Komissio on tyytyväinen työhön, jota kansalliset viranomaiset ovat tehneet PNR-direktiivin täytäntöönpanemiseksi. Tarkastelujakson päättyessä 24 jäsenvaltiota 26:sta oli ilmoittanut komissiolle direktiivin täysimääräisestä saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä. Slovenia on ilmoittanut osittaisesta saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä. Espanja ei ole ilmoittanut mistään toimenpiteistä direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä. Asia vietiin unionin tuomioistuimeen 2. heinäkuuta 2020, koska Espanja ei ole pannut direktiiviä täytäntöön. Suurin osa jäsenvaltioista on perustanut täysin toimintakykyiset matkustajatietoyksiköt, jotka vastaavat PNR-tietojen keräämisestä ja käsittelystä. Matkustajatietoyksiköt ovat kehittäneet hyvää yhteistyötä muiden kansallisten viranomaisten ja muiden jäsenvaltioiden matkustajatietoyksiköiden kanssa. Kaikki jäsenvaltiot ovat nimenneet toimivaltaiset viranomaisensa, esimerkiksi poliisiviranomaisia ja muita rikollisuuden torjunnasta vastaavia viranomaisia, joilla on valtuudet pyytää ja vastaanottaa matkustajatietoyksiköltään PNR-tietoja ainoastaan terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden estämistä, paljastamista ja tutkintaa ja sekä tällaisiin rikoksiin liittyviä syytetoimia varten.

Tämän uudelleentarkastelun yhteydessä on todettava, että Belgian perustuslakituomioistuin on esittänyt unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön siitä, onko direktiivi perusoikeuskirjan ja perussopimuksen mukainen. Myös Kölnin käräjäoikeus esitti äskettäin PNR-direktiiviä koskevan ennakkoratkaisupyynnön. Komissio on esittänyt huomautuksensa ensin mainitussa menettelyssä, ja se aikoo tehdä niin myös jälkimmäisessä menettelyssä.

EU:n tasolla PNR-direktiivin hyväksyminen huhtikuussa 2016 oli merkittävä virstanpylväs PNR-tietoja koskevassa sisäisessä politiikassa. Kuten edellä todetaan, direktiivissä vahvistetaan yhdenmukaistetut puitteet lentoliikenteen harjoittajien jäsenvaltioille siirtämien PNR-tietojen käsittelylle. Komissio on tukenut jäsenvaltioita direktiivin täytäntöönpanossa koordinoimalla säännöllisiä kokouksia, helpottamalla parhaiden käytäntöjen vaihtoa ja vertaistukea sekä antamalla rahoitustukea. Budjettivallan käyttäjä lisäsi unionin vuoden 2017 talousarvioon 70 miljoonaa euroa sisäisen turvallisuuden rahastoon (poliisiyhteistyö), erityisesti PNR-tietoihin liittyviä toimia varten. Komissio on myös rahoittanut neljää PNR-tietoihin liittyvää hanketta sisäisen turvallisuuden rahaston poliisiyhteistyötä koskevien unionin toimien puitteissa. Näillä hankkeilla pyrittiin varmistamaan, että jäsenvaltioiden matkustajatietoyksiköt kehittävät tarvittavat valmiudet PNR-tietojen tai niiden käsittelyn tulosten vaihtoon keskenään ja Europolin kanssa.

PNR-tietojen käyttö on ollut tärkeä osa EU:n kansainvälistä yhteistyötä terrorismin ja vakavan rikollisuuden torjumiseksi lähes 20 vuoden ajan. Vuonna 2010 annetussa tiedonannossa kokonaisvaltaisesta lähestymistavasta vahvistettiin yleiset kriteerit, jotka tulevien kahdenvälisten PNR-sopimusten on täytettävä. Näitä ovat erityisesti tietyt tietosuojaperiaatteet ja suojatoimet. Ne muodostivat perustan PNR-sopimusten uudelleenneuvotteluille Australian, Kanadan ja Yhdysvaltojen kanssa, mikä johti uusien PNR-sopimusten tekemiseen Australian ja Yhdysvaltojen kanssa.

Tämä kertomus on laadittu, sillä PNR-direktiivin 19 artiklassa komissio velvoitetaan tarkastelemaan kaikkia direktiivin osa-alueita 25. toukokuuta 2020 mennessä ja esittämään kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle. Kertomuksessa asetetaan PNR-direktiivi yleiseen asiayhteyteensä ja esitellään havaintoja, joita komissio on tehnyt tarkastellessaan direktiivin soveltamista kahden vuoden kuluttua siitä, kun direktiivi oli määrä saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä. Kuten direktiivin 19 artiklassa edellytetään, uudelleentarkastelu koskee kaikkia direktiivin osa-alueita, erityisesti henkilötietojen suojaa koskevien sääntöjen noudattamista, PNR-tietojen keräämisen ja käsittelyn tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta kunkin direktiivissä säädetyn tarkoituksen kannalta, tietojen säilytysaikaa, jäsenvaltioiden välisen tietojenvaihdon tehokkuutta sekä arviointien laatua, myös 20 artiklan nojalla kerättyjen tilastotietojen kannalta.Tässä kertomuksessa tehdään myös alustava analyysi EU:n sisäisiin lentoihin liittyvien PNR-tietojen pakollisen keräämisen tarpeellisuudesta, oikeasuhteisuudesta ja tehokkuudesta sekä tarpeesta sisällyttää tämän direktiivin soveltamisalaan myös muita kuin lentoliikennettä harjoittavia talouden toimijoita. Lisäksi uudelleentarkastelussa kuvataan direktiivin täytäntöönpanoon ja käytännön soveltamiseen liittyviä keskeisiä kysymyksiä ja haasteita.

3.2.Direktiivin tietosuojavaatimusten noudattaminen

Kansallisten täytäntöönpanotoimenpiteiden analyysin perusteella PNR-direktiivin tietosuojavaatimuksia on kokonaisuutena katsottuna noudatettu, vaikka jotkin jäsenvaltiot eivät olekaan ottaneet kaikkia niitä täysimääräisesti huomioon kansallisessa lainsäädännössään. Lisäksi tietosuojavaatimusten soveltamista koskeva yleiskatsaus vahvistaa, että kansalliset viranomaiset ovat sitoutuneet noudattamaan näitä suojatoimia ja panemaan ne täytäntöön käytännössä. Komissio kannustaa jäsenvaltioiden kanssa säännöllisesti pitämissään kokouksissa ja unionin ISF-P-toimien puitteissa rahoitetuissa hankkeissa edelleen levittämään tässä yhteydessä kehitettyjä parhaita käytäntöjä. Samalla komissio ei epäröi käyttää kaikkia toimivaltuuksiaan perussopimusten valvojana varmistaakseen, että jäsenvaltiot kaikilta osin noudattavat direktiivissä säädettyjä vaatimuksia, erityisesti henkilötietojen suojan osalta. Tarvittaessa komissio käynnistää rikkomusmenettelyjä.

Jos direktiivin sisältämät tietosuojatakeet pannaan asianmukaisesti täytäntöön – kuten useimmissa jäsenvaltioissa on tehty – ne takaavat PNR-tietojen käsittelyn oikeasuhteisuuden. Takeiden tavoitteena on estää kansallisten viranomaisten tai muiden toimijoiden väärinkäytökset. Tietojen käyttötarkoituksen rajoittamisella varmistetaan, että tietoja käsitellään ainoastaan terrorismin ja vakavan rikollisuuden torjumiseksi. Arkaluonteisten tietojen keräämisen ja käsittelyn kieltäminen on tärkeä suojatoimi sen varmistamiseksi, ettei PNR-tietoja käytetä syrjivästi. Se, että jäsenvaltiot pitävät kirjaa käsittelytoimista, kuten direktiivissä edellytetään, lisää avoimuutta ja mahdollistaa tietojenkäsittelyn lainmukaisuuden tehokkaan valvonnan. Tietosuojavastaavat voivat valvoa itsenäisesti tietojenkäsittelyn lainmukaisuutta erityisesti siinä tapauksessa, että he eivät kuulu matkustajatietoyksikön henkilöstöön eivätkä ole matkustajatietoyksikön päällikön alaisia. Lisäksi heidän mukanaolollaan matkustajatietoyksiköissä varmistetaan, että tietosuojanäkökulma on osa näiden yksiköiden päivittäistä toimintaa.

Käytännön tasolla matkustajatietoyksiköiden ja niiden tietosuojavastaavien välinen vuorovaikutus näyttää toimivan hyvin, ja tietosuojavastaavan roolin katsotaan tuovan lisäarvoa matkustajatietoyksikön toimintaan. Tietosuojavastaavilla on erityisen tärkeä rooli tietojenkäsittelytoimien valvonnassa, ennalta määritettyjen kriteerien hyväksymisessä ja tarkistamisessa sekä tietosuojakysymyksiä koskevien neuvojen antamisessa matkustajatietoyksikön henkilöstölle. Useimmissa jäsenvaltioissa tietosuojavastaavat on lakisääteisesti nimetty rekisteröityjen yhteyspisteeksi, ja yhteydenotto niihin on myös käytännössä helppoa.

3.3.Muut uudelleentarkasteluun liittyvät seikat

PNR-tietojen keräämisen ja käsittelyn tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus

Uudelleentarkastelusta käy ilmi useita seikkoja, jotka vahvistavat, että PNR-tietojen kerääminen ja käsittely PNR-direktiivin mukaisia tarkoituksia varten on tarpeellista ja oikeasuhteista. Vaikka määräaika direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä on päättynyt vasta vähän aikaa sitten, matkustajarekisteri on osoittautunut tehokkaaksi tavoitteidensa saavuttamisessa. Yleisen edun mukainen tavoite on yleisen turvallisuuden suojeleminen varmistamalla vakavan rikollisuuden ja terrorismin estäminen, paljastaminen ja tutkinta sekä tällaisiin rikoksiin liittyvät syytetoimet unionin alueella, jolla ei ole sisärajoja.

Jäsenvaltioiden mukaan niiden käytettävissä olevat erilaiset (reaaliaikaiset, reaktiiviset ja proaktiiviset) PNR-tietojen käsittelytavat ovat jo tuottaneet konkreettisia tuloksia terrorismin ja rikollisuuden torjunnassa. Vaikka jäsenvaltiot eivät ole väittäneet todisteiden olevan tyhjentäviä, ne ovat toimittaneet komissiolle laadullisia todisteita siitä, miten PNR-tietojen vertaaminen tietokantoihin ja ennalta määritettyihin kriteereihin on auttanut tunnistamaan mahdollisia terroristeja tai henkilöitä, joilla on yhteyksiä muuhun vakavaan rikollisuuteen, kuten laittomaan huumausainekauppaan, kyberrikollisuuteen, ihmiskauppaan, lasten seksuaaliseen hyväksikäyttöön, lapsikaappauksiin ja järjestäytyneisiin rikollisryhmiin. Joissakin tapauksissa PNR-tietojen käyttö on johtanut sellaisten henkilöiden pidättämiseen, jotka eivät aiemmin olleet poliisiviranomaisten tiedossa, tai antanut toimivaltaisille viranomaisille mahdollisuuden tutkia matkustajia, joita ei muuten olisi tarkastettu. Matkustajien arviointi ennen heidän lähtöään tai saapumistaan on myös auttanut estämään rikosten tekemistä. Kansalliset viranomaiset korostavat, että näitä tuloksia ei olisi voitu saavuttaa ilman PNR-tietojen käsittelyä, esimerkiksi käyttämällä yksinomaan muita välineitä, kuten matkustajien ennakkotietoja.

PNR-direktiivin mukaan PNR-tietojen käsittely koskee kaikkia saapuvien ja lähtevien EU:n ulkopuolisten lentojen matkustajia. Arviointi osoittaa, että näin laaja kattavuus on ehdottoman välttämätöntä direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi. Kerättävien tietojen osalta liitteessä I olevat luokat vastaavat kansainvälisesti, erityisesti ICAO:n tasolla, sovittuja standardeja. Kansalliset viranomaiset ovat vahvistaneet, että mahdollisuus kerätä näiden luokkien PNR-tietoja vastaa sitä, mikä on ehdottoman välttämätöntä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi.

Seuraavat seikat ovat merkityksellisiä sen suhteen, millä tasolla yksityisyyttä ja henkilötietojen suojaa koskeviin perusoikeuksiin puututaan. On tärkeää huomata, että PNR-direktiivissä ehdottomasti kielletään arkaluonteisten tietojen käsittely. PNR-tiedoista voi ilmetä tiettyjä henkilön yksityiselämää koskevia tietoja, mutta ne rajoittuvat tiettyyn yksityiselämän osa-alueeseen eli lentomatkustamiseen. Lisäksi PNR-direktiivi sisältää tiukkoja suojatoimia, joilla puuttuminen rajoitetaan minimiin ja joilla varmistetaan kansallisten viranomaisten käytettävissä olevien käsittelymenetelmien oikeasuhteisuus, myös automaattisen käsittelyn osalta. Näiden suojatoimien seurauksena vain hyvin harvojen matkustajien henkilötiedot siirretään toimivaltaisille viranomaisille jatkokäsittelyä varten. Tämä tarkoittaa sitä, että PNR-järjestelmät tuottavat kohdennettuja tuloksia, joissa rajoitetaan puuttumista yksityisyyttä ja henkilötietosuojaa koskevaan oikeuteen. PNR-tietoja ei käytetä niin, että jokaisesta henkilöstä määritettäisiin yksilöllinen profiili, vaan niin, että laaditaan anonyymejä riskiskenaarioita tai ”abstrakteja profiileja”.

Tietojen säilytysaika

Kaikkien matkustajien PNR-tietojen säilyttäminen viiden vuoden ajan on tarpeen, jotta voidaan saavuttaa tavoitteet, jotka koskevat turvallisuuden varmistamista ja ihmishenkien ja ihmisten turvallisuuden suojelemista terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden estämisen, paljastamisen ja tutkinnan sekä tällaisiin rikoksiin liittyvien syytetoimien avulla.

Ensinnäkin tarve säilyttää tietoja viisi vuotta johtuu PNR-tietojen luonteesta analyyttisenä välineenä, jonka tarkoituksena on tunnettujen uhkien tunnistamisen lisäksi tuntemattomien riskien paljastaminen. PNR-tietoina tallennettuja matkajärjestelyjä käytetään tiettyjen käyttäytymismallien tunnistamiseen sekä tunnettujen ja tuntemattomien henkilöiden yhdistämiseen. Sinänsä tällaisten mallien ja yhteyksien tunnistaminen edellyttää mahdollisuutta pitkän aikavälin analyysiin. Tällainen analyysi edellyttää, että matkustajatietoyksikön käytettävissä on riittävästi tietoja suhteellisen pitkältä ajanjaksolta. Tällaisia tietoja voidaan siirtää toimivaltaisille viranomaisille ainoastaan ”asianmukaisesti perustellusta” pyynnöstä tapauskohtaisesti rikostutkinnan yhteydessä.

Toiseksi PNR-tietoja on säilytettävä viiden vuoden ajan, jotta voidaan varmistaa terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden tehokas tutkinta ja niihin liittyvät syytetoimet. Tällaisten rikosten tutkinta ja niihin liittyvät syytetoimet kestävät yleensä kuukausia ja usein vuosia. Tästä syystä jäsenvaltiot ovat vahvistaneet, että viiden vuoden säilytysaika on toiminnalliselta kannalta välttämätön. Historiatietojen saatavuudella varmistetaan, että kun henkilöä syytetään vakavasta rikoksesta tai osallistumisesta terroritoimintaan, on mahdollista tarkastaa matkustushistoria ja katsoa, kuka on matkustanut hänen kanssaan, tunnistaa mahdolliset rikoskumppanit tai muut rikollisryhmän jäsenet sekä mahdolliset uhrit.

Lisäksi PNR-direktiivissä säädetyt suojatoimet, jotka koskevat toimivaltaisten viranomaisten pääsyä matkustajatietoyksikön tallentamiin tietoihin sekä tietojen tekemistä tunnistamattomiksi ja niiden palauttamista tunnistettaviksi, ovat osoittautuneet riittävän vahvoiksi väärinkäytösten estämiseksi.

Unionin tuomioistuin tarkasteli PNR-tietojen säilyttämisen määräaikoja lausunnossaan 1/15 suunnitellusta EU:n ja Kanadan välisestä PNR-sopimuksesta. Ratkaistakseen tuomioistuimen esittämät ongelmat komissio neuvotteli Kanadan kanssa uuden sopimusluonnoksen. Tässä yhteydessä on tärkeää huomata, että komissio katsoo, että PNR-direktiivin tosiasialliset ja oikeudelliset olosuhteet poikkeavat unionin tuomioistuimen kyseisessä asiassa tarkastelemista olosuhteista. PNR-direktiivillä pyritään selvästi erityisesti varmistamaan turvallisuus unionissa ja sen alueella, jolla ei ole sisärajoja ja jolla jäsenvaltiot jakavat vastuun yleisestä turvallisuudesta. Lisäksi, toisin kuin Kanadan kanssa tehtävän sopimuksen luonnoksessa, direktiivi ei koske tietojen siirtämistä kolmanteen maahan vaan jäsenvaltioiden suorittamaa matkustajatietojen keräämistä EU:sta lähtevien ja EU:hun saapuvien lentojen osalta. PNR-direktiivin luonne johdettuna oikeutena tarkoittaa, että sitä sovelletaan jäsenvaltioiden kansallisten tuomioistuinten ja viime kädessä unionin tuomioistuimen valvonnassa. Lisäksi kansallisia lakeja, joilla lainvalvonta-alan tietosuojadirektiivi pannaan täytäntöön, sovelletaan myös PNR-direktiivissä säädettyyn tietojen käsittelyyn, kuten toimivaltaisten viranomaisten suorittamaan myöhempään käsittelyyn.

Jäsenvaltioiden välisen tietojenvaihdon tehokkuus

Matkustajatietoyksiköiden välinen yhteistyö ja PNR-tietojen vaihto on yksi direktiivin tärkeimmistä osatekijöistä. Asianmukaisesti perusteltuihin pyyntöihin perustuva tietojenvaihto jäsenvaltioiden välillä toimii tehokkaasti, mutta mahdollisuutta siirtää PNR-tietoja matkustajatietoyksikön omasta aloitteesta käytetään paljon vähemmän. Jäsenvaltioiden toimittamat tiedot viittaavat siihen, että lainvalvontaviranomaiset ovat halukkaampia käyttämään yhteistyömenettelyjä, jotka perustuvat selviin ja täsmällisiin säännöksiin, kuten pyyntöihin perustuvia siirtoja koskevat menettelyt. Sen sijaan oma-aloitteisia siirtoja koskevan säännöksen laaja ja suhteellisen epäselvä sanamuoto direktiivissä on johtanut jonkinasteiseen vastahakoisuuteen sen soveltamisessa.

Arviointien laatu, myös 20 artiklan nojalla kerättyjen tilastotietojen kannalta

PNR-direktiivin 20 artiklassa edellytetään, että jäsenvaltiot keräävät tilastotietoja ainakin niiden matkustajien kokonaislukumäärästä, joiden PNR-tiedot on kerätty ja joita on vaihdettu, sekä niiden matkustajien lukumäärästä, jotka on eritelty lisätutkimuksia varten. Näiden tietojen analyysi osoittaa, että vain hyvin pientä osaa matkustajista koskevat tiedot siirretään toimivaltaisille viranomaisille lisätutkimuksia varten. Näin ollen käytettävissä olevat tilastot osoittavat, että PNR-järjestelmät toimivat kokonaisuutena sen tavoitteen mukaisesti, että suuren riskin matkustajat tunnistetaan ilman, että vilpittömässä mielessä matkustaville aiheutuu haittaa.