KOMISSION TIEDONANTO - Komission täydentävä lausunto toimielinten uudistamista käsittelevälle hallitustenväliselle konferenssille - Määräenemmistöpäätökset yhtenäismarkkinoiden toimivuuteen liittyvistä näkökohdista verotuksen ja sosiaaliturvan aloilla

1. Johdanto

Unionin laajentuessa jopa 28 jäsenvaltion suuruiseksi siihen kuuluvien kansantalouksien ja oikeusjärjestelmien erilaisuus korostuu. Samalla yhtenäismarkkinoihin osallistuvien kansallisten ja yksityisten toimijoiden määrä liki kaksinkertaistuu. Yhtenäismarkkinoita hajaannuttaa myös jäsenvaltioiden talouksien erilainen menestyminen. Kun vielä monien uusien jäsenvaltioiden talousjärjestelmässä tapahtuu pitkäaikaisia rakenteellisia muutoksia, unionin on sopeuduttava uuteen toimintaympäristöön. Näiden tekijöiden yhteisvaikutuksesta yhtenäismarkkinoiden keskeneräisyys muun muassa verotuksen ja sosiaaliturvan alalla korostuu. Yhteisön oikeuden eritasoisella soveltamisella, yhteensopimattomilla kansallisilla säännöillä ja kilpailun vääristymillä saattaa olla yhtenäismarkkinavaikutuksia, joiden torjuminen edellyttää yhteisöltä yhteistoimintaa.

Talous- ja rahaliiton toteuduttua tarvitaan entistä tiiviimpää vero- ja rakennepolitiikan koordinointia. Lisäksi globalisaatio on lisännyt jäsenvaltioiden toimien keskinäisiä heijastusvaikutuksia, mikä saattaa häiritä yhtenäismarkkinoiden toimivuutta. Toisaalta verotuksen ja sosiaaliturvan taso- ja rakenne-erojen syinä voivat olla myös kansantulon ja tuottavuuden erot, eivätkä ne siis välttämättä haittaa kilpailua yhtenäismarkkinoilla.

Unionin on tehostettava päätöksentekoprosessiaan vastatakseen näihin haasteisiin. Siksi sen on turvauduttava entistä useammin määräenemmistöpäätöksiin siltä osin kuin se on tarpeen yhtenäismarkkinoiden toteutumisen ja toimivuuden turvaamiseksi. Päätöksentekotavan muutos ei vaikuta perustamissopimuksen mukaiseen toimivallan jakoon. Siirtyminen yksimielisistä päätöksistä määräenemmistöpäätöksiin on omiaan vahvistamaan toimielinten päätöksentekokykyä.

Komissio antoi 26. tammikuuta 2000 lausunnon toimielinjärjestelmään tarvittavista muutoksista laajentumisen onnistumiseksi. Siinä ilmoitettiin, että määräenemmistöpäätösten käyttöön ottamisesta sosiaaliturvan ja verotuksen aloilla esitetään myöhemmin täydentävä lausunto. Komissio ehdotti, että EY:n perustamissopimuksen sosiaaliturvaa ja verotusta koskevia määräyksiä tarkastellaan yksityiskohtaisesti sen selvittämiseksi, mitkä päätökset olisi tehtävä määräenemmistöllä ja mitkä päätökset vaativat edelleen yksimielisyyttä.

2. Verotusta ja sosiaaliturvaa koskevan päätöksenteon suuntaviivat

Verotusta ja sosiaaliturvaa koskevat kansalliset säännöt heijastavat kansallisten lainsäätäjien talous- ja sosiaalipoliittisia peruslinjauksia. Oikeus päättää sosiaalietuuksien tasosta ja veroista, joilla etuudet rahoitetaan, on kansallisten parlamenttien suvereenisuuden olennainen piirre. Nämä päätökset ilmentävät kansallisia valintoja siitä, mikä yleinen merkitys annetaan hallinnon ja kansalaisten väliselle solidaarisuudelle ja keskinäiselle avunannolle. Kyseiset valinnat ovat yleensä EU:n suhteen neutraaleja.

On kuitenkin muutamia selkeästi erottuvia kansallisten vero- ja sosiaaliturvasäännösten ryhmiä, joita ei voida pitää yhtenäismarkkinoiden toimivuuden kannalta neutraaleina, koska ne vaikuttavat markkinoihin joko sisältönsä tai perusluonteensa vuoksi. Kansallisten sääntöjen vaikutukset voidaan jakaa karkeasti kahteen ryhmään sen perusteella, että säännöt joko ovat yhteensopimattomia yhtenäismarkkinoiden tavoitteiden ja sääntöjen kanssa tai aiheuttavat kilpailun vääristymistä yhtenäismarkkinoilla.

a. Kansallisten sääntöjen ja yhtenäismarkkinoiden tavoitteiden yhteensopimattomuus

Verotusta ja sosiaaliturvaa koskevia kansallisia sääntöjä on perinteisesti sovellettu puhtaasti kotimaisesta näkökulmasta ottamatta huomioon muita maita koskevia näkökohtia. Siksi ne saattavat vaikeuttaa perustamissopimuksessa määriteltyjen neljän perusvapauden (tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaa liikkuvuus) toteutumista. Yhtenäismarkkinoiden täydentymisestä ja talous- ja rahaliiton toteutumisesta huolimatta maidenvälisten esteiden poistamisessa on edistytty yleensä varsin hitaasti, ja esteitä on yhä paljon. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on vähitellen täyttänyt näin syntynyttä tyhjiötä ratkaisuillaan, joissa se on usein katsonut verotusta ja sosiaaliturvaa koskevien kansallisten sääntöjen olevan ristiriidassa neljää vapautta koskevien perustamissopimuksen määräysten kanssa. Tällöin jäsenvaltiot ovat joutuneet kumoamaan kansalliset säännökset, jotka mahdollistavat perustamissopimuksen vastaisen kansallisuuteen perustuvan syrjinnän. Tällaiset muutokset koskevat kuitenkin vain yhtä tai kahta maata, eivätkä ne riitä korjaamaan vääristymiä, jotka koskevat useampia maita. Kansalaisten ei pitäisi joutua oikeusteitse hakemaan perussopimusten mukaisia oikeuksiaan. Toisaalta myös jäsenvaltioiden kannalta on epäsuotavaa, että yhteisön oikeus tällä alalla kehittyy yhteisöjen tuomioistuimen tapauskohtaisten ratkaisujen perusteella eikä poliittisen prosessin tuloksena. Tilanne saa aikaan epävarmuutta ja voi johtaa yhteisön sääntöjen epäyhtenäiseen soveltamiseen. Tästä aiheutuvat hallinnolliset kustannukset ja oikeusvarmuuden puute voivat johtaa siihen, että kansalaiset ja yritykset eivät pysty täysin käyttämään oikeuttaan liikkua muissa jäsenvaltioissa ja investoida niihin.

Yhteisön tason ratkaisu merkitsisi sitä, että yhtenäismarkkinalainsäädännön johdonmukainen soveltaminen ei jäisi niin usein riippumaan yksittäisten talouden toimijoiden aloitteellisuudesta esimerkiksi siten, että he painostavat jäsenvaltion viranomaisia muuttamaan jotakin kansallista säännöstä vaikkapa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen antaman tuomion nojalla. Yhteisön laajuisten ratkaisujen etuna tapauskohtaiseen lähestymistapaan verrattuna on se, että ne edistävät politiikan muotoutumista järjestelmällisen prosessin tuloksena.

b. Kilpailun vääristyminen yhtenäismarkkinoilla

Muiden jäsenvaltioiden ratkaisut vaikuttavat kansallisiin vero- ja sosiaaliturvasäännöksiin jo nykyisillä yhtenäismarkkinoilla.

Unionin laajentuessa jäsenvaltioiden väliset kehityserot korostuvat ja kansantalouksien väliset erot saattavat kasvaa entisestään. Viimeaikaisten tietojen [1] mukaan ostovoimaan suhteutettu keskimääräinen BKT asukasta kohden kymmenessä Keski- ja Itä-Euroopan maassa oli kolmasosa EU:n keskiarvosta; köyhimpien KIE-maiden BKT oli vain kolmasosa vauraimpien kansantulosta. Kansantalouksien kehityserot ovat myös kansallisten lainsäätäjien ratkaisujen taustalla, kun he päättävät tavoiteltavasta sosiaaliturvan tasosta ja sen rahoittamiseksi kannettavista veroista. Näin tehdyt ratkaisut saattavat vaikeuttaa EY:n perustamissopimuksen 2 artiklan mukaisten yleistavoitteiden eli taloudellisen toiminnan sopusointuisen ja tasapainoisen kehityksen, kestävän kasvun ja talouden suorituskyvyn korkean lähentymisasteen saavuttamista. Siksi on tärkeää varmistaa, että on edelleen mahdollista toimia koordinoidusti yhteisön tasolla yhtenäismarkkinoilla ilmenevien kilpailun vääristymien korjaamiseksi.

[1] Ks. Change and Choice in Social Protection. The Experience of Central and Eastern Europe, Consensus 1999.

c. Päätelmä

Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että, kun unionin jäsenluku saattaa lähes kaksinkertaistua lähivuosina, yhtenäismarkkinoissa vielä jäljellä olevien puutteiden merkitys korostuu. Etuuksien eritasoisuuden ja kilpailun vääristymien korjaamiseksi tarvitaan yhteisön toimia. Ellei koko yhteisön tasolla oteta käyttöön tehokkaita keinoja ongelmien ratkaisemiseksi, näiden haitalliset sivuvaikutukset vaikeuttavat unionin sopusointuista kehittämistä.

3. Käytettävissä olevat keinot

Käytettävissä oleva keinot voidaan määritellä sosiaaliturvan ja verotuksen alalla tapahtuneesta yhdentymisestä saatujen kokemusten perusteella.

a. Keinoryhmät

Yhteisöllä on käytössään sääntelyvaikutuksiltaan eriasteisia keinoja yhtenäismarkkinoiden vakiinnuttamiseksi. Karkeasti yleistäen EY:n perustamissopimuksessa erotetaan lainsäädännön yhteensovittaminen, vähimmäisvaatimusten esittäminen ja sääntöjen yhdenmukaistaminen.

Kansallisten sääntöjen yhteensovittaminen jättää kansalliset järjestelmät muuten silleen, mutta määrittelee niiden väliset yhtymäkohdat useampaa kuin yhtä jäsenvaltiota koskevien näkökohtien osalta. Esimerkkejä yhteensovittamisesta ovat sosiaaliturvan alalla asetus N:o 1408/71 [2] ja välittömän verotuksen alalla neuvoston direktiivit emo- ja tytäryhtiöihin sekä sulautumiin sovellettavista verojärjestelmistä [3]. Direktiiveissä ei puututa yritysryhmittymiin tai yritysten uudelleenorganisointia koskeviin kansallisiin sääntöihin, vaan säännellään ainoastaan useasta eri jäsenvaltiosta peräisin olevien yritysten keskinäisiä liiketoimia.

[2] Neuvoston asetus (ETY) N:o 1408/71, annettu 14 päivänä kesäkuuta 1971, sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä.

[3] EYVL 1990, L 225, s. 6 ja EYVL 1990, L 225, s. 1.

Toinen mahdollisuus on hyväksyä vähimmäisvaatimukset eli yhteiset säännöt, joita kaikkien kansallisten lakien on vastattava. Periaatteessa vähimmäisvaatimukset, kuten yhteensovittaminenkin, tarjoavat yhtymäkohdan eri jäsenvaltioiden kansallisten säännösten välillä. Esimerkki vähimmäisvaatimuksista on direktiivi 92/77 EEC [4], jossa vahvistetaan alv:n vähimmäiskannat, mutta ei säädetä yhtenäisestä verokannasta. EY:n perustamissopimuksen 137 artiklan 3 kohdassa määrätään, että sosiaaliturvan alalla on hyväksyttävä vähimmäisvaatimuksia. Näiden vaatimusten ensisijaisena tavoitteena on tietysti taata sosiaaliturvan riittävä taso. Samalla ne kuitenkin ehkäisevät kilpailun vääristymistä.

[4] Neuvoston direktiivi 92/77/ETY, annettu 19 päivänä lokakuuta 1992, yhteisen arvonlisäverojärjestelmän täydentämisestä ja direktiivin 77/388/ETY muuttamisesta (alv-kantojen lähentäminen), EYVL L 316, 31.10.1992, s. 1-4.

Perusteellinen yhdenmukaistaminen voi puolestaan olla tarpeen silloin, kun kansallisten säännösten yhteensovittaminen tai vähimmäisvaatimusten hyväksyminen ei riitä yhtenäismarkkinoiden toteutumiseen. Esimerkki tällaisesta yhdenmukaistamisesta on kuudes alv-direktiivi, vaikka sekin sisältää monia poikkeussäännöksiä.

b. Päätöksenteko

Yksimielisyysvaatimuksen vuoksi viime vuosina on ollut vaikeuksia edistyä monilla alueilla, joilla tarvitaan kipeästi toimenpiteitä yhtenäismarkkinoiden toimivuuden tehostamiseksi ja perusvapauksien toteuttamiseksi rajoituksetta. Yhtenäismarkkinoiden täydentymisen ja talous- ja rahaliiton toteutumisen jälkeen ei ole tapahtunut minkäänlaista edistystä valtioiden rajat ylittävän toiminnan veroesteiden poistamisessa. Sosiaaliturvan alalla jäsenvaltiot eivät vieläkään ole päässeet sopimukseen perustamissopimuksen 137 artiklan 3 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan mukaisista toimenpiteistä työntekijöiden sosiaaliturvan alalla.

Komissio katsoo, että yksimielisyysvaatimusta koskevien perustamissopimuksen määräysten soveltamisalaa on supistettava päätöksenteon tehostamiseksi.

c. Päätelmä

Komissio ehdottaa määräenemmistöpäätösten käyttöönottoa sellaisten toimenpiteiden osalta, jotka mahdollistavat kansallisten sääntöjen yhteensovittamisen tai verotusta ja sosiaaliturvaa koskevien vähimmäisvaatimusten käyttöönoton jäljempänä esitetyllä tavalla. Välillistä verotusta käsitellään erikseen, koska alan yhdenmukaistamisessa on jo edistytty huomattavasti.

4. Komission ehdottamasta lähestymistavasta johtuvat käytännön seuraukset verotuksen kannalta

a. Kansallisten sääntöjen yhteensovittaminen tavoitteena poistaa välittömät esteet neljän vapauden toteutumiselle (kansallisten säännösten ja yhtenäismarkkinatavoitteiden yhteensopivuuden saavuttaminen)

Komissio katsoo, että kaikista yhteisön toimenpiteistä neljän vapauden toteutumista vaikeuttavien välittömien esteiden poistamiseksi on päätettävä tulevaisuudessa määräenemmistöllä. Näiden toimenpiteiden tavoitteena on määritellä kansallisten järjestelmien väliset yhtymäkohdat ja siten poistaa veronmaksajiin kohdistuva lisärasitus, erityisesti syrjintä ja kaksinkertainen verotus, valtioiden rajat ylittävissä tilanteissa. Yhteisön säädökset alalla ovat luonteeltaan yhteensovittamistoimenpiteitä, eikä niillä puututa esteisiin, jotka johtuvat pelkästään verojärjestelmien erilaisuudesta tai siitä, että on noudatettava useamman kuin yhden verojärjestelmän sääntöjä. Siksi esimerkiksi yritysveron yhdenmukaistamista koskevat päätökset olisi edelleen tehtävä yksimielisesti. Sitä paitsi määräenemmistöllä päätettävien toimenpiteiden soveltamisala rajoittuisi tilanteisiin, jotka koskevat useampaa kuin yhtä jäsenvaltiota. Yhtenäismarkkinoiden toimivuuden turvaamiseksi tarvittavista toimenpiteistä, joilla on vaikutusta myös puhtaasti kansallisissa tilanteissa, olisi siis edelleen päätettävä yksimielisesti.

Esimerkki määräenemmistöllä päätettävästä toimenpiteestä olisi järjestely, jonka mukaan siirtotyöläisen kotimaassaan suorittamat vapaaehtoiset eläkemaksut hyväksyttäisiin vähennyskelpoisiksi vastaanottavassa maassa. Kahdenväliset ratkaisut eivät välttämättä kata kaikkia ongelmia, joita useammassa kuin kahdessa maassa uransa aikana työskentelevät henkilöt kohtaavat. Vastaavasti olisi päätettävä määräenemmistöllä esimerkiksi eri jäsenvaltioiden lähiyhtiöiden välisiin korko- ja rojaltimaksuihin sovellettavaa yhteistä verojärjestelmää koskevasta direktiiviehdotuksesta, jonka tarkoituksena on välttää kaksinkertainen verotus poistamalla näistä maksuista kannettava lähdevero. Yhteisön laajuinen ratkaisu olisi edullinen kahdesta syystä: se poistaisi sellaisetkin lähdeverot, joita nykyiset kahdenväliset verosopimukset eivät poista, ja täydentäisi suojan moninkertaiselta verotukselta kolmea maata koskevissa tilanteissa, joissa kahdenvälisistä sopimuksista ei ole apua. Sen sijaan korko- ja rojaltimaksujen yhdenmukaistamisesta olisi edelleen päätettävä yksimielisesti.

b. Erityisesti tavaroiden ja palvelujen vapaaseen liikkuvuuteen liittyvät näkökohdat

Arvonlisävero

Tavaroiden ja palveluiden vapaa liikkuvuus on erikoistapaus, koska tavaroiden liikkuvuudesta on säädetty yksityiskohtaisesti muun muassa kuudennessa alv-direktiivissä [5], jolla luotiin yhtenäinen perusta arvonlisäveron kantamiselle. Direktiivi annettiin kuitenkin jo vuonna 1977, eikä yhteisessä alv-järjestelmässä ole sen jälkeen tapahtunut muuta huomionarvoista kehitystä kuin vuonna 1992 tehdyt muutokset fyysisten rajatarkastusten lopettamiseksi. Järjestelmä kehitettiin 1970-luvun alussa ennen yhtenäismarkkinoiden toteutumista ja palvelusektorin huimaa kasvua, eikä se ole enää tarkoituksenmukainen nykyisessä taloudellisessa tilanteessa. Yhtenäismarkkinoiden toteutuminen on johtanut taloudellisen toiminnan laajamittaiseen vapautumiseen. Esimerkiksi yleishyödyllisille palveluille joko myönnettiin aikanaan poikkeus alv-järjestelmästä tai ne jäivät sen ulkopuolelle, koska ne olivat viranomaisten käsissä. Tilanne vääristää kilpailua nykyisissä vapaan kilpailun oloissa (kirjeen lähettämisestä yksityisen postipalvelun tarjoajan välityksellä on maksettava arvonlisävero, kun taas postimerkistä, jolla maksetaan viranomaisille vastaavasta palvelusta, ei kanneta veroa). Sitä paitsi nykyisiä sääntöjä on vaikea soveltaa sähköisen kaupankäynnin kaltaisiin uusiin toimintamuotoihin, mikä johtaa veropohjaa nakertavien veronkiertojärjestelyjen yleistymiseen. Direktiivi ei enää vastaa talouselämän tarpeita, joten sen sijaan on annettava yksinkertaiset, ajanmukaiset ja entistä yhdenmukaisemmat säännöt. Epätarkoituksenmukainen sääntely voi vahingoittaa yhtenäismarkkinoita aivan yhtä paljon kuin sääntelyn puuttuminen.

[5] Neuvoston direktiivi 77/388, annettu 17 päivänä toukokuuta 1977, EYVL L 145, s. 1.

Kun arvonlisäverokanta on jo varsin yhdenmukainen, on keksittävä uusia keinoja nykyisten sääntöjen mukauttamiseksi siten, että tähänastisista saavutuksista ei jouduta tinkimään.

Komissio aikoo ehdottaa yksityiskohtaisia säännöksiä siitä, mitkä alv-sääntöihin liittyvät päätökset on tehtävä määräenemmistöllä. Määräenemmistömenettelyä olisi sovellettava päätöksiin, joiden tavoitteena on

- ajanmukaistaa ja yksinkertaistaa yhteisön sääntöjä kilpailun vääristymisen torjumiseksi

- varmistaa, että verosääntöjä sovelletaan yhdenmukaisesti, yksinkertaisesti ja avoimesti.

Koska siirtyminen uuteen yhteiseen alv-järjestelmään merkitsisi perusteellisia muutoksia verotuspaikan määrittämisessä ja alv-tulojen uudelleenjakamista jäsenvaltioiden kesken, se edellyttää ilman muuta yksimielistä päätöstä. Yksimielisesti on päätettävä myös alv-kantojen määrittämistä koskevista säännöistä (yleinen ja alennettu alv-kanta, alennetun alv-kannan vapaaehtoinen luonne) sekä sellaisista säännöistä, jotka ovat erilaisia eri jäsenvaltioissa, mutta erilaisuus ei sinänsä haittaa yhtenäismarkkinoiden toimivuutta (esimerkiksi kiinteistöalan tai sosiaali- ja koulutusalan poikkeusjärjestelyt).

Valmisteverot

Edellä mainitut alv-sääntöihin liittyvät ongelmat koskevat yhtä lailla myös valmisteveroja. Yhteisön valmisteverojen alaisten tuotteiden nopean kehityksen vuoksi näitä veroja olisi jatkuvasti mukautettava, mihin nykyinen yksimielisyysvaatimus ei kuitenkaan anna mahdollisuuksia. Valmisteverojen alaiset tuotteet määriteltiin jo kymmenen vuotta sitten, eikä määritelmä enää vastaa markkinoiden vaatimuksia (maun ja muodin muuttumista). On esimerkiksi kehitetty uusia alkoholituotteita, jotka eivät vastaa direktiivissä määriteltyjä alkoholin ja alkoholijuomien luokitusta. Kysymys siitä, mihin luokkaan uusi tuote on sijoitettava, on verotuksen kannalta olennainen. Selkeiden sääntöjen puuttuessa esiintyy jatkuvasti kilpailun vääristymistä ja jopa petoksia. Tilanne on samantapainen myös tupakkatuotteiden ja kivennäisöljyjen osalta.

Komissio ehdottaa, että päätökset olisi tehtävä määräenemmistöllä, kun tavoitteena on

- ajanmukaistaa ja yksinkertaistaa yhteisön sääntöjä kilpailun vääristymisen torjumiseksi

- varmistaa, että verosääntöjä sovelletaan yhdenmukaisesti, yksinkertaisesti ja avoimesti.

Sen sijaan verotuspaikkaa koskevista säännöistä ja valmisteverokantojen vahvistamisesta on edelleen päätettävä yksimielisesti.

Pääasiassa ympäristöön liittyvät verotoimenpiteet

Ympäristönsuojelu kuuluu unionin ensisijaisiin tavoitteisiin (perustamissopimuksen 2 ja 6 artikla). Viime aikoina jäsenvaltiot ovat yhä useammin turvautuneet verotoimenpiteisiin, joilla pyritään torjumaan ympäristöongelmia vaikuttamalla toimijoiden asenteisiin siten, että ne ottaisivat ympäristönäkökohdat paremmin huomioon. Vaikka näillä toimenpiteillä pystytäänkin edistämään yleistavoitteena olevaa ympäristönsuojelun tehostamista, ne saattavat haitata yhtenäismarkkinoiden toimivuutta. Kun unioniin liittyy uusia jäsenvaltioita, joissa on käynnissä mittava rakenneuudistus, on panostettava entistä tehokkaampiin vero- ja muihin toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että EY:n perustamissopimuksessa määriteltyjä ympäristönsuojelutavoitteita noudatetaan. Nämä tavoitteet ovat kestävän kehityksen edistäminen (6 artikla) ja ympäristön laadun säilyttäminen, suojelu ja parantaminen (174 artikla). Komissio onkin sitä mieltä, että myös verotoimenpiteistä, joiden ensisijaisena tavoitteena on ympäristönsuojelu ja joilla on välitön ja merkittävä vaikutus ympäristöön, on päätettävä määräenemmistöllä.

Esimerkiksi fossiilisten polttoaineiden verottaminen rikkipitoisuuden perusteella on selvästikin ympäristönsuojeluun tähtäävä toimenpide, koska rikkipäästöt ovat yksi happamoitumisen tärkeimmistä syistä. Rikkipitoisten tuotteiden verottaminen hillitsisi niiden käyttöä ja leviämistä. Näin ollen veron porrastamisesta rikkipitoisuuden mukaan voitaisiin päättää määräenemmistöllä. Toisaalta kivennäisöljyjen valmisteverojen yhdenmukainen nostaminen ei sinänsä ole ympäristönsuojelua edistävä toimenpide, vaikka sillä saattaakin olla toissijaisia ympäristövaikutuksia. Siksi tällaiset päätökset olisi edelleen tehtävä yksimielisesti.

Komissio muistuttaa, että päätöksentekotapojen muuttaminen ei vaikuta nykyiseen perustamissopimuksen mukaiseen toimivallan jakoon. Muutosta ei ainakaan pidä käsittää luvaksi päättää määräenemmistöllä yhteisön verotoimenpiteistä yhteisön talousarvion rahoittamiseksi. EY:n perustamissopimuksen 269 artiklan 2 kohdassa määrätään selkeästi, että omia varoja koskevat päätökset on tehtävä yksimielisesti.

c. Petosten, veronkierron ja verosuunnittelun torjumista sekä veroviranomaisten yhteistyötä koskevat säännöt

Välittömien ja välillisten verojen kantamista sekä veropetosten ja veronkierron [6] sekä verosuunnittelun [7] torjumista on säänneltävä, jotta vältettäisiin kaksinkertainen verottamattomuus eli sellaiset valtioiden rajat ylittävät tilanteet, joissa veroa ei kanneta missään valtiossa, ja estettäisiin nykyisten säännösten kiertäminen erityisesti arvonlisäveron osalta. Veropetokset ja veronkierto voivat supistaa niiden kohteeksi joutuvien jäsenvaltioiden veropohjaa. Jäsenvaltioilla on jo nyt mahdollisuus poiketa veropetosten, veronkierron ja verosuunnittelun torjumisesta annetuista yhteisön säännöistä. Tätä mahdollisuutta onkin joskus käytetty hyväksi siten, että useat jäsenvaltiot ovat soveltaneet samanlaista poikkeusta. Tämän sijasta olisi kuitenkin parempi muuttaa kuudennen direktiivin [8] säännöksiä määräenemmistöllä.

[6] Veropetoksella ja veronkierrolla tarkoitetaan tässä lainmukaisten verojen maksamatta jättämistä. Ne ovat siis kyseiseen verotoimenpiteeseen sovellettavan lain vastaista toimintaa.

[7] Verosuunnittelulla tarkoitetaan tässä taloudellisen toiminnan järjestämistä siten, että toiminnasta maksettavia veroja pienennetään lainsäädännön aukkoja hyödyntämällä. Verosuunnittelu pysyy siis laillisuuden puitteissa.

[8] Neuvoston direktiivi 77/388, annettu 17 päivänä toukokuuta 1977, EYVL L 145, s. 1.

Lisäämällä perustamissopimukseen uusi välitöntä verotusta koskeva määräys voitaisiin tehokkaammin ehkäistä kaksinkertaista verottamattomuutta muun muassa sallimalla yhteisön yhteensovittamistoimenpiteiden toteuttaminen määräenemmistöpäätöksellä. Välittömiä veroja koskevia veropetoksia käsitellään puolestaan talletusten verottamista koskevassa komission ehdotuksessa [9]. Näillä toimenpiteillä ei pyritä rajoittamaan yritysten ja kansalaisten vapautta hyödyntää kansallisten veroasteiden eroja verojensa pienentämiseksi.

[9] KOM (1998) 295, EYVL C 150, 28.5.1999, s. 184.

d. Veroviranomaisten keskinäinen avunanto ja yhteistyö

Veroviranomaisten keskinäistä avunantoa ja yhteistyötä koskevien toimenpiteiden yleinen oikeusperusta on EY:n perustamissopimuksen 95 artikla, joten niistä päätetään jo nykyisin määräenemmistöllä. Esimerkki tällaisesta toimenpiteestä on kyseisen artiklan nojalla hyväksytty Fiscalis-ohjelma. Toinen olisi 95 artiklan nojalla ehdotettu direktiivi keskinäisestä avunannosta saatavien perinnässä annetun direktiivin 76/308/ETY muuttamisesta eräiden maksujen, tullien, verojen ja muiden toimenpiteiden osalta. Oikeusvarmuuden parantamiseksi ja asiaa koskevien määräysten selkeyttämiseksi komissio haluaisi kuitenkin, että kaikki tällaisia toimenpiteitä koskevat määräykset sisältyisivät perustamissopimuksen samaan lukuun, jossa määrättäisiin sekä verotoimenpiteistä että veroviranomaisten keskinäisestä avunannosta ja yhteistyöstä.

5. Komission ehdottamasta lähestymistavasta johtuvat käytännön seuraukset sosiaaliturvan kannalta

a. Yhtenäismarkkinoiden toimivuuden välittömien esteiden poistaminen (kansallisten säännösten ja yhtenäismarkkinatavoitteiden yhteensopivuuden varmistaminen)

Perustamissopimuksen 42 artiklassa säädetään työntekijöiden vapaan liikkuvuuden toteuttamiseksi tarvittavista toimenpiteistä, joista päätetään yhteispäätösmenettelyllä. Tärkein 42 artiklaan perustuva säädös on asetus N:o 1408/71, jossa säädetään kansallisten sosiaaliturvasäännösten yhteensovittamisesta valtioiden rajat ylittävien näkökohtien huomioonottamiseksi. Kansallisten säännösten kehittyessä myös yhteisön lainsäädäntöä on syytä tarkistaa, jotta se säilyttäisi työntekijöiden vapaata liikkuvuutta edistävän vaikutuksensa. Tosin 42 artiklan mukaisen yksimielisyysvaatimuksen takia asetuksen N:o 1408/71 monet mukautukset eivät aina ole johtaneet haluttuun tulokseen. Lisäksi asetusta on yksinkertaistettava ja se on saatettava ajan tasalle. Eurooppa-neuvosto totesi jo Edinburghin kokouksessaan vuonna 1992, että lainsäädäntöä on uudistettava perusteellisesti, ja suositteli yhteensovittamissääntöjen yksinkertaistamista. Komission vuonna 1997 esittämässä tiedonannossa työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevasta toimintasuunnitelmasta [10] todettiin, että sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista koskevia sääntöjä on yksinkertaistettava ja ajanmukaistettava tehokkaammiksi ja käyttäjäystävällisemmiksi. Komissio hyväksyikin 21. joulukuuta 1998 ehdotuksen uudeksi, yksinkertaisemmaksi yhteensovittamisasetukseksi [11]. 42 artiklan mukainen yksimielisyysvaatimus jarruttaa kuitenkin huomattavasti asian etenemistä neuvostossa.

[10] KOM (1997) 586 lopull.

[11] KOM (1998) 779 lopull.

Siksi komissio ehdottaa, että yhteisön yhteensovittamistoimenpiteet työntekijöiden vapaan liikkuvuuden edistämiseksi hyväksyttäisiin vastedes määräenemmistöllä. [12]

[12] Ks. myös 26.1.2000 annetun tiedonannon KOM (2000) 34 kohdassa 10 (iii) oleva viittaus asetukseen N:o 1408/71.

Lisäksi komissio on sitä mieltä, että toimenpiteiden kohderyhmää on laajennettava. EY:n perustamissopimuksen 42 artiklan nojalla hyväksyttyjen säädösten (asetus N:o 1408/71, asetus N:o 574/72 ja direktiivi 98/49) täydentävänä oikeusperustana on sopimuksen 308 artikla. Tämä oikeusperusta lisättiin pääasiassa siksi, että asetuksen N:o 1408/71 soveltamisalaa voitaisiin laajentaa itsenäisiin ammatinharjoittajiin (asetuksella N:o 1390/81). Muiden kuin työntekijöiden sosiaaliturvan yhteensovittamiselle ei ole omaa oikeusperustaa. Tosin 308 artiklan soveltamisala on ulotettu opiskelijoihin (asetuksella N:o 307/1999). Ellei 42 artiklan soveltamisalaa laajenneta erilaisiin henkilöryhmiin, määräenemmistömenettelyn käyttö jää lähinnä teoreettiseksi, koska itsenäisiin ammatinharjoittajiin sovellettavat säännökset olisi edelleen säädettävä 308 artiklan nojalla yksimielisesti.

Perustamissopimuksen 42 artikla olisikin muotoiltava niin, että se kattaisi siirtotyöläisten lisäksi kaikki henkilöt, jotka käyttävät oikeuttaan liikkua ja oleskella vapaasti unionin alueella. [13]

[13] Ks. 26.1.2000 annetun tiedonannon alaviite **.

Neuvostolle olisi annettava mahdollisuus ulottaa muutettavan artiklan nojalla hyväksyttävät säädökset koskemaan muita kuin EU:n kansalaisia, joilla on jonkin jäsenvaltion myöntämä oleskelulupa. Tämä edellyttää Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaisesti laillisesti jäsenvaltiossa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeusaseman yhtenäistämistä. Päätelmissä korostettiin myös, että kolmansien maiden kansalaisten oikeusasemaa olisi lähennettävä vastaamaan mahdollisimman hyvin unionin kansalaisten oikeusasemaa.

Näiden tavoitteiden saavuttamista vaikeuttaa selkeän oikeusperustan puuttuminen. Asiassa ei voida soveltaa EY:n perustamissopimuksen 63 artiklaa, koska se koskee ainoastaan kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa ja oleskelua. Siksi komissio katsoo, että paras tapa edetä olisi laajentaa 42 artiklan käyttöä oikeusperustana sellaisten säännösten antamiselle, jotka vastaavat riittävän laajasti unionin kansalaisiin sovellettavia sääntöjä. [14]

[14] Nykyinen perustamissopimus tarjoaa jo mahdollisuuden laajentaa artiklan soveltamisalaa määräenemmistöpäätöksellä yhteisössä toimiviin palvelujen tarjoajiin, jotka ovat kolmannen maan kansalaisia. ("Neuvosto voi määräenemmistöllä komission ehdotuksesta ulottaa tämän luvun määräykset koskemaan myös sellaisia palvelujen tarjoajia, jotka ovat kolmannen maan kansalaisia, mutta jotka ovat sijoittautuneet yhteisöön.")

b. Kilpailun vääristymisen torjuminen

Sosiaaliturvan alalla hyväksyttäviä toimia koskevan oikeusperustan muodostaa EY:n perustamissopimuksen 137 artiklan 3 kohdan ensimmäinen luetelmakohta. Tämän artiklan nojalla päätettävät toimet on rajoitettava vähittäistä toteuttamista koskeviin vähimmäisvaatimuksiin, eivätkä ne mahdollista täydellistä yhdenmukaistamista. Komission mielestä tällaiset vähimmäisvaatimukset olisi hyväksyttävä määräenemmistöllä, jotta oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen voitaisiin todella käyttää ja kilpailun vääristyminen estettäisiin.

Määräenemmistöpäätösten ulottaminen työntekijöiden sosiaaliturvaan on täysin 136 artiklassa esitettyjen tavoitteiden mukaista. Komissio ehdotti 26. tammikuuta 2000 antamassaan lausunnossa, että perustamissopimukseen kirjataan, että päätökset on hyväksyttävä pääsääntöisesti määräenemmistöllä. Tällöin 137 artiklan 3 kohdan 2-5 luetelmakohdan nojalla tehdyt päätökset olisi tehtävä määräenemmistöllä, koska ne eivät täytä tunnusmerkkejä, jotka komission lausunnon mukaan oikeuttaisivat yksimielisyysvaatimuksen säilyttämisen. Jäljelle jää kysymys 137 artiklan 3 kohdan 1 alakohdan mukaisista päätöksistä. Sosiaaliturva kuuluu erottamattomana osana useimpiin sosiaalipoliittisiin tavoitteisiin (elinolojen kohentaminen, riittävä sosiaalinen suojeleminen, inhimillisten voimavarojen kehittäminen ja syrjäytymisen torjuminen). Siksi on täysi syy ulottaa tällekin alalle päätöksentekojärjestelmä, jota käytetään jo monien muiden kilpailuun ja yhtenäismarkkinoihin liittyvien alojen tason kohentamiseksi. Näihin kuuluvat terveys ja turvallisuus, työolot, työmarkkinoilta syrjäytyneiden paluu työelämään sekä tasa-arvokysymykset. Yhteisön toimintaa sosiaaliturvan alalla rajoittaisivat luonnollisesti tarve ottaa huomioon kansallisten käytäntöjen erot ja kilpailukyvyn säilyttäminen 136 artiklan mukaisesti sekä 137 artiklan 2 kohdan mukaiset rajoitukset hyväksyttäville toimille.

6. Päätelmät

Komissio ehdottaa konferenssille, että seuraavien toimenpiteiden toteuttamisesta päätettäisiin vastedes määräenemmistöllä:

- yhteensovittavat säännökset, joiden tarkoituksena on poistaa neljän perusvapauden käyttämistä koskevat välittömät esteet ja erityisesti estää syrjintä ja kaksinkertainen verotus

- toimenpiteet kilpailun vääristymisen torjumiseksi ajanmukaistamalla ja yksinkertaistamalla välillistä verotusta koskevia yhteisön sääntöjä

- toimenpiteet sen varmistamiseksi, että välillistä verotusta koskevia sääntöjä sovelletaan yhdenmukaisesti, yksinkertaisesti ja avoimesti

- verotoimenpiteet, joiden päätavoitteena on ympäristönsuojelu ja joilla on huomattava välitön vaikutus ympäristöön

- veronkantoon suoraan liittyvät säännökset veropetosten, veronkierron ja verosuunnittelun torjumiseksi tarkoituksena välttää sellaiset valtioiden rajat ylittävät tilanteet, joissa veroa ei kanneta missään valtiossa, ja estää erityisesti arvonlisäveroa koskevien säännösten kiertäminen

- sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamistoimenpiteet, joiden tarkoituksena on edistää henkilöiden vapaata liikkuvuutta

- yhdenmukaistamista edistävät vähimmäistoimenpiteet, joiden avulla toteutetaan henkilöiden vapaa liikkuvuus ja estetään sosiaaliturvan tason keinotekoisesta alentamisesta johtuva kilpailun vääristyminen.

EY:n perustamissopimuksen konsolidoimiseksi ja sen ymmärrettävyyden parantamiseksi komissio ehdottaa lisäksi seuraavaa:

- perustamissopimuksen 42 artikla ulotetaan koskemaan työntekijöiden lisäksi kaikkia henkilöitä, jotka käyttävät oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen, ja neuvostolle annetaan valtuudet ulottaa nykyinen lainsäädäntö tai osa siitä koskemaan muita kuin EU:n kansalaisia

- verotusta koskevaan lukuun sisällytetään nykyisin perustamissopimuksen eri luvussa olevat määräykset veroviranomaisten keskinäisestä avunannosta ja yhteistyöstä.

Liite

>TAULUKON PAIKKA>