IPA II:n valmistelut on aloitettu Montenegron viranomaisten kanssa, ja ne vauhdittuivat vuoden 2013 jälkipuoliskolla. Painopiste on alakohtaisen lähestymistavan käyttöönotossa ja Montenegron strategia-asiakirjan valmistelujen aloittamisessa. Samanaikaisesti maa osallistui muiden edunsaajien tapaan useaa maata koskevan IPA II -strategia-asiakirjan laatimiseen sekä muiden Länsi-Balkanin maiden tapaan Kaakkois-Eurooppaa koskevan 2020-strategia-asiakirjan viimeistelyyn.

Vuoden 2013 edistymiskertomuksessa komissio totesi, että on entistä vaikeampi perustella liittymistä valmistelevien varojen myöntämistä maalle, jonka poliittiset edustajat eivät ole kiinnostuneita saavuttamaan liittymisvalmistelujen edistymiseen tarvittavaa konsensusta. Komissio katsoi, että tällaisessa tilanteessa on olemassa suuri riski, että liittymistä valmisteleva tuki ei johda odotettuihin tuloksiin.

Neuvottelulukujen 23 (oikeuslaitos ja perusoikeudet) ja 24 (oikeus, vapaus ja turvallisuus) painottuminen laajentumisstrategiassa on lisännyt Albanian hallituksen panostusta oikeusvaltioperiaatteen vahvistamiseen konkreettisin toimin. Oikeuslaitosta ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskevien hankkeiden onnistunut täytäntöönpano osoittaa, että maa voi päästä tuloksiin oikeusjärjestelmän tehostamisessa ja lainvalvontaviranomaisten toimintavalmiuksien parantamisessa, kunhan toimien tukena on selvä poliittinen sitoutuminen uudistusten tekemiseen.

Vuosi 2013 oli viides perättäinen vuosi, kun komissio suositteli liittymisneuvottelujen aloittamista entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian kanssa. Suositus annettiin lokakuussa. Neuvosto ei ole vielä tehnyt päätöstä komission ehdotuksesta. Maaliskuussa 2012 aloitettua liittymistä käsittelevää korkean tason vuoropuhelua jatkettiin. Sen tarkoituksena on ohjata liittymiseen kytkeytyviin uudistustavoitteisiin liittyvää työtä ohittamatta kuitenkaan tavanomaisia liittymistä edeltäviä menettelyjä. Koska lainsäädännön lähentämisessä EU:n säännöstöön ollaan jo pitkällä, pääpaino on voimassa olevien strategioiden ja lakien täytäntöönpanossa ja siihen liittyvien hallinnollisten valmiuksien parantamisessa.

Länsi-Balkanin investointikehyksestä hyväksyttiin uusia investointeja infrastruktuuriin ja myönnettiin tukea yksityissektorin kehittämiseen. Tavoitteena on tukea talouden elpymistä Länsi-Balkanilla. Lisäksi hyväksyttiin kilpailukykyä parantavia ja henkilöstön kehitys-/koulutushankkeita.

Vaikka valtaosa IPA-tuesta kanavoitiin kansallisten ohjelmien kautta, noin 9 prosenttia käytettävissä olevista varoista kanavoitiin usean edunsaajan ohjelmiin, joilla täydennetään kansallisia ohjelmia ja lujitetaan monenvälisiä suhteita Länsi-Balkanilla ja Turkissa aloilla, jotka on katsottu Euroopan yhdentymisen ja alueen vakauden kannalta erittäin tärkeiksi.

Usean edunsaajan tukea käytettiin vain silloin, kun alueelliselle yhteistyölle tai horisontaalisille toimille oli selkeä tarve. Esimerkkinä voidaan mainita rajatylittäviin ongelmiin puuttuminen ja toiminnan tehostaminen soveltamalla yhdenmukaistettuja lähestymistapoja, lisäämällä käytössä olevien välineiden vaikutusta ja tukemalla asiantuntijaverkostoja. Usean edunsaajan tukeen osa-alueella I käytettävissä oleva ohjeellinen määräraha oli 526 miljoonaa euroa vuosina 2011–2013.

Vuoden 2013 aikana jatkettiin räätälöidyn avun antamista teknisen avun ohjelmasta (TAIEX). Kaikkiaan 2 118 tapahtumaa ja toimea toteutettiin eri edunsaajien hyväksi; määrä on suurempi kuin koskaan aikaisemmin. TAIEXin määrärahat (mukaan lukien usean maan yhteiset tapahtumat) kasvoivat reilusti vuoteen 2012 verrattuna, 15 prosenttia. Kvantitatiivisten saavutusten lisäksi TAIEXia mukautettiin voimakkaasti laajentumispolitiikan ja siihen liittyvän tuen painopisteisiin. Tästä on osoituksena Kroatian hyväksi ennen liittymistä ja välittömästi sen jälkeen järjestettyjen tapahtumien ennätysmäärä (180 tapahtumaa, 34 %:n lisäys vuoteen 2012 verrattuna); oikeus- ja sisäasioiden alan tapahtumien ennätysmäärä (556 tapahtumaa, 17 %:n lisäys vuoteen 2012 verrattuna); ja Montenegron lainsäädännön analyyttisen tarkastelun tukeminen ja seuranta.

Laajentumisasioiden pääosaston vuoden 2013 arviointisuunnitelmaan sisältyy TAIEXin arviointi.

3. Aiemmasta tuesta opittua

Näyttöön perustuvaa politiikantekoa koskevan periaatteen mukaisesti komissio arvioi tukeaan jatkuvasti oppiakseen aiemmista kokemuksista, joita on tarkoitus hyödyntää tukipolitiikan muotoilussa ja tuen suunnittelussa. Vuonna 2013 valmiiksi saaduista arvioista kaksi oli erityisen merkityksellisiä tulevan IPA-tuen valmistelun kannalta:

a)Oikeusvaltiota, oikeuslaitoksen uudistamista ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa Länsi-Balkanilla koskevassa temaattisessa arviossa vahvistui se, että on tärkeää keskittyä kyseiseen aihealueeseen ja että EU on osallistunut merkittävällä panoksella alan keskeisten institutionaalisten ja organisatoristen kehysten kehittämiseen koko alueella. Lisäksi arviossa tunnustettiin, että oikeudelliset ja institutionaaliset kehykset saatiin luotua EU:n tuen ansiosta.

Tärkein ja kestävin saavutus on ollut laajojen institutionaalisten rakenteiden uudelleenjärjestely. Uusia ja tarkoituksenmukaisempia lakeja on säädetty, ja joissain tapauksissa koko oikeusjärjestelmän perusajatus on muuttunut, kun maassa on tunnustettu vallanjaon periaate sekä oikeuslaitoksen riippumattomuuden, tehokkuuden ja laadun merkitys. Ohjelmien tehostuminen riippuu kuitenkin myös poliittisen tahdon vahvistumisesta, ohjelmien omistajuuden lisääntymisestä ja paikallistason hallinnollisista valmiuksista. Lisäksi todettiin, että alasta on tehtävä selkeä prioriteetti ja sen rahoitusta on lisättävä.

Nämä päätelmät on huomioitu sekä vuoden 2013 laajentumisstrategiassa, jonka mottona on ”perusasiat ensin”, ja IPA II:n ohjelmoinnissa.

b)IPAn toisen väliarvionyleisissä päätelmissä korostetaan sitä, että tuotoksia on kaiken kaikkiaan syntynyt hyvin, varsinkin keskitetyn hallinnoinnin piiriin kuuluvissa maissa. Hanketasolla syntyneiden tuotosten muuntamisessa tuloksiksi ja vaikutuksiksi ei ole kuitenkaan onnistuttu odotusten mukaisesti. Tuki on ollut varsin tuloksellista ja toiminut parhaiten silloin, kun sen vaikuttimena on ollut EU:n säännöstöön mukautuminen, koska säännöstö luo poliittisesti hyväksyttävän institutionaalisen rakenteen ja toimii motivaation lähteenä.

IPA-väline on toiminut muutosten vauhdittajana, ja siksi tunnustettiin, että sen tueksi tarvitaan selkeä poliittinen prosessi, jotta voitaisiin saavuttaa kestäviä tuloksia ja siten varmistaa tasainen edistyminen liittymisprosessissa. Oikea-aikaisuus on avaintekijä pyrittäessä varmistamaan omistajuus, ja monivuotisella ohjelmoinnilla sitä voidaan parantaa edelleen merkittävästi.

IPAn tehokkuudesta voidaan todeta, että varat sidottiin sopimuksin ja pantiin täytäntöön odotusten mukaisesti ja asianmukaisia mekanismeja käyttäen. Arvion mukaan hankkeiden täytäntöönpano ei ole kuitenkaan riittävän joustavaa, ja hankkeiden mittakaavan muuttamiseen tarvitaan enemmän joustoa, erityisesti tuen käyttöönoton nopeuttamiseksi. Edunsaajan hallinnointivalmiuksien kehittyminen vie aikaa sen jälkeen, kun hallinnointivaltuudet on siirretty kansallisille hankintaelimille, joten myös omistajuuden on lisäännyttävä.

4. Perusasioihin keskittyminen

Aiemmasta liittymistä valmistelevasta tuesta saadut kokemukset ja laajentumisprosessin yleinen kehitys on nekin huomioitu vuosien 2013/2014 laajentumisstrategiassa. Laajentumismailla on joitakin haasteita aloilla, jotka ovat avainasemassa niiden EU:hun lähentymisessä: talouden hallinta ja kilpailukyky; oikeusvaltio; demokratian takaavien instituutioiden toiminta; perusoikeudet; ja Länsi-Balkanin tapauksessa menneisyyden painolastista irrottautuminen. Lokakuussa 2013 julkaistussa laajentumisstrategiassa 2013/2014 komissio esitteli lähestymistapansa, jonka tavoitteena on keskittyä näihin perusasioihin (”perusasiat ensin”). Jäljempänä luetellut viisi ”perusasiaa” liittyvät kiinteästi Kööpenhaminan arviointiperusteisiin ja vakautus- ja assosiaatioprosessin ehtoihin.

Oikeusvaltioperiaate on edelleen yksi EU:n painopisteistä. Sen paikka on liittymisprosessin ytimessä, koska Kööpenhaminan poliittiset arviointiperusteet rakentuvat sen varaan. Komissio aikoo jatkaa liittymisneuvotteluihin sovellettavan uuden lähestymistavan noudattamista lukujen 23 (oikeuslaitos ja perusoikeudet) ja 24 (oikeus, vapaus ja turvallisuus) osalta. Se priorisoi oikeusvaltioperiaatteen laajentumismaiden kanssa käytävän kohdennetun vuoropuhelun avulla ja lisää tukea oikeusvaltioon liittyville uudistuksille IPA II -välineen kautta. Alakohtaisia strategioita laadittaessa tavoitteena on luoda riippumattomat, tehokkaat ja ammattimaiset oikeuslaitokset ja saavuttaa tuloksia järjestäytyneen rikollisuuden ja korruption torjunnassa.