KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

paikallisen Schengen-yhteistyön toiminnasta viisumisäännöstön kahden ensimmäisen täytäntöönpanovuoden aikana

I. Johdanto

Komissio korostaa maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevasta kokonaisvaltaisesta lähestymistavasta 18. marraskuuta 2011 antamassaan tiedonannossa[1], että liikkuvuuden edistäminen ja helpottaminen ovat osa EU:n ulkoisen muuttoliikepolitiikan strategiaa. Liikkuvuus koskee monenlaisia ihmisiä, esimerkiksi lyhytaikaisia vierailijoita, matkailijoita, opiskelijoita, tutkijoita, liikemiehiä tai vierailevia perheenjäseniä. Liikkuvuus on tämän vuoksi EU:n kokonaisvaltaisen lähestymistavan tärkeä ulottuvuus. Liikkuvuus ja viisumipolitiikka ovat tiiviissä yhteydessä toisiinsa. Schengen-viisumeja myöntävät jäsenvaltiot myönsivät vuonna 2011 noin 12 miljoonaa viisumia. Viisumipolitiikka on keskeinen osa liikkuvuutta koskevaa, tulevaisuuteen suuntautuvaa politiikkaa.

Komissio vastasi eteläisen Välimeren alueen maiden historiallisiin tapahtumiin muun muassa antamalla 24. toukokuuta 2011 tiedonannon, jossa se ehdottaa vuoropuhelun aloittamista muuttoliikettä, liikkuvuutta ja turvallisuutta koskevista kysymyksistä kyseisten maiden kanssa. Tämä voisi johtaa liikkuvuuskumppanuuksiin Egyptin, Marokon, Tunisian ja Libyan kanssa. Neuvoston eri kokoonpanot ovat vahvistaneet tämän lähestymistavan, muun muassa 24. kesäkuuta 2011 pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa. Edellä mainittu kehitys pitäisi ottaa huomioon myös tähän kertomukseen sisältyvissä suosituksissa.

Tässä kertomuksessa käsitellään pääasiassa paikallisen Schengen-yhteistyön toteuttamista ja annetaan suosituksia yhteistyön tehostamisesta. Lisäksi annetaan suosituksia tietyistä alueellisista näkökohdista, kuten konsuliedustuksen kattavuudesta, joka on yhteydessä joihinkin kokonaisvaltaisesta lähestymistavasta annetussa tiedonannossa ehdotettuihin prioriteetteihin.

II. Paikallinen Schengen-yhteistyö – yleisiä huomioita

Yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta (viisumisäännöstö) 13 päivänä heinäkuuta 2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 810/2009[2] tuli voimaan 5. lokakuuta 2009, ja sitä alettiin soveltaa huhtikuun 5. päivästä 2010. Viisumisäännöstössä uudelleenlaaditaan lyhytaikaisten viisumien (lyhytaikaiset viisumit, jotka oikeuttavat enintään 90 päivän oleskeluun 180 päivän jaksolla, ja lentokentillä myönnettävät kauttakulkuviisumit) myöntämisen menettelyihin ja ehtoihin sovellettava voimassa oleva lainsäädäntö. Viisumisäännöstön ’käytännön soveltamista koskevat toimintaohjeet’ on laadittu viisumisäännöstön 51 artiklan mukaisesti: komissio antoi 19. maaliskuuta 2010 viisumihakemusten käsittelyä ja myönnettyjen viisumien muuttamista varten laaditusta käsikirjasta päätöksen (K(2010) 1620 lopullinen)[3], joka on osoitettu viisumihakemusten käsittelystä vastaavalle konsulaattien henkilöstölle; komissio antoi kesäkuussa 2010 viisumipalvelujen järjestämistä ja paikallista Schengen-yhteistyötä varten laaditusta käsikirjasta päätöksen (K(2010) 3667 lopullinen)[4], joka on osoitettu konsulipalvelujen järjestämisestä vastaaville viranomaisille ja paikalliseen Schengen-yhteistyöhön osallistuville.

Viisumisäännöstöä sovelletaan kaikissa jäsenvaltioiden konsulaateissa.[5] Paikallisten olosuhteiden erilaisuuden vuoksi lainsäätäjät ovat kuitenkin katsoneet tarpeelliseksi varmistaa jäsenvaltioiden välisen ja komission kanssa tehtävän yhteistyön johdonmukaisuuden paikallisella tasolla, jotta yleisiä säännöksiä sovelletaan yhdenmukaisesti ja ottaen samalla huomioon paikalliset olosuhteet: Viisumisäännöstössä todetaan, että ”paikallinen Schengen-yhteistyö on olennaisen tärkeää sekä yhteisen viisumipolitiikan yhdenmukaisen soveltamisen että maahanmuutto- ja/tai turvallisuusriskin perusteellisen arvioinnin kannalta. Koska paikalliset olosuhteet vaihtelevat, tiettyjen säännösten käytännön soveltamista olisi arvioitava kussakin paikassa toimivien jäsenvaltioiden diplomaatti- ja konsuliedustustojen kesken säännösten yhdenmukaisen soveltamisen varmistamiseksi, jotta voidaan estää edullisimman viisumikohtelun tarjoavan edustuston etsiminen ja viisuminhakijoiden eriarvoinen kohtelu” (johdanto-osan 18 kappale).

’Paikalliset olosuhteet’ liittyvät esimerkiksi työllistymistä koskeviin asiakirjatodisteisiin, jotka riippuvat konsulaatin sijaintimaan hallinnollisista ja oikeudellisista järjestelyistä. Toisena esimerkkinä voidaan mainita eri hakijaryhmien erityispiirteet tietyssä kolmannessa maassa muun muassa maahanmuuttopaineiden näkökulmasta.

Viisumisäännöstön 48 artiklassa säädetään paikallisen Schengen-yhteistyön oikeudellisesta kehyksestä ja tehtävien jaosta. Nämä tehtävät liittyvät pääasiassa sen arviointiin, onko tarpeen laatia yhtenäiset luettelot viisuminhakijoilta tietyssä maassa vaadittavista lisäselvityksistä ja yhtenäiset kriteerit tiettyjen hakijaryhmien vapauttamiseksi viisumimaksusta. Tehtävät liittyvät myös viisuminhakijoille annettavien tietojen johdonmukaisuuteen ja tietyssä paikassa sijaitsevien jäsenvaltioiden konsulaattien väliseen tietojenvaihtoon.

Paikallinen Schengen-yhteistyö on yhteinen tehtävä, joka jaetaan jäsenvaltioiden konsulaattien ja komission kesken, periaatteessa EU:n edustustojen kautta. Maaliskuussa 2010 komission yksiköt pyysivät EU:n kaikkien edustustojen päälliköitä nimeämään alaistensa joukosta yhteyshenkilön, joka koordinoi paikallista Schengen-yhteistyötä.

Komission tehtävä on järjestää paikalliseen Schengen-yhteistyöhön liittyviä kokouksia ja varmistaa, että kokouksista laaditaan johdonmukaiset kertomukset. Komissio vastaa myös vuosikertomusten laatimisesta kullakin toimialueella.

Paikallisen Schengen-yhteistyön koordinointiin liittyvät haasteet vaihtelevat konsulaattien sijaintipaikkojen perusteella. Merkitystä on muun muassa sillä, kuinka monta jäsenvaltiota on edustettuna, myöntävätkö konsulaatit viisumeita muuallakin kuin maan pääkaupungissa ja onko konsulaatin sijaintimaan kansalaisten hankittava viisumi.

On myös huomattava, että 22 kolmannessa valtiossa[6] ei ole jäsenvaltioiden konsulaatteja, joten paikallisella Schengen-yhteistyöllä ei ole siellä merkitystä. Lisäksi 31 paikassa ei ole EU:n edustustoa, minkä vuoksi komissiolla ei niiden osalta ole tietoa paikallisen Schengen-yhteistyön tilasta.

Viisumisäännöstön 48 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan mukaan komissio laatii kutakin toimialuetta koskevan vuosikertomuksen, joka toimitetaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle. Koska paikallisella Schengen-yhteistyöllä on keskeinen rooli yhteisen viisumipolitiikan yhdenmukaisessa täytäntöönpanossa ja ottaen huomioon tähänastiset kokemukset, tässä kertomuksessa pyritään arvioimaan paikallisen Schengen-yhteistyön toimintaa viisumisäännöstön soveltamisen alusta. Lisäksi tavoitteena on antaa ohjeita säännöstön kehittämiseksi ennen kuin komissio laatii säännöstön 57 artiklan mukaiset arvioinnit vuosina 2013 ja 2014.

- Menetelmä

Kaikille EU:n edustustoille lähetettiin maaliskuussa 2011 ja maaliskuussa 2012 malli vuosikertomuksesta, joka on laadittava kultakin toimialueelta. Mallissa luetellaan keskeiset raportoitavat asiat. Kertomukset kattavat huhtikuun 2010 ja maaliskuun 2011 sekä huhtikuun 2011 ja maaliskuun 2012 välisen ajan. Vuonna 2011 toimitettiin 70 kertomusta ja vuonna 2012 heinäkuuhun mennessä 71 kertomusta. Näin ollen noin 50 kertomusta jäi toimittamatta kummallakin raportointijaksolla. Tämä johtui muun muassa siitä, että EU:n edustusto ei joko ole nimittänyt yhteyshenkilöä tai yhteyshenkilö ei osallistu aktiivisesti paikalliseen Schengen-yhteistyöhön (noin 30 EU:n edustustoa). Viisumisäännöstön mukaista yhteistyötä ei tehdä myöskään siksi, että jossakin konsulaatin sijaintipaikassa vain yksi tai kaksi jäsenvaltiota myöntää viisumeita (27 sijaintipaikkaa), tai konsulaatin sijaintimaan kansalaisilta ei vaadita viisumia. Tällöin viisumeita myönnetään hyvin vähän, eivätkä jäsenvaltiot tee yhteistyötä.

III. Paikallisen Schengen-yhteistyön toiminnan arviointi

1. Paikallisen Schengen-yhteistyön uuden oikeudellisen kehyksen soveltaminen

Komissio suorittaa tehtävänsä paikallisen Schengen-yhteistyön koordinoijana EU:n edustustojen kautta. Kun paikallisen Schengen-yhteistyön yhteyshenkilöt on nimetty, heille lähetetään perustiedot viisumisäännöstöä, paikallista Schengen-yhteistyötä ja yhteyshenkilöiden vastuulla olevia tehtäviä koskevista yleisimmistä kysymyksistä ja vastauksista. Paikallisen Schengen-yhteistyön yhteyshenkilöillä on käytettävissään viisumikäsikirjat ja muut viestintä- ja tietoresurssikeskuksen hallintojärjestelmän (CIRCA[7]) keskeiset tiedot. Sisäasioiden pääosaston (PO HOME) viisumipolitiikan yksikkö antaa tietoja komission, Euroopan parlamentin ja neuvoston asianomaisten elinten työstä ja toimii neuvontapisteenä tarjoten suoraa ja operatiivista tukea EU:n edustustoille.

Paikallisen Schengen-yhteistyön yhteyshenkilöt haluaisivat enemmän järjestelmällistä koulutusta yhteisestä viisumipolitiikasta ja erityisesti viisumisäännöstöstä. Koulutusta onkin tarjottava tulevaisuudessa.

Tarkastelujakson aikana sisäasioiden pääosaston henkilöstö on järjestänyt ulkosuhteiden pääosaston (sittemmin Euroopan ulkosuhdehallinnon) seminaareissa yleisen tason esityksiä ulkomaille sijoitettavalle henkilöstölle.

Arvioinnista kävi myös ilmi, että jäsenvaltioiden konsulaateille ei ollut tiedotettu riittävästi uudesta oikeudellisesta kehyksestä. Osa edustustoista väitti, että kansallisten keskusviranomaisten olisi annettava ohjeita, ennen kuin voidaan arvioida paikallistason yhdenmukaistamistarvetta tai laatia vuosikertomuksia.

2. Paikallisen Schengen-yhteistyön kokoukset

Kokouksia pidetään tavallisesti joka toinen kuukausi tai tarpeen mukaan useammin. Kokousten puheenjohtajana on nykyään joko EU:n edustusto tai edustusto ja Eurooppa-neuvoston puheenjohtajamaa yhdessä. Jäsenvaltio toimii vain harvoilla toimialueilla yksin puheenjohtajana, jos paikallisen Schengen-yhteistyön yhteyshenkilö on nimetty. Tällaisesta tehtävien jaosta tai siirrosta säädetään viisumisäännöstön 48 artiklan 4 kohdasta.

Kokouksiin osallistuminen näyttää olleen varsin aktiivista, ja EU:n edustuston osallistumisen varmistamaa jatkuvuutta arvostetaan. Viisumisäännöstön säännöksistä (48 artiklan 6 kohta ja toisessa käsikirjassa olevan II osan 4.2 kohdassa annetut ohjeet) huolimatta kokouksiin kutsutaan säännöllisesti niiden jäsenvaltioiden edustajia, jotka eivät sovella yhteistä viisumipolitiikkaa. Toisaalta ei ole selvää, noudatetaanko kaikilla toimialueilla aina velvoitetta kutsua järjestelmällisesti kokouksiin edustajat myös assosioituneista valtioista ja niistä kolmesta jäsenvaltiosta, jotka eivät vielä sovella yhteistä viisumipolitiikkaa.

Yhteisiä kertomuksia laaditaan, mutta niistä puuttuvat usein operatiiviset päätelmät, joten käsiteltävien asioiden kehitystä ei seurata. Useimmat paikallisen Schengen-yhteistyön yhteyshenkilöt lähettävät kertomukset järjestelmällisesti komissiolle ja olettavat, että jäsenvaltioiden konsulaatit lähettävät kertomukset keskusviranomaisilleen, kuten viisumisäännöstön 48 artiklan 5 kohdassa säädetään. Kertomuksia ei valitettavasti aina lähetetä jäsenvaltioille, jolloin ne eivät joko saa lainkaan tietoja tehdyistä päätelmistä tai käsitellyistä asioista tai saavat version, joka poikkeaa paikallisesti jaetusta ja komissiolle toimitetusta versiosta. Tämän vuoksi käytössä on vain hajanaisia tietoja siitä, kuinka viisumisäännöstöä todellisuudessa sovelletaan. Kolmansien maiden tekemiä kanteluja ei pystytä arvioimaan asianmukaisesti.

3. Paikallisen Schengen-yhteistyön puitteissa toteutettavat konkreettiset operatiiviset tehtävät

3.1. Arviointi tarpeesta laatia yhtenäiset luettelot vaadittavista lisäselvityksistä

Viisumisäännöstön täytäntöönpanon alkuvaiheessa yksi paikallisen Schengen-yhteistyön tärkeimpiä tehtäviä on vaadittavia lisäselvityksiä koskevien luetteloiden laatiminen. Sillä on näkyvin vaikutus viisumihakemuksiin ja paikallisviranomaisten toimintaan. Vuoden 2012 heinäkuuhun (yli kaksi vuotta säännöstön soveltamisen alkamisesta) mennessä annettiin vain viisi komission päätöstä, jotka kattavat 13 paikallisen Schengen-yhteistyön aluetta (Bosnia-Hertsegovina, Kiina, Indonesia, Saudi-Arabia, Sri Lanka, Turkki, Vietnam, Egypti, Yhdistynyt kuningaskunta, Chile, Kazakstan, Nicaragua ja Nigeria). Työ on jatkunut 18 alueen osalta muualla maailmassa. Hitaalle edistymiselle on useita syitä: jäsenvaltioiden paikallisviranomaisten vastahakoisuus, joka johtuu ilmeisesti siitä, että ne eivät tiedä arvioinnin laatimisen olevan lakisääteinen velvoite; joidenkin jäsenvaltioiden konsulaattien heikko tietämys yhteisen viisumipolitiikan soveltamisesta; vain yhden tai kahden jäsenvaltion edustus, jolloin yhdenmukaistamisen tarve on pieni; konsulaatin sijaintimaan kansalaisilta ei vaadita viisumia, minkä vuoksi yhdenmukaistamista ei pidetä tarpeellisena. Tehtävän suorittaneiden 30 paikallisen Schengen-yhteistyön paikan enemmistöä yhdistää yksi tekijä: paikallinen EU:n edustusto on osoittanut paljon resursseja koordinointityöhön tiiviissä yhteisyössä jäsenvaltioiden konsulaattien kanssa.

3.2. Tietojenvaihto valinnaisesta viisumimaksun perimättä jättämisestä ja yhteisten kriteerien tarpeen arviointi

Asetuksen 16 artiklan 5 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat jättää viisumimaksun perimättä kolmelta henkilöryhmältä[8]. Jotta voidaan varmistaa viisumimaksun valinnaisen perimättä jättämisen yhdenmukainen soveltaminen samalla toimialueella ja välttää hakijoiden eriarvoinen kohtelu ja edullisimman viisumikohtelun tarjoavan konsulaatin etsiminen, asetukseen on lisätty seuraava säännös (16 artiklan 5 kohdan viimeinen virke): ”Jäsenvaltioiden on pyrittävä paikallisen Schengen-yhteistyön puitteissa yhdenmukaistamaan kyseisten poikkeusten soveltaminen.” Asetuksen 48 artiklan 1 kohdan mukaan on ”… erityisesti arvioitava, onko tarpeen laatia” …. ”b) yhteiset kriteerit hakemusten käsittelyä varten siltä osin, mikä koskee viisumimaksun maksamista koskevia poikkeuksia 16 artiklan 5 kohdan mukaisesti”.

Tämä arviointi on tehty useimmissa konsulaattien sijaintipaikoissa. On kuitenkin liian aikaista määrittää, missä määrin jäsenvaltioiden erilainen säännösten soveltaminen voi johtaa edullisimman kohtelun tarjoavan konsulaatin etsimiseen. Tietyssä paikassa sijaitsevat jäsenvaltioiden konsulaatit saattavat pitää yhdenmukaistamista tarpeellisena, mutta käytännössä se ei onnistu, koska viisumimaksun perimättä jättämisestä päätetään joissakin jäsenvaltioissa keskushallinnon tasolla. Tämä ongelma olisi pyrittävä ratkaisemaan tulevaisuudessa.

3.3. Tietojenvaihto paikallisena valuuttana perittävistä viisumimaksuista ja yhdenmukaistamistarpeen arviointi

Asetuksen 16 artiklan 7 kohdan toisessa alakohdassa säädetään seuraavaa ”Kun viisumimaksu peritään muuna valuuttana kuin euroina, tänä valuuttana perityn viisumimaksun määrä määritetään ja tarkistetaan säännöllisesti soveltamalla Euroopan keskuspankin vahvistamaa euron valuuttaviitekurssia. Perittävä määrä voidaan pyöristää, ja konsulaattien on varmistettava paikallisin Schengen-yhteistyöjärjestelyin, että ne perivät samanlaiset maksut.”

Eri puolilla maailmaa sijaitsevilla 25 toimialueella on tehty tutkimus, ja paikallisessa valuutassa perityissä viisumimaksuissa on havaittu jopa 26 prosentin suuruisia eroja. Joissakin konsulaattien sijaintipaikoissa on näyttöä siitä, että perittävien maksujen erot johtavat edullisimman palvelun tarjoavan konsulaatin etsimiseen. Viisumimaksujen säännöllinen tarkistaminen on erityisen hankalaa, koska joidenkin jäsenvaltioiden konsulaatit eivät saa poiketa valuuttakursseista, jotka jäsenvaltio on keskitetysti määrittänyt lähetystöissään ulkomailla perittäville konsulaattimaksuille.

3.4. Yhteinen tiedote

Yhtenäisen, johdonmukaisen ja läpinäkyvän tiedottamisen varmistamiseksi paikallisen Schengen-yhteistyön puitteissa olisi laadittava yhteinen tiedote, jossa annetaan tietoja muun muassa erityyppisistä viisumeista, menettelyistä ja niiden hakemisen edellytyksistä (48 artiklan 2 kohta).

Joissakin konsulaattien sijaintipaikoissa yhteiset tiedotteet on jo laadittu, mutta osassa työ on vielä kesken. Joissakin konsulaateissa ollaan sitä mieltä, että tämänkaltainen työ on turhaa, koska jäsenvaltiot antavat jo tarvittavat tiedot.

3.5. Tietojenvaihto

Yleisesti ottaen tietojenvaihto on keskeinen osa paikallisen Schengen-yhteistyön puitteissa järjestettävien kokousten asialistaa. Käsiteltäviä kysymyksiä ovat olleet muun muassa paikalliset olosuhteet, yksittäiset petostapaukset, viisumisäännöstön tulkinta ja kuukausittaisten tilastotietojen vaihto. Erityisen tärkeää on tarkastella numerotietojen mahdollisia vaihteluja (mukaan lukien myönnettyjen toistuvaisviisumien lukumäärä) ja verrata hylättyjen hakemusten osuutta.

3.6. Paikallisen Schengen-yhteistyön haasteet seuraavalla raportointikaudella

Tulevia haasteita käsiteltiin harvoissa kertomuksissa, ja niissä mainittiin muun muassa käynnissä oleva menettelyjen yhdenmukaistaminen ja viisumitietojärjestelmän (VIS) käyttöönotto.

IV. Päätelmät ja suositukset

Järjestelmällisen paikallisen Schengen-yhteistyön oikeudellinen kehys, mukaan lukien komission osallistuminen, ei ole vielä kaikilta osin johtanut toivottuihin tuloksiin. Tästä huolimatta joissakin keskeisissä sijaintipaikoissa saavutetut tulokset ovat osoittaneet paikallisen Schengen-yhteistyön lisäarvon pyrittäessä yhdenmukaistamaan tapaa, jolla yhteistä viisumipolitiikkaa sovelletaan. Tämä vastaa hakijoiden ja paikallisviranomaisten näkemystä siitä, millaisilla käytännön toimilla varmistetaan hakijoiden tasapuolinen kohtelu. Parannettu paikallinen Schengen-yhteistyö lisää EU:n yhteisen viisumipolitiikan uskottavuutta, tuottaa kolmansien maiden kansalaisille konkreettisia etuja ja pitkällä aikavälillä vähentää paineita helpottaa viisumien myöntämistä. Jotta voidaan edelleen kehittää paikallista Schengen-yhteistyötä ja varmistaa, että siihen liittyvät ydintehtävät hoidetaan mahdollisimman hyvin kaikissa konsulaattien sijaintipaikoissa, komissio on laatinut jäljempänä olevat toimintasuositukset ja -ehdotukset. Edustustojen resursseihin liittyvien rajoitusten vuoksi ja voimassa olevien hallinnollisten järjestelyjen mukaisesti seuraavat suositukset pannaan täytäntöön ainoastaan niissä edustustoissa, joilla on yhtä paljon tai enemmän henkilöstöä kuin aiempina vuosina.

a) EU:n edustustojen rooli

– Vuosina 2010–2012 edustuston henkilöstö huolehti paikallisen Schengen-yhteistyön ydintehtävistä yhä useammassa EU:n edustustossa. Paikalliseen Schengen-yhteistyöhön liittyvä edustustojen henkilöstöjen työmäärä pysyy jatkossa samalla tasolla, ja työssä keskitytään ensisijaisiin maihin, kuten Euroopan naapuruuspolitiikkaan (ENP) osallistuviin maihin ja EU:n strategisiin kumppaneihin. Paikallista Schengen-yhteistyötä voidaan tehostaa jakamalla vastuuta kyseisissä maissa sijaitsevien jäsenvaltioiden konsulaattien ja lähetystöjen kanssa.

– Ensisijaisiin maihin on viimeistään nyt nimettävä paikallisen Schengen-yhteistyön yhteyshenkilö.

– Yhteyshenkilöllä pitäisi olla aktiivinen rooli paikallisessa Schengen-yhteistyössä, ja hänen on oltava johtavassa asemassa kokouksissa varmistaakseen yhteistyön jatkuvuuden ja johdonmukaisuuden, ottaen kuitenkin huomioon vastuun jakamisen jäsenvaltioiden kanssa. Tämä tarkoittaa sitä, että jos EU:n edustustolla ei ole riittävästi pätevää henkilöstöä paikalliseen Schengen-yhteistyöhön liittyvien tehtävien suorittamiseksi, ne olisi siirrettävä jäsenvaltiolle.

– Tarvittaessa olisi kehitettävä pääkaupunkien ulkopuolella tehtävän paikallisen Schengen-yhteistyön koordinointia, mahdollisesti antamalla paikallisen koordinaattorin tehtävät jäsenvaltion konsulaatille.

– EU:n edustuston olisi tarvittaessa yhteistyössä jäsenvaltioiden konsulaattien kanssa arvioitava, olisiko konsuliedustuksen kattavuutta konsulaatin sijaintimaassa parannettava ja miten se toteutetaan (esimerkiksi ehdottamalla yhteisten hakemuskeskusten perustamista). Näiden toimien merkitys kasvaa viisumitietojärjestelmän asteittaisen käyttöönoton myötä.

– EU:n edustuston pitäisi yhteistyössä jäsenvaltioiden diplomaattiedustustojen kanssa järjestää konsulaatin sijaintimaan viranomaisille suunnattuja tiedotustilaisuuksia, joissa esitellään yhteistä viisumipolitiikkaa, erityisesti viisumitietojärjestelmän alueellista käyttöönottoa. Näin voidaan estää väärinkäsitykset tai oikaista ne. EU:n edustustojen pitäisi kerätä kolmansien maiden kansalaisilta tietoja siitä, kuinka viisumisäännöstöä sovelletaan (esimerkiksi tarjoamalla postilaatikon valituksille), ja raportoitava viisumisäännöstön ja yhteisen viisumipolitiikan soveltamisessa havaituista ongelmista ja ristiriitaisuuksista. Erityisesti olisi arvioitava viisumin myöntämisen helpottamista koskevien sopimusten täytäntöönpanoa, jotta komissio saa mahdolliset ongelmat tietoonsa.

– EU:n edustustojen verkkosivustossa pitäisi olla erillinen osasto yhteistä viisumipolitiikkaa koskeville yleistiedoille.

b) Jäsenvaltioiden keskusviranomaisten rooli

– Jäsenvaltioiden konsulaattien henkilöstöllä pitäisi olla parempi tietämys viisumisäännöstön mukaisista paikallista Schengen-yhteistyötä koskevista velvoitteista ja siitä tosiasiasta, että kyse on EU:n uskottavuudesta, koska monet kolmansien maiden kansalaiset muodostavat mielipiteensä EU:sta viisumimenettelyjen perusteella.

– Jos paikkakunnalla ei ole EU:n edustustoa, jäsenvaltion olisi vapaaehtoisesti nimettävä siellä sijaitseva konsulaattinsa paikallisen Schengen-yhteistyön yhteyspisteeksi ja raportoitava yhteistyöhön liittyvistä kysymyksistä suoraan komissiolle.

c) Jäsenvaltioiden konsulaattien rooli

– Konsulaattien olisi osallistuttava rakentavasti ja aktiivisesti paikalliseen Schengen-yhteistyöhön ja oltava valmiita jakamaan sen tehtäviä.

– Konsulaattien pitäisi järjestelmällisesti toimittaa yhteiset paikallista Schengen-yhteistyötä koskevat raportit keskusviranomaisilleen.

– Jäsenvaltioiden konsulaattien henkilöstölle olisi järjestettävä viisumisäännöstöä koskevaa alueellista koulutusta, erityisesti viisumitietojärjestelmän käyttöönotosta kyseisellä alueella.

d) Komission yhteistyö Euroopan ulkosuhdehallinnon kanssa

– tällä yhteistyöllä olisi vahvistettava EU:n edustustojen ja paikallisen Schengen-yhteistyön yhteyshenkilöiden valmiuksia suorittaa Schengen-yhteistyön vaatimat tehtävät erityisesti alueilla, joilla työtaakka on raskas. Tämä toteutettaisiin

a) järjestämällä (yhteistyössä Euroopan ulkosuhdehallinnon kanssa) sekä keskitettyjä että alueellisia räätälöityjä koulutus-/tiedotustilaisuuksia, joissa käsitellään viisumisäännöstön ja käsikirjojen soveltamista ja viisumitietojärjestelmän täytäntöönpanoa;

b) tehostamalla paikallisen Schengen-yhteistyön yhteyshenkilöiden verkostoitumista, mahdollisesti järjestämällä vuosittain seminaari, jossa esitellään lyhyesti EU:n sisäasioita ja niihin liittyviä politiikanaloja koskevia asioita ja päivitetään aiemmin annettuja tietoja;

c) parantamalla paikallisen Schengen-yhteistyön yhteyshenkilöiden käytössä olevaa ”tietopakettia” muun muassa tarjoamalla malli ns. yhteiselle tiedotteelle, jotta yhteisestä viisumipolitiikasta voidaan tiedottaa johdonmukaisesti;

d) tarkistamalla viisumipalvelujen järjestämistä ja paikallista Schengen-yhteistyötä varten laaditun käsikirjan II osaa, jotta voidaan selkiyttää viisumisäännöstön soveltamista paikalliseen Schengen-yhteistyöhön.

V. Loppuhuomautukset

Kolmansien maiden kansalaisilla on usein negatiivinen käsitys EU:sta, koska sen viisumimenettelyt ovat monimutkaisia ja läpinäkymättömiä. Monille ihmisille ensimmäinen kontakti Eurooppaan on viisumihakemuksen jättäminen EU:n jäsenvaltion konsulaattiin. Viisumisäännöstön virheetön soveltaminen on erittäin tärkeää, jotta voidaan parantaa prosessin kulkua ja taata viisuminhakijoille läpinäkyvä, oikeudenmukainen ja tasapuolinen kohtelu. Paikallinen Schengen-yhteistyö on tärkein väline, jolla taataan viisumisäännöstön johdonmukainen soveltaminen ja otetaan huomioon paikalliset olosuhteet.

Viisumisäännöstön mukaiset ydintehtävät ovat varsin yksityiskohtaisia ja operatiivisia. Nämä tehtävät, erityisesti hakijoilta vaadittavien lisäselvitysten luettelon yhtenäistäminen, on ehdottomasti suoritettava lyhyellä aikavälillä. Luottamusta menettelyihin voidaan kasvattaa tehostamalla jäsenvaltioiden ja komission yhteistyötä ja vastuun jakamista paikallisen Schengen-yhteistyöhön puitteissa.

Paikalliseen Schengen-yhteistyöhön liittyvien säännösten asianmukaisella täytäntöönpanolla ja viisumisäännöstöön sisältyvien joustotekijöiden soveltamisella parannetaan yhteisen viisumipolitiikan julkista kuvaa. Tämä tiivistää myös asianomaisten maiden viranomaisten keskinäisiä suhteita.

[1] KOM(2011) 743 lopullinen.

[2] EUVL L 243, 15.9.2009, s. 1.

[3] K(2010) 1620 lopullinen, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä K(2011) 5501 lopullinen (4.8.2011).

[4] K(2010) 3667 lopullinen.

[5] Tekstin sujuvuuden vuoksi termillä ’konsulaatti’ tarkoitetaan tässä tekstissä jäsenvaltioiden diplomaatti- ja konsuliedustustoja.

[6] Näistä 17 on kolmansia maita, joiden kansalaisilta vaaditaan viisumi. Muiden viiden kolmannen maan kansalaisilta viisumia ei vaadita.

[7] CIRCA: Communication Information Resource Centre Administrator; tietojenvaihdon verkkosovellus.

[8] 6-12 -vuotiaat lapset, virka- ja diplomaattipassien haltijat ja enintään 25-vuotiaat henkilöt, jotka osallistuvat voittoa tuottamattomien järjestöjen järjestämiin tapahtumiin.