EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 18.11.2021 COM(2021) 705 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE Ensimmäinen kertomus jäsenvaltion alueelta laittomasti vietyjen kulttuuriesineiden palauttamisesta ja asetuksen (EU) N:o 1024/2012 muuttamisesta 15 päivänä toukokuuta 2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/60/EU (uudelleenlaadittu) täytäntöönpanosta





KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE Ensimmäinen kertomus jäsenvaltion alueelta laittomasti vietyjen kulttuuriesineiden palauttamisesta ja asetuksen (EU) N:o 1024/2012 muuttamisesta 15 päivänä toukokuuta 2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/60/EU (uudelleenlaadittu) täytäntöönpanosta

Sisällysluettelo 1. TIIVISTELMÄ 2. JOHDANTO 3. DIREKTIIVIN TÄYTÄNTÖÖNPANO 3.1. Saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä 3.2. Kulttuuriesineen määritelmä – aineellinen soveltamisala (2 artikla) a) Kansallisessa lainsäädännössä kansallisaarteiksi määriteltyjen esineiden luokkien arviointi b) Sen arviointi, mikä on kulttuuriesineiden ’laitonta viemistä’ jäsenvaltion alueelta 3.3. Kulttuuriesineiden määritelmä – ajallinen soveltamisala (14 ja 15 artikla) 3.4. Tarvittava huolellisuus – henkilöllinen soveltamisala (10 ja 13 artikla) 3.5. Kulttuuriesineiden palauttamista koskevan hallintomenettelyn soveltaminen a) Toimivaltaisten viranomaisten yhteistyö jäsenvaltioissa b) Jäsenvaltioiden välinen hallinnollinen yhteistyö – sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmän (IMI) käyttö hallinnollisessa yhteistyössä (5 artikla) 3.6. Keskinäinen oikeusapu ja tuomioistuimessa nostettujen palauttamiskanteiden kustannuksiin liittyvät erityiskysymykset (6 artikla) 4. Päätelmät

5. LIITE



1.TIIVISTELMÄ

Tässä kertomuksessa, jäljempänä ’kertomus’, arvioidaan jäsenvaltion alueelta laittomasti vietyjen kulttuuriesineiden palauttamisesta 15 päivänä toukokuuta 2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/60/EU täytäntöönpanoa ja tehokkuutta sen 17 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Tämä on ensimmäinen direktiivin voimaantulon jälkeen laadittu kertomus. Aiemmin on laadittu neljä Euroopan komission kertomusta, jotka koskevat aiemman direktiivin 93/7/ETY (uudelleenlaadittu direktiivillä 2014/60/EU) täytäntöönpanoa. Niistä viimeinen kattoi kauden 2008–2011. Tämä kertomus kattaa vuodet 2015–2020. Se perustuu tietoihin, jotka jäsenvaltiot ovat antaneet vastauksissaan Euroopan komission lähettämään kyselylomakkeeseen. Kyselylomake kattaa useita näkökohtia, jotka liittyvät hallinnollisen ja oikeudellisen yhteistyön tekemiseen ja tehokkuuteen jäsenvaltioista laittomasti vietyjä kulttuuriesineitä koskevissa asioissa. Kertomuksessa on myös tietoja sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmän (IMI) käytöstä direktiivin soveltamiseksi. Kaiken kaikkiaan jäsenvaltioiden vastaukset osoittivat, että direktiivi on auttanut lisäämään sidosryhmien tietoisuutta kulttuuriesineiden suojelusta EU:ssa ja taidekaupan kehittämisestä. Toisaalta jäsenvaltioiden vastauksista kävi ilmi, että direktiivin täytäntöönpanossa on myös parantamisen varaa. Olisi esimerkiksi vahvistettava jäsenvaltioiden viranomaisten välistä hallinnollista ja oikeudellista yhteistyötä ja edistettävä direktiivin säännöksiä koskevaa yhteisymmärrystä. 2.JOHDANTO

Direktiivissä 2014/60/EU, jäljempänä ’direktiivi’, joka oli saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä 18. joulukuuta 2015 mennessä, pyritään sovittamaan yhteen kulttuuriesineiden vapaata liikkuvuutta koskeva perusperiaate ja kansallisaarteiden suojelemista unionin sisämarkkinoilla koskeva tavoite. Direktiivillä 93/7/ETY (uudelleenlaadittu direktiivillä 2014/60/EU) yhdessä kulttuuriesineiden viennistä annetun asetuksen (EY) N:o 116/2009 ja kulttuuriesineiden tullialueelle siirtämisestä ja tuonnista annetun asetuksen (EU) 2019/880 kanssa vahvistettiin EU:n kehys kulttuuriesineiden laittoman kaupan estämiseksi Euroopan unionissa tarjoamalla mekanismeja ja menettely jäsenvaltion alueelta laittomasti vietyjen kansallisaarteiden palauttamiseksi. Asetuksen (EY) N:o 116/2009 tavoitteena on estää se, että kansallisaarteita voidaan viedä pois EU:n alueelta ilman valvontaa, kun taas direktiivillä 2014/60/EU otettiin käyttöön kansallisten viranomaisten hallinnollisen yhteistyön mekanismeja ja kansallisissa tuomioistuimissa käytäviä menettelyjä, jotka koskevat jäsenvaltion alueelta laittomasti vietyjen kulttuuriesineiden palauttamista. Asetuksella (EU) 2019/880 kielletään ja pyritään estämään sellaisten kulttuuriesineiden tuonti unionin tullialueelle, jotka on viety laittomasti kolmansista maista, joissa ne on luotu tai joista ne on löydetty, ja siinä vahvistetaan menettelyt kulttuuriesineiden lailliselle tuonnille unioniin. Direktiivin 17 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle kertomuksensa direktiivin täytäntöönpanosta. Kertomuksen laatimisen helpottamiseksi komissio lähetti huhtikuussa 2020 kyselylomakkeen, josta oli sovittu komission kulttuuriesineiden palauttamista käsittelevän asiantuntijaryhmän kanssa. Kyselyyn vastasi 21 EU:n jäsenvaltiota, 2 EFTAn jäsenvaltiota ja Yhdistynyt kuningaskunta 27. elokuuta 2020 ja 29. tammikuuta 2021 välisenä aikana. Sen jälkeen asiantuntijaryhmä keskusteli vastauksista. Direktiivin 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut ja edellä mainittujen vastausten muodossa toimitetut kansalliset kertomukset direktiivin 2014/60/EU täytäntöönpanosta muodostivat perustan ensimmäiselle kyseisen direktiivin täytäntöönpanoa ja tehokkuutta koskevalle arviointikertomukselle, jollainen komission on direktiivin 17 artiklan 2 kohdan mukaan esitettävä joka viides vuosi Euroopan parlamentille, neuvostolle sekä talous- ja sosiaalikomitealle. 3.DIREKTIIVIN TÄYTÄNTÖÖNPANO 3.1. Saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä

Direktiivi on uudelleenlaadittu versio kulttuuriesineiden palauttamisesta annetuista aiemmista direktiiveistä 93/7/ETY, 96/100/EY ja 2001/38/EY. Direktiivin mukaan jäsenvaltioiden on viimeistään 18. joulukuuta 2015 pitänyt toteuttaa tarvittavat toimenpiteet direktiivin uusien säännösten eli 2 artiklan 1 alakohdan, 5 artiklan ensimmäisen kohdan 3 alakohdan ja toisen kohdan, 7 artiklan kolmannen kohdan, 8 artiklan 1 kohdan, 10 artiklan ensimmäisen ja toisen kohdan ja 17 artiklan 1 kohdan noudattamiseksi. Kaikki jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet näiden säännösten saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöään. 3.2. Kulttuuriesineen määritelmä – aineellinen soveltamisala (2 artikla) a)Kansallisessa lainsäädännössä kansallisaarteiksi määriteltyjen esineiden luokkien arviointi



Uudelleenlaadinnan jälkeen direktiivi kattaa kulttuuriesineet, joilla tarkoitetaan ”esinettä, jonka jäsenvaltio on luokitellut tai määritellyt ennen sen laitonta viemistä asianomaisen jäsenvaltion alueelta tai sen jälkeen Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 36 artiklassa tarkoitetuksi ”taiteelliseksi, historialliseksi tai arkeologiseksi kansallisaarteeksi” kansallisen lainsäädännön tai kansallisten hallintomenettelyjen mukaisesti” (direktiivin 2 artiklan 1 kohta). Direktiivin johdanto-osan 9 kappaleen mukaan direktiiviä olisi näin ollen sovellettava historiallisesti, paleontologisesti, etnografisesti tai numismaattisesti kiinnostaviin tai tieteellisesti arvokkaisiin esineisiin, riippumatta siitä, ovatko ne osa julkista tai muuta kokoelmaa vai yksittäisiä esineitä tai ovatko ne peräisin luvallisista tai luvattomista kaivauksista, kunhan ne on luokiteltu tai määritelty kansallisaarteiksi. Useimpien jäsenvaltioiden kyselylomakkeessa antamien vastausten mukaan käsitteen ’kulttuuriesine’ määrittely yhteisesti EU:n tasolla on merkittävä parannus ja auttaa vahvistamaan kulttuuriesineiden suojelua omana tavaraluokkanaan. Jäsenvaltioiden olisi kuitenkin tunnettava paremmin toistensa kansalliset määritelmät, jotta ne voisivat tunnistaa toistensa kulttuuriesineet ja suojella niitä. Vaikka suurin osa vastanneista jäsenvaltioista pitää direktiivin 2 artiklan mukaista kulttuuriesineiden määritelmää tyydyttävänä, haasteita ilmenee vielä silloin, kun pyritään määrittämään ryöstettyjen ja sijaintipaikastaan laittomasti vietyjen arkeologisten esineiden alkuperämaata. Ainutlaatuisten kulttuuriesineiden alkuperä ja alkuperäjäsenvaltio voi olla helppo tunnistaa, mutta muiden kulttuuriesineiden, kuten laajalla maantieteellisellä alueella kukoistaneille sivilisaatioille kuuluneiden tai sarjana valmistettujen kulttuuriesineiden (esimerkiksi kolikoiden tai korujen, jotka voidaan purkaa osiin) alkuperän määrittäminen ei ole yhtä helppoa. Tällaisia esineitä ei välttämättä ole merkitty kadonneiksi tai varastetuiksi kokoelmista. Niiden alkuperää on myös varsin vaikea määrittää, koska niitä ei ole koskaan rekisteröity museoiden luetteloihin tai niiden saatetaan väittää kuuluvan yksityiskokoelmiin, joita ei ole koskaan inventoitu. Kymmenen jäsenvaltiota korosti, että direktiivin olisi katettava myös jäsenvaltiosta laittomasti viedyt kulttuuriesineet, vaikka niillä ei olisi kansallisaarteen erityisasemaa, koska jotkin kansalliset tuomioistuimet ovat taipuvaisia tulkitsemaan suppeasti sitä, minkä luokan kulttuuriesineet voidaan vaatia palauttamaan direktiivin perusteella. Jäsenvaltioista viisi katsoi, ettei termejä, kuten ’kulttuuriesineet’ viittaamatta kansalliseen lainsäädäntöön, ’antiikkiesineet’ tai ’arkeologiset esineet’, ole tarpeen määritellä yhteisesti EU:n tasolla. Kolmessa vastauksessa huomautettiin, että on parempi viitata asetuksessa (EY) N:o 116/2009 ja asetuksessa (EU) 2019/880 vahvistettuun kulttuuriesineiden yhdenmukaistettuun määritelmään, jotta vältetään ongelmat, jotka aiheutuvat siitä, että esimerkiksi ’antiikkiesineet’ ja ’arkeologiset esineet’ on määritelty eri tavoin kansallisissa lainsäädännöissä. Jäsenvaltioiden vastauksiin perustuva yleinen huomio on se, että direktiiviä on helppo soveltaa kulttuuriesineisiin, joilla on tyypillisesti suuri kaupallinen arvo tai jotka ovat museoiden kokoelmiin tai muihin kokoelmiin rekisteröityjä taideteoksia. Kaupallisesti vähemmän arvokkaiden kansallisaarteiden, kuten arkeologisten esineiden, suojelemiseksi tarvittaisiin lisätoimia, koska niiden kulttuurihistoriallinen arvo on korvaamaton. b)Sen arviointi, mikä on kulttuuriesineiden ’laitonta viemistä’ jäsenvaltion alueelta

Direktiivin nojalla voidaan vaatia ainoastaan laittomasti jäsenvaltion alueelta vietyjen kulttuuriesineiden palauttamista. Direktiivin 2 artiklan 2 kohdan mukaan laittomasti jäsenvaltion alueelta viedyllä tarkoitetaan ”a) jäsenvaltion alueelta vietyä esinettä tuon jäsenvaltion kansallisaarteiden suojelua koskevan lainsäädännön tai asetuksen (EY) N:o 116/2009 vastaisesti, tai b) palauttamatta jätettyä esinettä laillisen tilapäisen siirron määräajan päätyttyä tai tämän tilapäisen siirron jonkin muun edellytyksen rikkomista”. Lähes kaikissa vastauksissa kuitenkin vahvistettiin, että kun jäsenvaltioiden kansalliset viranomaiset todentavat muiden jäsenvaltioiden lainsäädännön mukaisten kansallisaarteiden suojelemista, niillä on vaikeuksia suorittaa tutkimuksia ja hyödyntää niitä. Näiden vaikeuksien vuoksi (direktiivin määritelmän mukaisesti) laittomasti jäsenvaltion alueelta vietyjä kulttuuriesineitä voidaan pitää laillisesti kaupattuina toisessa jäsenvaltiossa, jos kansallisessa lainsäädännössä ei vahvisteta tätä tarkoitusta varten alkuperää koskevia vaatimuksia. Direktiivin 10 artiklan nykyinen sanamuoto ei ota näitä ongelmia huomioon, koska siinä viitataan alkuperään ainoastaan määritettäessä omistajan oikeutta korvaukseen. Verkkokaupan kasvaessa myös kulttuuriesineiden lailliseen alkuperään sisämarkkinoilla liittyy yhä enemmän epävarmuutta, mikä on este EU:n taidemarkkinoiden kestävälle kasvulle. Yksikään jäsenvaltio ei kiistä direktiivin soveltamista koskevassa kertomuksessaan sitä, että taidekauppiaille on asetettava EU:n tasolla huolellisuusvelvoite. Ainakin kahdeksan jäsenvaltiota on jo antanut erityisiä säännöksiä taide- ja antiikkikauppiaiden huolenpitovelvollisuudesta ja kulttuuriesineiden markkinoille saattamista koskevista pakollisista huolellisuusvaatimuksista. Neljä jäsenvaltiota katsoo, että taidekauppiaita koskevien pakollisten huolellisuutta koskevien normien vahvistaminen EU:n tasolla edistäisi toimia avoimuuden lisäämiseksi ja tasapuolisten toimintaedellytysten parantamiseksi taidemarkkinoilla edellyttäen, että nämä normit perustuvat tiukimpiin olemassa oleviin vaatimuksiin. Näin kansallisessa lainsäädännössä jo saavutettua tasoa ei alennettaisi. Lisäksi 13 jäsenvaltiota korosti, että kun taidealan ammattilaisten huolellisuus pyritään varmistamaan EU:n eettisten sääntöjen avulla, on keskeisen tärkeää seurata näiden sääntöjen täytäntöönpanoa ja säätää niiden rikkomisesta erityisseuraamuksia. Vuonna 2019 julkaistussa Euroopan komission tutkimuksessa kulttuuriesineiden laittomasta kaupasta Euroopassa otetaan edellä esitetyt näkökohdat huomioon, ja se sisältää yksityiskohtaisia analyyseja ja suosituksia, joilla tuetaan kulttuuriesineiden alkuperää ja taidekauppiaiden huolellisuutta koskevia tutkimuksia sekä edistetään kulttuuriesineiden laillista, vastuullista ja eettistä kauppaa omana tavaraluokkanaan. Tutkimus esiteltiin lokakuussa 2019 direktiivin asiantuntijaryhmän jäsenille, ja jäsenvaltioiden edustajat ottivat sen myönteisesti vastaan. 3.3. Kulttuuriesineiden määritelmä – ajallinen soveltamisala (14 ja 15 artikla)

Direktiiviä sovelletaan kulttuuriesineisiin, jotka on laittomasti viety jäsenvaltion alueelta 1 päivästä tammikuuta 1993 alkaen (14 artikla). Direktiivin 15 artiklan 2 kohdassa jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus laajentaa sen soveltamisala koskemaan ennen mainittua päivämäärää laittomasti vietyjä kulttuuriesineitä koskeviin palauttamispyyntöihin rikkomatta oikeusvarmuuden yleistä periaatetta. Tähän mennessä vain kolme jäsenvaltiota on sisällyttänyt ajallisen soveltamisalan laajentamisen lainsäädäntöönsä: kaksi niistä ei ole asettanut kansallisissa menettelysäännöissä mitään aikarajoituksia ja yksi on asettanut aikarajaksi 1. tammikuuta 1960. Yksi erityistapaus koskee jäsenvaltiota, joka palautti asemansa itsenäisenä valtiona vuonna 1990 ja harkitsi palauttamisvelvoitteen pidentämistä direktiivin ajallisen soveltamisalan ulkopuolelle tietyissä tapauksissa mutta niin, että velvollisuus ei koske valtion olemassaoloa edeltävää aikaa. Lisäksi yksi jäsenvaltio kannattaa yleistä EU:n tason sääntöä vuoden 1993 aikarajan poistamisesta, erityisesti laittomasti vietyjen laittomissa kaivauksissa löydettyjen arkeologisten esineiden osalta. Loput 19 jäsenvaltiota ilmoittivat vastauksissaan, että ne eivät suunnittele ajallisen soveltamisalan pidentämistä. Ne kuitenkin korostivat, että jos vastavuoroisuuslauseketta ei ole, direktiivin aineellisen ja ajallisen soveltamisalan yksipuolinen laajentaminen jossakin jäsenvaltiossa vain muiden jäsenvaltioiden hyväksi ei olisi asianmukainen keino. Poikkeuksia voidaan harkita korkeintaan tapauskohtaisesti ottaen huomioon myös kansainväliset yleissopimukset, jotka tarjoavat riittävät puitteet. Perustuslaillinen taannehtivuuskielto näyttää olevan tärkein este palauttamisvelvoitteen soveltamisajan pidentämiselle yleisesti. Useat jäsenvaltiot vahvistivat pyrkimyksensä löytää yhteisesti sovittu ratkaisu kaikissa yksittäisissä tapauksissa, joissa esitetään todisteet laittomasta viennistä, vaikka se olisi tapahtunut ennen mainittua aikarajaa.

Direktiivissä määritetyn ajallisen soveltamisalan osalta eniten hankaluuksia jäsenvaltioille aiheuttaa siirron ajankohtaa koskeva todistustaakka. Nykyisen sanamuodon mukaan todistustaakka on pyynnön esittävällä jäsenvaltiolla. Juuri kaivaus- tai ryöstötapauksissa palauttamisvaatimuksen toteuttamisen estää usein se, että pyynnön esittänyt valtio ei pysty esittämään mitään todisteita alueellaan tapahtuneiden kaivausten ja viennin ajankohdasta. Yhdenmukaisia menettelysääntöjä pidetään suurimmassa osassa vastauksia asianmukaisena keinona ratkaista todistustaakkaan liittyvät nykyiset vaikeudet ja taata kulttuuriesineiden yhdenvertainen suojelu kaikissa jäsenvaltioissa. 3.4. Tarvittava huolellisuus – henkilöllinen soveltamisala (10 ja 13 artikla)

Direktiivin 13 artiklassa säädetään, että palautetun esineen omistus määräytyy vaatimuksen esittäneen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Ainoastaan vaatimuksen esittäneen jäsenvaltion viranomaiset voivat soveltaa direktiivissä säädettyjä mekanismeja. SEUT-sopimuksen 345 artiklan mukaisesti direktiivissä ei käsitellä jäsenvaltioiden omistusjärjestelyjä. Tästä on suorana seurauksena se, että jäsenvaltion alueelta laittomasti viedyn kansallisaarteen yksityiset omistajat eivät voi käyttää direktiivin tarjoamia oikeuksia eli menettelyä sen palauttamisen turvaamiseksi. Direktiivi ei kuitenkaan estä varastetun esineen omistajaa panemasta vireille siviili- tai rikosoikeudellisia menettelyjä kansallisen lainsäädännön nojalla. Tältä osin direktiivin säännöksiä on täydennetty asetuksen (EU) N:o 1215/2012 (Bryssel-asetus) 7 artiklan 4 alakohdalla. Siinä vahvistetun toimivaltasäännön mukaan siviilikanteissa, jotka koskevat direktiivissä tarkoitetun kulttuuriesineen takaisinsaantia omistuksen perusteella, toimivalta on sen paikkakunnan tuomioistuimella, missä kulttuuriesine sijaitsee. Direktiivin päätavoitteena on laittomasti vietyjen kulttuuriesineiden fyysinen palauttaminen, ja lisäksi 10 artiklassa vahvistetaan yhtenäinen sääntö tarvittavaa huolellisuutta koskevasta todistustaakasta. Sen tarkoituksena on estää laitonta kauppaa harjoittavien oikeuspaikkakeinottelu ja hillitä kustannuksia, joita palauttamisesta aiheutuu vaatimuksen esittäneelle jäsenvaltiolle. Uuden säännön mukaan omistajalle, joka ei pysty osoittamaan noudattaneensa tarvittavaa huolellisuutta, ei myönnetä korvausta, kun kohde palautetaan. Unidroit’n yleissopimuksen innoittamana määritettiin tarvittavan huolellisuuden ohjeelliset kriteerit, jotka on jo sisällytetty kaikkien jäsenvaltioiden lainsäädäntöön direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä. Jäsenvaltioista 12 ilmoitti, että niiden kansallisissa tuomioistuimissa ei ole vielä nostettu yhtään kannetta eikä niillä siksi ole ollut tilaisuutta tulkita tarvittavan huolellisuuden käsitettä. Lisäksi kolme jäsenvaltiota ilmaisi, että tulkinnassa on selvästi eroja, koska hankintaolosuhteet jättävät tulkinnanvaraa. Tulkinta myös vaihtelee eri jäsenvaltioissa riippuen kulttuuriesineiden tyypistä, tutkimusmahdollisuuksista ja eri viranomaisten välisestä yhteistyöstä. Tässä vaiheessa käsitteen tulkinnasta jäsenvaltioissa ei ole riittävästi tietoa, ja sitä on edelleen arvioitava direktiivin asiaa koskevien säännösten mukaisesti. 3.5. Kulttuuriesineiden palauttamista koskevan hallintomenettelyn soveltaminen a) Toimivaltaisten viranomaisten yhteistyö jäsenvaltioissa

Kansallisella tasolla eri elimet osallistuvat kulttuuriesineiden tunnistamiseen, arkistotutkimuksiin, yhteyksien luomiseen ja kulttuuriesineiden takavarikointiin ja/tai toimivat välittäjinä. Jäsenvaltioista 20 ilmoitti, että näiden elinten tai viranomaisten välinen yhteistyö toimii moitteettomasti ja tietoja vaihdetaan säännöllisesti. Useimpien jäsenvaltioiden vastauksissa korostettiin poliisivoimien ja sisäministeriöiden välisen yhteistyön merkitystä kansallisella ja kansainvälisellä tasolla. Yhteistyö on erityisen tärkeää kattavan kuvan saamiseksi kulttuuriesineiden laittomasta kaupasta sisämarkkinoilla. Kaikissa vastauksissa korostettiin kulttuuriomaisuuteen liittyvän vertailutiedon merkitystä, kun on kyse sosiaalisista verkostoista ja järjestäytyneestä rikollisuudesta, esimerkiksi ilmiön torjumisesta pimeän verkon kautta. Useat jäsenvaltiot korostivat, että kulttuuriesineiden tullivalvontaa koskevan EU:n lainsäädännön viimeaikainen vahvistaminen edistää merkittävästi tulliviranomaisten ja kulttuuriministeriöiden välistä yhteistyötä. Sillä voi olla myönteisiä vaikutuksia myös direktiivin soveltamiseen. Lisäksi kulttuuriesineiden alkuperämaahan palauttamisen yhteydessä toteutetaan yhteisiä viestintäoperaatioita, erityisesti tullitakavarikoinneista johtuvien menettelyjen yhteydessä yhteistyössä poliisin, kulttuuriviranomaisten ja ulkoministeriöiden kanssa. Tämä tehostaa direktiivin täytäntöönpanoa ja vahvistaa poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön strategisia painopisteitä. Komissio hyväksyi heinäkuussa 2020 vuosia 2020–2025 koskevan turvallisuusunionistrategian, jossa hahmoteltiin keinoja torjua järjestäytynyttä rikollisuutta, kulttuuriesineiden laiton kauppa mukaan lukien. Komissio sitoutui tutkimaan, miten kulttuuriesineiden jäljitettävyyttä verkossa ja sen ulkopuolella voidaan parantaa. Huhtikuun 14. päivänä 2021 hyväksytyssä järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskevassa EU:n strategiassa todetaan, että komissio tukee edelleen kulttuuriperinnön asiantuntijoiden valmiuksien kehittämistä ja niiden jäsenneltyä yhteistyötä lainvalvontaviranomaisten kanssa. Lisäksi komissio tarkastelee muita tämän ilmiön ratkaisemiseksi tarvittavia toimia. Tätä varten komissio aikoo ehdottaa vuonna 2022 toimintasuunnitelmaa kulttuuriesineiden laittoman kaupan torjumiseksi. b)Jäsenvaltioiden välinen hallinnollinen yhteistyö – sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmän (IMI) käyttö hallinnollisessa yhteistyössä (5 artikla)



Direktiivillä otetaan käyttöön jäsenvaltioiden nimeämien toimivaltaisten viranomaisten hallinnollista yhteistyötä koskevat järjestelyt. Yhteistyötä tehdään erityisesti silloin, kun etsitään laittomasti alueelta vietyä kulttuuriesinettä vaatimuksen esittäneen jäsenvaltion pyynnöstä tai ilmoitetaan kulttuuriesineen löytymisestä jonkin jäsenvaltion alueelta, ja silloin, kun vaatimuksen esittänyt jäsenvaltio tarkastaa, millainen vaatimuksen kohteena olevan jäsenvaltion alueella oleva kulttuuriesine on. Yhteistyötä tehdään myös silloin, kun toteutetaan kaikki aiheelliset toimenpiteet kulttuuriesineen fyysiseksi suojelemiseksi tai toteutetaan aiheellisia väliaikaisia toimenpiteitä, jotta vältetään se, että kulttuuriesine ei kuulu palauttamismenettelyjen soveltamisalaan. Direktiivin 5 artiklan 6 kohdassa säädettyyn yhteistyöhön voi sisältyä diplomaattinen välitys sekä sovintoratkaisun helpottaminen ja edistäminen. Siitä voi myös seurata i) vapaaehtoinen oikeudenkäyntiä edeltävä hallinnollinen sovittelu tai koordinointi sovintoratkaisun saavuttamiseksi, ii) vaihtoehtoisen riitojenratkaisumenettelyn helpottaminen tai iii) välimiesmenettelyn toteuttamisen helpottaminen. Vaikka asianomaisten ei ole kaikissa jäsenvaltioissa pakko hyödyntää direktiivin 5 artiklan 6 kohdassa tarkoitettua toimivaltaisten viranomaisten yhteistyötä ennen oikeudenkäynnin aloittamista, tällaisen yhteistyön katsotaan olevan ensisijainen yhteistyötapa. Viranomaisten yhteistyötä EU:n tasolla voidaan edelleen parantaa erityisesti silloin, kun olemassa olevia tietoja on jaettava ja käsiteltävä asianmukaisella tavalla. Komissio on luonut erityisen IMI-moduulin, joka on ollut toiminnassa vuodesta 2016 lähtien. Sen avulla voidaan vaihtaa tietoja direktiivin soveltamisalaan kuuluvien kulttuuriesineiden palauttamisesta. IMI on direktiivin täytäntöönpanosta vastaavien jäsenvaltioiden keskusviranomaisten käyttöön tarkoitettu tietotekninen väline, joka helpottaa jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välistä yhteistyötä. Tähän mennessä IMI-järjestelmän käyttäjiksi on rekisteröitynyt 164 viranomaista, mukaan lukien kansalliset IMI-koordinaattorit. Jotkin jäsenvaltioiden viranomaiset käyttävät sitä pelkästään kahdenväliseen tietojenvaihtoon (esimerkiksi silloin, kun viranomainen tietää kulttuuriesineen olevan tietyssä jäsenvaltiossa tai etsii laittomasti vietyä esinettä selkeästi määritellystä maasta, josta sen voidaan perustellusti olettaa löytyvän, ja pyytää vahvistusta esineen sijainnista sen noutamiseksi). IMI-järjestelmän katsotaan olevan mahdollisesti hyvä keino rekisteröidä laittomasti vietyjä esineitä koskevia tietoja yhdenmukaisesti EU:ssa ja tiedottaa niistä jäsenvaltioiden kansallisille viranomaisille. Kansalliset viranomaiset vahvistivat, että IMI-järjestelmä helpottaa jäsenvaltioiden viranomaisten välistä yhteistyötä tarjoamalla mahdollisuuden ensimmäiseen yhteydenottoon. Lisäksi ne pitivät sitä keskeisenä välineenä, jonka avulla voidaan parantaa tietojenkäsittelyä, antaa ohjeita, keskustella asioista ja tunnistaa ongelmia, joita liittyy ilmoitusten ja tietojen vaihtoon IMI-järjestelmän kautta. IMI-järjestelmän käyttöä koskevien (liitteessä esitettyjen) tietojen perusteella voidaan olettaa, että laittomasti vietyjä kulttuuriesineitä koskeva tietojenvaihto jäsenvaltioiden välillä oli vähäistä. Vuosina 2016–2020 tehtiin tähän liittyen 304 ilmoitusta. Vuosina 2018 ja 2020 määrä oli pieni (alle 5) ja aktiivisuudessa oli eroa jäsenvaltioiden välillä. Tämäntyyppisiä IMI-ilmoituksia tehtiin eniten seuraavien luokkien kulttuuriesineistä: ”Taulut, maalaukset ja ikonit” (178 ilmoitusta, joista 116 koski nimenomaan ikoneja) ja ”Arkeologiset esineet” (55 ilmoitusta). Muita kulttuuriesineiden luokkia, kuten astioita, vesivärimaalauksia, pienoisveistoksia, kolikoita ja kirjoja, koskevia ilmoituksia tehtiin samana ajanjaksona keskimäärin alle kymmenen. Samana ajanjaksona IMI-järjestelmään rekisteröitiin myös 65 vaatimusta, jotka koskivat laittomasti viedyn kulttuuriesineen etsimistä ja omistajan tai hallussapitäjän henkilöllisyyttä. Vuotuinen kehitys osoittaa, että tämäntyyppiset ilmoitukset vähenivät vuodesta 2016 vuoteen 2018 tasaisesti 14 tapauksesta alle 5 tapaukseen ja lisääntyivät vuosina 2019 ja 2020 (ilmoituksia vastaanotettiin 20 vuonna 2019 ja 19 vuonna 2020). Tämän tyypin ilmoituksissa yleisimpiä luokkia olivat ”Alkuperäiset patsaat ja veistokset ja niistä alkuperäistä menetelmää käyttäen tehdyt jäljennökset” ja ”Taulut, maalaukset ja ikonit, jotka on tehty kokonaan käsin”. Laittomasti vietyjen kulttuuriesineiden löytämistä koskevien ilmoitusten määrä väheni jyrkästi vuodesta 2017 (19 ilmoitusta) vuoteen 2019 (3 ilmoitusta) ja kasvoi voimakkaasti vuonna 2020 (15 ilmoitusta). Suurin osa näistä ilmoituksista koskee ”numismaattisesti kiinnostavia esineitä” (12 ilmoitusta) ja seuraavaksi eniten ilmoituksia tehtiin kolikoista (8 ilmoitusta), ikoneista (5 ilmoitusta) ja veistoksista (5 ilmoitusta). Vuodesta 2016 lähtien IMI-järjestelmään on rekisteröity vain 5 ilmoitusta, joiden tarkoituksena on nostaa palauttamiskanne. Kaikkiaan 19 jäsenvaltion esittämä yleinen huomautus on se, että IMI-järjestelmää kannattaisi kehittää käyttäjäystävällisemmäksi. Järjestelmässä vaikuttaa olevan joitakin terminologisia ongelmia, ja sen jotkin kieliversiot edellyttävät pieniä mukautuksia. Komissio on parhaillaan laatimassa näiden kysymysten ratkaisemiseksi erillistä käyttöopasta. Jäsenvaltiot ilmoittivat myös ongelmista liittyen ilmoitusten päättämisen aikarajoituksiin tapauksissa, joissa tutkinta on käynnissä. Tähän liittyen jäsenvaltiot korostivat, että on tärkeää, että kaikki asiaankuuluvat viranomaiset seuraavat ja käyttävät järjestelmää aktiivisesti. Mitä kohdennetumpia IMI-järjestelmän kautta esitetyt pyynnöt ovat, sitä paremmat mahdollisuudet on saada hyödyllinen vastaus. Tämä auttaa myös karsimaan järjestelmän lukuisia automaattiviestejä. Lisäksi silloin, kun laittomasti viety kulttuuriesine tosiasiallisesti löydettiin, jäsenvaltiot pyrkivät saamaan sen takaisin eri keinoilla ja ensisijaisesti oikeudellisilla menettelyillä IMI-pyynnön sijaan. IMI-järjestelmän tuottamaa lisäarvoa ei silti kyseenalaisteta, koska IMI-järjestelmän kautta tapahtuva virallinen tietojenvaihto voidaan esittää oikeuskäsittelyssä muodollisena todisteena. 3.6. Keskinäinen oikeusapu ja tuomioistuimessa nostettujen palauttamiskanteiden kustannuksiin liittyvät erityiskysymykset (6 artikla)

Direktiivin 6 artiklassa säädetään palauttamiskanteen nostamisesta ja tällaisen oikeustoimen ehdoista. Jäsenvaltio, jonka alueelta kulttuuriesine on laittomasti viety (josta käytetään nimitystä ’vaatimuksen esittänyt valtio’), nostaa palauttamista koskevan kanteen sen jäsenvaltion toimivaltaisessa tuomioistuimessa, jonka alueella toisesta jäsenvaltiosta laittomasti viety kulttuuriesine on (tästä jäsenvaltiosta käytetään nimitystä ’vaatimuksen kohteena oleva jäsenvaltio’). Toimivaltainen tuomioistuin määrää kulttuuriesineen palautettavaksi, jos todetaan, että kyseessä on kulttuuriesine ja että se on laittomasti viety alueelta. Direktiivissä vahvistetaan lisäksi määräaika, jonka kuluessa palauttamiskanne on nostettava, sekä korvausehdot esineen omistajalle siinä tapauksessa, että esine palautetaan. Yleisesti ottaen jäsenvaltioiden vastauksissa todettiin, että direktiivissä säädetyt palauttamista oikeudenkäynnin kautta koskevat säännöt ovat riittävät. Vain yksi jäsenvaltio piti 6 artiklan säännöksiä riittämättöminä. Direktiivin voimaantulon jälkeen kansallisissa tuomioistuimissa on pantu vireille vain kaksi kulttuuriesineiden palauttamista koskevaa oikeudenkäyntiä. Suurimmat esteet voivat liittyä oikeudenkäyntien monimutkaisuuteen ja korkeisiin kustannuksiin, varastointitarpeeseen, kuljetus- ja vakuutuskustannuksiin ja laitonta vientiä koskevaan todistustaakkaan 1. tammikuuta 1993 jälkeen. Yhdessä tapauksessa huomautettiin, että direktiivin mukainen oikeudenkäynti oli mahdotonta panna vireille, koska laittomasti viety kulttuuriesine oli onnistuttu viemään kolmanteen maahan eikä se näin ollen ollut enää EU:n alueella silloin, kun pyynnön esittänyt jäsenvaltio pystyi käynnistämään direktiivin mukaisen palauttamismekanismin. Viiden vuoden kuluttua direktiivin täytäntöönpanosta toimittamissaan kertomuksissa kansalliset viranomaiset pyysivät erityistä oikeusapua oikeudenkäyntien vireillepanoon muiden jäsenvaltioiden tuomioistuimissa ja esittivät, että kulttuuriesineen kiinnitys- ja kuljetusjärjestelyistä, vakuuttamisesta ja kuljettamisesta aiheutuvat kustannukset olisi jaettava. Tässä yhteydessä neljä jäsenvaltiota ehdotti, että perustetaan direktiivin 6 artiklan mukaisen jäsenvaltioiden keskinäisen oikeusavun verkosto ja Euroopan syyttäjä, joka toimii vaatimuksen esittäneen jäsenvaltion edun mukaisesti.

4.Päätelmät

Direktiivillä vaikuttaa olevan ratkaiseva vaikutus. Jäsenvaltiot toivat esiin sen, että sidosryhmien tietoisuuden lisäämisellä kulttuuriesineiden suojelusta EU:ssa ja taidekaupan kehittämisestä on myönteinen vaikutus. Direktiivin soveltamista voitaisiin parantaa seuraavissa asioissa: -tekniset järjestelyt, joilla helpotetaan ja järkeistetään IMI-järjestelmän käyttöä direktiivin soveltamiseen -jäsenvaltioiden keskinäisen oikeusavun edistäminen 6 artiklan mukaisesti, jotta vaatimuksen esittäneiden jäsenvaltioiden olisi helpompi panna oikeudenkäyntejä vireille muiden jäsenvaltioiden tuomioistuimissa -direktiivin säännösten yhdenmukaisen tulkinnan ja soveltamisen edistäminen niin, että tuetaan parhaiden käytäntöjen vaihtoa, yhteistä tulkintaa taidekauppiailta vaadittavasta huolellisuudesta ja direktiivin soveltamisalaan kuuluvien kulttuuriesineiden alkuperää koskevaa tutkimusta. Komissio jatkaa tämän kertomuksen perusteella direktiivin täytäntöönpanon seurantaa ja kartoittaa yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa keinoja lisätä direktiivin vaikuttavuutta. Komissio pyytää neuvostoa, Euroopan parlamenttia ja Euroopan talous- ja sosiaalikomiteaa ottamaan huomioon tämän kertomuksen. 5.LIITE

Sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmä (IMI) – Kulttuuriesineitä koskevat jäsenvaltioiden ilmoitukset ja tietojenvaihdot I.Ilmoitus laittomasti viedystä kulttuuriesineestä Vuosina 2016–2020 CO-F1-ilmoituksia tehtiin 310. Jos peruutettuja ilmoituksia ei lasketa mukaan, niitä tehtiin 304. CO-F1 – Viimeinen sijainti ennen laitonta vientiä Vuosina 2016 ja 2017 tapausten määrä oli suunnilleen sama (noin 60–70), minkä jälkeen se romahti vuosina 2018 ja 2020 (alle 5:n) ja oli korkeimmillaan vuonna 2019 (yli 125). Suurin osa IMI-ilmoituksista koski seuraavia kulttuuriesineiden luokkia: ”Taulut, maalaukset ja ikonit, jotka on tehty kokonaan käsin...” (178) ja ”Arkeologiset esineet (jotka ovat peräisin maalla tai veden alla tehdyistä kaivauksista ja löydöistä, arkeologisilta paikoilta tai arkeologisista kokoelmista)” (55).