[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 23.7.2008

KOM(2008) 494 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Romaniassa{SEK(2008) 2349}

KOMISSION KERTOMUSEUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Romaniassa

1. JOHDANTO

Kun Romania liittyi EU:hun vuonna 2007, sillä oli yhä edessään suuria haasteita, jotka liittyivät oikeuslaitoksen toiminnan varmistamiseen sekä korruption torjumiseen. Komissio ja muut jäsenvaltiot katsoivat näiden haasteiden olevan voitettavissa, ja Romanian viranomaiset sitoutuivat korjaamaan näillä aloilla olevat puutteet, jotta Romania voisi ottaa vastaan kaikki EU-jäsenyyteen liittyvät oikeudet ja velvollisuudet. Romania ja muut jäsenvaltiot tunnustivat, että oikeuslaitoksen ja muiden lainvalvontaelinten vastuuvelvollisuuden ja tehokkuuden takaava perusteellinen oikeuslaitosuudistus oli tarpeen, jotta romanialaiset voisivat käyttää EU-kansalaisen oikeuksiaan ja hyötyä EU-jäsenyyden tarjoamasta taloudellisesta tuesta. Yleisemmin tunnustettiin, että EU:n perustana olevat periaatteet – oikeusvaltioperiaatteen kunnioittaminen, vastavuoroinen tunnustaminen ja perustavanlaatuiseen luottamukseen pohjautuva yhteistyö – voitaisiin toteuttaa ainoastaan puuttumalla näihin ongelmiin niiden alkulähteillä.

Tältä pohjalta komissio ja muut jäsenvaltiot katsoivat, että liittymisen jälkeen Romanian kanssa on tehtävä tiivistä yhteistyötä sen varmistamiseksi, että tarvittavat uudistukset oikeuslaitoksen vahvistamiseksi ja korruption torjumiseksi toteutetaan. Komissio perusti yhteistyö- ja seurantamekanismin seuratakseen edistymistä ja tukeakseen näiden puutteiden korjaamista. Tässä kertomuksessa esitetään tiivistelmä ja yksityiskohtainen arvio siitä, kuinka hyvin Romania on täyttänyt yhteistyö- ja valvontamekanismissa asetetut arviointiperusteet. Kertomus perustuu Romanian viranomaisten antamiin tietoihin, joita on täydennetty asiantuntijavaltuuskunnilta saaduilla tiedoilla. Tämä on kolmas kuuden kuukauden välein annettavista kertomuksista.

Arvioinnissa tuodaan esiin Romanian hallituksen ja viranomaisten yritykset uudistaa oikeuslaitosta ja tutkia korruptiota. Ongelmien poistamiseksi toimielimiin ja menettelyihin viime vuosina tehdyt muutokset alkavat tuottaa ensimmäisiä tuloksia. Saavutukset ovat kuitenkin heikkoja. Uudistusten tukena ei ole laajapohjaista poliittista konsensusta eikä kaikkien poliittisten puolueiden ehdotonta tahtoa kitkeä korkean tason korruptio. Romanian sitoutuminen korruption kitkemiseen näkyy esitutkintavaiheessa muttei ilmene tuomioiden tai varoittavien rangaistusten lisääntyneenä määränä. Romanian oikeuslaitoksen toimintaa haittaa oikeudellinen epävarmuus, joka johtuu monista tekijöistä, kuten lain vaihtelevasta soveltamisesta ja liiallisesta poikkeusasetusten käyttämisestä. Kestää aikansa ennen kuin uudistukset vakiintuvat. Näin ollen seurantaa ja yhteistyötä on tarpeen jatkaa vielä jonkin aikaa.

2. ROMANIAN UUDISTUSPROSESSI

2.1. Saavutukset

Komission helmikuussa antaman välikertomuksen jälkeen Romania on tehostanut pyrkimyksiään. Kiivaasta poliittisesta keskustelusta ja painostuksesta huolimatta hallitus on onnistunut uudelleen jatkamaan uudistuspyrkimyksiä ja palauttamaan korruption torjunnan oikeudellisten ja institutionaalisten puitteiden suhteellisen vakauden. Uuden oikeusministerin nimittäminen helmikuussa 2008 on tässä tärkeä tekijä.

Oikeuslaitosuudistuksessa oikeuslaitoksen riippumattomuutta ylläpitävälle ylimmälle tuomarineuvostolle on osoitettu henkilöresursseja ja varoja, jotta se voisi hoitaa oikeuslaitosuudistukseen liittyviä ydintehtäviään, joihin kuuluu myös neuvojen antaminen ja toimenpiteisiin ryhtyminen kiireellisissä henkilöresursseihin liittyvissä ongelmissa.

Korkean tason korruption torjumiseksi on toteutettu joitakin toimenpiteitä. Romanian syyttämisestä vastaava ministeriö ja kansallinen korruptiontorjuntavirasto ovat onnistuneet hyvin tapausten syytteeseenpanossa ja aloittaneet menettelyt tutkimusten käynnistämiseksi useissa korkean tason tapauksissa, joissa on osallisina entisiä ministereitä ja parlamentin jäseniä. Jää nähtäväksi, kuinka hyvin Romania onnistuu saattamaan nämä tutkimukset loppuun siten, että ne käsitellään asianmukaisessa oikeudellisessa menettelyssä ja niistä määrätään tarvittaessa varoittavia rangaistuksia.

Vuoden 2008 alkupuoliskolla Romania otti huomattavan edistysaskeleen perustamalla viranomaisten lahjomattomuutta valvovan kansallisen viraston. Viraston on nyt todistettava, että se pystyy valvomaan rahavirtoja, havaitsemaan perusteettoman rikastumisen ja määräämään siitä rangaistuksia sekä valvomaan eturistiriitoja.

Romania on järjestänyt tiedotuskampanjoita ja ottanut käyttöön uusia ehkäiseviä toimenpiteitä torjuakseen paikallistason korruptiota . Viime aikoina on erityisesti otettu käyttöön toimenpiteitä, joilla parannetaan julkisten palveluiden laatua ja siten vähennetään mahdollisuuksia korruptioon. Kesäkuussa 2008 hyväksyttiin kansallinen strategia, jolla torjutaan korruptiota paikallistason julkishallinnossa.

2.2. Tulokset

Epävarmuuskauden jälkeen Romania on pystynyt sitoutumaan uudelleen oikeuslaitosuudistukseen ja korruption torjuntaan. Oikeudelliset ja institutionaaliset puitteet ovat hauraat, ja niitä on vakautettava ja vahvistettava. Hallinnollisia valmiuksia on tuettava ja lujitettava. On tärkeää, että parlamentti osoittaa ehdottoman sitoutumisensa korkean tason korruption kitkemiseen. Uudistusten edetessä olemassa olevien lakien, menettelyjen ja toimielinten on annettava osoittaa, että ne pystyvät tuottamaan pitkäaikaisia tuloksia.

Oikeuslaitosuudistus etenee, mutta edistys on epätasaista. Oikeuslaitoksen henkilöresurssitilanne kehittyy parempaan suuntaan. Kansalliseen tuomari-instituuttiin on palkattu lisää henkilöstöä, ja avoimien paikkojen määrä on vähentynyt. Ensimmäisen asteen tuomioistuimiin on nimitetty uusia tuomareita. Syyttämisestä vastaavassa ministeriössä on kuitenkin jatkuva ja vakava henkilöstöpula, eikä rekrytointikäytäntö aina takaa henkilöstön pätevyyttä.

Oikeuskäytännön laatu on parantumassa. Oikeuskysymyksistä tehdään yhä enemmän valituksia ja oikeussuojan saatavuutta ja oikeuskäytännön yhtenäisyyttä on yritetty parantaa. Tämän myönteisen kehityksen vastakohtana ovat viimeaikaiset epäjohdonmukaisuudet muutoksenhakutuomioistuinten oikeuskäytännössä, mukaan luettuna korkeimman kassaatio-oikeuden oikeuskäytäntö joissakin korkean tason korruptiotapauksissa. Lain yhtenäistä ja johdonmukaista soveltamista estää lisäksi toistuva turvautuminen poikkeusasetuksiin. Tämä käytäntö luo päällekkäisyyksiä ja ristiriitaisuuksia sekä johtaa menettelyvirheisiin täytäntöönpanossa. Muutoksenhakutuomioistuinten epäjohdonmukainen oikeuskäytäntö puolestaan aiheuttaa oikeudellista epävarmuutta. Kaikki nämä tekijät heikentävät oikeuslaitosta ja johtavat usein liian lieviin tuomioihin ja rangaistusten muuttamiseen ehdonalaisiksi. Tämä on erityisen ongelmallista korruptiotapauksissa.

Vaikka ylin tuomarineuvosto on vakiinnuttanut asemansa, se ei ole vielä käyttänyt johdonmukaisesti kaikkia toimivaltuuksiaan etenkään kurinpidollisten tapausten ennakkotutkinnassa. Ylimmän tuomarineuvoston oikeudellisesta tarkastuksesta vastaavan elimen on vielä laadittavia ohjeita viran puolesta tehtäviä tutkimuksia varten ja toteutettava tällaisia tutkimuksia. Ylin tuomarineuvosto on edistynyt hitaasti hallinnointia ja kurinpidollisia asioita koskevissa päätöksissä. Sen määräämät rangaistukset ovat usein vähäpätöisiä.

Romania on myös edistynyt viranomaisten lahjomattomuutta valvovan kansallisen viraston perustamisessa. Virasto on palkannut ydinhenkilöstön ja aloittanut tapausten tutkimisen komission viimeksi helmikuussa tekemän arvion jälkeen. On liian aikaista arvioida tarkasti, kuinka se on onnistunut tapausten käsittelyssä, ja sen antamien päätösten laatua (esim. rangaistuksia). Samoin on liian aikaista arvioida, onko viranomaisten lahjomattomuutta valvovan kansallisen viraston oikeudellinen toimivalta riittävän vahva. Viraston valvontatehtävää voidaan arvioida vasta myöhemmin saatavien tulosten perusteella.

Tutkintapuolella saavutetusta hyvästä edistyksestä huolimatta Romania pystyy esittämään vain muutamia konkreettisia tuloksia korkean tason korruption torjunnasta . Vaikka kansallinen korruptiontorjuntavirasto on jatkuvasti esittänyt johdonmukaisia ja myönteisiä tuloksia korkean tason korruptiotapausten syytteeseenpanosta, tuomioistuinten määräämät rangaistukset ovat lieviä ja epäjohdonmukaisia. Toimenpiteet, joilla voitaisiin parantaa korruptiotapausten käsittelyä (kuten tuomioistuinten päätösten vertailu, sellaisten ehdottomien minimirangaistusten soveltaminen, joilla on riittävä pelotevaikutus, tai tällaisia rangaistuksia koskevien ohjeiden laatiminen), ovat joko viivästyneet tai niitä ei ole otettu käyttöön. Kymmenessä avaintapauksessa, joissa on mukana entisiä ministereitä, ei ole tapahtunut todellista edistystä. Tämä johtuu osittain siitä, että parlamentti on estänyt tutkimukset, ja osittain siitä, ettei korkein kassaatio-oikeus ole ottanut tapauksia käsiteltäviksi, jolloin aiemmat päätökset ovat kumoutuneet. Epäonnistuminen näiden tapausten selvittämisessä heikentää esitutkintavaiheen myönteisiä saavutuksia.

Kiivas poliittinen keskustelu ’korruptionvastaisista’ institutionaalisista puitteista on laantunut, ja kansallisen korruptiontorjuntaviraston asema on säilytetty. Kansallisen korruptiontorjuntaviraston yritykset jatkaa joidenkin tärkeiden tapausten tutkintaa on kuitenkin estetty, sillä parlamentti ei ole suositellut tuomioistuinmenettelyjen käynnistämistä. Oikeuslaitoksen ja parlamentin haluttomuus sallia näiden korkean tason tapausten tutkiminen johtaa yleisön luottamuksen menettämiseen. Parlamentissa käytävä keskustelu rikosprosessilakiin tehtävistä muutoksista, joiden tavoitteena on rajoittaa tiettyjen todisteiden keräämistä, aiheuttaa oikeudellista epävarmuutta ja vaikuttaa kielteisesti meneillään oleviin tutkimuksiin. Tämä oikeudellinen epävarmuus johtaa myös oikeuslaitoksen haluttomuuteen jatkaa tapausten käsittelyä, koska on epäselvää, ovatko tänään kerätyt todisteet hyväksyttäviä vielä huomennakin.

Romania edistyy edelleen paikallistason korruption torjunnassa , mutta sen on tuotettava enemmän tuloksia. Romania on toteuttanut julkisia tiedotuskampanjoita, koulutustilaisuuksia ja muita ehkäiseviä toimenpiteitä. Poliisiin kohdistuvien korruptiotutkimusten määrä on noussut. Sen sijaan esimerkiksi terveydenhuollon ja koulutuksen aloilla, joilla on selviä merkkejä korruptiosta, ei ole juurikaan ryhdytty toimenpiteisiin. Transparency International -järjestön vuoden 2008 alkupuoliskolla toteuttaman mielipidekyselyn mukaan ’jokapäiväinen korruptio’ olisi lisääntynyt viime vuoteen verrattuna. Ilmiantajilta saatuja vihjeitä selvitetään vain harvoin. Romanian hallitus hyväksyi kansallisen strategian paikallistason korruption torjumiseksi kesäkuun alussa. Tarkoituksena on tehostaa paikallishallintoa ja parantaa sen avoimuutta.

2.3. Tarvittavat parannukset

Oikeuslaitosuudistus ja edistys korruption torjunnassa liittyvät läheisesti toisiinsa. Molemmilla aloilla tarvitaan yhä parannuksia.

Tärkeimpien oikeudellisten toimielinten sitoutumista uudistukseen on vahvistettava: ylimmän tuomarineuvoston on ryhdyttävä toimiin edistääkseen oikeuslaitoksen avoimuutta ja tehokkuutta ja parantaakseen omaa vastuuvelvollisuuttaan. Sen on omaksuttava ehdoton kanta korkean tason korruption torjuntaan parlamentissa käynnissä olevan poliittisen kiistelyn yhteydessä. Neuvoston on edelleen vahvistettava oikeuslaitoksen luotettavuutta esittämällä kestäviä ratkaisuja henkilöstöpulaan ja hallinnollisiin puutteisiin.

Oikeuslaitoksen hallinnollisten valmiuksien kehittämiseksi on ponnisteltava jatkuvasti. Syyttämisestä vastaavaa ministeriötä vaivaava vakava henkilöstöpula voi edellyttää kiireellisiä toimenpiteitä, kuten virkojen väliaikaista siirtoa. Rekrytointimenettelyä on parannettava joiltakin osin riittävän pätevien hakijaehdokkaiden houkuttelemiseksi.

Viranomaisten lahjomattomuutta valvovan kansallisen viraston on nyt osoitettava, että sillä on toimintavalmiudet määrätä tehokkaita rangaistuksia perusteettomasta rikastumisesta ja näyttää toteen toiminnan ristiriitaisuuksia ja eturistiriitoja. Sen on osoitettava, että se pystyy käsittelemään tapauksia tehokkaasti ja määräämään rangaistuksia.

Lakien valmistelussa ja soveltamisessa on varmistettava johdonmukaisuus ja yhdenmukaisuus. Lakien valmistelussa tarvitaan julkista kuulumismenettelyä. Turvautumista poikkeusasetuksiin on vähennettävä. Lakien johdonmukaisen ja yhtenäisen soveltamisen eteen on tehtävä enemmän työtä.

Vakiinnuttaakseen oikeudellisen kehyksen, jonka puitteissa tutkimuksia voidaan käynnistää, hallituksen olisi viimeisteltävä uusi rikosprosessilaki ja edistyttävä rikoslakiluonnoksen suhteen. Tämä tarjoaisi selkeämmät ja tehokkaammat puitteet syytteeseenpanoa varten ja mahdollistaisi paremman yhteistyön muiden jäsenvaltioiden kanssa. Lisäksi olisi luovuttava kiistanalaisista muutoksista, joita parlamentti teki poikkeusasetukseen[1], jolla muutettiin nykyistä rikoslakia ja rikosprosessilakia. Nämä muutokset rajoittaisivat huomattavasti asianmukaista tutkintaa.

Korruption torjunnasta on tehtävä poliittisesti puolueetonta, ja Romanian on vahvistettava ehdoton sitoutumisensa korkean tason korruption kitkemiseen. Oikeusviranomaisten suorittaman riippumattoman, entisiin ministereihin ja parlamentin jäseniin kohdistuvan tutkinnan on sallittava jatkua, jotta voitaisiin palauttaa yleisön luottamus korruption torjuntaan ja kunnioitus oikeusvaltiota kohtaan.

Romanian on luotava kattava järjestelmä, jonne yksityishenkilöt voivat helposti ilmoittaa epäillyt korruptiotapaukset. On laadittava säännöt, joilla suojellaan ilmiantajien henkilöllisyyttä.

Koko poliittisen kentän ja oikeuslaitoksen on sitouduttava uudistuksiin ja osaltaan edistettävä niitä. Yleisön luottamus korruption torjuntaan voidaan palauttaa vain saavuttamalla tuloksia korkean tason tapauksissa ja langettamalla niistä tuomioita.

3. PÄÄTELMÄT

Yhteistyö- ja seurantamekanismin ja siihen liittyvien arviointiperusteiden tarkoituksena oli auttaa Romaniaa osoittamaan säännöllisesti, että se on edistynyt oikeuslaitoksen uudistamisessa ja korruption torjunnassa. Romanian viranomaisten velvollisuutena on osoittaa, että oikeuslaitos toimii ja että korruptioon liittyvät tutkimukset johtavat pidätyksiin, syytteeseenpanoon ja tuomioistuimen päätöksen mukaan varoittaviin rangaistuksiin ja varojen takavarikointiin. Romanian uudistusprosessi on edelleen epävakaa, eikä korkean tason korruptiotapauksissa ole vieläkään annettu lopullisia tuomioita.

Romanian tilanne on sekava. Toimivan järjestelmän perustekijät ovat paikallaan. Perusta on kuitenkin edelleen hauras, ja korruptiota koskevat päätökset ovat erittäin politisoituja. Jokainen askel oikeaan suuntaan aiheuttaa sisäpoliittisia kiistoja, mikä lisää oikeudellista epävarmuutta. Romanian tärkeimpien toimielinten ja laitosten sitoutuminen uudistuksiin ja arviointiperusteiden täyttämiseen vaihtelee. Esimerkiksi syyttäjälaitoksessa on vakaa tahto saavuttaa konkreettisia tuloksia esitutkintavaiheessa, mutta samaa päättäväisyyttä ei löydy koko tuomioistuinmenettelyn osalta. Hallitus ei edistä riittävän voimakkaasti kiireellisesti tarvittavia lakiehdotuksia, kuten uutta rikosprosessilakia, eikä korruptionvastaisia toimenpiteitä, kuten korkean tason korruptiotapauksista määrättäviä ehdottomia minimirangaistuksia, joilla on riittävä pelotevaikutus. Korruptiotapausten politisointi Romanian parlamentissa ja oikeuslaitoksen epäonnistuminen tuomioiden langettamisessa korkean tason korruptiotapauksista ovat heikentäneet yleisön käsitystä oikeusvaltion kunnioittamisesta. Hallinnon vilpittömät pyrkimykset torjua korruptiota paikallis-, alue- tai keskustasolla estetään liian usein poliittisella tasolla.

Hallitus, kansallinen korruptiontorjuntavirasto tai yleinen syyttäjä voivat onnistua myönteisissä uudistamispyrkimyksissään vain, jos ne saavat ehdotonta tukea kaikkien tasojen toimijoilta. Kestävä uudistus edellyttää, että näitä pyrkimyksiä täydennetään tehokkaalla täytäntöönpanolla. Järjestelmän toimiminen voidaan osoittaa vakuuttavasti ainoastaan tiukoilla tuomioilla, joilla on pelotevaikutus. Romanian olisi pystyttävä nykyisten rakenteiden puitteissa tuottamaan tehokkaita tuloksia korruption torjunnassa.

Romanian kansalaiset ansaitsevat mahdollisuuden hyötyä täysimääräisesti EU-jäsenyydestä. Tämä auttaisi osaltaan vahvistamaan oikeusvaltiota ja kitkemään korruptiota. Edistys yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa ja niiden epäilyjen poistamisessa, jotka koskevat Romanian kykyä käsitellä korruptiota, mahdollistaa nämä hyödyt romanialaisille ja lisää heidän luottamustaan oikeusvaltioon. Tällä on myös myönteisiä vaikutuksia Romanian talouteen pitkällä aikavälillä. Romanialla on esimerkiksi sisä- ja oikeusasioiden politiikkaan ja EU-varojen yhteiseen hallinnointiin liittyviä velvollisuuksia muita jäsenvaltioita kohtaan. Riittävät hallinnolliset valmiudet ja eturistiriitojen, petosten ja taloudellisten sääntöjenvastaisuuksien tehokas valvonta ovat ehdoton edellytys sille, että Romania voi täysimääräisesti hyötyä EU:hun liittymistä edeltävästä tuesta ja rakennerahastoista annettavasta tuesta.

Yhteistyön tarve jatkuu

On sekä Romanian että EU:n etujen mukaista, että Romaniassa on toimiva hallinto ja oikeuslaitos, jotka pystyvät puuttumaan korruptioon asianmukaisesti. Tästä syystä yhteistyö ja tuki ovat välttämättömiä. Komissio katsoo toistaiseksi tuen olevan sanktioita tehokkaampi keino, eikä se aio turvautua liittymissopimuksessa määrättyihin toimenpiteisiin. Yhteistyö- ja seurantamekanismin toimintaa on jatkettava vielä jonkin aikaa.

Helmikuussa yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa annetussa kertomuksessa korostettiin, että Romania on viime vuosina saanut huomattavasti joko taloudellista tai teknistä tukea sekä jäsenvaltioilta että komissiolta. On tärkeää varmistaa, että annettu tuki käytetään asianmukaisesti. Kaikkien osapuolten on ryhdyttävä lisäponnisteluihin auttaakseen Romaniaa onnistumaan uudistusprosessissaan. Komissio on valmis yhteistyöhön Romanian ja muiden jäsenvaltioiden kanssa avun tarjoamiseksi edellyttäen, että avunsaajat antavat tietoja ja hyödyntävät neuvoja strategisesti ja tehokkaasti, jotta uudistukset ja muutokset edistyisivät.

Näkymät

Romania on menossa oikeaan suuntaan. Uudet toimielimet ja prosessit tarvitsevat aikaa osoittaakseen tehokkuutensa, ja niiden olisi annettava kehittyä tasaisesti. Kaikilla tasoilla – koko poliittisella kentällä, hallinnossa ja oikeuslaitoksessa – tarvitaan uutta ja ehdotonta sitoutumista uudistuksiin, jotta korruptio voidaan kitkeä järjestelmästä ja oikeusvaltiota kunnioittaa täysimääräisesti. Komissio kannustaa Romaniaa voimakkaasti tehostamaan uudistuksiaan ja jatkamaan tiivistä yhteistyötä muiden jäsenvaltioiden ja komission kanssa, jotta merkittävistä jäljellä olevista haasteista voitaisiin selviytyä yhdessä.

[1] Hallituksen poikkeusasetus 60/2006.