Erityiskertomus nro 5/2001

talousarviotukiin kohdennettuihin rakennesopeutustukiin liittyvistä vastikevaroista (seitsemäs ja kahdeksas EKR) sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan 2 alakohdan nojalla)

(2001/C 257/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

KÄYTETYT LYHENTEET

AKT Lomén yleissopimuksen allekirjoittaneet Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtiot

EKR Euroopan kehitysrahasto

CFA Afrikan talousyhteisön frangi

IMF Kansainvälinen valuuttarahasto

SCR Yhteinen ulkosuhteiden toimiala

Stabex Lomén yleissopimuksessa määrätty vientitulojen vakauttamisjärjestelmä

Sysmin Kaivostoiminnan erityinen rahoitusjärjestelmä

UEMOA Länsi-Afrikan talous- ja rahaliitto

Käytetyt lähteet

KOM(2000) 58 lopull.: 4. helmikuuta 2000 annettu komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille: yhteisön tuki talousuudistusohjelmiin ja rakennesopeutukseen: tilanne ja näkymät

TIIVISTELMÄ

I. Tilintarkastustuomioistuin on tutkinut komission harjoittamaa seurantaa, jonka aiheena on EKR:sta AKT-valtioille rakennesopeutustukien perusteella muodostettujen vastikevarojen käyttö; ei siis itse rakennesopeutusohjelmien seuranta. Tarkastuksissa keskityttiin pääasiassa kahdeksan AKT-valtion kanssa vuosina 1994-1999 tehtyyn 23 rahoitussopimukseen. Suurin osa tuista on suoria tukia edunsaajamaiden talousarvioille. Tukia ei ole pantu täytäntöön ja valvottu EKR:jen menettelyjen mukaisesti, vaan julkisiin menoihin sovellettujen AKT-valtioiden kansallisten menettelyjen mukaisesti.

II. Komission hallintoon liittyvät huomautukset koskevat talousarviomenojen kohdentamisen kattavuutta, varojen käyttöön asettamista, teknisen tuen ja tarkastusten käyttöä sekä komission yksiköiden hallinnollista organisaatiota. Näillä eri aloilla todetut tietyt heikkoudet osoittavat, miten tärkeää komission on seurata tarkoin julkisten varojen hallinnoinnin laatua edunsaajamaissa, menojen määrää ja sääntöjenmukaisuutta yhteiskunnan eri aloilla sekä ohjelmien tavoitteiden määrittelemistä uudelleen yhdessä kaikkien asianomaisten toimijoiden kanssa, jotta köyhyyttä voitaisiin todella vähentää edunsaajamaissa.

III. Menoja, joihin EKR:n tuet kohdistuvat, ei ole valvottu riittävästi, sillä komissio on keskittynyt pikemminkin maksutaseen ja samalla myös ensisijaisten alojen, muun muassa sosiaalialan, tukemiseen menojen uudelleenrahoituksen kautta. Valvonta ei ole aina ollut tehokasta, sillä talousarvioiden todellisesta toteuttamisesta annettuja tietoja ei toisinaan ollut käytettävissä tai ne olivat epätäsmällisiä. Teknistä tukea ei ole käytetty tarpeeksi. Yhteiskunnan palvelujen parantamisen avaintekijän eli menojen laadun ja asianmukaisuuden seuranta on viivästynyt. Vuodesta 1998 lähtien komissio on suunnannut ohjelmien tarkastukset tarkemmin. Todetuista väärinkäytöksistä ei silti ole maksettu palautuksia EKR:lle. Useissa tapauksissa uusia tukia on kuitenkin lykätty siihen asti, kunnes korjaavat toimenpiteet on toteutettu.

IV. Ottaen huomioon julkisiin menoihin suunnattujen kansallisten toimeenpano- ja valvontamenettelyjen puutteet ei ole realistista ajatella, että edunsaajavaltioiden ensisijaisille aloille osoittamat menot toteutettaisiin aina asianmukaisesti ja että menojen avulla saavutettaisiin todellista vaikutusta yhteiskunnan palvelujen tasoon ja laatuun. Edunsaajamaat ovat toteuttaneet uudistuksiaan julkisen talouden alalla vasta hiljattain eikä niiden kaikkien vaikutuksia voida nähdä vielä lyhyellä aikavälillä. Tämä on todettu komission toimittamissa tarkastuksissa vuodesta 1998 lähtien. Budjettivallan käyttäjän on oltava tietoinen valittuun lähestymistapaan sisältyvistä riskeistä ja vaadittava, että kyseiset riskit arvioidaan julkisiin menoihin kohdistuvien tarkastusten avulla. Lisäksi budjettivallan käyttäjän on pyrittävä siihen, että kyseisten maiden julkisia menoja pienennetään vähitellen kannustamalla AKT-maita todellisiin uudistuksiin, etenkin yhdessä rahoittajayhteisön yhteisen toiminnan avulla.

V. Jotta tukien täytäntöönpanoa voitaisiin hallita paremmin ja jotta voitaisiin taata tukien kehittyminen budjettivallan käyttäjän uusien suuntaviivojen mukaisesti, olisi toivottavaa, että komissio

a) perustaisi ohjelmansa julkistalouden hallinnon strategialle ja uudistussuunnitelmalle sekä kaikkien alan toimijoiden tehokkaalle yhteistyölle

b) laatisi selviä suuntaviivoja, jotta komission yksiköt pystyvät paremmin arvioimaan jokaisen asianomaisen maan julkisen talouden kehittymistä sekä menojen laatua, mikä on välttämätöntä ohjelmien tavoitteiden saavuttamiseksi

c) erittelisi jokaisen ohjelman seurantaa ja valvontaa koskevat yksityiskohtaiset säännöt ennen rahoitussopimusten tekemistä

d) jakaisi paremmin yksiköidensä välisen yleisten makrotaloudellisten ja hallinnollisten tukien sekä yhteiskunnallisille aloille osoitettujen budjettitukien käytön seurantavastuun

e) turvaisi yhdessä Kansainvälisen valuuttarahaston kanssa paremman vuosittaisten budjettitukien ennakoitavuuden niiden rahoituslähteestä riippumatta

f) sisällyttäisi monenkeskistä lähestymistapaa soveltaen alakohtaiset tuet edunsaajavaltioiden talousarvioihin aina, kun se on mahdollista.

JOHDANTO

Rakennesopeutustukien perusteella muodostetut vastikevarat

1. 1980-luvun alussa useiden AKT-valtioiden maksutaseissa ja talousarvioissa oli huomattavia vajeita. Maat rahoittivat vajeita maiden kasvu- ja tuloennusteisiin nähden usein liian suuren ulkomaanvelan avulla. Vaikeuksien ratkaisemiseksi maat sitoutuivat Bretton Woodsin toimielinten(1) suojeluksessa toteuttamaan rakennesopeutusohjelmia, jotka koostuvat makrotaloudellisista toimenpiteistä, joilla pyritään palauttamaan maiden taloudellinen tasapaino ja vähentämään niiden sisäisiä (talousarvio) ja ulkoisia (maksutase) rahoitusvajeita. Euroopan yhteisö tuli prosessiin mukaan Lomén neljännen yleissopimuksen(2) kautta. Yleissopimuksen 243-250 artiklassa luodaan rakennesopeutuksen tukiväline. Näin ollen vuoden 2000 loppuun mennessä komissio oli maksanut 2320 miljoonaa euroa 42 AKT-valtiolle uuden välineen avulla tukeakseen uudistuksia, joista oli sovittu edunsaajamaiden ja Bretton Woodsin toimielinten välillä. Maksujen osuus oli 22 prosenttia seitsemännen ja kahdeksannen EKR:n kokonaismaksuista (ks. liite I).

2. EKR:jen tuet maksetaan euroina tilille, jonka edunsaajavaltio on avannut yleensä keskuspankkiinsa. Vastineeksi ne tallettavat tuen vasta-arvon kansallisena valuuttana samassa pankissa olevalle tilille, johon tarvitaan kahden nimenkirjoittajan allekirjoitukset(3). Kansallisena valuuttana talletetut summat parantavat valtionkassan tilannetta suhteessa tuen myöntäneeseen toimielimeen ja voivat myötävaikuttaa edunsaajavaltion julkisten menojen rahoitukseen (ks. taulukko 1). EKR:jen rakennesopeutustukea on näin ollen annettu kahdessa muodossa:

a) IMF:n koordinoima tuki maksutaseelle kunkin maan taloudellisen ja rahoituksellisen tasapainon edistämiseksi.

b) Valtion budjettien kautta osoitettu tuki, jonka ensisijaisena kohteena on sosiaaliala. Rakennesopeutusohjelmien perusteella julkisia menoja on suunnattu uudelleen, mikä saattaa merkitä sosiaalipalvelujen saatavuuden vähenemistä vähäosaisimpien väestönosien kohdalla.

Taulukko 1

EKR:n rakennesopeutustukien täytäntöönpanojärjestelmä

>PIC FILE= "C_2001257FI.000401.TIF">

3. EKR:jen tuet on organisoitu Lomén yleissopimuksissa perustetun yhteisen hallinnointitavan mukaan. Jokaista rakennesopeutuksen tukiohjelmaa varten on tehty rahoitussopimus komission ja kyseisen AKT-valtion kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän välillä. Suurimmassa osassa edunsaajamaita sopimuspöytäkirjat täydentävät rahoitussopimuksia. Pöytäkirjoissa asetetaan vastikevaroja koskevat ehdot ja annetaan yksityiskohtaiset säännöt niiden käytöstä.

4. Komissio ei vastaa vastikevarojen osalta tulojen ja menojen hyväksyjän eikä tilinpitäjän tehtävistä, eivätkä vastikevarat näy komission tileillä. Vaatimalla, että varat talletetaan tileille, joihin vaaditaan kahden nimenkirjoittajan allekirjoitukset ja että varojen käytöstä annetaan yksityiskohtaiset säännöt rahoitussopimuksissa ja pöytäkirjoissa, komissio on kuitenkin pyrkinyt turvaamaan sen, että vastikevarat edistävät Euroopan unionin asettamien kehityksen ja hyvän hallinnon päämäärien saavuttamista.

5. Seitsemännen EKR:n alusta lähtien komissio on aktiivisesti osallistunut rahoittajien päätöksentekoon ja sopeuttanut tukiaan AKT-valtioiden vaikeissa tilanteissa tapahtuneiden muutosten mukaisesti. Näin ollen komissio on siirtynyt tuontituesta yleisempään budjettitukeen, jossa korostetaan hallinnollisten uudistusten tuloksia ja vähäosaisten väestönosien tilanteen konkreettista arviointia. Termejä "tuontiohjelma" ja "vastikevarat" ei tulisi enää käyttää, sillä ne ovat aiheuttaneet sekaannusta sen suhteen, millaisia toimintoja budjettitukiin todellisuudessa sisältyy. Vuonna 1999 tärkeimmät rahoittajat päättivät sitoa tukien myöntämisen ensin edunsaajamaiden köyhyyden vähentämisen strategia-asiakirjojen laatimiseen ja myöhemmin näiden täytäntöönpanoon. Toimenpiteisiin kuuluvat IMF:n ja Maailmanpankin myöntämät lainat, voimakkaasti velkaantuneiden köyhien maiden hyväksi myönnetyt velkataakan kevennykset sekä Euroopan yhteisön budjettitukiavustukset. Korvaamalla tehostetun rakennesopeutusohjelman köyhyyden vähentämisen ja kasvun nopeuttamisen ohjelmalla IMF teki köyhyyden vähentämisestä ohjelmiensa tavoitteen ja onnistumisen arviointikriteerin. Tärkeimmät komission ja neuvoston suuntaa-antavat asiakirjat tältä ajalta esitellään liitteessä II.

Tilintarkastustuomioistuimen toimittama tarkastus

6. Varainhoitovuodelta 1998 myönnettävää vastuuvapautta koskevan Euroopan parlamentin päätöslauselman(4) jälkeen toimitetun tarkastuksen tavoitteena oli arvioida komission harjoittamaa seurantaa: ei rakennesopeutusohjelmia koskevaa seurantaa sinänsä, vaan EKR:jen tukien perusteella muodostettujen vastikevarojen käyttöä AKT-valtioiden rakennesopeutuksessa. Arviointi perustuu pääosin otannan tarkasteluun. Otantaan kuului 23 rahoitussopimusta, jotka oli tehty kahdeksan edunsaajamaan kanssa vuosina 1994-1999. Nämä rahoitussopimukset edustivat vuoden 2000 lopussa 23 prosenttia seitsemännen ja kahdeksannen EKR:n rakennesopeutustuista (ks. liite III). Näiden ohjelmien osalta komission keskusyksiköissä toimitettuja tarkastuksia täydennettiin lähetystöissä ja varojen käytöstä vastaavien kansallisten viranomaisten luona tehdyin tarkastuskäynnein.

7. Tämä kertomus osoittaa, että lukuisat eri tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksissa ja erityiskertomuksissa (ks. liite IV) vuosina 1990-1996 julkaistut vastikevaroja koskevat huomautukset pitävät edelleen paikkansa komission suorittaman seurannan organisoinnissa tapahtuneesta kehityksestä huolimatta.

8. Tämän kertomuksen aiheena ovat ainoastaan ne vastikevarat, jotka on muodostettu EKR:jen rakennesopeutustukien perusteella. Muillekin EKR:jen rahoitusvälineille voidaan asettaa samat tavoitteet ja ne voivat olla budjettituen(5) muodossa, esimerkiksi Stabex(6) ja Sysmin, joiden puitteissa seitsemännestä ja kahdeksannesta EKR:sta on maksettu 2043 miljoonan euron maksut vuoden 2000 loppuun mennessä. Yhteisön talousarviosta maksetut elintarvikeapu(7) ja kalastussopimuksiin liittyvät korvaukset ovat myös eräiden AKT-valtioiden talousarvion rahoituslähteitä.

OHJELMIEN SUUNNITTELU

Menojen kohdentamisen kattavuus

9. Kohdentamisen tarkoituksena oli edistää AKT-maiden julkisten menojen toteuttamista tyydyttävällä tavalla ensisijaisiksi katsotuilla aloilla, joista keskeisimpiä ovat sosiaalialan budjettimenot(8). Myös rahoitussopimuksissa varojen käyttöön asettamiselle asetetut ehdot saattoivat joissakin tapauksissa edistää julkisten menojen asianmukaista toteuttamista. Beninissä kaikissa tutkituissa ohjelmissa kyseiset ehdot ovat koskeneet talousarvion todellista toteuttamista, eivät niinkään ennakkoarvioita. Sen sijaan kahdessa tarkastuksen piiriin kuuluneessa maassa (Senegal ja Sambia) rahoitussopimuksissa ei ollut asetettu määrällisiä tavoitteita talousarvion toteuttamiselle.

10. Puolessa tarkastuksen piiriin kuuluneista maista kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän ja komission edustajan välillä tehdyissä rahoitussopimuksissa ja sopimuspöytäkirjoissa on määritelty tukien kohteet yksityiskohtaisesti luetteloimalla erityiset menokohteet, jotka on valittu sosiaalialojen menoista. Käytännössä erityismenojen kohdentaminen on mahdollistanut sen, että komissio on voinut varmistua ensisijaisille aloille tarkoitettujen menojen toteuttamisasteesta ja saada käsityksen edunsaajavaltion menojen suorittamisesta; lisäksi se on voinut rajata tositteita ja valittujen menojen toteutusta koskevat tutkimuksensa ainoastaan yhteisön rahoitusta koskeviin osiin.

11. Kaikissa niissä maissa, joille EKR antaa rakennesopeutustukea, IMF harjoittaa koko julkisen talouden valvontaa. Maailmanpankki(9) arvioi vuonna 1996, että valtion varojen vaihdettavuudesta johtuen Maailmanpankille oli tärkeämpää rakennesopeutuslainojen yhteydessä keskittyä valuuttavarantoihin ja budjettihallintoon pikemminkin kuin sen tukien erityiskäyttöön. Seitsemännen EKR:n aikana kaikkia rahoittajia kiinnosti julkisten menojen laatu vain melko vähäisessä määrin. Komissio on pyrkinyt vasta vuodesta 1995 lähtien toteutettujen vastikevarojen tarkastusten kautta asteittain varmistumaan edunsaajamaiden julkisten menojen asianmukaisuudesta ja tarpeellisuudesta niillä aloilla, joihin vastikevarat on suunnattu. Komission huomio on kuitenkin usein rajoittunut yhteisön rahoituksen alaisiin menoihin annettujen budjettitukien vaihdettavuudesta huolimatta. Vuonna 2000 komissio myönsi kohdentamisen vaikuttavuuden rajallisuuden ja sen joissakin tapauksissa kielteiset vaikutukset talousarvion täytäntöönpanomenettelyihin ja -aikoihin(10). Komission on kuitenkin tarkennettava menojen valvontaa koskevaa lähestymistapaansa pyrkimällä yhteistyöhön muiden rahoittajien kanssa.

Kohdennettujen menojen valinta

12. Kohdennettujen menojen valinnan perusteena ei ole ainoastaan ollut pyrkimys tiettyyn vaikutukseen sosiaalialalla, mihin olisi mahdollista päästä toisin keinoin, kuten rahoitussopimusten ehtojen avulla. Joissakin tapauksissa pääasiallinen motiivi on ollut nopean rahoitusavun antaminen talousarviota varten, kun taas toisissa tapauksissa on pyritty helpottamaan jälkikäteen varojen käytön perustelemista hallinnollisessa ja kirjanpidollisessa mielessä (ks. laatikko 1).

Laatikko 1 Kohdennetut menot

1. Malawissa ohjelmien avulla on rahoitettu 98 prosenttia terveysministeriön hallintomenoista, lukuun ottamatta palkkoja. Muussa tapauksessa menojen toteuttamisaste olisi jäänyt alhaiseksi.

2. Beninissä jo suoritettujen - erityisesti terveydenhuoltoalan - menojen uudelleenrahoittaminen on kannustanut viranomaisia toteuttamaan menoja; samalla valtion talousarvioon on saatu nopeasti täydentäviä varoja.

3. Burkina Fasossa kohteiden valinnan kriteerinä on ollut niiden tunnistamisen helppous erityisesti keskitetysti hallinnoitujen menojen osalta. Toisaalta terveydenhuollon alalla kohdennetuilla budjettikohdilla ei ole aina ollut välitöntä yhteyttä ensisijaisiksi asetettujen hajautettujen rakenteiden toimintasuunnitelmiin, joiden avulla tarjotaan terveyspalveluja väestölle.

4. Senegalissa terveydenhuoltoalan rahoituskohteiksi on valittu menoja, joiden täytäntöönpanossa on vähiten väärinkäytösmahdollisuuksia. Hajautettujen menojen tukia on sen sijaan ollut vaikea valvoa.

13. Lukuisten maiden osalta IMF katsoo, että erääntyneiden sisäisten velkojen kysymys on ratkaiseva niiden vaikutusten vuoksi, jotka näillä veloilla on sekä valtion että yksityisen alan taloudelliseen tilanteeseen, varsinkin pankkialaan. Erääntyneiden velkojen hoitaminen edistää toivottua taloudellista tervehtymistä. Sen ansiosta varoja voidaan vapauttaa nopeasti ja velkojen maksu voidaan liittää yleiseen budjettitukeen. Maksaessaan aiemmista huonoista hallintokäytännöistä johtuneita velkoja tai tukeen oikeuttamattomia menoja lahjoittajat saattavat kuitenkin vapauttaa viranomaiset vastuusta ja tukea käytäntöjä, jotka johtavat samanlaisiin velkoihin. Velanmaksun rahoittaminen on julkista taloutta korjaava toimenpide ainoastaan silloin, kun siihen liittyy todellinen uudistus, joka estää velkojen uudelleen syntymisen. Beninissä tarvittavia toimenpiteitä ollaan toteuttamassa, kun taas kyseinen ehto ei täyttynyt, kun komissio otti vastatakseen Tansanian ja Sambian erääntyneet velat.

14. Ghanassa, Sambiassa ja Norsunluurannikolla(11) käytäntönä on ollut valtion velkasitoumusten tai yksinkertaisesti rahoituskulujen korvaaminen. Myös tämä käytäntö voidaan rinnastaa yleiseen, nopeaan budjettitukeen, mutta sillä ei ole välitöntä vaikutusta alakohtaisiin uudistuksiin tai yhteiskunnan toimintakyvyn takaamiseen.

15. Lomén yleissopimuksessa määrätään, että vastikevaroilla voidaan rahoittaa myös EKR:n hankkeita. Säännökset eivät sovi yhteen budjettikurin periaatteiden kanssa silloin, kun julkisilla varoilla toteutettuja hankkeita ei ole otettu valtion talousarvioon, joten komissio on asteittain luopunut varojen kohdentamisesta talousarvion ulkopuolisiin hankkeisiin. Vuoteen 1998 saakka tällaisia rahoituskohteita kuitenkin oli kolmessa tarkastuksen kohteena olleessa maassa (Ghana, Malawi ja Tansania). Tansaniassa kohteet, joita ei ollut määritetty rahoitussopimuksessa, perusteltiin riskeillä, jotka johtuvat julkisten menojen hallinnan heikosta laadusta.

16. Helmikuussa 2000 annetussa komission tiedonannossa on vain vähän tilastotietoa kohdennettujen menojen luonteesta(12). Tiedonannossa ei erikseen mainita, että komission arvioiden mukaan erääntyneiden velkojen maksuun on kulunut 7 prosenttia seitsemännen EKR:n tuista.

OHJELMIEN TÄYTÄNTÖÖNPANON VALVONTA

Tukien aikataulu

17. Komissio jakaa rakennesopeutustuet tukeen oikeutettujen maiden kesken kahden vuoden jaksoiksi kerrallaan. Koska komissio ei katsonut mahdolliseksi(13) saada luotettavia tietoja eri maiden talousarvioalijäämistä, varojen kohdentamisen ja todellisten rahoitustarpeiden välinen suhde on hyvin epäselvä, ja se onkin vain yksi kriteeri varoja jaettaessa. Senegalin tapauksessa komissio oli perustellut vuonna 1998 EKR:n komiteassa yhteisön tukea valtion välittömällä rahoitustarpeella, mutta vuoden 2000 lopulla vastikevarojen tilillä oli käyttämättä 7 miljardia CFA:n frangia (10,7 miljoonaa euroa) eivätkä viranomaiset näyttäneet aikovan ottaa näitä varoja käyttöön(14).

18. Taulukosta 2 käy ilmi, että komission edunsaajamaille myöntämien tukien aikataulu eroaa huomattavasti EKR:n komitealle esitetyissä rahoitusehdotuksissa annetuista aikatauluista. Nämä erot selittyvät EKR:jen päätösmenettelyissä esiintyneillä viiveillä sekä sillä, että AKT-valtiot tarvitsevat suhteellisen pitkän ajan täyttääkseen rahoitussopimuksissa sovitut maksuehdot. Näiden ehtojen noudattamatta jättäminen johtaa kaikkien tukimaksujen keskeyttämiseen. Nykyisessä järjestelmässä rahoitustuet varmistuvat edunsaajamaille vain hieman ennen kuin komissio varsinaisesti maksaa tuet, mikä tapahtuu tavallisimmin sen jälkeen kun kyseiset valtiot ovat laatineet sen varainhoitovuoden talousarvion, jota myönnettävä tuki koskee, ja varainhoitovuoden lopussa.

Taulukko 2

Suoritettujen ja ennakoitujen maksujen erot varainhoitovuosina 1995-2000 23 tarkastellussa ohjelmassa

>PIC FILE= "C_2001257FI.000701.TIF">

Lähde:

komission päätökset ja tilit.

19. Kolmessa kahdeksasta tutkimuksen kohteena olleessa valtiossa (Malawi, Mosambik ja Sambia) keskuspankki muodosti vastikevarat paljon myöhemmin kuin komissio oli tosiasiallisesti maksanut valuuttamäärän. Tämän jälkeen varojen siirto valtion tileille on tapahtunut joissakin tapauksissa nopeasti, toisissa hitaasti. Näiden erilaisten viiveiden vuoksi myönnettyjen tukien ja yksittäisten varainhoitovuosien rahoitustarpeiden välinen epäselvä suhde hämärtyy entisestään. Tällainen tilanne ei kannusta edunsaajavaltioita noudattamaan maksuaikoja ja eräpäiviä sisäisissä tai ulkoisissa maksuissaan eikä hoitamaan erääntyneitä maksujaan (ks. laatikko 2).

Laatikko 2 Erot tukien maksuaikatauluissa

1. Malawissa komissio maksoi - lähetystön keskusyksiköille tekemistä useista muistutuksista huolimatta - vasta vuoden 2000 joulukuun lopussa 16 miljoonan euron suuruisen tuen, joka oli tarkoitettu maksettavaksi heinäkuussa 2000. Keskuspankki puolestaan oli viivytellyt vastikevarojen muodostamisessa edellisen maksuerän yhteydessä. Maailmanpankki arvioi Malawin maksuviiveiden kustannuksiksi 11 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria vuodessa kaikkien lahjoittajien osalta.(15)

2. Sambiassa vastikevarat maksettiin tilille, johon vaaditaan kahden nimenkirjoittajan allekirjoitukset, kuusi kuukautta 20,6 miljoonan euron suuruisen neljänteen rakennesopeutusohjelmaan tarkoitetun maksun jälkeen.

3. Ghanan osalta ei ole mahdollista löytää yhteyttä kahden nimenkirjoittajan allekirjoittamalta tililtä vapautettujen vastikevarojen vuosittaisten määrien ja komission kyseiselle varainhoitovuodelle myöntämien valuuttamääräisten tukien välille.

20. Kansainvälisen valuuttarahaston ja edunsaajamaiden välillä ei ole yleistä sopimusta sovellettavasta käytännöstä yhteisön rahoitustukien valtion tileille siirtämiseen liittyvistä menettelyistä ja aikatauluista. Valtiosta tai ajankohdasta riippuen nämä tuet joko sisältyvät tai eivät sisälly laskelmiin, joita tehdään valtion todellisesta tilanteesta keskuspankissa. Tuet voidaan myös ottaa huomioon ennen alustavan talousarviovajeen laskemista tai päinvastoin eli tämän vajeen rahoittamisessa. Tällaiset kirjaustavat ja viivästymiset eivät edistä tukien sisällyttämistä alustaviin budjettituloihin(16), julkisen kirjanpidon sääntöjen noudattamista(17) tai tukien yhteensovittamista, vaikka komissio pyrkii juuri näihin tavoitteisiin.

Vastikevarojen muodostamisen valvonta

21. Käytettyjen valuuttakurssien ja pankeista saatujen tiliotteiden valvonta on ollut riittämätöntä useissa komission lähetystöissä. Yhdessäkään tutkituista 23 rahoitussopimuksesta ei täsmennetä, miten määritellään valuuttakurssi, jota on tarkoitus käyttää laskettaessa komission eurooppalaisena valuuttana maksamien maksujen vasta-arvoa kansallisena valuuttana. Sopimuspöytäkirjoissa on myöhemmin käsitelty asiaa, mutta ei yhdenmukaisesti (ks. laatikko 3).

Laatikko 3 Vastikevarojen muodostamisen valvonta

1. Neljässä maassa (Malawi, Mosambik, Tansania ja Sambia) keskuspankin käyttämät epäedulliset vaihtokurssit ovat pienentäneet valtionkassaan siirrettyjä summia.

2. Mosambikissa keskuspankki käytti vastikevaroja muodostaessaan vaihtokurssia, joka oli 3 prosenttia alhaisempi kuin edullisin kurssi. Lisäksi pidätettiin 1 prosentin osuus hallintokuluihin. Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan keskuspankki hyötyi näin ollen 4 miljoonan euron marginaalista.

3. Mosambikissa ja Senegalissa lähetystöillä ei ollut saatavilla tiliotteita, joiden avulla ne olisivat voineet valvoa vastikevarojen asianmukaista muodostamista. Lisäksi Mosambikissa vastikevarat eivät ole tilillä, johon vaaditaan kahden nimenkirjoittajan allekirjoitukset, eikä ensimmäisen tuontiohjelman (1992) vastikevarojen perustamissummaa eli 8 miljoonaa euroa ole pystytty vahvistamaan(18).

Teknisen tuen käyttö

22. Tekninen tuki on yksi Lomén neljännen yleissopimuksen 247 artiklassa esitetyistä kolmesta rakennesopeutukseen tarkoitetusta tukimuodosta. Seitsemännen ja kahdeksannen EKR:n sisäisen sopimuksen 20 artiklan e-kohdassa teknisen tuen merkitys määritellään vain tuontiohjelmien seurannan osalta. Vuonna 1990 tämä oli komission näkemyksen mukaan keskeinen näkökohta, mutta sitä olisi täytynyt mukauttaa kahdeksanteen EKR:oon vuonna 1995 ottaen huomioon budjettituille annettu tärkeä asema. Heinäkuussa 1998 päivitetyssä komission yksiköiden toimintaoppaassa todetaan, että teknisen tuen avulla voidaan valvoa ja suunnata ohjelman toiminnallista toteuttamista sekä seurata talousarvion täytäntöönpanoa (ohjelmasuunnittelua, toteuttamista, valvontaa), mutta siinä ei täsmennetä kyseisten toimien aikataulua eikä sisältöä. Vain harvoissa rahoitussopimuksissa määritellään tarkempia yksityiskohtia, joten tarpeiden ja toimien määrittely jää paikan päällä tehtyjen sopimuspöytäkirjojen ja teknisten avustajien valtuuksien varaan.

23. Taulukossa 3 esitetään tiivistelmä tekniselle tuelle myönnetyistä varoista ja niiden täytäntöönpanosta tutkituissa ohjelmissa. Kyseisiä varoja ei ole käytetty kokonaan ja niiden käyttö on usein viivästynyt suhteessa vastikevarojen käyttöaikatauluun. Vuoden 2000 loppuun mennessä tekniseen tukeen osoitetuista rahoitusosuuksista olikin maksettu vain 31 prosenttia. Beniniä lukuun ottamatta teknisen tuen rajallista käyttöä ei voida selittää sellaisilla paikallisilla olosuhteilla, joiden ansiosta teknistä tukea ei käytännössä tarvittaisi. Komission yksiköiden käyttämien teknisten avustajien työhönottomenettelyjen hitaus ja joissain tapauksissa kansallisten viranomaisten vastahakoisuus ovat hidastaneet näihin keskeisiin liitännäistoimintoihin varattujen resurssien käyttöönottoa.

Taulukko 3

Tutkituissa rahoitussopimuksissa tekniseen tukeen varattujen määrien käyttö

>PIC FILE= "C_2001257FI.000901.TIF">

Lähde:

EKR:n rahoitussopimukset ja tilit 31. joulukuuta 2000, yksityiskohdat liitteessä III.

24. Kahdeksassa tarkastuksen piiriin kuuluneessa maassa kohdealojen toimintojen toteuttamisesta vastaavat tekniset avustajat olivat joissain tapauksissa jo paikalla muissa sosiaalialan tai jopa talousarvio- ja rahoitusalan ohjelmiin liittyvissä tehtävissä. Tällainen epäsuora seuranta ei ole edistänyt tavoitteiden tai suoritettujen töiden selkeyttä. Niissä on pikemminkin keskitytty talousarvioiden määrälliseen analyysiin kuin menojen asianmukaisuuteen ja vaikutukseen. Eräiden teknisten tukien ansiosta komissio on voinut seurata ohjelmien täytäntöönpanoa, vaikka edunsaajahallintojen saama toiminnallinen hyöty onkin epäsuoraa (Senegal). Tehtävien jako komennuksella olevien ja paikallisten avustajien välillä ei vastaa mitään yleistä politiikkaa. Näiden erilaisten käytäntöjen yhteydessä joidenkin toimenpiteiden vaikutukset on voitu havaita (Burkina Faso, Tansania), mutta tehtävien toisinaan huonoa määrittelyä ja käytettyjen keinojen sopimattomuutta ei aina ole ratkaistu, ja teknisen tuen käytön lopputulokset ovat siten hyvin erilaisia.

25. Beninissä, Ghanassa ja Malawissa teknisen tuen, varsinkin ohjelmissa määrättyjen tarkastusten ja arviointien rahoitus on vuoteen 1999 asti(19) otettu vastikevaroista. Tällaisissa tapauksissa kyseiset toimet eivät ole mukana komission hallintojärjestelmissä, eikä teknisen tuen toteuttamista voida näin ollen seurata tai analysoida. Kuten EKR:n suoran rahoituksen tapauksessa, valtuuksista ja sopimuksista neuvotellaan edunsaajamaan aloitteesta. Komissio ei voi valvoa näitä toimintoja yhtä hyvin kuin keskusyksiköiden tasolla muiden varojen perusteella tehtyjä sopimuksia, ei varsinkaan töiden sisältöä, työtapojen yhdenmukaistamista tai toteuttamisen viivästymisiä.

Tarkastusten käyttö

26. Rahoitussopimuksissa määrätään tilintarkastusten suorittamisesta komission tai kansallisten viranomaisten aloitteesta. Taulukossa 4 esitetään tiivistelmä suoritetuista tarkastuksista ja niiden perusteella toteutetuista korjaavista toimista tutkituissa ohjelmissa. Puolessa kyseisistä maista tarkastukset kattoivat ohjelmat kokonaisuudessaan. Sambiassa ei suoritettu yhtään tarkastusta, eikä tällaiselle poikkeukselle esitetty selviä perusteluja. Vain kahdessa valtiossa (Beninissä ja Burkina Fasossa) tarkastukset suoritettiin vuosittain ja ne koskivat kaikkia varainhoitovuoden tukia, sen sijaan että ne olisivat koskeneet useita, yhden tai useamman ohjelman kattamia varainhoitovuosia. Vuosittaiset tarkastukset ovat osoittautuneet hyödyllisemmiksi ohjelmien seurannan kannalta. Ne sisältyvät talousarviomenettelyihin ja vahvistavat julkisen talouden valvonnan kansallisia välineitä.

Taulukko 4

Vastikevarojen käytön tarkastukset tutkituissa ohjelmissa - tilanne 31. joulukuuta 2000

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

komission asiakirjat.

27. Silloinkin, kun tarkastusten kohteet olivat keskenään samankaltaisia, annetut valtuudet ja käytetyt resurssit olivat hyvin erilaisia eri maissa. Tilanteiden erilaisuus osoittaa, että ei ole olemassa sellaista käytännön politiikkaa, jossa tarkastuksia suoritettaisiin jokaisessa asianomaisessa maassa vallitsevista olosuhteista suoritetun perusteellisen arvioinnin mukaisesti. Samoin kuin teknisen avun kohdalla, myös tässä yhteydessä yleiset puitteet, joiden mukaan määriteltäisiin tavoitteet, suoritettavat tarkastukset ja niiden laajuus sekä tarkastusten strategia, olisivat helpottaneet resurssien käytön suunnittelua ja yhteisten tavoitteiden luomista kaikille maille.

28. Vuoteen 1998 asti ohjelmista rahoitetut tarkastukset koskivat pääosin vastikevarojen muodostamista, menojen tukikelpoisuutta ja talousarvion täytäntöönpanon tasoa. Tietyissä tapauksissa tarkastajat ovat kuitenkin käyttäneet suurimman osan ponnisteluistaan huonosti määriteltyjen menojärjestelmien yksityiskohtaiseen tutkimiseen, tilien uudelleen muodostamiseen ja määrällisten yhteenvetojen tuottamiseen. He eivät ole tutkineet tilien luotettavuutta tai toimien toteuttamista ja säännönmukaisuutta, ja raporttien tulokset jäivätkin epäluotettaviksi.

29. Norsunluurannikolla vuonna 1998 todettujen säännönvastaisuuksien(20) seurauksena komissio on arvioinut paremmin käytäntöihinsä liittyviä riskejä. Vuodesta 1999 lähtien tilintarkastuksia on vahvistettu useissa maissa valvonnalla, joka on suunnattu tarkemmin menojen laatuun, tilien luotettavuuteen ja hallinta- ja valvontajärjestelmien vakauteen (ks. laatikko 4).

Laatikko 4 EKR:n rahoittamien tarkastusten tulokset

1. Beninissä varainhoitovuoden 1998 terveydenhuoltomenojen tarkastuksessa ilmeni maksujen perintää ennen palveluiden suorittamista, huonoa varastonhallintaa ja riittämätöntä kilpailuttamista. Vuonna 2000 suoritetussa erääntyneiden maksujen tarkastuksessa tarkastettiin erääntyneiden maksujen todellinen tila ja lisäksi hallituksen ehdottama toimintasuunnitelma näiden maksujen uudelleen syntymisen estämiseksi.

2. Burkina Fasossa tarkastajat totesivat eräitä säännönvastaisuuksia vuonna 1998 ja vuonna 1999 he osoittivat, että tilit eivät vastanneet menojen todellista tasoa. Huhtikuussa 2000 suoritetussa tehostetussa tarkastuksessa ensinnäkin todettiin tilinpitojärjestelmiin ja ostomenettelyihin liittyviä heikkouksia sekä uusia poikkeamia, ja toiseksi asetettiin kyseenalaiseksi erään julkisen laitoksen hallinto- ja talousjohto ja arvioitiin erilaisten todettujen poikkeamien vaikutusta varainhoitovuosina 1997-1999.

3. Yhteisen ulkosuhteiden toimialan yksikkö suoritti Ghanassa helmikuussa 2000 perusteellisen tilintarkastuksen, jonka kohteena olivat varainhoitovuodet 1996-1999. Tarkastuksessa todettiin, että noin 25 prosenttia menoista oli tukikelvottomia, ja lisäksi huhtikuussa 2000 annetussa loppuraportissa käsiteltiin laajasti julkisen talouden, valvontajärjestelmien ja kilpailuttamismenetelmien toiminnan heikkouksia.

4. Yhteisen ulkosuhteiden toimialan yksikkö suoritti vuonna 2000 Tansaniassa tarkastuksen, jonka kohteena oli vuoden 1999 tukien käyttö sisäisen velan maksusuunnitelmassa. Raportissa todetaan, että tositteet puuttuivat 4 prosentilta maksuista, ja korostetaan sisäisen valvonnan järjestelmien tehottomuutta ja tilien luotettavuuden puutetta.

30. Vuosina 1999 ja 2000 ulkosuhteista vastaava yhteinen yksikkö järjesti useita tilintarkastuksia maissa(21), joissa se arvioi tarpeelliseksi erillisen tarkastuksen suorittamisen vastikevarojen käytöstä. Ulkosuhteista vastaavan yhteisen yksikön aloite tuo esiin koordinoidun lähestymistavan etuja: tarkastuksesta vastasi tilintarkastuksiin erikoistunut yksikkö, jonka toimeksianto oli hyvin perusteltu ja joka mahdollisti johdonmukaisten, määrällisten ja eri maissa vertailukelpoisten tulosten saamisen. Taulukossa 5 esitetään tiivistelmä tarkastusten tärkeimmistä tuloksista. Aloite ei kuitenkaan koskenut kaikkia maita. Lokakuussa 2000 toimitettujen tarkastusten piiriin kuuluneiden maiden joukosta aloitteen ulkopuolelle jäivät Malawi, Mosambik ja Sambia, joiden julkisen talouden hoidossa on kuitenkin vastaavia riskejä kuin muissa maissa.

Taulukko 5

Ulkomaanavun yhteisen yksikön (SCR) järjestämien tarkastusten tulokset vuosina 1999 ja 2000

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

SCR:n asiakirjat.

31. Vuoden 1998 jälkeen suoritetuissa tilintarkastuksissa esiin tulleiden ongelmien laajuus on aiheuttanut sen, että komissio seuraa saatuja tuloksia entistä paremmin. Vuonna 2000 kolmessa tutkitussa maassa (Burkina Faso, Ghana, Tansania) ohjelmien täytäntöönpano keskeytettiin siihen saakka, kunnes todettujen säännönvastaisuuksien käsittelyä koskeva sopimuspöytäkirja olisi allekirjoitettu. Malawissa ja Mosambikissa tarkastusten - joiden toteuttamista komission keskusyksiköt eivät tue - puutteiden vuoksi korjaavia toimenpiteitä ei ole voitu toteuttaa. Beninissä komissio yksinkertaisesti pani merkille hallituksen sitoumuksen toteuttaa toimenpiteitä, joiden tarkoitus on tulevaisuudessa korjata tarkastusten yhteydessä todettuja puutteita.

32. Tarkastusten perusteella laadituissa sopimuspöytäkirjoissa määrätään, että edunsaajamaiden on muodostettava vastikevarat uudelleen niiden summien osalta, jotka eivät olleet tukikelpoisia. Vastikevarojen uudelleen muodostaminen tarkoittaa käytännössä lähinnä sitä, että komissiolla on oikeus tarkkailla uusien menojen täytäntöönpanoa. Sopimuspöytäkirjoissa ilmoitetaan toimenpiteet, joihin hallituksen on ryhdyttävä vahvistaakseen julkisen talouden hallintoaan. Tähän tarkoitukseen hallitus voi käyttää osaa uudelleen muodostetuista vastikevaroista. Tämä järjestelmä on merkittävä edistysaskel komission toimissa, joilla pyritään konkreettisiin uudistuksiin edunsaajamaiden talousarvion toteuttamista koskevan hyvän hallinnon järjestelmissä.

33. Tarkastusten perusteella laadituissa sopimuspöytäkirjoissa ei määrätä takaisinmaksusta EKR:ihin. Vastikevarojen uudelleen muodostaminen on tukeen oikeuttamattoman summan suuruinen siirto valtion kahden tilin välillä (ks. taulukko 6). Tämän toimenpiteen merkitys on suurempi silloin, kun tiliä, johon vaaditaan kahden nimenkirjoittajan allekirjoitukset, ei ole huomioitu valtion nettotilanteessa. Maksutaseeseen kohdennetut jo maksetut tuet, joiden tarkoituksena on erityisesti vastata ulkomaanvelkaan liittyviin maksuvaikeuksiin, ovat näin ollen lopullisia. Ghanassa korjaavien toimenpiteiden toteuttamisen ja uusien komission myöntämien valuuttatukien välille on kuitenkin asetettu yhteys. Lisäksi tarkastuksiin liittyvät maksujen keskeytykset ovat useissa tapauksissa johtaneet ohjelmien viimeisten osien peruuttamiseen, sillä niiden täytäntöönpanoaika on mennyt umpeen (Norsunluurannikko, Ghana) tai uusien mahdollisten valuutta-avustusten määrän laskemiseen (Kamerun, Norsunluurannikko, Guinea ja Tansania).

Taulukko 6

Tukeen oikeuttamattomien menojen takaisinmaksujärjestelmä

>PIC FILE= "C_2001257FI.001101.TIF">

34. Komissio on joskus korvannut kirjanpitoon viedyt, tukeen oikeuttamattomat menot yksinkertaisesti muilla, yhteisön rahoitukseen oikeuttavilla toimilla (ks. laatikko 5). Tällainen taipumus oli havaittavissa jo tuontiohjelmien seurannassa sekä budjettimenojen alustavissa tarkastuksissa eräissä maissa, ja yhteisön rahoitukseen kelpaavien laskujen "metsästyksestä" onkin tullut yleinen käytäntö.

Laatikko 5 Säännönvastaisten menojen korvaaminen tukeen oikeutetuilla menoilla

1. Norsunluurannikolla 18 miljardia CFA:n frangia (noin 27,4 miljoonaa euroa) maksettiin tammikuussa 2000 takaisin vastikevarojen tilille vuosina 1998 ja 1999 suoritettujen tarkastusten johdosta, jolloin käytettävissä olevien vastikevarojen kokonaissumma nousi 28,8 miljardiin CFA:n frangiin(22). Tarkastukset osoittivat, että käytäntöjä on parannettava ennen kuin komissio voi antaa uusia budjettitukia terveysministeriölle(23). Varat kohdistettiin kuitenkin uudelleen kesäkuussa 2000 jo maksettuihin valtion velkasitoumuksiin (9,5 miljardia CFA:n frangia), erääntyneiden velkojen maksuun (5 miljardia CFA:n frangia), vaaliprosessiin osoitettuun tukeen (6 miljardia CFA:n frangia), korjaavien toimenpiteiden toteuttamiseen (4,3 miljardia CFA:n frangia) sekä ensisijaisiin julkisen terveydenhuollon toimiin (3 miljardia CFA:n frangia). Komissio piti siis tärkeämpänä vastikevarojen nopeaa vapauttamista helpottaakseen valtion erääntyneen ulkomaanvelan hoitoa ja asetti sosiaalialan toiminnan tärkeysjärjestyksessä toiseksi.

2. Jotta ohjelmia voitiin jatkaa Gabonissa, komissio hyväksyi uuden tarkastuksen yhteydessä periaatteen, jonka tarkoituksena oli osoittaa, että muita säännönmukaisia menoja oli suoritettu yhtä paljon yhteisön rahoitusosuuden saamista koskevien edellytysten mukaisesti, vaikka vuoden 1996 tilintarkastuksessa oli todettu vakavia puutteita (säännönvastaisuuksia, epätäydellisiä asiakirjoja, huonoa tilienhoitoa). Uuden laskujen "metsästyksen" avulla oli mahdollista välttää huomion kiinnittäminen säännönvastaisten toimien rahoittamiseen.

Komission hallinnollinen organisaatio

35. Rakennesopeutustuista on annettu 40 sisäistä tiedotetta 29. heinäkuuta 1989 ja 18. kesäkuuta 2000 välisenä aikana. Suurin osa niistä on tilannekatsauksia tai ennakkotiedotteita. Kaksi tarkkaa ohjeistoa vastikevarojen seurantatavoista annettiin 14. maaliskuuta 1991. Ohjeita ei päivitetty, kun budjettituki ja julkisten menojen hallinnon laatu kohosivat tärkeään asemaan ohjelmissa, ja ohjeet ovat näin ollen jääneet epämääräisiksi käsiteltävän kysymyksen laajuuteen nähden. Täsmennykset, jotka koskevat teknisen tuen roolia, ehtoja vastikevarojen siirtämiselle valtionkassan yleisille tileille, suhtautumista erääntyneisiin maksuihin tai jo suoritettujen menojen uudelleen rahoittamiseen, talousarvion vuotuisuuden periaatteen noudattamista sekä eri toimijoiden suorittamien tarkastusten laatua ja kattavuutta, olisivat auttaneet lähetystöjä suorittamaan yhdenmukaista seurantaa eri maissa ja eri hallintoelimissä. Suurimmassa osassa rahoitussopimuksia puute on korvattu viittaamalla myöhempiin sopimuspöytäkirjoihin (ks. kohta 10), jotka ovat usein jääneet suppeiksi ja ylimalkaisiksi.

36. Rakennesopeutusohjelmille maksettavien tukien suunnittelusta ja seurannasta vastaavissa komission keskusyksiköissä on ollut havaittavissa puutteita asiakirjojen järjestelemisessä ja hallinnassa. Vaikka luokitus- ja arkistointisuunnitelma on ollut olemassa vuodesta 1999 lähtien, sen soveltaminen ja asiakirjojen laatiminen ovat jääneet yksittäisten virkamiesten harkinnan varaan, mikä ei ole hyvän hallintotavan mukaista ja on erityisen vahingollista ohjelmien hallinnan jatkuvuudelle. Suuren työmäärän, kyseessä olevien varojen suuren määrän sekä henkilöstömäärän vähyyden ja vaihtuvuuden vuoksi yksiköiden olisi voitava tukeutua huolelliseen, täydelliseen ja luotettavaan tietojärjestelmään.

37. Lähetystöjen laatimat selostukset ovat vaihtelevia muodoltaan ja laadultaan, ja ainoa malli vuodelta 1991 on suppea. Näissä olosuhteissa keskusyksiköt eivät ole voineet taata kokonaisseurantaa esimerkiksi ohjelmien toteuttamista esittävien yhteenvetotaulukoiden avulla. Seitsemännen EKR:n tukien tilannearvion laatimiseksi komission täytyi pyytää konsulttia kokoamaan ohjelmien toteuttamista koskevia perustietoja, jotka siltä puuttuivat.

38. Vastikevarojen käytön seuranta ja arviointi, vuorovaikutus muiden lahjoittajien tukien kanssa sekä makrotaloudellisten ja alakohtaisten politiikkojen hallinta ovat suuria ja monimutkaisia tehtäviä, jotka vaativat erilaisia pätevyyksiä. Julkistalouden ja alakohtaisten politiikkojen hallinnon laadun seuraaminen tulosindikaattorien avulla on laajentanut ja mutkistanut seurannan alaa. Keskusyksiköiden ja lähetystöjen tehtävät ovat vaihdelleet maittain ja yhdessä maassa kausittain riippuen yksiköiden kyvyistä ja taipumuksista. Erot johtuvat yksityiskohtaisten ohjeiden puutteesta (ks. kohta 35) sekä henkilöstömäärän ja tarpeiden välisen suhteen epävakaudesta. Vuodesta 1999 lähtien keskusyksiköt ovat analysoineet tehtäviään, toimintaansa ja voimavarojensa kohdistamista(24). Vuoden 2000 lopussa komissio ei kuitenkaan ollut ulkoisien toimien uudistuksen yhteydessä vielä määritellyt komissiossa ja lähetystöissä tarvittavia pätevyyksiä ja henkilöstöresursseja, jotta budjettitukien käyttöä voitaisiin seurata ja erityisesti arvioida julkisen talouden hallinnon kokonaislaatua.

39. On tärkeää, että makrotaloudellisiin kysymyksiin erikoistunut yksikkö, joka nykyisin vastaa rakennesopeutustuista, selvittää maksutaseeseen kohdistetut tuet yhteistyössä IMF:n, jäsenvaltioiden ja Pariisin klubin kaltaisten neuvotteluelimien kanssa, ottaen samalla huomioon EKR:jen tukien erityisehtojen arvioinnin. Ei kuitenkaan ole asianmukaista, että yksikkö osallistuisi myös sosiaalialan toiminnan arviointiin. Kyseisellä alalla käytettävien tukien seurannan ja valvonnan on kuuluttava muunlaisen pätevyyden omaaville tahoille, jotka ovat saatavilla muissa komission yksiköissä (ks. kohdat 30 ja 50). Ulkoisen avun toimien yksikköä (yhteistyötoimisto EuropeAid) perustettaessa on täsmennettävä näiden alojen tulosindikaattoreiden määrittämistä ja seurantaa koskevat vastuualueet.

BUDJETTITUEN ASETTAMAT HAASTEET

Julkisen talouden hoito

40. EKR:n budjettituet asetetaan käyttöön edunsaajamaan julkisia menoja koskevien menettelyjen mukaisesti. Budjettituki on saman sisäisen valvonnan ja riskien alainen kuin kansallisin varoin rahoitetut menot ja eroaa siis hankkeille myönnettävistä tuista, jotka myönnetään jokaisen rahoittajan erityismenettelyjen mukaisesti. Useissa rahoitusehdotuksissa on väistelty kysymystä julkisen talouden hoidon laadusta. Ehdotuksissa on käsitelty vain makrotaloudellisia näkökohtia sekä talousarvion rakennetta ja laadintaa koskevia kysymyksiä. Alakohtaisiin määrärahoihin on kiinnitetty enemmän huomiota kuin budjettituen täytäntöönpanoon (ks. kohta 9). Vaikka komissio on myöntänyt budjettitukea huomattavassa määrin seitsemännestä EKR:sta lähtien, se on alkanut kiinnittää huomiota AKT-maiden julkisten menojen laatuun vasta vuodesta 1998 lähtien.

41. Suurimmassa osassa tarkastelluista maista julkisen talouden uudistus on aluksi kohdistettu talousarvion laatimismenettelyyn, ja uudistus on nyt alkanut vaikuttaa talousarvion suunnittelun laatuun. Julkisen sektorin asemaan sosiaalipolitiikassa ja jäsenvaltioiden kykyyn kerätä ja analysoida alakohtaisia tilastotietoja ei ole vielä kiinnitetty riittävästi huomiota. Nämä näkökohdat ovat kuitenkin olennaisia arvioitaessa talousarviovaroista myönnettävän rahoituksen vaikutuksia eri aloihin, varsinkin kun valtioista ja kirkoista riippumattomilla aloilla on merkittävä rooli väestön sosiaalipalvelujen tarjoajana.

42. Menojen toteutusketjun ja tilinpäätöksen esittämisen uudistukseen puututaan vasta seuraavassa vaiheessa. Eri tarkastuksissa ilmenneet huolestuttavimmat heikkoudet budjettituen tehokkaan hyödyntämisen kannalta koskevat kuitenkin nimenomaan näitä kohtia. Yleisesti ottaen toimitetut tilit, joista talousarvion toteutus käy ilmi, ovat viivästyneet merkittävästi ja valvonta on ollut riittämätöntä. Menojen toteutuksessa ilmenneet puutteet ovat olleet hyvin samantapaisia joka maassa. Viivästykset talousarvion toteutuksessa vaarantavat talousarvion vuotuisuusperiaatetta koskevien kansallisten säännösten noudattamisen ja lisäävät turvautumista poikkeusmenettelyihin. Tämä johtaa siihen, että maksuja ei aina hyväksytä tai merkitä kirjanpitoon asianmukaisesti ja osa maksuista myöhästyy. Hankintamenettelyjen heikko hallinta johtaa kilpailuttamisen puutteessa kohtuuttomiin hintoihin. Määrärahoja ei käytetä tyydyttävästi syrjäisimpien ja hajautetuimpien rakenteiden kehittämiseen. Hallinnon kurinalaisuus (menojen todistaminen asiakirjoin, arkistointi) on heikkoa. Yhdenmukaistettujen kirjanpitomenettelyjen puuttuminen ja puutteellinen tai liian myöhään toimitettu tilien selvittäminen varainhoitovuoden päättyessä vaikuttavat kielteisesti tilinpäätösten konsolidointiin ja luotettavuuteen.

43. Osassa tarkastelluista maista viimeisimpiä uudistuksia on pidettävä todellisina saavutuksina. Ollaan kuitenkin vielä kaukana tilanteesta, jossa poikkeamat vakaaseen toimielinjärjestelmään pohjaavasta julkisten varojen hoidosta ovat vähäisiä. Lisäksi on vaikeaa arvioida, kuinka paljon aikaa tarvitaan siihen, että uudistukset alkavat tuottaa tulosta (ks. laatikko 6).

Laatikko 6 Julkisen talouden valvonta edunsaajavaltioissa

1. Beninissä menojen toteutusketjun järkiperäistäminen ja tietokoneistaminen aloitettiin vuonna 2000. Varainhoidon valvonta ja sisäiset tarkastukset on otettu käyttöön, mutta resurssit niiden toteuttamiseksi eivät ole riittävät. Ensimmäinen tilinpäätöstä koskeva lakiehdotus (vuoden 1998 talousarvio) annettiin kansalliskokouksen käsiteltäväksi vuoden 2000 aikana, mutta sitä ei ole käsitelty menettelyä koskevien syiden vuoksi. Tilintarkastuselimellä ja kansalliskokouksella ei ole vielä riittäviä resursseja voidakseen hoitaa hyvin roolinsa talousarvion valvojana.

2. Useat muissa maissa toteutetut uudistukset ovat Senegalissa edelleen hankkeiden tasolla (etenkin menojen toteutusketjun uudenaikaistamista ja tietokoneistamista koskevat uudistukset), joten maan sitoumus panna Länsi-Afrikan valuuttaliiton (WAMU) direktiivit täytäntöön vuoteen 2002 mennessä ei vaikuta kovin todennäköiseltä. Lakeja varainhoitovuosien 1997-1999 päättämisestä ei ollut hyväksytty vielä lokakuussa 2000. Vuoden 1999 alussa perustetussa tilintarkastustuomioistuimessa oli vain 12 tuomaria 60 suunnitellun sijasta.

3. Burkina Fasossa menojen seuranta on ollut tietokoneistettu vuodesta 1996 lähtien, mutta menettelyt varainhoitovuoden päättämiseksi ovat vielä riittämättömät. Lakiehdotuksia varainhoitovuosien 1995-1998 päättämisestä valmistellaan yhä. Lakiehdotuksia ei lokakuun 2000 loppuun mennessä ollut kuitenkaan esitelty ylimmälle tarkastuselimelle tai kansalliskokoukselle. Ylin tarkastuselin uudistettiin vuonna 2000, mutta uusi virasto ei ollut vuoden lopulla vielä toiminnassa.

4. Ghanassa vuonna 1996 aloitettu julkisen talouden suuri uudistushanke, johon myös Maailmanpankki, Euroopan yhteisö sekä Yhdistyneen kuningaskunnan ja Kanadan yhteistyöjärjestöt osallistuvat, ei ole edennyt menojen toteutuksessa ja tilinpäätöksen esittämisessä, joten ensimmäisiä tuloksia odotetaan vasta vuonna 2002. Sillä välin vahva hajauttaminen ja rahoittajien kesken koordinoitu alakohtainen lähestymistapa ovat antaneet terveysministeriölle mahdollisuuden parantaa maan varainhoidon laatua kokonaisuudistusohjelman ohella. Ylimmän tarkastuselimen rakenneuudistus (800 tarkastajaa) aloitettiin vuonna 2000. Valtion varainhoitovuoden 1998 konsolidoitu tilinpäätös on tarkastettu ja varainhoitovuoden 1999 tilinpäätös on laadittu. Vuonna 2000 parlamentti teki selvityksen vuosien 1996 ja 1997 talousarvioiden toteuttamisesta ja kritisoi jyrkästi menojen toteutusta.

5. Mosambikissa laadittiin vuonna 1997 strategia julkisten menojen hoidon uudistamiseksi. Vuonna 2000 hallitus valmisteli ensimmäiset neljännesvuosi-ilmoitukset talousarvion toteuttamisesta sekä varainhoitovuoden 1998 tilinpäätöksen (joka oli ensimmäinen sitten vuoden 1975). Varainhoidon valvonta on annettu hallinto-oikeuden tehtäväksi (joka teki vuonna 2000 parlamentille selvityksen varainhoitovuoden 1998 tilinpäätöksestä). Sama toimielin on vastuussa menojen etukäteen tapahtuvasta valvonnasta, mikä ei kuitenkaan ole ollut kovin tehokasta.

44. Vasta vuodesta 1999 lähtien uusia lainojaan myöntäessään Maailmanpankki alkoi arvioida edunsaajamaan mahdollisuuksia antaa selvityksiä julkisten menojensa toteuttamisesta(25). Kansainvälinen valuuttarahasto (IMF) on puolestaan ehdottanut edunsaajamaille tiettyä tapaa arvioida talousarviota koskevaa avoimuutta. Muut kahdenväliset tuenantajat ovat alkaneet viime aikoina suorittaa julkisen talouden tarkastuksia ja AKT-maiden hallitukset kiinnittävät yhä enemmän huomiota julkisen taloutensa uudistamiseen. Komission arvio julkisen talouden hoidosta AKT-maissa perustuu sen suorittamien tarkastusten tuloksiin ja ei näin ollen koske kaikkia edunsaajamaita. Tiedostettuaan hiljattain tämän puutteen merkityksen, jonka komission aloitteesta suoritettujen tarkastusten tulokset vahvistavat, komissio ja Maailmanpankki päättivät vuoden 2001 alussa tiivistää yhteistyötään ja määrittää yhteiset tavoitteet ja taloudelliset välineet(26), joiden toteutumiseen tarvitaan kaikkien osapuolten aktiivista osallistumista.

Sosiaalialan kustannukset

45. Tarkastelluista kahdeksasta maasta kolmessa (Beninissä, Burkina Fasossa ja Ghanassa) lähetystöt ovat seuranneet ja dokumentoineet tarkasti sosiaalialalle suunnattujen tukien vaikutusta. Sosiaalialan lisääntyneiden kustannusten ja EKR:n tuen välille on vaikea muodostaa syy-yhteyttä, mutta esimerkit osoittavat lähetystön läsnäolon vaikuttavan myönteisesti talousarvion toteuttamiselle asetettujen tavoitteiden noudattamiseen Beninissä ja Ghanassa. Seurantajärjestelmän monimutkaisuuden vuoksi Burkina Fasossa ei ole voitu taata, että varat on käytetty todellakin varainhoitovuoden aikana (ks. laatikko 7). Muissa maissa toteutettua seurantaa koskevat rajoitukset estivät myönnettyjen tukien ja talousarviosta sosiaalialoille varatun osuuden välisen yhteyden todentamisen.

Laatikko 7 Lähetystöjen suorittama menojen määrällinen seuranta

1. Beninissä lähetystö vertaili jokaisena varainhoitovuotena terveydenhoitoalalla toteutuneita menoja ja rahoitussopimusten tavoitteita. Lähetystön ja Beninin terveysministeriön välisestä kirjeenvaihdosta käy ilmi, että komission vuonna 1999 tekemä päätös vapauttaa vastikevaroja vain, jos asetetut tavoitteet on saavutettu, oli ratkaiseva tekijä maan hallituksen alkaessa noudattaa sitoumuksiaan.

2. Ghanassa lähetystön aktiivinen osallistuminen nopeutti vuonna 1999 talousarviomäärärahojen asettamista sosiaalialan ministeriöiden käyttöön.

3. Burkina Fasossa sosiaalialoille varatun talousarvio-osuuden yleisestä lisäämisestä huolimatta yhteisymmärryspöytäkirjojen monimutkaisen lisäehtojärjestelmän vuoksi määrärahojen käyttöönotossa ilmenneet vaikeudet ja talousarvioiden toteuttamisessa esiintyneet viiveet eivät tulleet esiin. Koska talousarvion aikataulun noudattamista ei korostettu, järjestelmä myötävaikutti siihen, että sosiaalialoilla vakiintui tapa poiketa kohtuuttomasti varainhoitovuoden pituudesta, julkisen talouden moitteettoman varainhoidon periaatteiden vastaisesti. Jotta vuoden 1998 talousarviolle osoitettu 2,3 miljardin CFA:n frangin budjettituki olisi voitu käyttää loppuun, lähetystö ehdotti toukokuussa 1999 keinotekoista kirjanpitojärjestelyä, jossa jäljellä oleva summa olisi osoitettu jälkikäteen uudelleen varainhoitovuoden 1998 talousarvion muihin kohtiin, jotka oli toteutettu tyydyttävällä tavalla. Keskusyksiköt vastustivat menettelyä oikeutetusti ja jäljellä oleva summa siirrettiin marraskuussa 1999 vuoden 1999 talousarvioon.

46. Lähetystöt ovat useimmiten seuranneet talousarviomäärärahojen käyttöönottoa valtion keskuskirjanpidosta, mutta komissio ei kiinnittänyt tilien luotettavuuteen suurta huomiota, kunnes vuonna 1999 jälkikäteen suoritetut tarkastukset asettivat tilit epäilyksenalaiseksi kahdessa tarkastellussa maassa (Burkina Fasossa ja Mosambikissa) ja osoittivat, että kohdealojen toteutuneet menot näkyivät tileissä liian suurina.

Sosiaalialan kustannusten vaikutukset

47. Komission seurannassa keskityttiin vastikään rahoitussopimusten tavoitteisiin, joiden tarkoituksena on väestölle suunnattavien sosiaalipalvelujen parantaminen. Tarkastelluista 23 rahoitussopimuksesta vain kahdessa, jotka on allekirjoitettu vuonna 1999 (Benin ja Burkina Faso), on mukana sosiaalialoilla saavutettuja tuloksia koskevat ehdot. Alan menojen hyödyllisyyden, vaikuttavuuden ja tulosten arviointiin on suunnattu vain vähän resursseja. Komissio ei voi näin ollen arvioida seitsemännestä ja kahdeksannesta EKR:sta myönnettyjen budjettitukien vaikutusta sosiaalipalvelujen laatuun.

48. Vuodesta 1996 lähtien(27) tulosindikaattorien käyttöä on suositeltu keinona liittää tulosten arviointi menojen arviointi- ja valvontamekanismeihin. Burkina Fasossa toteutettu kokeilu antoi mahdollisuuden ohjata poliittista vuoropuhelua niin, että sen aiheena oli aikomusten huomioimisen sijasta tulosten arviointi. Kokeilu toi esiin myös(28) merkittävimmät vaikeudet, joiden voittaminen mahdollistaisi tulosindikaattoreiden uskottavan käyttöönoton: suhteellisen tarkka määrittely, saavutettavien tasojen vahvistaminen, tulosten arviointijärjestelmien olemassaolo ja luotettavuus ja lisäksi osapuolten välinen, köyhyyden torjumissuunnitelmien mukainen (köyhyyden vähentämisen strategialuonnokset, PRSP) sopimus valittavista indikaattoreista.

49. Tilintarkastuksissa esiin tulleet asianmukaista ja hyvää hallintoa koskevat ongelmat(29) vaikuttavat välittömästi menojen laatuun sekä heikossa asemassa oleviin ja vähäosaisiin väestönosiin. Useissa maissa suoritetuissa julkisten menojen tarkastuksissa käsitellään vielä vähän menojen laatua ja tarkastukset toimitetaan yleisesti ottaen epäsäännöllisesti, joten niillä ei voida korjata edunsaajamaiden julkisen talouden sisäisten valvontajärjestelmien puutteita.

50. Vaikka komissio on tukenut rakennesopeutusta, alakohtaisten uudistusten toteutuksella ei ole aina ollut suoraa yhteyttä näihin tukiin silloinkaan, kun menoja on kohdistettu kyseiselle alalle tai kyseisille aloille. Uudistusten laajuuden vuoksi niihin on useissa maissa liitetty koordinoituja monenkeskisiä aloitteita, etenkin osana yleistä lähestymistapaa. Komission rakenteellisen mukauttamisen tukiohjelmien toteuttamisen yhteydessä on käsitelty vasta vähän mahdollisuutta liittää budjettitukia kyseisiin muihin toimiin (ks. laatikko 8).

Laatikko 8 Monenkeskiset alakohtaiset lähestymistavat

1. Mosambikissa monenkeskinen alakohtainen lähestymistapa otettiin käyttöön koulutusalan uudistamisessa vuonna 1998. Komissio käsitteli, alakohtaisen lähestymistavan mukaisesti, väestölle suunnattavien sosiaalipalvelujen parantamista terveydenhuollon ja opetuksen aloilla sekä vesisektorilla kuitenkin vasta vuodelle 2001 laaditussa, rakenteellisen mukauttamisen tukiohjelman rahoitusehdotuksessa. Olisi toivottavaa, että osallistujien tehtävät määriteltäisiin mahdollisimman tarkasti, jotta tukea saavien alojen määrä vastaisi lähetystön henkilöresursseja.

2. Ghanassa EKR osallistuu muiden tuenantajien kanssa rakennesopeutustukien yhteydessä yleisen alakohtaisen lähestymistavan toteuttamiseen terveydenhoitoalalla. Kyseessä on osittain useiden tuenantajien yhteisesti rahoittaman ja seuraaman rahaston muodossa myönnetty budjettituki. Tämän lähestymistavan edut ja pääpiirteet edistävät EKR:n budjettitukien uudelleen suuntaamista, etenkin julkisen talouden hoidon, tulosindikaattoreiden ja valvontamenetelmien osalta. Menojen laatua koskevan vaikean aiheen osalta lähestymistapa on vaikuttanut myös investointien asianmukaisuuteen.

Budjettitukien seurannan ja valvonnan uudelleen suuntaaminen

51. Vuoden 2000 ensimmäisellä puoliskolla neuvosto(30) suositteli komission laatimien tilannearvion ja tulevaisuudennäkymien perusteella(31), että varoja myönnettäisiin helpommin (suora kohdentamaton budjettituki) maille, joissa julkisen talouden hoito on toteutettu tyydyttävällä tavalla ja joissa uudistusten vaikutukset ovat yhteydessä valuuttana maksettaviin tukiin. EKR:n komitealle vuoden 2000 toisella puoliskolla jätetyt, viiden tarkastellun maan (Benin, Burkina Faso, Mosambik, Senegal ja Sambia) rahoitusehdotukset ennakoivat julkisen talouden hoidossa tapahtunutta edistystä. Senegalissa hiljattain toteutetuissa ohjelmissa ilmenneiden puutteiden vuoksi komission yksiköt suunnittelivat vuoden 2000 lopulla, erään tarkastuksen jälkeen, täytäntöönpanojärjestelmän muokkaamista.

52. Kyseisissä rahoitusehdotuksissa menojen kohdentamisesta luopumisen perustellaan johtuvan pikemminkin kassatilanteen paranemisesta ja talousarvion tyydyttävästä toteuttamisesta (määrälliset näkökohdat) kuin hyvästä julkisen talouden hoidosta. Osassa ehdotuksista on arvioitu julkisen talouden hoidon laatua, mutta arvion vaikutuksia ohjelman toteuttamistapoihin tai varojen käyttöönottotapoihin ei ole määritelty.

53. On vaikeaa arvioida, voidaanko rahoitusehdotuksissa esitettyjen tehokkaiden tulosindikaattoreiden käyttöönottamista koskevat ehdot tulevaisuudessa yhdistää (ks. kohta 48). Hyvää julkisen talouden hoitoa koskevissa tulosindikaattoreissa kiinnitetään ennen kaikkea huomiota määrään ja jätetään vuosien 1999 ja 2000 tilintarkastuksissa esiin tulleet heikkoudet vähemmälle huomiolle. Rahoitussopimusta allekirjoitettaessa, lokakuussa 2000, Senegalissa käytettävien tulosindikaattoreiden valinta oli vielä kesken.

54. Vuoden 2000 toisella puoliskolla laaditut uudet ohjelmat koostuvat useista rahoituseristä. Ensimmäinen erä maksetaan aina Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) makrotaloudellisen arvion perusteella. Erä on puolet Beninin sopeutusohjelmalle myönnetystä määrästä, mutta vain kolmasosa Burkina Fason, Senegalin ja Sambian ohjelmille myönnetyistä määristä, ja maksetaan osissa, joiden suuruus on riippuvainen tulosindikaattoreiden mukaisesta tasosta. Vähimmäismäärän maksaminen järjestelmällisesti takaa sen, että edunsaajamaat suunnittelevat paremmin, kuinka varat kohdennetaan (ks. kohta 18), mutta lisäerien vapauttamismenettelyjä olisi täsmennettävä siten, että huonot tulokset voitaisiin ottaa paremmin huomioon.

55. Jos yksittäisten "tukikelpoisten" menojen valitsemiseksi käyttöönotettu kohdennusjärjestelmä joudutaan hylkäämään sen vuoksi, että se vaikuttaa keinotekoiselta ja sillä ei ole pysyvää vaikutusta julkisen talouden suurten hallintokustannusten hoitoon, komissio ei kuitenkaan voi luopua tarvittavista tarkastuksista, joiden avulla arvioidaan sille uskottujen yhteisön varojen hyödyntämisen tehokkuutta (ks. kohta 43). Uusissa sopeutusohjelmissa edellytetään, että tarkastukset kohdistuvat myönnettyjä tukia vastaaviin toimiin; lisäksi edellytetään yleiskatsausta, jonka pääpiirteitä ei ole vielä täsmennetty. Tarkastusten laajuuden ja tukien määrän välisellä yhteydellä ei kuitenkaan ole paljon merkitystä. Tarkastusten kohdentamisessa on olemassa riski ajautua yhteisön rahoituksen määrän mukaisten, tukikelpoisten menojen määrittämiseen vain budjettivallan käyttäjän rauhoittamiseksi (ks. laatikko 9). Sopivampi arviointitapa olisi toimien asianmukaisuuden arviointi yhdellä tai useammalla menoalalla kokonaisuudessaan otantamenetelmän avulla.

Laatikko 9 Menojen tukikelpoisuuden perusteleminen

1. Beninissä ja Burkina Fasossa toteutettujen viimeisimpien ohjelmien tarkastuksen tehtäväalue ei ole täysin selkeä siltä osin, kuin on kyse ensinnäkin Euroopan unionin tuen tarpeen perustelemisesta tarkastamalla myönnettyjä tukia vastaavat ensisijaiset budjettimenot ja toiseksi rahoitettujen menojen tukikelpoisuuden varmistamisesta.

2. Mosambikia koskeva rahoitusehdotus on ainoa, jonka tarkastuksessa on sovellettu kokonaisvaltaista lähestymistapaa. Ulkopuolisen ja kansallisen valvontaelimen tarkastajien työt eivät kuitenkaan ole olleet yhdenmukaisia, ja ehdot, joiden perusteella komissio nojautuu näihin valvontaelimiin antaakseen riippumattoman arvionsa, eivät ole selkeitä.

56. Komission helmikuussa 2000 antama tiedonanto ei tuonut ratkaisua kysymykseen menojen tarkastamisesta(32). Vaikka vain kokonaisarvio julkisista menoista antaisi tarvittavan varmuuden, kun kyseessä on kohdentamaton budjettituki, viimeisimmissä rahoitussopimuksissa (vuodelta 2000) arvioimisessa ei ole käytetty yleistä lähestymistapaa, jossa kansallisten valvontaelinten, ulkoisten tilintarkastajien, asiantuntijoiden ja jos mahdollista, muiden budjettitukea myöntävien rahoittajien toimet yhdistyisivät. Vakaalle pohjalle laaditun lähestymistavan puuttuessa vuosien 1999 ja 2000 tarkastusten tuloksia ei ole juurikaan huomioitu julkisten menojen hoitoa koskevissa suoritusperusteissa.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Kokonaisarvio

57. Vastikevarojen käyttöönottaminen tuensaajamaiden julkisten menojen toteuttamiseksi kansallisten täytäntöönpanomenettelyjen mukaisesti ja näihin menettelyihin liittyvien riskien vuoksi ei ole realistista ajatella, että ensisijaisille aloille asetetut määrälliset tavoitteet voidaan saavuttaa ongelmitta (ks. kohdat 45 ja 46), että menot toteutetaan aina asianmukaisesti (ks. kohdat 26-34 ja 40-43) ja että menot vaikuttavat aina positiivisesti sosiaalialojen tilanteeseen (ks. kohdat 47-50).

58. Pyrkimys maksutaseen tasapainon ja sosiaalialojen talousarvioiden samanaikaiseen tukemiseen vaikutti toisinaan kielteisesti päätöksentekojärjestelmiin (ks. kohdat 11, 33, 39, 52 ja 54). Vastikevarojen tarkastukset ovat joissakin tapauksissa rajoittuneet muodollisten hallinnollisten perusteiden esittämiseen jälkikäteen (ks. kohdat 10, 12, 34 ja 55), millä ei ole suoraa yhteyttä heikossa asemassa oleville ja vähäosaisille väestönosille suunnattavien valtion sosiaalisten palvelujen moitteettomaan toimintaan (ks. kohta 47).

59. Komission keskusyksiköt eivät ole kiinnittäneet riittävästi huomiota tiettyihin yleiseen valvontaan liittyviin näkökohtiin (ks. kohdat 17 ja 37) ja ohjelmien varainkäytön teknisiin näkökohtiin (ks. kohdat 21-22, 35-36, 40 ja 46). Uusien suuntaviivojen, joissa korostetaan etenkin julkisen rahoituksen hoidon ja valvonnan kasvavaa merkitystä (ks. kohta 51), tulisi parantaa järjestelmän vaikuttavuutta, olettaen, että uudistusten seurantatavat määritellään entistä paremmin - tarvittaessa toimielinten avustuksella - ja että komissio etsii sopivia keinoja ohjelmien yhtenäisen, ja keskeisimpien rahoittajien kanssa koordinoidun, toimeenpanon takaamiseksi (ks. kohdat 22-25, 27, 30 ja 35-39).

60. EKR:n ohjelmien seuranta paikan päällä perustuu useiden toimijoiden eli lähetystöjen, edunsaajamaiden hallintoviranomaisten, kansallisten valvontaelinten, teknisen tuen ja ulkoisten tilintarkastajien yhteistoimintaan. Toimijoiden tehtäviä ei ole määritetty ja ilmaistu riittävän tarkasti. Pääasiassa keskushallintojen tasolla lähetystöissä toteutetussa seurannassa on törmätty luotettavuuden puutteeseen julkishallinnon tileissä; puutteita esiintyy etenkin hajautetusta hallinnosta aiheutuvien menojen kohdalla (ks. kohdat 20, 38 ja 46). Teknistä tukea ei ole hyödynnetty riittävästi lähetystöjen toiminnan tukena (ks. kohdat 22-25). Ohjelmista rahoitettavien tarkastusten avulla on harvoin voitu määrittää sisäisen valvonnan puutteet, jotka vaikuttavat vastikevarojen käyttöön (ks. kohta 28). Komission järjestämät tilintarkastukset ovatkin osoittautuneet huomattavasti vaikuttavammiksi (ks. kohta 30). On ehdottoman tärkeää säilyttää nämä tarkastukset, mitä meneillään olevissa uudistuksissa ei ole taattu. Tapauksissa, joissa menojen ei ole katsottu olevan tukikelpoisia, varoja ei ole palautettu EKR:n kassavaroihin (ks. kohta 33), mutta useimmissa tapauksissa uusien ohjelmien täytäntöönpano on keskeytetty odotettaessa korjaavia toimenpiteitä.

61. Useat maat ovat aloittaneet rahoittajien avustuksella laajat uudistusohjelmat, joiden tarkoituksena on parantaa asteittain maiden julkisen talouden hoitoa. Prosessi on varmasti pitkä, koska se on monimutkainen ja sen yhteydessä on otettava huomioon erilaisia tilanteita. Lisäksi edunsaajamaiden keinot ovat rajoitetut. Näin ollen ei voida odottaa, että budjettituet otetaan välittömästi käyttöön vuoden 2000 lopulla hyvää hallintotapaa ja sääntöjä noudattaen (ks. kohdat 41-43). Budjettivallan käyttäjän on oltava tietoinen valittuun lähestymistapaan liittyvistä riskeistä ja ponnisteltava niiden laajuuden pienentämiseksi asteittain kannustamalla tehokkaiden uudistusten käyttöönottoa AKT-maissa ja etenkin rahoittajien yhdenmukaistettua toimintaa.

Seurannan järjestämistä koskevat suositukset

62. Suositus nro 1 - Jotta ohjelmien ristiriitaisuudet voitaisiin poistaa ja taata tukien kehittyminen köyhyyden torjunnan uusien suuntaviivojen mukaisesti, tulisi hallinnoinnista huolehtivien komission työntekijöiden ja kansallisten tulojen ja menojen hyväksyjien toiminnalle asettaa selkeät suuntaviivat. Seurannan ja valvonnan keskeisimpien toimijoiden valtuuksien määrittelemiseen tulisi kiinnittää erityistä huomiota. Lisäksi tulee kiinnittää erityistä huomiota seuraaviin tekijöihin:

a) Julkisen talouden hoidossa tapahtuneen edistyksen arviointikriteerit (ks. kohta 52) olisi määritettävä, ja niihin tulisi sisällyttää tilintarkastuksissa ilmenneiden puutteiden ja heikkouksien korjaustoimien seurantaa (ks. kohdat 42 ja 56).

b) Kohdentamattomien budjettitukien yhteydessä käytettävistä menojen tarkastamismenettelyistä olisi annettava tarkat ohjeet; budjettivallan käyttäjän olisi saatava kuva varainhoidon moitteettomuuden tasosta; tilintarkastukset olisi liitettävä tähän välineeseen, tarvittaessa alakohtaisten arvioiden avulla (ks. kohdat 55 ja 56); tilintarkastukset olisi suoritettava säännöllisesti kerran vuodessa, edunsaajamaiden varainhoitovuosien mukaisesti (ks. kohta 26).

c) Sosiaalialoilla käytettävien luotettavien tulosindikaattorien valitsemiseksi olisi määritettävä kaikki mahdolliset menettelytavat ja niiden suhde budjettimenoihin (ks. kohdat 41 ja 48).

d) Edunsaajamaiden viranomaisille annettava tekninen tuki olisi erotettava selkeästi siitä teknisestä tuesta, jota annetaan EKR:n tulojen ja menojen hyväksyjille ja komission lähetystöille niiden seurantavelvollisuuksien täyttämiseen (ks. kohdat 24 ja 25).

e) Seurannan luonne ja taso, joita lähetystöjen tulisi itse soveltaa menojen suhteen, on määriteltävä. Lähetystöjä ei voida asettaa vastuuseen kansallisia talousarvioita toteuttavien viranomaisten hallinnossa tapahtuneista virheistä (ks. kohdat 40 ja 42), mutta lähetystöillä on oltava mahdollisuus arvioida menojen laatua ensisijaisilla aloilla (ks. kohta 47) erityisesti kaikkien rahoittajien yhteisen toiminnan kautta.

63. Suositus nro 2 - Tukien seurantaa ja valvontaa koskevat periaatteet ja menettelytavat (ks. kohta 62), jotka määritellään jo ohjelmien suunnitteluvaiheessa, olisi merkittävä rahoitussopimuksiin (ks. kohta 35).

64. Suositus nro 3 - Ulkoisien toimien yksiköitä uudistaessaan komission olisi jaettava vastuualat nykyistä selkeämmin toisaalta ohjelmien tutkimusvaiheesta, makrotaloudellisen tuen kokonaisseurannasta ja edunsaajamaiden julkisen talouden uudistuksen seurannasta vastaavien yksiköiden, ja toisaalta sosiaalialan toiminnan arvioinnista vastaavien yksiköiden kesken (ks. kohta 39).

Koordinointia koskevat suositukset

65. Suositus nro 4 - Komission olisi päätettävä vuosittain maakohtaisesti edunsaajien talousarvioiden laatimisaikataulun mukaisesti ja Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) aikataulun kanssa yhteensovitetusti seuraavana varainhoitovuotena maksettavista määristä, ilmoitettava määrät eri osapuolille ja varmistuttava siitä, että tuet liitetään julkisiin varoihin selkeästi sovitun järjestelyn mukaisesti (ks. kohdat 18 ja 20).

66. Suositus nro 5 - Niiden osapuolten koordinoinnin lisääminen, joita julkisen talouden hoidon kokonaisparannus koskee, etenkin köyhyyden vähentämisen strategialuonnosten (PRSP) puitteissa toteutettuna, antaisi rahoittajille ja edunsaajamaille mahdollisuuden määritellä julkisen taloutensa todelliset puutteet (ks. kohta 42) sekä helpottaisi menetelmien kokeilua ja toteutettujen parannusten ja todetun edistyksen säännöllistä arviointia (ks. 62 a) ja b) kohta).

67. Suositus nro 6 - Komission olisi mahdollisuuksiensa mukaan pyrittävä liittämään alakohtaiset tuet edunsaajamaiden talousarvioihin yhteisymmärryksessä muiden rahoittajien kanssa. Koska yhdenmukaistetut toimet ovat olennaisen tärkeitä julkisten menojen laadun parantamiseksi asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi, edellä esitetty lähestymistapa helpottaisi edunsaajamaiden julkisen talouden valvontaelinten toivottua yhteistyötä(33) (ks. kohdat 50 ja 56). Osallistuminen alakohtaisiin monenkeskisiin ohjelmiin antaisi lisäksi komissiolle mahdollisuuden toteuttaa aikeensa keskittää ponnistelunsa tiettyihin aloihin ja toimintoihin(34).

68. Suositus nro 7 - Edellä esitettyjen suositusten täytäntöönpanon helpottamiseksi sopeutusohjelmien olisi nojauduttava enemmän seuraaviin tekijöihin:

a) Jokaisessa maassa olisi laadittava strategia ja ohjeellinen suunnitelma julkisen talouden hoidon uudistamista varten, joissa painotettaisiin julkisten menojen järjestelmissä jo saavutettua edistystä. Kehitystä tulisi arvioida ja se tulisi dokumentoida osana jatkuvaa ja muiden rahoittajien kanssa koordinoitua kehitysprosessia uusien päätösten ja toimien ohjaamiseksi tietoisesti.

b) Sosiaalialoilla olisi sovellettava yleistä lähestymistapaa, johon kuuluvat myös menojen laadun valvontajärjestelmät (vaikutus ja varainhoito) sekä tässäkin tapauksessa vahva alalla toimivien, keskeisten rahoittajien ja etenkin jäsenvaltioiden välinen koordinointi.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 27. ja 28. kesäkuuta 2001 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Jan O. Karlsson

presidentti

(1) Kansainvälinen valuuttarahasto (IMF) ja Maailmanpankki.

(2) Lomén neljäs yleissopimus on allekirjoitettu 15. joulukuuta 1989 kymmeneksi vuodeksi (maaliskuusta 1990 maaliskuuhun 2000) ja siihen liittyy viiden vuoden rahoituspöytäkirja, joka vastaa seitsemättä EKR:a. Sopimusta tarkistettiin 4. marraskuuta 1995 ja siihen liitettiin toinen viiden vuoden rahoituspöytäkirja, joka vastaa kahdeksatta EKR:a.

(3) Komission edustajan ja kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän allekirjoitukset.

(4) Päätöslauselma, joka on osa päätöstä vastuuvapauden myöntämisestä komissiolle kuudennen, seitsemännen ja kahdeksannen EKR:n varainhoidosta varainhoitovuonna 1998, (EYVL L 234, 16.9.2000). Päätöslauselman D kohdassa parlamentti arvioi, että vastikevaroja hallinnoitiin toisinaan puutteellisesti, valvonta oli heikkoa ja arviointi suoritettiin puutteellisesti, ja siitä aiheutui joissain tapauksissa vastikevarojen väärinkäyttöä.

(5) Lomén neljännen yleissopimuksen 226 artiklan c kohta.

(6) Ks. KOM(2000) 58 lopullinen, 2.1.1 kohta.

(7) Ks. KOM(2000) 58 lopullinen, 2.1.4.1 kohta.

(8) Ks. KOM(2000) 58 lopullinen, 2.1.3.2 kohta.

(9) Maailmanpankin muistio "Simplifying Disbursements under Structural and Sectoral Adjustment Loans", 8. helmikuuta 1996.

(10) Ks. KOM(2000) 58 lopullinen, kohdat 2.1.3.2 ja 2.3.4.3.

(11) Ks. laatikko 5, kohta 1.

(12) Ks. KOM(2000) 58 lopullinen, kohta 2.1.3.2.

(13) Tiedote EKR:n komitealle, 22. kesäkuuta 2000.

(14) Samoin vuoden 2000 lopulla Stabexille vuosina 1996-1998 maksetut 29 miljoonaa euroa olivat käyttämättä eurooppalaisilla pankkitileillä.

(15) Kertomus "Administrative procedures for Macro-Economic Assistance to Malawi", taulukko "Cost of Delays in Macro-Economic Aid and Inflows 1996-1998".

(16) Valuutan vaihdettavuutta ja suoraa budjettitukea koskeva tiedote jäsenvaltioille, 3. helmikuuta 1997.

(17) Esimerkiksi valtion rahoitustoimien taulukon laatimista koskeva Länsi-Afrikan talous- ja rahaliiton direktiivi.

(18) Ks. myös kuudennen EKR:n tuontiohjelmia koskevan erityiskertomuksen nro 2/94 kohtaa 4.52 (EYVL C 97, 6.4.1994), jonka aiheena on ongelmat Mosambikin keskuspankin kanssa.

(19) Vuonna 1999 tehdyissä rahoitussopimuksissa muutettiin tätä käytäntöä ja varattiin budjettituesta erillinen tarkastus- ja arviointibudjetti.

(20) 27,4 miljoonan euron arvosta menoja, jotka eivät ole tukikelpoisia.

(21) Muun muassa Ghanassa ja Tansaniassa, ks. taulukko 4 ja laatikko 4.

(22) Lukuun ottamattavuoden 1993 Stabexiin liittyviä 7,2 miljardia CFA:n frangia, jotka myös ovat odottaneet käyttöään vuoden 1997 lopusta lähtien.

(23) Kesäkuun 2000 sopimuspöytäkirja.

(24) "Mission statements" 2000 ja 2001.

(25) Maakohtainen arvio taloudellisesta vastuusta (Country Financial Accountability Assessment).

(26) "Julkisten menojen rahasto" ("Trust Fund for Public Expenditure")

(27) Komission yksiköiden työasiakirja ehtojen uudelleen muotoilemisesta, joulukuu 1996.

(28) Komission yksiköiden sisäinen muistio, 22. kesäkuuta 2000.

(29) Menojen hyväksyttävyys ja todennettavuus, suoritetun palvelun todellisuus, kohtuullinen hinta, suosituimmuusjärjestelmän puuttuminen ja kilpailun vääristyminen.

(30) 18. toukokuuta 2000 annettu päätöslauselma rakenteellisesta mukauttamisesta.

(31) Komission tiedonanto rakennesopeutuksesta, annettu 4. helmikuuta 2000, KOM(2000) 58 lopullinen.

(32) KOM(2000) 58 lopullinen, 2.3.4.3 kohta.

(33) Varainhoitovuotta 1999 koskeva vuosikertomus, kohdat 46 ja 47 (EYVL C 342, 1.12.2000).

(34) Neuvoston ja komission julkilausuma, annettu 10. marraskuuta 2000, yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikasta, 12 kohta.

LIITE I

SEITSEMÄNNESTÄ JA KAHDEKSANNESTA EKR:STA RAKENNESOPEUTUSTUKINA MYÖNNETYT JA MAKSETUT MÄÄRÄT 31. JOULUKUUTA 2000

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

EKR:n kirjanpito, 31. joulukuuta 2000.

LIITE II

KESKEISIMMÄT KOMISSION JA NEUVOSTON ANTAMAT SUUNTAA-ANTAVAT ASIAKIRJAT

>TAULUKON PAIKKA>

LIITE III

TARKASTELLUT OHJELMAT

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

EKR:n kirjanpito, 31. joulukuuta 2000.

LIITE IV

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN AIEMMIN ESITTÄMÄT VASTIKEVAROJEN SEURANTAA KOSKEVAT TÄRKEIMMÄT HUOMAUTUKSET

>TAULUKON PAIKKA>

Komission vastaus

TIIVISTELMÄ

I Erityiskertomuksessa on tutkittu komission rakennesopeutusohjelmiin antamien tiettyjen tukien eli vastikevarojen seurantaa. Tilintarkastustuomioistuin ei ole tutkinut komission tehtävää näissä ohjelmissa, ehtojen soveltamista, tukien vaikutusta makrotalouden tasapainoon ja rakenteellisiin ja alakohtaisiin uudistuksiin, jotka ovat näiden ohjelmien keskeisiä seikkoja.

Rakennesopeutusohjelmat, joissa Bretton Woodsin toimielimillä on merkittävä asema niille annetun kansainvälisen valtuutuksen mukaisesti, ovat monimutkaisia. Niiden tavoitteena on tukea keskeisten uudistusten toteuttamista edunsaajamaissa. Tällaisia uudistuksia ovat makrotalouden uudistukset, julkisen talouden rakenneuudistukset, yksityistäminen, julkishallinnon uudistus jne. Kansainvälisen yhteisön myöntämän tuen ehtona ovat aina olleet makrotaloudellisen ohjelman noudattaminen, jota valvoo pääasiassa Kansainvälinen valuuttarahasto (IMF), ja rakenneuudistukset, joiden toteuttamista valvoo Maailmanpankki. Ohjelman ehtojen noudattaminen antaa rahoittajille mahdollisuuden kohdentaa tukea maksutaseeseen, jolla on välitön vaikutus valtioiden talousarvioihin. Komissio on toiminut näiden ohjelmien puitteissa pyrkien samalla varmistamaan, että tietyt sen huolenaiheet otetaan huomioon. Näistä huolenaiheista on neuvoston vahvistamien suuntaviivojen mukaisesti kiinnitetty erityistä huomiota ensisijaisten alojen, erityisesti sosiaalialan, suojaamiseen ja alojen uudistusten tukemiseen: avainlääkkeitä koskevan politiikan toteuttamiseen, talousarvioiden suuntaaminen uudelleen ensisijaisiin menoihin, rokotuspolitiikan toteuttamiseen jne. Tämä huolenaihe on toteutunut konkreettisesti yhteisön tukiohjelmissa erityisten ehtojen sekä tukien perusteella muodostettujen vastikevarojen kohdentamisen muodossa. Ohjelmia on kehitetty merkittävästi kahtena viime vuonna. Kehitys on seurausta paitsi kokemuksesta myös Lomén yleissopimukseen sisältyvästä korostetusta halusta lähestyä maita asteittain ja maiden omaa tärkeysjärjestystä kunnioittaen sellaisten vaikeiden uudistusten toteuttamisessa, joita ei voida kaikkia toteuttaa yhtäaikaisesti.

II Komission lähestymistapa on Lomén yleissopimuksen periaatteiden mukainen: komission huolena on ollut hallitusten erittelemien ja kaikkien rahoittajien, erityisesti IBW:n, tukemien uudistusohjelmien tukeminen (244 artiklan a kohta). Tämän ohella komissio on jatkanut aiemmin valittuja lähestymistapoja: maiden valitsemien ensisijaisten kehittämiskohteiden kunnioittamista (244 artiklan e kohta), järkevää (244 artiklan g kohta) ja tarpeisiin mukautettua (248 artiklan a kohta) uudistamista ja tukien joustavaa täytäntöönpanoa (247 artiklan 4 kohta).

Ohjelmat, joiden vastikevaroja tilintarkastustuomioistuin on tutkinut, muodostavat olennaisen osan, jota kutsutaan sopimuksen perusteella talousuudistusohjelmien ensimmäiseksi sukupolveksi ja jossa keskitytään ensisijaisiin uudistuksiin. Ohjelmien nykykehitys on paljolti komission kansainvälisessä keskustelussa omaksuman suhtautumistavan ansiota. Komissio on toteuttanut kahtena viime vuonna innovoivaa lähestymistapaa, jossa korostetaan talousarvion tulosindikaattorien käyttöä ja tuloksia erityisesti sosiaalialoilla.

III Komission ohjelmien puitteissa harjoittama valvonta keskittyy ensisijaisesti tukien maksusuoritusten ehtojen noudattamiseen.

On huomattava, että muut rahoittajat ovat tukeneet ainoastaan valtionkassaa komission pyrkiessä varojen kohdentamisen avulla varmistamaan, että tuet käytetään ensisijaisten alojen menoihin. Vastikevarojen kohdentaminen on nimittäin hallituksille houkutin ensisijaisten menojen toteuttamiseksi ja samalla näiden osuuden lisäämiseksi, koska yhteisön varoja maksetaan valtionkassaan vain sitä mukaa, kun menoja toteutetaan. Kohdennetun talousarvion toteuttamatta jättäminen on siis hallitukselle rangaistus. Lisäksi yhteisön maksusuorituksia varten vaadittavien tositteiden ansiosta talousarvion toteutumisen valvonta on automaattista.

Teknistä tukea annetaan hallitusten käyttöön niiden pyyntöjen perusteella Lomén yleissopimuksen mukaisesti. Tuissa on suosittu lähestymistapaa, jonka avulla hallituksen ilmoittaessa kiireellisestä tarpeesta tekninen tuki voidaan antaa käyttöön nopeastikin. Tehtyjen mukautusten avulla varmistetaan, että käyttämättömät määrärahat sisällytetään uudelleen talousarviotukiin.

IV Julkisen talouden varainhoidon parantaminen kehitysmaissa on olennaisen tärkeää. Tie on varmasti pitkä, ja sillä on edettävä vaiheittain rahoittajien välisen koordinoinnin puitteissa ja varmistamalla edunsaajamaissa saavutettu kehitys. Talousarviotuet antavat mahdollisuuden vaikuttaa tähän kysymykseen, jota voidaan tukea ainoastaan hankkeiden muodossa.

Rakennesopeutusohjelmien puitteissa on toteutettu suuria uudistuksia julkisen talouden varainhoidossa. Komission tekemät tarkastukset ovat osoittaneet, että uutta kehitystä tarvitaan. Rahoittajista ainoastaan komissio on tarkastanut valtioiden talousarviot, vaatinut korjaavia toimia ja palautuksia keskuspankkiin tileille, joiden käyttö edellyttää sekä komission että edunsaajavaltion allekirjoitusta. Jotta kaikkien rahoittajien lähestymistapa olisi yhdenmukainen, komissio on päättänyt rahoittaa Maailmanpankin kanssa trust fund -rahastoa, jonka avulla määritetään välineet julkisen talouden arviointiin ja tapahtuneen edistyksen mittaamiseen.

V Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa suosituksista, jotka vastaavat monilta osin komission ohjelmissa kahden viime vuoden aikana noudatettuja suuntaviivoja: koordinoinnin lisääminen köyhyyden vähentämisen strategia-asiakirjojen (DSRP) puitteissa, Bretton Woodsin toimielinten kanssa tehtävä tutkimustyö yhteisten välineiden löytämiseksi julkisen talouden hoidon laadun arviointia varten, julkiseen talouteen liittyvien kysymysten korostaminen sekä talousarvion tulosindikaattorien ja sosiaalialojen edistysindikaattorien kehittäminen. Komissio jatkaa kohdentamattomissa ohjelmissa noudattamiaan suuntaviivoja, kuten tilintarkastustuomioistuin suosittaa kohdassa 55. Se edistää tukien ennustettavuutta Cotonoun sopimuksen puitteissa täytäntöön pantavien kolmivuotisohjelmien yhteydessä. Lisäksi komissio kehittää makrotaloudellisten tukien täydennykseksi Cotonoun sopimuksessa sallitun budjettikehyksen puitteissa alakohtaisia lähestymistapoja. Se hakee edelleen yhdenmukaista lähestymistapaa niiden valtuuksien ja sen toimivallan pohjalta, jotka sillä on niin taloudessa kuin eri aloilla, erityisesti sosiaalialoilla. Tähän kehitykseen ja Cotonoun sopimuksen täytäntöönpanoon liittyvien uusien ohjeiden viimeistely on komissiossa loppuvaiheessaan.

Komissio sitoutuu täsmentämään valvontaa koskevat yksityiskohtaiset säännöt pääasiassa rahoitussopimuksissa eikä enää vastikevarojen käyttöä koskevissa pöytäkirjoissa. Näissä pöytäkirjoissa käsitellään tilintarkastustuomioistuimen ehdottamia seikkoja eli julkisen talouden kokonaislaadun arviointia, joka tehdään mahdollisuuksien mukaan muiden rahoittajien kanssa yhteistyössä ja jonka yhteydessä määritetään tapahtuneen edistyksen mittaamisen mahdollistavat indikaattorit. Tilintarkastustuomioistuimen suosituksia täydentäen komissio ehdottaa lisäksi, että se tarkistaa, että tukien suuruisella erällä on pystytty rahoittamaan asianmukaisesti ensisijaisten alojen perusmenoja.

JOHDANTO

Rakennesopeutustukien perusteella muodostetut vastikevarat

2. Rakennesopeutustukivarojen käyttöä esitellään vain osittain Lomén yleissopimuksessa määrättyjen tavoitteiden mukaisesti. Rakennesopeutustukien avulla on tuettu ennen kaikkea makrotalouden uudistuksia, joissa keskeisessä asemassa on ollut IMF, ja rakenneuudistuksia, joissa keskeisessä asemassa on ollut Maailmanpankki, näiden toimielinten kansainvälisten valtuutuksien mukaisesti. Komissio on tukenut uudistusohjelmia laatimalla lähestymistavan, jonka tarkoituksena on kehittää ohjelmia tiettyjen näkökohtien osalta. Se on tukitoimintansa alusta asti kiinnittänyt erityistä huomiota niihin riskeihin, joita valtioiden menojen karsiminen voi aiheuttaa, jollei samalla varmisteta ensisijaisten alojen, erityisesti sosiaalialojen, suojaamista. Komissio pitää erittäin tärkeänä, että rakenneuudistukset koskevat myös näiden talousarvioiden uudelleen suuntaamista ensisijaisten alojen (erityisesti perusterveydenhuollon tai ensiopetuksen) menojen suosimiseksi tai toteutettavien politiikkojen kehittämisen tukemiseksi (esimerkiksi avainlääkkeet).

Näiden joskus vaikeidenkin uudistusten tukeminen konkretisoituu maksuerien suorittamista koskevissa ehdoissa, joita tilintarkastustuomioistuin ei kertomuksen tavoitteiden mukaisesti ole tarkastellut.

Kertomus käsittelee siis vain yhtä eli komissiota erityisesti koskevaa rakennesopeutustukien osaa eli komission harjoittamaa seurantaa, jonka aiheena on rakennesopeutustukien perusteella muodostettujen paikallisen valuutan määräisten vastikevarojen käyttö. Muut korkotukilainoja myöntävät rahoittajat, erityisesti Bretton Woodsin toimielimet, ovat pelkästään maksaneet nämä tuet valtionkassaan tai keskuspankeille ilman tällaista erityisseurantaa.

4. Komission tavoitteena oli aluksi varmistaa, että myönnettyjen tukien avulla hallitukset pystyvät asianmukaisesti varmistamaan ensisijaiset menot.

5. Rakennesopeutusohjelmia on kehitetty asteittaisen lähestymistavan mukaisesti kunnioittaen Lomén yleissopimuksessa suositettujen uudistusten järkevää täytäntöönpanoaikataulua. Viimeaikainen komissionkin tukema kehitys kohti DSRP:n tukia johtaa suuntaan, johon komissio on alusta asti pyrkinyt: väestöön kohdistuvien tulosten korostamiseen, maiden itsensä tekemään ohjelmien sovittamiseen ja huomion keskittämiseen julkisen talouden hyvään hoitoon.

Tämä kehitys, jota kutsutaan sopimuksen mukaisesti uudistusten toiseksi sukupolveksi, liittyy ensisijaisten tavoitteiden kehittämiseen tilanteessa, jossa kaikkein vakavimmat valtioiden kassakriisit on usein ratkaistu ja perusuudistukset toteutettu. Uusi lähestymistapa on antanut komissiolle viimeisten kahden vuoden aikana aiheen tarkistaa asteittain tukikaavioita. Komissio noudattaa tilintarkastustuomioistuimen ehdotusta olla vastaisuudessa käyttämättä käsitettä "vastikevarat" talousarviotuesta puhuttaessa.

OHJELMIEN SUUNNITTELU

Menojen kohdentamisen kattavuus

9. Talousarviotuen kohdentamisella täydennetään ohjelmiin liitettyjä ehtoja, joita tilintarkastustuomioistuin ei ole tutkinut. Varojen kohdentaminen on sinällään houkutin, jonka avulla hallituksia kannustetaan toteuttamaan kohdennetut menot, koska yhteisön varat maksetaan kahta allekirjoitusta edellyttävältä tililtä vain sitä mukaa kuin menot toteutuvat. Talousarvion toteuttamatta jättäminen on hallitukselle siis rangaistus. Lisäksi yhteisön maksusuorituksia varten vaadittavien tositteiden ansiosta talousarvion toteutumisen valvonta on automaattista.

Talousarvion toteutumisen ehtoja on siis käytetty vain silloin, kun kohdennus itsessään on osoittautunut riittämättömäksi tai kun komissio on päättänyt myöntää kohdentamattomia tukia.

11. Komissio on erityisesti kahden viime vuoden aikana myöntänyt aiempaa enemmän kohdentamatonta talousarviotukea pyrkien kehittämään muiden rahoittajien kanssa menojen kokonaisvaltaisen valvontatavan.

Kohdennettujen menojen valinta

12. Kohdennettujen menojen valinta on useimmissa tapauksissa ollut vastine kaikkein herkimmiksi katsottujen menojen tilanneanalyysiin ja mahdollistanut nopean rahoitustuen myöntämisen välineelle asetettujen tavoitteen mukaisesti. Laatikossa 1 todetaankin, että Beninin menojen uudelleenrahoituksen avulla vahvistetaan talousarvion käyttö ennakolta. Kohdentamisella on erittäin usein ollut myönteisiä vaikutuksia, kuten Beninin sosiaalialojen talousarvion toteutumisasteen kasvu (laatikko 7) ja Malawin talousarvion toteutumisen kasvu (laatikko 1). Muitakin vaikutuksia voidaan osoittaa, kuten avainlääkepolitiikan toteuttaminen tai Burkina Fason koulujen materiaalihankintojen hajauttaminen. On korostettava, että sosiaalialoihin kohdistuva vaikutus on toteutettu suurelta osin myös tukiehtojen avulla.

13. Komission ohjelmissa valitut menot kuuluvat osana talouden vakauttamis- ja uudistusohjelmaan, ja tämä koskee erityisesti erääntyneitä maksuja. Erääntyneisiin maksuihin kohdennettu tuki ei ole kokonaisvaltaista talousarviotukea vaan tarkasti kohdennettua. Monet taloudelliset perusteet (jotka on esitetty EKR:n komitealle ja välitetty edelleen tilintarkastustuomioistuimelle) puoltavat kohdentamista tällaisiin menoihin, jotka tarkastetaan ennen niiden maksamista. Sopeutustukiohjelmien tarkoituksena on vähentää maksurästejä. IMF seuraa näitä ohjelmia, eikä komission aikomuksena ole kaksinkertaistaa seurantaa. Komissio arvioi IMF:n johtamat uudistusohjelmat "tehokkaiksi" tässä mainituissa maissa.

14. Maksurästien tai valtion velkasitoumusten maksaminen ei estä komissiota jatkamasta alakohtaisia uudistuksia tai varmistamasta sosiaalialojen suojaamista. Tämä tapahtuu epäsuorasti eli keventämällä valtioon kohdistuvaa rahoitustaakkaa sekä ohjelman ehtojen välityksellä.

15. Komission kanta on, että kaikki ulkoinen tuki (myös hankkeet) olisi sisällytettävä talousarvioon kirjattaviin menoihin ja että sen olisi luovuttava hankekohtaisten rahoituspäätösten tekemisestä: esimerkiksi Ghanassa tuki on pienentynyt, ja hallitus on esittänyt muita, yhteisön talousarvioon sisällyttämättömiä menoja, joita komissio ei kuitenkaan ole hyväksynyt.

16. Helmikuussa 2000 neuvostolle osoitetussa tiedonannossa esitetään kohdennetut menot aloittain, ja tiedonannosta ilmenee esimerkiksi, että vastikevaroista 34 prosenttia on kohdennettu terveydenhoidon menoihin, 27 prosenttia koulutukseen ja 6 prosenttia teiden kunnossapitoon (maksurästien rahoitus ei ole mukana näissä luvuissa).

OHJELMIEN TÄYTÄNTÖÖNPANON VALVONTA

Tukien aikataulu

17. Talousarvioalijäämiä koskevia kansainvälisiä normeja ei ole. Euroopan unionissakin nämä normit laadittiin vasta vähän aikaa sitten. Talousarviotukien myöntämiseen käytetyt perusteet pohjautuvatkin olennaisilta osin maksutaseen rahoitustarpeeseen. Käsite "rahoitustarve" on tietenkin subjektiivinen, ja maiden kaikkien tarpeiden kattamisesta ollaan vielä kaukana. Liikarahoituksen käsitettä ei ole, koska se edellyttäisi esimerkiksi Senegalin tapauksessa, että tällä erittäin köyhällä maalla olisi liikaa varoja (on helppo ymmärtää, ettei käsite voi soveltua kaikkein kehittyneimpiinkään maihin).

19. Monet syyt voivat selittää suunniteltujen aikataulujen ja tukien toteutumisen välisiä eroja erityisesti edunsaajamaan ja IMF:n välisten neuvottelujen vaikeutuessa (kun ohjelmat jäävät tavoitteistaan tai niiden täytäntöönpano keskeytetään). Esimerkiksi Ghanassa ja Tansaniassa IMF:n ohjelmien täytäntöönpano keskeytyi noin kahdeksi vuodeksi. Talousarviotuen ennustettavuutta lienee mahdollista parantaa, mutta sen aste riippuu erittäin suuressa määrin IMF:n arvioinnin tuloksista. Toisissa tapauksissa todettuja eroja voidaan selittää erityisehtojen noudattamatta jättämisellä. Kolmivuotisten ohjelmien suuntaaminen Cotonoun sopimuksen puitteissa antaa mahdollisuuden parantaa tukien ennustettavuutta parhaiten suoriutuvien maiden osalta.

Laatikko 2 Erot tukien maksuaikatauluissa

1. Malawissa tuki maksettiin vuoden 2000 lopussa sen jälkeen, kun ehtojen noudattaminen oli tarkistettu. Keskusyksiköt katsoivat, että hallituksen lähetystön kautta esittämä ehtojen noudattamiserittely oli riittämätön.

2. Sambiassa komissio rahoitti erikoisasiantuntijan tutkimaan tilintarkastustuomioistuimen esiin ottamaa kysymystä ja käynnisti tarkastuksen maassa.

3. Ghanassa makrotaloudellisen ohjelman täytäntöönpanon keskeyttäminen kahdeksi vuodeksi on aiheuttanut vuotuisten maksukohteiden ja varojen käytön välisen vastaavuusongelman.

20. Komissio valittaa, ettei IMF pysty antamaan kansainvälistä normia siitä, kuinka ulkoiset talousarviotuet olisi sisällytettävä talousarvioon.

Vastikevarojen muodostamisen valvonta

21. Maissa, joiden valuutta on vaihdettavissa, virallisissa maksutapahtumissa käytetään vain yhtä valuuttakurssia (pankkien välistä valuuttakurssia), joka tunnustetaan maan rahoitus- ja finanssisäännöissä (samaa kurssia käytetään myös IBW:n ja keskuspankin tukien muuntamiseen). Komissio aikoo kuitenkin täsmentää rahoitussopimuksissa kulloinkin käytettävän valuuttakurssin.

Laatikko 3 Vastikevarojen muodostamisen valvonta

1. Komissio arvioi, että on perusteltua olla käyttämättä edullisempia valuuttakursseja ja noudattaa keskuspankin ulkomaisten saatavien muuntamisessa käyttämää valuuttakurssia (pankkien välinen valuuttakurssi).

2. Mosambikissa muodostettujen vastikevarojen määrä johtuu keskuspankin käyttämästä valuuttakurssista. Mosambikissa ei enää kirjata tilintarkastustuomioistuimen mainitsemia hallintokuluja suoran talousarviotuen yhteydessä.

Teknisen tuen käyttö

22. Lomén yleissopimuksen puitteissa tekninen tuki, sopimuksissa siitä annettavat määräykset ja henkilövalinnat ovat kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän vastuulla, joten komissio on tuen käytön suhteen riippuvainen hallituksesta.

23. Komission viimeksi päättämissä ohjelmissa on pyritty ratkaisemaan teknistä tukea koskeva kysymys tarjoamalla joustavuutta hallituksen toimintakyvyn vahvistamiseen tarkoitettujen varojen käytössä. Ohjelmissa määrätään myös, että tukien jäädessä käyttämättä varat sisällytetään uudelleen talousarviotukiin.

24. Komissio pitää loogisena komission eri rahoitusvälineiden johdonmukaisuuden varmistamista ja mahdollisesti vanhastaan käytössä olevien toimivaltuuksien hyödyntämistä. Jako paikallisten ja komennuksella olevien avustajien välillä, silloin kun siitä ei ole määrätty Lomén yleissopimuksessa, riippuu paikallisesta toimivallasta ja hallitusten tekemistä valinnoista.

25. Kun tekninen tuki rahoitetaan vastikevaroista (Beninissä, Ghanassa ja Malawissa), lähetystö valvoo sopimuksia tarkasti tarvittaessa keskusyksikön kanssa neuvotellen.

Tarkastusten käyttö

26. Komission suorittamista tilintarkastuksista Sambian tarkastus aloitettiin 14. toukokuuta 2001. Se toteutettiin myöhään komission tilintarkastusyksikön resurssipulan vuoksi.

29. Näyttää olevan tarpeen korostaa, että kaikista rahoittajista vain komissio on toteuttanut talousarviotukiohjelmiensa puitteissa tarkastuksia, jotka ovat koskeneet valtioiden talousarvioiden osia. Laatikko 4 vahvistaa komission suorittamien tarkastusten vaikutukset ja hyödyt.

30. Malawin talousarviotukien kokonaistarkastus tehtiin marraskuussa 2000, ja Sambian tukien tarkastus on juuri alkanut. Vain Mosambikissa tarkastusta ei vielä ole tehty. Muistutettakoon, että tarkastusten toteuttamismahdollisuudet ovat rajalliset, koska niistä vastuussa olevan yksikön henkilöstöresurssit ovat riittämättömät.

Vastaus taulukkoon 5: Mauritaniassa tarkastus vahvisti, että tietyt komission jo hylkäämät menot eivät olleet tukeen oikeutettuja, jolloin sopimuspöytäkirjaa eikä varojen takaisinmaksua ei tarvittu.

33. Toimenpiteet, jotka komissio on toteuttanut valtioiden talousarvioiden hoidossa esiintyneiden ja tarkastuksissa paljastuneiden häiriöiden perusteella, ovat: 1. vastikevarojen takaisinmaksu kahta allekirjoitusta edellyttävälle tilille. Takaisinmaksu ei kuitenkaan ole pelkkä "kahden valtion tilin välinen siirto", koska hallitus ei pysty käyttämään kahta allekirjoitusta edellyttävää tiliä, jonka pitäjä on yleensä keskuspankki. IMF ei yleensä ota huomioon kahta allekirjoitusta edellyttäviä tilejä julkisen talouden nettoasemassa, jolloin ne pienentävät automaattisesti valtion varoja. Mikäli ne otetaan huomioon, valtio pystyy lainaamaan varoja joko pankkialalta tai keskuspankista. Mahdollisia takaisinmaksuja "EKR:n kassaan" ei voida käyttää, sillä vastikevarat eivät ole EKR:n varoja (ks. kohta 4) vaan edunsaajamaan varoja; 2. toimintasuunnitelman määrittäminen uusien toimintahäiriöiden vaaran rajoittamiseksi; 3. maksettujen institutionaalisten tukien eritteleminen sekä 4. ohjelmien pienentäminen tai peruuttaminen, mihin tarkastukset ovat useissa tapauksissa johtaneetkin.

34. Yhteisön rahoitukseen oikeuttavien laskujen hyväksyminen ei ole moitittavaa toimintaa, mikäli siihen liittyy kokonaisvaltaisempi toiminta julkisen talouden hoidon laadun parantamiseksi (ks. myös vastaus kohtiin 55 ja 56).

Laatikko 5 Säännönvastaisten menojen korvaaminen tukeen oikeutetuilla menoilla

1. Norsunluurannikolla takaisin maksettujen varojen kohdistamisen yhteydessä ainoastaan vaaliprosessin tuki, valtion velkasitoumusten uudelleenrahoitus ja tietyt kiireelliset terveydenhuollon menot toteutettiin, mihin oli syynä erityisesti yhteistyön keskeyttäminen maan kanssa poliittisista syistä. Komission huolta varojen nopeasta vapauttamisesta ei voida selittää viittaamatta siihen (rahoituksellisesti ja institutionaalisesti) aivan poikkeukselliseen tilaan, jossa maa oli huhti-syyskuussa 2000.

2. Gabonissa yhteisön rahoitukseen oikeuttavien laskujen hyväksymistä ei voida moittia: julkisen rahoituksen ja valtion sisäisten velkojen laajan tarkastuksen ansiosta voitiin toteuttaa merkittäviä uudistuksia IMF:n suostumuksella. IBW:n ja komission tukiohjelmat keskeytettiin näiden tarkastusten valmistumiseen ja uuden IMF-sopimuksen allekirjoittamiseen saakka (lokakuu 2000).

Komission hallinnollinen organisaatio

35. Vastikevaroja koskevia ohjeita saatettiin ajan tasalle komission tiedonannolla ja neuvoston päätöslauselmalla vuonna 1996 ja PO VIII:n uudella Recueil des Instructions -ohjekokoelmalla vuonna 1998. On kuitenkin selvää, että tilintarkastustuomioistuimen tämänkertaisen kertomuksen ja siinä suositettujen suuntaviivojen perusteella nyt, Cotonoun sopimuksen täytäntöönpanon alkaessa, valmisteilla on uusia ohjeita erityisesti kysymyksistä, jotka liittyvät vastikevarojen käsitteen käytöstä poistamiseen, kohdentamisen lopettamiseen ja julkisen talouden hoidon laadun arviointiin.

36. Komissio vahvistaa sitoutuneensa vuoden 1998 vastuuvapauden myöntämisen yhteydessä hankkimaan tehokkaan arkistointijärjestelmän, ja toimii asiassa tarmokkaasti. Lisäksi makrotalouden tukiohjelmista vastuussa olevassa yksikössä on otettu käyttöön luokitus- ja seurantajärjestelmä.

37. Keskusyksiköiden valvonta keskittyy tavallisesti ohjelman kokonaisseurantaan ja ohjelmien ehtojen noudattamiseen. Vastikevarojen maksusuoritusten seuranta sopimuspöytäkirjoissa sovittujen sääntöjen mukaisesti kuuluu lähetystöille ja tapahtuu keskusyksiköiden valvonnassa. Palkattu konsultti on laatinut perusteellisen kartoituksen, joka sisältää myös laatuarviointeja (kaikille lähetystöille osoitetun kyselylomakkeen pohjalta). Toimihenkilöt eivät olisi pystyneet tekemään tätä vaaditussa ajassa.

38. Henkilöstöresursseissa komissio joutuu jatkuvasti suuntaamaan toimintaansa ensisijaisiin kohteisiin pienen henkilöstömääränsä takia. Kysymys julkisen talouden hoidon laadun seuraamiseen tarvittavista välineistä voidaan joka tapauksessa ratkaista vain kokonaisvaltaisen lähestymistavan avulla ja antamalla näitä tehtäviä myös muille avunantajille.

39. Makrotaloudellisiin kysymyksiin erikoistunut yksikkö ei seuraa maksettujen tukien alakohtaisia vaikutuksia yksin (valvontaa toteuttavat myös lähetystöt ja kyseisten alojen toimivaltaiset yksiköt: tiestö, maatalous, sosiaalialat). Jotta makrotaloudellisissa ohjelmissa voidaan erottaa toisistaan pelkästään makrotaloudellisten ulottuvuuksien pohjalta tapahtuva arviointi ja köyhyyden torjumiseksi toteutettavien toimien tehokkuuden arviointi, komission uusimmissa ohjelmissa erotellaan puhtaasti makrotaloudelliset rahoituserät ja muut muuttuvat rahoituserät, jotka liittyvät sosiaalialojen tulosindikaattoreihin (ehdotus perustuu ehtojen uudistuskokeiluun).

BUDJETTITUEN ASETTAMAT HAASTEET

Julkisen talouden hoito

40. Kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa kohdassa 11, IMF harjoittaa koko julkisen talouden valvontaa. Tilintarkastustuomioistuin on tarkkaillut lisäksi komission tarkastuksissa noudattaman lähestymistavan kehittymistä (kohdat 26 - 29). Erityisesti komission suorittamissa tarkastuksissa paljastuneet julkisen talouden hoidon heikkoudet tulee arvioida tässä vaiheessa ja niitä on seurattava, mikä edellyttää kaikilta rahoittajilta yhdenmukaista lähestymistapaa eikä pelkästään komission toiminnan tarkastelemista.

42. Tilintarkastustuomioistuin kuvaa julkisen talouden hoidon aiheuttamia haasteita, mikä osoittaa kehitysmaiden ongelmien laajuutta. Komission noudattama vaiheittainen lähestymistapa on perusteltu ja Lomén yleissopimuksen sekä Cotonoun sopimuksen mukainen.

46. Burkina Fason tietokoneistettu menojen seuranta on yksi Afrikan tehokkaimmista. Se kaipaa vielä kehittämistä hajautettujen menojen toteutumisen seurannan mahdollistamiseksi, kuten monissa muissakin maissa.

Sosiaalialan kustannusten vaikutukset

47. Komissio otti ensimmäisenä esiin väestölle suunnattavien palvelujen laadun arvioimisen tulosindikaattorien perusteella vuodesta 1999 lähtien rakennesopeutusohjelmien puitteissa.

48. Siihen saakka, kun komissio erityistukiohjelman puitteissa kehotti kaikkia rahoittajia miettimään tukiehtojen uudistusta, rahoittajat toimivat sen olettaman pohjalta, että mailta vaadittavat alakohtaiset uudistukset ja talousarviouudistukset johtavat automaattisesti väestölle suunnattavien palvelujen kasvuun. Burkina Fasossa toteutettu kokeilu, jonka yhteydessä komissio koordinoi 12:ta rahoittajaa, osoitti olettaman vääräksi. Komissio ehdotti toimintatapoihin perustavaa muutosta kiinnittämällä lisähuomiota tulosindikaattoreihin. Tämä monitahoinen kehitys, jota tässä vaiheessa ainoastaan komissio toteuttaa, alkaa kantaa hedelmää. Keskusteluja oli käytävä erityistukiohjelman puitteissa kaksi vuotta, ennen kuin nämä valtuudet annettiin komissiolle.

50. Rakennesopeutuksesta vastuussa oleva yksikkö on mukana alakohtaisessa lähestymistavassa niin erityistukiohjelman tasolla (alakohtaisten ohjelmien tarkastelu ja seuranta) kuin komissionkin puitteissa, koska se on osavastuussa asiaa koskevia suuntaviivoja käsittelevästä työryhmästä. Täytäntöönpano on jätetty alakohtaisten yksiköiden tasolle, kuten tilintarkastustuomioistuin suosittaa, ja samalla on varmistettu lähestymistapojen johdonmukaisuus.

Budjettitukien seurannan ja valvonnan uudelleen suuntaaminen

52. Valtion kassatilanteen paraneminen (jos se johtuu maiden ponnisteluista ja saadusta ulkoisesta tuesta) on pääasiallinen peruste talousarviotukien kohdentamisesta luopumiseksi, minkä jälkeen varojen käyttötarkoituksen valinta on täysin vapaa. Rahoittajien on kiinnitettävä huomiota julkisen talouden hyvään hoitoon sekä kohdennetun että kohdentamattoman tuen yhteydessä.

53. Tulosindikaattorien ohella komissio seuraa asianomaisten hallitusten kanssa tarkastusten perusteella neuvoteltujen toimenpiteiden toteuttamista. Toimenpiteet ovat sekä määrällisesti että yksityiskohtaisuudeltaan huomattavasti laajemmat kuin talousarviotuen ehdoiksi valitut indikaattorit. Tämä koskee myös laadun arviointia. Tilintarkastustuomioistuin on varmasti tietoinen vaikeudesta löytää tarkkoja ja kaikkialla käyttökelpoisia indikaattoreita. Tästä huolimatta komissio on käynnistänyt niitä koskevan työn ja käyttää niitä uusimmissa ohjelmissa.

Toimintasuunnit