/* KOM/2011/0587 lopullinen */ KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE kolmansien maiden kansalaisten opiskelua, opiskelijavaihtoa, palkatonta harjoittelua tai vapaaehtoistyötä varten tapahtuvan maahanpääsyn edellytyksistä annetun direktiivin 2004/114/EY soveltamisesta





I. JOHDANTO Kolmansien maiden kansalaisten opiskelua, opiskelijavaihtoa, palkatonta harjoittelua tai vapaaehtoistyötä varten tapahtuvan maahanpääsyn edellytyksistä annettu neuvoston direktiivi 2004/114/EY[1] (jäljempänä ’direktiivi’) oli kolmas laillista maahanmuuttoa koskeva säädös, joka hyväksyttiin Amsterdamin sopimuksen ja Tampereella kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmien jälkeen. Direktiivin yleistavoitteena on markkinoida Eurooppaa maailmanlaajuisesti merkittävänä koulutuksen alan osaamiskeskuksena. Tavoitteen saavuttamiseksi direktiivissä pyritään asettamaan yhteiset oikeudelliset puitteet, joiden ansiosta Euroopan unionin ulkopuolelta tulevien henkilöiden (jäljempänä ’kolmansien maiden kansalaiset’) on helpompi tulla EU:hun ja oleskella EU:ssa opiskelutarkoituksessa. Koordinoidut ja läpinäkyvät oikeudelliset puitteet parantavat EU:n näkyvyyttä, saavutettavuutta ja houkuttelevuutta kolmansien maiden opiskelijoiden korkeakouluopintojen kohdemaana. Lisäksi opiskelijoiden liikkuvuus hyödyttää maailmanlaajuista talouskehitystä, koska se edistää tietojen ja ideoiden leviämistä. Direktiivissä säädetään perusedellytyksistä, joiden täyttyessä oppilaat, palkattomat harjoittelijat ja vapaaehtoistyöntekijät saavat tulla EU:hun ja oleskella EU:ssa. Tällaiset tilapäisen maahanmuuton muodot eivät ole riippuvaisia vastaanottavan maan työmarkkinatilanteesta. Direktiivin tavoitteena on edistää tällaista maahanmuuttoa, josta on vastavuoroista hyötyä eri toimijoille ja joka parantaa kulttuurien keskinäistä ymmärtämystä. Koulutuksen varhaiset vuodet vaikuttavat ratkaisevasti nuorten arvoihin, asenteisiin, pyrkimyksiin ja tietoihin. Työharjoittelun ja ammattikoulutuksen avulla nuorten on mahdollista hankkia tärkeitä taitoja, jotka saattavat auttaa heitä ja heidän työnantajiaan tulevaisuudessa. Euroopan vapaaehtoistoiminnan teemavuosi 2011 toi korostetusti esiin, kuinka vapaaehtoistoimintaan osallistuminen voi tuottaa arvokasta oppimiskokemusta ja kulttuurivaihtoa. Vapaaehtoistyö auttaa tekijöitään omaksumaan uusia taitoja, ja sillä myös edistetään solidaarisuutta ja demokraattisia arvoja. Tämä kertomus on laadittu direktiivin 21 artiklassa komissiolle asetetun velvoitteen nojalla, ja siinä esitetään yleiskatsaus siitä, kuinka jäsenvaltiot ovat saattaneet direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään ja panneet sen täytäntöön. Lisäksi siinä määritetään kysymyksiä, jotka ovat mahdollisesti ongelmallisia. Kertomus perustuu komission puolesta suoritettuun tutkimukseen[2] ja muihin lähteisiin, joita ovat muun muassa Euroopan muuttoliikeverkoston kautta tehdyt tapauskohtaiset tiedustelut[3], yksittäisten ihmisten lähettämät valitukset, kysymykset ja vetoomukset sekä jäsenvaltioiden kanssa käydyt keskustelut, jotka koskevat tämän direktiivin soveltamiseen liittyviä käytännön kysymyksiä. Direktiivi annettiin 13. joulukuuta 2004. Se ei sido Tanskaa, Irlantia ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa. Jäsenvaltioille on annettu mahdollisuus asiatietojen tarkistamiseen ja saattamiseen ajan tasalle. II. VALVONTA JA SAATTAMINEN OSAKSI KANSALLISTA LAINSÄÄDÄNTÖÄ Direktiivin 22 artiklan perusteella jäsenvaltioiden oli saatettava direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöään viimeistään 12. tammikuuta 2007 ja ilmoitettava tästä komissiolle viipymättä. Vuosina 2006–2010 komissio piti jäsenvaltioiden kanssa kokouksia, joissa keskusteltiin direktiivin täytäntöönpanosta ja tulkinnasta. Vuonna 2007 komissio käynnisti Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 258 artiklan (entinen perustamissopimuksen 226 artikla) mukaisen rikkomismenettelyn 14 jäsenvaltiota[4] vastaan, koska nämä eivät olleet ajoissa saattaneet direktiiviä osaksi kansallista lainsäädäntöään tai eivät olleet ilmoittaneet siitä komissiolle asianmukaisesti. Sittemmin kaikki jäsenvaltiot ovat ryhtyneet täytäntöönpanotoimiin, joten ilmoittamatta jättämisen vuoksi aloitetut rikkomismenettelyt on lopetettu. III. TÄYTÄNTÖÖNPANOTOIMIEN YHDENMUKAISUUS DIREKTIIVIN KANSSA 3.1. Soveltamisala (3 artikla) Direktiivin 3 artiklassa säädetään, mihin kolmansien maiden kansalaisten ryhmiin on sovellettava ja voidaan soveltaa säännöksiä, joilla direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä. Säännöksiä on sovellettava kolmansien maiden kansalaisiin, jotka hakevat pääsyä jonkin jäsenvaltion alueelle opiskelua varten. Säännöksiä voidaan myös soveltaa kolmansien maiden kansalaisiin, jotka hakevat maahanpääsyä oppilasvaihtoa, palkatonta harjoittelua tai vapaaehtoistyötä varten. Yhteensä kymmenen jäsenvaltiota[5] päätti soveltaa direktiiviä kaikkiin kolmeen ryhmään (oppilaat, palkattomat harjoittelijat ja vapaaehtoistyöntekijät), joiden osalta soveltaminen oli vapaaehtoista, ja lisäksi viisi jäsenvaltiota[6] päätti soveltaa sitä yhteen tai kahteen näistä ryhmistä. Yhteensä yhdeksän jäsenvaltiota (AT, BE, DE, FI, LT, MT, NL, PL ja SE) saattoi ainoastaan opiskelijoita koskevat säännökset osaksi kansallista lainsäädäntöään. Jos jäsenvaltiot päättävät soveltaa direktiiviä johonkin näistä kolmesta ryhmästä (opiskelijoiden lisäksi), kyseisen valinnan myötä niillä on velvollisuus saattaa asiaa koskevat säännökset osaksi kansallista lainsäädäntöään, jollei kyse ole jäsenvaltion harkintavaltaan jätetyistä säännöksistä. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että jäsenvaltiot ovat välillä jättäneet huomioimatta tämän yleisen säännön. 3.2. Suotuisammat säännökset (4 artikla) Pienellä määrällä jäsenvaltioita on EU:n ulkopuolisten maiden kanssa kahdenvälisiä sopimuksia, joihin sisältyy säännöksiä, jotka ovat direktiivin säännöksiä suotuisampia. Tämä on sallittua direktiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla. Jäsenvaltiot voivat direktiivin 4 artiklan 2 kohdan perusteella antaa tai säilyttää direktiivin säännöksiä suotuisampia säännöksiä myös muussa yhteydessä kuin kahdenvälisten ja monenvälisten sopimusten perusteella. Näyttää kuitenkin siltä, että toisinaan jäsenvaltiot ovat ymmärtäneet tämän väärin ja jättäneet huomiotta direktiivin pakottavat säännökset, kuten vaatimuksen, jonka mukaan palkattomilla harjoittelijoilla on oltava koulutussopimus. Suotuisammat säännökset sallitaan, kunhan ne eivät kavenna direktiivissä jo taattuja kolmansien maiden kansalaisten oikeuksia. Kyseiset säännökset eivät saa olla vastoin direktiivin tarkoitusta, joka on kolmansista maista peräisin olevien opiskelijoiden maahanpääsyn ja oleskelun edellytysten tietyntasoinen yhdenmukaistaminen avoimen ja yhteisen EU:n tason järjestelmän luomiseksi. 3.3. Maahanpääsyn edellytykset (5, 6, 7, 9, 10 ja 11 artikla) - Maahanpääsyn yleiset edellytykset (6 artikla) Kaikki jäsenvaltiot ovat sisällyttäneet osaksi kansallista lainsäädäntöään direktiivin 6 artiklan 1 kohdan a alakohdassa esitetyn vaatimuksen voimassa olevan matkustusasiakirjan esittämisestä. Useissa tapauksissa (CY, EL, FR, HU, MT, NL, SE ja SI) tähän on lisätty direktiivin mahdollistama vaatimus, jonka mukaan matkustusasiakirjan voimassaoloajan on katettava vähintään asiakirjan haltijan aiotun oleskelun keston. Direktiivin 6 artiklan 1 kohdan b alakohdassa edellytetään, että alaikäisellä on huoltajan antama lupa aiottuun oleskeluun. Ei ole selvää, ovatko Bulgaria, Italia ja Alankomaat saattaneet tämän kohdan osaksi kansallista lainsäädäntöään. Italia ja Latvia vaativat lisäksi todistuksia siitä, että alaikäisellä on asianmukainen huoltaja. Itävalta, Belgia ja Ruotsi eivät ole nimenomaisesti saattaneet kyseistä vaatimusta osaksi kansallista lainsäädäntöä[7]. Direktiivin 6 artiklan 1 kohdan c alakohdassa edellytetään, että kolmannen maan kansalaisella on sairausvakuutus kaikkien niiden riskien varalta, joiden osalta kyseisen jäsenvaltion omat kansalaiset yleensä on vakuutettu. Tässä suhteessa asianomaisissa jäsenvaltioissa on useita erityyppisiä käytäntöjä. Belgiassa edellytetään, että kolmansien maiden kansalaisilla on vakuutuksen sijaan riittävät omat varat terveydenhoitokulujensa kattamiseen. Ei ole täysin selvää, edellytetäänkö Italiassa vakuutusta. Lisäksi tietyt maat (BG, CZ[8], LU, PL, RO, SI ja SK) eivät nimenomaisesti viittaa riskeihin, joiden varalta kyseisen jäsenvaltion omat kansalaiset yleensä on vakuutettu. Melkein kaikki jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön 6 artiklan 1 kohdan d alakohdassa esitetyn vaatimuksen, jonka mukaan kolmannen maan kansalaista ei saada pitää uhkana yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle . Ei ole selvää, onko Italia saattanut tätä vaatimusta osaksi kansallista lainsäädäntöä ja jos on, miten. Monet jäsenvaltiot (BG, CY, CZ, EE, DE, HU, LU, NL, PL, SI ja SK) vaativat tositteen esittämistä hakemuksen käsittelystä, kuten on mahdollista vaatia 6 artiklan 1 kohdan e alakohdan perusteella. Kaikki jäsenvaltiot eivät ole saattaneet osaksi kansallista lainsäädäntöään 6 artiklan 2 kohtaa, jonka mukaan jäsenvaltioiden on helpotettava sellaisten kolmansien maiden kansalaisten maahanpääsyä, jotka osallistuvat yhteisön ohjelmiin, joilla pyritään edistämään liikkuvuutta yhteisöön tai yhteisössä. Näyttää siltä, että tietyt jäsenvaltiot (BE, BG, EE, DE, IT ja RO) eivät ole saattaneet tätä säännöstä osaksi kansallista lainsäädäntöään, ja toiset jäsenvaltiot puolestaan ainoastaan vaativat tällaista helpottamista sen sijaan, että toteuttaisivat sen (esimerkiksi) edullisempia maksuja tai nopeampia menettelyjä koskevilla säännöillä. Näin ollen tätä tärkeää sääntöä ei vielä ole saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä tyydyttävällä tavalla. - Opiskelijoita koskevat erityisedellytykset (7 artikla) Direktiivin 7 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan jäsenvaltioilla on velvollisuus julkistaa varojen kuukausittainen vähimmäismäärä, joka kolmannen maan opiskelijalla on oltava toimeentuloa, opintoja ja paluumatkaa varten ja joka hänen on kyettävä osoittamaan. Tämä on yhteydessä jäsenvaltioiden laajempaan velvollisuuteen tiedottaa kolmansien maiden kansalaisille opiskelijoiden maahanpääsyä koskevista säännöistä. Näin varmistetaan avoimuus ja oikeusvarmuus tulevien opiskelijoiden kohtelussa ja siten kannustetaan heitä opiskelemaan EU:ssa. Näiden säännösten saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on kyseenalaista useissa jäsenvaltioissa. Unkarissa tarvittavat varat arvioidaan tapauskohtaisesti. Monien muiden jäsenvaltioiden (BE, BG, CY, EL, LT, MT, NL, PL, PT, RO ja SK) osalta on kyseenalaista, ovatko julkistamisen menetelmät riittäviä. Näin on esimerkiksi silloin, kun kyseiset tiedot julkistetaan virallisissa asiakirjoissa, joihin kolmansien maiden kansalaisten on vaikea päästä käsiksi tai joita heidän on vaikea lukea. Direktiivin 7 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettu vähimmäismäärä vaihtelee huomattavasti eri jäsenvaltioissa Bulgarian noin 120 eurosta kuukaudessa Alankomaiden 795 euroon kuukaudessa vuonna 2009. Tyypillisesti tämä määrä lasketaan asianomaisen maan vähimmäistoimeentulo- tai vähimmäispalkkatason perusteella tai maan omille opiskelijoille maksettavien apurahojen perusteella. Myös keinot riittävien varojen osoittamiseen vaihtelevat suuresti jäsenvaltiosta toiseen. Niitä voivat olla esimerkiksi apurahat (katso johdanto-osan 13 kappale) tai todistus vanhempien tuloista. Kun jäsenvaltiot määrittävät varojen vähimmäistason tai säätävät keinoista, joilla riittävät varat osoitetaan, niiden on otettava asianmukaisesti huomioon suhteellisuusperiaate ja direktiivin tehokkuus. Direktiivin 7 artiklan 1 kohdan c alakohdassa jäsenvaltiolle annetaan oikeus edellyttää sen osoittamista, että hakijalla on riittävä kielitaito opinto-ohjelman seuraamiseksi. Tietyt maat (EE, DE, IT ja MT ) ovat hyödyntäneet tätä mahdollisuutta. Monissa jäsenvaltioissa katsotaan, että hakijan hyväksyminen korkeakouluun on osoitus riittävästä kielitaidosta. Monet jäsenvaltiot (AT, BG, CY, EL, LT, MT, PL, PT ja RO) ovat saattaneet osaksi kansallista lainsäädäntöään 7 artiklan 1 kohdan d alakohdan, jonka perusteella hakijan on esitettävä tosite laitoksen vaatimien maksujen suorittamisesta. Toisissa jäsenvaltioissa taas tätä vaatimusta saatetaan soveltaa epäsuorasti siten, että vaaditaan vahvistusta hakijan rekisteröitymisestä oppilaitokseen. Ainoastaan 11 jäsenvaltiota (CY, FR, EL, HU, IT, LV, PL, PT, RO, SE ja SK) päätti 7 artiklan 2 kohdan perusteella olla vaatimatta erillistä sairausvakuutusta sellaisilta kolmansien maiden opiskelijoilta, joilla on sairausvakuutus laitokseen kirjoittautumisen johdosta ilman eri toimenpiteitä. - Oppilaita koskevat erityisedellytykset (9 artikla) Raporttien mukaan 12 jäsenvaltiota[9] on sisällyttänyt oppilaat lainsäädäntöönsä. Näyttää siltä, että kaikki nämä 12 maata Bulgariaa lukuun ottamatta ovat saattaneet osaksi kansallista lainsäädäntöään vaatimuksen, jonka mukaan kolmannen maan kansalaisen on toimitettava todiste hyväksymisestä keskiasteen oppilaitokseen (9 artiklan 1 kohdan b alakohta). Kuitenkin vain osa maista (CY, ES, IT, LU, PT, SI ja RO) on pannut erikseen täytäntöön vaatimuksen, joka koskee selvityksen toimittamista osallistumisesta hyväksyttyyn oppilasvaihto-ohjelmaan (9 artiklan 1 kohdan c alakohta). Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan d alakohdassa edellytetään selvitystä siitä, että vaihto-oppilasjärjestö vastaa oppilaasta, ja 9 artiklan 1 kohdan e alakohdassa edellytetään oppilaan majoittamista tiettyjä vaatimuksia vastaavaan perheeseen . Bulgaria ja Slovenia eivät ole saattaneet kumpaakaan näistä vaatimuksista osaksi kansallista lainsäädäntöään. Espanja ja Portugali hyväksyvät myös oppilaiden majoittamisen laitoksiin. Tietyt jäsenvaltiot (BG, CZ, ES ja SI) eivät ole erikseen saattaneet oppilaiden vähimmäis- ja enimmäisikää koskevia vaatimuksia osaksi kansallista lainsäädäntöään, mutta tämä on sallittua suotuisampien säännösten nojalla. Kypros soveltaa 9 artiklan 2 kohdan mahdollistamaa vastavuoroisuutta ja hyväksyy näin vaihto-ohjelmaan osallistuvien oppilaiden maahanpääsyn vain sellaisten maiden osalta, jotka tarjoavat vastaavan mahdollisuuden kyproslaisille oppilaille. - Palkattomia harjoittelijoita koskevat erityisedellytykset (10 artikla) Yhteensä 12 jäsenvaltiota[10] on sisällyttänyt palkattomat harjoittelijat direktiivin täytäntöönpanemiseksi antamansa lainsäädännön soveltamisalaan. Italia ei ole saattanut osaksi kansallista lainsäädäntöä koulutussopimusta koskevaa vaatimusta (10 artiklan a alakohta) eikä riittävien varojen osoittamista koskevaa vaatimusta (10 artiklan b alakohta). Myös varojen kuukausittaisen vähimmäismäärän julkaisemista koskevan velvollisuuden täytäntöönpanossa ilmenee samanlaisia ongelmia kuin 7 artiklan b alakohdan täytäntöönpanossa. Ranska ja Latvia näyttävät olevan ainoat jäsenvaltiot, jotka ovat määritelleet erityisen palkattomilta harjoittelijoilta vaadittavien ”varojen kuukausittaisen vähimmäismäärän”. Muut jäsenvaltiot edellyttävät palkattomilta harjoittelijoilta samaa varojen vähimmäismäärää kuin opiskelijoilta. Ainoastaan Viro ja Romania vaativat 10 artiklan c alakohdan sallimalla tavalla, että kolmannesta maasta tuleva opiskelija seuraa perustason kielenopetusta. Luxemburgissa edellytetään, että harjoittelu kuuluu pakollisena osana yliopistotasoisiin opintoihin. Kypros on asettanut vaatimuksen, jonka mukaan työ- ja sosiaaliturvaministeriön on hyväksyttävä ja julkistettava ne alat, joilla palkaton harjoittelija voi työskennellä. - Vapaaehtoistyöntekijöitä koskevat erityisedellytykset (11 artikla) Niistä 12 jäsenvaltiosta[11], jotka ovat sisällyttäneet vapaaehtoistyöntekijät lainsäädäntönsä soveltamisalaan, suurin osa (CY, CZ, EL, HU, IT, LU, PT, RO ja SK) päätti asettaa ikää koskevia vaatimuksia 11 artiklan a kohdan sallimalla tavalla. Kaikki 12 jäsenvaltiota ovat saattaneet osaksi kansallista lainsäädäntöään vapaaehtoistyöntekijän ja järjestön välistä sopimusta koskevan vaatimuksen, josta säädetään 11 artiklan b alakohdassa. Lainsäädäntöön ei kuitenkaan aina ole sisällytetty kaikkia direktiivissä esitettyjä tekijöitä (kuvaus työtehtävistä, työaika, varat jne.). Erityisesti Portugalin lainsäädäntöön ei sisälly minkäänlaisia yksityiskohtia, ja Kreikan ja Luxemburgin lainsäädännössä niitä luetellaan vain muutamia. Direktiivin 11 artiklan c alakohdassa hakija velvoitetaan toimittamaan selvitys siitä, että vapaaehtoistyöohjelmasta vastaava järjestö on ottanut vastuuvakuutuksen ja että kyseinen järjestö vastaa vapaaehtoistyöntekijöistä koko heidän oleskelunsa ajan ja erityisesti heidän toimeentulo-, terveydenhoito- ja paluukustannustensa osalta. Portugali ei kuitenkaan ole saattanut tätä vaatimusta osaksi kansallista lainsäädäntöään. Joidenkin jäsenvaltioiden osalta ei ole selvää, missä määrin kyseinen järjestö vastaa kaikista kolmesta direktiivissä mainitusta tekijästä. Kypros, Romania ja Slovakia ottaneet käyttöön 11 artiklan d alakohdassa säädetyn mahdollisuuden antaa vapaaehtoistyöntekijälle perustason opetusta kyseisen jäsenvaltion kielestä, historiasta sekä poliittisista ja yhteiskunnallisista rakenteista. 3.4. Opiskelijoiden liikkuvuus (8 artikla) Direktiivin 8 artiklassa säännellään tärkeää kysymystä, joka koskee niiden kolmannen maan kansalaisten liikkuvuutta, jotka on jo hyväksytty opiskelijoiksi yhteen jäsenvaltioon ja jotka hakevat lupaa jatkaa opintojaan toisessa jäsenvaltiossa. Useimmat jäsenvaltiot ilmoittivat, että ne ottavat opintojen alkamisen huomioon hakemuksen käsittelyssä esimerkiksi soveltamalla nopeutettua menettelyä (Alankomaat) tai myöntämällä väliaikaisen luvan alueellaan oleskeluun siihen saakka, että hakemuksesta on tehty lopullinen päätös (Bulgaria ja Tanska). Komissiolle toimitettujen tiedustelujen perusteella näyttää kuitenkin siltä, että viisumeja koskevien lisämääräysten takia kolmansien maiden kansalaisten on usein hankalaa käyttää tehokkaasti oikeuttaan liikkuvuuteen. Suotuisampien säännösten perusteella jäsenvaltiot soveltavat lisäksi samoja direktiivin 6 ja 7 artiklassa esitettyjä yleisiä edellytyksiä ja menettelyjä ottamatta huomioon direktiivin 8 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa säädettyjä täydentäviä säännöksiä[12]. Vaikka jäsenvaltioiden, jotka ovat saattaneet 8 artiklan 1 kohdan c alakohdan osaksi kansallista lainsäädäntöään, on pakko panna täytäntöön 8 artiklan 2 kohdassa esitetty poikkeus, Portugali ja Slovakia eivät ole tehneet tätä. Ensimmäisen jäsenvaltion on toimitettava jälkimmäiselle jäsenvaltiolle tiedot opiskelijan oleskelusta alueellaan (8 artiklan 3 kohta). Kuitenkin vain osa jäsenvaltioista (AT, CY, DE, EL, ES, FI, IT, LV, MT, PL, PT, SE ja SK) on saattanut tämän velvoitteen osaksi kansallista lainsäädäntöään. Kerättyjen tietojen perusteella vaikutta sitä, että jäsenvaltiot hyödyntävät vain harvoin tilaisuutta pyytää tällaisia tietoja. 3.5. Oleskeluluvat (12, 13, 14 ja 15 artikla) - Opiskelijoille myönnettävä oleskelulupa (12 artikla) Direktiivin 12 artiklan 1 kohdan mukaan kolmansien maiden opiskelijoille, jotka täyttävät 6 ja 7 artiklan edellytykset, on myönnettävä oleskelulupa, ja kyseinen lupa voidaan uusia, jos sen haltija täyttää edelleen asetetut edellytykset. Useimpien jäsenvaltioiden lainsäädännössä ei erikseen aseteta velvoitetta luvan myöntämiseen ja uusimiseen näiden edellytysten perusteella. Komissiolle toimitettujen valitusten ja tiedustelujen perusteella on selvää, että vaikka kolmannen maan kansalaiset täyttävät kaikki direktiivissä asetetut olennaiset edellytykset, usein viisumia koskevat lisävaatimukset hankaloittavat oleskeluluvan myöntämistä koskevan oikeuden tosiasiallista toteutumista tai jopa estävät sen kokonaan. Vain harvat jäsenvaltiot eivät edellytä viisumia, vaan niissä riittää ainoastaan oleskelulupa. Direktiivin 12 artiklan 1 kohdassa määritellään myös opiskelijoille myönnettävien oleskelulupien voimassaoloaika. Useimmat jäsenvaltiot ovat määrittäneet oleskeluluvan enimmäiskestoksi yhden vuoden (jonka jälkeen voimassaolo on uusittavissa). Joissakin maissa (esim. DE, HU ja SK) oleskelulupa voi kuitenkin olla voimassa kolme tai jopa viisi vuotta. Direktiivin 12 artiklan 2 kohdassa säädetään erityisistä valinnaisista perusteista oleskeluluvan epäämiselle tai peruuttamiselle. Yleisistä perusteista säädetään 16 artiklassa. Direktiivin 12 artiklan 2 kohdan a alakohdan perusteella jäsenvaltio voi kieltäytyä uusimasta opiskelijan oleskelulupaa tai lupa voidaan peruuttaa, jos opiskelija käyttää väärin direktiivin 17 artiklassa määriteltyjä taloudellisen toiminnan harjoittamista koskevia edellytyksiä. Säännös on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä 13 jäsenvaltiossa[13]. Tämäntyyppisten väärinkäytösten rajoittamiseksi toiset jäsenvaltiot käyttävät 16 artiklassa säädettyjä yleisiä hylkäämisperusteita. Direktiivin 12 artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella jäsenvaltiot voivat kieltäytyä uusimasta opiskelijan oleskelulupaa tai voivat peruuttaa sen, jos opiskelija ei edisty riittävästi opinnoissaan. Tämän säännös on pantu erikseen täytäntöön 12 jäsenvaltiossa[14]. Joissakin jäsenvaltioissa sama lopputulos saavutetaan käytännössä siten, että oppilaitokset poistavat liian heikosti suoriutuvat opiskelijat rekistereistään. Tämän seurauksena kyseiset jäsenvaltiot kieltäytyvät uusimasta opiskelijoiden oleskelulupia 16 artiklan perusteella, koska opiskelijat eivät enää täytä maahanpääsyn edellytyksiä. - Oppilaille myönnettävä oleskelulupa (13 artikla) Yhteensä 12 jäsenvaltiota on sisällyttänyt oppilaat direktiivin täytäntöönpanemiseksi antamansa lainsäädännön soveltamisalaan, ja näistä maista kahdeksan (CY, CZ, EE, LV, LU, PT, SI ja SK) on rajoittanut oleskeluluvan keston vuoteen, kuten 13 artiklassa nimenomaisesti säädetään. Direktiivissä ei käsitellä erikseen oppilaan oleskelun kokonaiskestoa, mutta jotkin jäsenvaltiot (ES, HU, SI, PT ja RO) ovat ilmoittaneet, että ne antavat oppilaan oleskella maassa kauemminkin kuin vuoden. - Palkattomille harjoittelijoille myönnettävä oleskelulupa (14 artikla) Yhteensä 12 jäsenvaltiota on sisällyttänyt palkattomat harjoittelijat tämän direktiivin täytäntöönpanemiseksi antamansa lainsäädännön soveltamisalaan, ja näistä maista kuusi (CY, CZ, LU, PT, RO ja SI) on rajoittanut oleskeluluvan keston vuoteen, kuten direktiivissä säädetään. Oleskelulupien kestoa on rajoitettu Ranskassa, jossa ammatillisessa koulutuksessa olevat harjoittelijat voivat oleskella maassa enintään kuusi kuukautta, ja Romaniassa, jossa oleskelulupaa ei voida jatkaa enempää kuin kuusi kuukautta. Bulgarian ja Italian säännökset eivät ole selkeitä tämän osalta. Sen sijaan Viro, Espanja ja Slovakia soveltavat joustavampaa lähestymistapaa kuin direktiivissä edellytetään: ohjelman kestosta riippuen ne sallivat harjoittelijan oleskelevan pidempään (Slovakiassa jopa kolme vuotta). Niiden säännöksissä ei viitata poikkeustapauksiin. - Vapaaehtoistyöntekijöille myönnettävä oleskelulupa (15 artikla) Yhteensä 12 jäsenvaltiota on sisällyttänyt vapaaehtoistyöntekijät lainsäädäntönsä soveltamisalaan. Kahdeksassa (CY, EL, IT, LU, PT, RO, SI ja SK) näistä maista säädetään, että vapaaehtoistyöntekijöille myönnetään oleskelulupa enintään vuodeksi, jollei vapaaehtoistyöohjelma poikkeustapauksessa kestä pidempään, jolloin lupa myönnetään ohjelman keston ajalle. Tämä on direktiivin 15 artiklan mukaista. Unkari ei säädä poikkeuksista yhden vuoden sääntöön. Sen sijaan Viro, Espanja ja Tšekki soveltavat joustavampia sääntöjä, joiden mukaan oleskeluluvan keston on vastattava vapaaehtoistyöohjelman kestoa. 3.6. Oleskeluluvan peruuttaminen tai uusimatta jättäminen (16 artikla) Toisin kuin 12 artiklassa, jossa säädetään oleskeluluvan peruuttamisen tai uusimatta jättämisen perusteista ainoastaan opiskelijoiden osalta, 16 artiklaa sovelletaan kaikkiin direktiivin kattamiin kolmansien maiden kansalaisten ryhmiin. Artiklassa säädetään kolmesta mahdollisesta syystä, joiden takia direktiivin perusteella myönnetty oleskelulupa voidaan peruuttaa tai jättää uusimatta. Oleskelulupa voidaan peruuttaa, jos se on hankittu vilpillisin keinoin, jos luvan haltija ei ole täyttänyt tai ei enää täytä maahantulon ja oleskelun edellytyksiä tai yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen perustuvista syistä. Tässä yhteydessä ei nouse esiin direktiivin täytäntöönpanoa koskevia kysymyksiä. 3.7. Opiskelijoiden taloudellinen toiminta (17 artikla) Kaikki jäsenvaltiot ovat taannet opiskelijoille oikeuden työntekoon 17 artiklan mukaisesti. Siinä säädetään, että ”opiskelijoille on annettava opiskeluun käyttämänsä ajan ulkopuolella oikeus toimia palkattuina työntekijöinä”. Kuitenkin vain 12 jäsenvaltiota (AT, BE, CZ, DE, EE, ES, HU, IT, LT, LV, PL ja SE) päättivät antaa opiskelijoille oikeuden toimia itsenäisinä ammatinharjoittajina. Jäsenvaltiot voivat ottaa työmarkkinoillaan vallitsevan tilanteen huomioon 17 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Kypros, Malta ja Romania hyödyntävät tätä mahdollisuutta. Lisäksi Alankomaat, Saksa ja Itävalta soveltavat työmarkkinatestiä sen jälkeen, kun työntunteja on yli tietyn rajan[15]. Tässä kohdassa on kuitenkin tarkasteltava lähemmin sitä, onko jäsenvaltioiden lainsäädäntö direktiivin 2004/114/EY mukaista. Kolmansien maiden opiskelijoita ei pitäisi kohdella tavanomaisten työntekijöiden tavoin. Heidän oikeuttaan työskennellä rajoitetaan jo työtuntien osalta, ja jos työmarkkinatilanteeseen vedotaan järjestelmällisesti, tämä voi rajata opiskelijat käytännössä kokonaan työmarkkinoiden ulkopuolelle. Tämä olisi vastoin direktiivin tarkoitusta (katso johdanto-osan 18 kappale)[16]. Tietyissä jäsenvaltioissa (AT, BE, BG, CY, CZ, EE, EL, ES, LT, MT, NL, RO ja SI) on 17 artiklan 1 kohdan sallimalla tavalla haettava erikseen lupaa, joka on tyypillisesti työlupa. Monet jäsenvaltiot ovat asettaneet 17 artiklan 2 kohdan mukaisesti työtuntien sallitun enimmäisajan joko tunteina viikossa tai päivinä tai kuukausina vuodessa. Kyseinen aika vaihtelee 10 tunnista (direktiivin mukaan sallitun enimmäisajan on oltava vähintään 10 tuntia) 30 tuntiin viikossa. Osa jäsenvaltioista (CZ, EE, PL, PT, SK) ei rajoita työtuntien määrää, vaan niillä on käytössään yleisiä rajoituksia, joissa viitataan yleensä periaatteeseen, jonka mukaan työnteko ei saisi häiritä kolmannen maan kansalaisen oleskelun ensisijaista tarkoitusta eli opiskelua. Neljä jäsenvaltiota rajoittaa mahdollisuutta työntekoon oleskelun ensimmäisenä vuonna. Rajoitukset vaihtelevat 17 artiklan 3 kohdan sallimalla tavalla kuudesta kuukaudesta (CY) yhteen vuoteen (DE[17], LT, LU[18] ja MT). Osa jäsenvaltioista (BG, CZ, DE, EE, EL, FI, FR, HU, LT, LU, NL, PT ja RO) on säätänyt ilmoittamista koskevasta velvollisuudesta 17 artiklan 4 kohdan mukaisesti. Maahanmuuttoa ja työllisyyttä koskevan jäsenvaltioiden yleisen lainsäädännön nojalla nämä velvollisuudet koskevat tavallisesti työnantajia. 3.8. Menettely (18 ja 19 artikla) - Menettelyyn liittyvät takeet ja avoimuus (18 artikla) Direktiivin 18 artiklassa viitataan hakemusta koskevaan päätökseen sovellettaviin menettelyyn liittyviin takeisiin ja avoimuuden periaatteisiin. Nämä takeet ja periaatteet koskevat hakemuksen käsittelyyn kuluvaa aikaa, hakijan oikeutta saada tietoja ja oikeutta hakea muutosta päätökseen. Direktiivi kattaa koko kolmansien maiden kansalaisten maahanpääsyä koskevan prosessin. Menettelyyn liittyviä takeita ja avoimuutta koskevia säännöksiä sovelletaan näin ollen myös (tarvittaessa) jäsenvaltioiden pitkäaikaisiin viisumeihin, koska viisumin avulla henkilö pääsee jäsenvaltioon, ja tulevan opiskelijan on näin ollen haettava viisumia, kun hän pyrkii saamaan oleskeluluvan. Useimmissa jäsenvaltioissa jo maahanmuuttoa ja hallinnollisia menettelyjä koskevassa yleisessä lainsäädännössä taataan tarvittavat menettelyyn liittyvät takeet. Lisäksi joissakin jäsenvaltioissa on otettu käyttöön toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että hakija voi aloittaa kurssin, koulutuksen tai ohjelman ajoissa. Niin ikään hakemusten käsittelyaikojen julkaisemiseksi on otettu käyttöön toimenpiteitä. Komissio on kuitenkin saanut monia valituksia, joiden perusteella vaikuttaa siltä, että käytännössä menettelyt ovat usein pitkiä ja käsittelyajasta on epäselvyyttä. Hakemusten käsittelyaika vaihtelee seitsemästä työpäivästä kuuteen kuukauteen[19]. Joissakin maissa (BE, CY, DE, FI ja SE) ei ole asetettu erityisiä määräaikoja. Lisäksi komission tietoon tulleiden lukuisten valitusten ja tiedustelujen perusteella vaikuttaa siltä, että jäsenvaltioiden viisumisäännökset usein mitätöivät direktiivissä asetetut avoimuusvaatimukset. Näyttää siltä, että Bulgarian ja Italian lainsäädännössä ei viitata 18 artiklan 3 kohtaan, joka koskee tiedoksiantomenettelyjä , eikä 18 artiklan 4 kohtaan, jossa hakijalle annetaan oikeus hakea päätökseen muutosta . - Opiskelijoille ja oppilaille myönnettäviä oleskelulupia tai viisumeja koskeva nopeutettu menettely (19 artikla) Direktiivin 19 artiklassa säädetään maahanpääsyä koskevan nopeutetun menettelyn käyttöönotosta jäsenvaltioiden viranomaisten ja korkea-asteen oppilaitosten sopimuksella. Muutama jäsenvaltio (FR, EL, NL ja PL) on saattanut tämän säännöksen osaksi kansallista lainsäädäntöään. 3.9 Maksut (20 artikla) Maksujen suorittamisesta säädetään 19 jäsenvaltion[20] lainsäädännössä. Maksut vaihtelevat Maltan 23 eurosta Alankomaiden 433 euroon. Vaikka direktiivissä nimenomaisesti sallitaan jäsenvaltioiden perivän maksuja, järjestelylle on rajansa. Maksuja ei voi periä muusta kuin 19 artiklassa tarkoitetusta hakemuksen käsittelystä, eikä maksuja voi määritellä sellaiselle tasolle, joka saattaisi vähentää direktiivin tehokkuutta. Tässä suhteessa korkeat maksut, joita esimerkiksi Alankomaissa sovelletaan, tuovat esiin täytäntöönpanoa koskevia kysymyksiä. 3.10. Lisäoikeudet (24 artikla) Direktiivin 24 artiklassa todetaan, että jäsenvaltio on vapaa takaamaan kolmansien maiden opiskelijoille lisäoikeuksia, jotka menevät pidemmälle kuin direktiivissä säädetyt oikeudet, riippumatta opiskelijoiden oleskelun kestosta vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Liettuan lainsäädännössä todetaankin, että muiden oikeuksien saaminen ei riipu opiskelijan oleskelun kestosta. Portugalin mukaan kolmansien maiden opiskelijoille taataan Portugalissa samat taloudelliset ja sosiaaliset oikeudet sekä kansalaisoikeudet kuin maan omille kansalaisille. Espanja ilmoittaa, että se antaa kolmansien maiden opiskelijoille sosiaaliturvaan liittyvät oikeudet samoin ehdoin kuin Espanjan kansalaisille. IV. PÄÄTELMÄT Kolmansien maiden opiskelijoiden houkutteleminen Euroopan unioniin opiskelemaan on yksi unionin maahanmuuttopolitiikan perustavoitteista, jota korostettiin uudelleen Tukholman ohjelmassa. Vuonna 2009 yli 200 000 kolmannen maan kansalaista tuli unioniin [21] direktiivin kattamaa tarkoitusta varten. Direktiivistä on ratkaisevan tärkeää hyötyä niin muuttajille itselleen kuin heidän lähtömaalleen sekä vastaanottavalle jäsenvaltiolle. Jäsenvaltiot panevat yhä enemmän painoa opetus- ja koulutusjärjestelmiensä kansainvälistämiseen. Tämä kuvastuu niiden strategioissa ja investoinneissa uusiin välineisiin, kuten uusiin liikkuvuusohjelmiin, poliittiseen vuoropuheluun kolmansien maiden kanssa ja uusiin akateemisen yhteistyön muotoihin. Lisäksi jäsenvaltiot keskittyvät aiempaa vahvemmin edistämis- ja markkinointitoimintaan, mikä on osoitus siitä, että kilpailukykyisistä kansainvälisistä koulutusmarkkinoista ollaan yhä tietoisempia. Tämän rinnalla EU toteuttaa lisäksi ulkoisia toimia, jotka on keskitetty kolmansien maiden kansalaisten, erityisesti opiskelijoiden, liikkuvuuden edistämiseen, taloudelliseen tukemiseen tai asiaa koskevaan poliittiseen vuoropuheluun. Sen lisäksi, että kansainvälisen ulottuvuuden lisääminen koulutuksen ja/tai ammatillisen koulutuksen eri vaiheisiin luo mahdollisuuksia maahanmuuttajille, se tuo myös huomattavaa etua EU:lle, sen kansalaisille ja työmarkkinoille. Muuttoliikkeellä on merkittävä asema globalisaatiossa, ja EU:n on oltava houkutteleva kohde kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat kiinnostuneita oppimisesta, opiskelusta, koulutusohjelmasta tai vapaaehtoistyöstä ulkomailla. Kertomus kuitenkin antaa aihetta päätellä, ettei tämän EU:n välineen mahdollisuuksia hyödynnetä täysimääräisesti. Erityisesti yhdenmukaistamisen taso, joka on saavutettu tällä yksimielisyyssäännöllä hyväksytyllä direktiivillä, on melko heikko. Vain muutamat direktiivin säännökset ovat oikeudellisesti sitovia, ja moneen säännökseen ei sisälly erityisiä velvoitteita jäsenvaltioille. V. TARVITTAVAT TOIMENPITEET Sen varmistamiseksi, että direktiivi on asianmukaisesti saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä ja pantu täytäntöön koko EU:ssa, komissio käyttää täysimääräisesti perussopimuksen mukaisia oikeuksiaan ja käynnistää tarvittaessa rikkomismenettelyjä. Komissio jatkaa myös teknistä työtään jäsenvaltioiden kanssa. Asiaa käsittelevä yhteyskomitea jatkaa edelleen vaikeuksien määrittämistä ja edistää direktiivin tulkintaa koskevien näkemysten vaihtoa. Tietyistä lainsäädännöllisistä ja teknisistä kysymyksistä voitaisiin keskustella ja niitä voisi selventää lisää. Tällaisia kysymyksiä ovat esimerkiksi suotuisammat säännökset, sairausvakuutus, opiskelijoita koskevien tietojen julkistaminen ja opiskelijoiden liikkuvuus. Komissio aikoo antaa tietoja ja apua sekä jäsenvaltioille että kolmansien maiden kansalaisille, ja tässä yhteydessä se hyödyntää mahdollisimman tehokkaasti internetiä pääasiassa tulevan maahanmuuttoasioiden portaalin avulla. Vaikka kertomuksella pyritäänkin ensisijaisesti varmistamaan, että jäsenvaltiot panevat direktiivin tehokkaasti täytäntöön, se myös paljastaa olennaisen tarpeen direktiivin muuttamiseen erityisesti seuraavien kysymysten osalta: menettelyyn liittyvien takeiden vahvistaminen (erityiset hakemusten käsittelyn määräajat, jäsenvaltioiden velvollisuus perustella hakemusten hylkääminen); liikkuvuutta koskevien lausekkeiden vahvistaminen; synergian luominen sellaisten EU:n ohjelmien välillä, joilla edistetään kolmansien maiden kansalaisten liikkuvuutta EU:hun; yhdenmukaistamisen lisääminen vapaaehtoistyöntekijöiden, palkattomien harjoittelijoiden ja oppilaiden osalta, jotta edistetään EU:n kokonaisvaltaisten oikeudellisten puitteiden kehittämistä koulutuksen, ammatillisen koulutuksen ja kolmansien maiden kanssa harjoitettavan kulttuurivaihdon alalla. Se, että kolmansien maiden kansalaiset saavat omaksua taitoja ja tietoja Euroopassa suoritettavan harjoittelujakson avulla, kannustaa aivokiertoon ja tukee henkilöpääoman ja työllisyyden alan yhteistyötä kolmansien maiden kanssa, mikä puolestaan hyödyttää sekä lähettäviä että vastaanottavia maita. Näin ollen voitaisiin erityisesti käsitellä kysymystä kolmansien maiden opiskelijoiden mahdollisuudesta työntekoon opintojensa loppupuolella – vaikuttamatta jäsenvaltioiden valtuuksiin määritellä, minkä verran maahanmuuttajia ne vastaanottavat – koska tämä näyttää olevan opiskelijoille ratkaiseva tekijä kohdemaan valinnassa ja yhteistä etua koskeva kysymys, kun työikäinen väestö vähenee ja korkeasti koulutettujen työntekijöiden tarve lisääntyy maailmanlaajuisesti. [1] EUVL L 375, 23.12.2004, s. 12. [2] Komission tukema ja GHK:n toteuttama tutkimus. [3] Ks. erityisesti tapauskohtaiset tiedustelut nro 54, 73, 101, 273, 289 ja 313. [4] CY, DE, EE, EL, ES, FI, FR, IT, LU, MT, PL, PT, RO ja SK. [5] CY, CZ, EE, ES, IT, LU, PT, RO, SI ja SK. [6] BG: palkattomat harjoittelijat ja oppilaat (lainsäädäntöluonnos); EL: vapaaehtoistyöntekijät; FR: palkattomat harjoittelijat; HU: oppilaat ja vapaaehtoistyöntekijät; LV: oppilaat. [7] Nämä jäsenvaltiot ovat panneet täytäntöön ainoastaan opiskelijoita, jotka eivät useinkaan ole alaikäisiä, koskevat direktiivin osat. [8] Tšekin osalta tämä koskee vain oleskeluluvan uusimista edeltävää oleskelun alkuosaa. [9] BG, CY, CZ, EE, ES, IT, LU, LV, PT, RO, SI ja SK. [10] BG (lainsäädäntöluonnos), CY, CZ, EE, ES, FR, IT, LU, PT, RO, SI ja SK. [11] CY, CZ, EE, EL, ES, HU, IT, LU, PT, RO, SI ja SK. [12] AT, BE, BG, CZ, FR, HU, LV, LT, NL, PT, RO, SI ja SE eivät sovella 8 artiklan 1 kohdan b alakohtaa ja AT, BE, CZ, EE, ES, FR, HU, LT, NL, PL, RO, SI ja SE eivät sovella 8 artiklan 1 kohdan c alakohtaa. [13] BE, CY, CZ, DE, EE, EL, FR, LT, LU, NL, PT, SI ja SK. [14] AT, BE, CY, DE, EL, ES, FR, LT, PL, PT, SE ja SK. [15] Alankomaissa 10 tuntia viikossa, Itävallassa 10–20 tuntia viikossa opiskelun tasosta riippuen ja Saksassa 90 täyttä työpäivää vuodessa. [16] Komissio vei asiaa koskevan Itävallan lainsäädännön käsiteltäväksi unionin tuomioistuimeen, ks. komission lehdistötiedote IP/10/1230, 30. syyskuuta 2010. Tällä välin Itävalta on saattanut lainsäädäntönsä direktiivin mukaiseksi. [17] Rajoitukset koskevat ainoastaan valmistavalle kurssille osallistuvia opiskelijoita. [18] Rajoitukset koskevat ainoastaan opiskelijoita, jotka eivät vielä ole suorittaneet loppututkintoa. [19] Käsittelyajat ovat 7 päivää (ES), 15 työpäivää (HU), 30 päivää (LV), 2,5 kuukautta (PL, RO, SI ja SK), 2 kuukautta (CZ, EL, PT ja EE), 3 kuukautta (LU) ja 4 kuukautta (FR). [20] AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, PL, PT, SE, SI ja SK. [21] Tiedot koskevat vain niitä 24 jäsenvaltiota, joita direktiivi sitoo. Maat, jotka vastaanottavat lukumääräisesti eniten kolmansien maiden kansalaisia koulutusta ja opintoja varten vuonna 2009 olivat Ranska (53 563), Italia (32 634), Saksa (31 345), Espanja (22 068) ja Ruotsi (13 968). Keskimäärin ylivoimaisesti suurin osa oleskeluluvista, jotka jäsenvaltiot ovat myöntäneet direktiivin kattamaan tarkoitukseen, koskee opiskelijoita. Lähde: Eurostat.