[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 22.2.2008

KOM(2008) 109 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

alv-järjestelmän muuttamista koskevista toimenpiteistä petosten torjumiseksi {SEC(2008) 249}

SISÄLLYSLUETTELO

1. Tausta 3

2. Tämän tiedonannon tarkoitus 4

3. Yhteisön sisäisten luovutusten verotus lähtöjäsenvaltiossa 4

3.1. Komission analyysin tulokset 5

3.2. Yhteisön sisäisten luovutusten verottamisesta tehtävät johtopäätökset 6

4. Käännetty verovelvollisuus 7

4.1. Komission analyysin tulokset 7

4.2. Vertailu nykyiseen alv-järjestelmään 9

4.3. Johtopäätökset käännetystä verovelvollisuudesta 9

5. Mahdollisuus kokeilla pilottihanketta rajoitetun ajan jossakin asiasta kiinnostuneessa jäsenvaltiossa 10

5.1. Komission analyysin tulokset 10

5.2. Johtopäätökset pilottihankkeesta 11

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

alv-järjestelmän muuttamista koskevista toimenpiteistä petosten torjumiseksi

1. TAUSTA

Ecofin-neuvosto pyysi 5. kesäkuuta 2007 komissiota tutkimaan seuraavia kahta alv-petosten torjumiseen tähtäävää ”kauaskantoisempaa” toimenpidettä:

- yhteisön sisäisten liiketoimien verotus, ja

- mahdollisuus ottaa käyttöön käänteinen verovelvollisuus (yleinen käännetyn verovelvollisuuden järjestelmä).

Lisäksi neuvosto pyysi komissiota nimenomaisesti analysoimaan, onko mahdollista kokeilla yleistä käännettyä verovelvollisuutta koskevaa pilottihanketta jossakin jäsenvaltiossa rajoitetun ajan.

Neuvosto kehotti komissiota 4. joulukuuta 2007 pitämässään kokouksessa esittämään päätelmänsä näistä kauaskantoisemmista toimenpiteistä, jotta niistä voitaisiin keskustella vuoden 2008 ensimmäisen vuosineljänneksen aikana. Komissio antaa tämän tiedonannon neuvoston esittämän pyynnön perusteella.

Yhteisön sisäisten liiketoimien verotuksen osalta neuvosto pyysi komissiota tutkimaan ensin, onko tällaisia liiketoimia mahdollista verottaa lähtöjäsenvaltiossa, ja keskittymään seuraaviin seikkoihin:

- selvitysmenettelyn (”clearing procedure”) yleiset vaikutukset jäsenvaltioiden talousarvioihin ja erityisesti pääasiassa ”tuojina” toimiviin jäsenvaltioihin ja pääasiassa ”viejinä” toimiviin jäsenvaltioihin;

- karkea arvio veronmaksajille ja verohallinnoille aiheutuvista lisäkustannuksista, jos yhteisön sisäisiä luovutuksia aletaan verottaa;

- uudentyyppisten petosten riski ja petostentorjunnan tehokkuus;

- kuinka vastuu ja riskit jaetaan lähtöjäsenvaltion, jossa vero maksetaan, ja saapumisjäsenvaltion, jossa vero vähennetään, välillä;

- miten yhteisön sisäisten luovutusten verotus vaikuttaa kilpailuun kansallisten verosääntöjen kannalta ja nykyisin sovellettavaan järjestelmään verrattuna.

Yleisen käännetyn verovelvollisuuden järjestelmän osalta neuvosto pyysi komissiota tarkastelemaan seuraavia seikkoja:

- vaikutukset jäsenvaltioihin, jotka eivät sovella käännetyn verovelvollisuuden järjestelmää, ja erityisesti vaikutukset niiden talousarvioihin ja yritysten kilpailukykyyn;

- alv-lainsäädännön johdonmukaisuus ja yhdenmukaisuus EU:ssa;

- käännetyn verovelvollisuuden järjestelmän täytäntöönpanosta veronmaksajille ja verohallinnoille aiheutuvat kustannukset;

- petosten siirtyminen sellaisiin jäsenvaltioihin, jotka eivät sovella käännetyn verovelvollisuuden järjestelmää;

- uudentyyppisten petosten riski:

- mahdollisuus kokeilla pilottihanketta rajoitetun ajan jossakin asiasta kiinnostuneessa jäsenvaltiossa.

2. TÄMÄN TIEDONANNON TARKOITUS

Koska komissiolla oli käytettävissä melko vähän aikaa, analyysin tulokset perustuvat lähinnä erään konsultin tekemiin erityisselvityksiin, joiden merkitys on kuitenkin vähäinen, sekä verohallinnoilta kyselylomakkeisiin saatuihin vastauksiin, yritysten esittämiin huomautuksiin ja komission henkilökunnan tekemään analyysiin. Useita kohtia voi olla syytä tarkastella tarkemmin ja syvällisemmin, mutta jo tässä vaiheessa saatujen tulosten perusteella ministerineuvostolle voidaan esittää useita peruskysymyksiä, joihin on saatava vastaukset, jotta komissio voi jatkaa työtä.

Yksityiskohtaisempi analyysi sisältyy liitteenä olevaan valmisteluasiakirjaan. Kyseiseen analyysiin pohjautuen tässä tiedonannossa selvitetään, mikä on tilanne nykyisen alv-järjestelmän muuttamisen eri vaihtoehtojen osalta, eli käsitellään seikkoja, joita neuvosto pyysi komissiolta. Tässä tiedonannossa esitetään myös poliittisia kysymyksiä, joihin komissio odottaa vastauksia neuvostolta. Petostentorjuntaan tähtäävien alv-järjestelmän muutosten osalta tehtävää työtä voidaan jatkaa ainoastaan, jos näihin kysymyksiin saadaan selkeät ja ytimekkäät vastaukset ja verohallinnot osallistuvat työhön jatkossakin asianmukaisella tavalla.

3. YHTEISÖN SISÄISTEN LUOVUTUSTEN VEROTUS LÄHTÖJÄSENVALTIOSSA

Komissio on katsonut vuodesta 1987 alkaen, että alv:n alkuperäperiaate on ainoa tapa varmistaa todellisten sisämarkkinoiden syntyminen. Vuosina 1987 ja 1995 tehdyissä ehdotuksissa lähtökohtana oli alv-kantojen yhdenmukaistaminen tai ainakin niiden lähentäminen, jotta kilpailun vääristyminen voitaisiin estää. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan tuolloin halunneet luopua oikeudestaan päättää itse alv-kannoistaan eivätkä ne ole vieläkään valmiita siihen. Sen vuoksi komission suunnittelemassa uudessa yhteisön sisäisiä luovutuksia koskevassa verotusjärjestelmässä ei edellytetä näin pitkälle menevää yhdenmukaistamista. Yhteisön sisäisten luovutusten verotus perustuisi periaatteeseen, jonka mukaan kansalliset alv-kannat säilyisivät muuttumattomina ja ainoa muutos olisi se, että yhteisön sisäiset luovutukset eivät olisi enää verottomia vaan niiden verokannaksi vahvistettaisiin 15 prosenttia. Jos saapumisjäsenvaltio soveltaa yli 15 prosentin verokantaa, ylittävä osuus jäisi kyseisen jäsenvaltion kannettavaksi. Jos saapumisjäsenvaltio soveltaa alle 15 prosentin verokantaa (eräät jäsenvaltiot soveltavat yhtä tai useampaa alennettua alv-kantaa tai täyttä arvonlisäverottomuutta), ostajan jäsenvaltio myöntää hyvityksen yhteisön sisäisen hankinnan tehneelle verovelvolliselle. Saapumisjäsenvaltio pystyy myös kantamaan alv:n, joka aiheutuu siitä, että hankkijan oikeutta vähentää tuotantopanoksiin kohdistuva alv on rajoitettu. Näin ollen vältetään kilpailun vääristyminen, jota erisuuruiset kansalliset alv-kannat voisivat aiheuttaa.

3.1. Komission analyysin tulokset

Yhteisön sisäisten luovutusten verottaminen näyttäisi olevan sopiva ratkaisu MTIC-petosten (Missing Trader Intra-Community) aiheuttamiin ongelmiin. Se ei kuitenkaan ratkaisisi muuntyyppisiä petoksia . Itse asiassa yhteisön sisäisten luovutusten verottaminen saattaisi lisätä muiden petostyyppien mahdollisuutta tällaisissa liiketoimissa. Tässä vaiheessa on kuitenkin mahdotonta määrittää tarkasti, miten yhteisön sisäisten luovutusten verottaminen vaikuttaisi lähtöjäsenvaltiossa. Myös kilpailutekijät on otettava huomioon. Vaikka ei ole mitään syytä uskoa, että siirtymisellä jäsenvaltioiden tällä hetkellä soveltamista verokannoista 15 prosentin yleiseen verokantaan olisi suuria vaikutuksia, mahdolliset kassavirtavaikutukset ovat aiheuttaneet huolta. Koska yhteisön sisäisten luovutusten arvo on tällä hetkellä 2 400 miljardia euroa vuodessa, yritysten maksettavaksi lankeavan alv:n määrä olisi noin 360 miljardia euroa. Tämä voi aiheuttaa erilaisia kassavirtavaikutuksia, joita on erittäin vaikea arvioida, koska ne riippuvat tosiasiallisista olosuhteista, kuten luovuttaja- ja hankkijayritysten välisestä suhteesta sekä verovelvollisten ja niiden verohallintojen välisestä suhteesta. On mahdotonta yleistää tällaisia yksittäisiä olosuhteita. Luotettavien johtopäätösten tekeminen edellyttäisi yksityiskohtaista mallintamista. Kuitenkin on selvää, että yhteisön sisäisten luovutusten verottaminen asettaisi pk-yritykset entistäkin epäedullisempaan asemaan. Tämä johtuu siitä, että pk-yritykset ovat jo nyt epäedullisessa asemassa kotimaan markkinoilla ennakkorahoitukseen liittyvissä kysymyksissä.

Muut veronmaksajille aiheutuvat kustannukset riippuvat suuressa määrin siitä, millaisia tiedonantovelvollisuuksia pidetään tarpeellisina sekä yhteisön sisäisten luovutusten verottamisen että selvitysjärjestelmän osalta. Komissio katsoo, että tältä osin on riittävää, jos sekä luovuttaja että hankkija antavat kuukausittain yhteenvetoilmoituksen. Tällöin kustannukset olisivat periaatteessa muutoksista johtuvia kertakustannuksia, ja niiden suuruus ei olisi merkittävä pitkällä aikavälillä. Näillä nykyiseen järjestelmään suunnitelluilla muutoksilla on tarkoitus lyhentää yhteenvetoilmoitusten aikaväliä (komissio valmistelee parhaillaan asiaa koskevia ehdotuksia Ecofin-neuvoston kesäkuussa 2007 esittämän pyynnön perusteella) ja laajentaa tiedonantovelvollisuus koskemaan tavaran hankkivia verovelvollisia, mitkä aiheuttanevat vain vähäisiä kustannuksia.

Verohallinnoille aiheutuvia kustannuksia on vaikea arvioida tarkasti. Jäsenvaltioilta kyselylomakkeeseen saaduista vastauksista ei ollut paljon apua tältä osin.

Todennäköisesti jäsenvaltioiden mielestä on tärkeintä tarkastella sitä, miten selvitysjärjestelmä toimisi. Poiketen vuonna 1996 esittämästä kannastaan komissio pitää parhaimpana ratkaisuna kahdenvälistä mikrotalouden selvitysjärjestelmää, joka perustuu yhteenvetoilmoituksiin. Tämä antaisi jäsenvaltioille liikkumatilaa määritellä itse toimintatapansa, kunhan yhteisesti sovittuja suuntaviivoja noudatetaan. Näitä suuntaviivoja ei ole vielä laadittu. Yhteenvetoilmoitusten sisältämien tietojen, joita käytettäisiin hyväksi myös selvitysjärjestelmässä, olisi perustuttava annettuihin ja vastaanotettuihin kauppalaskuihin, sillä nykyiset yhteisön sisäisiin liiketoimiin liittyviä veronalaisia tapahtumia koskevat säännöt eivät olisi riittäviä varmistamaan, että luovuttajan ilmoitus, veron maksaminen, luovuttajan yhteenvetoilmoitus, ostajan yhteenvetoilmoitus ja ostajan tekemä vähennys tapahtuivat kaikki saman ajanjakson aikana. Johdonmukaisuuden vuoksi samoja sääntöjä olisi sovellettava kotimaisiin liiketoimiin.

Selvitysjärjestelmä koskisi kaikkia jäsenvaltioita. Niiden olisi joko maksettava muille jäsenvaltioille tai saatava maksu muilta jäsenvaltioilta niiden keskinäisestä kauppataseesta riippuen. Periaatteessa kaikkien jäsenvaltioiden on sekä maksettava että saatava maksuja. Kauppatilastoista ilmenevien taseiden mukaan 16 jäsenvaltiota olisi ”nettosaajia” kun taas muut 11 jäsenvaltiota olisivat ”nettomaksajia”. Kyseisten 16 jäsenvaltion osalta hankintojen kokonaismäärä ylitti luovutusten kokonaismäärän noin 200 miljardilla eurolla vuonna 2006. Jos 15 prosentin verokantaa sovellettaisiin, kyseiset jäsenvaltiot voisivat odottaa saavansa verotuloja muilta jäsenvaltioilta yhteensä 30 miljardia euroa . Olisi kuitenkin otettava huomioon, että useimmissa jäsenvaltioissa yhteisön sisäisten luovutusten arvo on 10–20 prosenttia kokonaisluovutuksista . Jäsenvaltioilla voisivat siis joka tapauksessa luottaa saavansa 80–90 prosenttia arvonlisäveron kokonaismäärästään omilta verovelvollisiltaan.

Neuvoston toiveiden mukaisesti komissio ei ole tässä vaiheessa syventynyt selvitysjärjestelmän toiminnan yksityiskohtiin. On kuitenkin selvää, että julkisen talouden alijäämien välttämiseksi ensimmäisen jäsenvaltioiden välisen maksun olisi tapahtuva erittäin pian viitekuukauden jälkeen ja ”lopulliset” saatavat olisi suoritettava soveltuvina erinä kuuden tai 12 kuukauden väliajoin. Tässä vaiheessa on kuitenkin tärkeämpää ymmärtää jäsenvaltioiden välinen vastuu. Jäsenvaltion olisi aina maksettava luovuttajan yhteenvetoilmoituksessa ilmenevä alv ostajan jäsenvaltioon, vaikka luovutuksen suorittanut verovelvollinen ei maksanut veroa omalle verohallinnolleen. Ostajan jäsenvaltio valvoisi verovelvollisiaan normaaliin tapaan varmistaakseen, että ne eivät ole vähentäneet alv:tä liikaa yhteisön sisäisissä hankinnoissa. Näitä periaatteita noudattamalla varmistettaisiin, että on jokaisen jäsenvaltion edun mukaista kantaa alv oikein ja valvoa sen kantamista. Jos kuitenkin ilmenee selvittämättömiä eroja, komissio ehdottaa, että molemmat jäsenvaltiot kantavat yhtä suuren vastuun mahdollisista vajauksista varmistaakseen, että on molempien osapuolten edun mukaista harjoittaa moitteetonta valvontaa.

3.2. Yhteisön sisäisten luovutusten verottamisesta tehtävät johtopäätökset

Analyysi, jonka komissio pystyi tekemään neuvoston asettamassa määräajassa, osoittaa, että yhteisön sisäisten luovutuksen verottamisella olisi useita myönteisiä vaikutuksia. Siinä kävi ilmi myös eräitä epäkohtia, mutta yksikään niistä ei ole niin vakava, että järjestelmää ei voitaisi ottaa käyttöön.

Komission mielestä yksi tärkeä kysymys olisi kuitenkin ratkaistava ennen kuin järjestelmän syvällisempi analyysi aloitetaan. Poliittisesti vaikein kysymys koskee yksittäisten jäsenvaltioiden verotulojen tekemistä riippuvaiseksi toisen jäsenvaltioiden tekemistä siirroista. Koska vaikutus voi olla jopa 10 prosenttia kaikista alv-tuloista ja kokonaisarvo noin 30 miljardia euroa koko EU:ssa, herää luonnollisesti kysymys, ovatko jäsenvaltiot valmiita tällaiseen riippuvuussuhteeseen .

Jos vastaus on myönteinen , komissio on valmis esittämään yksityiskohtaisempia tietoja selvitysjärjestelmän konkreettisesta toiminnasta ja saattamaan päätökseen tarvittavat analyysit verotusjärjestelmän käyttöönotosta. Luonnollisesti tällainen työ edellyttäisi verohallintojen osallistumista.

Jos vastaus on kielteinen , minkäänlaiset selvitysmekanismiin perustuvat järjestelmät eivät tule kyseeseen. Tässä tapauksessa ainoa vaihtoehto olisi yhteisön sisäisten luovutusten verottaminen määräpaikassa . Komissio odottaa neuvoston kantaa siihen, onko tätä vaihtoehtoa syytä tarkastella tarkemmin. Komissio haluaisi kuitenkin painottaa, että tämä vaihtoehto edellyttäisi keskitetyn järjestelmän käyttöönottoa, jolle neuvosto ja Euroopan parlamentti antaisivat tukensa joka tapauksessa. Tällaisessa järjestelmässä hankintajäsenvaltio voi soveltaa haluamaansa verokantaa eikä yhteisön sisäisiin luovutuksiin sovellettavaa yleistä 15 prosentin verokantaa tarvittaisi. Myös verovelvollisille ja verohallinnoille aiheutuvat kustannukset olisivat alhaisempia.

Nämä ovat komission mielestä ne kysymykset, joihin on saatava lisävalaistusta neuvostolta sen määrittämiseksi, onko yhteisön sisäisten luovutusten verottaminen edelleen varteenotettava vaihtoehto.

4. KÄÄNNETTY VEROVELVOLLISUUS

4.1. Komission analyysin tulokset

Komissio uskoo, että yleisen käännetyn verovelvollisuuden käyttöönotto vähentäisi huomattavasti MTIC-petoksia ja muuntyyppisiä verovähennyspetoksia. Se on kuitenkin huolissaan siitä, että käännetty verovelvollisuus saattaa vaikuttaa kielteisesti jäsenvaltioiden tuloihin uudentyyppisten petosten vuoksi.

Tällaisten uudentyyppisten petosten (lähinnä kulutuksen verottamatta jättäminen ja alv-tunnisteiden väärinkäyttö) torjumiseksi järjestelmää olisi täydennettävä useilla toimenpiteillä, jotka tekisivät siitä monimutkaisemman ja loisivat uusia esteitä yrityksille ja verohallinnoille.

Ensinnäkin näyttää tarpeelliselta ottaa käyttöön kynnys , jotta verottamatta jäävän loppukulutuksen riski vähenee. Tällaisen kynnyksen käyttöönotto olisi hankalaa. Se edellyttäisi uudenlaisia erottelua, jota ei tällä hetkellä sovelleta ja joka ei vastaa kaupallista todellisuutta. Se edellyttäisi myös uusia määritelmiä, jotta järjestelmää voitaisiin soveltaa käytännössä ja se kattaisi kaikki mahdolliset tilanteet.

Toiseksi, koska järjestelmässä tehtäisiin ero ostojen tekemiseen käännetyn verovelvollisuuden järjestelmän mukaisesti oikeutettujen verovelvollisten ja kaikkien muiden henkilöiden välillä, uusia velvoitteita kohdistettaisiin verovelvollisiin, joiden olisi hankittava tällainen oikeutus. Verohallintojen olisi kehitettävä ja tarjottava tarvittavat välineet, jotta yritykset voivat vastata uusiin haasteisiin. Niiden olisi myös taattava yritysten oikeusvarmuus, kun ne tekevät valinnan tavanomaisen alv-järjestelmän ja käännetyn verovelvollisuuden välillä. On syytä muistaa, että käytännössä todennäköisesti kaikkien verovelvollisten on sovellettava molempia järjestelmiä rinnakkain, mikä aiheuttaa suuria hankaluuksia. Lisäksi järjestelmä lisäisi verovelvollisten jättämien veronpalautushakemusten määrää, sillä ne eivät voisi enää vähentää pieniin hankintoihin sisältyvää tuotantopanoksista maksettavaa veroa, sillä niiden tuotosta ei verotettaisi käännetyn verovelvollisuuden järjestelmässä. Koska jäsenvaltiot varaavat jo nyt suhteettoman suuren osan resursseistaan palautushakemusten tarkastamiseen, niiden on oletettavasti lisättävä henkilöstöresurssejaan varmistaakseen, että sellaisiin verovelvollisiin kohdistuvien tarkastusten tason säilyy ennallaan, joiden ilmoituksista käy ilmi maksuvelvollisuus. Tämä saattaa vaikuttaa suoraan siihen, kuinka merkittävä tulonlähde alv on jäsenvaltioille.

Kolmanneksi, jotta jaoteltujen maksusuoritusten poistuminen voitaisiin kompensoida, olisi otettava käyttöön korvaavat tiedonantovelvollisuudet , joiden avulla pystytään tarkastamaan ristiin luovuttajilta ja hankkijoilta saadut tiedot. Tällaisia velvoitteita olisi paranneltava, jotta varmistettaisiin, etteivät ne ole ristiriidassa tietojen yhteensopimattomuuden välttämistä koskevan tavoitteen kanssa.

Vaikka järjestelmän yrityksille synnyttämiä lisäkustannuksia ei vielä tiedetä tarkalleen, pelkästään tiedonantovelvoitteet aiheuttaisivat merkittäviä kertakustannuksia ja toistuvia kustannuksia. Näyttää siltä, että kynnyksen moitteeton toiminta on selvästi käännetyn verovelvollisuuden suurin kustannuserä yrityksille. Austrian Institute for SME Research teki äskettäin Wienin kauppakamarille tutkimuksen, jonka mukaan pk-yrityksille aiheutuisi kertakustannuksia 12 750–20 000 euroa, kun taas toistuvat vuosikustannukset olisivat 6 000–9 300 euroa. Aiemmin Saksassa tehdyssä tutkimuksessa arvioitiin, että Saksan verovelvollisille aiheutuisi 1,6–2 miljardin euron kokonaiskustannukset käännetyn verovelvollisuuden käyttöönottovuonna ja sen jälkeen 100–200 miljoonaa euroa toistuvia kustannuksia vuosittain.

Verohallinnoille aiheutuvat kustannukset riippuisivat suuressa määrin niiden toteuttamista valvontatoimenpiteistä. Vaikka alv-vähennyksiin liittyvät petokset vähenisivät huomattavasti, eräillä uusilla aloilla olisi välttämätöntä tehdä erityistarkastuksia. Itse asiassa käännetyn verovelvollisuuden järjestelmässä suurimman osan alv:stä maksaisivat tuotantoketjun loppuluovuttajat, jotka voivat useissa maissa olla pienempiä ja epäluotettavampia kuin ne muutamat suuyritykset, jotka tällä hetkellä maksavat suurimman osan alv:stä useimmissa jäsenvaltioissa. Vähittäismyyntiala vaatii luonteensa vuoksi enemmän valvontaresursseja, varsinkin jos kaikki vähittäismyyjät vastaanottavat verottomia luovutuksia. Kaikkiin yrityksiin sovellettavat uudet yksityiskohtaiset tiedonantovelvoitteet edellyttäisivät myös uudenlaista riskienhallintaa , jotta uusi valtava tietotulva voitaisiin käsitellä. Verovelvollisten tunnistaminen olisi vieläkin tärkeämpää kuin nykyisessä järjestelmässä ja edellyttää lisäponnisteluja ja -resursseja. Lisäksi kaikkien yritysten yleistä valvontaa olisi jatkettava. Valvonnan ei tulisi kohdistua pelkästään alv:tä maksaviin yrityksiin, jotta vältettäisiin tavaroiden ja palvelujen kulkeutuminen harmaaseen talouteen . Kyselylomakkeeseen antamissaan vastauksissa jäsenvaltiot eivät juurikaan pystyneet arvioimaan, missä määrin hallinnoille syntyisi kustannuksia.

Jäsenvaltioiden antamissa vastauksissa oli vain vähän arvailuja siitä, millaisia vaikutuksia käännetyn verovelvollisuuden järjestelmällä voisi olla muihin jäsenvaltioihin. Vastauksista voitiin kuitenkin päätellä, että jäsenvaltiot pitävät tarpeellisena soveltaa tiukkaa valvontajärjestelmää, jotta muita jäsenvaltioita suojattaisiin käännetyn verovelvollisuuden järjestelmän mahdollisesti aiheuttamilta kielteisiltä vaikutuksilta. Hallinnollisen yhteistyön parantamisen katsottiin olevan tarpeen, jotta uuteen tilanteeseen voitaisiin sopeutua.

Todisteita erityisten petostentorjuntatoimenpiteiden aiheuttamasta petosten siirtymisestä muihin jäsenvaltioihin ei juurikaan ole. Koska tällaiset toimenpiteet olivat aiemmin perinteisesti alakohtaisia, huolta aiheuttaa se, että käännetyn verovelvollisuuden kaltaisella yleisemmällä toimenpiteellä saattaa olla erilaisia vaikutuksia.

4.2. Vertailu nykyiseen alv-järjestelmään

Komission mielestä yleisen käännetyn verovelvollisuuden vapaaehtoisen käyttöönoton aiheuttama perusteellinen muutos alv-järjestelmään vaikuttaisi huomattavasi EU:n alv-järjestelmän johdonmukaisuuteen ja yhdenmukaisuuteen sekä sen kehittämismahdollisuuksiin.

EU:n lainsäädäntöä luonnostellaan ja kehitetään tätä nykyä yhteiset puitteet huomioon ottaen. Jos Euroopan yhteisössä olisi kaksi täysin erilaista alv-järjestelmää, molemmat olisi otettava huomioon lainsäädäntöä luonnostellessa ja siitä keskusteltaessa. Olisi erittäin vaikeata kehittää tällaista kaksoisjärjestelmää kehittyvien sisämarkkinoiden tarpeiden mukaisesti. Tämä on erityisen tärkeätä silloin, kun sovelletaan täysin erilaisia velvoitteita. Tällainen vinoutunut järjestelmä vaarantaisi alv:n yhdenmukaistamistavoitteet, sillä jäsenvaltioiden halukkuus parannuksiin riippuisi niiden soveltamasta järjestelmästä.

Sen vuoksi on tärkeätä ymmärtää, että jos käännetyn verovelvollisuuden käyttöönotto olisi vapaaehtoista, se olisi askel taaksepäin nykyisestä yhdenmukaisuustasosta, joka on hyödyttänyt yhtenäismarkkinoilla toimivia yrityksiä. Vapaaehtoisen käännetyn verovelvollisuuden yrityksille aiheuttamat lisähankaluudet olisivat ristiriidassa yhteisön kasvuun ja työpaikkojen lisäämiseen tähtäävien tavoitteiden kanssa, joiden onnistuminen edellyttää yrityksiin kohdistuvien velvoitteiden vähentämistä. Ennen kaikkea se olisi tähän mennessä sovelletun alv-strategian vastainen, koska tällä strategialla pyritään yksinkertaistamaan alv:n toimintaa yhtenäismarkkinoilla poistamalla yrityksiin kohdistuvia esteitä ja velvoitteita ja tarjoamalla niille oikeusvarmuutta.

4.3. Johtopäätökset käännetystä verovelvollisuudesta

Yleinen käännetyn verovelvollisuuden järjestelmä olisi selkeästi uudenlainen konsepti, jolla voi olla sekä myönteisiä että kielteisiä vaikutuksia. Vaikka järjestelmästä ei ole tehty minkäänlaista lopullista arviointia, vapaaehtoisuuteen perustuva käännetyn verovelvollisuuden järjestelmä aiheuttaisi kuitenkin suuria ongelmia. Tämä johtuu siitä, että käännetty verovelvollisuus olisi täysin erilainen kuin nykyisin sovellettava järjestelmä. Se edellyttäisi toisen järjestelmän määrittämistä EU:n tasolla ja sen vuoksi sillä olisi kielteisiä vaikutuksia sisämarkkinoiden toimintaan. Se hankaloittaisi myös yhdenmukaistamista ja alv-järjestelmän tulevaa kehittämistä.

Lisäksi jos käännetyn verovelvollisuuden järjestelmän soveltaminen olisi vapaaehtoista, se aiheuttaisi lisäkustannuksia yrityksille ja olisi yksi tärkeimmistä uudentyyppisten riskien syntyyn vaikuttavista tekijöistä EU:ssa.

Sen vuoksi komissio katsoo, että yleisen käännetyn verovelvollisuuden käyttöönoton olisi oltava pakollista koko EU:ssa tai koko järjestelmän käyttöönotosta olisi luovuttava.

5. MAHDOLLISUUS KOKEILLA PILOTTIHANKETTA RAJOITETUN AJAN JOSSAKIN ASIASTA KIINNOSTUNEESSA JÄSENVALTIOSSA

5.1. Komission analyysin tulokset

Edellä sanotun perusteella komissio ei ole vieläkään vakuuttunut siitä, että yleinen käännetyn verovelvollisuuden järjestelmä olisi soveltuva tapa suojata alv-järjestelmää petoksilta. Komissio ymmärtää MTIC-petosten varoittavat vaikutukset, mutta se on myös huolissaan muutosten aiheuttamista muista vaikutuksista. On kuitenkin syytä painottaa, että käännetystä verovelvollisuudesta tehty analyysi on lähinnä hypoteettinen, sillä järjestelmästä ei ole saatu todellista kokemusta, johon analyysi voitaisiin perustaa. Tähän mennessä tehtyjen analyysien perusteella ei voitaisi tehdä lopullisia johtopäätöksiä, erityisesti koska kokemukseen perustuvat todisteet puuttuvat, sillä järjestelmä ei ole käytössä missään maassa. Koska uusissa analyyseissä olisi sama hypoteettisuuden ongelma, komission mielestä ainoastaan pilottihanke, joka toteutetaan yhdessä jäsenvaltiossa, voisi antaa olennaisempia vastauksia neuvoston esittämiin kysymyksiin.

Olisi kuitenkin painotettava, että pilottihankkeen tarkoituksena on testata pakollisena käyttöön otettavaa yleistä käännettyä verovelvollisuutta , sillä sisämarkkinoihin liittyvistä syistä ja yhteisen alv-järjestelmän tosiasiallisen lakkauttamisen johdosta ei ole mahdollista, että tällainen alv-järjestelmän muutos toteutettaisiin vain muutamissa jäsenvaltioissa.

Pilottihanke olisi järjestettävä siten, että saadaan parhaat mahdolliset lisätiedot käännetyn verovelvollisuuden toiminnasta ja että samalla hankkeeseen vapaaehtoisesti osallistuvalle jäsenvaltiolle tai muille jäsenvaltioille ei aiheudu suuria riskejä.

Tältä osin on tärkeää, että vapaaehtoiseksi ilmoittautuvan jäsenvaltion valtiontalous on riittävä suuri ollakseen edustava, mutta ei niin suuri, että se vaikuttaisi yhteisön sisäiseen kauppaan.

Pilottihankkeen on tarkoitus olla voimassa vain tietyn ajan. Määräajan olisi oltava riittävä, jotta tarvittavat tulokset saadaan ja että käännetyn verovelvollisuuden järjestelmän käyttöönotosta ja mahdollisesta siirtymisestä takaisin tavanomaiseen alv-järjestelmään verovelvollisille aiheutuvat kustannukset eivät ole kohtuuttomia. Pilottihankkeesta olisi käytävä ilmi

- missä määrin käännetyllä verovelvollisuudella pystytään tosiasiallisesti rajoittamaan ja vähentämään petoksia; tässä yhteydessä olisi tarkasteltava petosten aiheuttamien alv-vajeiden kokonaisvähenemistä ja sitä, minkä tyyppiset petokset vähenevät

- missä määrin uudentyyppiset petokset ovat todellinen uhka ja mitkä ovat lupaavimmat toimenpiteet näiden uhkien torjumiseksi; erityyppisten petosten kehitystä ja niiden torjumiseksi toteutettuja valvontatoimenpiteitä olisi arvioitava jatkuvasti; toteutetut valvontatoimenpiteet eivät saisi olla sellaisia, jotka ovat osoittautuneet lupaaviksi petostentorjuntatoimiksi jo nykyisessä järjestelmässä

- järjestelmän täytäntöönpanosta ja toiminnasta yrityksille ja verohallinnoille aiheutuvat kustannukset ja se, missä määrin nämä kustannukset ovat oikeassa suhteessa valtionkassaan kertyvien hyötyjen kanssa.

Hankkeeseen olisi välttämättä kuuluttava seurantajärjestelmä, joka tekisi hankkeesta avoimen ja jonka avulla saataisiin palautetta muihin jäsenvaltioihin mahdollisesti kohdistuvista kielteisistä vaikutuksista. Tasapainon vuoksi ehdotetaan, että perustetaan johtoryhmä, johon kuuluisivat vapaaehtoiseksi ilmoittautunut maa, komissio ja ainakin kyseisen maan naapurijäsenvaltiot.

Komission mielestä pilottihankkeen olisi kestettävä ainakin viisi vuotta, koska sen vaikutuksia mittaavat tilastot ovat joka tapauksessa käytettävissä vasta kolmen vuoden jälkeen. Myös pidempää aikaa voidaan harkita, sillä petoksen tekijät saattavat jättää kehittämättä uudentyyppisiä petoksia, koska ne tietävät, että hanke kestää vain erittäin vähän aikaa.

Komissio on valmis laatimaan yhdessä kaikkien työryhmään nro 1 kuuluvien valtuuskuntien kanssa tarvittavat yksityiskohdat, joita tarvitaan yleisen käännetyn verovelvollisuuden järjestelmän ottamiseksi käyttöön koeajaksi. Komissio voisi tämän jälkeen tehdä asianomaisen lainsäädäntöehdotuksen tähän työhön pohjautuen.

5.2. Johtopäätökset pilottihankkeesta

Käännetty verovelvollisuus on käsite, jota ei voida ja jota ei pitäisi sulkea pois tässä vaiheessa, sillä se tarjoaa useita kiistämättömiä etuja. Se poikkeaa kuitenkin huomattavasti nykyisestä järjestelmästä, minkä vuoksi sitä ei voida koskaan ottaa käyttöön valinnaisena vahingoittamatta sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa. Päätöksen tekeminen käyttöönotosta on liian aikaista, koska kokemukseen perustuvia todisteita tällaisen järjestelmän käytöstä ei ole, ja sen vuoksi neuvostoa pyydetään

- harkitsemaan, olisiko syytä toteuttaa pilottihanke sen määrittämiseksi, onko käännetty verovelvollisuus soveltuva tapa torjua alv-petoksia, ja

- Vahvistaa, jos tällainen pilottihanke toteutetaan, että komission olisi jatkettava valmistelutyötä, jotta vapaaehtoiseksi ilmoittautuva jäsenvaltio voi käynnistää pilottihankkeen tässä tiedonannossa vahvistettujen edellytysten perusteella.