Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto: Ympäristöverot ja julkiset ympäristömaksut yhtenäismarkkinoilla"



Virallinen lehti nro C 355 , 21/11/1997 s. 0079



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto: Ympäristöverot ja julkiset ympäristömaksut yhtenäismarkkinoilla" (97/C 355/15) Komissio päätti 26. maaliskuuta 1997 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 198 artiklan mukaisesti pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta tiedonannosta. Asian valmistelusta vastannut ympäristönsuojelu-, kansanterveys- ja kuluttajajaosto antoi lausuntonsa 15. heinäkuuta 1997. Esittelijänä oli José Gafo Fernández. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 348. täysistunnossaan (lokakuun 1. päivän kokouksessa 1997) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 72 ääntä puolesta kahden pidättäytyessä äänestämästä. 1. Johdanto 1.1. Nykyisen yhteisölainsäädännön taustaa vasten komissio pyrkii tiedonannollaan selkeyttämään lainsäädäntöä, jota jäsenvaltioiden on sovellettava halutessaan ottaa käyttöön ympäristöveroja ja -maksuja. Tarkoituksena on varmistaa näiden keinojen tasapainoinen ja tehokas käyttö jäsenvaltio-, alue- ja paikallistasolla sekä komission suorittaman arvioinnin avoimuus. 1.2. Tiedonanto on jatkoa vuoden 1995 Madridin Eurooppa-neuvoston sekä vuoden 1996 Firenzen Eurooppa-neuvoston päätelmille, joiden mukaan ympäristöpolitiikan tulee perustua yhä enemmän taloudellisiin ohjauskeinoihin, mukaan lukien verotuskeinot. Samansuuntaisia pohdintoja on myös valkoisessa kirjassa "Kasvu, kilpailukyky ja työllisyys" (), jossa kehotettiin käyttämään ympäristöveron kerättyjä varoja muiden, esimerkiksi työhön kohdistuvien verojen alentamiseen. 1.3. Tiedonannossa luodaan katsaus jäsenvaltioissa kehitteillä oleviin ympäristöveroihin ja analysoidaan niiden yhteensopivuutta muihin politiikan aloihin kuten kilpailu-, yhtenäismarkkina-, vero- ja yhteiseen maatalouspolitiikkaan (YMP) sekä yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa sekä Maailman kauppajärjestön WTO:n että kahden- tai monenvälisissä sopimuksissa sovittuihin velvoitteisiin. 1.4. Kuten komission asiakirjassa todetaan, "ympäristöverotuksen alalla samat käsitteet määritellään usein eri tavoin eri jäsenvaltioissa ". Samoin mainitaan, että "verojen ja julkisten maksujen käsite on ymmärrettävä siten, että se koskee kaikkia pakollisia, vastikkeettomia maksuja, jotka joko käytetään suoraan hallituksen talousarvioon tai jotka osoitetaan erityistarkoituksiin". 1.5. Verotuksessa kuitenkin erotetaan toisistaan "verot" ja "maksut". Verot ovat yleisluonteisia, ja niillä kerätyt varat osoitetaan yhteisiin valtion, aluehallituksen tai paikallisyhteisön talousarvioihin. Maksut tai kussakin jäsenvaltiossa perittävät suoritukset taas ovat jonkin hyödykkeen tai julkisen palvelun (tässä tapauksessa ympäristön) käytöstä maksettavia korvauksia, joista kertyvät varat tulee käyttää kyseisen palvelun toimittamisesta tai hyödykkeen käytöstä koituvien kustannusten kattamiseen kokonaan tai osittain. 1.6. Komissio toteaa, että tärkeätä on "verotuskeinojen tasapainoinen ja tehokas käyttö jäsenvaltio-, alue- ja paikallistasolla sekä komission avoimesti suorittama arviointi". Se ilmoittaa myös olevansa valmis tekemään yhteisötason ehdotuksia huolimatta nykyisestä veroasioita koskevasta yksimielisyyden vaatimuksesta, "jos samankaltaisiin ongelmiin käytetään useita erilaisia kansallisia ratkaisuja tai ympäristötavoitteet voidaan saavuttaa entistä kannattavammin". 1.7. Tiedonannossa eritellään yksityiskohtaisesti tällaisten ympäristöverojen ja -maksujen säätämisen perusteita. Siinä tutkitaan sellaiset perustamissopimuksen artiklat, jotka voivat toimia verojen oikeusperustana, sekä luodaan tyhjentävä katsaus Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tähän aiheeseen liittyvään oikeuskäytäntöön. 1.8. Tärkeimmät perusteet, joilla arvioidaan ympäristömaksujen yhteensopivuutta yhteisöoikeuden kanssa, ovat tämän analyysin mukaan seuraavat: 1.8.1. Maksujen ympäristötavoitteet. Jäsenvaltioiden on voitava perustella uskottavasti mm. tieteellisten todisteiden avulla, että maksuja tarvitaan ympäristöongelmien ratkaisemiseksi. Toimen ympäristönsuojelullista tavoitetta sinänsä ei aseteta kyseenalaiseksi, vaan ympäristönsuojelun keinojen suhteellisuus sisämarkkinoita silmällä pitäen. 1.8.2. Verotusjärjestelmän avoimuus. Tämä edellyttää: että hallinnon valvontatoimet mutta ei itse verojen suuruus ovat oikeassa suhteessa tavoiteltuun ympäristötavoitteeseen; että järjestelmä perustuu objektiivisiin perusteisiin; että veroja koskevat yksityiskohtaiset säännöt eivät syrji suorasti eivätkä epäsuorasti tuontitavaroita. 1.8.3. Syrjimättömyys kansallisuuden suhteen. Verojen tulee kohdistua yhtäläisesti sekä kansallisiin että tuontituotteisiin, ja kertyviä tuloja ei saa käyttää verotettujen tuotteiden kansallisille tuottajille maksettaviin täysimääräisiin korvauksiin (mutta kylläkin tuotteiden kansallisten kuluttajien tukemiseen). 1.8.4. Yhteensopivuus valtiontukiin liittyvän yhteisön järjestelmän kanssa. Tämä edellyttää seuraavien erityistilanteiden tarkastelua: 1.8.4.1. Tuet uuden ympäristöä säästävän tuotteen käyttöönoton nopeuttamiseksi tai helpottamiseksi tai ympäristöystävällisempien tuotantomenetelmien edistämiseksi. Tässä tapauksessa seuraavien ehtojen on täytyttävä: kaikkien samanlaisten tuotteiden on saatava tukea alkuperästä riippumatta; on tutkittava, toteutuisiko tuettu toiminta ilman tukea kaupalliselta pohjalta ja onko tuki yleisen edun mukainen; tuki tulee lakkauttaa asteittain, ennen kuin uusi tuote tai tuotantomenetelmä muuttuu pakolliseksi; tuen tai korvauksen on oltava uusien tuotemääräysten täyttämisen aiheuttamia kustannuksia pienempi; tuesta on ilmoitettava komissiolle säädettyjen määräaikojen kuluessa. 1.8.4.2. Vaarallisten tuotteiden tai aineiden keräys- ja käsittelyjärjestelmien rahoitukseen tarkoitetut maksut. Tällaiset maksujärjestelmät sallitaan aina, kun niistä saatavalla tuotolla maksetaan korvauksia kyseisiä tuotteita kerääville ja käsitteleville yrityksille. 1.8.4.3. Tulojen uudelleenjako maksujen maksajille. Tuotemaksuja voidaan periä sekä kotimaisilta että muiden jäsenvaltioiden valmistajilta. Jos maksuista saatavat tulot käytetään korvaamaan kotimaisten tuottajien koko maksurasite, maksua voidaan pitää vaikutukseltaan tullia vastaavana, ja se on perustamissopimuksen 12 artiklan nojalla kielletty. Jos tuloilla korvataan kotimaisten tuottajien maksurasite osittain, maksua on tutkittava 95 artiklassa tarkoitetun syrjinnän kannalta. 1.8.5. Yhteisön valvontamenetelmät. Komissio voi varmentaa mainittujen toimien yhteensopivuuden sisämarkkinoiden kanssa seuraavin keinoin ottaen huomioon edellä määritellyn suhteellisuusvaatimuksen: jäsenvaltioiden on ilmoitettava kaikentyyppisistä ympäristötuista komissiolle, paitsi jos niihin sovelletaan vähämerkityksistä tukea koskevaa sääntöä; jäsenvaltioiden on ilmoitettava direktiivin 83/189/ETY mukaisesti komissiolle teknisistä määräyksistä, "jotka liittyvät verotus- tai rahoitustoimenpiteisiin, jotka vaikuttavat tuotteiden kulutukseen rohkaisemalla näiden teknisten eritelmien tai muiden vaatimusten noudattamista". Samanlaista menettelyä sovelletaan direktiivin 94/62/ETY nojalla pakkauksiin ja pakkausjätteisiin; tämän ilmoitusjärjestelmän perusteella jäsenvaltiot, yritykset ja yksityishenkilöt, jotka katsovat suunniteltujen toimien tai määräysten syrjivän heitä, voivat ilmoittaa komissiolle niitä koskevat vastalauseensa; komissio määrittää toimien soveltuvuuden perussopimuksen 30, 95 ja 100 a artiklan perusteella. 1.9. Ottaen huomioon ympäristöveroista eri jäsenvaltioissa saadut kokemukset ja niiden soveltuvuuden yhtenäismarkkinoille, komissio tutkii, "tarvitaanko poliittisia aloitteita sen varmistamiseksi, että yhteisön olennaiset tavoitteet saavutetaan". 2. Yleistä 2.1. Talous- ja sosiaalikomitean mielestä komission tiedonanto on onnistunut, mutta se tekee silti joukon ehdotuksia tiedonannon täydentämiseksi ja tehostamiseksi. 2.2. Lukuisissa viime vuosina antamissaan lausunnoissa TSK on kautta linjan kannattanut perustamissopimuksen 2 artiklassa mainittua kestävän kasvun käsitettä sekä vuoden 1995 Madridin ja vuoden 1996 Firenzen Eurooppa-neuvostojen päätelmiin sisältyviä verotusta koskevia suuntaviivoja (). Komitea on myös ilmaissut tukensa valkoisen kirjan "Kasvu, kilpailukyky ja työllisyys" -periaatteille (). Komitea on kuitenkin myös kannattanut sisämarkkinoiden täysimittaista toteuttamista, kuten komiteaan perustettu sisämarkkinoiden pysyvä tarkkailuelin osoittaa, sekä taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta sisämarkkinoiden luonnollisena täydentäjänä ja yhtenä koko Euroopan unionin kestävän ja harmonisen kehityksen avaintekijänä. Komitea katsoo myös, että veropolitiikan suunnittelussa tulee ottaa huomioon ympäristönäkökohdat. 2.3. TSK:n näkemyksen mukaan maksut eivät saa kasvattaa minkään jäsenvaltion kokonaisverotaakkaa tämä on yhtäpitävää hiljattain järjestetyn Eurooppa-neuvoston Amsterdamin kokouksen yhden päätöslauselman kanssa vaan mahdollisesti saatu tulo on käytettävä ympäristönsuojelutoimiin tai työn verotuksen keventämiseen. 2.4. TSK on samoin korostanut tarvetta analysoida uuden ympäristöveron vaikutuksia yhteisön talouden kilpailukykyyn ja sen mahdollisuuksiin luoda pitkäaikaisia työpaikkoja. Ympäristömaksujen ollessa kyseessä tulee aina selvittää maksun luonne, siten kuin se on määritelty edellä kohdassa 1.5. 2.5. Komitea toteaa tyytyväisenä komission pyrkivän analysoimaan ja arvioimaan ympäristömaksujen taloudellisia ja ympäristövaikutuksia ennen yksityiskohtaisten suositusten antamista. Komitea kehottaa komissiota viemään analyysin päätökseen mahdollisimman nopeasti. 2.6. TSK:n mielestä tiedonannossa tulee selkeästi esille tarve sovittaa ympäristönsuojelu ja veropolitiikka sekä yhtenäismarkkinat keskenään yhteensopiviksi ympäristömaksujen soveltamisen avulla. Komitea katsoo, että kyseisiä maksuja perittäessä on noudatettava perustamissopimuksen artikloita sekä yhteisön tuomioistuimen tähän liittyvää oikeuskäytäntöä. 2.7. TSK katsoo kuitenkin, että asiakirjassa olisi pitänyt arvioida nykyistä selkeämmin ja järjestelmällisemmin kaikkia mahdollisia ristiriitatilanteita, jotka liittyvät lainsäädännöllisiin tekijöihin ja neuvotteluratkaisuihin. Systemaattisempi lähestymistapa auttaisi jäsenvaltioita ja niiden alueviranomaisia asettamaan Euroopan yhdentymisen hengen mukaisia ympäristömaksuja. 2.8. Näin ollen komitea kehottaa komissiota laatimaan toisen tiedonannon, jossa selkeästi ja tarkasti esitetään opaskirjan tavoin kriteerit, joita jäsenvaltiot sekä alue- ja paikallisviranomaiset käyttävät maksujen määräämisessä. Tämä tiedonanto tulee laatia heti yllä mainitun ympäristömaksujen talous- ja ympäristövaikutuksista laaditun arvion jälkeen. Olisikin suotavaa, että komissio esittäisi ennakkoon päätöslauselman ympäristö-, talous- ja yhtenäismarkkinaneuvostoille. 2.9. Lisätiedonannon myötä päästäisiin nykyisen tiedonannon synnyttämästä vaikutelmasta, että komissio reagoi vasta jälkikäteen. Toisin sanoen, tiedonanto hälventäisi komitean toista huolenaihetta, että komission kanta maksujen kehittämisestä jäsenvaltioissa hyväksytään ennen kuin yleisluontoisia aloitteita on suunniteltu. Komitealla on aihetta huoleen, että komission selkeiden ja tarkkojen suuntalinjojen puutteesta aiheutuu ympäristömaksujen hallitsematon kehitys; maksut vaihtelevat sekä sisällöltään että sovellukseltaan jäsenvaltiosta toiseen ja jopa alueellisesti tai paikallisesti. Tilanne aiheuttaa pelkoa siitä, että komission on vaikea valvoa maksuja ja että ne uhkaavat yhtenäismarkkinoita. 2.10. Näin ollen tarvitaan pikaisesti neuvoston päätös sekä selkeät, yksityiskohtaiset ja avoimet kriteerit, joista saadaan jäsenvaltioille ja viranomaisille tarkat ohjeet. 2.11. Komitea on tietoinen perustamissopimuksen 130 s artiklan 2 kohdassa määrätystä yksimielisyyssäännöstä. Se myöntää, että monet maksuista on läheisyysperiaatteen mukaisesti määriteltävä kansallisesti tai paikallisesti. Komitea pyytää kuitenkin, että komissio perustamissopimusten valvojan ominaisuudessa pyrkii kaikin tavoin estämään epäsäännönmukaisten ja omaa etua tavoittelevien maksujen lisääntymisen, mikä vaarantaisi Euroopan unionin ydinajatukset, yhtenäismarkkinat ja yhteisvastuullisuuden. 2.12. Tässä tarkoituksessa komitea kehottaa komissiota arvioimaan mahdollisimman nopeasti näiden ohjauskeinojen taloudelliset ja ympäristölliset vaikutukset sekä toteuttamaan niistä tehtävät päätelmät komission tiedonannon kohdassa 54 kuvatulla tavalla. Komitean näkemyksen mukaan tämä tarkoittaa sitä, että komissio saa tehtäväkseen kannustaa ympäristöverojen ja -maksujen muodostaman lupaavan ohjauskeinon laaja-alaiseen soveltamiseen perustuvaa toimintaa. Bryssel, 1. lokakuuta 1997. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Tom JENKINS () COM(93) 700 final. () Mitä tulee tarpeeseen perustaa ympäristöpolitiikka tulevaisuudessa enemmän markkinapohjaisiin keinoihin verotukselliset keinot mukaanlukien, ks. esim TSK:n lausunto komission tiedonannosta "Talouskasvu ja ympäristö" (EYVL C 155, 21.6.1995) sekä lausunto ympäristöalan viidennen toimintaohjelman tarkistuksesta (EYVL C 212, 22.6.1996). () Ks. ennen muuta lausunnot valkoisen kirjan taloudellisista, rahoituksellisista ja teollisista näkökohdista EYVL C 295, 22.10.1994.