Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston päätökseksi yhteisön toimintaohjelmasta pakolaisten integroitumisen edistämiseksi"

(1999/C 368/08)

Neuvosto päätti 5. heinäkuuta 1999 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta.

Asian valmistelusta vastannut "työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus" -jaosto antoi lausuntonsa 30. syyskuuta 1999. Esittelijä oli Soscha zu Eulenburg.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 20. ja 21. lokakuuta 1999 pitämässään 367. täysistunnossa (lokakuun 20. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 107 ääntä puolesta ja 1 vastaan 2:n pidättyessä äänestämästä.

1. Yleistä

Tämän lausunnon aiheena on yhteisön toimintaohjelma tunnustettujen pakolaisten sekä sellaisten henkilöiden integroitumisen edistämiseksi, "jotka ovat päässeet sellaisen suojelun piiriin, että he voivat jäädä jäsenvaltion alueelle ja heillä on siten mahdollisuus täysin assimiloitua sen yhteiskuntaan" (ks. ehdotuksen s. 3). Euroopan parlamentin kehotuksesta komissio teki joulukuussa 1998 tätä koskevan ehdotuksen neuvoston päätökseksi.

TSK on hyvin tyytyväinen, että Euroopan yhteisöjen komissio on tehnyt Euroopan parlamentin kehotuksesta ehdotuksen neuvoston päätökseksi toimintaohjelmasta pakolaisten integroitumisen edistämiseksi. TSK yhtyy ehdotuksen perusteluihin ja kannattaa itse ehdotusta. Komitea pitää perustettavaa toimintaohjelmaa tarpeellisena välineenä, jonka avulla voidaan säilyttää kokeiluhankkeilla saavutetut hyvät tulokset ja täydentää niitä tulevaisuudessa ja vastata näin johdonmukaisesti haasteisiin, joita pakolaisten integroituminen asettaa Euroopan unionille ja sen jäsenvaltioille. Tästä syystä TSK korostaa, että toimintaohjelma tulee toteuttaa myös ajallisesti lähellä kokeiluhankkeita ja se tulee panna täytäntöön mahdollisimman pian. Ohjelman 18-kuukautinen kesto on myös komitean näkemyksen mukaan ehdottoman välttämätön.

Komitea tekee tässä kokonaisuutena katsottuna myönteisessä lausunnossa komission asiakirjaan vain muutamia muutosehdotuksia, jotka esitellään ja perustellaan seuraavassa.

1.1. Suunnitellun toimintaohjelman tukipoliittinen tausta

1.1.1. Jäsenvaltioista turvapaikan ja suojan löytäneiden pakolaisten integroitumisen merkitys on lisääntynyt Euroopan unionissa viime vuosina. Euroopan parlamentin aloitteesta vuosina 1997 ja 1998 rahoitettiin budjettikohdasta B3-4113 joukko kokeilutoimia pakolaisten integroitumisen edistämiseksi. Komissio hyväksyi nyt käsiteltävänä olevan toimintaohjelman näistä kokeilutoimista saatujen kokemusten perusteella joulukuussa 1998.

1.1.2. Komissio teki lisäksi 13. tammikuuta 1999 täydentävän ehdotuksen yhteisestä toiminnasta pakolaisten, siirtymään joutuneiden henkilöiden ja turvapaikanhakijoiden vastaanottoa ja vapaaehtoista kotiuttamista koskevien käytännön tukitoimenpiteiden toteuttamiseksi (KOM(1998) 733 lopull.), joka perustuu samana ajanjaksona budjettikohtien B5-803 ja B7-6008 puitteissa toteutettuihin töihin.

1.1.3. Vuodeksi 1999 Euroopan unionin budjettiviranomainen on myöntänyt budjettikohtaan B3-4113 viisi miljoonaa euroa pakolaisten integroitumista valmistelevia toimia varten. Näiden toimien puitteissa tuettavien toimenpiteiden tarkoituksena on toimintaohjelmaan sisältyviin ehdotuksiin valmistautuminen sekä ehdotusten toteuttamiskelpoisuuden tutkiminen.

1.1.4. Jos neuvosto hyväksyy toimintaohjelmaehdotuksen vuoden 1999 aikana, ohjelman voidaan odottaa käynnistyvän vuonna 2000.

1.1.5. Toimintaohjelmalla on määrä luoda oikeusperusta työn jatkamiselle ja varmistaa kitkaton siirtyminen yhteisön toimiin, joilla pyritään ehkäisemään sosiaalista syrjäytymistä, sillä keskipitkällä aikavälillä pakolaisten hyväksi toteutettavia toimia on tarkoitus jatkaa osana sosiaalista syrjäytymistä ehkäiseviä yhteisön toimia (Euroopan yhteisön perustamissopimuksen, sellaisena kuin se on muutettuna Amsterdamin sopimuksella, 137 artiklan mukaisesti) (ks. ehdotuksen sivu 4).

1.1.6. Nyt ehdotetun toimintaohjelman tehtävänä on siis varmistaa kitkaton siirtyminen varainhoitovuoden 1999 valmistavista toimista suunniteltuihin sosiaalista syrjäytymistä ehkäiseviin yhteisön toimiin ja säilyttää nykyisillä monivuotisilla hankkeilla saavutettu lisäarvo.

1.1.7. Päätös oli määrä hyväksyä jo vuoden 1999 alkupuoliskolla, mutta tämä jäi Saksan puheenjohtajuuskaudella toteutumatta.

1.2. Suunnitellun toimintaohjelman tukipoliittisen taustan arviointia

1.2.1. Tukipoliittisesta näkökulmasta katsottuna on monessakin mielessä toivottavaa, että Euroopan unionin neuvosto hyväksyy käsillä olevan ehdotuksen:

- budjettikohdasta B3-4113 vuosina 1998 ja 1999 toteutetuilla tai parhaillaan toteutettavilla kokeilutoimilla on kaikkiin jäsenvaltioihin luotu rakenteita pakolaisten integroimiseksi sekä parannettu niitä

- on toteutettu Euroopan laajuisia näkyviä tiedotuskampanjoita ja rakennettu integroitumista edistäviä verkostoja, hallituksista riippumattomilla organisaatioilla on ollut mahdollisuus syventää järjestelmällisesti ja määrätietoisesti pakolaisten hyväksi tekemäänsä yhteistyötä(1)

- tuen jatkuvuus tulisi varmistaa näiden hankkeiden tuottamien mallien ja tulosten kestävyyden vuoksi.

1.2.2. Katkonaisuus tällä tärkeällä tehtäväkentällä saattaa johtaa siihen, että Euroopan unionin tukemien hankkeiden tuottamat myönteiset toimintamallit menetetään ja että monissa jäsenvaltioissa ei kansallisten tukiohjelmien puutteen vuoksi ole eikä myönnetä varoja näiden toimien jatkamiseksi.

1.2.3. Näistä syistä katsomme, että EU:n tukea on tarpeen jatkaa. Toimintaohjelma tulisi siis hyväksyä mahdollisimman pian, jotta valmistelevista toimista voidaan siirtyä saumattomasti toimintaohjelmaan.

1.3. Suunnitellun toimintaohjelman integrointipoliittinen tausta

1.3.1. Ehdotuksessa neuvoston päätökseksi yhteisön toimintaohjelmasta pakolaisten integroitumisen edistämiseksi kannatetaan "yleistä toimintamallia, jota voidaan soveltaa pakolaisiin, siirtymään joutuneisiin ja turvapaikanhakijoihin" (s. 2). Euroopan parlamentti kehotti laatimaan tällaisen mallin jo käytössä olevien toimenpiteiden perusteella. Tästä on nyt tehty kaksi toisiaan täydentävää ehdotusta:

- ehdotus neuvoston päätökseksi yhteisestä toiminnasta, jonka neuvosto on hyväksynyt Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella, pakolaisten, siirtymään joutuneiden henkilöiden ja turvapaikanhakijoiden vastaanottoa ja vapaaehtoista kotiuttamista koskevien käytännön tukitoimien toteuttamiseksi (KOM(1998) 733)

- tässä lausunnossa käsiteltävä ehdotus neuvoston päätökseksi yhteisön toimintaohjelmasta pakolaisten integroitumisen edistämiseksi (Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 235 artiklan perusteella) (KOM(1998) 731).

1.3.2. Toimintaohjelmassa ehdotetut toimet koskevat ensisijaisesti "tunnustettuja pakolaisia ja henkilöitä, jotka ovat päässeet sellaisen suojelun piiriin, että he voivat jäädä jäsenvaltion alueelle ja heillä on siten mahdollisuus täysin assimiloitua sen yhteiskuntaan" (s. 3).

1.3.3. Komission ehdotuksessa perustellaan toimintaohjelmaa pakolaisten integroitumisen edistämiseksi sillä, että "Euroopan tasolla toteutettava toimintaa pidetään tarpeellisena, koska rasismin, muukalaisvihan, integroitumisen puutteen ja sosiaalisen syrjäytymisen on havaittu yhä suuremmassa määrin aiheuttavan suuria haasteita demokraattiselle yhteiskunnalle" (s. 3). Ehdotuksessa korostetaan myös pakolaisilmiötä, sen laajuuden kasvua ja vaikutuksia jäsenvaltioihin (idem).

1.3.4. Koska pakolaiset ovat erityisen huono-osainen ihmisryhmä, komissio ehdottaa erityistoimenpiteitä, joissa otetaan huomioon heidän tilanteensa ja erityisesti isäntämaan yhteiskuntaan sopeutumisen ensimmäinen vaihe.

1.3.5. Toimintaohjelman kantavina periaatteina korostetaan siirrettävyyden ja innovaation lisäksi yhteistyökumppanuutta ja osallistumista. Yhteistyökumppanuuden periaate on määrä toteuttaa monialaisella lähestymistavalla, jossa toteutetaan kahden tai useamman kumppanin välisiä yhteistoimia. Osallistumisperiaatteen toteuttamiseksi yhteistyökumppanien tulee varmistaa pakolaisten suora osallistuminen toimintaan.

1.3.6. Ohjelman eurooppalaisen luonteen avulla on määrä luoda yhteisvaikutusta ja kokemusten ja hyvien käytäntöjen vaihtoa, jotka yhtäältä ylittävät yksittäisten jäsenvaltioiden mahdollisuuksien rajat mutta eivät toisaalta kuulu nykyisten EU:n ohjelmien piiriin. "Toimenpiteet toimivat siltana integroitumista edistäviin yleisiin toimiin eivätkä ne tällä hetkellä suoraan sisälly yhteisön muihin toimenpiteisiin esimerkiksi rasismin vastaisen toiminnan, sosiaalisen syrjäytymisen torjunnan tai rakennerahastojen alalla" (s. 4).

1.3.7. Komission tehtyä ehdotuksensa 16. joulukuuta 1998 sitä on käsitelty yhteisön ja jäsenvaltioiden toimielimissä ja instituutioissa. Euroopan parlamentin kansalaisvapauksien ja sisäasiain valiokunta keskusteli 18. maaliskuuta 1999 EU:n turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa koskevista EU:n toimista. Valiokunnan jäsenet korostivat Amsterdamin sopimuksen tuolloin käsillä ollutta ratifiointia silmällä pitäen, että kyseessä on "aidosti eurooppalainen toimintakenttä", koska maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikka kuuluu vastaisuudessa yhteisön toimivaltaan. Euroopan parlamentin jäsenen Zimmermannin laatiman raportin perusteella ehdotettiin vertailevan analyysin tekemistä eri jäsenvaltioiden pakolaistilanteesta. Lisäksi Euroopan parlamentti suunnittelee keskipitkällä aikavälillä "eurooppalaista pakolaisrahastoa", jossa kaikki EU:n talousarvioon sisältyvät budjettikohdat yhdistetään yhdeksi budjettikohdaksi. Näin parannetaan EU:n pakolaistyön toimintaa ja varainjakoa.(2)

1.3.8. Saksan puheenjohtajakauden aikana tarkistetuissa "Euroopan maahanmuuttostrategian suuntaviivoissa" (niiden 23. kesäkuuta 1999 ilmestyneessä uusimmassa versiossa) muistutettiin unionin ulkopuolisista maista tulevien henkilöiden, myös tunnustettujen pakolaisten, integroimisen tärkeydestä. "Jäsenvaltioissa pysyväisluonteisesti oleskelevien unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten, myös tunnustettujen pakolaisten, integroiminen on erittäin tärkeää. - - Eurooppa-neuvosto on tietoinen Euroopan asemasta maanosana, jolle ovat tyypillisiä muuttoliikkeet. - - Se korostaa, että Euroopassa pysyväisluonteisesti asuvien unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten integroiminen on Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden jatkuva tehtävä."(3) Asiakirjassa korostetaan myös, että eurooppalaisessa maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikassa tarvitaan laaja-alaista yhdennettyä strategiaa.

1.4. Suunnitellun toimintaohjelman integrointipoliittisen taustan arviointia

1.4.1. Ehdotettu toimintaohjelma muodostaa yhteisen eurooppalaisen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan tärkeän pylvään. Pakolaisavun parissa toimivat hallituksista riippumattomat organisaatiot eivät varmasti ole ainoita, jotka ovat tyytyväisiä siihen, että pakolaisia pidetään erityisen huono-osaisena ihmisryhmänä, jolla on erityisiä integrointitarpeita, ja että Euroopan unionissa on poliittista tahtoa edistää heidän integroitumistaan. Tämä on yhä tärkeämpää sikäli, että muutto- ja pakolaisvirrat eivät varmasti ole ohimeneviä ilmiöitä, vaan pikemmin jäsenvaltioita - muiden muassa - koetteleva pysyvä haaste. Tätä taustaa vasten tarkasteltuna Euroopan parlamentin ehdotus eurooppalaisesta pakolaisrahastosta, jossa yhdistyisivät kaikki pakolaisia koskevat budjettikohdat, ansaitsee erityistä huomiota.

1.4.2. Komission ehdotuksen yhtenä tavoitteena on lisätä eurooppalaisen yleisön vastaanottovalmiutta. Tätä silmällä pitäen ei tulisi puhua "pakolaisilmiön laajentumisesta" (s. 4) (saks. Zunahme des Flüchtlingsproblems; pakolaisongelman laajentuminen).

1.4.3. Haasteet, jotka syntyvät siitä, että EU ja sen jäsenvaltiot myöntävät nyt ja tulevaisuudessa ehkä yhä enemmän turvapaikkoja pakolaisille, oikeuttavat yhteisön tuen jatkamisen.

2. Muutos- ja täydennysehdotuksia neuvoston päätösehdotukseen

2.1. Yhteistyökumppanuus- ja osallistumisperiaate

2.1.1. Kuten edellä todettiin, on pakolaiset komission ehdotuksen mukaan määrä ottaa mukaan toimintaohjelman toteutukseen. Tätä varten pakolaisten organisaatiot ja itseapuryhmät tulisi komitean mielestä kutsua osallistumaan aktiivisesti hankkeiden kehittelyyn ja toteutukseen sekä toimintaohjelmaan.

2.1.2. Ehdotus: Lisätään kohtaan 3.2 seuraava teksti: "Pakolaisten itseapuryhmät samoin kuin muut pakolaisten integroitumista edistävät siirtolaisorganisaatiot tulee kutsua osallistumaan aktiivisesti hankkeiden suunnitteluun, toteutukseen ja arviointiin. Tässä suhteessa kaikkien kansalaisyhteiskuntaa edustavien järjestöjen yhteistyötä tulisi edistää."

2.2. Johdanto-osan 2. perustelukappale

2.2.1. Kuten edellä esitettiin, pakolaisten määrä on lisääntynyt koko Euroopassa muttei kaikissa jäsenvaltioissa. Siksi komitea ehdottaa kappaleen täsmentämistä.

2.2.2. Ehdotus: - -; pakolaisten määrä on lisääntynyt eräissä jäsenvaltioissa huomattavasti viime vuosina.

2.3. 1 artikla

2.3.1. Toimintaohjelman hyväksymisen lykkääntymisen vuoksi ja ajanjaksona 1. heinäkuuta 1999 - 1. heinäkuuta 2000 toteutettavien valmistelevien toimien vuoksi toimintaohjelma tulisi muuttaa kestämään heinäkuun 1. päivästä 2000 joulukuun 31. päivään 2001.

2.3.2. Pakolaisten osallistuminen jäsenvaltioiden yhteiskuntaelämään on monien pakolaisten integroinnissa toimivien keskeinen tavoite. Sitä tulisi tässä kohtaa korostaa selkeämmin: "Ohjelman tarkoituksena on myötävaikuttaa myös verkostoissa toimimisen avulla pakolaisten tehokkaaseen integroitumiseen ja nykyistä aktiivisempaan yhteiskunnalliseen osallistumiseen jäsenvaltioissa - -."

2.4. 3 ja 4 artikla ja johdanto-osan 4 perustelukappale

2.4.1. Johdanto-osan 4 perustelukappaleessa ehdotetut toimenpiteet koskevat kaikki yhteisön tasoa. Hakijoiden odotetaan tekevän Euroopan laajuista yhteistyötä (toimet II ja III) tai toteuttavan laajoja monialaisia hankkeita, jotka tuottavat selvästi eurooppalaista lisäarvoa (toimi I). Tämä on yleisesti ottaen kannatettavaa; pienemmille organisaatioille ja pakolaisavun toimijoille, varsinkin pakolaisten omille järjestöille ja niiden jäsenvaltiotasoisille organisaatioille, mahdollisesti syntyviä haittoja tulee ehkäistä siten, että ne otetaan - kuten edellä on jo kehotettu - nimenomaisesti mukaan Euroopan laajuista yhteistyötä tekevien hakijoiden hankkeiden samoin kuin monialaisten hankkeiden suunnitteluun, kehittelyyn ja toteutukseen.

2.4.2. Ehdotus: Toimi I: Tässä mielessä pienten organisaatioiden yhtäläisiä mahdollisuuksia hakuprosessissa tulee edistää verkostoissa toimimisen avulla.

2.5. 6 artikla

2.5.1. Koska monissa jäsenvaltioissa pakolaisten integroiminen on hallituksista riippumattomien organisaatioiden ohjelmien ja aloitteiden varassa, nämä organisaatiot tulisi mahdollisuuksien mukaan mainita nimenomaisesti.

2.5.2. Komission mainitsemien yhteistyökumppanuus- ja osallistumisperiaatteiden mukaisesti tulisi pakolaisten omat organisaatiot tässä kohden mainita asianmukaisina yhteistyökumppaneina.

2.5.3. Ehdotus: "2. Komissio toimii yhteistyössä pakolaisten integroitumisen alalla toimivien laitosten ja organisaatioiden, erityisesti hallituksista riippumattomien organisaatioiden, kanssa. Pakolaisten omien organisaatioiden osallistumista tulee pyrkiä lisäämään."

2.6. 7 artikla

2.6.1. 6 artiklaan liittyen tässä artiklassa ehdotettuun komiteaan tulisi kuulua hallituksista riippumattomien organisaatioiden tai työmarkkinaosapuolien edustajia TSK:n riveistä. TSK on tietoinen siitä, että mahdollisuus suunnitellun komitean laajentamisesta TSK:n jäsenillä on toistaiseksi suljettu pois komitologiapäätöksellä.

2.6.2. Ehdotus: Lisätään ensimmäiseen kohtaan seuraava teksti: "Komiteaa koottaessa tulisi varmistaa hallituksista riippumattomien organisaatioiden ja työmarkkinaosapuolien edustus."

2.7. 8 artikla

2.7.1. Tätä kohtaa tulisi täsmentää lisäämällä maininta pakolaisten integroimistoimien tukemisesta.

2.7.2. Ehdotus: Tehdään a luetelmakohtaan seuraava lisäys: "a) yleiset suuntaviivat yhteisön antamasta tuesta pakolaisten integroimista edistäville toimille."

3. Ehdotus TSK:n kannanotoksi

3.1. Ehdotus neuvoston päätökseksi yhteisön toimintaohjelmasta pakolaisten integroitumisen edistämiseksi on kokonaisuutena kannatettava. On tärkeää pyrkiä saamaan päätös hyväksytyksi nopeasti, jotta tuessa ei synny katkoksia ja vastaavia hankesuunnitelmia voidaan jatkaa. Vain näin voidaan varmistaa, että tähän mennessä kehitettyjä rakenteita ja saatuja tietoja voidaan hyödyntää myös tulevaisuudessa. Koska maahanmuutto ja integraatio ovat Euroopan unionille ja sen jäsenvaltioille tulevaisuudessa erittäin tärkeitä aiheita, TSK pyrkii vastaisuudessakin valppaasti seuraamaan toimintaohjelmaa ja vaikuttamaan siihen, että yhteisön tukivälineille myönnetään asianmukaiset resurssit.

Bryssel 20. lokakuuta 1999.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Kertomus vuonna 1998 toteutetuista toimista ja valituista hankkeista, budjettikohta B3-4113 - Pakolaisten integroituminen, Euroopan komissio, PO V. Ks. myös Euroopan Punaisen Ristin pakolais-, turvapaikanhakija- ja siirtolaisyhteistyöelimen (PERCO) "Join Force for Integration" -hanketta sekä Euroopan pakolaisneuvoston (ECRE, European Council on Refugees and Exiles) "Task Force on Integration" -hanketta koskevat esitteet.

(2) Vrt. News Report, 18.3.1999, Euroopan parlamentti.

(3) Puheenjohtajiston muistio strategiselle maahanmuutto-, raja-asia- ja turvapaikkakomitealle, asiak. nro 8815/99 ASIM 23, Bryssel, 23.6.1999.