FI    FI FI 
 
FI 1   FI  EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO 
Bryssel 21.10.2009 
SEK(2009) 1374 lopullinen 
  
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA 
Oheisasiakirja 
 
ehdotukseen 
 
EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI 
 
vähimmäisvaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien 
henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälis tä suojelua saaviksi henkilöiksi sekä 
myönnetyn suojelun sisällöstä 
  
Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista 
 
{KOM(2009) 551} 
{SEK(2009) 1373}  
 
FI 2   FI 1. ONGELMAN MÄÄRITTELY  
Entisen Jugoslavian alueen konfliktien vu oksi turvapaikanhakijoiden määrä EU:n 
27 jäsenvaltiossa kasvoi vuosina 1996–2002, mu tta vuosina 2003–2006 määrä laski selvästi. 
Vuonna 2006 turvapaikkahakemuksia oli 197 41 0 eli 42,7 prosenttia vähemmän kuin vuonna 
2003, jolloin niitä oli 344 800. Hakemusten määrä kääntyi taas kasvuun vuonna 2007, jolloin niitä oli 222 170 eli 12 prosen ttia edellisvuotta enemmän, lähinnä Irakista tulleiden 
turvapaikanhakijoiden vuoksi. Kasvu jatkui  8 prosentin vauhtia  vuonna 2008, jolloin 
hakemuksia tehtiin 257 375. Kasvusta huolimatta turvapaikanhakijoiden osuus EU:n kaikista 
maahanmuuttovirroista on pieni, koska EU:hun arvioidaan muuttavan 1,5–2 miljoonaa 
ihmistä vuodessa.  
EU:n alueella suojeluaseman turvin as uvia henkilöitä oli vuoden 2007 lopussa lähes 
1,4 miljoonaa eli noin 7,5 prosenttia EU:n alueella  laillisesti oleskelevista kolmansien maiden 
kansalaisista ja noin 0,3 prosenttia koko EU:n väkiluvusta vuonna 2007. Kyseiset 
1,4 miljoonaa suojeluaseman saanutta henkilöä muodostavat pienen osan maailman kaikista pakolaisista, joita arvioidaan olleen 11,4 miljoonaa vuonna 2007.  
Neuvoston direktiivillä 2004/83/EY
1 (aseman määrittelyä koskeva direktiivi) pyritään 
rajoittamaan turvapaikanhakijo iden liikkumista jäsenvalti oiden välillä määrittämällä 
vähimmäisvaatimukset, joilla yhdenmukaistet aan kansainvälistä suojelua tarvitsevien 
henkilöiden tunnistamiskriteerit ja  kyseisille henkilöille kaikissa  jäsenvaltioissa myönnettävät 
oikeudet ja etuudet. 
Vuonna 2007 annettuun vihreään kirjaan saadut  vastaukset, useat arviointikertomukset, 
tutkimukset ja intressiryhmien kanssa järjes tetyt kuulemiset osoitta vat, että päätösten 
yksimielisyyttä koskevan vaatimuksen vuoksi direktiivin mukaiset vähimmäisvaatimukset 
ovat epäselviä ja moniselitteisiä , niissä on puutteita ja ne antavat mahdollisuuden 
poikkeuksiin. Lisäksi joissakin tapauksissa s aavutettu kompromissiratkaisu perustuu 
konservatiivisempiin tulkintoih in pakolaisten oikeudellisesta  asemasta tehdystä Geneven 
yleissopimuksesta, Euroopan ihmisoikeussopimuks esta ja muista ihmisoikeusasiakirjoista, 
joissa asetetaan jäsenvaltioille yhteisiä kansai nvälisiä velvoitteita. Tämän vuoksi direktiivi ei 
takaa kansallisten täytäntöönpanotoimien yht eensopivuutta kyseisten välineiden kanssa . 
Direktiivin säännökset mahdollistavat myös kansallisten päätöksentekokäytänteiden 
kirjavuuden . Lisäksi päätöksentekijät eivät aina pys ty nopeasti tekemään oikeudellisesti 
pitäviä päätöksiä . Käsitteiden moninaiset tulkinna t puolestaan johtavat aktiiviseen 
muutoksenhakukeinojen käyttöön. Ki elteiset päätökset on useissa tapauksissa saatu kumottua. 
Voimassa olevan direktiivin mukaisilla vaatimuksilla ei voida saavuttaa Haagin 
ohjelmassa asetet tuja tavoitteita , joita ovat yhdenmukaisen suojeluaseman perustaminen  ja 
kolmansien maiden kansalaisten  kotouttamisen edistäminen . 
Käytettävissä olevat tiedot osoitta vat selvästi, että sekä suojelua tarvitseviksi tunnustettujen 
henkilöiden lukumäärät että sovellettavat käytän teet vaihtelevat jäsenvaltioittain, samoin kuin 
jäsenvaltioiden tarjoaman suojelun taso. Tutkittu jen tietojen mukaan myös ensimmäisen tason 
päätöksenteko on heikkolaatuista. Tilastotietojen mukaan direktiivillä ei ole ollut vaikutusta 
                                                 
1 Kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai 
muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä 
myönnetyn suojelun sisällöstä 29 päivänä huhtikuuta 2 004 annettu neuvoston direktiivi 2004/83/EY. 
 
FI 3   FI turvapaikanhakijoiden liikkumiseen jäsenvaltioid en välillä. Joitakin jä senvaltioita pidetään 
kiinnostavampina kohteina, koska niissä on pare mmat mahdollisuudet saada suojeluasema tai 
enemmän oikeuksia.  
Ongelmat voidaan jaotella seuraavasti: 
• ’Suojelun tarjoajien’, ’alkuperäm aassa tarjottavan suojelun’ ja ’tiettyyn yhteiskunnalliseen 
ryhmään kuulumisen’ käsitteet on määritelty epäs elvästi, minkä vuoksi suojelua ei kenties 
myönnetä, ja kirjavien tunnustami skäytänteiden riski kasvaa.  
• Pakolaisille ja toissijaista suojelua saaville  henkilöille tarjottava n suojelun sisällössä on 
perusteettomia eroja.  
• Kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden  erityisiä kotoutumistarpeita ei oteta 
huomioon.  
• Suojelua saavien henkilöiden oi keutta nauttia perhe-elämästä rajoitetaan perusteettomasti. 
2. EU: N TOIMIEN TUOMA LISÄARVO JA TOISSIJAISUUSPERIAATTEEN NOUDATTAMINEN  
EU:n tason toimien voidaan useista syistä olettaa olevan tehokkaampia kuin yksittäisten 
jäsenvaltioiden toimien. 
• Haagin ohjelmassa as etettuja tavoitteita , jotka ovat yhdenmukaisen suojeluaseman 
perustaminen ja kolmansien maiden kansalaisten kotouttaminen, ei voida saavuttaa 
jäsenvaltioiden yksipuolisilla toimilla .  
• On epätodennäköistä, että suojelun ta so pystyttäisiin kattavasti nostamaan  
korkeampien kansainvälisten vaatimuste n mukaiseksi, koska ne ovat seurausta 
jäsenvaltioiden yksipuolisista  toimista. Tasoa voidaan jopa pyrkiä laskemaan, koska 
nykyisin parempaa suojelua tarjoavat jäsenva ltiot saattavat heiken tää järjestelmäänsä 
vähentääkseen turvapaika nhakijoiden lukumäärää.  
• Turvapaikanhakijoiden ja ka nsainvälistä suojelua saav ien henkilöiden liikkumista 
jäsenvaltioiden välillä ja epätasaista maantieteellistä jakautumista ei pystytä 
vähentämään . Ainoastaan yhdenmukaistamalla paremm in EU:n tason säännökset voidaan 
vähentää turvapaikanhakijoiden kannustim ia liikkua jäsenvalt iosta toiseen, kun 
liikkuminen johtuu erilaisista ka nsallisista säännöksistä ja jäsenvaltioissa annettavien 
oikeuksien vaihtelusta. 
• Nykyistä epäselvää ja moniselitteistä sää nnöstöä voidaan muuttaa ainoastaan EU:n 
tason toimilla . Jäsenvaltioiden toimilla ei voida yleisesti tehostaa turvapaikkamenettelyjä 
ja parantaa niiden laatua koko EU:n alueella. 
3. TAVOITTEET  
Yleistavoitteena  on luoda kansainvälistä suojelua tarvitsevien henkilöiden suojelulle 
korkeammat vaatimukset kaikkialla EU:ssa.  
Erityistavoitteet :  
 
FI 4   FI 1. Varmistetaan Geneven yleissopimuksen täysimääräinen ja kokonaisvaltainen 
soveltaminen sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan täysimääräinen noudattaminen.  
2. Lähennetään pakolaisille ja toissijaista suojelua saaville henkilöille myönnettävän 
suojelun sisältöä.  
3. Parannetaan suojelun yleistä sisältöä otta malla huomioon kansainvälistä suojelua 
saavien henkilöiden erityistarpeet. 
4. Tehostetaan turvapaikkamenettelyä.  
5. Varmistetaan hyväksyttyjen suojeluvaatim usten johdonmukainen soveltaminen koko 
EU:n alueella. 
4. T
OIMINTAVAIHTOEHDOT  
Ongelmien moninaisuuden vuoksi on mahdot onta määrittää yhtä kaikenkattavaa 
toimintavaihtoehtoa. Siksi vaikutusten arvioinn issa ehdotetaan kullekin tavoitteelle erillistä 
toimintavaihtoehtoa. Lisäksi kullekin erilliselle toimintavaihtoehdolle esitetään 2–4 lainsäädännöllistä alavaihtoehtoa, joita on ta rvittaessa täydennetty yhdellä muulla kuin 
lainsäädännöllisellä alavaihtoehdolla. Parhaan  vaihtoehdon osatekijöiden määrittämiseksi 
vaikutusten arvioinnissa verrat aan kaikkia alavaiht oehtoja perusskenaarioon vaikuttavuuden, 
tehokkuuden ja yhdenmukaisuuden osalta, mutta myös  oikeasuhteisuuden, yhteiskunnallisten 
vaikutusten ja perusoikeuksiin kohdistuvien vaikutusten suhteen.  Ehdotettujen 
toimintavaihtoehtojen monimutkaisuuden vuoksi tässä yhteenvedossa kuvaillaan ainoastaan 
tärkeimmät tekijät, joista parhaak si arvioitu vaihtoehto muodostuu. 
5. P
ARHAAKSI ARVIOIDUN TOIMINTAVAIHTOEHDON PÄÄASIALLISET TEKIJÄT  
Parhaaksi arvioidussa vaihtoehdossa 
• rajoitetaan ’suojelun tarjoajien’ ja ’alkuperäma ssa tarjottavan suojel un’ käsitteiden laajaa 
tulkintaa Geneven yleissopimuksen ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen vaatimusten 
mukaisesti  esittämällä perusteet, joiden nojalla arvioidaan hakijan saatavissa olevan 
suojelun saatavuutta ja te hokkuutta. Parhaaksi kats otussa käytännön yhteistyön 
vaihtoehdossa kartoitetaan yhdessä perustee t, joita tässä arvi oinnissa käytetään;  
• varmistetaan ’tietyn yhteiskunnallisen ryhm än’ käsitteen kokonaisvaltaisempi tulkinta 
Geneven yleissopimuksen vaatimusten mukaisesti  määrittelemällä paremmin hakijan 
sukupuolesta johtuville seikoille  annettava painoarvo. Näin he lpotetaan erityisesti naisten 
pääsyä suojelun piiriin. Käytännön yhteist yöhön kuuluva tulkintojen yhteinen kartoitus 
edistää päätöksentekokäytänteiden lähentämistä; 
• lähennetään pakolaisten ja toissijaista  suojelua saavien henkilöiden oikeuksia  poistamalla 
kaikki voimassa olevassa direktiivissä sallitut erot, joita ei enää voida pitää objektiivisesti 
perusteltuina. Nämä erot liittyvät oleskeluluvan voima ssaoloon, pääsyyn työmarkkinoille 
ja työllisyyskoulutukseen, pääsyyn so siaalipalvelujen, te rveydenhuollon ja 
kotouttamispalvelujen piiriin sekä pe rheenjäsenille myönnettäviin etuuksiin; 
 
FI 5   FI • tehostetaan suojelua saavien henkilöiden  kotouttamista ottamalla huomioon heidän 
erityistarpeensa . Parhaaksi arvioidussa vaihtoehdo ssa henkilöille annetaan paremmat 
mahdollisuudet hyödyntää pätevyyden tunnustamisessa sovellettavia menettelyjä, lisätään 
ammattikoulutuksen, työllistymistä tukevien toimien ja majoituksen saatavuutta sekä tarjotaan kotouttamisohjelmia. Kaikissa  toimissa otetaan huomioon henkilöiden 
erityistarpeet. Jäsenvaltiot voivat suunnitell un käytännön yhteistyön avulla määrittää ja 
jakaa hyviä, kustannuste hokkaita käytänteitä; 
• vahvistetaan suojelua saavien henkilöid en oikeutta nauttia perhe-elämästä. 
Perheenjäsenten 
määritelmää laajennetaan ottamaan huomioon ta paukset, joissa suojelua saava henkilö on 
alaikäinen, ja ne lukuisat ti lanteet, joissa alaikäinen saattaa olla riippuvuussuhteessa 
toiseen henkilöön. Samalla kuitenkin varmiste taan, että tärkein peruste on lapsen etu. 
Jäsenvaltiot voivat suun nitellun käytännön yhteistyön avulla paremmin määri ttää perusteet, 
joiden nojalla määritetään lapsen etu. 
6. VAIKUTUSTEN ARVIOINTI  
6.1. Keskeiset edut   
- Parhaaksi arvioidussa vaihtoehdossa varmistet aan, että direktiivin vaatimukset ovat selkeitä 
ja asianmukaisia, niin että niiden perusteella  voidaan taata kansainvälisten ihmisoikeuksien ja 
pakolaisiin sovellettavien oikeusnormien täysimääräinen noudattaminen. Näin voidaan 
paremmin kunnioittaa oikeutta  turvapaikkaan ja yleisemmi nkin perusoikeuksia, ja 
noudattaa erityisesti syrjimättömyysperiaatetta .  
- Direktiiviin tehdyillä muutoksilla poistet aan epävarmuustekijö itä ja vähennetään 
hallinnollisten virheiden riskiä. Näin virtaviivaistetaan tu rvapaikkamenettelyä ja 
parannetaan sen laatua, oikeudenmukais uutta, vaikuttavuutta ja uskottavuutta .  
- Muutosten aikaansaama vaatimusten johdonmukaisempi soveltaminen vähentää myös 
osaltaan henkilöiden liikku mista jäsenvaltioiden välillä .  
6.2. Potentiaaliset taloudelliset vaikutukset  
6.2.1.  Potentiaaliset kustannukset 
Yhteiseen eurooppalaiseen turv apaikkajärjestelmään tehtävie n muutosten kustannuksia on 
hyvin vaikea määrittää. Pakolaisvirtojen vuotuis ta kokoa tai koostumusta ei voida ennustaa, 
eikä hakemusten hyväksymisen ja hylkäämisen sy istä ole tilastotietoja . Suojelua myönnetään 
tapauskohtaisesti kunkin hakijan uskottavuudest a ja henkilökohtaisist a olosuhteista tehdyn 
analyysin perusteella. Tietoja ei ole myöskään  suojelua saavien henkilöiden oleskelun ja 
heille myönnettyjen yksilöl listen oikeuksien aiheuttami sta kokonaiskustannuksista. Tämän 
vuoksi ei pystytä arvioimaan, kuinka moneen hakijaan suojelun perusteiden muuttaminen 
vaikuttaisi, eikä arvioimaan  muutosten vaikutuksia suoj elua saaville myönnettäviin 
oikeuksiin. Edellä mainitut rajoitukset huomioon ottaen voidaan esittää seuraavat suuntaa 
antavat numerotiedot.  
Ne neljä jäsenvaltiota, joihin ’suojelun tarj oajien’ käsitteen muuttaminen mahdollisesti 
vaikuttaisi, vastaanottiva t yhteensä 74 535 hakemusta vuonna 2008. ”Alkuperämaassa 
tarjottavan suojelun” käsitteen  muuttaminen saattaisi vaik uttaa kahdeksaan jäsenvaltioon, 
jotka vastaanottivat 81 575 hakemusta vuonna 2008. ’Tietyn yhteiskunnallisen ryhmän’ 
 
FI 6   FI käsitteen muuttaminen vaikut taisi 14 jäsenvaltioon, jotka va staanottivat yhteensä 30 800 
hakemusta vuonna 2008. Syy-yhteyttä koskevan vaatimuksen muuttaminen puolestaan vaikuttaisi seitsemään jäse nvaltioon, joille tehtiin 14 800 hakemusta vuonna 2008. 
Poikkeuksien soveltaminen lakkaamislausekkeisiin  vaikuttaisi mahdollisesti 10 jäsenvaltioon, 
jotka sovelsivat lakkaamislausek etta 7 020 tapauksessa vuonna 2008. 
Kahden eri suojeluaseman lähentämisen kokona isvaikutukset vaihtelevat. Joihinkin 
jäsenvaltioihin (esimerkiksi Ir lanti, Ruotsi ja Yhdistynyt k uningaskunta) lähentäminen ei 
vaikuttaisi lainkaan, mutta jäsenvaltioiden enemmistö joutuu poistamaan käytänteissään 
olevat erot. Velvollisuus antaa toissijaista suojelua saaville henkilöille esteetön pääsy työmarkkinoille vaikuttaisi Kyprokseen, Luxem burgiin ja Saksaan. Näissä maissa on 445 
(Kypros), 504 (Luxemburg) ja 1 925 (Saksa) toissijaista s uojelua saavaa henkilöä, jotka 
potentiaalisesti hyötyisivät kyseisestä muutokse sta. Heidän osuutensa kyseisten maiden 
työvoimasta on 0,11 prosenttia (K ypros), 0,23 prosenttia (Luxe mburg) ja 0,0046 prosenttia 
(Saksa). Sosiaalipalveluihin liittyvien oikeuks ien lähentäminen vaikuttaisi tilanteeseen 
Latviassa, Luxemburgissa, Portugalissa ja Sa ksassa. Terveydenhuoltoon liittyvien oikeuksien 
lähentäminen puolestaan vaikuttaisi Maltaan. Ky seisissä maissa oleskelevien toissijaista 
suojelua saavien henkilöiden lukumärät ovat: Latvia 5, Luxemburg 340, Malta 3 010, 
Portugali 95 ja Saksa 3 375. Kotouttamisohjelmiin  pääsyä koskevien oikeuksien lähentäminen 
voisi vaikuttaa ainakin kahdeksaan jäse nvaltioon, joissa oli vuosina 2005–2008 yhteensä 
5 495 henkilöä, jotka saivat toissijaista suojelua. Yhde n jäsenvaltion tarjoamien 
kotouttamisohjelmien kustannukset henkeä kohti olivat 682 euroa. 
Paremmat mahdollisuudet hyödyntää pätevyyden tunnustamista koskevia menettelyjä, 
työllistymisen tukeminen ja kotouttamisohjelmien  lisääminen eivät todennäköisesti aiheuttaisi 
suuria kustannuksia. Vuosina 2005–2008 EU:ssa arvioidaan olleen yhteensä 245 132 
henkilöä, jotka olivat 15–64-vuotia ita. Heidän osuutensa koko EU :n työvoimasta oli vain 0,1 
prosenttia. Samalla ajanjaksolla suojeluasema n saaneiden osuus EU:ssa asuvista kolmansien 
maiden kansalaisista oli vain  1,07 prosenttia. Perheenjäsenten määritelmän laajentaminen 
saattaisi vaikuttaa 14  jäsenvaltioon, jotka tarjosivat vuosina 2005–2008 suojelua henkilöille, 
joilla arvioidaan olevan alle 18 500 huollettavaa.   
Parhaaksi arvioidun vaihtoehdon aiheuttamat hallintokustannukset ovat todennäköisesti 
yhteensä 3 094 407 euroa. 
6.2.2.  Potentiaaliset säästöt 
- Parhaaksi arvioitu vaihtoehto voi supistaa pakolaisvirtoja EU:n alueella vähentämällä 
turvapaikanhakijoiden muuttohaluja. Tämä vähentää myös Dublin-järjestelmän täytäntöönpanokustannuksia.  
- Ensimmäisen käsittelyn nopeutuminen ja muutoksenhakumenettelyjen vähentyminen 
keventää hallinnollista taakkaa ja sääs tää rahaa. Muutoksenhakumenettely voi 
kaksinkertaistaa turvapaikkahakemuksesta aiheutuvat kustannukset. Vuonna 2007 muutosta 
haettiin 110 846:een turvapaikkapäätökseen.  Myös vastaanottopalveluista aiheutuvat 
kustannukset vähenisivät. Vastaanottovuosi voi maksaa 11 000 euroa henkilöä kohti, ja 
ensimmäisen käsittelyn keskimääräinen kest o on kuusi kuukautta. Muutoksenhakumenettely 
kestää keskimäärin vuoden.  
 
FI 7   FI - Kahteen eri suojeluasemaan liittyvien oikeuksien lähentäminen virtaviivaistaisi 
hallintomenettelyjä ja poistaisi usean infrastrukt uurin perustamisesta ja ylläpidosta aiheutuvat 
kustannukset.  
- Pidemmällä aikavälillä kotouttamisen tukemiseen sijoitetut varat saataisiin osittain takaisin 
suojelua saavien kestävän työllistymisen  ja onnistuneen kototutumisen positiivisina 
taloudellisina ja sosiaalis ina vaikutuksina arviolta noin kahden vuoden kuluessa 
suojeluaseman myöntämisestä.  
Ehdotuksen vaatimusten täytäntöönpanon edelly ttämiin kansallisiin toimiin on mahdollista 
saada Euroopan pakolaisrahastosta yh teisrahoitusta 50 tai 75 prosenttia.  
6.3. Sosiaaliset vaikutukset ja vaikutukset perusoikeuksiin  
Yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärj estelmä perustuu kokonaisuudessaan Geneven 
yleissopimuksen täysimääräiseen ja kok onaisvaltaiseen soveltamiseen, Euroopan 
ihmisoikeussopimuksen kaltaisista ihmisoikeuksia koskevista välineistä johtuviin velvoitteisiin ja Euroopan unionin peruso ikeuskirjassa vahvistettujen oikeuksien 
kunnioittamiseen. Parhaaksi arvioidulla vaihtoe hdolla varmistetaan, e ttä suojelua oikein 
perustein EU:sta hakeville henkilöille tarjotaan suojelua korkeatasoisten normien ja kyseisten 
velvoitteiden mukaisesti. Erityisesti sillä parannetaan turvapaikanhakijoiden ja suojelua 
saavien (ja heidän perheenjäsentensä) pääsyä  suojelun ja oikeussu ojakeinojen piiriin, 
sosiaalista integroitumista ja pääsyä työmarkkinoille. Lisäksi varmistetaan 
syrjimättömyysperiaatteen täysimääräinen noudattaminen. 
7. S
EURANTA JA ARVIOINTI  
Vaikutusten arvioinnissa määritetä än useita indikaattoreita, joita  voidaan käyttää arvioitaessa 
parhaaksi katsotun vaihtoehdon tehokkuutta ja  vaikuttavuutta kesk eisten tavoitteiden 
saavuttamisessa. Siinä selitetään myös indikaa ttoreista saatavien tietojen keräämisessä ja 
arvioinnissa käytettäviä menettelyjä erityisesti direktiivin soveltamisesta säännöllisesti laadittavien kertomusten valmistelua varten . Euroopan turvapaikka- asioiden tukivirasto 
vakiinnuttaa virallisilla menettelyillä turvap aikkahakemusten käsitte lyä koskevien tietojen 
laajan jakamisen ja varmistaa kerättyjen lisätietojen järjestelmällisen arvioinnin.