Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille korkotuesta /* KOM/2001/0086 lopull. */





KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE KORKOTUESTA SISÄLTÖ KORKOTUET 1. JOHDANTO: NEUVOSTON KOMISSIOLLE ESITTÄMÄ PYYNTÖ 2. I OSA: KORKOTUEN ONGELMAT. MYÖNTEISET JA KIELTEISET VAIKUTUKSET 2.1. Syyt julkiseen tukemiseen 2.2. Korkotuen myönteiset vaikutukset 2.3. Korkotuen kielteiset vaikutukset 3. II osa: kokemuksen osoittamaa 3.1. Kansainvälinen taso 3.1.1. Maailmanpankin tuetut lainat 3.1.2. Euroopan neuvoston kokemukset 3.2. Jäsenvaltioiden korkotuki 3.3. Yhteisön korkotuki 3.3.1. Ryhmittely-yritys 3.3.2. Yhteisön ohjelmat 4. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET ANNEXES: COMMISSION WORKING PAPER ON INTEREST-RATE SUBSIDIES 5. Annex I: INTEREST- RATE SUBSIDIES: COMMUNITY Programmes 5.1. Summary table of programmes 5.2. ECSC subsidised loans (Article 56: industrial conversion) 5.3. Trans-European Networks (TENs) 5.4. Interest-rate subsidies to help certain Member States to participate in the European Monetary System 5.5. Edinburgh facility (SMEs) 5.6. Subsidised loans in the ACP countries 5.7. Interest-rate subsidies linked to EIB loans in the Mediterranean 5.8. ERDF Programme 5.9. EAGGF Programme 5.10. Interest-rate subsidies in the central and eastern European countries - Phare budget 5.11. Exceptional aid for the regions of Italy devastated by the earthquake of 1980 5.12. Exceptional aid to the regions of Greece devastated by the earthquake of 1981 5.13. Exceptional aid for the reconstruction of Kalamata (Greece) 5.14. Aid for the reconstruction of Madeira after the cyclone in 1993 5.15. The Special Support Programme for Peace and Reconciliation in Northern Ireland and the Border Counties 5.16. Interest-rate subsidies under the Financial Mechanism of the European Economic Area 5.17. Interest-rate subsidies for projects in the western Balkans 6. ANNEX II: ANALYSIS OF OPERATIONAL ASPECTS 6.1. Management and control 6.2. Visibility 6.3. Evaluation of Community programmes 6.3.1. Reconstruction programmes 6.3.2. Other programmes 6.4. Compliance with the competition rules 6.5. Final remarks 7. Annex III: INTEREST-RATE SUBSIDIES: ExpErience IN MEMBER STATES 7.1. Italy 7.2. France 7.3. Germany 7.4. Spain 7.5. Sweden 7.6. United Kingdom 8. ANNEX IV: The use of subsidies in the context of EU policies with special reference to soft loans: theoretical considerations 8.1. Introduction 8.2. On the use of subsidies in general 8.3. On the equivalence of different forms of subsidy 8.4. On the suitability of different instruments for one and the same objective 8.5. On the implementation of soft loans 8.6. Conclusion 9. ANNEX V: Macroeconomic Effects of an Interest-Rate Subsidy fOr Firms in the EU 9.1. Introduction 9.2. Assumptions 9.3. Simulation results KORKOTUET 1. JOHDANTO: NEUVOSTON KOMISSIOLLE ESITTÄMÄ PYYNTÖ Tilintarkastustuomioistuimen annettua erityiskertomuksensa nro 3/99 komission suorittamasta korkotukien hallinnoinnista ja valvonnasta (EYVL C 217, 29.7.1999) EU:n neuvosto otti esiin kysymyksen, "ovatko korkotuet saatujen kokemusten pohjalta edelleen perusteltuja ottaen huomioon erityisesti tehokkaista valvontatoimista aiheutuvat kustannukset ja muut käytettävissä olevat, mahdollisesti tehokkaammat rahoitusvälineet, kuten lainatakuut" (asiakirja nro 6224/1/00 rev. 1). Neuvosto pyysi komissiota esittämään mahdollisimman pian kattavan kertomuksen "korkotukien yleisestä hyödyllisyydestä kustannus- ja taloudellisen tehokkuuden kannalta ja kaikkien asiaankuuluvien tekijöiden pohjalta". Kertomusta laadittaessa on oltu lukuisia kertoja yhteydessä EIP:hen, jäsenvaltioiden viranomaisiin ja niihin komission yksiköihin, jotka vastaavat sellaisten yhteisön toimien hallinnoinnista, joissa korkotukia käytetään. Kertomus koostuu kahdesta osasta: i) komission tiedonannosta ja ii) liitteenä olevasta komission yksiköiden valmisteluasiakirjasta. Komission tiedonannossa kysymystä käsitellään kokonaisuutena ja esitetään yleislinjauksia korkotukien käytöstä tulevaisuudessa. Toinen osa, komission valmisteluasiakirja, on luonteeltaan empiirisempi. Siinä kuvaillaan korkotukeen liittyviä käytännön näkökohtia sekä korkotukiohjelmista Euroopan unionissa saatuja kokemuksia. Lisäksi siinä pyritään tekemään korkotukiohjelmista arviointi ja pohditaan lopuksi, mikä rahoitusväline vastaisi parhaiten tavoitetta, johon pyritään. 2. I OSA: KORKOTUEN ONGELMAT. MYÖNTEISET JA KIELTEISET VAIKUTUKSET 2.1. Syyt julkiseen tukemiseen Korkotuessa on ennen kaikkea kyse varojen siirrosta luonnollisten tai oikeushenkilöiden hyväksi. Niitä, kuten muitakin varojen siirtoja, perustellaan yleisesti yhteisellä edulla, joko yhteisvastuulla (esim. asuntopolitiikan tukeminen) tai teollisuus- ja sektoripolitiikan tukemisella (esim. infrastruktuuri- tai T&K-investointien tukeminen, vientituet jne.) tai näillä molemmilla (esim. aluepolitiikan tukeminen). Yrityksille myönnetyt korkotuet ovat valtiontukea, joihin sovelletaan perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohtaa. Huomattakoon, että julkisen tuen aiheuttamat vääristymät voivat olla myös oikeutettuja (myönteiset vääristymät). Puuttumatta tukien valvontasääntöjen soveltamiseen julkisten viranomaisten tukitoimia voidaan pitää oikeutettuina, kun: a) markkinat eivät pysty rahoittamaan vähemmän kannattavaa toimintaa tai hankkeita, joita julkiset viranomaiset pitävät kansalaisten hyvinvoinnin kannalta välttämättöminä, esim. tuki Euroopan laajuisille verkoille, T&K-toiminnalle, maataloudelle, ympäristönsuojelulle, myös tuki epäsuotuisille alueille ja vaikeuksissa oleville yrityksille b) on vastattava äkillisiin ulkoisiin häiriöihin, esim. tuki luonnonkatastrofeista tai kielteisistä ulkoisvaikutuksista kärsiville maille tai alueille Julkisten viranomaisten tukitoimia voidaan perustella näillä periaatteilla. Niissä ei kuitenkaan oteta kantaa tuen muotoon: korkotuki, avustus, takaus, laina, pääomasijoitus vai näiden yhdistelmä- Tukimuodot ovat kuitenkin erilaisia, ja niiden vaikutukset poikkeavat toisistaan. Niiden budjettiosuus, hallinto- ja valvontamenot ovat myös erilaisia. Näistä syistä viranomaisten on valittava tukimuoto tavoitteiden ja käytännön olosuhteiden perusteella, vaikka usein käytetäänkin yhtä aikaa useita tukimuotoja. investointien tukemiseen käytettävien välineiden erityispiirteet * Suorat avustukset: // Tavoite: yleisen edun mukaiset hankkeet yleisesti * Korkotuki: // Tavoite: hankkeiden kannattavuuden parantaminen rahoituskustannuksia pienentämällä Esim. infrastruktuurit * Lainojen takaukset: // Tavoite: riskipitoisten hankkeiden luotottaminen Esim. perustamis- tai kehittämisvaiheessa olevat pk-yritykset * Pääomasijoitukset: // Tavoite: riskin jakaminen ja pääomalle saatavan tuoton joustavuus Esim. innovatiiviset pk-yritykset * Verohelpotukset: // Tavoite: tuotto-odotusten lisääminen Esim. käsityöläiset, pienet ja keskisuuret yritykset, kehityksessä jälkeen jääneet alueet Tiettyjen tavoitteisiin liittyvien valvonta-, läpinäkyvyys- ja tehokkuusehtojen on täytyttävä kaikkien tukimuotojen yhteydessä. Tämä merkitsee julkisille viranomaisille velvoitteita, jotka lisäävät hallintokustannuksia. Lisäkustannukset on otettava huomioon päätöstä tehtäessä. On pidettävä mielessä, että myönnetyn tuen käyttöä on seurattava pitkään, koko laina-ajan. 2.2. Korkotuen myönteiset vaikutukset Ø Korkotuen välitön vaikutus on rahoituskustannusten alentuminen. Välillisesti korkotuki vaikuttaa myönteisesti luottojen kysyntään, investointeihin ja viime kädessä työllisyyteen. Korkotuen erityisluonteen vuoksi julkiset viranomaiset käyttävät sitä tapauskohtaisesti tavoitteenaan alentaa kustannuksia, keventää rahoitustaakkaa ja tällä tavoin lisätä kannattavuutta. Korkotuki vaikuttaa hankkeen riskeihin vain välillisesti; riskinhallintaan on muita, sopivampia välineitä, kuten takaukset ja riskipääoma. Ø Koska korkotuki liittyy lainoihin, sen etuna muihin tukimuotoihin verrattuna on se, että pankkilainat edellyttävät aina tiukkaa valvontaa. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna julkisten varojen väärinkäyttöriski on periaatteessa pienempi kuin avustusten tai muiden tukimuotojen kohdalla. Ø Korkotuella on huomattava rahoitusta lisäävä vaikutus. Esimerkkinä voidaan mainita, että pk-yritysten tukijärjestelmässä korkotukena myönnetyt 92,3 miljoonaa euroa liittyvät lähes 1 miljardin investointiluottoihin. Budjettivaikutusten näkökulmasta kyseessä on siis melko edullinen tukimuoto, ei ainoastaan siksi, että vähäisellä panoksella saadaan kokoon huomattava määrä rahoitusta, vaan myös siksi, että talousarviositoumukset jakautuvat suhteellisen pitkälle ajalle. Ø Eräs korkotuen erityispiirteistä on, että tuen myöntäjä tietää alusta lähtien tarkasti, mitä tuki tulee maksamaan. Näin ei ole muiden tukimuotojen, kuten takausten tai pääomasijoitusten kohdalla. Ø Vaikka korkotuki on mikrotalouspolitiikan väline, joka poikkeaa suuresti makrotalouspoliittisista välineistä, joihin kuuluu esim. korkotaso (rahapolitiikka), niiden vaikutukset ovat samansuuntaisia: alhaiset lainakustannukset vaikuttavat myönteisesti talouselämään, etenkin investointeihin ja sitä kautta työllisyyteen. Ø Quest-mallin avulla olemme voineet arvioida kaikkiin yrityksiin sovellettavan korkotukipolitiikan vaikutukset investointeihin ja työllisyyteen (Questin avulla ei ole mahdollista tehdä ekonometristä arviota pelkästään pk-yrityksille suunnattavasta korkotuesta). Tulos on selvä (ks. liite V "Ekonometrinen simulaatio"): 0,5 %:n reaalinen korkotuki vähentää pääomakustannuksia 7 % tukikauden loppuun mennessä ja lisää teollisuuden investointeja 5 %. Ø Arviot ovat niin vankkoja, että niillä voidaan vastata esitettyyn kritiikkiin, jonka mukaan investoinnin tekijä saa tukea, mutta investointipäätös tehdään tuesta riippumatta. Ø Korkotukea käytetään erilaisiin tarkoituksiin: ympäristöhankkeisiin, infrastruktuurin rakentamiseen, sosiaalipolitiikan hankkeisiin jne. Tämäntyyppisten hankkeiden tehokkuudesta ei ole voitu tehdä määrällisiä arvioita, mutta korkotuen myönteinen vaikutus näihin investointeihin on lähes kiistaton. Riittää kun katsoo rahoituskulujen määrää hankkeiden toteutussuunnitelmissa. 2.3. Korkotuen kielteiset vaikutukset Korkotuen ei-toivotut vaikutukset ovat tiedossa. Ø Kaiken muun julkisen tuen tavoin korkotuki voi johtaa makrotalouden näkökulmasta resurssien tehottomaan kohdentamiseen, kun taloudellinen tehokkuus määritellään resurssien kohdentamisena investointeihin, joista voidaan odottaa suurinta tuottoa. Tämä puolestaan voi johtaa vähemmän kannattavien hankkeiden toteuttamiseen tai sellaisen toiminnan käynnistämiseen, johon ei olisi saatu markkinoilta rahoitusta jne. Ø Lisäksi on toisinaan pelättävissä kilpailun vääristyvän kysyntäpuolella joko siksi, että tukitoimista ei tiedoteta mahdollisille tuensaajille riittävästi, tai siksi, että tuensaajien on vaikeaa hahmottaa monimutkaisia tukiehtoja. Tarjontapuolella kilpailu saattaa vääristyä joko siksi, että rahoituslaitokset varaavat tuen parhaille asiakkailleen, tai siksi, että julkiset viranomaiset antavat tuen hallinnoinnin tietylle välittäjälle ja jättävät kilpailijat huomiotta. Ø Käytännön näkökulmasta korkotukeen kätkeytyy myös ansoja, jotka kylläkin ovat muissa tukimuodoissa toisinaan pahempia: a) Koko koronalennuksen siirtäminen lopulliselle tuensaajalle ei aina ole ilmeistä eikä aina edes varmaa. b) Julkinen valvonta on korkotuen ehdoton edellytys, koska on kyse julkisista varoista, mutta valvonta ei ole aina helppoa. Joskus on myös vaikeaa varmistaa, että kaikki tuen myöntämisehdot täyttyvät; väärinkäytöksiä voi tapahtua. c) Lisäksi korkotukiohjelman valvonta ja hallinnointi lisää hallintokuluja huomattavasti. On esimerkiksi arvioitu, että jälkeenpäin suoritettavissa rahoituksenvälittäjien toiminnan sääntöjenmukaisuuden varmistamiseksi tehtävissä asiakirjatarkastuksissa voidaan käsitellä vain 25-30 hanketta päivässä. On laskettu, että joidenkin ohjelmien kohdalla hallintokulut ovat olleet 7-8 % korkotukeen osoitetuista määrärahoista. Ø Korkotuen houkuttelevuus on huomattavasti vähentynyt, kun korkotaso on Euroopassa laskenut. Prosenttimääräisen korkotuen osuus korkorasituksesta on kuitenkin huomattava. Ø Lisättäköön lopuksi, että korkotuen myönteiset ja kielteiset vaikutukset eivät kuitenkaan koske yksinomaan korkotukea vaan myös muita tukimuotoja. 3. II osa: kokemuksen osoittamaa Korkotukea myönnetään yleisesti A) kansainvälisellä tasolla (monenväliset rahoituslaitokset) B) kansallisella tasolla (jäsenvaltiot) ja C) yhteisön tasolla (EU). Tässä kertomuksessa A):ta ja B):tä käsitellään lyhyesti ja vain esimerkkinä. 3.1. Kansainvälinen taso Tarkastelu rajoittuu Maailmanpankin ja Euroopan neuvoston hankkeisiin. 3.1.1. Maailmanpankin tuetut lainat Suurin osa Maailmanpankin jäsenmailleen myöntämistä lainoista tulee Kansainväliseltä jälleenrakennus- ja kehityspankilta (IBRD) markkinaehdoin eli ilman korkotukea. Osa Maailmanpankin lainoista on tarkoitettu suoraan hankkeiden rahoittamiseen Kansainvälisen rahoitusyhtiön (IFC) välityksellä. IFC tarjoaa paikallisille rahoituksenvälittäjille luottoja (ilman korkotukea) viiteen päätarkoitukseen: infrastruktuuriin, pk-yrityksille, rahoitusrakenteiden vahvistamiseen, tietotekniikkaan ja yhteiskunnallisiin tarpeisiin (koulutus ja terveys). Kaikkein köyhimmille maille tarkoitetut korkotuetut lainat myönnetään IBRD:n hallinnoiman Kansainvälisen kehittämisjärjestön (IDA) välityksellä. Rikkaimmat jäsenvaltiot rahoittavat toimintaa tekemällä lahjoituksia kolmen vuoden välein päivitettävän ohjelman mukaisesti. Näiden varojen ja takaisinmaksettujen lainojen avulla voidaan velkaantuneimmille maille myöntää korottomia lainoja (kulut + 0,75 %) 30-40 vuodeksi niin, että takaisinmaksu alkaa kymmenen vuoden kuluttua( [1]). [1] Maailmanpankki otti ensimmäisen öljykriisin aikaan vuonna 1975 käyttöön kolmannen rahoitusvälineen, joka oli kahden aikaisemman välimuoto. OECD- ja OPEC-maiden lahjoituksin myönnettiin tuettuja lainoja korkojen nousun vuoksi vaikeuksiin joutuneille jäsenvaltioille. Rahoitusvälineen käyttöaika jäi lyhyeksi (1976-1977), koska lahjoittajat olivat haluttomia antamaan lisärahoitusta. Arviointi Verovuonna 2000 (joka päättyi 30. kesäkuuta) Maailmanpankin myöntämien lainojen määrä oli 15,3 miljardia Yhdysvaltain dollaria. Tuosta määrästä 10,9 miljardia oli markkinahintaan myönnettyjä lainoja ja 4,4 miljardia tuettuja lainoja (29 % koko määrästä). Edellisvuonna Maailmanpankin myöntämä lainasumma oli Aasian kriisin vaikutusten vuoksi paljon suurempi (yhteensä 29 miljardia Yhdysvaltain dollaria). Köyhimmille maille suunnattu Maailmanpankin avustustoiminta riippuu avustettavan maan talouspolitiikan kurinalaisuudesta. Maailmanpankin mukaan maissa, jotka pyrkivät pitämään talouden perustekijät tasapainossa ja noudattavat vapaakaupan periaatteita, yhden tukidollarin vaikutus voi olla kolminkertainen, koska se lisää yksityisten sijoittajien luottamusta. On arvioitu, että yksi dollari tukea merkitsee keskimäärin 1,5 dollarin investointeja. Arviot koskevat kaikkea Maailmanpankin myöntämää tukea (kaikkia tukimuotoja), ei ainoastaan korkotukea. 3.1.2. Euroopan neuvoston kokemukset Euroopan neuvoston lainananto toteutetaan sosiaalisen kehityksen rahaston kautta. Toimintasääntöjensä mukaan rahasto myöntää lainoja kahteen tarkoitukseen: i) siirtotyöläisten tukemiseen (asuminen, terveydenhuolto, koulutus jne.) ja ii) luonnonkatastrofeista kärsivien alueiden jälleenrakentamiseen. Viimeksi mainitun osalta rahasto on harjoittanut Kreikan ja Italian katastrofialueilla samankaltaista toimintaa kuin komissio. Kyseessä on Maailmanpankin tukitoimintaa vähäisempi tuki, noin 2 miljardia vuodessa 30-40 hankkeeseen. Rahaston tukitoiminnan perustana on hankkeiden keskittäminen alueille, joilla tarve on suuri (tällä hetkellä KIE-maat). Rahoitus hankitaan kansainvälisiltä valuuttamarkkinoilta parhain mahdollisin ehdoin (AAA), mikä merkitsee huomattavaa korkoeroa paikallisiin markkinoihin verrattuna. Tapauskohtaisesti voidaan lisäksi vielä myöntää 1,5-3 %:n korkotuki. Arviointi Tukitoiminnan tehokkuuden arvioinnissa on otettava huomioon, että rahaston mandaatti on sosiaalinen. Peruskirjan allekirjoittaneet valtiot pitävät rahaston tukitoimintaa tärkeänä. Selvät ja helposti mitattavat tavoitteet takaavat lainojen houkuttelevuuden ja poliittisen näkyvyyden. Rahaston myöntämä tuki on tunnustus edunsaajamaan harjoittamalle politiikalle, mikä helpottaa yksityisen pääoman saantia ulkomailta. 3.2. Jäsenvaltioiden korkotuki Ø Useat jäsenvaltiot käyttävät korkotukea erilaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Kyseessä voi olla esim. pk-yritysten tuotantoinvestointien yleinen tukijärjestelmä, täsmätuki (vienninedistäminen, innovointi, tuki nuorille yrittäjille jne.) tai sosiaalinen tuki (asuntopolitiikka). Toisinaan osa korkotukijärjestelmien rahoituksesta tulee yhteisön rakennerahasto-ohjelmista (EAKR, EMOTR), kun tavoitteena on taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden edistäminen. Tukialueilla monivuotisten kehitysohjelmien toteuttamisesta vastaavat julkiset viranomaiset hallinnoivat korkotukitoimenpiteitä itse myöntämällä tukea lopullisille tuensaajille tai tekevät toimenpiteiden hallinnoinnista sopimuksia rahoituslaitosten kanssa. Liitteessä III kuvataan Italian, Ranskan, Yhdistyneen kuningaskunnan, Espanjan, Saksan ja Ruotsin toimenpiteitä (tapaustutkimusten määrää on jouduttu käytännön syistä rajoittamaan). Korkotukien käyttö on muissakin jäsenvaltioissa (Suomi, Portugali jne.) varsin laajaa. Jäsenvaltioiden tukitoiminnan laajuutta voidaan havainnollistaa seuraavin esimerkein: - Italiassa korkotuettujen lainojen määrä oli 1995-1999 noin 0,7 miljardia euroa vuodessa - Saksassa ERP-rahasto (johon valtion korkotuen hallinnointi on keskitetty) myönsi vuonna 1999 lainoja 6 miljardia euroa, mikä mahdollisti 15 miljardin investointien toteuttamisen pk-yrityksissä - Ranskassa korkotukijärjestelmää sovelletaan keskimäärin 1,5 miljardin euron lainamäärään vuosittain, mistä aiheutuu valtiolle noin 250 miljoonan euron korkotukikustannukset - Espanjassa ICO:n hallinnoimien EAKR-ohjelmien puitteissa pk-yrityksille myönnettiin 1994-1999 korkotukea 194,6 miljoonaa euroa; korkotuki koski 3,3 miljardin euron lainoja, joilla toteutettiin noin 6,1 miljardin investoinnit - Yhdistyneessä kuningaskunnassa pk-yrityksille tarkoitetusta SBLS-järjestelmästä (Small Business Loan Scheme) tuettu lainamäärä on 70 miljoonaa euroa - Ruotsissa, jossa korkotukea käytetään asuntopolitiikassa laajalti, valtion korkotuki oli vuonna 1999 vain 80 miljoonaa euroa eli voimakkaassa laskussa vuonna 1993 toteutetun uudistuksen ja korkotason laskun seurauksena. Ø Lähinnä yrityssektoria koskeneessa selvityksessämme tuli tärkeimpinä esille seuraavat seikat: a) Tavoitteet, joihin korkotukipolitiikalla pyritään, ovat enimmäkseen tarkkaan kohdennettuja (laitehankinnat, yritysten perustaminen jne.). Rahoituskustannusten aleneminen on helpottanut tuotannollisia investointeja ja vahvistanut tuotantokapasiteettia ja kilpailukykyä erityisesti tukialueilla. Jäsenvaltioiden toimenpiteiden ja jäsenvaltioiden hallinnoimien yhteisön toimenpiteiden tehokkuutta pidettiin yleensä tyydyttävänä. Jäsenvaltiot ovat luoneet rakenteita hallinnoimaan tukitoimia ja toteuttamaan niitä käytännössä taatakseen toiminnan läpinäkyvyyden. Tukitoimenpiteistä ilmoitetaan tiedotusvälineissä, jotta kaikki, joiden on mahdollista hakea tukea, saisivat siitä tiedon. Tarjouskilpailumenettelyt ovat selvästikin vähitellen korvaamassa tietyille rahoituksenvälittäjille annetun monopolin korkotuen hallinnoinnissa ja myöntämisessä. b) Jäsenvaltiot harjoittavat erilaista korkotukipolitiikka pyrkiessään löytämään edullisimman tavan saavuttaa poliittiset tavoitteensa. Joissakin jäsenvaltioissa korkotukituotteita uudistetaan vastaamaan uudenlaisten yritysten tarpeisiin (Ranska), joissakin on lainaehtopaketteja (Ruotsi), joissakin korkotukea käytetään säästeliäästi (Yhdistynyt kuningaskunta) ja joissakin korkotukea käytetään edelleen poliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi (Saksa, Suomi, Espanja jne.). 3.3. Yhteisön korkotuki Liitteessä I esitetään synteesi EU:n tukitoimista ja -ohjelmista, joissa käytetään korkotukea, sekä käytetyistä määrärahoista. Toisin kuin osittain jäsenvaltioiden rahoittamien yhteisön EAKR- ja EMOTR-ohjelmien kohdalla, yhteisön toimia toteuttaa komissio, joka luovuttaa niiden hallinnoinnin sopimukseen perustuen usein EIP:lle. 3.3.1. Ryhmittely-yritys Analysointitarkoituksia varten tukitoimet voidaan jakaa kahteen ryhmään (ks. myös taulukko jäljempänä): a) Tukitoimet, joiden tarkoituksena on korjata markkinoiden puutteellista toimintaa; niiden konkreettinen tavoite voi olla: i) makrotaloudellinen, kuten pk-yrityksiä koskevassa Edinburghin rahoitusjärjestelmässä, jonka tavoite on työpaikkojen luominen ii) mesotaloudellinen; kyseessä voi olla ympäristöä (Meda) tai infrastruktuuria (Euroopan laajuiset verkot) koskeva toiminta, jossa ilmeiseen yleiseen etuun yhdistyy riittämätön taloudellinen kannattavuus. Tähän ryhmään kuuluvat myös rakenneuudistusaloja (EHTY) ja kehityksessä jälkeen jääneitä alueita koskevat tukitoimet, joissa tavoitteet ovat sosiaalisia tai kehitystä edistäviä. Kehitysmaille myönnettävät tuetut lainat kuuluvat myös tähän ryhmään. iii) mikrotaloudellinen, kuten yhteisön toimissa sellaisten innovatiivisten yritysten, perustamisvaiheessa olevien yritysten jne. hyväksi, joissa sijoittajat näkevät liian suuren riskin b) Tukitoimet, joista on päätetty odottamattomien ulkoisten häiriöiden lieventämiseksi. Tässä ryhmässä voidaan erottaa: i) tukitoimet, joiden tavoite on sosiaalinen tai solidaarisuuteen perustuva; esim. tukitoimet luonnonkatastrofien koettelemille alueille; näitä ovat myös 15,9 miljoonan euron laina Madeiralle, 100 miljoonan euron laina Kalamatalle ja miljardin euron laina Etelä-Italiaan, joihin kaikkiin liittyi 3 %:n korkotuki, joka maksettiin EIP:lle tai suoraan alueellisille viranomaisille, kuten Madeiran tapauksessa. ii) tukitoimet, joiden tavoite on makrotaloudellinen; esim. Euroopan valuuttajärjestelmään liittynyt järjestely, jonka tarkoituksena oli tukea maita, joiden EMS-kelpoisuus oli käynyt uhanalaiseksi esimerkiksi öljyn hinnan voimakkaan nousun takia tai niiden valuuttaan kohdistuvien ulkoisten paineiden takia. Tällaisia tukitoimia on käytännössä sovellettu vain kerran (Italian ja Irlannin hyväksi samaan aikaan) ja sittemmin järjestely on kumottu. EU:n budjettivaroja on käytetty näihin tukitoimiin yhteensä lähes 3 miljardia euroa. Summa ei ole vähäinen. Kun otetaan huomioon, että tuen taso on 3 %:n luokkaa, saadaan kuva tuettujen lainojen määrästä (kerrannaisvaikutus). Liitteessä I esitetään tukiluvut tukimuodoittain. On muistettava, että EIP välittää suurimman osan tuesta ja hallinnoi sitä sekä myöntää tuetut lainat. Yhteisön korkotukiohjelmat >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> 3.3.2. Yhteisön ohjelmat Korkotuen tehokkuuden arvioiminen edellä mainituissa ohjelmissa (joista on kuvaus liitteessä I) ei ole helppo tehtävä. Lukuina esitettävät arviot tuen tehokkuudesta ovat epäluotettavia tuen vähäisen määrän, hallinto- ja valvontakulujen laskemisen vaikeuden, määrällisten tavoitteiden osittaisen puuttumisen, tuen epäsuorien vaikutusten ym. tekijöiden vuoksi. I osassa esitettyjen analyysikriteerien avulla voidaan yleisesti ottaen kuitenkin todeta, että korkotuki on tarkoituksenmukainen tukimuoto, koska: - tuella pyritään lähinnä lisäämään hankkeen kannattavuutta eikä pienentämään riskiä - tuella on selkeä tavoite, mikä vähentää edellä kuvattuja kielteisiä vaikutuksia ja lisää tuen tehoa - ohjelmien valvonta ja arviointi jälkikäteen on mahdollista ja niistä huolehditaan asianmukaisesti, samoin kuin läpinäkyvyydestä (korkotuen välittäminen kokonaisuudessaan lopullisille tuensaajille). Tätä ajatuksenkulkua seuraten voidaan todeta seuraavaa: a) Edellä 3.3.1 kohdassa mainittu yhteisön korkotuki (solidaarisuustoimet) vaikuttaa tarkoituksenmukaiselta, koska tuki on hyvin kohdennettua ja se on tarkoitettu investointeihin (erityisesti infrastruktuuri-investointeihin), joiden kannattavuus on heikko, ja koska kielteiset vaikutukset (syrjintä, kilpailun vääristyminen jne.) ovat olemattomia ( [2]). Joissakin tapauksissa on kuitenkin edelleen valvontaongelmia, koska välitysketju on pitkä ja tuensaajia on paljon. [2] Todettakoon kuitenkin, että koska on kyse yhteisvastuusta, tukia on arvioitava muutenkin kuin taloudellisin laskelmin. Sama pätee myös AKT-maissa julkisille ja yksityisille toimijoille myönnettyihin tuettuihin lainoihin, etenkin silloin kun niillä rahoitetaan konkreettisia hankkeita. Tässä tapauksessa tukea myönnetään usein joko tiettyyn investointiin liittyvän teknisen avun rahoittamiseen tarkoitettuna erillisenä määrärahana tai korkotukena, jolloin tarkoituksena on keventää velanhoitokustannuksia. Kyse ei siis ole pelkästään automaattisesta koronalennuksesta vaan kehitystavoitteiden toteuttamisesta. b) Liikenneinfrastruktuurihankkeisiin (televiestintää ja tiettyjä energiasektoreita lukuun ottamatta) ja ympäristöhankkeisiin suunnattu korkotuki on erityisen tarkoituksenmukaista varsinkin silloin, kun hankkeessa on jäsenvaltion edun lisäksi kyse myös yhteisön edusta (puuttuvat renkaat). Kyse on konkreettisista hankkeista, jotka eivät ole kovin kannattavia, mutta joista saatava yleinen hyöty on suuri. Julkisten varojen valvonta on tällaisissa hankkeissa suhteellisen helppoa. Lisäksi kilpailua vääristävät kielteiset vaikutukset ovat hyvin vähäiset, ja toisaalta tällaisten suurten hankkeiden toteuttaminen edistää talouden toimijoiden täysimääräistä osallistumista sisämarkkinoille. c) Kun kyseessä on kilpailuolosuhteissa toimiva yritys, korkotuen hallinnointitapa riippuu siitä, onko tuensaaja rakennerahastojen tukialueella vai ei. Tukialueille myönnettävää korkotukea on käsitelty kohdassa 3.2. jäsenvaltioiden hallinnoimien korkotukien yhteydessä. Muilla alueilla on tehtävä ero perustamisvaiheessa olevien ja laajentumista varten uusia investointeja tarvitsevien pk-yritysten välillä. Perustamisvaiheessa olevien, ja etenkin kasvualoilla toimivien, yritysten ongelma ei niinkään ole riittämätön kannattavuus vaan alkuvaiheeseen liittyvä suuri konkurssiriski; usein on niin, että niille ei myönnetä lainaa, vaikka ne olisivat valmiita maksamaan korkeaakin korkoa [3]. Toisaalta sellaiset kasvualoilla toimivat yritykset, jotka selviävät tämän vaiheen yli, ovat usein hyvin kannattavia. Näissä olosuhteissa tuetut lainat ovat siis ilmeisen epätarkoituksenmukainen tukimuoto, ei ainoastaan siksi, että niillä on hyvin tiukat lyhennysehdot, vaan myös siksi, että tukea ei todennäköisesti tarvita. Muut tukimuodot, esim. takaukset tai riskipääoma, tai yleisesti sovellettavat toimenpiteet, kuten verouudistus tai hallintomenettelyjen yksinkertaistaminen, voisivat olla sopivampia (vaikkakin kaikilla tukimuodoilla on omat rajoituksensa). [3] Vastaperustettujen pk-yritysten on investoitava voimakkaasti tuotantoon, jakeluun ja markkinointiin, eivätkä ne tuota voittoa ensimmäisinä vuosina. Kannattavuusraja voidaan saavuttaa viiden vuoden kuluttua tai jopa myöhemmin. Pankit ovat haluttomia antamaan rahoitusta näissä olosuhteissa. d) Korkotuen myöntäminen yleisesti kaikille pk-yrityksille, kuten Edinburghin rahoitusjärjestelmässä, herättää kysymyksiä. Kun jätetään huomiotta, että ohjelman tavoite (työpaikkojen luominen) on voitu saavuttaa hyvin vähäisin budjettivaroin [4], ohjelman laajuus herättää kysymyksiä. Koska sille on myönnetty liian vähän määrärahoja, tuki saavuttaa vain vähäisen määrän yrityksiä eikä sillä ole vaikutusta ohjelman kansantaloudellisen tavoitteen (työttömyyden alentaminen) saavuttamiseen. Tavoite ja väline eivät siis ole tasapainossa keskenään. [4] Tuki oli keskimäärin 1 716 euroa kutakin uutta työpaikkaa kohti, eli tuki oli hintansa arvoinen. KOM(2000) 376. Koska julkisen tuen rahoitusketju on väistämättä hyvin pitkä, läpinäkyvyys ei ole käytännön näkökulmasta täysin varmaa. Tämä on kuitenkin ominaista myös muille ohjelmille. 4. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET Ø Korkotukea on yhteisön ohjelmissa käytetty laajasti erilaisista syistä: - poliittiset syyt: yhteisvastuun osoittaminen luonnonkatastrofeista kärsivillä unionin alueella; tuetut lainat KIE-maissa (valmistautuminen laajentumiseen); Balkanin maat (alueen vakauttaminen) tai AKT-maat (unionin läsnäolo) jne. - taloudelliset syyt: rakenneongelmat, alueelliset erot; puutteet markkinoiden toiminnassa, pk-yritysten tukeminen, infrastruktuurihankkeiden käynnistäminen; suhdannevaihtelujen tasaaminen; työttömyys jne. Ø Tämän kertomuksen ensisijainen päätelmä on, ettei voida lopullisesti ratkaista, onko korkotuki tehokas väline vai ei. Asia riippuu tavoitteista, joihin tuella pyritään, ja tavoista, joilla tukea hallinnoidaan tai käytetään [5], sekä mahdollisuuksista tarkkaan valvontaan ja viime kädessä myös korkotuen jakeluketjusta ja välittäjistä. [5] Korkotukijärjestelyt ovat keskenään hyvin erilaisia. Esim. Euroopan laajuisien verkkojen yhteydessä komissio maksaa tuen ja hallinnoi sitä omien valvontakriteeriensä mukaan, kun taas Medan ja muiden Relex-ohjelmien yhteydessä tukea hallinnoi EIP toisenlaisin järjestelyin. Tässä kertomuksessa esitetyn analyysin perusteella voidaan kuitenkin ottaa esiin joitakin perusasioita korkotuen hyvistä ja huonoista puolista. Yksinkertaistaen ne ovat seuraavat: Hyvät puolet: - vähäinen budjettivaikutus [6] [6] Jäsenvaltiot valitsevat rahoitusvälineet joidenkin yhteisön ohjelmien (esim. EMOTR) toteuttamiseksi. Kokemus on osoittanut, että valinnoilla on taloudellisia vaikutuksia eivätkä ne välttämättä minimoi yhteisön talousarviomenoja. - kerrannaisvaikutus - täydentävyys - liittyy hyvin tunnettuun, yleiseen tukimuotoon (pankkilainoihin) - ilmentää yhteisön yhteisvastuuta Huonot puolet: - vaarana varojen tehoton kohdentaminen - raskas hallinnoida - suuret hallintokulut - valvonnassa ja läpinäkyvyydessä toisinaan puutteita - syrjimisvaara - heikko näkyvyys Ø Hallinnointi ja valvonta ovat tärkeimmät kysymykset. Suurimmassa osassa tapauksista lainoihin liittyvän korkotuen hallinnoinnin hoitaa kaikilta osin EIP komission kanssa tehdyn sopimuksen mukaisesti. Tuensaajien runsaan määrän ja tuensaajatyypin (pk-yritykset ym.) vuoksi korkotuen jakeluketjussa on mukana myös muita rahoituslaitoksia, mikä väistämättä vaikeuttaa ohjelmien seurantaa ja valvontaa. Tätä ongelmaa on ilmeisesti vaikea välttää. Hallintokulut ovat epäilemättä huomattavat, kun kyseessä on korkotukiohjelma tai mikä tahansa muu ohjelma, joka on tarkoitettu tuhansille tai jopa kymmenille tuhansille pienille tuensaajille. Voittoon pyrkivien välittäjien käyttö ja pankkien välinen kilpailu ovat kuitenkin omiaan vähentämään näitä kuluja. Lisäksi joissakin tapauksissa välittäjän saamaa summaa on pidettävä riittämättömänä aiheutuneisiin kustannuksiin nähden, etenkin, jos välittäjä luo järjestelyjä pienten tukimäärien käsittelemiseksi [7]. [7] Esim. pk-yritysten rahoitusjärjestelmän hoitamisesta EIP:lle ja jäsenvaltioiden virastoille ja välittäjille aiheutunut hallinnollinen taakka on ollut huomattava. Monissa tapauksissa välittäjät ovat luoneet uusia sisäisiä menettelyjä ohjelmaa varten ja tuottaneet tiedotusaineistoa omalla kustannuksellaan. Välittäjien saama korvaus on 1 % maksetusta tuesta (5. kertomus pk-yritysten rahoitusjärjestelmästä). Hallintokuluongelma on suhteutettava niihin etuihin, joita saadaan käytettäessä laajaa pankkiverkostoa, jonka avulla on mahdollista toteuttaa yhteisön aloitteita kohtuullisella aikataululla. Ø Tässä kertomuksessa käsitellään perusteellisesti kysymystä, mikä rahoitusjärjestelmä olisi tavoitteen saavuttamisen kannalta tarkoituksenmukaisin [8]. Yhteenvetona voidaan todeta, että korkotuki soveltuu rahoitussektorin vakavien puutteiden korjaamiseen ja vähemmän kannattavien hankkeiden tukemiseen erityistukea tarvitsevilla alueilla (kehitysmaat, tukialueet jne.). Korkotuki on tarkoituksenmukaista myös silloin, kun hankkeella on epäsuoria myönteisiä vaikutuksia (ulkoisvaikutukset), joita ei voida ottaa huomioon palvelun käyttömaksussa (esim. ympäristönsuojelu, liikenneyhteydet jne.), ja silloin, kun vastataan ulkoisiin sokkeihin (luonnonkatastrofit jne.). [8] Ks. komission yksiköiden valmisteluasiakirja, liite IV "Teoreettisia näkökohtia". Ø Tukimuotojen vertailu ei myöskään salli yksiselitteisten ja yleispätevien johtopäätösten tekemistä. Korkotuki ja suorat (kertaluonteiset) avustukset ovat lähes sama asia [9]. Myös avustusten (luotonottohetken arvoon diskontattu kerralla maksettava avustus) tarkoituksena on pienentää lainatun pääoman hintaa. Toisin kuin tällaisen avustuksen saaja korkotuen saaja joutuu koko laina-ajan noudattamaan pankin valvonnasta johtuvaa kurinalaisuutta. Pankin valvonta täydentää tuen myöntäneen julkisen elimen harjoittamaa valvontaa. Toisaalta avustusten hallinnointi on yksinkertaisempaa ja ne ovat läpinäkyvämpiä [10], mutta niillä on epäedullisempi vaikutus yhteisön talousarvioon (vaikutus keskittyy ensimmäiseen vuoteen). [9] Vaikutus tuensaajan kassavirtaan on kuitenkin erilainen. [10] Esimerkkinä mainittakoon Euroopan laajuisten verkkojen rahoitus, vaikka tässä hankeryhmässä tehdään myös poikkeuksia korkotuen suuntaan (ks. liite I, 5.3 kohta). Takaustyyppiset tukimuodot vaikuttaisivat korkotukea tarkoituksenmukaisemmilta silloin, kun rahoitusjärjestelmä on haluton osallistumaan rahoitukseen hankkeeseen sisältyvän suuren riskin takia tai kun hanketta koskeva tieto on ristiriitaista tai silloin kun hankkeen pienuuden vuoksi sen riskejä ei kannata arvioida. Tällaisissa tapauksissa pk-yrityksillä olisi takauksen ansiosta mahdollisuus saada luottoa riskin jakautuessa useille eri velkojille. Takaukset voivat joissakin tapauksissa kuitenkin rajoittaa hyvän hallinnon periaatteita (vaikkakin tämä mahdollisuus voidaan minimoida seuraamalla ja valvomalla hanketta tiiviisti). Riskipääoma taas on välineenä joustavampi kuin pankkilainat (ei olla sidoksissa koronmaksuaikatauluun) ja riskin jakamisen kannalta erittäin käyttökelpoinen etenkin suuren kasvupotentiaalin omaavien yritysten alkuvaiheessa (perustaminen, toiminnan käynnistys). Riskipääoman ilmeisiä hyviä puolia varjostaa potentiaalisten tuensaajayritysten vähäinen määrä ja se, että institutionaalisen sijoittajan (pääomasijoittajan) irtautumismahdollisuus ei ole varma (pienet ja hajanaiset osakemarkkinat ja lainsäädännölliset esteet [11]). [11] Ks. riskipääomaa koskeva toimintasuunnitelma KOM (2000) 658 lopullinen. On tietenkin selvää, että jotkin korkotukien hyvät ja huonot puolet ovat samoja kuin muilla rahoitusvälineillä. Ø Jotta korkotuki olisi edelleen tehokas tukimuoto, seuraavien ehtojen on täytyttävä: - Valtiontukisääntöjä on noudatettava tiukasti ei-toivottujen sivuvaikutusten rajoittamiseksi. - Rahoitusta välittävien elinten todellinen kilpailuttaminen voi vähentää hallintokuluja. Välittäjien todellisen kilpailun puuttuminen voi myös aiheuttaa rahoitusmarkkinoiden vääristymistä ja vaarantaa korkotuen päätymisen lopulliselle tuensaajalle. Tällaisessa tapauksessa korkotukea on vältettävä. - Tavoitteiden/vastaanottajien paremman kohdentamisen on oltava ensi sijalla (korkotuen myöntäminen yrityksille yleisesti ilman tarkempaa kohdentamista tietylle alueelle, sektorille tai hankkeelle herättää arvostelua). Tukitoimenpiteitä on rajoitettava myös ajallisesti. - Ohjelmille olisi annettava niin paljon määrärahoja, että niillä saadaan aikaan näkyvä vaikutus ja niillä voidaan kattaa ohjelman toteuttamisesta aiheutuvat kulut. - Julkinen valvonta on edellytys, joka on mainittava sopimuksissa, mutta kaksinkertaista työtä pitäisi välttää. Valvontakustannukset eivät saa kumota niistä saatavaa hyötyä. Kun mukana on rahoituksen välittäjiä, ei ole mahdollista varmistaa, kuinka suuri osa koronalennuksesta todellisuudessa siirtyy lopulliselle tuensaajalle ja kuinka suuri osa siitä hyödyttää välittäjää. Tässä ei ole niinkään kysymys väärinkäytöksistä, jotka voitaisiin ratkaista lisäämällä valvontaa, vaan korkotukien luonteesta ja siitä, että komissio ei voi säännellä yksittäisiä lainaehtoja. - Korkotukia koskevien sääntöjen on oltava yksinkertaisia ja selviä. Täytäntöönpanoa ja määrällisiä tuloksia koskevia monimutkaisia ehtoja on vältettävä. - Ohjelmien toteuttamisen on tuotava lisäarvoa jäsenvaltion toteuttamiin toimenpiteisiin nähden (toissijaisuus). - Seurantaa ja arviointia on tehostettava. Kaikista ohjelmista on tehtävä arviointi ennakolta, ohjelman puolivälissä ja ohjelman päätyttyä. Ø Matala korkotaso [12] ja muiden rahoitusteknisten välineiden ilmaantuminen on nyttemmin vähentänyt korkotuen suhteellista merkitystä [13]. Korkotukea täydentävien tai sille vaihtoehtoisten tukimuotojen käyttöä olisi siis edistettävä. Useiden eri tukimuotojen yhdistelmä voi sitä paitsi osoittautua hyödyllisemmäksi kuin yhden ainoan rahoitusvälineen käyttö. Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyötä (yhteisrahoitus ym.) olisi myös vahvistettava. On kuitenkin korostettava, että korkotuki liittyy pankkilainoihin, jotka ovat olleet ja ovat edelleen tuotannollisten investointien pääasiallinen rahoituslähde (on tunnettua, että suurimmalla osalla pk-yrityksistä on liian vähän pääomaa ja ne ovat hyvin riippuvaisia pankeilta tulevasta rahoituksesta). [12] Reaalikorko ei välttämättä laske samassa suhteessa kuin nimelliskorko. [13] On huomattava, että korkotuki on menettämässä merkitystään osana yleisiä lainaehtoja. Yrittäjille on paljon tärkeämpää saada pitkäaikaista rahoitusta (jopa 20 vuodeksi) ja vapaavuosia, mikä vähentää pääomakustannuksia alkuvaiheessa (3 vuotta). Tällaisiin lainaohjelmiin sisältyvä jaettu riski on yrittäjille tuettuja lainoja ja välirahoitusta välittäville liikepankeille merkittävä tekijä, joka vähentää niiden omaa riskiä. Se mikä nykyisin tekee ohjelmista houkuttelevia eri alojen yrittäjille, on pitkäaikaisen rahoituksen saaminen kohtuulliseen hintaan, eikä pelkästään korkotuki. Ø Jotta korkotuesta tehtävä arviointi olisi täydellinen, on otettava huomioon kaikkien osapuolten, etenkin rahoituksenvälittäjien ja lopullisten tuensaajien, näkemykset. Rahoituksenvälittäjät ovat jakeluketjun tärkein osa. Niiden kanta korkotukiin on pääasiassa myönteinen seuraavista syistä: * Korkotuen vaikutus on selvä, ja se on välineenä yksinkertainen. Pankit myöntävät korkotuen niille yrityksille, joille ne antavat luottoa. Tämä on tehokkaampi ja suorempi toimintatapa kuin takaukset, jotka edellyttävät monimutkaisempaa ja häilyvämpää menettelyä. * Korkotuki myönnetään määrätyksi ajaksi, se voidaan peruuttaa ja sitä valvotaan jälkeenpäin. Näiden tekijöiden ansiosta pankit voivat optimaalisissa olosuhteissa vastata osasta jakelukustannuksia. Lisäarvo syntyy kustannusten alenemisesta ja muuntumisesta kokonaisvaltaisessa rahoitus- ja liikesuhteessa. On tunnettua, että lopulliset tuensaajat pitävät pankkilainoja (ja siis korkotukea) parempana vaihtoehtona kuin ulkopuolisilta osakkeenomistajilta tulevaa pääomaa, riskipääoma kun merkitsee osittaista luopumista liikkeenjohdollisesta päätäntävallasta. Muut rahoitusjärjestelyt houkuttelevat hyvin pientä osaa yrityksistä. Kokemuksen karttuessa pk-yritykset voivat hylätä lainarahoituksen ja siirtyä monimutkaisempiin vaihtoehtoihin. Ø Näistä syistä korkotuella on ollut tärkeä merkitys. Korkotuen historiaa tarkasteltaessa voidaan yleisesti ottaen katsoa, että korkotukeen on liittynyt enemmän myönteisiä puolia kuin ongelmia. Kysymys korkotuen lopettamisesta ei johdu siis saavutetuista tuloksista (asetetut tavoitteet on saavutettu) vaan ennemminkin rahoitusympäristön muuttumisesta. Tässä tilanteessa näyttää siltä, että innovatiivisten yritysten, joiden toimintaan liittyy suuria riskejä, on tarkoituksenmukaista siirtyä takausjärjestelmiin tai riskipääomarahoitukseen, etenkin toimintaa aloittaessaan, kun markkinat toimivat tämän yritysryhmän kohdalla puutteellisesti. Muissa tapauksissa korkotuen hylkääminen ja muihin tukimuotoihin siirtyminen edellyttää perusteellista pohdintaa [14]. Tämä pätee erityisesti ohjelmiin, jotka on suunnattu alueille, joilla rahoitusmarkkinat eivät ole vielä kovin kehittyneet (kehitysmaat, KIE-maat), tai EU:n epäsuotuisille alueille tai tietynlaisten, ulkoisvaikutuksia aiheuttavien hankkeiden rahoittamiseen (ympäristö, Euroopan laajuiset verkot). [14] Esimerkiksi riskipääomaa on hyvin harvojen yritysten käytettävissä. Vuonna 1999 EU:ssa rahoitettiin vain 3000 yrityksen perustamista riskipääomalla, mutta pankkirahoitukseen turvautui samaan aikaan noin 1,5 miljoonaa pk-yritystä. ANNEXES: COMMISSION WORKING PAPER ON INTEREST-RATE SUBSIDIES 5. Annex I: INTEREST- RATE SUBSIDIES: COMMUNITY Programmes 5.1. Summary table of programmes Programme // Objective Market failures: // ECSC conversion (Art. 56) // Employment and access to credit for SMEs Trans-European Networks (TENs) // Transport infrastructure Edinburgh facility (SMEs) // Employment and access to credit Development cooperation (ACP) // Infrastructures and access to credit for SMEs Economic development (MEDA and Slovenia) // Environment and transport infrastructure Economic and social cohesion (ERDF, EAGGF) // Access to credit for SMEs Phare programme (CEECs) // Access to credit and privatisation External shocks: // Natural disasters (Italy, Greece, Kalamata, Madeira) // Reconstruction and restoration of productive capacity European Monetary System // Infrastructures Peace and reconciliation in Ireland // Access to credit for SMEs and infrastructures Reduction in disparities (EEA) // Access to credit for SMEs and infrastructure Reconstruction in the Balkans (FYROM and Bosnia) // Restoration of productive activity 5.2. ECSC subsidised loans (Article 56: industrial conversion) A. Description The purpose of subsidised conversion loans (Article 56 of the ECSC Treaty) is to assist in the economic conversion of regions affected by the decline of the coal and steel industries, by making a financial contribution to job-creating investment. The first loans were disbursed in 1961. Amount of subsidies Initial subsidies granted between 1993 and 1997 1993 EUR37 693 920 for 20 911 jobs created 1994 EUR26 275 492 for 13 213 jobs created 1995 EUR21 614 248 for 11 138 jobs created 1996 EUR13 732 288 for 7 249 jobs created 1997 EUR22 948 045 for 11 482 jobs created Total : EUR122 263 993 for 63 993 jobs created Since the ECSC Treaty will expire in July 2002, the last loan instalments were disbursed in May 1997, so that they can be repaid in May 2002, before the expiry of the Treaty. Beneficiary industries/firms Any firms located in an ECSC area, but particularly SMEs. All industries are eligible, except those on a negative list, such as: - the retail trade where the vendor does not process goods; - hospitals; - educational establishments; - the steel industry, etc. Criteria for granting interest-rate subsidies - Investment The amount invested must be at least twice the ECSC loan. - Jobs Jobs must be created not later than three years after disbursement of the loan (assessment date). They must be maintained for at least the following two years. B. Operational aspects Management The initial amount of the interest-rate subsidy is calculated on the basis of the number of jobs to be created and the loan amount requested. The subsidy is paid in three equal instalments, on the following due dates: 1. First instalment: one year after disbursement of the loan. 2. Second instalment: three years and six months after disbursement of the loan, following verification of the business report demonstrating that the objectives of carrying through the investment and creating jobs (social clause) have been achieved. 3. Third instalment: five years after disbursement of the loan, following verification of the business report demonstrating that the jobs created have been maintained. Control and procedures Project control is decided on as part of the annual missions schedule laid down by DG ECFIN's Financial Operations Unit 01 (Budget and Financial Aspects). Depending on the case, the unit member is accompanied by members of other units or institutions, such as: - the European Court of Auditors; - the European Commission's Financial Control Directorate-General (DG Audit); - DG ECFIN's Evaluation and Internal Audit Unit; - DG ECFIN's Project Management Unit. Visits are made in the presence of an agent of the financial intermediary concerned by the projects to be checked. Control is carried out on the basis of official documents or declarations, such as: - monthly returns of social security contributions; - wages book; - annual balance sheets confirmed by the auditors' report, etc. C. Evaluation A report exists for the period 1981-90, and a new study is planned for the period 1991-2000. In answer to questions put to it on several occasions by the Court of Auditors and the European Parliament, the Commission has provided general replies on the effectiveness of the actions carried out. The real impact on job creation of interest-rate subsidies paid by the Commission under Article 56 of the ECSC Treaty can be measured quantitatively as follows: - the ECSC disbursed 15 000 loans and sub-loans in the period between 1982 and 1997, most of which were granted to small and medium-sized enterprises; - these loans helped to create about 285 000 new jobs at a budgetary cost of ECU 490 million. The ECSC has never claimed that these loans and interest-rate subsidies alone were responsible for creating these 285 000 new jobs; rather, they formed part of a package of measures at European, national and local level which stimulated job-creating investments. According to information received from banks acting as the Commission's financial intermediaries and from beneficiary enterprises, the loans and interest-rate subsidies received under Article 56 of the ECSC Treaty for job creation have, in fact, played an important role in the investment decisions of the enterprises concerned. 5.3. Trans-European Networks (TENs) A. Description From 1995-99, legal basis: Council Regulation (EC) No 2236/95 of 18 September 1995 laying down general rules for the granting of Community financial aid in the field of trans-European networks. From 2000, legal basis: European Parliament and Council Regulation (EC) No 1655/1999 of 19 July 1999 amending Regulation (EC) No 2236/95 laying down general rules for the granting of Community financial aid in the field of trans-European networks. Amount of interest-rate subsidies committed in the last five budget years (EURm, approximate): 1995: 25 1996: 18 1997: 37 1998: 20 1999: 71. Ø Objectives Interest-rate subsidies are intended to assist in the launch of transport infrastructure projects, mainly by reducing the financial burden on implementing authorities in the pre-operational phase. They reduce the interest costs, or financing costs in general, of a loan. Some large TEN projects have been funded primarily by loans from public financing bodies (e.g. EIB, National Debt Offices, etc.) or from the international banking system. Ø Criteria for granting interest-rate subsidies To ensure agreement on the administrative procedures to be followed in the use of interest-rate subsidies, criteria were laid down by the Commission departments responsible for transport, subjected to inter-departmental consultation and agreed by the TEN Financial Assistance Committee in 1997. Regulation (EC) No 2236/95 stipulated in Article 4(1)(b) that Community aid for projects may take the form of subsidies of the interest on loans granted by the European Investment Bank or other public or private financial bodies. In addition, a declaration attached to the minutes of the Council meeting at which this Regulation was adopted gave some further indication of the proposed use of this form of support; the Commission declared that the amount of interest-rate subsidy from the Community budget allocated to a project in a given year should always represent a fraction of the volume of interest payments actually borne by that project during the year in question. The rules for interest-rate support for TENs proposed by the Commission in 1997 made a distinction between different types of promoter; in particular, between single-purpose authorities, on the one hand, and multi-purpose authorities, on the other. Single-purpose authorities: In the case of single-purpose authorities, all expenditure is effectively aimed at meeting the objectives of the project which the Commission seeks to support. It therefore seemed unnecessary and unjustifiable to demand that each individual loan taken out by the authority should be assigned to a physical objective. In such cases, loans are generally raised to meet overall liquidity needs and not to pay for individual actions at any event. Loans are swapped in some cases according to the conditions on international currency markets. In such cases, the following rules apply: - interest-rate subsidies not to exceed five years, this being the general rule laid down in Article 4(1)(b) of Regulation (EC) No 2236/95 (although loan repayment itself may need to be monitored over a longer period, depending on circumstances), and to be below actual accumulated interest expenditure in each eligible period; - interest-rate subsidies only for amounts of over ECU 1 million per year (for cost-effectiveness reasons); - support can be granted to either newly negotiated or existing loans; - interest-rate subsidies would be paid after receipt of invoices showing that interest had been paid, and progress reports showing the achievement of physical milestones, and related payments, as set out in the relevant Commission decision and application form; - interest-rate subsidies will be paid direct to the beneficiary, where possible; - overall support under the Regulation will be below 10% of the total expenditure on the project during the entire period of support (i.e. within the spirit of the TENs Financial Regulation limits on the financing of construction). (This may give the Commission the flexibility to pay interest-rate subsidies of over 10% of expenditure for specific years, e.g. during the launch period, when financial costs may be especially high. This form of "accelerated" payment will in a way mirror the normal advance payment of 40% for direct grants.) Multi-purpose authorities: In the case of multi-purpose authorities, the above individual points still apply but it cannot be said in these cases that any loan is eligible for interest-rate support. Clearly, the loan or loans supported by the Commission must be earmarked for the specific projects (i.e. track sections, equipment installations, etc.) which it wishes to support. In practice, this specific link is more likely to exist when the loan has been taken out from an institution like the EIB, which itself demands regular reports on the achievement of physical objectives. B. Operational aspects Ø Control Essentially, the two key principles of control are the same as those applying for traditional direct grant projects, i.e. (i) measuring physical progress and (ii) checking the eligibility of expenditure and verifying the correctness of accounts. For both types of project authority (see above), the Commission needs to ensure as a condition of payment that proof of loan agreements and obligations, and the actual repayment of financial costs, is accompanied by satisfactory physical and expenditure progress on launching or continuing the project (according to the stage in its evolution). Payment of initial tranches of interest-rate support and of the final tranche is contingent on progress towards and achievement of the objectives respectively. Payments to contractors should be verified and audited. Lack of physical progress, or failure to launch, will mean that interest-rate subsidy payments should be withheld by the Commission, as would be the case with payment tranches in a direct grant scenario. Finally, the amount paid should be flexible, although linked to physical progress, and will not exceed 95% of the amount of the interest-rate subsidy specified in the decision so as to allow for an amount to be held back pending accounting controls and assessment of the achievement of physical objectives set out in the decision. Ø Visibility The exact nature of this concept is hard to define. TEN projects supported by interest-rate subsidies are essentially subject to the same general rules regarding physical progress as direct grant projects and hence to associated requirements (e.g. for publicity to be given through signboards, etc. showing the role of the European Union). Part of the purpose of control is to ensure visible progress in this sense. C. Evaluation As part of the mid-term evaluation of the TEN-T budget interventions, which the Commission departments responsible for transport commissioned and which was delivered by outside experts in 1999, the efficiency of interest-rate subsidies ("interest rebates") as a financial instrument was discussed. An extract from the evaluator's report follows: "The instrument of interest rebates is seen as the second best solution and generally of more value with high and volatile interest rates. Nowadays nominal interest rates are lower and in some Member States some transport operators (such as railways) can receive high grants from their governments and interest-free loans making the instrument of interest rebates even less attractive. In addition the duration of the interest rate subsidy is not always compatible with the loans and project duration. The present limit of five years is considered as a serious constraint for the development of this instrument. However Member States do not reject the possibility of applying for interest rate rebates in the future in the light of PPP approaches. Therefore, the Commission should better explain and spread more information on the reasons and advantages for project promoters to apply for this instrument. More information on the existing TEN-T projects benefiting from interest rebates should be provided to other Member States. Three projects have applied for this instrument to date : the Øresund fixed link, the Belgian HST, and Malpensa Airport. In these three cases, the choice of this form of intervention was suggested by the Commission and the three projects received loans from the European Investment Bank. * Interest rebates function well for the Øresund connection but have otherwise not been applied in Sweden. This type of support has been discussed as a possibility for the third runway at Arlanda airport. The civil aviation administration did, however, not consider them as a feasible solution as loans for the runway will have to be raised by the national civil aviation administration proper, and not by the airport, which organisationally is only a division within the administration. * Interest rebates helped to complete the financial plan of the Belgian HST project and launch the construction phase. As the Belgian Railways had to borrow the funds needed to build the HST, the financial return of the project was highly influenced by the interest charges. This instrument appeared to be the most adequate one in this particular case and at that particular moment in time. It allowed Belgian Railways to be provided with EU aid that was not directly linked to the stretches of routes for which the Belgian requests were originally made. * The Malpensa 2000 project is an example of a project for which this kind of support can be well suited. It was the Commission itself who suggested this solution, believing that it was the most appropriate one for this project. Some Member States suggested that the interest rate form of aid should be allocated to the promoter as a lump sum rather than be related to a specific loan. Railway companies do not always borrow money for a specific project, but loans are arranged to finance their global investment programmes. If the interest rate subsidy form of aid is granted provided that it is linked to a specific and well-defined loan scheme, then it can perturb its financial management or impose increased auditing procedures." There are also advantages to interest-rate subsidies for TENs : they are good for private or semi-private project authorities which have to face high financial costs in the years before their project starts to yield revenue from tolls, etc. (this was certainly the case for the Øresund fixed-link project). 5.4. Interest-rate subsidies to help certain Member States to participate in the European Monetary System A. Description At the end of December 1978 the Council adopted Regulation (EEC) No 3181/78 relating to the European Monetary System (EMS). Previously, the Council had recognised the need to support the less prosperous Member States in their efforts to participate in the EMS. Support was to take the form of assistance in carrying out infrastructure programmes and projects financed by the EIB and by the recently established NCI (Decision 78/870/EEC of October 1978). The Regulation implementing this support was adopted in August 1979 (Regulation (EEC) No 1736/79); it granted a 3% interest subsidy for loans relating to Commission-approved programmes of up to one billion units of account a year for a period of five years. It was also agreed that the discounted value of the subsidies to be entered in the general budget of the Community should not exceed 200 million units of account a year for a period of five years. At the same time, the Council designated Ireland and Italy as the Member States which were eligible for these subsidies. The implicit subsidy for them was: 200 million units of account in 1979, 197 million in 1980, 193 million in 1981, 210 million in 1982 and 200 million in 1983. In accordance with the above-mentioned Regulations, eligibility depends on the execution of major infrastructure projects in Italy and Ireland that meet EIB and NCI operational criteria and are capable of anchoring these countries' economies more firmly in the European Monetary System. By financing individual projects of undisputed public utility, the aim was therefore to pursue an overall (macroeconomic) objective in parallel with other instruments with the same purpose. It will be remembered that at the time the oil crisis had destabilised the industrialised countries' balances of payments and exchange rates and Community solidarity had been mobilised on behalf of the weakest countries, i.e. Italy and Ireland, in the form of Community borrowings (Article 108 of the Treaty). The interest-rate subsidies for infrastructure projects thus reinforced measures to restore external equilibrium. B. Operational aspects The subsidies were managed by the EIB, which both selected the projects and disbursed the aid. In view of the relatively large subsidy amounts decided by the Council, the EIB kept very large-scale projects separate from those it usually managed so that they could be monitored more easily. In some cases it selected tranches of programmes which had been started before or were to be completed after the eligible period (1979-83) because of the scale of the projects and the economic importance of the tranches in question. The subsidies were paid to the project promoters only for the five-year period laid down by the Council. Each half year, the EIB presented the Commission with a refund application calculated on the basis of the subsidised amounts, updated at the beginning of each half year. Italy thus received aid totalling ECU 669 million in respect of a loan volume of ECU 3 336 million; the subsidies for Ireland totalled ECU 331 million in respect of a loan volume of ECU 1 470 million. Control was exercised by the EIB and the Commission, in cooperation with the central banks of the two countries concerned. C. Evaluation During its investigations, the Court of Auditors noted delays in the execution of the projects and increases in costs as compared with the original estimates. These overspends were covered by other sources of finance such as the ERDF and state aid. These criticisms, relatively minor by comparison with the objectives, did not prevent the Court from acknowledging that the objectives had been attained. It stated that these projects had contributed to the development of the water supply and drainage infrastructure in Ireland in the context of the expansion of industrial, agricultural, tourist and urban activity. The Court's assessment of the extension of an aqueduct in Italy was more qualified because of the delays caused by the 1980 earthquake but it did not call into question the key importance of the work for the economy of the Mezzogiorno. 5.5. Edinburgh facility (SMEs) Council Decision 94/217/EC of 19 April 1994 A. Description Ø Description The purpose of this programme was to help enterprises, in particular SMEs, to create jobs. It was decided on in the early 1990s, a period of severe recession, fairly high unemployment and interest rates, and deep pessimism on the part of various economic actors. The programme is managed by the EIB on behalf of the Commission. In each Member State the EIB dealt with a national agent that coordinated the network of financial intermediaries which selected the individual projects. The interest subsidy related to interest on a five-year loan financing a job-creating investment project. The financial intermediaries carried out the financial analysis of the credit provided by the EIB. The subsidy was based on the number of jobs created. The SME facility is a temporary "one shot" facility which, at the request of the Council, had to be introduced very rapidly. The operational part, which began in 1995, was completed in 1997. Ø Amount of subsidies - Total amount of interest subsidies granted by the Council: ECU 100 million The subsidy was tied to EIB loans of ECU 1 000 million to SMEs in the Community. On 8 June 1998 the amount distributed in interest subsidies totalled ECU 92 321 473. At the end of 1997 subsidies paid totalled ECU 92.3 million. This amount corresponds to a 2% per year interest-rate reduction for a maximum of five years, which is equivalent overall to 10% of the loan amount, or an average of ECU 3 000 per job created. Ø Beneficiaries - SMEs, in particular those with no more than 250 employees and a turnover not exceeding ECU 20 million or assets not exceeding ECU 10 million; - virtually all sectors of activity (some countries introduced exceptions); - all Member States; - The loans could not be combined with other subsidised loans granted by the EIB under other agreements or with ECSC-subsidised loans. Ø Criteria for granting interest-rate subsidies In its application for subsidies, the SME had to state the amount of financing required from the EIB, the capital cost of the investment and the number of jobs it planned to create; only jobs created after 28 April 1994 were eligible. In order to qualify for a definite subsidy payment, the beneficiary had to submit a sworn statement concerning the actual net increase in the number of jobs and declaring that the additional jobs had been in existence for more than six consecutive months prior to the date of the declaration. If the number of jobs actually created was smaller, the proposed subsidies were reduced accordingly. B. Operational aspects Ø Management The EIB shared out the facility among the national agents and its network of intermediary banks. - The interest subsidy is generally paid in a single instalment (lump sum). In Germany it was used to reduce the last repayment of the borrowing. - In its report the Court of Auditors criticised the fact that the rules were less clear in some countries than in others. Ø Control The national agents verified each beneficiary's entitlement to its respective subsidy on the basis of the declarations made by the intermediaries and beneficiaries. As well as the usual monitoring of its global loans, the EIB also made spot checks on the documentary evidence presented in support of the requests for subsidy payments. In 1996, 1997 and 1998 the EIB monitored the procedures applied by agents in eleven countries In its Report No 6/2000 the Court of Auditors criticised the fact that the Commission did not monitor this facility in detail, despite the cooperation agreement. Ø Community visibility - The financial intermediaries' documentation generally referred to Community aid, at least that of the EIB; this aspect was criticised by the Court of Auditors in its report. Ø Accounting - The accounting and presentation of the accounts were criticised by the Court of Auditors and the Commission has undertaken to improve them. C. Evaluation of the action * Four reports have already been presented to the European Parliament, the last on 2 December 1997 (COM (1997) 645 final). * The fifth report was being drafted at the same time as this report. It contains statistical tables and is more complete than the previous ones. 5.6. Subsidised loans in the ACP countries A. Description Successive European Development Funds have supported the action of the EIB and of local banks by granting general interest-rate subsidies in order to reduce the very high level of interest rates and to provide access to credit for small commercial and craft firms in the countries which are signatories to the Lomé Convention. Since the pressing need for finance is, however, very extensive, subsidies have also been allocated for infrastructure and sewerage works. During the life of the most recent Conventions, the WTO expressed reservations about this general practice and about the risk of distorting competition in relation to neighbouring countries not eligible for EDF loans. It has so far been possible to circumvent this obstacle by granting loans to public enterprises at market rates, with the State receiving the interest-rate subsidy under a contract signed with the enterprise concerned. Nevertheless, in the spirit of openness which will guide future international conventions, it has appeared essential to review the system as a whole in order to boost direct aid while reducing indirect aid tied to a loan spread over time. The new ACP-EC Partnership Agreement signed at Cotonou on 23 June 2000, which will replace the Lomé Convention, contains a new financial mechanism - the Investment Facility (IF) - that will make it possible to finance essentially private-sector investment. Like the risk capital funds under the old Convention, this Facility will be managed by the EIB. The main changes introduced by this Facility as compared with the former risk capital funds can be summarised as follows: unlike the risk capital funds, the Facility will function as a revolving fund, thus offering ACP countries a degree of security as to the finance available for private-sector development in the short, medium and long term. In addition, the operations financed by the Facility (essentially in the form of risk capital and loans) will be financed on conditions based on those of the local financial market. However, the agreement provides that interest-rate subsidies could be granted for certain specific operations, namely for: (1) infrastructure projects in the least-advanced countries or in countries in a post-conflict situation that are essential for private-sector development. In these cases, the interest rate will be reduced by 3 percentage points, and (2) projects involving restructuring operations in connection with privatisation or projects entailing substantial and clearly demonstrable social or environmental advantages. In these cases, loans may carry interest-rate subsidies the amount and form of which will be decided on the basis of the special features of the project and thus on a case-by-case basis, in line with predefined criteria. For this type of operation, the interest-rate reduction will not exceed 3 percentage points and will therefore be calculated on a case-by-case basis in line with the criteria jointly laid down by the EIB, the Commission and the Member States. In all cases, the final interest rate on the loan will be no less than 50% of the reference rate, in order to avoid situations in which the final rate would be close to 0% or even negative. The specific criteria for granting interest-rate subsidies will form part of the Facility's policy guidelines to be laid down jointly by the EIB and the Commission and submitted to the Investment Facility Committee, which will include representatives of the Member States. The interest-rate subsidy will be financed by the EDF's long-term development resources. The funds necessary will not exceed 5% of the total amount allocated to finance investment by the Investment Facility and by the EIB out of its own resources, i.e. some EUR200 million. B. Operational aspects The EIB is currently managing the equivalent of 20.7% of the budget allocations of the 8th EDF, comprising EUR1 658 million in own resources (11.34% of the resources of the Convention) and EUR1 370 million in risk capital and interest-rate subsidies (19.36% of the Fund). As regards operations, the EIB has so far signed over 660 operations in the ACP countries, 190 out of its own resources and 470 out of EDF funds. The activity of the new Investment Facility will be more targeted than in the past as far as interest-rate subsidies are concerned, but without the automatic aspect which existed in the past; it will still be possible for concessionary loans to be granted in some cases and on the basis of predefined criteria (see above). The financial allocation for the Facility will be EUR2.2 billion for the First Financial Protocol (2000-05), which will be used to finance investment. To this will be added a further EUR200 million or so to finance interest-rate subsidies for projects financed both by the Facility and by the EIB out of its own resources. C. Evaluation It is fairly difficult to make a general evaluation of the impact of subsidies in the context of operations with 72 different ACP countries. Nevertheless, the purpose of the major changes concerning the Investment Facility is to correct the shortcomings of the past and to take into account the more open direction of international trade (WTO rules). * The new Facility will have to take care not to generate distortions on local capital markets or to undermine local financial institutions. Instead, the financial resources provided should enable these institutions to mobilise other sources of finance. * The Facility must not disrupt or conflict with national and regional financial and monetary policies or with policies advocated by international institutions. * Unlike the public sector in the heavily indebted ACP countries, the private sector does not seem to consider the subsidy to be a determining factor in investment decisions, unlike other criteria, viz. provision of medium- and long-term financial resources, rapid disbursement, loans in local currency, etc. * Concessionary loans may, however, be beneficial in the cases mentioned above since they encourage economic development and support investors in situations where the political and economic risks are particularly high. 5.7. Interest-rate subsidies linked to EIB loans in the Mediterranean A. Description Ø Protocols From 1978 to 1992 EIB loans formed part of the cycle of five-year financial protocols that constituted an overall legal framework for financial and technical cooperation between the European Community and each Mediterranean country and territory; each protocol fixed a financial allocation indicating the origin of credits and the nature of the finance. The beneficiary countries were then able to use the budget funds to subsidise all EIB loans by up to two percentage points, whatever the sector (infrastructure, water, industry, etc. ). The total amount of budget commitments for these interest-rate subsidies was EUR214 million Ø Environmental protection: from 1992 In 1992, under the Renewed Mediterranean Policy, the EIB was instructed to implement a specific financing programme for projects to protect the environment; the corresponding Financial Regulation (outside the protocol) provided for an interest subsidy of three percentage points on these projects. Subsequently, the Barcelona Declaration, adopted on 28 November 1995 at the Euro-Mediterranean Conference of Foreign Ministers, established the Euro-Mediterranean partnership, a joint initiative of the 15 members of the EU and 12 Mediterranean partners. The Council Regulation of 23 July 1996 laid down the financial and technical measures (MEDA) to accompany the reform of economic and social structures of the Mediterranean partners. It provides for a 3% interest-rate subsidy on EIB loans in the field of the environment. In accordance with these provisions, interest-rate subsidies totalling EUR255 million were granted from 1992 to 1999 to 11 Mediterranean countries and territories and mobilised for 37 different projects. These projects concerned the treatment of waste water in order to reduce pollution in coastal rivers and in the Mediterranean, the reduction of industrial pollution and the treatment of solid waste. Ø Financial and technical cooperation with the Palestinian territories The July 1994 Regulation laying down the provisions for this cooperation was amended in December 1998, by providing in particular for the possibility of subsidising the loans granted by the EIB to these territories at the rate of three percentage points. Two subsidies totalling EUR8.6 million were decided in 1999. These subsidies are not restricted to the environment but cover the priority economic and social areas specified in the 1994 Regulation. B. Operational aspects Ø Area of intervention The areas of intervention, which were extended under the protocol system, were restricted to the environment from 1992; the environment has therefore become the main eligibility criterion for the budget grant in the form of interest-rate subsidy, with the exception of the EIB loans granted to the Palestinian territories. Ø Management The EIB selects and prepares projects, draws up the financing proposal and then seeks both the opinion of the "Article 14 Committee" (MEDA), consisting of the representatives of the Member States, and the Commission's opinion. On the basis of this consultation, the EIB asks the Commission to take a decision to fund the granting of an interest-rate subsidy. Following an internal consultation process, the Commission submits to the MED Committee a draft decision authorising or, where appropriate, refusing the funding. The Commission decision is forwarded to the EIB; if the decision is favourable, the EIB may grant the subsidised loan. The EIB and the Commission jointly see to the financial management of interest-rate subsidies on the basis of a management agreement signed between them. No problem of repayment of EIB loans by the Mediterranean partners has been indicated. In its Report 1/98 on the management of the protocols, the Court of Auditors referred to dormant commitments or commitments in excess of the needs of the operations concerned; the Commission replied that it had introduced a regular information system and that it had reexamined the dormant commitments as part of a periodic review. C. Evaluation Ø MEDA evaluations carried out in 1998 and 1999 In November 1998 the evaluation by external consultants of certain aspects of EU development aid for the Mediterranean region showed that coordination between the EIB and the Commission was working well and was the subject of regular consultations but that it could be improved by incorporating the EIB activities linked to the granting of budget funds into the national indicative programmes at an earlier stage. In February 1999 the evaluation of the MEDA provisions carried out under Article 15(6) of the MEDA Regulation recommended that the procedure for deciding interest-rate subsidies should be simplified, alone the lines of the other operations managed by the Commission. Ø Proposal for amending the MEDA Regulation In its recent proposal to amend the MEDA Regulation (COM (1999) 494 final), the Commission stressed the need to streamline coordination with the EIB, i.e. in the preparation of strategies and at the programming stage; as far as interest-rate subsidies specifically are concerned, the Commission has followed the recommendation made in the evaluation and has proposed lightening the decision-making procedure by providing that, as interest-rate subsidies would be covered by approved national financing plans, they would not need to be submitted separately to the MED Committee; the "Article 14 Committee" approval procedure would require no modification. The subsidy rate applied to each payment would be equal to half the interest rate relating to the payment in question, but in no case higher than the nominal rate of 3%. The Commission proposal maintains the area in which interest-rate subsidies would apply, i.e. the environment; given the scarcity of water resources, the growing degradation of natural resources and the dense urbanisation of the region, the environment will become an even more important issue for all the countries bordering on the Mediterranean. Interest-rate subsidies constitute an incentive mechanism which has effectively enabled the Mediterranean partners to embark on specific environmental action programmes; the exception for the Palestinian territories is justified by the very special situation there in the context of the peace process. Ø Evaluation of EIB activities in connection with the financing of the Community budget An evaluation of the financial assistance to the Mediterranean countries managed by the EIB on behalf of the EC was launched at the beginning of this year; it covers the interest-rate subsidy and risk capital mechanisms. It will review the period 1979-99 and contain an analysis of the performance and impact of interest-rate subsidies and of the mechanisms and procedures; it will conclude by addressing recommendations to the Commission and the EIB. The results of this evaluation are expected shortly. 5.8. ERDF Programme A. Description Interest-rate subsidies part-financed by the Structural Funds, essentially the European Regional Development Fund, are managed not by the Commission but by the national and regional authorities in Member States charged with implementing multiannual regional development programmes within specific eligible areas. B. Operational aspects - SMEs in the less-developed areas of the EU face particular problems in terms of the cost of credit: although base interest rates charged by financial institutions are uniform and set nationally, a margin of additional interest is charged by banks to reflect the risks of a particular lending operation, these being higher for SMEs than for larger enterprises and often higher still for SMEs located in the less-developed regions. - Applications for loans are vetted and granted in the normal manner by lending institutions, which agree the terms of the financing with the SME. The interest-rate subsidy is covered by a separate agreement and is paid to the SME during the term of the loan by the lending institution. The total financial cost to the SME is therefore the commercial interest rate paid to the lending institution, minus the interest-rate subsidy received from the managing authority under a regional development programme measure (such as a global grant) part-financed by the Commission. C. Evaluation In regional development terms, the interest cost of the finance required for an investment is reduced, enabling SMEs to invest and thereby to increase their production capacity and competitiveness. The subsidy is covered by a separate agreement from the loan agreement, thus ensuring a swift decision by the lending institution and reducing the administrative burden on the SME. Interest-rate subsidies available under the Structural Funds are considered to be on an equal footing in terms of effectiveness with the several other forms of grant applied by the Funds. A number of lessons arising out of experience with interest-rate subsidies during the previous programming period are now being put into practice in the Commission's guidelines for the period 2000-06, in particular the need for an initial diagnosis of SME requirements, the need for prior consultation with intermediaries on the design of such schemes so as to avoid an unnecessary administrative burden on the banks and their information systems, and the fact that the targeting of interest-rate subsidies on particular SME sectors has generally enhanced their impact. Article 29(4) [15] of the new Council Regulation laying down general provisions on the Structural Funds [16] explicitly encourages managing authorities to use forms of finance other than direct assistance, including interest-rate subsidies, by permitting an additional 10% for the maximum rate of contribution, in accordance with Article 28(3). [15] Article 29 (4) (a) and (b) (iii). [16] Council Regulation (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999. 5.9. EAGGF Programme A. Description of the action - Amount of subsidies (statistics for the last five years): Since the Agriculture Directorate-General does not grant interest-rate subsidies directly but only refunds the subsidies granted by the Member States for agricultural structures (see also the answers to point B below) and since Member States often combine different forms of investment aid (capital grants, interest-rate subsidies, guarantees for loans contracted, etc.) for the same aid scheme, the EAGGF Guidance Section does not possess any analytical statistics relating to the form of aid which it has helped to finance. Nevertheless, by way of an example to indicate an order of magnitude, France declared for 1999 alone an amount of EUR244 million in interest-rate subsidies incurred in 1998, while each year the EAGGF Guidance Section refunds Member States' expenditure at variable rates set by the rules (25% to 60%) on the basis of various parameters such as the type of aid scheme, the status of the beneficiary or its location. - Objectives Interest-rate subsidies have so far been granted mainly in connection with the implementation of Objective 5a of the reform of the Structural Funds, namely the granting of official aid for investments made in agricultural holdings, and setting-up aid to young farmers (Articles 7, 10 and 11 of Regulation (EC) No 950/97). The system of interest-rate subsidies has been extended for the new programming period 2000-06 (see Article 28(3) of Regulation (EC) No 1260/99 or Article 8(2) of Regulation (EC) No 1257/99). - Criteria for granting subsidies Numerous criteria and restrictive conditions have been laid down by Council Regulation (EC) No 950/97 in connection, for instance, with the economic conditions of the agricultural holding, the status of the farmer (practising farming as his main occupation, occupational skill, etc.) or with the type of production (no aid for surplus production). B. Operational aspects - Management: procedures for payment of subsidies Within the fields of intervention of the EAGGF Guidance Section, it is up to the Member States to opt for the financial instrument they deem appropriate (interest-rate subsidies, grants, etc. or a combination of these instruments) in order to implement the aid scheme provided for in a multiannual programme of assistance decided on by the Commission. Official aid is co-financed by the EAGGF Guidance Section and the Member States. The Community rules or the programme fix the rate of Community financial intervention. Payment by the EAGGF Guidance Section is made on the basis of a system of advances, followed by refund of the annual expenditure which each Member State declares to the EAGGF and which it has already financed in advance (system in force until 1999) or in the form of down payments/intermediate payments/payment of programme balance (system in force from 2000). When Member States are responsible for choosing the financial instrument for implementing certain Community programmes, experience has shown that this choice has not been neutral from a financial point of view and in particular that it has been unlikely to minimise budget costs for the Community. If there was genuine competitive bidding between financial bodies, the cost of managing these aid schemes could be partially reduced, but it should be remembered that the Commission disagrees with most of the Member States on the question of applying the public procurement Directives to financial services. - Control: who is responsible and what are the procedures- Under Council Regulation (EC) No 1260/99 (for instance, Article 38(1)), Member States take responsibility in the first instance for the financial control of programmes. The Commission, as part of its responsibility for the implementation of the general budget of the European Communities, ensures that Member States have smoothly functioning management and control systems so that Community funds are efficiently and correctly used (Article 38(2)). The staff of the EAGGF Guidance Section regularly carry out on-the-spot checks, including sample checks, in the Member States. - Visibility As stated above, it is not up to the Commission to opt for any particular financial instrument to implement its programmes within the spheres of intervention of the EAGGF Guidance Section since this is a matter for the Member States (subsidiarity principle). Consequently, the question of desirability of choosing the system of interest-rate subsidies as such does not arise when it is a matter of implementing rules laid down by the Council. C. Evaluation - Do evaluation reports exist- Evaluations are obligatory under the rules, but they chiefly cover the operational content of the programmes. However, there is as yet no properly targeted evaluation in terms of the type of financial instrument (e.g. the system of interest-rate subsidies). Nevertheless, this lack of evaluation does not mean that there is no visibility as regards the system of interest-rate subsidies in this area. On the contrary, the on-the-spot checks we have carried out in the Member States have sometimes prompted hefty criticism of the economy of such a system for the Community budget, and in particular its cost effectiveness. The risk is that the Member States, in their subsidy statement, charge part of the cost of administering the scheme to the EAGGF Guidance Section by taking advantage of the reference rates, which diverge significantly from market interest rates. 5.10. Interest-rate subsidies in the central and eastern European countries - Phare budget A. Description Ø Historically, Community funds have provided two types of interest-rate subsidies for the central and eastern European countries: Slovenia benefited from the continuation of EIB subsidised loans to the former Yugoslavia, and the Phare programme has provided interest-rate subsidies for loans to SMEs in the applicant countries. Ø From September 1993 to 1997 Slovenia benefited from a financial protocol with an EIB allocation of EUR150 million accompanied by interest-rate subsidies from the Community budget of EUR20 million for transport projects in the public interest. An amount of EUR47 million was spent on repairing the main rail network in 1993; two loans totalling EUR41 million were signed in 1994. A loan of EUR32 million was granted in 1995 in support of the existing motorway project, with a further EUR30 million being released in 1996 for the continuation of the project. Subsequently, Slovenia reverted to the ordinary law applicable to the applicant countries, with pre-accession EIB loans which no longer included interest-rate subsidies but some of which enjoyed the Community budget guarantee. To a very large extent, these loans were made in the telecommunications sector. B. Management Ø Under financing provided by the Phare programme, interest-rate subsidies have been granted for loans to SMEs. These operations were carried out mainly in the early- or mid-1990s. Since inflation was high at the time, the beneficiary countries co-financed these operations (at very low rates) with banks which were to lend at the market rate. Of the total amount of the loan, the final beneficiary thus received a loan at a very advantageous rate. Once the operation had been carried out, it repaid both its bank and the State which had obtained the Phare funds and thus had funds available for allocation elsewhere. Micro-loans were also granted at preferential rates to small firms under the Phare programme. They were often distributed by non-bank institutions. C. Evaluation According to various sources, these operations do not seem to have worked to the total satisfaction of the various players involved. There were repayment defaults. This can perhaps be explained in part by the difficulties that persisted while these operations were being carried out. It was also often difficult to find partners to disburse the loans. These operations were frequently organised in parallel with grants of guarantees, e.g. in the Czech Republic and Poland; the least encouraging experience was in Bulgaria. The conclusions which can today be drawn from the provision of interest-rate subsidies for loans to SMEs are the following: Ø The banking environment, coupled with the level of inflation, the weak involvement of the beneficiary States and the absence of specific policy objectives, adversely affected policy implementation, with it being impossible to obtain convincing results in several countries. Ø However, relatively satisfactory results were obtained in Hungary because of the greater maturity of the banking system, the attitude of SMEs, and support of the Finance Ministry (possibility of co-financing, existence of an agency for SMEs) and of SME associations (which were members of the agency's board of management). Ø A satisfactory rate of disbursement through the banking system depends less on the level of subsidy to the SME and more on other factors. The most important factors would appear to be the margin that can be earned by the bank compared to alternatives (e.g. using deposits), whether the risk is shared with or borne entirely by the bank, and who is responsible for exchange-risk losses. [17] [17] Final synthesis report of the evaluation of Phare-financed programmes in support of SMEs (February 2000; pp. 46-48) Ø See point 5.16 above for the FYROM and for Bosnia and Herzegovina. 5.11. Exceptional aid for the regions of Italy devastated by the earthquake of 1980 A. Description (Council Decision 81/19 of 20 January 1981) The purpose of this action was to finance investments for the reconstruction of the means of production and the economic and social infrastructure in the areas affected by the earthquake of November 1980 which hit the Italian regions of Campania and Basilicata. The Commission was empowered to contract loans in order to provide finance under the New Community Instrument (NCI). The amount of such loans could not exceed a principal equivalent to ECU 1 billion, subject to deduction of any operations of the same nature carried out by the EIB from its own resources. Amount of the interest-rate subsidies The budget of ECU 1 billion in loans authorised by the Council was covered up to an amount of ECU 613 million by NCI loans and up to an amount of ECU 353 million out of EIB own resources. In both cases, the loans carried an interest-rate subsidy of 3% per annum for a maximum of twelve years. The total amount in subsidies charged to the Community budget in respect of the NCI and EIB loans was ECU 240 million. Objectives To remedy the damage caused by the earthquake quickly and effectively by financing the investments required for the reconstruction of the means of production and the economic and social infrastructure. Beneficiaries Contractors of loans granted under the Council Decision on the basis of projects presented by the Italian authorities. B. Operational aspects Management The Council had decided that the programme would be managed by the EIB on behalf of the Commission. An agreement was signed between the Italian Treasury, the Commission and the EIB on the procedures to be followed. Under this agreement, the loans were granted to state bodies, regional authorities, credit institutions and other bodies designated by the Italian Treasury. Control The agreement between the Treasury Minister, the Commission and the EIB specified that applications for subsidised loans were to be forwarded by the Italian Treasury with its favourable opinion; the loans were to be used exclusively to finance investment projects in accordance with the Council Decision. The Court of Auditors pointed out that EIB checks were inadequate and that the Commission carried out no checks at all. In its replies, the Commission stated that the projects were eligible in accordance with the criteria laid down in the Decision and had been examined individually by the Commission in accordance with the procedure under Article 21 of the Bank's Statute. C. Evaluation Usefulness The Italian authorities reported the estimated cost of the damage to be ECU 13 596 million. The Community contribution of ECU 1 billion accounted for just over 7% of that amount. The breakdown of the loans per sector is as follows (in ECU million): >TAULUKON PAIKKA> Reconstruction of the damaged infrastructure and means of production was achieved by projects presented by the Italian authorities and declared eligible by the Commission in accordance with the Council Decision and the tripartite agreement. However, in its reports, the Court of Auditors criticised: - the time taken to complete the work, and - the lower-than forecast number of jobs created. Regarding the time taken to complete the work, there were various reasons for the delays: changes to the original projects, difficulties linked to expropriations, legal and administrative problems that arose in connection with the implementation of complex projects in difficult circumstances. Regarding job creation, the Commission indicated in its replies that this criterion was secondary to the main objective (reconstruction). Cost-effectiveness analysis No cost-effectiveness analysis was carried out. The reason for choosing interest-rate subsidies is the leverage effect: at a modest cost to the budget, they help to generate a high level of investment. Did the beneficiaries gain from the financial advantages conferred by the interest-rate subsidies- Almost all the projects were public-sector projects (water, railways, roads, public buildings, etc.). The effect of the subsidies was therefore to reduce the cost to the public authorities' budget. Evaluation reports The Bank produced progress reports on the work and summary reports by project and by group or economic sector (see above table). A general evaluation of the NCI was done internally by the Commission and sent to the Court of Auditors in 1994. Representatives of the Commission and the Bank were present at several on-site inspections by the Court of Auditors. 5.12. Exceptional aid to the regions of Greece devastated by the earthquake of 1981 A. Description (Council Decision 81/1013 of 14 December 1981) The interest-rate subsidies concerned were intended for the reconstruction of the means of production and the economic and social infrastructure, including housing, in the affected regions. Under the New Community Instrument (NCI), the Commission was empowered to contract borrowings of ECU 80 million on the capital market for financing loans in the affected regions. The loans carried an interest-rate subsidy of 3% per annum for a maximum of twelve years. The same subsidy was granted to recipients of EIB loans made for the same purposes. The subsidies were granted in respect of projects in the western parts of Athens and Piraeus, in the towns of Corinth, Loutrakio, Megara, Thive, Kiato and Preveza and in 140 other localities. The projects were presented by the Greek authorities. The EIB participated in the selection procedure. B. Operational aspects Borrowings were contracted by the Commission (NCI) and the EIB. The latter managed the loans according to the requirements of a cooperation agreement with the Commission and its usual loan criteria. C. Evaluation The subsidies, covering more than a third of the amount of the loans, considerably reduced the financing costs for the State and/or the local authorities and final beneficiaries at a time when budgetary circumstances were difficult. Some ECU 27 million in subsidies helped the Greek authorities to finance the individual projects concerned. No cost-effectiveness analysis was carried out. The reason for choosing interest-rate subsidies is the leverage effect: at a modest cost to the budget, they help to generate a high level of investment. The EIB is monitoring implementation of the projects; if there are delays in implementation and/or technical changes to the projects, the EIB is informed and participates in checks. 5.13. Exceptional aid for the reconstruction of Kalamata (Greece) A. Description (Council Decision of 7 November 1988 (OJ of 15 November 1988)) On a proposal from the Commission based on Article 235 of the Treaty, the Council decided to grant exceptional aid to the population affected by the earthquake of September 1986 in the Kalamata region of Greece. The loans were granted by the EIB out of its own resources within the authorised limit, equivalent to a capital value of ECU 100 million. The rate of the subsidy was set at 3% per annum for a maximum of twelve years. The objective was to finance the reconstruction of infrastructure, buildings and homes damaged by the earthquake and to help re-create the economic conditions that prevailed in the region, of which Kalamata is the main town, prior to the earthquake. B. Operational aspects The ECU 100 million in EIB loans was divided into two instalments: - ECU 80 million paid to the Ministry for National Economic Affairs (MEN), and - ECU 20 million allocated to the Deposits and Loans Fund (DLF) for global loans to be on-lent to the organisations directly responsible for carrying out the work. [18] [18] Part of the ECU 20 million was transferred from the DLF tranche to the MEN tranche because of the latter's higher absorption rate. In the first case, the subsidies were paid direct by the Commission to the EIB, enabling it to reduce its interest rate. In the second, the Commission paid the subsidy direct to the DLF, which then passed it on to the final beneficiaries. The practical arrangements were set out in the EIB-Commission agreement of 30 March 1990 and in the Commission-DLF agreement. A financing contract was also signed between the EIB and the DLF on 24 October 1989 for an amount of ECU 7 250 000. The Commission paid to the EIB on each interest payment date the amount in each currency equivalent to the difference between the interest to be paid in that currency by the borrower and the interest which should have been paid on that date if the normal interest rate being subsidised had been increased by 3 percentage points a year. The EIB monitored project implementation and administered the loans. Monitoring was undertaken in accordance with its usual procedures. C. Evaluation Did the beneficiaries gain from the financial advantages conferred by the subsidies- This was clearly the case as regards the MEN tranche since the State was the only final beneficiary of the subsidy. A cost-effectiveness analysis was not carried out. The reason for choosing an interest subsidy is the leverage effect: at a modest cost to the budget, it helps to generate a high level of investment. The EIB is monitoring project implementation. If there are delays in implementation and/or technical changes to the projects, the EIB is informed and takes part in checks. 5.14. Aid for the reconstruction of Madeira after the cyclone in 1993 A. Description (Council Decision 95/250/EC of 29 June 1995) Subsidies of three percentage points for a maximum period of twelve years were disbursed on loans granted by t