KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE - EU:n vesirahaston perustamisesta

1. TAUSTAA

Vedellä on ratkaisevan tärkeä merkitys elämän ylläpitämisessä ja ihmiskunnan kehityksessä planeetallamme. Maailmassa kuolee vuosittain enemmän ihmisiä epäpuhtaan veden kuin sodan seurauksena. Afrikassa lähes 40 prosentilla väestöstä ei ole saatavilla puhdasta vettä ja vielä useammalta puuttuu asianmukainen viemäröinti.

Vesi on välttämätöntä ihmisten terveyden, maaseudun kestävän kehityksen ja elintarvikevarmuuden (maataloustuotanto vastaa 70 prosenttia vedenkäytöstä), ympäristönsuojelun (veden saastuminen ja resurssien huono hallinta heikentävät talouskasvun mahdollisuuksia), sukupuolten tasa-arvon ja luonnonresurssien hallinnan kannalta. Näin ollen se on keskeinen tekijä köyhyyden vähentämisessä, kestävässä kehityksessä ja vuosituhannen kehitystavoitteiden saavuttamisessa.

EU:n vesipolitiikan äskettäisen uudistuksen ja uuden vettä koskevan puitedirektiivin myötä EU:n vesipolitiikka kuuluu maailman edistyneimpiin ja EU voi tarjota merkittäviä kokemuksia ja asiantuntemusta.

Toukokuussa 2002 annettiin neuvoston päätöslauselma, jolla tuettiin vesihuollosta kehitysmaissa annettua tiedonantoa, jossa korostetaan tarvetta integroida kestävä vesihuolto kansallisiin ja alueellisiin kehitysstrategioihin sekä tukea kumppanimaita kestävien ratkaisujen kehittämisessä.

EU:n vesialoite, joka sai alkunsa maailman kestävän kehityksen huippukokouksessa (WSSD), toimii katalyyttina ja perustana, jonka pohjalta voidaan jatkaa toimia vesi- ja viemärihuoltoa koskevien vuosituhannen kehitystavoitteiden saavuttamiseksi. Tähän voidaan päästä edistämällä hyvää hallintoa, vesivarojen kestävää hallintaa (mihin sisältyy maataloustuotantoon käytettävän veden järkevä hallinta), tutkimusta ja asiantuntemuksen siirtämistä, parempaa koordinointia ja vankempia kumppanuuksia. Puheenjohtaja Prodi, pääministeri Rasmussen ja Afrikan valtionpäämiehet allekirjoittivat Johannesburgissa uuden vesi- ja viemärihuoltoa koskevan EU:n ja Afrikan strategisen kumppanuuden.

Vuosituhannen kehitystavoitteiden ja WSSD:n tavoitteiden saavuttaminen edellyttää huomattavaa rahoitusta julkisista ja yksityisistä, paikallisista ja kansainvälisistä lähteistä sekä uusien innovatiivisten rahoitusmekanismien luomista. Tällainen oli EU:n vesialoitteen rahoitusta koskevan tarkastelun päätelmä, joka esitettiin myös vesihuollon perusrakenteiden rahoitusta käsitelleen paneelin raportissa (Camdessus'n raportti). Kyseisessä raportissa korostetaan tämän aiheen tärkeyttä ja toimenpiteiden kiireellisyyttä sekä todetaan, että rahoituksen on noin kaksinkertaistuttava ja että lisärahoituksen on tultava kaikista eri lähteistä.

Kioton kolmas maailmanlaajuinen vesifoorumi (World Water Forum) (16.-23. maaliskuuta 2003) vahvisti käsitystä, että tähän kriittiseen haasteeseen on puututtava. Foorumin loppupäätelmät olivat kuitenkin pettymys eri toimijoiden (julkisten, yksityisten ja valtioista riippumattomien järjestöjen) keskinäisen luottamuksen puutteen ja niiden kunkin epäselvän roolin vuoksi. Foorumin yhteydessä ei tehty myöskään merkittäviä päätöksiä vesialan investointeihin myönnettävästä rahoituksesta.

2. MIKSI RAHASTO

Kuten Camdessus'n raportissa todetaan, merkittävien resurssien hankkiminen on keskeistä vuosituhannen kehitystavoitteiden saavuttamiseksi vesi- ja viemärihuollon alalla. Nykyinen rahoituksen taso ei ole riittävä näiden tavoitteiden edellyttämien investointitarpeiden tyydyttämiseksi, ja tarvitaankin kiireellisesti uusia innovatiivisia rahoitusmekanismeja yksityisten investointien lisäämiseksi.

Erityisen vesirahaston perustaminen voisi auttaa huomattavasti ongelmien ratkaisemista, sillä se helpottaisi resurssien hankkimista useista eri lähteistä. Ensisijaisena päämääränä rahastolla olisi vedensaantia ja viemäröintiä koskevien tavoitteiden saavuttaminen osana kokonaisvaltaista vesivarojen hallintaa. Siihen sisältyisi myös EU:n muita rahoituslähteitä hyödyntävä yhteisrahoitus.

Tähän riittävien resurssien hankkimiseen olisi sisällyttävä myös

- optimaalinen yhteisrahoitus eri rahoituslähteiden kanssa (paikallisten/kansainvälisten, yksityisten/julkisten) ottaen huomioon niiden kunkin vahvuudet ja heikkoudet

- uusien rahoitusjärjestelyjen käyttö, mukaan luettuina sellaiset uudet välineet, joilla taataan erilaisten rahoituslähteiden hyödyntäminen ja tehostetaan niiden käyttöä ottaen huomioon avoimuuden, vastuuvelvollisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden periaatteet kussakin sosioekonomisessa tilanteessa.

Tarvittavien varojen hankkimiseksi voitaisiin tarkastella mahdollisuutta käyttää Cotonoun sopimuksessa varattua 1 miljardin euron ehdollista vararahastoa, edellyttäen että noudatetaan Euroopan kehitysrahastoon (EKR) sovellettavia oikeusperustoja. Huomiota on kiinnitettävä aiheellisiin menettelytapoihin ja oikeudellisiin säännöksiin, joita voidaan joutua muuttamaan, jotta vararahastoa voitaisiin käyttää tähän tarkoitukseen.

Yhteisrahoitusta tarjotaan AKT-valtioiden viranomaisille, jotka toimivat yhdessä Euroopan investointipankin (EIP) tai muiden sellaisten EU:n julkisten rahoituslaitosten kanssa, joiden toimintaan osallistuu tilanteen mukaan yksityisiä tai julkisia toimijoita näistä asianomaisista maista tai EU:sta. Erityisesti ruohonjuuritason hankkeissa EU:n kansalaisyhteiskunnan järjestöillä voi olla tärkeä rooli. Mahdollisuus saada yhteisrahoitusta tästä uudesta rahastosta voitaisiin ulottaa muihinkin kansainvälisiin rahoituslaitoksiin, erityisesti Afrikan kehityspankkiin (AfDB) ja Maailmanpankin elimiin (mukaan luettuna kansainvälisestä rahoitusyhteistyöstä ja monenvälisten investointien takauksista vastaava virasto).

3. RAHASTON ROOLI

Olemassa on jo monia aloitteita maakohtaisen ja useita maita koskevan asiantuntija-avun ja liitännäistoimien rahoittamiseksi sekä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien kehittämiseksi. Ehdotetun EU:n vesirahaston ei pitäisi kilpailla näiden olemassa olevien aloitteiden kanssa, eikä sillä pitäisi rahoittaa sellaisia yksityissektorin hankkeita, jotka tarjoavat kohtuullisen tuoton investoinneille. Rahastosta annettaisiin lähinnä tukea edullisin ehdoin (concessional funding), jolloin sillä on suurempi vipuvaikutus kuin tavanomaisilla lainoilla ja se täydentäisi muita EU:n ja kansainvälisiä rahoitusvälineitä.

Rahaston päätarkoituksena on toimia katalyyttina (edistää aloitteita, jakaa tietoa, toimia selvityskeskuksena, kehittää tutkimus- ja hallinnointivalmiuksia AKT-valtioissa) ja välineenä, joka voi paikata aukon toteuttamiskelpoisten hankkeiden ja toimien rahoituksessa. Puhtaan veden ja viemäröinnin alalla on tehty monia suunnitelmia ja ehdotuksia, mutta kuten Camdessus'n raportissa todetaan, useimpia niistä ei voida toteuttaa nykyisten välineiden joustamattomuuden vuoksi. Ehdotetun EU:n rahaston pitäisi voida reagoida hyvin joustavasti erilaisiin tilanteisiin.

Rahaston pitäisi olla suuntautunut vuosituhannen kehitystavoitteiden ja WSSD:n tavoitteiden saavuttamiseen, ja sen olisi keskitettävä toimintansa maihin, joilla on vakaa kansallinen vesipolitiikka tai jotka ovat sitoutuneet kehittämään sellaisen hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti ja joissa sosiaalialan menot on asetettu ensisijaisiksi. Samoin olisi pyrittävä määrittelemään olennaiset indikaattorit osana köyhyyden vähentämiseen tähtäävää strategiaa (PRSP). Niitä maita, jotka eivät täytä näitä perusteita, olisi autettava kehittämään kansallista politiikkaansa ja siihen liittyviä indikaattoreita osana valmiuksiensa parantamista.

Rahaston toimissa on hyödynnettävä eurooppalaisen ja kansainvälisen vesitutkimuksen ja tieteellisen yhteistyön tuloksena saavutettua tietämystä. Tutkimuksella on keskeinen asema tietoon perustuvien lähestymistapojen tarjoamiseksi innovatiivisen politiikan ja sellaisten täytäntöönpanovälineiden kehittämistä varten, jotka kattavat erilaisia näkökohtia kuten institutionaaliset uudistukset, sosioekonomisen analyysin, kokonaisvaltaisen vesihuollon suunnittelun ja hallinnan sekä asianmukaisen teknologian siirron.

Rahasto kattaisi laajan joukon toimia, mutta keskittyisi lähinnä seuraaviin:

* Investointien yhteisrahoitus paikallisten viranomaisten ja rahoituslaitosten kanssa

Monien suurten vesihankkeiden hyöty näkyy vasta pitkän ajan kuluttua, ja niihin liittyvät riskit ovat suuria, minkä vuoksi ne eivät houkuttele kaupallista tai edes kansainvälisten rahoituslaitosten rahoitusta. Nyt ehdotettava rahasto antaisi avustuksia, jotka täydentäisivät paikallista sekä kansainvälisistä lähteistä saatua rahoitusta alkuinvestoinnin rahoittamiseksi. Kaksi pääasiallista kotimaisen rahoituksen lähdettä ovat:

- Kuluttajat: käyttömaksujen (jotka olisivat suhteutettuja väestön maksukykyyn ja joissa otettaisiin huomioon köyhien tarpeet) olisi katettava ainakin toimintakustannukset ja välttämättömät ylläpitokustannukset. Osana ratkaisua voisivat olla maksujen ristikkäistuet.

- Veronmaksajat: näiden olisi osallistuttava rahoitukseen edunsaajina olevien viranomaisten (valtiollisten ja valtiotasoa alempien, esimerkiksi kuntien) julkistaloudellisen ja velkatilanteen mukaan.

Rahaston tehokas hallinnointi edellyttää asianmukaisten uusien rahoitusjärjestelyjen käyttöä, jolla varmistetaan avustusten mahdollisimman tehokas vaikutus ja (köyhien) kuluttajien tarpeiden mahdollisimman hyvä tyydyttäminen.

Rahastosta myönnettäisiin yhteisrahoitusta lähinnä vedenjakeluun ja viemäröintiin liittyville investoinneille. Tällaiset hankkeet olisi toteutettava osana vesivarojen kokonaisvaltaista hallintaa jokialueen tasolla. Rahastosta voitaisiin rahoittaa myös rajat ylittäviä jokialueen kehityshankkeita.

* EIP:n hallinnoiman yhdeksännen EKR:n investointikehyksen parempi hyödyntäminen

EKR:n investointikehys on sopiva väline sellaisten hankkeiden tukemiseksi, joissa on mukana yksityisiä kaupallisia (tai julkisia ja yksityisiä) toimijoita tai joihin liittyy muuten yksityistä osallistumista. Olisi myös järjestettävä sellaisia rahoitusvälineitä, jotka helpottavat EU:n toimijoiden osallistumista, esimerkkeinä takuut, vakuutukset riskien varalta, edulliset lainat jne. Investointikehys on sekä EIP:n että EU:n muiden julkisten rahoituslaitosten käytettävissä, ja sillä olisi kannustettava näiden eri rahoituslähteiden ja vesirahaston yhteisrahoitusta ja täydentävyyttä.

* Yhteisrahoitus ja valmiuksien kehittäminen yhteisötason hankkeita varten

Alakohtaisten ja laajamittaisten hankkeiden lisäksi resursseja olisi varattava yhteisötason toimiin, joita toteuttavat paikalliset viranomaiset ja/tai järjestöt esimerkiksi yhteistyössä EU:n kansalaisjärjestöjen kanssa. Köyhissä yhteisöissä kumppanuuteen perustuva lähestymistapa edellyttää kansalaisyhteiskunnan vankkaa tukea, joten valmiuksia on kehitettävä silläkin tasolla.

* Kaikenlainen tekninen apu ja mekanismit valmiuksien kehittämiseen pitkällä aikavälillä, jotta tuettaisiin sellaisia toimia, joilla edistetään alan institutionaalista, ympäristöllistä, sosiaalista ja taloudellista kestävyyttä ja parannetaan tietojärjestelmiä. Esimerkkejä tällaisista toimista ovat:

(1) Vesipolitiikan kehittäminen tavoitteena alan uudistaminen

Teknistä apua voitaisiin antaa tueksi hallitusten ponnisteluille, joilla pyritään ottamaan käyttöön kokonaisvaltainen vesivarojen hallintaa koskeva politiikka ja panemaan täytäntöön sellaisia vesistrategioita, jotka ovat johdonmukaisia köyhyyden vähentämiseen tähtäävien strategioiden kanssa mutta turvaavat samalla niiden vesivarojen ekologisen tasapainon.

(2) Vesilaitosten hallinnon vahvistaminen ja uudistaminen

Teknistä apua voitaisiin antaa vesialalla toimivien laitosten hallintovalmiuksien parantamiseksi keskushallinnon ja kuntien tasolla. Tähän sisältyy johtamiskoulutusta ja sääntelyviranomaisten kehittämistä.

(3) Rajat ylittävien vesistöjen hallinnoiminen

Teknistä apua olisi annettava koko jokialuetta koskevien hallintasuunnitelmien laatimiseksi laajojen ja rajat ylittävien vesistöjen osalta sekä tarvittavien kansainvälisten sopimusten tekemiseksi sen lisäksi, että kehitetään AKT-valtioiden instituutioiden paikallisia/alueellisia valmiuksia investoimalla vesialan tutkimukseen ja hallinnollisiin valmiuksiin.

4. RAHASTON HALLINNOINTI

Perustettavan rahaston toiminnan olisi heijastettava sitä periaatetta, että rahoituspäätökset tehdään saatujen hanke-ehdotusten ansioiden perusteella eikä ennalta määritettyjen kansallisten osuuksien mukaan. Kun otetaan huomioon, mistä varat ovat peräisin (EKR), on oltava alusta alkaen selvää, että niitä voidaan käyttää vain AKT-valtioissa.

Hankesuunnittelun valmistelun ja investointihankkeiden teknisen toteutuksen pitäisi olla kansainvälisten, kansallisten tai paikallisten viranomaisten ja yhteisrahoitukseen osallistuvien (EU:n) instituutioiden vastuulla. Rahaston hallintorakenteen olisi vastattava tätä periaatetta ja oltava siis kevyt ja joustava. Samalla sen olisi noudatettava avoimuuden ja vastuuvelvollisuuden periaatteita. Siinä olisi keskityttävä tekemään strategisia valintoja rahoitettavista hankkeista sekä valvomaan yleisesti varojen käyttöä. Rahaston hallinnoinnin olisi tapahduttava läheisessä yhteistyössä rahoituslaitosten kanssa, mutta siinä pitäisi säilyttää selkeä näkemys siitä, miten avustukset voivat auttaa maksimoimaan muiden rahoitusmuotojen vaikutuksen.

Jotta painopiste pysyisi Afrikan ongelmissa ja jotta turvattaisiin erityissuhteet afrikkalaisiin instituutioihin, olisi luotava läheinen yhteys EU:n vesirahaston sekä muun muassa AfDB:n, AU:n, NEPADin, vesiasioita käsittelevän Afrikan ministerineuvoston, Afrikan vesialoitteen (African Water Facility) ja yleensäkin afrikkalaisten asiantuntijoiden välille. Samanlaisia yhteyksiä luodaan myös Karibian ja Tyynenmeren alueiden instituutioihin.

Sitten kun periaatepäätös on tehty ja rahoituksen saaminen EKR:stä selvitetty ja varmistettu, olisi löydettävä tarkoituksenmukainen täytäntöönpanomenetelmä sovellettavien rahoitusta koskevien sääntöjen puitteissa edellä esitettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Käytettävissä on useita vaihtoehtoja, kuten EKR:n varainhoitoasetuksen 14 ja 15 artiklassa sekä EKR:n oikeusperustoissa säädetään.

EKR:n varainhoitoasetuksen edellä mainituissa artikloissa tarkoitetun toimeenpanoviraston perustaminen voisi olla sopiva tapa uuden rahaston hallinnoimiseksi. Sen käyttöä EKR:n yhteydessä olisi kuitenkin harkittava hyvin tarkkaan EKR:n varainhoitoasetuksen 15 artiklan sekä tiettyjä yhteisön ohjelmien hallinnointitehtäviä hoitavien toimeenpanovirastojen asemasta 19. joulukuuta 2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 58/2003 mukaisesti.

5. SÄÄNTELYKEHYS

EU:n vesirahaston rahoittamiseksi on tarkoitus käyttää Cotonoun sopimuksen rahoituspöytäkirjan mukaisen yhteisön tuen rahoituksesta ja hallinnosta joulukuussa 2000 tehdyn sisäisen sopimuksen 2 artiklan 2 kohdassa varattua ehdollista 1 miljardin euron määrärahaa.

Tämän ehdotuksen viemiseksi eteenpäin tarvitaan sitoutumista ja tukea korkeimmalla mahdollisella poliittisella tasolla, erityisesti seuraavien seikkojen osalta:

Tällä hetkellä kyseisen vararahaston käyttö edellyttää kokonaistulosten ja täytäntöönpanon väliarviointia. Ennakoidaan, että neuvosto päättää ehdollisen 1 miljardin euron määrärahan vapauttamisesta sen jälkeen, kun sitoumusten ja maksujen toteutumisasteesta vuonna 2004 on tehty arviointi Cotonoun sopimuksen rahoituspöytäkirjan mukaisesti.

Yhdeksättä EKR:ää koskevassa sisäisessä sopimuksessa (2 artiklan 2 kohdassa) täsmennetään, että tämä tehdään komission ehdotuksen perusteella. Komissio aikoo tehdä kyseisen ehdotuksen ajoissa, jotta varat voidaan vapauttaa vuoden 2004 alussa.

Cotonoun sopimukseen sisältyvien määräysvaltaa ja kumppanuutta koskevien periaatteiden mukaisesti ehdollisen 1 miljardin euron määrärahan mahdollisesta käytöstä olisi vaihdettava näkemyksiä AKT-valtioiden keskuudessa. Toukokuussa 2003 järjestettävä yhteisneuvoston kokous muodostaa erinomaisen tilaisuuden näkemystenvaihtoon, sillä Johannesburgin ja Monterreyn kokousten jatkotoimet ovat keskusteltavien asioiden joukossa. Näkemystenvaihdon jälkeen on tehtävä AKT-EY-ministerineuvoston yhteinen päätös ehdollisen miljardin euron määrärahan käytöstä.

Jos kyseinen miljardin euron määräraha vapautetaan käytettäväksi, rahoituspöytäkirjan mukaan se on jaettava kolmeen osaan (pitkän aikavälin kehitys, alueellinen yhteistyö ja investointikehys). Alueellisen yhteistyön osalta tilanne on selkeä, sillä yhteisö voi ilmoittaa AKT-osapuolelle AKT-valtioiden sisäiseen yhteistyöhön tarkoitetut varat. Investointikehyksen osalta erityisiä rajoitteita ei ole, kunhan ehdotukset ovat tästä investointikehyksestä myönnettäville lainoille asetettujen ehtojen mukaisia. Sen sijaan pitkän aikavälin kehitykseen tarkoitetuilla varoilla on määrä tukea maaohjelmia.

Jotta varojen käyttö tapahtuisi ehdotettujen toimien ansioiden sekä mukana olevien osapuolien määräysvallan ja sitoutumisen eikä ennalta määritetyn jakosuhteen perusteella, AKT-kumppaneiden kanssa olisi sovittava joustavamman lähestymistavan tarpeesta, ja EU:n ja AKT-valtioiden yhteisneuvoston olisi tuettava tällaista lähestymistapaa.

6. PÄÄTELMÄT

Merkittävien resurssien hankkiminen on keskeistä vuosituhannen kehitystavoitteiden ja WSSD:n tavoitteiden saavuttamiseksi, ja haasteeseen tehokkaasti vastaaminen edellyttää joustavaa toimintaa. Joustavuus on tärkeää sen varmistamiseksi, että ehdotettu rahasto voi toimia tehokkaana keinona käyttää ehdollista miljardin euron määrärahaa ensisijaiseen tavoitteeseen innovatiivisella tavalla.

EU:n vesirahaston perustaminen edistää sen vuosituhannen kehitystavoitteen saavuttamista, joka koskee niiden ihmisten lukumäärän puolittamista vuoteen 2015 mennessä, joilla ei ole käytössään puhdasta vettä ja viemäröintiä.

Näin ollen komissio ehdottaa seuraavaa:

* Tässä tiedonannossa esitettyjen suositusten tukemista.

* Ehdollisen miljardin euron määrärahan vapauttamista, jotta päätös voitaisiin tehdä vuoden 2004 alussa.

* Ehdollisen EKR:n miljardin euron määrärahan käyttämistä EU:n vesirahaston toiminnan rahoittamiseksi koskevan AKT-yhteisneuvoston päätöksen valmistelemista EU:n ja AKT-kumppaneiden kesken tässä tiedonannossa hahmotellun toimintalinjan mukaisesti.

* EKR:stä rahoitetun vesirahaston tarkoituksenmukaisimman täytäntöönpanotavan tarkastelemista, esimerkiksi mahdollisuutta perustaa toimeenpanovirasto, eri vaihtoehtojen kustannushyötyanalyysin perusteella.

LIITE

SÄÄDÖKSEEN LIITTYVÄ RAHOITUSSELVITYS

Politiikanala: Kehitysyhteistyö ja suhteet AKT-valtioihin

Toimet: Kehitysyhteistyöpolitiikka ja alakohtaiset strategiat

Toimenpiteen nimi:

Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille

EU:n vesirahaston perustamisesta

1. BUDJETTIKOHTA + NIMIKE

Ei sovelleta; toimet on tarkoitus rahoittaa Euroopan kehitysrahastosta (EKR).

Tällä tiedonannolla ei ole tässä vaiheessa nettovaikutusta henkilöstöön eikä hallinnollisiin voimavaroihin.

2. KOKONAISMÄÄRÄT

Ei sovelleta; ks. edellä.

4. OIKEUSPERUSTA

Yhdeksännen EKR:n 14 ja 15 artikla.

5. KUVAUS JA PERUSTELUT

5.1.1. Tavoitteet

Perustetaan AKT-valtioille tarkoitettu EU:n vesirahasto käyttäen Cotonoun sopimuksessa määrättyjä miljardin euron ehdollisia määrärahoja. Rahastosta myönnetään ensisijaisesti yhteisrahoitusta muiden EU:n rahoituslähteiden täydennykseksi.

Tällä rahastolla edistetään vuosituhannen kehitystavoitteiden saavuttamista vesihuollon ja viemäröinnin alalla.

5.3. Toteutustapa

Vaihtoehtoisia toteutustapoja selvitetään, yhtenä mahdollisuutena on toimeenpanoviraston perustaminen.