FI Euroopan unionin virallinen lehti C 168/74

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi direktiivin 97/67/EY muuttamisesta siltä osin kuin se koskee yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden täysimääräistä toteuttamista”

KOM(2006) 594 lopullinen — 2006/0196 COD

(2007/C 168/16)

Neuvosto päätti 1. joulukuuta 2006 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 47 artiklan 2 kohdan sekä 55 ja 95 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellämainitusta aiheesta

Asian valmistelusta vastannut ”liikenne, energia, perusrakenteet, tietoyhteiskunta” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 22. maaliskuuta 2007. Esittelijä oli Raymond Hencks.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 25.–26. huhtikuuta 2007 pitämässään 435. täysistunnossa (huhtikuun 26. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 131 ääntä puolesta ja 26 vastaan 8:n pidättyessä äänestämästä.

1. Suositukset

1.1 Lausunnon kohteena olevan, komission ehdottaman direktiivin tarkoituksena on siirtyminen 1. tammikuuta 2009 postipalvelujen markkinoiden avaamisen viimeiseen vaiheeseen, samalla kun yleispalvelut säilytetään pääpiirteissään nykyisellään unionin kaikissa jäsenvaltioissa mutta yksinoikeudet niiden rahoittamiseksi poistetaan (varatut palvelut).

1.2 Suurin ongelma tämän viimeisen vaiheen järjestämisessä on ratkaista, miten asiassa tulee edetä, jotta voidaan ylläpitää tehokas ja kilpailukykyinen postiala, joka tarjoaa Euroopassa jatkossakin korkealaatuisia, yksityishenkilöille ja yrityksille kohtuuhintaisia yleispalveluja ottaen huomioon talouden kilpailukyky, kansalaisten tarpeet heidän maantieteellisestä sijainnistaan ja taloudellisesta tai muusta tilanteestaan riippumatta, työllisyys sekä kestävä kehitys.

1.3 ETSK katsoo, että komission hankkeensa tueksi tarjoamat ratkaisut eivät takaa riittävällä varmuudella yleispalvelun kestävää rahoitusta kaikissa jäsenvaltioissa eikä etenkään maissa, joissa on vaikeat maantieteelliset ja väestölliset olosuhteet. Sen vuoksi ei ole nykyisellään toivottavaa kumota rahoitusmekanismia, jossa hyödynnetään varattuja palveluja, sillä ne ovat osoittaneet tehokkuutensa ja oikeudenmukaisuutensa monissa jäsenvaltioissa.

1.4 ETSK ei kannata sitä, että yleispalvelun jäännöskustannukset katetaan ottamalla käyttöön palvelun käyttäjiltä perittävä maksu, korottamalla hintoja taikka rahoittamalla toimintaa julkisen tuen avulla, kun nykyiseen yleispalveluun ei sinänsä sisälly erityisiä käyttäjiltä tai veronmaksajilta perittäviä maksuja.

1.5 ETSK ei ole tässä vaiheessa vakuuttunut ”osallistu tai maksa” -järjestelmän toimivuudesta. Järjestelmässä jokainen toimija olisi velvollinen noudattamaan yleispalveluvelvoitetta, josta se voisi vapautua osallistumalla yleispalvelun rahoittamiseen. Komitea suhtautuu varauksellisesti myös korvausrahastoihin.

1.6 Komission tulee täsmentää, minkälaisissa toimintapuitteissa postipalvelujen vapauttamista kilpailulle voidaan jatkaa. Tämä on ennakkoehto yleispalvelun rahoittamiselle välttämättömien varattujen palvelujen poistamiselle.

1.7 Kun otetaan huomioon kaikki postimarkkinoiden täydelliseen vapauttamiseen liittyvät epävarmuustekijät ja riskit, 1. päivälle tammikuuta 2009 asetettu tavoitepäivämäärä vaikuttaa epärealistiselta, etenkin, koska unioniin vuonna 2004 ja sen jälkeen liittyneissä jäsenvaltioissa jo toimivilla postialan toimijoilla ei olisi riittävästi aikaa sopeutua uusiin olosuhteisiin.

1.8 ETSK esittää seuraavaa: — Nykyisen direktiivin voimassaoloa jatketaan. — Tavoitteeksi asetetaan postialan markkinoiden täydellinen vapauttaminen 1. tammikuuta 2012 mennessä edellyttäen, että siihen mennessä on löydetty yhteistyössä kaikkien sidosryhmien kanssa uskottavia rahoitusvaihtoehtoja, jotka merkitsevät parannusta varattuihin palveluihin nähden. — Sokeille tai heikkonäköisille tai heitä edustaville järjestöille lähetettyjen tai osoitettujen erityisten postilähetysten maksuttomuus sisällytetään yleispalveluun.

2. Johdanto

2.1 Postipalveluilla on huomattava sosioekonominen merkitys taloudelliselle, sosiaaliselle ja alueelliselle yhteenkuuluvuudelle sekä Lissabonin strategian toteuttamiselle. Niillä on välitön myötävaikutus yksilöiden sosiaalisiin suhteisiin ja perusoikeuksiin, väestöjen ja alueiden verkottumiseen ja solidaarisuuteen, Euroopan talouden kilpailukykyyn sekä kestävään kehitykseen.

2.2 Komission arvioiden mukaan EU:n postipalvelut käsittelevät vuosittain 135 miljardia lähetystä, mikä vastaa noin 88 miljardin euron liikevaihtoa eli noin yhtä prosenttia yhteisön bruttokansantuotteesta. Kaksi kolmannesta kyseisestä liikevaihdosta syntyy postipalveluista ja loput pakettien lähetyspalveluista, pikalähetyspalveluista sekä liitännäispalveluista.

2.3 Yleiset postipalvelut, jotka takaavat kaikille kansalaisille heidän maantieteellisestä, taloudellisesta tai muusta tilanteestaan riippumatta laadukkaat, luotettavat ja kohtuuhintaiset postipalvelut, ovat olennainen osa eurooppalaista sosiaalimallia ja Lissabonin strategiaa. Korkealaatuiset yleispalvelut ovat välttämättömyys sekä kansalaisille että talouden toimijoille, jotka ovat postipalvelujen pääasiallisia käyttäjiä ja joille on tärkeää, että kaikki kirjeet ja paketit jaetaan jokaiselle vastaanottajalle riippumatta vastaanottajan ominaispiirteistä tai sijainnista.

2.4 Postialan uudistukset, tekniikan kehitys ja automaation lisääntyminen ovat parantaneet huomattavasti laatua, lisänneet tehokkuutta ja parantaneet asiakkaiden tarpeiden huomioon ottamista.

2.5 Nämä kehityssuuntaukset ovat vastakkaisia niille pessimistisille ennusteille, joiden mukaan postipalvelut ovat jatkuvasti taantuva markkina, ja ne osoittavat sen kasvupotentiaalin, jonka alan toimijat näkevät uusien palvelujen, kuten postimyynnin, sähköisen kaupan ja yhdistelmäpalvelujen, kehityksessä.

2.6 Toisin kuin muilla verkkotoimialoilla, postialan ammatteihin sisältyy erityisesti jakelussa vielä huomattavasti manuaalista työtä ja suoria asiakaskontakteja. Postiala onkin merkittävä työllistäjä. Arvioiden mukaan yli viisi miljoonaa unionin työpaikkaa riippuu suoraan postialasta tai on siihen läheisesti kytköksissä. Työvoima, joka lasketaan yleensä kiinteisiin kustannuksiin ja joka muodostaa valtaosan (noin 80 prosenttia) kokonaiskustannuksista, on erityisen alttiina markkinoiden vapauttamiseen ja kilpailukyvyn vahvistamiseen liittyvien mahdollisten järkeistämistoimien vaikutuksille.

2.7 ETSK huomauttaa lopuksi, että säännöllisesti toteutettavissa Eurobarometri-tutkimuksissa on tullut esiin, että selvä enemmistö postipalvelujen käyttäjistä on yleisesti ottaen tyytyväisiä palvelujen laatuun.

3. Taustaa

3.1 Vihreä kirja postipalvelujen yhtenäismarkkinoiden kehittämisestä julkaistiin 11. kesäkuuta 1992 ja tiedonanto yhteisön postipalvelujen kehittämisen yleislinjoista 2. kesäkuuta 1993. Lähes kymmenen vuotta sitten annettiin ns. postidirektiivi eli direktiivi 97/67/EY, joka käynnisti postialan vaiheittaisen, hallitun vapauttamisen.

3.2 Postidirektiivissä, jonka voimassaolo päättyy 31.12.2008, säädetään postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä koskevista yhteisistä säännöistä, jotka koskevat — yleispalveluja — varattuja palveluja (yksinoikeutta) — yleispalvelun tarjoamisen hinnoitteluperiaatteita ja sitä koskevan laskennan avoimuutta — laatustandardeja — teknisten standardien yhdenmukaistamista — riippumattomien kansallisten sääntelyviranomaisten perustamista.

3.3 Yleispalvelu

3.3.1 Postidirektiivin mukaan jäsenvaltioilla on velvollisuus taata kaikille käyttäjille kohtuuhintainen yleispalvelu, johon sisältyy jokaisena työpäivänä ja vähintään viitenä päivänä viikossa jäsenvaltion kaikilla alueilla vähintään seuraavat palvelut: — enintään kahden kilogramman painoisten postilähetysten ja enintään kymmenen kilogramman painoisten postipakettien keräily, lajittelu, kuljetus ja jakelu — kirjattuja ja vakuutettuja lähetyksiä koskevat palvelut — ”vaivaton pääsy postiverkkoon” jäsenvaltion koko alueella.

3.3.2 Yhteisön säännöt takaavat niin ollen Euroopan unionin kaikille asukkaille todellisen viestintäpalvelun heidän asuinalueensa maantieteellisistä ja väestöolosuhteista riippumatta.

3.3.3 Yleispalvelun, siten kuin se määritellään edellä ja johon kuuluvat sekä kotimaan- että ulkomaanpalvelut, tulee täyttää tietyt laatustandardit, jotka koskevat erityisesti kuljetusaikoja ja jäsenvaltioiden (kotimaanpalvelut) sekä parlamentin ja neuvoston (ulkomaanpalvelut) määrittämien palvelujen säännöllisyyttä ja luotettavuutta.

3.4 Varatut palvelut

3.4.1 Jos jäsenvaltio toteaa, että yleispalveluvelvoitteet ovat yleispalvelun tarjoajalle kohtuuton taloudellinen rasite, se voi varata kyseiselle palvelun tarjoajalle kirjelähetysten, ja siinä määrin kuin yleispalvelun ylläpitämiseksi on tarpeen, ulkomaanpostin ja suoramainontapostin keräilyn, lajittelun, kuljetuksen ja jakelun, silloin kun — lähetyksen paino on enintään 50 grammaa (tai hinta on vähemmän kuin kaksi ja puoli kertaa alimpaan painoluokkaan kuuluvan, nopeimman vakioluokan kirjelähetyksen normaali hinta).

4. Komission ehdotus direktiiviksi

4.1 Ennakoivassa tutkimuksessa, jonka komissio on teettänyt kansainvälisellä konsulttiyrityksellä (1), todetaan, että postipalvelujen sisämarkkinoiden toteuttaminen kaikissa jäsenvaltioissa vuonna 2009 ei vaaranna yleispalvelun korkeaa laatua. Tutkimuksessa täsmennetään kuitenkin, että sisämarkkinoiden toteuttamisesta yleispalvelun säilyttämiselle aiheutuvien riskien johdosta useimmissa jäsenvaltioissa on toteutettava niin sanottuja liitännäistoimia.

4.2 Lausunnon kohteena olevan ehdotetun direktiivin tavoitteena on postialan avaaminen kilpailulle täysimääräisesti 1. tammikuuta 2009 mennessä siten, että kuitenkin taataan yleispalvelun yhtenäinen taso pääasiassa nykyisessä laajuudessaan kaikille käyttäjille kaikissa EU:n jäsenvaltioissa.

4.3 Vuoden 2009 tammikuun 1. päivästä lähtien jäsenvaltiot eivät enää saisi myöntää yksin- eikä erityisoikeuksia (varatut palvelut) postipalvelujen käyttöönottoa ja tarjontaa varten.

4.4 Jäsenvaltioiden ei enää olisi välttämättä pakko nimetä ennakkoon yleispalvelun tarjoajaa tai tarjoajia, vaan ne voisivat jättää kyseisten palvelujen tarjoamisen määräajaksi markkinavoimien varaan. Jäsenvaltiot voisivat määritellä itse ne erityiset palvelut tai alueet, joiden osalta yleispalvelua ei voida varmistaa markkinavoimin, ja hankkia kyseiset palvelut julkisen tarjouskilpailun kautta niiden kustannustehokkuuden varmistamiseksi.

4.5 Jäsenvaltioilla olisi käytettävissään seuraavat vaihtoehdot, kun yleispalvelua on rahoitettava ulkoisesti: — julkiset hankinnat — julkinen korvaus suorien valtiontukien muodossa — korvausrahasto, jota rahoitetaan palveluntarjoajilta ja/tai käyttäjiltä perittävillä maksuilla — ”osallistu tai maksa” -tyyppinen mekanismi, jossa valtuutusten myöntämisen ehtona voidaan vaatia joko yleispalveluvelvoitteen noudattamista tai tukiosuuden maksamista korvausrahastoon.

4.6 Tarkasteltavana oleva direktiiviehdotus sisältää myös uuden säännöksen, jossa jäsenvaltiot velvoitetaan arvioimaan tarve taata kaikille toimijoille avoin ja syrjimätön pääsy seuraaviin postialan infrastruktuurin osiin tai palveluihin: postinumerojärjestelmä, osoitetietokanta, postilokerot, kirjelaatikot, osoitemuutostiedot, jälkilähetyspalvelu ja perille toimittamattomien lähetysten palautuspalvelu. Edellä mainitut säännökset eivät koske pääsyä postiverkon lajittelu- ja jakeluketjun loppupäähän.

5. Yleisiä huomautuksia

5.1 ETSK on aina pitänyt arvossa sitä, että, toisin kuin muilla aloilla, postipalvelujen avaamista kilpailulle ei ole toteutettu väkisin vaan toistaiseksi vähitellen ja hallitusti. Komitea ilmaisee tyytyväisyytensä siihen, että ehdotuksen mukaan yleispalvelu taataan pääpiirteissään kaikille käyttäjille. Komitea esittää kuitenkin, että sokeille tai heikkonäköisille lähetettyjen tai osoitettujen erityisten postilähetysten maksuttomuus tulisi sisällyttää yleispalveluun.

5.2 Komission mukaan suurin ongelma unionin postialan täysimääräisessä avaamisessa kilpailulle on ratkaista, miten asiassa tulee edetä, jotta voidaan säilyttää tehokas ja kilpailukykyinen postiala, joka tarjoaa jatkossakin korkealaatuisia, yksityishenkilöille ja yrityksille kohtuuhintaisia palveluja Euroopan unionissa.

5.3 ETSK katsoo kuitenkin, että komission hankkeensa tueksi tarjoamat ratkaisut eivät takaa riittävällä varmuudella yleispalvelun kestävää rahoitusta kaikissa jäsenvaltioissa eikä etenkään maissa, joissa on vaikeat maantieteelliset ja väestölliset olosuhteet. Sen vuoksi ei ole nykyisellään toivottavaa kumota rahoitusmekanismia, jossa hyödynnetään varattuja palveluja, sillä ne ovat osoittaneet tehokkuutensa ja oikeudenmukaisuutensa monissa jäsenvaltioissa.

5.4 ETSK ei kannata sitä, että yleispalvelun nettomääräiset jäännöskustannukset katetaan ottamalla käyttöön palvelun käyttäjiltä perittävä maksu, korottamalla hintoja taikka rahoittamalla toimintaa julkisen tuen avulla, kun nykyiseen yleispalveluun ei sinänsä sisälly erityisiä käyttäjiltä tai veronmaksajilta perittäviä maksuja.

5.5 ETSK ei ole tässä vaiheessa vakuuttunut ”osallistu tai maksa” -järjestelmän toimivuudesta. Järjestelmässä kullakin toimijalla olisi velvollisuus noudattaa yleispalveluvelvoitetta, josta se voisi vapautua osallistumalla yleispalvelun rahoittamiseen. Käytännössä tämäntyyppistä järjestelmää on testattu vain Suomessa ilman merkittäviä tuloksia. Myöskään korvausrahasto ei vaikuta tarkoituksenmukaiselta ratkaisulta. Ainoa jäsenvaltio, jossa järjestelmää on kokeiltu, on Italia, jossa ratkaisu osoittautui epäonnistuneeksi.

5.6 Sama koskee yleispalvelun rahoittamista julkisin tukirahoin, sillä sellainen menettely rasittaisi jo ennestäänkin paineen alaisia julkisia talouksia, jälleen kerran käyttäjien eli veronmaksajien kustannuksella.

5.7 ETSK toteaa lopuksi, että komission ehdottamien vaihtoehtoisten rahoituskeinojen toteutettavuutta ja tehokkuutta ei ole analysoitu. Niiden soveltaminen esitetyin ehdoin saattaisi ajaa jäsenvaltiot tilanteeseen, josta ei ole paluuta entiseen ja jossa markkinat on avattu täysin kilpailulle mutta yleispalvelu ei ole enää taattu.

5.8 Ennen kuin markkinoiden vapauttamisessa siirrytään uuteen vaiheeseen, on siis sovittava säännöistä ja luotava selvät ja vakaat toimintapuitteet. Tarvittaessa varatut palvelut tulisi poistaa vasta, kun on sovittu puitteista sekä erityisesti tosiasiallisesti tehokkaista ja kestävistä yleispalvelun rahoitustoimista, jotka tulee määritellä ja analysoida selvästi kutakin jäsenvaltiota varten. Tämä on ennakkoehto sille, että voidaan poistaa ainoa tähän päivään mennessä tehokkuutensa osoittanut rahoitusjärjestelmä eli tarkoituksenmukaiset varatut palvelut.

5.9 Postialan työpaikkojen määrä on noin kymmenessä vuodessa vähentynyt kymmenillä tuhansilla (komission mukaan 0,7 prosenttia) ja monet muut työpaikat niin lajittelukeskuksissa, jakelupalveluissa kuin postitoimistoissa on korvattu työpaikoilla, jotka ovat epävarmoja tai joiden työehdot ovat huonot.

5.10 Vaikka tämä kehitys selittyy osittain erilaisilla tekijöillä, joita ovat mm. uusi teknologia ja muiden viestintämuotojen kuten sähköisen viestinnän aiheuttama kilpailu, pääsyynä on kuitenkin markkinoiden vapauttaminen.

5.11 Niinpä komission väitteelle, että postipalvelujen sisämarkkinoiden toteuttaminen vapauttaa kilpailun lisääntymisen ansiosta työllistymispotentiaalia, jonka avulla voidaan korvata vakiintuneiden toimijoiden parissa menetetyt työpaikat, tarvitaan vielä vahvistusta.

5.12 Alan kasvupotentiaalin osalta ehdotuksessa esitetään pelkästään perinteisten postipalvelujen nähtävästi peruuttamattomaksi arvioidun taantumisen hallitsemista sen sijaan että pohditaan elvyttämismahdollisuuksia Lissabonin strategiasta ja osaamisyhteiskunnan viestintätarpeista johtuvien seikkojen avulla. Ehdotuksessa ei myöskään analysoida energiatehokkuusvaikutuksia.

5.13 Komission ehdotuksissa päävastuu sääntelystä jätetään jäsenvaltioille, mikä merkitsee viime kädessä sitä, että yhteisössä toimii rinnakkain 27 organisaatiota ja kansallista markkinaa ilman unioninlaajuista yhtenäisyyttä. ETSK vahvistaa toistamiseen kannattavansa yhteisön postipalvelujen toteuttamista siten, että samalla luodaan kilpailua sekä yleispalvelujen tarjoamista koskevat yhteisön laajuiset säännöt.

5.14 Kun otetaan huomioon kaikki postimarkkinoiden täydelliseen vapauttamiseen liittyvät epävarmuustekijät ja riskit, ETSK ei näe syytä asettaa jo nyt tavoitepäivämääräksi 1. tammikuuta 2009, etenkään, koska unioniin vuonna 2004 ja sen jälkeen liittyneissä jäsenvaltioissa jo toimivilla postialan toimijoilla ei olisi riittävästi aikaa sopeutua uusiin olosuhteisiin.

5.15 ETSK kehottaa jatkamaan nykyisen direktiivin voimassaoloa ja asettamaan tavoitteeksi postialan markkinoiden täydellisen vapauttamisen 1. tammikuuta 2012 mennessä edellyttäen, että siihen mennessä on löydetty yhteistyössä kaikkien sidosryhmien kanssa uskottavia ratkaisuvaihtoehtoja, jotka merkitsevät parannusta varattuihin palveluihin nähden.

Bryssel 26. huhtikuuta 2007 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Dimitris DIMITRIADIS

(1) The Impact on Universal Service of the Full Market Accomplishment of the Postal Internal Market in 2009, Price Waterhouse & Coopers.