Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto: 'Yhteisön ympäristölainsäädännön voimaansaattaminen'"



Virallinen lehti nro C 206 , 07/07/1997 s. 0007



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto: `Yhteisön ympäristölainsäädännön voimaansaattaminen`" (97/C 206/02) Komissio päätti 5. marraskuuta 1996 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 198 artiklan mukaisesti pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta edellä mainitusta tiedonannosta. Asian valmistelusta vastannut ympäristönsuojelu-, kansanterveys- ja kuluttajajaosto antoi lausuntonsa 1. huhtikuuta 1997. Esittelijänä oli María Sánchez Miguel. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 345. täysistunnossaan (huhtikuun 26. päivän kokouksessa 1997) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 106 ääntä puolesta, 3 vastaan, ja 6 pidättyi äänestämästä. 1. Johdanto 1.1. Yhteisön ympäristölainsäädäntö on nykyään merkittävä voimavara, joka kattaa yli 200 hyväksyttyä säännöstä; monet näistä ovat direktiivejä, minkä vuoksi jäsenvaltiot ovat siirtäneet niitä eri tavoin kansalliseen lainsäädäntöön, mikä puolestaan on saanut komission kiinnittämään yhä enemmän huomiota siirtämistyön ja lainsäädännön täytäntöönpanon valvonnan tehostamiseen. 1.2. Ympäristölainsäädännön täytäntöönpanon valvonnalla tulee pyrkiä kaikissa jäsenvaltioissa ja EU:n eri alueilla tehokkaaseen ympäristönsuojeluun, jotta tulevia strategioita voidaan kehittää samanvertaisesti, ilman että nykyiset erot johtavat sisämarkkinoiden toiminnan kannalta haitalliseen kilpailun vääristymiseen. 1.3. Komissio pyrkii tässä uudessa toimintavaiheessa tehostamaan ympäristölainsäädäntöä luomalla uusia toimintakenttiä ja vahvistamalla ennen kaikkea jo olevia järjestelmiä unohtamatta kuitenkaan kansallisvaltioille kuuluvaa määräysvaltaa; kaikella tällä pyritään yhteen päämäärään: Euroopan ympäristölainsäädännön toimivuuden parantumiseen. 1.4. Komission on kuitenkin pidettävä mielessä yhteisön viidennen ympäristötoimintaohjelman () puitteissa alulle pannut toimet [ohjelmaa on äskettäin tarkistettu ()] ja nivottava ne toimintaohjelman perimmäiseen tarkoitukseen, kestävään kehitykseen. 1.5. Samassa yhteydessä kannattaa tuoda esiin, että komissio valmistelee EU:n laajentumista yhteistyössä asianomaisten maiden viranomaisten kanssa ja että ympäristölainsäädännön alullepano on TSK:n mielestä kyseisten maiden liittymisen kannalta olennainen seikka. Komissiolle ehdotetaan niin ikään, että se ryhtyisi sellaisiin toimivaltaansa kuuluviin ympäristötoimiin, joista saattaisi olla hyötyä muille Euroopan valtioille. 2. Yleistä 2.1. Komission vastuualueeseen kuuluu taata yhteisön lainsäädännön täytäntöönpano perustamissopimuksen 169 ja 171 artiklan mukaisesti, joskin on korostettava, ettei kyseisiä artikloja varsinkaan 169 artiklaa ollut säädetty suojelemaan ympäristöä, sillä niiden kaavamainen menettelytapa pitkine määräaikoineen venyttää päätösten voimaantuloa ja vähentää siten niiden tehoa: näissä asioissa on suurempien vahinkojen välttämiseksi toimittava nopeasti. 2.2. Kannattaa pitää mielessä, että ympäristölainsäädännön täytäntöönpanossa on eri maiden välillä suuria eroja; toisinaan erot johtuvat ilmastollisista, maantieteellisistä tai ympäristöllisistä eroista, toisinaan taas ehdotettujen toimien suhteesta maan taloudelliseen todellisuuteen (väestöön, kansantuotteeseen jne.). Tällaiset syyt eivät silti milloinkaan oikeuta ympäristömääräysten rikkomista, vaan toimivaltaiset viranomaiset voivat sopeuttaa määräykset olosuhde-eroihin noudattamalla läheisyysperiaatetta. 2.3. Se, että ympäristöasioista vastaavia hallintoelimiä on useampia, kansallisista hallituksista paikallisyhteisöihin, tekee niin ikään lainsäädännön voimaan saattamisen hankalaksi, koska jäsenvaltioiden poliittinen rakenne on epäyhtenäinen, minkä vuoksi on vaikea luoda yhtä ainoaa ympäristölainsäädännön täytäntöönpanon valvontajärjestelmää. 2.4. Ympäristölainsäädännön monimutkaisuutta tarkasteltaessa tulee siihen johtopäätökseen, että alaa koskevat määräykset pitää laatia selkeästi ja tarkasti, ja lainsäädäntöä on pyrittävä yksinkertaistamaan vakiinnuttamalla määräykset ja kokoamalla ne sitten yhteen aloittain ottaen huomioon perustamissopimuksen 130 r artiklan 2 kohdan tunnustamat ennalta ehkäisyn ja ennalta varautumisen periaatteet, jotka helpottavat lainsäädännön täytäntöönpanoa. 2.5. EU:n ympäristöpolitiikan on joka tapauksessa vastattava sisällöltään unionin allekirjoittamia kansainvälisiä sopimuksia. 3. Ympäristölainsäädännön toimeenpanemiseksi ehdotetut toimenpiteet 3.1. Komission tiedonannossa esitetyt toimenpiteet ovat kaksitahoisia: toisaalta esitetään jäsenvaltioita koskevia toimenpiteitä, jotka perustuvat ympäristövalvonnan helpottamiseksi laadittaviin ohjeisiin sekä valitusmenettelyyn ja mahdollisuuteen viedä asia oikeuteen; toisaalta tiedonannossa otetaan esiin yhteisössä nykyisin käytössä olevan järjestelmän vahvistaminen. 3.2. Jäsenvaltioita koskevat toimenpiteet 3.2.1. Jäsenvaltioita koskevien toimenpiteiden osalta on huomattava, että koska direktiivi on eniten käytetty lainsäädäntöväline, direktiivien siirtämisessä kansalliseen lainsäädäntöön saattaa olla hyvinkin merkittäviä eroja, mikä puolestaan aiheuttaa käytännössä todellisia eroja eri maiden välille ilman että kyseessä olisi lainsäädäntörikkomus. Komissiolla on käytettävissään perustamissopimuksen 155 artiklan antama valtuutus, jonka mukaisesti komission on valvottava kansalliseen lainsäädäntöön mukautettujen säännösten täytäntöönpanoa. 3.2.2. Ensimmäiseksi jäsenvaltioille ehdotetaan, että ne perustamissopimuksen 5 artiklan säännösten mukaisesti (joissa velvoitetaan toteuttamaan kaikki toimenpiteet, jotka ovat aiheellisia yhteisön velvoitteiden täyttämisen varmistamiseksi) perustaisivat ympäristöasioiden tarkastuselimiä, joiden yleiseen toimivaltaan kuuluisi säännösten ja määräysten täytäntöönpanon valvonta ja jotka kiinnittäisivät erityistä huomiota yksittäisten päästöjen ja ympäristön laadun valvontaan. 3.2.3. Toimenpidettä on perusteltava sillä, että nykyiset järjestelmät eivät kykene valvomaan ympäristölainsäädännön täytäntöönpanoa tehokkaasti. Jäsenvaltiot päättävät kuitenkin itse, riittävätkö nykyisin mahdollisesti olemassa olevat järjestelmät yhteisötasolla päätettyjen kriteerien mukaisten toimenpiteiden toteuttamiseen. 3.2.4. TSK pitää myönteisenä komission ehdotusta antaa ympäristöasioiden valvontajärjestelmää yhtenäistävä suositus. Jotta järjestelmä toimisi todella tehokkaasti, tämänhetkiset olosuhteet on tutkittava. Tutkimuksessa on parasta käyttää apuna IMPELiä () ja ympäristövirastoa. 3.2.5. Jotta jäsenvaltiolle ehdotetut valvontatoimenpiteet olisivat tehokkaita, komission on TSK:n mielestä vahvistettava perustamissopimuksen 155 artiklan mukaista toimivaltaansa jäsenvaltioiden valvonnan ja tarkastuksen osalta ja luotava tarpeen vaatiessa tätä helpottavia välineitä. 3.2.6. Toisen ehdotetun toimenpiteen valitusten tekemisen ja tutkimusmenettelyn osalta esitetään vähimmäisperusteet, jotka kaikkien jäsenvaltioihin perustettavien järjestelmien on komission käsityksen mukaan täytettävä. 3.2.7. Nykyisin olemassa olevat järjestelmät ovat monenkirjavia erinäisistä oikeusasiamiehistä yms. maihin, joissa ei ole omaa ympäristön tarkastuselintä. Tuloksetkin ovat erilaisia, sillä ne riippuvat kansallisen lainsäädännön elimelle antamasta toimivallasta. 3.2.8. Tuomioistuinten ulkopuolinen valitusmenettely ympäristöasioissa tarkoittaisi sitä, että ympäristösuosituksilla määriteltäisiin valituspäätösten sekä kyseisten määräysten täytäntöönpanotutkimusten vähimmäiskriteerit. Perustettavat elimet tunnustettaisiin näin julkisesti ja osapuolet noudattaisivat niiden päätöksiä. 3.2.9. On huomautettava, että vaikka valituselinten toiminta on kuluttaja-asioissa osoittautunut tehokkaaksi, ympäristönsuojelun osalta tulosta on vaikea ennustaa, sillä vahingot ovat suuria, vahingoista kärsivät osapuolet ovat hajallaan ja ennen kaikkea yhteisöllä ei ole ympäristöhaittojen korvaamista säänteleviä määräyksiä. 3.2.10. Kolmas ehdotettu toimenpide helpottaisi ympäristöasioista tehtyjen valitusten ottamista viime kädessä tuomioistuinkäsittelyyn tehokkaaseen tulokseen pääsemiseksi, mitä nykyisin hankaloittaa menettelyn muodollisuus ja hitaus. 3.2.10.1. Jotta tuomioistuinkäsittelyyn ottaminen olisi tehokasta, järjestelmää on uudistettava monin tavoin: ensinnäkin valitusoikeutta on laajennettava samantapaiseksi kuin se on kansalaisten osalta voimassa hallintotuomioistuimissa ja Luxemburgin tuomioistuimessa siten, että kanteita voivat nostaa suoranaisten vahingonkärsijöiden lisäksi myös mitkä tahansa ympäristöasioista vastaavat järjestöt. 3.2.11. Toisaalta olisi toiminnan tehokkuuden kannalta suotavaa päästä alhaisempiin oikeudenkäyntikuluihin, sillä korkeat oikeudenkäyntikulut saavat usein esimerkiksi kansalais- ja asukasjärjestöt, joilla ei ole riittävästi varoja, luopumaan valituksen tekemisestä (). Oikeuskäsittelyn aikataulua tulisi samoin rajoittaa, milloin tästä ei koidu haittaa osapuolten puolustukselle. 3.3. Yhteisön nykyisten järjestelmien vahvistamiseksi ehdotetut toimenpiteet 3.3.1. Tiedonannossa esitetään kuusi yhteisön ympäristöjärjestelmää vahvistavaa toimenpidettä, jotka liittyvät seuraaviin asioihin: yhteisölainsäädännön laatu; avoimuus; yhteistyön parantaminen; lausunnot, seurantatoimet ja arviointi; yhteisölainsäädännön lähentäminen kansalaisiin; rahoitus. 3.3.2. Kaikki mainitut toimenpiteet pyrkivät parantamaan yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattamista ja ne perustuvat jäsenvaltioiden viranomaisten ja komission väliseen yhteistyöhön sekä erityisesti lainsäädännön tuomiseen lähemmäksi EU:n kansalaisia siten, että kansalaiset osallistuvat ympäristöstä tehtäviin ehdotuksiin ja ympäristöasioiden seurantaan. 3.3.3. Ensimmäinen ehdotettu toimenpide, ympäristölainsäädännön laatu, jakautuu kahteen toiminta-alueeseen: lainsäädäntöprosessiin ja kansallisella tasolla määrättäviin seuraamuksiin. 3.3.4. Lainsäädäntöprosessin osalta komissio ehdottaa olevien tahojen aktiivisempaa mukanaoloa ja mainitsee Euroopan parlamentin, mutta jättää perustamissopimuksen 130 s artiklan 2 kohdan vastaisesti mainitsematta TSK:n. Sen vuoksi komitea edellyttääkin, että TSK mainitaan suoraan tekstissä. Samalla pyydetään tunnustamaan tarve kuulla Euroopan ympäristöasioiden kanssa tekemisissä olevia kansallisia ja kansainvälisiä järjestöjä. 3.3.5. Ympäristölainsäädännön laatua voidaan lisäksi parantaa selkeillä ja tarkoilla määräyksillä, jotka kaikki asiasta kiinnostuneet kansalaiset ymmärtävät, sekä yksinkertaistamalla lainsäädännön sisältöä vähentämällä sovellettavien säännösten määrää mahdollisuuksien mukaan puitedirektiivein tieteellisyydestä ankaruudesta kuitenkaan tinkimättä. 3.3.6. Kansallisella tasolla asetettujen seuraamusten osalta viittaamme jälleen asiasta annettuihin yleisiin periaatteisiin ja erityisesti "saastuttaja maksaa" -periaatteeseen; sakkojen lisäksi seuraamusta on tehostettava muilla toimenpiteillä (), kuten peruuttamalla ympäristölakia rikkoneiden yritysten tai yhteisöjen toimilupa. Samassa yhteydessä tulisi tarkastella yhteisön tukirahastoista myönnetyn tuen epäämistä, olivatpa edunsaajat sitten kansallisia viranomaisia tai yksityisiä yrityksiä. 3.3.7. Seuraamusten osalta EU:hun voitaisiin harkita perustettavan rekisteri, johon kirjattaisiin kaikki yhteisön ympäristömääräyksiä rikkoneet yritykset ja yhteisöt, jotta niille ei myönnettäisi EU:n tukea tiettynä ajanjaksona rikkomuksen suuruudesta riippuen. 3.3.8. Lisäksi komitea pyytää komissiota täsmentämään pohdintojaan ympäristövahinkojen korjaamisesta, mitä tulee valtioiden vastuuseen siitä, ettei direktiivejä siirretä kansalliseen lainsäädäntöön lainkaan tai ne siirretään vain osittain, sekä ympäristövahinkojen aiheuttajien vastuuseen (ympäristövahinkojen vastuuta koskeva oikeus). 3.3.9. Toimenpiteet, joilla vahvistetaan lainsäädännön toimeenpanon avoimuutta, ovat TSK:n mielestä myönteisiä samoin kuin kaikki toimenpiteet, joilla lisätään asiasta kiinnostuneiden, muidenkin kuin virallisten tahojen mukanaoloa, sillä näin parannetaan laatua ja edistetään ennen kaikkea yhteistyötä komission kanssa. 3.3.10. Yhteistyötä voidaan niin ikään parantaa käyttämällä hyväksi jo olemassa olevia verkkoja; tähän tarkoitukseen IMPEL näyttäisi olevan sopivin taho koordinoimaan valtioiden välistä toimintaa ja etenkin tiedottamaan ympäristöasioista. 3.3.11. Ympäristövirasto on toinen merkittävä koordinoija ja tiedottaja. Niinpä TSK katsookin, että viraston toimintaa on vahvistettava paitsi komission, myös jäsenvaltioiden ja ympäristöjärjestöjen yhteistyökumppanina. Bryssel, 23. huhtikuuta 1997. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Tom JENKINS () EYVL N:o C 138, 17.5.1993; EYVL N:o C 287, 4.11.1992 () EYVL N:o C 140, 11.5.1996; EYVL N:o C 212, 22.7.1996 () EU:n epävirallinen ympäristölainsäädännön toimeenpano- ja valvontaverkko. () Ks. TSK:n lausunto aiheesta "Yhteisön toimintaohjelmasta ensisijaisesti ympäristönsuojelun alalla toimivien kansalaisjärjestöjen tukeminen", EYVL N:o C 204, 15.7.1996 () Ottaen huomioon Euroopan neuvoston yleissopimusluonnoksen ympäristönsuojelusta rikosoikeuden keinoin (CM 96/99).