[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 15.6.2005 KOM(2005) 252 lopullinen KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE JA TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMELLE suunnitelmasta yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen kehittämiseksi A. TOIMENPITEITÄ VAATIVA ASIA Tilintarkastustuomioistuin julkaisi vuosikertomuksensa varainhoitovuodelta 2003 marraskuussa 2004. Se esitteli kymmenennen vuosittaisen tarkastuslausumansa (DAS), joka oli yleisesti ottaen myönteinen tilien, maksumäärärahojen ja omien varojen luotettavuuden suhteen mutta josta kävi ilmi, että se ei ollut saanut riittävää varmuutta kaikista Euroopan unionin yleisen talousarvion eri osioista suoritetuista maksuista hallintomenoja lukuun ottamatta[1]. Nykyisen tilanteen on muututtava. Veronmaksajilla olisi oltava riittävä varmuus siitä, että Euroopan unionin varoja hoidetaan asianmukaisesti ja lakeja noudattaen. Tämä asia korostuu myös parlamentin ja neuvoston toistuvasti esittämissä huolenilmaisuissa siitä, että tilintarkastustuomioistuin ei ole voinut antaa myönteistä tarkastuslausumaa, viimeksi vuoden 2003 vastuuvapauden myöntämismenettelyn yhteydessä. Molemmat toimielimet ovat pyytäneet komissiota ryhtymään toimenpiteisiin tilanteen selvittämiseksi. Barroson komissio onkin asettanut strategiseksi tavoitteekseen pyrkiä siihen, että Euroopan tilintarkastustuomioistuin voi antaa sille myönteisen tarkastuslausuman[2]. Tämä edellyttää tietenkin komissiolta uusia toimenpiteitä useilla aloilla. Vaikka komissio on EY:n perustamissopimuksen nojalla yksin vastuussa talousarvion toteuttamisesta, käytännössä jäsenvaltiot jakavat jaetun hallintovastuun perusteella neljä jokaisesta talousarvion viidestä eurosta. Onkin tärkeää, että jäsenvaltiot ovat aktiivisesti mukana aloitteessa. Myönteisen tarkastuslausuman saaminen on erittäin kunnianhimoinen tavoite, eikä voida odottaa, että tarkastuslausuma muuttuu varauksettoman myönteiseksi heti kielteistä lausumaa seuraavana vuonna. Tilintarkastustuomioistuin ei voi antaa myönteistä tarkastuslausumaa ellei sillä ole riittävää varmuutta siitä, että maksut yksittäiselle edunsaajalle saakka , toisin sanoen jäsenvaltioiden suorittamat maksut lopulliselle edunsaajalle, kuten maanviljelijälle, opiskelijalle, yritykselle tai joissakin tapauksissa julkiselle elimelle, ovat laillisia ja asianmukaisia. Valvonta- ja tarkastusjärjestelmien avulla on saatava riittävä varmuus siitä, että virheriski on tällä tasolla kunnolla hallinnassa, ja järjestelmiin on sisällyttävä riittävästi hakijoiden toimipaikoissa tehtäviä tarkastuksia. Vaikuttavan ja tehokkaan sisäisen valvonnan menettelyistä antamassaan lausunnossa nro 2/2004[3] tilintarkastustuomioistuin totesi, että monet tärkeät seikat olivat kunnossa ja että järjestelmien kehittämisessä oli hiljattain tapahtunut huomattavaa kehitystä, mutta se arvosteli talousarvion eri aloilla toteutettavia nykyisiä valvontamenettelyjä seuraavasti: Epäselvät ja epäyhtenäiset tavoitteet Ei ole selkeää valvontastrategiaa, jonka avulla määritettäisiin eri järjestelmien yleiset tai erityiset tavoitteet. | Koordinoinnin puute Tarkastuselimiltä ei virallisesti edellytetä koordinointia tarkastusten suunnittelussa tai muiden suorittamien tarkastusten huomioon ottamista. Jäsenvaltioiden tarkastusten tuloksista antamat tiedot ovat joskus puutteellisia tai epäjohdonmukaisia. | Ei tietoja kustannuksista eikä hyödyistä Jaetun hallintovastuun piiriin kuuluvilla aloilla suurimman osan tarkastuskustannuksista maksavat jäsenvaltiot/edunsaajavaltiot. Tarkastukset hyödyttävät kuitenkin lähinnä EU:n talousarviota. Jäsenvaltioilla/edunsaajavaltioilla ei näin ollen ole liiemmälti kiinnostusta suunnata riittävästi resursseja EU-varojen valvontaan. Nykyisten menettelyiden avulla ei saada tietoa jäsenvaltioiden tai komission maksettavina olevista tarkastuskustannuksista tai tarkastusten avulla saavutettavasta hyödystä. | Epäyhtenäinen soveltaminen Satunnaisotannan ja riskien perusteella toimitettavilla tarkastuksilla on hyvin erilaiset ja yhteensopimattomat tavoitteet. Jos sovellettavasta tarkastusmenettelystä ei ole annettu riittävän tarkkoja sääntöjä, seuraa sekaannuksia ja vaikuttavuus vähenee. Valvontamenettelyjä on hajautettu runsaasti sekä komissiossa että jäsenvaltioissa. Käytännössä lähestymistapaa, laajuutta, ajoitusta, seurantaa jne. koskevat käsitykset eivät ole aina yhteneviä. Tämän seurauksena tarkastusten laatu vaihtelee. Riippumattomia tarkastuksia vaaditaan vain joiltakin talousarvioaloilta. Tällaista tarkastustyötä koskevat ohjeet ovat joissakin tapauksissa puutteelliset eikä tarkastajien valintaan ole aina vakioituja menettelyjä. Virheellisten hakemusten esittämisestä on seuraamuksia vain maatalouden ja sisäisten politiikkojen alalla. | - Kaikki edellä mainitut kohdat eivät koske kaikkia talousarvioaloja, ja joissakin tapauksissa tarvitaan tarkempia määrittelyjä. Tilintarkastustuomioistuin antoi myös neuvoja siitä, mitä seikkoja se pitää välttämättöminä sellaisen vaikuttavan ja tehokkaan valvontakehyksen luomiseksi, joissa komissio suoraan hallinnoimiansa menoja lukuun ottamatta toimii lähinnä valvojana ja joissa yhteisön keskustason paikan päällä toteuttamat tarkastukset eivät ole niin tarpeellisia: - ”yhteisiä periaatteita ja standardeja… sovelletaan kaikilla hallinnon tasoilla niin toimielimissä kuin jäsenvaltioissakin” (57 kohta); - sisäisen valvonnan menettelyjen avulla pitäisi saada ”riittävä varmuus” (ei täysi varmuus) ”toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta sekä taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteiden noudattamisesta” (57 kohta); - ”tarkastuksista aiheutuvien kustannusten pitäisi vastata niistä saatavaa hyötyä sekä taloudelliselta että poliittiselta kannalta” (57 kohta); - ”järjestelmän tulisi perustua loogiseen valvontaketjuun, jossa tarkastukset toimitetaan, dokumentoidaan ja raportoidaan yhtenäisen standardin mukaisesti, niin että kaikki menettelyn osapuolet voivat luottaa asianomaisiin tietoihin” (57 kohta). Komissio on yleisesti ottaen yhtä mieltä tilintarkastustuomioistuimen esittämistä suosituksista ja onkin jo toteuttanut suositusten mukaisia parannuksia. Se hyväksyy myönteisen tarkastuslausuman saamisen edellytykset, joiden mukaan sen on toimitettava tilintarkastustuomioistuimelle todisteet siitä, että sillä on käytössä sellaiset valvonta- ja tarkastusjärjestelmät, joiden avulla sääntöjenvastaisuusriski pysyy kohtuullisissa rajoissa. Jos voidaan osoittaa, että tilintarkastustuomioistuimen suosittelema valvontakehys on käytössä ja toimii tehokkaasti, tuomioistuin voisi saavuttaa tavoittelemansa varmuuden. Suurin osa jäsenvaltioista on suhtautunut avoimesti tilintarkastustuomioistuimen ehdotuksiin yhdennetystä valvontakehyksestä ja yhtenäisestä tarkastusmallista. Varainhoitovuotta 2003 koskevan vastuuvapauden myöntämistä käsittelevässä suosituksessaan neuvosto totesi, että ”se on yhtä mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että tarkastusjärjestelmien suunnittelua on edelleen parannettava vahvistamalla selkeät ja johdonmukaiset tavoitteet ja vastuut. Tässä yhteydessä neuvosto panee suurella mielenkiinnolla merkille tilintarkastustuomioistuimen ehdotuksen yhteisön sisäistä tarkastusta koskevaksi kehykseksi sellaisena kuin se on esitetty tilintarkastustuomioistuimen yhtenäisestä tarkastusmallista antamassa lausunnossa”. Se katsoi, että ”yleensä ei yhtäkään alaa pitäisi jättää tämän lähestymistavan ulkopuolelle, ja pyytää komissiota tekemään tarvittaessa asianmukaiset aloitteet. Neuvosto korostaa tässä yhteydessä, että on tärkeää soveltaa ja tarvittaessa kehittää sisäisen tarkastus- ja rahoitusvalvontajärjestelmän yhteisiä normeja”. Euroopan parlamentti esitti poliittisen analyysinsä asiasta varainhoitovuotta 2003 koskevan vastuuvapauden myöntämistä käsittelevän päätöslauselmansa 15 ja 80 kohdassa, ja 75 kohdassa se kehotti neuvostoa toimimaan yhdessä parlamentin ja komission kanssa, jotta kattavan valvonta- ja tarkastuskehyksen kehittämiselle saataisiin sen vaatima painoarvo ja poliittinen tuki. Komissio hyväksyy sekä parlamentin että neuvoston suositukset pääpiirteissään. Se käyttää hallinnonuudistuksensa tuloksia yhdennetyn valvontakehyksen kehittämisen perustana. B. Komissiolta vaaditut toimet Komissio on kartoittamassa puutteita, joita se katsoo olevan kunkin talousarvioalan menojen valvonnassa käytetyissä menettelyissä suhteessa tilintarkastustuomioistuimen lausunnossaan nro 2/2004 määrittelemiin yleisiin periaatteisiin. Komissio painottaa erityisesti valvontamenettelyjä, joilla rajoitetaan tilien perustana olevien toimien laillisuutta ja asianmukaisuutta koskevia riskejä. Se ehdottaa toimenpiteitä kunkin puutteen korjaamiseksi ja aikataulua, jonka puitteissa toimenpiteet voidaan toteuttaa, sekä keskustelee asiasta tilintarkastustuomioistuimen, neuvoston ja parlamentin kanssa. Toimenpiteisiin kuuluvat toisaalta nykyisen lainsäädännön puutteiden tunnistaminen ja suunnitellut parannukset sekä toisaalta toimet, joita tarvitaan riittävän valvontakehyksen toteuttamiseksi nykyisen lainsäädännön puitteissa. Niihin kuuluu myös arvio siitä, onko vuosiksi 2007–2013 ehdotettu sääntelykehys tilintarkastustuomioistuimen suositusten mukainen. Varmistaakseen ensin, että omat nurkat ovat kunnossa, komissio on selvittämässä, mitä parannuksia talousarviohallinnon ja keskitetysti hallinnoitujen rahastojen valvontakehys vaatii, jos se ei täytä tilintarkastustuomioistuimen määrittelemiä tavoitteita. Puutteiden korjaamiseksi tarvitaan seuraavia toimenpiteitä: - Varmistetaan, että pääjohtajien vuotuisissa toimintakertomuksissa esitetään selvät perusteet tilien perustana oleville toimille asianmukaisine indikaattoreineen, että niiden liitteenä annetuissa lausumissa käsitellään sitä osaa tileistä, joista he ovat vastuussa ja määritetään varausten vaikutukset mahdollisuuksien mukaan. - Varmistetaan, että tilinpitäjä päättää komission tilit ja varmistaa, että hän on tehnyt tarpeelliseksi katsomansa tarkastukset, että tilit on laadittu käyttäen komission tilejä varten laadittuja tilinpitosääntöjä, menetelmiä ja laskentajärjestelmiä, joista hän on vastuussa, ja että hän on tehnyt oikaisut, joita tarvitaan varainhoitoasetuksen 136 artiklan mukaisen, asianmukaiset, oikeat ja riittävät tiedot sisältävän tilinpäätöksen laatimiseksi, ja että tilit ovat siten luotettavat. Varainhoitoasetuksen muuttamisesta tehdyssä 3 päivänä toukokuuta 2005 hyväksytyssä ehdotuksessa esitetään tämän suuntaista muutosta asetuksen 61 artiklaan. - Resurssijohtajien asema määritellään selkeästi kaikissa pääosastoissa. He toimivat pääjohtajan tukena päivittäisissä rahoitus- ja valvontatehtävissä sekä vuotuisen toimintakertomuksen ja siihen liittyvän lausuman laadinnassa. - Kehitetään komission laatimia seurantakertomuksia siten, että tilintarkastustuomioistuin pystyy arvioimaan toimenpiteet, jotka on tehty sen edellisten suositusten toteuttamiseksi. - Vahvistetaan komission laajuisen hallinnon arvioinnin roolia. Arviointi esitetään vuosittain yhteenvetokertomuksena, joka perustuu komission yksikköjen tilanteeseen ja jossa käsitellään tärkeimpiä monialaisia kysymyksiä. - Tutkitaan lisämahdollisuuksia EY:n varainhoidon yksinkertaistamiseksi ja varmistetaan, että valvontavaatimukset ovat oikeassa suhteessa riskeihin. - Otetaan käyttöön yleiset riskinarviointimenetelmät, erityisesti tilien perustana oleviin toimiin liittyvän virheriskin hallinnan varmistamiseksi. - Annetaan ohjeita kustakin menoluokasta vastaavalle yksikölle menettelytavoista, joita noudatetaan paikan päällä suoritettavissa tarkastuksissa. Niihin kuuluvat valvonta- ja tarkastusjärjestelmien arviointimenetelmät, otoskokojen määrittäminen, otosten keräystekniikka, arviointi virheiden vaikutuksesta EY:n talousarvioon ja hyväksyttävän riskitason määrittäminen. - Määritellään virheluokat, määritetään paikan päällä tehdyissä tarkastuksissa löydettyjen virheiden määrä edustavien otosten perusteella ja raportoidaan tästä, samoin kuin toteutetut tai suunnitellut korjaavat toimenpiteet vuotuisissa toimintakertomuksissa. - Varmistetaan, että ennakko- ja jälkitarkastuksiin osoitetut resurssit ovat riittävät, jotta valvonnan kustannusten ja hyötyjen välillä saavutetaan sopiva tasapaino. Kun komissio antaa toimeenpanovirastolle oikeuden keskitetysti hallinnoidun yhteisöohjelman tai hankkeen täytäntöönpanoon, virasto voi ottaa palvelukseen tarvittavan määrän ammattitaitoista henkilöstöä asianmukaisten tarkastusten hoitamiseksi. Toimeenpanovirastoilta edellytetään samanlaista sisäistä valvontaa kuin komissiolta nyt voimassa olevien vaatimusten mukaan. Niiden perusteella komissio voi harjoittaa kattavaa valvontaa. Virastoille voitaisiin vuosittain suorittaa riippumaton tarkastus. Tämän toimintasuunnitelman toteuttamiseksi ei tarvita uutta lainsäädäntöä, mutta nykyisen varainhoitoasetuksen säännöksiin ja sen soveltamissääntöihin on esitetty muutoksia, jotka voivat vaikuttaa komission aloitteisiin kyseisellä alalla. Joihinkin alakohtaisiin asetuksiin voi olla vielä tarpeen tehdä muutoksia. Kun hahmotellaan uusia toimintalinjoja, lainsäätäjän kanssa olisi sovittava niiden toteuttamisen aikana hyväksyttävä riskitaso. Lisäksi komissio työskentelee jäsenvaltioiden kanssa yhteisesti hallinnoitujen varojen valvonnan parantamiseksi. Se tunnustaa vastuunsa talousarvion toteuttamisesta perustamissopimuksen 274 artiklan mukaisesti: ”Komissio toteuttaa talousarviota omalla vastuullaan ja annettujen määrärahojen rajoissa [...] ja moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti. Jäsenvaltiot ovat yhteistyössä komission kanssa varmistaakseen, että määrärahat käytetään moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti.” Kun otetaan huomioon yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoidun talousarvion suuruusluokka, komission ei ole mahdollista saada myönteistä tarkastuslausumaa elleivät jäsenvaltiot pysty antamaan komissiolle riittävää varmuutta toteuttamistaan toimista, kuten niiltä perustamissopimuksen 274 ja 280 artiklan nojalla edellytetään. Olisi oltava selkeät säännökset siitä, kuinka jäsenvaltioiden olisi toimittava. Ehdotettuun valvontakehykseen olisi sisällytettävä kannustimia sekä tarvittaessa myös pakkokeinoja. Puutteiden korjaamiseksi tarvitaan seuraavia toimenpiteitä: - Jatketaan komission toimia EMOTR:n tukiosastosta rahoitettavien tukijärjestelmien yksinkertaistamiseksi ja parannetaan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän ja paikkatietojärjestelmien (GIS) sovellusalan ulkopuolelle jäävien markkinatoimenpiteiden ensimmäisen tason tarkastuksia koskevia säännöksiä. - Käydään läpi vuosiksi 2007–2013 ehdotettu sääntelykehys ja mukautetaan sitä tarvittaessa siten, että siihen sisällytetään säännöksiä, joita puutekartoituksen perusteella tarvitaan yhdennetyn valvontakehyksen täydentämiseksi. Näin otettaisiin huomioon tilintarkastustuomioistuimen näkemykset ja parlamentin toiveet[4] (kunkin maksajaviranomaisen vuotuinen tarkastaminen, ennakolta toimitettavat tilinpäätöstiedot[5] ja jälkeenpäin annettavat tarkastuslausumat jäsenvaltioiden tasolla, mahdollisuus tutustua tilintarkastajien ja valvontalaitosten laatimiin kertomuksiin, hakijoihin kohdistuvat suhteelliset mutta varoittavat seuraamukset ja EY:n varoihin vaikuttavien virheiden ja järjestelmällisten puutteiden raportointi). - Parannetaan yhteistyöjärjestelyjä yhtenäisen tarkastusmallin mukaisesti ja täydennetään nykyistä yhteisten periaatteiden ja standardien soveltamiseen tähtäävää ohjausjärjestelmää. Yhteiset periaatteet ja standardit liittyvät tarkastusmenetelmiin ja paikan päällä suoritettavissa tarkastuksissa käytettäviin olennaisiin valvontatoimenpiteisiin ja strategioihin, joihin kuuluvat myös valvonta- ja tarkastusjärjestelmien arviointi, otoskokojen määrittäminen, otosten keräystekniikka ja arviointi virheiden vaikutuksesta EY:n talousarvioon. - Lokakuussa 2005 esitetään ensimmäinen kertomus, jossa käsitellään suunnitelmaa sellaisen menettelyn luomiseksi jäsenvaltioiden kanssa, jonka puitteissa hallintoviranomainen (parlamentin ehdotuksen mukaan valtiovarainministeri) ilmoittaa vuosittain ennen maksujen suorittamista, että asianmukaiset valvontajärjestelmät, joiden avulla komissio saa riittävän varmuuden vastuuvelvollisuuden täyttämiseksi, ovat käytössä. Jos jäsenvaltio ei pysty riittävässä määrin vähentämään virheriskiä, komissio suojelee EY:n talousarviota soveltamalla tiukasti nykyisiä määräyksiä, jotka koskevat maksujen keskeyttämistä ja rahoitusoikaisuja. Kun yhdennetystä valvontakehyksestä on sovittu, komissio tutkii jäsenvaltioiden kanssa, missä määrin tarkastusten tehokkuutta saadaan lisättyä yhtenäisen tarkastusmallin [6] avulla. Kun varojen hallinnassa sovelletaan epäsuoraa keskitettyä hallinnointia, hajautettua hallinnointia tai yhteistyössä toteutettavaa hallinnointia, komissio ottaa käyttöön edellä esitetyt periaatteet tilanteeseen mukautettuina. Komission toimenpiteisiin kuuluvat erityisesti seuraavat: - Jäsenvaltioita vaaditaan toimittamaan vuotuiset tilinpäätöstiedot ennakolta ja antamaan jälkeenpäin tarkastuslausuma varoista, joita kansalliset viranomaiset hallinnoivat. - Välittäjänä toimivien elinten valvontaa ja tarkastuksia lisätään tarpeen mukaan. Suurin osa tilien perustana olevista toimista löydetyistä sääntöjenvastaisuuksista on pikemminkin virheitä eikä petoksia. Komissio tekee tiivistä yhteistyötä OLAFin kanssa, jotta petokset ja virheet voidaan selvästi erottaa toisistaan. C. JÄSENVALTIOILTA VAADITUT TOIMET Vuotta 2003 koskevassa vastuuvapausmietinnössään Euroopan parlamentti pyytää painokkaasti, että jäsenvaltioiden rahoitusvalvontajärjestelmät otetaan uudelleen tarkasteluun ja että niissä olevat puutteet korjataan. Varmistaakseen että jäsenvaltiot ryhtyvät korjaamaan EU-varojen hallinnoinnissa ilmenneitä puutteita parlamentti ehdottaa vuoden 2003 vastuuvapauden myöntämismenettelyä koskevassa päätöslauselmassaan (Wynnin mietintö), että jokaisen jäsenvaltion hallintoviranomaisen (esim. valtiovarainministeriö) olisi vuosittain ilmoitettava, että asianmukaiset valvontajärjestelmät ovat käytössä. Komissiota kehotetaan laatimaan kertomus, jossa tutkitaan erilaisia vaihtoehtoja, millä jäsenvaltiot voivat hoitaa kyseisen ilmoittamisen. Parlamentin järkähtämätön kanta on, että ongelmaa ei voida poistaa yksin komission keskitetyillä valvontajärjestelmillä. Jäsenvaltioita onkin kannustettava hoitamaan EU-varoja kuten omiaan. Tällä hetkellä ei ole kovin paljon merkkejä siitä, että nykyisten asetusten mukaista tarkastusten määrää olisi tarvetta lisätä, vaikka tämä onkin mahdollista. Ensinnäkin jäsenvaltioita pyydetään varmistamaan, että nykyisen yhteisön lainsäädännön mukainen valvontakehys on käytössä, sille on varattu riittävät resurssit ja se toimii tehokkaasti tilien perustana olevien toimien virheriskin rajoittamiseksi. EMOTR:n tukiosastosta rahoitusta saavat jäsenvaltiot ovat toteuttaneet suurimman osan vaadituista valvontatoimista, koska ne haluavat välttyä rahoitusoikaisuilta, mutta parannettavaa on vielä muun muassa yhdennetyssä hallinto- ja valvontajärjestelmässä Kreikan osalta ja asetuksen (ETY) N:o 4045/89 perusteella toteutettavissa jälkitarkastuksissa ja tulliviranomaisten keskinäisessä avunannossa. Jäsenvaltioiden on erityisesti rakennerahastojen osalta osoitettava, että käytössä olevien valvontajärjestelmien avulla voidaan tehokkaasti pienentää virheiden vaaraa. Koska hankkeita, tukikelpoisia tukijärjestelmiä sekä niiden täytäntöönpanoelimiä on monenlaisia, yhteisön lainsäädännöllä ja komission ohjeistuksella ei voida luoda tarkkoja sääntöjä valvontaa ja tarkastuksia varten. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että nykyisiä määräyksiä noudatetaan täydellisesti kaikkien ohjelmien osalta: - Ensimmäisen tason tarkastukset (suoritettujen palvelujen ja niistä vaadittujen korvausten todenmukaisuuden tarkastus) ovat joko kattavia tai riittäviä tarkastusten kustannusten ja hyötyjen kannalta[7]. - Asianmukainen riskianalyysi on tehty. - Todennetuissa otoksissa olevien virheiden määrä arvioidaan ja raportoidaan. - Suhteellisia mutta varoittavia seuraamuksia sovelletaan vakavien sääntöjenvastaisuuksien ollessa kyseessä. - Täytäntöönpanoelin ja hallintoviranomainen valvovat riittävässä määrin ensimmäisen tason tarkastuksia. - Korjaavia toimenpiteitä toteutetaan tarvittaessa. - Maksajaviranomaisella on keinot ja resurssit saada tarvitsemansa varmuus komissiolta vaadittujen maksujen laillisuuden toteamiseksi. Jäsenvaltioiden olisi toimittava komission ohjeiden mukaan, kuten edellä on mainittu, ja varmistettava erilaisten tukiohjelmien valvonnan johdonmukaisuus ja se, että valvonta suoritetaan vaatimusten mukaisesti. Jäsenvaltioiden tasolla tapahtuvan valvonnan[8] on myös oltava tehokasta koko rakennerahastojen ohjelmakauden ajan. Komission ehdottamassa ‘luottamukseen perustuvassa sopimuksessa’ määritellään tarkastusstrategia, jota säännösten mukaisissa tarkastuksissa on noudatettava. Lisäksi sopimuksen mukaan on laadittava vuotuinen kertomus edistymisestä sekä viralliset päätelmät järjestelmän toimivuudesta. Jäsenvaltioiden odotetaan edellyttävän valvontayksiköiltään kyseisen tarkastusstrategian soveltamista sekä riittävää raportointia tarkastusten toteuttamisesta tästä ohjelmakaudesta eteenpäin. Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että valvonta- ja tarkastusjärjestelmien huomattavat puutteet ja valvontakehyksessä kullakin tasolla todettujen virheiden määrä selvitetään ja siitä raportoidaan sen mukaan, miten virheet vaikuttavat yhteisön varoihin, ja että asianmukaisia korjaavia toimenpiteitä toteutetaan aina, kun ne katsotaan tarpeelliseksi kustannus- ja hyötynäkökohtien kannalta. Jotta komissio ja siten myös tilintarkastustuomioistuin voivat saada jäsenvaltioilta varmuuden vuodesta 2006 lähtien yhteistoiminnassa hallinnoitujen varojen valvonnasta, jäsenvaltioiden olisi kunakin talousarviovuonna - toimitettava vuotuiset tilinpäätöstiedot ennakolta ja annettava jälkeenpäin tarkastuslausuma jäsenvaltion korkeimmalla tasolla (parlamentti ehdottaa valtiovarainministeriä); - tuettava edellä mainittua käytäntöä pyytämällä toiminnasta vastaavilta viranomaisilta (esim. maksajavirastolta, maksajaviranomaiselta ja hallintoviranomaiselta) vastaavat vuotuiset tilinpäätöstiedot ja tarkastuslausumat sekä niitä tukevat itsenäisten tarkastuselinten lausunnot; - pyydettävä korkeimpia tarkastuslaitoksiaan tai kyseisen jäsenvaltion alueella tilintarkastusten arviointia ja varmistusta hoitavaa elintä tarkkailemaan EY-varojen valvontamenettelyjä ja ilmoittamaan niiden rakenteessa tai käytännön toiminnassa havaitsemistaan puutteista; - pyydettävä korkeimpia tarkastuslaitoksia tai muita riippumattomia tarkastuselimiä tarkastamaan jälkeenpäin annettavat tarkastuslausumat ja ilmoittamaan tulokset kansallisille parlamenteille. Jäsenvaltioita olisi vaadittava ottamaan vastuu kansallisten virastojen valvonnasta ja toteuttamaan samanlaisia toimenpiteitä silloin, kun varojen hallintaan sovelletaan epäsuoraa keskitettyä hallinnointia. Lisäksi tunnustetaan, että neuvostolla ei vastuuvapauden myöntämismenettelyyn nykyisin käytettävissä olevan ajan puitteissa ole riittävästi aikaa keskustella ja ryhtyä toimenpiteisiin tilintarkastustuomioistuimen tekemien havaintojen ja suositusten perusteella. Lisäksi komission jäsenvaltioiden vastauksista laatimaa kertomusta[9] käsitellään neuvostossa nykyisin vain pikaisesti, ja se on hyvin pieni osa vastuuvapauden myöntämismenettelyä tai suositusten noudattamisen seurantaa. Komissio onkin kaikkia asianosaisia toimielimiä kuultuaan sen vuoksi valmis harkitsemaan muutosta varainhoitoasetuksen 145 artiklaan vastuuvapauden myöntämispäätöksen tekemisen määräajan pidentämiseksi parlamentin ehdotuksen mukaisesti[10]. Vastuuvapauden myöntämismenettelyyn varattava lisäaika auttaisi neuvostoa ja jäsenvaltioita ottamaan kunnolla osaa menettelyyn. Tämä on päätavoite yhdennetyn valvontakehyksen kehittämistä koskevassa suunnitelmassa. Jäsenvaltioita pyydetään myös esittämään kantansa muista tilintarkastustuomioistuimen ja Euroopan parlamentin esilletuomista asioista: - kuinka tarkkaan EY-varojen valvontakustannukset voidaan määrittää ja olisiko ne maksettava EY:n talousarviosta; - yhtenäisen tarkastusmallin käyttöönoton laajuus, siihen kuuluva yhteisten periaatteiden ja standardien käyttöönotto, työohjelmien koordinointi ja se, että kukin valvontaelin voi saada käyttöönsä toisten työn tulokset; - ylimpien kansallisten tarkastuslaitosten roolin vahvistaminen siten, että ne luovuttavat järjestelmällisemmin tarkastustuomioistuimen käyttöön kansalliset EU-varojen käyttöä koskevat tarkastuskertomukset. D. TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN ROOLI Tilintarkastustuomioistuin on viime vuosina kehittänyt tarkastuslausuman perustana olevia menetelmiä. Ne koostuvat nyt neljästä osasta: 1) valvonta- ja tarkastusjärjestelmien tarkastaminen, 2) toimista otettujen otosten tarkastaminen, 3) vuotuisten toimintakertomusten ja pääjohtajien lausumien analysointi, 4) toisten tilintarkastajien työn tarkastaminen tarvittaessa. Komissio on parlamentin ja neuvoston tapaan tukenut tätä kehitystä. Komissio on pannut merkille, että tilintarkastustuomioistuin on vuoden 2005 työohjelmassaan todennut aikovansa kehittää tarkastuslausuman perustana olevia menetelmiä uusien rajojen puitteissa tavoitteenaan vastata yhä paremmin tarkastuslausuman käyttäjien tarpeisiin. Komission ja tilintarkastustuomioistuimen 16 päivänä maaliskuuta 2005 pitämän kokouksen lopussa tilintarkastustuomioistuimen presidentti Hubert Weber sanoi, että ”tilintarkastustuomioistuimen tavoite on maksimoida tarkastustyönsä vaikutukset ja tehokkuus pyrkimällä parantamaan tuloksia eikä keskittymällä luettelemaan virheitä. Tilintarkastustuomioistuin on sitoutunut kehittämään tarkastuslausumamenettelyään vielä lisää avustaakseen komissiota, jonka tehtävänä on jatkaa EU:n talousarvion valvonta- ja tarkastusjärjestelmien parantamista kaikilla tasoilla. Näin tilintarkastustuomioistuin voi mitata edistystä vielä paremmin ja osoittaa tarkemmin, missä parannusta tarvitaan.” Tässä tiedonannossa esitellään toimet, joita on suunniteltu yhdennetyn valvontakehyksen käyttöönottamiseksi. Työsuunnitelmassa esitellään vuonna 2004 käytössä ollut valvontakehys sekä toimenpiteet, joita komissio pitää tarpeellisina tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa nro 2/2004 määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Tavoitteisiin kuuluvat myös jo vuosiksi 2007–2013 ehdotetut tavoitteet. E. PÄÄTELMÄ JA EHDOTUKSET Kaikki toimielimet haluaisivat saada talousarvion toteuttamisesta myönteisen tarkastuslausuman, mutta komission ja jäsenvaltioiden yhteisenä tehtävänä on varmistaa, että tilintarkastustuomioistuimella on mahdollisuus saada tarkastustaan varten todisteet siitä, että virheriskin riittävää hallintaa on pyritty edistämään. Tämä ei tapahdu yhdessä yössä, eikä voida odottaa, että tarkastuslausuma muuttuu myönteiseksi heti kielteistä lausumaa seuraavana vuonna. Myönteisesti värittynyt tarkastuslausuma auttaisi komissiota ja jäsenvaltioita kuitenkin paljon tehokkaammin toteuttamaan vähittäisiä parannuksia kokonaan myönteisen tarkastuslausuman saamiseksi. Komissio on realistinen ja hyväksyy tilintarkastustuomioistuimen jatkuvan kriittisen tarkastelun sekä sen riippumattomana tarkkailijana antamat valmistelutoimia koskevat neuvot. Tällä tiedonannolla komissio aikoo aloittaa prosessin, joka voi johtaa siihen, että marraskuuhun 2005 mennessä komissio, parlamentti (vastuuvapauden myöntäjänä) ja neuvosto antavat yhteisen kannan siitä, kuinka nykyistä sisäisen valvonnan kehystä voidaan parantaa, jotta komissio voi antaa tilintarkastustuomioistuimelle riittävän varmuuden toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Liitteenä on yleiskatsaus etenemissuunnitelman aikataulusta. Komissiota pyydetään ottamaan huomioon vastuuvapauden myöntäjän suositukset ja ohjeistamaan yksiköitään - tunnistamaan puutteet ja ehdottamaan toimintasuunnitelmia sellaisten valvontamenettelyjen kehittämiseksi, joiden perusteella tilintarkastustuomioistuin voi antaa tarkastuslausumansa; - aloittamaan keskustelut asianomaisten neuvoston komiteoiden kanssa ja esittämään lokakuussa 2005 ensimmäisen kertomuksen, joka olisi perusta komission ja jäsenvaltioiden yhteiselle kannalle yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksestä; - tarkistamaan vuosiksi 2007–2013 ehdotettu sääntelykehys ja ehdottamaan siihen tehtäviin mukautuksiin sisällytettäväksi sellaisia säännöksiä, joita puutekartoituksen perusteella tarvitaan yhdennetyn valvontakehyksen täydentämiseksi. Lisäksi ehdotetaan, että neuvoston puheenjohtajan olisi aloitettava toimielinten väliset korkean tason kolmikantakeskustelut, joissa tehtävänä olisi neuvotella ja päästä sopimukseen näissä ehdotuksissa esitetyistä monialaisista kysymyksistä. Ehdotuksissa pyritään muotoilemaan yhteinen käsitys siitä, millainen olisi riittävä ja tyydyttävä yhteisönlaajuinen yhdennetty valvontakehys, sekä tarvittavista toimenpiteistä sen toteuttamiseksi. Tämä sopimus virallistetaan poliittisella tasolla allekirjoitetulla toimielinten välisellä sopimuksella. Komissio pyytää Euroopan tilintarkastustuomioistuinta ilmaisemaan kantansa toimielinten väliseen sopimukseen ehdotetuista toimenpiteistä sekä siitä, riittäisivätkö ne asianmukaisesti toteutettuina antamaan tilintarkastustuomioistuimelle varmuuden tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta, erityisesti monivuotisen valvontakehyksen piiriin kuuluvissa toimissa havaittujen virheiden arvioinnin osalta. Annex The following timetable is envisaged for the further process: June 2005 | The Commission adopts the Communication on a roadmap to an integrated internal control framework, and completes (supervised by DG Budget) its assessment of the gaps between its present control frameworks and that recommended by the Court, and its proposals for action. | July 2005 | First discussions among the Parliament, the Council and the Commission. The Council establishes a high-level panel of experts. | July to September 2005 | Discussion by each service of its gap analysis and action plan with the Court of Auditors. | October 2005 | Conference on the DAS organised by COCOBU. Initial report proposing the basis for a common understanding. Common understanding among the Parliament, the Council and the Commission on the internal control framework. | November 2005 | The Commission adopts the Communication on a roadmap to an integrated internal control framework (action plan). This Communication will present the common understanding on the gap assessment and actions to be taken in order to achieve a fully integrated control framework for both centralised management and shared management. The aim is to make it possible for the Commission to provide the Court of Auditors with reasonable assurance as to the legality and regularity of transactions. Interinstutional agreement with Parliament and Council on the steps needed to achieve an integrated control framework. | 2006 - | Implementation of the action plan. | [1] Tilintarkastustuomioistuin esitti varainhoitovuodelta 2003 laatimassaan vuosikertomuksessa yhden muita velallisia koskevan varauksen tilien luotettavuuden suhteen. Se katsoi, että tilien perustana olevat toimet olivat laillisia ja asianmukaisia tulojen, maksusitoumusten ja hallintomenojen osalta. Se antoi tyydyttävän lausuman tilien perustana olevista toimista maatalouden, rakennetoimien, sisäisten politiikkojen, ulkoisten toimien ja liittymistä valmistelevan tuen osalta. [2] Ks. komission tiedonanto Strategiset tavoitteet vuosiksi 2005–2009, Eurooppa 2010: kumppanuus Euroopan uudistamiseksi – hyvinvointi solidaarisuus ja turvallisuus - KOM(2005)12, 26.1.2005. [3] EY:n tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 2/2004 yhtenäisestä tarkastusmallista (sekä yhteisön sisäisen valvonnan menettelyjä koskeva ehdotus) - EUVL C 107, 30.4.2004. [4] Osana sopimustaan yhteisen maatalouspolitiikan rahoitusta koskevasta uudesta perusasetuksesta neuvosto on jo hyväksynyt mm. sen, että maatalousalalla jäsenvaltioiden maksutoimistojen päälliköt antavat jälkeenpäin tarkastuslausuman. [5] Niiden perusteella kunkin jäsenvaltion hallintoviranomainen (esim. valtiovarainministeriö) ilmoittaa vuosittain, että asianmukaiset valvontajärjestelmät ovat käytössä. [6] Yhteisten standardien mukaan toimiva tehokas valvontaketju, jossa joka tasolla otetaan huomioon toisten tekemä työ. Ks. tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 2/2004, 39 kohta. [7] Asetuksen (EY) N:o 438/2001 4 artikla. [8] Asetuksen (EY) N:o 438/2001 10 ja 15 artikla. [9] Varainhoitoasetuksen 143 artiklan 6 kohdan mukaan komission on toimitettava yhteenveto jäsenvaltioiden vastauksista tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen julkaisemista seuraavan vuoden helmikuun 15. päivään mennessä. [10] Tarkasteltavia asioita ovat muun muassa ristiriita uuden parlamentin valinnan yhteydessä käytävien vaalikampanjoiden päivämäärän kanssa ja vastuuvapauden myöntämispäätöksen siirtämisen mahdolliset vaikutukset vastuuvapauden myöntämismenettelyn seuraavaan vaiheeseen.