KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE ympäristömeludirektiivin täytäntöönpanosta direktiivin 2002/49/EY 11 artiklan mukaisesti KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE ympäristömeludirektiivin täytäntöönpanosta direktiivin 2002/49/EY 11 artiklan mukaisesti /* KOM/2011/0321 lopull. - */





KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE ympäristömeludirektiivin täytäntöönpanosta direktiivin 2002/49/EY 11 artiklan mukaisesti JOHDANTO Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/49/EY ympäristömelun arvioinnista ja hallinnasta, jäljempänä ’ympäristömeludirektiivi’, annettiin 25 päivänä kesäkuuta 2002. Tämä oli edistysaskel EU:n meluntorjuntapolitiikan kehittämiselle. Direktiivin tavoitteena on ”määritellä yhteinen toimintamalli, jonka avulla voidaan välttää, ehkäistä tai vähentää tärkeysjärjestyksen mukaisesti ympäristömelulle altistumisen haittavaikutuksia, häiritsevyys mukaan luettuna”. Tavoitteen saavuttamiseksi direktiivissä edellytetään, että jäsenvaltiot toteuttavat useita erilaisia toimia ja erityisesti 1. määrittävät ympäristömelulle altistumisen melukartoituksen avulla, 2. hyväksyvät toimintasuunnitelmia melukartoituksen tulosten perusteella ja 3. varmistavat, että ympäristömelua koskeva tieto julkistetaan. Direktiivillä myös luodaan perusta EU:n lisätoimenpiteiden kehittämiselle eri lähteistä peräisin olevan melun vähentämiseksi. Tämä täytäntöönpanokertomus on laadittu ympäristömeludirektiivin 11 artiklan mukaisesti, jossa komissiota pyydetään erityisesti[1] - arvioimaan ympäristömeluun liittyvien EU:n lisätoimien tarvetta (11 artiklan 2 kohta) ja - laatimaan katsaus EU:n akustisen ympäristön laadusta jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteella (11 artiklan 3 kohta). Komissio on saanut tämän kertomuksen laadinnan yhteydessä tietoja Euroopan ympäristökeskukselta (EEA)[2] ja tehnyt lukuisia täydentäviä tutkimuksia[3], joissa asiasta on lisätietoja. YMPÄRISTÖMELU JA SEN VAIKUTUKSET Ympäristömelu on huomattava ympäristöongelma kaikkialla EU:ssa. Melun terveyshaitoista saadaan koko ajan enemmän tietoa. Esimerkiksi Maailman terveysjärjestön (WHO) ja komission Yhteisen tutkimuskeskuksen (JRC) uusin julkaisu[4] osoittaa, että liikennemelu saattaa olla syy vuosittain yli 1 miljoonaan menetettyyn terveeseen elinvuoteen EU:n jäsenvaltioissa ja muissa Länsi-Euroopan maissa. Myös WHO:n asiakirjassa Guidelines for EU Noise [5] tunnustetaan, että ympäristömelun, myös häiritsevyyden, vaikutukset aiheuttavat vakavia terveysongelmia. WHO:n asiakirjassa Night Noise Guidelines for Europe [6] ehdotetaan yömelutason ohjearvoksi 40:tä desibeliä (dB, Lnight). Lisäksi EU on rahoittanut vuosina 2009–2011 laajaa koordinointitoimea, johon osallistuu 33 eurooppalaista tutkimuskeskusta[7]. Uudet tutkimukset[8] osoittavat, että ympäristömelu on suuri ympäristöriski, joka uhkaa kansanterveyttä, ja että eurooppalaiset altistuvat melulle yhä enemmän muihin stressitekijöihin verrattuna. Kaupungistuminen, moottoriliikenteen kasvava kysyntä ja tehoton kaupunkisuunnittelu ovat suurimpia syitä ympäristömelulle altistumiselle. Lisäksi melusaastetta on usein kaupunkialueilla, joilla myös ilmanlaatu voi olla huono. Melusaaste voi ärsyttää, häiritä unta, vaikuttaa koululaisten kognitiivisiin toimintoihin, johtaa fysiologisiin stressireaktioihin ja aiheuttaa melulle jatkuvasti altistuville ihmisille sydän- ja verisuoniongelmia[9]. Stressi voi laukaista tiettyjen sellaisten hormonien tuotannon, joilla voi olla useita erilaisia väliaikaisia vaikutuksia, kuten verenpaineen nousu. Pitkällä aikavälillä nämä vaikutukset voivat puolestaan lisätä sydän- ja verisuonitautien sekä mielen sairauksien riskiä. WHO on ehdottanut erilaisia kynnysarvoja5, 6 32 desibelistä (LAmax[10], sisällä) ja 42 desibeliin (Lnight, ulkona) näiden terveyshaittojen torjumiseksi. Melusaasteesta aiheutuviin taloudellisiin kustannuksiin kuuluvat asuntojen arvon laskeminen, terveyshaitoista johtuva tuotannonmenetys ja jakautumisvaikutukset. Sosiaaliset kustannukset liittyvät ennenaikaiseen kuolemaan ja suurempaan sairastuvuuteen (heikko keskittymiskyky, väsymys ja kuulo-ongelmat). Maantie-, rautatie- ja liikennemelusta aiheutuvien sosiaalisten kustannusten arvioitiin vastikään olevan EU:ssa vuosittain 40 miljardia euroa, josta henkilöautojen ja hyötyajoneuvojen osuus on 90 prosenttia. Sosiaaliset kustannukset olivat noin 0,4 prosenttia suhteessa koko EU:n BKT:hen[11], mukaan luettuina terveydenhuoltokustannukset. Komission vuonna 2011 antaman liikenteen valkoisen kirjan mukaan meluun liittyvät liikenteen ulkoiset kustannukset kasvavat noin 20 miljardiin euroon vuoteen 2050 mennessä, jos lisätoimia ei toteuteta. DIREKTIIVIN SAATTAMINEN OSAKSI KANSALLISTA LAINSÄÄDÄNTÖÄ Ympäristömeludirektiivi oli saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä viimeistään 18. heinäkuuta 2004. Komission mukaan 14 EU:n jäsenvaltiota[12] ei ilmoittanut kansallisista täytäntöönpanotoimista. Kaikki muut jäsenvaltiot saattoivat ympäristömeludirektiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään määräajassa. Lokakuuhun 2007 mennessä kaikkien ilmoittamatta jättämistä koskevien tapausten käsittely oli päätetty. Ympäristömeludirektiivi saatettiin osaksi kansallista lainsäädäntöä yleisesti ottaen tyydyttävällä tavalla. Komissio on havainnut kahdella jäsenvaltiolla[13] puutteita 4, 5, 6, 7 ja 8 artiklan täytäntöönpanossa. Sääntöjen noudattamatta jättämisen arviointi on kuitenkin vielä kesken. Jos alustavat havainnot vahvistetaan, komissio toteuttaa asianmukaisia jatkotoimia. DIREKTIIVIN TÄYTÄNTÖÖNPANO Jäsenvaltioilla on ympäristömeludirektiivin nojalla useita velvoitteita, ja niiden on myös raportoitava tietyistä tiedoista komissiolle. Velvoitteiden määräajat muodostavat kunnianhimoisen kausittaisen täytäntöönpano- ja raportointisyklin (ks. jäljempänä taulukko 1). Täytäntöönpanon määräaika | Asia | Viite | Päivitykset | 30. kesäkuuta 2005 | Tiedot jäsenvaltioiden nimeämistä tieliikenteen pääväylistä, raideliikenteen pääväylistä sekä suurista lentoasemista ja taajamista ylempien kynnysarvojen mukaisesti ensimmäistä melukartoituskierrosta varten | 7 artiklan 1 kohta | Pakollista viiden vuoden välein | 18. heinäkuuta 2005 | Toimivaltaisten elinten nimeäminen strategisia melukarttoja, toimintasuunnitelmia ja tietojenkeruuta varten | 4 artiklan 2 kohta | Mahdollista milloin tahansa | 18. heinäkuuta 2005 | Voimassa olevat tai suunnitteilla olevat melun raja-arvot ja niihin liittyvät tiedot | 5 artiklan 4 kohta | Mahdollista milloin tahansa | 30. kesäkuuta 2007 | Strategiset melukartat tieliikenteen pääväyliä, raideliikenteen pääväyliä, suuria lentoasemia ja taajamia varten ylempien kynnysarvojen mukaisesti | 7 artiklan 1 kohta | 18. heinäkuuta 2008 | Toimintasuunnitelmat tieliikenteen pääväyliä, raideliikenteen pääväyliä, suuria lentoasemia ja taajamia varten | 8 artiklan 1 kohta | Pakollista viiden vuoden välein | 31. joulukuuta 2008 | Tiedot jäsenvaltioiden nimeämistä tieliikenteen pääväylistä, raideliikenteen pääväylistä sekä suurista lentoasemista ja taajamista alempien kynnysarvojen mukaisesti toista melukartoituskierrosta varten | 7 artiklan 2 kohta | Mahdollista milloin tahansa | 30. kesäkuuta 2012 | Strategiset melukartat tieliikenteen pääväyliä, raideliikenteen pääväyliä sekä suuria lentoasemia ja taajamia varten alempien kynnysarvojen mukaisesti | 7 artiklan 2 kohta | Pakollista viiden vuoden välein | Hallintoelinten nimeäminen Useimmat jäsenvaltiot ovat antaneet raporttinsa komissiolle ajoissa, ja kaikki jäsenvaltiot ovat antaneet toimivaltaisille hallintoelimille toimivaltuudet panna ympäristömeludirektiivi täytäntöön. Ympäristömeludirektiivin laaja-alainen soveltamisala on johtanut joissakin jäsenvaltioissa siihen, että infrastruktuurin hallinnointiin osallistuu sekä erilaisia valtion elimiä että yksityisiä toimijoita. Jotkin jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet havainneensa ongelmia asiaa koskevien elinten koordinoinnissa jo varhaisessa tietojenkeruuvaiheessa mutta myös myöhemmissä toiminnan ja toteutuksen suunnittelun vaiheissa. Meluindikaattorit ja melun raja-arvot Ympäristömeludirektiivin 5 artiklalla otetaan käyttöön meluindikaattorit raportointia varten, mutta siinä ei aseteta melulle oikeudellisesti sitovia EU:n laajuisia raja-arvoja tai tavoitteita. Jäsenvaltioiden oli annettava komissiolle tiedot voimassa olevista tai suunnitteilla olevista kansallisista raja-arvoistaan. Jäsenvaltiot ovat noudattaneet tässä yhteydessä erilaisia strategioita. Useimmat jäsenvaltiot[14] ovat asettaneet oikeudellisesti sitovia melun raja-arvoja tai päivittävät niitä parhaillaan[15]. Muut[16] ovat ottaneet käyttöön ohjearvoja. Melukartat osoittavat, että melun raja-arvot ylittyvät usein, eikä riittäviä meluntorjuntatoimenpiteitä ole toteutettu. Jonkinlaista näyttöä on myös siitä, että joissakin maissa on toteutettu toimenpiteitä melun torjumiseksi tai alttiiden väestönosien suojelemiseksi riippumatta siitä, onko raja-arvo sitova vai ei. Lisäksi erilaisia raja-, toiminta- ja ohjearvoja on hyvin monenlaisia. Vain muutamat jäsenvaltiot[17] ilmoittivat nimenomaisesti käyttäneensä melun raja-arvojen määrittämisessä omia tai WHO:n terveysperusteisia arviointimenetelmiä. Näiden usein hyvin erilaisten lähtökohtien, konseptien ja eriyttämismallien vuoksi oli vaikeaa vertailla eri jäsenvaltioiden tilanteita ja tehdä niistä yhteenveto[18]. Melun arviointi Yleisesti ottaen jäsenvaltioiden raportointipyrkimykset antoivat komissiolle ja EEA:lle mahdollisuuden luoda tietopohjan, jota EU:n tasolla ei aiemmin ollut ollut. Raporttien laatu ja määräaikojen noudattaminen vaihtelivat kuitenkin huomattavasti ja vaikeuttivat sääntöjen noudattamisen arviointia. Ympäristömeludirektiivissä ei säädetä erilaisten tietovirtojen yksityiskohtaisesta raportoimisesta, vaan siinä määritellään pelkästään tekniset vähimmäisvaatimukset (ks. ympäristömeludirektiivin liite VI). Tämän vuoksi komissio ja EEA ovat kehittäneet ympäristömeludirektiivin raportointimekanismin ( END Reporting Mechanism – ENDRM)[19], joka helpottaa ja yksinkertaistaa tietojenkeruuta, laadun valvontaa ja sääntöjen noudattamisen arviointia. Vuonna 2007 melukomitea päätti käyttää ENDRM:ää vapaaehtoiselta pohjalta. Lisäksi ENDRM:n yhdistäminen EEA:n Reportnetiin[20] vahvisti ENDRM:n toimivuutta entisestään. Suuret taajamat, tieliikenteen pääväylät, raideliikenteen pääväylät sekä suuret lentoasemat Jäsenvaltioiden oli vuoteen 2005 mennessä ilmoitettava komissiolle alueellaan sijaitsevat tieliikenteen pääväylät, raideliikenteen pääväylät sekä suuret lentoasemat ja taajamat, jotka ovat ylempien kynnysarvojen[21] mukaisia. Alempia kynnysarvoja[22] koskeva päivitys oli tehtävä ensimmäisen kerran 30. kesäkuuta 2008 mennessä. Vuodesta 2010 lähtien jäsenvaltioiden on viiden vuoden välein päivitettävä luetteloita molempien kynnysarvojen osalta. Saatujen kokemusten ansiosta raportointiprosessista tuli vähitellen oikea-aikaisempi, vertailukelpoisempi ja hallittavampi. Vielä vuonna 2005 jäsenvaltioiden raportit saattoivat olla lähes kaksi vuotta myöhässä, mutta vuonna 2010 viive oli vain viisi kuukautta. Vuonna 2010 jäsenvaltioista 18 raportoi määräajassa, kahdeksan myöhässä. Ainoastaan Italia ei ole vielä ilmoittanut tietojaan. Strategiset melukartat Jäsenvaltioiden oli laadittava strategiset melukartat viimeistään 30. kesäkuuta 2007 (7 artiklan 1 kohta). Näin on tehtävä taas 30. kesäkuuta 2012 mennessä ja sen jälkeen joka viides vuosi. Melukartat on laadittava 7 artiklan 1 kohdan mukaisesti kaikista tieliikenteen pääväylistä, raideliikenteen pääväylistä sekä suurista lentoasemista ja taajamista, jotka on ilmoitettu edellisenä kalenterivuonna (ks. edellä kohta 4.3.1)[23]. Toimivaltaiset viranomaiset käyttävät strategisia melukarttoja yksilöidäkseen ensisijaisia tavoitteita toiminnan suunnittelua varten, ja komissio käyttää niitä määrittääkseen melulle altistuvan väestön lukumäärän. Kaksitoista jäsenvaltiota[24] toimitti kaikki pakolliset tiedot kaikista lähteistä, yksitoista[25] toimitti tietoja kaikista lähteistä pienin puuttein ja kolme[26] toimitti tietoja vain muutamista lähteistä. Ainoastaan Malta ei ole (tähän mennessä) toimittanut komissiolle raporttia, mistä syystä komissio on käynnistänyt rikkomismenettelyn sitä vastaan. Melukartoituksen ensimmäistä kierrosta koskeva arviointi osoittaa, että noin 40 miljoonaa ihmistä taajamissa eri puolilla EU:ta altistuu yöaikaan yli 50 dB:n tieliikennemelulle (ks. taulukko 2). Lisäksi yli 25 miljoonaa ihmistä altistuu samantasoiselle tieliikenteen pääväyliltä kantautuvalle melulle taajamien ulkopuolella. Näiden lukujen odotetaan nousevan sitä mukaa kun melukarttoja saadaan lisää ja/tai arvioidaan enemmän. Taulukko 2: Jäsenvaltioiden toimittamien melukartoituksen ensimmäistä kierrosta koskevien tietojen perusteella tehty yhteenveto ympäristömelulle altistuvien ihmisten lukumäärästä Kohde | Yli Lden[27] > 55 dB:n melulle altistuvien ihmisten lukumäärä [miljoonaa] | Yli Lnight > 50 dB:n melulle altistuvien ihmisten lukumäärä [miljoonaa] | Taajamissa (EU:ssa 163 taajamaa > 250 000 asukasta) | Kaikki maantiet | 55,8 | 40,1 | Kaikki rautatiet | 6,3 | 4,5 | Kaikki lentoasemat | 3,3 | 1,8 | Teollisuusalueet | 0,8 | 0,5 | Suuret infrastruktuurit taajamien ulkopuolella | Tieliikenteen pääväylät | 34 | 25,4 | Rautatieliikenteen pääväylät | 5,4 | 4,5 | Suuret lentoasemat | 1 | 0,3 | Komissio on analysoinut myös melukarttojen laatimisesta aiheutuvia hallinnollisia rasitteita ja kustannuksia. Kaikkein haastavin tehtävä oli saada tietoja melun lähteistä, topografiasta, ympäröivistä rakennuksista ja väestöstä. Melukartoituksen kustannukset ovat 0,33–1,16 euroa/asukas, keskimäärin siis 0,84 euroa/asukas[28]. Melukartoituksen yhdenmukaistetut arviointimenetelmät Ympäristömeludirektiivin 6 artiklan mukaan komissio laatii yhteiset melun arviointimenetelmät meluindikaattoreiden määrittelemiseksi. Direktiivissä ei kuitenkaan anneta tätä varten määräaikaa tai kalenteria. Ympäristömeludirektiivissä säädetään, että yhdenmukaistettujen menetelmien käyttöönottoa odotettaessa jäsenvaltioiden on käytettävä mainitussa direktiivissä säädettyjä väliaikaisia menetelmiä tai omia menetelmiään. Komissio teki arvioinnin eri menetelmien tuottamien tulosten vertailtavuudesta. Arviointi osoitti, että 13 jäsenvaltion omat arviointimenetelmät ovat erilaisia kuin väliaikaiset menetelmät. Tämän johdosta komissio ryhtyi vuonna 2008 kehittämään yhdenmukaistettuja arviointimenetelmiä ( Common Noise Assessment Methods in Europe – CNOSSOS-EU) (ks. jäljempänä kohta 5.1.1). Toimintasuunnitelmat Ympäristömeludirektiivin 8 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että toimivaltaiset viranomaiset ovat laatineet toimintasuunnitelmat, joilla pyritään hallitsemaan melua ja sen vaikutuksia sekä tarvittaessa vähentämään melua. Toimivaltaiset viranomaiset saivat itse päättää siitä, mitä toimenpiteitä toimintasuunnitelmat sisältävät, kunhan ne täyttävät liitteessä V esitetyt vähimmäisvaatimukset. Tähän mennessä 20 jäsenvaltiota on toimittanut tiivistelmän toimintasuunnitelmastaan. Viisi jäsenvaltiota[29] on toimittanut ympäristömeludirektiivissä edellytetyt tiedot ajoissa[30]. Kahdeksan jäsenvaltiota[31] toimitti mainitut tiedot kuuden kuukauden viiveellä, ja seitsemän jäsenvaltiota[32] toimitti ne yli vuoden päästä määräajasta. Seuraavat seitsemän jäsenvaltiota eivät ole tähän mennessä toimittaneet toimintasuunnitelmaansa: DK, FR, EL, HU, IT, MT ja SI. Jäsenvaltioiden toimittamat tiedot erosivat toisistaan hyvin paljon, ja ne olivat myös hajanaiset. Siksi toimintasuunnitelmista on hyvin vaikea tehdä kattavaa analyysiä. Analysointi onkin vielä kesken. Hiljaiset alueet Hiljaiset alueet ovat hyväksi kansanterveydelle ja erityisesti niille ihmisille, jotka asuvat meluisilla kaupunkialueilla. Osana toimintasuunnitelmaa jäsenvaltioiden oli otettava käyttöön erityisiä toimia ja laadittava toimintasuunnitelmia taajamien hiljaisten alueiden suojelemiseksi melun lisääntymiseltä. Ympäristömeludirektiivin mukaan hiljaisten alueiden nimeäminen on kuitenkin laajalti jäsenvaltioiden päätettävissä. Tämän liikkumavaran vuoksi eri puolilla EU:ta noudatetaan hyvin erilaisia lähestymistapoja. Suurin osa jäsenvaltioista on nimennyt hiljaisia alueita taajamissa, mutta monet jäsenvaltiot eivät ole nimenneet yhtään hiljaista aluetta maaseudulla. Yleisölle tiedottaminen, yleisön kuuleminen ja tiedonhallinta Ympäristömeludirektiivin 8 ja 9 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että yleisöä kuullaan toimintasuunnitelmista ja että toimintasuunnitelmat asetetaan yleisön saataville ja levitetään ympäristötiedon julkista saatavuutta koskevan direktiivin mukaisesti[33]. Ympäristömeludirektiivin 10 artiklan 3 kohdan mukaan komissio perustaa strategisista melukartoista saatuihin tietoihin pohjautuvan tietokannan helpottaakseen 11 artiklassa tarkoitetun raportin kokoamista ja muuta teknistä ja tietopohjaista työtä. Tästä syystä komissio asetti kaikki jäsenvaltioiden joulukuuhun 2010 mennessä toimittamat raportit yleisön saataville[34]. Lisäksi EEA:n Reportnet on helpottanut tiedonhallintaa ja lyhentänyt raporttien arviointiin tarvittavaa aikaa. Vaikka raporttien julkaiseminen Reportnetissa on tähän saakka ollut vapaaehtoista, noin 80 prosenttia jäsenvaltioista julkaisi raporttinsa siinä. Lisäksi EEA perusti lokakuussa 2009 palvelun Noise Observation and Information Service for Europe (N.O.I.S.E)[35], jonka tarkoituksena on tiedottaa yleisölle melusaasteesta Euroopassa. MAHDOLLISET TOIMET LYHYELLÄ JA KESKIPITKÄLLÄ AIKAVÄLILLÄ Ympäristömeludirektiivin antaminen oli edistysaskel melusaasteen torjunnassa EU:n tasolla. Tässä kertomuksessa yksilöidään ympäristömeludirektiivin täytäntöönpanon saavutuksia ja jäljellä olevia haasteita. Saavutukset on pantu merkille myös muualla kuin komission laatimassa analyysissä. Eurocities-verkosto[36] on arvioinut, että ympäristömeludirektiivi on saanut aikaan todellista hyötyä. Ensinnäkin ympäristömeludirektiivillä otetaan käyttöön ympäristömelun hallintajärjestelmä kaikissa jäsenvaltioissa. Jotkin jäsenvaltiot olivat jo kehittäneet tällaisen järjestelmän ja saaneet siitä kokemusta, kun taas muissa jäsenvaltioissa tätä aihetta käsiteltiin nyt ensimmäistä kertaa järjestelmällisellä tavalla. Melun hallinnasta ovat perinteisesti vastanneet jäsenvaltioissa useat eri viranomaiset ja hallintotasot, mutta jotkin jäsenvaltiot ryhtyivät ympäristömeludirektiivin täytäntöönpanon yhteydessä perustamaan asianmukaisia yhteistyö- ja koordinointirakenteita. Muita saavutuksia ovat erityisesti - edistys melusaasteen kartoituksessa ja arvioinnissa EU:ssa, minkä johdosta saadaan ensi kertaa yleiskuva melusaasteongelmien laajuudesta, - strategisen melukartoituksen vertailtavuuden parantuminen, mukaan luettuina yhteiset indikaattorit ja kattavat EU:n tason melutiedot, joita ei aiemmin ollut käytettävissä, - melua koskevien toimintasuunnitelmien laatiminen jäsenvaltioiden yksilöimistä ongelmakohdista EU:n laajuisesti, - ongelmien yksilöiminen melun lähteitä (esim. ajoneuvot, rautatiet ja lentokoneet) koskevasta EU:n lainsäädännöstä (ks. jäljempänä kohta 5.2). Viime vuosina on havaittu myös useita täytäntöönpano-ongelmia ja muita puutteita, jotka on ratkaistava jatkossa. Nämä haasteet on mahdollisia jatkotoimia varten jaettu kahteen pääryhmään: ympäristömeludirektiivin täytäntöönpanon parantaminen ja melun lähteitä sääntelevän lainsäädännön lisäkehittäminen. Ympäristömeludirektiivin täytäntöönpanon parantaminen Ympäristömeludirektiivin täytäntöönpanon ensimmäisen vaiheen analyysi osoittaa, että on aloja, joilla komissio ja jäsenvaltiot voisivat tehdä parannuksia suoraan ja välittömästi. Tästä syystä komissio aikoo esittää 13 artiklassa tarkoitetulle melukomitealle työohjelman ja joitakin jäljempänä yksilöityjä tekijöitä. Komissio harkitsee tarvittaessa oikeustoimiin ryhtymistä tukeakseen jäljempänä lueteltuja ennakoivia täytäntöönpanotoimia. Melukartoitusta koskevan yhteisen menetelmäkehyksen hyväksyminen Strategisen melukartoituksen vertailtavuudessa tapahtuneista parannuksista huolimatta tilanne on kaukana parhaasta mahdollisesta. Meneillään olevat arvioinnit osoittavat, että on edelleenkin vaikeaa esittää vertailukelpoisia lukuja niiden ihmisten lukumäärästä, jotka altistuvat liian suurelle melulle. Ongelmia aiheuttavat muun muassa tietojenkeruutapojen erilaisuus, tietojen laatu ja saatavuus sekä käytetyt arviointimenetelmät. Tämän johdosta tulokset vaihtelevat jäsenvaltiosta toiseen. Tarvittava vertailtavuustaso saavutetaan viime kädessä niin, että käytettävissä on yhdenmukaistettu menetelmäkehys, joka kuvastaa riittävällä tavalla alakohtaisia erityispiirteitä. Vuonna 2008 komissio ryhtyi (6 artiklan 2 kohdan mukaan) kehittämään yhteisiä menetelmiä melualtistuksen arvioimiseksi. JRC:n johtamasta hankkeesta CNOSSOS-EU saadaan tekninen perusta komission täytäntöönpanopäätöksen valmistelulle. Jos tekninen työ saadaan päätökseen vuonna 2011, komissio harkitsee ympäristömeludirektiivin liitteen II tarkistamista vuoden 2012 alussa (saatuaan melukomitealta lausunnon vuonna 2011). Yhteisen menetelmäkehyksen painopisteenä voisi olla strateginen kartoitus, ja siinä olisi tasapainotettava tarkkaan yhdenmukaistamistarpeet oikeasuhteisuuden ja alakohtaisten erityispiirteiden välillä, esimerkiksi tietovaatimusten osalta. Osana tätä päätöstä komissio aikoo esittää ehdotuksen komission, EEA:n ja jäsenvaltioiden yhteiseksi työohjelmaksi CNOSSOS-EU -hankkeen toteuttamisesta vuosina 2012–2015, jotta hanke on toimintakykyinen kolmannella raportointikaudella vuonna 2017. Ohjeiden laatiminen täytäntöönpanon avuksi EU:n tasolla Monia direktiivin näkökohtia ei ole kuvattu tarpeeksi yksityiskohtaisesti tai ne jättävät sijaa eriävälle tulkinnalle ja täytäntöönpanolle. Monet jäsenvaltiot ovat ehdottaneet, että nämä kysymykset ratkaistaisiin kohdennetuilla toimilla, jotka helpottavat täytäntöönpanoa ja sääntöjen noudattamista EU:n tasolla. Näitä toimia olisivat muun muassa ohje-asiakirjojen laatiminen, tietojenvaihto parhaista käytännöistä tai erityisten työpajojen ja kurssien järjestäminen. Tällaiset toimet voisivat kattaa seuraavat seikat: melukartoitusmenetelmät ja parhaat melukartoituskäytännöt, ennakoivat arvot melukarttoja varten, annosvastesuhde, moninkertaisen altistumisen laskeminen, toimintasuunnitelmien laatiminen sekä toiminta- tai tavoitearvot. Monet jäsenvaltiot katsovat, että liitteessä V esitetyt vähimmäisvaatimukset eivät helpota riittävällä tavalla toimintasuunnitelmien valmistelemista. Tämä koskee erityisesti hiljaisten alueiden nimeämistä (ks. edellä kohta 4.3.5). Täytäntöönpanotoimien, joiden on tarkoitus olla osa työohjelmaa, olisi myös osaltaan parannettava yhteistyö- ja koordinointimekanismeja jäsenvaltioissa. Ilmanlaadun ja melunhallinnan välisten synergioiden parantaminen On ehdotettu toistuvasti, että ilmanlaadun ja melunhallinnan alalla olisi toteutettava tiiviimpiä koordinointitoimia ja että nämä alat olisi integroitava lähemmin toisiinsa. Ilmanlaatua koskevan direktiivin (2008/50/EY) ja sen edeltäjien täytäntöönpano edellyttää samankaltaisia toimia, esimerkiksi tietojenkeruuta taajamissa, arviointimenetelmien parantamista, toimintasuunnitelmien laatimista, yleisölle tiedottamista ja komissiolle raportoimista. Muutamat jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet saaneensa myönteistä kokemusta ilmanlaatua ja melua koskevien toimien yhdistämisestä. Ne ovat muun muassa laatineet integroituja toimintasuunnitelmia sellaisten tieliikenteen ongelmakohtien ratkaisemiseksi, jotka aiheuttavat melu- ja ilmansaasteongelmia. Näitä näkökohtia voitaisiin tutkia lisää synergioiden luomiseksi ja kokemusten saamiseksi. Raportoinnin yksinkertaistaminen Direktiivillä otetaan käyttöön useita syklisiä raportointivelvoitteita, jotka joissakin tapauksissa luovat hallinnollisen lisätaakan tuottamatta kuitenkaan tarvittavaa lisäarvoa EU:n toiminnalle. Raportoinnin ja sähköisten raportointiprosessien yksinkertaistamista voitaisiin parantaa lisää, ja niiden käytön olisi oltava pakollista. Muita useiden jäsenvaltioiden osoittamia puutteita ovat erityisesti syöttötietovaatimukset, mukaan luettuina koordinointi, tietojen kerääminen ja saatavuus, tietojen puute ja laatuvaatimuksista ohjeistaminen sekä arviointikorkeuteen liittyvät ongelmat. INSPIRE-direktiivin[37] nojalla toteutettavat täytäntöönpanotoimet (esimerkiksi yhteinen melutietoinfrastruktuuri) saattavat tuoda mukanaan muita yksinkertaistamistoimia. Melun lähteitä koskeva lainsäädäntö Ympäristömelua säännellään EU:n tasolla useilla eri välineillä, joita ovat muun muassa säännökset tiettyjen ajoneuvojen ja välineiden markkinoille pääsyn vaatimuksista, rautateiden yhteentoimivuuden eritelmät[38] ja säännöt toimintarajoituksista lentoasemilla. Sen lisäksi, että viime vuosikymmenen aikana on toteutettu lukuisia toimia ja parannettu EU:n lainsäädäntöä tällä alalla[39], komissio harkitsee näiden toimenpiteiden kehittämistä edelleen, jotta voidaan vähentää melulle altistumista ja melusaastetta EU:ssa. Komission työohjelmaan 2011 sisältyy useita tärkeitä meluun liittyviä aloitteita: - Liikenteen valkoinen kirja [40], jossa esitetään vuoteen 2050 ulottuva etenemissuunnitelma, jonka avulla muun muassa vähennetään liikenneperäistä melusaastetta (esimerkiksi toimet ajoneuvojen melutasonormien kehittämiseksi). - Lentoasemien melua koskevan direktiivin 2002/30/EY tarkistaminen osana ns. lentoasemapakettia parantaa melukartoitusta kansainvälisesti tunnustettujen menetelmien ja tietojen avulla ja edistää kustannustehokkaiden melunvähentämistoimien käyttöönottoa; tässä yhteydessä otetaan huomioon kansainvälisesti sovitut standardit, joilla lähennetään toisiinsa lentoasemien melua koskevaa direktiiviä ja ympäristömeludirektiiviä. - Kun vähintään nelirenkaisten moottoriajoneuvojen aiheuttamaa melua koskevaa lainsäädäntöä tarkistetaan seuraavan kerran, tarkoituksena on arvioida parannettujen testimenettelyjen perusteella mahdollisuuksia ottaa käyttöön tiukemmat raja-arvot sen varmistamiseksi, että markkinoille saatetaan tosiasiassa hiljaisempia ajoneuvoja. Tässä yhteydessä saatetaan antaa ehdotus asetukseksi moottoriajoneuvojen sallitusta melutasosta ja pakojärjestelmästä. Aloitteen päätavoitteena on vähentää niitä kielteisiä vaikutuksia, joita moottoriajoneuvoliikenteen melu aiheuttaa Euroopan kansalaisille. - Ulkona käytettävien laitteiden aiheuttamaa melua koskevan direktiivin[41] tarkistamisen yhteydessä arvioidaan direktiivin kattamien laitteiden soveltamisalaa ja linjataan meluvaatimukset nykyisen huipputeknologian kanssa. Tarkoituksena on myös yksinkertaistaa asiaan liittyviä hallinnollisia vaatimuksia. Lisäksi komissio aikoo analysoida edelleen muita toimenpiteitä, joilla voitaisiin vähentää melusaastetta EU:n tasolla (esimerkiksi hiljaiset tienpinnat), ja esittää tarvittaessa asiaa koskevia ehdotuksia. Lisäpohdintaa kaipaavia kysymyksiä Osana uudelleentarkastelua valmistelutyön yhteydessä tarkasteltiin myös sellaisia osatekijöitä, joita voi olla tarpeen käsitellä, jotta EU:n laajuinen ympäristömelulainsäädäntö olisi toimiva ja tehokas. Nämä osatekijät ovat seuraavat: - Toiminta- tai tavoitearvot : Jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön useita erilaisia lähestymistapoja ja päämääriä, mikä estää tasapuolisten toimintaolosuhteiden luomista sisämarkkinoilla ja luo hyvin erilaisen suojan tason kansalaisille eri puolilla EU:ta (ks. edellä kohta 4.2). Pakollisten melun raja-/tavoitearvojen asettaminen EU:n tasolla koskettaisi toissijaisuuskysymyksiä, sillä se rajoittaisi kansallisten ja paikallisviranomaisten liikkumavaraa mukauttaa suojan tasoa ja toimintasuunnitelmia/toimenpiteitä oman maan tilanteeseen. Vaihtoehtoisesti EU:n tasolla voitaisiin antaa melua koskevia toiminta-arvoja, vähimmäisvaatimuksia tai suosituksia. Näitä lähestymistapoja voitaisiin käyttää meluntorjuntatoimien käynnistämisen vähimmäiskynnysrajoina, mutta ne eivät estäisi jäsenvaltioita asettamasta tarvittaessa tiukempia vaatimuksia. - Meluindikaattorit : Voimassa olevassa ympäristömeludirektiivissä jäsenvaltioiden edellytetään käyttävän määriteltyjä meluindikaattoreita Lden ja Lnight ja raportoivan tapauksista, joissa väestö altistuu Lden 55 dB:lle tai Lnight 50 dB:lle tai sitä suuremmille arvoille (ks. kohta 4.2.). Nykyisissä raportointisäännöissä ei kuitenkaan oteta huomioon sitä seikkaa, että terveyshaittoja aiheutuu todennäköisesti myös alemman tason melusaasteesta, jolle huomattavan suuri osa EU:n väestöstä altistuu (ks. kohta 2). Uusimpien WHO:n suositusten mukaan meluindikaattorin Lnight raportointiraja olisi alennettava Lnight 40 dB:iin, jotta melusaasteen vaikutuksia eri puolilla EU:ta voitaisiin arvioida paljon todenmukaisemmin. - Täytäntöönpanon valvonta : Ympäristömeludirektiivissä ei anneta selkeitä täytäntöönpanon valvontaa koskevia säännöksiä, jotka liittäisivät toimintasuunnitelmiin sisältyvät melutasojen ylitykset suoraan mahdollisiin seuraamuksiin myös sellaisissa jäsenvaltioissa, jotka ovat ottaneet käyttöön oikeudellisesti sitovia raja-arvoja kansallisella tasolla. Melukarttojen arviointi osoittaa, että melun raja-arvoja rikotaan ilmeisesti useinkin seurauksetta. Voitaisiin harkita toimintasuunnitelmien tavoitteiden, sisällön ja toteuttamisen valvonnan selkeyttämistä, mutta kuitenkin niin, että toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita noudatetaan. - Tekniset määritelmät, vaatimukset ja konseptit : On mahdollista tehdä useita teknisiä parannuksia, muun muassa täsmentää taajamiin, hiljaisiin alueisiin, tieliikenteen pääväyliin, teollisuusmeluun ja toimintasuunnitelmiin liittyviä määritelmiä ja velvoitteita. Lisäksi mittauspisteet ovat edelleen ongelma, kuten myös mittauskorkeutta koskeva joustavuus, joka on ongelmallinen joissakin sellaisissa jäsenvaltioissa, joissa on erityisiä rakennusinfrastruktuureja. Näin ollen lisäselkeyttäminen tai -yhdenmukaistaminen olisi hyödyllistä arvojen ja arviointitulosten esittämisen kannalta. - Hallinnollinen taakka ja oikeudellisten näkökohtien linjaaminen : Voisi olla tarpeen yksinkertaistaa ja helpottaa raportointiaikataulua. Joistakin raportoinnin osatekijöistä[42] raportoitiin useaan kertaan. Ympäristömeludirektiivistä ei myöskään käy riittävällä tavalla ilmi, että arviointikehyksen eri vaiheet (melukartoitus ja toimintasuunnitelma) liittyvät tiiviisti toisiinsa. Lisäksi strategisen melukartoituksen ja toimintasuunnitelmien loppuun saattamisen välisen lyhyen ajan katsottiin olevan yksi suurimmista yleisön asianmukaisen kuulemisen esteistä. Ympäristömeludirektiivin asiaa koskevat säännökset olisi tarvittaessa linjattava säädösvallan siirron nojalla annettavien säädösten ja täytäntöönpanotoimenpiteiden kanssa (SEUT-sopimuksen 290 ja 291 artikla). PÄÄTELMÄT Ympäristömelu on edelleen merkittävä ongelma eri puolilla EU:ta, ja siitä aiheutuu huomattavia terveyshaittoja. Melun terveyshaitoista saatavilla olevien tietojen perusteella näyttää siltä, että olisi harkittava lisätoimien toteuttamista, jotta haitallisille melutasoille ei altistuisi yhtä paljon ihmisiä kuin nykyään. Ympäristömeludirektiivin täytäntöönpano on nyt saavuttanut aktiivisen vaiheen, jossa laaditaan melukartoituksia ja toimintasuunnitelmia. Ensimmäinen täytäntöönpanokertomus osoittaa, että huomattavia saavutuksia on saatu aikaan mutta että parantamisen varaa on ja ratkaistavana on edelleen useita ongelmia. Ympäristömeludirektiiviä ei kuitenkaan ole vielä hyödynnetty täysimittaisesti. Toimintasuunnitelmat ovat vasta toteuttamisvaiheessa, eivätkä ne ole (vielä) tuottaneet toivottuja tuloksia. Komissio harkitsee lisätoimien toteuttamista (kuten edellä on kuvattu) täytäntöönpanon parantamiseksi ja melun lähteiden vähentämiseksi. Lisäksi arviointimenetelmien yhdenmukaistaminen on vasta valmisteilla. Osana uudelleentarkastelua valmistelutyön (ks. edellä kohta 5.3) yhteydessä tarkasteltiin myös sellaisia osatekijöitä, joita voi olla tarpeen käsitellä, jotta ympäristömelulainsäädäntö olisi toimiva ja tehokas. Näitä ovat muun muassa indikaattorit ja vahvistetut täytäntöönpanon valvonnan mekanismit. Tämä kertomus tarjoaa perustan lisäkeskusteluille jäsenvaltioiden ja muiden asiaa koskevien sidosryhmien kanssa, jotta voidaan tutkia mahdollisuuksia parantaa ympäristömelulainsäädännön toimivuutta. Tästä kuulemisprosessista riippumatta on tarpeen pitää mielessä, että ympäristömeludirektiivin toimivuudesta voidaan tehdä kattavampi ja todenmukaisempi arviointi vasta melukartoituksen toisen kierroksen jälkeen, jolloin melusaasteesta on käytettävissä parempia tietoja. [1] Kertomuksen laadinta viivästyi useista eri syistä, joista suurimpia olivat täytäntöönpanoviiveet, riittävien tietojen puute ja arviointimenetelmän monimutkaisuus. [2] http://www.eea.europa.eu/themes/noise. [3] http://www.milieu.be/noise/index.html. [4] WHO–JRC (2011), Burden of disease from environmental noise , http://www.euro.who.int/en/what-we-do/health-topics/environmental-health/noise. [5] WHO (1999), http://whqlibdoc.who.int/hq/1999/a68672.pdf. [6] WHO (2009), http://www.euro.who.int/en/what-we-do/health-topics/environmental-health/noise/publications. [7] ENNAH, www.ennah.eu. [8] Environmental Burden of Disease in Europe -hankkeen mukaan melu on toiseksi pahin ympäristön stressitekijä. Hankkeella otettiin käyttöön menetelmä, jolla lasketaan ”menetetyt terveet elinvuodet” ( Disability-adjusted life years – DALY). DALY-arvo on yleisessä käytössä. http://en.opasnet.org/w/Ebode. [9] Babisch (2006, 2008), Miedema & Vos (2007) ja WHO Europe (2009, 2010). [10] LAmax – suurin äänitaso tietyllä aikapainotuksella. [11] EC Delft (2007), http://www.transportenvironment.org/docs/Publications/2008/2008-02_traffic_noise_ce_delft_report.pdf. [12] AT, BE, DE, DK, EL, ES, FI, FR, IE, IT, LU, NL, PT, SE ja UK. [13] LV ja PL. [14] AT, BG, BE, CZ, DK, EE, ES, FR, DE, EL, IT, LV, LT, LU, NL, PL, PT, SL ja SI. [15] LT, LV ja RO. [16] FI, IE, SE ja UK. [17] EE, LU, PT, SL ja BE/Brysselin hallintoalue. [18] Lisätietoja saa asiakirjasta EEA Technical report No 11/2010 ja tutkimusraportista (ks. alaviite 2). [19] http://eea.eionet.europa.eu/Public/irc/eionet-circle/eione_noise/library. [20] http://www.eionet.europa.eu/reportnet. [21] Ylemmät kynnysarvot: tieliikenteen pääväylät > 6 milj. ajoneuvoa/vuosi, raideliikenteen pääväylät > 60 000 junaa/vuosi, suuret lentoasemat > 50 000 lentoa/vuosi, suuret taajamat > 250 000 asukasta. [22] Alemmat kynnysarvot: tieliikenteen pääväylät > 3 milj. ajoneuvoa/vuosi, raideliikenteen pääväylät > 30 000 junaa/vuosi, suuret taajamat > 100 000 asukasta. [23] Huom: ympäristömeludirektiivin 7 artiklassa säädetään, että vuonna 2005 annettua luetteloa tieliikenteen pääväylistä, raideliikenteen pääväylistä sekä suurista lentoasemista ja taajamista on päivitettävä ensimmäisen strategisen melukartan valmistelun yhteydessä, jotta voidaan ottaa huomioon vuoden 2006 tilanne. Vastaavasti komissiolle jo annettuja luetteloita on päivitettävä melukartoituksen seuraavissa vaiheissa, jotta voidaan ottaa huomioon kaikki ne ongelmakohdat, joissa kynnysarvo on tällä välin ylittynyt. [24] BG, CZ, EE, HU, IE, LT, LV, LU, PL, PT, SI ja UK. [25] AT, BE CY, DK, FI, DE, NL, RO, ES, SE ja SK. [26] FR, EL ja IT. [27] Lden = päivä-ilta-yömelutaso. [28] Euroopan komissio, Cost study on noise mapping and action planning , P-44581-W, 2000. [29] DE, IE, LT, SE ja UK. [30] 18.1.2009. [31] CY, CZ, EE, ES, FI, LU, PL ja SL. [32] AT, BE, BG, LV, NL, PT ja RO. [33] 2003/4/EY (EYVL L 41,14.2.2003, s. 26–32). [34] http://circa.europa.eu/Public/irc/env/d_2002_49/library. [35] http://noise.eionet.europa.eu/. [36] Eurocities, WG Noise (2009), http://workinggroupnoise.web-log.nl/. [37] EUVL L 108, 25.4.2007, s. 1.–14. [38] Komission päätös 2006/66/EY Euroopan laajuisen tavanomaisen rautatiejärjestelmän osajärjestelmää ”liikkuva kalusto — melu” koskevasta yhteentoimivuuden teknisestä eritelmästä. [39] Erityisesti EU:n rautatiemelupolitiikan tarkistaminen, joka perustuu vuonna 2008 annettuun tiedonantoon ”Nykyistä kalustoa koskevat meluntorjuntatoimenpiteet rautatieliikenteessä” ja sen jälkeen esitettyihin komission ehdotuksiin, joita ovat muun muassa ehdotus rengasmelua koskevaksi direktiiviksi 2001/43/EY ja ehdotukset, jotka liittyvät direktiivillä 97/24/EY säännellyistä L-luokan ajoneuvoista peräisin olevaan meluun. [40] KOM(2011) 144 lopullinen. [41] Direktiivi 2000/14/EY ulkona käytettävien laitteiden melupäästöjä ympäristöön koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä. [42] Esim. taajamat, tieliikenteen pääväylät, raideliikenteen pääväylät ja suuret lentoasemat.