Komission kertomus euroopan Parlamentille ja Neuvostolle postidirektiivin soveltamisesta (direktiivi 97/67/EY) /* KOM/2002/0632 lopull. */





KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE postidirektiivin soveltamisesta (direktiivi 97/67/EY) TIIVISTELMÄ Tämän kertomuksen tarkoituksena on täyttää direktiivissä 97/67/EY ("postidirektiivi") säädetyt vaatimukset, joiden mukaan "komissio antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle tämän direktiivin soveltamista koskevan kertomuksen, johon sisältyvät asianmukaiset tiedot alan kehityksestä, erityisesti taloudellisista, yhteiskunnallisista sekä työllisyyttä ja teknologiaa koskevista näkökohdista ja palvelun laadusta". Komissio on itse tarkastellut postidirektiivin saattamista osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä ja käynnistänyt useita tutkimuksia perehtyäkseen postidirektiivin voimaansaattamiseen ja soveltamiseen liittyviin seikkoihin [1]. Näitä tutkimuksia on käytetty laajalti hyväksi tämän kertomuksen valmistelussa ja niihin voi tutustua komission verkkosivuilla [2]. [1] Näihin sisältyivät CTcon:in tutkimukset "The conditions governing access to universal postal services and networks" ja "The cost accounting systems of the providers of the universal postal service", sekä Omega Partnersin tekemä "The impact of certain aspects of the application of the Directive 97/67/EC on the postal sector". Lisäksi komissio on aloittanut postisektorin työllisyyssuuntauksia koskevan tutkimuksen, jonka alustavat tulokset Pls Rambøllin konsultit äskettäinen esittivät. [2] http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/postal/index.htm Vastikään direktiivin 97/67/EY muuttamisesta annetussa direktiivissä 2002/39/EY [3] säädetään, että komissio antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle säännöllisesti kertomuksen postidirektiivin soveltamisesta. Koska direktiivi 2002/39/EY ei ole kuitenkaan vielä tullut voimaan jäsenvaltioissa, tässä kertomuksessa tarkastellaan ainoastaan postidirektiivin 97/67/EY soveltamista sellaisenaan, eikä direktiivillä 2002/39/EY muutettuna. [3] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/39/EY, annettu 10 päivänä kesäkuuta 2002, direktiivin 97/67/EY muuttamisesta yhteisön postipalvelujen kilpailulle avaamisen jatkamiseksi, EYVL L 176, 5.7.2002, s.21. Postipalvelujen merkitys Postipalvelumarkkinat ovat laajuudeltaan merkittävät. Vuonna 2000 Euroopan unionin postipalveluista saatavat tulot olivat noin 85 miljoonaa euroa, mikä vastaa noin yhtä prosenttia EU:n bruttokansantuotteesta. Myös postisektoriin liittyvien työpaikkojen määrä on merkittävä: yli 1,6 miljoonaa työntekijää työskentelee suoraan postisektorilla ja lisäksi postipalvelut tarjoavat välillisesti työpaikan miljoonalle ihmiselle [4]. Yleispalvelujen tarjoajat tarjoavat edelleen suurimman osan työpaikoista, noin 1,2 miljoonaa, ja lähetys- ja pikapalvelusektori työllistää lähes 400 000 henkeä. Pls Rambøllin tutkimuksen mukaan yli 5 miljoonaa työpaikkaa on suorassa yhteydessä postialaan, liittyy siihen läheisesti tai on sen synnyttämiä. [4] Pls Rambøllin konsulttien tutkimustulosten mukaan. Postipalvelut on myös strategisesti merkittävä ala, sillä se kuuluu osana laajempiin viestintä- ja jakelumarkkinoihin. Useat avainalat, kuten sähköinen kauppa, julkaisutoiminta, postimyynti sekä vakuutus-, pankki- ja mainosala ovat hyvin riippuvaisia postin infrastruktuurista, ja postin yleispalvelut ovat olennainen osa yhteiskunnan koheesiota. Postidirektiivin taustaa Ennen postidirektiivin voimaantuloa jäsenvaltioiden postipalvelut olivat keskenään hyvin erilaisia. Postipalvelujen tarjoaminen oli kuitenkin yleensä tappiollista ja siitä vastasivat julkisen sektorin monopolit tarjoten yleishyödyllisiä palveluja, joiden laatu ja tehokkuus oli hyvin kirjava. Tämä loi vääristymiä muille aloille ja niin sanotun "rajailmiön", jossa palvelun kansallinen laatu oli heikko. [5] Kirjelähetysten määrä oli absoluuttisesti mitattuna kasvamassa, mutta paljon hitaammin kuin muilla viestintä- ja jakelualoilla. Määrien vähenemisen osalta postin yleispalvelujen tarjoajien perinteiset tuotteet vaikuttivat haavoittuvimmilta. Yli 80 prosenttia yleispalvelujen tarjoajien tuloista saatiin perinteisistä kirjelähetyksistä ja ne olivat menettämässä markkinaosuuksiaan muilla markkinasegmenteillä (esim. postipakettipalveluiden alalla). [5] Ks. Green Paper on the Development of the Single Market in Postal services - KOM(91) 476 lopullinen, 11.6.1992. Myönteisiä merkkejä oli kuitenkin nähtävissä. Suoramainontapostin määrä oli varsin nopeassa kasvussa, vaikka olikin vielä huomattavasti alle Yhdysvaltojen vastaavien lukujen, ja oli syntymässä uusia maailmanlaajuisia asiakastarpeita, jotka helpottivat paketti-, pikalähetys- ja lähettipalvelusegmenttien vakaata kasvua. Postidirektiivi Yhteisön postipalvelupolitiikan tärkeimmät tavoitteet ovat olleet palvelujen laadun parantaminen ja postipalvelualan sisämarkkinoiden täytäntöönpaneminen. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi ja toissijaisuusperiaatteen mukaisesti postidirektiivillä aloitettiin EU:n postipalvelujen osittainen yhdenmukaistaminen. Postidirektiivissä annettiin säännökset, joissa määriteltiin yleispalvelun vähimmäistaso, varattavien palvelujen enimmäisrajat, muiden kuin varattujen palvelujen tarjoamisen ja verkkoon pääsyn edellytykset, hinnoitteluperiaatteet ja laskennan avoimuus, palvelujen laatu ja teknisten standardien yhdenmukaistaminen. Nämä säännökset, joissa pääpaino on periaatteilla ja rajoilla, muodostivat yhteisön sääntelykehyksen, jota jäsenvaltiot saivat soveltaa kansallisesti. Postidirektiivin soveltamisen arviointi Postidirektiivin soveltamista arvioidaan tässä kertomuksessa tarkastelemalla postidirektiivin soveltamistapoja eri jäsenvaltioissa, analysoimalla postidirektiivin antamisen jälkeen alalla tapahtunutta markkinakehitystä ja arvioimalla postidirektiivin yleistä vaikutusta [6]. [6] On todettava, että postidirektiivi on osa ministerineuvoston vuonna 1992 aloittamaa prosessia ja tämän prosessin vaikutusta olisi tarkasteltava kokonaisuutena, eikä jaoteltava sitä epärealistisesti ja keinotekoisesti. Postidirektiivin voimaansaattaminen Postidirektiivin saattaminen osaksi kansallisia lainsäädäntöjä on ollut pitkähkö prosessi. Se on kuitenkin jo melkein lopussa ja postidirektiivi voidaan (yleisesti) katsoa täytäntöönpannuksi kaikissa jäsenvaltioissa. Jäljellä on vielä joitakin vaatimustenmukaisuuteen, kuten kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuuteen, liittyviä kysymyksiä, ja komissio on käynnistänyt joukon rikkomismenettelyjä jäsenvaltioita vastaan [7]. [7] Ks. s. 15, alaviite 21. Postidirektiivin soveltaminen sääntelyyn Postidirektiivin soveltaminen on johtanut: * Yhteisön yleispostipalvelujen laajaan täytäntöönpanoon * Varattavien palvelujen yhteisten enimmäisrajojen täytäntöönpanoon * Yleispalvelun lisäsuojatoimenpiteiden täytäntöönpanoon useimmissa jäsenvaltioissa * Kätevää ja kohtuullista kansallisten postipalvelujen käyttöä koskevien kansallisten vaatimusten määrittelemiseen * Avointen ja selkeästi erillisten kustannuslaskentajärjestelmien täytäntöönpanoon yleispalvelujen tarjoajien taholta * Palvelun laatua koskevien tavoitteiden määrittelyyn sekä kotimaan- että ulkomaanpostin osalta * Yhdenmukaistettuihin järjestelyihin asiakkaiden tekemien valitusten käsittelemiseksi * Eurooppalaisten teknisten standardien määrittelytyöhön, joka jatkuu * Kansallisten riippumattomien sääntelyviranomaisten perustamiseen. Postidirektiivin soveltaminen on johtanut siis säännösten kodifiointiin ja yhdenmukaistamiseen. Säännösten yhdenmukaistaminen on kuitenkin ollut rajallista, koska yhteisön sääntelykehystä on sovellettu eri tavoin eri jäsenvaltioissa. Vaikka postidirektiivin avulla onkin luotu pohja postialan sisämarkkinoille, riippumattomien sääntelyviranomaisten rooli on herättänyt epävarmuutta varsinkin siksi, että markkinat ovat kilpailulle avoimet. Yleispalvelu ja palvelun laatu Postipalvelut ovat yhteiskunnallisesti tärkeä palvelumuoto, ja postin yleispalvelut ovatkin useiden asiakkaiden kannalta elintärkeät [8]. Komissio on sen vuoksi kiinnittänyt erityistä huomiota yleispalveluihin ja palvelujen laatuun ja käynnistänyt näistä aiheista kaksi tutkimusta. Näissä tutkimuksissa todetaan, että yleispostipalvelujen tarjoaminen jäsenvaltioissa on suojattu ja että niiden taso on edelleen selvästi postidirektiivissä edellytettyä korkeampi. Lisäksi nykyinen postipalveluverkkoon pääsyn taso on verkon tiheyden ja edellytysten kannalta parempi kuin tyydyttävä. [8] Tämän kertomuksen yhteydessä asiakkaita ovat kaikki postipalvelujen käyttäjät (yksityiset ja yrityskäyttäjät - käyttäjien määritelmästä ks. alaviite 24) Postidirektiivi ja REIMS-päätesopimus ovat parantaneet huomattavasti palvelun laatua. Vuonna 2001 yhteisön ensimmäisen luokan ulkomaanpostista 92,3 prosenttia jaettiin aikarajaan D+3 (verrattuna vuoden 1996 lukuun, joka oli vain 69,1 prosenttia) [9]. Lisäksi yleispalvelujen tarjoajien toiminnan yhdenmukaistaminen sekä ulkomaan- että kotimaan postin osalta on vähentänyt "rajavaikutusta". CEN:in valmistelemien palvelun laadun mittaamista koskevien standardien pitäisi tehostaa seurantaa ja suoritusta. Myös kotimaanpalvelujen laatu näyttää jäsenvaltioissa parantuneen. [9] Lähde: UNEX results (International Post Corporation). Markkinoiden taloudellinen kehitys Postidirektiivin täytäntöönpanon rinnalla on tapahtunut nopeita muutoksia markkinoilla: * Postipalvelumarkkinoille on edelleen ominaista kasvu kaikilla markkinasegmenteillä * Postimarkkinasegmentillä on esiintynyt vain vähän kilpailua, mutta paketti- ja pikapostimarkkinoilla sitä esiintyy paljon. Yleispalvelun harjoittajat ovat edelleen määräävässä markkina-asemassa postimarkkinoilla, jotka ovat useimmissa jäsenvaltioissa yhä varauksilla laajalti suojatut. Eräät yleispalvelun tarjoajat ovat laajentaneet markkinoitaan kilpaileville liitännäismarkkinoille sulautumalla ja tekemällä yritysostoja. * Suuntausta yleispalvelun tarjoajien yhtiöittämiseen on esiintynyt, minkä vuoksi niiden on ollut luotava uusia liiketoimintastrategioita, joissa keskeisellä sijalla ovat olleet kustannustehokkuus, kannattavuus, monipuolistuminen ja laajentuminen. Suuntaus on kuitenkin vaihdellut jäsenvaltiosta toiseen ja todennäköisesti parhaiten edistyneet ovat saanet jonkin verran etulyöntiasemaa. Suurin osa palveluntarjoajista on kuitenkin tällä hetkellä kehittynyt kaupallisiksi ja kannattaviksi liikeyrityksiksi, vaikka niiden tuottavuus vaihteleekin. * Yksityisten palveluntarjoajien siirtyminen hyödykepalveluoperaattorin tehtävistä toimituspalvelujen tarjoajiksi on muuttanut niiden toimintavastuita siten, että yleensä niiden riippuvuus postimarkkinasegmentistä on vähentynyt. * Laajentumisen, tuoteinnovaatiotoiminnan ja alihankintojen myötä postialan perinteiset rajat ovat hämärtymässä. Kehityksestä on ollut selvää hyötyä: palvelun laatu, tehokkuus ja kannattavuus ovat parantuneet ja innovaatiotoiminta alalla on kasvanut. Yleispalvelun tarjoajien asema on tällä hetkellä paljon vahvempi ja kestää paremmin entistä paremmin vaatimuksia, joita yhä tiukemmin kilpaillut markkinat asettavat. Kehityksellä on kuitenkin ollut myös hintansa ja riskinsä. Yleispalvelun tarjoajien markkina-asema postimarkkinoilla on kannustanut muita postialan operaattor toimimaan pieniillä erikoistuneilla markkinoilla. Lisäksi varattujen alueiden ja voittoa tavoittelevien yleispalvelun tarjoajien yhteiselo saattaa herättää epäilyjä valtiontuista ja terveen kilpailun toteutumisesta, ja useita kilpailuasioita onkin käsitelty tuomioistuimessa. Teknologian kehitys Teknologian nopea kehitys on luonut merkittäviä mahdollisuuksia ja suuria uhkia postialan operaattoreille. Perinteisten postituotteiden korvaamismahdollisuuksien lisääntyminen on haaste. Toisaalta teknologiset muutokset tarjoavat myös mahdollisuuden lisätä tehokkuutta ja tarjota uusia, lisäarvoa tuottavia postipalveluja sekä sähköisen kaupan tuotteita. Postin määrä on yleisesti lisääntynyt viime aikoihin asti kaikissa jäsenvaltioissa ja tämä suuntaus, jossa postimäärät kasvavat ja yleispalvelujen tarjoajien riippuvuus perinteisestä kirjepostista saatavista tuloista vähenee, saattaa auttaa niitä kestämään paremmin edellä tarkoitetut muutokset. Perinteisen postin korvaaminen sähköisellä viestinnällä näyttää kuitenkin olevan yhä suurempi uhka postialalle. Asiakaskeskeisyydestä ja kustannustehokkuudesta tulee entistä tärkeämpiä tekijöitä, kun postialan operaattorit pyrkivät vastaamaan tähän uhkaan. Teknologian kehitys on luonut uusia mahdollisuuksia esimerkiksi lajitteluautomaatiossa, vaikka siitä tehokkuuden lisääntymisen myötä saatava hyöty vaihteleekin eri jäsenvaltioissa. Postialan operaattorit hyödyntävät myös entistä laajemmin tietotekniikkaa ja siirtyvät yhä useammin liike-elämän vakiokäytäntöihin, kuten käyttämään perinteisten omien tietoteknisten sovellusten ja talon sisäisen kehitystyön sijasta kaupallisia vakiotuotteita ja alihankintaa. Teknologiseen kehitykseen liittyvät innovaatiot ovat lisäksi johtaneet uusien palvelujen kehittämiseen. Näitä ovat esim. hybridipostipalvelut, Internetin hyödyntäminen ja sähköiseen kaupankäyntiin liittyvät palvelut. Postipalveluoperaattorien kokemus ja verkkoon pääsy "päästä päähän" toimivana operaattorina näyttää olevan arvokas ominaisuus. Postipalvelujen työllisyysvaikutus Postipalveluilla on myös tärkeä yhteiskunnallinen ulottuvuus. Vaikka kirje- ja pikapostipalvelujen tarjoajien sekä vaihtoehtoisten postioperaattoreiden tarjoamien työpaikkojen määrä on kasvanut, yleispalvelun tarjoajien suoraan tarjoamien työpaikkojen määrä on viime vuosina jatkuvasti laskenut. Uusien palvelujen ja liiketoiminnan kehittämisstrategioiden myönteistä vaikutusta tärkeämpää on tähän asti ollut yleispalvelun tarjoajien pyrkiminen tehokkuuteen automaatiota ja alihankinta lisäämällä. Yleispalvelun tarjoajien joukossa esiintyy tosin tältäkin osin suuria vaihteluja [10]. On kuitenkin tärkeää tarkastella työpaikkojen menetystä laajemmassa mittakaavassa ja ottaa huomioon kilpailevien yksityisten operaattorien työllisyyttä kasvattava vaikutus, välillisen työllisyyden kasvaminen, ja postialan muutosten myönteinen vaikutus niihin. On mahdollista, että tehokkuuden lisääntyminen postialalla on parantanut työllisyyttä laajemmin. Komissiolle tehdyssä riippumattomassa tutkimuksessa arvioidaan, että muutosten myönteinen vaikutus työllisyyteen on ollut suurempi kuin kielteinen [11]. [10] Pls Rambøll: Study of Employment Trends in the Postal Sector 1995-2000. [11] Pls Rambøll. Postidirektiivin vaikutus markkinoihin Käytännössä on vaikea nimetä postidirektiivin vaikutuksia markkinakehitykseen tai erottaa näiden kahden tekijän välistä syy- ja seuraussuhdetta. Voidaan kuitenkin todeta, että postidirektiivillä on osana vuonna 1992 aloitettua laajempaa yhteisön lainsäädäntöprosessia ollut merkittävä vaikutus postipalvelumarkkinoiden kehittymiseen. Säätämällä postin yleispalvelujen yhdenmukaisesta minimitasosta postidirektiivillä on varmistettu tämän yleiseen etuun liittyvän palvelun suojaaminen tulevassa markkinakehityksessä. Palvelun laadun parantamiseen liittyvien tavoitteiden asettaminen ja yhteisten eurooppalaisten standardien laatiminen postidirektiivillä on edistänyt palvelujen laatua ja vähentänyt "rajavaikutusta". Lisäksi postidirektiivin avulla on luotu odotuksia markkinoiden avaamisesta tulevaisuudessa, mikä on vauhdittanut sekä kansallista postireformia että postialan uudelleenjärjestämistä, jonka tavoitteena on keskittäminen, tehokkuus ja kannattavuus. Päätelmä ja suosituksia Postidirektiivi on pantu jäsenvaltioissa suurelta osin täytäntöön ja sen soveltamisella on ollut tärkeä merkitys sääntelylle ja markkinoille. EU:n postipalvelumarkkinoiden perusosien yhdenmukaistamista ja palvelun laadun parantamista koskevat direktiivin tavoitteet on saavutettu. Postidirektiivillä on ollut tärkeä merkitys markkinoiden kehittymiselle, sillä se on osa vuonna 1992 aloitettua laajempaa yhteisön sääntelyprosessia ja siinä asetetut pitkän aikavälin tavoitteet ovat olleet ensimmäinen askel pidemmässä prosessissa kohti postialan sisämarkkinoita. Nykytilanteessa, jossa yleispalvelun tarjoaminen on suojattu postidirektiivillä 2002/39/EY, ei suosituksia yhteisön lainsäädännön ajan tasalle saattamiseksi tällä hetkellä ole. Postialan yhdenmukaistaminen yhteisössä postidirektiivissä säädetyn peruslainsäädäntökehyksen puitteissa on kuitenkin jäänyt rajalliseksi. Sääntelykäytännöt eroavat huomattavasti toisistaan eri jäsenvaltioissa ja tämä on saattanut rajoittaa sekä todellisen kilpailun kehittymistä EU:n postipalvelumarkkinoilla että yhdenmukaistamisen tasoa yleispalvelun tarjoajien tehokkuudessa. Tämä on puolestaan rajoittanut EU:n kilpailukyvyn paranemista. Jatkuva sääntelyn epäsymmetria uhkaa vääristää markkinoita sitä mukaan kuin sisämarkkinoiden toteuttamisessa edistytään ja jo nyt tätä aihetta koskevia useita rikkomistapauksia on tullut ilmi. Lisäksi varaukset, vaihteleva sääntely ja kilpaillut markkinasegmentit ovat antaneet markkinoiden toimijoille vääristyneitä kannustimia. Yhdessä yleispalvelujen tarjoajien yhtiöittämisen ja yksityistämisen kanssa tämä synnyttäneet selkeitä terveeseen kilpailuun liittyviä ongelmia. Komissio kehottaakin jäsenvaltioita "varmistamaan kilpailu- ja sääntelyviranomaisten todellinen riippumattomuus, riittävä kapasiteetti ja tehokkuus" [12], erityisesti postialalla. [12] Ks. Komission suositus jäsenvaltioiden ja yhteisön vuoden 2002 talouspolitiikan laajoiksi suuntaviivoiksi. ECFIN/210/02. Lisäksi komissio pyytää jäsenvaltioita valmistelemaan parhaillaan CEN:issä laadittavana olevien eurooppalaisten standardien täytäntöönpanoa, erityisesti palvelun laadun mittaamismenetelmien osalta. Näin varmistetaan, että palvelun seurannan ja tarjoamisen laatua parannetaan kaikkien asiakkaiden hyväksi. SISÄLTÖ 1. Johdanto ja taustaa 10 1.1. Kertomuksen tarkoitus 10 1.2. Kertomuksen soveltamisala 10 1.3. Postidirektiivin soveltamisen arvioinnissa käytetty näkökulma 10 1.4. Ajoitukseen liittyviä seikkoja 11 1.5. Euroopan postimarkkinat ennen postidirektiiviä 12 1.6. Sääntelykehys ennen postidirektiiviä 13 2. Postdirektiivi 13 2.1. Postidirektiivin tavoitteet 13 2.2. Postidirektiivin vaatimukset 14 2.3. Postidirektiivin edellyttämä rajattu yhdenmukaistaminen 14 3. Tilanne: direktiivin saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä 14 3.1. Saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä - pitkä prosessi 14 3.2. Saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä nyt lähes valmis 15 3.3. Vaatimustenmukaisuuteen liittyviä kysymyksiä 15 3.4. Postidirektiivin saattaminen osaksi EFTA-valtioiden lainsäädäntöä 15 3.5. Saattaminen osaksi ehdokasmaiden lainsäädäntöä 16 4. Postidirektiivin soveltaminen ja vaikutus säätelyyn 16 4.1. Yleispalvelu 16 4.2. Varattu alue/erityisoikeudet 17 4.3. Valtuutukset, toimiluvat ja korvausrahastot 17 4.4. Pääsy yleispostipalveluihin ja verkkoihin 18 4.5. Laskennan avoimuus ja hinnoitteluperiaatteet 19 4.6. Palvelun laatu 19 4.7. Valitukset ja muutoksenhakumenettelyt 21 4.8. Tekniset standardit 21 4.9. Kansallinen sääntelyviranomainen 22 4.10. Postidirektiivin täytäntöönpano EFTA-valtioissa 23 5. Postisektorilla tapahtunut kehitys 24 5.1. Taloudelliset seikat 24 5.2. Markkinakasvu ja segmentoituminen 24 5.3. Tekniset seikat 34 5.4. Sosiaaliset ja työllisyysnäkökohdat 36 6. Päätelmät ja suositukset 39 6.1. Direktiivin pitkä täytäntöönpanoprosessi on saatu lähes päätökseen 39 6.2. Postidirektiivin soveltaminen käytännössä ja direktiivin käytännön vaikutus 39 6.3. Postidirektiivin markkinavaikutukset 40 6.4. Suositukset 40 LIITE: LYHENTEET 1. Johdanto ja taustaa 1.1. Kertomuksen tarkoitus Tällä kertomuksella täytetään direktiivin 97/67/EY [13] ("postidirektiivi") vaatimus, jonka mukaan "kolmen vuoden kuluttua tämän direktiivin voimaantulosta, kuitenkin viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2000 komissio antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle tämän direktiivin soveltamista koskevan kertomuksen". Kertomuksen viivästyminen johtuu siitä, että määräaikaa postidirektiivin saattamiseksi osaksi kansallisia lainsäädäntöjä on pidennetty. [13] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 97/67/EY yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöstä, annettu 15. Joulukuuta 1997, EYVL L 15, 21.2.1998 s. 14. 1.2. Kertomuksen soveltamisala Postidirektiivissä säädetään, että komissio antaa "tämän direktiivin soveltamista koskevan kertomuksen, johon sisältyvät asianmukaiset tiedot alan kehityksestä, erityisesti taloudellisista, yhteiskunnallisista, sekä työllisyyttä ja teknologiaa koskevista näkökohdista ja palvelun laadusta". Sen vuoksi komissio on itse tarkastellut postidirektiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä ja saaduista tuloksista on keskusteltu jäsenvaltioiden kanssa postidirektiiviä käsittelevässä komiteassa [14] 16. toukokuuta 2001. Perehtyäkseen tarkemmin postidirektiivin saattamiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä ja sen soveltamiseen liittyviin näkökohtiin komissio on lisäksi käynnistänyt useita tutkimuksia [15], joista työllisyyttä koskevan viimeisimmän tutkimuksen tulokset alkavat olla saatavilla. Näitä tutkimuksia sekä komission yksiköiden oman tutkimuksen tuloksia on käytetty laajalti tämän kertomuksen valmistelussa. Kertomukseen on lisätty myös viittaukset muihin sen valmistelussa käytettyihin lähteisiin. [14] Postidirektiivin 21 artiklassa vahvistettu sääntelykomitea. [15] Tutkimukset: "The conditions governing access to universal postal services and networks" ja "The cost accounting systems of the providers of the universal postal service", tekijä CTcon ja "The impact of certain aspects of the application of the Directive 97/67/EC on the postal sector", tekijä Omega Partners. Tutkimusten tulokset ovat nähtävissä internet-osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/postal/index.htm. Lisäksi komissio on käynnistänyt tutkimuksen postialan työllisyyssuntauksista, josta saadut ensimmäiset tulokset Pls-Rambøll:in konsultit ovat vastikään esittäneet komissiolle ja alan tärkeimmille toimijoille. Vastikään direktiivin 97/67/EY muuttamisesta annetussa direktiivissä 2002/39/EY [16] säädetään, että komissio antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle säännöllisesti kertomuksen postidirektiivin soveltamisesta. Koska direktiivi 2002/39/EY ei ole kuitenkaan vielä tullut voimaan jäsenvaltioissa, tässä kertomuksessa tarkastellaan ainoastaan postidirektiivin 97/67/EY soveltamista sellaisenaan, eikä direktiivillä 2002/39/EY muutettuna. [16] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/39/EY direktiivin 97/67/EY muuttamisesta yhteisön postipalvelujen kilpailulle avaamisen jatkamiseksi, annettu 10. kesäkuuta 2002, EYVL L 176, 5.7.2002, s. 21. 1.3. Postidirektiivin soveltamisen arvioinnissa käytetty näkökulma Tässä kertomuksessa postidirektiiviä arvioidaan seuraavista näkökohdista: postidirektiivin tavoitteet; laajuus, jolla direktiivi on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä; direktiivin soveltaminen sääntelyyn sekä vaikutus, joka direktiivillä on markkinoihin. Markkinakehitystä arvioidaan taloudelliselta, tekniseltä ja yhteiskunnalliselta kannalta. 1.4. Ajoitukseen liittyviä seikkoja Postidirektiivi on tulosta pitkästä lainsäädäntöprosessista, joka aloitettiin toukokuussa 1992 pidetyssä televiestintää käsittelevässä ministerineuvostossa. Tähän prosessiin sisältyvät vuonna 1992 annettu postipalvelujen yhtenäismarkkinoiden kehittämistä koskeva vihreä kirja [17], vuonna 1993 annettu komission tiedonanto [18], samana vuonna annetut Euroopan parlamentin päätöslauselmat [19] ja vuonna 1994 annettu neuvoston päätöslauselma [20] sekä sen jälkeen vuonna 1995 tehty komission ehdotus [21]. Postidirektiivin tärkeät periaatteet (esim. postipalvelujen asteittainen ja hallittu vapauttaminen) oli jo ennen postidirektiivin antamista hyväksytty yhteisön tavoitteiksi. Postidirektiivissä säädetään pitkän aikavälin tavoitteesta luoda postipalvelujen sisämarkkinat, minkä arvioiminen lyhyellä aikavälillä ei aina ole mahdollista. [17] KOM(91) 476 lopullinen, 11.6.1992. [18] KOM(93) 247 lopullinen, 2.6.1993. [19] EYVL C 42, 15.2.1993 s. 240, EYVL C 194, 19.07.1993 s. 397, EVYL C 315, 22.11.1993 s. 643 [20] EVYL C 48, 16.2.1994 s. 22 [21] EYVL C 322, 2.12.1995 s. 3 Postipalvelumarkkinat ovat laajuudeltaan merkittävät. EU:n postitulot olivat vuonna 2000 noin 85 miljardia euroa eli noin yksi prosenttia EU:n bruttokansantuotteesta ja postipalveluista. Postiala tarjoaa työpaikan suoraan 1,6 miljoonalle työntekijälle, mikä on huomattava määrä, ja sen lisäksi se työllistää välillisesti ainakin 1 miljoonaa työntekijää postipalveluihin liittyvillä tai niistä riippuvilla aloilla [22]. Suorien työpaikkojen tarjonnasta vastaavat edelleen pääasiassa yleispalvelun tarjoajat, jotka työllistävät noin 1,2 miljoonaa työntekijää. Lähetti- ja pikalähettialalla puolestaan työskentelee lähes 500 000 ihmistä. Muiden postipalvelujen tarjoamien työpaikkojen määrä on lähes merkityksetön, huolimatta siitä, että ne ovat viime aikoina lisääntyneet. Viimeisimmän työllisyyttä koskevan tutkimuksen mukaan yli 5 miljoonaa työpaikkaa on suorassa yhteydessä postialaan, liittyy siihen läheisesti tai on sen synnyttämiä. [22] Pls Rambøllin alustavien tulosten mukaan. Postipalvelut ovat EU:n taloudelle strategisesti merkittävät. Jäljempänä olevasta kuvasta 1 käy ilmi, että postiala sijaitsee kohdassa, jossa kolme elintärkeää alaa, viestintä, mainonta, kuljetus ja/tai logistiikka risteytyvät. Monille yleispalvelujen tarjoajille myös rahoituspalvelut ovat tärkeä toimiala. Kuva 1: Postipalvelumarkkinoiden strateginen sijainti >VIITTAUS KAAVIOON> 1.5. Euroopan postimarkkinat ennen postidirektiiviä Markkinoilla oli ennen postidirektiivin antamista edessään useita haasteita. Kasvavat markkinat, jotka kuitenkin olivat suhteellisessa laskussa Postilähetysten määrä oli ollut absoluuttisesti mitattuna kasvussa, mutta huomattavasti hitaammassa tahdissa kuin muiden viestintä- ja jakelualojen kasvu, mikä johti siihen, että perinteiset (fyysiset) postilähetykset menettivät markkina-osuuttaan. Kuva 2: Länsi-Euroopan ja Pohjois-Amerikan viestintämarkkinat ja niiden arvioitu prosentuaalinen muutos vuoteen 2005 mennessä. >VIITTAUS KAAVIOON> Tappiollinen toiminta ja julkisen sektorin operaattorien tehottomuus Julkisen sektorin monopolit olivat usein olleet määräävässä markkina-asemassa jäsenvaltioiden postimarkkinoilla ja tarjonneet asiakkailleen laadultaan hyvin vaihtelevia perushyödykepalveluja. Useimmat postialan työntekijät työskentelivät virkamiestyyppisessä organisaatiossa ja useiden yleispalvelujen tarjoajien toiminta oli tappiollista: 80 prosenttia niistä tuotti toistuvasti tappiota keskimäärin 12 prosentin verran tuloistaan. Automaation taso vaihteli, eikä niiden kustannustehokkuus ja toiminnan tehokkuus ollut tavoitteiden mukaista. Vaihteleva ja riittämätön palvelun laatu Palvelun laatu kansallisilla ja ulkomaisilla markkinoilla vaihteli huomattavasti, mikä loi vääristymiä muille aloille sekä "rajailmiön", joka rajoitti sisämarkkinoiden kehittymistä [23]. Jäsenvaltioiden suoritusta oli lisäksi vaikea verrata, koskea mittajärjestelmiä ei oltu standardoitu. [23] Ks. Green Paper on the Development of the Single Market in Postal Services - 1992, KOM(91) 476 lopullinen, 11.6.1992. Yleispalvelun harjoittajien tukeutuminen perinteisiin tuotteisiin Perinteiset kirjepostipalvelut edustivat yli 80 prosenttia yleispalvelun tarjoajien tuloista, ja samalla yleispalveluiden tarjoajat olivat menettämässä markkinoitaan muilla markkinasegmenteillä (esimerkiksi pakettipalveluissa). Markkinoilla esiintyi kuitenkin myös myönteistä kehitystä Postialan operaattoreille oli yhä enemmän tarjolla maailmanlaajuisen asiakaskunnan tarjoamia mahdollisuuksia. Innovaatiotoiminta ja asiakkaiden myönteiset reaktiot kilpaillulla paketti- ja pikapostialalla synnytti tervettä kasvua ja mahdollisuuksia tuottavaan toimintaan. Joissain jäsenvaltioissa pyrittiin yksityistämään operaattoreita ja lisäämään niiden kustannustehokkuutta. 1.6. Sääntelykehys ennen postidirektiiviä Kansallista lainsäädäntöä ei ollut yhdenmukaistettu ja sille olivat tyypillisiä seuraavat seikat: Suojattujen postimonopolien rinnakkaiselo kilpailevien postimarkkinoiden kanssa Operaattorit säilyttivät kirjeiden (yleensä 1 - 2 kg asti) osalta monopoliaseman, joka esiintyi rinnan kilpailtujen markkinalohkojen kanssa (esim. pakettiposti), mikä aiheutti kilpailuongelmia. Lisäksi ulkomaanpostia koskevia maksuja säänneltiin valtion toimenpitein (päätemaksuja koskeva järjestelmä). Kansallisen sääntelyn ilmaantuminen Sääntelyä alettiin 1990-luvun alussa erottaa eräissä jäsenvaltioissa toiminnallisista tehtävistä, mutta kansallisten sääntelyviranomaisten toimintanäkökulma ja riippumattomuus vaihteli edelleen. Postialan lainsäädäntöä koskevat yhtenäismarkkinat puuttuivat Markkinoita ei ollut yhdenmukaistettu ja esimerkiksi yleispalvelujen määritelmä ja palvelujen mittaamisen laatu vaihtelivat suuresti. Yhdenmukaistetun lainsäädännön puuttuminen loi vääristymiä ja saattoi sellaisenaan olla merkittävä este markkinoiden kehittymiselle tulevaisuudessa. Esimerkiksi: * Yleispalvelun yhdenmukaistetun vähimmäistason puuttuminen saattoi merkitä sitä, että tätä perushyödykepalvelua ei ehkä tulevaisuudessa järjestettäisi kaikissa jäsenvaltioissa. * Operaattorien pysyvä monopoliasema ja julkisen sektorin luonne eivät olleet omiaan edistämään tehokkuutta lisääviä parannuksia ja innovaatiotoimintaa postimarkkinoilla. * Palvelun laadun vaihtelu koti- ja ulkomaan palveluissa saattoivat synnyttää "rajavaikutuksen", jonka vuoksi eräät postipalvelut pysähtyivät käytännössä joidenkin jäsenvaltioiden rajalle niiden verrattain alhaisen palvelutason tai erilaisen sääntelyn vuoksi. * Varattujen postituotteiden ja muiden postituotteiden erottaminen toisistaan saattoi synnyttää tervettä kilpailua koskevia ongelmia silloin, kun monopoliasemassa olevat postioperaattorit toimivat kilpailluilla segmenteillä. 2. Postdirektiivi 2.1. Postidirektiivin tavoitteet Postidirektiivin tärkeimmät tavoitteet olivat: * parantaa Euroopan postipalveluiden laatua * toteuttaa postipalveluiden sisämarkkinat. Tärkeimmät periaatteet olivat: * avata markkinat kilpailulle vähitellen ja valvotusti * taata yleispostipalvelujen vähimmäistaso koko EU:ssa. 2.2. Postidirektiivin vaatimukset Postidirektiivissä pyrittiin näihin tavoitteisiin ja periaatteisiin vaatimalla jäsenvaltioita saattamaan joukko yhteisön säännöksiä osaksi kansallista lainsäädäntöään. Postidirektiivissä edellytettiin pääasiassa seuraavaa: * Kaikki jäsenvaltiot tarjoavat kaikkien käyttäjien saataville postin yleispalvelut [24], mikä tarkoittaa vähintään yhtä postin jakelua ja yhtä postin keräilyä kerran päivässä, viitenä päivänä viikossa. [24] Käyttäjä: luonnollinen henkilöä tai oikeushenkilö, joka lähettäjänä tai vastaanottajana käyttää hyväkseen tarjottuja yleispalveluja (Direktiivin 97/67/EY 2. artikla). * Kunkin jäsenvaltion yleispalvelun tarjoajalle voidaan varata vain sellaiset kirjelähetykset, joiden paino on enintään 350 grammaa tai hinta enintään viisi kertaa lähetyksen normaali hinta. * Jäsenvaltiot voivat luoda valtuutusmenettelyjä, joihin voi sisältyä yksittäisiä toimilupia ja yleispalvelun aluetta koskeva korvausrahasto. * Jäsenvaltiot varmistavat, että kaikilla käyttäjillä on moitteeton ja kohtuullinen pääsy postiverkkoon ja että pääsy on avointa ja syrjimätöntä. * Yleispalvelun tarjoajien olisi johdonmukaisesti noudatettava avoimia ja erillisiä kustannuslaskentaperiaatteita ja pidettävä varattuja ja muita kuin varattuja yleispalveluja koskeva laskenta erillään. * Postidirektiivissä asetettiin ulkomaanpostia koskevat laatutavoitteet (85% aikarajaan D+3, 97 % aikarajaan D+5 nopeimman vakioluokan postilähetysten osalta) ja vaadittiin jäsenvaltioita määrittelemään yhteensopivat kansalliset tavoitteet. * Jäsenvaltiot huolehtivat riittävistä kuluttajansuojatoimista, erityisesti valitus- ja muutoksenhakumenettelyistä. * Postidirektiivissä pyrittiin lisäämään postiverkkojen keskinäistä yhteyttä parantamalla teknistä standardointia. * Jäsenvaltiot perustavat postialan operaattoreista riippumattoman kansallisen sääntelyviranomaisen. 2.3. Postidirektiivin edellyttämä rajattu yhdenmukaistaminen Ensimmäisenä askeleena kohti EU:n postipalvelujen sisämarkkinoita postidirektiivissä edellytettiin vain rajattua postialan yhdenmukaistamista kaikissa jäsenvaltioissa. Postidirektiivin säännöksissä keskityttiin enimmäkseen periaatteisiin ja rajoihin, ja direktiivillä luotiin yhteisön kehys, joka jäsenvaltioiden oli määrä mukauttaa kansallisiin olosuhteisiinsa toissijaisuusperiaatetta noudattaen. Jäsenvaltioille jäi esimerkiksi vapaus määritellä yleispalvelun vähimmäisvaatimukset tiukemmin kuin postidirektiivissä säädetään. 3. Tilanne: direktiivin saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä 3.1. Saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä - pitkä prosessi Postidirektiivissä edellytettiin, että se olisi saatettava osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä helmikuuhun 1999 mennessä, mutta työ on käytännössä vienyt enemmän aikaa kuin alkuperäisessä aikataulussa arvioitiin. 3.2. Saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä nyt lähes valmis Lainsäädäntöprosessi jäsenvaltioissa on nyt kuitenkin saatu lähes loppuun. Kaikki jäsenvaltiot ovat muuttaneet primäärilainsäädäntöään saattaakseen postidirektiivin säännökset osaksi sitä (viimeinen laki hyväksyttiin joulukuussa 2000). Kuvasta 3 käy ilmi tämänhetkinen tilanne jäsenvaltioittain. Sekundäärilainsäädäntö ja tarkemmat määräykset ovat vielä eräissä jäsenvaltioissa työn alla. Kansallisen voimaansaattamisen perusteellista arviointia varten tarvitaan kuitenkin vielä lisätietoja joistakin jäsenvaltioista. Tarpeen mukaan komissio on myös aloittanut rikkomismenettelyjä jäsenvaltioita vastaan. [25] [25] Esimerkiksi äskettäin Ranskaa ja Belgiaa vastaan on aloitettu rikkomismenettely riippumattoman sääntelyn puuttumisen vuoksi. Kuva 3: Postidirektiivin voimaansaattamista koskeva tilanne jäsenvaltioittain >TAULUKON PAIKKA> * Vaatimustenmukaisuuteen liittyvät kysymykset on tunnistettu ja ne ovat keskusteltavina 3.3. Vaatimustenmukaisuuteen liittyviä kysymyksiä Kuten kuvasta 3 käy ilmi, postidirektiivin kansallisen voimaansaattamisen yhteydessä on tullut esiin useita vaatimustenmukaisuuteen liittyviä kysymyksiä viidessä jäsenvaltiossa. Ne liittyvät pääasiassa kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuuteen, valtuutus- ja toimilupajärjestelmään, korvausrahastojen toimintaan sekä monopolin laajentamiseen. 3.4. Postidirektiivin saattaminen osaksi EFTA-valtioiden lainsäädäntöä Postidirektiivi sisällytettiin ETA:n sekakomitean 25. syyskuuta 1998 tekemällä päätöksellä 91/98 osaksi ETA-sopimusta. Postidirektiiviä koskeva viittaus on ETA-sopimuksen liitteessä XI olevassa 5d kohdassa. EFTA-valtioiden toteutettua perustuslailliset velvoitteensa päätös tuli voimaan 1. toukokuuta 1999, eli päivänä, jona postidirektiivi oli määrä viimeistään saattaa osaksi EFTA-maiden lainsäädäntöä. EFTA-valtiot ovat tehneet ilmoitukset postidirektiivin voimaansaattamisesta ja EFTAn valvontaviranomainen tutkii parhaillaan ilmoitettuja voimaansaattamistoimenpiteitä. 3.5. Saattaminen osaksi ehdokasmaiden lainsäädäntöä Kansallinen voimaansaattaminen on näissä maissa yleensä aloitettu ja eräissä tapauksessa jo melko pitkällä. Se vaatii kuitenkin useita lainsäädäntötoimenpiteitä ja on useissa maissa viivästynyt. 4. Postidirektiivin soveltaminen ja vaikutus säätelyyn 4.1. Yleispalvelu Postidirektiivin päätavoitteena oli yhteisön yleispalveluiden luominen määrittelemällä vähimmäisvaatimukset, joita kaikkien jäsenvaltioiden oli noudatettava (esim. enintään 2 kg:n kirjelähetysten ja 10 kg pakettien päivittäinen keräily ja jakelu vähintään viitenä päivänä viikossa). Kuva 4: Yleispalvelut jäsenvaltioittain >TAULUKON PAIKKA> *Kotimaan posti **Saapuva ulkomaanposti, ***Sovelletaan käytännössä Jäsenvaltioiden yleispalvelun taso ylittää postidirektiivissä vaaditun tason Kuvasta 4 käy ilmi, että yleispalvelun taso ylittää postidirektiivissä säädetyn vähimmäistason useimmissa jäsenvaltioissa. Esimerkiksi 10 jäsenvaltiossa on hyväksytty yleispalvelua koskevaksi postipakettien enimmäispainoksi 20 kg. Postidirektiivissä säädettyihin yleispalvelua koskeviin vähimmäisvaatimuksiin on kuitenkin olemassa vähäisiä poikkeuksia. Postidirektiivin vaatimukset yhdestä päivittäisestä postinjakelusta täytetään kaikissa jäsenvaltioissa ja ylitetään viidessä jäsenvaltiossa. Postin keräily on järjestetty kaikissa jäsenvaltioissa joko postidirektiivin mukaisesti tai useammin. Yleispalvelun järjestäminen on kaikissa jäsenvaltioissa annettu yhdelle operaattorille ja yleispalvelut perustuvat yhtenäisiin maksuihin kaikissa jäsenvaltioissa (vaikka sitä ei kaikissa niissä edellytetäkään lainsäädännössä). Yleispalvelun tarjoajat käyttävät maantieteellisesti keskiarvoisia yhtenäisiä maksuja postin yleispalveluihin kaikissa jäsenmaissa. Alkutilanteiden erilaisuus (esim. palvelun laatu, palvelun ominaisuudet) asettaa hintakehityksen arvioinnille tämän raportin kattavan ajan osalta rajoituksia, joten suorien vertailujen tekeminen ei välttämättä ole mielekästä ja saattaa olla harhaanjohtavaa. Käynnissä oleva harmonisointi antanee käyttöön hyödyllisempää informaatiota seuraavaan soveltamiskertomukseen. Yhteisön yleispalvelun vähimmäistasoa koskeva tavoite on saavutettu. Postidirektiivin sääntelyvaikutus on ollut merkittävä. Postidirektiivin saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on taannut sen, että yleispalvelun olennaiset vaatimukset on vahvistettu lainsäädännöllisin keinoin kaikissa jäsenvaltioissa ensimmäistä kertaa. Lisäksi nämä vaatimukset on nyt saatettu yhdenmukaisiksi yhteisön vaatimusten kanssa. 4.2. Varattu alue/erityisoikeudet Postidirektiivissä asetettiin jäsenvaltioille varattujen lähetysten enimmäisrajoiksi kirjelähetykset, joiden paino on enintään 350 grammaa tai hinta enintään viisi kertaa lähetyksen normaali hinta. Kaikkien jäsenvaltioiden varattu alue on nyt postidirektiivissä säädetyn enimmäisrajan mukainen tai sen alle ja seitsemässä jäsenvaltiossa se on sen alle, mikä johtuu joko alemmista paino/hintarajoista tai erityismarkkinasegmenttien avaamisesta myöhemmin (ks. suoraposti ja lähtevä ulkomaanposti). Kuva 5: Varattu alue jäsenvaltioittain >TAULUKON PAIKKA> * Suorapostin määritelmä vaihtelee jäsenvaltioittain **Espanjassa paikallisposti ei kuulu varattuun alueseeen. Postialan monopoleille varattujen alueiden yhdenmukaistamista ja vähentämistä kaikissa jäsenvaltioissa enintään 350 gramman painoisiin lähetyksiin tai viisi kertaa normaalihintaisiin lähetyksiin koskeva tavoite on saavutettu. Sääntelyvaikutus on ollut merkittävä ja edellyttänyt lainsäädäntötoimia kaikissa jäsenvaltioissa. 4.3. Valtuutukset, toimiluvat ja korvausrahastot Postidirektiivissä annettiin jäsenvaltioille lupa luoda valtuutusmenettelyjä, joihin voi sisältyä yksittäisiä toimilupia ja korvausrahastoja yleispalvelujen alalla. Kuvasta 6 käy ilmi, että valtuutusmenettelyt (joita noudatetaan yleispalvelualueen ulkopuolella) on luotu kahdeksassa jäsenvaltioissa. Suurin osa niistä on vain ilmoitusjärjestelmiä (eivät edellytä hyväksymistä). Seitsemällä jäsenvaltiolla ei ole mitään valtuutusjärjestelmää yleispalvelualueen ulkopuolella (eli vapaa markkinoille pääsy). Yhdeksässä jäsenvaltiossa on yleispalvelualueen toimilupajärjestelmiä koskevat säännökset. Kuva 6: Valtuutukset ja toimiluvat jäsenvaltioittain >TAULUKON PAIKKA> ** Verotustoimenpide Seitsemän jäsenvaltioita on saattanut korvausrahastoa koskevat säännökset kansalliseen lainsäädäntöönsä, mutta vain yhdellä niistä on selkeät suunnitelmat rahaston käynnistämiseksi. Tästä voidaan päätellä, että korvausrahastoille ei ole tällä hetkellä tarvetta. Komissio on tähän mennessä aloittanut rikkomismenettelyt kahta jäsenvaltiota vastaan postidirektiivin väärästä täytäntöönpanosta tältä osin. Lisäsuojan luomista yleispalveluille koskeva tavoite on saavutettu, sillä useimmat jäsenvaltiot ovat toteuttaneet ainakin joitakin käytettävissä olleita toimenpiteitä. Tämänhetkisen täytäntöönpanon perusteella voidaan todeta, että yleispalvelut eivät ole vaarassa. Sääntelyvaikutus on ollut merkittävä, sillä useimmat jäsenvaltiot ovat tehneet muutoksia lainsäädäntöönsä. 4.4. Pääsy yleispostipalveluihin ja verkkoihin Postidirektiivissä pyrittiin varmistamaan, että kaikilla asiakkailla olisi kohtuullinen ja moitteeton pääsy postiverkkoon ja että pääsy olisi avointa ja syrjimätöntä. Tätä koskevassa tutkimuksessa [26] todettiin, että postidirektiivin vaatimukset on suurelta osin saatettu kaikkien jäsenvaltioiden kansalliseen lainsäädäntöön, vaikka samalla korostettiin postiverkkoon pääsyä koskevissa järjestelyissä olevia syrjinnän mahdollisuuksia sekä avoimuuden tarvetta. Postidirektiivi antaa kansallisten sääntelyviranomaisten tehtäväksi huolehtia kaikista tässä suhteessa mahdollisesti ilmenevistä ongelmista.Kohtuullista ja moitteetonta postiverkkoon pääsyä koskeva tavoite on saavutettu ja sääntelyvaikutus on ollut merkittävä, sillä suurin osa jäsenvaltioista on tehnyt muutokset lainsäädäntöönsä (lisätietoja ks. 5.4.1 jakso). [26] Study on the conditions governing access to universal postal services and networks - CTcon, 2001. 4.5. Laskennan avoimuus ja hinnoitteluperiaatteet Postidirektiivin tavoitteena oli luoda avoimet ja toisistaan selvästi erillään olevat kustannuslaskentajärjestelmät hintasääntelyn ja terveen kilpailun pohjaksi. Postidirektiivin 14 artiklassa säädetään, että yleispalvelun tarjoajien on noudatettava johdonmukaisia kustannuslaskennan periaatteita ja pidettävä laskennassaan erillään varatut ja muut kuin varatut yleispalvelut sekä muut kuin yleispalvelut. Komissio on teettänyt asiaa koskevan tutkimuksen [27] ja todennut, että kaikki jäsenvaltiot ovat tai ovat lähiaikoina panemassa postidirektiivin säännökset täytäntöön. Viidestätoista yleispalvelun tarjoajasta neljätoista soveltaa laskentajärjestelmiä, jotka ovat yhdensuuntaisia 14 artiklan tärkeimpien seikkojen kanssa. [27] Study on 'the cost accounting systems of providers of the universal postal services - CTcon, 2001. Postidirektiivin tavoite on saavutettu suurelta osin kaikissa jäsenvaltioissa. Sääntelyvaikutus on ollut merkittävä. Vaikka täytäntöönpanon luonne vaihtelee, kaikki jäsenvaltiot ovat (tai ovat lähiaikoina) täyttäneet 14 artiklassa säädetyt vaatimukset. 4.6. Palvelun laatu Postidirektiivin tavoitteena oli parantaa postipalvelujen laatua. Tämän vuoksi direktiivissä asetettiin palvelun laatua koskevat tavoitteet ulkomaanpostille (85 prosenttia aikarajaan D+3 ja 97 prosenttia aikarajaan D+5 nopeimman vakioluokan postilähetysten osalta) ja vaadittiin jäsenvaltioita määrittämään ulkomaanpostia koskevat kansalliset tavoitteet, jotka ovat yhteensopivat yhteisön tavoitteiden kanssa. Jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet palvelun laatustandardeista sekä ulko- että kotimaanpostin osalta. Palvelun laatustandardit täyttävät ulkomaanpostin osalta postidirektiivissä asetetut vaatimukset kaikissa jäsenvaltioissa Kreikkaa lukuun ottamatta. Mitä tulee kotimaanpostin jakelutavoitteeseen, nopeimman vakioluokan postilähetyksistä yli 80 prosenttia toimitetaan ajassa D+1 kaikissa niissä jäsenvaltioissa, joissa tavoitteet on määritelty, kolmea jäsenvaltiota lukuun ottamatta. Ulkomaanpostia koskevan palvelun laatu on noussut vakaasti Postidirektiivin ja siihen liittyvän REIMS-sopimuksen soveltaminen ovat parantaneet merkittävästi ulkomaanpostipalvelun laatua. International Post Corporation on UNEXin mittausohjelman mukaisesti toteuttanut jatkuvia mittauksia, jotka koskevat yleispalvelun laatua ensimmäisen luokan yksittäisen ulkomaanpostissa. Ne osoittavat, että laatu on jatkuvasti parantunut muutaman viime vuoden aikana ja ylittää nyt keskimäärin postidirektiivissä säädetyt yhteisön tavoitteet [28]. [28] UNEXin vuoden 2001 tulokset, IPC. Kuva 7: Ulkomaanpostipalvelun laatu (D+3) >VIITTAUS KAAVIOON> Vuonna 2001 92,3 prosenttia ensimmäisen luokan ulkomaanpostista toimitettiin aikarajaan D+3 (nopeusindikaattori), kun vastaava luku vuonna 1994 oli vain 69,1 prosenttia. Lisäksi 98,7 prosenttia postista toimitettiin aikarajaan D+5 (luotettavuusindikaattori, kun vastaava luku vuonna 1994 oli 92,4 prosenttia. Vuonna 2001 perille toimittamiseen meni keskimäärin 2,3 päivää. Kuva 8: Ulkomaanpostipalvelun laatu >VIITTAUS KAAVIOON> Tämä laadun vakaa paraneminen on tulosta postidirektiivissä säädettyjen tavoitteiden toteuttamisesta ja päätemaksuja koskevasta REIMS-sopimuksesta, jonka kaikki EU:n palveluntarjoajat yhtä lukuun ottamatta ovat panneet täytäntöön. (Sopimuksella luotiin postidirektiivin vaatimusten mukaisesti suora yhteys yleispalvelun tarjoajan ulkomaanpostista saaman korvauksen ja saavutetun palvelun laadun välille). On myös huomattava, että aikarajaan D+2 toimitettiin vuonna 2001 74,3 prosenttia lähetyksistä. Toisin sanoen D+2 aikarajaan toimitettavaa ensimmäisen luokan ulkomaanpostia on nyt enemmän kuin D+3 aikarajaan toimitettavaa vuonna 1994. Lisäksi yleispalvelun laadun yhdenmukaistaminen ulkomaanpostissa (ja kansallisella tasolla) sekä ulkomaan ja kotimaan postin välisen laatueron kaventuminen on lieventänyt "rajavaikutusta". Useita toimenpiteitä tarvitaan kuitenkin vielä palvelun laadun parantamiseksi useilla ulkomaan reiteillä. Kotimaan postipalvelun laatu on myös parantunut Kotimaan postin laatu on parantunut rinnan ulkomaanpostin laadun parantumisen kanssa [29]: [29] Näin on yleisesti todettu tapahtuneen, vaikka laatua koskevat tiedot eivät olekaan vertailukelpoisia, sillä palvelun laatua koskevaa riippumatonta seurantaa ei jäsenvaltioissa tehty ennen vuotta 1992. Esim. The Eurobarometer 53 - Europeans and the services of general interest (INRA, lokakuu 2000, saatavilla sivulla http://europa.eu.int/comm/dgs/health_consumer/library/surveys/index_en.html) totesi että kotimaisen postipalvelun tasoon ollaan hyvin tyytyväisiä * Ulkomaanpostipalvelujen laadun paraneminen on parantanut myös kotimaan postipalvelujen laatua, koska kotimaan postiverkkoon saapumisen jälkeen postia käsitellään samalla tavoin riippumatta siitä, onko kyse koti- vai ulkomaanpostista. * Kotimaan postipalvelun laadun paranemiseen on myös vaikuttanut postidirektiivissä säädetty vaatimus laadun riippumattomasta valvonnasta * Kotimaan postipalvelun laadun paranemiseen on myös vaikuttanut postidirektiivissä säädettyjen kansallisten laatustandardien täytäntöönpano. Postioperaattorien palvelun laatua on onnistuttu parantamaan hintojen pysyessä tasolla, johon inflaatio ei ole yleensä vaikuttanut [30]. Laatu on parantunut eniten niissä jäsenvaltioissa, joissa se oli alhaisin, joten laatu on yhdenmukaistunut tyydyttävälle tasolle koko yhteisössä. Ongelmana on kuitenkin edelleen se, että palvelun laadun mittaamiseksi eri jäsenvaltioissa ei ole yhdenmukaistettua menetelmää. Euroopan standardointikomitea (CEN) on nyt kuitenkin vahvistanut ensimmäisen luokan yksittäisen postin perille toimittamisen mittaamista koskevan standardin. Sen vuoksi on erityisen tärkeää, että jäsenvaltiot valmistautuvat CEN-standardien täytäntöönpanoon, jotta ensimmäisen luokan ulkomaanpostin lisäksi muunkin postin kuluttajat saisivat nauttia laadun parantumisesta. [30] Vaikka taso vaihteleekin huomattavasti jäsenvaltioittain, mikä johtuu osittain erilaisista alv-järjestelyistä. Postidirektiivin tavoite on suurelta osin saavutettu ja sen sääntelyvaikutus on ollut merkittävä, sillä suurin osa jäsenvaltioista on muuttanut lainsäädäntöään. 4.7. Valitukset ja muutoksenhakumenettelyt Postidirektiivissä vaaditaan jäsenvaltioita varmistamaan riittävät kuluttajansuojatoimenpiteet. Tuoreen tutkimuksen [31] mukaan postidirektiivin kuluttajansuojaa koskevien säännösten täytäntöönpano vaihtelee, mutta vaikuttaa kuitenkin siltä, että kuluttajansuoja [32] on riittävä. [31] Study on the impact of certain aspects of the application of the 97/67/EC - Omega Partners, 2001. [32] Tämän kertomuksen yhteydessä yksityiset käyttäjät ovat kuluttajia. Tältä osin postidirektiivin sääntelyvaikutus on ollut merkittävä, sillä jäsenvaltioiden lainsäädännössä postialan sääntelyviranomaisille on pääosin annettu vastuu valitusten käsittelystä. Useissa jäsenvaltioissa monet kuluttajansuojaa koskevat säännökset tosin liittyvät aiempaan lainsäädäntöön, joka ei ole nimenomaan postialaa koskevaa. 4.8. Tekniset standardit Postidirektiivissä pyrittiin parantamaan yhteisön postiverkkojen välistä yhteenliitettävyyttä osittain teknistä standardointia lisäämällä. Euroopan standardointikomitealle annettiin tehtäväksi laatia tekniset standardit, joissa kansainvälisellä tasolla hyväksytyt, erityisesti maailman postiliitossa (UPU) päätetyt yhdenmukaistamistoimenpiteet otetaan huomioon. Postidirektiivin mukaan teknistä standardointia koskevien toimenpiteiden valmistelussa komissiota avustaa postidirektiivikomitea. Komissio antoi CEN:ille vuonna 1996 tehtäväksi valmistella eurooppalaiset standardit postialaa varten. Tämä toimeksianto M/240 sisälsi alunperin 15 tehtävää ja sitä hoitaa CEN:n tekninen komitea (CEN/TC331). Standardointityö on pitkä prosessi, mutta TC331:n työ etenee hyvin. Standardiluonnokset ovat jo valmiina useimmista toimeksiantoon M/240 kuuluvista töistä, joista kaksi kolmasosaa on jo virallisesti hyväksytty tai niitä ollaan parhaillaan hyväksymässä. Postialan ensimmäinen eurooppalainen standardi hyväksyttiin vuonna 2000 [33], minkä jälkeen niitä on hyväksytty vielä kolme [34]. [33] TS13712 - Postal Services - forms - harmonisation of vocabulary. [34] TS14014 - Postal services - Hybrid mail - Document type definitions for customer to operator: a common set of default tags and EN13850 - Postal services - measurement of transit time of end to end services for single piece priority and first class mail ja EN 13724 -Postal Services -Aperture of private letter boxes and letter plates - Requirements and test methods. Kuva 9: Nykyistä CEN-toimeksiantoa koskeva tilanne >TAULUKON PAIKKA> Suurimman osan tehtävistä on määrä valmistua eurooppalaisiksi standardeiksi vuoden 2003 loppuun mennessä. Nykyisestä toimeksiannosta saatujen tulosten perusteella tekninen komitea CEN/TC331 aloitti komission tukemana kuulemismenettelyn, jonka tavoitteena oli saada aikaan ehdotukset uusista eurooppalaisista standardointitoimista. Teknisen komitean CEN/TC331 tekemistä ehdotuksista valmisteltiin CEN:n toimeksiantoluonnos, jonka postidirektiivikomitea ja direktiivillä 98/34/EY [35] perustettu komitea vahvistivat. Vahvistuksen perusteella komissio antoi uuden postialaa koskevan CEN-toimeksiannon (M/312). Lisäksi CEN ja maailman postiliitto UPU allekirjoittivat vuonna 1991 yhteisymmärryspöytäkirjan yhteistyön lisäämisestä entisestään. [35] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 98/34/EY, annettu 22. kesäkuuta 1998, teknisiä standardeja ja määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä, EYVL L 204 , 21.7.1998, s. 37. Ensimmäisen virallisen eurooppalaisen standardin hyväksyminen merkitsee uutta vaihetta sääntelyn voimaansaattamisessa jäsenvaltioissa ja sen teknisessä täytäntöönpanossa. Täytäntöönpanovaiheen käynnistämisestä vastaa komissio yhdessä jäsenvaltioiden ja postidirektiivikomitean kanssa. On ratkaisevaa, että jäsenvaltiot alkavat nyt valmistella CEN:n laatimien postistandardien täytäntöönpanoa. Sääntelytasolla postidirektiivin vaikutus on ollut merkittävä, sillä postipalveluja koskevista virallisista eurooppalaisista standardeista tulee kansallisia standardeja ja osa postidirektiiviin perustuvista standardeista tulee pakollisiksi yleispalvelun tarjoajille, jolloin ne takaavat jonkinasteisen operatiivisen yhdenmukaistamisen. 4.9. Kansallinen sääntelyviranomainen Postidirektiivissä vaadittiin jäsenvaltioita pitämään sääntelytoimet erillään postialan operaattoreista. Kaikki jäsenvaltiot ovat perustaneet kansallisen sääntelyviranomaisen, joka on oikeudellisesti riippumaton kaikista operaattoreista, myös yleispalvelun tarjoajista. Tehtyjen ilmoitusten ja lisätarkastelun perusteella voidaan kuitenkin todeta, että kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuus yleispalvelun tarjoajasta ei kaikissa jäsenvaltioissa täysin toteudu, mikä johtuu siitä, että omistuskysymyksiä ja postialan sääntelyvaltaa ei ole pidetty selvästi erillään. Kuva 10: Kansallinen sääntelyviranomainen >TAULUKON PAIKKA> Sääntelytason vaikutus on ollut merkittävä. Kaikki jäsenvaltiot ovat perustaneet yleispalvelun tarjoajasta oikeudellisesti riippumattoman kansallisen sääntelyviranomaisen. Riippumattoman sääntelyviranomaisen toimivaltaan ja resursseihin liittyy kuitenkin huomattavia ristiriitaisuuksia ja sen rooliin ja mahdolliseen sääntelyn epäsymmetriaan liittyy huolenaiheita varsinkin tulevaisuudessa, kun markkinat avataan kilpailulle. 4.10. Postidirektiivin täytäntöönpano EFTA-valtioissa EFTAn valvontaviranomainen tutkii parhaillaan ilmoitettuja kansallisia voimaansaattamistoimenpiteitä. Valvontaviranomaisen yksiköiden ensivaikutelman mukaan postidirektiivi on pantu täytäntöön oikein, mutta perusteellista analyysiä ei ole vielä tehty. Valvontaviranomainen aikoo tarkastaa EFTA-valtioista saamansa vastaavuustaulukot tänä syksynä. 5. Postisektorilla tapahtunut kehitys 5.1. Taloudelliset seikat Kuva 11: Tärkeimmät markkinaindikaattorit >VIITTAUS KAAVIOON> 5.2. Markkinakasvu ja segmentoituminen Jatkuva kasvu kaikilla markkinasegmenteillä Postipalvelumarkkinoille [36] on ollut jatkuvasti ominaista se, että kasvua esiintyy kaikilla markkinasegmenteillä. [36] Postipalveluilla tarkoitetaan postilähetysten keräilyä, lajittelua, kuljetusta ja jakelua (yleispalvelun tarjoajan kuljetettavaa valmista lähetystä, joka on osoitettu jollekin vastaanottajalle.) Nämä lähetykset voivat kirjelähetysten lisäksi olla esimerkiksi kirjoja, luetteloita, sanomalehtiä ja aikakausjulkaisuja sekä postipaketteja, jotka sisältävät joko kaupallista arvoa omaavaa tai sitä vailla olevaa tavaraa). Postidirektiivin 1 artiklan 1 ja 7 kohta. Yleispalvelun tarjoajien kirjepostista saamat tulot ovat vuosina 1995-2000 kasvaneet keskimäärin 4 prosenttia (postimäärien nousu 3 prosenttia). Kirjepostisegmentillä suorapostin kasvuvauhti on viiden prosentin vuosivauhdillaan koko ajan perinteisen kirjepostin edellä. Kirjepostimäärien kasvu liittyy yleensä suurelta osin BKT:hen, kuten jäljempänä 10 jäsenvaltiota koskevasta kuvasta 12 käy ilmi. Kuva 12: BKT henkeä kohti (markkinahinnat) ja postimäärät henkeä kohti, 1999 >VIITTAUS KAAVIOON> Lähde: Eurostatin vuosikirja (2001) ja UPU (2002). Kuvat koskevat ainoastaan kirjepostia, johon sisältyvät kirjeet, postikortit, painotuotteet, pikkupaketit, sokeain kirjallisuus, mainokset, tuotenäytteet, "Phonoost -lähetykset" ja postipaketit. Postimäärät ovat kuitenkin viime kuukausina tasoittuneet eräissä jäsenvaltioissa, osittain sähköisen viestinnän lisääntymisen myötä, ja UPU:n ennusteiden mukaan kirjepostin kasvuvauhti tulee vuoteen 2005 mennessä hidastumaan 2 - 3 prosenttiin vuodessa. Kasvu pakettimarkkinoilla on viimeisten viiden vuoden aikana ollut yli 8 prosenttia vuodessa. EU:n lähetti- ja pikalähetysmarkkinoiden osuus pakettien osalta oli vuonna 2000 yhteensä noin 31 mrd. euroa kun se vuonna 1995 oli 21 mrd. euroa, mikä vastaa noin 48 prosentin kasvua. Yritysten välisten palveluiden (B2B - Business to Business) osuus näistä markkinoista on kaikkein merkittävin, kasvaa nopeimmin ja on kannattavinta, mutta myös muut markkinasegmentit, kuten lähetykset yrityksiltä kuluttajille (B2C - Business to Consumer) ja kuluttajilta yrityksille tai toisille kuluttajille (C2B/C - Consumer to Business or Consumer) ovat suuria ja mahdollisesti strategisesti tärkeitä esimerkiksi sähköisen kaupan kannalta. 5.2.1. Markkinaosuudet ja rakenteet Vaihteleva kilpailun taso Kuva 13: Kilpailun taso eri markkinasegmenteillä >TAULUKON PAIKKA> Yleispalveluntarjoajat, jotka ovat edelleen laajalti varauksin suojattuja ovat säilyttäneet markkina-asemansa postimarkkinoilla ja laajentaneet sitä liitännäismarkkinoille, kuten paketti-, pika- ja lähettipalveluihin. Kirjepostimarkkinoilla yleispalveluntarjoajien markkinaosuus oli vuonna 2000 noin 84%, mikä vastaa jäsenvaltioiden varattujen alueiden tasoa. Yleispalveluntarjoajien määräävä markkina-asema on säilynyt myös siellä, missä markkinat on avattu. Esimerkki 1: Saksassa kirjepostin kokonaismarkkinoista 25 % on ollut avoinna kilpailulle vuodesta 1998. Kolmen vuoden kuluttua siitä 1 070 luvanhaltijaa oli hankkinut 9 % avointen markkinoiden segmentistä eli 2 % kirjepostin kokonaismarkkinoista [37]. [37] Annual report 2001, RegTP. Esimerkki 2: Espanjassa 62 % kirjepostimarkkinoista avattiin markkinoille useita kymmeniä vuosia sitten. Noin 2 000 maan postin (Correos) kilpailijaa on hankkinut 13 % avointen markkinoiden segmentistä eli 8 % kirjepostin kokonaismarkkinoista [38]. [38] KEP Meldungen, 3/5/2001. Esimerkki 3: Ruotsissa 100% kirjepostimarkkinoista avattiin kilpailulle vuonna 1993. Seitsemän vuoden kuluttua siitä Ruotsin postin kilpailijoiden, joita on noin 50, markkinaosuus on vain 5,2 %. Useimmissa jäsenvaltioissa yksityiset operaattorit voivat tarjota ainoastaan erikoispalveluita kuten asiakirjojen vaihtoa tai yli 200 g painavien kirjeiden jakelupalveluja, mutta niiden merkitys alasegmentillä saattaa olla suuri. Esimerkki: Ruotsin CityMail-yrityksen osuus Ruotsin kirjemarkkinoista on 4,8 %, mutta jopa 25 % tietokonepohjaisesta liikepostista [39]. [39] Uniform tariff and prices geared to costs, Report from the National Post and Telecom Agency, 1 July 2001 Lähetti- ja pikapostimarkkinoilla yleispalveluntarjoajat ovat kasvattaneet markkinaosuuttaan huomattavasti ja se on tällä hetkellä noin 40 %. Kärjessä olevat viisi operaattoria ovat kaikki yleispalveluntarjoajia, United Parcel Servicea (UPS) lukuun ottamatta. Kuva 14: Euroopan lähetti- ja pikapostipalvelut vuonna 2000 >VIITTAUS KAAVIOON> Pakettimarkkinoilla yleispalvelun tarjoajat ovat perinteisesti olleet hallitsevassa asemassa kuluttajille ja pienyrityksille suunnatuissa kotimaan palveluissa. Toisaalta taas yrityksille suunnattujen pakettipalveluiden alalla yksityisten yrittäjien kilpailu ja kansallisten ja joskus Euroopan laajuistenkin verkkojen kehitys on ollut voimakasta. Tässä kontekstissa yleispalvelun tarjoajat ovat viime vuosina vakiinnuttaneet markkina-asemiaan ja kehittäneet yleiseurooppalaisia strategioita liittoutumien ja yritysostojen avulla. Tämä on kiihdyttänyt markkinoiden keskittymistä, ja tietyistä yleispalvelun tarjoajista on muodostunut Euroopan tasoisia pakettimarkkinoiden toimijoita. Esimerkki 1: Saksassa yleispalvelun tarjoaja on vakiinnuttanut johtoasemansa markkinoilla. Sen markkinaosuus on 22 % (yli kaksinkertainen seuraavaksi suurimpaan kilpailijaan verrattuna). Markkinat ovat myös keskittyneet yhä voimakkaammin, ja viiden suurimman toimijan joukossa on myös kolme muuta yleispalvelun tarjoajaa (La Poste, Consignia and TPG). Esimerkki 2: Ruotsissa yleispalvelun tarjoaja on vahvistanut markkinoiden johtoasemaansa yritysostoilla ja liittoutumilla samalla, kun ulkomaiset yleispalvelun tarjoajat (Deutsche Post, Consignia, La Poste, Post Danmark, Norway Post) ovat ryhtyneet yhä aktiivisemmin toimimaan markkinoilla. Esimerkki 3: Espanjan postilla (Correos) oli ainoastaan 6 %:n markkinaosuus. Sen tavoitteena on päästä markkinajohtajaksi ja enemmän kuin kaksinkertaistaa markkinaosuutensa vuoteen 2004 mennessä. Markkinat ovat yhä pääosin yksityisten kotimaan toimijoiden hallinnassa. 5.2.2. Yleispalvelun tarjoajien kehitys Yleispalvelun tarjoajat ovat yhä useammin muuttaneet muotoaan valtiollisista elimistä julkisiksi osakeyhtiöiksi Kuva 15: Yleispalvelun tarjoajien organisaatiomuoto vuonna 1991 ja 2002 >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Vihreä kirja ja Pls Rambøllin alustavat tulokset vuosikertomusten pohjalta *An Post on parhaillaan luovuttamassa 14,9 % osakkeistaan työntekijöille. Huom.: An Post ei ole pörssiyhtiö. Kuvasta 15 käy ilmi, että siirtyminen julkiseen osakeyhtiömuotoon on ollut merkittävää. On huomattava, että Tanska, Kreikka ja Italia ovat hiljattain ilmoittaneet siirtyvänsä myöhemmin pois valtion omistuksesta. Tällaisella yhtiöittämisellä on ollut merkittäviä vaikutuksia, joita kuvataan jäljempänä. On huomattava, että erot jäsenvaltioiden toiminnassa ovat synnyttäneet markkinaetuja niille, jotka ovat olleet yhtiöittämisen etulinjassa. Yleispalvelun tarjoajat ovat toimineet markkinoilla aktiivisesti yrityssulautumien ja -ostojen kautta, jolloin on syntynyt Euroopan laajuisia pakettiverkkoja Monet suurimmista yleispalvelun tarjoajista ovat ostaneet yksityisiä pakettimarkkinoiden toimijoita ja laajentaneet toimintaansa kotimaan pakettimarkkinoilla ja muissa jäsenvaltioissa. Sekä Deutsche Post (DPWN), TPG, French La Poste että Consignia ovat luoneet Euroopan laajuisen pakettien toimitusverkoston yritysten paketeille. Yleispalvelun tarjoajien tulot ovat kasvaneet ja tulojen koostumus on yhä vähemmän riippuvainen kirjelähetyksistä Yleispalvelun tarjoajien kokonaistulot kasvoivat 66 prosenttia vuosina 1995-2000. Näin merkittävä kasvu on välitöntä seurausta yhtiöittämisestä. Kasvu on ollut suurempaakin pakettien, lähettipalveluiden ja pikapostin markkinasegmenteillä, minkä lisäksi on tapahtunut ulkoista kasvua yrityssulautumien ja -ostojen kautta. Yleispalvelun tarjoajien kokonaistulot ovat näin kasvaneet, ja yleispalvelun tarjoajat ovat uusien aggressiivisten yritysstrategioidensa mukaisesti siirtyneet toimimaan myös muilla markkinoilla, kuten logistiikka-alalla. Vuo 2000 mennessä logistiikan osuus yleispalvelun tarjoajien tuloista oli kasvanut 10 prosenttiin. Kuva 16: Perinteisen kirjepostin osuus yleispalvelun tarjoajien kokonaistuloista >VIITTAUS KAAVIOON> Kuten kuvasta 16 käy ilmi, kuvattu kehitys on johtanut siihen, että yleispalvelun tarjoajat saavat perinteisistä postituotteista merkittävästi pienemmän osan tuloistaan. Yleispalvelun tarjoajat ovat toiminnassaan keskittyneet kustannuksiin ja asiakkaiden tarpeisiin Yleispalvelun tarjoajat ovat luonnollisestikin keskittyneet hallinnossaan yhä enemmän kustannustehokkuuteen, voitollisuuteen ja asiakkaiden tarpeisiin. Osa yleispalvelun tarjoajista on ulkoistanut muita kuin keskeisiä toimintojaan ja muuttanut kustannusrakennettaan siten, että kiinteiden kustannusten osauus on pienentynyt ja muuttuvien kasvanut. Yleispalvelun tarjoajat ovat myös keskittyneet organisaation kehittämiseen ja asiakkaiden tarpeiden täyttämiseen. Ymmärrettävästi huomiota on kiinnitetty palvelupisteverkkoon. Kuva 17 osoittaa, että franchising-toimintaa ja asiamiehiä käytetään yhä useammin ja että niiden osuus on keskimäärin nyt 34 % postin toimipisteiden kokonaismäärästä. Kuva 17: Postin toimipisteiden määrä (postitoimistot ja asiamiehet) 10 000 asukasta kohden, CTcon-2001 >VIITTAUS KAAVIOON> Osa yleispalvelun tarjoajista on myös tarttunut erityisesti automaation tarjoamiin mahdollisuuksiin Toinen tärkeä keino sekä kustannustehokkuuden että palvelun laadun parantamiseksi on automaation käyttö. Tekniikan kehitystä käsitellään lähemmin luvussa 8, mutta on merkille panemisen arvoista, että monet yleispalvelun tarjoajat ovat nimenomaan tarttuneet automaation tarjoamiin mahdollisuuksiin kustannustensa pienentämiseksi, kuten käy ilmi kuvasta 18. (Markkinoiden koko ja ennen vuotta 1995 tapahtuneet muutokset on otettava huomioon, kun vertaillaan jäsenvaltioita toisiinsa.) Kuva 18: Automaattisesti osoitteen lukevien lajittelukoneiden määrä >TAULUKON PAIKKA> Lähde: UPU (2002) Yleispalveluiden tarjoajien tehokkuutta voidaan edelleen parantaa Automaation lisääntynyt käyttö on mahdollistanut tuottavuuden jatkuvan kasvun. Kuva 19: Tuottavuuden ja automaatiotason kehitys 1995-2000 >VIITTAUS KAAVIOON> Kuva 19 osoittaa kuitenkin myös sen, että yleispalvelun tarjoajat eivät ole saaneet tuottavuuden kasvusta kaikkea mahdollista hyötyä irti. Tämä vahvistaa kuva 20, joka osoittaa, että palkkojen osuus kokonaiskustannuksista vaihtelee yleispalvelun tarjoajilla suuresti (49-82 %). Kuva 20: Palkkojen osuus kokonaiskustannuksista 1995 ja 2000. >TAULUKON PAIKKA> Lähde: PLS RAMBøLL survey (2002) Kasvaneiden tulojen ja kustannusten paremman käsittelyn ansioista yleispalvelun tarjoajien kannattavuus on parantunut Kuva 21: Yleispalvelun tarjoajien rahoitustulos >VIITTAUS KAAVIOON> Vuonna 1992 useimmat yleispalvelun tarjoajat olivat tappiollisia, ja 80 % niistä teki toistuvasti tappioita, jonka suuruus oli keskimäärin 12 % niiden tuloista. Kuva 21 osoittaa, että vuoteen 2000 mennessä useimmat yleispalvelun tarjoajat olivat päässeet voitollisiksi. Yleisesti ottaen yleispalvelun tarjoajat ovat voimistuneet ja ne ovat valmiina tarttumaan markkinoiden uusiin tilaisuuksiin Kasvanut kaupallinen vapaus on johtanut yhä tehokkaampaan kustannusten hallintaan ja Euroopan laajuisten paketti- ja pikapostiverkostojen syntymiseen. Näin yleispalveluiden tarjoajien toiminta on tullut vähemmän riippuvaiseksi kirjepostista ja sen jakauma on tasapainottunut, kuten jäljempänä annettava BCG-analyysi [40] osoittaa. [40] BCG-matriisi, joka on saanut nimensä Boston Consulting Groupilta, kuvaa graafisesti eri toimintojen eroja suhteellisen markkinaosuuden ja alan kasvuvauhdin osalta. Lypsylehmät ovat toimintoja, jossa yhtiöllä on suuri markkinaosuus, mutta markkinat ovat kypsät, kasvavat hitaasti tai jopa supistuvat. Periaatteessa näitä toimintoja olisi "lypsettävä", jotta saataisiin varoja investoitaviksi tulevaisuuden tuotteisiin. Ongelmalapset ovat toimintoja, joissa yhtiöllä on pieni markkinaosuus mutta joissa markkinat ovat lähdössä kasvuun tai joissa on huomattava kasvupotentiaali. Niitä on seurattava ja hallittava tarkoin, sillä ne voivat tulla tulevaisuuden tähdiksi tai muuttua koiriksi. Koirat vievät rahaa eikä niihin liity mitään toiminnan jatkamista tukevaa tulevaisuudennäkymää. Periaatteessa näistä toiminnoista olisi luovuttava, jotta varoja voitaisiin vapauttaa houkettelevampiin investointeihin. Kuva 22: Yleispalvelun tarjoajien BCG-analyysi >VIITTAUS KAAVIOON> Tilaisuuksien lisäksi on myös uhkia Yleisesti ottaen yleispalvelun tarjoajien tilanne on kohentunut, kun ne ovat pystyneet muuttamaan entiset heikkoutensa uusiksi vahvuuksiksi (esim. laadun parantuminen, keskittyminen asiakkaisiin, tehokkuuden ja voitollisuuden lisääntyminen). Lisäksi niillä on ollut myös perinteisiä vahvuuksia, kuten tuotemerkki, kattavuus ja mittakaavaedut. Tuottavuus on kuitenkin edelleen kirjavaa. Osa yleispalvelun tarjoajista on vain jossakin määrin onnistunut hallitsemaan kustannuksiaan, ja osittain ollaan edelleen riippuvaisia monopoliaseman tuomista voitoista. Lisäksi on postia korvaavien tuotteiden asettama uhka. Kuva 23: SWOT analyysi (yleispalvelun tarjoajat) Mahdollisuudet: * Kirjepostin määrän kasvu useimmilla yleispalvelun tarjoajilla * Suorapostin ja pakettien merkittävä kasvupotentiaali * Pikalähetysten merkittävä kasvupotentiaali * Sähköisen kaupan liiketoimintamahdollisuudet * Logistiikan liiketoimintamahdollisuudet // Uhkat: * Postin korvaaminen uhkaa * Lisääntyvä kilpailu >VIITTAUS KAAVIOON> >VIITTAUS KAAVIOON> >VIITTAUS KAAVIOON> >VIITTAUS KAAVIOON> >VIITTAUS KAAVIOON> >VIITTAUS KAAVIOON> Vahvuudet: * Tuotemerkit * Kattava toimitusverkosto * Mittakaavaedut * Kaupallinen toimintamuoto * Kaupallinen suuntautuminen * Kannattavuus * Kiinteiden kustannusten muuntaminen vaihtuviksi kustannuksiksi * Voimistunut markkinaosuus paketeista * Palvelun laatu * Tulojen monipuolistuminen * Edelläkävijä maailmanlaajuisessa postin uudistamisessa * Muotoutuvat Euroopan laajuiset verkot (paketit ja pikalähetykset) // heikkoudet: * Tuottavuus * Riippuvuus monopolivoitoista * Työllisyyden joustavuus Verkon joustamattomuus* Kuluttajilta tulevan postin määrän vähentyminen * Vähäinen joustavuus yleispalveluvelvoitteiden hoitamisessa * Ei Euroopan laajuisia verkostoja (kirjeet) HUOM.: Muilla postialan toimijoilla on samanlaisia mahdollisuuksia ja ne kohtaavat samoja uhkia. Yleispalvelun tarjoajien merkittävä vahvistuminen tekee kuitenkin todennäköisesti muiden toimijoiden liiketoiminnan aloittamisesta ja sen kehittämisestä yhä haastavampaa. 5.2.3. Yhteydet maailmanlaajuisiin kehityssuuntauksiin Myös Euroopan ulkopuolella maailmanlaajuiset postimarkkinat kehittyvät nopeasti maailmanlaajuistumisen, lisääntyvän kilpailun, tekniikan nopean kehityksen ja asiakkaiden muuttuvien tarpeiden myötä. Postireformi on maailmanlaajuinen kehityssuuntaus, jota tukevat kansainväliset organisaatiot, kuten Maailman postiliitto ja Maailmanpankki. Maailman postiliiton kokous [41] on kehottanut hallituksia, postiviranomaisia ja liiton elimiä muuttaman postipalvelun valtion laitoksesta liikeyritykseksi, jolla on itsenäinen hallinto ja joka on rahoitukseltaan omavarainen. Postin uudistus on myös osa kaupan maailmanlaajuistumista. WTO:n sopimukset on tehty, ja joissakin tapauksissa neuvottelut postimarkkinoiden avaamisesta ovat käynnissä tai käynnistyvät pian. Palveluiden maailmanlaajuistuminen etenee GATS-neuvottelujen tahdissa. [41] Postal Strategy recommendations from the Seoul UPU Congress, 1994 Eurooppa on näiltä osin markkinoiden kehityksen ansiosta postipalveluiden maailmanlaajuisen uudistamisen eturintamassa. "Viime vuosien merkittävin muutos [postioperaattoreiden kohdalla] on ollut neljän kansallisen postilaitoksen muuttuminen posti-, pikalähetys- ja logistiikkayrityksiksi. Nämä ovat Deutsche Post, TPG, Consignia ja La Poste (F), joita kutsutaan joskus 'superposteiksi'. Nämä yritykset ovat nyt löytämässä paikkaansa tärkeimpien yksityisten toimijoiden, kuten UPS:n ja FedExin rinnalta." [42] [42] Environmental Developments and Postal Responses at 2001, a discussion paper, draft 5 April 2001, International Bureau of UPU, Bern. 5.2.4. Alan perinteisten rajojen hämärtyminen Markkinoiden kehitys muuttaa merkittävästi postialan koostumusta ja hämärtää aiempia rajoja, kuten perinteistä eroa julkisten ja yksityisten toimijoiden välillä. Tämä johtuu seuraavista tekijöistä: * yleispalvelun tarjoajien yhtiöittäminen (ja joissakin tapauksissa yksityistäminen) * yleispalvelun tarjoajien aseman merkittävä muutos (hyödykepalvelua tarjoavasta hallintoelimestä toimituspalveluista tarjoavaksi liikeorganisaatioksi) * yleispalvelun tarjoajien siirtyminen perinteisten postipalveluiden lisäksi uusille aloille, esim. lähetti- ja pikalähetyspalveluihin, kuljetukseen, logistiikkaan, vähittäiskauppaan ja sähköiseen kauppaan * yritysostot ja liittoutumat, jotka koskevat kaikkia markkinoiden toimijoita. Perinteisiä ja aikaisemmin muuttumattomina pidettyjä rajoja hämärtää myös se, että yleispalvelun tarjoajat yhä useammin ulkoistavat postin perinteisen arvoketjun osia 5.2.5. Markkinoiden kehityksellä on selkeitä etuja, mutta siihen liittyy myös kustannuksia ja riskejä Markkinoiden kehittymiseen liittyy selviä etuja: parempi palvelun laatu, parempi tehokkuus, suurempi voitollisuus ja vähäisempi riippuvuus postipalveluista saatavista tuloista. Keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä yleispalvelun tarjoajien näkymät ovatkin yhä paremmat, jos ne pystyvät hoitamaan toimintaansa kaupallisina organisaatioina. Nykyisiin kehityssuuntauksiin liittyy kuitenkin myös haittoja ja riskejä. Kun yleispalvelun tarjoajat omaksuvat yhä kaupallisemman asenteen (esim. erityissopimukset suurten postittajien kanssa), on vaarana avoimuuden vähentyminen ja mahdollinen syrjintä. Yleispalvelun tarjoajien hallitseva asema postimarkkinoilla sulkee lisäksi muut toimijat markkinoiden kapeille sektoreilla ja voi rajoittaa uusien toimijoiden mahdollisuuksia hyödyntää uusia avautuvia markkinoita. Yleispalvelun tarjoajien hiljattainen muuttuminen synnyttää myös tarkan valvonnan tarpeen, sillä yleispalvelun tarjoajien "lypsylehmät", jotka ovat markkinoilla hallitsevassa asemassa, ovat yhä suurten varattujen alueiden suojaamia. Riittävät sääntelypuitteet ja -mekanismit (esim. hintavalvonta) ovatkin tulleet olennaisen tärkeiksi, vaikka ne eivät vielä sinällään todennäköisesti ole riittäviä. Kun rinnakkain on jatkuvasti suuria varattuja alueita ja kaupallisesti suuntautuneita yleispalvelun tarjoajia, jotka siirtyvät liitännäismarkkinoille, nousee selvästikin esiin kysymys monopoliaseman väärinkäytöstä, jota koskevia kilpailutapauksia onkin jo käsitelty, ks. kuva 24, sekä valtiontuista, joita yleispalvelun tarjoajille epäillään myönnetyn sopimattomasti. >VIITTAUS KAAVIOON> Kuva 24: Tuoreita kilpailutapauksia [43] [43] Viitteet tapauksia koskeviin asiakirjoihin: >VIITTAUS KAAVIOON> 5.3. Tekniset seikat Tekniikka on yhä tärkeämpää postialalla Tekniikan muutos tarjoaa asiakkaille suuremman valinnanvaran sekä postipalvelumarkkinoilla että niiden ulkopuolella. Se myös tuo postioperaattoreille mahdollisuuksia lisätä tuottavuutta ja saada uusia tuloja. Postioperaattoreiden menestymisen kannalta on ensiarvoisen tärkeää, että ne osaavat vastata tekniikan muutokseen. 5.3.1. Postin korvautuminen Asiakkailla on nyt yhä enemmän valinnanvaraa perinteisen postin vaihtoehdoiksi, kun tarjolla on aikaisempaa runsaammin erilaisia kustannustehokkaita viestintävälineitä, viestinnän infrastruktuuri uudistuu ja tietokoneet ja Internet yleistyvät. >VIITTAUS KAAVIOON> Tämän seurauksena perinteisen postin osuus viestinnän kokonaismarkkinoista on jatkuvassa laskussa (20 prosentista vuonna 1995 vuoden 2005 15 prosenttiin [44]). Kaikki postimarkkinoiden segmentit eivät kuitenkaan ole yhtä alttiita korvautumiselle: esim. tiliotteet ovat korvattavissa, mutta muilla segmenteillä (esim. suoraposti) näyttää olevan vielä merkittävää kasvupotentiaalia keskipitkällä aikavälillä. [44] UPU, "Post 2005", 1996. Vaikka postin korvautumisesta onkin jonkin verran konkreettista näyttöä, sen vaikutukset perinteisen postin kokonaismääriin ovat olleet vähäisiä. Tähän mennessä BKT:n kasvun mukaan tuoma perinteisen postin määrän kasvu sekä suorapostin kaltaisten palveluiden synnyttämä postimäärä ovat taanneet postin määrän kasvun useimmissa jäsenvaltioissa. Kun tähän kasvun perustrendiin yhdistyy kehitys, jossa yleispalveluiden tarjoajat ovat entistä vähemmän riippuvaisia perinteisestä kirjepostista saatavista tuloista, korvautuminen voi vaikuttaa yleispalveluiden tarjoajiin vähemmän. Osa yleispalveluiden tarjoajista on kuitenkin kokenut tiettyjen postimarkkinasegmenttien supistumista, jonka syynä ne ovat pitäneet perinteisen postin korvautumista (esim. Yhdysvallat, Ruotsi). Tällä hetkellä onkin mahdotonta ennustaa, mikä vaikutus postin korvautumisella on tulevaisuuden postimääriin. 5.3.2. Postilähetysten ja -operaatioiden prosessiautomaatio Operaattoreille on kannustimia uuden tekniikan käyttöön tuottavuuden lisäämiseksi Yleispalvelun tarjoaja, joka tuottaa 5 %:n nettokatteen, kaksinkertaistaisi voittonsa leikkaamalla kustannuksiaan 5 %:lla. Saman tuloksen saavuttaminen liiketoimintaa kasvattamalla edellyttäisi tulojen kaksinkertaistamista. Tämä on merkittävä kannustin tuottavuuden lisäämiselle, ja se selittää käynnissä olevaa merkittävää kehitystä. Kirjepostin prosessiautomaatio 1980-luvun aikana kaikki yleispalvelun tarjoajat pyrkivät automatisoimaan lajittelukeskuksia, ja vakiokirjeiden (lukuun ottamatta käsinkirjoitettuja osoitteita) automaattinen lajittelu oli yleisesti käytössä kaikilla yleispalvelun tarjoajilla kymmenen vuotta sitten. Tämän jälkeen on eniten pyritty - lisäämään automaattisesti käsiteltävien käsinkirjoitettujen osoitteiden ja "litteiden" lähetysten osuutta (esim. parantamalla OCR-lukulaitteiden [45] suorituskykyä tai videokoodaustekniikkaa) [45] Optical Character Recognition - merkkien optinen tunnistus. - laajentamaan automaattista lajittelua jakelukeskuksissa tapahtuvaan lajitteluun, koska jakelukeskuksissa koituu merkittäviä kustannuksia (lajittelu jakelukierroittain tai jopa jakelukierrosten jaksottaminen). Nyt arvioidaan, että yli 90 % yleispalvelun tarjoajien kirjepostilähetyksistä käsitellään automaattisesti, ja näistä noin 20 % jaksotetaan jakelukiertojen sisäisesti. Toinen uusi idea on tunnistetekniikan ("ID-tagging") kehitys. Sen avulla kaikki postilähetykset voidaan tunnistaa ja jäljittää koko prosessin ajan. Tämän vuosikymmenen loppuun mennessä lähes kaikki yleispalvelun tarjoajien kirjeposti voidaan todennäköisesti lajitella automaattisesti jakelukiertojen jaksotusta myöten ja varustaa tunnisteella. Pakettipostin prosessiautomaatio Pienten ja keskisuurten pakettien lajitteluun tarvittava tekniikka on saatavilla. Sen edellyttämät investoinnit ovat kuitenkin niin suuria, että tekniikkaa on käytännössä toteutettu paikoissa, joissa käsitellään suuria pakettimääriä. Voidaan arvioida, että noin puolet yleispalvelun tarjoajien pienistä ja keskisuurista paketeista käsitellään automaattisesti. Automaation mittakaavavaikutus saattaa vahvistaa käynnissä olevaa keskittymiskehitystä. Kookkaammat ja painavammat paketit käsitellään yhä useimmiten käsityönä. Kaikki yleispalvelun tarjoajat pyrkivät nyt ottamaan pakettipalveluissaan käyttöön jäljitystekniikkaa, joka perustuu viivakoodeihin ja laseriin. Muu prosessiautomaatio Muita sovelluksia ovat mm. hallinnon ohjelmistosovellukset ja palvelupisteautomaatio. Yleispalvelun tarjoajat ovat ottaneet käyttöön palvelupisteautomaatiota, ja ne ovat parhaillaan korvaamassa omia sisäisiä tietotekniikkajärjestelmiään kaupallisilla ohjelmistoilla. Esimerkkejä: Seitsemän EU:n yleispalvelun tarjoajaa on ottanut käyttöön kaupallisen ohjelmiston palvelupisteen automaatiota varten. Yhä useammat yleispalvelun tarjoajat käyttävät vakiomuotoisia yritysresurssien suunnittelujärjestelmiä (Enterprise Resource Planning systems - ERPs) hallintoonsa, esim. kirjanpitoon ja rahoitukseen. Tällaisten vakiomuotoisten ja avointen järjestelmien käyttäminen vähentää riskejä ja kustannuksia, ja samalla se merkittävältä osin vakiinnuttaa toimintoja yleispalvelun tarjoajan yritysryhmittymän sisällä. 5.3.3. Muu tekniikan kehitys Sähköinen kauppa ja toimitusketju Sähköisen kaupan kehitys luo yritystoiminnan mahdollisuuksia postioperaattoreille: * Kuljetus- ja logistiikkapalvelut: Sähköisen kaupan kehitys tukee etämyyntiä * Asiakassuhteiden rakentaminen: Yleispalvelun tarjoajat voivat saada lisäarvoa palveluihinsa (lähetyksen jäljittäminen) tai suunnitella perinteiset prosessit uudestaan tehokkuuden, kustannusten ja käyttömukavuuden parantamiseksi (esim. sähköinen postimaksu) * Uusia yritystoiminnan mahdollisuuksia syntyy uuteen tekniikkaan perustuvista palveluista: Tähän liittyy postioperaattoreiden perinteisen markkina-aseman käyttäminen uudessa taloudessa, esim. luotettuina kolmansina osapuolina ("trusted third parties") * Taustaprosessien uudelleen suunnittelumahdollisuudet: Yleispalvelun tarjoajat voivat parantaa tehokkuutta ja tuottavuutta (esim. käyttämällä sähköisen kaupan tekniikkaa alihankintajärjestelyissään). 5.4. Sosiaaliset ja työllisyysnäkökohdat 5.4.1. Yleispalvelun saatavuus Infrastruktuurin laaja saatavuus CTcon tutki äskettäin komission puolesta postin yleispalveluiden ja -verkostojen saatavuutta. Tutkimuksessa todettiin, että postin infrastruktuurin saatavuuden osalta Euroopassa on mahdollisesti jopa ylitarjontaa. Postilähetyksiä otetaan vastaan päivittäin yli 750 000 pisteessä, ja postia toimitetaan 165 miljoonaan jakelupisteeseen päivittäin kaikkialla EU:ssa. Ctconin mukaan Yhdysvaltoihin verrattuna Euroopassa on asukasta kohden 40 % enemmän yhteyspisteitä ja neliökilometriä kohden viisinkertaisesti yhdyspisteitä. Postiverkon käyttö paljastaa seuraavan palvelun saatavuuteen liittyvän ongelman: - Useimmat yhteyspisteet on suunnattu kuluttajille, ja niillä saavutetaan suuri maantieteellinen kattavuus. - Suurin osa postin määrästä on peräisin maantieteellisesti keskittyneiltä yritysasiakkailta (0,1 % yhteyspisteistä ottaa vastaan 68 % postilähetyksistä). Tämä antaa viitteitä yleispalveluiden tarjoajille syntyvästä ongelmasta: niiden on täytettävä yleispalveluvelvoitteensa ja samalla palveltava kohtuullisesti pääosin kaupunkialueilla toimivia yritysasiakkaitaan. Yhteyksiä tarjoava infrastruktuurin muutos Yleispalvelun tarjoajat sopeuttavat yhteyksiä tarjoavaa infrastruktuuriaan, jotta ne voisivat vastata asiakkaiden tarpeisiin ja parantaa tehokkuuttaan. (Kuten todettiin edellä kohdassa 4.4 - 4.4. Pääsy yleispostipalveluihin ja verkkoihin) Yleispalvelun tarjoajat eivät kuitenkaan voi sopeuttaa toimintaansa rajoituksetta (esim. maaseudun postitoimistojen sulkemista pidetään usein poliittisesti arkaluonteisena kysymyksenä). Se miten joustavasti yleispalvelun tarjoajat voivat hallita yhteyksiä tarjoavaa infrastruktuuriaan, on selvästikin tärkeä kysymys, jotta ne voisivat vastata palvelun saatavuutta koskevaan ongelmaan. 5.4.2. Postialan työllisyyskysymyksiä Yleispalvelun tarjoajat työllistävät noin 1,2 miljoonaa ihmistä [46]. Muut operaattorit (pääosin lähetti- ja pikapostipalveluiden tarjoajat) tarjoavat noin 0,5 miljoonaa työpaikkaa. Ulkoistamisen ja franchising-toiminnan seurauksena välittömästi postiin liittyvää työtä tehdään nyt merkittävästi myös perinteisten toimialarajojen ulkopuolella. [46] UPU:n mukaan täyttä työaikaa vastaavasti. Alustavat luvut piakkoin ilmestyvästä työllisyystutkimuksesta antavat aiheen olettaa, että postipalvelut tarjoavat suoraan työtä vähintään 1,57 miljoonalle työntekijälle ja epäsuoran työllistämisvaikutuksen määräksi [47] arvioidaan vähintään 1,77 miljoonaa työpaikkaa. Tutkimuksessa arvioidaan lisäksi, että postin työllisyyden vaikutus työllisyyteen yleisesti on noin 1,98 miljoonaa työpaikkaa. Näin ollen tutkimuksen mukaan yli 5 miljoonaa työpaikkaa on suorassa yhteydessä postialaan, liittyy siihen läheisesti tai on sen synnyttämiä. [47] Epäsuoraan työllisyyteen sisältyy työllisyys aloilla, jotka riippuvat tai ovat läheisesti sidoksissa postipalveluihin. Esimerkki: Euroopan posti- ja etämyyntialalla on yli 150 000 pysyvää työpaikkaa, jotka liittyvät tiiviisti postialaan. [48] [48] Lähde: European Mail Order and Distance Selling Trade Association (EMOTA) Postin työllisyyden kehitys on läheisessä yhteydessä luvuissa 5.1 - 5.1. Taloudelliset seikat ja 5.3 - 5.3. Tekniset seikat kuvattuihin markkinoiden ja tekniikan muutoksiin. Työllisyyden rakenteellinen heikentyminen Yleispalvelun tarjoajien työntekijöiden kokonaismäärän kehitys on tulosta sekä positiivisista tekijöistä (esim. uusien palveluiden kehittäminen, postin määrän kasvu) että negatiivisista tekijöistä (esim. automaatio). Seuraavan sivun kuvasta 26 käy ilmi yleispalvelun tarjoajien työllisyyden kehitys [49]. Kokonaismäärien pienentyminen antaa viitteitä siitä, että työllisyyteen vaikuttavien tekijöiden yhteistuloksena yleispalvelun tarjoajien kokonaistyöllisyys on heikentymässä, mutta tulos kertoo myös siitä, että yleispalvelun tarjoajien välillä on merkittäviä eroja. Yleispalveluiden tarjoajien kokonaistyöllisyyden heikentymisen taustalla olevat keskeisimmät syyt kuvataan jäljempänä kuvan 26 jälkeen. [49] Luvut eroavat hieman Pls Rambøllin tutkimuksen tuloksista, jotka on työntekijöiden määrän sijasta ilmoitettu täyttä työaikaa vastaavina työntekijöinä. Kuva 26: Yleispalvelun tarjoajien työllisyyden kehitys >TAULUKON PAIKKA> UPU (2002). *Aikasarjan tiedot täyttä työaikaa vastaavina työntekijöinä. **Aikasarjan tiedot perustuvat vuosikertomuksiin (tiedot lisännyt PLS RAMBØLL). Huom.: Jäljempänä kuvataan ainoastaan pääpiirteissään keskeisiä taustekijöitä, jotka vaikuttavat yleispalvelun tarjoajien kokonaistyöllisyyteen. Yksityiskohtaisempia tietoja kerätään parhaillaan osana tutkimusta, jonka aiheena ovat Euroopan postialan työllisyystrendit ja jonka Pls Rambøll tekee komissiolle. Postin työvoiman kysyntä Tärkein työllisyyteen myönteisesti vaikuttava tekijä on postipalveluiden kysynnän kasvu (arviolta 2-3 % vuosittain). Vaikka yrityssulautumat ja -ostot tuovat alalle uusia työpaikkoja, niiden vaikutus on varsin keinotekoinen, sillä tuloksena saatu vakiintuneen työllisyyden lisääntyminen ei kuvasta todellista työpaikkojen syntymistä. Myös markkinoiden avautuminen on luonut työpaikkoja. Esimerkiksi Saksan kansallinen sääntelyviranomainen on arvioinut, että yksityiset operaattorit ovat luoneet yli 16 000 koko- tai osapäiväistä työpaikkaa markkinoiden osittaisen avaamisen jälkeen ja että myös uusien palveluiden kehitys on lisännyt työllisyyttä. Automaation lisääntyminen Kasvavat automaatiomahdollisuudet, (ks. luku 5.3) ovat antaneet postioperaattoreille tilaisuuden lisätä tuottavuutta ja tehokkuutta, kun ne täyttävät suurempien postimäärien synnyttämää kysyntää ja samalla vähentävät työntekijöiden määrää. On kuitenkin näyttöä siitä, että jäsenvaltiot ovat varsin eri tavoin pystyneet hyödyntämään mahdollisuudet tehokkuuden lisäämiseen. Liiketoiminnan kehitysstrategiat Uudet yritysmuodot ovat johtaneet uusien ja keskenään erilaisten strategioiden toteuttamiseen yleispalveluiden tarjoajien piirissä. Nämä uudet strategiat ovat luonteensa ja niissä asetettujen tavoitteiden tason osalta hyvin erilaisia, mikä selittää jossakin määrin työllisyyden erilaista kehittymistä yleispalveluiden tarjoajilla (esim. ne yleispalvelun tarjoajat, jotka kaikkien aggressiivisimmin leikkaavat kustannuksia ja automatisoivat ja ulkoistavat toimintoja, vähentävät todennäköisesti eniten työpaikkoja). Voidaan kohtuudella olettaa, että liiketoiminnan kehitysstrategiat ovat tärkeässä asemassa yleispalvelun tarjoajien työpaikkojen tulevan kehityksen kannalta, joten erot yleispalvelun tarjoajien kehityksessä kasvanevat entisestään. Pls Rambøllin tutkimuksessa kuitenkin ennustetaan, että postialan yleinen työllisyys tulee edelleen kasvamaan. 6. Päätelmät ja suositukset 6.1. Direktiivin pitkä täytäntöönpanoprosessi on saatu lähes päätökseen Kaikki jäsenvaltiot ovat muuttaneet peruslainsäädäntöään ja johdettua oikeutta ja yksityiskohtaisia asetuksia koskeva työ on valmistumassa. Lukuun ottamatta joissakin jäsenvaltioissa todettuja vaatimuksenmukaisuuteen liittyviä ongelmia voidaan katsoa, että postidirektiivillä luodut sääntelypuitteet on pantu täytäntöön jäsenvaltioissa. 6.2. Postidirektiivin soveltaminen käytännössä ja direktiivin käytännön vaikutus Jäsenvaltiot ovat laajalti sovittaneet yhteisön puitteet omiin kansallisiin vaatimuksiinsa, millä on ollut useita myönteisiä vaikutuksia. * Huomattava sääntelyvaikutus: Postidirektiivillä oli huomattava vaikutus, kun jäsenvaltioiden oli muutettava lainsäädäntöään. * Yhdenmukaistaminen yhteisön tasolla: Postidirektiivillä on saavutettu rajallista yhdenmukaistamista yhteisön tasolla, esim. varattujen alueiden osalta. * Palvelun laadun parantuminen: Postidirektiivi on osaltaan edistänyt palvelun laadun kohentumista sekä kotimaan että ulkomaan postiliikenteessä. Näin palvelun laatu on yhdenmukaistunut yhteisön alueella. Lisäksi postidirektiivillä on tuettu käynnissä olevaa Euroopan tasoisten postipalvelustandardien kehitystyötä. Tähän sisältyy myös useita palvelun laatua mittaavia menetelmiä. * Postireformin nopeutuminen: Postidirektiivillä on herätetty hallitusten mielenkiinto postialaa kohtaan ja nopeutettu postireformia. * Postioperaattoreiden kannustaminen tehokkuuteen ja asiakaslähtöisyyteen: Postidirektiivi on antanut sysäyksen yleispalvelun tarjoajien uusille liiketoiminnan strategioille ja paremmalle kustannustehokkuudelle. * Postipalveluiden sisämarkkinoiden edistyminen: Postidirektiivissä edellytetty vähäinen markkinoiden avaaminen on johtanut joissakin jäsenvaltioissa laajempaan markkinoiden avaamiseen. * Riippumattomien kansallisten sääntelyviranomaisten perustaminen: Riippumattomien kansallisten sääntelyviranomaisten perustaminen on luonut uuden tasoista sääntelyn johdonmukaisuutta, joka pohjautuu yhteisön sääntelypuitteisiin. Joillakin aloilla postidirektiivillä ei kuitenkaan ole ollut suurta merkitystä tai ei lainkaan merkitystä. Postidirektiivin täytäntöönpano ei esimerkiksi ole lisännyt yleispalveluvelvoitteita vaan pikemminkin lujittanut aiemmat velvoitteet. Kuluttajansuojaa koskevat sääntelypuitteet ja säännökset olivat myös usein jo ennestään postidirektiivin periaatteiden mukaisia. Lisäksi postidirektiivi ei välttämättä ole johtanut sisämarkkinoiden syntymiseen niin nopeasti kuin olisi turvallisesti ollut mahdollista, millä on voinut olla kielteisiä vaikutuksia. Postidirektiivi ei esimerkiksi tukenut tehokkuuden parantamista esikuva-analyysin tai tarjouskilpailujen avulla, ja EU on yhä verrattain tehoton Yhdysvaltioihin nähden. Postidirektiivillä luotiin vain rajoitettua kilpailua, eikä se ole estänyt kilpailuongelmien syntymistä. 6.3. Postidirektiivin markkinavaikutukset Postidirektiivi on ollut selvästi merkittävä markkinoiden kehitykselle. Ennen vuotta 1992 postiala oli jäljessä muista yleishyödyllisistä palvelualoista sekä viestintä- ja jakelualasta ja oli selvää että, postialalla olisi käynnistettävä nykyaikaistamisprosessi, jotta EU:n tuottava tehokkuus voitaisiin turvata ja jotta yleispalvelun tarjoaminen olisi merkityksellistä. Nykyaikaistamiseen liittyy väistämättä markkinoiden ja sääntelyn muuttaminen. Jos sääntelypuitteet eivät salli markkinoiden kehitystä, alan kehitys vääristyy ja toimijat saavat vääristyneitä kannustimia, minkä lisäksi tämä vääristymä leviää muille aloille. Tässä kontekstissa postidirektiivi oli välttämätön, jotta markkinoiden kehityksen esteet saatiin poistettua. Direktiivillä saavutettiin yhteisön sääntelypuitteiden perustason yhdenmukaistaminen ja markkinoiden rajoitettu avaaminen. Nämä ovat ehdottomia ennakkoedellytyksiä markkinoiden nykyiselle ja tulevalle kehitykselle. Lisäksi postidirektiivi asetti selkeästi suunnan kohti sisämarkkinoiden täysimittaista saavuttamista, mikä puolestaan antoi postialalle sysäyksen organisaatiomuutokseen. Postidirektiivin soveltaminen on osoittanut, että saavutetun markkinoiden avaamisen ja yleispalvelusäännöksen turvaamisen välillä ei ole ristiriitaa. Monet jäsenvaltiot ovat menneet pidemmälle markkinoidensa avaamisesta, ja tämän perusteella voidaan väittää, että myös postidirektiivissä olisi turvallisesti voitu edetä pidemmälle kohti sisämarkkinoiden toteuttamista. 6.4. Suositukset Nykytilanteessa, jossa lyhyellä aikavälillä on turvattava yleispalvelusäännökset kaikissa jäsenvaltioissa ja jossa uuden postidirektiivin 2002/39/EY uudet säännökset laajentavat tätä turvaa, ei tässä vaiheessa voida antaa suosituksia yhteisön puitteiden päivittämiseksi. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että postidirektiivillä luodut sääntelypuitteet olisivat täysin kehittyvien markkinoiden tarpeiden mukaiset. Vääristymiä on edelleen varattujen alueiden ja hallitsevan aseman väärinkäytön osalta. Tämä on johtanut monien kilpailuasioiden käsittelyyn tuomioistuimissa. Joissakin jäsenvaltioissa sääntelyn riippumattomuus on edelleen ongelma, ja voidaan sanoa, että vaihteleva kansallinen sääntely ei ole rohkaissut kaikkia yleispalvelun tarjoajia tehokkuuteen.Joka tapauksessa on selvää, että tehokkuus postipalveluiden tarjonnassa vaihtelee. Komissio kehottaa jäsenvaltioita, että niiden olisi "varmistettava kilpailu- ja sääntelyviranomaisten todellinen riippumattomuus, riittävä kapasiteetti ja tehokkuus" [50], erityisesti postialalla. [50] Komission suositus jäsenvaltioiden ja yhteisön vuoden 2002 talouspolitiikan laajoiksi suuntaviivoiksi. ECFIN/210/02. Lopuksi komissio kehottaa jäsenvaltioita valmistelemaan niiden Euroopan standardien täytäntöönpano, joita CEN parhaillaan laatii. Tämä koskee erityisesti laadun mittaamiseen käytettäviä menetelmiä, joilla voidaan varmistaa, että kaikki asiakkaat hyötyvät, kun palvelun laadun tarkkailua ja palvelua itsessään kehitetään. LIITE Lyhenteet AT // Itävalta B2B // yritysten välinen (Business to Business) B2C // yrityksiltä kuluttajille (Business to Consumers) BE // Belgia BKT // bruttokansantuote C2B // kuluttajilta yrityksille (Consumers to Business) C2C // kuluttajien välinen (Consumers to Consumers) CEN // Euroopan standardointikomitea D+n // toimitus n päivää postituksen jälkeen DE // Saksa DK // Tanska ecu // Euroopan valuuttayksikkö (European Currency Unit) EFTA // Euroopan vapaakauppaliitto EL // Kreikka ES // Espanja ETA // Euroopan talousalue EU // Euroopan unioni EYVL // Euroopan yhteisöjen virallinen lehti FI // Suomi FR // Ranska GATS // palvelukaupan yleissopimus (General Agreement on Trade in Services) IR // Irlanti IT // Italia IT // tietotekniikka (Information Technology) komissio // Euroopan komissio LU // Luxemburg NL // Alankomaat OCR // merkkien optinen tunnistaminen (Optical Character Recognition) postidirektiivi // Direktiivi 97/67/EY PT // Portugali REIMS // useiden Eurooopan yleispalvelun tarjoajien välinen päätemaksusopimus SE // Ruotsi TC // tekninen komitea (Technical Committee) UK // Yhdistynyt kuningaskunta (United Kingdom) UNEX // Unipost External Monitoring System UPU // Maailman postiliitto (Universal Postal Union) USPs // yleispalvelun tarjoajat (Universal Service Providers) WTO // Maailman kauppajärjestö (World Trade Organisation) >TAULUKON PAIKKA>