KOMISSION KERTOMUS

Kapasiteettimekanismeja koskevan toimialatutkinnan loppuraportti

1. Johdanto

Euroopan energiaunionistrategian tavoitteena on taata eurooppalaisille kuluttajille varma, puhdas ja kohtuuhintainen energiansaanti. Vaikka näiden tavoitteiden saavuttamisessa on tapahtunut merkittävää edistystä, sähkön toimitusvarmuus on kasvava huolenaihe yhä useammassa jäsenvaltioissa. Mahdollisen sähköpulan välttämiseksi jotkin jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön tai aikovat ottaa käyttöön erilaisia kapasiteettimekanismeja. Näiden mekanismien tarkoituksena on maksaa sähköntuottajille ja muille kapasiteetin tarjoajille, kuten kysynnänohjausoperaattoreille, korvaus käytettävissä olemisesta tarvittaessa.

Julkisen tuen antaminen kapasiteetin tarjoajille saattaa aiheuttaa kilpailun vääristymistä sähkömarkkinoilla ja on periaatteessa valtiontukea. Kapasiteettimekanismit tarjoavat usein tukia vain kansallisille kapasiteetin tarjoajille. Tällöin tuonnin arvo jää huomiotta ja investointisignaalit vääristyvät. Tämä tarkoittaa, että monet avoimien ja saumattomien energian sisämarkkinoiden hyödyt menetetään ja kuluttajien kustannukset nousevat. Nämä mekanismit myös suosivat joskus ilman objektiivisia perusteita tiettyjä teknologioita tai markkinatoimijoita tai estävät uusien kilpailukykyisten toimijoiden tulemisen sähkömarkkinoille. Tämä vääristää kilpailua, uhkaa hiilidioksidipäästöjen vähentämistavoitteiden täyttymistä ja nostaa toimitusvarmuuden kustannuksia. Sen vuoksi komissio aloitti 29. huhtikuuta 2015 valtiontuen toimialatutkinnan saadakseen tietoa kapasiteettimekanismien tarpeellisuudesta, muotoilusta ja markkinavaikutuksista.

Tässä loppuraportissa esitellään tutkinnan keskeiset havainnot. Tarkempia tietoja on liitteenä olevassa raportissa. Loppuraportissa selvitetään, milloin kapasiteettimekanismeihin liittyy valtiontukea ja kuinka komissio suhtautuu kapasiteettimekanismeihin valtiontukisääntöjen perusteella. Komission tavoitteena on näiden sääntöjen soveltamisen avulla varmistaa, että jäsenvaltiot ottavat kapasiteettimekanismeja käyttöön vain tarvittaessa, ja ettei niiden käyttöönotto jaa energian sisämarkkinoita kansallisiin markkinoihin kuluttajien, ja mahdollisesti myös ilmastotavoitteiden, kustannuksella.

Toimialatutkinnan aikana komission yksiköt keskittyivät sähkömarkkinoihin yhdessätoista jäsenvaltiossa, joissa on jo otettu käyttöön kapasiteettimekanismeja, tai jotka suunnittelevat niiden käyttöönottoa. Komission yksiköt saivat suuria määriä tietoa jäsenvaltioilta, energia-alan sääntelyviranomaisilta, yhdistyksiltä ja markkinatoimijoilta kokouksissa ja kahdella kyselylomakkeella, jotka suunnattiin yli 200 sidostaholle. Komissio julkaisi 13. huhtikuuta 2016 toimialatutkinnan väliraportin julkista kuulemista varten. Tässä raportissa otetaan huomioon väliraporttiin saadut 114 vastausta.

Tämä raportti liitteineen esitetään yhdessä lainsäädäntöehdotuspaketin kanssa osana tavoitetta luoda EU:n energiaunioni ja tulevaisuuteen suuntautuva ilmastonmuutospolitiikka. Pakettiin kuuluu lainsäädäntöehdotuksia EU:n sähkömarkkinoiden rakenteen ja toiminnan parantamiseksi (”markkinoiden rakennetta koskeva aloite”), muun muassa toimialatutkinnan päätelmiin perustuvia ehdotuksia, joilla parannetaan kansallisia tuotannon riittävyyttä koskevia politiikkoja, joiden tarkoituksena on ajan myötä vähentää kapasiteettimekanismien tarvetta toimitusvarmuuden takaamisessa.

2. Huolet toimitusvarmuudesta

2.1. Onko sähkön toimitusvarmuus EU:ssa tällä hetkellä ongelma?

Sähkön tarve EU:ssa on vähentynyt vuoden 2008 talous- ja finanssikriisin alusta. Käytössä oleva energiantuotannon kokonaiskapasiteetti on kuitenkin samalla aikavälillä jatkanut kasvuaan. Kapasiteettimarginaalitovat sen vuoksi suurentuneet, ja vuoden 2010 jälkeen sähkömarkkinoiden hintapiikit ovat tulleet harvinaisemmiksi. Toimialatutkinta on myös vahvistanut, että kapasiteettipula, joka on johtanut kuluttajien sähkönjakelun katkeamiseen riittämättömän sähköntuotannon takia, on ollut erittäin harvinaista viimeisen viiden vuoden aikana. Toisin sanoen EU:n alueella kokonaisuudessaan on tällä hetkellä ylikapasiteettia.

Tilanne vaihtelee kuitenkin jäsenvaltiosta toiseen. Joissakin jäsenvaltioissa toimitusvarmuuteen näyttää liittyvän suuruudeltaan ja kestoltaan vaihtelevia todellisia haasteita, ja erityiset paikalliset toimitusvarmuusongelmat vaikuttavat joidenkin jäsenvaltioiden tiettyihin alueisiin. Lisäksi huomattava määrä toiminnassa olevia voimalaitoksia tullaan lakkauttamaan lähivuosina. Jotkut voimalaitokset ovat lähestymässä käyttöikänsä loppua, toiset eivät täytä uusia ympäristö- ja päästönormeja, kun taas osa lakkautetaan kansallisten energiapoliittisten päätösten tuloksena (esim. vaiheittainen luopuminen ydinvoimasta Saksassa).

Yleisesti ottaen Euroopan sähköala on kokemassa ennennäkemättömiä muutoksia. Markkinoiden vapauttaminen ja toimet kasvihuonepäästöjen vähentämiseksi ovat muuttaneet perustavanlaatuisesti sähkön tuotantoa, kauppaa ja kulutusta. Sähköntuotanto usiutuvista energialähteistä kasvaa nopeasti. Tämä on johtanut matalampiin sähkön tukkuhintoihin, mutta vähentänyt myös perinteisten tuotantoteknologioiden, kuten hiilen ja kaasun, käyttöä, koska uusiutuvien energiamuotojen käyttökustannukset ovat yleensä ottaen alhaisemmat. Kysynnän lasku, alhaisemmat hinnat ja alemmat käyttöasteet ovat kaikki vähentäneet perinteisen sähköntuotannon kannattavuutta. Samaan aikaan joustavien perinteisten teknologioiden rooli on yhä tärkeämpi: uusiutuvien energialähteiden, kuten tuuli- ja aurinkovoiman, joiden tuotantomäärät riippuvat sääolosuhteista ja vuorokaudenajasta, kasvava osuus edellyttää jatkuvan toimitusvarmuuden varmistamiseksi joustavia energiajärjestelmiä ja luotettavaa varakapasiteettia, joka voi muodostua perinteisestä tuotannosta, kysynnänohjauksesta tai varastoista.

Jäsenvaltiot ovat huolissaan siitä, että nykyinen sähkön tuotantokapasiteetti ja kaavaillut investoinnit uuteen kapasiteettiin eivät välttämättä riitä ylläpitämään toimitusvarmuutta tulevaisuudessa. Jos tämänhetkinen perinteisen tuotantokapasiteetin heikko kannattavuus johtuu ainoastaan tämänhetkisestä ylikapasiteetista, ei ole välttämättä syytä kantaa huolta tulevasta kapasiteetin riittävyydestä. Jos heikko kannattavuus kuitenkin johtuu myös markkinoiden tai sääntelyn toimimattomuudesta, investointikannustimet eivät ehkä riitä pitämään kapasiteettia riittävällä tasolla keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä.

2.2. Miksi investoinnit eivät välttämättä riitä takaamaan toimitusvarmuutta tulevaisuudessa

Talouden toimijat päättävät tuotto-odotusten perusteella, pidetäänkö kapasiteetti ennallaan vai tehdäänkö investointeja uuteen kapasiteettiin.

Sen tarkistamiseksi, kykenevätkö analyysin kohteena olleet markkinat saamaan aikaan riittävästi kapasiteetti-investointeja tulevan kysynnän tyydyttämiseksi, toimialatutkinnassa tarkasteltiin, onko sääntelyssä ja/tai markkinoiden toiminnassa sellaisia puutteita, jotka haittaavat investointeja. Tutkinnassa havaittiin useita markkinoiden toimintapuutteita, jotka voivat estää sähkömarkkinoita houkuttelemasta tarpeeksi investointeja toimitusvarmuuden takaamiseksi. Toimialatutkinnassa todetaan erityisesti, että sähkömarkkinoiden tehokas toiminta riippuu riittävästä hintojen noususta silloin, kun tarjonta on niukkaa kysyntään nähden. Korkeiden hintojen tuomat voitot näinä ”niukkuuden” ajanjaksoina ovat kriittinen investointikannustin etenkin joustaville teknologioille, jotka ovat harvoin toiminnassa ja joiden täytyy sen vuoksi saada investointikustannuksensa takaisin suhteellisen vähäisellä käyttöajalla.

Käytännössä useat tekijät rajoittavat sähkömarkkinoiden kykyä pitää yllä korkeita hintoja niukkuuden aikana. Harvat yksittäiset sähköasiakkaat pystyvät ensinnäkin vastaamaan hintojen vaihteluun reaaliajassa ja vähentämään kulutustaan kulutuspiikkien aikaan, jolloin hinnat ovat korkeita. Kun kysyntä ei reagoi hintoihin, kansallisten viranomaisten asettamat säännöt kysynnän ja tarjonnan tasapainottamiseksi sisältävät usein alhaisia säänneltyjä hintakattoja, jotka eivät heijasta kuluttajien halukkuutta maksaa toimitusvarmuudesta ja johtavat sen vuoksi hintoihin, jotka eivät vastaa resurssien paremman riittävyyden todellista arvoa.

Toiseksi myös silloin, kun varsinaisia hintakattoja ei ole, tasemarkkinoiden hallinnointia koskevat säännöt asettavat käytännössä hintojen ylärajan termiinimarkkinoilla. Tasemarkkinoilla verkko-operaattoreiden on sovitettava sähköntuotanto vastaamaan kysyntää reaaliajassa, ja lopullinen sähkönhinta määritellään niillä tunneittain.