[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 10.3.2011

KOM(2011) 105 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

päätöksen 2006/500/EY 7 artiklan nojalla(Energiayhteisön perustamissopimus)

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

päätöksen 2006/500/EY 7 artiklan nojalla(Energiayhteisön perustamissopimus)

Tämä kertomus on laadittu energiayhteisön perustamissopimuksen tekemisestä Euroopan yhteisön puolesta 29. toukokuuta 2006 tehdyn neuvoston päätöksen 2006/500/EY nojalla. Päätöksen mukaan ”komissio toimittaa kolme vuotta tämän päätöksen voimaantulon jälkeen Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen päätöksen täytäntöönpanosta saaduista kokemuksista sekä tarvittaessa jatkotoimia koskevan ehdotuksen”. Tässä kertomuksessa tarkastellaan energiayhteisön saavutuksia ja myös sen tärkeimpiä tulevaisuuden haasteita.

1. Johdanto – hajaannuksesta yhteistyöhön

Energiayhteisö perustuu sopimukseen, jonka allekirjoittajina ovat yhtäältä Euroopan unioni[1] ja toisaalta seuraavat yhdeksän sopimuspuolta: Albania, Bosnia ja Hertsegovina, Kroatia, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Moldova, Montenegro, Serbia, Ukraina ja Yhdistyneiden Kansakuntien väliaikainen hallinto Kosovossa[2]. Lisäksi 14:llä Euroopan unionin jäsenvaltiolla on organisaatioon erityinen side, joka ilmenee niiden asemassa prosessin ”osanottajina” (Alankomaat, Bulgaria, Italia, Itävalta, Kreikka, Kypros, Ranska, Romania, Saksa, Slovakia, Slovenia, Tšekki, Unkari ja Yhdistynyt kuningaskunta). Georgialla, Norjalla ja Turkilla on nyt tarkkailijan asema.

Energiayhteisössä on kyse investoinneista, talouskehityksestä, energian toimitusvarmuudesta ja yhteiskunnallisesta vakaudesta, mutta ennen kaikkea sen tarkoituksena on edistää yhteisvastuuta, keskinäistä luottamusta ja rauhaa. Jo energiayhteisön olemassaolo, kun Balkanin konfliktin päättymisestä on kulunut vasta kymmenen vuotta, on sinänsä suuri saavutus, sillä yhteisö on Euroopan unionin ulkopuolisten Kaakkois-Euroopan maiden ensimmäinen yhteinen institutionaalinen hanke.

Energiayhteisöllä on kolmen tason tavoitteita – kansallisia, alueellisia ja yleiseurooppalaisia. Lyhyellä aikavälillä se pyrkii luomaan vakaaseen sääntelyyn ja sähköntuotanto- ja –verkkoinvestointeja houkutteleviin markkinapuitteisiin perustuvat avoimet ja läpinäkyvät kansalliset energiamarkkinat, sillä energian toimitusvarmuus on talouskehityksen ja yhteiskunnallisen vakauden kannalta olennainen edellytys. Keskipitkällä aikavälillä olisi muodostettava koko alueen kattavat yhdentyneet energiamarkkinat, jotka mahdollistavat rajojen yli käytävän energian kaupan ja takaavat energiatoimitukset ottaen huomioon ilmasto- ja sosiaaliset näkökohdat. Pitkällä aikavälillä alueen markkinat olisi yhdennettävä kokonaisuudessaan Euroopan unionin energian sisämarkkinoihin.

Edellä esitettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi energiayhteisön perustamissopimuksessa määrätään asianmukaisista toimista, jotka sopimuspuolten on toteutettava joko yksipuolisesti tai yhdessä joidenkin EU:n jäsenvaltioiden tai koko Euroopan unionin kanssa. Liittymällä energiayhteisöön sopimuspuolet ovat sitoutuneet panemaan täytäntöön EU:n asiaankuuluvat energia-, ympäristö- ja kilpailusäännöt. Tämän lisäksi sopimuksessa määritellään välineet erityisen sääntelymekanismin hyväksymistä varten helpottamaan rajat ylittävää energiamarkkinoiden toimintaa alueella sekä energian yhtenäismarkkinoiden luomista varten.

Energiayhteisöllä on oma toimielinrakenne. Keskeinen hallinnollinen toimija on Wienissä sijaitseva energiayhteisön sihteeristö, joka toimii tiiviissä yhteistyössä komission yksiköiden kanssa. Se vastaa koordinoinnista ja tukee muiden toimielinten eli pysyvän korkean tason ryhmän, ministerineuvoston, energiayhteisön sääntelyneuvoston ja foorumien[3] työtä. Sihteeristö myös tarkastaa, että sopimuspuolet täyttävät asianmukaisesti sopimuksen mukaiset velvoitteensa, ja antaa ministerineuvostolle vuosittaisia tilannekatsauksia. Tältä osin sihteeristö toimii ”energiayhteisön perustamissopimuksen valvojana” ja Euroopan komissio toimii puolestaan saman sopimuksen nojalla yleiskoordinaattorina.

Vuonna 2011 energiayhteisön talousarvio on 3 380 000 euroa ja Euroopan unioni rahoittaa siitä 98 prosenttia (3 312 400 euroa). Vuodesta 2009 Euroopan unionin rahoitusosuus on maksettu tähän tarkoitukseen perustetusta IPA-alueohjelmasta. Talousarviosta rahoitetaan ensi sijassa 1) sihteeristön toiminta, 2) vuosittain noin 60:n toimielinten kokouksen ja tapahtuman järjestäminen ja sopimuspuolten ja tarkkailijoiden osallistuminen niihin sekä 3) selvitykset. Vuonna 2011 olisi laadittava ja hyväksyttävä kaksivuotinen talousarvio (2012–2013) laajennettua energiayhteisöä varten.

Energiayhteisö perustettiin heinäkuussa 2016 päättyväksi kymmenvuotiskaudeksi, ja sen olemassaoloa voidaan jatkaa ministerineuvoston yksimielisellä päätöksellä.

Vaikka energiayhteisön perustamissopimus on ollut voimassa heinäkuusta 2006, energiayhteisö oli täysin toimintavalmis vasta vuonna 2007, kun sihteeristö oli perustettu. Vaikka energiayhteisöä pidettiin alun perin Euroopan unionin liittymistä valmistelevana välineenä, sen jäsenyys on sittemmin avattu Euroopan naapuruuspolitiikan kohdemaille (ensimmäinen tulokas oli Moldova 1. toukokuuta 2010 ja Ukrainan liittyminen astui voimaan 1. helmikuuta 2011) ja laajemmaltikin (Armenia on hakenut tarkkailijan asemaa). Energiayhteisön perustamissopimuksen allekirjoittamisen jälkeen EU:n energiamarkkinoiden ulkoisen ulottuvuuden lujittamisen tärkeys on tullut yhä ilmeisemmäksi; ensimmäisen kerran tämä tuotiin esille komission toisessa strategisessa energiakatsauksessa vuonna 2008. Tuoreessa tiedonannossa Energia 2020 – Strategia kilpailukykyisen, kestävän ja varman energiansaannin turvaamiseksi energiayhteisö määritellään keskeiseksi osatekijäksi luotaessa vahvaa kansainvälistä kumppanuutta EU:n naapureiden kanssa.

2. Menestystarina

Nelivuotisen olemassaolonsa aikana energiayhteisöstä on kasvanut kypsä organisaatio, joka muodostaa vakaan institutionaalisen kehyksen yhteistyölle, keskinäiselle tuelle ja kokemusten vaihdolle ja toimii näin energia-alan alueellisen yhteistyön mallina.

Allekirjoittamalla energiayhteisön perustamissopimuksen sopimuspuolet sitoutuivat kunnianhimoiseen hankkeeseen, joka edellyttää valtavia ponnisteluja, ei pelkästään lainsäädäntötyön, hallinnollisten valmiuksien ja resurssien vaan myös poliittisten ja yhteiskunnallisten näkemysten osalta. Tämä sitoumus uusitaan jokaisessa energiayhteisön toimielinkokouksessa, ja lisäksi se otetaan huomioon teknisellä tasolla eri työ- ja toimintaryhmien päivittäisessä työssä.

Energiayhteisön perustamissopimuksessa määritellään joukko EU:n säännöksiä, jotka sopimuspuolet ovat sitoutuneet panemaan täytäntöön tietyn ajan kuluessa. Ne liittyvät ensi sijassa sähkön ja kaasun sisämarkkinoiden yhteiset säännöt sisältävään toiseen lainsäädäntöpakettiin, valikoituihin ympäristönsuojelualan direktiiveihin sekä tärkeimpiin kilpailu- ja valtiontukisääntöihin. Lisäksi sopimuspuolet sitoutuivat laatimaan täytäntöönpanosuunnitelmat uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian edistämistä koskeville direktiiveille.

Vuonna 2007 ”energiayhteisösäännöstöön” sisällytettiin lisäksi sähkön ja kaasun toimitusvarmuutta koskevat EU:n direktiivit.

Vuodesta 2010 alkaen kyseiseen säännöstöön sisältyy myös EU:n keskeinen energiatehokkuutta koskeva lainsäädäntö, johon kuuluvat erityisesti rakennusten energiatehokkuutta, energiamerkintöjä sekä energian loppukäytön tehokkuutta ja energiapalveluja koskevat direktiivit. Yleisesti sopimuspuolten olisi pantava kyseinen lainsäädäntö täytäntöön vuoden 2011 loppuun mennessä.

Sopimuspuolet ovat lisäksi sopineet aloittavansa uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä annetun direktiivin 2009/28/EY osien sekä sähkön ja kaasun sisämarkkinoita koskevan kolmannen lainsäädäntöpaketin täytäntöönpanon ensimmäisenä toimenpiteenä vastauksena ministerineuvoston antamiin suosituksiin.

Energiayhteisön toiminta on laajentunut enenevässä määrin myös muille aloille. Kaikki sopimuspuolet ovat, uusia tulokkaita Moldovaa ja Ukrainaa lukuun ottamatta, laatineet sosiaalisia kysymyksiä koskevan yhteisymmärryspöytäkirjan pohjalta sosiaaliset toimintasuunnitelmat ja alkaneet toteuttaa toimenpiteitä energiayhteisön perustamissopimuksen täytäntöönpanoon liittyvien sosiaalisten seurausten hoitamiseksi. Tällä alueella on jo edistytty jonkin verran, mutta prosessi näyttää kuitenkin olevan melko hidas ja epätasainen, koska yhteisymmärryspöytäkirja ei ole sitova ja koska sitoutuminen sosiaalisiin kysymyksiin on vähäistä. Moldovan ja Ukrainan odotetaan allekirjoittavan yhteisymmärryspöytäkirjan viipymättä.

Öljyulottuvuuden suhteen tehdään valmistelutyötä öljyvarastoja koskevan vuoden 2009 direktiivin hyväksymiseksi mahdollisimman pian.

Sopimuspuolia pyritään myös auttamaan yhdenmukaistamaan energiatilastonsa Eurostatin menetelmien ja raportointivaatimusten kanssa vuosiksi 2010–2012 laaditun yksityiskohtaisen etenemissuunnitelman pohjalta.

Energiayhteisön toiminnan laajeneminen muille aloille on osoitus paitsi sopimuspuolten sitoumuksesta mukauttaa omat vaatimuksensa EU:n vaatimusten mukaisiksi myös osoitus organisaation dynaamisesta toimintatavasta ja sen päätöksentekomekanismien joustavuudesta.

Energiayhteisön lainsäädäntökehyksen kehittymistä tarkastellaan yhteisön sihteeristön laatimassa vuoden 2010 täytäntöönpanokertomuksessa. Kertomuksessa keskitytään siihen, kuinka unionin säännöstö on pantu energiayhteisön perustamissopimuksen nojalla täytäntöön, sekä kuvataan kunkin sopimuspuolen edistymistä ja arvioidaan kokonaistilannetta. Sihteeristön kertomuksessa[4] vahvistetaan sopimuspuolten tekemä lainsäädäntötyö – ne ovat onnistuneet mukauttamaan energia-alan sääntelykehyksensä verrattain lyhyessä ajassa (vaikka jotkin niistä aloittivat ”tyhjästä”). Lisäksi kertomuksessa varoitetaan loitontamasta sääntöjen muodollista hyväksymistä ja tosiasiallista täytäntöönpanoa liikaa toisistaan ja tuodaan esille esteet, jotka rajoittavat energiamarkkinoiden todellista avautumista ja hidastavat investoimista.

Kiinnostus energiayhteisöä kohtaan kasvaa nyt koko alueella. Energiayhteisö laajentui ensimmäisen kerran vuonna 2010 Moldovan liittyessä siihen. Ukrainan liittyminen kasvatti potentiaalisten alueellisten markkinoiden koon lähes kolminkertaiseksi (26 miljoonasta asukkaasta noin 73 miljoonaan). Turkin kanssa aloitettiin neuvottelut syyskuussa 2009, Georgia suunnittelee hakevansa jäsenyyttä ja Armenia on hakenut tarkkailijan asemaa. Painopiste hankkeessa, jonka liikkeelle lähtöä tuki voimakas EU:hun liittymistä valmisteleva komponentti, on siten alkanut siirtyä itään päin.

3. Tärkeimmät haasteet

Samalla, kun komissio tunnustaa energiayhteisön tähän mennessä etenkin institutionaaliselta kannalta tekemän huomattavan työn, se on tietoinen kahdesta keskeisestä toiminta-alasta, joilla parantamisen varaa vielä on.

a) Teoriasta käytäntöön . Intensiivisestä lainsäädäntötyöstä riippumatta ensimmäisen tason tavoitetta – avoimet, läpinäkyvät ja kilpaillut kansalliset energiamarkkinat kaikilla sopimuspuolilla – ei ole vielä saavutettu. Yksi esimerkki alueellisten markkinoiden toteutumisen yhteydessä ilmenneistä koko järjestelmää koskevista ongelmista on, ettei sähköä koskevan koordinoidun huutokauppatoimiston perustamisessa kahdeksannelle alueelle (Kaakkois-Eurooppa) ole edistytty, vaikka hankkeeseen on käytetty huomattavan paljon taloudellisia ja henkilöresursseja. Alueellisten aloitteiden eteneminen pysähtyy usein sovittamattomiin periaatteellisiin näkemyseroihin, joiden taustalla ovat menneisyyden perintöä olevat poliittiset, etniset ja uskonnolliset erot. Erityisen vahingollista on joidenkin osapuolten jatkuva vastarinta sille, että Kosovo[5] osallistuisi täysimääräisesti alueellisiin mekanismeihin. Näissä olosuhteissa perimmäinen tavoite eli yhdentyminen EU:n energian sisämarkkinoihin näyttää tässä vaiheessa vasta pitkän aikavälin tavoitteelta.

Suurimpana haasteena on yhä yhdistää teoria (poliittiset sitoumukset) ja käytäntö (energiayhteisösäännöstön täysimääräinen täytäntöönpano ja hyväksyttyjen sääntöjen noudattamisen valvonta), jotka nyt ovat toisistaan etäällä, ja avainkysymys on, kuinka saada alueeseen kuuluvat sopimuspuolet soveltamaan sääntöjä ja valvomaan niiden noudattamista.

Realististen tavoitteiden ja määräaikojen asettaminen auttaa välttämään tilanteita, joissa vaatimuksia ei noudateta. Samoin vaikuttavat tarkoituksenmukaiset lisäsäännökset, joissa otetaan asianmukaisesti huomioon sopimuspuolten ominaisuudet ja tarpeet, kuten perustamissopimuksen 24 artiklassa selvästi todetaan.

”Energiayhteisösäännöstön” saattaminen muodollisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä ei voi itsessään olla päämäärä, vaan sen on oltava keino, jolla pyritään saavuttamaan sääntöjen tavoitteet. Pyrkimyksenä on luoda todelliset energiamarkkinat aloittaen uudistamalla nykyinen säänneltyjen hintojen ja yleisten tukien järjestelmä. Niinpä kansallisten energiamarkkinoiden avautumista, saati alueellisten markkinoiden yhdentymistä ei voi tapahtua niin kauan kuin kilpailua ja investointeja estävät vanhentuneet markkinamallit pysyvät paikoillaan. Mallit perustuvat julkisiin toimittajiin ja nämä puolestaan ovat kytköksissä kotimaisiin tuottajiin, jotka soveltavat säänneltyjä hintoja. Nämä hinnat eivät ole selkeästi määriteltyjä, ne eivät ole siirtymäkauden hintoja, eivätkä ne ole läpinäkyviä, syrjimättömiä (koskee myös toimittajien välillä sovellettavia hintoja) ja todennettavia eivätkä kilpailua vääristämättömiä kuten Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö[6] edellyttää. EU:n säännöt kansallisiksi säädöksiksi ”kääntävien” kansallisten lakien antaminen ei yksin riitä, vaan niiden ohella on tarpeen mukaan annettava sekundaariset säännöt, huolehdittava hallinnollisista valmiuksista ja varmistettava valvonta- ja täytäntöönpanomekanismit. Tarvitaan vahvoja energia-alan sääntelyviranomaisia, joilla on riittävästi toimivaltaa, resursseja ja riippumattomuutta tehtäviensä suorittamiseen ja kyky taata energiamarkkinoiden syrjimättömyys, tosiasiallinen kilpailu ja toimivuus.

Energiayhteisön perustamissopimuksessa määrätty riitojenratkaisumekanismi on osoittautunut tehokkaaksi asioissa, joissa osapuolet ovat olleet avoimia neuvottelemaan sopuratkaisusta. Kokemus on kuitenkin osoittanut, että riidan ratkaisu saattaa viime kädessä mennä energiayhteisösäännöstön tiukkaa tulkintaa pidemmälle ja liittyä monitahoisiin kansainvälisen oikeuden kysymyksiin. Koska tähän mennessä on pantu vireille vain pieni määrä asioita (kuusi asiaa, ja niistä useimmat pantu vireille valituksen perusteella) eikä ole olemassa järjestelmällistä toimintatapaa, jolla voitaisiin käsitellä samanlaisia rikkomisia samanaikaisesti useiden sopimuspuolten osalta, on toistaiseksi liian varhaista tehdä asianmukaisia johtopäätöksiä perustamissopimuksessa määrätyn rikkomismenettelyn tehokkuudesta. Komissio katsoo, että kaikkien osapuolten olisi lisättävä ponnistelujaan sääntöjen noudattamisen varmistamiseksi.

b) Kuinka lisätä investointeja? Energiayhteisöllä on edessään investointeihin liittyviä haasteita, jotka ovat hyvin tiedossa[7]. Ne liittyvät sähkönsiirron, jakeluverkkojen ja rajayhdysjohtojen nykyaikaistamiseen, EU:n energiatehokkuusvaatimuksiin ja -toimenpiteisiin sekä suuria polttolaitoksia koskevan direktiivin, polttoaineiden sisältämää rikkiä koskevan direktiivin ja Euroopan unionin päästöstandardien täytäntöönpanoon, joka edellyttää nykyisten voimalaitosten kunnostamista tai sulkemista ja joidenkin niistä korvaamista uusilla vuoden 2017 loppuun mennessä.

Energiayhteisö on määritellyt onnistuneesti joukon alueelle strategisesti tärkeitä ensisijaisia hankkeita, jotka ministerineuvosto hyväksyi vuonna 2010. Etusijalle on asetettu rajat ylittävää kauppaa edistävät hankkeet, sillä riittämätön yhteenliittämiskapasiteetti on nykyisellään este alueellisten markkinoiden kehittymiselle. Koko alueen kattavien energiajärjestelmien ja kaupan edistäminen ei ole hyväksi pelkästään kyseiselle alueelle, vaan se parantaa energian toimitusvarmuutta myös EU:ssa. Tähän mennessä on edistytty jonkin verran ns. kaasurengaskonseptin pohjalta; kyseistä hanketta hahmotellaan Kaakkois-Euroopan kaasumarkkinoita koskevassa selvityksessä South East Europe Gasification Study (rahoittajina maailmanpankki ja Kreditanstalt für Wiederbau (KfW), julkaistu nimellä The future of the natural gas market in Southeast Europe )[8], ja määriteltyjen ensisijaisten hankkeiden tukemiseen ja edistämiseen on panostettu huomattavasti institutionaalisella tasolla.

Energiayhteisö on lisäksi auttanut sopimuspuolia hankkimaan huomattavan määrän julkista rahoitusta kahdenvälisiltä avunantajilta (esim. KfW ja USAid) ja kansainvälisiltä rahoituslaitoksilta (esim. EIP, Maailmanpankki ja Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki).

Vaikka kansainvälisten rahoituslaitosten rahoitustoiminta on ollut alueella merkittävää, yksityisiä investointeja tehdään edelleen melko vähän. Syinä tähän ovat epäluotettava tilanne sääntelykehyksen täytäntöönpanossa (sääntöjä ei ole pantu täytäntöön tai niitä ei sovelleta oikein) ja kansallisten markkinoiden pienuus (samat syyt johtivat suunnitelmaan energiayhteisöstä vuonna 2005).

Suurimpana haasteena näyttää kuitenkin olevan edelleen hallitusten epäonnistuminen säänneltyjä loppukäyttäjähintoja ja niihin välillisesti tai suoraan liittyviä tukia koskevassa rakenneuudistuksessa kaikkien energiamarkkinoiden osalta. Kyseiset syrjimättömästi sovellettavat tuet pitävät erityisesti sähkön tukkuhinnat infrastruktuurin korvaamiseksi tarvittua tasoa alhaisempina ja vaikuttavat energiansäästöjä ja energiatehokkuusinvestointeja ehkäisevästi. Tämän tuloksena käytetään edelleen vanhenevaa, tehotonta ja ympäristön kannalta haitallista infrastruktuuria, jonka avulla ei pystytä takaamaan energiayhteisön sopimuspuolten väestölle sen ansaitsemaa energiavarmuutta. Tämä mitätöi kaikenlaiset investoinnit – niin julkiset ja yksityiset kuin kansainvälisten rahoituslaitostenkin tekemät.

Komissio näkee, että investointiedellytysten parantamisen on oltava etusijalla energiayhteisön seuraavissa toimissa, ja aikoo tehdä yhteistyötä sihteeristön ja avunantajayhteisön kanssa, jotta tältä osin saavutettaisiin hyviä tuloksia.

4. Mikä on energiayhteisön tulevaisuus?

Edellä esitettyjen päätelmien perusteella komissio katsoo, että kyseisen kansainvälisen organisaation tulevaisuutta suunniteltaessa olisi otettava huomioon kolme pääasiallista tavoitetta: energiayhteisön on keskityttävä valvomaan sääntöjen noudattamista, sen on hyväksyttävä kolmas sisämarkkinapaketti ja uusiutuvia energialähteitä koskeva direktiivi ja on laadittava koordinoitu investointistrategia. Olisi tarkasteltava mahdollisuutta sisällyttää energiayhteisösäännöstöön lisää unionin säännöstöä, erityisesti edistämään energia-alan muuttamista vähähiilisemmäksi.

1) Painopiste täytäntöönpanossa

Muista nykyisistä alueellisista aloitteista poiketen energiayhteisö perustuu kansainväliseen sopimukseen, joka muodostaa lakisääteisesti valvottavien sääntöjen kehyksen:

- Liittymällä energiayhteisöön sopimuspuolet ovat sitoutuneet oikeudellisesti paitsi hyväksymään muodollisesti asianomaiset EU:n säännöt, myös soveltamaan niitä ja valvomaan niiden noudattamista käytännössä.

- Energiayhteisön toimielimet takaavat asianomaisten markkinoiden jatkuvan ja riippumattoman seurannan. Sen suorittaa sihteeristö, joka muun muassa avustaa sopimuspuolia sääntöjen täytäntöönpanossa ja tarkastaa maakohtaisilla tarkastuskäynneillä vastaavien kansallisten sääntöjen muodollisen vaatimustenmukaisuuden (myös ennen niiden hyväksymistä) ja niiden soveltamisen käytännössä.

- Energiayhteisön perustamissopimuksessa määrätään riitojenratkaisumekanismista, joka mahdollistaa asianomaisten sääntöjen rikkomisten tunnistamisen ja käsittelyn joko valituksen perusteella tai sihteeristön omasta aloitteesta. Mekanismia ei tosin ole toistaiseksi sovellettu millään järjestelmällisellä tavalla.

Se, etteivät uudistukset ja energiamarkkinoiden avautuminen ole käytännössä edistyneet, antaa kuitenkin aihetta ajatella, ettei energia-alan säännöstön noudattamista ole valvottu riittävästi. Sopimuspuolten olisi tehostettava valvontaa perustamalla vahvat ja riippumattomat energia-alan sääntelyviranomaiset ja kilpailuviranomaiset, joilla on täydet toimivaltuudet ja jotka ovat täysin varustautuneita seuraamaan vaatimusten täyttymistä ja määräämään vaikuttavia seuraamuksia rikkomistapauksissa. Myös kansallisilla tuomioistuimilla ja investointien suhteen toimivaltaisilla tuomioistuimilla on keskeinen rooli valvoa hyväksyttyjen sääntöjen noudattamista ja taata rikkomistapauksissa tilanteen asianmukainen korjaaminen. Lisäksi sihteeristön on täytettävä kaikilta osin tehtävänsä energiayhteisön perustamissopimuksen valvojana riippumattomuuteensa ja omaan asiantuntemukseensa nojaten.

Komissio on sitoutunut edistämään energiayhteisön sääntöjen täytäntöönpanoa ja niiden noudattamisen aktiivista valvontaa seuraavasti:

a) EU:n ehdokasmaan tai mahdollisen ehdokasmaan aseman saavuttaneiden sopimuspuolten osalta kansallisella tasolla toteutuneella asianomaisen energiayhteisösäännöstön täytäntöönpanolla ja sen noudattamisen valvonnalla katsotaan olevan ratkaiseva merkitys kyseisen maan Euroopan unionin jäsenyyttä koskevissa neuvotteluissa. Jos säännöstön noudattamista ei valvota, tämä katsotaan komission määräaikaiskertomuksessa kielteiseksi seikaksi ja seurauksena saattaa olla liittymisneuvottelujen energiaa koskevan neuvotteluluvun avaaminen uudestaan. Sama pätee myös toisin päin eli ehdokasmaat voivat odottaa liittymisneuvottelujen etenevän energialuvun osalta kitkattomammin, jos ne ovat panneet unionin säännöstön täytäntöön energiayhteisön perustamissopimuksen mukaisesti.

b) Euroopan komissio aikoo tutkia avoimien sääntöjen ja menettelyjen mukaisesti ja suhteellisuusperiaatteen huomioon ottaen, kuinka kahdenvälinen rahoitusapu voitaisiin kytkeä nykyistä paremmin energiayhteisön perustamissopimuksen mukaisten sitoumusten noudattamiseen erityisesti silloin, kun sopimuspuoli rikkoo sopimusta jatkuvalla tavalla. Tämä vastaa Euroopan parlamentin suositusta, joka sisältyy sen Euroopan uudesta energiastrategiasta 2011–2020 25. marraskuuta 2010 antamaan päätöslauselmaan. Komissio katsoo, että arvioitaessa, kuinka sopimuspuolet täyttävät unionin säännöstöä koskevat vaatimukset, olisi otettava huomioon paitsi unionin säännöstön saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä, myös sen tosiasiallinen täytäntöönpano ja noudattamisen valvonta, ja tällä puolestaan olisi oltava myönteinen vaikutus lisärahoitustukea kohdennettaessa.

Avunantajayhteisön koordinaattorina komissio harkitsee myös muiden kansainvälisten rahoituslaitosten ja kahdenvälisten avunantajien kutsumista mukaan noudattamaan samaa politiikkaa ja edellyttämään rahoitusta antaessaan, että säännöt on saatettu voimaan ja niiden noudattamista valvotaan.

c) Valvontamekanismien lujittaminen on myös edellytyksenä sille, että sopimuspuolet voivat hyötyä uusiutuvia energialähteitä koskevaan direktiiviin sisältyvistä yhteistyösäännöksistä, erityisesti niistä, jotka koskevat tilastotietojen vaihtoa jäsenvaltioiden kanssa.

d) Komissio aikoo tukea toimenpiteitä, joiden avulla pyritään helpottamaan sääntöjen täytäntöönpanoa ja torjumaan tilanteet, joissa vaatimukset eivät täyty, hallinnollista yhteistyötä ja viranomaiskumppanuuksia lisäämällä. Se aikoo myös edistää EU:n jäsenvaltioista tulevien osanottajien osallistumista energiayhteisön teknisiin kokouksiin, jolloin sopimuspuolet voivat ottaa oppia niiden kokemuksista ja parhaista käytännöistä.

e) Komissio pyrkii edistämään riitojenratkaisumekanismin järjestelmällistä käyttöä, sillä se takaa sopimuspuolille tasavertaisen kohtelun, ja tukea sitä, että sihteeristön tehdessä omia aloitteita pannaan vireille asiaankuuluvat menettelyt. Sääntöjen vakavaan tai toistuvaan rikkomiseen liittyvissä tapauksissa Euroopan unionin olisi komission näkemyksen mukaan käytettävä sille energiayhteisön perustamissopimuksen 90 artiklan mukaan kuuluvaa oikeutta ja harkittava asian siirtämistä suoraan ministerineuvoston käsiteltäväksi.

f) Komissio katsoo, että liittyminen energiayhteisöön uutena jäsenenä tulisi olla mahdollista vain sellaisille maille, jotka osoittavat halunsa ja kykynsä sisällyttää asianomainen energiayhteisösäännöstö omaan lainsäädäntöönsä kohtuullisen ajan kuluessa ennen liittymistä samalla uskottavuudella kuin muiltakin sopimuspuolilta edellytetään.

2) Kolmannen sisämarkkinapaketin ja uusiutuvia energialähteitä ja energiatehokkuutta koskevien direktiivien täytäntöönpano keinona nopeuttaa alueen yhdentymistä eurooppalaisiin energian yhtenäismarkkinoihin

Komissio katsoo, että hyväksyttyjen sääntöjen tosiasiallinen täytäntöönpano on avainedellytys energia-alan kolmannen sisämarkkinapaketin hyväksymiselle ja täytäntöönpanolle ja sopimuspuolten osallistumiselle energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston tai siirtoverkonhaltijoiden eurooppalaisten verkostojen toimintaan.

Komissio aikoo edistää energiayhteisösäännöstön laajentamista niin, että siihen otetaan mukaan energia-alan kolmanteen sisämarkkinapakettiin sisältyvät direktiivit ja asetukset. Hyväksymällä ja panemalla täytäntöön kolmannen paketin sopimuspuolet voivat uudistaa energiamarkkinoitaan nopeammin ja kattavammin, mikä tasoittaa tietä täydelle yhdentymiselle EU:n markkinoihin ja tarjoaa sopimuspuolten yrityksille ja kuluttajille mahdollisuuden kitkattomasti toimivien markkinoiden eduista hyötymiseen.

Varmistaakseen, että lainsäädännön täytäntöönpanon ohella toteutetaan todellisia markkinauudistuksia, komissio aikoo antaa yhteistyössä energiayhteisön sihteeristön kanssa sopimuspuolille erityisohjeita täytäntöönpano-ohjelmia, prioriteetteja ja mahdollisesti unionin säännöstön asteittaista hyväksymistä varten. Tämä kuuluu tietenkin erottamattomana osana ohjeistukseen, jota annetaan investointien edistämisen perustana olevasta markkinoiden uudistamisesta.

Komissio pyrkii myös myötävaikuttamaan siihen, että energiayhteisö hyväksyy uusiutuvia energialähteitä koskevan direktiivin. Sopimuspuolilla on uusiutuvaan energiaan liittyvää käyttämätöntä potentiaalia, jonka ansiosta ne voivat osallistua ilmastonmuutoksen torjuntaan, parantaa energiavarmuutta ja käsitellä paikallisia ympäristö- ja terveyskysymyksiä.

Energiatehokkuuden osalta on tärkeää, että sopimuspuolet tosiasiallisesti soveltavat asianomaista EU:n lainsäädäntöä, jotta voidaan varmistaa niiden tuovan mahdollisimman pian panoksensa energiansäästö- ja -tehokkuustavoitteiden saavuttamiseksi ja hiilettömän energia-alan aikaansaamiseksi tehtävään työhön. Merkittäviä tähän liittyviä etuja ovat sopimuspuolten kansalaisten energialaskujen pieneneminen sekä mahdollisuudet uusien työpaikkojen luomiseen. Mahdollisuutta saada aikaan huomattavia säästöjä energiatehokkuutta lisäämällä analysoidaan Maailmanpankin hiljattain julkaisemassa raportissa[9].

Tässä tarkoitetut säännöt ovat jo nyt lähtökohtana Euroopan unionin ja energiayhteisön sopimuspuolten välisissä kahdenvälisissä neuvotteluissa (joita käydään joko liittymisestä Euroopan unioniin tai Euroopan naapuruuspolitiikan puitteissa).

Tästä syystä komissio pyrkii vaikuttamaan siihen, että energiayhteisö hyväksyisi direktiivit ja asetukset mahdollisimman pian, ottaen tässä huomion energiayhteisön toimielinrakenteen ja sopimuspuolten erityistilanteen.

3) Koordinoitu investointistrategia

Energiayhteisön on rakennettava koordinoituun strategiaan perustuva investointeja houkutteleva ympäristö. Sopimuspuolet muodostavat hyvän maantieteellisen perustan laajemmille Euroopan markkinoille pääsyä ajatellen, ja ne pystyvät muuttamaan objektiiviset etunsa, kuten suuret vesivoimaresurssit, vientimahdollisuuksiksi. Eittämättä ongelmiakin on, kuten rajat ylittävää kauppaa vaikeuttavat esteet, epävakaat suunnittelujärjestelmät ja hyvin kapea-alaiset tavoitteet.

Ensimmäinen edellytys uusia investointeja ajatellen on hinta- ja tukiuudistuksen toteutus. Hinnat ja maksut ovat nykyisin tasolla, joka ei useinkaan ole tarpeeksi korkea kustannusten kattamiseksi, ja tämä vääristää markkinoita ja vaikeuttaa kysynnän hallinnan ja energiatehokkuuden parantamiseen tähtääviä toimia. Kun lisäksi sähköstä peritään alhaisia hintoja ja tuloja kertyy vain vähän, heikkenee joidenkin voimalaitosten taloudellinen kannattavuus, jota nykyisin pidetään yllä kalliilla valtiontuella. Sen vuoksi hinta- ja maksu-uudistukseen on panostettava erityisen tarmokkaasti kiinnittäen asianmukaisesti huomiota heikossa asemassa olevien kuluttajien suojaan, hallinnollisten esteiden poistamiseen ja sellaisen riippumattoman sääntelyviranomaisen perustamiseen, joka takaa markkinoiden läpinäkyvyyden ja markkinatoimijoiden syrjimättömän kohtelun. Komissio myöntää, että on kohtuutonta odottaa uudistusta, jollei samalla tarjota vaihtoehtoista suunnitelmaa investointeja, hintauudistusta ja heikossa asemassa oleville kuluttajille kohdennettua suojaa varten, ja se aikoo ottaa asiassa johdon tarjoamalla rakenneuudistusta koskevaa erityisohjeistusta.

Uudistuksen sosiaalisiin vaikutuksiin on tarkoitus kiinnittää erityistä huomiota. Sopimuspuolten on kehitettävä tehokkaat energia-alan hyvinvointijärjestelmät ja kohdennetut tukiohjelmat. Tärkein keino lisätä energiatehokkuutta on maksuperusteiden korjaaminen (tämä tarkoittaa, että vähennetään sellaisten henkilöiden määrää, joille toimitetaan energiaa mutta jotka eivät siitä maksa). Toinen tarkastelun arvoinen tapa parantaa energiatehokkuutta on yleistukien poistaminen ja tukien kohdentaminen köyhille ja heikossa asemassa oleville. Sopimuspuolten on ymmärrettävä, mitä kustannuksia aiheutuu siinä tapauksessa, ettei uudistusta toteuteta. Tällöin puhutaan suuremmasta energiaintensiteetistä, hyvinvoinnin menetyksestä, talouskasvun heikkenemisestä, ympäristön turmeltumisesta ja terveysvaikutuksista.[10]

Toisena edellytyksenä on, että sopimuspuolet katsovat yli rajojensa ja käyttävät hyväkseen suurtuotannon edut, joihin alueelliset investointisuunnitelmat antavat mahdollisuuden. Tämä edellyttää poliittista tahtoa luottaa naapureihin, ja tätä varten Euroopan unionin on otettava energiayhteisö huomioon suoraan ja korkealla tasolla kaikissa mahdollisissa tilanteissa.

Kolmantena seikkana komissio aikoo lisätä ympäristö- ja ilmastokriteerien painoarvoa sopimuspuolten sisäisessä energiakeskustelussa. Tarve investoida uuden sukupolven tuotantokapasiteettiin vanhojen, tehottomien ja ympäristöä pilaavien voimaloiden korvaamiseksi on mitä kiireellisin myös EU:n ympäristölainsäädännön kannalta. Komission olisi kiinnitettävä erityistä huomiota myös sopimuspuolten kykyyn panna täytäntöön direktiivin 85/337/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna, vaatimukset ympäristövaikutusten arvioinnista sekä direktiivin 79/409/ETY 4 artiklan 2 kohdassa annetut luonnonvaraisten lintujen suojelua koskevat säännökset.

Olisi säilytettävä energiayhteisön lisäarvo ja vältettävä päällekkäisyyttä sellaisen työn kanssa, jota energia-alalla tehdään muiden alueellisten aloitteiden puitteissa (Euroopan naapuruuspolitiikka ja itäinen kumppanuus, alueellinen yhteistyöneuvosto, Tonavan aluetta koskeva EU:n strategia sekä Bakun aloite). Kyseisten aloitteiden koordinointi on olennaisen tärkeää päällekkäisten toimien ja kaksinkertaisen rahoituksen välttämiseksi.

Energiayhteisön toimien yleiskoordinaattorina komissio aikoo ryhtyä johtamaan investointiympäristön rakentamista käyttäen tässä perustana erityissuhteita, joita sillä on avunantajiin.

Euroopan unionin energiastrategian 2020 hengessä sellaisiin hankkeisiin, jotka edistävät Euroopan unionin energiatoimitusten varmuutta esimerkiksi uusilla rajayhdysjohdoilla, olisi kohdennettava yhtä paljon huomiota kuin EU:n sisäisiin hankkeisiin ja niihin olisi sovellettava samoja toimintaperiaatteita. Komission 17. marraskuuta 2010 antamassa tiedonannossa Energiainfrastruktuurien painopisteet vuodelle 2020 ja sen jälkeen – Suunnitelma integroitua eurooppalaista energiaverkkoa varten määritellään sähköliitännät keskisessä Itä-Euroopassa ja Kaakkois-Euroopassa sekä pohjois-eteläsuuntainen kaasukäytävä keskisessä Itä-Euroopassa ja Kaakkois-Euroopassa kahdeksi ensisijaisiin käytäviin lukeutuvaksi käytäväksi. Kyseisiä käytäviä suunniteltaessa on ajateltu energiayhteisön yhdentymistarvetta. Jos sopimuspuolet hyväksyvät yhteiset investointihankkeet, niitä voitaisiin luonnehtia ”Euroopan edun mukaisiksi hankkeiksi”.

Etusijalle olisi myös asetettava alueellisten hankkeiden saattaminen päätökseen. Näitä ovat muun muassa sähköalan koordinoidun huutokauppatoimiston perustaminen, kaasurenkaan rakentaminen syöttöputkineen ja mahdollisesti öljyn keskusvaraston perustaminen alueelle. Näistä olisi tultava energiayhteisön lippulaivahankkeita.

Komissio aikoo varmistaa, että energiayhteisön alueella toteutettaviin energiahankkeisiin on käytettävissä optimaalisesti EU:n rahoitusta ja että sitä lisätään tarvittaessa, jos tämä on perusteltua hankkeen alueellisen luonteen vuoksi.

5. Mitä seuraavaksi?

Komissio arvioi, että tähän mennessä saavutettu edistyminen ja toteutetun työn dynaaminen luonne – työssä seurataan tiiviisti energia-alan kehittymistä Euroopan unionissa – antavat viitteitä siitä, että energiayhteisön toivotaan jatkavan toimintaansa myös vuoden 2016 jälkeen.

Energiayhteisö on tuonut esille etuja, joita alueellisen toimintamallin noudattaminen tuo sopimuspuolille Euroopan unionin kanssa solmittuihin kahdenvälisiin suhteisiin verrattuna. Se on osoittanut, että riippumatta siitä, mitkä ovat sopimuspuolten tulevaisuuden näkymät Euroopan unionin jäsenyyden suhteen, ne voivat jo nyt hyötyä lyhyellä aikavälillä EU:n energian sisämarkkinoiden eduista.

Energiayhteisön malli on osoittautunut toimivaksi malliksi EU:n naapurimaiden kanssa tehtävälle energia-alan yhteistyölle, jota voitaisiin mahdollisesti laajentaa koskemaan myös muita maita ja maantieteellisiä alueita.

Alueellinen yhteistyö on olennaisen tärkeää, ja energiayhteisön täysi yhdentyminen yleiseurooppalaisiin energiamarkkinoihin riippuu kunkin sopimuspuolen poliittisesta sitoumuksesta ja kyvystä osallistua energiayhteisön alueellisten markkinoiden muodostamiseen ja saada ne menestymään.

Tässä kertomuksessa esitetyn perusteella komissio aikoo edistää energiayhteisön tavoitteiden saavuttamista seuraavasti:

- Se edistää energiayhteisön toimielinten ja elinten työmenetelmien muuttamista, johon kuuluu myös kertaluonteisten ministeritason kokousten järjestäminen energiayhteisön tavoitteiden saavuttamiseen liittyvistä erityisaiheista.

- Se kannustaa ennakoivasti panemaan säännöt täytäntöön ja valvomaan toisasiallisesti niiden noudattamista.

- Se tukee energia-alan kolmannen sisämarkkinapaketin ja uusiutuvia energialähteitä ja energiatehokkuutta koskevien direktiivien täytäntöönpanoa keinona nopeuttaa energiayhteisön yhdentymistä eurooppalaisiin energian yhtenäismarkkinoihin ja tarkastelee mahdollisuutta ottaa energiayhteisösäännöstöön mukaan lisää unionin säännöstöä, erityisesti edistämään energia-alan muuttumista vähähiilisemmäksi.

- Se edistää asianmukaisia investointeja alueella hyväksymällä yhtenäisen investointistrategian, jossa otetaan huomioon energia-alan erityiset infrastruktuuritarpeet, tarve poistaa hiili energiatarjonnasta, energiasäästöjen vaikutukset ja uusiutuvien energialähteiden kehitysmahdollisuudet.

- Se edistää sosiaalisia kysymyksiä koskevan yhteisymmärryspöytäkirjan täytäntöönpanoa.

[1] Alkuperäinen allekirjoittaja oli Euroopan yhteisö, ja sen seuraaja on nyttemmin Euroopan unioni.

[2] Luettelo käsittää nykyiset sopimuspuolet; tilanteeseen ovat vaikuttaneet Euroopan unionin laajentuminen vuonna 2007 ja organisaation viimeaikainen kehitys.

[3] Neljä foorumia, eli sähkö-, kaasu- ja öljyalojen foorumit sekä sosiaalisiin näkökohtiin painottuva foorumi, muodostuvat kaikkien asianomaisten sidosryhmien, kuten teollisuuden, sääntelyviranomaisten, teollisuuden eturyhmien ja kuluttajien edustajista.

[4] Kertomus on kokonaisuudessaan nähtävillä osoitteessa http://www.energy-community.org/pls/portal/docs/722178.PDF

[5] YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244/99 mukaisesti.

[6] Ks. unionin tuomioistuimen (suuri jaosto) asiassa C-265/08, Federutility and Others vastaan Autorità per l'energia elettrica e il gas, 20. huhtikuuta 2010 antama tuomio (Kok. 2010, s. 00000).Jäljellä olevia puutteita analysoidaan Maailmanpankin kesäkuussa 2010 julkaisemassa raportissa South East Europe Wholesale market opening ,http://www.energy-community.org/pls/portal/docs/594181.PDF

[7] Ks. esimerkiksi Maailmanpankin laatima raportti Lights out? : the outlook for energy in Eastern Europe and the former Soviet Union http://siteresources.worldbank.org/ECAEXT/Resources/258598-1268240913359/Full_report.pdf

[8] Ks. raportti osoitteessa http://go.worldbank.org/ZM7XE8RM10

[9] Status of Energy Efficiency in the Western Balkans, Stocktaking report , nähtävillä osoitteessa http://www.energy-community.org/pls/portal/docs/664179.PDF

[10] Ympäristökriteerien täyttymistä olisi pidettävä strategiassa keskeisen tärkeänä. Alueen nykyinen polttoainetilanne, erityisesti ruskohiilen käyttö voimalaitoksissa ja kiinteiden polttoaineiden (ruskohiili, puu, hiili) käyttö kotitalouksissa, tarkoittaa, ettei ympäristökustannuksia ja sosiaalisia kustannuksia oteta riittävästi huomioon, kuten YK:n kehitysohjelma UNDP dokumentoi jo vuonna 2004(ks. http://www.undp.org/energy/docs/Stuck_in_the_Past.pdf).