EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 27.7.2017 COM(2017) 387 final 2017/0166(NLE) Ehdotus NEUVOSTON PÄÄTÖS urheilukilpailujen manipuloinnista tehdyn Euroopan neuvoston yleissopimuksen tekemisestä Euroopan unionin puolesta muiden kuin aineelliseen rikosoikeuteen ja rikosoikeudelliseen yhteistyöhön liittyvien asioiden osalta



PERUSTELUT 1.EHDOTUKSEN TAUSTA Urheilutulosten manipulointia pidetään yleisesti yhtenä nykyurheilun suurimmista uhista. Urheilutulosten manipulointi polkee urheilun arvoja, joita ovat urheilun rehellisyys, reilu peli ja toisten kunnioittaminen. Se uhkaa vieraannuttaa faneja ja kannattajia järjestäytyneestä urheilusta. Lisäksi urheilutulosten manipuloinnissa on usein mukana maailmanlaajuisesti toimivia järjestäytyneitä rikollisverkostoja. Viranomaiset, urheiluliike ja lainvalvontaviranomaiset kautta maailman ovat nyt antaneet tälle ongelmalle prioriteettiaseman. Haasteisiin vastatakseen Euroopan neuvosto kehotti Euroopan kulttuuriyleissopimuksen osapuolia kesällä 2012 aloittamaan neuvottelut Euroopan neuvoston yleissopimuksesta urheilutulosten manipuloinnin torjumiseksi. Neuvottelut käynnistyivät lokakuussa 2012 Euroopan neuvoston valmisteluryhmän kokoonnuttua ensimmäiseen tapaamiseensa. Komissio hyväksyi 13. marraskuuta 2012 suosituksen neuvoston päätökseksi Euroopan komission valtuuttamisesta osallistumaan Euroopan unionin puolesta neuvotteluihin urheilutulosten manipuloinnin torjumista koskevasta Euroopan neuvoston kansainvälisestä yleissopimuksesta. Komission suositus toimitettiin urheilua käsittelevälle neuvoston työryhmälle 15. marraskuuta 2012. Neuvoston työryhmän keskusteltua asiasta neuvosto jakoi päätösehdotuksen kahdeksi eri päätökseksi, koska neuvosto lisäsi siihen aineellisia oikeusperustoja, muun muassa SEUT-sopimuksen kolmannen osan V osastosta johtuvan oikeusperustan. Neuvosto hyväksyi 10. kesäkuuta 2013 päätöksistä toisen, joka koski urheilualan vedonlyöntiin liittyviä kysymyksiä, ja 23. syyskuuta 2013 toisen, joka koski rikosoikeudelliseen yhteistyöhön ja poliisiyhteistyöhön liittyviä asioita. Ministerien sijaiset hyväksyivät 9. heinäkuuta 2014 Euroopan neuvoston yleissopimuksen urheilukilpailujen manipuloinnista. Yleissopimus avattiin allekirjoitettavaksi 18. syyskuuta 2014 Euroopan neuvoston urheilusta vastaavien ministerien konferenssissa. Yleissopimuksen 32 artiklan 1 kohdan mukaan se on avoinna Euroopan unionin allekirjoitusta varten. Tämän jälkeen useat osapuolet ovat allekirjoittaneet sopimuksen, myös monet jäsenvaltiot. Komissio esitti 2. maaliskuuta 2015 neuvostolle seuraavat ehdotuksensa neuvoston päätöksiksi yleissopimuksen allekirjoittamisesta unionin puolesta: i) ehdotus neuvoston päätökseksi yleissopimuksen allekirjoittamisesta Euroopan unionin puolesta aineelliseen rikosoikeuteen ja rikosoikeudelliseen yhteistyöhön liittyvien asioiden osalta (COM(2015) 86, perustana SEUT-sopimuksen 82 artiklan 1 kohta ja 83 artiklan 1 kohta) ja ii) ehdotus neuvoston päätökseksi yleissopimuksen allekirjoittamisesta Euroopan unionin puolesta muiden kuin aineelliseen rikosoikeuteen ja rikosoikeudelliseen yhteistyöhön liittyvien asioiden osalta (COM(2015) 84, perustana SEUT-sopimuksen 114 ja 165 artikla). Näiden komission ehdotusten perusteluissa esitettiin yleissopimuksesta tehty yksityiskohtainen toimivalta-analyysi. Komission ehdotuksista keskusteltiin viimeksi pysyvien edustajien komiteassa 11. ja 20. marraskuuta 2015. Tällöin puheenjohtajavaltio päätyi toteamaan, ettei se vie asiaa eteenpäin ennen kuin se on saanut kaikkien valtuuskuntien suostumuksen. Näin ollen unioni ei ole vielä allekirjoittanut yleissopimusta. Komissio katsoo, että yleissopimuksen allekirjoittaminen on osa unionin pyrkimyksiä osallistua urheilutulosten manipuloinnin torjuntaan. Muihin keinoihin kuuluvat vedonlyöntiin liittyvää urheilutulosten manipulointia koskeva tuleva komission aloite, joka on linjassa komission vuonna 2012 antaman sähköisiä rahapelejä koskevan tiedonannon kanssa, sopupelejä käsittelevän EU:n asiantuntijaryhmän työ sekä urheilutulosten manipuloinnin torjuntaan kohdistetut valmistelutoimet ja hankkeet. Tässä ehdotuksessa esitetään oikeudellinen väline sopimuksen tekemiseksi. 2. SOPIMUS Yleissopimuksen 1 artiklan mukaan yleissopimuksen tarkoituksena on ”estää urheilukilpailujen manipulointi urheilun rehellisyyden ja urheilun etiikan suojelemiseksi urheilun itsemääräämisoikeuden periaatteen mukaisesti”. Tätä varten yleissopimuksen perimmäinen tavoite on ”urheilun rehellisyyden ja urheilun etiikan suojeleminen”. Tähän pyritään useilla toimenpiteillä, joiden tavoitteena on urheilukilpailujen manipuloinnin ehkäiseminen, tunnistaminen ja rankaiseminen. Yleissopimuksen tavoitteeseen pyritään myös edistämällä kansainvälistä yhteistyötä ja perustamalla seurantamekanismi sen varmistamiseksi, että yleissopimuksen määräyksiä noudatetaan. Yleissopimus muodostaa näin ollen monitahoisen lähestymistavan urheilukilpailujen manipuloinnin torjuntaan. Hyväksyttävät toimenpiteet ovat luonteeltaan erilaisia ja vaikuttavat eri oikeuden aloihin. Vallitsevana ovat ennaltaehkäisevät näkökohdat. Muita kyseeseen tulevia oikeuden aloja ovat aineellinen rikosoikeus, rikosoikeudellinen yhteistyö, tietosuoja ja myös vedonlyönnin sääntely. Useimmat ehkäisemistä koskevat määräykset annetaan yleissopimuksen II ja III luvussa, minkä vuoksi sen III luku sisältää määräyksiä tiedonvaihdon helpottamiseksi kaikkien sidosryhmien kesken. Vedonlyöntipalveluita koskevat toimenpiteet voivat vaikuttaa sijoittautumisoikeutta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskeviin sisämarkkinavapauksiin siltä osin kuin vedonlyönnin toimeenpanijat harjoittavat taloudellista toimintaa. Erityisesti 3 artiklan 5 kohdan a alakohtaan ja 11 artiklaan liittyvästi on huomattava, että ”laittoman urheiluvedonlyönnin” määritelmä viittaa mihin tahansa urheiluvedonlyöntiin, jonka toimeenpanomuoto tai toimeenpanija on kielletty vedonlyöjän sijaintipaikan lainkäyttöalueella sovellettavassa lainsäädännössä. Ilmaisu ”sovellettava lainsäädäntö” käsittää myös EU:n lainsäädännön. Tämä merkitsee sitä, että myös mahdolliset unionin lainsäädännössä myönnetyt oikeudet on otettava huomioon ja että jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön on oltava sopusoinnussa EU:n lainsäädännön ja erityisesti sisämarkkinasääntöjen kanssa. Yleissopimuksen 9–11 artiklassa puolestaan esitetään toimenpiteitä, jotka voivat johtaa tietynasteiseen lainsäädännön lähentämiseen. Esimerkiksi 9 artiklassa esitetään ohjeellinen luettelo toimenpiteistä, joita asianomainen vedonlyönnin sääntelyviranomainen voi soveltaa ”tarpeen mukaan” urheilukilpailujen manipuloinnin torjumiseksi urheiluvedonlyönnin yhteydessä. Yleissopimuksen 10 artiklan 1 kohdan mukaan ”sopimuspuolen on ryhdyttävä lainsäädännöllisiin tai muihin toimenpiteisiin, jotka voivat olla tarpeen urheiluvedonlyönnin toimeenpanoon osallistuvien luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden eturistiriitatilanteiden ja sisäpiiritietojen väärinkäytön estämiseksi [...]” (alleviivaus lisätty). Yleissopimuksen 10 artiklan 3 kohdan tarkoituksena on vahvistaa raportointivelvoitteet seuraavasti: ”Sopimuspuolen on ryhdyttävä tarvittaviin lainsäädännöllisiin tai muihin toimenpiteisiin, jotka voivat olla tarpeen, jotta urheiluvedonlyönnin toimeenpanijat voidaan velvoittaa raportoimaan välittömästi epäsäännöllisestä tai epäilyttävästä vedonlyönnistä vedonlyönnin sääntelyviranomaiselle [...]” (alleviivaus lisätty). Laitonta urheiluvedonlyöntiä koskeva yleissopimuksen 11 artikla tarjoaa vieläkin suuremman liikkumavaran sopimuspuolille. Sen mukaan ”sopimuspuolen on tarkasteltava parhaiten soveltuvia keinoja laittoman urheiluvedonlyönnin toimeenpanijoiden torjumiseksi ja harkittava muun muassa seuraavanlaisiin toimenpiteisiin ryhtymistä lainkäyttöalueellaan sovellettavan lainsäädännön mukaisesti [...]”. Tämä osoittaa, että yleissopimuksen 9 artikla ja 10 artiklan 1 ja 3 kohta luovat perustan mahdolliselle SEUT-sopimuksen 114 artiklan mukaiselle yhdenmukaistamiselle siltä osin kuin vedonlyönnin toimeenpanijat harjoittavat taloudellista toimintaa. Sanamuodoltaan vieläkin joustavampi yleissopimuksen 11 artikla sekin jossain määrin lähentää säännöksiä, mikä voi niin ikään kuulua sisämarkkinoiden perustamista ja toimintaa koskevan SEUT-sopimuksen 114 artiklan soveltamisalaan. Yleissopimuksen 11 artikla saattaa myös vaikuttaa kolmannesta maasta tarjottaviin palveluihin. Kyseessä olevat toimenpiteet, jotka kohdistuvat suoraan tällaisten palvelujen saantiin, kuuluisivat unionin yhteisen kauppapolitiikan alaan SEUT-sopimuksen 207 artiklan nojalla. Yleissopimuksen IV luku koskee rikosoikeutta ja yhteistyötä lainvalvonnassa (15–18 artikla). Yleissopimuksen 15 artiklalla ei kriminalisoida yleisesti urheilukilpailujen manipulointiin liittyvää toimintaa, vaan pelkästään sen tietyt muodot (silloin kun siihen sisältyy lahjontaa, pakotusta tai petoksia). Yleissopimuksen 16 artikla koskee rahanpesua. Unionin tasolla tätä säännellään neuvoston puitepäätöksellä 2001/500/YOS yhdessä direktiivin 2014/42/EU kanssa. Yleissopimuksen 16 artiklan 3 kohta kuuluu EU:n toimivaltaan ja SEUT-sopimuksen 114 artiklan soveltamisalaan (rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesutarkoituksiin sekä terrorismin rahoitukseen annettu direktiivi 2005/60/EY). Lainkäyttövaltaa, rikosprosessia ja täytäntöönpanotoimia koskevan V luvun ja seuraamuksia ja toimenpiteitä koskevan VI luvun määräykset täydentävät yleissopimuksen 15–18 artiklaan sisältyviä aineellista rikosoikeutta koskevia määräyksiä. Yleissopimuksen 19 artikla (lainkäyttövalta) on liitännäinen määräys rikosoikeutta koskevien määräysten vahvistamiselle. Yleissopimuksen 20, 21 ja 25 artikla (tutkintatoimenpiteet, suojelutoimenpiteet, takavarikointi ja menettämisseuraamus) ovat rikosprosessiin kuuluvia toimenpiteitä, jotka voivat kuulua SEUT-sopimuksen 82 artiklan 2 kohdan (a ja b alakohdan) soveltamisalaan. Yleissopimuksen VII luku koskee kansainvälistä yhteistyötä oikeudellisissa ja muissa asioissa. On tärkeää huomata, että sopimus ei sisällä oikeudellista järjestelmää, joka korvaisi voimassa olevia sääntöjä, eikä näin ollen vaikuta välineisiin, jotka ovat jo käytössä keskinäisessä rikosoikeusavussa ja rikoksen johdosta tapahtuvassa luovuttamisessa. Tämän suhteen on käytössä kattava valikoima Euroopan tason välineitä, joilla helpotetaan rikosoikeudellista yhteistyötä ja joita voidaan soveltaa joko urheilutulosten manipuloinnin eri toimintamuotoihin tai kriminalisoitaessa urheilutulosten manipulointi uutena rikoksena jäsenvaltioiden sisäisessä oikeusjärjestyksessä. Tämä kattaisi yleissopimuksen 26 artiklan. Päätelmät

SEUT-sopimuksen 83 artiklan 1 kohta ei nykyisellään kata tiettyjä rikoksia. Unionilla on toimivaltaa muiden rikosten suhteen mutta yksinomainen toimivalta vain seuraavien kahden määräyksen osalta: 11 artikla (siltä osin kuin sitä sovelletaan palveluihin, joita tarjotaan kolmansista maista ja kolmansiin maihin) ja tietosuojaa koskeva 14 artikla (osittain). Loput kuuluvat jaettuun tai ”täydentävään” toimivaltaan. 3.EHDOTETUN PÄÄTÖKSEN OIKEUSPERUSTA 3.1 Aineellinen oikeusperusta Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EU:n toimen oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö. Jos Euroopan unionin toimea tarkasteltaessa ilmenee, että sillä on kaksi eri tarkoitusta tai että siinä on kahdenlaisia tekijöitä, ja jos toinen näistä on yksilöitävissä toimen pääasialliseksi tai määrääväksi tarkoitukseksi tai tekijäksi, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen, on käytettävä yhtä oikeudellista perustaa, toisin sanoen sitä, jota toimen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä edellyttää. Jos poikkeustapauksessa näytetään, että toimella on useampi samanaikainen tarkoitus, joita ei voida erottaa toisistaan ja joista mikään ei ole toiseen nähden toisarvoinen ja välillinen, tällaista toimea annettaessa on käytettävä useaa eri oikeudellista perustaa. Tässä yhteydessä voivat tulla kyseeseen seuraavat aineelliset oikeusperustat: SEUT-sopimuksen 16 artikla (tietosuoja), 82 artiklan 1 ja 2 kohta (rikosoikeudellinen yhteistyö), 83 artiklan 1 kohta (aineellinen rikosoikeus), 114 artikla (sisämarkkinoiden perustaminen ja toiminta), 165 artikla (urheilu) ja 207 artikla (yhteinen kauppapolitiikka). Kokonaisuutena tarkastellen urheilukilpailujen manipuloinnin torjumiseen tähtäävä tavoite käsittää ehkäisemiseen ja yhteistyöhön liittyviä elementtejä, joita koskee pääasiassa SEUT-sopimuksen 165 artikla, sekä yhteistyöhön ja lähentämiseen liittyviä elementtejä, joita koskevat SEUT-sopimuksen 114 artikla (muut kuin rikosoikeudelliset määräykset), 207 artikla (siltä osin kuin määräykset koskevat kolmansien maiden vedonlyönnin toimeenpanijoiden mahdollisuutta tarjota palveluja), 82 artiklan 1 kohta ja 83 artikla (rikosoikeudelliset asiat). Vedonlyöntipalvelujen osalta kyseeseen voivat tulla SEUT-sopimuksen 114 ja 207 artikla sen mukaan, ovatko palvelut ”EU:n sisäisiä” vai eivät. Kaiken kaikkiaan näyttää siltä, että sisämarkkinanäkökohdat ovat yleissopimuksessa voimakkaammin esillä ja yhteisen kauppapolitiikan näkökohtia sisältyy vain sen 11 artiklaan. Toisaalta vaikka SEUT-sopimuksen 207 artiklaa ei mainittaisi ja sitä pidettäisiin liitännäisenä sisämarkkinanäkökohtiin verrattuna, jäsenvaltioilla ei olisi toimivaltaa kyseeseen tulevissa yhteisen kauppapolitiikan näkökohdissa. Mitä tulee tietosuojaan, se ei ole yleissopimuksen päätavoite ja sitä koskevilla määräyksillä on pelkästään täydentävä merkitys. Useissa Euroopan neuvoston yleissopimuksissa on viime aikoina viitattu tarpeeseen kunnioittaa tietosuojaa, vaikka vastaavat velvoitteet johtuisivat myös muista yleissopimuksista (kuten yleissopimuksesta N:o 108 yksilöiden suojelusta henkilötietojen automaattisessa tietojenkäsittelyssä), koska sopimusten osapuolet eivät välttämättä ole samat. Näin ollen jotta EU voisi käyttää toimivaltaansa koko yleissopimuksen laajuudelta (lukuun ottamatta elementtejä, jotka eivät kuulu sen toimivaltaan), pääasialliset aineelliset oikeusperustat ovat SEUT-sopimuksen 82 artiklan 1 kohta, 83 artiklan 1 kohta sekä 114 ja 165 artikla. Koska yleissopimukseen nivoutuu useita oikeusperustoja ja aloja, joista osa kuuluu EU:n yksinomaiseen toimivaltaan ja osa jää sen ulkopuolelle, unioni tai jäsenvaltiot eivät voisi liittyä yleissopimukseen yksin. 3.2 Menettelyllinen oikeusperusta SEUT-sopimuksen 218 artiklan 6 kohdassa määrätään, että neuvosto tekee neuvottelijan ehdotuksesta päätöksen sopimuksen tekemisestä. SEUT-sopimuksen 218 artiklan 6 kohdan a alakohdassa määrätään, että aloilla, joilla sovelletaan tavallista lainsäätämisjärjestystä, neuvosto tekee päätöksen sopimuksen tekemisestä Euroopan parlamentin hyväksynnän saatuaan. Kuten edellä on esitetty, yleissopimus urheilukilpailujen manipuloinnista kattaa aloja, joilla sovelletaan tavallista lainsäätämisjärjestystä. Lisäksi neuvosto päättää sopimuksen tekemisestä määräenemmistöllä, kuten SEUT-sopimuksen 218 artiklan 8 kohdassa määrätään. 3.3 Päätelmät Tämän päätösehdotuksen oikeusperustana olisi käytettävä SEUT-sopimuksen 114 ja 165 artiklaa yhdessä sen 218 artiklan 6 kohdan a alakohdan kanssa. 2017/0166 (NLE) Ehdotus

NEUVOSTON PÄÄTÖS urheilukilpailujen manipuloinnista tehdyn Euroopan neuvoston yleissopimuksen tekemisestä Euroopan unionin puolesta muiden kuin aineelliseen rikosoikeuteen ja rikosoikeudelliseen yhteistyöhön liittyvien asioiden osalta EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 114 ja 165 artiklan yhdessä sen 218 artiklan 6 kohdan a alakohdan kanssa, ottaa huomioon Euroopan komission ehdotuksen, ottaa huomioon Euroopan parlamentin hyväksynnän sekä katsoo seuraavaa: (1)Ehkäisemistä koskevat määräykset vahvistetaan pääosin yleissopimuksen II ja III luvussa. Kyseiset määräykset voivat potentiaalisesti kuulua kokonaan tai suureksi osaksi SEUT-sopimuksen 165 artiklan soveltamisalaan. On syytä mainita, että SEUT-sopimuksen 165 artiklassa määrätään ainoastaan täydentävästä toimivallasta, joka sulkee pois yhdenmukaistamistoimenpiteet eikä korvaa jäsenvaltioiden toimivaltaa näillä aloilla. (2)Muissa yleissopimuksen määräyksissä ja erityisesti 9 artiklassa, 10 artiklan 1 ja 3 kohdassa sekä 11 artiklassa määrätään tietystä rajoitetusta lainsäädännön lähentämisestä, joka voi kuulua SEUT-sopimuksen 114 artiklan soveltamisalaan. (3)Yleissopimuksen 11 artikla voi vaikuttaa myös kolmansista maista tarjottaviin palveluihin. Kyseessä olevat toimenpiteet, jotka kohdistuvat suoraan tällaisten palvelujen saantiin, kuuluvat yhteisen kauppapolitiikan alaan (SEUT-sopimuksen 207 artikla). Jäsenvaltioilla ole toimivaltaa kyseeseen tulevissa yhteisen kauppapolitiikan alaan kuuluvissa näkökohdissa. (4)Tietosuojaa koskeva yleissopimuksen 14 artikla kuuluu SEUT-sopimuksen 16 artiklan nojalla unionin toimivaltaan, joka on lisäksi luonteeltaan yksinomaista. (5)Euroopan unioni kannattaa urheilukilpailujen manipuloinnista tehdyn Euroopan neuvoston yleissopimusta osana Euroopan unionin pyrkimyksiä torjua urheilukilpailujen manipulointia urheilun rehellisyyden ja urheilun etiikan suojelemiseksi urheilun itsemääräämisoikeuden periaatteen mukaisesti. (6)[signer] on [date of signature] allekirjoittanut [date of adoption of Decision] annetun neuvoston päätöksen [no of decision] mukaisesti Euroopan neuvoston urheilukilpailujen manipulointia koskevan yleissopimuksen sillä varauksella, että sen tekeminen saatetaan päätökseen myöhemmin. (7)Tietyt yleissopimuksen määräykset koskevat aineellista rikosoikeutta ja rikosoikeudellista yhteistyötä ja kuuluvat näin ollen SEUT-sopimuksen kolmannen osan V osaston soveltamisalaan. Näiden määräysten osalta hyväksytään erillinen neuvoston päätös samanaikaisesti tämän päätöksen kanssa. (8)Yleissopimus olisi hyväksyttävä unionin puolesta, ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN: 1 artikla Tehdään unionin puolesta Euroopan neuvoston yleissopimus urheilukilpailujen manipuloinnista. Yleissopimuksen teksti on tämän päätöksen liitteenä. 2 artikla