Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Yleishyödyllisten palvelujen yhteiskehittäminen osallistavamman demokratian edistämiseksi EU:ssa”

(oma-aloitteinen lausunto)

(2022/C 486/11)

Esittelijä: Krzysztof BALON Yhteisesittelijä: Thomas KATTNIG

Komitean täysistunnon päätös 20.1.2022 Oikeusperusta työjärjestyksen 52 artiklan 2 kohta oma-aloitteinen lausunto Vastaava jaosto liikenne, energia, perusrakenteet, tietoyhteiskunta Hyväksyminen jaostossa 7.9.2022 Hyväksyminen täysistunnossa 21.9.2022 Täysistunnon numero 572 Äänestystulos (puolesta / vastaan / pidättyi äänestämästä) 226/0/2

1. Päätelmät ja suositukset

1.1 Kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden ja kansalaisten suoraan toteuttama yleishyödyllisten palvelujen yhteiskehittäminen on yksi tehokkaimmista välineistä osallistavan demokratian edistämiseksi ja Euroopan yhdentymisen vahvistamiseksi. Tästä syystä Euroopan talous- ja sosiaalikomitea (ETSK) ehdottaa käsillä olevassa lausunnossa konkreettisia toimenpiteitä alan perusedellytysten parantamiseksi Euroopan unionissa, jotta tehostetaan edelleen kansalaisoikeuksien ja kansalaisten etujen suojelua.

1.2 Erityisesti kriisitilanteet, kuten Venäjän äskettäinen hyökkäys Ukrainaan ja sitä seurannut miljoonien ihmisten, enimmäkseen naisten ja lasten, pakkomuutto, korostavat kansalaisyhteiskunnan ratkaisevan tärkeää roolia, joka perustuu sen välittömiin valmiuksiin yhdistää tai soveltaa spontaanisti ja samalla menestyksekkäästi etenkin yleishyödyllisiin sosiaali- ja koulutuspalveluihin liittyvän yhteiskehittämisen malleja ja menettelyjä aloilla, joilla on jo saatu kokemuksia aidosta yhteiskehittämisestä.

1.3 Historiallisesta näkökulmasta kansalaisyhteiskunnan toimijat ovat aina tarjonneet yleishyödyllisiä sosiaali- ja muita palveluja, kun viranomaiset eivät olleet vielä havainneet niiden tarvetta tai koska kaupalliset yritykset eivät pitäneet niiden tarjoamista kannattavana. Useimmiten valtio on myöhemmin tullut kuvaan mukaan tarjoajana tai toimeksiantajana sekä sääntelijänä ja myös palvelujen laadun takaajana. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 5 artiklan 3 kohdassa vahvistettua jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin välistä toissijaisuusperiaatetta on tässä yhteydessä sovellettava myös yleishyödyllisiin palveluihin. Lisäksi toissijaisuusperiaatteen olisi yleishyödyllisten palvelujen osalta oltava ohjaava periaate jäsenvaltioiden julkishallinnon kaikkien tasojen sekä viranomaisten ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden välisissä suhteissa.

1.4 Oikeudellinen ja poliittinen vastuu yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisesta on edelleen asianomaisiin edustuselimiin valituilla luottamushenkilöillä, ja kansalaiset arvioivat sitä säännöllisesti vaaleissa, kun taas viranomaiset valvovat yleishyödyllisten palvelujen asianmukaista tarjontaa. ETSK kannattaa yhteiskehittämisen kohdennettua soveltamista: yleishyödylliset palvelut olisi järjestettävä yhdessä käyttäjien, yhteisöjen ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden kanssa, sillä näin voidaan yhtäältä varmistaa, että niillä vastataan ihmisten todellisiin tarpeisiin, ja toisaalta mahdollistaa demokraattinen osallistuminen. Tämä pätee erityisesti silloin, kun palkatut työntekijät tekevät yhteistyötä vapaaehtoistyöntekijöiden tai itseapurakenteiden kanssa.

1.5 Jäsenvaltioita kehotetaankin laatimaan ja/tai parantamaan välineitä, joilla taataan kansalaisten ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden osallistuminen yleishyödyllisten palvelujen tarjonnan koko prosessiin. Tähän kuuluvat myös asianmukaiset perusedellytykset voittoa tavoittelemattoman yhteisötalouden toimille, sellaisina kuin ne määritellään 18. syyskuuta 2020 annetussa ETSK:n lausunnossa ”Entistä vahvemmat voittoa tavoittelemattomat yhteiskunnalliset yritykset sosiaalisesti oikeudenmukaisen Euroopan peruspilarina” ( 1 ) , sekä julkisista hankinnoista annetun direktiivin 2014/24/EU ( 2 ) 77 artiklan täytäntöönpano siten, että varataan mainitussa artiklassa lueteltujen terveys-, sosiaali- ja kulttuuripalvelujen sekä koulutuspalvelujen hankintasopimukset voittoa tavoittelemattomille organisaatioille.

1.6 ETSK korostaa, että kansalaisten ja talouden intressien mukainen laadukas yleishyödyllisten palvelujen tarjonta riippuu riittävistä resursseista, kuten rahoituksesta ja henkilöstöstä, ja että ne on varmistettava.

1.7 Vaikka vastuu yleishyödyllisten palvelujen tarjonnan ja siten myös niiden yhteiskehittämisen perusedellytyksistä on ensisijaisesti jäsenvaltioilla, alueilla ja kunnilla, jäsenvaltioita on tässä yhteydessä välttämättä kannustettava kehittelemään yhteissuunnittelujärjestelyjä luomalla välineistö yhteiskehittämismallien käytön helpottamiseksi. Tällaisilla aloitteilla on tarkoitus saada jäsenvaltioiden kaikki asianomaiset sidosryhmät edistämään sitä, että kansalaisyhteiskunnan organisaatiot yhteiskehittävät ja tarjoavat yleishyödyllisiä palveluja.

1.8 ETSK ehdottaa, että komissio julkaisee jatkotoimien perustaksi aiheesta työasiakirjan tarkoituksena luoda välineistö, jonka kannustaisi ja ohjaisi valtiollisia, alueellisia ja paikallisia viranomaisia hyödyntämään tehostetusti yhteiskehittämismalleja. Tällaisessa asiakirjassa olisi muun muassa pohdittava yhteiskehittämistä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 14 artiklan sekä SEU- ja SEUT-sopimusten pöytäkirjan N:o 26 valossa ottaen huomioon Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilari, voittoa tavoittelemattoman yhteisötalouden erityisrooli yhteiskehittämisessä ja sitä varten tarvittavat perusedellytykset. Lisäksi asiakirjassa olisi esitettävä ehdotuksia innovatiivisten yhteiskehittämishankkeiden tukemisesta EU- ja jäsenvaltiotasolla ottaen huomioon tutkimuselementtejä ja hyviä käytänteitä. Edellä mainitun välineistön pohjalta voitaisiin EU:n tasolla toteutetun laajemman kuulemisen jälkeen käynnistää vihreän kirjan ja sen jälkeen valkoisen kirjan laatiminen.

1.9 Keskustelun ylläpitämiseksi ja kehittämiseksi EU:n tasolla ETSK puolestaan perustaa ajatusten ja hyvien käytäntöjen vaihtoa varten alan foorumin, jossa on mukana kansalaisyhteiskunnan organisaatioita, työmarkkinaosapuolia, korkeakouluja ja tutkimushankkeita.

2. Taustaa

2.1 Osallistavamman demokratian jatkokehittäminen EU:ssa on yksi keskeisistä haasteista vahvistettaessa Euroopan yhdentymistä populismin ja kansallismielisyyden torjumiseksi. Kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden ja kansalaisten suoraan toteuttama yleishyödyllisten palvelujen yhteiskehittäminen on yksi tehokkaimmista välineistä osallistavan demokratian edistämiseksi.

2.2 ETSK on jo vuosia tehnyt yhteistyötä kansalaisyhteiskunnan eri toimijoiden sekä tiede- ja tutkimusmaailman kanssa yleishyödyllisten palvelujen ajanmukaistamiseksi ja kehittämiseksi edelleen. Tästä työstä vastaa komiteassa ensisijaisesti pysyvä ryhmä ”yleishyödylliset palvelut”.

2.3 ETSK aloitti vuonna 2019 yhteistyön CoSIE-hankekorsortion (Co-creation of Service Innovation in Europe) ( 3 ) kanssa. Konsortioon kuuluu yhdeksän jäsenvaltion (Alankomaiden, Espanjan, Italian, Kreikan, Puolan, Ruotsin, Suomen, Unkarin ja Viron) ja Yhdistyneen kuningaskunnan korkeakouluja, kuntia ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioita. Pysyvä ryhmä ”yleishyödylliset palvelut” tarkasteli CoSIE-hankkeen innovatiivisia kokemuksia ja päätelmiä kahdessa seminaarissa: ”Yleishyödyllisten palvelujen yhteiskehittäminen: kansalaisten ja heidän organisaatioidensa rooli”15. huhtikuuta 2021 Brysselissä ja ”Kansalaiset palvelevat kansalaisia: kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden toteuttama yleishyödyllisten palvelujen yhteiskehittäminen ja tarjonta”1. ja 2. joulukuuta 2021 Lublinissa Puolassa. Jälkimmäinen järjestettiin yhteistyössä Lublinin kaupungin kanssa, ja siihen osallistui ukrainalaisia kumppaneita.

2.4 Yhteiskehittäminen liittyy kiinteästi laajempiin keskusteluihin julkisten palvelujen uudistuksesta. Uuden julkisen hallinnon mallin painopisteenä oli tehostaminen, yksityissektorin johtamismallien soveltaminen sekä palvelujen tarjoajien ja kuluttajien suhteiden kehittäminen julkisten palvelujen alalla, jolla lähtökohtana olivat palvelujen käyttäjien tarpeet, vaatimukset ja valinnat. Tämä oli hallitsevana mallina 1990- ja 2000-luvuilla, mutta sitä arvosteltiin siitä, ettei se ollut niin vaikuttava ja tehokas kuin odotettiin ja että sen innovaatiopotentiaali oli rajallinen ( 4 ) . Julkisten palvelujen innovoinnissa uuden julkisen hallinnon jälkeisten suuntausten (paradigmettes ( 5 ) ) painopisteenä on aktiivinen ja tuotantoon osallistuva kansalainen sellaisen passiivisen yksittäisen kuluttajan sijaan, jonka toimintaa motivoi kulloinkin oma etu. Lisäksi pyrkimyksenä on siirtyä hajanaisuudesta käyttäjäryhmien ja sidosryhmien verkostojen välisen integroinnin ja koordinoinnin tehostamiseen. Yhteiskehittämistä pidetään avainkäsitteenä uuden julkisen hallinnon jälkeisissä malleissa ( 6 )

2.5 ETSK:n alalla tekemän tähänastisen työn tulokset osoittavat, että niiden muiden tärkeiden tehtävien ohella, joita yleishyödyllisillä palveluilla on kaikkien muiden yhteiskunnan toimintojen välttämättömänä edellytyksenä, yleishyödyllisten palvelujen yhteiskehittäminen ja tarjonta kansalaisten tai heidän organisaatioidensa toimesta vahvistaa osallistavaa demokratiaa ja myös kehittää yhteisötaloutta EU:ssa.

3. Yleishyödylliset palvelut

3.1 Euroopan yhdentymisen myötä on kehitelty sille ominaisessa yhtenäisyyden ja moninaisuuden jännitekentässä uusi käsite erityisillä säännöksillä ja normeilla säänneltyjä palveluja varten. Tavoitteena on varmistaa, että kaikkien kansalaisten ja sidosryhmien saatavilla on välttämättömiä palveluja, jotka muodostavat nyt ja tulevaisuudessa perustan ihmisarvoiselle elämälle ja jotka ovat jatkossakin erittäin tärkeitä yhteiskuntaan osallistumisen kannalta – kyse on yleishyödyllisistä palveluista. Yleishyödyllisiä palveluja voidaan tarjota erilaisissa toimintaympäristöissä joko kilpailuun perustuvilla markkinoilla yleishyödyllisinä taloudellisina palveluina tai muina kuin taloudellisina yleishyödyllisinä palveluina, jotka on suljettu näiden markkinoiden ulkopuolelle. Komissio erottaa tässä yhteydessä toisistaan ( 7 ) yleisen taloudellisen edun mukaiset palvelut, muut kuin taloudellisen edun mukaiset palvelut sekä (taloudellisen edun mukaiset tai muut kuin taloudellisen edun mukaiset) yleishyödylliset sosiaalipalvelut. Yleisen taloudellisen edun mukaisiin palveluihin ( 8 ) tai luonteeltaan taloudellisiin palveluihin sovelletaan SEUT-sopimuksen 106 artiklaa.

3.2 Käsitettä on vähitellen vahvistettu ja täsmennetty.

3.2.1 Yleishyödylliset palvelut ovat osa yhteisiä eurooppalaisia arvoja, ja niillä on rooli sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden edistämisessä EU:ssa ( 9 ) . ETSK viittaa tässä yhteydessä SEUT-sopimuksen 14 artiklassa tarkoitettuihin yleistä taloudellista etua koskeviin palveluihin liittyviin unionin yhteisiin arvoihin, sellaisina kuin ne vahvistetaan SEU- ja SEUT-sopimuksiin liitetyssä pöytäkirjassa N:o 26 yleishyödyllisistä palveluista. Tässä esitettyjen periaatteiden kehittäminen edelleen voi parantaa tehokkuutta ja poistaa puutteita.

3.2.2 Mainituilla yhteisillä arvoilla on kolme ulottuvuutta: kansallisten, alueellisten ja paikallisten viranomaisten harkintavalta käyttäjien tarpeisiin vastaamiseksi; käyttäjien tarpeiden ja mieltymysten sekä demokraattisten päätösten monimuotoisuuden ja erojen sekä erilaisten maantieteellisten, yhteiskunnallisten ja kulttuuristen tilanteiden kunnioittaminen; korkea laadun ja turvallisuuden taso sekä kohtuuhintaisuus, yhdenvertainen kohtelu sekä yleisen saatavuuden ja käyttäjien oikeuksien edistäminen ( 10 )

3.2.3 Kyseiset palvelut ovat olennainen osa EU:n jäsenvaltioiden talous- ja yhteiskuntajärjestelmiä ja yleisesti ottaen merkittävä osa eurooppalaista yhteiskuntamallia. EU:n kansalaiset ja yritykset odottavat oikeutetusti, että saatavilla on laaja valikoima laadukkaita, luotettavia, vakaita ja tehokkaita yleishyödyllisiä (taloudellisia) palveluja kohtuuhinnoin. Näillä palveluilla varmistetaan, että yhteisistä tarpeista ja intresseistä – julkisen palvelun tehtävästä – huolehditaan. ETSK korostaa erityisesti, että näiden kansalaisten ja talouden kannalta välttämättömien palvelujen laadukas tarjonta riippuu riittävistä resursseista, kuten rahoituksesta ja henkilöstöstä, ja että ne on varmistettava.

3.2.4 Yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen saatavuus on perusoikeus ( 11 ) ja sisältyy Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilariin ( 12 ) . Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin periaatteessa 20 mainitaan nimenomaisesti välttämättömät yleishyödylliset palvelut, mutta myös muut pilarin periaatteet sivuavat tärkeitä yleishyödyllisten palvelujen aloja, kuten koulutus, asuminen ja asunnottomien auttaminen, pitkäaikaishoito, vammaisten henkilöiden osallistaminen ja terveydenhuolto.

3.2.5 Muihin kuin taloudellisiin yleishyödyllisiin palveluihin ei sovelleta sisämarkkina- ja kilpailusääntöjä vaan ainoastaan EU:n yleisiä periaatteita (avoimuus, syrjimättömyys, yhdenvertainen kohtelu ja suhteellisuus) ( 13 )

3.2.6 EU ja jäsenvaltiot huolehtivat ”siitä, että tällaiset palvelut toimivat sellaisten periaatteiden pohjalta ja sellaisin, erityisesti taloudellisin ja rahoituksellisin, edellytyksin, että ne voivat täyttää tehtävänsä” ( 14 )

3.2.7 Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviin palveluihin sovelletaan perussopimusten määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä asianomaisia yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä ( 15 )

3.3 Yleishyödyllisillä palveluilla pyritään vastaamaan kaikkien kansalaisten ja sidosryhmien tarpeisiin ottaen huomioon niiden ajallinen ja alueellinen kehitys, ja ne ovat luonteeltaan dynaamisia. Ne voivat kattaa sellaisia aloja kuin turvallisuus, terveys, sosiaalipalvelut, mukaan luettuna vammaisten henkilöiden osallistaminen, pitkäaikaishoito, julkinen vuokra-asuntotarjonta ( 16 ) , koulutus sekä Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin periaatteessa 20 nimenomaisesti mainitut välttämättömien palvelujen alat ( 17 )

3.4 Yleishyödyllisten palvelujen osalta toissijaisuusperiaatteen soveltamisesta jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin välillä määrätään SEU-sopimuksen 5 artiklan 3 kohdassa. EU asettaa yleisen periaatekehyksen, joka on sovitettu kaikkien kansalaisten sekä talous- ja yhteiskuntaelämän toimijoiden tarpeiden mukaisesti, kun taas yleishyödyllisten palvelujen luomisesta ja täytäntöönpanosta huolehtivat jäsenvaltiot ja alue- ja paikallisviranomaiset. Lisäksi toissijaisuusperiaatteen olisi yleishyödyllisten palvelujen osalta oltava ohjaava periaate jäsenvaltioiden julkishallinnon kaikkien tasojen sekä viranomaisten ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden välisissä suhteissa.

3.5 Yleishyödylliset palvelut ovat alttiina monille jännitteille, joita esiintyy perusoikeuksien takaamisen, taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden paikallisten tavoitteiden, kestävän kehityksen tavoitteiden, ympäristön- ja ilmastonsuojelun sekä sosiaalisen markkinatalouden, sisämarkkinoiden ja kilpailusääntöjen täytäntöönpanon välillä. Tässä yhteydessä on tapauskohtaisesti löydettävä käytännöllisellä tavalla kaikki sidosryhmät huomioon ottaen tasapaino, jotta yksittäisten ihmisten ja yhteisön tarpeisiin voidaan vastata.

4. Yleishyödyllisten palvelujen yhteiskehittäminen

4.1 Kansalaisyhteiskunnan toimijat ovat aina tarjonneet yleishyödyllisiä sosiaali- ja muita palveluja, koska viranomaiset eivät olleet vielä havainneet niiden tarvetta tai kaupalliset yritykset eivät pitäneet niiden tarjoamista kannattavana. Useimmiten valtio on myöhemmin tullut kuvaan mukaan tarjoajana, sääntelijänä ja myös palvelujen laadun takaajana.

4.2 Alueelliset yksiköt tarjoavat yleishyödyllisiä palveluja itse tai teettävät niitä muilla. Poliittinen vastuu on alueellisiin elimiin valituilla luottamushenkilöillä, ja kansalaiset arvioivat sitä säännöllisesti vaaleissa, kun taas viranomaiset valvovat yleishyödyllisten palvelujen asianmukaista tarjontaa. Tässä yhteydessä voidaan noudattaa kahta erilaista toimintamallia, joista toinen on ylhäältä alaspäin suuntautuva eli kansallisten, alueellisten tai paikallisten viranomaisten aloitteet, ja toinen alhaalta ylöspäin suuntautuva eli yhteiskehittäminen, johon kansalaiset ja/tai kansalaisyhteiskunnan organisaatiot osallistuvat. Käsillä olevassa lausunnossa keskitytään näistä jälkimmäiseen. ETSK kannattaa yhteiskehittämisen laajamittaista soveltamista: yleishyödylliset palvelut olisi järjestettävä yhteistyössä käyttäjien, yhteisöjen ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden kanssa, jotta voidaan varmistaa, että vastataan ihmisten tarpeisiin ja mahdollistetaan demokraattinen osallistuminen.

4.3 Yhteiskehittämisen alat ja toteutustaso riippuvat kuitenkin kulloisistakin olosuhteista. Radikaalisti uudenlaista toimintamallia palveluihin ja vastuun jakamiseen ei voida soveltaa kaikkiin palveluihin, yhteisöihin ja palveluntarjoajiin etenkään energia- ja vesihuollon kaltaisen kriittisen infrastruktuurin alalla, mutta kaikki toimet yhteiskehittämisvaltuuksien lisäämiseksi ja tehokkaiden ratkaisujen edistämiseksi yhteistyössä ovat osoittautuneet kannattaviksi. Käyttäjien osallistumisen maksimoimiseksi saattaa olla paikallaan soveltaa ”yhteiskehittämisen tikkaita” (ladder of co-creation ( 18 ) ) ja tähdätä asianomaisten julkisten ja yksityisten toimijoiden eriasteiseen järjestelmälliseen osallistamiseen. Alimmalla tasolla osallistuminen on vähäistä, ja viranomaiset pyrkivät mahdollistamaan kansalaisille onnistuneen elämänhallinnan ja kannustavat näitä osallistumaan julkisen palvelutarjonnan yhteiskehittämiseen. Korkeimmalla tasolla edistetään yhteistoiminnallista innovointia yhdessä asetettujen tavoitteiden ja yhdessä määritettyjen ongelmien pohjalta suunnittelemalla ja kokeilemalla yhdessä uusia ja vielä toteuttamattomia ratkaisuja ja koordinoimalla toteuttamista julkisten ja yksityisten ratkaisujen pohjalta.

4.4 Yhteiskehittäminen edellyttää olemassa oleviin vahvuuksiin tai resursseihin perustuvia toimintamalleja. Resursseihin perustuvassa toimintamallissa hyödynnetään palvelujen käyttäjien (aineellisia ja aineettomia) resursseja, valmiuksia ja toiveita sen sijaan, että vain kirjattaisiin ja täytettäisiin heidän tarpeensa. Toimintamalli perustuu oletukseen, että kaikilla kansalaisilla on arvokkaita, usein tunnistamattomia vahvuuksia (kulttuuri, aika, omakohtaiset opitut kokemukset, käytännön taitotieto, verkostot, osaaminen, ideat), joiden avulla he voivat antaa panoksensa palvelujen kehittämiseen ja tarjontaan. Yhteiskehittämisen välineistö kattaa joukon menetelmiä, kuten tyytyväisyystutkimuksia (esim. verkkokaupassa), mielipidekyselyjä, erilaisia mielipiteen ilmaisumuotoja digitaalisten välineiden, kohderyhmien ja paneelien avulla ja osallistavia menetelmiä (esimerkiksi sosiaaliset hackathonit, avoimen keskustelun menetelmät, LivingLabs, world café -kokoontumiset, palvelumallit, muotoiluajattelu, käyttäjämatkat ja erilaiset osallistavat verkkotyökalut).

4.5 Yhteiskehittäminen ei kuitenkaan ole tekninen ratkaisu, eikä sitä voida toteuttaa vain yhdellä menetelmällä. Se on toimintamalli, joka ulottuu palvelumuotoilun ja palveluntarjonnan eri vaiheisiin. Välineistö ulottuu radikaalimmissa muodoissaan yhteishallinnan malleihin, joilla edistetään vallan siirtoa ja toisinaan palvelujen omistajuuden siirtoa kansalaisille ja yhteisöille. Tähän sisältyy sellaisten henkilöiden virallinen osallistaminen, joilla on omakohtaista kokemusta hallintosopimuksista, vastavuoroisista sopimuksista, osuuskunnista ja yhteisöorganisaatioista.

4.6 Onnistunut yhteiskehittämisprosessi edellyttää kaikkien potentiaalisten käyttäjäryhmien osallistamista, jotta niiden intressejä voidaan edustaa. Sellaisten kansalaisten osallistamisen suosiminen, joilla on muita enemmän resursseja ja jotka ovat valmiimpia osallistumaan, voi johtaa epädemokraattisiin prosesseihin.

4.7 Yhteiskehittämisen välttämätön edellytys on myös prosessiin osallistujien välinen luottamus, jota voidaan rakentaa palveluntarjoajien ja sidosryhmien välille vain, jos tuodaan avoimesti esiin, mitä asianomaisella palvelulla pyritään saavuttamaan yhteiskehittämisen avulla ja missä määrin yhteiskehittäjille annetaan avoimesti tietoa palvelun laajuudesta ja kattavuudesta ( 19 )

4.8 Yhteiskehittämisen olisi aina tapahduttava kansallisen, alueellisen ja paikallisen tarvesuunnittelun pohjalta. Sen yhteydessä on aina otettava huomioon erilaisten tarpeiden väliset ristiriidat. Kun tarpeet on kartoitettu, voidaan käydä julkista keskustelua ja tarkastella ehdotuksia niiden tärkeysjärjestyksestä sekä laatia kriteerit asianomaisten välittäjä- ja päätöksentekoelinten käyttöön, jotta voidaan taata laadukkuus, luotettava tarjonta ja saatavuus, yhdenvertainen kohtelu sekä käyttäjien oikeuksien kunnioittaminen. Yleishyödyllisten palvelujen lopullisena tavoitteena onkin oltava koko yhteiskunnalle koituva hyöty. Yhteiskehittäminen ei saa missään tapauksessa johtaa tahattomasti palvelujen laadun heikkenemiseen, perusteettomiin hinnankorotuksiin tai palvelujen saatavuuden rajoittamiseen.

4.9 Yhteiskehittäminen on palveluntarjoajien, palvelujen käyttäjien ja muiden sidosryhmien välistä dynaamista vuorovaikutusta, ja siihen sisältyy erilaisia mahdollisia vaiheita:

4.9.1 yhteiskäynnistäminen: yksittäisten palvelujen tavoitteiden ja tarkoitusten määrittely yhdessä prosessin alusta alkaen

4.9.2 sidosryhmien osallistaminen: uusien toimijoiden (käyttäjien, asiakkaiden, palveluntarjoajien) osallistaminen ja sitouttaminen koko prosessin ajan

4.9.3 yhteissuunnittelu: palvelun yhteissuunnittelu

4.9.4 yhteistoteutus: palvelujen tarjonta yhdessä

4.9.5 yhteishallinnointi: palvelujen yhteinen organisointi ja hallinnointi

4.9.6 yhteishallinta: toimintapolitiikkojen yhteinen muotoilu

4.9.7 yhteisarviointi: palvelujen tehokkuuden ja vaikuttavuuden tai tehtyjen päätösten yhteisarviointi asetettujen kriteerien perusteella.

4.10 Tässä yhteydessä on mainittava, että käytössä on jo innovatiivisia malleja, joiden puitteissa yleishyödyllisten palvelujen tarjonta ei ylipäätään ole mahdollista ilman käyttäjien aktiivista osallistumista ( 20 )

4.11 On olennaisen tärkeää, että yleishyödyllisiä palveluja kehitetään osana käyttäjien, yhteisöjen ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden kanssa tehtävää yhteistyötä sen varmistamiseksi, että ne luovat ja parantavat yleishyödyllisten palvelujen lisäarvoa – eli lisäävät hyvinvointia tai yhteisymmärrystä yhteisestä edusta, joka voi olla perustana toimintapolitiikkojen, strategioiden ja palvelujen kehittämiselle. Palvelujen yhteiskehittämisessä palvelujen käyttäjät työskentelevät yhdessä ammattilaisten kanssa palvelujen suunnittelussa, luomisessa ja tarjonnassa ( 21 ) . Siksi tässä prosessissa innovaattorin, palveluntarjoajan ja palvelun käyttäjän roolit lähenevät toisiaan.

4.12 Yhteiskehittämisen lisäarvo perustuu aina aktiiviseen yhteistyöhön, jota tekevät viranomaiset, joilla on oikeudellinen tai poliittinen vastuu yleishyödyllisten palvelujen tarjonnasta, sekä palvelujen tarjoajat ja käyttäjät, jotka on otettava mukaan demokraattiseen yhteiskehittämisprosessiin. Yhteiskehittäminen parantaa näin ollen poliittisten päätösten demokraattista legitimiteettiä.

4.13 Mainittu lisäarvo edistää erityisesti demokraattisen osallistumisen vahvistamista, kun palveluntarjoajat tulevat kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden tai voittoa tavoittelemattoman yhteisötalouden piiristä, missä päätoimiset työntekijät tekevät yhteistyötä vapaaehtoistyöntekijöiden tai itseapurakenteiden kanssa, tai kun palvelujen käyttäjien intressejä edustavat kansalaisyhteiskunnan organisaatiot voivat tosiasiassa vaikuttaa julkisiin tai yksityisiin palveluntarjoajiin. Yhteiskehittämisellä on myös moraalinen ulottuvuus: se vahvistaa yhteisöjä, yhteenkuuluvuutta ja toimijoiden välistä luottamusta ( 22 )

4.14 Tämä tulee esiin myös kriisitilanteissa. Tuoreena esimerkkinä ovat kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden tarjoamat palvelut (erityisesti sosiaali- ja koulutusaloilla) Ukrainan sotaa pakeneville ja näiden osallistaminen palvelujen tarjontaan. Kansalaisyhteiskunnan välitön valmius soveltaa spontaanisti mutta samalla menestyksekkäästi yhteiskehittämismalleja ja -prosesseja on osoittautunut erittäin tärkeäksi ja mahdolliseksi alueilla, joilla on jo saatu hyviä kokemuksia yhteiskehittämisprosesseista.

5. EU-tason poliittiset aloitteet

5.1 Vaikka jäsenvaltiot, alueet ja kunnat ovat ensisijaisesti vastuussa yleishyödyllisten palvelujen tarjonnan ja siten myös niiden yhteiskehittämisen perusedellytyksistä, kansallisia, alueellisia ja paikallisia viranomaisia on kannustettava tukemaan asianmukaisesti laadukkaiden yleishyödyllisten palvelujen tarjontaa. Jäsenvaltioita on tässä yhteydessä välttämättä kannustettava kehittelemään yhteissuunnittelujärjestelyjä, jotta luodaan välineistö yhteissuunnittelumallien käytön helpottamiseksi. Tällaisilla aloitteilla on tarkoitus saada jäsenvaltioiden asianomaiset sidosryhmät edistämään sitä, että kansalaisyhteiskunnan organisaatiot yhteiskehittävät ja tarjoavat yleishyödyllisiä palveluja myös siksi, että yhteiskehittäminen edistää merkittävästi niin palvelujen mukauttamista muuttuviin tarpeisiin kuin niiden ajanmukaistamista ja tulevaisuuteen suuntaamista.

5.2 Tätä varten ETSK kehottaa Euroopan komissiota noudattamaan horisontaalista lähestymistapaa, jossa otetaan huomioon sen eri vastuualueet ja kaikki sidosryhmät, jotta voidaan laatia välineistö, johon sisällytetään yhteiskehittämisen eri muodot, toteutetut pilottihankkeet ja niiden pohjalta saadut kokemukset.

5.3 ETSK ehdottaakin, että komissio julkaisee jatkotoimien perustaksi aiheesta työasiakirjan tarkoituksena laatia välineistö, jonka avulla kannustettaisiin ja ohjattaisiin valtiollisia, alueellisia ja paikallisia viranomaisia hyödyntämään tehostetusti yhteiskehittämismalleja. Tällaisessa asiakirjassa olisi muun muassa pohdittava yhteiskehittämistä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 14 artiklan ja SEU- ja SEUT-sopimusten pöytäkirjan N:o 26 valossa ottaen huomioon Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilari, voittoa tavoittelemattoman yhteisötalouden erityisasema yhteiskehittämisessä ja sitä varten tarvittavat perusedellytykset, sellaisina kuin ne määritellään 18. syyskuuta 2020 annetussa ETSK:n lausunnossa ”Entistä vahvemmat voittoa tavoittelemattomat yhteiskunnalliset yritykset sosiaalisesti oikeudenmukaisen Euroopan peruspilarina” ( 23 ) . Asiakirjassa olisi myös viitattava julkisista hankinnoista annetun direktiivin 2014/24/EU ( 24 ) 77 artiklan täytäntöönpanoon siten, että varataan mainitussa artiklassa lueteltujen terveys-, sosiaali- ja kulttuuripalvelujen sekä koulutuspalvelujen hankintasopimukset voittoa tavoittelemattomille organisaatioille. Lisäksi asiakirjassa olisi esitettävä ehdotuksia innovatiivisten yhteiskehittämishankkeiden tukemisesta EU- ja jäsenvaltiotasolla ottaen huomioon tutkimuselementtejä ja hyviä käytänteitä. Edellä mainitun välineistön pohjalta voitaisiin EU:n tasolla toteutetun laajemman kuulemisen jälkeen käynnistää vihreän kirjan ja sen jälkeen valkoisen kirjan laatiminen.

5.4 Keskustelun ylläpitämiseksi ja kehittämiseksi EU:n tasolla ETSK puolestaan perustaa ajatusten ja hyvien käytäntöjen vaihtoa varten alan foorumin, jossa on mukana kansalaisyhteiskunnan organisaatioita, korkeakouluja ja tutkimushankkeita.

Bryssel 21. syyskuuta 2022. Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Christa SCHWENG

(1) EUVL C 429, 11.12.2020, s. 131.

(2) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0024&from=FI

(3) https://cosie.turkuamk.fi

(4) Drechsler, W. (2009), Towards a Neo-Weberian European Union? Lisbon agenda and public administration, Halduskultuur – Administrative Culture, 2009, 10(1), s. 6–21.

(5) Çolak, Ç. D. (2019), Why the new public management is obsolete: an analysis in the context of the post-new public management trends, Croatian and Comparative Public 2019, 19(4), s. 517–536, https://doi.org/10.31297/hkju.19.4.1

(6) Torfing, J., Sørensen, E., & Røiseland, A. (2019), Transforming the public sector into an arena for co-creation: Barriers, drivers, benefits and ways forward, Administration & Society 2019, 51(5), s. 795–825, https://doi.org/10.1177/0095399716680057.

(7) https://ec.europa.eu/info/topics/single-market/services-general-interest_fi

(8) Vahvistettu Rooman sopimuksessa, nykyään SEUT-sopimuksen 106 artikla.

(9) SEUT-sopimus – Yleisesti sovellettavat määräykset, 14 artikla.

(10) SEU- ja SEUT-sopimusten pöytäkirja N:o 26.

(11) Perusoikeuskirjan 36 artikla.

(12) Pilarin periaate 20.

(13) SEU- ja SEUT-sopimusten pöytäkirja N:o 26.

(14) SEUT-sopimuksen 14 artikla.

(15) SEUT-sopimuksen 106 artikla.

(16) Monien jäsenvaltioiden pahenevan asuntokriisin johdosta kohtuuhintaisen asumisen merkitys välttämättömänä palveluna lisääntyy.

(17) ”Vesi, sanitaatio, energia, liikenne, rahoituspalvelut ja digitaalinen viestintä.”

(18) Torfing, J., Sørensen, E., & Røiseland, A. (2019), Transforming the public sector into an arena for co-creation: Barriers, drivers, benefits and ways forward, Administration & Society 2019, 51(5), s. 795–825, https://doi.org/10.1177/0095399716680057.

(19) https://cosie.turkuamk.fi/arkisto/index.html

(20) Esimerkiksi Ranskassa ”services publics partagés” (jaetut yleishyödylliset palvelut): https://service-public-partage.fr/

(21) Social Care Institute of Excellence (2015), Co-production in social care: what it is and how to do it?, SCIE Guide 51.

(22) C. Fox et al. (2021), A New Agenda for Co-Creating Public Services, Turku University of Applied Sciences, https://julkaisut.turkuamk.fi/isbn9789522167842.pdf

(23) EUVL C 429, 11.12.2020, s. 131.

(24) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0024&from=FI