KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Toinen kertomus direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY vaikutuksista suhdannekiertoon /* COM/2012/0400 final */





SISÄLLYSLUETTELO 1........... Johdanto........................................................................................................................ 3 2........... Lakisääteisten pääomavaatimusten syklisyys.................................................................... 4 3........... Pääomavaatimusten vaikutukset pankkien pääomatasoihin............................................... 6 4........... Pankkien pääomatasojen vaikutus pankkien luotonantoon................................................ 8 5........... Luotonsaannin vaikutukset suhdannekiertoon................................................................... 8 6........... Myötäsyklisyyttä koskevat toimenpiteet........................................................................... 9 6.1........ Yksi yhtenäinen säännöstö.............................................................................................. 9 6.2........ Suhdanteita tasoittava pääomapuskuri........................................................................... 10 6.3........ Vähimmäisomavaraisuusaste......................................................................................... 10 6.4........ Luottoluokituslaitokset.................................................................................................. 11 6.5........ Pienet ja keskisuuret yritykset....................................................................................... 11 7........... Päätelmät..................................................................................................................... 13 8........... Viiteasiakirjat................................................................................................................ 14 KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Toinen kertomus direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY vaikutuksista suhdannekiertoon 1. Johdanto 1. Basel II -sääntelyyn perustuvan EU:n vakavaraisuusdirektiivin (Capital Requirements Directive, CRD)[1] mukaiset pankkien vähimmäispääomavaatimukset ovat riskiherkkiä. Tästä seuraa, että koska luotto- ja markkinariskit kasvavat talouden laskusuhdanteen aikana, myös pankkien vähimmäispääomavaatimukset tiukentuvat suurempien riskien kattamiseksi. Pankit saattavat joutua hankkimaan lisäpääomaa noudattaakseen tiukempia vaatimuksia tilanteessa, jossa tappiot kuluttavat niiden pääomaresursseja ja mahdollisuudet pääoman hankkimiseen ovat vähäiset ja kustannuksiltaan korkeat. Tämä saattaa rajoittaa pankkien kykyä luotonantoon taloudelle ja näin syventää talouden laskusuhdannetta. Vastaavasti taloudellisen noususuhdanteen aikana, kun hinnat nousevat tasaisesti ja laiminlyönnit vähenevät, riskien pieneneminen saattaa keventää pääomavaatimuksia ja kasvattaa luotonantoa, mikä vahvistaa myönteistä talouskehitystä entisestään. Jos sääntelyllä on tällaisia vaikutuksia, sitä kutsutaan ”myötäsykliseksi”. 2. Mahdollisuus, että vakavaraisuusdirektiivi saattaisi edistää rahoitusjärjestelmässä Basel I -sääntelyn aikana havaittua myötäsyklisyyttä, aiheutti sen, että vakavaraisuusdirektiiviin[2] lisättiin 156 artikla, jossa Euroopan komission, jäljempänä ’komissio’, edellytetään tutkivan säännöllisesti, onko vakavaraisuusdirektiivillä ”tuntuvia vaikutuksia suhdannekiertoon”, ja antavan joka toinen vuosi Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen, jossa ehdotetaan mahdollisesti tarvittavia korjaavia toimenpiteitä. 3. Komissio laati ensimmäisen kertomuksensa myötäsyklisyydestä vuonna 2010. Tämä toinen kertomus perustuu jälleen EKP:n analyysiin. Sen laadinnassa on avustanut vaikutuksia tutkiva selvitysryhmä (Impact Study Group, ISG), jonka EKPJ:n rahoitusjärjestelmän vakauden komitea (Financial Stability Committee, FSC) ja Euroopan pankkiviranomainen (EPV) perustivat yhdessä vuonna 2011 uuden pääomakehyksen vaikutuksia arvioineen yhteisen työryhmän (Joint Task Force on the Impact of the new Capital Framework, JTFICF) seuraajaksi. Euroopan keskuspankin raportissa keskityttiin sisäisten luottoluokitusten menetelmää (IRB Approach) käyttäviltä pankeilta saatujen tietojen määrälliseen analyysiin, vaikka raportissa käsitellään myös lyhyesti standardimenetelmän todennäköistä myötäsyklisyyttä. Kyseinen analyysi on sisällytetty tähän kertomukseen.[3] 4. Lakisääteisten pääomavaatimusten ja pankkien myötäsyklisen luotonannon välisen suhteen analysoiminen on yhä monimutkainen tehtävä. Ensimmäisen kertomuksen tapaan keskeiset kysymykset ovat seuraavat: a) Ovatko pääomavaatimukset syklisiä? b) Jos ovat, onko syklisillä pääomavaatimuksilla vaikutusta pankkien tavoitteleman tai pankkien hallussa olevan pääoman määrään? c) Jos on, onko pankkien tavoitteleman tai tosiasiallisen pääoman määrällä vaikutusta luotonannon syklisyyteen? d) Jos on, onko syklisellä luotonannolla vaikutusta suhdannekiertoon? 5. Heinäkuussa 2011 komissio ehdotti pankkisääntelyn uudistamiseksi lainsäädäntöpakettia, joka käsittää vakavaraisuusdirektiivin (CRD IV) ja vakavaraisuusasetuksen (CRR). Komission ehdotus sisältää toimenpiteitä, jotka saattavat hillitä myötäsyklisyyttä. Tämän kertomuksen lopussa esitetään näkemys siitä, missä määrin tällaiset suhdanteita tasoittavat poliittiset toimenpiteet voivat hillitä vakavaraisuusdirektiivin myötäsyklisiä vaikutuksia rahoitus- ja suhdannekiertoon. 2. Lakisääteisten pääomavaatimusten syklisyys 6. Euroopan keskuspankin vuonna 2011 haastattelemilla kansallisilla valvontaviranomaisilla on yhtenäinen näkemys siitä, että vakavaraisuusdirektiivin vähimmäispääomavaatimus (minimum required capital, MRC) on riskiherkempi ja taipuvainen voimakkaampaan syklisyyteen kuin aikaisemmat Basel I -vaatimukset. Pääomavaatimusten syklisyyden voimistumisen katsotaan pääasiassa johtuvan koko sääntelykehyksen suuremmasta riskiherkkyydestä, erityisesti siltä osin kuin on kyse pääomavaatimusten laskennasta sisäisten luottoluokitusten menetelmien (IRB-menetelmien) mukaisesti. 7. Euroopan keskuspankin määrällisessä analyysissä tutkittiin, missä määrin IRB-malleihin syötetyt riskiparametrit, nimittäin maksukyvyttömyyden todennäköisyyksiä ja maksukyvyttömyystapauksessa aiheutuvia tappioita koskevat estimaatit (PD- ja LGD-estimaatit) ja vastuut, ovat yhteydessä makrotaloudellisiin tekijöihin ja missä määrin tämä heijastuu sykliseen vähimmäispääomavaatimukseen. Analyysin havaintoja on tarkasteltava alustavina viitteinä eikä niinkään vankkoina empiirisinä tuloksina.[4] 8. Euroopan keskuspankki havaitsi, että maksukyvyttömyyden todennäköisyydet niiden yritys- ja vähittäisvastuiden osalta, joiden velvoitteet hoidetaan, pyrkivät kasvamaan voimakkaammin heikomman makrotaloudellisen toiminnan, alhaisempien asuntojen hintojen ja korkeamman työttömyysasteen oloissa, mikä on yksi syklisten pääomavaatimusten ennakkoedellytyksistä. Sen sijaan tappio-osuuksien osalta havaittiin vain varsin rajallisia syklisiä vaikutuksia, mikä kertoo luultavasti siitä, että pankkien sisäisissä malleissa käytetyt tappio-osuusarvot ovat vähemmän herkkiä kuin maksukyvyttömyyden todennäköisyydet eivätkä ne sen vuoksi reagoi yhtä nopeasti makrotaloudellisessa ympäristössä tapahtuviin muutoksiin. Vastuiden muutokset olivat yhteydessä teollisuuden luottamuksen ja kuluttajien luottamuksen (suhdannekierron indikaattoreiden) hitaisiin muutoksiin yritys- ja vähittäissalkuissa, mikä myös viittaa syklisyyteen: pankit vähentävät vastuitaan näissä salkuissa huonojen talousnäkymien aikana. Kaiken kaikkiaan vähimmäispääomavaatimuslaskelmien syöteparametrien arviointi antaa viitteitä tasapainottavista vaikutuksista yhtäältä syklisten riskiparametrien, kuten maksukyvyttömyyden todennäköisyyksien tai tappio-osuuksien, ja toisaalta vastuiden syklisten kehityskulkujen välillä: laskusuhdanteessa suurempien maksukyvyttömyyden todennäköisyyksien vaikutusta voidaan tasoittaa vastuita supistamalla, kun tiedot yhdistetään vähimmäispääoman laskentaan. Tasapainottavat vaikutukset saattavat johtaa siihen, että syklinen vaikutus vaaditun vähimmäispääoman kokonaismäärään on epäselvä tai jopa ajan kuluessa epävakaa, sillä tasoitusten nopeus saattaa vaihdella eri parametrien ja salkkujen välillä. 9. Pankkitason vähimmäispääomavaatimuksen kokonaismäärän muutosten arvioinnista saadut tulokset eivät osoita merkittävää yhteyttä vähimmäispääomavaatimuksen muuttumisen ja BKT:n kasvun välillä pankkitason (ei salkkutason) kokonaisotoksessa. Kun analyysi rajataan ryhmään 1 kuuluviin pankkeihin[5], havaitaan kuitenkin merkittävä korrelaatio BKT:n kasvun alenemisen ja vähimmäispääomavaatimuksen tiukentumisen välillä. Tämä antaa alustavia viitteitä vaaditun vähimmäispääoman syklisyydestä ryhmään 1 kuuluvien pankkien osalta. 10. On syytä panna merkille, että tiedot rajoittuivat sisäisten luottoluokitusten menetelmää käyttäviin pankkeihin, joten monet pienet ryhmään 2 kuuluvat pankit – jotka käyttävät standardimenetelmää – jäivät tarkastelun ulkopuolelle. Näin ollen vaaditun vähimmäispääoman syklisyys voi ryhmään 2 kuuluvien pankkien kokonaisuuden osalta olla merkittävä, vaikka EKP:n tutkimus ei tarjoakaan tästä tilastollista näyttöä (ks. 13 kohta). 11. Vaaditun vähimmäispääoman syklisyydestä on viitteitä salkkutasolla. Hitaalla BKT:n kasvulla, joka on tärkeä suhdannekierron indikaattori, on merkittävä negatiivinen yhteys ainoastaan ryhmään 1 kuuluvien pankkien yrityssalkun vähimmäispääomavaatimukseen. Liikekiinteistöjen hitaan hintakehityksen ja yrityssalkun vähimmäispääoman vaatimuksen välillä on kuitenkin merkittävä negatiivinen yhteys kaikilla otokseen sisältyvillä pankeilla. Vähittäissalkun osalta BKT:n kasvulla on niin ikään yhteys ainoastaan ryhmään 1 kuuluviin pankkeihin, tosin yhteys ei ole niin merkittävä. Työttömyysasteen muutoksilla on merkittävä vaikutus vaadittuun vähittäissalkun vähimmäispääomaan kokonaisotoksessa, eikä ryhmään 1 kuuluvien pankkien osalta ole tässä suhteessa oleellista eroa. 12. Näin ollen salkkutason sykliset vaikutukset näyttävät lieventyvän pankkitasolla. Kuten tulokset vähimmäispääomavaatimusta koskevien parametrien tasapainottavista syklisistä vaikutuksista osoittivat, nämä lievennykset johtuvat luultavasti ensi sijassa salkkujen mukauttamisesta pankkien kokonaissalkkujen koon ja koostumuksen perusteella. Havaittujen varainsiirtojen alullepanijana oli kuitenkin todennäköisesti finanssikriisi eivätkä muutokset taustalla vaikuttaneissa riskiparametreissa itsessään. Pankit ovat esimerkiksi voineet kohdentaa suuremman määrän vakuudeksi kelpaavia omaisuuseriä keskuspankin likviditeettioperaatioihin kyetäkseen parantamaan omaa likviditeettitilannettaan ja hyötyäkseen keskuspankin edullisesta rahoituksesta. Ilman kriisiä vaaditun vähimmäispääoman syklisyys olisi siis voinut olla vahvempi. 13. Tärkeä lisätekijä, joka saattaa vaikuttaa vähimmäispääomavaatimusten syklisyyteen, johtuu ulkoisista luokitustoimista, jotka koskevat tiettyjä pankkien taseisiin kuuluvia omaisuuseriä. Suuri osa EU:n jäsenvaltioiden pankeista soveltaa (täydellisesti tai osittain) standardimenetelmää pääomavaatimustensa laskentaan. Koska standardimenetelmä nojautuu suurelta osin ulkoisten luokitusten käyttöön sääntelytarkoituksissa, syklisyys ulkoisissa luokituksissa johtaa näin ollen myös pääomavaatimusten syklisiin vaihteluihin.[6] Standardimenetelmää käyttävät pankit saattavat lisätä entisestään ja merkittävästikin vakavaraisuusdirektiivin edistämää myötäsyklisyyttä pankkien luotonannossa. 14. Lisäksi luottoluokituslaitosten asettamat vaatimukset vaikuttavat olennaisesti pankkien pääoman kohdentamista koskeviin päätöksiin, sillä pankit pyrkivät liikestrategiallaan usein säilyttämään tai saavuttamaan tavoiteluokituksen, mikä saattaa merkitä korkeampaa ja syklisempää vakavaraisuussuhdetta kuin vakavaraisuusdirektiivissä on määrätty.[7] 3. Pääomavaatimusten vaikutukset pankkien pääomatasoihin 15. Pankkien luotonantokyky ja -halukkuus riippuvat osin siitä, missä määrin vähimmäispääomarajoitukset ovat sitovia. Myötäsyklinen vähimmäispääomavaatimus, joka tiukentuu talouden laskusuhdanteen aikana, leikkaisi ankarammin minimitason ylittävää pankin pääomapuskuria ja pakottaisi näin varovaisen pankin hakemaan lisää pääomaa tai vaihtoehtoisesti lieventämään vähimmäispääomavaatimusta luotonantoa supistamalla. 16. Pankkien pääomapuskurien käyttäytymistä suhdannekierron aikana käsittelevässä akateemisessa kirjallisuudessa annetaan yleisesti ymmärtää, että vaaditun vähimmäispääoman ylittävät pankkien pääomapuskurit hupenevat liiketoiminnan elpyessä, mikä viittaa liialliseen riskinottoon talouden noususuhdanteiden aikana ja luotonannon vähentämiseen talouden laskusuhdanteiden aikana.[8] 17. Euroopan keskuspankin empiirisessä analyysissä on sen sijaan havaittu jossain määrin merkittäviä korrelaatioita BKT:n kasvun ja vahvojen pääomapuskurien välillä, mikä viittaisi päinvastaiseen käyttäytymiseen – korkeampiin puskureihin noususuhdanteiden aikana ja alhaisempiin puskureihin laskusuhdanteiden aikana. Koska kyseinen otosjakso on ollut lyhyt ja kriisi edisti pääomapuskurien perustamista kausina 2010H2 ja 2011H1, näihin havaintoihin on suhtauduttava suurella varovaisuudella.[9] 18. Tulevien lainsäädännöllisten vaatimusten ennakointi voi myös vaikuttaa pankkien pääomatasoihin. Tuleviin vaatimuksiin kuuluvat ”Basel III” -sopimuksissa vahvistettu lainsäädäntö, EPV:n viimeaikaiset toimenpiteet[10] ja kaikki muut kansallisen tason säännökset, jotka koskevat pankkien vakavaraisuussuhteita ja jotka on hyväksytty hiljattain tai jotka hyväksytään todennäköisesti lähitulevaisuudessa. Kaiken kaikkiaan tutkimustulokset viittaavat siihen, että lainsäädännön muutokset vaikuttavat merkittävästi sekä pankkien taseisiin että lainanantopolitiikkaan, myös luottokelpoisuusvaatimuksiin.[11] 19. Euroopan pankkiviranomainen on julkistanut alustavaa näyttöä pääomapohjan vahvistumisesta.[12] Yhdessä tarkasteltuina toimien alustava tulos on noin 26 prosentin yhteenlaskettu ylimääräinen pääoma. Toimilla keskitytään pääasiassa suoriin pääomatoimenpiteisiin, joiden osuus on 96 prosenttia pääomavajeesta ja 77 prosenttia ehdotettujen toimien kokonaismäärästä. Suurin osa toimista koostuu pääoman hankinnasta, voittojen keruusta tai hybridien muuttamisesta kantaosakkeiksi. Riskipainotettuihin varoihin vaikuttavat toimenpiteet kattavat jäljellä olevan 23 prosentin osuuden toimien kokonaismäärästä. Kun otetaan huomioon toimenpiteet, jotka perustuvat pankkien rakenneuudistusta koskeviin EU:n valtiontukipäätöksiin tai muihin maakohtaisiin ohjelmiin, reaalitalouteen kohdistuvaa luotonantoa vähentävien toimien vaikutus on alle 1 prosentti kokonaismäärästä. Komissio, EPV ja EKP ovat kuitenkin sitoutuneet velkaantuneisuuden purkamisprosessin tiiviiseen seurantaan sekä pääomapohjan vahvistamisohjelman yhteydessä että myös muutoin. Koska velkarahoitusta vähennetään todennäköisesti ydintoimintojen ulkopuolisissa toiminnoissa ja/tai kotipaikan lainkäyttöalueen ulkopuolella, tiivis koti- ja vastaanottajamaiden välinen yhteistyö on erityisen tärkeää EU:n sisällä ja myös sen rajojen ulkopuolella. Lisäksi euroalueen pankkien osuus Keski- ja Itä-Euroopan alueen kokonaisluotosta (47,3 prosenttia) on korkea verrattuna muihin kasvaviin talouksiin, mikä merkitsee erittäin korkeaa luottoriippuvuuden tasoa ja erityisen suurta herkkyyttä emoyhtiöiden päätöksille velkarahan käytön vähentämisestä. Tietyissä alueen maissa luottojen tarjonta on lähes täysin euroalueen pankkiryhmien hallinnassa.[13] 4. Pankkien pääomatasojen vaikutus pankkien luotonantoon 20. Suuri enemmistö kansallisista valvontaviranomaisista totesi, että pankkien pääoman hallintapolitiikkojen ja niiden lainojen myöntämisprosessin välillä on selviä yhteyksiä. Useimmissa tapauksissa vakavaraisuusdirektiivin pääomavaatimuksilla on tärkeä rooli. Viranomaiset eivät kuitenkaan ole havainneet, että pääomavaatimuksilla olisi selviä vaikutuksia tiettyihin omaisuusluokkiin tai lainaryhmiin. Muut pääoman hallintapolitiikkojen taustalla vaikuttavat tekijät vaikeuttavat vakavaraisuusdirektiivin pankin luotonantoon kohdistaman vaikutuksen erillistä tarkastelua. Näitä tekijöitä ovat pankkien riskinottohalukkuutta koskevat politiikat, stressitestit, ensimmäisen ja toisen pilarin vaatimukset ja RAROC[14] sekä salkkujen kasvutavoitteet. Viranomaiset eivät ole yksimielisiä muista tarjonta- ja kysyntäpuolen tekijöistä, jotka saattavat vaikuttaa syklisyyteen lainavastuissa, mutta nämä muut tekijät nähdään useimmiten lakisääteisiä pääomavaatimuksia tärkeämpinä. Lainatarjonnan osalta merkittäviä tekijöitä ovat makrotaloudellinen ympäristö (rahoituskustannukset, pääoman ja likvidien varojen saatavuus, markkinoiden luottamus) ja pankkien yksilöllinen luotonantostrategia. Lainojen kysyntään vaikuttavat pääasiassa makrotaloudelliset olosuhteet (kasvu, inflaatio, työttömyys, tulokehitys, selvitystilamenettelyt, arvioitu kulutus, vienti jne.), mutta myös markkinatilanne (korkotaso, rahoituksen saatavuus) mainittiin. Viranomaiset havaitsivat myös, että lainojen arvonalennukset ja poistot ovat syklisempiä kuin lakisääteiset pääomavaatimukset järjestettyjen lainojen osalta. Käyvän arvon kirjaamista ja kansainvälisiä tilinpäätösstandardeja (IFRS, International Financial Reporting Standards) pidetään myös tärkeinä tekijöinä pankin luotonannon kannalta. 5. Luotonsaannin vaikutukset suhdannekiertoon 21. Vaaditun vähimmäispääoman muutosten vaikutuksia luotonantoon ja bruttokansantuotteeseen on edelleen vaikea ilmaista määrällisesti. Euroopan keskuspankki tarkasteli makrotalouden arviointiryhmän (Macroeconomic Assessment Group, MAG) laatiman analyysin tuloksia (BIS, 2010). Makrotalouden arviointiryhmä perustettiin Baselin pankkivalvontakomitean ja finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmän (FSB) toimesta arvioimaan niitä makrotaloudellisia vaikutuksia, joita siirtyminen Basel III -sääntelykehyksen mukaisiin tiukempiin pääoma- ja maksuvalmiusvaatimuksiin synnyttäisi. Tämä tutkimus mainitaan kuitenkin vain havainnollistustarkoituksessa, sillä siinä keskityttiin yksittäiseen siirtymään kohti tiukempia vaatimuksia eikä määritetty standardikorrelaatiota vähimmäispääomavaatimuksen, luotonannon ja BKT:n välillä. 22. Makrotalouden arviointiryhmä totesi, että makrotaloudellisten standardimallien avulla on vaikeaa tutkia suoraan vakauspolitiikan muutosten vaikutuksia luotonantoon ja bruttokansantuotteeseen. Vaikka makrotalouden arviointiryhmän soveltamat eri mallit havainnollistavat monia tärkeitä ulottuvuuksia, ei kuitenkaan ole olemassa yhtä ainutta mallia, joka sisältäisi kaikki keskeiset mekanismit. Näin ollen tutkimuksessa esitetään usean mallin mediaanitulos eri malleissa ja maissa havaittavien vaikutusten tärkeimpänä estimaattina.[15] 23. Kun otetaan huomioon kaikki ne varaukset, jotka liittyvät EKP:n määrälliseen analyysiin vaaditun vähimmäispääoman syklisyydestä, esimerkiksi saatavilla olevien tietojen puute ja finanssikriisin vaikutukset lainsäädännön ylimääräisten muutosten, valtiollisten tukitoimien ja käyttäytymisen korjausliikkeiden muodossa, näyttää kuitenkin siltä, että on liian aikaista muodostaa määrällistä arviota siitä, kuinka merkittävä vakavaraisuusdirektiivin pääomavaatimusten myötäsyklinen vaikutus luotonantoon ja bruttokansantuotteeseen mahdollisesti on. 6. Myötäsyklisyyttä koskevat toimenpiteet 24. Heinäkuussa 2011 komissio ehdotti pankkisääntelyn uudistamiseksi lainsäädäntöpakettia, joka käsittää vakavaraisuusdirektiivin (CRD IV) ja vakavaraisuusasetuksen (CRR). Tämä lainsäädäntöpaketti on seurausta Basel III ‑sopimuksesta, ja sen tärkeimpänä tavoitteena on luotonannon turvaaminen EU:n reaalitaloudelle. 25. Ehdotus sisältää lukuisia toimenpiteitä, jotka saattavat hillitä pankkien luotonannon myötäsyklisyyttä: näitä ovat yksi yhtenäinen säännöstö, suhdanteita tasoittava pääomapuskuri, vähimmäisomavaraisuusasteen käyttöönotto, pienempi riippuvuus luottoluokituslaitosten vakavaraisuusvaatimuksista ja mahdollisuus ryhtyä jatkotoimenpiteisiin pienten ja keskisuurten yritysten lainansaannin parantamiseksi. 6.1. Yksi yhtenäinen säännöstö 26. Kuten edellä 19 kohdassa todetaan, EU:n pankkisektorin integraation seurauksena kansainvälisten pankkien luotonannon vähentäminen, jolla vastataan kansallisten valvontaviranomaisten lainsäädäntövaatimuksiin, saattaa tapahtua kotipaikan lainkäyttöalueen ulkopuolella. Yhden yhtenäisen säännöstön käyttöönotto ei yksinomaan vähennä sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttöä vaan hillitsee ”vastaanottajamaissa” toteutettavan epäsymmetrisen luotonannon vähentämisen myötäsyklisiä vaikutuksia. 6.2. Suhdanteita tasoittava pääomapuskuri 27. Yksi tärkeimmistä pankkien luotonannon myötäsyklisyyden sääntelyyn tarkoitetuista välineistä on suhdanteita tasoittava pääomapuskuri, joka on olennainen osa komission CRD IV -ehdotusta. Tämä ylimääräinen puskuri, jota rakennetaan asteittain suotuisan talouskehityksen aikoina, voidaan vapauttaa talouden laskusuhdanteessa niin, että pankit pystyvät kattamaan tappionsa hallitulla tavalla, joka ei anna aihetta luottohinnan merkittävään nousuun, mikä syventäisi taantumaa. Puskuri lievittää sekä tämänhetkistä kyvyttömyyttä reagoida lainsäädäntövaatimuksilla riskien muodostumiseen makrotasolla että näiden vaatimusten syklisyyttä. 28. Koska toimintadynamiikka vaihtelee suuresti eri markkinoiden välillä, puskurit määritetään kansallisen markkinapohjan perusteella. Euroopan järjestelmäriskikomitea on vastuussa yhteisten suuntaviivojen kehittämisestä sekä tämän makrovakaustyökalun mahdollistamisesta ja koordinoinnista oman toimivaltansa rajoissa. 29. Euroopan keskuspankin raportissa korostetaan, että vaikka suhdanteita tasoittavan pääomapuskurin käytännön toteutukseen liittyy vielä tiettyjä käsitteellisiä kysymyksiä[16], puskurin kokonaismäärä olisi noudattanut selkeää suhdanteita tasoittavaa kehityskulkua. Kriisiä edeltäneiden vuosien luotonannon kasvun mukaisesti ja suhdanteita tasoittavan pääomapuskurin hypoteettisen täytäntöönpanon vuonna 2005 perusteella puskuriohje olisi kasvanut asteittain ja saavuttanut noin 290 miljardin euron huipputason kaikissa EU:n jäsenvaltioissa vuonna 2007.[17] 6.3. Vähimmäisomavaraisuusaste 30. Vähimmäisomavaraisuusaste on omia varoja koskeva lisävaatimus, josta voi tulla sitova katto velkarahan käytölle sen jälkeen, kun tietynlainen omaisuuserien kerroin ylittyy ensisijaisiin omiin varoihin verrattuna. Tämä auttaisi rajoittamaan pankkien liiallista luotonantoa suhdannekierron nousukauden aikana, jolloin pankeilla on mahdollisuus paisuttaa taseitaan ilman, että pääoma samalla kasvaa kehityksen edellyttämällä tavalla. 31. Basel III -sopimuksen mukaisesti komissio on ehdottanut vähimmäistä omavaraisuusastetta toisen pilarin toimenpiteeksi, josta voidaan siirtyä sitovaan (ensimmäisen pilarin) välineeseen asianmukaisen tarkastelun ja kalibroinnin jälkeen. Koska vähimmäisomavaraisuusaste on EU:lle uusi väline (ja nykyisessä muodossaan ennennäkemätön lähestulkoon koko maailmassa), komissio ehdotti huolellista lähestymistapaa, johon kuuluu perinpohjainen tarkastelu ja sen yhteydessä toteutettava kokeilujakso, ennen kuin päätettäisiin välineen lopullisesta muodosta.[18] 6.4. Luottoluokituslaitokset 32. Luottoluokituslaitoksilla voi pääomaa koskevien talousmallien ohella olla keskeinen rooli pankkien todellisen pääomatason määrittämisessä. Kuten 13 kohdassa todetaan, ulkoisilla luokituksilla on tiivis yhteys suhdannekiertoon, mikä viittaa siihen, että ulkoisiin luokituksiin kytketyt pääomavaatimukset noudattavat myös selvää syklisyyttä ainakin yksittäisten vastuiden tasolla. Luottoriskin standardimenetelmän voimakas tukeutuminen ulkoisiin luokituksiin merkitsee sitä, että asia on hyvin olennainen pankeille, jotka eivät ole vielä siirtyneet IRB-menetelmään. 33. Näin ollen CRD IV -ehdotuksella kannustetaan sisäisten luokitusten käyttöön. Samalla siinä vähennetään viittauksia ulkoisiin luokituksiin ja vahvistetaan säännöksiä siitä, miten ulkoisia luokituksia voidaan käyttää.[19] Ehdotuksessa noudatetaan suhteellisuusperiaatetta siten, että pienille luottolaitoksille ja sijoituspalveluyrityksille annetaan mahdollisuus soveltaa vähemmässä määrin luottoluokituslaitoksista riippuvaista (ja riskiherkempää) IRB-menetelmää käyttämällä mahdollisimman yksinkertaisia luokitusprosesseja.[20] Sisäisten luottoluokitusten menetelmän käyttö edellyttää itsenäistä riskienarviointikykyä ja kannustaa myös kehittämään parempia riskinhallintatekniikoita pankkien salkkujen luottoriskin hallitsemiseksi. 34. Lisäksi komissio hyväksyi 15. marraskuuta 2011 lainsäädäntöehdotuksen[21], joka sisältää yleisen velvoitteen, jonka mukaan kaikkien säänneltyjen rahoituslaitosten on laadittava itse omat luottoriskiarvionsa, ja vastaavat ehdotukset vakuutuksenantajille annetaan myöhemmin vuoden 2012 aikana. Komissio myös seuraa tiiviisti ja tukee Basel-sääntelykehyksessä tehtävää työtä, jolla pyritään vähentämään luokitusten merkitystä likvidien varojen määrittämisen kriteerinä ja jossa etsitään vaihtoehtoja pääomavaatimusten laskemiseen arvopaperistettujen sijoitusten osalta. Kaiken tämän on tarkoitus vähentää rahoitusmarkkinoiden sääntelyn myötäsyklisyyttä, joka johtuu liiallisesta tukeutumisesta luottoluokituslaitoksiin. 6.5. Pienet ja keskisuuret yritykset 35. Pienet ja keskisuuret yritykset ovat muita riippuvaisempia pankeista, sillä niillä on vähäisemmät mahdollisuudet löytää vaihtoehtoisia rahoituslähteitä. Ne muodostavat Euroopan talouden selkärangan[22], joten pääomavaatimusten myötäsyklisyys saattaa vaikuttaa hyvinkin merkittävästi reaalitalouden kasvuun rajoittamalla pienten ja keskisuurten yritysten lainoitusta. 36. Vuoden 2011 huhti- ja syyskuun välisenä aikana toteutetussa EKP:n SAFE-tutkimuksessa pk-yritysten pankkilainojen saannin havaittiin heikentyneen, ja tämä suuntaus sai vahvistusta lokakuun 2011 ja maaliskuun 2012 välisenä aikana toteutetussa tutkimuksessa. Näiden viimeisimpien tutkimustulosten perusteella euroalueen pk-yritysten rahoitustarpeet nousivat tutkimusjakson aikana, sillä 19 prosenttia haastatelluista ilmoitti pankkilainojensa tarpeen (kysynnän) nousseen, kun aiemmin vastaava luku oli 17 prosenttia. Sitä vastoin 11 prosenttia haastatelluista ilmoitti tarpeen laskeneen, kun aiemmin vastaava luku oli 12 prosenttia. Pankkilainojen saannin (tarjonnan) huonontumisesta ilmoittaneiden yritysten netto-osuus oli 20 prosenttia, kun aiemmalla tutkimusjaksolla osuus oli 14 prosenttia.[23] Samaan aikaan EKP:n viimeisimmässä (huhtikuun 2012) neljännesvuosittaisessa pankkien luotonantoa koskevassa kyselyssä pk-yrityksille annettaville lainoille asetettujen luottokelpoisuusvaatimusten tiukkeneminen laski 28 prosentista vuoden 2011 viimeisellä vuosineljänneksellä yhteen prosenttiin vuoden 2012 ensimmäisellä vuosineljänneksellä. Koko yritysryhmän osalta luottokelpoisuusvaatimusten tiukentuminen laski 35 prosentista 9 prosenttiin, mikä merkitsee huomattavasti suurempaa pudotusta kuin kyselytutkimukseen osallistujat odottivat edellisen tutkimusjakson aikana. Tätä voidaan selittää sillä, että niiden euroalueen pankkien prosenttiosuus, jotka raportoivat rahoituskustannusten ja taseisiin liittyvien rajoitteiden vaikuttaneen luottokelpoisuusvaatimusten tiukentamiseen, laski huomattavasti – pankeista 8 prosenttia raportoi markkinoiden haastavasta rahoitusympäristöstä, kun aiemmin vastaava luku oli 28 prosenttia. Tauko luottokelpoisuusvaatimusten alituisessa tiukentumisessa ei kuitenkaan helpota rahoitustilanteen haasteellisuutta pk-yrityksissä. 37. Pienten ja keskisuurten yritysten vastuisiin sovelletaan suosituimmuusperiaatetta nykyisen vakavaraisuusdirektiivin mukaisesti. CRD IV -ehdotuksessa pääomavaatimuksia tiukennetaan kautta linjan kaikkien luottoriskivastuiden osalta, mikä merkitsee sitä, että pk-yritykset säilyttävät suosituimmuuskohtelunsa Basel II ‑sääntelykehyksessä suhteessa muihin vastuisiin. Tästä huolimatta komissio on pyytänyt Euroopan pankkiviranomaista analysoimaan pk-yritysten lainanoton nykyisiä riskipainotuksia ja kynnyksiä, joita uusien Basel III -vaatimusten puitteissa sovelletaan pk-yritysten määrittelemiseen, ja laatimaan niistä selvityksen. Vaihtoehtoina pk-yritysten vastuiden suosituimmuuskohtelun jatkokehittämiselle voidaan esimerkiksi mainita riskipainotuksen alentaminen 75 prosentista 50 prosenttiin tai pk-yritysten vastuukynnyksen korottaminen yhdestä miljoonasta eurosta kahteen tai viiteen miljoonaan euroon. Komissio tarkastelee näitä vaihtoehtoja huolellisesti CRD IV -ehdotuksen rahoitusvakauden edistämiseen tähtäävän päätavoitteen puitteissa. 38. On myös aiheellista huomata, että pk-yritykset, sikäli kuin pankit sääntelevät niiden luotonsaantia, hyötyvät todennäköisesti kaikkein eniten myötäsyklisyyden lievenemisestä, joka tulee mahdolliseksi CRD IV -direktiivin kehittyneempien suhdanteita tasoittavien toimenpiteiden myötä. 7. Päätelmät 39. Euroopan keskuspankki löysi näyttöä siitä, että sykliset maksukyvyttömyyden todennäköisyydet edistävät vaaditun vähimmäispääoman syklisyyttä sisäisten luokitusten menetelmää luottoriskin arviointiin käyttävien suurten ryhmän 1 pankkien osalta, mutta sykliset vastuut tasoittavat tätä jonkin verran (eli ne vähenevät laskusuhdanteen aikana). Vaikka syklisiä vähimmäispääomavaatimuksia on alustavasti havaittu (yritys- ja vähittäis-) salkkutasolla, nämä vaikutukset näyttävät lievenevän pankkitasolla silloin, kun tarkastellaan pankkien kokonaisotosta. 40. Tämä lieventyminen saattaa pääasiassa johtua finanssikriisin aiheuttamasta salkkujen mukautuksesta, jonka tarkoituksena on esimerkiksi kohdentaa enemmän vakuudeksi kelpaavia omaisuuseriä keskuspankin likviditeettitoimintoihin, ja näin ollen voi olla, että ilman kriisiä vaaditun vähimmäispääoman syklisyydestä olisi saatu vankempia todisteita. Standardimenetelmää käyttävillä pankeilla voi myös olla vaaditussa vähimmäispääomassa syklisyyttä sen tähden, että menetelmä nojautuu ulkoisiin luottoluokituslaitoksiin, joiden luokitukset ovat syklisiä. 41. Pankkien luotonantokyky ja -halukkuus riippuvat osin siitä, missä määrin pääoman vähimmäisvaatimukset ovat sitovia. Vaikka nykyisen vakavaraisuusdirektiivin mukaisesti lasketulla vähimmäispääomavaatimuksella on saattanut olla vaikutusta pankkien todellisiin pääomatasoihin, nykyistä tiukempia lainsäädäntövaatimuksia koskevat odotukset ovat monien muiden tekijöiden ohella voineet saada aikaan pääomatavoitteita, jotka ylittävät vähimmäispääomavaatimuksen selvästi ja joilla on merkittäviä vaikutuksia taseisiin ja lainanantopolitiikkaan. Tämä tekijä kuitenkin eroaa nykyisen lainsäädännön syklisyydestä. 42. Basel III -sääntelykehyksen unionissa toimeenpaneva CRD IV -direktiivi on rakenteellinen katkos suhteessa menneisyyteen, sillä se sisältää vähimmäispääomavaatimuksen, joka on aiempaa haasteellisempi niin vaadittavan pääoman laadun kuin määränkin näkökulmasta, ja myös uusia maksuvalmius- ja omavaraisuusvaatimuksia. On tärkeää panna merkille, että se sisältää lukuisia suhdanteita tasoittavia toimenpiteitä, mukaan luettuina yhden yhtenäisen säännöstön, suhdanteita tasoittavan pääomapuskurin, vähimmäisomavaraisuusasteen ja luottoluokituslaitoksia ja pk-yrityksiä koskevia toimenpiteitä. Tarvittaessa toimenpiteet saatetaan asteittain voimaan ajan kuluessa myötäsyklisten vaikutusten ehkäisemiseksi. 8. Viiteasiakirjat Baselin pankkivalvontakomitea, Kansainvälinen järjestelypankki (BIS), 16. joulukuuta 2010, ”Basel III: A global regulatory framework for more resilient banks and banking systems”, saatavissa osoitteesta http://www.bis.org/publ/bcbs189.pdf BIS (2010), Makrotalouden arviointiryhmä: väliraportti, ”Assessing the macroeconomic impact of the transition to stronger capital and liquidity requirements”, elokuu 2010, saatavissa osoitteesta http://www.bis.org/publ/othp10.pdf EKP, EPV (2012), ”Pro-Cyclicality of Capital Requirements”, toinen raportti EKP (2010), ”EU Banking Structures”, saatavissa osoitteesta: http://www.ecb.int/pub/pdf/other/eubankingstructures201009en.pdf Euroopan komissio, kesäkuu 2010, ”Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY vaikutuksista suhdannekiertoon”, saatavissa osoitteesta: http://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/regcapital/monitoring/23062010_report_en.pdf Sisältää myös muita viitteitä Euroopan komissio, heinäkuu 2011, Pääomavaatimuksia (CRD IV) koskevia uusia ehdotuksia, lisätietoja saatavissa osoitteesta: http://ec.europa.eu/internal_market/bank/regcapital/index_en.htm [1] Luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/48/EY sekä sijoituspalveluyritysten ja luottolaitosten omien varojen riittävyydestä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/49/EY. [2] Muutettu 16 päivänä syyskuuta 2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/111/EY. [3] EKP:n määrällinen arviointi käsittää neljännesvuositiedot ajalta Q4/2008–Q2/2011 noin 80 pankilta, jotka käyttävät sisäisten luottoluokitusten menetelmää (Internal Ratings Based (IRB) Approach) pääomavaatimustensa laskemiseen. Laadullinen arviointi perustuu kansallisilta valvontaviranomaisilta saatuun tutkimusnäyttöön ja eurojärjestelmän pankkien luotonantoa koskevaan kyselyyn (Bank lending Survey, BLS). [4] Varovaisuuteen on kaksi pääasiallista syytä: vakavaraisuusdirektiivi on pantu täytäntöön melko äskettäin (kehittyneempiä malleja on käytetty vuodesta 2008), minkä takia olennaisia tietoja on saatavilla rajoitetusti kokonaisen suhdannekierron ajalta, ja näin ollen analyysi riippuu maiden välisistä eroista suhdannekierron vaiheissa. Lisäksi käytettävissä olevaan otosjaksoon kuuluu viimeaikainen finanssikriisi, jonka aikaansaamat käyttäytymistapojen muutokset ja poliittiset toimet ovat saattaneet vääristää yleisiä käyttäytymissuhteita. [5] Pankin katsotaan kuuluvan ryhmään 1, jos sen ensisijaiset omat varat ovat yli 3 miljardia euroa, sen varat on hajautettu riittävästi ja se harjoittaa aktiivista kansainvälistä toimintaa. Kaikki muut pankit luokitellaan ryhmään 2 kuuluviksi pankeiksi. [6] Ks. kommentit ja kaaviot 1, 2 ja 3 liitteenä olevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa [7] Ks. myös jakso 6.4 [8] Ks. esimerkiksi Ayuso, Perez ja Saurina (2004), Bikker ja Metzemakers (2004), Lindquist (2004), Jokipii ja Milne (2008) sekä Stolz ja Wedow (2011). [9] EKP kuitenkin huomauttaa, että muutamissa teoreettisissa artikkeleissa (esim. Heid (2007), Zhu (2008), Jokivuolle, Kiema ja Vesala (2009) sekä Repullo ja Suarez (2009)) on viitattu muutoksen mahdollisuuteen pankkien pääomapuskurien käyttäytymisessä Basel II -sääntelykehykseen siirtymisen myötä. Pankit saattavat päättää lisäpuskurien käytöstä ja pitkäjänteisemmästä toimintatavasta suojautuakseen aikaisempaa suhdannevetoisempana pidetyltä vähimmäispääomavaatimukselta. Tämä voi synnyttää pääomapuskureita, jotka kehittyvät suhdannekierron myötä niin, että ne ovat noususuhdanteen aikana korkeampia ja laskusuhdanteen aikana matalampia. [10] EPV asetti 70 eurooppalaiselle pankille pääomatavoitteen, joka koostuu kahdesta osasta, jotka on pantava toimeen kesäkuuhun 2012 mennessä. Ensimmäinen osa on väliaikainen pääomapuskuri markkinahintaisten valtiovastuiden varalta syyskuusta 2011 lähtien. Toinen osa koostuu ensisijaisten omien varojen (core Tier 1) suhdelukujen nostamisesta 9 prosenttiin. [11] Ks. kaaviot 4, 5, 6, 7, joissa on euroalueen pankkien luotonantoa koskevasta kyselystä (BLS) saatuja tuloksia lainsäädännön muutosten vaikutuksesta pankkien luotonantoon. On kuitenkin syytä korostaa, että kyse on eri ilmiöstä kuin jo voimassa olevien vaatimusten myötäsyklisyyden kohdalla. [12] EPV:n verkkosivusto, 9. helmikuuta 2012, http://www.eba.europa.eu/News--Communications/Year/2012/The-EBAs-Board-of-Supervisors-makes-its-first-agg.aspx. [13] Ks. taulukko 1: EU:n pankkialan varat ja kaaviot 8 ja 9 komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa rajat ylittävää luotonantoa koskevien lisätietojen ja -tarkastelun osalta. [14] Riskipainotettu pääoman tuotto, riskiperusteinen kannattavuusmittari. [15] Ks. kaavio 10: makrotalouden arviointiryhmän mallitutkimuksen tulokset komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa. [16] EKP tarkasteli Basel III -sopimuksen viitteellistä ohjetta, luottokannan suhdetta BKT:hen eri jäsenvaltioissa. [17] Ks. kaavio 11 komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa. [18] CRD IV -ehdotuksessa EPV:lle annetaan tehtäväksi laatia komissiolle raportti vähimmäisomavaraisuusasteen tehokkuudesta ja vaikutuksista kesäkuuhun 2016 mennessä. EPV:n raportin pohjalta komissio antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen vähimmäisomavaraisuusasteen tehokkuudesta ja vaikutuksista 31. joulukuuta 2016 mennessä ja tekee tarvittaessa vuonna 2018 vähimmäisomavaraisuusasteen käyttöönottoa koskevan lainsäädäntöehdotuksen (482 artiklan 1 kohta). [19] Kansainvälisellä tasolla finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmä (Financial Stability Board, FSB) on laatinut lokakuussa 2010 periaatteet, joiden tavoitteena on vähentää viranomaisten ja finanssilaitosten riippuvuutta ulkoisista luottoluokituksista (http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_101027.pdf). [20] Kansainvälisellä tasolla finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmä (Financial Stability Board, FSB) on laatinut lokakuussa 2010 periaatteet, joiden tavoitteena on vähentää viranomaisten ja finanssilaitosten riippuvuutta ulkoisista luottoluokituksista (http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_101027.pdf). [21] Ks. lisätietoja osoitteesta http://ec.europa.eu/internal_market/securities/agencies/index_en.htm. [22] Pk-yritysten osuus kaikista yrityksistä on 99,8 %, työntekijöistä 66,9 % ja bruttoarvonlisäyksestä 58,4 % EU:n 27 jäsenvaltion alueella (vuoden 2010 arvio, Eurostat / jäsenvaltioiden kansalliset tilastokeskukset / Cambridge Econometrics / Ecorys). [23] Tutkimus pk-yritysten rahoituksen saannista euroalueella (SAFE) on saatavilla osoitteesta http://www.ecb.europa.eu/stats/money/surveys/sme/html/index.en.html.