Komission kertomus - Jäsenvaltioiden vastaukset tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukseen varainhoitovuodelta 2001 /* KOM/2003/0324 lopull. */





KOMISSION KERTOMUS - Jäsenvaltioiden vastaukset tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukseen varainhoitovuodelta 2001 SISÄLLYSLUETTELO 1. Johdanto 2. Tilintarkastustuomioistuimen keskeiset huomautukset aloittain 2.1. Omat varat: 2.2. Maatalous 2.3. Rakennerahastot 2.4. Muut alat 3. Yhtenevät ja eriävät näkemykset 3.1. Menetelmäongelmat 3.2. DAS-virheet 4. Päätelmät 1. Johdanto a) Yhteistyössä toteutetun varojen hallinnoinnin merkityksen ja sille tilintarkastustuomioistuimen kertomuksissa annetun painoarvon vuoksi on tärkeää tietää, miten jäsenvaltiot suhtautuvat ulkoisen tarkastajan osoittamiin ongelmiin. Ensinnäkin jäsenvaltiot saavat näin tilaisuuden ilmaista kantansa tilintarkastustuomioistuimen esittämiin huomautuksiin [1]. Toiseksi ne voivat ilmoittaa toimenpiteistä, joita ne aikovat toteuttaa tai toteuttavat parhaillaan tilanteen korjaamiseksi. Kolmanneksi tällä menettelyllä on erityistä merkitystä hallinnon parantamisen kannalta, koska se tarjoaa jäsenvaltioille tilaisuuden ilmaista kantansa tilintarkastustuomioistuimen päätelmiin ja suosituksiin; se antaa näin myös komissiolle mahdollisuuden muodostaa yleiskäsitys tietyistä kansallisella tasolla ilmenneistä ongelmista. [1] Tämä ei millään tavoin haittaa komission ja asianomaisten jäsenvaltioiden välistä yhteydenpitoa, jota tarvitaan tilintarkastustuomioistuimen esittämien huomautusten perusteella toteutettavia toimia varten. Toimenpiteillä, jotka komissio ja jäsenvaltiot toteuttavat tilintarkastustuomioistuimen sektorikirjeiden johdosta, pyritään korjaamaan havaitut puutteet. Vuonna 1996 Dublinissa pidetystä Eurooppa-neuvoston kokouksesta lähtien komissio on näin ollen pyytänyt jäsenvaltioita moitteettoman ja tehokkaan varainhoidon alalla tekemiensä päätelmien mukaisesti vastaamaan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa ja erityiskertomuksissa esitettyihin huomautuksiin sekä toimittamaan tiedot niistä toimenpiteistä, joihin jäsenvaltioissa on mahdollisesti ryhdytty. Edellä mainitusta ajankohdasta lähtien käytössä ollut menettely on virallistettu ja sille on vahvistettu puitteet uudessa varainhoitoasetuksessa, jossa sille on muun muassa asetettu tiukat määräajat [2]. [2] Varainhoitoasetuksen 143 artiklan 6 kohta: Komissio antaa heti tilintarkastustuomioistuimen toimitettua vuosikertomuksen asianomaisille jäsenvaltioille tiedoksi tämän kertomuksen sellaiset varojen hallinnointia koskevat osat, joihin nähden jäsenvaltioilla on toimivaltaa asiaan sovellettavan lainsäädännön nojalla. Jäsenvaltiot toimittavat vastauksensa komissiolle 60 päivän kuluessa edellä mainittujen tietojen vastaanottamisesta. Komissio toimittaa tilintarkastustuomioistuimelle, neuvostolle ja Euroopan parlamentille yhteenvedon ennen 15 päivää helmikuuta. b) Tilintarkastustuomioistuin antoi vuosikertomuksensa varainhoitovuodelta 2001 Euroopan parlamentille 5. marraskuuta 2002 ja neuvoston budjettikomitealle 6. marraskuuta 2002. Tämän varhaisen toimittamisen yhteydessä komissio lähetti kaikille pysyville edustajille kirjeen, jossa se pyysi näitä toimittamaan vastaukset sille joulukuun 2002 loppuun mennessä. Jäsenvaltioiden vastauksia varten haluttiin luoda johdonmukaiset ja yhtenäiset puitteet, ja siksi komission pyyntöön liitettiin kyselylomake, joka oli laadittu tiiviissä yhteistyössä tilintarkastustuomioistuimen kanssa. Lomake koostui luettelosta, joka sisälsi tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksesta otetut kutakin jäsenvaltiota koskevat suorat lainaukset, ja jäsenvaltioittain laaditusta DAS-virheitä (DAS = tarkastuslausuma) koskevasta yhteenvedosta. c) Tämä kertomus perustuu näin ollen jäsenvaltioiden esittämiin vastauksiin. Olisi huomattava, että yleisperiaatteiden vahvistamisesta huolimatta vastaukset ovat varsin erilaisia sekä muodoltaan että sisällöltään. Jäsenvaltiot ovat antaneet vastauksensa kaikkiin tai osaan niille esitetyistä huomautuksista tai DAS-virheistä, ja ne ovat lisäksi toisinaan antaneet suosituksia tai esittäneet yleisiä huomautuksia. Komission asettamia määräaikoja ei kuitenkaan aina noudatettu vaan jotkin vastaukset toimitettiin useita viikkoja myöhässä. d) Jäsenvaltiot hallinnoivat merkittävää osaa yhteisön talousarviosta, ja niiden hallinnointi- ja valvontajärjestelmiin kiinnitetään runsaasti huomiota tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa. Menettelyn tarkoituksena on näin ollen antaa jäsenvaltioille mahdollisuus näkemysten, havaintojen ja mahdollisten suositusten esittämiseen vastauksena kertomukseen, joka koskee niitä suoraan ja jolla on niille merkitystä myös yleisemmin osana vastuuvapausmenettelyä. Vaikka jäsenvaltiot eivät ole vastuussa talousarvion täytäntöönpanosta, yhteenveto niiden vastauksista antaa tärkeää tietoa yhteisön määrärahojen hallinnoinnista. Jäsenvaltioiden vastausten perusteella voidaan erottaa joitakin tärkeitä asiakokonaisuuksia, joilla on erityistä merkitystä tarkasteltaessa aloja, joilla varoja hallinnoidaan yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Vastaukset tuovat erityisesti esille jäsenvaltioissa havaitut erityisongelmat ja niiden mahdolliset kansallisen tason ratkaisut. Kertomuksen ensimmäisessä osassa keskitytään näin ollen omiin varoihin, maatalouteen ja rakennerahastoihin. Kullakin edellä mainitulla alalla tarkastellaan kysymyksiä, joihin useat jäsenvaltiot ovat kiinnittäneet huomiota. Tämän alakohtaisen tarkastelun jälkeen seuraa kaksi analyyttisempaa osaa. Niissä tarkastellaan, missä asioissa jäsenvaltioiden ja tilintarkastustuomioistuimen näkemykset yhtyvät ja missä ne eriävät. Tämän jälkeen esitetään tärkeimmät päätelmät, jotka tarkastelun perusteella voidaan tehdä. 2. Tilintarkastustuomioistuimen keskeiset huomautukset aloittain 2.1. Omat varat: Jäsenvaltiot ovat tuoneet esiin seuraavassa tarkastellut neljä keskeistä kysymystä. 2.1.1. Erillinen kirjanpito (nk. B-kirjanpito) Useat jäsenvaltiot (etenkin Suomi, Irlanti, Belgia, Alankomaat, Ruotsi, Italia ja Ranska) ovat ottaneet esille tämän kysymyksen, eivätkä ne yleisesti ottaen kiistä tilintarkastustuomioistuimen havaitsemia virheitä. Ne ovat kuitenkin useissa tapauksissa tarkentaneet, ettei virheillä ole taloudellista merkitystä, että virheet ovat merkitykseltään hyvin pieniä tai että seuranta on järjestetty. Useimmat jäsenvaltioista ovat lisäksi ilmoittaneet toimenpiteistä tilanteen korjaamiseksi (esimerkiksi Italian ja Saksan käyttöönottamat tietojenkäsittelyjärjestelmät). Jäsenvaltioista vain yksi (Suomi) pyytää komissiota yhdenmukaistamaan kirjanpitosäännöt, jotta voitaisiin välttää virheet tai säännösten puhtaiden tulkintaerojen katsominen virheeksi. Ruotsi tarkentaa erään alueellaan havaitun virheen osalta, että tilintarkastustuomioistuimen oikeudellinen tulkinta asiassa poikkeaa sen kansallisen tuomioistuimen tulkinnasta, jota tulliviranomaiset katsovat olevansa velvollisia noudattamaan. 2.1.2. Tullivarastointi Italia, Ranska ja Saksa myöntävät kukin jossain määrin sen, että niiden valvontajärjestelmät ovat saattaneet johtaa virheiden syntymiseen tai että niitä voitaisiin parantaa nykyisestä. Ne ilmoittavat myös, että tilanteen korjaamiseksi toteutetaan toimenpiteitä. Yksi jäsenvaltio (Yhdistynyt kuningaskunta) kuitenkin katsoo, että tilintarkastustuomioistuimen osoittamat puutteet voidaan kompensoida tarkastuksilla, koska kyseessä on tarkkaan rajattu yksittäinen ongelma. Alankomaat katsoo toimittaneensa riittävät tarkastukset. Ruotsi tarkentaa tekevänsä tarkastukset riskianalyysin perusteella. Jos vuonna 2001 ei toimitettu yhtään tarkastusta, tämä johtuu siitä, ettei niitä katsottu riskianalyysin perusteella tarpeellisiksi. Koska virhehavainto koskee määrältään vähäistä summaa, sen perusteella ei voida tehdä yleisiä päätelmiä nykyisen valvontajärjestelmän tarkoituksenmukaisuudesta. Ruotsi katsoo lisäksi, ettei pienellä tarkastustiheydellä itsessään ole taloudellisia vaikutuksia. 2.1.3. Yhdistyneen kuningaskunnan saama hyvitys Yhdistynyt kuningaskunta korostaa, ettei yksikään jäsenvaltio vastusta käytettyä laskentamenetelmää. Se myöntää menetelmän olevan monimutkainen mutta muistuttaa samalla, että menetelmä liittyy omista varoista tehtyyn päätökseen ja että se on suostunut poistamaan käytöstä laskentamenetelmän, joka on sille liian edullinen. 2.1.4. Omien varojen tilittäminen Tilintarkastustuomioistuin on antanut myönteisen lausuman omia varoja koskevien tilien luotettavuudesta lukuun ottamatta Saksassa käytössä olevaa maksulykkäysjärjestelmää, johon se ei ole ottanut lainkaan kantaa. Saksa on korostanut, että dokumentointia ja selkeän kirjausketjun säilyttämistä koskeva ongelma on ratkaistu. Saksa myöntää lisäksi, ettei sen valvontajärjestelmä ole kaikilta osin tyydyttävä, mutta katsoo, että tilintarkastustuomioistuimen esittämä näkemys on havaitun ongelman suhteelliseen merkitykseen nähden liioiteltu. Asianomaiset jäsenvaltiot ovat lisäksi korjanneet joitakin merkitykseltään vähäisiä virheitä. 2.2. Maatalous Jäsenvaltioiden vastausten perusteella voidaan erottaa kolme keskeistä asiakokonaisuutta, jotka ovat erilaisia hallinnointi- ja valvontajärjestelmiä koskeva, havaittuihin virheisiin perustuva tilintarkastustuomioistuimen kritiikki, etenkin maksajavirastojen tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely sekä CATS-tietokanta. Jotkin jäsenvaltiot ovat lisäksi nostaneet esille muita erityiskysymyksiä. 2.2.1. Valvontajärjestelmät ja virheet Tilintarkastustuomioistuin käyttää tarkastuslausumaan liittyvissä arvioinneissaan perustana toisaalta hallinnointi- ja valvontajärjestelmien analyysiä (esim. yhdennetty hallinnointi- ja valvontajärjestelmä) ja toisaalta järjestelmäanalyysin tueksi poimittua otosta kirjanpitotapahtumista. Tapahtumien analyysi on tärkeä osa tätä vuosikertomuksen lukua, jossa asetetaan vastuuseen ne jäsenvaltiot, joissa virheet on havaittu. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että monet virheistä ovat syntyneet lopullisten edunsaajien tasolla, mikä osoittaa, että jäsenvaltioiden toimittamat tarkastukset ovat olleet puutteellisia. Jäsenvaltiot ovat laatineet vastauksensa kahdesta näkökulmasta, joiden suhteellinen painotus vaihtelee vastauksen antaneen jäsenvaltion mukaan. Ensimmäinen näkökulma on tapauskohtainen eli siinä keskitytään niihin tekijöihin, joiden vuoksi tilintarkastustuomioistuin katsoo virheen tapahtuneen. Toisessa keskitytään virheiden perusteella tehtäviin yleisiin päätelmiin. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että itse virhe kiistetään hyvin harvoin ja että yleensä ilmoitetaan takaisinperinnästä tai virheen korjaamisesta. Kansallisen tason hallinnointi- ja valvontajärjestelmien laatua puolustetaan kuitenkin jossain määrin. Jäsenvaltioiden vastaukset voidaan näin ollen jakaa yleisesti ottaen kolmeen ryhmään sen mukaan, missä määrin niissä hyväksytään tilintarkastustuomioistuimen esittämä kritiikki. - Vain harvat jäsenvaltiot ovat kyseenalaistaneet tilintarkastustuomioistuimen tietyltä alalta esittämät huomautukset kokonaan. Jäsenvaltioista kolme on kuitenkin tehnyt näin (Ranska ja Saksa: maaseudun kehittämisen valvonta; Irlanti: laajaperäistämispalkkioihin liittyvien tarkastusten täytäntöönpano.) - Kun jäsenvaltiot eivät kiistä virheitään, ne korostavat usein vastauksissaan virheiden vähäistä merkitystä, millä ne pyrkivät vähättelemään tilintarkastustuomioistuimen esittämien huomautusten merkitystä. Vastauksissa esitetään useita erilaisia argumentteja. Sitä, että hallinnoinnista vastaavat kansalliset tahot tiesivät virheistä, on joissakin tapauksissa pidetty osoituksena tarkastusten tehokkuudesta (Portugali: maaseudun kehittäminen). Yhdistynyt kuningaskunta toteaa niin ikään, että tilintarkastustuomioistuimen esiin tuomat virheet oli jo havaittu yhdennetyssä hallinnointi- ja valvontajärjestelmässä ennen maksujen suorittamista (maksut jätettiin näin ollen suorittamatta). Jäsenvaltiot pyrkivät toisinaan vähättelemään tilintarkastustuomioistuimen huomautusten merkitystä. Havaitut virheet liittyvät tällöin tarkkaan rajattuihin yksittäistapauksiin. Irlanti huomauttaa, että pidettyjen eläinten määrää koskevat virheet oli havaittu mutta tarkastusten uudelleenarvioinnin yhteydessä kävi ilmi, että tilanne koski vain yhtä tiettyä aluetta. Yhdistynyt kuningaskunta katsoo, että suu- ja sorkkatautiepidemian puhkeamisen (ts. paikalla toimitettavien tarkastusten keskeyttämisen) ja virheiden määrän välillä on yhteys, mutta korostaa samalla, että säädöksissä säädetään vaihtoehtoisista tarkastuksista, jotka on toimitettu. Alankomaat ja Itävalta esittävät saman argumentin eläinpalkkioiden osalta ja huomauttavat, että eläinpalkkioita koskevat tarkastukset toimitettiin vain yhdessä yrityksessä (Alankomaat) ja että tukikelpoinen laidunmaa yliarvioitiin vain yhdessä tapauksessa (Itävalta). Lisäksi jäsenvaltiot korostavat toisinaan tilintarkastustuomioistuimen havaintojen vähäistä merkitystä. Espanja korostaa, että oliiviöljyn osalta havaitut virheet ovat lähinnä muotovirheitä ja että tilintarkastustuomioistuimen tarkastaman otoksen kokoisen joukon perusteella ei voida tehdä yleisiä päätelmiä. Kreikka katsoo, että tapauksessa, jossa pinta-ala ilmoitettiin liian suureksi, kyseessä on puhdas muotovirhe, ja se esittelee käyttämänsä maatalousmaan mittaus- ja valvontajärjestelmän. Espanja katsoo puuvillan osalta, ettei tilintarkastustuomioistuin ole voinut ottaa huomioon sen antamia vastauksia, jotka toimitettiin tilintarkastustuomioistuimelle vasta vuosikertomuksen valmistumisen jälkeen ja jotka osoittavat Espanjan tekevän vaadittavat tarkastukset. - Vain muutamat jäsenvaltiot myöntävät ongelmat, mutta ilmoittavat samalla jo toteutetuista tai suunnitelluista toimenpiteistä. Näin tekee esimerkiksi Kreikka, joka myöntää, että sen oliivirekisteri on edelleen vasta käyttöönottovaiheessa. Lisäksi kolme jäsenvaltiota (Tanska, Yhdistynyt kuningaskunta ja Alankomaat) on epäsuorasti myöntänyt, että yhdennetyn hallinnointi- ja valvontajärjestelmän ja/tai nautojen rekisteröinti- ja tunnistusjärjestelmän täytäntöönpanoon liittyy yleisesti ottaen ongelmia kansallisella tasolla. Ne ovat korostaneet toimenpiteiden tehostamisen tarvetta näillä aloilla, mutta kyse on pikemminkin päätelmien tekemisestä tilintarkastustuomioistuimen huomautusten perusteella kuin omien ongelmien myöntämisestä. 2.2.2. Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen - Tilintarkastustuomioistuin on monin tavoin arvostellut maksajavirastojen toimintaa sekä todistusten myöntämistä niiden tileistä. Se viittaa lisäksi komission päätöksiin rahoitusoikaisuista. Ranska, Kreikka ja Portugali ovat hyväksyneet tilintarkastustuomioistuimen esittämän maksajavirastoihin liittyvän kritiikin, ja ne toteuttavat tai suunnittelevat parhaillaan uudistuksia. - Useimmat asianomaisista jäsenvaltioista korostavat, että sisäiset tai komission kanssa aloitetut rahoitusoikaisumenettelyt ovat edelleen kesken. Eniten erimielisyyksiä ovat aiheuttaneet maitokiintiöitä koskevat oikaisut. Jäsenvaltioista yksi (Espanja) on saattanut maitokiintiöjärjestelmää koskevat oikaisut yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi. Lisäksi Italia on maitokiintiöiden osalta korostanut, että maksujen perimisongelmat johtuvat sisäisistä hallinto- ja tuomioistuinmenettelyistä, joten niiden ei pitäisi johtaa oikaisuihin. Saksa sen sijaan myöntää ongelmat, jotka ovat johtaneet kiinteämääräisiin oikaisuihin vientituen valvonnan yhteydessä (valvontaan erikoistuneet yritykset), ja ilmoittaa toteuttaneensa laaja-alaisia toimenpiteitä ongelman ratkaisemiseksi. - CATS-tietokanta sisältää kaikki EMOTR:n suorittamia maksuja koskevat tiedot. Tähän tietokantaan liittyviä ongelmia on käsitelty useissa vastauksissa. Tilintarkastustuomioistuin on korostanut, että jäsenvaltioiden toimittamat tiedot ovat puutteellisia. Tämän huomautuksen paikkansapitävyyttä ei ole kiistetty, vaikka jotkin jäsenvaltiot ovat pyrkineet vähättelemään sen merkitystä (esimerkiksi Alankomaat toteaa täyttävänsä neljästä kriteeristä kolme, Suomi mainitsee, että 98,7 prosenttia tiedoista on toimitettu tyydyttävästi, Espanja toteaa toimittavansa asiakirjoja tietojen täsmäyttämiseksi ja Itävalta ja Tanska toteavat, ettei niiltä ole pyydetty lisätietoja). Lisäksi kaikki vastauksen antaneet jäsenvaltiot ovat parhaillaan korjaamassa tilannetta tai suunnittelevat sen korjaamista. 2.2.3. Muut asiat Jotkin jäsenvaltiot ottivat omasta aloitteestaan esille vuosikertomuksessa käsiteltyjä erityisaiheita, jotka liittyivät erityiskertomuksiin tai aikaisempien huomautusten seurantaan. - Espanja ja Ranska näyttäisivät yhtyvän kritiikkiin, jota tilintarkastustuomioistuin on esittänyt laajaperäistämispalkkioita koskevassa erityiskertomuksessaan järjestelmän kannustavasta vaikutuksesta. Itävalta ja Irlanti sen sijaan kyseenalaistavat tilintarkastustuomioistuimen kritiikin, joka koskee järjestelmän täytäntöönpanoa. Itävalta toteaa, että kritiikki perustuu vain yhteen yksittäiseen virheeseen, ja Irlanti korostaa, että se on vuosien 1999-2000 kuluessa ottanut käyttöön hallinnointi- ja valvontajärjestelmän, jota se pitää tehokkaana. Yhdistynyt kuningaskunta puolestaan toteaa, että järjestelmä on ollut käytössä vasta lyhyen ajan ja että sitä on tarkoitus parantaa asteittain. - Yhdistynyt kuningaskunta yhtyy tilintarkastustuomioistuimen esittämään kritiikkiin, joka koskee sokerialan yhteisen markkinajärjestelyn uudistamista ja komission tässä yhteydessä tekemien ehdotusten riittämättömyyttä. Se suhtautuu kuitenkin varauksin tilintarkastustuomioistuimen kantaan, jonka mukaan durum-vehnän tukea olisi vähennettävä, vaikka se periaatteessa kannattaa tukijärjestelmän uudistamista. 2.3. Rakennerahastot Rakennerahastoja koskevissa jäsenvaltioiden vastauksissa käsitellään neljää pääkysymystä, joita tarkastellaan myös vuosikertomuksen 3. luvun tärkeimmissä kappaleissa. - maksumäärärahojen vajaakäyttö - vanhimpien tukitoimien loppuun saattaminen - virheet, jotka johtuvat etenkin riittämättömästä tukikelpoisuuden varmistamisesta - rakennerahastojen valvonnasta annettujen asetusten N:o 2064/97 ja N:o 438/01 noudattaminen. 2.3.1. Vajaakäyttö Tähän kohtaan kiinnittivät huomiota Yhdistynyt kuningaskunta, Itävalta ja Ranska. Ranska yhtyy tilintarkastustuomioistuimen esittämiin vajaakäyttöä koskeviin huomautuksiin. Yhdistynyt kuningaskunta puolestaan korostaa, että vajaakäyttö johtuu toisaalta kaudella 2000-2006 ohjelmatyössä tapahtuneista viivästyksistä ja toisaalta menoarvioiden puutteellisuudesta. Se kehottaa komissiota laajentamaan menoarvioita koskevia nykyisiä aloitteitaan ja ehdottaa arvioiden puolivuosittaista tarkistamista. Itävalta korostaa paineita, joita useat tekijät ovat aiheuttaneet jäsenvaltioille. Näihin tekijöihin kuuluvat etenkin ohjelmien hyväksymiselle asetetut määräajat sekä rahoitussäännösten antaminen ja tulkinta. Itävalta on huolissaan vuonna 2001 myöhässä tehtyjen sitoumusten seurauksista, joihin tilintarkastustuomioistuin on kiinnittänyt erityistä huomiota. Se katsoo, että ne vaikeuttavat määrärahojen käyttöä jäsenvaltioissa, kun otetaan huomioon sääntö, jonka mukaan määrärahat vapautuvat automaattisesti vuonna n + 2. Se ilmoittaa myös olevansa huolissaan määrärahojen käyttöön kohdistuvasta paineesta, joka aiheutuu uusista säännöistä, joilla vuosittaisten maksupyyntöjen määrä rajoitetaan kolmeen. Yhdistynyt kuningaskunta ei hyväksy tämän maksupyyntöjen määrää koskevan rajoituksen käyttöönottoa. 2.3.2. Vanhimpien hankkeiden loppuunsaattamisen viivästyminen Tilintarkastustuomioistuin korostaa joidenkin ohjelmien loppuunsaattamisen huomattavaa viivästymistä ja tästä aiheutuvia ongelmia (asiakirjojen löytäminen, virheiden havaitseminen jne.) Vastauksen antaneet jäsenvaltiot ovat yleisesti ottaen myöntäneet, että ongelmia on saattanut esiintyä, mikä on aiheuttanut viivästyksiä. Yhdistynyt kuningaskunta ja Portugali ovat kuitenkin huomauttaneet, että edelleen kesken olevissa ohjelmissa on myös ollut eniten ongelmia. Yhdistynyt kuningaskunta korostaa tästä huolimatta, että lukuun ottamatta tuomioistuinkäsittelyssä olevia tapauksia, suurin osa tapauksista voidaan todennäköisesti ratkaista ja maksamatta olevat määrät hoitaa soveltamalla sääntöä, jonka mukaan määrärahat vapautuvat automaattisesti vuoden 2002 lopussa. Myös Ranska on korostanut tämän säännön merkitystä. 2.3.3. Virheet, jotka johtuvat siitä, etteivät menot ole tukikelpoisia Eri jäsenvaltiot ovat vastanneet tilintarkastustuomioistuimen esittämiin huomautuksiin hyvin eri tavoin. Kaksi jäsenvaltiota katsoo, että niiden valvontajärjestelmät estävät virheiden syntymisen etenkin uudella ohjelmakaudella. Portugali ja Suomi eivät yhdy tilintarkastustuomioistuimen päätelmiin. Portugali tarkentaa lisäksi, että menot viedään erilliseen kirjanpitoon ja että ne tarkastetaan perusteellisesti sekä yksityisellä että julkisella sektorilla. On lisäksi huomattava joidenkin jäsenvaltioiden ilmoittaneen, ettei huomautuksia, joita ne ovat tehneet tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksista, ole voitu ottaa huomioon vuosikertomuksessa (Saksa, Tanska). Espanja korostaa, ettei se voi antaa vastausta tilintarkastustuomioistuimen esittämiin huomautuksiin, koska ne eivät ole riittävän tarkkoja (kahdessa tapauksessa). Joistakin virheistä kiistetään jopa itse tosiseikat. Näin tekevät Irlanti (yhdessä koheesiorahastoon liittyvässä tapauksessa) ja Yhdistynyt kuningaskunta (Pohjois-Irlannin osalta ilmoitettiin yksi tavoitteeseen 2 liittyvä virhe, vaikka kyseinen alue ei kuulu tavoite 2 -alueisiin). Tanska kyseenalaistaa jotkin tilintarkastustuomioistuimen oikeudelliset tulkinnat ja näin ollen myös sen toteamat virheet (tukikelpoisuuden puuttuminen). Myös Espanja on tilintarkastustuomioistuimen kanssa eri mieltä kahdesta tapauksesta, joista toisessa se toteaa, ettei sen tilintarkastustuomioistuimelle antamia vastauksia ole voitu ottaa huomioon, ja toisessa, ettei komission toimittamassa tarkastuksessa havaittu ongelmia. Jäsenvaltioista Irlanti, Yhdistynyt kuningaskunta, Italia, Kreikka ja Ranska ovat kuitenkin useissa tapauksissa hyväksyneet kritiikin. Nämä jäsenvaltiot ovat vastauksissaan esittäneet toimenpiteitä, joita ne ovat toteuttaneet tai suunnittelevat toteuttavansa havaittujen virheiden korjaamiseksi (loppumaksujen suorittaminen Ranskassa, Kreikassa ja Italiassa) sekä valvontajärjestelmiensä parantamiseksi (Ranskan ministeriön laatima kiertokirje menoilmoituksia koskevien tarkastusten luotettavuuden varmistamiseksi). 2.3.4. Tarkastukset Tilintarkastustuomioistuin on tutkinut asetusten N:o 2064/97 ja N:o 438/2001 täytäntöönpanoa. Näissä asetuksissa vahvistetaan rakennerahastojen valvontaa koskevat säännöt ohjelmakausiksi 1994-1999 ja 2000-2006. Tarkasteltavana on kaksi pääkysymystä, jotka ovat säännösten mukaisten luotettavien valvontajärjestelmien perustaminen sekä varsinaisten tarkastusten toimittaminen. Useimmat jäsenvaltiot yhdistävät vastauksissaan edellä mainittuun kahteen ohjelmakauteen liittyvät ongelmat paitsi säädösten kattamien ajanjaksojen läheisyyden myös rakennerahastoista rahoitettavien toimien jatkuvuuden vuoksi. Keskeinen perustelu liittyy määräaikoihin, jotka on asetettu säännösten antamiselle sekä valmistelu- ja tulkinta-asiakirjojen laatimiselle. Viivästykset ovat näin ollen voineet johtaa peräkkäisiin viiveisiin esimerkiksi kaudella 1994-1999 toteutettujen toimien loppuun saattamisen ja niitä koskevien tarkastusten tai uusien ohjelmien hyväksymisen ja niiden tarkastamiseksi tarvittavien järjestelmien perustamisen välillä. - Useat jäsenvaltiot esittävät ohjelmakauden 1994-1999 osalta perusteluja, jotka liittyvät sääntelypuitteiden viivästymiseen. Kolme jäsenvaltiota (Saksa, Irlanti ja Itävalta) toteaa lisäksi saaneensa tarvittavat asiakirjat hyvin myöhäisessä vaiheessa (vasta vuonna 2002). Kun näiden viiveiden lisäksi otetaan huomioon vaadittavien rakenteiden ja menettelyjen luomiseen tarvittava aika sekä ohjelmakaudella 1994-1999 toteutettuja toimia koskevien tarvittavien tarkastusten määrä, tilanne on voinut johtaa viivästyksiin. Portugali perustelee viivästyksiä sillä, että asetuksella N:o 2064/97 on tiukennettu valvontanormeja ja -vaatimuksia, minkä vuoksi myös määräaikaa on tarpeen pidentää. Kaikki jäsenvaltiot ovat kuitenkin todenneet, että niiden järjestelmiin liittyy vain joitakin ongelmia, jotka on ainakin pääosin, jos ei täysin, ratkaistu. Jotkin jäsenvaltiot (Ranska, Espanja ja Suomi) katsovat jo saavuttaneensa viiden prosentin tavoitteen. Osa jäsenvaltioista puolestaan uskoo pystyvänsä saavuttamaan kyseisen tavoitteen pian ja ilmoittaa edistyneensä varsin hyvin (Italia, Belgia, Yhdistynyt kuningaskunta ja Portugali). - Suurin osa jäsenvaltioista myöntää tarvinneensa aikaa luotettavien valvontajärjestelmien käyttöönottamiseksi asetuksen N:o 438/01 kattaman uutta ohjelmakautta varten. Suurin osa niistä myöntää myös sen, että tarkastusten määrä jäi vuonna 2001 vähäiseksi verrattuna toimista poimitun otoksen tarkastamista koskevaan tavoitteeseen. Ne pyrkivät kuitenkin vähentämään näiden huomautusten merkitystä esittämällä neljä argumenttia. Ensinnäkin ne korostavat, että asetus annettiin vasta maaliskuussa 2001 ja että niille jäi asetuksen edellyttämän selvitys- ja tulkintatyön vuoksi vain vähän aikaa kaikkien säännösten noudattamisen varmistamiseen (Italia, Belgia, Suomi, Portugali ja Itävalta, joka korosti asetuksen täytäntöönpanemiseksi tarvittaviin tulkinta-asiakirjoihin liittyviä, komissiosta johtuvia puutteita). Toiseksi ne toteavat, että vuonna 2001 keskityttiin lähinnä järjestelmien luomiseen ja niiden tarkistamiseen, koska tavoitteena oli varmistaa, että järjestelmät ovat kaikilta osin toiminnassa vuonna 2002 tai 2003 (Ranska, Suomi, Portugali ja Kreikka). Käytettävissä olevat resurssit keskitettiin lisäksi edellistä ohjelmakautta koskevien tarkastusten loppuun saattamiseen, mikä on aiheuttanut joitakin viivästyksiä. (Italia, Belgia, Ranska, Portugali, Saksa ja Itävalta). Lopuksi voidaan todeta, että ohjelmien hidas täytäntöönpano vähensi otantaan perustuvien tarkastusten kohteena olevien toimien määrää. Tämä puolestaan vaikeutti sen tavoitteen saavuttamista, jonka mukaan menoista olisi tarkastettava viisi prosenttia, ja/tai vähensi kyseisen tavoitteen tarkoituksenmukaisuutta (Belgia, Suomi, Portugali, Saksa, Itävalta ja Kreikka). Jotkin jäsenvaltiot katsovat saavuttaneensa tavoitteet (Espanja, Yhdistynyt kuningaskunta). Yhdistynyt kuningaskunta ilmoittaa olevansa yleisesti ottaen samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa sen huomautuksesta, jonka mukaan rakennerahastojen uudistuksella ei ole saavutettu kaikkia sille asetettuja, menettelyjen nopeuttamiseen ja yksinkertaistamiseen liittyviä tavoitteita. Ranskan ehdotus, jonka mukaan seuraavan ohjelmakauden sääntelypuitteiden laatiminen olisi aloitettava varhaisemmassa vaiheessa, voi myös olla yhteydessä tähän. 2.4. Muut alat Jotkin jäsenvaltiot ovat laatineet vastaukset kohtiin, jotka eivät liity yhteiseen hallinnointiin. Ne ottavat tällöin lähinnä kantaa tuleviin uudistuksiin, joita tilintarkastustuomioistuin on suosittanut tai joita ne itse pitävät tarpeellisina. Tässä yhteydessä on mielenkiintoista selvittää, milloin jäsenvaltioiden näkemykset yhtenevät ja milloin ne eriävät. - Sisäiset politiikat: Jäsenvaltiot ovat ottaneet eniten kantaa tutkimusalaan, johon myös tilintarkastustuomioistuin on kiinnittänyt erityistä huomiota, sekä tilintarkastustuomioistuimen tätä alaa koskeviin suosituksiin. Ranska on jäsenvaltioista ainoa, joka selkeästi tukee näitä suosituksia, etenkin suositusta kulujen korvausjärjestelmien yksinkertaistamisesta, millä pyritään helpottamaan tarkastusten toimittamista, sekä suositusta, jonka mukaan tuensaajille voitaisiin määrätä seuraamuksia. Itävalta sen sijaan korostaa tutkimuksen kuudennen puiteohjelman myötä tehtyjä parannuksia ja suhtautuu Yhdistyneen kuningaskunnan tavoin kielteisesti tilintarkastustuomioistuimen antamiin lisäsuosituksiin. Se katsoo lisäksi, että tutkimusalaan liittyy erityispiirteitä, joiden perusteella voidaan hyväksyä se, että alalla saatetaan havaita jonkin verran sääntöjenvastaisuuksia. - Ulkoiset toimet: Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan voidaan todeta olevan jossain määrin samaa mieltä komission toteuttamasta ulkoisen avun hallinnointia koskevasta uudistuksesta (ja etenkin siihen liittyvästä hajauttamisesta), johon nämä maat suhtautuvat myönteisesti. Molemmat maat ovat lisäksi huolestuneita liittymistä valmistelevan tuen täytäntöönpanoon liittyvistä ongelmista. Yhdistynyt kuningaskunta suhtautuu kuitenkin asiaan kriittisemmin ja korostaa, että tilintarkastustuomioistuin on jatkuvasti arvostellut ulkoisten toimien toteuttamista. Lisäksi se korostaa, että talousarvion toteuttamisessa (maksattamatta olevat määrät) sekä talous- ja henkilöstöhallinnon parantamisessa (hajauttaminen) ei ole edistytty riittävällä tavalla tai riittävän nopeasti. Se kehottaa tämän vuoksi komissiota määrätietoisiin toimiin näillä aloilla ja ehdottaa tarkan aikataulun laatimista. Yhdistynyt kuningaskunta on niin ikään huolestunut maksujen vajaakäytön taustalla olevista toimielinten hallintoon liittyvistä ongelmista sekä siitä, miten ne vaikuttavat maksuihin liittymisen valmistelun yhteydessä ja myös sen jälkeisessä tilanteessa. - pankki- ja rahoitusvälineet, hallintomenot ja EKR: - Jäsenvaltiot suhtautuvat eri tavoin EIR:n määrärahojen maantieteelliseen jakautumiseen. Irlanti aikoo tukea tätä välinettä, kun taas Ruotsi katsoo, että tilanteen korjaaminen on komission asia. Yhdistynyt kuningaskunta katsoo, että EIR:n kaltaisessa rahoitusvälineessä ei tarvitse ottaa huomioon määrärahojen maantieteelliseen jakautumiseen liittyviä näkökohtia. Se suhtautuu kuitenkin myönteisesti toimenpiteisiin, joiden toteuttamista komissio suunnittelee tässä yhteydessä. Ranska puoltaa määrärahojen tasaista jakautumista ja katsoo, että tilanne saatiin tasapainotettua vuonna 2002. Tilintarkastustuomioistuin on huomauttanut, että jotkin pk-yritykset saivat tukea sekä EKR:sta että EAKR:sta ilman, että tukien kasautumista valvottiin käytännössä. Itävalta kiistää tämän näkemyksen ja katsoo, että kumuloituminen oli normaalia (erilaisia tilanteita ja tarpeita vastaavat eri järjestelmien tukitoimet), sekä toteaa, että sitä valvottiin tarkasti. Portugali sen sijaan katsoo, että sen käytettävissä olevat tiedot eivät riitä tähän tilintarkastustuomioistuimen huomatukseen vastaamiseksi. - Vain Ranska on ottanut esille hallintomenot ja kehottanut toimielimiä noudattamaan valppautta palkkahallinnon asianmukaisuuden ja kurinalaisuuden varmistamiseksi. - Alankomaat toteaa tallettaneensa yhdeksännen EKR:n ratifiointiasiakirjan 20. joulukuuta 2002. Itävalta uskoo, että uudella varainhoitoasetuksella on myönteinen vaikutus yhdeksänteen EKR:oon, ja korostaa, että täytäntöönpanoviiveet eivät välttämättä muodostu ongelmaksi, koska kehitysapuun sovelletaan erityisvaatimuksia. 3. Yhtenevät ja eriävät näkemykset 3.1. Menetelmäongelmat Kuten varainhoitovuotta 2000 koskevan kertomuksen yhteydessä, jäsenvaltiot kritisoivat edelleen tilintarkastustuomioistuimen käyttämiä menetelmiä etenkin kirjanpitotapahtumien tarkastamisessa. Useat jäsenvaltiot katsovat, etteivät ne pysty asianmukaisesti ilmaisemaan näkemyksiään joko sen vuoksi, ettei tilintarkastustuomioistuimen mainitsemia tapauksia voida tunnistaa, tai sen vuoksi, ettei tilintarkastustuomioistuin ole määräaikojen vuoksi voinut ottaa huomioon niiden sektorikirjeisiin antamia vastauksia. Tämänkaltaiset huomautukset kyseenalaistavat epäsuorasti sen periaatteen soveltamisen, jonka mukaan tilintarkastajien havainnot käsitellään kontradiktorisessa menettelyssä. Ne vähentävät lisäksi jäsenvaltioiden antamien vastausten merkitystä, koska jotkin jäsenvaltioista katsovat, etteivät ne pysty esittämään huomautuksiaan. Tilintarkastustuomioistuin on näiltä osin jo todennut, että jäsenvaltioiden esittämät argumentit (jotka analysoidaan järjestelmällisesti) johtavat yleisesti ottaen vain harvoin tilintarkastustuomioistuimen kannan muuttumiseen. Se on lisäksi jo aikaisemmin korostanut, että se tekee tarkastukset pääsääntöisesti paikalla ja että läsnä on tällöin usein jäsenvaltioiden edustajia, joilla on näin tilaisuus argumenttiensa esittämiseen. Selkeitä erimielisyyksiä olennaisempaa kuitenkin on se, että jäsenvaltiot näyttävät hyvin usein pyrkivän vähättelemään vuosikertomuksessa esitettyjen havaintojen merkitystä. Joissakin vuoden 2000 vuosikertomukseen annetuissa vastauksissa tilintarkastustuomioistuimen päätelmät kyseenalaistettiin avoimesti. Tänä vuonna tilanne ei kuitenkaan ole ollut yhtä selkeä, koska DAS-virheitä koskeviin huomautuksiin annettiin vähemmän vastauksia. Jäsenvaltiot tuovat sen sijaan vastauksissaan usein esille sen, että kyse on yksittäisestä ongelmasta (kuten yhtä aluetta tai yritystä koskevasta ongelmasta), tai sen, ettei ongelmalla ole lainkaan tai että sillä on hyvin vähän taloudellista merkitystä (kuten välimaksuun liittyvällä virheellä). Tätä lähestymistapaa käyttämällä voidaan enemmän tai vähemmän epäsuorasti kiistää hallinnointi- ja valvontajärjestelmien luotettavuudesta tehdyt yleispäätelmät. Yhdistynyt kuningaskunta pohtii tässä yhteydessä avoimesti sitä, millä perusteella tilintarkastustuomioistuin on todennut, ettei yhdennetyllä hallinnointi- ja valvontajärjestelmällä voida havaita kaikkia virheitä. 3.2. DAS-virheet Jäsenvaltioiden voidaan todeta kiinnittäneen aiempaa vähemmän huomiota DAS-virheisiin. Vain muutamat niistä vastasivat järjestelmällisesti tapauksiin, jotka toimitettiin niiden käsiteltäväksi 6. marraskuuta 2002. Näistä tapauksista ei näin ollen voida tehdä päätelmiä. 4. Päätelmät Niiden vastausten analyysin perusteella, joita jäsenvaltiot ovat antaneet tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukseen vuodelta 2001, voidaan tehdä monia päätelmiä, saada runsaasti hyödyllistä tietoa sekä antaa useita suosituksia. Jäsenvaltiot pyrkivät vastauksissaan luonnollisesti puolustamaan hallintonsa ja toimittamiensa tarkastusten moitteettomuutta. Tämä lähestymistapa tulee esille useilla tasoilla: virallisesti esille tuotu erimielisyys tilintarkastustuomioistuimen kanssa, sen havaintojen ja päätelmien merkityksen vähätteleminen sekä korjaavien, yksittäisten tai rakenteellisten toimenpiteiden esittäminen havaittujen puutteiden korjaamiseksi. Erityyppisten argumenttien suhteelliset osuudet vaihtelevat jäsenvaltion mukaan, ja jotkin jäsenvaltiot kyseenalaistavat muita useammin huomautukset, jotka tilintarkastustuomioistuin on niitä vastaan esittänyt. Ilmoitettujen rakenneuudistusten määrä on tämän vuoksi melko vähäinen lukuun ottamatta rakennerahastoista annetun asetuksen N:o 438/2001 täytäntöönpanoa. Käytännössä vaikuttaa siltä, että tavoitteena on pikemminkin nykyisten rakenteiden mukauttaminen esimerkiksi tehostamalla koulutusta, tiedotusta, säännösten tulkintaa sekä järjestelmien tarkastamista. Suunnitteilla on vain muutamia perusteellisia uudistuksia ja vain muutamista melko poikkeuksellisista toimenpiteistä on ilmoitettu. Tällaisia ovat mm. maksajaviraston akkreditoinnin peruuttaminen ja joidenkin, omien varojen tilittämistä koskevien sääntöjen muuttaminen. Komissio on niin ikään antanut vain muutamia suosituksia, joista suurin osa koskee vain yhtä tai muutamaa jäsenvaltiota ja jotka noudattelevat useimmissa tapauksissa tilintarkastustuomioistuimen omaksumaa linjaa. Tämä pätee mm. sokerialan yhteisen markkinajärjestelyn uudistamiseen (Yhdistynyt kuningaskunta), makrotalousavun seurantaan (Ranska), sisäisiä politiikkoja koskeviin tarkastuksiin (Ranska), EIR:n määrärahojen maatieteelliseen jakautumiseen (Ruotsi) ja B-kirjanpitosääntöjen yhdenmukaistamiseen (Suomi). Useimmissa jäsenvaltioiden vastauksissa (etenkin Ranska, Yhdistynyt kuningaskunta ja Alankomaat) tuodaan kuitenkin viime vuoden tapaan suoraan tai epäsuorasti esille tarve yhteisön säännösten yksinkertaistamiseen. Lainsäädännön monimutkaisuus näyttää olevan yksi syy virheisiin ja viivästyksiin, koska säännöksiä on selvennettävä ja tulkittava.