EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 20.5.2020 COM(2020) 537 final KOMISSION KERTOMUS Portugali



Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 126 artiklan 3 kohdan nojalla laadittu kertomus



KOMISSION KERTOMUS Portugali



Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 126 artiklan 3 kohdan nojalla laadittu kertomus 1. Johdanto Komissio antoi 20. maaliskuuta 2020 tiedonannon vakaus- ja kasvusopimuksen yleisen poikkeuslausekkeen aktivoinnista. Lauseke, josta säädetään asetuksen (EY) N:o 1466/97 5 artiklan 1 kohdassa, 6 artiklan 3 kohdassa, 9 artiklan 1 kohdassa ja 10 artiklan 3 kohdassa sekä asetuksen (EY) N:o 1467/97 3 artiklan 5 kohdassa ja 5 artiklan 2 kohdassa, helpottaa finanssipolitiikan koordinointia talouden vakavan taantuman yhteydessä. Tiedonannossaan komissio oli neuvoston kanssa samaa mieltä siitä, että kun otetaan huomioon odotettavissa oleva covid-19-epidemian aiheuttama vakava talouden taantuma, tämänhetkiset olosuhteet mahdollistavat lausekkeen aktivoinnin. Jäsenvaltioiden valtiovarainministerit yhtyivät komission arvioon 23. maaliskuuta 2020. Yleisen poikkeuslausekkeen aktivoiminen mahdollistaa tilapäisen poikkeamisen julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävältä sopeuttamisuralta edellyttäen, että tämä ei vaaranna julkisen talouden kestävyyttä keskipitkällä aikavälillä. Korjaavan osion osalta neuvosto voi myös päättää komission suosituksesta hyväksyä tarkistetun julkisen talouden kehityskaaren. Yleinen poikkeuslauseke ei keskeytä vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisia menettelyjä. Se antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden poiketa niistä julkista taloutta koskevista vaatimuksista, joita tavallisesti sovellettaisiin, ja samalla komissiolla ja neuvostolla on mahdollisuus toteuttaa tarvittavat politiikan koordinointitoimenpiteet vakaus- ja kasvusopimuksen puitteissa. Portugalin viranomaisten 31. maaliskuuta 2020 ilmoittamat ja Eurostatin myöhemmin vahvistamat tiedot osoittavat, että vuonna 2019 Portugalin julkisen talouden rahoitusasema oli 0,2 prosenttia ylijäämäinen suhteessa BKT:hen ja julkisen talouden bruttovelka oli 117,7 prosenttia suhteessa BKT:hen. Ilmoitettujen tietojen mukaan Portugali ennakoi (ennen covid-19-pandemian puhkeamista vahvistetun vuoden 2020 valtion talousarvion perusteella), että julkisen talouden rahoitusasema on vuonna 2020 ylijäämäinen 0,2 prosenttia suhteessa BKT:hen ja että julkisen talouden velka supistuu 114,9 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Portugalin vuoden 2020 vakausohjelmassa ei annettu tietoja vuoden 2020 julkisen talouden rahoitusasemasta eikä ohjelmaa myöskään toimitettu asetuksen (EY) N:o 1466/97 4 artiklan 1 kohdassa säädetyssä määräajassa. Ilmoitetuista tiedoista poiketen komission kevään 2020 talousennusteessa, jossa otetaan huomioon muun muassa covid-19-pandemian odotettu taloudellinen ja budjettivaikutus, arvioidaan julkisen talouden alijäämän olevan 6,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2020 ja julkisen talouden velan kasvavan 131,6 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Kaikki saatavilla oleva näyttö, mukaan lukien Portugalin viranomaisten lausunnot covid-19-pandemian aiheuttaman talouden vakavan taantuman vuoksi toteutettujen finanssipoliittisten toimien laajuudesta, viittaavat siihen, että julkisen talouden alijäämä ylittää vuonna 2020 merkittävästi viitearvon, joka on 3 prosenttia suhteessa BKT:hen. Komissio pyysi 7. toukokuuta 2020 lähettämässään kirjeessä Portugalin viranomaisia selventämään vuodeksi 2020 ennakoidun julkisen talouden alijäämän suuruutta. Portugalin viranomaiset eivät 13. toukokuuta 2020 päivätyssä kirjeessään toimittaneet pyydettyjä selvityksiä, vaan viittasivat covid-19-pandemiaan liittyviin poikkeuksellisiin olosuhteisiin. Nämä tekijät huomioon ottaen komissio katsoo, että sen tämänhetkinen ennuste, jonka mukaan julkisen talouden alijäämä on 6,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2020, on lähtökohtaisesti riittävä näyttö perussopimuksen 126 artiklan 2 kohdan a alakohdassa määritellyn liiallisen alijäämän olemassaolosta. Tätä taustaa vasten komissio on laatinut tämän kertomuksen, jossa analysoidaan, noudattaako Portugali perussopimuksessa määrättyjä alijäämä- ja velkakriteerejä. Kertomuksessa otetaan huomioon kaikki merkitykselliset tekijät, ja siinä otetaan asianmukaisesti huomioon myös covid-19-pandemiaan liittyvä merkittävä talouden häiriö. Taulukko 1. Julkisen talouden alijäämä ja velka (% suhteessa BKT:hen) Huom. MLSA viittaa lineaariseen rakenteelliseen vähimmäissopeutukseen, EDP liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn ja n.r. tarkoittaa ”ei merkityksellinen”. Lähde: Eurostat, komission kevään 2020 talousennuste. 2.Alijäämäkriteeri Komission kevään 2020 talousennusteen mukaan Portugalin julkisen talouden rahoitusaseman odotetaan olevan BKT:hen suhteutettuna 6,5 prosenttia alijäämäinen vuonna 2020. Portugalin viranomaisten covid-19-pandemian vuoksi toteuttamien toimenpiteiden budjettivaikutuksen arvioidaan olevan 2,5 prosenttia suhteessa BKT:hen ja automaattisten vakauttajien toiminnan odotetaan vaikuttavan ennakoituun alijäämään yli 4 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2020. Komission ennusteen mukaan julkisen talouden alijäämä vuonna 2020 ylittää perussopimuksessa asetetun 3 prosentin viitearvon eikä ole lähellä sitä. Perussopimuksessa asetetun 3 prosentin viitearvon ennustettu ylittyminen vuonna 2020 on poikkeuksellinen, koska se johtuu talouden vakavasta taantumasta. Komission kevään 2020 talousennusteessa otetaan huomioon covid-19-pandemian vaikutus ja ennustetaan reaalisen BKT:n supistuvan 6,8 prosenttia vuonna 2020. Perussopimuksen viitearvon ennakoitu ylittyminen olisi komission kevään 2020 talousennusteen perusteella väliaikaista, sillä julkisen talouden alijäämän ennustetaan siinä supistuvan alle 3 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2021. Näihin ennusteisiin liittyy kuitenkin poikkeuksellisen paljon epävarmuutta. Yhteenvetona todetaan, että komission ennusteen mukaan julkisen talouden alijäämä vuonna 2020 ylittää perussopimuksessa asetetun 3 prosentin viitearvon eikä ole lähellä sitä. Ennakoitua ylitystä pidetään poikkeuksellisena sekä perussopimuksessa että vakaus- ja kasvusopimuksessa tarkoitetulla tavalla, ja ylityksen katsotaan tällä hetkellä olevan luonteeltaan väliaikainen. Kaikki saatavilla oleva näyttö, mukaan lukien Portugalin viranomaisten lausunnot covid-19-pandemian aiheuttaman talouden vakavan taantuman vuoksi toteutettujen finanssipoliittisten toimien laajuudesta, viittaavat siihen, että julkisen talouden alijäämä ylittää vuonna 2020 merkittävästi viitearvon, joka on 3 prosenttia suhteessa BKT:hen. Komissio pyysi 7. toukokuuta 2020 lähettämässään kirjeessä Portugalin viranomaisia selventämään vuodeksi 2020 ennakoidun julkisen talouden alijäämän suuruutta. Portugalin viranomaiset eivät 13. toukokuuta 2020 päivätyssä kirjeessään toimittaneet pyydettyjä selvityksiä, vaan viittasivat covid-19-pandemiaan liittyviin poikkeuksellisiin olosuhteisiin. Nämä tekijät huomioon ottaen komissio katsoo, että sen tämänhetkinen ennuste, jonka mukaan julkisen talouden alijäämä on 6,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2020, on lähtökohtaisesti riittävä näyttö perussopimuksen 126 artiklan 2 kohdan a alakohdassa määritellyn liiallisen alijäämän olemassaolosta. Näin ollen analyysi viittaa siihen, että perussopimuksessa ja asetuksessa (EY) N:o 1467/97 tarkoitettua alijäämäkriteeriä ei lähtökohtaisesti noudateta. 3.Velkakriteeri

Julkisen talouden velkasuhde on supistunut vuosien 2018 ja 2019 välillä 122,0 prosentista 117,7 prosenttiin. Vuonna 2019 supistuminen johtui pääasiassa vakaan perusylijäämän velkaa vähentävästä vaikutuksesta (3,2 % suhteessa BKT:hen) ja nimellisen BKT:n kasvun ja korkojen suotuisasta erosta, jolloin reaalisen BKT:n kasvun ja inflaation yhteisvaikutus (yhteensä 4,6 % suhteessa BKT:hen) kompensoi ylivelkaantumisesta johtuvaa merkittävää, mutta vähitellen vähenevää korkorasitusta (3,0 % suhteessa BKT:hen). Velkakannan korjauserä oli vuonna 2019 kuitenkin positiivinen (0,5 % suhteessa BKT:hen). Liiallista alijäämää koskeva menettely lopetettiin kesäkuussa 2017, ja sen jälkeen Portugaliin sovellettiin kolmivuotista siirtymäkautta, jotta varmistettaisiin riittävä edistyminen kohti velan supistamista koskevan vertailuarvon noudattamista. Siirtymäkausi alkoi vuonna 2017 ja päättyi vuonna 2019. Jotta siirtymäkauden aikana voidaan varmistaa jatkuva ja tuloksellinen edistyminen kohti vaatimusten noudattamista, olisi samanaikaisesti noudatettava kahta seuraavaa ehtoa: a.vuotuisen rakenteellisen sopeutuksen ei pitäisi poiketa vaaditusta lineaarisesta rakenteellisesta vähimmäissopeutuksesta enempää kuin ¼ prosenttia suhteessa BKT:hen, jotta voidaan varmistaa, että velan supistamista koskeva vertailuarvo saavutetaan siirtymäkauden loppuun mennessä; b.jäljellä oleva vuotuinen rakenteellinen sopeutus ei saisi olla siirtymäkauden aikana milloinkaan enempää kuin ¾ prosenttia suhteessa BKT:hen (paitsi jos ensimmäinen ehto edellyttää, että vuotuinen sopeutus on yli ¾ prosenttia suhteessa BKT:hen). Ilmoitetut tiedot osoittavat, että Portugali edistyi riittävästi velan supistamiselle asetetun vertailuarvon saavuttamisessa vuonna 2019, koska rakenteellisen rahoitusaseman arvioidaan parantuneen 0,4 prosenttia suhteessa BKT:hen viime vuonna, kun sovellettava lineaarinen rakenteellinen vähimmäissopeutus oli –1,8 prosenttia suhteessa BKT:hen. Analyysi viittaa näin ollen siihen, että vuoden 2019 toteutumatietojen perusteella velkakriteeriä noudatetaan. 4. Merkitykselliset tekijät Perussopimuksen 126 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jos jäsenvaltio ei täytä jommankumman tai kummankaan arviointiperusteen mukaisia vaatimuksia, komissio laatii asiasta kertomuksen. Kertomuksessa on otettava ”huomioon myös se, ylittääkö julkistalouden alijäämä julkiset investointimenot, sekä muut merkitykselliset tekijät, jäsenvaltion keskipitkän aikavälin taloudellinen tilanne ja talousarviotilanne mukaan luettuina”. Näitä tekijöitä kuvataan tarkemmin asetuksen (EY) N:o 1467/97 2 artiklan 3 kohdassa, jonka mukaan huomioon on otettava myös ”muut tekijät, joita kyseinen jäsenvaltio pitää merkityksellisinä arvioitaessa kokonaisvaltaisesti alijäämä- ja velkaperusteiden noudattamista ja jotka jäsenvaltio on esittänyt neuvostolle ja komissiolle”. Kuten asetuksen (EY) N:o 1467/97 2 artiklan 4 kohdassa säädetään, alijäämäkriteerin noudattamisesta vuonna 2020 on kuitenkin todettava, että koska julkinen velka suhteessa BKT:hen ylittää 60 prosentin viitearvon eivätkä kaksi edellytystä – alijäämä pysyy lähellä perussopimuksessa asetettua 3 prosentin viitearvoa suhteessa BKT:hen ja viitearvon ylitys on tilapäistä – täyty, näitä merkityksellisiä tekijöitä ei voida Portugalin osalta ottaa huomioon liiallisen alijäämän olemassaoloa koskevaan päätökseen johtavissa vaiheissa. Tämänhetkisessä tilanteessa keskeinen huomioon otettava lisätekijä vuoden 2020 osalta on covid-19-pandemian taloudellinen vaikutus. Pandemia vaikuttaa erittäin merkittävästi julkisen talouden tilanteeseen ja johtaa erittäin epävarmoihin näkymiin. Pandemia on johtanut myös yleisen poikkeuslausekkeen aktivoimiseen. 4.1. Covid-19-pandemia Covid-19-pandemia on johtanut merkittävään talouden häiriöön, jolla on huomattava kielteinen vaikutus kaikkialla Euroopan unionissa. Vaikutukset BKT:n kasvuun riippuvat sekä pandemian että niiden toimenpiteiden kestosta, joita kansalliset viranomaiset toteuttavat ja joita toteutetaan Euroopan tasolla ja globaalisti pandemian leviämisen hidastamiseksi, tuotantokapasiteetin suojelemiseksi ja kokonaiskysynnän tukemiseksi. Jäsenvaltiot ovat jo ottaneet tai ovat ottamassa käyttöön budjettitoimenpiteitä, jotta voidaan lisätä terveydenhuoltojärjestelmien kapasiteettia ja tarjota apua niille ihmisille ja aloille, joita kriisi erityisesti koettelee. Lisäksi on otettu käyttöön merkittäviä maksuvalmiustukitoimenpiteitä ja muita takauksia. Toimivaltaisten tilastoviranomaisten on tutkittava yksityiskohtaisempien tietojen perusteella, onko kyseisillä toimenpiteillä välitöntä vaikutusta julkisen talouden rahoitusasemaan. Nämä toimenpiteet yhdistettynä talouden toimeliaisuuden vähenemiseen kasvattavat julkisen talouden alijäämiä ja heikentävät velka-asemia huomattavasti. 4.2. Keskipitkän aikavälin taloudellinen tilanne Portugalin talous oli vähittäin hidastuvalla kasvu-uralla ennen covid-19-pandemian puhkeamista, sillä vuosien 2018 ja 2019 välisenä aikana reaalisen BKT:n kasvu hidastui 2,2 prosentista 2,6 prosenttiin. Talouden tilanne oli hyvä vuoden 2020 kahden ensimmäisen kuukauden aikana. Komission kevään 2020 talousennusteessa, jossa otetaan huomioon muun muassa covid-19-pandemian odotettu taloudellinen vaikutus, arvioidaan nyt talouden toimeliaisuuden supistuvan jyrkästi vuonna 2020, kun reaalisen BKT:n odotetaan supistuvan 6,8 prosenttia. Kotimaisen kysynnän osalta voidaan todeta, että yksityisen kulutuksen ennakoidaan vähenevän hieman BKT:ta vähemmän – koska politiikkatoimet osittain kompensoivat kotitalouksien tulonmenetyksiä – , kun taas investointien odotetaan kärsivän eniten epävarmuuden pitkittymisen takia ja Euroopan rakenne- ja investointirahastojen osalta käyttöön otetusta joustavuudesta huolimatta. Ulkoisen kysynnän osalta sekä viennin että tuonnin odotetaan vähenevän kaksinumeroisella luvulla, ja erityisesti viennin arvioidaan kärsivän ulkomaanmatkailun odotettujen häiriöiden vuoksi. Työttömyysasteen ennustetaan nousevan vuosien 2019 ja 2020 välisenä aikana 6,5 prosentista 9,7 prosenttiin. Vaikka reaalisen BKT:n odotetaan elpyvän 5,8 prosenttia vuonna 2021, talouden häiriön jälkiseuraukset todennäköisesti jatkuvat pidempään joillakin aloilla, erityisesti matkailualalla. Tämän seurauksena BKT:n ennustetaan pysyvän alle vuoden 2019 tason vuoteen 2021 saakka. Makrotalouden näkymille on ominaista poikkeuksellinen epävarmuus covid-19-pandemian keston ja siitä seuraavien taloudellisten vaikutusten osalta. Myös maakohtaisissa riskeissä painottuu talouskasvun heikkeneminen, kun otetaan huomioon Portugalin talouden riippuvuus ulkomaisesta matkailusta, johon covid-19-pandemian odotetaan vaikuttavan voimakkaasti. Tämä on lieventävä tekijä arvioitaessa, noudattaako Portugali alijäämäkriteeriä vuonna 2020. 4.3. Julkisen talouden keskipitkän aikavälin rahoitusasema