EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 27.9.2017 COM(2017) 558 final KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Euroopan muuttoliikeagendan täytäntöönpanosta



1. Johdanto Unionin tilaa koskeva vuoden 2017 puhe: ”Pidämme muuttoliikeasiat edelleen seurannassamme.” Eurooppaan on saapunut kahden viime vuoden aikana eniten pakolaisia ja muita tulijoita sitten toisen maailmansodan. Tulijamäärän taustalla vaikuttaa varsinkin Syyrian kriisi. Muita työntötekijöitä ovat konfliktit, epävakaus ja köyhyys eri puolilla maailmaa. Maahanmuutto-, turvapaikka- ja rajavalvontajärjestelmät ovat joutuneet kovalle koetukselle. EU ja sen jäsenvaltiot eivät olleet riittävän hyvin valmistautuneita voidakseen vastata syntyneeseen tilanteeseen tehokkaasti. Kriisillä on ollut mittasuhteidensa vuoksi voimakas vaikutus eri puolilla EU:ta. Niin Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän kuin EU:n kansalaisten vapaan liikkuvuuden mahdollistavan Schengen-alueenkin eheys joutui kyseenalaiseksi. Kriisin jatkuessa EU teki taukoamatta työtä voidakseen reagoida siihen Euroopan tasolla nopeasti, koordinoidusti ja tuloksellisesti. Komissio esitti muuttoliikettä koskevan kymmenkohtaisen toimintasuunnitelmansa 20. huhtikuuta 2015. Ulko- ja sisäministerit asettuivat tukemaan suunnitelmaa, ja Eurooppa-neuvosto vahvisti sen välittömästi. Toukokuussa 2015 komissio esitti kokonaisvaltaisen Euroopan muuttoliikeagendan , jonka tarkoituksena on vastata käsillä oleviin haasteisiin ja korjata EU:n muuttoliike- ja turvapaikkapolitiikan rakenteelliset heikkoudet. EU:n määrätietoiset toimet järjestyksen palauttamiseksi maahanmuuttojärjestelmään ovat sittemmin tuottaneet konkreettista tulosta. EU:n ja Turkin julkilausuman jatkuva täytäntöönpano, kumppanuuskehys ja keskisen Välimeren reitillä toteutetut yhteiset toimet ovat merkittävällä tavalla vähentäneet sääntöjenvastaisesti saapuvien määrää. EU:n ulkorajojen hallinnassa on tapahtunut huomattavaa edistystä, kaikkien maahantulijoiden rekisteröimiseksi ja sormenjälkien ottamiseksi on perustettu järjestelykeskuksia, ja jäsenvaltioiden yksipuoliset toimet on korvattu EU:n koordinoiduilla toimilla. Muuttovirrat on pyritty saamaan hallintaan solidaarisuuden hengessä muun muassa sisäisten siirtojen avulla. Muuttoliikkeestä on tullut uusi prioriteetti EU:n ja sen keskeisten kumppaneiden välisissä suhteissa. Samaan aikaan EU on hoitanut kansainvälisen vastuunsa turvapaikan tarjoamisessa isolle osalle maailman pakolaisia: pelkästään vuonna 2016 EU vastaanotti yli 720 000 pakolaista joko uudelleensijoittamalla heidät tai myöntämällä heille turvapaikan. Määrä on kolme kertaa enemmän kuin Australian, Kanadan ja Yhdysvaltojen vastaanottamien pakolaisten yhteenlaskettu määrä. Välittömien toimien lisäksi on ehdotettu rakenteellisia muutoksia muuttoliike- ja turvapaikka-asioiden saamiseksi paremmin hallintaan. Niistä merkittävimpiä ovat olleet eurooppalaisen raja- ja merivartioston perustamista ja Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamista koskevat ehdotukset. Eurooppalainen raja- ja merivartiosto on sittemmin aloittanut toimintansa, mutta Euroopan parlamentti ja neuvosto eivät ole vielä päässeet sopimukseen yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamisesta. Työtä kokonaisvaltaisen lähestymistavan edelleen kehittämiseksi ja soveltamiseksi on jatkettava. Meidän on löydettävä tarvittavat kompromissit, jotta EU:n muuttoliikepolitiikasta saadaan vakaa, realistinen ja oikeudenmukainen. Politiikan on perustuttava vastaanottavien yhteiskuntien ja EU:n kansalaisten tarpeiden tunnustamiseen sekä tiiviiseen yhteistyöhön kumppaneiden kanssa maailmanlaajuisesti. Meidän on varmistettava, että täytämme jatkossakin velvoitteemme kansainvälistä suojelua tarvitsevia kohtaan. Meidän on löydettävä ratkaisut sääntöjenvastaisten ja hallitsemattomien muuttovirtojen korvaamiseksi turvallisilla ja hallituilla maahantuloväylillä. Meidän on otettava huomioon sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen taustalla vaikuttavat syvälliset ongelmat, joita ovat muun muassa alikehitys, väestörakenne, mahdollisuuksien puute, ilmastonmuutos ja epätasa-arvo. Schengen-alueen turvaamiseksi on jatkettava ulkorajojen valvonnan lujittamista ja parannettava täytäntöönpanoa palauttamis- ja takaisinottoasioissa. Kestäviä tuloksia saadaan aikaan ainoastaan hallitsemalla muuttoliikettä kokonaisvaltaisella, solidaarisuuden ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatteisiin nojaavalla tavalla. Sääntöjenvastaisesti saapuvien tulijoiden määrän pysyvä väheneminen itäisellä Välimerellä ja tulijoiden määrän hiljattainen väheneminen keskisellä Välimerellä tarjoavat mahdollisuuden hakea tilanteeseen pysyvämpiä ratkaisuja. Meidän on jatkettava nykyisiä toimia ja oltava valmiita kohtamaan uudet paineet. Nyt on myös hyvä hetki keskittää toimet hallintajärjestelmän puuttuvien osien käyttöönotolle, jotta muuttoliikkeen hallinnasta saadaan tehokkaampaa. Tässä tiedonannossa esitetään väliarvio siitä, mitä Euroopan muuttoliikeagendan täytäntöönpanossa on tähän mennessä saatu aikaan. Lisäksi siinä esitellään komission uusia aloitteita keskeisillä toiminta-aloilla ja määritetään lisätoimien tarve tulevina kuukausina. 2. Kaksi vuotta Euroopan muuttoliikeagendan käyttöönotosta: saavutukset ja opetukset Euroopan muuttoliikeagendassa ehdotettiin välittömiä toimenpiteitä vuoden 2015 kriisin johdosta, myös sellaisia, joilla varmistetaan voimassa olevien EU:n sääntöjen soveltaminen moitteettomasti ja kaikilta osin. Lisäksi siinä esitettiin kokonaisvaltainen lähestymistapa muuttoliikkeen kaikkiin näkökohtiin neljällä osa-alueella: 1) sääntöjenvastainen muuttoliike, 2) rajaturvallisuus, 3) turvapaikkapolitiikka ja 4) laillinen muuttoliike. Lähestymistapaa pidettiin EU:n tuloksellisen ja kestävän muuttoliikepolitiikan keskeisenä edellytyksenä, ja siinä vahvistettiin kunkin osa-alueen tärkeimmät toimet. Seuraavassa kohdassa luodaan katsaus tärkeimpiin kahden viime vuoden aikana toteutettuihin toimiin. Siinä otetaan huomioon monilta sidosryhmiltä ja EU:n toimielimiltä saadut vastaukset kuulemiseen, jonka komissio järjesti Euroopan muuttoliikeagendan täytäntöönpanossa tähän mennessä saavutetusta edistyksestä. 2.1. Kriisiin vastaaminen ja poikkeuksellisen muuttopaineen kohteena olevien jäsenvaltioiden avustaminen Kriisitilanteessa toteutetuilla toimenpiteillä on ollut myönteinen vaikutus: ulkorajojen hallinta on tehostunut ja solidaarisuudesta on saatu konkreettista näyttöä niin unionissa kuin sen naapurimaissakin. Yhteisoperaatioiden Triton ja Poseidon resursseja on lisätty huomattavasti, jotta haasteisiin voidaan vastata välittömästi sekä keskisellä että itäisellä Välimerellä. Komission lokakuussa 2015 koolle kutsuman johtajien tapaamisen johdosta kaikki toimijat – jäsenvaltiot, kolmannet maat sekä EU:n virastot ja toimielimet – toteuttivat yhteisiä toimia, jotta muuttoliike Länsi-Balkanin reitillä saataisiin hallintaan koordinoidusti. EU:n pelastuspalvelumekanismilla tuettiin Unkaria, Sloveniaa, Kroatiaa, Kreikkaa ja Serbiaa. EU on lisäksi myöntänyt lähes 23 miljoonaa euroa humanitaarista apua pakolaisten ja siirtolaisten auttamiseen Länsi-Balkanilla. Sen jälkeen kun tulijoiden määrä nousi jyrkästi kesällä 2015, Länsi-Balkanin maille on myönnetty liittymistä valmistelevasta tukivälineestä 78 miljoonaa euroa, joilla niitä autetaan parantamaan muuttovirtojen hallintaa rajoilla sekä valmiuksia ottaa vastaan pakolaisia ja muita tulijoita. Perustamalla järjestelykeskuksia Kreikkaan ja Italiaan on onnistuttu parantamaan muuttovirtojen hallintaa. Järjestelykeskusten ja eurooppalaisen raja- ja merivartioston avulla on voitu parantaa EU:n ulkorajojen valvontaa ja tehostaa turvapaikka- ja palautusmenettelyjä. Hätätilanteen tukea EU:ssa koskevan avustusvälineen varoilla on tehty sopimuksia yli 430 miljoonan euron arvosta pakolaistilanteen helpottamiseksi Kreikassa. Väline perustettiin vuonna 2016 vastauksena sellaisiin EU:n jäsenvaltioissa esiintyviin poikkeuksellisiin kriiseihin tai katastrofeihin, joilla on vakavia humanitaarisia seurauksia. Se on otettu käyttöön kolmen vuoden ajaksi, jotta voidaan vastata pakolaisten humanitaarisiin tarpeisiin EU:ssa.

EU:n ja Turkin 18. maaliskuuta 2016 antama julkilausuma on jatkoa niiden 29. marraskuuta 2015 sopimalle muuttoliikettä koskevalle yhteiselle toimintasuunnitelmalle. Julkilausumalla oli keskeinen rooli kestämättömän humanitaarisen kriisin aiheuttaneiden hallitsemattomien muuttovirtojen hallintaan saamisessa. Julkilausuman antamista seuraavien viikkojen aikana sääntöjenvastaisesti saapuvien tulijoiden ja kuolemantapausten määrä väheni voimakkaasti. Sen myötä avautui myös uudelleensijoitusmahdollisuus eli laillinen maahantulokanava suojelua tarvitseville. EU:n ja Turkin julkilausumalla luotiin järjestäytynyt, turvallinen ja laillinen vaihtoehto Eurooppaan pääsylle vaarallisten muuttoreittien sijaan. Sitä tarjotaan kansainväliseen suojeluun oikeutetuille. Julkilausuma myös helpottaa EU:n ja kansainvälisen oikeuden mukaisesti toteutettavia palautuksia, joskin lisätoimia tarvitaan. Turkin-pakolaisavun koordinointiväline on osa näitä pyrkimyksiä. Sen avulla on kanavoitu 3 miljardia euroa vuosina 2016 ja 2017, ja se on osoittautunut hyväksi keinoksi antaa käytännön tukea pakolaisille ja heitä vastaanottaville yhteisöille Turkissa. Tukimuotoja ovat humanitaarinen apu, koulutus, muuttoliikkeen hallinta, terveydenhuolto, paikallinen infrastruktuuri ja sosioekonominen tuki. Vuosien 2016 ja 2017 tukirahoista (3 miljardia euroa) yli puolesta (1,66 miljardia euroa) on tehty sopimus. Työ jatkuu sen varmistamiseksi, että jäljellä olevista varoista tehdään sopimukset vuoden 2017 loppuun mennessä. EU:n ja Turkin julkilausuman täysimittainen ja kestävä täytäntöönpano edellyttää jatkuvia ponnisteluja ja poliittista määrätietoisuutta kaikilta osapuolilta. EU:n ja Turkin julkilausumassa todetaan, että ”[k]un nämä varat on käytetty lähes kokonaan, ja edellyttäen, että edellä mainitut sitoumukset on täytetty, EU vapauttaa koordinointivälineeseen annettavan 3 miljardin euron lisärahoituksen vuoden 2018 loppuun asti”. Tilanne Kreikan saarilla edellyttää sekin huomattavia ja kiireellisiä lisäponnisteluja Kreikan viranomaisilta, EU:n virastoilta ja jäsenvaltioilta. Muun muassa palauttamisia Turkkiin on lisättävä EU:n ja kansainvälistä oikeutta kaikilta osin noudattaen. Jäsenvaltioiden olisi jatkettava syyrialaispakolaisten uudelleensijoittamista Turkista Eurooppaan ja noudatettava asiasta antamiaan sitoumuksia. Nyt on sopiva ajankohta myös vapaaehtoisen humanitaarisen maahanpääsyn järjestelmän käyttöönotolle (lisätietoja kohdassa 3.2). EU:n humanitaarisen avun ohjelmat ja Syyrian kriisin johdosta perustettu EU:n erityisrahasto ovat keskeisellä sijalla siinä mittavassa avustustoiminnassa, jolla EU on reagoinut Syyrian pakolaiskriisiin. Niillä on kriisin alusta alkaen tuettu hädänalaisia Syyriassa sekä yli kahta ja puolta miljoonaa syyrialaispakolaista ja heitä vastaanottaneita yhteisöjä Egyptissä, Irakissa, Jordaniassa, Libanonissa, Turkissa ja Länsi-Balkanilla. EU on myös kasvattanut turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastosta (AMIF) ja sisäisen turvallisuuden rahastosta (ISF) saatavilla olevaa rahoitusta 70 prosentilla. Myös asiaankuuluvien EU:n virastojen rahoitusta on lisätty, jotta ne voivat tukea jäsenvaltioita muuttoliikkeeseen ja rajaturvallisuuteen liittyvissä toimissa. Tämän ansiosta on voitu avustaa 814 000 turvapaikanhakijaa EU:ssa, tukea 1 915 000 kolmannen maan kansalaisen kotouttamista ja edistää 83 5000 henkilön palauttamista. AMIF- ja ISF-rahastoista on tähän mennessä myönnetty jo kaikkiaan 2,2 miljardia euroa muuttoliikkeeseen, rajojen turvaamiseen ja turvallisuuteen liittyvien toimien tukemiseen jäsenvaltioissa sekä hätätilanteissa että osana pidemmän aikavälin toimintaa. Rahoitusta on myönnetty myös muista EU:n ohjelmista. Esimerkiksi terveysalan toimintaohjelmasta jäsenvaltioille myönnettiin 19,2 miljoonaa euroa vuosina 2015–2017 muun muassa terveydenhoitoalan ammattilaisten kouluttamiseen. Kreikan ja Italian turvapaikkajärjestelmiin kohdistuva paine helpotti, kun EU toteutti ensimmäisen laajamittaisen ja koordinoidun operaation turvapaikanhakijoiden siirtämiseksi toisiin jäsenvaltioihin. Toiminta käynnistyi hitaasti, mutta järjestelmien puitteissa sisäisesti siirrettyjen henkilöiden määrä on noussut jatkuvasti, mikä osoittaa, että solidaarisuus toimii käytännössä. Tähän mennessä yli 28 500 henkilöä on siirretty sisäisesti (tilanne 20.9.2017). Määrä on noin 90 prosenttia niistä, joista on tehty sisäistä siirtoa koskeva pyyntö. Heinäkuussa 2015 käyttöön otettu ensimmäinen EU:n laajuinen uudelleensijoittamisjärjestelmä on sekin tuottanut tulosta. Sen ja EU:n ja Turkin julkilausuman nojalla perustetun järjestelmän puitteissa on uudelleensijoitettu yli 23 000 henkilöä. Libyan rannikkovartioston kapasiteetin vahvistamiseksi on toteutettu määrätietoisia toimenpiteitä yhteistyössä kansainvälisten järjestöjen ja jäsenvaltioiden kanssa, jotta voidaan puuttua keskisen Välimeren reittiä Italiaan sääntöjenvastaisesti saapuvien tulijoiden jatkuvaan virtaan. Viime kuukausina on ollut havaittavissa ensimmäisiä merkkejä määrien vähenemisestä. Toimenpiteiden lisäksi on vahvistettu kumppanuutta kansainvälisten järjestöjen kanssa, jotta Libyan humanitaarista tilannetta voitaisiin kohentaa ja tarjota sinne saarroksiin jääneille siirtolaisille vaihtoehtoja. Tuloksena syntyi yhteistä ja määrätietoista unionin tason toimintaa, jossa kaikkien toimijoiden – jäsenvaltioiden, EU:n toimielinten ja virastojen, kansainvälisten järjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan – yksittäisillä, yhteensovitetuilla toimilla oli keskeinen rooli. 2.2. Sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen kannustimien vähentäminen EU ja jäsenvaltiot ovat jatkaneet työtä ehkäistäkseen laittomia muuttovirtoja tehokkaasti sekä EU:ssa että sen ulkopuolella ja ottaakseen käyttöön luotettavan palautusjärjestelmän, jonka avulla palauttamispäätökset voidaan panna täytäntöön. Perimmäiset syyt – tuki kolmansille maille Sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen perimmäisiä syitä tarkasteltaessa voidaan todeta, että EU ja sen jäsenvaltiot ovat yhdessä maailman suurin kehitysavun antaja. Vuonna 2016 niiden antaman avun määrä oli 75,5 miljardia euroa, mikä on lähes 60 prosenttia Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) jäsenten yhteenlasketun avun määrästä. Rahoituksella tuetaan kumppanimaiden taloutta nuorten tulevaisuuden turvaamiseksi, varmistetaan ruoka- ja ravitsemusturva ja energiansaanti sekä pyritään vakiinnuttamaan hyvä hallintotapa ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen, myös Afrikassa. Vuonna 2015 käynnistettyjen toimien (esim. Vallettan prosessi) ohella komissio ehdotti kesäkuussa 2016 uutta lähestymistapaa yhteistyöhön lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa. Tällä muuttoliikeasioissa tehtävään yhteistyöhön sovellettavalla kumppanuuskehyksellä on kaksi tavoitetta: puuttua sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen perimmäisiin syihin kehitysyhteistyötä tekemällä ja kannustaa kolmansia maita lisäämään yhteistyötä kaikissa muuttoliikkeeseen liittyvissä asioissa, myös ihmissalakuljetuksen torjunnassa ja omien kansalaisten takaisinotossa. Kumppanuuskehys otettiin käyttöön kesäkuussa 2016 viiden prioriteettimaan kanssa, ja sen piiriin on sittemmin otettu lisää maita. Sen puitteissa on saavutettu joitakin merkittäviä tuloksia varsinkin perimmäisiin syihin puuttumisessa, salakuljetusverkostojen hajottamisessa ja ihmiskaupan torjunnassa. Näiden aloitteiden tukemiseksi EU:n Afrikka-hätärahastosta on myönnetty 3,1 miljardia euroa 26 maalle Sahelin ja Tšad-järven alueella, Afrikan sarvessa ja Pohjois-Afrikassa. Määrästä ainoastaan 227,7 miljoonaa euroa on EU:n jäsenvaltioiden talousarvioista ja muilta kumppaneilta. Yli 117 hanketta on hyväksytty, ja niille on myönnetty lähes 2 miljardia euroa rahoitusta. Komissio vetoaa jäsenvaltioihin, jotta ne kartuttaisivat rahastoa edelleen. Rahastolla on ollut keskeinen rooli myös keskisellä Välimerellä. Sillä on esimerkiksi tuettu Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön (IOM) ja YK:n pakolaisjärjestön (UNHCR) työtä siirtolaisten ja pakolaisten suojelun parantamiseksi sekä elinolojen ja työllistymismahdollisuuksien kohentamiseksi vastaanottavissa yhteisöissä. Huhtikuussa 2017 hyväksyttiin näihin kysymyksiin keskittyvä 90 miljoonan euron ohjelma. Näiden tavoitteiden saavuttamista on tuettu myös Pohjois-Afrikassa ja Afrikan sarvessa toteutetuilla alueellisten kehitys- ja suojeluohjelmien toimilla. Lisäksi IOM:n kanssa vuodesta 2016 toteutettujen yhteisten toimien ansiosta niiden siirtolaisten määrä, jotka ovat palanneet Libyasta kotimaahansa avustetun vapaaehtoisen paluun puitteissa, on lähes kolminkertaistunut. Pelkästään vuonna 2017 kotimaahansa on palannut lähes 7 500 ihmistä Libyasta ja 4 000 ihmistä Nigeristä. Merkille pantava on myös kansainvälisen yhteisön vuonna 2015 sopima innovatiivinen kehitysrahoitusagenda . Siinä peräänkuulutetaan innovatiivisempia tapoja rahoittaa kehitystä erityisesti yksityisillä resursseilla, jotta saadaan paikattua rahoitusvaje ja siten saavuttaa kestävän kehityksen tavoitteet vuoteen 2030 mennessä. Uusi ulkoinen investointiohjelma on osa EU:n toimia näiden sitoumusten lunastamiseksi. Sen odotetaan saavan aikaan yli 44 miljardin euron investoinnit Afrikan ja EU:n naapurialueen kumppanimaissa vuoteen 2020 mennessä.

Siirtolaisten salakuljetus EU ja sen jäsenvaltiot ovat jatkaneet tuloksellista toimintaa ihmissalakuljettajien ja kauppiaiden rikollisen toiminnan estämiseksi ja torjumiseksi. Toimia toteutetaan koko muuttoreitin varrella eli lähtömaissa, kauttakulkumaissa ja EU:n alueella. Siirtolaisten salakuljetus on edelleen erittäin tuottoisa rikoksella saadun tulon lähde. Toukokuussa 2015 julkaistussa siirtolaisten salakuljetuksen vastaisessa EU:n toimintasuunnitelmassa jäsenvaltioita, EU:n virastoja ja muita alan organisaatioita kehotettiin tekemään tiivistä yhteistyötä tärkeimpien tavoitteiden saavuttamiseksi. Suunnitelma auttoi havaitsemaan puutteet ja löytämään ratkaisut niiden korjaamiseksi. Sen täytäntöönpano jatkuu. Europolin yhteyteen perustettiin vuonna 2016 ihmisten salakuljetusta tutkiva eurooppalainen keskus (EMSC). Se tarjoaa jäsenvaltioille operatiivista tukea salakuljetuksen torjuntaan, mikä on merkittävä lisäarvo. Keskus tukee suuren huomion kohteena olevaa rikollisverkostojen ennakoivaa tutkintaa. Vuonna 2017 se on tukenut toistaiseksi 68 tapauksen tutkintaa. Ensimmäisenä toimintavuotenaan se tuki 93 tapauksen tutkintaa, joka johti 147 pidätykseen. Kaiken kaikkiaan pidätyksiä on tähän mennessä tehty 167. Keskus tukee myös yhteisiä tutkintaryhmiä (kolmea vuonna 2017 ja kahta vuonna 2016), ja se on toistaiseksi havainnut ja seurannut 830:tä alusta, joita epäillään siirtolaisten salakuljetukseen osallistumisesta. Jäsenvaltiot ja EU:n virastot ovat ryhtyneet erityistoimiin siirtolaisten salakuljetukseen liittyvässä talousrikostutkinnassa muun muassa tarkastelemalla rahanpesun selvittelykeskusten asemaa ja yhteistyötä lainvalvontaviranomaisten kanssa laittomien rahoitusvirtojen jäljittämisessä. EU:n rikosoikeudellisen yhteistyön virastoon (Eurojust) perustettiin lokakuussa 2015 siirtolaisten salakuljetusta käsittelevä teemaryhmä, jonka tehtävänä on yksilöidä ja analysoida salakuljetustapausten tutkintaan ja syytetoimiin liittyviä haasteita sekä määritellä alan parhaat käytännöt. Vuonna 2017 yhteisiä tutkintaryhmiä on kaikkiaan kymmenen, ja ne työskentelevät 34:n Eurojustin rekisteröimän tapauksen parissa. Tietoa jaetaan paljon enemmän kaikilla tasoilla EU:n virastojen välisten koordinointimekanismien ja jokaisessa jäsenvaltiossa toimivien yhteyspisteiden verkoston ansiosta. Nyt on panostettava myös lokeroiden purkamiseen ja kaikkien kolmansissa maissa ja niiden kanssa työskentelevien mobilisointiin. Tähän kuuluu synergian kasvattaminen EU:n sotilas- ja siviilioperaatioiden ja lainvalvontaviranomaisten välisessä tiedonvaihdossa. Komissio on saanut valmiiksi perusteellisen arvion siirtolaisten salakuljetusta koskevasta EU:n oikeudellisesta kehyksestä. Se aikoo tehdä yhteistyötä asianomaisten sidosryhmien ja EU:n virastojen kanssa tukeakseen osaamisen ja hyvien toimintatapojen vaihtoa kansalaisyhteiskunnan, syyttäjien ja lainvalvontaviranomaisten välillä, jotta voidaan välttyä humanitaarisen avun kriminalisoinnilta sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen yhteydessä. Jäsenvaltioiden on kuitenkin parannettava siirtolaisten salakuljetukseen liittyviä tutkinta- ja syytteennostovalmiuksiaan. Siinä on hyödynnettävä kaikkia Euroopan muuttoliikeagendan hyväksymisen jälkeen käyttöön otettuja rakenteita ja resursseja. Tiedon jakaminen oikeaan aikaan ja etupainotteisesti on avainasemassa. Kansallisten tutkijoiden on kommunikoitava keskenään ja hyödynnettävä kaikki Europolin yhteydessä tieto- ja tiedustelukeskuksena toimivan EMSC:n tarjoamat resurssit. EU:n laivasto-operaatio Sophian puitteissa hiljattain perustettu siirtolaisten salakuljetuksen ja ihmiskaupan kansainvälinen seurantakeskus ja muiden toimijoiden (esim. Interpol) aloitteet täydentävät EMSC:n resursseja ja kasvattavat siten niiden lisäarvoa. Kolmansien maiden kanssa tehtävässä yhteistyössä olisi sovellettava laajemminkin Nigerissä menestyksellisesti käytettyä mallia, joka käsittää yhteisten tutkintaryhmien käytön ja valmiuksien kehittämisen. Tämä tarkoittaa EU:n ja virastojen yhteyshenkilöiden verkostojen koordinoinnin parantamista ja olemassa olevien foorumien tuloksellista käyttöä. Olisi myös harkittava siirtolaisten salakuljetukseen keskittyvien uusien yhteistyöfoorumien perustamista prioriteettimaiksi valittuihin kolmansiin maihin. Samaan aikaan on tehostettu yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan (YTPP) operaatioita, jotta voidaan tukea siirtolaisten salakuljetuksen torjuntatoimia osana laajempaa turvallisuuden ja vakauden lisäämiseen tähtäävää kehystä. Sophia-operaation ansiosta on jo pidätetty 117 ihmissalakuljetuksesta tai -kaupasta epäiltyä henkilöä ja tuhottu 478 salakuljetusalusta Libyan avomerialueella, ja Sahelin alueen operaatioissa on annettu koulutusta yli 24 000:lle turvallisuusalan siviili- tai sotilasjoukkojen jäsenelle. Kolmansiin maihin siirtolaisten salakuljetuksen torjuntatehtäviin lähetettävää henkilöstöä varten laaditaan yhteinen virallinen kehys ja selkeät toimeksiannot maahanmuuttoalan yhteyshenkilöjä koskevan asetuksen tarkistuksen yhteydessä. Komissio esittää tarkistusehdotuksen vuoden 2018 ensimmäisellä neljänneksellä. Samalla mahdollistetaan muuttoliikkeen eurooppalaisten yhteyshenkilöiden verkoston koko potentiaalin hyödyntäminen. Yhteyshenkilöitä on lähetetty 12 prioriteettimaahan huolehtimaan jäsenvaltioiden kanssa tehtävän työn tiiviistä koordinoinnista kentällä. Monet siirtolaiset aliarvioivat edelleenkin sääntöjenvastaiseen muuttoliikkeeseen liittyvät riskit, ja heillä on virheellinen kuva siitä, millaista elämä on EU:hun sääntöjenvastaisesti saapumisen jälkeen. EU on jo rahoittanut tiedotuskampanjoita Nigerissä, Sudanissa ja Etiopiassa, mutta vielä tarvitaan lisätyötä sen varmistamiseksi, että kolmansissa maissa on tarjolla luotettavaa tietoa. EU:n ja jäsenvaltioiden kolmansissa maissa parhaillaan toteuttamissa ja tulevissa valistus- ja tiedotuskampanjoissa on hyödynnettävä tavanomaisen ja sosiaalisen median koko potentiaali. Esimerkistä käy InfoMigrants-hanke , joka saavutti elokuun loppuun mennessä neljännesmiljoona ihmistä. Tästä syystä komissio on uudistamassa EU:n maahanmuuttoportaalia . Palautukset ja takaisinotto EU:n palautuspolitiikan lujittamiseksi on toteutettu lisätoimia. Euroopan raja- ja merivartiovirastolle annettiin innovatiivinen ja kunnianhimoinen tehtävä tukea jäsenvaltioita ja varmistaa operatiivinen koordinointi kaikissa palauttamiseen liittyvissä asioissa. Komissio esitti 2. maaliskuuta 2017 hyväksymässään palauttamista koskevassa uudistetussa toimintaohjelmassa konkreettisia suosituksia siitä, miten palautuksia voidaan tehostaa tukkimalla porsaanreiät ja puuttumalla kansallisten palautuskäytäntöjen kirjavuuteen. Komissio on tehnyt ahkerasti Schengen-arviointeja palauttamisen alalla. Jäsenvaltioille arvioinnit tarjoavat puitteet, joissa puutteet on mahdollista korjata. EU:n palauttamisohjelmien avulla on onnistuttu lisäämään tiedonvaihtoa ja käytäntöjen lähentymistä. On muun muassa laadittu ja pantu täytäntöön yhteiset kehykset avustetun vapaaehtoisen paluun ja uudelleenkotouttamisen ohjelmille koko EU:ssa. Eurostatin tietojen mukaan EU:n alueella oleskeli vuonna 2016 laittomasti noin miljoona kolmannen maan kansalaista. Heistä vain puolet sai määräyksen poistua EU:n alueelta, ja määräyksen saaneista alle puolet (226 000) tosiasiallisesti palautettiin. Palautusaste on pysynyt matalana, koska olemassa olevia välineitä on käytetty tehottomasti sekä EU:n että jäsenvaltioiden tasolla. Palautusten kokonaisaste kasvoi 41,8 prosentista 42,5 prosenttiin vuosina 2014–2015, mutta samaan aikaan palautukset kolmansiin maihin vähenivät 36,6 prosentista 36,4 prosenttiin. Jos palautuksia Länsi-Balkanin maihin ei oteta huomioon, EU:n palautusaste on vieläkin alhaisempi, 27 prosenttia. Tämä johtuu osittain siitä, että olemassa olevien välineiden täytäntöönpanoa valvotaan puutteellisesti EU:ssa ja jäsenvaltioissa , ja osittain siitä, että takaisinottopolitiikkaa ei ole vielä hiottu loppuun asti. Vaikka voimassa olevien takaisinottosopimusten täytäntöönpanossa on edistytty, uusia sopimuksia koskevien neuvottelujen loppuun saattaminen ei etene eivätkä vuonna 2016 aloitetut neuvottelut ole edenneet odotusten mukaisesti. Painopiste on sen vuoksi käytännön yhteistyön parantamisessa. Eräiden keskeisten lähtömaiden kanssa on saatu valmiiksi palautuksia ja takaisinottoa koskevat käytännön järjestelyt, toisten kanssa niistä käydään neuvotteluja. Tämän tiedonannon 3.3 kohdassa esitetään konkreettisia ideoita siitä, miten palautusten täytäntöönpanoa voidaan edelleen parantaa. Sääntöjenvastaisen oleskelun kannustimiin puuttuminen Osa EU:n taloudesta nojaa edelleen laittomien siirtolaisten työvoimaan, mikä ruokkii sääntöjenvastaista maahantuloa ja heikentää työvoiman liikkuvuutta koskevan, laillisiin muuttojärjestelyihin perustuvan politiikan kehittämistä. Työnantajiin kohdistettavista seuraamuksista annettu direktiivi on mahdollistanut laittomasta työhönotosta langetettavien seuraamusten tiukentamisen ja havaitsemismenetelmien parantamisen. Direktiivin mukaisesti kaikki jäsenvaltiot ovat kieltäneet laittomien siirtolaisten työhönoton ja langettavat siitä taloudellisia, hallinnollisia tai rikosoikeudellisia seuraamuksia. Siitä huolimatta mahdollisuus työllistyä laittomasti on edelleen EU:hun suuntautuvan sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen merkittävä kannustin. Jotta tilanne saataisiin korjatuksi, siirtolaisten salakuljetuksen vastaisessa EU:n toimintasuunnitelmassa ilmoitetut toimenpiteet olisi pantava kaikilta osin täytäntöön ja jäsenvaltioiden on lisättävä työsuojelutarkastusten määrää talouden suuririskisillä sektoreilla. Komissio aikoo raportoida tehdyistä tarkastuksista vuosittain. Se varmistaa direktiivin aukottoman täytäntöönpanon ja käynnistää tarvittaessa rikkomusmenettelyjä.

Jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä pimeän työn vastaisella EU-foorumilla olisi hyödynnettävä täysimääräisesti sen varmistamiseksi, että kolmansien maiden kansalaisten työllistymisedellytykset ymmärretään paremmin, ja lainvastaisten käytäntöjen vähentämiseksi. Ensisijaiseksi kohderyhmäksi olisi otettava suuririskiset sektorit, ja tavoitteena tulisi olla laittomien maahanmuuttajien työhönoton kitkemiseen liittyvien parhaiden kansallisten kokemusten levittäminen alan sidosryhmien, kuten ammattiliittojen ja työnantajajärjestöjen, keskuudessa. Harmaa talous ymmärretään vetotekijäksi. Sen lisäksi on EU:n tasolla saatava parempi käsitys kaikista muistakin tekijöistä, jotka suoraan tai välillisesti edistävät siirtolaisten sääntöjenvastaista oleskelua EU:ssa. Komissio aikookin kuulla jäsenvaltioita ja muita toimijoita laatiakseen luettelon näistä siirtolaisten luvatonta maahantuloa ja oleskelua EU:ssa edistävistä tekijöistä ja voidakseen tunnistaa ja kerätä luvattoman maahantulon ja oleskelun vähentämiseen liittyviä parhaita käytäntöjä. Prosessiin kuuluu tehostettu yhteistyö muiden kuin maahanmuuton hallintaan osallistuvien kansallisten ja paikallisten viranomaisten kanssa. Sellaisia ovat esimerkiksi sosiaaliturvasta, opetuksesta, verotuksesta, ajokorttien myöntämisestä ja ajoneuvojen rekisteröinnistä vastaavat viranomaiset sekä muut kolmansien maiden kansalaisten kanssa tekemisissä olevat palveluyksiköt. Tässä yhteydessä komissio aikoo suunnitella osana yleistä viestintästrategiaansa kohdennettuja toimia, joihin otetaan mukaan asianomaiset maahanmuuttajayhteisöt EU:ssa. Maahanmuuttajayhteisöillä on tärkeä rooli kotimaidensa talouden kehittämisessä. Niiltä on mahdollista saada tukea kansallisella ja EU:n tasolla toteutettaville toimenpiteille, joiden tavoitteena on vähentää siirtolaisten luvatonta oleskelua. 2.3. Rajaturvallisuus – ihmishenkien pelastaminen ja ulkorajojen turvaaminen Yhteinen ulkoraja edellyttää, että kaikki Schengen-alueen valtiot tekevät yhteistyötä ja jakavat vastuun rajaturvallisuudesta. Ulkorajojen turvallisuuden parantamiseksi toteutetuissa toimenpiteissä on siksi vedottu solidaarisuuteen ja kaikkien jäsenvaltioiden vastuuseen. Ensisijaisena tavoitteena on jatkossakin ihmishenkien pelastaminen Toistuvat tragediat tärkeimmillä muuttoreiteillä – varsinkin merireiteillä – ovat osoittaneet, että siirtolaisten matkustustavat, erityisesti ihmissalakuljettajien häikäilemättömät keinot, vaarantavat ihmishenkiä. Rajojen suojelua, myös pelastusoperaatioita, on siksi jatkettava. EU on kasvattanut Euroopan raja- ja merivartioviraston toteuttamien yhteisoperaatioiden Triton ja Poseidon resursseja merkittävästi. Virasto on käynnistänyt operaatioita myös läntisellä Välimerellä. Näissä yhteisoperaatioissa on eräiden kansalaisjärjestöjen ja kauppa-alusten tuella pelastettu 620 000 ihmishenkeä vuodesta 2015 lukien. Operaatioita koordinoidaan tiivisti ja täydennetään EUNAVFOR MED Sophia -operaation kalustolla. Kuolemantapaukset itäisen Välimeren reitillä ovat vähentyneet merkittävästi. Egeanmerellä on kirjattu 113 kuollutta tai kadonnutta sen jälkeen, kun EU:n ja Turkin julkilausumaa alettiin soveltaa. Lausuntoa edeltäneen vuoden aikana kuolleiden tai kadonneiden määrä oli noin 1 150. EU tukee myös Turkin rannikkovartiostoa 20 miljoonalla eurolla etsintä- ja pelastusoperaatioissa tarvittavan kapasiteetin kasvattamiseksi. Näistä ponnisteluista huolimatta ihmisiä kuolee, ja jokainen menetetty ihmishenki on liikaa. Siksi EU ja jäsenvaltiot kouluttavat ja tukevat Libyan rannikkovartiostoa etsintä- ja pelastusoperaatioiden toteuttamisessa maan aluevesillä. Heinäkuussa 2017 hyväksyttiin EU:n ja Italian yhdessä rahoittama 46,3 miljoonan euron hanke Libyan rajavalvontakapasiteetin vahvistamiseksi. Hankkeen toteutusta jatketaan lähivuosina. On osittain EU:n Libyan rannikkovartiostolle antaman tuen ansiota, että kuolemantapausten määrä keskisen Välimeren reitillä laski 4 581:stä (2016) 2 372:een (tilanne 21.9.2017). Eurooppalainen raja- ja merivartiosto Euroopan raja- ja merivartioviraston perustaminen vuonna 2016 oli uraauurtava saavutus. Sen myötä EU:n ulkorajojen yhdennetyn valvonnan painopiste siirtyi yksinomaisesta kansallisesta toimivallasta kohti jäsenvaltioiden ja viraston jaettua vastuuta. Euroopan muuttoliikeagendassa esitetyn mukaisesti viraston uusiin tehtäviin kuluu myös rannikkovartiointi, jonka se hoitaa tiiviissä yhteistyössä Euroopan meriturvallisuusviraston ja Euroopan kalastuksenvalvontaviraston kanssa. Tehtäviin kuuluvat muun muassa yhteiset kalastuksen- ja rajavalvontalennot keskisellä Välimerellä. Viraston resursseja ja kalustoa on kasvatettu merkittävästi, mikä on parantanut sen interventiokykyä. Myös uudet ja pakolliset nopean toiminnan reservit ovat parantaneet viraston kykyä reagoida nopeasti hätätilanteisiin Euroopan ulkorajoilla. Viraston palveluksessa on tällä hetkellä yli 1 700 rajavartijaa ja muun henkilöstön jäsentä EU:n ulkorajojen eri osuuksilla. Se voi pian lähettää tiimejä myös Serbian ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian alueelle auttamaan niitä rajojensa tehokkaassa valvonnassa. Toinen Euroopan muuttoliikeagendassa peräänkuulutettu tärkeä tehtävä on kolmansien maiden rajavalvontavalmiuksien vahvistaminen. Vahvemmat ja älykkäämmät tietojärjestelmät Älykkäitä rajoja koskevassa työssä on tapahtunut edistystä rajanylitystietojärjestelmästä (EES) ja EU:n matkustustieto- ja -lupajärjestelmästä (ETIAS) annettujen ehdotusten myötä. Kun järjestelmät on saatu käyttöön, niiden avulla voidaan parantaa muuttoliikkeeseen mahdollisesti liittyvien riskien ja väärinkäytösten havaitsemista ja lisätä yleistä turvallisuutta. Kesäkuussa 2017 komissio esitti säädösehdotuksen, jolla lisätään vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaavan eurooppalaisen viraston (eu-LISA) toimivaltuuksia. Komissio aikoo esittää mahdollisimman pian ehdotuksia tiedonhallinnassa vielä olevien puutteiden korjaamiseksi erityisesti parantamalla EU:n keskustietojärjestelmien yhteentoimivuutta kyseisellä alueella. Tämä auttaa osaltaan tehostamaan EU:n ulkorajojen suojelua ja sisäistä turvallisuutta esimerkiksi varmistamalla, että loppukäyttäjillä – varsinkin rajavartijoilla sekä lainvalvonta-, maahanmuutto- ja oikeusviranomaisilla – on nopea ja saumaton pääsy kaikkiin tietoihin, joita ne tarvitsevat tehtäviensä hoidossa. Järjestelykeskukset Edellä mainittujen, EU:n ulkorajojen suojelua tehostavien toimien lisäksi Kreikkaan ja Italiaan perustettuja järjestelykeskuksia voidaan pitää operatiivisena edistysaskeleena sekä solidaarisuuden ja vastuun konkreettisina ilmentyminä tilanteessa, jossa kyseisiin jäsenvaltioihin kohdistuu painetta. Tällä hetkellä Kreikassa toimii viisi järjestelykeskusta, joiden yhteenlaskettu kapasiteetti on yli 7 000 paikkaa, ja Italiassa neljä järjestelykeskusta, joiden yhteenlaskettu kapasiteetti on yli 1 500 paikkaa. Järjestelykeskuksiin on saapunut 1. tammikuuta 2016 ja 15. syyskuuta 2017 välisenä aikana arviolta yli 261 000 siirtolaista (185 000 Kreikkaan ja yli 76 000 Italiaan). Heille on tarjottu lääkärintarkastuksia ja tarvittaessa sairaanhoitoa; heidän henkilöllisyytensä ja taustansa on varmennettu, heiltä on otettu sormenjäljet, heidät on rekisteröity ja heille on kerrottu heidän oikeuksistaan. Kaikki tämä tapahtuu yhdessä paikassa sen varmistamiseksi, että henkilöt ohjataan välittömästi asianmukaiseen menettelyyn, mikä nopeuttaa päätöksentekoa heidän asemastaan. Ennen järjestelykeskusten perustamista ainoastaan 58 prosentilta Italiaan vuonna 2015 saapuneista siirtolaisista otettiin sormenjäljet; tänä päivänä sormenjäljet otetaan lähes kaikilta järjestelykeskuksissa sovellettavan hotspot-lähestymistavan ansiosta. Järjestelykeskukset ovat auttaneet lisäämään Europolin ja kansallisten viranomaisten tekemien ylemmän tason turvatarkastusten määrää. Tarkastusten avulla on voitu määritellä riskiprofiileja ja torjua ihmissalakuljettajien verkostoja. Järjestelykeskusten avulla voidaan myös helpottaa sisäisten siirtojen toteutusta Kreikassa ja Italiassa, koska keskukset tarjoavat tietoa ja ohjaavat siirtoedellytykset täyttävät turvapaikanhakijat asianomaiseen menettelyyn. Lisäksi järjestelykeskukset ovat edistäneet haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden (esim. ihmiskaupan uhrit, vakavasti sairaat henkilöt ja ilman huoltajaa olevat alaikäiset) tunnistamista ja ohjaamista heidän tarvitsemien tukipalvelujen piiriin. Kreikan ja Italian olisi edellä mainittuihin saavutuksiin nojaten ja EU:n virastojen koordinoimalla tuella hyödynnettävä kaikki hotspot-lähestymistavan tarjoamat operatiiviset mahdollisuudet. Molempien maiden on oltava valmiita lisäämään vastaanottokapasiteettiaan ja kohentamaan olosuhteita järjestelykeskuksissa suuntausten ja tarpeiden kehittyminen huomioon ottaen. Lisäksi niiden on vastattava paremmin haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien erityistarpeisiin (asiantuntijoiden tekemät vakioidut haavoittuvuusarvioinnit, lastensuojeluviranomaiset, erilliset alueet jne.). Samoin olisi varmistettava selkeät tehtävät ja vastuut sekä tehostettava koordinointia kentällä tiiviissä yhteistyössä isäntäjäsenvaltioiden kanssa. Yhteistyö koskee erityisesti EU:n alueellisia työryhmiä, joille olisi annettava selkeä toimeksianto. Hotspot-lähestymistapa on osoittautunut joustavaksi ja hyödylliseksi EU:n välineeksi, joka on sovitettavissa mihin tahansa samassa tilanteessa olevaan jäsenvaltioon. Kreikasta ja Italiasta saatujen kokemusten perusteella komissio aikoo esittää myöhemmin syksyllä ohjeita, muun muassa mallin menettelyohjeiksi siitä, miten järjestelykeskus perustetaan ja miten sitä käytetään tilanteessa, jossa minkä tahansa ulkorajoilla sijaitsevan jäsenvaltion rajaosuuteen kohdistuu kohtuuton muuttopaine. 2.4. Euroopan velvollisuus suojella: vahva yhteinen turvapaikkapolitiikka ja lisää laillisia keinoja päästä Eurooppaan Euroopan ulkorajojen turvaaminen on toteutettava niin, että samalla sovelletaan yhteistä turvapaikkapolitiikkaa, joka on kaikin puolin tehokas, oikeudenmukainen ja inhimillinen. Komissio toteuttaa yhdessä jäsenvaltioiden kanssa määrätietoisia toimia Italiaan ja Kreikkaan kohdistuvan turvapaikkapaineen helpottamiseksi. Se on myös ehdottanut Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän kokonaisvaltaista uudistamista.

Sisäiset siirrot Kesällä 2015 maahantulijoita oli enemmän kuin koskaan aikaisemmin. Neuvosto päätti tuolloin komission ehdotusten perusteella toteuttaa ensimmäisen laajamittaisen, EU:n tasolla koordinoidun operaation, jossa huomattava määrä turvapaikanhakijoita siirrettiin Italiasta ja Kreikasta muihin jäsenvaltioihin. Kyseisten maiden turvapaikkajärjestelmiin kohdistuva paine on sittemmin hellittänyt. Neuvoston päätösten mukaisesti jäsenvaltiot sopivat 160 000:n selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevan hakijan siirtämisestä sisäisesti. Osana tätä järjestelyä jäsenvaltioille annettiin mahdollisuus täyttää siirtovelvoitteensa Italiaa ja Kreikkaa kohtaan sallimalla 54 000:n henkilön laillinen maahanpääsy Turkista. Neuvoston vuonna 2015 tekemiä päätöksiä sovelletaan selvästi kansainvälistä suojelua tarvitseviin henkilöihin, jotka ovat saapuneet Italiaan tai Kreikkaan 26. syyskuuta 2017 mennessä. Välittömänä tavoitteena on varmistaa, että kaikki Italiassa ja Kreikassa vielä olevat henkilöt, jotka ovat saapuneet määräaikaan mennessä ja täyttävät neuvoston päätöksissä asetetut edellytykset, siirretään toisiin jäsenvaltioihin nopeasti. Järjestelmän puitteissa on määrä siirtää kaikkiaan 37 000 henkilöä. Tämän vuoksi on erittäin tärkeää, että kaikki jäsenvaltiot – erityisesti Puola, Unkari ja Tšekki sekä ne jäsenvaltiot, jotka eivät ole vastaanottaneet koko osuuttaan – tehostavat toimiaan. Italiaan ja Kreikkaan kohdistuva muuttopaine on edelleen kova, koska vuonna 2016 ja vuoden 2017 ensimmäisellä puoliskolla tulijoita oli paljon eikä kaikkia tapauksia ole vielä ehditty käsitellä. Sen vuoksi EU:n olisi jatkossakin osoitettava solidaarisuuttaan Italialle ja Kreikalle. Komissio on valmis antamaan taloudellista tukea niille jäsenvaltioille, jotka jatkavat sisäisesti siirrettävien vastaanottamista nykyisen järjestelmän poistuttua käytöstä. Myös Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO) ja muiden EU:n virastojen Italialle ja Kreikalle myöntämää apua olisi jatkettava ja tarvittaessa lisättävä. Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä Vaikka hätätilanteessa sovellettavalla sisäisten siirtojen järjestelmällä onkin saatu aikaan konkreettisia tuloksia ja helpotettu Kreikkaan ja Italiaan kohdistuvaa painetta, on selvää, ettei tilapäisiä toimenpiteitä voida soveltaa loputtomiin. EU:n turvapaikkajärjestelmään kohdistuva paine ja varsinkin turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaavan jäsenvaltion määrittämiseen suunnitellun Dublin-järjestelmän käytössä havaitut vakavat puutteet ovat tuoneet esiin tarpeen uudistaa Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän rakennetta perusteellisesti. Niinpä komissio ehdotti vuoden 2016 touko- ja heinäkuussa, että kaikki Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän keskeiset säädökset uudistetaan. Tavoitteena on yhdenmukaisempi ja tehokkaampi järjestelmä, jossa kaikki jäsenvaltiot kohtelevat turvapaikanhakijoita samalla tavalla vastaanotto-olosuhteiden, menettelyjen ja aseman määrittämisen suhteen, jossa asema myönnetään ainoastaan niille, jotka ovat aidosti kansainvälisen suojelun tarpeessa, ja jossa vastuu turvapaikanhakijoista jaetaan unionissa oikeudenmukaisesti uudistamalla Dublin-järjestelmä perusteellisesti. Tavoitteena on myös puuttua järjestelmän väärinkäytöksiin ja luvattomaan edelleen liikkumiseen. Neuvottelut kaikkiaan seitsemästä säädösehdotuksesta etenevät eri tahtiin. Euroopan unionin turvapaikkavirastoa koskevasta ehdotuksesta on päästy poliittiseen yhteisymmärrykseen, ja Eurodac-ehdotuksesta on aloitettu kolmikantaneuvottelut. Edistymistä on tapahtunut myös neuvotteluissa vastaanotto-olosuhteita koskevasta direktiivistä, aseman määrittelyä ja turvapaikkamenettelyjä koskevista asetuksista sekä unionin uudelleensijoittamiskehystä koskevasta ehdotuksesta. Keskustelut Dublin-järjestelmän uudistamisesta sen sijaan polkevat paikallaan. Tarvitaan uutta sitoutumista, jotta kaikkien näiden ehdotusten, varsinkin Dublin-järjestelmän uudistamisen, käsittelyssä voitaisiin edetä tuntuvasti. Ehdotuksia siitä, miten asiassa voitaisiin edetä, esitetään tämän tiedonannon kohdassa 3.1. Samalla kun viimeistellään Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamista koskevia neuvotteluja, on tärkeää, että jäsenvaltiot soveltavat EU:n turvapaikkasäännöstöä yhtenäisesti, koska se edistää vapaan liikkuvuuden Schengen-alueen moitteetonta toimintaa. Sen vuoksi ja etenkin Dublin-asetuksen yhtenäisen soveltamisen varmistamiseksi Kreikan olisi jatkettava komission 8. joulukuuta 2016 antaman suosituksen täytäntöönpanoa. Tavoitteena on varmistaa, että Kreikka aloittaa uudelleen ja asteittain vastuun ottamisen voimassa olevan Dublin-asetuksen mukaisesti. Kreikasta tehtävien sisäisten siirtojen jatkamisen pitäisi niin ikään edistää tätä asteittaista vastuun uudelleenottoa. Unkarin olisi ryhdyttävä kiireesti toimiin korjatakseen komission täydentävässä virallisessa ilmoituksessaan luettelemat puutteet, etenkin kun jäsenvaltioiden viranomaiset ovat kyseisten puutteiden vuoksi keskeyttäneet Dublin-asetuksen mukaiset siirrot Unkariin. Lisäksi jäsenvaltioiden olisi reagoitava nopeammin Italian ja Kreikan esittämiin Dublin-asetuksen mukaisiin vastaanottopyyntöihin, varsinkin perhesiteisiin perustuviin pyyntöihin. Lasten asema muuttoliikkeessä Meidän on myös tehostettava ja koordinoitava pyrkimyksiämme toteuttaa kiireesti toimet, joita lasten suojelu muuttoliikkeen yhteydessä edellyttää. Tarve todettiin 12. huhtikuuta 2017 annetussa tiedonannossa Lasten suojelu muuttoliikkeen yhteydessä ja toistettiin 8. ja 9. kesäkuuta 2017 kokoontuneen neuvoston päätelmissä . Eurooppaan viime vuosina saapuneiden maahanmuuttajalasten suuri määrä on koetellut kansallisia järjestelmiä ja hallintoja ja paljastanut useita puutteita heidän suojelussaan. Jonkinasteista edistystä on jo tapahtunut kyseisten puutteiden korjaamisessa (esim. kiireellisiin suojelutarpeisiin vastaaminen paineenalaisissa jäsenvaltioissa EU:n ja sen virastojen tuella ja koulutuksen tarjoaminen hätätilanteissa), mutta uusia (ja paremmin koordinoituja) toimia tarvitaan edelleen sekä EU:n tasolla että jäsenvaltioissa kuudella tärkeimmällä tiedonannossa määritellyllä toiminta-alalla . EU:n tasolla on edistytty hyvin Euroopan edunvalvontaverkoston perustamisessa. Säilöönoton vaihtoehtojen edistäminen on yksi keskeinen kysymys lapsen oikeuksia käsittelevällä eurooppalaisella foorumilla, joka kokoontuu 6.–8. marraskuuta 2017. Uudelleensijoittaminen, humanitaarinen maahanpääsy ja muut laillisen maahanpääsyn muodot Voidakseen korvata EU:hun suuntautuvat vaaralliset ja sääntöjenvastaiset muuttovirrat turvallisilla ja laillisilla maahantulokeinoilla, EU on kriisin alusta alkaen pyrkinyt lisäämään laillisten kanavien tarjontaa kasvavalle joukolle ihmisiä, jotka ovat joutuneet siirtymään asuinsijoiltaan ja ovat kansainvälisen suojelun tarpeessa. Tähän liittyen otettiin heinäkuussa 2015 käyttöön komission suosituksesta ensimmäinen EU:n laajuinen uudelleensijoitusjärjestelmä. Samoin on otettu käyttöön EU:n ja Turkin julkilausumaan sisältyvän ”yksi yhteen” -periaatteen mukainen uudelleensijoitusmekanismi. Nämä järjestelmät ovat edistysaskelia ja erottamaton osa EU:n kokonaisvaltaista toimintaa kriisitilanteessa. Vuosina 2015–2017 osa jäsenvaltioista otti ensimmäistä kertaa vastaan uudelleensijoitettavia henkilöitä ja asiassa jo kunnostautuneet jäsenvaltiot kasvattivat sitoumuksiaan ja käsittelivät suuremman määrän hakemuksia kuin aikaisemmin. Toimien tuloksena kyseisinä vuosina uudelleensijoitettiin eurooppalaisten järjestelmien avulla yli 23 000 henkilöä. Pelkästään vuonna 2016 jäsenvaltiot uudelleensijoittivat kansallisten ja monenvälisten järjestelmien avulla yli 14 200 pakolaista eli selvästi enemmän kuin vuonna 2015 (8 155 henkeä), vuonna 2014 (6 550 henkeä) ja vuosina 2010–2013 (4 000–5 000 henkeä vuodessa). Tämä lisäys on osoitus siitä lisäarvosta ja potentiaalista, joka EU-tason yhteistyön ja koordinoinnin tehostamisella sekä jäsenvaltioiden uudelleensijoittamistoimiin myönnettävän EU:n rahoituksen lisäämisellä on. 2.5. Laillinen muuttoliike, viisumit ja kotouttaminen Laillinen muuttoliike Hyvin hallittu laillinen maahanmuutto voi auttaa EU:ta ratkaisemaan haasteet, jotka liittyvät työikäisen väestön pienenemiseen ja työmarkkinoiden rakenteelliseen osaamisvajeeseen. Samalla se täydentää pyrkimyksiä kehittää olemassa olevan työvoiman osaamista ja työllistymistä. Komissio esitti jo viime vuonna ehdotuksen sinistä korttia koskevan direktiivin vaikuttavuuden lisäämiseksi. Se kehottaa lainsäätäjiä vauhdittamaan neuvotteluja, jotta tässä tärkeässä asiassa päästäisiin nopeasti laadukkaaseen tulokseen. EU tarvitsee kunnianhimoisen sinisen kortin järjestelmän, jotta se pystyy houkuttelemaan taloutensa tarvitsemia korkean osaamistason työntekijöitä. Komissio on myös arvioinut laillista muuttoliikettä koskevaa säännöstöä havaitakseen siinä mahdollisesti olevat merkittävät puutteet, ongelmakohdat ja epäjohdonmukaisuudet ja tarkastellakseen sen mahdollisia yksinkertaistamis- ja järkeistämistapoja. Lisäksi komissio kartoittaa EU:n ulkopuolisten maiden käyttämiä ”kiinnostuksenilmaisujärjestelmiä”. Nämä toimet yhdessä laillista muuttoliikettä – erityisesti opiskelijoiden, tutkijoiden, kausityöntekijöiden ja sisäisen siirron saaneiden työntekijöiden muuttoa – koskevien direktiivien tehostetun täytäntöönpanon kanssa voivat auttaa parantamaan työvoiman muuttoliikkeen hallintaa EU:n tasolla ja houkuttelemaan EU:n talouksien tarvitsemaa erityisosaamista. Viisumit EU:n yhteinen viisumipolitiikka on keskeinen matkailun ja liiketoiminnan edistämisväline, mutta moitteettomasti toimiva viisumipolitiikka on myös tärkeä keino ehkäistä turvallisuusriskejä tai EU:hun suuntautuvaa sääntöjenvastaista muuttoliikettä. Komissio esitti huhtikuussa 2014 uudelleenlaaditun viisumisäännöstön ja kiertomatkaviisumia koskevat ehdotukset edistääkseen talouskasvua helpottamalla viisuminsaantia, mikä puolestaan lisää matkailua ja kauppaa. Näistä ehdotuksista käydyissä lainsäätäjien välisissä neuvotteluissa ei ole edistytty merkittävästi. Samaan aikaan muuttoliike- ja turvallisuustilanteessa on tapahtunut huomattavia muutoksia. Vastauksena nykyisiin muuttoliike- ja turvallisuushaasteisiin EU on hiljattain toteuttanut joitakin viisumivapaata matkustusta koskevia toimenpiteitä. Sellaisia ovat muun muassa vuoden 2017 alussa käyttöön otettu entistä tehokkaampi mekanismi, joka antaa EU:lle mahdollisuuden keskeyttää tilapäisesti viisumivapaa matkustus maista, jotka saattavat muodostaa merkittävän muuttoliike- tai turvallisuusriskin, sekä ehdotus EU:n matkustustieto- ja -lupajärjestelmän (ETIAS) käyttöönotosta.

Yhteisen viisumipolitiikan sovittamista nykyisiin haasteisiin on kuitenkin jatkettava ottamalla huomioon uudet tietotekniset ratkaisut ja sovittamalla yhteen toisaalta viisumin myöntämisen ja viisumivapaan matkustamisen hyödyt (esim. kauppa, matkailu ja ihmisten välinen kanssakäyminen) ja toisaalta muuttoliikkeen sekä yleisen turvallisuuden ja rajaturvallisuuden hallinnan tehostaminen. Komissio aikoo kuulla jäsenvaltioita ja Euroopan parlamenttia ja esitellä sen pohjalta tammikuussa 2018 ajatuksiaan siitä, miten EU:n yhteistä viisumipolitiikkaa voidaan nykyaikaistaa sekä lyhyellä että pidemmällä aikavälillä. Komissio aikoo samassa yhteydessä arvioida kriittisesti sitä, vieläkö nykyisellä viisumipolitiikalla voidaan vastata nykyisiin ja tuleviin haasteisiin. Tärkeimpänä tavoitteena on saattaa viisumipolitiikka vastaamaan uusia kehitteillä olevia rajaturvallisuuden hallintajärjestelmiä (EES ja ETIAS), hyödyntää viisumipolitiikkaa paremmin EU:n yhteistyössä kolmansien maiden kanssa sekä varmistaa parempi tasapaino muuttoliike- ja turvallisuuskysymysten, taloudellisten näkökohtien ja yleisten ulkosuhteiden välillä. Ensimmäisenä on tärkeää puuttua jäsenvaltioiden erilaisiin käytäntöihin, jotka ovat johtaneet niiden väliseen kilpailuun toistuvaisviisumien myöntämisessä. Siksi viisumipolitiikkaa on yhdenmukaistettava. Samoin olisi tarkistettava joitakin viisumien myöntämiseen (esim. pitkäkestoisiin viisumeihin ja viisumimaksuihin) liittyviä sääntöjä sen varmistamiseksi, että niitä voidaan käyttää osana takaisinottopolitiikkaa. Komissio esittää tammikuussa 2018 kohdennetun ehdotuksen, jolla vastataan näihin kysymyksiin. Lisäksi komissio aikoo ehdottaa kesäkuussa 2018 viisumitietojärjestelmän (VIS) oikeudellisen kehyksen tarkistamista (mm. tietosuojanäkökohdat ja lainvalvontaviranomaisten pääsy järjestelmään) viisumien käsittelyn tehostamiseksi. Tarkoituksena on laajentaa VIS-järjestelmän käyttöä uusien tietoluokkien ja tiedon käyttötarkoitusten osalta ja hyödyntää välineiden yhteentoimivuutta täysimääräisesti. Nämä kaksi ehdotusta parantavat muuttoliikkeen hallintaa, lisäävät turvallisuutta ja tehostavat ulkorajojen valvontaa. Kotouttaminen Kotouttamisstrategioiden ja -politiikkojen laatiminen on ensisijaisesti jäsenvaltioiden tehtävä, mutta niiden kokemukset ja valmiudet vaihtelevat suuresti. EU:lla on siksi tärkeä tehtävä auttaa niitä laatimaan ja panemaan täytäntöön tuloksellisia kotouttamisstrategioita, vaihtamaan parhaita toimintatapoja ja siten edistämään tasapuolisten toimintaedellytysten syntymistä kotouttamisasioissa EU:n tasolla. Vuonna 2016 esitetty kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista koskeva EU:n toimintasuunnitelma on jo tuottanut tuloksia. Sellaisia ovat esimerkiksi eurooppalainen kotouttamisasioiden verkosto, jolla parannetaan kotouttamisesta vastaavien kansallisten viranomaisten välistä vaihtoa ja vastavuoroista oppimista, kolmansien maiden kansalaisten taitojen kartoittamisväline, jolla jäsenvaltioita tuetaan siirtolaisten taitojen ja pätevyyden varhaisessa profiloinnissa, sekä ennätyksellinen rahoitustuki kaikille kotouttamisalan toimijoille, myös kansalaisyhteiskunnalle. Kolmansien maiden kansalaisten kotouttamiseen eurooppalaisiin yhteiskuntiin liittyy erityisiä haasteita. Niiden ratkominen on jatkossakin sekä lyhyen että pitkän aikavälin prioriteetti, ja komissio kannustaakin jäsenvaltioita kiinnittämään asiaan riittävästi huomiota. Toukokuussa 2017 komissio käynnisti Työnantajat kotouttamisen tukena -nimisen aloitteen tukeakseen toimia, joilla työnantajat pyrkivät edistämään kolmansien maiden kansalaisten työmarkkinoille integroitumista. Komissio pyrkii myös solmimaan kumppanuuden talouselämän osapuolten ja työmarkkinaosapuolten kanssa Euroopan tasolla tiivistääkseen yhteistyötä, jonka tavoitteena on nopeuttaa ja tehostaa pakolaisten työmarkkinoille integroitumista Euroopassa. Rahoitusavulla tuetaan prosessia ja edistetään käytännön toimia jäsenvaltioissa. Komissio tunnustaa paikallis- ja alueviranomaisten keskeisen roolin kotouttamisessa. Siksi se on pyrkinyt tehostamaan niiden kanssa tehtävää yhteistyötä ja niille annettavaa tukea erityisesti EU:n kaupunkiagendaan liittyvän, siirtolaisten ja pakolaisten osallistamista koskevan kumppanuuden avulla. Tätä työtä jatketaan esimerkiksi kotouttamiseen liittyvällä Urban Academy -kokeilulla sekä antamalla kohdennettua rahoitusta kaupunkien kansainvälisten kotouttamisverkostojen tukemiseen. 3. Seuraavat vaiheet Euroopan muuttoliikeagendan täytäntöönpanossa Muuttoliike pysyy EU:n kohtalonkysymyksenä lähivuosina. Edellä esiteltyjä, jo toteutettuja ja edelleen käynnissä olevia eri alojen toimia on jatkettava, ulkorajojen valvonta mukaan lukien, koska muuttoliike siihen liittyvine riskeineen ja ihmishenkien pelastamistarve eivät häviä minnekään. Jotta EU voisi panna muuttoliikeagendan kokonaisuudessaan täytäntöön, on huolehdittava kaikkien sääntöjen aukottomasta noudattamisesta sekä yhteisten toimien ja rahastojen rahoittamisesta. Sen lisäksi on tehostettava toimia neljällä painopistealalla: Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän oikeudellinen kehys on laadittava niin, että järjestelmä toimii myös tulevaisuudessa; sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen torjumiseksi on tarjottava laillisia maahantulokanavia; palauttamista on tehostettava, jotta resurssit voidaan ohjata niitä tarvitseville; ja etulinjan maiden ja organisaatioiden kanssa on tehtävä yhteistyötä muuttoliikkeen hallinnan parantamiseksi yhteisvoimin. 3.1. Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistaminen Vaikka tähänastisilla toimilla, joilla EU on vastannut kriisitilanteeseen, on saatu aikaan konkreettisia tuloksia, jatkoa ei voi rakentaa tilapäisten toimenpiteiden varaan. Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistus on olennainen osa kokonaisvaltaista muuttoliikestrategiaa. Tulosten saamiseksi on jatkettava työtä kaikilla muuttoliikkeen osa-alueilla. Jotta uudistus onnistuisi, järjestelmästä on tehtävä kriisinkestävä. Se edellyttää sitä, että ennakoimattomiin tilanteisiin voidaan reagoida tehokkaalla tavalla, että kansalliset järjestelmät saadaan lähentymään ja että jäsenvaltioiden keskinäistä luottamusta syvennetään muun muassa solidaarisuusmekanismilla, jolla varmistetaan oikeudenmukainen vastuunjako. Kuten komission puheenjohtaja Juncker sanoi unionin tilaa käsitelleessä vuoden 2017 puheessaan, Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistuksen onnistuminen edellyttää, että kaikki osapuolet lähentyvät toisiaan. Komissio on avoin kompromisseille, kunhan tulos on EU:lle sopiva ja jäsenvaltioille oikeudenmukainen. Kuten Eurooppa-neuvosto on todennut, Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamisesta vallitsee yhteisymmärrys, jonka mukaan järjestelmässä on löydettävä tasapaino vastuun ja solidaarisuuden välillä ja sen on kestettävä tulevat kriisit. Järjestelmän on oltava tehokas, jotta se kestää muuttopaineen; sillä on torjuttava vetotekijöitä ja luvatonta edelleen liikkumista kansainvälisen oikeuden mukaisesti; sen on estettävä väärinkäytökset ja annettava riittävää tukea tilanteesta eniten kärsiville jäsenvaltioille. Eurooppa-neuvosto aikoo palata aiheeseen, ja se on siksi pyytänyt neuvostoa jatkamaan neuvotteluja komission aktiivisella tuella. Dublin-järjestelmän uudistaminen on ainoa rakenteellinen ratkaisu. Asiassa on päästävä nopeasti eteenpäin ja saavutettava poliittinen yhteisymmärrys, joka on edellytys Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistuksen loppuun viemiselle. Nyt on tilaisuus edistyä jäljellä olevien kysymysten ratkaisemisessa ja päästä asiassa eteenpäin sopimalla Euroopan yhteistä turvapaikkajärjestelmää koskevan kokonaisratkaisun pääpiirteistä vuoden loppuun mennessä. Dublin-järjestelmän uudistamisesta käytävien neuvottelujen lisäksi edistymistä on tapahduttava myös seuraavien ehdotusten käsittelyssä: ehdotus vastaanotto-olosuhteiden uudelleen tarkastelusta, ehdotukset aseman määrittelystä ja turvapaikkamenettelyistä sekä ehdotus EU:n uudelleensijoittamiskehyksen käyttöönotosta. On tärkeää, että kaikki nämä toisiinsa liittyvät aloitteet hyväksytään nopeasti EU:n lainsäädännöllisiä prioriteetteja vuonna 2017 koskevan yhteisen julistuksen mukaisesti. Komissio on erittäin tyytyväinen siihen, että myös Eurodacin ja EU:n turvapaikkaviraston uudistamista koskevien ehdotusten käsittely on edennyt hyvin. Komissio kehottaa Euroopan parlamenttia ja neuvostoa pääsemään yhteisymmärrykseen näistä tärkeistä välineistä, jotka tukevat Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän täytäntöönpanoa. On selvää, että joitakin näkökohtia voidaan joutua muuttamaan kokonaisratkaisun perusteella. Tällaisella lähestymistavalla varmistettaisiin, että sovittua järjestelmää voidaan alkaa käyttää mahdollisimman pian. 3.2. Laillisten maahantuloväylien lisääminen

3.2.1. Uudelleensijoittaminen Uudelleensijoittaminen (ja vastaavat humanitaarisen maahanpääsyn muodot) on yksi tärkeimmistä suojeluvälineistä. Se on selkeä osoitus maailmanlaajuisesta solidaarisuudesta kolmansia maita kohtaan ja vastuunjaosta suojelua tarvitsevien henkilöiden tapauksessa. Komissio kannattaa YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun Filippo Grandin vetoomusta 40 000 pakolaisen uudelleensijoittamisesta Libyasta ja sitä ympäröivistä maista. Uudelleensijoitukset ovat osa EU:n turvapaikka- ja muuttoliikepolitiikkaa. Tällaiset lailliset maahantuloväylät tarjoavat vaihtoehdon luvattomille ja vaarallisille matkoille, auttavat pelastamaan ihmishenkiä, vähentävät osaltaan sääntöjenvastaista muuttoliikettä ja helpottavat etulinjan jäsenvaltioihin kohdistuvaa muuttopainetta. Toimintaa on tehostettu viimeksi kuluneiden kahden vuoden aikana, ja sitä on syytä jatkaa. Maailmassa on tällä hetkellä ennätykselliset 1,2 miljoonaa uudelleensijoitusta odottavaa henkilöä. Siksi EU:n tavoitteena pitäisi olla vähintään 50 000:n kansainvälistä suojelua tarvitsevan henkilön vastaanottaminen lokakuuhun 2019 mennessä. Tavoitteen saavuttamiseksi komissio esittää tänään suosituksen vähintään 50 000:n kansainvälistä suojelua tarvitsevan henkilön uudelleensijoittamisesta ja osoittaa tähän tarkoitukseen 500 miljoonaa euroa. Suositus on jatkoa 4. heinäkuuta 2017 käynnistetylle vastaanottolupaushankkeelle, jonka johdosta jäsenvaltiot ovat luvanneet sijoittaa uudelleen noin 14 000 henkilöä. Tällä uudella aloitteella olisi varmistettava uudelleensijoitusten jatkuminen Turkista (osana EU:n ja Turkin julkilausuman täytäntöönpanoa, myös tulevaa vapaaehtoista humanitaarisen maahanpääsyn järjestelmää silmällä pitäen), Jordaniasta ja Libanonista (joissa on molemmissa valtavat määrät pakolaisia) sekä keskisen Välimeren reitillä sijaitsevista Pohjois-Afrikan ja Afrikan sarven maista eli Libyasta, Egyptistä, Nigeristä, Sudanista, Tšadista ja Etiopiasta. Uudelleensijoitustoiminnan keskittäminen keskisen Välimeren reitillä sijaitseviin maihin tukee myös UNHCR:n suunnittelemaa väliaikaista mekanismia Libyasta tapahtuvaa hätäevakuointia varten. Lupaukset olisi annettava lokakuun loppuun mennessä. EU:n on kuitenkin siirryttävä tilapäisistä järjestelyistä pysyvään toimintakehykseen. Komissio teki heinäkuussa 2016 ehdotuksen EU:n uudelleensijoittamiskehyksestä. Ehdotuksen tarkoituksena on luoda vakaat puitteet turvallista ja laillista maahantuloa varten kansainvälisen suojelun saamiseksi EU:sta. Ehdotus on syytä hyväksyä kiireesti, jotta EU:n muuttoliikepolitiikasta saadaan kokonaisvaltainen ja kestävä. Samanaikaisesti jäsenvaltioiden olisi jatkettava suojelua tarvitsevien henkilöiden tapauksessa muiden laillisten maahantulokeinojen täysipainosta käyttöä. Jäsenvaltioita kannustetaan erityisesti selvittämään yksityisen tuen järjestelmien käyttöä. Niissä yksityiset kansalaisjärjestöjen muodostamat ryhmät tarjoavat ja rahoittavat uudelleensijoittamis- ja kotouttamispalveluja suojelua tarvitseville. Näiden pyrkimysten helpottamiseksi ja tällaisten järjestelmien käyttöönottoon EU:ssa liittyvien mahdollisuuksien selvittämiseksi komissio pyytää EASOa koordinoimaan yksityisen tuen järjestelmiä koskevaa pilottihanketta yhteistyössä asiasta kiinnostuneiden jäsenvaltioiden kanssa. Hankkeeseen olisi otettava mukaan monenlaisia kansalaisjärjestöjä, kansainvälisiä järjestöjä ja mahdollisesti yksityisiä rahoittajia. 3.2.2. Laillista muuttoliikettä koskevat pilottihankkeet Laillisille maahantulokanaville on annettava keskeisempi asema EU:n yhteistyössä kolmansien maiden kanssa, jotta voidaan saavuttaa konkreettisia tuloksia EU:n tämänhetkiset ja tulevat sosioekonomiset tarpeet huomioon ottaen. Laillinen muuttoliike on jo nyt tärkeä osa EU:hun suuntautuvia muuttovirtoja. Laillista muuttoliikettä koskeva tehostettu ja räätälöity yhteistyö siirtolaisten lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa voi auttaa vähentämään sääntöjenvastaista muuttoliikettä tarjoamalla potentiaalisille muuttajille turvallisia ja laillisia vaihtoehtoja. Se saattaa paikata aukkoja työmarkkinoiden tietyillä sektoreilla EU:n jäsenvaltioissa ja helpottaa yhteistyötä sellaisissa kysymyksissä kuin sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen estäminen sekä sääntöjenvastaisesti saapuneiden henkilöiden takaisinotto ja palauttaminen. Sen vuoksi komissio on valmis koordinoimaan kolmansien maiden kanssa vuonna 2018 toteutettavia pilottihankkeita ja tukemaan niitä rahallisesti perussopimuksissa vahvistettuja jäsenvaltioiden toimivaltuuksia kaikilta osin kunnioittaen. Hankkeissa jäsenvaltiot sitoutuisivat vastaanottamaan tietyn määrän siirtolaisia, jotka tulevat laillisia kanavia pitkin, varsinkin taloudellisista syistä. Aluksi pilottihankkeisiin osallistuvat kolmannet maat voitaisiin valita sen perusteella, miten hyvin muuttoliikkeen hallintaa koskeva kumppanuus niiden kanssa toimii ja miten konkreettista yhteistyötä niiden kanssa tehdään sääntöjenvastaisten muuttovirtojen torjunnan ja sääntöjenvastaisesti tulleiden henkilöiden takaisinoton aloilla. Tässä prosessissa on tärkeää edistää yksityisen sektorin, erityisesti talous- ja sosiaalialan sidosryhmien, osallistumista. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet ovat olleet erittäin tuloksellisia kotouttamisen alalla. Kumppanuudet ovat välttämättömiä, jotta voidaan todentaa EU:n työmarkkinoiden tarpeet ja puutteet, arvioida sitä, miten kyseisiä puutteita voidaan paikata maahanmuutolla, ja onnistua paremmin työmarkkinoille integroimisessa. 3.3. Palauttamispolitiikan tehostaminen Jäsenvaltioiden toimittamien tilastotietojen mukaan EU:ssa oleskeli vuonna 2016 laittomasti lähes miljoona kolmannen maan kansalaista ja pelkästään kyseisenä vuotena määräyksen poistua EU:sta sai lähes 500 000 kolmannen maan kansalaista. Yksistään vuosina 2015 ja 2016 tehtiin noin 2,6 turvapaikkahakemusta. Koska hakemuksista 57 prosenttia hyväksyttiin ensimmäisessä käsittelyssä (50 % vuoden 2017 ensimmäisellä neljänneksellä), jäsenvaltioissa voi lähitulevaisuudessa olla yli 1,5 miljoonaa palautettavaa henkilöä. Koska sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden palautusaste on vain 36 prosenttia, on selvää, että toimintaa on tehostettava huomattavasti. Eurooppa voi osoittaa solidaarisuutta todellisessa suojelutarpeessa olevia pakolaisia kohtaan vain jos käytössä on tehokas järjestelmä sellaisten henkilöiden palauttamiseksi, joilla ei ole oikeutta jäädä. Tosiasiallinen palauttaminen toimisi myös vahvana viestinä siitä, ettei EU:hun kannata alun pitäenkään pyrkiä sääntöjenvastaisesti ja vaarallisia reittejä käyttäen. EU:n lainsäädäntö sisältää jo nykyisellään yhteiset säännöt , joita kansallisissa palautusjärjestelmissä on noudatettava. Nykytilanne ei ole tyydyttävä. Siksi on tärkeää, että sekä jäsenvaltiot että Euroopan raja- ja merivartiovirasto toteuttavat komission tuella lisätoimenpiteitä ja panevat palauttamispäätökset täytäntöön. Tämä edellyttää toimien toteuttamista yhdessä ja systemaattisesti sekä yhteistyön tehostamista kolmansien maiden kanssa sen varmistamiseksi, että ne noudattavat velvollisuuttaan ottaa omat kansalaisensa takaisin. Toiminta perustuu kumppanuuskehykseen, Vallettan kokouksen seurantatoimiin sekä tarvittaessa muihin poliittisiin toimenpiteisiin. Palauttamisen hallinnan tehostaminen EU:ssa Euroopan raja- ja merivartioviraston avulla Euroopan raja- ja merivartioviraston tehtävänä on organisoida, koordinoida ja toteuttaa palautusoperaatiot ja -toimet sekä avustaa jäsenvaltioita tällaisten operaatioiden järjestämisessä EU:n tasolla. Tämä edellyttää, että virasto nopeuttaa siirtymistä kysyntään perustuvasta palautusten hallinnan lähestymistavasta, jossa virasto toimii ainoastaan yhden tai useamman jäsenvaltion pyynnöstä, ennakoivaan lähestymistapaan, jossa virasto ohjaa toimintaa EU:n ja sen jäsenvaltioiden puolesta. Jotta virasto voi selviytyä tästä tehtävästä, sen nykyinen palautusasioiden yksikkö olisi muutettava osastoksi, jolle osoitetaan tarvittava kalusto ja pätevä henkilöstö. Osaston on otettava päävastuu kaikkien eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annetussa asetuksessa säädettyjen toimenpiteiden ja välineiden täytäntöönpanosta. Viraston on laadittava vuoden 2018 puoliväliin mennessä operatiiviset suunnitelmat ja konkreettiset palautustavoitteet kullekin jäsenvaltiolle niiden palautustarpeiden ja -prioriteettien mukaisesti. Tulosten maksimoimiseksi keskitytään niihin kolmansiin maihin, joiden kanssa on tehty takaisinottosopimus. Tarvittaessa virasto voi harkita operatiivisten sivupisteiden perustamista tärkeimpiin jäsenvaltioihin. Viraston olisi myös suunniteltava pilottihankkeita, joissa kehitetään ja testataan innovatiivisia ratkaisuja palautusten yhteishallintaan. Yksi tällainen keino olisi jäsenvaltioiden välinen kapasiteetinjakomekanismi, jonka piiriin kuuluisivat hankehallinto, hankinnat, toimeksiannot (esim. kaupalliset lennot), säilöönottokapasiteetti, säilöönottokeskusten hallinto ja konsuliapu. Jäsenvaltioiden toimet Euroopan raja- ja merivartiovirasto onnistuu toimissaan vain, jos jäsenvaltiot samanaikaisesti tehostavat toimintaansa. Jäsenvaltioiden olisi jatkettava palauttamista koskevan suosituksen ja uudistetun toimintaohjelman täytäntöönpanoa voimassa olevan lainsäädännön sallimaa joustoa täysimääräisesti hyödyntäen. Niiden olisi muutettava kansalliset palauttamisjärjestelmänsä sellaisiksi, että niissä suositaan toiminnan operatiivista sulauttamista EU:n tasolla niin, että Euroopan raja- ja merivartiovirasto organisoi palauttamiset. Sitä varten jäsenvaltioiden olisi toimitettava säännöllisesti tiedot palautusoperaatioidensa alustavista aikatauluista sekä palautettavien lukumäärästä ja kohdemaista. Ulkorajoilla sijaitsevien jäsenvaltioiden olisi myös hyödynnettävä EU:n virastojen tuella kaikki hotspot-lähestymistavan tarjoamat operatiiviset mahdollisuudet, jotta palautusoperaatioita voidaan nopeuttaa ja tehostaa. Tämä koskee erityisesti tilanteita, joissa maahan saapuu samanaikaisesti suuri määrä rajan sääntöjenvastaisesti ylittäneitä henkilöitä. Tämä saattaa edellyttää toimenpiteiden toteuttamista sellaisten henkilöiden tunnistamiseksi nopeasti, jotka eivät selvästikään ole suojelun tarpeessa, tai joiden hakemuksilta puuttuu tutkittavaksi ottamisen edellytykset, sekä tehokkaita keinoja sen varmistamiseksi, että tällaiset henkilöt voidaan palauttaa nopeasti. Komission yhdennetyn palauttamisen hallintasovelluksen (IRMA) kehittämistä olisi jatkettava, ja se olisi vietävä vuoden 2018 kuluessa osaksi palauttamisen hallinnan työnkulkua Euroopan raja- ja merivartiovirastossa ja jäsenvaltioissa.

Komissio aikoo säännöllisessä raportoinnissaan tarkastella tilanteen edistymistä. Komissio tekee jäsenvaltioiden kanssa yhteistyötä seuratakseen palautusten edistymistä, jakaakseen tietoa sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen suuntauksista ja antaakseen säännöllistä palautetta niin jäsenvaltioiden kuin Euroopan raja- ja merivartioviraston palauttamisjärjestelmien tehokkuudesta. Jos hajanaiset käytännöt jatkuvat ja palautusaste pysyy alhaisena, uusille yhdenmukaistamistoimille voi olla tilausta. Tällaisia toimia voisivat olla kaikkien palauttamisprosessin vaiheiden vakiointi henkilön tunnistamisesta/kiinniottamisesta palautuksen täytäntöönpanoon, pakenemisriskiä ja maahantulokiellon määräämistä koskevien sääntöjen ja säilöönottoperusteiden lähentäminen, turvapaikkamenettelyjen suuremman vastaavuuden selvittäminen sekä jäsenvaltioiden antamien, koko EU:ssa voimassa olevien palauttamispäätösten täytäntöönpanon helpottaminen ja sitä koskevan vastuun jakaminen jäsenvaltioiden ja Euroopan raja- ja merivartiostoviraston välillä. 3.4. Ulkoinen ulottuvuus: muuttoliikettä koskeva kumppanuuskehys Euroopan muuttoliikeagendan hyväksymisen jälkeen EU on ottanut käyttöön elementtejä, joista yhdessä rakentuu täysipainoinen ulkoinen muuttoliikepolitiikka, joka taas täydentää EU:n laajempaa ulko- ja kehityspoliittista toimintaa. EU:n ja jäsenvaltioiden olisi jatkettava yhteistyötä ja järjestelmällisesti koordinoitava toimiaan kumppanuuskehyksen ja Vallettan prosessin puitteissa, jotta muuttovirtojen hallinnassa lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa saavutettu edistys olisi pysyvää. Yli vuoden käytössä ollut kumppanuuskehys osoittaa, että lähestymistapa on edistänyt kumppanimaiden toimia niiden muuttoliikkeen hallintajärjestelmien uudistamiseksi ja ihmissalakuljetuksen torjunnan tehostamiseksi. Palautuksia koskevassa yhteistyössä on sen sijaan vielä tehostamisen varaa. Edistyminen edellyttää lisäinvestointeja useilla aloilla. EU:n Afrikka-hätärahastoa ja varsinkin sen Pohjois-Afrikkaa koskevaa osiota olisi kartutettava jäsenvaltioiden lisärahoituksella. Vuosi 2020 on Afrikka-hätärahaston viimeinen toimintavuosi. Siksi EU:n seuraavasta monivuotisesta rahoituskehyksestä käytävässä keskustelussa olisi haettava ratkaisua, jolla voidaan parhaiten varmistaa ulkoisen muuttoliikepolitiikan tosiasiallinen rahoitus. Samoin on huolehdittava YTPP-operaatioiden rahoituksesta muun muassa paikkaamalla operaatioissa tarvittavissa resursseissa mahdollisesti olevat vajeet. Jotta palautus- ja takaisinottotoimilla saataisiin parempia tuloksia, on puututtava systemaattisemmin ja tehokkaammin keskeisten lähtömaiden yhteistyöstä kieltäytymiseen ja hyödynnettävä kaikkia mahdollisia kannustimia ja vipuvaikutuksia niin EU:n kuin jäsenvaltioidenkin tasolla. Tämä edellyttää kaikkien tavoitetta tukevien EU:n politiikkojen hyödyntämistä, esimerkiksi laillisten maahanmuuttokanavien tarjoamista EU:n tasolla toteutettavissa pilottihankkeissa tai tuen lisäämistä uudelleenkotouttamiseen. Muodollisten neuvottelujen ohella EU jatkaa epämuodollisten järjestelyjen, esimerkiksi menettelyohjeiden, käyttöä. Jos yhteistyöstä kieltäytyminen jatkuu, jäsenvaltioiden viisumialoite voi toimia lisäkannustimena. Siinä on kyse koordinoidusta viisumikäytäntöjen kiristämisestä voimassa olevien viisumisääntöjen puitteissa. Muuttopaine keskisellä Välimerellä on lisääntymässä, ja siihen vastaamisesta on tullut toiminnan painopiste myös kumppanuuskehyksessä. Työ jatkuu tehokkaan seurannan varmistamiseksi strategialle, joka esitettiin tammikuussa 2017 annetussa yhteisessä tiedonannossa ”Muuttoliike keskisen Välimeren reitillä”, sekä toimille, jotka sisältyvät helmikuussa 2017 annettuun Maltan julistukseen ja heinäkuussa 2017 hyväksyttyyn komission toimintasuunnitelmaan. Monenväliset aloitteet, kuten Välimeren yhteysryhmä (Contact Group for the Mediterranean) ja Pariisissa 28. elokuuta pidetty kokous, ovat tukeneet käynnissä olevaa työtä muuttovirtojen uudelleen hallintaan saamiseksi kyseisellä reitillä. Jotta tähänastiset saavutukset olisivat pysyviä, EU aikoo tehostaa kaikkia aloitteita, joilla autetaan Libyaan saarroksiin jääneitä siirtolaisia keskittymällä heidän kiireellisimpiin tarpeisiinsa. Tämä tapahtuu puuttumalla säilöönottokeskusten ala-arvoisiin olosuhteisiin seuraavin toimin: ·siirtolaisten suojelemiseksi ja auttamiseksi UNHCR:n ja IOM:n puitteissa tehtävän työn laajentaminen; säilöönotettujen elinolojen kohentaminen; kaikkein haavoittuvimpien siirtolaisten suojelunsaantimahdollisuuksien parantaminen; säilöönoton vaihtoehtojen edistäminen esimerkiksi tarjoamalla haavoittuvassa asemassa oleville henkilöille kohdennettua majoitusta; ·uusien EU:n Afrikka-hätärahastosta rahoitettavien hankkeiden suunnitteleminen paikallishallintoyksikköjä varten ja paikallisyhteisöjen sosioekonomisen tilanteen parantamiseksi: ·työn tehostaminen Libyaan saarroksiin jääneiden siirtolaisten määrän vähentämiseksi asteittain vauhdittamalla avustetun vapaaehtoisen paluun alalla IOM:n kanssa tehtävää työtä ja UNHCR:n kanssa tehtävää työtä tukemalla tilapäistä hätäevakuointimekanismia koskevia suunnitelmia; ·Libyan viranomaisten valvontavalmiuksien parantaminen maan etelärajalla ja yhteistyön tehostaminen naapurimaiden kanssa.