[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 9.12.2008

KOM(2008) 821 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE

ELINTARVIKKEIDEN HINNAT EUROOPASSA

{SEC(2008) 2970} {SEC(2008) 2971} {SEC(2008) 2972}

(KOMISSION ESITTÄMÄ)

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE

ELINTARVIKKEIDEN HINNAT EUROOPASSA

1. JOHDANTO

Maataloushyödykkeiden hinnannousu kiihtyi vuoden 2007 jälkipuoliskolla, ja hinnat olivat vuoden 2008 alkuun mennessä nousseet ennennäkemättömälle tasolle. Tämä hinnannousu nosti elintarvikkeiden kuluttajahintoja nopeasti, minkä johdosta kotitalouksien ostovoima aleni EU:ssa noin yhden prosentin. Vaikutukset näkyivät vielä enemmän pienituloisissa kotitalouksissa.

Tämän johdosta komissio ehdotti[1], että maataloushyödykkeiden ja elintarvikkeiden hintakehitystä seurattaisiin tarkemmin, keinottelun vaikutuksia maataloushyödykkeiden hintoihin analysoitaisiin ja selvitettäisiin elintarvikeketjun toimintaa. Kesäkuussa 2008 Eurooppa-neuvosto pyysi komissiota esittämään näitä kysymyksiä käsittelevän kertomuksen viimeistään joulukuussa. Tämä tiedonanto esitetään kyseisen pyynnön perusteella.

Maataloushyödykkeiden hinnat ovat laskeneet jyrkästi viime kuukausina. Hinnannousun rakenteelliset syyt, kuten elintarvikkeiden kysynnän maailmanlaajuinen kasvu ja ruokaviljan tuottavuuden kasvun hiipuminen, eivät ole kuitenkaan kadonneet. Jotta elintarvikkeiden maailmanlaajuinen tarjonta ja kysyntä saataisiin pysymään tasapainossa, tarvitaan jatkuvia ponnisteluja varmistamaan, että maataloustuotanto reagoi markkinasignaaleihin. Lisäksi olisi edistettävä avointa kauppapolitiikkaa. Yhteisen maatalouspolitiikan terveystarkastuksen turvin Euroopan unioni on edennyt päättäväisesti auttaakseen viljelijöitä reagoimaan muuttuviin markkinaolosuhteisiin. Lisäksi WTO:n Dohan kierroksen kauppaneuvotteluissa on tarkoitus avata maatalousmarkkinoita kehitysmaille. Kehitysmaiden tuotantopotentiaalin kasvattamiseen suunnatut kannustimet ja apu voisivat myös osaltaan parantaa maailmanlaajuista elintarviketurvaa.

Samanaikaisesti huoli hintaheilahtelujen uusiutumisesta kasvaa. Maataloushyödykkeiden hintavaihteluihin on yhdistynyt asiaan liittyviin rahoitusjohdannaisiin kohdistuvien sijoitusvirtojen kasvu. Tämä herättää kysymyksen siitä, missä määrin keinottelu on vaikuttanut hintojen määräytymiseen ja onko tapahtunut poikkeamia talouden perustekijöistä. Maataloushyödykkeiden markkinoita on seurattava jatkuvasti, jotta voidaan arvioida, kuinka voidaan parhaiten välttää liiallista heilahtelua ja keinottelupositioiden huomattavaa kasaantumista, kun otetaan huomioon niistä aiheutuvat potentiaaliset haitat.

Talouden hidastuessa on tärkeämpää kuin koskaan aikaisemmin varmistaa, että hyödykkeiden alenevat hinnat näkyvät kuluttajahinnoissa viipymättä, ja parantaa maatalous-, elintarvikejalostus- ja jakelualojen kilpailukykyä. Tämä vastaa täysin komission 26. marraskuuta 2008 hyväksymän Euroopan talouden elvytyssuunnitelman henkeä. Kyseisessä elvytyssuunnitelmassa korostetaan tarvetta elvyttää nopeasti kysyntää sekä lisätä kuluttajien ja yritysten luottamusta. Elintarvikeketjun toiminnassa olevien, kilpailuun ja sääntelyyn liittyvien ongelmien tunnistaminen ja ratkaiseminen ovat avainasemassa tämän tavoitteen saavuttamisessa.

Tiedonannon rakenne on seuraavanlainen: 2 jaksossa tarkastellaan maataloushyödykkeiden hintakehitystä ja keskipitkän aikavälin näkymiä. Keinottelun vaikutuksia maataloushyödykkeiden hintakehitykseen tarkastellaan 3 jaksossa. Elintarvikeketjun toimintaa selvitetään 4 jaksossa. Tiedonannon 5 jaksossa esitetään etenemissuunnitelma ongelmien korjaamiseksi ja 6 jaksossa esitetään päätelmät.

2. MAATALOUSHYÖDYKKEIDEN JA ELINTARVIKKEIDEN HINTAKEHITYS

2.1. Maataloustuotteiden markkinahintojen kehitys

Maataloushyödykkeiden hinnannousu johtui useista rakenteellisista ja väliaikaisista tekijöistä. Maailmanlaajuinen kysyntä kasvoi vähitellen, mikä johtui senkaltaisista rakenteellisista tekijöistä kuin maailmanlaajuinen väestökasvu, kasvava tulotaso nousevan talouden maissa ja uudet myyntikanavat. Maailmanlaajuinen tarjonta ei pystynyt reagoimaan ruokaviljasatojen kasvun hiipumiseen eikä maailmanlaajuisten maatalousmarkkinoiden ominaispiirteisiin, joita ovat kapea-alaisuus ja tuotannon tyypillinen kausiluonteisuus. Lisäksi maataloushyödykkeiden hintoihin vaikutti tuotantokustannusten kasvu, joka johtui muun muassa energian hinnannoususta. Näiden rakenteellisten tekijöiden vaikutusta lisäsivät epäsuotuisista sääoloista johtuva tuotannon huomattava lasku sekä useiden vientimaiden asettamat kaupparajoitteet. Maataloushyödykkeiden hintakehitykseen vaikuttivat myös valuuttakurssivaikutukset, lisääntyvä keinottelu hyödykkeiden johdannaismarkkinoilla sekä läheinen suhde maatalousmarkkinoiden ja muiden hyödykemarkkinoiden, kuten öljymarkkinoiden, välillä. Näiden eri seikkojen vaikutus vaihtelee aloittain. Esimerkiksi vehnän ja riisin hinnanvaihtelut johtuvat suureksi osaksi tarjontapuolen tekijöistä, kun taas maissin ja soijapavun markkinoita on lähinnä ohjannut maailmanlaajuisen kysynnän huomattava kasvu sekä lihankulutuksen että teollisuuskäytön vuoksi.

Hyödykkeiden hinnat ovat laskeneet jyrkästi aivan viime kuukausina ja palanneet samalle tasolle tai jopa alemmas kuin ennen hintojen nousua. Maailmantalouden epävarman tilanteen vuoksi on syytä olla huolissaan hintaheilahtelujen mahdollisesta uusiutumisesta. Joidenkin maataloushyödykkeiden hinnannousua viime vuoden jälkipuoliskolla vahvistaneiden lyhytaikaisten syiden vaikutus on vähentynyt, sillä sääolot ovat olleet suotuisammat, energianhinnat ovat laskeneet ja vientirajoituksia on poistettu. Maailmanlaajuinen tarjonta on lisäksi reagoinut nopeasti ja vahvasti hintojen nousuun, mitä on tukenut yhteisen maatalouspolitiikan tuotantorajoitusten höllentäminen. Tämä koskee erityisesti peltomaan pakollisen kesannoinnin keskeyttämistä ja maitokiintiöiden nostamista vuodesta 2008 lähtien. Esimerkiksi vehnän maailmanlaajuisen tuotannon ennustetaan yltäneen vuonna 2008 kaikkien aikojen ennätykseen, mikä on laskenut vehnän hintaa huomattavasti.

2.2. Elintarvikkeiden kuluttajahintojen kehitys

Koska maataloushyödykkeet muodostavat vain pienen osan elintarvikkeiden kaikista tuotantokustannuksista, elintarvikkeiden kuluttajahinnat ovat nousseet hitaammin kuin maataloushinnat. Esimerkiksi vehnän hinnan osuus leivän lopullisesta kuluttajahinnasta on keskimäärin alle 10 prosenttia.

Elintarvikkeiden kuluttajahinnat nousivat kuitenkin huomattavasti kesästä 2007 vuoden 2008 alkupuolelle kestäneellä ajanjaksolla. Maataloushyödykkeiden kansainvälisellä hintakehityksellä oli yhdessä öljynhinnan nousun kanssa huomattava vaikutus inflaatioon EU:ssa viime vuonna. Elokuusta 2007 heinäkuuhun 2008 elintarvikehintainflaation (ilman alkoholia ja tupakkaa) osuus kokonaisinflaatiosta oli noin 1,0 prosenttiyksikköä. Tämä johtui ennen kaikkea jalostettujen elintarvikkeiden hintakehityksestä (ennen kaikkea leipä ja muut viljatuotteet sekä maitotuotteet).

Jalostettujen ja jalostamattomien elintarvikkeiden hintakehityksessä havaitut erot näyttävät johtuvan ennen kaikkea koostumusvaikutuksista. Luokkaan ”jalostetut elintarvikkeet” sisältyy elintarvikkeita, jotka valmistetaan sellaisista hyödykkeistä, joihin kansainvälinen hinnannousu on vaikuttanut eniten, eli varsinkin viljasta ja maitotuotteista. Luokassa ”jalostamattomat elintarvikkeet” – liha ja kala mukaan lukien – tuotantopanoskustannukset ovat kasvaneet paljon maltillisemmin. Polttoainehintojen huomattavat korotukset ovat lisäksi vaikuttaneet enemmän jalostettujen elintarvikkeiden hintoihin.

Elintarvikehintainflaation vaikutus kuluttajahintainflaatioon vaihtelee jäsenvaltiosta toiseen ja on suurin uusissa jäsenvaltioissa. Osa tästä vaihtelusta voidaan selittää eroilla, joita aiheutuu siitä, millainen osuus elintarvikkeilla on kuluttajien menoissa. Elintarvikkeiden merkitys painottuu tavallisesti enemmän maissa, joissa BKT asukasta kohden on alhainen. Eurooppalaisista 16 prosenttia elää köyhyysrajan alapuolella, ja elintarvikkeiden hinnannousu näyttää vaikuttaneen heihin eniten, koska heille tarjolla oleva elintarvikkeiden valikoima on rajallinen ja huomattava osa heidän rahavaroistaan kuluu elintarvikkeisiin.

2.3. Maatalousmarkkinoiden ja elintarvikehintojen näkymät

Maataloushyödykkeiden hintojen viime kuukausien jyrkän laskun ennustetaan hidastavan elintarvikehintainflaatiota ja alentavan huomattavasti elintarvikehintojen osuutta kuluttajahintainflaatiosta seuraavien kahden vuoden aikana. Tämä viittaa siihen, että elintarvikehintainflaation osuus EU:n kuluttajahintainflaatiosta normalisoituu vuonna 2009 siten, että sen osuus kuluttajahintainflaatiosta on EU:ssa noin 0,6 prosenttiyksikköä vuonna 2009 ja 0,5 prosenttiyksikköä vuonna 2010.

Vaikka tuleva hintakehitys on hyvin epävarmaa, rakenteelliset tekijät, kuten elintarvikkeiden kysynnän maailmanlaajuinen kasvu, uudet myyntikanavat ja ruokaviljan tuottavuuden kasvun pitkäaikainen hiipuminen, pitävät hinnat todennäköisesti korkealla keskipitkällä aikavälillä. Tämä tarjoaa kannustimia lisätä elintarviketuotantoa, mikä koskee myös kehitysmaita. Hintojen odotetaan lisäksi heilahtelevan viime vuosikymmeniä enemmän, sillä varastot ovat edelleen suhteellisen vähäiset. Tarjonnan tai kysynnän mahdolliset merkittävät vaihtelut voivat tämän seurauksena nopeasti johtaa suurempiin hintaheilahteluihin.

Jotta viljelijöiden olisi helpompi vastata aiempaa epävakaampiin markkinaolosuhteisiin, tuotannon mukauttamiseen olisi ehdottomasti oltava paremmat valmiudet. Tämä tapahtuisi kasvattamalla markkinasuuntautuneisuutta, mihin yhdistettäisiin riittävät turvaverkot. Yhteisen maatalouspolitiikan terveystarkastuksen turvin Euroopan unioni on edennyt päättäväisesti tähän suuntaan. Erityisesti tämä koskee peltomaan kesannoinnin lakkauttamista, maitokiintiöiden vähittäistä poistamista ja markkinaintervention muuttamista todelliseksi turvaverkoksi. Näin viljelijöitä autetaan reagoimaan paremmin markkinasignaaleihin ja hyötymään uusista mahdollisuuksista.

2.4. Maailmanlaajuisen tuotannon lisääminen ja kaupan esteiden poistaminen

Jotta elintarvikkeiden maailmanlaajuinen tarjonta ja kysyntä saataisiin uuteen tasapainoon, maataloustuotannon olisi reagoitava markkinasignaaleihin. Lisäksi olisi edistettävä avointa kauppapolitiikkaa. Eräiden maiden maataloustuotteiden viennille viime vuonna asettamista rajoituksista oli enemmän haittaa kuin hyötyä, sillä ne torjuivat markkinasignaaleja ja ehkäisivät viljelijöitä lisäämästä tuotantoaan kasvavaan kysyntään vastaamiseksi. WTO:n Dohan kierroksen kauppaneuvotteluissa tavoitteena on maatalousmarkkinoiden avaaminen kehitysmaille. EU on edelleen sitoutunut siihen, että Dohan kehityskierroksella päästäisiin kunnianhimoiseen ja tasapainoiseen tulokseen, ja se myötävaikuttaa tällaisen sopimuksen saavuttamiseen.

Kehitysmaiden tuotantopotentiaalin lisäämiseksi on olennaisen tärkeä kehittää viljelijöiden liiketoimintaympäristöä esimerkiksi parempien luotonsaantimahdollisuuksien, tuotantopanosten saatavuuden ja tiedonsaannin turvin. Tämä edellyttää investointeja maatalouden infrastruktuuriin sekä maatalouspolitiikan, instituutioiden ja maankäyttöjärjestelmien uudistamista. Pitkän aikavälin elintarviketurva edellyttää maan ja veden kestävää käyttöä sekä ilmastonmuutokseen sopeutettuja maatalouskäytäntöjä. Jotta maataloustuotteiden tarjonta pysyisi samassa vauhdissa maailmanlaajuisen kysynnän pidemmän aikavälin suuntausten kanssa, on myös tärkeää jatkaa ponnisteluja maatalouden tuottavuuden lisäämiseksi muun muassa tehostamalla maataloustutkimusta ja innovointia. EU:n kehitysavulla tuetaan kehitysmaissa tehtävää työtä. Tämän odotetaan lisäävän tarjontaa keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä.

Euroopan komissio on tehnyt huomattavan aloitteen ehdottamalla 1 miljardin euron suuruista nopean toiminnan välinettä[2]. Neuvoston ja Euroopan parlamentin odotetaan lähiviikkoina hyväksyvän tämän välineen, jossa keskitytään parantamaan maataloustuotteiden tarjontaa kehitysmaissa lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä.

3. KEINOTTELUN MERKITYS ELINTARVIKEHINNOISSA

Kymmenen viime vuoden aikana maataloushyödykkeiden rahoitusmarkkinat ovat kasvaneet ennennäkemättömällä tavalla, mikä näkyy lisääntyneessä likviditeetissä, toimijoiden määrän kasvussa, keskittymisessä sekä uusien pörssien ja sähköisten kauppapaikkojen synnyssä. Hyödykekaupassa on samanaikaisesti tarjolla enemmän strategiavaihtoehtoja ja uusia johdannaistuotteita on kehitetty. Ajan myötä sijoittajien kiinnostus näitä johdannaisia kohtaan on kasvanut.

Maataloushyödykkeiden futuurimarkkinoilla voidaan erottaa kaksi toimijaluokkaa: kaupalliset toimijat, jotka ovat keskeisiä toimijoita fyysisten positioiden ostossa ja myynnissä, ja sijoittajat, kuten hedge-rahastot, sijoitusrahastot ja valtioiden omistamat sijoitusyhtiöt. Vaikka markkinoiden perustekijöihin perustuva keinottelu helpottaa riskinhallintaa ja hinnanmuodostusta, muiden kuin kaupallisten toimijoiden toiminnan huomattava lisääntyminen viime vuosina on kasvattanut keinottelukuplien riskiä maataloushyödykkeiden futuurimarkkinoilla.

Näille markkinoille suuntautuvat sijoitukset ovat lisääntyneet huomattavasti vuoden 2006 alusta lähtien, mikä näkyy markkinatoimijoiden hallussa olevien futuurisopimusten kokonaiskannassa. Hyödykkeiden johdannaismarkkinoilla tapahtuneen kasvun lisäksi johdannaiskauppa on vuodesta 2007 lähtien lisääntynyt huomattavasti (noin 30 %) pörssin ulkopuolisilla OTC-markkinoilla, joilla toiminta ei ole niin läpinäkyvää kuin maataloushyödykkeiden pörsseissä. Maataloushyödykkeiden futuurimarkkinoille kohdistuvat virrat saattavat heijastaa sijoittajien vetäytymistä muilta markkinoilta, erityisesti strukturoitujen sijoitustuotteiden markkinoilta, mikä on lisääntynyt huomattavasti vuoden 2007 puolivälissä alkaneen rahoituskriisin myötä. Samoin sijoitusten viimeaikainen äkillinen vetäytyminen maataloushyödykkeiden futuurimarkkinoilta saattaa osoittaa keinottelukuplan puhkeamista, kun sijoittajien on yleisen rahoituskriisin johdosta ollut pakko löytää lisää likviditeettiä.

Kun lyhyt ajanjakso otetaan huomioon, voidaan kuitenkin havaita vain heikko määrällinen kytkös futuurihintojen nousun ja spot-hintojen välillä. Spot-hintojen ja 12 kuukauden futuurihintojen välisten hintaerojen lähempi tarkastelu ei tuo selkeää näyttöä siitä, että kohoavat futuurihinnat olisivat vetäneet spot-hintoja ylös.

Joka tapauksessa viime vuosina joidenkin hyödykkeiden (erityisesti vehnän, soijan ja maissin) spot-hinnat ja futuurihinnat ovat poikenneet toisistaan merkittävällä tavalla, minkä vuoksi kaupallisten toimijoiden on hyvinkin saattanut olla vaikeampaa käyttää futuurimarkkinoita perinteisiin suojaustoimiin. Tämä herättää kysymyksiä siitä, ovatko hinnanmuodostus ja suojausmahdollisuudet markkinoilla tehokkaita.

Yhteenvetona voidaan todeta, että vaikka hyödykkeiden hinnannousun ja asianomaisiin johdannaisiin suuntautuvien sijoitusvirtojen kasvun samanaikaisuus on silmiinpistävää, kaikki analyyttiset todisteet eivät tue sitä näkemystä, että keinottelu olisi ollut merkittävässä asemassa hinnanmuodostusprosessissa. Sen vuoksi vaikuttaisi aiheelliselta jatkaa maataloushyödykkeiden futuurimarkkinoiden seurantaa lähitulevaisuudessa ja tutkia, kuinka voidaan parhaiten välttää liiallista heilahtelua ja keinottelupositioiden huomattavaa kasaantumista, kun otetaan huomioon niistä aiheutuvat potentiaaliset haitat. Tältä perustalta komissio tarkastelee mahdollisuuksia ryhtyä tämän alan lainsäädäntöaloitteisiin.

4. ELINTARVIKEKETJUN TOIMINTA

Elintarvikkeiden nopeassa hinnannousussa keskeisimpiä tekijöitä ovat olleet kehityssuuntaukset maailmanlaajuisessa kysynnässä ja tarjonnassa. Kilpailun tasoon tai sääntelyyn liittyvät ongelmat elintarvikeketjun toiminnassa ovat kuitenkin myös saattaneet olla merkittävässä asemassa. Nykyisessä taloustilanteessa on sen vuoksi erityisen tärkeää analysoida, kuinka elintarvikeketjun toimintaa voidaan parantaa, ja erityisesti ymmärtää paremmin mekanismeja, jotka kytkevät hyödykkeiden hinnat tuottaja- ja kuluttajahintoihin. Tämä auttaisi yksilöimään tarkoituksenmukaisia toimenpiteitä, joilla tuettaisiin kuluttajien ostovoimaa ja asianomaisten alojen kilpailukykyä.

Elintarvikeketju yhdistää kolme taloudellisesti merkittävää alaa eli maatalousalan, elintarvikkeiden jalostusteollisuuden ja jakelualan. Näiden alojen osuus on EU:ssa lisäarvosta 6 prosenttia ja työllisyydestä 12 prosenttia. Koska elintarvikkeiden jalostusteollisuudella ja jakelualalla on useita sidoksia muihin aloihin, pitkin elintarvikeketjua esiintyvällä markkinoiden toimimattomuudella voi olla huomattavia seurauksia. Näiden alojen tuottavuuden hidas kasvu Yhdysvaltoihin verrattuna osoittaa, että tehokkuudessa on varaa parantaa. Parannuksiin voitaisiin myötävaikuttaa aloitteellisella kilpailukykypolitiikalla, josta parhaillaan keskustellaan elintarviketeollisuuden kilpailukykyä käsittelevässä korkean tason työryhmässä[3], mukaan lukien yhteisön puiteohjelmista rahoitettu tutkimus- ja innovaatiopolitiikka.

Maataloushyödykkeiden ja energian viimeaikaisen hinnannousun aiheuttamat häiriöt ovat näkyneet eri lailla eri jäsenvaltioissa, kuten käy ilmi eroista elintarvikkeiden hinnannousussa eri jäsenvaltioissa. Tämä osoittaa, että elintarvikkeiden markkinat ovat EU:ssa edelleen pirstaleiset. Ranskassa, Puolassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa tuottajahinnat ovat karkeasti ottaen seuranneet tuotantopanoshintojen muutoksia, vaikkakin pienellä viiveellä, mutta muissa suurissa EU:n jäsenvaltioissa tämä suuntaus ei ole lainkaan niin selvä, mikä saattaa heijastaa joidenkin elintarviketuottajien neuvotteluvoimaa.

Kun tarkastelun kohteeksi otetaan loppupään markkinat, tuottajahintojen korotukset ovat yleensä ottaen siirtyneet uusissa jäsenvaltioissa nopeammin kuluttajahintoihin kuin muualla EU:ssa. Useimmissa euroalueen maissa kuluttajahinnat ovat nousseet tuottajahintoja hitaammin vuoden 2007 puolivälistä lähtien (ks. kuva 1). Tämä saattaa viitata siihen, että elintarvikkeiden vähittäismyynnissä euroalueella olevat kilpailupaineet ovat jossain määrin imeneet tuottajahintojen korotukset. Samanlaisia eroja on havaittavissa hintajäykkyydessä. Euroalueen maissa elintarvikkeiden kuluttajahinnat näyttävät laskeneen melko nopeasti sen jälkeen kun maataloushinnat kääntyivät hiljattain laskuun, kun taas uusissa jäsenvaltioissa kuluttajahinnat ovat reagoineet hitaammin. Kuva 1: Elintarvikkeiden kuluttaja- ja tuottajahintojen muutokset

[pic]

Lähde: Eurostat . Elokuu 2007 – heinäkuu 2008 (vuosimuutos).

Sääntelykehyksessä olevat maakohtaiset erot näyttävät myös osaltaan lisänneen yhtenäismarkkinoiden pirstaloitumista pitkin elintarvikeketjua ja haitanneen yhtenäismarkkinoiden toimintaa. Suurten vähittäiskauppiaiden markkinoille pääsyä koskevat rajoitukset ovat ehkä erityisesti johtaneet korkeampiin hintoihin ja alhaisempaan tuottavuuteen. Alihintaan myyntiä koskevat rajoitukset ovat samoin yleensä asettaneet pohjahinnan, jolla rajoitetaan hintakilpailua ja nostetaan varastointikustannuksia, vaikka tällaisen sääntelyn alkuperäisenä tarkoituksena olikin lähinnä ehkäistä pienten markkinatoimijoiden edun vastaista saalishinnoittelua. Aukioloaikoja koskeva sääntely nostaa lisäksi vähittäiskauppiaiden kustannuksia rajoittamalla tuotteiden myyntimahdollisuuksia ja nostamalla suurten vähittäismyymälöiden toiminnallisia sekä logistiikkaan ja infrastruktuuriin liittyviä kustannuksia. On kuitenkin muistettava, että tällaisella sääntelyllä saattaa olla muita toimintapoliittisia tavoitteita, joita ei pidä unohtaa sääntelyn kokonaisvaikutuksia arvioitaessa.

Kun tarkastellaan kilpailuympäristöä, voidaan todeta, että yritysten neuvotteluvoima ketjuun sisältyvillä eri aloilla vaihtelee tuoteluokittain. (Kansainvälisiä) merkkituotteita tarjoavilla elintarviketuottajilla on yleensä vähittäiskauppiaisiin nähden vahvempi neuvotteluasema, koska kyseisillä tuotteilla on pakko saada -status. Tuottajat ovat sitä vastoin todennäköisesti paljon heikommassa asemassa, jos tuotteet eivät eroa toisistaan ja merkkitietoisuus on alhainen.

Maataloustuottajien ja muun toimitusketjun välisessä neuvotteluvoimassa oleva epäsuhta on pitänyt maataloustuottajien voittomarginaalit kovan paineen alla. Maataloustuottajat ovat reagoineet ottamalla käyttöön useita strategioita, mukaan lukien tuottajaryhmittymien ja osuuskuntien perustaminen, sopimusjärjestelyt jalostajien ja vähittäiskauppiaiden kanssa ja huomattavaa lisäarvoa tuovat laatutuotteet, esimerkiksi osallistuminen vapaaehtoisiin varmennusjärjestelmiin. Näistä järjestelmistä on hyötyä tuottajille – sillä ne tasapainottavat neuvotteluvoimassa olevaa epäsuhtaa elintarvikeketjussa – ja kuluttajille ja ympäristölle. Vähittäiskauppiaat edellyttävät kuitenkin joidenkin näiden järjestelmien vastavuoroista tunnustamista, ja tällaisen tunnustamisen jääminen puuttumaan voi luoda markkinoille pääsyn esteitä, jos useisiin järjestelmiin liittyminen merkitsee liiallista rahoituksellista ja hallinnollista rasitetta, erityisesti pientuottajille.

Elintarvikeketjussa tapahtuu parhaillaan keskittymistä. Vaikka tuotanto on edelleen hyvin hajanaista joillakin elintarvikkeiden jalostusaloilla, kuten hedelmä- ja vihannesjalosteet, se on keskittyneempää muilla aloilla, kuten tärkkelys, sokeri ja maitotuotteet. Yhä enenevässä määrin vähittäiskauppaa hallitsevat suuret elintarvikealan vähittäiskauppiaat ja ylikansalliset vähittäiskauppaketjut. Keskittyminen voi johtaa yhteistuotannon ja suurtuotannon eduista seuraaviin tehokkuusetuihin, joita saadaan esimerkiksi logistiikkakustannusten alentuessa ja jotka voivat luoda paineita alentaa hintoja.

Kilpailuviranomaisten on samaan aikaan varmistettava, ettei käynnissä oleva keskittyminen heikennä alku- ja loppupään kilpailuedellytyksiä paikallisella tasolla vastoin kuluttajien ja yritysten etua. Seuraavien käytäntöjen tapauskohtaisesta lähemmästä arvioinnista saattaa olla hyötyä, kunhan vain muistetaan ottaa huomioon tilanne, jossa näihin käytäntöihin turvaudutaan:

- Kartellit ovat vakavia kilpailurajoituksia. Viimeaikainen kokemus osoittaa, että elintarvikealalla voi esiintyä kartelleja ja että kartellien maantieteellinen ala voi vaihdella. Kartellit ovat hyvin vakavaa kilpailun vastaista toimintaa, ja jos sellaisia havaitaan, lainsäädännön täytäntöönpanon valvojien olisi puututtava niihin ensisijaisesti.

- Ostoliittymien koko ja lukumäärä on kasvanut huomattavasti elintarvikealalla koko EU:ssa, minkä vuoksi elintarviketuottajat ovat yhä useammin ilmaisseet huolestumisensa. Yhtäältä tällaiset sopimukset voivat johtaa suurtuotannon eduista seuraaviin tehokkuusetuihin yhtenäismarkkinoilla. Toisaalta sopimuksia voidaan käyttää keinona, jolla kilpailijoilta evätään keskeisten tuotantopanosten hankkiminen kilpailukykyisin ehdoin ja/tai jonka turvin kilpailijat harjoittavat salaista yhteistoimintaa loppupään markkinoilla.

- Jälleenmyyntihinnan määräämistä koskevia käytäntöjä pidetään vertikaalisella tasolla vakavina kilpailunrajoituksina. Tällaiset käytännöt, joilla rajoitetaan ostajan mahdollisuuksia määrätä jälleenmyyntihinta, tarkoittavat, etteivät jakelijat enää voi harjoittaa hintakilpailua, mikä johtaa tuotemerkin sisäisen hintakilpailun täydelliseen häviämiseen.

- Voi olla myös muita vertikaalisia sopimuksia, kuten yhden tuotemerkin määräämistä koskevia velvoitteita, jolloin vähittäiskauppiaita vaaditaan myymään yhtä ainoaa tuotemerkkiä, tai tiettyjä sitomiseen liittyviä käytäntöjä, jolloin jonkin tuotteen ostamisen edellytykseksi asetetaan jonkin toisen tuotteen ostaminen. Näillä sopimuksilla voi olla joko kilpailua edistäviä tai kilpailunvastaisia vaikutuksia. Kielteisten vaikutusten kannalta suurimmat kilpailuriskit olisivat markkinoiden sulkeminen kilpailevilta tai mahdollisilta toimittajilta tai tuotemerkkien välisen kilpailun häviäminen myymälöistä. Samoin vähittäiskauppiaiden lisääntyvä turvautuminen omiin tuotemerkkeihin voi johtaa nykyisten tai potentiaalisten kilpailevien toimittajien sulkemiseen pois. Tämä voi vähentää kauppojen hyllyillä olevien tuotteiden määrää, mikä rajoittaa kuluttajilla olevaa valinnanvaraa.

- Yksinomaisen toimitusvelvoitteen sisältävät sopimukset velvoittavat toimittajan myymään sopimuksen sisältämät tuotteet ainoastaan yhdelle ostajalle, ja ne voivat johtaa elintarvikeketjussa olevien muiden ostajien/vähittäiskauppiaiden sulkemiseen pois. Varmennusjärjestelmät voidaan mainita esimerkkinä järjestelyistä, joilla voidaan epäsuoraan pakottaa toimittajat myymään ainoastaan yhdelle ostajalle.

Taulukossa 1 esitetään yleiskatsaus edellä kuvattuihin käytäntöihin, jotka voivat aiheuttaa kilpailuongelmia. Taulukko 1: Keskeiset käytännöt, jotka voivat aiheuttaa kilpailuongelmia

Käytäntö | Kuvaus | Suurin kilpailuriski |

Kartellit | Kilpailijoiden keskinäiset sopimukset, joissa muun muassa sovitaan hinnoista, rajoitetaan tuotantoa ja jaetaan markkinoita. | Hinnat pysyttelevät korkealla ja innovointi hidastuu, mistä on haittaa kuluttajille. Kartellit ovat hyvin vakavaa kilpailunvastaista toimintaa. |

Ostosopimukset | Kilpailevien ostajien tekemät sopimukset, jotka koskevat tiettyjen tuotantopanosten ostamista yhdessä. | Tietyissä olosuhteissa keino, jolla kilpailijoilta evätään keskeisten tuotantopanosten hankkiminen kilpailukykyisin ehdoin; kilpailijoiden välinen salainen yhteistoiminta loppupään markkinoilla. |

Jälleenmyyntihinnan määräämistä koskevat sopimukset | Rajoitetaan ostajan mahdollisuuksia määrätä loppukuluttajille tarjottava myyntihinta. | Hintakilpailu vähenee. |

Yhden tuotemerkin määräämistä koskevat rajoitukset | Järjestelmät, joilla ostaja velvoitetaan tai ostajaa kannustetaan hankkimaan kaikki tietyillä markkinoilla myytävät tuotteet yhdeltä ainoalta toimittajalta tietyn ajan. | Mahdollisesti rajoitetaan tuotemerkkien välistä kilpailua myymälöissä ja/tai suljetaan markkinat kilpailevilta ja potentiaalisilta toimittajilta. |

Omat tuotemerkit | Kolmansien osapuolten hankintaketjun alkupäässä valmistamat tuotteet, jotka myydään vähittäiskauppiaan tuotemerkillä. | Toimittajien kilpailevien tuotteiden mahdollinen sulkeminen pois; rajoitetaan tuotemerkkien välistä kilpailua myymälöissä. |

Sitominen | Tuotteen (sitova hyödyke) ostamisen edellytykseksi asetetaan toisen tuotteen (sidottu hyödyke) hankkiminen. | Sidotun hyödykkeen ja – epäsuoraan –sitovan hyödykkeen markkinoiden mahdollinen sulkeminen. |

Yksinomaisen toimitusvelvoitteen sisältävät sopimukset | Toimittajan suora tai epäsuora velvoite myydä tuote ainoastaan yhdelle ostajalle. | Muiden ostajien / vähittäiskauppiaiden mahdollinen sulkeminen pois. |

Varmennusjärjestelmät | Vaatimus täyttää yksittäisten ostajien asettamat tietyt edellytykset. | Mahdollinen riski kilpailevien ostajien sulkemisesta pois. |

5. ETENEMISSUUNNITELMA ELINTARVIKEKETJUN TOIMINNAN PARANTAMISEKSI

Yhteisön, kansallisella ja paikallisella tasolla tarvitaan yhteisiä toimia, jotta luotaisiin toimintaedellytykset elintarvikeketjun toiminnan parantamiseksi. Nämä toimet ovat tarpeen sen varmistamiseksi, että elintarviketarjonnan eri alojen yhdentyminen ja keskittyminen kulkevat käsi kädessä maataloustuottajien kohtuullisen tulotason, kilpailukykyisten hintojen ja elintarviketeollisuuden kilpailukyvyn paranemisen sekä eurooppalaisille kuluttajille tarjolla olevan paremman valikoiman, halvempien hintojen ja elintarvikkeiden paremman laadun kanssa. Lisäksi olisi poistettava perusteettomat sääntelyrajoitukset, jotka estävät tehokkuutta ja rajoittavat kilpailua.

Edellä esitetyn tarkastelun perusteella tässä tiedonannossa ehdotetaan etenemissuunnitelmaa elintarvikeketjun toiminnan parantamiseksi. Etenemissuunnitelma sisältää erilaisia aloitteita, ja sitä on tarkoitus kehittää ajan mittaan, kun elintarvikeketjun tuntemus paranee. Asianomaisten sidosryhmien laajasta kuulemisesta pitäisi myös olla apua. Ehdotettu etenemissuunnitelma sisältää neljä keskeistä osatekijää.

5.1. Edistetään elintarvikeketjun kilpailukykyä

Aloitteellisella kilpailukykypolitiikalla tehostettaisiin koko elintarvikeketjua. Elintarviketeollisuuden kilpailukykyä käsittelevän korkean tason työryhmän suositusten pitäisi olla valmiina vuoden 2009 alussa. Näistä suosituksista pitäisi olla apua elintarvikeketjulle yleisen kilpailukyvyn tehostamisessa ja sen myötä hintahäiriöistä selviämisessä.

5.2. Varmistetaan, että Euroopan komissio ja kansalliset kilpailu- ja kuluttajansuojaviranomaiset soveltavat kilpailu- ja kuluttajansuojasääntöjä tiukasti ja johdonmukaisesti elintarviketarjonnan markkinoilla

Jotta voitaisiin yksilöidä kaikentyyppiset mahdollisesti kilpailunvastaiset käytännöt, jotka voivat johtaa elintarvikeketjun toimimattomuuteen, ja puuttua niihin, komissio pitää Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston puitteissa yllä vuoropuhelua kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa. Tavoitteena on varmistaa, että koko EU:ssa sovelletaan kilpailusääntöjä johdonmukaisesti ja hyvin yhteensovitetulla tavalla eurooppalaisten kuluttajien edun mukaisesti. Tutkinta olisi markkinakehityksen analysoinnin perusteella kohdistettava niihin kilpailurajoituksiin ja/tai erityisiin käytäntöihin, joilla on suurin potentiaali vääristää kilpailua kuluttajien edun vastaisesti (ks. ohjeellinen luettelo taulukossa 1).

Elintarvikkeiden rajujen hintaheilahtelujen aikana kasvaa myös harhaanjohtavan hintamainonnan riski. Kuluttajia voi esimerkiksi johtaa harhaan se, että toimittaja vaihtaa pakkauskokoa tai -sisältöä, jotta tuote näennäisesti pysyy samanhintaisena. Kuluttajien on erityisen tärkeää pystyä vertailemaan yksikköhintaa oikein. Kansallisten kuluttajasuojeluviranomaisten olisi sen vuoksi kiinnitettävä erityistä huomiota hyvän kauppatavan vastaisia käytäntöjä ja yksikköhinnoittelua koskevien direktiivien täytäntöönpanon valvontaan.

5.3. Tarkastellaan tapauksen mukaan kansallisella ja/tai EU:n tasolla sääntelyä, joka on havaittu mahdollisesti ongelmalliseksi elintarvikeketjun toiminnan kannalta

Useita sääntelytyyppejä on havaittu potentiaalisesti ongelmallisiksi. Ensinnäkin on tarkoin tutkittava sääntelyä, jolla rajoitetaan uusien yritysten pääsyä markkinoille, ja tapauksen mukaan poistettava tällainen sääntely samalla kun pidetään mielessä sääntelyn ympäristölliset ja yhteiskuntaan liittyvät tavoitteet. Tällainen tarkastelu yhdistetään vähittäiskaupan seurantaan ja palveludirektiivin saattamiseen osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä. Toiseksi kansallisella tasolla olisi tarkasteltava sääntelyä, jolla rajoitetaan yritysten mahdollisuuksia harjoittaa hintakilpailua. Kolmanneksi olisi ehkäistävä käytäntöjä, jotka vääristävät toimittajien ja vähittäiskauppiaiden välistä suhdetta. Tämä tarkoittaa esimerkiksi laskunmaksun viivästymistä, vähittäiskauppiaiden toimittajille tarjoamistaan palveluista perimiä perusteettomia tai liiallisia maksuja sekä kuluttajien houkuttelemista harhaanjohtavilla tarjouksilla. Tässä yhteydessä olisi toivottavaa luoda käytännesäännöt ilmentämään vähittäiskauppiaiden yhteiskunnallista vastuuta. Samoin olisi tarkasteltava kansallisia käytännesääntöjä. Lopuksi ja yleisemmin voidaan todeta, että kauppojen aukioloaikoja koskevaa sääntelyä kannattaisi ehkä tarkastella kansallisella tasolla, kun otetaan huomioon tällaisen sääntelyn vaikutus elintarvikkeiden hintoihin, kuulemalla ensin työmarkkinaosapuolia ja ottamalla huomioon sääntelyn yhteiskunnalliset ja ympäristölliset vaikutukset.

5.4. Parannetaan kuluttajille, viranomaisille ja markkinatoimijoille suunnattua tiedotusta seuraamalla koko ajan Euroopan tasolla elintarvikkeiden hintoja ja elintarvikeketjua

Tässä seurantavälineessä olisi keskityttävä hintojen läpinäkyvyyden puutteeseen ja pyrittävä parantamaan tietoisuutta vaikutuksesta, joka sääntelyllä on pitkin elintarvikeketjua.

Jos tiettyjen valikoitujen ja vertailukelpoisten kuluttajahyödykkeiden tuottaja- ja kuluttajahintoja seurattaisiin jatkuvasti, hinnoissa eri puolilla Eurooppaa olevat erot paljastuisivat ja markkinoiden pirstoutuminen pystyttäisiin havaitsemaan. Kuluttajat eivät näytä saavan riittävän paljon vertailukelpoista tietoa hinnoista ja laadusta tehdäkseen tietoon perustuvia valintoja. Eurostatilla ja kansallisilla tilastotoimistoilla on parhaillaan käynnissä pilottihanke yksityiskohtaisten kuluttajahintatietojen keräämiseksi, ja tätä hanketta olisikin tässä yhteydessä arvioitava ja kehitettävä.

Osana harjoittamaansa markkinaseurantaa komissio tarkastelee vähittäismarkkinoiden toimintaan vaikuttavaa sääntelyä. Edellä mainitut seikat vaikuttavat todennäköisesti elintarvikkeiden ohella muihinkin vähittäiskaupan osa-aloihin, joten niitä käsitellään yleisemmällä tasolla. Tämän seurantavälineen toteuttamista ja toimintaa koskevia yksityiskohtia kehitellään nykyisten seurantatoimien jatkotoimissa vuonna 2009. Tätä välinettä kehiteltäessä olisi otettava huomioon palvelut ja tiedot, joita nykyiset julkisen ja yksityisen sektorin hintaseurantaresurssit tarjoavat kansallisella ja kansainvälisellä tasolla.

5.5. Tarkastellaan toimenpiteitä, joilla ehkäistäisiin maataloushyödykkeiden markkinoilla toimivia kaupallisia toimijoita haittaavaa keinottelua

Komissio katsoo, että on tarpeen välttää liiallisesta keinottelusta elintarvikkeiden hintoihin aiheutuvia vaikutuksia. Se katsoo erityisesti, ettei hintojen heilahtelu viime kuukausien aikana havaitussa määrin hyödytä tuottajia eikä kuluttajia. Tästä syystä komissio tutkii yhdessä hyödykemarkkinoiden sääntelyviranomaisten kanssa ja läheisessä yhteistyössä EU:n ulkopuolisten sääntelyviranomaisten (erityisesti Yhdysvaltojen, jossa useimmat tärkeimmät pörssit sijaitsevat) kanssa, millaisiin toimiin voitaisiin ryhtyä hintaheilahtelujen vähentämiseksi maataloushyödykkeiden markkinoilla. Komissio ottaa tässä työssä soveltuvin osin huomioon tulokset, jotka saadaan kaikkiin merkittäviin rahoitusmarkkinoiden toimijoihin, myös hedge-rahastoihin ja pääomasijoittamiseen, sovellettavan valvonta- ja sääntelykehyksen parhaillaan käynnissä olevasta perustavanlaatuisesta tarkastelusta, ja kiinnittää erityistä huomiota vakavaraisuusvaatimuksiin, riskinhallintaan ja läpinäkyvyyteen. Komissio esittää aloitteensa tapauksen mukaan viimeistään kesällä 2009.

6. PÄÄTELMÄT

Maataloushyödykkeiden ja elintarvikkeiden hintojen rajut heilahtelut samaan aikaan kun talousnäkymät ovat hyvin epävarmat osoittavat, että eurooppalaisen elintarvikeketjun toimintaa on parannettava tehokkuuden ja kilpailukyvyn lisäämiseksi. Paremmalla sääntelyllä ja varmistamalla kilpailu- ja kuluttajansuojasääntöjen tiukka ja johdonmukainen täytäntöönpano rajoitetaan osaltaan hinnankorotuksia, mistä on hyötyä eurooppalaisille kuluttajille, varsinkin pienituloisille kotitalouksille. Lisäksi tällä tavoin vähennetään elintarvikeketjun nykyistä pirstaloitumista ja poistetaan tuottajia haittaavia keinotekoisia markkinoille pääsyn esteitä, minkä turvin eurooppalaiset kuluttajat pääsevät hyötymään mahdollisimman laajasta valikoimasta laadukkaita elintarvikkeita. Lisäksi tämä voi auttaa tasapainottamaan neuvotteluvoimaa elintarvikeketjussa.

Tässä tiedonannossa ehdotetaan etenemissuunnitelmaa, joka pantaisiin täytäntöön sekä kansallisella että EU:n tasolla kaikkien asiaan liittyvien sidosryhmien aktiivisen osallistumisen myötävaikutuksella. Tämän työohjelman ja asianomaisten toimenpiteiden perusteella komissio tarkastelee mahdollisuutta ryhtyä lisätoimiin ja ehdottaa, että Eurooppa-neuvosto pohtisi asiaa uudelleen joulukuussa 2009.

Elintarvikkeiden maailmanlaajuisen tarjonnan ja kysynnän tasapainottamiseksi olisi lujitettava ponnisteluja maataloustutkimuksen ja innovoinnin elvyttämiseksi ja kansainvälisten markkinoiden avaamiseksi. Jotta viljelijöiden olisi helpompi vastata aiempaa epävakaampiin markkinaolosuhteisiin, maataloustuotannon mukauttamiseen olisi ehdottomasti oltava paremmat valmiudet. Tämä tapahtuisi kasvattamalla markkinasuuntautuneisuutta, mihin yhdistettäisiin riittävät turvaverkot. Yhteisen maatalouspolitiikan terveystarkastuksen turvin Euroopan unioni on edennyt päättäväisesti tähän suuntaan auttaakseen maataloustuottajia reagoimaan paremmin markkinasignaaleihin ja hyötymään uusista mahdollisuuksista. Kun otetaan huomioon maataloushyödykkeiden hintakehitykseen liittyvät epävarmuustekijät, lähitulevaisuudessa olisi jatkuvasti seurattava markkinoiden käyttäytymistä ja toimintaa.

[1] Komission tiedonanto Nousevien elintarvikehintojen haasteeseen vastaaminen