Sisäliikennettä käsittelevän komitean yleisen valvonnan alaisuuteen kuuluva kuljetuksiin liittyviä tullikysymyksiä käsittelevä työryhmä toimii Yhdistyneiden kansakuntien Euroopan talouskomission politiikanaloilla. Työryhmän tehtävänä on käynnistää ja toteuttaa toimia, joiden tarkoituksena on yhdenmukaistaa ja yksinkertaistaa eri sisämaan liikennemuotojen rajanylitysmenettelyjä koskevia määräyksiä, sääntöjä ja asiakirja-aineistoa.

Vuonna 1952 tehty rautateillä kuljetettavien matkustajien ja matkatavaroiden rajanylitysten helpottamisesta koskeva kansainvälinen yleissopimus on edelleen voimassa, ja sen soveltamisala on samanlainen kuin nyt ehdotettavalla yleissopimuksella ja sen sopimuspuolina on 8 unionin jäsenvaltiota (Itävalta, Belgia, Ranska, Italia, Luxemburg, Alankomaat, Portugali ja Ruotsi). Erilaisten oikeudellisten ja menettelyllisten ongelmien vuoksi kyseistä yleissopimusta ei ole mahdollista muuttaa sen nykyaikaistamiseksi. Lisäksi rautateiden yhteistyöjärjestön jäsenmaat pitivät tämän alan uuden yleissopimuksen laatimista parempana vaihtoehtona kuin liittymistä vuoden 1952 vanhentuneeseen yleissopimukseen.

Unionin institutionaalisesta näkökulmasta katsoen yleissopimusluonnoksen soveltamisala kattaa sekä unionin yksinomaiseen toimivaltaan että jaettuun toimivaltaan kuuluvia asioita. Yksittäiset jäsenvaltiot eivät voi liittyä yleissopimusluonnoksen niihin osiin, jotka kuuluvat unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Unionin osallistumista alueellisena taloudellisena yhdentymisjärjestönä koskeva määräys olisi pitänyt sisällyttää yleissopimusluonnokseen institutionaalisia näkökohtia koskevan politiikan mukaisesti, jotta unioni voisi liittyä yleissopimukseen.

Vaikka unionilla ei näytä olevaan mitään syytä liittyä yleissopimukseen, sen institutionaalisia näkökohtia koskevan yleisen politiikan mukaan kaikissa uusissa kansainvälisissä yleissopimuksissa olisi oltava lauseke, joka mahdollistaa alueellisten taloudellisten yhdentymisjärjestöjen osallistumisen.

Jos kuljetuksiin liittyviä tullikysymyksiä käsittelevä työryhmä hyväksyy yleissopimusluonnoksen, Yhdistyneiden kansakuntien Euroopan talouskomission sisäliikennettä käsittelevä komitea voi helmikuussa 2019 pidettävässä 81. istunnossaan tai jossakin myöhemmässä istunnossaan äänestää yleissopimuksen hyväksymisestä ja pyytää sihteeristöä toimittamaan se Yhdistyneiden kansakuntien pääsihteerille tallettajan ominaisuudessa. Sen vuoksi on tärkeää vahvistaa unionin kanta, jotta tällaiseen mahdollisuuteen voidaan valmistautua. Yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvissa asioissa komissio äänestää unionin puolesta.

Ehdotetun yleissopimuksen valmistelun aikana on kuultu useita julkisen ja yksityisen sektorin asiantuntijoita.

Jäsenvaltioiden kanssa on järjestetty kuulemisia tullilainsäädäntökomiteassa (Geneve-koordinointi). Yksi kuulemisista käytiin yhdessä yhtenäisen eurooppalaisen rautatiealueen komitean asiantuntijoiden, oikeus- ja sisäasioiden neuvosten, liikenneattaseoiden sekä liikenteen ja liikkumisen pääosaston ja muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston edustajien kanssa (23.1.2017). Kuulemisia käytiin myös tulliasiantuntijoiden työryhmän kanssa sekä kuljetuksiin liittyviä tullikysymyksiä käsittelevän työryhmän ja Yhdistyneiden kansakuntien Euroopan talouskomission rautatieliikenteen työryhmän istuntojen yhteydessä.

Yhdistyneiden kansakuntien Euroopan talouskomission asiaankuuluvilla foorumeilla on käyty keskusteluja, joihin osallistui edustajia joko verotuksen ja tulliliiton pääosastosta tai liikenteen ja liikkumisen pääosastosta. Ennen näitä keskusteluja mainitut pääosastot koordinoivat toimiaan yhdessä muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston kanssa, koska yleissopimusluonnoksessa käsitellään näiden kolmen pääosaston toimivaltaan kuuluvia politiikanaloja.

Sisäinen koordinointi ja jäsenvaltioiden kanssa tullilainsäädäntökomiteassa ja tulliasiantuntijaryhmässä käydyt yhteiset keskustelut osoittivat selvästi, ettei unionin jäsenvaltioilla eikä itse unionilla ole kiinnostusta liittyä yleissopimusluonnokseen, koska se ei tuo mitään hyötyä eikä lisäarvoa millään asianomaisella alalla eli niillä kahdella unionin politiikanalalla, joita tämä ehdotus koskee. Liittyminen yleissopimukseen ei ole järkevää unionin institutionaalisesta näkökulmastakaan katsoen.

4.Oikeusperusta

4.1.Menettelyllinen oikeusperusta

4.1.1.Periaatteet

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 218 artiklan 9 kohdassa määrätään päätöksistä ”sopimuksella perustetussa elimessä unionin puolesta esitettävien kantojen vahvistamisesta, silloin kun tämän elimen on annettava säädöksiä, joilla on oikeusvaikutuksia, lukuun ottamatta säädöksiä, joilla täydennetään tai muutetaan sopimuksen institutionaalisia rakenteita”.

Ilmaisu ”säädökset, joilla on oikeusvaikutuksia” kattaa myös säädökset, joilla on oikeusvaikutuksia kyseiseen elimeen sovellettavan kansainvälisen oikeuden nojalla. Se kattaa myös välineet, joilla ei ole sitovaa vaikutusta kansainvälisen oikeuden nojalla, mutta jotka ”voivat vaikuttaa ratkaisevasti sen säännöstön sisältöön, jonka unionin lainsäätäjä antaa”.

4.1.2.Soveltaminen tässä asiassa

Päätös, jonka hyväksyntää pyydetään kuljetuksiin liittyviä tullikysymyksiä käsittelevältä työryhmältä ja Yhdistyneiden kansakuntien Euroopan talouskomission sisäliikennettä käsittelevältä komitealta, on säädös, jolla on oikeusvaikutuksia. Suunniteltu säädös on sitova kansainvälisen oikeuden nojalla yleissopimuksen 22 artiklan mukaisesti.

Suunnitellulla säädöksellä ei täydennetä eikä muuteta sopimuksen institutionaalisia rakenteita.

Tämän vuoksi ehdotetun päätöksen menettelyllinen oikeusperusta on SEUT-sopimuksen 218 artiklan 9 kohta.

4.2.Aineellinen oikeusperusta

4.2.1.Periaatteet

SEUT-sopimuksen 218 artiklan 9 kohdan mukaan päätöksen aineellinen oikeusperusta riippuu lähinnä sen suunnitellun säädöksen tarkoituksesta ja sisällöstä, jota koskeva kanta esitetään unionin puolesta. Jos suunnitellulla säädöksellä on kaksi tavoitetta tai siihen sisältyy kaksi osatekijää ja jos näistä tavoitteista tai osatekijöistä toinen on mahdollista määritellä pääasialliseksi tavoitteeksi tai osatekijäksi, johon nähden toinen tavoite tai osatekijä on liitännäinen, SEUT-sopimuksen 218 artiklan 9 kohdan nojalla hyväksyttävällä päätöksellä on oltava vain yksi aineellinen oikeusperusta, eli se, jota pääasiallinen tai ensisijainen tavoite tai osatekijä edellyttää.