FI Euroopan unionin virallinen lehti C 318/69

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Kansalaisjärjestöjen sekä alue- ja paikallishallintojen yhteistyö maahanmuuttajien kotouttamisen alalla” (lisälausunto)

2011/C 318/11

Esittelijä: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean työvaliokunta päätti 20. tammikuuta 2011 työjärjestyksensä 29 artiklan täytäntöönpanomääräysten A kohdan nojalla antaa lisälausunnon aiheesta

Kansalaisjärjestöjen sekä alue- ja paikallishallintojen yhteistyö maahanmuuttajien kotouttamisen alalla.

Asian valmistelusta vastannut ”työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 27. kesäkuuta 2011.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 13.–14. heinäkuuta 2011 pitämässään 473. täysistunnossa (heinäkuun 13. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 119 ääntä puolesta ja 1 vastaan 11:n pidättyessä äänestämästä.

1. Päätelmät ja suositukset

1.1 Lähivuosina unionin kansalaisten liikkuvuus unionin sisällä ja unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten maahanmuutto Eurooppaan lisääntyvät. Nämä muuttoprosessit kasvattavat kansallisuudesta, etnisestä alkuperästä, uskonnosta ja kulttuurista peräisin olevaa EU:n monimuotoisuutta. (1) Liikkuvuuden ja maahanmuuton lisääntyminen on haaste paikallis- ja aluetasolla. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea tuomitsee viimeaikaiset toimet, joilla rajoitetaan liikkuvuutta Schengen-alueella, ja on antanut lausunnollaan (2) oman panoksensa 24. kesäkuuta kokoontuneen Eurooppa-neuvoston työskentelyyn.

1.2 Yksi älykkääseen, kestävään ja osallistavaan kasvuun tähtäävässä Eurooppa 2020 -strategiassa ohjenuorana mainituista periaatteista on maahanmuuttajien kotouttaminen. ETSK toteaa, että talouskasvu ja työpaikkojen luominen sekä koulutuksen ja julkisten palveluiden parantaminen helpottavat kotouttamista.

1.3 On erittäin tärkeää, että EU:lla on hyvä yhteinen lainsäädäntö, jotta maahanmuuton hallinta tapahtuu laillisin ja avoimin menettelyin. Yhteisen lainsäädännön lähtökohdaksi on otettava unionin perusoikeuskirjan ja ihmisoikeuksien eurooppalaisen yleissopimuksen kunnioittaminen, jotta maahanmuuttajille taataan samat oikeudet ja velvollisuudet sekä yhdenvertainen kohtelu ja syrjimättömyys työssä ja yhteiskunnassa.

1.4 Talous- ja yhteiskuntakriisin aikoina suvaitsemattomuus, muukalaisviha ja rasismi kasvavat kaikkialla Euroopassa, myös joidenkin hallitusten poliittisissa ohjelmissa. EU:n toimielinten on oltava varsin aktiivisia torjuttaessa näkyvästi esiintyvää muukalaisvihaa sekä maahanmuuttajiin ja vähemmistöihin kohdistuvaa syrjintää ja edistettävä yhtäläisiä mahdollisuuksia, yhteenkuuluvuutta ja sosiaalista liikkuvuutta. Tiedotusvälineiden on toimittava vastuullisesti ja opettavaisesti.

1.5 Paikallis- ja alueviranomaisilla on käytettävissään poliittisia, sääntely- ja budjettivälineitä kotouttamispolitiikkojen toteuttamiseksi. Kansalliset politiikat on usein suunnattu muuttovirtojen valvontaan, mutta ne ovat hyvin kaukana paikallis- ja aluetasosta, jolla kotouttamisen haasteeseen on vastattava. Politiikkoja on toteutettu monella tavoin: ennakoivasti, ennaltaehkäisevästi, korjaavasti tai tosiasioihin reagoimalla. Paikallisviranomaiset eivät enää suhtaudu kotouttamiseen mieltämällä se vaivattomaksi luonnolliseksi prosessiksi, joka ei edellytä aktiivisia eikä erityisiä toimintaperiaatteita.

1.6 ETSK katsoo, että kotouttaminen ei ole oikeudellinen toimi vaan monisyinen sosiaalinen prosessi, joka toteutuu pitkällä aikavälillä ja johon liittyy monia ulottuvuuksia ja osallistuu monia toimijoita erityisesti paikallistasolla. Sosiaalinen kotoutumisprosessi toteutuu yhteiskunnan rakenteissa ja yksilöiden eri elämänalueilla: perheessä, asuinalueella ja asuinpaikkakunnalla, työssä, koulussa, oppilaitoksessa, yliopistossa, yhdistyksissä, uskonnollisissa instituutioissa, urheiluseuroissa jne.

1.7 Sosiaalisen kotoutumisprosessin tueksi tarvitaan lainsäädäntöpuitteet, joilla taataan ”maahanmuuttajien asteittainen rinnastaminen muuhun väestöön siten, että heillä on samat oikeudet ja velvollisuudet kuin muilla ja että tavarat, palvelut ja kansalaisten osallistumisväylät ovat yhtäläisesti niin heidän kuin muidenkin ulottuvilla ja heitä kohdellaan tasavertaisesti muiden kanssa” (3). Euroopan unionin kotouttamispolitiikan ensimmäisen yhteisen perusperiaatteen (4) mukaan ”kotouttaminen on dynaaminen, kaksisuuntainen mukautumisprosessi, johon kaikki maahanmuuttajat ja jäsenvaltioiden asukkaat osallistuvat vastavuoroisesti” (5).

1.8 Paikallis- ja aluehallinnon edistämien yhteiskuntaan kotouttamis- ja osallistamispolitiikkojen on oltava monensuuntaisia (6): ne on kohdistettava maahanmuuttajien vastaanottoon, kielen, lainsäädännön ja tapojen opettamiseen, asumisoloihin, terveydenhoitoon, köyhyyden torjumiseen, syrjinnän torjumiseen, työllisyys- ja koulutuspolitiikkoihin, tasa-arvoon, alaikäisten koulunkäyntiin, perhepolitiikkaan, nuorisopolitiikkaan, terveydenhuoltoon, sosiaalipalveluiden laajentamiseen ja kansalaisosallistumisen helpottamiseen. Julkishallinnolla on oltava palveluksessaan henkilöitä, jotka ilmentävät etnistä ja kulttuurista monimuotoisuutta, ja virkamiesten ja toimihenkilöiden on saatava koulutusta kulttuurienvälisyyteen. Paikallis- ja aluetasolla on edistettävä vuoropuhelua sekä kulttuurien ja uskontojen välistä yhteistoimintaa.

1.9 Demokraattisen hallinnon lähtökohtana on periaate, jonka mukaan kaikkien poliittisen yhteisön jäsenten tulisi voida osallistua suoraan ja välillisesti hallinnon päätöksentekoprosessiin. Jotta kotouttamispolitiikat onnistuisivat, kansalaisyhteiskunnan sekä alue- ja paikallisviranomaisten on tehtävä aktiivisesti yhteistyötä kotouttamispolitiikkoja suunniteltaessa, toteutettaessa ja arvioitaessa.

1.10 Demokraattinen yhteiskunta edellyttää, että kaikki kollektiivisen päätöksenteon vaikutuspiiriin kuuluvat henkilöt voivat vaikuttaa ja heillä on tilaisuus osallistua kyseisten päätösten tekoon. Euroopan 2000-luvun monikulttuuristen kaupunkien on tehostettava demokratiaa tarjoamalla osallistumismahdollisuus yhteisön ulkopuolelta peräisin oleville asukkaille, joiden poliittinen osallistumisoikeus on rajallinen. (7)

1.11 ETSK on kehottanut (8) laajentamaan kansalaisuuteen liittyviä oikeuksia kolmansien maiden kansalaisiin, joilla on EU:ssa pysyvästi oleskelevien henkilöiden asema. Komitea kehottaa niin ikään jäsenvaltioita joustavoittamaan kansalaisuuden myöntämistä koskevia politiikkojaan.

1.12 Ryhdyttäessä toteuttamaan Zaragozan ministerikokouksen päätelmiä ETSK voisi tehdä yhteistyötä ja laatia lausunnon aktiivisen kansalaisuuden indikaattoreista.

1.13 Yhdeksännessä yhteisessä perusperiaatteessa todetaan, että ”maahanmuuttajien osallistuminen demokraattiseen prosessiin ja kotouttamispolitiikkojen ja -toimenpiteiden suunnitteluun varsinkin paikallisella tasolla edistää heidän kotoutumistaan”. Tätä periaatetta ei ole pantu jäsenvaltioissa riittävän tehokkaasti toimeen. Maahanmuuttajien kotouttamispolitiikkoja kuvaavassa kolmannessa MIPEX-indeksissä (9) (jossa esitellään 31 Euroopan ja Pohjois-Amerikan maan kotouttamisindikaattoreita) todetaan yhteenvetona, että useimmilla maahanmuuttajilla on vähäiset mahdollisuudet osallistua heihin vaikuttaviin politiikkoihin.

1.14 ETSK katsoo, että on ryhdyttävä toteuttamaan ennakoivia kotouttamispolitiikkoja, joiden lähestymistapa on kaksisuuntainen ja suunnattu sekä maahanmuuttajille että heitä vastaanottavalle yhteiskunnalle, jotta saadaan aikaan yhteiskunta, jossa kaikilla asukkailla on alkuperästään riippumatta samat oikeudet ja velvollisuudet sekä yhteiset demokraattisen, avoimen ja moniarvoisen yhteiskunnan arvot.

1.15 Kansalaisyhteiskunta on Euroopan kaupungeissa erittäin aktiivinen ja tekee työtä yhteiselon parantamiseksi ja kansalaisten integroimiseksi. Kansalaisyhteiskunnan organisaatiot edustavat erinomaista sosiaalista pääomaa, joka pystyy edistämään integroivien yhteiskuntien toteutumista kaikilla toiminta-aloillaan. ETSK ehdottaa, että paikallis- ja alueviranomaiset tukevat kansalaisyhteiskunnan toimintaa ja vauhdittavat sen kuulemista ja osallistumista julkisilla, avoimilla menettelyillä sekä tarjoamalla toimintaan riittävästi rahoitusta. Rahoitusjärjestelmät eivät saa rajoittaa järjestöjen riippumattomuutta.

1.16 Kotoutumisen helpottamiseksi hallintotapaa on tehostettava ottamalla käyttöön kansalaisyhteiskunnan osallistumisjärjestelmiä. ETSK ehdottaakin, että vahvistetaan paikkakunnilla ja alueilla nykyisin toimivien osallistumis- ja kuulemiskanavien roolia ja luodaan uusia foorumeita ja osallistumisrakenteita kaupunkeihin ja alueille, joilla niitä ei ole ennestään, sillä osallistumisjärjestelmät auttavat julkisia toimia onnistumaan aiempaa paremmin.

1.17 ETSK ehdottaa, että Euroopan kunta- ja alueviranomaiset muodostavat neuvottelukuntia, foorumeita ja neuvoa-antavia osallistumisrakenteita, jotta kansalaisyhteiskunta (maahanmuuttajajärjestöt ja heitä tukevat järjestöt, ihmisoikeusjärjestöt, naisjärjestöt, työmarkkinaosapuolet – työntekijä- ja työnantajajärjestöt – sekä asiasta kiinnostuneet muut kansalaisjärjestöt) voi osallistua ja sitä kuullaan kotouttamispolitiikoissa. Kuntatasolla osallistumisrakenteet voidaan mukauttaa paikallisiin erityispiirteisiin, ja rakenteet voivat olla kiinteitä tai joustavampia. Paikallis- ja alueviranomaisten on pyrittävä poistamaan osallistumisen tiellä olevat esteet.

1.18 ETSK katsoo, että Euroopan komission on korostettava uudessa kotouttamisohjelmassa paikallis- ja aluetason merkitystä tukemalla poliittisten päätöksentekijöiden ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden yhteistyötä. Kotouttaminen toteutuu tehokkaimmin juuri paikallistasolla, ja siellä muotoutuu tunne kuulumisesta yhteisöön. Yhteiskunnallinen ja poliittinen osallistuminen on välttämätöntä yhteisöön kuulumisen tunteen aikaansaamiseksi.

1.19 Komission tiedonannossa on ehdotettava, että paikallistasolle luodaan maahanmuuttajien ja kansalaisyhteiskunnan kuulemisrakenteita; Euroopan kotouttamisrahasto voi tehdä yhteistyötä paikallisviranomaisten kanssa tällaista osallistumistoimintaa rahoitettaessa takaamalla järjestöjen riippumattomuuden.

1.20 Seuraavaa väliarviointia odoteltaessa ETSK katsoo, että rahaston talousarviota on lisättävä ja paikallis- ja alueviranomaisille tarkoitettuja rahoitusjärjestelyjä on joustavoitettava nykyisestään. Komission olisi niin ikään ryhdyttävä hallinnoimaan kaikkiaan 20:ta % rahastovaroista, jotta voidaan rahoittaa runsaasti lisäarvoa tuottavia yhteisön toimia. Komitea yhtyy monien maahanmuuttajajärjestöjen huoleen siitä, että rahastosta rahoitetaan vain suurten organisaatioiden esittämiä hankkeita, joihin on mahdollisuus saada runsaasti yhteisrahoitusta, mutta pienet paikallisorganisaatiot eivät saa rahoitusta.

2. Taustaa ja yleisiä huomioita

2.1 ETSK on useilla lausunnoillaan antanut oman panoksensa EU:n yhteiseen tapaan lähestyä kotouttamispolitiikkoja; sitä ilmentävät yhteinen kotouttamisohjelma, yhteiset perusperiaatteet, Euroopan kotouttamisrahasto, ministerikokoukset, kansallisten yhteyspisteiden verkosto, kotouttamiskäsikirjat, vuosikertomukset, internetsivusto sekä Euroopan kotouttamisfoorumin perustaminen.

2.2 Lissabonin sopimuksen myötä Euroopan unionilla on oikeusperusta (EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen 79 artiklan 4 kohta), jonka pohjalta se voi kehittää toimia edistääkseen ja tukeakseen jäsenvaltioiden toimintaa EU:n ulkopuolisista maista lähtöisin olevien kansalaisten kotouttamisessa.

2.3 ETSK antoi vuonna 2006 oma-aloitteisen lausunnon (10) panoksenaan yhteisön kotouttamispolitiikkojen kehittämiselle paikallis- ja aluenäkökulmasta tarkasteltuina. ETSK korosti, etteivät kotouttamispolitiikat kuulu jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan vaan myös paikallis- ja alueviranomaisten toimivaltaan.

2.4 Hyvää hallintoa tarvitaan, jotta viranomaiset tukevat sosiaalista prosessia tarkoituksenmukaisin toimintaperiaattein. Kun paikallis- ja alueviranomaiset käyttävät valtuuksia, jotka niille on annettu eri jäsenvaltioissa, niillä on käytössään poliittiset, lainsäädäntö- ja budjettivälineet, joita niiden on hyödynnettävä tuloksekkaasti kotouttamispolitiikoissa. Jotta ohjelmat ja toimet olisivat varmasti tehokkaita ja kaikilta osin johdonmukaisia, niitä on täydennettävä, koordinoitava ja arvioitava asianmukaisesti kaikilla kolmella tasolla (keskus-, alue- ja paikallishallinnossa).

2.5 ETSK korostaa, että järjestäytynyt kansalaisyhteiskunta on alue- ja paikallistasolla kiinnostunut kotouttamispolitiikoista ja syrjinnän torjumisesta, ja se on sitoutunut niihin. Toiminnassa on mukana maahanmuuttajajärjestöjä ja maahanmuuttajien tukijärjestöjä, ammattiliittoja, työnantajajärjestöjä, ihmisoikeuksien ja rasismin torjunnan parissa työskenteleviä kansalaisjärjestöjä, uskonnollisia yhteisöjä, nais- ja nuorisojärjestöjä, asukasyhdistyksiä sekä koulutus-, kulttuuri- ja urheilujärjestöjä jne.

2.6 ETSK on jo aiemmin todennut, että työnteko on olennainen osa kotoutumisprosessia, ”sillä työpaikka ja asialliset työolot ovat keskeisiä maahanmuuttajien taloudellisen omavaraisuuden kannalta, ja ne edistävät sosiaalisia suhteita sekä vastaanottavan yhteiskunnan ja maahanmuuttajien tutustumista toisiinsa” (11).

2.7 Yleissivistävä ja ammatillinen koulutus ovat kotoutumisen ja yhtäläisten mahdollisuuksien kannalta perusluonteisia välineitä. On lujitettava yritysten täydennyskoulutusrakenteita, jotta maahanmuuttajataustaisten työntekijöiden on helpompi saada ammattipätevyytensä tunnustetuksi. EU:hun on luotava nykyistä joustavampia järjestelmiä lähtömaissa hankittujen korkeakoulu- ja ammattitutkintojen tunnustamiseksi.

2.8 ETSK on tarkastellut (11) suurimpia vaikeuksia, joita yhteiskuntaan kotoutuminen tuottaa silloin, kun maahanmuuttajat eivät ole tulleet maahan laillisesti. Komitea on ehdottanut, että laittomien maahanmuuttajien tilanne voitaisiin laillistaa tapauskohtaisesti ottamalla huomioon heidän siteensä yhteiskuntaan ja työelämään. Laillistaminen tapahtuisi Eurooppa-neuvoston hyväksymän Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkasopimuksen (12) puitteissa. Henkilökohtaiset laillistamiset on toteutettava jäsenvaltioiden lainsäädännön mukaisesti humanitaarisista tai taloudellisista syistä, ja niissä on otettava huomioon naisten muita haavoittuvampi asema.

2.9 Euroopan neuvoston laatiman, Euroopan tarkistetun sosiaalisen peruskirjan (13) 19 artiklassa esitetään luettelo toimista maahanmuuttajataustaisten työntekijöiden ja heidän perheidensä kotouttamiseksi. ETSK:n mielestä se olisi otettava lähtökohdaksi ihmisten selviytymiselle kaupunkioloissa. Peruskirjan on ratifioinut 30 valtiota Euroopan neuvoston 47 jäsenvaltiosta. Peruskirjassa mainitaan merkittävä joukkokannejärjestelmä, jota työntekijä- ja työnantajajärjestöt ja kansalaisjärjestöt voivat hyödyntää (vain 14 maata on ratifioinut tämän järjestelmän).

2.10 Kansalaisilla ja etujärjestöillä on lisäksi entistä parempi mahdollisuus tuoda esiin ja vaihtaa julkisesti näkemyksiään kaikista unionin toiminnan aloista SEU:n 11 artiklan mukaisesti. Eräässä vuonna 2010 antamassaan oma-aloitteisessa lausunnossa ETSK piti tätä määräystä merkittävänä virstanpylväänä kehitettäessä kansalaisten Eurooppaa (14) laaja-alaisen ja alakohtaisen vuoropuhelun sekä eurooppalaisen kansalaisaloitteen avulla. ETSK katsoi, että järjestöjen osallistumiseksi on tarpeen ottaa käyttöön (laadullisia ja määrällisiä) edustavuuskriteereitä, ja ehdotti, että kansalaisaloitteeseen voivat osallistua EU:ssa pysyvästi oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset.

3. Euroopan kotouttamisfoorumi

3.1 ETSK laati vuonna 2008 Euroopan komission pyynnöstä valmistelevan lausunnon (15), jota käytettiin taustamateriaalina foorumia perustettaessa. Foorumi kokoontuu puolivuosittain täysistuntoon ETSK:n tiloissa. Foorumi on kokoontunut täysistuntoon jo viisi kertaa. Käsillä oleva lausunto on ETSK:n panos toukokuussa 2011 pidettyyn viidenteen täysistuntoon, jossa käsiteltiin paikallis- ja aluetason merkitystä kotouttamisessa.

3.2 Foorumiin kuuluu EU:n toimielinten lisäksi useita asiantuntijoita ja sata kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden edustajaa (maahanmuuttajajärjestöjä, ihmisoikeusjärjestöjä, työmarkkinaosapuolia ja muita asiasta kiinnostuneita valtiovallasta riippumattomia järjestöjä). Foorumi toimii EU:n toimielinten neuvoa-antavana tahona, vaihtaa tietoa ja laatii suosituksia kotouttamisen edistämiseksi unionin asialistalla. Se ottaa toiminnassaan huomioon jäsenvaltioissa toteutetut hyvät käytänteet. Foorumia avustaa nelijäseninen työvaliokunta (yksi jäsen komissiosta, yksi ETSK:sta ja kaksi järjestöjen edustajaa). Komission muista neuvoa-antavista järjestelmistä poiketen foorumi tuo kansalaisyhteiskunnan äänen kuuluviin jäsennellysti, pysyvästi ja ennakoivasti.

3.3 Komitea sitoutui osallistumaan aktiivisesti foorumin toimintaan ja päätti perustaa SOC-erityisjaoston yhteyteen maahanmuuttoa ja kotouttamista käsittelevän pysyvän valmisteluryhmän. Pysyvä valmisteluryhmä laatii lausuntoja, järjestää kuulemisia ja osallistuu foorumin toimintaan tekemällä sen kanssa yhteistyötä.

3.4 Tukholman ohjelmassa (16) myös komissiota kehotetaan tukemaan jäsenvaltioiden ponnisteluja kansalaisyhteiskunnan kuulemisen tehostamiseksi ja osallistumismahdollisuuksien parantamiseksi ja ottamaan samalla kotouttamistarpeet huomioon eri politiikanlohkoilla. Euroopan kotouttamisfoorumilla ja kotouttamista käsittelevällä unionin internetsivustolla tulee olla asiassa keskeinen rooli.

3.5 Useat jäsenvaltiot sekä muutamat alueviranomaistahot ovat perustaneet foorumeita ja kuulemisrakenteita, joiden välityksellä kansalaisyhteiskunnan organisaatiot osallistuvat toimintaan. Nämä kansalaisyhteiskunnan ja maahanmuuttajajärjestöjen kuulemis- ja osallistumismuodot toimivat laajemmin juuri paikallistasolla. Ne ovat luonteeltaan hyvin erilaisia, koska olosuhteet sekä yhteiskunnallinen ja poliittinen kulttuuri vaihtelevat Euroopassa.

3.6 ETSK pyysi foorumin neljännen täysistunnon kynnyksellä siirtolaispolitiikkaa käsittelevää ryhmää Migration Policy Group laatimaan selvityksen, jossa arvioidaan jäsenvaltioissa toimivien, kotouttamisasioihin perehtyneiden neuvoa-antavien tahojen tilaa (17). Yhdessätoista maassa on keskushallinnon alaisia neuvoa-antavia tahoja (Saksassa ja Italiassa on ainoastaan oikeuspuitteet mutta ei vielä instituutiota; Irlannissa neuvoa-antava taho on juuri perustettu). Viidessätoista maassa on paikallisia kuulemisjärjestelmiä. Kymmenessä maassa on neuvoa-antavia alueellisia neuvottelukuntia (esimerkiksi Saksassa ja muissa liittovaltiomuotoisissa maissa). Kolmessa maassa (Itävallassa, Ranskassa ja Kreikassa) on paikallisia mutta ei valtakunnallisia kuulemistahoja.

4. Zaragozassa järjestetty ministerikokous

4.1 ETSK osallistui tuoreimman Zaragozassa pidetyn kotouttamisaiheisen ministerikokouksen (18) valmisteluihin laatimalla kaksi lausuntoa (19). Ensimmäistä kertaa ministerikokoukseen osallistui kaksi foorumin edustajaa.

4.2 Kokouksen päätelmissä korostetaan tarvetta laatia uusi kotouttamisohjelma. Uuden kotouttamisohjelman valmistelutyö on Euroopan komissiossa loppusuoralla. ETSK on antanut ohjelman valmisteluun liittyvän tiedonannon (20).

4.3 Zaragozan julistuksessa korostetaan, että kansalaisyhteiskunnalla on kotouttamisessa aktiivinen rooli, ja siinä pohditaan, olisiko kotouttamispolitiikkojen arvioimiseksi tarvetta käynnistää kokeiluhanke.

4.4 Valtioiden, alueiden ja paikallisviranomaistahojen on tehostettava paikallisia kotouttamisaloitteita ja kansalaisten osallistumisen mahdollistavia menettelyjä. On tuettava verkostojen perustamista sekä paikallis- ja alueviranomaisten ja järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan vuoropuhelukanavien avaamista.

4.5 Julistuksessa mainituilla indikaattoreilla mitataan työllisyyttä, koulutusta ja sosiaalista osallistamista, ja niihin sisältyy myös aktiivinen kansalaisuus, sillä maahanmuuttajien osallistuminen demokratiaan aktiivisina kansalaisina edistää heidän kotoutumistaan ja lujittaa tunnetta kuulumisesta yhteisöön.

4.6 ETSK totesi kokoukseen osallistuessaan, että määrällisten indikaattoreiden lisäksi on laadittava laatuindikaattoreita. Ryhdyttäessä toteuttamaan Zaragozan ministerikokouksen päätelmiä ETSK voisi tehdä yhteistyötä ja laatia lausunnon aktiivisen kansalaisuuden indikaattoreista.

5. Hallintotapa kuntatasolla

5.1 Vuodelta 1985 peräisin olevan Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan (21) johdannossa todetaan, että ”kansalaisten oikeus osallistua yhteisten asioiden hoitoon kuuluu kaikkien Euroopan neuvoston jäsenten yhteisiin demokratian periaatteisiin”. Tämä oikeus on välittömämmin toteutettavissa juuri paikallistasolla.

5.2 Vuodelta 1992 peräisin olevassa Euroopan neuvoston yleissopimuksessa N:o 144 ulkomaalaisten osallistumisesta yhteiskuntaelämään paikallistasolla (22) todetaan, että ulkomaalaisten aktiivinen osallistuminen on omiaan kehittämään ja vaurastuttamaan paikallisyhteisöä. Yleissopimuksessa kehotetaan takaamaan ulkomaalaisasukkaille sananvapaus, kokoontumisoikeus ja yhdistymisvapaus, tukemaan neuvoa-antavia neuvottelukuntia, jotka edustavat paikkakunnalla asuvia ulkomaalaisia, sekä edistämään äänioikeutta kuntavaaleissa. Kuitenkin vain hyvin harvat Euroopan neuvoston jäsenvaltiot ovat allekirjoittaneet kyseisen välineen. Komitea kehottaakin jäsenvaltioita ratifioimaan yleissopimuksen.

5.3 Yli 70 eurooppalaista kaupunkia hyväksyi Saint Denis'ssä vuonna 2000 ihmisoikeuksien suojelua kaupungeissa koskevan eurooppalaisen peruskirjan (23). Siinä todetaan, että kaupunki on poliittinen ja sosiaalinen tila lähidemokratian harjoittamiseksi. Kansalaisten aktiivinen osallistuminen määrittää kaupunkia. Peruskirjan allekirjoittaneet kaupungit sitoutuvat tunnustamaan oikeuden osallistua paikalliselämään valitsemalla paikallisedustajat vapailla, demokraattisilla vaaleilla tekemättä eroa ulkomaalaisten ja oman maan kansalaisten välillä. Peruskirjassa ehdotetaan, että oikeus asettua ehdokkaaksi ja äänioikeus ulotetaan kattamaan vähintään kaksi vuotta kaupungissa asuneet henkilöt. Kansallisista lainsäädännöistä johtuvat rajoitukset huomioon ottaen allekirjoittajakaupungit kehottavat edistämään demokratian harjoittamista ottamalla kansalaiset ja heidän muodostamansa järjestöt mukaan paikallisyhteisön etua koskevaan päätöksentekoon (järjestämällä julkisia keskusteluja, kuntakohtaisia kansanäänestyksiä, julkisia kokouksia, yleisölle tarkoitettuja toimintaa jne.).

5.4 Eurocities-järjestö koostuu 128 suurikokoisesta Euroopan kaupungista. Järjestön jäsenet hyväksyivät vuonna 2003 asiakirjan hyvän hallinnon edistämisestä kotoutettaessa maahanmuuttajia ja otettaessa vastaan turvapaikanhakijoita (24). Tämä kaupunkien itse itselleen laatima peruskirja sisältää yleisperiaatteita siitä, miten kotouttamisesta tulisi huolehtia. Siinä todetaan, että paikalliset kotouttamispolitiikat ovat tehokkaampia, kun niillä on koko yhteisön tuki.

5.5 Alueiden komitea (AK) toimii kotouttamisasioissa erityisen ennakoivasti. Se on laatinut aiheesta lukuisia lausuntoja (25), joissa korostetaan, että paikallis- ja alueviranomaiset ovat etulinjassa kotouttamispolitiikkaa laadittaessa, toteutettaessa, arvioitaessa ja valvottaessa, joten ne tulisi mieltää politiikkaa toteutettaessa keskeisiksi toimijoiksi (26). Myös AK toteaa, että alue- ja paikallishallinnolla on aktiivinen rooli maahanmuuttajien kotouttamisessa, ja komitea tekee asiassa yhteistyötä Euroopan komission kanssa.

5.6 ETSK antoi kariutuneen perustuslakisopimuksen valmistelleelle Eurooppa-valmistelukunnalle oma-aloitteisen lausunnon (27), jossa kehotetaan myöntämään unionin kansalaisuus niille kolmansien maiden kansalaisille, joilla on unionissa pitkään oleskelleiden henkilöiden asema. Komitea ehdottaa komissiolle ja Euroopan parlamentille, että ne tekisivät uusia aloitteita, jotta unionissa pysyvästi oleskelevat maahanmuuttajat voivat saada kansalaisoikeudet etenkin paikallistasolla.

5.7 Päättäjille ja käytännön toimijoille tarkoitetussa komission laatiman kotouttamiskäsikirjan toisessa laitoksessa (28) suositetaan investoimaan kansalaisten saamiseen liikkeelle ja organisoitumiseen, viestinnän jäsentämiseen ja vuoropuheluun sekä paikallistason kotouttamisverkostojen tukemiseen.

5.8 Vuonna 2007 kehitystä arvioimaan perustettiin Smart Cities -hanke (29) (älykkäät kaupungit), johon kuuluu 70 keskikokoista Euroopan kaupunkia. Niillä on yhteisiä kestävän kehityksen mukaisia strategioita, joissa keskitytään talouteen, ihmisiin, hallintoon, liikkuvuuteen, ympäristökysymyksiin ja elämänlaatuun. Niitä mitataan erilaisin indikaattorein. ETSK ehdottaa, että käsillä olevassa lausunnossa esitetyt ehdotukset huomioidaan ihmisiä ja hallintoa koskevissa indikaattoreissa.

5.9 Intercultural Cities (ICC) on Euroopan neuvoston ja Euroopan komission yhteistoimintaohjelma, joka perustettiin kulttuurienvälisen vuoropuhelun teemavuoden yhteydessä vuonna 2008. Ohjelmalla pyritään edistämään kulttuurienväliseen integroitumiseen perustuvan mallin kehittämistä kaupunkiyhteisöissä, joille on ominaista monimuotoisuus. Kulttuurienvälisyys mielletään ohjelmassa siten, että se edistää toimintaperiaatteita ja käytäntöjä, joilla lujitetaan eri kulttuurien ja etnisten ryhmien välistä toimintaa, keskinäistä ymmärrystä ja kunnioitusta.

5.10 ICC-ohjelman puitteissa laaditussa asiakirjassa, jonka otsikkona on Citizenship and participation in the intercultural city (Kansalaisuus ja osallistuminen kulttuurienvälisessä kaupungissa) (30), tarkastellaan menetelmiä ja menettelyjä, joita kaupungit voivat ottaa käyttöön kulttuurienvälisen vuoropuhelun ja toiminnan lisäämiseksi. Asiakirjassa vahvistetaan periaatteet, jotka on esitetty vuonna 1992 tehdyssä Euroopan neuvoston yleissopimuksessa ulkomaalaisten osallistumisesta yhteiskuntaelämään paikallistasolla, ja siinä omaksutaan luova lähestymistapa korostamalla joustavia kuulemisia epävirallisissa yhteyksissä. Lähestymistapa täydentää arvokkaalla tavalla pitkän aikavälin hallintostrategioita, joiden lähtökohtana ovat neuvoa-antavat rakenteet.

5.11 Useat jäsenvaltiot takaavat nykyisin (kokonaan tai osittain) ulkomaalaisten äänioikeuden: Belgia, Tanska, Viro, Suomi, Kreikka, Irlanti, Alankomaat, Malta, Portugali, Slovakia, Espanja, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta. Ulkomaalaisväestön aktiivinen osallistuminen on kuitenkin vähäistä, minkä vuoksi ETSK katsoo, että on käynnistettävä julkisia toimia yhteistyössä kansalaisyhteiskunnan kanssa ulkomaalaisten osallistumisen aktivoimiseksi.

5.12 Kolmannen MIPEX-indeksin mukaan unionin ulkopuolisten maiden kansalaiset voivat asettua Euroopassa ehdokkaiksi kuntavaaleissa kolmessatoista maassa, äänestää kuntavaaleissa yhdeksässätoista maassa, äänestää aluevaaleissa seitsemässä maassa ja äänestää parlamenttivaaleissa kahdessa maassa (Portugalissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa). Kuten edellä on jo korostettu, yhdessätoista maassa on valtion keskushallinnon alaisia neuvoa-antavia elimiä ja viidessätoista maassa paikallistason neuvoa-antavia elimiä.

5.13 Kolmas MIPEX-indeksi tarjoaa hyvin tärkeää tietoa sekä maista, jotka kuulevat maahanmuuttajia, että todellisten kotouttamispolitiikkojen kehittämisestä. Maat, joilla on vankat neuvoa-antavat rakenteet, takaavat poliittiset vapaudet kaikille ihmisille, tukevat maahanmuuttajataustaista kansalaisyhteiskuntaa riittävin taloudellisin varoin, soveltavat laajasti äänioikeutta ja täysimääräisen kansalaisuuden saamista sekä panostavat muita enemmän siihen, että kaikki asukkaat osallistuvat täysivaltaisesti neuvoa-antaviin rakenteisiin, joissa kansalaisia kuullaan työllisyys-, koulutus-, terveydenhuolto- ja asuntoasioissa. MIPEX-indeksi osoittaa, etteivät neuvoa-antavat rakenteet korvaa äänioikeutta.

5.14 Euroopassa pisimpään toimineet neuvoa-antavat neuvottelukunnat (joista eräät ovat olleet toiminnassa 70- ja 80-luvuilta lähtien) ovat myös kaikkein voimallisimpia. Ne löytyvät perinteisistä maahanmuuttomaista. Euroopan eteläosien maissa, joihin maahanmuutto on alkanut suuntautua vasta viime aikoina, neuvoa-antavat neuvottelukunnat ovat puolestaan heikoimpia. Keski-Euroopan maissa, jotka ovat hiljattain alkaneet ottaa vastaan maahanmuuttajia, järjestelmät ovat vielä kehittymättömiä.

5.15 Kun rakenteita tarkastellaan Euroopan neuvoston kriteereiden (31) valossa, voidaan päätellä, että rakenteiden perustaminen ja pysyvyys eivät saa riippua viranomaisten eivätkä hallitusten tahdosta, vaan niihin tarvitaan täsmällistä lainsäädäntöä. Rakenteiden puitteissa on voitava tehdä aloitteita ja saada vastauksia ja palautetta niiden kuultaviksi esitetyistä aiheista. Euroopan kotouttamisfoorumin viidennessä täysistunnossa esitetystä todistusaineistosta päätellen tämä ei kuitenkaan ole tavanomainen käytäntö. Rakenteiden on oltava edustavia, selkeästi maahanmuuttajajohtoisia, ja niihin on myönnettävä riittävästi rahoitusta. (32) ETSK painottaa, että on tärkeää taata järjestöjen edustavuus ja naisten osallistuminen.

5.16 Käsillä olevaa lausuntoa laadittaessa ETSK ja Valencian itsehallintoalueen hallitus järjestivät yhteistoimin Valenciassa 30. maaliskuuta 2011 kuulemistilaisuuden aiheesta ”Paikallis- ja aluehallinnon sekä kansalaisyhteiskunnan yhteistyö”. Kuulemisesta ja osallistumisesta saatuja kokemuksia esittelivät puheenvuoroissa Rooma, Flanderin alue, Strasbourg, Dublin, Hessen, Århus ja Valencia. Tähän lausuntoon on otettu mukaan monia kokouksessa esiteltyjä kokemuksia ja kantoja.

5.17 ETSK katsoo, että paikallis- ja alueviranomaisten on helpotettava maahanmuuttajataustaisten henkilöiden mahdollisuutta harjoittaa yhdistymisoikeutta, sillä kansallisissa lainsäädännöissä kolmansien maiden kansalaisille annetaan rajallinen asema kansalaisina (riittämättömästi ja epäyhtäläisesti tunnustettu oikeus poliittiseen osallistumiseen asettumalla vaaleissa ehdokkaaksi). Yhdistystoiminta edistää järjestäytynyttä osallistumista, lujittaa solidaarisuusverkostoja, vahvistaa juurtumisen ja kansalaisten hyvinvoinnin edellytyksiä ja hyödyttää lopulta koko yhteisöä.

5.18 Paikallis- ja alueviranomaisten on edistettävä erityisesti maahanmuuttajien hakeutumista yhdistystoimintaan ja tuettava yhdistyksiä teknisin resurssein (antamalla neuvoja yhdistysasioiden hoidosta, demokratiasta, taloudenpidosta, varainhoidosta ja tiedotustoiminnasta, kehittämällä etenkin maahanmuuttajanaisten valmiuksia ja johtamistaitoa, antamalla pontta foorumeille ja verkostoille, vaihtamalla hyviä käytänteitä jne.), taloudellisin varoin (avustuksin, sopimuksin tai sitoutumalla tarjoamaan palveluita) ja aineellisin resurssein (yhdistysten käyttöön tarkoitettu infrastruktuuri: toimitilat ja toiminnan harjoittamisen edellyttämät perusvoimavarat) sekä kiinnittämällä erityistä huomiota toimiin, joilla edistetään osallistumista tietoyhteiskuntaan.

5.19 Alue- ja paikallisviranomaisten on tuettava maahanmuuttajien liittymistä kansalaisyhteiskunnan järjestöihin rivijäseninä ja toimimista järjestöjen johtotehtävissä. Heidän kannaltaan erityisen merkittäviä ovat asukasyhdistykset, koulujen vanhempainyhdistykset, naisyhdistykset, kulttuurijärjestöt, urheiluseurat, harrastus- ja vapaa-ajan yhdistykset, uskonnolliset yhteisöt sekä työntekijä- ja työnantajajärjestöt. Euroopan työntekijäjärjestöillä on pitkät perinteet maahanmuuttajataustaisten työntekijöiden jäsenyydestä ja osallistumisesta; niiden jäsenistö edustaa huomattavaa etnistä ja kulttuurista monimuotoisuutta, ja niillä on merkittävä työmarkkinavälittäjän tehtävä.

5.20 On niin ikään edistettävä maahanmuuttajayhdistysten ja muun järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan suhteita tukemalla sellaisten verkostojen luomista, jotka nojaavat kaikille kansalaisille yhteisiin sosiaalisiin tavoitteisiin (peruskoulutus, työ, asunto, kaupunkisuunnittelu ja kaupunkikehitys). Vapaaehtoistoiminnan eurooppalainen teemavuosi tarjoaa tilaisuuden antaa järjestöille tunnustusta ja tukea.

5.21 EU:ssa on erilaisia osallistumismuotoja: on foorumeita, neuvoa-antavia rakenteita tai neuvottelukuntia ja paneeleja. Päättäjille ja käytännön toimijoille tarkoitetussa kotouttamiskäsikirjan kolmannessa laitoksessa katsotaan, että vuoropuhelurakenne on kansalaisfoorumi, ”jolla voidaan käynnistää avoin ja mielipiteitä kunnioittava ajatustenvaihto maahanmuuttajien, muiden asukkaiden tai julkishallinnon kanssa”. Tavoitteena on, että osallistujien välille syntyy yhteinen näkemys ja keskinäinen luottamus.

5.22 ETSK katsoo, että Euroopan kotouttamisfoorumin on verkostoiduttava EU:ssa toimivien neuvoa-antavien foorumeiden ja neuvottelukuntien kanssa. Jäsenvaltiotasolla myös paikallis- ja aluefoorumeiden on muodostettava verkostoja (mainittakoon erityisesti, että Tanskassa valtakunnalliseen etnisten vähemmistöjen neuvottelukuntaan kuuluu 14 jäsentä, jotka kaikki 42 paikallisfoorumia ovat valinneet keskuudestaan).

5.23 ETSK haluaa edistää Euroopan kaupunkien muuttamista entistä demokraattisemmiksi ja tukee kaupungissa asumiseen sidottua yhteistä kansalaisuutta (eli Rotterdamin apulaiskaupunginjohtajan sanoin kaupungin kansalaisuutta), sillä kaupunki on tärkein elinympäristö, jossa erilaisten ihmisten välille kehittyy yhteinen tunne kuulumisesta yhteisöön. Useimmat maahanmuuttajat samaistavat itsensä pikemminkin asuinkaupunkiinsa kuin valtioon. Kaupunki on etuoikeutettu paikka, jossa kaikki ihmiset jakavat samat ongelmat, suunnitelmat ja unelmat.

6. Euroopan kotouttamisrahasto

6.1 Euroopan kotouttamisfoorumin viidennessä täysistunnossa käsiteltiin rahaston toimintaa Euroopan komission parhaillaan toteuttaman väliarvioinnin yhteydessä. Päätelmiä mukaillen ETSK ehdottaa seuraavaa: 6.1.1 Olisi annettava etusija rahastosta tehdyn päätöksen 10 artiklassa mainitulle yhteistyöperiaatteelle. Jäsenvaltioiden olisi tässä tarkoituksessa tarjottava alue- ja paikallisviranomaisille sekä kansalaisyhteiskuntaa edustaville organisaatioille tilaisuus osallistua monivuotisen ohjelman laadintaan, toteuttamiseen ja (jälki)arviointiin sekä rahastovarojen käyttöön. 6.1.2 Rahaston nykyiset säännöt ja menettelyt ovat liian monimutkaisia, ja ne muodostavat hallinnollisia esteitä, jotka vaikeuttavat sekä kansalaisyhteiskunnan että alue- ja paikallisviranomaisten rahoitusta. (33) ETSK suosittaa, että sääntöjä tarkistetaan yhteistyössä Euroopan kotouttamisfoorumin kanssa ja ottamalla huomioon yhteistyöperiaate. Tarkistamista kaipaavat erityisesti rahoituksen saantia, yhteisrahoitusta, avoimuutta ja henkilöstöasioita koskevat säännöt. ETSK katsoo, että rahaston lisäarvon varmistamiseksi kaikissa rahoitettavissa hankkeissa on taattava ensimmäisen yhteisen perusperiaatteen toteutuminen: ”kotouttaminen on kaksisuuntainen prosessi”.

Bryssel 13. heinäkuuta 2011 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Staffan NILSSON

(1) EUVL C 48, 15.2.2011, s. 6.

(2) EUVL C 248, 25.8.2011, s. 135.

(3) EUVL C 125, 27.5.2002, s. 112.

(4) Neuvoston asiakirja 14615/04. Neuvoston ja jäsenvaltioiden edustajien 19. marraskuuta 2004 hyväksymät yhteiset perusperiaatteet.

(5) Yhteinen toimintasuunnitelma kotouttamiselle – Puitteet kolmansien maiden kansalaisten kotouttamiselle Euroopan unionissa, KOM(2005) 389 lopullinen.

(6) EUVL C 347, 18.12.2010, s. 19.

(7) R. Gropas – R. Zapata-Barrero (2011) ”Active immigrants in multicultural contexts: democratic challenges in Europe”, teoksessa A. Triandafyllidou, T. Modood ja N. Meer: European Multiculturalism(s): Cultural, religious and ethnic challenges, Edinburgh, Edinburgh University Press.

(8) EUVL C 208, 3.9.2003, s. 76.

(9) Migrant Integration Policy Index III, 2011.

(10) EUVL C 318, 23.12.2006, s. 128.

(11) EUVL C 354, 28.12.2010, s. 16.

(12) Euroopan unionin neuvoston 24. syyskuuta 2008 hyväksymä asiakirja 13440/08.

(13) Euroopan sosiaalinen peruskirja, Torino 18. lokakuuta 1961, Euroopan neuvosto (Strasbourg). Tarkistettu Strasbourgissa 3. toukokuuta 1996, http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/.

(14) EUVL C 354, 28.12.2010, s. 59.

(15) EUVL C 27, 3.2.2009, s. 114.

(16) Tukholman ohjelma – Avoin ja turvallinen Eurooppa kansalaisia ja heidän suojeluaan varten (EUVL C 115, 4.5.2010, s. 1), kohta 6.1.5.

(17) Consulting immigrants to improve nacional policies, Migration Policy Group.

(18) 15. ja 16. huhtikuuta 2010.

(19) EUVL C 347, 18.12.2010, s. 19 ja EUVL C 354, 28.12.2010, s. 16.

(20) EUVL C 48, 15.2.2011, s. 6.

(21) Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirja, jonka Euroopan neuvoston ministerivaliokunta hyväksyi kesäkuussa 1985 ja joka avattiin jäsenvaltioiden allekirjoitettavaksi Euroopan neuvoston alue- ja paikallishallintoasiain kongressin CLRAE:n 20. istunnon avajaispäivänä 15. lokakuuta 1985.

(22) Convention on the Participation of Foreigners in Public Life at Local Level. Strasbourg, 5. helmikuuta 1992.

(23) Eurooppalainen peruskirja ihmisoikeuksien suojelusta kaupungeissa, 18. toukokuuta 2000.

(24) Contribution to good governance concerning the integration of immigrants and the reception of asylum seekers, 28. marraskuuta 2003.

(25) Alueiden komitean lausunto aiheesta ”Euroopan yhteinen maahanmuuttopolitiikka” (2009/C 76/07).

(26) Alueiden komitean lausunto aiheesta ”Muuttoliikettä koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan lujittaminen: lisää koordinaatiota, johdonmukaisuutta ja synergiaa” (2009/C 211/05).

(27) EUVL C 208, 3.9.2003, s. 76.

(28) Kotouttamiskäsikirja päättäjille ja käytännön toimijoille, toinen laitos, toukokuu 2007.

(29) http://www.smart-cities.eu/.

(30) http://www.coe.int/t/dg4/cultureheritage/culture/Cities/paperviarregio_en.pdf.

(31) Vuodelta 1992 peräisin oleva Euroopan neuvoston yleissopimus N:o 144 ulkomaalaisten osallistumisesta yhteiskuntaelämään paikallistasolla.

(32) Consulting immigrants to improve nacional policies, Thomas Huddleston, Migration Policy Group.

(33) Ks. S. Carrera – A. Faure Atger (2011): Integration as a two-way process in the EU: Assessing the Relationship between the European Integration Fund and the Common Basic Principles on Integration, tiivistelmä, Centre for European Policy Studies, CEPS, Bryssel. Saatavilla internetosoitteessa http://www.ceps.eu/system/files/research_area/2011/02/CEPS_EIF_study_summary.pdf.