Kyseinen asetus kattaa koko vuosien 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen ja NextGenerationEU-välineen, mukaan lukien elpymis- ja palautumistukiväline. Asetusta on sovellettu 1. tammikuuta 2021 alkaen, ja se on täytäntöönpanokelpoinen kyseisestä päivästä alkaen. Se kattaa kaikki unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon ja unionin taloudellisiin etuihin vaikuttavat merkitykselliset rikkomiset kyseisestä päivästä alkaen. Komissio soveltaa ehdollisuusjärjestelmää, jos se katsoo, että muut välineet eivät ole tehokkaampia EU:n talousarvion suojaamisessa.

Vaikka tilintarkastustuomioistuin antaa vuosittain tarkastuslausunnon, komissio otti EU:n talousarvion hallinnoijana käyttöön monivuotisia valvontastrategioita, joiden tarkoituksena on ehkäistä, havaita ja korjata virheitä myös jälkikäteen maksuvuoden jälkeisinä vuosina. Komissio toteuttaa edelleen toimia, joilla vähennetään monimutkaisuutta ja varmistetaan, että virheet ehkäistään ja havaitaan ajan mittaan paremmin kaikissa ohjelmissa. Komission vuoden 2019 arvioidut virhetasot olivat tilintarkastustuomioistuimen vaihteluvälillä. Komission ja sen täytäntöönpanokumppanien toimien ansiosta EU:n talousarvion varainhoito on parantunut ajan mittaan ja virhetasot ovat laskeneet niin, että ne ovat viime vuosina lähentyneet 2 prosentin olennaisuusrajaa joitakin tiettyjä politiikan aloja lukuun ottamatta.

Komissio on sitoutunut tukemaan ja ohjaamaan jäsenvaltioita uusien eturistiriitasääntöjen soveltamisessa. Komissio julkaisi huhtikuussa 2021 eturistiriitojen välttämistä ja hallintaa koskevan ohjeasiakirjan. Ohjeet on osoitettu sekä jäsenvaltioille että EU:n toimielimille. Asiakirja edistää varainhoitoasetuksen sääntöjen yhdenmukaista tulkintaa kaikissa hallinnointitavoissa ja sisältää käytännön esimerkkejä ja toimenpiteitä, joita voitaisiin ottaa käyttöön eturistiriitatilanteiden välttämiseksi ja hallitsemiseksi. Asiakirja toimitettiin ennen sen valmistumista Euroopan parlamentille elokuussa 2020, ja lisäksi se esiteltiin jäsenvaltioiden viranomaisille, joilla oli mahdollisuus antaa siitä palautetta. Komissio on esitellyt asiakirjaa jäsenvaltioille kohdennettujen edistämistoimien yhteydessä jäsenvaltioiden viranomaisten ja asiantuntijaverkostojen kautta ja aikoo edelleen esitellä sitä vuonna 2021 ja sen jälkeen.

Tähän mennessä varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän tutkintaelimen käsiteltäväksi on siirretty tapauksia, joissa on ollut yhteensä mukana yli 90 yhteisöä. Yhteensä 42 yhteisölle on määrätty seuraamuksia, ja 13 yhteisöön sovelletaan edelleen poissulkemista.

Kaiken kaikkiaan varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmällä saavutetaan positiivinen tasapaino EU:n taloudellisten etujen suojaamisen tarpeen ja puolustusoikeuden varmistamisen välillä edellyttämällä, että on esitettävä vähimmäismäärä perusteltua näyttöä (todetut tosiseikat), joka tarkistetaan käyttämällä oikeutta tulla kuulluksi. Järjestelmä on myös oikeusvaltioperiaatteen mukainen.

Poissulkemisten määrää on tarkasteltava myös suhteessa yhteisöjen ja henkilöiden suojelun tasoon, joka on korkea, erityisesti EU:n perusoikeuskirjan sekä laillisuusperiaatteen ja rikoksista määrättävien rangaistusten oikeasuhteisuuden periaatteen mukaisesti. Lainsäätäjä päätti myös asettaa rajoittavia ehtoja mahdollisuudelle julkaista hallinnollisia seuraamuksia varaamalla tämän mahdollisuuden vakavimpiin tapauksiin seuraamusten varoittavan vaikutuksen vahvistamiseksi ja henkilötietojen suojan, tutkimusten tai kansallisten oikeudenkäyntien luottamuksellisuuden ja suhteellisuusperiaatteen kunnioittamiseksi.

Varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmä on vielä uusi järjestelmä, jonka kehitystyö jatkuu edelleen. Vuonna 2016 käyttöön otettu varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmä kattoi alun perin vain suoran hallinnoinnin ja hyvin rajallisissa määrin välillisen hallinnoinnin. Osana varainhoitoasetuksen viimeisintä tarkistusta varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmä ulotettiin koskemaan kaikkea välillistä hallinnointia ja sen soveltamisalaa on laajennettu.

Useissa maissa (Keski-Afrikan tasavalta, Mali, Niger ja Mauritania) EU on tukenut oikeushallinnon pyrkimyksiä lisätä tehokkuutta ja osallistavuutta. EU on myös edistänyt koko ketjun vahvistamista poliisin ja santarmilaitoksen tutkijoista syyttäjiin ja tuomareihin rikollisen toiminnan torjumiseksi (Kongon demokraattinen tasavalta, Guinea-Bissau). Lisäksi EU tukee kansalaisjärjestöjä niiden valvontatehtävässä, joka edistää avoimuutta ja vastuuvelvollisuutta, sekä niiden roolia yhteiskunnallisena toimijana, joka kykenee antamaan oikeudellista apua syrjäytyneille tai haavoittuvassa asemassa oleville ihmisille (Kongon demokraattinen tasavalta, Keski-Afrikan tasavalta, Fidži).

Kun on kyse oikeusvaltioperiaatteen noudattamisesta ulkoisen avun yhteydessä, komissio on sitoutunut vahvasti perusarvoihin eli ihmisoikeuksiin, demokratiaan ja oikeusvaltioperiaatteeseen, jotka ovat olennainen osa kaikkia EU:n kumppanuuksia ja yhteistyösopimuksia kolmansien maiden kanssa. Useimpien maiden kanssa tehtävään yhteistyöhön kuuluu tuki useille keskeisille tahoille, kuten talousrikostutkijoille ja rikostutkijoille, syyttäjille, asianajajille, oikeusasiamiehille, rikostuomioistuimille, ylimmille tuomioistuimille ja tilintarkastustuomioistuimille, sekä merkittävä tuki demokraattiselle hallinnolle.

Komissio seuraa maananastusta koskevia väitteitä ja pyytää jäsenvaltioita toteuttamaan tarvittaessa toimia (esimerkiksi Slovakian maarekisterin parantaminen). Rikollisen toiminnan osalta päätoimivalta on kuitenkin poliisilla ja kansallisilla syyttäjillä. Jos epäillään petosta, asiaa koskevat tiedot toimitetaan Euroopan petostentorjuntavirastolle (OLAF) jatkotoimia varten sen toimeksiannon mukaisesti. Myös Euroopan syyttäjänvirasto (EPPO) on ollut mahdollista ottaa mukaan 1. kesäkuuta 2021 alkaen.

Yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) alaisen, väitettyjä maananastustapauksia koskevan tehokkaan valvontajärjestelmän perustamisen osalta voidaan sanoa, että yksittäisten tuensaajien tekemien valitusten käsittely on yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin yhteydessä ennen kaikkea asianomaisten jäsenvaltioiden viranomaisten tehtävä. Sen vuoksi lainsäätäjät ovat hyväksyneet uusissa YMP:tä koskevissa asetuksissa säännöksen, jonka mukaan jäsenvaltioiden on perustettava asianmukaiset järjestelmät rahastojen täytäntöönpanoa koskevien valitusten käsittelemiseksi. Lisäksi komissio voisi puuttua EU Pilot -hankkeen tai rikkomusmenettelyn avulla kaikkiin YMP-suunnitelman hyväksymisen jälkeen tapahtuviin perusoikeuksien tai unionin oikeuden yleisten periaatteiden rikkomisiin.

Tšekin erityistilanteen osalta asianomaiset komission yksiköt suorittivat koordinoituja tarkastuksia, jotka liittyivät muun muassa eturistiriitoihin. Komissio tiedotti tilanteesta säännöllisesti Euroopan parlamentin talousarvion valvontavaliokunnalle. Ottaen huomioon näihin tarkastuksiin kohdistuva yleinen kiinnostus, mukaan lukien Euroopan parlamentin pyyntö julkistaa lopullinen tarkastuskertomus, kuten vastuuvapauden myöntämistä koskevassa päätöslauselmassa todetaan, ja Euroopan oikeusasiamiehen samansuuntainen suositus, Euroopan aluekehitysrahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan sosiaalirahastoa koskeva lopullinen tarkastuskertomus asetettiin julkisesti saataville sen jälkeen kun siitä oli poistettu henkilötiedot, liikesalaisuudet ja muut tiedot, joihin sovelletaan salassapitovaatimuksia. Tätä perusteltiin myös sillä, että kaikki lakisääteiset kuulemismenettelyn vaiheet ja määräajat olivat päättyneet. Menettelyssä noudatettiin täysin tarkastettavan oikeutta puolustukseen, eikä sen yhteydessä tehty muutoksia tarkastuskertomuksen havaintoihin lukuun ottamatta joitakin havaintoja koskevia selvennyksiä.

7.Maksattamatta olevat talousarviositoumukset

Euroopan parlamentti ja neuvosto ilmaisivat huolensa maksattamatta olevien sitoumusten määrästä. Maksattamatta olevien sitoumusten määrä jatkoi vuoden 2020 lopussa kasvuaan ja kasvoi 302,6 miljardiin euroon. Maksattamatta olevien sitoumusten määrän kasvu viime vuosina selittyy pääasiassa koheesiopolitiikan sitoumusten vapauttamissäännöllä (ns. N+3-sääntö), inflaation vaikutuksella ja EU:n talousarvion kasvamisella sekä niihin liittyvällä sitoumusten ja maksujen välisellä erolla.

Komissio ehdotti kaudeksi 2021–2027 useita yksinkertaistamistoimenpiteitä koheesiopolitiikan täytäntöönpanon helpottamiseksi ja nopeuttamiseksi. Vaikka useimmat niistä on säilytetty lainsäätäjien välisessä poliittisessa sopimuksessa, komissio pitää valitettavana, että paluuta maksusitoumusten vapauttamista koskevaan N+2-sääntöön ei ole hyväksytty. Tässä uuden talousarviosyklin varhaisessa vaiheessa komissio katsoo, että maksusitoumusten vapauttamista koskevan N+3-säännön säilyttämisen vaikutukset yhdessä sen kanssa, että suurinta osaa yhteistyössä hallinnoitavista varoista koskevasta lainsäädännöstä päästiin sopimukseen vasta myöhään, ja kansallisten viranomaisten keskittyminen NextGenerationEU-välineen täytäntöönpanoon tulevina vuosina sen rajallisempi aikakehys huomioon ottaen voisivat johtaa maksattamatta olevien sitoumusten nimelliskasvun jatkumiseen vuosien 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen aikana.

Komissio seuraa aktiivisesti talousarvion toteuttamista ja maksattamatta olevien sitoumusten kehitystä ja tiedottaa niistä Euroopan parlamentille ja neuvostolle säännöllisesti, erityisesti EU:n talousarviota koskevaan kertomukseen sisältyvässä pitkän aikavälin ennusteessa tulevista sisään- ja ulosvirtauksista. Komissio laatii ennusteensa monenlaisten käytettävissä olevien tietojen perusteella (edellisten vuosien talousarvion toteutuminen, toteutusaste ja nykyisen talousarvion viimeaikainen kehitys, tulevien vuosien talousarvioesityksessä esitetyt tulevat tarpeet). Lisäksi komissio ottaa huomioon jäsenvaltioiden ennusteet Euroopan rakenne- ja investointirahastojen täytäntöönpanosta, joka on tärkein yhteenlaskettuja maksuja koskevien arvioiden taustatekijä.

Talousarvion hyväksyminen kuuluu budjettivallan käyttäjän toimivaltaan, johon sisältyy myös riittävien maksumäärärahojen myöntäminen. Yhteistyössä hallinnoitavien varojen täytäntöönpanoa hallinnoivat kansalliset viranomaiset, ja se riippuu suurelta osin lainsäätäjien asiaa koskevissa perussäädöksissä vahvistamista säännöistä. Tässä yhteydessä komissio jatkaa tiivistä yhteistyötä Euroopan parlamentin ja neuvoston sekä jäsenvaltioiden kansallisten viranomaisten kanssa tukeakseen niitä edelleen niiden ohjelmien täytäntöönpanon nopeuttamisessa.

8.Elpymis- ja palautumistukivälineen valvontajärjestelmä

Komissio on perustanut elpymis- ja palautumistukivälineen ennätysajassa. Välinettä varten on luotu erityinen hallintorakenne ja sisäiset prosessit, ja sen valvontastrategiat on räätälöity sopimaan välineen tuloksellisuusperusteisuuteen. Ensimmäistä ennakkomaksua lukuun ottamatta maksut suoritetaan jäsenvaltioille silloin, kun ennalta määritellyt välitavoitteet ja tavoitteet on saavutettu. Maksut eivät näin ollen riipu jäsenvaltioille tosiasiallisesti aiheutuneista kustannuksista. Toisin kuin yhteistyössä toteutettavassa hallinnoinnissa, jäsenvaltiot ovat EU:n varojen saajia. Kun maksut on suoritettu, määrät saadaan kansallisen talousarvion käyttöön.

Elpymis- ja palautumistukivälineestä annetun asetuksen 22 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on ”toteutettava kaikki asianmukaiset toimenpiteet unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi ja sen varmistamiseksi, että tukivälineestä tuettuihin toimenpiteisiin liittyvä varojen käyttö on sovellettavan unionin oikeuden ja kansallisen lainsäädännön mukaista erityisesti petosten, lahjonnan ja eturistiriitojen ehkäisemisen, havaitsemisen ja korjaamisen osalta”, ja varmistettava vaikuttava ja tehokas sisäisen valvonnan järjestelmä.

Saadakseen varmuuden komissio luottaa jäsenvaltioiden valvontaan ja täydentää niitä tarvittaessa omilla tarkastuksillaan. Valvontakehys perustuu seuraaviin seikkoihin:

Suunnitelmien arviointi: Komissio vastaa jäsenvaltioiden toimittamien elpymis- ja palautumissuunnitelmien asianmukaisuuden, vaikuttavuuden, tehokkuuden ja johdonmukaisuuden arvioinnista. Yksi perusteista, joita komission on sovellettava, on se, odotetaanko jäsenvaltion ehdottamien järjestelyjen ehkäisevän, havaitsevan ja korjaavan korruptiota, petoksia ja eturistiriitoja, kun välineestä myönnettyjä varoja käytetään, ottaen huomioon muun muassa se, perustuuko valvontajärjestelmä vankkoihin prosesseihin ja rakenteisiin. Tämä peruste voidaan arvioida vain joko riittäväksi tai riittämättömäksi. Jälkimmäisessä tapauksessa komission on pääteltävä, että suunnitelma ei täytä arviointiperusteita tyydyttävällä tavalla. Jos komissio kuitenkin havaitsee valvontajärjestelmissä puutteita, joihin voidaan puuttua, se ehdottaa, että otetaan käyttöön elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen 22 artiklan noudattamiseksi tarvittavat toimenpiteet, jotka on suoritettava ennen kuin ensimmäinen säännöllinen maksu voidaan suorittaa. Tälle komission arviolle tarvitaan neuvoston hyväksyntä.

Maksatusvaiheessa: Jäsenvaltiot voivat esittää enintään kaksi kertaa vuodessa asiaankuuluvien sovittujen välitavoitteiden ja tavoitteiden saavuttamisen jälkeen asianmukaisesti perustellun pyynnön rahoitusosuuden ja tarvittaessa lainan maksamisesta. Elpymis- ja palautumistukivälineestä annetun asetuksen 22 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltion on liitettävä maksupyyntöön johdon vahvistuslausuma ja yhteenveto tarkastuksista. Johdon vahvistuslausumassa jäsenvaltio vahvistaa, että varat on käytetty aiottuun tarkoitukseen, että niitä on hallinnoitu kaikkien sovellettavien sääntöjen mukaisesti ja että tiedot ovat täydellisiä, tarkkoja ja luotettavia. Yhteenveto tarkastuksista sisältää myös havaitut puutteet ja toteutetut korjaavat toimet.

Komissio arvioi kunkin maksupyynnön osalta, onko välitavoitteet ja tavoitteet saavutettu tyydyttävästi. Komission kohdennettujen tarkastusten ja valvonnan tavoitteena on ehkäistä, havaita ja korjata virheitä ja sääntöjenvastaisuuksia todisteissa, jotka toimitetaan sen osoittamiseksi, että välitavoitteet ja tavoitteet on saavutettu tyydyttävästi. Komissio voi pyytää lisätietoja ja päättää tehdä lisätarkastuksia saadakseen tarvittavat täydentävät todisteet välitavoitteiden ja tavoitteiden saavuttamisesta ennen maksun suorittamista.

Jos joitakin välitavoitteita ja tavoitteita ei ole saavutettu tyydyttävästi, komissio voi elpymis- ja palautumistukivälineestä annetun asetuksen 24 artiklan 6 kohdan mukaisesti keskeyttää maksut osittain tai kokonaan ja sen jälkeen vähentää vastaavassa suhteessa niiden määriä kyseisen asetuksen 24 artiklan 8 kohdan mukaisesti, ”jos asianomainen jäsenvaltio ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä kuuden kuukauden kuluessa keskeytyksen alkamisesta”.

Moitteeton varainhoito: Komissio tekee jäsenvaltioiden sisäisen valvonnan järjestelmän tarkastuksia välineen voimassaoloaikana tarkistaakseen, noudattaako jäsenvaltio elpymis- ja palautumistukivälineestä annetun asetuksen 22 artiklan mukaisia velvoitteitaan, jotka koskevat erityisesti vakavien sääntöjenvastaisuuksien (esim. petosten, korruption tai eturistiriitojen) ehkäisemistä, havaitsemista ja korjaamista sekä päällekkäisen rahoituksen välttämistä, tai havaitakseen laina- ja rahoitussopimuksista johtuvien velvoitteiden vakavan rikkomisen. Lisäksi komissio toteuttaa suunnitelman täytäntöönpanon aikana riskiperusteista valvontaa ja tarkastuksia tapauksissa, joissa epäillään, että jäsenvaltiot eivät ole korjanneet vakavia sääntöjenvastaisuuksia (esim. petokset, korruptio tai eturistiriidat), tai joissa epäillään rahoitus- tai lainasopimuksen velvoitteiden vakavaa rikkomista.

Elpymis- ja palautumistukivälineestä annetun asetuksen 22 artiklan 5 kohdan nojalla komissiolla on oikeus vähentää vastaavassa suhteessa tukea, jota ei makseta takaisin, ja periä se takaisin tai pyytää lainan ennenaikaista takaisinmaksua, jos kyse on petoksesta, lahjonnasta ja/tai eturistiriidoista ja/tai jos rahoitus- ja/tai lainasopimuksesta johtuvia velvoitteita rikotaan vakavasti (esimerkiksi päällekkäinen rahoitus). Lukuun ottamatta tapauksia, joissa sopimusvelvoitteita on rikottu vakavasti, komissio voi periä takaisin / vähentää maksuja tai pyytää niiden ennenaikaista takaisinmaksua vain siinä tapauksessa, että jäsenvaltiot eivät olisi korjanneet näitä vakavia sääntöjenvastaisuuksia itse.

9.EU:n meno-ohjelmien tuloksellisuuden mittaaminen

Komissio uskoo vakaasti, että sen meno-ohjelmien tehokkaan toiminnan varmistaminen on keskeinen osa talousarvion onnistunutta toteuttamista. Sen mittaaminen, missä määrin meno-ohjelmilla saavutetaan niille asetetut tavoitteet ja edistetään siten unionin prioriteetteja – eli ohjelmien tuloksellisuuden mittaaminen – on haastavaa mutta olennaista, jotta esiin nousevat ongelmat voidaan tunnistaa ajoissa ja jotta voidaan tarvittaessa toteuttaa korjaavia toimia. Luotettavat tuloksellisuustiedot voivat olla hyödyllisiä myös silloin, kun uudet prioriteetit edellyttävät resurssien uudelleenkohdentamista kesken ohjelmakauden (tietenkin oikeudellisessa kehyksessä asetetuissa rajoissa).

EU:n talousarviossa on jo edistynyt kehys tuloksellisuuden mittaamista ja arviointia varten, kuten esimerkiksi OECD on todennut. Tämä perustuu vankkaan toimintalogiikkaan, jossa on selkeästi määritellyt tavoitteet, ja siihen liittyviin indikaattoreihin, joiden tavoitteet ovat kunnianhimoiset mutta realistiset.