EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 27.5.2016 COM(2016) 316 final KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE EU:n ympäristöpolitiikan hyötyjen varmistaminen säännöllisten täytäntöönpanon arviointien avulla



KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE EU:n ympäristöpolitiikan hyötyjen varmistaminen säännöllisten täytäntöönpanon arviointien avulla 1.Täytäntöönpanon puutteet ja niiden vaikutus Ympäristön tilaa koskevassa Euroopan ympäristökeskuksen raportissa vuodelta 2015 todetaan, että ympäristön, ihmisten terveyden ja taloudellisen hyvinvoinnin lyhyt- ja pitkäaikaiset parannukset EU:ssa perustuvat politiikan täysimääräiseen täytäntöönpanoon sekä ympäristöasioiden parempaan sisällyttämiseen niihin alakohtaisiin politiikkoihin, jotka eniten vaikuttavat ympäristöpaineisiin ja -vaikutuksiin. Komissio on määrittänyt ympäristölainsäädännön täytäntöönpanon puutteisiin liittyviä haasteita ja ratkaisuja kahdessa vuonna 2008 ja 2012 julkaistussa tiedonannossa. Täytäntöönpanon puutteiden luonne vaihtelee eri aloilla ja jäsenvaltioissa. Puutteet voivat johtua kansallisista ympäristösäännöistä, joilla EU:n lainsäädäntö pannaan täytäntöön. Niitä voi esiintyä sovittujen merkittävien tavoitteiden saavuttamisessa ilmanlaadun, vedenlaadun ja luonnon monimuotoisuuden alalla, tarvittavan jäte- ja jätevesi-infrastruktuurin valmistumisessa, tavassa, jolla viranomaiset toimivat yleisön kanssa, suojatoimissa (esim. pakollisten ympäristösuunnitelmien, kuten jätehuoltosuunnitelmien, laatiminen ajoissa) sekä monien erilaisten kentällä sovellettavien sääntöjen (esim. kielto jätteiden sijoittamisesta ympäristöön) noudattamisessa. Vuonna 2008 annetussa EY:n ympäristölainsäädännön täytäntöönpanoa koskevassa tiedonannossa yksilöitiin haasteita, joihin on tartuttava. Tällöin tulivat esiin puutteet määräaikojen noudattamisessa ja lainsäädännön täydellisyyden varmistamisessa, puutteet tietämyksessä ja tietoisuudessa, puutteet hallinnollisissa valmiuksissa, huonot kansalliset ja alueelliset täytäntöönpanopolitiikat ja -käytännöt sekä riittämättömät ja viivästyneet investoinnit infrastruktuureihin, jotka ovat tarpeen pilaantumisen torjumiseksi. Kansallisten ympäristöviranomaisten keskuudessa vuonna 2015 tehdyn kyselyn tulokset osoittavat, että täytäntöönpanon huonoon edistymiseen on samanlaisia syitä. Merkittävin syy on lainsäädännön täytäntöönpanosta vastaavien hallinnollisten elinten riittämätön kapasiteetti. Tämä koskee myös organisaatioita, jotka ovat vastuussa ympäristöasioiden sääntelystä ja ympäristölainsäädännön täytäntöönpanon valvonnasta. Muita syitä ovat riittämättömät tiedot ja näytöt sekä puutteelliset taidot paikallisella tasolla. Lisäksi mainittiin, että lainsäädännön rikkomisesta määrättävät seuraamukset ja sakkomaksut eivät ole riittäviä ehkäisemään rikkomuksia. Muita tekijöitä, joiden kyselyssä todettiin vaikuttavan ympäristölainsäädännön ja -politiikan huonoon täytäntöönpanoon, ovat sellaisen keskushallinnon tason koordinaation puute, jolla varmistetaan prioriteettien johdonmukaisuus horisontaalisesti (keskushallinnon tasolla) ja vertikaalisesti (eri hallinnon tasojen eli paikallisen, alueellisen ja kansallisen hallinnon välillä), sekä ympäristöasioiden riittämätön sisällyttäminen eri politiikkoihin, ohjelmiin ja hankkeisiin. Täytäntöönpanon puutteiden perussyihin on tartuttava kattavalla, järjestelmällisellä ja yhteistyöhön perustuvalla tavalla ainakin kahdesta syystä. Ensinnäkin huonosta täytäntöönpanosta aiheutuu ympäristöön liittyviä, taloudellisia ja sosiaalisia kustannuksia. On esimerkiksi arvioitu, että EU:n teollisuuslaitoksista peräisin olevat ilman epäpuhtaudet aiheuttavat terveydelle ja ympäristölle vahinkoja, joiden kustannukset ovat yli 100 miljardia euroa vuodessa. Siitä, että ympäristölainsäädäntöä ei panna täytäntöön, aiheutuu taloudellisia kustannuksia, joiden arvioitiin olevan 50 miljardia euroa vuonna 2011. Tähän sisältyvät kustannukset, joita aiheutuu jäsenvaltioita vastaan käynnistetyistä oikeudellisista menettelyistä (rikkomusmenettelyt). Tämä tarkoittaa sitä, että EU:ssa aiheutuu tarpeettomia kustannuksia yli 4 miljardia euroa kuukaudessa. Kokemus on osoittanut, että on huomattavasti edullisempaa noudattaa lainsäädäntöä kuin korjata jälkeenpäin sitä, että toimia ei toteuteta tai ne toteutetaan liian myöhään. Siitä, että voimassa olevia ympäristövaatimuksia ei noudateta, aiheutuu taloudellisia mutta myös sosiaalisia kustannuksia. Esimerkiksi jos EU:n jätelainsäädäntöä noudatettaisiin kaikilta osin vuoteen 2020 mennessä, syntyisi 400 000 lisätyöpaikkaa. Lisäksi vuotuinen liikevaihto jätehuollon ja kierrätyksen aloilla voisi kasvaa 42 miljardilla eurolla. Samoin jos voimassa oleva EU:n vesilainsäädäntö pantaisiin täytäntöön kaikilta osin ja kaikki vesistöt saavuttaisivat "hyvän tilan", yhdistetyt vuosittaiset hyödyt voisivat olla ainakin 2,8 miljardia euroa. Se, että jäsenvaltioiden välillä on suuria eroja täytäntöönpanon tuloksissa, luo myös esteitä sisämarkkinoiden toiminnalle (epäyhtenäiset toimintaedellytykset yrityksille). Toiseksi se, ettei EU:n ympäristötavoitteita saavuteta, vaikuttaa sekä kansallisten viranomaisten että EU:n uskottavuuteen kansalaisten silmissä. Rikkomusten, vetoomusten ja kanteluiden merkittävä määrä ympäristöalalla sekä niiden käsittelyyn liittyvät haasteet ovat osoitus ympäristölainsäädännön täytäntöönpanon riittämättömästä tasosta. Vaikka EU:n lainsäädännön täytäntöönpanosta pääasiassa vastaavat kansalliset tuomioistuimet ja kansalliset ympäristöviranomaiset ovat pyrkineet panemaan täytäntöön ympäristösäännöt ja valvomaan niiden täytäntöönpanoa, tämä ei ole riittänyt puutteiden korjaamiseen. Tässä yhteydessä on myös syytä mainita, että vaikka jotkin jäsenvaltiot ja alueet ovat saaneet erinomaisia tuloksia ympäristölainsäädännön täytäntöönpanossa, muut ovat niitä jäljessä, joskus huomattavasti. 2.Tarve strategiselle ja kattavalle lähestymistavalle Vaikka täytäntöönpano kuuluu ensisijaisesti jäsenvaltioille, komissiolla on perussopimusten valvojan roolissa velvollisuus valvoa Euroopan unionin antaman lainsäädännön soveltamista. Rikkomusmenettelyt ovat edelleen viime kädessä merkittävä väline, jolla varmistetaan lainsäädännön asianmukainen täytäntöönpano. Lisäksi useiden vuosien ajan on toteutettu jäsenvaltioille kohdistettuja toimia, joilla pyritään edistämään säännösten noudattamista, erityisesti aloilla, joilla täytäntöönpanon tulokset ovat heikoimmat. Näitä olivat muun muassa jäte- ja vesihuolto. Tällaiset keskitetyt toimet ovat edelleen tärkeitä ja niitä jatketaan. Ne olisi kuitenkin yhdistettävä järjestelmälliseksi lähestymistavaksi, jonka avulla voidaan käsitellä monenlaisia kysymyksiä, tarjota kattava kartoitus saavutuksista ja haasteista sekä määrittää sellaisten prioriteettien laajuus ja valikoima, jotka edellyttävät paitsi teknistä myös poliittista huomiota. Tällaisen strategisen ja kattavan lähestymistavan (joka tällä hetkellä puuttuu) olisi mahdollistettava se, että kartoitetaan täytäntöönpanon puutteiden perussyyt ja tartutaan niihin aikaisemmassa vaiheessa yhteistyössä jäsenvaltioiden ja komission kesken. Kartoituksen perusteella komissiolla olisi mahdollisuus tukea jäsenvaltioiden omia ponnisteluja teknisellä asiantuntemuksella sekä kohdistetummalla taloudellisella tuella hyödyntäen tämänhetkisiä EU:n rahastoja. Tämä vastaa seitsemättä ympäristöalan toimintaohjelmaa. Siinä lainsäädännön parempaa täytäntöönpanoa pidetään ensisijaisen tärkeänä sen tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Lisäksi näin vastataan tarpeeseen tarjota räätälöityjä analyysejä ja räätälöityä tukea jäsenvaltioille sekä parantaa täytäntöönpanon puutteiden ymmärtämistä sekä niitä koskevaa tietoisuutta. 3.Ympäristöpolitiikan täytäntöönpanon arvioinnin periaatteet ja tavoitteet Ympäristöpolitiikan täytäntöönpanon arvioinnin (Environmental Implementation Review, EIR) yleisenä tavoitteena on tukea voimassa olevan ympäristöpolitiikan ja -lainsäädännön tavoitteiden saavuttamista samalla kun huolellisesti varmistetaan jäsenvaltioiden tasapuolinen kohtelu. Nykyisissä sovituissa politiikoissa määritellyt tavoitteet ja säännöt muodostavat vertailukohdat, joiden perusteella seurataan edistymistä täytäntöönpanossa. Prosessin tulee olla kattava ja osallistava. Jäsenvaltioita rohkaistaan saamaan toimintaan mukaan asianmukaiset sidosryhmät, kuten yksityinen sektori, kansalaisjärjestöt ja hallinnon eri tasot, jotta voidaan keskustella merkittävimmistä täytäntöönpanon puutteista ja mahdollisista ratkaisuista. Prosessin on oltava joustava. Komission tekemässä arvioinnissa otetaan huomioon erityiset kansalliset haasteet. Toiseksi tunnustetaan täysin, että jäsenvaltiot voivat valita täytäntöönpanon tavat ja keinot sillä edellytyksellä, että niiden toimilla saavutetaan ympäristölainsäädännön ja -politiikan yhteiset tavoitteet.

Tästä aloitteesta saadaan synergiaa ympäristöpolitiikan täytäntöönpanoa koskevan tähänastisen työn kanssa. Siitä saatavat tulokset perustuvat tietoihin, joita muun muassa komissio (mukaan lukien Eurostat, Yhteinen tutkimuskeskus (JRC)), Euroopan ympäristökeskus (EEA), taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö (OECD) ja viralliset kansalliset tahot ovat keränneet. Samalla lailla arviointiprosessissa käytetään tuloksia, joita saadaan komission suorittamista nykyisen lainsäädännön (mukaan lukien ympäristöraportointi) toimivuustarkastuksista sekä tulevan lainsäädännön vaikutusten arvioinneista. Komissio suorittaa sen vuoksi ympäristöpolitiikan täytäntöönpanon arvioinnin, jotta voidaan muodostaa tietoon perustuva yhteenveto ympäristölainsäädännön täytäntöönpanon puutteista kunkin jäsenvaltion osalta; yhteenveto perustuu nykyisiin sovittuihin poliittisiin tavoitteisiin ja keskeisiin velvoitteisiin, jotka on määritetty EU:n ympäristölainsäädännössä; luodaan mahdollisuus kunkin jäsenvaltion kanssa käytävään järjestelmälliseen vuoropuheluun saavutuksista ja haasteista, jotka liittyvät täytäntöönpanon puutteisiin ja tarvittaviin toimiin; annetaan räätälöityä tukea jäsenvaltioille, jotta ne voivat parantaa EU:n ympäristölainsäädännön ja -politiikan täytäntöönpanoa; vahvistetaan EU:n sääntöjen noudattamisen kulttuuria ympäristöpolitiikan alalla; luodaan tietoon perustuva pohja EU:n toimielinten välisille poliittisille keskusteluille horisontaalisista haasteista, mahdollisuuksista ja mahdollisista ratkaisuista, joilla pyritään edelleen kaventamaan täytäntöönpanon puutteita, määritetään ja jaetaan parhaat käytännöt ja yhteiset ongelmat ja käytetään parhaalla mahdollisella tavalla eri puolilta EU:ta saatua kokemusta sekä työskennellään erilaisten sidosryhmien kanssa toimissa, joilla käsitellään täytäntöönpanon puutteita. 4.Ympäristöpolitiikan täytäntöönpanon arvioinnin sykli Ensimmäisenä askeleena joka toinen vuosi laaditaan maakohtaiset raportit, joissa keskitytään keskeisiin aiheisiin ympäristölainsäädännön ja -politiikan alalla kussakin jäsenvaltiossa. Ensimmäisessä osassa käsitellään tiettyjä teemoja, kuten kiertotaloutta, resurssitehokkuutta ja jätehuoltoa; luonnon monimuotoisuutta, merien suojelua, maaperän suojelua, vihreää infrastruktuuria ja luonnonpääoman arviointia; ilmanlaatua, vedenlaatua ja vesihuoltoa, kemikaaleja ja kestäviä kaupunkeja. Toisessa osassa käsitellään suotuisia puitteita ja täytäntöönpanokeinoja, mukaan lukien hallinnollisen kapasiteetin laatu, sääntöjen noudattamisen varmistaminen, oikeussuojan tehokas saatavuus ja oikeussuojamekanismit, ympäristötietojen saatavuus sekä tietämys ja näytöt; ympäristöverot, ympäristön kannalta haitallisten tukien lopettaminen vaiheittain, ympäristöä säästävät julkiset hankinnat ja investoinnit. Jatkossa ilmastonmuutoksen torjuntaa ja ilmastonmuutokseen sopeutumista käsitellään tarpeen mukaan kaikilla aloilla monialaisena kysymyksenä. Näissä raporteissa tuodaan esiin kunkin jäsenvaltion merkittävimpiä haasteita ja onnistumisia EU:n ympäristölainsäädännön ja -politiikan täytäntöönpanossa ja ehdotetaan mahdollisia tapoja edetä asiassa. Raportit perustuvat tähänastiseen temaattiseen kahdenväliseen työhön, jota komissio on tehnyt kunkin jäsenvaltion kanssa ympäristöpolitiikan panemiseksi täytäntöön ja sen sisällyttämiseksi muihin politiikan aloihin. Lisäksi niillä ohjataan tulevaa työtä. Niiden perusteella luodaan puitteet kyseisille kahdenvälisille maakohtaisille vuoropuheluille ja alakohtaisille säännösten noudattamisen edistämistä koskeville toimille komission ja kyseisen jäsenvaltion välillä. Komissio kuulee jäsenvaltioita ennen raporttien viimeistelyä, jotta voidaan varmistaa niiden oikeellisuus. Kun komissio on hyväksynyt raportit, maaraportit julkistetaan. Tähän perustuvassa toisessa vaiheessa luodaan puitteet korkean tason keskusteluille merkittävistä täytäntöönpanon puutteista, jotka ovat yhteisiä useille jäsenvaltioille. Mainittujen 28 maakohtaisen raportin merkittävimmistä tuloksista tehdään yhteenveto liiteasiakirjassa, joka julkaistaan yhdessä näiden raporttien kanssa. Tulosten merkityksestä riippuen komission olisi laadittava erityiset keskusteluasiakirjat, jotta neuvoston kanssa voidaan edelleen tarkastella tiettyjä aiheita, joilla on merkitystä useille jäsenvaltioille ja jotka edellyttävät erityistä huomiota ja ponnisteluja. Keskusteluasiakirjat toimitettaisiin neuvostolle näkemysten vaihtamiseksi näitä kysymyksiä koskevista lähestymistavoista, kokemuksista ja parhaista käytännöistä erityisesti, kun niillä on rajat ylittäviä vaikutuksia ympäristöön ja kilpailukykyyn. Komissio myös tiedottaa Euroopan parlamentille keskeisistä horisontaalisista tuloksistaan ottaen asianmukaisesti huomioon sen perussopimuksissa määritellyn valvontaroolin. Se pitää yhteyttä alueiden komiteaan samojen keskeisten horisontaalisten tulosten osalta toimiakseen yhteistyössä paikallisten ja alueellisten edustajien kanssa tiettyjä toimia koskevan tietoisuuden parantamiseksi. Näiden keskustelujen tulokset antavat komissiolle tietoa kunkin arviointisyklin jatkotoimista. Toisesta syklistä lähtien komissio raportoi täytäntöönpanossa saavutetusta edistymisestä. Tämä koskee myös edellisen syklin päätelmiin liittyviä jatkotoimia. 5.Odotettu hyöty Ympäristöpolitiikan täytäntöönpanon arvioinnin tarkoituksena on parantaa ympäristöpolitiikan ja -lainsäädännön täytäntöönpanon tuloksellisuutta ja tehokkuutta täydentämällä täytäntöönpanon valvontaa. Tämän lähestymistavan selkeä etu on se, että siinä voidaan havaita kriittisiä kysymyksiä ja mahdollisesti löytää rakenteellisia ratkaisuja ennaltaehkäisevällä ja avoimella tavalla, joissakin tapauksissa jopa ennen kuin määräajat kuluvat umpeen ja täytäntöönpanon valvonta on aloitettava. Tietoisuudella jäsenvaltion järjestelmällisistä toimista ja tuloksellisuudesta täytäntöönpanon puutteiden perussyiden korjaamiseksi on ratkaiseva rooli, kun määritetään komission lähestymistapaa täytäntöönpanon valvontaan. Parempi täytäntöönpano parantaa kansalaisten luottamusta unionin ympäristölainsäädäntöön, lisää keskinäistä luottamusta jäsenvaltioiden välillä ja luo tasapuoliset toimintaolosuhteet sisämarkkinoiden taloudellisille toimijoille. Lisäksi paremmalla täytäntöönpanolla on merkitystä paremman sääntelyn kannalta: mitä enemmän olemassa olevilla säännöillä saavutetaan tavoitteet, joita varten ne laadittiin, sitä vähemmän tarvitaan uusia sääntelytoimia olemassa olevien sääntöjen tarkistamiseksi tai uusien sääntöjen antamiseksi. Jäsenvaltiot saavat mahdollisuuden vaihtaa hyviä käytäntöjä ja saada tietoa ja asiantuntemusta toisiltaan omien ympäristöhaasteidensa ratkaisemiseksi. Yhteiset ympäristöön liittyvät huolenaiheet määritetään selkeästi ja niihin voidaan mahdollisuuksien mukaan tarttua yhdessä. Yleisesti ottaen parempi ymmärrys lisää ympäristöpolitiikan täytäntöönpanon arvioinnin tulosten hyväksyntää ja tukea. Kattava käsitys kunkin jäsenvaltion ponnisteluista voi tarjota mahdollisuuksia oppia toisilta (vertaistuki). Tämän olisi myös edistettävä EU:n rahastojen kohdistetumpaa käyttöä, lisättävä tuen hyödyntämisastetta ja tuotava esiin älykkäiden investointipolitiikkojen todellisia tarpeita ja prioriteetteja. Lisäksi jäsenvaltioiden saavutukset niiden kohtaamien haasteiden käsittelyssä sekä tarvittavien toimenpiteiden kustannukset tai hyödyt ovat paremmin näkyvissä yleisölle ja sidosryhmille. Komissio saa tilaisuuden määrittää mahdolliset järjestelmälliset ratkaisut ympäristöpolitiikan täytäntöönpanon ongelmiin, lisätä tietoisuutta aikaisemmassa vaiheessa sekä vahvistaa ennalta ehkäisevää ulottuvuutta, joka liittyy unionin lainsäädännön soveltamiseen. Näin jäsenvaltiot voivat paremmin varautua ongelmiin, jotka edellyttävät korjaavia toimia. Tämä vastaa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 191 artiklassa vahvistettuja periaatteita. Ympäristöpolitiikan täytäntöönpanon arviointi antaa myös paremman käsityksen haasteista, joita kansalliset viranomaiset kohtaavat soveltaessaan unionin lainsäädäntöä. Tästä on hyötyä myös, kun tarkistetaan voimassa olevaa tai ehdotetaan uutta ympäristölainsäädäntöä. Aloitteella parannetaan komission saatavilla jo olevien tietojen käyttöä, koska se edellyttää käytettävissä olevien tietojen kokoamista ja arviointia kohdennetummalla maakohtaisella tavalla. Lisäksi säännösten noudattamisen valvontahankkeen tulosten olisi johdettava siihen, että ympäristötiedot ovat tulevaisuudessa paremmin saatavilla. Lisäksi sen avulla saadaan laaja käsitys keskeisistä täytäntöönpanon haasteista. 6.Suhde muihin aloitteisiin Ympäristöpolitiikan täytäntöönpanon arviointi liittyy laajemmin muihin täytäntöönpanoa koskeviin toimiin ja aloitteisiin. Se kattaa monia erilaisia ympäristöön liittyviä aiheita. Osasta niistä saadaan maakohtaista tietoa, jolla voisi olla merkitystä eurooppalaisen ohjausjakson prosessille. Sillä edistetään yksityiskohtaisempaa vuoropuhelua ja käytäntöjen vaihtoa tietyistä ympäristöaiheista, joilla on merkitystä kasvu- ja työllisyysstrategialle. Lisäksi ympäristöpolitiikan täytäntöönpanon arvioinnin avulla saadaan paremmin tietoa julkisen hallinnon laadusta, joka on yksi ympäristölainsäädännön täytäntöönpanon puutteisiin vaikuttavista tekijöistä. Tämä on johdonmukaista ohjausjaksossa tehtävän hallinnon laatua koskevan laajemman analyysin kanssa. Paremman sääntelyn agendan mukaisesti tässä aloitteessa painotetaan tämänhetkisten oikeudellisten ja poliittisten sitoumusten täytäntöönpanon merkitystä. EU:lla on hyvin kehittyneet ympäristöpolitiikan puitteet, jotka muodostuvat monista direktiiveistä ja muista "pehmeistä" politiikan tavoitteista, joiden toteutumista seurataan yleensä alakohtaisesti. Ympäristöpolitiikan täytäntöönpanon arvioinnissa tarkoituksena on tarkastella järjestelmällisesti keskeisiä täytäntöönpanokysymyksiä kussakin jäsenvaltiossa eri ympäristöaloilla ja siten edistää politiikan johdonmukaisuutta. Ympäristöpolitiikan täytäntöönpanon arvioinnilla edistetään myös parempaa sääntelyä, koska sen avulla saadaan näyttöä siitä, miten nykyiset säädökset toimivat käytännössä, ja näin voidaan valmistella korjaavia toimia.