KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA EHDOTUKSEEN NEUVOSTON SUOSITUKSEKSI /* SWD/2013/0496 final */





1. Johdanto Viimeisten kahden vuosikymmenen aikana työharjoittelusta on tullut nuorille tärkeä reitti työmarkkinoille pääsyssä.[1] Harjoittelu on yhä useammin työmarkkinoidemme vakiopiirre, mutta tämän käytännön yleistyminen on lisännyt huolta harjoittelun oppimissisällöstä ja työehdoista. Jotta työhön pääsyä voidaan edistää tehokkaasti, harjoitteluissa on tarjottava laadukas oppimissisältö ja asianmukaiset työehdot, eikä harjoittelupaikoilla saa korvata varsinaisia työpaikkoja pienin kustannuksin. Euroopan parlamentin[2] ja Eurooppa-neuvoston[3] useasti esittämän pyynnön jälkeen komissio aloitti viime vuonna työmarkkinaosapuolten kuulemisen ja ilmoitti esittelevänsä harjoittelun laatupuitteet vuoden 2012 loppuun mennessä.[4] Vaikutusten arvioinnin tavoitteena on määrittää ja analysoida, millä toimintavaihtoehdoilla voitaisiin lisätä laadukkaiden harjoittelujaksojen osuutta etenkin tarjoamalla parhaita käytäntöjä koskevia vaatimuksia ja ehkäisemällä heikkotasoisia harjoittelupaikkoja. Vaikutusten arviointi perustuu komission joulukuussa 2012 työmarkkinaosapuolten kuulemisen yhteydessä esittämään harjoittelun laatupuitteita koskevaan analyyttiseen asiakirjaan[5]. Siinä esitetään harjoittelujen määrää ja laatua koskevia tietoja, joita ei ollut aiemmin saatavilla, ja uutta näyttöä laatuongelmien yhteydestä kyseisten harjoittelijoiden kehnompiin työllisyysnäkymiin sekä tehdään ehdotuksia harjoittelun laatupuitteiksi, joilla parannetaan tehokkaasti harjoittelijoiden työllistymismahdollisuuksia. Uusilla avoimuutta koskevilla ehdotuksilla on tarkoitus auttaa nuoria erottamaan laadukkaat harjoittelujaksot heikkotasoisista. 2. Kuulemiset ja sidosryhmien näkemykset harjoitteluun vaikuttavista keskeisistä ongelmista Julkinen kuuleminen Komissio on kuullut monia eri sidosryhmiä harjoitteluun liittyvistä ongelmista ja mahdollisista ratkaisuista. Kuulemisten tuloksia selvitettiin laajasti edellä mainitussa analyyttisessa asiakirjassa. Vuoden 2012 julkisissa kuulemisissa ammattijärjestöt, kansalaisjärjestöt, nuorisojärjestöt, koulutuslaitokset ja useimmat yksittäiset vastaajat kannattivat yleisesti komission aloitetta. Vaikka työnantajajärjestöt, kauppakamarit ja jäsenvaltiot yleisesti ottaen kannattivat aloitetta, ne viittasivat usein siihen, että puitteiden on oltava riittävän joustavat, jotta voidaan ottaa huomioon erilaiset kansalliset käytännöt. Useimmat vastaajat hyväksyivät komission analyysin tuleviin harjoittelun laatupuitteisiin sisällytettävistä osatekijöistä (harjoittelusopimukset, selkeät tavoitteet ja sisältö, harjoittelun kesto, asianmukainen sosiaaliturva/palkka jne.). Yritykset ja jotkin työnantajajärjestöt väittivät, etteivät palkkaus- ja sosiaaliturvakysymykset kuulu EU:n toimivaltaan. Työmarkkinaosapuolten kuuleminen Kaksivaiheinen työmarkkinaosapuolten kuuleminen harjoittelun laatupuitteita koskevasta aloitteesta toteutettiin lokakuun 2012 ja helmikuun 2013 välillä. EU:n työmarkkinaosapuolet eivät aloittaneet Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimuksen) 154 artiklan mukaisia neuvotteluja mahdollisesta sopimuksesta, minkä vuoksi komissio päätti esittää oman ehdotuksensa ottaen huomioon kuulemisessa ilmaistut näkemykset. Euroopan työmarkkinaosapuolten nuorisotyöllisyyden toimintapuitteissa (Framework of Actions on Youth Employment, kesäkuu 2013) todettiin, että komissio aikoo laatia ehdotuksen neuvoston suositukseksi eurooppalaisista harjoittelun laatupuitteista. Kun pk-yrityksiä oli kuultu UEAPME:n kautta vuonna 2012, maalis–kesäkuussa 2013 toteutettiin pk-yrityksiä koskeva tutkimus, jossa tutkittiin pk-yritysten tarjoaman harjoittelun laatua (työantajan näkökulmasta) ja mahdollisista harjoittelun laatupuitteita koskevista toimista aiheutuvia sääntöjen noudattamiseen liittyviä kustannuksia. 3. Ongelman määrittely 3.1. Sääntelykehys Harjoittelua koskevassa tutkimuksessa selvitetään harjoittelun sääntelykehystä ja todetaan, että siinä on suuria eroja sekä harjoittelutyyppien että jäsenvaltioiden välillä. Ranskassa säännellään kaiken tyyppisiä harjoitteluja lainsäädännöllä, mutta esimerkiksi Bulgariassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa ei ole erityistä harjoittelijoita koskevaa sääntelykehystä. Alle puolet jäsenvaltioista soveltaa kestoa, palkkausta tai sosiaaliturvaa koskevia säännöksiä. Yhdessätoista jäsenvaltiossa on edelleen oikeudellisia ja hallinnollisia esteitä toisesta jäsenvaltiosta tuleville harjoittelijoille, mikä vaikeuttaa kansainvälisen harjoittelun kehittämistä. Yleisesti voidaan todeta, ettei ole vielä kansainvälisesti hyväksyttyjä standardeja laadukkaana pidettävän harjoittelun ominaispiirteistä. 3.2. Ongelman määrittely Sekä julkisessa kuulemisessa että harjoittelua koskevassa tutkimuksessa luetellaan useita ongelmia, jotka vaikuttavat nykyään EU:ssa tarjottaviin harjoittelujaksoihin. Kaksi keskeistä mahdollisesti EU:n tason toimintaa edellyttävää ongelma-aluetta ovat riittämätön oppimissisältö ja epätyydyttävät työehdot. 1) Oppimissisältöä koskeva ongelma liittyy valituksiin siitä, että harjoittelijoille annetaan vähäpätöisiä työtehtäviä mielekkään koulutuksen sijaan. Tämä ei ole pelkästään eettinen kysymys, sillä jos liian monet harjoittelujaksot tarjoavat merkityksetöntä oppimista, harjoittelu voi saada huonon maineen, jolloin se ei enää helpota yhtä tehokkaasti nuorten siirtymistä koulusta työmaailmaan. 2) Työehdot liittyvät valituksiin esimerkiksi pitkistä työajoista, terveys- ja turvallisuusriskien tai työperäisten riskien puutteellisesta kattamisesta, sovellettavia sääntöjä ja määräyksiä koskevan selkeän käsityksen puuttumisesta sekä yhdenvertaisen kohtelun puutteesta. Jäljempänä tässä arvioinnissa heikkotasoisella tarkoitetaan sellaisia harjoittelujaksoja, joissa oppimissisältö tai työehdot ovat epätyydyttäviä. Kahden edellä mainitun ongelman lisäksi sidosryhmät korostivat, että harjoittelu on usein palkatonta tai siitä maksettava korvaus ei kata harjoittelijoiden peruselinkustannuksia. Tämä aiheuttaa tasavertaiseen pääsyyn liittyvän ongelman[6]. Se, että harjoittelu on yhä useammin palkatonta, voi myös luoda työmarkkinoille suuntauksen, jossa työnantajat korvaavat palkalliset työntekijät harjoittelijoilla.[7] Varsinaista palkka- tai korvauskysymystä ei toissijaisuussyistä käsitellä EU:n tasolla. Avoimuuden lisääntyminen kuitenkin tehostaisi työmarkkinoiden toimintaa. Kotimaassa suoritettavan harjoittelun vähäisestä määrästä ei ole valitettu, mutta kansainvälinen harjoittelu on todellakin vähäistä. Tämä on merkittävä menetetty mahdollisuus pyrittäessä vähentämään nuorisotyöttömyyttä liikkuvuuden kautta, koska kansainvälinen harjoittelu voisi olla avaintekijä ulkomailla työskentelyn helpottamisessa, eikä monia avoimia työpaikkoja pystytä täyttämään paikallisilla työmarkkinoilla. Miten yleisiä laatuongelmat ovat? Eurobarometri-tutkimus tehtiin EU:ssa ja Kroatiassa kaikkiaan 13 000 henkilölle heidän harjoittelukokemuksestaan. Vastausten perusteella voitiin määritellä harjoittelua koskevassa tutkimuksessa yksilöidyt keskeiset laadun osatekijät. Tutkimuksessa todettiin, että valtaosa harjoittelujaksoista oli riittävän laadukkaita, mutta merkittävä vähemmistö ei ollut. Erityisesti raportoitiin, että 18 prosentissa harjoittelujaksoista oli epätyydyttävä oppimissisältö ja että joka neljännessä tapauksessa työehdot (palkkaa lukuun ottamatta) eivät olleet verrattavissa vakituisten työntekijöiden työehtoihin esimerkiksi työtuntien ja lomaehtojen osalta. Kaikkiaan 30 prosenttia harjoittelujaksoista todettiin puutteellisiksi joko oppimissisällön tai työehtojen puolesta. Harjoittelu todettiin usein puutteelliseksi molemmilla osa-alueilla.[8] Kansainvälisestä harjoittelusta voidaan todeta, että ainoastaan 9 prosenttia kaikista harjoitteluista suoritetaan toisessa maassa. Ulkomailla vallitseviin oloihin liittyvä epävarmuus on merkittävä kansainvälisten harjoittelumarkkinoiden kehittymistä estävä tekijä, sillä Eurobarometri-tutkimuksen mukaan 38 prosenttia niistä, jotka eivät olleet suorittaneet harjoittelua ulkomailla mutta olisivat halunneet, pitivät tiedon puutetta suurimpana esteenä. Eurobarometri-tutkimuksen tulosten ekonometrisessa analyysissa todettiin, että heikkotasoisen harjoittelun suorittaneet löysivät myöhemmin huomattavasti epätodennäköisemmin työpaikan. Laadukas harjoittelu ei ainoastaan paranna selvästi mahdollisuutta, että sama organisaatio tarjoaa työsopimusta, vaan vähentää myöhemmin myös työttömyysriskiä. Tiedot vahvistivat laadun ja palkkaamisaikomuksen välisen yhteyden. Kaikkein laadukkaimpia harjoittelujaksoja tarjoavat yleensä vastaanottavat organisaatiot, jotka aikovat palkata henkilöstöä. Tämän vuoksi laadun ja palkan välillä on voimakas yhteys – palkka viestittää, että vastaanottava organisaatio on halukas tekemään hieman enemmän kuin vaaditaan. 3.3. Ongelman syyt Heikkotasoisten harjoittelujaksojen syyt liittyvät sekä tarjontaan että kysyntään. Tarjontapuolella vastaanottava organisaatio voi tarjota heikkotasoisia harjoittelujaksoja, koska se ei tiedä, miten laatu varmistetaan (tahaton huono laatu), tai heikkotasoisia harjoittelujaksoja saatetaan tarjota tarkoituksellisesti tietoisen voiton maksimointia koskevan strategian vuoksi. Ongelman syyt vaihtelevat tapauksen mukaan. Tahattomasta huonosta laadusta voidaan todeta, että pk-yrityksille tehdyn testin tulokset osoittavat johdonmukaisesti, etteivät monet pk-yritykset sovella harjoittelua koskevassa tutkimuksessa yksilöityjä laadun osatekijöitä, vaikka useimmat niistä ilmoittivat, etteivät ne pidä kyseisten osatekijöiden täytäntöönpanoa ongelmallisena. Tahattomien heikkotasoisten harjoittelujaksojen osuutta ei voida määrittää tarkasti, mutta pk-yrityksille tehdyn testin tulosten perusteella osuudeksi voitaisiin varovasti määrittää 20–35 prosenttia harjoittelujaksoista, joiden oppimissisältö on riittämätön. Kysyntäpuolella heikkotasoisiin harjoittelujaksoihin hakeminen johtuu lähinnä avoimuuden puutteesta (tietojen epäsymmetria). Harjoittelun laatua on vaikea arvioida ennen sen aloittamista, ja kun harjoittelu on alkanut, harjoittelijalla ei ole mahdollisuutta eikä kannustinta valittaa. Näin ollen harjoittelumarkkinoiden ominaispiirteenä voidaan sanoa olevan tasapaino, jossa tietty osuus harjoittelujaksoista on heikkotasoisia. 4. Oikeusperusta ja toissijaisuusperiaate Oikeusperusta Tämän aloitteen oikeusperustana on SEUT-sopimuksen 153 artikla, jonka mukaan unioni tukee ja täydentää jäsenvaltioiden toimintaa aloilla, joita ovat muuan muassa työehdot, työntekijöiden sosiaaliturva ja sosiaalinen suojeleminen sekä työmarkkinoilta syrjäytyneiden henkilöiden integroiminen ja sosiaalisen syrjäytymisen torjuminen. Toissijaisuusperiaate Standardoinnin hyödyistä voidaan todeta, että EU:n laajuisella ratkaisulla olisi useita etuja: · Eri valtioiden eri elinten hyväksymät tai ehdottamat laatua koskevat ohjeet näyttävät olevan melko samanlaisia. Suurimmat erot ovat palkkauksessa ja tietyissä pakollisissa tai sitovissa osatekijöissä, kuten peräkkäisiä harjoittelujaksoja koskevissa rajoituksissa, jotka usein puuttuvat vapaaehtoisista peruskirjoista. Tämä tarkoittaa, ettei ole suurta tarvetta mukauttaa laatustandardeja paikallisiin olosuhteisiin. · Toiseksi EU:n laajuisella ratkaisulla olisi harjoittelijoiden liikkuvuuteen liittyviä etuja. Nuorten olisi helpompi hyväksyä toisessa maassa suoritettava harjoittelu, jos olemassa olevat vakiomuotoiset käytännöt tai säännöt antaisivat heille selkeän käsityksen siitä, mitä on odotettavissa. · Kolmanneksi kokemus osoittaa, että koordinointiongelmien vuoksi kansainvälisesti hyväksytyt laatustandardit voitaisiin määritellä nopeammin, jos ylikansalliset instituutiot koordinoisivat ja tukisivat niiden määrittelyä. EU:lla on tähän parhaat mahdollisuudet, koska kansainvälisten laatustandardien spontaania kehittämistä ei ole juurikaan havaittavissa. Jäsenvaltiot voisivat itsenäisesti toteuttaa toimia harjoittelun laadun parantamiseksi. Käytännössä ne ovat kuitenkin toistuvasti kehottaneet komissiota laatimaan harjoittelua koskevat laatupuitteet (ks. esim. kolmen viimeksi kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmät: joulukuu 2012, helmikuu 2013 ja kesäkuu 2013). Tilanteessa, jossa sääntelykehykset poikkeavat toisistaan, olisi hyvä muodostaa yhteinen näkemys siitä, mitä harjoittelu on ja mitkä ovat sen vähimmäisvaatimukset. Tämä auttaisi muotoilemaan jäsenvaltioiden menettelytapoja ja sääntelyperiaatteita. Tällä tavoin EU voisi konkreettisesti auttaa jäsenvaltioita panemaan täytäntöön Eurooppa 2020 ‑strategian työllisyyden suuntaviivan 8, erityisesti ”laatimaan järjestelmiä, joilla autetaan äskettäin valmistuneita löytämään ensimmäinen työpaikka tai jatkokoulutusmahdollisuuksia, myös oppisopimuskoulutusta, ja joilla nuorten työttömyyteen voidaan puuttua nopeasti”. Näin käsiteltäisiin yhtä rajatylittävän liikkuvuuden keskeistä estettä – sääntelyn suureen hajanaisuuteen liittyvää tiedon puutetta – ja suositus auttaisi vahvistamaan Erasmus+ ‑ohjelman tarjoamaa tukea. 5. Toimintapoliittiset tavoitteet Tämän alan aloitteen yleistavoitteet ovat seuraavat: 1) Parannetaan harjoittelun laatua, jotta harjoittelu auttaa paremmin siirtymään menestyksekkäästi koulutuksesta työelämään. 2) Vähennetään ammattitaidon tarjonnan ja kysynnän kohtaamattomuutta Euroopan työmarkkinoilla edistämällä kansainvälisen harjoittelun kehittämistä. Näiden yleistavoitteiden saavuttamiseksi on valittu seuraavia erityistavoitteita: 1) Lisätään laadukkaiden harjoittelujaksojen osuutta. 2) Ehkäistään väärinkäytöksiä ja pidetään vastaanottaville organisaatioille sääntöjen noudattamisesta aiheutuvat kustannukset vähäisinä. 3) Lisätään kansainvälistä harjoittelua koskevaa tiedotusta ja helpotetaan harjoitteluun pääsyä. Toiminnalliset tavoitteet ovat seuraavat: 1) Tarjotaan puitteet/standardit/ohjeet, joita jäsenvaltiot, vastaanottavat organisaatiot, työmarkkinaosapuolet tai muut toimijat voivat käyttää viitekehyksenä toimille, joilla edistetään laadukkaiden harjoittelujaksojen kehittämistä ja helpotetaan kansainvälistä harjoittelua. 2) Varmistetaan kyseisten puitteiden/standardien/ohjeiden tehokas käyttöönotto EU:n poliittisissa välineissä, erityisesti nuorisotyöllisyysaloitteessa, EU-ohjausjaksoprosessissa ja EU:n rahoitusohjelmissa. 6. Politiikan johdonmukaisuus ja Eurooppa 2020 ‑tavoitteiden saavuttamisen edistäminen Vuonna 2010 Eurooppa 2020 ‑strategian Nuoret liikkeellä ‑lippulaivahankkeessa ilmoitettiin, että komissio tekee ehdotuksen harjoittelun laatupuitteista. Vuoden 2011 Mahdollisuuksia nuorille ‑aloite sekä vuoden 2012 työllisyyspaketti ja nuorisotyöllisyyspaketti vahvistivat tämän sitoumuksen. Laadukkaat harjoittelujaksot ovat myös erottamaton osa nuorisotakuun käsitettä, minkä vuoksi niiden kehittäminen on vuoden 2013 nuorisotyöllisyysaloitteen keskeinen tavoite. Harjoittelua koskevat ohjeet ovat erityisen hyödyllisiä valtioille, joilla on vähän kokemusta kumppanuudesta yritysten kanssa tai lyhyet perinteet tällä alalla. Harjoittelun laatupuitteet auttaisivat komissiota seuraamaan edistymistä edellä mainittujen suositusten suhteen ja ehdottamaan tarvittaessa jäsenvaltioille lisätoimia. Standardoitu EU:n ratkaisu tukee myös EURES-portaalin hyödyntämistä oppisopimuskoulutuksessa ja työharjoittelussa, mitä Eurooppa-neuvosto pyysi 28. ja 29. kesäkuuta 2012 antamissaan päätelmissä. Harjoittelua koskevia laatuvaatimuksia tarvitaan myös nuorisotakuun yhteydessä tarjottavan harjoittelun tehokkuuden varmistamiseen (ks. 22. huhtikuuta 2013 annettu neuvoston suositus). 7. Toimintavaihtoehdot Taulukko 1 Yleiskatsaus vaihtoehdoista Vaihtoehdon numero || Nimi || Tyyppi || Lyhyt kuvaus 0 || Lähtötilanne || - || Politiikkaa ei muuteta. 1 || Tietoja sisältävä verkkosivusto || Tiedotus || Laaditaan harjoittelijoille tietoja sisältävä verkkosivusto, jossa esitetään kaikki säännöt ja harjoittelutyypit jäsenvaltioittain. 2 || Vapaaehtoinen laatumerkki || Tiedotus || Täysin vapaaehtoinen harjoittelun laatumerkki 3a || Neuvoston suositus harjoittelun peruslaatupuitteista (Harjoittelun peruslaatupuitteet) || Ohjeet || Harjoittelijan ja vastaanottavan organisaation välillä olisi allekirjoitettava harjoittelusopimus. Sopimuksen olisi sisällettävä tiedot tavoitteista, oppimissisällöstä ja oppimisen seurannasta, harjoittelun kestosta, palkkauksesta tai korvauksesta sekä sosiaaliturvasta. 3b || Neuvoston suositus harjoittelun laatupuitteista ja avoimuuden lisääminen (Harjoittelun laatupuitteet ja avoimuus) || Ohjeet || Paikkailmoituksessa ilmoitetaan tiedot maksettavasta palkasta/korvauksesta ja palkattoman harjoittelun työhönottomenettelyä koskevat avoimuusvaatimukset 4 || Harjoittelun laatupuitteita koskeva direktiivi ja avoimuuden lisääminen || Sääntely || Sama kuin 3b, mutta direktiivin muodossa 8. Vaikutusten arviointi 8.1. Vaihtoehto 0 – Lähtötilanne Alalla tapahtuneesta kehityksestä voidaan todeta, ettei kansainvälisten tai EU:n laajuisten laatustandardien spontaanissa kehittämisessä ja hyväksymisessä ole juurikaan edistytty. Jäsenvaltiot ovat tehneet vähän aloitteita, ja vaikka oppisopimuskoulutuksen ja harjoittelun laatua koskeva eurooppalainen peruskirja (European Quality Charter on Internships and Aprenticeships) on olemassa, sen ovat laatineet nuorisojärjestöt Euroopan nuorisofoorumin puitteissa, eivätkä yritykset ole hyväksyneet sitä laajalti. Koska harjoittelun laadun parantamiseksi ei ole tehty muita kansallisia tai laajemmin hyväksyttyjä kansainvälisiä aloitteita, heikkotasoisten harjoittelujaksojen kokonaisosuus todennäköisesti lisääntyy kriisin vaikutusten vuoksi tai parhaimmassa tapauksessa pysyy ennallaan. 8.2. Vaihtoehto 1 – Tietoja sisältävä verkkosivusto Vaihtoehdossa 1 perustetaan verkkosivusto, joka sisältää täydellisiä, yksityiskohtaisia ja säännöllisesti päivitettäviä tietoja säännöistä ja määräyksistä, joita kussakin jäsenvaltiossa sovelletaan kaikkiin harjoittelutyyppeihin. Tämä mahdollisesti EURES-portaaliin perustettava verkkosivusto sisältäisi linkkejä asiasta vastaaviin jäsenvaltioiden viranomaisiin. Kyseisellä välineellä voidaan puuttua yhteen tiedon puuttumista koskevan ongelman näkökohtaan eli voimassa olevaa kansallista sääntelyä koskevan yleistiedon puuttumiseen. Siinä ei kuitenkaan anneta tietoja yksittäisten tarjolla olevien harjoittelupaikkojen laadusta eikä tarjota vastaanottaville organisaatioille tosiasiallisia kannustimia parantaa harjoittelunsa laatua. Näin ollen tällä vaihtoehdolla on myönteinen mutta vähäinen vaikutus harjoittelun laatuun, sillä oikeuksien paremmalla tuntemuksella on osoitettu olevan vähän vaikutusta kotimaassa suoritettavaan harjoitteluun. Se voisi vaikuttaa voimakkaammin kansainvälisen harjoittelun vilkastumiseen, koska ulkomaista on vaikeampi löytää tietoa. Yleisesti ottaen tätä toimenpidettä voitaisiin käyttää pikemminkin täydentämään muita ratkaisuja kuin itsenäisenä vaihtoehtona. Tämä vaihtoehto ei ole kovinkaan vaikuttava (koska se ei todennäköisesti muuta heikkotasoisten ja laadukkaiden harjoittelujaksojen välistä suhdetta) eikä tehokas, mutta se sopii yhteen liikkuvuutta koskevan tavoitteen kanssa. 8.3. Vaihtoehto 2 – Vapaaehtoinen laatumerkki Vaihtoehdossa 2 perustetaan EU:n tason laatumerkki, joka osoittaa, että sitä vapaaehtoisesti hakevat vastaanottavat organisaatiot noudattavat tiettyjä laatustandardeja. Laatumerkin myöntämisperusteet voisivat vaihdella huomattavasti maittain tai aloittain, tai vaihtoehtoisesti voitaisiin yrittää määritellä koko EU:ssa sovellettavat samanlaiset tai jopa identtiset perusteet. Työmarkkinaosapuolten kanssa yhteistyössä voitaisiin kehittää laatuperiaatteet, joissa määritellään harjoittelun muotoa, oppimissisältöä ja työehtoja koskevat vähimmäisvaatimukset. Sitoutumalla vapaaehtoisesti noudattamaan näitä periaatteita vastaanottavat organisaatiot voisivat osoittaa olevansa ”oikeudenmukaisia harjoittelijoita kohtaan” tai vastaavaa. Laatumerkki voisi sisältää myös palkkausta ja sosiaaliturvaa koskevia sitoumuksia. Tämän sääntelyyn perustumattoman lähestymistavan etuna on, että siinä kannustetaan ja ohjataan vastaanottavia organisaatioita tarjoamalla laatustandardeja koskeva viitekehys ja että sen vapaaehtoisuudella samalla varmistetaan vastaanottaville organisaatioille sääntöjen noudattamisesta koituvan rasitteen pysyminen hyväksyttävällä tasolla. Tämä vaihtoehto saattaisi lisätä myös rajatylittävää harjoittelua. Vaihtoehdon suurimpana haittana on vaara, että vain harvat organisaatiot vaivautuvat hakemaan laatumerkkiä, koska harjoittelupaikkojen kysyntä on tarjontaa suurempaa. Laatumerkeistä olemassa olevien esimerkkien käyttöaste on tällä hetkellä äärimmäisen matala: Italiassa muutamia kymmeniä yrityksiä on hakenut ”OK stage” ‑merkkiä, jonka käyttöaste on noin 1:10 000. Tilanne näyttää samanlaiselta muualla, joten tämä vaihtoehto vaikuttaa tehottomalta. Yleisesti ottaen tämä vaihtoehto olisi todennäköisesti tehokas siksi, että se kehittäisi kansainvälistä harjoittelua, mutta se tuskin muuttaa heikkotasoisten ja laadukkaiden harjoittelujaksojen välistä suhdetta. Toisaalta vaihtoehtoa voidaan pitää tehokkaana varsin vähäisten kustannusten vuoksi. 8.4. Vaihtoehto 3 – Neuvoston suositus harjoittelun laatupuitteista Tässä toimenpiteessä komissio tekisi ehdotuksen neuvoston suositukseksi harjoittelun laatupuitteista, ja jäsenvaltiot saattaisivat suosituksen osaksi kansallista käytäntöä ja/tai oikeusjärjestelmää. Suosituksessa pyydettäisiin jäsenvaltioita varmistamaan, että kirjallisesta harjoittelusopimuksesta tehdään pakollinen, sillä monissa jäsenvaltioissa se ei ole nykyään pakollinen. Sopimukseen sisältyisi joukko selkeitä osatekijöitä, joiden on osoitettu parantavan harjoittelukokemuksen laatua, kuten oppimistavoitteiden määrittely, mentori ja työehdot. On ehdotettu kahta alavaihtoehtoa: vaihtoehdossa 3a neuvoston suositus koostuisi ainoastaan laatua koskevista ”perusohjeista”. Vaihtoehdossa 3b harjoittelun laatupuitteiden sisältöä vahvistetaan avoimuutta koskevilla lisävaatimuksilla, jotka luovat kannustimia laadukkaaseen harjoitteluun ja/tai esteitä heikkotasoiselle harjoittelulle. 8.4.1. Vaihtoehto 3a – Neuvoston suositus harjoittelun peruslaatupuitteista Harjoittelun laatupuitteissa edellytettäisiin, että molemmat osapuolet allekirjoittavat kirjallisen harjoittelusopimuksen. Sisällytettävät osatekijät edustavat keskitien lähestymistapaa verrattuna niihin, joita erityyppiset elimet ovat ottaneet käyttöön joissakin hiljattain tehdyissä aloitteissa. Laatikko 1 Harjoittelua koskevassa tutkimuksessa yksilöidyt keskeiset laadun osatekijät Harjoittelua koskevassa tutkimuksessa tutkittiin kaikkien EU:n 27 jäsenvaltion tilannetta ja kaiken tyyppisiä harjoitteluja, jotta voidaan osoittaa parhaat käytännöt alkaen periaatteesta, jonka mukaan harjoittelijan olisi laadukkaassa harjoittelussa voitava työllistyvyytensä parantamiseksi hankkia teoreettisia opintoja täydentävät perustaidot, jotka vastaavat työmarkkinoiden tarpeita hänen. Laadukkaalle harjoittelulle ovat ominaisia tietyt periaatteet. Pakollinen harjoittelusopimus on yksi perustekijä. Laadukkaan harjoittelun olisi perustuttava harjoittelijan ja vastaanottavan organisaation (esim. yrityksen tai julkisen viraston) väliseen sopimukseen. Tässä yhteydessä on syytä huomauttaa, että vuonna 2013 tehdyn harjoittelua koskevan Eurobarometri-tutkimuksen mukaan ainoastaan 62 prosenttia harjoittelijoista allekirjoitti kirjallisen sopimuksen.[9] Harjoittelusopimukseen olisi sisällyttävä seuraavat tutkimuksessa kaikkein tärkeimmiksi määritetyt osatekijät: • Tavoitteet, sisältö ja seuranta: Harjoittelijalla olisi oltava mahdollisuus saada harjoittelussa teoriaopintoja täydentäviä käytännön taitoja. Tutkimukseen perustuvissa ohjeissa edellytetään, että vastaanottavan organisaation kullekin harjoittelijalle nimeämä henkilökohtainen ohjaaja tai mentori vahvistaa koulutussisällön merkityksellisyyden. Ohjaajan tehtävänä on opastaa harjoittelijaa hänelle osoitetuissa työtehtävissä, seurata hänen edistymistään sekä selittää hänelle yleiset työprosessit ja -tekniikat. Lisäksi ohjeissa edellytetään, että ohjaaja esittää arvion harjoittelijan suoriutumisesta lyhyen (1–2 sivun pituisen) loppuarvioinnin, esimerkiksi suosituskirjeen, muodossa. • Kesto: Avointen markkinoiden harjoittelu saisi yleensä kestää enintään kuusi kuukautta. Tätä suositusta ei kuitenkaan voida soveltaa lääkärien, asianajajien, opettajien ja vastaavien tutkinnon jälkeen suorittamaan pakolliseen ammatilliseen harjoitteluun, joka on käytössä monessa jäsenvaltiossa ja on yleensä pitempikestoinen ja erittäin säännelty[10]. • Työehdot: Sopimuksessa olisi määritettävä työaika ja loma-oikeudet sekä sairauslomaa koskevat säännöt. • Palkka / kustannusten korvaaminen: Palkaton harjoittelu voi olla perusteltu, jos tietämyksen siirrosta ja oppimisesta on etua sekä vastaanottavalle organisaatiolle että harjoittelijalle. Näin ollen laatua koskevissa ohjeissa todetaan ainoastaan, että kirjallisessa sopimuksessa on ilmaistava selkeästi, maksetaanko harjoittelusta korvausta tai palkkaa, ja jos maksetaan, kuinka paljon. • Sosiaaliturvaa koskevat määräykset: Harjoittelijaan sovellettavien sosiaalivakuutusta, erityisesti terveysvakuutusta ja työtapaturmavakuutusta, koskevien säännösten on oltava selkeitä kaikille osapuolille. Useimmissa jäsenvaltioissa valtio tai oppilaitos tarjoaa opiskelijoille sosiaalivakuutuksen, ja heidät on näin ollen vakuutettu harjoittelun aikaisia terveysriskejä ja tapaturmia vastaan. Tilanne ei välttämättä ole kuitenkaan näin selvä, jos harjoittelija ei ole enää opiskelija. Jos harjoitteluun sovelletaan työsopimusta, työnantajan ja työntekijän on noudatettava kyseisen maan työlainsäädännössä säädettyjä vakuutusvelvoitteita. Muussa tapauksessa sopimusjärjestelyssä olisi määritettävä, että vastaanottava organisaatio tai harjoittelija maksaa vakuutuksen. Lähde: Harjoittelua koskeva tutkimus, s. 127 (Euroopan komissio, 2012) Tässä vaihtoehdossa olisi vaarana, etteivät jotkin työnantajat enää tarjoa harjoittelupaikkoja, jos ne huomaavat, etteivät niiden tarjoamat harjoittelupaikat ole olleet laadukkaita. Ne saattaisivat katsoa, että tietyt laatupuitteiden osatekijät (esim. oppimissisällön määritys) tekisivät harjoittelusta liian kalliin. Tämä mahdollinen kielteinen vaikutus näyttää kuitenkin enemmän teoreettiselta kuin todelliselta, kun otetaan huomioon kohtuulliset täytäntöönpanokustannukset, ja laadukkaiden harjoittelujaksojen lisääntyminen voi joka tapauksessa tasoittaa sitä (asettamalla selkeät ehdot siitä, mitä laadukkaalta harjoittelulta odotetaan, voidaan kannustaa työnantajia parantamaan tarjontaansa). Yksi tärkeä jäljelle jäävä kysymys on täytäntöönpano-ongelmista johtuviin heikkotasoisiin harjoittelujaksoihin kohdistuvan vaikutuksen tehokkuus. Lisäksi sääntelyyn perustuvat ratkaisut ovat todennäköisesti kaikkein tehottomimpia jäsenvaltioissa, joissa on heikommat täytäntöönpanomekanismit, ja tarve saattaa olla suurin nimenomaan tällaisissa valtioissa. Yleisesti ottaen EU:n ja kansallisella tasolla hyväksytyt laatupuitteet todennäköisesti parantaisivat merkittävästi harjoittelun laatua ja avoimuutta keskipitkällä aikavälillä. Harjoittelun laatupuitteet on oikeasuhteinen EU:n tason toimenpide, joka voi edistää tavoitellun päämäärän saavuttamista. Tarkasteltaessa vaikuttavuutta harjoittelun laatupuitteiden perusvaihtoehto voisi auttaa kehittämään kansainvälistä harjoittelua mutta ei muuttaisi oleellisesti heikkotasoisten ja laadukkaiden harjoittelujaksojen välistä suhdetta. Tehokkuudesta voidaan todeta, että sääntöjen noudattamisesta aiheutuvat kustannukset ovat pienet ja vähentyvät ajan kuluessa. Johdonmukaisuuden näkökulmasta epätasainen täytäntöönpano ei välttämättä ole liikkuvuustavoitteen mukaista. 8.4.2. Vaihtoehto 3b – neuvoston suositus harjoittelun laatupuitteista ja avoimuuden lisääminen Tässä vaihtoehdossa edellä esitettyihin harjoittelun laatupuitteisiin lisättäisiin uudet avoimuusvaatimukset. Harjoittelupaikkailmoituksissa olisi mainittava, maksetaanko harjoittelusta, ja jos maksetaan, palkan tai korvauksen taso. Palkattomia harjoittelujaksoja tarjoavien vastaanottavien organisaatioiden olisi harjoittelusopimuksen tekohetkellä paljastettava myös rekrytointimenettelyjään koskevat tiedot. Niiden olisi erityisesti ilmoitettava, kuinka monelle harjoittelijalle ne ovat tarjonneet palkallista työtä koskevan sopimuksen harjoittelun päättyessä.[11] [12] Tämän vaihtoehdon tavoitteena on parantaa harjoittelumarkkinoiden toimintaa lisäämällä sen avoimuutta. Vastaanottavat organisaatiot houkuttelevat joskus tulevia hakijoita lupaavalta kuulostavilla harjoittelupaikoilla mutta paljastavat taloudellisia ehtoja koskevat tiedot vasta myöhäisessä vaiheessa valintaprosessia, jolloin hakijat ovat jo nähneet paljon vaivaa tullakseen valituksi ja ovat psykologisesti heikossa asemassa neuvottelemaan tai kieltäytymään kehnosta palkkatarjouksesta. Eurobarometri-tutkimuksessa ilmeni, että tämä oli tosiasiassa kaikkien yleisin tapaus (46 prosenttia, kun 42 prosentissa tapauksista korvaus ilmoitettiin selkeästi). Toimenpide on yksinkertainen, siitä ei sääntöjen mukaisten harjoittelujaksojen yhteydessä aiheudu käytännössä sääntöjen noudattamiseen liittyviä kustannuksia, ja sillä ehkäistään häikäilemättömiä käytäntöjä. Sillä odotetaan olevan konkreettinen vaikutus. Palkkaehtojen julkaisemisen harjoittelupaikkailmoituksessa pitäisi olla yleisesti erittäin hyväksyttävää, koska pk-yrityksille tehdyssä testissä hyväksymisaste oli lähes 90 prosenttia. Työhönottomenettelyjen avoimuutta koskeva vaatimus hyväksytään luultavasti huonommin sen innovatiivisuuden vuoksi, mutta siihen liittyvät sääntöjen noudattamisesta aiheutuvat kustannukset ovat mitättömän vähäiset. Tämän vaihtoehdon vaikuttavuutta pidetään myönteisenä, koska sillä odotetaan olevan konkreettisia vaikutuksia. Se on myös tehokas, koska siitä ei sääntöjen mukaisten harjoittelujaksojen yhteydessä aiheudu käytännössä sääntöjen noudattamiseen liittyviä kustannuksia. 8.5. Vaihtoehto 4 – Direktiivi harjoittelun laatupuitteista Sisällön osalta tämä vaihtoehto olisi sama kuin vaihtoehto 3b eli komission ehdotus harjoittelun laatupuitteista avoimuusvaatimuksineen, mutta toisin kuin vaihtoehdossa 3b komission ehdotus olisi direktiivin muodossa SEUT-sopimuksen 153 artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella. Direktiivin vaikuttavuutta voidaan pitää myönteisenä, koska sen vaikutukset ovat todennäköisesti konkreettisia. Se vaikuttaa myös tehokkaalta ratkaisulta, koska siitä ei sääntöjen mukaisten harjoittelujaksojen yhteydessä aiheudu käytännössä sääntöjen noudattamiseen liittyviä kustannuksia, ja sillä ehkäistään häikäilemättömiä käytäntöjä. Johdonmukaisuuden näkökulmasta EU:n laajuisella täytäntöönpanolla varmistettaisiin parempi yhteensopivuus liikkuvuustavoitteen kanssa. Näistä eduista huolimatta tämä vaihtoehto ei vaikuta yhtä oikeasuhteiselta kuin neuvoston suositus. Neuvoston suosituksen ja direktiivin välillä valitseminen riippuu siitä, millaiseksi siirrettyjen päätösten suhteellinen merkitys arvioidaan mahdollisimman alhaisella tasolla, tarpeesta käyttää liikkuvuutta, jotta sisämarkkinoiden tarjoamia mahdollisuuksia voidaan hyödyntää täysimääräisesti nuorisotyöttömyyden vähentämiseksi, sekä toimien pikaisen hyväksymistarpeen ja koko EU:ssa tapahtuvan laajan samanaikaisen hyväksymisen välisestä tasapainosta. Tasapainosta voidaan todeta, ettei erilaisia kansallisia harjoittelulainsäädäntöjä tarvitse pyrkiä yhdenmukaistamaan täydellisesti. Neuvoston suositus on siksi parhaaksi arvioitu vaihtoehto. Direktiiviin voidaan turvautua myöhemmin, jos neuvoston suositus osoittautuu riittämättömäksi jäsenvaltioiden toiminnan aikaansaamiseksi. 9. Seuranta Harjoittelua koskevien tilastojen puute on suurin haaste seurattaessa suunniteltujen vaihtoehtojen vaikutusta harjoittelumarkkinoiden kehittymiseen. Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto on jo toteuttanut hallinnollisia toimia tämän asian käsittelemiseksi lisäämällä harjoittelumoduulin Eurostatin työvoimatutkimukseen. Tämä voi kuitenkin kestää kolmisen vuotta. Tällä välin voitaisiin toteuttaa Eurobarometri-seurantatutkimus sopivan ajan kuluttua uusien harjoittelua koskevien sääntöjen hyväksymisestä. Vuonna 2013 tehdyn harjoittelua koskevan Eurobarometri-tutkimuksen muoto on hyvä perusta tulevalle seurantatutkimukselle, koska se tarjoaa yksityiskohtaista tietoa harjoittelun laadusta. Työllistymistulosten analysointi edellyttäisi kuitenkin pitkittäistutkimusta. Tällaisen tutkimuksen toteutettavuudesta olisi keskusteltava Eurostatin kanssa, kun moduulin sisällyttämisessä työvoimatutkimukseen on päästy pidemmälle. Komission yksiköiden on myös seurattava uusien säännösten antamista jäsenvaltioissa neuvoston suosituksen tai direktiivin hyväksymisen jälkeen. Seurattaessa harjoittelua koskevan neuvoston suosituksen täytäntöönpanoa voitaisiin soveltaa myös EU-ohjausjakson koordinointimekanismeja yhdessä nuorisotakuun toteutusmekanismien kanssa. [1] Vuonna 2013 tehdyn Eurobarometri-tutkimuksen (Flash Eurobarometri 378) mukaan työharjoittelun suorittaneiden vastaajien osuus oli 74 prosenttia suurempi kuin oppisopimuskoulutuksen suorittaneiden; osuus oli 77 prosenttia suurempi kuin opiskeluaikana työskennelleiden ja 43 prosenttia suurempi kuin niiden, joilla ei ollut kokemusta mistään näistä. Lähde: komission Eurobarometri-tutkimus, B osa, vastaukset kysymykseen 1, s. 1. [2] EP 2009/2221(INI), 6.7.2010. [3] Eurooppa-neuvoston joulukuussa 2012, helmikuussa 2013 ja kesäkuussa 2013 antamat päätelmät. [4] SWD(2012) 407 final, Bryssel 5.12.2012. [5] SWD(2012) 407 final, Bryssel 5.12.2012. [6] Yhdistyneen kuningaskunnan matalapalkkakomitea (Low Pay Commission) totesi kansallista vähimmäispalkkaa koskevassa raportissaan (2011), että harjoittelu on yhä useammin edellytyksenä työpaikan saannille. [7] Yhdistyneen kuningaskunnan matalapalkkakomitea käsittelee vuoden 2013 raportissaan ”laajalle levinnyttä käytäntöä, jossa työltä vaikuttavista tehtävistä ei makseta vähimmäispalkkaa”. [8] Palkattomuudesta tai pienestä palkasta voidaan todeta, että noin puolet harjoittelujaksoista on palkattomia ja että 25 prosentissa harjoittelujaksoista ei makseta riittävää korvausta, joka kattaisi peruselinkustannukset. [9] Flash Eurobarometri 378, 2.1.3 kohta, s. 36. [10] Tutkimuksessa jätetään tämän suosituksen soveltamisalan ulkopuolelle myös niin kutsutut yritysjohdon harjoitteluohjelmat. [11] Yksinkertaisuuden ja muiden syiden vuoksi tätä sovelletaan ainoastaan töihin, jotka suoritetaan samassa paikassa kuin harjoittelu. [12] On huomattava, että kuten kaikkien muidenkin vaihtoehtojen kohdalla, tätä ei sovellettaisi koulujen, yliopistojen ja muiden oppilaitosten ennen tutkinnon suorittamista järjestämiin harjoitteluihin.