KOMISSION TIEDONANTO - Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaaminen - Petostentorjunta - Toimintasuunnitelma 2001-2003

Komissio antoi 28. kesäkuuta 2000 yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisen ja petostentorjunnan kattavaan strategiaan liittyvän tiedonannon, [1] jossa paneudutaan seuraavien viiden vuoden (2001-2005) suuriin haasteisiin. Sen esittelystä vastasi komissaari Michaele Schreyer yhteistyössä komissaari António Vitorinon kanssa. Ecofin-neuvosto hyväksyi strategian 17. heinäkuuta 2000, ja myöhemmin Euroopan parlamentti hyväksyi sen suuntaviivat. [2] Tiedonannossa liitetään kaikki komission yksiköt yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseen ja selvitetään painopistetoimet, joita yksiköiden on toteutettava tiiviissä yhteistyössä aloitteiden käynnistys- ja täytäntöönpanovaiheissa.

[1] KOM(2000) 358 lopullinen.

[2] Parlamentti hyväksyi suuntaviivat päätöslauselmassaan 13. joulukuuta 2000.

Kunkin pääosaston ja OLAFin (Euroopan petostentorjuntavirasto) operatiivisen tutkintatoiminnan, johon virasto on saanut valtuutuksen komissiolta ja yhteisön lainsäätäjältä, ohella komissio aikoo toteuttaa joukon yksityiskohtaisia toimenpiteitä; vuosien 2001-2003 toimintasuunnitelman tavoitteena on vastata kattavassa strategiassa esille otettuihin haasteisiin. Samalla kyseessä on ensimmäinen työohjelma, joka noudattaa kattavaa strategiaa kaikilta osin. Toimintasuunnitelmassa esitetään seikkaperäisesti kaikki painopistetoimet ja aloitteet, jotka komission yksiköiden ja OLAFin (muun kuin operatiivisen toimintansa osalta) on tarkoitus toteuttaa. OLAFin osallisuus korostuu etenkin laadittaessa ja valmisteltaessa taloudellisten etujen suojaamisen ja petostentorjunnan alaan liittyviä lainsäädäntöaloitteita, joiden tehtävänä on tukea viraston operatiivista toimintaa komission 28 päivänä huhtikuuta 1999 tekemän päätöksen mukaisesti. [3] Toimet, joita OLAFin on toteutettava operatiivisessa toiminnassaan riippumattomana yksikkönä, määritellään erillisessä työohjelmassa, joka laatimisesta vastaa viraston pääjohtaja ja josta tämän on tehtävä selkoa erikseen.

[3] Ks. Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) perustamisesta 28 päivänä huhtikuuta 1999 tehdyn komission päätöksen 2 artikla, EYVL L 136, 31.5.1999.

* * *

Kuten 28. kesäkuuta 2000 hyväksytyssä kattavassa strategiassa todetaan [4], taloudellisten etujen suojaaminen on tehtävä, joka kuuluu komissiolle ja sen kaikille yksiköille sekä muiden toimielinten kaikille yksiköille ja jäsenvaltioille. Tämä kuvastuu myös vuosien 2001-2003 toimintasuunnitelmassa, jossa esitetään toteutettavat painopistetoimet ja joka noudattaa monivuotisessa strategiassa määriteltyjä laajoja suuntaviivoja. Näitä ovat

[4] Komission tiedonanto - Yhteisöjen taloudellisten etujen suojaaminen - Petostentorjunta - Kattavan strategian perustelut (KOM(2000) 358 lopullinen).

* kattavan petostentorjuntapoliitiikan kehittäminen: strategia perustuu tältä osin EY:n perustamissopimuksen 280 artiklaan, jossa yhdistetään petosten ehkäisy ja torjunta, jotta saadaan aikaan taloudellisten etujen tehokas ja yhtäläinen suoja kaikkialla yhteisössä. Pyrkimyksenä on kehittää lähinnä lainsäädäntöalalla toteutettavien toimenpiteiden kattavuutta ja monipuolisuutta, jotta yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten, korruption ja muun rikollisen toiminnan harjoittamisedellytykset voidaan tuhota.

* viranomaisyhteistyön kulttuurin kehittäminen: tältä osin strategiassa painotetaan, että tehokas taloudellisten etujen suojaaminen ja petostentorjunta edellyttää valtioiden ja yhteisön viranomaisten täysimääräistä osallistumista ja yksimielistä sitoutumista toimintaan kentällä. OLAFista EU on saanut tehokkaan välineen yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseksi. Tehtäviensä suorittamiseksi ja yhteisötasoa koskevan kokonaiskuvan muodostamiseksi komissio haluaakin nyt optimoida kyseisen välineen käyttöä toteuttamalla tietojenvaihdon järjestelyt ja käynnistämällä innovatiivisia yhteistyömuotoja.

* toimielinten yhteinen toiminta petosten ja korruption ehkäisemiseksi ja torjumiseksi: tavoitteena on perehdyttää kaikki komission työntekijät sekä edunsaajat varainhoidon etiikkaan ja määritellä suuntaviivat yhteisön poliittisia, juridisia ja taloudellisia etuja vahingoittavan toiminnan torjumiseksi. Yhteisön lainsäätäjä on lisäksi antanut petostentorjuntavirastolle tehtäväksi suorittaa yhteisön toimielimissä ja elimissä itsenäisesti sisäisiä tutkimuksia, joiden tehokkuutta ja yhdenmukaisuutta on arvioitava.

* rikosoikeudellisen ulottuvuuden vahvistaminen: on puututtava edelleen räikeimpiin sääntöjenvastaisuuksiin myös rikosoikeudellisesti ja poistettava esteet, joihin tältä osin yhä edelleen törmätään. Komissio ehdottaakin, että tätä varten edistetään jäsenvaltioiden kriminaalipolitiikan mukauttamista perustamissopimuksen uusiin velvoitteisiin ja kehitetään strategia, jonka perustuu tiiviiseen ja säännölliseen yhteistyöhön jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten ja eri kansallisten elinten kanssa.

Nämä neljä haastetta ovat osa kehitystä, joka sai alkunsa vuoden 1999 toukokuussa käynnistetystä petostentorjuntaa koskevasta uudistuksesta ja petostentorjuntaviraston perustamisesta, ja osoittavat sen, kuinka ensisijaisena toimielimet ja jäsenvaltiot pitävät laajamittaisen talousrikollisuuden ehkäisemistä. Valittu lähestymistapa perustuu Amsterdamin sopimuksen mukaisesti EY:n perustamissopimuksen uuteen 280 artiklaan, ja siinä otetaan huomioon se, että komissiolle tältä osin kuuluva erityisvastuu liittyy myös erittäin kiinteästi talousarvion toteuttamiseen, joka sille on annettu tehtäväksi EY:n perustamissopimuksen 274 artiklan nojalla.

Kyseisessä 280 artiklassa määrätään myös, että komission ja jäsenvaltioiden on toimittava yhteistyössä taloudellisten etujen suojaamiseksi ja petosten torjumiseksi ja että niiden on annettava Euroopan parlamentille ja neuvostolle selvitys toteutetuista toimenpiteistä. Yhteisön on sisällytettävä jaetun vastuun periaate täysimääräisesti uuteen petostentorjuntapolitiikkaansa. Komissiolla onkin tähän mahdollisuus tekemällä päätelmiä tilanteen kehityksestä sitä mukaa kuin uusia EY-politiikkojen eri toimijoita saadaan mukaan yhteistyöhön.

Kattava viranomaisyhteistyö (ks. toimintasuunnitelman osa 2) on avain siihen, että voimavarat voidaan yhdistää tehokkaasti. Toimintasuunnitelman osassa 2 tarkastellaankin yhteistyötapoja ja ehdotetaan menetelmää niiden toteuttamiseksi. Tarkoituksena on liittää eri viranomaiset yhteistyöhön jo sääntöjen laadinnan alkuvaiheessa ja jatkaa yhteistyötä tiiviinä aina sääntöjen toteuttamisesta niiden loppuarviointiin. Tähän käytetään petostentorjunnan koordinoinnin neuvoa-antavaa komiteaa, jonka yhteydessä komissio ja kansalliset asiantuntijat voivat käydä yhteistä keskustelua. Tällä foorumilla on myös tarkoitus tukea kenttätason toteutuksesta vastaavia viranomaisia ja tehostaa yhteisen toiminnan oikeudellista ulottuvuutta. OLAFin on puolestaan järjestäydyttävä niin, että sitä voidaan hyödyntää täysimääräisesti yhteisön palvelukeskuksena eli valmistelu-, kenttätyö- ja tukivälineenä kansallisille viranomaisille.

Jäljempänä esitellään ehkäisy-, valvonta- ja seuraamustoimia, joiden yhteydessä on otettava niin ikään huomioon työmenetelmät (jotka esitellään viranomaisyhteistyötä koskevassa luvussa) ja OLAFilta tuleva apu. Lisäksi huomioon on otettava toimet, joilla pyritään vahvistamaan rikosoikeudellista ulottuvuutta ja joiden avulla OLAF voi tuottaa strategisesti ja operatiivisesti tärkeää lisäarvoa jäsenvaltioiden oikeus- ja poliisiviranomaisille ja muille kansallisille toimijoille.

OLAFin tarkoituksena on toimia yhä laajemmin palvelukeskuksena ja komissioon nähden operatiivisesti riippumattomana ja pyrkiä vastaamaan lisääntyvään keskinäiseen riippuvuuteen EU:n sisällä mm. rikollisen toiminnan torjunnassa ja jakamaan yhä enemmän vastuuta yhdessä kansallisten yksiköiden kanssa. Kun työmenetelmiä kehitetään yhteisiä tavoitteita unohtamatta, yhteisön on mahdollisuus saada käyttöönsä välineitä, joita se voi hyödyntää normittamisessa ja yhteisön taloudellisten etujen suojaamisessa, kenttätyö mukaan luettuna.

Kolmannessa osassa käsitellään tehtäviä, jotka yhteisön lainsäätäjä on määritellyt OLAFin ensisijaisiksi tavoitteiksi suhteessa komissioon ja viraston toiminnalliseen riippumattomuuteen tutkintatoiminnassa.

Toimintasuunnitelmaan sisältyvien toimien toteuttamisessa kunnioitetaan perusoikeuksia ja -vapauksia (ml. intimiteettisuoja) alalla sovellettavien yhteisön sääntöjen mukaisesti; tästä esimerkkinä mainittakoon yksilöiden suojelusta yhteisöjen toimielinten ja elinten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 18 päivänä joulukuuta 2000 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 45/2001.

Toimintasuunnitelman liitteenä esitetään edellä tarkoitettuja toimia koskeva yhteenvetotaulukko.

1. Kattava ja yhtenäinen petostentorjuntapolitiikka

Komissio pyrkii kehittämään lähestymistapaa, joka liittyy petosten, korruption ja kaiken muun yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavan toiminnan ehkäisyyn ja torjuntaan, ja noudattaa näin velvollisuutta, joka yhteisölle ja jäsenvaltioille sälytetään EY:n perustamissopimuksen 280 artiklassa; tarkoituksena on saada aikaan taloudellisten etujen tehokas ja yhtäläinen suoja kaikkialla yhteisössä. Ennaltaehkäisy edellyttää toisinaan sitä, että kaikkiin komission lainsäädäntö- ja poliittisiin aloitteisiin, joilla on taloudellisia vaikutuksia, liitetään petostentorjuntasäännökset. Lisäksi on vahvistettava petosten ja sääntöjenvastaisuuksien paljastamiseen ja valvontaan sekä seuraamusten määräämiseen tarvittavia oikeudellisia välineitä.

1.1 Ennaltaehkäisyn kehittäminen

1.1.1 Petoslainsäädännön kehittäminen ja hallinnoinnin tehokkaampi suojaaminen petoksilta

Yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavassa laittomassa toiminnassa hyödynnetään usein lainsäädännön puutteita: lainsäädäntöä kierretään ja käytetään ajamaan omia tarkoitusperiä. Tästä syystä myös petostentorjunnan työmenetelmiä on mukautettava vallitsevaan tilanteeseen.

* Komission yksiköiden keskeisenä välineenä ennaltaehkäisyn kehittämisessä on ottaa huomioon OLAFin sekä alakohtaisten ja monialaisten valvontayksiköiden kokemus ja hyödynnettävä sitä jo varhaisvaiheessa sopimusten teossa ja lainsäädäntötyössä petosalttiilla aloilla. Kattavassa strategiassa esitettyjen suuntaviivojen perusteella lainsäädäntöön on kohdistettava riskianalyysi, joka avulla voidaan kartoittaa petosaltteimmat asiakokonaisuudet etenkin jos kyse on yhteisöjen taloudellisiin etuihin vaikuttavasta lainsäädännöstä ("petoslainsäädännön aukottomuus"). Ennakkoarvioinnilla on pyrittävä analysoimaan suunniteltua säännöstöä ja selvittämään siihen liittyvät puutteet ja riskit taloudellisten etujen suojaamiseen ja petostentorjuntaan nähden. OLAF aikookin yhteistyössä komission pääosastojen ja asianomaisten yksiköiden kanssa ehdottaa, että käyttöön otetaan joustava kuulemismenettely, jota varten OLAFiin perustetaan erityinen yksikkö ennen komission ja neuvoston sisäistä lausuntokierrosta tukemaan koko lainsäädäntöprosessia. Lähestymistapa perustuu komission hallinnonuudistusta koskevan valkoisen kirjan toimeen nro 94. [5]

[5] KOM(2000) 200, versio 2, lopullinen - Valkoinen kirja komission uudistamisesta - Osa II - Toimintasuunnitelma.

Vuoden 2001 alkupuoliskolla on tarkoitus antaa tiedonanto, jossa tätä osa-aluetta selvitetään tarkemmin.

1.1.2 Eri avainalojen suojaaminen

Ennaltaehkäisy yhteisön taloudellisten etujen suojaamisessa perustuu riskianalyysiin ja kohdennettuihin toimenpiteisiin, joiden avulla pyritään suojaamaan talousrikollisuudelle alttiita aloja.

* Julkiset hankinnat on yksi petosaltis ala, jolla komissio haluaa lujittaa ehkäisymekanismeja kattamaan sen oman ja myös jäsenvaltioiden toiminnan. [6] Tätä varten se on laatinut ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi [7], jolla mm. otetaan käyttöön pakollinen järjestelmä rikollisjärjestöön kuulumisesta, korruptiosta tai yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuneista petoksista tuomion saaneiden tarjoajien sulkemiseksi hankintamenettelyjen ulkopuolelle ja vapaaehtoinen järjestelmä epäluotettavien talouden toimijoiden syrjäyttämiseksi. Tarkoituksena onkin järjestää henkilöstölle petostentorjuntakoulutusta (ks. kohta 3.1.2) ja kehittää atk-välineitä.

[6] Tähän liittyy järjestäytynyttä rikollisuutta ja julkisia hankintoja käsittelevän asiantuntijaryhmän työskentely, johon osallistuu komission ja EIP:n edustajia sekä jäsenvaltioiden asiantuntijoita.

[7] Ehdotus direktiiviksi julkisia tavara- ja palveluhankintoja sekä julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (KOM (2000) 275 lopullinen, 30.8.2000).

Lisäksi marraskuussa 2001 on tarkoitus käynnistää eritysaloite, jonka avulla voidaan kehittää jäsenvaltioidenvälinen tietojärjestelmä tietyntyyppisestä rikollisesta toiminnasta tuomion saaneiden tarjoajien sulkemiseksi hankintamenettelyjen ulkopuolelle. [8]

[8] Rajoittamatta kuitenkaan henkilötietojen suojaan liittyviä säännöksiä.

* Valmistellakseen 1. tammikuuta 2002 tapahtuvaa Euroopan yhteisen rahan käyttöönottoa komissio laati ehdotuksen asetukseksi [9] euron suojaamisesta väärentämiseltä. Ecofin-neuvosto pääsi 12. helmikuuta 2001 poliittiseen sopimukseen tästä ehdotuksesta, jolla on tarkoitus ottaa käyttöön velvollisuus toimittaa väärennetyt setelit ja metallirahat yksilöitäviksi, luoda tietojenvaihto-, yhteistyö- ja keskinäisen avunannon järjestelmiä, keskittää kansallisia rahanväärennystapauksia koskevat tiedot ja määritellä tiettyjä luottolaitosten velvollisuuksia. Kun asetus saadaan hyväksyttyä vuoden 2001 jälkipuoliskolla, yhteistyö voidaan käynnistää jäsenvaltioiden, komission ja EKP:n välillä sekä Europolin kanssa (yhteistyöpöytäkirjojen avulla). [10]

[9] KOM (2000) 492 lopullinen, 26.7.2000.

[10] Maaliskuun alussa v. 2001 perustettiin komission, EKP:n ja Europolin välinen ohjausryhmä, jonka tavoitteena on laatia koulutusta, viestintää ja koordinaatiota yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa koskeva toimielintenvälinen toimintasuunnitelma. Väärennettyjen setelien tunnistamisessa on lisäksi tarkoitus käyttää apuna vasta perustettua Euroopan teknis-tieteellistä keskusta (ETTK).

Vuoden 2001 loppuun mennessä, eli ennen kuin euro otetaan käyttöön vuoden 2002 alussa, tekniset järjestelyt yhteistyön toteuttamiseksi jäsenvaltioiden viranomaisten ja kumppani-instituutioiden kanssa on saatava valmiiksi, jotta mekanismit väärennettyjen setelien ja metallirahojen toimittamiseksi sekä tietojen keskittämiseksi jäsenvaltioiden ja yhteisön tasolla ovat täydessä toimintakunnossa. Komissio aikookin vuoden 2001 alkupuoliskolla esittää monivuotisen ja monialaisen koulutusta, tietojenvaihtoa ja avunantoa koskeva toimintaohjelman euron suojaamiseksi.

* Sen jälkeen kun rahoituspalveluja koskeva toimintasuunnitelma (jonka edistymisestä julkaistaan säännöllisesti raportteja) hyväksyttiin 11. toukokuuta 1999, komissio antoi 9. helmikuuta 2001 tiedonannon ja toimintasuunnitelman muihin maksuvälineisiin kuin käteisrahaan liittyvien petosten ja väärennysrikosten torjunnasta. [11] Tiedonanto on suunnattu lähinnä maksukorttiteollisuudelle ja kannustaa maksukorttiasiakkaita, vähittäiskauppiaita, infrastruktuuriverkkojen ylläpitäjiä sekä kansallisia ja kansainvälisiä viranomaisia yhteistyöhön.

[11] Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, Euroopan keskuspankille, talous- ja sosiaalikomitealle ja Europolille muihin maksuvälineisiin kuin käteisrahaan liittyvien petosten ja väärennysrikosten torjunnasta - KOM(2001) 11 lopullinen.

* Teollis- ja tekijänoikeuksia vahingoittava talousrikollisuus (teollisuudessa sekä maatalouden ja kaupan alalla esiintyvä väärentäminen, yhteisön tavaramerkin väärentäminen, piratismi) kasvattaa harmaata taloutta ja sisältää useimmiten salakuljetusta: tästä aiheutuu yhteisöjen omien varojen menetystä. Kun tapauksiin liittyy järjestäytyneitä liigoja tai verkostoja, tarvitaan viranomaisten ja asiantuntijatahojen yhteistyötä. Tämä onkin tavoitteena tiedonannossa väärentämisen ja tavaroiden laittoman valmistamisen vastaisesta toiminnasta sisämarkkinoilla, joka hyväksyttiin 30. marraskuuta 2000 [12] ja perustui vuonna 1998 annettuun vihreään kirjaan [13]. Tiedonannossa todetaan, että komissio aikoo antaa ehdotuksen direktiiviksi, jonka tavoitteena on yhdenmukaistaa jäsenvaltioiden lainsäädäntöä teollis- ja tekijänoikeuksien noudattamisen tehostamiseksi. [14] Jos tarvetta ilmenee, vuonna 2003 voidaan lisäksi antaa ehdotus asetukseksi, jossa määritellään puitteet tietojenvaihdolle ja jäsenvaltioiden viranomaisten sekä komission väliselle hallinnolliselle yhteistyölle.

[12] KOM(2000) 789 lopullinen.

[13] KOM(1998) 569 lopullinen.

[14] Täydentämällä olemassa olevaa lainsäädäntöä, joka kattaa tulliviranomaisten toiminnan (etenkin 22 päivänä joulukuuta 1994 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 3295/94) ja tulliviranomaisten toimintaedellytykset ilmoitus- ja tutkintatapauksissa.

1.1.3 Ehdokasmaiden liittäminen petostentorjunnan ehkäisyyn

* Asiantuntijaryhmän avulla vuonna 1997 toteutetussa tutkimuksessa selvitettiin, miten kansallisissa oikeusjärjestelmissä otetaan huomioon Corpus Juris-ryhmän määrittelemät yhteisötason rikokset. Nyt analysoinnin kohteena ovat ehdokasmaiden kansalliset suunnitelmat, joista laaditaan yleisraportti syyskuussa 2001.

* Jo liittymisvalmisteluissa komissio asettaa systemaattisesti ensisijaiseksi sen, että ehdokasmaihin perustetaan monialaisia hallintorakenteita, joille annetaan laajat toimintavaltuudet koordinoida kansallisella tasolla kaikkia toimia yhteisöjen talousarvion suojaamiseksi. Käytännössä yhteistyö näiden rakenteiden ja komission kesken hoidetaan hallinnollisin järjestelyin OLAFin kanssa. Liittymisvalmisteluihin kuuluvissa rahoitusohjelmissa aiotaan lisäksi systemaattisesti painottaa, että tilintarkastustuomioistuimella ja komissiolla (OLAF mukaan luettuna) on mahdollisuus tehdä tarkastuskäyntejä. Uusien ohjelmien täytäntöönpanossa aiotaan Sapard-rahoituspöytäkirjojen esimerkin mukaisesti edellyttää, että ehdokasmaiden viranomaisten on itse ilmoitettava komissiolle havaitsemistaan sääntöjenvastaisuustapauksista.

1.1.4 Asiantuntijatahojen liittäminen seurattavuuspolitiikkaan

Koska rikollisjärjestöillä on kyky sulautua taloudelliseen toimintaympäristöön ja esiintyä laillisina yrityksinä ja ammatinharjoittajina, voi olla hankalaa muodostaa kokonaiskäsitystä rikollisista menettelyistä ja hahmottaa rikollisorganisaatioita. Tästä syystä on ehdottomasti lisättävä koulutusta petosaltteimmilla talouden toimialoilla. Eri ammattiryhmiä on kannustettava laatimaan itse sisäisiä sääntöjä, joiden noudattamista on valvottava julkisesti, jotta järjestelmien puutteita voidaan tarvittaessa korjata. Vuoteen 2003 mennessä komissio aikoo arvioida tehokkaimman menettelytavan käyttämällä mallina 27. heinäkuuta 1999 annettua peruskirjaa järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan tukemisesta.

1.2 Petosten paljastamiseen ja valvontaan sekä seuraamusten määrittämiseen tarvittavien oikeudellisten välineiden vahvistaminen

Petostentorjuntapolitiikan yhtenäistämistä varten on saatava käyttöön tehokkaita ja kohdennettuja välineitä petosten paljastamiseksi, toimenpiteiden valvomiseksi ja yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuviin petoksiin ja sääntöjenvastaisuuksiin puuttumiseksi. Tämä koskee kaikkia toimijoita yhteisössä ja jäsenvaltioissa. Siksi komissio aikookin tehostaa paljastamiskeinoja ja valvontaa.

1.2.1. Paljastaminen ja valvonta rahoitusalalla (myös kansainvälisesti)

* Välillisiin veroihin kohdistuvia petoksia voidaan ehkäistä ja torjua aiempaa tehokkaammin tiivistämällä hallinnollista yhteistyötä ja keskinäistä avunantoa välillisen verotuksen alalla. [15] Tätä varten komissio antoi EY:n perustamissopimuksen 95 artiklan perusteella ehdotuksen direktiiviksi jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten yhteistoiminnan parantamisesta saatavien perinnässä [16]. Neuvosto pääsi poliittiseen sopimukseen ehdotuksesta tammikuussa 2001. Koska neuvosto kuitenkin muutti komission ehdottamaa oikeusperustaa, ehdotus on parhaillaan uudella kuulemiskierroksella Euroopan parlamentissa. Se hyväksytään todennäköisesti vuoden 2001 alkupuoliskolla.

[15] Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston rahoitusjärjestelmään kuuluvista toimista aiheutuvien saatavien sekä maatalousmaksujen ja tullien perinnästä annettua neuvoston direktiiviä 76/308/ETY (EYVL L 73, 19.3.1976) on vuonna 1980 laajennettu koskemaan myös alv- ja valmisteveropetoksiin liittyvien rahamäärien takaisinperintä.

[16] Ehdotus KOM(1998) 364 lopullinen (EYVL C 269, 28.8.1998). Muutettu ehdotus 7.5.1999 (asiak. KOM(1999) 183 lopullinen, EYVL C 179, 24.6.1999).

Vastaavasti yhteistyössä kumppanimaiden kanssa on onnistuttu kehittämään Euroopan unionin valmiuksia valvoa ja paljastaa petoksia.

* Komissio sai 15. joulukuuta 2000 neuvostolta luvan neuvotella Sveitsin liittovaltion kanssa yhteistyösopimuksen laatimiseksi yhteisöjen ja jäsenvaltioiden sekä Sveitsin taloudellisia etuja vahingoittavien petosten ja muun laittoman toiminnan torjumisesta. Sopimuksen tavoitteena on vahvistaa olemassa olevia yleissopimuksia ja pöytäkirjoja etenkin sopimusta keskinäisestä avunannosta tulliasioissa (vuoden 1997 pöytäkirja). Koska yhteisön ja Sveitsin kauppasuhteet ovat kiinteät, järjestäytynyt petostoiminta ja salakuljetus sekä muu Sveitsin alueelta harjoitettu laiton toiminta aiheuttavat yhteisöille useiden miljardien eurojen tappiot vuodessa. Petostentorjuntaa koskeva yhteistyösopimus Sveitsin kanssa saadaan todennäköisesti valmiiksi vuoden 2001 loppuun mennessä.

1.2.2 Jatkotoimenpiteiden ja seuraamusten tehostaminen

* Komission 12. joulukuuta 2000 antamassa tiedonannossa korostetaan hallinnollisten ja varainhoidollisten jatkotoimenpiteiden varmistamista petostapauksissa, etenkin kun kyse on perusteettomasti maksettujen varojen (avustukset ja ennakot) takaisinperinnän hallinnoinnista. [17] Tiedonanto vastaa lähinnä painopistettä, joka perustuu komission hallinnonuudistusta koskevan valkoisen kirjan toimeen nro 96 [18]. Valkoisessa kirjassa suositellaan selkeyttämään perusteettomasti maksettujen varojen perinnästä vastaavien yksiköiden nykyistä vastuunjakoa. Petosten ja sääntöjenvastaisuuksien seuranta on tarkoitus järjestää OLAFin sisällä, kun kyse on tapauksista, jotka on vietävä rikosoikeudelliseen käsittelyyn, ja jotta komissio voi toimia siviilikanteen nostajana. Tehtävien uudelleenmäärittelystä aiheutuvat hallinnolliset muutokset yksiköiden kesken aiotaan toteuttaa vuoden 2001 aikana.

[17] Michaela Schreyerin tiedonanto, KOM(2000) 2204 lopullinen, 13.12.2000.

[18] Hallinnonuudistusta koskeva toimintasuunnitelma (asiak. KOM(2000) 200, versio 2, lopullinen, 5.4.2000).

Muiden valkoisessa kirjassa määriteltyjen painopisteiden toteuttamiseksi jatketaan lainsäädännöllisiä ja hallinnollisia toimia vuosina 2001-2003. Rakennerahastojen hallinnoinnista (valkoisen kirjan toimi nro 97) on annettu kaksi uutta komission asetusta, [19] joiden tavoitteena on parantaa rakennerahastojen hallinnointia jäsenvaltioissa: ensimmäinen niistä koskee hallinnointi- ja valvontajärjestelmiä ja toinen rahoitusoikaisuja. Lisäksi komissio on panostanut rakennerahastoja koskevan tarkastustoiminnan laatuun ja lisännyt tarkastuskäyntejä jäsenvaltioissa [20]. Tähän tuen hallinnointijärjestelmiin kohdistuvan tehostetun valvonnan ja menettelyjen parantamisen yhteydessä aiotaan myös laatia OLAFin ja rakennerahastoasioista vastaavien pääosastojen (aluepolitiikan, työllisyyden, maatalouden ja kalastuksen PO:t) välisiä yhteistyömuistioita, kun kyse on sääntöjenvastaisuustapauksista, joista jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet asetuksen N:o 1681/94 mukaisesti. Yhteistyömuistioiden tavoitteena on mm. selkeyttää OLAFin asemaa ja eri yksiköiden vastuuta petoksiin tai sääntöjenvastaisuuksiin liittyvien varojen takaisinperinnässä.

[19] Päätökset N:o 438/2001, 2.3.2001 (EYVL L 63, 3.3.2001), ja N:o 448/2001, 2.3.2001 (EVYL L 64, 6.3.2001).

[20] Valmisteilla on erillinen tiedonanto kaikista komission tältä osin toteuttamista toimenpiteistä.

Parannettu EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely (valkoisen kirjan toimi nro 98) on jo osaksi käytössä. Lyhyellä aikavälillä komission yksiköissä aiotaan pohtia, onko rahoitusoikaisuista perittävä korkoa, ja jatketaan pohdintaa, jonka kohteena on maatalousmenoihin liittyvän mustan listan järjestelmän tarkistus. Vuoteen 2003 mennessä on tarkoitus laatia ehdotus monialaiseksi asetukseksi, jolla laajennetaan asetusta N:o 1469/95.

* Kattavassa strategiassaan [21] komissio korostaa taloudellisten etujen suojaamisesta annetun neuvoston asetuksen N:o 2988/95 [22] ja tarkastuskäynneistä annetun neuvoston asetuksen N:o 2185/96 [23] mukaisesti, että valvontamääräyksiä on täydennettävä hallinnollisilla seuraamuksilla, jotta voidaan estää sääntöjenvastaisuuksien lisääntyminen ja varmistaa, että yhteisön lainsäädäntöä noudatetaan. Tästä on yhteys OLAFin tehtäviin, joihin kuuluu toimiminen neuvontapalveluna ("petoslainsäädännön aukottomuus") lainsäädäntötyössä ja sopimusten hallinnoinnin alalla.

[21] KOM(2000) 358 lopullinen, 14.11.2000.

[22] Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18 päivänä joulukuuta 1995 annettu neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 2988/95 (EYVL L 312, 23.12.1995).

[23] Komission paikan päällä suorittamista tarkastuksista ja todentamisista Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten ja muiden väärinkäytösten estämiseksi 11 päivänä marraskuuta 1996 annettu neuvoston asetus (Euratom, EY) N:o 2185/96 (EYVL L 292, 15.11.1996).

Komissio tutkii parhaillaan mahdollisuuksia ottaa käyttöön mustan listan järjestelmä ja soveltaa sitä suorien menojen hallinnoinnissa asetuksiin N:o 2185/96, 1073/99 ja 1074/99 [24] sisältyvien voimassa olevien sääntöjen perusteella, kun kyse on komission sopimuksista talouden toimijoiden kanssa tai sopimuksista, joihin liittyy yhteisön rahoitusta. Aloite voidaan käynnistää todennäköisesti varainhoitovuonna 2001.

[24] Euroopan petostentorjuntaviraston tutkimuksista 25 päivänä toukokuuta 1999 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) 1073/99 ja neuvoston asetus (Euratom) N:o 1074/99 (EYVL L 136, 31.5.1999).

* Tarkastuskäyntejä koskeva säännöstö, jonka perusteella OLAF voi osallistua jäsenvaltioiden tutkintatoimintaan talousarvion eri aloilla, on edelleen kauttaaltaan hajanainen. Puuttumatta olemassa olevaan säännöstöön [25] komissio toteuttaa vertailututkimuksen nykyisistä oikeusperustoista selvittääkseen, onko aiheellista luoda yksi ainoa oikeusperusta komission toiminnan yhdenmukaistamiseksi tapauksissa, joissa OLAF pyytää jäsenvaltiota tutkimaan tietyn toiminnan sääntöjenmukaisuutta ja joissa se itse haluaa osallistua tutkintaan. Näin OLAF voi myös tehostaa ja yhdenmukaistaa tutkintatoimintansa tulosten seurantaa, etenkin kun kyse on luottamuksellisuutta ja tietosuojaa koskevista säännöistä. Tutkimuksesta on tarkoitus laatia vuoteen 2003 mennessä yhteenveto, jotta saadaan selville, miten yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa voidaan parhaiten tehostaa.

[25] Etenkin asetukset N:o 1150/2000, 2185/1996, 515/1997, 515/1991, 1258/1999, 4253/1988 ja 1260/1999.

2. Kattavan viranomaisyhteistyön tiivistäminen

OLAFista EU on saanut tehokkaan välineen yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseksi sekä petosten, korruption ja kaiken muun yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavan toiminnan torjumiseksi. Ensimmäinen kattavan strategian osa-alue koskee lähinnä lainsäädäntöaloitteiden laadintaa. Sen puitteissa OLAF voi auttaa hallitsemaan ja jäsentämään käytäntöihin, oikeusasioihin ja tilastointiin liittyviä tietoja, joita eri lähteistä saadaan ja joita ilman kokonaiskuvan muodostaminen yhteisötasolla ei ole mahdollista. Tällainen toissijaisuusperiaatteen tiiviimpi soveltaminen yhteisön aloitteisiin onnistuu, kun osataan hyödyntää saatavilla olevia tietoja aiempaa paremmin niin komission kuin unioninkin tasolla ja kehitetään innovatiivisia työmenetelmiä yhdessä kenttätason toimijoiden kanssa. OLAFin onkin mukautettava organisaatiotaan, jotta se voi tarjota asiantuntija-apua ja operatiivista tukea kansallisille viranomaisille ja kehittää uusia yhteistyömuotoja.

2.1 Yhteisön palvelukeskuksen perustaminen

Palvelukeskuksena toimimisen tavoitteena on kerätä ja hyödyntää kenttätason tietoja taloudellisten etujen suojaamisesta ja petostentorjunnasta ja asettaa ne jäsenvaltioiden viranomaisten ja komission eri yksiköiden käyttöön.

2.1.1. Yhteisten työrakenteiden järkeistäminen ja hyödyntäminen

* Taloudellisten etujen suojaamista voidaan tehostaa, kun yhdistetään yhteisötason olemassa olevat havaitsemis- ja analysointivalmiudet ja kansallisten viranomaisten sekä yhteisön ja sen ulkopuolisten elinten omat valmiudet.

Komissio on alkanut selvittää, minkätyyppisiä palveluja se voi tarjota jäsenvaltioille tiiviin ja säännöllisen viranomaisyhteistyön toteuttamiseksi. Jäsenvaltioiden toimittamia tietoja on voitava hyödyntää systemaattisesti ja jäsennellysti, jo lainsääntötoiminnankin kannalta. Komission on operatiivisten tietojen ohella asetettava olemassa oleva oikeudellinen asiantuntemus ja valmiudet kaikkien niiden toimijoiden saataville, jotka vastaavat taloudellisten etujen suojaamisesta ja petostentorjunnasta. Komissio pitää lisäksi hallussaan tilastotietoja, joita jäsenvaltiot ja sen omat yksiköt voivat käyttää riskianalyysien tekoon sekä koordinoitujen politiikkojen ja strategioiden suunnitteluun ja määrittelyyn. Tätä oikeudellisia asioita koskevaa analyysi- ja neuvontavalmiutta on pyrittävä hyödyntämään sisäisesti ja ulkoisesti aiempaa paremmin mm. jäsenvaltioiden ja yhteisön viranomaisten tutkintatoiminnassa.

Komissio aikoo vuoden 2001 aikana saada valmiiksi perinpohjaisen koosteen palveluista, joita se voi tarjota, ja laatii vuonna 2002 selvityksen jäsenvaltioiden omista valmiuksista ja hallintorakenteiden mukauttamisesta synergioiden optimoimiseksi.

* Selvityksen perusteella ja yhdessä jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa komissio laatii vuonna 2001 analyysin olemassa olevista yhteistyörakenteista. Yksi näistä on petostentorjunnan koordinoinnin neuvoa-antava komitea (COCOLAF), joka osallistuu taloudellisten etujen suojaamiseen neuvonta- ja asiantuntijaelimenä. Sen yhteydessä toimii useita työryhmiä ja muita operatiivisen yhteistyön rakenteita, joiden kanssa tehtävää yhteistyötä on tiivistettävä. Tätä varten on hyödynnettävä COCOLAFin asemaa monialaisena työryhmänä, jossa voidaan käsitellä kaikkia taloudellisten etujen suojaamisen ja petostentorjunnan näkökohtia. Tavoitteena on syventää yhteistyötä, jotta voidaan ottaa oppia paikallis-, jäsenvaltio- ja yhteisötason toimijoiden käytännön kokemuksista ja levittää tietoja, jotka on ensin käsitelty ja analysoitu.

COCOLAFin työmenetelmien uudelleenmäärittelyssä on ennen kaikkea otettava huomioon EY:n perustamissopimuksen 280 artiklaan viimeksi tehdyt muutokset: nyt sen 5 kohdassa määrätään mm., että komissio yhteistyössä jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa antaa selvityksen taloudellisten etujen suojaamista ja petostentorjuntaa koskevista kansallisten viranomaisten toimenpiteistä. Tältä osin on tarkoitus pohtia, miten selvitys voidaan toteuttaa parhaiten ja miten voidaan laatia asteittain vertailuvälineitä ja tunnuslukuja, joiden avulla jäsenvaltiot voivat arvioida toimintansa painopisteitä, edistystä ja puutteita. COCOLAFin perustamisesta 23 päivänä helmikuuta 1994 tehtyä päätöstä voidaan lisäksi päivittää vuoden 2002 alussa.

2.1.2 Tietojen hyödyntämisen ja analysoinnin tehostaminen ("tiedonhankinta")

* OLAF voi auttaa kansallisia viranomaisia ja muita komission yksiköitä saamaan tilanteesta kokonaiskuvan yhteisötasolla, kun saatavilla olevia tietoja aletaan hyödyntää aiempaa paremmin. Komissio on osallisena monissa kansainvälisissä tai muissa hallinnollista yhteistyötä tai tietojenvaihtoa koskevissa sopimuksissa, etenkin kun kyse on tulliasioista. Ne pätevät myös OLAFin tutkintatoimintaan ja sen asemaan taloudellisten etujen suojaamista ja petostentorjuntaa koskevien lainsäädäntöaloitteiden laadinnassa ja valmistelussa.

Tarkoituksena on keskittyä levittämään operatiivisten yksiköiden, poliisi- ja oikeusasioista vastaavien ulkopuolisten elinten ja kansallisten viranomaisten keräämiä tietoja laajentamalla nykyisiä tietojenvaihtojärjestelmiä.

* On myös tutkittava komission ja eri ulkoisten elinten välisiä synergiamahdollisuuksia. Komissio osallistuu Euroopan unionin puolesta Interpolin kokouksiin. Lisäksi se tekee yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa neuvoston eri työryhmissä. Vuosina 2002-2003 aiotaan vakiinnuttaa suhteet mm. Eurojustin, Europolin, Interpolin jne. kanssa.

2.2 Kumppanuuden syventäminen jäsenvaltioiden kanssa

Yhteisön etuja vahingoittavan (kansainvälisen) järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa voidaan tehostaa petosten ja korruption torjunnan yhteydessä ainoastaan noudattamalla yhteistyön ja keskinäisen tietojenvaihdon strategiaa kaikkien julkissektorin kumppanien kesken [26]. Kansainvälisen rikollisuuden torjumiseksi EU:n on puututtava koordinoidusti talousrikoksiin (ml. petokset, rahanväärennys, korruptio ja rahanpesu), jotka käsittävät perusmuodon (veron kiertäminen) tai sen johdannaiset (rikollisesta toiminnasta koituvan hyödyn pesu).

[26] Tampereen Eurooppa-neuvostossa lokakuussa 1999 päädyttiin suosittamaan "tehokasta ja kokonaisvaltaista lähestymistapaa kaikkien (valtioiden rajat ylittävän) rikollisuuden muotojen torjuntaan".

2.2.1 Rahanpesun ja veropetosten torjuntaa koskevan yhteistyön tehostaminen

* Työohjelmansa mukaisesti komissio valmistelee ehdotusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi, jonka tarkoituksena on tehostaa nykyisiä keskinäisen avunannon ja tietojenvaihdon järjestelmiä taloudellisten etujen suojaamiseksi laittomalta toiminnalta (ml. alv-petokset ja rahanpesu). Yhteisön toiminnan painopisteenä on torjua yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvasta rikollisesta toiminnasta koituvan hyödyn pesua [27]. Tällä aloitteella on tarkoitus luoda keskinäisten tietojenvaihdon järjestelmä (esim. rahanpesun torjunnan alalla) yhteisön taloudellisia etuja koskevien epäilyttävien rahoitustapahtumien paljastamiseksi [28] ja laajentaa mahdollisuuksia hankkia ja vaihtaa lähtökohdiltaan laittomaan toimintaan liittyviä tietoja. Ehdotus on tarkoitus saada valmiiksi vuoden 2001 alkupuoliskolla, jotta neuvosto voi ottaa sen käsittelyyn vuoden jälkipuoliskolla.

[27] Ks. komission 14. heinäkuuta 1999 esittämä ehdotus, jonka tarkoituksena oli ajantasaistaa rahoitusjärjestelmän rahanpesutarkoituksiin käyttämisen estämisestä 10 päivänä kesäkuuta 1991 annettua direktiiviä (91/308/ETY); 30. marraskuuta 2000 vahvistetussa yhteisessä kannassaan neuvosto ulottaa luottolaitoksille kuuluvat velvoitteet koskemaan myös useita rahanpesulle alttiita rahoitusalan ulkopuolisia ammatteja ja toimintoja (SEK(2001) 12 lopullinen).

[28] Näin täydennetään taloudellisten etujen suojaamista koskevaan yleissopimukseen liittyvän 19. kesäkuuta 1997 laaditun toisen pöytäkirjan 1 artiklan e kohtaa ja 7 artiklan 1 ja 2 kohtaa.

* Välillisen verotuksen alalla komissio aikoo vuoden 2001 alkupuoliskolla esittää EY:n perustamissopimuksen 95 artiklan perusteella ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi hallinnollisesta yhteistyöstä välillisen verotuksen (alv) alalla annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 218/92 muuttamisesta [29]. Tämän aloitteen yhtenä tavoitteena on korvata olemassa oleva oikeudellinen kehys (asetus 218/92 ja direktiivi 77/799) yhdellä ainoalla asetuksella sisämarkkinoiden toimivuuden varmistamiseksi. Vastaava valmisteveroja koskeva aloite on tarkoitus panna alulle vuoden 2001 aikana.

[29] KOM(2000) 349 lopullinen, 7.6.2000.

2.2.2 Arviointi- ja seurantapolitiikka

* Toiminnan edistymistä on alettava arvioida jatkuvasti. Komission laatimaan yhteisön taloudellisten etujen suojaamista ja petostentorjuntaa koskevaan vuosikertomukseen on EY:n perustamissopimuksen uuden 280 artiklan mukaisesti tästä lähin liitettävä selvitys jäsenvaltioiden toteuttamista toimenpiteistä tällä alalla. Vuotta 2000 koskeva kertomus on tarkoitus hyväksyä vuoden 2001 puolivälissä ja sisältää koosteen jäsenvaltioiden vuosina 1999-2000 toteuttamista uusista toimenpiteistä; kooste perustuu kyselyyn, joka kattaa uudet lainsäädännölliset ja organisatoriset toimenpiteet ensimmäisen ja kolmannen pilarin piiriin kuuluvissa asioissa.

* Lisäksi suunnitelmissa on toteuttaa OLAFin operatiivisen toiminnan arviointi. Neuvoston asetuksen N:o 1073/99 12 artiklan mukaisesti OLAFin toinen kertomus on tarkoitus antaa vuoden 2001 jälkipuoliskolla valvontakomitean lausunnon saamisen jälkeen [30]; siinä selvitetään, miten tutkimustoiminnan sisäisissä järjestelyissä ja operatiivisessa yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa on edistytty.

[30] OLAFin valvontakomitealle tiedotetaan säännöllisesti viraston tutkimusten etenemisestä ja tuloksista sekä niihin perustuvista jatkotoimenpiteistä. Tämänkertainen erityiskertomus on tarkoitus hyväksyä lokakuussa 2001 neuvoston asetuksen N:o 1073/1999 11 artiklan mukaisesti.

* Viraston toimintaa koskeva arviointikertomus on asetusten N:o 1073/1999 ja 1074/1999 [31] 15 artiklan mukaisesti laadittava kolmantena vuonna asetuksen voimaantulosta. Kyseinen komission kertomus, johon liitetään valvontakomitean lausunto ja tarvittaessa viraston tehtävien mukauttamista tai laajentamista koskevat ehdotukset, on näin ollen tarkoitus hyväksyä vuoden 2002 jälkipuoliskolla.

[31] Euroopan petostentorjuntaviraston tutkimuksista 25 päivänä toukokuuta 1999 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1073/1999 ja neuvoston asetus (Euratom) N:o 1074/99 (EYVL L 136, 31.5.1999).

3. petosten ja muun laittoman toiminnan estäminen toimielimissä

Petosten, korruption, rahanpesun ja muun laittoman toiminnan torjunta kuuluu toimielinten yhteisen toiminnan piiriin. OLAFin tehtävänä ei ole systemaattinen sisäinen tutkinta vaan sille toimitettujen tietojen huomioon ottaminen. Hallinnonuudistusta koskevassa valkoisessa kirjassa ehdotetaan henkilöstösääntöjen kurinpitomenettelymääräysten tarkistamista ja henkilöstön oikeuksien ja velvollisuuksien selkeyttämistä. Näin on tarkoitus taata, että toimielimet toteuttavat OLAFin tutkimusten edellyttämät oikeudenmukaiset ja tehokkaat jatkotoimenpiteet. Ratkaisevaa tämän tavoitteen toteuttamisessa on yhteistyö uuden tutkinta- ja kurinpitoelimen (IDO) kanssa, joka aiotaan perustaa henkilöstön ja hallinnon pääosaston yhteyteen.

3.1 Yhteisöjen työntekijöiden perehdyttäminen hyvään projektihallintoon

3.1.1 Koordinaation tehostaminen OLAFin ja muiden komission yksiköiden välillä

* Sääntöjenvastaisuuksien, petosten ja korruption torjumiseksi on hallinnonuudistusta koskevan valkoisen kirjan toimen nro 93 mukaisesti tehostettava koordinaatiota ja yhteistyötä komission yksiköiden välillä. Jotta suhteet OLAFin ja uuden sisäisen tarkastuksen osaston välillä sekä OLAFin ja yhteisen varainhoitoelimen ja erityisten varainhoitoyksiköiden (tulojen ja menojen hyväksymisestä ja niiden hallinnoinnista vastaavat yksiköt) välillä voidaan säännöllistää ja vakiinnuttaa OLAFin luottamuksellisuusvelvoitteiden puitteissa, on ensin yksilöitävä, mitä palveluita OLAF voi tarjota, ja laadittava kooste käytettävissä olevista tiedoista. Tämä on tarkoitus toteuttaa vuoden 2001 loppuun mennessä. Sen jälkeen voidaan aloittaa yhteistyövälineiden määrittely. Lisäksi OLAFin on tarkoitus tehdä yhteistyösopimus uuden tutkinta- ja kurinpitoelimen kanssa.

3.1.2 Moitteettoman varainhoidon suuntaviivoja

* Hallinnonuudistusta koskevassa valkoisessa kirjassa (toimi nro 92) korostetaan, että komission on laadittava suuntaviivat hyvän hallintotavan kriteereistä, jotka kattavat ohjelmien ja hankkeiden koko keston suunnitteluvaiheesta lopullisten tulosten arviointiin.

Vuoden 2001 loppuun mennessä OLAF laatii luonnoksen tiedonannoksi yhteistyössä hallinnonuudistuksen erityisryhmän [32], sisäisen tarkastuksen osaston, budjettipääosaston, pääsihteeristön, oikeudellisen yksikön sekä henkilöstön ja hallinnon pääosaston kanssa. Tämä tiedonanto on suunnattu ohjelmien valmistelusta ja varainhoidosta vastaavalle henkilöstölle ja sisältää moitteettoman varainhoidon suuntaviivat ja koulutussuunnitelman taloudellisten etujen suojaamiseksi. Eri käytännesääntöjä, joita komissio on hyväksynyt 16. syyskuuta 1999 alkaen, aiotaan vuoden 2002 loppuun mennessä täydentää näillä hyvän hallintotavan kriteerejä koskevien pohdintojen tuloksilla.

[32] Tai henkilöstön ja hallinnon pääosasto, kun hallinnonuudistuksen erityisryhmän toimeksiannon voimassaolo päättyy 17. syyskuuta 2001.

* Toimen nro 92 tehostamiseksi on vuoden 2002 loppuun mennessä laajennettava moitteettoman varainhoidon suuntaviivoja kattamaan myös luettelo toimintatavoista, jotka saattavat joissain ohjelmien ja hankkeiden toteuttamisvaiheissa aiheuttaa eturistiriitoja, väärinkäytöksiä tai tahattomia virheitä [33].

[33] Hallinnonuudistusta koskevan toimintasuunnitelman (asiak. KOM(2000) 200, versio 2, lopullinen, 5.4.2000) XX luku ja 28. marraskuuta 2000 laadittu neuvotteluasiakirja (asiak. SEC (2000) 2079, versio 5).

3.2 Sisäisen hallinnollisen tutkinnan tehostaminen

3.2.1 Kurinpitomenettelyjen tarkistaminen

Yhteisön lainsäätäjä [34] on antanut petostentorjuntavirastolle tehtäväksi suorittaa yhteisön toimielimissä ja elimissä itsenäisesti sisäisiä tutkimuksia. Tehtävä kytkeytyy uudistukseen, joka koskee Euroopan yhteisöjen virkamiehiin ja muuhun henkilöstöön sovellettavia henkilöstösääntöjä ja niihin sisältyviä kurinpitoa ja puolustautumisoikeutta koskevia määräyksiä; ehdotus tämän hallinnonuudistusta koskevaan valkoiseen kirjaan perustuvan uudistuksen toteuttamiseksi on tarkoitus esittää neuvostolle vuoden 2001 lopussa [35]. Tässä yhteydessä OLAF, jonka tehtävänä ei ole systemaattinen sisäinen tutkinta, perustaa toimintansa tietoihin, joita toimielinten jäsenet ja toimihenkilöt sille toimittavat yhteistyövelvoitteensa perusteella. Perehdyttyään näihin tietoihin OLAF päättää tapauskohtaisesti asian käsittelyyn ottamisesta. Tutkintatoiminnan tehostamiseksi on lisättävä yhteistyötä ja selkeytettävä toimivallan jakoa OLAFin ja uuden tutkinta- ja kurinpitoelimen välillä.

[34] Euroopan petostentorjuntaviraston tutkimuksista 25 päivänä toukokuuta 1999 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1073/1999 (EYVL L 136, 31.5.1999).

[35] Tämän lisäksi on tarkoitus perustaa pysyvä tutkinta- ja kurinpitoelin, jonka tehtävänä on tutkia virkavirhetapauksia ja nopeuttaa niiden tutkintaa.

3.2.2 Hallinnollisen tutkinnan tehostaminen ja yhdenmukaistaminen

Tutkintatoiminnan seurannan on oltava säännöllistä ja siinä on otettava huomioon etenkin Euroopan parlamentin ja OLAFin valvontakomitean huomautukset. Seurannan tuloksista annetaan selvitys vuoden 2002 lopulla, kun komissio toimittaa OLAFin toimintaa koskevan kertomuksen, joka perustuu asetusten N:o 1073/1999 ja 1074/1999 15 artiklaan.

4. Rikosoikeudellisen ulottuvuuden vahvistaminen

Vahvistaakseen rikosoikeudellista ulottuvuutta yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavan laittoman toiminnan torjumiseksi komission on toteutettava aloitteita, joissa otetaan tarkasti huomioon unioniin kohdistuvan rikollisen toiminnan eri muotojen ehkäisyn ja torjunnan luonne ja erityistarpeet.

Samalla sen on hyödynnettävä täysimääräisesti vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaa aluetta, jonka perustaminen asetettiin tavoitteeksi Amsterdamin sopimuksessa ja jonka käytännön toteutuksesta määrätään Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmissä lokakuussa 1999. Komissio voi toteuttaa monialaisia aloitteita rikosoikeudellisen yhteistyön edistämiseksi ja auttaa jäsenvaltioita vastaavissa pyrkimyksissä merkittävällä tavalla. Komissio voi myös käyttää näitä kansallisia aloitteita yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen tehostamisessa.

4.1 Yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellista suojaa koskevaan komission tiedonantoon liittyvät jatkotoimenpiteet

* Vuoden 2000 hallitustenvälisen konferenssin yhteydessä komissio oli ehdottanut, että yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi EY:n perustamissopimukseen sisällytetään uusi 280 a artikla, jolla perustetaan Euroopan syyttäjäviranomainen [36]; Nizzan Eurooppa-neuvosto ei kuitenkaan ottanut ehdotusta käsittelyynsä. Antamalla vuoden 2001 loppuun mennessä vihreän kirjan komissio aikoo käynnistää uudelleen keskustelun ehdotuksesta Euroopan syyttäjäviranomaisen perustamiseksi; tarkoituksena on saada keskustelun tulokset käsittelyyn seuraavassa hallitustenvälisessä konferenssissa [37].

[36] Komission täydentävä lausunto (KOM(2000) 608 lopullinen, 29. syyskuuta 2000).

[37] Ks. myös Euroopan parlamentin 13. joulukuuta 2000 antaman ja sen jäsenten enemmistöllä hyväksytyn päätöslauselman 20 kohta ja 14. maaliskuuta 2001 antama päätöslauselma komission esittämästä vuosikertomuksesta 1999.

Tavoitteena on toteuttaa vuonna 2002 mahdollisimman laaja kuulemiskierros, jonka aiheena ovat Euroopan syyttäjäviranomaisen tehtävät ja toiminta sekä toimivalta suorittaa sisäisiä ja ulkoisia tutkimuksia yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen alalla. Vihreän kirjan avulla on myös tarkoitus jatkaa komission aloittamaa tarkastelua ja ottaa huomioon valmistelevat lisäselvitykset, joita etenkin Corpus Juris-tutkimusryhmä on laatinut jo useiden vuosien ajan. Komission on tarkoitus esittää vihreä kirja Laekenin Eurooppa-neuvostossa joulukuussa 2001.

* Oikeudellisen kehyksen vahvistamista ja oikeusviranomaisten toimintaa EU:n taloudellisten etujen suojaamisen alalla haittaa huomattavasti se, että kaikki jäsenvaltiot eivät ole vieläkään ratifioineet Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 26 päivänä heinäkuuta 1995 tehtyä yleissopimusta ja sen lisäpöytäkirjoja. [38] Tästä syystä komissio aikoo esittää toukokuussa 2001 ehdotuksen direktiiviksi, jonka tarkoituksena on hyväksyttää tiettyjä kolmannen pilarin välineisiin sisältyviä määräyksiä EY:n perustamissopimuksen 280 perusteella. Tällaisen välineen avulla voidaan nopeuttaa mm. alan kehitystä ja jäsenvaltioiden aineellisen rikosoikeuden lähentämistä yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavien petosten, korruption ja rahanpesun torjumiseksi.

[38] Ks. esim. Ecofin-neuvoston 17. heinäkuuta 2000 tekemien päätelmien 10 kohta, jossa niille jäsenvaltioille, jotka ovat vuonna 1995 allekirjoittaneet yleissopimuksen, esitetään kehotus ratifioida se pöytäkirjoineen. Viisi jäsenvaltioita ei vielä helmikuun 2001 loppuun mennessä ollut ratifioinut yleissopimusta taloudellisten etujen suojaamisesta.

4.2 Yhteistyön ja rikosoikeudellisten toimintakeinojen tehostaminen

Viranomaisyhteistyön tiivistämisellä on ratkaiseva merkitys vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen luomisessa; samalla on kuitenkin noudatettava perusoikeuksia täysimääräisesti. Rikosoikeudellisen yhteistyön edistämiseksi EU:lla on yksityiskohtainen strategia, jonka tarkoituksena on mm. selkeyttää keskinäiseen oikeusapuun ja virka-apupyyntöihin liittyviä menettelyjä sekä tehostaa syytetoimien vireillepanon koordinointia ja oikeuden päätösten vastavuoroista tunnustamista. Valmisteilla on myös poliisiyhteistyöhön liittyviä aloitteita.

* Tärkein väline keskinäistä oikeusapua koskevien menettelyjen selkeyttämisessä on keskinäistä oikeusapua rikosasioissa koskeva yleissopimus, joka tehtiin 29. toukokuuta 2000. [39] Kun se on ratifioitu kaikissa jäsenvaltioissa, yhteistyön perustaksi tulee suora yhteys eri oikeusviranomaisten välillä. Tällöin virka-apupyyntöihin vastataan aiempaa nopeammin ja niihin sovelletaan aiempaa yksinkertaisempia menettelyjä; kansallisia sääntöjä todisteiden hyväksyttävyydestä noudatetaan kuitenkin edelleen täysimääräisesti. Yleissopimuksen myötä oikeusviranomaiset kykenevät lisäksi hyödyntämään ajanmukaisia viestintävälineitä (kuten videokonferenssitekniikkaa jne.). Komissio osallistuu parhaillaan aktiivisesti neuvotteluihin, jotka koskevat luonnosta yleissopimuksen pöytäkirjaksi; tavoitteena on tehostaa oikeusapua etenkin tilitapahtumia ja -siirtoja koskevissa tapauksissa.

[39] EYVL C 197, 12.7.2000.

* Oikeusviranomaisten välisen koordinaation ja yhteistyön helpottamiseksi ja nopeuttamiseksi Tampereen Eurooppa-neuvosto päätti (ks. sen päätelmien 46 kohta), että vuoden 2001 loppuun mennessä on perustettava Euroopan oikeudellisen yhteistyön yksikkö (Eurojust). Siitä mainitaan myös Nizzan sopimuksessa. Jäsenvaltiot lähettävät Eurojustiin yhtäläistä toimivaltaa käyttäviä kansallisia syyttäjiä, tuomareita ja poliiseja, ja sen päätehtävänä on edistää kansallisten syyttäjäviranomaisten keskinäistä koordinointia ja tukea rikostutkinnallista yhteistyötä etenkin mittavaan järjestäytyneeseen kansainväliseen rikollisuuteen liittyvissä tapauksissa. Neuvottelut Eurojustin perustamiseen liittyvästä päätöksestä ovat vielä kesken neuvostossa, mutta 14 päivänä joulukuuta 2000 tekemällä päätöksellä neuvosto on jo perustanut Euroopan oikeudellisen verkoston (väliaikainen Eurojust-yksikkö) [40]. Verkosto aloitti toimintansa 1. maaliskuuta 2001, ja sen tehtävänä on tehostaa syytetoimien vireillepanon koordinointia ja edistää varsinaisen Eurojust-yksikön perustamista.

[40] Perustettu yhteisellä toiminnalla 98/428/YOS, jonka neuvosto hyväksyi 29. kesäkuuta 1998. Ks. Nizzan sopimukseen sisältyvä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen uusi 31 artikla.

Tukemalla edellä mainittuja neuvotteluja ja osallistumalla väliaikaisen verkoston toimintaan komissio pyrkii 22. marraskuuta 2000 antamaansa tiedonantoon [41] sisältyvien ehdotusten mukaisesti siihen, että Eurojust toimii mahdollisimman tehokkaasti. Yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisen kannalta on erittäin tärkeää, että Eurojust ja OLAFin tutkijaryhmät täydentävät toisiaan rikosoikeudellisen yhteistyön alalla ja tekevät tiivistä yhteistyötä; näiden kahden elimen yhteistyötä koskevat järjestelyt on tarkoitus saada valmiiksi vuoden 2002 loppuun mennessä.

[41] KOM(2000) 746 lopullinen.

* Hyväksymällä taloudellisten etujen suojaamisesta 19 päivänä heinäkuuta 1997 tehtyyn yleissopimukseen liittyvän toisen pöytäkirjan [42] neuvosto päätti ottaa käyttöön oikeushenkilöihin kohdistuvat seuraamukset petos-, korruptio- ja rahanpesutapauksissa ja kehittää komission ja jäsenvaltioiden keskinäisiä yhteistyöjärjestelyjä yhteisön taloudellisiin etuihin vaikuttavan talousrikollisuuden eri muotojen ja siihen liittyvän rahanpesun torjumiseksi. Toisen pöytäkirjan 7 artiklassa määritellään lisäksi komission mahdollisuudet toimittaa (teknistä tai operatiivista) apua. Apu on osa petostentorjuntapakettia, joka koskee koko yhteisöön kohdistuvia rikoksia (esim. kun kyse on yhteisöjen eduista tai todisteita on hankittava koko EU:n alueelta tai sen ulkopuolelta, tai kun kyse on järjestäytyneestä rikollisuudesta jne.).

[42] Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevaan yleissopimukseen liittyvää toista pöytäkirjaa koskeva selitysmuistio (EYVL C 91, 31.3.1999); ks. 26 päivänä heinäkuuta 1995 tehdyn yleissopimuksen 6 artikla, jossa määrätään, että jäsenvaltioiden on tehtävä yhteistyötä oikeudellisen tutkinnan ja syytetoimien vireillepanon toteuttamiseksi ja kannettava ensisijainen vastuu tältä osin.

Komissio aikookin määritellä yksityiskohtaisesti, millaisin edellytyksin se voi toimittaa tällaista apua oikeusviranomaisille, ja syventyy vuonna 2001 laatimaan oikeudellista yhteistyötä ja keskinäistä avunantoa koskevien valiokäytäntöjen ohjekirjan; tavoitteena on määritellä tältä osin komission ja OLAFin asema ja osuus.

* Myös rikosoikeudellisten päätösten vastavuoroinen tunnustaminen helpottaa oikeudellisen yhteistyön toteuttamista huomattavasti. Vastavuoroisen tunnustamisen käsitettä käsitellään perinpohjaisesti komission 26. heinäkuuta 2000 antamassa tiedonannossa [43]. Toimenpideohjelmassaan [44] rikosoikeudellisten päätösten vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen täytäntöönpanemiseksi vuoden 2002 loppuun mennessä komissio ja neuvosto ilmoittivat useista kunnianhimoisista toimenpiteistä, joita ne aikovat toteuttaa. Näitä ovat mm. muista EU-maista peräisin olevien pidätysmääräysten täytäntöönpanoa koskevat säädösehdotukset, ennen tuomiota annettujen määräysten vastavuoroinen tunnustaminen tietokonerikollisuutta koskevissa tutkimuksissa sekä tiedonanto toimivallan määräytymisperusteista rikosoikeudellisissa asioissa. Käynnissä on myös pilottihankkeita varojen vallinnanrajoituksen ja sakkojen perinnän alalla.

[43] KOM(2000) 495 lopullinen.

[44] EYVL C 12, 15.1.2001. Oikeus- ja sisäasiain neuvosto hyväksyi toimenpideohjelman 30. marraskuuta 2000.

* Poliisiyhteistyössä on Amsterdamin sopimuksen ja Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaisesti etenkin tarkoitus vahvistaa Europolin asemaa. Neuvosto on jo 30. marraskuuta 2000 laajentanut Europolin toimivaltuuksia kattamaan kaiken rahanpesun riippumatta siitä, minkä tyyppisestä rikoksesta pestyt varat ovat peräisin, ja lisäksi parhaillaan käydään neuvotteluja Europolin toimivaltuuksien laajentamisesta kattamaan kaikki rikollisuuden muodot (ml. petokset ja korruptio). Komissio tukee aktiivisesti Europolin toimivaltuuksien laajentamista kattamaan kaikki järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan alat. Taloudellisten etujen suojaamisessa on tehostettava komission (OLAF) ja Europolin yhteistyötä ja vakiinnutettava niiden suhteet niin, että ne täydentävät toistensa tehtäviä ja toimivaltuuksia.

* * *

Komission toimintasuunnitelma 2001-2003 on suoraa jatkoa taloudellisten etujen suojaamisen ja petostentorjunnan kattavalle strategialle, joka hyväksyttiin heinäkuussa 2000. Sen avulla on tarkoitus auttaa jäsenvaltioita ja yhteisöä saavuttamaan tuloksia EY:n perustamissopimuksen uuteen 280 artiklaan perustuvien uusien velvoitteiden täyttämisessä. Edellä esitetyillä toimenpiteillä pyritään vastaamaan toimielinjärjestelmän haasteeseen eli uudistamaan yhteisön politiikkoihin liittyvien sääntöjen valmistelu- ja täytäntöönpanomenettelyä, johon osallistuu useita eri vastuutahoja.

Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaaminen - Petostentorjunta - Toimintasuunnitelma 2001-2003

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>