Komission kertomus - Jäsenvaltioiden vastaukset tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukseen varainhoitovuodelta 2005 {SEC(2007) 335} /* KOM/2007/0118 lopull. */





[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 21.3.2007 KOM(2007) 188 lopullinen KOMISSION KERTOMUS Jäsenvaltioiden vastaukset tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukseenvarainhoitovuodelta 2005{SEC(2007) 335} SISÄLLYSLUETTELO 1. Johdanto 3 2. Vuoden 2005 tarkastuslausuman perustana olevat havainnot 4 3. Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen valmistelu 8 4. Päätelmät 10 1. JOHDANTO Euroopan tilintarkastustuomioistuimen on laadittava vuosikertomuksensa EY:n perustamissopimuksessa asetetussa erittäin lyhyessä määräajassa. Perustamissopimuksen mukaan tilintarkastustuomioistuin antaa ”lausuman tilien luotettavuudesta sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta” [1]. Koska varmuus tilien perustana olevien toimien laillisuudesta on saatava vuosittain, kyseessä on haastava tehtävä. Haastavaksi sen tekee etenkin se, että tilintarkastustuomioistuin ulottaa tarkastuksensa aina lopullisten tuensaajien tasolle asti. Vuoden 2005 vuosikertomusta valmistellessaan tilintarkastustuomioistuin teki näin yhteensä yli 100 tarkastuskäyntiä jäsenvaltioihin. Tiukka aikataulu aiheuttaa lisäksi sen, että sitä, ovatko jäsenvaltiot tilintarkastustuomioistuimen kanssa yhtä mieltä tämän tarkastushavainnoista, on erittäin vaikea selvittää hyvissä ajoin ennen lopullisen vuosikertomuksen antamista. Komissio on kuitenkin velvollinen laatimaan kertomuksen jäsenvaltioiden vuosikertomukseen antamien vastausten perusteella[2]. Komission yksiköt ovat myös sitoutuneet seuraamaan tarkkaan tilintarkastustuomioistuimen tarkastushavaintoja ja toteuttamaan tarvittavat korjaavat toimet. Vuoden 2005 vuosikertomukseen annetut vastaukset osoittavat, että jäsenvaltiot olivat tilintarkastustuomioistuimen kanssa eri mieltä useista tarkastushavainnoista, joita tilintarkastustuomioistuin esitti ja joiden perusteella se sisällytti varaumia kyseiseen vuosikertomukseen sisältyvään tarkastuslausumaansa[3]. Erimielisyyksiä esiintyi enemmän rakennetoimien kuin maatalouspolitiikan alalla ja etenkin sellaisissa tapauksissa, joilla katsottiin olevan taloudellista vaikutusta EU:n talousarvioon. Lisäksi etenkin rakennetoimien joukossa oli paljon tapauksia, joissa jäsenvaltiot eivät olleet tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä tämän havainnosta, jonka mukaan toimien taloudellinen vaikutus kohdistui talousarvioon maksimaalisena, eli jonka mukaan toimi oli kokonaisuudessaan suljettava EU:n rahoituksen ulkopuolelle. Komissio pyrki ottamaan jäsenvaltioiden näkemykset huomioon laatiessaan vastaustaan vuoden 2005 vuosikertomukseen. Tämä oli kuitenkin monesti vaikeaa, koska noin puolta niistä vastauksista, joita jäsenvaltiot antoivat tilintarkastustuomioistuimen alustaviin tarkastushavaintoihin, ei saatu ajoissa ennen komission laatimasta kertomuksesta tilintarkastustuomioistuimen ja komission välillä kesä-heinäkuussa 2006 järjestettyä kuulemismenettelyä[4]. Tässä yhteenvetokertomuksessa tarkastellaan, miten menettelyjä voitaisiin parantaa ja miten saatuja kokemuksia voitaisiin hyödyntää. Se ei kuitenkaan muodosta erillistä tilintarkastustuomioistuimen ja jäsenvaltioiden välistä kuulemismenettelyä, eikä se myöskään ole osa parhaillaan käynnissä olevaan tapausten yksityiskohtaiseen seurantaan liittyvää komission ja jäsenvaltioiden välistä tiedonvaihtoa. Näin ollen komissio ei välttämättä ole samaa mieltä jäsenvaltioiden omaksumista ja tässä esitetyistä kannoista. Sen sijaan komissio toivoo, että tässä tarkasteltuja kysymyksiä käsiteltäisiin osana keskustelua, jota Euroopan parlamentti, neuvosto, tilintarkastustuomioistuin ja komissio parhaillaan käyvät yhdennetystä sisäisen valvonnan kehyksestä. Tässä yhteenvetokertomuksessa analysoidaan tilintarkastustuomioistuimen tekemiä havaintoja, joihin vuoden 2005 tarkastuslausuma perustuu (2 jakso). Lisäksi tarkastellaan menettelyjä, joita tilintarkastustuomioistuin, jäsenvaltiot ja komissio käyttävät nykyisin vaihtaessaan tilitarkastustuomioistuimen tekemiin havaintoihin liittyviä tietoja (3 jakso). Kertomuksen viimeisessä osassa esitetään lopuksi päätelmät (4 jakso). 2. VUODEN 2005 TARKASTUSLAUSUMAN PERUSTANA OLEVAT HAVAINNOT Tilintarkastustuomioistuin perustaa lausumansa useista lähteistä peräisin olevaan todentavaan aineistoon. Tärkeänä lähteenä ovat havainnot, joita on tehty viranomaisiin ja lopullisiin tuensaajiin kohdistuneissa, jäsenvaltioissa toimitetuissa tarkastuksissa[5]. Tarkastushavainnot luokitellaan seuraavasti: a) Järjestelmiin liittyvät havainnot: Nämä havainnot liittyvät siihen, miten valvonta- ja tarkastusjärjestelmät on toteutettu. Tilintarkastustuomioistuin tutkii muun muassa, onko järjestelmät perustettu oikein, onko tehtävät eriytetty asianmukaisesti ja tehdäänkö tarkastukset asianmukaisesti ja suunnitelluin väliajoin. b) Menettelyihin liittyvät havainnot: Nämä havainnot koskevat lopullisille tuensaajille, kuten viljelijöille ja yrityksille, suoritettuja maksuja, ja niiden kohteena olevilla seikoilla joko ei ole lainkaan taloudellista vaikutusta EU:n yleiseen talousarvioon tai niiden mahdolliset taloudelliset vaikutukset eivät ole mitattavissa. Tähän ryhmään kuuluvat esimerkiksi tapaukset, joissa EU:n osallistumisesta hankkeeseen ei ole tiedotettu vaaditulla tavalla, joissa tarjouskilpailumenettelyä ei ole kaikilta osin noudatettu tai joissa tietorekisterit ovat puutteellisia. c) Sisältöön liittyvät havainnot: Myös nämä havainnot liittyvät lopullisille tuensaajille suoritettuihin maksuihin, mutta havaituilla seikoilla katsotaan (mahdollisesti) olevan mitattavissa oleva taloudellinen vaikutus EU:n yleiseen talousarvioon. Tähän ryhmään kuuluvat esimerkiksi tapaukset, joissa todellinen peltoala on viljelijän ilmoittamaa peltoalaa pienempi, joissa maksujen perustana olevat merkitykseltään olennaiset asiakirjat puuttuvat tai joissa hankkeen johtajan ilmoittamat menot eivät ole tukikelpoisia. Kaikki komissiossa ja jäsenvaltioissa toimitetuissa tarkastuksissa tehdyt havainnot sekä kaikki muut tiedot, jotka on saatu esimerkiksi komission pääosastojen pääjohtajien antamista vuotuisista toimintakertomuksista ja lausunnoista, otetaan huomioon tarkastuslausumaa laadittaessa. Ne myös vaikuttavat tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessaan esittämään lopulliseen lausuntoon. Laatiessaan tätä yhteenvetokertomusta komissio pyysi jäsenvaltioita ilmoittamaan, olivatko nämä täysin samaa mieltä, osittain samaa mieltä vai täysin eri mieltä tilintarkastustuomioistuimen tekemistä havainnoista[6]. Vuoden 2005 tarkastuslausuman perustana oleviin havaintoihin liittyviä vastauksia käsitellään tarkemmin tämän yhteenvetoraportin liitteenä olevan komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2 jaksossa. Seuraavassa on lueteltu tärkeimmät tarkastelussa saadut tulokset. - Jäsenvaltiot olivat tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä tämän havainnoista useammin maatalouspolitiikan kuin rakennetoimien alalla. - Sellaisia sisältöhavaintoja, joissa tilintarkastustuomioistuin katsoi koko määrän olevan virheellinen, oli rakennetoimien alalla yli kaksi kertaa niin paljon kuin maatalouspolitiikan alalla. - Maatalouspolitiikan alalla yleisin sisältöhavainto oli se, että viljelijän ilmoittama peltoala poikkesi tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa saadusta mittaustuloksesta. Jäsenvaltiot hyväksyivät tällaisista havainnoista yli 8 havaintoa kymmenestä. - Rakennetoimien alalla yleisin sisältöhavainto oli maksujen perustana olevien merkitykseltään olennaisten asiakirjojen puuttuminen. Jäsenvaltiot hyväksyivät tällaisista havainnoista alle 4 havaintoa kymmenestä. Jäsenvaltiot ilmoittivat toisinaan toteuttaneensa toimia sellaisissa tapauksissa, joissa ne olivat tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä tämän esittämästä havainnosta. Yleisimpiin jatkotoimiin kuuluivat etenkin puuttuvien asiakirjojen esittäminen, perintämenettelyjen aloittaminen ja/tai käytännön toteutuksesta vastaaville viranomaisille tarkoitettujen ohjeiden parantaminen. Sen mukaan, millaisiin tuloksiin perinnässä päästään, havaintojen lopulliset taloudelliset vaikutukset voivat olla huomattavasti tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksensa laadinta-ajankohtana esittämiä arvioita vähäisemmät. Useat jäsenvaltiot huomauttivat lisäksi, että rakennerahastotoimien rahoitussäännöissä oli tulkinnan varaa. Irlanti totesi, että hallinnointiviranomaiset eivät aikaisempien tulkintaongelmien vuoksi enää hyväksyneet yleiskustannusten sisällyttämistä maksuviranomaiselle osoitettuihin maksupyyntöihin. Pinta-alan määritystä koskevat havainnot (maatalouspolitiikka) Jäsenvaltiot hyväksyivät suuren osan niistä tilintarkastustuomioistuimen havainnoista, jotka koskivat lopullisten tuensaajien ilmoittamia pinta-aloja. Näille havainnoille lasketut virhetasot olivat usein melko pieniä[7]. Niissä melko harvoissa tapauksissa, joissa jäsenvaltiot eivät hyväksyneet peltoalaa koskevaa tilintarkastustuomioistuimen havaintoa, ne korostivat usein sitä, että ne olivat tilintarkastustuomioistuimen tekemästä havainnosta huolimatta noudattaneet voimassa olevaa lainsäädäntöä. Näillä havainnoilla ei kuitenkaan välttämättä ole vaikutusta tilintarkastustuomioistuimen antamaan yleiseen tarkastuslausumaan. Esimerkiksi Puola vastasi erästä viljelijää koskevaan havaintoon, koska ”hakemuksessa ilmoitetut tiedot oli tarkistettu osana IACS-vertailutietokantaan perustuvaa hallinnollista tarkistusta . […] Kun otetaan huomioon, että markkinointivuonna 2004 tehtiin tuolloin käytettävissä olleisiin vertailutietoihin perustunut hallinnollinen tarkastus, jossa ei todettu eroja hakemuksessa ilmoitetun pinta-alan ja vertailutietokannan sisältämien tietojen välillä, maksun määrä oli laskettu oikein.” Ranska esitti seuraavan yleisen huomautuksen tapauksista, joissa tilintarkastustuomioistuin oli tarkastanut peltojen pinta-alan: ”Satunnaisotanta, jolla tilintarkastustuomioistuin valitsee tarkastettavat tapaukset, johtaa yleensä siihen, että tarkastettaviksi otetaan tapauksia, jotka eivät sisälly Ranskan viranomaisten tarkastamaan otokseen. Lisäksi asetuksessa säädetään, että tapauksista 6,73 prosenttia on tarkastettava paikalla (Ranskassa tämä osuus on 6,7 prosenttia), mikä tarkoittaa, että yli 90 prosentissa tapauksista ei tehdä paikalla toimitettavaa tarkastusta.” Vastaavanlaisen huomautuksen esitti myös Ruotsi. EU:n lainsäädäntö perustuu periaatteessa siihen, että tarkastusten kustannukset ovat oikeassa suhteessa käytettyihin EU:n varoihin. Kansallisia viranomaisia ei tämän vuoksi vaadita tarkastamaan kaikkia peltoaloja paikalla ennen maksujen suorittamista[8]. Koska kansalliset viranomaiset, komissio ja tilintarkastustuomioistuin käyttävät otantaa, voidaan olettaa, että havaintojen todennäköisyys on suurempi silloin, kun on kyse tapauksista, joita kansalliset viranomaiset eivät ole tarkastaneet paikalla ennakkoon. Tämä puolestaan on osoitus siitä, että jokapäiväistä hallinnointia on tarpeen parantaa ja paikalla toimitettavia tarkastuksia jopa lisätä silloin kun virhetaso ylittää olennaisuusrajan. Viranomaiset ovat kuitenkin myös tällaisissa tapauksissa saattaneet noudattaa voimassa olevia säännöksiä kaikilta osin. Puuttuvia asiakirjoja koskevat havainnot Vuoden 2005 tarkastuslausumaa laadittaessa yleisin rakennetoimiin liittyvä sisältöhavainto oli maksujen perustana olevien merkitykseltään olennaisten asiakirjojen puuttuminen. Jäsenvaltiot kiistivät yli puolet tällaisista havainnoista. Ne totesivat tällöin yleensä, että asiakirjat oli jo toimitettu tilintarkastustuomioistuimelle tai että ne olivat tällä välin löytyneet. Jotkin jäsenvaltiot katsoivat lisäksi, että vuosien 1994–1999 asiakirjojen säilytysajasta oli epäselvyyttä. Seuraavassa tarkastellaan tapauksia, joissa jäsenvaltiot ilmoittivat löytäneensä tilintarkastustuomioistuimen pyytämät asiakirjat. Komissio ei pysty heti tarkistamaan jäsenvaltioiden antamia tietoja, mutta ne voidaan tarkistaa myöhemmin. Ruotsi ilmoitti tehneensä erästä Euroopan sosiaalirahaston ohjelmaa koskevien tilintarkastustuomioistuimen havaintojen seurauksena oman tarkastuksen, jonka perusteella se totesi, että ”tilintarkastustuomioistuimen huomautukset ovat suureksi osaksi perusteettomia. Seurantatarkastus osoitti, että useiden tilintarkastustuomioistuimen mukaan puuttuvien asiakirjojen sisältö oli säilytetty. […] Koska hankkeen päättämisestä oli kulunut useita vuosia, maksujen perustana olevat asiakirjat eivät aina enää olleet tuensaajien tiloissa vaan niitä säilytettiin toimivaltaisen viranomaisen arkistoissa.” Irlanti katsoi, ettei vuosia 1994–1999 koskeva lainsäädäntö sisältänyt selkeitä säännöksiä asiakirjojen säilytysajan alkamisajankohdasta, ts. siitä, alkaako se hankkeen vai ohjelman viimeisen maksun suorittamisesta.[9] Myös Saksa viittasi tapaukseen, jossa se ei ollut samaa mieltä siitä, miten tilintarkastustuomioistuin oli tulkinnut kyseisiä säännöksiä. Saksa totesi kuitenkin, että se oli tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen jälkeen ”saanut asiakirjat kolmessa näistä [neljästä] tapauksesta. Tilintarkastustuomioistuimelle ilmoitettiin osana huomautusten esittämisessä noudatettavaa normaalia menettelyä tästä tilanteesta sekä muista valittuihin tapauksiin liittyvistä tiedoista ja asiakirjatodisteiden sijaintipaikasta.” Tapauksissa, joissa olennaiset asiakirjat puuttuivat eikä niiden sijaan pystytty esittämään muita vastaavia asiakirjoja, tilintarkastustuomioistuin luokitteli havainnot sisältöön liittyviksi havainnoiksi, joilla virhetaso on 100 prosenttia, ts. joilla on huomattava taloudellinen vaikutus EU:n yleiseen talousarvioon. Jos komissio kuitenkin tämän jälkeen toteaa, että jäsenvaltiot ovat esittäneet maksujen perustana olevat asiakirjat, joskin viipeellä, maksu saatettaisiin tuomioistuimessa katsoa lailliseksi ja asianmukaiseksi, jolloin perintämenettelyn aloittamiselle ei olisi perusteita. Tällaiset havainnot voitaisiin pikemminkin katsoa tapauksiksi, joissa varmuutta ei saada tarkastuksen aikana, kuin varsinaisiksi sisältöhavainnoiksi. 3. TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN VUOSIKERTOMUKSEN VALMISTELU Vuoden 2005 vuosikertomus oli ensimmäinen vuonna 2002 annetun uuden varainhoitoasetuksen mukainen lokakuun 31. päivään mennessä julkaistu kertomus. Tilintarkastustuomioistuimen oli näin laadittava kertomus kuukautta lyhyemmässä ajassa kuin aikaisemmin, joten sillä oli myös kuukausi vähemmän aikaa suunnitella ja toteuttaa tarkastuskäynnit, analysoida havainnot (johon usein liittyi tarkastuskäynneillä saatujen asiakirjojen kääntäminen), tiedottaa niistä tarkastettaville ja odottaa näiden vastauksia sekä analysoida saadut vastaukset. Se, että tilintarkastustuomioistuin joutui valmistelemaan vuoden 2005 vuosikertomuksen erittäin lyhyessä ajassa, olisi otettava huomioon tarkasteltaessa niitä puutteita, joita on havaittu tilintarkastustuomioistuimen, komission ja jäsenvaltioiden välisessä tiedonvaihtokäytännössä. Tänä vuonna havaitut ongelmat ovat tosin samoja kuin edellisinä vuosina, joskin ne ovat tavallista vakavampia. Kerätäkseen todentavaa aineistoa tarkastuslausumaansa varten tilintarkastustuomioistuin tekee tarkastuksia sekä komissiossa että jäsenvaltioissa. Kun tarkastellaan yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa toteutettavaa hallinnointia, vuoden 2005 tarkastuslausuma perustuu havaintoihin, jotka tilintarkastustuomioistuin teki yli 100:n jäsenvaltioihin tehdyn tarkastuskäynnin aikana tarkastaessaan valvontajärjestelmiä ja rakennerahastojen lopullisille tuensaajille kuten viljelijöille ja yrityksille suoritettuja maksuja. Kun tarkastuskäynnit on tehty ja tilintarkastustuomioistuin on analysoinut tarkastushavainnot, se lähettää alustavia tarkastushavaintoja koskevan kirjeen kunkin sellaisen jäsenvaltion ylimmälle kansalliselle tarkastuselimelle, jonka osalta havaintoja on tehty. Tilintarkastustuomioistuin yleensä pyytää kyseistä tarkastuselintä vastaamaan havaintoihin 6–8 viikon kuluessa. Komissio saa jäljennökset sekä alustavia tarkastushavaintoja koskevasta kirjeestä että siihen annetusta vastauksesta[10]. Tilintarkastustuomioistuin laatii sekä komissiossa että jäsenvaltioissa toimittamissaan tarkastuksissa tekemiensä havaintojen pohjalta kertomusluonnoksen, josta se käy keskusteluja komission yksiköiden kanssa ennen kuin se hyväksyy luonnoksen lopullisesti. Tilintarkastustuomioistuin toimii vain komission ulkoisena tarkastajana. Tämä perustuu periaatteeseen, jonka mukaan komissio on vastuussa EU:n yleisen talousarvion toteuttamisesta. Tarkastajan ja tarkastettavan väliseen kuulemismenettelyyn osallistuvat tämän vuoksi ainoastaan tilintarkastustuomioistuin ja komissio. Kertomusluonnos ei sisällä varsinaista tarkastuslausumaa, joka on vuosikertomuksen 1 luvun alussa esitetty muutaman sivun pituinen lausuma. Tarkastuslausumaa ei myöskään esitetä komissiolle kuulemismenettelyn aikana, joten siihen ei liity komission vastausta. Tilintarkastustuomioistuin hyväksyy tarkastuslausuman sen jälkeen kun kuulemismenettely on saatu päätökseen. Käytännössä jäsenvaltiot toteuttavat noin 80 prosenttia EU:n yleisen talousarvion määrärahoista. Tämän vuoksi myös tilintarkastustuomioistuin perustaa lausuntonsa suurelta osin niihin havaintoihin, joita se tekee jäsenvaltioissa. Siksi palautteella, jota jäsenvaltiot antavat tilintarkastustuomioistuimen havainnoista, on komissiolle erittäin tärkeä merkitys silloin kun se valmistelee vastauksiaan, jotka julkaistaan vuosikertomuksessa yhdessä tilintarkastustuomioistuimen havaintojen kanssa. Tarkastettava ei kuitenkaan aina ole tarkastajan kanssa täysin samaa mieltä tarkastushavainnoista. Tarkastajan on toimitettava tarkastus kansainvälisten tarkastusstandardien mukaisesti, ja kun on kyse EU:n yleisestä talousarviosta, toimien perustana olevaa lainsäädäntöä noudattaen. Toisinaan asioissa voi olla tulkinnan varaa, ja tarkastajan ja tarkastettavan näkemykset saattavat poiketa toisistaan. Komissio pyrkii ottamaan jäsenvaltioiden näkemykset huomioon vastauksissaan silloin, kun jäsenvaltiot eivät ole tilintarkastustuomioistuimen kanssa täysin samaa mieltä tämän havainnoista ja kun komissio katsoo, että ne pystyvät perustelemaan kantansa. Hyväksyessään lopullisen kertomusluonnoksen komissio on kuitenkin tietoinen siitä, ettei kaikille vielä käsittelemättömille havainnoille saada vahvistusta seuraavaksi toteutettavassa seurantavaiheessa[11]. Vuoden 2005 vuosikertomukseen liittyvä kuulemismenettely toteutettiin vuoden 2006 kesä-heinäkuussa, jolloin tilintarkastustuomioistuimen ja komission edustajat kokoontuivat useaan otteeseen keskustelemaan tilintarkastustuomioistuimen kertomusluonnoksesta (joka hyväksyttiin vuoden 2006 touko-kesäkuussa) ja komission alustavista vastauksista (jotka laadittiin vuoden 2006 kesä-heinäkuussa). Tilintarkastustuomioistuin hyväksyi vuoden 2005 tarkastuslausuman syyskuussa 2006. Kertomuksen julkaisemista (vuoden 2006 lokakuun lopulla) edeltänyt aika tarvittiin, jotta kertomus saatiin käännettyä kaikille virallisille kielille ja painettua kaikilla näillä kielillä. Tilintarkastustuomioistuin lähetti jäsenvaltioille lähes 75 alustavaa tarkastushavaintoa koskevaa kirjettä, joista valtaosaan se sai myös vastauksen. Puolet vastauksista annettiin kahden kuukauden määräajassa, ja suurin osa lopuista vastauksista saatiin kuukauden kuluessa tämän määräajan päättymisestä. Tilintarkastustuomioistuimella ei tästä huolimatta ollut kertomusluonnoksen laadinta-ajankohtana käytössään kuin noin yksi neljästä vastauksesta, ja noin puolet vastauksista saapui niin myöhään, ettei komissio voinut ottaa niitä huomioon omissa vastauksissaan. Jäsenvaltioilta ei siis saatu kaikkea palautetta ennen lopullisen vuosikertomuksen valmistumista. Espanja viittasi tämän seurauksiin toteamalla, että ”kertomuksessa käsitellään sellaisiin tarkastuskäynteihin liittyviä asioita, joita koskevia lopullisia päätelmiä Espanja ei ole saanut. Tämän vuoksi näyttää siltä, että vuoden 2005 vuosikertomukseen sisältyvät päätelmät perustuvat joissakin tapauksissa sellaisista lausunnoista ja huomautuksista laadittuun arvioon, jotka jäsenvaltio on toimittanut tarkastuskäynnistä laadittuun alustavaan kertomukseen. Siksi voisi olla hyödyllistä mainita, mihin menettelyvaiheeseen kulloinkin viitataan (ts. ilmoittaa, onko kyse tarkastuskäynteihin perustuvista alustavista vai lopullisista päätelmistä ja onko jäsenvaltio esittänyt huomautuksia).” Erityisiä vaikeuksia oli lisäksi yhteistä maatalouspolitiikkaa käsittelevään lukuun sisältyvien numerotietojen virheettömyyden varmistamisessa. Vuoden 2005 vuosikertomus oli ensimmäinen, jossa esitettiin myös 10:tä uutta jäsenvaltiota koskevat numerotiedot. Slovenia, Malta ja Puola ilmoittivat julkaistuun vuoden 2005 vuosikertomukseen antamissaan vastauksissa tarkistaneensa joitakin kyseiseen kertomukseen sisältyviä numerotietoja, jotka liittyivät niiden yhteisen maatalouspolitiikan alalla saavuttamiin tuloksiin. Slovenian tapaus oli poikkeuksellinen, koska tarkastusten aikana annettiin virheellisiä pinta-alatukea ja lehmiä koskevia numerotietoja, jotka myös julkaistiin jälkeenpäin vuoden 2005 vuosikertomuksessa. Tarkastusajankohtana käytettävissä olleiden tietojen perusteella arvioitiin alun perin, että pinta-alatukihakemuksista tarkastetussa osuudessa virheellisten hakemusten kattama pinta-ala oli 53,5 prosenttia tarkastetusta pinta-alasta, mutta prosenttiluku korjattiin myöhemmässä seurantavaiheessa 1,8 prosentiksi. Korjausta ei kuitenkaan tehty vuosikertomuksen kannalta ajoissa[12]. Vastaavasti sellaisten eläinten osuus, jotka viljelijät olivat ilmoittaneet mutta joista todettiin, ettei niitä ollut olemassa tai etteivät ne olleet tukikelpoisia, oli emolehmäpalkkion osalta 11,8 prosenttia eikä ensin ilmoitettu 48,2 prosenttia ja naudanlihan erityispalkkion osalta 7,7 prosenttia eikä 56,2 prosenttia[13]. Vaikka oli selvää, että Sloveniaa koskevat numerotiedot poikkesivat merkittävästi muiden jäsenvaltioiden vastaavista tiedoista ja vaikka komissio totesi vuosikertomukseen antamassaan vastauksessa, että kyseisiä tietoja oli todennäköisesti tarpeen tarkistaa, korjaukset tehtiin vuosikertomuksen kannalta liian myöhään ja virheellisiin tietoihin perustuvaa kritiikkiä esitettiin sekä kansainvälisessä että kansallisessa lehdistössä. Asia on tämän jälkeen selvitetty. 4. PÄÄTELMÄT Vuoden 2005 vuosikertomuksen julkaisemisen jälkeen jäsenvaltioilta saatu palaute osoittaa, että eräitä seikkoja olisi tarkasteltava lähemmin. Lakisääteisten paikalla tehtävien tarkastusten määrää olisi merkittävästi lisättävä, jotta päästäisiin siihen, ettei tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynneillä enää todeta olennaisuusrajan ylittäviä virheitä. Tarkastusten määrän olisi kuitenkin oltava kustannustehokkuuden näkökulmasta oikeasuhteinen. Jäsenvaltioiden on tehtävä vaadittava vähimmäismäärä paikalla toimitettavia tarkastuksia[14]. Kun tilintarkastustuomioistuin tarkastaa sellaisia toimia, joita jäsenvaltiot eivät ole itse tarkastaneet paikalla, se todennäköisesti löytää joitakin sellaisia virheitä, jotka saattavat estää sitä antamasta varauksetonta lausumaa tilien perustana olevista toimista. Tätä ongelmaa ei pystytä ratkaisemaan ennen kuin tilintarkastustuomioistuin saa parlamentilta ja neuvostolta poliittista ohjausta siitä, mikä on hyväksyttävä riskitaso. Riskitasoa määritettäessä olisi aina otettava huomioon tarkastusten kustannukset ja hyödyt[15]. Tilintarkastustuomioistuimen on annettava tarkastuslausumansa vuosittain. Lausuman tiukka rajaaminen yhteen vuoteen saattaa johtaa siihen, että tilintarkastustuomioistuin arvioi virheiden taloudelliset vaikutukset EU:n yleiseen talousarvioon todellista suuremmiksi, koska se ei voi ottaa huomioon toimenpiteitä, joita on lausuman antamisen jälkeen toteutettu tilintarkastustuomioistuimen, komission tai jäsenvaltioiden havaitsemien virheiden korjaamiseksi. Tilintarkastustuomioistuimen tekemien havaintojen todelliset taloudelliset vaikutukset EU:n yleiseen talousarvioon määräytyvät muun muassa sen mukaan, saadaanko saatavat perittyä tai esitetäänkö puuttuvat asiakirjat. Tilintarkastustuomioistuimen on luonnollisesti päätettävä tarkastuslausumaa koskevasta kannastaan määräajassa, mutta komissio ja jäsenvaltiot saattavat tämän jälkeenkin todeta, että tilintarkastustuomioistuimen alun perin tekemien sisältöhavaintojen kohteena olevat seikat on myöhemmin korjattu. Tilannetta voitaisiin helpottaa tuomalla Espanjan ehdotuksen mukaisesti vuosikertomuksessa selkeämmin esille se, milloin on kyse alustavista havainnoista, sekä ilmoittamalla milloin on kyse pikemminkin tapauksista, joissa varmuutta ei ole saatu, kuin sisältöhavainnoista. Tilintarkastustuomioistuimen ja jäsenvaltioiden välisen tiedonvaihdon parantaminen on mahdollista ja tärkeää. Tilintarkastustuomioistuin ei toiminnan luonteen vuoksi pysty saamaan kaikkia tarkastuksiaan päätökseen tarkastettavana varainhoitovuonna. Esimerkiksi eräät varainhoitovuotta 2005 koskevat tarkastukset oli tehtävä vuonna 2006, jotta myös vuoden 2005 lopulla toteutetut toimet saatiin tarkastettua. Tämän vuoksi on vaikeaa varmistaa, että sekä tilintarkastustuomioistuimella että komissiolla on kuulemismenettelyssä käytettävissään kaikki vastaukset, jotka jäsenvaltiot ovat antaneet tilintarkastustuomioistuimen havaintoihin. Tämän ongelman ratkaisemisessa tai ainakin sen lieventämisessä saattaisi olla apua siitä, että tilintarkastustuomioistuin, komissio ja jäsenvaltiot pääsevät toiminnan tasolla yhteisymmärrykseen siitä, millaisia menettelyjä paikalla toimitettavissa tarkastuksissa noudatetaan, miten virheitä käsitellään, millaisia kyselylomakkeita käytetään ja missä muodossa raportit ja vastaukset laaditaan. Komissio on vuosittain vastuussa siitä, että veronmaksajilta peräisin oleva yli 120 miljardin euron summa käytetään suunnitellun mukaisesti. Sitä avustavat tässä jäsenvaltiot. Tilintarkastustuomioistuin tarkastaa, onko toimet toteutettu laillisesti ja asianmukaisesti. Näitä tarkastuksia täydennetään tarkastuksilla, joissa selvitetään, onko varat käytetty tarkoituksenmukaisesti. Neuvosto antaa tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten perusteella suosituksen vastuuvapauden myöntämisestä komissiolle, ja lopullisen päätöksen asiasta tekee parlamentti. Edellä käsiteltyjen kysymysten ratkaiseminen on tärkeää, jotta veronmaksajat voisivat olla varmoja siitä, että vastuuvapausmenettelyn perusta on niin kattava ja virheetön kuin perustamissopimuksen asettamissa rajoissa on mahdollista. [1] Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 248 artikla. [2] Komissio lähetti Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 25 päivänä kesäkuuta 2002 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 143 artiklan 6 kohdan mukaisesti kullekin jäsenvaltiolle 23. lokakuuta 2006 kirjeen, jossa se pyysi näitä vastaamaan niitä koskeviin tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2005 vuosikertomuksessa esittämiin huomautuksiin ja tarkastushavaintoihin (vuosikertomus on tilintarkastustuomioistuimen verkkosivuilla osoitteessa www.eca.eu). [3] Tämän asiakirjan liitteenä olevan komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2 jaksossa on tarkempi selvitys jäsenvaltioiden vastauksista tilintarkastustuomioistuimen havaintoihin. Saamiensa vastausten perusteella komissio arvioi, että 4–5 tapausta kymmenestä oli sellaisia, joissa jäsenvaltiot olivat eri mieltä tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2005 tarkastuslausuman perustana olevista havainnoista. [4] Tämän asiakirjan liitteenä olevan komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2 jaksossa on tarkempi selvitys tilintarkastustuomioistuimen jäsenvaltioille toimittamista vuoden 2005 tarkastuslausuman perustana olevista alustavista tarkastushavainnoista. [5] Vuoden 2005 tarkastuslausuma perustui neljään todentavan aineiston lähteeseen: a) tarkastukset, joissa selvitettiin, miten yhteisön toimielinten, jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden käyttöön ottamat valvonta- ja tarkastusjärjestelmät toimivat; b) tulokset, jotka saatiin tutkimalla kullakin pääasiallisella osa-alueella toimista poimittu otos ulottamalla tarkastukset aina lopullisten tuensaajien tasolle asti; c) pääjohtajien antamien vuotuisten toimintakertomusten ja lausumien sekä niiden laadinnassa noudatettujen menettelyjen analyysi ja d) mahdollisuuksien mukaan tarkastukset, jotka perustuivat muiden, yhteisön hallinnointimenettelyistä riippumattomien tarkastajien tekemään työhön. Katso vuoden 2005 vuosikertomuksen 1.59 kohta. [6] Jäsenvaltioilta saatiin vastaus noin 60 prosentissa tapauksista. Vastausprosentti oli hyvin suuri, kun kyse oli maatalouspolitiikkaan liittyvistä tapauksista (lähes 90 prosenttia). Rakennetoimien osalta vastausprosentti oli jonkin verran pienempi (50 prosenttia). [7] Havainnoista 28 prosentilla virhetaso oli alle 2 prosenttia ja 25 prosentilla 2–5 prosenttia. [8] Kauden 2000–2006 rakennerahastoja koskevien suorien tarkastusten teho ja laatu määritellään jokin aika sitten laaditussa parasta käytäntöä koskevassa asiakirjassa. Jäsenvaltioiden toimittamien tarkastusten määrä ei silti ehkä edelleenkään ole riittävä. [9] Heinäkuun 20 päivänä 1993 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2082/93 23 artiklan 3 kohdan mukaan ”vastuullisen toimielimen ja vastuullisten viranomaisten on toimitettava komissiolle kaikki toimintaan liittyviä menoja ja tarkastuksia koskevat tositteet kolmen vuoden kuluessa siitä, kun viimeinen toimintaan liittyvä maksu on suoritettu”. [10] Komissio saa myös alustavat tarkastushavainnot niistä tarkastuksista, jotka tilintarkastustuomioistuin on toimittanut komissiossa. [11] Komissio ei voi tehdä rahoituskorjauksia muiden tarkastajien tekemien havaintojen perusteella arvioimatta erikseen itse jokaista tapausta (asetuksen (EY) N:o 448/2001 4 artiklan 3 kohta), koska sen päätöksiin voidaan hakea muutosta yhteisöjen tuomioistuimessa. [12] Ks. kuvio 5.3. vuoden 2005 vuosikertomuksen luvussa 5. [13] Ks. kuvio 5.21 vuoden 2005 vuosikertomuksen luvussa 5. [14] Vähimmäisvaatimukset asetetaan lainsäädännössä. Jäsenvaltiot voivat lisätä tarkastusten määrää, ja niiden olisi myös lisättävä sitä silloin kun virhetaso on odotettua suurempi. [15] Tämä on yksi niistä kysymyksistä, joita tarkastellaan komission toimintasuunnitelmassa yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomiseksi (KOM(2006) 9).