FI Euroopan unionin virallinen lehti C 277/81

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Ehdotus neuvoston direktiiviksi jäsenvaltioiden velvollisuudesta ylläpitää raakaöljy- ja/tai öljytuotevarastojen vähimmäistasoa”

KOM(2008) 775 lopullinen – 2008/0220 CNS

(2009/C 277/16)

Esittelijä: Carmelo Cedrone

Neuvosto päätti 10. joulukuuta 2008 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 100 ja 262 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

Ehdotus: neuvoston direktiivi jäsenvaltioiden velvollisuudesta ylläpitää raakaöljy- ja/tai öljytuotevarastojen vähimmäistasoa

KOM(2008) 775 lopullinen/2 – 2008/0220 CNS.

Asian valmistelusta vastannut ”liikenne, energia, perusrakenteet, tietoyhteiskunta” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 15. huhtikuuta 2009. Esittelijä oli Carmelo Cedrone.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 13.–14. toukokuuta 2009 pitämässään 453. täysistunnossa (toukokuun 13. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 182 puolesta ja 3 vastaan 8:n pidättyessä äänestämästä.

1. Päätelmät

1.1 Euroopan talous- ja sosiaalikomitea (ETSK) pitää ehdotusta ansiokkaana ja katsoo, että sen avulla yksinkertaistetaan voimassa olevaa lainsäädäntöä, kun kolmesta voimassa olevasta säädöksestä siirrytään yhteen ainoaan. Ehdotus auttaa myös sujuvoittamaan jäsenvaltioiden hallinnollisia menettelyjä, sillä jäsenvaltioiden varastointivelvoitteet mukautetaan Kansainvälisen energiajärjestön (IEA) velvoitteisiin (tosiasiassa muutos ei ole kovin suuri).

1.2 Ehdotuksessa otetaan huomioon toissijaisuusperiaate ja sovelletaan sitä asianmukaisesti, sillä kyseessä on julkinen hyödyke. Sisämarkkinoiden tulee taata, että maailmanlaajuisessa kriisitilanteessa kaikki unionin jäsenvaltiot voivat ostaa vapaasti kaikkia liikkeelle laskettuja varastoja riippumatta siitä, kuuluvatko ne Kansainväliseen energiajärjestöön.

1.3 Nykytilanteessa koordinointi on paras keino ylläpitää öljyn toimitusvarmuutta korkealla tasolla Euroopan unionissa ja mahdollistaa yhteisten kriteerien käyttöönotto.

1.4 Käsillä oleva direktiiviehdotus mahdollistaa nopeiden ja entistä tehokkaampien toimenpiteiden käyttöönoton kriisitilanteissa – myös verrattuna EU:n ja IEA:n järjestelmien nykyisiin suhteisiin – sillä siinä otetaan huomioon kriisitilanteissa mahdollisesti syntyvät todelliset tarpeet.

1.5 ETSK katsoo, että tarvitaan kokonaisvaltaista strategiaa, jonka avulla unionista voidaan tehdä mahdollisimman energiaomavarainen.

1.6 Ehdotettu direktiivi on tämänsuuntainen, mutta se ei vielä riitä toivotun tavoitteen saavuttamiseksi.

1.7 ETSK katsoo, että pääasiallisena ongelmana ei ole niinkään varastojen omistaminen, joka saattaisi aiheuttaa varsin suuria taloudellisia seurauksia ainakin joillekin unionin jäsenvaltioille, vaan ennemminkin valvonta, jonka tulee olla äärimmäisen tiukkaa ja julkista ja jota tulisi mieluiten hoitaa Euroopan tasolla.

1.8 Näin ollen myös yritykset voivat omistaa erityis- ja varmuusvarastoja sillä ehdolla, että valvonta pysyy valtioiden tai parhaimmassa tapauksessa unionin käsissä. Vain siinä tapauksessa, että nämä tarkastukset osoittautuisivat tehottomiksi, voitaisiin edellyttää komission ehdotuksen mukaisesti, että erityisvarastot ovat valtion omistuksessa.

1.9 ETSK pitää varastojen perustamisessa asianmukaisempana kriteeriä, joka perustuu 70 päivän kulutukseen, kuin kriteeriä, joka perustuu 90 päivän nettotuontiin.

1.10 Voidaan myös pyrkiä muuttamaan osa kaupallisista varastoista varmuusvarastoiksi. Todellisen Euroopan sisäisen solidaarisuuden saavuttamiseksi voitaisiin ottaa käyttöön periaate varastojen nopeasta saattamisesta yhteiseen käyttöön kriisitapauksissa. Voitaisiin esimerkiksi tutkia ja mukauttaa Euroopan energiamarkkinoilla jo käytössä olevaa ”käytä tai menetä” -periaatetta.

1.11 ETSK kehottaa komissiota arvioimaan mahdollisuutta yhdenmukaistaa öljyvarastoihin eri maissa sovellettavia (valmiste)veroja.

2. Ehdotukset

2.1 ETSK kehottaa komissiota lisäämään toimenpiteitään öljyvarastojen alalla. Tämä koskee erityisesti koordinointia ja valvontaa. Samanlaisia toimia tarvitaan myös kaasuvarastojen kohdalla.

2.2 Tämä merkitsee, että pyrkiessään luomaan energia-alan yhtenäismarkkinoita unionin on omaksuttava entistä merkittävämpi rooli.

2.3 Jokaisen jäsenvaltion tulisi edellyttää ja valvoa, että yrityksillä on riittävät varastot mahdollisista kriiseistä selviytymiseksi.

2.4 Komission tulee puolestaan seurata tilannetta Euroopan tasolla. Jos valtio ei noudata velvollisuuksiaan, sitä on rangaistava velvoittamalla se perustamaan valtion omistuksessa olevia erityisvarastoja. Varastojen rahoituksen pitäisi olla kaikissa tapauksissa mahdollisimman avointa.

2.5 On toivottavaa, että varastoja hallinnoidaan pääasiassa yksityisesti, tosin niin, että sisäisellä tasolla hallinnoinnin tueksi luodaan revolving fund -rahasto (joka helpottaa varastojen siirtämistä valtuutetuilta yrityksiltä valtiolle ilman suurta rahantuhlausta). Julkisen vallan tulisi kuitenkin valvoa niitä tarkkaan.

2.6 Komitea pitää kuitenkin unionin osallistumista erittäin tärkeänä, jotta voidaan varmistaa, että valtiot toimivat yhdenvertaisin ehdoin ja että varastojen luomista, ylläpitämistä ja käyttöön antamista koskevia velvoitteita todella noudatetaan, mikäli yksi tai useampi jäsenvaltio tarvitsee niitä.

2.7 On aiheellista muodostaa koordinointikomitea tai virasto, jolla on todellista toimivaltaa, tai käyttää tehokkaammin energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirastoa.

2.8 ETSK kehottaa komissiota esittämään Euroopan parlamentille vuosittain kertomuksen varastojen tilanteesta.

3. Johdanto

3.1 Viime vuosina, erityisesti hiljattain, energiatuotteiden toimitushäiriöiden vaara on kasvanut. Toimitushäiriöihin on reagoitu laskemalla öljyä liikkeelle varastoista. Viimeksi kuluneiden 40 vuoden aikana toimituksissa on ollut useita katkoksia eri puolilla maailmaa, ja eri maissa sijaitsevien varastojen käyttö on auttanut helpottamaan ongelmaa asianmukaisella tavalla. Koska Euroopassa on yhdennetyt öljytuotteiden yhtenäismarkkinat, kaikki häiriöt toimituksissa vaikuttavat mitä todennäköisimmin kaikkiin maihin. Euroopan onkin aiheellista ja hyödyllistä toteuttaa koordinoituja järjestelyjä öljyvarastojen ylläpitämiseksi ja niiden liikkeelle laskemiseksi tulevissa toimitushäiriötilanteissa.

3.2 Tähän sisältyy tarve tehostaa energian toimitusvarmuutta sekä Euroopan unionissa että yksittäisissä jäsenvaltioissa kehittämällä entistä parempia ja tehokkaampia järjestelmiä kriiseistä selviytymiseksi.

3.3 Euroopan unionissa on säädetty jo vuosia sitten jäsenvaltioiden velvollisuudesta ylläpitää jatkuvasti öljyvarastojen vähimmäistasoa, joka perustuu IEA:n yleiseen suositukseen 90 päivän kulutusta vastaavasta määrästä. Maaliskuussa 2007 energian toimitusvarmuutta koskevia kysymyksiä käsitellessään neuvosto kehotti kuitenkin tarkistamaan öljyn varastointimekanismeja EU:ssa ja erityisesti öljyn saatavuutta kriisitilanteissa. Neuvosto korosti EU:n mekanismin ja Kansainvälisen energiajärjestön kriisimekanismin keskinäistä täydentävyyttä.

3.4 Tämä on erityisen tärkeää nykyisen järjestelmän puutteiden takia. Nämä puutteet saattavat estää asianmukaiset toimitukset tarvittaessa ja aiheuttaa vakavia, talousjärjestelmään kohdistuvia seurauksia.

3.5 Koska öljy on edelleenkin tärkein energian lähde unionissa, varastojärjestelmän luotettavuutta on lisättävä, kun otetaan huomioon, ettei energia-alalla ole vielä yhtenäismarkkinoita. Tämä ei kuitenkaan riitä, sillä unionilta puuttuvat myös koordinoidut toimintamenettelyt, eikä EU:n ja IEA:n järjestelmien välillä ole yhteyttä.

3.6 EU:ssa kaikki toimivat käytännössä haluamallaan tavalla. Järjestelmiä ja käytäntöjä on runsaasti, ja tämä voi muun muassa vääristää talouden toimijoiden välistä kilpailua.

4. Ehdotuksen pääsisältö

4.1 Komissio järjesti ennen direktiiviehdotuksen laatimista useita kuulemistilaisuuksia ja laati asiantuntijoiden avulla arvion vaikutuksista.

4.2 Arvioinnissa tarkasteltiin neljää vaihtoehtoa:

— Vaihtoehto 0: Ei muuteta nykyistä tilannetta. Tämä vaihtoehto on täysin kelvoton.

— Vaihtoehto 1: Tehostetaan nykyisen järjestelmän valvonta- ja koordinointimekanismeja muuttamatta nykyisiä säännöksiä. Näin nykyiset puutteet säilyisivät ennallaan, eikä merkittäviä parannuksia saavutettaisi.

— Vaihtoehto 2: Luodaan keskitetty yhteisön järjestelmä, johon liittyy velvoite kaupallisista varastoista erillisen valtion omistuksessa olevien 90 päivän varmuusvarastojen ylläpitämisestä. Tämä vaihtoehto parantaisi kykyä selviytyä kriisitilanteista, mutta sen kustannukset ovat korkeat.

— Vaihtoehto 3: Luodaan erityiset EU:n varmuusvarastot tarkistamalla nykyistä järjestelmää. Tämä vaihtoehto varmistaisi, että lisävolyymiä olisi tarvittaessa käytössä, joten se vaikuttaa asianmukaisimmalta ratkaisulta.

4.3 Komission ehdotus perustuu vaihtoehtoon 3. Jäsenvaltiot velvoitetaan kuitenkin vain luomaan varmuusvarastot, jotka vastaavat 90 päivän tuontia tai 70 päivän kulutusta riippuen siitä, kumpi on suurempi. Jäsenvaltioiden ei ole pakko perustaa erityisvarastoja, elleivät ne sitten halua ryhtyä tähän vapaaehtoisesti. Direktiiviin ehdotetaan säännöksiä valvonnan vahvistamiseksi ja siinä edellytetään myös, että kukin jäsenvaltio laatii vuosikertomuksen, jossa annetaan tiedot varmuusvarastojen sijainnista ja omistuksesta.

4.4 Unionin ja IEA:n yleisiä varastointivelvoitteita on tarkoitus lähentää.

4.5 Jäsenvaltiot voivat määritellä entistä joustavammin varastointivelvoitteita koskevat menettelyt ja voivat siirtää tietyt varastointivelvoitteet myös toisen jäsenvaltion hoidettaviksi.

4.6 Ehdotetussa direktiivissä vahvistetaan säännöt ja menettelyt IEA:n johdolla toteutettavia toimia varten (varastojen liikkeellelaskua koskeva kansainvälinen päätös). Unioni koordinoi IEA:hen kuulumattomien unionimaiden toimintaa.

4.7 Komissio voi kolmen vuoden kuluttua ehdottaa velvoitetta, jonka mukaan osa kunkin jäsenvaltion varmuusvarastoista olisi pakollisesti valtion tai erityisen viraston omistuksessa.

5. Yleistä

Komitea kannattaa komission tavoin vaikutusten arvioinnin vaihtoehtoa 3, sillä se ei ole niin vaativa kuin vaihtoehto 2, joka vaikuttaa tällä hetkellä varsinkin taloudellisesti liian raskaalta. Ottaen huomioon valmistelutyön, johon komission ehdotusta täydentävissä asiakirjoissa viitataan, komitea katsoo, että valtion omistuksessa olevien öljytuotteiden erityisvarastojen perustaminen voi olla ristiriidassa sen kanssa, että varmuusvarastoja ja kaupallisia varastoja ylläpidetään yhdessä mahdollisesti jopa samoissa säiliöissä.

5.1.1 Tekniseltä kannalta tämä vaikuttaa hyvältä vaihtoehdolta lukuun ottamatta luonnollisesti ehdotonta vaatimusta varmistaa, että osa varmuusvarastoista, joita ylläpidetään yhdessä kaupallisten varastojen kanssa, on jatkuvasti käytettävissä. Joka tapauksessa on otettava huomioon ne sosiaaliset ja ympäristöön kohdistuvat vaikutukset, joita luetteloidut toimenpiteet saattavat aiheuttaa.

5.2 ETSK kannattaa ehdotetun direktiivin tavoitetta eli öljyn ja/tai öljytuotteiden toimittamisessa ilmaantuvien kriisien ratkaisemista.

5.3 Varastojen käytettävyys on, kuten komissio asianmukaisesti toteaa, paras mahdollinen keino öljymarkkinoilla mahdollisesti ilmaantuvien kriisien vakavimpien seurausten ratkaisemiseksi (ei pidä kuitenkaan unohtaa kaasumarkkinoiden nykyistä keskeistä asemaa, vaikka niitä ei käsitelläkään kyseessä olevassa direktiiviehdotuksessa).

5.4 ETSK ei kannata ehdotusta varmuusvarastojen ja kaupallisten varastojen fyysisestä erottamisesta. Näitä varastoja voidaan pitää samoissa laitoksissa tai säilöissä.

Komitea katsoo, että komission esittämää kolmea muuta strategiaa, joita Kansainvälinen energiajärjestö on ajanut jo vuodesta 1974, tulee edistää ja vahvistaa.

5.5.1 Kotimaista tuotantoa olisi lisättävä. (Osa jäsenvaltioista ei tee näin, sillä ne pyrkivät säilyttämään strategiset öljyvarat maaperässä tai pitämään raakaöljyn hinnat korkealla.)

5.5.2 Teknologisia vaihtoehtoja tulisi soveltaa entistä laajemmin energian käytössä tähtäämällä strategiaan, jonka tavoitteena on lisätä vaihtoehtoja primaaripolttoaineiden käytölle sähköenergian tuotannossa. Tähän voidaan päästä korvaamalla polttoöljy – luonnollisesti silloin, kun se on teknisesti, ympäristöllisesti ja taloudellisesti mahdollista – etupäässä maakaasulla, hiilellä (jonka ”puhtaalla” käytöllä näyttää olevan hyvät näkymät) ja ydinpolttoaineilla (myös tässä tapauksessa soveltaen uusimman sukupolven tekniikkaa).

Kulutusta tulisi rajoittaa. Tämän pitäisi koskea lämmityksen ja kemianteollisuuden sijaan ennemminkin yksityisliikennettä osana yleistä strategiaa julkisen liikenteen käytön lisäämiseksi.

5.5.3.1 Kun otetaan huomioon, että Euroopassa saattaa syntyä piakkoin uudelleen kriisitilanteita energian toimituksessa, vaikka tällä hetkellä ei ollakaan enää edellisen kesän kaltaisessa uhkaavassa hätätilanteessa, edellä mainittu strategia on perusteltu myös siksi, että yksityisliikenne näyttää monelta kannalta (erityisesti ympäristön kannalta) saavuttaneen äärirajat, minkä johdosta on aiheellista miettiä tarkkaan mahdollisia tasapainottavia toimia.

6. Erityistä

6.1 Ehdotetussa direktiivissä olisi toivottavaa tehdä entistä selkeämpi ero erityisvarastojen (9 artikla) ja varmuusvarastojen (3 artikla) välille. Siinä tulisi tehdä selväksi, perustuuko näiden kahden kategorian ero yksinomaan siihen, velvoitetaanko jäsenvaltiot niiden perustamiseen, vai liittyykö erilaiseen määrittelyyn myös varastoitavat öljytuotetyypit siten, että kukin jäsenvaltio voi valita, täyttäkö se velvoitteen koota muiden öljytuotteiden varastoja, jotka tässä tapauksessa eivät muodosta varmuusvarastoja. Perusteet sille, miksi tietyt tuotteet tai tietyt öljylaadut sisällytetään varastoihin jättäen muut ulkopuolelle, eivät ole selkeät.

6.2 Se, missä varmuusvarastoja tulee ylläpitää (3 artikla), ei käy selvästi ilmi, sillä artiklassa käytetään ilmausta ”yhteisön alueella”. Voisi olla lisäksi aiheellista esittää varastointipaikoille – sekä yhteyksille Euroopan laajuisiin energiaverkkoihin, jos niihin sisältyy tulevaisuudessa myös öljy – maantieteelliset ja ilmastolliset vaatimukset, jotka mahdollistavat tarvittaessa asianmukaisen pääsyn kaikkien maiden varastoihin. Varastoinnista huolehtiminen tulisi antaa useamman jäsenvaltion vastuulle esimerkiksi vuorotteluperiaatteella.

6.3 Ehdotetun direktiivin 5 artiklan sisältöä on selkiytettävä. Nykymuodossaan se voi johtaa väärinkäsityksiin. Erityisesti vaikuttaa siltä, että artiklan 1 ja 2 kohta ovat keskenään ristiriidassa. Artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden alueella sijaitseviin varmuusvarastoihin on jatkuvasti fyysinen pääsy ja että ne ovat kaikkina aikoina käytettävissä. Artiklan 2 kohdasta taas saa sen vaikutelman, että jäsenvaltiot voivat päättää myös toisistaan eriävillä tavoilla varastojen käytöstä ja liikkeelle laskemisesta.

6.4 Voisi olla aiheellista asettaa kaikille keskusvarastointilaitoksille yhdenmukaiset vaatimukset, jotka niiden on täytettävä varmistaessaan ehdot, joiden mukaisesti ne tarjoavat varastoja käyttöön (7 artiklan 4 kohta).

6.5 Koordinointiryhmälle (18 artikla) ei anneta kovin merkittäviä tehtäviä, sillä sen on tarkoitus vain osallistua analyysien tekemiseen öljyn toimitusvarmuustilanteesta yhteisössä (valvonta on sen sijaan komission vastuulla) sekä edistää koordinointia ja toimenpiteiden täytäntöönpanoa tällä alalla. Olisi toivottavaa, että ryhmälle annettaisiin merkittävämpi rooli esimerkiksi varastojen ja menettelyjen tarkastuksessa ja valvonnassa (jopa niin, että perustettaisiin todellinen virasto).

6.6 ”Tarvittavia” toimenpiteitä (21 artikla), jotka jäsenvaltioiden on toteutettava vakavan toimitushäiriön ilmaantuessa, ei ole tarkennettu. Olisi aiheellista määrittää etukäteen, montako prosenttia raakaöljystä ja öljytuotteista kunkin jäsenvaltion on laskettava liikkeelle, tai kuinka suuria leikkauksia niiden on tehtävä kulutukseen. Näiden osuuksien tulisi olla mieluiten yhtä suuria tai ainakin suhteessa käytössä olevien tai käytettyjen varastojen suuruuteen. Lisäksi kun otetaan huomioon, että varastojen tarkoituksena on eurooppalaisen solidaarisuuden luominen, olisi tarpeen määritellä entistä tarkemmin, missä muodossa jäsenvaltioiden solidaarisuutta ja korvauksia toteutetaan kriisitapauksissa. Tämä koskee erityisesti EU:hun kuuluvien tuottajamaiden velvoitteita. Olisi myös aiheellista jakaa eurooppalaiselle yleisölle tietoa näistä tärkeistä kysymyksistä, jotta unionia saataisiin tuotua lähemmäs kansalaisia.

6.7 ETSK katsoo, että toimitusten väheneminen kriisitilanteissa ei saisi vaikuttaa henkilö- ja tavaraliikenteeseen. On varmistettava toimitukset yleensäkin lämmityksen takaamiseksi, mutta erityisesti sairaaloiden ja koulujen kaltaisten julkisten tilojen lämmittämiseksi. Myös petrokemian teollisuuden toimitukset on taattava.

6.8 IEA-sopimuksessa määrättyjen menettelyjen yhdenmukaistamisen varmistamiseksi (21 artiklan 3 kohta) sekä Euroopan yhteisöön että IEA:hen kuuluvat valtiot voivat käyttää erityisvarastojaan (niissä valtioissa, joissa niitä on) ja varmuusvarastojaan kansainvälisten velvoitteiden täyttämiseksi. Näin syntyy kuitenkin tilanne, jossa vain jäsenvaltiot, jotka kuuluvat sekä EU:hun että IEA:hen, osallistuisivat toimintaan. Tämän välttämiseksi olisi kaikki EU:n jäsenvaltiot velvoitettava perustamaan erityisvarastoja tai käyttämään jo olemassa olevia varastoja. Erityisvarastot annettaisiin komission yksinomaiseen käyttöön toissijaisuusperiaatteen mukaisesti, ja niiden hallinnoinnista huolehtisi koordinointiryhmä.

6.9 Ei ole täysin selvää, kenelle seuraamukset on suunnattu (22 artikla). Jos seuraamukset on tarkoitettu yksinomaan yrityksille, vaikuttaa asianmukaiselta, että jäsenvaltiot päättävät niiden suuruudesta ja huolehtivat niiden langettamisesta. Jos seuraamuksia voidaan asettaa valtioille, ne tulee määrittää ja niitä tulee säännellä yhteisön tasolla.

6.10 Komissiota avustavan komitean asettaminen (24 artikla) ei vaikuta tarpeelliselta, ellei sitten kyseessä ole komitea tai koordinointiryhmä, josta on jo säädetty. Lisäksi 24 artiklassa ei mainita kyseisen komitean mahdollisia tehtäviä eikä täsmennetä sen kokoonpanoa eikä jäsenten määrää. Siinä ei myöskään viitata lainkaan siihen, miten se on tarkoitus rahoittaa. Ehdotetussa direktiivissä ei tuoda selkeästi esille tarkastuksia suorittavien ”komission yksiköiden” (19 artikla), ”koordinointiryhmän” (19 artikla) ja ”komitean” (24 artikla) välisiä eroja. ETSK pitää tätä valitettavana, sillä se ei edistä millään tavalla avoimuutta eikä demokratiaa.