EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 18.11.2015 COM(2015) 751 final KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE REFIT-arviointi aseiden hankinnan ja hallussapidon valvonnasta 18 päivänä kesäkuuta 1991 annetusta neuvoston direktiivistä 91/477/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 21 päivänä toukokuuta 2008 annetulla neuvoston direktiivillä 2008/51/EY



KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE REFIT-arviointi aseiden hankinnan ja hallussapidon valvonnasta 18 päivänä kesäkuuta 1991 annetusta neuvoston direktiivistä 91/477/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 21 päivänä toukokuuta 2008 annetulla neuvoston direktiivillä 2008/51/EY 1. Johdanto 1) Aseiden hankinnan ja hallussapidon valvontaa koskeva neuvoston direktiivi 91/477/ETY annettiin 18. kesäkuuta 1991 ja sitä muutettiin direktiivillä 2008/51/EY 21. toukokuuta 2008 (nk. ampuma-asedirektiivi). 2) Ampuma-asedirektiivin 17 artiklassa säädetään, että komissio antaa 28. heinäkuuta 2015 mennessä Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen direktiivin soveltamisesta aiheutuvasta tilanteesta liittäen siihen tarvittaessa ehdotuksia. Kertomuksen valmistelua varten komissio teetti ulkoisilla konsulteilla arviointitutkimuksen. Joulukuussa 2014 valmistuneeseen arviointitutkimukseen sisältyy kattava analyysi direktiivin täytäntöönpanosta samoin kuin lainsäädännön suorituskyvystä viiden keskeisen arviointikriteerin perusteella. Siinä myös tehdään havaintojen perusteella erityisiä parannussuosituksia, jotka on suunnattu joko komissiolle tai jäsenvaltioiden viranomaisille taikka molemmille. Arviointi on liitetty sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevaan komission REFIT-ohjelmaan. 3) Arviointitutkimuksen valmistuttua komissio pyysi direktiivin 13 a artiklan mukaisesti perustetun komitean (ampuma-asekomitea) jäseniä, jotka edustavat 28:aa jäsenvaltiota ja neljää ETA- ja EFTA-maata, esittämään kommentteja ja tekemään arvion tutkimuksen havainnoista ja suosituksista. Komitean jäsenet antoivat palautetta suullisesti komitean kokouksissa (18. joulukuuta 2014 ja 25. maaliskuuta 2015), ja jotkin jäsenvaltiot (Belgia, Ranska, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta) antoivat täydentävää palautetta kirjallisesti. 4) Arviointitutkimusta käsittelevä loppuraportti toimitettiin juuri ennen Pariisin ja Kööpenhaminan dramaattisia tapahtumia tammikuussa 2015. Nämä tapahtumat ovat tuoneet esiin, että EU:n tasolla esiintyy polttavia turvallisuuskysymyksiä. Ampuma-asekomitean kokouksessa maaliskuussa 2015 komissio kehotti jäsenvaltioiden edustajia kommentoimaan arvioinnin päätelmiä mutta ottamaan esiin myös muita mahdollisia ampuma-asedirektiivin täytäntöönpanoa koskevia seikkoja, jotka liittyvät hiljattaisiin dramaattisiin tapahtumiin ja joita arvioija ei ole yksilöinyt. 5) Tämän kertomuksen tarkoituksena on kuvata arviointitutkimuksen havaintoja, täydentää niitä tähän mennessä saadulla palautteella ja esittää komission kriittinen arviointi. Kertomuksessa tuodaan ensin esiin ampuma-asedirektiivin taustaa ja keskeiset säännökset. Siinä esitetään menetelmät, arviointitutkimuksen tulokset suhteessa viiteen arviointikriteeriin (tuloksellisuus, tehokkuus, johdonmukaisuus, merkityksellisyys ja EU-lisäarvo) sekä suositukset. Siinä tehdään myös kriittinen arvio tuloksista. Siinä myös tuodaan esiin, mitä aloitteita komissio saattaa harkita puuttuakseen kysymyksiin, joita otettiin esiin arvioinnissa ja jotka saivat vahvistusta jäsenvaltioiden palautteesta. 2. Tausta 6) Ampuma-asedirektiivillä säännellään siviilikäyttöön tarkoitettujen (esim. urheiluammunnassa ja metsästyksessä käytettyjen) ampuma-aseiden hankintaa, hallussapitoa ja kaupallista vaihtoa EU:ssa. Siinä asetetaan yhteiset vähimmäisvaatimukset, jotka jäsenvaltioiden on siirrettävä osaksi kansallisia aselakejaan, ja pyritään tasapainottamaan sisämarkkinoiden tavoitteet (eli aseiden rajat ylittävä liikkuminen) ja turvallisuuspolitiikan tavoitteet (eli korkea turvallisuuden taso ja suoja rikollista toimintaa ja laitonta kauppaa vastaan) EU:ssa. 7) Direktiivi 91/477/ETY oli alun perin sisämarkkinoiden toteuttamista koskeva liitännäistoimenpide. Aseiden hallussapidon valvonnan poistaminen yhteisön sisärajoilta tarkoitti sitä, että oli annettava toimivia sääntöjä, jotka mahdollistavat valvonnan suorittamisen jäsenvaltioiden sisällä. Tätä varten direktiivissä on sääntöjä ampuma-aseiden hankinnasta ja hallussapidosta ja niiden siirroista jäsenvaltioiden välillä. Direktiivi jättää jäsenvaltioille mahdollisuuden hyväksyä säädettyä tiukempia sääntöjä (3 artikla). 8) Komissio toimitti Euroopan parlamentille ja neuvostolle vuonna 2000 ensimmäisen kertomuksen, jossa arvioidaan direktiivin 91/477/ETY täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa. Siinä todettiin, että jäsenvaltiot ja asianomaiset osapuolet pitivät direktiivillä luotuja oikeudellisia puitteita riittävinä kokonaisuudessaan. Siinä kuitenkin yksilöitiin keskeisiä ongelmia, jotka liittyvät direktiivin kansalliseen täytäntöönpanoon, kuten tietojen vaihtoon liittyvät vaikeudet, kansallisten lakien, hallinnollisten toimenpiteiden ja lupamenettelyjen erilaisuus ja monimutkaisuus, metsästys- ja urheiluaseiden luokitteluerot ja pk-yrityksille aiheutuva hallinnollinen rasite. Tämä osoitti, että joitakin säännöksiä on tarpeen selkeyttää (esim. tietyntyyppisten aseiden, kuten deaktivoitujen ja antiikkiaseiden, määrittely), jotta varmistetaan direktiivin yhdenmukaisempi soveltaminen. 9) Kertomus toimitettiin, kun komissio oli neuvottelemassa EU:n jäsenvaltioiden puolesta ampumatarvikkeiden laittoman valmistuksen torjumista koskevasta Yhdistyneiden kansakuntien pöytäkirjasta (UNFP) järjestäytyneen rikollisuuden vastaisen YK:n yleissopimuksen puitteissa. Pöytäkirjassa oli tarkoitus määrätä uusista säännöistä, jotka koskevat erityisesti ampuma-aseiden jäljitettävyyttä (eli merkintöjä ja rekisterin pitämistä) ja deaktivointia. Sen vuoksi kertomuksessa pääteltiin, että komissio aikoo esittää asianmukaisia muutosehdotuksia ottaen huomioon pöytäkirjaan liittyvien neuvottelujen tilanteen ja kaikkien asianomaisten osapuolten palautteen direktiivistä. 10) YK:n pöytäkirjan tultua voimaan vuonna 2005 direktiiviä 91/477/ETY muutettiin direktiivillä 2008/51/EY, jolla vahvistettiin turvallisuusnäkökohtia ja linjattiin direktiivi osittain pöytäkirjan mukaiseksi. Ampuma-asedirektiivi on osa aloitteita, jotka on toteutettu kansainvälisellä ja EU:n tasolla YK:n pöytäkirjan täytäntöönpanoa varten. Asiaankuuluvat säännökset on siirretty osaksi EU:n lainsäädäntöä asetuksella (EU) N:o 258/2012, jossa annetaan säännöt kolmansista maista tulevien tai kolmansiin maihin suunnattujen muiden kuin sotilaskäyttöön tarkoitettujen aseiden hyväksyttyä vientiä, tuontia ja kauttakuljetusta varten. 11) Siviilikäyttöön tarkoitettujen aseiden aiheuttamien riskien hallintaan ja vähentämiseen liittyviä Euroopan komission toimia ohjaavat periaatteet sisältyvät yleiseen strategiaan, joka käynnistettiin lokakuussa 2013 (tiedonanto Ampuma-aseet ja EU:n sisäinen turvallisuus: kansalaisten suojelu ja laittoman kaupan estäminen ). Kyseisessä tiedonannossa ehdotetaan toimenpiteitä, joilla lisätään ampuma-aseisiin liittyvää turvallisuuden tasoa EU:n kansalaisten kannalta ja turvataan niiden lailliset markkinat. Lisäksi ampuma-aseisiin liittyviä tulevia aloitteita on luonnosteltu hiljattaisessa komission tiedonannossa Euroopan turvallisuusagenda , jossa korostetaan tarvetta yhteiseen lähestymistapaan ampuma-aseiden deaktivoinnin alalla, jotta estetään niiden uudelleenaktivointi ja käyttö rikollisten parissa. Tämä olisi asetettava etusijalle. Tiedonannossa myös kehotettiin tarkistamaan voimassa olevaa lainsäädäntöä vuonna 2016 niin, että tehostetaan tietojen jakamista (esim. kirjaamalla tiedot takavarikoiduista ampuma-aseista Europolin tietojärjestelmään), parannetaan jäljitettävyyttä, standardoidaan merkintätavat ja laaditaan yhteiset normit ampuma-aseiden neutralisointia varten. Marraskuun 13. päivän 2015 Pariisin traagisten tapahtumien jälkeen komissio päätti nopeuttaa ampuma-asedirektiivin tarkistusta niin, että se hyväksytään yhdessä tämän kertomuksen kanssa. Tämä kertomus tarjoaa näitä toimia tukevaa näyttöä. 3. Ampuma-asedirektiivin keskeiset säännökset 12) Ampuma-asedirektiivin kaksi keskeistä tavoitetta ovat varmistaa sisämarkkinoiden moitteeton toiminta ja varmistaa turvallisuuden korkea taso EU:ssa. Siinä säädetään vähimmäisvaatimuksista, jotka koskevat siviilikäyttöön tarkoitettujen aseiden hankintaa ja hallussapitoa EU:ssa, ja yhdenmukaistetuista hallinnollisista toimenpiteistä aseiden siirtoja varten EU:n sisällä.

13) Direktiivin soveltamisala kuvataan sen liitteessä I, jossa esitetään eri soveltamisjärjestelmiä vastaavat ampuma-aseluokat seuraavasti: -”A luokka, kielletyt ampuma-aseet – täysautomaattiset ja sotilaskäyttöön tarkoitetut aseet” -”B luokka, luvanvaraiset ampuma-aseet – käyttäjiä enimmäkseen tarkkuusammunnan harrastajat ja metsästäjät” -”C luokka, ampuma-aseet, joista on tehtävä ilmoitus – pääasiassa metsästäjien käyttämät aseet” -”D luokka, muut ampuma-aseet – pääasiassa sileäpiippuiset pitkät yksipatruunaiset kertatuliaseet”. 14) Ampuma-asedirektiivin keskeiset säännökset käsittelevät seuraavia: -Merkinnät ja jäljitettävyys (4 artikla): Jäsenvaltioiden on varmistettava, että markkinoille saatetut ampuma-aseet ja niiden osat on merkitty ja kirjattu rekisteriin. Tätä varten jäsenvaltioiden on edellytettävä yksilöivää merkintää tai muuta vaihtoehtoista merkintää, jossa on numeroista taikka kirjaimista ja numeroista koostuva koodi, josta valmistusmaan voi tunnistaa. Merkintä on kiinnitettävä ampuma-aseen sellaiseen olennaiseen osaan, jonka tuhoaminen tekisi ampuma-aseen toimintakelvottomaksi. Muutettuun direktiiviin sisältyy säännöksiä myös kansallisen tietokoneistetun tietojen arkistointijärjestelmän käyttöönotosta ampuma-aseiden jäljitettävyyden parantamiseksi. Järjestelmään rekisteröidään keskeiset tiedot kaikista jäsenvaltiossa olevista aseista, ja sen oli oltava käytössä kaikissa jäsenvaltioissa 31. joulukuuta 2014 mennessä. -Aseen hankintaa ja hallussapitoa koskevat vaatimukset (5 artikla): Jäsenvaltiot voivat sallia ampuma- aseiden hankinnan ja hallussapidon ainoastaan henkilöille, joilla on siihen hyväksyttävä peruste ja ojotka ovat täyttäneet 18 vuotta, paitsi jos muu kuin ostamalla tapahtunut hankinta sekä hallussapito liittyvät metsästyksen ja urheiluammunnan harjoittamiseen, edellyttäen että alle 18-vuotiaat harjoittavat ammuntaa vanhempiensa luvalla tai vanhempiensa tai sellaisen aikuisen ohjauksen alaisina, jolla on voimassa oleva aseenkantolupa tai metsästyslupa, tai harjoituskeskuksissa, joilla on toiminnan harjoittamiseen lupa, taikka muutoin hyväksytyissä keskuksissa; ojotka eivät oletettavasti aiheuta vaaraa itselleen tai yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle. Sen, että henkilö on tuomittu tahallisesta väkivaltarikoksesta, on katsottava viittaavan tällaisen vaaran olemassaoloon. -Euroopan ampuma-asepassi (12 artikla): Direktiivillä otettiin käyttöön joustavampia sääntöjä metsästyksessä ja urheiluammunnassa käytettyjen aseiden osalta, jottei estetä niiden liikkumista jäsenvaltioiden välillä. Euroopan ampuma-asepassin käyttöönoton myötä metsästäjät, joilla on C ja D luokkaan kuuluvia aseita, ja tarkkuusammunnan harrastajat, joilla on B, C ja D luokkaan kuuluvia aseita, voivat matkustaa toiseen jäsenvaltioon ilman määräjäsenvaltion myöntämää ennakkolupaa. Ampuma-asepassia olisi pidettävä tärkeimpänä metsästäjien ja tarkkuusammunnan harrastajien tarvitsemana asiakirjana, eivätkä jäsenvaltiot saa asettaa Euroopan ampuma-asepassin hyväksymisen ehdoksi maksun tai korvauksen suorittamista. -Deaktivointi (liitteessä I oleva III jakso): Ampuma-asedirektiivissä vahvistetaan vähimmäisrajoitukset, ja siihen sisältyy jäsenvaltioiden velvollisuus toteuttaa järjestelyjä, joilla toimivaltainen viranomainen todentaa deaktivoinnin. Viranomaisen on varmistettava, että ampuma-aseiden deaktivointiin tarkoitetuilla kansallisilla menettelyillä tehdään ampuma-aseista pysyvästi toimintakelvottomia. Kuten lainsäädäntövallan käyttäjät halusivat muutosta tehtäessä, liitteessä I olevan III jakson a kohdassa todetaan, että komissio antaa deaktivointistandardeja ja -tekniikoita koskevat yhteiset suuntaviivat sen varmistamiseksi, että deaktivoidut ampuma-aseet on tehty pysyvästi toimintakelvottomiksi. Ennen deaktivointia koskevien yhteisten suuntaviivojen antamista jäsenvaltiot voivat hyväksyä soveltuvimpia menettelyjä tältä osin. 15) Ampuma-asedirektiivin 17 artiklassa säädetään, että komissio antaa 28. heinäkuuta 2015 mennessä kertomuksen direktiivin soveltamisesta aiheutuvasta tilanteesta. Direktiivin säännöksen mukaisesti komissio käynnisti vuonna 2014 12 kuukauden tutkimuksen sen arvioimiseksi, miten ampuma-asedirektiivi ja sen muutos on pantu täytäntöön ja missä määrin nämä oikeudelliset puitteet ovat täyttäneet kaksi yleistä tavoitetta eli sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamisen ja turvallisuuden korkean tason varmistamisen EU:ssa. 4. Arviointimenetelmä 16) Vuoden mittainen arviointitutkimus on tehty, jotta voitaisiin analysoida direktiivin tavoitteiden saavuttamista (sisämarkkinoiden moitteeton toiminta ja turvallisuuden korkea taso) viiden arviointikriteerin perusteella: -vaikuttavuus: missä määrin säännöksillä on edistetty tavoitteiden saavuttamista; -tehokkuus: mikä on direktiivillä käyttöön otettujen menettelyjen ja velvollisuuksien tehokkuus ja onko tulokset (edut) saatu kohtuullisilla kustannuksilla; -johdonmukaisuus: direktiivin säännösten täytäntöönpanon ja keskeisten termien tulkinnan johdonmukaisuus ja direktiivin yleinen johdonmukaisuus suhteessa muuhun alan lainsäädäntöön; -merkityksellisyys: direktiivin säännösten merkityksellisyys siltä osin kuin on kyse olemassa olevista tarpeista sisämarkkinoiden toiminnan ja EU:n kansalaisten turvallisuuden osalta;

-lisäarvo: EU:n toimien lisäarvo verrattuna kansalliseen lainsäädäntöön ja toimiin. 17) Arviointi kattoi kaikki direktiivin säännökset kaikissa EU:n 28 jäsenvaltiossa vuodesta 1991 tähän päivään asti. Lisäksi arvioijia pyydettiin ottamaan huomioon aiemmat tutkimukset ja komission aloitteet sekä samaan aikaan tehdyt kaksi tutkimusta deaktivointi-, hävittämis- ja merkintämenettelyistä sekä laittoman asekaupan torjumisesta EU:ssa . 18) Analyysin tekemisessä käytettiin aineistotutkimusta, verkkokyselyä, haastatteluja ja neljää tapaustutkimusta (neljässä jäsenvaltiossa: Belgiassa, Ranskassa, Saksassa ja Puolassa) . Arvioijat ottivat yhteyttä seuraaviin tahoihin: jäsenvaltioiden viranomaiset, aseiden valmistajien, välittäjien ja kauppiaiden edustajat, aseiden käyttäjät, myös metsästäjät ja tarkkuusammunnan harrastajat sekä kansainväliset elimet, järjestöt, tutkimuslaitokset ja muut asiantuntijat. Verkkokyselyyn vastasi 82 sidosryhmää (34 jäsenvaltioiden viranomaista, 28 toimialan edustajaa, 16 käyttäjää, 5 asiantuntijaa), haastatteluja tehtiin 56 sidosryhmän kanssa (23 jäsenvaltioiden viranomaista, 16 toimialan edustajaa, 9 käyttäjää, 8 asiantuntijaa) ja tapaustutkimuksia varten haastateltiin 30 sidosryhmää (12 jäsenvaltioiden viranomaista, 8 toimialan edustajaa, 8 käyttäjää, 2 asiantuntijaa). 19) Tutkimuksen ensimmäisistä kuukausista lähtien arvioijat toivat esiin sekä markkina- että turvallisuusnäkökohtiin liittyvien keskeisten tietojen puutteen. Markkinanäkökohtien osalta kansallisella ja EU:n tasolla käytettävissä olevissa tilastoissa ei yleensä eritelty siviili- ja sotilaskäyttöön tarkoitettuja ampuma-aseita, minkä vuoksi siviilikäyttöön tarkoitettuja aseita koskevia tietoja on vaikea käsitellä erikseen. Silloinkin kun tietojen erittely oli mahdollista, jäsenvaltion tasoisia tietoja ei aina ollut saatavilla kaikista maista (luottamuksellisuussyistä), minkä vuoksi ei pystytty jäljittämään pitkän aikavälin tuotantosuuntauksia. Alalla toimiva suurin yritys ei myöskään tarjonnut kattavaa pääsyä tietoihinsa. Turvallisuuden osalta keskeisenä ongelmana oli se, että saatavilla ei ollut eriteltyjä tietoja EU:ssa liikkuvien ja/tai laittomasti käytettyjen ja myytyjen aseiden tyypeistä/luokista. Saatavilla ei ollut myöskään vertailukelpoisia ja tarkkoja tietoja siviilikäyttöön tarkoitettuihin aseisiin liittyvien rikosten ja rikollisen toiminnan suuntauksista EU:ssa. Tutkimusta rajoittivat myös vähäiset käytettävissä olevat tiedot, joista olisi käynyt määrällisesti ilmi jonkin tietyn säännöksen täytäntöönpanoon liittyvä hallinnollinen rasite ja kustannukset. 5. Havainnot 5.1 Arviointikriteerit 5.1.1 Vaikuttavuus 20) Direktiivi on vaikuttanut positiivisesti ampuma-aseiden hyvin toimivien sisämarkkinoiden luomiseen, mikä oli yksi sen tavoitteista. Sopimuspuoli totesi kuitenkin, että direktiivin potentiaalista vaikutusta voitaisiin vielä lisätä. Aseluokkien ja niihin liittyvien sääntelyjärjestelmien käyttöönotto on mahdollistanut sen, että voidaan estää mahdollisia markkinoiden vääristymiä, jotka liittyvät sisäisen valvonnan poistamiseen, ja näin on luotu sisämarkkinat. Vuodesta 2005 lähtien EU:n sisäinen kauppa on ollut melko vakaata. Direktiivin säännösten erilaiset tulkinnat ovat kuitenkin rajoittaneet EU:n toimien odotettujen hyötyjen suuruutta. Sidosryhmät (toimiala ja käyttäjät) ottivat esiin joukon ongelmia, jotka liittyvät menettelyihin kohdistuviin tiettyihin esteisiin ja rasitteisiin, etenkin kun niiden on kannettava kustannukset tietojen hankkimisesta muissa jäsenvaltioissa sovellettavista säännöistä ja menettelyistä (varsinkin Euroopan ampuma-asepassin osalta). Komissio on kyllä perustanut vuonna 2009 yhteysryhmän tietojenvaihdon helpottamiseksi, mutta haastatellut sidosryhmät toivat edelleen esiin tarpeen parantaa hyödyllisten tietojen vaihtoa jäsenvaltioiden välillä. 21) Turvallisuutta koskevan tavoitteen (eli kansalaisten ja laillisten ampuma-asemarkkinoiden suojaaminen) osalta turvallisuuden tasoa ja suojaa laitonta asekauppaa ja rikollisuutta vastaan on kohotettu ottamalla käyttöön seuraavat: -jäljitettävyysvaatimukset jäsenvaltioiden viranomaisille (tietokoneistettu rekisteri) ja kauppiaille (rekisterit kaikista asekaupoista) – 4 artikla -merkintävaatimukset valmistajille (joskin joitakin ongelmia otettiin esiin poistettujen merkintöjen tapauksessa) – 4 artiklan 4 kohta -aseen hankintaa ja hallussapitoa koskevat vähimmäisvaatimukset – 5 artikla. Parannuksille kuitenkin nähtiin sijaa ilmoitetuissa tapauksissa, jotka liittyivät hälytysaseiden muuttamiseen, deaktivoitujen aseiden uudelleenaktivointiin, aseiden osien laittomaan kauppaan ja ”olennaisten komponenttien” tulkintaan. 22) Kattavien tietojen puutteen vuoksi direktiivin vaikuttavuutta oli vaikea arvioida suhteessa turvallisuutta koskeviin tavoitteisiin. Analyysiä vaikeutti varsinkin tietopohjan puute, esimerkiksi täsmällisten ja yksityiskohtaisten tietojen puute laillisesti omistetuilla ampuma-aseilla, muutetuilla hälytysaseilla ja uudelleenaktivoiduilla aseilla tehdyistä rikoksista EU:n jäsenvaltioissa. 5.1.2 Tehokkuus 23) Arvioinnissa yksilöitiin direktiivin kunkin säännöksen täytäntöönpanoa varten tarvittaviin toimiin liittyvät kustannukset (noudattamisesta johtuvat välittömät kustannukset, mukaan luettuna hallinnollinen rasite, ja tietojen hankintaan liittyvät kustannukset) ja kartoitettiin sidosryhmät, jotka kantavat nämä kustannukset. Arviointi ei sisältänyt kustannuksia, jotka johtuvat lisävaatimusten täytäntöönpanosta ja kansallisista täytäntöönpanoeroista.

24) Voidakseen arvioida, saavutettiinko direktiivin tavoitteet kohtuullisilla kustannuksilla, sopimuspuoli teki – kustannuksia koskevien kvantitatiivisten tietojen puuttuessa – kvalitatiivisen arvioinnin siitä, pidettiinkö sidosryhmien arvioinnissa tiettyihin säännöksiin liittyviä kustannuksia kohtuullisina. Kvalitatiivisessa arvioinnissa käytettiin kolmea kriteeriä: saavutetut tavoitteet, sidosryhmien osallistuminen ja kustannusten luonne. Analyysin perusteella vaikuttaa siltä, että tulokset on kaiken kaikkiaan saavutettu kohtuullisin kustannuksin. Useimmiten kustannukset jakautuvat oikeudenmukaisesti eri sidosryhmien kesken. Direktiivin osittainen yhdenmukaistaminen johtaa välillisiin kustannuksiin, joista on negatiivisia seurauksia tiettyjen säännösten (ja tiettyjen sidosryhmien) osalta. Tällaisia ovat esimerkiksi Euroopan ampuma-asepassi, eri aseluokat, välittäjien ja kauppiaiden rekisteri, tietojen jakaminen, aseen omistamista koskevat vaatimukset, deaktivointi, jäljitettävyys ja merkinnät. 25) Toimialan eri edustajien (tuottajien ja kansallisten järjestöjen) mukaan hallinnollinen rasite liittyy pikemminkin kansalliseen ja byrokraattiseen tehottomuuteen kuin direktiivin säännöksiin. Esimerkkejä tästä ovat toisinaan pitkät tuonti- ja vientilisenssien myöntämisajat EU:n sisäisiä siirtoja varten ja kansallisella tasolla käyttöön otetut turvallisuusvaatimukset (esim. hälytysjärjestelmien pakollinen tarkastus, joka veloitetaan kauppiailta). Toimialan edustajat vahvistivat, että nämä hallinnolliset rasitteet voivat hidastaa markkinakehitystä. 26) Sopimuspuoli päätteli, että itse direktiivin yleiset tulokset on saavutettu kohtuullisilla kustannuksilla. Sidosryhmien kokema hallinnollinen rasite ja kustannukset liittyvät pikemminkin direktiivin täytäntöönpanoa koskeviin hallinnollisiin menettelyihin kansallisella tasolla, ja näiden kustannusten alentamista pidettäisiin parannuksena. 5.1.3 Johdonmukaisuus 27) Vähimmäisvaatimukset vahvistavan direktiivin antaminen on johtanut tiettyihin eroihin sen soveltamisessa jäsenvaltioiden tasolla, mikä vaikuttaa joko sisämarkkina- tai turvallisuustavoitteisiin. Sisämarkkinoihin kohdistuvien vaikutusten eroista arvioinnissa tuotiin esiin seuraavaa: -Erot luokkien, etenkin C ja D luokan, soveltamisessa, mikä luo sekaannuksia vaadituissa asiakirjoissa ostettaessa ampuma-aseita eri maista, haittaa aseiden liikkuvuutta Euroopassa ja aiheuttaa kustannuksia. -Erot Euroopan ampuma-asepassiin liittyvien säännösten soveltamisessa, kuten vaadittujen asiakirjojen lukumäärä. Tällä on negatiivista vaikutusta, koska se haittaa aseiden joustavia siirtoja. EU:n kansalaisten turvallisuuteen vaikuttavia epäjohdonmukaisuuksia täytäntöönpanossa ovat seuraavat: -Erot merkintävaatimuksissa, koska ne rajoittavat mahdollisuuksia jäljittää aseita tai torjua niiden laitonta kauppaa. -Erot deaktivointitekniikoissa ja -vaatimuksissa samoin kuin deaktivoinnin toteuttamiseen nimetyissä viranomaisissa. Nämä erot aiheuttavat huolta siksi, että deaktivoinnista vastaavalla viranomaisella tai toimijalla ei ehkä ole tarvittavia teknisiä taitoja mutta myös siksi, että vaatimuksia joissakin jäsenvaltioissa ei pidetä riittävinä. -Erot aseiden luokittelussa kansallisessa lainsäädännössä aiheuttavat ongelmia jäljitettävyydessä ja lakien täytäntöönpanon valvonnassa. Tämä koskee erityisesti tilannetta, jossa yhdessä jäsenvaltiossa ampuma-aseena pidettävä tuote siirretään toiseen jäsenvaltioon, jossa sitä ei pidetä ampuma-aseena, ja näin ollen viranomaiset eivät pysty enää jäljittämään sitä. -Erot direktiiviin sisältyvien keskeisten termien tulkinnassa (esim. olennainen komponentti, välittäjä, hälytysase ja antiikkiase). Toisaalta esiin tuli, että omistajuutta koskeviin vaatimuksiin ei liity ongelmia ja että direktiivillä on autettu yhdenmukaistamaan näitä vaatimuksia.

28) Ampuma-asedirektiivin johdonmukaisuudesta EU:n voimassa olevaan lainsäädäntöön nähden tutkimuksessa pääteltiin, että suurimmat ongelmat liittyvät YK:n ampuma-asepöytäkirjaan. Vuoden 2008 muutoksella linjattiin direktiivin terminologia vain osittain yhdenmukaiseksi YK:n ampuma-asepöytäkirjan kanssa. Direktiivissä tehtiin olennaisten osien ja komponenttien välille ero, joka ei tule esiin YK:n tekstissä, jossa viitataan vain osiin ja komponentteihin. Lisäksi YK:n ampuma-asepöytäkirjassa annetaan sopimusvaltioille mahdollisuus tunnustaa deaktivoitu ampuma-ase ampuma-aseeksi kotimaan lainsäädäntönsä mukaisesti ja toteuttaa tarvittavat toimenpiteet tällä perusteella. 5.1.4 Merkityksellisyys 29) Arvioinnissa pääteltiin, että ampuma-asedirektiivi on kaiken kaikkiaan edelleen täysin merkityksellinen nykyisiin markkinoiden tarpeisiin nähden (eli aseiden rajatylittävä liikkuvuus). Talouden toimijoiden esiin ottamat seikat liittyvät pääasiassa erilaisiin täytäntöönpanotoimenpiteisiin ja -menettelyihin, joita jäsenvaltiot ovat hyväksyneet ja jotka aiheuttavat lisärasitetta ja -kustannuksia ja vaikuttavat negatiivisesti aseiden rajaylittävään liikkuvuuteen. 30) Turvallisuustavoitteista (esim. laillisesti omistetuilla aseilla tehdyt rikokset, laillisesti omistettujen aseiden varkaudet tai häviämiset tai hälytysaseiden tai deaktivoitujen aseiden muuntaminen) arvioijat päättelivät, että direktiivi on merkityksellinen useimpien turvallisuusriskien kannalta. Arvioinnissa lueteltiin joitakin toimia, joita voitaisiin harkita sisällytettäväksi direktiivin soveltamisalaan tai jotka voitaisiin kuvata paremmin. Näihin sisältyvät seuraavat: hälytysaseiden muuntaminen, puoliautomaattisten aseiden muuntaminen, deaktivoitujen aseiden uudelleenaktivointi, merkintöjen poistaminen ja perittyjen aseiden laiton käyttö. Kaikki edellä mainitut seikat aiheuttavat turvallisuusongelmia jäsenvaltioiden tasolla. Arvioijat totesivat vielä, että tuleva teknologinen kehitys, kuten uusi teknologia (mm. 3D-tulostus) ja uudet myyntikanavat (mm. internet) saattavat aiheuttaa haasteita direktiivin soveltamisalan kannalta tulevaisuudessa. 5.1.5 EU:n lisäarvo 31) Ampuma-aseet ovat erityisluonteisia tuotteita. Useimmat turvallisuuskysymyksistä, joihin ampuma-asedirektiivillä pyritään puuttumaan, ovat luonteeltaan valtioiden rajat ylittäviä. Rikolliseen toimintaan liittyvä yhden jäsenvaltion haavoittuvuus vaikuttaa koko EU:hun (esim. hälytysaseiden muuntamisen tapauksessa). Kansallisten lakien erot estävät valvontaa ja poliisiyhteistyötä jäsenvaltioiden välillä (esim. erilaiset rekisteröintivaatimukset samantyyppisille aseille). Tutkimuksessa pääteltiin, että tehokkaat toimet, joilla päästään EU-kansalaisten korkean tasoisen turvallisuuden varmistamista ja aseiden rajatylittävän liikkuvuuden mahdollistamista koskeviin tavoitteisiin, voidaan toteuttaa vain EU:n tasolla. Ampuma-asedirektiivin kiistämätön lisäarvo on siinä, että sillä vahvistetaan aseiden sääntelylle yhteiset puitteet, jollaisia ei olisi saatu aikaan kansallisilla tai kahdenvälisillä toimilla. 32) Turvallisuuden korkean tason säilyttäminen ja sisämarkkinoiden vahvistaminen on ollut mahdollista direktiivin joustavan luonteen vuoksi. Direktiivissä asetetaan yhteiset vähimmäisvaatimukset kuitenkin niin, että noudatetaan toissijaisuusperiaatetta ja jätetään jäsenvaltioille mahdollisuus antaa tiukempia sääntöjä kansallisen tarpeen ja taustan mukaisesti. Lisäksi jäsenvaltiolla ja EU:n kansalaisilla on takeet siitä, että direktiiviin sisältyvät yhteiset turvallisuustoimenpiteet, jotka koskevat Euroopassa valmistettuja ja myytyjä aseita, pätevät kaikissa jäsenvaltioissa. 33) Vähimmäiskynnyksellä edistetään sisämarkkinoiden toimintaa ja vahvistetaan laillisia asemarkkinoita. Markkinoiden osalta EU:n toimien suurin odotettu panos (yhteisten luokkien luominen) on vesittynyt jäsenvaltioissa toteutetun erilaisen täytäntöönpanon vuoksi. Euroopan ampuma-asepassin toimivuus on kuitenkin esimerkki EU:n toimien mahdollisesta lisäarvosta metsästäjien ja tarkkuusammunnan harrastajien rajat ylittävän liikkuvuuden osalta. 5.2 Suositukset 34) Sopimuspuoli on laatinut arvioinnin tulosten perusteella joukon suosituksia, jotka on jaettu toimiin sen mukaan, edellytetäänkö lainsäädäntöä vai ei. -Hälytysaseiden muunnettavuutta koskevat yhteiset kriteerit (lainsäädäntötoimet) Arvioinnissa tuli esiin, että on tärkeää selkeyttää muunnettavuuden määritelmää ja hälytysaseiden määrittelykriteereitä, jotta päästään yhteisymmärrykseen siitä, minkä tyyppiset hälytysaseet ovat muunnettavissa, ja rajoitetaan sellaisten hälytysaseiden liikkuvuutta, jotka voidaan muuntaa toimiviksi ampuma-aseiksi. Perusongelmat: Alun perin paukkupanoksia ampuvien aseiden (hälytys- ja merkinantoaseet) muuntaminen kovia panoksia ampuviksi aseiksi on osoittautunut vakavaksi ongelmaksi useissa jäsenvaltioissa. -Deaktivointivaatimusten ja -sääntöjen yhdenmukaistaminen (lainsäädäntötoimet) Arvioinnissa suositellaan aseiden deaktivointivaatimuksia ja -tekniikoita koskevien yhteisten suuntaviivojen määrittelyn jatkamista myös direktiivin säännösten mukaisesti. Direktiivissä säädetään nimenomaisesti, että komissio laatii yhteiset deaktivointia koskevat suuntaviivat. Suuntaviivojen soveltamisalaa olisi laajennettava niin, että voidaan käsitellä deaktivoitujen aseiden omistajuus-, myynti- tai siirtovaatimuksiin liittyviä sääntöjä. Perusongelmat: Deaktivointivaatimuksia ja -tekniikoita koskevien yhteisten suuntaviivojen puutteen vuoksi liikkeellä on deaktivoituja aseita, joiden turvallisuustasot eroavat toisistaan ja jotka on ehkä mahdollista uudelleenaktivoida. Deaktivointia koskevien teknisten vaatimusten lisäksi on tärkeää ottaa huomioon myös omistajuutta, myyntiä ja siirtämistä koskevat vaatimukset. Useimmissa jäsenvaltioissa deaktivoituja aseita ei enää pidetä ampuma-aseina. Näin ollen ne poistetaan virallisista rekistereistä, minkä vuoksi niiden jäljittäminen alkuperäiseen omistajaan on mahdotonta. Näitä aseita voidaan kuitenkin pitää turvallisuusongelmana, ja niitä voidaan käyttää pelotteluun. -Merkintöjä koskevien sääntöjen yhdenmukaistaminen (lainsäädäntötoimet)

-Arvioinnissa suositeltiin, että direktiivissä oleva osia ja komponentteja koskeva määritelmä saatetaan yhdenmukaiseksi YK:n ampuma-asepöytäkirjassa olevan määritelmän kanssa, ehdotetaan EU:n laajuisia vaatimuksia merkintöjä varten ja sisällytetään direktiiviin velvoite merkitä kaikki olennaiset komponentit valmistus- tai tuontihetkellä. Perusongelmat: Koska joissakin jäsenvaltioissa ei käsitellä olennaisia komponentteja aseina ja koska vain olennaiset komponentit on merkittävä, tämä aiheuttaa eroja, jotka vaikeuttavat lainvalvontaviranomaisten tehtävää niiden jäljittäessä ampuma-aseita rajat ylittävien rikosten tapauksessa. Tämä tarkoittaa myös potentiaalisia esteitä sisämarkkinoiden toiminnalle, koska merkintöjä ei ehkä tunnisteta kaikissa jäsenvaltioissa. Olisi tehtävä alustava perusteellinen analyysi säännellyistä ja merkityistä aseiden osista jäsenvaltioissa, ja EU:n tasolla olisi puututtava ampuma-asedirektiivissä olevan olennaisten komponenttien määritelmän ja YK:n ampuma-asepöytäkirjassa olevan osien ja komponenttien määritelmän eroihin, jotta voidaan arvioida, onko direktiivissä olevia määritelmiä tarpeen muuttaa. -Direktiivin täytäntöönpanoa koskevien kansallisten sääntöjen avoimuus ja saatavuus (ei lainsäädäntötoimia) Arvioinnissa suositeltiin parantamaan kansallisella tasolla kerättyjen tietojen saatavuutta EU:n tasolla kaikkien asianomaisten osapuolten parissa, etenkin ottaen huomioon tietojen hankinnasta pk-yrityksille mahdollisesti aiheutuvat kustannukset (esim. luomalla tietokanta, johon kerätään tiedot 28 jäsenvaltion voimassa olevasta lainsäädännöstä ja vaatimuksista). Perusongelmat: Erot täytäntöönpanossa hidastavat ampuma-aseiden vaihtoa EU:n sisällä sekä aiheuttavat tiedon hankintaan liittyviä kustannuksia etenkin pk-yrityksille ja rasitteita, jotka johtuvat erilaisista hallintomenettelyistä. -Yhteisen lähestymistavan määrittäminen metsästys- ja urheiluaseiden luokitteluun ja Euroopan ampuma-asepassia koskevien sääntöjen selkeyttäminen (ei lainsäädäntö) Arvioinnissa suositeltiin, että Euroopan ampuma-asepassiin liittyviä sääntöjä täsmennettäisiin vielä EU:n tasolla (esim. kansallisten viranomaisten vaatimien lisäasiakirjojen lukumäärä ja passiin sisällytettävien aseiden lukumäärä). Perusongelmat: Näissä toiminnoissa yleisesti käytettävien aseiden erilainen luokittelu jäsenvaltioissa (esim. urheiluammunnassa yleisesti käytetyt aseet saattavat olla kiellettyjä joissakin jäsenvaltioissa), ja Euroopan ampuma-asepassiin liittyvien joidenkin sääntöjen rajoittava tulkinta. -Keskeisten kysymysten perusteellinen analyysi (ei lainsäädäntö) Arvioinnissa suositeltiin direktiiviin liittyvien joidenkin ongelmalliseksi havaittujen kysymysten perusteellista analyysiä: 1) aseiden omistusta koskevien vaatimusten yhdenmukaistaminen edelleen, 2) välittäjän määritelmän tulkinta ja 3) puoliautomaattisiin aseisiin sovellettavien sääntöjen ja näiden aseiden vaarallisuustason arviointi (ottaen huomioon niiden muunnettavuus automaattiaseiksi). Perusongelmat: 1) Aseiden omistusta koskevat vaatimukset: arvioijat huomasivat, että jäsenvaltiot olivat vähitellen siirtyneet yhteisiin ja täsmällisempiin vaatimuksiin kuin mitä direktiivissä edellytettiin. 2) Välittäjän määritelmä: epäjohdonmukaisuudet termin määritelmässä saattavat aiheuttaa riskejä. 3) Puoliautomaattiset aseet: jotkin jäsenvaltiot ovat korostaneet riskejä, jotka liittyvät puoliautomaattisten aseiden muuntamiseen automaattiaseiksi. -Uutta teknologiaa koskevan tietämyksen lisääminen (ei lainsäädäntö) Arvioinnissa suositeltiin lisätoimenpiteitä, joilla helpotetaan tietojen jakamista jäsenvaltioiden kesken asemarkkinoista ja aseiden laittomasta kaupasta (esim. ampuma-aseiden, niiden osien ja muiden aseiden internetmarkkinat) ja uuden teknologian (3D-tulostus) vaikutuksesta aseiden valvontaan ja jäljitykseen. Perusongelmat: Uusi teknologia haastaa lainvalvontaviranomaisten kyvyn jäljittää ja löytää ampuma-aseita tai niiden komponentteja jäsenvaltioissa ja todennäköisesti vaikeuttaa ampuma-aseiden siirtojen jäljittämistä ja valvontaa tulevaisuudessa. -Tiedonkeruun vahvistaminen (ei lainsäädäntö) Arvioinnissa suositeltiin tiedonkeruutoiminnan vahvistamista, jotta voidaan luoda vankka tietoperusta siviilikäyttöön tarkoitetuista aseista ja niihin liittyvistä rikoksista EU:n tulevan päätöksenteon tueksi. Perusongelmat: Tarkkojen ja kattavien tietojen puute on yksi keskeisistä tekijöistä, joka estää poliittisia päättäjiä laatimasta näyttöön perustuvaa politiikkaa. 6. Ampuma-asekomitean kriittinen arvio ja palaute 35) Arviointitutkimuksessa vastattiin komission esittämiin arviointikysymyksiin ja kerättyjen tietojen perusteella tehtiin perusteellinen analyysi. Kvalitatiivisesti tarkasteltuna virallisten tilastojen kautta saatavilla olevat tiedot eivät kuitenkaan olleet riittäviä. Turvallisuuskysymyksiin liittyviä tietoja ei selvästikään ole riittävästi saatavilla (esim. rikoksiin liittyviä tietoja ei ole eritelty aseluokan perusteella, rikoksissa käytettyjä laillisia ja laittomia aseita ei ole erotettu toisistaan, siviilikäyttöön tarkoitettujen aseiden tuotannosta jäsenvaltiokohtaisesti on vain rajoitetusti tietoa), ja siviilikäyttöön tarkoitettujen aseiden markkinarakenteeseen liittyvien tietojen laatu on heikko (esim. siviilikäyttöön tarkoitettujen aseiden tuotanto, tuonti ja vienti, alalla toimivien yritysten työntekijät ja liikevaihto). Saatavilla ei ole myöskään tietoja tiettyjen säännösten täytäntöönpanon kustannuksista ja hallinnollisesta rasitteesta. 36) Arvioijat kompensoivat siviilikäyttöön tarkoitettuja aseita koskevien EU-tason aggregoitujen tietojen ja tilastojen puutetta ottamalla yhteyttä kansallisiin alakohtaisiin järjestöihin ja keräämällä haastatteluilla puuttuvia hyödyllisiä tietoja. Eri lähteistä saadut tiedot antoivat niille mahdollisuuden tarkistaa ristiin tietojen laadun ja luotettavuuden. 37) Voidakseen muotoilla paremmin lausuntonsa tutkimuksen havaintojen ja suositusten pätevyydestä komissio kehotti ampuma-asekomitean jäseniä (jotka edustavat 28:aa jäsenvaltiota ja neljää ETA- ja EFTA-maata) esittämään niistä kommentteja. Komitean jäsenille esitettiin 18. joulukuuta 2014 järjestetyssä kokouksessa tutkimuksen tulokset. Tällöin jäsenvaltioiden edustajat päättelivät, että yleisesti ottaen suositukset olivat päteviä. Tammikuun 2015 dramaattisten tapahtumien jälkeen jäsenvaltiot ilmaisivat informatiivisemman kannan arvioinnissa esitettyihin suosituksiin 25. maaliskuuta 2015 järjestetyssä kokouksessa. Jäsenvaltiot ilmaisivat arvionsa kunkin suosituksen kiireellisyydestä ja pätevyydestä. Lisäksi jotkin jäsenvaltiot (Ranska, Yhdistynyt kuningaskunta, Ruotsi ja Belgia) täydensivät suullisesti annettua palautetta kirjallisilla kommenteilla.