FI Euroopan unionin virallinen lehti C 227/1

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Kokemuksista opiksi: tiukkojen säästöpolitiikkojen välttäminen EU:ssa”

(oma-aloitteinen lausunto)

(2018/C 227/01)

Esittelijä: José LEIRIÃO

Komitean täysistunnon päätös 21.1.2016 Oikeusperusta työjärjestyksen 29 artiklan 2 kohta oma-aloitteinen lausunto Vastaava erityisjaosto ”talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus” Hyväksyminen erityisjaostossa 29.1.2018 Hyväksyminen täysistunnossa 14.2.2018 Täysistunnon nro 532 Äänestystulos (puolesta / vastaan / pidättyi äänestämästä) 177/26/18

Johdanto

Käsillä olevan lausunnon sisältöön ovat antaneet panoksensa tarkasteltavien kolmen jäsenvaltion (Kreikka, Irlanti ja Portugali) talous- ja sosiaalineuvostoihin kuuluvat kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden ja työmarkkinaosapuolten edustajat ETSK:n näihin maihin tekemien tiedonkeruumatkojen yhteydessä. Matkojen tavoitteena oli oppia tuntemaan ja kerätä yhteen niiden ihmisten näkemykset ja kokemukset, jotka kärsivät troikan vaatimien säästötoimien kielteisistä vaikutuksista sosiaalisella tasolla, liike-elämän alalla sekä työmarkkina- ja kansalaisvuoropuhelun puitteissa.

1. Päätelmät ja suositukset

1.1 Kriisin ensimmäinen opetus oli, että euroalue ei ollut varustautunut finanssikriisiin. ETSK suhtautuu siksi myönteisesti komission pyrkimykseen uudistaa euron keskeisiä näkökohtia luopumalla säästötoimista ja syventämällä talous- ja rahaliittoa. ETSK katsoo, että nämä tekijät muodostavat perustan laajalle eurooppalaiselle koalitiolle, joka jatkaa toimia ”yhteisen eurooppalaisen tulevaisuuden” rakentamiseksi ja kansalaisten luottamuksen palauttamiseksi.

1.2 Sopeutusohjelmien laatiminen johti useilla eri tasoilla moniin epäjohdonmukaisuuksiin, joita olivat esimerkiksi koordinointi ja yhteydet troikan osapuolten (Kansainvälinen valuuttarahasto IMF, Euroopan komissio, Euroopan keskuspankki EKP) välillä suunnittelussa; kriisistä aiheutuvien mahdollisten riskien suuruus ja niiden ennakointi; aiemmista kriiseistä saadut kokemukset, joita ei aina otettu huomioon tai jotka eivät olleet sovellettavissa uudella yhtenäisen rahan alueella; tietty epätasapaino IMF:n mekanismien ja euroalueen makrotalouspoliittisten välineiden välillä. ETSK tunnustaa IMF:n asiantuntemuksen, mutta suosittaa kuitenkin, että EU:n jäsenvaltioihin kohdistuvissa tulevissa kriisitilanteissa Euroopan unionin toimielinten tulisi olla yksin vastuussa sopeutusohjelmien laatimisesta ja täytäntöönpanosta. Jos kriisin taltuttamiseksi on tarpeen perustaa kumppanuuksia ulkopuolisten elinten kanssa, Euroopan unionin ja euroalueen on otettava johtava rooli, ja niiden tulisi reagoida ”eurooppalaisten arvojen” mukaisesti vahvistaen työmarkkina- ja kansalaisvuoropuhelua sekä nykyisiä sosiaalisia oikeuksia EU:ssa. Tulevien kriisien hallinnassa on saavutettava entistä parempi tasapaino finanssipoliittisten, sosiaalisten sekä liike-elämän alalla toteutettavien laadullisten parannusten tehostamista koskevien tavoitteiden välillä.

1.3 Kriisin ja tarkasteltavissa kolmessa jäsenvaltiossa toteutettujen sopeutusohjelmien seurauksena oli taloudellinen, finanssipoliittinen ja sosiaalinen tilanne, joka eräissä tapauksissa taannutti maita 20 vuotta ja aiheutti niiden tuotannontekijöille sekä työmarkkinoiden toiminnalle pysyviä tai vasta hyvin pitkällä aikavälillä korjattavissa olevia vahinkoja. ETSK kehottaa komissiota laatimaan ”taloudelliseen ja sosiaaliseen elpymiseen tähtääviä täydentäviä” ohjelmia, jotka käynnistetään samanaikaisesti sopeutusohjelman kanssa tai sen päättymisen jälkeen, jotta varmistetaan nopea paluu kilpailukykyisimmälle tasolle, joka johtaa lähentymiseen.

1.4 Komission on keskityttävä uudelleen eurooppalaisiin solidaarisuuden arvoihin ja ryhdyttävä välittömiin lisätoimenpiteisiin, joilla autetaan heikoimmassa asemassa olevia ihmisiä, jotka elävät äärimmäisessä köyhyydessä ilman riittävää ruokaa, asuntoa, terveydenhuollon palveluita ja lääkkeitä. ETSK suosittaa, että luodaan erityinen sosiaalisen ulottuvuuden elvytysohjelma, joka otetaan käyttöön maissa, joihin sovelletaan tai on sovellettu sopeutusohjelmia. Tässä tukiohjelmassa on noudatettava Euroopan unionin äskettäin hyväksymän ja edellä mainituissa kolmessa jäsenvaltiossa sovellettavan Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin periaatteita.

1.5 Säästötoimenpiteiden toteuttaminen on lisännyt dramaattisesti köyhyydessä elävien ihmisten määrää (ovat he sitten työntekijöitä, työttömiä, työvoimaan kuulumattomia tai asunnottomia). ETSK kehottaa komissiota laatimaan kiireellisesti ”köyhyyden poistamiseen EU:ssa ja asunnottomien ihmisten integroimiseen tähtäävän eurooppalaisen strategian”, jota tuetaan asianmukaisin varoin, jotka suunnataan paitsi soveltuvien vastaanottotilojen rakentamiseen mutta myös erityiskoulutusohjelmiin, joissa tarjotaan julkisen (kunnat) ja yksityisen sektorin työpaikoissa edellytettäviä taitoja. On myös ratkaisevan tärkeää laatia yhdessä jäsenvaltioiden kanssa suunnitelma ylivelkaantuneiden yritysten ja kansalaisten auttamiseksi, kun lainan takaisinmaksukykyä ei ole, ja estää näin konkurssit ja asuntojen takavarikoinnit.

1.6 Euroalueella vakaus- ja kasvusopimuksen, liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn ja finanssipoliittisen sopimuksen säännöt sekä niihin liittyvät säästötoimenpiteet vahingoittavat suuresti kriisin yhä koettelemia maita estämällä julkisten investointien ja yksityisen sektorin työpaikkojen luomiseen suunnatun tuen kasvattamisen, sillä maihin sovellettaisiin tiukkoja seuraamuksia ja rangaistuksia, jos ne eivät noudata sääntöjä. Tämä tilanne on kärjistänyt eriarvoisuutta EU:ssa, sillä köyhät maat köyhtyvät yhä enemmän ja joutuvat noidankehään näiden rajoitteiden takia. ETSK suosittaa Lissabonin sopimuksen uudistamista niin, että vahvistetaan taloudelliseen yhteistyöhön ja talouskasvuun tähtäävien politiikkojen ja solidaarisuuden ensisijaisuus todellisina vaihtoehtoina tiukoille säästötoimille. ETSK ehdottaa myös, että tutkitaan, voisiko julkisia investointeja koskeva kultainen sääntö olla soveltuva väline edistämään julkisia investointeja euroalueella ja turvaamaan paitsi kasvu, työpaikkojen luominen, yrittäjyys ja tulevaisuuden työtehtävissä vaadittavat uudet taidot myös ”sukupolvien välinen oikeudenmukaisuus”. Näin varmistetaan julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys sekä verotaakan oikeudenmukainen jakautuminen eri sukupolvien välillä mutta myös erilaiset sosiaaliset ja taloudelliset olosuhteet huomioon ottaen niin, että vältetään kohdistamasta liiallista verorasitusta yhteen ryhmään toisen hyväksi.

1.7 Työttömyysaste on kahden viime vuoden aikana kohentunut EU:ssa yleisesti ja erityisesti jäsenvaltioissa, joihin sovelletaan sopeutusohjelmia. On tärkeää korostaa, että tässä tapauksessa syynä tähän ei ole pelkästään talouskasvu vaan myös sadat tuhannet maastaan muuttaneet työntekijät ja nopeassa tahdissa yleistynyt osa-aikatyön käyttöönottaminen. Köyhyys ja aineellinen puute lisääntyvät kuitenkin edelleen useilla eri tasoilla uusien työpaikkojen alempien palkkojen ja epävarman luonteen johdosta. Vaikka uusia työpaikkoja on luotu matkailuun liittyvillä toimialoilla sekä muilla vastaavanlaisilla alhaista koulutustasoa edellyttävillä aloilla, tämä ei ole johtanut kilpailukyvyn eikä lisäarvon kasvuun. ETSK suosittaa, että käyttöön asetetaan rahoitusta vahvistavia erityisvaroja, jotka suunnataan työpaikkojen luomiseen terveyspalvelujen alalla sekä aloilla, jotka kärsivät eniten maastamuutosta (tiede, ohjelmointi, uudet teknologiat, insinööritieteet ja lääketiede), maastamuuttajien kannustamiseksi palaamaan lähtömaihinsa.

1.8 Digitalisaatio, robotisaatio ja tekoäly ovat johtamassa syvällisiin muutoksiin taloudessa, työmarkkinoilla (muun muassa työn uudet muodot), osaamisessa ja yhteiskunnassa asettaen haasteita sen rakenteille (automaattiset vakauttajat mukaan luettuina). Tämän seurauksena jo syrjäytyneiden ihmisten joukko kasvaa ennakoimattomassa määrin. ETSK suosittaa, että tarkastellaan lähemmin esillä olevaa ajatusta ottaa käyttöön ”yleinen, perusluonteinen eurooppalainen työttömyysvakuutus”. Lisäksi tulisi myös tarkastella mahdollisuutta luoda EU:n laajuiset vähimmäisstandardit kansallisille työttömyysturvajärjestelmille, jotta haasteeseen voidaan vastata tehokkaasti ja jotta voidaan turvata ihmisarvoinen sosiaalinen suojelu, joka on kaikkien ulottuvilla koko heidän työelämänsä ajan (15–65-vuotiaat). Köyhyyden poistamisessa komission on myös otettava käyttöön ”vähimmäistoimeentulo” noudattamalla eurooppalaista toimintatapaa ja sitoumusta, että ketään ei jätetä ilman apua.

1.9 Tulevissa sopeutusohjelmissa on otettava huomioon kaikki näkökohdat ja intressit, jotka tulevat esiin työmarkkina- ja kansalaisvuoropuhelussa, johon osallistuvat asianomaisten jäsenvaltioiden järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan edustajat. ETSK kehottaa komissiota luomaan ”ihmiskasvoisia ekonometrisia malleja”, joihin sisältyy muuttujia sosiaalisen ulottuvuuden suojelemiseksi ja yritysten tukemiseksi, jotta voidaan saavuttaa kaksinkertainen tavoite: yhteiskunnan hyvinvointi ja yrityssektorin laadun jatkuva uusintaminen. Työmarkkinaosapuolet ja kansalaisyhteiskunnan edustajat on otettava mukaan ohjelman seuranta- ja arviointipaneeliin tasavertaiselta pohjalta EU:n, EKP:n ja muiden tahojen edustajien kanssa, jotta voidaan hyödyntää kansalaisyhteiskunnan rakentavaa roolia ja varmistaa, ettei taloudellista ja sosiaalista mallia heikennetä, kuten tapahtui tässä analysoiduissa tapauksissa. Kaikki elimet, jotka laativat, seuraavat ja arvioivat sopeutusohjelmia, on alistettava demokraattiseen valvontaan (esim. kansalliset parlamentit). Arviointia ja seurantaa on suoritettava joka kuudes kuukausi tai muun sopivaksi katsotun aikajakson välein peruuttamattomien vahinkojen välttämiseksi ja virheiden korjaamisen mahdollistamiseksi hyvissä ajoin. Makrotaloudellisen seurannan indikaattorijoukkoa on täydennettävä bkt:ta kattavammilla sosiaali-indikaattoreiden tulostaululla, jota on ajantasaistettava Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin mukaisesti.

1.10 Tässä tarkasteltavien kolmen jäsenvaltion julkinen velka nousi tähtitieteellisiin lukuihin, ja maksettavien korkojen määrä merkitsee rajoitetta, joka estää julkiset investoinnit talouden kehittämiseen ja vähentää investointeja sosiaaliseen suojeluun, terveydenhuoltoon, koulutukseen, eläkkeisiin, työttömyysturvaan sekä kaikkein heikoimmassa asemassa olevien ja syrjäytyneiden tukemiseen. Nämä jäsenvaltiot – Irlantia lukuun ottamatta – ovat edelleen erittäin velkaantuneita, ja tilannetta pahentaa altistuminen rahoitusmarkkinoiden keinottelulle. ETSK suosittaa, että komissio asettaa tämän aiheen EU:n asialistan kärkeen ja ryhtyy heinäkuussa 2013 nimeämänsä, velanlunastusrahastoa ja eurobill-velkakirjoja käsittelevän korkean tason asiantuntijaryhmän esittämien päätelmien pohjalta jatkotoimiin. ETSK ilmaisee lisäksi tyytyväisyytensä EKP:n määrällisen keventämisen ohjelmaan, jolla se ostaa jäsenvaltioiden julkista velkaa ja joka on merkittävästi ja ratkaisevasti auttanut sopeutusohjelmien piiriin kuuluvien jäsenvaltioiden talouden elpymisessä ja julkisen velan hoidossa.

1.11 Eurooppa-hanke on 60 vuotta täyttäessään vakavien haasteiden edessä, mikä herättää epäilyjä sen tulevaisuudesta, myös suhteessa brexitin seurauksiin. Yksi syistä, joka selittää kansalaisyhteiskunnan etäisyyttä komission hallintorakenteista on, että Euroopan unioni on pettänyt kansalaisten odotukset taloudellisesta lähentymisestä ja osallistavasta kasvusta. Vaikka viime aikojen vähäinen kasvu vakiintuisi, euroalue kokonaisuudessaan on taantunut vuosikymmenen – vasta vuonna 2015 bkt saavutti kriisiä edeltäneen vuoden 2008 tason. ETSK:n mielestä tarvitaan käytännöllinen ja kunnianhimoinen aloite talous- ja rahaliiton uudistamiseksi, jotta siitä tehdään nykyistä joustavampi ja kansalaisystävällisempi. Tällainen uudistus edellyttää sitä, että parannetaan talouspolitiikan koordinointia ja yhdistetään älykkäällä tavalla sekä Pohjois- ja Keski-Eurooppa, joka perustuu enemmän kilpailukykyisiin markkinasääntöihin, että Etelä-Eurooppa, joka perustuu suurempaan yhteisvastuullisuuteen, riskinjakoon ja yhdentymiseen. Todettakoon lisäksi, että Euroopan unioni ei voi luopua yhteisestä yhteisvastuullisuudesta etenkään köyhtymisen, tuloerojen ja muuttoliikkeen hallinnan kaltaisissa äärimmäisissä tilanteissa eikä pitää kiinni ajatuksesta, että kunkin jäsenvaltion on huolehdittava itse omista asioistaan.

1.12 Luottoluokituslaitoksilla oli ratkaiseva vaikutus valtionvelkakriisin rajuun puhkeamiseen. Niiden luotettavuus voidaan kyseenalaistaa, kun otetaan huomioon, että finanssikriisin alkaessa Yhdysvalloissa Lehman Brothers -pankki julisti itsensä konkurssiin vuonna 2008 säilyttäen romahdukseen asti luokituslaitosten korkeimman luokituksen. ETSK esittää, että komissio ryhtyy toimiin ehdottaakseen sellaisen riippumattoman kansainvälisen elimen perustamista, jonka tehtävänä on asianmukaisuusarvioiden luotettavuuden ja puolueettomuuden arvioiminen. Sen on myös edistettävä eurooppalaisen luottoluokituslaitoksen perustamista.

1.13 ETSK suosittaa, että tulevien kriisien hallinnassa Euroopan unionissa on saavutettava entistä parempi tasapaino finanssipoliittisten ja sosiaalisten tavoitteiden välillä ja ryhdyttävä ottamaan huomioon epätasapainoon sovellettavan pelkän makrotaloudellisen lähestymistavan lisäksi myös muita seikkoja, kuten tuloja ja varallisuutta koskeva eriarvoisuus, köyhyyden vähentäminen, vahva ja kilpailukykyinen yrityssektori, osallistava kasvu ja työllisyys, ilmastonmuutos, naisten osallistuminen työmarkkinoille ja korruptio. On ajateltava ja toimittava pitäen mielessä, että ”kansalaiset ja ihmisten elämä menevät alijäämien edelle”.

2. Yleinen johdanto

2.1 Kreikassa, Irlannissa ja Portugalissa puhjennut finanssikriisi oli jatkoa Yhdysvalloista alkaneelle rahoituskriisille, ja sitä pahensi näiden maiden kuuluminen euroalueeseen. Siitä kehkeytyi hallitsematon talouden noususuhdanne, joka johtui julkisten menojen valvontaa ja pankkivalvontaa koskevien vaatimusten höllentymisestä sekä siitä, että julkiset yritykset ottivat edelleen valtion takaamaa lainaa, mikä johti julkisen talouden menojen huomattavaan kasvuun. Seuraukset ulottuivat nopeasta ja hallitsemattomasta julkisen talouden alijäämien kasvusta kauppa- ja maksutaseeseen kohdistuneisiin kielteisiin vaikutuksiin.

2.2 Rahoitusmarkkinoiden vapauttaminen ja pankkiluottojen hallitsematon kasvu, jota pankkien aggressiiviset myyntikäytännöt vauhdittivat, johtivat kotitalouksien, pk-yritysten ja pankkisektorin ylivelkaantumiseen (kotitaloudet ja pk-yritykset eivät näin ollen kyenneet enää maksamaan velkojaan), minkä seurauksena lainojen arvon aleneminen jyrkkeni pankkien normaalin toiminnan vaarantaneen keinottelun johdosta. Valtiot jatkoivat myötäsyklistä finanssipolitiikkaa, mikä johti julkisen talouden alijäämän ja valtion velkaantuneisuusasteen vaaralliseen heikkenemiseen, samalla kun tarkastelun kohteena olevat kolme jäsenvaltiota olivat edelleen erittäin haavoittuvia kansainvälisten sijoittajien myöntämillä lainoilla tehdylle keinottelulle. Nämä huonot toimintatavat johtivat siihen, että kansalaisten maksamia veroja käytettiin sen estämiseen, että suuret pankit tekisivät konkurssin, mikä näin lisäsi entisestään valtionvelkaa.

2.3 Vuosina 2007–2008 alkanut maailmanlaajuinen kriisi paljasti vielä nuoren valuutan heikkouden ja iski vakavalla tavalla euroalueeseen (vuoden 2011 kolmannen neljänneksen ja vuoden 2013 ensimmäisen neljänneksen välisenä aikana). Vaikka ensimmäiset kriisin koettelemat jäsenvaltiot eivät kuuluneetkaan euroalueeseen, totuus on, että kun haavoittuvuus havaittiin eräissä euroalueen maissa, häiriöt olivat huomattavia. Kriisin koettelemat jäsenvaltiot joutuivat tekemään vaikeita päätöksiä ja käyttämään veronmaksajien rahoja pankkien taloudelliseen tukemiseen niiden romahduksen välttämiseksi. Pankit joutuivat vaikeuksiin, kun edellisten vuosien aikana kehittyneet ja kasvaneet kiinteistö- ja rahoituskuplat puhkesivat. Yhdistettynä ”suuresta taantumasta” johtuneisiin vähentyneisiin tuloihin ja suuriin menoihin julkisen velan määrä EU:ssa lisääntyi huomattavasti ja nousi keskimäärin 70 prosentista 92 prosenttiin suhteessa bkt:hen vuonna 2014 ( 1 )

2.4 Tällä välin luottoluokituslaitokset antoivat Kreikalle, Irlannille ja Portugalille roskalainaluokituksen, minkä seurauksena kansainväliset sijoittajat nostivat korot tasolle, joka oli kyseisten jäsenvaltioiden kannalta kestämätön, jotta ne olisivat voineet rahoittaa alijäämiään rahoitusmarkkinoihin turvautumalla. Konkurssin välttämiseksi nämä jäsenvaltiot kääntyivät Euroopan komission puoleen ja pyysivät lainoja edullisin koroin rahoittaakseen toimintaansa ja kattaakseen ainakin julkisen sektorin palkat ja sosiaalietuudet. Komissio pyysi apua Kansainväliseltä valuuttarahastolta (IMF), koska sillä on laaja kokemus tällä alalla, komissiosta, EKP:sta ja IMF:stä koostuvan yhteenliittymän (troikka) perustamiseksi. Se lainasi kyseisille jäsenvaltioille tarvittavat summat maksukyvyttömyyden välttämiseksi. Tämä puolestaan edellytti sitoutumista taloudellista, rahoituksellista ja finanssipoliittista sopeutusta koskeviin ohjelmiin, joiden yleiset tavoitteet olivat seuraavat: — Toteutetaan rakenneuudistuksia potentiaalisen kasvun edistämiseksi, työpaikkojen luomiseksi, kilpailukyvyn parantamiseksi ja rakenteellisen alijäämän pienentämiseksi. (Todettakoon, että tämän jakson aikana ja sen tuloksena työttömyys kasvoi räjähdysmäisesti tuhansien yritysten konkurssien ja maksukyvyttömyyden myötä, työmarkkinaosapuolten vuoropuhelu keskeytettiin ja työlainsäädäntöä tarkistettiin työntekijöiden vahingoksi.) Vakautetaan julkista taloutta rakenteellisten toimien sekä tulojen ja menojen entistä paremman ja tehokkaamman valvonnan avulla. — Vähennetään rahoitusalan velkaantumista ja vahvistetaan pankkien pääomapohjaa. — Vahvistetaan pääomapohjaa asianomaisten jäsenvaltioiden antamin takein ja vastuulla. Tämä vaikutti näin osaltaan valtionvelan räjähdysmäiseen kasvuun.

2.5 Näillä ”säästötoimenpiteinä” tunnetuilla toimenpiteillä oli tuhoisa vaikutus ihmisiin, joita työttömyyden kasvu ja korkea velkaantumisaste jo koettelivat, ja myös yrityksiin, ennen kaikkea pk-yrityksiin, joihin pankkien luotonannon vähenemisellä ja taloudellisen toiminnan merkittävällä supistumisella oli kielteinen vaikutus. Troikka osoitti täydellistä välinpitämättömyyttä politiikkansa aiheuttamista dramaattisista seurauksista sosiaalisella tasolla ja yritysrakenteessa, jossa suurimmat vaikutukset kohdistuivat pieniin ja keskisuuriin yrityksiin.

2.6 ETSK toteaa, että kriisin laajuus on pannut käytännössä kovalle koetukselle yleisesti Euroopan unionin ja erityisesti talous- ja rahaliiton (EMU) taloudellisen, sosiaalisen ja myös poliittisen kestävyyden. On käynyt ilmeiseksi, ettei kriisin ennaltaehkäisemiseksi riitä, että otetaan huomioon eri jäsenvaltioiden talouskasvun pelkät määrälliset näkökohdat, vaan on yhtä lailla välttämätöntä arvioida niiden kasvun laatua ja määrittää makrotaloudelliset tekijät, joihin kasvun kestävyys mahdollisesti perustuu ( 2 ) . Jos tällaista valvontaa olisi suoritettu tehokkaasti, kriisi ei varmastikaan olisi saavuttanut katastrofaalisia mittasuhteita näissä jäsenvaltioissa.

3. Lyhyt kuvaus tapahtumista, jotka johtivat troikan väliintuloon Portugalissa

3.1 Vielä silloin, kun Portugalissa olivat käytössä korkeat tullitariffit ja tullit sekä oma valuutta, joka mahdollisti devalvaatiot, maan kauppataseen alijäämä oli vuosina 1974–1995 keskimäärin 9,1 prosenttia bkt:sta. Vuosina 1996–2010, jolloin euro otettiin käyttöön, kauppataseen keskimääräinen alijäämä oli 8,5 prosenttia bkt:sta. Näiden tietojen perusteella ei voida osoittaa, että kilpailukyvyn heikkeneminen johtuisi eurosta.

3.2 Näin ollen pääsyy siihen, että Portugali kärsii julkisen talouden velkakriisistä ei ole se, että vientisektori olisi menettänyt kilpailukykyään, vaan se, että euron käyttöönotto merkitsi sellaisten automaattisten vakauttajien poistamista, jotka auttoivat pitämään hyväksyttävällä tasolla olevan ulkomaisen nettovelan ja julkisen alijäämän tasapainon kurissa. Selvitys Portugalin kriisin syistä on johtanut troikan omaksumaan lähestymistapaan verrattuna hyvin erilaiseen lähestymistapaan sen suhteen, miten tähän kriisiin voidaan vastata parhaiten ( 3 )

3.3 Suuruudeltaan 78 miljardin euron rahoituspaketti (noin 45 prosenttia bkt:sta) kattoi vuodet 2011–2014, ja siihen sisältyi lupaus Portugalin, euroalueen ja Euroopan unionin rahoitusvakauden turvaamisesta. Ohjelma käsitti 222 toimenpidettä, joiden vaikutukset kohdistuivat useisiin eri aloihin, ja sen aikana tehtiin useita tarkistuksia, joissa otettiin käyttöön aiempaakin ankarampia säästötoimia. Näiden toimenpiteiden katsottiin muodostavan kattavan suunnitelman maan uudistamiseksi perusteellisesti ( 4 )

4. Lyhyt kuvaus tapahtumista, jotka johtivat troikan väliintuloon Irlannissa

4.1 Irlannin liittyessä Euroopan unioniin keskimääräinen tulotaso oli 63 prosenttia EU:n keskiarvosta, ja muutaman vuoden kuluttua maa ylsi 125 prosenttiin EU:n keskiarvosta ja sijoittui siis eurooppalaisen keskiarvon yläpuolelle. Maa on pysynyt keskiarvon yläpuolella syvälle ulottuneesta kriisistä huolimatta. Talouskasvun kultainen kausi oli vuosina 1994–2000, jolloin bkt kasvoi keskimäärin 9,1 prosenttia vuodessa. Vuosina 2008–2010 bkt kuitenkin romahti noin 13 prosenttia vuodessa. Kotimainen kysyntä alkoi syöksyä vuoden 2008 alusta lähtien. Talouden sopeutusohjelmaa seuranneet säästötoimet johtivat menetettyyn vuosikymmeneen ( 5 )

4.2 Irlannin kiinteistömarkkinat laajenivat voimakkaasti euron käyttöönoton ensimmäisinä vuosina aina vuosiin 2007–2008 asti, ja kiinteistöjen hinnat nousivat huomattavasti. Luotonannon kasvu keskittyi voimakkaasti spekulatiivisiin kiinteistölainoihin. Finanssikriisin puhjettua ja asuntojen hintojen nousun pysähdyttyä verotulot romahtivat dramaattisesti, sillä ne olivat tiiviisti kytköksissä kiinteistöalan kasvuun. Tämän seurauksena alijäämä kasvoi huomattavasti samalla kun sillä oli hyvin kielteinen vaikutus rahoitusjärjestelmään, ja suurimpien irlantilaispankkien markkina-arvo romahti ( 6 )

4.3 Marraskuun 21 päivänä 2010 Irlannista tuli toinen euroalueen maa, joka pyysi rahoitustukea. Ohjelma koostui 85 miljardin euron lainasta, josta 35 miljardia euroa oli tarkoitettu rahoitusjärjestelmää varten ( 7 ) . Marraskuun 14 päivänä 2013 euroryhmä totesi, että talouden sopeutusohjelma oli ollut menestys ja että sen johdosta Irlanti voisi irtautua ohjelmasta kyseisen vuoden lopussa.

5. Lyhyt kuvaus tapahtumista, jotka johtivat troikan väliintuloon Kreikassa

5.1 Vuosina 2001–2007 Kreikan talous kasvoi Irlannin talouden jälkeen nopeimmin euroalueella bkt:n keskimääräisen kasvun ollessa 3,6 prosenttia vuosina 1994–2008. Tämän yhtämittaisen kasvun kaudella poliittisen järjestelmän heikkous kansallisella ja unionitasolla johti kuitenkin makrotalouden yleisen epätasapainon ja rakenteellisten puutteiden kärjistymiseen.

5.2 Kansantalouden säästämisaste aleni vuosina 1974–2009 noin 32 prosenttiyksikköä, mikä kasvatti vaihtotaseen alijäämää ja lisäsi alati kasvavaa ulkomaista velkaa. Hallitsemattomat julkiset menot yhdessä sen kanssa, ettei verotuksen avulla kyetty varmistamaan riittäviä tuloja, johtivat julkisen velan kertymiseen ( 8 )

5.3 Elokuussa 2015 päästiin sopimukseen kolmannesta vakaustukiohjelmasta yhteisymmärryspöytäkirjaan tehdyllä täydennyksellä. Siinä eritellään yksityiskohtaisesti poliittiset ehdot, joihin sisältyi sosiaalisten vaikutusten arviointi. Kyseessä oli komission keino edistää neuvotteluprosessia ja myös käsikirja ohjelman täytäntöönpanon seurantaa ja valvontaa varten. Tätä edelsivät puheenjohtaja Jean-Claude Junckerin vuonna 2014 esittämät painokkaat vaatimukset ja suuntaviivat, joiden mukaan tulevaisuudessa kaikkien tuki- ja uudistusohjelmien yhteydessä on toteutettava paitsi julkisen talouden kestävyyttä koskeva arviointi myös sosiaalisia vaikutuksia koskeva arviointi. Lisäksi tavoitteena oli varmistaa, että rakenneuudistusten sosiaalisista vaikutuksista keskustellaan julkisesti. Komissio on täysin tietoinen Kreikan sosiaalisista olosuhteista ja pitää niiden parantamista olennaisen tärkeänä kestävän ja osallistavan kasvun aikaansaamiseksi ( 9 )

5.4 Eurooppa-neuvoston 15. kesäkuuta 2017 tekemällä päätöksellä Kreikalle myönnettiin lisää lainaa sen taloudellisen, finanssipoliittisen ja sosiaalisen elpymisen tukemiseksi.

6. Sopeutusohjelman avulla saavutetut makrotaloudelliset, sosiaaliset ja finanssipoliittiset tulokset

6.1 Yleisesti voidaan todeta, että ainoa saavutus, jonka voidaan katsoa olevan sopeutusohjelmien ansiota, on ollut jäsenvaltioiden (Irlanti ja Portugali) mahdollisuus irtautua liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä ja päästä jälleen rahoitusmarkkinoille hyväksyttävin rahoitusehdoin. Julkisen talouden alijäämän supistuminen ja viennin kasvu ovat osaltaan edistäneet vaihtotaseen (tavarat, palvelut ja pääoma) suotuisaa kehitystä. Myös talouskasvu ja työllisyys ovat kehittyneet myönteisesti vuodesta 2014 lähtien. Kaikilla muilla indikaattoreilla on edelleen dramaattinen vaikutus sosiaaliseen hyvinvointiin ja makrotaloudellisten tekijöiden heikkenemiseen, ja nämä seuraukset ovat vielä pitkään nähtävissä. Tietyt aiheutetut vahingot ovat pysyviä, kuten korkeasti koulutettujen henkilöiden maastamuutto, jolla on kielteinen vaikutus innovoinnin kasvupotentiaaliin ja kehitykseen heidän lähtömaissaan, sekä köyhyyden ja tuloihin, perusterveydenhuollon piiriin pääsyyn ja väestön yleiseen hyvinvointiin ( 10 ) liittyvän eriarvoisuuden dramaattinen kasvu.

7. Saadut kokemukset, joiden tulee johtaa muutoksiin ja innovaatioihin EU:n politiikoissa

7.1 Euroopan unioni ja euroalue osoittivat olevansa täysin valmistautumattomia jäsenvaltioihin kohdistuvan rahoituskriisin torjumiseen, mikä sai ne hyväksymään IMF:n ehdotukset sellaisinaan sen sijaan, että niitä olisi mukautettu yhteisiin eurooppalaisiin arvoihin ja solidaarisuuden malleihin. Kreikan tapauksessa Euroopan unioni menetti kallista aikaa ennen reagoimistaan ongelmaan, ja alussa sen ehdotukset eivät olleet selkeitä eivätkä lopullisia – esimerkiksi tarvittavan lainan kokonaismäärää muutettiin useita kertoja komission epäröinnin johdosta, mikä mahdollisti näin markkinakeinottelun ja johti jo entuudestaan huonon tilanteen heikkenemiseen.

7.2 Kreikassa, Irlannissa ja Portugalissa käyttöön otetut talouden, rahoitusalan ja finanssipolitiikan sopeutusohjelmat olivat IMF:n laatimia ja heijastivat osaksi samanlaista ajattelutapaa, jota IMF oli soveltanut 1980-luvun kriisiaikoina Afrikassa ja 1990-luvulla eräissä Aasian maissa. Näissä tapauksissa valuutan devalvointi valuuttakurssimekanismin avulla osoittautui tehokkaaksi keinoksi ylläpitää kasvua ja helpottaa maksutaseeseen kohdistuvaa painetta – ja saavuttaa näin makrotaloudellinen vakaus ja erityisesti vakaa julkinen talous ja inflaatio – sekä vauhdittaa vientiä (1). Kreikan, Irlannin ja Portugalin tapauksissa uutta oli se, että ohjelmat pantiin täytäntöön ensimmäisen kerran yhteisvaluutta-alueella (jolla ei voitu turvautua valuutan devalvointiin) ja Euroopan unioniin ja euroalueeseen kuuluvissa maissa. Näiden jäsenvaltioiden tapauksessa – kun tavoitteena oli julkisen talouden epätasapainon ja ulkoisen epätasapainon korjaaminen ja luottamuksen palauttaminen – IMF katsoi, että taloutta on tarpeen kohdentaa merkittävällä tavalla uudelleen, sillä bkt:n kasvun odotettiin olevan vähäistä (2). Sopeutusohjelmien avulla pyrittiin näin ollen vakauttamaan julkinen talous toteuttamalla säästötoimia, jotka johtivat julkisten menojen rajuihin leikkauksiin ja pitkän aikavälin rakenteellisiin toimenpiteisiin, kuten vero-, työmarkkina- ja palkkauudistuksiin alijäämien supistamiseksi ja valtion tulojen lisäämiseksi. Tämä talouden kiristämispolitiikka pantiin täytäntöön devalvoimalla sisäisesti taloudellisen ja sosiaalisen mallin osatekijät .

7.3 IMF:n riippumattoman arviointitoimiston (Independent Evaluation Office) toteuttama yleinen arvio IMF:n ohjelmista (heinäkuu 2016) osoittaa, että vaikka kriisiä edeltävän valvonnan yhteydessä ongelmat oli havaittu asianmukaisesti kyseisissä kolmessa maassa, riskejä niiden koko laajuudessaan ei kyetty ennakoimaan eikä arvioimaan , mikä myöhemmin osoittautui olevan olennaisen tärkeää kielteisten vaikutusten kannalta . Tämä vaikutti osaltaan siihen, että sopeutusohjelmien vaikuttavuudessa oli vaihtelua. Arviossa tuodaan myös esiin epäjohdonmukaisuuksia troikan osapuolten toiminnan koordinoinnissa euroalueen välineitä (talous- ja rahaliitto, vakaus- ja kasvusopimus, liiallisia alijäämiä koskeva menettely ja eurooppalainen ohjausjakso) täytäntöönpantaessa ja noudatettaessa. Lisäksi siinä todetaan, ettei neuvotteluryhmien koulutusta ja niiden jäsenten välisiä vastuualueita ollut määritelty selkeästi ja ettei aiemmista kriiseistä saatuja kokemuksia otettu aina huomioon.

7.3.1 Säästötoimet synnyttivät noidankehän , jossa tiukka talouskuri johti taantumaan, jota seurasivat uudet säästötoimet. Tästä oli seurauksena katastrofaalinen tilanne, jossa bkt laski 10 ja 20 vuoden takaisille tasoille, julkiset ja yksityiset investointimenot supistuivat ja pankkijärjestelmä romahti. Tämä johti tuotantojärjestelmän (pk- ja perheyritykset ja itsenäiset ammatinharjoittajat) konkurssiin ja katastrofaalisen tiukkaan taloudenpitoon sosiaalisen suojelun kaikilla tasoilla.

7.4 Avustusohjelmien laatimisen epäkohdat ja epäjohdonmukaisuudet olivat yleisesti ottaen seuraavat: — Kriisin rakenteellinen ulottuvuus jätettiin huomiotta. — Yritysten ja kotitalouksien velkaantumisaste aliarvioitiin. — Kotimaisen kysynnän painoarvo kasvun ja työpaikkojen luomisen kannalta aliarvioitiin. — Valtiouudistuksessa ei puututtu keskeisiin rakenteellisiin tekijöihin. — Talouden rakenneuudistus typistyi sisäiseen kilpailukykyyn vaikuttavien tekijöiden (palkat, työajan pidennys, rajoittava työmarkkinauudistus, verojen jyrkkä korotus jne.) devalvoimiseen. — Aikajänne ohjelmien täytäntöönpanoa varten oli lyhyt. — On äärimmäisen vaikeaa saavuttaa samanaikaisesti sisäinen ja ulkoinen tasapaino, kun kummankin taseen alijäämä on hyvin suuri. — Julkista taloutta vakauttavat toimenpiteet, joita toteutetaan erityisesti menopuolella vakavan taantuman tilanteessa, kun asianomaisella maalla ei ole käytettävissään mekanismia valuutan arvon alentamiseksi ja kun sen kumppanimaat toimivat täsmälleen samoin, eivät ole tuottaneet odotettuja tuloksia missään maailman maassa missään historian vaiheessa. Niiden vaikutuksia pidetään nykyisin laajalti taantumaa lyhyellä aikavälillä edistävinä, ja vahingot, joita ne jättävät talouteen, ovat usein pysyviä. — Epäasianmukaiset finanssipoliittiset kertoimet johtivat vakaviin virheisiin.

7.5 Sopeutusohjelmassa on otettava huomioon kaikki ohjelman onnistumisen kannalta merkittävät poliittiset näkökohdat ja keskustelut, mutta siihen on aina sisällyttävä sopeutustoimia koskevia ”vaikutusten jakautumisen indikaattoreita”, jolloin on erityisesti selvitettävä sosiaaliset vaikutukset ja vaikutukset yrityksiin mitä erilaisimmilla tasoilla. On myös täsmennettävä korvaavat toimenpiteet, jotta nämä kielteiset vaikutukset (esimerkiksi yritysten konkurssit, työttömyyden kasvu, palkkojen aleneminen, köyhyyden lisääntyminen ja maastamuuton lisääntyminen) voidaan torjua onnistuneesti elvytysohjelmien avulla ja jotta vältetään dramaattiset sosiaaliset tilanteet (maastamuutto mukaan luettuna). Kaikkien alojen on oltava voittajia, eikä saa olla voittavia ja häviäviä aloja, kuten tapahtui Kreikassa, Irlannissa ja Portugalissa sovellettujen ohjelmien yhteydessä.

Bryssel 14. helmikuuta 2018. Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Georges DASSIS

(1) Easterly 2002; Greece: Staff Report on Request for Stand-By Arrangement, Country Report No. 10/110, IMF, toukokuu 2010; Keskusteluasiakirja talous- ja rahaliiton syventämisestä, Euroopan komissio, 31. toukokuuta 2017.

(2) Ks. makrotalouden epätasapainoa käsittelevä ETSK:n lausunto (EUVL C 218, 23.7.2011, s. 53).

(3) ZBW – Leibniz Information Centre for Economics (Intereconomics 2013)

(4) ZBW – Leibniz Information Centre for Economics (Intereconomics 2013)

(5) ZBW – Leibniz Information Centre for Economics (Intereconomics 2013)

(6) ETSK:n tutkimus ”The impact of anti-crisis measures and the social and employment situation: Ireland” (2013).

(7) ZBW – Leibniz Information Centre for Economics (Intereconomics 2013).

(8) ETSK:n tutkimus ”The impact of anti-crisis measures and the social and employment situation: Greece” (2013).

(9) EP:n talouden hallinnan tukiyksikön tutkimus aiheesta The Troika and financial assistance in the euro area: successes and failures (helmikuu 2014).

(10) Ks. liite 1 tärkeimmistä tilastollisista indikaattoreista.

LIITE 1 Taustatietona seuraavat perusindikaattorit: Perus-indikaattorit Kreikka Irlanti Portugali 2008 2013 2016 2008 2013 2016 2008 2013 2016 Kokonais-työttömyysaste 8 % 27,5 % 23,4 % 6,4 % 13,1 % 6,9 % 7,8 % 16,2 % 10,5 % Nuoriso työttömyysaste (15–24-vuotiaat) 22 % 58,3 % 48 % 12,8 % 27,5 % 16 % 16,5 % 38,1 % 28 % Köyhyysaste 28,7 % 35,7 % 36,4 % 22,3 % 30,5 % 26 % 19,7 % 24 % 23,1 % Bkt:n kasvu -0,3 % -3,2 % 2,1 % -4,4 % 1,1 % 5,2 % 0,2 % -1,1 % 1,4 % Julkisen talouden alijäämä prosenttiosuutena bkt:stä -7,7 % -6,1 % -1,2 % -7 % -7,2 % 0,5 % -2,6 % -2,9 % -2,1 % Julkinen velka prosenttiosuutena bkt:stä 100 % 177,9 % 178,8 % 42,4 % 119,5 % 75,4 % 71,7 % 129 % 130,4 % Lähde: Eurostat Säästöohjelman sosiaaliset vaikutukset ja vaikutukset yritysrakenteeseen Portugalissa — Työtulot laskivat 2 prosenttia vuodesta 2009 vuoteen 2014. — Tulojen vähentyminen jakautui erittäin epätasaisesti ja oli valtaosalta regressiivistä kohdistuen ensisijaisesti ”keskiluokkaan”, köyhimpiin ja pieniin perheyrityksiin. — Tulojen vähentyminen 5 prosentilla Portugalissa oli vastoin Euroopan yleistä suuntausta, sillä kotitalouksien tulot kasvoivat yleisesti 6,5 prosenttia (vuosina 2009–2013). — Eriarvoisuus kasvoi huomattavasti, kun pienimmät palkat laskivat ja epävarmat työsuhteet lisääntyivät merkittävästi, mikä tarkoitti työssäkäyvien mutta köyhien työntekijöiden määrän lisääntymistä. — Tuloköyhyyden lisääntyessä köyhyysaste nousi 1,8 prosenttia 17,7 prosentista 19,5 prosenttiin, ja vuonna 2014 Portugalissa oli 2,02 miljoonaa köyhää ihmistä. — Väestön köyhimmän osan varojen kutistuminen vaikutti kaikkein haavoittuvimpiin ihmisiin (ikääntyneisiin ja lapsiin). — Sopeutusohjelman aikana maasta muutti yli 400 000 portugalilaista, joista valtaosalla oli korkean tason tieteellistä ja teknistä osaamista (1), ja tuhansia yrityksiä (enimmäkseen pk-yrityksiä ja perheyrityksiä) ajautui konkurssiin. Säästöohjelman sosiaaliset vaikutukset ja vaikutukset yritysrakenteeseen Irlannissa — Vuonna 2009 vähimmäistuloturvaa laskettiin 15 prosentilla, mutta se palautettiin alkuperäiselle tasolle vuonna 2011. — Kotimaan, vähittäiskaupan ja rakennusalan markkinoiden sopeuttaminen aiheutti merkittäviä työpaikkojen menetyksiä näillä aloilla (2) tuhansien yritysten ajauduttua konkurssiin. — Työttömyysaste nousi 6,4 prosentista vuonna 2008 15 prosenttiin vuonna 2012. Tämä koski enimmäkseen pitkäaikais- ja nuorisotyöttömyyttä, joka vastasi eteläisessä Euroopassa vallitsevaa astetta (noin 30 prosenttia). — Vuodesta 2008 alkaen maastamuutto lisääntyi nopeasti (82 000 maastamuuttajaa pelkästään vuonna 2012). — Sosiaaliturvaetuuksia leikattiin noin 15 prosenttia. — Julkisen alan ja sosiaaliturvaetuuksien leikkausten lisäksi strategiaan kuului julkisen alan (terveydenhuolto, koulutus, turvallisuus ja julkishallinto) työntekijöiden vähentäminen vapaaehtoisten irtosanomisten kautta. — Nettotulot alimmassa kymmenyksessä laskivat 25 prosenttia. — Köyhyysvaarassa olevan väestön osuus nousi 15,8 prosenttiin (noin 700 000 ihmistä, joista 220 000 lapsia) (3). — Rakentamishankkeiden täydellinen pysähtyminen aiheutti asuntopulan, joka kesti vuosikymmenen romahduksen jälkeen. Alan yritykset – pääasiassa pk-yrityksiä – saivat kovan iskun, mikä johti hyvin kielteisiin vaikutuksiin työnantajille ja työntekijöille. Säästöohjelman sosiaaliset vaikutukset ja vaikutukset yritysrakenteeseen Kreikassa Sekä kriisillä että sen ratkaisemiseksi Kreikassa toteutetuilla politiikoilla oli välittömiä ja välillisiä kielteisiä seurauksia yrityksille (konkurssit), työllisyydelle ja sosiaaliselle ulottuvuudelle. Vaikutukset eivät tuntuneet tasapuolisesti työntekijöiden, eläkeläisten, veronmaksajien ja heidän perheidensä parissa: — Työttömyysaste oli 13,5 prosenttia lokakuussa 2010, ja se nousi 27,5 prosenttiin vuonna 2013. — Nuorisotyöttömyys on pysynyt noin 45,5 prosentissa. — Vakavat tulonmenetykset liittyvät korkeaan työttömyysasteeseen. — Palkkojen ja eläkkeiden rajut leikkaukset yhdistettyinä osa-aikatyöhön, ylivelkaantumiseen ja korkeisiin veroihin vähensivät huomattavasti perheiden tuloja, rapauttivat ostovoimaa ja syrjäyttivät suuria väestönosia. — Kansalaisyhteiskunnan organisaatioilla on ollut vakavia taloudellisia ongelmia, jotka estivät johdonmukaisen osallistumisen työmarkkinaosapuolten vuoropuheluun ja kansalaisvuoropuheluun ja asianmukaisen puuttumisen kehittyviin haasteisiin. Tämä voi heikentää demokratian laatua, sillä se voi johtaa erilaisten taloudellisten ja sosiaalisten intressien aliedustukseen. — Kansalaisyhteiskunnan tarjoamat markkinoiden seurantamekanismit ovat heikentymässä inhimillisten ja taloudellisten resurssien puutteen vuoksi, mikä johtaa aukkoihin lukuisten eturyhmien, myös kuluttajien, suojelussa. — Sosiaalisen suojelun taso, koulutus ja terveydenhuolto heikkenivät huomattavasti leikkausten seurauksena (4). — Tilanne jatkuu dramaattisena terveydenhuollon saatavuuden, lääkkeiden ostamisen ja sosiaalisen suojelun kannalta. — Nämä tapahtumat ovat lisänneet köyhyyttä, joka koskee nyt 20 prosenttia väestöstä, minkä seurauksena eriarvoisuus on kasvanut. (1) Desigualdade de rendimento e Pobreza em Portugal (Tuloerot ja köyhyys Portugalissa) (FFMS, syyskuu 2016). (2) ETSK:n tutkimus ”The impact of anti-crisis measures and the social and employment situation: Ireland” (2013). (3) ZBW – Leibniz Information Centre for Economics (Intereconomics 2013). (4) ETSK:n tutkimus ”The impact of anti-crisis measures and the social and employment situation: Greece” (2013).