Jordania on onnistunut julkisen talouden vakauttamisen, öljyn hinnan alenemisen ja halvempiin polttoaineisiin siirtymisen siivittämänä korjaamaan vaihtotaseen alijäämäänsä vuodesta 2013, mutta alijäämä on edelleen valtava: 11,7 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2015. Syyrian ja Irakin kriisien kiihtyminen vuonna 2015 rasitti vientiä, matkailua ja sijoittajien luottamusta. Vienti kutistui 6,6 prosenttia kauppareittien katkeamisen seurauksena, ja matkailutulot laskivat 7,1 prosenttia matkailijoiden määrässä tapahtuneen merkittävän laskun takia: 4,1 miljoonaa vuonna 2014 ja 3,7 miljoonaa vuonna 2015. Tämä tasoitti osittain tuonnissa heikon kasvun ja alhaisen öljyn hinnan seurauksena tapahtunutta laskua. Ulkoiset paineet jatkuivat vuoden 2016 ensimmäisellä neljänneksellä johtaen kauppavajeen huomattavaan kasvuun (13 % edellisvuoden vastaavaan ajankohtaan verrattuna), mikä on seurausta viennin ja matkailutulojen edelleen vähenemisestä. Vaihtotaseen alijäämän odotetaan pysyvän lähellä 10:tä prosenttia suhteessa BKT:hen vuosina 2016 ja 2017 ulkomaiset avustukset pois lukien (tai noin 6 prosentissa avustukset mukaan lukien).

Jordanian julkinen velka kasvoi entisestään ja oli vuoden 2015 lopussa 93,4 prosenttia suhteessa BKT:hen. Kasvu on seurausta merkittävästä lainanotosta ulkomaisilta rahoittajilta sekä kansainvälisten joukkovelkakirjalainojen liikkeeseenlaskusta. Velka-aste on kasvanut vuodesta 2008 lähtien, jolloin se oli 60,2 prosenttia suhteessa BKT:hen. IMF pitää kuitenkin julkisen velan dynamiikkaa kestävänä sillä edellytyksellä, että maa jatkaa julkisen talouden sopeuttamista keskipitkällä aikavälillä ja saa jatkossakin huomattavia avustuksia kansainväliseltä yhteisöltä.

Jordanian julkisen talouden rahoitusasema pysyy heikkona muun muassa siksi, että maa on edelleen erittäin riippuvainen ulkomaisista avustuksista (joiden odotetaan tulevina vuosina vähenevän johtuen alhaisen öljynhinnan vaikutuksesta GCC-maiden talouteen) ja siksi, että on olemassa riski, että öljyn hinta nousee nykyoletuksia tuntuvammin. Lisäksi syyrialaispakolaisista aiheutuu Jordanian julkiselle taloudelle edelleen merkittäviä kustannuksia, suurin osa tuki-, terveydenhoito-, koulutus- ja infrastruktuurimenoista. Jordanian viranomaisten mukaan syyrialaispakolaisten vastaanottamisesta aiheutuneet suorat ja välilliset menot ovat Syyrian konfliktin alusta lukien noin 6,6 miljardia Yhdysvaltain dollaria.

Julkisen talouden perusrahoitusasema koheni kuitenkin vähemmän, kun otetaan huomioon valtiontalouden perusalijäämä avustukset ja tulonsiirrot NEPCOlle ja WAJ:lle pois lukien. Perusalijäämä kasvoi 5,2 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2015 ja on edelleen yli kolme prosenttiyksikköä yli IMF:n tavoitearvon. Valtiontalouden ja NEPCOn yhteenlaskettu alijäämä (johon sisältyy siis NEPCOn liiketappio) on edelleen yli 6 prosenttia suhteessa BKT:hen ja huomattavasti suurempi kuin IMF:n valmiusluottojärjestelyssä asetettu 3,5 prosentin tavoite.

Jordania on edistynyt merkittävästi julkisen talouden vakauttamisessa sen jälkeen, kun maan julkisen talouden alijäämä syveni vuosina 2012 ja 2013. Edistyminen on pitkälti osana IMF:n ohjelmaa toteutettujen sopeutustoimien (mm. uuden tuloverolain käyttöönotto vuonna 2015) ja öljynhinnan laskun ansiota. Viimeksi mainittu on mahdollistanut sen, että NEPCOn (kansallinen sähköyhtiö) liiketappio ja valtion tulonsiirrot NEPCOlle ovat pienentyneet tuntuvasti. Näin ollen julkisen talouden ylijäämä, joka käsittää tulonsiirrot NEPCOlle ja WAJ:lle (Jordanian vesiviranomainen) sekä avustukset, supistui vuoden 2013 huippulukemasta (n. 11 % suhteessa BKT:hen) 3,5 prosenttiin vuonna 2015.

Jordania edistyi makrotalouden vakauttamisessa ja uudistuksissa osana ensimmäistä IMF:n, EU:n ja muiden avunantajien rahoittamaa ohjelmaa, mutta konfliktien jatkuminen naapurimaissa Syyriassa ja Irakissa vaikeutti edelleen maan ulkomaankauppaa ja murensi sijoittajien ja matkailijoiden luottamusta, minkä seurauksena talouden tila heikkeni uudestaan vuonna 2015. Tässä tilanteessa Jordanian hallitus pyysi kansainväliseltä yhteisöltä lisää tukea selviytyäkseen Syyrian kriisin taloudellisista seurauksista ja varsinkin suuresta määrästä sen alueella olevia syyrialaispakolaisia. Lontoossa 4. helmikuuta 2016 järjestetyssä Supporting Syria and the Region -konferenssissa kansainvälinen yhteisö lupasi noin 10 miljardia Yhdysvaltain dollaria Syyrian pakolaiskriisistä eniten kärsiville maille. EU:n osuus määrästä on 2,39 miljardia euroa, mukaan lukien 200 miljoonan euron laina toista Jordanialle myönnettävää makrotaloudellista rahoitusapua varten. Jordanian viranomaiset esittivät EU:lle virallisen pyynnön uuden makrotaloudellisen rahoitusavun saamiseksi 3. maaliskuuta 2016 päivätyllä kirjeellä, jonka suunnittelusta ja kansainvälisestä yhteistyöstä vastaava ministeriö lähetti talous- ja rahoitusasioista, verotuksesta ja tulliasioista vastaavalle komissaarille. Ehdotettu uusi apu on osa EU:n ja Jordanian kumppanuuden painopisteisiin liitettyä, niin kutsuttua EU–Jordania-suunnitelmaa, josta käydään parhaillaan keskusteluja. Suunnitelma tulee sisältämään tiettyjä politiikan painopisteitä koskevia yksityiskohtaisia sitoumuksia kummallekin osapuolelle (mm. rahoitusapu EU:lta).

Jordanian talous on kärsinyt vuodesta 2011 lähtien suuresti alueella ja varsinkin naapurimaissa Irakissa ja Syyriassa vallitsevasta epävakaudesta. Alueelliset levottomuudet ja heikentynyt globaali ympäristö ovat yhdessä vähentäneet voimakkaasti ulkomaisia tuloja ja rasittaneet julkista taloutta. Matkailun ja ulkomaisten suorien sijoitusten väheneminen, kauppareittien katkeaminen ja toistuvat keskeytykset maakaasutoimituksissa Egyptistä, mikä on pakottanut Jordanian korvaamaan kaasun kalliimmilla polttoaineilla sähköntuotannossa, ovat hidastaneet kasvua ja heikentäneet Jordanian ulkoista rahoitusasemaa ja julkisen talouden rahoitusasemaa. Syyrian konflikti on vaikuttanut Jordaniaan aiheuttamalla häiriöitä Syyrian kanssa ja sen kautta tapahtuvassa kaupassa sekä synnyttämällä noin 1,3 miljoonan syyrialaispakolaisen virran Jordaniaan, mikä on lisännyt maan julkisen talouden rahoitusasemaan, julkisiin palveluihin ja infrastruktuuriin kohdistuvaa painetta.

Ulkomaisten suorien sijoitusten väheneminen 1,8 miljardista Yhdysvaltain dollarista vuonna 2014 noin 1,2 miljardiin dollariin vuonna 2015 rasitti ulkoista rahoitusasemaa entisestään. Ulkomaisten suorien sijoitusten vähenemisestä huolimatta pääoma- ja rahoitustaseessa nähtiin 2,2 miljardin Yhdysvaltain dollarin nettosisäänvirtaus vuonna 2015, kun määrä vuonna 2014 oli 1,2 miljardia dollaria. Sen mahdollisti kahden Yhdysvaltain valtiovarainministeriön takaaman, yhteensä 1,5 miljardin Yhdysvaltain dollarin eurolainan liikkeeseenlasku kesäkuussa ja yhden takaamattoman, 500 miljoonan dollarin eurolainan liikkeeseenlasku marraskuussa.

Kansainvälinen nettovaranto oli maaliskuussa 2016 kohtuulliset 13,4 miljardia Yhdysvaltain dollaria, mikä vastaa seuraavan vuoden noin seitsemän kuukauden tuontia. Kansainvälisen varannon määrä oli kulta mukaan lukien noin 15 miljardia Yhdysvaltain dollaria.

Jordanian viranomaiset ovat edistyneet merkittävästi eräillä rakenneuudistusten avainaloilla osana sopeutus- ja uudistusohjelmia, joita IMF, Maailmanpankki ja EU rahoittavat, jälkimmäinen makrotaloudellisella rahoitusaputoimella, joka saatiin päätökseen lokakuussa 2015. Esimerkkejä edistymisestä ovat polttoainetukien uudistus, käteissiirtojen tukijärjestelmän käyttöönotto, energialähteiden monipuolistamispyrkimykset, verouudistus ja investointikehyksen mukautus. Jordanialla on kuitenkin edelleen suuria rakenneuudistuksiin liittyviä haasteita. Veropohja on edelleen kapea ja verovapauksia paljon. Lisäksi verohallinnon vahvistaminen ja tuloverotuksen uudistaminen edellyttävät lisätyötä, mikäli verotulojen määrää ja verotuksen progressiivisuutta halutaan kasvattaa. Näiden uudistusten olisi tuettava julkisen talouden vakauttamista. Jordania kärsii myös jäykistä työmarkkinoista ja ammattitaidon kysynnän ja tarjonnan kohtaamattomuudesta, mikä lisää valmiiksi korkeaa työttömyyttä varsinkin nuorten keskuudessa. Ongelmana on myös se, että naisten osuus työvoimasta on erittäin pieni. Pyrkimyksiä energialähteiden monipuolistamiseksi ja energiatehokkuuden lisäämiseksi olisi jatkettava, jotta voidaan tyydyttää kasvanut sähkönkysyntä ja edelleen vähentää Jordanian öljyriippuvuutta. Vesialan uudistaminen on yksi suurimmista haasteista, koska tulonsiirrot WAJ:lle ovat edelleen merkittävä rasite maan talousarviolle. Myös liiketoiminta- ja investointiedellytyksiä on syytä kehittää edelleen, koska ne ovat avainasemassa houkuteltaessa investointeja alueella vallitsevassa vaikeassa tilanteessa. Talouden hallintaa ja läpinäkyvyyttä pitäisi niitäkin parantaa muun muassa jatkamalla toimia julkisen varainhoidon kehittämiseksi esimerkiksi hyväksymällä valtiontalouden tarkastusvirastoa koskeva uusi lainsäädäntö ja nykyaikaistamalla velanhoitoa.

IMF:n helmikuussa 2016 laatimat ennusteet viittaavat merkittäviin maksutasetarpeisiin vuosina 2016 ja 2017, sillä ulkoisen rahoitusvajeen kokonaismäärän arvioidaan olevan 3,2 miljardia Yhdysvaltain dollaria (2 miljardia vuonna 2016 ja 1,2 miljardia vuonna 2017). Vaje johtuu karkeasti ottaen kolmesta tekijästä: vaihtotaseen alijäämä on jatkuvasti suuri, velkojen lyhennysvaatimusten odotetaan olevan tuntuvia erityisesti vuonna 2016 ja valuuttavaranto on tarpeen pitää maltillisena. Ehdotettu 200 miljoonan euron makrotaloudellinen rahoitusapu kattaisi 7,4 prosenttia arvioidusta jäljellä olevasta rahoitusvajeesta (josta on vähennetty IMF:n nettorahoitus ja odotettavissa oleva Maailmanpankin politiikkaperusteisten lainojen maksu).

Viime vuosien tapaan muiden avunantajien (mm. Ranska, Japani, Yhdysvallat, GCC-maat, Arabimaiden valuuttarahasto sekä EU Euroopan naapuruusvälineestä rahoitettavan, avustuksiin perustuvan budjettituen muodossa) odotetaan myöntävän lähiaikoina huomattavaa lisärahoitusta, mikä mahdollistaa kohtuullisen taakanjaon avunantajien kesken.

•Voimassa olevat aiemmat säännökset

Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat 11. joulukuuta 2013 päätöksen N:o 1351/2013/EU ensimmäisen makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä Jordanialle. Rahoitusavun määrä oli 180 miljoonaa euroa, ja se maksettiin kokonaisuudessaan vuonna 2015.

•Yhdenmukaisuus unionin muiden politiikkojen ja tavoitteiden kanssa

EU:lla ja Jordanialla on vuosien mittaan kehkeytyneet tiiviit poliittiset ja taloudelliset suhteet. Vuonna 2010 EU myönsi Jordanialle pitkälle edistyneen kumppanimaan aseman, jonka myötä yhteistyöalojen määrä kasvaa. EU:n ja Jordanian suhteiden oikeudellisena perustana ovat 1. toukokuuta 2002 voimaan tullut assosiaatiosopimus sekä Euroopan naapuruuspolitiikan puitteissa luodut yhteistyö- ja vuoropuheluvälineet. Jordania on myös Välimeren unionin jäsen. EU:n tavoitteena on auttaa Jordaniaa sen uudistusprosessin toteuttamisessa. Prosessi perustuu vuosien 2014–2017 yhdistetyssä tukikehyksessä määriteltyihin painopisteisiin ja toimiin. Vastauksena Syyrian ja Irakin konflikteihin EU ja Jordania ovat aloittaneet keskustelut kumppanuuden painopisteitä koskevasta uudesta sopimuksesta vahvistaakseen lujia ja monipuolisia suhteitaan edelleen. Sopimuksella pyritään ohjaamaan EU:n ja Jordanian välisiä suhteita vuosina 2016–2018. Kumppanuuden painopisteisiin kuuluu keskusteltavana olevassa EU–Jordania-suunnitelmassa yksilöityjen molemminpuolisten sitoumusten noudattaminen. Jordanialla on merkittävät taloudelliset siteet EU:hun. Vuonna 2014 EU oli Jordanian toiseksi suurin kauppakumppani 15,5 prosentin osuudella, kun ykkösenä olevan Saudi-Arabian osuus oli 17,7 prosenttia ja kolmosena olevan Yhdysvaltain osuus 8,5 prosenttia. Pitkälle menevää ja laaja-alaista vapaakauppa-aluetta koskevien neuvottelujen valmisteluprosessi on käynnissä. Tällaisen vapaakauppa-alueen tavoitteena on parantaa markkinoillepääsyä ja investointiedellytyksiä sekä edistää EU:n ja Jordanian taloudellista yhdentymistä. Vaikka varsinaisia neuvotteluja vapaakauppa-alueesta ei ole vielä aloitettu, osapuolet käyvät keskusteluja kahdenvälisessä kaupassaan sovellettavien EU:n alkuperäsääntöjen tilapäisestä höllentämisestä. Tämä aloite on osa toimia, joilla EU tukee Jordaniaa Syyrian pakolaiskriisissä. Toivon mukaan se kasvattaa Jordanian vientiä EU:hun ja luo uusia työllistymismahdollisuuksia sekä jordanialaisille että maassa oleville syyrialaispakolaisille.

EU:n makrotaloudellinen rahoitusapu täydentäisi Euroopan naapuruusvälineen ja muiden EU:n ohjelmien avustuksia ja varsinkin ehtoja, jotka sisältyvät EU:n parhaillaan täytäntöönpanemiin budjettitukipaketteihin. EU:n makrotaloudellinen rahoitusapu tukee Jordanian viranomaisia niiden luodessa asianmukaista kehystä makrotalouspolitiikan uudistamista ja rakenneuudistuksia varten, mikä lisäisi EU:n rahoitustoiminnan, myös muita rahoitusvälineitä käyttäen toteutettujen toimien, lisäarvoa ja tuloksellisuutta.

Jordania on toteuttanut merkittäviä toimenpiteitä demokratiaan kuuluvien oikeuksien ja oikeusvaltioperiaatteen vahvistamiseksi. Maahan on perustettu perustuslakituomioistuin ja riippumaton vaalilautakunta, ja parlamentin käsittelyssä on merkittäviä lakeja, kuten vaalilaki, puoluelaki, laki hallinnon hajauttamisesta ja kuntalaki.

Jordanian on jatkettava demokraattisten instituutioidensa ja oikeuskehyksensä vahvistamista ja eri yhteiskunnallisten ja etnisten ryhmien demokraattisen edustuksen parantamista. Se on edistynyt näissä kysymyksissä alueella vallitsevasta vaikeasta tilanteesta huolimatta, ja sillä on edelleen vakauttava ja sovitteleva rooli alueella.

Tässä tilanteessa Jordanian katsotaan täyttävän poliittiset ehdot makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämiselle, eli sen katsotaan kunnioittavan demokratiaa, ihmisoikeuksia ja oikeusvaltioperiaatetta ja olevan maa, jonka kanssa EU:lla on läheiset poliittiset ja taloudelliset suhteet. Yksityiskohtainen arviointi, jonka Euroopan ulkosuhdehallinto on laatinut makrotaloudelliseen rahoitusapuun liittyvien poliittisten kriteerien täyttämisestä, on liitetty komission yksiköiden valmisteluasiakirjaan, joka annetaan tämän ehdotuksen yhteydessä. Makrotaloudellista rahoitusapua koskeva ehdotus vastaa myös EU:n sitoumusta tukea Jordanian taloudellista ja poliittista siirtymävaihetta.

2.OIKEUSPERUSTA, TOISSIJAISUUSPERIAATE JA SUHTEELLISUUSPERIAATE

•Ehdotetun toimen lyhyt kuvaus

EU myöntää Jordanialle makrotaloudellista rahoitusapua yhteensä enintään 200 miljoonaa euroa keskipitkän ajan lainana. Rahoitusavulla katetaan osa Jordanian jäljellä olevista ulkoisista rahoitustarpeista vuosina 2016 ja 2017. Komissio on määritellyt rahoitustarpeet IMF:n arvioiden perusteella.

Rahoitusapu on tarkoitus maksaa kahtena 100 miljoonan euron lainaeränä. Ensimmäinen erä on tarkoitus maksaa vuoden 2016 lopussa. Toinen erä, jonka ehtona on tiettyjen politiikkatoimenpiteiden toteuttaminen, voitaisiin maksaa vuoden 2017 toisella neljänneksellä. Rahoitusapua hallinnoi komissio, ja siihen sovelletaan EU:n varainhoitoasetuksen mukaisia petosten ja muiden sääntöjenvastaisuuksien torjuntaa koskevia erityissäännöksiä.

Kuten makrotaloudellisessa rahoitusavussa yleensäkin, maksujen suorittamisen ehtona on, että IMF:n uuden rahoitusjärjestelyn mukaisten ohjelma-arviointien tulokset ovat myönteiset. Lisäksi komissio ja Jordanian viranomaiset laativat yhteisymmärryspöytäkirjan, jossa sovitaan yksityiskohtaisista rakenneuudistustoimista. Komissio kohdentaa avun rakenneuudistuksiin, joilla pyritään parantamaan yleistä makrotalouden hoitoa ja kestävän kasvun edellytyksiä. Edellä esitetyn mukaisesti näillä uudistustoimilla tuetaan viranomaisten uudistusohjelmaa ja täydennetään IMF:n, Maailmanpankin ja muiden avunantajien kanssa sovittuja ohjelmia sekä EU:n budjettitukeen liittyviä toimenpideohjelmia. Ne vastaavat talousuudistusten painopisteitä, joista EU ja Jordania ovat sopineet vuosien 2014–2017 yhdistetyssä tukikehyksessä ja muissa strategia-asiakirjoissa (mm. sopimus kumppanuuden tulevista painopisteistä ja EU–Jordania-suunnitelma). Uudistustoimien perustana ovat ensimmäisen makrotaloudellisen rahoitusavun puitteissa toteutetut rakenneuudistukset.

Päätös maksaa makrotaloudellinen rahoitusapu kokonaisuudessaan lainoina perustuu Jordanian kehitystasoon (mitattuna henkeä kohti lasketuilla tuloilla) ja velkaindikaattoreihin. Se on myös johdonmukainen Maailmanpankin ja IMF:n Jordanialle myöntämän kohtelun kanssa. Jordaniahan ei täytä edellytyksiä saada edullisin ehdoin myönnettävää rahoitusta Kansainväliseltä kehitysjärjestöltä tai IMF:n köyhyydenvähentämis- ja talouskasvurahastosta.

•Oikeusperusta