säädösten hyväksymisprosessi vaatii kuitenkin suhteellisen pitkän ajan. Siksi komissio on päättänyt säätää jo nyt toimenpiteistä, joilla voidaan nopeasti ja tehokkaasti tervehdyttää eräille teknisen avun toimistoille annettujen tehtävien hoitoa. Näillä siirtymätoimilla mahdollistetaan ulkoisen työvoiman rahoitus ja asiaan liittyvien hallinnollisten kulujen kattaminen kyseisten ohjelmien toimintamäärärahoista. Budjettivallan käyttäjälle osoitettu asiaa koskeva pyyntö esitetään oikaisukirjelmässä alustavaa talousarvioesitykseen vuodeksi 2001 [3]. [3] SEK (2000)1363 lopullinen, 4. syyskuuta 2000. Hallitun eriyttämisen välineet Eriyttämisen soveltamisalue Eriyttäminen voi tapahtua eri muodoissa riippuen kyseeseen tulevasta alasta tai tehtävästä [4]. Ensimmäinen ajateltu ala on yhteisön ohjelmien hallinnointi [5], jota varten ehdotetaan jäljempänä luvuissa II ja III kuvattuja välineitä. Eriyttämistä voidaan myös soveltaa muuntyyppisiin tehtäviin. Komissio on aloittanut tätä koskevan tarkastelun, jonka alustavat tulokset ilmenevät luvusta IV. [4] Näitä käsitteitä on kehitelty eriyttämistä käsittelevän suunnittelu- ja koordinointiryhmän kertomuksessa (asiakirja CG3(2000), Neil Kinnockin ja Michaele Schreyerin tiedonanto lainsäädäntö- ja budjettivallan käyttäjälle, 18. toukokuuta 2000). [5] 'yhteisön ohjelmalla' tarkoitetaan tässä toimia, toimikokonaisuuksia ja aloitteita, jotka komission on pantava toimeen asianomaisen oikeusperustan tai myönnettyjen määrärahojen nojalla maksuja suorittaen, yhden tai useamman edunsaajaryhmän hyväksi. Tehtävän eriyttäminen edellyttää tiettyjen rajojen ja edellytysten noudattamista. Komissio ei nimittäin voi siirtää toiselle vastuuta, joka sille perustamissopimusten nojalle kuuluu, eli siis neuvoston komissiolle siirtämää täytäntöönpanoa koskevaa toimivaltaa (202 artikla) tai talousarvion toteuttamista koskevaa toimivaltaa (274 artikla). Varsinkaan julkisen vallankäytön tehtäviä ei voida siirtää yksityisille elimille. Välineet on laadittava siten, että vastuujatkumo säilyy katkeamattomana komission ja niiden elinten välillä, joille komissio siirtää valtuuksia, jotta komissio voi säilyttää riittävän valvonnan eriyttämiinsä tehtäviin nähden. Lisäksi eriyttämisen on aina oltava hyvän hallinnon mukainen päätös, johon tarvittaessa kuuluu hallinnon sääntöjen ja menettelyjen yksinkertaistaminen ja selkeyttäminen sekä toimielimessä tapahtuvaan hallintoon nähden edullisempi kustannus-hyötysuhde. Tähän tiedonantoon sisältyvät käytännön esimerkit eivät siis rajoita näiden tarkastelujen tuloksia tai tulevaisuudessa mahdollisesti tehtäviä päätöksiä. Ehdotetut välineet Eriyttäminen voi tapahtua useissa muodoissa. Julkisen vallankäytön piiriin kuuluvissa toimeenpanotehtävissä, kuten myös sellaisissa tehtävissä, jotka eivät kuulu kilpailtujen markkinoiden piiriin, voidaan soveltaa seuraavia ratkaisuja: i) täytäntöönpanovastuun siirtäminen yhteisön julkisille elimille (toimeenpanovirastoille), joiden voidaan ajatella sisältyvän yhteisön laajennettuun hallintorakenteeseen; ii) täytäntöönpanovastuun hajauttaminen sellaisille kansallisille elimille, joilla on valtion takaama julkisen palvelun tehtävä ja jotka toimivat kumppanuusosapuolina tiettyjen yhteisön politiikkojen toteuttamisessa. Tietyissä teknistä asiantuntemusta edellyttävissä tehtävissä, kuten myös valmistelevissa tai ylimääräisissä hallinnollisissa tehtävissä, joihin ei liity julkisen vallankäytön tehtäviä eikä harkintavallan käyttöä, voidaan soveltaa seuraavaa ratkaisua: iii) ulkoistaminen, sopimusperusteinen alihankinta yksityisellä sektorilla. Kuhunkin tapaukseen ehdotetaan erityistä välinettä: Toimeenpanovirasto Hankkeiden toteutus ja hallinnointi on oma erikoisalansa. Erinomaisen tason saavuttaminen tällä alalla vaatii erityisen henkilöstön ja erityiset menettelytavat. Toimeenpanoviraston periaate onkin ajateltu parhaan mahdollisen ammatillisen laadun saavuttamista silmällä pitäen. Tulevat toimeenpanovirastot ovat erikoistuneita hallintoelimiä, jotka ovat riittävästi erillään komissiosta voidakseen täysin hyödyntää itsenäisyyttä ja joustavuutta jokapäiväisessä työssään, mutta silti riittävästi komission valvonnassa, jotta komission asettamien strategisten tavoitteiden noudattaminen varmistuu. Tällä tavoin komissio voi suunnata omat voimavaransa politiikkojensa suunnitteluun ja kokonaisvaltaiseen ohjelmointiin yksittäisten hankkeiden sijasta. Yhteisön toiminnan näkyvyyden ja ymmärrettävyyden kannalta saavutettava etu on myös huomattava, koska jokainen virasto voidaan tunnistaa erityisestä tehtävästään, ja sillä on korostunutta asiantuntemusta omalla erikoisalallaan. Toimeenpanoviraston on oltava erityisen soveltuva sellaisten yhteisön ohjelmien hallinnointiin, joilla on seuraavia piirteitä: Ø korkean tason tekninen ja rahoituksellinen asiantuntemus koko hankkeen kestoajan, Ø selkeä ero ohjelmointivaiheen ja hankkeen toteutuksen välillä, Ø luonteeltaan selkeästi teknisiä hankkeita, joiden toimeenpano ei edellytä poliittisluonteisia päätöksiä, Ø mahdollisuus saavuttaa mittakaavaetuja pitkälle viedyn erikoistumisen kautta tai yhdistämällä samankaltaisia ohjelmia samaan virastoon, Ø ohjelmien toistuminen säännöllisin väliajoin tavoitteen ja toimintatapojen osalta. Komissio voi esimerkiksi käyttää toimeenpanovirastoja koulutuksen ohjelmien toteutukseen. Myös kaikkien yhteisön ohjelmien toteuttamisen kannalta välttämättömien tilastotietojen kokoaminen ja käsittely voitaisiin antaa toimenpanoviraston tehtäväksi. Lisäksi ulkoisen avun alaa koskeva erityinen arviointi on tarkoitus suorittaa vuonna 2002 [6]. Arvioinnin jälkeen voitaisiin harkita toimeenpanovirastoon turvautumista eräiden tämän alan ohjelmien toimeenpanossa [7]. [6] Komission päätös, 16. toukokuuta 2000: ks. asiakirjat SEK(2000) 814à/5, SEK(2000) 823 ja /2. [7] Arvioinnin perusteella voitaisiin myös suosittaa yhteistyöjakson integroinnin tehostamista eräiden ohjelmien osalta. Toimeenpanovirastoksi nimitettävän välineen perustamisen periaatteet annetaan puiteasetuksessa, joka esitetään yhdessä tämän asiakirjan kanssa. Tässä puiteasetuksessa, jota esitetään neuvoston hyväksyttäväksi perustamissopimuksen 308 artiklan perusteella, määritellään toimeenpanovirastojen perustamista koskevat ehdot ja yksityiskohtaiset institutionaaliset säännöt (kuten yhteydet komissioon, delegointimenettelyt, rahoitustapa, johtokunnan kokoonpano ja valtuudet, johtajan asema, henkilöstön rakenne, mahdollisesti delegoitavat tehtävät, varainhoidon periaatteet [8] jne.). [8] Ks. ohessa esitetyn toimeenpanoviraston varainhoitoasetuksen malli. Kyseisistä ohjelmista annettavissa asetuksissa olisi säädettävä mahdollisuudesta käyttää teknistä apua ohjelmien toimeenpanossa. Kukin toimeenpanovirasto perustetaan aikanaan tarpeen mukaan komission päätöksellä, kun ensin on kuultu jäsenvaltioiden edustajien komiteaa, joka valitsee toimeenpantavat ohjelmat. Kansallisten virastojen verkon suorittama hallinto [9] [9] Kyseessä on hallinnointitapa, jonka mukaan komissio siirtää talousarvion toteuttamistehtäviä ulkopuolisille, kansallisen oikeuden elimille, joko julkisille tai julkista palvelutehtävää valtion valvonnassa suorittaville laitoksille ("kansalliset virastot"). Tehtävien siirtoa koskevassa päätöksessä on välttämättä oltava asianmukaiset määräykset, joilla taataan suoritettavien toimien avoimuus ja moitteettoman varainhoidon periaatteiden sekä komission hallinnon kanssa yhteensopivan varainhoidon valvonnan noudattaminen. Lisäksi komissiolla on velvollisuus toteuttaa kansalliselle virastolle siirrettyjen tehtävien toimeenpanon valvonta, arviointi ja säännöllinen tarkastus. Tämä hallinnointitapa eroaa siis yhteisesti tapahtuvasta hallinnoinnista ja hajautetusta hallinnoinnista (joissa komissio siirtää talouarvion toteuttamistehtäviä joko jäsenvaltiolle tai kolmannelle maalle). Tämä hallintomenetelmä, joka käy yhteen kesäksi 2001 ennakoidun, hallintotapaa käsittelevän valkoisen kirjan valmistelutyön kanssa, perustuu jäsenvaltioissa ja joskus myös kolmansissa maissa sijaitsevien kansallisten virastojen [10] verkkoon, joille komissio siirtää yhteisön ohjelmien toimeenpanoa koskevan toimivallan. [10] Kansallinen virasto ei välttämättä ole jonkin ohjelman hallinnoinnin hajauttamista varten tyhjästä luotu elin. Jäsenvaltio voi tunnustaa kansalliseksi virastoksi kyseisestä tehtävästä riippumattoman, olemassa olevan elimen, kuten myös alueellisen, yli rajan toimivan tai monikansallisen elimen, siinä määrin kuin niiltä saadaan riittävät vakuudet. Menetelmän periaate on, että eri toimijoiden tehtävät ja toiminnat täydentävät toisiaan. Tällä tavoin varmistetaan läheinen yhteydenpito edunsaajien kanssa ja samalla edistetään vuorovaikutusta ja pitkäaikaista, vakiintunutta yhteistyötä komission kanssa yhteistyötä tekevien virastojen kanssa ja myös niiden välillä nimenomaan verkottumisen avulla. Verkottuva hallinto vastaa lisäksi kahdenlaisiin tarpeisiin: Ø sellaisten laajamittaisten ohjelmien toimeenpano, - joita ei voida hallinnoida pelkästään komission yksiköiden ja toimeenpanoviraston voimin (esim. vaihtotoimet koulutusohjelmissa), - joiden liian keskitetty hallinnointi ei ole toivottavaa, vaikka keskusorganisaation onkin säilytettävä riittävä toimintakyky (esim. siten että keskusorganisaatio vastaa hankkeiden lopullisesta valinnasta, ja niiden hallinnointi annetaan sitten alemman tason tehtäväksi). Näissä tapauksissa verkottuvan hallinnon soveltaminen perustellaan pääasiassa "vertikaalisella kerrannaisvaikutuksella" eli sillä, että hallinnon väliasteet takaavat läheisen vuorovaikutuksen edunsaajien kanssa. Ø pyrkiminen yhteistyöhön kansallisen tason osapuolten kanssa paikallisten erityispiirteiden huomioon ottamiseksi. Kyseeseen voivat tulla sellaiset yhteisön toiminta-alueet, joilla on voimakas alueellinen vaikutus, kuten suoraan hallinnoitavat aluetoimet, ympäristö, liikenne, energia tai alat, joilla kansallinen asiantuntemus on välttämätön (esim. tilastot). Kokonaisjärjestely rakentuu jonkin tietyn ohjelman osalta seuraavanlaisten säädösten varaan (joiden perusmallia kehitetään koulutuksen ja kulttuurin alojen ohjelmista saadun kokemuksen perusteella): Ø säädös, jolla ohjelma luodaan ja jossa säädetään kansallisten toimeenpanovirastojen verkon käyttämisestä hallinnoinnissa myöhemmin laadittavien säädösten nojalla. Ø komission päätös jäsenvaltioiden ja komission vastuuta koskevista säännöksistä kansallisten toimeenpanovirastojen toiminnasta ohjelman toteuttamisen yleisten suuntaviivojen puitteissa. Tämä päätös annetaan tiedoksi (perustamissopimuksen 254 artiklan mielessä) kullekin jäsenvaltiolle [11]. [11] Näitä määräyksiä voidaan mukauttaa tarpeen mukaan sellaisiin ohjelmiin, joissa on mukana kolmansia maita. Näillä säännöksillä säädetään etenkin seuraavaa: - kansallisen toimeenpanoviraston perustamisen edellytykset, - vastuu kansallisen toimeenpanoviraston seurannasta ja johtamisesta, - jäsenvaltion ja komission vastuu hankkeiden valinnassa, - jäsenvaltion ja komission vastuu kansallisen toimeenpanoviraston ja hankkeiden tarkastuksen ja auditoinnin osalta, - kansallisen toimeenpanoviraston rahoituksellinen vastuu etenkin varsinaisten edunsaajien kanssa tehtyjen sopimusten osalta. Ø Komission ja kunkin kansallisen toimeenpanoviraston välillä tehtävä sopimus toiminnasta. Tämä sopimus tehdään vuosittain (tai monivuotisena riippuen toimen/hankkeen kestosta), se voidaan uusia ja sillä määrätään yhteisön tuen osuudesta kansallisen toimeenpanoviraston toimintaan vuotuisen työohjelman mukaisesti. Ø tarvittava määrä komission ja kunkin kansallisen toimeenpanoviraston välillä tehtäviä sopimuksia hajautetuista toimista; näillä sopimuksilla määrätään yhteisön varojen antamisesta toimeenpanoviraston käytettäväksi; virasto hallinnoi näitä varoja kyseisessä jäsenvaltiossa olevien edunsaajien hyväksi. Lopuksi todetaan, että myös toisenlaista kansallisten toimeenpanovirastojen käyttöä kannattaisi tarkastella lähemmin. Kun tietyt virastot ovat saavuttaneet tunnustetun asiantuntemuksen jollakin alalla, jolla Euroopan unioni toteuttaa ohjelmiaan, komissiolle saattaisi olla edullista antaa virastojen hoidettavaksi joko sopimusteitse tai valtuutuksen pohjalta mahdollisesti kaikkien ohjelman edunsaajien kannalta hyödyllisiä hallinnointitehtäviä. Tämän ei kuitenkaan pidä antaa kyseenalaistaa toiminnan yhteisöllistä luonnetta. Tutkimusohjelmien täytäntöönpanoa koskevien tiettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen hallinnointi saattaisi olla tällainen tehtävä. Ulkoistaminen 1.1.1.1. Järkeistämistä kohti Teknisen ja/tai hallinnollisen avun ulkoistaminen on edelleen välttämätöntä, jotta voidaan saada käyttöön sellaisia voimavaroja ja pätevyyksiä, joita ei niiden luonteen takia ole saatavissa komissiossa, ja joiden jatkuva mobilisointi viraston muodossa ei olisi tarkoituksenmukaista. Tätä ulkoistamisen muotoa sovelletaan tarkoituksenmukaisuuteen ja kustannus-hyötyarvioon keskittyvän ennakkoharkinnan perusteella. Alihankkijat eivät voi harjoittaa mitään julkisen vallan käyttöön liittyviä valtuuksia, eivätkä käyttää harkintavaltaa. Niille voidaan kuitenkin antaa tarkoin määriteltyjä teknisiä ja toteutustehtäviä. Teknisen ja hallinnollisen avun sopimuksia sovelletaan selkeiden sääntöjen mukaan, yhdenmukaistetuin kriteerein ja tuloksia valvoen. Mainittakoon seuraavat seikat: Ø ulkoistettavat palvelut on määriteltävä tulosten (outputs) eikä voimavarojen (input) perusteella, Ø alihankkijan suorituksia on seurattava säännöllisesti ja virallisesti, Ø palvelujen ulkoistamisen edellytyksenä on kilpailtujen markkinoiden olemassaolo, Ø toimeksiantajalla itsellään on oltava riittävä tekninen pätevyys tarvittavan palvelun määrittämiseksi ja tulosten valvomiseksi, Ø ulkoistaminen ei vähennä toimeksiantajan vastuuta, Ø tämäntapaisten kulujen rahoittaminen ohjelman tai toimen määrärahoista edellyttää sekä laillista että varainhoidollista valtuutusta. Alihankkijoihin turvautuminen siis vähenee huomattavasti ja sen valvonta tiukentuu aikaisempaan käytäntöön nähden. 1.1.1.2. Uudistetut ohjeet Alihankintasopimusten pätevyysvaatimuksista ja seurannasta laaditaan vähimmäissäännöt vuoden 2001 alussa ja koostetaan tarkistetut, yksinkertaiset ja käytännölliset toimintaohjeet. Nämä ohjeet kattavat kaiken ulkoistettavan teknisen ja hallinnollisen avun yhteisön ohjelmien ja toimien toteuttamisessa. Tämä käsittelykierros kattaa etenkin ulkoistamiskelpoisten tehtävien yksityiskohtaisen tyyppimäärittelyn sekä yksityiskohtaiset säännöt komission alihankkijoiden tulosten säännöllisestä seurannasta. Uusia sopimusmalleja laaditaan tätä silmällä pitäen. Nämä erilaiset toimenpiteet ovat lisäksi sidoksissa muihin kehitteillä oleviin toimiin, joihin kuuluu komission sopimusmallien harmonisointi sekä sopimukset ja alihankkijat kattavan keskustietokannan perustaminen. Johtoajatus on aina sama: kaikki nämä toimet kuuluvat komission sopimuspolitiikan järkeistämisprosessiin. Aikataulu ja toteutus Toimeenpanovirasto: säädöskehyksen laatiminen Uudenlaisten toimeenpanovirastojen perustaminen edellyttää melko pitkää lainsäädäntöprosessia. Nyt ei ole kyse sellaisista poikkeusolosuhteista, joissa Euroopan jälleenrakennusvirasto (Kosovo) luotiin, ja tarvitaan neuvoston yksimielisyys (perustamissopimuksen 308 artiklan mukaan), joten ensimmäisen viraston varsinainen perustaminen kestänee puolisentoista vuotta. Lisäksi uudenlainen sopimushenkilöstö edellyttää henkilöstösääntöjen muutosta, jota komissio aikoo ehdottaa jo ennen loppuvuodesta 2001 tapahtuvaksi ajateltua henkilöstösääntöjen laajempaa tarkistusta. Tämä jälkimmäinen osio ei tosin oli ehdottoman välttämätön toimeenpanoviraston perustamiselle, mutta sillä tavoin voitaisiin työvoimaa ottaa palvelukseen tehtävien kannalta tarkoituksenmukaisemmin ehdoin. Teknisen avun toimistojen tulevaisuus ja siirtymävaiheen järjestelyt Systemaattisen tilanneanalyysin jälkeen komissio on esittänyt useimpia olemassa olevia teknisen avun toimistoja koskevan lakkautussuunnitelman. Ehdotettu aikataulu on epäilemättä kunnianhimoinen, mutta se on budjettivallan käyttäjän toivomusten ja komission sitoumusten mukainen. Aikataulun mukaan huomattava määrä teknisen avun toimistoja lakkautetaan vuoden 2002 loppuun mennessä. Näiden toimistojen tehtävät joko siirretään suoraan komissiolle, tai eriytetään muulla tavoin. Tätä koskevia konkreettisia ja yksityiskohtaisia ehdotuksia on esitetty oikaisukirjelmässä vuoden 2001 alustavaan talousarvioesitykseen viime syyskuussa, siis jo ennen kuin uusia eriyttämisen välineitä on käytettävissä. Siirtymävaiheen menettelyä siis tarvitaan. Sen avulla lakkautusohjelmaa seurataan järjestelmällisesti ja kyseisten yhteisön ohjelmien hallinnoinnin jatkuvuutta varjellen. Siirtymätoimien nojalla teknisen avun toimistojen työtä jatkavan ulkopuolisen henkilöstön palkkaus voidaan rahoittaa kyseisten ohjelmien määrärahoista. Muiden tehtävien kuin ohjelmien hallinnoinnin eriyttämistä kohti Voimavarojen ja tehtävien vastaavuutta käsittelevässä tiedonannossaan (SEK 2000/2000) komissio on luetellut joukon mahdollisesti eriytettäviä tehtäviä, yhteisön ohjelmien hallinnoinnin ohella. Luetteloon kuuluu seuraavia tehtäviä: A. komission sisäiseen toimintaan liittyviä tehtäviä, tiedon keruu ja analysointi mukaan luettuna; B. luonteeltaan toimielinten välisiä erityisiä hallintotehtäviä (palvelukseenotto, mahdollisesti kirjanpito); C. teknisiä valvonta- ja tarkastustehtäviä komission avustamiseksi sen toimissa yhteisön sääntöjen noudattamisen varmistamiseksi. Viimeksi mainitun tyyppisten tehtävien osalta yhteisö joutuu yhä enemmän sopeutumaan sääntöjen kehitykseen erittäin teknisillä aloilla, joilla tarvitaan korkean tason erikoistumista, jota komissiolla ei välttämättä ole, ja myös kykyä sopeutua nopeasti tekniseen kehitykseen. Eriyttäminen tapahtuu viraston kautta, joka muiden tehtäviensä ohessa edistää teknisellä pätevyydellään voimassaolevien säännösten oikeaa soveltamista. Eriyttämisen avulla on hyödynnettävä Euroopan parhaita tieteellisiä kykyjä ja nopeutettava Euroopan unionin päätöksentekoa ja reaktiokykyä. Tällaisen viraston asemaa määriteltäessä on suojattava lainsäädäntövaltaa käyttäville yhteisön toimielimille kuuluvat oikeudet (juuri siksi toimeenpanovirasto ei puutu lainsäädäntöasioihin). Samoin on suojattava komissiolle kuuluvat oikeudet niin sen perustamissopimusten valvojan tehtävän osalta kuin talousarvion toteuttamista ja komission aloiteoikeutta koskevilta osiltakin (siksi toimeenpanoviraston työohjelman hyväksyminen edellyttää komission suostumusta). Sama koskee lainsäädäntövallan käyttäjän antamissaan säädöksissä komissiolle siirtämää täytäntöönpanovaltaa. Harkintatyötä jatketaan erityisesti aloittamalla sarja toteutettavuustutkimuksia ja kustannus/hyötyarvioita, joita on tarkoitus hyödyntää eurooppalaisen hallintotavan tulevaisuutta käsittelevässä keskustelussa, jonka komissio aikoo aloittaa kesällä 2001 ilmestyväksi aiotulla valkoisella kirjalla. Päätelmät Komissio ehdottaa lainsäädäntövallan käyttäjälle yhteisön ohjelmien hallinnoinnista huolehtivien toimeenpanovirastojen perustamisesta annettavaa puiteasetusta koskevan, tämän tiedonannon liitteenä olevan ja siinä kuvattuun eriyttämisstrategiaan liittyvän ehdotuksen hyväksymistä. LIITE Toimeenpanovirastojen varainhoitoasetuksen mallin suuntaviivat Toimeenpanovirastojen varainhoitoasetuksen mallin suuntaviivat Toimeenpanoviraston varainhoitoasetuksen malli perustuu EY:n yleiseen talousarvioon sovellettavaan varainhoitoasetukseen (nykyisen varainhoitoasetuksen 142 artikla). Se noudattaa siis mainittua varainhoitoasetusta ja poikkeaa siitä silloin kun se on viraston toimintaa koskevien erityisvaatimusten vuoksi tarpeen. Toimeenpanovirastojen varainhoitoasetuksen mallin olennaiset osat ja rakenne sekä poikkeukset suhteessa unionin varainhoitoasetukseen esitetään seuraavassa. I osasto: Yleiset säännökset // * Virastojen varainhoitoasetusta sovelletaan ainoastaan virastojen talousarvioon, joka on vain toimintatalousarvio. *Yleisen varainhoitoasetuksen periaatteet [12] sisällytetään tarpeellisin muutoksin virastojen varainhoitoasetukseen. [12] Yhtenäisyys, vuotuisuus, tasapaino, laskentayksikkö, kokonaisvaltaisuus, menojen määriteltävyys, moitteeton taloudenhoito ja avoimuus. *Viraston varainhoitoasetuksen antaa komissio. II osasto: Talousarvion laatiminen ja rakenne // * Hallinnollisen talousarvion hyväksyy viraston johtokunta johtajan esityksestä. *Komission ennakkosuostumusta ei tarvitse pyytää. Koska komissio antaa talousarvioon hallinnoitavien toimintamäärärahojen perusteella lasketusta prosenttiosuudesta muodostuvan avustuksen, johtokunta hyväksyy vahvistetun avustuksen määrän. *Virastolla on henkilöstötaulukko, jossa on esitetty ainakin viraston väliaikaisiksi toimihenkilöiksi siirretty komission henkilöstö. Taulukko voidaan tarvittaessa laatia riittävän yleisellä tasolla siten, ettei se haittaa hallinnon joustavuutta. Toimiston sopimussuhteista [13] toimeenpanohenkilöstöä ei oteta taulukkoon. [13] Tämän henkilöstön asema (jos se poikkeaa komission sopimussuhteisen henkilöstön asemasta) on määriteltävä huolellisesti, jottei sen perusteella voitaisi jälkikäteen vaatia tuomioistuimessa automaattista vakinaistamista. *Nykyistä varainhoitoasetusta uudelleen laadittaessa tämä taulukko, kuten muitakin virastoja koskeva taulukko, toimitetaan budjettivallan käyttäjän hyväksyttäväksi. *Viraston hallinnoimat toimintamäärärahat pysyvät komission yleisessä talousarviossa, ja niihin sovelletaan täysimääräisesti yleistä varainhoitoasetusta. *Virastolla on kuitenkin mahdollisuus hallinnoida sille ulkopuolisista lähteistä (valtiot, kansainväliset järjestöt) myönnettyjä toimintamäärärahoja. III osasto: Talousarvion toteuttaminen // * Virastolla on talousarvion (joka on siis vain hallinnollinen talousarvio) toteuttamista varten tulojen ja menojen hyväksyjä ja tilinpitäjä. Tulojen ja menojen hyväksyjänä toimii viraston johtaja. Tilinpitäjän nimittää johtokunta. *Viraston johtajalla on hallinnollisen talousarvion käyttöä koskeva laaja määräämisoikeus. *Komissio siirtää talousarvion toteuttamista koskevat tehtävät virastolle Euroopan unionin yleisessä talousarviossa olevien toimintamäärärahojen osalta. Johtaja on määrärahojen toteuttamista koskevien tulojen ja menojen valtuutettu hyväksyjä. Hänen on tehtäviään suorittaessaan noudatettava yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen velvoitteita. *Komission sisäisen tarkastajan tehtävät suhteessa virastoon ovat samat kuin sille on osoitettu suhteessa komission yksikköihin. Sen lisäksi virastolla on myös oma tarkastusjärjestelmänsä. *Viraston varat muodostuvat komission avustuksesta ja mahdollisesti omista varoista sekä kolmansien osapuolten osuuksista. *Menoissa noudatetaan samoja periaatteita kuin yleisen varainhoitoasetuksen menoissa. Määrärahasiirtojen osalta johtajalle voidaan kuitenkin antaa täydellinen vapaus sillä edellytyksellä, että hän ilmoittaa niistä johtokunnalle, joka voi lyhyen ajan [esim. viikon tai kahden] kuluessa ne kieltää. *Talousarvioon sisältyy käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja. IV osasto: Julkiset hankinnat // * Virasto soveltaa hankintoihinsa (siis hallinnolliseen talousarvioonsa), yleisen varainhoitoasetuksen sääntöjä. *Se voi käyttää komission puitesopimuksia. V osasto: Avustukset // * Toimeenpanoviraston mahdollisuudesta myöntää avustuksia hallinnollisesta talousarviostaan ei säädetä. VI osasto: Kirjanpito ja tilinpäätöksen esittäminen // * Kirjanpidon on oltava kaksinkertainen, ja sen sääntöjen ja menetelmien on raportoinnin helpottamiseksi oltava yhteensopivia komission noudattamien sääntöjen ja menetelmien kanssa. VII osasto: Ulkoinen valvonta ja vastuuvapaus // * Tilinpitäjä laatii hallinnollista talousarviota koskevat tilit, jotka johtaja ja johtokunta hyväksyvät. Euroopan parlamentti hyväksyy ne ja antaa vastuuvapauden johtajalle. Tämä voi sitten myöntää vastuuvapauden tilinpitäjälle. *Budjettivallan käyttäjän komissiolle myöntämään vastuuvapauteen sisältyy, että budjettivallan käyttäjä ottaa kantaa komission toimeenpanoviraston hallinnolliseen talousarvioon myöntämään avustukseen. Tätä varten viraston tilit voidaan liittää komission tilinpitäjän toimittamaan tilinpäätökseen. *Toimintamäärärahoihin sovelletaan yleisen varainhoitoasetuksen tilinpäätöksen esittämistä ja vastuuvapautta koskevia sääntöjä. *Tilintarkastustuomioistuimella on samat tarkastusvaltuudet kuin suhteessa komissioon.