Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF)

OLAFin valvontakomitea

Toimintakertomus

syyskuu 2001- kesäkuu 2002

(2002/C 234/01)

OLAFin valvontakomitean jäsenet

Raymond Kendall

Puheenjohtaja

Interpolin kunniapuheenjohtaja

Mireille Delmas-Marty

Panthéon-Sorbonne (Pariisi I) -yliopiston professori

Edmondo Bruti-Liberati

Milanon vetoomustuomioistuimen virallisen syyttäjän sijainen

Alfredo José de Sousa

Portugalin tasavallan tilintarkastustuomioistuimen presidentti

Harald Noack

Nordrhein-Westfalenin hallituksen valtiosihteeri

SISÄLLYSLUETTELO

>TAULUKON PAIKKA>

JOHDANTO

Toimikautensa kahtena ensimmäisenä vuotena merkittävä osa valvontakomitean ja petostentorjuntaviraston pääjohtajan välisistä keskusteluista koski organisaatiota ja tutkinnan riippumattomuuden takaavien rakenteiden ja menetelmien luomista. Valvontakomitea analysoi yhdessä pääjohtajan kanssa UCLAFista OLAFiin siirtymisestä aiheutuneita ongelmia ja tarkensi viraston uuden organisaation tavoitteita.

Kysymys oli uuteen virastoon sellaisenaan siirretyn rakenteen kehittämisestä tilanteessa, jolle oli ominaista:

- UCLAFin täydellinen integroiminen komission rakenteeseen ja organisaatioon ja sisällyttäminen komission toimivaltajärjestelmään,

- olematon tutkintapolitiikka ja tapausten ja tietojen kirjaamisessa ilmenevä tietynlaisen järjestelmällisyyden puuttuminen,

- tutkintatoimien hallinnointiin liittyvien vastuualueiden hajanaisuus.

Toisen toimintakertomuksensa päätelmissä valvontakomitea katsoi, että siirtymävaihe UCLAFista OLAFiin oli saatettava päätökseen. Siksi se katsookin tarpeelliseksi esittää tässä kolmannessa kertomuksessaan(1) katsauksen OLAFin saavutuksiin, jotta asianomaiset viranomaiset voivat arvioida tuloksia ja määritellä, missä määrin ja millä ehdoilla sitä on lujitettava niin, että siitä tulee täydellinen ja yhtenäinen taloudellisten etujen suojaamisjärjestelmä. Koska toimintaympäristö kehittyy jatkuvasti, valvontakomitea on katsonut tarpeelliseksi ottaa katsauksessa huomioon niitä mietteitä ja suunnitelmia, jotka koskevat sekä OLAFin nykyistä rakennetta että sen mahdollista integroimista järjestelmään, jossa keskeisellä sijalla on Euroopan syyttäjäntoimi(2).

Tämä katsaus on laadittu yhtäältä siksi, että lainsäädännössä on säädetty sellaisista erityistehtävistä kuin esimerkiksi valvontakomitean kuuleminen alustavaa talousarviota koskevissa asioissa, tai siksi, että toimielimet tai OLAFin pääjohtaja ovat sitä pyytäneet (lausunto vihreästä kirjasta, osallistuminen johtohenkilöstön valintamenettelyihin), ja toisaalta siksi, että lähtökohdaksi on otettu toiminta, joka keskittyy voimakkaasti tutkintatyön seurantaan ottaen huomioon sen, että sihteeristö vastaa operatiivisen toiminnan jatkuvasta tarkistamisesta.

Tulostauluista saatujen tietojen avulla valvontakomitea on tehostanut operatiivisen toiminnan valvontaa OLAFin toimittamien tiedotteiden perusteella, jotka koskevat asetuksessa säädetyn yhdeksän kuukauden määräajan ylittäneitä tutkintatapauksia ja oikeusviranomaisille toimitettuja tapauksia. Se on myös tutkinut loppuun käsiteltyjä tutkintatapauksia paikalla. Komitea on edelleenkin ottanut huomioon oikeussubjektien viraston pääjohtajalle osoittamat valitukset, joista komitea saa kopion, myös siinä tapauksessa, että oikeussubjekti toimittaa jonkin OLAFin tutkintatapauksen Euroopan oikeusasiamiehen käsiteltäväksi.

Tämän uuden katsauksen tarkoitus on täydentää viime vuonna laadittua katsausta siltä osin kuin se koskee OLAFin uuden organisaation luomisessa esiintyneitä esteitä, jotka ovat liittyneet muun muassa sisäiseen organisaatioon tai viraston perussäännön monimerkityksiseen luonteeseen.

Sisäisen organisaation osalta lainsäätäjän tavoitteena on ollut kannustaa avoimuuteen perustuvaa organisaatiomuotoa ja selkeyttää näin hallinnoinnin vastuualojen jakoa, mikä on tutkintatyön riippumattomuuden ensimmäinen edellytys.

Hallinnoinnin avoimuuden edistämiseksi toteutetut toimenpiteet eivät ole vielä tuottaneet täysin tulosta, sillä ne on toisinaan koettu muodollisiksi ja byrokraattisiksi pakotteiksi (Case Management System eli tapausten hallinnointijärjestelmä, toimintakäsikirja), ja niiden käyttöä tulisikin nopeuttaa panostamalla koulutukseen. Tulostauluja käyttää pääasiassa valvontakomitea, vaikka tulevaisuudessa myös OLAFin omat, tiedonhankinnan linjan ja tutkintatoimien täytäntöönpanosta vastaavan komitean kaltaiset elimet voisivat hyödyntää niitä. Rekisteröintimenettelyt sen sijaan ovat tällä hetkellä tyydyttäviä. Ne eivät kuitenkaan takaa yksinään sitä, että tapauksia ja niihin liittyviä todisteita hallinnoidaan tunnollisesti, sillä tällaista tehtävää voi hoitaa ja hallita ainoastaan kanslian kaltainen elin.

Toimenpiteet, joilla on pyritty selkeyttämään tutkinnan vastuualoja ja varmistamaan tapausten hallinnoinnin tehokas valvonta, ovat myös riittämättömät. Menettelyihin sisällytetty avoimuus kylläkin toimii tällaisen selkeyttämisen hyväksi. Mutta koska johdon tasolla(3) ei ole selvää määritelmää tutkintapolitiikasta ja painopistealueista, tutkijat joutuvat määrittelemään itse omat kriteerinsä. Heillä on ratkaiseva rooli tutkintatyön aloitusvaiheessa, ja vaarana on, että tutkijat joutuvat päättämään, mitkä tutkinnat he suorittavat itse ja mitkä ovat niitä tapauksia, joiden käsittely annetaan muiden toimijoiden tehtäväksi. Nykyisillä rakenteilla ei ole pystytty kokonaan poistamaan alojen ja yksiköiden välistä rikkonaisuutta. Linja B:n johtajan nimittämisessä tapahtunut viivästyminen ja tiedonhankinnan linjan perustamiseen kulunut pitkä aika selittävät suuressa määrin nykyistä tilannetta.

Viraston riippumattomuuden edellytyksissä on lisäksi tapahtunut varsin vähäistä edistymistä. Hallinnon ja talousarvion osalta edistymistä on tapahtunut vähän komitean toisessa kertomuksessa(4) esittämästä tilanteesta. Menettelysääntöehdotus, jolla oli tarkoitus säätää OLAFin suhteista komissioon ja muihin toimielimiin, ei ole vielä valmistunut(5). Tutkintatyön kohdalla tuomioistuinasioita käsittelevän yksikön tehtävien määrittelyssä on törmätty käytännön ongelmiin.

Viraston aseman osalta neuvoston(6) ja parlamentin(7) kannanotot OLAFin taloudellisesta ja hallinnollisesta riippumattomuudesta eivät ole paljonkaan vaikuttaneet rekrytointimenettelyihin ja vuoden 2003 alustavan talousarvioesityksen valmisteluun.

Näyttää tosin siltä, että komissio hyötyy synergiasta, jota syntyy siitä, kun OLAFissa toimii samanaikaisesti riippumattomia operatiivisia yksikköjä ja osastoja, joiden tehtävänä on valmistella komission lainsäädännöllisiä ja poliittisia aloitteita. Suunniteltuaan kokonaisvaltaisen strategian ja toimintasuunnitelman vuosiksi 2001-2003 komissio on OLAFin asiantuntemuksen pohjalta esittänyt vihreän kirjan yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellisesta suojaamisesta ja Euroopan syyttäjäntoimen perustamisesta. Tämän ehdotuksen pitäisi keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä muokata OLAFin institutionaalista toimintaympäristöä ja vahvistaa sen edelleen muuttuvaa nykyistä asemaa. Tämän perussäännön voidaan vastedes katsoa olevan siirtymävaihe kohti Euroopan syyttäjäntointa.

Jäljellä on kuitenkin vielä lukuisia epäselviä kohtia, erityisesti mitä tulee perustamissopimuksen 280 artiklan soveltamisalan ulottamiseen kaikkiin yhteisön toimielimiin ja muihin elimiin, Euroopan parlamentin jäsenet mukaan lukien. Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen 26. helmikuuta 2002 antama tuomio kanteesta, jonka 71 parlamentin jäsentä oli nostanut, ei ole olennaisesti muuttanut toimintaympäristöä, ja Euroopan investointipankki ja Euroopan keskuspankki odottavat yhä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiota.

Neuvoston 28 päivänä helmikuuta 2002 tekemä päätös, jolla perustettiin oikeudellisen yhteistyön yksikkö Eurojust ja myönnettiin tälle kolmannen pilarin elimelle toimivalta taloudellisten etujen suojaamisessa, sekä neuvoston 6 päivänä joulukuuta 2001 tekemä päätös Europolin toimivaltuuksien laajentamisesta kavalluksiin, petoksiin ja lahjontaan tekevät entistäkin tarpeellisemmaksi Eurojustin, Europolin ja OLAFin toiminnan yhteensovittamisen niin, että järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa nykyisten toimivaltaisten eurooppalaisten elinten toiminta voidaan järjestää yhdeksi kokonaisuudeksi, jossa otetaan huomioon tehokkaan operatiivisen toiminnan tarpeet ja menettelyllisten takeiden asettamat vaatimukset (ks. jäljempänä III luku). Muutoin tämä vähän tai huonosti koordinoitu päällekkäisyys vain vahvistaa erään kommentoijan toteamusta(8), jossa jo arvostellaan Nizzan sopimusta sillä perusteella, että se on tuonut "suuren joukon uusia monimutkaisia asioita, mutta vain pieniä muutoksia". Kyseisen kommentoijan tavoin voidaan todellakin todeta, että tehokkaamman koordinoinnin puute lisää toimielinten välistä epätasapainoa, "vaikka tämä ongelma on kärjistynyt viime vuosien kuluessa" ja saattaa tehdä laajentumisesta vielä vaikeamman.

Jotta arviointi olisi mahdollisimman täydellinen, tässä kertomuksessa käsitellään järjestyksessä seuraavia osa-alueita:

- hallinnollinen ja taloudellinen arviointi (I luku)

- operatiivinen arviointi (II luku)

- institutionaalinen arviointi (III luku)

- päätelmät.

I LUKU

HALLINNOLLINEN JA TALOUDELLINEN ARVIOINTI

1 OLAFin sisällyttäminen yhteisön menettelyihin

Viraston oman määritelmän mukaan(9) OLAF on yksikkö, joka toimii hallinnollisesti komission alaisuudessa ja jolle komissio on myöntänyt hallinnollisen ja taloudellisen riippumattomuuden. Lainsäätäjä on halunnut tehdä OLAFista riippumattoman ja toivonut, että komissiosta erillisen viraston pääjohtajalla olisi laaja päätösvalta, jota hän käyttää täysin itsenäisesti henkilöstöön ja talousarvioon liittyvissä asioissa. OLAF suorittaa tutkintatyötään täysin itsenäisesti, mikä on riippumattomuuden välttämätön seuraus. Riippumattomuus on tunnustettu säädösteksteissä, mutta sen täytäntöönpanoon liittyy joitakin vaikeuksia.

Vuodesta 1999, jolloin OLAF perustettiin, komissio on itse toteuttanut tietynlaista hajauttamista, koska se on siirtänyt sarjan vastuualoja komission jäseniltä pääjohtajille erityisesti henkilöstö- ja taloushallinnon aloilla. Tämä lähentää tietyllä tavalla komission muiden yksiköiden asemaa OLAFin asemaan.

Kolmen viime vuoden aikana petostentorjuntaviraston pääjohtaja on pyrkinyt toteuttamaan viraston hallinnollista riippumattomuutta enimmäkseen hyvässä yhteistyössä komission toimivaltaisten yksiköiden kanssa. Joidenkin alkuvaikeuksien jälkeen yhteistyö komission kanssa on asteittain parantunut, koska komissiossa on opittu tuntemaan paremmin viraston tarkoitus, tehtävät ja erityisasema. Komission yksiköiden kanssa käydyt keskustelut ovat koskeneet erityisesti pääjohtajalle myönnetyn riippumattomuuden määritelmää, kun komissio on toisinaan halunnut asettaa etusijalle omat sisäiset sääntönsä.

Viraston virkamiehiin ja muuhun henkilöstöön sovelletaan Euroopan yhteisöjen virkamiehiin sovellettavia henkilöstösääntöjä ja Euroopan yhteisöjen muuhun henkilöstöön sovellettavia palvelussuhteen ehtoja sekä varainhoitoasetusta. Toisinaan on pakko turvautua joihinkin muihin sääntöihin, joita tulkitaan ja/tai sovelletaan näiden kahden säädöksen perusteella, paitsi jos ne ovat ristiriidassa viraston perustamista koskevan päätöksen säännösten kanssa.

Virastolla on hallinnollinen riippumattomuus useilla osa-alueilla:

- Yleishallinto: koska virastolla on oma erillinen talousarvionsa, se on täysin riippumaton toimisto- ja tietoteknisten laitteiden osalta ja noudattaa yleisiä sopimusten ja hankintojen tekoon liittyviä sääntöjä. Rakennusten osalta virasto on riippuvainen komission yleisestä kiinteistöpolitiikasta, mutta nykyiset työtilat ovat melko tyydyttävät, vaikkakin rajalliset eivätkä aina kovin tarkoituksenmukaiset.

- Organisaatiokaavio: viraston pääjohtaja on periaatteessa täysin riippumaton. Organisaatiokaavioon tehdyt muutokset aiheuttivat keskustelua komitean ja viraston pääjohtajan välillä. Komitea katsoi, että sen tulisi antaa organisaatiokaavioon tehtävistä muutoksista muodollinen lausunto, koska se on vastuussa talousarviosta, ja että sen tulisi saada välineet, joilla se voisi toteuttaa riippumattomuuttaan sekä arvioida henkilöstötarvetta tehtävien ja niiden yhteensovittamisesta tehtävän analyysin perusteella.

- Henkilöstö: tilanne vaihtelee tarkasteltavan hallinnointinäkökulman mukaan:

- linjan A 2 johtajien ja linjan A 3 jaostopäälliköiden nimittäminen (virkamiehet): virasto on riippumaton, mutta velvollinen noudattamaan komission tavanomaista menettelyä, johon liittyy neuvoa-antava nimityskomitea (CCN) siinä kokoonpanossa kuin se on OLAFia varten tarpeen.

- Johtajien, yksikönpäälliköiden ja neuvonantajien nimittäminen (muu tilapäinen henkilöstö): virasto on riippumaton henkilöstön hakuilmoitusten julkisuutta ja kilpailuja koskevien sääntöjen mukaisesti (suoraa yhteisjärjestelyä ei ole). On todettava, että näillä työteliäillä menetelmillä pyritään välttämään avoimuuden puutetta koskevaa kritiikkiä ja asioiden riitauttamista.

- Linjan A 3 ja A 4 yksikönpäälliköiden nimittäminen: virasto on riippumaton komission muiden yksiköiden tavoin uuden joulukuusta 2000 voimassa olleen menettelyn ansiosta.

- Henkilöstön valintamenettely: näitä menettelyjä hallinnoivien valintalautakuntien jäsenistä 2/3 on OLAFin nimeämiä ja loput 1/3 henkilöstön keskuskomitean mieluiten OLAFin henkilöstön piiristä nimeämiä.

- Ura-alueet ja ylennykset: nykyinen käytäntö perustuu siihen, että koska tämä ala vaikuttaa suoraan komission talousarvioon, OLAFin osalta ylennyksiin sovelletaan toistaiseksi kaikkiin komission yksiköihin sovellettavia sääntöjä. Tämä tarkoittaa sitä, että ylennysten osalta nimittävän viranomaisen toimivaltaa käyttää henkilöstöasioista vastaava komission jäsen, joka luonnollisesti päättää ylennyksistä yksiköiden ehdotuksen perusteella, mutta ylittämättä kaikille ylennyskelpoisille talousarvion sallimissa puitteissa ennalta määrättyä ylärajaa. Virastossa pohditaan parhaillaan, miten voitaisiin korjata tätä järjestelmää, jonka vuoksi viraston pääjohtaja menettää osan päätösvallastaan ylennyksiä koskevissa asioissa (tämä ei ole vähentänyt hänen ehdotusvaltaansa) ja joka on henkilöstölle konkreettinen muistutus siitä, että se kuuluu komission toimihenkilöihin.

- Talousarvio: talousarvion valmistelun ja täytäntöönpanon välillä on tehtävä selvä ero:

Mitä tulee vuosiksi 2000, 2001 ja 2002 tehtävien talousarvioiden valmisteluun, komissio toimitti alustavat talousarviot, jotka OLAF oli esittänyt komission budjettipääosaston johtajalle päätöksen 1999/352/EY, EHTY, EURATOM 6 artiklan nojalla, budjettivallan käyttäjälle muutoksitta. Valvontakomitea on ilmoittanut kahdessa aikaisemmassa kertomuksessaan, että sen mielestä tämä käytäntö vaikutti olevan OLAFin talousarvion riippumattomuutta koskevan periaatteen mukainen.

Vuodeksi 2003 tehtävän alustavan talousarvioesityksen valmistelun aikana, kun OLAF oli ottanut huomioon tammikuussa 2002 vuosistrategiamenettelyn (APS) yhteydessä tukikelpoiset tavoitteet komission määrittelemällä kolmella painopistealueella(10) ja pyytänyt 26 ylimääräisen toimen perustamista, komission budjettipääosaston johtaja hylkäsi(11) viraston pääjohtajan vuodeksi 2003 esittämistä toimista hakemukset, jotka koskivat 20:tä tointa ja neljää kansallista asiantuntijaa, ja perusteli päätöksensä sillä, että hän oli päättänyt olla pyytämättä budjettivallan käyttäjältä (Euroopan parlamentti ja neuvosto) uusien toimien perustamista(12). Pääosasto on myös pienentänyt määrärahoja. Komission mukaan valittu "nollalinja", jolla pyritään noudattamaan rahoitusnäkymien ylärajoja, edellyttää, että toimien lisääminen jossakin yksikössä aiheuttaa vastaavansuuruisen toimien määrän vähentymisen jossakin toisessa yksikössä.

Valvontakomitea antoi 10. huhtikuuta 2002 puoltavan lausunnon viraston vuoden 2003 alustavalle talousarvioesitykselle(13) ja pahoitteli sitä, että "alustava talousarvioesitys on laadittu myös tänä vuonna sisällyttämättä siihen OLAFin uuden tehtäväkentän selkeää ja täsmällistä määritelmää ja toimittamatta komitealle toimintaohjelmaa lausuntoa varten", ja "muistuttaa, että laatiessaan vuoden 2003 talousarviota viraston on vahvistettava tutkimus- ja seurantatoimien yleiset painopistealueensa EU:n toimielinten antamien ohjeiden ja OLAFin yksiköiden kartoittamien riskisektoreiden mukaisesti".

Koska erillisiä OLAFin koskevia suuntaviivoja ei ole, etusijalle asetetaan yleensä komission omat painopistealueet. On itsestään selvää, että tällainen tilanne on ristiriidassa OLAFin riippumattomuuden kanssa.

Säädöksissä säädetään OLAFin talousarvion täytäntöönpanosta, että viraston riippumattomuus on täydellinen. Hallinnointiasioissa OLAF joutuu käytännössä kuitenkin turvautumaan komission yksiköihin, sillä virastolla itsellään ei ole tarvittavaa infrastruktuuria. Kahdessa ensimmäisessä kertomuksessaan ja useissa lausunnoissa valvontakomitea on suositellut, että virasto toteuttaa riippumattomuutensa edellyttämät järjestelyt. Meneillään olevan toimikauden aikana komissio on näin puuttunut OLAFin hallinnointiin erityisesti varainhoidon valvojansa, oikeudellisen yksikkönsä sekä hallinnon pääosaston (ADMIN) välityksellä. Valvontakomitea pahoittelee, että sen suositukset eivät ole johtaneet jatkotoimiin.

2 OLAFin hallinnoinnin riippumattomuus

Hallinnoinnin riippumattomuus on toteutettu OLAFissa sen omien rakenteiden kautta: viraston pääjohtaja käyttää nimittävän viranomaisen toimivaltaa sekä toimivaltaa sisäiseen organisaatioon liittyvissä asioissa. Viraston pääjohtaja on hiljattain perustanut sisäisen tarkastusyksikön ja suunnittelee valvontakomitean toistuvien suositusten jälkeen järjestävänsä virastolle oman varainhoito- ja varainhoidon valvontajärjestelmän.

Sisäisten toimintasääntöjen määrittämisen osalta OLAF ei ole myöskään toteuttanut järjestelyjä, joiden avulla se voisi päätöksen 1999/352/EY, EHTY, EURATOM 6 artiklan 1 kohdan ja 6 artiklan 4 kohdan nojalla määritellä riippumattomuutensa puitteet erityisesti rekrytoinnissa ja varainhoidossa.

OLAFin olisi saatava käyttöönsä erityisesti oikeudelliselta, varainhoidon ja henkilöstöhallinnon kannalta riittävät rakenteet, jotta se pystyisi toteuttamaan omia painopistealueitaan sekä analysoimaan ja mahdollisesti riitauttamaan sellaiset komission aloitteet, jotka saattavat vaarantaa sen hallinnon riippumattomuuden. (Ks. myös III luku, 2.2.1 ja 2.2.2 kohta.)

3 Henkilöstön riippumaton asema

3.1 Pääjohtajan riippumattomuus

Asetuksella (EY) N:o 1073/1999 on haluttu vahvistaa OLAFin riippumattomuutta muun muassa säätämällä sen pääjohtajalle erityisasema(14). Komissio nimittää pääjohtajan sen jälkeen, kun kolme toimielintä on yhdessä valinnut sopivan henkilön valvontakomitean hyväksymistä ehdokkaista laaditusta luettelosta. Pääjohtaja voi myös nostaa kanteen komissiota vastaan yhteisöjen tuomioistuimessa, jos hän katsoo, että jokin komission toteuttama toimenpide vaarantaa hänen riippumattomuutensa.

Käytännössä tämä erityisasema ei kuitenkaan ole erottanut OLAFin pääjohtajaa olennaisesti komission muista pääjohtajista.

Kanneoikeus komissiota vastaan ei sinänsä tee OLAFin pääjohtajasta ulkopuolista. Varainhoidon valvonnan pääosaston pääjohtajalla on vastaavanlainen kanneoikeus(15), ilman että hänen asemansa komission virkarakenteessa eroaisi olennaisesti muiden pääjohtajien asemasta.

Kuitenkin se, että OLAFin pääjohtajan viisivuotista toimikautta voidaan jatkaa kerran, ja se, että komissiolla on tietty harkintavalta tämän toimikauden jatkamista koskevien menettelytapojen osalta (esimerkiksi ilmoitetaanko henkilöstön hausta Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä), saattaa OLAFin pääjohtajan objektiivisesti katsottuna riippuvaisuusasemaan komissioon nähden.

OLAFin ulkosuhteiden alalla pääjohtajalle annetusta asemasta on seurannut, että hänen asemansa on erityinen ja komissiosta irrallinen. Yhteyksissään kansallisiin viranomaisiin ja muihin toimielimiin, erityisesti parlamenttiin, OLAFin pääjohtaja käyttää tutkintatyön hallinnointivastuutaan täysin itsenäisesti.

Samanaikaisesti OLAFin pääjohtajan suhteet komissioon, komission jäseniin ja komission muihin pääjohtajiin ovat nivoutuneet luonnollisesti siihen monimutkaiseen suhdejärjestelmään, joka komission jäsenten ja komission hallintokoneiston välillä vallitsee. OLAFilla ei kuitenkaan ole todellista omaa erillistä identiteettiä komissiossa(16).

3.2 Henkilöstön riippumattomuus

Komitea tutki toisessa toimintakertomuksessaan niitä ongelmia, joita OLAFille on aiheutunut sen henkilöstön alkuperästä ja niistä yhteyksistä, joita se saattaa säilyttää aikaisempiin työyhteisöihinsä(17). OLAF vastasi komitean pyyntöihin ja tarkensi, että sen henkilöstön velvollisuudet ovat kaikki ura-alueet mukaan lukien selkeitä ja yksiselitteisiä. Komitea korosti, että OLAFilla ei ole omia sääntöjä, joissa otettaisiin huomioon sen toiminnan tarkoituksen erityispiirteet. Virasto vahvistaa, että se soveltaa tältä osin Euroopan yhteisöjen virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen 11 artiklaa, jonka mukaan "virkamiehen on suoritettava tehtävänsä ja toimittava ainoastaan yhteisöjen edun mukaisesti; virkamies ei saa pyytää eikä ottaa vastaan ohjeita miltään hallitukselta, viranomaiselta, organisaatiolta tai toimielimensä ulkopuoliselta henkilöltä". Lisäksi OLAFin toimintakäsikirjassa on ilmoitettu, mitä menettelyä on noudatettava silloin, kun tutkijasta tuntuu, että hänen riippumattomuutensa joutuu kiistanalaiseksi: tutkijan on tällöin raportoitava kyseisistä seikoista esimiehilleen.

Virasto täsmentää myös, että näiden periaatteiden täytäntöön paneminen on melko hankalaa, koska OLAFin virkamiehet voivat jatkaa uraansa komission yksiköissä, mutta väliaikaiseen henkilöstöön kuuluvat ovat enimmäkseen peräisin jäsenvaltioiden tutkintayksiköistä, joihin he normaalisti palaavat, kun heidän sopimuksensa OLAFin kanssa päättyy. OLAF mainitsee, että tällaiset tilanteet saattavat aiheuttaa eturistiriitoja ja vaikuttaa asianomaisten henkilöiden toimien riippumattomuuteen.

Viraston henkilöstön riippumattomuus tehtäviensä hoidossa vaikuttaa viraston operatiivisen työn tehokkuuteen ja uskottavuuteen. Näiden joko vakinaisten tai väliaikaiseen henkilöstöön kuuluvien virkamiesten riippumattomuuden vaarantumisen minimoimiseksi viraston operatiivisen toiminnan käytännön työssä on toteutettu sarja toimenpiteitä, joilla taataan henkilöstön riippumattomuus heidän hoitaessa tehtäviään. Niinpä onkin haluttu valvoa, että operatiivisista töistä vastaavassa virkarakenteessa säilyy tietty maantieteellinen tasapaino. Tietystä tapauksesta vastuussa olevan työryhmän kokoonpanon osalta valvotaan, että kansallisen toimintaympäristön tuntemusta täydennetään riittävästi kyseisen alan erityisosaamisella. Tuomioistuinasioiden yksikön mukaantulo tutkinnan aikaisessa vaiheessa antaa lisätakuun tästä asiasta. Toisaalta komitea on voinut todeta, että kun OLAFille ilmoitettiin mahdollisesta etujen ristiriidasta sellaisen tutkijan kohdalla, joka oli aikaisemmissa tehtävissään ollut mukana tutkittavana olevan asian hallinnoinnissa tai valvonnassa, tämä tutkija vapautettiin tapauksen tutkinnasta. Silloin kun tapauksia jaetaan tutkijoille, olisi hyvä tarkistaa järjestelmällisesti, ettei tällaisia tilanteita pääse syntymään.

Rekrytoinnin osalta virasto määrittelee palvelukseen otettavan henkilöstön pätevyysvaatimukset (esimerkiksi oikeudellinen tai tuomioistuinasioiden asiantuntemus tietyissä tehtävissä, joihin kuuluvat operatiivisen johtajan toimi tai sisäisen tutkinnan asiantuntijat, tiedonhankinnan analysointi jne.) ja hoitaa vapaita paikkoja koskevien ilmoitusten jakelun (Internetin jne. kautta niin, että vältetään hakemusten ohjaaminen tiettyyn suuntaan) sekä osallistuu valintalautakuntiin. Näin taataan, että jäsenvaltiot eivät pysty sijoittamaan tai jopa pakottamaan hyväksymään omia hakijoitaan.

Kun valitut henkilöt otetaan palvelukseen, viraston toimivaltaiset yksiköt huolehtivat heistä, ja kokeneemmat kollegat toimivat heidän tukihenkilöinään.

Pakollinen alkukoulutus sisältää tietoa oikeuksista ja velvollisuuksista, ja riippumattomuuskysymystä käsitellään toimintakäsikirjan perusteella. Toimintakäsikirjaan on koottu henkilöstösäännöistä johtuvat velvoitteet. Velvoitteet eivät kuitenkaan koske nimenomaisesti OLAFia, jonka erityistehtävä olisikin otettava niissä huomioon, ja tämä tieto tulee edelleenkin myöhäisessä vaiheessa.

Viraston pääjohtaja voi käyttää kaikkea sitä joustavuutta, joka hänellä nimittävän viranomaisen valtuuksia käyttävänä tahona on, varmistaakseen, että siirto kansalliselle uralle tapahtuu joustavasti jatkamalla tarvittaessa sopimusten kestoa.

Näitä aloitteita tulisi täydentää erilaisilla toimilla:

Voitaisiin harkita, että viraston muulta henkilöstöltä vaadittaisiin valaa, jonka se antaisi Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa useimmissa jäsenvaltioissa sovelletusta käytännöstä saadun mallin mukaisesti. Kyseisissä jäsenvaltioissa tällaisen muodollisuuden suorittamista vaaditaan sellaisilta virkamiehiltä, jotka joutuvat tutkimaan varainhoitoon liittyviä asioita. On huomattava, että valanantomenettelystä voisi olla viraston tutkijoille se etu, että ne saisivat kansallisten kollegoidensa tavoin oikeuden tehdä takavarikointeja.

Väliaikaisten sopimusten kesto on siis seikka, joka liittyy henkilöstön riippumattomuuteen. Kun otetaan huomioon vakinaisten virkamiesten ja muun väliaikaisen henkilöstön tointen jakautuminen, virastolle tuottaa vaikeuksia määritellä työsopimusten luonne ja voimassaoloaika ja väliaikaisen henkilöstön asema rekrytoinnissa. On selvää, että väliaikaisen henkilöstön liian nopea kierto on ristiriidassa moitteettoman tutkintatoiminnan kanssa. Vastaavasti liian pitkäaikaiset sopimukset jarruttaisivat viraston mahdollisuuksia hankkia sellaisia kansallisista yksiköistä peräisin olevia henkilöitä, joilla on tuorein tuntemus oman alansa toiminnasta.

4 Tulevaisuudennäkymät

Molemmissa aikaisempia vuosia koskeneissa toimintakertomuksissaan komitea on todennut ja korostanut OLAFin perussäännön moniselitteistä luonnetta. Hallinnon ja varainhoidon riippumattomuus, joka OLAFille on säädöksissä vahvistettu, ei ole selvä ja käytännössä siinä on törmätty useisiin esteisiin. Tämä ei ole johdonmukaista sen kanssa, että OLAFin tutkintatoiminta on riippumatonta suhteessa muihin toimielimiin ja elimiin, mitä lainsäätäjä on nimenomaan halunnut.

Johdonmukaisuuden saavuttamiseksi olisi toivottavaa, että OLAF voisi ennen pitkää saada varainhoidossa ja hallinnossa vastaavan riippumattomuuden kuin oikeusasiamiehellä on(18). Paremman puutteessa olisi toivottavaa, että OLAF voisi raportoida hallinto- ja varainhoitoasioissa Euroopan parlamentille.

Komitea katsoo, että varainhoitoasetuksen OLAFia koskevien säännösten muuttaminen saattaisi osaltaan tehdä virastosta tehokkaamman sen harjoittaessa riippumatonta tutkintatyötään. Lisäksi tällaiset muutokset olisivat täysin yhteensopivia sen kanssa, että virasto avustaa komissiota petostentorjunnan tavoitteisiin liittyvien lainsäädäntöaloitteiden laatimisessa.

Komitea katsoo, että oikeusasiamiehen käytössä olevan järjestelmän kaltaisen varainhoito- ja hallintojärjestelmän käyttöön ottaminen OLAFissa olisi hyvin tärkeä askel valmisteltaessa johdonmukaisesti tulevaa Euroopan syyttäjäntointa yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi. Varainhoitoasetuksen muutoksilla pantaisiin täytäntöön ne hallinnon ja varainhoidon periaatteet, jotka sisältyvät komission 28 päivänä huhtikuuta 1999 tekemään päätökseen ja asetuksen (EY) N:o 1073/1999 13 artiklaan ja jotka vastaavat OLAFin tarvetta tehdä tutkintatyötä täysin riippumattomasti.

II LUKU

OPERATIIVINEN ARVIOINTI

Operatiivisen toiminnan osalta siirtyminen UCLAFista OLAFiin on tarkoittanut pääasiassa avoimuuden (1) lisäämistä tapausten hallinnoinnissa ja päälinjojen määrittämistä sellaiselle rakenteelle, jonka avulla hallinnoinnin johtaminen sisällytetään tutkintapolitiikkaan, mikä on lainsäätäjän haluaman operatiivisen riippumattomuuden ensimmäinen edellytys. Lainsäätäjän tavoitteet ovat erillisiä sisäisten tutkintatoimien (2) ja ulkoisten tutkintatoimien (3) osalta ja siksi niiden toteutumista on arvioitava erilaisten kriteerien mukaan. Molemmissa tapauksissa lainsäätäjän asettamien tavoitteiden täytäntöönpano, mitattuna OLAFin toiminnan lisäarvon perusteella sen jälkeen, kun virastolle annetut resurssit on otettu huomioon, on tällä hetkellä vasta päälinjojen määrittämisen tasolla, ja tätä toimintaa on lujitettava (4). Arviointia on joka tapauksessa pidettävä vain UCLAFista OLAFiin siirtymistä koskevana yhteenvetona eikä missään tapauksessa asetuksen (EY) N:o 1073/1999 täytäntöönpanon arviointina, joka on mahdollista vasta, kun asetuksen säännöksiä on tosiasiallisesti sovellettu toimintaohjelmassa määriteltyjen painopisteiden perusteella. Täytäntöönpanon arviointi voidaan suorittaa ainoastaan painopistealueet huomioon ottaen.

On korostettava, että OLAF ei ole vielä onnistunut ratkaisemaan sellaisiin UCLAFin aloittamiin keskeneräisiin tapauksiin liittyviä ongelmia, joissa saattaa ilmetä uusia käänteitä. UCLAFin aloittamat tapaukset vievät paljon aikaa henkilöstöltä ja hidastuttavat vastaavasti uusien tapausten hoitamista. On huomattava, että esittämällä työ- ja painopisteohjelman OLAF on pystynyt ratkaisemaan erityisesti sen ongelman osan, joka koskee poliittisesti arkaluontoisia sisäisiä asioita. Lisäksi on muistettava, että entiseltä UCLAFilta perityn henkilöstön liikaa pitkittynyt työskentely OLAFissa ei ole helpottanut vanhojen tapausten käsittelemistä uusien menetelmien mukaan.

1 Operatiivisen riippumattomuuden puitteet: avoimuus

Kun lainsäätäjä on halunnut selventää tutkintatyön hallinnoinnin vastuualueita antamalla ne viraston pääjohtajan hoidettavaksi(19), se on edellyttänyt OLAFin varustautuvan hallintorakenteella ja -menetelmillä, jotka takaavat operatiivisen toiminnan valvonnan ja johtamisen edellyttämän seurattavuuden ja avoimuuden. Lainsäätäjä on myös suunnitellut erinomaisen välineen operatiivisen toiminnan johtamiseen, kun se on asettanut viraston pääjohtajalle velvollisuuden toimittaa vuosittain viraston toimintasuunnitelma valvontakomitealle. II luvun 4.1 kohdassa Tarve luoda tutkintapolitiikka esitetyistä syistä virastolla on kuitenkin tällä hetkellä käytettävissään ainoastaan sellaiset välineet, joilla voidaan taata hallinnoinnin muodollinen avoimuus, eli siis toimintakäsikirja, tapausten hallinnointijärjestelmä (Case Management System tai CMS) ja tulostaulut. Todellisesta avoimuudesta voidaan puhua vasta, kun toiminnan hallinnointi tapahtuu todellisen tutkintapolitiikan puitteissa.

1.1 Toimintakäsikirja

Sisäisiä menettelyjä ja erityisesti OLAFin menettelyjä ohjaavaa toimintakäsikirjaa ei päivitetty kuluneen toimintakauden aikana.

OLAFin yksiköt ovat kuitenkin edelleen työskennelleet toimintakäsikirjan perusteella, jonka etuna on ainakin se, että sen yhdenmukaisen esitysmuodon ansiosta koko henkilöstö on ollut tietoinen tietyistä sisäisistä säännöistä. Toimintakäsikirjassa on kuitenkin tiettyjä puutteita, jotka johtuvat erityisesti siitä seikasta, että kirjaan on koottu täysin erilaisiin toiminnan osa-alueisiin liittyviä ohjeita, jotka koskevat muun muassa:

- OLAFin sisäistä organisaatiota ja toimintaa,

- OLAFin tutkintatoimiin ja havaintoihin sovellettavia menettelysääntöjä.

Koska toimintakäsikirjan ohjeet ovat toisinaan epätarkkoja, eivätkä ne ole asianmukaisia, käsikirja vaikuttaa joidenkin tietojen osalta riittämättömältä ja samalla siihen on koottu liikaa tietoa. Kirjan vuoden kestäneen käytön jälkeen on osoittautunut, että joitakin säännöksiä olisi täydennettävä tai jopa laadittava uudelleen. Ohjeiden tarkistaminen pitäisi suorittaa tuomioistuinasioiden yksikön avustuksella tai sen valvonnassa.

Toimintakäsikirjaa olisi samalla täydennettävä sisällyttämällä siihen kaikki ne menettelysäännöt, joita tutkintatyöhön sovelletaan oikeussubjektien oikeuksien suojaamiseksi.

1.2 Tapausten hallinnointijärjestelmä (CMS)

Tapausten hallinnointijärjestelmän (Case Management System) pitäisi nimensä mukaisesti mahdollistaa viraston käsittelemien tapausten hallinnointi. Tämän tietoteknisen työkalun avulla on todellakin mahdollista järjestää tapausten sekä tutkintatyön vaiheiden referointi. CMS on merkittävä apu viraston hallinnoinnin avoimuudessa. Kyseisen välineen kapasiteetti on kuitenkin rajallinen tapausten valvonnassa ja analysoinnissa, ja sen luotettavuus on vielä tällä hetkellä osoittautunut rajalliseksi.

CMS on nykyään enemmän tapausten referointi- ja seurantatyökalu, ja sen tarjoamat keinot ovat rajalliset, kun petoksia analysoidaan tai niiden perusteella yritetään laatia yhteenvetotutkimuksia.

Järjestelmän avulla ei vielä ole mahdollista tallentaa ja lajitella tapauksia koskevia asiakirjoja digitaalisessa muodossa. Lisäksi sama tapaus, joka on tallennettu tapausten hallinnointijärjestelmään yhdellä ja samalla numerolla, saattaa vastata useampia tutkintatapauksia, tai se ei liity mihinkään tutkijaan taikka kuuluu eri paikoissa sijaitseviin luokituksiin, joita virasto ei ole määritellyt.

CMS-järjestelmää olisi nopeasti kehitettävä niin, että tapausasiakirjojen digitaalinen käsittely on mahdollista ja tiedonhankinnan linjan tarpeet voidaan ottaa huomioon. Kehitystyön puolivälissä tälle työkalulle olisi tehtävä arviointi, jossa otetaan huomioon sen käyttäjien tarpeet, jotka voivat olla hyvin erilaisia, koska CMS-järjestelmän pitäisi olla tutkintatyön hallinnoinnin työkalu, tutkintatyön valvonnan ja seurannan mahdollistava työkalu sekä ensisijainen väline hankkia tietoja tiedonhankintalinjan laatimia analyysejä varten. Järjestelmän avulla toimielinten tulisi saada tietoa myös yhteisön varoihin kohdistuvasta rikollisuudesta.

1.3 Tulostaulut

Valvontakomitealle tiedoksi tarkoitetut tulostaulut on laadittu CMS-tietokannasta saatujen tietojen perusteella. Koska vuotta 1999 edeltäviä tietoja ei ole voitu tallentaa luotettaviin tietokantoihin, on edelleenkin vaikeaa saada tarkkoja tietoja, kun on käytettävä vanhoja tietoja.

CMS-järjestelmästä otetut vuotta 1999 edeltävää ajanjaksoa koskevat tiedot, joita on käytetty komitealle tiedoksi laadituissa tulostauluissa, ovat tarkoituksenmukaisia, ja niiden avulla valvontakomitea voi kartoittaa valvomansa toimialat tai tapaukset.

Hallinnoinnin muodollisen avoimuuden lujittaminen toimintakäsikirjan, tapausten hallinnointijärjestelmän ja tulostaulujen avulla ei vaikuta operatiivisen toiminnan laatuun ja tehokkuuteen, ellei sitä täydennetä rakenteilla, joiden avulla tapausten hallinta suoritetaan järjestelmällisesti. Näihin rakenteisiin kuuluu erityisesti kansliatyyppisen arkistointielimen perustaminen.

2 Sisäisiä tutkintatoimia koskevat käytännöt

Lainsäätäjän asetuksessa (EY) N:o 1073/1999 sisäiselle tutkinnalle antama merkitys suhteessa ulkoiselle tutkinnalle annettuun merkitykseen ei ole yhteydessä tapausten määrään eikä toimielinten sisäiseen lahjonta- ja petostoimintaan liittyvien summien suuruuteen, joka ei arvioitavissa olevien tietojen perusteella ole suurempi yhteisön tasolla kuin muissa vastaavanlaisissa tilanteissa. On selvää, että lainsäätäjä on halunnut näin painottaa ja osaltaan korjata taloudellisten etujen suojaamisessa olevaa puutetta: menettelyt, joilla yhteisön toimielinten ja muiden elinten jäsenet ja henkilöstö voidaan saattaa vastuuseen, ovat riittämättömät. Arvioidakseen sitä, missä määrin tämä lainsäätäjän painopistealue on otettu huomioon, valvontakomitea on tutkinut tarkasteltavana olevan ajanjakson aikana toteutettuja toimenpiteitä ja pyrkinyt mittaamaan näiden toimenpiteiden vaikutusta.

2.1 OLAFin toteuttamat toimenpiteet

Kuluneen ajanjakson aikana valvontakomitea on halunnut arvioida OLAFin toteuttamien toimenpiteiden vaikutusta ottaakseen huomioon komitean toisessa toimintakertomuksessa pääasiassa tuomarien suorittaman tarkastuksen perusteella tehdyt huomautukset. Toisen toimintakertomuksen perusteella viraston pääjohtaja teki tammikuussa 2002 päätöksen järjestää uudelleen sisäisiä tutkintatoimia koskevat käytännöt. Päätöksessä käsiteltiin seuraavia asioita:

- aktiivisen rekrytointipolitiikan ansiosta ryhmään 1 kuuluvien tutkijoiden määrä, joka lokakuussa 2001 oli 19 henkilöä, oli noussut 30 henkilöön 1. huhtikuuta 2002 mennessä. Tämän henkilöstömäärän kasvun vastapainoksi osa viraston henkilökunnasta oli lähtenyt pois OLAFista,

- tapausten hallinnointijärjestelmästä vastaava yksikkö toimittaa ryhmän 1 johdolle kerran kuukaudessa raportin, jonka avulla voidaan kartoittaa tutkintatapaukset, joiden kesto on tavanomaisesta poikkeava, ja päättää tarvittavista toimista,

- luodaan yhtenäinen malli, jonka mukaan tiedostot ja asiakirjaluettelot luokitellaan,

- neuvonantajat ja tutkijat kokoontuvat säännöllisesti ja tekevät yhteenvedon tapausten edistymisestä,

- tuomioistuinasioiden yksikkö tulee mukaan heti tutkinnan alkuvaiheessa ja antaa neuvoja vakavissa petostapauksissa,

- jokaiselle uudelle tutkijalle nimetään tukihenkilöksi kokenut tutkija, joka ohjaa uutta toimihenkilöä palvelukseen astumista seuraavina kuukausina,

- otetaan käyttöön yhdenmukaistetut kuulemispöytäkirjat. Vuoden 2002 alusta alkaen OLAFin tutkintayksiköt ovat käyttäneet sisäisessä tutkinnassa kuulemispöytäkirjoja, jonka mallin tuomioistuinasioiden yksikkö on valmistellut epäiltyjen tai todistajien lausuntojen keräämistä varten.

Edellä esitetyt toimenpiteet parantavat OLAFin noudattamien sisäisten menettelyjen laatua. Näiden toimenpiteiden vaikutuksia on kuitenkin vaikea mitata, sillä niiden toteuttaminen on aloitettu vasta aivan hiljattain. On todettava, että nämä toimenpiteet ovat väistämättä rajallisia, sillä OLAFin tutkintavaltuudet ovat osoittautuneet liian suppeiksi ollakseen mahdollisimman tehokkaita silloin, kun todisteita on etsittävä toimielimen ulkopuolelta. OLAFin toimihenkilöt käyttävät luonnollisesti kaikkia toimivaltuuksia, jotka heille on oikeuskäytännössä(20) vahvistettu. Useimmissa tapauksissa he pystyvät hallinnollisia keinoja käyttäen keräämään asiaankuuluvia todisteita. Mutta kansallisten oikeusviranomaisten puuttuminen asiaan on tarpeen silloin, kun on saatava ratkaisevia todisteita tosiseikoista, jotka liittyvät rikosoikeuteen (epäilyksenalaisten henkilöiden kotitarkastus tai heidän pankkitiliensä tutkiminen).

Toisaalta OLAF törmää tutkintatyössään toisinaan vaikeuksiin, jotka liittyvät yhteisön virkamiesten tai muun henkilöstön koskemattomuussuojan poistamisen edellytyksiin. Vaikka kansalliset oikeusviranomaiset ovat saaneet ilmiantoja viraston pääjohtajalta, ne ovat toisinaan yllättyneitä, kun heidän onkin itse pyydettävä toimielimeltä sellaisten virkamiesten koskemattomuuden poistamista, joita koskevasta tapauksesta viraston pääjohtaja on ilmoittanut. Tältä osin olisi löydettävä tutkinnan tarpeisiin paremmin soveltuva menetelmä.

2.2 Käytäntö

Valvontakomitean toteuttama sisäisiä tutkintatoimia koskeva arviointi perustuu tulostaulujen tietoihin, OLAFin toimittamiin tiedotteisiin, tuomarien syyskuussa 2001 suorittaman tarkastuksen tuloksiin, tulostauluista valittujen tapausten tutkimiseen, yhteydenpitoon muiden toimielinten ja kansallisten viranomaisten kanssa sekä tietoihin, joita sille on toimitettu, kun oikeussubjektit ovat tehneet OLAFin pääjohtajalle tai oikeusasiamiehelle kanteluja tai ilmoituksia.

Arviointiin ei voitu vielä sisällyttää tutkintatoimien varsinaista tyyppijärjestelmää, sillä se olisi edellyttänyt, että tietojen keruu- ja analysointitoimintojen ja tutkintatoimien välillä olisi synergiaa, jota ei vielä ole (ks. III - 1. kohta). Arviointi ulottuu kolmeen päänäkökohtaan.

Sisäisten tutkintatoimien määrä ja kehitys

Tapausten hallinnointijärjestelmästä otettujen tietojen mukaan suuri osa entisen menettelyn aikana aloitetuista tutkinnoista on nyt saatettu päätökseen ja ainoastaan 53 tällä hetkellä vireillä olevista tapauksista on aloitettu 1. maaliskuuta 2000 jälkeen. Lähes puolet vireillä olevista tutkinnoista on kuitenkin aloitettu yli yhdeksän kuukautta sitten.

Sisäiset tutkintatapaukset: menettelyn vaiheet((Tilanne 7. kesäkuuta 2002, OLAFin tiedotus.))

>TAULUKON PAIKKA>

Yhteistyö yhteisön toimielinten ja muiden elinten kanssa

Suurin osa OLAFin suorittamista sisäisistä tutkintatoimista (arviointi, vireillä olevat tapaukset ja seuranta) koskee komissiota (110). OLAFin toiminta laajenee kuitenkin asteittain, ja myös muut toimielimet ja elimet ovat huomanneet velvoitteen, joka niille asetuksen (EY) N:o 1073/1999 7 artiklan 1 kohdassa on säädetty ja joka koskee niiden velvollisuutta ilmoittaa virastolle kaikki mahdollisiin petos- tai lahjontatapauksiin liittyvät tiedot tai kaikkeen laittomaan toimintaan liittyvät tiedot. Näiden tietojen toimittamista koskevan toimielinten velvollisuuden laajuus olisi täsmennettävä, ja olisikin hyödyllistä, jos OLAF tutkisi samalla kertaa toimielinten sopimuksen täytäntöönpanoon liittyvien sisäisten päätösten sisällön ja noudatetut käytännöt.

Parlamentin osalta suurin osa tutkinnoista on aloitettu toimielimen pyynnöstä. Komissiota koskeviin tutkintatapauksiin aloitteita on sen sijaan tullut eri tahoilta.

Sisäisten tutkintatoimien tarkoitus

Toisessa toimintakertomuksessaan valvontakomitea korosti, että sisäisten tutkintatoimien hallinnoinnille oli ominaista se, että niiden kurinpidollista tai rikosoikeudellista tarkoitusta ei otettu huomioon. Tammikuussa 2001 toteutettujen toimenpiteiden pitäisi parantaa tätä seikkaa muodollisella tasolla. Tutkintatoimien hallinnollisen ja kurinpidollisen tarkoituksen osalta toimielimet eivät ole ratkaisseet ongelmaa, joka liittyy niiden yhteensovittamiseen sellaisten toimielinten hallinnollisten ja kurinpidollisten menettelyjen kanssa, joissa vedotaan toimielinten toimihenkilöiden vastuuseen(21). Valmistellessaan virkamiehiin sovellettaviin henkilöstösääntöihin ja varainhoitoasetukseen sisältyviin kurinpitomenettelyjä koskeviin säännöksiin muutoksia komissio ei näytä ottaneen huomioon OLAFin tehtäväkenttää(22). Muiden toimielinten osalta on vaikea arvioida, onko OLAFin aloittamasta tutkinnasta seurattava hallinnollisen tutkimuksen keskeytyminen.

Viraston suhteet muihin oikeusviranomaisiin sisäisiä tutkintatoimia koskevissa asioissa ovat kehittelyn alaisena. Alla olevassa taulukossa on yhteenveto oikeusviranomaisille toimitetuista tiedoista tai sisäisistä tutkintatapauksista.

Oikeusviranomaisille osoitetut tiedot ja sisäiset tutkintatapaukset((Tilanne 7. kesäkuuta 2002, OLAFin tiedotus.))

>TAULUKON PAIKKA>

Valvontakomitealla ei ole ollut käytettävissään kaikkia tietoja, jotka koskevat käsiteltäväksi toimitettujen tapausten jatkotoimia. Komitea ei etenkään ole saanut järjestelmällisesti tietoa suosituksista, joita toimivaltaisille viranomaisille on annettu silloin, kun asia on toimitettu niiden käsiteltäväksi(23), eikä komitealle ole tiedotettu näiden suositusten mukaisista jatkotoimista(24). Komitea on kuitenkin voinut todeta, että tietyt tapaukset oli toimitettu oikeusviranomaisille, vaikka jäsenvaltioissa sovellettavan lainsäädännön mukaan kyseinen asia oli selvästi vanhentunut, ja oikeusviranomaiset saattoivat näin ollen tehdä ainoastaan päätöksen käsittelyn lopettamisesta ilman jatkotoimia.

Kokemus on osoittanut, että OLAFin yhteydet sekä Brysselin että Luxemburgin syyttäjäviraston kanssa ovat hyvät mutta että toisinaan on vaikeaa päästä nopeasti hyödyntämään oikeudessa OLAFin suorittamaa hallinnollista tutkintaa. Yhteistyö kansallisten oikeusviranomaisten kanssa onkin olennainen seikka eivätkä kansalliset oikeusviranomaiset aina osaa ottaa huomioon hallinnollisten tutkimusten merkitystä ja niiden erityistä luonnetta.

Sisäisten tutkintatoimien laadullinen arviointi

Toisessa toimintakertomuksessa(25) suoritettu arviointi tukeutui laajalti tuomioistuinasioiden yksikön tekemään tarkastukseen. Valvontakomitea on sen jälkeen tutkinut kymmenkunta sisäistä tutkintatapausta, joista kaksi on valittu esimerkiksi sellaisista tapauksista, jotka on hoidettu vanhojen menetelmien ja rakenteiden perusteella. On käynyt ilmi, että nämä kaksi tapausta vahvistivat täysin oikeiksi juristien suorittaman tarkastuksen tulokset ja erityisesti sen, että niissä ei huomioitu tutkinnan kurinpidollista tai rikosoikeudellista tarkoitusta. Vastuuhenkilöitä tai tutkimuksen kohteena olevia henkilöitä ei ollut tutkittu eikä kuulusteltu. Muille, tammikuun 2002 jälkeen käyttöön otettujen menetelmien mukaan hoidetuille tapauksille oli ominaista tuntuva esitystavan parantuminen. Mitä tulee itse tutkintatoimintaan ja erityisesti sen antamaan panokseen taloudellisten etujen suojaamisessa, komitea on ottanut huomioon myös tietoja, jotka on kerätty kyseisiltä toimielimiltä sekä kansallisista syyttäjävirastoista tai jotka ovat sisältyneet OLAFin pääjohtajalle tai oikeusasiamiehelle tehtyihin kanteluihin tai ilmoituksiin. Tästä seuraa, että tutkintatoiminnan tehokkuus on edelleenkin rajallinen siltä osin kuin se koskee seuraavia asioita:

- tutkintatoimien todistusvoima: se on saattanut olla vähäinen, mikä on johtunut niistä olosuhteista, joissa jotkin pöytäkirjat on laadittu, tai siitä, että tutkijan riippumattomuus on saatettu asettaa kyseenalaiseksi, taikka siitä, että tutkittavan henkilön yksilön oikeuksia on loukattu vuotojen seurauksena,

- kerätyt tiedot: toimielimet ovat joissakin tapauksissa katsoneet niiden olevan riittämättömiä tai epätäydellisiä,

- tutkintaraporteissa esitetyt suositukset: toimielimet ovat toisinaan pitäneet niitä huonosti toimivina,

- tutkinnan kohde: toimielimet katsovat, että OLAFin aloittamissa tutkintatoimissa taloudelliset edut eivät aina ole itsestään selviä(26).

Vuoden 2001 alussa toteutettujen avoimuuden lisäämistoimenpiteiden ja yhdenmukaistamistoimenpiteiden edut ovat alkaneet näkyä viraston sisäisessä tutkintatoiminnassa. Sisäistä tutkintatoimintaa voitaisiin kuitenkin parantaa selkeyttämällä tällä hetkellä lahjonnan torjunnan tehtäväkenttään sisältyvää viraston sisäisen tutkinnan tehtäväkenttää. Selkeyttäminen antaisi mahdollisuuden luoda arkistoinnista vastaavan kanslian tyyppisen elimen avulla hoidettu tutkintapolitiikka. Olisi tärkeä yksilöidä erityisesti sisäisistä tutkintatoimista vastaavat tutkijat, ja heidät tulisi sijoittaa erilleen sellaisista kollegoista, jotka hoitavat ulkoisia tutkintatoimia. OLAFin tutkijoiden suhteissa yhteisön t oimielinten ja muiden elinten eri yksiköihin on todellakin tärkeää, että kyseisten tutkijoiden tehtäväkentät tulevat selvästi esille ja että heidän vastakumppaninsa ovat selvästi tietoisia siitä, ovatko he tekemisissä ulkoisista vai sisäisistä tutkintatoimista vastaavan tutkijan kanssa.

3 Ulkoisia tutkintatoimia koskevat käytännöt

Asetuksen (EY) N:o 1073/1999 1 artiklan 1 kohdassa ja 3 artiklassa OLAFille annetut ulkoisia tutkintatoimia koskevat toimivaltuudet ovat seurausta komissiolle neuvoston asetuksessa (Euratom, EY) N:o 2185/96 ja alakohtaisissa asetuksissa paikalla tehtyjä tarkastuksia varten annettujen toimivaltuuksien siirrosta. Näin ollen näitä toimivaltuuksia on muutettu laadullisesti siltä osin kuin lainsäätäjä on sisällyttänyt ne erityiseen ja riippumattomaan petostentorjuntajärjestelyyn. Tarkastukset suoritetaan tutkintatoimien yhteydessä, ja niillä on eri tarkoitus kuin komission pääosastojen tai UCLAFin aikaisemmin tekemillä tarkastuksilla. Lainsäätäjän asettaman vaatimuksen mukaisesti olisi siis käytännössä erotettava toisistaan selvästi sellainen tutkintatoiminta, jossa käytetään paikalla suoritettavia tarkastuksia koskevaa toimivaltaa, ja sellainen tutkintatoiminta, johon liittyy asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa säädettyä jäsenvaltioiden kanssa tehtävää yhteistyötä ja yhteistoimintaa koskeva toimivalta, jonka käyttäminen edellyttää muita oikeudellisia keinoja. Tosiasiassa toimintakäsikirjan mukaisesti käytettyjen menettelyjen sen enempää kuin tapausten hallinnointijärjestelmään tallennettujen tietojenkaan avulla ei ole mahdollista tehdä selvää eroa näiden kahden toiminnan osa-alueen välillä. Kun OLAF viittaa oikeusperustan ja erityisesti asetuksen (Euratom, EY) N:o 2185/96 soveltamiseen, siitä ei näytä olevan minkäänlaisia seurauksia toiminnan tarkoituksen kannalta eikä etenkään tapauksen todistusvoiman kannalta.

Koska ulkoisista toimista ei ole tehty vastaavanlaista tarkastusta kuin tehtiin syyskuussa 2001 sisäisten tutkintatoimien osalta, komitean arviointi koski siis ulkoisten toimien määrää, koordinointia tai yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa sekä tapausten hallinnoinnin laatua. Arvioinnissa otettiin huomioon tuomioistuinasioiden yksikön näistä toiminnoista tekemä analyysi.

3.1 Ulkoisten toimien määrä ja jakautuminen

Tapausten hallinnointijärjestelmästä saatujen tietojen mukaan kolmetoista tutkintaa olisi suoritettu käyttämällä asetuksessa (Euratom, EY) N:o 2185/96 annettuja toimivaltuuksia, jotka eivät sinällään ole ainoa ratkaiseva kriteeri asetuksen (EY) N:o 1073/1999 3 artiklassa tarkoitetulle tutkintatoiminnalle. Yhteen valvontakomitean tutkimaan tapaukseen, johon sisältyi asetuksen (Euratom, EY) N:o 2185/96 perusteella suoritettu tarkastus, kuului tutkintaraportti, joka olisi periaatteessa voitu osoittaa oikeusviranomaisille. Kyseinen kertomus oli luonteeltaan pelkästään hallinnollinen selvitys, joka ei perustunut mihinkään omaan toteamukseen ja jossa ei esitetty todisteita. Näiden riippumattomien tarkastusten tutkintamenetelmiä olisi ilmeisesti syytä parantaa.

Jäljempänä olevasta OLAFin toimittamasta taulukosta ilmenee, että 2921 tutkintatietoa oli arkistoitu 1. maaliskuuta 2002 mennessä. Siitä ilmenee myös niiden jakautuminen toiminnan osa-alueen mukaan. Siitä selviää, että 646 tutkimusta oli vireillä, 361 oli arviointivaiheessa, 586 seurannassa ja 386 oli luokiteltu loppuun käsitellyiksi.

TOIMIALAT

>TAULUKON PAIKKA>

3.2 Koordinointi ja yhteistyö jäsenvaltioiden kanssa

Suurin osa toimista suoritetaan avunanto- ja koordinointitoiminnan yhteydessä. OLAF ei johda näitä kahta toiminnan osa-aluetta, eikä se tee tutkintaa koskevia strategisia tai operatiivisia päätöksiä, vaan tutkinnasta vastaavat tässä tapauksessa kansalliset viranomaiset. Avunanto- tai koordinointitoimissa OLAF toimii pikemminkin toiminnan ohjaajana, ja se välittää eteenpäin jäsenvaltioilta tai komission pääosastoilta saatuja tietoja.

Tätä tiedonvälittäjän tehtävää voidaan täydentää vauhdittamalla tiedon välittämistä, mikä puolestaan voi johtaa siihen, että OLAFin yksiköt pyytävät jäsenvaltioita toteuttamaan lisätoimenpiteitä.

Lisäksi OLAF voi avunanto- ja koordinointitoiminnan puitteissa mitata Euroopan alueella mahdollisesti tapahtuneiden petosten määrää ja niiden vaikutusta yhteisön varoihin.

OLAFilla voisi olla merkittävä rooli silloin, kun se toimittaa jäsenvaltioille keskinäisen avunannon yhteydessä tiedotteita, joiden avulla jäsenvaltiolle voitaisiin ilmoittaa viraston tietoon tulleista petostapauksista. Jäljempänä olevassa taulukossa on annettu keskinäisiin avunantoon sisältyviin raportteihin liittyviä numerotietoja. Taulukosta käy ilmi, että jäsenvaltioille lähetettyjen raporttien kokonaismäärä on vähentynyt.

Tämän tilanteen perusteella on syytä toivoa, että virastossa suoritetaan sisäinen arviointi näiden menettelyjen hallinnoinnista ja että siellä laaditaan mahdollisimman nopeasti ohjekirja niistä keskinäisen avunannon menettelyistä, joita tällä hetkellä sovelletaan ja joista saattaisi olla hyötyä uusien virkamiesten ja hiljattain OLAFiin nimitetyn muun henkilöstön koulutuksessa.

>TAULUKON PAIKKA>

3.3 Tapausten hallinnointi ulkoisten toimien yhteydessä

3.3.1 Alkuperä

Ulkoisia toimia aloitetaan useiden eri tahojen aloitteesta.

Ensiksi voidaan mainita komission erityisyksiköt, jotka tarjoavat OLAFille tärkeitä tietolähteitä (TAXUD, AGRI, TRADE).

Näiden hallinnollisten tietolähteiden ohella ei ole syytä unohtaa tietoja, jotka saadaan sellaisilta toimijoilta, jotka ovat joutuneet vilpillisen kilpailun kohteiksi petoksenomaisiin keinoihin turvautuvien toimijoiden taholta. OLAFin yksiköt saavat säännöllisesti tietoa ja ilmiantoja erikoistuneilta konsultointitoimistoilta ja jopa asianajotoimistoilta, joista jotkin saattavat toimia kansainvälisesti.

Edellä tarkoitetuista lähteistä peräisin olevien tietojen käsittely edellyttää oman todellisen tutkintastrategian luomista heti tietojen vastaanottamisen jälkeen. Virasto pyrkii keräämään suurimman mahdollisen määrän tietoja ja tarkastamaan saatujen tietojen johdonmukaisuuden näiden toimijoiden ilmiantamiin petoksiin nähden. Virasto suorittaa ensiksi vastaanotettujen tietojen alkuarvioinnin ja pyrkii sen jälkeen keräämään toimijoiden esittämät todisteet, joista muodostuu tutkintatapauksen runko.

Virastolle tehty kantelu tai ilmianto johtaa joko koordinointitutkimukseen tai varsinaiseen riippumattomaan tutkintaan.

3.3.2 Kesto

Avunanto- tai koordinointitoimiin liittyvät ulkoiset tutkintatoimet kestävät yleensä pitempään ja ylittävät melkein kaikissa tapauksissa asetuksessa (EY) N:o 1073/1999 säädetyn yhdeksän kuukauden määräajan. Maaliskuussa 2002 valvontakomitealle oli ilmoitettu, että 300 tutkintatapauksessa oli ylitetty asetuksessa (EY) N:o 1073/1999 asetettu yhdeksän kuukauden määräaika.

Alla olevassa taulukossa on tietoja näistä tiedoksiannoista.

Valvontakomitealle tiedoksi annetut

yli 9 kuukautta kestäneet tutkinnat

>TAULUKON PAIKKA>

Vaikka onkin otettava huomioon se, että nämä usein monimutkaiset tutkinnat ovat väistämättä pitkiä ja että yhdeksän kuukauden määräaika on silloin riittämätön, tätä määräaikaa on edelleenkin pidettävä normina. On siis tärkeää pyrkiä lyhentämään ulkoisten tutkintatoimien kestoa. Yksi keino olisi seurata huolellisemmin kunkin tutkinnan etenemistä. Tutkinta-ajan lyhentäminen on tavoite, joka osaltaan lisää tutkintayksiköiden uskottavuutta niiden kumppaneiden keskuudessa (komission pääosasto, jäsenvaltiot, oikeusviranomainen). Tästä näkökulmasta uskottavuus tarkoittaa tutkintatoimien nopeampaa päätökseen saattamista, vaikka loppuun käsitellyn tapaukseen liittyviä seikkoja voidaan hyödyntää uudessa tapauksessa, jos uudet tiedot antavat siihen aihetta.

3.3.3 Tapausten esitystapa ja valvonta

Tapausten esitystapa ei ole täysin tyydyttävä.

Ensinnäkin tapausten esitystapaa on mahdollista parantaa, sillä niitä koskevien asiakirjojen luokittelussa ei noudateta mitään erityistä menetelmää. Tämä vaikeuttaa tapaukseen sisältyvien asiakirjojen tarkastelua ja niiden ymmärtämistä.

Tapauksiin sisältyy hyvin harvoin asiakirjoja, joissa olisi esitetty yhteenveto tutkimuksen vahvoista tosiseikoista ja analyysi niiden seurauksista.

Tapauksiin ei myöskään sisälly yhtä ainoaa perusteltua yhteenvetoraporttia, josta voi yhdellä lukemalla saada selvän tutkinnan kulusta. Tapauksiin sisältyy ainoastaan loppuun käsiteltyä tapausta koskeva pääjohtajan allekirjoittama suositus.

Tapausten esitystapa ja niiden ymmärrettävyys paranisivat, jos tutkijoiden olisi laadittava tutkinnan päätteeksi raportti, josta ilmenee selvästi tutkinnan syy, siihen liittyvät tosiseikat, seikkaperäinen yhteenveto petoksesta ja saaduista tuloksista. Tällainen yhteenvetoraportti olisi lisäksi ratkaiseva tapauksen hallinnollisten, kurinpidollisten tai oikeudellisten jatkotoimien kannalta. Tutkintaraportin tueksi voitaisiin liittää erityisesti taloudellisia jatkotoimia ja takaisinperintää varten asiakirja, jossa on maakohtainen ja tarvittaessa toimenpidekohtainen yhteenveto laiminlyödyistä tai petoksen kohteena olleista oikeuksista. On selvää, että neuvonantajien olisi valvottava tutkintaraportin ja siihen liitettävän laiminlyötyjä tai petoksen kohteena olleita oikeuksia koskevan yhteenvedon valmistelua. Neuvonantajien olisi myös osallistuttava enemmän tapauksen hallinnoinnin vaiheisiin sekä tutkijoiden työajan hallintaan.

Avunanto- ja yhteistyötoimet edellyttävät, että tutkijoiden käsiteltävänä olevia tapauksia seurataan säännöllisesti, vaikka seuranta, erityisesti talous- ja tuomioistuinseuranta, kuuluukin ensisijaisesti kansallisille viranomaisille. Tämän vuoksi olisi luotava sellainen järjestelmä, jossa neuvonantajat valvovat tutkintatoimia säännöllisesti.

Yleisesti ottaen yksiköiden pääneuvonantajat eivät ilmeisesti valvo säännöllisesti ulkoisia tutkintatapauksia. Näin tiettyjen tapausten kohdalla päätös, jonka perusteella tapaus julistetaan hallinnollisesti loppuun käsitellyksi, on annettu pääjohtajan allekirjoitettavaksi, kun vuosi, jopa puolitoista vuotta on kulunut tutkintatapauksen viimeisen asiakirjan tai toimen luokittelusta. Voidaan oikeutetusti kysyä, miksi päätöksen tekeminen käsittelyn lopettamisesta kesti näissä tapauksissa niin kauan ja miksi sitä ei voitu tehdä välittömästi.

Lisäksi on tärkeää, että neuvonantajat voivat milloin tahansa tutustua tapausten rakenteeseen ja edistymiseen. Heidän tehtävänsä on tehdä tapausten valvontaa ja tutkintaan käytetyn ajan lyhentämistä koskevia aloitteita. Kun tapauksen etenemistä valvotaan, päätöksiä pitäisi kyetä tekemään hyvissä ajoin.

Joidenkin tapausten kohdalla OLAFin yksiköt eivät ole riittävän hyvissä ajoin ottaneet uudestaan yhteyttä jäsenvaltioiden vastaaviin elimiin, vaikka edellisestä yhteydenotosta on saattanut kulua hyvinkin pitkä aika (esimerkiksi yksi tai kaksikin vuotta).

On kuitenkin muistettava, että OLAFin yksiköt ovat aloittaneet merkittävän puhdistustyön, jotta entiseltä UCLAFilta peräisin olevat tutkintatapaukset saadaan käsiteltyä loppuun. Tämän tehtävän vaikeutta lisää OLAFin perustamisen jälkeen aloitettujen uusien tutkintatapausten hallinta.

4 Tarve vahvistaa operatiivista tasoa

Lainsäätäjän asettama tavoite asettaa tutkintatoiminta riippumattoman pääjohtajan alaisuuteen ei ole vielä kokonaan toteutunut. Tutkijat päättävät edelleenkin tutkimusten aloittamisesta ja hallinnoinnista ilman, että he voisivat tukeutua koko viraston tasolla määriteltyihin painopistealueisiin, ohjeisiin tai sääntöihin, ja ilman, että pääjohtajalla olisi käytettävissään tehokas hallinnointijärjestelmä. Vaikka viraston pääjohtajalle on määritelty rakenteiden ja palvelukseenoton hallinnoinnin valvontaa koskevat lopulliset suuntaviivat, ne tarvitsevat kuitenkin vielä lujittamista jäljempänä esitetyin osin.

4.1 Tarve luoda tutkintapolitiikka

Tutkintapolitiikan muuttuminen vaikuttaa avoimuuteen ja vastuualueisiin, mutta se vaikuttaa myös käytännön tasolla. Se tekee tutkintatapausten määrän ja henkilöresurssien hallinnan hyvin vaikeaksi erityisesti aloitus- ja seurantavaiheessa olevien tapausten määrän osalta. Konkreettiset toimenpiteet, joita OLAF on tähän mennessä toteuttanut näiden vaikeuksien voittamiseksi, eivät ole olleet kovin tehokkaita. Johto on järjestelmällisesti hyväksynyt tutkijoiden esittämät tutkinnan aloitusehdotukset, ja ne on jälkikäteen sisällytetty priorisointisuunnitelmaan. Koska tapauksia on ollut enemmän kuin niitä on pystytty käsittelemään, on pyydetty saada uutta henkilökuntaa. Tutkintapolitiikan puute heikentää OLAFia myös silloin, kun se joutuu ottamaan huomioon sellaisten elinten painopistealueet, joilla on eri vastuualue kuin OLAFilla.

Lainsäätäjä on kuitenkin toivonut tutkintapolitiikkaa ja säätänyt, että valvontakomitealle on vuosittain esitettävä työsuunnitelma (asetuksen (EY) N:o 1073/1999 11 artiklan 7 kohta). OLAFilla on tarve sekä velvollisuus laatia tutkintapolitiikka nopeasti.

Tutkintapolitiikan pitäisi sisältää kaksi tasoa. Politiikan ensimmäisellä tasolla määritellään OLAFin yleiset tavoitteet sellaisina kuin lainsäätäjä on ne määritellyt ja sellaisina kuin toimielimet ovat ne täsmentäneet. Määrittelyssä otetaan huomioon valmisteilla olevan OLAFin tehtäviä ja toimikenttiä ja niiden yhteensovittamista koskevan analyysin tulokset, jonka perusteella on määriteltävä viraston toiminnalliset suhteet kumppaneihin, toimielimiin ja jäsenvaltioihin(27). Politiikan toisella tasolla määritellään viraston operatiivisen toiminnan päälinjat. Lähtökohdaksi olisi otettava periaatteet, jotka määritellään strategisessa tiedonhankinnassa tehtyjen riskianalyysien ja talousarviosta vastaavien, vastuualueidensa puitteissa kantaa ottavien toimielinten (parlamentti, neuvosto, komissio ja tilintarkastustuomioistuin) esittämien ohjeiden perusteella. Tällainen politiikka olisi viraston pääjohtajalle erinomainen työkalu hallinnoinnin, valvonnan, avoimuuden ja vastuualueiden hallinnassa.

Erityisesti sellaisen järjestelyn luominen, jolla voidaan arvioida ja valvoa tutkinnan aloittamista ja hallinnointia, olisi välttämätöntä tutkintapolitiikan toteuttamisen kannalta. Nykyisen täytäntöönpanosta vastaavan komitean hallinnointivälineen asemaa on vielä tarkennettava ja lujitettava, tarvittaessa toimintakäsikirjan avulla.

4.2 Tutkinnan ja toimien hallinnoinnin valvonta ja seuranta

On vaikeaa arvioida yleisesti tapausten hallintaa, sillä eri aloilla noudatetaan edelleen erilaisia käytäntöjä. Nämä erot eivät johdu niinkään eri alojen toiminnan erilaisesta luonteesta vaan siitä, että samojen menettelyjen noudattaminen tutkinta- ja koordinointi/avunantotoimissa aiheuttaa sekaannuksia. Työmäärä, arviointi- tai käsittelyvaiheessa olevien tapausten määrä ja tapauksen käsittelyaika vaihtelevat suuresti tutkija- ja alakohtaisesti eikä niistä ole mahdollista saada tarkkaa kuvaa.

Lisäksi OLAF ei vielä ole saanut selvitetyksi vanhoja tapauksia, ja sillä on edelleenkin vaikeuksia saada käsitellyksi kasaantuneita ja käsittelemättömiä tapauksia. Tätä tehtävää on vaikeuttanut entisestään se, että osa tutkijoista, joiden hoitamia tapauksia käsiteltiin vanhojen menetelmien mukaan, ei enää työskentele OLAFissa.

Jäljempänä olevassa taulukossa on yksiköiden toimintaa koskevia numerotietoja. Niistä käy ilmi, että aloitettujen tapausten määrä on merkittävästi kasvanut vuodesta 1999. Tapausten määrän kasvu suhteessa aloitettujen tapausten määrään toimii viitteenä pyrkimyksistä saada aikaisemmat tapaukset käsiteltyä loppuun.

OLAFin tutkintatoiminta

>TAULUKON PAIKKA>

Tapausten hallinnointijärjestelmästä saatujen tilastotietojen tarkempi tarkastelu osoittaa, että vanhoja tapauksia on yritetty saada käsiteltyä loppuun uusien tapausten hallinnoinnin kustannuksella. Voidaankin todeta, että huhtikuussa 2002 arvioinnit olivat merkittävästi myöhässä, koska käsittelynsä alkuvaiheessa olevista tapauksista:

- 120 oli pantu vireille alle kuusi kuukautta aiemmin,

- 51 oli pantu vireille yli kuusi kuukautta mutta alle vuosi aiemmin,

- 25 oli pantu vireille yli 12 kuukautta mutta alle kahdeksantoista kuukautta aiemmin,

- 11 oli pantu vireille yli 18 kuukautta mutta alle kaksikymmentäneljä kuukautta aiemmin,

- 63 oli pantu vireille yli kaksi vuotta mutta alle kolme vuotta aiemmin,

- 16 oli pantu vireille yli kolme vuotta mutta alle neljä vuotta aiemmin.

OLAFin pyrkimyksiä sellaisten rakenteiden ja menetelmien luomiseksi, joiden avulla voidaan parantaa tutkinnan valvontaa ja hallinnointia, on jatkettava ja vahvistettava. Pyrkimyksiin sisältyvät erityisesti seuraavat toimenpiteet:

- tutkimusten ja henkilöresurssien hallinnoinnin välineiden kehittäminen tapausten hallinnointijärjestelmän yhteyteen; tapausten hallinnointijärjestelmästä on tehtävä kaikkeen operatiiviseen toimintaan soveltuva horisontaalinen rakenne ja tällä tavoin on valmisteltava kanslian perustamista,

- hallintokomitean lujittaminen. Se vastaa tutkintapolitiikan täytäntöönpanosta, painopistealueiden soveltamisesta, resurssien hallinnasta ja yksiköiden yhteenkuuluvuudesta, sillä on itsellään pysyvä rakenne ja johto, ja tarvittaessa se vastaa myös ulkoisten ja sisäisten tutkintatoimien koordinoinnista,

- toimintakäsikirjan uudistaminen oikeudellisten neuvonantajien yksikön valvonnassa siten, että siinä eritellään ja tarkennetaan sekä tutkinta- ja koordinointi/avunantomenettelyjä että arvioinnin ja tutkimuksen toimintakenttiä.

4.3 Sääntöjenmukaisuuden valvonta ja yksilön oikeuksien suojaaminen

Varsinaisen tutkimustoiminnan osalta lainsäätäjä on määritellyt ihmisoikeuksien ja perusvapauksien noudattamista koskevat tavoitteet(28). Tämä vaatimus on sitä paitsi tullut toistamiseen esille oikeusasiamiehen OLAFin pääjohtajalle antamassaan tiedonannossa. Asianmukainen ratkaisu olisi tuomioistuinvalvontaa harjoittava elimen perustaminen, mutta koska sellaista ei ole perustettu toimintakäsikirjaa on pikaisesti täydennettävä sisällyttämällä siihen tarkkoja asiaa koskevia menettelysääntöjä (ks. edellä II - 1.1 kohta)

4.3.1 Oikeudellisesta neuvonnasta vastaava yksikkö

Heti ensimmäisistä vuonna 1999 pidetyistä kokouksistaan alkaen valvontakomitea on tukenut riippumattoman asiantuntijakomitean ehdotusta(29) alkaa uudelleen noudattaa UCLAFin pyrkimystä palkata toimihenkilöiksi kansallisia juristeja, jotta tapaukset voitaisiin esittää sellaisessa muodossa, että jäsenvaltioiden tuomioistuimet voivat hyväksyä ne tutkittavaksi. Yksikkö on perustettu viraston pääjohtajan 8. syyskuuta 2000 tekemällä päätöksellä, jonka tarkoituksena on taata asianmukaiset suhteet oikeusviranomaisiin ja lujittaa osaltaan viraston operatiivisen toiminnan oikeudellista ulottuvuutta. OLAFin tavoitteena on siis saada käyttöönsä kaikki kansallisissa järjestelmissä olemassa oleva asiantuntemus, ja yksikössä onkin edustettuna yhdeksän oikeudellista järjestelmää. Muiden järjestelmien asiantuntijoiden rekrytointi on meneillään. Yksi jäsenvaltio ei kuitenkaan ole hyväksynyt asiantuntijoidensa siirtymistä OLAFin palvelukseen(30).

Yksikön sisällyttäminen OLAFin rakenteeseen on ollut vaikeaa. Alun perin se kuului linjaan A "Lainsäädäntö ja oikeudelliset asiat", mutta se liitettiin vuoden 2002 alussa suoraan pääjohtajan alaisuuteen sen horisontaalisen luonteen korostamiseksi sekä myös tutkintatoimien valvonnan ja hallinnoinnin vastuualueiden välisen eron selkeyttämiseksi. Uudistus ei kuitenkaan ole ratkaissut yksikön tehtävien määrittelyyn liittyvää kysymystä eikä etenkään sen asemaa tutkintatoimien sääntöjenmukaisuuden valvontaan liittyvissä asioissa.

Tehtävien määrittelyyn sisältyy ensinnäkin periaatteellinen vaikeus, joka liittyy siihen, että lainsäätäjä on antanut vastuun tutkimusten valvonnasta ja hallinnoinnista viraston pääjohtajalle ja että riippumattoman valvonnan on oltava ulkopuolista. OLAFin mielenkiintoiseen ehdotukseen erottaa hallinnointi- ja valvontatoiminnot toisistaan sisäisen organisaation tasolla liittyy käytännöllisiä ja oikeudellisia rajoituksia.

Tehtävien määrittelyn pääasiallinen vaikeus piilee kuitenkin OLAFin eri tehtäväkenttien ja toimintojen määrittelyssä ja hallinnoinnissa sekä niiden yhteensovittamisessa edelleenkin ilmenevissä epätarkkuuksissa. Yksikön asema on erilainen riippuen siitä, onko kyseessä arviointi, tutkimus, koordinointi/avunanto vai seuranta. Lisäksi on vielä määriteltävä, miten nämä toiminnot sovitetaan yhteen OLAFin kumppaneiden (toimielinten ja jäsenvaltioiden) toiminnan kanssa. Yksiköllä pitäisi olla merkittävä tehtävä myös tällä osa-alueella. Oikeudellisesta neuvonnasta vastaavan yksikön aseman välttämätön lujittaminen edellyttää, että edellä tarkoitetut vaikeudet saadaan voitettua.

4.3.2 Tietojen suojaaminen

Valvontakomitea seuraa edelleenkin huolellisesti kysymyksiä, jotka koskevat yksilön tietosuojaa ja tutkii oikeussubjektien viraston pääjohtajalle tekemiä ilmoituksia, joista se saa kopion. Se tutkii myös näiden ilmoitusten yksittäiset jatkotoimet sekä viraston tässä tarkoituksessa toteuttamat yleiset toimenpiteet.

Valvontakomitea on pannut merkille 1. helmikuuta 2002 tapahtuneen nimityksen, joka liittyy OLAFin asetuksen (EY) N:o 45/2001 nojalla perustamaan tietosuojavaltuutetun toimeen, ja toteaa, että Euroopan tietosuojavaltuutetun nimityksen pitäisi tapahtua vuoden 2002 lopussa.

4.4 Seurannan tehokkuus

Tavoite, joka koskee taloudellisten etujen suojaamisen ja erityisesti tutkimusten tehokkuutta, tulee esille kauttaaltaan asetuksen (EY) N:o 1073/1999 tekstistä. Lainsäätäjä on määritellyt sen 9 ja 10 artiklassa muodollisuudet, joiden mukaan ulkoisten tutkintatoimien seuranta on toteutettava jäsenvaltioiden hallinnollisten ja oikeudellisten menettelyjen osana ja sisäisen tutkinnan seuranta erityisesti kurinpidollisella ja oikeudellisella tasolla. Tutkinnan tosiasialliset jatkotoimet ovatkin olennainen kriteeri arvioitaessa OLAFin toiminnan tuloksia ja tarkasteltaessa viraston toiminnan tarkoitusta.

OLAF on huomioinut lainsäätäjän tahdon organisaatiokaaviossaan perustamalla linja A:han rakenteen, joka vastaa hallinnollisesta ja taloudellisesta seurannasta oikeudellisen seurannan ollessa tuomioistuinasioiden yksikön vastuulla. Käytännössä valvontakomitean toisessa toimintakertomuksessaan tekemät sisäisten (3.1 kohta) ja ulkoisten tutkintatoimien (3.2 kohta) riittämättömiä jatkotoimia koskevat huomautukset ovat kuitenkin kokonaisuudessaan edelleenkin päteviä.

Seuranta riippuu tutkinnan laadusta ja erityisesti loppuraportin sisällöstä ja suosituksista, joita siihen asetuksen (EY) N:o 1073/1999 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti pitää sisältyä. Valvontakomitea ei ole todennut tällä tasolla tapahtuneen parannuksia.

Toisaalta OLAFilla on ollut vaikeuksia määritellä, mitä seurantatoiminta on. Olemme edellä todenneet, että tuomioistuinasioiden yksikön toimivaltuuksia ei ole määritelty lopullisesti ja että OLAFin sisäisten tutkimusten ja toimielinten hallinnollisten ja kurinpidollisten menettelyjen yhteensovittamista tarkastellaan vielä.

Lisäksi erinäisistä syistä koordinointi- ja avunantotoimiin liittyvän seurannan määrittäminen on usein vaikeaa. Vastuu hallinnollisesta ja oikeudellisesta seurannasta kuuluu usein ensisijaisesti kansallisille viranomaisille. Toimivaltuuksien jakautumista OLAFin ja komission yksiköiden kesken (tulojen ja menojen hyväksyjät, PO BUDG, oikeudellinen yksikkö) taloudellista seurantaa ja takaisinperintää koskevissa asioissa ei ole vielä selvitetty. Oikeudellinen tilanne voi myöskin tehdä taloudellisen seurannan vaikeaksi, jos hallinnoinnin vastuualueita ei ole määritelty selvästi.

Onkin siis syytä vahvistaa OLAFin toteuttamia organisaatioon liittyviä toimenpiteitä seurannan varmistamiseksi:

- selventämällä seurantatoiminnan määritelmää niin organisaation tasolla, erityisesti erottamalla toisistaan tutkimusten ja toisaalta koordinointi- ja avunantotoimien seuranta, kuin tutkintaraportin ja suositusten tasolla,

- selventämällä OLAFin ja sen kumppaneiden välistä toimivallan jakoa,

- määrittelemällä näin määriteltyjen toimivaltuuksien käyttöä varten annetavat keinot ja resurssit,

- parantamalla jäsenvaltioille takaisinperinnässä annettavaa tukea ja luomalla seurantajärjestelmä välittömiin menoihin perusteettomasti sidottujen varojen takaisinperintää varten (vrt. valkoinen kirja, osa I: Komission uudistaminen, KOM(2000) 200 lopullinen/2, ja valkoinen kirja, osa II, KOM(2000) 200, 5.4.2000, TOIMINTA nro 96 "perusteettomasti maksettujen varojen takaisinperinnän tehostaminen". Ks. myös Michaele Schreyerin tiedonanto komissiolle, 13.12.2000, SEC(2000) 2204/3, 12.12.2000).

III LUKU

INSTITUTIONAALINEN ARVIOINTI

Institutionaalisen toimintaympäristön kannalta siirtyminen UCLAFista OLAFiin merkitsi sitä, että OLAFin oli luotava omat suhteet jäsenvaltioihin ja toimielimiin. Suhteet jäsenvaltioihin ja toimielimiin on määritelty päälinjojen osalta, kuten valvontakomitea totesi toisessa toimintakertomuksessaan(31), mutta OLAFin on vielä selvitettävä lukuisia esteitä ja ongelmia ennen kuin se saa pantua täytäntöön täysimääräisesti lainsäätäjän haluaman operatiivisen riippumattomuuden edellyttämät institutionaaliset olosuhteet.

Jäsenvaltioiden osalta lainsäätäjä on määritellyt asetuksen (EY) N:o 1073/1999 johdanto-osan 3, 13 ja 21 kappaleessa ja 1 artiklan 2 kohdassa ne periaatteet, joita OLAFin ja kansallisten viranomaisten välisissä suhteissa noudatetaan: toissijaisuus ja tehokkuus. Virasto on aloittanut palvelukeskusta koskevan ehdotuksensa(32) yhteydessä tehtäväkenttiensä ja toimiensa seikkaperäisen analysoinnin, jotta se pystyy määrittelemään ja järjestämään yhteistyönsä erityisesti jäsenvaltioiden kanssa. Palvelukeskus olisi toteutettava tämän pohdinnan perusteella.

Toimielimiin nähden OLAFin riippumattomuus ilmenee pääasiassa sisäisissä tutkimuksissa, jotka edellyttävät tutkinnan suorittamista asianomaisissa toimielimissä. OLAFin ja toimielinten välisten suhteiden luonne sekä toimielimiä koskeva OLAFin viestintäpolitiikka (2) määräytyvät sen käsityksen mukaan, joka OLAFilla itsellään on omasta toimikentästään ja asemastaan, joita on siis syytä tarkastella ensin (1). Mutta näyttää myös siltä, että nämä kysymykset tulevat esille sellaisen kehityksen yhteydessä, jota on arvioitava ottaen huomioon OLAFin sisällyttäminen uudistettuun Euroopan oikeusalueeseen (3).

1 OLAFin tehtävät ja asema

Määritellessään itseään OLAF käyttää edelleenkin sellaisia ilmaisuja kuin "komission alaisuudessa toimiva yksikkö"(33) ja luonnehtii asemaansa "monijakoiseksi ja monimutkaiseksi"(34) ja korostaa, että sillä on itsenäisiä toimivaltuuksia, mutta että samalla se on komission sisäisten sääntöjen alainen. Virasto ei ole vielä määritellyt tarkasti eri tehtäviensä niveltymistä toisiinsa. Edellä tarkoitettua palvelukeskusta koskeva hanke selventänee ajan mittaan tätä asiaa.

Lainsäätäjälle OLAFin aseman monijakoisuuden tarkoitus on erityisesti mahdollistaa kaikkien sellaisten tehtävien(35), jotka liittyvät petosten torjuntaan(36), kokoaminen samaan rakenteeseen ja edistää näin monialaisessa kokonaisuudessa näiden tehtävien välisen synergian syntymistä. Tämän kaltaisen rakenteen pitäisi pystyä vastaanottamaan erittäin pätevää henkilöstöä kaikilla niillä tehtäväkentillä, jotka sille asetuksen (EY) N:o 1073/1999 nojalla kuuluvat. Näitä tehtäviä ovat:

- komissiolle yhteisön lainsäädännössä ja voimassa olevissa sopimuksissa annetut tutkintavaltuudet (asetuksen 1 artiklan 1 kohta); asetuksen mukaan näiden komissiolle annettujen toimivaltuuksien käyttö on siirretty OLAFille (kysymys on ulkoisiin tutkimuksiin liittyvistä toimivaltuuksista, jotka on määritelty asetuksen 3 artiklassa ja jossa viitataan asetukseen (Euratom, EY) N:o 2185/96 ja neuvoston asetukseen (EY, Euratom) N:o 2988/95 sekä alakohtaisiin asetuksiin) ja tätä tehtävää hoidetaan 1 artiklan 2 kohdan mukaan tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa,

- virasto toteuttaa perustamissopimuksilla tai niiden perusteella perustetuissa toimielimissä, elimissä ja järjestöissä hallinnollisia tutkimuksia, joiden tarkoituksena on torjua petoksia, lahjontaa ja Euroopan yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavaa muuta laitonta toimintaa (asetuksen 1 artiklan 3 kohta); tämän asetuksessa annetun toimivallan nojalla OLAF voi selvittää sellaisia toimielinten ja elinten henkilöstön ja jäsenten virkatoimintaan liittyviä vakavia tekoja, jotka voivat merkitä sitä, että asianomaiset tahot ovat jättäneet noudattamatta velvollisuuksiaan tavalla, joka voi johtaa kurinpidollisiin tai rikosoikeudellisiin toimiin. Tässä on kysymys asetuksen 4 artiklassa määritellyistä sisäisiä tutkimuksia koskevista toimivaltuuksista,

- virasto osallistuu sellaisten menetelmien aikaansaamiseen ja kehittämiseen, joilla torjutaan petoksia, ja sen tehtävänä on valmistella komission aloitteita ja lainsäädännöksi ja määräyksiksi tällä alalla (asetuksen 1 artiklan 2 kohta ja 28 päivänä huhtikuuta 1999 tehdyn päätöksen 2 artiklan 4 kohta), ja se käyttää tätä toimivaltaa komission yksikön ominaisuudessa.

Lopuksi on huomattava, että 28 päivänä huhtikuuta 1999 tehdyn päätöksen 5 ja 6 artiklassa tarkennetaan, että OLAF saa järjestäytymisessään tarvittavat keinot niin, että se voi toteuttaa edellä mainittuja tehtäviään.

OLAFin nykyisessä rakenteessa otetaan huomioon kaikki sen erilaiset tehtävät. Eri yksiköiden tehtäviä ja toimivaltuuksia ei kuitenkaan aina ole määritelty tarkasti, eikä niiden välillä ole vielä optimaalista synergiaa, vaan se rajoittuu usein pelkkään päällekkäisvaikutukseen. Tämä asia olisi korjattava, kun palvelukeskushanke toteutetaan.

Lainsäädäntä- ja operatiivisten tehtävien välistä synergiaa edistää epäilemättä se, että linja A:ssa on lainsäädännästä ja työsuunnitelmasta vastaavat yksiköt sekä lisäksi seurannasta vastaavat yksiköt. Yksi osa mielenkiintoista kokeilua, jolla pyritään selvittämään lainsäädäntätoiminnan vaihtoehtoja, liittyy seurantaan. Tällaisen järjestelyn avulla on mahdollista lieventää valvontakomitean ensimmäisessä toimintakertomuksessaan(37) kuvailemaa uhkaa siitä, että lainsäädännässä tarpeellinen riippuvuussuhde komissioon saattaa ulottua tutkimustoimintaan. Linja A:ssa edistetään seurannan ja lainsäädännän välistä yhteyttä, mutta tutkimustoiminnan seurannan riippumattomuus kuitenkin lieventää kyseistä uhkaa.

Seurantatoimintaa ei ole vielä määritelty kokonaan tarkasti, eikä lainsäädännän seuranta ole vielä järjestelmällistä.

Lisäksi yhteyksiä, jotka voisivat olla hyödyksi lainsäädännästä vastaavien yksiköiden ja linja B:n tutkimustoiminnan välillä, vaikeuttaa aikaisemmalta kaudelta perityt tehtävien väliset tiukat raja-aidat. Ilmiö ei ole kokonaan hävinnyt, ja sitä vielä vahvistavat henkilöstön asemassa ilmenevät erot, sillä linja A:n toimihenkilöt ovat yleensä virkamiehiä, jotka ovat työssään yhteydessä komission virkamiehiin, kun taas linja B:n toimihenkilöt kuuluvat yleensä väliaikaiseen henkilöstöön.

Ulkoisten tutkimusten ja hallinnollisen seurannan välisen synergian avulla pitäisi pystyä päättelemään tutkijoiden lainsäädännöllisellä ja taloudellisella tasolla tekemien havaintojen seuraukset. Synergia perustuu linja B:n ja linja A:n, jotka kumpikin tahollaan vastaavat näistä tehtävistä, välisen yhteistyön laatuun. Se edellyttää myös, että OLAFin hallinnolliseen seurantaan liittyvät tehtävät on määritelty tarkasti ja että ne erottuvat selvästi vastuualueista, jotka komissio on säilyttänyt esimerkiksi takaisinperintää ja tilien tarkastusta ja hyväksymistä koskevissa asioissa. Nämä kysymykset, joiden tarkastelu on vielä kesken, pitäisi saada ratkaistua lähiaikoina. Tässä on kuitenkin otettava huomioon työmäärän ja sen edellyttämien resurssien arviointiin liittyvät varaukset.

Ulkoisten ja sisäisten tutkintatoimien läheisyys saattaa tosin haitata tätä synergiaa siltä osin kuin se voi aiheuttaa epäluuloa komission virkamiehissä OLAFin tutkijoita kohtaan, jos ulkoisten ja sisäisten tutkimusten yhteydessä tapahtuvassa todisteiden hankinnassa ilmenee sekaannusta. Nämä kaksi toimintoa olisikin syytä erottaa selvemmin toisistaan(38).

Hiljattain perustetun tiedonhankinnasta vastaavan linjan pitäisi edistää tietojen keräämisen ja analysoinnin ja tutkinnan välistä synergiaa. Tietojen kerääminen ja analysointi tarjoavat perustan työskentelyyn OLAFin tutkijoille, lainsäädännälle, työsuunnitelmalle sekä kansallisille viranomaisille, ja OLAF saa vastaavasti tietoja näistä lähteistä. Kun tietojen kerääminen ja analysointi saadaan keskitettyä, tiedon käsittelyä ja jakelua voidaan kehittää.

Tällä hetkellä OLAFilla ei ole vielä tiedonhankintastrategiaa, ja operatiivisesta tiedonhankinnasta vastaa edelleenkin pääasiassa linja B. Niin kauan kuin OLAFin suhteita muihin toimielimiin ei ole määritelty selvästi, on vaikeaa arvioida, millainen OLAFin panos voisi olla tällä osa-alueella.

2 Suhteet toimielimiin

OLAFin epävarmuus sen omista tehtävistä näkyy sen suhteissa toimielimiin niin operatiivisella tasolla (OLAFin interinstitutionaalinen tehtävä sisäisissä tutkintatoimissa)(39) kuin toimielintenkin tasolla (OLAFin asema toimielinten välisissä suhteissa ja ulkoisissa toiminnoissa), sillä erityisesti OLAFin viestintä muiden toimielinten kanssa on tuottanut ongelmia sen poliittisen arkaluonteisuuden vuoksi.

2.1 OLAFin interinstitutionaalinen tehtävä sisäisissä tutkintatoimissa

Sisäisiä tutkimuksia koskevissa asioissa OLAFille annettiin asetuksessa (EY) N:o 1073/1999 uusi toimivalta toimielimissä ja muissa elimissä. Koska tämän toimivallan käyttö periaatteessa edellyttää virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen muuttamista, eikä tällaista muutosta ollut tulossa lähitulevaisuudessa, päätettiin luoda kunkin toimielimen ja elimen tekemät päätökset sisältävä oikeusperusta, joka puolestaan päätettiin sisällyttää toimielinten sopimukseen. Tämä järjestely hyväksyttiin odoteltaessa henkilöstösääntöjen(40) ja soveltuvin osin varainhoitoasetuksen muutosta, jonka odotetaan tarkentavan yhteisön virkamiesten ja muun henkilöstön vastuualueita sekä myös OLAFin asemaa ja tehtäviä tässä järjestelyssä.

Henkilöstösääntöjen ja varainhoitoasetuksen muutokset ovat edelleenkin valmisteilla, eikä OLAFin asemaa sisäisissä tutkintatoimissa ole siis vieläkään ratkaistu. Käsiteltävinä olevissa ehdotuksissa suunnitellaan lisäksi OLAFin sisäisen tutkinnan tehtävien täsmentämistä ja toimivaltuuksien jakamista sellaisten hiljattain perustettujen muiden elinten tai yksiköiden kanssa, joilla on omat tehtävänsä sisäisessä tutkinnassa (komission 19 päivänä helmikuuta 2002 tekemällä päätöksellä perustettu tutkinta- ja kurinpitoelin IDOC, taloudellisten väärinkäytösten yksikkö PIF, joka jokaiseen toimielimeen perustetaan varainhoitoasetusehdotuksen 66 artiklan 4 kohdan nojalla). Myös OLAFin perustamista koskevien säädösten muuttamista on suunniteltu(41).

Nämä vaikeudet huomioon ottaen OLAFin onkin siis vaikeaa määritellä oikeudellisesti omien tehtäviensä rajoja tai täsmentää asemaansa tässä järjestelmässä.

Tämän lisäksi on käytännön ongelmia. Edellä II luvun 2 kohdassa todetut tutkintatyön hallinnointia koskevat puutteet, joita ovat menettelyjen pituus ja todisteiden tai tutkintaraporttien pätevyyden kiistanalaisuus, ovat haitanneet OLAFin sisällyttämistä eri elinten ja toimielinten virkamiesten vastuuseen asettamista sääntelevään järjestelmään.

Sisäisille tutkintatoimille ei pitkään osoitettu niiden toteuttamisen edellyttämiä riittäviä resursseja, koska niitä ei katsottu tärkeiksi. Sisäisten tutkintatoimien kesto on toinen käytännön este OLAFin todelliselle yhteistyölle kurinpitomenettelyissä. Toimielimet, jotka totesivat OLAFin tutkimuksen kestävän yleensä yli vuoden, olivat haluttomia käyttämään sen palveluja moitteettoman hallinnon varmistamiseksi.

Oikeussubjektit ovat säännöllisesti asettaneet kiistanalaiseksi OLAFin tutkintatoimien todistusarvon ja erityisesti kuulemis- tai kuulustelupöytäkirjat niiden olosuhteiden perusteella, joissa ne on laadittu. Näiden vaikeuksien voittamiseksi on toteutettu tiettyjä järjestelyjä (ks. II luvun 1.1 kohta). Tällä hetkellä valvontakomitealla ei vielä ole käytettävissään seikkoja, joiden perusteella se voisi arvioida, ovatko viraston pääjohtajan näiden ongelmien ratkaisemiseksi antamat toimintakäsikirjan säännökset tuottaneet myönteisiä tuloksia. Näyttää siltä, että toimielimet saattavat epäröidä hankkia todisteita, joiden todistusarvosta ei ole varmuutta.

Valvontakomitealla on tiedossaan vain vähän seikkoja, joiden perusteella se voisi arvioida jatkotoimia, joihin toimielimet ovat ryhtyneet OLAFin niille asetuksen 9 artiklan 4 kohdan nojalla toimittamien tutkintaraporttien perusteella, sillä OLAF ei ole vielä ilmoittanut komitealle, kuten 11 artiklan 7 kohdassa on säädetty, toimielinten reaktioista OLAFin näissä kertomuksissa esittämiin suosituksiin tai reaktioiden puuttumisesta. Valvontakomitea on myös todennut, että tähän mennessä ainoastaan Euroopan parlamentti ja komissio ovat noudattaneet velvoitetta ilmoittaa virastolle mahdollisista petoksista asetuksen 7 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaisesti. Tässä yhteydessä on kuitenkin mainittava pyyntö, jonka talous- ja sosiaalikomitea esitti tammikuussa 2000 neuvoston ja parlamentin toistuvien kehotusten jälkeen, sekä tilintarkastustuomioistuimen OLAFille välittämä eräältä virkamieheltä peräisin oleva asiakirja, jossa käsitellään rikoksia.

OLAFin panosta toimielinten ja elinten sisäisissä hallintomenettelyissä, jotka koskevat niiden jäsenten, virkamiesten ja muun henkilökunnan vastuuseen asettamista, ei ole vielä mahdollista arvioida syistä, jotka liittyvät samalla näiden menettelyjen oikeudellisen kehyksen (perussääntö) keskeneräisyyteen ja OLAFin luomien uusien menetelmien ja rakenteiden (toiminta) vaikutusta koskevien tietojen puuttumiseen. Lisäksi olisi selvitettävä OLAFin toimintakenttä suhteessa toimielimissä noudatettaviin hallinnollisiin ja kurinpidollisiin menettelyihin niin, että vältetään mahdolliset sekaannukset ja jopa ristiriitaisuudet.

2.2 OLAFin asema interinstitutionaalisissa suhteissa

Muoto, jonka lainsäätäjä on valinnut OLAFin perussäännöksi petoksentorjuntavaltuuksien siirtämiseksi komissiolta OLAFille ja lainsäädännöllisten ja operatiivisten toimintojen synergian edistämiseksi, perustuu toimintojen ja järjestelmien kaksijakoisuuteen. Käytännössä kahtalaisuudesta seuraa sekaannuksia siltä osin kuin se liittyy OLAFin asemaan interinstitutionaalisissa suhteissa, erityisesti suhteissa komissioon ja parlamenttiin. Viraston riippumattomuustavoitteen toteutumista vaikeuttavat vastuun ja demokraattisen valvonnan periaatteet sekä myös pakotteet, jotka liittyvät olennaisesti viraston asemaan komission hallinto- ja talousrakenteessa.

2.2.1 OLAFin ja komission väliset suhteet

Komissiolle OLAFin sijoittaminen sen hallinto- ja talousrakenteeseen aiheutti periaateongelman, joka liittyy OLAFin poliittiseen vastuuseen toiminnasta, sekä lukuisia käytännön ongelmia, jotka liittyvät sisäisten säännösten soveltamiseen OLAFin erityiseen riippumattomaan asemaan.

Periaateongelma on pystytty ratkaisemaan suhteellisen nopeasti. Komissio on antanut komission jäsen Michaele Schreyerin tehtäväksi taloudellisten etujen suojaamisen ja yhteisön varoihin kohdistuvan petoksen torjunnan. Hänellä on poliittinen vastuu komission lainsäädännöllisistä ja strategisista valtuuksista taloudellisten etujen suojaamisessa, josta hän vastaa OLAFin toimivaltaisten yksiköiden avustuksella. OLAFin riippumattomuusperiaatteen mukaisen operatiivisen toiminnan osalta komission jäsenen vastuu koskee pääasiassa riippumattomuuden toteutumisen edellyttämiä keinoja ja aineellisia edellytyksiä erityisesti siltä osin kuin kysymys on talousarviosta ja henkilöresursseista. Kahdessa ensimmäisessä kertomuksessaan valvontakomitea on voinut todeta, että tämän vastuun toteutuminen oli järjestynyt nopeasti. Tämän kolmannen toimikauden osalta edellä on korostettu, että OLAFin omien painopistealueiden puuttuminen on aiheuttanut epätasapainotilanteen, jossa komission painopisteillä on etusija alustavassa talousarvioesityksessä vuodeksi 2003.

Toisaalta siltä osin kuin kysymys on OLAFin asemasta komission hallintorakenteessa, periaatekysymys, kuten valvontakomitea on asian ilmaissut toisessa toimintakertomuksessaan(42), on voitu ratkaista tapaamisissa Michaele Schreyerin kanssa (marraskuussa 2000) ja David O'Sullivanin kanssa (tammikuussa 2001): "on ...sovittu, että OLAFin ja komission välisiä suhteita varten laaditaan menettelysäännöt, joiden tarkoituksena on ratkaista rakentavassa hengessä komitean ensimmäisessä toimintakertomuksessa esittämät, viraston kahtalaiseen tehtävään liittyvät ongelmat". Tämän poliittisen suuntaviivan täytäntöön paneminen on sitä vastoin ollut työlästä, eikä sitä ole lopullisesti ratkaistu. Sen jälkeen kun OLAF oli kehitellyt menettelysääntöehdotuksen, joka perustui komission ja sen yksiköiden kanssa tehtävää yhteistyötä koskevien kaikkien seikkojen kartoittamiseen, päätettiin viimein, että OLAFin riippumattomana tutkintayksikkönä harjoittamaa toimintaa sekä viraston hallintoa ja hallinnointitoimia koskevat säännökset liitetään toimintakäsikirjaan. Kysymykset, jotka koskevat OLAFin toimivaltuuksia yhtenä komission yksikkönä tai yksiköiden välisiä suhteita, olisi ratkaistava toisella tapaa, esimerkiksi yhteisymmärryspöytäkirjan avulla.

Tähän valitettavaan aikailuun on epäilemättä monta syytä, kuten perusteltu pelko, joka komission oikeudellisella yksiköllä saattaa olla ainoana yksikkönä, jolla on toimivalta edustaa OLAFia, mikäli sitä vastaan nostetaan kanne oikeudessa, sekä myös joidenkin komission yksiköiden haluttomuus ottaa huomioon OLAFin aseman erityispiirteet, OLAFin hitaus järjestää itselleen rakenteet ja keinot, joiden avulla se voi toteuttaa tätä erityisasemaansa talousarvion ja henkilöstöpolitiikan täytäntöönpanoon liittyvissä asioissa, vaikka tästä mahdollisuudesta on nimenomaan säädetty päätöksen 1999/352/EY, EHTY, Euratom 6 artiklassa.

Aikailun seuraukset ovat sitäkin vahingollisempia, kuten ilmenee esimerkistä, joka koskee Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 soveltamista tilanteessa, jossa kysymys on OLAFin suorittamiin tutkimuksiin liittyvistä asiakirjoista. Komissio oli antanut viraston pääjohtajalle valtuuden vastata vahvistuspyyntöihin, jotka koskivat OLAFin tutkimuksiin liittyvien asiakirjojen saamista, mutta asetti samalla tämän valtuuden käytön ehdoksi, että komission oikeudellinen yksikkö antaa siihen ennalta suostumuksensa. Tässä komission päätöksessä ei selvästikään otettu huomioon sitä, että viraston pääjohtajan toimivalta kuului jo itsessään valtuuksiin, jotka lainsäätäjä oli hänelle antanut tutkimusten hallinnoinnin yhteydessä ja että vahvistuspyyntöihin vastaamisvaltuuden esittäminen velvollisuutena mahdollisti oikeudellisen yksikön puuttumisen tutkintatoimien kulkuun. Tässä on etsitty yhteistä toimintatapaa, jotta OLAFin riippumattomuutta tutkinta-asioissa ei asetettaisi kyseenalaiseksi(43). OLAFin pääjohtaja ei kuitenkaan ole sulkenut pois mahdollisuutta turvautua oikeustoimiin taatakseen sen, että viraston tutkimusten riippumattomuutta kunnioitetaan.

2.2.2 OLAFin ja parlamentin väliset suhteet

Parlamentin näkökulmasta OLAFilla on hyvin merkittävä asema yhteisön taloudellisten etujen suojaamisjärjestelmässä, josta sillä on ja siltä vaaditaan vastuuta yhteisön veronmaksajille. Niiden etuoikeuksien lisäksi, joita parlamentilla toisena lainsäätäjänä on, sillä on OLAFin valvontaan ja määrärahojen myöntämiseen liittyviä valtuuksia. Parlamentti edistää OLAFin riippumattomuusperiaatetta, ja sen pitäisi näin ollen edistää myös kyseisen periaatteen toteutumista. Parlamentti asettaa kuitenkin tämän riippumattomuuden institutionaaliseen kehykseen ja pitää sitä toiminnallisena riippumattomuutena, joka ei vapauta OLAFia institutionaaliseen kehykseen olennaisesti liittyvistä velvoitteista ja vastuusta.

Määrärahojen valvonnan alalla parlamentti katsoo, että sillä on oikeus pyytää OLAFia toimittamaan valvontatehtävän toteuttamisessa tarvittavia tietoja ja asiakirjoja samalla tavalla kuin kaikkien yhteisön toimielinten ja elinten kohdalla tapahtuu. Tämä parlamentin oikeus ei kuitenkaan saisi asettaa kyseenalaiseksi OLAFin toiminnan tehokkuutta ja riippumattomuutta sen suorittaessa tutkintatehtäväänsä, jonka parlamentti on itse halunnut perustaa. Olisi siis pitänyt olla mahdollista määritellä sellaiset tämän valvonnan harjoittamiseen sovellettavat yksityiskohtaiset säännöt, joissa tutkimuksen tarpeet ja oikeussubjektien oikeudet on otettu huomioon. Käytännössä kysymys, joka koskee asiakirjojen ja tietojen toimittamista parlamentille, aiheuttaa edelleenkin vakavia jännitteitä erityisesti silloin, kun parlamentin pyytämien tietojen tarkoituksena on komission poliittisen vastuun asettaminen kiistanalaiseksi.

Budjettivallan käyttäjänä parlamentti myöntää neuvoston kanssa komission ehdotuksesta OLAFin toiminnan edellyttämät määrärahat ja virat. Tämän vastuun täytäntöönpanemiseksi parlamentti toivoo saavansa OLAFilta tiedot, joihin ennusteet perustuvat, sekä erityisesti viraston kyseiselle toimintakaudelle määrittelemät tavoitteet ja painopistealueet.

Viraston uudelleenorganisoinnin vuoksi OLAF ei ole pystynyt ilmoittamaan tarkasti tavoitteitaan ja ennusteidensa perusteita toimikausiksi 2000 ja 2001. Tämä on aiheuttanut joitakin ongelmia parlamentissa, joka ei ole nähnyt muuta mahdollisuutta kuin määritellä itse joitakin tavoitteita (jotka se on uskonut voivansa päätellä asetuksen (EY) N:o 1073/1999 perusteella) ja jäädyttää uusia perustettavia virkoja vastaavat määrärahat.

Varainhoitovuotta 2000 koskevassa vuosikertomuksessaan (kohta 7.44) tilintarkastustuomioistuin on katsonut tältä osin, että valtaoikeuksien ehdollinen luonne rajoittaa sekä pääjohtajan että koko viraston riippumattomuutta. Valvontakomitea on seurannut hyvin tarkkaan riippumattomuuskysymystä. Se on korostanut, että parlamentin menettelyllä ei pyritty vastustamaan OLAFin hallinnoinnissaan asettamien tavoitteiden toteutumista, vaan päinvastoin vapauttamaan OLAF vanhasta rakenteesta peräisin olevista pakotteista ja jäykkyyksistä.

Jäädytetyt toimet ja määrärahat on joka tapauksessa vapautettu syksyllä 2001 valvontakomitean lausunnon perusteella.

Todellisten painopistealueiden puuttuminen alustavasta talousarviosta vuodeksi 2003 saattaa kuitenkin tuottaa vaikeuksia päätösvaltaa käyttäville toimielimille.

2.2.3 OLAFin ja tilintarkastustuomioistuimen väliset suhteet

OLAFin suhteet tilintarkastustuomioistuimeen ovat kaksitahoiset.

Tuomioistuin on sopinut OLAFin kanssa, että se toimittaa järjestelmällisesti ja välittömästi OLAFille kaiken sellaisen tiedon ja aineiston, joka liittyy mahdollisiin petoksiin ja väärinkäytöksiin ja jonka se saa tietoonsa suorittamansa valvonnan ja tekemiensä tarkastusten yhteydessä. OLAF puolestaan suunnittelee hyödyntävänsä järjestelmällisesti tuomioistuimen kertomuksia ja lausuntoja riskianalyysien laatimiseen liittyvässä tiedonhankintatoiminnassaan.

Toisaalta tilintarkastustuomioistuin joutuu valvonta- ja tarkastustoimintansa yhteydessä arvioimaan kokonaisvaltaisesti tai alakohtaisesti OLAFin toimintaa erityiskertomuksissa tai yleisessä vuosikertomuksessaan.

Kertomuksessaan 8/98 tilintarkastustuomioistuin esitti UCLAFin toimintaa koskevan katsauksen, joka on laajalti vaikuttanut OLAFin perustamiseen johtaneeseen uudistukseen. Tuomioistuin seuraa tarkkaan kertomuksen johdosta toteutettuja toimia, ja valvontakomitea on useaan otteeseen korostanut, että Euroopan tilintarkastustuomioistuimen toivomat parannukset on sisällytettävä painopistealueisiin(44).

2.3 OLAFin viestintäpolitiikka toimielimiin nähden

Niistä ongelmista, joita OLAFilla on suhteissaan muihin toimielimiin, tietojen ja asiakirjojen toimittamiseen ja viestintään liittyvä poliittisesti arkaluonteinen ongelma on aiheuttanut useita jännitteitä ja on ollut erityisen vaikea ratkaista. Valvontakomitea on joutunut käsittelemään tätä kysymystä perusteellisesti sillä olevien viraston riippumattomuuteen liittyvien vaikutusten vuoksi sekä myös virastolle asetuksessa (EY) N:o 1073/1999 annetun erityisen tietojen luottamuksellisuutta ja suojaa (8 artiklan 4 kohta) koskevan vastuun vuoksi.

Tämän pohdinnan perusteella on voitu määritellä seuraavat periaatteet:

- tiedot ja asiakirjat on toimitettava selvien ja tarkkojen, ennalta määriteltyjen kriteerien mukaan,

- kriteerit on laadittava niistä oikeudellisista välineistä tehdyn tyhjentävän luettelon perusteella, joissa vahvistetaan OLAFin oikeudet ja velvollisuudet ilmoittaa ja suojella joidenkin tietojen luottamuksellisuutta,

- yhteisön oikeuden periaatteiden mukaan OLAFin on viestintästrategiassaan edistettävä hallinnoinnin avoimuutta,

- OLAFin on pyrittävä samalla käsittelemään eri toimielimiä tasapuolisesti, mikä ei kuitenkaan sulje pois tarvetta ottaa huomioon jokaisen toimielimen eri vastuualueet.

Viestintää koskevilla päälinjoilla ei tähän asti ole ollut merkitystä, ja OLAFin viestintä tiedotusvälineiden kanssa onkin mennyt toimielimiin kohdistuvan viestinnän edelle. OLAF on kuitenkin juuri edellä esitettyyn perustuen hyväksynyt Viraston viestintätoiminnan päälinjat(45), jotka on suunniteltu sisäiseksi strategiseksi työkaluksi, joka edellyttää viestinnän toteuttamisesta vastaavan yksikön perustamista. Näin voidaan parantaa nykyistä tilannetta ja yhtenäistää viraston viestintäpolitiikkaa.

3 OLAFin asema Euroopan oikeusalueessa

Ensimmäinen ongelma, joka ilmenee, kun arvioidaan OLAFin suhteita niihin elimiin, joiden kanssa se tekee rikosoikeudellista yhteistyötä Euroopan unionissa (Europol, Eurojust ja Euroopan oikeudellinen verkosto), johtuu siitä, että näiden elinten tehtäväkenttää ei ole lopullisesti päätetty ja että ne toimivat erilaisessa oikeudellisessa ja institutionaalisessa ympäristössä. Näille suhteille on siis ominaista niiden väliaikaisuus ja yhtenäisiä perusteita vailla oleva yhteistyö.

3.1 Yhteistyön puitteet: väliaikainen kehys

Se, että Euroopan unionissa on olemassa neljä erilaista elintä (OLAF, Europol, Eurojust ja Euroopan oikeusalue), joilla on toimivaltaa järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa, selittyy osaksi sillä, että näiden elinten toiminnalla on kaikilla omat ominaispiirteensä. Yksi selitys on myös jäsenvaltioiden haluttomuus tunnustaa selvästi yhteisön toimivalta tällä alalla. Tämän vuoksi niiden suhteet pitäisi järjestää edes vähimmäistasolle, mutta koska niillä on erilaiset oikeudelliset kehykset, joiden puitteissa ne toimivat, näiden suhteiden järjestäminen ei ole helppoa. Näillä eri elimillä, jotka toimivat ensimmäisen pilarin (OLAF) ja kolmannen pilarin (Europol, Eurojust ja Euroopan oikeudellinen verkosto) yhteydessä, on käytettävissään erilaisia keinoja, ja niiden tehtäväkenttien tulisi periaatteessa pysyä riittävästi erillään, jotta ne täydentäisivät toisiaan. Mutta täydentävyydellä (joka edellyttää toimivallan jakamista ensimmäisen ja kolmannen pilarin kesken) ei voida ratkaista pilarien välisiä käytännön ongelmia. Esimerkkinä voidaan mainita tietojenvaihtoon liittyvät ongelmat, joihin on vaikea löytää ratkaisua, koska näiden elinten tehtäviä ei ole vielä lopullisesti vahvistettu.

Sen sijaan, että kyseisten elinten välillä vallitsisi enemmän tai vähemmän terve kilpailu, oikeasti täydentävän järjestelmän perustaminen OLAFia, Europolia, Eurojustia ja Euroopan oikeudellisen verkostoa varten edellyttäisi tehtäväkenttien selvää määrittämistä. Tämä kertomus tuokin selvästi esille sen, että OLAFin perustamisessa on ollut puutteita. Keskusteluja käydään lisäksi Europolin toimivallan laajentamisesta ja sen operatiivisten valtuuksien lujittamiseksi. Eurojustin perustamisesta 28. helmikuuta 2002 tehdyssä päätöksessä(46) siirrettiin Eurojustin kumppaneidensa kanssa tekemän yhteistyön käsittely pääosin tuleviin pöytäkirjoihin.

3.2 Yhteistyön sisältö: johdonmukaisuus

OLAFin ja Europolin/Eurojustin välisessä nykyisessä yhteistyössä näkyy sen väliaikainen luonne sekä oikeudellisen kehyksen puutteellinen johdonmukaisuus.

OLAF ei pidä säännöllisesti yhteyttä Europoliin. Yhteydenpito koskee pääasiassa mahdollisen uuden yhteistyön luonnetta ja laajuutta. Yhteydenpitoa Eurojustiin hoitaa kolme juristia ja yhteydenpito on epävirallista.

OLAF on pohtinut myös päälinjoja, joita tulevassa yhteistyössä olisi noudatettava ottaen huomioon näistä asioista vastaavan komission jäsenen António Vitorinon keskustelut valvontakomitean(47) kanssa sekä vihreän kirjan(48) analyysit.

Eurojustin perustamisesta tehdyn neuvoston päätöksen(49) 26 artiklassa säädetään yhteistyöstä OLAFin kanssa ainoastaan siltä osin kuin kysymys on viraston osallistumisesta Eurojustin työskentelyyn tutkinnan koordinoinnissa ja taloudellisten etujen suojaamisessa kansallisissa oikeudenkäynneissä. Siinä ei säädetä Eurojustin mahdollisesta osallistumisesta OLAFin tutkintatoimintaan. On myös korostettava, että näiden säännösten mukaan Eurojustin suhteet sen eri kumppaneihin koskevat ainoastaan sellaista yhteistyötä, joka liittyy Eurojustin koordinointi-, avunanto- ja tukitehtävään kansallisissa tutkimuksissa, joissa on mukana enemmän kuin yksi jäsenvaltio.

Tämä eri toimijoiden välisten suhteiden monimutkainen luonne osoittaa, miten välttämätöntä yhtenäisyys on Euroopan järjestäytyneen rikollisuuden torjunnasta vastaavalle järjestelmälle. Vaikka suhteita koskevia toimivaltuuksia ja suhteiden tarkoitusta ja toiminnallista näkökulmaa ei olekaan vielä vahvistettu lopullisesti, näitä seikkoja sitä ei pidä unohtaa, sillä tutkinta- ja oikeusyksiköissä näihin suhteisiin sovelletaan tutkintatoimien menettelyllisten takeiden periaatetta. Koska aineellisten toimivaltuuksien nykyinen jakautuminen ei ratkaise päällekkäisyysongelmia, on tarpeen vahvistaa periaate, jonka mukaisesti painopiste yhteisön taloudellisten etujen suojaamisessa on ensimmäisessä pilarissa.

Tällä hetkellä suunnitellaan järjestelmän yhtenäisyyttä koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen tarkentamista Eurojustin perustamista koskevan päätöksen 26 artiklassa tar