Erityiskertomus nro 12/2010 ”EU:n kehitysapu perusopetukseen Saharan eteläpuolisessa Afrikassa ja Etelä-Aasiassa”





LYHENTEET AKT-maat : Lomén sopimuksen allekirjoittaneet Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtiot CONFEMEN : Ranskankielisten maiden opetusministerien kokous (Conférence des ministres de l’Éducation des pays ayant le français en partage) ECSEL : Euroopan yhteisön tuki Liberian koulutusjärjestelmälle EFA : Koulutusta kaikille (Education For All) EKR : Euroopan kehitysrahasto EU : Euroopan unioni EuropeAid : Yhteistyötoimisto EuropeAid (Euroopan komissio) EYVL/EUVL : Euroopan yhteisöjen virallinen lehti / Euroopan unionin virallinen lehti FTI : Nopean toiminnan aloite (Fast Track Initiative) PASEC : CONFEMENin koulutusjärjestelmien analysointiohjelma (Programme d’Analyse des Systèmes Éducatifs de la CONFEMEN) PDDE : Nigerin koulutuksen kehittämisen kymmenvuotissuunnitelma (Plan Décennal de Développement de l’Éducation) PEFA : Julkiset menot ja taloudellinen vastuu PETS : Julkisten menojen tarkastus SACMEQ : Koulutuksen laatua valvova eteläisen ja itäisen Afrikan yhteenliittymä SMART : Tarkasti määritelty, mitattavissa ja toteutettavissa oleva, relevantti ja ajallisesti määrätty (Specific, Measurable, Attainable, Relevant, Time-bound) Unesco : Yhdistyneiden Kansakuntien kasvatus-, tiede- ja kulttuurijärjestö YK : Yhdistyneet Kansakunnat SANASTO Ensimmäisen asteen opetuksen viimeiselle luokalle selviytymisen aste : Ensimmäisen luokan aloittaneiden oppilaiden prosentuaalinen osuus, jonka odotetaan selviytyvän viimeiselle luokalle. Ihannetilanteessa arvo on 100 prosenttia. Ensimmäisen asteen opetuksen viimeisen luokka-asteen aloittamisen bruttoaste : Ensimmäisen asteen opetuksen viimeisen luokka-asteen uusien aloittajien määrä heidän ikäänsä katsomatta suhteutettuna ensimmäisen asteen opetuksen viimeisen luokka-asteen teoreettisessa aloittamisiässä olevan väestön kokonaismäärään (ilmaistaan prosenttilukuna). Tämä on laajimmin käytetty keskeinen indikaattori, jolla mitataan opintojen suorittamista loppuun. Kestävyys : Kehitysyhteistyöhankkeista puhuttaessa varmuuden aste siitä, että hankkeet tai niiden tulokset jatkuvat niin pitkään kuin on tarpeen (eli ne ovat riittävän vakiintuneita, omavaraisia ja/tai niillä on riittävästi rahoitusta). Koulutukseen osallistumisen bruttoaste : Tietynasteiseen koulutukseen osallistuvien oppilaiden määrä heidän ikäänsä katsomatta suhteutettuna kyseistä koulutusastetta vastaavaan viralliseen ikäluokkaan kuuluvan väestön määrään (ilmaistaan prosenttilukuna). Luokka-asteen kertaaminen ja kyseisen luokka-asteen normaali-ikää nuorempien ja vanhempien lasten osallistuminen koulutukseen (koulun aloittaminen varhain tai myöhään) voivat nostaa koulutukseen osallistumisen bruttoasteen yli 100 prosenttiin. Koulutukseen osallistumisen nettoaste : Koulutukseen osallistuvien, tiettyä koulutusastetta virallisesti vastaavaan ikäryhmään kuuluvien oppilaiden määrä suhteutettuna samaan ikäryhmään kuuluvan väestön kokonaismäärään (ilmaistaan prosenttilukuna). Panosindikaattorit : Panosindikaattorit liittyvät resursseihin. Niillä mitataan ohjelman toteuttamiseen käytettävissä olevia inhimillisiä, taloudellisia, fyysisiä ja muita (hallinnollisia ja lainsäädännöllisiä) resursseja (esimerkiksi koulutusmäärärahat, kustannukset opiskelijaa kohden, koululautakuntia koskeva asetus jne.). Peruskoulutus : Unescon kansainvälisessä koulutusluokituksessa ensimmäisen asteen koulutus sekä toisen asteen koulutuksen kolme ensimmäistä vuotta. Seurausindikaattorit : Seurausindikaattorit liittyvät ohjelman päämäärään. Niillä mitataan tuotosten tuloksia tai seurauksia edunsaajien tasolla (esimerkiksi koulutukseen osallistumisen netto- tai bruttoaste, koulussapysymisaste, opintojen loppuun suorittamisen aste, oppimistulokset jne.). Sukupuolten yhdenvertaisuusindeksi : Naisten saama indikaattoriarvo suhteutettuna miesten saamaan indikaattoriarvoon. Indeksin arvo 1 kertoo sukupuolten välisestä yhdenvertaisuudesta; arvon ollessa alle 1 sukupuolten välillä vallitsee epätasa-arvo miesten eduksi. Tulos : Tässä kertomuksessa käytetään alakohtaisista ohjelmista puhuttaessa termiä "tulos", ja se liittyy komission "panos–tuotos–seuraus–vaikutus"-terminologiaan. "Tulos" vastaa "seurausta", esimerkiksi osallistumista ensimmäisen asteen opetukseen, ja seuraus-/tulosindikaattoreilla mitataan tuloksia edunsaajien tasolla (esimerkiksi koulutukseen osallistumisen nettoaste). Tuotosindikaattorit (joita kutsutaan myös prosessi-indikaattoreiksi) : Tuotosindikaattorit liittyvät toiminnan suoriin tuloksiin. Niillä mitataan erilaisten toimien (prosessien) ja panosten välittömiä ja konkreettisia tuloksia (esimerkiksi rakennettujen koulujen määrä, koulutettujen opettajien määrä, oppilaiden määrä oppikirjaa kohden jne.). Vaikutusindikaattorit : Vaikutusindikaattorit liittyvät ohjelman yleistavoitteeseen. Niillä mitataan pitkällä aikavälillä saavutettuja ja koottuja tuloksia tai muutoksia edunsaajien tasolla (esimerkiksi yleinen lukutaitoaste, valmistuneiden työttömyys, koulutustason ja tulojen välinen suhde, köyhyysaste jne.). TIIVISTELMÄ I. Köyhyyden torjumiseksi maailmassa on tärkeää parantaa koulutuksen saatavuutta ja laatua. Tämä ilmenee Yhdistyneiden Kansakuntien vuosituhannen kehitystavoitteista (vuosituhattavoitteet) ja näkyy Koulutusta kaikille (Education For All, EFA) -liikkeessä. Euroopan unionin kehityspoliittisessa julkilausumassa (kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus) tuodaan esiin EU:n painopistealueet tällä alalla. Ne ovat laadukas ensimmäisen asteen opetus, ammatillinen koulutus sekä epätasa-arvon torjuminen. II. Tässä tarkastuksessa arvioidaan, onko EU:n kehitysavulla autettu vaikuttavasti parantamaan peruskoulutuksen saatavuutta ja laatua Saharan eteläpuolisessa Afrikassa ja Etelä-Aasiassa. Siinä verrataan kahdeksassa valitussa maassa saavutettuja tuloksia rahoitussopimuksissa asetettuihin tavoitteisiin ja tutkitaan tarkkaan, miten komissio suunnitteli ja seurasi kehitysavun käyttöä. III. Yleisesti ottaen saavutettiin huomattavaa edistystä, vaikka tarkastettujen rahoitussopimusten tavoitteista saavutettiin kokonaan ainoastaan 45 prosenttia. Tavoitteesta, joka koski ensimmäisen asteen opetuksen takaamista kaikille lapsille (vuosituhattavoite 2), on todettava, että halutuista parannuksista saavutettiin vain osa ja kehitys on ollut yleisesti liian hidasta, jotta vuodelle 2015 asetetut tavoitteet voitaisiin varmasti saavuttaa. Sukupuolten epätasa-arvon poistamisessa koulutuksesta (osa vuosituhattavoitteesta 3) onnistuttiin paremmin, vaikka yleiset luvut peittävätkin taakseen merkittäviä pysyviä epäkohtia, jotka liittyvät erityisesti alueellisten ja sosiaalisten ryhmien väliseen epätasa-arvoon. Kolmannen päätavoitteen eli koulutuksen laadun parantamisen alalla saatiin aikaan vain pieni osa halutuista muutoksista. IV. Avunantomenetelmän valinnalla on suuri merkitys, sillä se ratkaisee tulosten seurantamekanismit. Kun apua annettiin alakohtaisen talousarviotuen muodossa, valinta vastasi yleisesti komission suuntaviivoja. Saharan eteläpuolisessa Afrikassa on lisätty suoran talousarviotuen käyttöä. Tämän seurauksena peruskoulutukselle laaditaan selvästi vähemmän yksityiskohtaisia tavoitteita ja indikaattoreita ja alan vuoropuhelu on heikentynyt. Komissio ei harkinnut perusteellisesti fidusiaaristen riskien pienentämiseen liittyvien, esimerkiksi poolirahoituksen (pooled funding) yhteydessä käytettävien toimenpiteiden etuja. V. Komission käyttämissä indikaattoreissa keskitytään yleisesti vuosituhattavoitteisiin asianmukaisella tavalla, vaikka koulutuksen laatua mittaaviin indikaattoreihin ei olekaan kiinnitetty tarpeeksi huomiota. Komission käyttämät kansalliset koulutuksen hallinnoinnin tietojärjestelmät eivät kuitenkaan tarjoa aina riittäviä, luotettavia ja oikea-aikaisia tietoja. VI. Koordinointi muiden avunantajien kanssa on yleisesti parantunut, vaikka siihen liittyykin kompromisseja, jotka vaikuttivat toisinaan komission omaan hallinnointiin tai painopisteisiin. Tarvittava koulutusalan asiantuntemus ei ole jakautunut lähetystöihin eikä sitä ole kehitetty parhaalla mahdollisella tavalla. Tämä heikentää komission kykyä ylläpitää koulutusalaa koskevaa vuoropuhelua. EU tarjosi tukea valmiuksien kehittämiseen, mutta useimmissa tapauksissa tuki ei toiminut halutulla tavalla. VII. Tilintarkastustuomioistuin esittää edellä esitettyjen havaintojen pohjalta joukon suosituksia, joiden tavoitteena on parantaa komission tapaa hallinnoida koulutusalalle myönnettävää EU:n kehitysapua. JOHDANTO AVUNANTAJIEN MAAILMANLAAJUISET SITOUMUKSET 1. Euroopan unioni (EU) on tunnustanut koulutuksen olevan tärkeä tekijä köyhyyden torjunnan kannalta maailmassa [1]. EU ja koko avunantajamaiden kansainvälinen yhteisö ovat sitoutuneet Koulutusta kaikille (EFA) -liikkeen [2] kautta ja Yhdistyneiden Kansakuntien vuosituhannen kehitystavoitteiden (vuosituhattavoitteet) [3] muodossa tukemaan kehitysmaita monenlaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Niitä ovat muun muassa ensimmäisen asteen opetuksen takaaminen kaikille lapsille, sukupuolten epätasa-arvon poistaminen ja koulutuksen laadun parantaminen. 2. Vaikka vuodesta 2000 lähtien on saavutettu huomattavaa edistystä, Unescon vuonna 2010 julkaisemassa EFA-ohjelman maailmanlaajuisessa seurantakertomuksessa (Education for All (EFA) Global Monitoring Report 2010) arvioidaan, ettei 72 miljoonalla lapsella ole vieläkään mahdollisuutta saada perusopetusta (ks. sanasto). Maailmanlaajuinen suuntaus kääntyi, kun perusopetukseen annetun ulkoisen avun määrä kasvoi huomattavasti vuosina 1999–2004. Maailmanlaajuiset kehitysapusitoumukset perusopetuksen tukemiseen olivat vuonna 2007 neljänneksen pienemmät kuin vuonna 2004. Vuoden 2010 maailmanlaajuisessa seurantakertomuksessa arvioidaan, että avunantajien kehitysapusitoumusten ja todellisten menojen välinen kokonaisero on noin 20 miljardia Yhdysvaltain dollaria. Siinä arvioidaan myös, että yleinen vuotuinen rahoitusvaje, joka olisi täytettävä, jotta kehitysmaat voisivat saavuttaa EFA-liikkeen tavoitteet, on noin 16 miljardia Yhdysvaltain dollaria ja että Saharan eteläpuolisen Afrikan osuus vajeesta on noin kaksi kolmasosaa. 3. Vuonna 2005 annetussa Pariisin julistuksessa ja vuonna 2008 laaditussa Accran toimintaohjelmassa EU ja avunantajamaiden kansainvälinen yhteisö yleisesti sopivat vahvistavansa joukon periaatteita lisätäkseen avun vaikuttavuutta (muun muassa erityisesti vuosituhattavoitteiden saavuttamiseksi) parantamalla avunantomenetelmien ja -menettelyjen yhdenmukaisuutta lisäämällä yhteistyötä ja tukeutumalla enemmän maakohtaisiin järjestelmiin. EU:N POLIITTISET SITOUMUKSET 4. Komissio antoi vuonna 2002 tiedonannon [4], jossa todettiin, että peruskoulutuksen strategiana on ensisijaisesti tukea peruskoulutusta. 5. Vuoden 2005 kehityspoliittisessa julkilausumassa [5] painotettiin enemmän vuosituhattavoitteiden edistämistä ja vahvistettiin "inhimillinen kehitys", myös koulutus, yhdeksi niistä yhdeksästä alueesta, joilla komission pitäisi ensisijaisesti toimia. Siinä todettiin yhteisön aikovan edistää osaltaan EFA-liikkeen päämääriä ja vahvistettiin, että koulutuksen alalla korostetaan laadukasta peruskoulutusta ja ammatillista koulutusta ja pyritään poistamaan eriarvoisuutta. Tyttöjen koulutuksen edistämiseen ja heidän turvallisuuteensa kouluympäristössä kiinnitettäisiin erityistä huomiota, ja kansallisiin tarpeisiin perustuvien alakohtaisten suunnitelmien laatimiseen ja toteuttamiseen sekä alueellisiin ja yleismaailmallisiin aihekohtaisiin koulutushankkeisiin osallistumiseen annettaisiin tukea. 6. EU:n opetusalalla antamaa kehitysapua rahoitetaan pääasiassa kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä [6] ja Euroopan kehitysrahastosta (EKR) [7]. Kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä annetaan rahoitusta myös valtiosta riippumattomille toimijoille / kansalaisjärjestöille, joista osa toimii koulutusalan edustajina tai palveluntarjoajina. Komission tuki EFA-liikkeen nopean toiminnan aloitteelle [8] rahoitetaan EKR:stä ja kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä. Etelä-Aasian suoraan koulutustukeen varatut määrärahat olivat nykyisellä ohjelmakaudella (2007–2013) yhteensä 452 miljoonaa euroa eli 17,7 prosenttia kehitysavun kokonaismäärärahoista. Saharan eteläpuolisen Afrikan suoraan koulutustukeen varatut määrärahat olivat yhteensä 344,6 miljoonaa euroa eli 2,8 prosenttia kokonaismäärärahoista. Saharan eteläpuolisessa Afrikassa suora talousarviotuki, jolla koulutusta voidaan edistää välillisesti, oli yhteensä 3388,8 miljoonaa euroa eli 27,6 prosenttia vuosiksi 2008–2013 kohdennetuista kehitysavun kokonaismäärärahoista (ks. taulukko 1 ja liite I). 7. Komissio tukee koulutusalaa talousarviotuen, poolirahoituksen ja hankkeiden muodossa. Komissio määrittelee talousarviotuen jakautuvan kahteen päätyyppiin: i) suoraan talousarviotukeen, joka maksetaan valtionkassaan kansallisen kehitys- tai uudistuspolitiikan tai -strategian tukemiseksi, ja ii) alakohtaiseen talousarviotukeen, joka maksetaan valtionkassaan alakohtaisen ohjelman tukemiseksi. Kumpikin talousarviotuki maksetaan kumppanimaan valtionkassaan. Suoran ja alakohtaisen talousarviotuen antamiseen liittyvät menettelyt eivät siis eroa toisistaan. Tukien tavoitteet ovat kuitenkin erilaiset. Suoralla talousarviotuella pyritään tukemaan yleensä terveydenhuolto- ja koulutusindikaattoreihin liittyvää kansallista kehittämispolitiikkaa ja -strategiaa ja myöntämään vaihtelevansuuruisia avustuseriä, joilla kannustetaan saavuttamaan tuloksia kyseisillä tärkeillä aloilla. Alakohtaisella talousarviotuella sitä vastoin pyritään nopeuttamaan kehitystä kohti kumppanivaltion alakohtaisia tavoitteita. Tavoitteiden erot näkyvät ehdoissa ja vuoropuhelussa. Poolirahoitus on erilaisten ulkoisten laitosten ja tietyissä tapauksissa myös valtioiden maksamaa tukea, jolla rahoitetaan tiettyjä talousarviokohtia tai toimia, joiden on katsottu voivan saada tukea alakohtaisesta ohjelmasta. Lisäksi komissio voi päättää soveltaa asiaankuuluvia hankintamenettelyjä ja avustuksen myöntämismenettelyjä rahoittaessaan käyttötarkoitukseensa sidottuja varoja saavia toimia (hankkeita). 8. Taulukossa 1 esitetään Etelä-Aasian ja Saharan eteläpuolisen Afrikan suorat koulutusmäärärahat ja suora talousarviotuki. Siitä ilmenee, että Saharan eteläpuolisessa Afrikassa kehitysapu, jota EU on antanut suoraan koulutukseen (hankkeiden, poolirahoituksen ja alakohtaisen talousarviotuen muodossa) on vähentynyt, vaikka suora talousarviotuki on lisääntynyt. Koulutus on yleisesti ottaen keskeinen osa sitä sosiaalialan kehitystä, johon suoran talousarviotuen odotetaan johtavan. Koulutusalan edistys näkyy täten suoritusindikaattoreissa ja niihin liittyvässä seurannassa ja toimintaperiaatteita koskevassa vuoropuhelussa. TAULUKKO 1 Liitteessä I esitetään tarkka maakohtainen yleiskatsaus. Tässä taulukossa Etelä-Afrikka sisältyy Saharan eteläpuolisen Afrikan lukuihin, vaikka se ei saakaan rahoitusta EKR:stä vaan kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä, kuten myös Etelä-Aasian maat (ks. kohta 6). Lähde: Euroopan komissio, 2010. Alue | Ohjelmakausi | Koulutustukea saavien maiden määrä (keskeinen toiminta-alue) | Yhteisön rahoitus (miljoonaa euroa) | Koulutuksen osuus kokonais-määrärahoista | Suoran talousarvio-tuen osuus kokonais-määrärahoista | Kokonaismäärärahat | Suorat koulutus-määrärahat [1001] | Suora talousarviotuki | Etelä-Aasia | 2002–2006 | 2/8 (kaksi kahdeksasta) | 1824,1 | 184,0 | 0 | 10,1 % | 0 % | 2007–2013 | 4/8 | 2555,0 | 452,0 | 0 | 17,7 % | 0 % | Saharan eteläpuolinen Afrikka | 2003–2007 | 10/50 | 8804,8 | 396,2 | 2314,3 | 4,5 % | 26,3 % | 2008–2013 | 10/50 | 12294,0 | 344,6 | 3388,8 | 2,8 % | 27,6 % | TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA 9. Tarkastuksessa arvioitiin, onko EU:n kehitysapu edistänyt osaltaan vaikuttavasti sen poliittisia painopistealueita koulutuksen alalla Saharan eteläpuolisessa Afrikassa ja Etelä-Aasiassa. Tarkastuksessa keskityttiin seuraavaan kahteen kysymykseen: a) Edistivätkö EU:n toimet vaikuttavalla tavalla aiottujen parannusten saavuttamista peruskoulutuksen alalla? b) Hallinnoiko komissio koulutusalan toimenpiteitään hyvin? 10. Tarkastuksessa keskityttiin peruskoulutukseen Saharan eteläpuolisessa Afrikassa ja Etelä-Aasiassa [11]. Näillä alueilla koulutustavoitteita ei todennäköisimmin saavuteta vuoteen 2015 mennessä (ks. kartta). KARTTA SAHARAN ETELÄPUOLINEN AFRIKKA JA ETELÄ-AASIA +++++ TIFF +++++ Lähde: Global Administrative Unit Layers -tietokanta (GAUL), Yhdistyneet Kansakunnat, YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestö (FAO). 11. Tarkastustyöhön sisältyi asiakirjatarkastuksia, komission henkilökunnan haastatteluja komission keskushallinnossa ja lähetystöissä sekä yksityiskohtaisia tutkimuksia, jotka kohdistuivat komission toimiin kahdeksassa tuensaajamaassa. Neljä tutkimusta tehtiin tarkastuskäynteinä ja neljä asiakirjatarkastuksina [12]. Maat valittiin maantieteellisin perustein siten, että ne sijaitsivat eri puolilla Saharan eteläpuolista Afrikkaa ja Etelä-Aasiaa ja mukana oli myös heikommassa asemassa olevia maita. Käytetyt tarkastuskriteerit olivat suoraan peräisin komission politiikka- tai ohjeasiakirjoista. Tarkastus kattoi näillä kahdella alueella neljä kahdeksasta maasta, joissa toteutetaan alakohtaisia talousarviotukiohjelmia. Liitteessä II esitetään kattava luettelo tarkastetuista hankkeista ja ohjelmista. 12. Tilintarkastustuomioistuin on käyttänyt rahoitussopimuksissa asetettujen tavoitteiden saavuttamista koskevaan raportointiin kyseisissä sopimuksissa määriteltyjä kansallisia koulutusalan tilastoja niissä havaituista muutamista puutteista huolimatta, koska muita ei ollut yleisesti saatavilla. Analysoidakseen lukujen muuttumista ajan mittaan se on käyttänyt Unescon tilastoja, jotka on laadittu vertailukelpoisiksi. Näiden tietojen luotettavuutta käsitellään kohdissa 58–60. Niistä ilmenee, että lukuihin on suhtauduttava tietyllä varauksella. 13. Sekä suoran että alakohtaisen talousarviotuen tapauksessa kehitysyhteistyökumppanit siirtävät valtioille omistajuuden ja vastuun panosten ja toimien hallinnoinnista ja keskittyvät itse tuloksiin. Avunantajien välinen tiivis yhteistyö on myös tarpeen silloin, kun ne tukevat samaa kansallista strategiaa tai ohjelmaa ja käyttävät samaa järjestelmää. Komission onkin yritettävä varmistaa, että sen tuki sovitetaan yhteen muiden avunantajien tuen kanssa. Tämä voi myös auttaa pienentämään kumppanimaille aiheutuvia transaktiokustannuksia. Tämä tarkoittaa sitä, että komission maksamien tukien ja kehitysyhteistyön tulosten väliltä katoaa näkyvä yhteys. 14. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että tarkastettujen rahoitussopimusten tapauksessa maksettujen tukien ja saavutettujen tulosten välinen suhde on monimutkainen. Asiaa käsitellään tarkemmin liitteessä III. Komissio kantaa kuitenkin edelleen yksinomaisen vastuun rahoituspäätösten tekemisestä kumppanuuden, kansallisten strategioiden tukemisen ja avunantajien koordinoinnin periaatteiden mukaisesti ja vastaa vastuuvapauden myöntävälle viranomaiselle EU:n varojen käytöstä. Tarkastuksessaan, joka koskee toimia, joita EU on toteuttanut alakohtaisen talousarviotuen avulla koulutusalalla, tilintarkastustuomioistuin olettaa komission tavoin, että EU:n tuen ja koulutustavoitteiden saavuttamisen välillä vallitsee yhteys, vaikka komissio ei olekaan yksinään vastuussa tuloksista. 15. Tarkastus on jatkoa tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomukselle nro 10/2008 terveydenhuoltopalveluihin liittyvästä EY:n kehitysyhteistyötuesta Saharan eteläpuolisen Afrikan maille. Täydentääkseen tätä kertomusta, jossa käsitellään suoraa talousarviotukea ensisijaisena avunantomenetelmänä, tilintarkastustuomioistuin on keskittynyt koulutusalan tarkastuksessa lähinnä alakohtaisille tukiohjelmille tarjottuun tukeen, jota on annettu tyypillisesti alakohtaisen talousarviotuen tai poolirahoituksen muodossa. Samaan aikaan tilintarkastustuomioistuin on tehnyt tarkastuksen komission tavasta hallinnoida suoraa talousarviotukea AKT-maissa, Latinalaisessa Amerikassa ja Aasian maissa [13]. HUOMAUTUKSET EDISTIVÄTKÖ EU:N TOIMET VAIKUTTAVALLA TAVALLA AIOTTUJEN PARANNUSTEN SAAVUTTAMISTA PERUSKOULUTUKSEN ALALLA? 16. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, onko EU:n tuella saavutettu kaikki aiotut tulokset, jotka määriteltiin talousarviotuen, poolirahoituksen ja hankkeet kattavissa rahoitussopimuksissa. Se tutki tarkemmin (analysoimalla myös ajan mittaan tapahtunutta edistystä) tuloksia, jotka olivat keskeisimpiä kolmen seuraavan kansainvälisesti hyväksytyn koulutusalan päätavoitteen kannalta: a) ensimmäisen asteen opetuksen takaaminen kaikille lapsille b) sukupuolten epätasa-arvon poistaminen koulutuksesta c) koulutuksen laadun parantaminen. 17. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti sekä kansallisille koulutusalan ohjelmille että erityisille hankkeille annettua tukea. Ohjelmia tuettiin alakohtaisen talousarviotuen ja poolirahoituksen mekanismien kautta, kun taas perinteisemmät hankkeet saivat suoraa rahoitusta. Myös nopean toiminnan aloitteelle annettua komission tukea tarkasteltiin aloitteesta hiljattain tehdyn arvioinnin perusteella [14]. YLEISESTI OTTAEN SAAVUTETTIIN HUOMATTAVAA EDISTYSTÄ, VAIKKA TARKASTETTUJEN RAHOITUSSOPIMUSTEN TAVOITTEISTA SAAVUTETTIIN KOKONAAN AINOASTAAN 45 PROSENTTIA 18. Arvioituaan tarkastettuja EU:n rahoittamia (sekä alakohtaisella talousarviotuella että poolirahoituksella rahoitettuja) koulutusalan tukiohjelmia tilintarkastustuomioistuin toteaa, että rahoitussopimuksiin sisältyvien tulosindikaattoreiden tavoitteet saavutettiin kokonaan 45 prosentissa tapauksista, ja lisäksi 30 prosentissa muiden tulosindikaattoreiden tavoitteiden saavuttamisessa havaittiin edistystä [15]. 19. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että useimmissa tapauksissa tarkastetuilla hankkeilla oli saatu aikaan aiottua toimintaa ja saavutettu aiottuja tuloksia [16]. Niiden vaikutukset olivat kuitenkin luonnostaan rajalliset, sillä ne olivat suppeampia kuin alakohtaiset ohjelmat. Lisäksi puolessa tarkastetuista hankkeista kestävyyttä ei varmennettu joko siksi, ettei hankkeiden päättymisen jälkeen ollut saatavana rahoitusta, tai riittämättömien institutionaalisten järjestelyjen vuoksi [17]. Laatikossa 1 annetaan asiasta esimerkki. 20. Liite IV sisältää luettelon tarkastetuista ohjelmista ja hankkeista sekä yhteenvedon niiden tuloksia koskevista arvioista. Liitteessä V luodaan yleiskatsaus ohjelmalla saavutettuihin tarkkoihin tuloksiin. Seuraavassa esitetään havaintoja saavutetuista, kolmeen päätavoitteeseen liittyvistä tuloksista. LAATIKKO 1 BURKINA FASO: ESIMERKKI HANKKEESTA, JOHON LIITTYI KESTÄVYYSONGELMIA Peruskoulutushankkeelle annetulla tuella autettiin pääasiassa rakentamaan ja kunnostamaan kouluja ja opettajien asuntoja. EU:n rahoittamat kouluruokalat, joissa tarkastajat vierailivat, eivät kuitenkaan joko toimineet lainkaan tai kyenneet tarjoamaan oppilaille ruokaa päivittäin. Tarkastuksessa havaittiin myös, että yksi EU:n rahoittama lukutaitokeskus oli muutettu ensimmäisen asteen kouluksi, koska se ei houkutellut väkeä. Lisäksi yksi EU:n rahoittama opetusmateriaalityöpaja oli muutettu ammattikoulutuskeskukseksi, koska toiminta ei saanut taloudellista ja institutionaalista tukea. ENSIMMÄISEN ASTEEN OPETUKSEN TAKAAMINEN KAIKILLE LAPSILLE: JOTKIN AIOTUISTA PARANNUKSISTA SAAVUTETTIIN, MUTTA EDISTYS ON OLLUT YLEISESTI LIIAN HIDASTA 21. Ensimmäisen asteen opetuksen takaaminen kaikille lapsille vastaa vuosituhattavoitetta 2 ja EFA-liikkeen tavoitetta 2. Se on kunnianhimoinen tavoite, koska se edellyttää koulunkäyntimahdollisuuden tarjoamista kaikille lapsille sekä sen varmistamista, että päästyään kouluun lapset suorittavat ensimmäisen asteen opinnot loppuun. Edistystä mitataan monilla indikaattoreilla. Niistä laajimmassa käytössä ovat koulutukseen osallistumisen nettoaste, ensimmäisen asteen opetuksen viimeisen luokka-asteen aloittamisen bruttoaste (käytetään ilmaisemaan opintojen suorittamisastetta, ks. sanasto) sekä 15–24-vuotiaiden naisten ja miesten lukutaitoaste. 22. Taulukossa 2 esitetään maakohtaisesti, miten tavoite taata ensimmäisen asteen opetus on saavutettu. Tämä on tehty vertailemalla tarkastettujen rahoitussopimusten mukaisten asiaankuuluvien indikaattoreiden aiottuja ja todellisia tuloksia. Rahoitussopimuksissa käytetyt indikaattorit vaihtelevat suuresti eri maiden olosuhteiden ja painopisteiden mukaan. Tähän mennessä sopimusten tulostavoitteista on saavutettu kokonaan alle puolet (44 prosenttia) ja edistystä on tapahtunut näiden lisäksi 37 prosentissa tulostavoitteista. 23. Tarkastetuissa rahoitussopimuksissa asetetut koulutukseen osallistumisen nettoastetta koskevat tavoitteet saavutettiin Bangladeshissa, Namibiassa ja Tansaniassa mutta ei Nepalissa. Burkina Fasossa ja Nigerissä tarkastettujen sopimusten odotettuihin tuloksiin ei sisältynyt koulutukseen osallistumisen nettoastetta. Koulutukseen osallistumisen bruttoasteelle asetetut odotetut tulokset saavutettiin Bangladeshissa ja Burkina Fasossa mutta ei Nepalissa eikä Nigerissä. 24. Ensimmäisen asteen koulun suorittamisastetta mitattiin pääasiassa kahdella indikaattorilla: joko ensimmäisen asteen opintojen suorittamisasteella tai viidennelle luokalle selviytymisen asteella [18]. Niistä viidestä maasta, joiden tarkastetut rahoitussopimukset sisälsivät kyseisiin indikaattoreihin liittyviä tavoitteita, tavoitteet saavutettiin vain Burkina Fasossa. 25. Lukutaitoasteen muutoksen havaitseminen kestää pitkään, joten komissio ei yleensä käyttänyt 15–24-vuotiaiden lukutaitoastetta kehittymisen seuraamiseen. Vain Namibiassa ja Nepalissa oli vahvistettu tutkituille ohjelmille tällaiset indikaattorit; tosin Namibiaa koskevia tietoja ei ollut vielä saatavana. TAULUKKO 2 RAHOITUSSOPIMUSTEN SISÄLTÄMÄT INDIKAATTORIT, JOTKA LIITTYVÄT TAVOITTEESEEN TAATA ENSIMMÄISEN ASTEEN OPETUS. ODOTETTUJEN JA SAAVUTETTUJEN TULOSTEN VERTAILU [19] Ei saatavilla: Tavoite on asetettu, mutta tietoa ei ole saatavilla. Lähde: Euroopan komissio ja Euroopan tilintarkastustuomioistuin. Ensimmäisen asteen opetuksen takaaminen (liittyy vuosituhat-tavoitteeseen 2) | Maa, ohjelman toteutusvaihe, tiedot ja tavoitteet | Bangladesh (käynnissä) | Burkina Faso (päättynyt, lopulliset tiedot) | Namibia (käynnissä) | Nepal (käynnissä, lopulliset tiedot) | Niger (päättynyt, lopulliset tiedot) | Tansania (käynnissä) | Varhaiskasvatusta saaneet ensimmäiselle luokalle tulijat | | | Ei saavutettu | Ei saavutettu | | | Koulutukseen osallistumisen bruttoaste | Täysin saavutettu | Täysin saavutettu | | Ei saavutettu | Ei saavutettu | | Koulutukseen osallistumisen bruttoaste maaseutualueilla | | Täysin saavutettu | | | Ei saavutettu | | Koulutukseen osallistumisen nettoaste | Täysin saavutettu | | Täysin saavutettu | Ei saavutettu | | Täysin saavutettu | Opintojen suorittamisaste | Ei saavutettu | Täysin saavutettu | | | Ei saavutettu | | Viidennelle luokalle selviytymisen aste | | | Ei saavutettu | Ei saavutettu | | | Viidenneltä luokalta kuudennelle luokalle siirtymisen aste | Täysin saavutettu | | | | | Täysin saavutettu | Ensimmäisen luokan aloittamisen nettoaste | | | | Ei saavutettu | | | Ensimmäisen asteen opetukseen osallistumisen nettoasteeseen liittyvien alueiden välisten erojen pienentäminen | | | | | | Täysin saavutettu | Stipendiaattien määrä (miljoonina) | Täysin saavutettu | | | | | | Koulutukseen osallistuvat vähäosaiset lapset | Täysin saavutettu | | | | | | Koulunkäynnin keskeyttämisaste (ensimmäisen asteen opetuksessa) | Ei saavutettu | | | | | | 15 vuotta täyttäneiden lukutaitoaste | | | | Ei saavutettu | | | 15–24-vuotiaiden lukutaitoaste | | | Ei saatavilla | Ei saavutettu | | | 6 vuotta täyttäneiden lukutaitoaste | | | | Ei saavutettu | | | 26. Sen arvioimiseksi, miten tarkastetuilla rahoitussopimuksilla onnistuttiin yleisesti edistämään ensimmäisen asteen opetuksen takaamista kaikille lapsille vuosina 2000–2008 [20], liitteen VI taulukossa esitetään kussakin maassa tapahtunut edistys käyttäen koulutukseen osallistumisen nettoastetta ja opintojen loppuunsuorittamisastetta [21]. Kuten taulukosta ilmenee, useimmissa tutkituissa maissa on rekisteröity koulutukseen osallistumisessa vuodesta 2000 tapahtunut edistys, mutta ensimmäisen asteen opintojen suorittaminen loppuun on edelleen niille kaikille ongelma. Kaaviossa 1 havainnollistetaan eroa Burkina Fasossa: noin 60 prosenttia lapsista käy koulua, mutta vain 38 prosenttia heistä suorittaa ensimmäisen asteen opinnot kokonaan. Koulutukseen osallistumisasteen ja opintojen suorittamisasteen välinen ero kuvaa sitä, miten haasteellista on saada lapset myös pysymään koulussa heidän aloitettuaan opinnot. Ero johtuu sekä koulutusjärjestelmän ulkopuolisista tekijöistä (kuten perheiden köyhyydestä, lasten terveydestä tai aliravitsemuksesta) että koulutusjärjestelmän sisäisistä tekijöistä, kuten sukupuolten epätasa-arvoisuuden esteistä sekä koulutusjärjestelmän huonosta laadusta ja tehottomuudesta, joiden seurauksena monet kertaavat luokka-asteita ja keskeyttävät koulunkäynnin. KAAVIO 1 KAIKILLE TAATUN ENSIMMÄISEN ASTEEN OPETUKSEN TAVOITE – BURKINA FASOSSA SAAVUTETTU EDISTYS +++++ TIFF +++++ Katkoviiva kertoo nykysuuntauksen mahdollisesta jatkumisesta. Lähde: Unescon tilastoyksikkö. 27. Koska tarkastetuissa rahoitussopimuksissa asetetut koulutukseen osallistumista ja sen suorittamista koskevat tavoitteet perustuvat tavallisesti vuosituhattavoitteisiin tai EFA-ohjelman tavoitteisiin, tavoitteiden realistisuus vaikuttaa suoraan siihen, miten todennäköisesti odotetut tulokset saavutetaan. Tämä näkyy myös tarkastuksen tuloksissa: useimpia vuosituhattavoitteisiin perustuvia tulostavoitteita ei ole saavutettu. Jotta kaikille taatun ensimmäisen asteen koulutuksen suoritusaste vuoteen 2015 mennessä olisi kaikissa maissa sata prosenttia, kaikkien kuusivuotiaiden olisi pitänyt aloittaa koulunkäynti vuonna 2009 tai 2010. Asia ei suinkaan ole näin yhdessäkään Saharan eteläpuolisen Afrikan ja Etelä-Aasian maassa. Lyhyesti sanottuna vuosituhattavoitteet ja EFA-ohjelman tavoitteet eivät ole realistisia monissa maailman köyhimmistä maista. 28. Tilintarkastustuomioistuin pani myös merkille tapauksia, joissa väestön kasvuvauhti vaarantaa koulutukseen osallistumisasteiden myönteisen kehityksen. Näin on esimerkiksi Burkina Fasossa, Nigerissä ja Tansaniassa. Vaikka väestön kasvu aiheuttaa haasteita kehitykselle ja erityisesti koulutukselle, komission puuttumisesta asiaan havaittiin vain vähän näyttöä. KAAVIO 2 KOULUTUKSEEN OSALLISTUMISEN NETTOASTEEN KEHITYS NAMIBIASSA (2000–2008) +++++ TIFF +++++ Katkoviiva kertoo nykysuuntauksen mahdollisesta jatkumisesta. Lähde: Unescon tilastoyksikkö. 29. Selvänä toimintaperiaatteena on, että EU:n pitäisi keskittyä tukemaan köyhintä väestönosaa. Tämä on usein suuri haaste tuettaessa koulutusohjelmia, jotka käsittävät laajoja uudistuksia ja kattavat monia painopisteitä, kun taas hankkeet voidaan kohdistaa yksinomaan köyhimpien tavoittamiseen. Mahdollisuuksien tarjoaminen myös vaikeasti tavoitettaville väestönosille on erityisen tärkeää mutta vaikeaa maissa, joissa koulutukseen osallistumisen nettoaste on korkea (Bangladesh, Namibia ja Tansania). Kaaviossa 2 ja laatikossa 2 havainnollistetaan Namibian tilannetta. Namibiassa koulutukseen osallistumisen nettoaste on pysynyt ennallaan alle 90 prosentissa vuodesta 2000, koska koulutuspolitiikassa ja -ohjelmissa ei ole keskitytty riittävästi köyhien aseman parantamiseen. Laatikossa annetaan myös hyvä esimerkki hankkeiden edellytyksistä tarjota koulutusta vaikeasti tavoitettaville lapsille paikallistasolla (Bangladesh). 30. Komissio tukee myös nopean toiminnan aloitetta auttaakseen kehitysmaita, joilla on uskottavat koulutusohjelmat mutta liian vähän resursseja, tarjoamaan kaikille lapsille ensimmäisen asteen opetusta (ks. myös alaviite 8). Nopean toiminnan aloitteen viimeaikaisessa arvioinnissa kuitenkin havaittiin, että yleisellä tasolla sen yleinen lisäarvo on jäänyt selvästi odotettua heikommaksi. Kertomuksessa mainitaan useita huolestuttavia seikkoja, kuten se, että aloitteella on parannettu vain vähän kaikkien lasten mahdollisuuksia saada ensimmäisen asteen opetusta. Lisäksi ensimmäisen asteen koulutukseen keskittyvän aloitteen ja laajempien EFA:n tavoitteiden välillä vallitsee luontainen jännite [22]. SUKUPUOLTEN VÄLISET EROT: OSA AIOTUISTA PARANNUKSISTA SAAVUTETTIIN, MUTTA MERKITTÄVIÄ EPÄKOHTIA ON JÄLJELLÄ 31. Tavoite, joka koskee ensimmäisen asteen koulutuksen tarjoamista kaikille, edellyttää sitä, että kaikkien tyttöjen ja poikien olisi voitava päästä kouluun ja suorittaa ensimmäisen asteen opinnot. Sukupuolten välisten erojen poistaminen vuoteen 2005 mennessä ja sukupuolten tasa-arvon saavuttaminen koulutuksen alalla vuoteen 2015 mennessä vastaa EFA:n viidettä tavoitetta ja vuosituhattavoitteen 3 koulutusosaa ja kattaa koko koulutusjärjestelmän. Vaikka sukupuolten väliset erot kasvavatkin ylemmillä koulutustasoilla [23], tilintarkastustuomioistuin rajasi tässä tarkastuksessa arviointinsa ensimmäisen asteen koulutukseen, johon useimmat EU:n toimenpiteet on kohdennettu. LAATIKKO 2 NAMIBIA: KOULUTUSALAN OHJELMASSA EI KESKITYTÄ RIITTÄVÄSTI KÖYHIMPIIN Vuoteen 2015 mennessä toteutettavan vuosituhattavoitteen 2 saavuttaminen tulee olemaan vaikeaa. Namibiassa koulutukseen osallistumisaste on lähes 90 prosenttia. Vaikka tämä on hyvä tulos useimpiin Afrikan maihin verrattuna, luku ei ole kasvanut kahdeksaan vuoteen. Ongelma johtuu paitsi sosioekonomisesta epätasa-arvosta myös siitä, ettei koulutuspolitiikassa ja -ohjelmissa – eikä EU:n rahoittamassa koulutusalan ohjelmassakaan – keskitytä riittävästi köyhien aseman parantamiseen vähäosaisimpien lasten (erityisesti orpojen ja heikoimmassa asemassa olevien lasten, San-vähemmistöön kuuluvien lasten ja syrjäseuduilla asuvien lasten) tavoittamiseksi. Nykyisessä rahoitusmallissa koulut ovat riippuvaisia maksuista, joita vanhemmat suorittavat koulujen kehittämisrahastoon, voidakseen tarjota oppikirjojen ja -materiaalien kaltaisia perusasioita, tehdä kunnostustöitä ja jopa palkata opettajia. Tämä pahentaa epätasa-arvoa, eikä ongelmaan ole puututtu riittävällä tavalla koulutusalan ohjelmassa. Koulujen kehittämisrahasto, jonka tarkoituksena on maksaa kouluille korvausta opetuksen antamisesta maksuvelvoitteesta vapautetuille lapsille, ei ole keskeisellä sijalla kyseisessä ohjelmassa. Ruokaohjelmaa on edelleen laajennettava kaikkiin tarpeenalaisiin kouluihin. Lisäksi oppilaiden on maksettava kouluasunsa ja tutkintomaksut. Tämä kaikki vaikuttaa voimakkaasti köyhiin alueisiin, joilla asuu paljon sellaisia oppilaita, joiden vanhemmilla ei ole varaa suorittaa maksuja koulujen kehittämisrahastoon. Tältä osin koulutusalan ohjelman suurin saavutus on ollut hyväksyä orpoja ja vähäosaisia lapsia koskevat toimintaperiaatteet, vaikka toimintaperiaatteita ei ollutkaan pantu tarkastuksen aikaan vielä täytäntöön. Vaikka Bangladeshissa koulutukseen osallistumisen nettoaste on lähes 90 prosenttia, on epätodennäköistä, että maassa saavutettaisiin vuosituhattavoite 2 eli että vuoteen 2015 mennessä kaikki lapset suorittavat ensimmäisen asteen opinnot. Alueelliset erot ovat yhä suuria, ja köyhillä lapsilla on edelleen selvästi heikommat mahdollisuudet käydä koulua kuin rikkaiden perheiden lapsilla. Tällä EU:n rahoittamalla hankkeella tuetaan epävirallista ensimmäisen asteen koulutusta vaikeasti tavoitettaville lapsille (esimerkiksi kaupunkien slummeissa ja syrjäisillä maaseutualueilla eläville lapsille ja etnisiin vähemmistöihin kuuluville lapsille). Hankkeen täytäntöönpanoon osallistuneet kolme kansalaisjärjestöä perustivat toimivia kouluja, tavoittivat näin 330000 köyhistä perheistä tulevaa ja etnisiin vähemmistöihin kuuluvaa vähäosaista lasta ja tarjosivat heille mahdollisuuden suorittaa ensimmäisen asteen opinnot. Saavutettujen tulosten kestävyyden varmistamiseksi hankkeessa on luotu yhteyksiä viralliseen ensimmäisen asteen opetuksen järjestelmään sekä kumppanuussuhteita paikallisiin opetusviranomaisiin ja valtion ensimmäisen asteen kouluihin. 32. Taulukossa 3 esitetään kutakin maata ja koulutuksen tukiohjelmaa kohden saavutetut tulokset, jotka liittyvät tavoitteeseen poistaa sukupuolierot koulutuksesta, vertaamalla keskeisiä seurausindikaattoreita niille asetettuihin tavoitteisiin. Komissio käyttää tämän tavoitteen mittaamiseen vain muutamia indikaattoreita. Bangladeshin ja Namibian osalta indikaattoreita ei käytetty lainkaan. Tämä johtuu siitä, että näissä maissa on jo saavutettu sukupuolten yhdenvertaisuus (ks. kohta 33). Kolmessa maassa tuloksia ei saavutettu lainkaan tai juuri lainkaan, Burkina Faso oli ainoa maa, jossa rahoitussopimuksen tavoitteet saavutettiin. TAULUKKO 3 RAHOITUSSOPIMUSTEN SISÄLTÄMÄT INDIKAATTORIT, JOTKA LIITTYVÄT TAVOITTEESEEN POISTAA SUKUPUOLTEN VÄLISET EROT KOULUTUKSESTA. ODOTETTUJEN JA SAAVUTETTUJEN TULOSTEN VERTAILU (ks. taulukon 2 alaviite 1) Lähteet: Euroopan komissio ja Euroopan tilintarkastustuomioistuin. Sukupuolten välisten erojen poistaminen (liittyy vuosituhattavoitteeseen 3) | Maa, ohjelman toteutusvaihe, tiedot ja tavoitteet | Bangladesh (käynnissä) | Burkina Faso (päättynyt, lopulliset tiedot) | Namibia (käynnissä) | Nepal (käynnissä, lopulliset tiedot) | Niger (päättynyt, lopulliset tiedot) | Tansania (käynnissä) | Sukupuolten yhdenvertaisuus 1.–5. luokalla | | | | Täysin saavutettu | | | Koulutukseen osallistumisen bruttoaste (tytöt) | | Täysin saavutettu | | | Ei saavutettu | | Ensimmäisen luokan aloittamisen bruttoaste (tytöt) | | Täysin saavutettu | | | | | % oppimistuloksista ensimmäisen asteen opetuksen viimeisellä luokalla (tytöt) | | | | | | Ei saavutettu | 15–24-vuotiaiden lukutaitoaste (naiset) | | | | Ei saavutettu | | | 6 vuotta täyttäneiden lukutaitoaste (tytöt) | | | | Ei saavutettu | | | Sukupuolten yhdenvertaisuusindeksi 15 vuotta täyttäneiden lukutaidon osalta | | | | Ei saavutettu | | | 33. Liitteen VII taulukossa esitetään kutakin tutkittua maata kohden vuosina 2000–2008 saavutettu edistys käyttäen koulutukseen osallistumisen nettoasteeseen liittyvää sukupuolten yhdenvertaisuusindeksiä sekä koulutukseen osallistumisen nettoastetta ja opintojen suorittamisastetta tyttöjen keskuudessa. Sukupuolten väliset erot ovat pienentyneet vuodesta 2000 lähtien kaikissa maissa, ja kolmessa maassa (Bangladeshissa, Namibiassa ja Tansaniassa) on saavutettu sukupuolten yhdenvertaisuus [24]. Muissa maissa, erityisesti Burkina Fasossa, Nigerissä ja Pakistanissa, edistys on ollut hidasta. 34. Nämä keskiarvot eivät kuitenkaan tuo esiin maaseutu- ja kaupunkialueilla elävien, köyhistä ja rikkaista perheistä tulevien sekä syrjäytyneisiin ja hyväosaisiin ryhmiin kuuluvien tyttöjen välisiä suuria eroja. Burkina Fason 20 köyhimmässä maakunnassa, joihin EU:n toimenpiteet erityisesti kohdennetaan, tyttöjen ja poikien koulutukseen osallistumista koskevat erot ovat kuitenkin kasvaneet vuodesta 2001. Lisäksi maaseutualueilla koulunkäynnin keskeyttävien tyttöjen osuus on poikien osuutta suurempi. Nepalissa vuonna 2005 tehdyssä peruskoulutusta ja ensimmäisen asteen koulutusta koskevan ohjelman loppuarvioinnissa havaittiin, että yksityiskouluissa vallitseva epätasa-arvoisuus oli ongelma [25]. Vuoden 2010 alussa tehdyssä, EU:n rahoittamaan EFA-ohjelmaan kohdistuneessa tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa havaittiin ongelman olevan edelleen pitkälti ratkaisematta. 35. Tavallisimpiin EU:n tukemiin toimenpiteisiin sisältyi taloudellisia kannustimia, joilla pyrittiin edistämään tyttöjen koulunkäyntiä, palkkaamaan naisopettajia ja rakentamaan erillisiä käymälöitä. Nepalissa naisopettajien määrän havaittiin olevan julkisissa ensimmäisen asteen kouluissa pieni (34,5 prosenttia). Luku on jokseenkin vaatimaton verrattuna heidän määräänsä yksityiskouluissa (55,7 prosenttia), jotka eivät ole saaneet tukea EU:n rahoittamasta EFA-ohjelmasta. Laatikossa 3 havainnollistetaan, millaisia haasteita EU:n kehitysapu on kohdannut maissa, joiden kansallisissa koulutusohjelmissa ei ole keskitytty riittävästi sukupuolten tasa-arvoon. Tämä osoittaa myös, millaiset mahdollisuudet hankkeilla on edistää sukupuolten tasa-arvoa paikallisesti. LAATIKKO 3 NIGER: SUKUPUOLTEN TASA-ARVON EDISTÄMINEN KOULUTUKSESSA RIITTÄMÄTÖNTÄ Nigerillä on heikot edellytykset saavuttaa tavoite, joka koskee ensimmäisen asteen koulutuksen tarjoamista kaikille vuoteen 2015 mennessä. Tämä johtuu muun muassa siitä, että ensimmäisen asteen koulutukseen pääsyssä on suuria sukupuolten välisiä eroja. EU on tukenut koulutuksen kehittämisen kymmenvuotissuunnitelman (Plan décennal de développement de l’éducation, PDDE) täytäntöönpanoa suoralla (2003–2008) ja alakohtaisella (2006–2008) talousarviotuella. Tyttöjen ja poikien koulunkäyntimahdollisuuksiin liittyvien erojen pienentäminen on kuitenkin edennyt tänä aikana hitaasti. Tyttöjen ja poikien koulutukseen osallistumisen nettoasteiden välinen ero oli lukuvuonna 2007–2008 edelleen 12 prosenttiyksikköä poikien hyväksi. Koulutukseen pääsyä kuvaavat indikaattorit eivät ole myöskään riittävän eriteltyjä, jotta ne ilmentäisivät poikien ja tyttöjen välisiä eroja maaseutualueilla, joilla asuu 83 prosenttia väestöstä. Kymmenvuotissuunnitelmassa ei myöskään puututa nimenomaisesti institutionaalisiin ja sosiokulttuurisiin esteisiin, jotka vaarantavat tyttöjen koulunkäynnin. Sukupuolten välisen tasa-arvon esteiden jatkuminen johtaa esimerkiksi siihen, että tyttöjen koulutuksen vaihtoehtokustannukset ovat korkeammat, kun heidän työpanostaan tarvitaan heidän kodeissaan, tai huonoon ja vihamieliseen kouluympäristöön, joka ei takaa heidän turvallisuuttaan. Vaikka kymmenvuotissuunnitelmassa määritelläänkin tietyt ongelmat oikein, siitä puuttuu kokonaisvaltainen sukupuolinäkökulma, eivätkä niihin liittyvät toimet saa riittävää rahoitusta. Myös korvaavien toimintasuunnitelmien rahoituksessa on huomattavia puutteita: vain 0,34 prosenttia tämän ohjelman määrärahoista, jotka oli tarkoitettu koulunkäyntimahdollisuuksien parantamiseen vuosina 2003–2007, oli suunnattu tyttöjen koulunkäynnin edistämiseen. Pysyvä sukupuolten välinen voimakas eriarvoisuus on ensisijainen syy, jonka vuoksi Pakistanin on vaikeaa saavuttaa tavoite, joka koskee ensimmäisen asteen koulutuksen tarjoamista kaikille vuoteen 2015 mennessä. EU on rahoittanut ohjelmaa, jonka tavoitteena on parantaa koulutukseen pääsyä, sen laatua ja kestävyyttä ja jossa on keskitytty voimakkaasti sukupuolten tasa-arvon lisäämiseen pohjoisilla alueilla ja Chitralin alueella. Kumppanikoulujen oppilasmäärät kasvoivat vuoden 2003 ja vuoden 2007 lopun välisenä aikana 30 prosenttia, ja vuonna 2007 kaikista oppilaista oli tyttöjä 64 prosenttia. Kasvua tapahtui 19 prosenttia vuodesta 2003. Toinen keskeinen tulos oli se, että 3785 oppilasta (joista tyttöjä oli 94 prosenttia) pääsi toisen asteen koulutukseen alueilla, joilla tytöille ei ollut tarjottu koulutusta ennen tätä EU:n ohjelmaa. Ohjelmassa puututtiin naisopettajien heikompaa asemaa koskeviin ongelmiin varmistamalla, että 52 prosenttia koulutetuista opettajista oli naisia. Naisia kannustettiin myös pyrkimään kouluissa johtotehtäviin asettamalla 35 prosentin naiskiintiö. KOULUTUKSEN LAATUA KOSKEVISTA PARANNUKSISTA SAAVUTETTIIN VAIN PIENI OSA 36. Ensimmäisen asteen opetuksen takaaminen kaikille, on tavoite, jolla pyritään paitsi saamaan kaikki lapset kouluun, auttamaan heitä suorittamaan ensimmäisen asteen opinnot ja jatkamaan toisen asteen koulutukseen myös antamaan heille perustiedot ja -taidot, joita he tarvitsevat elämässä. 37. Laadun parantamisen alalla saavutettujen tulosten seuraamiselle ei ole olemassa kansainvälisesti hyväksyttyjä indikaattoreita, toisin kuin osallistumisasteelle ja suorittamisasteelle. Yleisesti tunnustetaan, että laatua seurattaessa pitäisi keskittyä oppimistuloksiin eli siihen, mitä oppilaat ovat oppineet lukemisesta, matematiikasta ja luonnontieteistä (ks. myös kohta 57). Tämä edellyttää kuitenkin sitä, että saatavilla on kansallisia oppimisarvioita. Arvioita ei tehdä säännöllisesti, sillä niiden tekeminen on kallista [26]. 38. Koska järjestelmällisiä oppimisarviointeja ei tehdä, yleisimmin käytetyt indikaattorit liittyvät tutkintojen suorittamisasteisiin sekä laadun kannalta olennaisiin panoksiin ja tuotoksiin. Niitä ovat esimerkiksi koulutetut opettajat (koulutettujen ja pätevien opettajien määrä ja osuus), hyvä kouluympäristö (koulut, joissa on käymälät, juomavesi, sähkö, ruokalat, kirjastot, kirjoja ja tietokoneluokat), kohtuulliset luokkakoot (oppilaiden määrä opettajaa kohden), oppikirjojen saatavuus (oppikirjojen määrä suhteutettuna oppilaiden määrään) jne. 39. Taulukossa 4 esitetään kutakin maata ja koulutuksen tukiohjelmaa kohden saavutetut tulokset, jotka liittyvät koulutuksen laadun parantamiseen, vertaamalla keskeisiä seurausindikaattoreita niille asetettuihin tavoitteisiin. Rahoitussopimuksissa määritellyt tavoitteet saavutettiin täysin jälleen vain muutamassa tapauksessa. Oppilasmäärän ja oppikirjamäärän suhdetta koskeva tavoite saavutettiin Burkina Fasossa mutta ei Tansaniassa. Oppilasmäärän ja opettajamäärän välinen suhde on toinen kahdesta yleisimmin käytetystä laatua mittaavista keskeisistä indikaattoreista. Sen osalta odotetut tulokset saavutettiin kahdessa maassa (Bangladeshissa ja Namibiassa) ja jäivät saavuttamatta kahdessa muussa maassa (Burkina Fasossa ja Nepalissa). Bangladeshissa ja Nepalissa saavutettiin vastaavat tulostavoitteet, jotka koskivat oppilaiden poissaoloja ja pätevien opettajien määrää. Nigerissä oli asetettu vain yksi laadullinen tulostavoite, eikä sitä saavutettu. 40. Arvioidessaan laatua saatavilla olevien kansallisten oppimisarvioiden perusteella tilintarkastustuomioistuin löysi vain vähän näyttöä siitä, että EU:n toimilla olisi parannettu koulutuksen laatua. Bangladesh oli ainut maa, jossa oppimistulokset olivat parantuneet ja niitä pidettiin tyydyttävinä. Useimmissa maissa, joista oppimisarvioita oli saatavilla (Burkina Faso, Namibia, Nepal ja Niger), tulokset olivat heikot. TAULUKKO 4 RAHOITUSSOPIMUSTEN SISÄLTÄMÄT INDIKAATTORIT, JOTKA LIITTYVÄT TAVOITTEESEEN PARANTAA KOULUTUKSEN LAATUA. ODOTETTUJEN JA SAAVUTETTUJEN TULOSTEN VERTAILU (KS. TAULUKON 2 ALAVIITE 1) Lähteet: Euroopan komissio ja Euroopan tilintarkastustuomioistuin. Koulutuksen laadun parantaminen | Maa, ohjelman toteutusvaihe, tiedot ja tavoitteet | Bangladesh (käynnissä) | Burkina Faso (päättynyt, lopulliset tiedot) | Namibia (käynnissä) | Nepal (käynnissä, lopulliset tiedot) | Niger (päättynyt, lopulliset tiedot) | Tansania (käynnissä) | % oppimistuloksista ensimmäisen asteen opetuksen viimeisellä luokalla | | | | Ei saavutettu | | Täysin saavutettu | Luokallejäämisaste (ensimmäisen asteen opetus) | Ei saavutettu | | Ei saatavilla | Ei saavutettu | | | Viidennelle luokalle selviytymisen aste | | | Ei saavutettu | Ei saavutettu | | | Oppilasmäärän ja oppikirjamäärän välinen suhde (ensimmäisen asteen opetus) | | Täysin saavutettu | | | | Ei saavutettu | Oppilasmäärän ja opettajamäärän välinen suhde (ensimmäisen asteen opetus) | Täysin saavutettu | Ei saavutettu | | Ei saavutettu | | | Oppilasmäärän ja pätevien opettajien määrän välinen suhde (ensimmäisen asteen opetus) | | | | | | Ei saavutettu | Oppilasmäärän ja opettajamäärän väliseen suhteeseen liittyvien alueiden välisten erojen pienentäminen (ensimmäisen asteen opetus) | | | | | | Ei saavutettu | Alan tutkinnon/koulutuksen suorittaneiden opettajien osuus (%) | | | | Ei saavutettu | | | Pätevyysvaatimukset täyttävien opettajien osuus (%) | | | | Täysin saavutettu | | | Oppilasmäärän ja pulpettimäärän välinen suhde (%) | | Ei saavutettu | | | Ei saavutettu | | Oppilaiden poissaolot | Täysin saavutettu | | | | | | 41. Arvioidessaan laatua panos- ja tuotosindikaattoreiden perusteella tilintarkastustuomioistuin havaitsi jälleen vain vähän näyttöä tasaisesta edistyksestä. Varsinkin opettajapula ja opettajien epäpätevyys olivat tavallisia ongelmia kaikissa tarkastuksen kohteena olleissa maissa, vaikka useimmilla tutkituilla EU:n toimenpiteillä oli tuettu opettajatarjonnan ja opettajien koulutuksen parantamiseen tähtäävää kansallista politiikkaa. Esimerkiksi Bangladeshissa edettiin huomattavasti pyrkimyksissä saavuttaa määrällisiä tavoitteita ensimmäisen asteen opetuksen toiseen kehittämisohjelmaan kuuluvissa koulutustoimenpiteissä. Ohjelmasta tuettujen laitosten valmiudet ovat kuitenkin edelleen rajalliset (vähäiset määrärahat, pula henkilökunnasta, jolla olisi asianmukaista kokemusta, epäsopiva rakenne), ja koulutuksella näyttää olevan rajalliset vaikutukset, sillä jatkotoimia, joilla opettajia tuettaisiin uusien tekniikoiden kehittämisessä, on vähän. Myös toimenpiteet, joilla ihmisiä kannustetaan kouluttautumaan opettajaksi, kuten urakehitykseen ja palkkaukseen liittyvät toimenpiteet, ovat edistyneet vain vähän. 42. Kaikissa maissa, joissa tarkastajat vierailivat, laadukkaan koulutuksen tarjoaminen oli edelleen sidosryhmien keskuudessa suuri ongelma. Lisäksi yleinen käsitys on se, että koska vuosituhattavoitteet asetetaan etusijalle, valtiot ja yhteistyökumppanit ovat keskittyneet ennemminkin oppilasmäärien kasvattamiseen kuin opetuksen laadun parantamiseen. Laatikossa 4 havainnollistetaan käytännönläheisellä tavalla yleisempiä laadun puutteeseen liittyviä ongelmia. Esimerkkinä käytetään Tansaniaa, joka oli tarkastuksessa käsitellyistä maista se, jossa oppilasmäärien havaittiin kasvaneen eniten. LAATIKKO 4 TANSANIA: ESIMERKKI LAADUN TAVOITTELUSTA Käytettävissä olevat indikaattorit eivät osoita kaikkien koulutuksen laatua koskevien toimenpiteiden parantuneen Tansaniassa koulutusalan uudistamisen tukiohjelman täytäntöönpanon aikana. Ensimmäisen asteen opintojen suorittamisaste on laskenut kahden viime vuoden aikana, kun taas ensimmäisen asteen opinnot keskeyttäneiden oppilaiden osuus on pysynyt viimeiset kymmenen vuotta ennallaan. Päteviä opettajia ei ole tarpeeksi, opettajien palkat eivät ole nousseet viime vuosina ja heidän työympäristönsä on haastava monella tavalla – myös asumisen, liikkumisen ja konkreettisen palkanmaksun kannalta. Kirjoja ei ole tarpeeksi, ja muustakin oppimateriaalista on yleisesti pulaa. Vuonna 2008 ensimmäisen asteen kouluissa oli kolmea oppilasta kohden yksi oppikirja. Luku oli sama vuonna 2003. Avustus oppilasta kohden oli vuodessa vain 3,6 Yhdysvaltain dollaria. 43. Myös nopean toiminnan aloitteessa on pantu merkille, miten tärkeää on puuttua oppimistuloksiin ja koulutuksen laatuun nykytilanteessa, kun koulutuksen saatavuus paranee. Aloitteessa on kannustettu kumppanivaltioita mittaamaan oppilaiden oppimista ja opetuksen laatua. Vuonna 2009 aloitteessa otettiin käyttöön kaksi oppimistuloksista kertovaa erityisindikaattoria [27]. Lukutaidon kehittymistä on seurattu yli 20:ssä nopean toiminnan aloitteeseen osallistuvassa maassa, joissa tulokset ovat olleet yleisesti vaatimattomia. HALLINNOIKO KOMISSIO KOULUTUSALAN TOIMENPITEITÄÄN HYVIN? 44. Tarkastuksessa arvioitiin, missä määrin tuloksissa havaittuja puutteita voidaan selittää komission hallinnoinnin puutteilla. Arviointi kattoi sekä ohjelmien suunnitteluvaiheen että täytäntöönpanovaiheen. Ohjelmien suunnittelun osalta tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko komissio omien suuntaviivojensa mukaisesti [28] - keskittynyt toimenpiteissään EU:n julkilausumassa määriteltyyn kolmeen painopistealueeseen eli ensimmäisen asteen opetukseen, sukupuolten tasa-arvoon ja koulutuksen laatuun - arvioinut huolellisesti, oliko sopivaa valita talousarviotuki vai vaihtoehtoisia avunantomenetelmiä. Täytäntöönpanon osalta tilintarkastustuomioistuin arvioi komission omien suuntaviivojen mukaisesti - oliko komissiolla riittävästi tietoa seurantaa varten - seurasiko komissio aktiivisesti koulutusalan tuloksia ja kiinnittikö se riittävästi huomiota kansainvälisiin sitoumuksiinsa, jotka koskivat avunannon koordinointia ja yhtenäistämistä - varmistiko komissio, että sen lähetystöissä oli riittävästi asiantuntemusta vaikuttavan seurannan takaamiseksi ja koulutusta koskevan alakohtaisen vuoropuhelun ylläpitämiseksi - tukiko komissio riittävästi valmiuksien kehittämistä. Tarkastuksessa käsiteltiin myös sitä, missä määrin suuntaviivoista poikkeaminen oli perusteltua. PÄÄTÖS ANTAA APUA ALAKOHTAISEN TALOUSARVIOTUEN MUODOSSA OLI YLEENSÄ TEHTY KOMISSION SUUNTAVIIVOJEN MUKAISESTI 45. Koska komission suuntaviivat olivat ohjelmien suunnitteluprosessin kannalta tärkeät, tilintarkastustuomioistuin tutki, miten tarkkaan niitä noudatettiin ja oliko niistä apua. 46. Koulutuksen ollessa keskeinen toiminta-alue alakohtainen talousarviotuki oli yleensä valittu avunantomenetelmäksi täysin koulutusalan ohjelmien suunnittelua koskevien suuntaviivojen mukaisesti. Tämä käsitti tukikelpoisuusperusteet talousarviotuen saamiseksi. 47. EU:n koulutustuesta Pakistanin Luoteisprovinssissa on kuitenkin todettava, että alakohtaisen talousarviotuen valinta nykyiselle ohjelmakaudelle ei ollut suuntaviivojen mukaista, sillä valtiolla ei ollut rahoitussopimuksen allekirjoittamisen aikaan omaa koulutuspolitiikkaa eivätkä tukikelpoisuusperusteet siis täyttyneet. 48. Tansanian osalta tilintarkastustuomioistuin tarkasti, miten komissio oli arvioinut edellisen ja nykyisen ohjelmakauden talousarviotuen rahoituspäätöksiä tukevan julkisen varainhoidon uudistusohjelman uskottavuutta. Vuoden 2008 julkisten menojen ja taloudellisen vastuun vaikutusta koskevassa tutkimuksessa [29] ja kauden 2008–2013 maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa tuotiin esiin, että valtion vastuunotto oli vähäistä ja julkisen varainhoidon uudistusohjelmassa oli edistytty hitaasti. Näistä syistä komission soveltamien arviointikriteereiden selkeys ja yhdenmukaisuus jää kyseenalaiseksi. KOMISSIO EI OTTANUT TÄYSIN HUOMIOON FIDUSIAARISTEN RISKIEN PIENENTÄMISEEN TÄHTÄÄVIEN TOIMENPITEIDEN ETUJA, KUTEN POOLIRAHOITUKSESSA KÄYTETTYJEN TOIMENPITEIDEN ETUJA 49. Ohjelmasuunnittelua koskevissa komission suuntaviivoissa mainitaan, että poolirahoitukseen liittyy tiettyjä haittoja. Tästä syystä suuntaviivoissa todetaan, että komissio suosii alakohtaisen talousarviotukitoimenpiteen käynnistämistä poolirahoitukseen liittymisen sijaan [30]. Näin ollen komissio ei Bangladeshia lukuun ottamatta osallistunut poolirahoituksen järjestelyihin edes niissä tarkastuksen kohteena olleissa maissa, joissa muut kehitysyhteistyökumppanit käyttivät poolirahoitusta alakohtaisissa tukiohjelmissa. Suuntaviivat olivat kuitenkin tämän asian osalta turhan yleistävät, koska komissio epäsi itseltään tällä tavoin käytännössä mahdollisuuden muutamiin potentiaalisiin hyötyihin ja toimenpiteisiin, joilla pyritään pienentämään fidusiaarisia riskejä. Tämä on erityisen tärkeätä koulutusalalla ja maissa, joissa varojen väärinkäytön riski on suuri [31]. 50. Suojatoimiin varojen väärinkäytön varalta turvaudutaan silloin, kun avunantajat työskentelevät yhdessä ja käyttävät poolirahoitusmenettelyitä. Suojatoimia ovat muun muassa kyseisen alan fidusiaarisia riskejä koskevat etukäteisarvioinnit sekä tarkastettuihin tilinpäätöksiin perustuvat maksut. Esimerkki tehokkaasta suojatoimesta havaittiin Nigerissä, missä poolirahoitukseen osallistuneiden kumppaneiden vuonna 2006 tilaaman tarkastuksen perusteella havaittiin kuuden miljoonan euron petos, joka liittyi suoraan opetuksen kehittämisen kymmenvuotissuunnitelman täytäntöönpanoon. Tämä johti tutkintaan ja oikeudenkäyntiin, jossa entinen opetusministeri tuomittiin petoksesta. SUORAN TALOUSARVIOTUEN TAPAUKSESSA KOULUTUSTAVOITTEET JA -INDIKAATTORIT EIVÄT OLE YHTÄ KATTAVIA 51. Suoralla talousarviotuella rahoitettavissa ohjelmissa puututaan koulutusasioihin vahvistamalla suoritusindikaattoreita, joille asetetaan tavoitteet ja jotka liitetään vaihteleviin suoran talousarviotuen osuuksiin. Indikaattoreiden määrä vaihtelee kuitenkin paljon, ja suoraa talousarviotukea koskevat rahoitussopimukset sisältävät yleensä selvästi vähemmän koulutukseen liittyviä indikaattoreita (tavallisesti 3–4) kuin alakohtaista talousarviotukea koskevat rahoitussopimukset. Lisäksi suoran talousarviotuen ehdoissa käsitellään tavallisesti yleisiä kansallisia strategioita (esimerkiksi köyhyyden vähentämisstrategioita) eikä niinkään alakohtaista politiikkaa. Tästä syystä ja indikaattoreiden vähäisen määrän vuoksi suoraa talousarviotukea käytettäessä koulutuksesta ei käydä yhtä tiivistä vuoropuhelua. 52. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen kuului kaksi yhdeksännen EKR:n suoran talousarviotuen ohjelmaa Burkina Fasossa ja Nigerissä. Niihin kumpaankin sisältyi osio, joka oli kohdennettu tarkemmin koulutukseen kuin komission suoran talousarviotuen ohjelmissa yleensä. Siinä käytettiin tarkempia ehtoja koulutusalalla tapahtuvan edistyksen seuraamiseksi ja edistykseen kannustamiseksi. Tämän alakohtaisen lähestymistavan eduista huolimatta komissio palasi perinteiseen lähestymistapaansa kymmenennen EKR:n suoran talousarviotuen ohjelmissa. 53. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että suora talousarviotuki voi osaltaan auttaa tukemaan koulutusalaa, jos kumppanivaltiot asettavat koulutusalan menot etusijalle ja niillä on vakaa koulutuspolitiikka ja siihen liittyvät julkisten varojen hoidon järjestelmät. Komissio ei ole kuitenkaan määritellyt selvästi, missä määrin tämän tuen käyttö eroaa koulutusalan talousarviotukiohjelmien roolista (ks. kohta 51). EFA-LIIKKEEN NOPEAN TOIMINNAN ALOITE EI OLE AUTTANUT VÄHENTÄMÄÄN YLEISTÄ RAHOITUSVAJETTA ODOTETULLA TAVALLA 54. Koska nopean toiminnan aloitteen yhtenä tavoitteena on turvata osaltaan EFA-ohjelman tavoitteisiin sitoutuneiden tuensaajamaiden rahoitus, tilintarkastustuomioistuin tarkasti myös nopean toiminnan aloitteen viimeaikaisen arvioinnin saadakseen selville, missä määrin siitä oli ollut apua. Vaikka nopean toiminnan aloitteesta maksettiinkin yksittäisille maille merkittävää taloudellista tukea, arvioinnissa tehtiin se johtopäätös, etteivät yleiset merkit viittaa siihen, että se olisi vaikuttanut voimakkaan myönteisesti opetukseen tai peruskoulutukseen kohdennettuun ulkoiseen apuun tai kotimaiseen rahoitukseen tarkoitetulla tavalla. Sama arvio esitetään myös EFA-ohjelman maailmanlaajuisessa seurantakertomuksessa vuodelta 2010 [32] (ks. yleisen rahoitusvajeen osalta myös kohta 2). 55. Nopean toiminnan aloitteessa asetetaan ohjeellinen tavoite, jonka mukaan koulutusmenojen osuuden pitäisi olla 20 prosenttia valtion kokonaismenoista. Kahdeksasta tarkastuksen kohteena olleesta maasta vain kaksi (Burkina Faso ja Namibia) käyttivät kokonaistalousarviostaan koulutukseen vähintään 20 prosenttia viime varainhoitovuonna, kun taas kahdessa maassa (Pakistanissa ja Liberiassa) koulutukseen käytettiin alle 12 prosenttia. KOMISSION KÄYTTÄMISSÄ INDIKAATTOREISSA KESKITYTÄÄN ASIANMUKAISESTI VUOSITUHATTAVOITTEISIIN… 56. Komission analyysi maakohtaisten strategia-asiakirjojen laatimisesta koulutusalalle vuosiksi 2007/2008–2012/2013 (kehitysyhteistyön rahoitusvälinettä varten vuosiksi 2007–2012/ EKR:ää varten vuosiksi 2008–2013) oli yleisesti kattava, ja siinä otettiin asianmukaisesti huomioon komission poliittiset sitoumukset tukea vuosituhattavoitteiden saavuttamista. Myös ensisijaiset tavoitteet, jotka koskevat ensimmäisen asteen opetuksen tarjoamista kaikille ja sukupuolten tasa-arvoa, näkyivät laajalti siinä, millaisia suoritusindikaattoreita tarkastettuihin rahoitussopimuksiin oli valittu tulosten mittaamista ja arviointia varten. Vuosituhattavoitteisiin perustuvat indikaattorit eivät kuitenkaan ole kaikkien maiden – varsinkaan köyhimpien maiden – kohdalla realistisia, sillä ne ovat luonteeltaan haastavia ja samat kaikille. ...MUTTA KOULUTUKSEN LAATUA MITTAAVIIN INDIKAATTOREIHIN EI OLE KIINNITETTY RIITTÄVÄSTI HUOMIOTA 57. Koulutuksen laatua on vaikeaa mitata luotettavalla ja johdonmukaisella tavalla kahdella tarkastuksen kohteena olleella alueella (ks. myös kohdat 37 ja 38). Vaikka käytettävissä on monia keskeisiä indikaattoreita, tarkastetut rahoitussopimukset sisälsivät niitä vain vähän, kuten taulukosta 4 ilmenee. Siispä ne eivät tuoneet osaltaan esiin tarvetta puuttua tehokkaasti koulutuksen laatuun. KOULUTUKSEN HALLINNOINNIN TIETOJÄRJESTELMÄT, JOIHIN KOMISSIO ON PÄÄTTÄNYT TUKEUTUA, EIVÄT TARJOA AINA RIITTÄVIÄ, LUOTETTAVIA JA OIKEA-AIKAISIA TIETOJA 58. Koulutusindikaattorit, joilla komissio ja muut kehitysyhteistyökumppanit mittaavat aiottujen tulosten saavuttamista, perustuvat kumppanivaltioiden koulutusalan tilastojärjestelmiin. Siksi on hyvin tärkeää, että näillä järjestelmillä kyetään tuottamaan luotettavia tilastoja. Lisäksi kumppanivaltioiden pitäisi laatia säännöllisiä kertomuksia, joiden avulla komissio ja muut kehitysyhteistyökumppanit voivat mitata tukemiensa koulutusohjelmien etenemistä, myös seurausindikaattoreiden pohjalta. LAATIKKO 5 NEPAL: TILASTOJEN LUOTETTAVUUS Vaikka kehitysyhteistyökumppanit pitävät koulutuksen hallinnoinnin tietojärjestelmää toimivana, tilastojen laatimiseen käytettävien tietojen laatu ja luotettavuus herättää huolta. Joissakin arvioissa on ilmennyt, että koulujen antamien tietojen oikeellisuuden tarkistamisessa on puutteita ja että järjestelmä kannustaa kouluja raportoimaan todellista suuremmista oppilasmääristä (sillä koulujen rahoitus riippuu niiden oppilasmäärästä). Koulut ilmoittavat myös rekisteröityjen oppilaiden eivätkä opetukseen osallistuvien oppilaiden määrän. Lisäksi kotitaloustutkimuksissa on ilmennyt, että lasten osallistuminen opetukseen on ilmoitettua vähäisempää. Näiden ongelmien laajuudesta ei ole tietoa. Kehitysyhteistyökumppanit tilasivat kolme kouluopetusta käsittelevää teknistä tarkastusta, jotka tehtiin vuosina 2005–2006. Niissä tarkastettiin tuhat satunnaisotannalla valittua koulua 20 poimitussa piirikunnassa. Tarkastuskertomuksissa esitetyt luvut vastasivat yleisesti virallisia lukuja. Tarkastuksissa havaittiin kuitenkin myös merkittäviä eroja, jotka koskivat ensimmäisen asteen opetukseen osallistumisen bruttoastetta (130, kun virallinen luku oli 144) sekä stipendejä saavien tyttöjen ja daliittien [33] osuutta (33 ja 65 prosenttia, kun viralliset luvut olivat 53 ja 81 prosenttia). Kehitysyhteistyökumppanit huomauttivat, että tiedoille oli tehtävä enemmän ristiintarkastuksia ja niitä oli hankittava useista eri lähteistä, ja toivat esiin mahdollisuuden tehdä piirikunnissa säännöllisiä otantatarkastuksia. Unescon tilastoyksikkö ei ole tuottanut paljoakaan riippumattomia tilastoja koulutukseen osallistumisen nettoasteesta ja opintojen suorittamisasteesta. Tämä voi johtua siitä, että luotettavia väestötietoja ei ole saatu lähes kymmeneen vuoteen sen jälkeen, kun viimeinen väestölaskenta tehtiin. 59. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kahdeksasta tapauksesta viidessä, että kumppanivaltioiden koulutusalan tilastojärjestelmillä tuotettiin tietoja säännöllisesti. Bangladeshissa, Liberiassa ja Pakistanissa tilastoihin vaikuttaa kuitenkin haitallisesti tietojen heikko saatavuus, joka johtuu tietoja keräävien ja käsittelevien laitosten heikosta kapasiteetista [34]. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että useimmissa tarkastetuissa maissa komissio ei aina saa valtiolta riittäviä, luotettavia ja oikea-aikaisia kertomuksia koulutustulosten seuraamista varten. 60. Tilastojen laadun osalta tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että komissio on tukenut useimmissa tarkastetuissa maissa toimia virallisten tilastojen laadun parantamiseksi [35]. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tällä tuella on osaltaan lujitettu koulutuksen hallinnoinnin tietojärjestelmiä, vaikka yleisiä puutteita onkin vielä jäljellä: a) Laskentaan perustuvien tilastojen (esimerkiksi koulutukseen osallistumisen nettoasteet) luotettavuus on Saharan eteläpuolisessa Afrikassa ja Etelä-Aasiassa yleinen huolenaihe [36]. b) Hallinnolliset tiedot, joita koulut toimittavat opetusministeriölle, ja kotitaloustutkimuksista saadut tiedot, joita hankitaan usein niin, että vanhemmat ilmoittavat, käyvätkö heidän lapsensa koulua, ovat keskenään ristiriidassa [37]. c) Tilastotiedot ja tutkimukset eivät ole tarpeeksi eriteltyjä laatu- ja tasa-arvokysymysten selvittämiseksi (esimerkkinä köyhistä perheistä tulevien ja vähäosaisiin ryhmiin kuuluvien oppilaiden koulunkäyntimahdollisuudet ja opiskelusaavutukset). AVUNANTAJIEN KOORDINOINTI ON PARANTUNUT YLEISESTI MUTTA JOHTANUT MYÖS KOMPROMISSEIHIN 61. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että koulutusalan yhteistyö ja koordinointi, jota lähetystöt ovat tehneet kumppanivaltioiden ja muiden kehitysyhteistyökumppanien kanssa Pariisin julistuksessa annettujen sitoumusten jälkeen, on ollut yleisesti asianmukaista. Yhteistyö ja koordinointi osoittautuivat kuitenkin yhdeksännen EKR:n ohjelman aikana Burkina Fasossa vaikeammaksi toteuttaa, koska komissio oli ainut kehitysyhteistyökumppani, joka käytti talousarviotukea, kun taas muut tukivat koulutusalaa poolirahoituksen keinoin. Tällainen koordinointi edellyttää toki jonkin verran kompromisseja, mutta muutamissa tapauksissa tilintarkastustuomioistuin havaitsi sen vaikuttaneen komission hallinnointiin tai painopisteisiin vakavammin: a) Namibiassa tarkistettiin perinpohjaisesti alkuperäistä EU:n rahoittamaa koulutusalan ohjelmaa. Tämä johtui alan kokonaisvaltaisesta tarkistuksesta, jonka valtio teki Maailmanpankin tuella ja johon komissio ja muut kehitysyhteistyökumppanit osallistuivat vain vähäisessä määrin. Ohjelmasta osarahoitetaan nyt kansallisen koulutusohjelman ensimmäistä vaihetta. Ohjelma kattaa koko koulutusalan, ja siinä kiinnitetään niukasti huomiota ensimmäisen asteen opetukseen sekä vuosituhattavoitteisiin ja EFA:n tavoitteisiin. b) Nepalissa komissio ei voinut ottaa täysimääräisesti käyttöön tulosindikaattoreihin perustuvia maksueriä, koska muut kehitysyhteistyökumppanit eivät käyttäneet tätä mekanismia ja olivat haluttomia tekemään muutoksia valtion kanssa sopimiin yhteisiin rahoitusjärjestelyihin. c) Pakistanissa komissio pyrki tukemaan hankkeellaan koulutusalaa Sindhin provinssissa. Valtio pyysi sitä kuitenkin muuttamaan tukeaan niin, että se vastaisi tukea, jota Maailmanpankki antoi alakohtaisen talousarviotuen muodossa. Tämän seurauksena rahoitussopimuksen tulosmatriisi ei vastaa koulutusalan suuntaviivoja, sillä ensimmäisen asteen koulutukseen pääsyä koskevat tuotos- ja seurausindikaattorit eivät ole riittäviä. Tämä johtuu siitä, että Maailmanpankin lähestymistapa poikkeaa EU:n lähestymistavasta. Uudessa, tarkistetussa matriisissa on enemmän indikaattoreita, mutta seurausindikaattoreiden määrä on edelleen pieni. 62. EU:n rahoittamia toimenpiteitä, erityisesti alakohtaista talousarviotukea, seurataan lähinnä yhteisissä tarkistuksissa, joita kehitysyhteistyökumppanit käyttävät kollektiivisesti seurantatarkoituksiin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että näissä tarkistuksissa keskitytään usein koulutustulosten sijasta prosesseihin ja rahoituskysymyksiin, jotka liittyvät erityisiin maksuehtoihin. KOMISSION HENKILÖSTÖN KOULUTUSALAN ASIANTUNTEMUSTA EI OLE KEHITETTY RIITTÄVÄSTI EIKÄ SITÄ OLE KOHDENNETTU ASIANMUKAISESTI 63. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että jokaisessa maassa, jossa koulutus on keskeinen toiminta-alue tai siihen käytetään suoraa talousarviotukea, lähetystöllä on oltava henkilöstöä, jolla on tarvittavaa asiantuntemusta (tai mahdollisuus kehittää sitä) käymään koulutusalan toimintalinjoja koskevaa vuoropuhelua ja hoitamaan seurantatehtäviä. Lisäksi henkilöstölle on annettava tarvittaessa mahdollisuus käyttää alan asiantuntijan apua. Tarkastuksen aikaan henkilöstön yleinen tehtäväjako ei ollut paras mahdollinen eikä lähetystöissä ollut jatkuvaa asiantuntemusta, jota ne tarvitsivat voidakseen hoitaa komission tehtäviä tällä alalla. 64. Vuoden 2009 lopussa eri puolilla maailmaa oli 44 lähetystöä, joissa koulutus oli keskeinen toiminta-alue, ja niistä 16:ssa eli yli joka kolmannessa ei ollut koulutuksesta vastaavaa henkilöä [38]. Vuosituhattavoitteita koskevan sopimuksen tehneistä seitsemästä maasta (jotka kaikki sijaitsevat Saharan eteläpuolisessa Afrikassa) [39] vain kahteen oli palkattu yhteensä kolme henkilöä työskentelemään koulutusasioiden parissa, ja kahden maan (Tansanian ja Ruandan) lähetystöissä tukeuduttiin jäsenvaltioiden asiantuntemukseen. Laatikossa 6 annetaan esimerkki henkilökunnan palkkaamiseen liittyvästä viiveestä ja sen seurauksista Liberiassa. 65. Kun kyse on suorasta tai alakohtaisesta talousarviotuesta, pula riittävän asiantuntevista ja kokeneista työntekijöistä heikentää lähetystön vuoropuhelua tuensaajamaan kanssa ja haittaa sen osallistumista yhteisiin työryhmiin muiden, edistystä seuraavien avunantajien kanssa. Tämä tarkoittaa sitä, että yksi keskeinen tapa varmistaa, että talousarviotuella saavutetaan sille asetetut tavoitteet, on heikentynyt tai ei toimi lainkaan. 66. Komission vaikeudet palkata lähetystöihin työntekijöitä, joilla on sopivaa osaamista ja kokemusta, kertoo työhönottomenettelyihin sekä henkilöstön pätevyyteen ja vaihtuvuuteen liittyvistä ongelmista ja on yleinen ongelma, jota ei korjata keskushallinnon tuella tai sopimussuhteisilla toimihenkilöillä [40]. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, etteivät koulutusalan asiantuntijat ole yleensä EU:n virkamiehiä ja että se, miten paljon he ovat saaneet koulutusta komission menettelyistä, vaihtelee suuresti. Toisaalta lähetystöjen henkilöstön yleispätevään osaamisprofiiliin ei aina sisältynyt sopivassa suhteessa aihealueen asiantuntemusta, pätevyyttä ja taitoja, joita tarvitaan suoraa ja alakohtaista talousarviotukea saavien toimenpiteiden hallinnoinnissa. 67. Komission keskushallinnosta annetun henkilöstötuen osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, ettei käytössä ollut selviä kriteerejä tai mekanismeja, joiden avulla olisi määritetty, mitkä ovat kehitysyhteistyön pääosaston ja EuropeAidin alakohtaisten erikoisyksiköiden pyynnöstä tarjoaman neuvonnan tarpeet ja painopistealueet. LAATIKKO 6 LIBERIA: KOMISSION MONROVIAN-TOIMISTON HENKILÖSTÖONGELMAT Komission Monrovian-toimistossa ei kyetty toteuttamaan elokuun 2007 ja syyskuun 2008 välillä Liberian koulutusjärjestelmälle myönnetyn EY:n tukiohjelmaan (ECSEL) liittyviä seurantatoimia alaan perehtyneiden työntekijöiden puuttumisen vuoksi. Oikea-aikaisen ja tehokkaan seurannan puuttuminen oli yksi pääsyistä, jonka vuoksi hanke viivästyi huomattavasti ja monet toimenpiteet ja tulokset ovat nyt vaarassa. Edes ylimmän poliittisen tahon, kehitysyhteistyöstä vastaavan komission jäsenen, kiinnittäessä huomiota Monroviassa ilmenneisiin henkilöstöongelmiin komissio ei reagoinut riittävän nopeasti pitääkseen ECSEL-hankkeen raiteillaan. Sen jälkeen, kun kehitysyhteistyön pääosaston ylin johto oli pyytänyt toteuttamaan kiireellisiä toimia Monrovian henkilöstöongelmien ratkaisemiseksi (helmikuussa 2007), kului 25 kuukautta, ennen kuin Monroviaan saatiin viimein (maaliskuussa 2009) ECSEL-hankkeelle pitkäaikaista teknistä apua. EU TARJOSI TUKEA VALMIUKSIEN KEHITTÄMISEEN, MUTTA USEIMMISSA TAPAUKSISSA TUKI EI TOIMINUT HALUTULLA TAVALLA 68. Alakohtaisilla ohjelmilla ja alakohtaisella talousarviotuella siirretään omistajuus ja vastuu ohjelman hallinnoinnista kumppanivaltioille. Siksi on hyvin tärkeää varmistaa, että kyseisillä elimillä ja henkilöillä on riittävät valmiudet hallinnoida näitä ohjelmia ja panna niitä täytäntöön. 69. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi komission aikovan tarjota kaikille tarkastetuille koulutusalan ohjelmille tukea valmiuksien kehittämiseen, myös koulutuksen hallinnoinnin tietojärjestelmien vahvistamiseen (ks. kohta 60). Useimmissa tarkastetuissa maissa (Burkina Fasossa, Liberiassa, Namibiassa, Nepalissa, Nigerissä ja Tansaniassa) EU:n tuki valmiuksien kehittämiseen ei kuitenkaan toiminut toivotulla tavalla. Suurimmat havaitut puutteet liittyivät seuraaviin asioihin: a) Valmiuksien kehittämiseen tähtääviä aloitteita ei suunniteltu kunnolla eikä asetettu strategiseen asiayhteyteen, minkä seurauksena teknistä apua annettiin tapauskohtaisesti eikä osaamista siirretty vaikuttavasti. b) Komissio ei saanut henkilöstöresursseja ja teknisiä resursseja käyttöön ajoissa, minkä seurauksena hanke viivästyi huomattavasti. c) Tekninen apu koulutuksen suunnittelu-, seuranta- ja budjetointiprosessin ja varainhoidon tukemiseksi ei toteutunut tarjouskilpailuun liittyvien ongelmien vuoksi ja siksi, että valtio oli haluton pyytämään teknistä tukea. d) Taustatutkimusten laatu ei ollut riittävä (ks. laatikko 7). 70. Pariisin julistuksen [41] ja tilintarkastustuomioistuimen suositusten [42] mukaisesti komissio hyväksyi heinäkuussa 2008 strategian, jonka mukaan se tekee kumppanivaltioiden ja kehitysyhteistyökumppaneiden kanssa enenevässä määrin teknistä yhteistyötä valmiuksien kehittämiseksi kumppanivaltioiden tarpeiden mukaisesti [43]. Tässä tarkastuksessa oli kuitenkin liian aikaista arvioida tämän strategian vaikuttavuutta. LAATIKKO 7 BURKINA FASO: KOMISSIO EI VOINUT MYÖNTÄÄ VUOSIEN 2005–2008 TALOUSARVIOTUESTA TUKEA VALMIUKSIEN KEHITTÄMISEEN Komissio rahoitti määrittelytutkimuksen tarkoituksenaan laatia strategia ja monivuotinen suunnitelma opetusministeriön rahoitus- ja suunnitteluosastojen valmiuksien kehittämistä varten. Ministeriö ei pannut suosituksia täytäntöön, koska niitä oli liikaa ja ne olivat liian monimutkaisia. Lisäksi ministeriö pyysi tekemään toisen tutkimuksen ehdotettujen toimien sekä alkuvaiheessa olevan hallinnon hajauttamisprosessin johdonmukaisuuden varmistamiseksi. Lähetystö katsoi tämän toisen tutkimuksen olevan laadultaan keskinkertainen, laaja ja vaikea käyttää. Senkään suosituksia ei pantu täytäntöön. Sillä välin ministeriö ja Maailmanpankki perustivat teknisen komitean, joka sai tehtäväkseen laatia koko opetusministeriölle monivuotisen suunnitelman. Koska nämä kertomukset olivat laadultaan keskinkertaisia ja ministeriö sitoutui kertomukseen sen vuoksi vähäisesti, määrärahoja, jotka komissio oli osoittanut ministeriön valmiuksien kehittämiseen (miljoona euroa), ei voitu sitoa eikä vuosien 2005–2008 talousarviotuesta voitu viime kädessä maksaa tukea valmiuksien kehittämiseen. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET EU:N TOIMENPITEILLÄ SAAVUTETTIIN SAHARAN ETELÄPUOLISESSA AFRIKASSA JA ETELÄ-AASIASSA PERUSKOULUTUKSEN ALALLA JOITAKIN MUTTA EI KAIKKIA ODOTETTUJA PARANNUKSIA 71. Yleisesti ottaen on tapahtunut merkittävää edistystä, vaikka tarkastettujen rahoitussopimusten tavoitteista saavutettiin kokonaan ainoastaan 45 prosenttia. 72. Ensisijaisesta tavoitteesta, joka koski ensimmäisen asteen opetuksen takaamista kaikille lapsille (vuosituhattavoite 2), on todettava, että odotetuista parannuksista saavutettiin vain osa ja että kehitys on ollut yleisesti liian hidasta, jotta vuodelle 2015 asetetut tavoitteet voitaisiin varmasti saavuttaa. Ensimmäisen asteen koulutuksen tarjoamista koskevat tulokset olivat yleisesti vaatimattomat, tosin paremmat koulutukseen osallistumisasteen kuin koulutuksen suorittamisasteen osalta. 73. Tavoitteesta, joka koski sukupuolten välisen epätasa-arvon poistamista koulutuksesta, on todettava, että EU:n toimenpiteet auttoivat tuensaajamaita saavuttamaan joitakin odotettuja parannuksia. Tietyillä alueilla ja tiettyjen sosiaaliryhmien keskuudessa on silti vielä jäljellä merkittäviä epäkohtia. 74. Viimeisen eli kolmannen päätavoitteen, koulutuksen laadun parantamisen osalta tarkastuksessa havaittiin, että aiotuista parannuksista saavutettiin vain pieni osa. Vaikka on yleisesti tunnustettu asia, että koulutuksen laatua on vaikeaa mitata, vaikuttaa siltä, että (pitkälti määrällisesti mitattavissa olevan) vuosituhattavoitteen 2 asettaminen etusijalle käänsi aiempina vuosina huomion pois koulutuksen laadun arvioinnista. 75. Vaikka menestys oli vain osittaista, saavutusta ei pidä aliarvioida. Se osoittaa kuitenkin, miten tärkeää hyvä hallinnointi on, jotta voidaan varmistaa, että EU:n varat kohdennetaan oikein ja niiden käyttöä seurataan sen varmistamiseksi, että niitä käytetään maksimaalisen hyödyn aikaansaamiseksi. KOMISSION HALLINNOINNILLA EI VARMISTETTU JATKUVASTI EU:N TOIMENPITEIDEN SUUNNITTELUN JA TÄYTÄNTÖÖNPANON ASIANMUKAISUUTTA 76. Kun apua annettiin alakohtaisen talousarviotuen muodossa, valinta vastasi yleisesti komission suuntaviivoja. Komissio ei harkinnut perusteellisesti fidusiaaristen riskien pienentämiseen liittyvien, esimerkiksi poolirahoituksen yhteydessä käytettävien toimenpiteiden etuja. Suoran talousarviotuen osalta perusopetukseen liittyviä tarkkoja tavoitteita ja indikaattoreita määritettiin harvemmin eikä vuoropuhelu ollut yhtä tiivistä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi Nigerissä ja Burkina Fasossa kaksi sellaista tapausta, joissa suora talousarviotuki oli kohdennettu selvästi koulutusalalle, mutta tämä lähestymistapa hylättiin myöhemmin. 77. Komission keskittyminen vuosituhattavoitteisiin koulutusavun suunnittelussa ja laatimisessa on yleisesti asianmukaista. Vuosituhattavoitteet ja EFA:n tavoitteet eivät kuitenkaan ole sellaisinaan automaattisesti saavutettavissa, varsinkaan maailman köyhimmissä maissa. Opetuksen laatua kuvaaviin indikaattoreihin ei kiinnitetä riittävästi huomiota. Tarkastuksessa ei havaittu juurikaan näyttöä siitä, että väestörakenteen muutosten – lähinnä väestön kasvun – vaikutuksia suuntauksiin ja siten indikaattoreihin olisi harkittu perusteellisesti. 78. Tuensaajavaltioiden koulutuksen hallinnoinnin tietojärjestelmät, joihin komissio tukeutuu, eivät tarjoa aina riittäviä, luotettavia ja oikea-aikaisia tietoja. 79. Koordinointi muiden avunantajien kanssa on yleisesti parantunut, vaikka siihen liittyykin joitakin kompromisseja, jotka vaikuttivat toisinaan komission omaan hallinnointiin tai painopisteisiin, myös indikaattoreiden valintaan ja käyttöön. 80. Koulutusalan tarvittava asiantuntemus ei ole jakautunut lähetystöihin eikä sitä ole kehitetty parhaalla mahdollisella tavalla. Tämä heikentää komission kykyä ylläpitää koulutusalaa koskevaa vuoropuhelua ja toimia merkittävässä asemassa työryhmissä muiden avunantajien kanssa. Näin komissio menettää erittäin tärkeän seurantamekanismin ja parhaat tilaisuudet vaikuttaa todella täytäntöönpanoon. 81. EU tarjosi tukea valmiuksien kehittämiseen, mutta useimmissa tapauksissa tuki ei toiminut toivotulla tavalla. SUOSITUKSET 82. Koska tavoitteet ovat laajoja ja yleisluonteisia, suurin osa koulutusalan merkittävästä kehitysyhteistyöstä tehdään kumppanivaltioiden toteuttamissa kansallisissa ohjelmissa. Tällaisissa tapauksissa EU on vain yksi monista avunantajista eikä komissiolla ole valtaa vaikuttaa suoraan täytäntöönpanoon. Kun koulutus on keskeinen toiminta-alue tai siihen käytetään suoraa talousarviotukea, kaksi seikkaa ovat hyvin tärkeitä, jotta komissio voi vapautua talousarviovastuustaan ja jotta EU:n tuen voidaan varmistaa olevan mahdollisimman vaikuttavaa. Ensinnäkin on tärkeää asettaa hyvin valitut ja realistiset indikaattorit ja tavoitteet, jotta tuloksia voidaan seurata vaikuttavasti. Toiseksi on tärkeää varmistaa, että lähetystöillä on sellaista henkilöstöä, jolla on tarvittavaa asiantuntemusta ja kokemusta vuoropuhelun ylläpitämiseksi kumppanivaltioiden ja muiden avunantajien kanssa. Tällä pyritään osaltaan erityisesti varmistamaan, että ohjelmalla saavutetaan aiottuja tuloksia, kun siihen on myönnetty EU:n kehitysapua. 83. Tarkemmin sanottuna tilintarkastustuomioistuin kehottaa komissiota: a) tarkastelemaan, millaisia vaikutuksia lisääntyneellä suoran talousarviotuen käyttöllä olisi Saharan eteläpuolisessa Afrikassa koulutusalan kehitysyhteistyöhön – ottaen huomioon, että suorassa talousarviotuessa keskitytään vähäisemmässä määrin sosiaalialoihin – sekä pohtimaan, olisiko tulevaa ohjelmasuunnittelua tarpeen muuttaa b) varmistamaan, että tulevissa koulutusalan kehitysaputoimissa keskitytään aiempaa enemmän koulutuksen laatuun sekä tuensaajamaiden valmiuksiin selviytyä koulutukseen osallistuvien oppilaiden määrän kasvusta c) ajantasaistamaan ja laajentamaan relevantteja koulutusalaa koskevia suuntaviivoja niin, että niissä käsitellään kattavasti kaikkia alan kannalta olennaisia avunantomenetelmiä, myös poolirahoitusta ja suoraa talousarviotukea, sekä erityisesti sitä, i) missä tilanteissa koulutuksen tukemiseen on suositeltavaa käyttää suoraa talousarviotukea ii) miten käydä koulutuspoliittista vuoropuhelua, kun koulutusta tuetaan ainoastaan suoralla talousarviotuella iii) miten valita ja kehittää relevantteja koulutusalan suoritusindikaattoreita suoralla talousarviotuella rahoitettaviin ohjelmiin iv) miten arvioida alakohtaisella talousarviotuella rahoitetuissa ohjelmissa saavutettuja tuloksia d) käyttämään järjestelmällisesti erilaisia avunantomenetelmiä sekä harkitsemaan erityisesti monien hankkeiden toteuttamista ja ohjelmatukea, jolla varmistettaisiin paikallinen osaaminen ja turvattaisiin seuranta ja jolla hyödynnettäisiin valtiosta riippumattomien toimijoiden kykyä innovoida ja tarjota mahdollisuuksia vaikeasti tavoitettaville lapsille e) kannustamaan julkisen varainhoidon alakohtaisten tarkastusten (ja julkisten menojen tarkastusten) tekemiseen sekä toimimaan keskeisessä osassa koulutusalan avunantajien työryhmässä, jossa seurantaa voidaan koordinoida ja täydentää tarvittaessa tekemällä riippumattomia seurantaa koskevia tarkastuskäyntejä f) varmistamaan, että eri avunantajien vaatimukset koulutusalaa koskevassa valtion raportoinnissa käytettävistä raportointimuodoista ja suorituskriteereistä ovat yhdenmukaisempia, kun koulutus on keskeinen toiminta-alue tai siihen käytetään suoraa talousarviotukea. Tilintarkastustuomioistuimen jaosto III on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Jan KINŠTIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 16. marraskuuta 2010 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira presidentti [1] Komission ja neuvoston yhteinen julkilausuma, 10. marraskuuta 2000 (neuvoston asiakirja 12929/00). [2] EFA-liike on Unescon johtama maailmanlaajuinen liike, jonka tavoitteena on täyttää kaikkien lasten, nuorten ja aikuisten oppimistarpeet vuoteen 2015 mennessä. Liike sai alkunsa vuonna 1990, jolloin hyväksyttiin Jomtienin julistus (http://www.unesco.org/education/efa/ed_for_all/background/jomtien_declaration.shtml). Liikkeen kuusi tavoitetta ovat 1. varhaiskasvatuksen laajentaminen, 2. maksuttoman ja pakollisen ensimmäisen asteen opetuksen tarjoaminen kaikille, 3. nuorten ja aikuisten koulutuksen ja elämäntaitojen parantaminen, 4. aikuisten lukutaidon lisääminen 50 prosentilla, 5. sukupuolten yhdenvertaisuuden saavuttaminen vuoteen 2005 mennessä ja sukupuolten tasa-arvon saavuttaminen vuoteen 2015 mennessä sekä 6. koulutuksen laadun parantaminen. [3] Vuosituhattavoitteeseen 2 (ensimmäisen asteen opetuksen takaaminen kaikille) sisältyy tavoite varmistaa, että vuoteen 2015 mennessä kaikki lapset – niin tytöt kuin pojatkin – voivat käydä ensimmäisen asteen koulun loppuun. Vuosituhattavoitteeseen 3 (sukupuolten tasa-arvon edistäminen ja naisten aseman parantaminen) sisältyy tavoite poistaa sukupuolten epätasa-arvo ensimmäisen ja toisen asteen koulutuksesta mieluiten vuoteen 2005 mennessä ja kaikilta koulutustasoilta vuoteen 2015 mennessä. [4] KOM(2002) 116, koulutus ja köyhyyden vähentäminen kehitysmaissa. [5] Kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus (EUVL C 46, 24.2.2006, s. 1). [6] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1905/2006, annettu joulukuun 18. päivänä 2006, kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta (EUVL L 378, 27.12.2006, s. 41). Latinalaisen Amerikan, Aasian, Keski-Aasian, Lähi-idän ja eteläisen Afrikan maihin kohdennetaan ohjelmakaudella 2007–2013 yhteensä 16,897 miljardia euroa. [7] Commission Decision C(2007) 5223 concerning the indicative allocations for National Indicative Programmes under the Multi-Annual Financial Framework for the period 2008-2013 of the ACP-EC Partnership Agreement (komission päätös C(2007) 5223 määrärahojen ohjeellisesta jakamisesta maaohjelmille AKT:n ja yhteisön kumppanuussopimuksen monivuotisesta rahoituskehyksestä vuosiksi 2008–2013). Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maille kohdennetaan yhteensä 13,2017 miljardia euroa. [8] EFA-liikkeen nopean toiminnan aloite on avunantajamaiden ja kehitysmaiden välinen maailmanlaajuinen kumppanuushanke, jolla pyritään nopeuttamaan toiseen vuosituhattavoitteeseen (ensimmäisen asteen koulutuksen takaaminen kaikille vuoteen 2015 mennessä) liittyvää kehitystä. Aloitteesta voivat saada tukea kaikki köyhät maat, jotka osoittavat sitoutuneensa vakavasti tavoitteen saavuttamiseen. [1001] Luvut sisältävät peruskoulutuksen, keskiasteen koulutuksen sekä teknisen ja ammatillisen koulutuksen, koska näitä ei ole aina mahdollista erottaa toisistaan. [11] Etelä-Aasian määritelmä on komission määritelmän mukainen ja käsittää Afganistanin, Bangladeshin, Bhutanin, Intian, Malediivit, Nepalin, Pakistanin ja Sri Lankan. [12] Tarkastuskäynnit tehtiin Burkina Fasoon, Namibiaan, Nepaliin ja Tansaniaan, kun taas Bangladeshin, Liberian, Nigerin ja Pakistanin osalta toimitettiin asiakirjatarkastukset. [13] Erityiskertomus nro 11/2010 – Miten komissio on hallinnoinut suoraa talousarviotukea Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtiossa sekä Latinalaisen Amerikan ja Aasian maissa? [14] EFA-liikkeen nopean toiminnan aloitteen väliarviointi (Mid-term Evaluation of the EFA Fast Track Initiative, Cambridge Education, Mokoro and Oxford Policy Management), marraskuu 2009. [15] Käytetyt indikaattorit ja tavoitteet ovat kussakin tapauksessa samat kuin viimeisenä vuonna, jonka osalta tietoja oli saatavana. [16] Joissakin tapauksissa tuloksia ei voitu mitata selvästi, koska käytetyt suoritusindikaattorit eivät olleet riittävän tarkasti määriteltyjä, mitattavissa ja toteutettavissa olevia, relevantteja ja ajallisesti määrättyjä (SMART-kriteereiden mukaisia). [17] Hankkeiden kestävyys on tuotu esiin monissa Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa. Ks. esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 4/2009 siitä, kuinka komissio hallinnoi valtiosta riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteistyöhön, erityisesti kohdat 63–68 (http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/2722293.PDF). [18] Viidennelle luokalle selviytymisen astetta käytetään opintojen suorittamisen ja opetuksen laadun osoittimena (korkeaa suoritusastetta on vaikeaa ylläpitää montaa vuotta, ellei opetus yllä tiettyyn laatutasoon). Siksi myös tämä indikaattori on sisällytetty taulukkoon 4. [19] Indikaattorit on valittu tarkastettujen ohjelmien rahoitussopimuksista sen mukaan, miten olennaisia ne ovat painopistealueen kannalta. Euroopan yhteisön tuki Liberian koulutusjärjestelmälle (ECSEL) -hankkeen vaikutuksia ei ole mielekästä arvioida, koska suunnitelluista toimista toteutettiin vain 19 prosenttia. Yhtäkään Pakistanissa toteutetuista tarkastetuista toimenpiteistä ei ollut liitetty tällaisiin indikaattoreihin kansallisella tasolla. Lisätietoja annetaan liitteessä V. [20] Käynnissä olevien ohjelmien tapauksessa vuosi 2008 oli viimeinen vuosi, jonka osalta tietoja oli saatavilla. [21] Ensimmäisen asteen opetuksen viimeisen luokka-asteen aloittamisen bruttoaste on keskeinen indikaattori, jolla mitataan opintojen suorittamista loppuun (ks. sanasto). [22] Monet avunantajat ovat vaatineet, että nopean toiminnan aloitetta pitäisi laajentaa kattamaan kaikki EFA-ohjelman tavoitteet ja/tai koko koulutusala, mutta painopiste pidettäisiin kuitenkin ensimmäisen asteen koulutuksen tarjoamisessa kaikille lapsille. Päätöstä ei ole kuitenkaan tehty, mikä johtuu lähinnä niistä rahoitusvaikutuksista, joita koko alan kattavan lähestymistavan hyväksymisellä olisi. [23] Noin 63 prosentissa maista, joista tietoja oli saatavilla, on saavutettu sukupuolten yhdenvertaisuus ensimmäisen asteen koulutuksessa. Toisen asteen koulutuksessa ja korkea-asteen koulutuksessa vastaavat luvut ovat 37 prosenttia ja alle 3 prosenttia (Unescon tilastoyksikkö, "Gender Parity in Education: Not there yet", maaliskuu 2008). [24] Namibiassa on mielenkiintoista se, että sukupuolten yhdenvertaisuus on saavutettu myös toisen asteen koulutuksessa. Toisen asteen koulutuksessa on enemmän tyttöjä kuin poikia, tytöt menestyvät yleisesti poikia paremmin ja heidän koulutukseen liittyvät selviytymisasteensa ovat korkeammat. Lisäksi nuorten naisten lukutaito on yleisesti nuorten miesten lukutaitoa parempi (Kavangon aluetta lukuun ottamatta). Sukupuolten tasa-arvon näkökulmasta riskiryhmänä ovatkin tällä hetkellä pojat. [25] Joissakin yksityiskouluissa selvä enemmistö oppilaista oli poikia, ja perheet lähettivät tyttöjä vain julkisiin kouluihin (joissa opetuksen laadun on havaittu olevan heikompi). Tämä on tavallisempaa alueilla, joilla oppilaiden on matkustettava kylistä kaupunkien yksityiskouluihin. [26] Saharan eteläpuolisessa Afrikassa tehdään myös alueellisia oppimisarviointeja (esimerkkeinä CONFEMENin koulutusjärjestelmien analysointiohjelma (PASEC) ranskankielisissä maissa sekä koulutuksen laatua valvova eteläisen ja itäisen Afrikan yhteenliittymä (SACMEQ) englanninkielisissä maissa), mutta arvioiden ajantasaisuudessa on toivomisen varaa, sillä joissakin maissa tuloksia arvioidaan vain joka kymmenes vuosi. [27] Niiden oppilaiden osuus, jotka lukevat riittävän sujuvasti kahden vuoden koulunkäynnin jälkeen, sekä niiden oppilaiden osuus, jotka kykenevät ymmärtämään lukemansa ensimmäisen asteen koulutuksen päättyessä. [28] Näihin kuuluvat koulutusalan ohjelmien suunnittelua koskevat suuntaviivat (tammikuu 2006), alakohtaisten ohjelmien tukemista koskevat suuntaviivat (heinäkuu 2007) sekä suoran talousarviotuen suunnittelua ja hallinnointia koskevat suuntaviivat (tammikuu 2007). [29] PEFA Impact Study – Final Report, Volume II – Country Impact Notes (julkisten menojen ja taloudellisen vastuun vaikutusta koskeva tutkimus, loppuraportti), kesäkuu 2008. [30] Koulutusalan ohjelmasuunnittelun maakohtaisia strategisia suuntaviivoja käsittelevässä asiakirjassa (Programming guidelines for Country Strategy Papers – Education – Detailed version – January 2006) todetaan seuraavaa poolirahoituksesta eli korirahoituksesta mahdollisena tukimenetelmänä: Poolirahoitus eli korirahoitus on periaatteessa myös mahdollisuus yhteisön tuelle. Poolirahoitus on kuitenkin usein hyvin monimutkaista ja vaivalloista, eikä se ole välttämättä yhdistettävissä komission menettelyihin. Lisäksi poolirahoituksen ollessa mahdollista olosuhteet ovat usein sopivat alakohtaiselle talousarviotuelle. Loppujen lopuksi poolirahoitus sopii Euroopan yhteisöä paremmin avunantajille, jotka eivät ole vielä siirtyneet talousarviotukeen (usein siirtymävaiheessa täysipainoiseen talousarviotukeen). Siksi yhteisö suosii alakohtaisen talousarviotukitoimenpiteen käynnistämistä poolirahoitukseen eli korirahoitukseen osallistumisen sijaan. [31] Tilintarkastustuomioistuin havaitsi monissa tarkastetuissa maissa useita valtion varojen väärinkäyttötapauksia. Esimerkiksi Tansaniassa vuonna 2009 tehty julkisten menojen tarkastus (PETS) osoitti, että keskimäärin 13 prosenttia ensimmäisen asteen koulujen opettajista ei itse asiassa työskennellyt siinä koulussa, jonka palkkalistoilla he virallisesti olivat (opettajien poissaolot ja "haamuopettajat"). Opettajien poissaoloja koskeva ongelma havaittiin myös monissa muissa maissa, myös Liberiassa, missä opetusministeriön tekemässä tarkastuksessa havaittiin monia perustavanlaatuisia hallinnollisia ongelmia, muun muassa palkkalistoihin liittyviä sääntöjenvastaisuuksia. [32] Siinä todetaan, että nopean toiminnan aloitteen tulokset ovat tuottaneet pettymyksen. Jos aloitetta arvioidaan suhteessa rahoitusvajeen kokoon, sillä ei ole onnistuttu saamaan käyttöön tarvittavia resursseja. Perustavanlaatuiset uudistukset ovat tarpeen (tiivistelmä, s. 35). [33] Alin kasti Nepalissa. [34] Nämä maat saavat tukea komissiolta ja muilta kehitysyhteistyökumppaneilta tilastojensa parantamiseen. [35] Bangladeshissa tukea antoi Maailmanpankki. [36] Vuonna 2010 julkaistun EFA-ohjelman maailmanlaajuisen seurantakertomuksen mukaan niiden lasten määrän määrittäminen, jotka kuuluvat asiaankuuluvaan ikäryhmään mutteivät käy ensimmäisen asteen koulua, on "epätarkkaa tiedettä". Hallinnolliset tiedot, joita koulut toimittavat opetusministeriölle, ovat tärkeä resurssi, ja kansallisten raportointijärjestelmien katsotaan tehostuvan jatkuvasti. Asiaa varjostaa kuitenkin väestörakenteellisiin profiileihin (ja siten kuhunkin ikäryhmään kuuluvien lasten määrään) liittyvä epävarmuus. [37] Yhteensä 29:ssä Saharan eteläpuolisen Afrikan sekä eteläisen ja läntisen Aasian maassa, joita tarkasteltiin vuonna 2010 julkaistussa EFA-ohjelman maailmanlaajuisessa seurantakertomuksessa, kotitaloustutkimukset osoittavat, että koulussa käyvien lasten määrä on noin puolet pienempi (yhteensä 22 miljoonaa) kuin mitä hallinnolliset tiedot osoittavat. [38] Alustavia tuloksia komission tutkimuksesta, jossa selvitettiin, kuinka monta maata saa suoraa koulutusrahoitusta ja kuinka monessa maassa käytetään avunantomenetelmänä suoraa talousarviotukea, vuosituhattavoitteita koskevat sopimukset mukaan luettuina. [39] Uudessa vuosituhannen kehittämistavoitteita koskevassa sopimuksessa sitoutetaan varoja kymmenennen EKR:n keston ajaksi eli kuudeksi vuodeksi, niin että maksusitoumusmäärärahojen kokonaismäärästä maksetaan vähintään 70 prosenttia, ellei suoran talousarviotuen tukikelpoisuusehtoja ole selvästi rikottu. [40] EuropeAidin sisäisen tarkastuksen yksikön päätelmät, jotka perustuvat tarkastukseen henkilöstöresurssien kehittymisestä lähetystöissä vuonna 2009. [41] Pariisin julistuksessa todetaan, että kumppanivaltiot vastaavat valmiuksien kehittämisestä ja että avunantajat toimivat tässä tukitehtävässä. [42] Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 6/2007 teknisen avun vaikuttavuudesta hallinnon kehittämisen yhteydessä (http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/673583.PDF). [43] A Backbone Strategy – Reforming Technical Cooperation and Project Implementation Units for External Aid provided by the European Commission. (Yleisstrategia – Euroopan komission ulkomaanavun alalla teknisestä yhteistyöstä ja hankkeiden täytäntöönpanosta vastaavien yksiköiden uudistaminen). -------------------------------------------------- LIITE I KOULUTUSMÄÄRÄRAHAT JA SUORA TALOUSARVIOTUKI ETELÄ-AASIASSA JA SAHARAN ETELÄPUOLISESSA AFRIKASSA Perustuu DEV.A.1:stä ja DEV.C.1:stä saatuihin tietoihin. Taulukko ei sisällä Mayottea ja Saint Helenaa koskevia tietoja. Burkina Fasossa ja Nigerissä koulutus ei ollut keskeinen toiminta-alue, mutta maat saivat suorasta talousarviotuesta erityisiä koulutukseen tarkoitettuja osuuksia. Koska yhdeksännen EKR:n (edellinen ohjelmakausi) osalta ei ollut saatavana yleistä talousarviotukea koskevia lukuja, käytettiin sitoumuksia koskevia lukuja. Taulukko sisältää myös meneillään olevan ohjelmakauden maakohtaisten strategia-asiakirjojen lisäykset. Alueet | Maat | Onko koulutus keskeinen toiminta-alue? | Aiemmat määrärahat, yhteensä | Aiemmat määrärahat, koulutus | Koulutus (%) | Aiemmat määrärahat, suora talousarviotuki | Suora talousarviotuki (%) | Onko koulutus keskeinen toiminta-alue? | Aiemmat määrärahat, yhteensä | Aiemmat määrärahat, koulutus | Koulutus (%) | Aiemmat määrärahat, suora talousarviotuki | Suora talousarviotuki (%) | Etelä-Aasia | Afganistan | E | 973,80 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | E | 1030,00 | 0,0 | 0,00 | 0,0 | 0,00 | Etelä-Aasia | Bangladesh | K | 363,50 | 125,00 | 34,39 | 0,00 | 0,00 | K | 403,00 | 124,0 | 30,77 | 0,0 | 0,00 | Etelä-Aasia | Bhutan | E | 15,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | E | 14,00 | 0,0 | 0,00 | 0,0 | 0,00 | Etelä-Aasia | Intia | E | 225,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | K [1] | 470,00 | 120,0 | 25,53 | 0,0 | 0,00 | Etelä-Aasia | Malediivit | E | 2,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | E | 8,00 | 0,0 | 0,00 | 0,0 | 0,00 | Etelä-Aasia | Nepal | E | 70,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | K [1] | 120,00 | 74,0 | 61,67 | 0,0 | 0,00 | Etelä-Aasia | Pakistan | K [1] | 145,00 | 59,00 | 40,69 | 0,00 | 0,00 | K [1] | 398,00 | 134,0 | 33,67 | 0,0 | 0,00 | Etelä-Aasia | Sri Lanka | E | 29,80 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | E | 112,00 | 0,0 | 0,00 | 0,0 | 0,00 | | 1824,10 | 184,00 | 10,09 | 0,00 | 0,00 | | 2555,00 | 452,0 | 17,69 | 0,0 | 0,00 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Angola | K | 148,25 | 26,91 | 18,15 | 0,00 | 0,00 | K | 214,00 | 17,5 | 8,18 | 0,00 | 0,00 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Benin | E | 288,00 | 0,00 | 0,00 | 92,58 | 32,15 | E | 334,00 | 0,0 | 0,00 | 100,00 | 29,94 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Botswana | K [1] | 56,54 | 51,00 | 90,20 | 0,00 | 0,00 | K [1] | 73,00 | 62,0 | 84,93 | 0,00 | 0,00 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Burkina Faso | E | 432,40 | 15,00 | 3,47 | 197,00 | 45,56 | E | 529,00 | 0,0 | 0,00 | 320,00 | 60,49 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Burundi | E | 162,39 | 0,00 | 0,00 | 84,12 | 51,80 | E | 176,00 | 0,0 | 0,00 | 90,00 | 51,14 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Kamerun | E | 126,29 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | E | 239,00 | 0,0 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Kap Verde | E | 44,91 | 0,00 | 0,00 | 21,23 | 47,27 | E | 51,00 | 0,0 | 0,00 | 33,00 | 64,71 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Keski-Afrikan tasavalta | E | 94,06 | 0,00 | 0,00 | 18,53 | 19,70 | E | 137,00 | 0,0 | 0,00 | 34,00 | 24,82 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Tšad | E | 209,90 | 0,00 | 0,00 | 23,80 | 11,34 | E | 299,00 | 0,0 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Komorit | K | 29,75 | 16,00 | 53,78 | 0,00 | 0,00 | K | 45,00 | 11,3 | 25,11 | 0,00 | 0,00 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Kongo (Brazzaville) | E | 109,20 | 0,00 | 0,00 | 30,45 | 27,88 | E | 85,00 | 0,0 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Kongo (Kinshasa) – Kongon demokraattinen tasavalta | E | 388,60 | 0,00 | 0,00 | 106,00 | 27,28 | E | 514,00 | 0,0 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Norsunluurannikko | E | 37,36 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | E | 218,00 | 0,0 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Djibouti | E | 38,24 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | E | 40,50 | 0,0 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Päiväntasaajan Guinea | E | 7,81 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | E | 0,00 | 0,0 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Eritrea | K | 118,50 | 53,00 | 44,73 | 0,00 | 0,00 | E | 122,00 | 0,0 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Etiopia | E | 446,00 | 20,00 | 4,48 | 58,27 | 13,07 | E | 644,00 | 0,0 | 0,00 | 195,00 | 30,28 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Gabon | K | 34,60 | 6,00 | 17,34 | 0,00 | 0,00 | K [1] | 49,00 | 10,0 | 20,41 | 0,00 | 0,00 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Gambia | E | 57,40 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | E | 76,00 | 0,0 | 0,00 | 22,00 | 28,95 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Ghana | E | 281,00 | 0,00 | 0,00 | 111,00 | 39,50 | E | 367,00 | 0,0 | 0,00 | 175,00 | 47,68 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Guinea | E | 8,78 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | E | 0,00 | 0,0 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Guinea-Bissau | E | 73,30 | 0,00 | 0,00 | 18,10 | 24,69 | E | 100,00 | 0,0 | 0,00 | 32,00 | 32,00 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Kenia | E | 290,00 | 0,00 | 0,00 | 125,00 | 43,10 | E | 383,00 | 0,0 | 0,00 | 126,80 | 33,11 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Lesotho | E | 106,30 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | E | 136,00 | 0,0 | 0,00 | 53,80 | 39,56 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Liberia | E | 50,09 | 12,00 | 23,96 | 3,50 | 6,99 | K | 150,00 | 8,4 | 5,60 | 20,20 | 13,47 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Madagaskar | E | 418,49 | 0,00 | 0,00 | 129,50 | 30,94 | E | 577,00 | 0,0 | 0,00 | 170,00 | 29,46 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Malawi | E | 276,67 | 0,00 | 0,00 | 85,50 | 30,90 | E | 436,00 | 0,0 | 0,00 | 175,00 | 40,14 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Mali | E | 395,20 | 0,00 | 0,00 | 156,53 | 39,61 | E | 533,00 | 0,0 | 0,00 | 150,00 | 28,14 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Mauritania | E | 115,40 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | E | 156,00 | 0,0 | 0,00 | 38,00 | 24,36 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Mauritius | E | 48,70 | 0,00 | 0,00 | 28,55 | 58,63 | E | 51,00 | 0,0 | 0,00 | 43,50 | 85,29 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Mosambik | E | 502,61 | 0,00 | 0,00 | 149,92 | 29,83 | E | 622,00 | 0,0 | 0,00 | 311,00 | 50,00 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Namibia | K [1] | 69,43 | 29,00 | 41,77 | 0,00 | 0,00 | K [1] | 103,00 | 42,2 | 40,97 | 0,00 | 0,00 | AKT–Saharan eteläpuolinen Afrikka | Niger | E | 332,80 | 20,00 | 6,01 | 1