1.Johdanto

Viimeisten 60 vuoden aikana Euroopan yhdentymisen eteneminen on luonut unionin kansalaisille yhteisen tulevaisuuden. Seuraavaksi on vastattava yksinkertaiseen kysymykseen: haluavatko eurooppalaiset päättää itse yhteisestä tulevaisuudestaan vai jätetäänkö päätös muiden tehtäväksi. Haluaako Euroopan unioni olla osa syntymässä olevaa moninapaista maailmanjärjestystä vai jättäytyykö se pelinappulaksi?

Eurooppaan tällä hetkellä kohdistuviin haasteisiin on vastattava tulevaisuudessa. Maailmanlaajuinen kilpailu kiristyy. Teknologian kehityksen vauhti kiihtyy. Geopoliittinen epävakaus kasvaa. Ilmastonmuutoksen vaikutukset voimistuvat. Väestökehityksen trendi johtaa siihen, että EU:hun suuntautuva muuttoliike jatkuu.

Rooman sopimuksen 60-vuotisjuhlan yhteydessä annetussa Rooman julistuksessa vuodelta 2017 todettiin, että Euroopan unionin vahvistaminen on välttämätöntä. EU-johtajat korostivat erityisesti, että unionista pitäisi tehdä vahvempi maailmanlaajuinen toimija. Sen on pystyttävä vaikuttamaan paremmin maailmanlaajuisiin tapahtumiin ja oltava valmis ottamaan enemmän vastuuta kansainvälisillä foorumeilla. Euroopan unionin on parannettava valmiuttaan ’toimia uskottavasti maailmanpolitiikan näyttämöllä’ (”Weltpolitikfähigkeit”). Tällä tiedonannolla valmistellaan osaltaan EU-johtajien keskustelua Sibiussa 9. toukokuuta 2019 pidettävässä kokouksessa.

Maailma on nykyisin monimutkainen ja verkottunut, ja lisäksi vastakkainasettelu on lisääntynyt. EU:n on suojeltava kansalaisiaan, edistettävä arvojaan ja etujaan, tuettava sääntöihin perustuvaa kansainvälistä järjestystä ja vietävä vakautta naapurialueilleen ja niiden ulkopuolelle. EU:n on pystyttävä vastaamaan myös kolmansien maiden, kansainvälisten järjestöjen ja muiden kansainvälisten toimijoiden odotuksiin, jotta unioni voi olla avainasemassa alueellisten ja maailmanlaajuisten haasteiden ratkaisemisessa.

Yksikään jäsenvaltio ei pysty yksin vastaamaan näihin haasteisiin eikä käyttämään hyväkseen näitä mahdollisuuksia. EU:n ja sen jäsenvaltioiden on yhdistettävä voimansa edistääkseen yhteisiä etuja ja arvoja.

Puheenjohtaja Juncker mainitsi unionin tilaa vuonna 2018 käsitelleessä puheessaan useita politiikkatoimia, jotka on toteutettava tavoitteiden saavuttamiseksi. EU:n on tehtävä tiivistä yhteistyötä kumppaniensa kanssa kaikkialla maailmassa. Kumppanuussuhteita Afrikan maiden kanssa olisi syvennettävä, erityisesti käynnistämällä uusi kestävien investointien ja työpaikkojen allianssi. EU:n on pystyttävä seisomaan omilla jaloillaan. Muun muassa euron kansainvälistä asemaa on vahvistettava. EU:n on myös puhuttava yhteisellä, selvällä ja vahvalla äänellä reagoidessaan kansainvälisiin tapahtumiin.

Jotta nämä tavoitteet voidaan saavuttaa ja EU:sta tulee vahvempi maailmanlaajuinen toimija, sen on otettava käyttöönsä tarvittavat välineet etenkin tehostamalla päätöksentekoa.

Tämän vuoksi puheenjohtaja Juncker ehdotti unionin tilaa vuonna 2017 käsitelleessä puheessaan, että ”jäsenvaltiot miettivät, mitkä ulkopolitiikan päätökset voitaisiin tehdä yksimielisyyden sijaan määräenemmistöllä”. Tämä voidaan toteuttaa voimassa olevien perussopimusten mukaisesti. Samaa asiaa käsiteltiin Saksan liittokansleri Angela Merkelin ja Ranskan presidentti Emmanuel Macronin kesäkuussa 2018 antamassa Mesebergin julkilausumassa, joka koski Euroopan turvallisuutta ja vaurautta koskevien lupausten uusimista. Julkilausumassa kehotettiin ”etsimään uusia tapoja EU:n päätöksenteon nopeuttamiseksi ja tehostamiseksi yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla” ja ”tutkimaan mahdollisuuksia tehdä määräenemmistöpäätöksiä yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla määräenemmistöpäätöksistä EU:n politiikoissa käytävän laajemman keskustelun puitteissa”.

Tästä aiheesta keskustellaan pitkään. EU on siirtynyt asteittain yksimielisistä päätöksistä määräenemmistöpäätöksiin moneen otteeseen historiansa aikana. Euroopan yhtenäisasiakirjalla käyttöön otettu määräenemmistöpäätös on nykyisin EU:n päätöksentekoa koskeva vakiosääntö, jota käytetään myös oikeus- ja sisäasioissa. Syy yksimielisyyden korvaamiseen määräenemmistöllä on yksinkertainen, pakottava ja sama kuin aina ennenkin. Jäsenvaltiot ovat tunnustaneet, että kun tietty tavoitetaso pyritään saavuttamaan jollakin tietyllä toimintalohkolla, yksimielisyyden sääntö alkaa tietyllä hetkellä hidastaa edistymistä, ja joissakin tapauksissa EU ei pysty mukautumaan muuttuviin realiteetteihin. Tässä mielessä jokainen askel kohti määräenemmistöpäätöstä on ollut merkittävä edistysaskel EU:lle.

Kompromissiratkaisuun perustuva määräenemmistöäänestys avaa enemmän tilaa keskusteluille ja käytännönläheisille tuloksille, jotka ovat kaikkien etujen mukaisia. Joustavan, tehokkaan ja nopean päätöksenteon ansiosta unionista on tullut maailmanlaajuinen vertailukohta ja esikuva esimerkiksi ympäristönsuojelun, kuluttajansuojan, tietosuojan sekä vapaan ja reilun kaupan aloilla.

EU:sta on tulossa yhä tärkeämpi toimija maailmassa, ja se on maailmanlaajuisesti monien mielestä yleismaailmallisten arvojen puolustaja. EU on johdonmukaisesti tukenut rauhaa ja vaurautta naapurialueillaan ja niiden ulkopuolella. Näistä toimista voidaan mainita Belgradin ja Pristinan välisten suhteiden normalisoinnin helpottaminen, Venäjään kohdistuvat vastatoimet kansainvälisen oikeuden rikkomisesta Krimin niemimaalla ja Itä-Ukrainassa ja Iranin ydinohjelmaan liittyvien neuvottelujen välitystoimet.

Tästä huolimatta määräenemmistöpäätösten laajempi käyttö hyödyttäisi yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Tässä tiedonannossa esitetään perusteet tehokkaammalle päätöksenteolle joillakin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan aloilla ja tarkastellaan toimintavaihtoehtoja, jotka ovat mahdollisia Euroopan unionista tehdyn sopimuksen nojalla. Lisäksi yksilöidään konkreettisia ja saavutettavissa olevia aloja, joilla neuvosto voisi tehdä ratkaisunsa määräenemmistöllä sen sijaan että pidetään kiinni yksimielisyydestä. Ulkopolitiikan erityispiirteet on otettu huomioon perussopimuksissa. Räätälöidyt suojatoimet ovat olemassa ja niitä sovelletaan jatkossakin. Myöhemmässä vaiheessa komissio voisi tutkia sitä, miten määräenemmistöpäätöksiä voitaisiin käyttää tiivistämään unionin suhteita kolmansiin maihin.

2.Määräenemmistöpäätösten lisäämisen perusteet yhteisessä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa

Suurin osa yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevista EU:n päätöksistä hyväksytään yksimielisesti. Tämä ei yleensä ole estänyt unionia toimimasta aktiivisesti ja ottamasta vahvaa kantaa ulkopolitiikkaan liittyvissä asioissa. Se on kuitenkin vaikuttanut yhä enemmän EU:n nopeuteen ja kykyyn toimia maailmanlaajuisella areenalla. Kansainvälisessä politiikassa aika on olennaisen tärkeä tekijä, ja kansainvälisen toimijan uskottavuus riippuu sen kyvystä reagoida nopeasti ja johdonmukaisesti kansainvälisiin kriiseihin ja tapahtumiin. Maailmanlaajuisen toimijan vahvuus, tuloksellisuus ja toimien vaikutukset riippuvat myös sen kyvystä toimia johdonmukaisesti ja tehokkaasti kansainvälisillä foorumeilla.

Jäsenvaltiot valtuuttivat vuoden 1992 Maastrichtin sopimuksessaensimmäistä kertaa unionin toimimaan ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla. Tämän jälkeen on otettu huomattavia edistysaskelia EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan sekä yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehittämisessä. On kuitenkin edelleen tapauksia, joissa EU ei pysty muodostamaan yhteisiä kantoja tai ne eivät ole riittävän vakaita taikka asioihin reagoidaan liian hitaasti (ks. 3 jakso).

Näillä tilanteilla on todellinen poliittinen hinta unionille ja sen jäsenvaltioille: EU:n toimielimet eivät pysty toimimaan päättäväisesti, ja jäsenvaltiot, jotka ovat kansainvälisesti aktiivisempia, rajoittuvat edustamaan omia kantojaan sen sijaan, että muut jäsenvaltiot olisivat niiden takana. Lisäksi ne jäsenvaltiot, joilla ei ole omaa paikkaa neuvottelupöydässä, eivät pysty vaikuttamaan suoraan käsiteltävään asiaan.

Tällaiset tapaukset osoittavat, että yksimielisyyssääntö estää edelleen unionia saavuttamasta täyttä potentiaaliaan ulkopolitiikassa. Näiden rajoitteiden poistaminen on vuoden 2025 näkökulmasta olennaisen tärkeää EU:n mahdollisen laajentumisen vuoksi. EU:sta on tultava vahvempi ja yhtenäisempi ennen kuin se voi laajentua..