SANASTO

EU : Euroopan unioni.

Hukkavaikutus : Tilanne, jossa tukea saanut hanke olisi toteutettu kokonaan tai osittain ilman tukea.

Jäsenvaltio : Tässä tarkastuksessa jäsenvaltiolla tarkoitetaan Leader-ohjelmien hallinnoinnista vastaavia viranomaisia. Tätä varten jäsenvaltiot nimeävät hallintoviranomaisen. Jäsenvaltioiden kuten Saksan, Espanjan ja Italian kullakin alueella on erillinen ohjelmansa ja erillinen hallintoviranomainen.

Leader-lähestymistapa : Menetelmä EU:n maaseudun kehittämisen politiikan tavoitteiden saavuttamiseksi alhaalta ylöspäin suuntautuvalla täytäntöönpanolla perinteisen ylhäältä alaspäin suuntautuvan lähestymistavan sijaan. "Leader" on ranskankielinen lyhenne sanoille "maaseudun kehittämistoimien väliset yhteydet".

Leader-ohjelma : Jäsenvaltion laatima ja komission hyväksymä asiakirja Leader-lähestymistavan suunnittelemiseksi ja panemiseksi täytäntöön. Ensimmäisiä Leader-ohjelmia toteutettiin vuosina 1991–1993 ja niitä seurasi Leader II -ohjelma (1994–1999). Tässä tarkastuksessa tarkastellaan Leader+ -ohjelmaa (2000–2006) ja Leader-toimintalinjaa 4 (2007–2013), joka sisältyy maaseudun kehittämisohjelmiin.

Lisäarvo : Tässä tarkastuksessa lisäarvolla tarkoitetaan Leader-lähestymistavasta aiheutuvia hyötyjä, joita ovat esimerkiksi paikallisten tarpeiden ja paikallisten ratkaisujen parempi yksilöiminen, paikallisten sidosryhmien vahvempi sitoutuminen ja paremmat innovaatiomahdollisuudet.

Maaseudun kehittämisohjelma : Jäsenvaltion laatima ja komission hyväksymä asiakirja EU:n maaseudun kehittämispolitiikan suunnittelemiseksi ja panemiseksi täytäntöön.

Moitteeton varainhoito : EU:n talousarvion oikeudenmukainen ja avoin toteuttaminen varainhoitoasetusta ja erityisesti taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteita noudattaen.

Ohjelmakausi : Monivuotinen kehys, jolla suunnitellaan ja pannaan täytäntöön maaseudun kehittämisen kaltaisia EU-politiikkoja; nykyinen ohjelmakausi on 2007–2013.

Paikallinen toimintaryhmä : Paikallinen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus, joka vastaa paikallisten kehittämisstrategioiden ehdottamisesta ja hankkeiden valinnasta.

Toimenpide : Tukijärjestelmä politiikan täytäntöönpanemiseksi. Toimenpiteessä määritellään säännöt sellaisille hankkeille, jotka voivat saada rahoitusta.

Toimintalinja 4 : Maaseudun kehittämisohjelmaa toteutetaan ohjelmakaudella 2007–2013 neljän toimintalinjan mukaisesti; toimintalinjat ovat johdonmukaisten toimenpiteiden joukkoja. Toimintalinja 4 on Leader-lähestymistapa.

TIIVISTELMÄ

I. Leader on menetelmä, jolla pyritään saavuttamaan EU:n maaseudun kehittämisohjelman tavoitteet perinteisen ylhäältä alaspäin suuntautuvan lähestymistavan sijaan alhaalta ylöspäin suuntautuvalla toteuttamistavalla. Perinteisiin rahoitusmenetelmiin verrattuna Leader-aloitteen kustannukset ovat korkeammat ja riskit suuremmat. Tämä johtuu siitä, että täytäntöönpanossa on yksi vaihe enemmän sekä siitä, että EU:n talousarvion toteuttamista valvovat monenlaiset paikalliset kumppanuudet, niin kutsutut paikalliset toimintaryhmät.

II. Leader-lähestymistavan lisäkustannukset ja riskit perustellaan alhaalta ylöspäin suuntautuvan ja kumppanuuteen perustuvan lähestymistavan tuomalla lisäarvolla. Lisäarvoa tuovat esimerkiksi paikallisten tarpeiden ja ratkaisujen parempi yksilöinti, paikallisten sidosryhmien vahvempi sitoutuminen ja paremmat innovaatiomahdollisuudet.

III. Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko Leader-lähestymistapaa pantu täytäntöön tavalla, joka tuo lisäarvoa ja samalla minimoi moitteettomaan varainhoitoon kohdistuvat riskit. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, miten paikalliset toimintaryhmät ovat suoriutuneet kauden 2000–2006 Leader+ -ohjelmien täytäntöönpanosta, jonka lopulliset menot aiheutuivat vuonna 2009. Tilintarkastustuomioistuin arvioi niin ikään paikallisten toimintaryhmien toimintalinjaa 4 koskevat strategiat, joiden perusteella ne laativat suunnitelmansa Leader-lähestymistavan täytäntöönpanemiseksi kaudella 2007–2013.

IV. Paikalliset toimintaryhmät panivat täytäntöön Leader-lähestymistapaa tavoilla, jotka heikensivät mahdollisuuksia saavuttaa lisäarvoa Leader-piirteiden kannalta tarkasteltuna. Toisaalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös esimerkkejä hyvistä käytännöistä. Alhaalta ylöspäin suuntautuva lähestymistapa oli vähäistä sellaisissa paikallisissa toimintaryhmissä, jotka antoivat suurimman osan avustuksista omille jäsenjärjestöilleen. Kumppanuuden mahdollista lisäarvoa ei saavutettu sellaisissa paikallisissa toimintaryhmissä, joiden päätöksenteko oli paikallisviranomaisten käsissä. Harvat paikalliset toimintaryhmät pystyivät osoittamaan innovaatioita tai sitä, että heidän strategioissaan tai hankkeissaan oli eri alojen välistä kanssakäymistä. Paikalliset toimintaryhmät eivät keskittyneet paikallisten strategioidensa tavoitteiden saavuttamiseen.

V. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös puutteita paikallisten toimintaryhmien varainhoidon moitteettomuudessa, etenkin silloin, kun paikalliset toimintaryhmät antoivat hankkeille avustuksia kiinnittämättä huomiota tehokkuuteen. Menettelyt eivät olleet aina avoimia eikä niiden pohjalta kyetty osoittamaan riittävän selvästi, että paikalliset toimintaryhmät olisivat tehneet päätöksiä puolueettomasti ja ilman eturistiriitoja. Mainitut puutteet ovat samankaltaisia tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuotta 2000 koskevassa vuosikertomuksessa havaitsemien puutteiden kanssa.

VI. Komissio ja jäsenvaltiot eivät ole esittäneet juurikaan vaatimuksia ohjelmien hallinnoinnin osalta ja tästä syystä ne ovat paikallisten toimintaryhmien kanssa osavastuussa Leader-lähestymistavan mahdollisen lisäarvon rajoittumisesta. Komissio ja jäsenvaltiot eivät ole ryhtyneet riittävästi toimiin kustannusten ja riskien rajoittamiseksi. Samat puutteet esiintyvät edelleen, tilintarkastustuomioistuimen kymmenen vuotta sitten tekemän edellisen Leader-tarkastuksen jälkeen.

VII. Komissio ei ole vielä osoittanut menojen vaikuttavuutta tai tehokkuutta eikä Leader-lähestymistavalla saavutettua lisäarvoa. Se ei ole myöskään osoittanut, missä määrin Leader-lähestymistavan tiedossa olevat riskit ovat toteutuneet tai mitkä ovat sen täytäntöönpanon todelliset kustannukset.

VIII. Jatkuvat puutteet huomioon ottaen tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio ja jäsenvaltiot selventäisivät ja lujittaisivat vaatimuksia, joilla pienennetään hukkavaikutuksen riskiä, varmistetaan puolueettomat ja asianmukaisesti dokumentoidut hankkeiden valintamenettelyt ja varmistetaan, että kumppanuusperiaate toimii käytännössä. Varainhoitoasetuksen noudattamiseksi tarvitaan selkeitä menettelyitä, jotta vältytään kaikenlaisilta eturistiriitojen riskeiltä. Tämä edellyttää, että hankkeiden arviointiin tai valintaan osallistuvat paikallisten toimintaryhmien jäsenet ilmoittavat etunäkökohdista sekä tapauksista, joissa he eivät ole osallistuneet hankkeiden arviointiin ja valintaan, ja ilmoittavat mahdollisista eturistiriidoista hallintoviranomaisille.

IX. Komission olisi varmistuttava, että jäsenvaltiot vaativat kauden 2007–2013 jäljellä olevan ajan paikallisia toimintaryhmiä asettamaan mitattavissa olevia ja paikallisille alueilleen kohdistettuja tavoitteita, joita Leader-ohjelmalla voidaan saavuttaa. Jäsenvaltioiden olisi edellytettävä, että paikalliset toimintaryhmät vastaavat siitä, että niiden paikalliset strategiset tavoitteet saavutetaan, ja että lisäarvoa saavutetaan Leader-lähestymistavan avulla ja avustusten maksaminen ja toimintamenot suoritetaan tehokkaasti.

X. Seuranta olisi kohdennettava uudelleen Leader-lähestymistavalla saavutettavaan lisäarvoon, tehokkuuteen ja vaikuttavuuteen. Lisäksi valvontajärjestelmistä olisi saatava seurannan tueksi sellaisia lisätietoja, joiden pohjalta komissiolla on riittävästi luotettavaa ja relevanttia tietoa Leader-ohjelmien lisäarvon ja moitteettoman varainhoidon arvioimiseksi.

JOHDANTO

1. Leader on EU:n alhaalta ylöspäin suuntautuva menetelmä panna täytäntöön maaseudun kehittämispolitiikkaa. Sillä on seitsemän ominaispiirrettä (ks. kaavio 1). Paikallisille toimintaryhmille annetaan rahoitustukea paikallisten kehittämisstrategioiden täytäntöönpanemiseksi, pääasiassa antamalla avustuksia paikallisiin hankkeisiin [1] (liitteessä on esimerkkejä rahoitetuista hankkeista). Paikalliset toimintaryhmät ovat pienten maaseutuyhteisöjen [2] julkisen ja yksityisen (tai voittoa tavoittelemattoman) sektorin jäsenten kumppanuuksia.

KAAVIO 1

LEADER-LÄHESTYMISTAVAN SEITSEMÄN KESKEISTÄ OMINAISPIIRRETTÄ

+++++ TIFF +++++

2. EU:n asetuksissa vahvistetaan politiikan tavoitteet ja lainsäädäntökehys. Jäsenvaltiot määrittelevät Leader-lähestymistavan täytäntöönpanemiseen tarvittavat kansalliset tai alueelliset ohjelmat, jotka komissio hyväksyy. Mahdolliset paikalliset toimintaryhmät laativat kansallisten tai alueellisten vaatimusten mukaisia paikallisia strategioita ja jättävät avustushakemukset näille viranomaisille. Jäsenvaltiot vastaavat paikallisten toimintaryhmien valinnasta, EU-tuen ja kansallisen yhteisrahoituksen maksamisesta sekä lähestymistavan täytäntöönpanon seurannasta ja valvonnasta. Paikalliset toimintaryhmät vastaavat rahoitettavien hankkeiden valinnasta. Joissakin jäsenvaltioissa paikalliset toimintaryhmät valitsevat vuotuisen enimmäismäärän rajoissa rahoitusta saavat hankkeet, ja kansalliset tai alueelliset viranomaiset huolehtivat avustushakemusten käsittelystä ja avustusten maksamisesta. Toisissa jäsenvaltioissa paikallisten toimintaryhmien vastuulle annetaan koko menettely ja vuosittainen tai monivuotinen talousarvio, josta avustukset maksetaan.

3. Ensimmäinen Leader-kausi alkoi vuonna 1991 yhteisöaloitteen nimellä, ja sitä seurasivat Leader II (1994–1999) ja Leader+ (2000–2006) [3]. Leader+ -kausi päättyi virallisesti vuonna 2006, mutta hankkeiden toteuttamista ja varojen käyttöä saatettiin jatkaa vuoden 2009 puoliväliin. EU-15-maissa oli Leader+ -kaudella 893 paikallista toimintaryhmää ja uusissa jäsenvaltioissa niitä oli 281. Leader+ -ohjelmaan käytetty EU:n lopullinen rahoitusosuus on noin 2,1 miljardia euroa.

4. Leader-ohjelma on vuodesta 2007 alkaen sisältynyt maaseudun kehittämisasetuksen [4] soveltamisalaan vaihtoehtoisena lähestymistapana saavuttaa maaseudun kehittämispolitiikan kolmen "päätoimintalinjan" tavoitteet (ks. laatikko 1).

LAATIKKO 1

MAASEUDUN KEHITTÄMISOHJELMAN NELJÄ TOIMINTALINJAA KAUDELLA 2007–2013

Toimintalinja 1 : Toimenpiteet, joiden tavoitteena on maa- ja metsätalousalan kilpailukyvyn parantaminen tukemalla rakenteellista uudistusta, kehittämistä ja innovointia.

Toimintalinja 2 : Toimenpiteet, joiden tavoitteena on ympäristön ja maaseudun tilan parantaminen tukemalla maankäyttöä.

Toimintalinja 3 : Toimenpiteet, joiden tavoitteena on parantaa maaseutualueiden elämänlaatua ja rohkaista taloudellisen toiminnan monipuolistamiseen.

Toimintalinja 4 : Leader-lähestymistavan käyttö toimintalinjojen 1–3 tavoitteiden saavuttamiseksi.

5. Komissio hyväksyi suurimman osa kauden 2007–2013 kansallisista ja alueellisista maaseudun kehittämisohjelmista vuonna 2007 ja vuoden 2008 alussa. Vuoden 2009 loppuun mennessä jäsenvaltiot olivat valinneet yli 2000 paikallista toimintaryhmää, jotka olivat toimintalinjan 4 mukaisia. Leader-toimintalinjaan käytettävät suunnitellut EU-menot ovat kyseisellä ohjelmakaudella noin 5,5 miljardia euroa (ks. kaavio 2) [5] ja kansallista julkista yhteisrahoitusta oli myönnetty tämän lisäksi 3,4 miljardia euroa.

6. Leader-lähestymistapa perustuu oletukseen, jonka mukaan se tuottaa lisäarvoa perinteiseen ylhäältä alaspäin suuntautuvaan täytäntöönpanoon verrattuna [6]. Alhaalta ylöspäin suuntautuvien lähestymistapojen ja paikallisella tasolla tapahtuvan eri alojen vuorovaikutuksen tarkoituksena on saada liikkeelle paikallinen potentiaali. Yhdennettyjen ja innovatiivisten paikallisten ratkaisujen yksilöimiseksi olisi parasta käyttää paikallisia ryhmiä, jotka saattavat myös huomioida joustavammin tarpeita. Osallistumisen paikalliseen päätöksentekoon tulisi lisätä innostusta ja sitoutumista ja tällä tavoin parantaa paikallisen maaseudun kehittämisen laatua ja kestävyyttä [7]. Alhaalta ylöspäin suuntautuvan lähestymistavan mukainen paikallisen yhteisön osallistuminen voi myös tuoda mukanaan vähemmän konkreettisia vaikutuksia, joita ovat esimerkiksi "vastuunjako" ja "paikallisen väestön vaikutusvallan lisääminen" [8] (ks. kaavio 3).

KAAVIO 2

LEADER-LÄHESTYMISTAPAA KOSKEVALLE TOIMINTALINJALLE 4 (2007–2013) OSOITETUT EU-VARAT JÄSENVALTIOITTAIN

+++++ TIFF +++++

7. Paikalliset toimintaryhmät muodostavat ylimääräisen täytäntöönpanon tason, joka aiheuttaa tiettyjä kustannuksia. Päätöksenteon siirtäminen paikallisille kumppanuuksille lisää myös EU-varojen moitteettoman käytön riskiä oikeudenmukaisuuden, avoimuuden ja tilivelvollisuuden sekä taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden osalta. Leader-ohjelmaa viimeksi tarkastaessaan varainhoitovuoden 2000 vuosikertomusta [9] varten tilintarkastustuomioistuin yksilöi paikallisten toimintaryhmien varainhoidossa eräitä vakavia puutteita: paikallisten toimintaryhmien takautuvasti maksetut avustukset aiheuttivat hukkavaikutuksen riskin; hankkeiden valinnassa oli avoimuuteen liittyviä puutteita; eturistiriitoja saattoi ilmetä; toimintakustannukset olivat korkeat ja menettelyt pitkiä. Komissio vastasi olevansa tietoinen riskeistä. Sen vastauksen keskeinen sisältö oli rohkaista hyvän käytännön noudattamiseen ja moitteettomaan varainhoitoon ohjeistuksen ja tietojenvaihdon avulla [10].

KAAVIO 3

PAIKALLISTEN TOIMINTARYHMIEN ROOLI LEADER-LÄHESTYMISTAVAN TÄYTÄNTÖÖNPANOSSA

+++++ TIFF +++++

TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA

8. Kuten aiemmin todettiin, Leader-lähestymistapa aiheuttaa lisäkustannuksia ja riskejä, jos sitä verrataan maaseudun kehittämispolitiikan perinteisempiin, keskitettyihin täytäntöönpanomenetelmiin. Toisaalta lähestymistavalla on mahdollista tuottaa lisäarvoa seitsemän Leader-ominaispiirteen kautta. Tämän perusteella tilintarkastustuomioistuimen on aiheellista kysyä: Onko Leader-ohjelmaa pantu täytäntöön tavalla, joka tuottaa lisäarvoa ja samalla minimoi moitteettoman varainhoidon riskit?

9. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus käsitti seuraavat osa-alueet:

kyselylomakkeiden tarkastus, jota täydennettiin satunnaisotannalla poimitulla otoksella, joka sisälsi 202 yhteensä 23 jäsenvaltion keskuudesta poimittua paikallista toimintaryhmää

tarkastus, jossa käytiin läpi 27:n otokseen sisältyvän paikallisen toimintaryhmän dokumentaatio

paikalla toimitettu tarkastus ja tapaustutkimus, joiden kohteena oli 13 kyseisistä paikallisista toimintaryhmistä ja yli 60 hanketta, jotka olivat tyypillisiä asianomaisten paikallisten toimintaryhmien rahoittamia hankkeita (ks. hankeluettelo liitteessä)

11: n asianomaisen Leader-ohjelman hallintoviranomaisten tarkastus; kyseiset ohjelmat vastaavat yli 40 prosenttia kaudelle 2007–2013 ohjelmoiduista EU-varoista

Leader-ohjelmaan liittyvien komission toimintojen tarkastus.

Vuoden 2009 ensimmäisellä puoliskolla suoritetun tarkastuksen kenttätyön aikaan paikalliset toimintaryhmät olivat hiljattain saaneet päätökseen vuosia 2000–2006 koskevat Leader+ -kauden paikalliset kehittämisstrategiat [11]. Lisäksi jäsenvaltiot olivat valinneet paikalliset toimintaryhmät niiden toimintalinjan 4 strategioiden pohjalta. Kyseisissä strategioissa paikalliset toimintaryhmät esittävät suunnitelmansa Leader-lähestymistavan täytäntöönpanosta kaudella 2007–2013. Saksaa ja Espanjaa (Aragonia) lukuun ottamatta paikalliset toimintaryhmät eivät vielä olleet aloittaneet toimintalinjan 4 strategioiden täytäntöönpanoa.

10. Tilintarkastustuomioistuin laati lainsäädännön ja komission asiakirjojen ja julkaisujen [12] perusteella hyvän käytännön kriteerit. Tilintarkastustuomioistuin tutki valittujen paikallisten toimintaryhmien toimintaa Leader+ -kauden aikana näiden kriteereiden ja ryhmien laatimien toimintalinjan 4 strategioiden pohjalta. Tarkastus toimitettiin paikallisten toimintaryhmien tiloissa, sillä näin oli mahdollista käydä läpi kaikki asiaankuuluva dokumentaatio ja keskustella paikallisten toimintaryhmien henkilöstön ja jäsenten kanssa toimintaympäristöstä ja noudatettavasta strategiasta. Valitut hankkeet tarkastettiin myös paikan päällä ja hankkeiden toteuttajia haastateltiin. Silloin kun havaittiin puutteita tai hyviä käytäntöjä, arvioitiin asianomaiset kansalliset tai alueelliset seuranta- ja arviointitiedot, menettelyt ja valvontajärjestelmät tarkoituksena selvittää, olivatko käytännöt tyypillisiä. Tilintarkastustuomioistuin arvioi komission ja jäsenvaltioiden toimintaa Leader-ohjelman hallinnoinnissa, seurannassa, arvioinnissa ja valvonnassa siten, että se käytti perustana kansallisia ja alueellisia ohjelmia ja toimintasääntöjä, paikalla toimitettujen tarkastusten tuloksia, täytäntöönpanokertomuksia ja arviointeja. Tarkastus kattoi komission suorittaman arvioinnin, joka koski asianomaisten 11 maaseudun kehittämisohjelman toimintalinjaa 4 sekä valintaprosessin, jossa jäsenvaltiot olivat valinneet toimintalinja 4:n paikalliset toimintaryhmät.

11. Huomautukset on esitetty keskeisten vastuualueiden mukaisesti seuraavasti:

paikallisten toimintaryhmien toteuttama Leader-ominaispiirteiden täytäntöönpano

paikallisten toimintaryhmien varainhoidon moitteettomuus

Leader-ohjelmien hallinnointi komissiossa ja jäsenvaltioissa

komission ja jäsenvaltioiden toteuttama seuranta ja arviointi.

TAULUKKO 1

VALITUT PAIKALLISET TOIMINTARYHMÄT JA NIIDEN TOIMINTALINJAN 4 STRATEGIOIDEN TOTEUTTAMISEEN TARKOITETUT TALOUSARVIOT

(miljoonaa euroa) |

Paikallisen toimintaryhmän viite | Jäsenvaltio (alue) | Toimintalinjan 4 talousarvio 2007–2013 [1001] |

DE-BY | Saksa (Baijeri) [1002] | 2,6 |

DE-MV | Saksa (Mecklenburg-Vorpommern) [1002] | 5,4 |

IE | Irlanti | 14,6 |

EL | Kreikka | 6,5 |

ES-A | Espanja (Aragonia) | 7,1 |

ES-CM | Espanja (Kastilia-La Mancha) | 3,9 |

FR (PL) | Ranska (Pays de la Loire) | 1,5 |

FR (LR) | Ranska (Languedoc Roussillon) | 3,2 |

IT-TOS | Italia (Toscana) | 7,6 |

HU | Unkari | 5,9 |

PL (WP) | Puola (Pomorskie) | 4,3 |

PL (WŚ) | Puola (Świętokrzyskie) | 2,1 |

PT | Portugali | 6,0 |

HUOMAUTUKSET

PAIKALLISTEN TOIMINTARYHMIEN TOTEUTTAMA LEADER-OMINAISPIIRTEIDEN TÄYTÄNTÖÖNPANO LISÄARVON SAAVUTTAMISEKSI

PAIKALLISET TOIMINTARYHMÄT OVAT PANNEET TÄYTÄNTÖÖN LEADER-LÄHESTYMISTAPAA TAVALLA, JOKA RAJOITTAA MAHDOLLISUUKSIA SAAVUTTAA LISÄARVOA LEADER-OMINAISPIIRTEIDEN KANNALTA. TÄSTÄ HUOLIMATTA TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN HAVAITSI ESIMERKKEJÄ HYVÄSTÄ KÄYTÄNNÖSTÄ

ALHAALTA YLÖSPÄIN SUUNTAUTUVA LÄHESTYMISTAPA

12. Alhaalta ylöspäin suuntautuvalla lähestymistavalla pyritään kannustamaan osallistumista paikalliseen maaseudun kehittämiseen ottamalla mukaan paikallisyhteisöt, taloudelliset ja sosiaaliset eturyhmät sekä julkisten ja yksityisten elinten edustajat. Paikallisen yhteisön olisi osallistuttava sopivimman paikallisen strategian yksilöintiin ja sellaisten toimien (hankkeiden) täytäntöönpanoon, joita tarvitaan paikallisten strategiatavoitteiden saavuttamiseen.

Kaikki paikalliset toimintaryhmät onnistuivat saamaan mukaan paikallisen yhteisön ainakin jossain määrin, mutta eräät paikalliset toimintaryhmät antoivat suurimman osan Leader+ -avustuksista omille jäsenorganisaatioilleen

13. Paikalliset toimintaryhmät tiedottivat paikallisille yhteisöille eri tavoin mahdollisuuksista saada hankeavustuksia: julkisissa kokouksissa ja tapahtumissa, esitteissä, julkaisuissa, paikallisten toimintaryhmien Internet-sivustoilla ja paikallisten toimintaryhmien jäsenten kautta. Tällä tavoin paikalliset toimintaryhmät eivät ainoastaan vastanneet olemassa oleviin avustuspyyntöihin, vaan myös mahdollisesti rohkaisivat muita paikallisia toimijoita harkitsemaan uusia investointeja tai muita hankkeita. Esimerkiksi Toscanan (Italia) paikallisella toimintaryhmällä oli tiedotuspiste paikallisessa kauppakamarissa. Leader-ohjelmia tehtiin tunnetuksi lisäksi paikallislehdissä ja hankkeiden sijaintipaikoilla olevissa kylteissä. Unkarissa paikalliset toimintaryhmät lisäsivät tietoisuutta Leader-ohjelmasta kylien rajoille pystytetyillä kylteillä.

+++++ TIFF +++++

Kuva 1: Unkari – Kylttejä, joissa kerrotaan, että kylä osallistuu Leader-ohjelmaan

14. Kaikilla paikallisilla toimintaryhmillä oli myös paikallistoimistot, joiden henkilökunta avusti hankkeen toteuttajia avustushakemusten valmistelussa [13]. Tällä maksuttomalla konsultointipalvelulla oli tärkeä rooli kannustettaessa tekemään avustushakemuksia – etenkin pienten hankkeiden kokemattomat toteuttajat olisivat muutoin saattaneet luopua hakemusten jättämisestä pitkien ja monimutkaisten menettelyiden vuoksi (ks. kohta 70).

15. Vaikka monet hankkeet koskivat suoria avustuksia investointeihin, tutkimuksiin tai tapahtumiin, jotkin paikalliset toimintaryhmät työskentelivät myös ennakoivasti paikallisten toimijoiden kanssa keskustellakseen ensimmäisten ideoiden pohjalta strategisemmista hankkeista ja kehittääkseen niitä. Esimerkiksi Mecklenburg-Vorpommernissa (Saksa) paikalliset toimintaryhmät perustivat innovaatiotiimeiksi kutsuttuja työryhmiä, joiden tehtävänä oli ohjata ja tukea hankkeen toteuttajia monimutkaisemmissa hankkeissa. Irlannin paikallinen toimintaryhmä käytti niin kutsuttuja kehittämisvirkamiehiä, joiden tehtävänä oli etsiä aktiivisesti ja kehittää hankeideoita, jotka auttaisivat strategiatavoitteiden saavuttamisessa (ks. laatikko 2).

LAATIKKO 2

HANKKEEN KEHITTÄMISESTÄ VASTAAVIEN VIRKAMIESTEN ROOLI IRLANNIN PAIKALLISESSA TOIMINTARYHMÄSSÄ

Kehittämisvirkamiehet vastasivat toimien ja aloitteiden analysoinnista, yksilöimisestä, kehittämisestä, nopeuttamisesta ja edistämisestä. Esimerkiksi elintarvikealan virkamies oli vastuussa mm. paikallisten elintarvikkeiden alueellisen tuotemerkin kehittämisestä ja markkinoinnista ja vaihtoehtoisten viljelyaloitteiden kehittämisestä. Virkamies piti aktiivisesti blogia, järjesti kokouksia ja tapahtumia ja osallistui niihin sekä kannusti elintarvikealan ammattilaisten hankkeita ja avusti niiden toteuttamisessa.

16. Kaikki tarkastuksen kohteena olleet paikalliset toimintaryhmät myönsivät avustuksia niiden omien jäsenjärjestöjen toteuttamille hankkeille. Baijerin (Saksa) paikallisen toimintaryhmän täytäntöönpanema Leader+ -ohjelma käsitti ainoastaan 12 eri hanketoteuttajaa, joista kuudella oli suoria kytköksiä paikalliseen toimintaryhmään. Yhteensä 11:stä Leader+ -ohjelman paikallisesta toimintaryhmästä kuuden toimintaryhmän avustusten osuus oli 50:stä yli 90 prosenttiin avustusten kokonaismäärästä (ks. kuva 4). Tämä vähensi laajemman yhteisön saatavilla olevia avustuksia ja rajoitti niiden mahdollisuuksia päästä osallisiksi käynnissä olevien hankkeiden toteuttamiseen.

KUVA 4

PAIKALLISILLE TOIMINTARYHMILLE JA NIIDEN JÄSENJÄRJESTÖILLE MYÖNNETYT AVUSTUKSET [14]

+++++ TIFF +++++

17. Kaikki paikalliset toimintaryhmät ottivat paikallisen yhteisön jollakin tavalla mukaan toimintalinjan 4 strategioiden kehittämiseen. Ranskan (Languedoc Roussillon) ja Saksan (Baijerin) paikalliset toimintaryhmät järjestivät osallistumisprosessin aikana aihekohtaisia seminaareja. Tällä tavoin pyrittiin yksilöimään paikallisalueen vahvuudet, heikkoudet, mahdollisuudet ja uhat (SWOT-analyysi) ja keskustelemaan strategiasta. Kaikki paikalliset toimintaryhmät järjestivät yleisölle avoimia kokouksia, joissa ne esittelivät Leader-ohjelmaa ja saivat hankeideoita. Toscanan, Irlannin, Portugalin ja Kastilia-La Manchan (Espanja) osalta ei käynyt kuitenkaan selväksi, oliko konsultointi vaikuttanut – ja miten se oli vaikuttanut – paikallisten toimintaryhmien SWOT-analyysiin tai paikallisten strategiatavoitteiden määrittelyyn. Konsultoinnin ensisijaisena tavoitteena oli lisätä kysyntää ja arvioida sen tasoa eri toimenpiteiden yhteydessä ja kerätä hanke-ehdotuksia.

PAIKALLISET JULKISEN JA YKSITYISEN SEKTORIN KUMPPANUUDET

18. Leader-lähestymistavan yksi keskeisimmistä piirteistä on, että päätökset olisi tehtävä virkamiesten sijaan laajemman paikallisen kumppanuuden tasolla. Tällöin paikallisviranomaiset osallistuvat päätöksentekoon, ilman että niillä on äänten enemmistöä [15]. Yhteisön osallistumista voidaan vahvistaa sallimalla kaikkien asiasta kiinnostuneiden paikallisten osapuolten osallistuminen paikallisiin toimintaryhmiin ja varmistamalla, että kaikki keskeiset paikalliset toimijat ovat edustettuina.

Paikalliset toimintaryhmät eivät pystyneet aina luomaan vaikuttavia julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia

19. Puolan ja Aragonian paikalliset toimintaryhmät olivat yhdistyksiä, joilla oli avoin jäsenyyspolitiikka, jonka mukaisesti kaikkia asiasta kiinnostuneita paikallisia asukkaita ja järjestöjä rohkaistiin liittymään jäseniksi. Esimerkiksi Aragonian paikallisella toimintaryhmällä oli noin 500 jäsentä (ks. taulukko 2). Kreikan paikallisella toimintaryhmällä oli sitä vastoin pienempi, kutsuttu jäsenistönsä, joka mahdollisesti jätti ulkopuolelleen muita paikallisjärjestöjä ja asukkaita, jotka olisivat saattaneet tuoda kumppanuuteen lisäpanoksen (ks. laatikko 3).

TAULUKKO 2

LEADER+ -OHJELMAN PAIKALLISTEN TOIMINTARYHMIEN JÄSENYYS

+++++ TIFF +++++

LAATIKKO 3

KREIKAN PAIKALLISEN TOIMINTARYHMÄN KOKOONPANO

Leader+ -asioita käsittelevällä paikallisella toimintaryhmällä oli kutsutuista jäsenistä koostunut jäsenistö, jossa oli edustettuna pieni määrä paikallisia toimijoita ja jonka kokoonpano mahdollisti julkisen sektorin vaikuttamisen päätöksentekoon. Toimintaryhmä oli järjestetty yrityksen tavoin ja sillä oli 15 osakkeenomistajaa ja kunnilla 97 prosenttia osakepääomasta. Hallintoneuvosto, joka koostui yhdeksästä suurimpien kuntien edustajasta (useimmiten kunnanjohtajia), valitsi komitean, jonka tehtävänä oli päättää, mille hankehakemuksille myönnetään avustuksia. Komitea koostui kolmen edustettuna olleen kunnan ja neljän muun järjestön – kauppakamarin, luonnonmukaista viljelyä harjoittavien viljelijöiden yhdistyksen, naisyhdistyksen ja tutkimusorganisaation – edustajista.

20. Kaikkien tarkastettujen paikallisten toimintaryhmien jäsenistö koostui eri alojen ja ryhmien edustajista. Yleensä edustettuina olivat paikallisviranomaiset, matkailu- ja viljelyalat ja pienet yritykset. Kaikkien paikallisten toimintaryhmien päätöksentekokomiteoissa oli naisjäseniä. Nuoret ovat EU:n maaseudun kehittämispolitiikan keskeinen kohderyhmä ja heidän osallistumisensa päätöksentekoprosessiin antaa takeita siitä, että heidän tarpeensa ja mahdollisuutensa otetaan asianmukaisesti huomioon ja että valitaan asianmukaisia ratkaisuita. Toimintalinjan 4 mukaisista 13 paikallisesta toimintaryhmästä ainoastaan seitsemällä oli nuorison edustajia jäsenistössään (ja päätöksentekokomiteassa ainoastaan Espanjan ja Unkarin paikallisilla toimintaryhmillä). Muut paikalliset toimintaryhmät ilmoittivat, ettei heidän alueellaan ollut nuorisojärjestöjä, mutta ne eivät kuitenkaan ryhtyneet erityisiin toimiin saadakseen nuoria mukaan ryhmien toimintaan.

21. Kaikissa paikallisissa toimintaryhmissä päätöksentekokomitean jäsenistä oli asetuksen vaatimusten mukaisesti enintään 50 prosenttia julkisen sektorin edustajia. Ainoastaan Ranskan paikallisten toimintaryhmien sisäisten sääntöjen mukaan toimintaryhmillä oli oltava "kaksinkertainen äänten enemmistö", jonka mukaan yksityisen sektorin jäsenten oli edustettava vähintään 50:tä prosenttia äänistä kussakin päätöksentekokokouksessa (vaikka tätä sääntöä ei aina noudatettukaan).

22. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös eräitä muita tapauksia, joissa Leader-periaatteita ei noudatettu tarkasti. Ranskassa (Languedoc Roussillon), Leader+ -päätöksentekokomitean puheenjohtajalla oli ratkaiseva ääni, minkä seurauksena julkisella sektorilla oli äänten enemmistö. Ranskassa (Pays de la Loire) paikallisen toimintaryhmän komitean yksityisen sektorin jäsenistö koostui pitkälti paikallisviranomaisten perustamista yhdistyksistä (ks. laatikko 4). Komitea ehdotti hankkeita paikallisviranomaisten yhdistykselle (syndicat), joka teki hankeavustuksista lopullisen päätöksen.

LAATIKKO 4

PAIKALLISTEN TOIMINTARYHMIEN JÄSENISTÖ RANSKASSA (PAYS DE LA LOIRE)

Paikallinen toimintaryhmä teki sisäisen arvioinnin, jonka mukaan kyseisen päätöksentekokomitean kokoonpano muodostaa ongelman paikallisten toimijoiden edustavuudelle. Lähes kaikki yksityiset kumppanit ovat paikallisten yhdistysten (kuntayhtymän) jäseniä. Jokaisen yhdistyksen puheenjohtajana toimii valittu jäsen. Vaikka näillä yhdistyksillä on erittäin hyvä tuntemus alueen ongelmista…, olisi ollut hyödyllistä ottaa mukaan paikallisten yritysten vastuuhenkilöt tai jopa kuntayhtymään kuulumattomia yhdistyksiä. Toisaalta sekä kauppakamari että käsiteollisuuskamari eivät olleet edustettuina; ainoastaan maatalouskamarilla oli edustaja päätöksentekokomiteassa.

23. Portugalin paikalliset toimintaryhmät tekivät toisinaan päätöksiä ainoastaan muutamilla paikallisneuvostojen äänillä (ks. laatikko 5) [16]. Tällöin kumppanuus ei tuonut päätöksentekoon mahdollista lisäarvoa.

ALUEKOHTAISET PAIKALLISET KEHITTÄMISSTRATEGIAT

24. Alueeseen perustuvan lähestymistavan mukaan paikallisten toimintaryhmien olisi määriteltävä ja toteutettava kehittämisstrategia alueensa erityistilanteen, heikkouksien ja vahvuuksien pohjalta. Jotta tätä voitaisiin hyödyntää täysimääräisesti, paikallisten toimintaryhmien olisi muunnettava erityistarpeensa ja mahdollisuutensa paikallisiksi tavoitteiksi ja toteutettava strategiansa näiden tavoitteiden saavuttamiseen keskittyen.

25. Paikallisten toimintaryhmien tavoitteissa olisi määriteltävä tarkkaan paikalliset tulokset, jotka ne aikovat strategioillaan saavuttaa. Tähän tarvitaan selkeät puitteet ja ohjeet ohjelmien päivittäistä hallinnointia varten ja perusta toiminnan hallinnointia ja tilivelvollisuutta varten.

LAATIKKO 5

PORTUGALIN PAIKALLISET TOIMINTARYHMÄT: OSALLISTUMINEN ÄÄNESTYKSIIN

Paikallisten toimintaryhmien päätöksentekokomiteat koostuivat kolmen kunnan (jotka kierrättivät puheenjohtajan, varapuheenjohtajan ja rahastonhoitajan tehtäviä), kulttuuriyhdistyksen, pienyrittäjäyhdistyksen, paikallisen teollisuusyhdistyksen ja maatalousyhdistyksen edustajista.

Tilintarkastustuomioistuin tutki niitä kahdeksaa kokousta koskevat pöytäkirjat, joissa valitut hankkeet oli hyväksytty. Kolmessa kokouksessa kuntien ja muiden tahojen edustajia oli yhtä paljon. Muissa viidessä kokouksessa kolme kuntaa oli enemmistönä. Kahdessa tapauksessa paikalliset toimintaryhmät valitsivat hankkeita pelkästään kolmen kunnan äänten perusteella.

Paikalliset toimintaryhmät eivät keskittyneet tiiviisti saavuttamaan paikallisia (aluekohtaisia) strategisia tavoitteita.

26. Paikallisten toimintaryhmien Leader+ -ohjelman paikalliset strategiatavoitteet eivät olleet erityisiä, mitattavissa eivätkä annetun ajan kuluessa saavutettavissa olevia. Useimmat tavoitteet olivat niin yleisiä, että niitä olisi voitu soveltaa millä tahansa maaseutualueella (ks. laatikko 6). Portugalin paikallisen toimintaryhmän tavoitteen "estää maaseudun autioituminen ja perinteisestä maanviljelystä luopuminen" kaltainen tavoite olisi voinut olla mitattavissa. Käytännössä se oli kuitenkin mahdotonta, koska lähtötilannetta kuvaavat tiedot tai saavutettavaa tilannetta osoittavat tavoitteet puuttuivat. Toisinaan tavoitteet oli ilmaistu väljästi. Esimerkiksi tavoite "markkinoida alueen identiteettiä parantamalla ja edistämällä paikallisia palveluita ja tuotteita" (Kreikan paikallinen toimintaryhmä), kuvailee mitä paikallinen toimintaryhmä aikoo tehdä, ei tilannetta, jonka se pyrkii saavuttamaan.

27. Paikalliset toimintaryhmät eivät keskittyneet tiiviisti tavoitteiden saavuttamiseen. Esimerkiksi Ranskassa (Languedoc Roussillon) Leader+ -strategian keskeinen tavoite oli käyttää uusia teknologioita maaseutualueen kilpailukyvyn parantamiseksi. Kun kävi ilmi, että kansallisesta ohjelmasta on mahdollista saada yhteisrahoitusta matkailuhankkeille, paikallinen toimintaryhmä lisäsi uuden menotoimenpiteen, jolla oli tarkoitus rahoittaa maastopyöräilykeskuksen kaltaisia tiloja.

LAATIKKO 6

MECKLENBURG-VORPOMMERNIN PAIKALLINEN TOIMINTARYHMÄ: ESIMERKKI PAIKALLISISTA STRATEGISISTA TAVOITTEISTA

Toimintaryhmällä oli neljä tavoitetta:

1) lisätä alueen houkuttelevuutta;

2) verkostoida matkailualueita;

3) luoda uusia palveluita ja työllistämistoimintaa;

4) kohentaa alueen taloudellista rakennetta lisäämällä avoimuutta ja kannustamalla uusien työpaikkojen luomiseen.

Jokaista tavoitetta seurasi tavoitetta tai strategiaa käsittelevä jakso, jossa kuvailtiin yleisluontoisesti tilanne ja paikallisen toimintaryhmän aikomukset (esimerkiksi "tukea naisten ja nuorten koulutusaloitteita"). Strategian avulla odotettavissa olevista saavutuksista ei esitetty erityisiä kuvauksia. Strategiatavoitteille ei asetettu lähtötilannetta tai päämääriä.

28. Paikalliset strategiatavoitteet eivät olleet hankkeen valinnan kannalta ratkaiseva tekijä (ks. laatikko 7). Esimerkiksi Portugalissa paikallinen toimintaryhmä suunnitteli rahoittavansa matkailuun tarkoitettuja tiloja, jotka liittyivät strategian vahvaan alueelliseen teemaan: paikallisen kulttuurin ja jokien yhdistäminen. Paikallinen toimintaryhmä myönsi mikroautoilukeskukselle avustuksen uusien mikroautojen ja ajanottolaitteiden ostoon ilman, että niillä on selvää yhteyttä alueelliseen teemaan.

LAATIKKO 7

PORTUGALIN PAIKALLINEN TOIMINTARYHMÄ: TIENVIITTOJEN OSTOHANKE

Paikallisen toimintaryhmän yhtenä tavoitteena oli tutkia, kehittää ja markkinoida eri teemoja käsitteleviä matkailureittejä. Paikallinen toimintaryhmä käytti tätä varten myönnettyjä määrärahoja antamalla kunnalle avustusta tienviittojen ja liikenneopasteiden (kuten Stop-merkkien) ostoon ja valkoisten viivojen merkitsemiseen paikallisilla teillä ja parkkipaikoilla. Jotkin tienviitat osoittivat suunnan yksittäisiin matkailunähtävyyksiin, mutta hankkeen yhteydessä ei varsinaisesti luotu erillisiin teemoihin liittyviä matkailureittejä.

+++++ TIFF +++++

29. Kreikassa, Toscanassa ja Espanjassa toimivat paikalliset toimintaryhmät [17] panivat strategioitaan täytäntöön jäsenvaltion määrittelemien toimenpiteiden muodossa luokitellakseen samankaltaisia hankkeita budjettihallintoa ja raportointia varten. Esimerkiksi Kreikassa paikallisella toimintaryhmällä oli toimenpiteitä, kuten "yrittäjien investointien tukeminen", joka oli puolestaan jaettu "maaseudun matkailuhankkeisiin" ja "moderneihin teknologiahankkeisiin". Jokainen näistä oli luokiteltu edelleen toimiksi, kuten "majoitusmahdollisuuksien tarjoaminen matkailijoille". Jaottelu helpottaa paikallisten toimintaryhmien toimien seurantaa ja valvontaa. Toisaalta siihen sisältyy riski, että paikalliset toimintaryhmät toteuttavat menotoimenpiteitä (arvioimalla ja valitsemalla hankkeita tukikelpoisuuteen perustuen) ottamatta huomioon paikallisia strategiatavoitteita.

30. Paikalliset toimintaryhmät ilmoittivat hanke-ehdotuksia, jotka täyttivät tietyn toimenpiteen tukikelpoisuusehdot, sen sijaan että ne olisivat ilmoittaneet hankkeita, joiden avulla olisi voitu saavuttaa paikallisen strategian erityinen tavoite. Toimintaryhmät arvioivat hanke-ehdotuksen soveltuvuuden strategiaan ja yhdenmukaisuuden sen kanssa, mutta tavoitteet olivat niin laajat, että tukikelpoinen hanke oli mahdollista hylätä lähes ainoastaan siinä tapauksessa, että toimenpiteelle myönnetyt määrärahat oli jo ylitetty. Toimintaryhmät jatkoivat avustusten myöntämistä vielä siinäkin vaiheessa, kun tuotostavoitteet oli saavutettu [18].

31. Seuranta ja raportointi lisäsivät entisestään keskittymistä toimenpiteisiin: paikalliset toimintaryhmät seurasivat ja analysoivat täytäntöönpantuja hankkeita ja raportoivat niistä menotoimenpiteiden kannalta, mutta ne jättivät keräämättä tietoja tai arvioimatta, oliko paikalliset strategiatavoitteet saavutettu.

32. Esimerkiksi Irlannissa paikallinen toimintaryhmä julkaisi Leader+ -ohjelman lopussa katsauksen saavutuksistaan. Katsaus sisälsi osion "Mitä me lupasimme", jossa oli lueteltu strategiatavoitteet. Seuraavassa osiossa "Mitä me tuotimme" kuvailtiin toteutetut hankkeet. Hankkeet oli luokiteltu toimenpiteittäin, kuten "Koulutushankkeet". Katsauksessa ei ollut määritelty strategiatavoitteiden näkökulmasta tarkasteltuna "Mitä oli tehty" tai "Mitä oli saavutettu". Ranskan ja Saksan paikalliset toimintaryhmät, joilla ei ollut velvollisuutta noudattaa kansallisia tai alueellisia toimenpiteitä, raportoivat myös toteutetuista hankkeista, eivät saavutetuista tavoitteista [19].

33. Useimmat paikalliset toimintaryhmät eivät olleet tarkastuksen ajankohtaan mennessä vahvistaneet hankkeiden valintaperusteitaan tai seuranta- ja arviointijärjestelmiään ohjelmakaudelle 2007–2013. Saatavilla olevien tietojen perusteella voidaan kuitenkin todeta, että toimintaryhmät eivät ole suunnitelleet näihin suuria muutoksia. Toimintaryhmien toimintalinjan 4 strategioista puuttuvat lisäksi erityiset paikalliset tavoitteet ja yhtä jäsenvaltiota lukuun ottamatta kaikki edellyttävät yhteisten toimenpiteiden käyttämistä (ks. kohta 84).

INNOVATIIVISET JA MONIALAISET LÄHESTYMISTAVAT

34. Leader-ohjelman on tarkoitus olla innovatiivinen lähestymistapa. Paikallisten toimintaryhmien olisi suunniteltava ja pantava täytäntöön strategioitaan siten, että ne käynnistävät paikallisen maaseudun kehittämisen ja edistävät sitä tarjoamalla innovatiivisia vastauksia vanhoihin ja uusiin maaseudun ongelmiin. Toimintaryhmät voivat tuottaa lisäarvoa muista ohjelmista tai paikallisten viranomaisten toimista poikkeavalla toiminnalla. Paikallisviranomaisten tavanomaisiin toimiin kuuluvien tai muissa ohjelmissa tukikelpoisten hankkeiden tulisi näin ollen saada rahoitusta Leader-ohjelmasta ainoastaan poikkeustapauksissa ja perusteltuna sillä, että rahoitus on välttämätön erityisten strategisten tarpeiden vuoksi.

35. Toinen Leader-lähestymistapaan kuuluva piirre on paikallistalouden eri alojen toimijoiden ja hankkeiden väliseen vuorovaikutukseen perustuva strategian monialainen suunnittelu ja täytäntöönpano.

Paikalliset toimintaryhmät pystyivät esittämään strategioidensa tai hankkeidensa osalta vain vähän näyttöä innovoinnista tai eri alojen välisestä vuorovaikutuksesta. Toimintaryhmät rahoittivat hankkeita, jotka poikkesivat vain vähän muiden EU-ohjelmien hankkeista tai jotka vastasivat paikallisviranomaisten tavanomaisia toimia.

36. Kuten kohdissa 18–23 todetaan, eri alojen toimijoiden välistä vuorovaikutusta tapahtui paikallisten toimintaryhmien kumppanuuden yhteydessä, mutta vähäisemmässä määrin niiden strategioiden tai hankkeiden kohdalla. Eräät paikalliset toimintaryhmät pystyivät antamaan esimerkkejä vuorovaikutuksesta: esimerkiksi Irlannissa strategian ansiosta tuottajat, jälleenmyyjät ja matkailuala saatiin tekemään yhteistyötä paikallisten tuotteiden markkinoimiseksi. Useimmat paikalliset toimintaryhmät myönsivät kuitenkin avustuksia yksittäisiin hankkeisiin, joilla tuettiin hankkeen toteuttajan tavanomaisia toimia (ks. liite).

37. Leader+ -ohjelman osalta useimmilla paikallisilla toimintaryhmillä oli selvästi ilmaistut kriteerit, joiden perusteella ne arvioivat hanke-ehdotuksia innovatiivisuuden tai kokeellisuuden kannalta (ks. taulukko 3) [20]. Kriteereistä huolimatta toimintaryhmät hyväksyivät hankkeita, jotka eivät olleet luonteeltaan kovinkaan innovatiivisia. Esimerkiksi Kreikassa avustushakemuksissa oli kuvailtu suunniteltujen ravintola-, majatalo-, paja- ja viinitilainvestointien innovatiivisia tai kokeellisia piirteitä, mutta käytännössä kyseiset piirteet puuttuivat (ks. laatikko 8).

38. Toscanassa paikallinen toimintaryhmä esitti hankkeen ehdotuspyynnön, joka koski toimenpidettä, jossa yrityksille myönnettiin tukea prosessien ja tuotteiden innovointia varten. Paikallinen toimintaryhmä sai eräältä omenantuottajalta hanke-ehdotuksen, joka koski lähinnä tavallisten hedelmälaatikoiden ostoa. Toimintaryhmä luokitteli ehdotuksen "innovatiiviseksi investoinniksi tuotantokustannusten vähentämiseksi ja sadonkorjuun ja pakkaamisen helpottamiseksi" sillä perusteella, että ehdotus oli kyseisen yrityksen kannalta innovatiivinen. Hankkeelle annettiin innovatiivisuudesta seitsemän pistettä kymmenestä enimmäispisteestä. Unkarin paikallinen toimintaryhmä arvioi hanke-ehdotuksia innovatiivisuuden ja uutuuden kannalta ja antoi enimmäispisteet kaikille kuudelle tarkastellulle hankkeelle. Eräs hanke koski majatalon tilojen kohentamista, johon kuului polkupyörien hankkiminen vieraiden käyttöön, mitä voitiin pitää uutuutena kyseisellä alueella. Sitä vastoin uutuuden piirre puuttui hankkeelta, jonka tarkoituksena oli laatia suunnitelmia hankkeen toteuttajan viinitilalle johtavan tien päällystämiseksi, sekä hankkeelta, jolla lujitettiin pappilan seiniä maanvajoaman vuoksi.

TAULUKKO 3

INNOVATIIVISTEN HANKKEIDEN VALINTA

+++++ TIFF +++++

1 Ranskassa ja Saksassa paikallisilla toimintaryhmillä ei ollut aineistoa valintakriteereihin perustuvasta hankkeiden arvioinnista. Irlannissa paikallisella toimintaryhmällä oli kyseistä aineistoa, mutta se ei pisteyttänyt hankkeita.

39. Tilintarkastustuomioistuin totesi varainhoitovuotta 2000 koskevassa vuosikertomuksessa, että paikalliset toimintaryhmät myönsivät avustuksia hankkeille, joita olisi voitu rahoittaa muista ohjelmista. Komissio vastasi: "Tiettyjen sellaisten yksittäisten hankkeiden, joita erikseen tarkasteltuina olisi tuettava pääasiallisista ohjelmista, rahoittaminen Leader-ohjelmasta saattaa (…) olla tarkoituksenmukaista, mikäli kyseiset hankkeet liittyvät olennaisesti jonkin paikallisen toimintaryhmän erityisen innovatiivisen kehittämisohjelman toteuttamiseen".

40. Useimmat avustukset koskivat pieniä hankkeita, mikä erotti Leader-ohjelman muista EU:n rahoitusohjelmista. Esimerkiksi Irlannin paikallisen toimintaryhmän myöntämien avustusten määrä vaihteli alle 1000 eurosta enimmillään 65000 euroon. Yhdestätoista Leader+ -ohjelman paikallisesta toimintaryhmästä kahdeksan rahoitti hankkeita, joiden kokonaiskustannukset olivat vähintään 200000 euroa (ks. hankkeiden luettelo liite). Investoinnit esimerkiksi viinitiloihin, öljynpuristamoihin ja kylien kunnostushankkeisiin olisivat olleet oikeutettuja saamaan tukea muista EU:n rahoitusohjelmista. Näissä tapauksissa paikalliset toimintaryhmät pystyivät osoittamaan hankkeiden olevan yhdenmukaisia strategian kanssa, mutta ne eivät pystyneet osoittamaan hankkeiden olevan olennaisia, koska erityiset paikalliset tavoitteet puuttuivat (ks. kohta 26).

LAATIKKO 8

KREIKAN PAIKALLISEN TOIMINTARYHMÄN HYVÄKSYMIEN HANKKEIDEN KOKEELLISUUS

Kaikissa kuuden tarkastetun yksityisen sektorin hankkeen avustushakemuksissa ehdotuksen kokeellisuus perusteltiin toimien verkottumisella. Kaikki hakemukset olivat konsulttien täyttämiä. Haastatellut hankkeen toteuttajat eivät olleet kuitenkaan osallistuneet senkaltaisiin toimiin. Esimerkiksi metallipajahankkeen toteuttaja ei tuntenut paikallisten pienyritysten verkostoa eikä hän tiennyt, että hänen hanke-ehdotuksensa edellytti osallistumista siihen.

Avustushakemuksen mukaan hanke oli yhdenmukainen paikallisen toimintaryhmän paikallisen strategian kanssa, sillä se koski perinteisiä takorautaisia esineitä, jotka edesauttoivat paikallisten rakennusten perinteiden ja niille ominaisten piirteiden säilyttämistä. Käytännössä hakija valmisti kuitenkin lähes ainoastaan alumiinisia moderneja esineitä.

41. Mahdollisuus saavuttaa lisäarvoa Leader-lähestymistavalla pienenee, jos se toimii pelkästään lisärahoituksen lähteenä paikallisviranomaisten tavanomaisille toimille. Vaikka pakolliset tehtävät, kuten koulutus, oli jätetty avustusten ulkopuolelle, Irlannin paikallista toimintaryhmää lukuun ottamatta kaikki toimintaryhmät myönsivät avustuksia paikallisten viranomaisten toteuttamille hankkeille (ks. laatikko 9 ja hankkeiden luettelo liitteessä). Eräät näistä hankkeista oli jo saatu päätökseen ennen Leader-avustuksen hakemista (ks. esimerkiksi laatikko 10), joten avustusten tarkoituksena oli ainoastaan tuottaa lisärahoitusta paikallisviranomaisten talousarvioihin.

LAATIKKO 9

ESIMERKKEJÄ LEADER+ -AVUSTUKSISTA PAIKALLISILLE VIRANOMAISILLE:

Kastilia-La Mancha : yksi kunnista, joka oli paikallisen toimintaryhmän jäsen, toteutti hanketta lasten leikkikentän aitaamiseksi. Hankkeessa oli tarkoitus rakentaa rosoinen tiilimuuri, jonka yläosassa oli metalliaita; hankkeen kustannukset olivat 36 000 euroa (joista 26 500 euroa Leader-avustusta EU:lta ja 500 euroa kansallisilta ja alueellisilta viranomaisilta).

Kreikan paikallinen toimintaryhmä : Eräs paikallisen toimintaryhmän jäsenenä oleva kunta toteutti viemäröinnin kunnostamista ja kaupungin keskustan katujen ja jalkakäytävien uudelleenpäällystystä koskevaa hanketta. Leader+ -rahoitus (211 000 euroa) kattoi pienen alan kustannukset. Kunta sai kansallista rahoitusta yhteensä 1,4 miljoonaa euroa hankkeen saamiseksi päätökseen jäljellä olevien katujen osalta.

LAATIKKO 10

ESIMERKKEJÄ PÄÄTÖKSEEN SAADUILLE HANKKEILLE MYÖNNETYISTÄ AVUSTUKSISTA

Toscanan paikallinen toimintaryhmä : "Palveluita paikalliselle alueelle ja sen asukkaille" -hanke. Paikallinen toimintaryhmä julkaisi toukokuussa 2004 hanke-ehdotuspyynnön ja päätti 12. heinäkuuta 2004 pitämässään kokouksessa myöntää 121 470 euron avustuksen kuntayhtymälle (joka oli paikallisen toimintaryhmän päätöksentekokomitean jäsen). Avustussopimus tehtiin 20. syyskuuta 2004. Hanke, joka koski ympärivuorokautista julkista eläinterveydenhuoltoa ja tiedotusta ja metsästys-, kalastus- ja sienestyslupa-asioita, oli käynnistetty helmikuussa 2001 ja loppumaksu oli suoritettu 5. heinäkuuta 2004.

Ranskan paikallinen toimintaryhmä (Pays de la Loire) : Kuntaryhmittymä (jonka puheenjohtaja oli paikallisen toimintaryhmän jäsen) toteutti hankkeen, jonka tavoitteena oli kirjastorekistereiden tietokoneistaminen ja verkostoiminen. Maksajana toimivan elimen tarkastuskertomuksessa todetaan seuraavaa: hankehakemuksen ajankohtana tietotekniikkalaitteet olivat lähes valmiit, rekisterit oli tallennettu tietokoneelle ja henkilöstöä koulutettiin ohjelman käyttöön. …Ajankohtana, jona paikallinen toimintaryhmä valitsi hankkeen, maksettavana oli enää 91,20 euroa.

42. Tarkastusajankohtaan mennessä toimintalinjan 4 täytäntöönpano ei ollut alkanut useimmissa tarkastuksen kohteena olleissa paikallisissa toimintaryhmissä. Strategioissa oli kuitenkin annettu vain vähän innovointia tai alojen välistä vuorovaikutusta koskevia erityissitoumuksia.

VERKOTTUMIS- JA YHTEISTYÖHANKKEET

43. Verkottuminen edellyttää kokemusten vaihtoa ja sillä pyritään levittämään hyviä käytäntöjä ja levittämään innovaatiota ja hyödyntämään saatuja kokemuksia. Yhteistyöhankkeet, joihin osallistuu vähintään kaksi paikallista toimintaryhmää, voivat tuottaa lisäarvoa kriittisen massan ja täydentävyyden ansiosta. Tällä tavoin on mahdollista saavuttaa tuotoksia, joita paikallinen toimintaryhmä ei voisi yksin saavuttaa.

Paikalliset toimintaryhmät eivät osallistuneet täysimääräisesti verkottumis- ja yhteistyöhankkeisiin.

44. Kaikki paikalliset toimintaryhmät osallistuivat vähintäänkin muiden paikallisten toimintaryhmien kanssa järjestettyihin alueellisten tai kansallisten verkostojen kokouksiin, vaikka kokoukset yleensä käsittelivätkin organisointiin liittyviä kysymyksiä. Irlannin paikallinen toimintaryhmä oli erityisen aktiivinen osallistumaan seminaareihin, vierailemaan muiden jäsenvaltioiden paikallisissa toimintaryhmissä ja ottamaan niitä vieraikseen. Mecklenburg-Vorpommernin, Irlannin ja Portugalin paikalliset toimintaryhmät antoivat esimerkkejä hankkeiden hyvistä käytännöistä EU-julkaisuissa ja tietokannoissa.

45. Unkarin ryhmää lukuun ottamatta kaikki paikalliset toimintaryhmät osallistuivat yhteistyöhankkeisiin. Ranskan, Toscanan ja Kreikan paikallisilla toimintaryhmillä oli organisointiin liittyviä ongelmia, etenkin eri alueellisissa tai kansallisissa Leader-ohjelmissa sovellettavien eri menettelyiden kanssa. Jotkin rahoitetuista toimista liittyivät hankkeen yhteisen toteuttamisen sijaan vierailuihin, henkilövaihtoihin ja konferensseihin. Kastilia-La Manchan paikallinen toimintaryhmä käytti yhteistyöhankkeiden määrärahoja maksaakseen osallistumisensa paikallisten toimintaryhmien alueelliseen verkostoon ja luodakseen asiakirjojen hallintojärjestelmän ohjelmakautta 2007–2013 varten. Tällaiset menot olisi pitänyt kattaa niiden toimintatalousarvioista.

46. Kastilia-La Manchaa, Unkaria ja Portugalia lukuun ottamatta paikallisten toimintaryhmien toimintalinjaa 4 koskevissa strategioissa suunnitellut yhteistyöhankkeet oli esitetty yksityiskohtaisesti. Suunnitelluista verkottumistoimista oli esitetty vain vähän yksityiskohtaista tietoa.

PAIKALLISTEN TOIMINTARYHMIEN VARAINHOIDON MOITTEETTOMUUS

PAIKALLISET TOIMINTARYHMÄT EIVÄT KIINNITTÄNEET RIITTÄVÄSTI HUOMIOTA VAROJEN TEHOKKAASEEN KÄYTTÖÖN JA MENETTELYIDEN OIKEELLISUUTEEN JA AVOIMUUTEEN

AVUSTUSMENOJEN TEHOKKUUS

47. Paikalliset toimintaryhmät käyttävät EU:n määrärahoja hankeavustusten myöntämiseen. Tämän vuoksi niiden olisi varmistettava, että avustukset ovat tehokkain tapa käyttää julkisia varoja [21].

Paikalliset toimintaryhmät eivät pyrkineet hyödyntämään avustusmenoja mahdollisimman tehokkaasti.

48. Kaikkien avustusohjelmien tehokkuuden kannalta riskinä on, että hankkeen toteuttaja olisi toteuttanut hankkeen myös ilman avustusta, joten avustuksen vaikutus valuu hukkaan; toisin sanoen avustuksella ei ole lisävaikutusta. Paikallisten toimintaryhmien oletetaan olevan paremmassa asemassa arvioimaan hukkavaikutuksen riskiä kuin ohjelman hallinnoinnista vastaavien tahojen, jotka tarkastelevat hankkeen toteuttamista ylhäältä alaspäin. Paikallisilla toimintaryhmillä on nimittäin paikallistuntemusta ja he ovat luoneet avustushakemuksen tekemisen yhteydessä yhteydet hankkeen toteuttajaan.

49. Vahva merkki hukkavaikutuksesta on, että hankkeen toteuttaja on jo käynnistänyt hankkeen ennen kuin paikallinen toimintaryhmä päättää avustuksen myöntämisestä hankkeelle. Saksaa lukuun ottamatta kaikki paikalliset toimintaryhmät myönsivät avustuksia käynnistetyille hankkeille. Tällaisissa tapauksissa hankkeen toteuttajat olivat joko valmiita toteuttamaan hankkeen ilman avustusta (mikä on osoitus hukkavaikutuksesta) tai niille oli luvattu avustus jo ennen hankkeen arviointia ja päätösmenettelyitä.

50. Ainoastaan Irlannin paikallisella toimintaryhmällä oli käytössä menettelyitä, joilla arvioitiin hanke-ehdotuksia hukkavaikutuksen riskin kannalta (vaikka tehtyjen tarkastusten dokumentointi olikin riittämätöntä). Muut paikalliset toimintaryhmät pitivät hankkeen aloituspäivää pelkästään tukikelpoisuuteen liittyvänä seikkana.

51. Kaikki jäsenvaltiot sovelsivat erilaisia tukikelpoisuussääntöjä. Kreikassa, Irlannissa, Espanjassa ja Unkarissa hankkeet olivat tukikelpoisia siitä päivästä lähtien kun avustushakemus oli jätetty. Portugalissa hankkeet voitiin käynnistää 90 päivää ennen hakemuksen jättämistä. Ranskassa ja Toscanassa sovelletut säännöt edellyttivät ainoastaan, että hankkeita ei saanut saada päätökseen ennen avustushakemuksen jättöpäivää [22]. Paikallisten toimintaryhmien mukaan edellytys täyttyi, jos hankkeen toteuttaja ei ollut suorittanut hankekustannusten loppumaksua, vaikka hanke olisi todellisuudessa saatukin päätökseen (ks. laatikko 10).

52. Lisäksi Ranskan ja Toscanan paikalliset toimintaryhmät suosivat avoimesti hankkeita, jotka oli saatu päätökseen, sillä avustukset voitiin hyväksyä ja maksut suorittaa lyhyellä aikavälillä ilman viivästyksen riskiä (ks. laatikko 11). Tällä tavoin paikalliset toimintaryhmät välttyivät varojen vapauttamiselta, toisin sanoen menettelyltä, jossa eräät jäsenvaltiot peruuttivat varainhoitovuoden lopussa paikallisten toimintaryhmien talousarvioiden käyttämättä jääneet määrärahat.

LAATIKKO 11

ESIMERKKEJÄ PAIKALLISISTA TOIMINTARYHMISTÄ, JOTKA SUOSIVAT PÄÄTÖKSEEN SAATUJA HANKKEITA

Toscanan paikallinen toimintaryhmä : Paikallisen toimintaryhmän julkaisemassa ehdotuspyynnössä, joka koski kylien kunnostusta ja parannusta, asetettiin valintakriteerit, joiden perusteella saatava enimmäispistemäärä oli 30. Yksi kriteereistä oli hankkeen valmius. Hankkeelle voitiin myöntää enimmillään jopa 12 pistettä, jos hankkeen toteuttaja pystyi saamaan hankkeen loppumaksut suoritettua 30 päivän kuluessa hanke-ehdotuksen jättämisestä.

Ranskan (Languedoc Roussillon) paikallinen toimintaryhmä : Korkeakouluyhdistys (joka oli paikallisen toimintaryhmän jäsen) toteutti hanketta vanhan arboretumin kunnostamiseksi ja avaamiseksi yleisölle. Hankkeen loppumenot aiheutuivat elokuussa 2008. Paikallinen toimintaryhmä valitsi hankkeen 16. syyskuuta 2008 ja allekirjoitti avustussopimuksen 1. lokakuuta. Toimintaryhmän kokouspöytäkirjoista käy ilmi, että jäljellä olevien Leader+ -määrärahojen käyttämiseksi kokonaan oli tarpeen valita jo valmiiksi päätökseen saatuja hankkeita, jotta avustukset voitiin maksaa ennen lokakuun loppua.

53. Toinen tehokkuutta haittaava riski on, että hankkeen toteuttajat eivät välttämättä pyri toteuttamaan hankkeita tarvittavaan laatuun nähden alhaisimmin kustannuksin. Riski kasvaa, kun avustuksen osuus hankkeen kustannuksista on suuri (eräiden paikallisten toimintaryhmien myöntämät avustukset olivat 80 tai jopa 100 prosenttia hankkeen kustannuksista [23]). Lisäksi on olemassa riski, että laskujen arvoa saatetaan keinotekoisesti nostaa. Ainoastaan Irlannin, Kreikan ja Toscanan paikallisilla toimintaryhmillä oli hyväksyttävät menettelyt, joilla ne arvioivat julkisen ja yksityisen sektorin hankkeiden kustannusten asianmukaisuutta.

54. Tehokkain avustus on sellainen, jolla hanke saadaan kannattavaksi mahdollisimman pienellä määrällä ja varmistamalla samalla, että halutut tuotokset saavutetaan. Monet paikalliset toimintaryhmät antoivat kuitenkin kaikille hankkeille avustusta samansuuruisen osuuden hankkeen kustannuksista (tukikelpoiseen enimmäismäärään asti) siitä huolimatta, mikä oli hankkeen todennäköinen kannattavuus tai muiden rahoituslähteiden saatavuus [24].

55. Ranskassa (Pays de la Loire) paikallinen toimintaryhmä lisäsi Leader+ -kauden lopussa avustusosuuksia varmistaakseen, että kaikki määrärahat tulevat käytettyä. Tämä johti esimerkiksi siihen, että paikalliselle viranomaiselle, joka oli hakenut 12000 euron avustusta kirjastorekisterinsä tietokoneistamiseksi ja verkostoimiseksi, myönnettiin samaa hanketta varten yli 25000 euron avustus.

OIKEUDENMUKAISET JA AVOIMET MENETTELYT

56. Valitessaan hankkeita paikalliset toimintaryhmät sitovat julkisia varoja, mutta ne eivät ole demokratian mukaisessa tilivelvollisuudessa olevia julkisia viranomaisia. Tästä syystä on noudatettava suurta avoimuutta ja paikallisten toimintaryhmien on pystyttävä osoittamaan, että ne ovat johdonmukaisesti noudattaneet asianmukaisia menettelyitä.

Menettelyillä ei pystytty riittävän tehokkaasti vähentämään riskejä, jotka johtuvat siitä, että päätöksenteko oli siirretty paikallisille toimintaryhmille.

57. Ainoastaan Mecklenburg-Vorpommernin ja Ranskan (Pays de la Loire) paikalliset toimintaryhmät julkaisivat verkkosivuillaan hankkeiden valintakokousten pöytäkirjat. Useimmat toimintaryhmät kuitenkin julkaisivat ohjelman lopussa luetteloita tai yksityiskohtaisia tietoja ainakin joistakin toteutetuista hankkeista.

58. Saksan ja Ranskan paikallisilla toimintaryhmillä ei ollut minkäänlaista virallista dokumentoitua aineistoa hankkeen arviointimenettelyistä. Päätöksentekokomiteoiden kokouspöytäkirjoissa esitettiin joissakin tapauksissa lyhyitä tiivistelmiä keskusteluista, mutta niistä ei käynyt johdonmukaisesti ilmi seikkoja, jotka oli otettu huomioon. Kreikan, Portugalin, Espanjan, Unkarin ja Toscanan paikalliset toimintaryhmät arvioivat hankkeita vertailemalla niitä standardoituihin hankkeen valintakriteereihin ja pisteyttämällä hanke-ehdotukset sen perusteella. Tämä oli hyvä käytäntö, mutta useimmissa tapauksissa pisteytyksen perusteluita ei ollut dokumentoitu ja pisteytyksessä ilmeni selvää epäyhdenmukaisuutta (ks. laatikko 12). Toimintaryhmät eivät dokumentoineet hankearviointeja ja valintamenettelyitä riittävästi, jotta niiden perusteella olisi voitu arvioida päätösten asianmukaisuutta.

59. Paikalliset toimintaryhmät ovat luonteeltaan paikallisia, joten yksi suurimmista tehokkuudelle sekä Leader-ohjelmien lisäarvolle ja EU:n maineelle aiheutuvista riskeistä ovat eturistiriidat. Hankkeen toteuttajat voivat nimittäin vaikuttaa siihen, että hankkeen valintapäätökset ovat heille edullisia. Riskit kasvavat sellaisissa paikallisissa toimintaryhmissä, joilla ei ole avoimia, puolueettomia ja hyvin dokumentoituja menettelyitä (ks. edellä kuvatut esimerkit).

LAATIKKO 12

PORTUGALIN PAIKALLISEN TOIMINTARYHMÄN ARVIOINTI HANKKEIDEN TYÖLLISYYSVAIKUTUKSESTA

Paikallinen toimintaryhmä pisteytti jokaisen hanke-ehdotuksen, mutta valintakriteereiden (esimerkiksi työpaikkojen säilyminen ja luominen) arviointia ei ollut dokumentoitu. Tästä syystä ilmeisiä epäjohdonmukaisuuksia ei voitu selittää. Esimerkiksi hanke-ehdotus "investointeja hunajan pakkauslaitokseen" olisi luonut kaksi uutta työpaikkaa. Toimintaryhmä antoi ehdotukselle viisi pistettä työllisyyskriteerin vuoksi.

Kahdelle muulle ehdotukselle (joita kumpaakin toteuttivat paikallisten toimintaryhmien jäsenjärjestöt) annettiin myös viisi pistettä: "videokameran ja projektorin osto kulttuuriyhdistykselle", minkä sanottiin vaikuttavan yhden olemassa olevan työpaikan säilymiseen, ja "kunnan tienviittahanke" (ks. laatikko 7), joka ei vaikuttanut työpaikkojen luomiseen tai säilymiseen.

60. Riski on todennäköisin silloin, kun hankkeen toteuttaja on paikallisen toimintaryhmän päätöksentekoelimen jäsen. Myös pienissä paikallisissa toimintaryhmissä jäsenellä on mahdollisuus vaikuttaa päätökseen jopa silloin, kun hän ei osallistu äänestykseen. Kreikan viranomaiset kielsivät paikallisia toimintaryhmiä myöntämästä avustuksia toimintaryhmien henkilökunnalle tai jäsenille, heihin sidoksissa oleville luonnollisille tai oikeushenkilöille tai puolisoille ja ensimmäisen asteen sukulaisille. Muilla toimintaryhmillä ei ollut vastaavanlaisia sääntöjä. Kreikassa sovellettu sääntö ei koskenut paikallisten toimintaryhmien jäseniä silloin, kun he toimivat julkisen tai voittoa tavoittelemattoman järjestön edustajina, vaikka kyseisissä tapauksissa myönnetty avustuksen määrä oli rajoitettu 25 prosenttiin paikallisten toimintaryhmien talousarviosta.

61. Kaikki tarkastuksen kohteena olleet paikalliset toimintaryhmät myönsivät avustuksia omille jäsenjärjestöilleen (ks. kohdat 24–33). Näitä avustuksia ei pidetty poikkeustapauksina. Päätöksentekokomiteoiden sisäiset säännöt vaihtelivat toimintaryhmittäin (ks. laatikko 13), eivätkä ne vastaa EU:n varainhoitoasetuksen vaatimuksia [25]. Eräissä toimintaryhmissä sovelletut säännöt koskivat ainoastaan hanketta suoraan toteuttavia jäseniä ja edellyttivät ainoastaan pidättäytymistä äänestämisestä.

LAATIKKO 13

ARVIO PAIKALLISTEN TOIMINTARYHMIEN MENETTELYISTÄ ETURISTIRIITOJEN VÄLTTÄMISEKSI (LEADER+ -OHJELMAN YHTEYDESSÄ)

Taustaa:

Päätöksentekokomitean jäsenten ei pidä myöntää avustuksia tilanteissa, joissa heillä on hankkeen toteuttajan kanssa varainhoitoasetuksen 52 artiklan 2 kohdan mukainen yhteinen etu.

Yhteinen etu on todennäköisesti olemassa erityisesti silloin, kun paikallisen toimintaryhmän johdon tai päätöksentekokomitean jäsenet toteuttavat hanketta, koska suhde hankkeen toteuttajaan saattaa vaikuttaa (jopa tiedostamatta) paikallisen toimintaryhmän suorittamaan hanke-ehdotuksen arviointiin. Näin voi käydä riippumatta siitä, toteuttaako jäsen hanketta yksityisenä henkilönä vai julkisen tai yksityisen organisaation edustajana.

PERUSTELUT:

1. Jos paikallisen toimintaryhmän arviointi- tai päätöksentekokomitean jäsenellä on ammatillisia tai henkilökohtaisia yhteyksiä hankkeen toteuttajaan taikka ammatillisia tai henkilökohtaisia etunäkökohtia hankkeen osalta, hänen on annettava asiasta kirjallinen ilmoitus. Ilmoituksesta on käytävä ilmi, minkä tyyppisistä yhteyksistä tai etunäkökohdista on kyse, ja se on liitettävä hanketta koskeviin asiakirjoihin. Kaikenlaisista yhteisistä eduista, joihin varainhoitoasetuksen mukaisesti sisältyvät perhe- tai tunnesiteet, poliittiset tai taloudelliset edut, on ilmoitettava.

2. Asianomaisen jäsenen ei pidä osallistua millään tavalla arviointi- tai valintamenettelyyn eikä hänen pidä olla läsnä hanke-ehdotuksia käsittelevien keskustelujen aikana. Tämä on merkittävä kokouspöytäkirjoihin.

3. Paikallisten toimintaryhmien on varainhoitoasetuksen mukaisesti ilmoitettava hallintoviranomaiselle kaikista tapauksista, joissa vallitsee yhteinen etu.

+++++ TIFF +++++

62. Äänestyksiä oli dokumentoitu vajavaisesti viidessä yhdestätoista paikallisesta Leader+ -toimintaryhmästä, sillä päätöksentekokomiteoiden kokouspöytäkirjoista ei käynyt aina ilmi ketkä olivat läsnä ja ketkä äänestivät (ks. laatikko 13). Baijerin, Toscanan ja Ranskan paikallisten toimintaryhmien kokouspöytäkirjoista käy ilmi tapauksia, joissa hankkeen toteuttaja osallistui hanketta koskevaan keskusteluun ja äänestykseen (ks. laatikko 14).

63. Kertomuksessa esitetyt esimerkit tuovat esiin hankkeita, jotka liittyivät ainoastaan löyhästi strategiatavoitteisiin, jo päätökseen saatuja hankkeita sekä paikallisviranomaisten tavanomaisia toimia tukevia hankkeita. Useimmat näistä olivat paikallisten toimintaryhmien omien jäsenjärjestöjen toteuttamia hankkeita (ks. laatikot 7, 9, 10, 11, 12 ja 14). Todetut puutteet tuovat esiin riskin siitä, että paikallisten toimintaryhmien jäsenet ovat voineet vaikuttaa joko suoraan tai välillisesti päätöksiin siten, että EU:n talousarvioresursseja ei ole käytetty vaikuttavasti tai tehokkaasti.

LAATIKKO 14

BAIJERIN PAIKALLINEN TOIMINTARYHMÄ: ÄÄNESTYSSÄÄNTÖJEN LAIMINLYÖNTI

Hanke uimajärven rakentamiseksi sisältyi paikallisen toimintaryhmän strategiaan ja sille oli saatu 150000 euron Leader-avustus.

+++++ TIFF +++++

Todellisen Leader-avustuksen määrä oli 1,03 miljoonaa euroa, joka oli lähes 50 prosenttia paikallisen toimintaryhmän kokonaismäärärahoista. Paikallisten toimintaryhmien menettelysääntöjen mukaan kokous on päätösvaltainen, jos siihen osallistuu kuusi jäsentä. Dokumentoidusta aineistosta kuitenkin ilmeni, että hankkeen hyväksymisestä oli äänestänyt ainoastaan neljä. Läsnäolijoiden nimistä ainoastaan paikallisen toimintaryhmän puheenjohtajan, joka oli hanketta toteuttavan kaupungin johtaja, nimi oli kirjattu asiakirjoihin. Baijerin Leader+ -toimintasääntöjen mukaan paikallisten toimintaryhmien jäsenet eivät saa keskustella ja äänestää hankkeista, joiden osalta heillä on etunäkökohtia, ja keskustelusta ja äänestyksistä pidättäytyminen on dokumentoitava. Baijerin viranomaiset vastasivat tilintarkastustuomioistuimen esittämään huomautukseen, että ne hyväksyivät kaupunginjohtajan osallistumisen, sillä hänellä ei ollut hankkeeseen liittyviä henkilökohtaisia etunäkökohtia.

TOIMINNAN TEHOKKUUS

64. Paikallisille toimintaryhmille aiheutuu toimintakuluja, kuten henkilöstön palkat, toimistotilat, matkat ja mainoskulut. Tehokkuuden vuoksi näitä kuluja on rajoitettava eivätkä ne saa ylittää hallintoviranomaisten hyväksymiä määrärahoja. Vallitsevan tilanteen, jossa paikallisten toimistojen paikallinen henkilöstö käsittelee pientä määrää hankkeita, pitäisi myös parantaa paikallisten toimintaryhmien joustavuutta kansallisesti tai alueellisesti hallinnoituihin ohjelmiin verrattuna. Tämän seurauksena avustushakemusten ja maksujen käsittelyn tulisi olla nopeampaa ja hallinnollisia menettelyitä tarvittaisiin vähemmän.

Paikallisen tason hallinnolliset vaatimukset ovat lisänneet merkittävästi toimintakustannuksia, paperityötä ja viivästyksiä.

65. Muiden kuin hankkeeseen kuuluvien kustannusten osuus tarkastetuissa paikallisissa toimintaryhmissä on 12–32 prosenttia Leader+ -ohjelman julkisista varoista rahoitetuista menoista. Paikallisten toimintaryhmien ohjelmakaudelle 2007–2013 budjetoimat menot olivat 6–28 prosenttia (ks. kaaviot 5 ja 6).

66. Edellä annetut tiedot sisältävät paikallisten toimintaryhmien kulut alueen aktivoimiseksi (paikallisten intressien herättäminen) [26]. Paikalliset toimintaryhmät luokittelivat yleensä aktivoimiseksi työn, jota sen henkilöstö teki hanke-ehdotuksen jättämisen kannustamiseksi. Eräät paikalliset toimintaryhmät pitivät aktivoimisena myös aikaa, jonka ne käyttivät avustaessaan hankkeen toteuttajia tekemään avustussopimuksia ja hankkeen toteuttamisen seurantaan ja sitä koskevaan raportointiin. Monet paikalliset toimintaryhmät eivät erotelleet aktivointikuluja hallintokuluista, kun taas toiset toimintaryhmät jaottelivat henkilöstön ajankäytön sattumanvaraisesti.

67. Useimmat paikalliset toimintaryhmät eivät ylittäneet Leader+ -ohjelmalle osoitettuja toimintamäärärahoja, vaikka toimintamenojen osuus kokonaismenoista olikin aiottua suurempi siitä syystä, että täytäntöönpanoaste oli alhainen joissakin paikallisissa toimintaryhmissä (esimerkiksi Unkarissa). Irlannin paikallinen toimintaryhmä ylitti toimintamenomäärärahansa ja käytti kulujen kattamiseen aktivointitoimiin tarkoitettuja määrärahoja ja hallintoviranomaisen myöntämiä lisämäärärahoja. Kastilia-La Manchan paikallinen toimintaryhmä käytti toimintakuluihin yhteistyömäärärahoja (ks. kohdat 43–46). Muiden paikallisten toimintaryhmien oli käytettävä omia varojaan.

KAAVIO 5

MUIDEN KUIN HANKKEESEEN LIITTYVIEN KUSTANNUSTEN OSUUS PROSENTTEINA LEADER+ -OHJELMAN JULKISISTA MENOISTA (AKTIVOINTI MUKAAN LUKIEN)

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| Aktivointikulut | | Toimintakulut | | Yhteensä |

KAAVIO 6

MUIDEN KUIN HANKKEESEEN LIITTYVIEN KUSTANNUSTEN OSUUS PROSENTTEINA PAIKALLISTEN TOIMINTARYHMIEN TOIMINTALINJAN 4 MÄÄRÄRAHOISTA (AKTIVOINTI MUKAAN LUKIEN)

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| Aktivointikulut | | Toimintakulut | | Yhteensä |

68. Toimintakulut eivät välttämättä merkitse tehotonta varainkäyttöä. Esimerkiksi Irlannin paikallisella toimintaryhmällä oli korkeat aktivointikulut, koska se käytti aktivointiin kahden kokopäiväisen ja yhden puolipäiväisen hankkeen kehittämistoimia hoitavan henkilön työpanoksen; nämä olivat erittäin tehokkaasti mukana aktivoimassa paikallisen maaseudun kehittämistä (ks. kohta 15).

69. Edellisten lisäksi ei voida käyttää muita tietoja, joiden perusteella voitaisiin verrata tehokkuutta eri ohjelmien kesken, sillä paikallisten toimintaryhmien vastuualueet hankeavustushakemusten ja maksujen hoitamiseksi ovat erilaisia. Unkarissa paikallisella toimintaryhmällä ei ole virallista asemaa prosessissa sen jälkeen, kun se on lähettänyt hallintoviranomaiselle luettelon ehdotetuista hankkeista. Hallintoviranomaisen tehtäväalueeseen kuuluvat tukikelpoisuustarkastukset, avustuspäätökset, avustussopimukset ja hankkeen täytäntöönpanon seurannan kaikki vaiheet sekä raportointi ja maksujen suorittaminen. Sitä vastoin Irlannissa paikallinen toimintaryhmä vastasi koko prosessista: hankkeiden suunnittelusta täytäntöönpanon valvontaan ja avustusten maksamiseen.

70. Leader+ -ohjelman täytäntöönpano oli käytännössä liian byrokraattista: useimmat paikalliset toimintaryhmät vaativat jopa pienimpienkin hankkeiden yhteydessä pitkien ja yksityiskohtaisten avustushakemuslomakkeiden ja useiden liitteiden täyttämistä sekä todentavan aineiston esittämistä (ks. laatikko 15). On kuitenkin syytä mainita, että lähes kaikkien menettelyiden määrittelystä vastasivat jäsenvaltioiden viranomaiset, eivät paikalliset toimintaryhmät. Paikallisen toimintaryhmän henkilökunta avusti hankkeen toteuttajia hallinnollisessa prosessissa, mutta tästä huolimatta Ranskassa paikallisen toimintaryhmän (Languedoc Roussillon) tekemä tutkimus hankkeen toteuttajista toi esiin, että 47 prosenttia niistä piti avustuksen hakumenettelyä "melko vaikeana".

71. Avustushakemusten hyväksymiseen ja avustusten maksamiseen kuluneesta ajasta saatavilla olleet tiedot eivät olleet kattavat tai yhdenmukaiset, mutta niiden perusteella voidaan kuitenkin todeta, että useimmilla paikallisilla toimintaryhmillä asiakirjojen käsittely kesti useita kuukausia [27]. Sitä vastoin Irlannin paikallinen toimintaryhmä toisinaan vastaanotti ja käsitteli maksupyynnöt ja suoritti maksun hankkeen toteuttajalle saman päivän aikana. Unkarissa viivästykset johtuivat hankehakemusten ja maksupyyntöjen puutteista ja virheistä, mikä osoittaa, että menettelyt saattoivat olla pienimuotoisille paikallisille hankkeille tarkoitetun tukijärjestelmän kannalta liian monimutkaisia.

LAATIKKO 15

ESIMERKKEJÄ LIIAN BYROKRAATTISISTA MENETTELYISTÄ

Kreikan paikallinen toimintaryhmä : Mahdollisten hankkeen toteuttajien oli täytettävä noin 22-sivuinen hakemus ja toimitettava 15 todentavaa asiakirjaa – mm. todistukset iästä ja varusmiespalveluksen suorittamisesta, todistus siitä, että hakija ei ollut virkamies sekä siitä, ettei hakija ollut sairauseläkkeellä. Puutteelliset hakemukset hylättiin. Hankkeen toteuttajien opas maksupyynnön tekemiseksi oli 32-sivuinen.

Unkarin paikallinen toimintaryhmä : Pappilan kunnostushanketta koskeva hakemus, jolla haettiin noin 4 500 euron avustusta, oli 60-sivuinen. Toinen hankehakemus oli 126-sivuinen ja sillä haettiin noin 5 400 euron avustusta.

+++++ TIFF +++++

Paikalliselta toimintaryhmältä kesti seitsemän kuukautta käsitellä ja toimittaa hankehakemukset alueellisen maksajana toimivan elimen tarkastettavaksi ja hyväksyttäväksi. Hakemuksen jättämisestä sopimuksen allekirjoittamiseen kesti kuuden tarkastetun hankkeen osalta yhteensä 11–16 kuukautta.

LEADER-OHJELMIEN HALLINNOINTI KOMISSIOSSA JA JÄSENVALTIOISSA

KOMISSIO JA JÄSENVALTIOT EIVÄT ESITTÄNEET JUURIKAAN VAATIMUKSIA OHJELMIEN HALLINNOINNIN OSALTA JA TÄSTÄ SYYSTÄ NE OVAT PAIKALLISTEN TOIMINTARYHMIEN KANSSA OSAVASTUUSSA LEADER-LÄHESTYMISTAVAN MAHDOLLISEN LISÄARVON RAJOITTUMISESTA. KOMISSIO JA JÄSENVALTIOT EIVÄT OLE RYHTYNEET RIITTÄVIIN TOIMIIN KUSTANNUSTEN JA RISKIEN RAJOITTAMISEKSI

LEADER+ -OHJELMAA KOSKEVAT KOMISSION JA JÄSENVALTIOIDEN VAATIMUKSET

72. Leader-lähestymistavan lisäarvoa ei saavutettu komission eikä jäsenvaltioiden ansiosta, vaan paikallisten toimintaryhmien toimilla. Vastaavasti paikallisilla toimintaryhmillä on ensisijainen vastuu varainhoidon moitteettomuudesta, kun ne tekevät EU:n talousarviomenojen käyttöä koskevia päätöksiä. Komissio ja jäsenvaltiot voivat antaa paikallisille toimintaryhmille ohjeita ja niiden olisi varmistettava, että lainsäädännöllä, toimintasäännöillä ja hallintojärjestelmillä vahvistetaan tarvittavat vähimmäisvaatimukset. Lisäksi on varmistettava, että niillä luodaan paikallisille toimintaryhmille sopivat kannustimet, joiden avulla saavutetaan lisäarvoa ja varmistetaan asianmukainen varainhoito, sekä pystytään välttämään toimintaa estävät ja lannistavat tekijät.

Jäsenvaltiot eivät komission kannustuksesta huolimatta asettaneet tai soveltaneet vaikuttavia vähimmäisvaatimuksia moitteettomalle varainhoidolle ja Leader-lähestymistavalle.

73. Kertomuksessa esitetyt moitteettomaan varainhoitoon kohdistuvat riskit on tuotu hyvin esille aiemminkin, etenkin varainhoitovuotta 2000 koskevassa tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa, jossa todettiin samanlaisia puutteita: nollavaikutusriskin alaiset paikallisten toimintaryhmien takautuvasti myöntämät avustukset, avoimuuden puute hankkeiden valinnassa, mahdolliset eturistiriidat, korkeat toimintakustannukset ja pitkälliset menettelyt.

74. Komissio vastasi tuolloin tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin, että se "kannusti avoimiin ja läpinäkyviin menettelyihin"; "rohkaisi paikallisia toimintaryhmiä myöntämään avustuksia, jotka ovat kunkin hankkeen tilanteeseen nähden sopivassa suhteessa"; lisäksi se oli "ottanut esille jäsenvaltioiden kanssa maksujen viivästykset"; "kehottanut" jäsenvaltioita rajoittamaan Leader+ -ohjelman toimintakulut 15 prosenttiin paikallisten toimintaryhmien kokonaismäärärahoista; ja kehottanut ottamaan käyttöön rakennerahastojen täytäntöönpanoa koskevassa asetuksessa rajoitukset, joilla voitaisiin estää avustusten myöntäminen hankkeille, jotka oli saatu päätökseen ennen avustushakemuksen jättämistä.

75. Komissio perusti Leader+ -seurantakeskuksen yhteyspisteineen, joka järjesti ja mainosti seminaareja, laati julkaisuja ja ylläpiti tietokantoja. Näillä toimilla pyrittiin jakamaan paikallisten toimintaryhmien kesken parhaita käytäntöjä ja tukemaan hallintoviranomaisia sekä kansallisia ja alueellisia verkostoja.

76. EU:n tasolla lainsäädännössä vahvistettiin varsin vähän muita Leader+ -ohjelmaan sovellettavia kaikille rakennerahastomenoille yhteisiä vaatimuksia kuin yleisiä tukikelpoisuusehtoja, raportointia ja valvontajärjestelmiä koskevat vaatimukset. Jäsenvaltiot (tai alueet) vahvistivat omat järjestelynsä ja toimintasääntönsä, jotka komissio hyväksyi Leader+ -kauden alussa.

77. Jokainen jäsenvaltio asetti paikallisille toimintaryhmille erilaiset vaatimukset (ks. laatikko 16). Esimerkiksi Irlannin viranomaisten vaatimusten mukaan paikallisten toimintaryhmien oli arvioitava hanke-ehdotukset hukkavaikutuksesta ja kohteesta syrjääntymisriskin vaikutusten kannalta, mitä taas muut hallintoviranomaiset eivät edellyttäneet. Kuten kohdista 12–71 käy ilmi, paikallisten toimintaryhmien suoritus jäi vaisuksi, jos jäsenvaltiot eivät asettaneet vaatimuksia tai valvoneet niiden täytäntöönpanoa asianmukaisesti. Muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta paikalliset toimintaryhmät noudattivat tuskin muita kuin jäsenvaltioiden vahvistamia menettelyitä: paikalliset toimintaryhmät eivät saaneet Leader-lähestymistavasta täyttä hyötyä eivätkä harjoittaneet itsesääntelyä varmistaakseen moitteettoman varainhoidon toteuttamisen omasta aloitteestaan.

78. Jäsenvaltioiden säännöt mahdollistivat huonon varainhoidon, sillä niille hankkeille, jotka oli käynnistetty ennen kuin paikallinen toimintaryhmä oli tehnyt avustuksen myöntämispäätöksen, voitiin myöntää avustuksia. Säännöt eivät velvoittaneet paikallisia toimintaryhmiä antamaan avustuksia takautuvasti, mutta ne antoivat ymmärtää, että niin voitiin tehdä.

79. Kaikissa jäsenvaltioissa Leader-ohjelman täytäntöönpanon erityisenä puutteena oli, että ne eivät katsoneet paikallisten toimintaryhmien olevan vastuussa paikallisten strategioidensa tavoitteiden saavuttamisesta. Jäsenvaltiot hyväksyivät paikallisten toimintaryhmien Leader+ -strategiat, vaikka niiden tavoitteet olivat yleisluontoisia ja avoimia, eivätkä ne edellyttäneet paikallisten toimintaryhmien seuraavan tai arvioivan strategiatavoitteiden saavuttamista tai raportoivan siitä, eivätkä ne myöskään asettaneet sellaisia vaatimuksia.

LAATIKKO 16

ESIMERKKEJÄ ERILAISISTA TÄYTÄNTÖÖNPANOVAATIMUKSISTA

Toscanan viranomaiset ottivat käyttöön vaatimukset, joiden mukaan keskeisten paikallisten toimijoiden on oltava edustettuina paikallisessa toimintaryhmässä.

Irlannin viranomaiset vahvistivat säännöt, joilla varmistettiin, että paikallisen toimintaryhmän jäsenten nimittämisessä ja jäsenistä päätettäessä sovelletaan oikeudenmukaisia ja avoimia menettelyitä.

Ranskan viranomaisten sääntöjen mukaan paikallisten toimintaryhmien päätöksentekokomiteoissa on oltava "kaksinkertainen äänten enemmistö", jolla varmistetaan komiteoiden jäsenten aktiivinen osallistuminen.

Kreikan, Unkarin ja Toscanan hallintoviranomaiset edellyttivät, että paikalliset toimintaryhmät pisteyttävät jokaisen hankkeen yhteisten objektiivisten kriteereiden perusteella.

Kreikan hallintoviranomainen asetti paikallisten toimintaryhmien omille jäsenjärjestöille myönnettyjen avustusten enimmäismääräksi 25 prosenttia avustusten kokonaismäärästä. Tällä tavoin paikallisen toimintaryhmän on saatava laajempi paikallisyhteisö osallistumaan strategian täytäntöönpanoon.

Irlantia koskevien toimintasääntöjen mukaan hankkeita ei tulisi yleensä pitää Leader-tukikelpoisina, jos ne ovat oikeutettuja muiden tukijärjestelmien tai ohjelmien mukaiseen tukeen.

TOIMINTALINJAA 4 KOSKEVAT KOMISSION JA JÄSENVALTIOIDEN VAATIMUKSET

80. Komission ja jäsenvaltioiden olisi pitänyt ottaa oppia aikaisemmilta Leader-ohjelmakausilta saaduista kokemuksista, jotta kaudelle 2007–2013 olisi ollut valmiina asianmukaiset ohjeet ja vaatimukset.

Kauden 2007–2013 keskeisenä muutoksena on, että jäsenvaltiot vaativat paikallisia toimintaryhmiä panemaan täytäntöön ensisijaisesti maaseudun kehittämisohjelmaan liittyviä yleisiä toimenpiteitä

81. Ohjelmakauden 2007–2013 lainsäädäntökehys on annettu maaseudun kehittämistä koskevissa asetuksissa. Leader+ -ohjelman tavoin lainsäädäntökehyksessä on vähän nimenomaan Leader-ohjelmaa koskevia oikeudellisia vaatimuksia. Asetuksissa on vahvistettu paikallisten toimintaryhmien toimintamenojen enimmäismäärät, mutta 20 prosentin enimmäismäärä on Leader+ -ohjelmalle asetettua määrää korkeampi. Lisäksi enimmäismäärää voidaan kiertää luokittelemalla menot aktivointimenoiksi, joiden enimmäismäärää ei ole rajoitettu. Maaseudun kehittämistä koskevien asetusten erona rakennerahastoasetuksiin nähden on vaatimus tarkastaa hankemenojen kohtuullisuus.

82. Komissio antoi jäsenvaltioille ohjeita toimintalinjan 4 valmisteluun ja hyväksyessään maaseudun kehittämisohjelmat se tosiasiassa hyväksyi kansalliset tai alueelliset Leader-ohjelmat. Komissio on tästä lähtien antanut tukeaan, etenkin eurooppalaisen maaseudun kehittämisverkoston kautta.

83. Tarkastusajankohtaan mennessä jäsenvaltiot eivät olleet saaneet valmiiksi toimintasääntöjään [28], joten niitä ei voitu arvioida. Saatavilla olevan tiedon perusteella voidaan todeta, että tässä kertomuksessa esille tuodut puutteet ovat yhä olemassa.

84. On olemassa riski, että paikalliset toimintaryhmät keskittyvät entistä vähemmän saavuttamaan paikallisia strategiatavoitteita ohjelmakaudella 2007–2013. Kaikki tarkastuksen kohteena olleet hallintoviranomaiset (Baijeria lukuun ottamatta) ovat nimittäin vastoin komission ohjeita [29] asettaneet tästä lähtien paikallisille toimintaryhmille vaatimuksen noudattaa maaseudun kehittämisohjelmissa määriteltyjä yleisiä toimenpiteitä.

85. Eräät jäsenvaltiot rajoittivat Leader-ohjelmien soveltamisalaa entisestään erityistoimenpiteisiin ja yleensä ne liittyivät toimintalinjaan 3 [30]. Tämä heikensi selvästi paikallisten toimintaryhmien mahdollisuuksia ehdottaa paikallisia strategioita toimintalinjoihin 1 ja 2 kuuluvien maa- ja metsätalouden kilpailukykyyn ja ympäristövaikutuksiin liittyvien maaseudun kehittämisohjelmien keskeisten tavoitteiden osalta (ks. laatikko 17).

86. Paikallisten toimintaryhmien mahdollisuudet luoda paikalliselle alueelle soveltuvia innovatiivisia ja monialaisia ratkaisuja ovat heikentyneet, sillä kullekin toimenpiteelle määritellään tukikelpoiset hanke- ja edunsaajatyypit. Toteutettavien hankkeiden luonne on kaikkien jäsenvaltioiden kaikissa paikallisissa toimintaryhmissä samanlainen ja nähtävästi samanlainen myös maaseudun kehittämisen yleisten ohjelmien kanssa, sillä maaseudun kehittämisohjelmien toimenpiteet pannaan useimmiten täytäntöön ensisijassa perinteisten ylhäältä alaspäin suuntautuvien lähestymistapojen avulla.

LAATIKKO 17

PORTUGALIN PAIKALLINEN TOIMINTARYHMÄ: TOIMENPITEET HEIKENSIVÄT PAIKALLISTEN TOIMINTARYHMIEN MAHDOLLISUUKSIA VASTATA PAIKALLISTEN VILJELYALOJEN TARPEITA

Paikallisen toimintaryhmän strategian tavoitteena oli torjua maaltapako ja perinteisestä viljelystä luopuminen, mutta toimintaryhmä saattoi käyttää tätä varten ainoastaan maaseudun kehittämisohjelman toimintalinjan 3 toimenpiteitä. Tämä rajoitti mahdollisuuksia luoda paikallisia ratkaisuja oliivi- ja viinialan kilpailukyvyn parantamiseksi siitä huolimatta, että kyseiset alat ovat paikallisen maaseudun taloudelle tärkeitä. Leader-ohjelmien soveltamisalan ulkopuolelle jätettiin biologisen monimuotoisuuden köyhtymisen ja ilmastonmuutoksen torjuntaan liittyvät ympäristötoimenpiteet paikallisella maatalousalalla sekä metsätaloustoimenpiteet.

PAIKALLISTEN TOIMINTARYHMIEN VALINTA LEADER-OHJELMAN TOTEUTTAJIKSI KAUDELLA 2007–2013

87. Jäsenvaltioiden olisi valittava ainoastaan sellaisia paikallisia toimintaryhmiä, jotka ovat päteviä ja joilla on korkealaatuiset strategiat, jotta Leader-ohjelma voisi toimia vaikuttavasti ja saavuttaa lisäarvoa.

Jäsenvaltiot valitsivat paikallisia toimintaryhmiä, joilla oli heikot strategiat

88. Paikallisten toimintaryhmien valintamenettely oli kaikissa tarkastetuissa jäsenvaltioissa korkeintaan vain jossain määrin kilpailuhenkinen, vaikka asetuksessa sitä edellytetään.

89. Useimmat hallintoviranomaiset arvioivat ja pisteyttivät ehdotetut paikallisten toimintaryhmien strategiat asianmukaisten kriteereiden perusteella ja valitsivat kaikki vähimmäispistemäärän (yleensä puolet enimmäispistemäärästä) saaneet paikalliset toimintaryhmät [31]. Kaikki otokseen poimitut hallintoviranomaiset olivat hyväksyneet kaikki oikein laaditun hakemuksen jättäneet paikalliset toimintaryhmät (lukuun ottamatta muutamia poikkeuksia, joissa samalta alueelta oli jätetty kaksi hakemusta). Alhaiset pistemäärät saaneiden paikallisten toimintaryhmien pisteet olivat paljon alle sen, mitä hallintoviranomaiset pitivät mahdollisena strategian pätevyys- ja laatutasona, jonka paikalliset toimintaryhmät saattoivat saavuttaa. Esimerkiksi eräällä Ranskan alueella hallintoviranomainen valitsi paikallisia toimintaryhmiä, vaikka niiden hakemusten laatua ei pidetty riittävänä (ks. laatikko 18).

LAATIKKO 18

RANSKAN HALLINTOVIRANOMAISEN TOTEUTTAMA PAIKALLISTEN TOIMINTARYHMIEN VALINTA

Ehdotuspyynnön ehtojen mukaan valintakomitean oli valittava 10–12 paikallista toimintaryhmää, joiden keskimääräinen talousarvio on 1,5 miljoonaa euroa. Hallintoviranomainen luokitteli saadut 18 hakemusta seuraavasti: kaksi laadultaan hyvää, kahdeksan laadultaan keskitasoa olevaa ja kahdeksan laadultaan riittämätöntä hakemusta. Kaikki 18 paikallista toimintaryhmää valittiin ja tämän vuoksi keskimääräistä talousarviota supistettiin 1,1 miljoonaan euroon.

90. Tarkastuksen yhteydessä havaittiin erityisesti, että paikalliset toimintaryhmät olivat laatineet toimintalinjan 4 strategiat heikosti: niiden tavoitteet eivät olleet täsmällisiä, selkeä toimintalogiikka puuttui ja seuranta ja arviointi oli heikkoa tai sitä ei ollut lainkaan. Strategioiden arvioinnin jälkeen vain harvat jäsenvaltiot edellyttivät havaittujen puutteiden korjaamista. Tämän seurauksena paikallisille toimintaryhmille on myönnetty EU:n talousarviosta huomattavia määriä heikkojen strategioiden toteuttamiseen seitsenvuotisen kauden ajaksi.

KAUDEN 2007–2013 MAASEUDUN KEHITTÄMISOHJELMIEN HYVÄKSYMINEN KOMISSIOSSA

91. Kansallisten ja alueellisten maaseudun kehittämisohjelmien hyväksyminen oli komissiolle oivallinen hetki määritellä, miten jäsenvaltiot olivat panneet täytäntöön toimintalinjaa 4. Komission olisi varmistettava, että ohjelmilla vahvistetaan tarvittavat edellytykset ja varaudutaan niiden tunnettujen riskien varalta, jotka vaarantavat Leader-lähestymistavan lisäarvon saavuttamisen.

Komissio ei esittänyt juurikaan maaseudun kehittämisohjelmien hyväksymistä koskevia vaatimuksia

92. Maaseudun kehittämisohjelmat ovat yleisen tason asiakirjoja, joista toimintalinja 4 muodostaa pienen osan. Useimmat niistä sisälsivät vain vähäisiä konkreettisia yksityiskohtaisia tietoja siitä, miten Leader-lähestymistapaa olisi pantava täytäntöön. Jäsenvaltiot laativat monia Leader-ohjelmaa koskevia järjestelyitä vasta ohjelmien hyväksymisen jälkeen.

93. Komissio ei esittänyt maaseudun kehittämisohjelmien hyväksymisen osalta juurikaan vaatimuksia, mikä johti kohdissa 80–90 kuvailtuun tilanteeseen. Komissio hyväksyi ohjelmia, jotka eivät tähdänneet paikallisten toimintaryhmien valintaan kilpailukyvyn perusteella (asetuksessa säädetystä vaatimuksesta huolimatta). Tämä rajoitti paikallisten toimintaryhmien toimet kansallisesti määriteltyjen toimenpiteiden toteuttamiseen (huolimatta komission ohjeistuksesta, jonka mukaan paikallisten toimintaryhmien ei pitäisi noudattaa ennalta määriteltyjä toimenpidekokonaisuuksia). Ohjelmat eivät sisältäneet suunnitelmia innovaatioiden tai alojen välisen vuorovaikutuksen aikaansaamiseksi (huolimatta arviointeja koskevista komission ohjeista, joiden mukaan innovatiivisuus olisi asetettava etusijalle). Ohjelmista puuttuivat myös seurantaa ja arviointia koskevat suunnitelmat (siitä huolimatta, että Leader+ -kauden väliarvioinnin päätelmien mukaan tämän tyyppisten suunnitelmien tulisi sisältyä ohjelmiin alusta alkaen). Komissio ei arvioinut Leader-lähestymistavan tuoman lisäarvon keskeisiä osatekijöitä, kuten paikallisten toimintaryhmien kokoonpanoa ja avoimuutta koskevien jäsenvaltioiden vaatimuksia.

KOMISSION JA JÄSENVALTIOIDEN TOTEUTTAMA SEURANTA JA ARVIOINTI

KOMISSIOLLA JA JÄSENVALTIOILLA EI OLE NÄYTTÖÄ SIITÄ, ETTÄ LEADER-LÄHESTYMISTAVAN TÄYTÄNTÖÖNPANOLLA OLISI SAAVUTETTU LISÄARVOA, EIVÄTKÄ NE OLE VIELÄ ARVIOINEET SIIHEN LIITTYVIÄ LISÄKUSTANNUKSIA JA RISKEJÄ

LEADER-LÄHESTYMISTAVAN VAIKUTTAVUUDEN SEURANTA JA ARVIOINTI

94. Hallinnointijärjestelmät, paikallisiin toimintaryhmiin kohdistetut tarkastukset, seurantaindikaattorit ja vuosikertomukset ovat keinoja, joita komission ja jäsenvaltioiden olisi hyödynnettävä Leader-ohjelmien täytäntöönpanon, tulosten ja vaikutusten seurannassa. Sen lisäksi, että näitä keinoja käytettäisiin ainoastaan oikea-aikaisen korjaavan toimen toteuttamiseen, niitä voitaisiin käyttää myös riittävän, luotettavan ja asianmukaisen todentavan aineiston saamiseksi arviointia varten. Niillä voitaisiin myös saada varmuus Leader-lähestymistavan vaikuttavuudesta ja sen tuottamasta lisäarvosta.

Paikalliset toimintaryhmät, jäsenvaltiot ja komissio toteuttivat Leader-ohjelmien täytäntöönpanoa koskevaa seurantaa …

95. Leader+ -ohjelmien täytäntöönpanoa seurattiin äärimmäisen aktiivisesti. Paikalliset toimintaryhmät ja hallintoviranomaiset kirjasivat ylös hankekohtaisesti myönnettyjä avustuksia ja suoritettuja maksuja koskevia tietoja. Hallintoviranomaiset edellyttivät paikallisten toimintaryhmien laativan vuotuisia täytäntöönpanokertomuksia, joissa kuvailtiin toimintaryhmien toimia, ja kokosivat tietoja seurantaindikaattoreita varten. Nämä koskivat pääosin edunsaajatyypeittäin ja menoaloittain luokiteltuja hanke- ja avustusmääriä. Hallintoviranomaiset toimittivat vuotuiset täytäntöönpanokertomukset komissiolle.

96. Kaikki hallintoviranomaiset laativat vuonna 2003 Leader + -ohjelmaa koskevan väliarvioinnin ja vuonna 2005 sitä koskevan päivityksen. Komissio teki toimeksisaajan kanssa sopimuksen yhteenvetokertomuksen teettämisestä.

…mutta edelleenkin on vain vähän näyttöä siitä, että Leader-ohjelmat toimivat maaseudun kehittämisen tavoitteiden tai Leader-lähestymistavan lisäarvon saavuttamisen kannalta vaikuttavasti

97. Kaikista näistä toimista huolimatta Leader-menojen tuloksista ja vaikutuksista maaseudun kehittämiseen ei ole todentavaa aineistoa, koska paikalliset toimintaryhmät eivät arvioineet paikallisten strategiatavoitteiden saavuttamista tai raportoineet siitä. Ei ole olemassa tietoja siitä, ovatko Leader-ohjelmat esimerkiksi vähentäneet maaltapakoa kyseisiltä alueilta (ja kuinka paljon), ovatko ohjelmat lisänneet nuorten mahdollisuuksia, monipuolistaneet maaseudun elinkeinoja ja niin edelleen.

98. Eräs osittainen poikkeus koski Leader-hankkeiden ansiosta luotuja tai turvattuja työpaikkoja, joita komissio rohkaisi jäsenvaltioita seuraamaan kaikkien rakennerahasto-ohjelmien osalta. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin huomasi, että määritelmät olivat epäyhdenmukaisia, ja että tiedot (jotka jäivät hallintoviranomaiselta useimmiten tarkastamatta) eivät olleet luotettavia tai uskottavia.

99. Vuoden 2003 arvioinnit tehtiin ennen kuin useimmat paikalliset toimintaryhmät olivat aloittaneet Leader-ohjelmien täytäntöönpanon. Myös päivitykset oli tehty ennen kuin merkittäviä menoja oli aiheutunut. Monet arviointiin liittyvät kysymykset jäivät vastaamatta tai kysymykset perustuivat ohjelmasta hyötyneiden tahojen mielipiteisiin.

100. Tietojen puuttuminen (tai epäluotettavuus) vaikeuttaa Leader-ohjelmien vaikuttavuuden toteamista maaseudun kehittämisen tulosten osalta. Tämä pätee niin absoluuttisiin tuloksiin kuin tulosten arviointiin muiden menetelmien (etenkin yleisten ohjelmien) vaikuttavuuteen verrattuna.

101. Leader-lähestymistavan mahdollinen lisäarvo ei koske ainoastaan fyysisten tuotosten (Leader-avustuksilla täytäntöönpannut hankkeet) tuloksia ja vaikutuksia. Alhaalta ylöspäin suuntautuvan lähestymistavan mukainen paikallisen yhteisön osallistuminen voi myös tuoda mukanaan vähemmän konkreettisia vaikutuksia, joita ovat esimerkiksi "vastuunjako" ja "paikallisen väestön vaikutusvallan lisääminen". Toimintalinjan 4 strategisten suuntaviivojen mukaan Leader-ohjelman olisi oltava tärkeä myös horisontaalisen, hallinnoinnin kehittämiseen liittyvän ensisijaisen tavoitteen saavuttamiseksi.

102. Leader-lähestymistavan mahdollisuus saavuttaa kyseisen kaltaisia vaikutuksia on näytetty toteen yhteyskeskuksen parhaita käytäntöjä koskevissa julkaisuissa annetuilla esimerkeillä, arvioinneilla ja useilla tutkimuksilla. Paikallisten toimintaryhmien saavutuksia näillä aloilla ei ole kuitenkaan seurattu eikä niistä ole raportoitu järjestelmällisesti. Tästä syystä esimerkit jäävät yksittäisiksi tapauksiksi. Luotettavan ja relevantin todentavan aineiston puuttuessa arvioinneilla ei ole pystytty osoittamaan, mikä on tällaisten vaikutusten yleisyys ja laajuus.

KUSTANNUSTEN JA RISKIEN SEURANTA JA ARVIOINTI

103. Myös seurannalla ja arvioinnilla olisi pystyttävä saamaan luotettavaa todentavaa aineistoa ja arviointeja Leader-lähestymistavan kustannuksista ja riskeistä.

Komissio ja jäsenvaltiot eivät ole seuranneet tai arvioineet tähän liittyviä lisäkustannuksia ja riskejä

104. Komissio vastasi varainhoitovuotta 2000 koskevassa vuosikertomuksessa tilintarkastustuomioistuimen esittämiin puutteisiin, että useimmat niistä vastasivat Leader-ohjelman kaltaiselle hajautetulle ohjelmalle ominaisia riskejä, ja että "komissio ja jäsenvaltiot ovat tietoisia näistä riskeistä valvoessaan ohjelmia ja sitä, että ohjelmien täytäntöönpanossa noudatetaan moitteettoman varainhoidon periaatteita".

105. Komissio tarkastaa asetusten noudattamisen ja voi ehdottaa rahoitusoikaisuja. Leader+ -kaudella tehtyihin tarkastuksiin sisältyi Portugalissa ja Ranskassa vuonna 2005 täytäntöönpannut ohjelmat. Komissio havaitsi, että hankkeiden valinnassa ei käytetty virallisia kriteereitä ja että eturistiriitoja koskevat menettelyt olivat riittämättömät. Lisäksi todettiin, että paikalliset toimintaryhmät tekivät päätöksiä ilman kaksinkertaista äänten enemmistöä eikä toimintaryhmillä ollut käytössään menettelyitä, joilla tarkastetaan ehdotetun hankkeen kustannusten kohtuullisuus. Komissio esitti kyseisille jäsenvaltioille suosituksia, mutta ei katsonut aiheelliseksi ehdottaa rahoitusoikaisuja [32]. Komissio tarkasti myös takautuvasti myönnettyjen avustusten ja avustusten määrän sääntöjenmukaisuuden, mutta se ei ottanut esiin kysymyksiä hukkavaikutuksesta tai tehokkuudesta.

106. Siitä huolimatta, että komission tarkastuksilla saatiin vahvistus varainhoitovuotta 2000 koskevassa vuosikertomuksessa (ja tässä tarkastuksessa) yksilöidyille riskeille, tarkastusten perusteella ei voida määritellä kyseisten jäsenvaltioiden tai koko EU:n alueen riskien laajuutta ja vaikutusta [33].

107. Paikallisten toimintaryhmien toimien (jotka kattoivat vähintään 5 prosenttia Leader+ -ohjelman menoista) tarkastuksissa jäsenvaltioille tarjoutui mahdollisuus tarkastaa moitteettomaan varainhoitoon kohdistuvien riskien esiintyvyys ja raportoida siitä. Eräiden jäsenvaltioiden harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta tarkastuksissa ei kuitenkaan tutkittu paikallisten toimintaryhmien hankkeiden valinnassa soveltamien menettelyiden oikeudenmukaisuutta ja avoimuutta, hanke-ehdotusten arviointien asianmukaisuutta ja dokumentointia, äänestystietoja tai sitä, kuinka oikein eturistiriitoihin liittyvät menettelyt toimivat.

108. Jäsenvaltiot eivät ole hyödyntäneet hallintojärjestelmiään tai paikallisten toimintaryhmien vuotuisia täytäntöönpanokertomuksia seuratakseen toimintaryhmien päätöksentekomenettelyn oikeudenmukaisuutta ja avoimuutta. Niillä ei seurattu myöskään toimintaryhmien jäsenille myönnettyjen avustusten osuutta, avustusten tehokkuutta tai toimintaryhmien menettelyiden ja toimintamenojen tehokkuutta. Ranskassa hallintoviranomainen seurasi toimintaryhmien toimintaa osallistumalla tarkkailijana niiden kokouksiin, mutta se jätti huomioimatta esimerkiksi käytäntöjä, joissa toimintaryhmien jäsenet esittelivät omia hankkeitaan, hankkeille myönnettiin avustuksia takautuvasti ja avustusten määrää korotettiin määrärahojen käyttämiseksi (ks. esimerkiksi kohta 55).

109. Tapauksissa, joissa yksittäiset paikalliset toimintaryhmät ovat kyseenalaistaneet hankkeiden toteuttajat, hukkavaikutuksen riski näyttää olevan saatavilla olevien tietojen perusteella merkittävä [34]. EU:n tasolla tehtyjen arviointien perusteella ei saatu tietoja hukkavaikutuksesta tai takautuvasti myönnettyjen avustusten yleisyydestä [35].

110. Arvioinnit osoittavat paikallisten toimintaryhmien menettelyiden oikeudenmukaisuuden ja avoimuuden osalta myös, että esimerkiksi hankkeiden valinnan objektiivisuudessa on ongelmia, mutta arviointien perusteella ei kuitenkaan saada tietoa tällaisten puutteiden laajuudesta tai vaikutuksesta (ks. laatikko 19).

LAATIKKO 19

OTE LEADER+ -OHJELMIEN VÄLIARVIOINNISTA LAADITTUJEN KERTOMUSTEN YHTEENVEDOSTA

Paikallisessa toimintaryhmässä vallitsevat epäsuhtainen kumppanuus tai epätasapainoiset voimasuhteet voivat johtaa siihen, että valituksi tulee usein julkiseen sektoriin kuuluvan elimen eduksi koituvia epäasianmukaisia hankkeita. Paikallisten toimintaryhmien kokoonpano on usein epäsuhtainen ja niitä hallitsee institutionaalinen sektori.

[Arviointi]kertomuksissa ja tapaustutkimuksissa keskityttiin yleensä sellaisiin aiheisiin, kuin byrokratia, hallintoviranomaisten ja paikallisten toimintaryhmien väliset suhteet, rahoitus ja paikallisten toimintaryhmien riittämätön itsenäisyys. Kertomuksissa ei tuotu esille perustavampaa laatua olevia hallintotason aiheita, kuten paikallisten toimintaryhmien kokoonpano, hallintojärjestelmät, suunnittelu ja valvonta. Arviointikysymyksiin annetuissa vastauksissa ei mainita lainkaan [päätöksentekokomiteoiden] roolia ohjelman hallinnoinnissa.

111. Kuten kohdissa 64–71 todettiin, Leader-ohjelman toimintamenoista ei ole vertailukelpoista, luotettavaa ja ennen kaikkea kattavaa tietoa, sillä joissakin jäsenvaltioissa hallintoviranomainen huolehti monista tehtävistä. Arvioinneissa tuotiin esiin Leader+ -ohjelman "liiallinen byrokratia" [36], mutta kustannukset oli jätetty arvioimatta. Tästä syystä ei voida määritellä Leader-lähestymistavan tehokkuutta.

SEURANTA JA ARVIOINTI KAUDELLA 2007–2013

112. Komission ja jäsenvaltioiden olisi otettava oppia aikaisempien kolmen Leader-ohjelmakauden aikana saaduista kokemuksista, jotta voidaan varmistua siitä, että Leader-lähestymistavan seuranta ja arviointi on tehokasta ja vaikuttavaa kaudella 2007–2013.

Toimintalinja 4:n täytäntöönpano on aloitettu, ilman että käytössä olisi seuranta- ja arviointijärjestelmien keskeiset osa-alueet

113. Leader+ -ohjelman väliarviointia koskevassa yhteenvetokertomuksessa suositellaan vahvasti, että seuranta- ja arviointijärjestelmiä olisi parannettava ja että niiden olisi oltava käytössä ohjelmakauden 2007–2013 alusta asti [37]. Komissio vahvisti maaseudun kehittämisohjelmien yhteiset seuranta- ja arviointisäännöt (Common Monitoring and Evaluation Framework, CMEF), joilla asetettiin joitakin erityisiä arviointikysymyksiä Leaderin lisäarvosta, hallintotavan parantumisesta ja vaikuttavuudesta, mutta kyseisillä säännöillä myös vähennettiin Leader-ohjelman seurantaindikaattoreita siten, että ne koskevat ainoastaan paikallisten toimintaryhmien määrää ja Leader-alueiden väestöä; komissio katsoo, että kyseiset tekijät ovat perusindikaattoreita mitattaessa hallintotapaan liittyvää tavoitetta. CMEF-säännöt sallivat hallintoviranomaisten kehittävän lisää indikaattoreita, mutta yksikään hallintoviranomainen ei ollut tehnyt niin Leaderin kohdalla. Yksikään tarkastetuista paikallisista toimintaryhmistä tai hallintoviranomaisista ei ollut ryhtynyt toimiin kerätäkseen tietoja Leader-lähestymistavan kustannuksista, riskeistä, vaikuttavuudesta ja lisäarvosta ja raportoidakseen niistä.

114. Vuoden 2009 lopussa komissio perusti Euroopan maaseudun kehittämisen arviointiverkoston kautta Leaderia koskevan työryhmän käsittelemään jäsenvaltioiden kohtaamia ongelmia, mukaan lukien seuraavat kysymykset: huoli siitä, että CMEF-indikaattoreiden ja taloudellisen mittaamisen avulla ei riittävässä määrin kartoiteta Leaderin vaikutuksia; Leaderin paikallisuudesta johtuvat merkittävät menetelmiin kohdistuvat haasteet; maatalousyhteisöjen hallintotavan, osallistumisen ja toimintakyvyn arvioinnin suuret metodologiset haasteet sekä ongelmat, jotka liittyvät pätevien tilastojen tuottamiseen Leaderista saatujen etujen arviointia varten. Vuoden 2010 puolivälissä työryhmä esitti työasiakirjaluonnoksen, jossa käsiteltiin Leaderin vaikutusten kartoittamista. Työryhmän suorittama työ oli kuitenkin liian myöhäistä väliarviointien kannalta (ne piti saada päätökseen vuonna 2010). Lisäksi toimintalinjan 4 arviointimahdollisuudet ovat vähäiset, sillä paikallisten toimintaryhmien tasolla ei kerätä asiaankuuluvia tietoja eikä raportoida niistä (ks. Kohta 113).

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

PAIKALLISET TOIMINTARYHMÄT OVAT PANNEET TÄYTÄNTÖÖN LEADER-LÄHESTYMISTAPAA TAVALLA, JOKA RAJOITTAA MAHDOLLISUUKSIA SAAVUTTAA LISÄARVOA LEADER-PIIRTEIDEN KANNALTA. TÄSTÄ HUOLIMATTA TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN HAVAITSI ESIMERKKEJÄ HYVISTÄ KÄYTÄNNÖISTÄ

115. Tarkastuksen kohteena olleet paikalliset toimintaryhmät panivat täytäntöön Leader+ -kaudella noin 1000 hanketta, jotka hyödyttivät kyseisiä paikallisia kuntia ja liiketoimintaa. Leader-ohjelmalla on kuitenkin muitakin tehtäviä: sillä olisi saavutettava perinteisiin ohjelmiin verrattuna lisäarvoa erityistä lähestymistapaa noudattamalla. Lähestymistavan mahdollista lisäarvoa ei voida saavuttaa, jos sen keskeisiä piirteitä jätetään noudattamatta.

116. Alhaalta ylöspäin suuntautuva lähestymistapa oli vähäistä sellaisissa paikallisissa toimintaryhmissä, jotka antoivat suurimman osan avustuksista omille jäsenjärjestöilleen. Kumppanuudesta aiheutuvaa mahdollista lisäarvoa ei saavutettu niissä paikallisissa toimintaryhmissä, joiden päätöksentekoa hallitsivat paikalliset viranomaiset. Harvat paikalliset toimintaryhmät pystyivät näyttämään toteen strategioissaan tai hankkeissaan innovointia tai sitä, että eri alojen välillä tapahtui vuorovaikutusta. Toisaalta havaittiin eräitä paikallisia toimintaryhmiä, jotka todella ottivat paikallisyhteisön mukaan toimintaan ja käynnistivät onnistuneita paikallisia hankkeita aktivointitoimillaan.

117. Paikallisten strategioiden olisi kuuluttava Leader-lähestymistavan ytimeen. Niiden olisi annettava kumppanuuksille merkitys ja lupaus siitä, että lisäarvoa syntyy paikallisiin olosuhteisiin muokatuilla ratkaisuilla, joilla paikalliset maaseudun kehittämisen tavoitteet pyritään saavuttamaan. Käytännössä strategiat olivat lähes epäolennaisia ja toimivat korkeintaan hallintoviranomaisen rahoitushakemuksena. Yksikään paikallisista toimintaryhmistä ei seurannut strategiatavoitteidensa saavuttamista tai raportoinut siitä.

PAIKALLISET TOIMINTARYHMÄT EIVÄT KIINNITTÄNEET RIITTÄVÄSTI HUOMIOTA MENETTELYIDEN OIKEUDENMUKAISUUTEEN JA AVOIMUUTEEN TAI TEHOKKUUTEEN

118. Paikalliset toimintaryhmät eivät ottaneet riittävän vakavasti huomioon, että menettelyiden on oltava avoimia, hankkeiden arvioinnit ja valintapäätökset on dokumentoitava ja että menettelyissä on vältettävä kaikenlaisia suorien tai välillisten eturistiriitojen riskejä. Sen lisäksi, että riski tehdä avustuspäätöksiä tehokkuudesta piittaamatta kasvaa, mainittujen seikkojen laiminlyönti muodostaa myös riskin EU:n maineelle. Joissakin paikallisissa toimintaryhmissä havaitut käytännöt – kuten se, että avustuksista päättää vain muutama henkilö ja että niitä myönnetään omille järjestöille – todennäköisesti vahingoittavat, eivät lujita, paikallishallintoa.

119. Paikalliset toimintaryhmät eivät ole kiinnittäneet huomiota tehokkuuteen, etenkään myöntäessään avustuksia ennen avustuspäätöksen tekemistä jo käynnissä olleille tai jopa päätökseen saaduille hankkeille. Toisinaan toimintaryhmien tavoitteena näytti olevan käyttää mahdollisimman paljon määrärahoja sen sijaan, että olisi pyritty saavuttamaan parhaa