Vuonna 2014 alijäämä on yli 3 prosenttia suhteessa BKT:hen, mutta se on lähellä SEUT-sopimuksen mukaista viitearvoa. Sekä kansalliset viranomaiset että komissio ennustavat sen säilyvän lähellä viitearvoa myös vuonna 2015.

Siksi komissio on laatinut seuraavan kertomuksen, jossa arvioidaan kattavasti SEUT-sopimuksen mukaisten viitearvojen ylittymistä ja voidaan tarkastella, onko viitearvoja noudatettu, kun kaikki merkitykselliset tekijät on otettu huomioon. Tämän kertomuksen 2 jaksossa tarkastellaan alijäämäkriteeriä, 3 jaksossa velkakehitystä ja 4 jaksossa merkityksellisiä tekijöitä. Kertomuksessa otetaan huomioon komission syksyn 2015 talousennuste, joka julkaistiin 5. marraskuuta 2015.

SEUT-sopimuksen 126 artiklan 2 kohdan mukaan komission on tarkasteltava talousarviota koskevan kurinalaisuuden noudattamista seuraavilla kahdella arviointiperusteella: a) ylittääkö ennakoitu tai toteutunut julkisen talouden alijäämä suhteessa BKT:hen määritellyn 3 prosentin viitearvon (paitsi jos alijäämä on pienentynyt merkittävästi ja jatkuvasti tasolle, joka on lähellä viitearvoa, taikka jos viitearvon ylittäminen on vain poikkeuksellista ja väliaikaista ja alijäämä on edelleen lähellä viitearvoa) ja b) ylittääkö julkinen velka suhteessa BKT:hen määritellyn 60 prosentin viitearvon (paitsi jos velkasuhde pienenee riittävästi ja lähestyy riittävän nopeasti viitearvoa).

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 126 artiklassa määrätään liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä. Menettelystä säädetään yksityiskohtaisemmin liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn täytäntöönpanon nopeuttamisesta ja selkeyttämisestä annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1467/97, joka on osa vakaus- ja kasvusopimusta. Asetuksessa (EU) N:o 473/2013 on erityissäännöksiä, joita sovelletaan euroalueen jäsenvaltioihin, jotka ovat liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä.

Vuonna 2009 Suomen reaalinen BKT romahti 8,3 prosenttia, minkä jälkeen maan talous elpyi vähitellen vuosina 2010 ja 2011. Vuosina 2012–2014 oltiin kuitenkin taas taantumassa. Vuonna 2014 BKT supistui 0,4 prosenttia. Kasvunäkymät ovat hitaasti paranemassa vuosina 2015 ja 2016 (ks. taulukko 2). Kriisi on vaikuttanut negatiivisesti Suomen potentiaaliseen kasvuun, joka on viimeisten neljän vuoden aikana ollut keskimäärin 0 prosenttia. Yhteisesti sovitun menetelmän perusteella se oli komission arvioiden mukaan vuosina 2013 ja 2014 negatiivinen (–0,1 prosenttia). Potentiaalisen tuotannon kasvun arvioidaan olevan 0,1 prosenttia vuonna 2015 ja 0,1 prosenttia vuonna 2016. Potentiaalisen tuotannon supistuminen johtuu työpanosten vaikutuksen vähenemisestä ja kokonaistuottavuuden arvioidusta negatiivisesta vaikutuksesta, joka heijastaa käynnissä olevaa talouden rakenneuudistusta. Lisäksi pääoman myönteinen vaikutus väheni kriisin aikana investointien niukkuuden vuoksi. Kaiken kaikkiaan reaalinen BKT vuonna 2014 oli 5,9 prosenttia alle vuonna 2008 saavutetun ennätyksellisen korkean tason, ja potentiaalinen tuotanto on kasvanut vain 0,6 prosenttia tänä aikana.

Kun arvioidaan alijäämäkriteerin noudattamista ja julkinen velka suhteessa BKT:hen ylittää viitearvon, merkitykselliset tekijät otetaan huomioon liiallisen alijäämän olemassaoloa koskevaan päätökseen johtavissa vaiheissa, koska yleisperiaatteen molemmat ehdot – julkisen talouden alijäämä on lähellä viitearvoa ja viitearvon ylittyminen on väliaikaista – täyttyvät. Merkitykselliset tekijät on otettava huomioon myös silloin, kun arvioidaan velkakriteerin noudattamista.

SEUT-sopimuksen 126 artiklan 3 kohdassa määrätään, että komission kertomuksessa ”otetaan huomioon myös se, ylittääkö julkistalouden alijäämä julkiset investointimenot, sekä muut merkitykselliset tekijät, jäsenvaltion keskipitkän aikavälin taloudellinen tilanne ja talousarviotilanne mukaan luettuina, jotta voidaan päättää, edellyttääkö arviointiperusteen rikkominen liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn aloittamista kyseisen jäsenvaltion osalta”. Näitä tekijöitä kuvataan tarkemmin neuvoston asetuksen (EY) N:o 1467/97 2 artiklan 3 kohdassa, jonka mukaan huomioon on otettava myös ”muut tekijät, joita kyseinen jäsenvaltio pitää merkityksellisinä arvioitaessa kokonaisvaltaisesti alijäämä- ja velkaperusteiden noudattamista ja jotka jäsenvaltio on esittänyt neuvostolle ja komissiolle”.

Yhteenvetona voidaan todeta, että vuosina 2014 ja 2015 alijäämä ylittää 3 prosentin viitearvon mutta on lähellä sitä. Viitearvon toteutunut ja suunniteltu ylittyminen on SEUT-sopimuksessa ja vakaus- ja kasvusopimuksessa tarkoitetulla tavalla väliaikainen. Vuoden 2014 alijäämää voitaisiin pitää myös poikkeuksellisena. Koska vuoden 2015 alijäämää ei pidetä poikkeuksellisena, SEUT-sopimuksessa ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1467/97 tarkoitettu alijäämäkriteeri vaikuttaa jäävän täyttymättä, kun merkityksellisiä tekijöitä ei ole vielä analysoitu.

Tällä negatiivisella suhdannekehityksellä on ollut merkittävä vaikutus julkisen talouden alijäämään ja velkasuhteeseen, mutta tulevaisuudessa talouden odotetaan kasvavan sen potentiaalista kasvuvauhtia nopeammin. Suhdannekorjattuna kolmen viime vuoden ajalta velkasuhde pysyisi vuonna 2015 sekä komission että alustavan talousarviosuunnitelman mukaan SEUT-sopimuksen viitearvon alapuolella, mutta näin ei olisi enää vuonna 2016. Suhdannekorjattu velka olisi komission syksyn 2015 talousennusteen perusteella 57,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2015 ja 60,7 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2016 (ks. taulukko 3).

Taulukko 3. Julkisen talouden alijäämä ja velka (% suhteessa BKT:hen)

Viimeaikaiset rakenneuudistukset

Viimeaikaisista uudistuksista tärkein on eläkeuudistus, josta työmarkkinaosapuolet sopivat syyskuussa 2014. Uudistuksessa eläkeikä kytketään elinajanodotteeseen, kuten neuvosto heinäkuussa 2014 suositteli. Kansallisten viranomaisten mukaan uudistuksen odotetaan parantavan julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä noin 1 prosentin suhteessa BKT:hen. Uudistus on kuitenkin vielä vietävä lainsäädäntöön. Eduskunnan odotetaan hyväksyvän asiaa koskevan lainsäädännön myöhemmin tänä vuonna, ja tavoitteena on toteuttaa uudistus vuodesta 2017 lukien. Näin ollen myöskään vaikutus julkiseen talouteen ei tule näkyviin ennen vuotta 2017. Myöskään käynnissä olevaan eläkeuudistukseen kuuluvaa, lähellä eläkeikää olevien työntekijöiden laajennettuja työttömyysetuja (ns. työttömyysputki) koskevaa päätöstä ei ole tehty. Tämä voi rajoittaa niitä myönteisiä vaikutuksia, joita eläkeuudistuksella odotetaan olevan työvoiman tarjontaan, kun ikääntyneet työttömät ovat oikeutettuja työttömyysetuuksiin eläkeiän saavuttamiseen asti.

Hallitus kaavailee muitakin uudistuksia, jotka voivat lisätä julkisen talouden kestävyyttä, kun niistä on säädetty ja ne on toteutettu. Hallituksen 27. toukokuuta 2015 päivätty strateginen ohjelma sisältää rakenneuudistuksia, jotka yleisesti ottaen vastaavat vuoden 2015 maaraportin ja maakohtaisten suositusten havaintoja. Reaalisen kilpailukyvyn parantamiseksi hallitus suunnittelee toimenpiteitä, joilla tuetaan aloittavia yrityksiä, nopean kasvun yrityksiä ja yritysten sukupolvenvaihdosta. Hallitus on sitoutunut olemaan lisäämättä teollisuuden kustannuksia vaalikauden aikana. Hallitus on asettanut kunnianhimoiseksi tavoitteeksi yksikkötyökustannusten alentamisen 15 prosentilla. Tähän on tarkoitus päästä soveltamalla edelleen palkkamalttia (5 prosenttiyksikköä), toteuttamalla työmarkkinoilla rakenteellisia uudistuksia (5 prosenttiyksikköä) ja alentamalla työvoimakustannuksia kertaluonteisesti (5 prosenttiyksikköä). Työvoimakustannusten alentamiseksi hallitus on syyskuussa 2015 tehnyt ehdotuksen, johon sisältyy julkisen sektorin vapaapäivien vähentäminen, ylityökorvausten ja sunnuntailisien pienentäminen sekä työnantajien sosiaaliturvamaksujen alentaminen. Näistä ehdotetuista toimenpiteistä käydään keskustelua, ja hallitus on luvannut toteuttaa työmarkkinaosapuolten sopimia vaihtoehtoisia toimenpiteitä, kunhan tulos on sama (työvoimakustannusten aleneminen 5 prosentilla).

Työmarkkinoilla hallitus suunnittelee sosiaali- ja työttömyysetuuksien uudistamista niin, että kannustimet työntekoon lisääntyvät, työttömyysjaksot lyhenevät, rakenteellinen työttömyys vähenee ja julkisia varoja säästyy. Hallitus julkisti sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistamista koskevan ehdotuksensa 9. marraskuuta 2015. Yksi hallituksen strategisista tavoitteista seuraavien neljän vuoden aikana on sääntelyn yksinkertaistaminen liiketoimintaympäristön parantamiseksi. Kuntien tehtäviä ja velvoitteita on tarkoitus vähentää.

Hallitus julkaisi 28. syyskuuta 2015 toimintasuunnitelman strategisen hallitusohjelman kärkihankkeiden ja reformien toimeenpanemiseksi . Toimintasuunnitelma sisältää määräajat uudistusten edellyttämän lainsäädännön valmistelulle ja uudistusten toimeenpanolle. Määräaika, jolloin hallituksen esitys on annettava eduskunnalle, on useimmiten alkuvuodesta 2016.

4.2.Julkisen talouden keskipitkän aikavälin rahoitusasema

Rakenteellinen alijäämä ja julkisen talouden vakauttaminen

Komission tämänhetkisten laskelmien mukaan Suomen rakenteellinen rahoitusasema oli 1,8 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2014. Vuonna 2015 rakenteellisen rahoitusaseman odotetaan säilyvän muuttumattomana ja vuonna 2016 kohenevan 0,2 prosenttia suhteessa BKT:hen, minkä seurauksena vuonna 2016 rakenteellinen rahoitusasema olisi –1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen.

Kyseistä aikaa koskevien komission ennusteiden mukaan Suomessa oli vuonna 2014 poikkeuksellisen huono taloudellinen tilanne. BKT supistui ja siksi Suomi vapautettiin julkisen talouden sopeutustoimien toteuttamisesta. Suomen arvioitiin olevan keskipitkän aikavälin tavoitteessaan (–0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen) vuoden 2014 alussa, mutta se poikkesi tavoitteesta vuoden 2014 aikana, kun rakenteellinen rahoitusasema heikkeni 0,8 prosenttia suhteessa BKT:hen.

Vuonna 2015 rakenteellisen rahoitusaseman odotetaan säilyvän ennallaan, jolloin vaarana on jonkinasteinen poikkeaminen (–0,1 prosenttia suhteessa BKT:hen) vaaditusta julkisen talouden sopeutuksesta (0,1 prosenttia suhteessa BKT:hen). Menojen kasvulle asetetun vertailuarvon ei ennusteta ylittyvän. Kun vuosia 2014 ja 2015 tarkastellaan yhdessä, on kuitenkin vaarana merkittävä poikkeaminen rakenteellisen rahoitusaseman pilarin perusteella (keskimäärin –0,4 prosentin ero suhteessa BKT:hen, kun merkittävän poikkeamisen kynnysarvo on 0,25 prosenttia suhteessa BKT:hen keskimäärin kahden vuoden aikana), kun taas menojen kasvulle asetettu vertailuarvo viittaa keskipitkän aikavälin tavoitteessa pysymiseen (positiivinen ero keskimäärin 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen). Tämä edellyttää kokonaisarviointia. Näiden kahden pilarin välinen ero selittyy sillä, että tulovajeet vaikuttavat negatiivisesti rakenteellisen rahoitusaseman pilariin, ja sillä, että on käytetty erilaisia potentiaalisen kasvun vertailuarvoja. Toisaalta tämänhetkinen arvio potentiaalisen BKT:n kasvusta, johon rakenteellista rahoitusasemaa koskeva arvio perustuu, on alhaisempi kuin menojen kasvulle asetetussa vertailuarvossa käytetty keskipitkän aikavälin keskiarvo (jäädytetty komission talven 2013 talousennusteen perusteella). Edellinen näyttää tarjoavan asianmukaisemman arvion keskipitkän aikavälin potentiaalisesta kasvuvauhdista nykyisessä suhdannetilanteessa, koska makrotalouden näkymät ovat Suomessa muuttuneet negatiivisesti verrattuna vuoden 2013 odotuksiin. Toisaalta erilaiset kasvua koskevat vertailuarvot kertovat myös odotettua hitaamman inflaation vaikutuksista. Menojen kasvulle asetetussa vertailuarvossa käytetään deflaattorina aiempien vuosien ennusteita, kun taas rakenteellinen rahoitusasema heijastaa todellista inflaatiovauhtia, joka on paljon aiemmin ennustettua hitaampi, mikä viittaa siihen, että tässä suhteessa menojen kasvulle asetettu vertailuarvo näyttää olevan nykyisessä suhdannetilanteessa parempi julkisen talouden sopeutuksen indikaattori. Kaiken kaikkiaan kokonaisarviointi osoittaa, että on vaarana jonkinasteinen poikkeaminen vaaditusta keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävästä sopeutuksesta, kun tarkastellaan vuosia 2014–2015 yhdessä. Tilannetta on arvioitava uudelleen jälkikäteen ottaen huomioon, oikeuttaako maan taloudellinen tilanne vuonna 2014 (eli negatiivinen reaalikasvu) rakenteellisen rahoitusaseman heikkenemisen.

Vuonna 2016 rakenteellisen rahoitusaseman odotetaan kohentuvan 0,2 prosenttia suhteessa BKT:hen, jolloin vaarana on jonkinasteinen poikkeaminen (–0,3 prosenttia suhteessa BKT:hen) vaaditusta sopeutuksesta (0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen). Kun vuosia 2015–2016 tarkastellaan yhdessä, rakenteelliseen rahoitusasemaan perustuva poikkeama on 0,2 prosenttia suhteessa BKT:hen. Menojen kasvulle asetetun viitearvon perusteella arvioitu poikkeama on 0,1 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2016, mutta jos tarkastellaan vuosia 2015–2016 yhdessä, keskipitkän aikavälin tavoitteessa pysytään. Erilaisen potentiaalista kasvuvauhtia kuvaavan vertailuarvon käytöllä on huomattava myönteinen vaikutus (0,4 prosenttia suhteessa BKT:hen) menojen kasvulle asetettuun vertailuarvoon. Tällä perusteella komission syksyn 2015 talousennusteeseen perustuva kokonaisarvio osoittaa olevan vaarana, että sopeutusurasta kohti keskipitkän aikavälin tavoitetta poiketaan jonkin verran vuonna 2016.

Julkiset menot ja investoinnit

Julkisten investointien BKT-osuus on kasvanut kriisin alkaessa vallinneeseen tilanteeseen verrattuna. Vuonna 2008 julkisen sektorin aikaansaama kiinteän pääoman bruttomuodostus oli 3,6 prosenttia BKT:sta. Vuonna 2013 se oli 4,2 prosenttia ja vuonna 2014 4,1 prosenttia BKT:sta. Alustavan talousarviosuunnitelman mukaan vuosina 2015 ja 2016 investointien odotetaan olevan 4,1 prosenttia BKT:sta. Julkisen talouden alijäämä suhteessa BKT:hen on koko kauden sekä suhdannekorjaamattomin että rakenteellisin luvuin pienempi kuin julkisten investointien BKT-osuus. Kaiken kaikkiaan julkisten investointien BKT-osuus on euroalueen suurimpia.

Suomen julkisyhteisöjen sektorilla on ollut perusalijäämä vuodesta 2012 alkaen, ja sen odotetaan pysyvän perusalijäämäisenä myös vuosina 2015 ja 2016. Velasta maksettu efektiivinen korko on alentunut huomattavasti viime vuosina. Sekä komissio että kansalliset viranomaiset ennustavat korkomenojen laskevan ennustejaksolla suhteessa BKT:hen.

Juoksevat menot ilman korkomenoja ovat olleet kasvussa. Ne ovat itse asiassa kasvaneet 9 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen vuodesta 2004. On huomattava, että 5,7 prosenttiyksikköä kasvusta tapahtui vuonna 2009, kun nimellinen BKT supistui 6,5 prosenttia. Vuonna 2014 julkiset menot olivat 58,3 prosenttia suhteessa BKT:hen, mikä oli EU:n korkein suhdeluku. Menot ovat lisääntyneet kaikilla julkisyhteisöjen alasektoreilla vuodesta 2004 vuoteen 2014, mutta kasvu on ollut suhteellisesti suurin työeläkerahastojen sektorilla. Kun julkisen talouden menoja tarkastellaan toimintokohtaisesti, näyttää siltä, että menojen kasvu johtuu pääasiassa ikääntyvän yhteiskunnan terveydenhuolto- ja eläkemenoista. Yleisten julkisten palvelujen menot ovat lisääntyneet huolimatta siitä, että tähän luokkaan kuuluvat julkisen velan transaktioihin liittyvät menot (korkomenot) ovat vähentyneet suhteessa BKT:hen.

Julkisen talouden laatu