[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 1.6.2010

KOM(2010)271 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

EU:n sääntelyjärjestelmän mukaisista markkina-analyyseistä (kolmas raportti)Lisätoimet sähköisen viestinnän sisämarkkinoiden lujittamiseksi{SEC(2010) 659}

SISÄLLYSLUETTELO

1. Johdanto 3

2. Edistyminen markkina-analyyseissa 3

3. Sujuvampaan ja kohdennetumpaan sääntelyyn 4

3.1. Komission 7 artiklan menettelyssä antama ohjeistus – monialaiset kysymykset 4

3.2. Puitedirektiivin 19 artiklaan perustuvat komission aloitteet 5

4. Sääntelyn kehitys 6

4.1. Kiinteän verkon vähittäismarkkinat ja nousevan liikenteen tukkumarkkinat (lähdeverkkomarkkinat) 6

4.2. Kiinteän ja matkaviestinverkon laskevan liikenteen markkinat (kohdeverkkomarkkinat) 8

4.3. Tukkutason laajakaistamarkkinat 8

4.4. Vuokrayhteydet 9

4.5. Näkymät 9

5. Päätelmät 9

JOHDANTO

Vuonna 2003 voimaantulleessa sähköisen viestinnän sääntelyjärjestelmässä otettiin käyttöön ns. artikla 7 -menettely eli EU:n kuulemismenettely, jonka avulla on tarkoitus varmistaa sääntelyn johdonmukaisuus EU:ssa. Hiljattain tarkistetuissa televiestintäsäännöissä[1] vahvistettiin artikla 7 -menettelyn keskeinen rooli edistettäessä kilpailuun perustuvia sähköisten viestintäpalvelujen yhtenäismarkkinoita. Komissiolle annetaan näissä säännöissä lisävastuita korjaavien toimien määräämisessä ja toteuttamisessa. Tämän on määrä antaa markkinatoimijoille suurempi oikeusvarmuus valtioiden rajat ylittävissä teleinvestoinneissa.

Vuodesta 2003 lähtien kilpailu on lisääntynyt telemarkkinoilla ja palvelujen ja tuotteiden saatavuus parantunut kaikkialla Euroopassa. Tämä on osittain tulosta kansallisten sääntelyviranomaisten toimista, esimerkiksi käyttöoikeuden myöntämiseen ja hinnoitteluun liittyvien velvoitteiden asettamisesta huomattavan markkinavoiman (HMV) operaattoreille. Syynä on myös se, että komissio valvoo kansallisten sääntelyviranomaisten kaavailemia sääntelytoimia ja voi tätä kautta varmistaa johdonmukaisen sääntelypolitiikan koko EU:ssa. Sääntelyssä on selkeästi keskitytty jäljellä oleviin pullonkauloihin, ja sääntelymenettelyt ovat sujuvoituneet ja tehostuneet.

Ongelmia on kuitenkin jäljellä. Televiestinnän sisämarkkinat ovat kaukana toteutumisesta, ja niiden eteen on vielä tehtävä työtä. Kaikki jäsenvaltiot eivät edisty samaan tahtiin markkina-analyyseissaan. Kaikki sääntelyviranomaiset eivät liioin sovella asianmukaisia sääntelymalleja varsinkaan korjaavissa toimenpiteissä, joilla puututaan kilpailuongelmiin. Kokonaiskuva on monimutkainen, koska kilpailuolosuhteet vaihtelevat jäsenvaltioittain ja sen vuoksi haittaavat edelleen sisämarkkinoiden kehitystä. Vakiintuneilla operaattoreilla on edelleen HMV-asema erityisesti kiinteän verkon puheensiirron ja laajakaistaliittymien markkinoilla tarjontaketjun alkupäässä. Samaan aikaan Euroopassa rakennetaan seuraavan sukupolven liityntäverkkoja (Next Generation Access, NGA). Niiden käyttöönotto vaatii mittavia investointeja tilanteessa, jossa nopeita laajakaistayhteyksiä tarvitsevien palvelujen kysyntä on yhä epävarmaa. Investointien ja innovoinnin tukemiseksi on siksi tarpeen taata sääntelyvarmuus investoijia varten huolehtien samalla toimivasta kilpailusta.

Tässä tiedonannossa esitetään tärkeimmät kehityssuuntaukset ja ongelmat ajanjaksolla, joka ulottuu komission edellisestä markkina-analyysiprosessia käsitelleestä tiedonannosta[2] (2007) vuoden 2009 loppuun. Tässä tiedonannossa esitetään, miten ja missä määrin valvonta, jota komissio on harjoittanut puitedirektiivin[3] 7 artiklan mukaisesti, on vienyt eteenpäin kehitystä kohti televiestinnän yhtenäismarkkinoita Euroopassa. Siinä yksilöidään myös useita avainalueita, joilla komissio voi joutua antamaan lisäohjeistusta Euroopan telealan sääntelyviranomaisille, jotta voidaan varmistaa riittävä johdonmukaisuus ja ennustettavuus ja sitä kautta luoda markkinatoimijoille luottamusta lisäinvestointeihin EU:n markkinoilla.

EDISTYMINEN MARKKINA-ANALYYSEISSA

Kansalliset sääntelyviranomaiset ovat edistyneet epätasaisesti puitedirektiivin 7 artiklan mukaisissa markkina-analyyseissaan. Osa on siirtynyt analyysien kolmanteen kierrokseen, mutta osa ei ole päättänyt vielä ensimmäistäkään[4]. Komissio on tutkinut yli tuhat kansallisilta sääntelyviranomaisilta saamaansa ilmoitusta ja antanut lausuntonsa noin 60 prosentista niistä. Noin 4 prosentissa tapauksista kansalliset viranomaiset peruuttivat toimenpide-ehdotuksensa saatuaan komission perustellun ohjeistuksen. Komissio vastusti kaavailtua sääntelyä alle 1 prosentissa tapauksista[5]. Komissio on kaikissa tapauksissa reagoinut kansallisten sääntelyviranomaisten toimenpide-ehdotuksiin tarjotakseen ohjeistusta ja varmistaakseen johdonmukaisen mutta sopivasti joustavan sääntelypolitiikan koko Euroopassa. Kokemus on osoittanut, että kaiken kaikkiaan kansalliset sääntelyviranomaiset ottavat asianmukaisesti huomioon tämän ohjeistuksen[6].

SUJUVAMPAAN JA KOHDENNETUMPAAN SÄÄNTELYYN

Teknologian kehitys ja telesääntelyn täytäntöönpano jäsenvaltioissa ovat vuosien mittaan madaltaneet markkinoilletulon kynnystä ja antaneet vaihtoehtoisille operaattoreille enenevästi mahdollisuuksia hillitä HMV-operaattoreiden markkinavoimaa. Sääntelyn ja voimavarojen kohdentamiseksi keskeisiin kilpailuongelmiin on ollut tarpeen arvioida uudelleen vuoden 2003 suositusta merkityksellisistä markkinoista[7] ja yksinkertaistaa edelleen artikla 7 -menettelyä.

Markkina-analyysiprosessista vuonna 2007 annetun tiedonannon keskeisiin havaintoihin kuului se, että 7 artiklan menettelyn avulla oli voitu hyvin varmistaa johdonmukainen tulkinta siitä, missä sääntelyä tarvitaan, mutta sen avulla ei ollut kyetty määrittelemään yhtä hyvin, mitä sääntelyä tarvitaan. Sittemmin monet kansalliset sääntelyviranomaiset ovat kuitenkin todenneet, että tietyillä telemarkkinoilla todellinen kilpailu on syntynyt eräillä maantieteellisillä alueilla aikaisemmin kuin muilla. Kysymys siitä, missä sääntelyä tarvitaan, on siis edelleen ajankohtainen.

Korjaavat toimenpiteet vaihtelevat edelleen EU:ssa, myös silloin kun markkinoiden ongelmat ovat hyvin samanlaisia. Tämä on vakava este aitojen yhtenäismarkkinoiden aikaansaamiselle. Erityinen ongelma on se, että kansalliset sääntelyviranomaiset soveltavat edelleen erilaisia hinnoittelumenetelmiä säännellessään keskeisiä liityntätuotteita, jotka antavat vaihtoehtoisille operaattoreille mahdollisuuden kilpailla määräävässä asemassa olevien (ja suurimman osan liityntäinfrastruktuurista omistavien) yritysten kanssa. Komissio on kehottanut sääntelyviranomaisia käyttämään tarkoituksenmukaisia kustannuslaskentamenetelmiä ja vertailemaan säänneltyjen käyttöoikeushintojen tosiasiallista tasoa EU:ssa[8].

Komission 7 artiklan menettelyssä antama ohjeistus – monialaiset kysymykset

Maantieteellinen eriyttäminen

Laajakaistatukkumarkkinoiden sääntely (tilaajayhteyksien tarjonnan eriyttäminen eli LLU[9]) on antanut kilpailijoille mahdollisuuden investoida omaan verkkoonsa, ja tämä on lisännyt kilpailua, erityisesti tiheään asutuilla alueilla. Osa kansallisista sääntelyviranomaisista on ottanut huomioon kilpailuolosuhteiden maantieteellisen vaihtelun ja mukauttanut sääntelyään näihin kansallisten osamarkkinoiden välisiin eroihin. Osa kansallisista sääntelyviranomaisista on huomioinut tällaiset erot korjaavia toimenpiteitä määrätessään. Jotta voitaisiin johdonmukaisesti määritellä todelliset erot kilpailuolosuhteissa, komissio on neuvonut kansallisia sääntelyviranomaisia määrittelemään erillisiä maantieteellisiä markkinoita ainoastaan siinä tapauksessa, että eri alueilla vallitsevat kilpailuolosuhteet ja näiden alueiden rajat pysyvät vakaina pidemmällä aikavälillä[10].

Toimintojen eriyttäminen ja sitoumukset

Monissa jäsenvaltioissa[11] on keskusteltu yhä enemmän eri tavoista erottaa vakiintuneiden operaattoreiden liiketoimintalohkot toisistaan. EU:n nykyisten telesääntöjen mukaan kansalliset sääntelyviranomaiset voivat poikkeuksellisissa olosuhteissa määrätä myös muita korjaavia toimia kuin perinteisiä pääsyyn liittyviä velvoitteita, mikäli komissio hyväksyy ne. Näihin korjaaviin toimenpiteisiin kuuluu ns. toimintojen eriyttäminen, jossa määräävässä asemassa olevaa verkko-operaattoria vaaditaan erottamaan verkkoliiketoimintansa organisatorisesti palveluntarjoamisestaan. Komissio on korostanut, että kansallisten sääntelyviranomaisten hyväksymät HMV-operaattoreiden sitoumukset, sikäli kuin niiden tarkoituksena on panna täytäntöön, muuttaa tai korvata voimassa olevia lakisääteisiä velvoitteita, on katsottava kyseisiin lakisääteisiin velvoitteisiin suoraan liittyviksi ja/tai niille alisteisiksi. Siksi niistä on kuultava sidosryhmiä kansallisella ja EU:n tasolla ennen niiden vahvistamista, jotta voidaan varmistaa prosessin avoimuus ja kaikkien intressitahojen riittävä mukanaolo. Kansallisten sääntelyviranomaisten on myös varmistettava, etteivät eriyttämiseen liittyvät sitoumukset vaikuta kielteisesti vakiintuneen operaattorin ja tulokkaiden investointeihin ja että vaihtoehtoisilla operaattoreilla on sitoumusmallissa vähintään samat verkonkäyttöoikeudet kuin puhtaasti sääntelyyn perustuvassa mallissa.

Puitedirektiivin 19 artiklaan perustuvat komission aloitteet

Menettelyjä koskeva suositus

Komissio tarkisti vuonna 2008 menettelysuositusta[12] sääntelyprosessin hallinnollisen rasitteen vähentämiseksi. Kansallisten sääntelyviranomaisten ja markkinatoimijoiden oikeusvarmuuden parantamiseksi ja sääntelytoimien oikea-aikaisen toimeenpanon varmistamiseksi suosituksessa pyydetään kansallisia sääntelyviranomaisia nyt ilmoittamaan markkina-analyysit ja korjaavia toimia (tai niiden poistamista) koskevat aikeet samanaikaisesti. Kansallisten sääntelyviranomaisten ja komission menettelyjen yksinkertaistamiseksi suositus sallii, että kansalliset sääntelyviranomaiset käyttävät neljäntyyppisten toimenpiteiden ilmoittamisessa[13] lyhyempää mallia. Periaatteessa komissio ei kommentoi näitä lyhyitä ilmoituksia.

Tämän jälkeen komissio on saanut enimmäkseen vain lyhyitä ilmoituksia markkinoista, jotka eivät enää sisälly suositukseen merkityksellisistä markkinoista ja joilla kansalliset sääntelyviranomaiset eivät enää katso ennakkosääntelyä aiheelliseksi[14]. Yhdessä näistä tapauksista komissio kuitenkin kehotti sääntelyviranomaista soveltamaan riittävää siirtymäaikaa ennen velvoitteiden varsinaista poistamista[15]. Vain muutama tapaus liittyi pelkästään korjaavan toimenpiteen teknisten yksityiskohtien muuttamiseen[16].

Kohdeverkkomaksuja koskeva suositus

Kohdeverkkomaksut ovat alenemaan päin, vaikka matkaviestinnän kohdeverkkomaksuissa[17] sekä kiinteän verkon ja matkaviestintäverkon kohdeverkkomaksujen välillä on edelleen suuria eroja. Näitä markkinoita koskevien ilmoitusten perusteella tehdyn komission arvioinnin mukaan erot johtuvat useissa tapauksissa epäyhtenäisestä sääntelystä hintavalvonnassa, kustannuslaskentamenetelmissä, epäsymmetrian käsittelyssä ja siirtymäjärjestelyjen toteutuksessa. Komissio onkin johdonmukaisesti pyytänyt lausuntokirjeissään, että kansalliset sääntelyviranomaiset pyrkisivät johdonmukaisiin kustannuslaskentamenetelmiin, soveltaisivat ennakoivaa LRIC-mallia ( long-run incremental cost ) kohdeverkkomaksujen alentamiseksi tasolle, joka vastaa tehokkaasti toimivan operaattorin kustannuksia, ja ottaisivat viipymättä käyttöön siirtymäjärjestelyt symmetrisiin kohdeverkkomaksuihin siirtymiseksi, jotta operaattorit saisivat lisäkannusteen toimintansa tehostamiseen mahdollisimman nopeasti.

Komissio hyväksyi näiden periaatteiden tueksi suosituksen kiinteän ja matkaviestintäverkon kohdeverkkomaksujen sääntelystä EU:ssa[18] antaakseen yleistä ohjeistusta asiasta. Suosituksessa esitetään kansallisille sääntelyviranomaisille selkeät kustannuslaskentaperiaatteet näiden maksujen laskemista varten. Suosituksen mukaan kohdeverkkomaksut tulisi saattaa tehokkaiden kustannusten tasolle viimeistään 31. joulukuuta 2012. Ne kansalliset sääntelyviranomaiset, joiden resurssit ovat vähäisemmät, voivat soveltaa 1. heinäkuuta 2014 saakka vaihtoehtoisia menetelmiä suositeltuun tavoitteeseen pyrkiessään.

SÄÄNTELYN KEHITYS

Kiinteän verkon vähittäismarkkinat ja nousevan liikenteen tukkumarkkinat (lähdeverkkomarkkinat)

Markkinoiden määrittely

Merkityksellisiä markkinoita koskevassa suosituksessa ei enää tehdä eroa yksityisasiakkaiden ja muiden asiakkaiden välillä kiinteän verkon vähittäismarkkinoilla, koska sopimusehdot eivät useimmissa jäsenvaltioissa poikkea merkittävästi näiden kahden liittymätyypin välillä. Komissio on kuitenkin hyväksynyt, että eräissä maissa[19] tätä eroa on tarpeen ylläpitää kansallisten markkinoiden erityisolosuhteiden vuoksi. Mitä tulee laajakaistapalvelujen sisällyttämiseen tilaajaliittymien vähittäismarkkinaan, komissio on tähdentänyt[20], että kansallisten sääntelyviranomaisten on osoitettava, että eriytetysti tarjottavat laajakaista- ja kapeakaistaliittymätuotteet ovat toisiaan korvaavia etenkin toiminnallisesti ja hintarakenteensa puolesta. Komissio on suhtautunut epäilevästi tukkutason liityntäpalvelujen sisällyttämiseen nousevan liikenteen tukkumarkkinoille, koska liityntäpalvelut täydentävät pikemminkin kuin korvaavat nousevan liikenteen välityspalveluja[21].

Korjaavat toimenpiteet

Molemmilla edellä mainituilla markkinoilla vakiintuneilla operaattoreilla on edelleen noin 90 prosentin markkinaosuus lähes kaikissa jäsenvaltioissa. Komissio on tuonut julki epäilyksiä sääntelyn tehokkuudesta sekä vähittäis- että tukkumarkkinoiden puolella[22] ja painottanut, että kansallisten sääntelyviranomaisten tulisi ensin analysoida tukkutason korjaavien toimenpiteiden toimivuus arvioidessaan sääntelytarvetta vähittäistasolla. Operaattorin (ennalta)valinta ja tukkutason yhteyksien vuokraaminen määrätään pakolliseksi useimmissa jäsenvaltioissa joko liityntämarkkinoilla tai nousevan liikenteen markkinoilla. Tukkutason yhteyksien vuokraaminen antaa vaihtoehtoisille operaattoreille mahdollisuuden edetä investointiportailla kohti täyttä eriyttämistä ja tarjota omia palvelupakettejaan vähittäismarkkinoilla. Jos tätä vuokraamista ei ollut joko määrätty lainkaan tai toteutettu asianmukaisesti[23], komissio pyysi kansallisia sääntelyviranomaisia[24] harkitsemaan uudelleen kyseisen velvoitteen asettamista.

Lausuntokirjeissään komissio käsitteli pääasiassa hintavalvontaan ja kustannuslaskentaan liittyviä korjaavia toimenpiteitä[25]. Se pyysi kansallisia sääntelyviranomaisia määräämään tai ylläpitämään hintavalvontavelvoitteita silloin, kun tukkutason sääntely ei ollut vielä osoittautunut riittäväksi takaamaan kilpailua vähittäistasolla[26] tai jos oli olemassa riski HMV-operaattorin harjoittamasta ylihinnoittelusta[27]. Lausunnot liittyivät useissa tapauksissa siihen, etteivät ilmoitukset olleet riittävän perusteellisia[28], minkä vuoksi markkinatoimijoille ei voida taata riittävää avoimuutta ja oikeusvarmuutta. Komissio kiinnitti huomiota avoimuusvelvoitteen vaihteluun samoilla merkityksellisillä markkinoilla[29] sekä siihen, ettei kirjanpidon eriyttämistä ollut määrätty[30]. Yhdessä tapauksessa komissio muistutti kansallista sääntelyviranomaista, että vakiintuneen operaattorin hyväksymät sitoumukset, jotka korvaavat tai täydentävät voimassa olevia velvoitteita tai tuovat käyttöön uusia, on ilmoitettava EU:n kuulemismenettelyä noudattaen[31].

Kiinteän ja matkaviestinverkon laskevan liikenteen markkinat (kohdeverkkomarkkinat)

Markkinoiden määrittely

Kansalliset sääntelyviranomaiset määrittelevät edelleen kiinteiden ja matkaviestinverkkojen kunkin yksittäisen operaattorin omaksi merkitykselliseksi laskevan liikenteen (kohdeverkkotoiminnan) markkinakseen ja ovat johdonmukaisesti myös todenneet huomattavaa markkinavoimaa. Matkapuhelumarkkinoilla jotkin kansalliset sääntelyviranomaiset ovat määritelleet merkitykselliset kohdeverkkomarkkinat virtuaaliverkko-operaattoreille (Mobile Virtual Network Operator, MVNO), mikäli ne voivat asettaa kaupalliset ehdot laskevalle liikenteelle itsenäisesti isäntäverkoistaan riippumatta[32].

Korjaavat toimenpiteet

Komissio on sekä lausuntokirjeissään että kohdeverkkomaksuja koskevassa suosituksessaan pyytänyt kansallisia sääntelyviranomaisia määrittämään kohdeverkkomaksut tehokkaasti toimivan operaattorin kustannuksia vastaaviksi[33] ja niin muodoin symmetrisiksi[34]. Komissio on nostanut esille varsinkin ennakoivan LRIC-mallin[35] käyttöä[36] ja korostanut, että tarvittavat siirtymäjärjestelyt tulisi ottaa käyttöön viipymättä[37] ja ilmoittaa 7 artiklan menettelyä noudattaen[38]. Asianmukaisten kustannusten määrityksessä komissio korosti edelleen LRIC-malleja, jotka perustuvat tehokasta teknologiaa käyttävän tehokkaan operaattorin nykykustannuksiin[39]. Komissio myös painotti, että kohdeverkkomaksujen määrittämisessä asianmukaisiksi kustannuksiksi katsotaan pääsääntöisesti vain palvelun tarjoamisesta (laskevan liikenteen välittämisestä) aiheutuvat lisäkustannukset[40]. Kansalliset sääntelyviranomaiset sitoutuvat enenevässä määrin soveltamaan kohdeverkkomaksuja koskevassa komission suosituksessa esitettyä kustannuslaskentamallia[41].

Tukkutason laajakaistamarkkinat

Markkinoiden määrittely

Kuten digitaalistrategiassa[42] korostetaan, tehokas siirtyminen NGA-verkkoihin on komissiolle tärkeä prioriteetti. NGA-verkkoihin siirtymisellä on ollut erityisen suuri vaikutus markkinoiden määrittelyyn sekä kiinteän verkon tukkuliityntämarkkinoilla (sis. rinnakkaiskäyttöoikeuden tai täysin eriytetyn käyttöoikeuden) eli LLU-markkinoilla (tilaajayhteyksien eriytetty tarjonta) että laajakaistaliittymien tukkumarkkinoilla. Syynä on se, että kansalliset sääntelyviranomaiset ovat joutuneet päättämään, sisällytetäänkö määritelmään myös muuntyyppisiä infrastruktuureja (FttN[43], FttH[44] tai VDSL).

Komissio on ollut toistuvasti sillä kannalla, että jos samanlaisia palveluja voidaan tarjota sekä kupari- että valokuituverkoissa, ne tulisi katsoa toisiaan korvaaviksi ja osaksi samaa merkityksellistä markkinaa. Niinpä jos kansalliset sääntelyviranomaiset olivat päättäneet sisällyttää kuitupohjaisia liittymätuotteita LLU-markkinoiden ja laajakaistatukkumarkkinoiden määritelmään[45], komissio hyväksyi tämän päätöksen. Mikäli kansalliset viranomaiset jättivät tällaiset tuotteet määritelmän ulkopuolelle[46], johtui se yleensä kuituliityntäverkon vähäisemmästä käyttöönotosta. Tällaisissa tapauksissa komissio pyysi kansallisia sääntelyviranomaisia seuraamaan markkinoiden kehitystä ja kiinnittämään huomiota kuituverkkojen leviämiseen ja operaattoreiden käyttöönottosuunnitelmiin[47].

Usein esille tullut kysymys oli kaapelitelevision sisällyttäminen laajakaistatukkumarkkinoihin joko suoran[48] tai epäsuoran kilpailupaineen[49] perusteella. Komissio tunnusti, että vaikka merkityksellistä kaapeliverkkojen tukkutarjontaa ei olisikaan, vertikaalisesti integroituneiden yritysten taholta vähittäistasolla tuleva kilpailu voi muodostaa epäsuoran kilpailupaineen. Se ei kuitenkaan saisi yleensä johtaa markkinoiden määrittelyn muuttamiseen, vaan se tulisi ottaa huomioon HMV:n arvioinnissa[50]. Yhdessä tapauksessa komissio hyväksyi kansallisten olosuhteiden vuoksi mobiililaajakaistaliittymien sisällyttämisen yksityisasiakkaille tarjottavien laajakaistayhteyksien vähittäismarkkinoihin suorana vaihtoehtona xDSL- ja kaapelilaajakaistatuotteille. Tämä mahdollisti sääntelyn purkamisen laajakaistayhteyksien tukkumarkkinoilla yksityisasiakkaille tarjottavien laajakaistayhteyksien osalta[51].

Korjaavat toimenpiteet

Kaikki LLU-markkinoista ilmoittaneet jäsenvaltiot totesivat, ettei kyseisillä markkinoilla vallitse kilpailu vaan niitä säännellään. Laajakaistatukkumarkkinat olivat kilpaillut ainoastaan Maltassa[52]. Tosin Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Portugalissa, missä markkinat on jaettu maantieteellisesti osiin, kansallisen alueen joissain osissa vallitsi käytännössä kilpailu.

Kuten markkinarajaustenkin tapauksessa, myös korjaavien toimenpiteiden keskeisin kehitys liittyi NGA-verkkoihin siirtymiseen. Osa kansallisista sääntelyviranomaisista asetti LLU-markkinoilla velvoitteita varmistaakseen pääsyn tilaajayhteyksien osiin, oheispalveluihin (rinnakkain sijoittaminen) sekä tarvittaviin runkoliityntäyhteyksiin FttN-skenaariossa[53]. FttH-verkkojen käyttöoikeuksien suhteen osa kansallista sääntelyviranomaisista on velvoittanut valokuidulla toteutettujen tilaajayhteyksien eriytettyyn tarjontaan[54] kustannuslähtöisin hinnoin, joihin lasketaan mukaan riskipreemio[55]. Kaksi kansallista sääntelyviranomaista ehdotti, että kaikki operaattorit, jotka tuovat kuituyhteyksiä kuluttajien koteihin, velvoitetaan tarjoamaan rakennusten kaapeloinnin käyttöoikeus riippumatta siitä, onko näillä operaattoreilla HMV-asema. Tämä on ns. symmetristä sääntelyä[56]. Merkittävä kehitysaskel on myös ehdotus siitä, että vakiintunut operaattori velvoitetaan tarjoamaan kaapelikanavien ja verkonrakennusoikeuksien[57] käyttöoikeus. Osa jäsenvaltioista kiinnittää nimenomaista huomiota läpinäkyvyyskysymykseen[58] ja siirtymiseen kupariverkoista valokuituverkkoihin[59]. Muissa tapauksissa[60] komissio pyysi kansallisia sääntelyviranomaisia ryhtymään korjaaviin toimenpiteisiin määrittämällä siirtymisprosessin yksityiskohdat, koska kyseinen siirtyminen ja keskusten käytöstäpoisto vaikuttaa merkittävästi vaihtoehtoisten operaattoreiden liiketoimintamahdollisuuksiin. Joka tapauksessa voidaan todeta, että kansallisten sääntelyviranomaisten lähestymistapojen moninaisuus korostaa tarvetta komission lisäohjeistukseen.

Laajakaistatukkumarkkinoilla jotkin kansalliset sääntelyviranomaiset ovat määränneet tietyissä verkoissa tai toiminnoissa vain vähäisiä korjaavia toimenpiteitä tai eivät ole määränneet mitään korjaavia toimenpiteitä, koska ne olivat jo asettaneet velvoitteita LLU-markkinoilla[61]. Tältä osin komissio painotti tarvetta seurata markkinoita ja määrittää, saadaanko LLU-markkinoilla määrätyillä korjaavilla toimenpiteillä aikaan todellinen kilpailu vähittäistasolla. Jos todellista kilpailua ei synny, tulisi ryhtyä korjaaviin toimenpiteisiin laajakaistatukkumarkkinoilla.

Kustannuslähtöisyyden määrittelyyn käytettyjen menetelmien tarkastelu on paljastanut, että kansallisten sääntelyviranomaisten menettelytavoissa on tarpeettoman suuria eroa. Tässä tarvitaan johdonmukaisempaa lähestymistapaa keskeisten hyödykkeiden kustannuslaskentaan sääntelytarkoituksiin.

Vuokrayhteydet

Markkinoiden määrittely

Toimivat vuokrayhteyksien markkinat ovat tärkeitä kilpailulle ja NGA-verkkoihin siirtymiselle. Vuokrayhteyksien runko- ja paikallisosien täsmällinen määrittely riippuu paljolti kansallisen verkon topologiasta. Osa kansallisista sääntelyviranomaisista segmentoi vuokrayhteyksien paikallisosien tukkumarkkinat kaistanleveyden mukaan[62]. Toiset kansalliset sääntelyviranomaiset ovat sen sijaan todenneet tuntuvaa maantieteellistä vaihtelua kilpailuolosuhteissa ja ehdottivat erillisten maantieteellisten markkinoiden määrittelyä[63]. Yksi kansallinen sääntelyviranomainen[64] segmentoi vuokrayhteyksien paikallisosat niiden käyttötarkoituksen mukaan ja ehdotti sääntelyn purkamista matkaviestinverkko-operaattorien tukiasemiin johtavilta vuokrayhteyksiltä. Komissio hyväksyi, että on teknologianeutraalia sisällyttää markkinoiden määritelmään myös vaihtoehtoisia rajapintoja käyttävät tukkutason vuokrayhteydet, mikäli nämä (esim. Ethernet-pohjaiset) rajapinnat toiminnallisesti vastaavat perinteisiä rajapintoja ottaen huomioon niiden kapasiteetti ja liitettävyys vuokrayhteyksiin[65].

Korjaavat toimenpiteet

Kaikki kansalliset sääntelyviranomaiset, jotka ilmoittivat vuokrayhteyksien paikallisosien markkinoista, totesivat vakiintuneella kiinteän verkon operaattorilla olevan HMV-asema[66]. Komissio painotti, että ehdotettavat velvoitteet tulisi rajoittaa kilpailupuutteiden korjaamiseen kyseisillä markkinoilla[67]. Sääntelyllisiä velvoitteita ei tulisi asettaa liian pitkäksi ajaksi, mikäli kilpailuolosuhteet todennäköisesti parantuvat lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä[68]. Hintavalvontavelvoitteisiin liittyen komissio suositteli suoraa sääntelyä vakiintuneen operaattorin itsesääntelyn sijaan[69]. Kilpailluiksi arvioituihin markkinoihin viitaten komissio painotti, että sääntelylliset velvoitteet tulisi poistaa vasta tarpeeksi pitkän siirtymäajan jälkeen, jotta operaattorit ehtisivät eliminoida kaikki verkoissaan esiintyvät pullonkaulat[70].

Näkymät

EU:n tarkistetuissa telesäännöissä komissiolle annetaan lisävastuita, jotka liittyvät korjaavien toimenpiteiden määräämiseen ja toteuttamiseen kansallisten sääntelyviranomaisten toimesta. EU:n sääntelyjärjestelmän johdonmukaisten soveltamisen varmistamiseksi komissio tekee yhteistyötä Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen (BEREC) kanssa. Tarkoituksena on kehittää sähköisten viestintäpalvelujen yhtenäismarkkinoita kuluttajien ja yritysten hyödyksi.

Ns. artikla 7 -menettelyn ansiosta komissio on voinut määrittää, miltä osin kaivataan kohdennetumpaa sääntelyä , miltä osin uudet sääntelymuodot näyttävät tulevan kyseeseen ja miltä osin sääntelyn poistaminen voisi olla mahdollista. Tässä yhteydessä artikla 7 -menettely on olennainen tiedonlähde komissiolle sen tarkastellessa säännöllisesti uudelleen suositustaan merkityksellisistä markkinoista. Toisaalta artikla 7 -menettely on osoittanut, että kansalliset sääntelyviranomaiset asennoituvat edelleen eri tavoin samanlaisiin kilpailuongelmiin. Tämä on este todellisten yhtenäismarkkinoiden aikaansaamiselle. Esimerkkeinä mainittakoon tukkutason yhteyksien vuokraamista koskevien velvoitteiden asettaminen ja täytäntöönpano, valokuituun perustuvien liittymätuotteiden kohtelu tukkutason laajakaistamarkkinoilla sekä liityntä- ja yhdysliikennemaksujen kustannuslaskentamenetelmien soveltaminen. Niin ikään artikla 7 -menettely on osoittanut, että on kehittymässä sääntelymalleja siltä pohjalta, että vakiintuneet operaattorit sitoutuvat toimintojensa eriyttämiseen markkinoilla, joilla perinteiset velvoitteet ovat osoittautuneet riittämättömiksi sitkeiden markkinapuutteiden korjaamiseksi. Tämä osoittaa, että sääntelyviranomaiset tarvitsevat lisäohjeistusta sääntelyperiaatteista, jotta vältettäisiin sääntelyn hajanainen kehitys EU:ssa, sillä hajanaisuus haittaa markkinoiden yhdentymistä rajojen yli. Komissio viimeistelee paraikaa seuraavan sukupolven liityntäverkkojen (Next Generation Access, NGA) käyttöoikeuksien sääntelyä koskevaa suositustaan, joka perustuu komission kansallisia laajakaistamarkkinoita koskevien katsausten yhteydessä antamaan ohjeistukseen. Komissio voi yhdessä BERECin kanssa joutua antamaan kansallisille sääntelyviranomaisille lisää ohjeistusta toimintojen eriyttämiseen liittyvistä sitoumuksista ja korjaavista toimenpiteistä.

PÄÄTELMÄT

Varmistaessaan kohdennetun ja johdonmukaisen telesääntelyn EU:ssa 7 artiklan menettelyllä on keskeinen merkitys sähköisten viestintäpalvelujen yhtenäismarkkinoiden edistäjänä. Siihen olennaisesti liittyvä läpinäkyvyys on jo mahdollistanut sen, että menettely on tuottanut kansallisille sääntelyviranomaisille hyvin hyödyllistä ohjeistusta. Ilmoituksia tehneet kansalliset sääntelyviranomaiset ovat yleensä ottaneet komission lausunnot tarkasti huomioon, ja toiset kansalliset sääntelyviranomaiset ovat käyttäneet niitä ohjeistuksena sääntelystrategioissaan. Tämä pätee erityisesti tuote- ja maantieteellisten markkinoiden määrittelyyn ja merkityksellisillä markkinoilla vallitsevien kilpailuolosuhteiden arviointiin. Merkityksellisiä markkinoita koskevan tarkistetun suosituksen ja uuden menettelyjä koskevan suosituksen myötä on myös voitu yksinkertaistaa sääntelyprosessia ja keskittää kansallisten sääntelyviranomaisten ja komission toimenpiteitä niille markkinoille, joilla pullonkauloja edelleen esiintyy. Johdonmukaistaakseen korjaavien toimenpiteiden soveltamista komissio on antanut suosituksen kiinteän ja matkaviestintäverkon kohdeverkkomaksujen sääntelystä EU:ssa ja viimeistelee parhaillaan seuraavan sukupolven liityntäverkkojen käyttöoikeuksien sääntelyä koskevaa suositusta. Telesääntöjen uudistuspaketti antaa komissiolle ja BERECille korjaavien toimenpiteiden määräämiseen ja toteuttamiseen liittyviä lisävastuita. Tämä tukee edelleen sähköisten viestintäpalvelujen yhtenäismarkkinoiden kehitystä.

[1] EU:n tarkistetut televiestintäsäännöt, jotka hyväksyttiin 25.11.2009, on määrä saattaa osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä viimeistään 25.5.2011 (ks. EUVL L 337, 18.12.2009, s. 37).

[2] KOM(2007) 401, 11.7.2007.

[3] Direktiivi 2002/21/EY, EUVL L 108, 24.4.2002.

[4] Tilanteeseen luodaan yleiskatsaus komission yksiköiden valmisteluasiakirjan liitteissä II, III ja IV.

[5] Lähes 3 prosentissa tapauksista komissio käynnisti lisäarviointivaiheen (vaihe II).

[6] Artikla 7 -menettelyyn luodaan yleiskatsaus liitteessä I.

[7] Komission suositus 2003/311/EY, EUVL L 114, 8.5.2003.

[8] LT/2009/0990, SI/2009/1010, SE/2009/1018, DK/2009/1023.

[9] Local loop unbundling .

[10] UK/2007/0733, PT/2008/0851, ES/2008/0805, FI/2009/0900.

[11] UK, SE, SL, IT, PL, PT.

[12] Komission suositus 2008/850/EY, EUVL L 301, 12.11.2008.

[13] Lyhyellä ilmoituksella voidaan ilmoittaa, että i) sääntely poistetaan markkinoilta, jotka eivät enää sisälly suosituksen 2003/311/EY luetteloon, ii) sääntelyä ei sovelleta markkinoilla, jotka sisältyvät suositukseen mutta joilla vallitsee todellinen kilpailu, iii) aikaisemmin määrättyjen korjaavien toimenpiteiden teknisiä yksityiskohtia muutetaan ja iv) voimassa olevat toimenpiteet laajennetaan koskemaan muuta samassa tilanteessa olevaa markkinatoimijaa.

[14] Esim. ES/2008/0817, PL/2008/0831, CZ/2008/0840, NL/2008/0849, CZ/2008/0857, CZ/2009/0872, SI/2009/0893, SK/2009/0954, SE/2009/0968, PL/2009/0971, FI/2009/0985, IT/2009/0998, IT/2009/0999, SK//2009/1008, DK/2009/1024.

[15] IT/2009/0999.

[16] Esim. IT/2008/0842, BE/2009/0882, UK/2009/0901, IE/2009/0928, PT/2009/0956, RO/2009/1003, PT/2009/1011, PT/2009/1012, FR/2009/1028.

[17] BG/2009/866 ja MTR Benchmark Snapshot , ERG (09) 23_final_090604.

[18] Komission suositus 2009/396/EY, EUVL L 124, 20.5.2009.

[19] AT, BG, FR, IT, NL, UK.

[20] IT/2009/0890, DE/2009/0897, BG/2009/0911, SE/2009/0965, RO/2009/1001.

[21] DK/2005/0141, NL/2008/0822.

[22] CZ/2006/0356, EE/2007/0637-638, DE/2006/0402, SK/2007/0676, SK/2007/0696 and AT/2007/0579-580, NL/2008/0821, BG/2009/0911, LV/2009/0960, MT/2009/0979, LV/2009/0994.

[23] Esim. DK, EE, DE, HU, LV, SK, AT, CZ.

[24] EE/2007/0637-638, HU/2007/0662-663, SK/2007/0740, LV/2009/0960, LV/2009/0994, RO/2009/1001-1002, DE/2009/1006.

[25] Esim. ES/2008/0815, LU/2006/0526-527, BE/2007/0640, DE/2006/0402, IE/2007/0632, AT/2006/0543, CZ/2006/0351, SK/2007/0740, UK/2009/0898,DE/2009/1006.

[26] EE/2007/0637-638, SK/2007/0696. .

[27] ES/2008/0815, CZ/2008/0755.

[28] LV/2007/0565-566, GI/2007/0710-711, EE/2007/0637-638, IE/2007/0632, PL/2006/0380, GI/2007/0716, LV/2009/0994.

[29] ES/2008/0815.

[30] DE/2006/0402, LV/2007/0565-566, SK/2007/0696, LV/2009/0994.

[31] IT/2009/0890.

[32] ES/2007/0706, DE/2008/0813, DK/2009/1014.

[33] FR/2007/0669, FI/2008/0778, IT/2008/0779, PL/2008/0794, DK/2009/1014, GI/2009/0976-0977.

[34] ES/2007/0598, PT/2007/0707, DK/2008/0785, GI/2009/0976, PL/2009/0996.

[35] Long run incremental cost .

[36] BG/2009/0866, DK/2009/0914, CZ/2009/0959, SE/2009/1018.

[37] IE/2008/0746, CZ/2009/0959.

[38] DE/2008/0813.

[39] UK/2006/0498, EL/2008/0786, IT/2008/0802, PL/2009/0991.

[40] EL/2008/0786, IT/2008/0802, SE/2009/0941, DK/2009/1014.

[41] FR/2008/812, IT/2008/0802 (kansallinen sääntelyviranomainen sitoutui ottamaan käyttöön suosituksen mukaisen kustannusmallin viimeistään vuonna 2010), BG/2009/0865, BG/2009/0866, RO/2009/0878, AT/2009/0910.

[42] Komissio hyväksyi 19. toukokuuta 2010 Euroopan digitaalistrategian, joka kuuluu osana Eurooppa 2020 -strategiaan (KOM(2010) 2020).

[43] Fibre to the Node/Cabinet .

[44] Fibre to the Home/Building .

[45] Esim. EE/2009/0942, FI/2008/0839, FR/2008/0780, IE/2009/0875, NL/2008/827, PT/20080850 (LLU-markkinat); BE/2007/0736 ja BE/2009/0950, EE/2009/0943, FI/2009/0900, FR/2008/0781, NL/2008/0827, PT/2008/0851 (laajakaistatukkumarkkinat).

[46] Esim. CY/2009/0869, CZ/2009/0933 (kansallisen sääntelyviranomaisen peruuttama), DK/2008/0860, EL/2009/0934, SK/2009/0929 (kansallisen sääntelyviranomaisen peruuttama) (LLU-markkinat); CY/2009/0870, CZ/2008/0797, EL/2009/0935 (laajakaistatukkumarkkinat).

[47] Esim. AT/2009/0970, CY/2009/0870, CZ/2008/0797, EL/2009/0935.

[48] MT/2008/0803.

[49] Lisätietoja komission yksikköjen valmisteluasiakirjan liitteen III luvussa 5.1.

[50] Esim . UK/2007/0733, DK/2008/0862.

[51] AT/2009/0970.

[52] MT/2008/0803.

[53] Esim. DE/2007/0646, BE/2008/0801, SI/2009/0957.

[54] NL/2008/0826, SI/2009/0957.

[55] NL/2009/0868, SI/2009/0957.

[56] ES/2008/0820, FR/2009/993.

[57] Esim. FR/2008/0780, EE/2009/0942, ES/2008/0804, PT/2008/0851, IT/2009/0891.

[58] Esim. FR, ES, EL.

[59] Esim. BE, ES, NL, DK, EE.

[60] Esim. FI/2008/0839, IT/2009/0988.

[61] Esim. NL/2008/0827.

[62] LT/2006/0430, EL/2006/0422, UK/2008/0747, UK/2008/0787, NL/2008/0823, AT/2008/0836.

[63] UK/2008/0787, AT/2008/0836.

[64] IT/2009/1000.

[65] Esim. EE/2007/0643, DE/2007/0677.

[66] Yksi kansallinen sääntelyviranomainen totesi, että kapeammin määritetyillä hyvin suuren kapasiteetin vuokrayhteyksien paikallisosien markkinoilla ei ollut HMV:tä (UK/2008/0787). Eräs toinen kansallinen sääntelyviranomainen totesi HMV-aseman pelkästään pienen kapasiteetin vuokrayhteyksien markkinoilla (LT/2006/0430).

[67] NL/2008/0823-0825.

[68] UK/2008/0859.

[69] EE/2007/0643.

[70] IT/2009/0999-1000.