EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 23.5.2022 COM(2022) 228 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Euroopan valvontaviranomaisten toiminnasta











1.JOHDANTO Vuonna 2008 alkanut maailmanlaajuinen finanssikriisi johti vuonna 2011 kolmen Euroopan valvontaviranomaisen eli Euroopan pankkiviranomaisen (EPV), Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomaisen (EIOPA) ja Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen (ESMA) perustamiseen. Tarkoituksena oli, että ne auttaisivat korjaamaan finanssikriisin yhteydessä ilmi tulleita valvonnan puutteita ja palauttamaan täyden luottamuksen EU:n finanssimarkkinoihin. Euroopan valvontaviranomaiset ovat nyt tehneet yli kymmenen vuoden ajan hyvin vakuuttavaa työtä näillä osa-alueilla. Ne edistävät keskeisellä tavalla pääoman ja finanssipalvelujen sisämarkkinoiden kehittymistä osallistumalla alaa koskevan EU:n lainsäädännön täytäntöönpanoon ja koordinoimalla kansallisten valvontaviranomaisten työtä. Lisäksi ne ovat ottaneet menestyksekkäästi hoitaakseen uusia elvytys- ja kriisinratkaisukehykseen kuuluvia tehtäviä. Viimeaikainen covid-19-kriisi on osoittanut, että Euroopan finanssivalvontajärjestelmä toimii hyvin ja että Euroopan valvontaviranomaisten työ on ollut tärkeä osa tätä saavutusta. Myös nykyisessä geopoliittisessa tilanteessa, joka on seurausta Venäjän Ukrainaa vastaan aloittamasta sodasta, Euroopan valvontaviranomaisilla on tärkeä rooli, sillä ne valvovat muun muassa, että EU:n finanssimarkkinatoimijat panevat asetetut pakotteet täytäntöön. Lisäksi Euroopan valvontaviranomaiset tarkkailevat EU:n finanssilaitoksiin kohdistuvia vaikutuksia ja seuraavat tiiviisti finanssimarkkinoiden kehitystä, erityisesti energia- ja elintarvikemarkkinoiden ja hyödykejohdannaismarkkinoiden osalta. Euroopan valvontaviranomaisten toiminta on kuluneen vuosikymmenen aikana keskittynyt finanssipalveluja koskevan yhteisen sääntökirjan rakentamiseen ja valvontakäytäntöjen lähentymisen edistämiseen. Näillä osa-alueilla on edistytty erinomaisesti, mutta edelleen tarvitaan jatkuvia, asianmukaisesti kohdennettuja toimia todellisen pääomamarkkinaunionin edistämiseksi. Rahoitusjärjestelmä, johon kuuluu useita keskuksia eri puolilla EU:ta, lisää paremman yhteisen sääntökirjan ja lähentyneiden valvontakäytäntöjen tarvetta. Komissio julkaisi tässä yhteydessä pääomamarkkinaunionia koskevan toimintasuunnitelmansa 24. syyskuuta 2020. Tässä toimintasuunnitelmassa komissio sitoutuu i) edistämään parempaa yhteistä sääntökirjaa arvioimalla tarvetta jatkaa EU:n sääntöjen yhdenmukaistamista ja ii) arvioimaan valvontakäytäntöjen lähentymisessä jo saavutettuja tuloksia. Euroopan valvontaviranomaisia koskevien kolmen asetuksen 81 artiklassa säädetään, että komissio tekee arvioinnin näistä asetuksista julkaisemalla yleiskertomuksen, jossa tarkastellaan Euroopan valvontaviranomaisten toiminnan ja kyseisissä asetuksissa säädettyjen menettelyjen tuloksena saatuja kokemuksia. Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaista koskevassa asetuksessa ja Euroopan pankkiviranomaista koskevassa asetuksessa on erityisiä arviointilausekkeita kolmen Euroopan valvontaviranomaisen toiminnan arviointia koskevan yleisvaatimuksen lisäksi. Euroopan valvontaviranomaisia koskevien asetusten muutoksia, jäljempänä ’Euroopan valvontaviranomaisia koskeva vuoden 2019 tarkistus’, alettiin soveltaa 1. tammikuuta 2020. Tällä tarkistuksella muutettiin aiempia lähentämiskeinoja ja hallintotapaa koskevia säännöksiä sekä lisättiin Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen uudet suorat valvontavaltuudet. Näiden muutosten jälkeisessä ensimmäisessä arvioinnissa keskitytään erityisesti siihen, ovatko muutokset hyödyttäneet EU:n finanssivalvontaa ja missä määrin näin on tapahtunut. Komissio toteutti laajan kuulemismenettelyn laatiessaan tätä kertomusta. Se järjesti kohdennetun kuulemisen, johon saatiin 107 vastausta, ja pyysi palautetta myös Euroopan valvontaviranomaisilta. Lisäksi se järjesti julkisen tapahtuman ja erilaisia sidosryhmätapaamisia. Komissio on julkaissut palauteyhteenvedon, jossa esitetään yksityiskohtainen tiivistelmä kuulemisessa saaduista vastauksista. Kuulemiseen vastanneet arvioivat yleisesti ottaen myönteisesti Euroopan valvontaviranomaisten vaikutusta i) rahoitusvakauteen, ii) sisämarkkinoiden toimintaan, iii) valvonnan laatuun ja yhdenmukaisuuteen, iv) valvonnan kansainvälisen yhteensovittamisen tehostamiseen, v) kuluttajien ja sijoittajien suojaan, vi) kestävään rahoitukseen ja vii) digitaaliseen rahoitukseen. Monet vastaajat huomauttivat, että oli vielä liian aikaista i) arvioida kaikin osin muutoksia, joista sovittiin vuonna 2019 ja joita oli alettu soveltaa vasta vuoden 2020 alussa, ja ii) harkita muita muutoksia, koska uusimpien muutosten täytäntöönpanosta oli vain vähän aikaa. Vastaajat mainitsivat lisäksi covid-19-pandemian aiheuttamat poikkeukselliset olosuhteet, jotka ovat vieneet Euroopan valvontaviranomaisten huomion erityisesti vuoden 2020 aikana. Useimmat vastaajat pystyivät näistä varaumista huolimatta antamaan arvionsa. Palaute Euroopan valvontaviranomaisia koskevalla tarkistuksella tehdyistä muutoksista oli yleisesti ottaen selvästi myönteistä, joskin muutamat vastaajat katsoivat, että muutoksia tarvittiin vielä lisää. Vastauksista ilmeni myös, että Euroopan valvontaviranomaisia koskevan vuoden 2019 tarkistuksen yhteydessä esiin tulleet eriävät näkemykset ovat edelleen olemassa. Valtaosa vastaajista oli yhtä mieltä siitä, että Euroopan valvontaviranomaiset reagoivat asianmukaisesti covid-19-kriisiin ja että Euroopan valvontaviranomaisten nykyiset toimivaltuudet ovat osoittautuneet laajalti riittäviksi. Euroopan valvontaviranomaisten koordinointi vaikuttaa palautteen mukaan toimivan tyydyttävästi. Eräät sidosryhmät katsoivat kuitenkin, että Euroopan valvontaviranomaisten koordinointiroolia ei ole hyödynnetty niin hyvin kuin mahdollista.

Tässä kertomuksessa esitetään yhteenveto kuulemisessa ja muissa sidosryhmäyhteyksissä tehdyistä havainnoista. Siinä keskitytään seuraaviin tärkeimpiin arvioitaviin osa-alueisiin: i) valvontakäytäntöjen lähentyminen, ii) hallintotapa, iii) suora valvonta ja iv) rahoitus. Lisäksi siihen sisältyy yhteistä sääntökirjaa koskeva osio, kuten komission vuonna 2020 hyväksymässä pääomamarkkinaunionia koskevassa toimintasuunnitelmassa ilmoitettiin. 2.VALVONTAKÄYTÄNTÖJEN LÄHENTYMINEN Tausta ja havainnot Euroopan valvontaviranomaisia koskevalla vuoden 2019 tarkistuksella tehtiin useita muutoksia valvontakäytäntöjen lähentymisen tehostamiseksi. Näitä olivat erityisesti i) vertaisarviointiprosessin tehostaminen, ii) unionin strategiset valvonnan painopisteet ja iii) EU:n valvontakäsikirja. Lisäksi sillä otettiin käyttöön Euroopan valvontaviranomaisten jo käyttämiä välineitä, kuten toimista pidättymistä koskevia kirjeitä, koordinointiryhmiä ja kysymyksiä ja vastauksia koskevat nimenomaiset säännöt. Sekä viranomaisten että finanssialan edustajat arvioivat kohdennetussa kuulemisessa antamissaan vastauksissa hyvin myönteisesti Euroopan valvontaviranomaisten panosta yhteisen valvontakulttuurin ja yhtenäisten valvontakäytäntöjen edistämiseen. Useimmat vastaajat esittivät melko myönteisiä näkemyksiä viimeaikaisista muutoksista, mutta totesivat, että muutosten täyttä vaikutusta lähentymiseen oli vielä liian aikaista arvioida. Heidän mukaansa tarvittiin enemmän aikaa, jotta saataisiin käsitys siitä, riittäisivätkö muutokset valvontakäytäntöjen lähentymiseen. Suurin osa vastaajista katsoi, ettei Euroopan valvontaviranomaisten käytettävissä olevia valvonnan lähentämiskeinoja ollut tarpeen muuttaa tai ettei uusia keinoja tarvittu. Vastaajat huomauttivat, etteivät Euroopan valvontaviranomaiset ole hyödyntäneet nykyisiä keinoja niin hyvin kuin mahdollista. Lisäksi eräät vastaajat korostivat Euroopan valvontaviranomaisten kehittämien epävirallisten valvonnan lähentämiskeinojen, kuten Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen yhteisten valvontatoimien, tehokkuutta. Vastaajat totesivat kuitenkin myös, että valvontakäytäntöjen lähentymistä koskevan tavoitteen saavuttamiseksi tarvitaan lisätoimia. He katsoivat, että valvontakäytäntöjen lähentymisen suurimpia esteitä olivat paikallisten markkinoiden erityispiirteet ja oikeudellisten ympäristöjen (esimerkiksi siviili-, kauppa- ja yhtiöoikeus) erilaisuus. Seuraamukset mainittiin osa-alueena, jolla on lähentymisen osalta eniten parantamisen varaa (esimerkiksi kansallisten toimivaltaisten viranomaisten olisi määrättävä samanlaisia seuraamuksia, jos EU:n lainsäädäntöä on rikottu samalla tavalla). Monet vastaajat huomauttivat, että uusi kysymyksiä ja vastauksia -prosessi on muuttunut hitaammaksi ja tehottomammaksi. Tähän ongelmaan mainittiin kaksi syytä. Ensinnäkin todettiin, että on vaikea erottaa, mitkä kysymykset edellyttävät unionin oikeuden tulkintaa ja näin ollen komission vastausta. Toiseksi todettiin, että prosessi on hidastunut, koska komission on annettava virallinen päätös tähän ryhmään kuuluvista kysymyksistä. Monet vastaajat huomauttivat vastaavasti, että Euroopan valvontaviranomaisia koskevalla vuoden 2019 tarkistuksella käyttöön otetun uuden toimista pidättymistä koskeviin kirjeisiin perustuvan mekanismin ehdot ovat vaikeuttaneet tämän mekanismin käyttöä suuresti. He totesivat, että markkinatoimijat eivät voi luottaa toimista pidättymistä koskeviin kirjeisiin, koska ne eivät ole sitovia ja näin ollen mikään ei takaa, että kansalliset toimivaltaiset viranomaiset noudattavat niitä yhdenmukaisesti. Eräät vastaajat huomauttivat sen sijaan, että Euroopan valvontaviranomaisten olisi voitava tehdä päätös, jolla velvoitetaan toimivaltaiset viranomaiset joissakin olosuhteissa jättämään soveltamatta jotakin unionin oikeuden säännöstä tai luopumaan täytäntöönpanon valvonnasta. Vastaajat totesivat kuitenkin, että tapauksissa, joissa toimista pidättymistä koskevien kirjeiden ehdot eivät ole täyttyneet, on saavutettu samankaltaisia tuloksia muilla keinoin, esimerkiksi julkaisemalla lausuntoja, joissa kehotetaan kansallisia toimivaltaisia viranomaisia olemaan asettamatta etusijalle tiettyyn vaatimukseen liittyviä toimia. Komission arviointi

Euroopan valvontaviranomaiset ovat edistäneet käytettävissään olevin keinoin merkittävästi valvontakäytäntöjen lähentymistä. Ohjeet, suositukset sekä kysymykset ja vastaukset ovat osoittautuneet erittäin tehokkaiksi keinoiksi finanssipalveluja ja -markkinoita koskevan yhteisen säännöstön (yhteinen sääntökirja) laatimisessa ja siten valvontakäytäntöjen lähentämisessä. Euroopan valvontaviranomaiset ovat viime aikoina perustellusti alkaneet siirtää työnsä painopistettä yhteisen sääntökirjan kehittämisestä sen soveltamisen ja valvonnan lähentämiseen. Komissio pitää myönteisenä, että Euroopan valvontaviranomaiset keskittyvät entistä enemmän sääntöjen noudattamiseen. Komissio suhtautuu myönteisesti myös valvontakäytäntöjen lähentämistä koskevaan riskiperusteiseen lähestymistapaan, jonka avulla Euroopan valvontaviranomaiset valitsevat, mihin aiheisiin lähentämistä koskevassa työssä olisi keskityttävä seuraavien 1–2 vuoden aikana. Euroopan valvontaviranomaisten käytettävissä olevat keinot, joita on parannettu Euroopan valvontaviranomaisia koskevalla vuoden 2019 tarkistuksella, vaikuttavat kaiken kaikkiaan tarkoituksenmukaisilta. Huolimatta siitä, että muutoksia alettiin soveltaa vasta vähän aikaa sitten eli vuonna 2020, tällä osa-alueella on jo nähtävissä myönteisiä vaikutuksia. Esimerkiksi uusi vertaisarviointiprosessi osoittautui tehokkaaksi tapauskohtaiseksi tutkintakeinoksi, kun sitä käytettiin ensimmäisen kerran Wirecard-tapauksessa. Komissio toteaa kuitenkin, että sen lisäksi on saattanut olla muitakin tapauksia, joissa tapauskohtainen vertaisarviointi olisi ollut aiheellinen. Koska vertaisarvioinnit vievät runsaasti resursseja, Euroopan valvontaviranomaisten olisi arvioitava huolellisesti, mitä aiheita tutkittaessa vertaisarviointia olisi eniten syytä käyttää. Viranomaisten päätös voisi perustua esimerkiksi alustavaan arvioon siitä, missä valvonnan eroilla olisi kielteisin vaikutus. Komissio on yhtä mieltä siitä, että Euroopan valvontaviranomaisten kehittämät epäviralliset keinot voivat edistää lähentymistä hyödyllisellä tavalla. Tämän osoittavat esimerkiksi Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen käyttämät yhteiset valvontatoimet. Ne auttavat luomaan läpinäkyvyyttä ja yhteistä valvontakulttuuria. Lisäksi ne voivat olla tehokkaita kokonaisvaltaisen näkemyksen saamiseksi alan käytännöistä ja niiden valvonnasta kaikkialla EU:ssa. Jos tällaisia epävirallisia keinoja käytettäessä havaitaan puutteita, näiden havaintojen pitäisi parhaassa tapauksessa saada kansalliset valvontaviranomaiset puuttumaan asiaan ja ryhtymään toimiin. Parantamisen varaa on kuitenkin edelleen. Ensinnäkin joitakin saatavilla olevia keinoja ei ehkä käytetä täysimittaisesti valvonnan erojen poistamiseksi. Esimerkiksi unionin oikeuden rikkomista koskevaa menettelyä on käytetty hyvin harvoin, kuten kahdessa Euroopan tilintarkastustuomioistuimen hiljattain tekemässä tarkastuksessa huomautettiin. Lisäksi keinoja olisi käytettävä kattavasti. Kuten sidosryhmät huomauttivat, olisi toivottavaa, että lähentymistä tapahtuisi enemmän esimerkiksi yleisesti täytäntöönpanon valvonnan osalta ja erityisesti seuraamusten osalta. Kuulemiseen vastanneet myöntävät kuitenkin, että tällä alalla saavutettavissa olevaa kehitystä rajoittavat i) seuraamusten vähäinen yhdenmukaistaminen ja ii) jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmien erilaisuus. Komissio ottaa huomioon kuulemisessa saadun palautteen siitä, että viimeaikaisten muutosten täyden vaikutuksen arvioimiseen tarvitaan enemmän aikaa, eikä sen vuoksi aio nyt ehdottaa Euroopan valvontaviranomaisia koskevien asetusten muuttamista valvontakäytäntöjen lähentymisen tehostamiseksi. Sen sijaan komissio kannustaa edelleen Euroopan valvontaviranomaisia käyttämään hyväkseen nykyisiä välineitä. Lisäksi komissio aikoo harkita kohdennettuja parannuksia alakohtaiseen lainsäädäntöön valvontakäytäntöjen lähentymisen edistämiseksi. Tarkoituksena on näin korjata erityisiä puutteita, joita komissio on todennut tai saattaa todeta tietyillä finanssimarkkinoiden aloilla. Komissio on tätä varten ehdottanut äskettäin muun muassa seuraavia kohdennettuja muutoksia: -Solvenssi II -direktiivin tarkistamista koskeva ehdotus, jossa esitetään Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomaisen aseman vahvistamista monimutkaisissa rajatylittävissä tapauksissa, jos asianomaiset valvontaviranomaiset eivät saavuta yhteistä näkemystä yhteistyöfoorumissa -vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajista annetun direktiivin tarkistamista koskeva ehdotus, jossa esitetään, että Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen olisi tehtävä vertaisarviointeja ja analysoitava ilmoituksia merkittävistä tehtävien siirtämistä koskevista järjestelyistä, jotta valvontaviranomaiset saavat paremman yleiskuvan markkinakäytännöistä -valvontatietoja koskeva strategia, jonka tavoitteena on parantaa EU:n valvontaraportointijärjestelmän johdonmukaisuutta ja yhteentoimivuutta (tämä helpottaa myös valvontaviranomaisten välistä koordinointia ja edistää valvontakäytäntöjen lähentymistä) -kuudetta vakavaraisuusdirektiiviä (CRD VI) koskeva ehdotus, jolla yhdenmukaistettaisiin seuraamusten määräämisvaltaa ja otettaisiin käyttöön täytäntöönpanon valvonnan välineitä eurooppalaisia valvontaviranomaisia varten (esimerkiksi uhkasakko).

Tarvittaessa komissio aikoo myös edelleen ehdottaa kohdennettuja muutoksia alakohtaisen lainsäädännön tulevissa uudelleentarkasteluissa erityisten ongelmien ratkaisemiseksi. Kysymys- ja vastausprosessissa toimivalta antaa (ei-sitovia) tulkintoja unionin oikeudesta kuuluu perussopimusten valvojana toimivalle komissiolle eikä Euroopan valvontaviranomaisille. Komissio ottaa kuitenkin huomioon sidosryhmien kysymys ja vastaus -prosessista antaman palautteen ja pyrkii edelleen yhdessä Euroopan valvontaviranomaisten kanssa virtaviivaistamaan tätä menettelyä käytännössä. Komissio toteaa myös, että vaikka kysymykset ja vastaukset ovat usein hyödyllinen keino lainsäädäntöä koskevien näkökohtien selventämiseksi, sidosryhmät käyttävät niitä toisinaan saadakseen opastusta omaan tilanteeseensa eivätkä ne välttämättä ole yleisesti kiinnostavia. Komissio on tietoinen sidosryhmien esiin tuomista ongelmista, mutta katsoo, että toimista pidättymistä koskeviin kirjeisiin liittyvän uuden säännöksen tehokkuuden (ja säännöksen mahdollisten käyttötapausten) arvioimiseen tarvitaan enemmän aikaa ennen kuin harkitaan mahdollisen hienosäädön tarvetta. Eräät sidosryhmät näyttävät kuitenkin toivovan tämän säännöksen soveltamisalan ja voimassaolon sellaista laajentamista, joka saattaa olla ristiriidassa unionin oikeuden yleisten periaatteiden kanssa. Komissio on tässä yhteydessä, esimerkiksi rahoitusmarkkina-asetusta koskevassa ehdotuksessa, hiljattain ehdottanut tapoja, joilla varmistetaan, ettei tiettyjä unionin oikeuden säännöksiä sovelleta tietyissä olosuhteissa. Näin pyritään joustavoittamaan kehystä jonkin verran tapauskohtaisesti, kuten kyseiset sidosryhmät toivoivat. Komissio kehottaa yleisesti Euroopan valvontaviranomaisia arvioimaan muita parannuksia, jotka voidaan toteuttaa lyhyellä aikavälillä ja jotka eivät edellytä lainsäädäntökehyksen muuttamista. Sidosryhmät esittivät kuulemisessa useita tähän liittyviä ideoita. Komissio katsoo, että erityisesti seuraavia ehdotuksia on syytä pohtia tarkemmin: -Avoimuutta sääntöjen soveltamisesta kaikkialla EU:ssa voitaisiin lisätä. Euroopan valvontaviranomaiset voisivat esimerkiksi kehittää verkkopohjaisen välineen, jonka avulla kaikilla sidosryhmillä olisi mahdollisuus ilmoittaa valvontaan liittyvistä epäjohdonmukaisuuksista. -Valvonnan lähentämiskeinojen osalta voitaisiin keskittyä enemmän täytäntöönpanon valvontaan ja edistää näin täytäntöönpanon valvontaa koskevien toimenpiteiden, myös seuraamusten, yhdenmukaista soveltamista. Vastaava tavoite voitaisiin saavuttaa varmistamalla, että Euroopan valvontaviranomaiset keräävät kattavia tietoja täytäntöönpanon valvontaan liittyvistä tapauksista kaikkialla EU:ssa. -Mahdollisuutta tehdä toimivaltaisten viranomaisten tapauskohtaisia vertaisarviointeja, kun tapauksilla on suuria valvontaan liittyviä vaikutuksia, voitaisiin käyttää enemmän jälkikäteen sovellettavana keinona. Lisäksi keskittyminen nykyistä enemmän kiireellisiin tai odottamattomiin valvontakysymyksiin voisi auttaa tehostamaan vertaisarviointien käyttöä, sillä vertaisarviointeihin tarvitaan runsaasti resursseja. -Kukin Euroopan valvontaviranomainen on kehittänyt omia epävirallisia valvonnan lähentämiskeinojaan eri tavoin kuin muut Euroopan valvontaviranomaiset. Tämä johtuu erilaisista sääntelykehyksistä, joissa Euroopan valvontaviranomaiset toimivat. Komissio on sidosryhmien kanssa yhtä mieltä siitä, että nämä keinot ovat osoittautuneet hyvin tehokkaiksi, ja kehottaa Euroopan valvontaviranomaisia jatkamaan näiden epävirallisten välineiden käyttöä. Euroopan valvontaviranomaiset voisivat kuitenkin tutkia myös, missä määrin niiden kannattaisi ottaa käyttöön muiden Euroopan valvontaviranomaisten kehittämiä epävirallisia keinoja omien valvonnan lähentämiskeinojensa lisäksi. -Kansallisten toimivaltaisten viranomaisten väliset järjestelmällisemmät keskustelut valvontatapauksista voisivat edistää osaltaan valvontakäytäntöjen lähentymistä vertailukelpoisissa tilanteissa. Komissio kehottaa Euroopan valvontaviranomaisia laatimaan perusteet tällaisten keskustelujen kannalta olennaisten valvontatapausten valitsemiseksi. Euroopan valvontaviranomaiset voisivat lisätä näiden keskustelujen arvoa keräämällä tällaiset tapaukset yhteen kokoelmaksi, joka on kansallisten toimivaltaisten viranomaisten saatavilla tutustumista varten. 3.HALLINTOTAPA, YHTEISET ELIMET, SIDOSRYHMIEN OSALLISTUMINEN JA VALVONNAN RIIPPUMATTOMUUS

Tausta ja havainnot a)Euroopan valvontaviranomaisten hallintotapa Komissio ehdotti viimeisimmässä Euroopan valvontaviranomaisia koskevassa tarkistuksessa pitkälle meneviä muutoksia Euroopan valvontaviranomaisten hallintotapaan. Tavoitteena oli, että ne olisivat tietyissä tehtävissä aiempaa riippumattomampia kansallisista toimivaltaisista viranomaisista. Ehdotusten tärkeimpänä perusteluna oli, että joidenkin Euroopan valvontaviranomaisilla olevien keinojen käyttöä voitaisiin lisätä siirtämällä tietyt päätökset sellaisen elimen vastuulle, joka oli jossain määrin riippumaton kyseisten keinojen kohteena olevista viranomaisista. Tästä lähestymistavasta käytiin tiukkaa keskustelua lainsäädäntöprosessin aikana. Lainsäätäjien lopulta hyväksymä teksti ei vastannut komission alkuperäistä tavoitetta. Kohteena olleilla osa-alueilla (unionin oikeuden rikkominen, eturistiriidat ja puheenjohtajien tehtävä) tehtiin siitä huolimatta parannuksia. Valtaosa viranomaisista korosti kuulemisessa, että Euroopan valvontaviranomaiset ovat jäsenvetoisia organisaatioita ja päätöksiä niissä tekevät kansalliset edustajat hallintoneuvostossa, joka on ylin päättävä elin. Useimmat vastanneet alan edustajat pitivät Euroopan valvontaviranomaisten nykyisiä hallintojärjestelyjä sellaisina, että ne mahdollistavat Euroopan valvontaviranomaisten työn/päätöksenteon objektiivisuuden, riippumattomuuden ja tehokkuuden varmistamisen. Joukko sidosryhmiä (muutamat viranomaiset, alan edustajat, yliopistomaailman edustajat ja kansalaisjärjestöt) kannatti kuitenkin hallintojärjestelyjä, jotka olisivat riippumattomampia kansallisista valvontaviranomaisista. Kyseisten sidosryhmien mielestä Euroopan valvontaviranomaisia koskevalla vuoden 2019 tarkistuksella tehdyt vähäiset muutokset eivät riitä ratkaisemaan tilanteita, joissa päätöksiä tekevät kansallisten toimivaltaisten viranomaisten edustajat ja päätöksentekoa ohjaavat mahdollisesti pikemminkin kansalliset kuin eurooppalaiset edut. Sidosryhmät katsoivat, että hallintotavan uusimmat muutokset olivat parantaneet Euroopan valvontaviranomaisten päätöksentekoprosesseja. Eräät vastaajat totesivat, että Euroopan valvontaviranomaisia koskevalla vuoden 2019 tarkistuksella tehdyt muutokset i) nopeuttivat päätöksentekoa, ii) vähensivät eturistiriitojen riskiä ja iii) lisäsivät puolueettomuutta ja läpinäkyvyyttä. Äänestysjärjestelyistä on edelleen eriäviä näkemyksiä. Tätä kuvaa selvästi se, että erään pienehkön jäsenvaltion julkisen sektorin edustaja toivoi useampia päätöksiä tehtävän ”yksi äänivaltainen jäsen, yksi ääni” -periaatteen mukaisesti, kun taas eräs toinen julkista sektoria edustava vastaaja jäsenvaltiosta, jossa on laajat finanssimarkkinat, ehdotti sellaisten jäsenvaltioiden vaikutusvallan vahvistamista, joihin Euroopan valvontaviranomaisen yksittäiset päätökset vaikuttavat eniten. Muutamat vastaajat ehdottivat Euroopan valvontaviranomaisen puheenjohtajan äänioikeuden ulottamista kaikenlaisiin päätöksiin (puheenjohtaja ei nykyään voi äänestää määräenemmistöllä tehtävistä päätöksistä). Mielipiteet jakautuivat myös sen suhteen, olisiko Euroopan valvontaviranomaisen äänestyksiä koskeva kaksinkertaisen enemmistön vaatimus (joka edellyttää sekä pankkiunioniin osallistuvien että siihen osallistumattomien jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten yksinkertaista enemmistöä) pidettävä ennallaan. Vastaajat katsoivat yhtäältä, että kaksinkertaisen enemmistön vaatimuksen seurauksena jäsenvaltioilla, jotka eivät osallistu yhteiseen valvontamekanismiin, on perusteettomasti liian suuri painoarvo, joka kasvaa entisestään useampien jäsenvaltioiden liityttyä pankkiunioniin. Toisaalta viranomaiset (ei pelkästään pankkiunioniin osallistumattomista jäsenvaltioista) i) korostivat kaksinkertaisen enemmistön vaatimuksen merkitystä EU:n yhteenkuuluvuuden kannalta ja ii) pitivät tätä vaatimusta takeena pankkiunioniin osallistuvien ja osallistumattomien jäsenvaltioiden tasapuolisesta ja oikeasuhteisesta edustuksesta. Jotkin vastaajat myös muistuttivat tarpeesta tehdä kohdennettuja muutoksia Euroopan pankkiviranomaisen hallintotapaan, jotta varmistetaan, että sen kriisinratkaisuun ja vakavaraisuuteen liittyvät tehtävät on erotettu toisistaan nykyistä johdonmukaisemmin. Useat vastaajat toivoivat myös muutoksia Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen hallintotapaan suoraa valvontaa koskevissa tapauksissa. Vastaajat ehdottivat, että Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen olisi sen sijaan, että kaikki asiat jätetään hallintoneuvoston päätettäväksi, i) annettava tällaiset päätökset riippumattoman johtokunnan tai keskusvastapuolten valvontakomitean kaltaisen komitean tehtäväksi tai ii) vapautettava hallintoneuvosto päivittäisten valvontapäätösten tekemisestä hyödyntämällä enemmän delegointivaltuuksia. Kuulemisessa annetun palautteen lisäksi voi olla hyödyllistä arvioida Euroopan valvontaviranomaisten hallintotapaa muidenkin lähteiden pohjalta. Yksi tällainen lähde on EU:n rahanpesun torjumiseksi toteuttamia toimia koskeva Euroopan tilintarkastustuomioistuimen, jäljempänä ’tilintarkastustuomioistuin’, erityiskertomus. Tilintarkastustuomioistuin katsoi kertomuksessaan, että Euroopan pankkiviranomaisen hallintotavassa oli edelleen keskeisiä puutteita huolimatta Euroopan pankkiviranomaista koskevan asetuksen tarkistuksesta, jolla tehtiin joitakin muutoksia unionin oikeuden rikkomista koskevaan menettelyyn. Tilintarkastustuomioistuin katsoi äskettäin antamassaan sijoitusrahastoja koskevassa erityiskertomuksessa samalla tavoin, että Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisella on haasteita, jotka estävät sen välineiden tehokkaan käytön. Näitä haasteita aiheuttavat muun muassa Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen oma hallintorakenne ja sen riippuvuus yhteistyöstä kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa. b)Yhteiset elimet

Kaikki vastaajat pitivät Euroopan valvontaviranomaisten kahta yhteistä elintä (valituslautakunta ja yhteiskomitea) yleisesti ottaen tehokkaina mekanismeina yhdenmukaisten näkemysten ja monialaisen yhteistyön varmistamiseksi. Eräät sidosryhmät huomauttivat kuitenkin, ettei yhteiskomiteaa käytetä niin laajasti kuin mahdollista tapauksissa, joissa Euroopan valvontaviranomaisilla on yhteinen tehtävä (esimerkiksi Euroopan valvontaviranomaisten uusi valvonnan riippumattomuuden edistämistä koskeva tehtävä). Muutamat vastaajat pitivät yhteiskomitean päätöksentekoa liian hankalana, sillä kolmen Euroopan valvontaviranomaisen hallintoneuvostojen on hyväksyttävä yhteiskomitean tekemät päätökset. c)Sidosryhmien osallistuminen Sidosryhmiä kuultiin myös niiden osallistumisesta Euroopan valvontaviranomaisten toimintaan ja siitä, miten hyvin Euroopan valvontaviranomaiset olivat kyenneet varmistamaan sidosryhmien osallistumisen. Useimmat viranomaiset ja muutama alaa edustava vastaaja katsoivat, että nykyinen kehys toimii hyvin ja sidosryhmiä kuullaan riittävästi. Useimmat alaa edustavat vastaajat korostivat, että Euroopan valvontaviranomaisten olisi lisättävä vuorovaikutusta ja vuoropuhelua alan kanssa ja omaksuttava nykyistä avoimempi ja käytännöllisempi lähestymistapa. Useat alan edustajat toivat esiin, että palautteen antamisen määräajat ovat liian lyhyitä Euroopan valvontaviranomaisten kuulemisissa. d)Valvonnan riippumattomuus Euroopan valvontaviranomaiset saivat Euroopan valvontaviranomaisia koskevalla vuoden 2019 tarkistuksella uuden tehtävän: kansallisten valvontaviranomaisten riippumattomuuden edistäminen ja seuranta. Euroopan valvontaviranomaiset julkaisivat hiljattain ensimmäiset raporttinsa oman alansa toimivaltaisten viranomaisten valvonnan riippumattomuudesta. Useimmat vastaajat suhtautuivat kuulemisessa myönteisesti Euroopan valvontaviranomaisten uuteen valvonnan riippumattomuuden edistämistä koskevaan tehtävään. Viranomaiset huomauttivat, että uusi tehtävä mahdollistaa sellaisen tahon tekemän asiantuntija-arvion, joka tuntee hyvin kansallisten toimivaltaisten viranomaisten toiminnan. Kyseiset viranomaiset totesivat myös, että i) riippumattomuus on tehokkaan valvonnan kehittymisen edellytys, ii) uusi tehtävä voi lisätä valvonnan riippumattomuuteen liittyvää yhdenmukaisuutta ja iii) Euroopan valvontaviranomaiset voivat tuottaa hyödyllistä tietoa vertaillessaan valvonnan riippumattomuuden tilaa EU:ssa. Eräät finanssialaa edustavat vastaajat pitivät kansallisten valvontaviranomaisten riippumattomuutta ratkaisevan tärkeänä valvontaprosessin legitimiteetin ja uskottavuuden varmistamisen kannalta. Eräs tutkimuslaitos huomautti, että kansallisten valvontaviranomaisten riippumattomuutta koskevaa sääntelyä olisi yhdenmukaistettava EU:ssa tekemällä muutoksia asiaa koskevaan rahoitusalan lainsäädäntöön. Komission arviointi Komissio on yhtä mieltä siitä, että Euroopan valvontaviranomaisia koskevassa vuoden 2019 tarkistuksessa vahvistetut muutokset ovat askel oikeaan suuntaan ja niillä pitäisi yleisesti ottaen olla myönteinen vaikutus Euroopan valvontaviranomaisten hallintotapaan. Näistä muutoksista huolimatta komissio katsoo edelleen, että Euroopan valvontaviranomaisten hallintojärjestelmä, jossa päätöksiä tekee 27 kansallista valvontaviranomaista, voi johtaa siihen, että kansalliset edut ovat liian näkyvässä asemassa ja syntyvät tulokset eivät ole aina optimaalisia. Hallintojärjestelmä myös vaikeuttaa toisinaan Euroopan valvontaviranomaisten käytettävissä olevien lähentämiskeinojen käyttöä tarkoituksenmukaisimmalla tavalla. Tämän näkemyksen vahvistavat tilintarkastustuomioistuimen päätelmät, ja sitä tukevat kuulemiseen saadut vastaukset, erityisesti yliopistomaailman edustajien ja kuluttajaryhmien sekä jossain määrin alan sidosryhmien ja viranomaisten vastaukset. Komissio katsoo kuitenkin, että uusimpien muutosten käytännön soveltamisen alkamisesta on kulunut liian vähän aikaa, jotta voitaisiin määrittää, ovatko lisämuutokset aiheellisia. Kuulemisessa annettu palaute on osoittanut selvästi, että sidosryhmät eivät yleisesti ottaen kannata nyt uusia lainsäädäntömuutoksia. Komissio ei sen vuoksi aio ehdottaa uusia muutoksia tässä vaiheessa. Komissio aikoo kuitenkin seurata tiiviisti tätä keskeistä osa-aluetta ja harkita lisätoimenpiteitä. Komissio aikoo harkita kuulemisessa esitettyjen ehdotusten perusteella myös tarvetta tehdä kohdennettuja muutoksia Euroopan pankkiviranomaisen hallintotapaan, jotta varmistetaan, että sen kriisinratkaisuun ja vakavaraisuuteen liittyvät tehtävät on erotettu toisistaan nykyistä johdonmukaisemmin. Lisäksi komissio aikoo harkita riippumattomuutta koskevien normien käyttöönottoa alakohtaisen lainsäädännön tulevissa uudelleentarkasteluissa. Komissio on jo samassa hengessä ehdottanut lokakuussa 2021 hyväksytyssä pankkipaketissa toiminnallisia säännöksiä, jotka liittyvät toimivaltaisten viranomaisten riippumattomuutta koskevaan periaatteeseen. Euroopan valvontaviranomaiset voivat toteuttaa joitakin sidosryhmien kuulemisessa ehdottamia parannuksia melko nopeasti. Komissio kehottaa Euroopan valvontaviranomaisia pohtimaan seuraavia ehdotuksia:

-Euroopan valvontaviranomaisten olisi lisättävä hallintoneuvoston päätösten aikataulun ja sisällön läpinäkyvyyttä julkaisemalla sen esityslistojen sääntelyä koskevat kohdat. Sääntelyasioiden osalta voitaisiin julkaista alustava suunnittelukalenteri kuuden kuukauden välein, jotta sidosryhmät voivat ennakoida kuulemisia. -Euroopan valvontaviranomaiset voisivat tapauksen mukaan lisätä vuorovaikutusta sidosryhmien kanssa käymällä nykyistä enemmän jatkuvaa vuoropuhelua niiden kanssa. -Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaista kehotetaan tehokkuuden lisäämiseksi harkitsemaan, olisiko vielä muita mahdollisuuksia siirtää sen suoran valvonnan alaisia yhteisöjä koskevia päivittäisiä valvontapäätöksiä komiteoiden tai puheenjohtajan tehtäväksi. -Euroopan valvontaviranomaisten vastuulla on yhä enemmän monialaisia tehtäviä ja aiheita. Tämä on lisännyt yhteiskomitean merkitystä. Euroopan valvontaviranomaisia kehotetaan tämän kehityksen vuoksi pohtimaan toivottuja muutoksia, joita kehykseen voitaisiin tulevaisuudessa tehdä riittävien resurssien varmistamiseksi ja päätöksentekoprosessin parantamiseksi. Komissio kehottaa Euroopan valvontaviranomaisia toimittamaan nämä tiedot komissiolle vuoden 2023 loppuun mennessä. -Euroopan valvontaviranomaisia kannustetaan viemään eteenpäin uutta valvonnan riippumattomuuden seurantaa ja edistämistä koskevaa tehtäväänsä kehittämällä edelleen riippumattomuuden periaatteita (toiminnallinen, taloudellinen ja henkilökohtainen riippumattomuus sekä vastuuvelvollisuus ja läpinäkyvyys) ja laatimalla valvonnan riippumattomuutta EU:ssa koskevia monialaisia arviointiperusteita. Euroopan valvontaviranomaiset voisivat sen jälkeen arvioida, missä määrin nämä perusteet täyttyvät, mikä menisi pidemmälle kuin tähän asti tehdyt toimivaltaisten viranomaisten itsearvioinnit. 4.SUORA VALVONTA Tausta ja havainnot Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen sai Euroopan valvontaviranomaisia koskevalla vuoden 2019 tarkistuksella suoria valvontavastuita, jotka liittyvät i) kriittisiin EU:n vertailuarvoihin ja EU:n ulkopuolisiin vertailuarvojen hallinnoijiin sekä ii) raportointipalvelujen tarjoajiin. Näitä laajennettuja suoria valvontavaltuuksia alettiin soveltaa 1. tammikuuta 2022. Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisella on ollut tammikuusta 2020 lähtien myös EU:n ulkopuolisia keskusvastapuolia koskevia uusia EMIR 2.2 -kehykseen perustuvia valvontavastuita. Euroopan parlamentti kehotti lokakuussa 2020 komissiota harkitsemaan, että Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaiselle annettaisiin asteittain suoria valvontavaltuuksia, mukaan lukien tiettyjen markkinasegmenttien, kuten i) EU:n keskusvastapuolet, ii) arvopaperikeskukset ja iii) eurooppalainen keskitetty yhteyspiste. Kuulemisessa useimmat vastaajat arvioivat melko myönteisesti Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen valvontavaltuuksia ja sen suorittamaa luottoluokituslaitosten ja kauppatietorekisterien valvontaa. Vastaajat huomauttivat kuitenkin myös, että pääasiassa viestinnässä ja läpinäkyvyydessä oli jonkin verran parantamisen varaa. Vastaajat pitivät tarpeellisena esimerkiksi i) tiiviimpää vuorovaikutusta Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen, kansallisten toimivaltaisten viranomaisten ja kauppatietorekisterien välillä ja ii) säännöllisempiä kahdenvälisiä tapaamisia valvojan ja valvotun yhteisön välillä.

Useimmat vastaajat katsoivat suorien valvontavaltuuksien tulevan laajuuden osalta, ettei valvontavaltuuksia ole ainakaan nyt tarpeen keskittää enempää Euroopan valvontaviranomaisille. Kyseiset vastaajat katsoivat, että i) useimpien pääomamarkkinatoimijoiden olisi edelleen oltava kansallisten toimivaltaisten viranomaisten valvonnassa, koska ne ovat lähempänä ja niillä on paikallistuntemusta, ii) Euroopan valvontaviranomaiset on perustettu jäsenvetoisiksi organisaatioiksi, joiden tavoitteena on edistää kansallisten toimivaltaisten viranomaisten valvontakäytäntöjen lähentymistä, ja iii) toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaan valtuuksia ei ole tarpeen keskittää enempää. Toisten viranomaisia ja alaa edustavien vastaajien mielestä suoraa valvontaa olisi kuitenkin harkittava tietyillä pääomamarkkinoiden osa-alueilla, joilla se toisi lisäarvoa. Tällaisia harkittavia osa-alueita olisivat -ympäristöön, yhteiskuntaan ja hyvään hallintotapaan liittyviä luokituksia tekevät yritykset, ympäristöön, yhteiskuntaan ja hyvään hallintotapaan liittyvien tietojen tarjoajat ja kestävyyteen liittyvien palvelujen tarjoajat -yleiseurooppalaiset markkinainfrastruktuurit, kuten EU:n keskusvastapuolet. Useat viranomaiset katsoivat, että suorien valvontavaltuuksien antamista Euroopan valvontaviranomaisille koskevan päätöksen olisi perustuttava näyttöön ja selkeisiin perusteisiin. Komission arviointi Komissio aikoo pääomamarkkinaunionia koskevan toimintasuunnitelman mukaisesti harkita ehdottavansa Euroopan valvontaviranomaisten harjoittamaa suoraa valvontaa, jos näyttää siltä, ettei nykyinen valvontarakenne ole riittävä markkinoiden yhdentymisen toivotun tason kannalta. Komissio aikoo arvioida tätä asiaa huolellisesti asianomaisen alakohtaisen lainsäädännön uudelleentarkastelun yhteydessä. Komissio on samassa hengessä jo sisällyttänyt kolmeen hiljattain esitettyyn neuvoteltavana olevaan lainsäädäntöehdotukseen (MICA-asetus, digitaalista häiriönsietokykyä koskeva asetus ja eurooppalaisia vihreitä joukkolainoja koskeva asetus) Euroopan pankkiviranomaisen ja Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen suorat valvontavaltuudet ja kolmen Euroopan valvontaviranomaisen valvontavastuut. Komissio etsii myös keinoja torjua rahoitusvakauteen liittyvää riskiä, jonka aiheuttaa liiallinen riippuvuus Yhdistyneeseen kuningaskuntaan sijoittautuneista keskusvastapuolista. Se aikoo esittää tänä vuonna toimenpiteitä, joilla lisättäisiin EU:hun sijoittautuneiden keskusvastapuolten houkuttelevuutta, muun muassa tarkastelemalla uudelleen EU:n keskusvastapuolten valvontajärjestelmää. Tähän liittyen komissio järjesti äskettäin kohdennetun kuulemisen EU:n keskusvastapuolimääritystä koskevan kehyksen uudelleentarkastelusta. Lisäksi komissio aikoo harkita mahdollisuutta suunnitella erilaisia suoran valvonnan muotoja tällaiseen valvontaan liittyvänä mahdollisena etenemistapana. Yksi valvontamuoto voisi olla ”kärrynpyörämalli”, jossa kansallisilla toimivaltaisilla viranomaisilla on edelleen merkittävä rooli ja niiden tietämystä markkinoiden ja oikeusjärjestelmien kansallisista erityispiirteistä käytetään keskusvalvontaviranomaisen hyödyksi. Tällaista mallia käytetään jo yhteisessä valvontamekanismissa ja rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaviranomaisen perustamista koskevassa asetusehdotuksessa. 5.YHTEINEN SÄÄNTÖKIRJA JA EUROOPAN VALVONTAVIRANOMAISTEN TOIMINTA

Tausta ja havainnot Parannetulla yhteisellä sääntökirjalla tarkoitetaan aiempaa laajempia ja soveltuvin osin yksityiskohtaisempia sääntöjä EU:n lainsäädännön ja ohjeiden eri tasoilla. Tämä merkitsee keskeisten osien suhteen sitä, että ensimmäisellä eli asetusten ja direktiivien tasolla laadittuja EU:n sääntöjä on enemmän. Muiden kuin keskeisten osien suhteen se merkitsee, että toisella eli delegoitujen säädösten tai täytäntöönpanosäädösten tasolla laadittuja EU:n sääntöjä on enemmän. Lisäohjeita ja selvennyksiä voidaan antaa myös Euroopan valvontaviranomaisten julkaisemissa ohjeissa tai kysymyksissä ja vastauksissa kolmannella tasolla. Ensimmäisellä tasolla parempi yhdenmukaisuus on direktiivien sijaan mahdollista saavuttaa suoraan sovellettavilla asetuksilla tulevassa alakohtaisessa lainsäädännössä tai uudelleen tarkasteltavaksi otettavassa lainsäädännössä. Asetukset voivat olla tässä tapauksessa parempi vaihtoehto kuin direktiivit, koska jäsenvaltioilla on yleensä mahdollisuus valita, miten direktiivit saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä. Parempi yhdenmukaisuus voitaisiin saavuttaa myös soveltamalla asetusten tai direktiivien eriasteista yhdenmukaistamista tai vähentämällä mahdollisuuksia jättäytyä yhdenmukaistettujen sääntöjen ulkopuolelle. Tasojen 1 ja 2 välinen kompromissi liittyy myös laajempaan kysymykseen siitä, miten lainsäädännön nopeus, mukautuvuus ja laatu voidaan saavuttaa, mikä on erityisen tärkeää nopean muutoksen kohteena oleville aloille. a)Lainsäätämisjärjestyksessä annettujen säädösten yhdenmukaistamisen lisääminen Ensimmäisen tason alakohtaisen lainsäädännön laajempi yhdenmukaistaminen ei saanut kuulemisessa vahvaa kannatusta sidosryhmiltä, joskin rajat ylittävää palvelujen tarjoamista koskevien sääntöjen yhdenmukaisuuden lisäämistä kannatettiin jonkin verran. b)Yhdenmukaistetun lainsäädännön soveltamisen helpottaminen delegoiduilla säädöksillä tai täytäntöönpanosäädöksillä Finanssipalveluja koskevaan lainsäädäntöön on viime vuosina liittynyt tapauksia, joissa markkinatoimijoiden ja valvontaviranomaisten on täytynyt alkaa soveltaa lainsäätämisjärjestyksessä annettuja säädöksiä, mutta joitakin asiaa koskevia delegoituja säädöksiä ja täytäntöönpanosäädöksiä, tekniset sääntely- tai täytäntöönpanostandardit mukaan luettuina, ei ollut kyseisenä ajankohtana vielä annettu. Useat sidosryhmät ovat huomauttaneet, että tämä voi olla joissakin tapauksissa suuri ongelma. Komission arviointi a)Lainsäätämisjärjestyksessä annettujen säädösten yhdenmukaistamisen lisääminen Yhdenmukaistamisen lisääminen antamalla enemmän tai yksityiskohtaisempia ensimmäisen tai toisen tason EU:n sääntöjä ei saanut kannatusta sidosryhmiltä. Komissio ei sen vuoksi aio tarkastella uudelleen EU:n nykyistä finanssipalveluja koskevaa lainsäädäntöä pelkästään yksityiskohtaisempien ensimmäisen tason sääntöjen käyttöön ottamiseksi tai kansallisen harkinnan sallivien säännösten poistamiseksi. Tarkastellessaan uudelleen tai ehdottaessaan lainsäädäntöä komissio aikoo kuitenkin arvioida vaikutuksia, joita mahdollinen yksityiskohtaisempien sääntöjen käyttöönotto ja kansallisen harkinnan rajoittaminen ensimmäisen tason alakohtaisessa lainsäädännössä aiheuttaisi. Direktiivien osalta komissio aikoo arvioida myös, mitä vaikutuksia mahdollinen direktiivin muuttaminen asetukseksi aiheuttaisi. Kun otetaan huomioon tarve varmistaa, että EU:n lainsäädäntö pysyy tulevaisuuden vaatimukset täyttävänä ja että sitä voidaan helposti mukauttaa teknologian ja markkinoiden kiihtyvään kehitykseen, on tärkeää, että lainsäätäjät vahvistavat tason 1 yleiset periaatteet ja tason 2 yksityiskohtaisemmat säännöt aina kun se on mahdollista ja tarkoituksenmukaista. Näin voitaisiin reagoida nopeammin markkinoiden nopeaan kehitykseen. b)Yhdenmukaistetun lainsäädännön soveltamisen helpottaminen delegoiduilla säädöksillä tai täytäntöönpanosäädöksillä

Kaikki tiettyä osa-aluetta tai alaa koskevan lainsäädännön keskeiset osat sisältyvät ensimmäisen tason säädöksiin, sillä komissiolle voidaan siirtää valta antaa hallinnollisia määräyksiä ainoastaan muista kuin keskeisistä osista. Minkä tahansa lainsäätämisjärjestyksessä annetun säädöksen soveltaminen on sen vuoksi periaatteessa mahdollista jopa asiaa koskevien toisen tason säädösten puuttuessa. Pelkkä lainsäätämisjärjestyksessä annetussa säädöksessä vahvistettujen periaatteiden noudattaminen ei kuitenkaan tuota välttämättä kaikkia niitä tuloksia, jotka lainsäädännöllä oli tarkoitus saavuttaa. Tämä pätee erityisesti raportointivaatimuksiin tapauksissa, joissa raportointimalleja sisältävien täytäntöönpanosäädösten puuttuminen johtaa yhtenäisyyden ja vertailukelpoisuuden vaarantumiseen vapaamuotoisen raportoinnin vuoksi. Tällaisissa tilanteissa vapaamuotoinen raportointi voi johtaa myös siihen, että valvontaviranomaisten ja sijoittajien on vaikea tulkita tietoja ennen kuin asianomaiset täytäntöönpanosäädökset ovat saatavilla. Tämä ongelma johtuu seuraavien kahden tekijän välisestä jännitteestä: Ensinnäkin toisen asteen säädökset ovat luonteeltaan sellaisia, että niiden laatiminen vie aikaa. Joissakin tapauksissa Euroopan valvontaviranomaisilta kuluu huomattavan paljon aikaa esimerkiksi teknisten sääntely- ja täytäntöönpanostandardien luonnosten laatimiseen niiden monimutkaisuuden ja teknisyyden vuoksi. Euroopan valvontaviranomaiset kuulevat myös laajasti sidosryhmiä ja käyvät läpi sisäiset hyväksymisprosessit. Sen jälkeen Euroopan valvontaviranomaiset ja komissio käyvät teknisiä keskusteluja, mikä sekin voi viedä aikaa ennen hyväksymismenettelyn varsinaista aloittamista. Lopuksi komission hyväksymisen jälkeen tietyt toisen tason säädökset, kuten komission delegoidut säädökset ja tekniset sääntelystandardit, ovat lainsäätäjien tarkasteltavana, mikä voi kestää useita kuukausia. Komissio ei voi kuitenkaan nopeuttaa prosessia pyytämällä Euroopan valvontaviranomaisia aloittamaan toisen tason säädöksiin liittyvä työtä ennen ensimmäisen tason lainsäädännön antamista, sillä asianomaiset valtuutukset eivät ole vielä valmiina siinä vaiheessa. Toiseksi kun lainsäätäjät ovat päässeet yksimielisyyteen puiteperiaatteista, ne voivat olla halukkaita säätämään, että ensimmäisen tason säädöstä aletaan soveltaa lyhyen ajan kuluttua. Näin pyritään saavuttamaan nopeasti aiotut poliittiset tulokset, mutta toisen tason säädöksiä on silloin hyvin vaikea saada valmiiksi samaan päivämäärään mennessä. Komissio ja Euroopan valvontaviranomaiset keventävät jo nyt markkinatoimijoiden taakkaa noudattamalla suurta avoimuutta teknisten neuvojen ja standardien laadinnassa. Tällaisen avoimuuden ansiosta markkinatoimijat voivat aloittaa valmistelunsa luonnosten pohjalta. Luonnoksilla ei kuitenkaan ole oikeudellista arvoa, ja onkin mahdollista, että komissio muuttaa teknisiä standardeja (tai muita toisen tason säädöksiä) lainsäätäjien tarkasteluprosessissa esittämien vaatimusten perusteella. Jos nämä muutokset ovat olennaisia, komission on lähetettävä teknisten standardien luonnokset Euroopan valvontaviranomaisille takaisin luonnosteltavaksi. Sidosryhmät voivat näin ollen hyödyntää aiemmin julkaistuista teknisten standardien luonnoksista saamaansa tietoa vain rajallisesti, sillä jopa pienet muutokset voivat edellyttää niiltä mukautuksia. Komissio myöntää, että joidenkin lainsäätämisjärjestyksessä annettujen säädösten säännösten soveltaminen voi olla haastavaa ennen delegoitujen säädösten tai täytäntöönpanosäädösten antamista. Se pyrkii lisäämään sekä lainsäätäjien että Euroopan valvontaviranomaisten tietoisuutta tästä ongelmasta. Komissio muistuttaa, että joihinkin näistä vaikeuksista jouduttiin puuttumaan aiemmin muuttamalla kyseisiä keskeisiä lainsäätämisjärjestyksessä annettuja säädöksiä niiden soveltamisen lykkäämiseksi. Lisäksi komissio aikoo edelleen tarvittaessa pyytää Euroopan valvontaviranomaisilta epävirallista ennakkotietoa suunniteltujen toisen tason säädösten todennäköisestä aikataulusta hyödyntääkseen sitä tapauksen mukaan lainsäädäntöprosessissa. 6.RAHOITUS Tausta ja havainnot Euroopan valvontaviranomaisten talousarvioiden varoista 60 prosenttia on peräisin kansallisilta toimivaltaisilta viranomaisilta ja 40 prosenttia EU:n talousarviosta. Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen osalta tämä jakauma on hieman erilainen, sillä Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen suoran valvonnan alaiset yhteisöt maksavat sille myös valvontamaksuja. Lainsäätäjät eivät kannattaneet komission Euroopan valvontaviranomaisia koskevan vuoden 2019 tarkistuksen yhteydessä tekemiä ehdotuksia rahoitusjärjestelmän muuttamisesta, ja rahoitussäännöt jäivät näin ollen ennalleen. Kuulemisessa valtaosa vastaajista katsoi, että rahoitusta koskevat säännökset ovat asianmukaisia ja ne mahdollistavat riittävän resurssien saannin Euroopan valvontaviranomaisten tehtävien hoitamista varten. Viranomaiset pitivät rahoitusosuuksien nykyistä jakaumaa (40/60) asianmukaisena. Koska Euroopan valvontaviranomaisten työ liittyy laajasti julkiseen tehtävään, vastanneiden viranomaisten mielestä on oikeudenmukaista ja sopivaa, että rahoitus perustuu pääosin julkisiin varoihin. Eräät, pääasiassa pienten maiden, viranomaiset katsoivat, että EU:n talousarviosta peräisin olevan rahoituksen osuutta voitaisiin kasvattaa.

Finanssialaa edustavat vastaajat pitivät nykyistä rahoitusmallia asianmukaisena, koska i) sääntelytehtävät on rahoitettava EU:n talousarviosta ja ii) kansallisten toimivaltaisten viranomaisten on rahoitettava valvontakäytäntöjen lähentämiseen liittyvä työ, sillä ne hyötyvät suoraan tästä työstä, ja valtiolla on ensisijainen vastuu valvonnasta. Finanssialaa edustavat vastaajat totesivat lisäksi, että nykyinen rahoitusmalli antaa Euroopan parlamentille vallan valvoa Euroopan valvontaviranomaisten varainhoitoa siltä osin kuin niiden talousarvio rahoitetaan EU:n yleisestä talousarviosta ja että näin varmistetaan Euroopan valvontaviranomaisten vastuuvelvollisuus. Yleisesti ottaen myönteisistä arvioista huolimatta joitakin ongelmia todettiin maksuissa, joita valvotuilta yhteisöiltä peritään Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen suoriin valvontavaltuuksiin liittyvien kulujen kattamiseksi. Eräs viranomainen katsoi, että suoria valvontavaltuuksia varten olisi saatava lisärahoitusta pikemminkin EU:lta kuin valvotuilta yhteisöiltä perittävien maksujen korotuksista. Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen toi kuulemisessa esiin maksujärjestelmän joustamattomuuden, joka estää sitä jakamasta uudelleen resursseja todettujen riskien perusteella. Lisäksi valvottujen yhteisöjen määrä on tai on todennäköisesti pieni eräissä suoran valvonnan tehtävissä. Tämä voi kasvattaa pieniltä yhteisöiltä perittäviä maksuja, sillä alakohtaisen lainsäädännön mukaan maksujen on katettava kaikki kyseisten yhteisöjen valvontatoimista aiheutuneet kulut. Komission arviointi Saadun palautteen mukaisesti komissio ei aio ehdottaa lainsäädäntömuutoksia Euroopan valvontaviranomaisten rahoitusta koskevan nykyisen säädöskehyksen muuttamiseksi. Komissio kehottaa Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaista tutkimaan nykyisessä säädöskehyksessä saatavilla olevia erilaisia mahdollisuuksia valvontamaksuihin liittyvän ongelman ratkaisemiseksi ja sen varmistamiseksi, että maksut pysyvät kohtuullisina valvottujen yhteisöjen tuloihin nähden. Alakohtaisen lainsäädännön kohdennettuja muutoksia voidaan harkita, jos osoittautuu, että kaikki mahdolliset muut kuin lainsäädäntötoimenpiteet eivät riitä ongelman ratkaisemiseen. 7.KULUTTAJANSUOJA Tausta ja havainnot Asiakkaiden ja kuluttajien suojan parantaminen on tärkeä osa Euroopan valvontaviranomaisten tehtävää. Euroopan valvontaviranomaisia koskevalla vuoden 2019 tarkistuksella lisättiin niiden tähän osa-alueeseen liittyviä tehtäviä ja parannettiin niiden käytettävissä olevia välineitä. Euroopan valvontaviranomaisten tehtäväksi annettiin esimerkiksi i) haamuasiointitoimien koordinointi, ii) vähittäispalvelujen riski-indikaattorien kehittäminen, iii) kulutuksen muutoksia koskevien tietojen kerääminen ja analysointi ja niistä raportointi sekä iv) Euroopan valvontaviranomaisia koskevien asetusten 22 artiklan 4 kohdassa tarkoitettujen tutkintojen ulottaminen mahdollisiin kuluttajien tai sijoittajien suojeluun kohdistuviin uhkiin. Julkisessa kuulemisessa useimmat sidosryhmät katsoivat, että Euroopan valvontaviranomaiset ovat vaikuttaneet myönteisesti kuluttajien ja sijoittajien suojan turvaamiseen. Eräät sidosryhmät esittivät, että kuluttajien ongelmat ovat usein paikallisia. Kansallisten toimivaltaisten viranomaisten ja Euroopan valvontaviranomaisten hyvä yhteistyö on sen vuoksi olennaisen tärkeää. Useimpien vastaajien mielestä Euroopan valvontaviranomaiset tuovat lisäarvoa määrittämällä kuluttajien ongelmia kaikkialla EU:ssa ja vaihtamalla hyviä käytäntöjä kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa. Useimmat vastaajat huomauttivat lisäksi, että Euroopan valvontaviranomaisilla on tärkeä rajat ylittävään palvelutarjontaan liittyvä koordinointitehtävä sisämarkkinoilla. Eräät viranomaiset toivoivat tältä osin rajat ylittävien palvelujen valvontaa koskevia tehokkaampia koordinointivaltuuksia, joilla vähennettäisiin kuluttajille aiheutuvan haitan riskiä. Komission arviointi

Komissio katsoo, ettei Euroopan valvontaviranomaisten perustamisasetuksiin tehtäville kuluttajansuojaa koskeville lainsäädäntömuutoksille ole nyt perusteita. Komissio aikoo kuitenkin harkita huolellisesti nykyistä säädöskehystä alakohtaisen lainsäädännön uudelleentarkastelujen yhteydessä ja ehdottaa sopivia muutoksia kuluttajansuojassa todettujen puutteiden korjaamiseksi. Tämän mukaisesti Solvenssi II -direktiivin tarkistamisen yhteydessä 22. syyskuuta 2021 ehdotettu yhteistyöfoorumeja koskeva muutos i) mahdollistaisi Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomaiselle vahvemman aseman monimutkaisiin rajatylittäviin tapauksiin liittyvien vakavaraisuusnäkökohtien käsittelyssä ja ii) lisäisi Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomaisen valtaa vähentää kuluttajansuojaan kohdistuvia riskejä, kun vakuutustuotteita tarjotaan yli rajojen. Tuleva vähittäissijoitusstrategia tarjoaa toisen mahdollisuuden lainsäädännöllisiin lisäparannuksiin kuluttajansuojan hyväksi. Euroopan valvontaviranomaisia kehotetaan myös käyttämään edelleen kaikkia saatavilla olevia keinoja kuluttajien ja sijoittajien suojaa koskevien tavoitteidensa saavuttamiseksi. Näitä keinoja ovat muun muassa kulutuksen muutoksia koskevat raportit, valvontaa koskevat lämpökartat, vertaisarvioinnit ja oman riski- ja vakavaraisuusarvion valvontaraportteihin liittyvät varoitukset/analyysit vakuutus- ja eläkealalla. 8.JÄRJESTELMÄRISKIT Tausta ja havainnot Euroopan valvontaviranomaisille sekä Euroopan järjestelmäriskikomitealle (EJRK) annettiin maailmanlaajuisen finanssikriisin johdosta tehtäväksi edistää finanssijärjestelmän makrotason vakauden valvontaa EU:ssa sekä ehkäistä ja vähentää järjestelmäriskejä, sillä lainsäätäjä piti tärkeänä, että EU:n valvontajärjestelyt eivät keskittyisi ainoastaan yksittäisiin yrityksiin, vaan niillä varmistettaisiin myös koko rahoitusjärjestelmän vakaus. Useimmat julkiseen kuulemiseen vastanneet totesivat, että Euroopan valvontaviranomaisten ja Euroopan järjestelmäriskikomitean nykyinen finanssivalvonnan rakenne oli parantanut toimivaltaisten viranomaisten yhteistyötä ja järjestelmäriskitoimintojen koordinointia niiden kesken. Sidosryhmät mainitsivat erityisesti Euroopan valvontaviranomaisten ja Euroopan järjestelmäriskikomitean stressitestaukseen liittyvän yhteistyön esimerkkinä hyvistä käytännöistä. Vaikka Euroopan valvontaviranomaiset koordinoivat yleisesti ottaen hyvin stressitestiprosessia, muutamat vastaajat toivoivat prosessin virtaviivaistamista. Tätä perusteltiin sillä, että stressitesteihin liittyvän raportoinnin yksityiskohtaisuus on kansallisille toimivaltaisille viranomaisille ja valvotuille yhteisöille vaativaa laadunvarmistusprosessin vuoksi. Eräät sidosryhmät ehdottivat sen vuoksi, että stressitesteihin sovellettaisiin riskiperusteisempaa lähestymistapaa. Lisäksi muutamat alan sidosryhmät olivat huolissaan stressitestien tulosten julkaisemisesta, joka saattaa johtaa markkinahäiriöön, jos suuri yleisö ei täysin ymmärrä kaikkia julkaistuihin tuloksiin liittyviä vivahteita. Komission arviointi Komissio katsoo, ettei tällä osa-alueella tarvita nyt lainsäädäntömuutoksia, mutta kehottaa Euroopan valvontaviranomaisia ja Euroopan järjestelmäriskikomiteaa virtaviivaistamaan stressitestiprosessia edelleen. Komissio huomauttaa myös, että stressitestien tulosten suuren läpinäkyvyyden varmistaminen tuo lisäarvoa. Sama pätee vakuutusalaan liittyvien yksittäisten tulosten julkaisemiseen. Euroopan valvontaviranomaisia, Euroopan järjestelmäriskikomiteaa ja toimivaltaisia viranomaisia kannustetaan lisäksi i) vahvistamaan edelleen yhteistyötään järjestelmäriskejä koskevissa asioissa koko finanssialalla ja ii) tehostamaan toimiaan yhteisten järjestelmäriski-indikaattorien kehittämiseksi ja ottamaan siinä yhteydessä huomioon valvomiensa alojen välisen vuorovaikutuksen. 9.PÄÄTELMÄT