KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE YMPÄRISTÖTIEDON JULKISTA SAATAVUUTTA KOSKEVAN DIREKTIIVIN 2003/4/EY SOVELTAMISESTA SAADUISTA KOKEMUKSISTA /* COM/2012/0774 final */





KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE YMPÄRISTÖTIEDON JULKISTA SAATAVUUTTA KOSKEVAN DIREKTIIVIN 2003/4/EY SOVELTAMISESTA SAADUISTA KOKEMUKSISTA I. Johdanto Komissio on laatinut tämän Euroopan parlamentille ja neuvostolle osoitetun arviointikertomuksen ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY[1] kumoamisesta annetun direktiivin 2003/4/EY[2], jäljempänä ’direktiivi’, 9 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Kertomus perustuu direktiivin soveltamisesta komissiolle ja jäsenvaltioille useiden vuosien aikana kertyneisiin kokemuksiin. Kuten 9 artiklan 1 kohdassa edellytetään, jokaisen jäsenvaltion on annettava kertomus direktiivin soveltamisesta. Kuten 9 artiklan 2 kohdassa säädetään, kertomuksessa on otettava huomioon sähköisten välineiden kehitys. Siksi tämä uudelleentarkastelu on osa Euroopan digitaalistrategiaa[3]. Se sopii yhteen myös Eurooppa 2020 -strategian[4] yleisen tavoitteen kanssa, joka on ’tieto- ja viestintäteknologia täysimääräinen hyödyntäminen’. Tässä kertomuksessa keskitytään uusiin säännöksiin, kuten termien laajempiin määritelmiin ja aktiivisempaan tiedonlevitykseen. Huomioon on otettava myös toimintapolitiikan viimeaikainen kehitys, kuten täytäntöönpanoa koskeva tiedonanto[5], jossa komissio totesi, että tiedonsaannin vapaus on keskeinen tavoite pyrittäessä parantamaan ympäristölainsäädännön täytäntöönpanoa, ja otti tehtäväkseen tutkia, kuinka direktiiviä voitaisiin tehostaa. II. Direktiivin keskeinen sisältö Aiempi direktiivi Direktiivin 90/313/ETY lähtökohtana oli, että ympäristökysymyksiä voidaan parhaiten käsitellä ja ympäristönsuojelua tätä myötä lopulta parantaa, jos kaikki asianosaiset osallistuvat toimintaan omalla tasollaan. Yleisen tietoisuuden ja osallistumisen lisäämiseksi siinä säädettiin tietyistä oikeuksista saada ympäristöä koskevia tietoja ja vahvistettiin perusedellytykset, joilla näitä oikeuksia voi käyttää. Komission kertomuksessa aiemman direktiivin soveltamisesta[6] pääteltiin kyseisen direktiivin tuottaneen myönteisiä positiivisia tuloksia, mutta siinä todettiin myös joitakin puutteita. Tämän vuoksi komissio päätti korvata sen uudella direktiivillä. Direktiivin tuomat muutokset Direktiivi perustuu aiemmasta direktiivistä saatuihin kokemuksiin. Kun direktiiviä laadittiin, Euroopan unioni valmistautui ratifioimaan YK:n Euroopan talouskomission yleissopimuksen tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa, jäljempänä ’Århusin yleissopimus’[7]. Tässä yhteydessä direktiivi linjattiin Århusin yleissopimuksen yleisesti ottaen pidemmälle meneviin tiedon saatavuutta koskeviin säännöksiin. Direktiivissä otettiin huomioon myös sähköisen viestintätekniikan kehitys, eritoten muoto, jossa tiedot on tarkoitus antaa. Lisäksi direktiivissä painotettiin tietojen aktiivista levittämistä ja asetettiin yksityiskohtaisempia sääntöjä aloilla, joilla direktiivissä 90/313/ETY edelleen viitattiin kansalliseen lainsäädäntöön. Tärkeimmät muutokset ovat seuraavat: - ’ympäristötiedon’ laajempi määritelmä, joka kattaa laajemman joukon ympäristöön liittyviä aihepiirejä; - ’viranomaisten’ laajempi määritelmä, joka sisältää viranomaisen tehtäviä hoitavat henkilöt; - yksityiskohtaisemmat säännökset muodosta, jossa tiedot on asettava saataville, mukaan luettuina yleinen velvoite antaa tiedot pyydetyssä formaatissa ja mahdollisuus käyttää sähköisiä välineitä; - lyhyempi yhden kuukauden määräaika asettaa pyydetyt tiedot saataville; määräaikaa voidaan pidentää yhdellä kuukaudella, jos se on tarpeen tiedon suuren määrän ja monitahoisuuden vuoksi; - epäämisperusteita on rajoitettu. Tietopyynnöt voidaan evätä ainoastaan, jos tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti johonkin luetelluista eduista. Poikkeuksia epäämisperusteisiin on tulkittava suppeasti, ottaen kussakin yksittäistapauksessa huomioon ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu; - epäämisperusteita on rajoitettu, jos pyyntö liittyy ympäristöön joutuneita päästöjä koskeviin tietoihin (’päästösääntö’); - kansallisille viranomaisille on asetettu tietojen ilmoittamisvelvoitteen ylittäviä lisävelvoitteita kerätä ja levittää tietoja; - kansallisille viranomaisille on asetettu lisävelvoitteita avustaa kansalaisia tiedon hankkimisessa; - paremmat menettelyt, joilla viranomaisen toimet tai laiminlyönnit voidaan käsitellä uudelleen, erityisesti tuomioistuimessa tai jossakin muussa riippumattomassa ja puolueettomassa lailla perustetussa elimessä. III. Saattaminen osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä Direktiivi oli 10 artiklan nojalla saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä viimeistään 14. helmikuuta 2005 (1. tammikuuta 2007 Bulgarian ja Romanian osalta). Useimmat jäsenvaltiot eivät kuitenkaan tehneet sitä ajoissa. Tämän vuoksi komissio käynnisti rikkomismenettelyjä ja myöhemmin tuomioistuinmenettelyjä. Saksaa, Kreikkaa ja Espanjaa vastaan käynnistetyt menettelyt[8] kuitenkin lopetettiin sen jälkeen, kun kyseiset jäsenvaltiot olivat saattaneet direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöä. Kahdessa asiassa tuomioistuin katsoi, että koska Itävalta[9] ja Irlanti[10] eivät olleet antaneet säädetyssä määräajassa kaikkia lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, jotka ovat tarpeen direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä, ne eivät olleet täyttäneet direktiivin mukaisia velvoitteitaan. Sittemmin kaikki jäsenvaltiot ovat saattaneet direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään[11]. IV. Uudelleentarkastelumenettely Ensimmäisenä vaiheena 9 artiklan mukaisessa uudelleentarkastelumenettelyssä jäsenvaltioiden oli annettava kertomus direktiivin soveltamisesta saaduista kokemuksista. Kuten 9 artiklan 1 kohdassa edellytetään, komissio toimitti jäsenvaltioille ohjeasiakirjan 19. kesäkuuta 2007. Komissio pyysi jäsenvaltioita esittämään yleisen kuvauksen direktiivin täytäntöönpanemiseksi toteutetuista toimenpiteistä, selostamaan toimenpiteiden vaikutuksia, keskittymään direktiivin yksittäisiin artikloihin ja toimittamaan tilastotietoja. Komissio totesi, että jäsenvaltioiden kertomusten toimittamisessa tapahtui viivästymistä. Direktiivissä säädettyyn määräaikaan (14. elokuuta 2009) mennessä oli toimitettu alle puolet kertomuksista. Pyydettyään vastauksia uudelleen komissio käynnisti 11 rikkomusmenettelyä joulukuussa 2009. Huhtikuun 2010 puolivälissä kaikki jäsenvaltioiden kertomukset olivat saapuneet. Ne oli käännetty heinäkuun 2010 lopussa[12], ja kaikkien kertomusten arviointi alkoi. Komissio on saanut kokemuksia myös omien tehtäviensä suorittamisen aikana, erityisesti valitusten käsittelyn ja vaatimusten noudattamisen valvonnan myötä. Vetoomukset ja parlamentin jäsenten esittämät kysymykset olivat toinen arvokas lähde saada tietoja siitä, miten jäsenvaltiot täyttivät velvollisuuksiaan. Euroopan unionin tuomioistuin on puolestaan antanut tuomion useista säännöksistä. V. Direktiivin soveltaminen Tämä on ensimmäinen kerta, kun direktiivin soveltamista arvioidaan. Kuten jo mainittiin, suurin osa jäsenvaltioista ei saattanut sitä ajoissa osaksi kansallista lainsäädäntöä. Jotkin jäsenvaltiot totesivatkin kansallisissa kertomuksissaan, että ne eivät siksi vielä pysty kattavasti arvioimaan direktiivin vaikutuksia. Näin ollen niiden kokemuksia ei voida tässä vaiheessa pitää täysin yksiselitteisinä. Komissio haluaa kuitenkin jo tehdä päätelmiä ja tunnistaa alueet, jotka vaativat tarkempaa huomiota. Jotkin jäsenvaltiot ovat saattaneet direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöä useilla eri säädöksillä. Kansalaisten voi tämän vuoksi olla vaikea löytää oikea säädös halutessaan käyttää tiedonsaantioikeuttaan. Jäsenvaltiot ovat yleisesti sitä mieltä, että direktiivillä on ollut myönteinen vaikutus kansalaisyhteiskunnan osallistumiseen. Kielteistä on puolestaan hallinnollinen taakka, joka oli monille jäsenvaltioille suuri huolenaihe. Komissio katsoo, että direktiivin täytäntöönpano on yleisesti ottaen tyydyttävää. Sekä täytäntöönpanossa että käytännön soveltamisessa on kuitenkin joitakin hankaluuksia. Ne kuvataan jäljempänä. 2 artikla – Määritelmät a) ’Ympäristötieto’ Direktiivissä oleva ympäristötiedon määritelmä kattaa kaikissa muodoissa olevat tiedot, jotka koskevat ympäristön tilaa tai ihmisten terveyden ja turvallisuuden tilaa. Määritelmä on sama kuin Århusin yleissopimuksessa. Oikea luokittelu on tärkeää, sillä ’ympäristötieto’ kuuluu direktiivin erityissäännöksiin, joissa yleensä säädetään laajemmista tiedonsaantioikeuksista kuin yleisten hallinnollisten tietojen osalta. Komissio on havainnut vain yksittäisiä tapauksia, joissa ’ympäristötiedon’ määritelmä on pantu väärin täytäntöön, lähinnä epätäydellisesti tai epäselvästi. Komissio on ottanut nämä tapaukset esiin asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa. Määritelmän soveltamisen osalta komissio on saanut lähinnä valitusten kautta tietoonsa tapauksia, joissa kansalliset viranomaiset ovat olleet haluttomia luokittelemaan tiettyjä alakohtaisia tai teknisiä asiakirjoja ’ympäristötiedoksi’. Tuomioistuin tulkitsee 2 artiklan 1 kohdassa olevaa ’ympäristötiedon’ määritelmää laajasti. Tuomioistuin katsoi 16. joulukuuta 2010 antamassaan tuomiossa asiassa C-266/09, Stichting Natuur en Milieu and Others v College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, että kasvinsuojeluainetta koskeva lupa sisältyy kyseiseen termiin. Tämä laaja ’ympäristötiedon’ määritelmä on merkittävä ennakkotapaus sille, miten jäsenvaltiot tulkitsevat 2 artiklan 1 kohtaa. Jäsenvaltioiden tuomioistuimet tai viranomaiset, kuten oikeusasiamies, ovat jo ilmaisseet ’ympäristötiedon' määritelmää koskevat kantansa kansallisessa lainsäädännössä. Ne näyttävät noudattavan tuomioistuimen käyttämää laajaa määritelmää. Komissio seuraa ainoastaan muutamia, ilmeisesti liian kapea-alaisia viranomaistulkintoja. b) ’Viranomaiset’ Direktiivin 2 artiklan 2 kohdassa viranomaiset määritellään laajasti ja toiminnallisesti, kuten myös Århusin yleissopimuksessa. Termi käsittää tahot, joilla on julkisia tehtäviä tai velvollisuuksia tai jotka tarjoavat julkisia palveluja. Suurin osa jäsenvaltioista on pannut termin asianmukaisesti täytäntöön. Sen soveltamisessa on kuitenkin ollut joitakin vaikeuksia, eritoten sen määrittämisessä, kuuluuko tietyntyyppinen taho määritelmään. Esimerkkejä yksiköistä, joiden yksittäiset jäsenvaltiot ovat katsoneet olevan 'viranomaisia', joissakin tapauksissa kansallisen tuomioistuimen antaman tuomion johdosta, ovat lämmöntuotanto-, vesi- tai jätehuoltoyritykset ja paikalliset ympäristösäätiöt. Kysymykseen siitä, voidaanko tietty yksikkö katsoa ’viranomaiseksi’, ei voida vastata yleispätevästi, vaan se on ratkaistava tapauskohtaisesti. Komissio havaitsi, että jäsenvaltiot soveltavat yleisesti ottaen asianmukaisesti 2 artiklan 2 kohdassa olevaa laajaa ’viranomaisten’ määritelmää. Direktiivin 2 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus olla sisällyttämättä määritelmään ’elimiä tai laitoksia silloin kuin ne toimivat tuomio- tai lainsäädäntövallan käyttäjinä’. Unionin tuomioistuin tulkitsi lainsäädäntötoimea koskevaa poikkeusta laajasti 14. helmikuuta 2012 antamassaan tuomiossa asiassa C-204/09, Bundesverwaltungsgerichtin (Saksa) esittämä ennakkoratkaisupyyntö, Flachglas Torgau GmbH v Federal Republic of Germany. Tuomioistuin katsoi, että poikkeusta voidaan soveltaa ministeriöihin silloin kuin ne osallistuvat lainsäädäntömenettelyyn. 3 artikla - Ympäristötiedon saatavuus pyydettäessä a) Määräajat Direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa todetaan, että ottaen huomioon pyynnön esittäjän mahdollisesti esittämä määräaika, ympäristötieto on saatettava pyynnön esittäjän saataville mahdollisimman pian tai viimeistään kuukauden kuluessa pyynnön vastaanottamisesta. Jos tiedon määrä on suuri ja monitahoinen, määräaikaa voidaan pidentää yhdellä kuukaudella, jolloin on ilmoitettava pidennyksen perusteet. Jäsenvaltiot soveltavat ympäristötietoja koskeviin pyyntöihin vastaamisen määräaikoja erilailla. Jotkin jäsenvaltiot ovat asettaneet ensimmäisen määräajan jopa lyhyemmäksi (5, 14, 15 tai 20 työpäivää), mikä on direktiivin mukaista. Kaikki jäsenvaltiot eivät ole panneet täytäntöön yhtaikaa näitä kumpaakin vaatimusta, että pyynnön esittäjä voi esittää määräaikaa tietojen toimittamiselle ja että tiedot on annettava mahdollisimman pian. Lisäksi tapauksissa, joissa määräaikaa on pidennetty, kansallisessa lainsäädännössä ei aina edellytetä, että hakijalle on ilmoitettava asiasta ja että pidennys on perusteltava. Näitä tapauksia oli kuitenkin vähän, ja suurin osa jäsenvaltioista on pannut nämä vaatimukset täytäntöön asianmukaisesti. Joillakin jäsenvaltioilla oli vaikeuksia antaa pyydetyt tiedot ajoissa, esim. jos tiedot olivat hajallaan eri osastoilla tai jos käsiteltävänä oli samanaikaisesti useita tietopyyntöjä. Määräaikojen noudattamista vaikeutti myös niiden kolmansien osapuolten kuuleminen, joita tietopyyntö koski. Jotkin jäsenvaltiot sallivat määräaikojen venymisen ylivoimaisen esteen sattuessa tai erityisolosuhteissa. Tällaiset poikkeukset ovat laajemmat kuin direktiivissä säädetyt ja voivat johtaa tulkintaongelmiin. Komissio seuraa tällaisia vaatimusten noudattamatta jättämistapauksia. Direktiivillä käyttöön otetut lyhyemmät määräajat ympäristötiedon saantia koskeviin pyyntöihin vastaamiselle vaikuttavat yleisesti ottaen kohtuullisilta. Joillakin jäsenvaltioilla on vaikeuksia onnistua noudattamaan direktiivissä asetettuja määräaikoja, mutta toisissa on sitä vastoin asetettu vieläkin lyhyempiä määräaikoja. Tietojen asettaminen laajasti saataville internetissä auttaa keventämään viranomaisten tiedotustehtäviä. b) Käytännön järjestelyt Direktiivin 3 artiklan 5 kohdassa luetellaan tiettyjä käytännön järjestelyjä, jotka jäsenvaltioiden on toteutettava voidakseen tukea yleisöä sen yrittäessä saada ympäristötietoa (esim. avustaminen tai rekisterien tai luettelojen laatiminen). Niistä seuraa, että yleisö voi tehokkaasti käyttää sille direktiivin nojalla kuuluvia oikeuksia. Jotkin jäsenvaltiot eivät kuitenkaan ole vielä panneet niitä täysimääräisesti täytäntöön. Lisähuomiota on kiinnitettävä erityisesti b alakohtaan, jossa jäsenvaltioiden edellytetään varmistavan, että luettelot viranomaisista ovat julkisesti saatavilla. Paras käytäntö 3 artiklan 5 kohdan soveltamisessa on nimetä tiedotuksesta vastaavat virkamiehet ja tiedotuspisteet, antaa tietoja yksittäisten viranomaisten vastuualueista, julkaista saatavissa olevien ympäristötietojen rekisterejä ja perustaa vapaasti käytettävissä olevia tietoverkkoja ja tietokantoja. Jäsenvaltiot antavat 3 artiklan 5 kohdassa edellytettyjä tietoja pääasiassa internetin välityksellä ja joissakin tapauksissa myös asiaa koskevissa lehtisissä. Tämä täyttää vaatimukset. 4 artikla - Poikkeukset Direktiivin 4 artiklassa oleva luettelo poikkeuksista on samanlainen kuin Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 3–5 kohdassa oleva luettelo. Se antaa osittain jopa paremmat oikeudet kuin yleissopimus[13]. Direktiivin 4 artikla kuuluu sen keskeisiin säännöksiin. Se sisältää kattavan luettelon kaikista tapauksista, joissa jäsenvaltiot voivat evätä ympäristötietoa koskevan pyynnön. Yleissääntönä on tiedon ilmaiseminen, paitsi jos sovelletaan jotain erityispoikkeuksista. Jäsenvaltiot eivät saa lisätä luetteloon muita poikkeuksia. Niiden ei kuitenkaan tarvitse myöskään saattaa jokaista mahdollista poikkeusta osaksi kansallista lainsäädäntöään sen yleisperiaatteen mukaisesti, että jäsenvaltiot saavat vapaasti tarjota laajemmat tiedonsaantioikeudet kuin direktiivi. Jotkin jäsenvaltiot eivät esimerkiksi ole panneet täytäntöön poikkeuksia, jotka koskevat ilmeisen kohtuuttomia tai liian yleisesti muotoiltuja pyyntöjä, ja mahdollistavat näin ympäristötietojen laajemman saatavuuden. Direktiivin 4 artiklan täytäntöönpano ei ole kaikissa jäsenvaltioissa vielä täysin tyydyttävää. Ongelma-alueita ovat seuraavat: Laittomat lisäykset poikkeusten luetteloon Joissakin kansallisissa lainsäädännöissä on lisätty aiheettomasti epäämisperusteita direktiivissä jo oleviin. Eräs jäsenvaltio soveltaa ilmaisemispoikkeusta luottamukselliseksi luokiteltuihin tietoihin. Eräs toinen jäsenvaltio on puolestaan evännyt järjestelmällisesti ympäristötietoja mahdollisesti sisältäviä tiettyjä menettelyjä koskevat tietopyynnöt, jos pyynnön esittäjä ei ole menettelyn osapuoli. Nämä kaikki ovat esimerkkejä siitä, että direktiiviä sovelletaan ja/tai saatetaan osaksi lainsäädäntöä vaatimustenvastaisesti, ja komissio seuraa niitä sen mukaisesti. Määritelmät Jäsenvaltioiden mielestä tietyt termit aiheuttavat yhä edelleen tulkintavaikeuksia, vaikka niitä on käytetty jo aiemmassa direktiivissä. Esimerkkejä ovat ’ilmeisen kohtuuton’ ja ’sisäiset asiakirjat’. Tuomioistuimen oikeuskäytäntö antaa tässä arvokkaita suuntaviivoja. Asia C-204/09, Flachglas Torgau (ks. edellä), koskee mm. 4 artiklan 2 kohdan a alakohdassa olevaa ’viranomaisten toiminnan luottamuksellisuuden’ määritelmää[14]. Ongelmatapauksissa, joita ei vielä ole käsitelty oikeuskäytännössä, yksi jäsenvaltioiden käyttämistä ratkaisuista on ollut lisätä täytäntöönpanotoimenpiteisiin lisätietoja näiden termien kiertämiseksi. Uusien säännösten saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä Direktiivillä lisättiin uusia säännöksiä 4 artiklaan. Poikkeusten rajoittava tulkinta, etujen vertaaminen ja ’päästösääntö’ (tiedon ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu menee epäämisen etujen edelle, jos pyyntö liittyy ympäristöön joutuneita päästöjä koskeviin tietoihin) eivät sisältyneet aiempaan direktiiviin (4 artiklan 2 kohdan toinen alakohta). Sama koskee tietosuojadirektiiviä[15] koskevaa alakohtaa ja alakohtaa, jonka mukaan pyyntö saada ympäristötietoa voidaan evätä sillä perusteella, että se koskee valmisteilla olevaa aineistoa. Vaikuttaa siltä, että jäsenvaltiot eivät useinkaan ole saattaneet näitä uusia säännöksiä osaksi kansallista lainsäädäntöä tai että sitä ei ole tehty asianmukaisesti. Joillakin jäsenvaltioilla ei esimerkiksi ole nimenomaista säännöstä siitä, että epäämisperusteita on tulkittava suppeasti, eikä siitä, että asianomaisia etuja on verrattava. Unionin tuomioistuin on jo antanut arvokkaita suuntaviivoja 4 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan tulkitsemisessa. Asia C-266/09, Stichting Natuur en Milieu (ks. edellä), koskee ympäristötiedon julkisen saatavuuden ja kaupallisten ja teollisten tietojen luottamuksellisen käsittelyn välistä tasapainoa. Tuomioistuin totesi, että toisen alakohdan sanamuodon mukaan etuja on verrattava tapauskohtaisesti ja että kaupallisten tai teollisten tietojen suoja on rajoitettu, jos se koskee ympäristöön joutuneita päästöjä koskevia tietoja (’päästösäännön’ soveltaminen). Myös asia C-71/10, Court of the United Kingdomin (Yhdistynyt kuningaskunta) esittämä ennakkoratkaisupyyntö, Office of Communications v The Information Commissioner, koskee tiedon ilmaisemiseen liittyvän yleisen edun vertaamista 4 artiklan 2 kohdan nojalla suojattuihin etuihin. Kyse oli useista suojatuista eduista, joille erikseen aiheutuva vahinko ei yksinään riittänyt ohittamaan tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua. Tuomioistuin antoi 28. heinäkuuta 2011 tuomion, että silloin, kun verrataan tiedon ilmaisemiseen liittyviä yleisiä etuja tiedon ilmaisemisen epäämiseen liittyviin etuihin, 4 artiklan 2 kohdan nojalla suojatut erilliset edut on otettava huomioon kumulatiivisesti. Suhde muuhun EU-lainsäädäntöön Direktiivin 4 artiklan ja alakohtaisen EU-lainsäädännön tiedonsaantia koskevien säännösten välinen suhde aiheuttaa lisäongelmia. Yleissääntönä on, että alakohtainen säädös menee erityissäädöksenä (lex specialis) direktiivin julkista saatavuutta koskevien säännösten edelle. Monet alakohtaiset säädökset kuitenkin sisältävät säännöksiä niiden suhteesta direktiiviin, ja niissä joko sallitaan direktiivin[16] alaisten tietojen julkinen saatavuus tai täsmennetään edelleen direktiivin soveltamisalaa niiden omalla soveltamisalalla[17]. Voi kuitenkin olla vaikea määrittää, mitä oikeudellista välinettä missäkin tapauksessa sovelletaan. Aiheesta on jo jonkin verran oikeuskäytäntöä. Tuomioistuin totesi 17. helmikuuta 2009 antamassaan tuomiossa asiassa C-552/07, Commune de Sausheim v Pierre Azelvandre[18], että jäsenvaltio ei voi vedota 4 artiklan 2 kohdassa säädettyyn poikkeukseen, kuten ’yleiseen turvallisuuteen’, evätäkseen sellaisten tietojen saatavuuden, jotka ovat GMO-direktiivin nojalla julkisia tietoja[19]. GMO-direktiivistä johtuvat avoimuutta koskevat vaatimukset menevät näin ollen yleisen järjestyksen tai muiden etujen suojaamista koskevien direktiivin poikkeusten edelle. Tuomioistuin käsitteli 22. joulukuuta 2010 antamassaan tuomiossa asiassa C-524/09, Ville de Lyon v Caisse des dépôts et consignations, erityisesti sitä, pitääkö kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevat tiedot katsoa 4 artiklassa tarkoitetuiksi ’ympäristöön joutuneita päästöjä koskeviksi tiedoiksi’, jolloin ’kaupallisten tai teollisten tietojen luottamuksellisuuteen’ ei voitaisi vedota. Tuomioistuin kuitenkin totesi, että tällaisen tiedon luovuttamista säädellään päästökauppajärjestelmän luottamuksellisuutta koskevilla erityissäännöillä[20]. Mitä tulee epäämisen muotoon ja sisältöön (4 artiklan 5 kohta), eräs jäsenvaltio päättää epäämisestä implisiittisesti, eli viranomaisen oletetaan evänneen pyynnön, jos se ei aseta tietoja saataville eikä anna epäämispäätöstä tiedoksi kirjallisesti ennen määräajan päättymistä. Tällainen implisiittinen epääminen on vastoin direktiivin vaatimuksia, joissa edellytetään, että kussakin yksittäisessä tapauksessa annetaan selkeä vastaus ja esitetään perustelut epäämiselle[21]. Jäsenvaltioiden paras käytäntö epäämisen muodon osalta on se, että kirjallinen vastaus on annettava joka tapauksessa, myös silloin, kun pyyntö ei ole kirjallinen – tämä vaatimus on direktiivissä säädettyä tiukempi. Komissio jatkaa yhteydenpitoa jäsenvaltioihin varmistaakseen direktiivin asianmukaisen saattamisen osaksi kansallista lainsäädäntöä. Jäsenvaltioita pyydetään antamaan viranomaisilleen lisäohjeita, jotta vältetään poikkeusten epäselvä tai mielivaltainen soveltaminen. 5 artikla - Maksut Direktiivin 5 artiklalla pyritään ehkäisemään direktiivin mukaisia tiedonsaantioikeuksia koskevat rahoitukselliset esteet. Artiklan 1 kohdassa todetaan, että rekisterien ja luetteloiden käytön sekä tietojen tutkimisen paikan päällä on oltava maksutonta. Tietojen täysin maksuton saatavuus paikan päällä on yhä haaste useille jäsenvaltioille. Artiklan 2 kohdassa lisätään, että ympäristötiedon toimittamisesta perittävä maksu ei saa olla kohtuuton. Näin yleisesti ottaen on. Artiklan 3 kohdassa edellytetään, että jäsenvaltioiden on annettava tietoa tällaisista maksuista ja olosuhteista, joissa maksu voidaan periä tai jättää perimättä. Tällaista tietoa on yleisesti ottaen saatavilla jäsenvaltioissa. Veloitettavia maksuja koskevien selkeiden sääntöjen saatavuutta voitaisiin edelleen parantaa avoimuuden lisäämiseksi. Tämä koskee erityisesti tapauksia, joissa jäsenvaltiot ovat päättäneet asettaa säännöt saataville ainoastaan paikallistasolla. Tällöin saatavuutta olisi parannettava muilla keinoilla, kuten aihetta koskevien verkkosivustojen avulla, jotta hinnoittelupuitteet olisivat selkeät ja helposti saatavilla. Jotkin jäsenvaltiot ovat antaneet lainsäädäntöä, jossa veloitettavat maksut ilmoitetaan selkeästi. Tämä ratkaisu takaa oikeusvarmuuden ja samalla laajan saatavuuden. 6 artikla - Muutoksenhakumahdollisuus Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin taataan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 19 artiklan 1 kohdassa (’Jäsenvaltiot säätävät tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla’) ja EU:n perusoikeuskirjan 47 artiklan 1 kohdassa (’Jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava […] käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot[…]’). Direktiivin 6 artiklassa oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin sovelletaan ympäristötietoihin. Siinä säädetään kahdesta muutoksenhaun tasosta: asian tutkiminen uudelleen hallinnollisessa menettelyssä tai asian tutkiminen uudelleen tuomioistuimessa tai jossakin muussa riippumattomassa ja puolueettomassa lailla perustetussa elimessä. Yksittäisiä poikkeuksia lukuun ottamatta jäsenvaltiot ovat saattaneet 6 artiklan asianmukaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä. Samalla kun komissio arvioi jäsenvaltioiden täytäntöönpanolainsäädäntöä, se on myös käynnistänyt rajallisen määrän rikkomusmenettelyjä lähinnä taatakseen muutoksenhakumenettelyn ’nopeutta’ ja ’halpuutta’ koskevien vaatimusten saattamisen osaksi kansallista lainsäädäntöä. Joissakin jäsenvaltioissa on kuitenkin tiettyjä puutteita 6 artiklan soveltamisessa. Jotta direktiivin säännökset olisivat tehokkaita, niitä on sovellettava muutoksenhakumenettelyn kaikilla tasoilla. Esimerkiksi hallintoviranomaisten, jotka ovat toimivaltaisia käsittelemään valituksia ensimmäisessä tai toisessa oikeusasteessa, on oltava toisistaan riippumattomia ja pystyttävä tekemään direktiivin mukaisia ratkaisuja. Osa jäsenvaltioista on jo perustanut ensimmäisen oikeusasteen muutoksenhakutuomioistuimen. Tämä hyvä käytäntö ei saa kuitenkaan johtaa tehottomuuteen muutoksenhaun toisessa vaiheessa eli kalliisiin ja pitkittyneisiin menettelyihin. Kaikki oikeusasteet kattavat menettelylliset takeet ovat tärkeitä, jotta taataan täysi oikeussuoja ja vältetään se, että on vain yksi tehokas muutoksenhakutuomioistuin seuraavien asteiden pysyessä kalliina ja hitaina. Myös hallinnollisia epäkohtia valvovilla tahoilla, kuten oikeusasiamiehellä, on tärkeä tehtävä tehokkaiden muutoksenhakukeinojen takaamisessa. Niiden olisi kuitenkin katsottava vain täydentävän tehokasta muutoksenhakujärjestelmää. Komissio käsittelee näitä täytäntöönpanon puutteita jäsenvaltioiden kanssa. Ne edellyttävät jäsenvaltioilta lisätoimia, joiden toteuttamista komissio seuraa. 7 artikla – Ympäristötiedon levittäminen Direktiivin 7 artiklassa säädetään ympäristötiedon aktiivisesta ja järjestelmällisestä levittämisestä yleisölle erityisesti tietoverkkojen ja/tai sähköisten välineiden avulla. Direktiivin 7 artiklan 2 kohdassa säädetään siitä, minkälaista tietoa on asetettava saataville (esim. lainsäädäntö, politiikat, suunnitelmat ja ohjelmat, kertomukset ja tutkimukset, tiedot tai yhteenvedot tiedoista, jotka on saatu ympäristöön vaikuttavien tai siihen todennäköisesti vaikuttavien toimien seurannasta). Sähköiset välineet ovat keskeisiä direktiivin tavoitteiden (1 artikla) ja säännösten täytäntöönpanemisen kannalta. Direktiivissä ei säädetä siitä, minkä tyyppisiä sähköisiä välineitä olisi käytettävä. Valittujen välineiden on kuitenkin oltava helposti käytettävissä eivätkä ne saa luoda lisäesteitä tiedon tarjoamiselle. Direktiivin 7 artikla antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden mukautua tekniikan kehitykseen. Tekniikan hyväksikäyttö voi myös vähentää tietopyyntöihin vastaamiseen liittyviä kustannuksia ja hallinnollista taakkaa, joista useat jäsenvaltiot ovat huolissaan. Jäsenvaltiot ovat panneet 7 artiklan täytäntöön eri tavoin. Useimmat niistä tarjoavat portaaleja ja/tai verkkosivustoja, joiden kautta pääsee joihinkin 7 artiklan 2 kohdassa luetelluista tietoluokista hallinnon eri tasoilla. Verkosta voi kuitenkin olla vaikea löytää tietoa siitä, miten yksittäisiä ympäristödirektiivejä pannaan täytäntöön kansallisessa lainsäädännössä ja miten viranomaiset pystyvät täyttämään niiden vaatimukset. Jotta tietojen käyttäminen olisi helpompaa ja tehokkaampaa, tietojen aktiivisen levittämisen organisointia on yleisesti ottaen kehitettävä. Direktiiviä voidaan pitää ympäristötiedon aktiivista levittämistä koskevana laajimpana yksittäisenä EU:n säädöksenä. On myös muita säädöksiä, kuten INSPIRE-direktiivi[22] ja julkisen hallinnon hallussa olevia tietoja koskeva direktiivi[23], sekä SEIS:n kaltaisia aloitteita[24], jotka tarjoavat laajan sähköisen pääsyn julkisten elinten hallussa oleviin tiettyihin tietoihin. Yhdessä ne muodostavat puitteet ympäristötietojen, myös valvontatoimista saatujen tietojen, jakamiselle. Tällä jatkuvasti kehittyvällä laajemmalla kontekstilla on vaikutuksensa 7 artiklan täytäntöönpanoon. Kaikkien asiaan liittyvien välineiden ja aloitteiden yleisen yhdenmukaisuuden takaamiseksi tarvitaan tehokasta koordinointia. 8 artikla – Ympäristötiedon laatu Direktiivin 8 artiklassa vahvistetaan kerättyä ympäristötietoa koskevat laatuvaatimukset. Jäsenvaltioiden on mahdollisuuksien mukaan varmistettava, että tiedot ovat ajankohtaisia, täsmällisiä ja vertailukelpoisia. Ympäristötietojen avulla käyttäjien olisi voitava osallistua mielekkäällä tavalla ympäristöpolitiikan kehittämiseen ja täytäntöönpanoon ja arvioida politiikan toimivuutta. Tietojen laatu on osoittautunut vaikeaksi tavoitteeksi, sillä se riippuu suurelta osin resursseista, valmiuksista ja tekniikasta. Usein ei myöskään ole olemassa standardoitua menetelmää, jolla voitaisiin taata ja mitata tietojen laatu ja saavuttaa ympäristötiedon vertailukelpoisuus. Laatu on merkittävä tekijä myös muissa ympäristödirektiiveissä, sillä tarvittavat toimet käynnistyvät usein ympäristöntilan seurannan tai muun täytäntöönpanoa koskevan tiedon seurauksena. Tästä ja useilla osa-alueilla tapahtuneesta edistymisestä huolimatta useilla ympäristöpolitiikan aloilla on raportoitu laatuongelmista[25]. VI. Päätelmät ja jatkotoimet Komissio katsoo, että direktiivin soveltaminen on parantanut merkittävästi ympäristötiedon saatavuutta pyydettäessä. Komissio seuraa yksittäisiä rikkomustapauksia eräissä jäsenvaltioissa. Komissio odottaa, että ajan myötä uudet säännökset sisällytetään riittävällä tavalla jäsenvaltioiden oikeusjärjestykseen ja että kansalliset viranomaiset soveltavat niitä asianmukaisesti. Tietojen laajaa saatavuutta yhä enemmän painottavan tietoyhteiskunnan syntyminen edellyttää sitä, että siirrytään tietojen toimittamiseen pyynnöstä perustuvasta lähestymistavasta lähestymistapaan, jossa keskitytään tietojen aktiiviseen ja laajaan levittämiseen uusinta tekniikkaa käyttäen. Direktiivi jättää jäsenvaltioille mahdollisuuden valita tarkoituksenmukaiset keinot levittää ympäristötietoa aktiivisesti ja mukautua tietoverkoissa ja sähköisissä välineissä tapahtuviin muutoksiin. Jotkin jäsenvaltiot ovat luoneet käyttäjäystävällisiä verkkosivustoja, joilla kansalaiset voivat esimerkiksi nähdä kartan oman kaupunkinsa jätevesien käsittelyn tasosta. Tässä yhteydessä komissio kehottaa kaikkia jäsenvaltioita hyödyntämään aktiivista levittämistä koskevia säännöksiä mahdollisimman laajasti. Komissio pyrkii auttamaan jäsenvaltioita jäsentämään tiedot paremmin aktiivista levittämistä varten täytäntöönpanoa koskevan tiedonantonsa[26] ja siitä seuranneiden, neuvoston 11. kesäkuuta 2012 antamien päätelmien sekä ehdotetun seitsemännen ympäristöohjelman[27] mukaisesti. Komissio aikoo myös suorittaa erillisiä tutkimuksia tarkastellakseen yksityiskohtaisesti aktiivisen levittämisen nykykäytäntöjä ja ympäristötiedon laatuun liittyviä haasteita. Komissio tekee tutkimusten tulosten ja tietotekniikan laajempien kehityskulkujen perusteella päätöksen siitä, onko direktiiviin mahdollisesti tehtävä tulevaisuudessa lisämuutoksia. [1] Neuvoston direktiivi 90/313/ETY, annettu 7 päivänä kesäkuuta 1990, ympäristöä koskevan tiedon saannin vapaudesta, EYVL L 158, 23.6.1990, s. 56. Kumottu direktiivillä 14. päivästä helmikuuta 2005. [2] EUVL L 41, 14.2.2003, s. 26. [3] Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle ”Euroopan digitaalistrategia”, 26. elokuuta 2010, KOM(2010) 245 lopullinen/2. [4] Komission tiedonanto Eurooppa 2020 – Älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategia, 3. maaliskuuta 2010, KOM(2010) 2020 lopullinen. [5] Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle - Enemmän hyötyä irti EU:n ympäristötoimenpiteistä: luottamuksen lisääminen parantamalla tietämystä ja reagointia, 7. maaliskuuta 2012, KOM(2012) 95 lopullinen. [6] Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille Ympäristöä koskevan tiedon saannin vapaudesta 7 päivänä kesäkuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/313/ETY soveltamisesta saaduista kokemuksista, KOM(2000) 400 lopullinen. [7] Euroopan yhteisö allekirjoitti Århusin yleissopimuksen 25. kesäkuuta 1998 ja ratifioi sen 17. helmikuuta 2005. Yleissopimus tuli voimaan 30. lokakuuta 2001. [8] Asiat C-44/07, C-85/06 ja C-53/06. [9] Asia C-340/06, tuomio 5.7.2007, Kok. s. I-96. [10] Asia C-391/06, tuomio 3.5.2007, Kok. s. I-65. [11] Kaikki jäsenvaltioiden ilmoittamat täytäntöönpanotoimet ovat saatavilla osoitteessa: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:72004L0003:EN:NOT [12] Jäsenvaltioiden laatimien kertomukset ja niiden käännökset on julkaistu Europa-verkkosivuilla osoitteessa: http://ec.europa.eu/environment/aarhus/reports_ms.htm. [13] Direktiivissä esimerkiksi luetellaan useita poikkeuksia, joita ei voida käyttää, jos pyyntö liittyy ympäristöön joutuneita päästöjä koskeviin tietoihin (’päästösääntö’). [14] Tuomioistuin katsoi, että 4 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetun viranomaisten toiminnan salassapidon ’voidaan katsoa täyttyvän, kun kyseisen jäsenvaltion kansallisessa oikeudessa on sääntö, jossa säädetään yleisesti, että viranomaisten toiminnan luottamuksellisuus on peruste evätä näiden viranomaisten hallussa olevien ympäristötietojen saatavuus’, jos ’toiminnan’ käsite on selkeästi määritelty. [15] Yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24 päivänä lokakuuta 1995 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 95/46/EY, EYVL L 281, 23.11.1995, s. 31. [16] Esimerkiksi INSPIRE-direktiivin (ks. viite jäljempänä) 2 artiklassa säädetään, että sillä ei rajoiteta direktiivin 2003/4/EY soveltamista. [17] Seveso III -direktiivin 22 artiklassa viitataan direktiivin 4 artiklaan (vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta sekä neuvoston direktiivin 96/82/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta 4 päivänä heinäkuuta 2012 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2012/18/EU, EUVL L 197, 24.7.2012, s. 1). [18] Kok 2009, s. I-987. [19] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2001/18/EY geneettisesti muunnettujen organismien tarkoituksellisesta levittämisestä ympäristöön, EYVL L 106, 17.4.2001, s. 1. [20] Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta 13. lokakuuta 2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/87/EC, sellaisena kuin se on muutettuna 27. lokakuuta 2004 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2004/101/EY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen 280/2004/EY mukaisesta standardoidusta ja suojatusta rekisterijärjestelmästä 21. joulukuuta 2004 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 2216/2004. Direktiivin 2003/87/EY 17 artiklassa säädetään tietojen saatavuudesta, jollei direktiivistä 2003/4/EY muuta johdu. [21] Tuomioistuin totesi jo aikaisemman direktiivin osalta 21. huhtikuuta 2005 antamassaan tuomiossa asiassa C-186/04, Housieux, että implisiittinen hylkäämispäätös on lainvastainen (Kok 2005, s. I-3299). Implisiittinen hylkääminen voi olla vain toissijainen konstruktio, jonka avulla mahdollistetaan tehokkaan oikeussuojan saaminen, ja keino ohjata viranomaisia. [22] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2007/2/EY, annettu 14 päivänä maaliskuuta 2007, Euroopan yhteisön paikkatietoinfrastruktuurin (INSPIRE) perustamisesta, EUVL L 108, 25.4.2007, s. 1. [23] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/98/EY, annettu 17 päivänä marraskuuta 2003, julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä, EUVL L 345, 31.12.2003, s. 90. [24] Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle - Kohti yhteistä ympäristötietojärjestelmää (Shared Environmental Information System, SEIS), 1. helmikuuta 2008, COM(2008) 46 final. [25] Esimerkiksi epäpuhtauksien päästöjä ja siirtoja koskevasta eurooppalaisesta rekisteristä (E-PRTR) annettua asetusta koskevassa komission tarkastelussa korostui se, että jäsenvaltioiden toimittamat tiedot eivät ole vertailukelpoisia, mikä johtui siitä, että tietojen tuottamisessa käytettiin eri menetelmiä ja että tiedot eivät olleet yhtenäisiä. [26] Tiedonanto viittaa jäsenneltyihin täytäntöönpano- ja tietokehyksiin, joilla pyritään tarjoamaan yhtenäisemmällä tavalla verkossa yksittäisten direktiivin täytäntöönpanoa koskevia tietoja – hyväksyttyjä suunnitelmia, myönnettyjä lupia, saatuja valvontatietoja jne. [27] KOM(2012) 710 lopullinen.