Ehdotus NEUVOSTON PÄÄTÖS osoitettu Espanjalle rahoitusvakauden vahvistamiseksi toteutettavista erityisistä toimenpiteistä /* COM/2012/0406 final - 2012/0198 (NLE) */





PERUSTELUT EHDOTUKSEN TAUSTA Espanjan rahoitusmarkkinoihin on viime aikoina kohdistunut kasvavia paineita. Markkinoiden epävarmuus on keskittynyt pankkialan tilanteeseen, joka on heikentynyt kiinteistö- ja rakennusmarkkinakuplan puhjettua ja tätä seuranneen taloudellisen taantuman vuoksi. Tämän seurauksena monille Espanjan pankeille on kertynyt suuri määrä ongelmallisia omaisuuseriä, jotka herättävät epäilyksiä joidenkin näiden pankkien elinkelpoisuudesta. Euroryhmä sai 9. kesäkuuta tiedon siitä, että Espanjan viranomaiset aikovat hakea rahoitustukea vahvistaakseen pankkialansa pääomapohjaa. Euroryhmä ilmoitti olevansa halukas vastaamaan tähän pyyntöön myöntävästi ja sitoutui myöntämään Espanjalle rahoitustukea, joka kattaa arvioidut pääomavaatimukset ja tarjoaa lisäturvamarginaalin. Rahoitustuen arvioitu kokonaismäärä on 100 miljardia euroa. Espanjan hallitus pyysi 25. kesäkuuta 2012 ulkopuolista rahoitustukea, joka liittyy Espanjan pankkialalla käynnissä olevaan rakenneuudistus- ja pääomitusprosessiin. Virallinen pyyntö toimitettiin sen jälkeen, kun pankkien taseita koskevan riippumattoman arvioinnin ensimmäisen vaiheen tulokset oli julkaistu 21. kesäkuuta 2012. Rahoitustukea haetaan rahoituslaitosten pääomapohjan vahvistamiseksi myönnettävää rahoitustukea koskevin Euroopan rahoitusvakausvälineen (ERVV) ehdoin. Tämän pyynnön seurauksena Euroopan komissio toteutti yhdessä EKP:n, Euroopan pankkiviranomaisen (EPV) ja IMF:n kanssa riippumattoman arvioinnin Espanjan tukihakemuksen hyväksyttävyydestä. Arvioinnissa päädyttiin siihen, että Espanja täyttää hyväksymisehdot. Euroalueen huippukokouksessa 29. kesäkuuta 2012 kokoontuneet valtioiden ja hallitusten päämiehet korostivat, että rahoitustuki siirretään myöhemmin Euroopan vakausmekanismille (EVM), kunhan kyseinen mekanismi on täysin toimintakykyinen, ilman etuoikeusasemaa. Kun euroalueen pankkeja, EKP mukaan luettuna, koskeva yhteinen valvontamekanismi on saatu perustettua, EVM:n voisi olla mahdollista vahvistaa pankkien pääomapohjaa suoraan uuden välineen avulla. 2012/0198 (NLE) Ehdotus NEUVOSTON PÄÄTÖS osoitettu Espanjalle rahoitusvakauden vahvistamiseksi toteutettavista erityisistä toimenpiteistä EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) ja erityisesti sen 136 artiklan 1 kohdan a alakohdan sen 126 artiklan 6 kohdassa määrätyn menettelyn mukaisesti, ottaa huomioon Euroopan komission ehdotuksen, sekä katsoo seuraavaa: (1) SEUT-sopimuksen 136 artiklan 1 kohdan a alakohdassa määrätään mahdollisuudesta toteuttaa toimenpiteitä, jotka koskevat niitä jäsenvaltioita, joiden rahayksikkö on euro, ja joilla tehostetaan näiden jäsenvaltioiden talousarvioita koskevan kurinalaisuuden yhteensovittamista ja sen valvontaa. (2) Edullisen ulkoisen rahoituksen yltäkylläinen saatavuus ruokki 2000-luvulla Espanjan lainavetoista kotimaista kysyntää ja varallisuushintojen voimakasta kohoamista, joka keskittyi erityisesti kiinteistöalalle. Kiinteistö- ja rakennuskuplan puhkeaminen ja tätä seurannut taloudellinen taantuma on heikentänyt Espanjan pankkialaa. Tämän seurauksena Espanjan pankit ovat muutamia suuria ja kansainvälisiä monialaisia rahoituslaitoksia lukuun ottamatta menettäneet suurelta osin mahdollisuutensa saada kohtuuhintaista tukkumarkkinarahoitusta, minkä vuoksi ne ovat tulleet erittäin riippuvaisiksi eurojärjestelmän jälleenrahoituksesta. Vakuuksien saatavuutta koskevat luokituksen alenemiset ovat lisäksi vakavasti rajoittaneet niiden lainanottokapasiteettia. (3) Viime vuosien aikana koettu talouden mittava supistuminen, joka vaikuttaa työllisyyteen ja työttömyyteen hyvin kielteisellä tavalla, on merkittävästi heikentänyt Espanjan julkisen talouden rahoitusasemaa. Komission yksiköiden kevään 2012 tarkistetussa talousennusteessa julkisen talouden alijäämän ennakoidaan olevan 6,3 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2012. Vuoden 2012 vakausohjelmassa ja vuoden 2012 talousarviolakiesityksessä alijäämän oli arvioitu olevan 5,3 prosenttia suhteessa BKT:hen. Julkinen bruttovelka kasvoi 68,5 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2011, ja komission yksiköiden kevään 2012 tarkistetun talousennusteen mukaan sen odotetaan nousevan 80,9 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2012 ja 86,8 prosenttiin vuonna 2013 olettaen, että politiikka säilyy ennallaan. Julkinen bruttovelka ylittää näin ollen perussopimuksen viitearvon kaikkina vuosina. Makrotalouden skenaarioon ja julkisen talouden tavoitteisiin liittyvät riskit sekä rahoitusalan uudet pelastustoimenpiteet saattavat edelleen kasvattaa julkista velkaa. Tämän kehityksen vuoksi neuvosto antoi 10 päivänä heinäkuuta 2012 Espanjalle SEUT-sopimuksen 126 artiklan 7 kohdan mukaisesti suosituksen nykyisen liiallisen alijäämän tilanteen lopettamiseksi viimeistään vuonna 2014. (4) Espanjan viranomaiset ovat toteuttaneet monia merkittäviä toimenpiteitä korjatakseen pankkialan ongelmat. Tällaisia toimenpiteitä ovat olleet pankkien taseiden tervehdyttäminen, vähimmäispääomavaatimusten korottaminen, säästöpankkialan rakenneuudistus sekä kiinteistökehitystoimintaan liittyviä lainoja ja takavarikoituja omaisuuseriä koskevien varaustarpeiden merkittävä korottaminen. Nämä toimenpiteet eivät ole kuitenkaan riittäneet lieventämään markkinapainetta. (5) Helmikuussa 2011 Espanjan viranomaiset korottivat vähimmäispääomasuhdetta koskevan vaatimuksen (peruspääoman) 8 prosenttiin pankkien riskipainotetuista omaisuuseristä ja antoivat pankeille syyskuuhun 2011 asti aikaa tämän uuden vaatimuksen täyttämiseen. Niiden pankkien osalta, jotka ovat riippuvaisempia tukkurahoituksesta ja pääsevät markkinoille vain rajoitetusti, vähimmäispääomasuhde korotettiin 10 prosenttiin. Helmi- ja toukokuussa 2012 annetuissa uusissa säädöksissä pankkeja vaadittiin kokoamaan suurempia varauksia ja pääomapuskureita sellaisten tappioiden varalle, joita saattaa aiheutua rakennus- ja kiinteistöalan heikkolaatuisiin omaisuuseriin liittyvistä järjestetyistä ja järjestämättömistä lainoista. Näiden uusien varaustarpeiden kokonaismäärän arvioitiin olevan noin 84 miljardia euroa. (6) Huhtikuussa 2012 Espanjan valtion bruttorahoitusosuus (lukuun ottamatta joukkovelkakirjojen liikkeeseenlaskuun liittyviä takauksia) oli yhteensä noin 34 miljardia euroa (3,2 prosenttia suhteessa BKT:hen). Pääomatukea annettiin Espanjan pankkijärjestelmän hallittua rakenneuudistusta varten perustetusta rahastosta (Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria, FROB), johon oli osoitettu 15 miljardia euroa, josta 9 miljardia euroa oli jo maksettu. Lisäksi valtio on myöntänyt pankkien liikkeeseen laskemille etuoikeutetuille joukkovelkakirjoille takauksia noin 86 miljardin euron edestä (tästä kokonaismäärästä voimassa olevia takauksia on noin 58 miljardia euroa). Vaikka FROB:llä oli edelleen jäljellä noin 27 miljardin euron rahoituskapasiteetti (huhtikuussa 2012), saatavilla oleva kotimainen julkisen sektorin tuki ei riitä tarjoamaan riittävän laajaa tukipohjaa koko pankkialaa koskevan järjestelmän tervehdyttämiseksi. (7) Pankkialan pääomapohjan lisävahvistamisen tarpeeseen liittyvät epävarmuudet ovat osaltaan lisänneet Espanjan valtion joukkovelkakirjoihin kohdistuvia markkinapaineita. Valtion joukkovelkakirjojen tuotot ovat vuoden 2012 kesäkuun lopussa ja heinäkuun alussa nousset selvästi yli 500 peruspisteen tasoille, mikä on lisännyt Espanjan valtion rahoituskustannuksia. Korkorasituksen kasvu vaikeuttaa Espanjan julkisen talouden vakauttamiseen ja liiallisen alijäämään korjaamiseen liittyvää haastetta. Pankkialan perusteellinen rakenneuudistus ja pääomitus on tästä syystä tärkeä osa julkiseen talouteen kohdistuvien paineiden vähentämistä. (8) Espanjan viranomaiset pyysivät 25 päivänä kesäkuuta 2012 virallisesti rahoitustukea, joka liittyy Espanjan pankkialalla käynnissä olevaan rakenneuudistus- ja pääomitusprosessiin. Rahoitustukea haetaan rahoituslaitosten pääomapohjan vahvistamiseksi myönnettävää rahoitustukea koskevin Euroopan rahoitusvakausvälineen (ERVV) ehdoin. Myönnettävään tukeen sovelletaan erityisiä finanssialaa koskevia ehtoja. Kyseisten ehtojen olisi oltava täysin yhdenmukaisia EU:n perussopimusten mukaisesti toteutettujen koordinointitoimenpiteiden, erityisesti tämän päätöksen sisältämien toimenpiteiden kanssa. (9) Espanjan pankkialan pitkän aikavälin kestävyyden vahvistaminen on ratkaisevan tärkeää, jotta Espanjan rahoitusvakaus voitaisiin säilyttää ja rajoittaa rahoitusmarkkinoiden paineiden leviämistä muihin euroalueen talouksiin. Tällä tavoin voidaan välttää myös kielteiset vaikutukset talouden sekä talous- ja rahaliiton moitteettomaan toimintaan. Näiden ongelmien korjaamiseksi tähän mennessä toteutetut toimenpiteet eivät ole olleet täysin riittäviä. Tästä syystä on tarpeen toteuttaa lisätoimenpiteitä liiallista alijäämää koskevan menettelyn mukaisten Espanjalle asetettujen velvoitteiden lisäksi sekä niiden eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä annettujen suositusten ohella, jotka koskevat makrotalouden epätasapainon korjaamista. Espanjan olisi erityisesti pantava täytäntöön erityisiä lisätoimenpiteitä, joilla voidaan puuttua tehokkaasti heikkolaatuisiin omaisuuseriin, palauttaa markkinalähtöinen rahoitus, vähentää pankkien riippuvuutta keskuspankin tarjoamasta maksuvalmiustuesta ja parantaa riskien määrittämiseen ja kriisinhallintaan käytettyjä mekanismeja. (10) Osana kokonaisstrategiaa on erittäin tärkeää pystyä puuttumaan tehokkaasti heikkolaatuisiin omaisuuseriin edellyttämällä, että tuettujen pankkien ongelmalliset omaisuuserät erotetaan selvästi pankkien taseista. Tätä vaatimusta olisi sovellettava erityisesti kiinteistökehitystoimintaan liittyviin lainoihin ja takavarikoituihin omaisuuseriin. Tällainen erottaminen poistaisi kaikki jäljellä olevat epäilyt pankkien taseiden laadusta ja antaisi pankeille paremmat mahdollisuudet hoitaa rahoituksen välittäjän tehtäviään. (11) Tällä tavoin toteutettu pankkien taseiden avoimuuden parantaminen voi myös helpottaa niiden riskien hallittua pienentämistä, joita pankeilla on kiinteistöalalla, palauttaa markkinalähtöisen rahoituksen ja vähentää pankkien riippuvuutta keskuspankin tarjoamasta maksuvalmiustuesta. (12) Terveiden puitteiden luominen Espanjan pankkialalle edellyttää, että riskien määrittämiseen ja kriisinhallintaan käytettyjä mekanismeja parannetaan. Tehokkaan strategian olisi sisällettävä muutoksia, joiden tavoitteena on vahvistaa sääntely- ja valvontakehystä ottaen huomioon rahoituskriisistä saadut kokemukset. Myös yritysjohdon valvontaa olisi parannettava kansainvälisten parhaiden menettelytapojen mukaisesti, ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN: 1 artikla 1. Espanjan on vahvistettava pankkialan pääomapohjaa riittävästi ja saneerattava pankkijärjestelmänsä perusteellisesti. Tähän liittyen Espanjan on laadittava koordinoidusti Euroopan komission kanssa ja EKP:tä kuullen Espanjan pankkien tulevaa rakennetta, toimintaa ja luottokelpoisuutta koskeva strategia, jossa täsmennetään, millä tavoin niiden toiminta ilman myöhempää valtion tukea varmistetaan. 2. Tämän strategian keskeisiä osia ovat Espanjan pankkialan heikkojen osien uudistaminen sekä pankkialan sääntely- ja valvontajärjestelmien vahvistaminen. 3. Espanjan pankkialan heikkojen osien uudistaminen sisältää seuraavat kolme osaa: a) kunkin pankin pääomatarpeiden määrittäminen toteuttamalla pankkialalla perusteellinen omaisuuserien laatua koskeva tarkastelu ja kyseiseen tarkasteluun perustuva pankkikohtainen stressitesti; b) heikkojen pankkien pääomapohjan vahvistaminen, uudelleenjärjestely ja/tai hallittu kriisinratkaisu stressitestissä määriteltyjen mahdollisten pääoma-alijäämien korjaamissuunnitelmien perusteella; c) niiden pankkien omaisuuserien erottelu, jotka saavat pääomapohjan vahvistamistoimiinsa julkista tukea, ja arvoltaan alentuneiden omaisuuserien siirtäminen ulkopuoliselle omaisuudenhoitoyhtiölle. 4. Varmistaakseen, että pankkialalle saadaan luotua terveet puitteet, Espanjan on myös vahvistettava sääntely- ja valvontajärjestelmiä ja tehostettava hallintoa. Strategian on sisällettävä muun muassa seuraavat toimenpiteet: a) Espanjan luottolaitosten edellytetään nostavan rajoituksettomien ensisijaisten omien varojen osuutensa vähintään 9 prosenttiin; b) Espanjan luottolaitosten edellytetään soveltavan 1 päivästä tammikuuta 2013 alkaen vakavaraisuusasetuksessa käyttöön otettua pääoman määritelmää; c) luottotappiovarauksia koskeva lainsäädäntökehys on arvioitava uudelleen. Espanjan viranomaisten on rahoituskriisistä saatujen kokemusten pohjalta tehtävä ehdotuksia luottotappiovarauksia koskevan pysyvän järjestelmän uudistamiseksi ottaen huomioon viime kuukausien aikana käyttöön otetut väliaikaiset toimenpiteet sekä EU:n tilinpäätössäännöstö; d) Espanjan keskuspankin (Banco de España) toiminnallista riippumattomuutta on vahvistettava; pankkialaan liittyvien seuraamusten määräämistä ja lupien myöntämistä koskevat talousministeriön valtuudet siirretään keskuspankille; e) keskuspankin valvontamenettelyjä parannetaan entisestään sisäisen tarkastuksen perusteella; f) rahoituksen turvaverkkona toimivien elinten (FROB ja FGD) hallintojärjestelyjä tarkistetaan mahdollisten eturistiriitojen välttämiseksi; g) säästöpankkialan ja säästöpankkien omistamien pankkien hallintoa koskevia sääntöjä vahvistetaan; h) kuluttajansuojaa ja arvopaperilainsäädäntöä sekä niiden noudattamista koskevaa viranomaisvalvontaa vahvistetaan. 2 artikla Tämä päätös on osoitettu Espanjalle. 3 artikla Tämä päätös julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Tehty Brysselissä Neuvoston puolesta Puheenjohtaja