[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel, 30.1.2008 SEK(2008) 95 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI elintarvikkeita koskevien tietojen antamisesta kuluttajille TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTENARVIOINTIRAPORTISTA, JOKA KOSKEE RAVINTOARVOMERKINTÖIHIN LIITTYVIÄ KYSYMYKSIÄ {KOM(2008) 40 lipullinen}{SEK(2008) 92}{SEK(2008) 93}{SEK(2008) 94} TIIVISTELMÄ JOHDANTO Äskettäin julkaistussa valkoisessa kirjassa ravitsemukseen, ylipainoon ja lihavuuteen liittyviä terveyskysymyksiä koskevasta eurooppalaisesta strategiasta[1] korostettiin, että kuluttajien on saatava selvää, johdonmukaista ja näyttöön perustuvaa tietoa tehdessään elintarvikkeiden ostopäätöksiä. Ravintoarvomerkinnät ovat vakiintunut tapa antaa kuluttajille tietoa tukemaan terveystietoisia elintarvikkeiden ostopäätöksiä. Euroopassa vallitsee nykyään laaja yhteisymmärrys siitä, että ravintoarvomerkintöjen vaikuttavuutta voidaan vahvistaa tietokanavana, joka tukee kuluttajia tasapainoisen ruokavalion valinnassa. Elintarvikkeiden yleisiä merkintävaatimuksia (direktiivi 2000/13/EY) ja ravintoarvomerkintöjä (direktiivi 90/496/ETY) koskevan yhteisön lainsäädännön tarkistus on sisällytetty yksinkertaistamista koskevaan komission työohjelmaan. MENETTELYTAPAKYSYMYKSET JA SIDOSRYHMIEN KUULEMINEN Keskeisiä sidosryhmiä kuultiin elintarvikkeiden ravintoarvomerkinnöistä annetun direktiivin 90/496/ETY tarkistuksesta vuosina 2003–2007. Kaikkia sidosryhmiä kuultiin laajalti niiden näkemysten kartoittamiseksi voimassa olevan lainsäädännön säännöksistä ja soveltamisesta sekä muutostarpeista. Näkemyksiään esittivät kansalliset viranomaiset, hallituksesta riippumattomat järjestöt, toimiala ja yksityishenkilöt. Tietyissä kuulemismenettelyissä kohteeksi valittiin jäsenvaltiot, toimiala tai kuluttajat. Komission komiteoissa ja neuvoa-antavissa ryhmissä käydyistä monista keskusteluista saatujen kannanottojen lisäksi järjestettiin avoin kuuleminen internetissä 13.3.2006–16.6.2006. Lisäksi perustettiin komission yksiköiden välinen ryhmä. Vaikutustenarvioinnin tutkivat ryhmässä edustettuina olleiden komission eri pääosastojen asiantuntijat sekä Euroopan komission vaikutustenarviointilautakunta (Impact Assessment Board, IAB), joka antoi lausuntonsa. ONGELMIEN KARTOITTAMINEN Vaikutusten arviointi koskee direktiivin 90/496/ETY tarkistusta; kyseisessä direktiivissä säädetään puitteet elintarvikkeiden etiketeissä annettavia ravintoarvotietoja varten. Sidosryhmät eivät laajan kuulemismenettelyn kuluessa kyseenalaistaneet tämän merkintälainsäädännön pääasiallista tarkoitusta; tarkoituksena on tietojen antaminen kuluttajille, sisämarkkinoiden häiriöttömän toiminnan varmistaminen ja tasavertaisten kilpailuedellytysten varmistaminen. Saatu palaute osoitti, että sidosryhmät ovat tyytymättömiä nykyiseen lainsäädäntöön, mutta näkemykset eroavat sen suhteen, miten lainsäädäntöä voitaisiin parantaa. Esimerkiksi monet kuluttajat pitävät ravintoarvomerkintöjä hankalina käyttää, mutta tutkimus ei ole osoittanut, onko ongelman syynä tiedon määrä vai muut tekijät, kuten esitysmuoto, puutteet termien ymmärtämisessä, tiedon sijoittelu vai kirjasinkoko. Kuluttajat vaativat enemmän ja ”parempaa” tietoa etiketteihin ja haluavat selvää, yksinkertaista, kattavaa, vakiomuotoista ja virallista tietoa. Toimiala katsoo, että käytössä on liikaa merkintävaatimuksia, joiden yhteydessä on sovellettava yksityiskohtaisia teknisiä sääntöjä. Muutosten aiheuttamat kustannukset ovat huolenaihe toimialalle, ja mahdolliset vaikutukset kansainväliseen kauppaan on pidettävä mielessä. Jäsenvaltiot haluavat löytää tasapainon kuluttajien ja toimialan tarpeiden välillä ja ottaa huomioon mahdolliset oman maansa erityiskysymykset. On selvää, että etiketit voivat olla monimutkaisia ja että useimmat kuluttajat haluaisivat yksinkertaista, selvää, ymmärrettävää, vakiomuotoista ja virallista ravintoarvotietoa. Vaikka toimiala tukeekin tällaista tavoitetta, se on huolissaan nykyisen lainsäädännön määräävästä luonteesta ja mahdollisten muutosten kustannusvaikutuksista. Kuulemismenettelyssä määriteltiin neljä pääkysymystä jatkotarkastelua varten: ( Erot ravintoarvomerkintöjen sisällyttämisessä valmiiksi pakattuihin elintarvikkeisiin; ( Niiden ravitsemuksellisten osatekijöiden tarkastelu, jotka olisi sisällytettävä ravintoarvomerkintöihin; ( Yksinkertaistetut ravintoarvomerkinnät – erityisesti ravintoainesisällön ilmoittaminen pakkauksen etupuolella; ( Tietojen luettavuus. Tavoitteet Ravintoarvomerkintöjä koskevan lainsäädännön päätavoitteita ovat seuraavat: ( laajennetaan keskeisten ravintoarvotietojen saatavuutta; ( tehdään ravintoarvomerkinnöistä kuluttajalle helpommin ymmärrettäviä sekä; ( luodaan yrityksille tasavertaiset kilpailuedellytykset. Tämä tavoite huomioon ottaen tarkistuksen olisi laajalti ottaen vastattava kuluttajien ja toimialan tarpeita ja heijastettava seuraavia erityistavoitteita: ( keskeisten ravintoarvotietojen antaminen – tämä tarkoittaa, että on tarkasteltava uudelleen niitä ravitsemuksellisia osatekijöitä, jotka olisi sisällytettävä ravintoarvomerkintöihin; ( tiedon saatavuuden parantaminen kuluttajan kannalta siten, että ravintoarvotiedot sisällytetään lähes kaikkiin asiaankuuluviin valmiiksi pakattuihin tuotteisiin; ( tiedon esittäminen tavalla, jonka ansiosta kuluttajan on helppo löytää, ymmärtää ja käyttää tietoja, luettavuus mukaan luettuna; ( lainsäädännöllisen tilanteen selventäminen pakkauksen etupuolella ilmoitettavan ravintoainesisällön osalta; ( joustavuus, jonka ansiosta toimiala voi tehdä innovaatioita ravintoarvomerkintöjen alalla, mukautua erilaisiin markkinoihin ja kuluttajien vaatimuksiin ja ottaa huomioon pakkausten vaihtelevuuden (koko, muoto jne.); ( yhtenäismarkkinoille aiheutuvan haitan välttäminen ja kuluttajien ja toimialan odotusten täyttäminen, mitä varten tarvitaan mekanismeja, joilla valvotaan mahdollisen jouston määrää kansallisella ja EU:n tasolla. KESKEISET LINJAKYSYMYKSET JA YKSINKERTAISTAMISESTA ODOTETTAVAT HYÖDYT Asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi ja yksinkertaistamisprosessin mukaisesti on harkittu useita toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on tarkistaa kaikkea elintarvikkeiden merkintöihin liittyvää yhteisön lainsäädäntöä. Ravintoarvomerkintöjä koskevan lainsäädännön osalta yksinkertaistaminen liittyy pääasiassa seuraavaan näkökohtaan: Yleiset yksinkertaistamisvälineet, joilla lainsäädäntö saatetaan vastaamaan muuta EU-politiikkaa (mukaan luettuna sääntelyn parantamiseen tähtäävä politiikka): ( Perustetaan joustava alhaalta ylöspäin -lähestymistapaa noudattava mekanismi (uusi merkintöjen hallinnointi), joka antaa toimialalle mahdollisuuden elintarvikkeiden merkintöjä koskevaan innovointiin ja mahdollistaa merkintäsääntöjen mukauttamisen erilaisiin ja jatkuvasti muuttuviin markkinoihin ja kuluttajien vaatimuksiin. ( Laaditaan uudelleen erilaiset laaja-alaiset merkintäsäännökset. Kyseisten laaja-alaisten säännösten yhteensulauttaminen maksimoi yhteisön sääntöjen synergian ja lisää niiden selvyyttä ja johdonmukaisuutta. Tämä on tehokas yksinkertaistamismenetelmä, jonka ansiosta talouden toimijoiden ja täytäntöönpanoviranomaisten pitäisi saada käyttöönsä selvempi ja virtaviivaisempi sääntelykehys. PERUSVAIHTOEHDOT Vaikutustenarviointiraportissa kuvataan useita vaihtoehtoja yhteisön toimiksi, joilla voidaan ratkaista näitä kysymyksiä. Vaihtoehtojen ääripäitä ovat jatkotoimista luopuminen (perusvaihtoehto) ja sääntelytoimet. Toimenpiteistä luopuminen merkitsisi nykyisen hajanaisen lainsäädäntötilanteen säilymistä, ja sillä olisi seuraavat kielteiset vaikutukset: - hajanaiset ja sekavat säännöt haittaavat tehokasta täytäntöönpanoa; - elintarvikealan toimijoille aiheutuu tarpeetonta taakkaa epäajanmukaisista, tarpeettomista tai epäselvistä vaatimuksista; - kuluttajat käyttävät etikettejä vaihtelevasti; - merkinnät ovat tehottomia viestintävälineenä; - lainsäädäntöä ei mukauteta vastaamaan muuttuvia markkinoita ja kuluttajien oikeutettuja vaatimuksia. Toimenpiteinä harkittiin sääntelyn purkamista, kansallista lainsäädäntöä, muuta kuin lainsäädäntöön perustuvaa lähestymistapaa tai yhteisön lainsäädännön ajantasaistamista. Sääntelyn purkamiseen perustuva lähestymistapa merkitsisi elintarvikkeiden merkintöjä koskeviin laaja-alaisiin sääntöihin liittyvien perussäädösten kumoamista, millä olisi suora vaikutus alakohtaisiin merkintäsääntöihin. Vaikka elintarvikevalmistajat jatkaisivat nykyisten sääntöjen soveltamista lyhyen aikaa, ne poistaisivat asteittain tiedot, joita ne pitävät taakkana. Yhdenmukaistamattomat säännöt haittaisivat sisämarkkinoita, johtaisivat huonoon tiedotukseen ja alentaisivat kuluttajansuojan tasoa. Voimassa olevat säännöt ovat osoittaneet ansionsa tavaroiden vapaan liikkuvuuden ja kuluttajansuojan mahdollistajina. Niiden kumoaminen herättäisi vastustusta useimmissa jäsenvaltioissa ja kuluttajissa, koska voimassa oleviin vaatimuksiin on totuttu ja muutosta pidettäisiin arvokkaan säännöstön hylkäämisenä. Sen vuoksi sääntelyn purkamista ei pidetty toteuttamiskelpoisena lähestymistapana. Kansallinen lainsäädäntö ja yhdenmukaistettujen yhteisön sääntöjen kumoaminen johtaisivat erilaisiin kansallisiin sääntöihin, jotka haittaisivat sisämarkkinoita; kilpailun vääristyminen; toimialalle aiheutuva lisääntyvä hallinnollinen taakka; epäjohdonmukainen lähestymistapa tietojen sisältöön ja saatavuuteen, mikä aiheuttaisi sekaannusta kuluttajille; EU-kansalaisten eritasoinen suoja. Vaihtoehtoinen muuhun kuin lainsäädäntöön perustuva lähestymistapa (itsesääntely, yhteissääntely, ohjaus) – kuluttajatiedotuksen eri näkökohdat ja nykyiset suuntaukset kohti ”uuden lainsäädäntökulttuurin” kehittämistä vaativat arvioimaan lähestymistapaa, joka voisi taata tasapainon joustavuuden ja määräysten välillä ja kansallisten ja EU-tason toimien välillä. Monitasoinen alhaalta ylöspäin -lähestymistapaa noudattava hallinnointi (paikallinen/kansallinen/yhteisön taso), joka perustuu virallisten, mitattavissa olevien parhaiden käytänteiden noudattamisen ja tietojen vaihdon periaatteeseen sidosryhmien välillä, voisi olla toteuttamiskelpoinen vaihtoehto lainsäädännön tiettyjen osien suhteen, ja tätä innovatiivista mekanismia on arvioitu yhtenä vaihtoehtona. LINJAKYSYMYKSET JA ERITYISET VAIHTOEHDOT Vaikka niin sanottuja vaihtoehtoisia peruslähestymistapoja harkittiin, koska asianomainen aloite koskee lainsäädännön tarkistusta, jolle on määritetty selkeät kohteet laajassa kuulemismenettelyssä, yksityiskohtainen vaikutusten analysointi on pohjautunut toimintavaihtoehtoihin, jotka koskevat neljää tärkeintä kysymystä, jotka määritettiin lainsäädännön tarkistusta varten: Linjakysymys 1: Erot ravintoarvomerkintöjen sisällyttämisessä valmiiksi pakattuihin elintarvikkeisiin Nykyiset ongelmat Ravintoarvotietojen antamista pidetään välttämättömänä, jotta kuluttajat voivat tehdä tietoon perustuvia valintoja. Tällaisten tietojen antaminen ei kuitenkaan ole yhdenmukaista eri tuoteryhmien eikä eri jäsenvaltioiden välillä. Tietoja annetaan harvemmin silloin, kun on kyse tuotteista, joilla on kielteisiä ominaisuuksia kuten korkea rasvapitoisuus. Toimintavaihtoehdot Seuraavia vaihtoehtoja tarkasteltiin: ei EU:n toimia; vapaaehtoinen lähestymistapa; lainsäädäntöön perustuva lähestymistapa, jossa vaaditaan pakollisia merkintöjä tuotteisiin. Tärkeimmät tulokset Vaihtoehdot, joissa mitään ei tehdä tai lähestymistavaksi valitaan täysi vapaaehtoisuus, eivät riittäisi selvittämään todettua ongelmaa erityisesti siltä osin kuin on kyse tietojen antamisesta tuotteissa, joilla on kielteisiä ominaisuuksia. Pakollisten merkintöjen käyttöönottoa tutkittiin seuraavilla oletuksilla: sovelletaan koko toimialaan tai säädetään kaikkia pk-yrityksiä koskevia poikkeuksia tai säädetään pelkästään mikroyrityksiä koskevia poikkeuksia. Kun tarkastellaan mahdollista vaikutusta toimialaan, pakollisten ravintoarvomerkintöjen soveltamisella koko toimialaan olisi suuri vaikutus, jos soveltaminen alkaisi välittömästi. Kolmen vuoden siirtymäajan ansiosta kustannusten arvioitiin kuitenkin vähenevän merkittävästi noin 1,2 miljardiin euroon. Kun taas on kyse tavoitteesta, jonka mukaan tietoa olisi annettava laajemmin kuluttajan saataville, todettiin kaikkien valmiiksi pakattujen elintarvikkeiden pakollisen merkitsemisen olevan vaihtoehto, joka johtaisi laajimpaan tietojen antamiseen. Mikroyrityksiä koskevien poikkeusten odotettiin johtavan siihen, että noin 90 prosenttia valmiiksi pakatuista elintarvikkeista varustettaisiin pakkausmerkinnöillä. On odotettavissa, että ravintoarvotietojen laajempi saatavuus johtaisi muutoksiin kuluttajien käyttäytymisessä, mistä voisi olla hyötyä kansanterveydelle. Linjakysymys 2 – Paljonko ravintoarvotietoja olisi sisällytettävä etiketteihin – niiden ravitsemuksellisten osatekijöiden tarkastelu, jotka olisi sisällytettävä ravintoarvomerkintöihin Nykyiset ongelmat Ravintoarvomerkintöjen tavoitteena on antaa kuluttajille tietoa ja edistää heidän kykyään valita ravitsemuksellisesti tasapainoinen ruokavalio, minkä vuoksi on kysyttävä, mitä tietoja olisi sisällytettävä ravintoarvomerkintöihin tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Nykyisin ravintoarvomerkintöihin on sisällyttävä ainakin merkintä energian, proteiinin, hiilihydraattien ja rasvojen määrästä. WHO:n maailmanlaajuisessa strategiassa, joka koskee ruokavaliota, liikuntaa ja terveyttä[2], todettiin seuraavien ravintoaineiden liittyvän kohonneeseen riskiin sairastua muihin kuin tartuntatauteihin: rasvat, tyydyttyneet rasvat, transrasvat, vapaat sokerit ja suola (natrium). Nämä osuvat laajalti yksiin vuoden 2006 kuulemismenettelyssä useimmin mainittujen ravitsemuksellisten osatekijöiden kanssa. Tietyt sidosryhmät ovat kuitenkin vaatineet yhdeksän ravitsemuksellisen osatekijän sisällyttämistä merkintöihin. Muiden sidosryhmien mielestä pitkä ravintoaineluettelo hämmentää kuluttajaa. Kansanterveyden kannalta tärkeimpien ravintoaineiden ilmoittamisen ja kattavien tietojen ilmoittamisen välistä tasapainoa on punnittava kuluttajien ymmärryksen ja liiallisen informaation riskin suhteen. Toimintavaihtoehdot Seuraavia vaihtoehtoja tarkasteltiin: ei toimia; vapaaehtoinen lähestymistapa; lainsäädäntöön perustuva lähestymistapa, jossa määritellään ravintoarvomerkintöjen tärkeimmät osat. Tärkeimmät tulokset Vaihtoehdot, joissa mitään ei tehdä tai lähestymistavaksi valitaan vapaaehtoisuus, merkitsisivät sitä, että annettavat tiedot eivät välttämättä osuisi yksiin niiden ravitsemuksellisten osatekijöiden kanssa, jotka ovat kuluttajan kannalta kiinnostavimpia. Muutokset nykyisiin vaatimuksiin voisivat aiheuttaa sen, että yritysten olisi kerättävä erilaiset ravintoainekoostumusta koskevat tiedot tuotteitaan varten. Tästä toimialalle aiheutuvat kustannukset arvioitiin merkitykseltään vähäisiksi (jos tarpeelliset tietokoneohjelmistot olisivat käytettävissä, elintarvikkeiden ravintoainesisältö voitaisiin laskea nopeasti) tai ääripäässä 3,7 miljardin euron suuruisiksi, jos tiedot kerättäisiin tuotteen kemiallisesta analyysistä. Kuluttajille voisi koitua hyötyä, jos annettavat tiedot kattaisivat ne ravitsemukselliset osatekijät, joita yleisimmin haetaan, sekä ne, jotka ovat kansanterveydellisesti merkittäviä, koska ne liittyvät tiettyjen tarttumattomien tautien kehittymisen riskiin. Linjakysymys 3 – Yksinkertaistetut ravintoarvomerkinnät – erityisesti ravintoainesisällön ilmoittaminen pakkauksen etupuolella Nykyiset ongelmat Ravintoainesisällön ilmoittaminen yksinkertaistetussa muodossa on lisääntynyt viime vuosina, koska yksittäiset kansalliset viranomaiset ja toimialaa edustavat organisaatiot ovat suosineet tällaisia järjestelmiä. Tällaisten esitystapojen, ja erityisesti pakkauksen etupuolelle tarkoitettujen esitystapojen, tilanne ei ole selvä nykyisessä lainsäädännössä, joten sitä on tarpeen selventää. Lisäksi erilaisten järjestelmien soveltaminen voi aiheuttaa hämmennystä kuluttajille ja kaupan esteitä toimialalle. Toimintavaihtoehdot Seuraavia vaihtoehtoja tarkasteltiin: ei toimia; vapaaehtoinen lähestymistapa; lainsäädäntöön perustuva lähestymistapa, jossa kielletään tällainen esitystapa tai säädetään vapaaehtoisen lähestymistavan puitteista tai säädetään tietojen pakollisesta ilmoittamisesta. Tärkeimmät tulokset Analyysin mukaan vaihtoehdot, joissa mitään ei tehdä tai valitaan vapaaehtoiset lähestymistavat, merkitsisivät useiden erilaisten järjestelmien muodostumista. Tilannetta on kuitenkin tarpeen selkiyttää, ja tällaisten merkintöjen kieltämisellä voisi olla kielteisiä seurauksia toimialalle ja kuluttajille. Sen vuoksi pakkauksen etupuolelle tehtäviä merkintöjä koskevien puitteiden säätäminen hyödyttäisi kuluttajia (vähentämällä epäselvyyksien riskiä) ja toimialaa (vähentämällä riskiä tavaroiden vapaan liikkuvuuden esteiden luomisesta). Tietojen pakollinen sisällyttäminen voisi lisätä ravintoarvomerkintöjen vaikutusta kuluttajakäyttäytymiseen, koska on näyttöä siitä, että kuluttajat ottavat useammin huomioon pakkauksen etupuolella annetut tiedot kuin pakkauksen takapuolella annetut tiedot. Linjakysymys 4 – Tietojen luettavuus Nykyiset ongelmat Jos ravintoarvotietoja on vaikea lukea, niistä on vähän hyötyä kuluttajille. Luettavuuteen liittyy erilaisia näkökohtia, kuten esitystapa, kirjasinkoko, -tyyppi ja -väri, kontrasti taustaan nähden jne. Pääasiallinen valituksenaihe on kirjasinkoko erityisesti pakkauksen takapuolella annettavissa tiedoissa. On tarpeen harkita, pitäisikö lainsäädäntöä mukauttaa antamalla yleinen säännös siitä, että etikettien on oltava luettavia. Kysymyksellä on merkitystä elintarvikkeiden etiketeissä annettavien kaikkien tietojen eikä pelkästään ravintoarvotietojen kannalta. Toimintavaihtoehdot Seuraavia vaihtoehtoja tarkasteltiin: ei toimia; vapaaehtoinen lähestymistapa; lainsäädäntöön perustuva lähestymistapa. Tärkeimmät tulokset Analyysin mukaan vaihtoehdot, joissa mitään ei tehdä tai noudatetaan vapaaehtoista lähestymistapaa, eivät parantaisi tilannetta merkittävästi. Vähimmäiskirjasinkoon määrittäminen elintarvikkeiden pakkausmerkintöjen tekstiä varten auttaisi vastaamaan kuluttajien pääasialliseen valituksenaiheeseen. PÄÄTELMÄ Parhaaksi todettu vaihtoehto on se, että seuraavien ravintoarvotietojen ilmoittaminen on pakollista pääasiallisessa nähtävissä olevassa kentässä (pakkauksen etupuolella): energia, rasva, tyydyttyneet rasvat, sokerit ja suola; lisäksi muiden ravintoaineiden ilmoittaminen on vapaaehtoista. Vaikutus valmistajiin voidaan minimoida säätämällä siirtymäajoista, jotka antavat mahdollisuuden tehdä muutokset merkintöihin osana yrityksen käyttämää etikettimuutosten normaalia kiertoa. Lisäksi jos käytettävissä on tietokonejärjestelmiä, joiden avulla voidaan helposti laskea tuotteen ravintoainekoostumus, tällaisten tietojen saamiseen liittyvät kustannukset vähenisivät merkittävästi. [1] Euroopan komissio (2007), Valkoinen kirja – Ravitsemukseen, ylipainoon ja lihavuuteen liittyviä terveyskysymyksiä koskeva eurooppalainen strategia , KOM(2007) 279. [2] World Health Assembly Resolution 57.17, 2004, Global Strategy on diet, physical activity and health.