KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tutkimusta, opiskelua, opiskelijavaihtoa, palkallista ja palkatonta harjoittelua, vapaaehtoistyötä ja au pairina työskentelyä varten tapahtuvan kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä Direktiivien 2004/114/EY ja 2005/71/EY uudelleenlaadinta ja muuttaminen /* SWD/2013/078 final */





1. JOHDANTO JA POLIITTINEN TAUSTA Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 79 artiklassa EU:lle annetaan tehtäväksi kehittää yhteinen maahanmuuttopolitiikka, jolla pyritään varmistamaan muuttovirtojen tehokas hallinta ja jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu. Direktiivissä 2004/114/EY säädetään pakolliset säännökset opiskelijan asemassa olevien kolmansien maiden kansalaisten maahanpääsylle. Direktiivin soveltaminen vaihto-oppilaisiin, vapaaehtoistyöntekijöihin ja palkattomiin harjoittelijoihin jätettiin jäsenvaltioille vapaaehtoiseksi. Jos opiskelijat täyttävät edellytykset, heillä on oikeus oleskelulupaan ja tiettyjä työntekoa ja itsensä työllistämistä koskevia oikeuksia, joiden ansioista he voivat kattaa osan opiskelukustannuksistaan ja liikkua jäsenvaltiosta toiseen suorittamaan opintoja. Tutkijoita koskevassa direktiivissä 2005/71/EY säädetään nopeutetusta maahanpääsymenettelystä, jota sovelletaan sellaisiin kolmansien maiden tutkijoihin, jotka ovat allekirjoittaneet vastaanottosopimuksen jäsenvaltion hyväksymän tutkimusorganisaation kanssa. Vastaanottosopimuksessa vahvistetaan, että on olemassa pätevä tutkimushanke, tutkijalla on tieteellinen osaaminen hankkeen toteuttamiseksi ja hänellä on riittävät varat ja sairausvakuutus. Tutkijat voivat oleskella toisessa jäsenvaltiossa tutkimushankkeensa aikana ja voivat kansallisen lainsäädännön mukaisesti myös opettaa. Komissio esitti vuonna 2011 Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomukset näiden kahden direktiivin täytäntöönpanosta. Kertomuksista kävi ilmi, että direktiiveissä oli joitakin heikkouksia. Voimassa olevat direktiivit, jotka neuvosto on hyväksynyt ja Euroopan parlamenttia on ainoastaan kuultu, eivät ole poistaneet kaikkia ongelmia, joita EU:hun pyrkivät kohtaavat. Ongelmia on erityisesti viisumien myöntämisessä. Voimassa olevat säännökset eivät ole aina täysin linjassa liikkuvuustoimenpiteitä sisältävien unionin ohjelmien kanssa, ja lisäksi niiden tarjoamat menettelylliset takeet ovat heikot. Säännökset eivät ole riittävän selkeät ja sitovat, etenkään opiskelijoiden osalta. Siksi direktiivien täytäntöönpanoa koskevissa kertomuksissa todettiin, että direktiivejä olisi parannettava. Tätä päätelmää vahvistaa vielä se, että tämän päivän politiikkaympäristö on hyvin erilainen kuin silloin, kun direktiivit hyväksyttiin. Eurooppa 2020 -strategiassa ja älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun varmistamisessa EU:n keskeisiin voimavaroihin kuuluu inhimillinen pääoma. Maahanmuuton kautta EU:n ulkopuolelta saadaan erittäin osaavia ihmisiä, ja erityisesti kolmansista maista tulevien opiskelijoiden ja tutkijoiden kysyntä on kasvussa. Kaikki maahanmuuttoa koskevat aloitteet olisi nähtävä myös laajemmassa yhteydessä, sillä ulkopoliittisten tavoitteiden ja uudistetussa EU:n maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevassa kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa määritellyn ulkoisen muuttoliikepolitiikan osalta ne liittyvät EU:n vuoropuheluun ja yhteistyöhön kolmansien maiden kanssa. Ihmisten välisten yhteyksien edistäminen ja koulutusta koskevien toimien edistäminen ovat tämän politiikan tärkeitä osatekijöitä kaikkialla maailmassa ja erityisesti EU:n lähinaapureiden ja strategisten kumppaneiden suhteen. Kulttuuriin, yhteiskuntaan ja kieleen perehdyttävä vaihtotoiminta rikastuttaa molempia osapuolia. Erityisesti viime kuukausien tapahtumat Välimeren eteläpuolisissa maissa osoittavat, kuinka tärkeää on edistää ihmisten välisiä yhteyksiä ja tarjota etenkin nuorille mahdollisuuksia vaihtoon. EU:n on myös sovitettava yhteen tavoitteensa edistää tutkijoiden ja opiskelijoiden sisäistä liikkuvuutta ja sitoutumisensa kehitysmaiden auttamiseen kriittisten alojen aivovuodon hoitamisessa. ONGELMAN MÄÄRITTELY Voimassa olevien direktiivien suurin ongelma liittyy kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa ja oleskelua koskeviin lupiin (pitkäaikaiset viisumit ja/tai oleskeluluvat). Säännökset ovat usein monimutkaisia ja epäselviä. Menettelyt kestävät kauan, eikä niitä aina sovelleta oikeudenmukaisesti tai johdonmukaisesti. Kun on kyse ryhmistä, joiden maahanmuuttomenettely edellyttää, että jokin organisaatio käynnistää maahanpääsyn ja tukee sitä (erityisesti vaihto-oppilaat, harjoittelijat ja vapaaehtoistyöntekijät), eri maiden erilaiset säännökset vaativat paljon resursseja ja työtä. Tämä johtuu siitä, että on otettava huomioon useita säännöstöjä, jotka toisinaan poikkeavat toisistaan. Vaikka näille kolmansien maiden kansalaisille on annettu yhdistelmälupadirektiivissä lisää oikeuksia, voimassa olevien rajoitusten vuoksi direktiivin säännökset eivät kaikilta osin kata kaikkia ryhmiä. Maahanmuuttosäännökset eivät tue riittävästi liikkuvuustoimenpiteitä sisältäviä unionin ohjelmia, kuten Erasmus Mundus- ja Marie Curie -ohjelmaa. Tämä voi johtaa ongelmiin maahanpääsymenettelyissä ja EU:n sisäisessä liikkuvuudessa. Direktiivien EU:n sisäistä liikkuvuutta koskevat säännökset eivät ole riittävän kehittyneitä, joten EU:n sisäinen liikkuvuus ei ole ainoastaan liikkuvuustoimenpiteitä sisältävien unionin ohjelmien piiriin kuuluvien ongelma, vaan se koskee yleisemminkin opiskelijoita, tutkijoita ja palkallisia harjoittelijoita. Myös menettelyllisissä takeissa havaittiin puutteita. Yksi niistä on sellaisen säännöksen puuttuminen, jossa asetetaan määräaika, jonka kuluessa jäsenvaltioiden on arvioitava maahanpääsyä koskevat hakemukset ja tehtävä niistä päätös. Työmarkkinoiden osalta kolmansien maiden kansalaisilla ei ole mahdollisuutta kartoittaa työmahdollisuuksia valmistumisensa jälkeen eikä tutkijoilla tutkimushankkeen päätyttyä. Tutkijoiden perheenjäsenien pääsyä työmarkkinoille ei ole taattu. Opiskelijoiden pääsyä työmarkkinoille on rajattu opiskeluaikana, mikä heikentää heidän mahdollisuuksiaan rahoittaa elämistään ja osallistua talouden toimintaan. Voimassa olevaa säädöskehystä ei sovelleta kaikkiin henkilöryhmiin. Sen soveltaminen vaihto-oppilaisiin, vapaaehtoistyöntekijöihin ja palkattomiin harjoittelijoihin on vapaaehtoista, minkä vuoksi eri ryhmät on jäsenvaltioissa katettu eri tavoin. EU:n säädöskehys ei koske palkallisia harjoittelijoita eikä au paireja, vaikka he kohtaavat samanlaisia ongelmia ja osallistuvat samankaltaisiin vaihtoihin. Nämä ryhmät, etenkin au pairit, tarvitsevat enemmän suojelua, kun otetaan huomioon heidän erityinen haavoittuvuutensa, joka liittyy siihen, että he työskentelevät perheessä. Vuonna 2010 EU:hun tuli opiskelemaan noin 220 000 ja harjoittamaan tutkimusta noin 7 000 kolmansien maiden kansalaista. Ei ole kattavaa määrällistä tietoa siitä, kuinka moni EU:hun tuleva kolmannen maan kansalainen kohtaa edellä esitettyjä ongelmia, tai siitä, kuinka moni kolmannen maan kansalainen valitsee ongelmien vuoksi jonkin muun kohteen kuin EU:n. On kuitenkin selvää, että huomattava määrä henkilöitä, joihin nykyisiä säännöksiä sovelletaan, kärsii niiden puutteista, ellei niitä ole korjattu kansallisin säännöksin. Kun otetaan huomioon tiedot, joita havaittujen ongelmien luonteesta on saatavilla, ja vuosittain näiden direktiivien nojalla myönnettyjen lupien huomattava määrä, näyttää siltä, että tilanteeseen on puututtava. Kaikki nämä heikkoudet yhdessä tarkasteltuna voivat heikentää EU:n kykyä houkutella korkeasti koulutettuja opiskelijoita, tutkijoita ja muita kolmansien maiden kansalaisryhmiä aikana, jona muut maanosat ovat tulossa näiden ryhmien kannalta yhä houkuttelevammiksi. 2. MIKÄ ON EU:N ROOLI? SEUT-sopimuksen 79 artiklassa unionille annetaan nimenomaisesti tehtäväksi yhteisen maahanmuuttopolitiikan kehittäminen, mutta jätetään jäsenvaltioiden vastuulle määrittää, kuinka paljon maahanmuuttajia ne päästävät maahan työntekoa tai itsensä työllistämistä varten. Lahjakkaita maahanmuuttajia houkutteleva tehokas maahanmuuttojärjestelmä edellyttää, että maahanpääsyn edellytykset ja vaatimukset ovat yhteisiä. EU:n sisäinen liikkuvuus voidaan toteuttaa ainoastaan perustamalla kaikille jäsenvaltioille yhteinen järjestelmä. EU:n lainsäädäntö voi kattaa maahantulon ja oleskelun edellytykset, pitkäaikaiset viisumit ja oleskeluluvat, laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeudet ja heidän EU:n sisäistä liikkuvuuttaan ja oleskeluaan sääntelevät ehdot. SEUT-sopimuksen 79 artiklan 2 kohdassa määrätään, että tällaiset säännökset kuuluvat tavallisen lainsäätämisjärjestyksen piiriin eli niistä päättävät neuvosto ja parlamentti. Voimassa olevien direktiivien tuoma lisäarvo on osoitettu kuluneina vuosina, ja uusi säädös parantaisi tilannetta edelleen. Menettelyllisiä takeita sisältävä läpinäkyvä säädöskehys, jolla varmistetaan aito osaamisen siirtyminen, helpottaisi kansainvälistä vaihtoa jäsenvaltioiden ja lähettävien maiden välillä. Oikeuksia ja oleskelun edellytyksiä selventävä EU:n lainsäädäntö parantaisi myös perusoikeuksien suojelua. 3. TAVOITTEET Tärkein yleinen politiikan tavoite on parantaa säädöskehystä, jota sovelletaan sellaisiin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka haluavat tulla EU:hun ja oleskella EU:n alueella pidempään kuin kolme kuukautta tutkimuksen tekemistä tai opiskelua varten tai hankkiakseen kokemusta ja/tai osallistuakseen erilaiseen taitoja ja osaamista kartuttavaan toimintaan, esimerkiksi vaihto-oppilaana, vapaaehtoistyöntekijänä, palkattomana tai palkallisena harjoittelijana tai au pairina. Edellä esitettyjen ongelmien pohjalta on määritetty seuraavat erityistavoitteet: · parannetaan maahanpääsyn edellytyksiä kytkemällä ne paremmin lupien saamiseen ja parantamalla näitä lupia koskevia päätöksentekoprosesseja; · selkiytetään säännöksiä ja tehdään niistä sitovia kaikkien niiden ryhmien osalta, joihin niitä sovelletaan; · vahvistetaan liikkuvuustoimenpiteitä sisältäviä unionin ohjelmia, kuten Erasmus Mundus- ja Marie Curie -ohjelmaa, koskevien säännösten välistä yhteyttä; · parannetaan menettelyllisiä takeita, esimerkiksi hakemusten käsittelyaikojen osalta; · parannetaan opiskelijoiden työnhakumahdollisuuksia ja pääsyä työmarkkinoille opintojen aikana ja annetaan tutkijoille ja opiskelijoille mahdollisuus jäädä jäsenvaltion alueelle tietyin edellytyksin kartoittamaan työllistymismahdollisuuksia sen jälkeen, kun he ovat saaneet opintonsa tai tutkimuksensa päätökseen; · helpotetaan EU:n sisäistä liikkuvuutta; · luodaan johdonmukaiset säännökset, joilla varmistetaan au pairien ja palkallisten harjoittelijoiden suojelu. 4. TOIMINTAVAIHTOEHDOT Harkittavana oli neljä toimintavaihtoehtoa. Vaihtoehto 1 (lähtötilanne). Ei muutosta nykytilanteeseen. Tämä vaihtoehto jättäisi ongelmat ratkaisematta. Toisistaan riippumatta toimivat jäsenvaltiot jatkaisivat toisistaan poikkeavien toimenpiteiden toteuttamista maahanpääsyedellytysten ja erityisesti viisumien suhteen. Niitä koskeva selvyyden ja läpinäkyvyyden puute jatkuisi edelleen, ja potentiaalisten hakijoiden ja organisaatioiden olisi edelleen otettava huomioon kaikki erilaiset voimassa olevat säädöskehykset. EU:n sisäisen liikkuvuuden ehdot säilyisivät rajoittavina (erityisesti opiskelijoiden suhteen). EU:n lainsäädäntö ei kattaisi ollenkaan palkallisia harjoittelijoita. Näin ollen he kohtaisivat edelleen esteitä, ja heidän täytyisi turvautua kansalliseen lainsäädäntöön, joka on erilaista eri jäsenvaltioissa. Myös sisäisen siirron saaneita työntekijöitä koskevassa direktiiviehdotuksessa (josta neuvosto ja Euroopan parlamentti parhaillaan neuvottelevat) on harjoittelijoita koskevia säännöksiä EU:n sisäisestä liikkuvuudesta. Jos EU:hun muulla tavoin kuin sisäisen siirron saaneina harjoittelijoina tulevien osalta ei edelleenkään ole tällaisia säännöksiä, EU:n säädöskehyksestä tulee tämän ryhmän osalta epäyhdenmukainen. Liikkuvuustoimenpiteitä sisältävien unionin ohjelmien ja maahanmuuttosäännösten välinen epäjohdonmukaisuus jatkuisi, ja olisi edelleen vaarana, että yhdistelmälupadirektiivin säännökset oikeudesta yhdenvertaiseen kohteluun eivät kaikilta osin koskisi joitakin ryhmiä. Jotkin jäsenvaltiot ovat tehneet lisämuutoksia opiskelijoita ja tutkijoita koskevien säännösten täytäntöönpanoa koskeviin säädöskehyksiinsä, toiset taas eivät. Tämä tarkoittaa, että jäsenvaltioiden välinen tilanne on jo erilaistunut. Ei ole merkkejä siitä, että tähän tulisi muutosta. Tärkeiden toimintakehysten, kuten voimassa olevien direktiivien, eurooppalaisen tutkimusalueen ja eurooppalaisen korkeakoulutusalueen, avulla ajettu EU:n avautuminen kolmansille maille ei toteutuisi. Vaihtoehto 2. Lisätään tiedotusta (erityisesti tutkijoiden osalta) ja parannetaan voimassa olevien säännösten täytäntöönpanoa Vaihtoehdossa on kyse tiedon tarjonnan ja tiedon saannin parantamisesta, jotta voimassa olevat säännökset olisivat selvempiä ja niitä voitaisiin soveltaa paremmin. Voitaisiin myös lisätä toimia, joilla lisätään tietoisuutta jäsenvaltioiden parhaista käytänteistä sellaisten ryhmien maahanpääsyn ja suojelemisen yhteydessä, joita direktiivi 2004/114/EY ei koske. Tällaisia ovat au pairit ja palkalliset harjoittelijat. Tarkoituksena olisi toteuttaa järjestelmällisempi kampanja, jolla varmistetaan, että jäsenvaltiot ymmärtävät direktiivien tuomat velvollisuutensa ja noudattavat niitä. Vaihtoehto 3. Parannetaan maahanpääsyn edellytyksiä, oikeuksia ja menettelyllisiä takeita Vaihtoehto sisältää opiskelijoita, vaihto-oppilaita, vapaaehtoistyöntekijöitä ja palkattomia harjoittelijoita koskevia parannuksia, sillä siinä saatetaan heidän maahanpääsyään koskevat edellytykset (viisumin saannin helpottaminen) vastaamaan tutkijoihin sovellettavia. Säännöksistä, joiden soveltaminen vaihto-oppilaisiin, vapaaehtoistyöntekijöihin ja palkattomiin harjoittelijoihin on tällä hetkellä vapaaehtoista, tehtäisiin pakottavia. Jäsenvaltiot olisivat velvollisia kaikin tavoin helpottamaan hakemuksen jättäneeltä, maahanpääsyn edellytykset täyttävältä kolmannen maan kansalaiselta (opiskelijat ja muut ryhmät) vaadittavien viisumien saantia. Myös menettelyllisiä takeita muutettaisiin lähinnä ottamalla käyttöön aikarajat, jotka velvoittavat jäsenvaltioiden viranomaiset tekemään hakemusta koskevan päätöksen 60 päivän kuluessa. Tätä pidetään kohtuullisena, kun otetaan huomioon tällaisten oleskelujen väliaikainen luonne. Määräaikaa voitaisiin poikkeustapauksissa pidentää 30 päivällä. Tällä vaihtoehdolla opiskelijoiden oikeutta työntekoon laajennettaisiin kattamaan vähintään 15 tuntia viikossa ensimmäisestä oleskeluvuodesta lukien. Vaihtoehdossa olisi myös säännös, jossa muistutettaisiin, että jäsenvaltioiden hakemuksen käsittelystä mahdollisesti perimien maksujen olisi oltava kohtuullisia, jotta ne olisivat johdonmukaisia laillista maahanmuuttoa koskevien EU:n välineiden, kuten yhdistelmälupadirektiivin ja viimeaikaisen kohtuullisia maksuja koskevan oikeuskäytännön, kanssa. Vaihtoehto 4. Parannetaan maahanpääsyn edellytyksiä, EU:n sisäistä liikkuvuutta koskevia oikeuksia ja menettelyllisiä takeita vieläkin enemmän; tarjotaan opiskelijoille ja tutkijoille mahdollisuus hakea töitä opintojen tai tutkimushankkeen päätyttyä; laajennetaan direktiivin soveltamisala au paireihin ja palkallisiin harjoittelijoihin Tällä vaihtoehdolla mennään pidemmälle direktiivin soveltamisalaan kuuluvia ryhmiä koskevien edellytyksien ja oikeuksien parantamisessa. Sillä laajennettaisiin säädöskehyksen soveltamisala au paireihin ja palkallisiin harjoittelijoihin ja otettaisiin näiden kolmansien maiden kansalaisten suojelun parantamiseksi käyttöön erityiset maahanpääsyn edellytykset. Au pairien sisällyttämistä direktiivin soveltamisalaan pidetään perusteltuna, kun otetaan huomioon, että he ovat suhteellisen haavoittuvassa asemassa verrattuna muihin kolmansien maiden kansalaisten ryhmiin. Tämä johtuu lähinnä siitä, että he työskentelevät perheissä, joihin ei tavanomaisissa olosuhteissa kohdisteta tarkastuksia. Palkallisten harjoittelijoiden sisällyttämistä direktiivin soveltamisalaan pidetään järkevänä, sillä ongelmat ovat hyvin samanlaisia, olipa kyse palkallisesta tai palkattomasta harjoittelusta tai siitä, tulevatko harjoittelijat EU:hun sisäisen siirron saaneita työntekijöitä koskevassa direktiiviehdotuksessa tarkoitettuina yrityksen sisäisen siirron saaneina vai eivät. Jäsenvaltioilla olisi mahdollisuus myöntää pitkäaikaisia viisumeja tai oleskelulupia. Jos myönnetään molemmat luvat, olisi edellytettävä ainoastaan direktiivissä mainittujen maahanpääsyn edellytysten täyttymistä (niin että edellytykset ovat samat lupatyypistä riippumatta). Jos kolmannen maan kansalaisen oleskelu kestää pidempään kuin yhden vuoden, pitkäaikaisen viisumin myöntäneen jäsenvaltion olisi myönnettävä vuoden kuluttua oleskelulupa. EU:n sisäistä liikkuvuutta, joka rajat ylittävän luonteensa vuoksi edellyttää yhteisiä EU:n tason säännöksiä, helpotettaisiin ja yksinkertaistettaisiin tutkijoiden ja heidän perheenjäsentensä sekä opiskelijoiden osalta, ja se ulotettaisiin koskemaan myös palkallisia harjoittelijoita. Liikkuvuustoimenpiteitä sisältäviin unionin ohjelmiin, kuten Erasmus Mundus- ja Marie Curie -ohjelmaan sovellettaisiin suotuisampia säännöksiä. Sinistä korttia koskevan direktiivin ja sisäisen siirron saaneita työntekijöitä koskevan direktiiviehdotuksen nojalla perustettavien yhteyspisteiden tapaan jäsenvaltioiden olisi perustettava yhteyspisteet, jotka vastaanottavat ja välittävät EU:n sisäisen liikkuvuuden toteutumiseksi tarvittavaa tietoa. Mitä tulee yhdenvertaiseen kohteluun, tässä vaihtoehdossa sallittaisiin tutkijan asemassa olevien kolmansien maiden kansalaisten suotuisampi kohtelu sosiaaliturvan alojen osalta (esim. perhe-etuudet, jotka menevät yhdistelmälupadirektiivissä säädettyjä oikeuksia pidemmälle). Siinä myös varmistettaisiin yleisesti tarjolla olevien tavaroiden ja palvelujen saatavuus niille ryhmille, joihin sitä ei tarvitse yhdistelmälupadirektiivin nojalla soveltaa. Kuten joissakin jäsenvaltioissa nytkin, opiskelijoilla olisi oikeus työskennellä enimmillään vähintään 20 tuntia viikossa ensimmäisestä oleskeluvuodesta lukien, jotta he voivat paremmin rahoittaa opintojaan ja tuoda panoksensa jäsenvaltion talouteen. Jäsenvaltioilla olisi edelleen mahdollisuus ottaa kansallisten työmarkkinoiden tilanne huomioon. Saatuaan opintonsa tai tutkimuksensa päätökseen opiskelijoiden ja tutkijoiden annettaisiin jäädä jäsenvaltion alueelle 12 kuukaudeksi työnhakuun. Joissakin jäsenvaltioissa tällaiset säännökset ovat jo voimassa. Kun otetaan huomioon, miten kauan työpaikan saantiin johtava työnhakuprosessi kestää, 12:ta kuukautta pidetään sopivana aikana. Menettelyllisten takeiden osalta jäsenvaltioiden viranomaisten olisi tehtävä kaikkien ryhmien hakemuksia koskevat päätökset 60 päivän kuluessa ja Erasmus Mundus- ja Marie Curie -stipendiaatteja koskevat päätökset 30 päivän kuluessa. Kuten vaihtoehdossa 3, myös tässä vaihtoehdossa olisi säännös, jossa muistutettaisiin, että jäsenvaltioiden hakemuksen käsittelystä mahdollisesti perimien maksujen olisi oltava kohtuullisia. 5. VAIKUTUSTEN ANALYSOINTI Toimintavaihtoehtojen 2, 3 ja 4 vaikutusta on verrattu lähtötilanteeseen arvioimalla vaihtoehtojen merkityksellisyyttä ja tuloksellisuutta keskeisten tavoitteiden saavuttamisessa, vaihtoehtojen toteutettavuutta (vaikeudet tai riskit, joita liittyy saattamiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä, oikeasuhteisuus, hallinnollinen rasitus tai hallinnon yksinkertaistuminen ja kustannukset), niiden laajempia taloudellisia, sosiaalisia ja ulkoisia vaikutuksia sekä vaikutuksia perusoikeuksiin. Toimintavaihtoehtojen todennäköisten vaikutusten analysointi sisältää joitakin kvantitatiivisia elementtejä, mutta se perustuu lähinnä kvalitatiiviseen arviointiin, jossa on käytetty monia eri kriteerejä. Vaihtoehdolla 2 olisi joitakin myönteisiä vaikutuksia, jotka liittyvät siihen, että voimassa olevat säännökset, kuten maahanpääsyn edellytykset, olisivat paremmin tiedossa, ja etuihin, joita voitaisiin saada, kun näin voitaisiin houkutella EU:hun enemmän opiskelijoita ja tutkijoita. Voimassa olevia säädöksiä ei muutettaisi, joten niiden puutteet säilyisivät. Koska näiden kolmansien maiden kansalaisten pääsyä työmarkkinoille ei parannettaisi, vaihtoehto saattaisi EU:n epäedullisempaan asemaan lahjakkaiden opiskelijoiden ja tutkijoiden houkuttelemisessa. Vaikutukset direktiivin 2004/114/EY (vapaaehtoiseen) soveltamisalaan kuuluviin kolmeen muuhun ryhmään olisivat hyvin vähäisiä. Vaihtoehdon taloudelliset vaikutukset ja hallinnollinen rasitus olisivat vähäisiä ja ne rajoittuisivat toimiin, joita tarvitaan parempien tiedotustoimien toteuttamiseen sikäli kuin jäsenvaltiot pitävät niitä tarpeellisina. Vaihtoehdolla 3 helpotettaisiin opiskelijoiden, vaihto-oppilaiden, vapaaehtoistyöntekijöiden ja palkattomien harjoittelijoiden pääsyä EU:hun. Sillä olisi näin ollen joitakin myönteisiä vaikutuksia, jotka ovat luonteeltaan lähinnä sosiaalisia. Sillä annettaisiin opiskelijoille mahdollisuus hakea vaihtoon jäsenvaltion alueelta, mikä lisäisi EU:n sisäistä liikkuvuutta ja vahvistaisi EU:n kulttuurista ja kielellistä monimuotoisuutta. Yhdenvertaista kohtelua koskevat säännökset vahvistaisivat opiskelijoiden oikeuksia ja toisivat ne lähemmäs EU:n kansalaisten oikeuksia. Vaihtoehto toisi EU:hun lisää opiskelijan tai tutkijan asemassa olevia kolmansien maiden kansalaisia. Jotkut heistä voivat myöhemmin olla mukana edistämässä EU:n talouskasvua ja kehitystä, jos jäsenvaltio myöntää tarvittavan työluvan. Työmarkkinoille pääsyn parantaminen opintojen aikana antaisi opiskelijoille paremmat mahdollisuudet rahoittaa elämistään ja osallistua talouden toimintaan opintojen aikana. Sitovien aikarajojen asettaminen hakemusten käsittelylle lisäisi läpinäkyvyyttä ja antaisi mahdollisille hakijoille mahdollisuuden etukäteissuunnitteluun. Työ ja kustannukset, joita jäsenvaltioille aiheutuu direktiivin saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä, vaihtelevat sen mukaan, missä määrin niillä jo on asiaa koskevia säännöksiä, ja sen mukaan, ovatko ne ottaneet lainsäädäntöönsä säännöksiä, jotka koskevat direktiivin 2004/114/EY nojalla vapaaehtoisia ryhmiä. Menettelyllisten takeiden lisääminen merkitsisi työn lisääntymistä esimerkiksi tilanteissa, joissa jäsenvaltion viranomaisen on kirjallisessa päätöksessään esitettävä syyt hakemuksen hylkäämiseen. Vaihtoehdon 4 myönteiset taloudelliset vaikutukset olisivat merkittävimmät. Näin on siksi, että siinä annettaisiin opiskelijoille ja tutkijoille mahdollisuus jäädä opintojen tai tutkimuksen päätyttyä jäsenvaltion alueelle 12 kuukaudeksi kartoittamaan työmahdollisuuksia. Niissä jäsenvaltioissa, joissa tämä ei tällä hetkellä ole mahdollista, saataisiin uusi osaajareservi, joka voisi osaltaan edistää EU:n kasvua ja kilpailukykyä, jos jäsenvaltio päättää myöntää tarvittavan työluvan. Syntyisi kysyntäjohtoinen tilanne, jossa kolmansien maiden kansalaisilla olisi mahdollisuus tehdä työtä, jos heidän osaamistaan tarvitaan kansallisilla työmarkkinoilla. Joidenkin jäsenvaltioiden olisi otettava tämä mahdollisuus käyttöön, toisten taas olisi mukautettava säännöksiään niin, että aika on (vähintään) 12 kuukautta. Parantamalla merkittävästi maahanpääsyn edellytyksiä on määrä helpottaa sellaisten tutkijoiden ja opiskelijoiden tilannetta, joiden tiedoilla, taidoilla ja kyvyillä on jo alkuperäisen oleskelun aikana myönteinen stimuloiva vaikutus tutkimukseen ja kehitykseen sekä innovaatiotoimintaan. EU:n sisäistä liikkuvuutta koskevien säännösten parantaminen mahdollistaa tällaisten etujen leviämisen laajemmin eri puolille EU:ta. Sisällyttämällä au pairit ja palkalliset harjoittelijat tähän vaihtoehtoon voitaisiin suojella paremmin näitä haavoittuvia maahanmuuttajaryhmiä, jotka ovat usein alttiina hyväksikäytölle. Lupien ja viisumien saamista koskevien vaatimusten välisen yhteyden vahvistaminen merkitsisi mukautuksia jäsenvaltioiden tasolla, mutta direktiivin saattamisessa osaksi lainsäädäntöä ei pitäisi olla suurempia vaikeuksia. Näiden säännösten täytäntöönpano maksaisi lyhyellä aikavälillä enemmän erityisesti maahanpääsyn edellytysten muuttamisen osalta. Jäsenvaltiot voisivat kuitenkin keskipitkällä aikavälillä odottaa säästöjä, jotka syntyvät siitä, että erilaisten lupien välillä on selkeämpi yhteys. Menettelyllisten takeiden käyttöönotto ja soveltaminen aiheuttaa lisäkustannuksia. 6. VAIHTOEHTOJEN VERTAILU Vaihtoehdolla 2 korjattaisiin merkittävä heikkous nykyisessä kehyksessä (tiedon tarjonta). Sen myönteiset vaikutukset ovat kuitenkin kaiken kaikkiaan vähäiset, sillä se ei muuttaisi voimassa olevien säädösten sisältöä. Niiden muut heikkoudet jäisivät jäljelle. Vaihtoehto 3 olisi edistysaskel maahanpääsyn edellytysten parantamisessa viisumien ja/tai työlupien myöntämisessä. Sillä olisi myönteisiä vaikutuksia lähinnä opiskelijoiden ja jossakin määrin myös vaihto-oppilaiden, vapaaehtoistyöntekijöiden ja palkattomien harjoittelijoiden kannalta. Aikarajojen edut olisivat tutkijoiden kannalta hyvin vähäiset, eikä niille ryhmille, jotka eivät tällä hetkellä kuulu kummankaan direktiivin soveltamisalaan, koituisi mitään etua. Vaihtoehto 4 vaikuttaisi huomattavasti myönteisemmin EU:hun pääsyyn paitsi direktiivien soveltamisalaan kuuluvien ryhmien niin myös au pairien ja palkallisten harjoittelijoiden osalta. Vaihtoehdon 4 sisältämät muutokset selventäisivät huomattavasti maahanpääsymenettelyn eri vaiheissa täytettäviä vaatimuksia ja niiden keskinäisiä yhteyksiä. Vaihtoehtojen vertailu yhdenvertaisen kohtelun suhteen osoittaa, että ainoastaan vaihtoehdossa 4 sallittaisiin tutkijan asemassa olevien kolmansien maiden kansalaisten suotuisampi kohtelu sosiaaliturvan alojen osalta (esim. perhe-etuudet, jotka menevät yhdistelmälupadirektiivissä säädettyjä oikeuksia pidemmälle). Siinä myös varmistettaisiin yleisesti tarjolla olevien tavaroiden ja palvelujen saatavuus niille ryhmille, joihin sitä ei tarvitse yhdistelmälupadirektiivin nojalla soveltaa. EU:n sisäisen liikkuvuuden osalta vaihtoehdossa 3 parantuisi ainoastaan opiskelijoiden tilanne. Vaihtoehto 4 parantaisi myös tutkijoiden ja heidän perheenjäsentensä sekä palkallisten harjoittelijoiden tilannetta, ja se sisältäisi säännöksiä, jotka koskevat liikkuvuustoimenpiteitä sisältävien unionin ohjelmien piiriin kuuluvia henkilöitä. Menettelyllisten takeiden osalta sitovien aikarajojen asettaminen hakemusten käsittelylle vaihtoehdon 3 mukaisesti lisäisi läpinäkyvyyttä ja antaisi mahdollisille hakijoille mahdollisuuden etukäteissuunnitteluun. Vaihtoehdossa 4 ehdotetut tiukemmat aikarajat lisäsivät mahdollisille hakijoille koituvia etuja. Työmarkkinoille pääsyn parantamisen osalta vaihtoehto 3 parantaisi opiskelijoiden tilannetta nykyisestä merkittävästi lisäämällä enimmäistyötuntien vähimmäismäärää ja poistamalla mahdollisuuden rajoittaa työmarkkinoille pääsyä ensimmäisenä oleskeluvuotena. Vaihtoehdolla 4 lisättäisiin opiskelijoiden enimmäistyötuntien vähimmäismäärää vieläkin enemmän. Lisäksi sillä tehtäisiin säädöskehys opiskelijoiden ja tutkijoiden kannalta huomattavasti houkuttelevammaksi, kun heille annettaisiin mahdollisuus jäädä jäsenvaltion alueelle etsimään työtä ja heidän perheenjäsenilleen myönnettäisiin pääsy työmarkkinoille. Ainoastaan vaihtoehdolla 4 saavutetaan tavoite varmistaa yhdenmukaisilla säännöksillä, että au paireja ja palkallisia harjoittelijoita suojellaan. Siinä säädetään yhdenmukainen maahanpääsyn edellytysten ja oikeuksien paketti, jolla varmistetaan, että EU:ssa harjoittelun ja au pairina työskentelyn tavoite ei vaarannu. Parhaaksi arvioitu vaihtoehto Vaihtoehtoja analysoitaessa ja vertailtaessa tulee esiin, että kaikkia ongelmia ei voida ratkaista pelkästään parantamalla tiedotusta, mikä tarkoittaa, että direktiivejä on päivitettävä. Vaihtoehdon 2 toteutuskustannukset ovat pienimmät, mutta sillä on ainoastaan rajalliset mahdollisuudet saavuttaa tavoitteet. Todelliset ongelmat jäävät pitkälti ratkaisematta. Siksi vaihtoehtoa 2 pidetään vähiten kustannustehokkaana vaihtoehtona. Vaihtoehto 3 on vaikuttavampi ja tehokkaampi kuin vaihtoehto 2. Vaihtoehto 4 on kuitenkin kaiken kaikkiaan vaikuttavin ja tehokkain. Vaikka sen toteutuskustannukset ovat suuremmat kuin muiden vaihtoehtojen, niiden katsotaan olevan oikeassa suhteessa tavoitteisiin ja välttämättömiä useimpien merkittävien etujen realisoimiseksi. Koska havaitut ongelmat ovat kummankin direktiivin osalta samankaltaisia, tuloksellisin tapa toteuttaa parhaaksi arvioitu vaihtoehto olisi direktiivien yhdistäminen samaan säädökseen, jotta EU:n säännöt olisivat johdonmukaisempia ja selvempiä. Tämä toteutettaisiin laatimalla molemmat direktiivit uudelleen ja yhdistämällä ne samaan säädökseen, jossa ehdotetaan sisältömuutoksia. 7. SEURANTA JA ARVIOINTI Tällä hetkellä tärkein indikaattori on EU:hun tutkimusta tai opiskelua varten tuleville kolmansien maiden kansalaisille myönnettyjen lupien määrä. Uudessa säädöksessä voitaisiin pyrkiä erottamaan paremmin toisistaan erilaiset ryhmät, joihin myös palkalliset harjoittelijat ja au pairit kuuluisivat, siitä riippumatta, tulevatko he EU:hun oleskeluluvan vai pitkäaikaisen viisumin nojalla. Myönnettyjen lupien määrän tilastointi mahdollistaisi tilanteen seuraamisen. EU:n rahoittamien liikkuvuusohjelmien piiriin kuuluvien määrä voitaisiin tilastoida erikseen, jotta heidän EU:n sisäistä liikkuvuuttaan voitaisiin arvioida paremmin. Tilastoja voitaisiin laatia myös työtä hakevien opiskelijoiden ja tutkijoiden määrän seuraamiseksi ja verrata niitä tarvittavan työluvan saaneiden kolmansien maiden kansalaisten kokonaismäärään. Aika, jonka jäsenvaltiot käyttävät hakemusten käsittelyyn, tilastoitaisiin, ja sitä verrattaisiin voimassa oleviin aikarajoihin. Kuten muidenkin EU:n säädösten osalta, komission tehtävänä on varmistaa, että jäsenvaltiot soveltavat direktiiviä (direktiivejä) oikein ja ajallaan. Komissio on muuttoliikkeen osa-alueella yhteydessä jäsenvaltioihin muuttoliikettä käsittelevän yhteyskomitean välityksellä. Kyseessä on keskustelufoorumi, joka auttaa ennakoimaan ongelmia ja ratkaisemaan niitä tuloksellisemmin erityisesti täytäntöönpanon aikana. Komissio tarkistaa edelleen, että täytäntöönpanotoimenpiteet ovat direktiivin mukaisia ja että jäsenvaltiot saattavat direktiivin osaksi lainsäädäntöään ajallaan. Tarvittaessa se käynnistää rikkomusmenettelyn. Ehdotuksessa velvoitetaan komissio antamaan viiden vuoden kuluttua siitä, kun jäsenvaltioiden on määrä saattaa direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöä, Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomus, jossa arvioidaan, miten jäsenvaltiot ovat soveltaneet uutta direktiiviä. Kertomuksessa voitaisiin käsitellä myös direktiivin vaikutuksia, ja siinä voidaan esittää politiikkaa koskevia suosituksia.