PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

Komissio antoi 11. joulukuuta 2019 Euroopan vihreän kehityksen ohjelmaa koskevan tiedonannon, jossa se hahmotteli etenemissuunnitelmansa Euroopan uutta kasvupolitiikkaa varten. Kasvupolitiikka perustuu kunnianhimoisiin ilmasto- ja ympäristötavoitteisiin ja osallistaviin prosesseihin, joilla saadaan kansalaiset, kaupungit ja alueet torjumaan yhdessä ilmanmuutosta ja suojelemaan ympäristöä. Jotta tavoite unionin ilmastoneutraaliudesta voidaan saavuttaa tehokkaasti ja oikeudenmukaisesti vuoteen 2050 mennessä, Euroopan vihreän kehityksen ohjelmassa ilmoitettiin oikeudenmukaisen siirtymän mekanismista, jolla tarjotaan keinot vastata ilmastonmuutokseen ja samalla varmistaa, että ketään ei jätetä jälkeen. Kaikkein heikoimmassa asemassa olevat alueet ja ihmiset ovat kaikkein alttiimpia ilmastonmuutoksen ja ympäristön pilaantumisen haittavaikutuksille. Samaan aikaan siirtymän hallinta edellyttää merkittäviä rakenteellisia muutoksia. Vaikutukset kohdistuvat kansalaisiin ja työntekijöihin eri tavoin, eivätkä kaikki jäsenvaltiot, alueet ja kaupungit aloita siirtymää samasta vaiheesta eikä niillä ole samoja toimintavalmiuksia.

Kuten 14. tammikuuta 2020 hyväksytyssä Euroopan vihreän kehityksen investointiohjelmaa koskevassa tiedonannossa esitetään tarkemmin, oikeudenmukaisen siirtymän mekanismissa keskitytään alueisiin ja toimialoihin, joihin siirtymä vaikuttaa eniten, koska ne ovat riippuvaisia fossiilisista polttoaineista, muun muassa hiilestä, turpeesta, öljyliuskeesta tai kasvihuonekaasupäästövaltaisista teollisista prosesseista, ja joilla on vähäisemmät valmiudet vastata siirtymään liittyviin haasteisiin. Oikeudenmukaisen siirtymän mekanismi koostuu kolmesta pilarista, jotka ovat oikeudenmukaisen siirtymän rahasto, joka toteutetaan käyttämällä yhteistyöhön perustuvaa hallinnointia, InvestEU-ohjelmaan kuuluva oikeudenmukaisen siirtymän erityisjärjestely sekä julkisen sektorin lainajärjestely lisäinvestointien houkuttelemiseksi asianomaisille alueille.

Komissio hyväksyi 14. tammikuuta 2020 ehdotuksen oikeudenmukaisen siirtymän rahaston perustamisesta. Siinä vahvistetaan erityisesti sisältö, soveltamisala ja säännöt, joita sovelletaan rahaston täytäntöönpanon yhteydessä. Alueelliset oikeudenmukaista siirtymää koskevat suunnitelmat ovat keskeisessä asemassa rahaston suunnittelussa ja toteutuksessa. Suunnitelmissa on yksilöitävä siirtymän tärkeimmät toimet ja aikataulu sekä alueet, joihin ilmastoneutraaliin talouteen siirtymisen vaikutukset kohdistuvat kielteisimmin.

Oikeudenmukaisen siirtymän rahastoa koskevan ehdotuksen liitteeseen I sisältyy myös menetelmä, jota käytetään laskettaessa kyseisen rahaston mukaisia jäsenvaltioiden rahoitusosuuksia.

Ehdotuksen soveltamisala ja tavoite

Ehdotuksessa tarkoitettu julkisen sektorin lainajärjestely muodostaa oikeudenmukaisen siirtymän mekanismin kolmannen pilarin. Sen avulla tuetaan julkisia investointeja edullisin lainaehdoin. Nämä investoinnit hyödyttävät alueita, joihin ilmastosiirtymän vaikutukset kohdistuvat kielteisimmin, sellaisina kuin ne on yksilöity oikeudenmukaisen siirtymän rahastoa varten laadituissa alueellisissa oikeudenmukaista siirtymää koskevissa suunnitelmissa.

Tämä järjestely koostuu avustusosuudesta ja lainaosuudesta. EU:n talousarvion käyttötarkoitukseensa sidotuista tuloista ja talousarviomäärärahoista rahoitettu avustus keventää tuensaajien taakkaa, joka aiheutuu rahoituskumppanin myöntämän lainan takaisinmaksusta. Vaikka 1,525 miljardin euron avustusosuus on tarkoitus panna täytäntöön Euroopan investointipankin (EIP) kanssa, jonka osuus rahoituskumppanina on 10 miljardia euroa, mahdollisuudesta tehdä yhteistyötä muiden rahoituskumppaneiden kanssa on säädetty, jotta voidaan tarkastella muita yhteistyömuotoja pitkällä aikavälillä, etenkin jos unionin varat kasvavat tulevaisuudessa tai jos ilmenee erityisiä täytäntöönpanoon liittyviä haasteita. Unionin varoista myönnettävän 1,525 miljardin euron avustusosuuden ja EIP:n omista varoistaan myöntämän 10 miljardin lainaosuuden avulla julkisen sektorin lainajärjestelyllä pyritään saamaan liikkeelle 25–30 miljardin euron julkiset investoinnit vuosina 2021–2027. Vähemmän kehittyneiden alueiden julkisyhteisöjen kyky tehdä julkisia investointeja on kuitenkin yleensä heikompi. Siksi tällaisten yhteisöjen edistämille hankkeille myönnettävien avustusosuuksien olisi oltava suhteessa suurempia mutta enintään 20 prosenttia lainan määrästä (eli avustusten osuus olisi enintään viisi prosenttiyksikköä suurempi). Vähemmän kehittyneitä alueita ovat alueet, joiden BKT asukasta kohden on alle 75 prosenttia 27 jäsenvaltion unionin keskimääräisestä BKT:stä, siten kuin se on määritelty koheesiopolitiikan säännöissä.

Järjestelyä koskevassa työohjelmassa määritellään hankkeiden valintaa ja priorisointia koskevat perusteet, jos kysyntä ylittää kansallisten määrärahojen rahoitusvarat. Näitä perusteita voidaan tarkentaa ehdotuspyynnössä. Perusteissa otetaan huomioon hankkeen vaikutus alueellisissa oikeudenmukaista siirtymää koskevissa suunnitelmissa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseen ja alueellisen lähentymisen edistämistä koskevan yleisen tavoitteen saavuttamiseen sekä tuen vaikutus hankkeiden elinkelpoisuuteen. Etusijalle olisi asetettava hankkeet, jotka edistävät suoraan ilmastosiirtymää. Perusteisiin voi kuulua myös energiatehokkuus etusijalle -periaate, sellaisena kuin se on määritelty energiaunionin hallintoa koskevassa asetuksessa, ja niissä voidaan myös ottaa huomioon Euroopan vihreän kehityksen investointiohjelmaa koskevan tiedonannon 4.2. kohdan ohjaus ja periaatteet.

Järjestelyn mukaista tukea annetaan ainoastaan jäsenvaltioille, joilla on vähintään yksi asetuksen [JTF-asetus] 7 artiklan mukaisesti laadittu ja komission osana ohjelmaa tai ohjelman muutosta hyväksymä alueellinen oikeudenmukaista siirtymää koskeva suunnitelma. Jotta voidaan varmistaa mahdollisuus hyödyntää järjestelyä, avustusosuus on jäsenvaltioiden käytettävissä tukikelpoisiin hankkeisiin kansallisesti korvamerkittyjen määrärahojen kautta (ilmaistuna osuutena välineen käytettävissä olevasta kokonaisbudjetista), joita on noudatettava ensimmäisessä vaiheessa. Nämä kansalliset osuudet määritellään asetuksen [JTF-asetus] liitteessä I esitetyn jakomenetelmän perusteella.

Jotta tämä tavoite voitaisiin sovittaa yhteen järjestelyn taloudellisten vaikutusten ja sen täytäntöönpanon optimointitarpeen kanssa, kansalliset määrärahat olisi korvamerkittävä ainoastaan 31. joulukuuta 2024 asti. Tämän päivämäärän jälkeen jäljellä olevat järjestelyn avustusosuuteen myönnetyt unionin varat ovat käytettävissä ilman ennalta varattua kansallista osuutta ja kilpailupohjalta unionin tasolla. Komissio ja EIP varmistavat, että varojen jakamisella jäsenvaltioiden kesken ajanjakson 2021–2027 kolmen viimeisen vuoden aikana taataan investointien ennustettavuus, minkä lisäksi varmistetaan, että noudatetaan tarpeisiin perustuvaa ja alueelliseen lähentymiseen tähtäävää lähestymistapaa.

Järjestelyllä tuetaan julkisyhteisöjä ja katetaan monenlaisia investointeja edellyttäen, että näillä investoinneilla vastataan kehitystarpeisiin, jotka johtuvat ilmastoneutraaliin talouteen siirtymiseen liittyvistä haasteista, jotka kuvataan alueellisissa oikeudenmukaista siirtymää koskevissa suunnitelmissa. Näiden investointien suunnittelussa otetaan huomioon esteettömyys vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksen mukaisesti.

Tukemalla investointeja, jotka eivät tuota riittäviä tuloja eivätkä saisi taloudellista tukea ilman avustusosuutta, järjestelyllä pyritään antamaan julkisyhteisöille ja julkisoikeudellisille laitoksille tarvittavia lisävaroja, joilla ne voivat vastata ilmastosiirtymän aiheuttamiin sosiaalisiin, taloudellisiin ja ympäristöön liittyviin haasteisiin. Se mahdollistaa myös sen, että nämä julkisyhteisöt, jotka hyötyvät julkisten varojen suuremmasta määrästä, kykenevät paremmin kestämään symmetrisiä tai epäsymmetrisiä häiriöitä, myös suuronnettomuuksia.

Lisäksi varoja osoitetaan neuvontatukeen, jonka avulla voidaan edistää tukikelpoisten hankkeiden valmistelua, kehittämistä ja toteuttamista.

Täydentävyys oikeudenmukaisen siirtymän mekanismin ensimmäisen ja toisen pilarin kanssa

Oikeudenmukaisen siirtymän rahastosta annettavan tuen soveltamisala (oikeudenmukaisen siirtymän mekanismin ensimmäinen pilari) rajoittuu investointeihin, joilla lievennetään ilmastoon liittyvän siirtymän sosiaalisia ja taloudellisia kustannuksia yksilöityjen alueiden osalta. Siinä keskitytään näiden alueiden talouden monipuolistamiseen sekä asianomaisten työntekijöiden uudelleenkoulutukseen, työnhakuneuvontaan ja työmarkkinoille integroitumiseen ensisijaisesti avustusten kautta. Oikeudenmukaisen siirtymän mekanismin toisella ja kolmannella pilarilla voidaan tukea laajempaa investointivalikoimaa sekä alakohtaisesta että maantieteellisestä näkökulmasta, jotta voidaan vahvistaa oikeudenmukaisen siirtymän rahaston toimia ja tavoitteita. Kehitystarpeet voidaan näin ollen kattaa laajemmin, sikäli kuin tuki hyödyttää alueellisissa oikeudenmukaista siirtymää koskevissa suunnitelmissa yksilöityjä alueita.

Julkisen sektorin lainajärjestelystä myönnettävä tuki täydentää myös InvestEU-ohjelmaan kuuluvan oikeudenmukaisen siirtymän erityisjärjestelyn (oikeudenmukaisen siirtymän mekanismin toinen pilari) rahoitustuotteita. Erityisjärjestelyllä pyritään houkuttelemaan yksityisiä investointeja ja tukemaan julkisia investointeja, jotka tuottavat riittävästi tuloja ollakseen taloudellisesti kannattavia. Julkisen sektorin lainajärjestelyssä keskitytään sen sijaan julkisiin investointeihin, joiden tuottamat tulot ovat riittämättömiä ja joita ei rahoitettaisi lainalla ilman avustusosuutta.

Koska hankkeet eroavat toisistaan taloudellisten piirteidensä ja kohteena olevien tuensaajiensa osalta, kolmen pilarin tukitoimien olisi oltava toisiaan täydentäviä.