Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Vihreä kirja kasvihuonekaasujen päästökaupasta Euroopan unionissa"

(2000/C 367/07)

Komissio päätti 13. maaliskuuta 2000 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta "Vihreä kirja kasvihuonekaasujen päästökaupasta Euroopan unionissa".

Asian valmistelusta vastannut "maatalous, maaseudun kehittäminen, ympäristö" -jaosto antoi lausuntonsa 26. heinäkuuta 2000. (Esittelijä: José Ignacio Gafo Fernández).

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 375. täysistunnossaan (syyskuun 20. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 90 puolesta 3:n pidättyessä äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Joulukuussa 1998 julkaistun Kioton pöytäkirjan määräysten mukaisesti Euroopan unioni on sitoutunut supistamaan vuosina 2008-2012 kasvihuonekaasupäästöjään kollektiivisesti 8 prosenttia vuoden 1990 arvoihin verrattuna.

1.2. Neuvosto jakoi ponnistelut kesäkuussa 1998 epäsymmetrisesti eri jäsenmaiden kesken niin kutsutulla rasitteiden jakamissopimuksella ja käytti perusteina muun muassa kunkin maan asukaskohtaisia päästöjä tai väestön tulotasoa.

1.3. Ensimmäiset arviot, jotka pohjautuvat vuoden 1998 kasvihuonekaasupäästöjen todellisiin arvoihin, osoittavat, että Euroopan unionin on vaikea päästä tavoitteeseensa täyttääkseen Kioton sitoumuksensa.

1.4. Kioton pöytäkirjassa tehdään selkeä ero niin kutsutun liitteen 1 mukaisten kehittyneiden ja kehittymättömien maiden välillä. Ensiksi mainittujen on määrä sopia joko yksittäin tai yhdessä kasvihuonekaasupäästöjensä vähentämisestä alueellisen integrointisopimuksen puitteissa, ja jälkimmäiset on vapautettu kyseisestä supistuksesta, jottei niiden kehityspotentiaalia vaarannettaisi.

1.5. Kioton pöytäkirjassa otettiin käyttöön kolme mekanismia, niin kutsutut joustomekanismit. Ne ovat yhteistoteutus, puhtaan kehityksen mekanismi ja päästökauppa, joista viimeksi mainittua käsitellään tässä lausunnossa.

1.6. Kahdessa ensiksi mainitussa mekanismissa - yhteistoteutuksessa ja puhtaassa kehityksessä - pyritään edistämään tietyn kehittyneen maan tai kyseisen maan yrityksen toimintaa toisessa, liitteessä 1 mainitussa kehittyneessä maassa (yhteistoteutus) tai kehittymättömässä maassa (puhdas kehitys) kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi ja lukemaan supistaminen ensiksi mainitun valtion tai yrityksen hyväksi. Päästökaupassa puolestaan pyritään sääntelemään ylimääräisten päästöoikeuksien luovuttamista korvausta vastaan joko saman tai toisen kehittyneen maan toiselle yritykselle silloin, kun yritys tai tuotantoyksikkö on joko supistanut toimintaansa tai hyödyntänyt energiaa tai prosessejaan entistä tehokkaammin, jotta edellä mainittu toinen yritys pystyy täyttämään päästösitoumuksensa.

1.7. Kuten voi helposti kuvitella, joustomekanismien perimmäisenä tarkoituksena on helpottaa päästöjen supistamistavoitteiden saavuttamista kokonaisvaltaisesti, jolloin on mahdollista keskittää ponnistelut sellaisille aloille, joilla lyhyen aikavälin kustannustehokkuus on mahdollisimman korkea. On siis kyse siitä, että resurssit pyritään kohdentamaan vapaakauppakäytäntöön perustuvan taloudellisen suuntauksen mukaisesti. On kuitenkin pidettävä mielessä, että keskipitkällä aikavälillä tällainen optimointi lisää toteutettavien toimenpiteiden marginaalisia kustannuksia, ellei niitä sitten onnistuta pienentämään nopean teknologiakehityksen avulla.

1.8. Kioton pöytäkirjassa otetaan käyttöön mahdollisuus soveltaa joustomekanismeja sopijapuolten kesken (sopimuksen allekirjoittaneiden jäsenvaltioiden kesken) vuodesta 2008 lähtien, toisin sanoen siitä lähtien, kun kasvihuonekaasupäästöjen supistamisvelvoitteet tulevat sitovasti voimaan. Mikään ei kuitenkaan estä pöytäkirjan allekirjoittajia käynnistämästä keskenään tiettyjä joustomekanismeja nykyisen ehdotuksen mukaisesti ennen asetettua määräaikaa.

1.9. Yksittäisten päästöoikeuksien asettaminen edellyttää luonnollisesti sitä, että tiettyjen alojen yrityksille myönnetään yksittäisiä päästölupia. Euroopan unionissa tuntuu luonnolliselta, että kyseiset yksittäiset päästörajat on sidottu ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämisestä annetussa direktiivissä 96/61/EY (IPPC-direktiivi) asetettuihin BAT-kriteereihin (Best Available Technologies). Tämä aiheuttaa kuitenkin kaksi ongelmaa. Mainittuun direktiiviin eivät ensinnäkään sisälly kaikki kasvihuonekaasupäästöjä tuottavat alat eivätkä edes kaikki tuotannonalat. Toiseksi kyseiset BAT-kriteerit otetaan useilla aloilla käyttöön vasta vuosina 2003-2004.

1.10. Tämänkaltaisen, Euroopan unionin sisäisen päästöoikeusjärjestelmän luominen saattaa lisäksi vääristää kilpailua sovellettaessa järjestelmää eri tavoin ala- ja yrityskohtaisesti samassa maassa tai eri maissa.

1.11. Siksi on harkittava kahta mahdollista vaihtoehtoa. Ensimmäinen niistä on yhteisön yhtenäisen kehyksen luominen. Siinä määritellään, mille aloille ja millä tavoin järjestelmää sovelletaan ja miten jäsenvaltioiden keskenään erisuuruiset päästöt vääristävät mahdollisesti kilpailua. Toinen vaihtoehto on kunkin jäsenvaltion omaksuman järjestelmän tapauskohtainen tutkiminen (niissä maissa, jotka päättävät ottaa järjestelmän käyttöön); samoin selvitetään sen yhteensopivuus kilpailusääntöjen (välillisen valtiontukijärjestelmän) tai sisämarkkinoiden kanssa. Päästöoikeudet ovat sinänsä vapaaseen liikkuvuuteen kuuluvia hyödykkeitä (ainakin sellaisten maiden kesken, joissa tällainen kansallinen järjestelmä on voimassa).

1.12. Tällaisen järjestelmän soveltaminen vastaa luonnollisesti filosofiaa, joka perustuu perinteisten päästöoikeuksien kunnioittamiseen (grandfathering), joskin oikeuksia sävyttävät BAT-energiatehokkuuskriteerit. Kriteerien myötä nousee esiin kysymys siitä, miten uusien toimialojen päästöoikeudet määrätään ja nivelletään kunkin jäsenvaltion enimmäispäästörajoihin.

1.13. Sellaisiin uusiin yrityksiin, jotka toimivat samankaltaisilla aloilla kuin IPPC-direktiivin piiriin kuuluvat yritykset, sovelletaan samoja BAT-energiatehokkuuskriteerejä kuin samantapaisessa tilanteessa toimiviin muihin yrityksiin. Ongelmaksi saattavat muodostua uudet, runsaasti energiaa kuluttavat toimialat (vaikka tällainen mahdollisuus onkin hyvin epätodennäköinen), joita ei ole missään muussa yhteisön maassa ja joille ei näin ollen ole asetettu BAT-kriteerejä. Toiseksi ongelmaksi saattaa muodostua jäsenvaltioiden erilainen suhtautuminen toimiluvan myöntämiseen uusille, runsaasti energiaa kuluttaville tai kasvihuonekaasupäästöjä tuottaville toimialoille, kun jäsenvaltioiden on kuitenkin noudatettava kansallisia päästösitoumuksiaan.

2. Yleistä

2.1. Komitea kannattaa täysin Euroopan komission aloitetta edistää kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä ja luoda täten yhteisön laajuinen päästöoikeusjärjestelmä, joka vastaa täysin Kioton pöytäkirjassa tarkoitetun vastaavanlaisen järjestelmän henkeä. On kuitenkin huomattava, että päästöyksikköjen kauppa sinänsä ei vielä ole päästöjen vähennyskeino. Komitea kehottaa komissiota laatimaan yksityiskohtaisen tiedonannon lisämenetelmistä, joiden avulla vähennyksiin on määrä päästä.

2.2. Komission asiakirjassa ei nimenomaisesti esitetä täsmällisiä suuntaviivoja järjestelmän suunnittelun kannalta kolmelle keskeiselle osatekijälle, joita ovat yksittäisten yritysten päästörajojen (ja siis mahdollisten päästöoikeuksien) jako, yrityskohtaisten enimmäismäärien ja jäsenvaltioiden vähentämispyrkimysten välinen suhde sekä tulevaisuudessa toimintansa aloittaville uusille yrityksille myönnettävät rajat.

Järjestelmä tulisi komitean käsityksen mukaan toteuttaa kokonaisvaltaisena vastauksena edellä esitettyihin kysymyksiin seuraavien perusajatusten mukaisesti:

- Yksittäiset päästörajat on asetettava yrityksille siten, että lähtökohtana ovat ainoastaan tieteelliset, vankasti perustellut näkökohdat ja yhteisön tasolla määritellyt perusteet. Siksi komitea suhtautuu myönteisesti BAT-kriteerien käyttöön yhteisön lainsäädännössä säädetyillä aloilla tai vaihtoehtoisesti muun muassa maailmanlaajuisen valiovertailujärjestelmän (benchmarking) käyttöön.

- Tietyn jäsenvaltion kasvihuonekaasupäästöissä lasketaan yhteen kuuden kaasun ja kaikkien päästölähteiden päästöt. Jälkimmäisistä mainittakoon pistekuormituslähteet (esimerkiksi jotkut edellä mainituista) ja niin kutsutut hajakuormituslähteet (kuten liikenteen päästöt). Vaikka siis BAT-kriteerien käyttö merkitsee jo sinänsä hiilidioksidipäästöjen supistamista, jäsenvaltiokohtaista vähentämissitoumusta ei voida valjastaa yksikäsitteisesti ja ainoastaan tiettyjen teollisuudenalojen pistekuormituspäästöjen supistamiseen.

- Uusille toimialoille (joilla sovelletaan BAT-kriteerejä) voidaan siis myöntää päästöoikeudet automaattisesti suhteuttamalla ne tasapuolisesti jo olemassa oleviin samantapaisiin toimialoihin. Kasvihuonekaasupäästöjen määrän kasvu on luonnollisesti korvattava kussakin jäsenvaltiossa vähentämällä samanaikaisesti ja vähintään samassa määrin muiden alojen tai toimien päästöjä, jotta kansallista päästösitoumusta noudatettaisiin.

2.3. Päästökauppajärjestelmän tulee näin ollen komitean käsityksen mukaan pohjautua seuraaviin perusperiaatteisiin:

- Järjestelmän pysyväksi viitekehykseksi on otettava "saastuttaja maksaa" -periaate.

- Yhteisön järjestelmän on oltava täysin yhteensopiva edellä mainitun Kioton pöytäkirjan 17 artiklassa tarkoitetun mekanismin kanssa, ja sen on mahdollisesti voimaan tultuaan oltava liitettävissä pöytäkirjaan jälkeenpäin.

- Järjestelmän on oltava yhteisön laajuinen ja katettava eri toimialat.

- Järjestelmän tulee olla asteittainen, ja se on aluksi otettava käyttöön muutamilla hiilidioksidipäästöjen kannalta merkityksellisillä aloilla.

- Järjestelmän on pohjauduttava yhteisön asetukseen, toisin sanoen täysin sitovaan säädökseen, jonka neuvosto ja Euroopan parlamentti ovat hyväksyneet komission esityksestä.

- Asetuksella on luotava yhteinen ja yhdenmukainen säädöskehys, jossa määritellään asetuksen piiriin kuuluvat alat ja konkreettiset täytäntöönpanomuodot ja joka tukeutuu kasvihuonekaasupäästöjen valvontajärjestelmistä annettuun päätökseen N:o 1999/296/ETY sekä suuria polttolaitoksia koskevaan direktiiviin.

- Järjestelmässä on minimoitava sen kielteiset vaikutukset kilpailun vääristymiin, ja sen on oltava riittävän joustava, jotta siitä ensiksi hyötyvät eivät kahmisi itselleen etuja ikuisiksi ajoiksi.

- Yhteisön tasolla määriteltyjen alojen yritysten on voitava liittyä järjestelmään vapaaehtoisesti ja hyötyä siitä.

- Täten järjestelmän voimaantulolle on määriteltävä tilapäinen mutta kohtuullinen määräaika, joka voisi olla 1. tammikuuta 2005.

- Järjestelmän voimaantulolle olisi niin ikään asetettava toinen edellytys, jonka mukaisesti järjestelmän piiriin kuuluisi teoriassa ainakin tietty, myöhemmin määriteltävä vähimmäismäärä jäsenvaltion kokonaispäästöistä.

- Järjestelmän on oltava avoin, ja Kioton pöytäkirjan liitteessä 1 mainittujen ehdokasmaiden sekä Euroopan talousalueen maiden on voitava liittyä siihen vapaaehtoisesti.

2.4. Lopuksi järjestelmän on täydennettävä eikä korvattava kunkin jäsenvaltion oman päästökiintiönsä täytäntöönpanemiseksi toteuttamia, niin kutsutun rasituksen jakamisen mukaisia toimia.

3. Erityistä

Komitea pitäytyy tässä osiossa komission vihreässä kirjassa esitettyihin kysymyksiin ja noudattaa asiakirjan järjestystä.

3.1. Ensimmäinen kysymys

3.1.1. Järjestelmään kuuluvien yksittäisten yritysten päästökiintiöt on määriteltävä yhdenmukaiselta pohjalta, minkä vuoksi kiintiöt ovat määriteltävissä ainoastaan BAT-kriteerein ilmaistujen energiatehokkuuslukujen perusteella Kiintiöitä voidaan ainakin alkuvaiheessa soveltaa suurista polttolaitoksista annetun direktiivin piiriin kuuluviin laitoksiin.

3.1.2. Näin ollen järjestelmän piiriin kuuluvat IPPC-direktiivin tarkoittamat alat, mikäli kyseiselle alalle on vuoteen 2005 mennessä asetettu BAT-kriteerien mukaiset tehokkuusnormit ja tuotantolaitokset kuuluvat lisäksi suurista polttolaitoksista annetun direktiivin soveltamisalaan tai - mikäli tehokkuusnormeja ei ole käytettävissä - tuotannonalalle on määritelty vapaaehtoiset päästönormit Euroopan laajuisin vapaaehtoisin sopimuksin, jotka Euroopan komissio on hyväksynyt ja joiden lähtökohtana on muun muassa maailmanlaajuinen valiovertailujärjestelmä.

3.2. Toinen kysymys

3.2.1. Aloilla, joilla sovitaan käytettäväksi yhteisön laajuista järjestelmää, on näin ollen oltava yhteinen, yhtenäinen kehys, mikä edellyttää sitä, että kaikki kyseisten alojen yritykset kuuluvat järjestelmän piiriin. Ilmausta "pakollinen" ei kuitenkaan saa milloinkaan tulkita velvollisuudeksi luovuttaa potentiaalisia päästöyksiköitä korvausta vastaan, varsinkaan silloin, jos yksiköiden markkina-arvo katsotaan riittämättömäksi, vaikka yritysten on sen sijaan luonnollisesti joka tapauksessa vähennettävä päästöjään sovituissa rajoissa.

3.2.2. Oikeusvarmuus on taattava asettamalla kyseiselle kaupalle tiettyjä vähimmäisedellytyksiä. Yritysten välisille, päästöyksiköiden kauppaa koskeville sopimuksille voitaisiin aluksi asettaa määräaika, joka ei kuitenkaan saisi olla liian pitkä. Näin markkinat vakiintuisivat ja kysynnän ja tarjonnan laki toimisi tyydyttävästi erityisen pienen liikevaihdon vaikuttamatta siihen.

3.3. Kolmas kysymys

3.3.1. Vaikka liittymis/assosiaatiomekanismi olisi teoriassa sopusoinnussa sisämarkkinoiden kanssa (käänteinen kansallinen syrjimismekanismi), siinä olisi kaksi haittapuolta. Se asettaisi ensinnäkin kielteiseen kilpailuasemaan sellaisen jäsenvaltion yritykset, joka ei päättäisi liittyä järjestelmään (minkä seurauksena olisi ennen pitkää tarve luoda korvaavia ratkaisuja). Toiseksi tällaiset jäsenvaltiot ja sen yritykset eivät saisi käytännön kokemusta järjestelmän käyttöönotosta ennen Kioton pöytäkirjassa tarkoitetun järjestelmän pakollista voimaantuloa.

3.4. Neljäs kysymys

3.4.1. Jäsenvaltio voisi sisällyttää järjestelmään myös muita tuotannonaloja kuin niitä, joista on päätetty yhteisön tasolla. Tämä edellyttää kuitenkin kahden ehdon täyttämistä:

- Tuotannonalojen on noudatettava yhteisön järjestelmään kuuluville aloille asetettuja päästöoikeuksien soveltamismääräyksiä (laskenta- ja todentamismenetelmiä).

- Sellaisten alojen päästöoikeuksien kaupalle, jotka sisältyvät jäsenvaltiokohtaiseen järjestelmään mutta joita ei ole yhdenmukaistettu koko yhteisön tasolla, ei saa asettaa mitään rajoituksia supistamalla toisen jäsenvaltion yritysten kapasiteettia hankkia kyseisiä oikeuksia.

3.5. Viides kysymys

3.5.1. Alan tai yrityksen päästöjen määrittelemiseksi käytettävien BAT-kriteerien luonteen vuoksi ei ole tarpeen asettaa alakohtaisia kokonaiskiintiöitä, jotka aiheuttaisivat sekä yhteisön että jäsenvaltioiden tasolla visaisia ongelmia.

3.6. Kuudes kysymys

3.6.1. Edellä esitetty pätee myös yksittäiselle yritykselle myönnettäviin päästöoikeuksiin. BAT-kriteerien ansiosta yrityksille voidaan määritellä perinteiset päästöarvot (yrityksen perinteisen tuotantotason mukaisesti kertomalla luku kasvihuonekaasujen käyttötehokkuudella). Seuraavien vuosien perinteinen kiintiö määritellään BAT-tason perusteella suhteuttamalla se reaalituotantolukuihin.

3.7. Seitsemäs kysymys

3.7.1. Yhteisön järjestelmän - sellaisena kuin se on tähän asti määritelty - lähtökohtana on downstream-järjestelmä eli pistekuormituslähteet. Näyttää olevan välttämätöntä ja asianmukaista, että kukin jäsenvaltio tekee samanaikaisesti parhaansa oman ohjelmansa puitteissa täyttääkseen Kioton pöytäkirjan mukaisen rasituksen jaon kyseisillä aloilla sekä myös kasvihuonekaasupäästöjen niin kutsutuilla hajakuormitusaloilla.

3.7.2. Jäsenvaltioille ei kuitenkaan voida asettaa samansuuruisia tasoja, koska se ei ole realistista niiden toisistaan poikkeavan taloudellisen rakenteen vuoksi.

3.8. Kahdeksas kysymys

3.8.1. Kaikki kolme järjestelmää (ympäristöverotus, vapaaehtoiset ympäristösopimukset ja päästökauppa) ovat täydentäviä toimenpiteitä, joita on sovellettava kyseisessä järjestyksessä. Koska vapaaehtoiset sopimukset ulottuvat normeja pidemmälle, ne edistävät alakohtaisia toimia; ympäristöveroilla, ja aivan erityisesti CO2-päästöjen verotuksella (ehdotetulla energia/CO2-verolla) rangaistaan hajapäästöjä ja korvausjärjestelmän turvin samalla myös yrityksiä, joiden päästöt ylittävät BAT-kriteerit. Päästökauppa taas tukee ja täydentää positiivisesti ponnisteluja päästöjen supistamiseksi yli BAT-kriteerien. On kuitenkin tehtävä selväksi, että päästöjen intensiivinen vähentäminen ei saa missään tapauksessa alentaa energia/CO2-veroa, kuten parhaillaan neuvoston käsittelyssä olevassa direktiiviehdotuksessa esitetään.

3.9. Yhdeksäs kysymys

3.9.1. Sekä valvonta- että rikkomusmenettelyt ovat teoriassa riittäviä. Järjestelmät lienee kuitenkin ajantasaistettava, ja varsinkin seurantavaiheen valvontajärjestelmiä on parannettava, etenkin yhteisön tarkistusvaiheessa. On niin ikään tarkistettava, että mekanismit sopivat aikanaan kaikilta osin yhteen Kioton pöytäkirjan täytäntöönpanon kanssa.

3.9.2. Samaa voisi todeta rikkomusjärjestelmän osalta, vaikka yleisesti ottaen mahdollisuudella nostaa kanne Luxemburgin tuomioistuimessa on riittävä vaikutus kyseisen jäsenvaltion yleiseen mielipiteeseen. Jäsenvaltiolle eikä yksittäiselle yritykselle asetettavat taloudelliset pakotteet vaikuttavat puolestaan vihreässä kirjassa määritellyllä tavalla ainoastaan silloin kun ne asetetaan kohtuuttoman korkeiksi.

3.10. Kymmenes kysymys

3.10.1. Vaikka lausunnon osiossa 2 kannatetaan yhteisön asetusta, toisin sanoen juridisesti sitovaa välinettä, jota ei tarvitse siirtää osaksi kansallista lainsäädäntöä, on ilmeistä, että järjestelmän useiden osa-alueiden suunnittelu jää jäsenvaltioiden ja paikallisviranomaisten huoleksi. Näin ollen vastuualueet ja tehtävät voitaisiin jakaa seuraavasti:

3.10.2. Yhteisön tasolla toteutettavat toimet

Määritellään, miten järjestelmä pannaan yleisesti täytäntöön, eli sen piiriin kuuluvat alat, tarkistusjärjestelmä, päästölupapörssin yhdenmukaiset toimintatavat, BAT-kriteereihin pohjautuvat yksittäisten kiintiöiden myöntämisperusteet ja jäsenvaltioiden lähettämien tietojen paikkansapitävyyden tarkistus.

3.10.3. Jäsenvaltion ja paikallistasolla toteutettavat toimet

Määritellään yksittäisille yrityksille myönnettävät päästökiintiöt, päästöjen seuranta ja muiden kuin yhteisön tasolla yhtenäisesti päätetyt päästöluvanvaraiset toimialat.

Bryssel 20. syyskuuta 2000.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Beatrice Rangoni Machiavelli