Schengenin rajasäännöstön mukaisesti ”Rajavalvonta on niiden jäsenvaltioiden edun mukaista, joiden ulkorajoilla sitä toteutetaan, mutta se on myös kaikkien niiden jäsenvaltioiden edun mukaista, jotka ovat lakkauttaneet sisärajavalvonnan. Rajavalvonnan olisi autettava torjumaan laitonta maahanmuuttoa ja ihmiskauppaa ja ehkäisemään jäsenvaltioiden sisäiseen turvallisuuteen, yleiseen järjestykseen, kansanterveyteen ja kansainvälisiin suhteisiin kohdistuvat uhkat.” Schengen-alueen ulkorajoilla sijaitsevilla jäsenvaltioilla on näin ollen kaksinkertainen vastuu: ensinnäkin niitä henkilöitä kohtaan, jotka hyötyvät mahdollisuudesta matkustaa alueella ilman sisärajavalvontaa, ja toiseksi omia kansalaisiaan ja yrityksiään kohtaan. Schengenin rajasäännöstö sisältää yleisiä sääntöjä, joita sovelletaan rajanylityspaikoilla (5 artikla) ja rajojen valvonnassa (13 artikla), jotta jäsenvaltiot voivat saavuttaa edellä mainitut rajaturvallisuutta koskevat tavoitteet. Näitä sääntöjä on kuitenkin vahvistettava, jotta voidaan ottaa huomioon Schengen-alueen ulkorajoilla sijaitsevien jäsenvaltioiden vastuu ja muuttajien välineellistämisestä aiheutuvat uudet haasteet.

Kuten lokakuussa 2021 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä todettiin, EU ja sen jäsenvaltiot ovat ilmaisseet vakaan pyrkimyksensä vastata tähän valtiollisten toimijoiden kasvavaan rooliin laittoman muuttoliikkeen helpottamisessa ja ihmisten käyttämisessä painostukseen EU:n ulkorajoilla. Eurooppa-neuvosto kehotti komissiota ehdottamaan EU:n oikeudelliseen kehykseen tarvittavia muutoksia, joilla voitaisiin puuttua tällaiseen välineellistämiseen. Tätä varten on ensin tarpeen määritellä, mitä ’välineellistämisellä’ tarkoitetaan. Lisäksi on tarpeen selventää, mitä toimenpiteitä jäsenvaltiot voivat toteuttaa Schengenin rajasäännöstön nojalla suojellakseen EU:n yhteisiä ulkorajoja tehokkaasti muuttajien välineellistämiseltä poliittisia tarkoituksia varten. Samaan aikaan komissio ehdottaa turvapaikka- ja palauttamissäännöstön mukaisia lisätoimenpiteitä sen selventämiseksi, miten jäsenvaltiot voivat reagoida ja miten niiden olisi reagoitava välineellistämistilanteissa niin, että samalla suojataan välineellistämisen kohteeksi joutuneiden muuttajien oikeuksia, mukaan lukien oikeus turvapaikkaan ja suoja palauttamista vastaan.

Kuten komissio toteaa tiedonannossaan Vastaus valtion tukemaan maahanmuuttajien välineellistämiseen EU:n ulkorajoilla, 29. syyskuuta 2021 hyväksymässään uudistetussa maahanmuuttajien salakuljetuksen vastaisessa EU:n toimintasuunnitelmassa (2021–2025) ja komission ehdotuksessa asetukseksi Euroopan unionin alueelle suuntautuvan laittoman maahantulon yhteydessä ihmiskauppaa tai maahanmuuttajien salakuljetusta helpottavien tai harjoittavien liikenteenharjoittajien vastaisista toimenpiteistä, uusi ja erittäin huolestuttava ilmiö on valtiollisten toimijoiden kasvava rooli laittoman muuttoliikkeen keinotekoisessa luomisessa ja helpottamisessa. Kyseessä on poliittinen väline, jonka avulla pyritään horjuttamaan Euroopan unionin tai sen jäsenvaltioiden vakautta.

Covid-19-kriisi on osoittanut, että nykyiset säännöt eivät tarjoa riittäviä keinoja reagoida sellaisiin kriisitilanteisiin, joilla on potentiaalia kehittyä epidemiaksi. Maailmanlaajuisen covid-19-kriisin vuoksi ulkorajoilla on täytynyt ottaa käyttöön tilapäisiä toimenpiteitä, jotta on voitu hidastaa tartuntojen leviämistä yli rajojen. Maaliskuussa 2020 komissio ehdotti koordinoitua päätöstä matkustusrajoitusten soveltamiseksi kolmansista maista Schengen-alueelle suuntautuvaan muuhun kuin välttämättömään matkustamiseen. Tämän seurauksena neuvosto antoi kesäkuussa 2020 suosituksen, jonka tavoitteena oli edistää yhtenäistä lähestymistapaa rajoituksiin, joilla säänneltiin matkustajien pääsyä Euroopan unioniin maista, joissa epidemiologinen tilanne oli hyvin vaikea. Jäsenvaltiot ovat kuitenkin soveltaneet suositusta hyvin eri tavoin, vaikka ne olivat vahvistaneet keskenään luettelon niistä kolmansista maista, joiden osalta muuta kuin välttämätöntä matkustamista koskeva rajoitus voitaisiin poistaa. Vain muutamat jäsenvaltiot ovat soveltaneet kyseistä maaluetteloa kaikilta osin, toiset taas ovat poistaneet rajoitukset vain muutamilta mailta ja jotkut eivät ole poistaneet rajoituksia lainkaan. Jotkut jäsenvaltiot poistivat rajoitukset myös sellaisilta kolmansilta mailta, joita ei mainita luettelossa, mikä heikensi toivottua yhtenäistä toimintamallia. Näin ollen tarvitaan uusi menettely, jotta voidaan vahvistaa yhdenmukainen käytäntö ja välttää vallitsevat eroavuudet.

Tätä ehdotusta on tarkasteltava osana vireillä olevia aloitteita Schengenin yleisen hallinnoinnin parantamiseksi. Komissio esittää vuoden 2022 alussa Schengen-alueen tilaa koskevan kertomuksen, joka pohjautuu vuonna 2020 perustetun Schengen-foorumin työhön. Kyseessä on yhteenveto, jossa tarkastellaan sisärajavalvonnasta luopumisen tilannetta, Schengen-arviointien tuloksia ja suositusten täytäntöönpanoa. Komissio sisällyttää näihin kertomuksiin Schengen-alueen tilannetta koskevan tulostaulun, jossa arvioidaan Schengenin säännöstön täytäntöönpanoa eri politiikanaloilla ja jolla tuetaan jäsenvaltioita paremmin mahdollisiin haasteisiin vastaamisessa. Komissio on myös ehdottanut Schengenin arviointi- ja valvontamekanismin tarkistamista, jotta siitä tulisi tehokkaampi ja strategisempi ja jotta se tarjoaisi paremmat valmiudet reagoida uusiin realiteetteihin ja haasteisiin. Tarkistuksen odotetaan myös parantavan mekanismin edellytyksiä helpottaa poliittista vuoropuhelua Schengen-alueen tilanteesta, kun keskitytään aloihin, jotka voivat vaarantaa koko Schengen-alueen toiminnan.

Näistä syistä komissio ilmoitti aikovansa täydentää Schengen-alueen moitteettoman toiminnan varmistamiseksi tarvittavia välineitä niin, että säännöstö saadaan jälleen tasapainoon ja jäsenvaltioiden välinen keskinäinen luottamus palautuu entistä vahvempana. Yksi tällainen toimenpide, jolla Schengen-alueesta pyritään tekemään vahvempi ja jolla sen häiriönsietokykyä pyritään parantamaan, on Schengenin rajasäännöstön eli asetuksen (EU) N:o 2016/399 muuttamista koskeva uusi ehdotus. Tämä ehdotus on yksi uuden muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen täytäntöönpanoa koskevan etenemissuunnitelman keskeisistä tavoitteista. Kaikki uudessa muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksessa ehdotetut ratkaisut edistävät muuttoliikkeen tehokasta hallintaa sekä tiiviimpää yhteistyötä, vastuunjakoa ja sitovaa solidaarisuuskehystä jäsenvaltioiden välillä ja vahvistavat näin Schengen-aluetta.

Viime vuosina Schengen-aluetta ovat kuitenkin koetelleet useat kriisit ja haasteet. Vuoden 2015 ennennäkemätön pakolaiskriisi paljasti puutteita unionin ulkorajojen valvonnassa ja osoitti, että muuttoliikejärjestelmässä ei ollut varauduttu tällaisiin haasteisiin, minkä seurauksena useat jäsenvaltiot ottivat sisärajavalvonnan uudelleen käyttöön. Sisärajavalvonta palautettiin joissain tapauksissa myös sen vuoksi, että Eurooppaan kohdistunut terrori-iskujen sarja aiheutti sitkeän terrorismin uhkan. Myös covid-19-pandemia on muodostanut ennennäkemättömän haasteen ja aiheuttanut huomattavia paineita Schengen-alueelle, minkä vuoksi yhä useammat jäsenvaltiot ovat palauttaneet sisärajavalvonnan. Tämä on ajoittain vaarantanut sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan. Kaikki tämä on heikentänyt luottamuksen ilmapiiriä, jota tarvitaan sisärajavalvonnasta vapaan alueen ylläpitämiseen.

Alue, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa, jäljempänä ’Schengen -alue’, on yksi Euroopan yhdentymisen suurimmista saavutuksista. Komissio korosti tiedonannossa Toimivaa ja kestävää Schengen-aluetta edistävä strategia, jäljempänä ’Schengen-strategia’, että Schengenin perustukset ovat kiistaton osa Euroopan DNA:ta. Schengen-alueella unionin kansalaiset ja unionissa laillisesti oleskelevat EU:n ulkopuolisten maiden kansalaiset sekä tavarat ja palvelut voivat liikkua ilman sisärajavalvontaa. Schengen-alue on olennainen osa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta ja sisämarkkinoiden toiminnan keskeinen edellytys. Sen luominen on tuonut eurooppalaiselle yhteiskunnalle merkittävää yhteiskunnallista ja taloudellista hyötyä.

Ehdotuksen tarkoituksena on ottaa käyttöön uusi mekanismi, jonka avulla neuvosto voisi hyväksyä hyvissä ajoin sitovan välineen, jossa vahvistetaan ulkorajoilla tällaisissa tilanteissa sovellettavat väliaikaiset matkustusrajoitukset. Mekanismin ansiosta matkustusrajoituksia sovelletaan yhdenmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa niin kauan kuin kansanterveysuhka unionissa jatkuu. Ehdotuksessa määritetään kattavasti kaikki ne tekijät, jotka neuvoston täytäntöönpanosäädöksellä hyväksyttävän välineen on tarkoitus sisältää. Tällaisessa välineessä olisi näin ollen määriteltävä kaikki ne henkilöryhmät, jotka vapautetaan matkustusrajoituksista myös silloin kun nämä henkilöt matkustavat muista kuin välttämättömistä syistä, ja/tai objektiivisten indikaattoreiden perusteella ne maantieteelliset alueet tai kolmannet maat, joista tuleviin matkustajiin voidaan soveltaa erityistoimenpiteitä, kuten matkustusrajoituksia. Lisäksi siinä olisi määriteltävä mahdolliset lisäehdot, joita matkustajille voidaan asettaa, jotta matkustaminen olisi turvallista. Unionin oikeuteen ja kansainväliseen oikeuteen perustuvien velvoitteiden mukaisesti pääsy unionin alueelle olisi aina sallittava unionin kansalaisille ja kolmansien maiden kansalaisille, joilla on unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä kyseisten kolmansien maiden välillä tehtyjen sopimusten perusteella unionin kansalaisten kanssa yhtäläinen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen, ja heidän perheenjäsenilleen. Paluu olisi aina sallittava myös unionin alueella asuville henkilöille. Lisäksi välineessä olisi määriteltävä vähimmäisluettelo niistä matkustajaryhmistä, joilla katsotaan olevan välttämätön tehtävä tai tarve matkustaa ja joihin ei sen vuoksi pitäisi soveltaa tämän välineen mukaisia toimenpiteitä. Luettelossa olisi otettava huomioon erityisesti unionin ja sen jäsenvaltioiden kansainväliset velvoitteet, joiden nojalla matkustaminen on sallittava. Lisäksi yksittäisissä neuvoston päätöksissä voidaan tarvittaessa määrittää muita matkustajaryhmiä, joilla on välttämätön tarve matkustaa, sen mukaan millaisesta uhkasta kulloinkin on kyse. Välineellä voitaisiin myös perustaa hätäjarrumekanismi, jonka nojalla voidaan toteuttaa tarkoituksenmukaisia toimenpiteitä siinä tapauksessa, että epidemiatilanne heikkenee jyrkästi yhdellä tai useammalla maantieteellisellä alueella.

Schengen-hankkeen ydin on siinä, että sisärajoilla suoritettava valvonta on poistettu, jotta kaikki unionin alueella laillisesti oleskelevat henkilöt voisivat hyötyä mahdollisuudesta matkustaa alueella ilman sisärajavalvontaa. Syksyyn 2021 mennessä saatujen kokemusten perusteella Schengen-alueen ylläpitämiseksi on tarpeen tarkistaa ja vahvistaa seuraavia näkökohtia:

Schengenin arviointi- ja valvontamekanismi on vertaisarviointiväline, jolla tuetaan jäsenvaltioiden keskinäisen luottamuksen rakentamista ja varmistetaan Schengenin oikeudellisen kehyksen asianmukainen ja tehokas täytäntöönpano. Puutteet ja vaillinainen täytäntöönpano yhdessä jäsenvaltiossa voivat nimittäin vaikuttaa kaikkiin jäsenvaltioihin ja vaarantaa näin koko Schengen-alueen. Siksi tarvitaan tarkoitukseen soveltuva mekanismi, jonka avulla Schengen-alueesta voidaan tehdä vahvempi ja parantaa sen häiriönsietokykyä. Komissio hyväksyi tätä varten 2. kesäkuuta 2021 Schengenin arviointi- ja valvontamekanismin uudistuksen, joka on parhaillaan neuvoston käsiteltävänä.

Ehdotuksessa uudistetaan komissiolle asetettu velvoite laatia kertomus Schengen-alueen toiminnasta. Ehdotus edistää osaltaan Schengen-alueen hallinnoinnin periaatteita, ja sillä pyritään lisäämään poliittista vuoropuhelua, seurantaa ja täytäntöönpanon valvontaa. Ehdotus on näin ollen olennainen osa Schengen-alueen hallintorakennetta, joka on esitetty Schengen-strategiassa 2. kesäkuuta 2021. Komission raportointivelvoite täytetään tulevaisuudessa vuosittain laadittavalla Schengenin tilaa koskevalla kertomuksella, johon sisältyy myös Schengenin arviointimekanismia koskevan asetuksen 20 artiklan nojalla laadittava kertomus.

Jotta jäsenvaltiot voisivat käyttää vaihtoehtoisia toimenpiteitä puuttuakseen laittomien muuttajien luvattomaan liikkumiseen, ehdotuksessa esitetään mahdollisuus siirtää laittomia muuttajia toiseen jäsenvaltioon, jos on selviä viitteitä siitä, että sisärajalla rajatylittävän operatiivisen poliisiyhteistyön yhteydessä kiinni otettu henkilö on juuri saapunut kyseisestä toisesta jäsenvaltiosta (esimerkiksi toisen jäsenvaltion suorittama Eurodac-rekisteröinti tai jokin toisessa jäsenvaltiossa äskettäin annettu kuitti). Kun otetaan huomioon 8. joulukuuta 2021 esitetty rajatylittävää poliisiyhteistyötä koskeva aloite, tämän uuden menettelyn pitäisi kannustaa käyttämään yhteispartiointia tällaisessa sisärajoilla kiinni otettujen henkilöiden yksinkertaistetussa siirtämisessä. Ehdotuksessa on myös tarkoitus poistaa palauttamisdirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetty standstill-lauseke, jota nykyään sovelletaan jäsenvaltioiden välillä palauttamisesta tehtyihin kahdenvälisiin sopimuksiin ja järjestelyihin. Lausekkeessa määritellään edellytykset, joiden nojalla laittomat muuttajat voidaan lähettää takaisin sen jälkeen kun heidät on otettu jossakin jäsenvaltiossa kiinni laittoman oleskelun vuoksi. Ehdotukseen sisältyy palauttamisdirektiivin 6 artiklan 3 kohtaa koskeva muutos, jonka nojalla jäsenvaltiot voisivat ottaa käyttöön tehokkaampia kahdenvälisiä takaisinottosopimuksia ja -järjestelyjä, joilla voidaan vastata luvattomaan liikkumiseen liittyviin haasteisiin. Muutoksen nojalla jäsenvaltioiden olisi myös ilmoitettava tällaisista sopimuksista ja järjestelyistä komissiolle. Komissio on myös valmis laatimaan tällaisten kahdenvälisten sopimusten keskeisiä määräyksiä koskevan mallin nykyisten sopimusten uudelleentarkastelun pohjalta. Näin se voisi tukea jäsenvaltioita tehokkaan välineen luomisessa luvattoman liikkumisen hallintaa varten.

Ehdotuksen tavoitteena on varmistaa Schengen-alueen korkea turvallisuustaso oikeasuhteisella tavalla. Tätä varten ehdotuksessa selvennetään, että jäsenvaltioilla on mahdollisuus käyttää raja-alueilla entistä laajemmin muita tarkastuksia kuin rajavalvontaa. Näiden tarkastusten ei välttämättä tarvitse olla poliisin suorittamia, vaan niitä voisivat tehdä myös muut viranomaiset, joilla on kansallisen lainsäädännön nojalla toimivalta käyttää julkista valtaa. Toimivaltaisten viranomaisten on joka tapauksessa noudatettava voimassa olevia suojatoimia, jotka poliisivaltuuksien käyttöä varten on vahvistettu Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Suojatoimilla säännellään viranomaisille henkilötarkastusten tekemistä varten myönnettyjä valtuuksia ja annetaan ohjeita tarkastusten käytännön soveltamiseen liittyvän harkintavallan käyttämiseksi, jotta voidaan varmistaa, että tällaiset tarkastukset eivät vastaa rajavalvontaa. Tällaisia ohjeita annettaessa jäsenvaltioiden olisi myös varmistettava, että toimivaltaiset viranomaiset käyttävät harkintavaltaansa noudattaen kaikilta osin perusoikeuksia ja erityisesti syrjintäkieltoa.

Ehdotuksessa esitetään myös, että olisi aina sovellettava suojatoimia, jotta voidaan rajoittaa sisärajavalvonnan väliaikaisesta palauttamisesta aiheutuvia kielteisiä vaikutuksia, jos rajavalvonnan palauttaminen on välttämätöntä ja sen vaikutukset kohdistuvat erityisesti raja-alueiden toimintaan ja liikenteeseen ja sitä kautta sisämarkkinoihin. Esimerkkejä lieventävistä toimenpiteistä, joita rajavalvonnan palauttamisen yhteydessä olisi noudatettava, on esitetty erityisesti vuonna 2020 covid-19-kriisin vuoksi annetuissa suuntaviivoissa ja suosituksissa.

Sen varmistamiseksi, että sisärajavalvonta on viimeinen keino, ehdotuksessa selvennetään ja laajennetaan luetteloa niistä seikoista, jotka jäsenvaltion on arvioitava ennen kuin se tekee päätöksen sisärajavalvonnan väliaikaisesta palauttamisesta. Tällaisia seikkoja olisivat sisärajavalvonnan palauttamista koskevan toimenpiteen tarkoituksenmukaisuus ja todennäköinen vaikutus henkilöiden liikkumiseen alueella, jossa sisärajavalvonta on poistettu, sekä raja-alueilla. Silloin kun jäsenvaltio päättää jatkaa sisärajavalvontaa ennakoitavissa olevien uhkien vuoksi, sen olisi lisäksi arvioitava vaihtoehtoisten toimenpiteiden käytön tarkoituksenmukaisuutta. Tällaisia toimenpiteitä voivat olla esimerkiksi toimivaltaisten viranomaisten julkisen vallan lainmukaisen käytön perusteella suorittamat oikeasuhteiset tarkastukset raja-alueella, kolmansien maiden kansalaisten maahanpääsyn epääminen sisärajalla ja unionin oikeuden mukainen poliisiyhteistyö. Silloin kun valvontaa on tarkoitus jatkaa yli kuuden kuukauden ajan ennakoitavissa olevien uhkien perusteella, olisi tehtävä myös riskinarviointi. Samoin kuin nyt, komissio tai muut jäsenvaltiot voivat milloin tahansa antaa lausunnon sisärajavalvonnan palauttamisen tarpeellisuudesta ja oikeasuhteisuudesta. Kun sisärajavalvonta on ollut käytössä yhteensä 18 kuukautta, komission on annettava lausunto sen oikeasuhteisuudesta ja tarpeellisuudesta ja käynnistettävä neuvottelut jäsenvaltioiden kanssa.

Ehdotuksen tarkoituksena on puuttua muuttajien välineellistämiseen, jossa kolmannen maan toimija käyttää ihmisiä välineenä horjuttaakseen unionin tai sen jäsenvaltioiden vakautta. Ehdotuksen 2 artiklassa määritellään, mitä ’välineellistämisellä’ tarkoitetaan. Lisäksi asetuksen 5 ja 13 artiklaan ehdotetuilla muutoksilla olisi selvennettävä, mitä toimenpiteitä rajanylityspaikoilla ja rajavalvonnassa on käytettävissä laittomien rajanylitysten ehkäisemistä ja niihin reagointia varten silloin kun ensimmäiset maahantulojäsenvaltiot joutuvat tällaisen kolmannen maan aiheuttaman paineen kohteeksi. Lisäksi poikkeuksellisia turvapaikka- ja palauttamismenettelyjä koskevalla uudella ehdotuksella pyritään varmistamaan yhdenmukaisuus tämän toimintatavan kanssa ottamalla käyttöön säännöksiä, joiden nojalla jäsenvaltiot voivat toteuttaa tarvittavat toimenpiteet hallitakseen kolmannen maan välineellistämien henkilöiden saapumista inhimillisellä, hallitulla ja ihmisarvoisella tavalla, perusoikeuksia ja humanitaarisia periaatteita kaikilta osin noudattaen.

Ehdotettu uusi menettely, joka koskee sisärajalla rajatylittävän operatiivisen poliisiyhteistyön yhteydessä kiinni otettujen laittomien muuttajien siirtämistä, ja ehdotus palauttamisdirektiivin 6 artiklan 3 kohdan muuttamisesta edistävät tavoitetta sellaisen alueen säilyttämisestä, jolla sisärajavalvonta on poistettu. Tämä ehdotus ei näin ollen vaikuta palauttamisdirektiiviin eikä sen kaksitahoiseen luonteeseen; kyseessä on väline laittoman maahanmuuton torjumiseksi, mutta samalla sillä tuetaan sellaisen alueen moitteetonta toimintaa, jolla sisärajavalvonta on poistettu. Vaikka laittomien muuttajien perusoikeuksia kunnioitetaan kaikilta osin, ensisijaisena tavoitteena on poistaa heidät Schengen-alueelta kolmansiin maihin, ja jäsenvaltioiden olisi aina pyrittävä palauttamaan tällaiset laittomat muuttajat kolmanteen maahan sen sijaan että heidät siirrettäisiin toiseen jäsenvaltioon. Uusi poikkeus myös mahdollistaa vain sen, että muuttajat lähetetään takaisin siihen jäsenvaltioon, jossa laiton rajanylitys on havaittu. Kaikenlaista muuta palauttamista muihin jäsenvaltioihin säännellään edelleen jäsenvaltioiden nykyisillä ja tulevilla kahdenvälisillä sopimuksilla ja järjestelyillä.

Ehdotus ei vaikuta vapaata liikkuvuutta koskevaan oikeuteen, joka kuuluu SEUT-sopimuksen 20 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuille unionin kansalaisille ja kolmansien maiden kansalaisille, joilla on unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä kyseisten kolmansien maiden välillä tehtyjen sopimusten perusteella unionin kansalaisten kanssa yhtäläinen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen, ja heidän perheenjäsenilleen. Tämä koskee ehdotettuja toimenpiteitä sekä ulkorajoilla, joiden osalta tähän ryhmään kuuluville henkilöille taataan oikeus palata kotiin myös silloin kun muuta kuin välttämätöntä matkustamista unioniin on rajoitettu, että sisärajoilla, joiden osalta vahvistetaan tarve arvioida sisärajoilla hyväksyttyjen toimenpiteiden vaikutusta henkilöiden liikkuvuuteen alueella, jolla sisärajavalvonta on poistettu. Tämä ehdotus ei vaikuta millään tavoin direktiivin 2004/38/EY mukaisiin unionin kansalaisten oikeuksiin.

Tähän ehdotukseen on sisällytetty vuoden 2017 neuvotteluissa yleisesti kannatetut menettelylliset suojatoimet, kuten velvoite toimittaa ennakoitavissa olevien uhkien vuoksi käyttöön otettavaa sisärajavalvontaa koskevan ilmoituksen mukana myös riskinarviointi. Sen lisäksi, että suojatoimia on vahvistettu, ehdotuksella yksinkertaistetaan ja virtaviivaistetaan määräaikoja, joiden puitteissa sisärajavalvonnan palauttaminen tai jatkaminen on mahdollista. Jäsenvaltioilla on erityisesti mahdollisuus jatkaa sisärajavalvontaa yhteensä enintään kahden vuoden ajan. Tämän jälkeen rajavalvontaa voidaan edelleen jatkaa poikkeuksellisesti, mutta jäsenvaltion on tehtävä sitä varten uusi ilmoitus, jossa perustellaan uhkan jatkuminen, ottaen huomioon lausunto, jonka komissio antaa, kun valvonta on jatkunut 18 kuukauden ajan. Lisäksi tässä ehdotuksessa säädetään neuvoston mukaantulosta siinä tapauksessa, että uhkasta on tullut koko Euroopan kattava kysymys, joka vaikuttaa samanaikaisesti jäsenvaltioiden enemmistöön. Näin ehdotuksessa otetaan tasapuolisesti huomioon yhtäältä jäsenvaltioiden suvereeni oikeus palauttaa sisärajavalvonta ja tiettyjen uhkien pitkäkestoisuus ja toisaalta tarve varmistaa, että tällainen sisärajavalvonnan palauttaminen tapahtuu koordinoidusti tarkoituksenmukaisia suojatoimia soveltaen.

Ulkorajoilla on tarkoitus ottaa käyttöön uusi menettely silloin kun Euroopan tautienehkäisy- ja -valvontakeskus (ECDC) tai komissio terveyshätätilanteiden valmiusviranomaisen (HERA) kautta toteaa, että jokin tartuntatauti voi aiheuttaa epidemian. Menettelyn ansiosta unionin odotetaan olevan paremmin valmistautunut mahdollisiin tuleviin pandemioihin, minkä lisäksi menettelyn odotetaan edistävän kansanterveyteen kohdistuvien uhkien ehkäisemistä, joka on yksi rajavalvonnan tavoitteista. Menettely täyttää aukon, joka syntyy, kun EU:hun suuntautuvaa muuta kuin välttämätöntä matkustamista koskevasta väliaikaisesta rajoituksesta ja sen mahdollisesta poistamisesta annetun neuvoston suosituksen (EU) 2020/912 soveltaminen päättyy. Muistutettakoon, että neuvoston suositus (EU) 2020/912 annettiin osana covid-19-pandemian torjumiseksi hyväksyttyjä koordinoituja toimia, mikä tarkoittaa, että sen soveltamisen odotetaan päättyvän tämän asetuksen hyväksymiseen mennessä. Uudessa menettelyssä olisi otettava kaikilta osin huomioon menettelyt, jotka on tarkoitus ottaa käyttöön rajat ylittävistä vakavista terveysuhkista annettavalla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella erityisesti kansanterveyteen liittyvän hätätilanteen toteamisen yhteydessä, sekä Euroopan tautienehkäisy- ja -valvontakeskuksen tarkistettu toimeksianto.

Ehdotuksella täydennetään ulkorajavalvontaa koskevia sääntöjä, koska ne muodostavat ennakkoedellytyksen alueelle, jolla sisärajavalvonta on lopetettu. Ehdotus edistää osaltaan Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden tehokasta täytäntöönpanoa, josta eurooppalainen raja- ja merivartiosto huolehtii. Ehdotus otetaan huomioon myös tulevassa monivuotisessa strategisessa toimintapoliittisessa syklissä, jonka tavoitteena on vahvistaa strateginen kehys Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden ohjaamiseksi poistamalla lainsäädännössä olevat aukot rajavalvonnan, turvallisuuden, palauttamisen ja muuttoliikkeen välillä ja varmistamalla samalla perusoikeuksien suojelu. Kuten Schengen-strategiassa ilmoitettiin, komissio hyväksyy vuoden 2022 alussa toimintapoliittisen asiakirjan, joka muodostaa perustan Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta koskevalle Euroopan parlamentin ja neuvoston kuulemiselle.

Ehdotuksessa säilytetään periaate, jonka mukaan sisärajavalvontaa voidaan suorittaa niin kauan kuin se on välttämätöntä, eli se olisi lopetettava heti kun havaittuun uhkaan voidaan puuttua muilla keinoin. Näin ollen vastuu nykyisten määräaikojen noudattamisesta on jäsenvaltioiden ja komission yhteinen tehtävä. Jäsenvaltioiden olisi erityisesti esitettävä kuvaus niistä havaituista uhkista, joiden vuoksi sisärajavalvonnan palauttamista pidetään perusteltuna. Silloin kun rajavalvontaa jatketaan ennakoitavissa olevan uhkan torjumiseksi, olisi esitettävä myös riskinarviointi. Jäsenvaltioiden olisi myös arvioitava tapauskohtaisesti, onko jatkuva uhka edelleen sama uhka, jonka perusteella rajavalvontaa jatkettiin, vai onko kyseessä uusi uhka, josta on tehtävä uusi ilmoitus. Jäsenvaltioiden olisi pystyttävä esittämään analyysi, joka osoittaa rajavalvonnan tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden sekä silloin, kun on kyse rajavalvonnan palauttamisesta, että silloin kun valvontaa jatketaan. Analyysissa olisi erityisesti selitettävä, miten kyseistä uhkaa voidaan torjua sisärajavalvonnan avulla ja miten valvonta vaikuttaa henkilöiden liikkuvuuteen alueella, jolla sisärajavalvonta on poistettu, ja raja-alueiden toimintaan. Kun kyseessä on sisärajavalvonnan jatkaminen ennakoitavissa olevan uhkan vuoksi, jäsenvaltion olisi osoitettava valvonnan jatkamisen tarpeellisuus arvioimalla, voitaisiinko sen tavoitteet saavuttaa vaihtoehtoisilla toimenpiteillä. Silloin kun rajavalvontaa on tarkoitus jatkaa yli kuuden kuukauden ajan ennakoitavissa olevien uhkien perusteella, olisi tehtävä myös riskinarviointi. Komissio ja mikä tahansa jäsenvaltio voi ilmaista rajavalvonnan käyttöön liittyvät huolensa sen tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta koskevassa lausunnossa. Komissiolla olisi oltava velvollisuus antaa tällainen lausunto, jos valvonta jatkuu yli 18 kuukauden ajan. Rajavalvonnan palauttamisesta voidaan keskustella niiden neuvottelujen yhteydessä, joita komissio toteuttaa omasta aloitteestaan tai jonkin jäsenvaltion pyynnöstä sen selvittämiseksi, onko suunniteltu rajavalvonnan palauttaminen tarpeen ja voitaisiinko tilanteessa soveltaa vaihtoehtoisia toimenpiteitä tai olisiko rajavalvonnan ja lieventävien toimenpiteiden osalta tarpeen tehdä yhteistyötä. Samoin kuin nykyään, tällainen neuvotteleminen olisi edelleen pakollista silloin kun komissio tai jokin jäsenvaltio on antanut asiasta lausunnon. Siinä tapauksessa, että uhkaan liittyy eurooppalainen ulottuvuus, komissio ja neuvosto vastaavat siitä, että sisärajavalvontaa jatketaan vain niin kauan kuin se on välttämätöntä, asettamatta ehdottomia määräaikoja.

Sisärajoja koskevilla muutoksilla parannetaan tasapainoa raja-alueilla julkisen vallan käytön perusteella suoritettavien tarkastusten ja sisärajavalvonnan palauttamisen välillä. Ehdotetuilla muutoksilla selvennetään edellytyksiä, joiden nojalla jäsenvaltiot voivat suorittaa tarkastuksia raja-alueilla ilman riskiä siitä, että ne voitaisiin sekoittaa rajavalvontaan. Muutoksissa ehdotetaan uutta menettelyä, jota sovellettaisiin sisärajojen alueella kiinni otettuihin laittomiin muuttajiin, jotta voidaan puuttua luvattomaan liikkumiseen sisärajavalvontaan turvautumatta. Menettely täydentää nykyistä kehystä, joka mahdollistaa sisärajavalvonnan poistamisen. Uutta menettelyä on tarkoitus soveltaa ainoastaan sisärajoilla tehtäviin kiinniottoihin, kun laittomia muuttajia otetaan kiinni rajatylittävän operatiivisen poliisiyhteistyön yhteydessä erityisesti yhteispartioinnin aikana, koska yhteispartiointi takaa, että molemmilla mukana olevilla jäsenvaltioilla on laittoman muuttajan kiinniotosta samat tiedot. Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita kaikilta osin kunnioittaen ehdotuksessa jätetään jäsenvaltioille mahdollisuus päättää itse luvattomaan liikkumiseen liittyvissä asioissa tehtävästä kahdenvälisestä yhteistyöstä, palauttamisdirektiivissä vahvistettuja EU:n palauttamispolitiikan tavoitteita noudattaen. Ehdotuksella poistetaan palauttamisdirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetty, voimassa olevia kahdenvälisiä sopimuksia tai järjestelyjä koskeva standstill-lauseke, jotta jäsenvaltiot voivat päivittää niiden sisältöä. Jäsenvaltioilla on tältä osin vapaat kädet, mutta niiden olisi ilmoitettava komissiolle tällaisista uusista/muutetuista sopimuksista ja järjestelyistä. Komissio on valmis avustamaan jäsenvaltioita palauttamiskäsikirjaan liitettävän kahdenvälisen mallisopimuksen laatimisessa sellaisten lausekkeiden pohjalta, joita tällä hetkellä pidetään parhaina käytäntöinä luvattoman liikkumisen torjumisessa.

Ehdotetut toimenpiteet, joita on tarkoitus soveltaa ulkorajoilla kansanterveyteen kohdistuvan uhkan torjumiseksi, perustuvat tällä hetkellä sovellettavaan kehykseen, joka on vahvistettu neuvoston suosituksella (EU) 2020/912. Toimenpiteiden oikeasuhteisuuden varmistamiseksi ehdotetussa menettelyssä vahvistetaan kehys, jonka nojalla tarvittaessa määritetään rajoitusten käyttöönottoa koskevat edellytykset sekä niiden soveltamisala ja tarvittavat suojatoimet, erityisesti unionin kansalaisten ja muiden sellaisten henkilöiden osalta, joilla on unionin oikeuden nojalla oikeus vapaaseen liikkuvuuteen, ja/tai sellaisten kolmansien maiden kansalaisten osalta, joilla on välttämätön tehtävä.

Tarkastusten poistaminen sisärajoilta taataan SEUT-sopimuksen 77 artiklan 2 kohdan e alakohdassa. Jäsenvaltioilla on edelleen SEUT-sopimuksen 72 artiklan nojalla oikeus toteuttaa toimia sisäisen turvallisuuden ja yleisen järjestyksen suojaamiseksi, vaikka se edellyttäisi sisärajavalvonnan palauttamista. Schengenin rajasäännöstössä on kuitenkin vahvistettu säännöt tällaisen valvonnan väliaikaista palauttamista varten, jotta voidaan varmistaa, että sitä sovelletaan vain tiukoin edellytyksin. Siksi kaikki näiden sisärajavalvonnan väliaikaista palauttamista koskevien edellytysten muutokset voidaan toteuttaa vain EU:n lainsäädännöllä.

Komissio julkaisi lisäksi alustavan vaikutustenarvioinnin verkkosivustollaan neljän viikon ajan ja sai siihen palautetta Ranskalta, Kroatialta, Ukrainalta ja yhdeltä nimettömältä lähettäjältä.

•Asiantuntijatiedon keruu ja käyttö

Ehdotuksessa on hyödynnetty tietoja, jotka perustuvat alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston (REGIO) selvitykseen covid-19-pandemian vuoksi toteutetun rajojen sulkemisen vaikutuksista raja-alueilla (The effects of COVID-19 induced border closures on cross-border regions - An empirical report covering the period March to June 2020) ja asiaa koskevaan 20 tapaustutkimukseen (20 case studies covering the period March to June 2020).

Lisäksi komissio on hyödyntänyt ehdotuksen laatimisessa Euroopan parlamentin selvitystä Schengenin sopimuksen purkamisesta aiheutuvista kustannuksista, jäsenvaltioiden ilmoituksia sisärajavalvonnan väliaikaisesta palauttamisesta sekä yleisön komissiolle toimittamia viestejä aiheesta.

•Vaikutustenarviointi

Paremman sääntelyn toimintapolitiikkansa mukaisesti komissio teki vaikutustenarvioinnin. Vaikutustenarvioinnissa arvioitiin kolmea toimintavaihtoehtoa: Toimintavaihtoehto 1 – Ei-sitova säädös. Tässä vaihtoehdossa pohdittiin ei-sitovien toimenpiteiden käyttöä muun muassa covid-19-kriisistä saatujen kokemusten perusteella. Tavoitteena olisi kannustaa käyttämään vaihtoehtoisia toimenpiteitä sisärajavalvonnan palauttamisen sijasta. Tässä noudatettiin komission aiempaa toimintatapaa, joka esitettiin vuonna 2016 tiedonannossa Etenemissuunnitelma Schengen-järjestelmän normaalin toiminnan palauttamiseksi ja suosituksessa oikeasuhteisista poliisitarkastuksista ja poliisiyhteistyöstä Schengen-alueella. Tämän toimintavaihtoehdon puitteissa tarkasteltiin myös ei-sitovia toimenpiteitä, joilla parannettaisiin ulkorajoilla kriisitilanteessa toteutettavien toimenpiteiden koordinointia. Nämä tavoitteet odotettiin voitavan saavuttaa Schengen-alueen tulevaisuutta koskevalla tiedonannolla (nk. Schengen-strategia) ja mahdollisesti päivittämällä asiaa koskevia suosituksia (erityisesti vuoden 2017 suositusta oikeasuhteisista poliisitarkastuksista). Toimintavaihtoehto 2 - Toimenpiteiden yhdistelmä (Schengenin rajasäännöstön kohdennettu muuttaminen ja ei-sitova säädös). Tässä toimintavaihtoehdossa pyrittiin vastaamaan kansalaisten, Euroopan parlamentin ja jäsenvaltioiden kritiikkiin, joka koski nykyisiä pitkään jatkuneita sisärajatarkastuksia. Se vastaisi myös tiedemaailman vaatimuksiin. Toimintavaihtoehdon odotettiin tarjoavan edellytykset varmistaa, että henkilöt voivat liikkua vapaasti Schengen-alueella ilman tarpeettomia esteitä, rajoittamalla tilanteita, joissa sisärajavalvonnan palauttaminen sallitaan. Ulkorajoilla toteutettavien toimenpiteiden osalta tässä toimintavaihtoehdossa esitettiin covid-19-pandemian johdosta annettujen ohjeiden ja suositusten perusteella, että niitä olisi täydennettävä lieventävillä toimenpiteillä, jotka olisi otettava huomioon aina kun rajavalvonnan palauttaminen on väistämätöntä. Lisäksi tähän toimintavaihtoehtoon sisältyi selkeän oikeusperustan vahvistaminen EU:n maahantulokiellon määräämiselle ja poistamiselle kansanterveyteen kohdistuvan uhkan perusteella, jotta voitaisiin varmistaa yhdenmukainen toiminta ulkorajoilla tilanteessa, jossa kansanterveyteen kohdistuu uhka. Tämän toimintavaihtoehdon puitteissa kehitellyt ideat on otettu mukaan toteutettavaksi valittuun ehdotukseen. Toimintavaihtoehto 3 - Toimenpiteiden yhdistelmä 2 (Schengenin rajasäännöstön perusteellisempi muuttaminen ja ei-sitova säädös). Tässä toimintavaihtoehdossa sisärajatonta Schengen-aluetta tarkasteltiin alueena, jonka yhtenäisyyttä ei pidä heikentää yksittäisten jäsenvaltioiden päätöksillä. Tätä varten siinä ehdotettiin, että havaittuihin haasteisiin vastattaisiin yksinomaan EU:n tasolla säätämällä, että kaikki päätökset sisärajavalvonnan palauttamisesta edellyttäisivät jonkin EU:n toimielimen ennakkohyväksyntää tai että mahdollisuus sisärajavalvonnan palauttamiseen poistettaisiin kokonaan. Siltä osin, mitä toimenpiteitä ulkorajoilla sovellettaisiin tilanteessa, jossa on kansanterveyteen kohdistuva uhka, ehdotetut keinot olisivat samat kuin toimintavaihtoehdossa 2 (tilanteessa, jossa kansanterveyteen kohdistuu uhka, EU:hun suuntautuvaa muuta kuin välttämätöntä matkustamista rajoitettaisiin uusilla toimenpiteillä). Vaikutustenarvioinnin tulos: Vaikutustenarvioinnin havaintojen perusteella parhaaksi vaihtoehdoksi katsottiin toimintavaihtoehto 2 (toimenpiteiden yhdistelmä). Valinta perustuu siihen, että tämä vaihtoehto sai parhaat pisteet sekä vaikuttavuuden, tehokkuuden että oikeasuhteisuuden osalta. Se perustuu aiemmin saatuihin kokemuksiin, mutta on silti riittävän kunnianhimoinen. Siinä otetaan huomioon jäsenvaltioiden näkemykset rajavalvonnan merkityksestä vakaviin uhkiin puuttumisessa, mutta kunnioitetaan myös unionin kansalaisten ja muiden vapaan liikkuvuuden oikeudesta sisärajoilla hyötyvien henkilöiden oikeutettuja odotuksia siitä, että Schengen-alue pysyy alueena, jossa henkilöiden ja tavaroiden liikkumista helpotetaan poistamalla sisärajavalvonta. Taloudellisten vaikutusten osalta voidaan todeta, että erityisesti uusi valmiussuunnittelumenettely, jonka mukaan useisiin tai kaikkiin jäsenvaltioihin vaikuttaviin kriisitilanteisiin reagoidaan EU:n tasolla ja jossa tarvittaessa lisätään vaihtoehtoisten ja lieventävien toimenpiteiden käyttöä, todennäköisesti helpottaa liikkuvuutta ja/tai rajoittaa sisärajavalvonnan kielteisiä vaikutuksia sisämarkkinoiden toimintaan. Tämän vaihtoehdon avulla voidaan erityisesti rajoittaa sisärajoilla tehtävistä tarkastuksista aiheutuvia kielteisiä taloudellisia vaikutuksia, minkä vuoksi sen taloudelliset hyödyt voisivat olla merkittäviä. Myös mahdollisuus ottaa ulkorajoilla käyttöön muuta kuin välttämätöntä matkustamista koskevia EU:n laajuisia matkustusrajoituksia silloin, kun kansanterveyteen kohdistuu uhka, voisi edistää tämän tavoitteen saavuttamista, sillä se poistaisi todennäköisen perusteen sisärajavalvonnan palauttamiselle. Tähän toimintavaihtoehtoon sisältyy myös myönteisiä sosiaalisia vaikutuksia, koska Schengen-valmiussuunnittelun ja ’viimeisen keinon’ käsitteen korostamisen ansiosta sisärajavalvonnan käyttöä todennäköisesti rajoitettaisiin. Parhaaksi arvioituun vaihtoehtoon ei liity mitattavissa olevia ympäristövaikutuksia. Toisaalta tällä vaihtoehdolla voi olla suhteellisesti suurin suora vaikutus hallintoon. Tämä johtuu siitä, että mahdollisuus sisärajavalvonnan väliaikaiseen palauttamiseen säilytetään, minkä lisäksi säädetään uusista velvoitteista, kuten riskinarvioinnista ja sisärajavalvonnan palauttamista koskevasta vakiomuotoisesta ilmoituksesta, sekä sisärajavalvontaa koskevasta säännöllisestä raportoinnista. Koska tässä vaihtoehdossa ehdotetuilla toimenpiteillä voitaisiin kuitenkin vähentää rajatarkastusten käyttöä, hallinnollisen lisärasituksen ei kuitenkaan pitäisi olla kohtuuton. Muuttajien välineellistämisen torjumista koskevia toimenpide-ehdotuksia ei analysoitu erikseen, vaan ehdotuksen on tältä osin tarkoitus selkeyttää sovellettavia sääntöjä.

Komissio toimitti vaikutustenarvioinnin sääntelyntarkastelulautakuntalle 19. huhtikuuta 2021. Lautakunta antoi siitä myönteisen lausunnon huomautuksineen. Huomautukset liittyivät siihen, että i) Schengenin rajasäännöstön nykyisten keskeisten toimenpiteiden vahvuuksista ja puutteista ei ole riittävää näyttöä, ii) politiikkavaihtoehdot ja toteutettavaksi valittu vaihtoehto on kuvailtu epämääräisesti, ja iii) vaikutuksia ei ole analysoitu riittävän perusteellisesti. Komissio vastasi huomautuksiin muun muassa esittämällä koko arvioinnissa laajemmin määrällisiä tietoja ja tietoja sidosryhmien näkemyksistä vahvistaakseen sisärajavalvonnan poistamisesta saatavia hyötyjä koskevia laadullisia väitteitä. Komissio myös selvensi vuonna 2020 prosessin puutteita Schengen-alueen näkökulmasta, kun EU:n poliittisen kriisitoiminnan integroiduissa järjestelyissä (IPCR) keskityttiin ensin terveysnäkökohtiin ennen kuin siirryttiin muihin seikkoihin, kuten rajavalvontaan. Komissio myös korosti, että vaikka rajavalvonta voi olla tehokas väline, sen asteittaiseen poistamiseen liittyy merkittäviä ongelmia. Lisäksi se osoitti yksityiskohtaisemmin, että vaikka vaihtoehtoiset toimenpiteet ovat halvempia kuin rajavalvonta, niillä päästään usein samaan tulokseen. Komissio myös tarkensi suunniteltuja eri toimintavaihtoehtoja. Lopuksi ehdotukseen lisättiin perusteellista tietoa vuonna 2017 esitetyn edellisen ehdotuksen tavoitteesta, siihen liittyvien neuvottelujen yhteydessä saaduista kokemuksista ja covid-19-kriisin tuomista uusista näkymistä. Lisätietoja siitä, miten sääntelyntarkastelulautakunnan suositukset on otettu huomioon vaikutustenarvioinnissa, on vaikutustenarvioinnin liitteessä I olevassa 3 kohdassa.

•Sääntelyn toimivuus ja yksinkertaistaminen