1.Johdanto

Terveessä ja kukoistavassa demokratiassa kansalaiset voivat vapaasti ilmaista näkemyksiään ja saada tietoa avoimista ja moniarvoisista lähteistä. He osallistuvat julkiseen keskusteluun ja vaaleihin ja voivat siten tehokkaasti päättää tulevaisuudestaan. Nämä suurella työllä saavutetut oikeudet muodostavat jokaisen demokratian perustan ja ovat Euroopan unionin ytimessä. Demokratiaa on vaalittava ja suojeltava. Sekä demokraattinen järjestelmä että yksittäisten äänestäjien oikeudet ovat uhattuina. Uhat voivat vaihdella vaikeasti havaittavasta häirinnästä (kotimaisesta ja ulkomaisesta) ja disinformaatiosta käytännön esteisiin, jotka estävät esimerkiksi EU:n kansalaisia, jotka asuvat eri EU-maassa, kuin mistä he ovat kotoisin, äänestämästä.

Aiemmin vaaliehdokkaat kampanjoivat pääasiassa ovelta ovelle -ääntenkalastelulla, tapaamisilla, vaalimainoslehtisten jakelulla tai antamalla televisio- ja radiohaastatteluja. Selkeillä säännöillä varmistettiin vastuuvelvollisuus ja avoimuus poliittisessa mainonnassa kansallisella tasolla. Esimerkiksi radiolähetysaikaa tai painotuotteisiin liittyvää vastuuta koskevat säännöt ja tärkeimmät toimijat, erityisesti poliittiset puolueet, olivat selkeästi määriteltävissä. Lisäksi poliittinen keskustelu ja toimijat olivat luonteeltaan pääasiassa kansallisia.

Digitaalinen siirtymä on muuttanut tätä ympäristöä. Se on tarjonnut ennennäkemättömiä keinoja tavoittaa ihmisiä, myös niitä, jotka asuvat ulkomailla, sekä räätälöidä viestejä, jotka vastaavat heidän henkilökohtaisia mielenkiinnon kohteitaan, ja ajaa ajatuksia yli perinteisten rajojen. Digitaaliset välineet ovat myös hämärtäneet oikean tiedon ja poliittisen kampanjoinnin välistä rajaa ja avanneet oven uusille tunkeileville ja läpinäkymättömille kohdentamis- ja vahvistamistekniikoille, joilla vaikutetaan äänestäjiin salaa. Tämä kehitys johtaa tilanteeseen, jossa yksilö ei kohtaa erilaisia näkemyksiä, ja pirstaloi demokraattista keskustelua ja lisää manipulaation riskiä. Uusilla toimijoilla, jotka vaihtelevat verkkoalustoista ja sosiaalisesta mediasta tietojenkäsittely-yrityksiin, on nykyään merkittävä rooli poliittisessa kampanjoinnissa. Tästä kehityksestä on seurannut lukuisia ongelmia kansalaisten tietojen väärinkäytöstä verkkoalustoihin, jotka ovat kykenemättömiä tai haluttomia toteuttamaan disinformaatiota torjuvia toimenpiteitä. Tässä haastavassa ympäristössä palveluja tarjoavat tahot kohtaavat esteitä, kuten oikeudellista epävarmuutta. Kun otetaan huomioon nykyiset ennusteet kasvavista verkossa tapahtuvan poliittisen mainonnan markkinoista, havaitut ongelmat vain pahenevat ajan mittaan, jos tilanteeseen ei puututa.

Euroopan unionilla ja sen jäsenvaltioilla on velvollisuus suojella ja puolustaa kansalaistensa vaalioikeuksia ja poliittisia oikeuksia sekä vahvistaa demokraattisen keskustelun periaatteet tarjoamalla selkeän ja ennakoitavissa olevan oikeudellisen ympäristön niihin liittyvälle toiminnalle. Niiden tulisi puuttua demokraattista keskustelua koskevaan hajanaiseen ja vanhentuneeseen sääntelyyn. Tämä on erityisen tärkeää, koska suuri osa toiminnasta ja monet kohdatuista haasteista ovat yhä enenevässä määrin luonteeltaan rajat ylittäviä.

Samanaikaisesti Euroopan unioni ei suojele demokratiaa ainoastaan rajojensa sisäpuolella vaan myös ulkomailla ulkoisen toimintansa kautta. Koska demokratiaan kohdistuu maailmanlaajuisesti yhä enemmän paineita, ehdotetulla toimenpidepaketilla on synergiavaikutuksia Euroopan unionin johtamien vahvojen ulkoisten ponnistelujen kanssa. Se voi osaltaan tukea Euroopan unionin toimia suojella, innoittaa ja tukea eri puolilla maailmaa sellaisia demokratioita, joilla on samanlaisia haasteita ja joiden yhteinen etu on tehdä yhteistyötä niiden ratkaisemiseksi.

Komissio hyväksyi jo vuonna 2018 vaalipaketin, joka sisältää joukon säännöksiä, joilla edistetään toimenpiteitä, joilla parannetaan henkilötietojen käsittelyä vaaleissa, levitetään parhaita käytäntöjä disinformaation ja kyberhyökkäysten ehkäisemiseksi, edistetään verkon läpinäkyvyyttä ja vastuuvelvollisuutta eurooppalaisessa vaaliprosessissa sekä tehostetaan yhteistyötä. Myös Euroopan tason poliittisia puolueita ja säätiöitä koskevia sääntöjä päivitettiin.

Vuoden 2019 Euroopan parlamentin vaaleista ja jäsenvaltioiden kansallisista vaaleista saadut kokemukset ovat sittemmin osoittaneet, että tapa, jolla poliittiset toimijat ovat yhteydessä äänestäjiinsä, on muuttunut edelleen merkittävästi. Poliittinen keskustelu on siirtynyt entistä enemmän verkkoon ja sosiaaliseen mediaan. Internet-alustoilla on ratkaiseva rooli kansalaisten tavassa muodostaa ja ilmaista mielipiteitään ja keskustella niistä. Koronapandemian edellyttämät muutokset ovat myös vahvistaneet näitä suuntauksia verkkopalvelujen lisääntyneen käytön myötä. Näistä muutoksista seuraa demokraattiselle keskustelulle uusia mahdollisuuksia kukoistaa, mutta myös uusia, osin hybridimuotoisia, uhkia demokraattiselle järjestelmälle ja sisämarkkinoille.

Vaikka vuonna 2018 ehdotetut toimenpiteet ovat edelleen asianmukaisia, lisäuudistuksia tarvitaan. Jotkin näistä toimenpiteistä olivat vain suosituksia, eikä niitä ole pantu johdonmukaisesti täytäntöön. On näyttöä siitä, että nykyisiä sääntöjä voidaan kiertää.

Vuoden 2019 Euroopan parlamentin vaaleissa Euroopan tason poliittiset puolueet kohtasivat vaikeuksia yrittäessään kampanjoida yli rajojen, ja Euroopan parlamentti on vaatinut uudistusta. Poliittisen keskustelun nopea siirtyminen verkkoympäristöön kasvatti vauhdikkaasti myös verkossa tapahtuvan poliittisen mainonnan markkinoita, joihin eurooppalaiset poliittiset toimijat käyttivät vuoden 2019 Euroopan parlamentin vaaleissa 23 miljoonaa euroa. EU:n kansalaiset ovat myös kohdanneet esteitä käyttäessään äänioikeuttaan muissa jäsenvaltioissa sekä Euroopan parlamentin vaaleissa että kunnallisvaaleissa.

Digitalisaation edetessä kansalaisten, myös nuorten sukupolvien, on voitava erottaa tosiasiat fiktiosta ja osallistua avoimiin keskusteluihin ilman disinformaatiota, laitonta häirintää, pelottelua ja manipulointia. Kansalaisille on oltava selvää, että he vastaanottavat poliittista sisältöä ja keneltä se tulee. Tarvitaan merkittävää läpinäkyvyyttä, jotta julkisyhteisön valvonta ja asianomaisten toimijoiden vastuuvelvollisuus ovat mahdollisia ja jotta se heijastaisi yhteiskuntiemme osallistavuutta ja monimuotoisuutta.

Nämä haasteet edellyttävät uusia toimia, joilla vahvistetaan luottamusta demokraattisiin järjestelmiimme. Vapaiden ja oikeudenmukaisten vaalien suojeleminen on tämän komission ensisijainen poliittinen tavoite. Euroopan demokratiasuunnitelmassa esitetään toimet, jotka komissio aikoo toteuttaa vahvistaakseen demokratiaa vuoden 2019 Euroopan parlamentin vaaleista saatujen kokemusten ja Euroopan unionin vaaliyhteistyöverkoston työn sekä Euroopan unionin kansalaisuutta käsittelevän vuoden 2020 katsauksen perusteella.

Käsiteltävänä oleva paketti sisältää ehdotuksen asetukseksi poliittisen mainonnan läpinäkyvyydestä, kaksi ehdotusta vaalioikeuksia koskevien direktiivien uudelleenlaatimiseksi, ehdotuksen Euroopan tason poliittisten puolueiden ja Euroopan tason poliittisten säätiöiden perussääntöä ja rahoitusta koskevan asetuksen uudelleenlaatimiseksi. Paketissa ilmoitetaan myös yhteisestä mekanismista vaalien häiriönsietokykyä varten.

2.Läpinäkyvyys ja poliittisen mainonnan kohdentaminen

Poliittinen mainonta on mainonnan erityinen laji. Se kattaa poliittisten toimijoiden tai heidän puolestaan toimivien tahojen viestit tai viestit, jotka voivat vaikuttaa vaalien tai kansanäänestyksen tulokseen, lainsäädäntö- tai sääntelyprosessiin tai äänestyskäyttäytymiseen. Yksi demokratian tärkeimmistä periaatteista on, että tällaisen mainonnan on oltava läpinäkyvää, toisin sanoen kansalaisten on tiedettävä, kuka on poliittisen mainonnan takana ja miksi se on osoitettu heille. Poliittisen mainonnan läpinäkyvyys helpottaa poliittisen prosessin mahdollisen häirinnän tai manipuloinnin havaitsemista.

Poliittisen mainonnan läpinäkyvyyttä on perinteisesti säännelty jäsenvaltioiden tasolla oikeudenmukaisten ja vapaiden demokraattisten prosessien varmistamiseksi ja niiden häirinnän estämiseksi. Kansallisessa lainsäädännössä asetetaan poliittisten mainontapalvelujen tarjoajille velvollisuus varmistaa muun muassa vastuuvelvollisuus sekä oikeudenmukaisen ja avoimen poliittisen prosessin yleinen organisointi. Näillä kansallisilla säännöillä tavoitellaan oikeutettua yleistä etua, josta EU on täysin yhtä mieltä. Palveluntarjoajiin sovellettavat kansalliset läpinäkyvyyssäännöt kuitenkin vaihtelevat eri jäsenvaltioissa ja eri tiedotusvälineiden välillä, ja niissä keskitytään pääasiassa perinteiseen mediaan. Kansallisten läpinäkyvyyssääntöjen oikeudellinen hajanaisuus ja rajat ylittävän täytäntöönpanon vaikeudet todennäköisesti lisääntyvät tulevaisuudessa.

Perinteisiä sääntöjä ei useinkaan ole mukautettu tekniikan ja vaalikampanjoinnin kehitykseen ja niitä voidaan joissakin tapauksissa kiertää verkkoympäristön rajattoman luonteen ja sääntelyn puutteiden vuoksi. Digitaalisen mainonnan lisääntynyt käyttö poliittisissa kampanjoissa ja keskeisten poliittisten haasteiden – ilmastonmuutoksesta ja muuttoliikkeestä koronapandemian hoitamiseen – rajat ylittävä ulottuvuus ovat pahentaneet asiaan liittyviä ongelmia entisestään. On selvää, että poliittisen mainonnan markkinoiden koko ja monimutkaisuus, arviolta yli 100 miljoonaa euroa EU:ssa vuonna 2019, kasvaa sekä EU:ssa että sen ulkopuolella. Heterogeeninen sääntely eri jäsenvaltioissa ja eri tiedotusvälineiden välillä (esimerkiksi erilaiset televisiota ja radiota koskevat säännöt) vaikuttaa yrityksiin, jotka harjoittavat rajatylittävää toimintaa tai tarjoavat mainoskampanjoita, joissa käytetään useita tiedotusvälineitä, sillä niiden on täytettävä lukuisat ja usein epäselvät läpinäkyvyysvaatimukset, jotka aiheuttavat oikeudellista epävarmuutta ja siihen liittyviä säännösten noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia.

Läpinäkyvyyden, vastuuvelvollisuuden ja asiaankuuluvien perusoikeuksien ja tietosuojaperiaatteiden, kuten käyttötarkoituksen rajoittamisen ja tietojen minimoinnin, tehokkaan noudattamisen varmistamiseksi tarvitaan uutta EU:n lainsäädäntöä.