KOMISSION KERTOMUS Tilannekatsaus tarvittavien yhteyksien vahvistamisesta EU:n ja Euroopan avaruusjärjestön ESAn välille /* COM/2014/056 final */





KOMISSION KERTOMUS Tilannekatsaus tarvittavien yhteyksien vahvistamisesta EU:n ja Euroopan avaruusjärjestön ESAn välille 1. Poliittinen tausta Euroopan unionin ja Euroopan avaruusjärjestön ESAn yhteyksistä on käyty poliittisia keskusteluja jo pitkään. Yhtenä käytännön tuloksena on EU:n ja ESAn välinen puitesopimus[1], jota on sovellettu toukokuusta 2004. Lissabonin sopimus[2] antoi keskusteluille uuden sysäyksen vahvistaessaan avaruusasioiden poliittista ulottuvuutta EU:ssa. Sopimuksessa määrätään, että ”unioni luo tarvittavat yhteydet Euroopan avaruusjärjestöön”. Euroopan komissio on sittemmin käsitellyt aihetta kahdessa tiedonannossa. Huhtikuun 2011 tiedonannossaan Kohti kansalaisia hyödyttävää Euroopan unionin avaruuspolitiikkaa[3] komissio katsoi, että ESAn ”pitäisi jatkaa kehittymistä kohti organisaatiomallia, jossa olisivat rinnakkain toisaalta sotilas- ja siviiliohjelmat ja toisaalta hallitustenvälinen ulottuvuus ja unionin ulottuvuus”, ja totesi, että se ”jatkaa lähentymistään unioniin ja luo tarvittaessa pelkästään unionin ohjelmien hallinnointiin tarkoitettuja rakenteita”. Komission marraskuussa 2012 antamassa tiedonannossa Tarvittavien yhteyksien vahvistaminen EU:n ja Euroopan avaruusjärjestön välille[4] puolestaan todetaan seuraavaa: ”Nyt on tehostettava toimintaa ja parannettava symmetriaa puolustus- ja turvallisuuskysymyksissä samoin kuin poliittista koordinointia ja vastuullisuutta. Siihen ei päästä pitkällä aikavälillä muutoin kuin tuomalla ESA lähemmäksi Euroopan unionia. Komissio katsoo, että tätä pitkäaikaistavoitetta varten olisi asetettava selkeä tavoitepäivämäärä vuosien 2020 ja 2025 välille.” EU:n neuvosto totesi 18. helmikuuta 2013[5] antamissaan päätelmissä, että ”saattaa olla tarpeen tarkistaa ja tehostaa EU:n ja ESAn suhteen toimivuutta ottaen huomioon poliittisen tilanteen muutokset, EU:n kasvava merkitys avaruusalalla, avaruusalan kilpailukyvyn haasteet ja avaruustoiminnan kasvava merkitys yhteiskunnalle”. Neuvosto totesi myös, että ”puitesopimus ja sen hallinnolliset tekijät eivät nykyisessä muodossaan enää tarjoa asianmukaisia puitteita, joilla voitaisiin varmistaa tehokas ja toimiva eurooppalainen avaruuspolitiikka, joka täysin hyödyntää johdonmukaisesti sekä EU:n että ESAn valmiuksia”. Neuvosto pyysi ”Euroopan komissiota työskentelemään ESAn pääjohtajan kanssa ja tiiviissä yhteistyössä EU:n ja ESAn jäsenvaltioiden kanssa – – yhdenmukaisuuden, lähentymisen ja toisiaan täydentävyyden varmistamiseksi EU:n ja ESAn yhteyksien edelleenkehittämistä koskevien yhteisten ehdotusten valmistelussa yhteisen analyysin perusteella EU:n ja ESAn päätöksille vuoteen 2014 mennessä”.[6] Koska EU rahoittaa avaruusalan toimintaa kasvavassa määrin, on entistä tärkeämpää kiinnittää huomiota EU:n ja ESAn yhteyksien kehittämiseen. Uudessa monivuotisessa rahoituskehyksessään 2014–2020 EU osoittaa lähes 12 miljardia euroa laajoihin eurooppalaisiin avaruusohjelmiin (esimerkiksi Galileo, EGNOS ja Copernicus) sekä Horisontti 2020 ‑ohjelman mukaisiin avaruustutkimustoimiin. Tämä merkitsee yli kaksinkertaista panosta edeltävään rahoitussuunnittelukauteen nähden ja osoittaa, että EU pitää avaruustoimintaa yhä tärkeämpänä vastatessaan unionin ja sen jäsenvaltioiden kohtaamiin taloudellisiin ja yhteiskunnallisiin haasteisiin. Tällä hetkellä EU osoittaa merkittävän osan (noin 75 prosenttia) avaruusmäärärahoistaan ESAlle ja onkin ESAn suurin rahoittaja ja merkittävä institutionaalinen rahoituslähde avaruusalan toimille Euroopassa. ESAlle osoitettavan EU:n budjettirahoituksen määrä ylittää tulevana seitsenvuotiskautena kaikkien ESAn jäsenvaltioiden yksittäiset rahoitusosuudet. EU:n myöntämiin ja ESAn hallinnoimiin varoihin sovelletaan unionin varainhoitoasetusta. Yleisen poliittisen vastuun EU:n avaruusohjelmien toteutuksesta kantavan komission mielestä tarvitaankin menettelyjä sen takaamiseksi, että ESAlle uskotuilla toimilla päästään toivottuihin tuloksiin ja että toimien toteutus ja hallinnointi on mahdollisimman tehokasta, vaikuttavaa ja vastuullista ja tapahtuu ”EU:n kaltaisessa ympäristössä” EU:n sääntöjä ja menettelyjä tarkasti noudattaen. Lainsäädäntövallan käyttäjät vahvistivat tämän näkemyksen uudessa Galileo-asetuksessa[7]. Marraskuun 2012 tiedonantonsa mukaan Euroopan komissio pyrkii luomaan ESAan yhteydet, jotka tehostavat toimintaa ja parantavat symmetriaa puolustus- ja turvallisuuskysymyksissä samoin kuin poliittista koordinointia ja vastuullisuutta[8]. ESA on omalta osaltaan ryhtynyt pohtimaan tulevaa kehitystään. Kuten ESAn ministerineuvoston 20. marraskuuta 2012 antamassa poliittisessa julkilausumassa[9] todetaan, kehittämisessä olisi muun muassa hyödynnettävä kaikilta osin EU:n toimivaltaa avaruusasioissa ja otettava se huomioon. Sen seurauksiin olisi sopeuduttava ESAn toiminnassa siten, että EU-rahoitteisten ohjelmien hallinnointi voidaan hoitaa tehokkaasti EU:n sääntöjen mukaisesti. ESAn jäsenvaltiot ovat valtuuttaneet ESAn pääjohtajan toimimaan yhteistyössä Euroopan komission kanssa, jotta saataisiin aikaan yhteinen arvio Euroopan avaruusalan tilanteesta ja yhteinen visio sen kehittämiseksi siten, että yhdenmukaisuus, lähentyminen ja täydentävyys lisääntyisivät alan eri toimijoiden kesken. Komissio on näistä lähtökohdista arvioinut alustavasti neljää vaihtoehtoa EU:n ja ESAn yhteyksien kehittämiseksi sekä vaihtoehtojen todennäköisiä seurauksia kustannusten, hyötyjen sekä institutionaalisten ja oikeudellisten vaikutusten kannalta. Tässä kertomuksessa esitellään komissiossa tehdyn pohdintatyön nykyvaihetta ja mahdollisia jatkotoimia. Kyseessä on ensimmäinen vaihe jatkuvassa avoimessa analysointi- ja pohdintaprosessissa ja jäsenvaltioiden ja ESAn pääjohtajan kanssa käytävissä keskusteluissa, joiden on tarkoitus johtaa EU:n, ESAn ja jäsenvaltioiden yhteisiin ja yhdenmukaisiin päätelmiin vuoden 2014 lopulla tai vuoden 2015 alussa. Tässä tilannekatsauksessa esitetty alustava arvio perustuu suurelta osin ulkopuoliseen erityisselvitykseen[10], jonka tulokset ovat tarjonneet hyödyllisiä aineksia tarkastelun pohjaksi. Komission yksiköt ovat pitäneet yllä yhteyksiä ESAn pääjohtajaan varmistaakseen, että molempien osapuolten arviot ja niiden harkitsemat vaihtoehdot ovat koordinoituja ja yhdenmukaisia vaikka organisaatioilla saattaa olla erilaiset lähtökohdat ja arviointikriteerit. Lisäksi komissio on tässä valmisteluvaiheessa käynyt vuoropuhelua jäsenvaltioiden edustajien kanssa avaruuspolitiikan asiantuntijaryhmässään. 2. Ratkaisua vaativat rakennekysymykset Marraskuun 2012 tiedonannossaan komissio nimesi viisi EU:n ja ESAn yhteyksien rakenteellista ongelmaa, jotka on otettu tämän tarkastelun lähtökohdaksi: erilaiset varainhoitosäännöt, epäsymmetrinen jäsenyys, epäsymmetria turvallisuus- ja puolustuskysymyksissä, puuttuva toiminnan koordinointijärjestelmä sekä se, ettei ESAn toiminnassa ole Euroopan parlamenttiin kohdistuvan poliittisen vastuuvelvollisuuden ulottuvuutta. Ulkopuolisen konsultin selvitys osoitti, että näistä tekijöistä aiheutuu eriasteista ja vaikutuksiltaan vaihtelevaa tehottomuutta esimerkiksi seuraavasti: · Epäyhtenäiset varainhoitosäännöt ja menettelyjen erilaisuus kasvattavat päätöksentekoon tarvittavaa aikaa. Tämä saattaa nostaa ohjelmien kustannuksia ja vaikuttaa koko järjestelmän toimivuuteen erityisesti silloin, kun toiminta on kriittisellä polulla.[11] Esimerkiksi nykyiset hankintamenettelyt edellyttävät lukuisia validointivaiheita (puutteiden korjaamiseksi tai asiakirjakokonaisuuksien täydentämiseksi ja parantamiseksi tarvittaessa), mikä voi pitkittää päätöksentekoa. · Ulkopuolisen konsultin raportista ilmenee, että epäsymmetrinen jäsenyys arvioidaan tähänastisten kokemusten perusteella vähemmän ongelmalliseksi, mutta siitä saattaa aiheutua hankaluuksia vastaisuudessa. Riskejä voi esimerkiksi aiheutua vähäisistä mahdollisuuksista velvoittaa EU:hun kuulumattomat ESAn jäsenvaltiot lojaalisuuteen, kun ne osallistuvat EU:n ohjelmiin. Tämä saattaa johtaa arkaluonteisten teknologioiden myyntiin kolmansille maille. EU:hun kuulumattomat ESAn jäsenvaltiot saattavat sitä paitsi estää EU:n ohjelmien tulevaisuutta koskevien tärkeiden päätösten tekemisen (esimerkiksi satelliittien laukaisuista tai omaisuuserien omistusoikeuden siirroista), koska ESAn hallitustenvälisessä järjestelmässä noudatetaan erilaisia äänestyssääntöjä. · Epäsymmetria turvallisuus- ja puolustuskysymyksissä voi myös osoittautua ongelmalliseksi. Arkaluonteisten teknologioiden mahdollisesta myynnistä kolmansille maille saattaa aiheutua EU:n kannalta hankalia strategisia turvallisuuskysymyksiä. EU:n turvallisuusluokiteltujen tietojen käsittely voi tehdä ohjelmahallinnosta entistä monimutkaisempaa ESAssa. Virastoa voidaan vaatia rekrytoimaan tiettyihin turvallisuuden kannalta arkaluonteisiin tehtäviin ainoastaan unionin kansalaisia, jotka täyttävät turvallisuusjärjestelyjen asettamat vaatimukset riittävässä määrin. · Toiminnan koordinointijärjestelmien puuttuminen merkitsee sitä, että ohjelmat eivät välttämättä tue unionin laajempia poliittisia tavoitteita. ESAn teollisuuspoliittiset tavoitteet voivat erota tavoitteista, joita EU:lla on palvelujen tarjoamisen alalla. EU:n ja ESAn nykyisen puitesopimuksen mukaisia järjestelyjä ei pidetä tehokkaana välineenä tällaiseen koordinointiin, eikä siinä ole varauduttu nimenomaisiin järjestelyihin yhdenmukaista päätöksentekoa varten. Sen vuoksi toimintaa koordinoidaankin vain ohjelmatasolla ohjelmakohtaisesti sovittavin järjestelyin, mikä vie paljon aikaa. Se, ettei toiminnan koordinointiin ole omia järjestelyjä, voi aiheuttaa viivästystä ohjelmien käynnistämisessä. · Kysymys poliittisesta ja taloudellisesta vastuusta Euroopan parlamenttiin nähden on keskeinen, kun otetaan huomioon ESAn käytössä olevan unionin rahoituksen määrä ja sen merkittävä asema ohjelmien toteutuksessa. Euroopan komissio, joka vastaa talousarvion toteuttamisesta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 317 artiklan nojalla, kantaa Euroopan parlamenttiin ja Euroopan unionin neuvostoon nähden täyden vastuun EU:n lippulaivaohjelmissa esiintyvistä myöhästymisistä ja kustannusten ylityksistä. ESA vastaa sen puolesta ohjelmien operatiivisesta hallinnosta tehtävien siirtoa koskevien sopimusten nojalla. Koska komissio kantaa viime kädessä hankkeisiin liittyvät riskit, tämä ei ole ESAlle riittävä kannustin toteuttaa ohjelmat ajallaan, tavoitekustannusten mukaisesti ja toimintapoliittiset ja käyttäjätavoitteet etusijalle asettaen. Yhteisrahoitetuissa ohjelmissa EU:lla on ollut vain rajallinen mahdollisuus vaikuttaa ESAn tekemiin teknisiin ratkaisuihin. Jos ESA rahoittaa avaruusohjelman alkuvaiheet yksin, komission voi olla ohjelman myöhemmissä vaiheissa vaikeata varmistaa, että EU:n rahoitusta käytetään sen toimintapolitiikan toteuttamiseen. Edellä tarkasteltujen rajoitusten perusteella esitellään seuraavaksi neljä vaihtoehtoa. 3. Esitettyjen vaihtoehtojen tarkastelua Marraskuun 2012 tiedonannossaan Euroopan komissio hahmotteli neljä vaihtoehtoa EU:n ja ESAn yhteyksien kehittämiseksi edelleen kohti lopullista päämäärää, niiden lähentymistä. Esitetyt vaihtoehdot eivät muodosta tyhjentävää luetteloa, mutta komissio on katsonut ne pragmaattisimmiksi ja toteutuskelpoisimmiksi keinoiksi puuttua EU:n ja ESAn nykyisten yhteyksien rakenteellisiin rajoitteisiin. Samat vaihtoehdot ovat parhaillaan ESAn pääjohtajan arvioitavina, mikä takaa näiden kahden rinnakkaisen arviointiprosessin riittävän yhdenmukaisuuden. Muutosten laajuus esitetään seuraavissa neljässä vaihtoehdossa asteittain kasvavana: ensimmäisessä vaihtoehdossa suositellaan parannuksia, jotka eivät edellytä muutoksia EU:n ja ESAn yhteyksiä nykyisin säätelevään säädöskehykseen, ja viimeisenä esitellyn vaihtoehdon mukaan ESA lakkaisi olemasta hallitustenvälinen organisaatio ja muuttuisi EU:n virastoksi. 3.1. Vaihtoehto 1: Ei muutoksia (perustilanne) Tilanne pysyy ennallaan, ja EU:n ja ESAn yhteyksissä noudatetaan nykyisen puitesopimuksen ehtoja. EU ja ESA pysyvät erillisinä organisaatioina, joilla ei ole käytössään tehokkaita järjestelyjä yhdenmukaisuuden tai koordinoinnin lisäämiseksi. EU rahoittaa joitain avaruusohjelmia yhdessä ESAn kanssa ja toisia kokonaan itse, jolloin ohjelmien toimeenpano annetaan ESAn tehtäväksi. Ohjelmat laaditaan vaihe vaiheelta neuvoteltavien yksittäisten sopimusten pohjalta hyödyntäen EU:n rahoitusalan sääntelyn tarjoamia yleisiä välineitä. EU ja ESA asettavat poliittiset ja muut tavoitteet omien institutionaalisten puitteidensa mukaisesti. 3.2. Vaihtoehto 2: Parannetaan nykymuotoista yhteistyötä EU ja ESA pysyvät erillisinä organisaatioina, mutta niiden yhteistoimintaa muokataan tekemällä EU:n ja ESAn nykyiseen puitesopimukseen muutoksia ja parantamalla tehtävien siirtämistä koskevia sopimuksia. EU ja ESA asettavat poliittiset ja muut tavoitteet yhdessä, ja koordinoinnista huolehditaan laatimalla uusi puitesopimus. ESAn neuvosto ja EU:n neuvosto hyväksyvät sopimuksen Euroopan parlamentin annettua suostumuksensa. Ohjelmien toteutuksessa ESA kehittää edelleen sisäisiä valmiuksiaan hallita EU:n ja ESAn varainhoitojärjestelmien erot yksityiskohtaisesti ja ryhtyy vähittäin mukauttamaan kirjanpidossa, sisäisessä valvonnassa ja tarkastuksessa noudattamiaan menettelyjä EU:n vastaaviin sääntöihin. Uusi sopimus sisältää yksilöidyt koordinointijärjestelyt. 3.3. Vaihtoehto 3: Luodaan ohjelmarakenne yksinomaan EU:n ohjelmien (ns. EU-pilarin) hallinnointia varten Ehdotettua ESAn ”EU-pilaria” ei ole toistaiseksi vielä määritelty. Edellä lainatuista komission tiedonannoista kuitenkin ilmenee, että EU-pilarin tulisi olla askel kohti toiminnan tehostamista ja parempaa symmetriaa puolustus- ja turvallisuuskysymyksissä ja kohti poliittista koordinointia ja vastuullisuutta[12] ja sen pitäisi luoda EU:n kaltainen ympäristö.[13] Tämän vaihtoehdon määrittelyssä on lähdetty pragmaattisesti niistä ongelmista, joita sillä on tarkoitus ratkaista, ja määritellään sen perusteella EU-pilarin ihannerakenne. Sen jälkeen pohditaan, millaista oikeusvälinettä sen toteutus vaatii. On ehdottoman tärkeätä suunnitella EU-pilari sellaiseksi, että sen toiminnassa noudatetaan EU:n sääntöjä. Tällöin olisi mahdollista korjata varainhoitosääntöjen epäyhtenäisyyteen liittyvä ongelma. Jäsenyyden epäsymmetriasta ei aiheutuisi ongelmia tällaisessa EU-pilarissa, joka toimisi EU:n kaltaisena ympäristönä. ESAn on tarkoitus vastata EU-pilarin toiminnoista myös konkreettisesti omissa toimitiloissaan, ja siinä voitaisiin hyödyntää joitain EU-pilarin ja ESAn hallitustenvälisen rakenteen yhteisiä palveluja. EU-pilarin luominen ESAn yhteyteen ei vaikuttaisi nykymuotoisesta hallitustenvälisestä ESAsta jäljelle jäävien hallinto-osastojen toimintaan. Tämä vaihtoehto vaatisi erityisesti poliittista vastuuvelvollisuutta ja vastuuvapausmenettelyjä koskevien oikeudellisten ja institutionaalisten näkökohtien perusteellisempaa tarkastelua. Lopuksi on huomattava, että kaikissa edellä kuvaillun pragmaattisen lähestymistavan mukaisissa toimissa on noudatettava soveltuvia varainhoitosääntöjä ja erityisesti unionin varainhoitoasetuksessa[14] vahvistettuja budjettiperiaatteita. 3.4. Vaihtoehto 4: ESAsta tulee EU:n virasto, mutta osa sen hallitustenvälisistä toiminnoista säilyy Tämän vaihtoehdon mukaisesti ESAsta tulee EU:n virasto. Tällainen Euroopan unionin avaruusvirasto sisältäisi edelleen tiettyjä hallintorakenteita hallitustenvälistä yhteistyötä varten (esim. EU:n ohjelmista erilliset valinnaiset ohjelmat, jotka ovat jäsenvaltioiden suoraan rahoittamia EU:n talousarvion ulkopuolella). Uudella virastolla olisi EU:n oikeusperusta, ja sitä johdettaisiin unionin sääntöjen mukaisesti. 4. Vaihtoehtojen vertailua Edellä esitetyissä neljässä vaihtoehdossa esitetään eriasteiset ratkaisut EU:n ja ESAn nykyisten yhteyksien rajoitteisiin, ja niihin liittyy erityyppisiä etuja ja haittoja. Suuria eroja on myös siinä, millaisia toimia kunkin vaihtoehdon toteutus edellyttää. Vaihtoehtojen arvioinnissa käytetyt kaksi pääperustetta ovat a) kunkin vaihtoehdon vaikuttavuus eli se, kuinka hyvin sillä voidaan puuttua tällä hetkellä tunnistettuihin rakenteellisiin ongelmiin ja toiminnan tehottomuuteen, ja lisäksi henkilöstökustannuksissa syntyvät säästöt ja vaikutus päätöksentekoajan pituuteen sekä b) kunkin vaihtoehdon vaatimat kustannukset, joiden arvioinnissa on otettu huomioon vaadittujen oikeudellisten mukautusten tekemisen vaivattomuus ja oletettu toteutusvauhti. Vaihtoehdot on asetettu järjestykseen tämän perusteella. Laadullinen arvio siitä, kuinka hyvin eri vaihtoehdoilla saadaan ratkaistua tunnistetut rakenteelliset rajoitteet, osoittaa seuraavaa: vaihtoehto 1 ei kykene ratkaisemaan yhtäkään rakennetason rajoitetta, vaihtoehto 2 ratkaisee osan niistä, mutta vain rajoitetusti, kun taas vaihtoehdot 3 ja 4 ratkaisevat kyseiset rajoitteet kaikkein parhaiten (vaihtoehto 4 täydellisesti ja vaihtoehto 3 lähes täydellisesti). Erityisiä huomioita: · Varainhoitosääntöjen epäyhtenäisyydestä aiheutuva ongelma saadaan korjattua lähes kokonaan vaihtoehdoissa 4 ja 3. Vaihtoehto 2 lieventää epäyhtenäisyyttä paljon, mutta tarjoaa hiukan heikommat takeet EU:ssa noudatettavia rahoitusmenettelyjä vastaavien menettelyjen soveltamisesta. · Jäsenyyden epäsymmetria korjautuu pitkälti niissä vaihtoehdoissa, joissa ESAsta tehdään EU:n virasto tai sen yhteyteen perustetaan EU-pilari. Vaihtoehto, jonka mukaan yhteistyötä tehostetaan nykymuotoisen yhteistyön puitteissa, ei tarjoa yhtä hyvää ratkaisua tähän ongelmaan. · Turvallisuus- ja puolustusasioissa esiintyvää epäsymmetriaa helpottavat yhtä lailla vaihtoehdot 3 ja 4, ja se saadaan ratkaistua rajoitetusti vaihtoehdolla 2. Riski arkaluonteisen teknologian myynnistä jää vaille ratkaisua kaikissa vaihtoehdoissa, vaikka mahdollisuudet vaikuttaa jäsenvaltioihin ovatkin paremmat vaihtoehdoissa 3 ja 4. · Toiminnan koordinointijärjestelmien puuttuminen saadaan korjattua lähes kokonaan vaihtoehdossa 4 ja jossain määrin vaihtoehdoissa 3 ja 2. Politiikan koordinointi ja teollisuuspoliittisten tavoitteiden yhdenmukaistaminen lisääntyvät ESAn lähentyessä EU:ta. Yhdenmukainen päätöksenteko pysynee edelleen ongelmallisena, ellei ESAsta tule EU:n virastoa. Vaihtoehdoilla voi lisäksi olla myönteisiä vaikutuksia (etuja) kustannussäästöinä, joita syntyy ohjelmien toteuttamisen vaatiman päätöksentekoajan mahdollisesta lyhenemisestä ja henkilöstömäärien optimoinnista komissiossa ja ESAssa. Vaihtoehtojen toteuttamisen vaatimien oikeudellisten mukautusten osalta voidaan tämän arvion perusteella päätellä, että vaihtoehto 2 olisi kohtalaisen helppo toteuttaa. Se edellyttää joko muutoksia EU:n ja ESAn nykyiseen puitesopimukseen tai kokonaan uutta sopimusta. Komission mielestä vaihtoehto 3 edellyttää EU:n säädöstä, jossa määritellään muun muassa EU-pilarin tehtävät, rakenne ja taloudelliset vaatimukset. Sitä varten olisi tehtävä yksityiskohtainen kvantitatiivinen kustannus-hyötyanalyysi ja arvioitava vaihtoehdon monitahoiset institutionaaliset ja oikeudelliset vaikutukset sekä mahdollisesti tehtävä muutoksia ESAn säädöskehykseen. Vaihtoehto 4 vaikuttaa monimutkaisemmalta. Sen mukaan ESAn toiminta hallitustenvälisenä organisaationa päättyisi ja perustettaisiin uusi EU:n virasto, jolle olisi hyväksyttävä omat henkilöstösäännöt (siirtymäsäännöksineen) ja varainhoitoasetus. Tätä vaihtoehtoa pidetäänkin vähiten toteutuskelpoisena, sillä se merkitsee raskasta täytäntöönpanoprosessia ja edellyttää poliittista yksimielisyyttä, johon voi olla vaikeata päästä lähitulevaisuudessa. Alla oleva kuvio, joka pohjautuu kaikkien näiden arviointikriteerien yhdistelmään, on eri vaihtoehtojen alustava kartoitus, jossa kustannuksia ja vaikuttavuutta on punnittu keskenään. Koska harkittavat vaihtoehdot eivät sulje toisiaan pois, voisi olla mahdollista toteuttaa useita vaihtoehtoja, mikäli sovittu aikataulu sen sallii. Kuvio: Vaihtoehtojen alustava järjestys kustannusvaikuttavuuden perusteella Lähde: Roland Berger Strategy Consultants, ”Evolution of EU-ESA relations: cost/benefit assessment of options” On tärkeätä huomata, että tuoreessa ESAn raportissa ”Status of ESA/EU relations – Scenarios assessment”, joka luovutettiin ESAn neuvostolle 19. joulukuuta 2013 ESAn ministerineuvoston kokouksen 20. marraskuuta 2012 hyväksymän poliittisen julkilausuman jatkotoimena, esitellään lupaavimpina kehitysskenaarioina nykymuotoisen yhteistyön parantaminen ja ns. EU-kamari, jotka muistuttavat tässä kertomuksessa selostettuja vaihtoehtoja 2 ja 3. ESAn raportin mukaan nykymuotoisen yhteistyön parantaminen toteutettaisiin lyhyellä aikavälillä erityisillä ohjelmalähtöisillä sopimuksilla, jotka perustuvat olemassa oleviin EU:n ja ESAn oikeudellisiin rakenteisiin (esimerkiksi EU:n asetukset ja ESAn yleissopimus). Keskipitkällä aikavälillä tähän skenaarioon voisi kuulua joko nykyisen puitesopimuksen tarkistus tai uuden yhteistyösopimuksen tekeminen. Raportissa todetaan, että ns. EU-kamari olisi itsenäinen erityiselin ja täydentäisi ESAn nykyistä oikeudellista rakennetta, joka pysyisi ennallaan. Tämä skenaario merkitsee sitä, että kattavan ESA-rakenteen suojissa toimisi rinnakkain kaksi ”kamaria”, hallitustenvälinen kamari ja EU-kamari. Raportissa esitellään myös kolmas skenaario, EU-virasto. Tämä vaihtoehto riippuisi vuoden 2020 jälkeiseen aikaan ulottuvasta pitkän aikavälin visiosta, josta ESAn jäsenvaltiot eivät ole vielä päässeet yksimielisyyteen. 5. Päätelmä ja jatkotoimet Edellä on pyritty selventämään eri vaihtoehtoja ja sitä, kuinka niiden avulla voidaan lieventää rakenteellisia ongelmia ja kehittää EU:n ja ESAn yhteyksien nykyjärjestelyjä. Tämänhetkisten tietojen pohjalta ei kuitenkaan vielä voida tehdä lopullista valintaa vaihtoehtojen joukosta. Mainitussa ulkopuolisessa selvityksessä todetaan, että erityisyksikön luominen ESAn yhteyteen tarjoaa keskipitkällä aikavälillä parhaan tasapainon tavoiteltujen vaikuttavuuden ja vaivattoman toteutuksen välillä. Komissio näkee tässä vaihtoehdossa hyviä puolia, mutta sitä on vielä tutkittava tarkemmin ja käsiteltävä ESAn kanssa, jotta sen oikeudelliset, tekniset ja henkilöstövaikutukset saataisiin arvioitua perusteellisesti. Vaihtoehdon etuna on, että ESAn hallitustenvälinen rakenne säilyisi ennallaan, mutta samalla luotaisiin asianmukaiset puitteet EU:n tarjoamien taloudellisten resurssien hallinnoinnille. Vaihtoehto 3 saattaa tarjota paremman ratkaisun EU:n ja ESAn yhteyksiin liittyvien rakenteellisten ongelmien korjaamiseen, mutta sen rinnalla pitäisi harkita vaihtoehtoa 2 (nykyisen puitesopimuksen tarkistus). Täytyy myös korostaa sitä, että – kuten marraskuun 2012 tiedonannossa huomautetaan – tehtävien siirtoa koskevat sopimukset ovat edistäneet EU:n ja ESAn lähentymistä toisiinsa ja voivat jatkossakin tehostaa toimintaa sekä niitä EU:n ja ESAn yhteistyösuhteita, jotka liittyvät ESAn osuuteen Galileo- ja Copernicus-ohjelmien toteutuksessa. Vaihtoehtojen 2 ja 3 harkinnassa on siksi otettava huomioon, millaiset parannukset EU:n ja ESAn työskentelyjärjestelyihin olisivat mahdollisia tehtävien siirtoa koskevien sopimusten nojalla. Komissio on sitä mieltä, että valittavan kehityssuunnan on tuotava lisäarvoa sekä EU:lle että ESAlle eikä se saa hämärtää vastuualueiden rajoja. Valitun vaihtoehdon täytyy olla pragmaattinen, eikä kerralla pidä tehdä liian perinpohjaisia muutoksia. Ratkaisun pitää kuitenkin tarjota vankka ja kestävä (oikeudellinen) perusta, jolta yhteyksiä voidaan kehittää pitkällä aikavälillä – vuoteen 2020 ja sen jälkeen – siten, että soveltuvia varainhoitosääntöjä ja etenkin unionin varainhoitoasetuksessa vahvistettuja budjettiperiaatteita noudatetaan kaikilta osin. Uudistuksen vaikutus käynnissä oleviin ohjelmiin on arvioitava tarkoin mahdollisten häiriöriskien vähentämiseksi. Tämä kertomus on osa niitä toimia, joihin komissio on ryhtynyt saatuaan neuvostolta kehotuksen (jonka tämä esitti helmikuun 2013 päätelmissään) laatia ehdotuksia EU:n ja ESAn yhteyksien edelleen kehittämisestä. Euroopan komissio aikoo tämän ensiarvion pohjalta käydä entistä tiiviimpiä keskusteluja jäsenvaltioiden ja ESAn pääjohtajan kanssa saadakseen tarkennettua eri vaihtoehtojen lainsäädännöllisiä ja teknisiä arvioita, jotta komissio ja ESAn pääjohtaja voisivat päätyä keskenään johdonmukaisiin ehdotuksiin yhtenäisestä menettelytavasta, jota noudattaen määritellään tulevat puitteet näiden kahden organisaation välisille yhteyksille. ESAn on tarkoitus tehdä päätös virastorakenteensa kehittämisestä, kun sen ministerineuvosto kokoontuu joulukuussa 2014. EU:n osalta tämän kertomuksen tarkoituksena on tarjota virikkeitä unionin neuvostossa käytäville keskusteluille, joiden tuloksena määritellään poliittiset suuntaviivat tiiviissä yhteistyössä ESAn pääjohtajan kanssa toteutettavia jatkotoimia varten. Neuvoston keskustelujen lopputuloksen ja ESAn kanssa parhaillaan käytävän vuoropuhelun perusteella sekä tarkasteltuaan lähemmin eri vaihtoehtoja komissio saattaa vuoden 2014 lopulla tai vuoden 2015 alussa esittää konkreettisia ehdotuksia EU:n ja ESAn yhteyksien nykyisten puitteiden uudistamiseksi. Tämä kertomus ei rajoita komission tulevia ehdotuksia, joiden taustalla on ja joiden yhteydessä esitetään kattava vaikutusarviointi, jossa selvitetään entistä yksityiskohtaisemmin ja määrällisesti ainakin vaihtoehtojen 2 ja 3 vaikutukset. Lisätyötä tarvitaan vaihtoehtojen arvioimiseksi erityisesti seuraavista näkökulmista: toiminnan koordinoinnin ja toteutuksen tehokkuus sekä EU:n ja ESAn toimien yhteisvaikutus EU:n laajoihin poliittisiin tavoitteisiin (jotka liittyvät avaruusalan suureen strategiseen merkitykseen Euroopalle, avaruustoiminnan osuuteen yhteiskunnallisiin haasteisiin vastaamisessa ja EU:n avaruusteollisuuden kilpailukykyyn). Olisi myös tarkasteltava ennakoivasti pitkän aikavälin teknologista, teollista ja taloudellista kehitystä samoin kuin sellaisia maailmanlaajuisia tapahtumia, joilla saattaisi olla vaikutusta EU:n yhteyksiin ESAn kanssa. [1] EUVL L 261, 6.8.2004, s. 64. [2] SEUT 189 artikla. [3] KOM(2011) 152, 4. huhtikuuta 2011. [4] COM(2012) 671, 14. marraskuuta 2012. [5] ST6571/13. [6] Kyseisiin neuvoston päätelmiin liitetyssä kirjallisessa lausumassaan Euroopan komissio halusi selvyyden vuoksi ilmoittaa, että sen mielestä ’yhteisten’-sanan käyttäminen ennen ’ehdotusten’-sanaa luo oikeudelliselta ja institutionaaliselta kannalta virheellisen käsityksen ja että se aikoo käyttää aloiteoikeuttaan ja ratkaista, mikä on sopivin keino tiiviin yhteistyön varmistamiseksi Euroopan avaruusjärjestön ESAn pääjohtajan ja EU:n jäsenvaltioiden kanssa, laatiessaan ehdotuksia, jotka koskevat EU:n ja ESAn tulevia tarvittavia yhteyksiä. [7] Esimerkiksi kyseisen asetuksen johdanto-osan 30 kappaleessa viitataan tehtävien siirtämistä koskevaan sopimukseen, joka unionin on tarkoitus tehdä ESAn kanssa Galileo-ohjelman käyttöönottovaihetta varten, näin: ”Jotta komissio voisi käyttää valvontaan liittyvää valtaansa täysimääräisesti, tehtävien siirtoa koskevaan sopimukseen olisi sisällyttävä yleiset ehdot, joiden mukaisesti ESAlle osoitettuja varoja hallinnoidaan. Unionin kokonaan rahoittamien toimien osalta tällaisilla ehdoilla olisi varmistettava valvonnan taso, joka on verrattavissa valvontaan, jota vaadittaisiin, jos ESA olisi unionin virasto.” (Euroopan satelliittinavigointijärjestelmien toteuttamisesta ja käytöstä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1285/2013. EUVL L 247, 20.12.2013.) [8] Euroopan parlamenttiin nähden. [9] ”Political declaration towards the European Space Agency that best serves Europe”, ESA/C-M/CCXXXIV/Res. 4 (final), 20. marraskuuta 2012. [10] ”Evolution of EU-ESA relations: Cost/benefit assessment of options”, Roland Berger Strategy Consultants, marraskuu 2013. [11] GNSS-ohjelmia varten aiemmin tehdyt arvioinnit osoittavat, että yhden päivän viivästys kriittisellä polulla vastaa noin yhden miljoonan euron kustannusta. [12] Euroopan parlamenttiin nähden. [13] Pohtiessaan suhteitaan ESAan komissio on harkinnut ns. EU-pilarin luomista ESAn yhteyteen askelena kohti pitkäaikaistavoitetta, lähentymistä. Huhtikuun 2011 tiedonannossaan komissio totesi, että ESA luo jatkossakin ”pelkästään unionin ohjelmien hallinnointiin tarkoitettuja rakenteita”. Marraskuun 2012 tiedonannossaan komissio totesi vielä, että pyrittäessä kohti pitkäaikaistavoitteena olevaa lähentymistä ESA voisi ”toteuttaa tarvittavat rakenteelliset mukautukset (rahoitukseen liittyvä ja sisäinen päätöksenteko), joilla varmistetaan, että komission ESAlle uskomia tehtäviä hallinnoidaan EU:n kaltaisessa ympäristössä (esimerkiksi erityinen osasto hallinnoimaan EU:n ohjelmia ESAssa)”. Myös ESA tarkastelee tätä vaihtoehtoa viraston mahdollista tulevaa kehittämistä koskevan pohdinnan yhteydessä (joka pantiin alulle ESAn ministerineuvoston kokouksessa marraskuussa 2012). [14] Unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 966/2012, EUVL L 298, 26.10.2012 (ks. ensimmäinen osa, II osasto).