Erityiskertomus EU:n tuki Moldovan 
julkishallinnon 
lujittamiselleFI 2016  nro 13
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Puh. +352 4398-1
Tiedustelut:  eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2016
Print ISBN 978-92-872-4993-7 ISSN 1831-0958 doi:10.2865/944278 QJ-AB-16-013-FI-C
PDF ISBN 978-92-872-4953-1 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/0675 QJ-AB-16-013-FI-N
EPUB ISBN 978-92-872-4975-3 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/956280 QJ-AB-16-013-FI-E
© Euroopan unioni, 2016
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
EU:n tuki Moldovan 
julkishallinnon 
lujittamiselle
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 
287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)ErityiskertomusFI 2016  nro 13
02
 Tarkastustiimi
Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen 
tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä 
tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa 
huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, 
tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.
Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti III tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen 
jäsen Karel Pinxten. Jaosto on erikoistunut ulkoisten toimien menoaloihin. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomiois -
tuimen jäsenen Hans Gustaf Wessbergin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Peter Eklund, kabinettiavustaja 
Emmanuel-Douglas Hellinakis, toimialapäällikkö Sabine Hiernaux-Fritsch, tehtävävastaava Laura Gores sekä tarkastajat 
Erika Soveges ja Alexandre Tan.
Vasemmalta oikealle:  E.-D. Hellinakis, S. Hiernaux-Fritsch, H. G. Wessberg, L. Gores,  
A. Tan, E. Soveges, P . Eklund.

03
 Sisällys
Kohta
 Lyhenteet
I–VII  Tiivistelmä
1–8 Johdanto
9 –11  Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa
12– 67  Huomautukset
12– 47  Budjettituella oli vähäinen vaikutus julkishallinnon lujittamiseen tuen kohteena olleilla aloilla
13–28  Komissio olisi voinut reagoida riskeihin nopeammin eivätkä ohjelmat vastanneet riittävän hyvin kansallisia 
strategioita
29–34  Ehdollisuutta ei hyödynnetty riittävästi
35–37  Kannustinperusteista lisärahoitusta ei perusteltu hyvin
38–47  Sektoribudjettituen kohteena olevilla aloilla oli vain vähän evidenssiä edistymisestä
48–67  Hankkeet edistivät osittain julkishallinnon lujittamista
49–51  Hankkeet olivat relevantteja, mutta tarveanalyyseissä esiintyi puutteita
52–63  Hankkeita ei aina koordinoitu hyvin sektoribudjettituen ohjelmien kanssa
64–67  Tulokset eivät olleet aina kestäviä poliittisen tahdon puuttumisen ja muiden ulkoisten tekijöiden takia
68–77  Johtopäätökset ja suositukset
 Liite I — Tarkastetut sopimukset
 Liite II  —  Yhteenveto tarkastusotokseen kuuluneiden sektoribudjettituen sopimusten 
pisteytyksistä
 Liite III  — Yhteenveto tarkastusotokseen kuuluneiden hankesopimusten pisteytyksistä
 Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset
04
 Lyhenteet
ENI : Euroopan naapuruuspolitiikan rahoitusväline
ENP : Euroopan naapuruuspolitiikka
ENPI : Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline
EUHLPAM : European Union High Level Policy Advice Mission to the Republic of Moldova (Euroopan unionin 
korkean tason poliittinen neuvonanto Moldovan tasavallalle)
05
 Tiivistelmä
I
Moldovan tasavalta on Euroopan köyhin maa. Sille on vuodesta 2007 alkaen ohjattu Euroopan naapuruusvälineiden 
kautta tukea yhteensä 782 miljoonaa euroa. Määrä on vuosittain lähes 37 euroa asukasta kohti. Kyseessä on suurin 
EU:n itäisille naapureille maksettava tuki. Moldova ja EU allekirjoittivat vuonna 2014 assosiaatiosopimuksen, johon 
sisältyy pitkälle menevän ja laaja-alaisen vapaakauppa-alueen perustaminen.
II
Moldovan keskeisiin ongelmiin lukeutuvat laajalle levinnyt korruptio ja julkisten instituutioiden heikkous. Mainitut 
ongelmat ovat lukeutuneet EU:n tuen keskeisiin kohteisiin vuodesta 2007 alkaen. Huomattava osa tuesta muo -
dostuu budjettituesta. Varoja siirretään kumppanimaan valtionkassaan sillä edellytyksellä, että tietyt vaatimukset 
täyttyvät. Loppu tuki kanavoidaan hankkeiden kautta.
III
Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko EU:n tuki edistänyt vaikuttavalla tavalla julkishallinnon lujittamista. Tarkas -
tusotos kattoi neljä budjettituen ohjelmaa, jotka koskivat oikeusalaa, julkista taloutta, julkista terveydenhuoltoa ja 
vesihuoltoa. Otokseen kuului myös 20:tä eri viranomaisten toteuttamaa hanketta.
IV
Tilintarkastustuomioistuin totesi, että EU:n tuki edisti vain osittain julkishallinnon lujittamista. Ulkoiset tekijät selitti -
vät osan havaituista puutteista. Muut puutteet liittyvät puolestaan tarkastettujen ohjelmien ja hankkeiden suunnit -
teluun ja täytäntöönpanoon.
V
Tarkastuskohteena olleilla aloilla on edistytty vain vähän, joten tilintarkastustuomioistuin totesi, että budjettituella 
oli vähäinen vaikutus julkishallinnon lujittamiseen. Komissio olisi voinut reagoida nopeammin tuen yhteydessä 
toteutuneisiin riskeihin. Ohjelmia ei ollut mukautettu riittävän hyvin Moldovan strategioihin. Ohjelmien mahdollista 
hyötyä heikensi se, että komissio ei hyödyntänyt täysimääräisesti mahdollisuutta asettaa maksujen suorittamiselle 
ehtoja. Jotkin erityisehdot täyttyivät ohjelmaneuvottelujen ja sektoribudjettituen käynnistymisen välillä tai eivät 
olleet suoraan mitattavissa. Komissio olisi voinut arvioida ehtojen täyttymistä tiukemmin. Kannustinperusteisten 
lisävarojen myöntämistä ei myöskään perusteltu riittävästi.
06 Tiivistelmä 
VI
Hankkeiden suunnittelu havaittiin yleisesti ottaen relevantiksi. Hankkeiden kautta kanavoitu EU:n tuki oli osittain 
vaikuttavaa julkishallinnon lujittamisen kannalta. Tässä yhteydessä hankkeiden laajuutta ja ajoitusta ei ollut aina 
koordinoitu hyvin budjettituen ohjelmien kanssa. Hallinnollisten valmiuksien kehittämiseen tarkoitettu budjettitu -
keen liittyvä erityinen tekninen apu käynnistyi vasta kuukausia pääasiallisen budjettituen ohjelman jälkeen. Muita 
teknisen avun hankkeita ja twinning-hankkeita ei aina hyödynnetty budjettituen ohjelmien valmistelussa tai tuke -
misessa. Hankkeista saatiin yleensä tavoitellut tuotokset. Tulokset eivät kuitenkaan olleet aina kestäviä poliittisen 
tahdon puuttumisesta tai muista ulkoisista tekijöistä johtuen.
VII
Tilintarkastustuomioistuin esittää komissiolle joukon suosituksia, joiden tarkoituksena on parantaa EU:n Moldovalle 
antaman tuen vaikuttavuutta.
07
 Johdanto
01 
Moldova sijaitsee Kaakkois-Euroopassa Romanian ja Ukrainan välissä. Maassa on 
3,6 miljoonaa asukasta. Moldovasta tuli itsenäinen tasavalta vuonna 1991 Neu -
vostoliiton hajoamisen jälkeen. Transnistrian alue oli tosin antanut yksipuolisen 
itsenäisyysjulistuksen ja sillä on yhä erillinen hallinto.
02 
Pitkittyneen taloudellisen laskusuhdanteen jälkeen Moldovan talous kääntyi 
kasvuun jälleen vuonna 1998. Maan BKT/asukas on 1 687 euroa ja köyhyysaste 
12,7 prosenttia, joten se on kasvusta huolimatta yhä Euroopan köyhin maa1. Mol -
dovan asukasluku on laskenut maan itsenäistymisestä lähtien, mikä on johtunut 
lähinnä alhaisesta syntyvyydestä ja runsaasta työvoiman muuttoliikkeestä. Maas -
tamuuttajien rahalähetyksistä on tullut merkittävä tekijä maan yhteiskunta- ja 
talouselämässä.
03 
Moldova ja EU solmivat ensimmäiset sopimussuhteet vuonna 1994 kumppanuus- 
ja yhteistyösopimuksen muodossa. Kesäkuussa 2014 ne solmivat assosiaatiosopi -
muksen, johon sisältyi pitkälle menevän ja laaja-alaisen vapaakauppa-alueen 
perustaminen. Sopimuksen tavoitteena on parantaa poliittisia ja taloudellisia 
suhteita ja liittää Moldova vaiheittain EU:n sisämarkkinoihin. Vapaakauppa-aluee -
seen liittyy tullitariffien ja tullikiintiöiden poistaminen sekä lainsäädännön ja 
säädösten yhdenmukaistaminen EU:n lainsäädännön ja säädösten kanssa useilla 
eri kaupan aloilla. Euroopan parlamentin mukaan Moldova ”voi lähentyä unionia 
ja hakea Euroopan unionin jäsenyyttä sillä edellytyksellä, että se noudattaa de -
mokratian periaatteita, kunnioittaa perusvapauksia, ihmisoikeuksia ja vähemmis -
töjen oikeuksia sekä varmistaa oikeusvaltioperiaatteen toteutumisen”2.
04 
EU tekee Moldovan kanssa yhteistyötä Euroopan naapuruuspolitiikan (ENP) 
puitteissa, tarkemmin sanottuna sen itäisen alueellisen ulottuvuuden – itäisen 
kumppanuuden – yhteydessä. Euroopan naapuruuspolitiikan rahoitusväline (ENI) 
on EU:n rahoitusväline, jonka avulla rahoitetaan naapuruuspolitiikkaa kaudella 
2014–2020. ENI korvasi kaudella 2007–2013 käytössä olleen eurooppalaisen naa -
puruuden ja kumppanuuden välineen (ENPI). Moldovalle on näiden välineiden 
kautta ohjattu vuosina 2007–2015 yhteensä 782  miljoonaa  euroa kahdenvälistä 
tukea3. Vuonna 2014 tukea maksettiin lähes 37 euroa asukasta kohti – enemmän 
kuin yhdellekään muulle EU:n itäisistä naapureista4.1 Eurostatin vuonna 2014 
määrittämä BKT/asukas ( www.
ec.europa.eu/eurostat/
statistics-explained/index.
php/European_
Neighbourhood_Policy_-_
East_-_economic_statistics ); 
köyhyysaste vuonna 2013 
Maailmanpankin tuoreimpien 
saatavilla olleiden maailman 
kehitysindikaattoreiden 
mukaan (http:// data.
worldbank.org ).
2 Euroopan parlamentti, 
ulkoasiainvaliokunta, mietintö, 
johon sisältyy 
päätöslauselmaesitys, joka ei 
liity lainsäädäntöön, 
esityksestä neuvoston 
päätökseksi Euroopan 
unionin, Euroopan 
atomienergiayhteisön ja 
niiden jäsenvaltioiden sekä 
Moldovan tasavallan välisen 
assosiaatiosopimuksen 
tekemisestä Euroopan unionin 
puolesta, A8-0022/2014, 
21.10.2014.
3 Saman ajanjakson kuluessa 
sopimuksiin sidottiin yhteensä 
547 miljoonaa  euroa tukea ja 
suoritettujen tukimaksujen 
määrä oli 363 miljoonaa euroa. 
Moldova sai tukea myös 
alueellisten hankkeiden 
kautta, joita rahoitettiin rajat 
ylittävän ENPI-yhteistyön, 
makrotaloudellisen tuen, 
naapuruuspolitiikan 
investointivälineen, 
kehitysyhteistyön 
rahoitusvälineen, demokratiaa 
ja ihmisoikeuksia koskevan 
eurooppalaisen 
rahoitusvälineen sekä 
vakautusvälineen puitteissa.
4 Euroopan naapuruuspolitiikan 
itäiset kumppanimaat ovat 
Armenia, Azerbaidžan, 
Valkovenäjä, Georgia, 
Moldova ja Ukraina.
08 Johdanto 
05 
Moldovan keskeisiin ongelmiin lukeutuu julkishallinnon heikkous. Julkisia insti -
tuutioita leimaa liiallinen byrokratia. Niissä ei keskitytä ydintoimintoihin ja henki -
löstön vaihtuvuus on suuri. Näin ollen myös tehokkuus jää alhaiseksi. Ongelman 
muodostaa myös korruptio. Moldova oli Transparency International -järjestön 
korruptioindeksissä vuonna 2015 sijalla 103 yhteensä 168 maan joukossa. Tässä 
yhteydessä Moldovan julkishallinnolle annettu tuki on muodostanut vuodesta 
2007 alkaen tärkeän yhteistyön osa-alueen kaikilla aloilla. Julkishallinnon tukemi -
seen on kuitenkin kiinnitetty vielä enemmän huomiota Euroopan naapuruuspoli -
tiikan rahoitusvälineen yhteydessä, sillä julkishallinnon uudistus on yksi kolmesta 
yhteistyön painopistealasta vuosina 2014–2017. Muita painopistealoja ovat maa -
talous ja maaseudun kehittäminen sekä poliisiuudistus ja rajavalvonta.
06 
Pääasiallinen tukimuoto Moldovassa on sektoribudjettituki5. Budjettitukivarojen 
ja samojen rahoitussopimusten avulla myönnetyn lisätuen osuus vuosina 2007–
2015 maksetusta kahdenvälisestä tuesta oli 74 prosenttia (ks. myös kaavio 1 ). 
Budjettituen yhteydessä varat siirretään kumppanimaalle edellyttäen, että maa 
täyttää maksujen suorittamiselle asetetut ehdot. Asetettujen ehtojen noudatta -
minen on budjettituen olennainen edellytys (ehdollisuuden periaate). Määritetyt 
kiinteät erät maksetaan, jos tukikelpoisuuskriteerit täyttyvät6. Edistymisen perus -
teella maksetaan lisäksi vaihtelevansuuruisia eriä erityisehtojen täyttyessä.5 Budjettitukea voidaan maksaa 
sektoribudjettitukena tai 
suorana budjettitukena. 
Suoran budjettituen avulla 
edistetään kansallista 
kehitysstrategiaa ja 
sektoribudjettituen avulla 
tuetaan alakohtaista 
toimintapolitiikkaa. EU on 
vuodesta 2013 alkaen 
myöntänyt 
sektoribudjettitukea 
alakohtaisia uudistuksia 
koskevien sopimusten  
perusteella. Niistä käytettiin 
aiemmin nimitystä 
alakohtaisia politiikkoja tukevat 
ohjelmat . 
Johdonmukaisuuden nimissä 
tässä kertomuksessa 
käytetään termiä 
sektoribudjettituki kaikkien 
tarkastettujen 
budjettitukisopimusten 
tapauksessa.
6 EU:n budjettitukeen 
sovelletaan neljää 
tukikelpoisuuskriteeriä: vakaa 
makrotalouden kehys, 
moitteeton julkinen 
varainhoito, talousarvion 
seurattavuus ja valvonta sekä 
relevantit ja uskottavat 
kansalliset/alakohtaiset 
politiikat ja uudistukset.Kaavio 1Moldovalle vuosina 2007–2015 myönnetty budjettituki (miljoonaa euroa)
Huom.  Varat esitetään komission rahoituspäätöksen kohteena olevan varainhoitovuoden mukaan.
Lähde:  Yhtenäinen hallintotietojärjestelmä (Common Relex Information System, CRIS).BudjettitukivaratLisätuki (tekninen apu, arvioinnit jne.)
2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007140
120
100
80
60
40
20
0
09 Johdanto 
07 
Moldovassa komission rahoitussopimusten avulla myönnetään myös pääasiallista 
sektoribudjettitukea täydentävää tukea, jota annetaan etenkin julkisten elinten 
valmiuksien kehittämiseen liittyvien teknisen avun hankkeiden kautta (sektori -
kohtaiseen budjettitukeen liittyvä tekninen apu).
08 
Moldova sai tukea eri aloilla myös hankkeiden kautta. Tilintarkastustuomiois -
tuimen tarkastusotokseen kuuluneet hankkeet olivat twinning-hankkeita ja 
teknisen avun hankkeita. Twinning-hankkeiden yhteydessä tehdään yhteistyötä 
EU-jäsenvaltion viranomaisten kanssa. Teknistä apua antavat puolestaan yleensä 
ulkopuoliset yksityisen sektorin asiantuntijat.
10
 Tarkastuksen laajuus ja 
tarkastustapa
09 
Tarkastuksessa arvioitiin, edistikö EU:n Moldovalle antama tuki vaikuttavalla ta -
valla julkishallinnon lujittamista tukemalla sen valmiuksia huolehtia erilaisista hal -
linnollisista toiminnoista (esim. julkisten palvelujen toimittamisesta) vaikuttavasti 
ja tehokkaasti. Tarkastuksessa keskityttiin kahteen pääasialliseen tukimuotoon ja 
seuraaviin kahteen kysymykseen:
a) Edistivätkö sektoribudjettituen ohjelmat vaikuttavalla tavalla julkishallinnon 
lujittamista?
b) Edistivätkö hankkeet vaikuttavalla tavalla julkishallinnon lujittamista?
10 
Tarkastus keskittyi vuosina 2007–2014 annettuun ENPI- ja ENI-tukeen. Tarkastuso -
tokseen sisältyi
a) neljä sektoribudjettituen ohjelmaa, jotka koskivat alakohtaisen uudistuksen 
edistämistä: kaksi ohjelmaa liittyi julkishallinnon keskeisiin aloihin (oikeuslai -
tos ja julkinen talous), ja kaksi koski julkisen terveydenhuollon ja vesihuollon 
palveluiden parantamista
b) kaksikymmentä hanketta, joiden tarkoituksena oli keskusviranomaisten 
lujittaminen: seitsemän hanketta koski oikeusalaa, kolme liittyi peräkkäisiin 
hankkeisiin, joiden tarkoituksena oli antaa Euroopan unionin korkean tason 
poliittista neuvontaa Moldovan tasavallalle (European Union High Level 
Policy Advice Mission to the Republic of Moldova, EUHLPAM), ja yhden hank -
keen tavoitteena oli tukea valtiokansliaa, joka on EU-varojen koordinoinnista 
Moldovassa vastaava keskusviranomainen.
11 
Otos kattoi 40 prosenttia sopimuksen kohteena olleesta ENPI/ENI -avusta vuo -
desta 2007 alkaen (ks. liite I ). Tarkastus toimitettiin maaliskuun ja syyskuun 2015 
välisenä aikana. Tilintarkastustuomioistuin perehtyi esimerkiksi ohjelma-asiakir -
joihin sekä edistymis-, seuranta- ja arviointikertomuksiin. Tarkastuksen yhteydes -
sä toimitettiin asiakirjatarkastus ja tehtiin tarkastuskäynti Moldovaan. Tarkastajat 
haastattelivat Moldovan viranomaisia ja EU:n Chişinăun edustuston edustajia. 
Haastatteluja suoritettiin myös Euroopan ulkosuhdehallinnossa, komission naa -
puruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosastossa sekä kansainvälisissä 
organisaatioissa. Lisäksi haastateltiin muita rahoittajia, konsulttiyrityksiä sekä 
valtioista riippumattomia järjestöjä.
11
 Huomautukset
Budjettituella oli vähäinen vaikutus julkishallinnon 
lujittamiseen tuen kohteena olleilla aloilla
12 
Tässä osassa tutkitaan, kuinka sektoribudjettituen ohjelmat edistivät julkishallin -
non parantamista Moldovassa. Osassa arvioidaan ohjelmien suunnittelua, ehdol -
lisuuden soveltamista, lisävarojen myöntämisperusteita sekä sektoribudjettituen 
vaikutusta kehitykseen tarkastuskohteena olleilla neljällä alalla: oikeuslaitos, 
julkinen talous, terveydenhuolto ja vesihuolto (ks. liite II ).
Komissio olisi voinut reagoida riskeihin nopeammin eivätkä 
ohjelmat vastanneet riittävän hyvin kansallisia strategioita
13 
Tilintarkastustuomioistuin pyrki arvioimaan sektoribudjettituen ohjelmien 
suunnittelua tutkimalla, oliko komissio ryhtynyt riittäviin toimiin analysoidakseen 
ja lieventääkseen sektoribudjettitukeen liittyviä riskejä. Tarkastuksessa arvioi -
tiin myös, vastasivatko neljä tarkastettua ohjelmaa riittävän hyvin kansallisia 
uudistusstrategioita.
Komissio olisi voinut reagoida nopeammin sektoribudjettituen 
yhteydessä toteutuneisiin riskeihin
14 
Budjettituki parantaa kohdemaan sitoutumista, alentaa liiketoimikustannuksia ja 
parantaa rahoittajien koordinointia. Siihen liittyy kuitenkin joukko tuen luontees -
ta johtuvia riskejä (ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 11/2010)7. 
Budjettituen erityinen riskiprofiili liittyy siihen, että tuen yhteydessä käytetään 
kohdemaan järjestelmiä, sillä varat siirretään vastaanottajamaan valtionkassaan8. 
Budjettitukivarat sekoittuvat vastaanottajamaan budjettivaroihin. Niihin kohdis -
tuvat näin ollen kaikki mahdolliset asianomaisen maan varainhoitoon liittyvät 
puutteet9. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, analysoiko ja lievensikö Euroopan 
komissio kyseisiä riskejä asianmukaisesti.7 Erityiskertomus nro 11/2010 
”Miten komissio on 
hallinnoinut suoraa 
talousarviotukea Afrikan, 
Karibian ja Tyynenmeren 
valtioissa sekä Latinalaisen 
Amerikan ja Aasian maissa?” 
(http://eca.europa.eu )
8 Euroopan komissio, kehitys- ja 
yhteistyöpääosasto, 
EuropeAid, Budget Support 
Guidelines. Programming, 
Design and Management – 
A modern approach to Budget  
Support, syyskuu 2012, s. 126.
9 Vuosikertomus 
varainhoitovuodelta 2014, 
kohdat 8.6–8.8 (EUVL C 373, 
10.11. 2015).
12 Huomautukset 
15 
Komissio otti vuonna 2012 käyttöön systemaattisemman riskinarvioinnin ja bud -
jettituen toimia arvioivat korkean tason ohjausryhmät. Lisäksi alettiin soveltaa 
riskien toteutumista koskevaa ennakkovaroitusjärjestelmää10. Kyseessä oli huo -
mattava parannus aikaisempaan lähestymistapaan verrattuna.
16 
Hajautetun hallinnoinnin11 ja budjettituen yhteydessä tukeudutaan vahvasti mai -
den omiin järjestelmiin. EU:n yksiköt eivät vastaa maiden omien julkisen talouden 
valvontajärjestelmien todentamisesta. EU:n hanketuen yhteydessä ei käytetä 
hajautettua hallinnointimuotoa. Samanaikaisesti budjettituki oli pääasiallinen 
käytössä ollut tukimuoto; sen osuus Moldovalle vuosina 2007–2015 maksetun EU-
tuen kokonaismäärästä oli lähes kolme neljäsosaa.
17 
Korruptioriski on Moldovassa korkea. Transparency International -järjestön 
korruptioindeksi osoittaa, että tilanne on pahentunut sitten vuoden 2012 (ks. 
laatikko 5 ).
18 
Marraskuussa 2014 makrotaloudelliset riskit toteutuivat Moldovassa, kun julkisuu -
teen tuli tieto, että talletettuja varoja oli menetetty miljardi Yhdysvaltain dollaria 
korruptioskandaalissa, jossa oli mukana kolme moldovalaista pankkia (ks. laatik -
ko 1 ). Joulukuussa 2014 kokoontunut korkean tason ohjauskomitea päätti kiin -
nittää huomiota Moldovan tapaukseen budjettituen myöntämisen yhteydessä, 
koska riskitaso oli nousussa. Euroopan komissio analysoi ensin mahdolliset riskien 
lieventämistoimenpiteet ja reagoi sitten tilanteeseen heinäkuussa 2015 ilmoitta -
malla julkisesti budjettituen maksun keskeyttämisestä siihen asti kunnes Kansain -
välisen valuuttarahaston (IMF) ja Moldovan välillä on tehty sopimus12. Komissio 
myös vähensi ohjelmoitavan budjettituen osuutta vuonna 2015 huomattavasti 
aiempiin vuosiin verrattuna (ks. kaavio 1 ). Pankkialan tilanne asetti vakavasti vaa -
kalaudalle Moldovan valtion talousarvioon maksettavan EU:n rahoituksen integri -
teetin. Ei ole kuitenkaan osoitettavissa, että tilanne olisi koskenut nimenomaisesti 
EU:n varoja, sillä ne oli sulautettu valtion yleiseen talousarvioon.10 Ennakkovaroitusjärjestelmä 
aktivoidaan, jos tilanne 
heikkenee äkillisesti ja 
vakavasti tai ilmenee riskiksi 
määritettävä tapahtuma, jolla 
on keskeinen vaikutus 
ohjelman tavoitteisiin. 
Tällaisissa tapauksissa EU:n on 
reagoitava välittömästi, jotta 
EU:sta saatava kuva ja EU:n 
maine eivät vahingoitu 
vakavasti. Näin voi käydä 
esimerkiksi mittavan 
korruptio- tai petostapauksen 
seurauksena taikka 
tapauksissa, joissa perusarvoja 
on loukattu. EU:n edustuston 
olisi raportoitava tällaisista 
tapauksista välittömästi 
päätoimipaikkaan. Vrt. Budget 
Support Guidelines, s. 132.
11 Hajautetun hallinnoinnin 
yhteydessä komissio saattaa 
päättää soveltaa 
edunsaajamaan omia 
hankinta- tai 
avustusmenettelyjä. Vrt. 
Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetus 
(EY) N:o 1638/2006, annettu 
24 päivänä lokakuuta 2006, 
eurooppalaista naapuruuden 
ja kumppanuuden välinettä 
koskevista yleisistä 
määräyksistä, 18 artiklan 
4 kohta.
12 EU:n Moldovan edustusto, EU 
Budget Support for the 
Republic of Moldova – 
pending the fulfilment of 
several conditions, Chişinău, 
8. kesäkuuta 2015.
13 Huomautukset 
19 
Moldovan viimeisin IMF-ohjelma päättyi vuonna 2013. Viimeisen ohjelman tarkis -
tusta ei ollut saatu päätökseen verotus- ja finanssipolitiikkaa koskevien erimieli -
syyksien takia. Maailmanpankki keskeytti 45 miljoonan Yhdysvaltain dollarin 
budjettituen maksun huhtikuussa 2014 katsoessaan, että pankkialasta julkisille 
varoille aiheutuvat riskit olivat Moldovan valtionbudjettiin tehtävien varainsiirto -
jen kannalta liian mittavia.
20 
Euroopan komissio yksilöi asianmukaisesti Moldovassa korruptioon ja makrota -
louden epävakauteen liittyvät riskit. Komissio olisi kuitenkin voinut reagoida no -
peammin tilanteissa, joissa riskit toteutuivat. Assosiaatiosopimuksen/pitkälle me -
nevän ja laaja-alaisen vapaakauppa-alueen perustamista koskevan sopimuksen 
allekirjoittamisen yhteydessä vuonna 2014 komissio teki kaksi rahoitussopimusta, 
joista toinen koski julkisen talouden uudistamiseen liittyviä sektoribudjettituen 
toimia, ja toinen liittyi puolestaan vapaakauppa-alueen täytäntöönpanoon. 
Sopimukset tehtiin loka- ja marraskuussa 2014. Tässä yhteydessä komissio suoritti 
16 miljoonan euron maksun joulukuussa 2014. Sekä IMF että komissio olivat mai -
ninneet pankkialaan liittyvät riskit vuodesta 2012 alkaen13.13 Kansainvälinen 
valuuttarahasto, IMF Country 
Report No 12/288, Republic of 
Moldova, Staff report for the 
2012 Article IV consultation, 
fifth reviews under the 
extended arrangement and 
under the three-year 
arrangement under the 
extended credit facility, and 
requests for waivers for 
non-observance and 
modification of performance 
criteria, syyskuu 2012; IMF 
Country Report No 14/190, 
Staff report for the 2014 
Article IV consultation and first 
post-program monitoring 
discussions, kesäkuu 2014.Taustatietoa Moldovan pankkikriisistä
Marraskuussa 2014 kolme Moldovan pankkia asetettiin maan keskuspankin erityisohjaukseen niiden myönnet -
tyä lainoja miljardin Yhdysvaltain dollarin arvosta. Asianomaisille toimille ei ollut vakaata taloudellista perus -
tetta. Toimien seurauksena pankkien taseet heikkenivät siinä määrin, ettei niiden toiminta enää ollut mahdol -
lista. Tilanne aiheutti mittavat julkiset velat, ja pankkien pelastamisesta aiheutuvien kustannusten osuudeksi 
arvioidaan vähintään 13 prosenttia Moldovan BKT:sta.
Tarkastuksen aikaan pankkipetosten rikostutkintatoimet olivat edistyneet vain vähän eikä takaisinperintästra -
tegiaa ollut laadittu. Tilanne aiheutti julkisia protesteja ja vaikutti pitkittyneen poliittisen epävakauden jakson 
syntymiseen. Kolme hallitusta erosi tehtävistään marraskuun 2014 ja joulukuun 2015 välisenä aikana.Laatikko 1
14 Huomautukset 
Sektoribudjettituen ohjelmat eivät vastanneet riittävän 
hyvin kansallisia strategioita ja oli epäselvää, kuinka 
sektoribudjettitukea koskevat budjetit määritettiin
21 
Tilintarkastustuomioistuin arvioi, tukivatko sektoribudjettituen ohjelmat rele -
vantteja ja selkeästi muotoiltuja kansallisia strategioita, joihin maa oli täysin 
sitoutunut. Budjettituen maksuehdot olisi määritettävä kansallisessa strategiassa 
ja mukautettava siihen14.
22 
Tarkastusotokseen kuuluneista neljästä sektoribudjettituen ohjelmasta kaksi ei 
täysin vastannut kansallisia strategioita. Julkista taloutta koskeva sektoribudjetti -
tuki tukee kansallista strategiaa ilman sektorikohtaisia tavoitteita (ks. laatikko 2 ), 
oikeusalaa koskeva sektoribudjettituki ei sen sijaan suoraan vaikuta kansallisen 
uudistusstrategian täytäntöönpanoon.14 Ks. tarkempia tietoja: Budget 
Support Guidelines, liite 3: 
Assessing Public Policy 
Eligibility.
Erityisehdot eivät vastanneet riittävän hyvin kansallista strategiaa: julkisen 
talouden uudistuksia koskeva sektoribudjettituki
Julkisen talouden uudistuksia koskeva sektoribudjettituki perustuu Moldovan vuotta 2020 koskevaan kan -
salliseen kehitysstrategiaan. Strategia kattaa seitsemän alaa, esimerkiksi infrastruktuurin, eläkejärjestelmät ja 
koulutuksen. Strategiassa ei kuitenkaan aseteta julkista taloutta koskevia tavoitteita. Moldovalla on vuosille 
2013–2020 julkista varainhoitoa koskeva kansallinen strategia, johon sisältyy yleinen strategia, vuotuiset toi -
mintasuunnitelmat sekä seurantakehys.
Sektoribudjettitukea koskeva rahoitussopimus sisältää 12 erityisehtoa, jotka on täytettävä ennen sopimuk -
seen perustuvien kolmen vaihtelevansuuruisen erän maksua. Ehdot eivät sisälly kansalliseen kehitysstrate -
giaan eivätkä ne myöskään suoranaisesti kuvasta julkista varainhoitoa koskevassa strategiassa määritettyjä 
painopisteitä.
Yksi ehto esimerkiksi koskee finanssipoliittisen neuvoston perustamista, joka ei suoranaisesti sisälly mihinkään 
Moldovan ja EU:n välillä laadittuun strategia-asiakirjaan. Sama pätee kahteen muuhun ehtoon, jotka koskevat 
”kansalaisten budjetin” julkistamista15 ja puolen vuoden välein tapahtuvaa raportointia budjetin toteutta -
misesta. Keskeisten finanssitietojen julkinen saatavuus sai vuoden 2011 julkisten menojen ja taloudellisen 
vastuun16 arvioinnissa A-luokituksen.
15 Kansalaisten budjetti tarkoittaa epäteknistä esitystä valtion budjetista. Tavoitteena on, että mahdollisimman suuri osa kansasta voisi perehtyä 
budjettiin ja ymmärtäisi sitä.
16 Julkisten menojen ja taloudellisen vastuun ohjelma (Public Expenditure and Financial Accountability, PEFA) on useiden rahoittajien välinen 
kumppanuus, jonka tarkoituksena on arvioida julkisten menojen, hankintojen ja taloudellisen vastuun järjestelmien tilaa. PEFA-arvioinneissa 
analysoidaan maan julkisen varainhoidon järjestelmän tuloksellisuutta 31 indikaattorin avulla. Indikaattoreita arvioidaan asteikolla A:sta D:hen 
(www.pefa.org ).Laatikko 2
15 Huomautukset 
23 
Oikeusalan sektoribudjettituen tavoitteeksi on asetettu Moldovan oikeusalan 
uudistusstrategian tukeminen. Oikeuslaitokseen liittyviä sektoribudjettituen eri -
tyisehtoja ei ole kuitenkaan ilmaistu samoin termein. Jotkin sektoribudjettituen 
ehdot koskevat julkiseen talouteen liittyviä kysymyksiä, eikä niitä mainita uudis -
tusstrategiassa. Oikeusalan uudistusstrategian ja sektoribudjettituen yhteydessä 
toteutettujen toimien välillä ei näin ollen ole tiivistä korrelaatiota. Tämä edellyt -
tää lisäksi, että sektoribudjettitukea varten määritetään seurantaa ja raportointia 
koskevia lisävaatimuksia.
24 
Julkisten terveydenhuoltopalveluiden ja vesihuoltopalveluiden toimittamisen 
parantamiseen tähtäävät sektoribudjettituen ohjelmat eivät perustuneet sel -
keästi muotoiltuihin Moldovan uudistusstrategioihin. Ohjeissa edellytetään, että 
alakohtaiset strategiat budjetoidaan asianmukaisesti, jotta niille voidaan myön -
tää sektoribudjettitukea17. Terveydenhuoltoalan sektoribudjettituen tapauksessa 
kansallista strategiaa ei kuitenkaan ollut täysin mukautettu kansalliseen yleiseen 
terveydenhuoltoalan politiikkaan, eivätkä julkisen talouden kehitysarviot olleet 
täysin strategian mukaisia. Vesihuoltoalan sektoribudjettituki suunniteltiin tuke -
maan vuoden 2007 kansallista vesistrategiaa. Strategia osoittautui kuitenkin liian 
kunnianhimoiseksi, sillä siihen sisältyi suuri joukko tavoitteita, joiden saavutta -
miselle ei kuitenkaan asetettu aikaan sidottua toimintasuunnitelmaa tai selkeää 
institutionaalista täytäntöönpanorakennetta.
25 
Tilintarkastustuomioistuin perehtyi myös sektoribudjettituen ohjelmien budjet -
tien laadintaperusteisiin. Vuonna 2012 julkaistujen budjettitukiohjeiden mukaan 
ohjelmien budjettien laadinnan on perustuttava useisiin kriteereihin. Laadinnas -
sa on otettava huomioon esimerkiksi kumppanimaan rahoitustarpeet sekä maan 
sitoutuminen jakamaan budjettivaroja kansallisen strategian mukaisesti. Kritee -
reihin kuului myös budjettituen vaikuttavuus, sen avulla varoille saatava vastine 
sekä tuen vaikutus tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Kriteereinä olivat niin 
ikään toteutuneet aiemmat maksut sekä maksujen hyödyntämisvalmiudet sekä 
se, kuinka vaikuttavasti sovitut tavoitteet saavutettiin budjettituen avulla. Yhden 
kriteerin muodosti myös kehitysstrategian tulospainotteisuus.
26 
Tarkastukseen valittujen ohjelmien perusteella ei saatu selvää osoitusta siitä, 
kuinka jaettaviin määriin oli päädytty. Julkisen talouden uudistuksia koskeva sek -
toribudjettituki oli tarkastusotokseen kuuluneista ohjelmista ensimmäinen, jonka 
laadinnassa noudatettiin uutta metodologiaa. Kohdassa 25 lueteltujen kriteerei -
den osalta ei kuitenkaan ollut suoritettu kattavaa arviointia.17 Ks. tarkempia tietoja: Budget 
Support Guidelines, liite 3: 
Assessing Public Policy 
Eligibility, 3.2. Policy Financing.
16 Huomautukset 
27 
Ohjeita ei sovellettu ennen vuotta 2012 suunniteltuihin sektoribudjettituen ohjel -
miin, mutta oikeusalan uudistusstrategian osalta oli suoritettu rahoitustarpeiden 
ennakkoarviointi. Arvioinnin avulla ei kuitenkaan saatu luotettavaa tietoa, sillä 
alkuperäinen arvio 124  miljoonasta  eurosta puolitettiin, kun täytäntöönpanoa oli 
jatkunut kaksi vuotta18. Rahoitustarpeiden uudelleenarviointi käynnistyi vuonna 
2015 EU:n rahoittaman teknisen avun hankkeen tukemana (ks. kohta 61). Muiden 
kolmen sektoribudjettituen ohjelman kohdalla ei ollut havaittavissa evidenssiä 
rahoitustarpeiden arvioinnista.
28 
Budjetin laadintamenettelyn osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 
suunniteltu budjetti vaihteli valmisteluvaiheessa ilman selkeää syytä. Oikeusa -
lan sektoribudjettituki oli 58,2 miljoonaa euroa; ennen ohjelman suunnittelua 
laaditussa ulkopuolisessa arvioinnissa ehdotettu määrä oli 40  miljoonaa  euroa. 
Vesialan sektoribudjettitukeen tehtiin tuen täytäntöönpanon yhteydessä poliitti -
sin perustein kertaluontoinen viiden miljoonan euron lisäys.
Ehdollisuutta ei hyödynnetty riittävästi
29 
Tuloksellisuuden seurantajärjestelmä ja maksukriteerit muodostavat budjetti -
tuen ytimen. Ne luovat puitteet tuen ehdollisuudelle. Vaihtelevansuuruisia eriä 
maksetaan tiettyjen ehtojen täyttyessä: ne luovat kannustimen tuloksellisuuden 
parantamiselle, koska osittainen tuloksellisuus tuottaa osittaisen maksun. Tilin -
tarkastustuomioistuin arvioi, tarjosivatko erissä suoritettavien maksujen ehdot 
mielekkäitä kannustimia uudistuksille. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös, 
perustuivatko maksut johdonmukaisesti asianomaisten ehtojen täyttymiseen.
Jotkin maksuerien erityisehdot täyttyivät ohjelmaneuvottelujen 
ja sektoribudjettituen käynnistymisen välillä tai ehdot eivät olleet 
suoraan mitattavissa
30 
Tarkastusotokseen kuuluneisiin sopimuksiin sisältyi erityisehtoja, jotka edel -
lyttivät vain vähän toimia Moldovan viranomaisilta tai jotka täyttyivät ohjel -
maneuvottelujen ja sektoribudjettituen käynnistymisen välillä (ks. laatikko 3 ). 
Tavoitteet, jotka eivät ole riittävän haastavia, heikentävät kannustinvaikutusta. 
Jo ennen ohjelman käynnistymistä ehdot täyttävien toimenpiteiden lisäämiseen 
liittyy riski, sillä on mahdollista, että toimenpiteet olisi toteutettu kokonaan tai 
osittain myös ilman tukea.18 Toimintasuunnitelmaan 
(parlamentin päätös nro 6, 
16. helmikuuta 2012, s. 168) 
sisältyy 1 989 miljoonan 
Moldovan leun määrä 
(124 miljoonaa euroa, 2012) 
oikeusalan uudistusstrategian 
täytäntöönpanoon. 
Varainhoitovuoden 2014 
vuosikertomuksessa määräksi 
arvioitiin 1 034 miljoonaa leuta 
(50 miljoonaa euroa, 2014).
17 Huomautukset 
31 
Asianomaisiin neljään sopimukseen liittyi erityisehtoja, jotka eivät olleet mi -
tattavissa yksiselitteisesti. Esimerkiksi oikeusalan sektoribudjettitukea koskevia 
erityisehtoja oli tarkennettava ensimmäisen vaihtelevan erän maksun jälkeen, 
sillä ehtojen merkityksestä oli vaikeuksia päästä yhteisymmärrykseen19. Julki -
sen talouden uudistamista koskevaan sektoribudjettitukeen liittyy puolestaan 
erityisehtoja, mutta erilliset indikaattorit puuttuvat eivätkä kaikki erityisehdot ole 
suoraan mitattavissa. Terveydenhuoltoalan sektoribudjettituen tapauksessa noin 
puolet indikaattoreista oli liian väljiä20. Myös vesihuoltoalan sektoribudjettitu -
keen liittyi indikaattoreita, jotka eivät olleet todennettavissa tai ne olivat yhdis -
telmäindikaattoreita taikka epäselviä.
Ehtoja ei sovellettu aina johdonmukaisesti uudistuksen 
kannustamista silmällä pitäen
32 
Budjettitukea koskevissa komission ohjeissa todetaan, että maksuerät olisi suo -
ritettava vasta kun relevantit erityisehdot ja tulosindikaattorit täyttyvät. Tilintar -
kastustuomioistuin havaitsi esimerkkejä ehdollisuuden epäjohdonmukaisesta 
käytöstä tarkastuskohteena olleista neljästä ohjelmasta kolmen tapauksessa21. 
Kuten laatikosta 4  käy ilmi, terveydenhuoltoalan sektoribudjettitukeen liittyvien 
varojen maksua jatkettiin myös silloin, kun ehdot eivät täyttyneet. Terveyden -
huolto-, oikeus- ja vesihuoltoalaa koskevien kolmen sektoribudjettituen ohjelman 
yhteydessä olisi lisäksi voitu arvioida tiukemmin useiden ehtojen täyttymistä.19 EU:n rahoittaman teknisen 
avun hankkeen tuella oli 
laadittava selventäviä 
taulukoita (ks. kohta 61), joita 
käsiteltiin sektoribudjettituen 
seurannasta vastaavassa 
työryhmässä.
20 Esimerkkejä indikaattoreista: 
”perusterveydenhuollon 
rakenteen optimointi”, 
”analyysi mahdollisuuksista 
edistää yksityisiä investointeja 
terveydenhuoltojärjestelmään” 
tai ”terveydenhuoltoalan 
strategisen suunnittelun 
parantamisen jatkaminen 
keskipitkän aikavälin 
menokehyksen perusteella”.
21 Tarkastuksen aikaan 
erityisehtojen täyttymistä ei 
ollut vielä arvioitu julkisen 
talouden uudistuksia 
koskevan 
budjettitukiohjelman osalta, 
joka oli käynnistynyt vasta 
vuoden 2014 lopussa.Esimerkkejä erityisehdoista
Esimerkki 1 – Jotkin erityisehdot edellyttivät vain vähän toimia Moldovan viranomaisilta
Vuonna 2014 käynnistyneen julkisen talouden uudistamista koskevan sektoribudjettituen yhtenä ehtona on, 
että budjetin toteuttamisesta raportoidaan puolivuosittain. Moldova oli raportoinut kuukausittain budjettinsa 
toteuttamisesta jo useiden vuosien ajan.
Esimerkki 2 – Osa erityisehdoista oli täytetty jo ohjelmaneuvottelujen ja sektoribudjettituen käynnis -
tymisen välillä
Terveydenhuoltoalan sektoribudjettitukea koskeva rahoitussopimus allekirjoitettiin vuonna 2009. Ensimmäi -
nen vaihtelevansuuruinen erä (13,4  miljoonaa  euroa) maksettiin 53 indikaattorin arvioinnin jälkeen. Indikaat -
toreista 22 koski ohjelmaneuvottelujen jälkeen vuonna 2008 toteutettuja toimia.
Oikeusalan sektoribudjettituki käynnistyi kesäkuussa 2013. Kolme maksuehtoa (muutoksenhakujärjestelmän 
nykyaikaistaminen, rikosprosessin muutos ja tuomareiden koskemattomuuden vähentäminen) täyttyi täysin 
tai osittain ohjelmaneuvottelujen jälkeen huhti-kesäkuussa 2012 hyväksyttyjen lakien perusteella.Laatikko 3
18 Huomautukset 
33 
Komission budjettitukiohjeiden mukaan maksattamatta olevien varojen koh -
dentaminen uudelleen myöhempien erien yhteydessä saattaa heikentää ehtojen 
alkuperäistä kannustinvaikutusta. Terveydenhuoltoalan sektoribudjettitukeen 
sisältyi kuitenkin viimeinen erä, johon oli koottu aiemmista eristä maksattamatta 
jääneiden varojen loppusumma.
34 
Vesihuoltoalan sektoribudjettitukeen ei liittynyt ohjelman käynnistyessä vuonna 
2009 jäljellä olevia varoja koskevaa viimeistä maksuerää. Myöhemmin kuitenkin 
luotiin 6,1  miljoonan  euron lisämaksuerä. Tämä tapahtui assosiaatio/vapaakaup -
pa-aluesopimuksen allekirjoittamisen lähestyessä vuonna 2014. Tällöin yksilöitiin 
uusia ehtoja, jotka vastasivat vesihuoltoalan sektoribudjettituen yleisiä tavoit -
teita. Menettely mahdollisti 4,9 miljoonan euron maksun varoista, jotka olivat 
jääneet jäljelle aiempia eriä koskeneiden ehtojen jäätyä täyttymättä.Maksuja suoritettiin, vaikka erityisehdot ja tulosindikaattorit eivät täyttyneet
Esimerkki 1 – Suoritettujen maksujen määrä oli ulkoisessa arviointiraportissa suositettua suurempi
Sektoribudjettitukea koskevat maksupäätökset perustuivat ulkoiseen arviointiraporttiin, jossa käsiteltiin mak -
sujen suorittamiselle asetettujen erityisehtojen täyttymistä. Terveydenhuoltoalan sektoribudjettitukea koske -
vat maksut poikkesivat ulkoisessa arviointiraportissa suositelluista määristä kahdessa vaihtelevansuuruisessa 
erässä kolmesta. Vuonna 2011 toisen vaihtelevansuuruisen erän kokonaismäärä oli 13,6 miljoonaa euroa eli 
yhdeksän prosenttia suositeltua 12,5 miljoonan euron määrää suurempi. Maksun perustaksi arvioitiin 28 eh -
don täyttymistä. Vuonna 2012 suoritettu kolmas erä (4,1 miljoonaa euroa) oli 11 prosenttia suurempi (arviointi 
oli kohdistettu yhdeksän ehdon täyttymiseen). Ero aiheutui pitkälti siitä, että maksut suoritettiin varoista, 
jotka oli kohdennettu uudelleen teknisen avun sektoribudjettituesta budjettitukeen, johon ei liittynyt mitään 
uusia toimia tai ehtoja.
Esimerkki 2 – Maksut eivät perustuneet riittävän tiukkaan ehtojen noudattamisen arviointiin
Erään vesihuoltoalan sektoribudjettitukea koskevan ehdon mukaan kansallisesta budjetista oli ohjattava vä -
hintään 600 miljoonaa Moldovan leuta vesi- ja jätevesihuoltoon. Vuonna 2012 alalle ohjattujen varojen määrä 
oli 252 miljoonaa leuta (42 prosenttia 600 miljoonasta leusta), mikä jäi huomattavasti asetetun vähimmäisra -
jan alapuolelle. Ehto arvioitiin kuitenkin osittain täytetyksi ja niin ollen varoista maksettiin 42 prosenttia.
Erään toisen terveydenhuoltoalan sektoribudjettitukea koskevan ehdon mukaan inflaatioon mukautettujen 
terveydenhuoltoalan julkisten menojen ei pitäisi laskea. Vuonna 2010 Moldovan terveydenhuoltoalan budjetti 
kasvoi nimellisarvoltaan viisi prosenttia vuoteen 2009 verrattuna. Kuitenkin kun huomioon otetaan vuonna 
2010 vallinnut yhdeksän prosentin inflaatiotaso, siihen mukautetut terveydenhuoltoalan menot itse asiassa 
laskivat edeltävään vuoteen verrattuna. Ehdon katsottiin kuitenkin täyttyneen.Laatikko 4
19 Huomautukset 
Kannustinperusteista lisärahoitusta ei perusteltu hyvin
35 
Vuonna 2012 komissio alkoi soveltaa enemmällä enemmän -periaatetta, jonka 
yhteydessä kumppanimaan demokratiakehitystä palkitaan myöntämällä kannus -
tinperusteista lisärahoitusta. Järjestelmän tarkoituksena on, että maalle mak -
settava lisärahoitus on riippuvainen ENP:n edistymiskertomuksessa arvioidusta 
uudistusprosessin edistymisestä ja että lisärahoituksen maksussa noudatetaan 
kansainvälisesti hyväksyttyjä standardeja ja viitearvoja22.
36 
Moldovalle maksettiin tällä tavoin vuosina 2012–2014 yhteensä 93 miljoonaa eu -
roa. Määrään sisältyi itäistä kumppanuutta koskevan integraatio- ja yhteistyöoh -
jelman kautta maksettu tuki, jonka osuus oli vuonna 2012 yhteensä 28 miljoo -
naa euroa ja vuonna 2013 yhteensä 35  miljoonaa  euroa. Vuonna 2014 maksettiin 
puolestaan ENI:n yleisohjelman kautta yhteensä 30 miljoonaa euroa23. Varat 
ohjattiin lähinnä uusiin tai käynnissä oleviin sektoribudjettituen ohjelmiin.
37 
Asiakirjatarkastuksessa kävi ilmi, että Moldovalle myönnettyä lisärahoitusta 
koskevat perustelut eivät olleet selkeitä. Maksujen perustana oli kaikkina kolme -
na vuotena vain vähäinen edistymisen analysointi. ENP:n edistymiskertomuk -
sista ei käy ilmi, että Moldova olisi edistynyt demokratiakehityksessään. Vuoden 
2013 kertomuksen mukaan Moldova oli ensimmäisen vuosipuoliskon aikana 
syvimmässä poliittisessa kriisissä vuosiin24. Kriisiä kuvattiin institutionaaliseksi 
romahdukseksi25, joka aiheutti pitkäaikaista vahinkoa Moldovan demokraattisten 
instituutioiden uskottavuudelle26.
Sektoribudjettituen kohteena olevilla aloilla oli vain vähän 
evidenssiä edistymisestä
38 
Tilintarkastustuomioistuin arvioi saatavilla olleiden indikaattoreiden ja raporttien 
avulla mahdollisimman laajasti, olivatko sektoribudjettituen ohjelmat tukeneet 
edistymistä neljällä tarkastuskohteena olleella alalla (oikeusala, julkinen talous, 
terveydenhuolto ja vesihuolto). OECD esittää budjettituen arviointiin kolmi -
vaiheista lähestymistapaa: i) ensimmäisessä vaiheessa arvioidaan budjettituen 
panoksia ja välittömiä sekä välillisiä tuotoksia; ii) toisessa vaiheessa arvioidaan 
valtion politiikkoja, strategioita ja menoja; iii) kolmannessa vaiheessa pereh -
dytään budjettituen vaikutukseen niihin valtion politiikkoihin, strategioihin ja 
menoihin, jotka ovat tuottaneet toisessa vaiheessa yksilöidyt tulokset ja vaiku -
tukset; kolmannessa vaiheessa suoritettava arviointi tapahtuu yhdistelemällä ja 
vertailemalla ensimmäisen ja toisen vaiheen tuloksia27.22 Edistymisen arvioinnin 
keskeisiä kriteereitä ovat 
demokraattiset ja uskottavat 
vaalit, yhdistymis-, ilmaisun- ja 
kokoontumisvapaus sekä 
tiedonvälityksen vapaus ja 
oikeusvaltioperiaate, jonka 
toteutumista valvoo 
riippumaton oikeuslaitos. 
Kriteereinä ovat niin ikään 
oikeus oikeudenmukaiseen 
oikeudenkäyntiin, korruption 
torjunta, turvallisuus- ja 
lainvalvonta-alan uudistus, 
asevoimien demokraattinen 
valvonta sekä muiden 
ihmisoikeuksien kunnioittami -
nen (komission täytäntöön -
panopäätöksen C(2012)4170 
liite, 26.6.2012).
23 ENI-budjetista on varattu 
kymmenen prosenttia 
kannustinperusteiseen 
lähestymistapaan: useita maita 
kattavien yleisohjelmien avulla 
palkitaan syvän ja kestävän 
demokratian luomisen 
edistymisestä ja sovittujen 
uudistustavoitteiden 
täytäntöönpanosta (Euroopan 
parlamentin ja neuvoston 
asetus (EU) N:o 232/2014, 
annettu 11 päivänä maaliskuu -
ta 2014, Euroopan naapuruus -
välineen perustamisesta 
(EUVL L 77, 15.3.2014, s. 27), 
7 artiklan 6 kohta, johdan -
to-osan 4 kappale; komission 
täytäntöönpanopäätös 
C(2014)2988, 2.5.2014). Itäistä 
kumppanuutta koskevan 
integraatio- ja yhteistyöohjel -
man avulla myönnettiin 
lisärahoitusta kumppaneille, 
jotka onnistuivat hyvin 
demokratian syventämistä ja 
ihmisoikeuksia edistävissä 
uudistuksissa. (komission 
täytäntöönpanopäätökset 
C(2012)4170, 26.6.2012 ja 
C(2013)8140, 27.11.2013).
24 Euroopan komissio, unionin 
ulkoasioiden ja turvallisuuspoli -
tiikan korkea edustaja, Joint 
Staff Working Document. 
Implementation of the 
European Neighbourhood 
Policy in the Republic of 
Moldova. Progress in 2013 and 
recommendations for action 
accompanying the document 
Joint Communication to the 
European Parliament, the 
Council, the European 
Economic and Social 
Committee and the Committee 
of the Regions. Neighbourhood 
at the Crossroads: Implementa -
tion of the European 
Neighbourhood Policy in 2013, 
s. 5.
25 Sama, s. 2.
20 Huomautukset 
39 
Vaikka toimen ja tulosten välille olisikin mahdollista luoda selkeä looginen 
yhteys28, voi silti siis olla vaikeaa tai jopa mahdotonta arvioida, miltä osin tulok -
set on EU:n tukitoimien ansiota ja mikä osa tuloksista johtuu muista tekijöistä29. 
Kumppanimaan talousarviolla tuetaan maan kehitysstrategiaa, ja EU:n budjetti -
tuen tuotokset liittyvät siten muutoksiin, jotka eivät ole pelkästään budjettituki -
ohjelman seurausta, vaan johtuvat myös monista muista valtion toimista, tukioh -
jelmista ja ulkoisista tekijöistä30. Saatu evidenssi osoittaa mainituista rajoitteista 
huolimatta, että sektoribudjettituen avulla saavutettiin Moldovassa vain vähäisiä 
tuloksia, sillä indikaattorit ja raportit eivät osoita, että tarkastuskohteena olleista 
aloista kolmella (oikeusala, terveydenhuolto ja vesihuoltopalvelut) olisi juurikaan 
edistytty. Tarkastuksen aikaan oli liian varhaista arvioida sektoribudjettituen 
mahdollisia vaikutuksia julkiseen talouteen.
40 
Oikeusalan sektoribudjettituen yhteydessä 30  miljoonasta  eurosta on tähän 
mennessä maksettu kahdessa erässä yhteensä 28,2  miljoonaa  euroa. Maksun 
määrää vähennettiin, sillä ehdoista täyttyi vain 88 prosenttia. Tavoitteena olleet 
tuotokset, kuten lainsäädäntömuutokset, jäivät saavuttamatta oikeuskäsittelyä 
edeltävän tutkintaprosessin, nuoriso-oikeuden ja korruptiota koskevan intole -
ranssin aloilla.
41 
Maaliskuussa 2015 julkaistun ENP:n edistymiskertomuksen mukaan Moldova oli 
kaiken kaikkiaan edistynyt jonkin verran oikeusalan uudistusstrategian täytän -
töönpanossa. Kansainvälisten indikaattoreiden valossa edistymistä on kuitenkin 
syytä epäillä (ks. laatikko 5 ).26 Sama, s. 5.
27 OECD-DAC, Evaluating Budget 
Support, Methodological 
Approach, s. 3.
28 Tulokset kattavat yleensä 
kolme luokkaa: tuotokset, 
tulokset ja vaikutukset. 
Tarkemmat määritelmät, ks. 
erityiskertomus nro 21/2015 
”EU:n kehitysyhteistyötoimia 
koskevaan tulosperusteiseen 
lähestymistapaan liittyvien 
riskien arviointi”, s. 7 ( http://
eca.europa.eu ).
29 Erityiskertomus nro 21/2015 
”EU:n kehitysyhteistyötoimia 
koskevaan tulosperusteiseen 
lähestymistapaan liittyvien 
riskien arviointi” ( http://eca.
europa.eu ).
30 Erityiskertomus nro 21/2015, s. 
23.
21 Huomautukset 
Kansainväliset indikaattorit osoittavat, että Moldova oli edistynyt vain vähän 
oikeusalan uudistuksissa ja korruption torjunnassa
Useat mietintäryhmät ja valtioista riippumattomat järjestöt eri puolilla maailmaa julkaisevat oikeusalaa ja kor -
ruptiota koskevia indikaattoreita. Ne antavat vaihtelevan kuvan Moldovan edistyksestä.
Freedom House -järjestö heikensi vuosien 2012 ja 2015 välillä Moldovan pisteytystä oikeudellisen järjestelmän 
ja riippumattomuuden osalta 4,5:stä 4,75:een (asteikolla 1–7); korruptiota koskeva pisteytys parantui hiukan, 
6:sta 5,75:een31.
Kansainvälisen kilpailukykyraportin (Global Competitiveness Report) 2014–2015 pisteytyksen mukaan Moldo -
va sijoittui oikeudellisen riippumattomuuden osalta 144 maan joukossa sijalle 14132.
Maailmanpankin oikeusvaltioperiaatetta koskeva indikaattori heikkeni 45 prosenttipisteestä 42,7:ään prosent -
tipisteeseen vuodesta 2012 vuoteen 2013, mutta parani 46,6:een vuonna 201433.
Politiikan tutkimusinstituutin mukaan kansalaisten luottamus oikeuslaitokseen laski viimeisten kymmenen 
vuoden aikana 41 prosentista 23 prosenttiin vuoden 2014 loppuun mennessä34.
Moldovan sijoitus Transparency International -järjestön korruptioindeksissä heikkeni: vuonna 2012 se sijoittui 
176 maan joukossa sijalle 94, ja vuonna 2015 yhteensä 168 maan joukossa sijalle 103. Moldovalaiset pitivät 
oikeusalaa toiseksi korruptoituneimpana alana poliisin jälkeen35.
31 https://freedomhouse.org
32 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2014-15.pdf
33 http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#countryReports
34 Moldovan politiikan tutkimusinstituutti, yleinen mielipidemittaus, marraskuu 2014 ( http://www.ipp.md )
35 http://www.transparency.org/country#MDALaatikko 5
22 Huomautukset 
42 
Terveydenhuoltoalan sektoribudjettitukea maksettiin 43,5  miljoonaa  euroa – 
99,2 prosenttia budjetista. Näin suuri maksuaste saavutettiin, koska viimeisen 
erän yhteydessä oli mahdollisuus maksaa varat, jotka olivat jääneet maksamatta 
siitä syystä, että aiempia eriä koskeneita ehtoja ei ollut noudatettu (ks. kohta 33). 
Tätä ennen maksuaste oli ollut 89,7 prosenttia.
43 
Maailman terveysjärjestön vuonna laatima arviointi 2012 antaa vaihtelevan ku -
van Moldovan terveydenhuoltoalalla saavutetuista tuloksista. Edistys on jäänyt 
odotettua heikommaksi taloudellisen suojelun (missä määrin ihmisiä suojellaan 
heikon terveyden aiheuttamilta taloudellisilta seurauksilta) ja terveydenhuolto -
järjestelmän rahoituksen tasapuolisuuden osalta. Ongelmana oli edelleen 
terveydenhuoltopalvelujen epätasainen saatavuus. Terveydenhuoltopalveluiden 
yleistä laatua on vaikea arvioida, mutta tutkimuksessa todettiin, että edistystä on 
tapahtunut jonkin verran etenkin ennaltaehkäisevän terveydenhuollon alalla36. 
Kaiken kaikkiaan on vaikea arvioida, kuinka sektoribudjettituen ohjelma on 
vaikuttanut terveydenhuoltojärjestelmien parantamiseen ja samalla Moldovan 
väestön terveyteen. Tilanteeseen vaikuttivat myös muut tekijät, kuten sosioeko -
nomisen aseman parantuminen37. Lisäksi relevanttia tietoa ei kerätty eikä asetet -
tu saataville systemaattisesti38. Tilannetta selittää myös se, että terveydenhuolto -
alan sektoribudjettituen vaikutusta koskevaa seuranta-arviointia ei suoritettu 
ohjelman päätyttyä vuonna 2013.
44 
Vesihuoltoalan sektoribudjettituki ei täyttänyt odotuksia rahoitussopimuksessa 
asetettujen tuotostavoitteiden osalta. Ulkoiset tekijät, kuten Moldovassa vuonna 
2009 puhjennut talouskriisi ja maan poliittinen epävakaus, yhdistettynä vesi -
huoltoalan heikkoihin instituutioihin ja teknisen avun puutteeseen, merkitsivät, 
että ehdot täyttyivät vain osittain kaikkien vaihtelevansuuruisten erien kohdalla. 
Tästä syystä komissio maksoi kolmannesta maksuerästä ainoastaan 68 prosenttia.36 Euroopan terveysjärjestelmien 
ja -politiikkojen seurantakeskus, 
WHO:n johtama kumppanuus, 
“Republic of Moldova, Health 
system review”, Health Systems 
in Transition, Vol. 14 No. 7, 2012, 
s. 131–139.
37 ”It is always difficult to 
disentangle the contribution that 
health care makes to improving 
health from overall improve -
ments in socioeconomic status”  
[terveydenhuollon vaikutusta 
terveyden parantumiseen on 
aina vaikea erottaa yleisestä 
sosioekonomisen aseman 
parantumisesta]; ”this is 
particularly the case for the 
Republic of Moldova, which has 
a relatively small population so 
some trends over time have to be 
treated with caution ” [tämä 
pätee erityisesti Moldovan 
tasavallan kohdalla, jonka 
väestö on suhteellisen pieni, 
minkä seurauksena joitakin ajan 
mittaan ilmeneviä kehityssuun -
tauksia on arvioitava varovasti], 
sama, s. 135.
38 ” It is difficult to assess overall 
quality in the delivery of health 
services because the necessary 
data for such indicators are not 
routinely collected and made 
available”  [terveydenhuoltopal -
veluiden yleistä laatua on myös 
vaikea arvioida, koska tällaisia 
indikaattoreita varten 
tarvittavia tietoja ei kerätä ja 
aseteta käyttöön rutiininomai -
sesti]; ”for example, patient-re -
ported outcome measures are 
not routinely used, and 
in-hospital mortality rates for 
acute admissions are not 
collected” [esimerkiksi 
potilaiden raportoimia 
tulosmittareita ei käytetä 
rutiininomaisesti, eikä 
akuuttitapauksiin liittyvien 
sairaalakuolemien määristä 
kerätä tietoja]; ”patient safety 
data are also not routinely 
collected and analysed” 
[myöskään potilasturvatietoja ei 
kerätä ja analysoida rutiinin -
omaisesti]; ”for example, 
although data on post-operative 
complications in general are 
collected, they are not broken 
down by cause or contributory 
factors and so they cannot be 
used as patient safety indicators ” 
[esimerkkinä voidaan mainita, 
että leikkauksen jälkeisistä 
komplikaatioista kerätään 
yleensä tiedot, mutta niitä ei 
eritellä syiden tai komplikaatioi -
hin vaikuttaneiden tekijöiden 
mukaan, joten tietoja ei voida 
käyttää potilasturvan 
indikaattoreina], sama, s. 136.
23 Huomautukset 
39 WHO / UNICEF, Joint 
Monitoring Project for Water 
Supply and Sanitation, 
kesäkuu 2015 (wssinfo.org).
40 Useimpien lähteiden mukaan 
valtion 
terveydenhuoltomenot 
laskivat reaalisesti vuodesta 
2010 vuoteen 2011 (WHO, 
A review of health financing 
reforms in the Republic of 
Moldova, 2012, s. 4; 
Maailmanpankin laskelmat, 
joissa on otettu huomioon 
inflaatio 
(kuluttajahintaindeksi, 
BKT-deflaattori) ( http://data.
worldbank.org/country/
moldova ) ja Moldovan 
kansallisen tilastokeskuksen 
julkaisema 
kuluttajahintaindeksi ( http://
www.statistica.md )). Todelliset 
menot kasvoivat hieman 
vuonna 2011 kansallisen 
tilastokeskuksen BKT-
deflaattorin avulla arvioituna.
41 Euroopan terveysjärjestelmien 
ja -politiikkojen 
seurantakeskus, WHO:n 
johtama kumppanuus, 
“Republic of Moldova, Health 
system review”, Health 
Systems in Transition, Vol. 14 
No. 7, 2012, s. 43. Ks. myös 
WHO, A review of health 
financing reforms in the 
Republic of Moldova, 2012, 
s. 3: “ the share of the 
government budget allocated 
for health is widely used as an 
indication of the priority given 
by government to health 
relative to other sectors of the 
economy . (…) the message is 
clearly one of falling 
importance ” [valtion budjetista 
terveydenhuoltoalaan 
suunnattua osuutta käytetään 
laajalti indikaattorina siitä, 
millaisen painoarvon valtio 
asettaa terveydenhuoltoalalle 
suhteessa muihin talouden 
aloihin].45 
Moldovan julkisissa vesihuoltopalveluissa on yhä puutteita. Vain noin 50 pro -
sentilla maan väestöstä on saatavillaan puhdasta vettä, ala on huomattavan 
alikehittynyt, institutionaaliset valmiudet ovat heikot ja vesihuoltojärjestelmien 
hallinnointiin ja vesihuoltoon liittyvät kuntien täytäntöönpanovalmiudet ovat 
rajalliset. Moldovan tarkastuselin totesi vuonna 2012 vesihuoltoalan tulokselli -
suudesta julkaisemassaan raportissa, että Moldovan tasavallan kuntien vesi- ja 
jätevesihuollon tilanne on vaikea ja ajautunut umpikujaan. Toisessa vuonna 2012 
julkaisemassaan raportissa tarkastuselin totesi, että juoma- ja jätevesijärjestelmi -
en kunnostamisen ja rakentamisen alalla odotettujen hyötyjen saavuttaminen 
edellyttää, että näiden hyötyjen saavuttamiseen tähtäävien julkisten välineiden 
hallinnointia sekä alalla toteuttavien hankkeiden täytäntöönpanosta vastaavien 
viranomaisten hallintojärjestelmiä parannetaan. WHO:n ja UNICEFin hiljattain 
julkaisema tutkimus kuitenkin osoittaa, että vesilähteiden ja jätevesihuoltopalve -
luiden käyttö parani vuodesta 1995 vuoteen 201539.
46 
Sektoribudjettituki voi tuottaa vain vähäistä lisäarvoa kansallisten alakohtaisten 
budjettien kannalta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tämä tilanne koski 
terveydenhuoltoalan sektoribudjettitukea, sillä inflaatioon mukautetut kansalli -
set terveydenhuoltoalan budjetit pienenivät ohjelman täytäntöönpanon aikana 
vuosina 2010 ja 201140 (ks. laatikko 4 , esimerkki 2). Tätä pidettiin merkkinä siitä, 
että alalle annettiin vain vähän painoarvoa. Tilanne herättää epäilyksen terveys -
ministeriön valmiuksista panna täytäntöön kansallista terveyspolitiikkaa. WHO:n 
vuonna 2012 julkaisemassa tutkimuksessa tuotiin esille, että terveydenhuoltoalan 
kokonaismenot olivat yhä melko alhaiset muihin Euroopan maihin verrattuna. 
Tämä rajoitti huomattavasti tarjotun palvelupaketin volyymiä ja laatua41.
47 
Vastaavasti vesihuoltoalan sektoribudjettituen kohdalla on edistytty vain vähän, 
mikä johtuu vaalikaudesta, alakohtaisten investointimäärärahojen puuttumises -
ta sekä ympäristöministeriön hallinnollisista ongelmista (ks. myös laatikko 4 , 
esimerkki 2). Tilanne osoittaa, kuinka tärkeää on, että EU:n budjettitukitoimien 
yhteydessä tehdyt sitoumukset näkyvät valtioiden budjeteissa tarjoamalla rele -
vanteille alakohtaisille ministeriöille varat, jotka ne tarvitsevat voidakseen täyttää 
maksujen suorittamisehdot.
24 Huomautukset 
Hankkeet edistivät osittain julkishallinnon lujittamista
48 
Tässä osassa arvioidaan, kuinka hankkeet edistivät Moldovan julkishallinnon lujit -
tamista. Osassa käsitellään hankkeiden suunnittelua, niiden sektoribudjettituen 
ohjelmille tarjoamaa tukea sekä tulosten kestävyyttä (ks. liite III ).
Hankkeet olivat relevantteja, mutta tarveanalyyseissä 
esiintyi puutteita
49 
EU antoi huomattavaa tukea, jonka tarkoituksena oli parantaa Moldovan keskus -
viranomaisten valmiuksia hallinnoida ja koordinoida EU:n tukea. Tuki suunnattiin 
erityisesti valtionkansliaan, joka toimi EU-varojen kansallisena koordinointiyk -
sikkönä42. Tämäntyyppinen tuki on relevanttia, kun otetaan huomioon Moldo -
van viranomaisten rajoitteet hallinnoida varoja, mikä ilmeni esimerkiksi heidän 
vaikeuksistaan perustaa twinning-hankkeita (ks. kaavio 2 ).42 Kansallinen 
koordinointiyksikkö vastaa 
ulkomaisten rahoittajien 
tarjoaman tuen 
koordinoinnista kansallisella 
tasolla.Kaavio 2Twinning: suunnitellut hankkeet vs. tosiasiassa toteutetut hankkeet vuosina 2007–
2010 (miljoonaa euroa)
Suunnitellut hankkeet 
Käytetyt määrät
2010 2009 2008 20078
7
6
5
4
3
2
1
0
Lähde:  Yhtenäinen hallintotietojärjestelmä (Common Relex Information System, CRIS).
25 Huomautukset 
43 Alkuperäisissä toimeksiannon 
ehdoissa lueteltuja kahtatoista 
toimea ei pidetty enää 
relevantteina, koska 
edunsaajan taholta tuleva 
kysyntä oli laskenut.50 
Kuten liitteestä III  (kysymys 1.1) käy ilmi, tilintarkastustuomioistuin havaitsi, 
että hankkeita varten suoritetut tarveanalyysit olivat yleisesti ottaen tyydyttä -
viä: analyysi oli puutteellinen ainoastaan kahden tarkastusotokseen kuuluneen 
hankkeen kohdalla. Yhdeksän hankkeen tapauksessa analyysiä kuitenkin hanka -
loittivat osittaiset puutteet, joiden seurauksena hankkeet eivät täysin vastanneet 
Moldovan hallintoviranomaisten tarpeita tai tavoitteita.
51 
Joissakin tapauksissa näihin puutteisiin voitaisiin puuttua hanketäytäntöönpanon 
aikana tai myöhemmissä vaiheissa. Teknisen avun hankkeen n:o 13 (ks. liite III ) 
tapauksessa konsultti pyrki mukauttamaan alkuperäistä toimeksiannon kuvaus -
ta useita kuukausia hankkeen käynnistymisen jälkeen korkeimman oikeuden, 
ylimmän tuomarineuvoston, alueellisten tuomioistuinten ja muiden rahoittajien 
kanssa käytyjen neuvottelujen jälkeen43. EUHLPAM-hankkeen tarkoituksena oli 
antaa Euroopan unionin korkean tason poliittista neuvontaa Moldovan tasaval -
lalle. Hankkeen ensimmäisessä ja toisessa vaiheessa EU:n edustusto ei suorittanut 
jäsenneltyä analyysiä, jonka avulla olisi vahvistettu Moldovan hallinnon tosiasial -
liset tarpeet ja ongelmat ja voitu asettaa niiden osalta painopisteet vaikuttavalla 
tavalla ja toteuttaa tarpeisiin ja ongelmiin paremmin kohdennettuja toimia. Tämä 
jätettiin yksittäisten neuvonantajien tehtäväksi. Tehtävien siirtämismenettelyjä 
ei ollut, joten jokaisen uuden neuvonantajan oli suoritettava itse tarveanalyysi. 
Tällaisiin analyyseihin kiinnitettiin kuitenkin enemmän huomiota hankkeen kol -
mannessa vaiheessa.
Hankkeita ei aina koordinoitu hyvin sektoribudjettituen 
ohjelmien kanssa
52 
Kahdessa seuraavassa osiossa käsitellään koordinointia sektoribudjettituen ja 
kahden erityyppisen hankkeen välillä. Ensimmäisessä osiossa käsitellään sektori -
budjettitukeen liittyvää teknistä apua, joka perustuu sektoribudjettitukea koske -
viin rahoitussopimuksiin (ks. kohta 7 ja kaavio 1 ), ja toisessa tarkastellaan muuta 
teknistä apua ja twinning-hankkeita (ks. kohta 8).
26 Huomautukset 
Hallintovalmiuksien kehittämistä koskeva sektoribudjettitukeen 
liittyvä tekninen apu viivästyi sopimuksentekomenettelyiden 
takia
53 
Komissio antoi erityistä teknistä apua, jonka tarkoituksena oli tukea Moldovan 
hallintoa sektoribudjettituen täytäntöönpanossa neljän tarkastuskohteena olleen 
rahoitussopimuksen osalta. Tämä johtuu siitä, että kumppanivaltioilla on usein 
rajalliset institutionaaliset valmiudet, mikä saattaa haitata sektoribudjettituen 
avulla tuetun strategian täytäntöönpanoa.
54 
Tätä teknistä apua ei ole kuitenkaan synkronoitu pääasiallisen budjettituen oh -
jelman kanssa. Apu voidaan käynnistää vasta kun sektoribudjettituen ohjelmaa 
koskeva rahoitussopimus on allekirjoitettu. Tarjouskilpailu- ja sopimuksenteko -
menettelyihin liittyvien viiveiden seurauksena apu käynnistyy useita kuukausia 
pääasiallisen ohjelman jälkeen (ks. taulukko ).TaulukkoBudjettituen ja sektoribudjettitukeen liittyvän erityisen teknisen avun väliset 
viiveet tarkastettujen sopimusten tapauksessa1
Sektoribudjet -
tituen ohjelmaSektoribudjettitukea koskevaan 
rahoitussopimukseen perustuva 
tekninen apu (miljoonaa euroa)Sektoribudjettituen käynnis -
tyminen (rahoitussopimuksen 
allekirjoittaminen)Teknisen avun toimien 
käynnistyminen (sopimuk -
sen allekirjoittaminen)Viive
Terveysala 3,15 Helmikuu 2009 Kesäkuu 2010 16 kuukautta
Oikeusala 1,82Kesäkuu 2013 - -
Julkisen talouden 
uudistamisoh -
jelmat4 Lokakuu 2014 Lokakuu 2015 12 kuukautta
Vesihuolto 3 Elokuu 2009 Syyskuu 2011 25 kuukautta
1 Vain nimenomaisesti sektoribudjettitukea koskevan avustuksen kautta käyttöön asetettu tekninen apu. Muita saman alan hankkeita on toteutettu 
esimerkiksi oikeusalalla.
2 Tämän määrän avulla rahoitetaan ennen maksuerien suorittamista tehtävät arviointiin liittyvät virkamatkat.
Lähde:  Yhtenäinen hallintotietojärjestelmä (Common Relex Information System, CRIS).
27 Huomautukset 
55 
Mainitut viiveet vaikuttivat kielteisesti terveydenhuoltoalan ja vesihuoltoalan 
sektoribudjettituen täytäntöönpanoon, sillä kansalliset hallinnolliset valmiudet 
eivät riittäneet ohjelmien hallinnointiin. Terveydenhuoltoalan sektoribudjetti -
tukea koskevat erityisehdot jäivät täyttämättä, koska tekninen apu käynnistyi 
myöhäisessä vaiheessa. Vesihuoltoalan sektoribudjettitukea koskevassa vuo -
den 2012 seurantakertomuksessa todetaan, että suunnitellun teknisen avun ja 
sektoribudjettituen ajoituksen parempi synkronointi tuottaisi enemmän hyötyä 
ja varmistaisi täytäntöönpanon onnistumisen. Toimeksisaaja suositti loppurapor -
tissaan, että teknistä apua olisi annettava ennen budjettitukea eikä sen jälkeen, 
kuten nyt tapahtui.
Muita teknisen avun hankkeita ja twinning-hankkeita ei aina 
hyödynnetty sektoribudjettituen ohjelmien valmistelussa tai 
tukemisessa
56 
EU:n edustusto kiinnitti huomiota sektoribudjettituen ja muiden samaan alaan 
kohdistuvien hankkeiden välisten synergioiden luomiseen. Twinning-hankkeita 
ja teknistä apua käytettiin yleensä sektoribudjettituen ohjelmien tukena. Näin ta -
pahtui esimerkiksi erään maaseutualueita koskevan ohjelman yhteydessä (vaikka 
ohjelma ei kuulunutkaan tarkastuksen piiriin). Hankkeet myös loivat pohjaa sek -
toribudjettituelle, esimerkiksi vapaakauppa-aluetta koskevalle ohjelmalle. Lisäksi 
neljä oikeusalan teknisen avun hanketta kattoi tarpeita, jotka liittyivät budjetti -
tuen kohteena olleisiin tarpeisiin (ks. liite III , hankkeet 12–14).
57 
Näistä toimista huolimatta hankkeita ei tarkastuskohteena olleissa tapauksissa 
aina käytetty sektoribudjettituen ohjelmien valmisteluun tai tukemiseen (ks. 
kohdat 58–63 ja laatikko 6 ). Komissio käytti tukimuotoina lähinnä budjettitukea 
ja twinning-hankkeita, vaikka tekniselle avulle oli tarvetta ja valtiolla oli sille suuri 
kysyntä etenkin aloilla, joilla suunniteltiin maksettavaksi jälkeenpäin budjettitu -
kea. Teknisen tuen avulla olisi voitu valmistella alaa parempiin tuloksiin.
28 Huomautukset 
58 
Vuonna 2011 komissio rahoitti oikeusalaa koskeneen ennakkoarvioinnin. Arvioin -
nissa suositeltiin keskittymistä tekniseen apuun pääasiallisena tukimuotona 
ennen sektoribudjettitukea koskevaa ohjelmasuunnittelua. Aiempi tekninen apu 
on välttämätöntä, sillä valtio ei pystyisi kehittämään oikeusalan uudistusstrate -
giaa koordinoimatta toimia oikeuslaitoksen kanssa, joka on perustuslain mukaan 
erillään toimeenpanovallasta. Vuonna 2011, jolloin oikeusalan uudistusstrategia 
oli valmisteilla, toimeenpanovallan toteuttamiin kansallisiin koordinointitoimiin 
liittyneet puutteet herättivät epäilyksen sen valmiuksista laatia johdonmukainen 
uudistusstrategia, jonka oikeuslaitos vahvistaisi täysimääräisesti.
59 
Oikeusalalla oli mainitun arvioinnin mukaisesti suunniteltu neljä teknisen avun 
hanketta vuodesta 2011 alkaen. Asianomaiset hankkeet kuitenkin viivästyivät 
EU:n edustuston henkilöstöpulan takia. Yksi hanke käynnistyi kaksi kuukautta 
ennen sektoribudjettitukea koskeneen rahoitussopimuksen allekirjoittamista 
huhtikuussa 2013. Kolme muuta hanketta käynnistyivät 18 kuukautta myöhem -
min (ks. liite III , hankkeet 12–14).Moldovan viranomaisille tarkoitettu budjettitukikoulutus tuli myöhässä
Ensimmäinen täysimittainen budjettitukea koskeva koulutus järjestettiin moldovalaisille virkamiehille maa -
liskuussa 2014 teknisen avun hankkeen kautta, jonka arvo oli 40 000 euroa (ks. liite III , hanke n:o 9). Tuolloin 
budjettituki oli ollut käytössä Moldovassa yli seitsemän vuoden ajan.
Koulutus kesti kuusi päivää ja siihen osallistui 24 virkamiestä. Koulutuksessa kävi ilmi, että virkamiehillä oli 
suppea ymmärtämys tästä tukimuodosta. Osallistujat eivät edistyneet merkittävästi, sillä saadut pistemäärät 
paranivat alkutestin ja lopputestin välillä vain 3,2 pisteestä 3,9 pisteeseen kymmenestä. Pistemäärät jopa heik -
kenivät kymmenestä arvioidusta alasta neljällä.
Heikon tuloksen perusteella ei toteutettu kattavia toimia eikä suoritettu kattavaa seurantaa, sillä annetun 
koulutuksen jälkeen ei ole järjestetty uutta täysimittaista budjettitukikoulutusta. Komissio kuitenkin järjesti 
Moldovassa useita puolen päivän mittaisia pyöreän pöydän keskusteluja ja esityksiä.Laatikko 6
29 Huomautukset 
44 SIGMA (Support for 
Improvement in Governance 
and Management) on EU:n ja 
OECD:n yhteinen aloite. 
SIGMAn asiantuntijat antavat 
tukea kuudella keskeisellä 
julkishallinnon alalla ( http://
www.sigmaweb.org ).60 
Moldovan oikeusalan uudistusstrategia hyväksyttiin vuonna 2011. Tavoitteena 
oli sektoribudjettitukeen oikeuttava tukikelpoisuus. Strategian täytäntöönpanoa 
haittaavat syyttäjälaitoksen uudistuksen riittämätön edistyminen ja oikeuslaitok -
sen tarjoaman tuen puutteellisuus. Ylimmän tuomarineuvoston ja korkeimman 
oikeuden laatima uusi uudistusaloite julkistettiin toukokuussa 2015. Aloitteeseen 
liittyi teknisen avun hankkeen n:o 13 logistinen tuki.
61 
Teknisen avun hankkeen n:o 12 avulla tuetaan tällä hetkellä työryhmiä oikeusalan 
uudistusstrategiaa koskevien talousarvioesitysten tarkistuksessa ja sektoribud -
jettituen erityisehtojen selvittämisessä (ks. kohdat 27 ja 31). Tämä teknisen avun 
hanke on esimerkki joustavasta mukautumisesta sektoribudjettituen ohjelman 
täytäntöönpanon yhteydessä ilmeneviin lisätarpeisiin silloinkin, kun tällainen tuki 
ei suoranaisesti sisältynyt alkuperäiseen hankesopimukseen.
62 
Julkisen varainhoidon ala tarjoaa esimerkkejä eri tukimuotojen käyttöönotosta; 
niitä ovat mm. SIGMA44, tekninen apu, twinning ja sektoribudjettituki. Julkisia  
hankintoja ja sisäistä varainhoidon valvontaa koskevat twinning-hankkeet 
päättyivät vuonna 2012  ja 2013. Hankeraporteissa painotettiin tulosten konsoli -
dointitarvetta (ks. liite III , hankkeet 2 ja 4). Toimien toteuttaminen jatkuu näillä 
aloilla SIGMAn ja poliittisen vuoropuhelun kautta. Julkisen talouden uudistuksia 
koskevan sektoribudjettituen erityisehdoissa ei kuitenkaan mainita näitä puuttei -
ta. EU:n rahoittamia neuvonantajia sijoitettiin (EUHLPAM-hankkeen yhteydessä) 
instituutioihin, kuten verotarkastusvirastoon, jotka ovat relevantteja julkisen 
varainhoidon kannalta. Sektoribudjettituen ohjelman täytäntöönpanosta vastaa -
viin kolmeen instituutioon (tarkastuselin, valtiovarainministeriö ja parlamentti) ei 
kuitenkaan sijoittunut yhtään neuvonantajaa.
63 
Komissio on kuitenkin kiinnittänyt vuodesta 2014 alkaen paremmin huomiota 
synergioiden luomiseen sektoribudjettituen ja hankkeiden välillä. Tätä osoittavat 
Moldovan tarkastuselimessä toteutettu twinning-hanke (ks. liite III , hanke n:o 5) 
sekä parlamenttiin vuonna 2016 suunnitteilla oleva EUHLPAM-neuvonantajan 
nimittäminen.
30 Huomautukset 
Tulokset eivät olleet aina kestäviä poliittisen tahdon 
puuttumisen ja muiden ulkoisten tekijöiden takia
64 
Hankkeet tuottivat kaiken kaikkiaan odotetut tuotokset. Esimerkkeinä konkreetti -
sista saavutuksista voidaan mainita kansalaisjärjestöjen Moldovassa toteuttamien 
toimien seurantaa koskeva online-foorumi, strateginen neuvonta eri ministe -
riöille, valtiontukea koskeva lakiluonnos sekä EU-tuen hallinnointia koskeva 
menettelykäsikirja.
65 
Hanketulosten kestävyydestä vallitsee epävarmuutta, mikä johtuu useissa 
tapauksissa kansallisten viranomaisten riittämättömästä poliittisesta tahdosta 
puuttua joihinkin viranomaisten lujittamisen esteisiin (ks. laatikko 7 ). Kuten liit-
teestä III (kysymys 1.3) käy ilmi, arvioiduista 14 hankkeesta puoleen liittyi jonkin -
asteista epävarmuutta ja loppuihin huomattavaa epävarmuutta.
66 
Komissio antoi teknistä apua, jonka tarkoituksena oli tukea the Moldovan val -
tionkansliaa TTSIB-hankkeen yhteydessä (ks. laatikko 7 ) vuosina 2011–2013. 
Hankkeen tarkoituksena oli kehittää valtionkanslian valmiuksia johtaa teknisesti 
ulkoisen tuen avulla rahoitettavien toimien yksilöintiä, valmistelua ja täytäntöön -
panoa. TTSIB-neuvonantajat tarjosivat kuitenkin lisäksi palveluja, jotka korvasivat 
osittain valtionkanslian henkilöstön operatiiviset tehtävät. TTSIB-hankeraporttien 
mukaan monet odotetut tulokset oli saavutettu. Raporteissa katsottiin kuitenkin, 
että valtionkanslialla ei ollut riittäviä valmiuksia suorittaa tehtäviä, hyödyntää 
koulutusta ja soveltaa opittuja taitoja.
67 
Kestävyystekijät olivat puuttuneet aiempien hankkeiden yhteydessä. EU:n edus -
tusto pyrki tarttumaan tähän ongelmaan kannustamalla hyvänä käytäntönä ve -
täytymisstrategian laatimista sekä TTSIB- että EUHLPAM-hankkeen kolmannessa 
vaiheessa. Tarkoituksena oli varmistaa, että kukin neuvonantaja kiinnittäisi kes -
tävyysongelmiin huomiota ennen tehtäviensä päättymistä. Strategiaa ei kuiten -
kaan pantu täytäntöön TTSIB-hankkeen tapauksessa, sillä Moldovan viranomaiset 
katsoivat sen vaativan liikaa resursseja.
31 Huomautukset 
Hankkeen kestävyysongelmat: Moldovalle annettu tekninen apu, jonka 
tarkoituksena oli tukea tukijärjestelmien soveltamisvalmiuksien kehittämistä 
(1,9  miljoonaa  euroa)
Erään teknisen avun hankkeen yhteydessä tuettiin Moldovan valtionkansliaa EU-tuen yleisessä koordinoin -
nissa ja erityisesti twinning-hankkeiden soveltamisvalmiuksien kehittämisessä, TAIEX45- ja SIGMA-välineiden 
käytössä sekä kokonaisvaltaisen institutionaalisten rakenteiden kehittämisohjelman valmistelussa ja täytän -
töönpanossa (TTSIB-hanke, ks. liite III , hanke n:o 6).
Hankkeen päätyttyä vuonna 2013 EU-tuen koordinointitehtävä siirrettiin osittain valtionkanslialta ulkoministe -
riölle. Moldovan viranomaiset eivät varmistaneet, että valtionkanslialle vuosien mittaan kertynyt tietämys olisi 
säilytetty siirtämällä koulutettua henkilöstöä tai ohjeistamalla ulkoministeriön henkilöstöä. EU:n edustusto 
suunnitteli ministeriölle teknisen avun hankkeen, joka oli kuitenkin sisällöltään TTSIB-hanketta suppeampi. 
Suunnitteilla on siirtää koordinointitehtävä takaisin valtionkanslialle. Huomattava osa valtionkanslian henki -
löstöstä on kuitenkin vaihtunut sitten vuoden 2013.
45 TAIEX on Euroopan komission teknisen avun ja tiedonvaihdon väline. TAIEXin avulla tuetaan julkishallintoja EU:n lainsäädäntöön lähentymisessä 
sekä sen soveltamisessa ja täytäntöönpanon valvonnassa. Sen avulla myös helpotetaan EU:n parhaiden käytäntöjen jakamista.Laatikko 7
32
 Johtopäätökset ja 
suositukset
68 
EU:lla on huomattavia haasteita Moldovaa koskevan tuen täytäntöönpanossa. 
Poliittinen ja makrotaloudellinen epävakaus sekä heikko hallinto ja julkishallinto 
heikentävät huomattavasti komission uudistusta edistävää vaikutusta.
69 
Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko EU:n tuki Moldovalle edistänyt vaikutta -
valla tavalla julkishallinnon lujittamista. Tätä silmällä pitäen tilintarkastustuo -
mioistuin arvioi, kuinka hyvin komissio oli suunnitellut ja pannut täytäntöön 
taloudellisen tuen yhtäältä sektoribudjettituen ohjelmien ja toisaalta perinteisten 
hankkeiden kautta. Tarkastus koski hankkeita ja sektoribudjettitukea aloilla, jotka 
saivat suurimman osan EU-tuesta: oikeusala, julkinen talous, terveydenhuolto ja 
vesihuolto.
70 
Tilintarkastustuomioistuin totesi tarkastustyön perusteella, että EU:n tuki edisti 
ainoastaan osittain julkishallinnon lujittamista. Ulkoiset tekijät selittivät osan ha -
vaituista puutteista. Muut puutteet liittyvät puolestaan tarkastettujen ohjelmien 
ja hankkeiden suunnitteluun ja täytäntöönpanoon.
71 
Tarkastuskohteena olleilla aloilla on edistytty vain vähän. Näin ollen tilintarkas -
tustuomioistuin totesi, että budjettituki ei ole lujittanut julkishallintoa vaikutta -
valla tavalla (ks. kohdat 38–47).
72 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että komissio olisi voinut reagoida no -
peammin tuen yhteydessä toteutuneisiin riskeihin. Ohjelmia ei ollut mukautettu 
riittävän hyvin Moldovan strategioihin (ks. kohdat 13–28).
73 
Ohjelmien mahdollista hyötyä heikensi se, että ehdollisuutta ei hyödynnetty riit -
tävästi: jotkin erityisehdot täyttyivät ohjelmaneuvottelujen ja sektoribudjettituen 
käynnistymisen välillä tai eivät olleet suoraan mitattavissa. Komissio olisi voinut 
arvioida maksuehtojen noudattamista tiukemmin (ks. kohdat 29–34). Kannus -
tinperusteisten lisävarojen myöntämistä ei myöskään perusteltu riittävästi (ks. 
kohdat 35–37).
33 Johtopäätökset ja suositukset 
74 
Hankkeiden suunnittelu havaittiin yleisesti ottaen relevantiksi. Hankkeiden 
kautta kanavoitu EU:n tuki oli osittain vaikuttavaa julkishallinnon lujittamisen 
kannalta.
75 
Hankkeiden sisältöä ja ajoitusta ei aina koordinoitu hyvin sektoribudjettituen oh -
jelmien kanssa (ks. kohdat 52–63). Hallinnollisten valmiuksien kehittämiseen tar -
koitettu budjettitukeen liittyvä erityinen tekninen apu käynnistyi vasta kuukausia 
pääasiallisen budjettituen ohjelman jälkeen. Muita teknisen avun hankkeita ja 
twinning-hankkeita ei aina hyödynnetty budjettituen ohjelmien valmistelussa tai 
tukemisessa.
76 
Hankkeista saatiin yleensä tavoitellut tuotokset. Tulokset eivät kuitenkaan olleet 
aina kestäviä poliittisen tahdon puuttumisesta tai muista ulkoisista tekijöistä 
johtuen (ks. kohdat 64–67).
77 
Edellä esitettyjen johtopäätösten perusteella tilintarkastustuomioistuin suosittaa 
seuraavaa:
Suositus 1  
Budjettituen toimiin liittyviä riskejä olisi lievennettävä
Komission olisi sovellettava olemassa olevia varhaisvaroitusjärjestelmän toimen -
piteitä tarkemmin estääkseen tai lieventääkseen riskejä. Sen olisi myös annettava 
tarkemmat toimintaohjeet tapauksiin, joissa riskit käyvät toteen. Tällaiset toimet 
olisi toteutettava oikea-aikaisesti.
Suositus 2  
Sektoribudjettituen ohjelmat olisi mukautettava hyvin 
määriteltyyn kansalliseen uudistusstrategiaan
Komission olisi yhdistettävä budjettituen ohjelmat paremmin kansallisiin stra -
tegioihin. Komission olisi jaksotettava tuki ja varmistettava, että kansallinen 
uudistusohjelma on hyvin määritelty. Komission olisi arvioitava erityisesti maan 
strategian relevanttiutta ja uskottavuutta suhteessa käytettävissä oleviin institu -
tionaalisiin ja taloudellisiin resursseihin.
34 Johtopäätökset ja suositukset 
Suositus 3  
Ehtojen ja tulosindikaattoreiden käyttöä olisi lujitettava
Komission olisi lujitettava ehdollisuuden soveltamista. Tässä yhteydessä olisi: i) 
asetettava selkeät ja relevantit ehdot ja tulosindikaattorit, joiden avulla tuloksia 
voitaisiin arvioida ja ilmentää paremmin, ii) toimittava tehokkaasti, suhteutetusti 
ja nopeasti tilanteissa, joissa Moldovan hallinto ei sitoudu riittävästi sovittuihin 
toimiin.
Suositus 4  
Kannustinperusteinen lisärahoitus olisi sidottava 
selkeämmin osoitettavissa olevaan edistykseen
Olemassa olevaa metodologiaa olisi sovellettava tiukemmin kannustinperusteisia 
varoja myönnettäessä.
Suositus 5  
Hankkeita olisi koordinoitava sektoribudjettituen ohjelmien 
kanssa
Komission olisi käytettävä hankkeita systemaattisemmin sektoribudjettituen 
ohjelmien valmisteluun tai tukemiseen. Sektoribudjettitukeen liittyvä tekninen 
apu olisi ajoitettava paremmin, jotta se tukisi sektoribudjettituen ohjelmia alusta 
alkaen.
Suositus 6  
Hankkeiden kestävyys olisi varmistettava
Komission olisi varmistettava, että kestävyysnäkökohdat sisällytetään kaikkien 
hankkeiden suunnitteluun arvioimalla systemaattisemmin viranomaisten val -
miuksia ja poliittista sitoutumista tulosten säilyttämiseen.
Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen 
Karel PINXTENIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 
19. huhtikuuta 2016 pitämässään kokouksessa.
 Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 presidentti
35
 Liitteet Liite ITarkastetut sopimukset
Hankkeet
Sopimuksen -
tekovuosiTila Sopimuksen aiheSuunniteltu 
määrä (euroa)Maksettu 
määrä 
(euroa)
Oikeusalan uudistus 
2009Saatettu 
päätökseenMoldovalle suunnattu vankilajärjestelmän ja rikoslain uudistamista koskeva tuki 850 500 850 500
2010Saatettu 
päätökseenOikeusvaltioperiaatteen toteutumisen arviointi ja oikeusalan hallinnointi koko alan kattavaa 
ohjelmasuunnittelua silmällä pitäen198 193 198 193
2011Saatettu 
päätökseenOikeusalan sektoribudjettituen muotoilua ja alaa koskevien tarjousten laadintaa koskeva 
tuki139 304 139 304
2012 Käynnissä Oikeusalan uudistuksen seuranta hallituksen tilivelvollisuuden lisäämistä silmällä pitäen 274 105 246 695
2013 Käynnissä Oikeusalan uudistuksen koordinoinnin tukeminen Moldovassa 2 231 800 1 476 324
2014 Käynnissä Moldovan tuomioistuinten tehokkuuden, tilivelvollisuuden ja avoimuuden lisääminen 2 078  700 709 357
2014 KäynnissäOikeudenkäyntiä edeltävän tutkinnan, syyttäjätoiminnan ja puolustuksen järjestämisen 
tukeminen Moldovassa2 007 500 872 085
7 780 102 4 492 458
Muu julkinen keskushallinto
2009Saatettu 
päätökseenTuki Moldovan julkisen varainhoidon uudistuksille 114 474 114 474
2010Saatettu 
päätökseenEU:n antama korkean tason poliittinen neuvonta (EU HLPAM) 3 152 441 3 152 441
2010Saatettu 
päätökseenTuki Moldovan tasavallan julkiselle hankintajärjestelmälle 914 008 914 008
2011Saatettu 
päätökseenTuki kilpailu- ja valtiontukipolitiikan toteuttamiseen ja täytäntöönpanoon 926 244 926 244
2011Saatettu 
päätökseenKokonaisvaltaisen institutionaalisten rakenteiden kehittämisohjelman täytäntöönpanoa 
koskeva tuki Moldovan tasavallalle111 370 111 370
2011 KäynnissäTuki Moldovan hallituksen tukemiseksi lahjonnan torjumisessa, sisäministeriön ja poliisin 
uudistamisessa ja henkilötietojen suojauksessa2 853 790 2 832 718
2011Saatettu 
päätökseenTekninen apu, jolla tuetaan Moldovan tasavallan hallitusta twinning-, TAIEX- ja SIGMA-väli -
neiden soveltamisvalmiuksien luomisessa sekä annetaan tukea CIB-ohjelman valmistelussa 
ja täytäntöönpanossa1 900 859 1 900 859
2011Saatettu 
päätökseenJulkisen varainhoidon lujittaminen Moldovan tasavallassa 1 369 926 1 369 926
2012Saatettu 
päätökseenEU:n antama korkean tason poliittinen neuvonta, toinen vaihe (EU HLPAM II) 2 864 015 2 864 015
2013 Käynnissä EU:n antama korkean tason poliittinen neuvonta, kolmas vaihe (EU HLPAM III) 2 977 291 2 840 539
2013 Käynnissä EU:n budjettitukea koskeva koulutus Moldovan hallitukselle 39 148 37 533
2014 KäynnissäInstitutionaalisten rakenteiden kehittämistä koskevien EU-ohjelmien hallinnointivalmiuk -
sien kehittäminen225 018 211 448
2014 Käynnissä Ulkoisen julkisen tarkastuksen konsolidointi ja vahvistaminen Moldovan tasavallassa 1 598 069 779 546
19 046 653 18 055 121
Yhteensä 26 826  755 22 547 579
36 Liitteet 
Hankkeet
Sopimuksen -
tekovuosiTila Sopimuksen aiheSuunniteltu 
määrä (euroa)Maksettu 
määrä 
(euroa)
Julkishallinto – monialaiset toiminnot
2013 Käynnissä Oikeusalan tuki 58 200 000 28 200 000
2014 Käynnissä Tuki Moldovan julkisen talouden uudistuksille 33 000 000 8 000 000
91 200 000 36 200 000
Julkishallinto – julkiset palvelut
2009Saatettu 
päätökseenTerveydenhuoltoalan alakohtainen tukiohjelma 43 114 336 43 114 336
2009Saatettu 
päätökseenVesihuoltoalan alakohtainen tukiohjelma (ENPIn vuotuinen toimintasuunnitelma 2009) 35 777 200 35 777 200
2010Saatettu 
päätökseenTerveydenhuoltoalan alakohtaiseen tukiohjelmaan liittyvä tekninen apu 2 992 753 2 992 753
2010 Käynnissä Vesihuoltojärjestelmän kunnostaminen Nisporenin kunnassa Moldovan tasavallassa 5 000 000 4 500 000
2011 Käynnissä Vesihuoltoalan alakohtaisen tukiohjelman täytäntöönpanoa koskeva tekninen apu 2 771 010 1 611 437
2012Saatettu 
päätökseenVesihuoltoalan alakohtainen tukiohjelma, ENPIn vuotuinen toimintasuunnitelma 2009 
– FA 2009/020-520, lisäys 01 (viiden miljoonan euron lisäys budjettitukea koskevaan 
osa-alueeseen)5 000 000 5 000 000
2013Saatettu 
päätökseenItäistä kumppanuutta koskeva integraatio- ja yhteistyöohjelma – terveydenhuoltoalan 
alakohtaisen tukiohjelman edistäminen (2008/19655)6 000 000 6 000 000
100 655 299 98 995 726
Yhteensä 191 855 299 135 195 726
Kaikki yhteensä 218 682 054 157 743 305Liite I
37 Liitteet Liite IIYhteenveto tarkastusotokseen kuuluneiden sektoribudjettituen sopimusten 
pisteytyksistä
AIHETuki Moldovan julkisen 
talouden uudistuksilleTuki oikeusalan 
uudistuksilleVesihuoltoalan 
alakohtainen 
tukiohjelmaTerveydenhuol -
toalan alakohtai -
sen tukiohjelman 
muodostava 
sektoribudjetti -
tuen ohjelma
Sopimuksen kesto, kuukausina 60 72 108 60
SOPIMUKSENTEKOVUOSI 2014 2013 2009 2009Tarkastuskysymys 2: Edistivätkö sektoribudjettituen ohjelmat vaikuttavalla tavalla julkishallinnon lujittamista?
2.1 Olivatko sektoribudjettituen ohjelmat 
hyvin suunniteltuja?Ohjelma edisti selkeää yleisstrategiaa
Kansalliset painopisteet oli muotoiltu selkeästi, ja sektoribudjettituki 
perustui niihin
Ohjelman tavoitteet olivat kansallisten painopisteiden mukaisia
Poliittiset ja taloudelliset riskit arvioitiin vähäisiksi ennen sektoribudjetti -
tuen myöntämistä
Fidusiaarista riskiä lievennettiin uudistuksen kustannuksia koskevan 
ennakkoarvion avulla
Sektoribudjettituen käytölle oli dokumentoidut, selkeät, objektiiviset ja 
relevantit syyt
Aiemmat arvioinnit / kokemukset otettiin huomioon2.2 Oliko sektoribudjettituen ohjelmat pantu hyvin 
täytäntöön?Moldovan hallinto pani ohjelman täytäntöön kokonaisuudessaan ja ajoissa ohjelma käynnissä ohjelma käynnissä
Tekninen apu oli kohdennettua, oikea-aikaista ja sen avulla luotiin kestävät 
valmiudetei relevantti
Maksuerät suoritettiin vasta kun ehdot täyttyivätvaihtelevansuuruista erää ei 
ole maksettu
Tavoitteet olivat suoraan mitattavissa
Budjettilisäykset olivat perusteltuja ei relevantti
Seurantakehykseen sisältyy SMART-tavoitteet ja mitattavissa olevat 
indikaattorit
Lähtötilanteen määrittämistä ja edistymisen seurantaa/arviointia varten oli 
saatavilla tietoa
Seuranta ja arviointi oli jatkuvaa
Korjaaviin toimiin ryhdyttiin, kun ohjelma ei edennyt suunnitelmien mukaan ohjelma käynnissä ohjelma käynnissä2.3 Tuottivatko sektoribudjettituen 
ohjelmat konkreettisia ja kestäviä tuloksia?Odotetut tuotokset/tulokset saavutettiin ohjelma käynnissä ohjelma käynnissä
Ehdot edistivät uudistuksia vaikuttavalla tavallavaihtelevansuuruista erää ei 
ole maksettuohjelma käynnissä
Ohjelmalla oli myönteinen vaikutus hallinnollisiin valmiuksiin ohjelma käynnissä ohjelma käynnissä
Sektoribudjettituki toi relevanttia tukea ja loi kestäviä valmiuksia Moldovan 
hallinnossaohjelma käynnissä ohjelma käynnissä
Rahoitetut toimet olivat selkeästi lisätoimia Moldovan ennen tukea toteutta -
miin toimiin nähden
Sektoribudjettituen vaikutukset olivat tavoitteiden mukaisia ohjelma käynnissä ohjelma käynnissä
Selitteet:  Pisteytys tapahtui seuraavan asteikon avulla:
kriteerit täyttyivät kriteerit täyttyivät osittain kriteerit eivät täyttyneet
38 Liitteet Liite IIIYhteenveto tarkastusotokseen kuuluneiden hankesopimusten pisteytyksistä
Hanke n:o  SOPIMUK -
SENTEKO -
VUOSISopimuk -
sen kesto, 
kuukau -
sinaAIHETarkastuskysymys 1: Edistivätkö hankkeet vaikuttavalla tavalla julkishallinnon lujittamista?
1.1 Oliko hankkeet 
suunniteltu hyvin?1.2 Oliko hankkeet pantu hyvin täytäntöön?1.3 Tuottivatko hankkeet konkreettisia ja 
kestäviä tuloksia?Hankkeen perustana 
oli tarveanalyysi
Aiemmat arvioinnit / 
kokemukset otettiin 
huomioon
Moldovan hallinto pani 
hankkeen täytäntöön 
kokonaisuudessaan ja 
ajoissa
Käynnissä oleviin 
sektoribudjettituen 
ohjelmiin nähden 
on synergioita ja 
koordinointia 
Seurantakehykseen 
sisältyy SMART-
tavoitteet ja 
mitattavissa olevat 
indikaattorit
Lähtötilanteen 
määrittämistä 
ja edistymisen 
seurantaa/arviointia 
varten on saatavilla 
tietoa
Seuranta ja arviointi 
oli jatkuvaa
Korjaaviin toimiin 
ryhdyttiin, kun 
hanke ei edennyt 
suunnitelmien mukaan
Odotetut tuotokset/
tulokset saavutettiin
Hallinnollisten 
valmiuksien yleisten 
kehityssuuntausten 
ja hankkeen välillä 
vallitsee yhteys
Hanke toi relevanttia 
tukea ja loi kestäviä 
valmiuksia Moldovan 
hallinnossa
Rahoitetut toimet 
olivat lisätoimia 
Moldovan ennen tukea 
toteuttamiin toimiin 
nähden
1 2009 2 Tekninen apu – tuki Moldovan julkisen varainhoidon uudistuksille ei relevantti ei relevantti ei relevanttiei 
relevanttiei relevanttiei 
relevanttiei relevantti
2 2010 24 Twinning – tuki julkiselle hankintajärjestelmälle 
3 2011 30 Tekninen apu – tuki Moldovan hallitukselle korruption torjumisessa ja sisäministeriön ja uudistamisessa (osa-alue III)
4 2011 24 Twinning – julkisen varainhoidon lujittaminen 
5 2014 24 Twinning – ulkoisen julkisen tarkastuksen konsolidointi ja lujittaminen hanke käynnissähanke 
käynnissähanke 
käynnissähanke käynnissähanke 
käynnissä
6 2011 38Tekninen apu – tuki Moldovan hallitukselle twinning-, TAIEX- ja SIGMA-välineiden sekä CIB-ohjelman (TTSIB) soveltamisvalmiuk -
sien luomiseen
7 2011 21 Twinning – tuki kilpailu- ja valtiontukipolitiikan toteuttamiseen ja täytäntöönpanoon ei relevantti
8 2011 5 Tutkimus – CIB-ohjelman täytäntöönpanon tukeminen ei relevantti ei relevantti
9 2014 3 Tekninen apu – EU:n budjettitukea koskeva koulutus Moldovan hallitukselle
10 2014 12 Tekninen apu – institutionaalisten rakenteiden kehittämistä koskevien EU-ohjelmien hallinnointivalmiuksien kehittäminen
11 2012 24 Oikeusalan uudistuksen seuranta hallituksen tilivelvollisuuden lisäämistä silmällä pitäen (PROMOLEX) ei relevantti ei relevantti ei relevantti
12 2013 36 Tekninen apu – oikeusalan uudistuksen koordinoinnin tukeminen Moldovassa hanke käynnissähanke 
käynnissähanke käynnissähanke 
käynnissä
13 2014 36 Tekninen apu – Moldovan tuomioistuinten tehokkuuden, tilivelvollisuuden ja avoimuuden lisääminen hanke käynnissähanke 
käynnissähanke käynnissähanke 
käynnissä
14 2014 36 Tekninen apu – oikeudenkäyntiä edeltävän tutkinnan, syyttäjätoiminnan ja puolustuksen järjestämisen tukeminen Moldovassa hanke käynnissähanke 
käynnissähanke 
käynnissähanke käynnissähanke 
käynnissä
15 2009 24 Twinning – vankilajärjestelmän uudistaminen ei relevantti
16 2010 26.5 EU:n antama korkean tason poliittinen neuvonta (EUHLPAM I)
17 2012 20 EU:n antama korkean tason poliittinen neuvonta (EUHLPAM II)
18 2013 18 EU:n antama korkean tason poliittinen neuvonta (EUHLPAM III)
19 2010 18 Oikeusvaltioperiaatteen toteutumisen arviointi (konsulttitoiminto) ei relevantti ei relevantti ei relevantti ei relevantti ei relevantti ei relevanttiei 
relevanttiei relevanttiei 
relevanttiei relevantti ei relevantti ei relevantti
20 2011 17 Sektoribudjettituen valmistelun tukeminen (konsulttitoiminto) ei relevantti ei relevantti ei relevantti ei relevantti ei relevantti ei relevanttiei 
relevanttiei relevanttiei 
relevanttiei relevantti ei relevantti ei relevantti
39 Liitteet
Yhteenveto tarkastusotokseen kuuluneiden hankesopimusten pisteytyksistä
Hanke n:o  SOPIMUK -
SENTEKO -
VUOSISopimuk -
sen kesto, 
kuukau -
sinaAIHETarkastuskysymys 1: Edistivätkö hankkeet vaikuttavalla tavalla julkishallinnon lujittamista?
1.1 Oliko hankkeet 
suunniteltu hyvin?1.2 Oliko hankkeet pantu hyvin täytäntöön?1.3 Tuottivatko hankkeet konkreettisia ja 
kestäviä tuloksia?Hankkeen perustana 
oli tarveanalyysi
Aiemmat arvioinnit / 
kokemukset otettiin 
huomioon
Moldovan hallinto pani 
hankkeen täytäntöön 
kokonaisuudessaan ja 
ajoissa
Käynnissä oleviin 
sektoribudjettituen 
ohjelmiin nähden 
on synergioita ja 
koordinointia 
Seurantakehykseen 
sisältyy SMART-
tavoitteet ja 
mitattavissa olevat 
indikaattorit
Lähtötilanteen 
määrittämistä 
ja edistymisen 
seurantaa/arviointia 
varten on saatavilla 
tietoa
Seuranta ja arviointi 
oli jatkuvaa
Korjaaviin toimiin 
ryhdyttiin, kun 
hanke ei edennyt 
suunnitelmien mukaan
Odotetut tuotokset/
tulokset saavutettiin
Hallinnollisten 
valmiuksien yleisten 
kehityssuuntausten 
ja hankkeen välillä 
vallitsee yhteys
Hanke toi relevanttia 
tukea ja loi kestäviä 
valmiuksia Moldovan 
hallinnossa
Rahoitetut toimet 
olivat lisätoimia 
Moldovan ennen tukea 
toteuttamiin toimiin 
nähden
1 2009 2 Tekninen apu – tuki Moldovan julkisen varainhoidon uudistuksille ei relevantti ei relevantti ei relevanttiei 
relevanttiei relevanttiei 
relevanttiei relevantti
2 2010 24 Twinning – tuki julkiselle hankintajärjestelmälle 
3 2011 30 Tekninen apu – tuki Moldovan hallitukselle korruption torjumisessa ja sisäministeriön ja uudistamisessa (osa-alue III)
4 2011 24 Twinning – julkisen varainhoidon lujittaminen 
5 2014 24 Twinning – ulkoisen julkisen tarkastuksen konsolidointi ja lujittaminen hanke käynnissähanke 
käynnissähanke 
käynnissähanke käynnissähanke 
käynnissä
6 2011 38Tekninen apu – tuki Moldovan hallitukselle twinning-, TAIEX- ja SIGMA-välineiden sekä CIB-ohjelman (TTSIB) soveltamisvalmiuk -
sien luomiseen
7 2011 21 Twinning – tuki kilpailu- ja valtiontukipolitiikan toteuttamiseen ja täytäntöönpanoon ei relevantti
8 2011 5 Tutkimus – CIB-ohjelman täytäntöönpanon tukeminen ei relevantti ei relevantti
9 2014 3 Tekninen apu – EU:n budjettitukea koskeva koulutus Moldovan hallitukselle
10 2014 12 Tekninen apu – institutionaalisten rakenteiden kehittämistä koskevien EU-ohjelmien hallinnointivalmiuksien kehittäminen
11 2012 24 Oikeusalan uudistuksen seuranta hallituksen tilivelvollisuuden lisäämistä silmällä pitäen (PROMOLEX) ei relevantti ei relevantti ei relevantti
12 2013 36 Tekninen apu – oikeusalan uudistuksen koordinoinnin tukeminen Moldovassa hanke käynnissähanke 
käynnissähanke käynnissähanke 
käynnissä
13 2014 36 Tekninen apu – Moldovan tuomioistuinten tehokkuuden, tilivelvollisuuden ja avoimuuden lisääminen hanke käynnissähanke 
käynnissähanke käynnissähanke 
käynnissä
14 2014 36 Tekninen apu – oikeudenkäyntiä edeltävän tutkinnan, syyttäjätoiminnan ja puolustuksen järjestämisen tukeminen Moldovassa hanke käynnissähanke 
käynnissähanke 
käynnissähanke käynnissähanke 
käynnissä
15 2009 24 Twinning – vankilajärjestelmän uudistaminen ei relevantti
16 2010 26.5 EU:n antama korkean tason poliittinen neuvonta (EUHLPAM I)
17 2012 20 EU:n antama korkean tason poliittinen neuvonta (EUHLPAM II)
18 2013 18 EU:n antama korkean tason poliittinen neuvonta (EUHLPAM III)
19 2010 18 Oikeusvaltioperiaatteen toteutumisen arviointi (konsulttitoiminto) ei relevantti ei relevantti ei relevantti ei relevantti ei relevantti ei relevanttiei 
relevanttiei relevanttiei 
relevanttiei relevantti ei relevantti ei relevantti
20 2011 17 Sektoribudjettituen valmistelun tukeminen (konsulttitoiminto) ei relevantti ei relevantti ei relevantti ei relevantti ei relevantti ei relevanttiei 
relevanttiei relevanttiei 
relevanttiei relevantti ei relevantti ei relevantti
Selitteet:  Pisteytys tapahtui seuraavan asteikon avulla:
kriteerit täyttyivät kriteerit täyttyivät osittain kriteerit eivät täyttyneet
40 Komission ja Euroopan 
ulkosuhdehallinnon vastaukset
Tiivistelmä
V
Komissio toteaa, että kahdella neljästä tarkastuskohteena olleista budjettituen alasta (vesi- ja terveydenhuolto) 
on edistytty, tosin vain osittain. Kahdella muulla alalla (oikeusasiat ja julkisen talouden uudistukset) on käynnissä 
uudempia ohjelmia, joiden lopullisia tuloksia ei voida vielä mitata.
Komissio reagoi riskien toteutumiseen itse asiassa nopeasti, kun otetaan huomioon tapahtumien tosiasiallinen kulku 
ja sisäiset päätökset, kuten 13–28 kohtaan annetuista komission vastauksista käy ilmi.
Moldovan budjettituen maksuissa tilanne on tällä hetkellä se, että kaikki maksut on keskeytetty, kunnes kaikki 
yleiset ehdot täytetään, mukaan lukien makrotalouden vakauteen ja talousarvion seurattavuuteen liittyvät ehdot. 
Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) hyväksyntä on tässä asiassa olennaisen tärkeä.
Kansallisiin strategioihin mukauttamisesta komissio toteaa, että sen strategiakäsite ei ole staattinen eikä muodolli -
nen. Komissio kiinnitti huomiota strategian kannalta olennaisiin asiakysymyksiin. Samalla se mukautti toimintaansa 
sen mukaan, mitä kunnianhimoisen assosiaatio-ohjelman ja haastavan geopoliittisen ympäristön tarpeet vaati -
vat. Komissio ei epäröinyt tarvittaessa ylittää kansallisten strategioiden jossain määrin suppeata soveltamisalaa. 
Tämä osoittaa komission varmistaneen, että ehdoista saatiin mahdollisimman suuri vipuvaikutus uudistusten 
etenemiselle.
Komissio korostaa, että tukijärjestelynä talousarviotuki on kattava toimenpiteiden kokonaisuus, johon kuuluvat 
muun muassa rahoitus, valmiuksien kehittäminen, poliittinen vuoropuhelu ja tuloksellisuusindikaattorit. Poliittinen 
vuoropuhelu voi johtaa jo ohjelman suunnitteluvaiheessa siihen, että maan hallitus toteuttaa toimenpiteitä ennen 
varojen siirtämistä, mikä on hyvin positiivinen seikka.
Lisäksi komissio korostaa, että tuloksellisuuskriteerien osittainen täyttäminen edellyttäisi myös osittaista maksua. 
Komissio myöntää, että erityisesti yhdessä tapauksessa arviointi olisi voinut olla tiukempaa, mutta huomauttaa, että 
pääsääntöisesti ei toimita näin.
Komissio huomauttaa, että sisäisten tarkastusten jälkeen rahoitusta myönnettiin ”enemmällä enemmän” -periaat -
teen mukaisesti. Komissio teki kyseiset päätökset ulkoista apua koskevan täytäntöönpanovaltuutuksensa mukaisesti 
ja noudattaen Euroopan ulkosuhdehallinnon (EUH) poliittista ohjausta. Jäsenvaltiot vahvistivat päätökset komitea -
menettelyä täysimääräisesti noudattaen.
VI
Tilintarkastustuomioistuin viittaa aiheellisesti hankkeiden suunnittelun laatuun sekä niiden vaikuttavuuteen ja 
tuotoksiin.
Komissio on samaa mieltä siitä, että teknisen avun, twinning-hankkeiden ja budjettituen jaksotusta on koordinoi -
tava paremmin. Nykyisten varainhoitosääntöjen puitteissa ei voida kuitenkaan välttyä siltä tosiasialta, että teknisen 
avun tai twinning-hankkeiden ja budjettitukitoimien välillä on tietty viive.
Komission ja Euroopan  
ulkosuhdehallinnon vastaukset41
Johdanto
05
Erityisesti julkisten varojen hoitoon ja korruptioon liittyvät julkishallinnon heikkoudet haittaavat yleistä kehitystä ja 
tuen vaikuttavuutta. Niiden mahdollinen vaikutus ei rajoitu budjettitukeen. On selvää, että budjettituen yhteydessä 
saavutettu varainhoidon valvonnan ja julkisten hankintajärjestelmien tehostuminen vähentää käytännössä mahdol -
lisuuksia korruptioon.
07
Komissio korostaa, että saman ohjelman puitteissa myönnettävän täydentävän tuen lisäksi monissa tapauksissa on 
alkuvaiheessa myönnetty merkittävästi hankeperusteista tukea ennen budjettitukitoimia.
Tarkastettujen ohjelmien osalta tämä koskee etenkin oikeusasioiden alaa, mutta hankeperusteista tukea käytetään 
myös muilla aloilla, kuten ammatillisessa koulutuksessa ja naapuruuspolitiikkaan kuuluvassa maatalouden ja maa -
seudun kehittämisohjelmassa.
Huomautukset
14
Komissio korostaa, että kansallisia järjestelmiä käytettäessä budjettituki parantaa kohdemaan sitoutumista ja alen -
taa sen liiketoimikustannuksia.
Sektoribudjettituella, joka ei ole kohdennettua budjettitukea, pyritään pikemminkin palkitsemaan tuloksista kuin 
rahoittamaan toimintaa. Näin ollen on selvää, että valvonta ja tarkastukset eivät yleensä voi ulottua yli sen vaiheen, 
jossa varat siirretään sovittujen ehtojen täytyttyä.
Budjettitukea käytetään kehittyvissä maissa tilanteissa, joissa esimerkiksi julkiseen varainhoitoon liittyviin valtion 
keskeisimpiin järjestelmiin saattaa sisältyä merkittäviä heikkouksia. Huomautuksessa ei kuitenkaan oteta huomioon 
sitä seikkaa, että sektoribudjettituella vahvistetaan kestävää kehitystä tukevia maakohtaisia järjestelmiä, lujitetaan 
kansallisten instituutioiden asemaa, edistetään avoimuutta, lisätään kotimaista vastuuvelvollisuutta ja parannetaan 
poliittista vuoropuhelua.
Tukikelpoisuusehdot ovat tiukkoja. Kumppanimaan budjettituen saamista koskevat tukikelpoisuusvaatimukset 
täyttyvät vasta, kun valtiolla on toteuttamiskelpoinen ja uskottava strategia ongelmien ratkaisemiseksi. Komissio 
voi myös vaatia erityisiä lyhyen aikavälin toimenpiteitä riskien lieventämiseksi. Uudet budjettituen suuntaviivat 
(joita tarkistettiin vuonna 2012 uutta lähestymistapaa budjettitukeen koskevien komission ehdotusten ja neuvoston 
14. toukokuuta 2012 tekemien päätelmien perusteella) sisältävät useita uusia säännöksiä, joilla näitä sääntöjä on 
selkiytetty entisestään. Näitä ovat muun muassa avoimuutta ja valvontaa koskevat uudet tukikelpoisuussäännöt, 
virallinen riskinarviointiprosessi ja puitteet ylemmän johdon valvonnalle.
Julkisen varainhoidon kriteerit ovat yleisiä ehtoja, jotka on sisällytetty kaikkiin uusiin sektoribudjettituen ohjel -
miin. Näiden ehtojen täyttyminen tarkistetaan jokaisen maksupäätöksen yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuin 
toteaa julkisen varainhoidon maakohtaisten järjestelmien käytön sisältävän riskejä, mutta ei mainitse sitä, että hyvä 
talouden hallinta, kestävä kehitys, toimiva julkisen varainhoidon järjestelmä ja vankka kotimainen tulopohja ovat 
tarpeellisia.
Tämä tuentoimitusjärjestelmä on yksi tapa, jolla komissio on vastannut kansainvälisen kehitysyhteisön ja EU:n 
sidosryhmien vaatimuksiin vaikuttavammista tukitoimenpiteistä, joissa keskitytään tuloksiin ja sitoutumiseen ja 
jotka ovat hallinnollisesti yksinkertaisempia ja vähentävät näin kumppanimaille tuen toimittamisesta aiheutuvia 
kustannuksia. Sen avulla vältetään rajoitteet, joita esiintyy perinteisissä hankejärjestelmissä tuettaessa keskeisiä 
uudistuksia.
Komission ja Euroopan 
ulkosuhdehallinnon vastaukset42
16
Komissio huomauttaa, että budjettituki ja hajautettu hallinnointi ovat tuen täytäntöönpanon kaksi eri muotoa, jotka 
eivät perustu samalla tavoin maan järjestelmiin.
Kuten edellä selitetään, budjettitukea käytetään kehittyvissä maissa tilanteissa, joissa julkiseen varainhoitoon liitty -
viin valtion keskeisimpiin järjestelmiin saattaa sisältyä merkittäviä heikkouksia. Tukikelpoisuusehdot ovat kuitenkin 
tiukkoja. Kumppanimaan budjettituen saamista koskevat tukikelpoisuusvaatimukset täyttyvät vasta, kun valtiolla 
on toteuttamiskelpoinen ja uskottava strategia ongelmien ratkaisemiseksi. Komissio voi myös vaatia erityisiä lyhyen 
aikavälin toimenpiteitä riskien lievittämiseksi. Uudet budjettituen suuntaviivat (joita tarkistettiin vuonna 2012 uutta 
lähestymistapaa talousarviotukeen koskevien komission ehdotusten ja neuvoston 14. toukokuuta 2012 tekemien 
päätelmien perusteella) sisältävät nykyisin useita uusia säännöksiä, joilla näitä sääntöjä on selkiytetty entisestään. 
Näitä ovat muun muassa avoimuutta ja valvontaa koskevat uudet tukikelpoisuussäännöt, virallinen riskinarviointi -
prosessi ja puitteet ylemmän johdon valvonnalle.
Komissio huomauttaa myös, että tilintarkastustuomioistuimen esittämään budjettituen osuuteen kaikista myön -
netyistä tuista sisältyy todellisuudessa kaikki lisätuki, kuten twinning-toiminta ja tekninen apu, joka on myön -
netty samoilla rahoitussopimuksilla. Tällainen lisätuki maksetaan suoraan tuen myöntäjille eikä sitä siirretä valtion 
kassaan.
17
Komissio huomauttaa, että korruptio heikentää yleisesti tuen vaikuttavuutta, eikä sen vaikutus rajoitu suoran bud -
jettituen ohjelmiin. On selvää, että budjettitukiohjelmien yhteydessä saavutettu varainhoidon valvonnan ja julkis -
ten hankintajärjestelmien parantuminen voi tehokkaasti estää korruptiota.
18
Komissio kehottaa kiinnittämään huomiota jäljempänä esitettävään kuvaukseen tapahtumien todellisesta kulusta ja 
sisäisistä päätöksistä.
Pankkialan skandaalin tultua ilmi marraskuussa 2014 komission budjettituen ohjauskomitea päätti pian sen jälkeen 
joulukuussa 2014 tarkistaa tukijärjestelyjä vuoden 2015 ohjelmasuunnittelun yhteydessä ja ottaa käyttöön muita 
riskinhallintatoimenpiteitä. Niihin sisältyivät seuraavat: asian järjestelmällinen käsittely Moldovan korkea-arvoisten 
viranomaisten kanssa; rahoitustuen ohjauskomitean helmikuussa tekemä päätös nostaa Moldovan riskiluokitusta, 
minkä vuoksi kaikki budjettitukitoimet tutkitaan tehostetusti; riskien tiiviimpää seurantaa koskevat ohjeet EU:n 
edustustolle. Tapahtuneen vuoksi komissio myös pienensi vuodelle 2015 ohjelmoitavan budjettituen osuutta huo -
mattavasti aiempiin vuosiin verrattuna.
Kolme suurta moldovalaista pankkia asetettiin valtion erityisohjaukseen marraskuussa 2014, mutta kesäkuun 2015 
jälkeen ei ole havaittu merkittävää edistymistä pankkipetosten rikostutkinnassa. Myöskään takaisinperintästrategiaa 
ei ole laadittu, ja kesäkuun puoliväliin suunniteltu IMF:n valtuuskunnan matka jouduttiin perumaan pääministerin 
erottua. Tämän vuoksi komissio ilmoitti heinäkuussa 2015 julkisesti budjettituen maksun keskeyttämisestä siihen 
asti kun IMF:n ja Moldovan välillä on tehty sopimus.
Lisäksi pitäisi olla selvää, että kolmeen moldovalaispankkiin menetetyt miljardi Yhdysvaltain dollaria olivat (pää -
asiassa moldovalaisten) tallettajien rahoja. Komission tietojen mukaan kyseessä eivät siis olleet EU:n veronmaksajien 
rahat.
Komission ja Euroopan  
ulkosuhdehallinnon vastaukset43
Laatikko 1 – Taustatietoa Moldovan pankkikriisistä
Komissio on kehottanut Moldovan viranomaisia selvittämään kadonneiden varojen kohtaloa kaikin mah -
dollisin keinoin ja kaikissa asiaankuuluvissa instituutioissa ja toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet varojen 
takaisinperimiseksi.
EU:n kanta vahvistettiin helmikuussa 2016 annetuissa neuvoston päätelmissä, joiden mukaan takaisinperimiseen 
tähtääviä toimia olisi jatkettava, eikä varoja voida katsoa lopullisesti menetetyiksi.
Tarkastuksen aikaan Moldovan hallitus oli kansainvälisten yhteistyökumppanien tuella ottamassa käyttöön takaisin -
perintämekanismia, jolla väärin käytetyistä varoista saadaan mahdollisimman paljon takaisin.
20
Komissio muistuttaa, että se suoritti joulukuussa 2014 maksut sen jälkeen kun komission budjettituen ohjausko -
miteassa oli käyty keskustelut maan tilanteeseen liittyvistä poliittisista ja makrotaloudellisista riskeistä; komissio 
päätyi yleisarvion perusteella hyväksymään keskeytetyt maksut sillä edellytyksellä, että tukijärjestelyjä tarkistetaan 
ja riskinhallintatoimenpiteitä toteutetaan. Näin tapahtui seuraavien viikkojen ja kuukausien aikana, kuten edellä 
kuvataan.
22
Komissio korostaa sekä julkisen talouden että oikeusasioiden tuen olleen ankkuroitu kansallisiin strategioihin. Kan -
sallisten strategioiden rajat ylitettiin tarkasti määritellyissä tapauksissa, kuten jäljempänä selitetään.
Tämä kunnianhimoinen lähestymistapa on myös linjassa sen kanssa, että komissio haluaa aikaansaada mahdollisim -
man suuren vipuvaikutuksen tuen ehdollisuudesta, jolla edistetään uudistusten etenemistä (ks. komission vastauk -
set 29–34 kohtaan).
Laatikko 2 – Erityisehdot eivät vastanneet kansallista strategiaa: julkisen talouden 
uudistuksia koskeva sektoribudjettituki
Komissio korostaa, että julkista taloutta koskeva sektoribudjettituki menee pidemmälle kuin suppeampi julkisen 
varainhoidon strategia ja tukee kansallista Moldova 2020 -kehitysstrategiaa sekä julkisen varainhoidon uudistus -
tavoitteita. Julkisen talouden uudistuksia koskeva sektoribudjettituki perustuu paitsi kansalliseen julkiseen varain -
hoitostrategiaan sisältyviin näkökohtiin myös strategisempaan vastuullisen finanssipolitiikan kehittämiseen, jonka 
tavoitteena on Moldovan kansallisen kehitysstrategian läpinäkyvä ja luotettava täytäntöönpano. Tämä vietiin kirjoi -
hin laadunvalvontaprosessissa, joka johti julkisen talouden uudistuksia koskevan budjettitukiohjelman lopulliseen 
hyväksymiseen.
Kuten edellä todetaan, sektoribudjettituki on ankkuroitu laajempaan strategiseen asiakirjaan, ja tarkoin määritel -
lyissä tapauksissa voidaan jäljempänä selitetyllä tavalla käyttää myös muussa yhteydessä vahvistettuja strategisia 
tavoitteita.
Komissio haluaa aikaansaada mahdollisimman suuren vipuvaikutuksen tuen ehdollisuudesta, jolla edistetään uudis -
tusten etenemistä (ks. komission vastaukset 29–34 kohtaan).
Finanssipoliittisen neuvoston perustaminen perustuu EU:n ja Moldovan välisen assosiaatiosopimuksen 47 artiklaan, 
yleiseen käytäntöön useissa EU:n jäsenvaltioissa sekä yhdistettyyn tukikehykseen. Lisäksi tässä asiakirjassa mainitut 
odotukset vastaavat julkisen varainhoidon hyviä kansainvälisiä käytäntöjä. Moldovan on kehitystasonsa vuoksi edis -
tyttävä budjettikurissa, keskipitkän aikavälin budjetoinnissa ja läpinäkyvyyden lisäämisessä.
Komission ja Euroopan 
ulkosuhdehallinnon vastaukset44
23
Komissio katsoo, että muodollisen yhtenevyyden lisäksi oikeusalan sektoribudjettituen toimenpidesuunnitelma on 
asiallisesti yhdenmukainen kansallisen vuosien 2011–2016 oikeusalan uudistusstrategian kanssa. Merkittävä poik -
keus on tärkeä ehto, joka liittyy Euroopan ihmisoikeussopimuksen 12. pöytäkirjan ratifiointia koskevan lain laati -
miseen, antamiseen ja hyväksymiseen. Näin poistettiin merkittävä huolenaihe ja sovitettiin tilanne budjettitukea 
koskevien uusien suuntaviivojen mukaiseksi. Komissio haluaa aikaansaada mahdollisimman suuren vipuvaikutuksen 
tuen ehdollisuudesta, jolla edistetään uudistusten etenemistä (ks. komission vastaukset 29–34 kohtaan).
24
Komissio toteaa, että alakohtaisia strategioita koskeva kustannuslaskenta ei valitettavasti ole vielä kovin yleistä 
monissa maissa. Tämä ei ole sinänsä tukikelpoisuutta koskeva edellytys. Budjettituen vuoden 2012 suuntaviivojen, 
jotka tulivat voimaan tammikuussa 2013 (joka tapauksessa sen jälkeen, kun terveydenhuollon sektoribudjettituki 
perustettiin), mainitussa liitteessä vahvistetaan analyysin puitteet, mutta tukikelpoisuutta koskeva päätös perustuu 
uskottavaan ja toteuttamiskelpoiseen alakohtaiseen strategiaan. Tätä arvioidaan käyttäen useita eri perusteita ja 
harkintaa.
Käsiteltävänä olevassa asiassa sektoribudjettituen ohjelma, jolla parannetaan julkisten terveydenhuoltopalvelujen 
toimittamista, perustui terveydenhuoltojärjestelmän kehittämisstrategiaan. Se on alakohtainen strategia, jossa käsi -
tellään muun muassa terveydenhuollon rahoitusta ja alan palvelujen toimittamista. Sektoribudjettituen ohjelma, 
jolla parannetaan vesihuoltopalvelujen toimittamista, ei kuitenkaan perustunut selkeästi muotoiltuun Moldovan 
uudistusstrategiaan. Vesihuollon sektoribudjettituella oli tarkoitus tukea kansallista vuoden 2007 vesihuoltostrate -
giaa. Vesihuoltostrategia osoittautui kuitenkin ohjelman täytäntöönpanovaiheessa liian kunnianhimoiseksi, koska 
siihen sisältyi suuri joukko tavoitteita ilman täytäntöönpanoa varten määritettyä aikaan sidottua toimintasuunni -
telmaa tai selkeää institutionaalista rakennetta. Institutionaalisia kysymyksiä pyrittiin ratkomaan riskejä lieventävillä 
toimenpiteillä, kuten asiantuntija-avulla.
26
Komissio huomauttaa, että toiminta-asiakirja sisältää perustelut tuen määrän määrittelylle seuraavasti:
– Kriteerin ”Kumppanimaan rahoitustarpeet” osalta julkisen talouden uudistusohjelman laatimisvaiheessa tehtiin 
tarvearviointi, jossa arvioitiin teknisiä ja taloudellisia resursseja, jotka tarvitaan julkisen varainhoidon uudis -
tusstrategian täytäntöönpanoon vuosina 2013–2020. Keskeiset havainnot esitetään tiivistetysti lopullisessa 
toiminta-asiakirjassa. Tässä julkisen talouden uudistuksia koskevassa toiminta-asiakirjassa esitetään myös lyhyt 
analyysi kriteeristä ”kumppanimaan sitoutuminen osoittamaan varoja kansallisesta talousarviosta kehitysstrate -
gian ja -tavoitteiden toteuttamiseen”.
– Kriteerin ”kumppanimaan kehitysstrategian tuloskeskeisyys ja seurantajärjestelmän olemassaolo” osalta julkista 
politiikkaa koskevaa toiminta-asiakirjaa täydentävässä asiakirjassa arvioidaan valtioneuvoston kanslian laatiman 
kansallisen kehitysstrategian täytäntöönpanon seurantajärjestelmää.
– Kriteerin  ”tähänastiset kokemukset tuen maksamisesta kumppanimaalle, tuen vastaanottokyky ja se, kuinka te -
hokkaasti budjettitukitoimilla saavutettiin sovitut tavoitteet” osalta jokaisen budjettitukiohjelman (esimerkiksi 
maaseudun ESRA-ohjelma ja energia-alan budjettituki) maksutiedostossa annetaan säännöllisesti asiaa koskevat 
yksityiskohtaiset tiedot.
Komission ja Euroopan  
ulkosuhdehallinnon vastaukset45
28
Komissio muistuttaa, että oikeusalan sektoribudjettituessa budjetin muuttuminen johtuu osittain päätöksestä ottaa 
mukaan ihmisoikeuksien suojelua koskeva komponentti.
30
Komissio korostaa, että tukijärjestelynä talousarviotuki on kattava toimenpiteiden kokonaisuus, johon kuuluvat 
muun muassa rahoitus, valmiuksien kehittäminen, poliittinen vuoropuhelu ja tuloksellisuusindikaattorit. Budjetti -
tuen rakenteessa uudistusten vipuvaikutus saavutetaan palkitsemalla hallituksen omasta edistymisestä sen sijaan, 
että jaettaisiin panoksia. Poliittinen vuoropuhelu voi johtaa jo ohjelman suunnitteluvaiheessa siihen, että maan 
hallitus toteuttaa toimenpiteitä ennen varojen siirtämistä, mikä on hyvin positiivinen seikka.
Lisäksi varainhoitoasetuksesta ja rahoitusvälineisiin sovellettavista säännöksistä johtuvat pitkät ohjelmakaudet 
johtavat siihen, että hallitukset ovat tietoisia ehdoista jo kauan ennen kuin varsinainen rahoitussopimus allekirjoite -
taan. Tarkastetuissa tapauksissa toimenpiteitä toteutettiin ohjelman määrittelyvaiheen jälkeen.
Laatikko 3 – Esimerkkejä erityisehdoista
Esimerkki 1 – Jotkin ehdot edellyttivät vain vähän toimia Moldovan viranomaisilta
Komissio ei katso, että tämä julkisen talouden uudistamista koskevan sektoribudjettituen ehto oli erityisen helppo 
täyttää. Valtiovarainministeriö ei julkaissut väliraportteja, jotka olisivat sisältäneet tarvittavat yhdistelmätiedot. Jul -
kisia menoja ja taloudellista vastuuvelvollisuutta koskevissa vuosien 2011  ja 2015 PEFA-ohjelmissa viitataan ainoas -
taan kuukausiraportteihin. Talousarvion seurattavuuden ja täytäntöönpanoraporttien laadun vuoksi komissio katsoi 
aiheellisesti, että nämä parannukset olivat tärkeitä ja välttämättömiä.
Esimerkki 2 – Osa erityisehdoista oli täytetty jo ohjelmaa koskevien neuvottelujen ja sektoribudjettituen 
käynnistymisen välisenä aikana
Komissio vahvistaa, että sen jälkeen kun hanke oli määritelty ja sen suunnittelu oli pitkällä, terveydenhuoltoalan 
sektoribudjettituen saajat toteuttivat osan indikaattorien edellyttämistä toimista.
Komissio korostaa, että oikeusalan sektoribudjettituen osalta kyseisen tuen kartoitustoimet alkoivat heinäkuussa 
2010. Luonnos oli valmis huhtikuussa 2011, ja ohjelman laatuarviointi suoritettiin 5. maaliskuuta 2012 eli ennen 
lakien antamista. Moldovan sisäisten menettelyjen vuoksi budjettitukikomponentin virallisesti käynnistävä rahoitus -
sopimus ratifioitiin 25. syyskuuta 2013.
31
Sektoribudjettituen ehtojen mitattavuuden osalta komissio korostaa, että on otettava huomioon sekä jatkuvasti 
muuttuvat olosuhteet että pitkät ohjelmakaudet, jotka johtuvat varainhoitoasetuksesta ja rahoitusvälineisiin sovel -
lettavista säännöksistä.
Oikeusalan sektoribudjettituesta on laadittu taulukko, joka selventää molempien osapuolten eli EU:n edustuston ja 
oikeusministeriön rooleja. On otettava kuitenkin huomioon, että kunkin maksettavan erän arviointi perustuu myös 
ulkoiseen arvioon.
Komission ja Euroopan 
ulkosuhdehallinnon vastaukset46
32
Komissio huomauttaa, että jos havaittiin, että ehtoja ei ollut täytetty kokonaan, varoista maksettiin vain osa. Komis -
sion oma arvio suorituspyynnöistä voi johtaa ehtojen täyttymisestä tehdyn arvion päivittämiseen, jolloin varoja 
maksetaan vähemmän tai enemmän kuin ulkoisessa arviointiraportissa suositetaan.
Laatikko 4 – Maksuja suoritettiin, vaikka tietyt erityisehdot eivät täyttyneet eikä 
tuloksellisuusindikaattoreita noudatettu
Esimerkki 1 – Suoritettujen maksujen määrä oli ulkoisessa arviointiraportissa suositettua suurempi
Komissio huomauttaa, että sen tehtävänä on ulkoisten arvioijien antamien suositusten tarkastelu. Komissio maksaa 
omaan arvioonsa ja tietolähteisiinsä nojautuen oikeaksi katsomansa määrän varoja sopimusehtojen mukaisesti.
Terveydenhuoltoalan sektoribudjettituen tapauksessa asiantuntijan analyysin ja EU:n edustuston suorittaman 
tarkastuksen väliin jäävä aika selittää asiantuntijoiden suosittaman ja komission toisena maksueränä tosiasialli -
sesti maksaman määrän välillä. Komissio suoritti maksun edustuston laadittua maksuasiakirjat toukokuussa 2012. 
Joulukuun 2011, jolloin asiantuntijoiden raportti valmistui, ja toukokuun 2012 välisenä aikana havaittiin positiivista 
kehitystä.
Esimerkki 2 – Maksut suoritettiin ehtojen noudattamisen löyhän arvioinnin perusteella
Komissio korostaa, että jos havaittiin, että ehtoja ei ollut täytetty kokonaan, varoista maksettiin vain osa. Vesihuol -
toalan sektoribudjettituen tapauksessa hallitus pystyi esittämään näyttöä siitä, että kansallisten budjettivarojen 
kohdentamista vesi- ja jätevesihuoltoon koskeva ehto oli täyttynyt osittain.
Komissio myöntää, että erityisesti tässä tapauksessa ehtojen soveltaminen olisi voinut olla tiukempaa, mutta huo -
mauttaa, että pääsääntöisesti ei toimita näin.
Lisäksi on tärkeää pitää mielessä, että Moldova käyttää Maailman terveysjärjestön (WHO) Euroopan alueen maista 
suurimman prosenttiosuuden valtion kokonaismenoista terveydenhuoltoon. Tämän vuoksi julkisen talouden 
liikkumavarasta johtuvan kyseisen indikaattorin lievän vaihtelun ei pitäisi tulkita tarkoittavan sitä, että hallitus ei 
pidä terveydenhuoltoa painopistealana. Terveydenhuoltobudjetti kasvoi paitsi reaalimääräisesti, kuten tarkastus -
asiakirjoissa todetaan, myös suhteessa julkisiin kokonaismenoihin. Käytännössä menojen kasvu vahvistaa hallituk -
sen sitoumuksen jatkaa terveydenhuollon kehittämistä, koska väestön (mukaan lukien vakuuttamattomat ihmiset) 
saatavilla oleva etuuspaketti on kasvanut vuodesta 2009, julkinen terveydenhoito on tullut maksuttomaksi ja koko 
väestölle tarjotaan ensiapupalveluja. Lisäksi on laajennettu maksuttomien diagnostiikka- ja sairaalahoitopalvelujen 
saatavuutta.
34
Komissio toteaa, että aitoja ponnisteluja, joilla vauhditetaan uudistusten etenemistä käytettävissä olevilla varoilla, 
on jo toteutettu uusien ehtojen mukaisesti.
Komission ja Euroopan  
ulkosuhdehallinnon vastaukset47
37
Komissio ja EUH huomauttavat, että sisäiset tarkastukset tehtiin kumpanakin vuonna. Komissio teki tämän päätök -
sen ulkoista apua koskevan täytäntöönpanovaltuutuksensa mukaisesti ja noudattaen EUH:n poliittista ohjausta. 
Jäsenvaltiot vahvistivat päätöksen komiteamenettelyä täysimääräisesti noudattaen.
Euroopan naapuruuspolitiikan (ENP) vuosien 2011, 2012  ja 2013 edistymiskertomuksissa kerrotaan sekä huomatta -
vasta edistymisestä että huolenaiheista. Vuoden 2013 edistymiskertomuksen mukaan Moldova oli ensimmäisen 
vuosipuoliskon aikana syvimmässä poliittisessa kriisissä vuosiin. Kriisiä kuvattiin institutionaaliseksi romahdukseksi, 
joka aiheutti pitkäaikaista vahinkoa Moldovan demokraattisten instituutioiden uskottavuudelle. Tätä lausumaa 
tarkasteltaessa on kuitenkin otettava huomioon sen asiayhteys, erityisesti edellisessä virkkeessä oleva yleinen 
päätelmä, jonka mukaan vuoden 2013 alkupuoliskolla tapahtuneesta taantumisesta huolimatta Moldova edistyi 
Euroopan naapuruuspolitiikan toimintaohjelman tärkeillä ja herkillä aloilla, jotka nimettiin painopisteiksi edellisessä 
Euroopan naapuruuspolitiikan edistymiskertomuksessa. Useilla konkreettisilla uudistustoimilla, mukaan lukien 
lakien tarkistaminen ja toimintasuunnitelmien täytäntöönpano, tuettiin päätöstä edetä kohti syvää ja kestävää 
demokratiaa vuonna 2013. Tämä on linjassa Moldovaa koskevassa Euroopan naapuruuspolitiikan kyseisen vuoden 
edistymiskertomuksessa esitetyn arvion kanssa.
Komissio ja EUH korostavat, että koska asiasta ei ole nimenomaista unionin säännöstöä, nimenomaisia normeja 
eikä syvään ja kestävään demokratiaan liittyviä jäsenvaltioiden vastaavia käytänteitä, kaikkiin arvioihin yksittäisten 
uudistusten arvosta sisältyy hieman subjektiivisia näkemyksiä.
54
Komissio huomauttaa, että teknistä apua ei aina kyetä synkronoimaan pääasiallisen budjettituen ohjelman kanssa. 
Se voidaan aloittaa vasta kun sektoribudjettitukea koskeva sopimus on allekirjoitettu. Tarjouskilpailu- ja sopimuk -
sentekomenettelyjen lakimääräisen keston vuoksi apu käynnistyy useita kuukausia pääohjelman alkamisen jälkeen.
57
Komissio korostaa, että neljällä oikeusalan teknisen avun hankkeella pyrittiin tukemaan oikeusalan uudistamisstrate -
gian (2011–2016) täytäntöönpanoa. Oikeusalan sektoribudjettituki perustuu alan kansalliseen uudistamisstrategiaan.
59
Komissio huomauttaa, että sektoribudjettituen yhteydessä annettava tekninen apu, jolla tuetaan oikeusalan uudis -
tamisen koordinointia, käynnistyi 9. huhtikuuta 2013. Vasta puoli vuotta myöhemmin ratifioitiin rahoitussopimus, 
jolla käynnistettiin virallisesti oikeusalan sektoribudjettituen ohjelma 25. syyskuuta 2013.
61
Tämä on esimerkki joustavasta mukautumisesta sektoribudjettituen ohjelman täytäntöönpanon yhteydessä ilmene -
viin lisätarpeisiin silloinkin, kun tällainen tuki ei suoranaisesti sisältynyt alkuperäiseen hankesopimukseen.
Komission ja Euroopan 
ulkosuhdehallinnon vastaukset48
Päätelmät ja suositukset
70
Komissio toteaa, että kahdella neljästä tarkastellusta budjettituen alasta (vesi- ja terveydenhuolto) on edistytty, 
tosin vain osittain. Kahdella muulla alalla (oikeusasiat ja julkisen talouden uudistukset) on käynnissä uudempia 
ohjelmia, joiden lopullisia tuloksia ei voida vielä mitata. Tilintarkastustuomioistuin viittaa aiheellisesti hankkeiden 
hyviin tuotoksiin. Budjettituesta poiketen perinteiset tukihankkeet kärsivät rakenteensa vuoksi heikommasta sitou -
tumisesta, mikä voi vaikuttaa niiden kestävyyteen. Tilintarkastustuomioistuimen otoksesta tehdyt yksityiskohtaiset 
havainnot kuitenkin viittaavat pikemminkin siihen, että hankkeet ovat osittain kestävällä pohjalla.
71
Komissio toteaa, että kahdella neljästä tarkastuskohteena olleista budjettituen alasta (vesi- ja terveydenhuolto) 
on edistytty, tosin vain osittain. Kahdella muulla alalla (oikeusasiat ja julkisen talouden uudistukset) on käynnissä 
uudempia ohjelmia, joiden lopullisia tuloksia ei voida vielä mitata.
72
Komissio on samaa mieltä siitä, että reagointi olisi voinut olla nopeampaa. Komissio reagoi riskien toteutumiseen 
itse asiassa nopeasti, kun otetaan huomioon tapahtumien tosiasiallinen kulku ja sisäiset päätökset, kuten 13–28 
kohtaan annetuista komission vastauksista käy ilmi.
Moldovan budjettituen maksuissa tilanne on tällä hetkellä se, että kaikki maksut on keskeytetty, kunnes kaikki 
yleiset ehdot täytetään, mukaan lukien makrotalouden vakauteen ja talousarvion seurattavuuteen liittyvät ehdot. 
Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) hyväksyntä on tässä asiassa olennaisen tärkeä.
Kansallisiin strategioihin mukauttamisesta komissio toteaa, että sen strategiakäsite ei ole staattinen eikä muodolli -
nen. Komissio kiinnitti huomiota strategian kannalta olennaisiin asiakysymyksiin. Samalla se mukautti toimintaansa 
sen mukaan, mitä kunnianhimoisen assosiaatio-ohjelman ja haastavan geopoliittisen ympäristön tarpeet vaativat.
Komissio ei epäröinyt tarvittaessa ylittää kansallisten strategioiden jossain määrin suppeata soveltamisalaa. 
Tämä osoittaa komission varmistaneen, että ehdoista saatiin mahdollisimman suuri vipuvaikutus uudistusten 
etenemiselle.
73
Komissio korostaa, että tukijärjestelynä talousarviotuki on kattava toimenpiteiden kokonaisuus, johon kuuluvat 
muun muassa rahoitus, valmiuksien kehittäminen, poliittinen vuoropuhelu ja tuloksellisuusindikaattorit. Poliittinen 
vuoropuhelu voi johtaa jo ohjelman suunnitteluvaiheessa siihen, että maan hallitus toteuttaa toimenpiteitä ennen 
varojen siirtämistä, mikä on hyvin positiivinen seikka.
Lisäksi komissio korostaa, että tuloksellisuuskriteerien osittainen täyttäminen edellyttäisi myös osittaista maksua. 
Komissio myöntää, että erityisesti yhdessä tapauksessa arviointi olisi voinut olla tiukempaa, mutta huomauttaa, että 
pääsääntöisesti ei toimita näin.
Komissio huomauttaa, että sisäisten tarkastusten jälkeen rahoitusta myönnettiin ”enemmällä enemmän” -periaat -
teen mukaisesti. Komissio teki kyseiset päätökset ulkoista apua koskevan täytäntöönpanovaltuutuksensa mukaisesti 
ja noudattaen Euroopan ulkosuhdehallinnon (EUH) poliittista ohjausta. Jäsenvaltiot vahvistivat päätökset komitea -
menettelyä täysimääräisesti noudattaen.
Komission ja Euroopan  
ulkosuhdehallinnon vastaukset49
74
Komissio painottaa hankkeiden suunnittelun laatua sekä niiden vaikuttavuutta ja tuotoksia.
75
Komissio on samaa mieltä teknisen avun, twinning-hankkeiden ja budjettituen jaksotuksesta. Nykyisten varainhoi -
tosääntöjen puitteissa ei voida kuitenkaan välttyä siltä tosiasialta, että teknisen avun tai twinning-hankkeiden ja 
budjettitukitoimien välillä on tietty viive.
Suositus 1
Komissio hyväksyy suosituksen.
Suositus 2
Komissio hyväksyy suosituksen.
Suositus 3
Komissio hyväksyy suosituksen.
Suositus 4
Komissio hyväksyy suosituksen.
Suositus 5
Komissio hyväksyy suosituksen.
Suositus 6
Komissio hyväksyy suosituksen.

  MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?
Maksuttomat julkaisut:
  yksi kappale:  
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
  enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:  
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_/f_i.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_/f_i.htm),  
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_/f_i.htm)  
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).
(*)  Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit  
tai hotellit voivat periä puheluista maksun.
Maksulliset julkaisut:
 EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
Tapahtuma Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty/ Tarkastus alkoi 24.3.2015
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle) 15.2.2016
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen 19.4.2016
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä 25.5.2016
EU:n itäisistä naapureista Moldova saa eniten EU:n tukea 
asukasta kohti. Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko EU:n 
tuki edistänyt vaikuttavalla tavalla maan julkishallinnon 
lujittamista.
Tilintarkastustuomioistuin totesi, että budjettituella oli 
ollut vain vähäinen vaikutus. Komissio olisi voinut 
reagoida toteutuneisiin riskeihin nopeammin, eivätkä 
ohjelmat vastanneet riittävän hyvin Moldovan 
strategioita. Komissio ei hyödyntänyt täysimääräisesti 
mahdollisuutta asettaa maksujen suorittamiselle ehtoja, 
eikä kannustinperusteisten lisävarojen myöntämistä 
perusteltu riittävästi.
Tilintarkastustuomioistuimen arvioimat hankkeet olivat 
relevantteja ja ne olivat tuottaneet tavoitellut tuotokset. 
Hankkeita ei kuitenkaan aina ollut koordinoitu hyvin 
budjettituen ohjelmien kanssa, eivätkä tulokset olleet aina 
kestäviä.
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN