Erityiskertomus nro 4/2001 EMOTR:n tukiosaston tarkastuksesta yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän täytäntöönpanon osalta sekä komission vastaukset



Virallinen lehti nro C 214 , 31/07/2001 s. 0001 - 0040



Erityiskertomus nro 4/2001 EMOTR:n tukiosaston tarkastuksesta yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän täytäntöönpanon osalta sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan 2 alakohdan nojalla) (2001/C 214/01) SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> TIIVISTELMÄ I. Yhteistä maatalouspolitiikkaa (YMP) uudistettiin vuonna 1992 markkinoiden tasapainon parantamiseksi viljelijöiden suoran tulotuen järjestelmällä, mikä lisäsi huomattavasti edunsaajien määrää mutta myös sääntöjenvastaisuuksien ja petosten mahdollisuutta. Sen vuoksi otettiin käyttöön yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä (jäljempänä 'yhdennetty järjestelmä') näiden riskien torjumiseksi. Järjestelmä koostuu viidestä osasta: tietokonepohjaisesta tietokannasta, viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmästä, eläinten tunnistamis- ja rekisteröintijärjestelmästä, tukihakemuksista sekä hallinnollisten ja paikalla toimitettavien tarkastusten yhdennetystä järjestelmästä. II. Euroopan unionissa kaikki yhdennettyä järjestelmää koskevat tukihakemukset (vuosittain noin 6 miljoonaa) käsitellään ja tarkastetaan hallinnollisesti (noin 3,2 miljoonaa on pinta-alatukihakemuksia ja 2,8 miljoonaa on eläimiä koskevia hakemuksia). Vuonna 1999 noin 25 353,6 miljoonaa euroa, eli 63,6 prosenttia EMOTR:n tukiosaston menoista tarkastettiin joko suoraan tai välillisesti yhdennetyn järjestelmän kautta. Näitä tarkastuksia täydennetään paikalla toimitettavilla tarkastuksilla (vähintään 5 prosenttia pinta-alatukihakemuksista ja 10 prosenttia kaikista eläintukihakemuksista, jotka kuuluvat yhdennettyyn järjestelmään), jotka valitaan riskianalyysin perusteella. Kaikki nämä tarkastukset johtavat yhteisön menojen merkittävään vähenemiseen. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että yhdennetty järjestelmä muodostaa oikeanlaisen perustan peltokasveja ja eläinpalkkioita koskevien menojen valvonnalle, ja että se on oleellinen väline rahastolle aiheutuvan riskin rajoittamiseksi ja pienentämiseksi (ks. kohdat 3 - 6 ja 9-32). III. Vuosina 1999 ja 2000 tehtyjen tarkastusten aikana tilintarkastustuomioistuin tutki, missä määrin yhdennettyä järjestelmää oli pantu täytäntöön komissiossa ja kuudessa jäsenvaltiossa Saksassa, Espanjassa, Ranskassa, Irlannissa, Portugalissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuonna 1998, joka on toinen siirtymäkauden (vuodesta 1993 vuoteen 1996; kolmen uuden jäsenvaltion osalta vuoteen 1997) jälkeinen vuosi. Erityistä huomiota kiinnitettiin pinta-alatuki- ja naudanlihapalkkiojärjestelmiin. Niiltä osin kuin tätä myöhempiä luotettavia tietoja oli saatavilla, tilintarkastustuomioistuin saattoi havaintonsa ajan tasalle niiden perusteella (ks. kohdat 7-8). IV. Komission tärkeimmät tehtävät ovat yhdennetyn järjestelmän käsitteen suunnittelu (yhteisrahoitettu vuosina 1992-1997) ja sen täytäntöönpanon valvonta, koordinointi ja tarkastaminen kaikissa jäsenvaltioissa. Tehtävää hoitaa maatalouden pääosaston tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaava linja. Myös muita komission yksiköitä (kuten maatalouden pääosaston markkinajärjestelyistä vastaavat linjat ja terveyden ja kuluttaja-asioiden pääosasto, joka vastaa eläinlääkinnällisistä näkökohdista) osallistuu yhdennettyyn järjestelmään liittyvien asioiden hoitoon, mutta eräitä ongelmia olisi voitu välttää, jos koordinointi olisi ollut tehokkaampaa (ks. kohta 41). V. Yhdennetty järjestelmä ja eri markkinajärjestelyt ovat luonnostaan monimutkaisia, eivätkä ne ole riittävän täsmällisiä, jotta niiden avulla voitaisiin selittää yksityiskohtaisesti kaikki niiden tulkintaan liittyvät tapaukset. Sen vuoksi komissio on antanut useita tulkintoja ja suosituksia. Tästä huolimatta jäsenvaltioiden käytännöt eroavat edelleen toisistaan. Tärkeimpiä asetuksia muutettiin 80 kertaa vuosina 1992-1999 (ks. kohdat 37 ja 38 ja kohdat 43-53). VI. Jäsenvaltioiden toimittamien tietojen laajuutta ja laatua olisi parannettava. Komission olisi jatkettava pyrkimyksiään parantaa jäsenvaltioilta pyytämiensä ja saamiensa tietojen laatua sekä arvioida ja käyttää näitä tietoja parantaakseen jäsenvaltioissa tapahtuvan yhdennetyn järjestelmän täytäntöönpanon hallinnointia (ks. kohta 39 ja kohdat 54-66). VII. Jäsenvaltiot ovat vastuussa varsinaisesta yhdennetyn järjestelmän täytäntöönpanosta. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa havaittiin toistuvia puutteita niissä jäsenvaltioissa, joissa tarkastuksia tehtiin, vaikka lopullinen määräaika yhdennetyn järjestelmän lopulliselle täytäntöönpanolle oli 1. tammikuuta 1997. Nämä koskivat varsinkin pinta-alojen ja eläinten ristiintarkastusten toteuttamista kokonaan tai osittain, pinta-aloja tai nautaeläimiä koskevien tietokantojen vaillinaisuutta ja ajantasaisuutta ja paikalla toimitettavien tarkastusten huonoa laatua (ks. kohdat 68-71). VIII. Tilintarkastustuomioistuimen tärkeimmät komissiolle esittämät suositukset koskevat tehokkaan hallinnon tietojärjestelmän kehittämistä ja lainsäädännön yksinkertaistamista ja yhdenmukaistamista (ks. kohta 81). JOHDANTO Taustaa 1. Yhteistä maatalouspolitiikkaa (YMP) uudistettiin merkittävästi vuonna 1992 markkinoiden paremman tasapainon varmistamiseksi, erityisesti peltoviljelyalalla (viljat, öljynsiemenet, valkuaiskasvien siemenet ja muu kuin kuitupellava) ja liha-alalla (naudan- ja vasikanliha, lampaan- ja vuohenliha). Virallisia hintoja alennettiin ja viljelijöille suoraan maksettavat korvaukset otettiin käyttöön. Maksut perustuvat viljelijöiden ilmoittamiin tukikelpoisiin alueisiin (peltokasvien osalta) ja tukikelpoisiin eläimiin (eläinpalkkioiden osalta)(1). 2. Ennen uudistusta menot keskittyivät interventiovarastointiin ja vientitukiin. Viljelijöille suoraan maksettavan tuen järjestelmään(2) siirtymisen jälkeen YMP pystyi vastaamaan paremmin GATTin ja WTO:n yhteydessä tehtyihin sitoumuksiin, tuen saajien määrä kasvoi merkittävästi ja tuen hallinnoinnista tuli paljon monimutkaisempaa. Sen vuoksi oli tarpeen perustaa tehokas ja kattava valvontajärjestelmä ja siksi neuvosto päätti vuonna 1992 luoda yhdennetyn järjestelmän(3). 3. Yhdennetyn järjestelmän kautta käsitellään ja tarkastetaan vuosittain noin kuusi miljoonaa tukihakemusta (noin 3,2 miljoonaa pinta-alatukihakemusta ja 2,8 miljoonaa eläimistä maksettavan tuen hakemusta)(4). Jokainen tukihakemus käsittää yleensä monia yksittäisiä viljelylohkoja tai nautaeläimiä koskevia tietoja sekä erilaisia hakemukseen liittyviä lisätietoja. Puutteellisten tukihakemusten havaitsemiseksi ja korjaamiseksi kaikille tukihakemuksille tehdään automaattisesti hallinnollinen tarkastus. Lisäksi vuosittain tehdään noin 387000 pinta-alatukihakemusta ja noin 333000 nautaeläimiä koskevaa tarkastusta paikan päällä. Ilman yhdennetyn järjestelmän kaltaista järjestelmää olisi mahdotonta tehdä puutteellisten hakemusten käsittelyn vähentämiseen tarkoitettuja asianmukaisia tarkastuksia. Yhdennetyn järjestelmän täytäntöönpano 4. Jäsenvaltioiden oli luotava asianmukaiset menetelmät yhdennetyn järjestelmän panemiseksi täytäntöön ja luotava erityisesti tehokkaat tietokonejärjestelmät, joilla satoja miljoonia tietoyksiköitä sisältävien tietokantojen hallinnointi olisi mahdollista. 5. Yhdennetyn järjestelmän ottaminen käyttöön aloitettiin vuonna 1993 ja uuteen YMP:aan liittyvät maksut aloitettiin varainhoitovuonna 1994. Yhdennetyn järjestelmän eri vaiheiden toteuttamiselle annettiin eri määräaikoja. Lopullisen täytäntöönpanon määräaika oli 1. tammikuuta 1997(5) (lukuun ottamatta kolmea uutta jäsenvaltiota Itävaltaa, Ruotsia ja Suomea, joiden määräaika oli vuoden pidempi). 6. Yhdennetty järjestelmä on tärkeä väline EMOTR:n tukiosaston menojen valvonnassa ja ajan myötä sen merkitys kasvaa, kun yhä enemmän toimenpiteitä ja menoja (palko- ja hernekasvit, riisi, kuivarehu, kuitupellava ja hamppu, puuvilla, humala ja maatalouden ympäristötoimet) hallinnoidaan ja tarkastetaan tämän järjestelmän avulla. Vuonna 1994 EMOTR:n tukiosaston menoista kyseinen osuus oli 42,6 prosenttia ja vuonna 1999 luku oli 63,6 prosenttia (ks. taulukko 1 ja kaavio 1). Varainhoitovuonna 2004 yli 80 prosenttia EMOTR:n tukiosaston menoista käsitellään yhdennetyn järjestelmän kautta Agenda 2000:n ja neuvoston päätöksen seurauksena, joka koskee muiden järjestelmien, kuten tupakkaa, oliiviöljyä, rusinoita, sitrushedelmiä, jalostettavaksi tarkoitettuja tomaatteja ja viiniä koskevien järjestelmien sisällyttämistä yhdennettyyn järjestelmään vuodesta 2003(6). Taulukko 1 Yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän kattamien EMOTR:n tukiosaston menojen kehitys vuodesta 1994 (varainhoitovuoden 1999 talousarviossa käytetyn nimikkeistön mukaisesti) >TAULUKON PAIKKA> Lähde: 1994-1999: EMOTR:n tukiosastoa koskeva rahoituskertomus. 2000: komission asiakirja AGRI/72a/2000, 18.1.2001. 2001: yleinen talousarvio. Kaavio 1 Yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän piiriin kuuluvien EMOTR:n menojen prosenttiosuuden muutokset >PIC FILE= "C_2001214FI.000601.EPS"> Huom. Vuonna 2000 tapahtunut aleneminen ei johdu yhdennetyn järjestelmän kattavuuden vähenemisestä, vaan öljysiemenille myönnetyn tuen maksuajankohdan muutoksesta. Lähde: EMOTR:n menojen kehitys, komissio, maatalouden PO (ks. taulukko 1). Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus 7. Vuonna 1995 ja 1996 tilintarkastustuomioistuin tutki yhdennetyn järjestelmän tiettyjen osa-alueiden täytäntöönpanon tilannetta analysoidessaan pinta-alatukijärjestelmää ja naudanlihapalkkiojärjestelmää. Tarkastuksen tulokset julkaistiin varainhoitovuoden 1996 vuosikertomuksessa(7). Tässä tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin tutki komissioon ja jäsenvaltioihin vuonna 1999 ja 2000 tehtyjen tarkastuskäyntien aikana yhdennetyn järjestelmän täytäntöönpanon toteutumisastetta vuonna 1998 (pääasiassa vuoden 1999 EMOTR:n tukiosaston menoja vuonna 1998 jätettyjen tukihakemusten osalta), joka oli toinen vuosi, jolloin se oli määrä panna kokonaan täytäntöön. Tarkastuksen tärkeimpinä tavoitteina oli varmistaa, että yhdennetty järjestelmä on pantu kokonaisuudessaan täytäntöön ja että se on toimintakunnossa, että tietokantoihin kerätyt tiedot ovat täydelliset ja käyttökelpoiset ja että niitä päivitetään ajoissa, sekä arvioida komission roolia (vuoden 2000 puoliväliin asti) yhdennetyn järjestelmän täytäntöönpanossa. 8. Tarkastus perustui komission asiakirjoihin, jotka sisältävät havainnot komission jäsenvaltioihin tekemistä tarkastuksista. Lisäksi tehtiin käynnit kuuden jäsenvaltion - Saksan(8), Espanjan(9), Ranskan(10), Irlannin, Portugalin ja Yhdistyneen kuningaskunnan(11) - yhdennetyn järjestelmän hallinnoinnista vastaavien keskusviranomaisten ja alueellisten tai paikallisten viranomaisten luo. Näiden jäsenvaltioiden osuus on peltokasvien ja nautaeläinten osalta 76 prosenttia niistä menoista, jotka maksetaan EMOTR:n tukiosastosta yhdennetyn järjestelmän kautta (ks. kaavio 2). Kaavio 2 Yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään liittyvien menojen jakautuminen jäsenvaltioittain vuonna 1999 >PIC FILE= "C_2001214FI.000701.EPS"> Lähde: Perustiedot: komissio, maatalouden PO, menoilmoitukset. YHDENNETYN JÄRJESTELMÄN RAKENNE Johdanto 9. Neuvoston asetuksessa, jolla otetaan käyttöön yhdennetty järjestelmä, edellytetään jäsenvaltioiden perustavan seuraavat viisi osaa(12): a) tietokonepohjainen tietokanta jokaisen maatilan tukihakemuksissa esitettyjen tietojen tallentamiseksi; b) viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä, toisin sanoen järjestelmä, jolla ilmoitetut pinta-alat voidaan paikallistaa siten, että niitä voidaan valvoa ajoittain ja että tietokonepohjaisten ristiintarkastusten ja paikalla toimitettavien tarkastusten järjestäminen on mahdollista; c) eläinten tunnistamista ja rekisteröintiä koskeva järjestelmä, jonka avulla hakemuksia voidaan ristiintarkastaa ja tarkastaa paikalla; d) pinta-alaa, rehualaa ja eläimiä koskevat tukihakemukset; e) yhdennetty hallinnollisia ja paikalla toimitettavia tarkastuksia koskeva valvontajärjestelmä. 10. Taulukossa 2 olevasta diagrammista käy ilmi yhdennetyn järjestelmän avulla käsiteltyjen tukihakemusten teoreettinen käsittely. Kaaviossa 3 esitetyt tärkeimmät tarkastukset osoittavat peltokasvien osalta saatujen tukihakemusten määrän ja kyseisen alueen vuonna 1998. Vastaavat naudanlihaa koskevien tukihakemusten tiedot on esitetty kaaviossa 4. Taulukko 2 Yleiskatsaus tärkeimpiin yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän tarkastuksiin >PIC FILE= "C_2001214FI.000801.EPS"> Huom. Jos tietokannat ovat hajautettuja, ristiintarkastuksia on toimitettava keskitetysti (esimerkiksi ristiintarkastukset muilla alueilla ilmoitettujen eläinten määrien tai pinta-alojen kanssa). Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen yhteenveto asiaa koskevista asetuksista. Kaavio 3 Pinta-alatukihakemukset vuonna 1998 >PIC FILE= "C_2001214FI.000901.EPS"> Lähde: Perustiedot: komissio, maatalouden PO (yhdennettyä järjestelmää koskevat tilastotiedot vuodelta 1998). Kaavio 4 Nautaeläimiä koskevat tukihakemukset vuonna 1998 (1) Naudanlihan erityispalkkioita koskevat hakemukset vuonna 1998 >PIC FILE= "C_2001214FI.001001.EPS"> (2) Emolehmäpalkkiota koskevat hakemukset vuonna 1998 >PIC FILE= "C_2001214FI.001002.EPS"> (1 + 2) Nautaeläimiä koskevat tukihakemukset vuonna 1998 >PIC FILE= "C_2001214FI.001003.EPS"> Lähde: Perustiedot: komissio, maatalouden PO (yhdennettyä järjestelmää koskevat tilastotiedot vuodelta 1998). Tietokonepohjaiset tietokannat 11. Tietokonepohjaisen tietokannan tarkoituksena on kutakin maatilaa koskevasta tukihakemuksesta saatujen tietojen kirjaaminen tietojen saamiseksi käyttöön suoraan ja viipymättä. Jäsenvaltiot voivat valita soveltamansa tietokonejärjestelmän (tai tietokonejärjestelmät). Ne voivat luoda hajautettuja tietokantoja, jos nämä sekä tietojen kirjaamista ja tiedonsyöttöä koskevat hallinnolliset menettelyt ovat yhdenmukaiset koko jäsenvaltion alueella ja että ne ovat keskenään yhteensopivia(13). 12. Saksan, Espanjan ja Yhdistyneen kuningaskunnan kansalliset viranomaiset ovat valinneet omiin hallinnollisiin järjestelmiinsä mukautetun yhdennetyn järjestelmän hajauttamisen, toisin sanoen ne ovat luoneet erillisiä tietokantoja (Saksa 16, Espanja 17 ja Yhdistynyt kuningaskunta 4). Koska tietokannat eivät ole keskenään yhteensopivia, vastuullisten viranomaisten on täytynyt luoda tilanteeseen sopivia menettelyitä viljelylohkojen ja eläinten kansallista ristiintarkastusta varten. Saksassa ja Espanjassa menettely pannaan täytäntöön sähköisellä tiedonvaihdolla siten, että tiedot syötetään vastaaviin tietokantoihin käsiteltäväksi. Yhdistyneessä kuningaskunnassa viljelylohkoja koskevat tiedot käsitellään ainoastaan manuaalisesti. 13. "Maatila" käsittää viljelijän samassa jäsenvaltiossa hallinnoimat kaikki tuotantoyksiköt. Aikana, jolloin yhdennetty järjestelmä otettiin käyttöön ja se oli pantava täytäntöön, toisissa jäsenvaltioissa oli jo käytössä tilojen tunnistamisjärjestelmä, mutta toisissa jäsenvaltioissa sellaista ei ollut. Jäsenvaltioiden oli myös toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta estettäisiin olemassa olevien tilojen keinotekoinen hajottaminen tai niiden muodostaminen 30. kesäkuuta 1992 jälkeen, erityisissä tukijärjestelmissä säädettyjen viljelijäkohtaisten rajojen kiertämiseksi. Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä 14. Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän on perustuttava maarekisterikarttoihin, muuhun kartta-aineistoon, ilmakuviin, satelliittikuviin tai muuhun vastaavaan viiteaineistoon. Jäsenvaltiot saattoivat käyttää järjestelmän perustana maarekisterilohkoja tai tuotantoalueita. Tämän järjestelmän avulla jokainen viljelylohko on voitava tunnistaa yksiselitteisesti ja tunnistaa sen maantieteellinen sijainti. Tämä on oleellisen tärkeä seikka tehokkaiden ristiintarkastusten toteuttamiseksi (ks. kohta 23). 15. Niistä jäsenvaltioista, joihin tehtiin tarkastuskäynti, Saksa, Espanja ja Ranska olivat päättäneet alusta asti käyttää viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmänään maarekisteriseurantaa. Se ei ole välttämättä täysin ajan tasalla maan käyttötarkoituksen osalta, mutta viljelylohkojen pinta-alan suhteen se on hyvä järjestelmä. Muut jäsenvaltiot, toisin sanoen Irlanti ja Portugali sekä Yhdistyneessä kuningaskunnassa Skotlanti, valitsivat ilmakuva- ja/tai satelliittikuvajärjestelmän (maantieteellinen tietojärjestelmä(14), vaikka alussa olikin käytetty toista järjestelmää. Muualla Yhdistyneessä kuningaskunnassa käytetään (maanmittaushallituksen, "Ordnance Surveyn" laatimiin) maan virallisiin karttoihin perustuvaa tunnistamisjärjestelmää. Eläinten tunnistamis- ja rekisteröintijärjestelmä 16. Eläinten tunnistamista ja rekisteröintiä koskevat säännöt on annettu erityisessä direktiivissä vuonna 1992(15) ja myöhemmissä asetuksissa, joihin yhdennettyä järjestelmää koskevissa asetuksissa viitataan. Direktiivissä edellytetään, että viljelijöiden on pidettävä yksityiskohtaista rekisteriä karjastaan ja että nautaeläimillä on oltava yksilöllisen tunnistamisen mahdollistava korvamerkki. Tämä oli pantava täytäntöön 1. heinäkuuta 1994 mennessä. Viljelylohkojen tavoin tämä järjestelmä on oleellisen tärkeä tehokkaiden ristiintarkastusten tekemiseksi. Sen avulla olisi oltava mahdollista tunnistaa yksiselitteisesti kaikki tukihakemuksissa mainitut eläimet. 17. BSE-kriisi paljasti nykyisessä järjestelmässä useita puutteita, mikä osoitti, että on tarpeen ottaa käyttöön yksityiskohtaisempia sääntöjä nautaeläinten tunnistamiseksi ja rekisteröimiseksi. Näin tehtiin huhtikuussa 1997 korvaamalla vuoden 1992 direktiivi uudella neuvoston asetuksella(16), jolla mukautettiin korvamerkintöjä(17) ja karjarekistereitä koskevia sääntöjä, ja otettiin käyttöön tietokonepohjaisia tietokantoja(18) ja eläinten passeja koskevat vaatimukset. Tilintarkastustuomioistuimen vuonna 1998 tekemässä BSE-kriisiä koskevassa tarkastuksessa(19) korostettiin sitä, että kattavien ja luotettavien eläinrekisterien luominen jäsenvaltioissa on tärkeätä. 18. Tämän uuden asetuksen mukaan jäsenvaltioiden on suoritettava tarkastuksia paikalla varmistaakseen, että karjankasvattajat täyttävät nämä vaatimukset. Vähintään 10 prosenttia karjoista olisi tarkastettava vuosittain riskianalyysin perusteella(20). Jäsenvaltioiden on myönnettävä passeja ainoastaan yhteisön sisäiseen kauppaan tarkoitetuille naudoille ja vuosittaisen tarkastuksen määrä voidaan laskea 10 prosentista 5 prosenttiin, jos komissio toteaa tietokonepohjaisen tietokannan olevan täysin toimiva. 19. Jos tällaisessa tarkastuksessa havaitaan, että eläimiä ei ole tunnistettu ja rekisteröity moitteettomasti, määrätään seuraamuksia liikkumisen rajoituksista kyseisten eläinten tuhoamiseen havaitun ongelman vakavuuden mukaan(21). Näitä seuraamuksia määrätään yhdennettyä järjestelmää koskevien asetusten mukaisesti määrättyjen rahoitusseuraamusten lisäksi (ks. kohta 32). Tukihakemukset 20. Viljelijät voivat esittää vuosittain yhden pinta-alaa (rehuala mukaan lukien) koskevan tukihakemuksen ja yhden tai useamman eläimistä maksettavaa tukea koskevan hakemuksen. Kaikista tukihakemuksista on käytävä ilmi viljelijän henkilöllisyys ja siinä on oltava viljelijän kirjallinen sitoumus noudattaa kyseisten tukijärjestelmien erityisiä sääntöjä. Tukihakemuksissa tai niiden liitteenä on oltava kaikki tarvittavat tiedot tukikelpoisuuden tarkastamiseksi ennen tuen maksamista. 21. Pinta-alatukea koskevista tukihakemuksista on voitava tunnistaa kaikki viljelylohkot, niiden pinta-ala, sijainti, käyttö ja kyseinen tukijärjestelmä. Jäsenvaltiot voivat edellyttää, että yhdennetyn järjestelmän kautta hallinnoituihin tukijärjestelmiin kuulumattomien viljelyalojen käyttö on ilmoitettava otsakkeessa "muu käyttö". 22. Nautaeläinten palkkiohakemuksista on käytävä ilmi niiden eläinten korvamerkkien numero, joista tukea haetaan ja niissä on oltava viittaus pinta-alatukihakemukseen, jossa rehuala on ilmoitettu(22). Yhdennetty valvontajärjestelmä Hallinnolliset tarkastukset 23. Yhdennetyn järjestelmän hallinnollisten tarkastusten tärkeimpänä tarkoituksena on varmistaa, että tuki on laskettu oikein ja että kaksinkertaisia maksuja ei suoriteta. Tämä edellyttää, että tukea hakeneet maatilat tarkastetaan, ilmoitetut pinta-alat (rehualat mukaan lukien) ristiintarkastetaan ja ilmoitetut eläimet ristiintarkastetaan. 24. Näitä hallinnollisia tarkastuksia on kahdenlaisia, manuaalisia ja automaattisia. Manuaalisia hallinnollisia tarkastuksia tehdään kaikissa hakemusten käsittelyvaiheissa, silloin kun ihmisen puuttuminen asiaan osoittautuu välttämättömäksi. Automaattisiin tarkastuksiin kuuluvat kaikki tietokoneilla toteutetut menettelyt, joiden avulla tarkastetaan tukihakemusten tukikelpoisuuden edellytykset. Tärkeimpiä automaattisia tarkastuksia ovat viljelylohkojen ja eläinten ristiintarkastukset. Tällaisia ristiintarkastuksia ei voida tehdä tehokkaasti manuaalisesti kyseisten tapahtumien suuren määrän ja tarvittavien ristiintarkastusten monimutkaisuuden vuoksi. 25. Käytettävissä olevien henkilöresurssien laatu sekä sovelletut menettelyt vaikuttavat suoraan manuaalisten hallinnollisten tarkastusten tehokkuuteen. Automaattisten tarkastusten tehokkuus riippuu perustiedon laadusta (viljelylohkojen ja nautaeläinten aakkosnumeerinen tunnistamisjärjestelmä), hakemuksista saatavien tietojen määrästä ja tietokoneohjelmien kehittyneisyydestä. 26. Pinta-alojen osalta tärkeimmät automaattiset tarkastukset ovat viljelylohkojen tukikelpoisuutta koskevat tarkastukset, niiden todellisen olemassaolon varmistamista koskevat tarkastukset, pinta-alaa koskevat tarkastukset ja tarkastukset päällekkäisyyksien estämiseksi, toisin sanoen varmistetaan, että sama alue ei esiinny tukihakemuksissa useammin kuin kerran. Viljelylohkojen tukikelpoisuuden tarkastamiseen kuuluu, muun muassa, sen varmistaminen, että viljelylohkot, joista on esitetty maksuhakemukset, ovat sellaisia alueita, jotka eivät olleet 31. joulukuuta 1991 pysyvänä laitumena, monivuotisten kasvien viljelyssä (toisin sanoen satoja, joita ei kylvetä joka vuosi), metsänviljelyssä tai muussa kuin maataloustuotannossa(23). 27. Tärkeimmät nautaeläimiä koskevat automaattiset tarkastukset ovat eläinten tukikelpoisuutta koskevat tarkastukset (ikä, sukupuoli ja emolehmien osalta rotu, jaettujen korvamerkkien numeroiden olemassaolo) ja tarkastukset perusteettomien päällekkäisten maksujen ehkäisemiseksi, toisin sanoen varmistetaan, että yksi eläin ei saa samaa tukea useampia kertoja tai eri tukimuodoista. 28. Siirtymäkauden jälkeen tulisi olla mahdotonta, että maksuja saadaan hakemusta vastaan ennen kuin hakemus on läpäissyt kaikki tietokoneistetut käsittelyvaiheet ja ennen kuin poikkeamat on selvitetty. On myös tärkeätä, että jäsenvaltiot rekisteröivät aikaisempien hallinnollisten ja paikalla toimitettujen tarkastusten aikana havaitut poikkeamat varmistaakseen, että aiempina vuosina havaittuja virheitä ei toisteta(24). Paikalla toimitettavat tarkastukset 29. Paikalla toimitettavien tarkastusten tärkein tehtävä on varmistaa, että viljelijöiden tukihakemuksissaan antamat ilmoitukset vastaavat todellisuutta. Paikalla toimitettavien tarkastusten on katettava vähintään 5 prosenttia pinta-aloja koskevista tukihakemuksista ja 10 prosenttia karjaa koskevista tukihakemuksista(25). Tarkastusten valinta olisi tehtävä riskianalyysin sekä toimitettujen tukihakemusten edustavuuden perusteella(26). Tarkastusten määrää on lisättävä, jos paikalla toimitettavissa tarkastuksissa havaitaan huomattavia säännönvastaisuuksia alueella tai osassa sitä. Ilmoitukset olisi tehtävä etukäteen ilmoittamatta ja niiden olisi katettava kaikki yhdessä tai useammassa hakemuksessa ilmoitetut viljelylohkot ja eläimet(27). Katso kaaviosta 5 kunkin tukijärjestelmän tarkastusten määrä jäsenvaltioissa vuonna 1998. 30. Pinta-alatukihakemusten fyysiset tai perinteiset paikalla toimitettavat tarkastukset voidaan korvata kaukohavainnoinnilla. Tällöin jäsenvaltiot tulkitsevat satelliittikuvia tai ilmakuvia sadon tunnistamiseksi ja alueen mittaamiseksi. Jos kaukohavainnoinnissa käy mahdollisesti ilmi epäselvyyksiä tukihakemuksissa, olisi toimitettava perinteisiä tarkastuksia paikalla. 31. Paikalla toimitettavien tarkastusten laatu riippuu suoraan riskianalyysin laadusta, tarkastajien kyvyistä, tehtyjen tarkastusten soveltamisalasta ja (viljelylohkojen osalta) käytetyistä mittaustekniikoista. Kaavio 5 Paikalla toimitettujen tarkastusten määrä vuonna 1998 >PIC FILE= "C_2001214FI.001401.EPS"> Huom. Paikalla toimitettuja tarkastuksia lisättiin Kreikassa nautaeläinpalkkioiden osalta. Näin pyrittiin kompensoimaan vakavat puutteet yhdennetyn järjestelmän muissa osissa. Lähde: Perustiedot: komissio, maatalouden PO (yhdennettyä järjestelmää koskevat tilastotiedot vuodelta 1998). Seuraamukset 32. Tukihakemuksen jättämisen myöhästymisestä olisi määrättävä seuraamuksia. Jos hallinnollisen tai paikalla toimitettavan tarkastuksen aikana havaitaan eroja, asetuksissa säädetään, että hakemukseen voidaan tehdä joko pieni muutos, jos ero on tietyn raja-arvon alapuolella, tai jos ero on tietyn raja-arvon yläpuolella, määrätään seuraamus asteikon mukaan (ks. liite 1). Nautaeläimiä koskevien seuraamusten sääntöjä muutettiin merkittävästi vuonna 1999 ottamalla käyttöön niitä eläimiä koskevia seuraamuksia, joille todellisuudessa ei haettu palkkioita, ja laajentamalla seuraamusten soveltamisalaa koskemaan niitä hakemuksia, joiden perusteella oli myönnetty palkkio edeltävien 12 kuukauden aikana(28). Jos tarkastus osoittaa lisäksi, että tukea on maksettu perusteettomasti yli yhtenä tai useampana aikaisempana vuonna, tuki on perittävä takautuvasti(29) ensimmäisestä väärästä ilmoituksesta alkaen. KOMISSION ROOLI Johdanto 33. Komission tärkein rooli on varmistaa, että jäsenvaltiot panevat täytäntöön yhdennettyä hallintojärjestelmää koskevat asetukset moitteettomasti, ja ehdottaa asetuksiin tarvittavia muutoksia. Tähän kuuluu asetusten tulkinta ja jäsenvaltioiden opastaminen, tietojen keruu yhdennetyn järjestelmän täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa, yhdennetyn järjestelmän täytäntöönpanon arviointi ja tukeminen jäsenvaltioissa. Yleinen organisaatio Maatalouden pääosasto (AGRI) 34. Vuosina 1993-1996, jolloin jäsenvaltioiden oli saatava yhdennetty järjestelmä täysin toimintakuntoon, sen täytäntöönpanon valvonnasta vastasi maatalouden pääosaston erityisyksikkö, jota avusti tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaava linja. Vuonna 1997 tehtävä annettiin tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaavalle linjalle. Vastuu kaukohavainnointia ja elektronista tunnistamisjärjestelmää käsittelevistä teknisistä näkökohdista annettiin Ispran yhteiselle tutkimuskeskukselle (sen yhteydessä toimivalle järjestelmä-, tieto- ja turvallisuustekniikan tutkimuslaitokselle). 35. Maatalouden pääosaston naudanlihan ja viljojen markkinajärjestelyistä vastaavat yksiköt osallistuvat myös epäsuorasti yhdennetyn järjestelmän täytäntöönpanoon, sillä niiltä kysytään neuvoa lainsäädännöllisissä muutoksissa ja ne auttavat tulkitsemaan kyseisiä markkinoita koskevia erityisiä asetuksia, joilla on suora vaikutus yhdennetyn järjestelmän toimintaan. Jäsenvaltioiden ja komission edustajista koostuva yhdennetyn järjestelmän asiantuntijakomitea kokoontuu kaksi tai kolme kertaa vuodessa. Komitean tärkeimpänä tehtävänä on keskustella yhdennettyä järjestelmää koskevien asetusten muutoksista. Terveyden ja kuluttaja-asioiden pääosasto (SANCO) 36. BSE-kriisin seurauksena vastuu eläinlääkintätoimenpiteistä siirrettiin terveyden ja kuluttaja-asioiden pääosastolle vuonna 1997. Yksityiskohtaiset nautojen tunnistamista ja rekisteröintiä koskevat säännöt otettiin käyttöön (ks. kohdat 16-19). Yhdennettyä järjestelmää koskevien asetusten mukaan näitä sääntöjä on noudatettava eläinpalkkioiden saamiseksi, ja näissä asetuksissa viitataan usein toisiinsa ja niiden kesken on paljon yhtäläisyyksiä. Säädöksissä edellytetään esimerkiksi, että kansallisten eläinlääkintäviranomaisten suorittamissa nautojen tunnistamista ja rekisteröintiä koskevissa tarkastuksissa havaituista virheistä olisi ilmoitettava yhdennetystä järjestelmästä vastaaville viranomaisille ja toisinpäin. Komission ohjaus ja lainsäädäntöä koskevat seikat 37. Yhdennettyä järjestelmää sekä markkinajärjestelyitä koskevat asetukset ovat monimutkaisia, eikä niiden tulkintaan liittyviä kaikkia tilanteita ole mahdollista selvittää yksityiskohtaisesti, koska ne eivät ole siihen riittävän tarkkoja. Sen vuoksi komissio tulkitsee jäsenvaltioille asetuksia ja antaa tarvittaessa yleisiä ohjeita ja suosituksia(30). 38. Asetuksia on muutettu monta kertaa yhdennetyn järjestelmän soveltamisalan lisääntymisen, sen valvomien tukijärjestelmien säännöksissä tapahtuneiden muutosten ja varsinaisen valvontajärjestelmän muutosten vuoksi. Nämä muutokset vaikeuttavat niiden toimijoiden työtä, joita yhdennetty järjestelmä koskee (viljelijät ja kansalliset hallintoviranomaiset, tietojärjestelmien kehittäjät ja tarkastajat mukaan lukien). Kaavio 6 osoittaa, että tärkeimpiä asetuksia on muutettu 80 kertaa vuosina 1992-1999. Kaavio 6 Asetuksiin vuosina 1992 - 1999 tehdyt muutokset >PIC FILE= "C_2001214FI.001501.EPS"> Lähde: EU:n CELEX-tietokanta. Tietojen toimittaminen hallintoviranomaisille 39. Yhdennetyn järjestelmän tehokkaan täytäntöönpanon valvomiseksi jäsenvaltioissa komissio tarvitsee niiltä oikeaan aikaan asiaankuuluvia ja luotettavia tietoja, kuten tukihakemustilastoja, hallinnollisten ja paikalla toimitettujen tarkastusten tilastoja ja kertomuksia täytäntöönpanossa saavutetusta edistyksestä. Tällaisten tietojen avulla komissio voi helpommin kohdentaa jäsenvaltioihin tekemiään tarkastuskäyntejä, ja ne ovat oleellisen tärkeitä talousarvion ja markkinajärjestelyiden hallinnoinnissa. Yhdennettyä järjestelmää käsittelevän asiantuntijakomitean keskusteluista ja tarkastuskäyntien yhteydessä saatuja tietoja lukuun ottamatta tärkeimmät tiedot, jotka komissio saa jäsenvaltioilta, ovat seuraavat: a) tiedot yhdennetyn järjestelmän täytäntöönpanemiseksi toteutetuista toimenpiteistä(31), jotta komissiolla olisi ajan tasalla olevaa tietoa yhdennetyn järjestelmän täytäntöönpanemiseksi toteutetuista kansallisista toimenpiteistä; b) tilastot nautaeläinpalkkioista(32) ja ilmoitetuista pinta-aloista(33); c) tukihakemuksia, hallinnollisia ja paikalla toimitettavia tarkastuksia, pinta-alatukea ja eläinpalkkiojärjestelmää koskevat tilastot, niin kutsutut yhdennetyn järjestelmän tilastot, joista ei ole annettu säädöksiä (nämä ovat tulleet pakollisiksi vuodesta 2000)(34); d) todistukset myöntävien elinten laatimat vuosikertomukset maksajavirastoista; nämä kertomukset olisi toimitettava komissiolle seuraavan vuoden 10. helmikuuta mennessä(35); e) kertomukset nautaeläinten tunnistamiseen ja rekisteröintiin liittyvistä tarkastuksista(36), joista ensimmäisen kertomuksen määräaika oli 1. heinäkuuta 1999. Yhdennetyn järjestelmän arviointi ja täytäntöönpanon voimaan saattaminen 40. Tärkeimmät tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaavan linjan käyttämät välineet yhdennetyn järjestelmän täytäntöönpanon arvioimisessa ja voimaansaattamisessa ovat tarkastukset jäsenvaltioissa ja seuraamusten määrääminen osana tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyä silloin, kun EMOTR:lle aiheutuvat riskit on tunnistettu. Uudistetun tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn mukaan (jota tilintarkastustuomioistuin arvioi erityiskertomuksessaan nro 22/2000(37) seuraamuksia voidaan määrätä takautuvasti enintään kahden vuoden ajan ennen kyseiselle jäsenvaltiolle annettua kirjallista ilmoitusta. Tärkeimmät komission tasolla tehdyt havainnot Yleinen organisaatio Maatalouden pääosasto (AGRI) 41. Vaikka tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaavalla linjalla onkin päävastuu yhdennetystä järjestelmästä, myös muut komission yksiköt ovat siihen osallisina (ks. kohdat 35 ja 36). Tiettyjä tilintarkastustuomioistuimen havaitsemia ongelmia ei kenties olisi aiheutunut, jos yksiköiden välinen koordinointi olisi ollut tehokkaampaa (eläimiä koskevan tietokannan tarkastuksen osalta katso kohdan 42 c alakohta ja nautaeläinpalkkioiden enimmäismäärien ylitysten osalta kohta 67). Terveyden ja kuluttaja-asioiden pääosasto (SANCO) 42. On johdonmukaista, että yhdennettyä järjestelmää ja nautojen tunnistamista ja rekisteröintiä koskevissa asetuksissa viitataan toisiinsa ja että ne ovat keskenään samankaltaisia. Täytäntöönpanossa on kuitenkin seuraavanlaisia ongelmia: a) Komissio ei ole valvonut järjestelmällisesti nautojen tunnistamisen ja rekisteröinnin ja yhdennetyn järjestelmän tarkastusten koordinointia jäsenvaltioissa. Komissio ei esimerkiksi ollut varma siitä, kuinka paljon eläinlääkintäviranomaiset antavat tietoja yhdennetystä järjestelmästä vastaaville viranomaisille tarkastuksessa havaituista ongelmista ja toisinpäin. b) Vaikka nautojen tunnistamista ja rekisteröintiä koskevan tietokannan täytäntöönpanon määräaika oli 1. tammikuuta 2000, kahdeksalla jäsenvaltiolla (Saksa, Kreikka, Espanja, Ranska, Irlanti, Italia, Portugali ja Yhdistynyt kuningaskunta Pohjois-Irlantia lukuun ottamatta) ei ollut tietokantoja, jotka olisi voitu hyväksyä täysin toimintakuntoisiksi mainittuun päivään mennessä(38). c) Terveyden ja kuluttaja-asioiden pääosaston nautojen tunnistamis- ja rekisteröintitietokannan hyväksymismenettely ei ole asianmukainen. Hyväksyntä perustuu kyseiseen jäsenvaltioon tehtyyn lyhyeen käyntiin, jonka aikana järjestelmää ei testata yksityiskohtaisesti. Komissiolla ei ole tällä hetkellä virallista valvontaohjelmaa, jonka avulla se voisi valvoa hyväksyttyjen tietokantojen säilymistä täysin toimintakuntoisina ja niiden hyväksymisedellytysten noudattamista. Varsinkaan ohjelmaa jäsenvaltioihin tehtävistä käynneistä ei ollut laadittu heinäkuuhun 2000 mennessä, vaikka komissio aloitti jäsenvaltioiden tietokantojen hyväksymisen huhtikuussa 1999. d) Tietokantaa voidaan pitää täysin toimintakuntoisena ja nautaeläinten tunnistamista ja rekisteröintiä koskevien asetusten mukaisesti hyväksyttynä, ja näin ollen tarkastusten määrää voidaan vähentää 5 prosenttiin. Samaan aikaan saattaa olla, että tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaava linja ei pidä sitä kuitenkaan yhdennettyä järjestelmää koskevien asetusten mukaisesti täysin toimintakuntoisena, mikä edellyttää korkeampaa 10 prosentin tarkastustasoa(39). Komission ohjaus ja lainsäädäntöä koskevat seikat Komission ohjaus 43. Tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaava linja vastaa menojen valvonnasta ja tarkastuksesta ja rahoituksellisten seuraamusten määräämisestä jäsenvaltioille tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä. Se vastaa myös yhdennetyn järjestelmän hoidosta ja hallinnosta, asetuksiin tehtävien muutosten järjestämisestä ja jäsenvaltioiden ohjauksesta. Tähän jälkimmäiseen tehtävään on myönnetty kuitenkin suhteellisen vähän resursseja ja komission yksiköt ovat kiinnittäneet liian vähän huomiota yhdennettyä järjestelmää koskevan politiikan määrittelemiseen ja jäsenvaltioiden ohjaamiseen sen täytäntöönpanossa. Komissio on pikemminkin keskittynyt jäsenvaltioiden suorituksiin tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä. 44. Jopa niillä aloilla, joilla komissio on antanut useita tulkintoja ja suosituksia, jäsenvaltioissa on poikkeavia käytäntöjä. Näitä ovat esimerkiksi seuraavat: a) Paikalla toimitettujen tarkastusten aikana pinta-alojen mittaamisessa käytetyt sallitut poikkeamat, joka on oleellisen tärkeä tekijä määriteltäessä seuraamusten tarpeellisuutta (ks. taulukko 3). Tilintarkastustuomioistuin on viitannut tähän ongelmaan jo varainhoitovuotta 1999 koskevassa vuosikertomuksessaan(40). Komissio tarkisti suuntaviivansa ottamalla käyttöön suurimmat sallitut tekniset poikkeamat vuodesta 2000(41). b) Sellaisten tapausten tulkinta, joissa on tapahtunut ilmeinen virhe(42). Jos tukihakemuksessa olevan eron katsotaan olevan ilmeinen virhe, jäsenvaltion viranomainen voi korjata sen määräämättä seuraamuksia hakijalle. c) Seuraamusten määrääminen takautuvasti. 45. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa havaittiin aloja, joilta komission olisi tarpeen antaa tulkintoja ja suosituksia, kuten esimerkiksi: a) Jäsenvaltioiden käyttämien totuttujen standardien hyväksyttävyys viljeltyjen alueiden mittaamisessa(43), mihin tilintarkastustuomioistuin on jo viitannut vuosikertomuksessaan varainhoitovuodelta 1999(44). Komissio käsitteli ongelmaa vuonna 2000(45). b) Pellonpoistoon oikeutettujen alueiden määritteleminen(46). Komissio poisti tämän tukikelpoisuusedellytyksen markkinointivuodesta 2001-2002 alkaen. Taulukko 3 Tavanomaisten paikalla toimitettujen tarkastusten yhteydessä vuonna 1998 sovelletut mittausmenetelmät ja tekniset poikkeamat kuudessa tarkastetussa jäsenvaltiossa >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Jäsenvaltioiden aineisto. c) Tiheyskertoimien laskeminen, josta komission on vielä annettava tulkinta. Säännöt ovat monimutkaiset ja käynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa havaittiin monenlaisia eri käytäntöjä. 46. Siitä huolimatta, että asetukset ovat riittävän selkeitä, jäsenvaltioiden käytännöt vaihtelevat toisilla aloilla. Komission olisi jatkettava sen varmistamista, että jäsenvaltiot jatkavat niiden täytäntöönpanoa moitteettomasti ja toimivat tarvittaessa tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn mukaisesti, esimerkiksi seuraavanlaisissa tapauksissa: a) Portugalissa asetetut urospuolisten nautaeläinten palkkioita koskevat seuraamukset eivät aiheuta laajaperäistämispalkkioiden vähentämistä; b) emolehmäpalkkiohakemusten kansalliset ristiintarkastukset puuttuvat perusteettomasti esitettyjen hakemusten havaitsemiseksi (Espanja, Ranska, Yhdistynyt kuningaskunta); c) olisi vahvistettava tarkastettavien viljelylohkojen tai eläinten vähimmäismäärä paikalla toimitettavan tarkastuksen aikana. 47. Jäsenvaltioiden välillä tapahtuvien nautaeläinten liikkeiden osalta komissio ei ole toteuttanut asianmukaisia toimenpiteitä varmistaakseen, että jäsenvaltiot toimivat yhteistyössä asetuksen (ETY) N:o 3887/92 15 artiklan mukaisesti (ks. kohdan 71 b alakohta). Lainsäädäntöä koskevat seikat 48. Pinta-alatuen saamisen tärkeimpiä säädettyjä edellytyksiä on, että maa on ollut peltokasvien viljelyssä 31. joulukuuta 1991(47). Edellytystä sovelletaan myös vuonna 1995 EU:hun liittyneeseen kolmeen jäsenvaltioon. Tällaisen edellytyksen täyttäminen aiheuttaa erittäin korkeita kustannuksia, koska jäsenvaltioissa ei tuolloin ollut toimivia järjestelmiä, joiden avulla asian olisi voinut tarkastaa takautuvasti tyydyttävällä tavalla. 49. Maatalousmaan pellonpoistoa, joka on tärkeimpiä edellytyksiä pinta-alatuen myöntämiselle, koskevassa säännöstössä säädetään, että saadakseen tukea tuotannosta poistettujen alojen on oltava hakijan viljelemiä hakemusta edeltävän kahden vuoden aikana(48). Tämän edellytyksen noudattaminen oli vaikeata tarkastaa, ja se menetti merkityksensä, kun pakollisen viljelykierrosta poistamisen säännön soveltaminen lakkautettiin vuonna 1996. Tehokkaiden tarkastusten tekemiseksi jäsenvaltioiden olisi täytynyt laatia erityinen valvontaohjelma. Saksa laati kyseisen ohjelman, kun taas Espanja, Ranska ja Portugali eivät laatineet. 50. Pyrittäessä yhteisön sääntöjen yksinkertaistamiseen kahden vuoden edellytys poistettiin syyskuussa 1998 ilmoittamatta kuitenkaan mistä vuodesta alkaen muutosta sovellettaisiin(49). Marraskuussa 1998 annettiin uusi asetus, jossa täsmennetään, että tämän edellytyksen poistamista sovelletaan markkinointivuonna 1999/2000 ja sitä seuraavina markkinointivuosina toteutettavaan pellonpoistoon(50). Tämän selvennyksen jälkeen Saksa säilytti valvonnan koskemaan markkinointivuotta 1998/1999, kun taas Espanja, Ranska ja Portugali eivät ottaneet sitä huomioon sen oikeudellisen periaatteen mukaisesti, että tiukempia sääntöjä ei sovelleta takautuvasti. 51. Naudanliha-alan markkina-asetusten mukaan(51) emolehmäpalkkioita ei makseta yksittäisten eläinten perusteella vaan sen perusteella, että pidetään karjaa, jossa on tietty määrä emolehmiä. Yhdennettyä järjestelmää koskevissa asetuksissa edellytetään kuitenkin kaikkien nautaeläinten yksittäistä tarkastusta, eikä ainoastaan karjan tasolla (ks. kohta 27). Espanja, Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät tee asianmukaisia ristiintarkastuksia niille yksittäisille emolehmille, joille tukea on haettu sillä perusteella, että markkina-asetuksessa säädetään tuesta karjalle eikä yksittäisille eläimille. Riittämättömät ristiintarkastukset lisäävät kuitenkin vaaraa, että tukea maksetaan liikaa. 52. Pinta-alatukea koskevien virheiden määrän laskeminen paikalla toimitettavien tarkastusten jälkeen tapahtuu jakamalla havaittu ero ilmoitetulla kokonaismäärällä tarkastetun näytteen pinta-alan sijaan. Tämä menetelmä minimoi poikkeamat ja näin ollen vähentää seuraamuksia. Menetelmän vaikutus on suurin Ranskassa, jossa tarkastettavien viljelylohkojen otantoja ei lisätty järjestelmällisesti, jos poikkeamia huomattiin. Komissio antoi vuonna 2000 selvät ohjeet tarkastettavien näytteiden määrän lisäämiseksi, jos virheitä havaitaan(52). 53. Viljelijät voidaan jättää pinta-alatuki- tai eläintukijärjestelmän ulkopuolelle, jos ne jättävät tarkoituksella väärän ilmoituksen (ks. liite 1). Pinta-alatukea saavat viljelijät voivat kuitenkin välttää tämän seuraamuksen, jos ne sopivat näiden alueiden sisällyttämisestä toisen viljelijän niitä vuosia koskevaan tukihakemukseen, jonka aikana ne on jätetty tuen ulkopuolelle, koska viljelylohkoja itsessään ei ole suljettu maksujen ulkopuolelle. Näin menetellessään viljelijät yrittävät parhaimmassa tapauksessa kiertää yhdennetyn järjestelmän seuraamuksia koskevia säännöksiä ja pahimmassa tapauksessa he yrittävät petosta. Tietojen toimittaminen hallintoviranomaisille 54. Jäsenvaltioiden toimittamien tietojen laajuutta ja laatua on tarpeen parantaa (ks. kohta 39). Komission olisi jatkettava pyrkimyksiään parantaa ja arvioida näitä tietoja, jotta se voisi hallinnoida paremmin yhdennetyn järjestelmän täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastuksen aikana, että: a) jäsenvaltiot eivät antaneet järjestelmällisesti tietoja yhdennetyn järjestelmän täytäntöönpanemiseksi toteutetuista toimenpiteistä eikä komissio kerännyt niitä. Jäsenvaltioiden velvollisuudet toimittaa tietoja saatettiin asetuksella uudelleen voimaan vuodesta 2000(53); b) naudanlihan markkinajärjestelyistä vastaava osasto käytti nautaeläinpalkkioita koskevia tilastoja arvioidessaan markkinatilanteen yleistä tilannetta ja tarkastaakseen sen, etteivät maksut ole ylittäneet eläinkohtaisia enimmäismääriä. Tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaava linja ei ottanut niitä kuitenkaan huomioon, eikä niitä tarkastettu ristiin niiden yhdennettyä järjestelmää koskevien tilastojen kanssa, joista ei asetuksissa ole säädetty. Komissio aikoo laatia vuoden 2001 vuosittaisen suunnitelman mukaisesti vuodesta 1997 alkaen esitettyjä hakemuksia koskevan perusteellisen katsauksen kiintiöistä ja maksetuista palkkioista; c) tukihakemuksia sekä hallinnollisia ja paikalla toimitettavia tarkastuksia koskevat yhdennetyn järjestelmän tilastot ovat tärkeitä välineitä analyysien tekemisessä. Näitä oleellisia tilastoja on laadittu ilman, että niistä olisi säädetty lainsäädännössä ja niiden nimenomaisesta toimittamisesta säädetään vuodesta 2000 alkaen(54). Jäsenvaltiot toimittavat tilastoja usein hitaasti. Esimerkiksi Espanja, Irlanti ja Italia eivät olleet edelleenkään toimittaneet tietoja nautaeläinten tarkastuksista vuodelta 1998, tai ne olivat edelleen puutteellisia kesäkuussa 2000. Lisäksi komission arvioitua säännöllisesti pinta-alatukitilastoja yhteenvetokertomuksissa, vastaavaa kertomusta eläinpalkkioista ei ole laadittu vuoden 1994 jälkeen; d) varmentamisesta vastaavien asianomaisten elinten vuosikertomuksissa on lainsäädännön mukaisesti annettava tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyssä vaaditut tiedot ja takeet, eikä niissä edellytetä erityisesti yhdennetyn järjestelmän analysointia. Sen vuoksi yhdennettyä järjestelmää koskevien tietojen määrä kertomuksissa vaihtelee(55), ja tärkeä yhdennetyn järjestelmän täytäntöönpanoa koskeva potentiaalinen tietolähde puuttuu. Tilintarkastustuomioistuin on kritisoinut asiaa jo useamman kerran. Tilintarkastustuomioistuin korosti varainhoitovuotta 1998 koskevassa kertomuksessaan(56), että varmentamisesta vastaavat asianomaiset elimet eivät käsittele systemaattisesti kertomuksissaan yhdennetyn järjestelmän tarkastuksissa saatuja tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin totesi uudistettua tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä käsittelevässä erityiskertomuksessaan nro 22/2000(57), että todistuksen myöntävät elimet eivät tarkastaneet asianmukaisesti paikalla toimitettavien tarkastusten menettelyä eivätkä analysoineet virhemääriä koskevia tietoja tai yhdennetyn järjestelmän tarkastusten tuloksena määrättyjä seuraamuksia. 55. Tarkastuksessa havaittiin, että jäsenvaltioiden toimittamissa tilastoissa on hyvin suuria vaihteluita, jonka vuoksi niitä on vaikeata tulkita. Vaihteluiden määrä on liian suuri, jotta niitä voitaisiin selittää epätäsmällisten tukihakemusten eri määrillä jäsenvaltioissa. 56. Tärkeimmät havainnot vuoden 1998 tilastojen analysoinnista olivat seuraavat: a) Niiden paikalla toimitettavien (sekä eläimistä että pinta-aloista maksettavia tukia koskevien) tarkastusten osuus, joissa on havaittu virheitä, vaihtelee yli 80 prosentista käytännössä lähes 0 prosenttiin tukijärjestelmän ja jäsenvaltion mukaan (ks. kaavio 7). b) Niiden tukihakemusten osuus, joissa hallinnollisten tarkastusten yhteydessä havaittiin eroja, vaihtelee yli 35 prosentista käytännössä lähes 0 prosenttiin tukijärjestelmän ja jäsenvaltion mukaan (ks. kaavio 8). c) Pinta-alatukea koskevien paikalla toimitettavien tarkastusten tulosten osalta eräät maat ilmoittivat enimmäkseen pienistä virheistä ja tuskin lainkaan vakavista virheistä(58) (varsinkin Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta) ja toiset ilmoittivat paljon useammin vakavammista virheistä (varsinkin Italia, Kreikka ja Espanja) ja suhteellisen vähän pienemmistä virheistä. (ks. kaavio 9). d) Eläinpalkkioita koskevien paikalla toimitettujen tarkastusten osalta eräät maat ilmoittivat tuskin lainkaan vakavista virheistä (varsinkin Irlanti, Portugali ja Itävalta), kun taas toiset maat ilmoittivat paljon useammasta vakavasta virheestä (varsinkin Italia, Kreikka, Espanja ja Saksa) (ks. kaavio 10). Kaavio 7 Virheiden havaitsemiseen johtaneiden paikalla toimitettujen tarkastusten osuus vuonna 1998 >PIC FILE= "C_2001214FI.002101.EPS"> Lähde: Perustiedot: komissio, maatalouden PO (yhdennettyä järjestelmää koskevat tilastotiedot vuodelta 1998). Kaavio 8 Hallinnollisten tarkastusten avulla havaitut virheet vuonna 1998 >PIC FILE= "C_2001214FI.002102.EPS"> Huom. Itävalta ei toimittanut kaikkia tietoja pinta-alatukea eikä Ruotsi emolehmäpalkkioita koskevista hakemuksista. Lähde: Perustiedot: komissio, maatalouden PO (yhdennettyä järjestelmää koskevat tilastotiedot vuodelta 1998). Kaavio 9 Pinta-alatukia koskevissa paikalla toimitetuissa tarkastuksissa vuonna 1998 havaitut virheet >PIC FILE= "C_2001214FI.002201.EPS"> Lähde: Perustiedot: komissio, maatalouden PO (yhdennettyä järjestelmää koskevat tilastotiedot vuodelta 1998). Kaavio 10 Nautaeläimiä koskevissa paikalla toimitetuissa tarkastuksissa vuonna 1998 havaitut virheet >PIC FILE= "C_2001214FI.002202.EPS"> Huom. Italia ei toimittanut tietoja tuen ulkopuolelle kahdeksi vuodeksi jätetyistä hakemuksista. Lähde: Perustiedot: komissio, maatalouden PO (yhdennettyä järjestelmää koskevat tilastotiedot vuodelta 1998). 57. Vuosina 1997-1999 paikalla toimitettuja tarkastuksia koskevien tilastojen kehityksestä tehdyn analyysin tärkeimmät havainnot ovat seuraavat: a) Pinta-alatukea koskevien tarkastusten osalta havaittujen erojen määrä on pieni (lukuun ottamatta Italiaa) ja se näyttää pienenevän edelleen. Vuonna 1999 seitsemässä jäsenvaltiossa eroja oli vähemmän kuin 1 prosentti tarkastetuista alueista (ks. kaavio 11). Tarkastuksissa havaittu ero oli Italiaa lukuun ottamatta keskimäärin 1,3 prosenttia vuonna 1998 ja 1999. b) Nautaeläinten tarkastuksia koskevat tilastot ovat epätäydellisiä ja joidenkin jäsenvaltioiden osalta epäjohdonmukaisia. Useimpien tiedot toimittaneiden jäsenvaltioiden eroavaisuuksien määrä on suurempi kuin 5 prosenttia. Jotkin jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet eroavaisuuksien määräksi yli 100 prosenttia, mikä korostaa tietojen epäyhdenmukaisuutta (ks. kaaviot 12 ja 13). Kaavio 11 Paikan päällä toimitetuissa tarkastuksissa havaittujen pinta-alaan liittyvien poikkeamien muutokset (%) >PIC FILE= "C_2001214FI.002301.EPS"> Huom. Kreikka ei toimittanut vuoden 1999 tilastotietoja (1.2.2001 mennessä). Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen katsaus yhdennettyä järjestelmää koskeviin komission tilastoihin. Kaavio 12 Naudanlihan erityispalkkiot - paikan päällä toimitetuissa tarkastuksissa havaittujen poikkeamien muutokset (%) >PIC FILE= "C_2001214FI.002401.EPS"> Huom. Kreikka ei toimittanut vuoden 1997 eikä Italia vuoden 1999 tilastotietoja. Tanska ei toimittanut täydellisiä tilastotietoja kyseisiltä kolmelta vuodelta eikä Ranska vuodelta 1997. Suomea koskevat luvut vuodelta 1997 ovat epäjohdonmukaiset, sillä niiden mukaan poikkeamien osuus on yli 100 prosenttia. Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen katsaus yhdennettyä järjestelmää koskeviin komission tilastoihin. Kaavio 13 Emolehmäpalkkiot - paikan päällä toimitetuissa tarkastuksissa havaittujen poikkeamien muutokset (%) >PIC FILE= "C_2001214FI.002402.EPS"> Huom. Kreikka ei toimittanut vuoden 1997 eikä Italia vuoden 1999 tilastotietoja. Tanska ei toimittanut täydellisiä tilastotietoja vuodelta 1998. Tanskaa koskevat luvut vuodelta 1999 ja Suomea koskevat luvut vuodelta 1997 ovat epäjohdonmukaiset, sillä niiden mukaan poikkeamien osuus oli yli 100 prosenttia. Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen katsaus yhdennettyä järjestelmää koskeviin komission tilastoihin. 58. Toisin sanoen aineistosta käy selville, että hallinnollisia ja paikalla toimitettavia tarkastuksia sovelletaan ja niistä ilmoitetaan eri tavalla kussakin jäsenvaltiossa. 59. Lisäksi osa komission jäsenvaltioilta pyytämistä tiedoista ei ole järjestelmien erityisvaatimusten mukaisia. Esimerkiksi yhdennettyä järjestelmää koskevissa tilastoissa teurastusmahdollisuus ei kuulu naudanlihan erityispalkkiojärjestelmään. Sen vuoksi näiden tietojen lisääminen johtaa yhdistettyjen tilastojen analysoimiseen väärin. 60. Naudanlihapalkkioiden valvomiseksi ja eläinten ja naudanlihan jäljittämiseksi tarvitaan luotettavia nautojen tunnistamis- ja rekisteröintijärjestelmiä. Saksalta, Kreikalta, Irlannilta, Luxemburgilta, Itävallalta ja Ruotsilta ei ollut saatu kuitenkaan kesäkuuhun 2000 mennessä kertomuksia nautojen tunnistamista ja rekisteröintiä koskevista tarkastuksista vuodelta 1998, joka oli tarkastusten ensimmäinen toimittamisvuosi. Belgia lähetti ainoastaan ehdotetun kertomuksen luonnoksen. Saatujen kertomusten sisältö vaihtelee paljon jäsenvaltioittain, mikä vaikeuttaa täytäntöönpanon tilanteen analysointia(59). (Ks. myös nautojen tunnistamiseen ja rekisteröintiin liittyvien puutteiden osalta kohta 42.) Yhdennetyn järjestelmän arviointi ja täytäntöönpanon voimaan saattaminen 61. Yhdennetyn järjestelmän tehokkuuden ja vaikuttavuuden arviointi on erityisen tärkeää, sillä se on tärkein keino useimpien YMP:aan liittyvien menojen valvomiseksi. Kerätty tieto on usein joko epätäsmällistä, vanhentunutta tai vertailukelvotonta, mikä vaikeuttaa tällaisen arvioinnin tekemistä (ks. kohdat 54-59). 62. Joitakin arviointiin liittyviä tietoja ei ole kerätty, kuten tietoja yhdennetyn järjestelmän hallintokustannuksista jäsenvaltioissa tai sen aikaansaamista säästöistä vähentyneiden virheellisten tukihakemusten ansiosta. Tilintarkastustuomioistuin totesi erityiskertomuksessaan nro 22/2000(60), että komissio ei vaatinut maksajavirastoja ilmoittamaan määrättyjen seuraamusten määriä, joten yhdennetyn järjestelmän avulla havaittujen virheiden arvoa ei ole laskettu. 63. Saatavilla olevaa tietoa ei käytetty systemaattisesti tällaisen arvioinnin tekemiseksi. Komissio ei myöskään laadi automaattisesti kertomuksia yhdennetyn järjestelmän täytäntöönpanosta sellaisenaan. Komissio on laatinut asiakirjan yhdennetyn järjestelmän yleisestä täytäntöönpanosta viimeksi heinäkuussa 1998, jolloin se antoi kertomuksen parlamentille varainhoitovuotta 1996 koskevan vastuuvapausmenettelyn yhteydessä(61). 64. Komission jäsenvaltioihin tekemien pinta-alatuki- ja eläinpalkkiojärjestelmää koskevien käyntien, jotka ovat osa tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyä, seurauksena tehdyissä kertomuksissa ei kerrota järjestelmällisesti yhdennetyn järjestelmän kaikkien osa-alueiden täytäntöönpanosta, vaikka valvonnan olennaiset ja toissijaiset puutteet onkin tunnistettu. Taulukossa 4 on laadittu yhteenveto näistä komission havaitsemista valvonnan puutteista jäsenvaltioissa. Joissakin kertomuksissa voidaan kuitenkin arvioida yleisesti yhdennetyn järjestelmän täytäntöönpanovaihetta, ja tässä yhteydessä komission yksiköt ovat havainneet, että yhdennettyä järjestelmää ei ole pantu täytäntöön Kreikassa, kun taas se on pantu täytäntöön Itävallassa, Ranskassa, Saksassa, Irlannissa, Italiassa, Espanjassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Kaikissa jäsenvaltioissa on kuitenkin edelleen puutteita, kuten taulukosta 4 käy ilmi. 65. Tilintarkastustuomioistuimen havainnot vahvistavat osittain komission havainnot, jotka se on tehnyt jäsenvaltioihin tekemiensä tarkastusten aikana (ks. taulukko 5 ja kohdat 69-70). Näin ei kuitenkaan ole aina useista syistä, joista tärkeimpiä ovat seuraavat: a) Käydyissä jäsenvaltioissa tai käydyillä alueilla tehtyjen tarkastusten tavoitteet eivät aina olleet samoja. Vuonna 1998 komissio keskittyi lähinnä paikalla toimitettaviin tarkastuksiin ja seuraamusten määräämiseen, kun taas tilintarkastustuomioistuin tarkasteli järjestelmää kokonaisuudessaan. b) Niissä jäsenvaltioissa, joissa on hajautetut tietokannat (varsinkin Saksassa, Espanjassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa), joillakin alueilla käydään ainoastaan joka kolmas tai neljäs vuosi. 66. Edellä mainitun seikan vuoksi komissio päätti olla tekemättä yksityiskohtaista pinta-alatukea koskevaa tarkastusta Katalonian itsehallintoalueella vuosina 1998 ja 1999. Tilintarkastustuomioistuimen lokakuussa 1999 tekemässä tarkastuksessa havaittiin muun muassa, että Katalonian itsehallintoalue ei ollut tehnyt ainoatakaan pinta-alaa koskevaa automaattista hallinnollista tarkastusta vuoteen 1999 mennessä, mikä on valvonnan olennainen puute (ks. kohdan 70 b alakohta). Komissio toteutti välittömiä toimia estääkseen EMOTR:lle koituvia tappioita, sillä uudistetun tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn mukaan komissiolla on ainoastaan 24 kuukautta aikaa ehdottaa korjauksia. Vuodelta 1997 on perittävä takaisin arviolta vähintään 1 miljoona euroa. Taulukko 4 Yhteenveto komission jäsenvaltioissa vuoden 1998 osalta havaitsemista puutteista (tarkastusmatkoja koskevat raportit vuodesta 1988 vuoden 2000 kesäkuuhun) >TAULUKON PAIKKA> Huom. Keskeisiin valvontamenettelyihin sekä lisävalvontaan liittyvät puutteet on määritelty tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyyn liittyviä seuraamuksia koskevien komission suuntaviivojen mukaisesti. Taulukossa katsotaan kuitenkin, että kaksinkertaisia maksuja ja seuraamusten asianmukaista soveltamista koskevat tarkastukset ovat keskeisiä valvontamenettelyjä. Keskeisiin valvontamenettelyihin liittyi puutteita Lisävalvontaan liittyi puutteita Valvontaan ei havaittu liittyvän puutteita Aluetta ei tarkastettu Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen katsaus jäsenvaltioihin tehtyjä komission tarkastusmatkoja koskeviin raportteihin. Taulukko 5 Yhteenveto tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa jäsenvaltioissa havaituista puutteista (vuoden 1998 hakemukset - pääasiassa varainhoitovuoden 1999 talousarvio) >TAULUKON PAIKKA> Ei sovelleta Hyvä - toiminta ongelmatonta Keskinkertainen - toiminnassa ilmenee joitakin ongelmia Heikko - toiminnan taso ei ole hyväksyttävä Lähde: Tilintarkastustuomioistuin. Muita havaintoja 67. Markkinajärjestelyistä ja tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaavat komission linjat tarkastavat jäsenvaltioiden laskelmat perusviljelyalojen ylityksistä pinta-alatuen osalta. Tilintarkastustuomioistuin kritisoi näitä tarkastuksia varainhoitovuotta 1996 koskevassa vuosikertomuksessaan(62), ja komissio ryhtyi toimiin jäsenvaltioiden toimittamien tietojen parantamiseksi, mikä mahdollistaa tehokkaamman valvonnan. Komissio paransi jälleen vuodesta 2001(63) menettelyitä, joita jäsenvaltioiden on käytettävä ylitysten laskemisessa. Vaikka tämä menettely ei vielä takaa täydellistä tarkkuutta, sitä voidaan verrata naudanlihan erityispalkkioiden enimmäismääriin, joissa ei ole samanlaisia menettelyitä ylityksen ilmoittamiseksi ja valvomiseksi (ks. kohdan 54 b alakohta). Sen vuoksi on olemassa vaara, että jäsenvaltioiden ylityksen laskeminen väärin jää komissiolta huomaamatta, mikä johtaa liian suurten korvausten maksamiseen. Tilintarkastustuomioistuin on tunnistanut tällaisten virheiden vaaran Espanjassa, Ranskassa ja Portugalissa. JÄSENVALTIOIDEN ROOLI 68. Jäsenvaltiot ovat vastuussa yhdennetyn järjestelmän perustamisesta(64). Jäsenvaltiot vastaavat tukihakemusten hallinnoinnista, tietokonejärjestelmät ja tietokannat mukaan lukien. Komissio voi pyytää siirtymäkauden aikana tekemään muutoksia jäsenvaltioiden yhdennetyn järjestelmän täytäntöönpanemiseksi toteuttamiin toimenpiteisiin(65). Komission toimenpiteet ovat olleet vähäisempiä vuodesta 1997 (ks. kohta 34). Tärkeimmät jäsenvaltioiden tasolla tehdyt havainnot 69. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuutta jäsenvaltiota koskevien vuoden 1998 tukihakemusten tarkastusten yhteydessä, että kaksi vuotta yhdennetyn järjestelmän käyttöönoton määräajan päättymisen jälkeen kaikkia sen osia ei ollut otettu kokonaan käyttöön kaikissa jäsenvaltioissa. Siinä havaittiin useita puutteita ja huomattavia viivästymisiä. Taulukosta 5 saa käsityksen tilanteesta, joka on arvioitu kolmella arvosanalla: hyvä, keskinkertainen ja heikko. 70. Kuten tästä taulukosta voidaan nähdä, tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavaa: a) Ainoastaan Saksassa ja Irlannissa yhdennetyn järjestelmän täytäntöönpanossa ei ollut merkittäviä puutteita vuonna 1998. b) Espanjassa järjestelmän kehitystaso vaihteli suuresti Navarran itsehallintoalueen, jossa ei ollut vakavia puutteita, ja Katalonian itsehallintoalueen kesken, jossa varsinkaan viljelylohkojen ristiintarkastuksia ei ollut tehty. Lisäksi kansalliset säännöt eivät aina olleet yhdenmukaisia yhteisön lainsäädännön kanssa. Erityisesti nautapalkkioiden hallinnollisten tarkastusten aikana havaituista säännönvastaisuuksista ei ollut määrätty seuraamuksia. Nautaeläinten kansallinen ristiintarkastus oli lisäksi hyvin epätäydellistä. c) Ranskassa havaittiin puutteita pinta-alatukien paikalla toimitettavien tarkastusten laadussa, pääasiassa siitä syystä, että tarkastusten tekijöinä olivat suurelta osin yksinään toimivat väliaikaiset työntekijät, jotka saivat kiinteän summan jokaisesta tarkastamastaan hakemuksesta. Lisäksi jos hallinnollisissa tai paikalla toimitetuissa tarkastuksissa havaittiin aikaisempiin vuosiin liittyviä poikkeamia, seuraamuksia ei määrätty takautuvasti. d) Portugalissa eläinten ristiintarkastukset olivat varsin epätäydellisiä (monien tukikelpoisuusedellytyksien varmennusten puuttuminen, esimerkiksi annetun korvamerkin numero; urospuolisten nautaeläinten tuen maksutositteiden ja emolehmien tuen maksutositteiden ristiintarkastusten puuttuminen(66), ja seuraamuksia sovellettiin epäjohdonmukaisesti. e) Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Skotlannissa ja Walesissa) eläinten ristiintarkastukset olivat epätäydellisiä, varsinkin emolehmien osalta, joita koskevia kansallisia ristiintarkastuksia ei tehty. 71. Lisäksi tarkastuksessa havaittiin, että: a) jos on aihetta epäillä petosta - yhdennettyä järjestelmää koskevissa asetuksissa säädettyjen seuraamusten soveltamisen jälkeen - asia voidaan viedä kansallisiin tuomioistuimiin. Näiden käsittelykäytäntö vaihteli suuresti jäsenvaltioissa ja jäsenvaltioittain. Saksassa (Baijerin ja Niedersachsenin osavaltioissa) nostettiin syyte monien asioiden osalta, kun taas muissa käydyissä jäsenvaltioissa edellisen vuoden tukea ei useinkaan evätty ja hyvin harvoin nostettiin syytteitä. Tämä tarkoittaa sitä, että viljelijöitä ei kohdella samanarvoisesti kaikkialla EU:n alueella. Niiltä alueilta, missä vain harvoin nostettiin syyte, puuttuu tärkeä varoittava väline; b) vuonna 1998 jäsenvaltioiden välisen elävien nautaeläinten kaupan määrä oli 1,6 miljoonaa tonnia (noin 20 prosenttia EU:n kokonaistuotannosta(67). Vaikka säädöksissä edellytetään jäsenvaltioiden toimivan keskenään yhteistyössä yhdennetyn järjestelmän täytäntöönpanemiseksi(68), jäsenvaltioiden välinen yhteistyö nautaeläinten liikkeitä koskevien tietojen vaihdossa oli usein varsin vähäistä. Tämä johti eläinten tunnistamista ja tukikelpoisuutta koskevien tarkastusten puutteellisuuteen tuojajäsenvaltioissa; c) yhdennettyä järjestelmää ja eläinlääkintää koskevien lainsäädäntöjen kesken on samankaltaisuutta, joka johtuu lainsäädännön luonnosvaiheessa tapahtuneesta yksiköiden välisestä yhteistyöstä. Kohdassa 18 mainitussa uudessa nautojen tunnistamista ja rekisteröintiä koskevassa asetuksessa tarkoitettujen tarkastusten osalta eläinlääkärintarkastusten (toisin sanoen nautojen tunnistaminen ja rekisteröinti) ja yhdennettyä järjestelmää koskevien tarkastusten välinen koordinointi puuttuu yleisesti, jolloin on olemassa vaara, että töitä tehdään tarpeettomasti päällekkäisesti. Molemmissa asetuksissa säädetään tarkastusten tekemisestä 10 prosentille (karjasta, kun kyse on eläinlääkärintarkastuksista, ja tukihakemuksista, kun kyse on yhdennetyn järjestelmän tarkastuksista), mutta näiden tarkastusten tekeminen samoja otantoja käyttäen on täysin mahdollista, sillä myös riskianalyysin perusteet ovat varsin samankaltaisia. On myös olemassa vaara, että toisessa näistä tarkastuksista havaituista virheistä ei ilmoiteta automaattisesti toisesta tarkastuksesta vastaavalle viranomaiselle, jos koordinointi puuttuu (ks. kohdan 42 a alakohta). PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET Päätelmät 72. Vuonna 1999 EMOTR:n tukiosaston menoista 63,6 prosenttia maksettiin yhdennetyn järjestelmän kautta, joko suoraan tai välillisesti. Vuonna 2004 prosenttiosuuden on määrä kasvaa 80 prosenttiin (ks. kohta 6). Sen vuoksi on tärkeää, että järjestelmä on hyvin laadittu ja suurimmaksi osaksi pantu täytäntöön tehokkaasti Euroopan unionin maatalousmenojen valvomiseksi ja aiheettomien maksujen välttämiseksi. 73. Pääpiirteissään komission yhdennetyn järjestelmän käsite on tyydyttävä. Järjestelmä perustuu kahteen pilariin, nimittäin maatalousmaan viljelylohkojen tunnistamiseen ja eläinten tunnistamiseen. Kummankin pilarin on oltava luotettava (kaikki viljelylohkot ja eläimet on tunnistettava oikein) ja kaikkien tietokantojen ja niihin liittyvien menettelyiden on oltava laadittu ja pantu täytäntöön oikein. Yhdennetty järjestelmä on luotettava perusta suurimmalle osalle EMOTR:n tukiosaston menojen valvonnasta. 74. Vuonna 1998, joka on kuudes vuosi yhdennetyn järjestelmän laatimisen jälkeen ja toinen siirtymäkauden jälkeinen vuosi, sen täytäntöönpanossa havaittiin puutteita kaikissa niissä jäsenvaltioissa, joihin tarkastuskäynti tehtiin. Puutteet liittyivät joskus seikkoihin, joiden toteutumisvaihe ei ollut vielä hyväksyttävällä tasolla tehokkaiden tarkastusten tekemiseksi, ja jopa yhdennetyn järjestelmän osiin, joita ei ollut vielä pantu täytäntöön (ks. kohdat 69-70). 75. Myös eläinlääkintätarkastusten ja yhdennettyä järjestelmää koskevien tarkastusten koordinoinnissa voitiin havaita puutteita. Tämä puute aiheutti viljelijöitä koskevien tarkastusten lisääntymistä ja rahoituskustannuksia jäsenvaltioille. Olisi asianmukaista panna täytäntöön yhdennettyä valvontaa tällä tasolla (ks. kohta 71). 76. Komission tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaava linja vastaa menojen valvonnasta ja tarkastuksesta sekä rahoituksellisten seuraamusten määräämisestä jäsenvaltioille. Se vastaa myös yhdennetyn järjestelmän hoidosta ja hallinnosta, asetuksia koskevien muutosten järjestämisestä ja ohjauksen antamisesta jäsenvaltioille. Koska linja on keskittynyt tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn osalta jäsenvaltioiden suoritusten arviointiin, politiikan määrittelyä ja jäsenvaltioiden ohjaamista koskeviin tehtäviin olisi kiinnitettävä enemmän huomiota. Lisäksi yhdennettyä järjestelmää koskevat asetukset ovat monimutkaisia ja niitä muutetaan usein. Komission antamista tulkinnoista huolimatta tulkinnat vaihtelevat edelleen jäsenvaltioissa ja saman jäsenvaltion eri alueilla, mikä johtaa Euroopan unionin viljelijöiden eriarvoiseen kohteluun. Komission on pyrittävä ohjaamaan jäsenvaltioita enemmän varmistaakseen, että asetukset käsitetään oikein ja että niitä sovelletaan moitteettomasti ja yhdenmukaisesti koko Euroopan unionin alueella (ks. kohdat 43-45). 77. Nautojen tunnistamista ja rekisteröintiä koskevien uusien asetusten ja varsinkin tietokantojen hyväksymisen osalta terveyden ja kuluttaja-asioiden pääosaston ja maatalouden pääosaston välinen koordinointi oli yleisesti ottaen puutteellista vuonna 1999. Lisäksi tietokantojen hyväksymismenettely oli riittämätöntä ja valvontaohjelma hyväksyttyjen tietokantojen säilymisestä täysin toimintakuntoisina ja hyväksymisedellytysten mukaisina puuttui (ks. kohta 42). 78. Yhteisön asetuksissa on useita poikkeamia. Yhtenä pinta-alatuen saamisen tärkeimpinä edellytyksinä olevaa maan käyttöä 31. joulukuuta 1991 on erittäin kallista valvoa (kohta 48). Niin ikään eri asetusten kesken on havaittu epäjohdonmukaisuuksia (kohdat 49-51). 79. Seuraamuksiin liittyvät yhteisön säännökset eivät olleet riittävän täsmällisiä vuonna 1998, varsinkaan pinta-alatuen (kohta 52) ja tahallisten väärien ilmoitusten havaitsemisen ja valvonnan (kohta 53) osalta. 80. Jäsenvaltioiden toimittamien tietojen kattavuutta ja laatua on tarpeen parantaa. Komission olisi jatkettava pyrkimyksiään parantaa ja arvioida näitä tietoja yhdennetyn järjestelmän täytäntöönpanon hallinnoimiseksi jäsenvaltioissa, varsinkin eläinten tukijärjestelmien osalta. Jäsenvaltiot toimittavat tarvittavat tiedot komissiolle usein hitaasti (ks. kohdat 54-60). Komission on yksilöitävä todella tarvitsemansa tiedot ja annettava jäsenvaltioille asiaa koskevaa selkeää ohjausta ja tarvittaessa annettava siitä säädös. Olisi varsinkin pyrittävä sen varmistamiseen, että jäsenvaltioiden toimittamat tiedot hallinnollisten ja paikalla toimitettavien tarkastusten tuloksista ovat yhdenmukaisia ja täydellisiä. Nykyiset rajoitukset heikentävät komission mahdollisuuksia hallinnoida tehokkaasti yhdennetyn järjestelmän täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa. Suositukset 81. Tilintarkastustuomioistuin antaa seuraavat suositukset: a) Yhdennettyyn järjestelmään liittyvien eri toimenpiteiden hallintoa koskevia sääntöjä olisi yksinkertaistettava, yhdenmukaistettava ja muotoiltava täsmällisemmin ja epäjohdonmukaisuudet ja poikkeamat olisi poistettava. b) Olisi laadittava yhdennetyn järjestelmän tulkintaa ja menettelyitä koskeva käsikirja, jota olisi päivitettävä säännöllisesti, ja se olisi annettava jäsenvaltioille. Tässä käsikirjassa olisi oltava tuen laskemiseksi esimerkkejä, joissa selitetään monimutkaisten tapausten käsittely. c) Kaikkien yhteisön tukea saavien viljelijöiden kaikki viljelylohkot olisi lisättävä viljelylohkoja koskevaan tietokantaan tehokkaan valvonnan suorittamiseksi sen varmistamiseksi, että useampia tukia ei makseta samalle viljelylohkolle. d) Kaikki eläimet, joilla ei ole uusien tietokantojen mukaista tunnistenumeroa, olisi merkittävä uudelleen; tämä on välttämätön edellytys tehokkaan ristiintarkastuksen tekemiselle. e) Komission olisi parannettava kykyään arvioida järjestelmällisesti yhdennetyn järjestelmän täytäntöönpanoa, ja sen tulisi erityisesti saada varmuus siitä, että jäsenvaltioilta saadaan relevanttia ja luotettavaa tietoa ja että sitä käytetään, ja laatimalla säännöllisesti kertomuksia tapahtuneesta kehityksestä. f) Komission olisi harkittava, olisiko sen aiheellista vaatia jäsenvaltioita toimittamaan luotettavia taloudellisia tietoja seuraamuksista yhdennetyn järjestelmän kustannus-hyötyanalyysien tekemiseksi. g) Kaikkien yhdennetyn järjestelmän hoitoon ja hallintoon osallistuvien komission yksiköiden vastuualueet olisi määriteltävä selkeästi. h) Komission olisi päätettävä tarkastettavien menettelyiden ja ohjelmien osalta, ovatko hyväksytyt tietokannat täysin toimintakuntoisia ja täyttävätkö ne hyväksynnän edellytykset. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 6. ja 7. kesäkuuta 2001pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Jan O. Karlsson presidentti (1) Tukikelpoisen alueen ja tukikelpoisten eläinten määrittelemiseksi on annettu yksityiskohtaiset säännöt. Saadakseen tukea maan on täytynyt olla kylvettynä viljelykasveille vuonna 1991. Eläimistä maksettaviin tukiin sovelletaan erilaisia kiintiöitä, ja myös tukikelpoisten rehualojen maksuille on rajoituksia. (2) Suoria tukia maksettiin naudanliha-alalla jo ennen vuotta 1992. Uudistuksen myötä nämä tuet yli kolminkertaistuivat 12 jäsenvaltion EU:ssa vuosina 1992-1996. (3) Neuvoston asetus (ETY) N:o 3508/92, annettu 27 päivänä marraskuuta 1992 (EYVL L 355, 5.12.1992, s. 1.). Soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt annettiin komission asetuksella (ETY) N:o 3887/92 (EYVL L 391, 31.12.1992, s. 36). (4) Lähde: Pinta-alatuki - Komission PO VI:n tiedot vuodelta 1998; Eläinpalkkiot - Komission PO VI:n puutteelliset tiedot vuodelta 1998, joissa arvio perustuu vuoden 1994 tietoihin (komission yksiköltä ei ole saatavissa päivitettyjä tietoja). (5) Määräaika oli aluksi 1. tammikuuta 1996. Uusi määräaika annettiin neuvoston asetuksella (EY) N:o 2466/96, annettu 17 päivänä joulukuuta 1996 (EYVL L 335, 24.12.1996, s. 1). (6) Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1593/2000, annettu 17 päivänä heinäkuuta 2000 (EYVL L 182, 21.7.2000, s. 4) asetuksen (ETY) N:o 3508/92 muuttamisesta, säädetään, että pinta-aloihin (kuten pellava ja hamppu, ympäristö, metsätalous) ja tuotantotukiin (kuten tupakka, oliiviöljy, puuvilla, viini, tomaatit ja sitrushedelmät) perustuvien tukien järjestelmien on oltava yhdennetyn järjestelmän mukaisia. (7) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996, 3. ja 4. luku (EYVL C 348, 18.11.1997). (8) Tarkastuskäyntejä tehtiin liittovaltion maatalousministeriöön ja Niedersachsenin ja Baijerin osavaltioihin. (9) Tarkastuskäyntejä tehtiin keskushallintoelimiin ja Katalonian ja Navarran itsehallintoalueille. (10) Tarkastuskäyntejä tehtiin keskushallintoelimiin ja aluehallintoelimiin Bouches-du-Rhônen, Haute-Corsen ja Landesin departementeissa. (11) Yhdistyneessä kuningaskunnassa käyntejä tehtiin keskushallintoelimiin ja Skotlantiin ja Walesiin. (12) Neuvoston asetus (ETY) N:o 3508/92, 2 artikla. (13) Neuvoston asetus (ETY) N:o 3508/92, 3 artikla. (14) Neuvosto päätti hiljattain, että kaikilla jäsenvaltioilla on oltava maantieteellinen tietojärjestelmä vuodesta 2005 alkaen. Tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevasta yhdennetystä hallinto- ja valvontajärjestelmästä annetun asetuksen (ETY) N:o 3508/92 muuttamisesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1593/2000 (4 artiklan) mukaan viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä on luotava käyttäen hyväksi tietokoneistettua maantieteellistä tietojärjestelmätekniikkaa, johon on toivottavaa sisällyttää ilmaortokuvaus tai satelliittiortokuvaus ja joka sisältää tasalaatuisen standardin, joka takaa vähintään mittakaavaltaan 1:10000 karttoja vastaavan tarkkuuden. (15) Neuvoston direktiivi 92/102/ETY, annettu 27 päivänä marraskuuta 1992, eläinten tunnistamisesta ja rekisteröinnistä (EYVL L 355, 5.12.1992, s. 32). (16) Neuvoston asetus (EY) N:o 820/97, annettu 21 päivänä huhtikuuta 1997 (EYVL L 117, 7.5.1997, s. 1). Tämä asetus koskee yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään suoraan sovellettavia säännöksiä sekä naudanlihan ja naudanlihatuotteiden merkitsemistä. (17) Korvamerkit on kiinnitettävä kumpaankin korvaan kaikkien tilalla olevien 1. tammikuuta 1998 syntyneiden tai mainitun päivän jälkeen yhteisön sisäiseen kauppaan tarkoitettujen eläinten tunnistamiseksi. (18) Tietokonepohjaisen tietokannan on tarkoitus olla kokonaan käytössä 31. joulukuuta 1999 mennessä. Kun tietokanta on saatu toimintakuntoon, tilojen on ilmoitettava toimivaltaiselle viranomaiselle kaikista eläinten liikkeistä, syntymästä ja kuolemasta. Neuvoston direktiivi 97/12/EY, annettu 17 päivänä maaliskuuta 1997 (EYVL L 109, 25.4.1997, s. 1) koskee yhteisön sisäisen kaupan eläinlääkintätoimenpiteitä, mutta siinä eritellään myös asetuksessa (EY) N:o 820/97 säädetyn tietokonepohjaisen tietokannan vaatimukset. Direktiivin 14 artiklassa mainitaan tiedot, joiden olisi oltava saatavilla tietokonejärjestelmästä. Näitä ovat tunnistuskoodi, syntymäaika, sukupuoli, rotu tai turkin väri, emän tunnistuskoodi, syntymätilan rekisteröintinumero, kaikkien sellaisten tilojen rekisteröintinumerot, joissa eläintä on pidetty, ja jokaisen siirron suorittamispäivämäärät, kuolin- tai teurastuspäivämäärä. Jos näitä vaatimuksia noudatetaan, tietokannasta voi saada selville kunkin nautaeläimen täydelliset tiedot. (19) Erityiskertomus nro 19/1998 yhteisön rahoituksesta toimille, joita on toteutettu BSE-taudin aiheuttaman kriisin vuoksi, sekä komission vastaukset (EYVL C 383, 9.12.1998). (20) Komission asetus (EY) N:o 2630/97, annettu 29 päivänä joulukuuta 1997 (EYVL L 354, 30.12.1997, s. 23). Riskianalyysissä on otettava huomioon tilan eläinten lukumäärä, kansanterveyttä ja eläinten terveyttä koskevat näkökohdat sekä tautien aikaisempi esiintyminen tai puhkeaminen, vuosittain ilmoitetun ja/tai tilalle maksetun nautaeläinpalkkion määrä verrattuna edellisinä vuosina maksettuihin määriin, merkittävät muutokset verrattuna edellisien vuosien tilanteisiin ja edellisinä vuosina tehtyjen tarkastusten tulokset (erityisesti karjarekisterien ja passien asianmukainen ylläpitäminen). (21) Komission asetus (EY) N:o 494/98, annettu 27 päivänä helmikuuta 1998 (EYVL L 60, 28.2.1998) neuvoston asetuksen (EY) N:o 820/97 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä nautaeläinten tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmän hallinnollisten vähimmäisseuraamusten osalta. (22) Vaikka viljelijällä ei olisikaan peltokasveja, tämän on ilmoitettava, että rehualat ovat oikeutettuja eläimistä maksettavaan tukeen (poikkeussääntöjä sovelletaan ainoastaan pieniin maatiloihin). (23) Neuvoston asetus (ETY) N:o 1765/92, annettu 30 päivänä kesäkuuta 1992, tukijärjestelmästä tiettyjen peltokasvien viljelijöille, 9 artiklan ensimmäinen kohta. (24) Esimerkiksi viljelijän peltokasvien viljelyyn ilmoittama maa, jonka tarkastuksessa havaittiin olevan pysyvää rehualaa, tai jopa rakennusmaata tai järveä, ei voi saada tukea tulevaisuudessa, ja siksi se olisi sisällytettävä tietokantaan, jonka perusteella voidaan tehdä tehokas ristiintarkastus tulevia tukihakemuksia varten. (25) Asetuksen (EY) N:o 3887/92 6 artiklan 3 kohdan a alakohdan (sovelletaan 1. tammikuuta 2000 alkaen) mukaan jäsenvaltiot voivat päättää vähentää tarkastusten määrää 10 prosentista 5 prosenttiin, jos tietokonepohjaiset tietokannat ovat olleet täysin toimintakunnossa vähintään vuoden asetuksen (EY) N:o 820/97 5 artiklan mukaisesti. (26) Riskianalyysissa olisi otettava huomioon kyseisen tuen määrä, viljelylohkojen tai eläinten lukumäärä, muutokset aikaisempaan vuoteen nähden, aikaisempien tarkastusten löydökset, muut jäsenvaltion määrittelemät tekijät ja asetuksen (EY) N:o 820/97 rikkomukset (nautaeläinten osalta). (27) Viljelylohkojen tarkastusten otos olisi määriteltävä jäsenvaltion asettamien sallittujen mittauspoikkeamien mukaisesti ja niiden tukikelpoisuus olisi tarkastettava. Ennen vuotta 1999 nautaeläimien osalta ei ollut asiakirjaa, jossa olisi selitetty tehtävien tarkastusten soveltamisala. Komission täytäntöönpanoasetusta täydennettiin vuodesta 1999. Näin ollen karjan tukihakemuksia koskeviin paikalla toimitettaviin tarkastuksiin olisi sisällyttävä tilalla olevien eläinten kokonaismäärän tarkastus, rekisterin tarkastus sen varmistamiseksi, että kaikki 12 kuukautta ennen paikalla toimitettavaa tarkastusta jätetyissä hakemuksissa ilmoitetut eläimet ovat olleet tilalla koko niiden pitoajan, rekisterin otantatarkastus tositteiden, kuten laskujen, eläinlääkärintodistusten, jne. perusteella, kaikkien nautaeläinten tarkastus ja niiden tunnistaminen korvamerkkien, passien ja rekisterin perusteella. (28) Komission asetus (EY) N:o 1678/98, annettu 29 päivänä heinäkuuta 1998 (EYVL L 212, 30.7.1998, s. 23). (29) Komission valmisteluasiakirja, asiak. VI/629/98. (30) Tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaava linja tulkitsee yhdennettyä järjestelmää koskevia asetuksia. Markkinajärjestelyistä vastaavat linjat tulkitsevat erityisiä eläimistä maksettavaa tukea ja pinta-alatukea koskevia järjestelmiä. Useimpien tulkintapyyntöjen perusteella asetuksiin tulee muutoksia. Maatalouden pääosaston linjan B 1. yksikkö pitää rekisteriä näistä tulkinnoista. Hiljattain annetut tulkinnat ryhmitellään säännöllisin väliajoin yhteen ja toimitetaan kaikille jäsenvaltioille yhdennetystä järjestelmästä vastaavan asiantuntijaryhmän kokouksissa ja EMOTR-komiteassa. (31) Komission asetuksen (ETY) N:o 3887/92 18 artikla. (32) Komission asetuksen (ETY) N:o 3886/92 (sellaisena kuin se on muutettu) liite V. (33) Komission asetuksen (EY) N:o 658/96 liite VIII (EYVL L 91, 12.4.1996, s. 46). (34) Asetuksen (ETY) N:o 3887/92, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna asetuksella (EY) N:o 2801/1999, 17 artikla. (35) Komission asetus (EY) N:o 1663/95, annettu 7 päivänä heinäkuuta 1995, neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta (EYVL L 158, 8.7.1995, s. 6). (36) Komission asetus (EY) N:o 2630/97, annettu 29 päivänä joulukuuta 1997, yksityiskohtaisista säännöistä neuvoston asetuksen (EY) N:o 820/97 täytäntöönpanemiseksi tarkastusten vähimmäistason osalta tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmän puitteissa (EYVL L 354, 30.12.1997, s. 23). Asetuksen 5 artiklassa jäsenvaltioiden edellytetään toimittavan komissiolle vuosikertomuksen. Terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto vastaanottaa nämä kertomukset. (37) Erityiskertomus nro 22/2000 uudistettua tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä koskevasta arvioinnista (EYVL C 69, 2.3.2001). (38) Muiden jäsenvaltioiden (Belgia, Tanska, Luxemburg, Alankomaat, Itävalta, Suomi, Ruotsi ja Pohjois-Irlanti Yhdistyneessä kuningaskunnassa) nautaeläimiä koskevan kansallisen tietokannan toiminnallinen laatu on tunnustettu. (39) Luxemburgissa, jossa nautojen tunnistamista ja rekisteröintiä koskeva tietokanta hyväksyttiin täysin toimintakuntoiseksi 19. toukokuuta 1999, tarkastajat totesivat, että tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaava linja ei ollut varma siitä, että tietokanta täyttää hyväksymisen edellytykset toukokuussa 2000 tehdyn käynnin perusteella. (40) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1999, kohdat 2.36 ja 2.37 (EYVL C 342, 1.12.2000). (41) Asiakirja VI/8388/94 rev. 6, 17.12.1999. (42) Komissio on antanut jäsenvaltioille useita suuntaviivoja siitä, mitä tarkoitetaan ilmeisellä virheellä. Vuoden 1998 tukihakemuksiin sovellettiin viiteasiakirjaa VI/646/96, 27.2.1996, ja se sisältää sellaiset tapaukset, kuten puutteellinen tieto, yhteenlaskuvirheet, samassa hakemuksessa kahdesti mainittu viljelylohko ja tunnistenumeroiden vaihtuminen. (43) Komission asetuksen (ETY) N:o 3887/92 (sellaisena kuin se on muutettuna) 6 artiklan 7 kohdassa säädetään, että viljelylohkon kokonaispinta-ala voidaan ottaa huomioon, jos sitä käytetään kokonaisuudessaan jäsenvaltion tai kyseisen alueen tavanomaisten sääntöjen mukaisesti, ja että muutoin otetaan huomioon tosiasiallisesti käytössä oleva pinta-ala. (44) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1999, kohdat 2.36 ja 2.37 (EYVL C 342, 1.12.2000). (45) Komission asetus (EY) N:o 2721/2000, annettu 13 päivänä joulukuuta 2000 (EYVL L 314, 14.12.2000, s. 8), asetuksen (ETY) N:o 3887/92 6 artiklan 7 kohdan muuttamisesta. (46) Tuomioistuimen tuomio asiassa C-372/98, 12 päivänä lokakuuta 2000, jossa tutkittiin, onko Yhdistynyt kuningaskunta tulkinnut liian rajoittavasti asetuksen (EY) N:o 762/94 2 artiklan vaatimusta, jonka mukaan tuen saamiseksi pellonpoistoon, viljellyn sadon on täytynyt olla istutettu edeltävänä markkinointivuonna. Yhdistynyt kuningaskunta tulkitsi asian siten, että nurmisäilörehu ei ole oikeutettu tukeen, kun taas muut jäsenvaltiot ja komissio tulkitsivat tällaisen viljelymaan olevan oikeutettu tukeen. (47) Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1765/92 9 artikla. (48) Komission asetuksen (EY) N:o 762/94, annettu 6 päivänä huhtikuuta 1994, neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1765/92 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä pellonpoiston osalta, 3 artiklan 4 kohdan ensimmäinen luetelmakohta (EYVL L 90, 7.4.1994, s. 8). (49) Komission asetus (EY) N:o 1981/98, annettu 17 päivänä syyskuuta 1998, jolla muutetaan asetusta (EY) N:o 762/94 (EYVL L 256, 18.9.1998, s. 8). (50) Komission asetus (EY) N:o 2490/98, annettu 18 päivänä marraskuuta 1998, jolla muutetaan asetusta (EY) N:o 1981/98 (EYVL L 309, 19.11.1998, s. 27). (51) Agenda 2000:ta edeltävät uudistukset: neuvoston asetuksen (ETY) N:o 805/68 naudanliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä (sellaisena kuin se on muutettuna), annettu 27 päivänä kesäkuuta 1968, 4 artiklan d kohta (EYVL L 148, 28.6.1968, s. 24). Agenda 2000:n jälkeiset uudistukset: neuvoston asetuksen (EY) N:o 1254/1999 naudanliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä, annettu 17 päivänä toukokuuta 1999, 6 artikla (EYVL L 160, 26.6.1999, s. 21). (52) Komission asetus (EY) N:o 2801/1999, annettu 21 päivänä joulukuuta 1999 (EYVL L 340, 31.12.1999, s. 29). (53) Komission asetuksen (EY) N:o 2801/1999, annettu 21 päivänä joulukuuta 1999, 17 artikla (EYVL L 340, 31.12.1999, s. 29). (54) Komission asetuksen (EY) N:o 2801/1999, annettu 21 päivänä joulukuuta 1999, 17 artikla (EYVL L 340, 31.12.1999, s. 29). (55) Esimerkiksi Ranskan varmentamisesta vastaavien asianomaisten elinten antamissa kertomuksissa vuodelta 1998 on merkittävää tietoa yhdennettyyn järjestelmään liittyvien järjestelmien toiminnasta, kun taas Yhdistyneen kuningaskunnan kertomuksissa tästä on suhteellisen vähän tietoa. (56) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1998, kohta 2.92 (EYVL C 349, 3.12.1999). (57) Erityiskertomus nro 22/2000 uudistettua tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä koskevasta arvioinnista (EYVL C 69, 2001, 2.3.2001). (58) Tässä yhteydessä vakavalla virheellä tarkoitetaan ilmoitusta, jossa alue on enemmän kuin 20 prosenttia suurempi kuin todellisuudessa, minkä vuoksi koko alue jätetään tuen ulkopuolelle. (59) Komission terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto valmisteli heinäkuussa 2000 asetusta tämän vuosikertomuksen rakennetta koskevien yksityiskohtaisten ohjeiden toimittamisesta jäsenvaltioille. (60) Erityiskertomus nro 22/2000 uudistettua tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä koskevasta arvioinnista (EYVL C 69, 2.3.2001). (61) Kertomus yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän täytäntöönpanon tilanteesta jäsenvaltioissa, asiak. VI/6467/98, 6. heinäkuuta 1998. (62) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996, kohta 3.73 (EYVL C 348, 18.11.1997). (63) Komission asetus (EY) N:o 2316/1999 (EYVL L 280, 30.10.1999, s. 43). (64) Neuvoston asetus (ETY) N:o 3508/92, 1 artikla. (65) Komission asetus (ETY) N:o 3887/92, 17 artikla, viimeinen kohta. (66) Tällaisen urospuolisten nautaeläinten ja emolehmien palkkioiden maksamisen ristiintarkastuksen puuttuessa on vaarana, että tukea maksetaan kahdesti samasta eläimestä riippumatta siitä, että palkkioita maksetaan eri sukupuolta olevista eläimistä. Tällaista kaksinkertaista maksamista tapahtui Portugalissa. (67) Komission Comext-tietokanta ja Eurostatin lihan kuukausitilastot (11-2000). (68) Komission asetus (ETY) N:o 3887/92, 15 artikla. Liite SÄÄNNÖT SEURAAMUSTEN SOVELTAMISESTA VUONNA 1998 HAKEMUKSEN JÄTTÄMISEN MYÖHÄSTYMINEN (8 artikla) Hakemuksen jättämisen viivästymisen vuoksi tukea vähennetään 1 % työpäivää kohti (tukea ei myönnetä lainkaan, jos hakemus myöhästyy enemmän kuin 25 päivää). Pinta-alatuen tekemistä koskevasta velvollisuudesta vapautetaan tuottajat, joiden hakemus koskee ainoastaan nautaeläimiä, jotka on vapautettu eläintiheyttä koskevasta vaatimuksesta ja joiden hakemus ei koske laajaperäistämispalkkiota (pienet tuottajat) tai ainoastaan uuhi- ja vuohipalkkiota tai kausiporrastuspalkkiota. PINTA-ALATUKI (9 artikla) Jos todetaan, että tosiasiallisesti määritetty pinta-ala on suurempi kuin pinta-alatukihakemuksessa ilmoitettu pinta-ala, tuen määrän laskemisessa otetaan huomioon ilmoitettu pinta-ala. Jos todetaan, että pinta-alatukihakemuksessa ilmoitettu pinta-ala on suurempi kuin määritetty pinta-ala, tuen määrä lasketaan tarkastuksessa tosiasiallisesti määritetyn pinta-alan perusteella. Ylivoimaista estettä lukuun ottamatta, tosiasiallisesti määritetystä pinta-alasta vähennetään kuitenkin todettu ylitys kaksinkertaisena, jos se on enemmän kuin 3 % tai kaksi hehtaaria, mutta enintään 20 % määritetystä pinta-alasta. Jos todettu ylitys on enemmän kuin 20 % määritetystä pinta-alasta, pinta-alaperusteista tukea ei myönnetä. Kuitenkin, jos kysymyksessä on tahallisesti tai vakavan laiminlyönnin johdosta tehty väärä ilmoitus: - asianomainen tuottaja menettää oikeutensa kyseisen tukijärjestelmän etuihin kuluvana kalenterivuonna, ja - jos väärä ilmoitus on tehty tahallisesti, tuottajalla ei ole oikeutta yhdennettyyn järjestelmään suoraan kuuluvien tukijärjestelmien etuihin seuraavana kalenterivuonna sellaisen pinta-alan osalta, joka on saman suuruinen kuin pinta-ala, jota koskeva tukihakemus on hylätty. Tässä artiklassa 'määritetyllä alalla' tarkoitetaan alaa, jonka osalta kaikkia säädettyjä edellytyksiä on noudatettu. Huomioon otetaan ainoastaan ja erikseen ne rehualat, pellonpoistoalat ja eri peltokasvien viljelyalat, joihin sovelletaan eri tukien määrää. Huomautus: Asetuksessa ei ilmoiteta, mitä pidetään vakavana laiminlyöntinä ja vääränä ilmoituksena. Vastaava päätös perustuu sen vuoksi kyseisten hallinnonalojen tekemään kansallisten sääntöjen mukaiseen arviointiin. ELÄIMET (10 artikla) Jos sovelletaan tuottajakohtaista enimmäismäärää, tukihakemuksissa ilmoitettava eläinten määrä on rajoitettava kyseiselle tuottajalle vahvistetun enimmäismäärän suuruiseksi. Jos todetaan, että tukihakemuksessa ilmoitettu eläinten määrä on suurempi kuin tarkastuksessa todettu eläinten määrä, tuen määrä on laskettava todettujen eläinten määrän perusteella. Ylivoimaista estettä lukuun ottamatta ja luonnollisten olosuhteiden vuoksi kuolleiden eläinten määrän vähentämisen jälkeen tuen kertasummasta vähennetään kuitenkin: a) enintään 20 eläintä koskevan tukihakemuksen osalta: - todettua ylitystä vastaava osuus, jos kyseinen ylitys on enintään kaksi eläintä, - todettua ylitystä vastaava osuus kaksinkertaisena, jos kyseinen ylitys on enemmän kuin kaksi ja enintään neljä eläintä. Jos ylitys on enemmän kuin neljä eläintä, tukea ei myönnetä. b) muissa tapauksissa: - todettua ylitystä vastaava osuus, jos kyseinen ylitys on enintään 5 %, - todettua ylitystä vastaava osuus kaksinkertaisena, jos kyseinen ylitys on enemmän kuin 5 % mutta enintään 20 %. Jos todettu ylitys on suurempi kuin 20 %, tukea ei myönnetä. Edellä a kohdassa tarkoitetut osuudet on laskettava hakemuksessa ilmoitetun määrän perusteella ja b kohdassa tarkoitetut osuudet määritetyn määrän perusteella. Kuitenkin, jos on kyse tahallisesta tai vakavan laiminlyönnin vuoksi tehdystä väärästä ilmoituksesta: - asianomainen tuottaja menettää oikeutensa kyseisen tukijärjestelmän etuihin kuluvana kalenterivuonna, ja - jos ilmoitus on tehty tahallisesti väärin, tuottajalla ei ole oikeutta saman tukijärjestelmän etuihin seuraavana kalenterivuonna. Huomautus: Asetuksessa ei ilmoiteta, mitä pidetään vakavana laiminlyöntinä ja vääränä ilmoituksena. Vastaava päätös perustuu sen vuoksi kyseisten hallinnonalojen tekemään kansallisten sääntöjen mukaiseen arviointiin. Lähde: Komission asetus (ETY) N:o 3887/92 muutettuna. Komission vastaukset TIIVISTELMÄ I. Yhteisön maataloustuen hallinnointia muutettiin käänteentekevällä tavalla vuonna 1992 toteutetun yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen yhteydessä, kun hintatakuusta siirryttiin viljelijöille maksettaviin suoriin tukiin. Tämä lisäsi edunsaajien määrää, mutta myös väärinkäytösten ja petosten mahdollisuutta, ja siksi uudistukseen sisällytettiin myös säännöksiä, jotka velvoittavat kunkin jäsenvaltion ottamaan käyttöön suoriin tukiin sovellettavan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän. Yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän tavoitteena on kattaa kaikki yksittäisten tuottajien tukihakemukset ja lisätä näin tukihakemusten käsittelyn ja maksujen valvonnan tehokkuutta. Yhdennetyssä hallinto- ja valvontajärjestelmässä jäsenvaltioiden on otettava käyttöön ATK-pohjaisia tietokantoja, jotka mahdollistavat tiloihin kohdistuvat sähköiset ristiintarkastukset ja paikalla tehtävät tarkastukset. Tällaisten tarkastusten toteuttamiseksi on täytynyt laatia myös uusi järjestelmä peltolohkojen tunnistamiseksi ja eläinten tunnistamiseksi ja rekisteröimiseksi sekä yksityiskohtaisten tietojen keräämiseksi tuensaajan kaikista tukihakemuksista. Pinta-alojen kartoittamiseksi ja maankäytön valvomiseksi käytetään ilmakuvia ja satelliittivalvontaa. Tarkastushavaintojen ja asiantuntijoiden kokousten perusteella voidaan todeta, että yhdennetty järjestelmä on osoittautunut erinomaiseksi välineeksi luotettavan tiedon keräämiseksi kentältä ja tukihakemuksia koskevien tarkastusten toteuttamiseksi. IV. Komissio laati sääntelykehyksen yhdennetyn järjestelmän mukaisten menojen suorittamiselle ja antoi jäsenvaltioille ohjeita ja neuvoja järjestelmiensä käyttämisestä ja seurasi sen jälkeen tiiviisti työn toteuttamista. Tällä tavoin voitiin tunnistaa mahdolliset puutteet järjestelmän toiminnassa, ja jäsenvaltiot saattoivat ryhtyä tarvittaviin toimiin havaittujen puutteiden korjaamiseksi. Mikäli jäsenvaltion käyttöön ottama yhdennetty järjestelmä osoittautuu riittämättömäksi, komissio jättää tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä kyseessä olevat menot kokonaan tai osittain yhteisörahoituksen ulkopuolelle. Yhdennettyä järjestelmää koskeva toimivalta kuuluu maatalouden pääosaston linjalle A. I (maatalousmenojen tarkastaminen), joka toimii tiiviissä yhteistyössä kyseisen pääosaston oikeudellisia asioita ja markkinoita käsittelevien yksiköiden sekä terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston kanssa. V. Markkinasääntelyn monitahoisuus vain korostaa yhdennetyn järjestelmän merkitystä valvonnan yhdenmukaistamisessa. Komissio myöntää, että järjestelmien täytäntöönpano ei aina ole ollut täysin riittävää, mutta on myös otettava huomioon jäsenvaltioiden käytänteiden, perinteiden ja voimassa olevien hallinnollisten ja oikeudellisten järjestelmien eroavuudet. On myös muistettava, että jäsenvaltiot voivat päättää soveltaa oikeudellisia vähimmäisvaatimuksia tiukempia vaatimuksia. Tietyt erot jäsenvaltioiden käytänteissä ovat siksi väistämättömiä. Monet tilintarkastustuomioistuimen mainitsemista muutoksista ovat vähäisiä, ja suurin osa niistä tehtiin markkinoiden hallintaan liittyvistä syistä. VI. On totta, että eräät jäsenvaltiot eivät aina ole toimittaneet kaikkia tietoja asianmukaisella tavalla ja määräajassa. Komissio on peltokasvien ja eläinpalkkioiden osalta jo täsmentänyt tarvitsemansa tiedot ja antanut jäsenvaltioille asiasta selkeät ohjeet. Eläinpalkkioita koskevien tietojen toimittamisessa tehtiin merkittäviä parannuksia jo vuoden 2000 puolivälissä. Vuodesta 2000 alkaen sääntelyssä edellytetään myös tilastotietojen toimittamista täsmällisesti. VII. Tilintarkastustuomioistuin kuvaa yleisluontoisesti eräissä jäsenvaltioissa todettuja keskeisimpiä valvonnan puutteita. Komissio on samaa mieltä siitä, että niissäkin jäsenvaltioissa, joissa yhdennetty järjestelmä on pantu täytäntöön, puutteita silti ilmenee, ja ne otetaan asianmukaisesti huomioon tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä. VIII. Komissio ottaa huomioon tilintarkastustuomioistuimen hallintoa ja sääntöjen yksinkertaistamista koskevat suositukset, mutta haluaa kuitenkin mainita, että useimmissa tapauksissa tilanteen parantamiseksi on jo ryhdytty asianmukaisiin toimiin. Tässä yhteydessä erityisen tärkeää on käynnissä oleva yhdennettyä järjestelmää koskevan lainsäädännön tarkistaminen, jossa otetaan huomioon vuodesta 2000 toteutetun yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen jälkeen saatu kokemus. YHDENNETYN JÄRJESTELMÄN RAKENNE Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä 15. Tilintarkastustuomioistuin kuvaa jäsenvaltioissa käyttöön otettuja erilaisia järjestelmiä. Jäsenvaltioilla on erilaiset käytänteet, perinteet ja oikeudelliset ja hallinnolliset järjestelmät, mikä luonnollisestikin näkyy tilintarkastustuomioistuimen kuvailemissa erilaisissa toimintatavoissa. Vaikka komissio myöntääkin, ettei järjestelmien täytäntöönpano ole aina täysin moitteetonta, jäsenvaltioiden olemassa olevien järjestelmien eroavuudet on hyväksyttävä ja otettava huomioon tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä tehtävässä arvioinnissa. Juuri tällainen lähestymistapa on mahdollistanut laadunvalvontavälineen nopean käyttöönoton. Jäsenvaltiot voivat päättää soveltaa oikeudellisia vähimmäisvaatimuksia tiukempia vaatimuksia, minkä vuoksi jäsenvaltioiden käytänteissä on todennäköisesti vastaisuudessakin eroja. Yhdennetty valvontajärjestelmä Seuraamukset 32. Naudanlihapalkkiojärjestelmissä sovellettavia seuraamuksia koskevia sääntöjä muutettiin ja selkeytettiin merkittävästi asetukseen (EY) N:o 1678/98 tehdyillä muutoksilla, jotka tulivat voimaan 1 päivänä tammikuuta 1999. Niillä pyrittiin erityisesti ottamaan huomioon neuvoston asetuksella (EY) N:o 820/97 käyttöön otettuun nautaeläinten tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmään tehdyt muutokset. KOMISSION ROOLI Komission ohjaus ja lainsäädäntöä koskevat seikat 38. Yhdennettyä hallinto- ja valvontajärjestelmää koskevien asetusten (ETY) N:o 3508/92 ja (ETY) N:o 3887/92 muuttamisesta annettujen asetusten lukumäärä vaikuttaa kieltämättä suurelta. Monet etenkin asetukseen (ETY) N:o 3508/92 tehdyistä muutoksista ovat kuitenkin hyvin pieniä, ja koska markkinasääntöihin on politiikan mukaisesti tehty säännöllisesti muutoksia, myös valvontasääntöjä on täytynyt mukauttaa markkinajärjestelyjen vaatimuksiin. Tietojen toimittaminen hallintoviranomaisille 39. Jäsenvaltiot eivät ole aina toimittaneet tietoja asianmukaisella tavalla tai määräajassa, mikä on haitannut tarkastuskäyntien suunnittelua. Saadut tiedot otetaan kuitenkin huomioon tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä sovellettavassa riskianalyysissä sekä vuosisuunnitelmissa. a) On myös syytä mainita, että jäsenvaltioiden markkinajärjestelyjen täytäntöönpanon osalta komissiolle toimittamat tiedot (esim. tarkastajille ja tuottajille tarkoitetut ohjeet, vakiomalliset asiakirjat jne.) ovat useimmiten täydellisiä. Nämä tiedot on tarkastettu systemaattisesti. Yhdennetyn järjestelmän arviointi ja täytäntöönpanon voimaan saattaminen 40. Komissio muistuttaa, että tilintarkastustuomioistuin esitti erityiskertomuksessaan nro 22/2000 myönteistä palautetta yhdennetystä järjestelmästä. Tärkeimmät komission tasolla tehdyt havainnot Yleinen organisaatio Maatalouden pääosasto (AGRI) 41. Yhdennettyä järjestelmää koskeva toimivalta kuuluu maatalouden pääosaston linjalle A. I (maatalousmenojen tarkastaminen), joka toimii tiiviissä yhteistyössä kyseisen pääosaston oikeudellisia asioita ja markkinoita käsittelevien yksiköiden sekä terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston kanssa. Terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto (SANCO) 42. a) Tarkastushavaintoja koskevasta pakollisesta tiedonvaihdosta kansallisten eläinlääkintäyksiköiden ja yhdennetystä järjestelmästä vastaavien yksiköiden välillä säädetään lainsäädännössä (ks. vuodesta 1999 sovellettu asetus (EY) N:o 1678/98). Maatalouden pääosasto valvoo tämän yhteistyön tehokkuutta. b) Tilintarkastustuomioistuin kiinnittää huomiota jäsenvaltioiden välisiin eroihin nautojen tunnistamista ja rekisteröintiä koskevien tietokantojen käyttöönoton edistymisessä. Maatalouden ja terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston yksiköt seurasivat ja valvoivat tietokantojen käyttöönottoa kaikissa jäsenvaltioissa vuosina 1999 ja 2000. Havaitut puutteet tai viivästymät on kirjattu myöhempiä toimia varten. Uusi, 17 päivänä heinäkuuta 2000 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1760/2000 ei ole juuri muuttanut tilannetta. Nautaeläinten kansallisen tietokannan käyttökuntoisuuden hyväksymistä koskeva määräaika, 1 päivä tammikuuta 2000, on kuitenkin poistettu. c) Kansallisten tietokantojen käyttökuntoisuuden hyväksymismenettely on ollut tähän asti seuraavanlainen: Terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto tekee jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteellisen tarkastelun jälkeen tarkastuskäynnin, jossa esitellään järjestelmän toimintaa ja käydään yksityiskohtaisia keskusteluja. Kyseinen pääosasto tutkii parhaillaan, mikä olisi paras tapa sisällyttää tietokantojen toimintaa koskevat tarkastukset osaksi yleistä valvontaa. d) Tilintarkastustuomioistuin kiinnittää huomiota siihen, että terveys- ja kuluttaja-asioiden ja maatalouden pääosaston hyväksymät tarkastusten vähimmäisosuudet eroavat toisistaan. Kuitenkin kun kyseessä ovat nautojen tunnistusta ja rekisteröintiä koskevien asetusten mukaiset tarkastukset, 5 prosentin valvontaotanta riittää niissä jäsenvaltioissa, joiden tietokanta on täysin käyttökuntoinen ja mahdollistaa tehokkaat ristiintarkastukset. Maatalouden pääosasto käyttää periaatteessa samaa perustetta. Komission ohjaus ja lainsäädäntöä koskevat seikat Komission ohjaus 43. Tilintarkastustuomioistuimen mielestä komissio on kohdistanut yhdennetyn järjestelmän yleiseen hallinnointiin liian vähän voimavaroja. Nautojen tunnistamisen ja Agenda 2000:n osalta tapahtuneen kehityksen vuoksi asetuksilla (EY) N:o 1678/98 ja (EY) N:o 2801/1999 yhdennettyä järjestelmää koskevaan lainsäädäntöön tehdyt huomattavat muutokset osoittavat selkeästi tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn merkityksen sekä politiikan määrittelyssä että ohjauksessa. Näissä toimissa voidaankin suoraan hyödyntää kyseisen menettelyn kautta saatuja tarkkoja ja ajantasaisia tietoja kansallisesta täytäntöönpanosta. Kaikki jäsenvaltiot ovat näiden merkittävien muutosten vuoksi tarvinneet komission tulkintoja ja ohjausta, jotka on annettu tiedoksi myös tilintarkastustuomioistuimelle. Lisäksi jäsenvaltioille lähetetyissä tarkastushavaintoja koskevissa kirjeissä annetaan laajakantoisia suosituksia sekä sääntelyn noudattamisen että käytännön valvonnan osalta. 44. a) Komissio pyysi kaikilta jäsenvaltioilta tietoja sallituista poikkeamista kunkin vuonna 2000 käytetyn menetelmän osalta. Näiden tietojen perusteella voidaan päätellä, että kaikki jäsenvaltiot soveltavat teknisiä poikkeamia viljelylohkojen tasolla ja että jäsenvaltiot ovat mukauttaneet suurimpia sallimiaan poikkeamia komission suositusten mukaisiksi. b) "Ilmeisen virheen" käsitettä tarkastellaan tilintarkastustuomioistuimelle jo toimitetussa valmisteluasiakirjassa. Tekniikan kehityksen huomioon ottamiseksi parhaillaan laaditaan entistäkin yhdenmukaisempaa lähestymistapaa. c) Komission asetuksessa (ETY) N:o 3887/92 sekä neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1258/1999 asetetaan jäsenvaltioille selkeät velvoitteet periä takaisin aiheettomasti maksetut määrät. Tämä koskee myös aikaisempien vuosien osalta maksettuja määriä. Komissio pyrkii yhdenmukaistamaan soveltamista jäsenvaltioissa. 46. Tilintarkastustuomioistuimen a, b ja c kohdassa mainitsemia puutteita on käsitelty tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä. Eräissä tapauksissa puutteet ovat johtaneet rahoitusoikaisuihin, joidenkin käsittely on vielä kesken. 47. Asetuksen (ETY) N:o 3887/92 tarkistamisen yhteydessä on tarkoitus keskustella jäsenvaltioiden kanssa keskinäistä avunantoa koskevan yksityiskohtaisemman säännöksen käyttöön ottamisesta. Lainsäädäntöä koskevat