KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE - Ilmailupolttoaineiden verotus

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

Ilmailupolttoaineiden verotus

Taustaa

Kivennäisöljyjen verotuksen rakenteesta yhteisössä säädetään kivennäisöljyjen valmisteverojen rakenteiden yhdenmukaistamisesta 19 päivänä lokakuuta 1992 annetussa neuvoston direktiivissä 92/81/ETY [1]. Tämän direktiivin 8 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetään kaupallisten ilma-alusten polttoainetta koskevasta pakollisesta verovapautuksesta. Saman direktiivin 8 artiklan 7 kohdan mukaan neuvosto tarkistaa tätä pakollista verovapautusta "komission kertomuksen perusteella, ottaen huomioon kyseisiin kuljetustapoihin liittyvät ulkoiset kustannukset ja ympäristövaikutukset, sekä päättää yksimielisesti komission ehdotuksesta, onko nämä verovapautukset poistettava tai onko niitä muutettava".

[1] EYVL L 316, 31.10.1992, s. 12.

Tarkistus suoritettiin vuonna 1996 ja komissio suositteli kertomuksessaan [2], että kivennäisöljyjä koskevia valmisteveroja sovellettaisiin lentopetroliin "heti, kun tilanne kansainvälisen lainsäädännön osalta sallii yhteisön soveltaa tällaista veroa kaikkiin lentoyhtiöihin, myös kolmansista maista tuleviin". Tämä päätelmä ilmenee myös 13 artiklan 1 kohdan c alakohdasta, joka sisältyy komission ehdotukseen energiatuotteiden verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta annettavaksi neuvoston direktiiviksi [3]. Ehdotetun direktiivin tarkoituksena on korvata direktiivi 92/81/ETY. Ehdotuksen 13 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltio voi myös halutessaan verottaa kotimaanlentoja ja jäsenvaltioiden välisiä lentoja kahdenvälisen sopimuksen perusteella.

[2] Neuvoston direktiivin 92/81/ETY 8 artiklan 6 kohdan mukainen komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille direktiivin 92/81/ETY 8 artiklan 4 kohdassa vahvistetulla tavalla erityisistä poliittisista syistä myönnettyjen verovapautusten ja veronalennusten tilanteesta sekä pakollisista verovapautuksista kivennäisöljyille, joita käytetään polttoaineina muussa ilmailussa kuin yksityisessä huvi-ilmailussa, ja vapautuksista ja alennuksista, joita voidaan myöntää liikennöintiin sisävesillä muutoin kuin yksityisillä huvialuksilla mainitun direktiivin 8 artiklan 1 kohdan b alakohdan ja 8 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla, KOM(96)549 lopullinen, 14.11.1996.

[3] EYVL C 139, 6.5.1997, s. 14.

Sekä tarkistuksesta että energiatuotteiden verotusta koskevasta ehdotuksesta on keskusteltu neuvoston eri työryhmissä. Näiden keskustelujen tuloksena neuvosto pyysi 9. kesäkuuta 1997 antamassaan päätöslauselmassa komissiota antamaan lisätietoja kaikista ilma-alusten polttoaineen verotusta koskevista seikoista.

Tämän pyynnön johdosta komissio käynnisti aiheesta laajan tutkimuksen [4] riippumattoman konsulttitoimiston avulla. Tässä tiedonannossa selostetaan kyseisen tutkimuksen tuloksia ja komission toimia niiden johdosta [5].

[4] Analysis of the taxation of aircraft fuel, Resource Analysis, Delft 1998.

[5] Ks. myös komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle: Lentoliikenne ja ympäristö - Kestävän kehityksen haasteet, KOM(1999)640 lopullinen, 1.12.1999.

Katsaus tutkimukseen

Tutkimuksessa käsiteltiin viittä mahdollista veron kattavuustasoa, jotka vaihtelivat pelkkien kotimaanlentojen verottamisesta verotuksen ulottamiseen kaikkien lentoyhtiöiden kaikkiin lentoihin minne tahansa maailmassa. Kolmea mahdollista verotustasoa - matalaa, keskitasoista ja korkeaa - sovellettiin kuhunkin kattavuusalueeseen, jolloin tulokseksi saatiin 15 verotusvaihtoehtoa. Näitä verotusvaihtoehtoja analysoitiin käyttämällä kehittynyttä ekonometristä mallintamisjärjestelmää ennustettaessa verotuksen todennäköisiä vaikutuksia viidellä erityisalalla, jotka kattoivat sekä yhteiskunnallis-taloudelliset vaikutukset että ympäristövaikutukset.

Tutkimuksessa analysoitiin myös nykyistä kansainvälistä, yhteisön ja kansallista lainsäädännöllistä tilannetta samoin kuin mahdollisia veronkiertotapoja, ja lisäksi arvioitiin ulkoisten kustannusten sisällyttämistä ilmailualan hintoihin muihin kuljetusmuotoihin verrattuna.

Tulokset on laadittu vuotta 2005 koskevan täydellisen kvantitatiivisen analyysin muodossa; perusvuotena on vuosi 1992 ja oletuksena on, että vero on otettu käyttöön vuonna 1998. Samaksi vuodeksi on laadittu myös herkkyysanalyysi ja lisäksi vuodeksi 2015 valikoiva kvantitatiivinen analyysi.

Yhteenveto päätelmistä

Yleistä

Tutkimuksen mukaan ympäristö-, tuotto- ja muut vaikutukset riippuvat kahdesta päätekijästä: verotuksen tasosta ja laajuudesta. Lisäksi verotuksen kokonaisympäristövaikutus jäisi suhteellisen pieneksi, ellei kaikkia lentoja kaikkiin määräpaikkoihin verotettaisi [6]. Ympäristöön myönteisesti vaikuttavat muutokset johtuisivat sen vauhdin huomattavasta hidastumisesta, jolla kysynnän oletetaan joka tapauksessa lisääntyvän. Tiettyihin ennusteisiin liittyy myös oikeudellisia rajoituksia. Jäljempänä ja liitetaulukoissa on lyhyt yhteenveto tuloksista.

[6] Lisäksi verotuksen myönteiset ympäristövaikutukset voivat supistua kaikkien ennustevaihtoehtojen osalta erilaisten veronkiertotapojen vuoksi, joita ovat polttoaineen säiliöiminen (tankering) tai se, että matkustajat vaihtavat lentoyhtiötä tai määräpaikkaa.

Yhteiskunnallis-taloudelliset vaikutukset

Tutkimuksessa on arvioitu verotuksen vaikutuksia eri aloilla. Näitä ovat matkustajien ja rahdin tarvitsemien lentokuljetusten kysyntä, lentokuljetusten tarjonta, vaikutukset lentoliikenteen toimintaan ja toiminnan tehokkuuteen sekä alueellinen yhteenkuuluvuus. Taloudellisia vaikutuksia on arvioitu tiettyjen toimijoiden (lentoyhtiöt, ilma-alusten valmistajat sekä kuluttajat) osalta ja makrotalouteen kohdistuvien vaikutusten osalta (bruttolisäarvo, työllisyys, polttoaineveron tuotto) sekä ottaen huomioon liikennemuotojen välisen jakauman muutos maakuljetusten osuuden lisääntyessä.

Kuten voidaan olettaakin, tutkimuksen mukaan eri verotusvaihtoehdoista johtuvat kysyntävaikutukset - verrattuna tilanteeseen, jossa veroa ei olisi - kasvavat verotason noustessa ja kattavuuden lisääntyessä. Vaikutus maksettuihin tonnikilometreihin [7] EU:n sisäisillä reiteillä vaihtelee 0,5 prosentin vähennyksestä matalan veron vaihtoehdoissa 7 prosenttiin veron ollessa korkea. Vaikutus EU:n lentoyhtiöiden kilpailuasemaan riippuu kuitenkin laajalti siitä, kohdellaanko EU:n ulkopuolisia kilpailijoita samalla tavalla. Yksinomaan yhteisön lentoyhtiöiden verotus vaikuttaisi niiden kilpailuasemaan ja lisäksi se heikentäisi ympäristöhyödyn ja yhteisön ilmailualaan kohdistuvan yhteiskunnallis-taloudellisen vaikutuksen välistä suhdetta.

[7] Tonnin hyötykuorma, jota kuljetetaan yhden kilometrin matka. (Yksi matkustaja = 100 kiloa.)

Vaikka taloudellinen analyysi osoittaa, että yhteisön ilmailualaa rasittavat kielteiset yhteiskunnallis-taloudelliset vaikutukset jäävät jonkin verran vähäisemmiksi kuin muiden taloudellisten toimijoiden kokemat myönteiset vaikutukset, nykyisten oikeudellisten toimintarajoitusten pysyessä ennallaan kotimaassa toimipaikkaansa pitävään tuotannonalaan kohdistuvan syrjinnän seuraukset ovat edelleen vakava ongelma.

Koheesiovaltioihin kohdistuvia vaikutuksia tutkittiin erityisesti sen selvittämiseksi, toimiiko polttoaineen verotus koheesiorahastopolitiikkaa vastaan. Tutkimuksessa ei havaittu merkkejä siitä, että suorat vaikutukset näiden maiden lentotoimintaan olisivat merkittävämpiä kuin vaikutukset muihin jäsenvaltioihin. Lisätutkimuksessa havaittiin kuitenkin, että matkustajapaikkojen kysynnän tietty prosenttimääräinen muutos saattaa heikentää koheesiovaltioiden taloudellista asemaa suhteellisesti enemmän, koska ne tukeutuvat enemmän lentokuljetuksiin.

Ympäristövaikutukset

Myönteiset ympäristövaikutukset lisääntyvät verotason ja veron kattavuuden mukaan, vaikka erilaisia veronkiertotapoja käytettäisiin. Tutkimuksen mukaan hiilidioksidipäästöjen nettovähennys vuonna 2005 vaihtelee 55 000 tonnista, jos veroastetta 10 euroa 1 000 litralta sovelletaan vain kotimaan reiteillä, 15 miljoonaan tonniin, jos veroastetta 245 euroa 1 000 litralta sovelletaan kaikilla reiteillä. Vertailun perustana olevaan ennustevaihtoehtoon nähden suurempi luku merkitsee noin 1,4 prosentin vähennystä liikenteen hiilidioksidipäästöihin EU:n alueella ja 0,34 prosentin vähennystä EU:n kokonaishiilidioksidipäästöihin. Typen oksidien (NOx) kohdalla vastaavat luvut ovat 110 tonnia ja 70 000 tonnia. Suurempi luku merkitsee noin 0,84 prosentin vähennystä liikenteen NOx-päästöihin ja 0,47 prosentin vähennystä kaikkiin NOx-päästöihin. Jos verotetaan ainoastaan yhteisön lentoyhtiöiden yhteisön sisäisiä lentoja, vastaavat vähennykset olisivat 0,26 prosenttia (CO2) ja 0,12 prosenttia (NOx) kaikista liikenteen päästöistä.

Oikeudelliset rajoitukset

Chicagon yleissopimuksessa vuodelta 1944 määrätään ilma-aluksessa jo olevan polttoaineen verokohtelusta. Ilma-alukseen tankattavan polttoaineen verotuksesta määrätään useissa kahdenvälisissä lentoliikennettä koskevissa sopimuksissa (Air Service Agreements), joita jäsenvaltiot ovat tehneet keskenään ja myös kolmansien maiden kanssa. Tavallisesti näissä sopimuksissa määrätään, että sekä koneessa oleva polttoaine että sopimuspuolten alueella toimitettu polttoaine ovat vapaita polttoaineveroista. On tietenkin mahdollista, että nyt voimassa olevat lentoliikennettä koskevat sopimukset neuvotellaan uudestaan sopimuspuolten alueella toimitetun polttoaineen verovapauden poistamiseksi. Tämä olisi kuitenkin todennäköisesti pitkä ja hankala prosessi.

Kunnes kahdenväliset lentoliikennettä koskevat sopimukset ja Chicagon yleissopimuksen asiaa koskevat säännöt on neuvoteltu uudelleen niin, että koneessa olevan polttoaineen verotuskohtelu muuttuu, veronkierron vaara on olemassa. Lisäksi nykyistä direktiiviin 92/81/ETY sisältyvää pakollista verovapautusta sovelletaan niin kauan kuin se korvataan energiatuotteiden verotusta koskevassa direktiiviehdotuksessa olevalla vapaaehtoisella verosäännöksellä.

Veronkierto

Verotuksen vaikutuksia voidaan välttää useilla tavoilla. Näistä tärkein on polttoaineen säiliöiminen, jolloin polttoainetta otetaan koneeseen enemmän kuin yhdellä lento-osuudella tarvittava määrä, ja näin vältetään polttoainetäydennyksen tarve. Lyhyillä EU:n sisäisillä lennoilla olisi mahdollista ottaa koneeseen myös paluulennon polttoaine sen sijaan, että kone tankattaisiin uudelleen ensimmäisen osuuden jälkeen. Pohjois-Amerikasta suuntautuvilla lennoilla polttoaineen säiliöiminen kattaisi vain noin 25 prosenttia paluulentoon tarvittavasta polttoaineesta. Polttoaineesta maksettava vero vähenisi näin kuitenkin 25 prosenttia.

Liikenteen harjoittajien tällaisista toimenpiteistä saama etu riippuisi verotuksen tasosta ja verottoman polttoaineen saatavuudesta reitin varrella. Lisäksi polttoainetta kuluisi enemmän ylimääräisen polttoaineen kuljettamisen vuoksi ja tämä puolestaan vähentäisi toimenpiteen ympäristöhyötyä. Muita tapoja kiertää polttoainevero ovat, että matkustajat vaihtavat lentoyhtiötä, jos kaikkia yhtiöitä ei veroteta, ja että matkustajat vaihtavat lennon määräpaikkaa.

Ulkoisten kustannusten sisällyttäminen hintaan

Ulkoisten kustannusten sisällyttämistä hintaan on tarkasteltu painottaen esimerkiksi ilmansaastumista - mukaan lukien saastesumun muodostuminen ja happamoituminen - sekä vaikutusta CO2- ja NOx-päästöjen aiheuttamaan ilmastonmuutokseen. Lisäksi on tarkasteltu yksityiskohtaisempia mekanismeja kuten vesipäästöjä korkealla ilmatilassa, SOx- ja nokipäästöjä sekä NOx:n vaikutusta otsonikatoon.

Ulkoisten kustannusten tason tarkkaan määrittelyyn liittyy toki lukuisia tieteellisiä epävarmuustekijöitä. Tutkimuksesta ilmenee kuitenkin, että ulkoiset kustannukset eivät nykyisin sisälly lentokuljetusten hintaan, kun otetaan huomioon kaikki tekijät, mukaan lukien onnettomuuksista, melusta, ilmansaastumisesta ja infrastruktuurista yhteiskunnalle aiheutuvat kustannukset, sen lisäksi, että verokohtelussa ja ulkoisten kustannusten huomioimisessa on selviä eroja. Komissio katsoo, että lisätutkimukset ovat tarpeen lentoliikenteen ulkoisten kustannusten laskemiseksi ja ympäristövaikutusten arvioimiseksi pitkällä aikavälillä, jotta asiasta saataisiin selvempi kuva ja politiikka voitaisiin kohdistaa paremmin.

Päätelmät

Tämän tutkimuksen tulokset vahvistavat päätelmät, jotka komissio teki samaa asiaa koskevassa vuoden 1996 kertomuksessaan. Pääasiassa taloudellisista syistä ei olisi yhteisön kokonaisuuden kannalta mahdollista tai suotavaa, että nyt otettaisiin käyttöön ilma-alusten polttoainevero, joka koskisi yksinomaan yhteisön lentoyhtiöiden yhteisön sisäisiä lentoja. Tätä päätelmää eivät horjuta muut tutkimuksen tulokset, jotka osoittavat, että tällaisen yksipuolisen toimenpiteen ympäristövaikutukset olisivat huomattavasti vähäisemmät.

Toisaalta tutkimus vahvistaa, että ympäristöhyödyt olisivat merkittävästi suurempia, jos polttoainevero koskisi kaikkia yhteisön lentokentiltä lähteviä lentoja. Näin kertyvien merkittävien tulojen ansiosta jäsenvaltiot voisivat alentaa muita veroja ja maksuja, erityisesti työvoiman osalta, kuten energiatuotteiden verotusta koskevan komission direktiiviehdotuksen 1 artiklassa suositellaan.

Komissio suosittaa tämän vuoksi seuraavaa:

Neuvoston olisi hyväksyttävä komission ehdotus energiatuotteiden verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta annettavaksi neuvoston direktiiviksi, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat verottaa kotimaanlennoilla käytettävää ilmailupolttoainetta tai tehdä kahdenvälisiä sopimuksia yhteisön sisäisillä lennoilla käytettävän polttoaineen verottamisesta.

Jäsenvaltioiden olisi läheisessä yhteistyössä komission kanssa tehostettava työskentelyään kansainvälisessä siviili-ilmailujärjestössä (ICAO), jotta ilmailupolttoaineen verotus toteutettaisiin ja saataisiin aikaan muita vaikutuksiltaan samankaltaisia oikeustoimia.

Neuvoston olisi tarkasteltava tilannetta uudelleen ICAO:n piirissä käytävien keskustelujen ja neuvottelujen tuloksia koskevan komission kertomuksen perusteella ICAO:n 33. yleiskokousta silmällä pitäen.

LIITE

Tiivistelmätaulukko: Tiivistelmä vuodeksi 2005 laadittujen verotusvaihtoehtojen tärkeimmistä vaikutuksista - 245 euroa / 1000 litraa

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko: Poliittisten vaihtoehtojen taloudelliset ja ympäristövaikutukset EU 2005 -ennusteen mukaisesti (veroaste 245 euroa / 1000 litraa).

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

1) Sekä EU 2005 -ennusteen että eri politiikkojen osalta toiminnan tulos esitetään prosentteina tuotoista.

2) Näiden indikaattoreiden osalta 'EU' ja 'Muu' tarkoittavat EU:n maantieteellistä aluetta ja sen ulkopuolisia maantieteellisiä alueita. Kaikkien muiden indikaattoreiden osalta 'EU' ja 'Muu' tarkoittavat liikenteen harjoittajien ryhmiä.