[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 18.8.2008

KOM(2008) 520 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentillekolmansille maille myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun toteutuksesta vuonna 2007

{SEC(2008) 2381}

SISÄLLYSLUETTELO

KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille kolmansille maille myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun toteutuksesta vuonna 2007 1

1. Johdanto 3

2. YLEISKATSAUS 3

2.1. Taustaa 3

2.2. Makrotaloudellinen rahoitusapu vuonna 2006 3

2.2.1. Uudet päätökset 4

2.2.2. Maksut 4

2.3. Yhteenveto viimeisimmistä toimista edunsaajamaissa 4

2.3.1. Länsi-Balkan 4

2.3.2. Itäiset naapuruuskumppanimaat 5

2.3.3. Välimeren alue 5

3. Makrotaloudellisen rahoitusavun arvioinnit ja maantieteellinen jakautuminen 7

3.1. Maantieteellinen jakautuminen 7

3.2. Arvioinnit 7

3.2.1. Tadžikistan 7

3.2.2. Bosnia ja Hertsegovina 8

3.3. Varainhoidon parantaminen edunsaajamaissa: operatiiviset arvioinnit 9

1. JOHDANTO

Tässä kertomuksessa annetaan yleiskuva EY:n makrotaloudellisesta rahoitusavusta kolmansille maille. Siinä selvitetään myös avun historiallista taustaa ja tehdään yhteenveto vuonna 2007 toteutetuista toimista, annetaan tietoja viimeisimmistä toimista Länsi-Balkanilla, uusissa itsenäisissä valtioissa ja Välimeren maissa sekä tilastotaulukot vuodesta 1990 alkaen toteutetuista toimista.

Kertomus sisältää viimeisimmät suuntaukset EY:n makrotaloudellisessa rahoitusavussa sekä tulokset arvioinneista, jotka on tehty vuonna 2007. Arviointien tarkoituksena on selvittää vaikutuksia talouden vakauttamisprosessia koskeviin näkökohtiin sekä rakenneuudistusten toteuttamista edunsaajamaissa. Näissä asioissa saavutettu edistys kertoo myös siitä, kuinka hyvin niitä vastaavat EY:n makrotaloudelliselle rahoitusavulle asetetut talouspoliittiset ehdot on täytetty.

Tilintarkastustuomioistuimen maaliskuussa 2002 julkaisema erityiskertomus sisälsi suosituksen varainhoidon parantamisesta edunsaajamaissa. Komissio onkin vuodesta 2004 alkaen tehnyt tilintarkastusyrityksen avustuksella useita operatiivisia arviointeja kyseisten maiden rahoitusketjuista ja valvontajärjestelyistä, jotka liittyvät kunkin edunsaajamaan saamaan makrotaloudelliseen rahoitusapuun. Näiden arviointien päätelmät otetaan asianmukaisesti huomioon määriteltäessä rahoitusavun toteuttamiseen liittyviä ehtoja.

Tämä kertomus toimitetaan kolmansille maille myönnettävää yhteisön makrotaloudellista tai poikkeuksellista rahoitusapua koskevien neuvoston päätösten mukaisesti, ja se on jatkoa aiempina vuosina esitetyille kertomuksille. Yksityiskohtaisempi kertomus (komission valmisteluasiakirja SEC(2008)2381 ), joka sisältää edunsaajamaita koskevia talous- ja rahoitustietoja, julkaistaan samaan aikaan.

2. YLEISKATSAUS

2.1. Taustaa

Makrotaloudellisen rahoitusavun toimilla tuetaan edunsaajamaiden poliittisia ja taloudellisia uudistuksia, ja toimia toteutetaan yhdessä kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) ja Maailmanpankin tukiohjelmien kanssa. Niissä noudatetaan neuvoston 8. lokakuuta 2002 päivätyissä päätelmissä vahvistettuja periaatteita, joissa korostetaan avun poikkeuksellisuutta, siihen liittyviä makrotaloudellisia ehtoja ja sitä, että se täydentää kansainvälisten rahoituslaitosten myöntämää rahoitusta. Yhteisön makrotaloudellisella rahoitusavulla on tuettu erityisesti edunsaajamaiden toimia talousuudistusten ja rakennemuutosten toteuttamiseksi. Rahoitusapua on toteutettu tiiviissä yhteistyössä IMF:n ja Maailmanpankin kanssa, ja sillä on edistetty toimia, jotka on suunniteltu kunkin maan erityistarpeiden mukaisiksi ja joiden yleistavoitteena on vakauttaa talouden tilaa ja luoda markkinatalouteen suuntautuneita talousjärjestelmiä.

2.2. Makrotaloudellinen rahoitusapu vuonna 2006

Kaudella 2000–2007 tehtiin yhteensä 19 päätöstä, joiden kokonaismäärä on 1 085 miljoonaa euroa. Balkanin maat (entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Bosnia ja Hertsegovina, Serbia ja Montenegro Kosovo ja Albania mukaan luettuina) ovat saaneet rahoitusta neuvoston tekemien kolmentoista rahoitusapupäätöksen perusteella. Balkanin maat ovat siten makrotaloudellisen rahoitusavun pääasiallisia edunsaajia, sillä niille myönnetyn rahoitusavun suuruus on yhteensä enintään 783 miljoonaa euroa 1085 miljoonasta eurosta.

2.2.1. Uudet päätökset

Neuvosto teki vuonna 2007 kaksi päätöstä.

Neuvosto päätti 16. huhtikuuta (2007/259/EY) myöntää Moldovalle makrotaloudellista rahoitusapua enintään 45 miljoonaa euroa avustuksina.

Neuvosto päätti 10. joulukuuta (2007/860/EY) myöntää Libanonille makrotaloudellista rahoitusapua enintään 80 miljoonaa euroa (50 miljoonaa euroa lainoina ja 30 miljoonaa euroa avustuksina).

2.2.2. Maksut

Makrotaloudellista rahoitusapua maksettiin Moldovalle 20 miljoonaa euroa.

2.3. Yhteenveto viimeisimmistä toimista edunsaajamaissa

2.3.1. Länsi-Balkan

Neuvosto teki 30. marraskuuta 2006 komission ehdotuksen mukaisen päätöksen Kosovolle (UNCS 1244/1999) talousarviotukena myönnettävästä makrotaloudellisesta rahoitusavusta (avustukset enintään 50 miljoonaa euroa). Talousarviotilanne osoittautui kuitenkin erilaiseksi kuin alun perin arvioitiin. Yhteisymmärryspöytäkirja sekä komission ja Kosovon viranomaisten, joita edusti UNMIK, välinen avustussopimus allekirjoitettiin joulukuussa 2007, joten makrotaloudellinen rahoitusapu voidaan sovittujen edellytysten täyttyessä maksaa kahdessa erässä, 30 miljoonaa euroa vuonna 2008 ja 20 miljoonaa euroa vuonna 2009. Viranomaiset esittivät syyskuussa 2007 tarkistetun keskipitkän aikavälin menokehyksen[1] vuosiksi 2008–2010. Maksu edellyttää rahoitusvajetta, jota ei ollut vuonna 2007, ja useiden finanssi- ja talouspolitiikkaan, julkiseen varainhoitoon ja sen valvontaan, yksityistämiseen ja valtionyritysten selvitystilamenettelyihin sekä tilastoihin liittyvien edellytysten täyttymistä.

IMF:n ja Kosovon keskuspankkiviranomaisen antamien uusimpien tilastotietojen mukaan BKT kasvoi vuonna 2007 noin 3,5 prosenttia, kun viranomaiset olivat vuoden 2007 talousarviota laatiessaan arvioineet kasvun olevan 1 prosenttia. Tilanne johtuu osittain viiveistä Kosovon aseman ratkaisussa, jolloin UNMIKin purkamisesta johtuvat kielteiset vaikutukset kotimaan kysyntään jäivät vähäisemmiksi. Kulutus yksityissektorilla on vaikuttanut myönteisesti kasvuun. Kaiken kaikkiaan kasvu näyttää olevan vahvempaa kuin edellisinä vuosina, mutta edelleen hidasta alueen muihin maihin verrattuna.

Vuotuinen inflaatiovauhti kiihtyi keskimäärin 4,5 prosenttiin vuonna 2007. Kuluttajahintaindeksin[2] jyrkkään nousuun vaikutti se, että elintarvikehinnat, joiden osuus hyödykekorista on 42,5 prosenttia, nousivat.

Vienti kasvoi entistä enemmän vuoden 2007 jälkipuoliskolla. Vientipohja on kuitenkin yhä varsin heikko, ja kauppataseen alijäämä kasvoikin vuonna 2007 noin 60 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Vaihtotaseen alijäämän (ulkomainen apu mukaan luettuna) arvioidaan vuonna 2007 olevan 24 prosenttia suhteessa BKT:hen. Kosovolla ei tällä hetkellä ole valtion velan hoitovelvoitteita.

Kosovon talousarviotilannetta leimaa volatiliteetti ja ennakoimattomuus. Vuoden 2007 talousarvion toteutus perustui kassavaroihin, joita siirrettiin vuodelta 2006 noin 200 miljoonaa euroa, toisen matkapuhelinoperaattorin luvasta saatuun 75 miljoonan euron kertaluonteiseen ja poikkeukselliseen tuloon, tehokkaampaan veronkantoon ja jatkuvasti vähäisiin menoihin erityisesti pääomamenojen osalta. Talousarvion vuotuiseksi ylijäämäksi vuonna 2007 arvioidaan 150 miljoonaa euroa. Kosovon rahoitusasema on kuitenkin edelleen epävakaa ja ylijäämä saattaa osoittautua hyvin lyhytaikaiseksi. Rakenteellinen rahoitusasema on heikompi kuin miltä näyttää, sillä ylijäämä perustuu puoliksi yhteen kertaluonteiseen toimenpiteeseen (ks. edellä) ja siihen liittyy merkittäviä talousarvioriskejä mitä tulee mm. Kosovon asemaa koskevaan ratkaisuun, selvittämättömiin omistusoikeuksiin, ympäristökysymyksiin, epävakaaseen energiatilanteeseen ja yksityistämisestä mahdollisesti aiheutuviin vastuisiin. Kosovon kehitystarpeet ovat lisäksi edelleen valtavan suuret.

2.3.2. Itäiset naapuruuskumppanimaat

Vuonna 2007 komissio pani täytäntöön kaksi makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelmaa alueen maissa.

Georgian 33,5 miljoonan euron avustusohjelmassa, joka hyväksyttiin tammikuussa 2006, komissio tarkasteli kolmannen ja viimeisen erän maksuedellytyksiä (ensimmäisen ja toisen erän yhteensä 23 miljoonan euron suuruiset maksut maksettiin vuonna 2006). Tarkastelua ei saatettu päätökseen eikä maksua suoritettu, koska yksi erän käyttöön asettamisen erityisedellytyksistä ei täyttynyt: lakia ulkoisen tilintarkastuksen järjestämisestä ei annettu parlamentin esityksen mukaisesti.

Komissio aloitti Moldovalle annettavan uuden makrotaloudellisen rahoitusavun täytäntöönpanon. Neuvosto oli tehnyt tästä avusta päätöksen 16. huhtikuuta 2007. Rahoitusavun määrä on 45 miljoonaa euroa avustuksina, ja se liittyy IMF:n kanssa sovittuun köyhyydenvähentämis- ja kasvujärjestelyyn Moldovassa. Rahoitusavun ensimmäinen 20 miljoonan euron erä maksettiin lokakuussa 2007. Loput kaksi erää on määrä maksaa vuonna 2008.

Ohjelmalla autetaan Moldovaa panemaan täytäntöön talousohjelmansa ja osallistutaan sellaisten ulkoisten rahoitustarpeiden täyttämiseen, jotka liittyvät Moldovan talouteen kohdistuviin ulkoisiin häiriöihin (pääasiassa Venäjältä tuotavan maakaasun hinnannousut sekä rajoitukset viinin ja useiden maataloustuotteiden viennille Moldovasta). Yhteisön makrotaloudellisella rahoitusavulla täydennetään kansainvälisten rahoituslaitosten ja kahdenvälisten avunantajien rahoitusta sekä EU:n elintarviketurvaohjelmasta ja Euroopan naapuruuspoliittisesta kumppanuusvälineestä myöntämää talousarviotukea.

2.3.3. Välimeren alue

Neuvosto hyväksyi 10. joulukuuta 2007 Libanonin makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelman. Tarkoituksena on tukea Libanonin omia pyrkimyksiä sodanjälkeiseen jälleenrakentamiseen ja talouden kestävään elvyttämiseen ja vähentää näin hallituksen talousohjelman toteutusta jarruttavia taloudellisia rajoitteita. Päätös koskee 80 miljoonan euron pakettia, joka koostuu 30 miljoonan euron avustuksesta ja 50 miljoonan euron lainasta.

Joulukuussa 2007 komissio ja Libanonin hallitus päättivät, että apu maksetaan myöhemmin kahdessa 40 miljoonan euron erässä.

3. MAKROTALOUDELLISEN RAHOITUSAVUN ARVIOINNIT JA MAANTIETEELLINEN JAKAUTUMINEN

3.1. Maantieteellinen jakautuminen

Yhteisön makrotaloudellisella rahoitusavulla on tarkoitus tukea edunsaajamaiden makrotaloudellista vakauttamista ja lievittää niiden maksutaseongelmia (ja talousarvio-ongelmia). Avusta on myös suuri hyöty rakenneuudistusten edistämisessä. Hyväksyttyjen ja maksettujen makrotaloudellisten tukitoimien määrät olivat suurimpia heti Keski- ja Itä-Euroopan maiden muutoksia seuranneina vuosina.

Vuosien kuluessa niiden maiden määrä kasvoi, joille yhteisö myöntää kyseistä tukea, kun yhä useammassa EU:n naapurimaassa oli maksutaseongelmia ja yhä useampi niistä sitoutui toteuttamaan talousuudistusohjelmia. Tämä johti avun maantieteellisen tasapainon muuttumiseen alkuvuosista, jolloin suurin osa edunsaajamaista oli Keski- ja Itä-Euroopan maita. Vuodesta 2000 alkaen makrotaloudellista rahoitusapua onkin myönnetty yksinomaan Länsi-Balkanille (83 prosenttia vuosina 2000–2006 tehdyistä päätöksistä) ja uusille itsenäisille valtioille. Vuonna 2007 suunta muuttui hieman, kun neuvosto teki Libanonia koskevan päätöksen.

3.2. Arvioinnit

Varainhoitoasetuksen mukaisesti komissio on tehnyt arvioinnin selvittääkseen makrotaloudellisen rahoitusavun vaikutuksia kussakin edunsaajamaassa. Analyysit ovat avoimella tarjouskilpailulla valittujen ulkopuolisten konsulttien tekemiä (ohjauskomitean valvonnassa). Vuodesta 2004 alkaen arviointeja on tehty yhteensä viisi. Vuonna 2007 saatiin päätökseen kaksi arviointia, jotka koskivat Tadžikistania ja Bosnia ja Hertsegovinaa. Seuraavassa niiden tärkeimmät päätelmät.

3.2.1. Tadžikistan

Arvioinnissa tarkasteltiin makrotaloudellista rahoitusapua, jonka Euroopan komissio myönsi Tadžikistanille osana Armenialle ja Georgialle aiemmin myönnettyä yleistä makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelmaa. Rahoitusapu koostui 60 miljoonan euron suuruisesta lainasta ja 35 miljoonan euron suuruisesta avustuksesta, jotka oli määrä maksaa viitenä peräkkäisenä tasaeränä (7 miljoonaa euroa erää kohti) vuosina 2001–2004.

Rahoitusavun nettovaikutus makrotalouden vakauttamiseen vaikuttaa jääneen melko vähäiseksi. Rahoitusapu edisti talouskasvua ja hidasti inflaatiota marginaalisesti vuosina 2001–2006. Määrällisen mallintamisen perusteella makrotaloudellisen rahoitusavun arvioidaan kumulatiivisesti lisänneen BKT:tä noin 1,5 prosenttiyksikköä tänä aikana. Sen avulla ulkomaisen velan hoitokustannuksia saatiin laskettua ja talousarviomenoja siirrettyä kotimaiseen käyttöön.

Makrotaloudellisen rahoitusavun vaikutus ulkoiseen kestävyyteen pitkällä aikavälillä on myönteinen mutta pieni. Kanavat, joissa rahoitusavun suora vaikutus oli suhteellisen helposti nähtävissä, eivät näytä vaikuttavan merkittävästi pitkän aikavälin näkymiin. Tämä koskee sekä velanhuojennuksia että rahoitusavun ansiosta hieman kohonnutta BKT:tä. Pitkällä aikavälillä muut talouden parempaan hallinnointiin liittyvät tekijät näyttäisivät olevan tärkeämpiä.

Makrotaloudellisen rahoitusavun rakenteellisten ehtojen vaikutukset olivat toivotut mutteivät kovinkaan merkittävät. Selkein ja merkittävin vaikutus rakenteellisiin uudistuksiin todettiin olleen kahdella Euroopan komission asettamalla ehdolla, jotka vaikuttivat huomattavasti julkiseen varainhoitoon liittyvien uudistusten täytäntöönpanoon.

3.2.2. Bosnia ja Hertsegovina

Arvioinnissa tarkasteltiin Bosnia ja Hertsegovinalle marraskuusta 2002 helmikuuhun 2006 myönnettyä makrotaloudellista rahoitusapua. Rahoitusapuun sisältyy 20 miljoonan euron laina ja enintään 40 miljoonan euron avustus. Rahoitusaputoimi toteutettiin yhtä aikaa elokuusta 2002 helmikuuhun 2004 voimassa olleen IMF:n valmiusluottojärjestelyn kanssa. Makrotaloudellinen rahoitusapu oli liitetty suoraan tähän järjestelyyn.

Makrotaloudellinen rahoitusapu on vaikuttanut ulkoiseen kestävyyteen keskipitkällä aikavälillä eri kanavien kautta. Tärkein kanava on makrotalouden vakautus ja vaikutus talouskasvuun. Toinen kanava on yhteiskunnan rakenteiden kehittäminen, johon ovat vaikuttaneet rahoitusavun rakenteelliset ehdot.

Rakenteelliset ehdot yleisesti ovat vaikuttaneet uudistusten kestävyyteen parantamalla maan yhteiskunnallisia rakenteita, nopeuttamalla yksityistämistä sekä luomalla valtionkassajärjestelmän ja toimivan tulli- ja verohallinnon. Tulli- ja veropolitiikan ja näiden alojen hallinnon uudistukset ovat osaltaan johtaneet muihin välttämättömiin uudistuksiin kuten arvonlisäveron (alv) käyttöönottoon vuonna 2006. Makrotaloudellisen rahoitusavun rakenteellinen osio on parantanut maan talouden vakautta ja lisännyt kasvupotentiaalia lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä.

Sekä Bosnia ja Hertsegovinan että Tadžikistanin tapauksessa komission päätös vapauttaa varat lisäsi uskoa näiden maiden talouksiin ja edisti siten niiden liiketoimintaympäristön parantumista.

Serbia-Montenegroa ja Albaniaa koskevia arviointeja tehdään parhaillaan ja loppukertomukset saataneen vuoden 2008 kolmannella vuosineljänneksellä.

3.3. Varainhoidon parantaminen edunsaajamaissa: operatiiviset arvioinnit

Vuonna 2007 tehtiin kaksi uutta operatiivista arviointia, Moldovassa ja Libanonissa. Sitä ennen oli vuosina 2004–2006 saatu valmiiksi seitsemän operatiivista arviointia makrotaloudellista rahoitusapua saaneissa maissa (Albania, Armenia, Serbia-Montenegro, Bosnia ja Hertsegovina, Georgia ja Kosovo). Arviointien työohjelma laaditaan yhdessä konsultoinnista vastaavan Deloitten kanssa, ja siinä otetaan huomioon saatavilla olevista muiden avunantajien raporteista sekä julkisia menoja ja taloudellista vastuuta koskevista analyyseistä (PEFA) saadut tiedot. Jatkokäynneillä (Albania, Armenia, Tadžikistan ja Georgia) on arvioitu kansallisessa hallinnossa ensimmäisten tarkastuskäyntien jälkeen tapahtuneita parannuksia.

Tutkimuksissa keskitytään keskuspankkien riippumattomuuteen ja niiden kirjanpito-osastojen toimintaan. Toisaalta niissä tutkitaan talousarvioprosessia, valtionkassaa, sisäistä tarkastusta, henkilöresursseja ja tietotekniikkaosastoja valtiovarainministeriöissä. Myös ulkoisten tilintarkastuslaitosten toimintaa tarkastellaan niiden suorittaman valvonnan toimivuuden arvioimiseksi.

Operatiivisten arviointien päätelmät annetaan tiedoksi kansallisille viranomaisille, jotka voivat esittää kommentteja raportteihin sisältyvistä analyyseistä.

Arvioinneissa todettiin kaikkien maiden osalta, että ”kehys moitteettomalle varainhoidolle on olemassa”. Lausunto perustui konsultin analyyseihin, joissa kuitenkin korostettiin tarvetta useisiin parannuksiin. Suurimmat heikkoudet löydettiin valtiovarainministeriöistä: niitä olivat esimerkiksi yhteen tiliin perustuvan valtionkassajärjestelmän, asianmukaisten kirjanpitojärjestelmien ja kirjallisten menettelyjen puuttuminen. Hankintamenettelyjä olisi myös parannettava. Sisäisen tarkastuksen valmiutta olisi kaikissa ministeriöissä lisättävä palkkaamalla ammattitaitoisia tilintarkastajia ja antamalla erityiskoulutusta. Muutamissa tapauksissa näytti siltä, etteivät makrotalousennusteita tekevät yksiköt kyenneet hoitamaan tehtäviänsä, eikä ulkoisia tilintarkastuslaitoksia pidetty riittävän riippumattomina.

Kansallisille viranomaisille on esitetty suosituksia heikkouksien korjaamiseksi, jotta julkista varainhoitoa edunsaajamaissa voidaan parantaa. Jotkut näistä suosituksista on määritelty ensisijaisiksi toimiksi, jotka on toteutettava ennen kuin rahoitusapu voidaan maksaa. Tämä koskee sisäisen tarkastuksen lisäämistä valtiovarainministeriössä taikka sellaisten ohjeiden käyttöönottoa, joihin sisältyy vähimmäisvaatimukset kirjanpidon, maksujen hyväksymisen ja niiden maksamisen eriyttämisestä.

Neljä vuotta sen jälkeen, kun operatiiviset arvioinnit aloitettiin, komissio on joidenkin pyydettyjen muutosten toteutuksen viiveistä huolimatta havainnut edunsaajamaissa todellisia parannuksia kaikilla julkisen varainhoidon tasoilla.

[pic]

[pic]

[pic][pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[1] Medium term expenditure framework, MTEF.

[2] KHI.