KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE - Maatalousalan perushyödykeketjut, riippuvuus ja köyhyys - Ehdotus EU:n toimintasuunnitelmaksi

SISÄLLYSLUETTELO

1. Miksi tarvitaan EU:n toimintasuunitelma maatalousalan perushyödykkeiden tukemiseksi?

Perushyödykeriippuvuudesta on virinnyt jälleen kansainvälinen keskustelu. Kansainvälinen yhteisö on hintojen äskettäisen dramaattisen laskun vuoksi ryhtynyt tarkastelemaan asiaa ja tehnyt monia yleisiä sitoumuksia toimien edistämiseksi tällä alalla [1]. Myös monet perushyödykkeistä riippuvat kehitysmaat (CDDC-maat [2]) ovat hiljattain ottaneet yhteyttä WTO:hon ja vaatineet, että niiden tilanteeseen kiinnitetään erityistä huomiota [3].

[1] Esimerkiksi YK:n kolmas vähiten kehittyneitä maita käsittelevä konferenssi Brysselissä vuonna 2001, Dohan julistus marraskuussa 2001, kehitysrahoituskonferenssi Monterreyssä vuonna 2002, kestävän kehityksen huippukokous Johannesburgissa vuonna 2002 ja Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokous vuonna 2002.

[2] Käytännön syistä tässä asiakirjassa käytetään "CDDC"-lyhennettä (commodity dependent developing countries), jolla tarkoitetaan kansainvälisten maatalousalan perushyödykemarkkinoiden kehitykselle (esimerkiksi hintojen vaihtelulle) erityisen herkkiä maita, joilla on tästä syystä tiettyjä yhteisiä kehityshaasteita. Lyhennettä ei pidä ymmärtää siten, että olemassa olisi tai pitäisi olla sitä koskeva erityinen määritelmä.

[3] Kenian, Ugandan ja Tansanian tiedonanto (WTO WT/COMTD/W/113, 19.5.2003) sekä Tsadin, Malin, Beninin ja Burkina Fason WTO:lle esittämä puuvilla-alan aloite WT/MIN (03)/W/2 asiakirjan WT/GC/W/516TN/AG/GEN/4 yhteydessä.

Maatalousalan perushyödykkeiden kansainvälinen kauppa on erityisen tärkeää kehitysmaiden työllisyyden ja miljoonien ihmisten tulojen kannalta. Lisäksi se on merkittävä tulon- ja valuutanlähde monissa kehitysmaissa. Perushyödykkeet vauhdittavat myös kehitysmaiden monien sisäisten alueiden talouskehitystä. Näiden tuotteiden tuottajat elävät kuitenkin epävarmuudessa, sillä monien perushyödykkeiden hinnat vaihtelevat herkästi ja laskevat lisäksi pitkällä aikavälillä. Vuosina 1970-2000 kehitysmaiden joidenkin tärkeimpien maatalousalan vientituotteiden (esim. sokeri, puuvilla, kaakao ja kahvi) hinnat laskivat 30-60 prosenttia (dollareina).

Laskevat ja vaihtelevat hinnat hidastavat suoranaisesti inhimillistä kehitystä vaikuttamalla negatiivisesti maatilojen tuloihin, maatalousalan palkkoihin, työllisyyteen ja maaseutuväestön terveyteen. Ne ovat erityisen vahingollisia pyrkimyksille vähentää köyhyyttä CDDC-maissa, joissa huomattava osa väestöstä ja taloudesta on riippuvainen näistä tuotteista. Myös hintakehitys aiheuttaa makrotaloudellista epätasapainoa, joka rajoittaa vientituloja, velanhoitokykyä, tuontia, luotonsaantia, valtiontuloja ja peruspalvelujen (mm. terveys ja koulutus) saatavuutta.

Suurin osa noin 50 maan vientituloista saadaan kolmen tai harvemman perushyödykkeen viennistä. Nämä maat sijaitsevat etupäässä Saharan eteläpuolisessa Afrikassa sekä Karibialla ja Keski-Amerikassa (ks. liite). Monet ovat vähiten kehittyneitä maita (LDC-maat), sisämaavaltiota tai pieniä saarivaltioita. Monet CDDC-maat kärsivät tulojen ja investointien laskusta, kilpailukyvyn taantumisesta, jatkuvasta köyhyydestä ja riippuvuudesta. Maiden perushyödykesektorien on vaikea mukautua kovenevaan kansainväliseen kilpailuun ja kansainvälisten markkinoiden muutoksiin, sillä näillä mailla on vain vähän resursseja tilanteen korjaamiseksi.

Komission mielestä perinteiset perushyödykesektorit ovat CDDC-maissa edelleen tärkeässä asemassa, koska ne luovat työllisyyttä, tuloja ja vientituloja sekä vähentävät köyhyyttä, vaikka pikaiset toimet niiden tukemiseksi ovatkin tarpeen. Jos tällaisia toimia ei toteuteta, nämä sektorit ovat vaarassa romahtaa monissa maissa aiheuttaen vakavia sosiaalis-taloudellisia ja poliittisia seuraamuksia.

Tämä tiedonanto on jatkoa maatalousalan perushyödykkeiden kauppaa, riippuvuutta ja köyhyyttä käsittelevälle EY:n valmisteluasiakirjalle (SEC(2003) 908), jossa tarkasteltiin maatalousalan perushyödykkeistä riippuvaisten kehitysmaiden edessä olevia haasteita ja mahdollisia strategioita. Tässä asiakirjassa ehdotetaan EU:n toimintasuunnitelmaa CDDC-maiden ja niiden tuottajien tukemiseksi. Ehdotettujen toimien yleistavoitteena on

* parantaa tuottajien perinteisistä tai muista perushyödykkeistä saamia tuloja ja

* vähentää tuloihin tuottaja- ja makrotasolla kohdistuvia vaikutuksia.

Asiakirjassa keskitytään maatalousalaan (ei mineraalivaroihin) liittyviin perushyödykkeisiin, joilla käydään kansainvälistä kauppaa, koska maatalousalan perushyödykkeillä on läheisempi yhteys köyhyyteen niiden tuotantoon osallistuvien pienviljelijöiden ja työläisten suuren määrän vuoksi. Tässä asiakirjassa ei käsitellä puukauppaa, sillä komissio on jo vahvistanut alalla sovellettavan erityisstrategian ja budjettikohdan. Lisäksi alalla on jo käynnissä laajoja ohjelmia ja laitonta puunkorjuuta pyritään torjumaan omalla toimintaohjelmalla [4].

[4] Ks. KOM(2003)251 "Metsälainsäädännön soveltamisen valvonta, metsähallinto ja puukauppa (FLEGT)", 21.5.2003.

Tämä tiedonanto täydentää muita äskettäisiä komission tiedonantoja, joista mainittakoon erityisesti KOM(2002) 429 "Maaseudun köyhyyden torjuminen", KOM(2002) 513 "Kauppapolitiikka ja kehitys - Kehitymaiden auttaminen hyötymään kaupasta" ja 26. marraskuuta 2003 annettu tiedonanto "Dohan kehitysohjelmaa koskevien neuvottelujen elvyttäminen - EU:n näkökanta". Komissio tekee samaan aikaan tämän asiakirjan kanssa ehdotuksen EU:n ja Afrikan kumppanuudesta puuvilla-alan kehittämisen tukemiseksi. Kyseinen ehdotus edustaa tässä tiedonannossa esitettyjen politiikkojen ja toimenpiteiden erityissovellusta puuvillantuotannosta riippuvaisia kehitysmaita varten.

Asiakirjassa ehdotetaan CDDC-maiden kuutta tärkeintä haastetta vastaavia politiikan painopistealueita: perushyödykeriippuvuus ensisijaisena haasteena kansallisella ja kansainvälisellä tasolla; hintojen laskuun vastaaminen; perushyödykesektorin riskinhallinta ja rahoituksen saatavuus; toiminnan laajentaminen perinteisten perushyödykkeiden ulkopuolelle; onnistunut integroituminen kansainväliseen kauppajärjestelmään ja kestävien yrityskäytäntöjen ja investointien edistäminen CDDC-maissa.

Toimintasuunnitelman onnistumiseksi tarvitaan EU:ssa sovittua yhteistä lähestymistapaa, jotta yhteisön ja jäsenvaltioiden toimet tukisivat toisiaan. EU:sta on löydyttävä laajaa tukea, jotta tässä asiakirjassa mainituilla aloilla edistyttäisiin; tämä koskee niin jäsenvaltioita niiden antaessa kahdenvälistä tukea tai toimiessa kansainvälisissä elimissä kuten Maailmanpankissa, kansainvälisessä valuuttarahastossa ja Yhdistyneissä Kansakunnissa että komissiota sen toimiessa yhteisön puolesta kaupan alalla. Komissio kannustaa vuoropuhelua jäsenvaltioiden kanssa määrittääkseen painopistealueet ja tehtävät, joilla voidaan varmistaa tämän toimintasuunnitelman nopea ja tehokas täytäntöönpano. Liitteessä olevassa taulukossa annetaan esimerkkejä mahdollisista keskustelunaiheista.

Tämä tiedoanto täydentää muita äskettäisiä komission tiedonantoja: KOM(2002) 429 "Maaseudun köyhyyden torjuminen", KOM(2002) 513 "Kauppapolitiikka ja kehitys - Kehitysmaiden auttaminen hyötymään kaupasta" ja 26. marraskuuta 2003 annettua tiedontantoa "Dohan kehitysohjelmaa koskevien neuvottelujen elvyttäminen - EU:n näkökanta".

Kaikissa seuraavissa luvuissa määritellään haaste, luonnostellaan poliittinen ratkaisu ja ehdotetaan EU:n toimia kansallisella, alueellisella, kansainvälisellä ja EU:n tasolla. [Päätetään myöhemmin: Liitteessä esitetään tässä asiakirjassa ehdotettujen lähestymistapojen puuvilla-alan erityissovellus Länsi- ja Keski-Afrikassa.]

2. Perushyödykeketjut ja -riippuvuus ensisijaisena haasteena

Kansainvälisten interventioiden lakkauttaminen 1980-luvun lopussa ja 1990-luvun perushyödykemarkkinoiden uudistukset kehitysmaissa johtivat siihen, että perushyödykesektorit ja erityisesti pienet tuottajat joutuivat ratkaisemaan paljolti itse markkinoiden vaatimuksiin liittyvät ongelmat. Vaikka perushyödykesektorien osuus köyhyyden vähentämisessä on merkittävä ja sektoreilla esiintyvät ongelmat suuria, näitä kysymyksiä ei ole juurikaan käsitelty kansallisissa kehittämisstrategioissa. Kansainvälisten perushyödyke-elinten (International Commodity Bodies, ICB) on määritettävä tavoitteensa uudelleen kansainvälisellä tasolla.

2.1. Poliittinen ratkaisu: perushyödykestrategioiden kehittäminen kansallisella ja kansainvälisellä tasolla

Kansallinen taso: Komission mielestä CDDC-maiden hallitusten on kehitettävä strategioita omien perushyödykesektoriensa taantumisen torjumiseksi ja muuttuviin kansainvälisiin perushyödykemarkkinoihin sopeutumiseksi. Nämä strategiat tulisi sisällyttää kansallisiin kehittämisstrategioihin (esim. köyhyyden vähentämistä koskevat strategiat). Jotta kaikkia haasteita olisi mahdollista tarkastella samanaikaisesti, perushyödykeketjuun liittyvät ensisijaiset tavoitteet olisi otettava huomioon alakohtaisissa strategioissa (esim. maatalous ja liikenne) tai monialaisissa strategioissa (esim. maaseudun kehittäminen). Tällöin hallitukset pystyvät tekemään merkittäviä myönnytyksiä esimerkiksi ravinnoksi ja myyntiin tarkoitettujen satojen välillä, olemassa olevan ja vaihtoehtoisen tuotannon välillä tai perushyödykkeiden perinteisillä tuotantoalueilla, joiden kasvu- ja työllisyyspotentiaali on suhteellisen suuri, ja luonnonvaroiltaan köyhemmillä ja syrjäisemmillä alueilla tehtävien investointien välillä.

Strategian tulisi perustua ketjun yksityiskohtaiseen analyysiin, jossa otetaan huomioon sektorin vahvuudet ja heikkoudet sekä uhkat ja mahdollisuudet. Analyysin avulla ratkaisut voidaan asettaa tärkeysjärjestykseen. Strategiaan on sisällytettävä toimenpiteitä, joilla parannetaan kilpailukykyä ja työvoiman perinteisistä perushyödykkeistä saamaa tuottoa sekä vähennetään tuottajien haavoittuvuutta. Ympäristökysymyksiin on kiinnitettävä erityistä huomiota kestävään kehitykseen, terveyteen ja kilpailukykyyn liittyvistä syistä sekä maailmanlaajuisten maatalouteen liittyvien ympäristöongelmien ratkaisemiseksi yhtenäisellä tavalla (esim. ilmastomuutos, aavikoituminen, maaperän ja biologisen monimuotoisuuden köyhtyminen ja vesien saastuminen). Strategiaan voi sisältyä toimenpiteitä, joilla tuetaan tuottajien, joilla ei ole juurikaan mahdollisuuksia säilyttää nykyistä toimintaansa kilpailukykyisenä, vaihtoehtoisia tulonlähteitä. Siinä voitaisiin myös tarkastella mahdollisuuksia vähentää tulonvaihtelujen vaikutusta makrotasolla. Strategioissa on otettava huomioon alueen rajoitukset ja sen tarjoamat mahdollisuudet sekä pyrittävä tiivistämään alueellista integraatiota ja saavuttamaan mittakaavaedut. Perushyödykeketjuun liittyvässä strategiassa on erityisen tärkeää määritellä kaikkien ketjuun osallistuvien toimijoiden tehtävät sekä pyrkiä yhteisvaikutukseen ja kumppanuuteen. Tästä syystä eri alojen sidosryhmien olisi osallistuttava strategian suunnitteluun ja täytäntöönpanoon. Strategioiden on oltava joustavia, ja niitä on tarkasteltava säännöllisesti uusien haasteiden tunnistamiseksi. Vaikka strategian täytäntöönpano ei välttämättä edellytä valtiolta suuria taloudellisia investointeja, esteiden ja pullonkaulojen poistamiseksi sääntelytoimin tarvitaan merkittäviä kansallisia, institutionaalisia ja henkilöresursseja. Ne voivat olla hankalammin löydettävissä kuin taloudelliset resurssit, ja niiden vaihtoehtoiskustannukset on sisällytettävä laskelmiin.

Kansainvälinen taso: Kansainvälisellä yhteisöllä puolestaan on oltava visio yksittäisten perushyödykesektorien kehittämisestä kokonaisuudessaan. Kansainvälinen yhteisö tarvitsee puitteet, joita se voi noudattaa analysoidessaan lyhyen ja pitkän aikavälin hintakehitystä, pyrkiessään parantamaan markkinoiden toimintaa (esim. markkinatiedotuksen avulla) ja mukautuessaan erityisesti kaupan sääntöjen, jäljitettävyyden, kestävän kehityksen ja laatuvaatimusten aloilla tapahtuvaan kehitykseen. Nämä ongelmat voitaisiin ratkaista suurelta osin lujittamalla kansainvälisten perushyödyke-elinten yksittäisiä strategioita. Komission mielestä kansainvälisten perushyödyke-elinten olisi keskityttävä kestävän kehityksen tavoitteiden saavuttamiseen köyhien maiden kehittäminen mukaan luettuna. Tässä yhteydessä olisi otettava huomioon perushyödykeketjuun liittyvät näkökohdat perushyödykerahaston vuonna 2003 esittämien toiveiden mukaisesti. Kun tavoitteita, strategioita ja sidosryhmien osallistumista parannetaan, kansainväliset perushyödyke-elimet hyötyvät perushyödykkeitä koskevien monialaisten aloitteiden parissa työskentelevien muiden kansainvälisten toimijoiden ponnistuksista ja vaikuttavat niihin. Kansainvälisten perushyödyke-elinten kunniantunnon ja tehokkuuden parantaminen houkuttaisi niiden jäsenet tukemaan niitä entistä ponnekkaammin.

2.2. Ehdotetut EU:n toimet

2.2.1. CDDC-maiden perushyödykestrategioiden kehittämisen tukeminen

Euroopan komission ja jäsenvaltioiden olisi tuettava CDDC-maita perushyödykestrategioiden suunnittelussa ja niiden sisällyttämisessä kansallisiin kehittämisstrategioihin. Tällaiseen tukeen olisi sisällyttävä esimerkiksi kestävän kehityksen, köyhyyteen liittyvien näkökohtien ja perushyödykesektorien tarpeiden analysointi, joustavien ja tehokkaiden strategioiden varmistamiseksi tarvittavien institutionaalisten ja henkilöresurssien kehittäminen sekä eri sidosryhmien osallistumisen tukeminen. Ensimmäiseksi EU:n olisi aloitettava kiinteiden yhteistyörakenteidensa puitteissa vuoropuhelu niiden perushyödykkeistä riippuvaisten maiden kanssa, joita kiinnostaa yhteistyö perushyödykesektorien uudenaikaistamiseksi tai monipuolistamiseksi.

2.2.2. Kansainvälisten perushyödyke-elinten ja niiden strategioiden uudistaminen

EU:n tulisi jatkaa kansainvälisten perushyödyke-elinten uudistamista komission ja jäsenvaltioiden tällaisten elinten toiminnan tehostamiseksi Helsingissä sopimien periaatteiden [5] mukaisesti.

[5] Helsingin periaatteista sovittiin perushyödykkeitä käsittelevän neuvoston työryhmän Helsingissä pitämässä epävirallisessa kokouksessa vuonna 1999. Coreper otti huomioon kokouksen päätelmät, joiden mukaan: suoria markkinainterventioita on vältettävä; kansainvälisten tutkimusryhmien positiiviset kokemukset on otettava huomioon tulevassa yhteistyössä; tulevan yhteistyön muodoista on kuitenkin päätettävä tapauskohtaisesti; hallitusten välisen tehokkaan yhteistyön takaamiseksi tuotannon ja kulutuksen vähimmäisosuus on varmistettava; yksityissektorille olisi taattava yhteistyössä merkittävämpi asema; olisi hahmoteltava rakenteet ja päätöksentekomenettelyt (myös yksityiskohtaiset hallinnolliset menettelyt ja vaatimukset).

Tavoitteiden ja tehtävien osalta komissio katsoo, että kansainvälisten perushyödyke-elinten olisi otettava kestävä kehitys paremmin huomioon toiminnassaan ja täydennettävä markkinoiden toimintaan tähtäävää nykyistä painotustaan ympäristön kestävyyteen ja sosiaalis-taloudelliseen kestävyyteen liittyvillä seikoilla. Kansainvälisten perushyödyke-elinten olisi kuunneltava entistä enemmän sekä tuottaja- että kuluttajamaiden sidosryhmiä ja pyrittävä vastaamaan perushyödykemarkkinoiden nykyisiin haasteisiin. Niiden pitäisi erityisesti puolustaa sektorien yhteisiä etuja (esim. tuotteiden laadun parantaminen), edistää avoimuutta ja kilpailukykyistä markkinaympäristöä, elvyttää tietyn perushyödykkeen yleistä kysyntää sekä helpottaa ja seurata CDDC-maiden kannalta erityisen kiinnostavien hankkeiden toteuttamista. Mahdollisuuksien mukaan olisi pyrittävä myös kansallisten perushyödykestrategioiden yhteisvaikutukseen.

Perustelujen ja jäsenyyden osalta todettakoon, että erillisen hallitusten välisen elimen luomista voitaisiin perustella, jos kansainvälisen perushyödyke-elimen tukena olisi riittävästi jäseniä ja sidosryhmiä. Kansainvälinen perushyödykesopimus (ks. puuvilla-alan kansainvälinen perushyödyke-elin) ei ole perushyödyke-elimen kannalta välttämätön, jos sillä on sovitut valtuudet. EU:n olisi arvioitava uudelleen jäsenyyttään kansainvälisissä perushyödyke-elimissä ennen kaikkea pohtimalla, millä tavoin ne vaikuttavat EU:n kestävän kehityksen tavoitteiden saavuttamiseen, ja harkittava eroamista hyödyttömistä, jatkuvasti huonosti toimivista tai erittäin pienistä elimistä. Näkyvyyden ja vaikutusten lisäämiseksi sekä hallintomenojen vähentämiseksi komissio ehdottaa, että samankaltaisia perushyödykkeitä hallinnoivat kansainväliset perushyödyke-elimet yhdistettäisiin esimerkiksi seuraavasti: kahvi ja kaakao; juutti, bambu ja kumi; FAO-vuodat, nahat ja liha.

Hallinnon osalta kansainvälisten perushyödyke-elinten jäseninä olevien hallitusten olisi keskityttävä toiminnan helpottamiseen, mikä vastaakin hallitusten tehtävää perushyödykesektoreilla sen jälkeen, kun ne luopuivat perushyödykesopimuksiin sisältyvistä ohjaavista tehtävistään ja tuottajamaiden markkinointineuvostot lopetettiin. Hallintoneuvoston toimintaa on niin ikään tarkasteltava ja rationalisoitava. Jäsenvaltioiden tulisi delegoida täytäntöönpanovaltuudet mieluiten hyvin asioista perillä oleville henkilöille, jotka toimivat sovitun valtuutuksen nojalla. Hallintoneuvoston pitäisi huolehtia sihteeristön tehtävien järjestämisestä sekä valvoa ja ohjata sihteeristön työtä. Jäsenten ja sidosryhmien kaikki edustajat tapaisivat toisensa ainoastaan kerran vuodessa tarkastellakseen saavutettua edistystä ja keskustellakseen strategisista suuntaviivoista.

Kansainvälisten perushyödyke-elinten sihteeristöjen pitäisi olla pienehköjä ja kustannustehokkaita. Henkilöstömenot on minimoitava samalle tasolle kuin YK:n erityisjärjestöjen yksiköissä. Lisäksi eri kansainvälisten perushyödyke-elinten sihteeristöt voisivat huolehtia yhdessä joistakin horisontaalisista tehtävistä (esim. varainhoito, tiedotus ja hankkeiden seuranta) tai nämä tehtävät voitaisiin jakaa niiden kesken. Uudistuksessa olisi vältettävä raskaita menettelyjä ja edistettävä nykyaikaisten viestintäpalvelujen käyttöä (varsinkin erityiskomiteoissa).

3. Hintojen pitkän aikavälin laskuun vastaaminen

Perushyödykkeiden hinnat ovat laskeneet pitkällä aikavälillä. Tämä suuntaus on johtunut pääasiassa siitä, että tuottajat ovat voineet tuottavuuden merkittävän kasvun ansiosta laskea tuotteidensa hintoja. Myös muut tekijät ovat vaikuttaneet tuotannon kasvuun: harvoista toimintamahdollisuuksista riippuvaisten maiden paine varmistaa kasvavat valuuttatulot; monien perushyödykkeiden tuottajamaiden kansallisten valuuttojen devalvoiminen rakenneuudistusohjelmien vuoksi; uusien tuotantoalueiden syntyminen; ja tuotantotuet tietyissä maissa. Perushyödykkeiden kysyntä ei ole pysynyt kasvavan tarjonnan vauhdissa.

Kokemus on osoittanut, että maatalousalan perushyödykkeiden markkinoiden rakenteelliseen epätasapainoon ei voida vaikuttaa kansainvälisin markkinainterventioin. Tärkeimmät edellytykset eivät täyty nyt eivätkä todennäköisesti myöskään lähitulevaisuudessa. CDDC-maiden on löydettävä muita keinoja selviytyä hintojen laskusta.

CDDC-maiden perushyödykkeitä koskevissa politiikoissa ei monesti oteta riittävästi huomioon korkeita tuotanto- ja liiketoimintakustannuksia, jotka huonontavat niiden kilpailukykyä kansainvälisillä markkinoilla. Myös CDDC-maiden kansallisten markkinoiden pienuus rajoittaa kilpailukykyä. Monissa pienissä kehitysmaissa politiikan uskottavuus, tuotannon mittakaavaedut sekä tuotantopanosten jalostaminen ja tarjonta tulevat mahdollisiksi vasta suurempien alueellisten yksikköjen yhteydessä. Tästä huolimatta näiden maiden markkinauudistuksissa ei ole yleensä hyödynnetty alueellisen integraation tarjoamia mahdollisia etuja.

3.1. Poliittinen ratkaisu: perushyödykkeiden ja elinkeinoelämän kilpailukyvyn parantaminen

3.1.1. Kapasiteetin ja tukipalvelujen parantaminen tuottajatasolla

Laskevien hintojen hillitsemiseksi perushyödykkeiden tuottajat voivat alentaa keskimääräisiä kustannuksia, saada laatupalkkioita, ottaa haltuunsa erityisiä markkinaosuuksia, kehittää suhteita uusiin ostajiin ja parantaa sopimusehtoja. Tämä edellyttää kuitenkin pelkän fyysisen tuotantokapasiteetin sijasta markkinoiden tarjoamiin mahdollisuuksiin perustuvia investointeja. Laadun ja lisäarvon parantamiseksi on kehitettävä jalostusvalmiuksia. Jotta tuottajat ja jalostajat pystyisivät vastaamaan tehokkaasti markkinoiden vaatimuksiin, markkinatiedotusta ja neuvontapalveluja (ammattitaidon kehittäminen mukaan luettuna) on parannettava jatkuvan tutkimuksen perusteella. Tutkimus- ja neuvontapalvelut olisi eriytettävä tilanteen ja kohderyhmänä olevien tuottajien organisoitumisen mukaan. Alueellinen lähestymistapa on mittakaavaetujen vuoksi suotava useimpien palvelujen tapauksessa.

Päämarkkinoille tuottavista viljelijöistä suurimman osan olisi pyrittävä investoimalla ennen kaikkea alentamaan tuotannon/kaupan pitämisen keskimääräisiä kustannuksia ja/tai saamaan laatupalkkioita. Viljelijät voivat myös toimittaa osan tuotannostaan integroiduille erityismarkkinoille (maantieteellinen alkuperä, luonnonmukainen tuotanto, reilu kauppa jne.), jos tämä vain on mahdollista viljelijöiden organisoitumisen tason ja sääntelykehyksen puolesta. Tämä edellyttää kuitenkin laadun jatkuvaa parantamista, kykyä päästä uusille markkinoille ja luonnonmukaisen tuotannon osalta asianmukaisen lainsäädännön täytäntöönpanoa. Viljelijät, jotka pystyvät noudattamaan muun muassa laatua, turvallisuutta, tuotantoprosesseja ja toimituspäiviä koskevia tiukkoja vaatimuksia, voivat päästä valmiuksiaan asianmukaisesti kehittämällä monipuoliseen tuotevalikoimaan erikoistuneille markkinoille (esim. kansainväliset vähittäiskauppiaat). Kaikkien viljelijöiden on kuitenkin pyrittävä lujittamaan ja kehittämään viljelijäorganisaatioita, perushyödykesektorin toimialakohtaisia organisaatioita, ammattiliittoja ja alueellisia verkkoja. Tällä tavoin voidaan helpottaa yhteyksiä ostajiin, eri toimijoiden tarvitsemien erityispalvelujen saatavuutta ja markkinoille tarkoitettujen tuotteiden järjestämistä suuremmiksi ryhmiksi.

3.1.2. Perushyödykkeiden tuotantoalueiden olennaisen infrastruktuurin varmistaminen

Julkinen infrastruktuuri (maantiet, tietoliikenne, vesi ja sähkö) on erittäin tärkeä perushyödykesektorien kilpailukyvyn kannalta. Julkisten infrastruktuurien toteuttamisesta vastaavat kansalliset hallitukset, ja tällaisia infrastruktuureja on koordinoitava alueellisella tasolla. Alueiden väliset liikennejärjestelmät samoin kuin kelvollinen pää- ja sivutieverkko perushyödykkeiden tuotantoalueille ja tuotantoalueiden sisällä alentavat kuljetuskustannuksia, jotka muodostavatkin suuren osa liiketoimintakustannuksista. Luotettavat televiestintäjärjestelmät (matkaviestinpalvelut mukaan luettuina) vaikuttavat niin ikään hintatiedotukseen, myyntiverkkojen laajentumiseen ja liiketoiminnan organisointiin. Valtio vastaa tämän infrastruktuurin osittaisen toteuttamisen ohella myös monopoliasemaa ja voitontavoittelua rajoittavan lainsäädännön täytäntöönpanemisesta [6].

[6] Ks. KOM(2003)326 "Valtionyhtiöiden ja etenkin yleishyödyllisten laitosten uudistaminen kehitysmaissa: kaikki vaihtoehdot arvioitava".

3.1.3. Poliittiset uudistukset makrotasolla

Tehokas vapauttaminen edellyttää hallituksilta uudenlaista toimintatapaa: niiden on helpotettava, edistettävä, säänneltävä ja seurattava yksityissektorin toimia. Säätämällä ja panemalla täytäntöön liiketoimintakustannuksia ja -riskejä vähentäviä lakeja ja asetuksia voidaan houkutella paikallisia ja ulkomaisia investointeja. Hallitusten on vahvistettava selkeät säännöt markkinatoimijoiden välisiä sopimusjärjestelyjä varten. Niiden on niin ikään luotava oikeudenmukaiset, avoimet ja ennustettavissa olevat kilpailuedellytykset käyttäen apunaan erityisesti veropolitiikkaa, kilpailupolitiikkaa, tuotteiden laatua koskevia vähimmäisvaatimuksia sekä tuotannossa sovellettavia työvoima- ja ympäristövaatimuksia. Hallintomenojen alentamiseksi sekä muun muassa tullimenettelyihin, laatuarviointiin ja sertifiointiin, leasing-vuokraukseen ja maanhankintaan liittyvän byrokratian vähentämiseksi on myös tarpeen toteuttaa toimenpiteitä. Erityisen tärkeitä ovat laatuun liittyvät näkökohdat, sillä yhdenkin viejän vaikeudet täyttää vaatimukset voivat vahingoittaa koko maan mainetta ja koitua kohtalokkaaksi myös sellaisille viejille, jotka ovat vaatimuksia noudattaneet. Yhtä lailla kansallisten ympäristövaatimusten tiukentaminen voi helpottaa teollisuusmaiden markkinoille pääsyä ja edistää samalla paikallisen ympäristön ja kansanterveyden suojelua. Uudistusprosessin aikainen vuoropuhelu tärkeimpien toimijoiden välillä auttaa tunnistamaan investointien tiellä olevat esteet ja helpottaa parhaan mahdollisen uudistusaikataulun laatimista.

3.1.4. Alueellisen integraation kehittäminen ja hyödyntäminen

Alueellinen integraatio tarjoaa ainutlaatuisia mahdollisuuksia erityisesti pienten CDDC-maiden kilpailukyvyn kehittämiseksi. Tuotantopanokset halpenevat, kun valmistevaatimuksia yhdenmukaistetaan; kaupan volyymi ja toimittajien määrät kasvavat. Alueellinen integraatio tarjoaa lisämahdollisuuksia myös tuotteiden kaupan pitämistä varten (naapurimarkkinoiden jalostajat ja viejät mukaan luettuina), jolloin arvo säilyy tuotantoalueilla. Liiketoiminnan edellytysten parantaminen alueellisella tasolla on välttämätöntä esimerkiksi jalostusalan investointien houkuttelemiseksi. Jotta olisi mahdollista hyötyä tarjoutuvista eduista, on lujitettava ponnisteluja tulliesteiden ja tullien ulkopuolisten esteiden poistamiseksi tuotteiden, palvelujen ja ihmisten liikkuvuuden tieltä. Integraatiota on kuitenkin myös syvennettävä erityisesti lähentämällä kansallisia politiikkoja ja lainsäädäntöä, perustamalla alueille yhteisiä liikenneverkkoja ja ottamalla käyttöön yhdenmukaistettuja tai yhteisiä standardeja.

Perushyödykkeiden alueellinen kauppa voi parantaa markkinoiden toimintaa. Tämä ei ole kuitenkaan toistaiseksi onnistunut kansallisella tasolla Saharan eteläpuolisessa Afrikassa muun muassa niiden markkinoiden pienen koon vuoksi. Perushyödykkeiden alueellinen kauppa voi lisätä markkinoiden avoimuutta, alentaa liiketoimintakustannuksia, auttaa parempien laatustandardien määrittelemistä ja parantaa markkinakuria sopimusten noudattaminen mukaan luettuna.

3.2. Ehdotetut EU:n toimet

3.2.1. Perushyödykeketjuun liittyvien strategioiden täytäntöönpanon tukeminen

EU:n (Euroopan komission ja jäsenvaltioiden) olisi tuettava perushyödykestrategioiden täytäntöönpanoa maakohtaisten tukistrategioiden yhteydessä ja soveltuvien pitkän aikavälin kehittämisvälineiden avulla. Tässä yhteydessä on mahdollista käyttää Euroopan kehitysrahastosta (EKR) maa- ja alueohjelmille suunnattuja varoja. Eri AKT-maiden maakohtaisia strategia-asiakirjoja ja myönnettyjä rahoitusosuuksia on tarkoitus tarkistaa kauden puolivälissä vuonna 2004. Kyseessä oleville maille tarjoutuukin tällöin oivallinen tilaisuus muuttaa yhdessä Euroopan komission kanssa rahoituksen tämänhetkisiä painopistealueita ja tarvittaessa kiinnittää enemmän huomiota perushyödykkeisiin liittyviin aiheisiin (kuten maatalouteen ja maaseudun kehittämiseen) ottaen huomioon, että parhaiten suoriutuneiden maiden kokonaistukea lisätään. Tukea on mahdollista laajentaa jonkin verran, vaikka maaseudun kehittäminen/maatalous ei enää olisikaan etusijalla maakohtaisissa ohjelmissa määritellyissä toimintalinjoissa.

3.2.2. Alueellisten tukipalvelujen kehittäminen

EU:n (Euroopan komission ja jäsenvaltioiden) olisi tuettava seuraavien perushyödykesektorin kansallisten toimien toteuttamista: viljelijäorganisaatioiden, perushyödykesektorin toimialakohtaisten organisaatioiden ja ammattiliittojen alueelliset verkot; laatua edistävät palvelut (sertifiointi, testaus, markkinatiedotus); ketjuun liittyvä teknologia ja markkinoiden kehittämistä koskeva tutkimus; infrastruktuurin (esim. liikenneverkot) toteuttaminen koordinoidusti ja investointien edistäminen.

3.2.3. AKT-maiden kanssa tehtyjen talouskumppanuussopimusten tukeminen

1.1.1. .

1.1.2. Perushyödykeongelman luonteesta johtuen perushyödykkeisiin liittyvät erityiset (ja muut kehittämiseen liittyvät) toimet ovat toisistaan läheisesti riippuvaisia ja niiden välillä voi olla yhteisvaikutusta. Tehokas tuki edellyttää koordinointia: komission/jäsenvaltioiden kesken sekä muiden avunantajien ja toimijoiden välillä kumppanimaan johdolla.

Euroopan komissio on sitoutunut tukemaan CDDC-maiden pyrkimyksiä syventää alueellista integraatiota ja on vakuuttunut siitä, että tästä toiminnasta koituu monenlaista etua. AKT-valtioiden integraation syventämisen tärkeimpänä välineenä ovat talouskumppanuussopimuksista (EPA) käytävät neuvottelut. Neuvotteluissa käsitellään AKT-valtioiden väliseen ja niiden EU:n kanssa käymään kauppaan liittyviä seikkoja, myös perushyödykkeiden vientiä. Neuvottelukysymyksiin kuuluvat muun muassa markkinoille pääsy ja kauppaan liittyvät säännöt, myös terveys- ja kasvinsuojelustandardit, joita AKT-valtiot pitävät tärkeänä kysymyksenä. Toisiaan täydentävien kehitysyhteistyötoimien ansiosta AKT-maat pystyvät käyttämään tätä kehystä alueellisen integraation ja kaupan, erityisesti perushyödykesektorien kehittämisen, tukemisessa. Komissio pyrkii varmistamaan yhteistyössä AKT-kumppanien kanssa, että perushyödykeriippuvuudesta keskustellaan asianmukaisesti talouskumppanuussopimuksista käytävissä neuvotteluissa.

Jo tätä nykyä alueohjelmissa on varattu yli 30 prosenttia määrärahoista AKT-maiden kaupan ja alueellisen integraation kehittämistä varten. Tätä rahoitusta täydennetään maaohjelmiin ja kaikkiin AKT-ohjelmiin sisältyvillä lisävaroilla. Arvioiden mukaan Euroopan komission ohjelmissa on varattu kaiken kaikkiaan yli 600 miljoonaa euroa alueellisen integraation ja kaupan kehittämiseen. Euroopan komissio jatkaa näiden ohjelmien toteuttamista ja lujittaa niitä tarvittaessa talouskumppanuussopimuksista käytävien neuvottelujen yhteydessä.

4. Perushyödykesektorin riskinhallinta ja rahoituksen saatavuus

Maatalousalan perushyödykkeiden vapaasti toimiville markkinoille on ominaista se, että korkeiden hintojen lyhyet kaudet (joitakin vuosia) ja alhaisten hintojen pidemmät kaudet vuorottelevat. Näille jaksoille on myös tyypillistä erittäin voimakas vaihtelu, joka aiheuttaa epävarmuutta ja vähentää viljelijöiden investointihalua ja -mahdollisuuksia. Se voi niin ikään lisätä arvoketjun muiden toimijoiden turvattomuutta, jolloin paine hintojen laskemiseksi kasvaa.

Kehitysmaiden maatalousmarkkinoiden vapauttamisen ja markkinointineuvostojen lakkauttamisen myötä viljelijät joutuivat alttiimmiksi markkinariskeille ja tuotantopanokset oli pakko rahoittaa itse. Koska pankit eivät useinkaan myönnä lainoja riskialttiille maataloussektorille, yrittäjät eivät välttämättä pysty kehittämään tuotantoa ja teknologiaa eivätkä rahoittamaan tuotantopanoksia, tuotteiden kaupan pitämistä ja jalostusta.

Perushyödykkeiden hintojen vaihtelu vaikuttaa myös hallituksiin, mikä puolestaan vaikuttaa verotuloihin ja rajoittaa peruspalvelujen säilyttämismahdollisuuksia. Vaihtelu lisää valuuttavarantoihin ja valuuttaan kohdistuvaa painetta, jolloin velanhoitovelvoitteiden noudattaminen tulee epävarmemmaksi ja tuonti suhteessa kalliimmaksi.

Kehitysmaita ja tuottajia on pyritty suojelemaan hintojen ja tulojen vaihtelun pahimmilta vaikutuksilta maksamalla hyvityksiä. Vaikka tällä tavoin on pystytty tarjoamaan huomattavia resursseja, on ilmennyt erityisesti maksujen suorittamiseen liittyviä ongelmia, mikä puolestaan on heikentänyt niiden suhdanteita tasaavaa vaikutusta. Nyt näyttääkin selvältä, että tuottaja- ja makrotason vaikutusten lieventämiseksi tarvitaan erilaisia välineitä.

4.1. Poliittinen ratkaisu: instituutioiden ja välineiden kehittäminen

Rahoituksen saatavuuden parantamiseksi on maatalousalan antolainausta varten kehitettävä turvallisempia vakuuksia, jotka vähentävät takaisinmaksun laiminlyöntiin liittyvää riskiä. Eräät vakuuksien parantamiseen tähtäävät uudet lähestymistavat perustuvat käteisvakuuksiin (verrattuna käyttöomaisuusvakuuksiin - tontit, koneet jne.) kuten siirtokelpoisiin varastotodistuksiin [7], pitkäaikaisiin sopimuksiin ja riskinhallintavälineisiin. Paikalliset pankit myöntävät lainoja siirtokelpoisia varastotodistuksia vastaan, jos vakuudenhoitajana toimii luotettava ja kohtuuhinnan veloittava kolmas osapuoli ja jos vakuudenhaltijan oikeudet on suojattu ja luottoriskiä rajoitettu varastodistuksia koskevalla sääntelyllä. Vakuudenhoitopalvelujen lujittaminen voi vaikuttaa merkittävästi kehitykseen, sillä järjestelyjä voidaan soveltaa monenlaisiin tuotteisiin (esim. maataloustuotteet, varaosat ja lannoitteet). Tuotantopanosten ostoon liittyviä lainoja voitaisiin myös kehittää luomalla yhteydet tuotantopanosmarkkinoiden ja tuotemarkkinoiden välille. Pääomaa voitaisiin kanavoida paikallisille tuottajille myös rohkaisemalla pankkeja myöntämään lainoja vientisopimuksia vastaan yhteistyössä kansallisten ja monenvälisten rahoituslaitosten kanssa. Joillain alueilla näitä toimia voitaisiin täydentää maatalousalan mikroluottojärjestelmillä.

[7] Siirtokelpoiset varastotodistukset kattavat tietyn määrän perushyödykkeitä, jotka lainaaja on varastoinut kolmannelle osapuolelle.

Markkinaperusteiset riskivakuutukset voivat tarjota perushyödykkeiden tuottajille ja alan toimijoille mahdollisuuden rajoittaa hintojen vaihtelun tai kasvukauden aikaisten luonnononnettomuuksien vaikutuksia. Perushyödykesektorin riskinhallintaa koskevassa Maailmanpankin aloitteessa on alettu testata myyntioptioiden [8] toteutettavuutta CDDC-maissa, ja aloite laajennetaan koskemaan myös muita välineitä. Jotta tällaiset välineet olisivat käyttökelpoisia, ne on toteutettava riittävän suuressa mittakaavassa rahoittajien kiinnostuksen herättämiseksi. Tästä syystä on tarpeen tarkastella kattavampia ja hallintokustannuksiltaan halvempia jakelukanavia. Muita keskeisiä toimia ovat näiden välineiden mahdollisten ostajien (pankit, osuuskunnat jne.) valmiuksien kehittäminen ja kansainvälisten rahoittajien kannustaminen suhteiden solmimiseen CDDC-maiden kanssa. Perushyödykkeitä koskevat riskivakuutukset voivat niin ikään vähentää luottoriskiä, jos paikallisia pankkeja rohkaistaan sisällyttämään tällainen palvelu perushyödykesektoreille tarjoamaansa palveluvalikoimaan. Huomautettakoon kuitenkin, että tällaisten suojautumisvälineiden tavoitteena ei ole korvata viljelijöille pitkän aikavälin hintojen laskua.

[8] Kun hintariskin sisältävä liiketoiminta toteutuu myyntioptiolla, ostaja maksaa preemion tietyn hinnan vahvistamiseksi (toteutushinta) tiettynä päivänä kansainvälisessä tavarapörssissä. Jos tavarapörssin hinta on sovittuna päivänä toteutushintaa alhaisempi, vakuutetulle maksetaan korvaus. Jos hinta on korkeampi, tuottaja myy markkinahintaan, mutta menettää preemion.

CDDC-maiden hallitusten on pyrittävä hallitsemaan maittensa riippuvuuden aiheuttamaa makrotaloudellista haavoittuvuutta (verotulot ja valuuttakurssin vakaus / maksutase). Verotulojen vaihtelua voidaan vähentää laajentamalla veropohjaa, tehostamalla veronkantoa ja noudattamalla suhdannevaihtelujen tasoittamiseen tähtäävää veropolitiikkaa. Tällaiset uudistukset vaativat kuitenkin aikaa. Hintojen vaihtelujen maksutaseeseen aiheuttamia vaikutuksia on vielä vaikeampi ratkaista.

Useimpien CDDC-maiden on saatava käyttöönsä vakuutusjärjestelyjä (suojautumisvälineet) makrotason vaikutusten lieventämiseksi. Nykyiset kansainvälisten avunantajien makrotason korvausjärjestelmät olisi korvattava ainakin osittain erilaisilla järjestelyillä. Preemiota vastaan tällaisella vakuutuksella taattaisiin tietyntasoiset budjetti- ja valuuttatulot, vaikka vietävän perushyödykkeen hinta laskisi alle vakuutetun tason. Myös muunlaisilta riskeiltä (kuten tuotantoon vaikuttavat sääolot) on mahdollista suojautua. Vientituloja koskevat suojautumisjärjestelyt voidaan laajentaa tuotaviin perushyödykkeisiin (esim. öljy, viljat ja maatalousalan tuotantopanokset).

4.2. Ehdotetut EU:n toimet

4.2.1. Perushyödykesektorin riskivakuutusten ja kaupan rahoituksen saannin helpottaminen tuottajatasolla

EU osallistuu perushyödykeketjun eri toimijoille, tuottajat mukaan luettuina, tarkoitettujen erilaisten uusien vakuutus- ja rahoitusvälineiden kehittämiseen ja kokeilemiseen. Perushyödykesektorin riskinhallintaa koskevista pilottialoitteista saatujen rohkaisevien tulosten perusteella tällaiset aloitteet olisikin pyrittävä laajentamaan tosiasiallista kysyntää vastaaviksi, jotta näiden välineiden kansainvälisten tarjoajien kiinnostus heräisi pysyvästi. Kaupan rahoitus voitaisiin sisällyttää riskinhallinta-aloitteeseen.

4.2.2. Makrotason kriisinhallintavälineiden kehittäminen

Perushyödykesektorin kriisitilanteiden vaikutusten lieventämiseksi EU tukee markkinaperusteisten vakuutusjärjestelyjen kokeellista käyttöä makrotasolla. Näiden välineiden soveltamiseksi tarvittava kansainvälinen sääntelykehys on määriteltävä. Kansainvälisen yhteisön olisi myös harkittava tilapäistä osallistumista tämäntyyppisiin vakuutuksiin liittyvien preemioiden rahoitukseen asianmukaisten kansainvälisten sääntöjen mukaisesti. EU:n olisikin tässä mielessä autettava CDDC-maita luomaan turvaverkkoja, joiden kautta varat voidaan kanavoida perushyödykesektorin kriisitilanteen uhreille.

EU:n olisi jatkettava yhdessä kansainvälisen yhteisön kanssa vaihtoehtoisten kansainvälisten lainajärjestelyjen tarkastelua. CDDC-mailla voisi esimerkiksi olla vähemmän velanhoitovelvoitteita silloin, kun vientitulot laskevat. Vaihtoehtoihin sisältyvät perushyödykeperusteiset lainat, kotimaan valuuttalainat, perushyödykesektorin kriisinhallinnan sisällyttäminen kansainvälisten rahoituslaitosten olemassa oleviin välineisiin ja yhteisvaikutukset avustuksiin perustuvien hyvitysten kanssa.

4.2.3. EU:n Flex-välineen käytön laajentaminen

EU:n ja AKT-maiden välisen Cotonoun sopimuksen tullessa voimaan käyttöön otettiin uusi väline (Flex), jolla maita tuetaan vientitulojen äkillisen laskun vuoksi. AKT-maille myönnetään Flex-välineestä lisärahoitusta vientitulojen laskun vuoksi vaarassa olevien makrotaloudellisten ja alakohtaisten uudistusten ja politiikkojen suojaamiseksi.

Flex-välineestä saadut ensimmäiset kokemukset ovat osoittaneet, että vientitulojen huomattavista menetyksistä kärsineet monet maat eivät saaneet rahoitusta. Komissio aikoo ehdottaa toukokuussa 2004 AKT-EY-ministerineuvostolle aiheellisia muutoksia Cotonoun sopimuksen liitteeseen II, jotta uusia edellytyksiä voitaisiin soveltaa jo vuoden 2003 aikaisiin tapauksiin. Cotonoun sopimuksen tarkistuksessa voitaisiin myös ottaa huomioon eri tavat tukea CDDC-maita. Koska komission Flex-välineeseen kohdentamat varat ovat rajalliset, jäsenvaltioiden olisi harkittava tämän mekanismin täydentämistä talousarviotuella.

CDDC-maat voisivat käyttää Flex-varoja kansallisten perushyödykeketjustrategioiden täytäntöönpanossa. CDDC-maat voisivat myös ottaa käyttöön pitkän aikavälin ohjelmia niillä alueilla, joiden tuotanto on menettänyt perushyödykkeiden maailmanmarkkinoissa tapahtuneiden rakenteellisten muutosten johdosta pysyvästi kilpailukykynsä, jotta viljelijöitä voitaisiin auttaa muuhun maaseudun toimintaan siirtymisessä.

5. Perinteisiin perushyödykkeisiin liittyvän toiminnan monipuolistaminen

CDDC-maat vievät useimmiten vain muutamaa perushyödykettä, joiden lisäarvo on alhainen. Tämä tilanne tekee tuotannosta haavoittuvan niin makro- kuin tuottajatasolla; suuremman arvon ja näin myös tulojen saaminen tuottajamaissa ei ole mahdollista. Toiminnan monipuolistamista pidetään yleensä ratkaisuna molempiin ongelmiin, joskin monipuolistamisstrategian laatiminen ja täytäntöönpano on hankalaa.

Esimerkiksi perushyödykkeiden pienempien tuottajamaiden on suhteellisen vaikeaa (jatko)jalostaa perinteisiä perushyödykkeitä. Kotimaan markkinoiden puutteen ja arvioitujen riskien korkean tason vuoksi vain harvat kotimaiset ja ulkomaiset yritykset ovat halukkaita tarvittaviin investointeihin. Lyhyellä aikavälillä perinteisten perushyödykkeiden arvon ja marginaalien korottamiseksi tarvitaan muita lähestymistapoja.

Useimmilla kehitysmailla on lisäksi edessään suuria haasteita, kun ne pyrkivät monipuolistamaan toimintaansa muihin kuin perinteisiin perushyödykkeisiin ja toimintoihin. Tällaisia haasteita ovat muun muassa: a) kokemuksen/tiedonpuute muiden kuin perinteisten perushyödykkeiden valmistuksesta ja kaupan pitämisestä kansainvälisillä markkinoilla; b) uusien elinkeinojen tarvitsemien rahoituspalvelujen saatavuus ja kustannukset; c) julkisen infrastruktuurin puuttuminen; d) sääntely- ja lainsäädäntökehysten heikkoudet; e) kotimaisten raaka-aineiden huono saatavuus ja kansainvälistä tasoa vastaavan teknologian puuttuminen; f) pieni kotimaan kysyntä ja g) tietyt kaupan säännöt. Viejät suosivat perinteisiä perushyödykkeitä, koska niiden markkinoista on saatavilla tietoja, liiketoimintakustannukset ovat suhteellisen alhaiset, merentakaiset ostajat ovat tiedossa ja tukipalvelut ovat suhteellisen helposti saatavilla jopa LDC-maissa. Yksityissektorin sitoumuksiin vaikuttavatkin eniten toimintaan liittyvät riskit.

Tämän vuoksi täydentävät tulonlähteet ovat monien perushyödykkeiden viljelijöiden ja alalla työskentelevien turvaverkko. Elinkeinojen monipuolistamiseksi paikallisella tasolla kohtuullisen ajan kuluessa tarvitaankin perushyödykkeiden tuottajien haavoittuvuuden vähentämiseen tähtäävää strategiaa. Vaikka perushyödykesektoreita tuettaisiin enemmän edellä kuvatulla tavalla, jotkut tuottajat eivät pysty vastaamaan hintojen laskuun. CDDC-maiden hallituksille esitetäänkin vaatimuksia tuottajien auttamiseksi muunlaisten toimintamuotojen löytämisessä.

5.1. Poliittinen ratkaisu: monipuolistamisen tueksi tarvittavien hallituksen valmiuksien kehittäminen

Hallituksen tehtävä monipuolistamisen ja kasvun edistämisessä on erittäin tärkeä niin vaihtoehtoisen taloudellisen toiminnan onnistumiseksi tarvittavan kehyksen luomisen kuin tärkeimpien sidosryhmien kanssa yhteistyössä tehtävien strategisten valintojen ja niiden tueksi tarvittavien erityisten politiikkojen kehittämisen kannalta katsottuna.

Strategiset valinnat eivät ole välttämättä toisiaan poissulkevia, mutta kutakin varten tarvitaan erityisiä tukipolitiikkoja. Tämä saattaa vaatia hallitukselta huomattavia ponnistuksia, minkä vuoksi tehtävä muodostuu merkittäväksi rajoitteeksi monissa CDDC-maissa. Poliittinen valinta voikin käytännössä olla paljon haastavampi kuin ensisilmäykseltä vaikuttaa.

CDDC-maiden hallitusten kansallisia ja paikallisia valmiuksia on selvästi parannettava: niiden on pystyttävä arvioimaan olemassa olevien tai tulevien tuotannonalojensa vahvuudet, heikkoudet ja mahdollisuudet samoin kuin keinot tukea näitä aloja asianmukaisesti. Maat voisivat niin ikään jakaa keskenään muun muassa seuraavanlaisia tietoja tukikeinoista: perushyödykesektorien hyödyntämismahdollisuudet, keinot ratkaista CDDC-maiden erityisiä heikkouksia ja hyödyntää niiden vahvuuksia ja poliittisten uudistusten toteuttamisesta saadut kokemukset. Kuten luvussa 3 todetaan, alueellinen yhteistyö ja integraatio vaikuttavat huomattavasti kehitykseen kasvattamalla niin tuotantopanos- kuin tuotemarkkinoidenkin kokoa ja vähentämällä investointiriskejä muilla tavoin.

5.2. Ehdotetut EU:n toimet

5.2.1. Hallitusten valintojen ohjaaminen

EU:n olisi annettava asiantuntija-apua CDDC-maiden hallitusten poliittisten valintojen ohjaamiseksi. EU:n olisi tuettava analyysejä, joilla pyritään ymmärtämään onnistuneeseen kasvuun ja toiminnan monipuolistamiseen liittyviä erityisiä rajoituksia, edellytyksiä ja mahdollisuuksia yksittäisissä CDDC-maissa. Maatalousalalla olisi tarkasteltava myös yhden tai useamman suhteellisen vahvan perushyödykeketjun tarjoamia mahdollisuuksia. Strategisia valintoja tukevia erityisiä välineitä olisi kehitettävä entisestään. Esimerkiksi komissio tukee parhaillaan kahvintuotannon kansallisen sektorin kilpailukyvyn ja erityisesti tuotannon monipuolistamismahdollisuuksien arviointiin liittyvän menettelyn kehittämistä.

EU:n olisi tuettava toimijoiden, joihin monipuolistaminen voi vaikuttaa (paikalliset tuottajat, viejät, alueelliset tai kansainväliset investoijat), laajaa osallistumista strategisten valintojen tekemiseen. Tässä yhteydessä on tärkeää ottaa huomioon sukupuolikysymykset. Naiset ovat enemmistönä monilla mahdollisuuksia tarjoavilla maatilojen ulkopuolisten toimintojen aloilla (elintarvikkeiden valmistus ja jalostus, vaatteiden valmistus, kauppa ja monet palvelut). Näitä taitoja pitäisi hyödyntää kasvuun ja monipuolistamiseen liittyvissä toimissa.

5.2.2. Kasvun tukeminen maaseudulla

EU:n olisi tuettava monipuolistamista ja kasvua edistävien strategioiden täytäntöönpanoa CDDC-maissa erityisesti kannustamalla tuotannonalojen sisällyttämistä köyhyyden vähentämistä koskeviin strategia-asiakirjoihin. Tässäkin yhteydessä erityisen tärkeää on hallituksen, eri investoijien ja avunantajien koordinointi, ja EU:n tulisi toteuttaa tätä koskevia erityistoimia.

Elinkeinojen monipuolistamismahdollisuuksien parantamiseen tuottajien tasolla tähtääviä toimia olisi toteutettava ennen kaikkea maaseudun kehittämisen yhteydessä. EU:n maaseudun kehittämisstrategioihin olisikin sisällytettävä yhä enemmän ratkaisuja, jotka liittyvät globalisaatioon, markkinoiden keskittymiseen ja yhdentymiseen, kansainvälisten markkinoiden rajoitteisiin ja kaupan sääntöihin. Lisäksi tarvitaan erityistoimia perinteisten perushyödykkeiden tuotannon hylkäämään joutuvien tuottajien tukemiseksi.

Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä paikallisten, kansallisten ja alueellisten elintarvikemarkkinoiden kehittämismahdollisuuksiin varsinkin heikosta tulotasosta ja elintarvikepulasta kärsivissä maissa (lähestulkoon kaikki kahvin- ja puuvillantuotannosta ja monet kaakaontuotannosta riippuvaiset maat). EU on valmis auttamaan hallituksia alhaisen elintarviketuotannon taustalla olevien syiden ymmärtämisessä ja toteuttamaan toimenpiteitä tilanteen korjaamiseksi. Tässä yhteydessä on tärkeää seurata kansainväliseen kauppaan ja maatalouteen liittyvien politiikkojen vaikutusta.

5.2.3. Yksityissektorin tuen lisääminen

EU tunnustaa, että yksityissektorilla on keskeinen asema CDDC-maiden kasvussa, kehityksessä ja monipuolistamisessa. Komissiolla ja jäsenvaltioilla on käytettävissään monia välineitä yksityissektorin kehittämisen tukemiseksi. Näitä välineitä olisi käytettävä tuettaessa CDDC-maiden strategioiden täytäntöönpanoa. Näistä välineistä olisi tiedotettava aktiivisesti.

Euroopan komission tuki kohdennetaan (maaohjelmien sijaan) pääasiassa horisontaalisin välinein, joista yksityissektori hyötyy suoraan. Euroopan investointipankki on tässä yhteydessä tärkeässä asemassa, sillä se hallinnoi Euroopan kehitysrahaston rahoittamaa investointikehystä, jonka kokonaismäärärahat ovat 2,2 miljardia euroa, ja on myöntänyt omista varoistaan 1,7 miljardia euroa AKT-maiden investointihankkeiden rahoitukseen.

Horisontaalisten välineiden ja ohjelmien kautta myönnettävän tuen välinen johdonmukaisuus, täydentävyys ja synergia on erittäin tärkeää, ja EU:n tulisi toteuttaa tässä suhteessa erityisiä toimenpiteitä. Afrikassa, Karibialla ja Tyynellämerellä sijaitsevissa CDDC-maissa olisi kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, kuinka Euroopan investointipankin varojen käyttöä voidaan tukea. Esimerkiksi EIP-lainoja harkittaessa riskinarviointi on tärkeä valintaperuste. Tästä syystä tällaisten varojen käyttöön saamiseksi tarvitaan julkisia politiikkoja. EU:n olisi otettava mallia kokemuksesta, jota EIP:llä on CDDC-maihin tehtäviä investointeja koskevien riskien arvioinnista.

6. Onnistunut integroituminen kansainväliseen kauppajärjestelmään

Kansainvälisen kaupan säännöt ovat tärkeitä CDDC-maille ja perushyödykkeiden tuottajille, sillä niiden avulla joko helpotetaan tai rajoitetaan perushyödykkeiden ja eriytyneiden tuotteiden vientiä. Perushyödykkeiden tuottajien mahdollisuudet riippuvat niin kansallisia tukia, vientikilpailua ja markkinoille pääsyä koskevista säännöistä kuin toimenpiteistä, standardeista ja muista teknisistä määräyksistä. Joissain tapauksissa itse säännöt ovat ongelmallisia; toisissa puolestaan ongelmia aiheutuu kyvystä noudattaa tai soveltaa niitä.

Maatalousalan julkisilla tuilla voidaan saavuttaa lainmukaisia tavoitteita tukea myöntävässä maassa (muun muassa sosiaalinen koheesio, ympäristönsuojelu ja maaseudun kehittäminen). Jos tuet yhdistetään tuotantoon, voi kuitenkin syntyä ylituotantoa. Ylituotanto päätyy usein maailmanmarkkinoille, mikä puolestaan vaikuttaa hintoihin ja muiden tuottajien tuotantomahdollisuuksiin. CDDC-maat ovat muita maita alttiimpia tällaisille vaikutuksille eivätkä ne pysty suojautumaan tällaiselta tilanteelta niin hyvin kuin muut.

CDDC-maihin sovelletaan usein tuontietuuksia. Esimerkiksi nykyisessä Cotonoun tuontijärjestelmässä AKT-maille on myönnetty etuuskohteluun oikeuttava pääsy ja EU:n "Kaikki paitsi aseet" aloitteessa vähiten kehittyneiden maiden kaikille muille tuotteille paitsi aseille myönnetään tulliton ja kiintiötön pääsy EU:n markkinoille (sokeriin, riisiin ja banaaneihin sovelletaan kuitenkin siirtymäkausia). Tulliesteet rajoittavat edelleen tiettyjen tuotteiden ja maiden vientimahdollisuuksia. Eräät CDDC-maat ovat huolissaan tiettyjen tuotteiden tullien asteittaisesta noususta, sillä niiden voi olla tästä syystä vaikeampi viedä lisäarvotuotteita kuin raaka-aineita. Tullien asteittainen nousu saattaa näin ollen estää paikallisteollisuuden kehittämistä. Etuuskohteluun perustuvaa markkinoille pääsyä ei ole myöskään aina osattu hyödyntää asianmukaisesti. Esimerkiksi yleistä tullietuusjärjestelmää (GSP) sovelletaan tosiasiassa ainoastaan 50 prosenttiin [9] järjestelmän soveltamisalaan kuuluvista tuotteista, joita tuodaan kumppaneina olevista kehitysmaista Euroopan unioniin. Tähän on useita syitä.

[9] "Kaikki paitsi aseet" -aloite on GSP:hen kuuluva erityisjärjestely ja sisältyy sen vuoksi tähän lukuun.

GSP:n käyttöön vaikuttavat etuuksiin liittyvät edellytykset. Sen käyttöä saattavat rajoittaa vaikeudet, jotka koskevat alkuperäsääntöjen hallintoon ja sisältöön liittyvien vaatimusten noudattamista. Vaikka näitä sääntöjä on lievennetty GSP-järjestelmässä (kumulaatio EU:n tai alueellisten tuotantopanosten kanssa), teollisuustuotteiden valmistuksessa tarvittavat tuotantopanokset tulevat usein toimittajilta, joilla ei ole oikeutta järjestelmän mukaiseen kumulaatioon. Viejämaiden voi myös olla vaikea noudattaa muita markkinoille pääsyä koskevia vaatimuksia, erityisesti terveys- ja kasvinsuojelutoimia. Viralliset/julkiset standardit eivät kuitenkaan ole ainoa mahdollinen este, vaan suurten vähittäiskauppiaiden ja elinkeinonharjoittajien noudattamat yksityiset standardit ja laatuvaatimukset voivat osoittautua vieläkin ylitsepääsemättömämmäksi esteeksi.

Teollisuusmaiden markkinoille pääsy ei ole ainoa kehityksen käynnistäjä. Teollisuusmaiden markkinat voivat olla kannattavampia, mutta ne ovat myös kehittyneempiä ja edellyttävät monille kehitysmaille liian vaativien korkeatasoisten teknisten tai terveyteen liittyvien standardien noudattamista. Kysynnän kasvumahdollisuudet näillä markkinoilla ovat usein huonot ja kilpailu on ankaraa. Toisaalta kehitysmaiden alueelliset markkinat tarjoavat usein mahdollisuuden laajentaa markkinoita huomattavasti. Kehitysmaiden väliset tulliesteet ja tullien ulkopuoliset esteet rajoittavat kuitenkin usein alueellista kauppaa merkittävästi, mikä puolestaan ehkäisee kasvun ja monipuolistamisen edellyttämiä investointeja.

6.1. Poliittinen ratkaisu: CDDC-maiden mahdollisuuksien maksimointi monenvälisessä kauppajärjestelmässä

Tämänhetkisissä WTO-neuvotteluissa keskustellaan monista CDDC-maille tärkeistä kauppaan liittyvistä kysymyksistä erityisesti maatalouden alalla. Dohan kierroksen kehittämistavoitteiden saavuttamiseksi kansainvälisen yhteisön on oltava erityisen suopea köyhimpien maiden mielipiteille ja ehdotuksille sekä pyrittävä ratkaisuihin, jotka lisäävät köyhyyden vähentämisen ja kasvun mahdollisuuksia.

Neuvotteluissa on käsiteltävä tukia koskevia kysymyksiä. Ensisijaisena haasteena on vähentää eniten kauppaa vääristäviä tukia - erityisesti kehitysmaihin vaikuttavia tukia - tai poistaa ne kokonaisuudessaan. Vähiten kehittyneille maille olisi myönnettävä EU:n mallin mukainen tulliton ja kiintiötön markkinoille pääsy kaikkien teollisuusmaiden markkinoille ja niiden kehittyneimmille markkinoille. Muiden kehitysmaiden etuuskohteluun perustuva markkinoille pääsy on niin ikään tärkeää. Teollisuusmaiden olisi suhtauduttava myönteisesti CDDC-maiden kannalta erityisen tärkeiden tuotteiden etuuskohteluun. Tällaisia tuotteita ovat perinteiset perushyödykkeet raakana ja jalostettuna sekä tuotannon monipuolistamisen kannalta tärkeät tuotteet. Tästä syystä EU ehdottaa maatalouden ja teollisuuden alojen tullien asteittaisen nousun vähentämistä huomattavasti Dohan neuvottelujen yhteydessä. Myös tehokkaiden suojamekanismien saatavuus olisi varmistettava, sillä ne ovat erityisen tärkeitä maille ja alueille, jotka pyrkivät monipuolistamaan tuotantoaan kehittämällä elintarviketalouden tuotteita paikallisille ja alueellisille markkinoille.

Useimmat CDDC-maat ovat olleet huolestuneita monenvälisen kaupan vapauttamisen myötä alenevista etuusmarginaaleista. Kuten jäljempänä todetaan, EU suhtautuu näihin kysymyksiin vakavasti, mutta on sitä mieltä, että tällaisia kysymyksiä ei saisi käyttää tekosyynä olla laajentamatta kehitystä suurempaan tuotevalikoimaan.

Neuvotteluissa olisi pyrittävä varmistamaan, että CDDC-maiden hallituksille jätetään kansainvälisissä säännöissä tarvittava pelivara, jotta ne pystyisivät suunnittelemaan niiden kehittämistavoitteita edistäviä kauppapolitiikkoja ja investointistrategioita. Joidenkin monenväliseen kauppajärjestelmään sisältyvien sääntöjen joustavuutta olisi selvennettävä, jotta lainmukaisten kehittämistavoitteiden saavuttaminen ei vaarantuisi. Kehityksen mukanaan tuomat edut toteutuvat vain, jos myös kehitysmaat - erityisesti niistä kehittyneimmät - osallistuvat vapauttamisprosessiin oman kehitysasteensa mukaisesti.

EU kannattaa sääntöjen parantamista ja katsoo, että jos WTO:ssa päästäisiin yhteisymmärrykseen viineihin ja alkoholijuomiin tällä hetkellä rajoittuvan maantieteellisen merkinnän erityissuojan laajentamisesta muihin tuotteisiin, myös perushyödykkeisiin (esim. Ceylon-tee, Jamao-kahvi), tämä olisi myös CDDC-maille edullista. Vankat todisteet osoittavat, että maantieteelliset merkinnät ovat keskeisessä asemassa markkinoita eriytettäessä ja johtavat korkeampiin hintoihin. Tällä tavoin syntyvä kuluttajien arvostus ja tuotteen maine olisikin turvattava epäterveeltä kilpailulta ja jäljitelmiltä WTO:n säännöin.

Kuten Dohan julistuksessa todetaan, WTO:n toimia olisi täydennettävä kauppaan liittyvällä asiantuntija-avulla ja erityisillä tukitoimilla.

6.2. Ehdotetut EU:n toimet

6.2.1. Dohan kehitysohjelmaan sisältyvien kehitystä edistävien tulosten turvaaminen

EU on sitoutunut saavuttamaan Dohan kehitysohjelmaan (DDA) liittyvien tämänhetkisten neuvottelujen merkittävät ja kehitystä edistävät tulokset. Toimia on tehostettava sen varmistamiseksi, että monenväliseen kauppajärjestelmään kuuluvien heikoimpien maiden, myös CDDC-maiden, tarpeita käsitellään asianmukaisesti erityisesti maatalouteen liittyvien kysymysten osalta. Maatalousneuvotteluissa on löydettävä näille maaryhmille ja niiden tuottajille edullisia ratkaisuja, joihin kuuluu myös vientitukien ja kauppaa vääristävien kansallisten tukien vähentäminen. Näiden tavoitteiden toteuttamiseksi neuvottelut on aloitettava pitäen lähtökohtana kehitysmaille tärkeiden tuotteiden realistista analyysiä, johon prosessin uudelleenkäynnistäminen perustuu.

DDA-neuvottelujen onnistunut uudelleenaloittaminen edellyttää kehitysmaiden hallitusten aktiivista osallistumista kansainvälisten sääntöjen suunnitteluun hyvin valmisteltujen ja muotoiltujen esitysten perusteella. Monien CDDC-maiden hallitusten valmiudet ovat tässä suhteessa heikkoja, joten EU on sitoutunut antamaan tilanteen korjaamiseksi tarvittavaa tukea.

6.2.2. Maatalouspolitiikkojen ulkoisten vaikutusten seuranta

Euroopan komissio jatkaa maatalousalan sisäisiä uudistuksia ja pyrkii siirtymään tukijärjestelmiin, jotka eivät vääristä kauppaa. Se seuraa edelleen yhteisön tukipolitiikkojen vaikutusta ja sitoutuu lisäämään sisäisiin kysymyksiin ja kehitykseen liittyvien politiikkojen yhdenmukaisuutta. Sisäisen uudistuksen jatkaminen tarjoaa lisäpontta kunnianhimoisille neuvotteluille WTO:ssa.

6.2.3. CDDC-maiden maksimaalinen pääsy EU:n markkinoille

Perushyödykkeistä eniten riippuvaiset maat ovat joko vähiten kehittyneitä maita tai AKT-maita taikka molempia. Tästä syystä niiden kaikessa kaupassa EU:n kanssa tai suurimmassa osassa sitä sovelletaan tullietuuksia. Talouskumppanuussopimukset tarjoavat AKT-maille mahdollisuuden lujittaa nykyisiä etuuksia ja parantaa pääsyedellytyksiä entisestään.

Muiden CDDC-maiden markkinoille pääsyn takaamiseksi on kuitenkin mahdollista tehdä vielä enemmän. EU:n on tarkoitus tarkistaa nykyistä GSP-järjestelmäänsä vuonna 2006. CDDC-maiden erityistarpeet olisi otettava huomioon tämän tarkistuksen yhteydessä. Esimerkiksi GSP-järjestelmään sisältyvässä erityisessä kannustusmenettelyssä, joka koskee huumekauppaa torjumaan pyrkiviä maita, moniin Keski- ja Etelä-Amerikan [10] perushyödykkeistä riippuvaisiin maihin sovelletaan tullittomuutta tai hyvin alhaisia tulleja. Intia on kuitenkin riitauttanut järjestelmän WTO:ssa. Paneelin päätöksestä riippumatta EU pyrkii säilyttämään järjestelmän nykyisten edunsaajien laajan pääsyn paneelin raportissa esitettyjen päätelmien perusteella.

[10] Huumejärjestelyt koskevat Boliviaa, Costa Ricaa, Ecuadoria, El Salvadoria, Guatemalaa, Hondurasia, Kolumbiaa, Nicaraguaa, Pakistania, Panamaa, Perua ja Venezuelaa. Tulliton markkinoille pääsy on myönnetty 3 665 tuotteelle, joille myönnetään yleisessä tullietuusjärjestelmässä tullinalennuksia. Lisäksi huumejärjestelyyn kuuluu 316 tuotetta, jotka eivät sisälly yleiseen järjestelmään.

EU tarkastelee parhaillaan myös tarvetta tarkistaa alkuperäsääntöjä ja niiden hallintoa uuden kansainvälisen työjaon yhteydessä. Tässä tarkastelussa otetaan huomioon CDDC-maiden tarpeet. Etuuksien vähenemisen osalta komissio toteaa, että laajempi monenvälinen vapautuminen voi aiheuttaa ongelmia tietyillä sektoreilla ja tietyissä maissa. Komission mielestä mahdollisesti ilmeneviä vaikutuksia olisi käsiteltävä tapauskohtaisesti myöntämällä rakennesopeutustukea yhteistyössä muiden kahden- ja monenvälisten avunantajien kanssa. Erityisesti kaikkein kehittyneimpien kehitysmaiden myöntämät uudet etuudet voivat myös lieventää nykyisten etuuksien vähenemisen vaikutusta.

6.2.4. Markkinoille pääsyn hyödyntämistä koskevien CDDC-maiden ponnistusten tukeminen

EU on sitoutunut parantamaan etuuksien käyttöä muun muassa lisäämällä etuuksia koskevaa tiedotusta. EU perustaa kehitysmaita varten käyttötuen () varmistaakseen, että ne saavat helposti käyttöönsä tulleja, alkuperäsääntöjä ja kauppatilastoja koskevia tietoja. Lähitulevaisuudessa tukipalvelua laajennetaan lisäämällä siihen EU:n sisäistä verotusta ja tuotekohtaisia erityisiä vientiedellytyksiä koskevia tietoja. Vaatimuksista selvillä oleminen ei kuitenkaan takaa niiden noudattamista. Teollisuusmaiden markkinoilla sovellettavat standardit, varsinkin terveys- ja kasvinsuojelutoimet, voivat olla huomattavasti CDDC-maiden markkinoilla sovellettuja tiukempia. EU antaa CDDC-maille tukea tämän alan valmiuksien kehittämiseksi, mutta niiden omien ponnistusten lisääminen on niin ikään tärkeää.

7. Kestävien yrityskäytäntöjen ja investointien edistäminen CDDC-maissa

Perushyödykesektorin kansainväliset yritykset ja vähittäismyyjät ovat tärkeässä asemassa alan tulevaisuutta suunniteltaessa. Ne ovat perushyödykeketjussa ennen kaikkea todellisia vallankäyttäjiä. Tilannetta kärjistää edelleen perushyödykkeiden ostajien tämänhetkinen keskittyminen ja tuottajien samanaikainen fragmentoituminen. Koska paikalliset yksityisyrittäjät eivät pysty useinkaan kilpailemaan itsenäisinä tehokkaasti näiden suurten konsernien kanssa, ne liittyvät yhä useammin näihin yrityksiin tytäryhtiönä, edustajana tai yhteisyrityksen osapuolena. Tästä syystä ne ovat yhä riippuvaisempia monikansallisten yritysten noudattamasta politiikasta.

Lisäksi perushyödykkeiden jalostajat ja vähittäismyyntiketjut yhdentyvät yhä enenevässä määrin perushyödykeketjussa, sillä ne haluavat varmistaa tarjonnan säilymisen vakaana, valvoa ketjua paremmin ja pystyä jäljittämään tuotteidensa alkuperän tuotannon tasolle. Niiden kiinnostus kestävyysnäkökohtien (sosiaalis-taloudelliset ja ympäristöä koskevat edellytykset tuottajatasolla) sisällyttämiseksi liiketoimintaan on myös kasvanut. Tällainen vertikaalinen yhdentyminen tarjoaa tuottajille mahdollisuuden hyötyä "hyviä" tuotantotapoja koskevista palkkioista ja voi vähentää tuottajien haavoittuvuutta, sillä tuottajat voivat tehdä ostajien kanssa pitkäaikaisempia sopimuksia. Suuryrityksillä on merkittävä asema niin ympäristön, yhteiskunnan kuin taloudenkin kannalta kestävien tuotanto- ja kauppatapojen kehittämisessä.

7.1. Poliittinen ratkaisu: kestävää perushyödyketuotantoa koskevan yritysten vastuun edistäminen

Ulkomaisia suoria sijoituksia olisi lisättävä tuotannonalojen parantamisen, jalostuksen kehittäminen mukaan luettuna, ja niiden tarvitseman teknologian ja markkinoiden taitotiedon kehittämisen tukemiseksi. CDDC-maiden on luotava ulkomaisia suoria sijoituksia houkuttava ja edistävä sääntelykehys kilpailulainsäädäntö mukaan luettuna. Kansainvälisen yhteisön puolestaan olisi rohkaistava kansainvälisiä ostajia (vähittäiskauppiaat, jalostajat tai elinkeinonharjoittajat) kehittämään pitkäaikaisia suhteita viljelijöihin ja paikallisiin jalostajiin. Erilaisten yksityisen ja julkisen sektorin kumppanuuksien avulla voidaan myös varmistaa, että perushyödykkeiden paikalliset tuottajat ja muut paikalliset sidosryhmät hyötyvät näistä prosesseista. Samassa yhteydessä olisi myös kannustettava kestävien viljelytekniikoiden ja tiedon vaihtoon.

Perushyödykesektorin monikansallisia yrityksiä olisi innostettava noudattamaan niin paikallista lainsäädäntöä kuin OECD:n suuntaviivoja ja ILO:n julistusta monikansallisia yrityksiä ja sosiaalipolitiikkaa koskevista periaatteista. Näihin asiakirjoihin sisältyy ohjeita ja periaatteita ketjuun osallistuvien toimijoiden vastuusta. Yritykset ovat vastuussa olosuhteista, joissa tuotteet valmistetaan. Toimintasäännöistä voi olla apua, vaikka niillä ei voikaan korvata lainsäädäntöä ja kollektiivista neuvotteluoikeutta. Monikansallisilla yrityksillä on monia vaihtoehtoja reilusta kaupasta yksittäisten yritysten sääntöihin ja alakohtaisiin pelisääntöihin. Tulevaisuudessa voitaisiin suunnitella yritysten ja alakohtaisten sääntöjen yhdistämistä. Tällä tavoin yksittäisten yritysten säännöt, joihin sisältyy suhteellisen tiukkoja määräyksiä (erityisesti kohtuullinen korvaus viljelijöille), täydentäisivät koko sektoria koskevia toimintasääntöjä.

Reilu kauppa (Fair Trade) [11] tarkoittaa sosiaalis-taloudellisesti vastuullisempaa kauppaa, jolla tuottajille taataan vähimmäishinnat. Yksi reilun kaupan suurimmista ansioista on se, että se herättää keskustelua kuluttajatasolla. Reilun kaupan ajatuksen omaksuminen toimintasäännöksi ei ole kuitenkaan todennäköistä, sillä monikansalliset yritykset eivät useinkaan kannata sen tiettyjä perusperiaatteita kuten vähimmäishintoja. Tästä huolimatta monet yritykset ja yksityissektorin organisaatiot pyrkivät parhaillaan kehittämään osana yritysten sosiaalista vastuuta omia toimintasääntöjä, joissa otetaan huomioon työvoimakysymykset, ihmisoikeudet ja ympäristö. Vaikka tällaiset säännöt eivät välttämättä ole niin kunnianhimoisia, niiden noudattaminen saattaa lisätä niistä hyötyvien perushyödykkeiden tuottajien määrää, minkä vuoksi niiden kehittämistä olisi rohkaistava. Lisäksi suuryrityksiä olisi kannustettava sisällyttämään kestävät tuotantotavat yrityskäytäntöönsä kautta linjan, jotta vältettäisiin erityisten tuotemerkkien kaupan pitäminen sellaisten tuotemerkkien rinnalla, jotka eivät noudata tällaisia sääntöjä.

[11] Reilun kaupan (Fair Trade isoilla alkukirjaimilla) merkki takaa kuluttajille, että kyseinen tuote vastaa tiettyjä erityispiirteitä. Pienillä alkukirjaimilla (fair trade) ilmaisua voi käyttää kuka tahansa, joka haluaa luokitella jonkin tuotteen tiettyyn luokkaan.

Komission mielestä kestävä kauppa edellyttää yhdennettyä lähestymistapaa, jonka tavoitteena on edistää tasapuolisesti kestävän kehityksen kolmea eri pilaria. Sosiaalisesti kestävä tuotantomalli edellyttää sitä, että työolosuhteet vastaavat perustyönormeja (määritelty ILO:n yleissopimuksissa). Esimerkkeinä asianmukaisista työolosuhteista mainittakoon lapsityövoiman ja pakkotyön kieltäminen, syrjimättömyys työssä sekä järjestäytymisoikeus ja kollektiivinen neuvotteluoikeus. Ympäristönäkökohdat liittyvät esimerkiksi maaperän säilyttämiseen hedelmällisenä, niukkojen vesivarojen ja muiden luonnonvarojen säilyttämiseen, ekosysteemeihin ja biologiseen monimuotoisuuteen. Lisäksi ympäristöystävällinen tuotanto on tärkeää terveydelle, sillä se muun muassa vähentää tuottajien altistumista vaarallisille torjunta-aineille ja ehkäisee vesivarojen saastumista. Huomioon on otettava tuotannosta aiheutuvat pitkän aikavälin kustannukset.

Yritysten sosiaalisesta vastuusta antamassaan tiedonannossa [12] komissio vahvisti yleiset suuntaviivat tehokkaiden ja uskottavien toimintasääntöjen kehittämistä varten. Komissio uskoo, että tällaisten sääntöjen olisi perustuttava ILO:n yleissopimuksiin ja monikansallisia yrityksiä koskeviin OECD:n suuntaviivoihin, että niihin olisi sisällyttävä asianmukaiset mekanismit niiden täytäntöönpanon arviointia ja varmistamista varten sekä vaatimustenmukaisuusjärjestelmä ja että niiden laatimiseen, täytäntöönpanoon sekä seurantaan olisi saatava mukaan työmarkkinaosapuolet ja muut asiaankuuluvat sidosryhmät, joihin säännöt vaikuttavat, myös kehitysmaissa.

[12] KOM(2002)347 "Yritysten sosiaalinen vastuu: elinkeinoelämän panos kestävään kehitykseen", 2.7.2002. Ks. myös KOM(2001) 416 "Perustyönormien edistäminen ja työmarkkina- ja sosiaalipolitiikan ohjausjärjestelmän kehittäminen maailmanlaajuistumisen yhteydessä", 18.7.2001.

Maatalousalan perushyödyketuotannon erityisalalla toimintasäännöissä olisi edellä mainitun lisäksi otettava huomioon seuraavat seikat: a) olisi kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että CDDC-maiden viljelijät osallistuvat niiden laatimiseen; b) niiden olisi sisällettävä erityistoimia CDDC-maiden tuottajien tietouden parantamiseksi ohjelmiin ja sääntöihin sisältyvien kansainvälisten standardien alalla ja c) niiden olisi sisällettävä taloudellisia palkkioita tuottajille, jotka toteuttavat lisätoimia täyttääkseen markkinoiden uudet vaatimukset.

7.2. Ehdotetut EU:n toimet

7.2.1. Yritysten sosiaalisen vastuun edistäminen kansainvälisellä tasolla

Komissio ja jäsenvaltiot ovat sitoutuneet edistämään kestävien toimintasääntöjen tehokkuutta ja uskottavuutta perushyödykeketjussa. Nyt niiden olisi sitouduttava keskustelemaan yritysten kanssa edellä mainituista kysymyksistä ja erityisesti keinoista varmistaa, että yritysten sosiaalisesta vastuusta koituvat edut hyödyttävät CDDC-maita.

EU:n olisi lisäksi toteutettava reilun, kestävän tai eettisen kaupan aloitteisiin (jotka voivat olla kansalaisyhteiskunnan, yksityissektorin tai hallituksen vireillepanemia) samoin kuin niiden toimintaan ja niistä saatuihin tuloksiin liittyviä toimia yleisen tietoisuuden ja avoimuuden lisäämiseksi, jotta kuluttajien, yritysten ja poliittisten päättäjien olisi helpompi tehdä oikeita päätöksiä. EU:n olisi tuettava selvityskeskuksen perustamista tällä alalla saatuja kokemuksia koskevien asiakirjojen ja analyysien keräämiseksi. Vaikka komissio rahoittaa jo muutamaa reilua kauppaa koskevan yleisen tietoisuuden lisäämiseen tähtäävää hanketta, tätä toimintaa olisi mahdollista tehostaa.

Lisäksi komissio aikoo tarkastella mahdollisuuksia kehittää reiluja ja eettisiä vapaaehtoisia kauppajärjestelmiä koskevia perusteita/suuntaviivoja yhteisön tasolla (kansalaisyhteiskunnan, yritysten tai hallituksen aloitteesta) yhteistyössä jäsenvaltioiden ja näihin järjestelmiin osallistuvien tärkeimpien toimijoiden kanssa.

7.2.2. Yritysten sosiaalisesta vastuusta CDDC-maille koituva hyöty

EU:n olisi tuettava CDDC-maiden ponnistuksia hyötyä yritysten sosiaalisesta vastuusta auttamalla niitä kehittämään sääntöihin sitoutumiseen tarvittavia valmiuksia. Euroopan komission ja jäsenvaltioiden olisi erityisesti houkuteltava ulkomaisia kumppaneita tekemään investointeja CDDC-maissa muun muassa osallistumalla kestävään perushyödyketuotantoon tähtääviin yksityisen ja julkisen sektorin kumppanuuksiin. Kumppanuuksiin voisivat osallistua paikalliset viranomaiset, perushyödykesektorin organisaatiot, kansainväliset yritykset ja avunantajat. Paikallisten viranomaisten tehtävänä olisi laatia paikallinen kehittämissuunnitelma, joka sisältää tavoitteet ja kaikkien kumppanien panokset. Kehitysvirasto voisi sovittujen ehtojen mukaisesti esimerkiksi vastata alan toimittajien ja niiden organisaatioiden valmiuksien ja vaikutusvallan parantamisesta.

EU:n olisi edistettävä myös valtiosta riippumattomien järjestöjen innovatiivisia aloitteita (esimerkiksi kestävän kaupan ja innovaation keskukset), joiden tavoitteena on toimittajapuolta tukemalla helpottaa kestävien menetelmien mukaisesti valmistettujen tuotteiden kauppavirtoja.

7.2.3. Kilpailun edistäminen

Vahvan ja kilpailukykyisen yksityissektorin kehittäminen CDDC-maihin edellyttää kilpailulle avointa ympäristöä niin kotimaassa kuin kansainvälisestikin. Kuten edellä on jo mainittu, perushyödykkeiden tuottajien ja jalostajien vaikutusmahdollisuuksissa on toisinaan niin suuria eroja, että useimpien tuottajien on vain sopeuduttava hintoihin. EU on edelleen sitä mieltä, että kilpailua koskevat tietyt perusperiaatteet (kuten syrjimättömyys, avoimuus ja haitallisimpien kartellien kieltäminen) on määriteltävä ja sisällytettävä kansallisiin lakeihin ja asetuksiin. EU pyrkii edelleen saavuttamaan tämän tavoitteen WTO:ssa, vaikka tähän tavoitteeseen ja Cancunissa käsiteltyihin muihin Singaporen kysymyksiin liittyvien erimielisyyksien vuoksi on epätodennäköistä, että todelliset monenväliset neuvottelut toteutuvat. Myös kilpailusääntöjä koskevaa kysymystä on käsiteltävä alueellisissa neuvotteluissa (esim. talouskumppanuussopimuksista käytävät neuvottelut AKT-kumppanien kanssa). Kilpailuviranomaisten yhteistyön tehostaminen voi niin ikään olla hyödyllistä kilpailua rajoittavien käytäntöjen nopean tunnistamisen ja ratkaisun kannalta. EU:n olisi jatkettava näiden kysymysten käsittelyä eri kansainvälisillä foorumeilla, muun muassa WTO:ssa ja kilpailuviranomaisten kansainvälisessä verkossa.

8. Jatkotoimet

Kuten edellä todetaan, perushyödykkeistä riippuvaisten kehitysmaiden edessä on suuria haasteita. Kehitysmaiden ja niiden tuottajien tukemiseksi tarvitaankin monenlaisia toimia. Komission mielestä edistys on mahdollista, jos näihin kysymyksiin kiinnitetään enemmän huomiota tässä asiakirjassa mainituilla eri tasoilla. Komissio uskoo, että EU:lla (komissio/jäsenvaltiot) on mahdollisuus parantaa merkittävästi CDDC-maiden nykyistä tilannetta, jos se toimii johdonmukaisesti. Tästä syystä komissio pyytää neuvostoa hyväksymään nämä suuntaviivat ja ehdotetun EU:n toimintasuunnitelman mahdollisimman pian. Komissio pyytää neuvostoa kiinnittämään erityistä huomiota liitteessä olevaan taulukkoon, jossa toimia esitellään, ja kehottaa jäsenvaltioita ilmoittamaan, mitä toimia ne haluaisivat tukea yhdessä tai erikseen. Komissio haluaa tässä yhteydessä kiinnittää jäsenvaltioiden huomion erityisesti seuraaviin toimiin:

1. Maiden toteuttamat koordinoidut toimet perushyödykeketjuihin liittyvien strategioiden tukemiseksi CDDC-maissa 2. Yhteiset toimet alueellisten tukipalvelujen kehittämiseksi ja perushyödykkeitä koskevan tuen sisällyttämiseksi alueelliseen integraatioon 3. Rakentava keskustelu kansainvälisten perushyödyke-elinten kehittämiseksi tehokkaiksi organisaatioiksi 4. Perushyödykesektorien EU-kumppanuudet kansainvälisten järjestöjen kanssa (Maailmanpankki, FAO, UNCTAD, perushyödykerahasto) 5. CDDC-maiden kannalta kiinnostavien tuotteiden erityinen huomioon ottaminen Dohan kehitysohjelmassa ja 6. Koordinoidut toimet perushyödykesektorin kansainvälisten yritysten kanssa yritysten sosiaalisen vastuun lisäämiseksi

LIITTEET

1. Lyhenteet

2. Toimintasuunnitelman täytäntöönpano

3. Taulukko perushyödykkeistä riippuvaisista kehitysmaista (maatalousalan perushyödykkeet)

Liite 1: Lyhenteet

AKT: Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtiot

CDDC: perushyödykkeistä riippuvainen kehitysmaa

EBA: Kaikki paitsi aseet -aloite

EK/JV: Euroopan komissio ja jäsenvaltiot

EKR: Euroopan kehitysrahasto

EPA: talouskumppanuussopimukset

FAO: YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestö

GSP: yleinen tullietuusjärjestelmä

HDI: inhimillisen kehityksen indeksi

HIPC: voimakkaasti velkaantuneet köyhät maat

ICB: kansainvälinen perushyödyke-elin

ILO: Kansainvälinen työjärjestö

ITC: kansainvälinen kauppakeskus

LDC: vähiten kehittynyt maa

OECD: Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö

OLIC: muu alhaisen tulotason maa

PRSP: köyhyyden vähentämistä koskeva strategia-asiakirja

UNCTAD: YK:n kauppa- ja kehityskonferenssi

WTO: Maailman kauppajärjestö

Liite 2: Toimintasuunnitelman täytäntöönpano

>TAULUKON PAIKKA>

a) EU-C: Perushyödykesektorin yhteistyö EU:n ja kansainvälisten järjestöjen välillä: Komissio ehdottaa, että maatalouden perushyödykkeiden alalla luodaan yhteistyöohjelma, johon osallistuu monia avunantajia (Maailmanpankki, FAO, UNCTAF ja perushyödykerahasto).

Liite 3: Kolmesta tai harvemmasta maatalousalan perushyödykkeestä riippuvaisten (yli 20 % kokonaisviennistä) kehitysmaiden ja alueiden erityispiirteet

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde: FAO (2002) Dependence on single agricultural commodity exports in developing countries: magnitude and trends; EY (2000): Cotonoun sopimus. Liite VI: LDLICS-maiden luettelo.