On ilmeistä, etteivät yritysten tulevaisuuden kiintiötarvetta koskevat ilmoitukset yleensä perustu realistisiin arvioihin odotetusta myynnistä. Pelkästään jo uudet toimijat (osuus alun perin 11 prosenttia markkinoista) pyysivät kiintiötä, joka ylitti moninkertaisesti koko EU:n markkinoilla tarjolla olevan kiintiömäärän. Yritysten ylisuuret kiintiöpyynnöt merkitsevät sitä, että vain harva yritys saa pyytämänsä kiintiömäärän. Kaikki muut reservistä kiintiötä pyytävät yritykset saavat saman suhteellisen osuuden. Koska pyyntöjen määrä on lisääntynyt joka vuosi reservimäärän pysyessä suurin piirtein ennallaan, enimmäiskiintiö yritystä kohden on pienentynyt vuosi vuodelta.

Kiintiöiden jakomenetelmän piirissä on nykyään noin 1 100 yritystä, joista suunnilleen kaksi kolmannesta on HFC-yhdisteitä koskevien kiintiöiden haltijoita (bulkin tuottajia ja/tai tuojia). Muut yritykset ovat laitteiden maahantuojia. Vakiintuneista yrityksistä 78 on saanut joka vuosi kiintiön HFC-yhdisteisiin vuosina 2009–2012 liittyvän toimintansa perusteella. Uusien toimijoiden määrä on huomattavasti suurempi ja kasvaa joka vuosi. Vuonna 2017 uusia toimijoita oli 579. Lisäystä vuodesta 2015 oli 73 prosenttia. Jotkin näistä uusista toimijoista näyttävät olevan yhteydessä toisiinsa ja/tai vakiintuneisiin markkinatoimijoihin.

Kun F-kaasuasetus hyväksyttiin, kiintiöiden jakamisesta perityn oikeuden perusteella suoraan laitteiden maahantuojille luovuttiin puutteellisten tietojen takia. Sekä vakiintuneet että uudet kiintiönhaltijat voivat antaa laitteiden maahantuojille luvan käyttää kiintiöitään, mutta uusien toimijoiden on lisäksi todistettava vastaavien kaasumäärien konkreettinen toimittaminen, jotta ne voivat osoittaa olevansa aktiivisia näillä kaasuilla käytävän kaupan toimijoita. Lupa vaikuttaa kiintiönhaltijan kiintiöön sinä vuonna, jona lupa on annettu. Laitteiden maahantuoja sen sijaan voi käyttää lupaa ilman aikarajaa. Vuonna 2015 annettua lupaa voidaan siis käyttää vuonna 2017 tai myöhempinä vuosina.

Näin ollen F-kaasuasetuksen 21 artiklan 5 kohdassa kehotetaan, että komissio julkaisee ”kertomuksen, jossa arvioidaan kiintiöiden jakomenetelmää, kuten sitä, mikä vaikutus on kiintiöiden jakamisella maksutta, sekä [tarvittaessa] tämän asetuksen ja mahdollisen kansainvälisen fluorihiilivetysopimuksen täytäntöönpanon kustannuksia jäsenvaltioissa. Jos on aiheellista, komissio tekee tämän kertomuksen pohjalta lainsäädäntöehdotuksen Euroopan parlamentille ja neuvostolle (a) kiintiöiden jakomenetelmän muuttamiseksi; (b) asianmukaisen menetelmän määrittämiseksi mahdollisten tulojen jakamista varten.”

F-kaasuasetus on riittävän kunnianhimoinen sen varmistamiseksi, että EU voi täyttää Kigalin muutoksen mukaiset maailmanlaajuiset velvoitteensa. Tärkein toimenpide tavoitteen saavuttamiseksi on HFC-yhdisteiden asteittainen vähentäminen EU:ssa (”EU HFC phase-down”). HFC-yhdisteiden kokonaismäärää (hiilidioksidiekvivalentteina ilmaistuna), jonka yritykset saavat tuoda EU:hun tai tuottaa EU:ssa (”ensimmäinen markkinoille saattaminen”), vähennetään asteittain vuoteen 2030 saakka.

Sen jälkeen kun F-kaasuasetus vuonna 2014 hyväksyttiin, kansainväliset neuvottelut ovat edistyneet hyvin. Vuoden 2016 lokakuussa 197 maata sopi HFC-yhdisteiden maailmanlaajuisen kulutuksen ja tuotannon asteittaisesta vähentämisestä Montrealin pöytäkirjan mukaisesti (”Kigalin muutos”). Kyseessä on oikeudellisesti sitova sopimus, jolla autetaan kaikkia maita täyttämään Pariisin sopimuksen mukaiset sitoumuksensa . Kehitysmaat voivat saada tukea monenvälisestä rahastosta (”Multilateral Fund for the Implementation of the Montreal Protocol”), johon EU:n jäsenvaltiot antavat varoja.

Edellisten vuosien kulutukseen perustuvaa kiintiöiden jakoa varten suoritetaan uusi laskenta, ja uusista toimijoista tulee kolmen vuoden päästä vakiintuneita toimijoita. Esimerkiksi vuonna 2015 aloittavat uudet toimijatovat vakiintuneita toimijoita vuodesta 2018 eteenpäin. Ne saavat kiintiön sen mukaan, kuinka paljon ne ovat saattaneet HFC-yhdisteitä laillisesti markkinoille. Samalla ne saavat mahdollisuuden lisäkiintiöön kiintiöreservistä.

Yritysten ex post -raportointitietoja on saatavilla vain vuodelta 2015. Nämä tiedot osoittavat, että asteittaisen vähentämisen tavoitteet ylitettiin vuonna 2015. Ilmoitetut kokonaismäärät olivat kahdeksan prosenttia alle sallitun rajan. Useat yritykset eivät käyttäneet koko kiintiötään. Uudet toimijat olivat yleensä vakiintuneita toimijoita tehottomampia. Sidosryhmät totesivat tämän johtuvan mahdollisesti seuraavista seikoista: i) ei ymmärretty uusia sääntöjä eikä kiintiöiden ja lupien eroa, ii) jotkin uudet toimijat eivät kiintiöitä pyytäessään ehkä ymmärtäneet, että myös REACH-asetuksen velvoitteet on täytettävä, ja iii) monet yritykset olivat valmistautuneet asteittaiseen vähentämiseen lisäämällä tuontiaan vuonna 2014, juuri ennen kuin asteittainen vähentäminen alkoi (minkä vuoksi ne eivät ehkä tarvinneet koko kiintiötä enää vuonna 2015). Useat sidosryhmät toivat esiin myös sen, että vielä on tehtävä työtä, jotta kaikki markkinatoimijat – erityisesti valmiiksi täytettyjen laitteiden valmistajat ja maahantuojat sekä uudet toimijat – ymmärtäisivät paremmin oman roolinsa vähentämisprosessissa.

Vain muutama yritys ylitti kiintiönsä vuonna 2015. Komissio on jäsenvaltioiden avustuksella tutkinut tapauksia, joissa sääntöjä ei ole noudatettu, ja määrää F-kaasuasetuksen mukaisia seuraamuksia (yrityksen tulevasta kiintiöstä vähennetään kaksi kertaa kiintiön ylitystä vastaava määrä). Näin varmistetaan, että seuraamukset myös pannaan täytäntöön kansallisesti. Sääntöjen noudattamatta jättäminen havaitaan vertaamalla myönnettyä kiintiötä ilmoitettuihin arvoihin, jotka riippumaton tarkastaja on todentanut. Tulli voi lisäksi tarkistaa, onko bulkkikaasujen ja HFC-yhdisteitä sisältävien laitteiden maahantuojat kirjattu HFC-rekisteriin ja onko niillä kiintiöt tai luvat.

b.Kiintiöiden siirrot ja kiintiöluvat

Vakiintuneiden yritysten mahdollisuus siirtää kiintiöitä ei aiheuttanut suuria muutoksia siihen, miten kiintiö jakautui yritysten välillä. Siirrot rajoittuivat hyvin pitkälti muutamaan suurten vakiintuneiden yritysten väliseen transaktioon, jotka osittain johtuivat uudelleenjärjestelyistä, ja markkinoilta poistuviin yrityksiin. Näitä muutamia transaktioita lukuun ottamatta ei näyttänyt olevan juurikaan halukkuutta käydä kiintiöillä kauppaa muiden markkinatoimijoiden kanssa.

Kiintiöiden käyttölupamahdollisuutta sen sijaan käytettiin laajalti hyväksi vuosina 2015 ja 2016. Useat laitteiden maahantuojat valmistautuivat siihen, että jäähdytys-, ilmastointi- ja lämpöpumppulaitteiden tuontiin tarvittiin lupa 1. tammikuuta 2017 alkaen. Laitteiden maahantuojille annettiin lupia kokonaiskiintiöstä yhdeksän prosenttia vuonna 2015 ja 12 prosenttia vuonna 2016. Vertailun vuoksi todettakoon, että yritysten raporttien mukaan maahan tuotuihin jäähdytys-, ilmastointi- ja lämpöpumppulaitteisiin sisältyvien HFC-yhdisteiden osuus oli vuonna 2015 seitsemän prosenttia EU:hun tuotujen HFC-yhdisteiden kokonaismäärästä. Valmistelutoimista huolimatta jotkin laitteiden maahantuojat esittivät kyselyssä useita varauksia, jotka liittyivät sääntöjen ymmärtämiseen, kysynnän suunnittelun vaikeuteen tai sellaisten kiintiönhaltijoiden löytämiseen, jotka haluavat myydä lupia. Myös lupien korkea hinta epäilytti. Näiden huolien hälventämiseksi HFC-rekisteriä muutettiin niin, että lupia voidaan delegoida, jolloin yritys voi koordinoida maahantuojaryhmän lupien hankintaa. Esimerkiksi ulkomaiset laitevalmistajat voivat saada asianomaiset luvat ja siirtää ne eteenpäin yrityksille, jotka tuovat laitteita maahan. Tämän muutoksen odotetaan auttavan erityisesti pieniä määriä tuovia yrityksiä toimimaan sääntöjen mukaisesti. Ne ovat tyypillisesti pk-yrityksiä ja mikroyrityksiä. Sidosryhmien järjestöt pitävät tätä toimenpidettä hyvänä.14

c.Hintojen kehitys

HFC-yhdisteitä käyttävä ala on hyvin kirjava, ja siihen kuuluu monentyyppisiä yrityksiä: HFC-yhdisteiden tuottajia (maailmanlaajuisia toimijoita), erilaisten laitteiden tai tuotteiden valmistajia (koko maailmassa), laitteiden tai tuotteiden maahantuojia (EU:ssa), bulkkikaasun jakelijoita (EU:ssa), laitteita asentavia ja huoltavia yrityksiä (EU:ssa) sekä erilaisten laitteiden loppukäyttäjiä (EU:ssa). Kiintiöjärjestelmän vaikutusta tutkitaan seuraamalla erityyppisten HFC-yhdisteiden hintojen kehitystä arvoketjun eri vaiheissa jäähdytysaineiden tuottajilta, kaasunjakelijoilta ja laitevalmistajilta saatujen tietojen perusteella. Varmoja johtopäätöksiä on mahdoton tehdä asteittaisen vähentämisen ollessa vielä alkuvaiheessa, mutta voidaan kuitenkin havaita yleistä hintojen nousua vuodesta 2014 lähtien. Nousu näkyy selvimmin kaasunjakelijoiden ostohinnoissa ja jonkin verran myös huoltoyrityksissä. Hinnannousua ei (vielä) näy EU:n laitevalmistajien ostamassa kaasussa, mikä johtunee siitä, että niillä on pitkäaikaisia sopimuksia kaasuntuottajien kanssa. Erityyppisissä HFC-yhdisteissä on havaittu erilaista hinnannousua. Suurin hinnannousu on yleensä niiden HFC-yhdisteiden kohdalla, joilla on suuri lämmitysvaikutus (GWP). On myös huomattava, että HFC-laitteiden tuontilupien kustannukset näyttävät vastaavan bulkki-HFC:n hinnannousua jakelijatasolla, jos hinnat muutetaan euroiksi hiilidioksidiekvivalenttitonnia kohden.

Hinnannousu on odotettu ja toivottu seuraus asteittaisesta vähentämisestä, sillä kyseisen markkinatoimenpiteen tarkoitus oli rajoittaa korkean GWP-arvon omaavien kaasujen toimituksia, jotta voitaisiin edistää alemman GWP-arvon omaavia aineita sisältävien aineiden ja HFC-yhdisteitä sisältämättömien vaihtoehtojen innovointia ja käyttöä. Samalla kuitenkin jotkin toimijat voivat myös hyötyä hinnannoususta, koska kiintiöitä jaetaan maksutta. Eräät sidosryhmät huomauttivat, että hyötyjiä ovat nimenomaan kiintiönhaltijat ja että olisikin järkevämpää luoda järjestelmä, josta saataisiin tuloja HFC-yhdisteiden vähentämistoimenpiteiden tukemiseen jäsenvaltioissa ja kansainvälisesti ja josta laitteiden maahantuojat voisivat myös saada omat kiintiönsä.14

4.Asetuksen täytäntöönpanokustannukset jäsenvaltioissa

F-kaasuasetus perustuu suuressa määrin velvoitteisiin, joista on säädetty jo aiemmassa asetuksessa (EY) N:o 842/2006. Näitä ovat erityisesti laitteista tulevien päästöjen ehkäisemistä, esimerkiksi vuototarkastuksia ja korjauksia, pätevöinti- ja koulutusohjelmia jäsenvaltioissa, laitteiden merkitsemistä, ilmoittamista ja romun talteenottoa koskevat velvoitteet. Asetuksesta (EY) N:o 842/2006 aiemmin tehdyssä arvioinnissa näiden toimenpiteiden täytäntöönpanoon ja soveltamiseen liittyvät jäsenvaltioiden hallintokulut arvioitiin 11,4 miljoonaksi euroksi vuodessa. Summaan sisältyvät viranomaisten henkilöstökulut, tiedotus ja täytäntöönpanotoimet, esimerkiksi tarkastukset.

F-kaasuasetuksen tärkein uutuus, HFC-yhdisteiden asteittainen vähentäminen, ei ole lisännyt jäsenvaltioiden hallintokuluja merkittävästi. Euroopan komissio, johtaa keskitetysti asteittaista vähentämistä ja siksi myös kustannukset maksetaan sen monivuotisesta hallintotalousarviosta. Euroopan komissio muun muassa

·hallinnoi F-kaasua koskevaa portaalia ja HFC-rekisteriä, johon kirjataan yritykset, kiintiöt, kiintiöiden siirrot ja kiintiöluvat

·hoitaa kiintiöitä koskevat ennakkoilmoitukset, laskee kiintiöiden uudet viitearvot joka kolmas vuosi ja lataa tiedot uusista kiintiöistä vuosittain

·valvoo vuosi-ilmoituksia, jotka yritykset ovat toimittaneet jälkikäteen Euroopan ympäristökeskuksen hallinnoimaan järjestelmään

·tarkastaa jälkikäteen tehtyjen ilmoitusten perusteella, ovatko yritykset noudattaneet kiintiörajojaan, ja määrää seuraamuksia eli vähennyksiä tulevista kiintiöistä

·tarkastaa jälkikäteen tehtyjen ilmoitusten perusteella, onko HFC-laitteiden maahantuojilla vaadittavat kiintiöluvat sekä

·opastaa yrityksiä F-kaasua koskevan portaalin ja HFC-rekisterin käytössä ja kiintiöjärjestelmään liittyvissä velvoitteissa.

Asteittaisesta vähentämisestä ei siis tule jäsenvaltioille muita kuluja kuin ne, jotka liittyvät sidosryhmien opastamiseen, tehokkaaseen rajavalvontaan, esimerkiksi tulliviranomaisten kouluttamiseen, ja säännösten noudattamatta jättämisen, esimerkiksi laittoman kaupan, valvontaan.

Aiempaan asetukseen (EY) N:o 842/2006 jo sisältyvien toimenpiteiden täytäntöönpanosta teollisuudenalalle aiheutuviksi kuluiksi arvioitiin aiemmin noin miljardi euroa vuonna 2015. Vuonna 2030 summa nousee 1,5 miljardiin euroon. Lisäksi HFC-yhdisteiden asteittaiseen vähentämiseen liittyvät kulut arvioitiin noin 1,5 miljardiksi euroksi vuodessa. Todellisuudessa kulujen odotetaan kuitenkin jäävän pienemmiksi. Ensin mainittu luku perustuu oletukseen, jonka mukaan HFC-yhdisteiden käyttö ei vähene vuoteen 2030 mennessä. HFC:n asteittainen vähentäminen on kuitenkin nyt sisällytetty uuteen asetukseen, joten kyseisten yhdisteiden käyttö vähenee dramaattisesti. Toinen luku perustui yksinomaan vuonna 2010 saatavissa olleisiin tietoihin. Siinä ei siis oteta huomioon sen jälkeen kehitettyjä uusia teknologioita eikä ilmastoystävällisen teknologian kustannusten laskevaa suuntausta. Jos näitä lukuja kuitenkin verrataan päästöjen vähentämisessä saavutettuihin merkittäviin tuloksiin, F-kaasua koskevat toimenpiteet ovat erittäin kustannustehokkaita verrattuna muilla aloilla mahdollisesti toteutettuihin toimiin. Keskimääräisiksi päästövähennyskustannuksiksi arvioitiin vuonna 2010 saatavissa olleen teknologian perusteella 16 euroa hiilidioksidiekvivalenttitonnia kohden.3 Energiatehokkuuden lisäys kattaa todennäköisesti etukäteisinvestoinnista aiheutuvat kulut.