1.Johdanto

Euroopan talous on osoittanut, että se kestää merkittäviä haasteita. Talous kasvoi sekä EU:ssa että euroalueella lähes 2 prosenttia vuonna 2016. EU:n työllisten määrä oli 232,9 miljoonaa ihmistä eli suurin koskaan kirjattu työllisten määrä. Euroopan komission kevään 2017 talousennuste osoittaa, että julkisen talouden tilanne paranee edelleen. Euroalueen julkisen talouden alijäämä, joka muutama vuosi sitten oli yli 6 prosenttia, on ennusteiden mukaan tänä vuonna 1,4 prosenttia, ja vuosien ajan jyrkästi kasvaneen velkasuhteen odotetaan supistuvan hitaasti ja painuvan ensi vuonna hieman alle 90 prosentin. Talouskasvua lisäävät kotimaisten tekijöiden kestävyys, kasvua tukeva talouspolitiikka, mukaan luettuna elvyttävä rahapolitiikka ja ei-rajoittava finanssipolitiikka, maailmankaupan vähittäinen koheneminen sekä euron suhteellisen edullinen vaihtokurssi. Talouden kehitystä kuitenkin heikentävät heikko tuottavuuden kasvu sekä talouskriisin seuraukset, joita ovat muun muassa sitkeästi jatkuva eriarvoisuus ja jäsenvaltioiden eroavaisuudet. Lähinnä ulkoisista tekijöistä johtuva epävarmuus on jatkuvasti suurta, ja kasvupotentiaalia olisi parannettava.

Jotta EU:n myönteistä kehitystä ja lähentymistä voitaisiin vahvistaa, talouksien olisi oltava kilpailukykyisempiä, kestävämpiä, osallistavampia ja innovatiivisempia. Tämä on talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä annettujen suositusten tavoite. Uudistuksia on helpompaa toteuttaa ympäristössä, joka tukee niitä. Uudistukset ovat erittäin tarpeellisia, jotta tämänhetkinen myönteinen taloudellinen ja sosiaalinen kehitys jatkuisi ja jotta voisimme nykyaikaistaa talouksiamme. Kun uudistukset suunnitellaan hyvin ja niiden vaiheet rytmitetään järkevästi ja kun niissä otetaan huomioon myös jakaumavaikutukset, uudistukset voimaannuttavat EU:n kansalaisia ja yrityksiä. Näin kansalaiset ja yritykset myötävaikuttavat kasvuun ja hyötyvät siitä. Samalla lähentyminen vahvistuu ja muutosten kielteiset vaikutukset jäävät mahdollisimman pieniksi. Uudistusten myötä myös lähentyminen EU:ssa ja euroalueella lisääntyy ja kestävyys paranee.

Uudistuksissa on otettava asianmukaisesti huomioon kunkin jäsenvaltion sosioekonominen tilanne ja siihen liittyvät haasteet. Vuodesta 2010 alkaen on toteutettu merkittäviä työmarkkinauudistuksia, varsinkin eräissä niistä maista, joihin talouskriisi on iskenyt kovimmin. Työmarkkinauudistuksilla on vahvistettu maiden talouksien sopeutumis- ja kilpailukykyä sekä lisätty työllisyyttä. Muilla uudistuksilla on pyritty parantamaan liiketoimintaympäristöä ja rahoitus- ja hyödykemarkkinoiden toimintaa. Viime aikoina on yhä enemmän pyritty siirtämään verotuksen painopistettä pois työn verottamisesta. Lisäksi on pyritty nykyaikaistamaan sosiaalipolitiikkaa ja työmarkkinaparametreja ja parantamaan niiden toimintaa sekä jakamaan kasvun hyötyjä oikeudenmukaisemmin eri puolille yhteiskuntaa. Varsinkin hyödyke- ja palvelumarkkinoita on kuitenkin edelleen uudistettava ja julkishallintoa nykyaikaistettava, sillä nämä toiminnot ovat tärkeitä investointien, kaupallisen yhdentymisen ja kilpailukyvyn lisäämisen kannalta.

Uudistuksilla on myös varmistettava, että talouden elpyminen on kestävää pidemmällä aikavälillä ja että kyky kestää tulevia taloudellisia ja yhteiskunnallisia haasteita paranee. Tämä edellyttää, että uudistuksissa panostetaan enemmän sosiaaliseen infrastruktuuriin, koulutukseen, lasten varhaiskasvatukseen ja lastenhoitoon sekä elinikäiseen oppimiseen. Tarvitaan myös lisää uudistuksia, joilla parannetaan tutkimus- ja innovaatiovalmiuksia ja tuottavuutta. Näistä uudistuksista olisi hyötyä kiinnikurojajäsenvaltioille, joiden paineet erikoistua osaamisvaltaisille aloille kasvavat koko ajan. Niistä olisi apua myös maille, joissa tuottavuuden kasvu on ollut pysyvästi vähäistä. Lisäksi olisi kiinnitettävä erityistä huomiota sosiaaliturvajärjestelmien ja vero- ja etuusjärjestelmien yleiseen tehokkuuteen. Maissa, joissa säästäminen on liiallista ja investoinnit vähäisiä, tarvitaan lisäinvestointeja, jotta varmistetaan taloudellinen menestys myös tulevaisuudessa erityisesti väestön ikääntyessä.

Monenlaiset rajoitukset haittaavat edelleen yritystoimintaa. Suoria ulkomaisia sijoituksia tulee sisään edelleen vähän, ja kaupallinen yhdentyminen ja monipuolistuminen on tietyissä osissa EU:ta yhä heikkoa. Ammattipalveluihin liittyviä rajoituksia on edelleen, ja joihinkin palvelualoihin kohdistuu vieläkin kohtuutonta sääntelyä ja raskaita hallinnollisia menettelyjä. Julkisten hankintojen markkinoilla jatkuu hajanaisuus ja tehottomuus. Nämä tekijät haittaavat jatkuvasti kaupallista yhdentymistä sisämarkkinoilla, ja niistä johtuvat lisäkustannukset ja markkinoille pääsyä koskevat rajoitukset hidastavat yritysten arvoketjujen yhdentymistä. Kun innovointia ja tuottavuutta lisätään ja yritysten, toimialojen ja alueiden taloudellisen suorituskyvyn eroja vähennetään, mahdollistetaan dynaaminen palkkakehitys ja kasvatetaan kotitalouksien käytettävissä olevia tuloja.

Sosiaalisten painopisteiden on oltava uudistusten keskeinen osa. Euroopan tulevaisuutta koskevassa valkoisessa kirjassa ja pohdinta-asiakirjassa, joka koskee EU:n sosiaalisen ulottuvuuden kehittämistä vuoteen 2025 mennessä, todetaan, että taloudellinen elpyminen hyödyttää yhteiskunnan eri osia ja eri alueita edelleen epätasaisesti. Kriisin jälkimainingit pitkäaikaistyöttömyydestä julkisen ja yksityisen velan suureen määrään edellyttävät yhä kiireellisiä toimenpiteitä. Rakenneuudistuksia tarvitaan, jotta voidaan lisätä sosiaalista oikeudenmukaisuutta, kaventaa tuloeroja ja tukea lähentymistä kohti parempia tuloksia. Sosiaalisiin kysymyksiin liittyvät painopisteet ja seuraamukset olisi otettava huomioon uudistusohjelmien suunnittelussa ja täytäntöönpanossa.

Vastatakseen joihinkin näistä kysymyksistä ja antaakseen lähentymistä koskevia ohjeita komissio on tehnyt Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilaria koskevan ehdotuksensa. Pilarilla vahvistetaan joukko periaatteita, joita toimivien ja oikeudenmukaisten työmarkkinoiden ja sosiaaliturvajärjestelmien on määrä noudattaa. Pilari on luotu antamaan suuntaa uudistetulle lähentymisprosessille. Pilariin kirjatut periaatteet otetaan huomioon ja niitä edistetään EU-ohjausjakson analyyseissä ja suosituksissa, joissa arvioidaan, seurataan ja vertaillaan edistymistä periaatteiden toteuttamisessa. Tietyille osa-alueille vahvistetaan vertailuarvoja, ja joidenkin osa-alueiden parhaita käytäntöjä vaihdetaan. Sosiaali-indikaattoreiden tulostaulu auttaa edistyksen seuraamisessa.

EU-ohjausjaksossa ja maakohtaisissa suosituksissa jäsenvaltioille annetaan vuosittain uudistuksia koskevaa opastusta. Jäsenvaltioille annettavia suosituksia mukautetaan vuosittain, jotta saavutettu kehitys ja ympäristössä tapahtunut muutos voidaan ottaa huomioon. Samalla suositukset ovat kuitenkin lujasti sidoksissa laajempiin tavoitteisiin, jotka on esitetty komission puheenjohtajan unionin tilaa koskevassa puheessa ja vuotuisessa kasvuselvityksessä. Euroalueen jäsenvaltioiden osalta otetaan huomioon myös euroalueen talouspolitiikkaa koskevat suositukset. Euroaluetta koskevien ja maakohtaisten suositusten yhtenäisyys ja johdonmukaisuus ovat keskeisiä, kun halutaan varmistaa, että suositukset yhdistyvät asianmukaiseksi kokonaisuudeksi euroalueen politiikassa ja että politiikantekoprosessissa otetaan asianmukaisesti huomioon euroalueen sisäiset heijastusvaikutukset. Eurooppa

2020 -strategiassa ja vuoden 2030 kestävän kehityksen tavoitteissa esitetyt laajemmat ja pidemmän aikavälin visiot ovat keskeisiä päätettäessä vuotuisista toimista, ja ne otetaan täysimääräisesti huomioon EU-ohjausjaksossa.

Komissio on pyrkinyt konkreettisilla toimillaan parantamaan ja tukemaan jäsenvaltioiden uudistusten täytäntöönpanoa ja niihin sitoutumista. Kuten aiempinakin vuosina, suositukset perustuvat laaja-alaiseen, monitasoiseen keskusteluun, jota komissio on käynyt Euroopan parlamentin, kansallisten parlamenttien, jäsenvaltioiden viranomaisten, työmarkkinaosapuolten, kansalaisyhteiskunnan edustajien ja muiden keskeisten sidosryhmien kanssa. Komissio on nyt ensimmäistä kertaa kuullut jäsenvaltioita maaraporttien luonnoksista, jotka julkistettiin helmikuussa. Näin on vahvistettu yhteistä käsitystä keskeisistä taloudellisista ja sosiaalisista painopisteistä. Komissio kuulee säännöllisesti myös EU-tason ja kansallisen tason työmarkkinaosapuolia ja on kehottanut jäsenvaltioita kiinnittämään enemmän huomiota kansallisten työmarkkinaosapuolten näkemyksiin. Niinpä työmarkkinaosapuolet olisi otettava tiiviimmin mukaan kansallisten uudistusohjelmien laatimiseen ja niitä olisi kuultava EU-ohjausjakson keskeisissä vaiheissa. Tämän vuoden maakohtaisia suosituksia koskevissa ehdotuksissaan komissio lisäksi keskittyy kysymyksiin, jotka edellyttävät kaikkein kiireellisimpiä toimia.

2.Uudistusten ja epätasapainojen korjaamisen yleinen edistyminen

Muutamilta viime vuosilta saadun kokemuksen perusteella voidaan todeta, että jäsenvaltiot ovat sitoutuneet rakenteellisten uudistusten aktiiviseen toteuttamiseen. Edistyksen kunkin maakohtaisen suosituksen täytäntöönpanossa havaitsee parhaiten, kun katsoo tilanteen kehitystä koko ajalta suosituksen antamisesta lähtien. Suuressa enemmistössä uudistuksia on edistytty merkittävästi, mutta uudistusten toteuttamisen vauhti ja syvyys vaihtelevat jäsenvaltiosta toiseen. Lisätäkseen jäsenvaltioiden sitoutumista uudistuksiin ja parantaakseen niiden toteuttamista komissio on kohdistanut suositukset keskeisiin makrotaloudellisiin ja sosiaalisiin kysymyksiin. Viimeisimpien EU-ohjausjaksojen suositukset on kohdistettu entistä enemmän uudistusvaiheisiin, jotka voidaan toteuttaa 12–18 kuukauden kuluessa. Vaikka tämä kohdistus on tärkeä, jotta uudistukset saadaan käyntiin ja vauhtiin, tämä aikaväli on liian lyhyt todellisen arvion tekemiseen. Kokemus osoittaa, että uudistukset tapahtuvat usein asteittain pidemmän ajan kuluessa ja niiden vaikutuksia tulee mitata useampien vuosien ajalta.

Noin kahdessa kolmesta maakohtaisesta suosituksesta, jotka on annettu ennen vuotta 2016, on saatu aikaan vähintään jonkinasteista edistystä. Vuodesta 2011 lähtien neuvosto on antanut vuosittain suosituksia jokaiselle jäsenvaltiolle. Tavoitteena olevat uudistukset ovat usein kauaskantoisia, ja niiden valmistelu ja toteuttaminen kansallisia käytäntöjä noudattaen vie aikaa. Hallitusten, kansallisten parlamenttien, työmarkkinaosapuolten, muiden sidosryhmien ja yksittäisten kansalaisten on uhrattava aikaa, käytävä keskusteluja ja laadittava analyysejä saadakseen aikaan parhaat tulokset suosituksissa käsiteltyjen kysymysten osalta. Tämä vaatii yleensä kompromissiratkaisuja, joissa haetaan tasapainoa erilaisten taloudellisten, sosiaalisten, institutionaalisten ja poliittisten näkökohtien välillä.

Aikaisempien vuosien suosituksia on pantu täytäntöön selvästi enemmän kuin alle vuosi sitten annettuja suosituksia. Tämä vahvistaa ajatusta, että uudistusten toteuttaminen vie aikaa ja että prosessin etenemistä on tärkeää arvioida keskipitkällä aikavälillä eikä vain lyhyellä aikavälillä. Kun tilannetta tarkastellaan monivuotisesta perspektiivistä, voidaan todeta, että uudistukset ovat edenneet pisimmälle politiikan aloilla, jotka koskevat finanssipolitiikkaa ja julkisen talouden ohjausjärjestelmää sekä rahoituspalveluita. Tämä johtuu paljolti talous- ja finanssikriisin taltuttamiseksi tehdystä työstä, sillä korkeisiin velka- ja alijäämätasoihin oli puututtava ja rahoitusala vakautettava. Monissa maissa on parannettu merkittävästi eläkejärjestelmien kestävyyttä. Edistys on ollut hitaampaa kysymyksissä, jotka koskevat terveydenhuoltoa ja pitkäaikaishoitoa, veropohjan laajentamisesta, liiketoimintaympäristön kohentamisesta, rahoituksen saatavuutta ja palvelualan kilpailua. Jotkin näistä ovat pidemmän aikavälin painopisteitä, joista tulee entistä tärkeämpiä väestön vanhetessa ja joihin liittyvät ongelmat voivat pahentua, jos kasvu pysyy vain kohtalaisena. Jos kehitystä arvioidaan tarkastelemalla tilannetta vuosi kunkin suosituksen antamisen jälkeen, voidaan todeta, että vuoden 2011 eli EU-ohjausjakson käynnistämisen jälkeen kehitystahti on hieman hidastunut. Tämä voi johtua osittain siitä, että poliittisesti helpommat uudistukset tehtiin ensiksi, ja siitä, että kriisin aikana tunnettiin suurempaa tarvetta kiireellisiin toimiin. Vuoden 2016 maakohtaisten suositusten toteuttamisen myötä hidastuminen on kuitenkin pysähtynyt.

Kuvio 1: Maakohtaisten suositusten täytäntöönpano: arviot vuotuisesta edistymisestä kultakin vuodelta alkaen vuodesta 2011