Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Yhdeksäs vuosikertomus rakennerahastoista 1997"

(1999/C 368/10)

Talous- ja sosiaalikomitea päätti 29. huhtikuuta 1999 työjärjestyksensä 23 artiklan 3 kohdan nojalla antaa lausunnon aiheesta "Yhdeksäs vuosikertomus rakennerahastoista - 1997."

Asian valmistelusta vastannut "talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus" -jaosto antoi lausuntonsa 29. syyskuuta 1999. Esittelijä oli Vasco Cal.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 20.-21. lokakuuta 1999 pitämässään 367. täysistunnossa (lokakuun 20. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 80 ääntä puolesta ja 1 vastaan 1:n pidättyessä äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Komissio on laatinut vuosikertomuksen ja noudattanut rakennerahastouudistuksesta annetussa, neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2081/93 muutetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 2052/88 säädettyä velvoitetta. Kuten asetuksen N:o 2081/93 16 artiklassa säädetään, komission on esitettävä vuosittain ennen marraskuun 1. päivää yksityiskohtainen kertomus siitä, miten rahastojen tavoitteiden suhteen on edistytty ja miten myönnetyt avustukset on käytetty kertomusta edeltäneenä vuonna. Yhteensovittamisasetuksen N:o 2082/93 artiklassa 31 täsmennetään, mitkä asiat vuosikertomuksessa on mainittava, ja lisätään, että "komissio kuulee joka vuosi Euroopan tasolla järjestäytyneitä työmarkkinaosapuolia yhteisön rakennepolitiikasta".

1.2. Samaisen 16 artiklan mukaisesti vuosikertomus tulee osoittaa neuvostolle, parlamentille ja talous- ja sosiaalikomitealle. Komitea laatii vuosittain oman lausuntonsa komission kertomuksen saatuaan ja esittää tarpeellisiksi katsomansa huomiot. Vaikka TSK:n lausunnolla ei voidakaan vaikuttaa aiempaa ajankohtaa koskevassa kertomuksessa mainittuihin toimiin, se tarjoaa mahdollisuuden dynaamiseen näkemystenvaihtoon komission kanssa rakennerahastojen käytön konkreettisista näkökohdista. Vuosikertomusten loppuosaan on liitetty luku, jossa käsitellään "suhteita muihin toimielimiin" ja jossa komissio viittaa TSK:n sekä Euroopan parlamentin ja nyttemmin myös alueiden komitean esittämiin kantoihin ja mielipiteisiin sekä kommentoi niitä.

1.3. Eräs merkittävä esimerkki tällaisesta dynaamisesta kuulemisprosessista on asetuksen 4 artiklassa - sellaisena kuin se on tarkistettu vuonna 1993 - vahvistettu talous- ja yhteiskuntaelämän osapuolten osallistuminen rakennerahastoja koskevaan yhteistyöhön. Kun vuonna 1988 tehtyä rakennerahastouudistusta sovellettiin ensimmäisinä vuosina, komitea painotti alinomaan etenkin vuosikertomuksista antamissaan lausunnoissa, että talous- ja yhteiskuntaelämän osapuolten osallistuminen oli otettava huomioon kaikilla tasoilla ja prosessin kaikissa vaiheissa. Vaikka kyseinen näkökohta ei sisälly sellaisenaan 4 artiklaan, työmarkkinaosapuolilla on vuodesta 1994 lähtien ollut mahdollisuus osallistua yhteistyöhön kaikissa jäsenvaltioissa ja yhteisötasolla, tosin eri tavoin.

1.4. Edellä esitetyistä syistä oli käsittämätöntä saada TSK:n sihteeristöltä tieto, että ensimmäistä kertaa sitten vuoden 1989 komissio ei pyydä talous- ja sosiaalikomitean lausuntoa yhdeksännestä vuosikertomuksesta. Kyseisen asenteen vuoksi TSK on joutunut käynnistämään prosessin oma-aloitteisen lausunnon antamiseksi, mikä on suuresti viivästyttänyt työskentelyn aloittamista menettelytapaan, talousarvioon ja prosessin edellyttämien hallintoyksiköiden toimintaan liittyvien hankaluuksien(1) takia.

1.5. Tilanne on sitäkin kummastuttavampi nyt, kun yhdeksännen vuosikertomuksen läpi kulkeva teema on pienten ja keskisuurten yritysten hyväksi tehtävät toimet. Kyseisellä sektorilla on TSK:ssa laaja edustus, ja komitea on esittänyt siitä erittäin hyödyllisiä kannanottoja, jotta komission hallintoyksiköt ottaisivat sen erityisintressit aiempaa paremmin huomioon.

2. Rakennerahastojen vuosikertomus 1997(2)

2.1. Vuonna 1997 käynnistyi ohjelmakauden toinen vaihe, ja vuoden 1993 asetustarkistusten voimaantulosta oli kulunut kolme vuotta. Käytännöllisesti katsoen kaikki ohjelmat oli jo hyväksytty, myös yhteisöaloiteohjelmat. Vuoden päättyessä oli käynnissä yhteensä 1 026 ohjelmaa, joista 580 liittyi eri tavoitteisiin ja 446 yhteisöaloitteisiin.

2.2. Kiivaan tahdin seurauksena edellisvuosina havaittu rahoituksen viivästyminen korjattiin, ja rahoitus vastaa Edinburghissa asetettuja rahoitusnäkymiä. Ainoastaan yhteisöaloitteiden maksusitoumukset ja maksut olivat edelleen riittämättömiä.

2.3. Tavoitteen 2 piiriin kuuluvissa uusissa ohjelmissa otettiin huomioon työllisyyden painottaminen ja tehtiin lisäksi 89 "alueellista työllisyyssopimusta".

2.4. Hallinnon alalla suunniteltiin 22 lomaketta, joissa määritellään rahastojen yhteisrahoitukseen oikeutetut menot.

2.5. Teemoista asetettiin etusijalle muun muassa tietoyhteiskunta, kaupunkien kehittäminen sekä alue- ja kilpailupolitiikan vuorovaikutus.

2.6. Vuonna 1997 alettiin niin ikään valmistella aluepolitiikan muutoksia sittemmin Agenda 2000:n nimellä tunnetussa asiakirjassa.

2.7. Vuoden 1995 vuosikertomuksen läpi kulkeva teema oli tukitoimien ympäristöulottuvuus, ja vuonna 1996 tarkasteltiin alueiden teknologista kehittämistä. Vuoden 1997 vuosikertomuksen teema on pk-yritysten hyväksi toteutettavat toimenpiteet.

2.8. Kertomuksen mukaan pk-yritykset työllistävät miltei kaksi kolmannesta yksityissektorin työvoimasta, ja niiden liikevaihto on lähes 60 % Euroopan unionin liikevaihdosta. Komission mainitsemien tutkimusten mukaan pk-yrityksillä on eniten työpaikkoja luovaa kasvupotentiaalia.

2.9. Ohjelmakaudella 1994-1999 rahastojen kokonaisvaroista noin 15-20 % suunnataan erityisesti toimenpiteisiin, joilla edistetään pk-yritysten toimintaa sekä parannetaan tuotantokoneistoa ja taloudellisia toimintaolosuhteita. Osuus vaihtelee jäsenvaltioittain ja on paikoin jopa 40 %.

2.10. Rahoituksen piiriin kuuluu useita eri toimia: investointituet joko suorana tukena tai uusilla rahoitusjärjestelyillä, yritysten sijoittumisalueiden rahoitus, koulutus mukaan lukien hallintokoulutus, neuvonta- ja tiedotuspalvelut, tutkimusta ja kehittämistä edistävät toimet, tietoyhteiskuntaan liittyvät toimet sekä kansainvälistymistuki.

2.11. Toukokuun 30. päivänä 1997 julkistetuissa komission suuntaviivoissa, jotka koskevat tavoitteen 1 piiriin kuuluville alueille tarkoitettujen ohjelmien mukauttamista keskipitkällä aikavälillä, kannatetaan ajatusta, että käytettävissä olevilla varoilla tulee tukea pk-yrityksiä sekä paikalliseen kehittämiseen ja työllisyyteen liittyviä aloitteita.

2.12. Komissio käynnisti joukon toimia, joiden tarkoituksena on arvioida rakennerahastojen vaikutusta pk-yrityksiin tilintarkastustuomioistuimen huomautettua asiasta. Toimien odotettiin kuitenkin tuottavan tuloksia vasta vuoden 1998 lopussa.

3. Yleistä

3.1. Kertomuksen toisessa luvussa esitetään saavutetut tulokset tavoitteittain, luetellaan pk-yritysten hyväksi toteutetut toimet, yhteisöaloitteet, uutta luovat toimet ja kokeiluhankkeet sekä tekniseen apuun liittyvät toimenpiteet. Luvun toisessa osassa tärkeimmät seikat esitellään lyhyesti jäsenvaltioittain siten, että tavoitteita ja yhteisöaloitteita tarkastellaan erikseen. Esityksessä korostetaan pk-yritysten hyväksi toteutettuja toimia, ja sitä täydentävät kertomuksen loppuun liitetyt rahoitustaulukot. Komission olisi pitänyt selventää, mitä pk-yritysten määritelmää on käytetty eri luvuissa varsinkin, kun asiasta yhteisössä käydyissä keskusteluissa on tullut ilmi, että määrittelyssä käytetyt käsitteet ja parametrit ovat kehittyneet. TSK on ottanut esille useissa lausunnoissaan(3) ongelmat, jotka johtuvat määrittelyjen eroista yhteisön ja jäsenvaltioiden tasolla sekä niiden seurauksista alan rahoitustuen jakamisessa.

3.2. Rakennerahastojen vaikutuksen arviointia ja analyysia käsittelevässä kolmannessa luvussa tarkastellaan väliarviointien tuloksia tavoitteittain, teemakohtaisia ja horisontaalisia arviointeja sekä työllisyysvaikutuksia. Komissio katsoo esimerkiksi kautta 1989-1993 koskevien jälkiarviointien osoittavan tavoitteen 2 osalta, että bruttotyöpaikkoja syntyi 850000 ja nettotyöpaikkoja 450000. Kunkin nettotyöpaikan keskihinta oli lähes 42000 ecua (ja bruttotyöpaikkojen 22000 ecua). Ennakkoarvion mukaan kaudella 1994-1996 luodaan tai säilytetään 650000 työpaikkaa, ja kaudella 1997-1999 määrä on 880000, jolloin kustannukset kohoavat noin 11000 ecuun työpaikkaa kohden. Luvut eivät ole verrattavissa edelliseen ohjelmakauteen.

3.3. Seuraavassa luvussa komissio esittelee talousarvion toteuttamista, varainhoidon valvontaa ja tuen täydentävyyden tarkistamista.

3.4. Viidennessä luvussa käsitellään tuen sovittamista yhteen muiden rahoitusvälineiden kanssa, joita ovat koheesiorahasto, Euroopan investointipankki, Euroopan investointirahasto, EHTY, Euroopan talousalueen rahoitusjärjestelmä, koulutusohjelmat ja Euroopan laajuisiin verkkoihin suunnattu tuki.

3.5. Kuudennessa luvussa komissio tarkastelee rakennerahastojen yhteensopivuutta yhteisön muun politiikan kanssa ja niiden yhteisvaikutusta. Tarkasteltavia aloja ovat etenkin työllisyys ja sosiaalipolitiikka, ympäristö, naisten ja miesten yhtäläisten mahdollisuuksien edistäminen, tutkimus ja kehittäminen, Euroopan laajuiset verkot, matkailu, kulttuuri, kilpailupolitiikka, julkisten tarjouskilpailujen avoimuus, yhteinen maatalouspolitiikka ja kalastuspolitiikka.

3.6. Yhteensovittamisasetuksen 31 artiklassa todetaan, että kertomuksessa on oltava muun muassa "luettelo suurista tuottavista sijoitushankkeista, joille on myönnetty tukea 16 artiklan 2 kohdan mukaisesti; näistä hankkeista on tehtävä suppea jälkiarviointi". Vuoden 1997 vuosikertomuksessa komissio luettelee ainoastaan liitteessä tällaisten "suurhankkeiden" maksusitoumukset ja maksut antamatta niistä lisätietoja. Ongelmaan on odotettavissa ratkaisu, sillä yleisasetuksen uudessa muotoilussa suurhankkeita koskevassa 26 artiklassa jäsenvaltiot velvoitetaan toimittamaan tarpeelliset tiedot komissiolle "etukäteen", kun taas nykyisessä asetuksessa katsottiin ainoastaan tarpeelliseksi toimittaa tiedot asianmukaisesti.

3.7. Viimeisessä luvussa käsitellään toimielinsuhteita sekä talous- ja yhteiskuntaelämän osapuolten kanssa Euroopan tasolla käytävää vuoropuhelua. TSK:ta koskevassa osiossa ei näytetä mainittavan komitean toiminnan keskeisiä näkökohtia kyseisellä alalla ja kyseisenä ajanjaksona eikä etenkään komitean aktiivista osallistumista koheesiofoorumiin tai ensimmäisestä koheesiokertomuksesta ja Agenda 2000:sta lokakuussa 1997 annettua lausuntoa. Maininnan puute ihmetyttää varsinkin sen vuoksi että TSK oli ainoa toimielin, joka on ottanut kantaa ensimmäiseen koheesiokertomukseen, ja sen lausuntoa jaettiin laajalle kuulijakunnalle koheesiofoorumissa. Se oli myös ensimmäinen toimielin, joka antoi lausunnon Agenda 2000:sta.

4. Erityistä

4.1. Yhdeksättä vuosikertomusta rakennerahastoista 1997 täydennettiin pian sen ilmestyttyä komission kertomuksella aiheesta "Välitarkistuskertomus - Tavoite 1 ja 6 -ohjelmat". Koska väliarvioinnissa täydennetään vuosikertomusta ja esitetään seikkaperäistä tietoa vuosikertomuksen merkittävistä näkökohdista, TSK:n lausunnossa otetaan huomioon myös väliarvioinnin tulokset.

4.1.1. Kuten komission asiakirjassa todetaan, "yhteisön tukikehyksen ja yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen päätavoite on vähentää jäsenvaltioiden välisiä eroja tulojen määrässä asukasta kohti". Lisäksi "työllisyyden tunnustaminen ylivoimaisesti tärkeimmäksi EU:n toimintalinjaksi on johtanut muutamiin muutoksiin ohjelmissa, kuten alueellisten työllisyyssopimusten viralliseen käyttöönottoon - - ja on muuttanut joidenkin koulutustoimien painopistealueita". Tämä viime vuosina valitettavasti lisääntynyt sekaannus, jolla pyrittiin mittaamaan rakennerahastojen käytön tehokkuutta, ei tue oikeanlaista arviointia. Tehokkuutta mitataan tavoitteisiin suhteutettuina tuloksina (tehoa mitataan käytettyihin määrärahoihin suhteutettuina tuloksina), eikä olemattomiin tavoitteisiin suhteutettuja tuloksia voida arvioida oikealla tavalla.

4.1.2. Arvioinnin ansiosta myös hallinnoijat ja seurantakomiteat ovat oppineet tuntemaan entistä paremmin toimintaohjelmansa, mikä on helpottanut ohjelmien välitarkistusta ja parantanut niiden hallinnointia. Kertomuksessa todetaan, että työmarkkinaosapuolet "osallistuivat myös tähän prosessiin seurantakomiteoissa tekemällään työllä". Työmarkkinaosapuolet eivät vieläkään monissa tapauksissa osallistu prosessiin eikä niiden ole annettu osallistua arviointiin. Tämä on valitettavaa varsinkin sen vuoksi, että työmarkkinaosapuolet tuntevat hankkeet tarkkaan käytännössä, mistä olisi runsaasti hyötyä niiden välitarkistusta tehtäessä.

4.1.3. Henkilöresurssien kehittäminen herätti välitarkistuksessa eniten ristiriitaisia tunteita, minkä voi todeta myös rakennerahastojen yhdeksännestä vuosikertomuksesta. Paitsi että todellisuus on kehittynyt hyvin nopeasti ja velvoittaa tekemään muutoksia, myös monien ohjelmien lähestymistapa on horisontaalinen "ylhäältä alaspäin" suuntautunut, ja ohjelmia sovelletaan erilaisiin taloudellisiin ja maantieteellisiin realiteetteihin, minkä vuoksi ne eivät nivelly kovinkaan hyvin paikallistason painopisteisiin. Alueellisia työllisyyssopimuksia koskeva aloite oli myönteinen, ja siinä pyrittiin kehittämään "alhaalta ylöspäin" suuntautuvaa lähestymistapaa, mutta sen käytännön vaikutukset näyttävät jääneen rajallisiksi jopa sen vuoksi, ettei näihin uusiin aloitteisiin myönnetty riittäväsi lisävaroja.

4.1.4. Välitarkistuksesta annetussa kertomuksessa ei tarkastella riittävästi kalastusta eikä alan kysymykseen ole mahdollista löytää vastausta kertomuksen perusteella, vaikka ala näyttää olevan eniten jälkeenjäänyt ja sillä on eniten puutteita ja vaikeuksia.

4.1.5. Kysymys hankkeiden valintaperusteista koskee useita toimintaohjelmia ja yhteisöaloitteita. Asiaa käsitellään kertomuksessa, mutta tyydytään toteamaan, etteivät edes suhteellisen monimutkaiset pisteytysjärjestelmät riitä takaamaan parhaiden hankkeiden valintaa, ja ehdokkaiden antamien tietojen ja arvioiden uskottavuus tuottaa ongelmia. Komitea kiinnittää huomiota siihen, että työmarkkinaosapuolten esittämät hankkeet eivät useinkaan saa riittävästi tukea ja jäävät sellaisten hankkeiden jalkoihin, jotka myöhemmin osoittautuvat kannattamattomiksi yhteisön tuen päätyttyä.

4.2. Vuosikertomuksen osalta TSK korostaa, että tämänvuotisen kertomuksen aiheeksi valittu pk-yrityksille annettava rakennerahastotuki on tärkeä, ja sen ansiosta lukuisat käynnissä olevat aloitteet ovat tulleet esiin. Pk-yritysten osuus työpaikkojen luomisessa tunnustetaan laajasti, mutta samaa ei voida sanoa tuista, joita myönnetään usein työpaikkojen säilyttämisen varjolla. Jäsenvaltioissa tehdyissä arvioissa on päin vastoin tultu siihen johtopäätökseen, että itse tukijärjestelmät eivät tehoa työpaikkojen luomiseen ja niistä aiheutuu saavutettuihin tuloksiin nähden kohtuuttomia kustannuksia.

4.3. TSK ehdottaa seuraavan, vuotta 1999 koskevan vuosikertomuksen läpi kulkevaksi teemaksi talous- ja yhteiskuntaelämän osapuolten osallistumista toimintaan. Nykyisen puiteasetuksen 4 artiklassa viitataan kyseisen osallistumisen merkitykseen, ja 21 päivänä kesäkuuta 1999 annetuissa uusissa asetuksissa lujitetaan kyseistä kumppanuutta. Seuraavaa ohjelmakautta valmisteltaessa olisi tärkeää kerätä tietoa ja poimia hyviä esimerkkejä talous- ja yhteiskuntaelämän osapuolten osallistumisesta sekä viitata työmarkkinaosapuolten hallinnoimiin paikallis-, alue-, jäsenvaltio- ja yhteisötason sekä rajatylittäviin hankkeisiin.

4.4. Vuosikertomuksesta voidaan ottaa oppia seuraavalla ohjelmakaudella. TSK korostaa tässä yhteydessä nykyisen tavoitteen 4 merkitystä ja tarvetta säilyttää sen nykyinen tarkastelutapa, jossa pyritään ennakoimaan teollisuuden muutokset. Kertomuksessa tarkastellaan seikkaperäisesti tavoitteita 3 ja 4. Työmarkkinaosapuolten sekä julkishallinnon kokemuksiin tulisi tutustua entistä paremmin, jotta niitä voitaisiin hyödyntää seuraavalla ohjelmointikaudella. Varsinkaan sellaisia toimenpiteitä, joilla lievitetään tietoyhteiskunnan - ja laajemmin ottaen tietämykseen perustuvan yhteiskunnan - mukanaan tuomien muutosten vaikutuksia, ei tule rajoittaa nuoriin, vaikka heidän huomioimisensa onkin tärkeää, vaan ne tulee ulottaa myös nykyisin työelämässä oleviin työntekijöihin.

4.5. Rakennerahastotoimien ja muiden rahoitusvälineiden koordinoinnissa ei saa perääntyä seuraavalla ohjelmointikaudella, vaan päinvastoin on ponnisteltava eri rahastojen ja muiden rahoitusvälineiden toimien niveltämiseksi yhteen. Rahastojen hallinnoijien lienee helpompi laatia muutama valtakunnallinen ohjelma, joihin mukauttaa eri hankkeet. Käytännön toimien kannalta yksinkertaistaminen on edelleen kaikkein tärkeintä. "Alhaalta ylöspäin" suuntautuvalle lähestymistavalle olisi annettava nykyistä enemmän tilaa, ja rahastotoimet olisi sovitettava yhteen siellä, missä se on kaikkein tärkeintä, eli käytännön tasolla eikä siellä, missä se on helpointa, eli asiakirjatasolla.

4.6. Olisi haitallista, jos muiden rahastojen rahoittamiin hankkeisiin ei liitettäisi asianmukaisia toimia samalla alueella asuvien naisten ja miesten ammattikoulutuksen osalta, kuten aiemmin oli yleisesti tapana. Euroopan sosiaalirahaston sovittaminen yhteen muiden rahastojen kanssa on erityisen tärkeää nyt vuosisadan vaihteessa, jolloin työntekijöiden pätevyys on tulevaisuuden yhteiskunnan haasteiden kannalta avainkysymys. Tässä mielessä on pidettävä kielteisenä sitä, että sen paremmin EMOTR:n takuurahasto kuin Euroopan sosiaalirahasto eivät sovella tulevalla ohjelmakaudella tavoitteen 1 piiriin kuuluvilla alueilla tähän mennessä saavutettua hienoista koordinaatioedistymistä.

Bryssel 20. lokakuuta 1999.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Jotta tulkintaongelmilta vältytään vastaisuudessa, on selvennettävä, että milloin neuvoston asetuksessa säädetään toimitettavaksi TSK:lle sellaisten yhteisöpolitiikkojen vuosikertomukset, joista TSK:lla on oikeus tulla kuulluksi, komitea voi käynnistää lausunnon laatimisprosessin ilman, että lausunto katsotaan oma-aloitteiseksi, samaan tapaan kuin Euroopan parlamentti ja alueiden komitea tekevät.

(2) Laadittu kertomuksen alussa olevan yhteenvedon pohjalta.

(3) Ks. erityisesti lausunto aiheesta "Pk-yritysten eurooppalaisen tarkkailuelimen kolmas vuosikertomus", EYVL C 82, 19.3.1996, s. 5.