[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 28.11.2007

SEK(2007) 1555

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

Oheisasiakirja Ehdotus: NEUVOSTON DIREKTIIVI yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun direktiivin 2006/112/EY muuttamisesta vakuutus- ja rahoituspalvelujen kohtelun osalta TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA (Tämä asiakirja sisältää pelkän tiivistelmän koko tekstiin sisältyvästä analyysistä; koko teksti ja kaikki mainitut liitteet ovat saatavissa ainoastaan ehdotuksen alkuperäisenä englanninkielisenä versiona)

{KOM(2007) 747 lopullinen}{SEK(2007) 1554}

1. MENETTELYTAPAKYSYMYKSET JA INTRESSITAHOJEN KUULEMINEN

Alv-direktiivissä säädetään lähinnä käytännön syistä, että useimmat yleiset rahoituspalvelut ja vakuutukset vapautetaan alv:sta. Direktiivissä noudatettu lähestymistapa on kuitenkin jossain määrin häilyvä, koska sen mukaan jäsenvaltiot voivat myös antaa verovelvollisille oikeuden rahoitus- ja vakuutuspalvelujen verotuksen valitsemiseen.

Verosta vapautettuja palveluja suorittaessaan rahoitus- ja vakuutusalan yritysten ei tarvitse sisällyttää niihin veroa, mutta yleensä ne eivät voi myöskään saada takaisin alv:a, jonka ne ovat maksaneet liiketoimintaansa varten hankkimista tavaroista ja palveluista. Vähennyskelvoton vero on jäsenvaltioiden verohallinnoille merkittävä tulonlähde, joka kasvaa automaattisesti, kun rahoitus- ja vakuutuslaitokset lisäävät erikoistuneiden ulkopuolisten palveluntarjoajien käyttöä (ulkoistaminen) tai yhdistävät toimintojaan rajojen yli (esimerkiksi jaetut kustannuspaikat).

Komission tämän vaikutusten arvioinnin yhteydessä tekemä valmistelutyö on osoittanut, että verovapauden selvää ja yhdenmukaista soveltamista yhteisössä on yhä vaikeampi varmistaa. Eräissä monivaiheisissa liiketoimissa voi jopa olla vaikea tunnistaa, kuka on palvelun vastaanottaja verotuksen kannalta.

Riippumatta siitä, mikä on vapautuksen alkuperä ja miten vaikeaa on löytää toisenlaista ratkaisua, vapautuksella on kuitenkin se merkittävä seuraus, että yritysten on vaikea saada takaisin alv:a, jonka ne ovat maksaneet toimintaansa varten hankkimistaan tavaroista ja palveluista. Vapautuksen kielteisenä seurauksena on ennen kaikkea verotuksen neutraliteetin menetys. EU:n kannalta ongelmana on myös se, että alv-järjestelmän on toimittava unionin 27 jäsenvaltiossa sellaisella tavalla, joka mahdollistaa yleiseurooppalaisten sisämarkkinoiden perustamisen. Tässä yhteydessä alv:n soveltaminen aiheuttaa jännitteitä, joita ei esiinny muuten sovellettaessa kulutusveroa rahoituspalveluihin ja vakuutuksiin.

Nykyisten verojärjestelyjen synnyttämät tulot ovat kasvaneet merkittävästi. Tämä tosiseikka, joka johtuu osittain alv-kantojen kasvusta mutta pääasiassa kuitenkin veropohjan kasvusta, on otettava huomioon mahdollisissa muutoksissa riippumatta siitä, mitä taloudellista tehottomuutta yrityksille aiheutuu.

Taloudellisen tehokkuuden tasapainottaminen vakaan ja oikeudenmukaisen verojärjestelmän kanssa ei ole helppoa varsinkaan silloin, kun tavoitteena on sovittaa yhteen sisämarkkinatavoitteet ja rahoituspalvelujen ja vakuutusalan asianmukainen verotus. Jäsenvaltiot on saatava vakuuttuneiksi siitä, että niiden kannattaa luopua joistakin alv-tuloistaan, jotta EU:n rahoituspalveluala pysyisi elinvoimaisena ja kehittyisi edelleen.

Komissio on sen vuoksi alkanut neuvotella jäsenvaltioiden kanssa löytääkseen uusia toimintavaihtoehtoja.

Jäsenvaltioiden kanssa tekemänsä valmistelutyön yhteydessä komissio järjesti Fiscalis-ohjelman puitteissa kaksi seminaaria, joiden päätavoitteena oli määrittää voimassa olevan lainsäädännön ongelmakenttiä.

Maaliskuussa 2006 julkaistiin tausta-asiakirja, jossa esiteltiin näkemyksiä nykyisestä säädöskehyksestä ja käsiteltiin mahdollisia muutoksia. Asiakirjaan saatiin ennätysmäärä palautetta ottaen huomioon, että kyse oli verotusta koskevasta konsultoinnista. Vastaajien mielestä ensisijaisena tehtävänä oli poistaa rajatylittävän konsolidoinnin esteet ja ajantasaistaa määritelmiä. Nopeuttaakseen asian käsittelyä komissio teetti PwC:llä tutkimuksen, jossa käsiteltiin vakuutus- ja rahoituspalvelujen alv-vapauden taloudellisia vaikutuksia 25 jäsenvaltion EU:ssa. Raportissa (joka valmistui marraskuussa 2006) todetaan, että vähennyskelvoton alv lisää EU:n toimielinten kustannuksia ja yrityksille rahoituspalveluista aiheutuvia kustannuksia. Erilaiset tulkinnat siitä, mitkä rahoituspalvelut kuuluvat alv-direktiivin mukaan verovapauden soveltamisalaan ja mitkä jäävät sen ulkopuolelle, aiheuttavat epävarmuutta päätöksenteossa, jossa pitäisi olla kyse puhtaasti kaupallisista päätöksistä. Raportissa todetaan myös, että vähennyskelvottoman alv:n osuus on rahoituslaitosten kannalta suhteellisen suuri, mikä johtuu niiden yritysrakenteista tai siitä, että ne pyrkivät minimoimaan alv-maksut ryhmän sisällä valitsemalla rakenteita, jotka eivät ehkä ole sääntelyn tai yhtiöverotuksen kannalta optimaalisia.

Muutosvaihtoehtojen osalta raportissa tähdennetään, että verosta vapautettuja palveluja koskevien määritelmien on oltava selkeitä ja johdonmukaisia ja niiden on luotava varmuutta. Kyseinen raportti on vaikutusten arvioinnin liitteenä.

Lisäksi komissio antoi IBFD:lle (International Bureau for Fiscal Documentation) tehtäväksi selvittää, miten rahoitus- ja vakuutuspalvelujen tuotantopanoksiin sisältyvä alv vähennetään eri jäsenvaltioissa. Edellä mainitussa PwC:n laatimassa raportissa todetaan, että verokannat vaihtelevat välillä 0–74 prosenttia, vaikka ne pitäisi alv-direktiivin mukaan yhdenmukaistaa.

Direktiivissä annetaan kuitenkin jäsenvaltioille melkoisesti liikkumavaraa alv-vähennyksen laskentamenetelmien osalta. Eri jäsenvaltiot soveltavatkin lainsäädäntöä eri tavoin ja hyväksytyt toimintatavat eivät aina tukeudu lainsäädäntöön.

Oikeus verotuksen valintaan voi siis johtaa suureen palautusosuuteen sellaisissakin tapauksissa, joissa ei ole suoritettu verollisia palveluja.

On ollut mahdotonta saada luotettavia numerotietoja siitä, paljonko alv-tuloja on menetetty verovapauden vuoksi tai paljonko niitä on saatu vähennyskelvottoman alv:n ansiosta. PwC:n tekemässä tutkimuksessa viitataan julkaisemattomaan puolueettomaan raporttiin, jossa yhtä jäsenvaltiota (Yhdistynyttä kuningaskuntaa) koskevat luvut osoittavat, että rahoituspalvelualan maksamista veroista 20,3 prosenttia on vähennyskelvotonta alv:a, mikä lisää rahoituspalveluihin liittyviä kustannuksia jopa 4 prosentilla. Komission käytettävissä olleiden rajallisten tietojen perusteella ei kuitenkaan ole selvää, olisiko verovapauden poistamisella minkäänlaista vaikutusta verotuloihin. Vaikka verotulot kasvaisivat, samalla kasvaisi myös palautusten osuus, mikä tasaisi verotulojen vaikutuksen.

2. ONGELMAN MÄÄRITTELY

Voimassa oleva lainsäädäntö on vanhentunutta eikä siinä oteta asianmukaisesti huomioon nykyaikaisen liike-elämän monimutkaisuutta, mikä aiheuttaa lisäkustannuksia ja tehottomuutta. Alv-direktiivi sisältää verosta vapautettuja rahoituspalveluja ja vakuutuksia koskevan luettelon, jota on tulkittava suppeasti. Niistä alv-asioista, joita on viime aikoina käsitelty Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa (24 asiaa), kuitenkin vain 6 prosenttia on ollut sellaisia, joissa on ollut kyse verosta vapautettujen rahoituspalvelujen ja vakuutuksien määritelmistä, vaikka niillä voi olla laajat vaikutukset. Oikeudenkäyntikulut, joita on tosin vaikea määrittää, ovat suuria, mikä luultavasti johtuu ennen kaikkea lainsäädännön puutteista.

Rahoitus- ja vakuutuslaitokset joutuvat yleensä kantamaan vähennyskelvottoman alv:n takia suurempia kustannuksia. Sen vuoksi ne ovat halukkaampia suorittamaan verolliset palvelut sisäisesti kuin hankkimaan ne ulkopuoliselta erikoistuneelta palveluntarjoajalta, koska jälkimmäisessä tapauksessa syntyisi vähennyskelvotonta alv:a. Näin ollen arvonlisäverotuksen neutraliteetin puute on yleinen tehokkuuden este.

Kun loppukuluttajalle suoritettu palvelu on vapautettu verosta, palvelujen suorittaminen rajojen yli vaikuttaa väistämättä alv-tulojen jakautumiseen.

Vähennyskelvottomasta alv:sta saadut tulot kerääntyvät pääasiassa sinne, mihin ostetun palvelun vastaanottaja on sijoittautunut eikä sinne, mihin vapautetun palvelun loppukuluttaja on sijoittautunut.

Tämä lisääntyy sitä mukaa kuin yhteisön rahoituspalvelupolitiikan tavoitteet saavutetaan ja vähittäiskaupan yhdentymisen ja rajatylittävän kaupan esteet saadaan poistetuiksi. Vaikutusten arviointia varten tekemässään valmistelutyössä komissio totesi, että ainoa varma tapa puuttua vääristävään vaikutukseen on täysimääräinen verotus. Se totesi myös, että jäsenvaltioiden sallimissa tai määräämissä alv:n vähennysmenetelmissä oli eroja. Joidenkin jäsenvaltioiden määräämät menetelmät todennäköisesti vääristävät kilpailua ja lisäävät kustannuksia. Tätä päätelmää tukevat myös ne keskustelut, joita komissio on käynyt jäsenvaltioiden kanssa vähentämissääntöjen yhdenmukaistamisesta. Muita kuulemismenettelyn aikana esille tulleita kysymyksiä on ollut šarian sääntöjen mukaisten rahoituspalvelujen ja vakuutusten alv-kohtelu, johon komissio ei kuitenkaan puutu tässä vaiheessa.

3. TAVOITTEET

- Vähentää hallinnollisia kustannuksia, joita aiheutuu viranomaisille verovalvonnasta ja talouden toimijoille verosääntöjen noudattamisesta.

- Lisätä jäsenvaltioiden varmuutta budjettivaroista ja oikeusvarmuutta talouden toimijoiden kannalta.

- Puuttua epäjohdonmukaisuuksiin, joita esiintyy vuonna 1977 annettujen alv-säännösten ja myöhempien säännösten, kuten rahoituspalveluiden toimintasuunnitelmaan perustuvien säännösten, välillä.

Kaikkiin suunniteltuihin muutoksiin sisältyy ratkaisuja, joilla jotkin näistä tavoitteista voidaan saavuttaa kokonaan tai osittain. Hallinnolliset ja säännösten noudattamiseen liittyvät kustannukset rasittavat verohallintoja, jotka kantavat alv:a, ja yrityksiä niiden noudattaessa verovelvoitteitaan. Alv-säännösten noudattamista koskevia velvoitteita ei ole kuitenkaan vahvistettu yhteisön lainsäädännössä vaan kansallisessa lainsäädännössä, koska tällaiset valinnat on jätetty suhteellisuusperiaatteen mukaisesti jäsenvaltioiden tehtäväksi. Mahdollisuudet vähentää sääntöjen noudattamiseen liittyviä kustannuksia muiden raportointivelvoitteiden avulla ovat kuitenkin rajalliset, koska tavanomaiset rahoitus- ja kustannuslaskentatekniikat palvelevat ensisijaisesti muita tarkoituksia. Verosäännösten noudattamista ja raportointia on harvoin integroitu tieto- ja hallintajärjestelmiin, joita käytetään rahoituslaitoksissa yhä enemmän. EU:ssa tämä alv:hen liittyvä epäyhtenäisyys johtuu suureksi osaksi siitä, että unionin 27 jäsenvaltiossa noudatetaan erilaisia säännösten noudattamista koskevia velvoitteita ja raportointivelvoitteita.

Osa jäsenvaltioista hyötyy kuitenkin rajatylittävästä konsolidoinnista toisten kustannuksella. Jotta voidaan varmistaa, että yritysten kotipaikka säilyy EU:ssa ja että ne edelleen tuottavat verotuloja, alv-verotuksessa voidaan joutua tekemään joitakin kompromisseja.

Alv-järjestelmän tulisi ”poistaa mahdollisimman paljon tekijöitä, jotka ovat omiaan vääristämään kilpailun edellytyksiä sekä kansallisella että yhteisön tasolla”. Ehdotuksen olisi rakennuttava tälle periaatteelle, mutta eräillä ilmeisillä toimenpiteillä, jotka saattaisivat hyödyttää rahoituspalveluja ja vakuutusalaa, on vaikutuksia jäsenvaltioiden talousarvioihin.

4. TOIMINTAVAIHTOEHDOT

Vakavasti otettavia toimintavaihtoehtoja on kolme: nykytilanteen säilyttäminen, verosta vapautettuja palveluja koskevien määritelmien ajantasaistaminen, jotta varmistetaan niiden yhdenmukainen soveltaminen, sekä yhden tai useamman kohdennetun rakennemuutoksen ehdottaminen, jotta alv-järjestelmän neutraliteetti saadaan jossain määrin palautetuksi.

Toinen mahdollinen rakennemuutos on laajentaa verosta vapautettujen palvelujen valikoimaa. Käytännössä tämä johtaisi siihen, että samat verovapauteen liittyvät ongelmat leviäisivät muillekin aloille. Australiassa ja Singaporessa on pyritty palauttamaan verotuksen neutraliteettia ottamalla käyttöön yksinkertaistettu malli, joka mahdollistaa tuotantopanoksiin sisältyvän alv:n rajalliset vähennykset. Tämä malli perustuu arvioituihin palkkakustannuksiin ja palveluntarjoajan lisäarvoon, mutta se ei sovellu EU:n oloihin. Alv-direktiivin mukaan jäsenvaltiot voivat jo soveltaa verotusta koskevaa valintaoikeutta rahoituspalveluihin, ja niissä viidessä jäsenvaltiossa, jossa tätä oikeutta sovelletaan, rahoituslaitokset voivat luopua verovapaudesta ja valita verottomien rahoituspalvelusuoritusten (muttei vakuutuspalvelusuoritusten) verottamisen. Komissio on myös tarkastellut, mikä on rajatylittävien alv-rakenteiden vaikutus vääristymien vähentämiseen. Laitokset, joiden rakenteena on pääkonttori ja sivuliikkeet ja joilla on yksi ainoa oikeushenkilöllisyys, voivat joustavasti suorittaa sisäisiä liiketoimia ilman alv:tä. Arvonlisäverotuksen kannalta ne saavuttavat parempia tuloksia kuin yhtiöt, joilla on emoyhtiön ja tytäryhtiöiden rakenne. Arvioitaessa sitä, onko rajatylittävien organisaatioiden verokohtelua muutettava, on aiheellista selvittää, parannettaisiinko muutoksilla eri rakenteiden välistä neturaliteettia. Ryhmärekisteröinti voi johtaa samanlaisiin tuloksiin, mutta noin puolet jäsenvaltioista on rajoittanut tämän mahdollisuuden koskemaan pelkästään kotimaisia liiketoimia. Käytännössä ryhmärekisteröinti suojaa ryhmän jäsenten välisiä liiketoimia arvonlisäverotuksen kannalta.

Alv-direktiivi antaa jo mahdollisuuden soveltaa verovapautta tietyin edellytyksin kustannustenjakojärjestelyihin. Tarkasteltuaan kokemuksia, jotka on saatu tällaisen verovapauden täysimittaisesta soveltamisesta, sekä asiasta tehtyä laajempaa analyysiä komissio on tullut siihen tulokseen, että kyseistä säännöstä kannattaisi soveltaa laajemmin muun muassa ulkopuolisiin palveluntarjoajiin ja eri jäsenvaltioiden toimijoihin.

Alennettujen alv-kantojen soveltaminen rahoituspalveluihin ja vakuutuksiin ei ole vakavasti harkittava vaihtoehto, vaikka sitä ehdotettiinkin muutamissa vastauksissa. Viimeaikaiset kokemukset alennettujen verokantojen soveltamisesta muuntyyppisiin liiketoimiin ovat kaikkea muuta kuin rohkaisevia.

Yhtenä muutosehdotuksena oli laatia eurooppalainen alv-opas, jossa selitettäisiin määritelmiä, tulkittaisiin verovapautta ja sen soveltamisalaa ja käsiteltäisiin yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön täytäntöönpanoa ja soveltamista. Tähän ehdotukseen palataan ehkä myöhemmin.

5. VAIKUTUSTEN ANALYYSI

Eri vaihtoehtojen tarkastelun perusteella suositetaan, että verosta vapautettujen palvelujen määritelmät saatetaan ajan tasalle. Rakenteellisissa muutoksissa olisi ensisijaisesti laajennettava kustannustenjakoon perustuvan vapautuksen soveltamista ja annettava yrityksille paremmat mahdollisuudet verotuksen valitsemiseen. Varsinkin kustannustenjakojärjestelyjen vapauttaminen voi vähentää merkittävästi markkinoiden pirstaloitumista, koska se tarjoaa alan eri sektoreille mahdollisuuden vähentää kustannuksia yhteisesti ja varmistaa neutraliteetin strategisissa liiketoimintapäätöksissä.

Komission tavoitteena on toimia nykyisen vapautuksen rajoissa eikä muuttaa näitä rajoja. Tämä merkitsee sitä, että jokainen palvelu, joka on vapautettu verosta, säilyy verovapaana ja jokainen verollinen palvelu säilyy verollisena.

Päätös soveltaa alv-vapautta kustannuksiin, jotka liittyvät sellaisia palveluja koskeviin kustannustenjakojärjestelyihin, jotka eivät muuten olisi verovapaita, ratkaisisi ainakin joitakin ongelmia. Vaikutusten arvioinnin mukaan tähän voidaan päästä kahdella tavalla.

Minimalistinen lähestymistapa, joka perustuu nykyisten säännösten selventämiseen, edellyttää erityissäännöksen antamista kustannustenjakojärjestelyistä verosta vapautettujen rahoitus- ja vakuutuspalvelujen suorituksen yhteydessä. Tämä on itse asiassa alakohtainen toimenpide, joka ei kuitenkaan toisi suuria etuja.

Dynaamisemmassa lähestymistavassa laajennettaisiin kustannustenjakojärjestelyjen verovapautta käsittämään myös rajatylittävät järjestelyt ja ulkopuoliset palveluntarjoajat, jotka eivät itse ole rahoitus- tai vakuutuslaitoksia. Tällaiset ratkaisut ovat jo mahdollisia joissakin jäsenvaltioissa, mutta niiden soveltamista voitaisiin laajentaa paremmin selventämällä direktiiviä. Analysoitaessa niitä vaikutuksia, joita olisi verotusta koskevan valintaoikeuden käyttöä koskevien sääntöjen muutoksilla, on muun muassa selvitettävä, miten voidaan varmistaa yhteisön sisäisten liiketoimien asianmukainen kohtelu ja onko tarpeen asettaa uusia raportointivaatimuksia.

Niin kauan kuin oikeus verotuksen valitsemiseen koskee ainoastaan yritysten välisiä liiketoimia, jäsenvaltiot eivät saa ylimääräisiä verotuloja, mutta rahoituslaitosten verotaakan keventymisen pitäisi vähentää yrityksille rahoituspalveluista aiheutuvia kustannuksia. Verotuloja voitaisiin kuitenkin lisätä vähennyskelvottoman veron avulla tietyissä olosuhteissa. Oikeutta verotuksen valitsemiseen joudutaan ehkä käytännön syistä soveltamaan liiketoimi- tai asiakaskohtaisesti eikä yrityskohtaisesti. On epäilemättä tarpeen vahvistaa tämän oikeuden käyttöä koskevat ehdot yhteisön tasolla, jotta varmistetaan niiden yhdenmukainen soveltaminen. Jäsenvaltiot ovat kuitenkin itse vastuussa siitä, että ehtoja noudatetaan.

6. VAIHTOEHTOJEN VERTAILU

Kunnianhimoisemmalla lähestymistavalla, joka lisäisi verotuksen neutraliteettia työvoimaintensiivisten palvelujen ulkoistamisen osalta, voi olla vaikutuksia tuloihin sen mukaan, korvataanko kustannustenjakojärjestelyn piiriin kuuluvalla toiminnalla yrityksen sisäistä toimintaa (millä olisi vähäinen tai olematon vaikutus tuloihin) vai kolmannelle osapuolelle ulkoistettua toimintaa (jolloin alv-tulot vähenevät).

Verotusta koskevan valintaoikeuden yleisempi käyttö yhdenmukaistaisi arvonlisäverotusta. Se vähentäisi vääristymiä ja lisäisi verotuksen neutraliteettia, mutta saadakseen nämä edut jäsenvaltiot joutuisivat luultavasti hyväksymään verotaakan uudelleenjakautumisen. Komission lähtökohtana on, että lainsäädäntöön tehtävät muutokset toteutetaan muuttamalla alv-direktiiviä ja antamalla samalla direktiivin 397 artiklaan perustuvat täytäntöönpanosäännökset.