[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 13.4.2011

KOM(2011) 168 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE

Ehdotus energiaverodirektiivin tarkistamisesta EU:n energiaverotuksen järkiperäistämiseksi

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE

Ehdotus energiaverodirektiivin tarkistamisesta EU:n energiaverotuksen järkiperäistämiseksi

1. Energia- ja ympäristöverotuksen alalla tarvitaan toimia

Energiaverotuksella avainasema Eurooppa 2020 -strategian toteuttamisessa

Euroopan unioni on asettanut itselleen joukon haastavia ja oikeudellisesti sitovia ilmasto- ja energiatavoitteita, jotka se pyrkii saavuttamaan vuoteen 2020 mennessä. Nämä tavoitteet esitetään Eurooppa 2020 -strategiassa, jossa määritellään Euroopan tulevan vuosikymmenen haasteet talouden ja ympäristön aloilla sekä sosiaalialalla. Strategiassa asetetaan tärkeimmäksi tavoitteeksi kestävä kasvu ja sen myötä resurssitehokkaampi, vihreämpi ja kilpailukykyisempi talous[1].

Maaliskuussa 2008 annettujen Eurooppa-neuvoston päätelmien[2] ja komission vuoden 2011 vuotuisessa kasvuselvityksessä (Annual Growth Survey)[3] esittämien ensisijaisten tavoitteiden mukaisesti EU sitoutuu myös tarkistamaan energiaverotusta sen lähentämiseksi EU:n energia- ja ilmastonmuutostavoitteisiin.

Oikeanlaisia kannustimia tarjoavalla energiaverotuksella näiden tavoitteiden saavuttamista voidaan edistää merkittävällä tavalla. Energiankulutus on suurin kasvihuonekaasupäästöjen aiheuttaja: sen osuus kaikista kasvihuonekaasupäästöistä on 79 prosenttia. Jäsenvaltiot ovat Eurooppa 2020 -strategiassa sitoutuneet asettamaan kansallisia tavoitteita energiatehokkuudelle, mikä edellyttää myös merkittäviä energiasäästöjä.

Finanssi- ja talouskriisi on muuttanut tuntuvalla tavalla toimintaympäristöämme. Se on asettanut valtavia paineita yrityksille ja yhteisöille kaikkialla Euroopassa ja kuormittanut huomattavasti myös julkista taloutta. Kestävän tulevaisuuden rakentaminen ja nopea kriisistä elpyminen edellyttävät joka tapauksessa oikeudellisesti sitovia pitkän aikavälin energia- ja ilmastotavoitteita. Haasteena onkin nyt saavuttaa nämä tavoitteet mahdollisimman kustannustehokkaasti – niin hallitusten, yritysten kuin kansalaistenkin kannalta – ja hyödyttää samaan aikaan taloutta. Nyt tarvitaan poliittisia ratkaisuja, jotka vahvistavat toisiaan ja joilla parannetaan ympäristöä, tuetaan taloutta ja torjutaan samalla sosiaalista ahdinkoa.

Energiaverotuksen uudistamisen keskeiset kysymykset

Komissio esittää tätä taustaa vasten ehdotuksensa direktiivin 2003/96/EY[4], jäljempänä ’energiaverodirektiivin’, uudistamisesta. Uudistuksella pyritään varmistamaan, että jäsenvaltiot pystyvät uudenlaisessa poliittisessa toimintakehyksessä hyödyntämään mahdollisimman hyvin olemassa olevia välineitä. Järkiperäisempi ja tarkemmin kohdistettu energiaverotus ohjaa teknologiasta riippumatta puhtaampaan ja tehokkaampaan energiankulutukseen ja edistää siten ”kestävää kasvua”. Energiaverodirektiivin tarkistuksen tavoitteena on lyhyesti sanottuna

- tasapainottaa eri polttoaineiden välistä hinnoittelua, uusiutuvat energialähteet mukaan luettuina, objektiivisin perustein (energiasisällön ja hiilidioksidipäästöjen perusteella);

- tarjota puitteet hiilidioksidiverotukselle sisämarkkinoilla, ja sitä kautta määritellä sellaisten hiilidioksidipäästöjen hinnat, jotka eivät kuulu EU:n päästökauppajärjestelmään.

Ehdotus ajoittuu myös sopivasti suhteessa verojärjestelmien uudistamista koskeviin keskusteluihin, joita käydään parhaillaan laadittaessa kansallisia strategioita finanssi- ja talouskriisistä selviytymiseksi. Ehdotus ohjaa myös laadullisesti parempaan tapaan tuottaa tuloja Eurooppa 2020 -strategian mukaisesti, ja siinä otetaan huomioon tarve kannustaa asianmukaista talouden elvyttämistä ja työpaikkojen luomista. Ehdotuksen tavoitteena ei sinänsä ole lisätulojen tuominen vaan pikemminkin hinnoittelun tasapainottaminen eri energialähteiden ja eri energiankuluttajien välillä (EU:n päästökauppajärjestelmässä ja sen ulkopuolella).

Jos jäsenvaltiot kuitenkin päättävät panna tarkistetun energiaverodirektiivin täytäntöön tavalla, joka tuottaa lisätuloja, komissio kannustaa niitä käyttämään näitä tuloja tarkoituksenmukaisesti ja oman talousarviotilanteensa mukaisesti. Näitä resursseja voitaisiin käyttää julkisen talouden vakauttamistarpeisiin. Verotuksen painopisteen muuttaminen käyttämällä lisätulot kokonaan tai osittain työhön kohdistuvan verorasitteen keventämiseksi olisi kasvun kannalta suotuisaa ja Eurooppa 2020 -strategian mukaista. Toinen kasvua edistävä vaihtoehto voisi olla lisätulojen käyttäminen kannustamaan vihreää tutkimus- ja kehitystyötä sekä vihreitä investointeja erityisesti pk-yrityksissä. Lisätuloja voitaisiin käyttää myös lieventämään taustalla olevan politiikan vaikutuksia kotitalouksien tuloihin yhteiskunnan heikommassa asemassa oleville ryhmille myönnettävillä hyvityksillä. Tässä yhteydessä paras vaihtoehto olisi kohdistettujen tukien myöntäminen pienituloisille kotitalouksille (energiankulutukseen liittymätön kertakorvaus).

Jäljempänä oleva kaavio osoittaa, miten ympäristö- ja energiaveron osuus (%) kokonaisverotuloista EU-25:ssa on kehittynyt vuosien 1995–2008 aikana. Kummankin veron osuus on tänä aikana pienentynyt noin yhdellä prosentilla, mikä osoittaa, että energiaverotusta ja yleisemmin ympäristöverotusta on varaa tiukentaa.

[pic]

Lähde: Taxation trends in the European Union, vuoden 2010 painos, Eurostat, Euroopan komissio.

Ympäristöverotuksen yhteensovittamista on jatkettava

Vaikka energiaverodirektiivi onkin ympäristöverotuksen suhteen avainasemassa, Eurooppa 2020 -strategian edistämiseksi on mahdollista ja välttämätöntäkin toteuttaa laaja-alaisempia toimia. Erityisesti tarvitaan vilkkaampaa keskustelua sellaisesta verojen käytöstä, jolla edistetään siirtymistä kestävään talouteen. Huomioon olisi otettava myös uusi kehitys (esim. jäsenvaltioiden käyttöön ottamat jäteverot, muovipussiverot ja lentolippuverot). Direktiivin 2008/118/EY 1 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön tällaisia uusia veroja, jos niiden kantaminen ei johda rajamuodollisuuksien käyttöönottoon jäsenvaltioiden välillä. Jäsenvaltioiden olisi myös varmistettava verotuksen syrjimättömyys (SEUT 34–36 ja 110 artikla) sisämarkkinoiden vääristymien estämiseksi. Sisämarkkinoiden moitteeton toiminta edellyttää jäsenvaltioiden keskinäistä tiedonvaihtoa ja koordinointia veroasioissa, jotta voidaan välttää esimerkiksi suoraan kilpailevien ja eri verotusjärjestelmiin kuuluvien tuotteiden verosyrjintä.

Komissio sitoutuu jatkamaan asian käsittelyä ja tukemaan alalla tarvittavaa koordinointia esimerkiksi käymällä keskusteluja jäsenvaltioiden ja muiden sidosryhmien kanssa (esim. veropoliittisessa työryhmässä ja neuvostossa). Tarkasteltaessa asiaa laajemmassa poliittisessa ympäristössä Cancunissa Meksikossa 29.11.–10.12.2010 pidetyn YK:n ilmastonmuutoskonferenssin tulokset muodostavat perustan EU:n omien pyrkimysten tulevalle kehittämiselle.

2. EHDOTUKSEN TAUSTA

Nykyinen energiaverodirektiivi on kestämätön ja tarjoaa vääränlaisia kannustimia

Energiaverodirektiivissä asetetaan vähimmäisverokannat moottoripolttoaineina käytettäville energiatuotteille, lämmityspolttoaineina käytettäville energiatuotteille sekä sähkölle. Vähimmäiskantoja sovelletaan yleensä energiatuotteen kulutettuun määrään. Jäljempänä olevat luvut osoittavat nykyiset vähimmäistasot yleisimmin käytetyille energiatuotteille, ja niissä otetaan huomioon hiilidioksidipäästöt (euroa hiilidioksiditonnilta) sekä energiansisältö (euroa/GJ)[5]:

Moottoripolttoaineet

[pic][pic]

Lämmityspolttoaineet

[pic][pic]

Lähde: omat laskelmat.

Nämä luvut osoittavat selkeästi, että nykyiset vähimmäistasot, jotka perustuvat energiatuotteiden kulutettuun määrään, eivät ilmennä energiatuotteen energiansisältöä (kaaviot 2 ja 4) tai hiilidioksidipäästöjä (kaaviot 1 ja 3), ja johtavat tehottomaan energiankäyttöön ja sisämarkkinoiden vääristymiin. Ne myös luovat kannustimia, jotka ovat ristiriidassa EU:n energia- ja ilmastotavoitteiden kanssa, koska ne mm. kannustavat hiilen käyttöön lämmityspolttoaineena (alhaisempi verokanta kun otetaan huomioon sekä hiilidioksidipäästöt että energiansisältö (GJ)). Moottoripolttoaineiden osalta dieselin alhaisempi verokanta vahvistaa dieselin etuja bensiiniin nähden dieselin korkeamman energiasisällön vuoksi. Nykyiset vähimmäistasot myös syrjivät uusiutuvia energianlähteitä, joita periaatteessa verotetaan niiden tavanomaisten polttoaineiden mukaisesti, jotka ne korvaavat, vaikka niiden energiasisältö on pienempi (ks. kuva 2, joka osoittaa, että E85-polttoainetta verotetaan paljon raskaammin kuin bensiiniä, mikä tarkoittaa, ettei sen alhaisempaa energia-arvoa ja parempaa suorituskykyä hiilidioksidipäästöjen suhteen ei ole otettu huomioon.) Nykyiset vähimmäistasot eivät myöskään tarjoa tasavertaisia toimintaedellytyksiä yritysasiakkaille, koska talouden toimijat voivat käytännössä olla muihin nähden paremmassa asemassa riippuen siitä, mitä energialähdettä ne käyttävät.

Energiaverodirektiivi on saatettava johdonmukaiseksi EU:n muun politiikan kanssa

Energiapoliittisesta näkökulmasta energiaverodirektiivillä ei tarjota kannustimia tai edes hintasignaalia vaihtoehtoisille energiamuodoille, eikä se rohkaise kuluttajia säästämään energiaa. Määrään perustuvassa verotuksessa etanoli on nykyisin kaikkein raskaimmin verotettu energiatuote. Sama koskee lämmitykseen käytettäviä energiamuotoja, joista hiilen verokanta on nykyisin kaikkein alhaisin.

Ympäristön näkökulmasta EU:n päästökauppajärjestelmän ulkopuolisten alojen kuten liikenteen, pienten teollisuuslaitosten, maatalouden ja kotitalouksien osuus hiilidioksidipäästöistä on puolet. Energiaverodirektiivin ja EU:n päästökauppajärjestelmän välisen koordinoinnin puuttuessa riskinä on kaksinkertainen rasitus tai päinvastoin mahdollisuus päästövastuun kiertämiseen. Pahimmassa tapauksessa kyseiset alat eivät myötävaikuta Eurooppa 2020 -strategian ilmasto- ja energiatavoitteiden saavuttamiseen. Myös biopolttoaineiden nykyinen asema estää niiden ympäristöön liittyvien mahdollisuuksien täysimääräisen hyödyntämisen.

Sisämarkkinoiden kannalta jäsenvaltiot eivät nykyään välttämättä verota hiilidioksidipäästöjä niin paljon kuin ne voisivat, koska ne eivät halua asettaa yrityksiään epäedulliseen asemaan tai kannustaa kuluttajia ostamaan polttoainetta alemman verokannan jäsenvaltioista, mikä taas johtaisi tulonmenetyksiin. Jäsenvaltiot ovat alkaneet toteuttaa ympäristöverotuksessa monia erilaisia lähestymistapoja, mikä voi johtaa vääristymiin ja kaksinkertaiseen verotukseen sisämarkkinoilla.

Miksi juuri nyt?

Jäsenvaltiot määrittelevät parhaillaan poliittisia strategioitaan finanssi- ja talouskriisistä selviytymiseksi ja harkitsevat veropolitiikkaansa ja -järjestelmiinsä tehtäviä rakenneuudistuksia. Energiaverodirektiivin tarkistaminen ajoittuukin juuri sopivaan ajankohtaan, sillä direktiivillä voidaan tarjota mahdollisuus saavuttaa samanaikaisesti sekä ympäristöä että taloutta koskevat tavoitteet.

Hyvin suunnitellulla verotuksella voi olla suuri merkitys EU:n energia- ja ilmastonmuutostavoitteiden saavuttamisessa, ja sillä voidaan edistää kestävää kasvua ja sen myötä resurssitehokkaampaa, vihreämpää ja kilpailukykyisempää taloutta. Tämä pätee myös sellaisina aikoina, joina energiahinnat ovat nousussa ja jolloin on erityisen tärkeää uudistaa energiaverotusta siten, että energiankulutuksen vähentämiseen ja ympäristön kannalta suotuisampien energialähteiden käyttöön voidaan tarjota oikeanlaisia kannustimia.

Jäsenvaltiot laativat ja panevat parhaillaan täytäntöön strategioitaan EU:n vuosien 2013–2020 energia- ja ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi. Tämän ehdotuksen tavoitteena on antaa selkeä vastaus siihen, mikä voi olla verotuksen merkitys tässä yhteydessä. Tarkistetulla energiaverodirektiivillä pyritään myös täydentämään EU:n päästökauppajärjestelmän kolmannen vaiheen (2013–2020) toimia, ja ehdotus onkin siksi annettava kiireellisesti, jotta neuvostolla on riittävästi aikaa sen hyväksymiseen.

On myös tärkeää ja ajankohtaista laatia sääntelykehys hiilidioksidiverotukselle sisämarkkinoilla. Jäsenvaltiot ovat alkaneet ottaa käyttöön omia hiilidioksidiverojaan, ja käytänteet voivat olla erilaisia. Kansallisten toimintaperiaatteiden kirjavuus saattaisi vaikeuttaa useissa eri jäsenvaltioissa toimivien yritysten toimintaa ja aiheuttaa kilpailun vääristymiä EU:ssa. On aiheellista esittää EU:n tasolla sovellettava lähestymistapa nyt, kun monet jäsenvaltiot vasta valmistelevat alaa koskevaa kansallista lainsäädäntöä, jotta voidaan välttää kansalliseen lainsäädäntöön myöhemmin tehtävät työläät mukautukset.

Kaikki nämä syyt puoltavat energiaverodirektiivin kiireellistä tarkistamista komission ehdotuksen mukaisesti.

3. Ehdotuksen pääkohdat

Energiaverodirektiivin tarkistamista koskevassa ehdotuksessa järkiperäistetään nykyiset energiaverot, ja siinä otetaan käyttöön puitesäännöt hiilidioksidiverotuksesta sisämarkkinoilla , jotta hiilidioksidiverolla voidaan tehokkaasti myötävaikuttaa EU:n päästökauppajärjestelmään.

Ehdotuksessa jaetaan energiatuotteiden vähimmäisverokanta kahteen osioon:

- hiilidioksidiperusteinen verotus, joka perustuu energiatuotteen hiilidioksidipäästöihin , ja jonka tasoksi vahvistetaan 20 euroa hiilidioksiditonnilta. Hiilidioksidiperusteinen vero olisi nolla kaikille biopolttoaineille, joka täyttävät direktiivin 2009/28/EY 17 artiklassa vahvistetut kestävyysperusteet. Tällaisella verotuksella tarjotaan teknologiasta riippumatonta etua kaikille vähähiilisille energialähteille. Hiilidioksidiperusteisen vero-osion käyttöönotolla edistetään myös energiaverodirektiivin yhdenmukaistamista EU:n päästökauppajärjestelmään. Verotusta sovelletaan kaikkiin päästöjen aiheuttajiin, myös niihin, jotka eivät kuulu EU:n päästökauppajärjestelmään, sekä jo nykyisin verotettaviin aiheuttajiin ja EU:n päästökauppajärjestelmän ulkopuolelle jätettyihin pieniin laitoksiin, vaikka ne käyttäisivät energiaa muuhun tarkoitukseen kuin lämmitykseen. Samalla EU:n päästökauppajärjestelmään kuuluvat päästöjen aiheuttajat vapautetaan hiilidioksidiperusteisesta vero-osiosta päästökauppajärjestelmän tosiasiallisesta soveltamisalasta riippumatta.

- Yleinen energiankulutusverotus, joka perustuu gigajouleina mitattuun energiasisältöön energiatuotteesta riippumatta ja kannustaa näin säästämään energiaa. Vero ilmentää tuotteen tuottamaa tosiasiallista energiaa, ja energiatehokas kuluttaminen palkitaan automaattisesti. Moottoripolttoöljyjen osalta verotuksen vähimmäistasoksi vahvistetaan 9,6 euroa/GJ, mikä vastaa nykyistä bensiiniin sovellettavaa vähimmäiskantaa, josta vähennetään vastaava hiilidioksidiosuus. Lämmityspolttoaineiden osalta nykyistä sähkön vähimmäistasoa 0,15 euroa/GJ (noin 0,5 euroa/MWh) sovelletaan kaikkiin lämmitykseen käytettäviin energiatuotteisiin, kunkin tuotteen energiasisältö huomioon ottaen. Energiaverotuksen soveltamisala pysyy ennallaan, ja se kattaa lämmitys- ja moottoripolttoaineet sekä sähkön kulutuksen vastaavissa tarkoituksissa.

Kannustavan vaikutuksen varmistamiseksi vähimmäisverotasojen todellinen arvo olisi säilytettävä ennallaan. Yleisen energiankulutusverotuksen vähimmäisverokantoja olisi säännöllisin väliajoin mukautettava niiden todellisen arvon huomioon ottamiseksi, jotta verokantojen nykyinen yhdenmukaistamistaso säilyy. Koska hiilidioksidiperusteinen verotus täydentää direktiivin 2003/87/EY täytäntöönpanoa, hiilidioksidin vähimmäisveroasteen olisi seurattava hiilidioksidin päästöoikeuksien markkinahintojen kehitystä. Komissio katsookin tarpeelliseksi ottaa käyttöön menetelmä tällaisen mukauttamisen laskemiseksi automaattisesti. Tällaisen menetelmän kehittämisen olisi kuitenkin perustuttava EU:n päästökauppajärjestelmän kolmannen vaiheen uusien järjestelyjen mukaisten päästöoikeusmarkkinoiden toiminnasta saatuun puolueettomaan näyttöön. Tätä näkökohtaa ei siksi voida tarkastella tämän ehdotuksen esittämisen ajankohtana, vaan sitä käsitellään vuonna 2015 toteutettavan ensimmäisen uudelleentarkastelun yhteydessä, jolloin komissio aikoo ehdottaa automaattista mukauttamista koskevan menetelmän käyttöön ottamista mahdollisimman pian uudelleentarkastelun jälkeen.

Vaikutuksiltaan vääristävät tuet poistetaan…

Energiaverodirektiivin tarkistamista koskevassa ehdotuksessa poistetaan energiaverotuksen nykyiset tuet ja epäjohdonmukaisuudet. Tällä vähennetään uusiutuviin energiamuotoihin kohdistuvaa verorasitusta ja tasapainotetaan eri fossiilisten polttoaineiden välistä hinnoittelua objektiivisin perustein (energiasisällön ja hiilidioksidipäästöjen perusteella). Sellaisia energialähteitä, joista aiheutuu runsaasti hiilidioksidipäästöjä tai joiden energiasisältö on suuri, verotetaan näin ollen raskaammin fyysistä tilavuusyksikköä kohden. Tällä kannustetaan käyttämään vähäpäästöisempiä energialähteitä ja palkitaan energiatehokkuutta EU:n ilmasto- ja energiapolitiikan mukaisesti ja sen toimia edistäen. Energiatuotteille, joiden energiasisältö on suuri (kuten diesel, nestekaasu ja paineistettu maakaasu), on edelleen kysyntää, mutta nämä tuotteet kilpailevat vastedes tasapuolisemmin ilman verotuksesta saatavia lisätukia. Ehdotuksessa käyttöön otetut muutokset ovat täysin yhdenmukaisia Europa 2020 -strategian ja niiden sitoumusten kanssa, joita EU:n jäsenvaltiot ovat jo tehneet. Muutosten myötä yksityisen ja ammattiliikenteen välillä ei enää sovelleta eri verokantoja. Näin varmistetaan, ettei liikenne – joka on nopeimmin kasvava päästöjen aiheuttaja – jää päästövähennyspyrkimysten ulkopuolelle.

… unohtamatta kuitenkaan laajempaa näkökulmaa…

EU:n ulkopuolisen kilpailun huomioon ottamiseksi ehdotuksessa pyritään varmistamaan, ettei hiilidioksidiverotus aja yrityksiä pois Euroopasta – päästöjen pysyessä ennallaan tai jopa lisääntyessä – (”hiilivuoto”), soveltamalla EU:n päästöoikeuskaupan mukaista lähestymistapaa, jossa päästöoikeudet jaetaan maksuttomasti aloille, jotka ovat erityisen alttiita hiilivuotoriskille. Hiilidioksidiverotuksen piiriin kuuluville pienille teollisuuslaitoksille myönnetään kertasuoritteinen verohyvitys, joka lasketaan polttoaineen viitearvon perusteella. Tällä tavoin veron ympäristövaikutus säilyy, mutta yritykset saavat samalla hyvityksiä. Hiilivuotoriski saattaa koskea myös muita talouden sektoreita tai alasektoreita. Komissio laatii parhaillaan selvitystä, jossa tarkastellaan maatalousalan hiilivuotoriskiä. Sen perusteella komissio toteuttaa tarvittavat jatkotoimet varmistaakseen, että tarkistetussa energiaverodirektiivissä sovelletaan kaikkiin hiilivuodolle alttiisiin aloihin samaa kohtelua joko siten, että selvityksen päätelmät otetaan huomioon neuvostossa parhaillaan käytävissä energiaverodirektiivin tarkistamista koskevissa keskusteluissa, tai, jos selvitys ei valmistu ennen ehdotuksen hyväksymistä, sen perusteella laaditaan erillinen lainsäädäntöaloite.

Tarkasteltaessa Eurooppa 2020 -strategian päästövähennyssitoumusten rakennetta sekä jäsenvaltioiden välisen yhteisvastuullisuuden periaatetta, komissio ehdottaa siirtymäaikojen myöntämistä hiilidioksidiverotuksen asteittaiselle käyttöönottamiselle muihin tarkoituksiin kuin moottoripolttoainekäyttöön sellaisissa jäsenvaltioissa, joissa kyseiset sitoumukset on helpompi täyttää (Bulgaria, Tšekki, Viro, Latvia, Liettua, Unkari, Puola, Romania ja Slovakia).

… ja erityistilanteiden edellyttämiä tarpeenmukaisia ratkaisuja….

Komissio kiinnitti ehdotusta laatiessaan erityistä huomiota siihen, ettei ehdotus johtaisi äkillisiin hintatason muutoksiin, joista saattaisi aiheutua kestämättömiä tilanteita tai ahdinkoa.

Ottaen huomioon, että kotitalouslämmitystä koskevan verotuksen eroavuudet ovat sisämarkkinoiden asianmukaisen toiminnan kannalta vähemmän merkityksellisiä ja että lämmityskustannukset saattavat joissakin jäsenvaltioissa olla merkittävä elinoloihin liittyvä ongelma, komissio ehdottaa, että jäsenvaltioille jätetään edelleen mahdollisuus soveltaa verovapautuksia tai veronalennuksia paitsi energiatuotteille ja sähkölle myös kaikille muille lämmityspolttoaineille.

Runsaasti hiilidioksidipäästöjä tuottavia energialähteitä (kuten hiili) verotetaan tarkistetussa järjestelmässä raskaammin. Muutoksella varmistetaan, että kaikkia energiankuluttajia niin EU:n päästökauppajärjestelmässä kuin sen ulkopuolellakin kannustetaan siirtymään puhtaampiin energialähteisiin. Samalla ehdotuksessa otetaan käyttöön sääntö, jonka mukaan hiilidioksidipäästöjen ulkoiset kustannukset otetaan huomioon vain kerran. Tällöin suora hintavaikutus hiilen käyttäjien kannalta jäisi rajalliseksi, koska hiiltä käytetään laajalti raskaassa teollisuudessa ja sähkövoiman tuotannossa, jotka jo kuuluvat EU:n päästökauppajärjestelmään. Ehdotuksessa jätetään jäsenvaltioiden päätettäväksi, haluavatko ne lieventää kotitalouksiin kohdistuvia vaikutuksia tai välttää ne kokonaan.

Dieselin osalta otetaan asteittain käyttöön bensiiniin nähden korkeammat vähimmäisverokannat litraa kohden, koska dieselin energiasisältö on suurempi, ja siitä myös aiheutuu enemmän hiilidioksidipäästöjä litraa kohden kuin bensiinistä. Uudessakin järjestelmässä diesel säilyttää etunsa käytettäessä perusteena välimatkaa, mutta dieselin tuen lakkauttaminen kannustaa bensiinimoottorin energiatehokkuuden parantamiseen ja myös luo markkinoita vähäpäästöisemmille ja vaihtoehtoisille energialähteille, joiden osuuden oletetaan kasvavan polttoainemarkkinoilla seuraavan vuosikymmenen aikana. Bensiinin ja dieselin verotuksen painotuksen muuttaminen vakauttaa myös kysyntää ja tarjontaa Euroopan polttoainemarkkinoilla, joilla dieselin tuontitarve on kasvussa. Kun otetaan huomioon, että Euroopan autonvalmistajat ovat investoineet voimakkaasti dieselteknologiaan ja että vaihtoehtoisilla polttoaineilla käyviä ajoneuvoja ja voimansiirtolaitteita on saatavilla rajoitetusti, moottoripolttoaineiden verotuksen yhdenmukaistaminen otetaan käyttöön asteittain kolmessa vaiheessa vuosina 2013–2023. Dieselin uusi verokohtelu otetaan asteittain käyttöön, jotta ammattiliikenteen ala ehtii sopeutua tilanteeseen.

Alhaisempia vähimmäiskantoja sovelletaan maataloudessa, vesiviljelyssä ja puutarhataloudessa käytettävään moottoripolttoaineeseen, ja tämä pysyy ennallaan tarkistetussa energiaverodirektiivissäkin. Energiaverodirektiivin tarkistaminen vaikuttaa jäsenvaltioiden nykyiseen mahdollisuuteen myöntää kyseisille aloille täysi vapautus moottoripolttoaineen ja lämmityspolttoaineen sekä sähkön verosta. Tarkistuksen myötä nämä alat tulevat sekä hiilidioksidiperusteisen osuuden että yleisen energiankulutusveron alaisiksi. Energiankulutusverosta vapauttaminen pysyy mahdollisena, mutta sitä ei myönnetä ilman vastasuorituksia kuten nykyisessä tilanteessa, vaan se edellyttää energiatehokkuuden parantamista. Jäsenvaltiot pystyvät siis edelleen myöntämään suotuisamman kohtelun alkutuotannon aloille, mutta niiden täytyy samalla yhdenmukaistaa verotusta aloilla, joilla käytäntö on tässä suhteessa hyvin kirjava.

4. Ehdotuksen vaikutukset

Komission yksiköt ovat toteuttaneet vaikutustenarvioinnin, jossa tarkasteltiin energiaverodirektiivin tarkistamiseksi esitettyjen eri vaihtoehtojen vaikutuksia. Tämän tiedonannon ja energiaverodirektiivin tarkistusehdotuksen yhteydessä julkaistavan vaikutustenarvioinnin perusteella voidaan tehdä joitakin merkittäviä päätelmiä.

Energiaverodirektiivin tarkistuksella voidaan saavuttaa kaksoishyötyä, ja sillä on joka tapauksessa suotuisia vaikutuksia …

Tarkistetussa energiaverodirektiivissä tasapainotetaan fossiilisten ja muiden kuin fossiilisten energialähteiden välistä hinnoittelua, jossakin määrin myös mainitun direktiivin kattamien ja sen ulkopuolelle jäävien alojen välillä. Jäsenvaltiot siis päättävät miten mahdolliset lisätulot käytetään, mutta vaikutustenarviointiin sisältyvässä mallinnuksessa tulot oletetaan käytettävän työhön kohdistuvan verorasituksen keventämiseksi. Tämä oletus heijastaakin niiden jäsenvaltioiden käytänteitä, jotka ovat toteuttaneet energiaverotuksen uudistuksia, ja noudattaa energiaverodirektiivin yleistä linjaa[6], jonka tavoitteena on edistää verotuksen neutraaliusperiaatetta verotusjärjestelmien uudistamisen keinona niin ympäristönsuojelun kuin työllisyydenkin eduksi. Mallinnus vahvisti, että energiaverodirektiivin tarkistamisen myötä energiaverotuksella edistettäisiin kaikissa olosuhteissa Eurooppa 2020 -tavoitteiden saavuttamista ja saataisiin samalla aikaan tuntuvia taloudellisia hyötyjä. Siinäkin tapauksessa, että verotuloja ei ”kierrätettäisi” alentamalla työhön kohdistuvaa veroa, niillä voitaisiin helpottaa julkisen talouden vakauttamista tilanteessa, jossa kriisin aiheuttamat budjettitarpeet ovat suuret.

Ehdotuksella parannetaan eurooppalaisten yritysten toimintaedellytyksiä . Uudet vähimmäistasot toimivat todellisina vertailuarvoina sisämarkkinoilla, sillä ne osoittavat kunkin energialähteen objektiivisen arvon, ja niillä taataan kaikille energiankuluttajille sama kohtelu käytetyistä energiatuotteista riippumatta.

…. mutta sen täsmälliset vaikutukset riippuvat jäsenvaltioiden tekemistä valinnoista

Energiaverodirektiivin tarkistamisen täsmälliset vaikutukset ovat pitkälti riippuvaisia olemassa olevista kansallisista verokannoista sekä jäsenvaltioiden toissijaisuusperiaatteen mukaisesti tekemistä valinnoista erityisesti veron hiilidioksidi- ja energiakomponentin välisen tasapainon ja sovellettavien verokantojen osalta. Ehdotuksen vaikutukset riippuvat myös siitä, missä määrin jäsenvaltiot haluavat käyttää siirtymäaikoja ja muita ehdotukseen sisältyviä vaihtoehtoja 3 jaksossa kuvattujen taustatekijöiden ja erityistilanteiden huomioon ottamiseksi. Lämmityspolttoaineiden osalta voidaan todennäköisten vaikutusten kartoittamiseksi esittää seuraavat kaksi skenaariota:

- Maksimalistinen skenaario 1: Jäsenvaltiot päättävät ottaa käyttöön hiilidioksidiperusteisen verotuksen ehdotetun tasoisena eli vähintään 20 euroa hiilidioksiditonnilta sovellettavien kansallisten verokantojen lisäksi. Niiden nykyisistä verokannoista tulisi tällöin yleisen energiakulutusverotuksen kantoja.

- Skenaario 2: Jäsenvaltiot tarkistavat verokantojaan vain, jos se on EU:n vähimmäiskantojen noudattamiseksi tarpeen, ja vahvistavat hiilidioksidiperusteiseksi veroksi 20 euroa hiilidioksiditonnilta. Tämä tarkoittaisi, että jäsenvaltiot jakavat nykyiset kantansa hiilidioksidiperusteiseen osaan, joka olisi 20 euroa tonnilta, ja yleiseen energiankulutusverotusosaan.

Jäljempänä olevassa taulukossa esitetään näiden skenaarioiden kokonaisvaikutus EU 27:ssa olettaen, että tulot kierrätetään pienentämällä työhön kohdistuvaa verorasitetta. Laskelmat perustuvat ehdotukseen liitettyyn vaikutustenarviointiin.

Tarkistetun energiaverodirektiivin lämmityspolttoainetta koskevista muutoksista aiheutuvat vaikutukset (EU 27)

Talousarviovaikutukset (muutos vuosiverotuloissa) | Ympäristövaikutukset (CO2 -päästöjen vähentyminen Euroopan päästökauppajärjestelmän ulkopuolisilla aloilla vuoteen 2020 mennessä) | Sosiaaliset vaikutukset (muutos kotitalouksien reaalituloissa vuoteen 2020 mennessä, %) |

Skenaario 1 | +39,6 miljardia euroa | -4 % | +0,29 % |

Skenaario 2 | +20 miljardia euroa | -0,84 % | +0,08 % |

Lähde: Vaikutustenarviointi – Oheisasiakirja ehdotukseen neuvoston direktiiviksi direktiivin 2003/96/EY muuttamisesta – 5.2, 5.3 ja 5.4 luku (Skenaario 1); E3ME –mallinnus, Cambridge economics (Skenaario 2).

Näitä lukuja on arvioitava Europa 2020 -strategian kokonaistavoitteisiin nähden.

Vaikutus hiilidioksidipäästöihin on huomattava, mahdollisesti jopa 2 % EU:n kokonaispäästöistä tai noin 4 % päästöistä EU:n päästökauppajärjestelmän ulkopuolella. Absoluuttisina lukuina tämä vähennys on 92 miljoonaa hiilidioksiditonnia, ja sen osuus EU:n päästökauppajärjestelmän ulkopuolella tarvittavasta kasvihuonekaasujen vähentämispyrkimyksestä on yli kolmasosa (noin 37 %) .

Vastaavasti energiaverodirektiivin uudistamisesta syntyvien uusien työpaikkojen lukumäärä kasvaisi ajan myötä ja saattaisi kunnianhimoisimman vaihtoehdon mukaisesti olla jopa 1 miljoona vuonna 2030[7]. Tämän toimintavaihtoehdon mukaan talouden odotetaan kasvavan 0,27 % suhteessa BKT:hen. Myönteinen vaikutus työllisyyteen perustuu mallinnusoletukseen, jossa energiaverotuksesta saatavat lisätulot käytettäisiin työntekijöiden sosiaaliturvamaksujen alentamiseen.

… ja viiden vuoden jälkeen suoritettavan kokonaiskatsauksen perusteella laaditaan perusteellinen jälkiarviointi

Vaikka nykyinen ehdotus perustuukin laajaan vaikutustenarviointiin ja toimintalinjojen analysointiin, on otettava huomioon, että taloudelliset olosuhteet, ympäristönäkökohdat ja teknologiset puitteet saattavat tulevaisuudessa kuitenkin muuttua. Komissio katsoo sen vuoksi aiheelliseksi tarkastella muutetun energiaverodirektiivin vaikutuksia viiden vuoden jälkeen (sen hyväksymisestä), jotta voitaisiin paremmin arvioida uuden verorakenteen vaikutuksia ehdotetun tarkistuksen tavoitteisiin nähden. Se aikoo näin ollen esittää kertomuksen neuvostolle ja liittää siihen tarvittaessa sääntöjen muuttamista koskevia ehdotuksia. Tämä koskee erityisesti 1) hiilidioksidiveron vähimmäistason mukauttamista päästöoikeuksien markkinahinnan kehittymiseen EU:ssa, siten, että hiilidioksidin päästöoikeuksien hinta ja hiilidioksidiverotuksen vähimmäistaso sidotaan automaattisesti toisiinsa; 2) kansallisten järjestelmien mukauttamista, kun kyseessä ovat verovapautukset ja verohelpotukset, jotka koskevat kotitalouksia, lento- ja meriliikenteessä käytettävää polttoainetta kansainvälisten neuvottelujen tulokset huomioon ottaen, maasähköä, joka johdetaan suoraan satamassa ankkuripaikalla oleviin aluksiin, vaihtoehtoisia polttoaineita sekä hiilidioksidin talteenottoa ja varastointia; sekä 3) liikenteessä käytetyn sähkön verotusta.

5. Päätelmä

Komission ehdottamassa tarkistetussa energiaverodirektiivissä tehostetaan ja johdonmukaistetaan nykyistä energiaverojärjestelmää. Direktiivillä parannetaan sisämarkkinoiden toimintaa tarjoamalla tasavertaiset toimintaedellytykset yrityksille, joita kohdellaan samalla tavalla riippumatta siitä, kuluttavatko ne öljyä, maakaasua, hiiltä vaiko biomassaa. Uudistuksella on ennen kaikkea merkittäviä ohjaavia vaikutuksia ympäristön alalla, ja sillä edistetään näin Eurooppa 2020 -strategian tavoitteiden saavuttamista. Pidemmällä aikavälillä tällainen EU:n uusi toimintakehys kannustaa jäsenvaltioita toteuttamaan aiempaa kunnianhimoisempaa kansallista politiikkaa niin ympäristötavoitteiden saavuttamisen kuin verotukseenkin liittyvien tarpeiden vuoksi. Ehdotuksella voidaan näin ollen saada aikaan tehokkuushyötyjä, jotka ovat täytäntöönpanon yhteydessä syntyneitä vaikutuksia tai hyötyjä huomattavasti suurempia. Jäsenvaltiot voivat tarkistetun direktiivin avulla saavuttaa Eurooppa 2020 -sitoumuksensa kustannustehokkaalla tavalla, ja direktiivi tarjoaa oikeusvarmuuden niille veropolitiikan ja -järjestelmien rakenneuudistuksille, joita jäsenvaltiot toteuttavat finanssi- ja talouskriisistä selviytymiseksi. Uudella toimintakehyksellä edistetään samaan aikaan kestävää talouskasvua ja työpaikkojen luomista. Lyhyesti sanottuna järkevämpi energiaverotus hyödyttää sekä ympäristöä että taloutta.

[1] Komission tiedonanto: Eurooppa 2020 - Älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategia, KOM(2010) 2020, 3.3.2010.

[2] 13.–14.3.2008 kokoontunut Eurooppa-neuvosto, Puheenjohtajan päätelmät (7652/1/08 rev.1, 20/05/2008).

[3] Annual Growth Survey (KOM(2011) 11).

[4] Neuvoston direktiivi 2003/96/EY, annettu 27 päivänä lokakuuta 2003, energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta (EUVL L 283, 31.10.2003, s. 51).

[5] Lähde: Nykyisen energiaverodirektiivin perusteella tehdyt laskelmat (liite I, taulukko A), direktiivi 2006/32/EY (tuotteiden energiansisältö), komission päätös 2007/589/EY (CO2 -päästökertoimet. E85 on energiatuote, joka sisältää 85 % etanolia ja 15 % bensiiniä).

[6] Ks. direktiivin 2003/96/EY johdanto-osan 11 kappale.

[7] Viittauksia ja lisäselvityksiä esitetään komission yksiköiden vaikutustenarvioinnissa.