FI Euroopan unionin virallinen lehti C 318/87

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Vihreä kirja alv:n tulevaisuudesta – Kohti yksinkertaisempaa, vahvempaa ja tehokkaampaa alv-järjestelmää”

KOM(2010) 695 lopullinen

2011/C 318/14

Esittelijä: Reine-Claude MADER

Euroopan komissio päätti 1. joulukuuta 2010 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 304 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

Vihreä kirja alv:n tulevaisuudesta – Kohti yksinkertaisempaa, vahvempaa ja tehokkaampaa alv-järjestelmää

KOM(2010) 695 lopullinen.

Asian valmistelusta vastannut ”talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 24. kesäkuuta 2011.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 13.–14. heinäkuuta 2011 pitämässään 473. täysistunnossa (heinäkuun 14. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 161 ääntä puolesta 10:n pidättyessä äänestämästä.

1. Päätelmät ja suositukset

1.1 Komitea tukee varauksetta komission aloitetta pohtia alv-järjestelmän perinpohjaisen uudistamisen mahdollisuutta. Alv-järjestelmässä, joka oli vuonna 1967 käyttöön otettaessa tarkoitettu väliaikaiseksi, on monia puutteita. Vihreä kirja on vasta alkua pitkäksi, vaikeaksi ja monimutkaiseksi uumoillulle prosessille, jonka onnistuminen olisi osoitus jäsenvaltioiden aidosta halusta luoda ”yksinkertaisempi, vahvempi ja tehokkaampi” järjestelmä.

1.2 Nykyistä järjestelmää on muutettu moneen kertaan ajan mittaan: komissio on ehdottanut parannuksia järjestelmän tehostamiseksi ja sen mukauttamiseksi yhtenäismarkkinoiden periaatteisiin. Jäsenvaltiot ovat hyväksyneet useita organisointiin, viranomaisten yhteistyöhön ja automatisointiin liittyviä toimenpiteitä. Myös muita etupäässä hallinnollisia ja organisatorisia toimenpiteitä on toteutettu. Neuvosto on kuitenkin tähän asti torjunut koko järjestelmän uudistusehdotukset.

1.3 Komitea yhtyy komission näkemykseen siitä, että kattavan alv-järjestelmän olisi alennettava käyttäjille aiheutuvia toimintakustannuksia, kevennettävä viranomaisille aiheutuvaa hallinnollista rasitusta ja vähennettävä julkiselle taloudelle haitallisia petosyrityksiä. Lisäksi olisi otettava huomioon yrittäjien tarpeet, sillä he huolehtivat viime kädessä veron perinnästä ja kantavat kuluttajien ohella järjestelmän tehottomuuden seuraukset. Kuten komitea on aikaisemmin todennut, olisi kiinnitettävä huomiota myös rahoituspalvelujen alv-järjestelmään (1), ja jos aiotaan ottaa käyttöön kassavirtoihin tai vastaaviin tekijöihin perustuva uusi finanssialan vero, komission olisi varmasti harkittava, kannattaisiko se nivoa alv-järjestelmään (2).

1.4 Rajatylittävien liiketoimien kohtelu on erityisen vaikea ongelma. Järkevästi ajateltuna vero olisi kannettava alkuperäjäsenvaltioissa samoin ehdoin kuin kotimaankaupassa. Neuvosto on kuitenkin jäsenvaltioiden välisten maksujen vaikeuksien vuoksi valinnut yksinkertaisimman ratkaisun, joka on veron kantaminen määräjäsenvaltiossa. Tähän sovelletaan tosin poikkeuksia, jotka koskevat pääasiassa palveluja. Komissio ehdottaa nyt vaihtoehtoisia ratkaisuja, mutta on selvää, että täydellisen ratkaisun löytäminen on vaikeaa.

1.4.1 Komitea katsoo, että radikaaleja muutoksia on joka tapauksessa vältettävä; asiassa on edettävä pienin askelin. Parhaalta vaikuttaa ratkaisu, joka perustuu yleiseen verotukseen määräjäsenvaltiossa kuitenkin niin, että pitäydytään nykyisen järjestelmän periaatteissa. Samaan aikaan on otettava käännetyn verovelvollisuuden järjestelmä yleisesti käyttöön, ensin vapaaehtoisena ja sitten kaikkialla ja pakollisena. Tässä yhteydessä on hallinnon yksinkertaistamiseksi joka tapauksessa luotava yrityksiä varten yhden luukun järjestelmä.

1.5 Vihreässä kirjassa pyydetään kaikkia asianosaisia esittämään huomioita ja ehdotuksia, jotka otetaan huomioon komission lopullisten ehdotusten laadinnassa. Asiakirjassa esitetään sitä varten 33 kysymystä. Komitean vastaukset, joista on mahdoton laatia yhteenvetoa, esitetään yksityiskohtaisesti tämän asiakirjan kohdassa 5.

2. Johdanto

2.1 Alv-järjestelmän kehittäminen on jo vuosia kuulunut komission veropolitiikan tärkeimpiin tavoitteisiin. Arvonlisävero, joka otettiin käyttöön vuonna 1967 jäsenvaltioiden yhteisenä verojärjestelynä, muodostaa merkittävän osuuden (yli 20 %) valtioiden tuloista. Lisäksi osa kannetusta alv:stä päätyy EU:n talousarvioon. Onkin ilmeistä, että komissiolla on suorat intressit suojella etujaan varmistamalla, että veroa sovelletaan mahdollisimman tehokkaasti.

2.2 Vaikka alv-järjestelmä on tärkeä jäsenvaltioiden tulojen kannalta, se ei ole lainkaan tyydyttävä, vaan jäsenvaltiot ja muut asianosaiset, erityisesti yritykset ja kuluttajat, kritisoivat sitä monin tavoin. Komissio on yrittänyt jo pitkään reagoida tähän ja esittää parannusehdotuksia, jotta järjestelmä olisi tehokkaampi ja yhtenäismarkkinoiden sääntöjen ja periaatteiden mukainen. Ehdotukset ovat kuitenkin usein kaatuneet jäsenvaltioiden suoraan tai epäsuoraan vastustukseen.

2.3 Avoimuuden nimissä on rehellisesti todettava, että halu edistää Euroopan yhteenkuuluvuutta rajoittuu verotusalalla siihen, että kukin jäsenvaltio pyrkii tai joutuu suojelemaan omia rahoituslähteitään. Kun jäsenvaltio katsoo, että jokin sääntö saattaisi haitata sen etuja tai aiheuttaa lisäkustannuksia tai raskaampia hallinnollisia menettelyjä, se ilmaisee vastustuksensa joko suoraan tai epäsuorasti, eikä useinkaan kovin avoimesti.

2.4 Tämä kaikki haittaa tietenkin yhteisen EU-politiikan harjoittamista, mutta selittää komission hyvien yritysten epäonnistumisen kuluneiden vuosien aikana. Tästä huolimatta menettelyjen järkeistämisessä ja tietokoneistamisessa, hallinnolle ja veronmaksajille aiheutuvien kustannusten vähentämisessä sekä hallinnollisessa ja oikeudellisessa yhteistyössä on saavutettu huomattavia edistysaskeleita.

2.5 Komissio, joka tietää ongelmat ja esteet, on jälleen ottanut päämääräksi aina ajamansa tavoitteen eli koko järjestelmän uudistamisen, jotta se olisi johdonmukainen yhtenäismarkkinoiden periaatteiden kanssa. Kaikkien asianomaisten toiveet halutaan ottaa huomioon. Vihreässä kirjassa esitetään sääntöjen mukaisesti sarja kysymyksiä alv-järjestelmän eri osa-alueista. Vastausten pohjalta laaditaan ehdotuksia uudeksi ”yksinkertaisemmaksi, vahvemmaksi ja tehokkaammaksi” järjestelmäksi. ETSK esittää edustamiensa yhteiskunnallis-taloudellisten tahojen vastaukset tässä lausunnossa.

3. Yleistä

3.1 Komissio toteaa oikeutetusti kriisin vaikuttaneen julkiseen talouteen muun muassa siten, että välittömien verojen suhteellinen painoarvo on heikentynyt ja välillisen verotuksen merkitys vastaavasti kasvanut: alv:n osuus kokonaistuloista, joka on tähän saakka ollut noin 22 prosenttia, on kasvusuunnassa. Tämä johtuu yleisestä politiikasta, jolla pyritään parantamaan kilpailukykyä alentamalla työhön ja yrityksiin kohdistuvaa verotusta. ETSK huomauttaa, että vaikka tämä on myönteinen signaali, se ei saa johtaa alv-kantojen nousuun puitedirektiivissä, sillä siitä muun muassa aiheutuisi työntekijöille ja kuluttajille kestämätön lisärasitus.

3.2 Mekanismin parannukset ”edellyttävät kattavaa alv-järjestelmää”, jonka tulisi komission mukaan alentaa käyttäjille aiheutuvia toimintakustannuksia, keventää viranomaisiin kohdistuvaa hallinnollista rasitusta ja vähentää petosyrityksiä. Komitea jakaa komission huolen petoksiin liittyvästä ongelmasta: komitean lausunnoissa on useaan otteeseen tuotu esiin, että alv on EU:n kierretyin vero ja että veronkierto on merkittävä järjestäytyneen rikollisuuden ja terrorismin rahoituslähde. Toisiinsa kytköksissä olevat veronkierron ja rikollisuuden ilmiöt sekä niihin kiinteästi liittyvä rahanpesu ovat suuria uhkia yhteiskunnalle kaikkialla maailmassa. Komitea korostaa, että uusia sääntöjä tarkasteltaessa on aina varmistettava, etteivät ne ole alttiita petosyrityksille.

3.3 Vihreässä kirjassa ei ole unohdettu yritystoimintaan liittyviä puolia: alv:n hallinnointiin (ja komitean mukaan myös alv:hen liittyvään riitojenratkaisuun) kuluu suuri osa yritysten hallinnollisista kustannuksista, jopa siinä määrin, että monet pk-yritykset eivät tästä syystä ryhdy harjoittamaan kansainvälistä kauppaa. Komitea muistuttaa jälleen tarpeesta tehdä alv:n hallinnoinnista joustavampaa, yksinkertaisempaa ja halvempaa, sillä seuraukset päätyvät loppukäyttäjien eli kuluttajien maksettaviksi.

3.4 Tärkeä aihe on myös mahdollisuus ottaa käyttöön yksi ainoa verokanta, jolloin kyseessä olisi ”puhdas kulutusvero”. Komitea on komission kanssa samaa mieltä siitä, että tämän tavoitteen saavuttaminen lienee mahdotonta, mutta tukee voimakkaasti komission pyrkimyksiä karsia liian monilukuisia vapautuksia, poikkeuksia, alennettuja verokantoja ja etuuskohteluja tai poistaa ne, sillä tulot ovat näiden järjestelyjen vuoksi 45 prosenttia pienemmät kuin olisi teoreettisesti mahdollista saada normaalikantaa soveltamalla. Budjettitarpeiden ja helpotusten perusteena olevien sosiaalisten ja taloudellisten syiden välille on löydettävä järkevä tasapaino, erityisesti kun on kyse paikallisista ja työvoimavaltaisista palveluista.

3.5 Kuten ETSK on lausunnossaan aiheesta ”Finanssialan verotus” (ECO/284 – CESE 991/2011) korostanut, finanssialan alv-kohtelua on tarkistettava.

4. Rajatylittävien liiketoimien alv-kohtelu sisämarkkinoilla

4.1 Kun jäsenvaltioiden välinen määrävaltiossa tapahtuvaan verotukseen perustuva alv-järjestelmä otettiin käyttöön vuonna 1967, se oli tarkoitettu väliaikaiseksi. Lopullisen järjestelmän mukaan verotuksen on määrä tapahtua alkuperäjäsenvaltiossa. Väliaikainen järjestelmä on kuitenkin edelleen voimassa 44 vuotta myöhemmin. Järkevästi ajateltuna vero olisi kannettava alkuperäjäsenvaltiossa samoin ehdoin kuin kotimaankaupassa, lukuun ottamatta määräjäsenvaltiolle kuuluvan osuuden maksamista erotuksena. Alkuvaiheen ongelmat, joista osa on edelleen ajankohtaisia, johtivat siihen, että neuvosto valitsi yksinkertaisimman ratkaisun: veronkannon määräjäsenvaltiossa. Järjestely on edelleen voimassa, vaikkakin siihen on tehty huomattavia muutoksia erityisesti rajatylittävien telemaattisten palvelujen osalta.

4.2 Komissio on yrittänyt kahdesti saada neuvoston suostumuksen alv-järjestelmän yhdenmukaistamiselle alkuperäpaikassa tapahtuvan veronkannon periaatteen mukaan, mutta yritykset ovat epäonnistuneet vakavien soveltamisvaikeuksien vuoksi. Komissio tutki vuonna 2007 mallia, jossa 15 prosentin suuruinen vero kannetaan alkuperävaltiossa ja määräjäsenvaltio kantaa puuttuvan osuuden tai korvaa liikaa maksetun osuuden sen mukaan, onko veroa kannettu liian vähän vai liikaa sen omaan verokantaan nähden. Neuvosto ei vienyt ehdotusta eteenpäin.

4.3 Komitea myöntää, että ongelma on monimutkainen ja että täydellisen ratkaisun löytäminen on vaikeaa erisuuruisten verokantojen ja hallinnollisissa menettelyissä edelleen komission yhdenmukaistamisponnisteluista huolimatta olevien erojen vuoksi. On kuitenkin muistettava, että edistystä on tapahtunut tai tapahtumassa palvelusuoritusten verotuksen (3), verotusjärjestelmien parantamisen (4), hallinnollisen yhteistyön ja yhden luukun järjestelmän (5) sekä hyvän hallintotavan ja petostentorjunnan (6) alalla.

4.4 Vihreässä kirjassa ollaan oikeilla jäljillä pyrittäessä hankkimaan tarvittavaa tietoa parannusehdotusten pohjaksi. Komitea toivoo aiempien kokemusten valossa ja nykytilanteen huomioon ottaen, että edetään pienin askelin mieluummin kuin radikaalein ratkaisuin. Tästä syystä komitea katsoo, että paras vaihtoehto on komission asiakirjan kohdassa 4.2 esitetty ratkaisu eli määräpaikassa tapahtuvan verotuksen yleistäminen ja nykyisen järjestelmän periaatteiden säilyttäminen (kohta 4.2.1) siten, että otetaan asteittain käyttöön käännetyn verovelvollisuuden järjestelmä (kohta 4.2.2) ensin vapaaehtoisena ja lopulta pakollisena. Samalla on yhden luukun järjestelmän luomisella huolehdittava siitä, että yritykset voivat maksaa verovelkansa toiseen valtioon mahdollisimman vähäisellä hallintotaakalla.

5. Vastaukset kysymyksiin

5.1 EU:n sisäisiin liiketoimiin sovellettavat alv-järjestelyt (Q.1): Nykyinen järjestelmä ei ole täydellinen, vaan siinä on monia heikkouksia, jotka johtuvat etupäässä lukuisista jäsenvaltioille myönnetyistä helpotuksista, poikkeuksista, vapautuksista jne. Se on kuitenkin toiminut jo liian pitkään, jotta sen radikaali muuttaminen olisi realistista; jyrkkä muutos olisi tuhoisa. Parempi vaihtoehto on keskittyä komission lukuisia kertoja esille ottamien ja komitean lausunnoissaan tukemien hyvän hallintotavan periaatteiden soveltamiseen. Ne esitetään tiivistetysti vihreän kirjan liiteasiakirjassa. (7) Etujen maksimoinnin suurimpia esteitä eivät ole nämä periaatteet, vaan pikemminkin niiden puutteellinen noudattaminen ja jäsenvaltioiden viranomaisten muutosvastarinta.

5.2 Alv ja viranomaiset (Q.3): Yksityisten tahojen kanssa kilpailevaa toimintaa harjoittaville julkisille elimille (esim. liikenne, terveydenhoito) myönnetyt vapautukset ovat periaatteessa perusteltuja julkiselle palvelulle ominaisten sosiaalisten tarkoitusperien vuoksi. On kuitenkin myönnettävä, että yksityiset toimittajat usein täydentävät julkisen sektorin riittämätöntä tai puutteellista toimintaa. Kilpailu on siis epäilemättä vääristynyt. Tätä pyritään lieventämään uusilla yhteistyön muodoilla. Kuluttaja voi joka tapauksessa valita, maksaako vähemmän julkisesta palvelusta vai enemmän yksityisestä palvelusta. Niitä tapauksia lukuun ottamatta, joissa toista palvelua ei ole käytettävissä (esim. kulkuvälineet), valintaan vaikuttaa ennen kaikkea laadun arviointi.

5.2.1 Tasapuolinen ja kuluttajille edullinen ratkaisu olisi komitean mielestä julkisen palvelun vapautuksien säilyttäminen ja laajentaminen yksityisiin palveluihin silloin, kun palvelun tarjoaminen on välttämätöntä julkisen palvelun puuttuessa. Periaatteen soveltamiseen liittyy varmasti vaikeuksia, mutta toisaalta ei myöskään ole hyväksyttävää, että epäsuotuisammilla alueilla asuvat kuluttajat joutuvat maksamaan enemmän palveluista, joita heille tarjotaan ilman valinnanvaraa. Jotta kilpailu yksityisten markkinoiden kanssa ei vääristyisi, poikkeus olisi kuitenkin rajattava julkisen sektorin tehtäviin. (8)

5.3 Alv-vapautukset (Q.6): Jäsenvaltioille ennen tammikuun 1. päivää 1978myönnetyistä vapautuksista olisi luovuttava; niitä ei ole perusteltua jatkaa. Kyse on etuoikeuksista, joita jäsenvaltiot neuvottelivat itselleen EU:n perustamisen yhteydessä tai pian sen jälkeen. Nykyisin ne poikkeavat yhtenäismarkkinoiden periaatteista tavalla, jota ei voida hyväksyä. Samoin on suhtauduttava myös uusien jäsenvaltioiden saamiin vapautuksiin, joista olisi luovuttava vähitellen sitä mukaa, kun elintaso nousee. Tilanteen arvioimista varten olisi vahvistettava avoimet kriteerit.

5.3.1 Hankalampi ja monisyisempi on kysymys tietyille yleishyödyllisille tai muille toiminnoille myönnetyistä vapautuksista. Ne riippuvat poliittisista suuntauksista ja kunkin jäsenvaltion talouspolitiikasta. Ne poikkeavat yhtenäismarkkinoiden periaatteista, mutta niitä voidaan käyttää kansallisen kasvu- ja työllisyyspolitiikan tukena. Hyvän hallintotavan politiikan mukaan vapautuksia ei kuitenkaan jatkossa saisi sallia muuten kuin poikkeuksellisesti ja väliaikaisesti. Kuten komitea on aikaisemmin todennut rahoituspalvelujen alv-järjestelmästä antamassaan lausunnossa (9), se toivoisi kuitenkin vieläkin perusteellisempaa lainsäädännöllistä lähestymistapaa jäljelle jääneiden tulkintavaikeuksien ja ratkaisemattomien ongelmien poistamiseksi. Lisäksi tarkasteltaessa finanssitransaktioveron mahdollista käyttöönottoa (10) komission olisi harkittava, kannattaisiko se nivoa alv-järjestelmään, jolloin se olisi alalle hallinnollisesti vaivattomampi ja helpottaisi alv:n vähennysmahdollisuuden puuttumisen aiheuttamaa rasitusta.

5.3.2 Erikoistapaus ovat eräissä maissa pk-yrityksille myönnettävät vapautukset; ne olisi poistettava. Hyvin tiedetään, että alv:n kiertäminen on kaikissa maissa yleistä. ”Laillisen kiertotavan” olemassaolo naapurimaissa vain pahentaa palvelujen rajatylittävää hankintaa ja tavaroiden ostoa kyseisistä maista. Valtiot, jotka eivät myönnä vapautuksia, kärsivät kaksinkertaisesti: laittoman veronkierron torjunta vaikeutuu ja kilpailu vääristyy sääntöjä noudattaville pk-yrityksille epäedullisesti.

5.4 Henkilöliikenteen verotus (Q.7): Vastaus on arvattavissa kysymykseen Q.3 esitetyistä kommenteista (kohta 5.2. edellä): verotusta olisi sovellettava kaikkiin liikennemuotoihin, myös lentoliikenteeseen (niin kuin nähtävästi jo tehdäänkin).

5.5 Vähennysoikeuteen liittyvät ongelmat (Q.9): Alv:n vähennyskelpoisuus on yksi suurimmista ongelmista yrityksille, sillä sen soveltaminen on monimutkaista ja usein hankalaa ja se aiheuttaa riitoja, oikeusjuttuja ja sakkoja. Lisäksi se perustuu epäoikeudenmukaiseen periaatteeseen, jonka komissio itsekin mainitsee: vähennysoikeus (mutta myös alv-maksuvelvollisuus) syntyy, kun tavara luovutetaan tai palvelu suoritetaan, riippumatta siitä, onko asiakas suorittanut maksun. Tämä on myöhässä maksaville asiakkaille komission ilmaisun mukaan ”kassavirtaetu”, mutta sitä voitaisiin yhtä hyvin kutsua verohallinnon nauttimaksi veronkannon takeeksi, sillä luovuttaja/suorittaja maksaa veron ennakolta ja myös siinä tapauksessa, että asiakas on maksukyvytön. (11)

5.5.1 Toinen suuri ongelma koskee tilannetta, jossa vähennyskelpoinen alv on suurempi kuin kannettava alv eli verovelvollinen on oikeutettu palautukseen. Eräissä jäsenvaltioissa alv:n palautus tapahtuu hyvin pitkällä viiveellä, mikä on haitallista yritysten kassavirralle ja saattaa jopa joissain tapauksissa johtaa konkurssiin. Jäsenvaltiot väittävät, että palautusjärjestelmään liittyy petosriski, mikä pitääkin paikkansa, mutta niiden olisi itse otettava käyttöön keinoja nopean valvonnan mahdollistamiseksi. Jäsenvaltioiden tehottomuuden seurausten maksajina ovat yritykset.

5.5.2 Komitea on komission kanssa yhtä mieltä niistä näkökohdista, joiden perusteella komissio pitää kassaperusteista kirjanpitojärjestelmää mahdollisena, tasapuolisena ja neutraalina ratkaisuna unionin sisäisessä kaupassa, etenkin yritysten kassavirran näkökulmasta. Ratkaisu ei kuitenkaan ole mahdollinen unionin sisäisessä kaupassa ilman nk. yhden luukun palautusjärjestelmää, jonka perustamista komissio on ehdottanut mutta jonka soveltamiseen liittyy useita vaikeuksia.

5.6 Kansainvälisiä palveluja koskevat alv-säännöt (Q.11): Kansainvälisten palvelujen ja erityisesti sähköisesti suoritettujen palvelujen merkittävyyden vuoksi on perusteltua, että niihin sovelletaan erityisiä sääntöjä. Sen valvominen, soveltavatko palvelunsuorittajat alv-sääntöjä, on kuitenkin usein vaikeaa palvelujen aineettoman luonteen vuoksi, etenkin kun asiakas on yksityishenkilö (ohjelmistot, musiikki jne.). Valvonta on mahdotonta silloin, kun palvelunsuorittaja on sijoittautunut EU:n ulkopuoliseen maahan. OECD ja komissio tutkivat ongelmaa, mutta helppoa ratkaisua tuskin löydetään ainakaan lähitulevaisuudessa.

5.6.1 Suurimmat ongelmat syntyvät siitä, että EU:n sisällä suoritettujen palvelujen ja EU:n ulkopuolelta tulevien palvelujen välinen kilpailu vääristyy merkittävästi. Tehokkaita keinoja tilanteeseen puuttumiseksi ei juuri ole, lukuun ottamatta veroviranomaisten välisten kansainvälisten yhteistyösopimusten mahdollisuutta. Komitea vastustaa joka tapauksessa Kanadassa käyttöön otettujen toimenpiteiden kaltaisia järjestelyjä, joissa vero kannetaan kuluttajilta ja valvonta suoritetaan tarkastamalla kuluttajien verkkomaksut. Sen lisäksi, että kuluttajille aiheutuu vaivaa jokaisen oston yhteydessä suoritettavista alv-maksuista, valvontatapa loukkaa kansalaisten yksityisyyttä tavalla, jota ei voida hyväksyä.

5.7 EU:n alv-lainsäädäntö (Q.13): Neuvostolla on EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen 113 artiklan nojalla täydet valtuudet alv-lainsäädännön yhdenmukaistamiseen. Yhdenmukaistamisvälinettä ei ole rajattu millään lailla: se voi olla direktiivi tai asetus. Kun otetaan huomioon aiemmat kokemukset ja jäsenvaltioiden taipumus tulkita säännöksiä omista näkökulmistaan, neuvoston asetus on epäilemättä paras valinta. Asetukseen sisällytettävät säännökset olisi kuitenkin realistisesti rajattava muutamiin perusasioihin, joita ovat soveltamisala, verovelvollisten määrittely, vapautukset, viranomaisten yhteistyö ja petostentorjunta. Mitä yksityiskohtaisempia säännökset ovat, sitä vaikeampaa on kuitenkin päästä yksimielisyyteen neuvostossa, jolloin tarvitaan täytäntöönpanodirektiivejä.

5.7.1 Täytäntöönpanosäännöt (Q.14): Ratkaisu, jonka mukaan komissio voisi hyväksyä täytäntöönpanopäätökset, olisi tervetullut, mutta neuvosto torjui ajatuksen jo kertaalleen vuonna 1997. Nähtäväksi jää, suostuuko neuvosto tähän enemmistöpäätöksellä: yksimielisyysvaatimuksen (neuvoston etuoikeus) kiertäminen siirtämällä toimivalta komissiolle on vaikeaa. Puoltava päätös olisi tervetullut, mutta komitea pelkää sen olevan epärealistista.

5.7.2 Ohjeistus uudesta lainsäädännöstä (Q.15): Komission ohjeiden julkaiseminen olisi hyödyksi niille jäsenvaltioille, jotka ovat valmiita niitä noudattamaan. Haittapuolia voi syntyä siitä, että ne eivät ole sitovia: verovelvolliset tai jopa viranomaiset saattaisivat riitauttaa tilanteita sillä perusteella, että ohjeita ei ole noudatettu tai niitä on noudatettu väärin, vaikka ohjeilla ei ole oikeudellista arvoa. Tällöin tuomioistuimet arvioisivat tapauskohtaisesti, ovatko ohjeisiin perustuvat kantelut perusteltuja, ja ohjeiden pätevyys kyseenalaistettaisiin.

5.7.3 Lainsäädäntöprosessin parantaminen (Q.16): Lainsäädäntöprosessin parantamisen alalla olisi puhuttava toimenpiteiden sijaan lähestymistavan ja menettelytapojen muutoksesta. Komissio toimii prosessin alkuvaiheissa läpinäkyvästi ja avoimesti: se kuulee ennakolta jäsenvaltioita, kutsuu koolle neuvoa-antavia komiteoita, laatii vihreitä kirjoja ja on yhteydessä eri sidosryhmiin. Tämä pätee valmisteluvaiheeseen, mutta sen jälkeen menettelyt neuvostossa eivät ole yhtä läpinäkyviä tai avoimia vuoropuhelulle ulkopuolisten tahojen kanssa.

5.7.4 Loppuvaiheissa kansallisella tasolla voitaisiin tehdä parannuksia nopeuttamalla täytäntöönpanodirektiivien ja -asetusten hyväksymisprosessia lainsäädäntöelimissä. Etenkään täytäntöönpanoasetukset eivät aina ole selkeitä ja täsmällisiä, ja tästä seuraa, että sääntöjen noudattaminen on vaikeaa toimijoille ja joskus jopa viranomaisille. Unionin tasolla olisi sovittava kohtuullisesta määräajasta uusien toimenpiteiden voimaantulolle sen jälkeen, kun jäsenvaltiot ovat saattaneet direktiivit osaksi omaa lainsäädäntöään.

5.8 Jäsenvaltioille myönnetyt poikkeukset (Q.17): Pelkästään tarkastelemalla luetteloa, jossa on yli sata erilaista poikkeusta, voidaan havaita, että jäsenvaltiot ja erityisesti eräät niistä hyödyntävät suhteettoman paljon kyseisiä helpotuksia ja niiden voimassaolon pidennyksiä. Komissio korostaakin oikeutetusti, että tällainen tilkkutäkki aiheuttaa sekaannusta, kuluja ja kilpailun vääristymiä sekä usein helpottaa petosten tekoa. Komissio pyytääkin lisävaltuuksia voidakseen myöntää poikkeukset nopeasti ja tilannekohtaisesti. Komitea on samaa mieltä, mutta kehottaa samalla tekemään kokonaistarkastelun sen varmistamiseksi, että voimassa olevat poikkeukset ovat edelleen perusteltuja.

5.8.1 Poikkeusten myöntämismenettely (Q.18): Nykyinen menettely on hidas, ja komission pyyntö saada tarvittavat valtuudet sen nopeuttamiseksi on oikeutettu. Samalla komitea kehottaa tiukentamaan poikkeusten myöntämisperusteita. Poikkeusluettelo olisi myös pidettävä jatkuvasti ajan tasalla, ja siihen olisi voitava tutustua helposti ja nopeasti.

5.9 Nykyiset alv-kannat (Q.19): Nykyinen verokantarakenne poikkeaa kiistatta yhtenäismarkkinoiden periaatteista, mutta on pohdittava, ovatko erilaiset verokannat keino ottaa huomioon eri toimialojen erilaiset tilanteet ja missä määrin näin on. Vastaaviin tuotteisiin sovellettavien erilaisten verokantojen tapauksessa (erityisesti online-palvelut verrattuna sisällöltään vastaaviin tuotteisiin ja palveluihin) komitea toteaa, että useimmiten kuluttaja hyötyy alennetuista hinnoista. Tuotteiden osalta toimitusmaksut vastaavat suunnilleen perinteisen kaupan harjoittamiskustannuksia, joten samansuuruinen alv olisi haitallinen verkkoasiakkaille. Palvelujen osalta sen sijaan kysymys on vielä ratkaisematta ja vaatii tarkempaa perehtymistä. Yleisesti ottaen vastaaviin tuotteisiin tulisi kuitenkin soveltaa samoja tariffeja.

5.9.1 Alennetut alv-kannat (Q.20): Alennettujen verokantojen poistuminen voi vaikuttaa suotavalta, mutta ajatus on epärealistinen. Luetteloa olisi toki lyhennettävä tai ainakin tarkistettava tiukalla kädellä: eräät vanhat helpotukset eivät esimerkiksi enää ole hyväksyttäviä, kun otetaan huomioon ajan kuluessa tapahtuneet muutokset.

5.9.2 Yhdenmukaisesti sovellettava luettelo pakollisista alennetuista verokannoista on houkutteleva, mutta myöskin epärealistinen ajatus. Alennettuja verokantoja käytetään kaikissa jäsenvaltioissa tehokkaana talouspolitiikan ohjauskeinona sekä joskus myös sosiaalisin tai suorastaan poliittisin perustein. Onkin mahdoton ajatus, että jäsenvaltiot voisivat luopua alennettujen verokantojen yksilöllisestä myöntämisoikeudesta. Ajattelutapaan voi tulla muutos sitten, kun EU:lla on taloushallinto, joka ohjaa yksiselitteisesti kaikkien jäsenvaltioiden talouspolitiikkaa.

5.10 Ongelmat nykyisissä säännöissä (Q.21): Toimijoiden, myyjien ja ostajien kohtaamat byrokratiaongelmat johtuvat sääntöjen moninaisuudesta valtioiden rajojen molemmilla puolilla. Säännöt ovat usein erilaisia ja joskus päällekkäisiä. Tässä yhteydessä on mainittava erityisesti yhteenvetoilmoitukset, kirjaamisvelvollisuudet, osoittamisvelvollisuudet, ilmoitusvelvollisuudet, laskutusvelvollisuudet (sähköinen laskutus), rekisteröintivelvollisuudet muissa jäsenvaltioissa sekä tavaroiden ja palvelujen tarjonnan ero. Myös kieliongelmista aiheutuu kustannuksia ja vaarallisten väärinkäsitysten riskejä.

5.10.1 Ongelmien ratkaiseminen (Q.22): Komissio on itse ehdottanut ratkaisuja useissa direktiiveissä ja suosituksissa, joissa kaikissa pyritään hallinnon yksinkertaistamiseen muun muassa perustamalla yhden luukun järjestelmä, ottamalla käyttöön toimijoiden eurooppalainen tunnistenumero ja tarjoamalla sähköisiä hallinnollisia palveluja. Ongelmallista on, että viranomaiset ovat toteuttaneet näitä toimenpiteitä vain rajallisesti sekä joskus keskenään eri tavoin ja varsin pitkällä viiveellä. Menettelyjen yhteensovittamisesta ja koordinoinnista olisikin tehtävä yksinkertaistamistakin tärkeämpi ensisijainen tavoite. (12)

5.11 Pienyritysten vapautusjärjestelmä (Q.24): Vapautusjärjestelmän perusteellinen tarkasteleminen olisi perusteltua monista eri syistä: kilpailuedellytysten vääristyminen, järjestelyn käyttöönottoon alun perin johtaneiden syiden nykyisen olemassaolon varmistaminen, vaikutukset kunkin jäsenvaltion talousarvioon, yleinen taloudellinen tilanne, seuraukset kilpailukyvylle, työllisyydelle ja kuluttajille sekä johdonmukaisuus Eurooppa 2020 -tavoitteiden kanssa. Kysymykseen liittyy kuitenkin perustavanluonteisia poliittisia näkökohtia, ja nähtäväksi jää, onko neuvosto halukas tarttumaan tähän ongelmaan.

5.12 Pienviljelijöiden tarpeet (Q.26): Jos kysymys liittyy todellakin ”pieniin” viljelijöihin, ongelman pitäisi koskea useimmissa tapauksissa ainoastaan rajatylittävää lähikauppaa. Sen merkitys on suhteellisen pieni, joten yksi mahdollisuus olisi yleisen vapautuksen myöntäminen.

5.13 Yhden luukun järjestelmä (Q.27): Komitea vahvistaa kaikki yhden luukun järjestelmää (13) koskevista ehdotuksista esitetyt kannanottonsa (14): yhden luukun järjestelmä olisi hyvä ratkaisu, joka alentaisi kustannuksia ja yksinkertaistaisi hallintoa. Ensin on kuitenkin löydettävä yleinen ja koordinoitu ratkaisu vielä käsillä oleviin moniin ongelmiin: on perustettava unionin laajuisesti tunnustettu sähköinen rekisteri, kumottava velvoite, jonka mukaan varainsiirtojen on tapahduttava suoraan verovelvollisen ja velkojajäsenvaltion välillä, ja yhdenmukaistettava kansallisia sääntöjä erityisesti ilmoituskausien osalta.

5.14 Rajatylittävät liiketoimet (Q.28): Vastaus on luettavissa kysymyksenasettelusta: nykyiset säännöt aiheuttavat varmasti vaikeuksia yrityksille ja unionin sisäisille yhtymille sekä viranomaisille. Alalla sovellettava yksityiskohtaiset säännöt ovat väistämättä monimutkaisia yrityksille, jotka joutuvat niitä noudattamaan, ja viranomaisille, joiden tehtävänä on valvoa niitä. Yksi ratkaisu – johon siihenkin liittyy haittapuolia – olisi se, että monikansallisiin yrityksiin sovellettaisiin vain sen valtion lainsäädäntöä, jossa niiden päätoimipaikka sijaitsee, olipa kyse alkuperä- tai määrävaltiosta, ja liikaa tai liian vähän maksetut summat korvattaisiin yhden luukun järjestelmän kautta. Suurin haittapuoli olisi petosmahdollisuuden kasvaminen. Ongelma on kaiken kaikkiaan niin monimutkainen, että vain alan asiantuntijoista, viranomaisista ja yhtymien edustajista koottu valmisteluryhmä pystynee esittämään toteuttamiskelpoisia ehdotuksia.

5.15 Synergia muun lainsäädännön kanssa (Q.29): Komitea on jo vastannut yksityiskohtaisesti tähän kysymykseen lausunnossaan aiheesta ”Hyvän hallintotavan edistäminen verotusalalla”. (15) Komitea korosti lausunnossa tarvetta koordinoida alv-direktiivejä (nk. tullidirektiivejä) välillistä verotusta ja rikollista rahanpesua koskevien direktiivien kanssa. Komitea piti välttämättömänä myös järjestelmällisen yhteistyön tekemistä ja järjestelmällistä institutionaalista yhteistoimintaa veronkierron ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnasta vastaavien tahojen välillä. EU ei ole tehnyt näiden asioiden suhteen mitään, eikä vaikuta siltä, että komitean ehdotukset olisivat saaneet minkäänlaista vastakaikua.

5.16 Alv:n kantamistapa (Q.30): Neljästä ehdotetusta vaihtoehdosta toinen, joka perustuu laskutustiedoista koottuun keskustietokantaan, vaikuttaa ehdottomasti parhaimmalta: se on yksinkertainen ja tehokas torjumaan petoksia. Sähköinen laskutus aiheuttaa yrityksille kuitenkin huomattavia kustannuksia. Viimeinen sana kuuluu kuitenkin luonnollisesti alan ammattilaisille eli viranomaisille ja yrityksille. Komitea katsoo osaltaan, että menetelmän paras anti on se, että se vaikuttaa tehokkaimmalta petostentorjunnan kannalta.

5.17 Maksun jakamista koskeva vapaaehtoinen järjestelmä (Q.31): Komitea suhtautuu varauksellisesti maksun jakamiseen siten kuin vihreän kirjan kohdan 5.4.1 ensimmäisessä mallissa ehdotetaan. Kaksinkertaisen maksun soveltaminen jokaiseen liiketoimeen hankaloittaa kirjanpitoa ja moninkertaistaa virheiden mahdollisuuden. Lisäksi eräiden asiantuntijoiden mukaan ei ole varmaa, että malli torjuisi absoluuttisen varmasti ja tiiviisti kaikki ketjupetokset. Myöskään vapaaehtoinen järjestelmä ei ole suotava: se olisi ristiriidassa lukuisten poikkeuksien jo ennestään heikentämän yhdenmukaistamisperiaatteen kanssa.

5.18 Kauppiaiden ja veroviranomaisten väliset suhteet (Q.32): Komissio hahmotteli jo joulukuussa 2008 annetussa tiedonannossaan (16) suuntaviivoja (toimintasuunnitelmaa) politiikalle, jonka tarkoituksena on parantaa talouden toimijoiden ja veroviranomaisten välisiä suhteita jäsenvaltioiden tasolla. Komitea esitti kommentteja ja ehdotuksia lausunnossaan (17), jossa kannatettiin komission ehdotuksia (pääpiirteittäin samat kuin vihreässä kirjassa) ja korostettiin tarvetta ottaa toimijoiden tietosuoja paremmin huomioon, hallinnon tarvetta toimia vastuullisesti veronmaksajiin nähden hallinnon syyllistyttyä virheeseen tai väärinkäytökseen sekä tarvetta soveltaa oikeudenmukaista yhteisvastuun käsitettä. Lisäksi on muistettava lukuisia kertoja esitetyt suositukset muun muassa tietojen selkeydestä, nopeasta välityksestä ja saatavuudesta internetissä sekä kansallisten viranomaisten avunannosta toimijoille näiden ollessa yhteydessä muiden jäsenvaltioiden viranomaisiin.

Bryssel 14. heinäkuuta 2011 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Staffan NILSSON

(1) Ks. ETSK:n lausunto EUVL C 224, 30.8.2008, s. 124, aiheesta ”Ehdotus: neuvoston direktiivi yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun direktiivin 2006/112/EY muuttamisesta vakuutus- ja rahoituspalvelujen kohtelun osalta” (KOM(2007) 747 lopullinen – 2007/0267 CNS).

(2) Ks. ETSK:n lausunto EUVL C 248, 25.8.2011, s. 64, aiheesta ”Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Finanssialan verotus” (KOM(2010) 549 lopullinen).

(3) ETSK:n lausunto palvelujen suorituspaikkaan sovellettavista säännöistä, EUVL C 117, 30.4.2004, s. 15.

(4) ETSK:n lausunto sisämarkkinoiden verotuksen järjestelmien vahvistamisesta (Fiscalis 2013), EUVL C 93, 27.4.2007, s. 1, ETSK:n lausunto aiheesta ”Hyvän hallintotavan edistäminen verotusalalla”, EUVL C 255, 22.9.2010, s. 61, ETSK:n lausunto petostentorjunnasta arvonlisäverotuksen alalla, EUVL C 347, 18.12.2010, s. 73.

(5) ETSK:n lausunto alv:n yksinkertaistamisesta, EUVL C 267, 27.10.2005, s. 45.

(6) ETSK:n lausunto väärinkäytöstä välittömässä verotuksessa, EUVL C 77, 31.3.2009, s. 139.

(7) Komission valmisteluasiakirja, SEC(2010)1455, 1.12. 2010.

(8) Yleishyödylliset palvelut; hallitustenvälisen konferenssin pöytäkirja nro 26, 23.7.2007.

(9) Ks. ETSK:n lausunto EUVL C 224, 30.8.2008, s. 124, aiheesta ”Ehdotus: neuvoston direktiivi yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun direktiivin 2006/112/EY muuttamisesta vakuutus- ja rahoituspalvelujen kohtelun osalta” (KOM(2007) 747 lopullinen – 2007/0267 CNS).

(10) Ks. ETSK:n lausunto EUVL C 248, 25.8.2011, s. 64, aiheesta ”Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Finanssialan verotus” (KOM(2010) 549 lopullinen).

(11) Alv:n saaminen takaisin maksamatta jääneistä tavaraluovutuksista tai palvelusuorituksista on monissa jäsenvaltioissa mahdollista vain pitkällisten, monimutkaisten ja kalliiden menettelyjen kautta.

(12) Komitea on esittänyt näkemyksensä asiasta useaan eri otteeseen: ETSK:n lausunto yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä (uudelleenlaatiminen), EUVL C 74, 23.3.2005, s. 21, ETSK:n lausunto alv:sta ja laskutussäännöistä, EUVL C 306, 16.12.2009, s. 76 sekä muut tämän tekstin viitteissä mainitut ETSK:n lausunnot.

(13) KOM(2004) 728 lopullinen.

(14) ETSK:n lausunto alv:n yksinkertaistamisesta, EUVL C 267, 27.10.2005, s. 45.

(15) ETSK:n lausunto aiheesta ”Hyvän hallintotavan edistäminen verotusalalla”, EUVL C 255, 22.9.2010, s. 61.

(16) KOM(2008) 807 lopullinen ja KOM(2008) 805 lopullinen – 2008/0228 (CNS).

(17) ETSK:n lausunto maahantuontiin liittyvistä veropetoksista, EUVL C 277, 17.11.2009, s. 112.