TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET

JOHDANTO

10.1 Tässä luvussa käsitellään toiminnan tuloksellisuutta. EU:n talousarviosta rahoitetun toiminnan tuloksellisuutta arvioidaan moitteettoman varainhoidon periaatteiden (taloudellisuus, tehokkuus ja vaikuttavuus) (1) näkökulmasta, ja se kattaa seuraavat osatekijät: a) panokset – taloudelliset, inhimilliset, aineelliset, organisatoriset tai sääntelyyn liittyvät resurssit, joita tarvitaan ohjelman täytäntöönpanoon b) tuotokset – ohjelman suoritteet c) tulokset – ohjelman välittömät vaikutukset suoraan kohderyhmään tai tuensaajiin d) vaikutukset – asianomaisessa yhteisössä tapahtuneet pitkän aikavälin muutokset, jotka on ainakin osittain saatu aikaan EU:n toiminnalla.

10.2 Luku jakautuu kolmeen osaan. Ensimmäisessä osassa käsitellään EU:n budjettisääntöjä ja niiden tavoitteena olevaa tuloksellisuuden painottamista. Toisessa osassa esitetään tilintarkastustuomioistuimen huomautukset tietyistä komission tuloksellisuusraportointiin liittyvistä näkökohdista, muun muassa tuloksellisuuden raportoinnista Euroopan parlamentille ja neuvostolle neljännestä arviointikertomuksesta (2) ja komission pääjohtajien laatimista vuotuisista toimintakertomuksista. Kolmannessa osassa tuodaan esille joitakin pääaiheita tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2013 julkaisemista tuloksellisuutta koskevista erityiskertomuksista (3). Osassa käsitellään myös tilintarkastustuomioistuimen toteuttamaa suositusten seurantaa.

ENSIMMÄINEN OSA – TULOKSELLISUUDEN PAINOTTAMINEN

10.3 Tässä osassa analysoidaan, missä määrin ohjelmakaudella 2007–2013 painotettiin varojen sääntöjenmukaisen käytön ohella myös tuloksellisuutta. Osassa arvioidaan muutoksia, jotka on toteutettu ohjelmakautta 2014–2020 varten.

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET KOMISSION VASTAUKSET

Ohjelmakausi 2007–2013

10.4 Monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeisiin sisällytettyjen menojen enimmäismäärä jakautuu kullekin jäsenvaltiolle osoitettuihin vuotuisiin määrärahaosuuksiin suuressa osassa EU:n talousarviota, erityisesti yhteishallinnoinnin piiriin kuuluvien menojen tapauksessa. Komission mukaan tällaiset määrärahaosuudet ovat välttämättömiä ohjelmasuunnittelun ja etukäteen tapahtuvan tavoitearvojen kvantifioinnin kannalta. Tilintarkastustuomioistuin on kuitenkin pannut merkille, että hyviä laadullisia tuloksia on haasteellista hankkia sellaisten järjestelmien avulla, joiden yhteydessä implisiittisenä tavoitteena ja käytännössä usein myös päätavoitteena on se, että varat saadaan käytettyä jäsenvaltioissa (4). 10.4 Budjettivallan käyttäjä piti kullekin jäsenvaltiolle osoitettuja vuotuisia määrärahaosuuksia tärkeänä keinona päästä sopimukseen monivuotisesta rahoituskehyksestä. Siksi määrärahaosuudet hyväksyttiin oikeusperustoissa. Varojen käyttäminen jäsenvaltioissa ei ole implisiittinen tavoite, vaan tulosten saamisen edellytys.

10.5 Tämä haaste pantiin merkille myös tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa, jossa käsiteltiin EU:n ympäristöpolitiikan perustan muodostavan ympäristön Life-tuen (5) vaikuttavuutta. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että varojen ohjeellinen maakohtainen jako haittasi parhaiden hankkeiden valintaa, koska hankkeita ei valittu vain ansioidensa perusteella vaan huomioon otettiin myös alkuperäjäsenvaltio. Kansalliset maksuosuudet johtivat siihen, että parhaiden hankkeiden kilpailu rahoituksesta tapahtui koko Euroopan sijasta kansallisella tasolla jäsenvaltioissa. Näin ollen osa rahoitusta saaneista hankkeista oli saanut valintamenettelyn aikana heikomman arvion kuin muut, ilman rahoitusta jääneet hankkeet (6). 10.5 Komissio on suoraan hallinnoimaansa Life-ohjelmaa koskevassa uudessa asetuksessa ehdottanut ohjeellisten maakohtaisten määrärahojen poistamista. Niistä luovutaan asteittain seuraavan ohjelmakauden kuluessa.

10.6 Yleisenä painopisteenä oli tulosten saavuttamisen sijasta varojen käyttäminen. Tästä annetaan esimerkkejä vuonna 2013 maaseudun kehittämisen alalla julkaistuissa erityiskertomuksissa. Komission yhteisten seuranta- ja arviointisääntöjen tarkastuksessa havaittiin, että jäsenvaltiot ja komissio keskittyivät tulosten saavuttamisen sijasta rahoituksen täytäntöönpanoon eli määrärahojen käyttöön (7). Elintarviketeollisuustukea ja maaseudun elinkeinoelämän monipuolistamistoimenpiteitä koskeneissa tarkastuksissa saatiin esimerkkejä tapauksista, joissa jäsenvaltiot olivat käyttäneet varat hankkeisiin, jotka niiden omien valintajärjestelmien mukaan edistäisivät EU:n tavoitteita vain hyvin pienessä määrin (8). 10.6 Komissio on valvojan roolissaan koko ohjelmakauden 2007–2013 ajan korostanut, että maaseudun kehittämisohjelmien täytäntöönpanossa on lisättävä valikoivuutta ja kohdentamista. Maaseudun kehittämisen alaa koskevien yhteisten seuranta- ja arviointisääntöjen osalta kaikki saatavissa olevat tiedot, esimerkiksi rahoitusta koskevat tiedot, seurantatiedot ja arviointihavainnot, otetaan huomioon jäsenvaltioiden kanssa pidettävissä vuosittaisissa kokouksissa ohjelmien täytäntöönpanon edistymisen arvioimiseksi ja sen selvittämiseksi, onko niiden strategiaa tai määrärahaosuuksia syytä mukauttaa.

10.7 Rahoitusoikaisut ja takaisinperintätoimet olivat toinen tapa, jolla ohjelmakautta 2007–2013 koskevan oikeudellisen kehyksen puitteissa usein keskityttiin ensisijaisesti varojen sääntöjenmukaiseen käyttöön. Vuoden 2012 vuosikertomuksessa raportoitiin toimista, joihin komissio voi ryhtyä, jos yhteishallinnoinnin piiriin kuuluvien EU:n varojen käyttö ei tapahdu sääntöjen mukaisesti. Rahoitusoikaisujen ja takaisinperintätoimien käyttö voi olosuhteista riippuen johtaa siihen, että jäsenvaltio tai lopullinen edunsaaja menettää rahoituksen (9).

10.8 Jos jäsenvaltiot toteavat koheesiopolitiikan alalla, että menot eivät ole sääntöjen mukaisia, ne voivat yleensä korvata tukeen oikeuttamattomat hankkeet muilla hankkeilla. Jäsenvaltiot ilmoittavat muilla menoilla korvattavien menojen osuuden komissiolle vuosittain. Komissio ei kuitenkaan analysoi muilla menoilla korvattuja menoja. Se ei ole myöskään arvioinut korvaamisen mahdollista vaikutusta toimintapolitiikan yleiseen tuloksellisuuteen. 10.8–10.9 Kaudella 2007–2013 yhteisen hallinnoinnin puitteissa sovelletun lainsäädäntökehyksen mukaisesti jäsenvaltioiden on ilmoitettava vain tiedot korvattujen sääntöjenvastaisten menojen määrästä (asetuksen (EY) N:o 1828/2006 20 artiklan 2 kohta). Ne eivät toimita tietoja, joiden avulla korvatut määrät voitaisiin yhdistää tiettyihin hankkeisiin, jotka tuottavat tuotoksia ja tuloksia, koska sitä ei edellytetä lainsäädännössä.

10.9 Nämä oikeudelliseen kehykseen liittyvät näkökohdat – rahoitusoikaisut, takaisinperintätoimet ja korvaavat hankkeet – saattavat johtaa sääntöjenmukaisuusongelmiin. Vastaavanlaista menettelyä ei ole käytössä tapauksissa, joissa hankkeet tai ohjelmat eivät ole tuottaneet odotettuja vaikutuksia ja tuloksia.

10.10 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastustyönsä perusteella, että jäsenvaltioiden vastuulla olevassa yhteishallinnoinnin piiriin kuuluvien hankkeiden valinnassa kiinnitetään ensisijaisesti huomiota siihen, että saatavilla olevat EU-varat saadaan käytettyä. Toiseksi kiinnitetään huomiota sääntöjen noudattamistarpeeseen ja vasta kolmanneksi – ja rajallisessa määrin – hankkeilta odotettuun tuloksellisuuteen (10). Korvaavat hankkeet valitaan samaan tapaan kuin korvattavat hankkeet, joten sovellettavat painopisteet eivät muutu. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että sääntöjenmukaisuutta ja tuloksellisuutta olisi painotettava yhtäläisesti koko hankkeen ajan. 10.10 Komissio toteaa, että tuloksellisuuskriteerit sisältyvät prosessiin, jossa valitaan yksittäiset rahoitettavat hankkeet. Jäsenvaltioiden pitäisi painotettuja valintakriteerejä soveltamalla kyetä tunnistamaan hankkeet, joilla voitaisiin parhaiten edistää tulosten saavuttamista.

Ohjelmakausi 2014–2020

10.11 Komissio totesi vastauksessaan tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuodelta 2012 antamaan vuosikertomukseen, että uudella ohjelmakaudella 2014–2020 keskitytään enemmän tuloksellisuuteen ja painotetaan seuraavia viittä näkökohtaa (11):

a) Arviointitapa, joka on uusittu yhteisistä säännöksistä annetun asetuksen mukaisesti (12). Uusien järjestelyiden toimintaa on vielä liian varhaista arvioida.

b) Makrotaloudelliset ehdot, joiden yhteydessä jäsenvaltioille maksettavien EU-varojen ehdoksi asetetaan eurooppalaiseen ohjausjaksoon perustuvien talouden ohjausta ja hallintaa koskevien ehtojen täyttyminen (13). Jos jäsenvaltiot eivät noudata sääntöjä, komissio voi keskeyttää maksut, kunnes kumppanuussopimuksia tai asianomaisia ohjelmia on tarkistettu (14) (ks. laatikko 10.1).

Laatikko 10.1 – Kumppanuussopimukset Euroopan rakenne- ja investointirahastoista suoritettaviin maksuihin sovellettavan tarkistetun kehyksen ytimessä ovat kunkin jäsenvaltion ja komission välillä tehtävät kumppanuussopimukset. Sopimuksissa määritellään, kuinka jäsenvaltio aikoo käyttää saatavilla olevan EU-rahoituksen saavuttaakseen tavoitteensa. Niissä yksilöidään esimerkiksi alemmalla tasolla toteutettavien toimenpideohjelmien tavoitearvot ja välitavoitteet (15).

c) Tehostettu toimintalogiikka, jonka yhteydessä EU:n ja jäsenvaltioiden tavoitteet nivelletään toisiinsa. Toimenpideohjelmia suunnitellessaan jäsenvaltioiden on keskityttävä ensin tavoitteena oleviin tuloksiin ja vasta sen jälkeen siihen, miten ne voidaan saavuttaa.

d) Ennakkoehdot, joiden tarkoituksena on varmistaa, että Euroopan rakenne- ja investointirahastojen varojen vaikuttavaa käyttöä varten on käytössä oikeanlaiset puitteet, esimerkiksi tarkoituksenmukaiset strategiat/suunnitelmat (16). Jäsenvaltion on osoitettava kumppanuussopimuksissa ja toimenpideohjelmissa, että se noudattaa sovellettavia ennakkoehtoja tai aikoo noudattaa niitä vuoden 2016 loppuun mennessä. Jos jäsenvaltiot eivät toimi mainitulla tavalla, komissio voi keskeyttää maksut.

e) Suoritusvaraus, jota käsitellään jäljempänä.

10.12 Suoritusvaraus on jäsenvaltioille tarkoitettu keskeinen kannustin, joka tukee tuloksellisuuteen keskittymistä myös ohjelmien käynnistymisen jälkeen (17). Suoritusvarauksen suunniteltua toimintaa kuvataan laatikossa 10.2. 10.12 Suoritusvaraus on yksi tärkeimpiä kannustimia, joilla jäsenvaltioita ohjataan keskittymään tuloksellisuuteen. Myös ohjelmiin sisältyvät selvät indikaattorit ja se, että niistä raportoidaan avoimesti, ovat tärkeä osa tilivelvollisuutta ja kannustavat keskittymään tuloksellisuuteen.

Laatikko 10.2 – Suoritusvaraus

Suoritusvarauksen toimintaa kuvataan asetuksen (EU) N:o 1303/2013 20–22 artiklassa. Suoritusvarauksen pääpiirteet ovat seuraavat:

— Komissio sopii ohjelmakauden alussa kumppanuussopimuksien ja toimenpideohjelmien yhteydessä kunkin jäsenvaltion kanssa, mitkä ohjelmien painopisteet muodostavat perustan kuuden prosentin suoritusvarauksen myöntämiselle.

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET

— Vuonna 2019 komissio arvioi yhdessä jäsenvaltioiden kanssa, kuinka hyvin kyseisiä valittuja ohjelmien painopisteitä koskevat välitavoitteet on saavutettu. Arvioinnin perustana käytetään jäsenvaltioiden asianomaisena vuonna toimittamia vuotuisia täytäntöönpanokertomuksia.

— Jos tuloksellisuus arvioidaan riittäväksi, komissio vapauttaa kuuden prosentin suoritusvarauksen. Jos tuloksellisuutta ei pidetä riittävänä, jäsenvaltiot ehdottavat varauksen siirtämistä muille painopistealoille.

— Jos on osoitettavissa, että välitavoitteiden saavuttamisessa on ”epäonnistuttu vakavasti”, komissio saattaa joissakin tapauksissa keskeyttää suoritusvarauksen maksun.

10.13 Ohjelmakaudella 2007–2013 (18) suoritusvarauksen käyttömahdollisuus siirrettiin jäsenvaltioille (19) (menettely ei koskenut Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa). Mahdollisuutta päätti kuitenkin hyödyntää vain kaksi jäsenvaltiota, Puola ja Kreikka. Kummankin kohdalla varsinaista tuloksellisuutta painotettiin vain vähän tai ei lainkaan.

10.14 Suoritusvarauksen toiminnan vaikuttavuuden lisääminen riippuu komission onnistumisesta esimerkiksi seuraavilla osa-alueilla:

a) Sopivista tavoitearvoista ja välitavoitteista on neuvoteltava ohjelmakauden alussa. Tavoitearvot on kohdennettava oikealle tasolle. Tavoitearvojen on oltava sen verran vaativia, että niiden saavuttaminen ei ole pelkkä muodollisuus. Arvojen on kuitenkin samalla oltava realistisesti jäsenvaltioiden saavutettavissa. b) Jäsenvaltioilta on saatava oikeellisia, luotettavia ja oikea-aikaisia tietoja, joiden avulla kyetään arvioimaan tavoitearvojen saavuttamista.

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET KOMISSION VASTAUKSET

10.15 Suoritusvarauksen yhteydessä sovellettaviin välitavoitteisiin sisältyy kuitenkin taloudellisia indikaattoreita, tuotosindikaattoreita ja tarpeen mukaan myös tulosindikaattoreita (20). Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa ei ole yleensä tullut esiin huomattavia tuotoksiin liittyviä ongelmia. Ongelmia ilmenee pikemminkin tulosten/vaikutusten tasolla. Käytännössä suoritusvarauksen yhteydessä hyödynnetään vain vähän tulosindikaattoreita, sillä komissio aikoo käyttää niitä ainoastaan sosiaalirahaston alalla. Syynä tähän on se, että EU-rahoitteisilla ohjelmilla ei sinällään ole riittävästi vaikutusta tulosten saavuttamiseen ja että varojen käytön ja tulosten saavuttamisen välillä voi kulua huomattavan pitkä aika. Asetuksessa tarkennetaan myös, että tulosindikaattoreita ei voida ottaa huomioon päätettäessä suoritusvarausmaksujen keskeyttämisestä tai rahoitusoikaisuista. Taloudellisten indikaattoreiden sisällyttäminen suoritusvarausmaksujen perusteisiin aiheuttaa riskin, että painopiste siirtyy tuloksellisuudesta tarpeeseen saada varat käytettyä.

10.16 Uudet järjestelyt ovat tervetulleita ja suoritusvarauksen perustaminen saattaa kannustaa suurempaan tulospainotteisuuteen. Vaikutus jää kuitenkin todennäköisesti marginaaliseksi, sillä kauden 2014–2020 ohjelmakehyksessä ei vieläkään ole todellisia taloudellisia kannustimia tai seuraamuksia, joita sovellettaisiin EU-rahoituksen avulla saavutettuihin tuloksiin. 10.16 Vuotuisissa täytäntöönpanokertomuksissa annettujen tuloksellisuustietojen julkaisemisen ja arviointivaatimusten (kutakin prioriteettia kohden on tehtävä ainakin yksi vaikutuksenarviointi) on tarkoitus herättää keskustelua toimintapolitiikasta ja edistää todellista tilivelvollisuutta. Lisäksi kauden 2014–2020 säädöskehyksen mukaisesti (asetuksen (EU) N:o 1303/2013 22 artiklan 6 ja 7 kohta) komissio voi määrätä jäsenvaltioille seuraamuksia, jos tulosten tarkastelusta käy ilmi, että niiden välitavoitteet ovat merkittävässä määrin jääneet saavuttamatta (asetuksen (EU) N:o 1303/2013 22 artiklan 6 kohta), tai jos ohjelman sulkemisen yhteydessä käy ilmi, että tavoitteet ovat merkittävässä määrin jääneet saavuttamatta (22 artiklan 7 kohta).

TOINEN OSA – KOMISSION TULOKSELLISUUSRAPORTOINTI

10.17 Tässä osassa käsitellään kolmea seuraavaa osa-aluetta: komission tuloksellisuusraportoinnin puitteita, neljättä arviointikertomusta ja komission pääosastojen tuloksellisuusraportointia.

Komission raportointi Euroopan parlamentille ja neuvostolle

10.18 Komission tuottamien julkaisujen kirjo on laaja. Niiden aihealueet ja kohderyhmät vaihtelevat. Lainsäädännön mukaan komission on raportoitava vuosittain talousarvion toteuttamista koskevan velvoitteensa (21) toteutumisesta kolmessa erillisessä asiakirjassa (22): 10.18 Nykyisen käytännön mukaan mainitut kolme kertomusta palvelevat eri tarkoitusperiä ja täydentävät toisiaan. Yhteenvetokertomuksessa keskitytään komission hallintosaavutuksiin, 318 artiklan mukaisessa arviointikertomuksessa meno-ohjelmissa saavutettuihin tuloksiin ja talousarvio- ja varainhallintoa koskevassa selvityksessä talousarvioon liittyviin seikkoihin ja talousarviohallintoon.

a) ”selvitys talousarvio- ja varainhallinnosta” sisältää moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti kuvauksen tavoitteista, jotka on saavutettu vuoden aikana (23)

b) ”yhteenvetokertomuksessa” esitetään yhteenveto vuotuisista toimintakertomuksista, joissa puolestaan raportoidaan mm. toimintapolitiikan saavutuksista (24)

c) unionin varoja käsittelevä ”arviointikertomus” koskee talousarvion toteuttamisen avulla aikaansaatuja tuloksia (25).

10.19 Talousarvio- ja varainhallinnosta annettu selvitys ja yhteenvetokertomus eivät käytännössä sisällä lainkaan tietoa tuloksellisuudesta tai sisältävät sitä vain vähän. Vuoden 2013 yhteenvetokertomuksessa annetaan joitakin yleisluontoisia tietoja komissiossa käytössä olevasta tuloksellisuuden hallintajärjestelmästä, mutta kertomuksessa ei pyritty antamaan tarkkoja tietoja siitä, mitä EU:n talousarvion avulla oli kyseisenä vuonna saavutettu. 10.19 On totta, että varainhoitoasetuksen soveltamissäännöissä mainitaan, että talousarvio- ja varainhallintoa koskevassa selvityksessä olisi kuvailtava saavutetut tavoitteet. Tilintarkastustuomioistuin olettaa tämän liittyvän toimintapoliittisiin tavoitteisiin, kun taas komissio uskoo, että tässä tarkoitetaan talousarviohallinnon tavoitteita. Varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen 227 artiklassa säädetään, että selvityksessä esitetään tiedot ”varainhoitovuoden tavoitteiden toteutumisesta moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti”. Varainhoitoasetuksen 142 artiklan 2 kohdan mukaan talousarvio- ja varainhallintoa koskevassa selvityksessä on esitettävä tiedot määrärahojen toteuttamisasteesta sekä taulukkoina että tekstinä ja selitettävä, miten talousarviohallinnon välineitä, kuten määrärahasiirtoja ja lisätalousarvioita, on käytetty, jotta saavutettaisiin mahdollisimman korkea toteuttamisaste ja varmistettaisiin prioriteeteille riittävät määrärahat. Näin se täyttää kaikki varainhoitoasetuksen (142 artiklan 2 kohta) ja varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen (227 artikla) vaatimukset, ja samalla siinä otetaan huomioon se, että soveltamissääntöjen 227 artiklan mukaisesti talousarvio- ja varainhallintoa koskevan selvityksen on oltava eri asiakirja kuin kertomukset talousarvion toteuttamisesta. Komissio huomauttaa, että yhteenvetokertomuksessa viitataan komission tulosohjauspuitteisiin ja lisäksi siinä käsitellään tuloksellisuuden eri näkökohtia, kuten vastauksessa 10.58 kohtaan todetaan.

10.20 Lainsäädännön mukaan kaikki kolme kertomusta toimitetaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle (26). Komission tavoitteena on julkaista arviointikertomus ja yhteenvetokertomus vuoden n+1 kesäkuussa. Varainhoitoasetuksessa kuitenkin säädetään, että selvitys talousarvio- ja varainhallinnosta on laadittava aiemmin, vuoden n+1 maaliskuun 31 päivään mennessä. Arviointikertomus on tarkoitettu käytettäväksi vastuuvapausmenettelyssä, mutta lainsäädännössä ei muutoin yksilöidä tarkasti kunkin kertomuksen nimenomaista käyttötarkoitusta. Näiden kolmen kertomuksen välillä on havaittavissa lainsäädännöstä johtuvia päällekkäisyyksiä sekä aukkoja ja epäjohdonmukaisuuksia. 10.20 Komission mielestä tämä raportointikäytäntö, jossa kaikilla kolmella kertomuksella on oma erityinen tehtävänsä ja tarkoituksensa, on eritasoisten sääntelyä ja toimintaa koskevien säännösten mukainen (SEUT, varainhoitoasetus ja komission sisäiset pysyvät ohjeet). Komissio on ottanut huomioon aiemman ohjeistuksen, joka on annettu vastuuvapauden myöntämisestä annetuissa Euroopan parlamentin mietinnöissä ja neuvoston suosituksissa sekä vastuuvapautta koskevissa tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksissa. Tässä ohjeistuksessa on muun muassa neuvottu, kuinka 318 artiklan mukaista kertomusta olisi kehitettävä. Komissio katsookin, että sen jo saamien ohjeiden mukaisesti lisämuutosten tekeminen raportointikäytäntöön ei ole toivottavaa.

10.21 Komissio on toistuvasti painottanut, että EU:n lisäarvo on keskeinen mittari, jonka avulla voidaan perustella menojen rahoittaminen EU:n talousarviosta (27). Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat vahvistaneet EU:n lisäarvon käsitteen tärkeyden. Yhdessäkään vuonna 2013 julkaistuista kolmesta pääasiallisesta kertomuksesta ei kuitenkaan arvioitu tuloksia kattavasti EU:n lisäarvon kannalta. Tämä on huomattava puute raportoinnissa. 10.21 Ehdottaessaan uusia meno-ohjelmia komissio pyrki kaikin tavoin ennakoimaan kunkin ohjelman tuottaman EU:n lisäarvon. Kun lainsäädäntövallan käyttäjät olivat komission kanssa samaa mieltä, ne hyväksyivät ehdotetut meno-ohjelmat. Komissio hallinnoi näitä ohjelmia ja raportoi EU:n lisäarvosta, joka on yksi jälkiarvioinneissa arvioitavista osa-alueista. Nämä arvioinnit ovat julkisesti saatavilla, ja myös 318 artiklan mukainen kertomus sisältää tietoa EU:n lisäarvosta.

10.22 Tietoja ei ole esitetty yhdenmukaisesti mainituissa kolmessa kertomuksessa, mikä hankaloittaa niiden välistä vertailua. Arviointikertomuksessa ja selvityksessä talousarvio- ja varainhallinnosta luokitellaan tiedot monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeiden mukaan, kun taas yhteenvetokertomuksessa vastaavat osat on jäsennelty EU:n talousarviossa käytettävän luokittelun mukaan (”talousarvion osastot”). Näitä kahta eri rakennetta tai niiden vastaavuutta ei voi sinällään verrata toisiinsa. Näin ollen lukijoiden on käytännössä mahdotonta käyttää kertomuksia täydentävänä tietolähteenä. 10.22 Komissio huomauttaa kertomusten jäsentelyn eroavuuksista, että vastuuvapauden myöntävä viranomainen on pyytänyt komissiota jäsentelemään 318 artiklan mukaisen kertomuksen monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeiden mukaan. Talousarvio- ja varainhallintoa koskeva selvitys on jäsennelty näin. Komission hallintosaavutuksia koskevan yhteenvetokertomuksen runkona ovat talousarvion luvut, jotka kuvastavat komission organisaatiota ja hallintorakennetta. Koska kertomuksilla on eri tarkoitusperät, ne sisältävät väistämättä tietoja eri näkökohdista.

Kesäkuussa 2014 julkaistun arviointikertomuksen tarkistus

10.23 Komissio julkaisi neljännen arviointikertomuksensa kesäkuussa 2014 (28). Perussopimuksessa säädetään, että komissio laatii asianomaisen kertomuksen ja että parlamentti hyödyntää kertomusta todentavana aineistona myöntäessään komissiolle vuosittain talousarvion toteuttamista koskevan vastuuvapauden (29).

10.24 Neljäs arviointikertomus merkitsee parannusta aiempiin arviointikertomuksiin verrattuna siltä osin, että kertomuksessa pyritään luomaan yhteys monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeittain esitettyjen tärkeimpien rahoitusohjelmien ja saatavilla olevien, Eurooppa 2020 -strategian kannalta olennaisten tuloksellisuustietojen välille. Arviointikertomuksessa todetaan kuitenkin, että ”ei ole mahdollista eritellä tarkasti, mikä osuus kullakin rahoitusohjelmalla on ollut Eurooppa 2020 -strategian tavoitteiden saavuttamisessa”. Tilintarkastustuomioistuin on asiasta samaa mieltä, ja katsoo, että arviointikertomuksessa olisi esitettävä kaikki Eurooppa 2020 -strategian tavoitteiden osalta saavutettua edistymistä koskevat tiedot, jotta lukija voi saada selkeämmän yleiskäsityksen saavutetusta edistyksestä (30). 10.24 Komissio on tyytyväinen tilintarkastustuomioistuimen näkemykseen, jonka mukaan neljäs kertomus merkitsee parannusta verrattuna aikaisempiin arviointikertomuksiin siltä osin kuin on kyse tärkeimpien rahoitusohjelmien ja Eurooppa 2020 -strategian kannalta relevanttien tuloksellisuutta koskevien, saatavilla olevien tietojen välisestä yhteydestä. Kuten komissio on jo aiemmin todennut, Eurooppa 2020 -strategiaa ei ollut hyväksytty, kun kauden 2007–2013 monivuotinen rahoituskehys hyväksyttiin ja seuranta-, arviointi- ja raportointijärjestelyt perustettiin. Tämä selittää suurelta osin sen, miksi on ollut mahdotonta eritellä yksittäisten rahoitusohjelmien vaikutusta strategiassa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen. Vuosia 2014–2020 koskevan uuden monivuotisen rahoituskehyksen myötä älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua koskevista Eurooppa 2020 -strategian tavoitteista on tullut erottamaton osa tärkeimpien meno-ohjelmien ja rahastojen toimenpidelogiikkaa. Tämä helpottanee eri meno-ohjelmien vaikutuksen määrittämistä unionin päätavoitteiden saavuttamiseen ja tuottaa tietoa 318 artiklan mukaisen arviointikertomuksen tulevia painoksia varten. Komissio pohtii, onko 318 artiklan mukaisen kertomuksen rakenteeseen syytä tehdä muutoksia raportoinnin kehittyessä tulevien vuosien aikana ja ottaa samalla asianmukaisesti huomioon sen, että Eurooppa 2020 -strategiasta raportoidaan kattavammin muiden kanavien, kuten eurooppalaisen ohjausjakson kautta.

10.25 Arviointikertomuksessa esitettävät tiedot koskevat lukuisien keskeisten alojen tapauksessa saavutettujen tulosten sijasta pikemminkin toteutettuja toimia ja aikaansaatuja tuotoksia. Kuten tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmin korostanut, menee vielä joitakin vuosia ennen kuin komissio kykenee raportoimaan mielekkäällä tavalla kauden 2007–2013 meno-ohjelmien tosiasiallisista saavutuksista. Ohjelmakautta 2014–2020 varten on perustettu uusi tuloksellisuuden hallinta- ja raportointijärjestelmä (31). Komissio odottaa, että järjestelmän avulla arviointikertomukseen pystytään varainhoitovuosista 2017 ja 2018 alkaen sisällyttämään alustavat päätelmät ohjelmien tuloksellisuudesta sekä tiedot siitä, etenevätkö ohjelmat suunnitelmien mukaisesti vai edellyttävätkö ne mukautuksia. 10.25 Komissio katsoo, että eri ohjelmien oikeuskehysten mukaisia tarvittavia seuranta-, arviointi- ja raportointijärjestelyjä on käytettävä jonkin aikaa ennen kuin tuloksia koskevien tietojen voidaan odottaa tukevan raportointia meno-ohjelmien saavutuksista. Lisäksi rahoitusohjelmia on toteutettava jonkin aikaa ennen kuin rahoitetut toimet alkavat vaikuttaa ja tuloksia ja vaikutuksia voidaan alkaa arvioida. Kauden 2007–2013 ohjelmia koskevat loppu- ja jälkiarvioinnit perustuvat yhä niitä varten vahvistettuihin seuranta-, arviointi- ja raportointijärjestelyihin. Komissio pyrkii tuomaan julki mahdollisimman paljon tuloksellisuustietoa. Kauden 2014–2020 ohjelmissa tuloksellisuusraportointia painotetaan huomattavasti enemmän, ja, kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa, väliarviointien, jotka on määrä laatia vuosina 2017–2018, odotetaankin sisältävän alustavia päätelmiä ohjelmien tuloksellisuudesta ja tietoa siitä, etenevätkö ohjelmat suunnitelmien mukaan vai onko niitä mukautettava.

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET

10.26 Arviointikertomuksen yhteydessä esitetään selonteko toimintasuunnitelmasta, joka koskee 318 artiklan mukaisen arviointikertomuksen laadintaa (32). Tilintarkastustuomioistuin jatkaa tällä alalla saavutettavan edistyksen seurantaa.

Suorituskyvyn suunnittelu ja tuloksellisuusraportointi pääosastoissa

10.27 Tässä osassa esitetään ensin joitakin yleisiä huomautuksia suorituskyvyn suunnittelusta ja tuloksellisuusraportoinnista pääosastoissa. Yleisten huomautusten jälkeen esitetään havainnot, jotka perustuvat tilintarkastustuomioistuimen perusteelliseen arviointiin kolmen eri pääosaston suunnitelmiin ja raportteihin sisältyvistä, tuloksellisuutta koskevista osa-alueista. Tilintarkastustuomioistuin on esittänyt vastaavalla tavalla havaintoja kolmen edeltävän vuoden vuosikertomuksissa (33).

Yleistä

10.28 Kohdissa 10.18–10.22 käsitellyille kolmelle pääasialliselle kertomukselle muodostavat keskeisen tietolähteen kunkin pääosaston laatimat vuotuiset toimintakertomukset (34), jotka julkaistaan 31. maaliskuuta mennessä vuonna n+1. Vuotuiset toimintakertomukset merkitsevät päätöstä prosessille, joka alkaa pääosastojen toimintoselvityksistä ja hallintosuunnitelmista. Prosessia kuvataan tarkemmin laatikossa 10.3.

Laatikko 10.3 – Toimintoselvitykset ja hallintosuunnitelmat Toimintoselvitykset (joista käytetään vuodesta 2014 alkaen uuden rakenteen ja sisällön myötä nimitystä ohjelmaselvitykset) laaditaan ulkoiseen käyttöön osana talousarvioprosessia. Selvityksissä perustellaan komission hakemat määrät. Selvityksissä annetaan resurssien, tavoitteiden ja indikaattoreiden lisäksi yksityiskohtaista tietoa ennakoiduista tuloksista ja EU:n tasolla saatavasta lisäarvosta. Huomattava osa selvityksistä toistetaan kuusi kuukautta myöhemmin, kun pääosastot laativat hallintosuunnitelmansa. Hallintosuunnitelma on komission strategisen suunnittelun ja ohjelmatyöjakson keskeinen osatekijä. Sen tarkoituksena on tarjota yhtenäinen väline, jonka avulla kaikki yksiköt voivat suunnitella toimintaansa. Pääjohtajat raportoivat hallintosuunnitelmien perusteella vuotuisissa toimintakertomuksissaan komissiolle tehtäviensä suorittamisesta antamalla selvityksen pääosaston toiminnasta ja keskeisten toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamisesta. Vuotuiset toimintakertomukset muodostavat komissiossa pääasiallisen johdon tilivelvollisuuteen liittyvän välineen. Komissio ottaa toimintakertomusten perusteella vastuun resurssien hallinnoinnista ja tulosten saavuttamisesta. Vuotuiset toimintakertomukset julkaistaan komission internetsivustolla. Kertomuksissa on neljä osaa, joista ensimmäinen (toimintapolitiikan saavutukset) koskee tuloksellisuutta. Muissa kolmessa osassa käsitellään resurssien hallinnointia ja arvioidaan sisäisen valvonnan järjestelmien vaikuttavuutta sekä johdon lausumia.

10.29 Vuotuisessa toimintakertomuksessa esitetään vahvistuslausuma, jossa pääjohtaja ilmoittaa saaneensa varmuuden esimerkiksi siitä, että ”kertomuksen tiedot ovat oikeat ja riittävät” ja että ”kertomuksessa kuvattuun toimintaan osoitetut varat on käytetty aiottuun tarkoitukseensa moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti” (35). Lausumaan voidaan tarvittaessa sisällyttää varauma. Huolimatta siitä, että varainhoitoasetuksessa viitataan nimenomaisesti moitteettomaan varainhoitoon, komissio rajoittaa vahvistuslausuman käytännössä kertomuksen osiin 2–4, joissa käsitellään lähinnä sääntöjenmukaisuuteen ja sisäiseen valvontaan liittyviä kysymyksiä (ks. myös laatikko 10.4).

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET KOMISSION VASTAUKSET

Laatikko 10.4 – Moitteetonta varainhoitoa koskevat komission vastuualueet Perussopimuksen mukaan komissio toteuttaa talousarviota moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti (36). Varainhoitoasetuksessa säädetään, että moitteeton varainhoito sisältää ”taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteet” (30 artikla); vaikuttavuuden osalta määritetään, että ”periaatteen tarkoituksena on saavuttaa toiminnalle asetetut tavoitteet ja siltä odotetut tulokset”. Tilintarkastustuomioistuimen tulkinta – jota se soveltaa johdonmukaisesti – on, että määritelmä kattaa EU:n toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamisen arvioinnin. Näin ollen jättäessään toimintapoliittiset saavutukset vuotuisiin toimintakertomuksiin sisältyvien lausumien ulkopuolelle komissio soveltaa kapeampaa määritelmää ”moitteettomasta varainhoidosta”. Komissio ei tämän seurauksena ota vastuuta toimintapoliittisista saavutuksista. Laatikko 10.4 – Moitteettomaan varainhoitoon liittyvät komission velvollisuudet Komissio toistaa sen, mitä se totesi viimeisimmässä yhteenvetokertomuksessaan. Jokaiseen vuotuiseen toimintakertomukseen sisältyy allekirjoitettu tarkastuslausuma, jossa pääjohtaja tai toimialajohtaja vahvistaa saaneensa varmuuden siitä, että kertomus antaa oikean ja riittävän kuvan, että kaikki hänen vastuullaan olevat rahoitustoimet ovat laillisia, sääntöjenmukaisia ja moitteettoman varainhoidon periaatteen mukaisia ja ettei merkityksellisiä tietoja ole jätetty antamatta. Tarvittaessa lausuma sisältää määriteltyjä tulo- ja menoluokkia koskevia varaumia. Varmistaakseen, että vuotuisten toimintakertomusten tarkastuslausumat ovat täysin komission EU:n talousarvion toteuttamiseen liittyvän taloudellisen vastuun mukaisia, komissio vahvistaa, että niissä on keskityttävä hallinnointi- ja rahoituskysymyksiin EU:n varainhoidon tehokkuutta, tuloksekkuutta ja avoimuutta koskevien komission tilintarkastusvaatimusten mukaisesti. Hyväksyessään yhteenvetokertomuksen komissio ottaa kokonaisvastuun EU:n talousarvion hallinnoinnista. Tämä on eri asia kuin toimet, jotka komissio on tuoreessa yhteenvetokertomuksessaan antamansa selkeän sitoumuksen mukaisesti toteuttanut kehittääkseen politiikan saavutuksia koskevaa raportointia vuotuisissa toimintakertomuksissa sekä arviointikertomuksessa perussopimuksen vaatimusten mukaisesti. Nämä politiikan saavutukset perustuvat kollektiivisiin toimiin ja yhteiseen vastuuseen, jonka jakavat komission lisäksi ohjelmien suunnitteluun osallistuvat ja ohjelmien hyväksymisestä vastaavat lainsäätäjät sekä jäsenvaltiot, joilla on usein tärkeä rooli ohjelmien täytäntöönpanossa. Ohjelmien yleiseen tuloksellisuuteen vaikuttavat lisäksi monet muut taloudelliset ja yhteiskunnalliset tekijät, joihin pääjohtajat eivät voi mitenkään vaikuttaa. Komissio aikoo jatkaa nykyistä raportointikäytäntöään, johon kuuluvat yhteenvetokertomus ja 318 artiklan mukainen arviointikertomus ja joka on täysin lainsäädännön mukainen.

10.30 Tämän käytännön mukaan pääjohtajan ei tarvitse ilmoittaa vuotuisen toimintakertomuksen ensimmäisessä osassa saaneensa varmuutta toimintapolitiikan saavutuksia koskevasta raportoinnista. Tarkastuslausuma kattaa näin ollen ainoastaan toimintakertomuksen muissa osissa esiintyvät rajalliset tuloksellisuutta koskevat näkökohdat. Vuoden 2013 vuotuisissa toimintakertomuksissa esitettiin kaikkiaan 17 kvantitatiivisesti ilmaistua varaumaa, joista yksikään ei liittynyt tuloksellisuuteen (37). Tilintarkastustuomioistuin käsitteli vuosina 2010–2013 julkaisemissaan vuosikertomuksissa tarkastusta, joka kohdistui otokseen poimittujen vuotuisten toimintakertomusten ensimmäiseen osaan. Esitetyistä varaumista ainoastaan kaksi sivusi hieman tuloksellisuutta (38). 10.30 Katso vastaus laatikkoon 10.4.

10.31 Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että EU:n lisäarvo on asetettu merkittävään asemaan toimintoselvityksissä – silloin kun haetaan resursseja – mutta se on huomattavasti pienemmässä asemassa vuotuisissa toimintakertomuksissa kuvattaessa resurssien avulla saavutettuja tuloksia. Tilintarkastustuomioistuimen vuosina 2010–2013 toimittamiin tarkastuksiin sisältyneistä 12 vuotuisesta toimintakertomuksesta ainoastaan kolmessa (alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston vuotuinen toimintakertomus vuosilta 2010 ja 2011, ja vähäisessä määrin terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston vuotuinen toimintakertomus vuodelta 2013) raportoitiin nimenomaisesti EU:n lisäarvosta. Tältä osin toimintoselvitykset tarjoavat kattavamman kuvan kuin vuotuiset toimintakertomukset.

Suorituskyvyn suunnittelu ja tuloksellisuusraportointi kolmessa tarkastukseen valitussa pääosastossa

10.32 Tilintarkastustuomioistuin tarkasti työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston, terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston ja Luxemburgin infrastruktuuri- ja logistiikkatoimiston vuoden 2013 toimintoselvitykset, hallintosuunnitelmat ja vuotuiset toimintakertomukset (tarkastus koski kertomusten ensimmäistä osaa) (39). Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityisesti, annetaanko vuotuisissa toimintakertomuksissa hyödyllistä tietoa pääosastojen vuotuisesta osallistumisesta toimintapolitiikan tavoitteiden edistämiseen. Tarkastuksen perustana olivat varainhoitoasetuksen vaatimukset, komission sisäisen valvonnan standardit sekä komission pääsihteeristön ja budjettipääosaston laatimat hallintosuunnitelmaa ja vuotuisia toimintakertomuksia koskevat ohjeet.

Pääosastojen tavoitteet eivät sovellu hallinnoinnin välineiksi

10.33 Komission vuonna 2013 antamien hallintosuunnitelmien laadintaohjeiden mukaan pääosastojen olisi määritettävä yleiset tavoitteet, jotka sisältävät (pitkän aikavälin) vaikutusindikaattorit, sekä erityistavoitteet, joiden osalta on määritetty (lyhyen ja keskipitkän aikavälin) tulosindikaattorit. Pääjohtajien oli vuotuisten toimintakertomustensa ensimmäisessä osassa raportoitava saavutetuista tuloksista sekä siitä, missä määrin saavutetut tulokset ovat vaikuttaneet odotetulla tavalla.

10.34 Aiempina vuosina muiden pääosastojen osalta esittämiensä huomautusten tapaan tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että monet työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston ja terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston hallintosuunnitelmien ja vuotuisten toimintakertomusten (yleisistä ja erityisistä) tavoitteista oli otettu suoraan toimintapoliittisista tai lainsäädännöllisistä asiakirjoista, joten ne olivat liian korkean tason tavoitteita ollakseen hyödyllisiä hallinnoinnin välineinä (ks. laatikko 10.5). 10.34 Uutta kautta varten määritellyt tavoitteet mahdollistavat pääosastojen toiminnan tarkoituksen, keskeisten painopisteiden ja toimintakeinojen (rahoitukselliset, lainsäädännölliset ja poliittiset tehtävät) esittelemisen yhtenä kokonaisuutena. Hallintosuunnitelmien pysyvissä laadintaohjeissa edellytetään, että yleiset tavoitteet sovitetaan yhteen komission poliittisten tavoitteiden kanssa kehittämällä niitä pidemmälle hallintosuunnitelmissa. Tämän lähestymistavan perusteluna on tarve varmistaa, että komission yksiköt seuraavat komission poliittisten tavoitteiden ja tärkeimpien toimintapoliittisten painopisteiden toteuttamista. Mahdollisuuksien mukaan määritellään myös erityistavoitteita tulos- ja tuotosindikaattoreineen, ja ne edistävät osaltaan komission poliittisten tavoitteiden ja politiikan tärkeimpien painopisteiden saavuttamista.

Laatikko 10.5 – Esimerkkejä ”erityistavoitteista”, jotka eivät sovellu hallinnoinnin välineiksi Terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto: terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston vaikutus ei ole mitattavissa erityistavoitteen ”hyvän terveyden edistäminen ikääntyvässä Euroopassa” osalta. Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto: pääosaston erityistavoitteena on ”edistää työntekijöiden alueellista ja ammatillista liikkuvuutta Euroopassa (sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittaminen mukaan luettuna) työntekijöiden vapaata liikkuvuutta estävien tekijöiden poistamiseksi ja todellisten Euroopan tason työmarkkinoiden perustamiseksi”. On vaikea arvioida, miten työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto on edistänyt tämän tavoitteen saavuttamista. Laatikko 10.5 – Esimerkkejä ”erityistavoitteista”, jotka eivät sovellu hallinnoinnin välineiksi On totta, että syy-seuraussuhde terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston toimien ja hyvän terveyden edistämistä ikääntyvässä Euroopassa koskevan tavoitteen välillä on monimutkainen, toisinaan epäsuora eikä aina mitattavissa. Komissio kehittää parhaillaan seurantapuitteita edistymisen mittaamiseksi sellaisilla indikaattoreilla kuin esimerkiksi elämänlaatu, terveydenhuoltojärjestelmien kestävyys, innovointi ja viime kädessä vuotta 2020 koskeva terveiden elinvuosien lisäämistä koskeva tavoite. Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto harkitsee yleisen toimenpidelogiikkansa esitystavan parantamista seuraavia hallintosuunnitelmia varten niin, että kyseisen tavoitteen saavuttamista edistävät monet toimet korostuvat.

10.35 Varainhoitoasetuksen mukaan pääosastojen tavoitteiden pitäisi olla SMART-määritelmän mukaisia (erityisiä, mitattavissa ja toteutettavissa olevia, asiaan kuuluvia ja ajallisesti määritettyjä) (40). Tarkastetuista 15 tavoitteesta (41) 11 ei kuitenkaan täyttänyt kaikkia SMART-kriteereitä. Tarkastetut tavoitteet olivat relevantteja toimintalohkoilla, joilla pääosastot toimivat. Tavoitteet ovat kuitenkin niin korkean tason tavoitteita, että epäselväksi jää, miten ne voidaan saavuttaa. Useissa tapauksissa tavoitteiden yhteydessä määritetyt indikaattorit eivät mittaa tyhjentävästi kaikkia näkökohtia asiaankuuluvalla tasolla. Sisäisen tarkastuksen osasto teki joulukuussa 2013 työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston osalta samankaltaisen johtopäätöksen, jossa todettiin, että tavoitteita ei ollut aina määritetty selkeästi. 10.35 Komissio ottaa tavoitteita määrittäessään aina huomioon SMART-kriteerit. Niiden täyttämistä arvioitaessa olisi analysoitava kaikki hallintosuunnitelmaan sisältyvät tiedot kokonaisuudessaan. Komissio tähdentää, että tuloksellisuusraportoinnissa olisi keskityttävä sidosryhmien todellisiin tarpeisiin ja raportoinnin olisi oltava riittävän joustavaa, jotta siinä voitaisiin ottaa huomioon komission yksiköiden toimien vaihteleva luonne.

10.36 Luxemburgin infrastruktuuri- ja logistiikkatoimisto on komission horisontaalinen yksikkö, joka ei vastaa toimintapolitiikasta tai menoista. Yksikkö antaa komission sisällä tukea muille pääosastoille. Toimiston päätavoitteet ovat hallinnollisia. Näin ollen Luxemburgin infrastruktuuri- ja logistiikkatoimisto ei ymmärrettävästikään esitä yleisiä tavoitteita ja vaikutusindikaattoreita suunnitellessaan toimintaansa hallintosuunnitelmassa ja raportoidessaan siitä vuotuisissa toimintakertomuksissa. Se esittää ainoastaan erityistavoitteet ja tulosindikaattorit.

Tuloksellisuusseurantaan käytettäviin indikaattoreihin liittyy yhä ongelmia

10.37 Indikaattoreiden valinnassa olisi otettava huomioon esimerkiksi seuraavat tekijät: tarkoituksenmukaisuus, mitattavuus sekä oikea-aikaisten ja luotettavien tuloksellisuustietojen saatavuus. Indikaattoreiden olisi vastattava mahdollisimman hyvin RACER-kriteereitä (42). Niiden indikaattoreiden lisäksi, jotka mittaavat sellaisia tuloksia, joihin pääosastot eivät juurikaan voi vaikuttaa, olisi määritettävä muita indikaattoreita, jotka keskittyvät suoraan pääosastojen toimien mittaamiseen.

10.38 Molemmilla pääosastoilla ja infrastruktuuri- ja logistiikkatoimistolla on vähintään yksi tulosindikaattori kutakin tavoitetta kohti; näin johdon on helpompi seurata ja arvioida saavutettuja tuloksia sekä raportoida niistä. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 15 indikaattoria (viisi kustakin organisaatiosta) ja havaitsi, että ainoastaan kaksi indikaattoria täytti riittävän hyvin kaikki RACER-kriteerit (43). Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi joukon muita puutteita (ks. laatikko 10.6). 10.38 Komissio tarkisti indikaattoreitaan huomattavasti kautta 2014–2020 varten, ja se katsoo, että esitetyt indikaattorit tuottavat yleisesti ottaen hyödyllistä tietoa siitä, miten komission yleisten poliittisten tavoitteiden saavuttamisessa on edistytty, myös tuloksellisuuden seurantaa varten.

Laatikko 10.6 – Esimerkkejä indikaattoreihin liittyvistä ongelmista Laatikko 10.6 – Esimerkkejä indikaattoreihin liittyvistä ongelmista

a) Indikaattorit, joihin pääosasto ei voinut vaikuttaa Terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto: ”Influenssarokotuksen ottaneiden lukumäärä yli 65-vuotiaiden EU:n kansalaisten keskuudessa”: Indikaattori oli neuvoston asettama, mutta sen täytäntöönpano on täysin jäsenvaltioiden vastuulla. Terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto ei näin ollen voi vaikuttaa tavoitearvon saavuttamiseen. a) Kausi-influenssan vastaiset rokotukset ovat erityinen kansanterveystoimenpide, joka kuuluu yksinomaan jäsenvaltioiden toimivallan piiriin. Terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto on tietoinen siitä, ettei se kykene suoraan vaikuttamaan tämän indikaattorin kehittymiseen. Neuvosto kuitenkin asetti EU:n tasoisen rokotuskattavuutta koskevan tavoitteen, ja komissio voi vain seurata sen saavuttamista. Terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto seuraa siksi jatkossakin kansallisia toimenpiteitä tavoitteiden saavuttamiseksi ja edistää siten omalla tavallaan asetettujen tavoitteiden saavuttamista.

b) Indikaattoreista puuttui relevantteja tietoja Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto: ”Työelämään pääsyn parantamista sekä työelämään osallistumista” koskevan erityistavoitteen toteutumista mitataan kahden tulosindikaattorin avulla: ”sosiaalirahaston tuesta koulutuksen, työllisyyden tai ohjauksen muodossa hyötyvien kansalaisten lukumäärä” ja ”sosiaalirahaston prosenttiosuus aktiivisesta työvoimapolitiikasta EU:ssa”. Indikaattoreiden avulla seurataan sosiaalirahaston osallistumista ja sosiaalirahaston määrärahojen kohdentamista, mutta kummankaan indikaattorin avulla ei saada tietoa työllistymisen parantamista koskevasta tavoitteesta. b) Komissio pitää kyseisiä indikaattoreita hyödyllisinä, mutta myöntää, että ne voisivat olla tarkempia. Asia on korjattu kauden 2014–2020 osalta.

c) Indikaattoreiden luotettavuus oli kyseenalainen Terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto: ”Sellaisten henkilöiden osuus, jotka ovat huolissaan mahdollisesta terveydenhuollon yhteydessä aiheutuvasta haitallisesta tapahtumasta”. Indikaattoriin liittyvä tiedonkeruu perustuu kansalaisiin kohdistettaviin kyselyihin (Eurobarometrit). Ensimmäinen kysely suoritettiin vuonna 2009, josta tuli vertailun perusta. Toinen kysely on määrä suorittaa vuonna 2014. Indikaattorin avulla mitataan kansalaisten käsityksiä. Saatavat tiedot voivat olla erittäin hyödyllisiä aihetodisteita, mutta niiden lisäksi on annettava suorempaa palautetta (esim. haitallisten tapahtumien tosiasiallinen lukumäärä). Indikaattori on luonteeltaan subjektiivinen, joten se ei välttämättä osoita luotettavasti, onko potilasturvallisuus parantunut. c) Eurobarometri-kyselyä ei ole tarkoitettu itsenäiseksi indikaattoriksi, vaan sitä tarkastellaan yhdessä useiden muiden indikaattorien kanssa. Näihin muihin indikaattoreihin kuuluvat muun muassa asiaa koskevan neuvoston suosituksen täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa mittaava strukturoitu indikaattori ja siihen liittyvä epäsuora tuotosindikaattori, jonka avulla tarkastellaan toteutettujen toimenpiteiden vaikutusta kansalaisten käsitykseen siitä, kuinka todennäköisiä vaaratapahtumat ovat.

d) Indikaattorit esitettiin tulosindikaattoreina, mutta ne olivat tosiasiassa tuotospainotteisia Infrastruktuuri- ja logistiikkatoimisto: Jotkin indikaattorit ovat käytännössä tuotosindikaattoreita, vaikka ne on määritetty tulosindikaattoreiksi. Vuoden 2013 hallintosuunnitelmassa on määritetty seuraavat tulosindikaattorit: ”päivittäin myytyjen aterioiden keskimäärä”, ”kuntokeskuksen käyttäjämäärä” ja ”laadittujen ympäristötiedotteiden lukumäärä”. Indikaattorit eivät ole tulosindikaattoreita. Indikaattorit kuvaavat toimitettujen tuotteiden/palveluiden (tuotosten) määrää eivätkä anna kuvaa toimien/toimintojen välittömistä vaikutuksista kohderyhmään. d) Infrastruktuuri- ja logistiikkatoimisto raportoi jokaisen sen seurattavaksi annetun erityistavoitteen saavuttamisesta käyttäen lähinnä tekstimuodossa esitettyjä laadullisia tekijöitä. Tuotosindikaattorit kuvastavat tarkasti tosiasiallisia saavutuksia ja yhdistävät nämä saavutukset taustalla vaikuttaviin prosesseihin ja toimiin osoitettuihin resursseihin. Ne osoittautuvat useimmissa tapauksissa hyödyllisiksi, minkä vuoksi infrastruktuuri- ja logistiikkatoimiston johtokunta on ne hyväksynyt. Selkeyden, ajallisen vertailukelpoisuuden ja tiedon saatavuuden vuoksi vuotuista toimintakertomusta varten valitut indikaattorit eivät voi olla vain vaikutus- tai tulosindikaattoreita. Tässä mielessä tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat indikaattorit eivät ole täydellisiä, mutta yleensä niitä täydennetään tulosindikaattoreilla (ravintolapalvelujen tulojen ja menojen tasapaino ja EMAS-järjestelmän soveltamisalan laajentaminen, joka osoittaa ympäristökysymysten tiedostamista).

e) Keskeiset tavoitearvotiedot puuttuivat joistakin indikaattoreista Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto: Tulosindikaattorina on ”oppimisverkostoihin osallistuvien hallintoviranomaisten ja välittäjäelinten lukumäärä”. Indikaattorin tavoitearvona on, että yksi hallintoviranomainen tai välittäjäelin kustakin jäsenvaltiosta osallistuu ainakin yhteen relevanttiin kansainväliseen oppimisverkostoon. Vuotuisessa toimintakertomuksessa ei anneta tietoja kunkin jäsenvaltion osallistumisasteesta. e) Komissio pitää mainittua indikaattoria erittäin hyödyllisenä ja relevanttina, mutta myöntää, että tietojen saaminen indikaattorin kattaman tavoitteen saavuttamisesta oli erittäin hankalaa, koska se edellytti 28 jäsenvaltion ja satojen hallintoviranomaisten ja välittäjäelinten yhteistyötä. Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto pyrkii vastaisuudessa parantamaan tilannetta.

Pääosastojen välillä ei ollut riittävästi yhteistyötä

10.39 Vuotuisia toimintakertomuksia koskevien ohjeiden mukaan rinnakkaisilla toimintalohkoilla toimivien tai samankaltaisia ohjelmia hallinnoivien pääosastojen oletetaan tekevän yhteistyötä laatiessaan vuotuisten toimintakertomusten luonnoksia. Yhteistyön puute saattaa johtaa siihen, että pääosastojen raportointi on epäyhdenmukaista (ks. laatikko 10.7). 10.39 Komissio muistuttaa, että toisiinsa liittyvillä toimintalohkoilla toimivat pääosastot ovat aina koordinoineet toimensa keskenään ja tehneet läheistä yhteistyötä vuotuisia toimintakertomuksia laatiessaan.

Laatikko 10.7 – Esimerkkejä puutteellisesta koordinoinnista pääosastojen välillä Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto ja terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto: Terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto käyttää indikaattoria ”terveiden elinvuosien odote syntymähetkellä” vaikutusindikaattorina, jonka avulla mitataan ”ihmisten terveyden suojaamista ja parantamista” koskevan yleisen tavoitteen toteutumista. Indikaattorin avulla seurataan samoja tietoja kuin ”toimintakykyisen elinajan odotetta” koskevan työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston vaikutusindikaattorin avulla. Indikaattoreiden tavoitearvot ja välitavoitteet kuitenkin poikkeavat toisistaan ilman näkyvää syytä. Laatikko 10.7 – Esimerkkejä puutteellisesta koordinoinnista pääosastojen välillä Terveitä elinvuosia koskeva indikaattori on yksi Euroopan unionin keskeisistä terveysindikaattoreista (ECHI), ja sitä käytetään siksi eri yhteyksissä. Epäjohdonmukaisuuksien välttämiseksi terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto sekä Eurostat sovittavat huolellisesti yhteen menetelmänsä. Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto ja terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto tekevät ja ovat aina tehneet hyvää yhteistyötä terveysindikaattorien osalta, esimerkiksi eurooppalaisessa terveyshaastattelututkimuksessa, ja pitäneet koordinointikokouksia kerättävistä tiedoista. Pääosastokohtaiset tavoitteet saattavat kuitenkin olla tarpeen, jotta saadaan esitettyä kunkin pääosaston työn tietyt osa-alueet.

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET

KOLMAS OSA – TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TOIMITTAMAN TULOKSELLISUUDEN TARKASTUKSEN TULOKSET

10.40 Tämä osa koostuu kahdesta osiosta: ensimmäisessä osiossa tuodaan esille joitakin tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2013 julkaisemiin erityiskertomuksiin perustuvia keskeisiä havaintoja, ja toisessa osiossa seurataan, missä määrin kahdeksassa tilintarkastustuomioistuimen vuosina 2007–2010 julkaisemassa erityiskertomuksessa annetut suositukset on pantu täytäntöön.

Tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2013 julkaisemat erityiskertomukset

10.41 Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa arvioidaan, onko Euroopan unionin talousarvion menoihin sovellettu moitteettoman varainhoidon periaatteita (ks. kohta 10.1). Tilintarkastustuomioistuin valitsee erityiskertomusten aiheet – jotka koskevat yksittäisiä talousarvioaloja tai hallinnointiin liittyviä aihealueita – tarkoituksenaan saada aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Aiheiden valinnassa noudatetaan erilaisia valintaperusteita, joita ovat muun muassa kyseessä olevien tulojen tai menojen suuruus (olennaisuus), moitteettomaan varainhoitoon kohdistuvat riskit sekä aiheen kiinnostavuus sidosryhmien kannalta. Tilintarkastustuomioistuin antoi (44) vuonna 2013 yhteensä 19 erityiskertomusta, jotka luetellaan liitteessä 10.1 .

10.42 Jokainen erityiskertomus edistää osaltaan merkittävästi tarkastuskohteiden tilivelvollisuutta EU-varojen hallinnoinnista ja auttaa tarkastuskohteita tekemään parannuksia tulevaisuudessa. Erityiskertomukset kattavat koko hallinnointisyklin suunnittelusta arviointiin. Viime vuosien vuosikertomuksissa tilintarkastustuomioistuin on ottanut tarkasteluun asianomaisena vuonna julkaistuista erityiskertomuksista joukon aiheita, joita on pidetty erityisen relevantteina. Vuoden 2011 vuosikertomuksessa aiheiksi valittiin tarveanalyysi, suunnittelu ja EU:n lisäarvo; vuoden 2012 vuosikertomuksessa aiheina olivat tavoitteet ja indikaattorit, tuloksellisuustiedot ja EU-rahoitteisten hankkeiden kestävyys.

10.43 Tässä vuosikertomuksessa tilintarkastustuomioistuin haluaa käsitellä kahta vuoden 2013 erityiskertomuksissa esille tuotua kysymystä, jotka ovat komissiolle ja lainsäätäjälle erityisen merkittäviä seuraavan sukupolven meno-ohjelmien vaikutuksen maksimoinnin kannalta. Käsiteltävät kysymykset ovat EU:n lisäarvo ja siihen läheisesti liittyvä nollavaikutuksen käsite.

EU:n lisäarvo

10.44 EU:n lisäarvon merkitys kasvaa koko ajan, kun rajallisten EU-varojen avulla pyritään varmistamaan mahdollisimman hyvä tuloksellisuus (ks. myös kohta 10.21). Vuonna 2013 annetuista 19 erityiskertomuksesta seitsemässä käsiteltiin EU:n lisäarvoa ja/tai nollavaikutusta.

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET KOMISSION VASTAUKSET

10.45 EU:n lisäarvo on ”EU:n tukitoimenpiteen tuottama lisäarvo siihen arvoon nähden, jonka jäsenvaltion toimi olisi muutoin yksinään tuottanut” (45). EU:n lisäarvon varmistaminen on perustavanlaatuinen tekijä moitteettoman varainhoidon kannalta (46). 10.45 Komissio korostaa, että EU:n lisäarvon käsitettä voidaan käyttää monissa erilaisissa yhteyksissä, esimerkiksi EU:n talousarviota koskevassa teoreettisessa pohdiskelussa, määriteltäessä tiettyjen EU:n ohjelmien hankevalinnan tavoitteita ja/tai kriteerejä, varainhoitoasetuksen säännöksissä ja arvioitaessa käynnissä olevia ohjelmia. Komissio katsoo kuitenkin myös, että politiikkalähtöisen hankkeen lisäarvoon sisältyy muutakin kuin pelkät määrissä mitattavat osa-alueet. Komissio huomauttaa lisäksi, että moitteettoman varainhoidon periaate on vahvistettu varainhoitoasetuksen 30 artiklassa ja että moitteettoman varainhoidon toteutumista olisi myös arvioitava suhteessa tähän periaatteeseen.

10.46 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa havaittiin, että todellinen EU:n lisäarvo oli usein vaikeasti yksilöitävissä etenkin yhteishallinnoinnin alalla, jolla suurin osa määrärahoista käytetään. Riskinä on, että EU-rahoitusta käytetään kansallisten varojen sijasta ja vapautetaan näin kansallisia varoja muuhun käyttöön. Tämä vaihtoehto saattaa houkuttaa jäsenvaltioita, joiden kansallisiin talousarvioihin kohdistuu paineita. 10.46 Komissio viittaa 10.48 ja 10.52 kohtaan antamiinsa vastauksiin, joissa se katsoo toteutettujen toimenpiteiden tuottaneen EU:n lisäarvoa. Komissio arvioi EU:n lisäarvon esittäessään uusiin meno-ohjelmiin liittyviä ehdotuksia. Kun lainsäädäntövallan käyttäjät olivat komission kanssa samaa mieltä, ne hyväksyivät ehdotetut meno-ohjelmat. Komissio hallinnoi näitä ohjelmia ja raportoi EU:n lisäarvosta, joka on yksi jälkiarvioinneissa arvioitavista näkökohdista. Nämä arvioinnit ovat julkisesti saatavilla, ja myös 318 artiklan mukainen kertomus sisältää tietoa EU:n lisäarvosta.

10.47 Asiasta annetaan esimerkki Life-ohjelmaa koskevassa tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa, johon viitataan edellä kohdassa 10.5. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kansallisten varojen käyttö ja hankerahoituksen kansallinen kilpailuttaminen EU:n laajuisen kilpailuttamisen sijasta vähensivät ohjelman avulla saavutettavaa EU:n lisäarvoa (47). 10.47 Katso vastaus 10.5 kohtaan.

10.48 Toisena esimerkkinä voidaan mainita Euroopan globalisaatiorahasto, jonka osalta tilintarkastustuomioistuin totesi erityiskertomuksessaan, että kolmasosa rahaston rahoituksesta ohjattiin joukkoirtisanotuille työntekijöille ilman EU:n lisäarvoa. Kyseinen rahoituksen osa koski tulotukitoimenpiteitä, jotka jäsenvaltiot olisivat rahoittaneet joka tapauksessa. Kertomuksessa pantiin kuitenkin merkille, että rahaston avulla saavutettiin EU:n lisäarvoa tapauksissa, joissa sen avulla osarahoitettiin esim. sellaisia irtisanotuille työntekijöille tarkoitettuja koulutuspalveluita, joita jäsenvaltioissa ei ennestään ollut tarjolla (48). 10.48 Komissio haluaa kiinnittää huomiota väliarviointiraportin EU:n lisäarvoa koskeviin päätelmiin. Kertomuksessa todetaan, että Euroopan globalisaatiorahasto (EGR) on tuottanut ”merkittävää lisäarvoa” ja että ”riippumattomien asiantuntijoiden mukaan ilman EGR:n tukea ei olisi saatu aikaan juuri mitään tuloksia”. Komissio toteaa, että EGR:sta rahoitettuja toimenpiteitä pitäisi tarkastella toisiinsa liittyvien toimenpiteiden ”pakettina”, jotka yhdessä edistävät rahoitettujen toimenpiteiden onnistumista. EGR tukeekin työntekijöitä monien tukimuotojen kautta, muun muassa tarjoamalla avustuksia, jotka takaavat työntekijöille riittävät tulot aktivointitoimien ajan, jotta he voivat osallistua tuettuihin toimiin, kuten koulutukseen.

Nollavaikutus

10.49 Nollavaikutus on edellä kuvattuun tilanteeseen läheisesti liittyvä käsite, jolla on kielteinen vaikutus EU:n lisäarvoon. EU:n avustusten yhteydessä nollavaikutuksella viitataan tilanteeseen, jossa edunsaaja olisi toteuttanut hankkeen myös ilman EU:n tukea. Nollavaikutus vähentää näin ollen EU:n lisäarvoa tai jopa poistaa sen kokonaan.

10.50 Nollavaikutus ei ole luonteensa puolesta helposti määritettävissä. Perustavanlaatuisen tarveanalyysin puuttuminen on kuitenkin usein merkki siitä, että nollavaikutuksen riski on olemassa. Joissakin tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa on havaittu hankkeita, jotka oli hyväksytty – tai jopa saatettu päätökseen – ennen EU-rahoituksen myöntämistä. Tämä osoittaa, että tapauksiin liittyy nollavaikutusta.

10.51 Esimerkiksi EU:n elintarviketeollisuustukea koskeneessa tarkastuksessaan tilintarkastustuomioistuin totesi, että nollavaikutuksen todennäköisyys oli suuri, koska jäsenvaltiot epäonnistuivat systemaattisesti ohjaamaan rahoitusta hankkeille, joiden yhteydessä julkisen tuen tarve oli selkeästi osoitettavissa (49). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että maatalousalalla nollavaikutuksen riski oli suuri jäsenvaltioiden käyttämien maaseudun elinkeinoelämän monipuolistamistoimenpiteiden yhteydessä. Ainoastaan yksi jäsenvaltio vaati edunsaajia osoittamaan avustuksen tarpeellisuuden; eräässä tapauksessa EU:n tuki maksettiin vasta kun hanke oli jo saatettu päätökseen (50). 10.51 Komissio on yhtä mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että tuen kohdentamista jäsenvaltioissa on syytä parantaa. Kun investointituki kohdennetaan hyvin (muun muassa tukikelpoisuus- ja valintakriteerien sekä tuen määrän eriyttämisen avulla) ja se perustuu selkeästi tunnistettuihin puutteisiin/tarpeisiin, nollavaikutuksen ja siirtymävaikutuksen riski on hyvin pieni. Investointituen kohdentamisella (asetuksen (EY) N:o 1974/2006 43 artikla), joka otettiin käyttöön ohjelmakaudella 2007–2013, pyrittiin nimenomaan vähentämään nollavaikutusta ja siirtymävaikutusta, joita oli havaittu aiemmissa arvioinneissa. Uuden ohjelmakauden säädöskehys edellyttää, että aluetason tai aluetasoa pienempien yksiköiden erityisoloihin liittyvät erityistarpeet otetaan huomioon ja että niihin puututaan konkreettisesti asianmukaisesti suunnitelluin toimenpideyhdistelmin tai temaattisin alaohjelmin. Uudessa säädöskehyksessä edellytetään lisäksi, että unionin prioriteettien kullekin kohdealalle asetetaan yhteisiin tulosindikaattoreihin perustuvat asianmukaiset tavoitteet ja että unionin prioriteettien perusteella valitut toimenpiteet perustuvat luotettavaan toimenpidelogiikkaan, joka tukeutuu ennakkoarviointiin.

10.52 Nollavaikutusta havaittiin myös Marco Polo -ohjelmaa koskeneen tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen yhteydessä. Ohjelman tarkoituksena oli siirtää tavaraliikennettä pois maanteiltä. Oli osoitettavissa, että EU:n tuki vaikutti myönteisesti siihen, milloin hankkeet voitiin aloittaa, kuinka laajoja palveluita kyettiin tarjoamaan tai kuinka nopeasti investointi alkoi tuottaa. Tarkastuksessa havaittiin kuitenkin myös vakavia esimerkkejä nollavaikutuksesta: tarkastuskohteena olleista 16 edunsaajasta 13 vahvisti, että he olisivat käynnistäneet ja toteuttaneet hankkeen myös ilman EU:n tukea (51). Tilintarkastustuomioistuin totesi niin ikään, että komissio ei ollut osoittanut riittävän hyvin, että riskinjakorahoitusvälineen (rahoitusväline, jonka tarkoituksena on parantaa velkarahoituksen saatavuutta tutkimusalalla) yhteydessä annettu EU-tuki johtaa edunsaajien keskuudessa mittavampiin investointeihin kuin ilman sitä (52). 10.52 Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemista syistä (ts. hankkeiden aikaisempi käynnistäminen, laajemmat palvelut ja investoinnin aikaisempi tuotto) komissio katsoo, että Marco Polo -ohjelmalla on selkeä EU:n lisäarvo tarkastettujen hankkeiden osalta. Nollavaikutusta on sitä paitsi vaikea kvantifioida, koska saattaa olla tarpeen ottaa huomioon useita muita tekijöitä, esimerkiksi kestävyyskysymys (olisivatko hankkeet olleet kestäviä ilman tukea), kerrointekijä (suuremmat hankkeet aiheuttavat huomattavasti enemmän siirtymistä ympäristöystävällisempiin liikennemuotoihin), edunsaajien uskottavuuden ja näkyvyyden lisääntyminen (EU:n hankebrändi) sekä kumppaneiden välisestä yhteistyöstä koituvat hyödyt (taitotiedon ja parhaiden käytäntöjen siirtyminen). Komissio katsoo riskinjakorahoitusvälineen (RSFF) osoittautuneen käyttökelpoiseksi etenkin taloudellisesti haastavina aikoina. Myös RSFF:n väliarvioinnissa on osoitettu sen lisäarvo seuraavasti: ”RSFF on auttanut monia tutkimusta intensiivisesti harjoittavia yrityksiä ylläpitämään tutkimus-, kehitys- ja innovointitoimia taloudellisesti erittäin vaikeana aikana, auttanut joitakin Euroopan innovatiivisimmista yrityksistä korjaamaan taloudellista asemaansa aikana, jolloin pankit ja muut rahoituslaitokset rajoittivat suuririskisiin investointeihin myönnettävää rahoitusta – –” (RSFF:n väliarviointiraportti, elokuu 2010, s. 18). Lisäksi toisessa väliarvioinnissa (kesäkuu 2013) todetaan, että ”RSFF:n tärkein taloudellinen arvo on sen vastasyklisessä luonteessa, jonka ansiosta hankkeiden toteuttajat voivat pitkän aikavälin taloudellisen vakauden turvin harjoittaa tutkimusta, kehitystä ja innovointia myös kriisiaikoina”.

Erityiskertomusten suosituksiin perustuva seuranta

10.53 Tarkastuskertomusten seurantaa pidetään kansainvälisissä tarkastusstandardeissa tuloksellisuustarkastusprosessin (suunnittelu, toteutus ja seuranta) viimeisenä vaiheena (53). Tilintarkastustuomioistuimen tuloksellisuustarkastuksia koskevien kertomusten seuranta on välttämätön osa tilivelvollisuusprosessia, sillä seurannalla kannustetaan komissiota panemaan kertomusten suositukset vaikuttavalla tavalla täytäntöön.

10.54 Tilintarkastustuomioistuin tarkasti toimet, joita komissio oli toteuttanut 59 tarkastussuosituksen perusteella. Suositukset poimittiin kahdeksasta erityiskertomuksesta, jotka oli annettu vuosina 2007–2010. Tilintarkastustuomioistuin pystyi tarkastamaan kyseiset toimet 56 suosituksen osalta (54). Näiden toimien kohdalla todettiin, että komissio oli pannut täytäntöön 79 prosenttia suosituksista joko kokonaan tai suurimmaksi osaksi. Lisäksi 12 prosenttia suosituksista oli pantu täytäntöön joiltakin osin, ja yhdeksän prosenttia oli hylätty suoraan ja näin ollen jätetty panematta täytäntöön (55).

10.55 Viime vuoden seurantaprosessissa tilintarkastustuomioistuin suositti, että komissio kehittäisi tietotekniikkavälinettä, jonka avulla se seuraa tarkastussuositusten ja vastuuvapausmenettelyyn liittyvien pyyntöjen tilannetta. Tietotekniikkavälineen avulla pitäisi voida kirjata tarkemmin niiden suositusten tilanne, jotka on pantu täytäntöön ainoastaan osittain. Komissio on ehdottanut tilintarkastustuomioistuimen suosituksen perusteella parannuksia, joiden myötä osittain täytäntöön pannut suositukset pitäisi voida kirjata tietotekniikkavälineeseen myöhemmin vuonna 2014. 10.55 Komissio arvioi mahdollisuutta kehittää edelleen RAD-sovellusta (Recommendation, Action, Discharge) parantaakseen hallinnolle toimitettavaa tietoa. Komission sisäistä järjestelmäntoimittajaa on pyydetty kehittämään uusi suosituksen tilaa kuvaava vaihtoehto ”pantu osittain täytäntöön”.

JOHTOPÄÄTÖS JA SUOSITUKSET

Johtopäätös

10.56 Ohjelmakaudella 2007–2013 EU-varojen käytön painopisteenä oli hyvän tuloksellisuuden sijasta pikemminkin sääntöjen noudattaminen ja se, että varat saadaan käytettyä. Ohjelmakautta 2014–2020 varten on perustettu uudet järjestelyt, joiden vaikutusta tilintarkastustuomioistuin aikoo seurata tulevissa tuloksellisuuden tarkastuksissa. Uudet järjestelyt ovat paikallaan, ja suoritusvarauksen perustaminen saattaa kannustaa suurempaan tulospainotteisuuteen. Järjestelyiden vaikutus jää kuitenkin todennäköisesti marginaaliseksi, sillä ohjelmakauden 2014–2020 rahoituskehykseenkään ei vielä liity todellisia taloudellisia kannustimia tai seuraamuksia, jotka koskisivat EU-rahoituksen avulla saavutettuja tuloksia (kohdat 10.3–10.16). 10.56 Vuotuisten täytäntöönpanokertomusten sisältämien tuloksellisuustietojen julkaiseminen ja arviointivaatimukset (kutakin prioriteettia kohden on tehtävä ainakin yksi vaikutuksenarviointi) herättävät keskustelua toimintapolitiikasta ja edistävät todellista tilivelvollisuutta. Lisäksi kauden 2014–2020 säädöskehyksen mukaisesti (asetuksen (EU) N:o 1303/2013 22 artiklan 6 ja 7 kohta) komissio voi määrätä jäsenvaltioille seuraamuksia, jos tulosten tarkastelusta käy ilmi, että niiden välitavoitteet ovat merkittävässä määrin jääneet saavuttamatta (asetuksen (EU) N:o 1303/2013 22 artiklan 6 kohta), tai jos ohjelman sulkemisen yhteydessä käy ilmi, että tavoitteet ovat merkittävässä määrin jääneet saavuttamatta (22 artiklan 7 kohta).

10.57 Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tuloksellisuuspainotteisuuden puute on merkki perustavanlaatuisemmasta ongelmasta. Yhteishallinnoinnin perusperiaatteena on luottamus: oletuksena on, että hankkeita osarahoittavat jäsenvaltiot hallinnoivat EU:n varoja yhtä huolellisesti kuin omiaan. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastustyönsä perusteella, että hankkeiden valinta on keskittynyt ensisijaisesti tarpeeseen hyödyntää käytettävissä olevat EU-varat (eli varat joko käytetään tai menetetään), toiseksi sääntöjen noudattamistarpeeseen ja vasta kolmanneksi – ja rajallisessa määrin – hankkeilta odotettuun tuloksellisuuteen. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että sääntöjenmukaisuutta ja tuloksellisuutta olisi painotettava yhtäläisesti koko hankkeen ajan. Tuloksiin halutaan keskittyä, mutta samalla jäsenvaltioihin kohdistuvat tietyt poliittiset vaatimukset. Tämä jännite muodostaa rakenteellisen perusongelman, joka vaikuttaa suureen osaan EU:n talousarviota. 10.57 Komissio toteaa, että tuloksellisuuskriteerit sisältyvät prosessiin, jossa valitaan yksittäiset rahoitettavat hankkeet. Jäsenvaltioiden pitäisi kyetä painotettuja valintakriteerejä soveltamalla tunnistamaan hankkeet, joilla voitaisiin paremmin edistää tulosten saavuttamista. Komissio haluaa korostaa, että unionin rahoituksen lisäksi on aina oltava kansallista yhteisrahoitusta (joko julkista tai yksityistä). Siksi luottamus, eli oletus, että hankkeita osarahoittavat jäsenvaltiot hallinnoivat EU:n varoja yhtä huolellisesti kuin omiaan, on perusteltu, sillä unionin rahoitusosuuden ”huono” käyttö vaikuttaa ja heijastuu automaattisesti kansallisten osuuksien käyttämiseen. Osarahoitusosuuksien enimmäismäärät vahvistetaan yhteisistä säännöksistä annetussa asetuksessa (120 artikla), mutta osuuksia voidaan mukauttaa (121 artikla). Vähemmän kehittyneillä alueilla kansallinen osarahoitusosuus voi olla vain 15 prosenttia, mutta kehittyneemmillä alueilla se on vähintään 50 prosenttia. Näissä tapauksissa kansalliselle osarahoitusosuudelle aiheutuu siten suuri riski, jos ohjelmaa ”ei hallinnoida huolellisesti” ja siinä keskitytään varojen hyödyntämiseen eikä tulosten tuottamiseen. Lisäksi ennakkoehtojen pitäisi taata, että varojen käytölle on olemassa oikeanlaiset edellytykset. Näin ollen vaikka jäsenvaltiossa keskityttäisiinkin varojen käyttöön (mikä vaikuttaisi myös kansalliseen osarahoitusosuuteen), ennakkoehto edellyttää, että jäsenvaltio on vahvistanut EU:n tasolla tehtyjen sitoumusten mukaisen strategisen toimintapoliittisen kehyksen, jotta ohjelman tavoitteet voidaan saavuttaa tehokkaasti ja vaikuttavasti ja näin saada aikaan tuloksia.

10.58 Euroopan parlamentille ja neuvostolle tapahtuvan tuloksellisuusraportoinnin puitteet ovat muuttuneet vuosien saatossa. Puitteet eivät sovellu tulossuuntautuneisuuteen, jota komissio pyrkii luomaan. Komission on lainsäädännön mukaan raportoitava tuloksellisuudestaan vuosittain kolmessa pääasiallisessa kertomuksessa, jotka toimitetaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle. Kuitenkin ainoastaan arviointikertomuksessa käsitellään tuloksellisuutta. Talousarvio- ja varainhallinnosta annettu selvitys ja yhteenvetokertomus eivät sisällä lainkaan tuloksellisuustietoja tai sisältävät niitä vain vähän. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission käytäntö, jonka yhteydessä tuloksellisuusraportointi keskitetään arviointikertomukseen, on järkevä, sillä kahden muun kertomuksen käyttötarkoitukset ovat erilaisia (kohdat 10.18–10.20). 10.58 Euroopan parlamentille ja neuvostolle suunnattu raportointi kehittyy yhdessä komission noudattaman tulossuuntautuneen lähestymistavan kanssa, jossa otetaan huomioon Euroopan parlamentin ja tilintarkastustuomioistuimen näkemykset. Kuten on jo todettu, Euroopan parlamentille ja neuvostolle suunnattavan raportoinnin puitteita on kautta 2014–2020 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen myötä mukautettu siten, että ohjelmien tuloksellisuutta painotetaan enemmän. Yhteenvetokertomuksessa todetaan, että komissio on jo toteuttanut tarvittavat toimet tuloksellisuutta koskevan raportoinnin parantamiseksi vahvistamalla ohjelmien tuloskehystä osana kauden 2014–2020 monivuotista rahoituskehystä ja sisällyttämällä tämän tuloskehyksen strategiseen suunnitteluunsa, ohjelmatyöhönsä ja saavutuksia koskevaan raportointiinsa. Muutosten näkyminen tuloksissa vie aikaa. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemissa kolmessa kertomuksessa, joiden aiheena ovat varain- ja talousarviohallinnon täytäntöönpanon yksityiskohdat, yhteenveto komission hallintosaavutuksista ja EU:n rahoitusohjelmien yleinen tuloksellisuus, käsitellään kussakin tuloksellisuuden eri näkökohtia, jotka täydentävät toisiaan. Nämä eri näkökohdat, jotka kuitenkin liittyvät toisiinsa, on pidettävä selkeästi erillään. Komissio on tyytyväinen siihen, että tilintarkastustuomioistuin katsoo, että nykyinen raportointikäytäntö on järkevä, että kolmella kertomuksella on eri käyttötarkoitukset ja että rahoitusohjelmien tuloksellisuudesta on parasta raportoida arviointikertomuksessa.

10.59 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi lisäksi, että kattavuudessa oli puutteita: kertomuksissa ei käsitellä EU:n lisäarvoa. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että varainhoidon moitteettomuudesta ei raportoida hyödyllisellä tavalla yhdessäkään kolmesta kertomuksesta (kohdat 10.18–10.22). 10.59 Komissio katsoo, ettei kattavuudessa ole puutteita. Kuten 10.46 kohtaan annetussa vastauksessa todetaan, komissio arvioi EU:n lisäarvon esittäessään uusiin meno-ohjelmiin liittyviä ehdotuksia. Komissio sisällyttää tietoja EU:n lisäarvosta 318 artiklan mukaisen kertomuksen yhteydessä arvioinneista laadittaviin kertomuksiin. Komissio ei myöskään yhdy tilintarkastustuomioistuimen tulkintaan, jonka mukaan moitteettoman varainhoidon periaate edellyttää raportointia EU:n lisäarvosta. Lisäksi yhdenkään kolmesta kertomuksesta ei edellytetä kattavan yksinään kaikkia kolmea osa-aluetta ja tarjoavan näin täydellistä selvitystä kaikista moitteettoman varainhoidon periaatteen osatekijöistä, eikä tämä myöskään ole tarkoitus. Kullakin kertomuksella on oma käyttötarkoituksensa (katso vastaus 10.58 kohtaan).

10.60 Neljäs arviointikertomus merkitsee parannusta aiempiin arviointikertomuksiin verrattuna siltä osin, että kertomuksessa pyritään luomaan yhteys monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeissa esitettyjen tärkeimpien rahoitusohjelmien ja saatavilla olevien, Eurooppa 2020 -strategian kannalta olennaisten tuloksellisuustietojen välille. Annetut tiedot eivät kuitenkaan useiden keskeisten alojen tapauksessa vielä sovellu käytettäväksi suunniteltuun tarkoitukseen vastuuvapausmenettelyn yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille komission oletuksen, jonka mukaan vie joitakin vuosia ennen kuin uuden tuloksellisuuden hallintajärjestelmän avulla kyetään tuottamaan mielekästä tuloksellisuustietoa vuotuisten toimintapoliittisten saavutusten osalta. Tilintarkastustuomioistuin jatkaa tällä alalla saavutettavan edistyksen seurantaa (kohdat 10.23–10.26). 10.60 Komissio katsoo, että kauden 2007–2013 ohjelmiin sovellettavien seuranta- ja arviointijärjestelyjen mukainen viimeisin arviointikertomus sisältää arvokasta tietoa, joka auttaa vastuuvapauden myöntävää viranomaista tämän kyseistä vuotta koskevassa työssä. Tämän vuoden kertomuksen rakenne ja sisältö vastaavat monelta osin vastuuvapauden myöntävän viranomaisen ohjeistusta. Kertomuksessa esimerkiksi erotetaan toisistaan tiedot edistymisestä ohjelmien tavoitteiden saavuttamisessa ja tiedot tuloksellisuuden operatiivisista näkökohdista, kuten rahoitusohjelmiin liittyvistä komission täytäntöönpano- ja hallintotoimista. Myös EU:n sisäiset ja ulkoiset politiikat erotetaan toisistaan. Siinä myös annetaan niin paljon tuloksellisuustietoa kuin on todettu mahdolliseksi siitä, miten rahoitusohjelmat ovat edistäneet Eurooppa 2020 -strategian täytäntöönpanoa. On kuitenkin syytä pitää mielessä, että vaikka vuosi 2013 oli ohjelmakauden 2007–2013 viimeinen vuosi, on vielä liian varhaista mitata ohjelmien tuloksia ja vaikutuksia kattavasti, sillä rahoitusohjelmia koskevat loppu- ja jälkiarvioinnit on määrä tehdä neljän seuraavan vuoden aikana (2014–2017). Lisäksi kauden 2007–2013 ohjelmiin sovellettujen seuranta-, arviointi- ja raportointijärjestelyjen painopisteenä ei ollut raportointi ohjelmien tuloksellisuudesta. Kauden 2014–2020 ohjelmia koskevat tuloksellisuustiedot tulevat vähitellen saataville lainsäätäjien hyväksymissä säädöksissä vahvistettujen raportointi- ja arviointijärjestelyjen mukaisesti, ja niitä käytetään laadittaessa 318 artiklan mukaista kertomusta.

10.61 Pääjohtajat raportoivat vuotuisissa toimintakertomuksissaan komissiolle tehtäviensä suorittamisesta, pääosaston toimista ja toimintapolitiikan tavoitteiden saavuttamisesta. Vuotuisissa toimintakertomuksissa pääjohtajat antavat vahvistuslausuman, jossa he toteavat muun muassa, että kertomuksessa kuvattuun toimintaan osoitetut varat on käytetty aiottuun tarkoitukseensa moitteettoman varainhoidon periaatteen mukaisesti. Lausumassa ei kuitenkaan käytännössä oteta huomioon tuloksellisuuskysymyksiä. Lausumassa ja sen yhteydessä mahdollisesti annettavissa varaumissa keskitytään ainoastaan sääntöjenmukaisuuteen ja sisäiseen valvontaan liittyviin kysymyksiin (ks. kohdat 10.28–10.30 ja laatikko 10.4). 10.61 Laatikkoon 10.4 annetusta vastauksesta käy ilmi, että komissio aikoo jatkaa samaa raportointikäytäntöä, joka on lainsäädännön mukainen. Kuten yhteenvetokertomuksessa todetaan, tarkastuslausumassa keskitytään hallinnointi- ja rahoituskysymyksiin, mikä on täysin komission EU:n talousarvion toteuttamiseen liittyvän rahoituksellisen vastuun mukaista. Hyväksyessään yhteenvetokertomuksen komissio ottaa kokonaisvastuun EU:n talousarvion hallinnoinnista. Tämä on eri asia kuin komission selkeä sitoumus kehittää politiikan saavutuksia koskevaa raportointia vuotuisissa toimintakertomuksissa sekä arviointikertomuksessa perussopimuksen vaatimusten mukaisesti. Nämä politiikan saavutukset perustuvat kollektiivisiin toimiin ja yhteiseen vastuuseen, jonka jakavat komission lisäksi lainsäätäjät sekä jäsenvaltiot, joilla on tärkeä rooli ohjelmien täytäntöönpanossa. Ohjelmien yleiseen tuloksellisuuteen vaikuttavat lisäksi monet muut taloudelliset ja yhteiskunnalliset tekijät, joihin pääjohtajat eivät voi mitenkään vaikuttaa.

10.62 Tänä vuonna tarkastettujen vuotuisten toimintakertomusten perusteella kävi ilmi, että pääosastojen tavoitteet eivät edelleenkään sovellu hallinnoinnin välineiksi; indikaattoreiden valintaan liittyy yhä joukko puutteita, mikä merkitsee, että niiden soveltuvuus tuloksellisuusseurantaan on rajallinen; pääosastot eivät tee riittävästi yhteistyötä laatiessaan tavoitteita ja indikaattoreita (ks. kohdat 10.32–10.39). 10.62 Vuoden 2013 yhteenvetokertomuksessa todetaan, että vuoden 2013 vuotuisten toimintakertomusten rakennetta tarkistettiin huomattavasti. Tuloksellisuusindikaattorien ja tuloksellisuusraportoinnin parantamiseksi nähtiin paljon vaivaa, samoin vuotuisiin toimintakertomuksiin sisältyvän taloudellisuutta ja tuloksellisuutta koskevan raportoinnin parantamiseksi. Ohjeita tarkistettaessa on myös tehty paljon työtä sen varmistamiseksi, että kertomukset sisältävät ainoastaan olennaista tietoa ja että ne ovat selkeitä ja pääosastojen kesken johdonmukaisia. Lisäksi hallintosuunnitelmat sovitetaan tarkemmin yhteen vuotuisten toimintakertomusten kanssa tavoitteita ja indikaattoreita koskevan raportoinnin osalta.

10.63 Tilintarkastustuomioistuimen tuloksellisuustarkastukset palvelevat yhä kaksitahoista tavoitettaan, joka liittyy tilivelvollisuuteen ja toiminnan parantamiseen. Tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2013 julkaisemissa kertomuksissa raportoitiin muun muassa tapauksista, joissa EU:n lisäarvoa – joka on ratkaisevan tärkeä moitteettoman varainhoidon kannalta – ei ollut varmistettu, tai lisäarvo oli pienentynyt. Tästä on esimerkkinä lukuisissa tapauksissa havaittu nollavaikutus eli tilanne, jossa edunsaajat olisivat jatkaneet toimia myös ilman EU:n rahoitusta (kohdat 10.40–10.53). 10.63 Komissio viittaa 10.48 ja 10.52 kohtaan antamiinsa vastauksiin, joissa se katsoo toteutettujen toimenpiteiden tuottaneen EU:n lisäarvoa. Lisäksi, kuten 10.45 kohtaan annetussa vastauksessa todetaan, komissio ei yhdy tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2011 vuosikertomuksessaan esittämiin näkemyksiin periaatteista, joille EU:n lisäarvon käsite perustuu.

Suositukset

10.64 Liitteessä 10.2 esitetään tilintarkastustuomioistuimen arviointitulokset siitä, kuinka aiempien vuosien vuosikertomuksissa esitettyjen suositusten huomioon ottamisessa on edistytty. Tilintarkastustuomioistuin antoi yhdeksän suositusta varainhoitovuosien 2010 ja 2011 vuosikertomuksissa. Kyseisistä suosituksista kahta ei otettu huomioon, koska tilintarkastustuomioistuimen oli liian varhaista arvioida toimien edistymistä. Komissio pani seitsemän suositusta täytäntöön joiltakin osin.

10.65 Tilintarkastustuomioistuin suosittaa tämän tarkastuksen ja varainhoitovuotta 2013 koskevien tarkastushavaintojen ja johtopäätösten perusteella seuraavaa:

— Suositus 1: komission olisi järkeistettävä tuloksellisuutta koskevaa raportointikehystään varainhoitoasetuksen seuraavan tarkistuksen yhteydessä. Komissio hyväksyy suosituksen. Komissio on valmis mukauttamaan varainhoitoasetusta yhdenmukaistaakseen sitä nykyisen tuloksellisuusraportointikäytännön kanssa. Tilintarkastustuomioistuimen 10.18 kohdassa mainitsemat kolme asiakirjaa palvelevat nykyisen käytännön mukaan eri tarkoitusperiä ja täydentävät toisiaan. Yhteenvetokertomuksessa keskitytään komission hallintosaavutuksiin, 318 artiklan mukaisessa arviointikertomuksessa meno-ohjelmissa saavutettuihin tuloksiin ja talousarvio- ja varainhallintoa koskevassa selvityksessä talousarvioon liittyviin seikkoihin ja talousarviohallintoon. Komission mielestä tämä raportointikäytäntö, jossa kaikilla kolmella kertomuksella on oma erityinen tehtävänsä ja tarkoituksensa, on eritasoisten sääntelyä ja toimintaa koskevien säännösten mukainen (SEUT, varainhoitoasetus ja komission sisäiset pysyvät ohjeet).

— Suositus 2: komission olisi varmistettava, että arviointikertomuksessa esitetään tiivistetysti kaikki Eurooppa 2020 -strategian tavoitteiden osalta saavutettua edistymistä koskevat tiedot, jotta lukija voi saada selkeän yleiskäsityksen saavutetusta edistyksestä. Komissio hyväksyy suosituksen. Komissio keskittyy varmistamaan, että 318 artiklan mukaisessa kertomuksessa esitetään yhteenveto, josta ilmenevät tiedot edistymisestä kohti Eurooppa 2020 -strategian tavoitteita, jotta kertomus antaisi selkeän kokonaiskuvan saavutuksista. Komissio pohtii, onko 318 artiklan mukaisen kertomuksen rakenteeseen syytä tehdä muutoksia raportoinnin kehittyessä tulevien vuosien aikana, ja ottaa samalla asianmukaisesti huomioon sen, että Eurooppa 2020 -strategiasta raportoidaan kattavammin muiden kanavien, kuten eurooppalaisen ohjausjakson kautta.