Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille – Yhteisön maahanmuuttopolitiikka"



Virallinen lehti nro C 260 , 17/09/2001 s. 0104 - 0112



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Yhteisön maahanmuuttopolitiikka" (2001/C 260/19) Komissio päätti 1. helmikuuta 2001 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta tiedonannosta. Asian valmistelusta vastannut "työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus" -jaosto antoi lausuntonsa 20. kesäkuuta 2001. Esittelijä oli Luis Miguel Pariza Castaños ja apulaisesittelijä Dario Mengozzi. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 11. ja 12. heinäkuuta 2001 pitämässään 383. täysistunnossa (heinäkuun 12. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 61 puolesta, 2 vastaan kuudentoista pidättyessä äänestämästä. 1. Johdanto 1.1. Jotta maastamuuttoa voidaan käsitellä asianmukaisesti, on palautettava mieliin muutamia perusseikkoja: 1.1.1. Maastamuutto on vuonna 1948 annetussa YK:n ihmisoikeuksien yleismaailmallisessa julistuksessa tunnustettu perusoikeus(1). 1.1.2. Ihmiset lähtevät toisinaan maastaan vapaaehtoisesti toteuttaakseen ammattiinsa, perheeseensä, taloudelliseen tilanteeseensa yms. liittyviä omia elämänsuunnitelmiaan. Maastamuutto on usein sietämättömien elinolojen ja suotuisien tulevaisuudennäkymien puutteen sanelema pakko. 1.1.3. Julkisen vallan vastuutahot ovat siis velvollisia tekemään kyseisen oikeuden harjoittamisen mahdolliseksi edistämällä yhteisymmärrystä muuttajia vastaanottavan väestön keskuudessa sekä hallinnoimalla muuttovirtoja vastuuntuntoisesti. 1.1.4. Erityisesti viimeisten 250 vuoden tapahtumat ovat osoittaneet, että maahanmuuttovirrat jatkuvat siitäkin huolimatta, että oman hyvinvointinsa ja identiteettinsä vakaat puolustajat suhtautuvat maahanmuuttoon vihamielisesti, mikä saattaa toisinaan ilmetä verisinä yhteenottoina. He eivät suostu integroitumaan lähimmäisiinsä silloinkaan, kun se on moninaisista, usein taloudellisista syistä hyödyllistä tai jopa välttämätöntä. 1.2. Edellä esitetyistä sysitä monissa Euroopan unionin maissa politiikan, talouselämän, yhteiskunnan ja kirkon edustajien on ryhdyttävä laaja-alaisiin ja perusteellisiin poliittis-pedagogisiin toimiin, jotta yhä useammat ihmiset tiedostaisivat maahanmuutto-oikeuden. Maahanmuuttajilla on luonnollisesti oikeuksiensa lisäksi kiistaton velvollisuus noudattaa niiden maiden lakeja, joihin he pyrkivät asumaan, joissa he saavat työpaikan ja muodostavat perheen. 1.3. Yhteisön maahanmuuttopolitiikassa otetaan huomioon humanitaarisista syistä tapahtuva maahanmuutto (pakolaiset, tilapäistä suojaa nauttivat henkilöt jne.), perheiden yhdistämistarkoituksessa tapahtuva maahanmuutto sekä taloudellis- tai työvoimaperusteinen maahanmuutto. Tämän lausunnon aiheena olevassa komission tiedonannossa keskitytään tarkastelemaan taloudellis- ja työvoimaperusteista maahanmuuttoa, vaikka siinä viitataan paikoin myös muihin maahanmuuttosyihin. 1.4. Humanitaarisista syistä tapahtuvaa maahanmuuttoa säännellään yhteisön tasolla ja sen osalta on jo ryhdytty toimenpiteisiin, joista mainittakoon Euroopan pakolaisrahaston perustaminen(2). Eräitä toimenpiteitä ollaan parhaillaan hyväksymässä, kuten tilapäisestä suojelusta annettava direktiivi(3), pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä sovellettavista vähimmäisvaatimuksista annettava direktiivi(4), tiedonanto yhteisestä turvapaikkamenettelystä(5), jne. 1.5. Perheiden yhdistämistä on säännelty oikeudesta perheiden yhdistämiseen annetulla direktiivillä, joka odottaa vielä ainoastaan neuvoston lopullista hyväksymistä(6). 1.6. Komitean mielestä komissio osuu oikeaan keskittyessään yhteisestä maahanmuuttopolitiikasta antamassaan tiedonannossa työvoimaperusteiseen maahanmuuttoon, vaikka samalla on pidettävä mielessä, ettei työ ole ainoa maahanmuuttoperuste. Tässä lausunnossa keskitytään pääasiassa taloudellis- ja työvoimaperusteiseen maahanmuuttoon. 1.7. Komission tiedonannossa esitetään lähtökohdat, joista käsin yhteisön maahanmuuttopolitiikkaa on kehitettävä. Yhteisöllä ei ole toistaiseksi ollut omaa maahanmuuttopolitiikkaa, koska maahanmuutto on kuulunut yhteisön toimivaltaan vasta Amsterdamin sopimuksen voimaantulon jälkeen. Tiedonannossa esitetään lisäksi, että Euroopan unionin jäsenvaltioiden viimeisten kolmenkymmenen vuoden aikana harjoittamia maahanmuuttopolitiikkoja tarkasteltaisiin uudelleen kokonaisvaltaisesti. Yhteisön on pikaisesti alettava suhtautua maahanmuuttopolitiikkaansa uudella tapaa. Tässä lausunnossa komission tiedonantoon suhtaudutaan yleisesti ottaen myönteisesti, vaikka lausunnossa täsmennetäänkin eräitä tiedonannon konkreettisia näkökohtia. 2. Komission tiedonannon pääsisältö 2.1. Komissio luettelee syyt, joiden vuoksi maahanmuuttoon on suhtauduttava uudella tavoin. Keskeisimmälle sijalle nousevat Euroopan unionin uudenlainen taloudellinen ja väestötilanne. Työmarkkinoilla on yhtäältä käymässä yhä ilmeisemmäksi, että työvoimaperusteinen maahanmuutto on tärkeää nykyisen työvoimatarpeen tyydyttämiseksi. Toisaalta väestöennusteet osoittavat, että vaikka maahanmuutto ei ole ihmelääke Euroopan väestön vanhenemisesta johtuviin ongelmiin, se on yksi ongelmien lievittämiseen positiivisesti vaikuttavista tekijöistä. 2.2. Komissio korostaa, että työvoimaa tarvitaan sekä ammattipätevyyttä edellyttävissä tehtävissä, kuten uuden tekniikan parissa työskenneltäessä, että tehtävissä, joiden hoitaminen ei edellytä ammattipätevyyttä. 2.3. Tiedonannossa todetaan, että jäsenvaltioiden maahanmuuttopolitiikkojen lähtökohtana on viimeisten kolmenkymmenen vuoden ajan ollut olettamus, ettei Euroopassa tarvita taloudellisiin syihin tai työvoimaan perustuvaa maahanmuuttoa, ja laillinen maahanmuutto on tehty hyvin hankalaksi. Samaan aikaan tietyillä elinkeinoelämän aloilla todella tarvitaan työvoimaa, minkä vuoksi maahanmuuttovirrat ovat kanavoituneet laittomia teitä sekä ruokkineet ihmiskauppaa ja ilman työlupaa työskentelevien työntekijöiden hyväksikäyttöä. 2.4. Tiedonannon keskeisin ehdotus on, että tunnustetaan taloudellisiin syihin ja työvoimaan perustuva maahanmuutto ja avataan jälleen asianmukaisia kanavia, jotta maahanmuutto tapahtuisi laillista tietä. Tämä on paras tapa valvoa maahanmuuttoa ja tehostaa laittoman maahanmuuton ja maahanmuuttajien hyväksikäytön torjuntaa. 2.5. Komission ehdotukset liittyvät Tampereella kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätöksiin, joissa viitataan yhteistyöhön lähtömaiden kanssa, yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän kehittämiseen, unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten oikeudenmukaiseen kohteluun ja maahanmuuttovirtojen yhteiseen hallintaan. 2.6. Lähtömaiden kanssa tehtävän yhteistyön tarkoituksena on vaikuttaa myönteisesti näiden maiden talouselämän ja politiikan kehitykseen. Euroopan maahanmuuttopolitiikan on hyödytettävä vastavuoroisesti lähtö- ja vastaanottomaata, minkä vuoksi politiikan avulla on lievitettävä maastamuuton kielteisiä seurauksia lähtömaissa, erityisesti sellaisten henkilöiden koulutuskustannusten osalta, jotka lähtevät harjoittamaan ammattiaan toiseen maahan. Komissio toteaa niin ikään, että muuttajille on annettava nykyistä enemmän mahdollisuuksia liikkua lähtömaan ja vastaanottomaan välillä ja helpotettava heidän työskentelyään ja taloudellisen panoksen antamista lähtömaassa. 2.7. Uusien laillisten teiden avaamiseksi taloudellis- ja työvoimaperusteiselle maahanmuutolle komissio esittää, että jäsenvaltiot omaksuisivat uuden lähestymistavan ja myöntäisivät, että tällainen maahanmuutto on positiivista ja että avoimemmasta politiikasta, jossa ei olisi nykyisiä rajoituksia, on hyötyä. 2.8. Komission ehdottamassa järjestelmässä, jolla muuttajien maahanpääsylle asetetaan vuotuiset rajat, jäsenvaltiot ennustaisivat tarpeensa säännöllisin väliajoin, tekisivät keskenään yhteistyötä ja vaihtaisivat tietoja ennusteistaan yhteisön laajuisesti. Komissio ei pidä aiheellisena asettaa vuotuisia kiintiöitä, koska ne eivät ole joustavia. Joustava maahanpääsyjärjestelmä toteutetaan siten, että jäsenvaltiot laativat selontekoja sekä vastaanottamistaan maahanmuuttajista että muuttajista, jotka on tarkoitus päästää maahan, ja unionin kaikki jäsenvaltiot tekevät selontekojen pohjalta yhteistyötä. Neuvosto hyväksyy selontekojen pohjalta Euroopan unionin yhteisen maahanpääsypolitiikan. Koko prosessin ajan tehdään yhteistyötä työmarkkinaosapuolten kanssa. 2.9. Maahanpääsymenettelyt on niin ikään yhdenmukaistettava, ja niiden on oltava selkeitä ja yksinkertaisia, jotta työllisyyssyistä maahan muuttavat voidaan päästää maahan laillisesti. Komissio aikoo harkita muun muassa, olisiko muuttajille hyödyllistä myöntää työnhakuviisumi. 2.10. Komissio on selvästi sitä mieltä, että maahan päästetyillä henkilöillä on oltava samanlaiset oikeudet kuin Euroopan unionin kansalaisilla. Komissio toteaa, että oikeuksia tulee olla sitä enemmän, mitä pidemmäksi aikaa luvat myönnetään. Komissio aikoo ottaa käyttöön pitkäaikaisen oleskeluluvan ja jatkuvan työluvan, jonka saavat unionivaltiossa tietyn ajan oleskelleet henkilöt. Komission mielestä on alettava kehittää yhteiskunnan kansalaisuuden käsitettä, jotta jäsenvaltioiden kansalaiset ja jäsenvaltioissa pitkään oleskelleet olisivat kansalaisina samanarvoisia. 2.11. Tiedonannossa todetaan kategorisesti, että maahanmuuttopolitiikkaa on täydennettävä laaja-alaisilla toimenpiteillä, joilla on tarkoitus edistää maahanmuuttajien kotoutumista yhteiskuntaan. Tähän on myönnettävä tarvittavat varat ja kehitettävä erityisiä valtakunnallisia, alueellisia ja paikkakuntakohtaisia kotouttamisohjelmia. Keskus-, alue- ja paikallishallinnon viranomaisten sekä työmarkkinaosapuolten ja muiden kansalaisyhteiskuntaa edustavien organisaatioiden on osallistuttava ohjelmiin. 2.12. Kuten komissio toteaa, kotoutuminen edellyttää sitä, että vastaanottavassa yhteiskunnassa suhtaudutaan asiaan enimmäkseen myönteisesti. Yleistä mielipidettä muovaavien poliittisten vastuunkantajien ja viestimien on sovitettava sanomansa tämänsuuntaisesti. 3. Yleistä 3.1. Yhteisön uuden maahanmuuttopolitiikan suunnittelussa on lähdettävä liikkeelle siitä, että ihmisten oikeus muuttaa maasta toiseen tunnustetaan selvästi. Euroopan valtiot ja yhteisön toimielimet voivat, ja niiden täytyy, säännellä muuttovirtoja ottamalla käyttöön muuttovirtojen valvontakriteereitä ja -menettelyjä. Tämä edellyttää sitä, että muuttajien maahanpääsystä annetaan sääntöjä ja muutto-oikeutta hallitaan näin vastuuntuntoisesti. Koska nykyisin vallitseva kielteinen näkemys taloudellisista syistä maahan muuttavista henkilöistä, joita ei pidetä maastamuutto-oikeuttaan harjoittavina siirtolaisina, ruokkii rasismia ja muukalaisvihaa, kaikkien julkisen vallan edustajien, yhteiskunnan vallanpitäjien ja viestimien on kitkettävä kyseinen näkemys. 3.2. Maahanmuutto ja työmarkkinat 3.2.1. On erittäin tärkeää, että komissio myöntää Euroopan unionissa olevan pulaa sekä koulutetuista että kouluttamattomista työntekijöistä. Jäsenvaltiot suhtautuvat myönteisesti pitkälle koulutettujen työntekijöiden maahanmuuttoon erityisesti uuden tekniikan alalla; sillä myönnetään olevan pulaa työntekijöistä. Ne eivät kuitenkaan arvosta heikosti erikoistuneiden työntekijöiden maahanmuuton taloudellista eivätkä sosiaalista merkitystä. 3.2.2. Jäsenvaltiot ovat viime vuosikymmeninä rajoittaneet työvoimaperusteista maahanmuuttoa, mutta samanaikaisesti vähän koulutettujen siirtotyöläisten kysyntä on lisääntynyt tietyillä elinkeinoelämän aloilla (maataloudessa, kotitalouksissa, majoitussektorilla, rakennusalalla, tietyillä teollisuudenaloilla, lastaus- ja purkutehtävissä ja muilla palvelualoilla). Tämä kysyntä on suurimmaksi osaksi katettu laittomasti maahan tulleilla siirtolaisilla. Tämä näkökohta on myönnettävä komission tiedonannossa nykyistä selvemmin ja osoitettava tekijät, joiden vuoksi vähän koulutetut muuttajat tulevat maahan laittomasti. Työvoimaperusteiseen maahanmuuttoon on pääasiassa kaksi syytä: useiden muuttajien tulevaisuudennäkymät omassa maassaan ovat huonot, ja kohdemailla on tarjota maahanmuuttajille työtä. Mutta tarjonta suosii laitonta maahanmuuttoa niin kauan kun laillisen maahanmuuton väylät pysyvät suljettuina. 3.2.3. On korostettava, että sekä pitkälle että vähän koulutettujen henkilöiden maahanmuutolla - laiton maahanmuutto mukaan luettuna - on myönteisiä vaikutuksia. 3.2.3.1. Nykyinen talouskasvuvaihe voi jatkua maahanmuuttajien panoksen ansiosta. Yritykset tarvitsevat monilla alueilla ja eri aloilla työvoimaa, jota työmarkkinoilta ei löydy. 3.2.3.2. Maahanmuuttajien ansiosta muun muassa tietyt tuotannonalat säilyvät toimintakykyisinä, vaikka niillä ei enää ole paikallista työvoimaa, ja unionin tietyt alueet säilyvät siis taloudellisesti ja sosiaalisesti elinkelpoisina. 3.2.3.3. Sosiaaliturvan tulevaisuus riippuu suurelta osin talouskehityksestä, työllisyydestä ja väestökehityksestä(7), ja kaikkien näiden tekijöiden kannalta laillisen maahanmuuton panos saattaa olla positiivinen. 3.2.4. Yhteisön ulkopuolisista maista tulevaa maahanmuuttoa houkutellut tärkein tekijä on ollut se, että kyseiselle työvoimalle on ollut markkinoita. Mutta merkille pantavaa on, että yhteisössä on ollut työmarkkinoita varsinkin laittomasti maahan muuttaville. Jotkut yritykset perustavat kilpailukykynsä siihen, että ne maksavat työntekijöilleen alhaisia palkkoja ja käyttävät hyväkseen näiden laitonta asemaa ja puolustuskyvyttömyyttä. 3.2.5. Suurin osa yrityksistä on kiinnostunut palkkaamaan työntekijöitä laillisesti. Vähemmistönä olevat työnantajat, jotka eivät noudata lakia, loukkaavat kilpailusääntöjä ja haittaavat sellaisten enemmistönä olevien yritysten etuja, jotka noudattavat lakia ja työehtosopimuksia ja maksavat veronsa ja sosiaaliturvamaksunsa. Laittomasti maahan tulleiden siirtotyöläisten hyväksikäytöstä on haittaa myös muille työntekijöille, joiden työehdot heikkenevät. Valtiot ja niiden sosiaaliturvajärjestelmä kärsivät niin ikään verotulojen ja sosiaaliturvamaksujen vähenemisestä. 3.3. Laiton maahanmuutto 3.3.1. Uudella maahanmuuttopolitiikalla, jossa muuttajien maahantulo kanavoidaan laillisesti, on vaikutettava kahdensuuntaisesti: politiikan avulla on torjuttava laittomasti maahan muuttaneita siirtolaisia työllistävää harmaata taloutta ja uudistettava käytössä olevat mekanismit, jotta laillinen maahanmuutto olisi vastedes nykyistä helpompaa. 3.3.2. Laitonta maahanmuuttoa hyödyntävän harmaan talouden torjuminen edellyttää laillisia toimenpiteitä ja konkreettisia työmarkkinasopimuksia. On päästävä tavoitteeseen, jossa unionissa jo olevat siirtolaiset välittävät lähtömaasta unioniin tuloa harkitseville viestin, että mikäli he eivät tule maahan laillisesti, heidän on vaikea löytää työtä. Jos heille onnistutaan välittämään tällainen viesti, muuttovirralle on asetettu oiva sääntelymekanismi. EU:ssa oleskelevien maahanmuuttajien ja heidän lähtömaassaan olevien henkilöiden välinen tiedonvaihto vaikuttaa merkittävästi siirtolaisuuteen, minkä vuoksi ensiksi mainittujen on tiedettävä, miten Euroopan unioniin tullaan laillisesti, sekä viestittävä laillisesta maahanmuutosta myönteisesti ja laittomasta kielteisesti. 3.3.3. Monet Euroopan maat ovat viime vuosina kehittäneet siirtolaiskauppaa harjoittavien rikollisjärjestöjen jäljittämiseksi uusia rangaistusmekanismeja, mutta siirtolaisia hyväksikäyttäviä, vähemmistönä olevia työnantajia ei ole yritetty rangaista samalla tavoin. Komission tiedonannossa on kannustettava ryhtymään tämänsuuntaisiin toimiin. 3.3.4. Laitonta siirtolaiskauppaa harjoittavia verkostoja on niin ikään ryhdyttävä jäljittämään entistä ponnekkaammin. Verkostot ovat viime vuosina kasvaneet, ja niiden käymän maailmanlaajuisen kaupan arvo on nykyisin 13 miljardia dollaria vuodessa(8). Tällaisia organisaatioita ei vielä torjuta riittävästi eikä koordinoidusti. Niiden maiden, joiden rikoslaissa yhteenliittyminen rikollisen ihmiskaupan harjoittamiseksi ei ole rangaistava teko, olisi säädettävä asiasta. 3.3.5. Tiedonannossa ehdotetaan selvästi laillisten väylien avaamista nykyiselle työvoimaperusteiselle maahanmuutolle. Olisi kuitenkin syytä määritellä paremmin, mitä uudet menetelmät ovat. Työvoimaperusteinen maahanmuutto voi selvästikin olla pääasiassa kahdenlaista: muuttajalla on jo lähtömaassaan työtarjous (EU:n jäsenvaltiosta) tai muuttaja saa laillisesti luvan tulla etsimään työtä. Unionin jäsenvaltioissa on nykyisin käytössä vain ensimmäinen menettely, kun taas jälkimmäinen sisältyy ainoastaan Italian lainsäädäntöön. Sitä on syytä kannustaa laillisen maastamuuton menettelynä. 3.3.6. Kokemus tuntuu osoittavan, että jos siirtotyöläisen on tarkoitus tulla maahan vasta sen jälkeen kun hän on saanut työtarjouksen, monet maahanmuuttajat päätyvät väistämättä laittomiin menettelyihin. Useat työnantajat ottavat näet palvelukseensa ainoastaan sellaisia henkilöitä, joita he ovat voineet ensin haastatella, joten moniin työpaikkoihin pääsee vasta sitten kun maahanmuuttaja on ylittänyt unionin rajan. Työnhakuviisumi on osuvin vaihtoehto tämän esteen poistamiseksi, ja komission on ajettava sitä nykyistä selkeämmin. 3.3.7. On hyväksyttävä se, että siirtolaiset voivat saapua maahan laillisesti monella tapaa. Maahanmuuttajan "muuttohanke" on otettava huomioon. Hanke voi olla liikeyrityksen perustaminen, työnhaku, ammatissa eteneminen jne. Maahanmuuttoviranomaisten on suhtauduttava hankkeeseen myönteisesti(9). 3.4. Maahanmuutto ja työllisyyspolitiikat 3.4.1. Euroopan unionin työttömyys on vähenemässä useiden talouskasvun, makrotalouspolitiikkojen, rakenneuudistusten ja aktiivisten työpaikkojen luomistoimien sävyttämien vuosien jälkeen. Nykyisten tietojen valossa ei ole odotettavissa, että uudenlainen maahanmuuttopolitiikka vaikuttaisi kielteisesti työttömyysasteen vähenemiseen. Tosiseikat osoittavat tilanteen päinvastaiseksi: maahanmuutto edistää talouskasvua ja siis myös työpaikkojen luomista. 3.4.2. Uuden maahanmuuttopolitiikan on oltava osa eurooppalaista työllisyysstrategiaa, eikä sillä saa missään tapauksessa vesittää poliittista painetta eikä komission tai jäsenvaltioiden tekemiä työllisyyspoliittisia päätöksiä. Työnhakijoiden työllistettävyyden parantamiseen tähtääviä toimia on tuettava ammatillisella koulutuksella ja yhtäläisten mahdollisuuksien toimintaperiaatteita on vahvistettava. 3.4.3. Jäsenvaltioiden käynnistämiin työllisyyden toimintasuunnitelmiin on sisällytettävä muuttovirtojen hallinnan kannalta hyödyllisiä kriteereitä. Jäsenvaltioiden työllisyyssuunnitelmissa on otettava joustavasti huomioon maahanmuuttoennusteet, jotta varmistetaan työmarkkinoiden moitteeton toimivuus. 3.4.4. Uuden maahanmuuttopolitiikan on oltava positiivinen osa vuosittain laadittavia työllisyyden suuntaviivoja, jotka rakentuvat neljän pilarin varaan (työllistettävyys, yrittäjähenkisyys, sopeutumiskyky ja yhtäläiset mahdollisuudet). 3.4.5. Suuntaviivojen avulla on parannettava sekä jäsenvaltioiden kansalaisten että maahanmuuttajien työpaikkojen laatua. 3.4.6. Tällainen uusi maahanmuuttopolitiikka edellyttää työmarkkinaosapuolilta nykyistä aktiivisempaa roolia. Niitä on kuultava ja niiden on osallistuttava maahanmuuttotavoitteiden määrittelyyn. Työmarkkinaosapuolten on avustettava julkishallintoa laittomien maahanmuuttajien kaikkinaisen hyväksikäytön torjumisessa ja niiden on niin ikään edistettävä työehtosopimuksin ja työsuhteissa maahanmuuttajien kotoutumista yhteiskuntaan ja kaikkinaisen syrjinnän torjumista. 3.5. Laiton maahanmuutto 3.5.1. Sillä välin kun maahanmuuttovirran laillinen kanavointi etenee, on myös tunnustettava nykytodellisuus, johon vuosikymmenten ajan harjoitetut rajoituspolitiikat ovat johtaneet. Tällä tarkoitetaan unionin jäsenvaltioissa nykyisin oleskelevia lukuisia laittomia maahanmuuttajia. On toivottavaa, että suunniteltaisiin heidän asemansa laillistamiseen tähtääviä toimenpiteitä. Niistä voisivat laittomasti maahan muuttavien lisäksi hyötyä myös työmarkkinat ja hyvinvointivaltio, koska näillä toimenpiteillä mahdollistettaisiin harmaan talouden elinkeinojen esiin pulpahtaminen. 3.5.2. Komission tiedonannossa mainitaan eräissä maissa käytetyt laillistamismenettelyt. Komitean mielestä niihin olisi suhtauduttava myönteisesti ja ehdotettava joustavia laillistamismenetelmiä. Komission olisi ryhdyttävä tutkimaan nykyisten laillistamismenettelyjen sosiaalista ja taloudellista vaikutusta sekä vastaanottavan maan yhteiskuntaan että maahanmuuttajiin. Kaikki tutkimukset tuntuvat osoittavan, että laillistamismenettelyt vaikuttavat myönteisesti sosiaaliseen integroitumiseen, veronkantoon, sosiaaliturvamaksuihin ja työmarkkinoiden toimivuuteen. 3.5.3. Laittomasti maahan muuttaneiden siirtolaisten aseman asteittaisen laillistamisen on oltava osa prosessia, johon sisältyy laillisen maahanmuuton mahdollistaminen ja ihmiskauppaa harjoittavien rikollisten järjestöjen vastaisen toiminnan tiukentaminen. Suurelle yleisölle on selitettävä, että jos maahanmuuton laillistamiseen suhtaudutaan tällä tavoin, se ei lisää laitonta maahanmuuttoa, joka puolestaan vähenee huomattavasti. 4. Erityistä 4.1. Yhteistyö lähtömaiden kanssa 4.1.1. Komission tiedonannossa lähdetään aivan oikein liikkeelle siitä, että muuttoliikkeistä on oltava hyötyä myös lähtömaille. Aivovuoto on epäilemättä maastamuuton kielteisin puoli, sillä lähtömaan koulutusinvestoinnit eivät tuota tulosta omassa maassaan. Asia on kuitenkin ilmaistava suoremmin: siirtolaisia vastaanottavien Euroopan valtioiden on sijoitettava lähtömaissa huomattavia summia yhteistyö- ja kehitysohjelmiin, joihin sisältyy myös ammatillinen koulutus ja tutkimus. Ammatillisen ja yleissivistävän koulutuksen osuus kehitysavusta on toistaiseksi ollut vähäinen, mutta sitä on lisättävä, samoin kuin opiskelijoiden ja tutkijoiden vaihto-ohjelmia. 4.1.2. Lähtömaiden talouskehitystä ja väestöolojen parantamista on tuettava huomattavasti enemmän kuin nykyisin. Tuen avulla on kehitettävä lähtömaita laadukkaasti, ja aivan erityisesti niiden henkilöresursseja. 4.1.3. Tiedonannon kohdassa 2.1 mainitaan myös maahanmuuttajien liikkuvuuden lisääminen vastaanottomaan ja lähtömaan välillä, jotta maastamuuttajat osallistuisivat lähtömaansa kehittämiseen. Liikkuvuuskäsitettä olisi laajennettava entisestään, jotta siitä tulisi yksi muuttovirtojen sääntelyn tärkeimmistä näkökohdista. Kun henkilö on saanut unionivaltiosta oleskeluluvan, hän ei saa menettää oleskeluoikeuttaan, vaikka hän oleskelisi pitkiä ajanjaksoja muualla kuin kyseisessä valtiossa (tämä ei koskisi ainoastaan vierailukäyntejä, kuten tiedonannossa todetaan). 4.1.4. Liikkuvuuden katsotaan kattavan pysyvän oleskeluluvan saaneiden henkilöiden lisäksi myös kausityöläiset. Heidän on voitava palata kotimaahansa varmoina siitä, että he voivat halutessaan tulla uudelleen tekemään kausityötä. 4.1.5. Vapaaehtoista paluumuuttoa on alettava tukea poliittisesti ja institutionaalisesti, jotta se hyödyttäisi nykyistä enemmän lähtömaiden kehittämistä. Työ- tai asettautumishankkeisiin olisi myönnettävä taloudellista tai rahoitustukea. 4.2. Unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu 4.2.1. Komission tiedonannon mukaan maahanmuuttajilla on oltava jäsenvaltioiden kansalaisten oikeuksiin "verrattavissa olevat" oikeudet. Komitean mielestä on puhuttava samoista oikeuksista, vaikka kussakin tapauksessa on otettava huomioon tilanteen oikeudellinen luonne eli tulkittava, onko kyseessä laittomasti maahan muuttanut henkilö, laillisesti maahan muuttanut henkilö, jolla on määräaikainen oleskelulupa, vai maahanmuuttaja, jolla on pitkäaikainen oleskelulupa. 4.2.2. Euroopan unionissa oleville maahanmuuttajille on myönnettävä vähintään samat oikeudet kuin Euroopan unionin perusoikeuskirjassa, jossa kaikilla ihmisillä todetaan olevan tiettyjä perusoikeuksia, kuten perhe-elämä, ajatuksen, omantunnon ja uskonnon vapaus, kokoontumis- ja yhdistymisvapaus, oikeus koulutukseen, ammatillinen vapaus ja oikeus tehdä työtä, oikeus syrjimättömyyteen, työntekijöiden oikeudet ja sosiaaliturva sekä oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen. 4.2.3. Komission tiedonannossa laittomasti maahan tulleita muuttajia ei katsota henkilöiksi, joille edellä mainitut oikeudet taataan. Perimmäisenä tavoitteena on, että nämä keskuudessamme olevat henkilöt nauttivat jäsenvaltioiden ratifioimien kansainvälisten sopimusten sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen mukaisia perusluonteisia ihmisoikeuksia sekä samoja sosiaalisia oikeuksia, joita jäsenvaltioiden kansalaisetkin nauttivat: terveydenhuolto, alaikäisten yleissivistävä koulutus ja sosiaalietuudet. 4.2.4. Tilapäisen oleskeluluvan saaneilla on oltava samat työelämän ja sosiaaliset oikeudet kuin oleskelumaan kansalaisilla. Komissio aikookin aivan oikeutetusti parantaa tällaisten maahanmuuttajien ja heidän perheidensä oikeudellista asemaa. 4.2.5. Kun maahanmuuttaja on asunut maassa viisi vuotta, hänelle on myönnettävä pysyvä oleskelulupa, johon on kuuluttava oikeus liikkua vapaasti EU:ssa samoin ehdoin kuin yhteisön kansalaiset sekä äänioikeus kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa, koska kyseinen oikeus on myös muualla kuin siinä jäsenvaltiossa asuvilla unionin kansalaisilla, jonka kansalaisia he ovat. 4.2.6. Komissio suunnittelee eurooppalaisen maahanmuuttopolitiikan takeeksi maahanmuuttajien pakkopalauttamista kotimaahansa. Komitean mielestä palauttamisesta voitaisiin puhua vasta sitten kun siihen yhdistetään kaksi tekijää: ennen kotimaahan palauttamista on huolehdittava humanitaarisista seikoista ja pyrittävä laillistamaan maahanmuuttajan asema lainsäädännön kulloinkin sallimin kaikin mahdollisin keinoin. Maahanmuuttaja on toisaalta pyrittävä aina palauttamaan kotimaahansa vapaaehtoisesti. Tilanteeseen on suhtauduttava kokonaisvaltaisesti ja rohkaistava asianosaisia palaamaan kotimaahansa vapaaehtoisesti ryhtymällä erinäisiin tuki- ja muihin toimiin. 4.3. Muuttovirtojen hallinta 4.3.1. Tiedonannon kohdassa 2.4 käsitellään muuttovirtojen hallintaa. Niitä on hallittava sekä vastaanottavissa maissa (tässä tapauksessa Euroopan unionin jäsenvaltioissa) että lähtömaissa. Tiedonannossa todetaan, että lähtömaiden kanssa on käytävä intensiivistä vuoropuhelua. Komitean käsityksen mukaan on kuitenkin käsiteltävä myös EU:n jäsenvaltioiden konsuliedustusta kyseisissä maissa. Konsulaateissa tulisi kehittää maahanmuuton erikoispalveluita, jotta ne kykenisivät käsittelemään sekä työntekoon että perheiden yhdistämiseen liittyviä muuttohakemuksia, suorittamaan tarvittavat hallinnolliset tehtävät, tiedottamaan avoimista työpaikoista sekä solmimaan yhteistyön toimintatapoja yhteiskuntaelämän toimijoiden kanssa jne. Tällaisten palvelujen avulla voitaisiin huolehtia myös asianmukaisista tiedotuskampanjoista sekä tehdä tärkeää valmistelutyötä, joka on välttämätöntä maahanmuuton ohjaamiseksi laillisille väylille. 4.3.2. Konsulaattien maahanmuuttoasioihin liittyvien toimien on oltava avoimia, ja on huolehdittava siitä, etteivät konsulaatit myönnä enää maahantuloviisumeita mielivaltaisesti (muihinkaan kuin työntekotarkoituksiin). Uuden politiikan turvin yhteisössä käytettävät konsulimenettelyt on pyrittävä yhdenmukaistamaan. Lähtömaiden työvoimaviranomaisten on ilmoitettava avoimista työpaikoista ja autettava työnhakijoita asioimaan maahanmuuttotoimistoissa. Menettelyistä saadaan näin entistä avoimempia. 4.3.3. Toimistojen tehtäviin saattaisi soveltua erinomaisesti Euresin kaltainen tietojärjestelmä, jonka hallinnoinnista vastaisivat työmarkkinaosapuolet ja kansalaisjärjestöt ja jossa olisi tietoja avoimista työpaikoista ja niihin liittyvistä edellytyksistä. 4.3.4. Pohdittaessa uudenlaista lähestymistapaa maahanmuuttoon on mietittävä, miten tällä hetkellä ilman asianmukaisia lupia olevien maahanmuuttajien asema laillistetaan. Jos komissio aikoo helpottaa maahanmuuttoa, koska se on unionin talouden ja tulevan väestötasapainon kannalta suotavaa, on ensin keskityttävä EU:ssa jo ilman asianmukaista lupaa oleviin maahanmuuttajiin. Tiedonannon 3.2 kohdassa korostetaan pimeän työn ja maahanmuuttajien hyväksikäytön torjuntaa, jota helpottaisi ilman asianmukaista lupaa olevien maahanmuuttajien aseman laillistaminen. Asiasta annettavassa yhteisön lainsäädännössä on puututtava nimenomaisesti tähän seikkaan, jota olisi syytä käsitellä omana kohtanaan kohdan 3.2 jälkeen. Ensin olisi myönnettävä, että rajoittavat politiikat ovat yhteydessä laittomaan maahanmuuttoon ja pimeään työhön. Komission on tehtävä aloitteita, joilla kyseisten henkilöiden aseman laillistamista edistetään joustavasti. 4.3.5. Laillistaminen ei välttämättä edellytä erityisprosesseja (tai armahdusta), vaan se voi tapahtua vähitellen sellaisten edellytysten pohjalta kuin työsuhde, perhesuhteet, juurtuminen yhteiskuntaan, humanitaariset syyt jne. Tärkeää on avata väylät ilman asianmukaisia lupia olevien henkilöiden aseman laillistamiseksi samaan tapaan kuin tiedonannossa esitetään väylien avaamista uudenlaiselle lailliselle maahanmuutolle. 4.3.6. Harmaan talouden yrityksiä on autettava lainsäädäntö- ja verotustoimenpitein sekä työehtosopimuksin laillistamaan asemansa vaikkapa vähitellen. Yrittäjiä, jotka edelleen käyttäisivät maahanmuuttajia hyväkseen teettämällä heillä pimeää työtä ja jotka eivät suostuisi laillistamaan toimintaansa sopimuksin, tulisi rangaista asianmukaisesti. Toimenpiteiden lisäksi hyväksikäytettyihin maahanmuuttajiin on kuitenkin suhtauduttava myönteisesti ja pyrittävä laillistamaan työntekijöiden asema. Näin he saattavat olla itse kiinnostuneita ilmiantamaan hyväksikäyttönsä. 4.3.6.1. Työmarkkinaosapuolten on osallistuttava lainvastaisen työnteon ja laittomasti maahan muuttaneiden siirtolaisten hyväksikäytön jäljittämiseen. Kaikentasoisten työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen yhteistyö työvoimaviranomaisten ja mahdollisesti oikeusviranomaisten kanssa on hyvin tärkeää. Pimeä työ on nostettava päivänvaloon myönteisin keinoin kannustamalla työntekijöiden ja yritysten aseman laillistamista. 4.3.7. Tiedonannon kohdassa 3.4.1 ehdotetaan järjestelmää, jonka puitteissa kukin jäsenvaltio määrittelisi maahan päästämänsä muuttovirran määräaikaisten ennusteiden ja ohjeellisten tavoitteiden pohjalta. Kohdassa todetaan, ettei ole syytä asettaa vuotuisia kiintiöitä. Komitean mielestä vuotuisista kansallisista kiintiöistä ei pidä luopua, mutta kiintiöennusteiden laatimisen ja niiden täytäntöönpanon on oltava joustavaa. Kiintiö voidaan yhdistää työnhakuviisumiin tai muuttohankkeeseen, jolla on tarkoitus kattaa sellaisten alojen tietty työvoimakysyntä, joita varten on vaikea laatia tiukkoja ennusteita. Jäsenvaltioiden tulisi näin päättää ennakolta vuoden aikana myönnettävien työnhakulupien määrä, jota voitaisiin muuttaa sen jälkeen kun asiaa on tarkasteltu yhdessä työmarkkinaosapuolten kanssa ja tehty niiden kanssa määräaikaisennusteita. Talous- ja sosiaalikomitea korostaa, että kiintiöistä päätettäessä unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten päästäminen unionin työmarkkinoille on pidettävä täysin erillään humanitaarisin perustein tai perheen yhdistämissyistä maahan päästettävistä muuttajista. Kahta viimeksi mainittua tapausta ei saa rajoittaa minkäänlaisin kiintiöin. 4.3.8. Kohdassa 3.4.2 mainittua työnhakuviisumia tai muuttohanketta varten myönnettävää viisumia olisi ajettava nykyistä selvemmin, kuten lausunnon yleisissä huomioissa todetaan. On epätodennäköistä, että tiedonannon kohdassa 3.4.2 mainittua "taloudellisen tarpeen osoittamista" voitaisiin soveltaa alhaista koulutustasoa edellyttäviin tehtäviin, minkä vuoksi kyseisiin tehtäviin pääsemiseksi tarvitaan muunlaista laillista maahantulomahdollisuutta. 4.4. Yhteiskuntaan kotouttaminen 4.4.1. Komission asiakirjan kohdassa 3.5 mainitut valtakunnalliset, alueelliset ja paikkakuntakohtaiset erityisohjelmat maahanmuuttajien kotouttamiseksi yhteiskuntaan osuvat komitean mielestä oikeaan. Olisi kuitenkin tähdennettävä, että yhteiskuntaan kotouttamista on tuettava voimakkaasti ja kohdennettava siihen tarpeeksi resursseja, koska tähänastiset ponnistelut ovat osoittautuneet selvästi riittämättömiksi. Jäsenvaltioiden ja/tai EU:n kotouttamisohjelmille on asetettava selkeästi määritellyt tavoitteet, joiden pohjalta voidaan arvioida tuloksia ja verrata jäsenvaltioiden ponnisteluja keskenään. 4.4.2. Integroituminen on käsitettävä siten, että jäsenvaltioissa vallitsevien demokraattisten järjestelmien mukaiset oikeudet ja velvollisuudet koskevat myös maahanmuuttajia, ja samalla on kunnioitettava asianmukaisesti kaikkien henkilökohtaisia vakaumuksia. 4.4.3. Maahanmuuttajilla on oltava samanlaiset mahdollisuudet asua ja tehdä työtä kuin muillakin. On tärkeää pyrkiä työllistämään kyseiset henkilöt nopeasti koulutustaan vastaaviin tehtäviin. On ryhdyttävä aktiivisesti torjumaan nykyisenkaltaisia tilanteita, joissa koulutetut työntekijät joutuvat pitkään työskentelemään tehtävissä, joiden hoitaminen ei edellytä ammattipätevyyttä. 4.4.4. Yleissivistävä koulutus on ehdottoman tärkeää kaikkien ihmisten yhteiskunnallisen rinnakkaiselon ja maahanmuuttajien sosiaalisen kotouttamisen kannalta. Sillä on epäilemättä olennainen tehtävä ehkäistäessä ja torjuttaessa rasismia ja muukalaisvihaa. 4.4.5. Julkisen vallan, työmarkkinaosapuolten ja viestimien on sitouduttava torjumaan kaikkinaista sosiaalista syrjintää. Mutta tunnetuimpien poliittisten johtajien väittelyt ja myönteiset julistukset eivät riitä: tarvitaan sitova ja konkreettinen toimintaohjelma, jossa poliittiset vallanpitäjät, koululaitos ja viestimet valjastetaan välittämään tietoa ja asianmukaisia arvoja. 4.4.6. Yleisen mielipiteen valveuttaminen suhtautumaan suopeasti oikeuksien yhdenvertaistamiseen ja maahanmuuttajien yhteiskunnalliseen kotouttamiseen on merkittävä haaste Euroopan yhteiskunnalle. Tiedonannossa on korostettava sitä, että kaikissa jäsenvaltioissa on todella ponnisteltava asian hyväksi. 4.4.7. Maahanmuuttajien osallistuminen yhteiskuntaelämään on merkille pantava integroitumisnäkökohta. Äänioikeus on tässä mielessä erittäin tärkeää, ja onkin syytä palauttaa mieliin komission kauan sitten antama, unohduksiin jäänyt suositus, jonka vain muutamat jäsenvaltiot ovat sisällyttäneet omaan lainsäädäntöönsä. Komission kannattaisi arvioida äänioikeuden vaikutuksia sellaisilla paikkakunnilla, joilla maahanmuuttajat ovat voineet äänestää kunnallisvaaleissa. 4.4.8. Komission ehdottama, unionin ulkopuolisten maiden kansalaisille myönnettävä yhteiskunnan kansalaisuus on komitean mielestä myönteistä, mutta myös pitkään unionissa asuneille maahanmuuttajille myönnettävään unionin jäsenvaltion kansalaisuuteen olisi suhtauduttava myönteisesti. Kansalaisuuden myöntäminen edellyttäisi unionin perustamissopimuksen muuttamista. 4.5. Yleinen mielipide 4.5.1. Yleistä mielipidettä ei ole helppo saada muuttumaan myönteiseksi nyt ehdotettua entistä avoimempaa maahanmuuttopolitiikkaa kohtaan, vaan asiaa on ryhdyttävä pikaisesti ajamaan laajapohjaisesti. 4.5.2. Työllisyystilanteesta ja maahanmuuton suotuisasta vaikutuksesta talouskehitykseen ja työpaikkojen luomiseen on alettava tiedottaa mahdollisimman laajasti ja esitettävä vastaväitteitä ajatukselle, jonka mukaan maahanmuuttajat vievät oman maan kansalaisilta työpaikkoja. 4.5.3. Myös tiedonannossa esitetyistä väestökehityksen suuntauksista on tiedotettava yleiselle mielipiteelle nykyistä laajemmin. 4.5.4. Eurooppalaisille on annettava nykyistä paremmin tietoa pimeän tai lainvastaisen työn kielteisistä vaikutuksista sekä siitä, miten hyvinvointivaltio hyötyy laittomasti maassa olevien siirtolaisten aseman laillistamisesta. 4.5.5. Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden on tuettava yhteiskuntaan integroitumista sekä torjuttava rasismia ja muukalaisvihaa lisäämällä yhteiskunnallista valistusta ja myöntämällä siihen nykyistä enemmän resursseja. Bryssel 12. heinäkuuta 2001. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Göke Frerichs (1) Ihmisoikeuksien yleismaalimallisen julistuksen 13 artikla: "1. Jokaisella on oikeus liikkua vapaasti ja valita asuinpaikkansa kunkin valtion sisällä. 2. Jokaisella on oikeus lähteä maasta, myös omasta maastaan, ja palata maahansa." (2) Talous- ja sosiaalikomitean lausunto EYVL C 168, 16.6.2000. (3) Talous- ja sosiaalikomitean lausunto EYVL C 155, 29.5.2001. (4) Talous- ja sosiaalikomitean lausunto EYVL C 193, 10.7.2001. (5) Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Yhteinen turvapaikkamenettely ja turvapaikan saaneille yhtenäinen asema koko unionissa" KOM(2000) 755 lopullinen. (6) Talous- ja sosiaalikomitean lausunto EYVL C 204, 18.7.2000. (7) Talous- ja sosiaalikomitean tiedonanto aiheesta "Euroopan unionin väestötilanne ja tuleva väestökehitys". (8) Yhdistyneiden kansakuntien Palermossa 12.-15. joulukuuta 2000 järjestämä konferenssi, jonka aiheena oli ylikansallisen järjestäytyneen rikollisuuden torjuminen. (9) Talous- ja sosiaalikomitean tiedonannon.