KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Maahanmuutto, kotouttaminen ja työllisyys

SISÄLLYSLUETTELO

Johdanto

1 Nykyiset puitteet kotouttamiselle EU:ssa

1.1 Tampere ja EU:n lainsäädäntö

1.2 EU:n politiikan välineet kotouttamisen, työllisyyden ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tukemiseksi

1.3 Kansallisia suhtautumistapoja kotouttamiseen

2 Taloudellinen ja demografinen haaste: uusi ulottuvuus

2.1 Maahanmuuttovirtojen muodot EU:ssa

2.2 Maahanmuuton taloudellinen rooli ja sen vaikutus työllisyyteen

2.3 Väestönmuutoksen vaikutus työllisyyteen ja talouskasvuun

2.4 Työllisyysnäkymät ja maahanmuuton tarjoamat mahdollisuudet

2.5 Onko maahanmuutto ratkaisu väestönmuutokseen?

3 Maahanmuuton haaste: kokonaisvaltainen lähestymistapa

3.1 Määritelmät ja soveltamisala

3.2 Kokonaisvaltainen lähestymistapa

3.3 Kokonaisvaltaisten kotouttamispolitiikkojen keskeiset osatekijät

3.4 Kokonaisvaltaisen kotouttamispolitiikan päätoimijat

3.5 Maahanmuuttajien erityisryhmien tarpeiden huomioon ottaminen kotouttamispolitiikassa

3.6 Laittomiin maahanmuuttajiin suhtautuminen

4 Eteneminen: poliittiset suuntaviivat ja prioriteetit

4.1 Lainsäädännön vahvistaminen

4.2 Politiikan koordinoinnin tehostaminen

4.3 Yhteiskunnan kansalaisuus ja varsinainen kansalaisuus: kotouttamista helpottavia välineitä

4.4 Euroopan työllisyysstrategia

4.5 Sosiaalisen osallisuuden prosessi

4.6 Taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus

4.7 Syrjinnän torjuminen

4.8 Yhteistyö koulutuksen alalla

4.9 Tiiviimpi vuopuhelu kolmansien maiden kanssa

4.10 Kotouttamiseen myönnettävän EU:n rahoitustuen vahvistaminen

4.11 Maahanmuuttoilmiötä koskevan tiedottamisen parantaminen

5 Päätelmät

Liite 1: Yhteenvetoraportti jäsenvaltioiden kotouttamispolitiikasta

Liite 2: Tilastoliitteet

JOHDANTO

Amsterdamin sopimuksen voimaantulo toukokuussa 1999 ja Tampereella pidetty Eurooppa-neuvoston erityiskokous viisi kuukautta myöhemmin olivat käännekohtia Euroopan unionin sitoumuksessa työskennellä yhdessä oikeus- ja sisäasioiden aloilla etenkin maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan osalta. Tampereella 16. lokakuuta 1999 hyväksymissään päätelmissä [1] Eurooppa-neuvosto painotti halukkuuttaan hyödyntää kokonaisuudessaan uuden sopimuksen määräysten näillä aloilla avaamia mahdollisuuksia ja antoi lisäksi kattavia suuntaviivoja politiikoille, joita se toivoi kehitettävän Euroopan unionin yhteisen maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan neljän selvästi määritellyn osatekijän yhteydessä. Tekijät ovat yhteistyökumppanuus lähtömaiden kanssa, yhteinen eurooppalainen turvapaikkapolitiikka, kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu ja maahanmuuttovirtojen hallinta.

[1] Tampereen Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan päätelmät, 15. ja 16. lokakuuta 1999 (SN 200/99).

Marraskuussa 2000 komissio esitti maahanmuuttopolitiikasta parlamentille ja neuvostolle laajan tiedonannon [2], jossa se selvitti, miten suuntaviivat aiottiin toteuttaa käytännössä. Tällä välin ohjelmaan liittyvää työtä on jatkettu kaikkien neljän Eurooppa-neuvoston määrittelemän tekijän osalta. Komissio on esittänyt tarvittavat ehdotukset ja toimintamalleja koskevat asiakirjat kaikkien muiden tekijöiden paitsi yhden (Tampereen päätelmien mukaiset kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukaista kohtelua koskevat kotouttamisseikat) osalta. Tämän asiakirjan tarkoitus on täyttää mainittu aukko - kuten neuvosto (sisä- ja oikeusasiat) erityisesti pyysi lokakuussa 2002 - esittämällä lyhyesti yhdessä asiakirjassa, mitä on jo tehty tehokkaamman kotouttamisen edistämiseksi ja millaisia suunnitelmia on tehty tarvittavista lisätoimista [3].

[2] Tiedonanto yhteisön maahanmuuttopolitiikasta (KOM(2000) 757, 22. marraskuuta 2000).

[3] Oikeus- ja sisäasioita käsittelevän neuvoston 14. ja 15. lokakuuta 2002 hyväksymät päätelmät.

Tässä tiedonannossa otetaan myös huomioon Tampereen kokouksen jälkeiset tärkeät tapahtumat. Merkittävä tapahtuma oli Lissabonin strategian käynnistäminen maaliskuussa 2000, kun EU asetti itselleen uuden päämäärän seuraavaa vuosikymmentä varten: siitä on tultava maailman kilpailukykyisin ja dynaamisin tietoon perustuva talous, joka kykenee ylläpitämään kestävää talouskasvua, luomaan uusia ja parempia työpaikkoja ja lisäämään sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Panosta, jonka laillisesti EU:n alueelle päästetyt maahanmuuttajat voisivat antaa Lissabonin tavoitteisiin, korostettiin jo komission tiedonannossa marraskuussa 2000. Tämä ulottuvuus heidän kotouttamisessaan on vielä tärkeämpi ja ajankohtaisempi juuri nyt, kun väestön ikääntymisen taloudelliset ja sosiaaliset ulottuvuudet tulevat yhä merkittävämmiksi. Maahanmuuttajien ja pakolaisten pääsy EU:n työmarkkinoille on oleellinen osa kotouttamisprosessia ja edistää samalla osaltaan Lissabonin strategian onnistumista yleensä. Tätä korostettiin keväällä kokoontuneelle Eurooppa-neuvostolle [4] esitetyissä komission raporteissa sekä vuonna 2002 että vuonna 2003, ja vuoden 2003 kevään kokouksessa ajatus sai erityistä tukea. Asianmukaista huomiota on kiinnitettävä myös muuttovirtojen taustalla oleviin syihin ja tarpeeseen kehittää EU:n ja lähtömaiden välisiä yhteyksiä, mikä oli komission muuttoliikettä ja kehitystä koskeneen tiedonannon [5] aiheena. Tätä taustaa vasten tässä tiedonannossa:

[4] Vuoden 2002 kevään Eurooppa-neuvostolle antamassaan raportissa komissio ilmoitti aikomuksestaan tutkia maahanmuuton, työllisyyden ja sosiaalipolitiikkojen välistä vuorovaikutusta ja laatia siitä kertomuksen vuonna 2003. Vuoden 2003 kevään raportissa se viittasi siihen, että "maahanmuuttoa kohtaan on omaksuttava uudenlainen suhtautumistapa, sillä sen avulla voidaan varmistaa työllisyyden ja tuottavuuden pysyminen korkealla tasolla tulevinakin vuosikymmeninä. Etusijalla pitää olla maahanmuuttajien - joilla on usein paljon annettavaa yrittäjyydessä - parempi integroiminen yhteiskuntaan, ja samalla on otettava huomioon maahanmuuton vaikutus niihin maihin, joista muuttajat tulevat." "Valintana kasvu: Osaaminen, innovaatiot ja työpaikat yhteenkuuluvuutta lisäävässä yhteiskunnassa. Raportti keväällä 21. maaliskuuta 2003 kokoontuvalle Eurooppa-neuvostolle Lissabonissa sovitusta taloudellista, yhteiskunnallista ja ympäristön uudistumista koskevasta strategiasta" (KOM(2003) 5, 14. tammikuuta 2003).

[5] Tiedonanto "Siirtolaisuuskysymykset osaksi Euroopan unionin politiikkaa suhteissa unionin ulkopuolisiin maihin" (KOM(2002) 703, 3.12.2002).

* vastataan Tampereen päätelmiin tarkastelemalla nykyisiä käytäntöjä ja kokemuksia kotouttamispolitiikasta jäsenvaltioiden ja EU:n tasolla

* tutkitaan maahanmuuton roolia suhteessa Lissabonin tavoitteisiin väestön ikääntyessä ja

* hahmotellaan tältä pohjalta poliittisia suuntaviivoja ja prioriteetteja maahanmuuttajien kotouttamisen edistämiseksi, mukaan luettuina toimenpiteet EU:n tasolla.

1. Nykyiset puitteet kotouttamiselle EU:ssa

Viimeaikaiset muutokset useiden jäsenvaltioiden maahanmuuttoa koskevassa lainsäädännössä ovat, yhdessä yleisten turvallisuuteen liittyvien huolien ja suuremman sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tarpeen kanssa, jo johtaneet uuteen keskusteluun niistä strategioista, joita tarvitaan siirtolaisten kotoutumisen varmistamiseksi. Tanskan puheenjohtajakauden aikana integroiminen työmarkkinoille oli Kööpenhaminassa heinäkuussa 2002 pidetyn konferenssin aiheena. [6] Tätä seurasi syyskuussa Brysselissä pidetty kokous, jonka isäntänä toimi Euroopan talous- ja sosiaalikomitea yhteistyössä komission kanssa. Aiheena oli "Kansalaisyhteiskunnan rooli kotouttamisen edistämisessä", ja keskustelut perustuivat Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausuntoon aiheesta. [7] Maahanmuuton hallintaan liittyvät kysymykset otettiin esille myös puheenjohtajavaltio Kreikan järjestämässä konferenssissa (Managing Migration for the Benefit of Europe), joka pidettiin Ateenassa 15. ja 16. toukokuuta 2003 Ateenan maahanmuuttopolitiikkaa koskevan aloitteen puitteissa.

[6] Raportti onnistunutta integraatiota työmarkkinoille koskeneesta (Successful Integration on the Labour Market), Kööpenhaminassa 4. ja 5. heinäkuuta 2002 pidetystä eurooppalaisesta konferenssista.

[7] Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Maahanmuutto, kotouttaminen ja järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan rooli", TSK 365/2002.

Tarve jäsenvaltioiden yhtäläisille toimintaedellytyksille maahanmuuttoon, kotouttamiseen ja työllisyyteen liittyvien kysymysten käsittelyssä tunnustetaan yhä laajemmin, ja tarkoituksena on näiden politiikkojen vaikuttavuuden lisääminen. EU:lla on nyt joukko välineitä sen takaamiseksi, että kansallisten ponnistusten tukemiseen on olemassa oikeat rakenteet.

1.1. Tampere ja EU:n lainsäädäntö

Tampereen Eurooppa-neuvosto vaati erityisesti "tehokkaampaa kotouttamispolitiikkaa", jonka avulla olisi pyrittävä takaamaan EU:n alueella laillisesti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille "EU:n kansalaisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin verrattavissa olevat oikeudet ja velvollisuudet". Tämä periaate on niiden ehdotusten taustalla, joita komissio on tähän asti tehnyt luodakseen kolmansien maiden kansalaisten asemaa koskevan yhteisen lainsäädännön, jota Amsterdamin sopimuksessa (63 artikla) edellytetään. Tässä yhteydessä Euroopan unionin perusoikeuskirja on olennainen lähtökohta, koska suurinta osaa sen määräyksistä voidaan soveltaa kaikkiin ihmisiin näiden kansalaisuudesta riippumatta. Julistus perusoikeuskirjasta joulukuussa 2001 merkitsi siten tärkeää vaihetta asiaa koskevan lainsäädännön määrittelyssä, ja EU-valmistelukunnan työn tulokset, jotka koskevat perusoikeuskirjan asemaa uudessa Euroopan perussopimuksessa, tulevat olemaan ratkaisevia.

Oikeus perheenyhdistämiseen [8] on itsessään välttämätön väline kotouttamisessa. Neuvosto pääsi poliittiseen sopimukseen tätä kysymystä koskevasta direktiivistä 27. helmikuuta 2003. Direktiivissä tunnustetaan kolmansien maiden kansalaisten oikeus perheenyhdistämiseen silloin, kun heillä on oleskelulupa vähintään yhdeksi vuodeksi ja perusteltu mahdollisuus saada pysyvä oleskeluoikeus. Jäsenvaltioilla on oikeus vaatia perheenyhdistämisen edellytyksenä, että kolmansien maiden kansalaiset osallistuvat kotouttamistoimenpiteisiin kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Perheenjäsenten kotouttamisen kannalta oleellinen säännös on, että heillä on perheenkokoajan kanssa yhdenvertaiset oikeudet palkkatyön tekemiseen, koulutukseen ja ammatilliseen koulutukseen.

[8] KOM(2002) 225.

Ehdotus direktiiviksi pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta [9] perustuu jäsenvaltioiden pitkään perinteeseen, jonka mukaan oleskelun pituudella on vaikutusta kyseisen henkilön oikeuksien laajuuteen. Tämä on olennainen väline pyrittäessä kotouttamaan henkilöitä, jotka suunnittelevat asettuvansa pitkäaikaisesti Euroopan unioniin. Ehdotuksessa määritellään pitkäaikaisen oleskeluluvan myöntämisen edellytykset, ja perusvaatimus on viiden vuoden laillinen, yhtäjaksoinen oleskelu. Halukkuudesta osallistua kotouttamistoimenpiteisiin keskustellaan myös neuvostossa oikeutettuna vaatimuksena. EU:ssa pitkään oleskelleille kolmansien maiden kansalaisille taataan tasavertainen kohtelu EU:n kansalaisten kanssa useilla aloilla, jotka kattavat suurimman osan yhteiskunta- ja talouselämästä. Pitkään EU:ssa oleskelleilla henkilöillä on myös oikeus oleskella toisessa jäsenvaltiossa työskennelläkseen tai opiskellakseen siellä direktiivin ehtojen mukaisesti.

[9] KOM(2001) 127.

Kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa ja oleskelun edellytyksiä palkkatyötä tai itsenäistä ammatinharjoittamista varten koskevan direktiiviehdotuksen [10] tarkoitus on sekä tarjota niille kolmansien maiden kansalaisille, jotka jatkavat työskentelyä, mahdollisesti pysyvämpään asemaan johtava väylä että samalla antaa varma oikeusasema EU:ssa oleskelun ajaksi niille, jotka palaavat lähtömaahansa oleskeluluvan rauetessa. Ehdotuksessa noudatetaan myös periaatetta, jonka mukaan oikeuksien tulisi lisääntyä oleskelun pituuden myötä, ja helpotetaan siten vähintään kolme vuotta EU:ssa oleskelleiden kolmannen maan kansalaisten oleskelulupien uusimista ja rinnastetaan näiden työntekijöiden oikeudet niihin, joita on ehdotettu pitkään oleskelleille, vaikka ensin mainitut eivät olekaan yhtä kattavia. Sillä ei ole merkitystä lukujen kannalta, sillä se ei vaikuta jäsenvaltioiden velvollisuuteen päättää taloudellisista syistä muuttavien maahanpääsystä siten, että ne ottavat kattavasti huomioon työmarkkinoidensa tarpeet ja kykynsä kotouttaa maahanmuuttajat alueelleen.

[10] KOM(2001) 386.

Lisäksi komissio on myös tehnyt ehdotuksia direktiiviksi opiskelijoiden ja vapaaehtoisten maahantulosta ja valmistelee parhaillaan uutta ehdotusta tutkijoiden maahantulosta. Tämä uusi ehdotus tutkijoiden maahantulosta on oleellinen Lissabonin kilpailukykyä koskevien tavoitteiden saavuttamisen kannalta ja jotta voidaan päästä Barcelonan tavoitteeseen, joka koskee tutkimusinvestointien osuuden BKT:stä lisäämistä 3 prosenttiin vuoteen 2010 mennessä yksityisen sektorin rahoittaessa tästä kaksi kolmasosaa [11].

[11] KOM(2003) 226 lopullinen ja SEC(2003) 489.

Osa lainsäädännöstä turvapaikkapolitiikan alalla sisältää kotouttamista koskevia säännöksiä. Tämä koskee esimerkiksi neuvoston direktiiviä [12] turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista [13]. Ehdotus direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista siitä, milloin kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä on pidettävä pakolaisina tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä, ja näiden henkilöiden asemasta [14] sisältää erityisen luvun, jossa säädetään kansainvälistä suojelua saavan henkilön asemasta ja määritellään oikeudet, joista pakolainen tai henkilö, jolle on myönnetty toissijaista suojelua saavan henkilön asema, voi nauttia. Vähimmäisvaatimuksissa edellytetään jäsenvaltioilta, että ne tarjoavat erityisesti pakolaisten tarpeisiin suunniteltuja ohjelmia näiden yhteiskuntaan kotouttamisen helpottamiseksi.

[12] 2003/9/EY, annettu 27 päivänä tammikuuta 2003 (EUVL L 31, 6.2.2003, s. 18).

[13] Sama voidaan todeta vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi siirtymään joutuneiden henkilöiden joukottaisen maahantulon tilanteissa, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisen ja vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakautumisen edistämiseksi annetusta neuvoston direktiivistä 2001/55/EY (EYVL L 212, 7.8.2001, s. 12).

[14] KOM(2001) 510.

EU on myös luonut lainsäädäntöä, jolla torjutaan syrjintää - joka voi vakavasti haitata kotouttamisprosessia -, sekä laatinut erityisesti yhteisiä vähimmäisvaatimuksia tasapuolisen kohtelun edistämiseksi ja rotuun tai etniseen alkuperään, uskontoon tai maailmankatsomukseen, ikään, vammaisuuteen ja sukupuoliseen suuntautumiseen perustuvan syrjinnän torjumiseksi. EU:ssa vuonna 2000 hyväksytyissä direktiiveissä [15] annetaan tärkeitä uusia oikeuksia sekä saapuville maahanmuuttajille että EU:n vakiintuneille etnisille vähemmistöille. Yhteisön rotusyrjinnän kieltävän lainsäädännön soveltamisala on laaja ja kattaa työllisyyden, koulutuksen, sosiaaliturvan, terveydenhuollon sekä hyödykkeiden, palveluiden ja majoituksen saannin. Vaikka direktiivit eivät kata kansallisuuteen perustuvaa syrjintää eikä niissä puututa ehtoihin, jotka liittyvät kolmansien maiden kansalaisten maahantuloon ja oleskeluun tai heidän oikeudellisesta asemastaan johtuvaan kohteluun, ne koskevat kaikkia jäsenvaltioissa oleskelevia henkilöitä, mukaan luettuina kolmansien maiden kansalaiset. Lisäksi syrjinnän torjumiseen keskittyvän liitännäisohjelman yhteydessä toteutetaan useita toimia, joiden tarkoitus on vaihtaa kokemuksia ja hyviä käytäntöjä. Komissio tukee myös Euroopan rasismin seurantakeskuksen työtä.

[15] Direktiivit 2000/43/EY ja 2000/78/EY.

EU on myös edennyt kohti saman suojan antamista sosiaaliturvan alalla EU:hun muuttaville kolmansien maiden kansalaisille kuin EU:n jäsenvaltioiden työntekijöille. Uuden asetuksen 1408/71 täytäntöönpanon pitäisi johtaa samojen oikeuksien antamiseen laillisesti EU:ssa oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille kuin EU:n kansalaisille, jotka muuttavat EU:n sisällä. Tämän asetuksen hyväksyminen on oleellinen virstanpylväs pitkään oleskelleiden henkilöiden asemaa ja työlupien myöntämistä koskevien tulevien direktiivien hyväksymisen kannalta.

1.2. EU:n politiikan välineet kotouttamisen, työllisyyden ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tukemiseksi

Lissabonin toimeksiannon pohjalta EU on kehittänyt avoimia yhteensovittamismenettelyjä työllisyyden ja sosiaalisen osallisuuden aloilla, toimintalinjoja, jotka liittyvät välittömästi maahanmuuttajien kotouttamiseen EU:n alueelle. Näissä yhdistyvät EU:n tasolla asetetut konkreettiset päämäärät ja politiikan tavoitteet, jotka muutetaan kansallisiksi suunnitelmiksi, sekä viitearvojen ja indikaattoreiden käyttö edistyksen mittaamiseksi, kokemusten vaihto ja vertaisarviointi hyvistä käytännöistä oppimiseksi.

Euroopan työllisyysstrategian käyttöönottovuodesta vuonna 1997 lähtien heikommassa asemassa olevien ryhmien, kuten siirtotyöläisten ja etnisten vähemmistöjen, kotouttaminen sekä syrjinnän torjuminen ovat olleet työllisyyssuuntaviivojen keskeisiä piirteitä. Heinäkuun 17. päivänä 2002 antamassaan tiedonannossa [16] komissio tarkasteli työllisyysstrategian viideltä toteutusvuodelta saatua kokemusta ja määritteli tärkeitä aiheita keskusteluun sen tulevaisuudesta. Näihin kuuluvat EU:n kansalaisten ja kolmansien maiden kansalaisten välisen työllisyysasteen eron kaventaminen, toisen sukupolven siirtolaisten täysimääräisen osallistumisen ja työllisyyden edistäminen, maahanmuuttajanaisten erityistarpeista huolehtiminen, laittoman maahanmuuton torjuminen ja pimeän työn muuttaminen lailliseksi työksi. Täytyy mainita, että EU on myös ottanut käyttöön EURES-verkoston [17], joka on keskeinen väline vapaista työpaikoista ilmoittamisessa kaikkialla EU:n alueella, ja kehittänyt sitä. Muita kohdennettuja aloitteita on jo kehitetty, kuten opiskelumahdollisuuksiin liittyvä PLOTEUS-portaali, portaali tutkijoiden liikkuvuuden edistämiseksi ja liikkuvuuskeskusten verkosto, joka tarjoaa tietopalveluja liikkuville tutkijoille.

[16] "Katsaus Euroopan työllisyysstrategian ensimmäisiin viiteen toteutusvuoteen", KOM(2002) 416, 17.7.2002.

[17] Komission päätös 2003/8/EY, tehty 23 päivänä joulukuuta 2002 (EYVL L 5, 10.1.2003, s. 16).

Sosiaalisen osallisuuden alalla Nizzan Eurooppa-neuvosto (joulukuussa 2000) hyväksyi joukon yhteisiä tavoitteita sosiaalisen syrjäytymisen ja köyhyyden torjumiseksi [18]. Kesäkuussa 2001 esitetyissä ensimmäisissä köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen vastaisissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa (NAP) todettiin selvästi etnisten vähemmistöjen ja maahanmuuttajien olevan suuressa vaarassa syrjäytyä sosiaalisesti ja tulla syrjityiksi, vaikka - huolimatta siitä, että tällaiset riskit tunnustetaan yleisesti - ensimmäisistä toimintasuunnitelmista puuttuivatkin tiedot näistä ryhmistä.

[18] Helpotetaan pääsyä työmarkkinoille ja parannetaan kaikkien mahdollisuuksia käyttää resursseja, oikeuksia, hyödykkeitä ja palveluita, ehkäistään syrjäytymisriskiä, autetaan kaikkein heikoimmassa asemassa olevia ja aktivoidaan kaikki asiaankuuluvat tahot toimintaan sosiaalista syrjäytymistä vastaan.

Heinäkuussa 2001 komissio ehdotti yhteisön maahanmuuttopolitiikan avointa yhteensovittamismenettelyä, ja Laekenissa joulukuussa 2001 kokoontunut Eurooppa-neuvosto vaati maahanmuuttoa koskevien tietojen vaihdon lisäämistä. Komission yksiköt ovat näin ollen käynnistäneet neuvoa-antavat kokoukset tarjotakseen tilaisuuden keskustelulle maahanmuuttokysymyksistä EU:ssa. Tiedonvaihtoa ja parhaiden käytäntöjen vaihtoa koskevien kokousten järjestäminen on myös menetelmä, jota käytetään tiettyjen ihmisryhmien, kuten tutkijoiden, kansainvälisen liikkuvuuden tarkastelemiseksi. Lisäksi, vastauksena lokakuussa 2002 kokoontuneen oikeus- ja sisäasioiden neuvoston päätelmiin, on perustettu kotouttamisasioihin keskittyvien kansallisten yhteyspisteiden verkosto.

EU:n poliittisten sitoumusten perustana kotouttamisen, työllisyyden ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden alalla on joukko EU:n rahoitusvälineitä ja muita aloitteita, jotka tukevat suoraan tai epäsuorasti maahanmuuttajien kotouttamista. Tämä näkyy selvimmin rakennerahastoissa, erityisesti Euroopan sosiaalirahastossa. EU on myös tukenut kotouttamista kehittämällä innovatiivisia toimia, verkostoja ja kokemustenvaihtoa Equal-ohjelmassa, kaupunkien elvyttämiseen liittyvän Urban II -aloitteen avulla sekä sukupuolten tasa-arvoa edistävien ja sosiaalista syrjäytymistä ja syrjintää torjuvien ohjelmiensa avulla. Lisäksi yhteisön varoja käytetään Euroopan sijoitusrahaston monivuotisessa yrityksiä ja yrittäjyyttä koskevassa ohjelmassa 2001-2005 mikrolainoihin, joista hyötyvät yrittäjinä toimivat maahanmuuttajat. Lisäksi monivuotinen ohjelma suuntautuu erityisesti etnisten vähemmistöjen yrittäjiin osana ohjelman yleisiä toimia, mukaan luettuina parhaita käytäntöjä koskevat toimet. Koulutuksen ja kulttuurin alalla on Sokrates-, Leonardo da Vinci-, Nuoriso- ja Kulttuuri 2000 -ohjelmissa toteutettu useita aloitteita maahanmuuttajien kotouttamiseksi.

Yhteisen eurooppalaisen turvapaikkapolitiikan valmistelun yhteydessä neuvosto on perustanut Euroopan pakolaisrahaston [19], jonka tavoite on tukea "jäsenvaltioiden toimintaa, jolla pyritään edistämään pakolaisten yhteiskunnallista ja taloudellista integroitumista. Näin edistetään taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta...". Vuosina 2000-2002 tällaisiin toimiin osoitettiin 28,3 prosenttia käytettävissä olleista varoista (19 miljoonaa euroa). Vuonna 2002 komissio perusti Euroopan muuttoliikkeiden verkoston välineeksi EU:n muuttoliikkeen ja turvapaikka-asioiden analysoinnin ja tutkimuksen parantamisessa.

[19] Euroopan pakolaisrahasto perustettiin EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla 28. syyskuuta 2000 tehdyllä neuvoston päätöksellä vuosiksi 2000-2004. Rahoitusohje kyseisen päätöksen täytäntöön panemiseksi (budjettikohta B5-810) on 216 miljoonaa euroa viiden vuoden aikana.

1.3. Kansallisia suhtautumistapoja kotouttamiseen

Useimmat jäsenvaltiot ovat ponnistelleet huomattavasti viime vuosina parantaakseen maahanmuuttajien ja kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden kotouttamista kehittämällä kansallisia kotouttamispolitiikkoja. Oikeus- ja sisäasioiden neuvoston epävirallisen, Veriassa 28. ja 29. maaliskuuta 2003 pidetyn kokouksen pyynnöstä komissio on laatinut neuvostoa varten jäsenvaltioiden kotouttamispolitiikkoja ja -käytäntöjä koskevan yhteenvetokertomuksen, joka on liitetty tähän tiedonantoon liitteenä 1. Kertomus, joka toimii kartoitustutkimuksena, sisältää yksityiskohtaisempaa tietoa kansallisista kotouttamispolitiikoista.

Monet jäsenvaltioista katsovat, että niiden tähän asti harjoittamat politiikat eivät ole olleet riittävän vaikuttavia. Tätä kuvaa kasvava huoli onnistuneen kotouttamisen esteistä, jotka ovat edelleen olemassa - niistä yleisin on vastaanottajamaan kielen riittämätön hallinta, vaikka työttömyyttä sekä koulutuksen ja muodollisen pätevyyden heikkoa tasoa pidetään myös merkittävinä vaikeuttavina seikkoina.

Tämänhetkiset keskustelut EU:ssa kotouttamisen vaatimuksista heijastavat sitä poliittista merkitystä, jonka jäsenvaltiot antavat kolmansien maiden kansalaisten onnistuneelle kotouttamiselle. Tärkeä keskustelunaihe on kotouttamisohjelmien luonne ja se, millaisia kotouttamistoimenpiteitä tulisi tarjota. Toinen keskeinen kysymys on, pitäisikö toimenpiteiden olla pakollisia vai ei ja millaisia oikeudellisia ja taloudellisia seurauksia niihin osallistumatta jättämisestä voisi olla. Se, pitäisikö pakollisiin toimenpiteisiin osallistumatta jättämisen johtaa viime kädessä oleskeluluvan peruuttamiseen, on kysymys, jolla on yhä suurempi merkitys neuvoston käsittelyssä parhaillaan olevien eri lainsäädäntöehdotusten yhteydessä. Nämä keskustelut osoittavat, että jäsenvaltioiden kohtaamissa ongelmissa ja tavassa, jolla ne pyrkivät niitä ratkaisemaan, on paljon yhtäläisyyksiä. Tämä on johtanut siihen, että tunnustetaan yhä laajemmin tarve toimia yhdessä EU:n tasolla kehittämällä lisää yhteisiä välineitä ja mukauttamalla nykyisiä välineitä uusiin haasteisiin.

2. TALOUDELLINEN JA DEMOGRAFINEN HAASTE: UUSI ULOTTUVUUS

Yleisessä taloudellisessa ja yhteiskunnallisessa tilanteessa, jolle ovat tyypillisiä pula (ammattitaitoisesta) työvoimasta, kilpailu korkeasti koulutetuista työntekijöistä globalisoituneessa taloudessa ja väestön kiihtyvä ikääntyminen, maahanmuutto on joutumassa uuteen valoon EU:ssa, kuten korostettiin jo komission tiedonannossa [20] marraskuussa 2000. Maahanmuuttoa aiheuttavat sekä "vetävät" että "työntävät" tekijät, ja siksi on tärkeää asettaa se yhteyteen työllisyysnäkymien ja tulevaisuuden työmarkkinoiden tarpeiden kanssa. Pysyvämmät maahanmuuttovirrat ovat yhä todennäköisempiä ja välttämättömämpiä, ja on tärkeää ennakoida näitä muutoksia.

[20] KOM(2000) 757.

2.1 Maahanmuuttovirtojen muodot EU:ssa

EU:n jäsenvaltioissa on pitkä maahanmuuton perinne, ja se on yleisesti ottaen vaikuttanut myönteisesti taloudelliseen kasvuun ja työmarkkinoiden mukautuvuuteen, vaikkakin sen muoto ja dynamiikka on vaihdellut huomattavasti maasta toiseen ja eri aikoina. Miehet ja naiset, jotka olivat kolmansien maiden kansalaisia, muodostivat noin 4 prosenttia EU:ssa asuvista miehistä ja naisista vuonna 2000 [21]. 1990-luvulla muuttovoitosta tuli suurin väestönmuutoksen osatekijä useimmissa jäsenvaltioissa. Koko EU:ssa nettomuutto oli keskimäärin 850 000 muuttajaa (mukaan luettuina EU:n kansalaiset) vuodessa vuosikymmenen loppuun mennessä. Vuonna 2001 tämän luvun arvioidaan olleen hiukan yli 1 miljoona.

[21] Lisätietoja etenkin Eurostat, Women and men migrating to and from the EU, Statistics in focus, Theme 3 - 2/2003; Eurostat, First demographic estimates for 2002, Statistics in focus, Theme 3 - 25/2002. Tässä kohdassa annetut luvut on otettu näistä kahdesta julkaisusta. Katso myös kaaviot 1 ja 2 liitteessä 2.

Kyseisellä ajanjaksolla maahanmuuttajien tyypit, muuttovirtojen muodot sekä lähettävien ja vastaanottavien maiden joukko myös laajenivat ja monipuolistuivat. Turvapaikanhakuun vaikuttaneet muutokset johtivat suuriin hakemuspiikkeihin vuosina 1992 ja 1997, mikä johtui suurelta osin entisessä Jugoslaviassa käydyistä sodista ja aseellisista konflikteista ympäri maailmaa. Lisäksi entisistä muuttajien lähettäjämaista (eteläiset jäsenvaltiot ja Irlanti) tuli muuttajia vastaanottavia maita, jolloin suuremmat maahanmuuttajavirrat muodostuivat sekä paluumuuttajista että muiden maiden kansalaisista, joista suurin osa tuli EU:n ulkopuolelta. Koska monissa kolmansissa maissa nuori aikuinen väestö kasvaa, taloudelliset ja sosiaaliset erot ovat suuria ja poliittinen tilanne on epävakaa, ei muuttopaine todennäköisesti vähene lähitulevaisuudessa.

Kun kymmenen uutta jäsenvaltiota liittyy EU:hun vuonna 2004, osa entistä maahanmuuttoa muuttuu sisäiseksi liikkuvuudeksi. Aikaisempien kokemusten ja viimeaikaisten arvioiden [22] mukaan näyttää siltä, että työvoiman liikkuvuus uusista jäsenvaltioista voi olla kohtuullista tai vähäistä; rajaseuduilla tilanne on erilainen. Samalla on todennäköistä, että 25 jäsenvaltion EU:ssa siirtolaisuuden osuus väestönmuutoksesta kasvaa ja dynamisoituu, sillä väestönkehitys on samankaltaista nykyisissä ja uusissa jäsenvaltioissa.

[22] European Integration Consortium (2001), The impact of Eastern Enlargement on Employment and Labour markets in the EU member States. Arvioiden mukaan muuttovirrat uusista jäsenvaltioista nykyisiin viiteentoista muodostuvat aluksi mahdollisesti vain yhteensä noin 350 000 ihmisestä. Vuosittaiset nettomääräiset maahanmuuttovirrat pienenisivät ajan myötä niin, että vuoteen 2030 mennessä uusista jäsenvaltioista tulevien ulkomaalaisten yhteismäärän 15 vanhassa jäsenvaltiossa oletetaan vakiintuvan noin 3,5 miljoonan henkilön tasolle. Siirtymävaiheiden käyttöönotto jakaisi maahanmuuttovirtoja pidemmälle ajanjaksolle.

2.2 Maahanmuuton taloudellinen rooli ja sen vaikutus työllisyyteen [23]

[23] Tiedonannossa ei tarkastella vaikutusta lähtömaihin, koska sitä on käsitelty yksityiskohtaisemmin tuoreessa 3.12.2002 annetussa komission tiedonannossa (KOM(2002) 703).

Samalla kun maahanmuutto tulisi nähdä kulttuuria ja yhteiskunnallista elämää rikastuttavana tekijänä, erityisesti koska se lisää osaltaan yrittäjyyttä, monimuotoisuutta ja innovaatiota, sen taloudellinen vaikutus työllisyyteen ja kasvuun on myös merkittävä, koska se lisää työvoiman tarjontaa ja auttaa selviämään pullonkauloista. Lisäksi maahanmuutolla on yleensä kaiken kaikkiaan myönteinen vaikutus tuotteiden kysyntään ja siten työvoiman kysyntään.

Ympäri maailmaa tehdyt tutkimukset (esim. ILOn, IMF:n ja OECD:n tutkimukset) vahvistavat yleisesti ottaen, että maahanmuutolla on joukko myönteisiä taloudellisia vaikutuksia [24]. Nyt on esimerkiksi todettu, että siirtolaisuus Yhdysvaltoihin on yksi selitys 1990-luvun pitkälle nousukaudelle, jolloin työllisyys kasvoi keskimäärin 1,5 prosenttia vuodessa ja yleinen taloudellinen kasvu oli yli 3 prosenttia. Edelleen vaikuttaa siltä, että suuret laillisen ja laittoman maahanmuuton [25] aallot Yhdysvaltoihin 1980-luvun lopulta lähtien ovat pääsyy siihen, miksi Yhdysvaltojen ikääntymiskäyrä on huomattavasti parantunut suhteessa Euroopan vastaavaan ja eroaa siitä nyt merkittävästi (katso liitteen kaavio 3). Toisaalta on yhä yleisempää nähdä Japanin taloudellisen pysähtyneisyyden viime vuosikymmenen aikana johtuvan osittain työikäisen väestön vähenemisestä 1990-luvun puolivälistä lähtien samalla kun maahanmuuttoa rajoitettiin voimakkaasti, mikä piti maahanmuuttovirrat selvästi liian pieninä lievittämään nopean ikääntymisen vaikutusta työvoiman tarjontaan, työllisyyteen ja kasvuun (katso liitteen kaavio 4).

[24] Vaikka myönteisistä makrotaloudellisista vaikutuksista on osoituksia, monet ihmiset ovat huolissaan maahanmuuton vaikutuksista. Tämä saattaa johtua siitä tosiseikasta, että vaikka maahanmuutto voi olla hyödyllistä kokonaistalouden kannalta, sen kustannukset ja hyödyt eivät jakaudu tasaisesti. Lisäksi joitakin pidemmän aikavälin hyötyjä, jotka johtuvat maahanmuuttajaväestön myönteisestä vaikutuksesta, on vaikea osoittaa, kuten vaikutusta kokonaiskysyntään taloudellisen kasvun käyttövoimana.

[25] Vuosien 1990 ja 2000 välisenä aikana Yhdysvaltojen väestö kasvoi lähes 33 miljoonaa. Maahanmuuton osuus Yhdysvaltojen väestönkasvusta oli noin kolmasosa 1980-luvulla ja kasvoi edelleen 1990-luvulla. Vuosien 1995 ja 2000 välisenä aikana maahanmuuton osuus väestönkasvusta oli noin 40 prosenttia (UN World Population, medium variant, 2000 revision). Tämä mittava demografinen vaikutus Yhdysvaltojen kasvuun auttaa ymmärtämään, miksi kasvuero Yhdysvaltojen ja EU:n välillä on suurempi BKT:n kuin henkeä kohti lasketun BKT:n osalta.

Euroopassa työikäinen väestö olisi ilman maahanmuuttovirtoja alkanut jo kutistua joissakin jäsenvaltioissa (katso liitteen kaavio 5). Irlantiin suuntautuvan maahanmuuton viimeaikainen lisääntyminen näyttää osaltaan vaikuttaneen jatkuvaan kasvuun [26] tässä maassa, jossa se oli seurausta työlupajärjestelmään työvoimapulan helpottamiseksi tehdystä muutoksesta.

[26] Trends in international migration, 2002, OECD.

Mitä tulee työllistymismahdollisuuksiin, on vain vähän näyttöä siitä, että maahanmuutto olisi johtanut korkeampaan työttömyyteen [27]. Lyhyellä aikavälillä maahanmuutto voi olla hyödyllistä kotimaan työllisyyden kannalta siinä mielessä, että se lisää työmarkkinoiden joustavuutta. Tämä pätee erityisesti tilapäisen maahanmuuton kohdalla. Koska maahanmuuttajat eivät yleensä korvaa kotimaista työvoimaa, heidän taitonsa ja pätevyytensä voivat täydentää EU:n kansalaisten taitoja ja pätevyyttä. Tämä ei sulje pois haitallisia vaikutuksia tiettyihin ryhmiin tai aloihin. Kokemusperäiset havainnot viittaavat siihen, että ei-toivotut vaikutukset keskittyvät tehdasteollisuuden työntekijöihin ja kouluttamattomaan työvoimaan palvelualalla. [28]

[27] J. Coppel et al., Trends in Immigration and Economic Consequences, ECO/WKP(2001)10.

[28] European Integration Consortium (2001), ibid.

Kolmansien maiden kansalaiset keskittyvät yleensä tietyille aloille ja tiettyihin elinkeinoihin, vaikkakin tämä yleensä tasoittuu ajan myötä. He muodostavat esimerkiksi yli 10 prosenttia työntekijöistä kotitalouksien palveluksessa ja lähes 8 prosenttia hotelli- ja ravintola-alalla (vrt. 3 prosenttiin kokonaistyövoimasta). Heidän osuutensa ruumiillista työtä tekevästä työvoimasta on koulutuksesta riippumatta suurempi kuin EU:n kansalaisten (ja se on lähes kaksinkertainen niiden ruumiillisen työn ammattien kohdalla, joihin ei tarvita koulutusta - ammattiryhmä, jossa yli kolmasosa työpaikoista on melko heikkolaatuisia [29]). Maahanmuuton maantieteellinen jakautuminen vaihtelee myös huomattavasti jäsenvaltioiden ja alueiden välillä keskittymien ollessa suhteellisesti suurempia teollistuneilla ja kaupunkialueilla.

[29] Euroopan komissio, Employment in Europe 2001.

Maahanmuuttajien keskittyminen tietyille aloille liittyy vähäisiin esteisiin niille pääsyssä ja vähäisiin vaatimuksiin erityistaitojen osalta. Siten se voi tarjota kolmansien maiden kansalaisille mahdollisuuden päästä työmarkkinoille ja hankkia taitoja, kuten kielitaidon. Samalla suhteellisen suuri joukko kolmansien maiden kansalaisia tietyillä aloilla, joilla oikeudet ja mahdollisuudet liikkua työmarkkinoiden sisällä ovat rajalliset, ovat heikossa asemassa palkkojen ja työpaikkojen laadun kannalta. Tätä saattaa pahentaa näiden työntekijöiden heikko edustus työmarkkinaosapuolten välisessä vuoropuhelussa. Seurauksena on, että EU:n kansalaisten haluttomuus ottaa näitä töitä vahvistuu ja työmarkkinoiden segmentoituminen korostuu.

Maahanmuuton vaikutus kotimaisiin palkkoihin vaihtelee -0,3 prosentin ja +0,3 prosentin välillä [30]. Vaikutukset palkkoihin ja työllisyyteen olisivat kielteisempiä joidenkin oman maan työntekijöiden, erityisesti vähemmän koulutettujen, kannalta korvausvaikutusten takia, ja ne olisivat myönteisiä korkeasti koulutettujen työntekijöiden kannalta, mahdollisesti tuottavuuden paranemisen ansiosta. Sen saavuttaminen taas olisi seurausta siitä, että nämä työntekijät ja maahanmuuttajat täydentäisivät toisiaan. Maahanmuuton nettomääräinen vaikutus vastaanottajamaiden julkiseen talouteen eli sekä valtion menoihin että tuloihin näyttää olleen tähän asti kohtalaisen pieni [31], ja on nähtävissä, että se voi olla kaiken kaikkiaan myönteinen. Lisäksi useimpien tutkimusten mukaan maahanmuuttajat eivät ole riippuvaisempia sosiaalihuollosta kuin ne alkuperäisväestön osat, jotka ovat samassa sosiaalisessa ja työllisyystilanteessa.

[30] H. Brückner, Can international Migration Solve the Problems of European Labour Markets?, German Institute for Economic Research, huhtikuu 2002, sivu 34.

[31] J. Coppel et al., (2002) ibid.

2.3 Väestönmuutoksen vaikutus työllisyyteen ja talouskasvuun

Väestönmuutoksen vaikutuksesta on keskusteltu usein [32] ja sitä voidaan valaista useilla eri ennusteilla. Eurostatin kohtuulliseen maahanmuuttoon perustuvan oletuksen [33] mukaan väestön ikääntyminen aiheuttaa sen, että 25 jäsenvaltion EU:n työikäinen väestö vähenee vuoteen 2020 mennessä 303:sta miljoonasta 297 miljoonaan ja vuoteen 2030 mennessä 280 miljoonaan. Väheneminen johtuu 1970-luvun puolivälissä alkaneen syntyvyyslukujen laskun pitkäaikaisista vaikutuksista, ja siihen liittyy yli 65-vuotiaiden ikäryhmän kasvu. Samojen oletusten mukaan [34] tähän ikäryhmään kuuluvien ihmisten määrä kasvaa 71 miljoonasta vuonna 2000 aina 93 miljoonaan vuonna 2020, jopa 110 miljoonaan vuonna 2030 EU:ssa, jossa on 25 jäsenvaltiota, mikä aiheuttaisi vanhushuoltosuhteen kasvun 23 prosentista 40 prosenttiin (katso kaaviot 6 ja 7) [35]. Sitä paitsi vähintään 80-vuotiaiden määrän 25 jäsenvaltion EU:ssa ennustetaan nousevan lähes 16 miljoonasta vuonna 2000 noin 30 miljoonaan vuonna 2030.

[32] Ks. esim. yhteinen raportti työvoimaosuudesta ja aktiivisesta ikääntymisestä; raportti Sosiaalinen tilanne Euroopan unionissa, 2002 ja 2003.

[33] Eurostatin tämänhetkisessä perusennusteessa oletetaan, että maahanmuuttajien vuosittainen nettovirta 15 jäsenvaltion EU:hun on melko pieni, noin 630 000 muuttajaa, mikä tarkoittaa, että työikäinen väestö kasvaa nettomääräisesti noin 450 000 hengellä.

[34] Erityisesti on huomioitava, että näissä unionin pitkän aikavälin ennusteissa ei oteta huomioon joitakin tapahtumia pitkällä aikavälillä, kuten mahdollista Turkin liittymistä Euroopan unioniin.

[35] Työllisyysasteen ollessa 70 prosenttia työssäkäyvien lukumäärä vähintään 65-vuotiasta henkilöä kohti laskee siten, että se on 2,7 vuonna 2010, noin 2,2 vuonna 2020, 1,8 vuonna 2030 ja 1,5 vuonna 2040. Jos työllisyysaste Lissabonin tavoitteen saavuttamisen jälkeen nousee edelleen 75 prosenttiin vuosien 2010 ja 2020 välillä, tämän suhdeluvun pieneneminen heikkenee, ja suhde on 2,4 vuonna 2020.

Tässä tiedonannossa tämän demografisen kehityksen merkitystä työllisyyden kasvulle voidaan tuoda esiin havainnollistavan väestöennusteen avulla, jossa otetaan huomioon Lissabonin tavoitteen - 70 prosentin työllisyysaste vuoteen 2010 mennessä - saavuttaminen ja pysyvä työllisyysaste sen jälkeen [36]. Tällaisessa ennusteessa voitaisiin odottaa työllisyyden vähenevän kokonaisuudessaan vuoden 2010 jälkeen (ks. kaavio alla), ja lasku työssäkäyvien ihmisten määrässä vuosien 2010 ja 2030 välillä olisi 20 miljoonan työntekijän luokkaa 25 jäsenvaltion EU:ssa [37]. Vaihtoehtoisessa ennusteessa, jossa työllisyysaste nousee yli 70 prosentin tavoitteen vuodesta 2010 lähtien ja saavuttaa 75 prosenttia, lasku työllisyyden volyymissa tapahtuu silti, mutta myöhempänä ajankohtana ja pienemmässä mittakaavassa. Tätä näissä ennusteissa, joissa työllisyysaste pysyy samana vuodesta 2010 tai 2020 lähtien, odotettua työllisyyden vähenemistä ei voi kumota (odottamaton) syntyvyyslukujen kasvu, sillä kestäisi yli kaksi vuosikymmentä, ennen kuin uudet suuret ikäluokat tulisivat työikään ja osallistuisivat kokonaistyöllisyyden kasvattamiseen.

[36] Jotta voitaisiin painottaa väestönmuutoksen vaikutuksia sinänsä, pysytään samassa olettamuksessa maahanmuuttovirroista.

[37] 13 miljoonaa työntekijää 15:n jäsenvaltion EU:ssa.

Ennuste tulevista työllisyystasoista (25 jäsenvaltion EU, jakso 2000-2030)

Kokonaistyöllisyys (miljoonina), mikäli työllisyysaste on 70 % vuonna 2010 ja

sitä seuraavana jaksona vuoteen 2030 saakka

>VIITTAUS KAAVIOON>

Työllisyyden kokonaisvolyymin lasku merkitsee, että työllisyydellä on kielteinen vaikutus talouskasvuun, sillä viimeksi mainittu on työllisyyden ja tuottavuuden kasvun yhdistetty vaikutus. Työllisyyden kielteinen vaikutus talouskasvuun voitaisiin kompensoida tuottavuuden kasvua lisäämällä. Jos lähtökohtana pidetään edellä esitetyn väestöennusteen oletuksia, 2,5 prosentin keskimääräinen BKT:n kasvu (keskimääräinen kasvu EU:ssa vuodesta 1990 lähtien) merkitsisi kuitenkin, että vuosien 2010 ja 2020 välisenä aikana tuottavuuden kasvun pitäisi saavuttaa 2,8 prosenttia, ja vuosien 2020 ja 2030 välisenä aikana sen pitäisi kohota yli 3,0 prosentin, jotta se voisi kompensoida työllisyyden laskun. Nousun pitäisi olla jopa suurempi, jotta saavutettaisiin 3 prosentin kasvu, mikä olisi Lissabonissa suunniteltuun kehitykseen perustuva ekstrapolointi (katso liitteen kaavio 8). Jos oletetaan, että muissa tuottavuuteen ja kasvuun vaikuttavissa muuttujissa ei tapahdu muutoksia, nämä tulokset ovat suuntaa-antavia mahdollisten vaikutusten laajuuden osalta siinä tapauksessa, että Lissabonin tavoite eli 70 prosentin työllisyysaste vuoteen 2010 mennessä saavutetaan ja sitä pidetään yllä.

Vaikka työtä säästävien tekniikoiden mahdollisuuksia ei pidä aliarvioida, se mahdollisuus, että tuottavuuden kasvu yltäisi edellä mainittuihin mittoihin, voidaan kyseenalaistaa tarkasteltaessa viimeaikaisia suuntauksia: 15 jäsenvaltion EU:ssa työn tuottavuus kasvoi keskimäärin 4,5 prosenttia 1960-luvulla, 2,5 prosenttia 1970-luvulla ja 2 prosenttia 1980-luvulla, ennen kuin alkoi laskusuuntaus kohti 1,2:ta prosenttia. Vähenevän työllisyyden ja työvoiman ikääntymisen vaikutus tuottavuuteen ei välttämättä ole myönteinen. Se ilmenee monin eri tavoin, kuten työtä säästävän teknologian käyttöönottona tuloksena työmarkkinoiden kiristymisestä, ikääntyvien työntekijöiden vaikeuksina sopeutua työmarkkinoiden uusiin vaatimuksiin, muutoksina säästämisasteessa, mikä vuorostaan rajoittaisi investointitahtia sekä tahtia, jolla innovaatioita muutetaan uusiksi tuotantohyödykkeiksi [38], riskinä, että inhimilliseen pääomaan tehdyistä investoinneista saatu tuotto vähenee ikääntyvässä väestössä, muutoksina tutkimusinvestointien tahdissa [39], teknologisena muutoksena sekä muutoksina yleisessä alojen välisessä ja maantieteellisessä liikkuvuudessa nuorten työntekijöiden osuuden työvoimasta laskiessa.

[38] Elämänkaarimalli viittaa siihen, että säästämisaste laskisi jonkin verran ikääntymisen mukana. Kielteistä vaikutusta, joka tällä seikalla olisi investointeihin, voisivat kuitenkin lieventää ulkomaisten suorien investointien tuottojen kasvusta johtuvat uudet mahdollisuudet (ks. vuoden 2002 talouskatsaus, luku 4).

[39] Ks. etenkin Barcelonan tavoite tutkimusinvestointien lisäämisestä (KOM(2003) 226 ja SEC(2003) 489).

Vaikka tuottavuuteen vaikuttavien tekijöiden yhdistelmää on vaikea ennakoida, on kaiken kaikkiaan kyseenalaista, tuleeko tuottavuus kasvamaan niin, että se voisi kompensoida työllisyyden laskun. Ilman lisääntyneestä maahanmuutosta johtuvaa työllisyyden kasvua ja jollei tuottavuuden kasvu nouse nykyisen tasonsa (0,5-1,5 prosenttia) yläpuolelle, kuvatussa ennusteessa arvioitu keskimääräinen BKT:n kasvu EU:ssa hidastuisi 1 prosenttiin vuosien 2010 ja 2020 välisenä aikana ja 0,6 prosenttiin vuosina 2020-2030.

Tällaisessa ennusteessa ei oteta huomioon moninaisia mukautumisprosesseja, joita talous tulee läpikäymään. Mukautumista voidaan odottaa tapahtuvan sellaisissa muuttujissa kuin valuuttakurssit ja korkotasot, säästöjen, kulutuksen ja investointien taso ja rakenne sekä pääoman, hyödykkeiden ja palvelujen kansainväliset virrat ikääntymisen vaikutuksille eri tavoin alttiiden alojen välillä. Vuoden 2002 talouskatsauksessa komissio on sisällyttänyt tämäntyyppiset vaikutukset yleiseen tasapainomalliin, jossa arvioidaan, että väestön ikääntyminen vaikuttaa henkeä kohti lasketun BKT:n kasvuun laskemalla, verrattuna perusennusteeseen, vuosittaista kasvua 0,4 prosenttia vuosien 2000 ja 2050 välisenä aikana. Näissä arvioissa ei kuitenkaan oteta huomioon vastauksena ikääntymisen dynamiikkaan tehtävien politiikan muutosten mahdollisuutta ja niiden myönteisiä vaikutuksia kokonaiskasvuun [40].

[40] Näitä Vuoden 2002 talouskatsauksessa mainittuja lukuja ei voida verrata suoraan väestöennusteissa annettuihin lukuihin, sillä viimeksi mainitut koskevat BKT:n, eivät henkeä kohti lasketun BKT:n kasvua, ja lisäksi niiden kohdalla oletetaan, että Lissabonin tavoite eli 70 prosentin työllisyysaste saavutetaan.

Väestön ikääntymisen vaikutus sosiaaliturvajärjestelmään on jo nähtävissä [41]. Työllisyyden kasvu vähentäisi myös muiden sosiaaliavustusten, kuten työttömyyskorvausten, rasitusta. Vaikka 70 prosentin työllisyysasteen tavoite saavutettaisiin ja sitä pidettäisiin yllä tulevien vuosikymmenien aikana, vanhushuoltosuhde kasvaa joka tapauksessa edelleen (ks. liitteen kaavio 7). Siksi on painotettava sitä, että maahanmuutto voisi osaltaan parantaa eläkkeiden kestävyyttä vain siinä määrin, että se helpottaa laskusuuntausta työllisyyden volyymissa vuoden 2010 jälkeen. Pitkällä aikavälillä ikääntymisen vaikutusta sosiaaliturvajärjestelmiin ei kuitenkaan voida torjua ilman merkittävää syntyvyyden kasvua.

[41] Yksityiskohtaisempi analyysi on vuoden 2002 talouskatsauksessa sekä neuvoston ja komission vuoden 2002 yhteisessä raportissa eläkkeistä.

2.4 Työllisyysnäkymät ja maahanmuuton tarjoamat mahdollisuudet

Vaikka sosiaalisen ja väestönmuutoksen taloudelliset seuraukset tulevatkin näkyviin vasta ajan myötä, jotkin työikäisen väestön muuttuvan demografisen ja taitorakenteen vaikutuksista ovat jo havaittavissa [42]. Etenkin ilmoituksia työvoimapulasta - vaikka sen mittaaminen ja seuraaminen onkin vaikeaa - on tullut yhä enemmän nykyisen suhdannejakson aikana, ja tämä suuntaus todennäköisesti jatkuu nykyisellä taloudellisen taantuman kaudella. Vastatakseen näihin haasteisiin ja saavuttaakseen Lissabonissa asetetut tavoitteet EU:n on ennen kaikkea hyödynnettävä nykyiset henkilöresurssinsa, mukaan luettuina EU:ssa oleskelevat siirtotyöläiset. Samalla kun työvoimapula kasvaa, tämä kuitenkin kyseenalaistaa EU:n työmarkkinoiden kyvyn tarjota riittävästi työpaikkoja vastaamaan työvoiman kysynnän tarpeita.

[42] Ks. Employment in Europe 2002, jossa on esitetty analyysi rakennemuutoksesta Euroopan työmarkkinoilla.

Lyhyellä aikavälillä työvoimaperusteinen maahanmuutto saattaa auttaa vähentämään työvoimapulaa, jota esiintyy etenkin tieto- ja viestintätekniikan, kehittyneiden teknologioiden ja terveydenhoidon alalla mutta myös joissakin vähän koulutusta vaativissa ammateissa. Kokemukset lähimenneisyydestä, jossa tietyt alat ovat jatkuvasti ilmoittaneet kärsivänsä työvoimapulasta (esim. IT-ala, terveydenhoitopalvelut, rakennusala), osoittavat, ettei näitä ongelmia ole välttämättä helppo ratkaista hyödyntämällä paikallista työvoimaa. Yksi ratkaisutapa olisi se, että hyödynnetään paremmin WTO:n palvelukaupan yleissopimuksen (GATS) tarjoamia mahdollisuuksia neuvotella sitoumuksista, jotka mahdollistavat sellaisten ihmisten tilapäisen maahantulon, jotka tulevat tarjoamaan palveluja (niin kutsuttu "Mode 4") [43]. Tämä saattaisi olla varsin tärkeää esimerkiksi IT-alan kaltaisilla aloilla, joilla kolmansien maiden yhtiöt voittavat sopimuksia, joiden kohteena ovat esimerkiksi ulkoistettujen ohjelmistopalvelujen toimitukset. Palvelut tuotetaan kolmannessa maassa, mutta yleensä toimituksissa tarvitaan palvelutoimittajalta useita alan ammattilaisia, jotka pystyvät työskentelemään väliaikaisesti kyseisessä maassa, jotta sopimuksen joustava hoitaminen voidaan taata. Keskipitkällä aikavälillä työvoimapula lisääntyy, ja tarpeita saattaa hyvinkin kehittyä joka puolella, niin korkeaa koulutusta kuin myös vähän koulutusta vaativilla aloilla. Pääasiallinen haaste tulee olemaan EU:n työvoiman kannalta sopivien maahanmuuttajien houkutteleminen ja rekrytoiminen tuottavuuden ja talouskasvun ylläpitämiseksi. Tilanteessa, jossa osaamisen puutteet sekä osaamisen tarjonnan ja kysynnän epäsuhta, joista selviämiseen tarvitaan aikaa, lisääntyvät, aletaan nähdä, että taloudellisista syistä tapahtuvalla maahanmuutolla voi olla merkitystä työmarkkinoiden epätasapainon korjaamisessa edellyttäen, että maahanmuuttajien koulutus on asianmukainen.

[43] On huomattava, että tämäntyyppinen tilapäinen maahanmuutto todennäköisesti laajenee palvelualalla käynnissä olevien Dohan kehitysohjelman neuvottelujen tuloksena, sillä Maailman kauppajärjestön palvelukaupan yleissopimus tarjoaa mahdollisuuksia neuvotella sitoumuksista, jotka mahdollistavat sellaisten ihmisten tilapäisen maahantulon, jotka tulevat tarjoamaan palveluja (niin kutsuttu "Mode 4"). EU käyttää jo tätä menetelmää osoittaakseen valmiutensa hyväksyä tiettyjä korkeasti koulutettuja tilapäisiä siirtolaisia (esimerkiksi yrityksen sisällä siirtyviä).

Tulevien maahanmuuttovirtojen muodon ja dynamiikan hallinta niiden mukauttamiseksi EU:n talouteen saattaa osoittautua käytännössä vaikeaksi, sillä maahanmuuttoa aiheuttavat moninaiset tekijät, joihin mikään yksittäinen viranomainen ei ehkä voi vaikuttaa. Hallitukset ovat kuitenkin alkaneet havaita, että tarvitaan ennakoivampaa ja kaukonäköisempää suhtautumistapaa maahanmuuttoa kohtaan, jotta voidaan helpottaa muuttajien integroimista työmarkkinoille, ja että jos lailliseen maahanmuuttoon ei aleta suhtautua avoimemmin, EU:hun saattaa kohdistua lisääntyvää painetta ja se ottaa riskin, että laiton maahanmuutto lisääntyy. Useat OECD:n ja EU:n jäsenvaltioista ovat jo käynnistäneet erityisiä ohjelmia tai tehneet muutoksia säädöksiinsä helpottaakseen ammattitaitoisten siirtotyöläisten, etenkin korkeasti koulutettujen työntekijöiden, kuten tutkijoiden ja ohjelmistosuunnittelijoiden, pääsyä työmarkkinoilleen. Jotkin maat harkitsevat myös valikoivia työllisyyteen liittyviä maahanmuuttopolitiikkoja työvoimapulan lievittämiseksi, vaikka tavoitteet ja menettelyt voivatkin erota merkittävästi maiden välillä.

Tällaisten politiikkojen suunnittelu ei ole yksinkertaista, ja niiden mahdollisuudet ja toisaalta niiden rajoitukset on arvioitava paremmin, parannettujen tilastotietojen avulla. Vaikka käytössä olisi parempia tietoja, olisi silti epärealistista ajatella, että työmarkkinoiden tulevat tarpeet voitaisiin ennustaa tarkasti aloittain ja ammateittain. Ne maahanmuuttajat, jotka pystyvät riittävästi sopeutumaan muuttuviin oloihin koulutuksensa, kokemuksensa ja henkilökohtaisten kykyjensä kannalta, voivat todennäköisimmin auttaa kysynnän ja tarjonnan tasapainottamisessa. Valikointimenetelmiä on sovitettava näiden mahdollisten maahanmuuttajien suuntaan, ja niiden on tarjottava heille riittävän houkuttelevia ehtoja. Tämä johtaa todennäköisesti kasvavaan kilpailuun EU:n sisällä ja OECD-maiden välillä. Tällainen kilpailu vaatii koordinointia yhtäläisten toimintaedellytysten varmistamiseksi.

Viranomaiset viittaavat usein myös tilapäisyyteen ja jopa kausiluontoisuuteen puhuessaan maahanmuutosta, jonka ne ovat valmiita sallimaan, mutta tämä on harvoin realistista. Aikaisemmat kokemukset maahanmuutosta ovat myös osoittaneet, että on äärimmäisen vaikeaa ylläpitää tilapäisen maahanmuuton järjestelmiä, koska ihmiset, jotka haluavat jäädä maahan, yleensä löytävän siihen keinon. On myös muistettava, että maahanmuuttajien todellinen kotoutuminen ja panos työmarkkinoihin saattaa vaatia jonkin verran aikaa ja että keskipitkällä aikavälillä odotettavissa olevan demografisen epätasapainon korjaantuminen on pitkälti riippuvaista pysyvästä maahanmuutosta.

Yleisten maahanmuuttopolitiikkojen onnistuminen työllisyyden kannalta riippuu EU:n kyvystä hyödyntää kokonaan maahanmuuton tarjoamat mahdollisuudet ja olla samalla johdonmukainen laajempien sosiaali-, talous-, ulko-, kehitys- ja kauppapolitiikan tavoitteiden osalta. Maahanmuuttajiin turvautuminen ei saisi olla haitallista kehitysmaiden kannalta varsinkaan aivovuodon osalta [44]. Se ei myöskään saisi johtaa pysyviin eroihin maahanmuuttajien ja oman maan kansalaisten jakautumisessa aloille ja ammatteihin EU:ssa. Tällainen epätasapaino johtaa työmarkkinoiden eriytymiseen ja haittaa yleisesti paranevan työn laadun saavuttamista, mikä on keskeistä Euroopan työllisyysstrategiassa, ja seurauksena saattaa olla pysyvä riippuvuus maahanmuutosta sen takaamiseksi, että heikkolaatuiset työpaikat on täytetty. Maahanmuuton muokkaaminen vaatisi myös, että muutokset maahanmuuttajien asemassa tai heidän oleskelunsa pituudessa ovat hallinnassa ja että maahanmuuttajien pimeään työhön puututaan osana kokonaisvaltaista lähestymistapaa pimeää työtä kohtaan.

[44] Ks. asian tarkastelu tiedonannossa suhteista unionin ulkopuolisiin maihin (KOM(2002) 703).

Lopuksi on todettava, että muista kuin taloudellisista syistä tapahtuvalla maahanmuutolla (esim. perheenyhdistäminen ja pakolaiset) tulee aina olemaan osansa maahanmuuttovirroissa, ja on tärkeää tunnistaa näiden kanavien kautta tulevien maahanmuuttajien kyvyt ja ammattitaito ja kehittää niitä.

2.5 Onko maahanmuutto ratkaisu väestönmuutokseen?

Ajatusta korvaavan maahanmuuton käyttämisestä EU:n vähenevän ja ikääntyvän väestön tarpeisiin vastaamiseksi on tutkittu laajasti [45]. Kuten edellä osoitettiin, jos nykyisissä nettovirroissa ei tapahdu kasvua, seurauksena ovat huomattavasti alhaisemmat luvut työllisyydessä ja talouskasvussa. Maahanmuuton käyttäminen kompensoimaan kokonaan väestön ikääntymisen vaikutus työmarkkinoihin ei kuitenkaan ole realistinen vaihtoehto. Lisäksi keskusteltaessa muuttovoitosta pitäisi muistaa, että EU:sta myös muutetaan pois ja että maastamuuton muotoa ja dynamiikkaa on yhtä vaikea ennustaa kuin maahanmuuton [46].

[45] Ks. esim. YK (2000), Replacement Migration: Is it a Solution to Declining and Ageing Populations?, Populations Division, Department of Economics and Social Affairs, New York.

[46] Kuten aiemmin mainittiin, nettomuuttovirroissa ei näy maahanmuuton ja maastamuuton määrää.

Työikäisen väestön määrän ja ennen kaikkea vanhushuoltosuhteen ennallaan pitäminen vaatisi maahanmuuton huomattavaa lisääntymistä vuoteen 2030 mennessä. Tällaisen lisäyksen taloudellista merkitystä rajoittaisi huomattavasti se tosiseikka, että myös maahanmuuttajaväestö ikääntyy alkuperäisen väestön demografisen mallin mukaisesti. Siten maahanmuuton huomattava kasvu seuraavina vuosikymmeninä johtaisi, oletusten pysyessä samoina, samankaltaiseen tilanteeseen kuin missä olemme nyt, mutta myöhäisempänä ajankohtana. Sosiaalisen yhteenkuuluvuuden kannalta maahanmuuton huomattava kasvu lisäisi myös kotouttamisen haastetta paljon laajemmassa mittakaavassa.

Pysyvämmät maahanmuuttovirrat ovat kuitenkin yhä todennäköisempiä ja välttämättömämpiä. On todennäköistä, että suuntaus kohti pienenevää työikäistä väestöä Euroopassa yhdistettynä kehitysmaiden erilaisiin työntövaikutuksiin synnyttää pysyvän maahanmuuttajien virran seuraavina vuosikymmeninä. Maahanmuutto voi auttaa täyttämään EU:n työmarkkinoiden nykyisiä ja tulevia tarpeita. Lisäksi se voi osaltaan auttaa jakamaan vuosien 2010 ja 2030 välisen väestönmuutoksen vaikutuksia pidemmälle ajanjaksolle, vaikka onkin muistettava, ettei se yksinään voi ratkaista kaikkia väestön ikääntymisen vaikutuksia. Siksi on tärkeää löytää keinoja näiden muuttopaineiden hallintaan asianmukaisten maahantulo- ja asutuspolitiikkojen avulla. Yhtä tärkeää on ymmärtää maahanmuuton mahdolliset edut ja helpottaa maahanmuuttajien kotoutumista parempien maahanmuuttoa ja kotouttamista koskevien politiikkojen avulla paikallisella, alueellisella ja EU:n tasolla.

3. MAAHANMUUTON HAASTE: KOKONAISVALTAINEN LÄHESTYMISTAPA

Maahanmuuttajien onnistunut kotouttaminen on toisaalta sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvä kysymys ja toisaalta edellytys taloudelliselle tehokkuudelle. Tampereen ja Lissabonin ohjelmien kannalta ja edellä korostettujen haasteiden valossa on ratkaisevan tärkeää varmistaa sekä vakiintuneiden että tulevien maahanmuuttajien onnistunut kotouttaminen. Pysyvää laatua olevat ongelmat nykyisen maahanmuuttajaväestön yhteydessä osoittavat, että suurempia ponnistuksia tarvitaan [47]. Alhainen työllisyys ja korkea työttömyysaste jopa toisen sukupolven maahanmuuttajien parissa ovat luonteenomainen esimerkki näistä ongelmista.

[47] Neljännessä tutkimuksen ja kehityksen puiteohjelmassa toteutettujen aihetta koskevien EU-hankkeiden nykytilanteen osalta ks. raportti Migration and integration as challenges to European society: assessment of research reports carried out for the European Commission, kohdennettu sosiaalis-taloudellinen tutkimusohjelma, luettavissa seuraavalla www-sivustolla: http://www.cordis.lu/improving/ socio-economic/publications.htm.

3.1 Määritelmät ja soveltamisala

Tässä tiedonannossa kotouttaminen tulisi nähdä kahdensuuntaisena prosessina, joka perustuu maassa laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten ja vastaanottavan yhteiskunnan keskinäisiin oikeuksiin ja vastaaviin velvollisuuksiin jälkimmäisen antaessa maahanmuuttajalle kattavat mahdollisuudet osallistua yhteiskunnan toimintaan. Tämä merkitsee yhtäältä, että on vastaanottavan yhteiskunnan vastuulla varmistaa, että maahanmuuttajien muodolliset oikeudet ovat kohdallaan siten, että yksilöllä on mahdollisuus osallistua taloudelliseen, sosiaaliseen, kulttuuri- ja yhteiskunnalliseen elämään, ja toisaalta, että maahanmuuttajat noudattavat vastaanottavan maan perussääntöjä ja -arvoja ja osallistuvat aktiivisesti kotouttamisprosessiin ilman, että heidän tarvitsee luopua omasta identiteetistään.

Komissio kiinnitti marraskuussa 2000 antamassaan tiedonannossa [48] huomion niihin moniin erilaisiin maahanmuuttajaryhmiin, joiden tulisi hyötyä kotouttamistoimenpiteistä - pääryhmät ovat työvoimamuuttajat, perheenyhdistämisjärjestelyn puitteissa maahan päästetyt perheenjäsenet, pakolaiset ja kansainvälistä suojelua saavat henkilöt. Kotouttamiseen sisältyy oikeuksien ja velvollisuuksien tasapainon kehittyminen ajan myötä, sillä mitä kauemmin kolmannen maan kansalainen oleskelee laillisesti jossakin jäsenvaltiossa, sitä enemmän oikeuksia ja velvollisuuksia tällaisen henkilön tulisi saada. Tämä "vaiheittain etenevä lähestymistapa" merkitsee, että kaikkien kolmansien maiden kansalaisten tulisi voida osallistua kotouttamistoimenpiteisiin mahdollisimman pian saapumisensa jälkeen ja joka tapauksessa silloin, kun heidän oleskelunsa saa pysyvän tai vakiintuneen muodon. Usein toisen ja kolmannen sukupolven maahanmuuttajilla, jotka ovat syntyneet EU:ssa tai saaneet kansalaisuuden, tai entisistä siirtomaista tulleilla maahanmuuttajilla, joilla on vastaanottajamaan kansalaisuus, on myös tarvetta päästä erityisten kotouttamistoimenpiteiden piiriin.

[48] KOM(2000) 757.

Pakolaisten, mukaan luettuina uudelleensijoitetut pakolaiset ja toissijaista tai tilapäistä suojelua saavat henkilöt [49], tulisi myös olla oikeutettuja osallistumaan kotouttamistoimenpiteisiin. Kuten muidenkin maahanmuuttajaryhmien kohdalla, nämä voivat vaihdella heidän erityistarpeidensa [50] ja oleskelunsa pituuden mukaan. [51] Turvapaikanhakijat kuitenkin muodostavat kolmansien maiden sellaisten kansalaisten erityisryhmän, joilla ei ole normaalia asemaa laillisesti oleskelevina henkilöinä ja joiden oleskelu ei ole pysyvää eikä vakiintunutta. Kotouttamistoimenpiteet tai ennemminkin politiikat, joiden tarkoitus on tutustuttaa heidät turvapaikan antavaan maahan, ovat tarpeen tietyissä tilanteissa, mutta näiden yksityiskohtainen tarkastelu ei kuulu tämän tiedonannon yhteyteen [52].

[49] Neuvoston direktiivi 2001/55/EY, annettu 20 päivänä heinäkuuta 2001, EYVL L 212, 7.8.2001.

[50] Lisää heikoimmassa asemassa olevien pakolaisten erityistarpeista, ks. jäljempänä kohta 3.5.1.

[51] Vaikka EY:n tasolla on asetettu tilapäiselle suojelulle enimmäiskesto ja jotkut työvoimamuuttajat tulevat unioniin vain tietyksi lyhyeksi ajaksi, näillä henkilöillä voi olla perusteltu syy pidennettyyn oleskeluun EU:ssa.

[52] Turvapaikanhakijoita koskevia kotouttamistoimenpiteitä käsitellään erityisesti ehdotuksissa neuvoston direktiiviksi turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista, KOM(2001) 181, 3.4.2001.

3.2 Kokonaisvaltainen lähestymistapa

Komissio määritteli vuosien 2000 ja 2001 tiedonannoissaan [53] joukon periaatteita, joiden on tuettava kotouttamispolitiikkoja, ja nämä pätevät yhtä lailla nyt. Periaatteista tärkein on kokonaisvaltainen lähestymistapa. Siinä otetaan huomioon kotouttamisen taloudellisten ja sosiaalisten näkökohtien lisäksi kulttuuriseen ja uskonnolliseen monimuotoisuuteen, kansalaisuuteen, osallistumiseen ja poliittisiin oikeuksiin liittyvät kysymykset. Vaikka prioriteetit vaihtelevat maiden ja alueiden välillä, kotouttamispolitiikkoja on suunniteltava pitkällä aikavälillä johdonmukaisesti ja kokonaisvaltaisesti, ja samalla niiden tulisi vastata eri ryhmien erityistarpeisiin ja olla paikallisten olojen mukaan suunniteltuja. Ne ovat riippuvaisia yhteistyökumppanuuden luomisesta monien erilaisten sidosryhmien välille ja vaativat asianmukaisia resursseja. Niiden maahanmuuttajayhteisöjen jäsenten, joita asia koskee, myös naisten ja kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden, tulisi osallistua heihin vaikuttavien ohjelmien ja politiikkojen suunnitteluun, kehittämiseen, järjestelyyn ja arviointiin.

[53] KOM(2000) 757 ja KOM(2001) 387.

Kotoutumisen alkuvaiheessa erityiset kotouttamisohjelmat ovat tärkeä osatekijä, mutta pitkällä aikavälillä tavoitteena tulisi olla, että annetaan maahanmuuttajille mahdollisuus käyttää olemassa olevia palveluita ja varmistetaan, että näissä otetaan huomioon heidän erityistarpeensa. Tässä yhteydessä on huomautettava, että monet kotouttamistoimenpiteet voivat edistää kahta päämäärää. Ne helpottavat kotoutumista vastaanottavaan maahan, mutta ne voivat myös valmistaa paluuseen. [54] Esimerkiksi useimmat koulutustoimenpiteet, mukaan luettuna ammatillinen koulutus, antavat kyseisille henkilöille taitoja ja tietoja, joista voi olla hyötyä heidän kotimaansa kehittämisessä siinä tapauksessa, että he palaavat sinne.

[54] Kansainvälistä suojelua tarvitsevat henkilöt odottavat palaavansa lähtömaahan sen olojen salliessa, mutta tämä pätee myös maahanmuuttajiin, joiden oleskelu on lyhytaikaista.

3.3 Kokonaisvaltaisten kotouttamispolitiikkojen keskeiset osatekijät

Kokonaisvaltainen lähestymistapa edellyttää kokonaisvaltaisia kotouttamispolitiikkoja. Seuraavassa osassa käsitellään joitakin osatekijöitä ja keskeisiä kysymyksiä, jotka ovat erityisen merkittäviä onnistuneen kotouttamisstrategian kannalta. Esiin otettavat kysymykset ja määriteltävät haasteet ovat samalla seikkoja, joista voitaisiin keskustella lisää ja joita koskevaa tietoa ja parhaita käytäntöjä voitaisiin vaihtaa jäsenvaltioiden kesken.

3.3.1 Integroiminen työmarkkinoille

Pääsy työmarkkinoille on ratkaisevan tärkeää kolmansien maiden kansalaisten kotoutumisessa yhteiskuntaan, ja suurimmalla osalla maahanmuuttajista ja kansainvälistä suojelua saavista henkilöistä on ominaisuuksia ja ammattitaitoa, joita tarvitaan Euroopan unionissa nykypäivänä. Heidän täysimääräinen integroimisensa EU:n työmarkkinoille voisi myös osaltaan mahdollistaa sen, että EU:n talous hyödyntäisi kaikki kilpailukykyyn, kasvuun ja työllisyyteen liittyvät mahdollisuutensa. Maahanmuuttajien nykyinen työllisyysaste kuitenkin osoittaa, että maahanmuuttajien mahdollisen panoksen myönteisyyttä ei aina täysin ymmärretä. Kolmansien maiden kansalaisten 52,7 prosentin työllisyysaste 15 jäsenvaltion EU:ssa on selvästi alhaisempi kuin EU:n kansalaisten 64,4 prosentin työllisyysaste (katso liitteen kaavio 9). Ero on erityisen suuri naisten kohdalla. Samalla maahanmuuttajat ovat yliedustettuina riskialttiilla työllisyyden aloilla, heikkolaatuisissa pimeissä töissä sekä niissä väestönosissa, jotka ovat erityisen alttiita terveysriskeille ja sosiaaliselle syrjäytymiselle. Lisäksi hyvin koulutetut ja osaavat maahanmuuttajat eivät usein löydä koulutustaan vastaavaa työtä ja joutuvat ottamaan vastaan heikkolaatuisempaa ja huonommin palkattua työtä.

Jotta maahanmuuttajien panos voisi olla mahdollisimman suuri, on tärkeää perustaa integroiminen heidän aikaisemmin hankkimalleen kokemukselle ja jo EU:n ulkopuolella hankitulle koulutukselle. Tämä edellyttää virallisessa koulutusjärjestelmässä ja sen ulkopuolella hankitun koulutuksen (myös tutkintotodistusten) tunnustamista ja asianmukaista arviointia. Se merkitsee myös sitä, että on kiinnitettävä enemmän huomiota siihen, että poistetaan esteitä työpaikkojen saamiselta ja säilyttämiseltä. Esteitä ovat esimerkiksi joustamattomuus työn vaatimuksissa ja kielitaitoa tai kansallisuutta koskevat oikeudelliset rajoitukset. [55] Syrjiminen työpaikalla ja rasistinen käyttäytyminen ovat myös merkittäviä esteitä, jotka on poistettava. Tarvitaan erityisiä ponnistuksia maahanmuuttajien taitojen, myös kielitaidon, arvioimiseksi ja parantamiseksi, sekä mahdollistamaan heidän pääsynsä työmarkkinoille ja varmistamaan, että he siellä voivat osallistua jatkuvaan koulutukseen tasa-arvoisina maan kansalaisten kanssa. [56] Tällaisten aktiivisten työmarkkinapolitiikkojen pitäisi edistää maahanmuuttajien integroitumista työmarkkinoille, jotta muiden kuin EU-maiden ja EU-maiden kansalaisten työttömyyserot voitaisiin vähentää puoleen kussakin jäsenvaltiossa vuoteen 2010 mennessä [57]. Työmarkkinaosapuolilla on tärkeä rooli tällä alueella, erityisesti sen varmistamisessa, että siirtotyöläisiä kohdellaan yhdenvertaisesti palkan ja työehtojen osalta ja että löydetään keinoja erityistarpeista huolehtimiseksi.

[55] Kööpenhaminassa 4. ja 5. heinäkuuta 2002 pidetty onnistunutta integroimista työmarkkinoille koskenut eurooppalainen konferenssi "Successful Integration on the Labour Market".

[56] Ks. myös talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Maahanmuutto, kotouttaminen ja järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan rooli", 21.3.2002.

[57] Ks. ehdotus neuvoston päätökseksi jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikan suuntaviivoista, KOM(2003) 176, 8.4.2003, sivu 13.

Monimuotoisuuden hallitseminen - työvoiman, elämäntapojen ja yritysten yhteiskunnallisen roolin monimuotoisuuden hallitseminen - voi olla tärkeä väline edistettäessä maahanmuuttajien integroimista työmarkkinoille. Samalla se voi olla työnantajille tehokas ja tuottava strategia, joka auttaa niitä saavuttamaan liiketoiminnan tavoitteita, koska siinä asetetaan painopiste niihin kaupallisiin mahdollisuuksiin, jotka johtuvat yhteiskunnan lisääntyneestä monimuotoisuudesta, ja otetaan kattavasti huomioon eri oloista kotoisin olevien työntekijöiden taidot (esim. kielitaidon ja kulttuurierojen ymmärtämisen osalta). Monimuotoisuuden hallitsemisessa ei ole kyse ainoastaan monimuotoisen työvoiman rekrytoimisesta vaan myös organisaation hallinnoinnista ja uudelleenjärjestelystä siitä hyötymiseksi. Kansainväliset kokemukset osoittavat, että monet yritykset ja julkiset laitokset ovat hyötyneet merkittävästi vastaavien strategioiden toteuttamisesta. Vaikka työmarkkinoille integroiminen muodostaa keskeisen tekijän kotouttamisprosessissa, sen onnistumismahdollisuudet pitkällä aikavälillä ovat pienet, jos sitä ei tueta myös maahanmuuttajien kokonaisvaltaisella integroimisella vastaanottajamaan sosiaaliseen, poliittiseen ja kulttuurielämään [58].

[58] Onnistunutta integroimista koskenut eurooppalainen konferenssi (ibid.).

3.3.2 Koulutus ja kielitaito

Koulutus on keskeinen tekijä onnistuneessa kotouttamisessa. Maahanmuuttajilla on suuria ongelmia saada akateemisia saavutuksiaan ja koulutustaan tunnustetuiksi. Tämä vähentää koulutukseenohjauspalveluiden tehokkuutta. Riittämätön koulutus saattaa heijastua kolmansien maiden kansalaisten suhteellisesti alhaisemmassa työllisyysasteessa (katso liitteen kaavio 10). Keskeinen huolenaihe useimmissa jäsenvaltioissa on maahanmuuttajien kyky puhua vastaanottajamaan kieltä. Heikkoa kielitaitoa pidetään suurimpana esteenä onnistuneelle kotouttamiselle. Samalla monet jäsenvaltiot pitävät kiinni siitä, että heikon kielitaidon ei pitäisi estää pääsyä työmarkkinoille tai koulutusjärjestelmän piiriin. Päinvastoin katsotaan, että osallistuminen työelämään tai koulutukseen edistää osaltaan välttämättömän kielitaidon kehittymistä. Kun otetaan huomioon lastenhoito sekä kulttuuriset ja uskonnolliset näkökohdat, tällainen lähestymistapa on erityisen tärkeä maahanmuuttajanaisten kannalta, jotta he voivat osallistua kielikursseille, etenkin siksi, että tämä voi vaikuttaa heidän lastensa kielitaitoon.

Täytyy mainita, että koulutusjärjestelmällä on olennainen tehtävä ei ainoastaan tiedonsaannin kannalta vaan myös siksi, että sen kautta hankitaan muodollista ja epämuodollista tietoa yhteiskunnan säännöistä ja arvoista, ja se toimii kulttuurisiltana. Se on tärkeä väline moniarvoisuuden ja monimuotoisuuden edistämisessä sekä maahanmuuttajaväestön että vastaanottavan yhteiskunnan osalta ja siten myös syrjinnän torjumisessa.

Joitakin maahanmuuttajalasten koulutukseen liittyviä kysymyksiä on selvitettävä. Monimuotoisuuden tulisi näkyä opetussuunnitelmassa, olisi pyrittävä läheiseen yhteistyöhön vanhempien, maahanmuuttajayhteisöjen ja koulujen välillä ja puututtava kaikkiin erityisongelmiin esimerkiksi silloin, kun samassa koulussa on paljon maahanmuuttajalapsia.

3.3.3 Asumista ja kaupunkialueita koskevat kysymykset

Maahanmuuton maantieteellinen jakautuminen vaihtelee huomattavasti jäsenvaltioiden ja alueiden välillä keskittymien ollessa suhteellisesti suurempia teollistuneilla ja kaupunkialueilla. Kotouttamisongelmia esiintyy erityisesti niillä - usein köyhillä - alueilla, joilla asuu monia etnisiä ryhmiä ja joilla rasismi ja muukalaisviha ovat esteinä sille, että maahanmuuttajat tuntisivat kuuluvansa alueelle ja osallistuvansa sen elämään. Työpaikan sijainti vaikuttaa selvästi asuinpaikan valintaan, mikä saattaa selittyä myös aikaisemman maahanmuuton malleilla ja vakiintuneiden yhteisöjen olemassaololla. Maahanmuuttajat muodostavat nyt kasvavan osuuden kaupunkien ja taajamien väestöstä, ja on todennäköistä, että heidän lukumääränsä kasvaa tulevina vuosikymmeninä. Asunnon saaminen on perusedellytys kotoutumiselle, ja kohtuuhintaisten, hyvälaatuisten asuntojen puute alueilla, joilla asuu monia etnisiä ryhmiä, on monia maahanmuuttajia ja pakolaisia koskeva ongelma.

Joukko pakottavia ja valintaan perustuvia tekijöitä - kuten mahdollisuudet saada asunto ja työpaikka, toive asua lähellä sukulaisia ja ylläpitää perheverkostoja, syrjintä - on syynä tähän tilanteeseen, joka johtaa siihen, että suuri määrä maahanmuuttajia asuu köyhillä kaupunkialueilla. [59] Etnisyyteen perustuvat asuinalueet tai niin kutsutut getot eristävät usein yhteisöt ja estävät niitä osallistumasta laajempaan yhteiskunnalliseen elämään. Vaikka tiiviit yhteisöverkostot voivat tuoda uutta eloa laiminlyötyihin kaupunginosiin, esimerkiksi pienyritysten perustamisen kautta, etninen ja sosiaalinen erottelu kaupungeissa voi olla myös merkittävä este kotoutumiselle.

[59] Kööpenhaminassa 4. ja 5. heinäkuuta 2002 pidetty onnistunutta integroimista työmarkkinoille koskenut eurooppalainen konferenssi "Successful Integration on the Labour Market".

Soveltamalla kokonaisvaltaisia kaupunki- ja aluesuunnittelustrategioita, joissa otetaan huomioon esimerkiksi infrastruktuuri, vapaa-aika, asuminen, ostosmahdollisuudet, terveyspalvelut, liikenne- ja koulupalvelut sekä paikallisten työmarkkinoiden tarpeet, voidaan selvitä näistä esteistä ja vähentää kaupunkialueiden eriytymisen kielteisiä seurauksia, kuten sosiaalisia jännitteitä maahanmuuttajien ja vastaanottavan väestön välillä. Tiiviit keskittymät ja alueellinen eriytyminen synnyttävät myös monia sellaisia olosuhteita, jotka ruokkivat laitonta maahanmuuttoa ja ihmiskauppaa, koska nämä ilmiöt edistävät syrjivien asenteiden kehittymistä vastaanottavassa yhteiskunnassa.

3.3.4 Terveys- ja sosiaalipalvelut

Maahanmuuttajaväestön terveys- ja sosiaalipalvelujen saanti on toinen keskeinen alue, jolla nykyisten politiikkojen mukauttaminen saattaa olla tarpeen. Maahanmuuttajaväestö saattaa kärsiä erityisistä terveysongelmista, jotka ovat seurausta sen tilanteesta (esim. ero perheenjäsenistä tai asemasta johtuva epävarmuus varsinkin aseman ollessa väliaikainen). Silloin, kun syntyy turvattomuuden ja heikkojen elin- ja työolojen leimaama tilanne, voivat seurauksena olla myös niistä johtuvat terveysongelmat, jotka ovat suurelta osin ehkäistävissä oikeiden toimintatapojen avulla. Maahanmuuttajaväestöllä on kuitenkin vaikeuksia saada korkealaatuisia terveys- ja sosiaalipalveluja. Joihinkin asioihin on puututtava - on muun muassa toimitettava maahanmuuttajayhteisöjen saataville asianmukaista tietoa ja annettava lisäkoulutusta palvelujen tarjoamisesta vastuussa olevalle henkilöstölle. Etnisiltä taustoiltaan erilaisten ihmisten lisääntyvän osallistumisen terveyspalvelujen suunnitteluun ja tarjoamiseen pitäisi auttaa ehkäisemään syrjintää ja taata, että palvelujen tarjoajat ottavat huomioon kulttuuriesteet ja ymmärtävät niitä yhteisöjä, joissa he toimivat.

3.3.5 Sosiaalinen ja kulttuuriympäristö

Maahanmuuttajien ja kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden aktiivinen sitoutuminen ja osallistuminen yhteiskunnalliseen elämään on erittäin tärkeää. Tarvitaan toimenpiteitä, joilla tuetaan osallistumista esim. urheiluseuroihin, koulujen johtokuntiin tai muuhun paikallisen yhteisön elämään, ja näitä ihmisiä tulisi rohkaista osallistumaan julkiseen keskusteluun. Muiden tapaaminen on tärkeä askel kotiutumisessa ja tulemisessa osaksi vastaanottavaa yhteiskuntaa, ja erilaisten kulttuurien ja uskontojen välinen vuorovaikutus lisää suvaitsevaisuutta ja kunnioitusta. Tässä asiassa uudet ponnistukset ovat välttämättömiä; syynä ovat kansalaisten keskuudessa kasvava suuntaus syyttää maahanmuuttajia yhteiskuntiemme turvattomuudesta sekä yleinen muslimeihin kohdistuva vihamielisyys, jota on esiintynyt Yhdysvaltojen vuoden 2001 syyskuun 11. päivän tapahtumien jälkeen. Oikeaa tietoa maahanmuuttajista ja heidän myönteisestä panoksestaan yhteiskuntiimme sekä talouden että kulttuurin kannalta on tuotava esiin, koska jos tähän haasteeseen ei pystytä vastaamaan, saatetaan ruokkia kielteisiä asenteita, sosiaalista syrjäytymistä ja rasismin ja muukalaisvihan nousua. Jos kansalaisten keskuudessa halutaan edistää yleisesti myönteistä asennetta maahanmuuttajia kohtaan, se edellyttää vahvaa poliittista johtoa, selkeää sitoutumista moniarvoisten yhteiskuntien edistämiseen sekä rasismin tuomitsemista. Poliitikoilla ja tiedotusvälineillä on tässä suuri vastuu julkisen mielipiteen ohjaajina. Niiden tulisi toimia esimerkkinä kansalaisyhteiskunnalle korostamalla maahanmuuttajien antaman panoksen arvoa ja varmistamalla, että kotouttamiskysymysten käsittely yleensä ja julkisen keskustelun sävy on puolueeton ja perustuu oikeaan tietoon.

3.3.6 Kansalaisuus, yhteiskunnan kansalaisuus ja monimuotoisuuden kunnioittaminen

Tampereen päätelmissä otettiin tavoitteeksi tarjota sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat jo pitkään asuneet laillisesti unionissa, mahdollisuus saada asuinjäsenvaltionsa kansalaisuus. On laajasti tunnustettu tosiasia, että kansalaisuuden saaminen on tapa helpottaa kotoutumista, vaikkei kansalaisuuden saamisen tarvitse olla kotouttamisprosessin lopullinen päämäärä, eikä se itsestään auta välttämään sosiaalisesta syrjäytymisestä ja syrjinnästä aiheutuvia ongelmia. Kansalaisuuden saaminen on kuitenkin tärkeää, koska se edistää tunnetta kuulumisesta kansalliseen elämään. Kansalaisuus antaa kantajalleen täydet kansalaisoikeudet ja takaa de jure osallistumisen jäsenvaltion poliittiseen, yhteiskunnalliseen, sosiaaliseen, taloudelliseen ja kulttuurielämään.

Jos lähdetään siitä, että maahanmuuttajista halutaan tulevan kansalaisia, on järkevää ottaa kansalaisuuden myöntämisessä huomioon sen ajan pituus, jonka he ovat asuneet kyseisessä maassa, ja soveltaa erilaisia periaatteita niin ensimmäisen kuin toisen ja kolmannen sukupolven maahanmuuttajiin. Viimeksi mainittujen kohdalla kansalaisuuslakien pitäisi taata kansalaisuuden saaminen automaattisesti tai puoliautomaattisesti, kun taas on järkevää vaatia ensimmäisen sukupolven hakevan kansalaisuutta virallisesti. Kansalaistamisen pitäisi olla nopeaa, varmaa ja ei-harkinnanvaraista. Valtiot voivat vaatia tiettyä oleskeluaikaa ja kielitaitoa sekä ottaa huomioon mahdollisen rikosrekisterin. Joka tapauksessa kansalaistamisehtojen tulisi olla selkeitä, täsmällisiä ja objektiivisia. Hallintoviranomaisten harkintavallan tulisi olla rajallista ja tuomioistuinvalvonnan alaista.

Marraskuussa 2000 antamassaan tiedonannossa [60] komissio esitteli yhteiskunnan kansalaisuuden, jonka määriteltiin takaavan maahanmuuttajille tietyt oikeudet ja velvollisuudet, jotka he saisivat vähitellen tietyn ajan kuluessa, niin että heitä kohdeltaisiin samoin kuin vastaanottavan valtion kansalaisia, vaikka heillä ei olisi kansalaisuutta. Perusoikeuskirja luo perussäännöstön yhteiskunnan kansalaisuudelle, jolloin joitakin oikeuksia sovelletaan niiden yleisen luonteen vuoksi ja toiset johdetaan unionin kansalaisten oikeuksista. [61] Itse asiassa yhteisön lainsäädännössä myönnetään jo [62] tai ehdotetaan myönnettäväksi [63]monia näistä oikeuksista kaikille unionissa laillisesti oleskeleville henkilöille. Mahdollisuus saada tällainen kansalaisuus tietyn ajan kuluttua auttaisi monia maahanmuuttajia asettumaan onnistuneesti yhteiskuntaan. Se voisi myös olla ensimmäinen askel kyseisen jäsenvaltion varsinaisen kansalaisuuden saamiseksi.

[60] KOM(2000) 757.

[61] Nämä oikeudet ovat liikkuvuus- ja oleskeluvapaus, oikeus tehdä työtä, sijoittautua ja tarjota palveluita, äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa ja kunnallisvaaleissa, oikeus diplomaatti- ja konsuliviranomaisten antamaan suojeluun sekä oikeus esittää vetoomuksia ja tutustua asiakirjoihin ja oikeus olla tulematta syrjityksi kansalaisuuden perusteella.

[62] Vrt. EY:n perustamissopimuksen 194 ja 195 artikla, jotka koskevat oikeutta vedota Euroopan parlamenttiin ja Euroopan oikeusasiamieheen, sekä 255 artikla asiakirjoihin tutustumisesta.

[63] Vrt. pitkään unionin alueella oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta annetun direktiiviehdotuksen 12 artikla, joka sisältää liikkumisvapauden ja oikeuden oleskella unionin alueella sekä oikeuden tehdä työtä, sijoittautua ja tarjota palveluita.

Toinen tärkeä seikka tässä ajatuksessa on poliittisen osallistumisen mahdollistaminen. Useat jäsenvaltiot [64] myöntävät jo tietyin ehdoin oikeuden osallistua kunnallisvaaleihin kaikille maassa oleskeleville ulkomaalaisille. Kotouttamisen kannalta on ilmeistä, että kunnallisvaaleihin osallistumista koskevan oikeuden saamisen pitäisi olla riippuvainen pysyvästä oleskelusta kansalaisuuden sijaan [65]. Komissio katsoo, että poliittisten oikeuksien myöntäminen pitkään unionin alueella oleskelleille maahanmuuttajille on tärkeää kotoutumisprosessin kannalta ja että perussopimuksessa olisi oltava perusta myöntämisprosessille.

[64] Tanska, Irlanti, Alankomaat, Ruotsi ja Suomi.

[65] Ks. myös ulkomaalaisten osallistumisesta paikallistason julkiseen elämään tehty yleissopimus, jonka Euroopan neuvosto hyväksyi vuonna 1992 ja joka astui voimaan vuonna 1997.

3.4 Kokonaisvaltaisen kotouttamispolitiikan päätoimijat

Keskeinen edellytys sille, että kokonaisvaltaista lähestymistapaa sovelletaan onnistuneesti maahanmuuttoon, on parantaa yleistä politiikkojen johdonmukaisuutta sekä yhteisvaikutusta maahanmuuttoa, kotouttamista ja työllisyyttä koskevien politiikkojen välillä kaikilla tasoilla ja kaikilla aloilla. Tämä johtaa maahanmuuttokysymysten parempaan hallintaan, tiiviimpään seurantaan ja yhteistyön lisääntymiseen kaikkien asiaan liittyvien toimijoiden välillä, joita ovat paikalliset, alueelliset, kansalliset ja EU:n viranomaiset sekä lähtömaiden toimijat. Vaikka hallitusten pitäisikin ohjata toimintaa, politiikkoja koskevaan yhteistyöhön pitäisi kuitenkin osallistua työmarkkinaosapuolten, tutkijayhteisön ja julkisten palveluiden tarjoajien, kansalaisjärjestöjen ja muiden kansalaisyhteiskunnan toimijoiden, mukaan luettuina itse maahanmuuttajat.

Maahanmuuttopolitiikat suunnitellaan usein kansallisella tasolla ja pannaan täytäntöön paikallisella ja alueellisella tasolla, mikä vaatii erittäin hyvää yhteistyötä ja tiedonkulkua kaikkien mukana olevien toimijoiden välillä. Sekä kansallisella että paikallistasolla kansalaisjärjestöillä on keskeinen rooli maahanmuuttajien ja kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden puolestapuhujina [66], mikä on erittäin tärkeää toimeenpanevien elinten ja palveluiden käyttäjien välisen yhteistyön ja ymmärryksen varmistamisessa. Työmarkkinaosapuolilla on tärkeä rooli kotouttamisprosessissa jokapäiväisen työpaikalle kotoutumisen helpottajina, ja ne voivat lisätä työvoiman tehokkuutta ja kehittää sosiaalista vastuuta korostamalla kulttuurierojen huomioon ottamisen merkitystä.

[66] Konferenssi aiheesta "Maahanmuutto: Kansalaisyhteiskunnan rooli kotouttamisen edistämisessä", Bryssel, 9. ja 10. syyskuuta 2002.

Kaikki yllä mainitut toimijat kantavat osan yhteisestä vastuusta kolmansien maiden kansalaisten onnistuneesta kotouttamisesta yhteiskuntiimme. Vuoropuhelu keskeisten toimijoiden kanssa on ensisijaisen tärkeää politiikkojen määrittelyssä ja täytäntöönpanossa, mutta kotouttamisen hengen luominen on kuitenkin koko EU:n yhteiskunnan asia. Vastaanottavan väestön saaminen tietoiseksi maahanmuuton hyödyistä ja haasteista on yksi ennakoivan kotouttamisstrategian ydinseikoista.

3.5 Maahanmuuttajien erityisryhmien tarpeiden huomioon ottaminen kotouttamispolitiikassa

Vaikka maahanmuuttajilla on paljon samanlaisia tarpeita kaikkialla unionissa, joillakin on erityisiä vaatimuksia ja prioriteetteja, jotka tulisi ottaa huomioon yleisissä kotouttamisstrategioissa.

3.5.1 Pakolaiset ja kansainvälistä suojelua saavat henkilöt

Vaikka pakolaiset ja kansainvälistä suojelua saavat henkilöt ovat monessa suhteessa samassa tilanteessa kuin muut, pakon saneleman siirtolaisuuden ja suojelemistarpeen perusluonnetta koskevia kysymyksiä olisi käsiteltävä tämän ryhmän kannalta kansallisissa kotouttamisstrategioissa. Pitäisi muistaa, että nämä ihmiset eivät ole päättäneet jättää lähtömaataan taloudellisista syistä ja että he saattavat tarvita lisäapua kotoutuakseen ja erityisesti voidakseen osallistua yhteisön yleiseen toimintaan mahdollisimman pian. Tavanomaisia palveluja täydentämään tai toimimaan niihin johtavina siltoina olisi laadittava erityisiä pakolaisille suunnattuja ohjelmia, ja ne pitäisi kohdentaa heikoimmassa asemassa oleviin ryhmiin pakolaisyhteisön sisällä, esimerkiksi pakolaislapsiin, vanhuksiin, seksuaalisen väkivallan tai kidutuksen uhreihin ja niihin, jotka kärsivät traumoista vainon ja/tai paon seurauksena. Keskeinen seikka tämän ryhmän kohdalla on auttaa heitä ottamaan vastuu elämästään ja rohkaista omanarvontunnon kehittämiseen ja pysyvään riippumattomuuteen. Tämä on erityisen tärkeää siksi, että - toisin kuin taloudellisista syistä muuttaneilla - näillä ihmisillä ei useinkaan ole perhettä, yhteisöjä tai verkostoja, joihin turvautua.

Pakolaiset ovat kuitenkin yleisesti ottaen korkeasti koulutettuja ja päteviä, ja heillä on usein vaikeuksia saada tunnustusta kokemukselleen ja koulutukselleen. Joitakin erityisiä kotouttamisvaatimuksia, rajoituksia tai velvollisuuksia, joiden noudattamista voidaan vaatia maahanmuuttajilta, ei ehkä voida sellaisinaan soveltaa pakolaisiin. Äärimmäistä seuraamusta eli oleskeluluvan perumista, joka voi koskea muita, jotka eivät selviä kotoutumistesteistä, ei aina voida soveltaa pakolaisten tai kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden kohdalla.

3.5.2 Sukupuoleen liittyvät kysymykset

Toisen tärkeän ryhmän muodostavat naiset, koska lähes puolet EU:hun vuosittain tulevista maahanmuuttajista on nyt naispuolisia ja yhä enenevä osa heistä tulee omasta tahdostaan tekemään työtä, monet sairaanhoitajina tai hoito- tai kotipalveluammateissa. Maahanmuuttajanaiset saattavat kärsiä kahdenlaisesta syrjinnästä toisaalta sukupuolensa ja toisaalta etnisen alkuperänsä takia. Siksi on kiinnitettävä erityistä huomiota sen varmistamiseen, että naisilla on yhdenvertainen pääsy työmarkkinoille, että he saavat asianmukaista koulutusta ja erityisesti siihen, että heillä on mahdollisuus elinikäiseen oppimiseen. Kielen oppiminen, tietoisuus ihmis- ja kansalaisoikeuksista sekä sosiaalisista oikeuksista ja säännöistä ja arvoista vastaanottavassa yhteiskunnassa samoin kuin uusien taitojen ja pätevyyden hankkiminen ovat olennaisia välineitä sekä miesten että naisten kotoutumisessa. Tämä on erityisen tärkeää naisille, sillä heillä on tehtävä kulttuuriperinteen siirtäjinä perheessä ja kyky vaikuttaa tuleviin sukupolviin.

Vaikka perheen rooli vaihtelee kulttuurista toiseen, sillä on yleensä keskeinen tehtävä kotoutumisprosessissa, koska se edustaa maahanmuuttajille kiinteää viiteryhmää uudessa asuinmaassa. Perheenyhdistäminen ydinperheen osalta on keskeinen väline tässä mielessä. Perheenyhdistämisjärjestelyistä hyötyvät useimmiten naiset, ja tästä johtuu, että he ovat usein riippuvaisia jostakin perheenjäsenestä oleskelulupansa osalta. Heillä saattaa olla vaikeuksia saada työtä, mikä voi johtaa siihen, että he siirtyvät epäviralliselle sektorille. Tästä syystä perheenyhdistämistä koskevassa direktiivissä säädetään, että naisilla on pääsy työmarkkinoille, ja jos he ovat erityisen vaikeassa asemassa, heille myönnetään erillinen oleskelulupa.

Vaikka monet maahanmuuttajat Euroopan unionissa ovat hyvin kotoutuneita, joissakin maissa esiintyy kasvavaa huolestuneisuutta toisen ja kolmannen sukupolven tilanteesta. Tämä koskee etenkin nuoria, joiden vanhemmista toinen tai molemmat ovat kolmannesta maasta tulleita maahanmuuttajia, joiden todennäköisyys jäädä työttömiksi on suuri. [67] Sosiaalinen syrjintä ja rotusyrjintä saattavat estää toisen ja kolmannen sukupolven maahanmuuttajanuorten pääsyn tasavertaisina EU:n kansalaisten kanssa sellaisiin työpaikkoihin ja paikalle yhteiskunnassa, joihin heillä on pätevyys [68]. Monien kohdalla tilannetta pahentaa selvän identiteetin puute, koska he tuntevat vastaanottavan yhteiskunnan torjuvan heidät samalla kun siteet lähtömaahan ovat heikentyneet tai katkenneet kokonaan. Kotouttamispolitiikkojen epäonnistuminen vaikuttaa osaltaan näiden ilmiöiden kehittymiseen. Syiden tunnistaminen ja uusien politiikkojen (joissa ratkaisevia tekijöitä ovat koulutus ja etenkin elinikäinen oppiminen) kehittäminen syihin puuttumiseksi edistävät tällaisten ongelmien välttämistä tulevaisuudessa.

[67] Belgian työministeriön ja OECD:n järjestämä seminaari nuorten maahanmuuttajien integroimisesta työmarkkinoille, Bryssel 6. ja 7. heinäkuuta 2002.

[68] Ks. viite 67.

3.6 Laittomiin maahanmuuttajiin suhtautuminen

EU:ssa laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset ovat suuri haaste kotouttamisprosessille. Ongelman luonteen takia tällaisten henkilöiden lukumäärää on mahdotonta arvioida varmasti, mutta muun muassa viime vuosina toteutettujen laillistamismenettelyjen [69] yhteydessä saatu näyttö osoittaa, että luvut ovat merkittäviä. Neuvoston jo hyväksymien laitonta maahanmuuttoa koskevien toimintasuunnitelmien täytäntöönpanon [70], rajatarkastusten [71] ja paluupolitiikan [72] pitäisi vaikuttaa merkittävästi laittomien maahanmuuttajien virran vähentämiseen. Niiden henkilöiden tilanteeseen, jotka jo asuvat jäsenvaltioissa, on kuitenkin puututtava.

[69] Ks. tiedonanto laitonta maahanmuuttoa koskevasta yhteisestä politiikasta (KOM(2001) 672), 15.11.2001.

[70] Kokonaisvaltainen toimintasuunnitelma laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan torjunnasta Euroopan unionissa, 28. helmikuuta 2002, EYVL C 142, 14.6.2002, s. 23.

[71] Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajojen valvontaa koskeva suunnitelma, 13. heinäkuuta 2002, neuvoston asiakirja 10019/02, FRONT 58.

[72] Palauttamista koskeva toimintaohjelma, 28. marraskuuta 2002, neuvoston asiakirja 14673/02, MIGR 125.

Yhteisen maahanmuuttopolitiikan yhteydessä ainoa johdonmukainen suhtautumistapa EU:ssa laittomasti oleskeleviin henkilöihin on sen varmistaminen, että nämä palaavat lähtömaahansa. Huomattavan usein ei kuitenkaan ole mahdollista noudattaa tätä politiikkaa oikeudellisista, humanitaarisista tai käytännöllisistä syistä. Tätä ihmisryhmää on tarkasteltava sekä sen kannalta, mikä vaikutus sillä on työmarkkinoihin, että kotouttamisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tavoitteen kannalta. Molemmissa tapauksissa sillä, että maassa on suuri määrä laittomasti oleskelevia henkilöitä, on kielteinen vaikutus - he toimivat halvan työvoiman lähteenä, joka on altista hyväksikäytölle ja joka pitkällä aikavälillä estää välttämättömän rakenneuudistuksen ja edistää siten työmarkkinoiden tehottomuutta. Koska pimeä työ ja laiton maahanmuutto ruokkivat toisiaan, tällä on selvä yhteys yleisiin politiikkoihin, joilla ehkäistään ja torjutaan pimeää työtä ja joita on myös vahvistettava osana laajaa politiikan alojen yhdistelmää pimeän työn muuttamisessa lailliseksi työksi. Samaan aikaan laittomat maahanmuuttajat estyvät osallistumasta täysimääräisesti yhteiskuntaan, sekä antajina että saajina, mikä osaltaan lisää heidän syrjäytymistään ja ruokkii paikallisten ihmisten kielteisiä asenteita heitä kohtaan.

Samalla kun laittoman maahanmuuton torjumista koskevien politiikkojen on pysyttävä tehokkaina, kotouttamispolitiikat eivät voi onnistua täysin, ellei tämän ihmisryhmän läsnäolosta johtuviin seikkoihin puututa asianmukaisesti ja järkevästi. Jotkin jäsenvaltiot ovat ryhtyneet toimenpiteisiin laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden aseman laillistamiseksi. Tällainen menettely voidaan nähdä tekijänä, joka mahdollistaa kotouttamisprosessin kehittymisen, mutta myös rohkaisuna laittoman maahanmuuton jatkamiseen. Tätä on kuitenkin verrattava niihin ongelmiin, joita syntyy, kun jäsenvaltioissa on suuria määriä laittomasti oleskelevia henkilöitä. On muistettava, että laittomia maahanmuuttajia suojelevat yleismaailmalliset ihmisoikeusnormit ja että heillä pitäisi olla joitakin perusoikeuksia, kuten oikeus sairaanhoitoon hätätapauksissa ja oikeus heidän lastensa alemman perusasteen koulutukseen.

4. Eteneminen: poliittiset suuntaviivat ja prioriteetit

EU:n puitteissa yhden maan maahanmuuttopolitiikalla on väistämättä vaikutusta muihin. Asiaan vaikuttaa nyt yhteinen lisätekijä - väestönmuutoksen paine kaikkialla EU:ssa. EU:n on siksi valmistauduttava nykyiseen ja tulevaan maahanmuuttoon vastuullisella ja tehokkaalla tavalla. Näin tehdessään EU:n on kokonaisuutena lisättävä tehokkuuttaan politiikkojen kehittämisessä maahanmuuttajien kotouttamisen varmistamiseksi. Komissio aikoo tehostaa ponnistuksiaan useilla aloilla luodakseen kotouttamiselle johdonmukaisemmat eurooppalaiset puitteet ja varmistaakseen, että maahanmuutto antaa mahdollisimman tehokkaan panoksen niihin uusiin demografisiin ja taloudellisiin haasteisiin, joita EU:lla nyt on edessään.

Vaikuttaakseen väestön ikääntymisen seurauksiin EU:n on ensin hyödynnettävä nykyiset henkilöresurssinsa. Työvoimaosuuden ja tuottavuuden lisääminen ovat olennaisia työllisyyden lisäämiseen, sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen ja talouskasvuun liittyvien Lissabonin tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Tällä hetkellä EU:ssa oleskelevat maahanmuuttajat voivat antaa tähän merkittävän panoksen. Tilanteessa, jossa työikäinen väestö ikääntyy ja supistuu, pysyvämmät maahanmuuttovirrat - jotka eivät ratkaise kaikkia väestömuutoksen aiheuttamia vaikutuksia - ovat kuitenkin yhä todennäköisempiä ja välttämättömämpiä, jotta voidaan täyttää EU:n työmarkkinoiden tarpeet.

Tarvitaan kaukonäköistä lähestymistapaa, jonka avulla on edistettävä uusien ja vakiintuneiden maahanmuuttajien kotiutumista sekä valmistauduttava tulevaan maahanmuuttoon kaikkien edun mukaisesti. Tämä edellyttää uusia rakenteita ja ideoita sekä erilaisten asiaan liittyvien politiikkojen ja eri tasojen toimijoiden aktivointia ja koordinointia. Olennaista on varmistaa, että maahanmuuttajien erityistarpeet otetaan täysimääräisesti huomioon yleisissä politiikoissa, joilla on vaikutusta heidän tilanteeseensa.

4.1 Lainsäädännön vahvistaminen

Komissio on jo tehnyt joukon lainsäädäntöehdotuksia kolmansien maiden kansalaisten maahanpääsyä ja oleskelun edellytyksiä koskevan perussäännöstön luomiseksi. Näiden direktiivien hyväksymisessä on edetty hitaasti, ja vaikka komissio suhtautuukin myönteisesti neuvoston tuoreeseen sopimukseen perheenyhdistämisestä, se kehottaa nopeuttamaan prosessia vielä hyväksymättä olevien aloitteiden kohdalla ja painottaa erityisesti seuraavia seikkoja:

* Direktiivi pitkään unionin alueella oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta on hyväksyttävä Sevillan Eurooppa-neuvoston asettamaan määräaikaan mennessä (kesäkuu 2003), ja jäsenvaltioiden on saattaessaan sitä osaksi kansallista lainsäädäntöään harkittava poliittisten oikeuksien myöntämistä pitkään oleskelleille henkilöille, erityisesti paikallisella tasolla.

* Maahantulosta työntekoa varten annettavan direktiivin hyväksymiselle on asetettava määräaika vuodeksi 2003, sillä se luo työvoimamuuttajien EU:hun tulon tehokkaaseen hallintaan tarvittavan avoimuuden ja edellytykset.

* Ottaen huomioon pitkään oleskelleiden kansalaisten asemaa koskevan direktiivin antaminen sekä Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto [73] voitaisiin jäsenvaltiossa säännellyissä ammateissa hankitun ammattipätevyyden tunnustamisesta annettavan komission direktiiviehdotuksen [74] hyväksymisen jälkeen harkita sen soveltamisalan laajentamista koskemaan kolmansien maiden kansalaisia. Tämä olisi tärkeä askel maahanmuuttajien täysimääräisessä integroimisessa työmarkkinoille, koska se takaisi, että heidän pätevyytensä ja opintoaikansa tunnustetaan samoin ehdoin kuin EU:n kansalaisten.

[73] Talous- ja sosiaalikomitean lausunto (SOC/113), annettu 18. syyskuuta 2002, ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi ammattipätevyyden tunnustamisesta, KOM(2002) 119 lopullinen.

[74] KOM(2002) 119 lopullinen, syyskuu 2002.

* Jäsenvaltioiden on syrjinnän torjumista edistääkseen varmistettava, että EU:n tasolla vuonna 2000 hyväksytyt direktiivit saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä vuodeksi 2003 asetettujen määräaikojen mukaisesti, kuten alun perin oli tarkoitus. Komissio kannustaa jäsenvaltioita menemään direktiivien vaatimia vähimmäistoimia pidemmälle ja edistämään myönteistä toimintaa etenkin sen kannalta, mitä tulee viranomaisten velvollisuuteen taata maahanmuuttajien tasaveroinen kohtelu heidän kotoutumisensa helpottamiseksi.

Komissio tulee kiinnittämään erityistä huomiota 63 artiklan 3 kohdassa ehdotettujen säädösten saattamiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä ja täytäntöönpanoon; kyseisillä säännöksillä tulee olemaan merkittävä vaikutus kolmansien maiden kansalaisten kotoutumiseen. Komissio harkitsee myös tekevänsä lisää lainsäädäntöehdotuksia, jotka ovat välttämättömiä kolmansien maiden kansalaisten, pakolaisten ja toissijaista suojelua saavien henkilöiden kotoutumisen varmistamiseksi. Nykyisissä ehdotuksissa sovelletun linjan mukaisesti (ks. edellä kohta 1.1) saatetaan myös tarvita erityistoimenpiteitä turvapaikanhakijoille ja henkilöille, joille on myönnetty tilapäinen suojelu.

4.2 Politiikan koordinoinnin tehostaminen

4.2.1 Yhteisen maahanmuuttopolitiikan kehittymisen seuranta: vuosittainen raportti

Marraskuussa 2000 antamassaan tiedonannossa [75] komissio korosti tarvetta EU:n maahanmuuttopolitiikan tiiviiseen seurantaan ja arviointiin. Seuratakseen edistymistä ja varmistaakseen sekä EU:n maahanmuuttoon vaikuttavan politiikan ja säädösten että kansallisten politiikkojen yleisen johdonmukaisuuden komissio aikoo laatia vuosittain raportin yhteisen maahanmuuttopolitiikan kehittymisestä. Raportissa hyödynnetään tietoja, joita saadaan maahanmuuttajiin vaikuttavista hyvin monenlaisista EU:n politiikoista ja aloitteista, etenkin jäljempänä mainituista. Raportin tarkoitus on varmistaa, että kaikissa niissä otetaan asianmukaisesti huomioon maahanmuuttajien tarpeet, ja tiedottaa neuvostolle yleisissä politiikoissa ja ohjelmissa saavutetusta edistyksestä. Raportti perustuu myös muihin jatkuviin ponnistuksiin, joilla vahvistetaan maahanmuuttopolitiikan seurantaa ja arviointia EU:n tasolla (ks. jäljempänä kohta 4.11). Se täydentää vuosittaista raporttia yhteisen eurooppalaisen turvapaikkapolitiikan kehittymisestä.

[75] KOM(2000) 757.

4.2.2. Kotouttamispolitiikkojen koordinoinnin vahvistaminen

Heinäkuussa 2001 antamassaan tiedonannossa yhteisön maahanmuuttopolitiikkaan sovellettavasta avoimen koordinaation menetelmästä [76] komissio ehdotti myös politiikan alueita, joilla sen mielestä olisi erityisen tärkeää lisätä jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä ja tietojenvaihtoa. Yksi alueista oli laillisesti EU:ssa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten kotouttaminen. Kotouttaminen on monimutkainen prosessi, joka aiheuttaa ongelmia käsitteiden, käytännön ja politiikan osalta. Politiikoissa on otettava huomioon vastaanottavan yhteiskunnan piirteet ja organisaatiorakenne, eikä ongelmiin siksi ole yhtä ainoaa vastausta eikä yksinkertaisia ratkaisuja. Selvitettävät kysymykset ovat kuitenkin usein samankaltaisia, ja etsittäessä parhaita ratkaisuja voidaan oppia paljon toisten kokemuksista. Kotouttaminen on myös ala, jolla tarvitaan enemmän käsitteiden ja politiikan tavoitteiden yhdenmukaistamista, kun luodaan kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa ja asemaa koskevaa yhteistä lainsäädäntöä.

[76] KOM(2001) 387.

Komissio ehdottaa siksi yhteistyön ja tietojenvaihdon kehittämistä hiljattain perustetun kotouttamisasioihin keskittyvien kansallisten yhteyspisteiden verkoston [77] puitteissa. Tarkoituksena erityisesti vahvistaa kotouttamiseen liittyvien kansallisen tason politiikkojen koordinointia. Tämän ryhmän työssä keskitytään alkuvaiheessa, Thessalonikin Eurooppa-neuvoston päätelmien valossa, kysymyksiin, jotka jäsenvaltioiden mukaan koskevat yhteisiä etuja. Tätä yhteistyöprosessia kehitetään täydentäen muita EU:n politiikkoja ja yhteisvaikutuksessa niiden kanssa; erityisesti tämä koskee sosiaalista yhteenkuuluvuutta ja osallisuutta, syrjimättömyyttä sekä Euroopan työllisyysstrategiaa koskevia politiikkoja. Se vaikuttaa osaltaan muihin olemassa oleviin prosesseihin tarjoamalla tietoa, niin että yleisiä politiikkoja toteuttavat viranomaiset ottavat paremmin huomioon kotouttamisulottuvuuden. Oikeus- ja sisäasioiden neuvoston epävirallisen, Veriassa maaliskuussa 2003 pidetyn kokouksen (ks. liite 1) pyynnöstä laaditun, jäsenvaltioiden kotouttamispolitiikkoja koskevan komission kertomuksen perusteella on selvää, että jäsenvaltiot käsittelevät kotouttamista erilaatuisesti ja erilaisin keinoin. Toiminta, johon ryhdytään tietyn ongelman ratkaisemiseksi, tai siihen tarjottavat toimenpiteet eivät välttämättä ole samat kaikissa jäsenvaltioissa, sillä kansalliset, alueelliset tai paikalliset olot voivat olla erilaisia. Tämä lisää tarvetta vaihtaa tietoja ja parhaita käytäntöjä. Seuraavat ensisijaiset alueet voidaan jo nimetä maahanmuuttajien työmarkkinoille integroimisen lisäksi, jota käsitellään Euroopan työllisyysstrategian yhteydessä (ks. jäljempänä kohta 4.4):

[77] Päätelmien mukaan tätä ehdotettiin, jotta voitaisiin luoda ajan tasalla oleva ja helposti saatava lista kansallisista yhteyspisteistä, jotka tukevat jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä ja tiedonvaihtoa. Aloitteen jatkotoimenpiteenä komissio perusti yhteyspisteiden verkoston maahanmuutto- ja turvapaikka-asioiden komitean puitteissa (kotouttamisryhmä).

* Tutustumisohjelmat äskettäin saapuneille maahanmuuttajille: Maahanmuuttajien vastaanottaminen on erittäin tärkeää kotoutumisprosessissa, sillä äskettäin saapuneiden ihmisten on tutustuttava vastaanottavan maan laajempaan sosiaaliseen ja kulttuuriympäristöön. Tietoja on vaihdettava, ja tuolloin olisi oltava tavoitteena parhaan tavan löytäminen äskettäin saapuneiden maahanmuuttajien tutustuttamiseksi uuteen yhteiskuntaan. Etusijalle olisi asetettava seuraavat seikat: maanlaajuiset ohjelmat sekä paikalliset tai alueelliset ohjelmat, kansalaisyhteiskunnan osallistuminen ohjelmiin, rahoitus (johon myös maahanmuuttaja osallistuu), pakollisten osien ja vastaavien seuraamusten käyttöönotto, tutustumisohjelman sisältö sekä ohjelmien suunnittelu erityisten kohderyhmien tarpeisiin.

* Kielikoulutus: Useimmat jäsenvaltiot ovat ilmaisseet huolensa siitä, että maahanmuuttajat eivät pysty puhumaan vastaanottajamaan kieltä. Vaihdon painopisteen tulisi olla erityisesti seuraavissa aiheissa: keinot lisätä maahanmuuttajien kielitaitoa etenkin tiettyjen keskeisten aiheiden osalta, koulutuksen kohdentaminen erityisryhmille mukaan luettuna, rahoitus (johon maahanmuuttaja osallistuu), kansalliset kielikokeet, kieli ja kansalaistaminen, teorian ja käytännön yhdistävät ns. dual path -kielikurssit.

* Maahanmuuttajien osallistuminen yhteiskunnalliseen, poliittiseen ja kulttuurielämään: Tämä on tärkeää, koska se antaa ihmiselle tunteen siitä, että hän kuuluu yhteisöön ja yhteiskuntaan yleensä ja on osa niitä. Tällainen tunne puolestaan rohkaisee maahanmuuttajia osallistumaan yhteisön elämään ja muuhun sosiaaliseen, poliittiseen ja kulttuuritoimintaan. Tietoja voitaisiin vaihtaa joistakin keskeisistä aiheista, joita ovat esimerkiksi seuraavat: poliittiset oikeudet, yhteiskunnan kansalaisuus ja varsinainen kansalaisuus; maahanmuuttajien osallistumista koskevat rakenteet kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla, mukaan luettuna maahanmuuttajien osallistumisen taso; miten selvitä uskonnollisista ja kulttuurieroista yhteiskunnassa; esikuva-analyysi ja indikaattoreiden kehittäminen kotoutumisen tason mittaamiseksi näill