KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Schengenin alueen toimintaa koskeva kolmas puolivuotiskertomus_1. marraskuuta 2012 – 30. huhtikuuta 2013 /* COM/2013/0326 final */





KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Schengenin alueen toimintaa koskeva kolmas puolivuotiskertomus 1. marraskuuta 2012 – 30. huhtikuuta 2013 1. Johdanto Komissio antoi 16. syyskuuta 2011 Schengen-alueen hallinnoinnin vahvistamista koskevan tiedonannon[1], jossa se ilmoitti esittävänsä Euroopan parlamentille ja neuvostolle puolivuosittain kertomuksen Schengen-alueen toiminnasta. Oikeus- ja sisäasioiden neuvosto / sekakomitea tuki ajatusta 8. maaliskuuta 2012. Tämä kolmas puolivuotiskertomus käsittelee 1. marraskuuta 2012 ja 30. huhtikuuta 2013 välistä ajanjaksoa. 2. Tilannekuva 2.1. Tilanne Schengenin ulkorajoilla[2] Lokakuun ja joulukuun 2012 välisenä aikana havaittiin 13 613 luvatonta rajanylitystä, mikä on 52 prosenttia vähemmän kuin vuoden 2011 viimeisellä neljänneksellä. Tämä on alhaisin luku sitten Frontexin tietojenkeruun alkamisen vuoden 2008 alussa. Luvattomien rajanylitysten merkittävä väheneminen johtui lähinnä Kreikan 30. heinäkuuta 2012 käynnistämästä Shield-operaatiosta, jota varten se sijoitti 1 800 poliisia Turkin vastaiselle maarajalle. Operaation seurauksena laittomien muuttajien määrä laski elokuun 2012 ensimmäisen viikon aikana havaitusta 2 000 henkilöstä 200 henkilöön elokuun toisella viikolla. Lokakuun viimeisellä viikolla luvattomia rajanylityksiä oli enää 10. Suurin osa laittomista rajanylityksistä tapahtui EU:n meriulkorajoilla (59 %). Heinäkuun ja syyskuun 2012 välisenä aikana luvattomia rajanylityksiä koskevista havainnoista yli puolet tehtiin Kreikassa, mutta tilanne on muuttunut Shield-operaation käynnistämisen jälkeen. Lokakuun ja joulukuun 2012 välisenä aikana 31 prosenttia kaikista havainnoista tehtiin Italiassa (4 231 luvatonta rajanylittäjää) ja 30 prosenttia Kreikassa (4 035 luvatonta rajanylittäjää). Kreikan ja Turkin välisellä merirajalla ja Bulgarian ja Turkin välisellä maarajalla havaittiin aiempaa enemmän luvattomia rajanylityksiä, mikä johtui todennäköisesti paineen siirtymisestä muualle Kreikan ja Turkin väliseltä maarajalta. Kansallisuuksista afganistanilaiset olivat suurin luvattomien rajanylittäjien ryhmä: luvattomasti rajaa ylittäviä afganistanilaisia havaittiin lokakuun ja joulukuun 2012 välisenä aikana yhteensä 1 969. Kotimaansa epätoivoisesta tilanteesta huolimatta laittomasti rajaa ylittävien syyrialaisten määrä väheni kahdella kolmasosalla heinäkuun ja syyskuun 2012 välisen ajan tilanteeseen verrattuna ja oli 1 241 henkilöä. 2.2. Tilanne Schengen-alueella Lokakuun ja joulukuun 2012 välisenä aikana toissijaiset siirtymiset varsinkin Kreikasta muihin EU:n jäsenvaltioihin tapahtuivat yleensä seuraavasti[3]: · laiton rajanylitys Länsi-Balkanin maarajoilla, · muuttajien saapuminen Etelä-Italian merirajalle, · luvaton matkustaminen Italiaan matkaavilla lautoilla, · muuttajien matkustaminen vilpillisillä asiakirjoilla kreikkalaisilta lentokentiltä monille EU:n suurista lentokentistä. Tietoja muuttovirroista EU:n/Schengenin alueella on kerätty viimeksi operaatiossa Aphrodite, joka toteutettiin 25 jäsenvaltiossa[4] sekä Liechtensteinissa, Norjassa ja Sveitsissä 22. lokakuuta ja 4. marraskuuta 2012 välisenä aikana. Operaation tavoitteena oli torjua laitonta muuttoliikettä keskittymällä luvattomiin rajanylityksiin, laittomien muuttajien toissijaisiin siirtymisiin EU:n/Schengenin alueella ja laittomien muuttajien käyttämiin reitteihin. Kypros kokosi operaatioon osallistuneilta jäsenvaltioilta saadut tiedot, ja ne esitettiin joulukuussa 2012[5]. Näiden tietojen mukaan kyseisten kahden viikon aikana otettiin kiinni 5 298 kolmansien maiden kansalaista 130 eri maasta. Eniten laittomia muuttajia Schengenin alueella otettiin kiinni Saksassa (1 510 henkilöä) ja Espanjassa (468) ja nämä maat olivat myös tärkeimmät lopulliset kohdemaat[6]. Euroopan lentoasemien lainvalvontayksikköjen verkosto AIRPOL koordinoi helmikuun ja huhtikuun 2013 välisenä aika toteutettuja toimia, joiden tavoitteena oli torjua ihmiskauppaa ja ihmisten salakuljetusta, väärien asiakirjojen käyttöä, henkilöllisyysvarkauksia, järjestäytynyttä rikollisuutta ja terrorismia. Operaatioon osallistuneet lentokentät toteuttivat kohdennettuja toimia EU:n sisäisillä riskialttiilla lennoilla 24 tunnin ajan ja toimittivat tulokset AIRPOLille tarkempaa analyysia varten. Kesällä 2013 on tarkoitus julkaista kertomus, joka sisältää suosituksia vastatoimista. Vaikka edellä esitellyt tiedot ovatkin hyödyllisiä, EU:ssa tapahtuvaa laitonta muuttoliikettä koskevien tietojen keruuta ja analysointia on edelleen tarpeen parantaa. Komissio ja Frontex tarkastelivat 2. lokakuuta 2012 järjestetyn asiantuntijakokouksen jälkeen jäsenvaltioilta saatua palautetta tietojen saatavuudesta ja pohtivat, miten asiassa olisi parasta edetä. Seuraavassa 29. huhtikuuta 2013 järjestetyssä kokouksessa sovittiin, että vuoden toisella puoliskolla toteutetaan käytettävissä oleviin tietoihin perustuva pilottihanke. Tavoitteena on aloittaa vuoden 2014 alusta tiettyjen tietojen säännöllinen keruu ja analysointi, jota Frontex koordinoi. 3. Schengenin säännöstön soveltaminen 3.1. Rajavalvonnan väliaikainen palauttaminen sisärajoille Schengenin rajasäännöstön[7] 23 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltio voi poikkeuksellisesti palauttaa rajavalvonnan sisärajoilleen tilapäisesti, jos yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu vakava vaara. Valvonta sisärajoilla on 1. marraskuuta 2012 ja 30. huhtikuuta 2013 välisenä aikana palautettu kerran. Norja ilmoitti komissiolle 30. marraskuuta 2012, että Oslossa 10. joulukuuta 2012 pidettävän Nobelin rauhanpalkinnon jakotilaisuuden vuoksi se aikoi palauttaa valvonnan sisärajoille 3. ja 12. joulukuuta 2012 väliseksi ajaksi. Kyseisenä aikana Norjassa tehtiin rajatarkastus 3 136 henkilölle, joista 19:ltä evättiin maahanpääsy, 8 otettiin säilöön ja 9 haki turvapaikkaa[8]. 3.2. Sisäisen rajavalvonnan poistaminen Valtaosassa Schengenin säännöstön väitetyistä rikkomisista on edelleen kyse siitä, vastaavatko lähellä sisärajoja suoritetut poliisin tarkastukset vaikutukseltaan rajatarkastuksia (Schengenin rajasäännöstön 21 artikla) ja noudattavatko jäsenvaltiot velvollisuuttaan poistaa liikenteen sujuvuutta haittaavat esteet, kuten nopeusrajoitukset, teiden rajanylityspaikoilta sisärajoilla (Schengenin rajasäännöstön 22 artikla). Komissio tutki 1. marraskuuta 2012 ja 30. huhtikuuta 2013 välisenä aikana kahta uutta Schengenin rajasäännöstön 21 ja/tai 22 artiklan epäiltyä rikkomistapausta (jotka koskevat Saksaa ja Espanjaa). Samana aikana se sai päätökseen viisi tutkimusta (jotka koskivat Saksaa, Latviaa, Liettuaa ja Alankomaita) ja jatkoi tutkimuksia neljässä käynnissä olevassa tapauksessa (jotka koskevat Itävaltaa, Tšekkiä, Slovakiaa ja Ruotsia). 3.3. Schengen-säännöstön muut väitetyt rikkomiset Palauttamista koskevan direktiivin (2008/115/EY) saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä Palauttamista koskevan direktiivin (2008/115/EY) täytäntöönpanon määräaika päättyi 24. joulukuuta 2010. Kaikki EU:n jäsenvaltiot, joihin direktiiviä sovelletaan, ja kaikki assosioituneet maat Islantia lukuun ottamatta ilmoittivat määräaikaan mennessä saattaneensa sen osaksi kansallista lainsäädäntöään. Komissio tutkii parhaillaan tarkemmin direktiivin täytäntöönpanoa ja käytännön soveltamista jäsenvaltioissa ja esittää ensimmäisen soveltamiskertomuksensa vuoden 2013 loppuun mennessä. Rajaliikettä koskevan asetuksen (EY N:o 1931/2006) täytäntöönpano Komissio on valvonut paikallista rajaliikennettä koskevan järjestelyn täytäntöönpanoa siitä lähtien, kun se tuli voimaan vuonna 2007. Heinäkuussa 2012 komissio päätti pyytää tietoja kolmelta jäsenvaltiolta (Latvia, Puola ja Slovenia) kahdenvälisistä sopimuksista, joita maat olivat tehneet EU:n ulkopuolisten naapureidensa kanssa. Lokakuussa ja marraskuussa 2012 toimitettujen vastausten tarkastelu on loppuvaiheessa. Schengenin säännöstön soveltaminen merirajojen valvonnassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi 23. helmikuuta 2012, että Italia rikkoo Euroopan ihmisoikeussopimusta, kun se ottaa maahanpyrkijöitä kiinni ulkomerellä ja lähettää heidät takaisin Libyaan[9]. Myös komissio suoritti tämän tapauksen asiasisällön perusteella tutkimuksen yhteistyössä Italian viranomaisten kanssa. Komissio tarkasteli tuomion vaikutuksia ja selvitti, mitä toimenpiteitä Italia toteuttaisi varmistaakseen tuomion noudattamisen. Tuomio sitoo Italiaa, joka on vakuuttanut noudattavansa sitä, erityisesti siltä osin kuin on kyse mahdollisista voimassa olevista tai tulevista operatiivisista sopimuksista Libyan kanssa. Komissio on Italian antamien lupausten johdosta lopettanut asian käsittelyn. Tuomiosta tehty analyysi on otettu huomioon komission ehdotuksessa asetukseksi Frontexin koordinoimia merioperaatioita koskevista säännöistä. Sillä on tarkoitus korvata kumottu neuvoston päätös 2010/252/EU[10]. Asetusehdotus[11] annettiin 12. huhtikuuta 2013, ja siitä on aloitettu keskustelut Euroopan parlamentin ja neuvoston kanssa. 3.4. Schengenin arviointimekanismissa ilmenneet heikkoudet Jäsenvaltioiden, neuvoston pääsihteeristön ja komission asiantuntijat arvioivat käytössä olevalla Schengenin arviointimekanismilla[12] säännöllisesti, miten jäsenvaltiot soveltavat Schengenin säännöstöä. Schengen-arviointien kohteena olivat 1. marraskuuta 2012 ja 30. huhtikuuta 2013 välisenä aikana · poliisiyhteistyö Virossa, Latviassa ja Liettuassa, · ilmarajat Puolassa, Slovakiassa ja Tšekissä, · maarajat Virossa, Latviassa ja Liettuassa, · viisumit Virossa, Puolassa ja Slovakiassa. Kertomuksia viimeistellään parhaillaan, mutta niihin sisältynee sekä myönteisiä että kielteisiä huomioita ja suosituksia esimerkiksi koulutuksesta, riskianalyysin käytöstä, tietojenvaihdosta, kansainvälisestä yhteistyöstä sekä infrastruktuurista rajanylityspaikoilla ja suurlähetystöissä/konsulaateissa. Kuten edellisellä puolivuotiskaudella todettiin, parannuksia tarvitaan, mutta sellaisia puutteita ei havaittu, jotka vaatisivat komissiolta välittömiä toimia. Komissio kehottaa helmikuussa 2013 tekemänsä tarkastusmatkan johdosta Kreikkaa jatkamaan sen Schengenin toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa ja uudistaa sitoumuksensa tukea Kreikkaa sen ulkorajojen valvonnassa muun muassa ulkorajarahaston ja Frontexin kautta. Liitteessä I on touko-lokakuussa 2013 toteutettavien Schengen-arviointien ohjeellinen aikataulu. 3.5. Valvonnan poistaminen Bulgarian ja Romanian vastaisilta sisärajoilta Neuvosto totesi kesäkuussa 2011, että sekä Romania että Bulgaria täyttävät Schengenin säännöstön täysimääräisen soveltamisen edellytykset, minkä jälkeen toteutettiin vielä lisää toimenpiteitä, joilla edistettiin maiden liittymistä Schengenin alueeseen. Neuvosto ei kuitenkaan ole pystynyt päättämään valvonnan poistamisesta kyseisten maiden vastaisilla sisärajoilla. Komissio antaa edelleen täyden tukensa Bulgarian ja Romanian liittymiselle Schengenin alueeseen sekä puheenjohtajavaltion pyrkimyksille edistää tämän tavoitteen toteuttamista. 4. Liitännäistoimenpiteet 4.1. Schengenin tietojärjestelmän käyttö Toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmä (SIS II) otettiin käyttöön 9. huhtikuuta 2013. Sen myötä jäsenvaltioiden käyttöön saatiin parannettuja ja uusia toimintoja ja kuulutusluokkia. Jotta SIS II ­‑järjestelmää pystyttäisiin hyödyntämään parhaalla mahdollisella tavalla, komissio on yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa päivittänyt SIRENE-käsikirjaa mukauttaakseen SIRENE-toimistojen (jotka perustettiin SIS-järjestelmässä tehtyjä kuulutuksia koskevien lisätietojen vaihtoa varten) välisen käytännön yhteistyön SIS II ‑ympäristöön sopivaksi. Komissio on lisäksi tukenut vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaavaa eurooppalaista virastoa (eu-LISA) SIS II:n käyttöä koskevan teknisen koulutuksen valmistelussa. Tavanomaisia ja verkkokursseja on jo järjestetty yhteistyössä Euroopan poliisiakatemian (CEPOL) ja jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa, ja niitä on tarkoitus jatkaa sen jälkeen, kun vastuu SIS II:n operatiivisesta hallinnoinnista on siirretty eu-LISAlle toukokuussa 2013. SIS II:n käyttöönoton yhteydessä järjestettiin myös tiedotuskampanja, jossa esiteltiin uuden järjestelmän tavoitteita ja tietosuojanäkökohtia. 4.2. Viisumitietojärjestelmän käyttö Viisumitietojärjestelmä (VIS)[13] on järjestelmä lyhytaikaista oleskelua varten myönnettäviä viisumeja koskevien tietojen vaihtamiseksi. Se otettiin ensin käyttöön kolmella alueella (Pohjois-Afrikka, Lähi-itä ja Persianlahden alue)[14]. Neljännellä alueella (Länsi-Afrikka) ja viidennellä alueella (Keski-Afrikka) se otettiin käyttöön 14. maaliskuuta 2013. VIS-järjestelmä tulee käyttöön kuudennella alueella (Itä-Afrikka) ja seitsemännellä alueella (Etelä-Afrikka) 6. kesäkuuta 2013, kahdeksannella alueella (Etelä-Amerikka) 5. syyskuuta 2013 ja yhdeksännellä alueella (Keski-Aasia), kymmenennellä alueella (Kaakkois-Aasia) ja yhdennellätoista alueella (Palestiina) 14. marraskuuta 2013. Jäsenvaltioiden kanssa keskustellaan parhaillaan järjestelmän käyttöönoton järjestyksestä ja mahdollisista ajankohdista muilla alueilla, ja niistä sovitaan tulevina kuukausina. VIS-järjestelmä toimii hyvin, ja 6. toukokuuta 2013 mennessä järjestelmässä oli käsitelty 2,9 miljoonaa hakemusta ja myönnetty 2,4 miljoonaa ja evätty 348 000 viisumia. Jäsenvaltioiden jatkuvista ponnisteluista huolimatta järjestelmän suurin ongelma on edelleen se, mitä keskipitkän ja pitkän aikavälin vaikutuksia on sillä, että jäsenvaltioiden konsuliviranomaisten VIS-järjestelmään syöttämien biometristen ja aakkosnumeeristen tietojen laatu ei ole paras mahdollinen. Vastuu VIS-järjestelmän toiminnasta siirtyi 1. joulukuuta 2012 eu-LISAlle. 4.3. Viisumipolitiikka ja takaisinottoa koskevat sopimukset Länsi-Balkanin maiden viisumipakon poistamisen jälkeinen seurantamekanismi[15] Frontexin kertomuksesta, joka koskee 31. joulukuuta 2012 ja 3. helmikuuta 2013 välistä ajanjaksoa, käy ilmi, että Länsi-Balkanin maiden kansalaisten tekemien turvapaikkahakemusten määrä viidessä kärkipaikkaa pitävässä EU-/Schengen-valtiossa oli 44 prosenttia pienempi tammikuussa 2013 kuin tammikuussa 2012. Serbiasta, Montenegrosta ja entisestä Jugoslavian tasavallasta Makedoniasta tulevien turvapaikanhakijoiden määrä laski (−61 prosenttia Serbiasta, –45 prosenttia Montenegrosta ja −46 prosenttia entisestä Jugoslavian tasavallasta Makedoniasta), mutta turvapaikanhakijoita tuli huomattavasti entistä enemmän Albaniasta (+74 prosenttia) ja Bosnia ja Hertsegovinasta (+51 prosenttia). Kohdemaista tärkein on edelleen Saksa, jonka jälkeen tulevat Ruotsi, Belgia, Sveitsi ja Luxemburg. Takaisinottosopimukset Helpottaakseen jäsenvaltioissa laittomasti oleskelevien henkilöiden takaisinottoa lähtömaahansa komissio parafoi huhtikuussa 2012 takaisinottosopimuksen Kap Verden kanssa. Sopimuksen allekirjoittamiseen saatiin valtuutus neuvostolta helmikuussa 2013. Turkin kanssa tehty takaisinottosopimus parafoitiin kesäkuussa 2012. Kun se on allekirjoitettu, voidaan käynnistää viisumivapautta koskeva vuoropuhelu. Armenian kanssa parafoitiin takaisinottosopimus lokakuussa 2012, ja komissio pyrkii siihen, että se allekirjoitetaan ja tehdään lopullisesti mahdollisimman pian. Lisäksi Azerbaidžanin kanssa on aloitettu neuvottelut viisumimenettelyjen helpottamista ja takaisinottoa koskevista sopimuksista. LIITE I: Schengen-arviointien alustava aikataulu toukokuu–lokakuu 2013[16] Ajankohta || Jäsenvaltiot || Aihealue 2.–10. kesäkuuta 2013 || Viro, Latvia, Liettua || SIS/Sirene 7.-18. heinäkuuta 2013 || Puola, Slovakia || Maarajat 8.-14. syyskuuta 2013 || Malta, Slovenia || SIS/Sirene 29. syyskuuta – 9. lokakuuta 2013 || Unkari, Slovenia || Maarajat 6.–12. lokakuuta 2013 || Tšekki, Slovakia || SIS/Sirene [1] KOM(2011) 561 lopullinen. [2] Frontexin neljännesvuosittainen riskianalyysi lokakuu–joulukuu 2012. [3] Frontexin neljännesvuosittainen riskianalyysi lokakuu–joulukuu 2012. [4] Ranska ja Kreikka eivät osallistuneet operaatioon. [5] Puheenjohtajavaltio Kypros esitteli tiedot neuvoston rajatyöryhmässä joulukuussa 2012. [6] Lisäksi 728 henkilöä otettiin kiinni Yhdistyneessä kuningaskunnassa, joka on tärkein kohdemaa EU:ssa. [7] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 562/2006 henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö). [8] Neuvoston asiakirja N:o 6346/13 FRONT 9 COMIX 90. [9] Asia Hirsi Jamaa ja muut vastaan Italia. Hakemus 27765/09. [10] Asia C-355/10, Euroopan parlamentti vastaan neuvosto, tuomio 5.9.2012. [11] COM (2013) 197 final [12] SCH/Com-ex (98) 26 def. [13] Neuvoston päätös, tehty 8 päivänä kesäkuuta 2004, viisumitietojärjestelmän (VIS) perustamisesta (2004/512/EY). [14] Komission täytäntöönpanopäätös, annettu 21 päivänä syyskuuta 2011, viisumitietojärjestelmän (VIS) käyttöönottopäivän määrittämiseksi ensimmäisellä alueella (2011/636/EU); komission täytäntöönpanopäätös, annettu 21 päivänä syyskuuta 2012, viisumitietojärjestelmän (VIS) käyttöönottopäivän määrittämiseksi kolmannella alueella (2012/512/EU); komission täytäntöönpanopäätös, annettu 7 päivänä maaliskuuta 2013, viisumitietojärjestelmän (VIS) käyttöönottopäivän määrittämiseksi neljännellä ja viidennellä alueella (2013/122/EU). [15] Entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian, Montenegron ja Serbian kansalaiset, joilla on biometrinen passi, ovat voineet 19. joulukuuta 2009 alkaen matkustaa asetuksen (EY) N:o 539/2001 mukaisesti viisumitta EU:n jäsenvaltioihin. Albanian sekä Bosnia ja Hertsegovinan kansalaiset ovat voineet matkustaa samoin edellytyksin viisumitta EU:n jäsenvaltioihin 15. joulukuuta 2010 alkaen. [16] Neuvoston asiakirja N:o 12032/12 SCH-EVAL 99 COMIX 423.