Sanasto

AKT : Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtiot

ASECNA : Afrikan ja Madagaskarin ilmailualan turvallisuusjärjestö (Agence pour la sécurité de la navigation aérienne en Afrique et à Madagascar)

COMESA : Itäisen ja eteläisen Afrikan yhteismarkkinat (Common Market for Eastern and Southern Africa)

EAC : Itä-Afrikan yhteisö (East African Community)

ECOWAS : Länsi-Afrikan valtioiden talousyhteisö (Economic Community of West African States)

EKR : Euroopan kehitysrahasto

EY : Euroopan yhteisö

IGAD : Afrikan sarven maiden kehitysjärjestö (Intergovernmental Authority on Development)

IOC : Intian valtameren komissio (Indian Ocean Commission)

RISM : Alueellisen yhdentymisen tukimekanismi (Regional Integration Support Mechanism)

RISP : Alueellisen yhdentymisen tukiohjelma (Regional Integration Support programme)

SADC : Eteläisen Afrikan kehitysyhteisö (Southern African Development Community)

UEMOA : Länsi-Afrikan talous- ja rahaliitto (Union économique et monétaire ouest africaine)

UNIDO : YK:n teollistamisjärjestö (United Nations Industrial Development Organisation)

Tiivistelmä

I. Alueellinen yhdentyminen on naapuruusmaiden yhteistyömuoto, jonka avulla pyritään lisäämään poliittista vakautta ja edistämään taloudellista kehitystä tietyllä alueella. Laajat yhdenmukaistetut markkinat helpottavat tavaroiden, palveluiden, pääoman sekä ihmisten vapaata liikkuvuutta, mikä mahdollistaa mittakaavaedut ja edistää kauppaa sekä investointeja. Alueellinen taloudellinen yhdentyminen kehitysmaiden kesken on näin ollen taloudellisen kasvun väline, jonka avulla voidaan tukea köyhyyden vähentämistä.

II. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, onko alueelliseen taloudelliseen yhdentymiseen Itä- ja Länsi-Afrikassa suunnattu EKR:n tuki ollut vaikuttavaa. Tarkastuksessa tutkittiin komission alueelliseen taloudelliseen yhdentymiseen soveltamaa lähestymistapaa sekä tuen hallinnointia komissiossa. Lisäksi perehdyttiin yksittäisistä hankkeista poimitun otoksen perusteella saatuihin tuloksiin.

III. Alueellinen taloudellinen yhdentymisprosessi on edistynyt sekä Itä- että Länsi-Afrikassa: kaupan ja liikenteen alaan liittyvistä alueellisista tavoitteista ja politiikoista on saatu aikaan sopimuksia. Kansalliset viranomaiset ovat kuitenkin panneet sopimuksia täytäntöön hitaasti, eikä tavaroiden, palveluiden, pääoman ja ihmisten vapaa liikkuvuus ole vielä toteutunut kummallakaan alueella.

IV. Alueelliseen taloudelliseen yhdentymiseen suunnattu EKR:n tuki on toistaiseksi ollut vain osittain vaikuttavaa, mikä johtuu useista eri tekijöistä. Alueella toimii lukuisia alueellisia järjestöjä, joiden toimivaltuudet ovat osittain päällekkäisiä ja joilla on samoja jäsenvaltioita; järjestöjen valmiudet ovat lisäksi heikot. Instituutiorakenne on näin ollen monimutkainen. Lisäksi komission alueellisen taloudellisen yhdentymisen ohjelmiin soveltamassa lähestymistavassa ja hallinnoinnissa on puutteita.

V. Komission alueelliseen taloudelliseen yhdentymiseen Itä- ja Länsi-Afrikassa soveltama lähestymistapa on tarkoituksenmukainen asianomaisten alueiden ja maiden tarpeisiin nähden; maat tarvitsevat suurempaa talouskasvua voidakseen taistella köyhyyttä vastaan. Alueelliset ja kansalliset strategiat ja tukitoimenpiteet on suurelta osin suunniteltu ja pantu täytäntöön toisistaan erillään. Huomiota ei ole kiinnitetty riittävästi siihen, että alueelliset ja kansalliset toimet voisivat täydentää toisiaan. Täydentävyys on otettu jossain määrin huomioon ainoastaan liikennealalla.

VI. Komission lähetystöillä ei ole asianmukaisia suuntaviivoja eikä riittäviä valmiuksia alueellisten toimien valmisteluun, täytäntöönpanoon, koordinointiin tai toimista raportointiin. Koordinointi on puutteellista myös alueellisissa järjestöissä, eikä olemassa ole järjestelmää, jonka avulla alueellisen taloudellisen yhdentymisprosessin etenemistä yksittäisissä maissa voitaisiin seurata kokonaisuutena.

VII. Yksittäisten hankkeiden tulosten tai todennäköisten tulosten arviointi oli vaikeaa, sillä tavoitteet oli määritetty puutteellisesti eikä raportointi ja seuranta ollut asianmukaista. Lisäksi useat suuret hankkeet ovat yhä käynnissä, joten niiden lopulliset tulokset eivät ole vielä tiedossa. Hankkeiden tulokset tulevat yleisesti ottaen todennäköisesti olemaan parhaimmillaankin vain osittain tyydyttäviä.

VIII. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio:

- asettaisi alueellisen yhdentymisen tuen jatkamisen ehdoksi alustavan sopimuksen siitä, miten tietyllä alueella toimivien alueellisten järjestöjen välillä saavutetaan tarvittava lähentyminen ennalta määritetyn aikarajan puitteissa. Tuen jatkamisen edellytyksenä olisi oltava myös se, että kansalliset viranomaiset sitoutuvat alueelliseen yhdentymisprosessiin aiempaa tiiviimmin.

- lisäisi alueellisten ja kansallisten strategioidensa välistä yhdenmukaisuutta vuonna 2010 suoritettavasta kymmenennen EKR:n strategioiden väliarvioinnista alkaen.

- tutkisi, onko alueellisiin ohjelmiin suunnattavan rahoituksen määrä liian suuri kymmenennen EKR:n yhteydessä.

- määrittäisi alueellisten ohjelmien hallinnointiin liittyvät lähetystöjen vastuualueet, perustaisi lähetystöjen välille asianmukaisen koordinointimekanismin ja tarkistaisi niiden henkilöstövalmiudet.

Johdanto

Toimintakehys

1. Euroopan yhteisön (EY) ja Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioiden (AKT-valtiot) välinen yhteistyö perustuu Cotonoun sopimukseen, jonka mukaan yhteistyön tavoitteena on köyhyyden vähentäminen ja lopulta sen poistaminen, kestävä kehitys ja AKT-valtioiden asteittainen integroituminen maailmantalouteen [1]. Alueellinen taloudellinen yhdentyminen voi olla useille – varsinkin pienemmille – maille merkittävä askel kohti näiden tavoitteiden saavuttamista. Alueellisen taloudellisen yhdentymisen avulla pyritään lähinnä luomaan tai parantamaan poliittista vakautta ja edistämään taloudellista kehitystä tietyllä alueella. Laajat yhdenmukaistetut markkinat helpottavat tavaroiden, palveluiden, pääoman sekä ihmisten vapaata liikkuvuutta, mikä mahdollistaa mittakaavaedut ja edistää kauppaa sekä investointeja. Alueellinen taloudellinen yhdentyminen (jäljempänä tässä kertomuksessa "alueellinen yhdentyminen") tukee taloudellisen kasvun edistämistä ja voi näin ollen vaikuttaa köyhyyden vähentämiseen [2].

2. Komissio oli määritellyt kehitysmaille annettavan alueellista yhdentymistä koskevan tuen vuonna 1995 antamassaan tiedonannossa [3] jo ennen Cotonoun sopimuksen voimaantuloa. Tiedonannossaan komissio luonnosteli käsitekehyksen ja vahvisti kehitysyhteistyöhön liittyvälle tuelle kolme pääalaa: valmiuksien kehittäminen ja instituutioiden lujittaminen alueellisella ja kansallisella tasolla, yksityiselle sektorille myönnettävä suora tuki sekä talousarviotuki. Yksityiselle sektorille myönnettävän suoran tuen tavoitteena on helpottaa alueellisen yhdentymisen luomien mahdollisuuksien hyödyntämistä. Talousarviotuen avulla pyritään puolestaan kattamaan talouden vapauttamisesta ja uudistuksesta aiheutuvat siirtymävaiheen kustannukset.

3. Vuonna 2000 laaditun EY:n kehityspolitiikan [4] yhteydessä valittiin pieni määrä yhteisön kehitysyhteistyötoimiin sovellettavia painopistealoja, joista voidaan mainita esimerkkeinä kauppa ja kehitys sekä alueellinen yhdentyminen ja yhteistyö. Vuonna 2005 päivitetty EY:n kehityspolitiikka – kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus [5] – painotti niin ikään kaupan ja alueellisen yhdentymisen merkitystä: alat nivellettiin toisiinsa ja valittiin yhteisön toiminnan painopistealojen joukkoon.

4. Komissio saattoi nimenomaisesti AKT-maihin liittyvää alueellista yhdentymistä koskevan politiikkansa ajan tasalle vuonna 2008 antamassaan tiedonannossa (ks. alaviite 2), jossa komissio vahvisti näkemyksensä siitä, että alueellinen yhdentyminen on olennaista talouskasvun lisäämisen ja köyhyyden vähentämisen kannalta. Komissio myös yksilöi useita alueelliseen yhdentymiseen liittyviä pitkän aikavälin haasteita: institutionaaliset valmiudet ja sitoutuminen puuttuvat kansalliselta ja alueelliselta tasolta, taloudellista yhdentymistä koskevien sopimusten täytäntöönpanoa on parannettava, päällekkäisiä ja epäyhdenmukaisia yhdentymisohjelmia on johdonmukaistettava, elinkeinoelämä ei ole riittävän monipuolista kansantalouksissa, ja infrastruktuurien väliset yhteydet ovat tehottomia. Tiedonannossa ehdotettiin alueelliseen taloudelliseen yhdentymiseen liittyvän EU-tuen keskittämistä seuraaville painopistealoille: alueellisten instituutioiden lujittaminen, alueellisten yhdennettyjen markkinoiden luominen, yritystoiminnan kehityksen tukeminen ja alueellisten infrastruktuuriverkkojen yhdistäminen.

+++++ TIFF +++++

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

EKR:n tuki alueelliselle yhdentymiselle

5. EY tukee AKT-maiden kehityspyrkimyksiä Euroopan kehitysrahastojen avulla perustamalla maakohtaisia ohjelmia. Niiden lisäksi perustetaan alueellisia ohjelmia, jotka kattavat useat tai kaikki maat tietyllä alueella; ohjelmia kutsutaan AKT-valtioiden välisiksi ohjelmiksi, ja niiden kohteena ovat useat tai kaikki AKT-valtiot. Yhdeksännestä EKR:sta (2002–2007) alkaen alueelliset ohjelmat ovat olleet pääasiallinen alueellisen yhdentymisen tuen väline. Useista alueellisista järjestöistä, joita erilaiset AKT-maista koostuvat ryhmät ovat perustaneet alueellisen taloudellisen yhdentymisen edistämistä varten, on tullut komission pääasiallisia yhteistyökumppaneita, jotka vastaavat alueellisten ohjelmien valmistelusta ja täytäntöönpanosta. Alueellisiin ohjelmiin varattiin yhdeksännen EKR:n yhteydessä alun perin 1000 miljoonaa euroa. Eri ohjelmien lopputarkastusten jälkeen alueellisiin ohjelmiin sidottu lopullinen määrä oli 904 miljoonaa euroa, josta 70 prosenttia suunnattiin alueelliseen taloudelliseen yhdentymiseen liittyviin tukitoimenpiteisiin [6]. Kymmenennen EKR:n aikana alueellisten ohjelmien kokonaismäärärahoja on nostettu 1783 miljoonaan euroon, josta alueellisen taloudellisen yhdentymisen osuudeksi tuli 75 prosenttia. Määrän jakautuminen alueittain on esitetty taulukossa 1.

Taulukko 1

Alueellisten ohjelmien määrärahat

(miljoonaa euroa) |

Alue | Kahdeksas EKR (1996–2001) | Yhdeksäs EKR (2002–2007) | Kymmenes EKR (2008–2013) |

Yhteensä | Al. tal. yhd. [1001] | Yhteensä | Al. tal. yhd. | Yhteensä | Al. tal. yhd. |

Itä-Afrikka [1002] | 219 | 154 | 289 | 203 | 645 | 548 |

Länsi-Afrikka | 226 | 143 | 253 | 200 | 597 | 418 |

Yhteensä | 445 | 297 | 542 | 403 | 1242 | 966 |

Eteläisen Afrikan kehitysyhteisö (SADC) | 121 | 81 | 147 | 95 | 116 | 93 |

Keski-Afrikka | 91 | 60 | 64 | 29 | 165 | 97 |

Karibian alue | 90 | 40 | 111 | 89 | 165 | 140 |

Tyynenmeren alue | 35 | – | 40 | 15 | 95 | 45 |

Kaikki yhteensä | 782 | 478 | 904 | 631 | 1783 | 1341 |

Alueellisten ohjelmien hallinnointi

6. Ennen yhdeksännen EKR:n voimaantuloa alueelliset ohjelmat hyväksyttiin komission ja asianomaisella alueella sijaitsevien yksittäisten maiden välillä. Alueelliset hankkeet toivat usein lisärahoitusta kansallisille toimille (esimerkiksi tienrakennukseen), eivätkä niinkään tukeneet selkeästi määritettyjä aluepolitiikan aloja.

7. Cotonoun sopimuksessa kuitenkin painotettiin uudella tavalla alueellisten ohjelmien asemaa alueellisen taloudellisen yhdentymisen pääasiallisena välineenä, ja säädettiin, että monivuotisten alueellisten tukistrategioiden ja maaohjelmien valmistelusta ja hyväksymisestä vastaavat komissio ja valtuutetut alueelliset järjestöt yhteisesti seuraavin ehdoin [7]:

- asianomaiset AKT-valtiot päättävät maantieteellisten alueiden määrittelemisestä

- alueellisten ohjelmien olisi vastattava mahdollisimman pitkälti sellaisten nykyisten alueellisten järjestöjen ohjelmia, joiden päämääriin taloudellinen yhdentyminen kuuluu

- jos useiden alueellisten järjestöjen jäsenyys on päällekkäistä, alueellisen yhdentymisen ohjelman olisi vastattava näiden järjestöjen yhdistettyä jäsenkuntaa.

8. Edellä mainittujen säännösten seurauksena yhdeksänteen ja kymmenenteen EKR:ään liittyvä alueellinen ohjelmatyö on tuottanut strategioita ja maaohjelmia kuudelle eri alueelle, jotka kattavat kaikki AKT-maat: neljä aluetta Afrikassa, yhden Tyynenmerellä ja yhden Karibialla. Useilla Afrikan alueilla toimii useampi kuin yksi alueellinen järjestö, jonka päämääriin kuuluu taloudellinen yhdentyminen. Järjestöjen toiminta kattaa monia, toisinaan päällekkäisiä aloja. Tämä on johtanut tilanteeseen, jossa esimerkiksi kahdella suurimmalla alueella komission on työskenneltävä useiden järjestöjen kanssa: Itä-Afrikassa on neljä ja Länsi-Afrikassa kaksi järjestöä, joilla on valtuudet laatia, allekirjoittaa ja panna täytäntöön oman alueensa alueellinen strategia ja maaohjelma. Alueohjelman avulla kohdealueelle maksetaan ensimmäinen tukierä varoista, jotka kohdennetaan tukijakson aikana painopistealoille. Yksittäisten tukitoimenpiteiden yhteydessä tarkoitukseen parhaiten soveltuvalle alueelliselle järjestölle annetaan alueellisen tulojen ja menojen hyväksyjän tehtävä. Kyseinen järjestö vastaa tukitoimenpiteiden valmistelusta ja täytäntöönpanosta tiiviissä yhteistyössä komission kanssa.

Itä-Afrikan alue

9. Itä-Afrikan nykyinen tukialue perustettiin yhdeksännen EKR:n alueellisen strategia-asiakirjan ja alueohjelman [8] avulla. Alue on monessa suhteessa heterogeeninen ja vaihteleva. Maat ovat erilaisia kooltaan, väestöltään, maantieteelliseltä sijainniltaan, kehitystasoltaan ja poliittiselta vakaudeltaan. Yhdeksännen EKR:n aikana alueohjelma kattoi 21 maata, mutta kymmenennen EKR:n aikana maiden lukumäärä on laskenut 17:ään, kun neljä maata vetäytyi asianomaisista alueellisista järjestöistä.

10. Alueella toimii neljä alueellista järjestöä, joiden piiriin kuuluu useita pieniä alueita ja joilla on valtuudet toimia alueellisen yhdentymisen alalla. Järjestöt tunnetaan nimilyhenteillä COMESA, EAC, IGAD ja IOC [9]. Järjestöjen maantieteellisessä kattavuudessa, jäsenmaissa sekä toimivaltuuksissa ja toiminnan tavoitteissa on huomattavia päällekkäisyyksiä (ks. liitteet I ja II). COMESA ja EAC tavoittelevat ensisijaisesti alueellista taloudellista yhdentymistä. EAC on jo perustanut tulliliiton, ja COMESA on edelleen muuttamassa vapaakauppa-aluettaan tulliliitoksi. IGADin toimivaltuuksiin kuuluu myös alueellinen taloudellinen yhdentyminen, mutta sen toiminta painottuu pikemmin konfliktien ratkaisemiseen ja elintarviketurvakysymyksiin. IOC:n toimivaltuudet liittyvät puolestaan ennemmin talouden ja kaupan alan yhteistyöhön kuin alueelliseen taloudelliseen yhdentymiseen; järjestön toiminta keskittyy lähinnä alueelliseen yhteistyöhön luonnonvarojen hallinnan alalla (kalatalous). IOC osallistuu kuitenkin yhdeksännen ja kymmenennen EKR:n alueohjelmia koskevaan ohjelmatyöhön ja täytäntöönpanoon Itä-Afrikan alueella.

11. Se, että järjestöillä on samoja jäsenmaita, aiheuttaa huomattavia ongelmia, sillä osa jäsenmaista kuuluu kahteen eri kauppa-alueeseen (COMESA ja EAC). Jäsenyyteen liittyviä päällekkäisyyksiä ja yhteensopimattomuutta ilmenee myös eteläisen Afrikan kehitysyhteisöön nähden (Southern Africa Development Community, SADC), joka toimii alueellisena järjestönä eteläisessä Afrikassa [10]; myös SADC:n tavoitteena on perustaa tulliliitto jäsenmaidensa välille. Useamman kuin yhden tulliliiton jäsenyys ei kuitenkaan ole teknisesti mahdollista. Jäsenyyksien ja toimivaltuuksien päällekkäisyys johtaa monimutkaiseen instituutiorakenteeseen. Mainitut tekijät sekä se, että järjestöjen välinen koordinointi on tällä hetkellä heikkoa (ks. kohdat 39–43), aiheuttavat komissiolle vakavia ongelmia tukitoimenpiteiden suunnittelussa ja täytäntöönpanossa alueellisen taloudellisen yhdentymisen alalla.

Länsi-Afrikan alue

12. Alueella on kaksi toimivaltaista alueellista järjestöä, Länsi-Afrikan valtioiden talousyhteisö (ECOWAS) sekä Länsi-Afrikan talous- ja rahaliitto (UEMOA). Alueohjelma kattaa näiden kahden järjestön jäsenmaat. EKR:n alueelliseen yhteistyöhön osallistuu ECOWASin kautta myös Mauritania, joka on ainoa maa, joka ei kuulu kumpaankaan järjestöön.

13. Saattaa vaikuttaa siltä, että taloudellinen yhdentyminen olisi tällä alueella helpommin saavutettavissa, koska alue ei jakaudu yhtä moneen osaan kuin Itä-Afrikka. Länsi-Afrikallakin on kuitenkin huomattavia haasteita. UEMOAn etuna on yhteinen valuutta ja olemassa oleva tulliliitto, kun taas ECOWAS ei ole tässä suhteessa edistynyt läheskään yhtä pitkälle. ECOWASilla on kuitenkin enemmän jäsenmaita, joten järjestö muodostaa pitkällä aikavälillä loogisemman alueellisen yhdentymisen rakenteen; se on pääasiallinen kumppani talouskumppanuussopimuksessa, joka on määrä tehdä EY:n kanssa [11]. Molemmat järjestöt ovat tiedostaneet, että lähentyminen on tarpeen järjestöjen sekä Itä- ja Länsi-Afrikan välillä, ja ovat päättäneet edetä kohti tätä pitkän aikavälin tavoitetta "vaihtelevaan geometriaan ja nopeuteen" perustuvan lähestymistavan avulla. Kunnes tämä tavoite saavutetaan, huomattava koordinointi on tarpeen sekä järjestöjen välillä että niiden ja Euroopan komission välillä, jotta alueellinen yhdentymisprosessi etenisi mahdollisimman tehokkaasti ja vaikuttavasti.

Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa

14. Kiinnostus alueellista taloudellista yhdentymistä kohtaan ja alalle suunnattu EKR:n tuki ovat kasvaneet, joten tilintarkastustuomioistuin päätti toimittaa alaa koskevan tarkastuksen. Tarkastus suunniteltiin siten, että komissio voisi ottaa tarkastustulokset huomioon kymmenennen EKR:n täytäntöönpanon väliarvioinnissa, joka on määrä toteuttaa vuonna 2010.

15. Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, onko Euroopan kehitysrahaston (EKR) tuki alueelliselle taloudelliselle yhdentymiselle ollut vaikuttavaa. Tarkastuksessa käsiteltiin seuraavia kysymyksiä:

a) Soveltaako komissio alueelliseen yhdentymiseen tarkoituksenmukaista ja yhtenäistä lähestymistapaa?

b) Onko komissio hallinnoinut alueellista yhdentymistä koskevaa tukeaan hyvin?

c) Ovatko komission yksittäiset alueellista yhdentymistä tukevat hankkeet saavuttaneet tavoitteensa?

16. Maantieteellisesti tilintarkastustuomioistuin keskitti tarkastuksensa kahteen suurimpaan alueohjelmaan (ohjelmia on yhteensä kuusi) eli Itä- ja Länsi-Afrikan ohjelmiin (ks. taulukko 1), joiden yhteinen osuus alueohjelmiin suunnatun rahoituksen kokonaismäärästä on huomattavasti yli 50 prosenttia.

17. Tarkastuksessa

a) perehdyttiin alueellista yhdentymistä koskevaan EY:n kehityspolitiikkaan liittyvään relevanttiin aineistoon

b) tutkittiin yhdeksättä ja kymmenettä EKR:ää koskevia komission alueellisia strategia-asiakirjoja [12] kummankin tarkastukseen valitun alueen osalta, sekä kansallisia strategia-asiakirjoja [13] tarkastuskäynnin kohteena olleissa maissa

c) tehtiin tarkastuskäyntejä molemmille alueille; käyntien kohteena oli yhteensä yhdeksän maata, minkä lisäksi käytiin alueellisten järjestöjen päätoimipaikoissa [14]

d) tutkittiin 18 alueellista hanketta, joihin kuuluivat kaikki yhdeksännen EKR:n ja suurimmat kahdeksannen EKR:n hankkeet alueellisen yhdentymisen sekä kaupan ja liikenteen alalla. Hankkeiden kokonaisrahoitus oli lähes 450 miljoonaa euroa [15]. Tarkastuksen sisältö rajattiin tavoitteena olleiden hanketulosten saavuttamisen (tai saavuttamisen todennäköisyyden) arviointiin. Hankkeiden pitkän aikavälin vaikutuksia ei arvioitu. Tarkastetut hankkeet on lueteltu liitteessä III.

e) tarkastettiin komission Itä- ja Länsi-Afrikkaa koskevista alueellisista strategioista laaditut arvioinnit. Tavoitteena oli arvioida päätelmien luotettavuutta sekä komission toteuttamia tai suunnittelemia seurantatoimia. Tarkastuksessa perehdyttiin myös alueellisten hankkeiden varainhoitoa koskevaan sisäiseen tarkastukseen etenkin eteläisen Afrikan osalta [16].

Huomautukset

Soveltaako komissio alueelliseen yhdentymiseen tarkoituksenmukaista ja yhtenäistä lähestymistapaa?

18. Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko komission alueellinen yhteistyöstrategia mukautettu kummallakin tarkastuskohteena olleella alueella alueiden omiin painopistealoihin ja täydensikö strategia yksittäisiä maita koskevia komission yhteistyöstrategioita. Yksittäisten alueellisten hankkeiden osalta tilintarkastustuomioistuin tutki, puuttuivatko hankkeet ensisijaisiin alueellisiin ja kansallisiin tarpeisiin.

Komission alueellinen yhteistyöstrategia on tarkoituksenmukainen, mutta se täydentää heikosti komission kansallisia yhteistyöstrategioita, eikä rahoituksen määrässä oteta huomioon hyödyntämisvalmiuksia

19. Komissio analysoi sekä yhdeksättä että kymmenettä EKR:ää koskevissa alueellisissa strategia-asiakirjoissaan tarkasti alueellisen yhdentymisen alalla saavutettua edistystä sekä alan haasteita. Analyysin perusteella EKR:n tuki päätettiin keskittää kummallakin alueella taloudelliseen yhdentymiseen ja kauppaan. Liikenne sisällytettiin samaan tukeen tai sitä käsiteltiin toisena painopistealana. Alueellisten ohjelmien rahoitusosuus kaksinkertaistettiin kymmenennen EKR:n yhteydessä 1783 miljoonaan euroon. Tämä perusteltiin kymmenettä EKR:ää koskevissa alueellisissa strategia-asiakirjoissa ja komission vuonna 2008 antamassa tiedonannossa (ks. alaviite 2) toteamalla, että menettely heijastaa "EU:n ja AKT-maiden konsensusta kehitystä edistävän alueellisen yhdentymisen merkityksestä". Alueellisten järjestöjen on vaikea käyttää näin suuri rahoitusosuus tehokkaasti ja vaikuttavasti, kun otetaan huomioon, kuinka vähäisiksi niiden hyödyntämisvalmiudet ovat tähän mennessä osoittautuneet (ks. kohdat 44–49).

20. Komission alueelliset strategiat mukailevat keskeisten alueellisten järjestöjen strategioita ja tavoitteita, joiden mukaan talouskasvua on edistettävä ja köyhyyttä vähennettävä lisäämällä alueellista taloudellista yhdentymistä siten, että nykyisten vapaakauppa-alueiden ja tulliliittojen täytäntöönpanoa ja vahvistamista tuetaan ja että infrastruktuurien tarjontaan liittyviin ongelmiin puututaan.

21. Komissio on noudattanut asianmukaista lähestymistapaa, jonka yhteydessä se on tarjonnut alueellisille järjestöille instituutioiden kehittämistukea. Tuen tavoitteena on lisätä järjestöjen valmiuksia aluepolitiikan kehittämiseen ja sen täytäntöönpanon valvontaan. Komission strategiana on tukea kullakin alueella yhtä alueohjelmaa, johon eri alueelliset järjestöt osallistuvat. Strategiassa otetaan huomioon nykyisen instituutiorakenteen monimutkaisuus, joka johtuu alueellisten järjestöjen suuresta määrästä ja toimivaltuuksien päällekkäisyydestä (ks. kohdat 10–13). Strategian tavoitteena on niin ikään lujittaa näiden järjestöjen välistä yhteistyötä ja lähentymisprosessia. Alueellisissa strategia-asiakirjoissa ei kuitenkaan huomioida ensisijaista tarvetta – yksittäisten maiden institutionaalisten valmiuksien lujittamista. Valmiuksien lujittamisen myötä maat voisivat osallistua aktiivisesti alueellisten yhdentymispolitiikkojen laadintaan ja täytäntöönpanoon.

22. Alueellisessa strategiassa painotetaan liikennealaa, mikä on yhteisen Afrikka–EU-strategian [17] mukaista. Strategian mukaan Afrikka ja EU pyrkivät lisäämään yhteenliitettävyyttä investoimalla Afrikan laajuisten tieliikennekäytävien yhteydessä toimiviin infrastruktuureihin ja parantamalla niitä, jotta kehitystä voidaan tukea kasvun ja kaupan avulla. Tavoitteena on tukea alueellisten liikennepolitiikkojen määrittelyä ja täytäntöönpanoa siten, että etusijalle asetetaan kansallisten liikennepolitiikkojen yhtenäistäminen (esimerkiksi raskaiden tavarankuljetusajoneuvojen suurimman sallitun akselipainon standardointi) sekä liikenteen helpottaminen alueellisilla liikenneväylillä (esimerkiksi rajanylityspaikkojen yhteinen rakentaminen ja hallinnointi ja laittoman valvonnan poistaminen).

23. Komission yksittäisissä maissa yhdeksännen ja kymmenennen EKR:n yhteydessä soveltamat yhteistyöstrategiat ovat kansallisten kehitysstrategioiden mukaisia; kehitysstrategiat sisältyvät maiden köyhyyden vähentämistä koskeviin strategia-asiakirjoihin. Näiden kaikkien kansallisten strategioiden avulla pyritään saavuttamaan suurempi talouskasvu, jota pidetään välttämättömänä edellytyksenä köyhyyden vähentämiselle. Useissa kansallisissa strategioissa ei kuitenkaan kiinnitetä huomiota siihen, kuinka strategioiden olisi toimittava suhteessa alueellisen yhdentymisen ohjelmiin tai täydennettävä niitä.

24. Useimmissa tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskohteena olleissa maissa komission yhteistyöstrategiat ovat keskittyneet talousarviotukeen. Talousarviotuen avulla pyritään vaikuttamaan makrotalouden vakauteen, joka on tärkeä ehto kansallisten makrotalouden politiikkojen lähentämiselle, talouskasvulle sekä kaupan kehittymiselle kyseisillä alueilla. Tuen avulla vaikutetaan siis kokonaisvaltaisesti alueelliseen yhdentymiseen.

25. Liikenne on määritetty painopistealaksi useimmissa tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskohteena olleissa maissa; sen avulla on mahdollista vaikuttaa alueelliseen yhdentymiseen. Yhdeksännen EKR:n maakohtaisten ohjelmien yhteydessä alueellisten liikenneväylien parantamisen tärkeys on mainittu useissa tapauksissa, mutta suurin osa tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskohteena olleissa maissa tutkituista tiehankkeista keskittyy kuitenkin maan sisäisten liikenneyhteyksien parantamiseen. Kymmenennen EKR:n maakohtaisissa strategioissa painopistettä on muutettu huomattavasti, sillä etusijalle on nyt asetettu alueellisten liikenneyhteyksien parantaminen; tavoitteena on helpottaa ja laajentaa alueellista kauppaa.

26. Yhdeksännen EKR:n maakohtaisissa strategioissa kiinnitetään yleensä – liikennealaa lukuun ottamatta – vaihtelevasti ja useimmiten liian vähän huomiota alueelliseen yhdentymiseen. Strategioista ei käy ilmi, miten komission tuen ja kansallisella tasolla käydyn poliittisen vuoropuhelun pitäisi tukea alueellista yhdentymisprosessia, eikä ole selkeää yhteyttä tai täydentävyyttä alueellisiin tukitoimenpiteisiin nähden (esimerkiksi siltä osin, missä määrin kansalliset viranomaiset tarvitsevat institutionaalista tukea alueellisen lainsäädännön voimaansaattamisessa ja soveltamisessa tai yksityissektorin kilpailukyvyn parantamisessa). Suurimmassa osassa tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskohteena olleista maista kymmenennen EKR:n maakohtaisiin strategioihin sisältyy säännöksiä tuesta aloille, joita ei ole asetettu painopisteeksi; tuki koskee esimerkiksi kauppaa, alueellista yhdentymistä ja talouskumppanuussopimuksen täytäntöönpanoa. Strategioissa ei kuitenkaan yksilöidä, mitkä ovat tuen ensisijaiset kohteet.

27. Tilintarkastustuomioistuimen havainnot tukevat komission teettämiä arviointeja Länsi- ja Itä-Afrikan osalta. Arvioinnit kattoivat kahdeksannen ja yhdeksännen EKR:n, ja niissä todettiin, että täydentävyys ei ollut riittävä, koska koordinointi oli puutteellista komission, alueellisten järjestöjen ja yksittäisten maiden välillä käytävän poliittisen vuoropuhelun osalta sekä alueellisten ja maakohtaisten ohjelmien välillä.

Alueelliset hankkeet ovat tarkoituksenmukaisia, mutta niiden yhteydessä ei puututa riittävän hyvin kansallisen tason käsittelyä edellyttäviin alueellisiin yhdentymistarpeisiin

28. Itä- ja Länsi-Afrikkaa koskevat yhdeksännen EKR:n alueelliset ohjelmat sisältävät kattavia alueellisia yhdentymishankkeita [18], joiden yhteydessä puututaan useimpiin alueelliseen yhdentymiseen liittyviin kysymyksiin. Hankkeet keskittyvät institutionaalisten valmiuksien kehittämiseen, kauppapoliittisten säännösten kehittämiseen, talouskumppanuussopimuksia koskeviin neuvotteluihin ja sopimusten täytäntöönpanoon sekä taloudellisiin korvausmekanismeihin, jotka liittyvät tullitariffien alentamisesta aiheutuviin valtion tulonmenetyksiin. Liikennealan ohjelmat keskittyvät liikenteen helpottamiseen, sillä liikenneinfrastruktuurien tuki rahoitetaan maakohtaisista ohjelmista.

29. Esimerkiksi Itä-Afrikassa toteutettava RISP-hanke koostuu yhdeksästä tulosalueesta, jotka koskevat esimerkiksi seuraavia aloja: vapaakauppa-aluetta ja tulliliittoa koskevien sopimusten täytäntöönpano, tilastotietojen yhtenäistäminen, raha-, finanssi- ja veropolitiikan yhtenäistäminen sekä liikenne- ja tiedotusalaa koskevan strategian ja ensisijaisiin investointikohteisiin liittyvän suunnitelman laadinta. Länsi-Afrikassa toteutettavaan taloudellista yhdentymistä ja kauppaa koskevaan hankkeeseen sisältyy neljä pääasiallista osa-aluetta: yhteismarkkinoiden saavuttaminen, makrotaloudellinen vakaus ja lähentyminen, institutionaalisten valmiuksien kehittäminen sekä tuotannonalojen kilpailukyvyn parantaminen. Kaikki mainitut toimet liittyvät alueellisten järjestöjen yhdentymisohjelmaan; Itä-Afrikassa toimia toteuttavat COMESA ja EAC, Länsi-Afrikassa ECOWAS sekä UEMOA [19].

30. Itä-Afrikassa toteutettu RISM-hanke on taloudellisesti laajamittaisin tukitoimenpide kyseisellä alueella – siihen suunnattu EKR:n rahoitusosuus on 78 miljoonaa euroa. Hankkeen tavoitteena on tukea alueen maita julkisen talouden sopeutuksessa, kun maat poistavat tariffinsa muilta vapaakauppa-alueeseen tai tulliliittoon liittyviltä mailta. Jotkin maat eivät ole osoittaneet kiinnostusta hankkeeseen. Kiinnostuksen puute johtuu lähinnä siitä, että hanke ei nykyisessä muodossaan kohdistu kyseisten maiden ensisijaisina pitämiin aloihin. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen toimittamisajankohtaan mennessä ei ollut suoritettu tähän hankkeeseen liittyviä maksuja.

31. Kaikilla tarkastetuilla alueellisilla hankkeilla on selkeä alueellinen ulottuvuus, ja hankkeisiin sisältyy alueellisia toimia. Komissio, alueelliset järjestöt ja yksittäiset maat ovat kuitenkin kiinnittäneet liian vähän huomiota tarpeen oleviin kansallisiin seurantatoimiin ja niiden tukemiseen; tämä pätee erityisesti lainsäädännön voimaansaattamiseen ja soveltamiseen sekä aluepolitiikkojen täytäntöönpanoon (ks. laatikko 1).

Laatikko 1

Alueellisten ja kansallisten toimien välillä ei ole riittävän selkeää yhteyttä

Itä-Afrikassa heinäkuussa 2005 käynnistetyn alueellisen yhdentymisen tukiohjelman (RISP) avulla pyritään kehittämään alueellisten järjestöjen ja asianomaisten maiden valmiuksia toiminnan muotoiluun sekä alueellisen yhdentymisen täytäntöönpanoon ja seurantaan; valmiuksia pyritään kehittämään myös monenvälisen ja alueellisen kaupan alalla ja kauppaan liittyvillä toiminta-aloilla. Hankkeen "tulosalueen 5" (aluepolitiikkojen yhtenäistämisen parantaminen kansallisella tasolla) tarkoituksena on tukea hankkeeseen osallistuvien valtioiden kansallisia kehitys- ja kauppapolitiikasta vastaavia foorumeja (tai vastaavanlaisia kansallisia työryhmiä) maiden alueellisiin yhdentymispyrkimyksiin liittyvässä ohjauksessa, koordinoinnissa ja seurannassa, sekä tukea maiden yhdentymistä maailmantalouteen. Vuonna 2008 kauppapoliittinen foorumi toimi kuitenkin riittävän aktiivisesti vain neljässä maassa, joissa sillä oli riittävät valmiudet alaa koskevan toimintasuunnitelman esittämiseen (Burundi, Etiopia, Malawi ja Seychellit). Näistä maista hankkeen tukea on käytännössä saanut ainoastaan Etiopia.

Länsi-Afrikassa ECOWASin tietokeskuksia on kaikkien jäsenmaiden hallinnossa. Keskukset avustavat ECOWAS-maita alueellisten päätösten kansallisessa voimaansaattamisessa, mutta niiden panoksia ei oteta riittävissä määrin huomioon pääasiallisen alueellista yhdentymistä koskevan hankkeen hallinnoinnissa, sillä keskukset eivät ole edustettuna hankkeen ohjauskomiteassa. Keskusten valmiudet ovat hyvin niukat, ja toistaiseksi ne ovat toimineet lähinnä ECOWASin tiedotus- ja yhteystahoina jäsenmaissa. Hankkeen yhteydessä on tiedostettu, että ECOWASin tietokeskusten valmiuksia on parannettava, mutta toimiin ei ole suunnattu riittävästi varoja. Vuotta 2008 koskevaan hankkeen työsuunnitelmaan sisältyi 45000 euron osuus (3 000 euroa tietokeskusta kohti) valmiuksien kehittämissuunnitelman edistämiseen; suunnitelman laadinta oli kesken vielä tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen toimittamisajankohtana. Vuoden 2009 työsuunnitelmassa valmiuksien kehittämissuunnitelman täytäntöönpanoon on suunnattu vain 98000 euroa (6 500 euroa tietokeskusta kohti).

Onko komissio hallinnoinut alueellista yhdentymistä koskevaa tukeaan hyvin?

32. Tilintarkastustuomioistuin tutki, antoiko komissio lähetystöille asianmukaiset suuntaviivat, välineet ja henkilöstöresurssit, jotta niiden olisi helpompi hallinnoida alueellisiin tukitoimenpiteisiin liittyvää ohjelmatyötä, täytäntöönpanoa ja seurantaa. Tilintarkastustuomioistuin tutki niin ikään, varmistiko komissio, että alueelliset järjestöt perustavat asianmukaiset koordinointi- ja seurantavälineet, ja pantiinko alueelliset hankkeet täytäntöön suunnitellun aikataulun mukaisesti.

Lähetystöillä ei ole suuntaviivoja eikä valmiuksia alueellisten ohjelmien hallinnointiin

33. Maakohtaiset strategia-asiakirjat laaditaan komission ja yksittäisten maiden välisten keskustelujen perusteella, mutta alueelliset strategia-asiakirjat koskevat Itä-Afrikan alueella peräti neljää alueellista järjestöä (COMESA, EAC, IGAD ja IOC), jotka edustavat 17:ää valtiota, ja Länsi-Afrikan alueella kahta alueellista järjestöä (ECOWAS ja UEMOA), jotka edustavat 16:ta valtiota. Komissiolla on kummallakin alueella jokseenkin samansuuruinen määrä lähetystöjä, jotka osallistuvat toimiin. Alueellisten hankkeiden toimet toteutetaan lähinnä alueellisella tasolla yhden tai useamman alueellisen järjestön toimesta, mutta joitakin toimia toteutetaan myös yksittäisten asianomaisella alueella sijaitsevien maiden tasolla. Esimerkiksi tulliliiton perustamisen edellytyksenä on, että aluetasolla päästään sopimukseen yhteisestä ulkoisesta tariffista. Järjestelmän soveltaminen kuitenkin edellyttää, että kaikkien osallistujamaiden tullit osallistuvat toimiin ja saavat asianmukaisen koulutuksen. Osallistujia on paljon, joten alueellisen strategian laadinta ja täytäntöönpano vaativat laajamittaista koordinointia.

34. Komissio ei ole laatinut menettelyjä tai suuntaviivoja alueellisten strategioiden ja tukitoimenpiteiden laadintaa ja täytäntöönpanoa varten. Asianmukaisten suuntaviivojen puuttuminen merkitsee, että

a) alueella toimiville lähetystöille ei ole jaettu erityistehtäviä ja vastuualueita esimerkiksi määrittämällä, mitkä lähetystöt vastaavat yhteydenpidosta alueellisiin järjestöihin

b) millään yksittäisellä lähetystöllä ei ole alueohjelmaa koskevaa kokonais- tai koordinointivastuuta

c) kaikkien tietyllä alueella toimivien lähetystöjen välille ei ole vakiinnutettu laaja-alaista koordinointijärjestelmää.

35. Kymmenennen EKR:n alueelliset strategia-asiakirjat ja alueohjelmat on suurelta osin valmisteltu maakohtaisten strategia-asiakirjojen laadintaa koskevien suuntaviivojen mukaisesti. Lisäksi on laadittu erityiset alueellisen ohjelmasuunnittelun suuntaviivat, jotka kattavat asiakirjojen sisällön ja muodon mutteivät niiden valmisteluprosessia. Suuntaviivoissa ei myöskään kiinnitetty huomiota merkittäviin institutionaalisiin eroihin maakohtaisten ja alueellisten strategioiden välillä. Koordinoinnin ja vastuualueiden määrittämisen puute on yksi keskeisistä syistä siihen, että alueelliset ja maakohtaiset ohjelmat eivät täydennä toisiaan (ks. kohdat 20–31).

36. Hankkeiden täytäntöönpanon yhteydessä kukin lähetystö ainoastaan seuraa asemapaikkanaan olevan valtion toteuttamaa toimien täytäntöönpanoa ja raportoi siitä. Seurantaa ja raportointia kohdistetaan tarvittaessa myös asianomaisessa maassa toimivaan alueelliseen järjestöön (ks. laatikko 2). Lisäksi lähetystöjen laatimat raportit keskittyvät lähinnä hankkeiden rahoituksen toteutumiseen ja antavat enimmilläänkin vähän tietoja hankkeiden varsinaisesta edistymisestä tai hankkeissa ilmenneistä ongelmista. Näin ollen komission keskusyksiköt eivät yleensä saa hankkeista kattavaa ja yhtenäistä kuvaa eivätkä siis pysty seuraamaan ja koordinoimaan alueellisia hankkeita riittävän hyvin. Alueellisten hankkeiden edistymistä koskevan kokonaiskuvan puuttuminen estää komission yksiköitä myös reagoimasta oikea-aikaisesti hanketäytäntöönpanossa mahdollisesti ilmeneviin ongelmiin (ks. kohdat 40–46).

37. Burkina Fasossa, Nigeriassa, Tansaniassa ja Sambiassa toimivat lähetystöt huolehtivat sekä yhteydenpidosta näihin maihin perustettuihin alueellisiin järjestöihin että alueellisen ohjelman molempien osien ja maakohtaisten ohjelmien hallinnoinnista. Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko näille ’alueellisille’ lähetystöille osoitettu lisähenkilöstöä alueellisen ohjelman hallinnointia varten. Lähetystön työmäärään vaikuttavat kyllä useat eri tekijät [20], mutta lähetystön hallinnoitavaksi tulevan rahoitusosuuden suuruus vaikuttaa sen henkilöstötilanteeseen etenkin operatiivisten, taloudellisten ja sopimusasioihin liittyvien kysymysten osalta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että sekä alueellisia että kansallisia toimia hallinnoivien lähetystöjen suurempi vastuu ei heijastu niiden henkilöstökapasiteetissa, ja että kymmenennen EKR:n aluemäärärahojen kaksinkertaistamisen mahdollisiin vaikutuksiin ei ole vielä puututtu.

Laatikko 2

Komission raportointi ja seuranta ei ole riittävää

Vastuualueiden hajanaisuus ilmenee tavassa, jolla lähetystöt raportoivat alueellisista toimista yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen hallinnointia koskevissa kertomuksissa, jotka ne toimittavat puolivuosittain komission keskusyksiköille. Länsi-Afrikassa Abujassa toimiva lähetystö on tekemisissä ECOWASin kanssa, ja Ouagadougoussa toimiva lähetystö tekee yhteistyötä UEMOAn kanssa. Kummallakaan lähetystöllä ei ole kokonaiskuvaa kahden pääasiallisen alueellisen hankkeen (jotka koskevat alueellisen yhdentymisen ja kaupan tukemista sekä liikennealaa) edistymisestä; hankkeisiin liittyviä toimia toteutetaan kaikissa tai useissa alueen maissa. Käytännössä kumpikin lähetystö raportoi komission keskusyksiköille "oman" alueellisen järjestönsä vastuulle kuuluvista toimista. Muissa maissa sijaitsevilla lähetystöillä ei ole virallista vastuuta alueellisista hankkeista, joten ne eivät raportoi asemamaissaan mahdollisesti toteutetuista mainittuihin hankkeisiin liittyvistä toimista [21].

Vastaavanlainen tilanne on tullut esiin Itä-Afrikassa, jossa Sambiassa toimiva alueellinen järjestö COMESA vastaa virallisesti pääasiallisista alueellisista yhdentymishankkeista (RISP/RISM), mutta osa hanketoimista liittyy EAC:n yhdentymisohjelmaan. Tansaniassa toimiva EAC vastaa kyseisten toimien täytäntöönpanosta, vaikka osa toimista koskee periaatteessa kaikkia Itä-Afrikan alueen maita. Sambiassa toimivalla lähetystöllä, joka on COMESAn pääasiallinen yhteystaho, tai millään muullakaan lähetystöllä ei ole kokonaiskuvaa näiden hankkeiden edistymisestä. Lähetystöt raportoivat komission keskusyksiköille alueellisten järjestöjen vastuulle kuuluvista toimista ainoastaan niiden neljän maan osalta, joissa asianomaiset neljä alueellista järjestöä toimivat.

38. Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset, jotka koskevat alueella toimivien eri lähetystöjen välisen koordinoinnin puutetta, vahvistavat komission teettämissä arvioinneissa esitetyt havainnot. Länsi-Afrikkaa koskevassa arviointikertomuksessa pantiin merkille, että komissio ei ollut hyödyntänyt lähetystöverkostoaan tehokkaasti tukitoimenpiteiden täydentävyyteen ja koordinointiin perustuvaan hallinnointiin alueellisella ja kansallisella tasolla. Arvioinnissa pääteltiin myös, että toimivan koordinointijärjestelmän puuttuessa tuen hallinnoinnin jakaminen Abujan ja Ouagadougoun lähetystöjen kesken aiheutti ongelmia ja vahvisti vaikutelmaa siitä, että alue muodostuu itse asiassa kahdesta erillisestä pienalueesta. Itä-Afrikkaa koskevassa arviointikertomuksessa pantiin merkille, että käytössä ei ollut mekanismeja, joiden avulla olisi kyetty varmistamaan koordinoitu poliittinen vuoropuhelu toimiin osallistuvista alueellisista järjestöistä vastaavien lähetystöjen välillä tai alueellisten järjestöjen ja kansallisen tason toimivaltaa omaavien lähetystöjen välillä. Arvioinnissa todettiin myös, että varsinainen koordinointi on heikkoa, sillä alueellisten järjestöjen tasolla ei ole yhteistä seurantajärjestelmää, ja alueellista toimivaltaa ja kansallisen tason toimivaltaa omaavien lähetystöjen välinen vuorovaikutus on vähäistä. Tilintarkastustuomioistuin ei saanut tarkastuksen yhteydessä todentavaa aineistoa siitä, että komissio olisi toteuttanut asianmukaisia toimia arvioinnin havaintojen perusteella.

Alueellisten järjestöjen toteuttama yleinen koordinointi, raportointi ja seuranta on puutteellista

39. Alueelliset järjestöt ovat perustaneet kummallakin alueella mekanismeja, joiden tavoitteena on tukea järjestöjen välistä koordinointia ja seurata ohjelmien täytäntöönpanoa. Itä-Afrikassa toimivat neljä alueellista järjestöä perustivat vuonna 2003 alueidenvälisen koordinointikomitean (Inter Regional Coordinating Committee, IRCC), jonka sihteeristöä tuetaan tällä hetkellä EKR:n hankkeen (Support to Secretariat of IRCC) avulla. ECOWAS ja UEMOA perustivat Länsi-Afrikkaan yhteisen teknisen sihteeristön vuonna 2004. Myös sitä tuetaan EKR:stä rahoitetun alueohjelman seurantamekanismia koskevan hankkeen (RIP Monitoring Mechanism) avulla.

40. Kaikki toimiin osallistuvat tahot pitävät alueidenvälistä koordinointikomiteaa keskeisenä koordinointivälineenä alueellisten järjestöjen välillä; sillä on myös keskeinen tehtävä yksittäisten hankkeiden ja hyväksytyn alueellisen strategian välisen yhdenmukaisuuden varmistajana. Koordinointikomitea ei ole kuitenkaan toistaiseksi huolehtinut koko alueohjelman kattavan yleisen seuranta- ja arviointijärjestelmän perustamisesta. Käytännössä komitea seuraa alueellisten hankkeiden rahoituksen täytäntöönpanoa, muttei ohjelmien edistymistä suhteessa ennalta määritettyihin tavoitteisiin ja vaikutusta varsinaiseen alueelliseen yhdentymisprosessiin. Vuonna 2005 suoritetussa alueidenvälisen koordinointikomitean hankkeen väliarvioinnissa suositettiin muun muassa yleisen seuranta- ja arviointijärjestelmän sekä rahoitusehdotusten laadunarviointijärjestelmän perustamista, jotta maa- ja alueohjelmien välinen koordinointi lisääntyisi. Alueelliset järjestöt ja komissio ovat kuitenkin olleet hitaita muuttamaan hanketta suositusten mukaisesti, sillä suositukset otetaan huomioon vasta hankkeen jatkovaiheeseen kymmenennen EKR:n aikana sovellettavan uuden toimeksiannon kuvauksen yhteydessä. Jatkovaihe käynnistyy vuoden 2009 aikana.

41. Länsi-Afrikassa yhteisellä teknisellä sihteeristöllä on mahdollisuus tulla tärkeäksi välineeksi, joka vastaa koordinoinnista alueellisten järjestöjen välillä ja varmistaa erityyppisten yksittäisten hankkeiden ja hyväksytyn alueellisen strategian välisen yhdenmukaisuuden. Toistaiseksi tekninen sihteeristö ei ole kyennyt huolehtimaan näistä tehtävistä vaikuttavasti puutteellisten henkilöstöresurssien ja toimivaltuuksien takia. Alueohjelman seurantamekanismia koskevan hankkeen yhteydessä laadituissa toimintakertomuksissa on mainittu ongelmia, jotka liittyvät esimerkiksi henkilöstövajeeseen ja seurantatietojen puuttumiseen; tiedot puuttuvat, koska hankkeiden edistymistä koskevia tilanneselvityksiä ei ole saatavilla oikea-aikaisesti. Näistä ongelmista raportoitiin myös alueohjelman ohjauskomitealle, jossa komissiokin on edustettuna. Ongelmat kuvastavat kahden alueellisen järjestön (ECOWAS ja UEMOA) sekä komission vaikeuksia ratkaista perusongelmia, jotka olivat tiedossa ja joista raportoitiin jo vuonna 2007 ja jotka ovat esteenä Länsi-Afrikassa toteutettavan alueohjelman vaikuttavalle seurannalle ja koordinoinnille.

42. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että lähes 40 prosentissa tutkituista hankkeista alueellisten järjestöjen tai erillisten hanketiimien suorittama raportointi oli heikkoa ja tapahtui joissakin tapauksissa viipeellä. Länsi-Afrikassa päättyneistä kahdeksasta EKR:n hankkeesta neljän kohdalla ei ollut suoritettu väliarviointia, jota yleensä edellytetään kaikkien hankkeiden yhteydessä. Hankkeen loppuarviointeja suoritettiin vain yksi, sillä seitsemää käynnissä ollutta hanketta koskevat tarkastukset oli siirretty hankkeiden käynnistymisen viivästymisen ja vähäisen edistymisen takia. On olemassa riski, että asianomaisten hankkeiden väliarvioinnit toteutuvat niin myöhäisessä vaiheessa, että arviointiin perustuvia suosituksia ei enää voida panna täytäntöön; väliarvioinnit saattavat myös jäädä kokonaan toteutumatta. Koska raportointi on puutteellista, on vaikeaa ellei peräti mahdotonta arvioida hankkeiden vaikuttavuutta ja tehdä siitä päätelmiä (ks. laatikko 5).

43. Alueelliset järjestöt ovat välittömässä vastuussa molemmista koordinointikomiteoista (alueidenvälinen koordinointikomitea ja alueohjelman ohjauskomitea), mutta komissio kantaa välillisen vastuun ja vaikuttaa komiteoiden toimintaan, sillä komissio toimittaa komiteoille taloudellista ja teknistä tukea mainittujen kahden hankkeen kautta ja on edustettuna kummassakin komiteassa. Komissio on näin ollen ollut tietoinen seuranta- ja koordinointijärjestelmiin liittyvistä puutteista molemmilla alueilla, mutta sen vaikutus ja tuki eivät toistaiseksi ole riittäneet ongelmien ratkaisemiseen.

Alueellisten hankkeiden täytäntöönpano on monimutkaista ja hidasta

44. Tilintarkastustuomioistuin tutki, pantiinko tarkastukseen valitut 18 alueellista tukitoimenpidettä täytäntöön suunnitellun aikataulun mukaisesti ja paransiko rahoitussopimusten käyttö osaltaan alueellisten hankkeiden täytäntöönpanoa.

45. Tarkastuskohteena olleista 18 hankkeesta 11:n tapauksessa (8 päättynyttä ja 3 käynnissä olevaa hanketta) hankkeiden kestoa oli jatkettava, koska hankkeiden käynnistyminen viivästyi pitkällisen valmisteluprosessin ja/tai hitaan täytäntöönpanon takia. Tilanteeseen vaikuttivat esimerkiksi seuraavat tekijät: alueelliset hankkeet olivat monimutkaisia, alueellisten järjestöjen institutionaaliset valmiudet olivat heikkoja, ja joissakin tapauksissa kansalliset viranomaiset ja muut osallistujat, kuten kansalaisyhteiskunta, eivät osoittaneet sitoutumista. Komissio yliarvioi alueellisten järjestöjen hallinnointivalmiudet ja tuen hyödyntämisvalmiudet, minkä seurauksena hanketavoitteet laadittiin liian laajamittaisiksi; hankkeisiin sisällytettiin liian laaja-alaisia toimia, ja hankebudjetit olivat liian suuria (ks. laatikko 3).

Laatikko 3

Alueelliset hankkeet ovat monimutkaisia ja hitaita

Yhdeksännen EKR:n tuki alueelliselle yhdentymiselle Länsi-Afrikassa on kanavoitu pääasiassa yhden suuren hankkeen kautta. Hankkeeseen suunnatun rahoituksen määrä on 105 miljoonaa euroa. Tämä monimutkainen hanke käynnistyi vuonna 2007, ja sen täytäntöönpanosta vastaavat alueelliset järjestöt ECOWAS ja UEMOA seuraavien välineiden avulla:

ECOWASin kanssa on tehty 44,8 miljoonan euron ja UEMOAn kanssa 31,6 miljoonan euron rahoitusosuutta koskeva sopimus; sopimukset keskittyvät yhteismarkkinoihin, makrotaloudelliseen vakauteen ja alueellisten järjestöjen sekä jäsenmaiden valmiuksien kehittämiseen

UEMOAn kanssa on tehty 28,6 miljoonan euron rahoitussopimus, jonka UEMOA allekirjoitti molempien järjestöjen nimissä; sopimus keskittyy yksityissektorin kilpailukyvyn parantamiseen ja valtioista riippumattomien toimijoiden valmiuksien parantamiseen

yksityissektoria koskeva rahoitussopimuksen osuus koostuu kolmesta eri osa-alueesta: 1) UNIDOn kanssa tehdyn rahoitusosuutta koskevan sopimuksen perusteella täytäntöönpantu "laatuohjelma" (15 miljoonaa euroa); 2) yrityslainsäädännön yhtenäistämisohjelma (4 miljoonaa euroa) ja 3) kalastuslainsäädännön yhtenäistämisohjelma (5 miljoonaa euroa). Sopimuksen mukaan UEMOAn on määrä panna osa-alueet täytäntöön työsuunnitelmien ja julkisoikeudellisen laitoksen suorassa valvonnassa toteutettavien toimien kautta, mutta toimintavastuu on siirretty jäsenmaiden kansallisille tulojen ja menojen hyväksyjille

ECOWAS toteuttaa valtioista riippumattomia toimijoita koskevaa osa-aluetta (2,6 miljoonaa euroa) ehdotuspyynnön perusteella tehtyjen avustussopimusten kautta.

Viidentoista eri osa-alueen toteuttaminen on ollut hidasta, mikä johtuu ensisijaisesti ECOWASin ja UEMOAn institutionaalisten valmiuksien heikkoudesta. Vuoden 2009 alussa, kun täytäntöönpanoa oli kestänyt jo lähes kaksi vuotta, rahoitusosuutta koskevien sopimusten täytäntöönpanoaste oli neljä prosenttia [22]. Komission vuonna 2006 tehdyn rahoitussopimuksen perusteella suorittamien maksujen osuus määrärahoista oli noin 20 prosenttia, ja tammikuussa 2009 – joka oli määräaika kaikkien sopimusten tekemiselle – oli vielä sitomatta yli 5 miljoonaa euroa (17 prosenttia rahoitussopimukseen perustuvista määrärahoista). Näitä määrärahoja ei käytännössä enää voida käyttää hankkeeseen.

46. Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset tukevat komission sisäisen tarkastuksen yksikön huomautuksia, jotka se esitti alueellisten ohjelmien varainhoitoa koskevassa kertomuksessaan (ks. alaviite 16); kertomus keskittyi lähinnä eteläisen Afrikan alueen AKT-maihin. Kertomuksessa todettiin, että alueellisten hankkeiden ohjelmatyö ja suunnittelu muodostivat monimutkaisen prosessin: hankkeisiin osallistui lukuisia toimijoita, mikä yhdessä eri osapuolten vähäisten valmiuksien kanssa johti siihen, että täytäntöönpanosta vastaavilla elimillä ja lähetystöillä oli huomattavia operatiivisia vaikeuksia, joiden seurauksena hankkeiden käynnistysvaiheet kestivät pitkään ja täytäntöönpanossa oli huomattavia viiveitä.

47. Komissio päätti soveltaa pääasiallisiin yhdeksännen EKR:n alueellisiin hankkeisiin yhteishallinnointia; tavoitteena oli lisätä hankkeiden tehokkuutta ja vaikuttavuutta sekä alueellisten järjestöjen sitoutumista. Yhteishallinnointi on pääasiallinen varainhoitoasetuksessa [23] määritetty täytäntöönpanomuoto, jota sovelletaan kansainvälisten organisaatioiden kanssa tehtävään yhteistyöhön. Yhteishallinnointiin liittyy keskeisenä piirteenä se, että asianomainen organisaatio saa käyttää omia kirjanpidon ja sisäisen valvonnan menettelyitään sekä tarkastus- ja hankintamenettelyitään, mikäli nelivaiheisessa ennakkoarvioinnissa ilmenee, että menettelyt ovat kansainvälisten standardien mukaisia. Jos arviointitulos on myönteinen, komissio voi antaa asianomaiselle organisaatiolle taloudellista tukea rahoitusosuutta koskevan sopimuksen perusteella.

48. Komissio teki UEMOAn ja ECOWASin kanssa rahoitusosuutta koskevat sopimukset, joiden perusteella oli määrä panna täytäntöön huomattava osa yhdeksännen EKR:n alueellisesta ohjelmasta. Sopimukset tehtiin huolimatta siitä, että nelivaiheisen arvioinnin tulos oli kielteinen. Komission täytyi näin ollen lisätä sopimuksiin erityisehdot, jotka koskevat varainhoito- ja hankintamenettelyjä sekä ulkoiseen tarkastukseen sovellettavia menettelyjä. Erityisehtojen tarkoituksena oli korvata organisaatioiden järjestelmissä ja menettelyissä havaitut puutteet. Tämä tilapäisratkaisu ei lisännyt sitoutumista, vaan aiheutti UEMOAssa huomattavaa tyytymättömyyttä, sillä sen näkemyksen mukaan erityisehdot mitätöivät rahoitusosuutta koskevan sopimuksen alkuperäisen tarkoituksen. Myöskään tavoitteena ollut tehokkuuden lisääntyminen ei ole vielä toteutunut, sillä lähetystöt joutuvat vieläkin valvomaan rahoituksen täytäntöönpanoa tiiviisti järjestöjen varainhoitovalmiuksien heikkouden takia. Käytännössä nykyisen yhdeksännen EKR:n ohjelmien täytäntöönpano Länsi-Afrikassa on ollut erittäin hidasta (ks. laatikko 3), ja lisätuen hyödyntämisvalmiudet ovat lähitulevaisuudessa heikot. Tässä tilanteessa alueelliseen yhteistyöhön suunnattavien varojen kaksinkertaistaminen kymmenennen EKR:n yhteydessä todennäköisesti pahentaa alueella ilmenneitä täytäntöönpano-ongelmia.

49. Itä-Afrikassa yksi alueellinen järjestö (COMESA) on tähän mennessä saanut myönteisen arvion varainhoitovalmiuksistaan, ja komissio on kanavoinut kahdelle pääasialliselle yhdeksännen EKR:n alueellisen yhdentymisen hankkeelle (RISP/RISM) myönnettävää tukea rahoitusosuutta koskevan sopimuksen kautta. Osa näiden hankkeiden toiminnoista on kuitenkin määrä antaa toisen alueellisen järjestön EAC:n vastuulle, vaikka sen sihteeristön institutionaaliset valmiudet ovat yhä heikot ja nelivaiheisen arvioinnin tulos oli kielteinen. Tässäkin tapauksessa sovittiin tilapäisratkaisusta, jonka yhteydessä EAC:n oli hallinnoitava alueellisen yhdentymisen tukiohjelman varoja COMESAn soveltamien menettelyjen mukaisesti. COMESAn sisäisen tarkastuksen kertomusten mukaan EAC soveltaa kuitenkin käytännössä omia menettelyjään, joita komissio ei ole vielä validoinut.

Ovatko komission yksittäiset alueellista yhdentymistä tukevat hankkeet saavuttaneet tavoitteensa?

50. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti alueellisista hankkeista poimitun otoksen. Otoksen avulla pyrittiin arvioimaan, missä määrin hankkeiden tavoitteet oli saavutettu. Arvioinnin perustana käytettiin saavutettuja tai todennäköisesti saavutettavia tuloksia. Käynnissä olevien hankkeiden arvioinnissa otettiin huomioon hankkeiden täytäntöönpanon vaihe ja vauhti. Vaikuttavuus arvioitiin tyydyttäväksi, jos tavoitellut tulokset oli saavutettu tai tullaan todennäköisesti saavuttamaan, osittain tyydyttäväksi, jos joitakin ongelmia oli ilmennyt, ja tavoitellut tulokset oli saavutettu tai tullaan todennäköisesti saavuttamaan vain osittain, ja epätyydyttäväksi, jos hankkeiden yhteydessä oli ilmennyt huomattavia ongelmia, ja tavoiteltuja tuloksia oli saavutettu tai tullaan todennäköisesti saavuttamaan vain vähän. Hankkeet ja niitä koskevat arvioinnit on esitetty liitteessä III.

Hankkeiden vaikuttavuutta on vaikea arvioida, mutta useimmissa tapauksissa vaikuttavuus on vähäistä

51. Rahoitussopimuksissa ei ole aina muotoiltu selkeästi hankkeiden tavoitteita ja hankkeilta odotettavia tuloksia, eikä niiden edistymisen seurantaan sovellettavia indikaattoreita ole määritetty hyvin. Tällaisissa tapauksissa on vaikea määrittää objektiivisesti, onko odotetut tulokset saavutettu.

52. Viiden tarkastetun hankkeen, jotka oli jo päätetty tai jotka olivat olleet käynnissä jo pidemmän aikaa, suunnitellut toimet oli yleisesti ottaen toteutettu ja odotetut tulokset saavutettu. Tilintarkastustuomioistuin ei kuitenkaan kyennyt arvioimaan tuloksia, koska asianmukaiset edistymistä koskevat raportit ja/tai vaaditut seuranta- ja arviointikertomukset puuttuivat (ks. laatikko 4).

Laatikko 4

Vaikuttavuutta ei voida arvioida

Itä-Afrikassa toteutettavan alueellisen yhdentymisen ohjelman (toinen vaihe) tavoitteena oli tukea alueelliseen yhdentymiseen liittyvää päätöksentekoa parantamalla COMESAn sihteeristön analyyttisiä ja tiedonkäsittelyyn liittyviä valmiuksia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että hankkeen edistymisestä ei ollut raportoitu vaaditun mukaisesti puolivuosittain, vaan raportteja oli annettu ainoastaan edeltävänä vuonna toteutetuista toimista laadituissa vuotuisissa työohjelmissa. Hankkeella ei ollut ohjauskomiteaa, joka olisi arvioinut saavutettua edistystä säännöllisin väliajoin. Väliarviointia lukuun ottamatta ei ollut tehty ulkoisia seurantakäyntejä, eikä riippumatonta arviointia ollut suoritettu myöskään hankkeen lopussa, vaikka rahoitussopimuksessa edellytettiin arvioinnin suorittamista. Hankkeen loogiseen viitekehykseen sisältyneet indikaattorit todettiin liian väljiksi; niiden avulla ei ollut mahdollista arvioida hankkeen vaikuttavuutta luotettavasti ja yksityiskohtaisesti kunkin odotetun tuloksen osalta.

53. Kuuden hankkeen kohdalla, joiden joukossa olivat myös kummankin alueen pääasialliset alueellisen yhdentymisen hankkeet [24], tilintarkastustuomioistuin arvioi vaikuttavuuden epätyydyttäväksi. Kaikki olivat yhdeksännen EKR:n hankkeita, jotka olivat käynnissä vielä tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen toimittamisajankohtana. Hankkeet olivat sisällöltään ja tavoitteiltaan laaja-alaisia ja täytäntöönpano sekä varojen maksu tapahtuivat hitaasti, joten on todennäköistä, että useimpien hankkeiden odotettuja tuloksia ei saavuteta jäljellä olevan täytäntöönpanoajan kuluessa (ks. laatikko 5).

Laatikko 5

Hanketulokset ovat epätyydyttäviä

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Itä-Afrikassa toteutettava alueellisen yhdentymisen tukihanke, joka on määrä saattaa päätökseen vuoden 2010 puoliväliin mennessä, oli vuoden 2008 loppuun mennessä saavuttanut ainoastaan kolme rahoitusosuutta koskevassa sopimuksessa esitetyistä seitsemästä välitavoitteesta. Hankkeen yleinen vaikuttavuus vaarantuu etenkin siksi, että kansallisten viranomaisten tehtävänä oleva aluepolitiikkojen hyväksyminen ei ole tuottanut tarkoituksenmukaisia tuloksia.

Länsi-Afrikassa liikennealan hankkeen (64 miljoonaa euroa) tavoitteena on parantaa alueellisia liikennepalveluita esimerkiksi perustamalla yhteisiä raja-asemia alueellisille pääliikenneväylille. Hankkeen käynnistysvaiheessa ilmeni huomattavia viiveitä, ja kun täytäntöönpano oli jatkunut kolme vuotta, pääasiallinen saavutus oli se, että raja-asemien toimintatavoitteista oli laadittu tarkka tutkimus. Jotta raja-asemien suunnittelu voisi jatkua ja rakentaminen mahdollisesti alkaa, komission oli poikettava niin kutsutusta D+3 -säännöstä, jonka mukaan hankesopimus on allekirjoitettava viimeistään kolmen vuoden kuluttua siitä, kun hanketta koskeva taloudellinen sitoumus on hyväksytty. Alueelliset järjestöt ECOWAS ja UEMOA saivat kaksi vuotta jatkoaikaa, mutta niillä on silti edessään vaikea tehtävä: saattaa rakennustyöt loppuun sekä laatia asianomaisten maiden välille yksityiskohtaiset ja yhdenmukaistetut järjestelyt, joiden perusteella raja-asemat voivat toimia tehokkaasti.

54. Loput seitsemän hanketta näyttäisivät saavuttaneen tai todennäköisesti saavuttavan osan odotetuista tuloksistaan, mutta päätökseen saatettujen hankkeiden tapauksessa on lisätuki tarpeen, ja sitä on useimmissa tapauksissa annettu tai sovittu annettavan erityyppisten käynnissä olevien hankkeiden yhteydessä (ks. laatikko 6).

55. Komission teettämät kaksi arviointia ovat keskittyneet enemmän komission alueellisten strategioiden tarkoituksen- ja johdonmukaisuuteen ja painopistealojen valintaan kuin yksittäisten hankkeiden tuloksiin. Länsi-Afrikan alueellisen arvioinnin mukaan suurin osa yhdeksännen EKR:n alueellisista hankkeista oli niin tuoreita, ettei niiden vaikuttavuutta voitu arvioida. Arvioinnissa pannaan kuitenkin merkille, että odotettuja tuloksia ei ole määritetty hyvin ja että lähtötilannetta kuvaavat viitearvot puuttuvat; tämä vaikeuttaa EKR-hankkeiden vaikutusten määrittämistä.

Laatikko 6

Hanketulokset ovat osittain tyydyttäviä

Länsi-Afrikassa UEMOAn alueella alueellista yhdentymistä tukevan PARI-hankkeen (Programme d’Appui à l’Intégration Régionale de la zone UEMOA) tavoitteena oli auttaa UEMOAa ja sen jäsenvaltioita parantamaan oikeudellista ja hallinnollista toimintakehystä, perustamaan alueelliset markkinat ja lujittamaan makrotaloudellista kehystä. Hanketavoitteet ja niihin liittyvät indikaattorit muotoiltiin hyvin väljästi, mutta hankkeen loppuarvioinnissa todettiin alueellisen yhdentymisprosessin edistyneen. Tulliliittoa ja jäsenmaiden välisen kaupan vapauttamista koskeva UEMOAn laatima lainsäädäntö oli laadullisesti hyvä, ja se otettiin käyttöön eri jäsenvaltioissa. Tavaroiden, ihmisten, palveluiden ja pääoman vapaa liikkuvuus sekä sijoittautumisoikeus eivät sen sijaan olleet vielä lähelläkään toteutumista. Vastaavasti UEMOAn monenvälisen makrotaloudellisen valvontamekanismin toiminta oli parantunut, mutta päätavoitteena ollut UEMOA-alueen talouden lähentyminen ei ollut kuitenkaan vielä toteutunut. Samat alat ovat myös käynnissä olevan taloudellisen yhdentymisen ja kaupan alan hankkeen kohteena.

Päätelmät ja suositukset

Itä- ja Länsi-Afrikan alueellista taloudellista yhdentymistä koskeva ekr:n tuki on toistaiseksi ollut ainoastaan osittain vaikuttavaa

56. Alueellinen yhdentymisprosessi on edistynyt sekä Itä- että Länsi-Afrikassa; kaupan ja liikenteen alaan liittyvistä alueellisista tavoitteista ja aluepolitiikoista on tehty sopimuksia, joiden pohjalta esimerkiksi perustetaan vapaakauppa-alueita ja tulliliittoja ja luodaan alueellisia liikenneväyliä, joihin sovelletaan yhdenmukaistettuja sääntöjä ja joiden yhteydessä säästytään tarpeettomalta valvonnalta. EKR:sta on suunnattu tähän prosessiin huomattava määrä teknistä ja taloudellista tukea. Kansalliset viranomaiset ovat kuitenkin panneet sopimuksia täytäntöön hitaasti, eikä tavaroiden, palveluiden, pääoman ja ihmisten vapaa liikkuvuus ole vielä toteutunut kummallakaan alueella.

57. Alueelliseen taloudelliseen yhdentymiseen suunnattava EKR:n tuki on toistaiseksi ollut ainoastaan osittain vaikuttavaa, mikä johtuu useista eri tekijöistä. Osa tekijöistä on sellaisia, joita komissio ei voi suoraan kontrolloida, mutta se voi kyllä vaikuttaa joihinkin tekijöihin tukensa ja poliittisen vuoropuhelun kautta. Kummallakin alueella toimii lukuisia alueellisia järjestöjä, joilla on samoja jäsenmaita ja päällekkäisiä toimivaltuuksia. Komission antamasta valmiuksien kehittämistä koskevasta tuesta huolimatta kaikkien alueellisten järjestöjen institutionaalisissa valmiuksissa on yhä eriasteisia puutteita, jotka koskevat hankkeen koko elinkaarta ohjelmatyöstä ja hankkeen valmistelusta täytäntöönpanoon, raportointiin ja varainhoitoon. Jäsenvaltiot eivät myöskään aina aseta alueellista yhdentymistä tärkeän poliittisen tavoitteen asemaan, sillä kansallisella tasolla on paljon muitakin kiireellisiä tarpeita. EKR:n tuen vaikuttavuutta heikentävät myös muut, komission lähestymistapaan ja hallinnointiin liittyvät tekijät (ks. kohdat 58–60).

Suositus nro 1

Komission pitäisi asettaa alueellisen yhdentymisen tuen jatkamisen ehdoksi alustava sopimus siitä, miten tietyllä alueella toimivien alueellisten järjestöjen välillä saavutetaan tarvittava lähentyminen ennalta määritetyn aikarajan puitteissa. Tuen jatkamisen edellytyksenä olisi oltava myös se, että kansalliset viranomaiset sitoutuvat alueelliseen yhdentymisprosessiin aiempaa tiiviimmin.

Komission lähestymistapa alueelliseen yhdentymiseen on tarkoituksenmukainen, mutta yhdenmukaisuuteen ei ole kiinnitetty riittävästi huomiota, eikä rahoituksen määrässä ole huomioitu rajallisia hyödyntämisvalmiuksia

58. Komission lähestymistapa alueellisen yhdentymisen tukemiseen Itä- ja Länsi-Afrikassa on tarkoituksenmukainen asianomaisten alueiden ja maiden kannalta: ne tarvitsevat voimakkaampaa talouskasvua köyhyyden vastaisessa taistelussa. Talouskasvun tavoite sisältyy myös komission alueellisiin ja kansallisiin strategioihin sekä tukitoimenpiteisiin. Toimien yhdenmukaisuuteen ei ole kuitenkaan kiinnitetty riittävästi huomiota, sillä alueelliset ja kansalliset strategiat ja tukitoimenpiteet on suurelta osin suunniteltu ja pantu täytäntöön toisistaan erillään. Huomiota ei ole kiinnitetty riittävästi siihen, että alueelliset ja kansalliset toimet voisivat täydentää toisiaan. Täydentävyys on otettu jossain määrin huomioon ainoastaan liikennealalla. Alueellisiin ohjelmiin suunnattavan rahoituksen määrä kaksinkertaistettiin kymmenennen EKR:n yhteydessä, mutta rahoituksen hyödyntämisvalmiuksien vähäisyyttä alueellisissa järjestöissä ei otettu huomioon (kohdat 19–31).

Suositus nro 2

Komission pitäisi vuonna 2010 suoritettavasta kymmenennen EKR:n strategioiden väliarvioinnista alkaen parantaa alueellisten ja kansallisten strategioidensa yhdenmukaisuutta "vakiinnuttamalla" alueellinen yhdentyminen kaikkiin kansallisen tason tukitoimiinsa ja pyrkimällä aikaansaamaan systemaattisempi täydentävyys kansallisten ja alueellisten tukitoimiensa välille.

Suositus nro 3

Komission olisi tutkittava kymmenennen EKR:n väliarvioinnin yhteydessä, onko alueellisiin ohjelmiin suunnattavan rahoituksen määrä liian suuri.

Komissio ei hallinnoi alueelliseen yhdentymiseen suunnattavaa tukeaan asianmukaisesti

59. Komissio ei ole käyttänyt alueellisten ohjelmiensa hallinnoinnissa erityisiä hallinnointi- ja koordinointivälineitä, joiden avulla alueellisten toimien valmistelu, täytäntöönpano, toimista raportointi ja toimien koordinointi tapahtuisivat asianmukaisesti: alueella toimivien eri lähetystöjen tehtäviä ja vastuualueita ei ole määritetty selkeästi, eikä lähetystöjen välille ole perustettu koordinointimekanismia. Alueellisia ja kansallisia toimia hallinnoivien lähetystöjen laajempi vastuualue ei näy niiden henkilöstövalmiuksissa. Myöskään alueellisten järjestöjen toimia ei koordinoida riittävästi, eikä ole olemassa seurantajärjestelmää, jonka avulla olisi mahdollista selvittää alueellisen yhdentymisprosessin yleinen edistyminen yksittäisissä maissa. Tapauksissa, joissa täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden institutionaaliset valmiudet ovat heikot, rahoitusosuutta koskevien sopimusten käyttö ei ole vauhdittanut hanketäytäntöönpanoa (kohdat 33–49).

Suositus nro 4

Komission olisi alueellisia ohjelmia hallinnoidessaan:

- määritettävä selkeästi alueella toimivien lähetystöjen vastuualueet

- perustettava alueella toimivien lähetystöjen välille asianmukainen koordinointimekanismi

- uudelleenarvioitava lähetystöille alueellisten ohjelmien suunnittelua ja täytäntöönpanoa varten suunnattavat resurssit

- tehtävä alueellisten järjestöjen kanssa rahoitusosuutta koskevia sopimuksia ainoastaan tapauksissa, joissa varainhoidon on todettu vastaavan kansainvälisiä standardeja.

Suositus nro 5

Komission pitäisi tehostaa tukitoimiaan alueellisten järjestöjen hyväksi seuraavasti:

- järjestöjen keskinäistä sekä järjestöjen ja niiden jäsenmaiden välistä koordinointia olisi parannettava

- olisi perustettava seurantajärjestelmiä, jotka tukevat ohjelmien täytäntöönpanoa ja antavat kattavia tietoja alueellisen yhdentymisprosessin edistymisen kokonaistilanteesta sekä yksittäisissä maissa tapahtuneesta edistyksestä.

Alueellista yhdentymistä tukevien yksittäisten hankkeiden kokonaistulokset jäävät todennäköisesti epätyydyttäviksi

60. Tilintarkastustuomioistuimen oli vaikea ja joissakin tapauksissa jopa mahdoton arvioida yksittäisten tukitoimenpiteiden vaikuttavuutta, koska niiden tavoitteita ei monestikaan ole määritetty hyvin ja tarvittavat tiedot puuttuvat usein, koska hankeraportointi, -seuranta ja -arviointi eivät ole riittävän laadukkaita eikä niitä toteuteta riittävän usein. Tuoreilla, käynnissä olevilla hankkeilla on useimmissa tapauksissa laaja sisältö ja kunnianhimoiset tavoitteet, mutta hankkeiden täytäntöönpano on kuitenkin toistaiseksi ollut hidasta. Kaiken kaikkiaan voidaan todeta, että tarkastettujen 18 alueellisen hankkeen tulokset tai todennäköiset tulokset ovat parhaimmillaankin ainoastaan osittain tyydyttäviä (kohdat 51–54).

Suositus nro 6

Komission olisi:

- laadittava hanketavoitteita, jotka ovat tarkasti määriteltyjä, mitattavissa ja saavutettavissa olevia, relevantteja ja aikataulultaan realistisia (SMART)

- kiinnitettävä enemmän huomiota säännölliseen ja laadukkaaseen hankkeiden edistymistä koskevaan raportointiin sekä hanketulosten systemaattiseen seurantaan ja arviointiin.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 19. marraskuuta 2009 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

presidentti

[1] AKT—EY-kumppanuussopimus, tehty 23. kesäkuuta 2000, tarkistettu 25. kesäkuuta 2005, (jäljempänä ’Cotonoun sopimus’), 3. osa, I osasto: kehitysstrategiat, 19 artikla.

[2] Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle – Kehitystä edistävä AKT-maiden alueellinen yhdentyminen, KOM(2008) 604 lopullinen/2, 6.10.2008. Katso myös komission valmisteluasiakirja Commission staff working document accompanying the Communication on regional integration for development in ACP countries, SEC(2008) 2539, 1.10.2008.

[3] Komission tiedonanto: EC support for regional economic integration efforts among developing countries, KOM(95) 219, 16.6.1995.

[4] Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille: Euroopan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikka, KOM(2000) 212 lopullinen, 26.4.2000.

[5] Neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien, Euroopan parlamentin ja komission yhteinen julkilausuma Euroopan unionin kehityspolitiikasta: kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus, 22. marraskuuta 2005.

[6] Komission maaohjelmien yhteydessä kokonaisrahoitus jaetaan kahdelle tai kolmelle pääasialliselle tukialalle, joista käytetään myös nimitystä painopistealat. Esitetyissä tiedoissa alueelliseen taloudelliseen yhdentymiseen suunnattavat alueellisten ohjelmien osuudet on saatu laskemalla yhteen tietyille painopistealoille ("alueellinen yhdentyminen ja kauppa" tai "alueellinen taloudellinen yhdentyminen" ja "liikenne ja viestintä" tai "liikenteen yhteenkytkettävyys") suunnattavat rahoitusosuudet. Kymmenennen EKR:n alueellisten ohjelmien yhteydessä "liikenne" ei ole enää erillinen painopisteala, vaan se kuuluu "taloudellisen yhdentymisen" painopistealaan.

[1001] Alueellinen taloudellinen yhdentyminen.

[1002] Komission käyttämä alueen virallinen nimi on itäinen ja eteläinen Afrikka sekä Intian valtameren alue. Tässä kertomuksessa alueesta käytetään nimitystä Itä-Afrikka.

[7] Cotonoun sopimus, liite IV "täytäntöönpano- ja hallintomenettelyt", 2 luku "Alueellinen ohjelmointi ja valmistelu".

[8] Alue kuului kahdeksanteen EKR:ään saakka kahden eri maaohjelman piiriin: toinen ohjelma koski Itä- ja Etelä-Afrikkaa ja toinen Intian valtameren aluetta. Cotonoun sopimuksen periaatteiden mukaisesti ohjelmat korvattiin kuitenkin yhdellä – koko aluetta koskevalla – strategialla ja maaohjelmalla.

[9] COMESA – Itäisen ja eteläisen Afrikan yhteismarkkinat (Common Market for Eastern and Southern Africa)EAC – Itä-Afrikan yhteisö (East African Community)IGAD – Afrikan sarven maiden kehitysjärjestö (Intergovernmental Authority on Development)IOC – Intian valtameren komissio (Indian Ocean Commission).

[10] Esimerkiksi Tansania osallistuu EAC:n jäsenenä Itä-Afrikan alueelliseen ohjelmaan. Se ei ole kuitenkaan COMESAn jäsen, mutta kuuluu sitä vastoin SADC:iin.

[11] Talouskumppanuussopimukset ovat uusia kauppasopimuksia AKT-maiden (muodostamien ryhmien) ja EU:n välillä; sopimukset korvaavat Cotonoun sopimusta edeltäneisiin Lomén yleissopimuksiin perustuneet ei-vastavuoroiset kauppaedut.

[12] Komissiossa asiakirjoista käytetään nimityksiä alueellinen strategia-asiakirja ja alueohjelma.

[13] Komissiossa asiakirjoista käytetään nimityksiä maakohtainen strategia-asiakirja ja maaohjelma.

[14] Itä-Afrikassa tehtiin tarkastuskäynnit Keniaan, Malawiin, Ruandaan, Tansaniaan, Sambiaan sekä alueellisiin järjestöihin COMESAan (Common Market for Eastern and Southern Africa) ja EAC:hen (East African Community). Länsi-Afrikassa tehtiin tarkastuskäynnit Burkina Fasoon, Ghanaan, Nigeriaan ja Senegaliin sekä alueellisiin järjestöihin ECOWASiin (Economic Community of West African States) ja UEMO Aan (Union Économique et Monétaire Ouest Africaine). Itä-Afrikassa alueelliseen yhteistyöhön osallistuu myös kaksi muuta alueellista järjestöä (Afrikan sarven maiden kehitysjärjestö ja Intian valtameren komissio); järjestöjen rooli taloudellisessa yhdentymisessä on kuitenkin vähäisempi, joten niihin ei tehty tarkastuskäyntiä.

[15] Tarkastuskohteena oli 12 yhdeksännen EKR:n hanketta ja kuusi kahdeksannen EKR:n hanketta; kymmenennen EKR:n hankkeita ei ollut pantu täytäntöön vielä tarkastuksen toimittamisajankohtana.

[16] Évaluation de la stratégie régionale de la Commission Européenne en Afrique de l’Ouest, lopullinen yhteenvetokertomus, toukokuu 2008; Evaluation of the Commission’s support to the region of Eastern and Southern Africa and the Indian Ocean, loppuraportti, joulukuu 2008; sisäisen tarkastusyksikön raportti, heinäkuu 2008 (komission sisäinen asiakirja).

[17] EU:n ja Afrikan välinen huippukokous, Lissabon, joulukuu 2007.

[18] Itä-Afrikassa toteutetaan alueellisen yhdentymisen tukiohjelmaa (Regional Integration Support Programme, RISP ) yhdessä alueellisen yhdentymisen tukimekanismin (Regional Integration Support Mechanism, RISM) kanssa; Länsi-Afrikassa annetaan alueellista yhdentymistä koskevaa hanketukea sekä taloudellista yhdentymistä ja kauppaa koskevaa hanketukea.

[19] Alueellisten järjestöjen nimet löytyvät kokonaisuudessaan lyhenneluettelosta, joka on esitetty sisällysluettelon jälkeen; nimet mainitaan myös alaviitteessä 14.

[20] Esimerkiksi talousarviotuki voi aiheuttaa lähetystölle erisuuruisen työmäärän kuin hanketuki, ja talousarviotuen osuus voi vaihdella maittain; asianomaisilla alueilla toimivat lähetystöt voivat niin ikään olla tavanomaisten EKR:n määrärahojen lisäksi vastuussa myös useista hankkeista, jotka on rahoitettu yleisen talousarvion monialaisista budjettikohdista.

[21] Poikkeuksen muodostaa alueellinen hanke "Appui au programme de formation de l’ASECNA" (tuki ASECNAn koulutusohjelmalle), jota koskeva vastuu on jaettu Senegalissa ja Nigerissa toimivien lähetystöjen kesken.

[22] Lukuun ottamatta maksuja, jotka perustuvat tullitariffien alentamisesta aiheutuvien valtion tulonmenetysten yhteydessä sovellettavaan korvausjärjestelmään.

[23] Varainhoitoasetus, annettu 27 päivänä maaliskuuta 2003, jota sovelletaan yhdeksänteen Euroopan kehitysrahastoon, 16 artikla (EUVL L 83, 1.4.2003, s. 1); neuvoston asetus (EY) N:o 215/2008, annettu 18 päivänä helmikuuta 2008, kymmenenteen Euroopan kehitysrahastoon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta, 29 artikla (EUVL L 78, 19.3.2008, s. 1).

[24] Itä-Afrikassa:

- alueellisen yhdentymisen tukiohjelma (RISP)

- alueellisen yhdentymisen tukimekanismi (RISM).Länsi-Afrikassa:

- taloudellinen yhdentyminen ja kauppa

- Länsi-Afrikan taloudellisen yhdentymisen tukeminen.

--------------------------------------------------

LIITE I

ALUEELLISTA TALOUDELLISTA YHDENTYMISTÄ KOSKEVAT JÄRJESTELYT ITÄ- JA ETELÄ-AFRIKASSA

+++++ TIFF +++++

COMESA: Itäisen ja eteläisen Afrikan yhteismarkkinat

EAC: Itä-Afrikan yhteisö

IGAD: Afrikan sarven maiden kehitysjärjestö

IOC: Intian valtameren komissio

SACU: Eteläisen Afrikan tulliliitto

SADC: Eteläisen Afrikan kehitysyhteisö

Lähde: Region of Eastern an Southern Africa and the Indian Ocean - European Community: Regional Strategy Paper and Regional Indicative Programme for the period 2002-2007, liite 6.

--------------------------------------------------

LIITE II

ITÄ- JA LÄNSI-AFRIKAN KESKEISET ALUEELLISET JÄRJESTÖT

Keskeiset alueelliset järjestöt | Taloudellisen yhteistyön tyyppi | Yhdentymisen ja yhteistyön alat | Voimaantulo-ajankohta | Jäsenvaltiot | Erityistavoite |

Itäisen ja eteläisen Afrikan yhteismarkkinat (COMESA) | Vapaakauppa-alue | Tavarat, palvelut, investoinnit, maahanmuutto | 8. joulukuuta 1994 | Burundi, Komorit, Kongon demokraattinen tasavalta, Djibouti, Egypti, Eritrea, Etiopia, Kenia, Madagaskar, Malawi, Mauritius, Ruanda, Seychellit, Sudan, Swazimaa, Uganda, Sambia ja Zimbabwe | Yhteismarkkinat |

Itä-Afrikan yhteisö (EAC) | Tulliliitto | Tavarat, palvelut, investoinnit, maahanmuutto | 7. heinäkuuta 2000 | Kenia, Tansania, Uganda, Ruanda ja Burundi | Täysilaajuinen talousliitto |

Afrikan sarven maiden kehitysjärjestö (IGAD) | Vapaakauppa-alue | Tavarat, palvelut, investoinnit, maahanmuutto | 25. marraskuuta 1996 | Djibouti, Eritrea, Etiopia, Kenia, Somalia, Sudan ja Uganda | Täysilaajuinen talousliitto |

Intian valtameren komissio (IOC) | | Diplomaattinen, taloudellinen ja kaupallinen yhteistyö, luonnonvarat sekä ympäristönsuojelu | 1984 | Komorit, Madagaskar, Mauritius, Réunion (Ranska) ja Seychellit | Ks. COMESA |

Länsi-Afrikan valtioiden talousyhteisö (ECOWAS) | Vapaakauppa-alue | Tavarat, palvelut, investoinnit, maahanmuutto | 24. heinäkuuta 1993 | Benin, Burkina Faso, Kap Verde, Norsunluurannikko, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Liberia, Mali, Niger, Nigeria, Senegal, Sierra Leone ja Togo | Täysilaajuinen talousliitto |

Länsi-Afrikan talous- ja rahaliitto (UEMOA) | Tulliliitto | Yrityslainsäädännön yhtenäistäminen. Makrotalouden politiikkojen lähentäminen. | 10. tammikuuta 1994 | Benin, Burkina Faso, Norsunluurannikko, Guinea-Bissau, Mali, Niger, Senegal ja Togo | Täysilaajuinen talousliitto |

--------------------------------------------------

LIITE III

TARKASTETUT HANKKEET

Viite | Hanke | Määrä [1] | Arvio |

ITÄ-AFRIKKA |

9 ACP RSA 03 | Support to Secretariat of IRCC (tuki alueidenvälisen koordinointikomitean sihteeristölle) | 9,7 | osittain tyydyttävä |

9 ACP RSA 08 | Trade Negotiations Facility (kauppaneuvotteluiden edistäminen) | 2,0 | ei arvioitavissa |

9 ACP RSA 16 | Regional Information and Communication Technologies Support Programme (alueellinen informaatio- ja viestintäteknologian tukiohjelma) | 21,0 | osittain tyydyttävä |

9 ACP RSA 19 | Regional Integration Support Programme (alueellisen yhdentymisen tukiohjelma) | 33,5 | epätyydyttävä |

9 ACP RSA 25/26 | Regional Integration Support Mechanism (alueellisen yhdentymisen tukimekanismi) | 78,0 | epätyydyttävä |

8 ACP ROR 01 | Regional Harmonisation of Customs and Trade Statistics Systems (tullin ja kaupan alan tilastojärjestelmien alueellinen yhtenäistäminen) | 13,6 | osittain tyydyttävä |

8 ACP ROR 02 | Regional Integration Programme Phase II (alueellisen yhdentymisen ohjelma, vaihe II) | 9,5 | ei arvioitavissa |

| ITÄ-AFRIKKA YHTEENSÄ | 167,2 | |

LÄNSI-AFRIKKA |

9 ACP ROC 16 | Economic Integration and Trade (taloudellinen yhdentyminen ja kauppa) | 76,4 | epätyydyttävä |

9 ACP ROC 15 | Support for Regional Integration in West Africa (tuki Länsi-Afrikan alueelliselle yhdentymiselle) | 28,6 | epätyydyttävä |

9 ACP ROC 14 | Facilitation des Transports (liikenteen helpottaminen) | 63,8 | epätyydyttävä |

9 ACP ROC 10 | RIP Monitoring Mechanism (alueellisen yhdentymisen ohjelman seurantamekanismi) | 6,0 | epätyydyttävä |

9 ACP ROC 09 | Appui à l'intégration régionale et aux négociations de l'Accord de Partenariat Économique entre la CE et la région de l'Afrique de l'Ouest (tuki alueelliselle yhdentymiselle sekä EY:n ja Länsi-Afrikan alueen välisille talouskumppanuussopimusneuvotteluille) | 7,0 | ei arvioitavissa |

9 ACP ROC 08 | Appui technique à la CEDEAO pour la facilitation des transports en Afrique de l'Ouest (Länsi-Afrikan liikenteen helpottamiseen tähtäävä tekninen tuki CEDEAO:lle) | 2,0 | osittain tyydyttävä |

9 ACP ROC 01 | Appui au programme de formation de l'ASECNA (tuki ASECNAn koulutusohjelmalle) | 14,2 | ei arvioitavissa |

8 ACP ROC 44 | ECOWAS Statistical Development Programme (ECOWASin tilastoalaa koskeva kehittämisohjelma) | 2,0 | osittain tyydyttävä |

8 ACP ROC 33 | ECOWAS Capacity Building Programme for Regional Integration (ECOWASin alueelliseen yhdentymiseen liittyvä valmiuksien kehittämisohjelma) | 1,9 | ei arvioitavissa |

8 ACP ROC 31 | PARI II - Secteur privé (PARI II – yksityissektori) | 15,0 | osittain tyydyttävä |

8 ACP ROC 21 | PARI II | 65,0 | osittain tyydyttävä |

| LÄNSI-AFRIKKA YHTEENSÄ | 281,9 | |

KAIKKI YHTEENSÄ | | 449,1 | |

[1] Rahoitussopimukset/rahoitusosuutta koskevat sopimukset + lisäsopimukset (miljoonaa euroa).

--------------------------------------------------