Euroopan yhteisöjen tilintarkastustuomioistuimen Lausunto nro 2/99

Muutetusta ehdotuksesta neuvoston asetukseksi (EY, Euratom) petostentorjuntaviraston toteuttamista tutkimuksista

(1999/C 154/01)

EUROOPAN YHTEISÖJEN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN, joka

ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 188 c artiklan (tulevan 248 artiklan),

ottaa huomioon Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 160 c artiklan,

ottaa huomioon 4. joulukuuta 1998 esitetyn komission ehdotuksen neuvoston asetukseksi (EY, Euratom) Euroopan petostentorjunnan tutkimusviraston perustamisesta(1); ehdotus oli ennen kaikkea vastaus 7. lokakuuta 1998 hyväksyttyyn Euroopan parlamentin UCLAFia koskevaan mietintöön (Böschin mietintö)(2),

ottaa huomioon neuvoston 22. joulukuuta 1998 tilintarkastustuomioistuimelle esittämän lausuntopyynnön, jonka tilintarkastustuomioistuin vastaanotti 11. tammikuuta 1999,

ottaa huomioon komission tilintarkastustuomioistuimelle 29. maaliskuuta 1999 toimittaman komission muutetun ehdotuksen neuvoston asetukseksi (EY, Euratom) petostentorjuntaviraston toteuttamista tutkimuksista(3),

ottaa huomioon neuvoston 9. huhtikuuta 1999 tilintarkastustuomioistuimelle esittämän lausuntopyynnön, joka koskee muutettua ehdotusta neuvoston asetukseksi (EY, Euratom) petostentorjuntaviraston toteuttamista tutkimuksista; tilintarkastustuomioistuin vastaanotti pyynnön 13. huhtikuuta 1999,

ON ANTANUT SEURAAVAN LAUSUNNON:

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus UCLAFista

1. Tilintarkastustuomioistuin toi petostentorjuntaan erikoistuneista komission yksiköistä, erityisesti petostentorjunnan koordinointiyksiköstä (UCLAF) antamassaan erityiskertomuksessa nro 8/98(4) esiin seuraavanlaisia seikkoja:

- komission valtuudet petostentorjunnassa ovat vähäiset niin kauan kuin perustamissopimuksen kolmanteen pilariin liittyvää sopimusta ja pöytäkirjoja ei ole ratifioitu,

- komission sisäiset ja jäsenvaltioihin liittyvät organisatoriset järjestelyt eivät ole täysin selvät, vaan usein monimutkaiset ja raskaat,

- jäsenvaltioiden kanssa tehtävää yhteistyötä haittaa myös tapa, jolla Euroopan unionin henkilöstön erioikeuksia ja vapauksia noudatetaan; lisäksi UCLAFilla on jäsenvaltioiden alueella tarkastuksia suorittaessaan ollut vastassaan vakavia kansalliseen lainsäädäntöön liittyviä esteitä,

- tietokannoissa olevien tietojen laatu ja näiden tietojen käyttö ei ollut tyydyttävää; myös UCLAFin, muiden pääosastojen ja jäsenvaltioiden välistä koordinointia oli tarpeen parantaa tietokantojen sekä analysoitujen tietojen vaihtamisen osalta,

- komission sisällä sovellettavat menettelyt ja vastuualueet, jotka liittyvät sisäisen korruption torjuntaan, olivat epäselvät ja epätäydelliset; tutkinnan osalta ei ollut olemassa selkeitä ohjeita eikä selkeitä toimintaperiaatteita (kuten periaatetta, jonka mukaan minkäänlaisia säännönvastaisuuksia ei hyväksytä, "zero tolerance") ja oli olemassa epäilyksiä siitä, onko UCLAFin nykyisessä muodossaan tutkittava komission henkilöstöä koskevia korruptiotapauksia,

- UCLAFilla ei ole valtuuksia suorittaa tutkimuksia, jotka koskevat muita yhteisön toimielimiä.

Ehdotuksen rakenne

2. Petostentorjuntaviraston perustamista käsitellään useissa asiakirjoissa:

a) ehdotuksessa neuvoston asetukseksi petostentorjuntaviraston toteuttamista tutkimuksista;

b) ehdotuksessa komission päätökseksi petostentorjuntaviraston perustamisesta; ehdotuksen mukaan virasto tekee sisäisiä ja ulkoisia tutkimuksia, kehittää petostentorjuntaa ja siihen liittyvää lainsäädäntöä sekä toteuttaa muut petostentorjuntaan liittyvät toimet (päätöksen 2 artikla);

c) luonnoksessa toimielinten väliseksi sopimukseksi petostentorjuntaviraston toteuttamista sisäisistä tutkimuksista; sopimuksen tarkoituksena on mahdollistaa se, että petostentorjuntavirasto voi suorittaa tutkimuksia yhteisön eri toimielimissä ja muissa elimissä.

3. Tämä tilintarkastustuomioistuimen lausunto kattaa kaikki yllä mainitut asiakirjat. Koska kyseiset toimenpiteet liittyvät kiinteästi toisiinsa, olisi epätarkoituksenmukaista käsitellä ehdotusta neuvoston asetukseksi erillisenä kysymyksenä.

4. Komission päätös kattaa virastoa koskevan kysymyksen kokonaisuudessaan, kun taas ehdotuksessa neuvoston asetukseksi käsitellään ainoastaan viraston toteuttamia (sisäisiä ja ulkoisia) tutkimuksia, kuten ehdotuksen otsikostakin ilmenee, ja toimielinten välinen sopimus puolestaan koskee vieläkin suppeampaa alaa, sillä siinä käsitellään ainoastaan sisäisiä tutkimuksia. Näin ollen komission päätös kattaa laaja-alaiset kysymykset ja neuvoston asetuksessa sekä toimielinten välisessä sopimuksessa käsitellään tiettyjä näkökohtia.

5. Luonnoksella toimielinten väliseksi sopimukseksi pyritään saavuttamaan kaksi päämäärää. Ensinnäkin sopimusta tarvitaan, jotta virastolle voidaan myöntää pääsy muihin toimielimiin ja yhteisön elimiin. Toiseksi komissio perustelee luonnostaan toimielinten väliseksi sopimukseksi sillä, että sopimus on väliaikainen keino ratkaista tietyt ongelmat henkilöstösääntöjen tarkistamiseen saakka. Tilintarkastustuomioistuin on pannut merkille, että toimielinten välisten muiden sopimusten - kuten vuonna 1998 tehty sopimus talousarvion kurinalaisuudesta ja talousarviomenettelyjen parantamisesta - avulla on onnistuttu parantamaan yhteisön hallinnointia käytännössä, erityisesti aloilla, joilla joustavuusvaatimukset vaikeuttavat asianmukaisen lainsäädännön luomista.

6. Toimielimiin (komissiota lukuun ottamatta) ja muihin yhteisön elimiin pääsyn osalta viraston toiminnan itsenäisyyteen vaikuttaa ennen kaikkea se, vahvistetaanko luonnos toimielinten väliseksi sopimukseksi ja sen perustana olevat toimielinten päätökset asianmukaisesti ja sovelletaanko niitä tyydyttävällä tavalla.

7. On valitettavaa, ettei komissio ole tarkistettuun ehdotukseen liittyvissä asiakirjoissa antanut selviä tietoja siitä, millaisia muutoksia henkilöstösääntöihin olisi sen näkemyksen mukaan tulevaisuudessa tehtävä. Ilman näitä tietoja on mahdotonta muodostaa käsitystä siitä, mitä ehdotuksen liitteenä olevat toimielinten välinen sopimus ja toimielinten mallipäätös tarkasti ottaen pitävät sisällään. Tilintarkastustuomioistuin epäilee lisäksi, voivatko minkäänlaiset väliaikaiset toimenpiteet (toimielinten välinen sopimus ja toimielimille tarkoitettu (malli)päätös) henkilöstösääntöjen joidenkin määräysten syrjäyttämiseksi olla lailliset, jos henkilöstösääntöjä kerran on muutettava.

Viraston toiminnan itsenäisyys

8. Euroopan parlamentissa ja neuvostossa käytyjen keskustelujen jälkeen komissio antoi ehdotuksen neuvoston asetukseksi (sekä ehdotuksen komission päätökseksi ja luonnoksen toimielinten väliseksi sopimukseksi), jossa petostentorjuntavirastolle myönnetään laaja itsenäisyys sen suorittamissa tutkimuksissa. Ehdotuksessa neuvoston asetukseksi olevan 12 artiklan ja ehdotuksessa komission päätökseksi olevan 3 artiklan mukaan komissio ei voi antaa tutkimuksiin liittyviä ohjeita viraston johtajalle (eikä siis virastolle ylipäätään). Kaikkien keskustelun osapuolten pyrkimyksenä on luoda itsenäinen elin, mutta asiakirjoissa ehdotetun kaltaisen itsenäisen elimen luomista vaikeuttaa se, että elin olisi osa komissiota. Vaikka viraston on oltava toiminnaltaan itsenäinen, lopullinen vastuu sen toimista olisi siis komissiolla, koska virasto on rakenteellisesti osa komissiota. Tästä on osoituksena se, että viraston toimia (mukaan lukien tutkimuksiin liittyvät toimet) koskevissa, yhteisöjen tuomioistuimessa vireille pannuissa oikeudenkäynneissä vastaajana on komissio eikä virasto suoraan.

9. Ehdotetun neuvoston asetuksen 12 artiklan toista kohtaa olisi tämän vuoksi muutettava niin, että viraston esimiehen toiminnan itsenäisyys ei olisi ristiriidassa komission vastuun kanssa. Tässä yhteydessä voitaisiin käyttää esimerkkinä varainhoidon valvojan asemaa. Toisaalta varainhoidon valvoja hoitaa tehtävänsä itsenäisesti ja voi käyttämällä oikeuttaan esittää kanne yhteisöjen tuomioistuimessa edellyttää omalta toimielimeltään, että se kunnioittaa tätä itsenäisyyttä (varainhoitoasetuksen 24 artikla). Toisaalta toimielin voi huomiottajättämismenettelyn ansiosta kantaa lopullisen vastuun, jos tietyt avoimuutta koskevat ehdot täyttyvät (varainhoitoasetuksen 39 artikla).

Valvontakomitea

10. Valvontakomitean tehtäviä käsitellään komission päätöksessä (5 ja 6 artikla) ja ehdotuksessa neuvoston asetukseksi (11 artikla). Tilintarkastustuomioistuin esitti UCLAFista laatimassaan kertomuksessa, että petosten tutkinnan itsenäisyyden suojaaminen on varmistettava. Itsenäinen komitea olisi voinut vastata tästä tehtävästä, ja komitean tarkoituksena sanotaankin olevan viraston "avustaminen". Kuitenkin komitean tehtävät - lausuntojen antaminen viraston esimiehelle vireillä olevasta toiminnasta, raportoiminen suoraan muille toimielimille sekä viraston talousarvion ja työsuunnitelman valmistelun valvominen - ja pelkästään komitean nimi antavat vaikutelman, että siitä itse asiassa tulisi jonkinlainen itsenäinen hallintoneuvosto. Tämä saattaisi osoittautua erittäin hankalaksi viraston tosiasiallisesta johtamisesta vastaavan esimiehen toiminnan kannalta ja vaikeuttaa hänen mahdollisuuksiaan täyttää velvollisuutensa komissiota, neuvostoa ja parlamenttia kohtaan. Viraston esimies olisi itse asiassa vastuussa komitealle eikä toimielimille. Tilintarkastustuomioistuin epäilee, onko tällaisella hallintoneuvostolla perustamissopimuksessa määrätyn nykyisen institutionaalisen rakenteen mukaista perustaa. Näin ollen tilintarkastustuomioistuin katsoo, että nyt esitetty ehdotus olisi selkeämpi ja kestävämpi ilman valvontakomiteaa. Niiden kolmen tärkeimmän toimielimen, joita viraston toiminta koskee, väliset neuvottelut voidaan tarvittaessa järjestää parhaiten toimielinten välisten olemassa olevien keskusteluyhteyksien avulla, kuten on tehty näiden ehdotusten valmistelun yhteydessä.

11. Riippumatta siitä, missä muodossa viraston rakenteet toteutetaan, on edelleen oltava selvää, että perustamissopimuksessa tilintarkastustuomioistuimelle osoitetut ulkoisia tarkastuksia koskevat velvollisuudet ja valtuudet säilyvät ennallaan. Jos 11 artikla säilytetään, sen tulisi näin ollen alkaa seuraavasti:

"Tämän kuitenkaan rajoittamatta tilintarkastustuomioistuimen Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan (tuleva 248 artikla) nojalla toimittamia tarkastuksia, virasto..."

.

Viraston toiminta

12. Ainoat säännökset, joihin viraston tehtävien osalta viitataan, ovat ehdotetun neuvoston asetuksen 3 artiklassa mainitut neuvoston asetus (Euratom, EY) N:o 2185/96 ja neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 2988/95. Muutetusta ehdotusluonnoksesta komission päätökseksi(5) käy selvästi ilmi, että petostentorjuntavirasto ottaa hoitaakseen kaikki tehtävät, joista UCLAF on tähän asti vastannut. Viraston tehtävät on määritelty päätösehdotuksen 2 artiklassa. Tämän 2 artiklan 2 kohdassa oleviin petostentorjuntaviraston tehtäviin näyttää sisältyvän myös tehtäviä, joita tällä hetkellä hoitavat tietyistä asioista vastaavat pääosastot. Uuden viraston ensisijainen tehtävä on tutkia (mahdollisia) petoksia, joista on annettu määritelmä esimerkiksi 26 päivänä heinäkuuta 1995 annetussa neuvoston säädöksessä(6), eikä ole varmaa, voisiko se tämän lisäksi hoitaa kaikenlaisiin säännönvastaisuuksiin ja lainvastaisuuksiin liittyviä tehtäviä ilman, että viraston toimintakyky vaarantuu sen päätehtävän osalta.

Viraston oikeus tutustua tietoihin

13. Ehdotetun neuvoston asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa sekä 7 artiklassa säädetään tutkimustarkoituksessa tehtävästä tietojenvaihdosta toimielinten ja viraston välillä. Ehdotuksessa ei ole lainkaan mainittu sitä, että virastolla olisi valtuudet pyytää yleisesti petostentorjunnan kannalta hyödyllisiä tietoja niiden analysoimista varten. Toimielinten mallipäätöksen 1 artiklassa edellytetään kuitenkin, että toimielimet ilmoittavat virastolle viipymättä kaikki tietoonsa tulleet seikat, jotka herättävät epäilyksiä petoksesta (tai muusta sellaisesta). Tällaisen velvoitteen voidaan kyllä päätellä olevan olemassa, kun luetaan ehdotetun neuvoston asetuksen asianomaiset artiklat, mutta velvoite on niin tärkeä, että se olisi mainittava asetuksessa erikseen tietojenvaihtoa koskevien yleisten säännösten lisäksi. Tämä on tarpeen erityisesti siksi, että toimielimet eivät välttämättä tee sisäisiä päätöksiä, jotka kaikilta osin vastaavat tarkasteltavien asiakirjojen mukana olevaa mallia.

14. Neuvoston asetuksen 7 artiklan 1 kohta on voitava tulkita ainoastaan siten, että on viraston esimiehen tehtävä määrittää, mitkä tiedot ovat "vireillä olevissa tutkimuksissa tarvittavia" tietoja.

Viraston esimiehen nimittäminen ja erottaminen

15. Komission päätöksen 5 artiklan 1 kohdassa ja ehdotetun neuvoston asetuksen 12 artiklan 1 kohdassa on maininta siitä, että komissio nimittää viraston johtajan kuultuaan Euroopan parlamenttia ja neuvostoa.

16. Virkamiesten ja toimihenkilöiden nimittämisestä ja erottamisesta määrätään henkilöstösäännöissä sekä Euroopan yhteisöjen muuhun henkilöstöön sovellettavissa palvelussuhteen ehdoissa. Ehdotetussa neuvoston asetuksessa ei voida säätää nimittämisen tai erottamisen ehdoista eikä kuulemismenettelyistä, koska virkamiesten ja toimihenkilöiden nimittämistä ja erottamista koskevat säännöt on hyväksyttävä Euroopan yhteisöjen yhteisen neuvoston ja yhteisen komission perustamisesta 8. huhtikuuta 1965 tehdyn sopimuksen 24 artiklan 2 kohdan nojalla. Nämä ehdot olisi siis poistettava ehdotetusta neuvoston asetuksesta. Kuulemista koskevat säännöt voitaisiin kuitenkin säilyttää ehdotuksessa komission päätökseksi, sillä mikään ei estä nimittävää viranomaista luomasta kuulemismenettelyjä.

17. Olisi harkittava, lisätäänkö ehdotetun neuvoston asetuksen 12 artiklan 1 kohtaan säännös viraston esimiehen uraa koskevien päätösten toimittamisesta tiedoksi muille toimielimille, kuten on tehty varainhoidon valvojan osalta (varainhoitoasetuksen 24 artikla). Voitaisiin harkita seuraavanlaista sanamuotoa: "Sellaisista toimenpiteistä, jotka koskevat viraston esimiehen nimeämistä, uralla etenemistä ja häneen kohdistettavia kurinpitoseuraamuksia tai hänen siirtämistään tai muita menettelyjä, on tehtävä perusteltu päätös, joka toimitetaan tiedoksi Euroopan parlamentille, neuvostolle ja tilintarkastustuomioistuimelle".

Muut henkilöstöön liittyvät asiat

18. Henkilöstösääntöihin (90 artiklan 2 kohta) sisältyy sääntöjä, joiden mukaan mahdolliset valitukset käsittelee nimittävä viranomainen, jonka kukin toimielin määrää henkilöstösääntöjen 2 artiklan mukaisesti. Ehdotetun asetuksen 14 artikla vaikuttaisi henkilöstösäännöissä määrättyihin menettelyihin, ja se olisi tämän vuoksi poistettava.

19. Asetuksesta olisi käytävä selvästi ilmi, että viraston esimies olisi nimitettävä pääjohtajatasoa vastaavaan palkkaluokkaan (A1). Tämä olisi asianmukaista, kun otetaan huomioon kyseisen elimen tehtävät ja asema sekä viraston esimiehen vastuu.

Toteutettujen toimien seuranta ja tulokset

20. Asianomaisen toimielimen johdon vastuulla on toteuttaa asianmukaiset toimet viraston tutkimuksissa saatujen tulosten perusteella. Ponnistukset itsenäisen, vaikuttavan ja tehokkaan tutkintaelimen perustamiseksi ovat turhia, jos sen kertomusten ja suositusten seuranta toimielimissä on puutteellista. Ulkoisten tutkimusten seurantamenettelyt voivat tulla voimaan vasta, kun perustamissopimuksen kolmanteen pilariin liittyvä yleissopimus on ratifioitu. Sisäisten tutkimusten osalta olisi lujitettava kurinpitomenettelyjä ja menettelyjä varojen perimiseksi takaisin, kuten tilintarkastustuomioistuin katsoi jo lausunnossaan nro 4/97, joka koskee ehdotusta 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun varainhoitoasetuksen muuttamisesta(7).

Varainhoitoa koskevat säännökset

21. Ehdotetun neuvoston asetuksen 13 artiklan säännökset olisi sisällytettävä perustamissopimuksen 209 artiklan perusteella hyväksyttyyn varainhoitoasetukseen eikä niitä tulisi esittää perustamissopimuksen 235 artiklan nojalla asetusehdotuksessa kuten nyt on tehty.

Toimielinten välinen sopimus

22. Luonnoksessa ei tuoda yksiselitteisesti esiin, mitä toimielimiä ja elimiä kyseinen toimielinten välinen sopimus koskisi, eikä sitä, missä määrin otetaan huomioon tietojen luottamuksellisuutta koskevat velvoitteet, jotka johtuvat joidenkin toimielinten toiminnan luonteesta.

Päätelmät

23. Tilintarkastustuomioistuin katsoo siis, että:

a) Ehdotuksen päätavoitteena lienee ainoastaan sellaisen rakenteen luominen, joka mahdollistaa sisäisten tutkimusten tekemisen kaikissa yhteisöjen toimielimissä ja elimissä. Komissiolla on edelleen lopullinen vastuu yksiköidensä toiminnasta. Niin ollen sellaisen itsenäiseksi tarkoitetun elimen perustaminen, joka kuitenkin on samalla osa komission rakennetta, aiheuttaa sekä käytännön ongelmia että oikeudellisia ongelmia.

b) Kyseinen ehdotus olisi nykyistä selkeämpi ja kestävämpi ilman valvontakomiteaa.

c) UCLAFin tehtävät ja työntekijät siirretään ilmeisesti uuden viraston alaisuuteen. Tilintarkastustuomioistuin haluaa tässä yhteydessä kiinnittää huomiota sen erityiskertomuksessa nro 8/98 esitettyihin havaintoihin, erityisesti niihin, jotka koskevat UCLAFin hallinnointia sekä jäsenvaltioiden kanssa tehtävän yhteistyön ongelmia. Mikään petostentorjuntaelin ei voi toimia täysipainoisen tehokkaasti ennen kuin nämä ongelmat on ratkaistu.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän lausunnon Luxemburgissa 14. ja 15. huhtikuuta 1999 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Jan O. KARLSSON

presidentti

(1) KOM(1998) 717 lopullinen - 98/0329 (CNS), EYVL C 21, 26.1.1999, s. 10.

(2) Päätöslauselma AU-0297/98.

(3) KOM(1999) 140 lopullinen - 98/0329 (CNS).

(4) EYVL C 230, 22.7.1998.

(5) Ei vielä hyväksytty virallisesti.

(6) Neuvoston säädös, annettu 26 päivänä heinäkuuta 1995, yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskevan yleissopimuksen tekemisestä (EYVL C 316, 27.11.1995).

(7) Liitteen kohdat 5.18 - 5.23, EYVL C 57, 23.2.1998.