Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle Yhteisön tason ympäristösopimukset osana lainsäädännön yksinkertaistamista ja parantamista koskevaa toimintasuunnitelmaa"

(KOM(2002) 412 lopullinen)

(2003/C 61/23)

Komissio päätti 18. heinäkuuta 2002 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta tiedonannosta.

Asian valmistelusta vastannut "maatalous, maaseudun kehittäminen, ympäristö" -jaosto antoi lausuntonsa 29. elokuuta 2002. Esittelijä oli José Ignacio Gafo Fernández.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 18. ja 19. syyskuuta 2002 pitämässään 393. täysistunnossa (syyskuun 18. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 83 puolesta 2:n pidättyessä äänestämästä.

1. Komission ehdotus

1.1. Käsillä olevassa tiedonannossa pohditaan järjestelmällisesti niin kutsuttuja yhteisön tason vapaaehtoisia ympäristösopimuksia, tarkastellaan niiden luonnetta ja arvioidaan sitä, millä tavoin yhteisön toimielimet voivat tunnustaa sopimukset osaksi perinteistä lainsäädäntäprosessia. Tiedonannon voidaan katsoa täydentävän vuonna 1996 julkaistua sa mantapaista tiedonantoa(1), jossa käsiteltiin jäsenvaltioiden vapaaehtoisia ympäristösopimuksia. Niiden pohjalta on etenkin Alankomaissa ja Saksassa syntynyt satoja vapaaehtoisia valtakunnallisia sopimuksia.

1.2. Käsillä oleva tiedonanto ei ole erillinen asiakirja, vaan sitä on tarkasteltava yhdessä 5. kesäkuuta 2002 julkaistun tiedonannon "Lainsäädännön yksinkertaistamista ja parantamista koskeva toimintasuunnitelma(2)" ja vaikutusten arvioinnista julkaistun tiedonannon(3) kanssa. Se liittyy myös yhteisön kuudenteen ympäristöohjelmaan sisältyviin toimiin.

Tiedonannossa määritellään vapaaehtoisilta sopimuksilta edellytettävät vähimmäisvaatimukset, jotta ne olisivat yhteisön kannalta kiintoisia (niiden on erityisesti liityttävä komission toiminnan painopistealoihin) ja jotta ne voidaan tavalla tai toisella tunnustaa yhteisön tasolla. Sopimuksille määritellään tiedonannossa seuraavat ehdot:

- hallinnon kustannustehokkuus,

- edustavuus,

- määrälliset ja vaiheittaiset tavoitteet,

- kansalaisyhteiskunnan osallistuminen sopimusten laadintaan,

- seuranta- ja raportointijärjestelmä,

- kestävä kehitys,

- kannustimien ja muiden toimien johdonmukaisuus.

1.3. Yhteisön toimielimillä on kaksi tapaa tunnustaa sopimukset:

1.3.1. Niin kutsutun itsesääntelymenettelyn puitteissa komissio vahvistaa vapaaehtoisen sopimuksen suosituksella tai pelkästään yksinkertaisemmalla kirjeenvaihtomenettelyllä. Tunnustaminen ei kuitenkaan missään tapauksessa merkitse sitä, ettei komissio voi myöhemmin käynnistää samaiseen alaan liittyvää lainsäädäntämenettelyä, varsinkaan jos vapaaehtoinen sopimus ei täytä sille asetettuja tavoitteita.

1.3.2. Yhteissääntelymenettelyn lähtökohtana on direktiivi, jolle on luonteenomaista erityisesti se, että siinä asetetaan vain yleiset tavoitteet ja säädetään seuranta- ja raportointijärjestelmistä, mutta täytäntöönpano jätetään vapaaehtoisen sopimuksen varaan. Menettelyyn turvaudutaan siis (kuten tiedonannossa "Lainsäädännön yksinkertaistamista ja parantamista koskeva toimintasuunnitelma" yksityiskohtaisesti määritellään) silloin, kun "- tarvitaan joustavia ja/tai kiireellisiä toimenpiteitä, jotka eivät edellytä yhtenäistä soveltamista yhteisössä eivätkä vaikuta kilpailuedellytyksiin".

Joka tapauksessa, kuten tiedonannossa todetaan, vapaaehtoisista sopimuksista ei neuvotella komission kanssa. Neuvotteluilla viitataan sopimusten sisältöön ja soveltamisalaan sekä tulosten seurantaan ja niistä tiedottamiseen.

2. Huomioita ja ehdotuksia

2.1. Talous- ja sosiaalikomitea on aina kannattanut lainsäädäntämenetelmien parantamista, jotta ne olisivat nykyistä yksinkertaisempia, joustavampia ja kansalaisläheisempiä ja jotta unionin kansalaisten olisi helpompi ymmärtää niitä. Komitea suhtautuu myönteisesti tiedonantoon, jolla pyritään edistämään yhteisön laajuisten vapaaehtoisten ympäristösopimusten tekoa. Komitea toivoo, että lyhyen todentamisajan jälkeen tiedonannon sisältö voidaan ulottaa koskemaan myös muita talous- ja yhteiskuntaelämän aloja, joilla sitä käytettäisiin tietyissä tapauksissa tavanomaista lainsäädäntämenettelyä nopeampana ja joustavampana vaihtoehtona.

2.2. Vapaaehtoisten sopimusten on jo sinänsä oltava lainsäädännössä vaadittuja vähimmäisnormeja tiukempia. Ne eivät missään tapauksessa voi olla ristiriidassa jäsenvaltioiden tai yhteisön vähimmäisnormien kanssa.

2.3. TSK katsoo kuitenkin, että aloitetta voidaan tietyiltä osin parantaa, jotta vapaaehtoisia sopimuksia ensi sijassa tekevät tahot olisivat paremmin selvillä aloitteen lopputuloksista, niiden avoimuudesta ja ennen kaikkea niiden ennustettavuudesta. Komitea ehdottaa tältä pohjalta, että tekstissä esitettyjä suuntaviivoja muutettaisiin seuraavasti:

2.4. Käsite "sidosryhmä" on määriteltävä nykyistä paremmin. Vaikka TSK:n käsityksen mukaan kyseistä käsitettä ei saa rajoittaa koskemaan vain teollisuutta, on toisaalta itsestään selvää, että monet vapaaehtoiset sopimukset syntyvät juuri teollisuuden piirissä, sillä teollisuuden toimijoilla on sinänsä parhaat mahdollisuudet toteuttaa lyhyellä aikavälillä yhteisön tasoisia toimia, jotka ovat riittävän kattavia ja siis edustavia ja jotka luonnollisesti tuottavat komission painopistealoihin liittyvää "lisäarvoa".

2.5. Ehdotus 1: Sidosryhmät on jaettava selkeästi vapaaehtoisia sopimuksia tekevään teollisuuteen ja mahdollisesti muihin kansalaisyhteiskunnan organisaatioihin, jotka puolestaan hoitavat vain tehtävänsä tiedotettaessa yleisölle teollisuuden tekemistä vapaaehtoisista sopimuksista.

2.6. Tiedonannossa ei lainkaan mainita sitä, millä muulla tavoin sidosryhmät hyötyvät vapaaehtoisista sopimuksista kuin perinteisen lainsäädäntäprosessin vaihtoehtona. Niistä on kuitenkin myös muuta ilmeistä hyötyä: ne muun muassa kannustavat käyttäjiä ja ylipäätään kansalaisia sitoutumaan avoimesti ympäristön vaalimiseen. Vapaaehtoisiin sopimuksiin osallistuminen saattaa jopa antaa sysäyksen tavoitella ekomerkkiä tai Emas-todistusta tai sopimus saatetaan mainita virallisesti sopijayrityksen vuotuisessa tilinpäätöksessä. Yrityksen osallistuminen yhteisön tason vapaaehtoiseen sopimukseen voi osoittautua myönteiseksi arviointiperusteeksi osallistuttaessa julkisia urakoita ja hankintoja koskeviin tarjouskilpailuihin, jos vapaaehtoisen sopimuksen ympäristöulottuvuudella on urakka- tai hankintasopimuksen kannalta lisämerkitystä, sen mukaan kuin neuvoston ja Euroopan parlamentin hyväksyttävänä parhaillaan olevissa asiaa koskevissa direktiiveissä lopulta säädetään.

2.7. Ehdotus 2 - Ympäristömerkki: Ekomerkkiä tai Emas-todistusta myönnettäessä olisi otettava huomioon yrityksen osallistuminen yhteisön tason vapaaehtoiseen sopimukseen.

2.8. Ehdotus 3 - Yhteys julkisiin hankintoihin: Komitea kannattaa sitä, että Euroopan parlamentin ja neuvoston hyväksyttävinä parhaillaan olevissa julkisia urakka- ja palvelusopimuksia koskevissa direktiiveissä määritellään, millaisin edellytyksin vapaaehtoisten sopimusten voidaan katsoa olevan eduksi kyseisiä sopimuksia tehtäessä.

2.9. On määriteltävä nykyistä paremmin, miten vapaaehtoiset sopimukset liittyvät kyseisellä alalla aiemmin annettuun lainsäädäntöön, sillä niiden tavoitteena on ylipäätään asioiden edistäminen uudella tapaa. Eräissä vapaaehtoisissa sopimuksissa taas keskitytään sellaisiin alakohtaisiin erityisongelmiin, joita koskevaa lainsäädäntöä ei vielä ole lainkaan olemassa eikä komissio aio välittömästi tehdä niitä koskevia lainsäädäntäaloitetta (minkä komissio määrittelee tiedonannossa perustelluksi syyksi olla arvioimatta sopimusta). Sopimuksia tehdään myös sellaisilla aloilla, joilla on jo aiempaa lainsäädäntöä, jonka soveltamista sopimus puolestaan parantaa.

2.10. Ehdotus 3: Vapaaehtoisten sopimusten tunnustamisvälineet olisi yhdistettävä toisiinsa seuraavasti:

- Euroopan komissio ja vapaaehtoisen sopimuksen tekoa ehdottavat osapuolet käyvät keskenään kirjeenvaihtoa. Menettelyä sovellettaisiin sellaisiin vapaaehtoisiin sopimuksiin, joiden alalta ei aiemmin ole annettu lainsäädäntöä eikä komissio aio ryhtyä välittömästi lainsäädäntätoimiin. Tällaisten sopimusten tunnustaminen ei vaikuta mitenkään ekomerkin myöntämiseen, Emas-todistuksen antamiseen eikä julkisten sopimusten arviointiperusteena oleviin mahdollisiin avuihin.

- Euroopan komissio vahvistaa vapaaehtoisen sopimuksen, jos se katsoo, että kaikki vaatimukset täyttyvät, mukaan luettuna mahdollisuus korvata suunnitteilla ollut lainsäädäntätoimi ainakin väliaikaisesti sopimuksella. Tällaisten sopimusten tunnustaminen saattaisi vaikuttaa tietyllä tapaa ekomerkin myöntämiseen, Emas-todistuksen saamiseen ja mahdollisesti julkisten sopimusten arviointiperusteena oleviin avuihin.

- Yhteissääntelymenettelyä sovelletaan silloin, kun sopimuksen alalta on jo annettu lainsäädäntöä, ja tarkoituksena on joustavoittaa ja parantaa lainsäädännön soveltamista jäsenvaltiossa. Menettelyä käytetään myös sellaisten vapaaehtoisten sopimusten jälkihoitoon, jotka komissio on vahvistanut suosituksellaan ja joille asetettuja tavoitteita ei todistetusti ole saavutettu tyydyttävästi.

2.11. Komitean mielestä on ilmeistä, että kaikki potentiaaliset vapaaehtoiset sopimukset tuottavat ympäristölle lisäarvoa, kunhan taataan seuranta- ja raportointijärjestelmien edustavuus- ja tehokkuuskriteerit. Kaikki kolme nykyistä välinettä on mukautettava vastaamaan kriteereitä, jotta sekä sidosryhmät että kansalaiset hyötyvät yhdessä yhteisön tason vapaaehtoisista sopimuksista.

2.12. Ehdotus 5 - Vapaaehtoisten sopimusten sisäiset toimintaperusteet: Vapaaehtoisten sopimusten tunnustamista koskeviin vaatimuksiin olisi lisättävä ponnistusten tasapuolinen jakautuminen ja sopimusta toistuvasti ja vakavasti rikkovien sopijapuolten sisäinen itsesääntelevä rangaistusjärjestelmä.

2.13. Vapaaehtoisia sopimuksia koskevien ehdotusten vaatimuksista olisi poistettava hallinnon kustannustehokkuus, joka rajoittaa sopimusten tekoa, ja tulosten seuranta- ja raportointiperusteita olisi parannettava. Tämä tekisi vapaaehtoisten sopimusten sisäisen hallinnoinnin nykyistä automaattisemmaksi ja takaisi, että sopimusten täytäntöönpanoa arvioidaan ulkoisesti mahdollisimman hyvin. Näin yhteisön toimielinten (komission ja mahdollisesti Euroopan ympäristöviraston) työtaakka kevenisi.

2.14. Ehdotus 6 - Hyväksymisperusteet: Euroopan parlamenttia ja neuvostoa olisi kannustettava antamaan kiireesti suositus, jolla säädetään tarkasti ja yksityiskohtaisesti, mitkä vaatimukset vapaaehtoisten sopimusten on täytettävä tullakseen hyväksytyiksi sellaisten seikkojen osalta kuin saavutettavien tavoitteiden seuranta, tunnustetun itsenäisen tahon suorittama todentaminen ja tulosten julkistaminen. Tämä koskee erityisesti sellaisia vapaaehtoisia sopimuksia, jotka on vahvistettu suosituksella tai yhteissääntelyllä ja joissa painotetaan sitä, että sopimukset ovat itsessään hallinnollisesti kestäviä, jolloin yhteisön toimielinten ei tarvitse todentaa niitä.

2.15. Vapaaehtoisten sopimusten on oltava nykyistä avoimemmin sopusoinnussa yhteisön kilpailusääntöjen kanssa, sillä vapaaehtoinen sopimus saattaa tietyissä tapauksissa edellyttää yhteisiä teknologian alan toimia, salassapitovelvollisuuden alaisen tiedon vaihtoa tai jopa tietojen yhteistä julkaisemista, mikä saattaa merkitä potentiaalisia verohelpotuksia, kuten komissio toteaa. Siksi on tärkeää korostaa, että vapaaehtoisissa sopimuksissa on noudatettava "suuntaviivoja EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan soveltamisesta horisontaalista yhteistyötä koskeviin sopimuksiin"(4).

2.16. Ehdotus 7 - Yhteys yhteisön kilpailusääntöihin: Euroopan komission olisi korostettava, että sopimusten on täytettävä edellä mainitut suuntaviivat, jotta alakohtaisissa tai sisäisissä neuvotteluissa noudatetaan yhteisön kilpailusääntöjä. Suuntaviivojen avulla ei kuitenkaan saa sulkea pois komission mahdollisia toimia, jos kilpailusääntöjä rikotaan merkittävästi.

2.17. Tiedonannon mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat osallistua suosituksen antamiseen liittyvään menettelyyn lainsäädäntävaihetta lukuun ottamatta. Prosessi on näin äärimmäisen monimutkainen ja kallis, ja sen kustannustehokkuus on vapaaehtoisen sopimuksen tekijöiden kannalta erittäin kyseenalaista, mikä saattaa vesittää komission tiedonannossaan esittämät hyvää tarkoittavat aikeet.

2.18. Ehdotus 8 - Kirjallinen tunnustus: Sellaiset vapaaehtoiset sopimukset, joiden ainoana päämääränä on saada olemassaololleen komission kirjallinen tunnustus (kirjeenvaihtomenettelyllä), saattavat johtaa siihen, että hanke julkaistaan vain EYVL:ssä ja luodaan sitä esittelevä verkkosivu, jolla voi esittää hanketta koskevia ehdotuksia. Sopimuksen tekijät voivat halutessaan sisällyttää ehdotukset hankkeeseensa. Sopimusten on täytettävä muut vaatimukset samaan tapaan kuin muiden vapaaehtoisten sopimusten, jotka vahvistetaan suosituksella.

2.19. Ehdotus 9 - Vahvistaminen suosituksella: Komission suosituksella vahvistettavista vapaaehtoisista sopimuksista on raportoitava samaan tapaan kuin edellisessä kohdassa mainituista sopimuksista. Lisäksi komissiolle on ilmoitettava vastaanotetuista ehdotuksista ja perusteltava niiden liittäminen vapaaehtoisen sopimuksen sisältämään lopulliseen hankkeeseen tai ehdotusten jättäminen lopullisen hankkeen ulkopuolelle. Komissio arvioi ennen suosituksen antamista ennen kaikkea sopimuksesta esitettyjä kommentteja ja niiden sisällyttämistä lopulliseen ehdotukseen tai jättämistä sen ulkopuolelle. Näin perustellaan ainakin osittain sitä, ettei sopimuksista neuvotella Euroopan komission kanssa ennen niiden hyväksymistä. Komitean mielestä Euroopan parlamentin ja neuvoston ei tarvitse osallistua tällaisia vapaaehtoisia sopimuksia koskevien suosituksen hyväksymiseen, koska niiden tunnustamisella ei ole välitöntä lainsäädäntävaikutusta. Euroopan komissio voi antaa suosituksen yksin.

2.20. Ehdotus 10 - Yhteissääntely: Yhteissääntelyn piiriin kuuluvissa vapaaehtoisissa sopimuksissa, joiden käsittelyyn Euroopan parlamentti ja neuvosto osallistuvat, on määriteltävä jo säädösehdotusta tehtäessä (säädöshän on tässä tapauksessa aina direktiivi), mistä seikoista säädetään suoraan lainsäädännössä ja mistä seikoista sidosryhmiä kehotetaan tekemään vapaaehtoinen sopimus sellaisten toimenpiteiden käynnistämiseksi, joiden avulla direktiivissä säädetyt tavoitteet toteutetaan. Koska sopimukset ovat vapaaehtoisia, on varauduttava korvaaviin toimenpiteisiin niissä yksittäisissä tapauksissa, jotka kuuluvat direktiivin välittömään soveltamisalaan, mutta joissa toimijat eivät halua osallistua yhteisön tason vapaaehtoisiin sopimuksiin.

Bryssel, 18. syyskuuta 2002.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) KOM(96) 561 lopullinen.

(2) KOM(2002) 278 lopullinen.

(3) KOM(2002) 276 lopullinen.

(4) EYVL C 3, 6.1.2001, s. 2.