LIITE

Suositus: ”Laittoman kaupan torjuminen: vapaakauppa-alueiden avoimuuden parantaminen

1.Tässä asiakirjassa esitetään suositusluonnos ”Laittoman kaupan torjuminen: vapaakauppa-alueiden avoimuuden parantaminen”, jäljempänä ’suositusluonnos’ (ks. liite). Suositusluonnoksen on laatinut laittoman kaupan torjumista käsittelevä työryhmä, joka on OECD:n julkishallintokomitean, jäljempänä ’julkishallintokomitea’, korkean riskitason foorumin apuelin. Tarkoituksena on auttaa hallituksia ja poliittisia päättäjiä vähentämään ja estämään vapaakauppa-alueilta käsin ja niiden sisällä tapahtuvaa laitonta kauppaa.

2.OECD on tutkinut laitonta kauppaa laajasti sekä tehnyt temaattisia tutkimuksia ja vertaillut eri maiden tietoja laittomien markkinoiden kartoittamiseksi ja ymmärtämiseksi paremmin. Työstä saadut tulokset tarjoavat todisteperustan riskinhallintapolitiikoille eri sektoreilla.

3.Kuten julkishallintokomitean työ- ja budjettiohjelmassa 2017–2018 [GOV/PGC(2016)9/FINAL] esitettiin, OECD analysoi yhteistyössä Euroopan unionin teollisoikeuksien viraston (EUIPO) kanssa väärennösten rajat ylittävän laittoman kaupan kauppareittejä sekä erityyppisiä laittomia tavaroita. Analyysissä havaittiin useita toimintatapoihin liittyviä ongelmia (muun muassa vapaakauppa-alueet), joiden osalta voidaan parantaa valvontaa ja tehostaa riskiin perustuvia lainvalvontakäytäntöjä. Vuonna 2017 annetussa ministerineuvoston julkilausumassa toivottiin OECD:n laittoman kaupan torjumista käsittelevän työryhmän työn jatkumista ja todettiin, että kansainvälisen korruption ja laittoman kaupan torjunta edellyttää kansainvälistä yhteistyötä ja kumppanuuksia.

Suositusluonnoksen laatimisen perusteet

4.Vapaakauppa-alueita on perustettu viime vuosikymmeninä ennätysmääriä uuden liiketoiminnan ja ulkomaisten investointien houkuttelemiseksi. Tavoitteena on helpottaa kauppaa ja talouskasvua poistamalla tulleja, kiintiöitä ja muita veroja sekä minimoimalla byrokratian vaatimuksia, kuten tiettyjä tullimenettelyjä ja julkistamisvaatimuksia. Vapaakauppa-alueiden soveltamisala ja luonne on eri maissa erilainen riippuen siitä, minkälaista järjestelmää ja minkä tyyppisiä toimia niillä voidaan toteuttaa. Niillä voi myös olla erilaisia nimityksiä, kuten vapaa-alue, yritysvyöhyke, vientiteollisuuden vapaa-alue, erityistalousalue ja ulkomaankauppa-alue. Koska tällaiset alueet ovat yleistyneet dynaamisessa globalisaatioympäristössä, niillä on nykyisin keskeinen asema monien maiden ja monien johtavien valmistajien liiketoiminnassa.

5.Vapaakauppa-alueiden kehitys on joissakin maissa kuitenkin ollut nopeampaa kuin niiden toiminnan tehokasta valvontaa koskevien standardien ja määräysten laatiminen. Tämän seurauksena rikollisverkostot ovat löytäneet tapoja käyttää väärin joidenkin vapaakauppa-alueiden valvonnassa olevia aukkoja ja salakuljettaneet tai ohjanneet laittomia tuotteita kotimarkkinoille, perustaneet tuotantolaitoksia väärennettyjen tavaroiden valmistamiseksi, kuljettaneet laittomia tavaroita ja helpottaneet laittomien palvelujen tarjoamista. Joissakin maissa vapaakauppa-alueita kohdellaan kaikilta osin kuin maan ulkopuolella sijaitsevia tullialueita, minkä vuoksi saapuvien ja lähtevien tavaroiden tullivalvonta on hyvin vähäistä. Vaikka vapaakauppa-alueiden perustamisen edellytyksiä säännellään, tullivalvonta ja tullitoimet ovat usein riittämättömiä tai niitä ei ole lainkaan. Vaikka lainsäädännössä nimenomaisesti säädettäisiinkin tulliviranomaisten toimivallasta tehdä tarkastuksia vapaakauppa-alueilla, täytäntöönpano voi olla heikkoa.

6.Monet vapaakauppa-alueet tuottavat taloudellista hyötyä paikallisille talouksille. On kuitenkin vahvaa näyttöä siitä, että niiden kautta kulkee laittomia kauppavirtoja, kuten väärennöksiä, luonnonvaraista kasvistoa ja eläimistöä sekä aseita. OECD:n analyysissa havaittiin positiivinen korrelaatio vapaakauppa-alueen koon eli sille sijoittautuneiden työntekijöiden ja yritysten määrän ja väärennösten laittoman kaupan arvon välillä. Joidenkin vapaakauppa-alueiden on todettu olevan keskeisiä kauttakuljetuspaikkoja laittomille tavaroille, jotka on pakattu tai merkitty uudelleen, jotta niiden alkuperä voidaan peittää ja ne voidaan ujuttaa lailliseen toimitusketjuun.

7.Neuvoston ministeritason kokouksessa vuonna 2017 ministerit ”totesivat, että kansainvälinen korruption ja laittoman kaupan torjunta edellyttää kansainvälistä yhteistyötä ja kumppanuuksia, myös nykyisten standardien täytäntöönpanon tehostamista” ja ”toivoivat OECD:n jatkavan työtä laittoman kaupan torjumiseksi, myös laittoman kaupan torjumista käsittelevässä työryhmässä”.

8.Näihin ongelmiin puuttumiseksi ja ministerien kehotukseen vastaamiseksi laittoman kaupan torjumista käsittelevä työryhmä on valmistellut luonnosta OECD:n neuvoston suositukseksi, jossa ehdotetaan toimenpiteitä vapaakauppa-alueiden avoimuuden lisäämiseksi, jotta voidaan vähentää niiden väärinkäyttöä ja niiden houkuttelevuutta rikollisjärjestöille, jotka tällä hetkellä käyttävät niitä hyväkseen.

9.Suositusluonnos perustuu OECD:n kuusi vuotta kestäneeseen analysointiin ja asiantuntijoiden kuulemiseen, etenkin seuraaviin kahteen:

10.Laittoman kaupan torjumista käsittelevän työryhmän kokoukset, joissa käsiteltiin lainvalvonnan haasteita, joita vapaakauppa-alueet aiheuttavat erilaisilla laittomilla markkinoilla, ja kaksi yhteistä työpajaa eri hallitustenvälisten järjestöjen kanssa. Ensimmäinen työpaja järjestettiin Maailman tullijärjestön (WCO) kanssa Brysselissä marraskuussa 2016 ja toinen EUIPO:n kanssa Alicantessa syyskuussa 2017;

11.OECD:n raportti hallintokehyksestä laittoman kaupan torjuntaa varten ”Governance Frameworks to Counter Illicit Trade”, jossa otetaan huomioon muun muassa näiden keskustelujen laajat suuntaviivat, sekä maaliskuussa 2018 julkaistu OECD:n ja EUIPO:n yhteinen raportti väärennettyjen tavaroiden kaupasta ja vapaakauppa-alueista ”Trade in Counterfeit Goods and Free Trade Zones”, jossa katsotaan, että vapaakauppa-alueen koon (sille sijoittautuneiden yritysten ja työntekijöiden määrä ja osuus kokonaisvientiarvosta) ja väärennösten laittoman kaupan arvon välillä on tilastollinen korrelaatio.

12.Analyysissä määritettiin keskeiset ongelmat, jotka tekevät vapaakauppa-alueista alttiita laittomalle kaupalle:

·Lainvalvontaviranomaiset eivät ehkä valvo riittävästi vapaakauppa-alueiden toimintaympäristöä, koska virheellisesti ajatellaan, että alueille sijoittautuneet yritykset toimivat kansallisen lainkäyttöalueen ulkopuolella. Tämä johtaa virheelliseen käsitykseen siitä, että kansallisilla lainvalvontaviranomaisilla ja tulliviranomaisilla ei olisi valtuutettua pääsyä alueella toimivien talouden toimijoiden toimitiloihin ja tietoihin.

·Myös talouksissa, joissa on oikea käsitys paikallisen tullin ja muiden lainvalvojien valtuutuksesta päästä vapaakauppa-alueelle, kiinnostus alueen toimintojen ja jälleenlaivausten seurantaan on vähäistä, ellei toiminta tunkeudu riittävässä määrin kotimarkkinoille.

13.Käteisen rahan käyttö vapaakauppa-alueilla on helppoa, koska sen voidaan ilmoittaa olevan tarkoitettu alueen sisäisiin liiketoimiin. Käytössä ei kuitenkaan ole virallista tarkastusmenettelyä lopullisen käytön laillisuuden vahvistamiseksi. Myös se, että sähköiset lastin seurantajärjestelmät eivät ole yhteensopivia toimivaltaisten viranomaisten järjestelmien kanssa, haittaa oikea-aikaista riskianalyysiä.

14.Vaikka vapaakauppa-alueiden väärinkäytöstä laittoman kaupan harjoittamiseen on saatu tapauskohtaista näyttöä, mikä on nostanut jotkin niistä kansainväliseen valokeilaan, korkealla tasolla tietoisuus vapaakauppa-alueisiin liittyvistä riskeistä on edelleen varsin vähäistä.