KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE - Monterreyn konsensuksen sovittaminen käytäntöön: Euroopan unionin antama kehitysapu {SEK(2004)246}

TIIVISTELMÄ

Monterreyn konsensukseen, joka hyväksyttiin kansainvälisessä kehitysrahoituskonferenssissa Meksikossa 18.-22. maaliskuuta 2002, sisältyi monia tärkeitä sitoumuksia kehitysrahoituksen haasteisiin vastaamiseksi eri puolilla maailmaa ja etenkin kehitysmaissa. Euroopan unioni, jonka yhteenlaskettu osuus on yli 50 prosenttia maailman julkisesta kehitysavusta (JKA), on tärkeä kumppani kehitysrahoitusprosessissa. Unioni määritteli kehitysrahoitukseen antamansa avun kahdeksassa yksityiskohtaisessa sitoumuksessa, jotka Barcelonassa 14. maaliskuuta 2002 kokoontunut Eurooppa-neuvosto hyväksyi.

Tässä vuotta 2004 koskevassa seurantakertomuksessa komissio saattaa ajan tasalle analyysinsä Barcelonan sitoumusten täytäntöönpanon nykytilanteesta ja antaa suosituksia jatkotoimiksi tietyillä aloilla. Ensimmäistä kertaa myös Euroopan unioniin 1. toukokuuta 2004 liittyvien uusien jäsenvaltioiden antama kehitysapu on mukana. Raportista ilmenee, että Euroopan unioni on yhä vahvasti sitoutunut kehitysrahoitusprosessiin ja että se pyrkii saavuttamaan vuoden 2006 tavoitteensa julkisen kehitysavun määrän lisäämisessä (osuutena BKTL:sta). Eräät jäsenvaltiot, jotka eivät vielä ole päässeet YK:n asettamaan julkisen kehitysavun 0,7 prosentin tavoiteosuuteen BKTL:sta, ovat aloittaneet uusia toimia ja asettaneet aikataulun päämäärän saavuttamiseksi.

Avun sidonnaisuuden purkamiseen ja velkahelpotuksiin keskittyvien sitoumusten toteuttamiseksi on ryhdytty moniin konkreettisiin toimenpiteisiin. Yleismaailmallisia julkishyödykkeitä, kauppaan liittyvää apua ja innovatiivisia rahoituslähteitä koskeva kehitys on ollut myönteistä, vaikka aloitteet ovat olleet lähinnä yksittäisten jäsenvaltioiden (ja muiden) eivätkä koko unionin eteenpäin viemiä. Komissio uskoo, että vuoden 2004 aikana sen tasolla ei ole tarpeen käynnistää näitä sitoumuksia koskevia uusia laajoja aloitteita ja että on syytä keskittyä viimeistelemään ja saattamaan päätökseen meneillään olevat eri toiminnat.

* Toisaalta vain muutamia konkreettisia edistysaskeleita on otettu politiikkojen yhteensovittamiseksi ja menettelyjen yhdenmukaistamiseksi tiiviimmin (sitoumus II). Tämä on yllättävää, sillä Barcelonan huippukokouksen päätelmissä edellytetään, että konkreettiset toimet aloitettaisiin ennen vuotta 2004. Tässä tiedonannossa keskitytään sen vuoksi tulevaisuutta käsitteleviin ehdotuksiin ja konkreettisiin toimiin, joita ovat:

* EU:n avunantajien toimien tiiviimpi yhteensovittaminen kehitysyhteistyöpolitiikassa tiedon saattamiseksi jäsenvaltioiden omille avustusjärjestelmille samoin kuin EU:n yhteistä kantaa varten kansainvälisessä kehitysapukeskustelussa;

* monivuotisen ohjelmasuunnittelun ja analyyttisen työn tiiviimpi yhteensovittaminen;

* yhteisen kehyksen luominen avun täytäntöönpanomenettelyille esimerkiksi direktiivin muodossa;

* EU:n paikallisen toimintasuunnitelman laatiminen yhteensovittamista ja yhdenmukaistamista varten jokaisessa kumppanimaassa, jonka kanssa kahdella tai useammalla EU:n avunantajalla on yhteistyöohjelma.

1. Taustaa: Monterreyn konsensus ja euroopan unionin antama kehitysapu

Monterreyn konsensukseen, joka hyväksyttiin kansainvälisessä kehitysrahoituskonferenssissa Meksikossa 18.-22. maaliskuuta 2002, sisältyi monia tärkeitä sitoumuksia kehitysrahoituksen haasteisiin vastaamiseksi eri puolilla maailmaa ja etenkin kehitysmaissa. Monterreyn konsensuksen lähestymistapa on kokonaisvaltainen ja se korostaa kaupan, rahoituksen ja kehityksen keskinäistä tiivistä suhdetta. Se on kehys, joka ohjaa kansainvälisen yhteisön yhteisiä pyrkimyksiä kansallisella, alueellisella, kansainvälisellä ja kokonaisvaltaisella tasolla, ja tärkeä perusta vuosituhattavoitteisiin pyrittäessä.

Euroopan unioni, jonka yhteenlaskettu osuus on yli 50 prosenttia maailman julkisesta kehitysavusta (JKA), on tärkeä kumppani kehitysrahoitusprosessissa. Toimiessaan kollektiivisesti Monterreyssa unioni vaikutti merkittävästi konferessin myönteiseen kokonaistulokseen. Unioni määritteli kehitysrahoitusprosessiin antamansa avun Eurooppa-neuvoston huippukokouksessa Barcelonassa 14. maaliskuuta 2002, ja vakuutti, että se

* tutkii kunkin jäsenvaltion keinot ja aikataulun, jotta se pääsee YK:n asettamaan julkisen kehitysavun 0,7 prosentin tavoiteosuuteen BKTL:sta. Välitavoite on 0,39 prosenttia vuoteen 2006 mennessä, mihin mennessä kunkin jäsenvaltion erikseen olisi päästävä vähintään 0,33 prosentin tavoitteeseen;

* tehostaa apua tiiviimmällä toimien yhteensovittamisella ja yhdenmukaistamisella ja ottaa siinä konkreettisia askeleita ennen vuotta 2004;

* ryhtyy toimenpiteisiin vähiten kehittyneiden maiden (LDC-maat) saaman avun sidonnaisuuden purkamiseksi;

* lisää kauppaan liittyvää kehitysapuaan;

* tukee keskeisten yleismaailmallisten julkishyödykkeiden kartoittamista;

* tukee kansainvälisten rahoituslaitosten uudistuksia ja vahvistaa kehitysmaiden äänen kuuluvuutta kansainvälisessä taloutta koskevassa päätöksenteossa sekä

* tukee pyrkimyksiä velanhoitokyvyn palauttamiseksi voimakkaasti velkaantuneita köyhiä maita koskevan laajennetun aloitteen (HIPC-aloite) yhteydessä.

Vuoden 2002 jälkeiset tapahtumat ovat korostaneet entisestään tarvetta toteuttaa Monterreyn konsensus mahdollisimman pian täysimääräisesti. Sen vuoksi on tärkeää seurata, missä määrin avunantajat ja avunsaajamaat noudattavat sitoumuksiaan. Tässä yhteydessä unionilla on linjaansa noudattamalla ja lupauksensa täyttämällä mahdollisuus osoittaa, että se on tiukasti sitoutunut maailmanlaajuisten haasteiden yhteisiin ratkaisuihin.

Komissiolle annettiin tehtäväksi raportoida vuosittain siitä, missä määrin jäsenvaltiot ja komissio ovat toteuttaneet Barcelonan sitoumuksia ja osallistuneet kehitysrahoitusprosessiin [1]. Sillä on valtuudet ehdottaa korjaavia toimenpiteitä silloin, kun edistystä ei ole tapahtunut riittävästi. Seuranta antaa hyvän mahdollisuuden kollektiiviseen vertailuun ja varmistaa EU:n toiminnan avoimuuden. Yleisten asioiden ja ulkosuhteiden neuvosto hyväksyi ensimmäisen tällaisen kertomuksen toukokuussa 2003. Siitä ilmeni, että EU on jäsenvaltioineen käynnistänyt hyvin pyrkimyksensä toteuttaa Barcelonan sitoumukset ja etenkin EU:n lupaaman julkisen kehitysavun lisäämisen [2]. Kertomus antoi perustan EU:n myönteiselle ja rakentavalle panokselle ensimmäisessä kehitysrahoituksesta käydyssä korkean tason keskustelussa YK:n yleiskokouksen yhteydessä lokakuussa 2003.

[1] Yleisten asioiden ja ulkosuhteiden neuvostojen marraskuussa 2002 ja toukokuussa 2003 hyväksymät päätelmät.

[2] Komission sisäinen valmisteluasiakirja, joka koskee Monterreyssa 2002 pidetyn kansainvälisen kehitysrahoituskonferenssin ja Barcelonan sitoumusten seurantaa (Follow-up to the International Conference on Financing for Development Monterrey - 2002 - Monitoring the Barcelona Commitments); SEC (2003)569, 15.5.2003. Ks. Yleisten asioiden ja ulkosuhteiden neuvoston päätelmät, 20.5.2003, asiakirja 9379/03 (Presse 138), s.20.

Tässä vuotta 2004 koskevassa seurantakertomuksessa komissio saattaa ajan tasalle analyysinsä Barcelonan sitoumusten täytäntöönpanon nykytilanteesta ja antaa suosituksia jatkotoimiksi tietyillä aloilla. Ensimmäistä kertaa myös Euroopan unioniin 1. toukokuuta 2004 liittyvien uusien jäsenvaltioiden antama kehitysapu on mukana. Niiden merkittävät ja ansiokkaat pyrkimykset yhteisön säännöstön hallitsemiseksi kehitysyhteistyöpolitiikan alalla ja Barcelonan sitoumusten suhteen olisi erityisesti huomioitava.

Tämän tiedonannon liitteessä 1 [3] on yksityiskohtainen selvitys kahdeksan sitoumuksen täytäntöönpanon nykytilanteesta. Siitä käy ilmi, että Euroopan unioni on yhä vahvasti sitoutunut kehitysrahoitusprosessiin ja että se pyrkii saavuttamaan vuoden 2006 tavoitteensa julkisen kehitysavun määrän lisäämisessä (osuutena BKTL:sta). Eräät jäsenvaltiot, jotka eivät vielä ole päässeet YK:n asettamaan julkisen kehitysavun 0,7 prosentin tavoiteosuuteen BKTL:sta, ovat aloittaneet uusia toimia ja asettaneet aikataulun päämäärän saavuttamiseksi.

[3] SEK(2004)246

Avun sidonnaisuuden purkamista ja velkahelpotuksia koskevien sitoumusten toteuttamiseksi on ryhdytty moniin konkreettisiin toimenpiteisiin. Yleismaailmallisia julkishyödykkeitä, kauppaan liittyvää apua ja innovatiivisia rahoituslähteitä koskeva kehitys on ollut myönteistä, vaikka aloitteet ovat olleet lähinnä yksittäisten jäsenvaltioiden (ja muiden) eivätkä koko unionin eteenpäin viemiä. Komissio uskoo, että vuoden 2004 aikana sen tasolla ei ole tarpeen käynnistää näitä sitoumuksia koskevia uusia laajoja aloitteita ja että on syytä keskittyä viimeistelemään ja saattamaan päätökseen meneillään olevat eri toiminnat.

Toisaalta vain muutamia konkreettisia edistysaskeleita on otettu politiikkojen yhteensovittamiseksi ja menettelyjen yhdenmukaistamiseksi tiiviimmin (sitoumus II). Tämä on yllättävää, sillä Barcelonan huippukokouksen päätelmissä edellytetään, että konkreettiset toimet aloitettaisiin ennen vuotta 2004. Tässä tiedonannossa keskitytään sen vuoksi tulevaisuutta käsitteleviin ehdotuksiin ja konkreettisiin toimiin tällä alalla.

2. Sitoumus lisätä julkisen kehitysavun rahoituslähteitä

Barcelonan päätelmissä toistuu kunkin jäsenvaltion sitoumus luoda riittävät rahoituslähteet vuosituhattavoitteiden saavuttamiseksi ja siten päästä YK:n 0,7 prosentin tavoitteeseen julkisen kehitysavun osuudessa bruttokansantulosta (JKA/BKTL-osuudessa). Jäsenvaltiot, jotka eivät vielä olleet saavuttaneet 0,7 prosentin tavoitetta, sitoutuivat ensimmäisenä merkittävänä toimenpiteenään korottamaan julkisen kehitysapunsa määrän omien talousarviomenettelyjensä mukaisesti vähintään 0,33 prosenttiin BKTL:sta vuoteen 2006 mennessä. Maakohtainen sitoutuminen kytkettiin kollektiiviseen, jotta EU:n keskimääräinen tavoite 0,39 prosenttia saavutettaisiin vuoteen 2006 mennessä.

Julkista kehitysapua koskevan sitoumuksen toteuttaminen on edistynyt hyvin. Huolimatta useiden jäsenvaltioiden vaikeasta taloudellisesta tilanteesta EU-maat lisäsivät julkista kehitysapuaan reaalimääräisesti 5,8 prosentilla vuodesta 2001 vuoteen 2002 antaen kehitysapuna 0,35 prosenttia yhteenlasketusta BKTL:sta (ks. liite 1, kaavio 2) [4].Tämä ylitti jäsenvaltioiden viime vuonna tekemän ennusteen, joka oli 0,34 prosenttia BKTL:sta.

[4] Jäsenvaltioiden osallistuminen yhteisön kehitysapuun (EU:n talousarvion ja Euroopan kehitysrahaston kautta) on huomiotu näissä tilastotiedoissa. EY:n kautta kanavoitujen varojen kokonaismäärä oli 6 561 milj. Yhdysvaltain dollaria vuonna 2002.

Vuoteen 2001 verrattuna julkisen kehitysavun määrä kasvoi merkittävästi Ruotsissa, Ranskassa, Kreikassa ja Italiassa, ja kasvua tapahtui myös Belgiassa, Suomessa ja Portugalissa. Avun määrä laski Itävallassa, Tanskassa, Alankomaissa, Espanjassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Lasku oli huomattavaa Itävallassa (8,4 prosenttia) ja Espanjassa (10,3 prosenttia) verrattuna vuoden 2001 määriin, joita poikkeukselliset velkahelpotusjärjestelyt olivat nostaneet.

EU:n keskimääräinen JKA/BKTL-osuus on useimpien muiden OECD-maiden (lukuun ottamatta Norjan) osuutta suurempi.

Kaavio 1: JKA/BKTL-osuudet vuonna 2002. EU verrattuna muihin OECD:n kehitysapukomitean (DAC) jäseniin

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: OECD:n kehtiysapukomitean tilastot nettomääräisestä julkisesta kehitysavusta vuonna 2002. Tiedot julkaistu 27.01.2004.

* Yhdysvallat kasvatti julkista kehitysapuaan reaalimääräisesti 15 prosentilla vuonna 2002 eli 13,2 miljardiin dollariin, joka on 0,13 prosenttia sen BKTL:sta. Kasvu johtui pääasiassa lisä- ja hätärahastoista, joita perustettiin reaktiona 11. syyskuuta 2002 tapahtuneisiin terrori-iskuihin, samoin kuin uusista etenkin terveydenhuollon ja humanitaarista apua koskevista aloitteista.

* Japanin osuus BKTL:sta pysyi 0,23 prosentissa, mutta Kanadan ja Norjan osuudet kasvoivat huomattavasti, edellisen 0,06 prosenttiyksikköä ja jälkimmäisen 0,09 prosenttiyksikköä.

* Sveitsin antaman kehitysavun osuus BKTL:sta laski 0,02 prosenttiyksikköä ja Uuden-Seelannin 0,03 prosenttiyksikköä vuodesta 2001 vuoteen 2002.

2.1. Suuntaviivat vuoteen 2006 ja eteenpäin

Mikäli nykyiset suuntaukset jatkuvat, kaikki nykyiset jäsenvaltiot ovat komission arvion mukaan vuonna 2006 saavuttaneet tai ylittäneet maakohtaisen tavoitteen, joka on 0,33 prosenttia BKTL:sta. Nykyisten jäsenvaltioiden kehitysavun arvioitu yhteenlaskettu osuus vuonna 2006 on 0,43 prosenttia (ks. liite 1, taulukko 2).

Eräät jäsenvaltiot (Kreikka, Ranska ja Italia) ovat korottaneet sitoumuksiaan yhden tai useamman välivuoden osalta, mutta Itävalta, Belgia ja Luxemburg ovat hieman alentaneet omiaan. Belgia on kuitenkin myös sitoutunut saavuttamaan YK:n asettaman 0,7 prosentin JKA/BKTL-osuuden vuoteen 2010 mennessä, ja Itävalta pitää sitoumuksenaan maakohtaista vuoteen 2006 mennessä saavutettavaa 0,33 prosenttia. Luxemburg pysyy selkeästi YK:n 0,7 prosentin tavoitteen yläpuolella koko jakson.

Irlanti ja Ranska ovat tehneet vakaan päätöksen vuodesta, johon mennessä YK:n asettamaan 0,7 prosentin tavoitteeseen olisi päästävä. Irlanti on sitoutunut vuoteen 2007 ja Ranska vuoteen 2012. Suomi pyrkii 0,44 prosenttiin vuoteen 2007 mennessä. Tanska vähentää kehitysapuaan vuosittain, mutta pysyy yli 0,8 prosentin osuudessa BKTL:sta.

Liittymässä olevia, 1. toukokuuta 2004 unionin jäseniksi tulevia maita koskevat saatavilla olevat tiedot osoittavat, että vuonna 2002 nämä maat antoivat julkista kehitysapua 0,03 prosenttia niiden yhteenlasketusta BKTL:sta [5]. Luku saattaa näyttää jäävän kauas Barcelonan sitoumuksissa asetetuista JKA/BKTL-osuutta koskevista tavoitteista. Tässä yhteydessä on kuitenkin syytä muistaa, että liittymässä olevilla mailla on erityisongelmia ja että monet maat sijoittuvat asukasta kohti lasketun BKTL:nsä perusteella OECD:n kehitysapukomitean luokituksessa osaan II. Kaikki liittymässä olevat maat ovat kuitenkin siirtymävaiheessa muuttuakseen avunantajiksi ja hallitakseen kehitysyhteistyöpolitiikaa koskevan yhteisön lainsäädännön ja Barcelonan sitoumukset. Ulkomaanavun poliittisten puitteiden määrittely ja sen täytäntöönpanoon tarvittavan institutionaalisen kehyksen luominen on edistynyt lupaavasti vuoden 2002 aikana. Työ, jota komissio tällä hetkellä tekee näiden maiden kanssa, osoittaa niiden valmiutta sitoutua politiikan kehittämiseen ja institutionaalisen kehyksen luomiseen.

[5] Laajentumisen vaikutuksia kehitysyhteistyöpolitiikkaan käsittelevä tutkimus (The Consequences of Enlargement for Development Policy), jonka on laatinut Euroopan komissiolle Development Strategies, Kansainvälinen kehitysneuvosto (IDC), 31.08.2003. Ks sivut 58-60. Tutkimus on Internet-osoitteessa http://europa.eu.int/comm/development/ body/organisation/assess_enlarg_en.htm

Suurin osa liittymässä olevien maiden julkisesta kehitysavusta kanavoidaan aluksi EY:n (EY:n talousarvion ja Euroopan kehitysrahaston) ja monenvälisten instituutioiden kautta. Ne ryhtyvät myös antamman kahdenvälistä apua vaiheittain ja eriytetysti ja riippuen kunkin maan lähtökohdasta. Tsekki pyrkii saavuttamaan 0,13 prosentin ja Slovakia 0,16 prosentin JKA/BKTL-osuuden vuoteen 2006 mennessä, mikä on huomattava nousu vuonna 2002 annetun kehitysavun määrään verrattuna. Liettuan JKA/BKTL-osuuden tavoite vuodelle 2006 on 0,08-0,1 prosenttia, mikä myös on merkittävä nousu vuoden 2003 arviodusta 0,025 prosentin osuudesta.

Niillä liittymässä olevilla mailla, joita ei ole edellä mainittu, ei ole ollut mahdollisuutta tehdä julkista kehitysapua koskevia vakaita suunnitelmia. Vuonna 2003 tehty tutkimus kuitenkin viittaa siihen, että eräät niistä (etenkin Slovenia, Kypros ja Malta) voisivat mahdollisesti edetä nopeammin ja saavuttaa 0,15 prosentin JKA/BKTL-osuuden vuoteen 2006 mennessä, ja toiset (esim. Puola, Unkari ja Baltian maat) voisivat tavoittaa 0,1 prosentin JKA/BKTL-osuuden samassa ajassa kasvattamalla EU:n ulkopuolisia budjettejaan [6]. Näiden tietojen pohjalta tehdyistä laskelmista voidaan päätellä, että kymmenen liittymässä olevaa maata voisivat nostaa kehitysapunsa osuutta (yhteenlasketusta BKTL:sta) vuoden 2002 0,03 prosentista 0,11 prosenttiin vuonna 2006. Näin nimellinen määrä nousisi yli kolme kertaa suuremmaksi (107 miljoonasta eurosta arvioituun 389 miljoonaan euroon).

[6] Ks. sivut 58-60.

Jos edellä tehdyt olettamukset pitävät paikkansa, EU:n julkinen kehitysapu nousee 0,42 prosenttiin sen yhteenlasketusta BKTL:sta vuoteen 2006 mennessä, mikä on 38,5 miljardia euroa. Näin unioni itse asiassa ylittäisi Barcelonan tavoitteet, vaikka kehitysyhteistyöpolitiikan ympäristö muuttuu vuoden 2004 laajentumisen myötä. OECD:n kehitysapukomitea puolestaan arvioi, että sen jäsenten JKA/BKTL-osuuksien keskiarvoksi tulee 0,28 prosenttia (ks. kaavio 2) [7].

[7] Lähde: OECD:n kehitysapukomitean puheenjohtajan Richard Manningin lausunto Maailmanpankin kehityskomiteassa Dubaissa, 22.9.2003.

Kaavio 2: Ennakoitu JKA/BKTL-osuus vuonna 2006. EU:n, DAC:n jäsenten keskiarvon, Yhdysvaltojen ja Japanin välinen vertailu sekä ero YK:n 0,7 prosentin tavoitteeseen

>VIITTAUS KAAVIOON>

Näiden tietojen pohjalta komissio kehottaa jäsenvaltioita pysymään vuosittaisissa julkista kehitysapua koskevissa sitoumuksissaan tai korottamaan niitä ennen vuotta 2006, jotta voidaan turvata EU:n eteneminen Monterreyn konferenssissa annettujen lupausten täyttämisessä. On erittäin tärkeää, että nykyiset jäsenvaltiot kunnioittavat sitoumuksiaan, jottei vuoden 2006 yhteinen tavoite vaarantuisi laajentumisen jälkeen.

Komissio kehottaa lisäksi niitä jäsenvaltioita, jotka eivät vielä ole saavuttaneet YK:n asettamaa 0,7 prosentin JKA/BKTL-osuutta tai jotka eivät vielä ole sopineet tämän tavoitteen saavuttamisvuodesta, tutkimaan aikataulujaan julkisen kehitysavun kasvattamiseksi lähivuosien aikana.

3. Sitoumus II: politiikkojen yhteensovittaminen ja menettelyjen yhdenmukaistaminen

Barcelonassa kokoontuneessa Eurooppa-neuvostossa Euroopan unionin jäsenvaltiot sopivat kehitysavun tehostamiseksi konkreettisten askelten ottamisesta kehitysapupolitiikkojen yhteensovittamisessa ja menettelyjen yhdenmukaistamisessa ennen vuotta 2004. Tämä sitoumus toistui EU:n panoksessa, joka esitettiin Kreikan puheenjohtajuuskaudella yhdenmukaistamista koskevassa korkean tason foorumissa Roomassa 2003. Komission on valitettavasti todettava, että yhteensovittamisen ja täydentävyyden suhteen tulokset ovat jääneet jälkeen tavoitteista. Tässä tiedonannossa keskitytään sen vuoksi konkreettisiin jatkotoimiin. Yhteensovittamisen pitäisi olla politiikassa automaattista, sillä se tekee unionista tehokkaan kumppanin kumppanimaille ja muille sidosryhmille kansainvälisessä avunantajien yhteisössä. Se tukisi merkittävästi kehitysrahoitusprosessin menestyksellistä edistymistä ja Monterreyn konsensuksen toteuttamista.

3.1. Yhteensovittamista ja täydentävyyttä koskevien tavoitteiden saavuttaminen: 30 vuotta hyviä aikomuksia

Poliittinen sitoutuminen toimien tiiviimmän yhteensovittamisen ja täydentävyyden saavuttamiseksi kahdenvälisen avun ja yhteisön avun kesken ei ole Eurooppa-neuvoston Barcelonan kokouksessa kehitetty ajatus. Barcelonan sitoumus tulisi nähdä niiden perustamissopimusten velvoitteiden valossa, jotka ovat lähtöisin Maastrichtin sopimuksesta vuodelta 1992. Tämän lisäksi monissa neuvoston päätelmissä, päätöslauselmissa ja suuntaviivoissa, joista ensimmäinen on jo vuodelta 1974, käsitellään yhteensovittamisen, yhdenmukaisuuden ja täydentävyyden merkitystä (ks. ruutu 1).

Ruutu 1: Esimerkkejä neuvoston päätelmistä, päätöslauselmista ja suuntaviivoista sekä muista keskeisistä yhteisön ja kahdenvälisen avun yhteensovittamista ja täydentävyyttä koskevista tapahtumista

* Heinäkuu 1974: Neuvoston päätöslauselma jäsenvaltioiden menettelyjen yhdenmukaistamisesta ja yhteensovittamisesta

* Marraskuu 1976: Neuvoston päätöslauselma yhteensovittamisesta

* Kesäkuu 1984: Neuvoston päätöslauselma yhteistyömenettelyjen yhteensovittamisesta yhteisössä

* 1986: Neuvoston päätöslauselma yhteensovittamisesta

* Marraskuu 1992: Neuvoston julistuksessa "Horizon 2000" viitataan yhtensovittamisen ja yhdenmukaistamisen merkitykseen

* Toukokuu 1993: Neuvoston päätöslauselma avustuspolitiikkojen yhteensovittamisesta

* Joulukuu 1993: Neuvoston päätöslauselma toiminnan yhteensovittamisesta, johon sisältyi päätös kokeilla tiiviimpää toiminnan yhteensovittamista pilottihankkeena kuudessa maassa (Bangladesh, Costa Rica, Norsunluurannikko, Etiopia, Mosambik, Peru)

* Lokakuu 1994: Pilottihanke käynnistettiin

* Kesäkuu 1995: Neuvoston päätöslauselma unionin ja jäsenvaltioiden kehitysyhteistyöpolitiikkojen välisestä täydentävyydestä

* Joulukuu 1995: Komission kertomukset kuudessa maassa toteutettujen pilottihankkeiden tuloksista (KOM(95)700)

* 1996: Neuvoston päätelmät toiminnallisesta yhteensovittamisesta

* Kesäkuu 1997: Neuvoston päätelmät toiminnan yhteensovittamisesta

* Maaliskuu 1998: Neuvosto hyväksyy toiminnalliset suuntaviivat toiminnan yhteensovittamisen vahvistamiseksi yhteisön ja jäsenvaltioiden välillä kehitysyhteistyön alalla

* Syyskuu 1998: EU:n pääosastojen kokouksessa keskustellaan toiminnan yhteensovittamisen kohentamistavoista

* Toukokuu 2000: Neuvoston päätelmät yhteisön ja jäsenvaltioiden toiminnan yhteensovittamisesta, perustana komission kertomus vuoden 1998 suuntaviivojen täytäntöönpanosta

* Lokakuu 2000: Yleisten asioiden neuvosto hyväksyy päätelmät Euroopan unionin ulkoisen toiminnan tehokkuudesta ja kehottaa komissiota ja jäsenvaltioita pyrkimään tiiviimpään yhteensovittamiseen ja täydentävyyteen

* Marraskuu 2000: Hyväksytään kehitysyhteistyöpoliittinen lausunto, jossa mainitaan yhteensovittaminen ja täydentävyys (kohdat 29-39), ja maakohtaisia strategia-asiakirjoja koskeva yhteinen kehys, joka esitettiin tärkeimpänä yhteensovittamisen ja täydentävyyden välineenä

* Toukokuu 2001: Neuvosto hyväksyy vahvistetut, toiminnan yhteensovittamista koskevat suuntaviivat, jotka ovat sovellettavissa kaikkiin yhteisön kehitysapua saaviin maihin ja alueisiin

* Maaliskuu 2002: Barcelonassa Eurooppa-neuvostossa kokoontuneet ulkoministerit hyväksyvät päätelmät konkreettisten askeleiden ottamisesta politiikkojen yhteensovittamisessa ja menettelyjen yhdenmukaistamisessa ennen vuotta 2004, sekä EY:n että jäsenvaltioiden tasolla, kansainvälisesti hyväksyttyjen parhaiden käytäntöjen mukaisesti ja noudattaen OECD:n kehitysapukomitean erityistyöryhmän suosituksia avunantajien toimintatavoista. Tiiviimpi EU:n toimien yhteensovittaminen aloitettu neljässä kohdemaassa (Vietnam, Mosambik, Marokko ja Nicaragua).

* 17. marraskuuta 2003: Neuvosto hyväksyy EY:n vuotta 2002 koskevan kehitysavun vuosikertomuksen päätelmät ja korostaa tarvetta tiivistää paikallista toimien yhteensovittamista komission ja jäsenvaltoiden välillä (ks. kohta 8).

Syyt yhteensovittamisen tehostamiseen sekä valittu lähestymistapa ovat pysyneet pääasiassa samoina vuodesta 1974. Yhteisön ja kahdenvälisten kehitysapupolitiikkojen ja -ohjelmien yhteensovittaminen auttaa vähentämään avunsaajamaille aiheutuvia toimituskuluja ja lisäämään EU:n antaman avun tehokkuutta ja vaikutusta. Unioni on rahoittajana maailman suurin kehitysavun antaja, joten sen tulisi olla maailmanlaajuisen kehtysapuprosessin johdossa. Kehitysapupolitiikkojen yhteensovittamisen merkitystä politiikan johdonmukaisuudelle ja Euroopan nousevalle identiteetille unionin ulkopuolisessa toiminnassa on myös usein korostettu. Yhteensovittamisprosessin tulisi olla käytännöllistä, sen olisi tapahduttava mahdollisimman suuressa määrin kumppanimaassa ja keskityttävä systemaattiseen tiedon jakamiseen, jotta voidaan tunnistaa mahdollisuudet täydentävyyteen yhteisön ja kahdenvälisen kehitysavun kesken. Yhdenmukaistettuihin menettelyihin pohjautuvia yhteisrahoitusjärjestelmiä olisi haettava kumppanimaille aiheutuvien toimituskulujen vähentämiseksi, ja kumppanimaan kanssa käytävän poliittisen vuoropuhelun helpottamiseksi olisi määriteltävä yhteiset alakohtaiset politiikat.

Useita ad hoc -aloitteita on viimeisen kymmenen vuoden aikana epäilemättä viety eteenpäin neuvoston päätösten toteuttamiseksi. Tilanneraportit osoittavat yleisesti tiedonvaihdon kohentuneen komission ja jäsenvaltioiden välillä, etenkin käytännössä. Aiheesta on käyty useita virallisia ja epävirallisia keskusteluja jäsenvaltioiden ja komission välillä.

Tiivimpää EU:n toimien yhteensovittamista on kokeiltu kahdesti tiettyjen maiden muodostamassa ryhmässä. Ensimmäinen kokeilu tapahtui 1994-1995 ja se kattoi otoksen maita. Vuonna 1995 komissio ehdotti kokeiluista saadun tiedon käytön laajentamista ja yleistämistä [8]. Tämä johti toimien yhteensovittamista koskevien suuntaviivojen laatimiseen vuonna 1998, ja niitä täydennettiin vuonna 2001 toisen käytännön arviointikierroksen jälkeen. Nämä suuntaviivat [9] olivat erittäin kattavat, ne sisälsivät esimerkiksi ohjeet tiiviiseen yhteensovittamiseen ryhtymisestä kaikilla kehitysavun täytäntöönpanotasoilla ja niissä kiinnitettiin erityishuomiota yhteisiin ohjelmiin ja yhteisiin analyyseihin johtavaan monivuotiseen ohjelmasuunnitteluun. Suuntaviivat olivat sovellettavissa kaikkiin EU:n kehitysapua saaviin maihin, mutta valitettavasti niistä ei tiedotettu asianmukaisesti eikä niitä pantu täytäntöön.

[8] KOM(1995) 700

[9] Suuntaviivat ovat neuvoston asiakirjassa 5431/01 DEVGEN 12/RELEX 9, 18.1.2001.

Jatkotoiminnan elvyttämiseksi jäsenvaltiot sopivat uusien aloitteiden käynnistämisestä Vietnamissa, Mosambikissa, Nicaraguassa ja Marokossa vuonna 2002. Ensimmäinen käytännön tilanneraportti kertoi lupaavista tuloksista. Tämä yhteinen prosessi alkaa tuottaa mielenkiintoisia tuloksia näissä neljässä kohdemaassa. Mosambikissa on kehitetty kattava malli budjettituelle ja alakohtaiselle tuelle, ja Markossa on meneillään mielenkiintoisia kokeiluja alakohtaisen johtajuuden määrittelyssä avunantajien joukosta. Vietnamissa käynnistettiin paikallinen yhteensovittamista koskeva EU:n toimintaohjelma toukokuussa 2003. Nicaraguassa EU päätti antaa yhteensovittamisen ja yhdenmukaistamisen valtion vastuulla hoidettavaksi. Mitä tulee päätoimipaikkojen välisen vuorovaikutukseen, yhä enemmän analyyttista ja diagnostista työtä tehdään tietyillä aloilla yhdessä EU:n avunantajaryhmien kanssa, ja monilla sektoreilla komissio koordinoi verkostoa asiantuntijoista, jotka ovat laatineet suuntaviivoja ja muita välineitä. Yhteisön maakohtainen strategiaprosessi ja maakohtaisten tietolomakkeiden [10] luominen ovat viime vuosien aikana tarjonneet hyviä tilaisuuksia ohjelmien yhdenmukaistamiseen ja tiedonvaihtoon.

[10] Maakohtaiset tietolomakkeet muodostavat uuden välineen, jonka avulla voidaan kehittää yhteensovittamista, johdonmukaisuutta ja täydentävyyttä Euroopan unionin ulkoisissa toimissa. Maakohtaiset tietolomakkeet ovat vastaus yleisten asioiden ja ulkosuhteiden neuvostona kokoontuvien ulkoministerien esittämään pyyntöön. Nämä keskustelivat ja sopivat tietolomakkeen muodosta.joulukuussa 2002. Maakohtaiset tietolomakkeet sisältävät talouden ja sosiaalialan perusindikaattorit sekä tiedot yhteisön ja jäsenvaltioden toiminnasta. Ne antavat lyhyen poliittisen ja taloudellisen arvioinnin kyseisestä maasta, katsauksen sen ja EU:n välisistä mahdollisista riitaisuuksista, yhteenvedon yhteisön kehitysyhteistyöstrategiasta, tiedot kaikista EU:n ja EY:n kanssa tehdyistä sopimuksista ja keskeiset tiedot yhteisön politiikasta. Ne sisältävät komission lähetystön ja jäsenvaltioiden suurlähetystöjen yhteystiedot. Tietolomakkeissa keskitytään kehitysmaihin, joissa johdonmukaisuus kehitysyhteistyötoimien ja EU:n muun politiikan välillä on erityisen tärkeää.

Näistä rohkaisevista edistysaskeleista huolimatta tulokset ovat valitettavasti jääneet kauas unionin itselleen asettamista kunnianhimoisista tavoitteista. Tämän tiedonannon valmistelemiseksi tehty tutkimus osoittaa, että unionin sisäinen yhteensovittaminen ei ole jäsenneltyä, se ei myöskään ole järjestelmällistä eikä yleistä niissä kumppanimaissa, missä on useita EU-kumppaneita (lisätietoja liitteessä 1). Pyrkimykset eivät ole johtaneet toivottuun täydentävyyteen ja työnjakoon suhteellisten etujen mukaisesti. Komissio on pettynyt sen tutkimuksen paljastaman seikan vuoksi, että monet jäsenvaltiot ovat yhä vastahakoisia ryhtymään sanoista tekoihin eivätkä ole valmiita toimimaan unionin yhteensovittamista koskevien velvoitteiden muodon ja hengen mukaisesti. Eräät näyttävät itse asiassa peräytyneen Barcelonan sitoumuksesta kyseenalaistamalla EU:n yhteensovittamisesta syntyvän lisäarvon ja sen tehtävän:

* useimmat jäsenvaltiot eivät ole halukkaita aloittamaan kehitysyhteistyöpolitiikan eri aiheista annettujen ja neuvoston hyväksymien tiedonantojen käyttöä viiteasiakirjoina kahdenvälisessä kehitysavussa;

* jäsenvaltiot jättävät soveltamatta kahdenvälisissä kehitysapuohjelmissaan monia tärkeitä välineitä, joita ovat esimerkiksi maakohtaisia strategia-asiakirjoja koskeva yhteinen kehys, tulosten mittaamiseen käytettävät kymmenen perusindikaattoria ja alakohtaisia politiikkoja koskevat eri suuntaviivat, vaikka nämä välineet on kehitetty yhdessä jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa;

* suurin osa jäsenvaltioista ei halua järkiperäistää strategista ohjelmasuunnitteluaan sitoutumalla EU:n laajuiseen monivuotiseen ohjelmasuunnitteluun;

* ainoastaan yksi nykyisistä jäsenvaltioista ja viisi liittymässä olevaa maata on valmis tutkimaan mahdollisuutta luoda EU:n laajuinen kehitysavun täytäntöönpanomenettely.

3.2. EU:n toimien yhteensovittaminen kehitysyhteistyössä

Komission mielestä edistymättömyys ja ilmeinen poliittinen haluttomuus jatkaa eteenpäin ovat haitallisia kumppanimaille, jäsenvaltioille ja unionille. Unioni on menettämässä hyvän mahdollisuuden a) edistää vastuunottoa ja vähentää toimituskuluja kehitysavun jakamisessa, b) vahvistaa unionin ulkoisen toiminnan johdonmukaisuutta ja c) mukauttaa uudet jäsenvaltiot tehokkaasti avunantajien joukkoon. Unionin olisi käytettävä kehitysyhteistyössä tehokkaasti hyväkseen integroinnin ja yhdenmukaistamisen kokemustaan ja valmiuksiaan, joiden käytöstä sillä on jo näyttöä useilta erilaisilta ja monitahoisilta politiikan aloilta.

EU:n jäsenvaltiot ja yhteisö antavat yli 50 prosenttia kansainvälisestä julkisesta kehitysavusta ja muodostavat maailman suurimman avunantajaryhmän. Unionin on kannettava velvollisuutensa, joka tästä asemasta avunantajayhteisössä seuraa. Unionin tulisi erityisesti vakiinnuttaa politiikat ja menetelmät, joilla hallinnoidaan Euroopan kumppaneiden antaman avun täytäntöönpanoa, jotta voidaan vähentää kumppanimaille aiheutuvia toimituskuluja, joita syntyy monilukuisten avunantajien täytäntöönpanomenettelyistä. Tällaisiin toimenpiteisiin tulisi ryhtyä nopeasti ja odottamatta, että kaikki kehitysyhteistyökumppanit etenevät samanaikaisesti ja että kumppanimaat luovat riittävän vakaat hallintojärjestelmät, joilla voidaan korvata avunantajien menettelyt. Avunantajien välittömät pyrkimykset toimien yhteensovittamiseen tehokkuuden kasvattamiseksi lyhyellä aikavälillä ovat sitäkin tärkeämpiä, kun ajatellaan niitä vaikeuksia, joita innovatiivisten yhteistyömuotojen sovittaminen käytäntöön aiheuttaa. Tästä esimerkkinä voidaan mainita julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet (II-tyypin aloite), joihin kiinnitettiin runsaasti huomiota Monterreyn konsensuksessa ja Maailman kestävän kehityksen huippukokouksessa.

Tiiviimpi toimien yhteensovittaminen antaisi unionille valmiudet harjoittaa sitä poliittista johtajuutta, jonka pitäisi olla seurausta sen yhteisestä taloudellisesta painoarvosta avunantajayhteisössä, ja antaisi sille mahdollisuuden toimia vetäjänä kansainvälisessä kehitysapukeskustelussa ja kansainvälisissä toimielimissä. Esimerkiksi ilman toimiensa tehokasta yhteensovittamista unioni ei todennäköisesti olisi pystynyt yhtä merkittävästi vaikuttamaan kansainvälisen kehitysrahoituskonferensin myönteiseen lopputulokseen. Politiikan mekanismit ja institutionaalinen kehys politiikan ja menettelyjen yhdenmukaistamiseksi ovat jo olemassa unionin tasolla. Tätä institutionaalista kehystä tulisi hyödyntää täysimittaisesti konkreettisten tulosten saamiseksi, ja nämä tulokset puolestaan voivat ruokkia laajempaa yhteensovittamisprosessia. Edellämainittu tutkimus osoittaa lisäksi, että unionissa on jo itse asiassa kehittymässä tosiasiallinen konsensus kehitysyhteistyöpolitiikassa. Alakohtaiset lähestymistavat ja monivuotiset ohjelmasuunnitelmat, jotka keskittyvät vuosituhattavoitteiden ja köyhyyden vähentämisprosessin ympärille, ohjaavat kunkin avunantajan painopistealueen kartoittamisessa. Tarjolla on siis hedelmällistä maaperää tiiviimmän poliittisen yhteisön rakentamiseksi kehitysyhteistyötä koskevissa asioissa.

EU:n kehitysavun on oltava osa johdonmukaista ulkopolitiikkaa tehokkaalla monenvälisyydellä tuettuna. Vaikka unioni ja jäsenvaltiot jakavat keskenään valtuudet kehitysyhteistyössä, monia keskeisiä ulkosuhteisiin liittyviä politiikkoja kehitetään ja pannaan täytäntöön ainoastaan unionin tasolla. Jos unioni ei yhteensovita kehitysyhteistyöpolitiikkaa ja -ohjelmia, jotka tukevat muita ulkoisia toimia ja ovat vuorovaikutuksessa niiden kanssa, se menettää ratkaisevan tärkeän mahdollisuuden johdonmukaistaa politiikkaansa kehitysmaiden suuntaan ja vahvistaa unionin ulkoista identiteettiä maailmalla.

Vuonna 2004 unionilla on harvinainen tilaisuus estää politiikkojen ja menettelyjen lisääntyminen avunantajien keskuudessa EU:n 1. toukokuuta 2004 tapahtuvan laajentumisen seurauksena. Liittymässä olevat maat ovat laatimassa kahdenvälisiä kehitysapuohjelmia vastatakseen yhteisön lainsäädännön asettamiin vaatimuksiin. Tutkimus osoittaa, että suurin osa on valmis sitoutumaan tiiviiseen toimien yhteensovittamiseen ja yhdenmukaistamiseen EU:ssa ja perustamaan kehitysapuohjelmansa yhteiselle pohjalle. Liittymässä olevat maat tulevat tietenkin rikastamaan EU:n nykyistä tietämystä omilla kokemuksillaan sekä avunantajina että -saajina. Tätä mahdollisuutta ei pidä sivuuttaa.

3.3. EU:n toimien yhteensovittamisesta syntyvä lisäarvo ja EU:n toimien yhteensovittamisen rooli laajemmassa yhteensovittamisprosessissa

EU:n toimien voimakkaampaan yhteensovittamiseen pyrkivät aloitteet kehitysyhteistyön alalla on luonnollisesti nähtävä kansainvälisen kehityksen valossa. Etenkin viimeisen kymmenen vuoden aikana kumppanimaan vastuunottoon kehitysyhteistyöprosessissa, alakohtaisiin lähestymistapoihin ja avunantajien toiminnan yhteensovittamiseen, tuloksiin ja kehitysavun tehostamiseen keskittymisen merkitys on kasvanut tasaisesti.

Unionilla ja sen jäsenvaltioilla on ollut tärkeä rooli näiden muutosten tuojina kansainväliseen kehitysapukeskusteluun. Komissio ei näe ristiriitaa siinä, että EU:n toimien yhteensovittamista syvennetään samalla kun osallistutaan laajempaan avunantajien toiminnan yhteensovittamisprosessiin. EU:n sisällä käydyn keskustelun aiheena on ja tulisi pysyä kansainvälisen kehitysavun tehokkuus. Keskustelua käydään pääasiassa OECD:n kehitysapukomiteassa, ja se huipentui avun tehokkuutta käsitelleessä korkean tason foorumissa Roomassa helmikuussa 2003. Komissio kannattaa täysin tavoitetta, että avunantajayhteisö kokonaisuudessaan voisi ja sen pitäisi panna täytäntöön Rooman julistus ja ottaa laadullinen harppaus kohti yhteensovittamisaloitteiden institutionalisointia ja systematisointia eri aloilla ja kumppanimaissa. EU:n aloitteiden ei sen vuoksi tarvitse eikä pidä olla ainoastaan EU:lle kuuluvia vaan avoimia sen näkemykset jakaville avunantajille, ja kaikkia saatuja tuloksia olisi hyödynnettävä OECD:n kehitysyhteistyökomiteassa.

3.4. Avunantajien välinen yhdenmukaistaminen lähtökohtana yhdemukaistamiseen kumppanimaan menettelyjen kanssa

Useiden jäsenvaltioiden mielestä yhdenmukaistaminen on tehtävä mieluummin kumppanimaan kuin avunantajien menettelyjen mukaan. Komissio kannattaa täysin tätä tavoitetta, mutta monien jäsenvaltioiden hallintojärjestelmät eivät kuitenkaan tällä hetkellä tyydytä niitä raportointi- ja seurantavaatimuksia, joita avunantajille on asetettu (esim. kansalliset parlamentit). Tutkimus osoittaa myös, että hajauttamisen aste kahdenvälisen avun täytäntöönpanossa on melko alhainen ja että monet EU:n avunantajat eivät oikeudellisten esteiden vuoksi voi käyttää muita kuin omia menettelyjään.

Tämän tietäen komissio katsoo, että kumppanimaiden menettelyjen mukaan tapahtuvan yhdenmukaistamisen tulisi olla pitkän aikavälin tavoite. Toimituskulujen vähentämiseksi lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä EU:n pitäisi vähentää avunantajiensa käyttämien menettelyjen määrää ja laatia keskeiset täytäntöönpanoa koskevat EU:n vähimmäisvaatimukset ottaen samalla huomioon mahdolliset lainsäädännölliset esteet. Kumppanimaiden toimituskulut vähenisivät merkittävästi, ja avunantajille asetetut raportointivaatimukset puolestaan täyttyisivät. Vähimmäisvaatimukset voisivat toimia vertailukohteena ja olla niin joustavia, että ne voitaisiin sovittaa heti laatuvaatimusten täytyttyä kumppanimaan omiin menettelyihin.

3.5. Täydentävyys: menetetty tilaisuus

Yhdenmukaistamisen avulla voidaan päästää parempaan avunantajien väliseen täydentävyyteen, toisin sanoen välttää avun ruuhkautumista maissa tai aloilla, jotka houkuttelevat monia avunantajia, ja ali-investointia vaativimmilla alueilla. Täydentävyys koskee yksittäisten avunantajien tekemiä valintoja. Kansainvälisen avun tehokkuudesta käydyssä keskustelussa ei vielä ole käsitelty sitä, miten täydentävyys voidaan toteuttaa laajassa mittakaavassa.

Tutkimus osoittaa, että unionin sisällä on runsaasti mahdollisuuksia täydentävyyteen. Komissiolla ja jokaisella jäsenvaltioilla on politiikkansa maantieteelliseen ja/tai alakohtaiseen keskittämiseen. Tällä hetkellä on paljon alakohtaista päällekkäisyyttä ja aukkoja maiden kattavuudessa maapallon eräillä alueilla, sillä ainoastaan muutama EU:n avunantaja toimii vaativimmissa maissa ja vaativimmilla aloilla. Jäsenvaltioiden ja komission marraskuussa 2000 yhdessä antama kehitysyhteistyötä koskeva julkilausuma oli ensimmäinen merkittävä yritys määritellä konkreettiset puitteet täydentävyydelle. Valitettavasti se rajoittui komission tekemään kunkin avunantajan lisäarvon määrittelyyn. Komission mielestä EU:n avunantajien välisen työnjaon mahdollisuuksia olisi tutkittava tarkemmin.

3.6. Ehdotuksia jatkotoimenpiteiksi

Unionin on aika lopettaa politiikan tavoitteiden ja sitoumusten toistaminen ja ottaa uusia ratkaisevia askeleita sekä päätoimipaikkojen keskinäisessä että paikallisella tasolla käytävässä keskustelussa muuttaakseen vaativat tavoitteensa toiminnaksi.

a) Päätoimipaikkojen tasolla

* EU:n toimielimet ovat tärkeitä foorumeja ajatusten ja näkemysten vaihtamiseen kehitysyhteistyöpolitiikasta politiikkojen lähentymisen voimistamiseksi. Alakohtaisista ja/tai aihekohtaisista politiikoista käytäviä keskusteluja olisi sen vuoksi hyödynnettävä yhteisten kantojen ja toimien kehittämiseksi ja vahvistamiseksi. Yhteisissä kannoissa voidaan ottaa lähtökohdaksi joko komission politiikka tai kahdenvälinen politiikka. Jäsenvaltioiden hyväksymien päätelmien tulisi toimia joustavina ja parhaina mahdollisina puitteina kahdenvälisessä toiminnassa.

* Kehitysyhteistyöpolitiikan alalla yhteiset kannat tulisi saattaa tiedoksi jäsenvaltioiden omille avustusjärjestelmille sekä päätoimipaikkojen tasolla että paikallisella tasolla, samoin kuin EU:n yhteinen kanta kansainvälisessä kehitysapukeskustelussa (esim. OECD:n kehitysapukomitea). EU:lla olisi oltava yhteinen kanta seuraavassa yhdenmukaistamista käsittelevässä korkean tason foorumissa vuonna 2005.

* Ala- ja aihekohtaisia suuntaviivoja, joista keskustellaan tärkeimpiä aloja ja aiheita varten perustetuissa asiantuntijaryhmissä, olisi voitava soveltaa sekä kahdenväliseen että yhteisön antamaan kehitysapuun. Suuntaviivat muodostaisivat yhteisen perustan kumppanimaiden kanssa käytäville keskusteluille. Tässä saavutettu edistyminen olisi arvioitava ennen vuotta 2005.

* Vuoteen 2006 mennessä kaikkien jäsenvaltioiden olisi työskenneltävä monivuotisen ohjelmasuunnittelun pohjalta, joka perustuu maakohtaisten strategia-asiakirjojen yhteisessä kehyksessä määriteltyyn menetelmään. Ohjelmasuunnittelua ja diagnostista työtä ohjaavat prosessit olisivat siten unionissa keskenään yhteensopivia, jolloin työn jakaminen ja painopistealojen kartoittaminen olisi mahdollista suhteellisten etujen mukaisesti. EU:n ohjelmasuunnittelu olisi jaksotettava kansallisen politiikan mukaan ja budjettisykli kunkin kumppanimaan mukaan.

* EU:n olisi tehtävä aloitteita kehittääkseen yhdessä keskeisiä panoksia monivuotiseen ohjelmasuunnitteluun, kuten analysoitava poliittinen tilanne, makrotalouden ympäristö ja sosiaalinen ympäristö, kumppanimaan poliittinen ohjelma, kaikkien kumppanimaahan vaikuttavien EU:n politiikkojen johdonmukaisuus, rahoittajamatriisit ja tulosindikaattorit. Näitä tekijöitä tulisi hyväksymisen jälkeen käyttää keskeisinä panoksina sekä jäsenvaltioiden kahdenvälisissä että yhteisön kehitysapuun tarkoitetuissa ohjelmasuunnitteluprosesseissa. Prosessin pitäisi tapahtua apua saavassa kumppanimaassa ja mikäli mahdollista sen johdolla. Myös muiden EU:n toimintapoliittiset näkemykset jakavien avunantajien olisi voitava osallistua siihen.

* Ennen vuoden 2005 loppua neuvoston olisi aloitettava keskustelu komission ehdotuksesta yhteisen kehyksen luomiseksi avun täytäntöönpanomenettelyille. Tämän direktiivin olisi rajoituttava menettelytapavaatimuksiin, joita EU maat asettavat kehitysapua vastaanottaville maille vähimmäisvaatimuksena kehitysavun toimeenpanolle näissä maissa. Direktiivi toimisi perustana kansallisille toimeenpanomenettelyille sekä vuoropuhelulle parhaista tavoista alkaa käyttää vastaanottajamaan omia menettelytapoja. Tämän lähestymistavan omaksuminen johtaisi todennäköisesti muutoksiin kehitysavun toimeenpanoon liittyvissä säädöksissä sekä jäsenvaltioissa että komissiossa.

* Komission tekemän tutkimuksen pohjalta jäsenvaltioiden olisi vaihdettava mielipiteitä täydentävyysstrategian keskeisistä tekijöistä EU:ssa ennen vuoden 2004 loppua. Strategia olisi otettava käyttöön vuoteen 2006 mennessä monivuotisen ohjelmasuunnittelun yhteensovittamisen parantamisen yhteydessä.

b) Paikallistasolla

* EU:n olisi laadittava paikallinen toimintasuunnitelma yhteensovittamista ja yhdenmukaistamista varten jokaisessa kumppanimaassa, jonka kanssa kahdella tai useammalla EU:n avunantajalla on yhteistyöohjelma. Toimintasuunnitelman päätarkoituksena on määritellä se lisäarvo, jonka EU voi antaa kumppanimaan viranomaisten hoitamiin yhdenmukaistamisprosesseihin, sekä kunkin EU-kumppanin tarjoama suhteellinen etu kehitysyhteistyökumppanuudessa. Komissio ehdottaa, että nämä toimintasuunnitelmat laaditaan ja niistä sovitaan paikallisten lähetystöjen kesken. Ensimmäinen tavoite on, että ne hyväksyttäisiin ennen vuotta 2005 kaikille niille kumppanimaille, joissa EU:n osuus yhteenlasketusta julkisesta kehitysavusta on vähintään 50 prosenttia.

* EU:n toimien yhteensovittamisen tilannetta käsittelevän vuosikertomuksen laatimiskäytäntö olisi laajennettava kaikkiin kumppanimaihin.

* Jäsenvaltioiden ja komission olisi lisättävä tiedonvaihtoaan ja avattava kaikkien kyseisessä maassa toimivien EU-kumppaneiden yhteiselle analyysille ja diagnostiselle työlle kaikki ne avunantajien aloitteet, joihin jäsenvaltiot ja komissio osallistuvat.

Komissio tekee asianmukaiset arvioinnit ehdotettujen menettelyjen vaikutuksesta ja yhteensovittamisesta jo saavutetusta hyödystä, joka ilmenee kumppanimaalle aiheutuneiden toimituskulujen vähenemisenä ja kehitysavun tehostumisena.

4. Sitoumukset III-VIII: Sidonnaisuuksien purkaminen, kauppaan liittyvä kehitysapu, yleismaailmalliset julkishyödykkkeet, kansainvälisen rahoitusjärjestelmän uudistaminen ja velkahelpotukset

Avun sidonnaisuuden purkamista ja velkahelpotuksia koskevien sitoumusten toteuttamiseksi on ryhdytty moniin konkreettisiin toimenpiteisiin. Yleismaailmallisia julkishyödykkeitä ja innovatiivisia rahoituslähteitä koskeva kehitys on ollut myönteistä, vaikka aloitteita ovat tehneet lähinnä yksittäiset jäsenvaltiot eikä koko unioni yhdessä.

4.1. Avun sidonnaisuuden purkaminen

Avun sidonnaisuuden purkaminen nähtiin Monterreyssa yhtenä merkittävänä keinona tehostaa kehitysapua. Tämän lisäarvon tukemiseksi Euroopan unioni lupasi Barcelonassa:

* panna täytäntöön OECD:n kehitysapukomitean suosituksen, joka koskee vähiten kehittyneille maille annetun avun sidonnaisuuden purkamista,

* jatkaa keskusteluja kahdenvälisen avun sidonnaisuuden purkamisesta ja harkita toimenpiteitä yhteisön avun sidonnaisuuden purkamiseksi.

Useimmat jäsenvaltiot ovat edistyneet merkittävästi, ja EU:n antama apu on etenemässä kohti sidonnaisuuden purkamista. Asiaa koskevat aloitteet sekä mahdolliset jatkotoimet ovat myönteisiä, ja ne esitetään tarkemmin liitteessä 1.

Näiden tietojen pohjalta komissio kehottaa neuvostoa:

* hyväksymään yleisesti ehdotukset, jotka komissio tekee asetukseksi avun sidonnaisuuden purkamisesta tai Cotonoun sopimuksen asianomaisen osan neuvottelemiseksi uudelleen, ja jotka ovat yhdenmukaisia yleisten asioiden neuvoston toukokuussa 2003 ja Euroopan parlamentin syyskuussa 2003 hyväksymien päätelmien kanssa;

* tukea kansainvälisellä tasolla käytäviä keskusteluja avun sidonnaisuuden purkamisesta OECD:n kehitysapukomitean suositukset ylittäen ja korostaa erityisesti elintarvikeapua ja avunsaajamaiden pääsyä avunantajien tarjoaman avun piiriin. Näin ollen olisi tuettava OECD:n kehitysapukomiteassa ja komissiossa meneillään olevia tutkimuksia, jotka koskevat avun purkamisesta syntyvää lisähyötyä ja -vaikutusta.

4.2. Kauppaan liittyvä kehitysapu

Barcelonassa EU sitoutui lisäämään kehitysapua pitkäaikaiseen, kauppaan liittyvien valmiuksien kehittämiseen, tuotantokykyyn ja kehitysmaiden tarjontapuolta koskevien kaupan rajoitusten käsittelymenetelmiin sekä antamaan välitöntä apua kauppaan liittyvään tekniseen tukeen, jotta kehitysmaiden neuvotteluvalmiuksia voidaan parantaa kauppaneuvotteluja varten, ja lisäksi noudattamaan Maailman kauppajärjestön (WTO) rahoituskonferenssissa Genevessä maaliskuussa 2002 tehtyjä sitoumuksia.

EY ja jäsenvaltiot ovat käynnistäneet huomattavan määrän toimia sitoumuksen toteuttamiseksi. EU on kuitenkin erittäin huolissaan laajemman toiminnan tehokkuudesta, mikä johtuu toimien yhteensovittamattomuudesta jäsenvaltioiden kesken ja sitä laajemmassa avunantajayhteisössä. Yhteensovittamisen puuttuminen on johtanut päällekkäisyyksiin ja täydentävyyden yleisesti heikkoon tasoon. Useimmat jäsenvaltiot näkevät mahdollisuuksia toimien parempaan yhteensovittamiseen EU:n tasolla, mutta pitävät myös tärkeänä avunantajien toimien laajempaa yhteensovittamista käyttämällä WTO:n ja OECD:n välineitä kuten OECD:n yhteistä tietokantaa .

Kauppaan liittyvän avun jakamisen parantamiseksi laadittu toimintaohjelma, joka sisältyy kauppapolitiikasta ja kehityksestä annettuun tiedonantoon (KOM(2002)513 lopullinen), käsittää katsauksen olemassa olevista mekanismeista EU:n jäsenvaltioiden toiminnan yhteensovittamiseksi ja tarpeellisten muutosten käyttöönottamiseksi. Komission ja jäsenvaltioiden olisi tehtävä tiivistä yhteistyötä kauppaan liittyvän avun laajemmissa puitteissa OECD:ssä ja WTO:ssa. Lisäksi olisi hyödyllistä aloittaa kauppaan liittyvän avun yhteensovittaminen avunsaajamaissa ja käyttää mahdollisuuksien mukaan olemassa olevia mekanismeja kuten teknisen avun puiteohjelmaa. Komissio myös kehottaa jäsenvaltioita laajentamaan tiedonvaihtoaan ja mahdollisuuksien rajoissa yhteensovittamaan toimiaan myös monenvälisissä puitteissa ja avunsaajamaan tasolla.

4.3. Yleismaailmalliset julkishyödykkeet

Monterreyn konferenssia ja Johannesburgissa pidettyä Maailman kestävän kehityksen huippukokousta koskevissa neuvoston päätelmissä EU ilmaisi sitoutumisensa yleismaailmallisia julkishyödykkeitä koskevien aiheiden käsittelyyn. Vaikka sen tekemää ehdotusta, joka koski yleismaailmallisia julkishyödykkeitä koskevan maailmanlaajuisen osallistavan prosessin käyttöönottoa, ei otettu mukaan kummankaan kokouksen loppuasiakirjoihin, Johannesburgin kokouksessa käynnistettiin Ranskan ja Ruotsin toimesta ja yhteistyössä YK:n kehitysohjelman kanssa kansainvälinen epävirallinen yleismaailmallisia julkishyödykkeitä käsittelevä erityistyöryhmä.

Komissio ja useat EU:n jäsenvaltiot ovat aktiivisesti tukeneet eritysryhmää sen jo lähes kaksi vuotta kestäneen toiminnan aikana. Erityistyöryhmä pyrkii selkiyttämään yleismaailmallisten julkishyödykkeiden käsitettä ja antamaan sille käytännön määritelmän sekä tutkimaan, miten hyvin nämä hyödykkeet on tällä hetkellä turvattu (esim. lentoturvallisuus, otsonikerroksen palautuminen, merten saastumisen hallinta, HIV:n ja aidsin vastainen toiminta). Näistä kokemuksista saadaan oppia siihen, miten muut tärkeät julkishyödykkeet voidaan turvata.

Komissio kehottaa jäsenvaltioita:

* vähitellen avaamaan nykyisen prosessin ja laajentamaan siihen osallistumista EU:ssa

* opastamaan komissiota aktiivisemman roolin ottamisessa ja Euroopan oman näkemyksen edustamisessa yleismaailmallisten julkishyödykkeiden erityistyöryhmässä.

4.4. Innovatiiviset rahoituslähteet

Jäsenvaltiot sitoutuivat Barcelonassa selvittämään lähemmin innovatiivisia rahoituslähteitä ja ottamaan huomioon komission globalisaatiosta antaman kertomuksen päätelmät. Vuonna 2002 kuusi jäsenvaltiota ilmoitti, että niillä on meneillään tällaisia aloitteita. Ne keskittyivät kansainvälisiin verotusmekanismeihin, julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen ja HIPC-aloitteeseen köyhimpien maiden velkojen peruuttamiseksi.

Kahdeksan maata (mukana sekä nykyisiä että uusia jäsenvaltioita) on ilmoittanut, että ne ryhtyivät tutkimaan innovatiivisia rahoituslähteitä vuoden 2003 aikana ja että ne jatkavat tätä vuonna 2004 (ks. liite 1).

4.5. Kansainvälisen rahoitusjärjestelmän uudistaminen

Barcelonan sitoumuksen tarkoituksena on vaikuttaa kansainvälisen rahoitusjärjestelmän uudistamiseen torjumalla rahoitusalan globaalistumisesta aiheutuvia väärinkäytöksiä, vahvistamalla kehitysmaiden äänen kuuluvuutta kansainvälisessä päätöksenteossa ja parantamalla YK:n, kansainvälisten rahoituslaitosten ja WTO:n välisten toimien johdonmukaisuutta samalla kuitenkin kunnioittaen niiden kunkin omaa tehtävää.

Tämän tiedonannon valmistelemiseksi tehdyssä tutkimuksessa eräät jäsenvaltiot ilmaisivat kiinnostuksensa tukea tiiviimpää EU:n toimien yhteensovittamista Maailmanpankin ja Kansainvälisen valuuttarahaston (IFM) johtokunnissa (ks. liite 1). Jäsenvaltiot ilmaisivat yleisesti olevansa tyytyväisempiä EU:n toimien yhteensovittamiseen Kansainvälisen valuuttarahaston johtokunnassa, missä euro on virallinen kiinnekohta, ja siihen, että talous- ja rahoituskomitea on perustanut erillisen alakomitean (SC IMF) EU:n kannan yhteensovittamiseksi IMF:ää koskevissa ja muissa vastaavissa asioissa. Pohdiskelut jatkuvat, ja niiden tavoitteena on luoda virallisempia yhteensovittamismenetelmiä Maailmanpankkiin liittyviä asioita varten.

4.6. Velkahelpotukset

EU sitoutui Barcelonassa jatkamaan pyrkimyksiä palauttaa velanhoitokyvy voimakkaasti velkaantuneita köyhiä maita koskevan laajennetun aloitteen (HIPC-aloite) yhteydessä niin, että kehitysmaat ja erityisesti niistä köyhimmät voivat pyrkiä kasvuun ja kehitykseen ilman kestämättömien velkajärjestelyjen paineita.

Kaikki unionin nykyiset jäsenvaltiot olivat jo ennen toukokuuta 2003 tehneet tarvittavat valmistelut osallistuakseen HIPC-aloitteeseen. Lisäksi jokainen niistä ylittää tai on sitoutunut ylittämään HIPC-aloitteen vaatimukset myöntämällä HIPC-maille 100 prosentin velkahelpotukset ennen määräpäivää esittämiensä maksuvaatimusten osalta. Kolme liittymässä olevaa maata on myös antanut panoksensa HIPC-aloitteeseen.

5. Päätelmät

Monterreyn kansainvälisessä kehitysrahoituskonferenssissa unioni onnistui edistämään kansainvälisiä kehitysyhteistyöasioita, koska se toimi yhtenäisenä ryhmänä. Tällä tavoin unioni osallistui maailmanlaajuisen kehitysrahoituksen foorumin perustamiseen. Unionin olisi jatkettava kehitysrahoituksen haasteisiin vastaamista ryhmänä ja kansainvälisten kehitysyhteistyöasioiden edistämistä.

Euroopan unioni on noudattanut hyvin sitoumuksiaan julkisen kehitysavun määrän kasvattamisesta ja se on ryhtynyt moniin konkreettisiin toimenpiteisiin toteuttaakseen avun sidonnaisuuden purkamisesta ja velkahelpotuksista antamansa sitoumukset. Yleismaailmallisia julkishyödykkeitä, kauppaan liittyvää apua ja innovatiivisia rahoituslähteitä koskevat yksittäisten jäsenvaltioiden ja komission aloitteet ovat myös edistyneet myönteisesti. Komissio kiittää erityisesti liittyvässä olevia maita niiden edistymisestä ja niiden avoimesta halukkuudesta kasvattaa osallisuuttaan lähivuosien aikana. Komissio uskoo, että vuoden 2004 aikana sen tasolla ei ole tarpeen käynnistää näitä sitoumuksia koskevia uusia laajoja aloitteita, vaan että on syytä keskittyä viimeistelemään ja saattamaan päätökseen meneillään olevat eri toiminnat.

Toisaalta komissio uskoo, että unionin on kokonaisuutena täytettävä paremmin sitoumuksensa tiiviimmästä politiikkojen yhteensovittamisesta ja menettelyjen yhdenmukaistamisesta (sitoumus II). Unionin on suoritettava velvollisuutensa ja vähennettävä toimituskuluja maakohtaisesti lyhyellä aikavälillä ja odottamatta, että kaikki kehitysyhteistyökumppanit etenevät samanaikaisesti tai että kumppanimaat luovat riittävän vakaat hallintojärjestelmät, joilla voidaan korvata avunantajien menettelyt. Toimiltaan paremmin yhteensovitettu unioni, jonka politiikassa yhteensovittaminen olisi automaattista, olisi tehokas kumppani kehitysmaille ja muille sidosryhmille kansainvälisessä avunantajien yhteisössä. Se tukisi Monterreyn konsensuksen toteuttamista ja vuosituhattavoitteiden saavuttamista.

Näiden tietojen pohjalta komissio kehottaa neuvostoa:

* pysymään vuosittaisissa julkista kehitysapua koskevissa sitoumuksissaan tai korottamaan niitä ennen vuotta 2006, jotta voidaan turvata EU:n eteneminen Monterreyn konferenssissa annettujen lupausten täyttämisessä. Niitä jäsenvaltioita, jotka eivät vielä ole saavuttaneet YK:n asettamaa 0,7 prosentin JKA/BKTL-osuutta tai jotka eivät vielä ole sopineet tämän tavoitteen saavuttamisvuodesta, kehotetaan tutkimaan aikataulujaan julkisen kehitysavun kasvattamiseksi lähivuosien aikana;

* hyväksymään komission ehdotukset laadullisesta harppauksesta yhteensovittamisessa, yhdenmukaistamisessa ja täydentävyydessä kohdassa 3.6 esitetyn mukaisesti;

* hyväksymään yleisesti ehdotukset, jotka komissio tekee asetukseksi avun sidonnaisuuden purkamisesta tai Cotonoun sopimuksen asianomaisen osan neuvottelemiseksi uudelleen;

* tukemaan kansainvälisellä tasolla käytäviä keskusteluja avun sidonnaisuuden purkamisesta kehitysapukomitean suositukset ylittäen ja korostamaan erityisesti elintarvikeapua ja avunsaajamaiden pääsyä avunantajien tarjoaman avun piiriin; avaamaan vaiheittain nykyisen prosessin yleismaailmallisten julkishyödykkeiden tarkastelemiseksi ja laajentamaan EU:ssa osallistumista tätä tarkoitusta varten perustettuun erityistyöryhmään.

Lyhenneluettelo

EY Euroopan yhteisöt

EU Euroopan unioni

DAC OECD:n kehitysyhteistyökomitea

BKTL Bruttokansantulo

HIPC Voimakkaasti velkaantuneita köyhiä maita koskeva aloite

IMF Kansainvälinen valuuttarahasto

JKA Julkinen kehitysapu

OECD Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö

YK Yhdistyneet kansakunnat

UNDP YK:n kehitysohjelma

WTO Maailman kauppajärjestö

COMMISSION STAFF WORKING PAPER - ANNEX: EU follow - up to the Barcelona Commitments and operationalisation of the Monterrey consensus {COM(2004)150 final}

Summary of replies to a survey with Member States (November 2003)

1. Commitment I: Increase the volume of EU Official Development Assistance to 0.39% of GNI by 2006, and eventually to 0.7% of GNI

Commitment: "In pursuance of the undertaking to examine the means and timeframe that will allow each of the Member States to reach the UN goal of 0.7% ODA/GNI, those Member States that have not yet reached the 0.7% target commit themselves - as a first significant step - individually to increase their ODA volume in the next four years within their respective budget allocation processes, whilst the other Member States renew their efforts to remain at or above the target of 0.7% ODA, so that collectively an EU average of 0.39% is reached by 2006. In view of this goal, all the EU Member States will in any case strive to reach, within their respective budget allocation processes, at least 0.33% ODA/GNI by 2006."

The current amount of ODA is set out in Table 1. Table 2 shows the projected volumes of ODA in 2006 and beyond.

Table 1: EU ODA in 2002: actual aid volumes compared to projections, and to the 2001 volumes

>TAULUKON PAIKKA>

* OECD/DAC: "Net Official Development Assistance in 2002", 28 January 2004

** Commission Staff Working Document "Follow-up to the International Conference on Financing for Development (Monterrey - 2002) -Monitoring the Barcelona Commitments", presented to the General Affairs and External Relations Council in 18 May 2003

*** Exchange rate of 31 December 2002: 1 USD = 0.949 EUR

Table 2: Projected EU Official Development Assistance 2002 - 2007

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

* Data for 2002: Current Member States: OECD/DAC statistics for ODA in 2002. Acceding Countries: Data based on the assumption that the ODA/GNI ratio for 2001 mentioned in the report on assessing the study "The Consequences of Enlargement for Development Policy", prepared for the European Commission by Development Strategies, IDC, 31 August 2003, will remain constant. Exchange rate for conversion to EUR: 1 USD = 0.8813 EUR (28 December 2001). Assumes a 2% p.a. nominal growth in GNI and constant prices.

** Exchange rate of 31 December 2002: 1 USD = 0.949 EUR

*** Estimated ODA/GNI ratio based on the study on the "Consequences of Enlargement for Development Policy" mentioned under * above.

**** Assuming a 2% p.a. growth in GNI and constant prices (2002).

+ Based on the ODA/GNI ratio stated in the 2003 report on the EU follow-up to the Barcelona commitments (no revised figure provided by the Member States in question for 2004)

++ Assuming that the ODA/GNI ratio pledged for 2004 remains constant.

2. Commitment II: Coordination and Harmonisation

Commitment: "To take concrete steps on co-ordination of policies and harmonisation of procedures before 2004, both at EC and Member States level, in line with internationally agreed best practices including by implementing recommendations from the OECD Development Assistance Committee Task Force on donor practice".

In order to investigate what type of further measures that Member States are willing to take to step up coordination and harmonisation, a detailed set of questions were asked. The replies to the questions as well as a summary of specific observations made are set out in the table below.

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

3. Commitment III: Untying

Commitment: To implement the DAC recommendation on untying of aid to Least Developed Countries and continue discussions in view of further untying bilateral aid. The EU will also consider steps towards further untying of Community aid while maintaining the existing system of price preferences of the EU-ACP framework.

Untying of aid was recognised in Monterrey as one of the significant means to improve the effectiveness of aid. In order to support its added value, the European Union agreed in Barcelona:

* to implement the DAC recommendation on untying of aid to Least Developed Countries,

* to continue discussions in view of further untying bilateral aid,

and to consider steps towards further untying of Community aid.

* Today, about one-third of DAC total ODA is reported as untied. Based on the World Bank estimate of a potential added value up to 25%, the part of ODA reported as tied aid still represents a loss of earnings in terms of "better value for money" of about 4.6 Bn $ and 10% of the world wide ODA.

Table 3: Untying of EU ODA

>TAULUKON PAIKKA>

3.1. State of play on untying within the Union

EU Member States have reiterated their commitment to the OECD/DAC recommendations on the untying of Official Development Assistance (ODA) to Least Developed Countries (LDC). They are applying these recommendations to their ODA. The European Community has also agreed in 2003 to implement the DAC Recommendations in the Community Aid. They are currently being introduced in the Community legislative system.

Half of the Member States have completely untied their development aid (Belgium, Ireland, France, Luxembourg, Netherlands, Sweden, and UK). A significant part of Austrian and German Aid is untied. All Member States' aid is partially untied. Due to the rules of the European Economic Community, public procurements of the Member States are open to each other. It represents a complete untying of EU aid between the fifteen which already correspond to half of the DAC membership and 55% of the DAC ODA.

The European Community Aid has been untied to a significant degree for more than 25 years. About one third of the EC aid is completely untied regarding donors and about 19 % of EC aid is completely untied regarding both donors and recipient countries.

In November 2001, the Commission presented a proposal for complete untying of Community aid. The Conclusions of the GAER Council in May 2003 and the Resolution of the European Parliament endorsed the Commission's approach. It implies a further untying through the adoption of a horizontal regulation for the instrument falling under the EC budget and the renegotiation of relevant annex to the Cotonou Agreement for the instrument falling under the EDF. In this regards two formal proposals have been presented by the Commission in early 2004 and introduced in the legislative process.

3.2. Potential for further action

There is a general movement in the European Union in favour of further untying. A majority of Member States (Austria, Belgium, Denmark, Finland, France, Germany, Ireland, Luxemburg, Netherlands, Sweden, and UK) have introduced in 2003 or before, concrete measures on untying bilateral aid that go beyond the DAC Recommendations. The percent of fully untied Member States has passed from 20% in 2002 to 46% in 2003.

Most Member States, with the exclusion of Spain and Greece, are ready to enter into a discussion within the OECD on the broadening of the scope of the DAC Recommendations before 2006. The majority agrees to start discussions on possible options such as the extension of the scope beyond LDCs to all developing countries, or to consider covering food aid and/or technical assistance. Most countries- with the exception of France - also agree to opening discussion on the access to recipient countries. This is indeed a key issue, since the experience with the openness of calls for tender under the European Development Funds has shown that it is possible for the operators from developing countries to gain a significant share of the action. ACP countries have gained 23.6% of the contracts, amounting to EUR 1.415 billion between 1985 and 2000.

The debate on the untying of food aid has already started. Indeed, food aid and food aid transport remains tied for 93% in all developing countries and for 89% in LDCs. Only Belgium, France, Ireland, and The Netherlands reported their food aid as untied in the DAC together with one non-EU Donor namely Norway. It is a key issue both in terms of developing and protecting local markets and productive capacities and in terms of improving the impact of food aid. Fully untying of the current 1007 million USD of food aid would correspond in terms of better value to a potential increase up to 251 additional million USD.

Several Member States also expressed the views that further discussions should be based on an Evaluation of the impact of the existing DAC Recommendation. The OECD/DAC Working Party on Aid effectiveness has opened a discussion on this, while the Commission is currently preparing a study on the issue of the benefits of further untying.

The DAC Recommendations do not apply to the new Member States as none of them is yet member of the DAC. With the exception of Lithuania and Poland, they are not ready to open debate at this stage.

4. Commitment IV: Trade Related Assistance

Commitment: To increase assistance for long-term trade-related capacity building, productive capacity and measures addressing supply-side constraints in developing countries, as well as to provide immediate support for trade-related technical assistance in order to improve the negotiating capacity of developing countries in trade negotiations, including by commitments made at the WTO pledging Conference in Geneva on 11 March 2002.

Last year's report on follow-up to the Barcelona Commitments showed that a considerable number of actions had been launched by the EC and Member States. The report however expressed a serious concern on the efficiency of the increased action due to lack of co-ordination among the EU MS and in the wider donor community. The lack of co-ordination has led to duplication and generally poor level of complementarity.

The lack of coordination in the TRA is clearly and directly linked to the wider issue of co-ordination as described in Commitment II.

Most MS see scope for better co-ordination at EU level, but also highlight the importance of wider donor co-ordination using the WTO and OECD instruments like OECD Joint Database.

Most MS are aligning their TRA priorities and planning to be consistent with the Communication on Trade and Development (COM 513). This together with the recent Commission Guidelines for Technical Assistance should progressively lead to somewhat better coherence and coordination of EU TRA activities. This alone would not however be enough.

The Trade and Development Expert Group working under the 133 Committee will need to continue and intensify its discussions on complementarity and better coordination of bilateral EU activities. This Expert Group also acts as a good forum for improved exchange of information among the MS and should be purposefully used for that function.

The action programme to improve the delivery of TRA contained in the Communication on Trade and Development needs to be implemented. It involves the review of existing mechanisms for EU MS co-ordination and introduction of the necessary changes. The Commission and the MS should collaborate closely in the broader frameworks for TRA in OECD and WTO. It would also be advantageous to establish co-ordination for TRA at recipient country level, wherever possible using existing mechanisms such as the Integrated Framework.

5. Commitment V: Global Public Goods.

Commitment: To further work towards a participatory process at the global level, including the proposal of setting up a task force open to all actors on a temporary basis, designed to lead to the identification of relevant Global Public Goods.

In the Council Conclusions on Monterrey and the World Summit on Sustainable Development (WSSD) in Johannesburg, the EU confirmed its commitment to tackling the issue of Global Public Goods (GPGs). Even though its proposal for the establishment of a global, participatory process on GPGs was not taken up in the final outcome documents of either event, an International informal Task Force on GPGs was launched at the WSSD by France and Sweden, in collaboration with the UNDP.

During the almost two years of existence of the Task Force, the Commission and several EU Member States, the so called "Friends of the International Task Force on GPGs", have actively supported it and have indicated an interest in being part of the Task Force itself. For the time being, only France and Sweden are members. The Danish Council for International Development cooperation organised an international seminar on GPGs on spring 2003. Germany carried out an international workshop on GPGs in November 2003 and supports the Task Force politically and financially, and the Commission is in close contact with the Task Force on a regular basis.

A number of Member States (Denmark, France, Germany, Portugal, Spain, the Netherlands) and Poland consider that the result of the International Task Force should be the principal basis for elaborating an EU position on the provision of GPGs and their financing. There is clearly a feeling that the global process on GPGs is not fully open and inclusive at present, while the interest from those Member States that are not in the core group is on the rise.

On the other hand, Germany and Belgium propose that the work of the Task Force should be simultaneously underpinned and complemented by discussions and initiatives in the EU and in single EU Member States, including other stakeholders (government bodies, civil society and private actors).

Germany announces the organization and hosting of the mid-term-review-meeting of the Task Force friends-group in November 2004. The Commission agrees with Germany on the importance of practical policy advice for the effective provision of GPGs. In the future, if other Member States are interested, the Commission might usefully take on a coordination role in terms of the EU's approach to GPGs.

Finland, Greece, Ireland, Italy and the UK, plus the majority of accession countries (Czech Rep, Lithuania, Slovakia, Hungary, Estonia, Latvia, Malta), have not reached yet a position regarding GPGs.

6. Commitment VI: Innovative Sources of Financing

Commitment: To further explore innovative sources of financing and taking into account the conclusions of the Commission Globalisation Report.

In Barcelona, the Member States committed themselves to "further explore innovative sources of financing and taking into account the conclusions of the Commission Globalisation Report". In 2002, six Members indicated that they were pursuing such initiatives. Their effort focused on international taxation mechanisms, public/private partnership and the HIPC initiative for the cancellation of poorest countries' debt.

Eight countries (including both Member States and new Member States) indicated that they have taken the initiative to further explore innovative source of financing during the year 2003 and that they will continue being involved in such research in the year 2004. Proposals include:

* International levies. Germany calls for further clarifying the concept of user taxes for environmental goods. France will continue to support initiatives in the matter during 2004.

* De-tax. In 2004, Italy will start an experimental use of De-Tax for domestic proposes is included in the Financial Decree attached to the 2004 Financial Bill. Portugal already provided for tax deductions for private contributions to developmental NGOs in 2003 and will continue to do so in 2004. Also Poland expressed its interest in exploring this option starting from the fiscal year 2004.

* Public/Private Partnership. Throughout the year 2003, Finland enhanced project planning in individual cases particularly in the water sector. For the year 2004, it plans to further develop policies and approaches regarding partnerships with the private sector. Denmark also recognizes the importance of involving the private sector in development work. Since 1999, Germany has fostered partnerships with the private sector in the field of bilateral development co-operation. Public-private partnership has being carried out in circa 60 countries.

* International Financing Facility for ODA. France and UK are the main promoters of this initiative and those who have supported it within G7 and EU. France calls for a multilateral donors' agreement in order to overcome domestic institutional constraints. UK would seek to raise the amount of development aid from US$50 to US$100 bn/year in 2015. Also, UK supported IFF as an important agenda item at the Annual Meetings of the World Bank and IMF in Dubai in September 2003.

Many Member States, like Spain, are willing to take part in the aforementioned initiatives. In particular, they expressed the desire to request Bretton Woods institutions to explore options for innovative sources of financing. These options should be based on the principles underlying the international financing facility proposal.

7. Commitment VII: Reform of the International Financial System

Commitment: to influence the reform of the International Financial System by combating abuses of financial globalisation, strengthening the voice of developing countries in international decision making and, while respecting their respective roles, enhancing the coherence between the UN, International Financial Institutions and the WTO. The 2003 report concluded that the uncoordinated initiatives by several MS in the preparation for the governing boards of the WB and IMF have not produced good results.

As regards increasing the voice of the poor, there are two separate issues: the first, more short-term one, is the capacity building to improve the developing countries' conditions of participation in the decision making at country and institutional levels; the second is the change in the voting structures of the boards, which is bound to take more time to resolve. Some MS question the utility entering into a discussion of the second issue.

MS's opinions on the necessity of finding common positions in the discussions in the boards are divided. The MS which find themselves in constituencies together with non-EU MS have clearly divided loyalties, but this is not seen necessarily as detrimental to the common goal of increasing the voice of the poor. There are doubts in some MS on the utility of pushing the voting structure changes as most decisions in the boards are taken by consensus and as the largest shareholder continues to oppose.

UK's perception is that seeking for an EU common position is not desirable as that would produce agreement only on the lowest common denominator and the UK sees themselves as more ambitious that other MS on this issue.

Member States are generally more satisfied with the EU-coordination in the Board of the IMF as there is the formal anchor of EURO and EFC. As regards both boards, any existing co-ordination still takes place on an informal basis. Reflections are going on with the aim of establishing more formal procedure at the Board of the World Bank.

8. Commitment VIII: Debt relief

Commitment: to pursue the EU efforts to restore debt sustainability in the context of the enhanced Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) initiative, so that developing countries, and especially the poorest ones, can pursue growth and development unconstrained by unsustainable debt dynamics.

Already by May 2003, all the current Member States of the Union had made the necessary provisions to ensure their own participation in the HIPC initiative.

Three of the acceding countries have also made a contribution to HIPC. Poland participates within the framework of HIPC for Mozambique and Nicaragua, Hungary made a contribution of 6 million Special Drawing Rights (SDR) in 2000 we made a contribution of 6 million SDR to the HIPC Initiative and Latvia plans a payment of 142,000 SDR for 2004. The Czech Republic and Hungary are currently considering further participation.

Some of the current and future Member States provide or consider debt relief beyond the requirements of the HIPC scheme:

* Spain already goes systematically beyond the minimum HIPC effort by providing 100 % debt cancellation on all so-called pre-'Cut-Off-Date' (COD) debt. On a case-by-case basis, debt relief on post-COD is provided.

* Denmark provides 100 per cent debt relief to HIPCs on bilateral ODA-loans as well as on official bilateral guaranteed credits contracted before September 1999. Since 1978 Denmark has cancelled ODA loans to all LLDCs and to bilateral cooperation countries at a total amount of DKK 4,600 mio. [11] Denmark has committed a contribution of DKK 120 mio. to the HIPC Trust Fund for the period 2003-2006.

[11] USD 707 mio. at exchange rate DKK/USD 6.50

* Poland participates in a debt relief initiative for Serbia and Montenegro;

* The UK writes off 100% of all debts owed the UK government when countries qualify for relief. This covers ODA and non-ODA debts, and pre and post cut-off-date debts. The UK is also the second largest bilateral contributor to the HIPC Trust Fund. Our total bilateral pledges to date are $316m.

* The Netherlands provides 100 % cancellation of the consolidated stock of debt of non-ODA commercial debt (export credits which were reinsured by the State) at the completion point. HIPC-countries having a long term development relationship with the Netherlands receive 100 % cancellation of the consolidated debt service from this debt at the decision point. Apart from Paris Club commitments the Netherlands regularly grants bilateral debt relief to non-HIPC countries, especially on ODA-debts (e.g. Sri Lanka, Jamaica).

Several Member States are willing to consider participation on a "topping up" of the HIPC Trust Fund, provided that a fair burden sharing is ensured. Before committing to any structured debt relief mechanism, beyond HIPC, however, more clarity on certain issues is required. Some have concerns about the debt sustainability criteria within the current HIPC system and are unsatisfied with its failure to acknowledge the impact of HIV/AIDS. A post HIPC system should therefore deal with those concerns before a future funding commitment is considered.