FI    FI  EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO 
Bryssel 08.06.2004 
KOM(2004)409 lopullinen 
. 
KOMISSION KERTOMUS 
Terrorismin torjumisesta 13 päivänä kesäkuuta 2002 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 
11 artiklan mukainen 
  
{SEK(2004)688} 
. 
 
FI 2   FI SISÄLLYS 
1. TAUSTAA ................................................................................................................... 3 
2. ARVIOINTIMENETELMÄ JA -PERUSTEET.......................................................... 4 2.1.1. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 34 artiklan 2 kohdan b alakohdan 
mukaisesti tehdyt puitepäätökset.................................................................................. 4 
2.1.2. Arviointiperusteet...................................................................................................... ... 4 
2.1.3. Arvioinnin tausta....................................................................................................... ... 5 
3. ARVIOINTI ................................................................................................................. 6 
 
FI 3   FI 1. TAUSTAA 
Muihin maksuvälineisiin kuin käteisrahaan liit tyvien petosten ja väärennysten torjunnasta 
13 päivänä kesäkuuta 2002 tehdyn  neuvoston puitepäätöksen1 (jäljempänä ’puitepäätös’) 
11 artiklassa säädetään, että kom ission on laadittava kirjallinen kertomus toimenpiteistä, joita 
jäsenvaltiot ovat toteuttaneet puitepäätöksen noudattamiseksi. 
Kyseisen artiklan 1 kohdassa ve lvoitetaan jäsenvaltiot to teuttamaan puitepäätöksen 
säännösten noudattamisen edellyttämät toim enpiteet viimeistään 31. joulukuuta 2002. 
Artiklan 2 kohdan mukaisesti jäsenvaltioiden oli määrä toimittaa tuohon päivämäärään mennessä neuvoston pääsihteeristölle ja Eur oopan yhteisöjen komissiolle kirjallisina 
säännökset, jotka ne ovat anta neet puitepäätöksen mukaisten velvoitteidensa saattamiseksi 
osaksi kansallista lainsääd äntöään. Neuvoston oli määrä arvioida 31. joulukuuta 2003 
mennessä näiden tietojen ja komission kirjallise n kertomuksen perusteella, ovatko jäsenvaltiot 
toteuttaneet tarpeelliset toimenp iteet puitepäätöksen noudattamiseksi. 
Komission kertomuksen arvo riippuu luonnollisesti jä senvaltioilta saatujen  tietojen laadusta. 
Julkaisemisajankohdan myöhäisyys puolestaan johtuu siitä, että jäsenvaltio t eivät toimittaneet 
tietoja ajallaan. Komissio muis tutti jäsenvaltioita näiden velvollisuuksista 9. joulukuuta 2002 
päivätyllä kirjeellä. Tästä huolim atta ainoastaan viisi jäsenvaltio ta (Irlanti, Italia, Itävalta, 
Portugali ja Saksa) toimitti kom issiolle tietoja puitepäätöksen voimaansaattamisesta ennen 
määräaikaa 31. joulukuuta 2002, ja näistä vain kaksi toimitti täytäntöönpanosäännöksensä. 
Kertomuksen laatiminen näiden tietojen peru steella olisi ollut jokseenkin hyödytöntä, joten 
komissio on joutunut odottelemaan myöhästyneitä vastauksia ja pyytämään täydentäviä tietoja 
joidenkin jäsenvaltioiden nimeämiltä yhteyshen kilöiltä. Helmikuussa 2003 vastauksensa oli 
toimittanut edellisten lisäksi vain seitsemän jä senvaltiota (Belgia, Espanja, Kreikka, Ranska, 
Suomi, Tanska ja Yhdistynyt kuningaskunta), joista kaksi tosin va in viittasi uusiin 
lakiesityksiin. Ruotsi oli kolmastoista jäsenval tio, joka toimitti vastauksensa (5. marraskuuta 
2003). Luxemburg ja Alankomaat eivä t ole edelleenkään vastanneet. 
Vaikka määräaika täytäntöönpanosäännösten toim ittamiselle oli puitepäätöksen 11 artiklan 
2 kohdan mukaan 31. joulukuuta 2002, huomioon on ote ttu kaikki lisätiedot , jotka toimitettiin 
komissiolle 15. helmikuuta 2004 mennessä. Tässä kertomuksessa arvioidaan puitepäätöksen 
saattamista osaksi jäsenvaltioiden kansallista  lainsäädäntöä niiden säännösten perusteella, 
jotka toimitettiin kom issiolle jälkimmäiseen määräaikaan  mennessä. Kertomukseen liittyvä 
komission yksiköiden laatima valmisteluasia kirja sisältää yksityiskohtaisen erittelyn 
puitepäätöksen noudattamiseksi to teutetuista kansallisista to imenpiteistä sekä taulukon 
kutakin artiklaa koskev ista kansallisista täytäntöönpanos äännöksistä, joista komissiolle on 
ilmoitettu. Komissio aikoo laat ia vielä täydentävän kertomuksen, johon sisällytetään 
määräajan jälkeen toimitetut tie dot ja päivitetään kansallisia säännöksiä koskeva taulukko. 
                                                
 
1 EYVL L 164, 22.6.2002, s. 3. 
 
FI 4   FI 2. ARVIOINTIMENETELMÄ  JA -PERUSTEET 
2.1.1.  Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 34 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti 
tehdyt puitepäätökset 
Terrorismin torjumisesta tehty puitepäätös perustuu Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen 
ja erityisesti sen 29 artiklaan, 31 artiklan e kohtaan ja  34 artiklan 2 kohdan b alakohtaan.  
Puitepäätös on lainsäädännöllisenä välinee nä lähinnä verrattavissa direktiiviin.2 Molemmat 
säädökset velvoittavat jäsenval tioita saavutettavaan  tulokseen nähden, mutta ne jättävät 
kansallisten viranomaisten valittavaksi muodon ja  keinot. Puitepäätöksellä ei kuitenkaan ole 
välitöntä oikeusvaikutusta. 
2.1.2.  Arviointiperusteet 
Jotta voitaisiin arvioida puolue ettomin perustein, onko jäsenvalt io saattanut puitepäätöksen 
täysin osaksi kansallista lainsäädäntöään, olis i sovellettava soveltuvin osin muun muassa 
seuraavia, alun perin direktiivejä varten kehitettyjä yleisiä arviointiperusteita: 
1. Saavutettavan tuloksen toteuttamisen muot o ja menetelmät on valittava tavalla, 
joka varmistaa direktiivin tehokkuud en sen tavoitteisiin nähden.3 
2. Kunkin jäsenvaltion velvollisuutena on s aattaa direktiivi voimaan tavalla, joka 
täyttää selkeyden ja oikeusvarmuuden vaatimukset, saattamalla direktiivin säännökset osaksi kansallisia säännöksiä, joilla on sitova vaikutus.
4 
3. Direktiivin saattaminen osaksi kansallista  lainsäädäntöä ei välttämättä edellytä, 
että säädöksessä käytetään täsmälleen samaa sanamuotoa. Yleinen oikeudellinen kehys (kuten jo sovelletta vat aiheelliset toimenpiteet) voi riittää, 
jos direktiivin kokonaisvaltainen soveltamine n varmistetaan riittävän selvästi ja 
täsmällisesti.
5 
4. Direktiivit on saatettava voimaan niissä säädetyn määräajan kuluessa.6 
Molemmat säädökset ovat sitovia ”saavutettav iin tuloksiin nähden”. S aavutettavat tulokset 
voidaan määritellä oikeudelliseksi tai tosiasiall iseksi tilanteeksi, joka on sen edun mukainen, 
joka säädöksellä on perustamissopim uksen mukaisesti tarkoitus varmistaa.7 
Puitepäätöksen 11 artiklassa tarkoitettu yl eisarviointi puitepäätöksen noudattamisesta 
jäsenvaltioissa pohjautuu mahdollisuuksien muk aan edellä mainittuihin perusteisiin. 
                                                 
2 EY:n perustamissopimuksen 249 artikla. 
3 Ks. direktiivien voimaansaattamista koskeva oikeuskäytäntö: asia 48/75, Royer, Kok. 1976, 
s. 497, 518 kohta. 
4 Ks. direktiivien voimaansaattamista koskeva oikeuskäytäntö: asia 239/85, komissio v. Belgia, 
Kok. 1986, s. 3645, 3659 kohta. Ks. myös asia 300/81, komissio v. Italia, Kok. 1983, s. 449, 456 kohta. 
5 Ks. direktiivien voimaansaattamista koskeva oikeuskäyt äntö, esimerkiksi asia 29/84, komissio v. Saksa, 
Kok. 1985, s. 1661, 1673 kohta. 
6 Ks. direktiivien voimaansaattamista koskeva oikeuskäytäntö, esimerkiksi asia 52/75, komissio v. Italia, 
Kok. 1976, s. 277, 284 kohta. Ks. yleisesti komission vuosikertomukset yhteisön oikeuden soveltamisen valvonnasta, esimerkiksi KOM(2001) 309 lopullinen.  
7 Ks. PJG Kapteyn ja P. Verloren van Themaat: “Int roduction to the Law of the European Communities”, 
kolmas painos, 1998, s. 328. 
 
FI 5   FI 2.1.3.  Arvioinnin tausta 
Arviointikertomuksen oikeudellisesta taustasta ja  seurannasta voidaan to deta, että komissiolla 
on ensimmäiseen pilariin kuuluvissa asioissa mahdollisuus käynnistää jäsenvaltiota vastaan 
rikkomisesta johtuva menettely, kun taas Euroopan unionista tehdyn sopimuksen piiriin 
kuuluvissa asioissa tätä mahdollisuutta ei ole. Siksi tämä kertomus eroaa luonteeltaan ja 
tarkoitukseltaan kertomuksista, joissa käsite llään ensimmäisen pilarin asioihin kuuluvien 
direktiivien voimaansaattamista jäsenvaltioissa. Koska komissio kuitenkin osallistuu täysimääräisesti kaikkien kolmanteen p ilariin kuuluvien asioiden käsittelyyn
8, on järkevää 
antaa sen tehtäväksi arvioida  yksittäisiä voimaansaattamistoimenpiteitä. Tämän perusteella 
neuvosto voi arvioida, ovatko jäse nvaltiot toteuttaneet tarvitta vat toimenpiteet puitepäätöksen 
noudattamiseksi. 
Terrorismirikoksia koskevaa puite päätöstä ei pidä mieltää pe lkäksi erillist en säännösten 
ketjuksi, vaan kokonaisvaltaiseksi järjestelmäksi, jonka osat lii ttyvät saumattomasti toisiinsa. 
Pohjimmiltaan siinä edellytetään, että jäsenvalt iot ottavat oikeusjärjestelmässään käyttöön 
”terrorismirikosten” käsitteen  ja sisällyttävät sen tunnusmerk istöön tahallisuuden. Ajatus 
sisältyy puitepäätöksen 2 artikl aan (”Terroristiryhmään liittyvät terrorismirikokset”) ja 
3 artiklaan (”Terroritoimintaan  liittyvät rikokset”). Tämä va atimus perustuu 5 artiklan 
2 kohdassa säädettyyn velvoitt eeseen määrätä terrorismirikoks ista rangaistus, joka on 
ankarampi kuin vastaavista ”tavanomaisista” rikoks ista kansallisessa lainsäädännössä säädetty 
rangaistus. Lisäksi 9 artiklan sä ännökset ekstraterritoriaalisen tuomiovallan laajentamisesta 
ilman mahdollisuutta yksipuolisiin julistuksiin ja  positiivisen tuomiovaltaristiriidan sattuessa 
puitepäätöksessä säädety ssä järjestyksessä huomioon otettavi sta seikoista luovat velvoitteita, 
jotka ovat ankarampia kuin puitepäätöksissä yl eensä. Vaikka tämä puitepäätös muistuttaa 
rakenteeltaan muita rikosoikeuden erityisaloj en lähentämiseen tähtääviä säädöksiä, se 
poikkeaa niistä säädöksistä, joissa ei ede llytetä rikoksen määrittelemistä erikseen, jos 
rikokseksi katsottava teko on rikos jo yleisen määritelmän mukaan.9 Tällöin rangaistuksia 
koskevien velvoitteiden noudattamiseksi riittää,  että sovelletaan as ianmukaisia yleisiä 
oikeussääntöjä. 
Vaikka arvioinnissa tarkastellaan  puitepäätöksen artikloja yksi ke rrallaan, edellä esitetyistä 
syistä niitä ei voida käsitellä täysin erillisin ä. Jos jotakin artiklaa ei ole saatettu osaksi 
kansallista lainsäädäntöä tai sen voimaans aattamisessa on puutteita, asialla on merkitystä 
myös artiklaan liittyvien kansal listen säännösten ja siten koko järjestelmän kannalta, vaikka 
tarkasteltaessa kansallisia säännöksiä erikseen vaikuttaisikin siltä, että ne täyttävät puitepäätöksen vaatimukset. Koska jäsenvaltioiden välillä on edelleen eroja, arvioinnissa on 
kuitenkin pyrittävä mahdollisuuksien mukaan ottamaan huomioon kunkin jäsenvaltion yleisen 
rikosoikeuden erityispiirteet. 
                                                
 
8 Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 36 artiklan 2 kohta. 
9 Esimerkiksi ”varkauden” yleinen määritelmä rikoslaissa voisi kattaa ”maksuvälineen anastamisen”, 
johon viitataan muihin maksuvälineisiin kuin käteisrahaan liittyvien petosten ja väärennysten 
torjunnasta 28 päivänä toukokuuta 2001 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2 artiklan a kohdassa. 
 
FI 6   FI 3. ARVIOINTI 
Vain muutamat jäsenvaltiot toimittivat komissiolle kaikki asiaan liittyvät 
täytäntöönpanosäännöksensä määräa jassa. Arviointi ja siihen pe rustuvat päätelmät perustuvat 
tämän vuoksi osin puutteellisiin tietoihin. Luxe mburg ja Alankomaat eivät ole toimittaneet 
komissiolle minkäänlaisia tietoja, eikä Krei kalta ole saatu yksity iskohtaisia tietoja. 
Erityissäännösten voimaansaattaminen kahdessato ista muussa jäsenvaltiossa on edennyt 
seuraavasti: 
1 artikla:  Terrorismirikokset on määritelty omaksi rikoslajikseen kahdeksassa jäsenvaltiossa, 
vaikka puitepäätöksen voimaansaattamisen laaj uudessa ja menetelmissä onkin eroja. Myös 
Irlanti on muuttamassa lain säädäntöään tähän suuntaan. Italian ja Yhdistyneen 
kuningaskunnan lainsäädännössä on määritelty er ikseen vain muutamia terrorismirikoksia. 
Lisäksi tavanomainen rikos void aan luokitella terroritarkoitukse ssa tehdyksi. Italiassa tämä on 
rangaistuksen koventamisperuste, kun taas Yhdistyneessä kuningaskunnassa tällaiseen 
rikokseen voidaan soveltaa terroris min yleistä määritelmää. Vaikutt aa siltä, että Saksassa tätä 
säännöstä ei ole saatettu asianmukaises ti osaksi kansallista  lainsäädäntöä. 
2 artikla:  Terroristiryhmään liittyvät terrorismirikoks et on määritelty erikseen rikoksiksi 
useimpien jäsenvaltioiden lains äädännössä. Ruotsissa ja Tanska ssa ei ole annettu erillisiä 
säännöksiä terroristiryhmän johtamisesta tai toimintaan osallistumisesta (lukuun ottamatta 
eräitä osallistumisrikoksia koskevia säännöksiä ), vaikka joissain tapauksissa tällaista 
toimintaa harjoittanut henkilö voidaan tuomita terrorismirikoksen päätekijänä tai avunannosta 
rikokseen. 
3 artikla:  Vaikuttaa siltä, että ainoastaan neljässä  jäsenvaltiossa on anne ttu säännökset, jotka 
täyttävät täysin tässä artiklassa säädetyt vel voitteet. Lisäksi Irlanti tä yttänee vaatimukset, kun 
sen uusi lainsäädäntö tulee voimaan. Muut komissiolle tietoja antaneet jäsenvaltiot 
noudattavat tämän artiklan vaatimuksia ainoastaan osittain. 
4 artikla:  Vaikka vain osa jäsenvaltioista on anta nut erillisiä säännöksiä osallisuudesta tai 
rikoksen yrityksestä, tämän artiklan vaatimukset voitaneen täyttää epäsuorasti, jos edeltävät 
artiklat saatetaan kokonaisuudessaan os aksi kansallista lainsäädäntöä.  
5 artikla:  Vaikka 1 kohta mainitaan vain kahden jäse nvaltion ilmoituksessa , vaikuttaa siltä, 
että kaikki jäsenvaltiot pystyvä t noudattamaan sen vaatimuksia. Kahdeksan jäsenvaltiota on jo 
täyttänyt 2 kohdassa säädetyn ve lvoitteen tai täyttää sen lä hiaikoina. Saksan, Espanjan, 
Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan toimittamista  tiedoista ei voida päätellä, että näissä 
jäsenvaltioissa tullaan  säätämään kovennetuista rangai stuksista kaikki en artiklassa 
tarkoitettujen rikosten osalta. Artiklan 3 kohdan osalta seitsemän jäsenvaltion lainsäädännössä 
säädetään vaaditun suuruisista tai sitä ankarammista rangaistuksista terroristiryhmän johtamisrikoksesta. Lisäksi kolme muuta jäsenvalti ota, joissa ei ole säädetty erikseen tämän 
teon rangaistavuudesta, täyttää tämän säännöksen  vaatimukset osittain. Espanja täyttää 
vaatimukset vain siltä osin kuin on kysymys se llaisen terroristiryhmän johtamisesta, joka 
ainoastaan uhkaa tehdä terroritekoja. Kahde ksan jäsenvaltion lainsäädäntö täyttää 
terroristiryhmän toimintaan osa llistumisen rangaistavuutta kos kevat vaatimukset ja neljän 
muun jäsenvaltion lainsäädän tö täyttää ne osittain.  
 
FI 7   FI 6 artikla:  Tässä artiklassa tarkoitetuis ta erityisistä olosuhteista on säädetty erikseen kuudessa 
jäsenvaltiossa. Muissa jäsenvaltioissa ei ole annettu erillisiä säännöks iä asiasta. Artiklan 
noudattaminen on vapaaehtoista.  
7 artikla:  Kahdeksassa jäsenvaltiossa on jo annettu  tai annetaan lähiaikoina säännöksiä, 
joiden mukaan oikeushenkilö t voidaan saattaa vastuuseen terrorismirikoksista. Näistä 
ainoastaan neljä jäsenvaltiota on antanut riittäväs ti tietoja osoittaakseen noudattavansa 
7 artiklan 2 kohtaa. Espanja, Itävalta, Ruotsi  ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät toimittaneet 
tarpeeksi tietoja, jotta niiden perusteella voitaisiin katsoa, että tämä artikla on kokonaisuudessaan pantu täytäntöön. 
8 artikla:  Seitsemässä jäsenvaltiossa on annettu tai ollaan antamassa lainsäädäntöä 
oikeushenkilöille määrättävistä rikosoikeudellisista tai muista sakoista. Useimmissa niistä sovelletaan myös ainakin osaa niistä seuraam uksista, joiden määrääminen on tämän artiklan 
mukaan vapaaehtoista. 
9 artikla:  Kaikissa jäsenvaltioissa pystyttäneen noudattamaan alueperiaatetta 9 artiklan 
1 kohdan a ja b alakohdan sekä 4 kohdan mukais esti. Ekstraterritori aalisen tuomiovallan 
osalta useimmissa jäsenvaltioi ssa on annettu tai tu llaan antamaan säännöks iä, jotka kattavat 
vaihtelevassa laajuudessa aktiivis en ja passiivisen henkilöllisyys periaatteen, kuten 9 artiklan 
1 kohdan c ja e alakohdassa edellytetään. Arti klan 1 kohdan d alakohta on saatettu osaksi 
kansallista lainsäädäntöä nimenomaisesti ainoast aan Itävallassa; tosin myös Irlannissa aiotaan 
säätää asiasta. Kuitenkin myös Italian, Portugalin ja Suomen la insäädäntö näyttäisi olevan 
tämän säännöksen mukainen. Kahdeksan jäsenvalti on lainsäädäntö täyttää tai tulee täyttämään 
9 artiklan 3 kohdan vaatimukset, ja lisäksi kolmen muun jäsenvalt ion lainsäädäntö täyttää ne 
osittain. Irlanti aikoo saattaa 9 artiklan 2 kohdan voimaan osittain. Sen sijaan yksikään 
jäsenvaltio ei näytä sisällyttäneen lain säädäntöönsä kyseisessä kohdassa tarkoitettuja 
positiivisen toimivaltaristiriidan ratkaisuperusteita.  
10 artikla:  Ainoastaan Itävalta on to imittanut riittävästi tietoja  osoittaakseen noudattavansa 
10 artiklan 1 kohtaa, vaikka ilmeisesti kaikissa  jäsenvaltioissa katsot aan terrorismirikosten 
tutkinnan ja syytteeseenpanon kuuluvan julkisen toimivallan piiriin. Kahdeksan jäsenvaltiota 
on toimittanut tietoja 10 artiklan 2 kohdan muka isista lisätoimenpiteistä terrorismin uhrien 
perheiden auttamiseksi. 
12 artikla:  Komissio ei ole saanut erillisiä tiet oja puitepäätöksen vo imaansaattamisesta 
Gibraltarissa. 
Edellä esitetyn perusteella kom issio kehottaa niitä jäsenvalti oita, jotka eivät ole vielä 
saattaneet puitepäätöstä osaksi kansallista lain säädäntöään, huolehtimaan asiasta viipymättä ja 
kattavasti, ilmoittamaan toteutetuista toimenpi teistä välittömästi komissiolle ja liittämään 
ilmoitukseensa asianomaiset säännökset ja hallinnolliset määräykset.