Erityiskertomus EU:n kehitysyhteistyötoimia 
koskevaan 
tulosperusteiseen 
lähestymistapaan liittyvien 
riskien arviointiFI 2015  nro 21
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
P . +352 4398-1
Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2015
Print ISBN 978-92-872-3407-0 ISSN 1831-0958 doi:10.2865/312722 QJ-AB-15-019-FI-C
PDF ISBN 978-92-872-3423-0 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/08258 QJ-AB-15-019-FI-N
EPUB ISBN 978-92-872-3419-3 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/171149 QJ-AB-15-019-FI-E
© Euroopan unioni, 2015
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Sivulla 41 olevan liitteen käyttöön tai kopioimiseen on pyydettävä lupaa suoraan tekijänoikeuden haltijalta.
Printed in Luxembourg
EU:n kehitysyhteistyötoimia 
koskevaan 
tulosperusteiseen 
lähestymistapaan liittyvien 
riskien arviointi
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 
287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan mukaisesti)ErityiskertomusFI 2015  nro 21
02
 Tarkastustiimi
Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnollisilla aloilla toimitettujen 
tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä 
tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa 
huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, 
tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.
Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi III tarkastusjaosto, joka on erikoistunut ulkoisten toimien menoaloihin. Jaos -
toa johtaa Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Karel Pinxten, joka vastaa myös tästä kertomuksesta. Tarkastusta 
johti III jaoston johtaja Philippe Froidure avustajansa Hubert Devillén tuella.
Vasemmalta oikealle:  P . Froidure, K. Pinxten, H. Devillé.

03
 Sisällys
Kohta
I-V Tiivistelmä
1-12 1. Johdanto
1-5 1.1. Miksi tuloksilla on merkitystä?
6 1.2. Mitä tuloksella tarkoitetaan?
7-12 1.3. EU:n kehitysyhteistyötulosten yleinen kehys
13-19 2. Tulospolitiikkaan ja sääntelyyn liittyvä tausta
13-18 2.1. Poliittinen tausta
14-15 2.1.1. Korkean tason kehitystavoitteet
16-17 2.1.2. Avun tuloksellisuutta käsittelevät korkean tason foorumit
18 2.1.3. EU:n tiedonannot
19 2.2. Oikeudellinen ja sääntelyyn liittyvä tausta
20-22 3. Tilintarkastustuomioistuimen suorittama arviointi
23-79 4. Keskeiset riskialat
24-38 4.1. Tavoitteiden ja indikaattoreiden muotoilu
24-26 4.1.1. Terminologia
27-31 4.1.2. Asiakirjojen yhdenmukaistaminen ja johdonmukaisuus
32-35 4.1.3. SMART-tavoitteiden ja selkeiden indikaattoreiden määritteleminen
36-38 4.1.4. Sen määritteleminen tavoitteeksi, että kumppanimaa sitoutuu toteuttamaan uudistuksia
39-46 4.2. Tulosketjun luominen
39-42 4.2.1. Toimien ja tulosten niveltäminen toisiinsa selkeällä loogisella ketjulla
43-46 4.2.2. Tuloksia toimien myötävaikutuksella vai toimien ansiosta
47-50 4.3. Laaja-alaisten aiheiden sisällyttämisestä johtuva monimutkaistuminen
04 Sisällys
51-57 4.4. Kehitysyhteistyökumppanien välineiden ja kehysten yhdenmukaistaminen
51-53 4.4.1. Kumppanimaiden tuloskehyksiin mukautuminen
54-55 4.4.2. Kehitysyhteistyön sidosryhmien välineiden yhdenmukaistaminen
56-57 4.4.3. Eri tilivelvollisuusrakenteiden rinnastaminen
58-61 4.5. Arvioinnin ja tulosten raportoinnin puutteet
62-65 4.6. Tietojen konsolidointi ja raportointi
66-68 4.7. Tietojen laatu
69-73 4.8. Talousarvion toteutuma
74-79 4.9. EU:n toimien toimintaympäristön muutokset
74-77 4.9.1. Riskinhallinta ja avun toimitustavan valinta
78-79 4.9.2. Ulkoiset tekijät
80-83 5. Johtopäätökset ja suositukset
80-82 5.1. Johtopäätökset
83 5.2. Suositukset
 Liite  — Kattava arviointikehys budjettituen arviointia varten
 Komission vastaukset
05
 Tiivistelmä
I
EU osoittaa vuosittain merkittävästi varoja maailman 
köyhimpien maiden kehityksen tukemiseen. Kehitys -
avun uskottavuuden kannalta on tärkeää, että varoilla 
saavutetut tulokset voidaan osoittaa.
II
Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat viime aikoina 
jälleen olleet kiinnostuneita siirtämään EU:n kehi -
tysyhteistyöpolitiikan painopistettä toiminnoista 
tuloksiin. Komissio julkaisi joulukuussa 2013 komission 
yksiköiden valmisteluasiakirjan ” Paving the way for an 
EU Development and Cooperation Results Framework ”, 
jossa käsitellään EU:n kehitysyhteistyön tuloske -
hyksen edellytysten luomista, ja esitteli kehyksen 
maaliskuussa 2015 julkaisemalla valmisteluasiakirjan 
”EU:n kansainvälisen kehitysyhteistyön tuloskehyksen 
käynnistäminen”.
III
Tilintarkastustuomioistuin tunnisti arvioinnissaan 
yhdeksän keskeistä riskialaa, jotka liittyvät EU:n kehi -
tysyhteistyön tulospainotteiseen lähestymistapaan.IV
Tilintarkastustuomioistuimen arviointi osoitti, että 
komissio oli tunnistanut nämä riskialat asianmukaisesti 
monissa erilaisissa asiakirjoissa. Arvioinnissa kävi myös 
ilmi, että komission toteuttamista EU:n kansainvälisen 
kehitysyhteistyön tuloskehyksen käynnistämiseen 
liittyvistä toimista ollaan kiinnostuneita.
V
Edellä esitetystä huolimatta on vielä tarpeen toteuttaa 
lisätoimia, jotta voidaan hyödyntää komission aloittei -
den koko potentiaali EU:n kehitysyhteistyön tulosten 
parantamiseksi. Tilintarkastustuomioistuin on muotoil -
lut tätä varten muutamia suosituksia, jotka komission 
olisi otettava huomioon.
06
 1. Johdanto
1.1. Miksi tuloksilla on 
merkitystä?
01 
Maailman köyhimpien maiden kehi -
tyksen tukemiseen käytetään merkit -
tävästi varoja. Korostaen, ettei kaikkia 
kehitysrahoitusta koskevia tietoja ole 
saatavissa samasta tietolähteestä, 
komissio arvioi heinäkuussa 2014, että 
vuodesta 2002 alkaneen kymmen -
vuotiskauden aikana kehitysmailla oli 
käytettävissä varoja yhteensä noin 
2 171 miljardia Yhdysvaltain dollaria, 
kun otetaan huomioon kotimainen ja 
kansainvälinen julkinen ja yksityinen 
rahoitus.
02 
Osana sitoumusta saavuttaa kansain -
välisesti sovittu julkista kehitysapua 
koskeva tavoite, jonka mukaan kehi -
tysavun osuuden bruttokansantulosta 
olisi oltava 0,7 prosenttia, vuonna 2013 
EU:n yhteenlasketut (jäsenvaltiot 
mukaan lukien) julkisen kehitysavun 
nettomenot olivat 56,5  miljardia  euroa, 
eli kehitysavun osuus EU:n yhteen -
lasketusta bruttokansantulosta oli 
0,43 prosenttia1.
03 
Vuosina 2014–2020 kehitysyhteistyötä 
varten on määrä asettaa käytettäväksi 
19 661 miljoonaa euroa EU:n yleisestä 
talousarviosta2 ja AKT-valtioita varten 
30 506  miljoonaa  euroa Euroopan 
kehitysrahastosta3.04 
Kehitysavun uskottavuuden kannal -
ta on tärkeää, että avulla saavutetut 
tulokset voidaan osoittaa, erityisesti 
käytettävien välineiden, avuntoimitus -
menetelmien ja varojen osalta.
05 
Myös julkinen tilivelvollisuus on tärkeä 
kysymys. Tammikuussa 2014 julkaistus -
sa mietinnössä Euroopan parlamentti 
painotti, että ”toimintoperusteinen 
budjetointi on edelleen perusperiaate 
unionin talousarviota laadittaessa” ja 
piti valitettavana, että jotkut ehdo -
tukset ohjelmakaudelle 2014–2020 
”perustuvat olennaisesti panoksiin 
(ovat menosuuntautuneita), joten 
painopisteenä on tuloksellisuuden 
sijasta sääntöjenmukaisuus”. Lisäksi 
parlamentti tähdensi, että tuloksel -
lisuusjärjestelmässä, jota komissio 
käyttää vuosia 2014–2020 koskevaa 
monivuotista rahoituskehystä varten, 
olisi oltava kolme pääelementtiä4:
a) ohjelman tavoitteiden saavuttami -
nen (tulokset)
b) komission ja jäsenvaltioiden to -
teuttaman ohjelman hallinnoinnin 
asianmukaisuus
c) unionin päätavoitteiden saavutta -
minen ohjelmien tulosten ja asian -
mukaisen hallinnoinnin ansiosta.1 SWD(2014) 235 final – ” EU 
Accountability Report 2014 on 
Financing for Development – 
Review of progress by the EU 
and its Member States ”.
2 http://ec.europa.eu/budget/
mff/figures/
index_en.cfm#documents ,-
tammikuu 2015.
3 Komission julkaisu 
vuosia 2014–2020 koskevasta 
monivuotisesta 
rahoituskehyksestä ja EU:n 
vuoden 2014 talousarviosta, 
”Multiannual financial 
framework 2014 -2020 and EU 
budget 2014 – The figures ”.
4 Mietintö saavutettuihin 
tuloksiin perustuvasta unionin 
varoja koskevasta arvioinnista: 
uusi väline komission 
tehostettua 
vastuuvapausmenettelyä 
varten – A7-0068/2014, 
30.1.2014.
07 1. Johdanto
1.2. Mitä tuloksella 
tarkoitetaan?
06 
Tulos on mitattavissa oleva syy-  
seuraus-suhteen välitön tai välillinen 
seuraus. Kehitysyhteistyötä koskeva 
tulosperusteinen lähestymistapa pe -
rustuu periaatteeseen, jonka mukaan 
kehitysyhteistyötoimissa on keski -
tyttävä tulosten saavuttamiseen eikä 
toiminnan tai prosessin hallinnointiin. 
Tulokset kattavat tavallisesti seuraavat 
kolme ryhmää5:
a) Tuotos: Se, mitä tukitoimenpitee -
seen suunnattujen resurssien avul -
la on tuotettu tai saavutettu (esim. 
työttömille järjestetty ammatilli -
nen koulutus, rakennettu tie).b) Tulos: Toimenpiteellä aikaansaatu 
muutos, joka liittyy tavallisesti 
toimenpiteen tavoitteisiin. Tu -
lokset voivat olla ennakoitavissa 
tai odottamattomia, myönteisiä 
tai kielteisiä (esim. työllistyneet 
työharjoittelijat, parempi pääsy 
tietylle alueelle tien rakentamisen 
ansiosta).
c) Vaikutus: Pidemmän aikavälin 
sosiaalis-taloudelliset seuraukset, 
jotka ovat havaittavissa tietyn ajan 
kuluttua toimenpiteen loppuun -
saattamisesta. Ne saattavat vaikut -
taa tukitoimenpiteen välittömiin 
edunsaajiin tai muihin, välillisiin 
edunsaajiin.Kaavio 1Tuloksen käsite
Tulokset
Vaikutukset Tuotokset Tulokset PanoksetToiminnot/
prosessit
1.3. EU:n 
kehitysyhteistyötulosten 
yleinen kehys
07 
Tulosten mittaamiseen ja raportointiin 
nykyisin käytettävien järjestelmien 
lisäksi merkittävä komission tekemä 
aloite oli joulukuussa 2013 julkaistu ko -
mission yksiköiden valmisteluasiakirja 
”Paving the way for an EU Development 
and Cooperation Results Framework ”. 
Aloitteessa pyrittiinmäärittelemään prosessit, joita komis -
sio on toteuttanut täyttääkseen muu -
tossuunnitelmaan liittyvän sitoumuk -
sensa vahvistaa kykyään seurata EU:n 
rahoittamien kehitysyhteistyöhankkei -
den ja -ohjelmien täytäntöönpanolla 
saavutettuja tuloksia ja raportoida 
niistä6.5 Tässä kertomuksessa 
käytetään näistä kolmesta 
tulosryhmästä ulkoisen 
toiminnan rahoitusvälineiden 
mukaista terminologiaa. 
Samankaltaisia termejä 
voidaan käyttää eri tavoin 
muissa EU:n asiakirjoissa.
6 SWD(2013) 530 final, 
10.12.2013.
08 1. Johdanto
08 
Valmisteluasiakirjassa otettiin huo -
mioon komission vuonna 2013 
tekemän tutkimuksen päätelmät. 
Tutkimuksessa pyrittiin analysoimaan 
viiden jo omaa tuloskehystään sovel -
tavan kehitysviraston kokemuksia. Val -
misteluasiakirjassa esitettiin alustava 
lähestymistapa EU:n kehitysyhteistyön 
yleisen tuloskehyksen laatimista var -
ten. Kehystä kuvailtiin seuraavasti:
Tuloskehys on väline, jota eri kehitys -
yhteistyökumppanit käyttävät mita -
takseen saavutettuja tuloksia asetet -
tuihin strategisiin kehitystavoitteisiin 
nähden. Tuloskehyksen voidaan katsoa 
ilmaisevan tietyn strategian, ohjelman 
tai hankkeen täytäntöönpanolta odo -
tettavat eri tasot tai tulosketjut.
09 
EU:n kehitysyhteistyön tuloskehyksellä 
on kaksi päätarkoitusta: se on tilivel -
vollisuuden väline, jolla tiedotetaan 
saavutetuista tuloksista sidosryhmille, 
ja hallinnoinnin väline, jonka avulla 
saadaan tuloksellisuutta koskevia 
tietoja hallinnoinnin päätöksentekoa 
varten.
10 
Kesäkuussa 2014 julkaistiin toinen ko -
mission yksiköiden valmisteluasiakirja, 
jossa pyrittiin kuvaamaan seuraavan 
monivuotisen rahoituskehyksen päät -
tymiseen asti sovellettava seuranta-, 
arviointi- ja raportointikehys, joka 
perustuu seuraavaa ohjelmasukupol -
vea tukeviin oikeudellisiin välineisiin 
ja komission lisätyöhön kehyksen 
loppuunsaattamiseksi, eli MORE-kehys 
(monitoring, reporting and evaluation ). Valmisteluasiakirjassa esitetään kunkin 
politiikan alan osalta yleiskatsaus vä -
lineiden yleisistä ja erityisistä tavoit -
teista, kuhunkin tavoitteeseen liittyvät 
tärkeimmät indikaattorit, seurantajär -
jestelmät sekä arviointien ja raportoin -
nin ajankohdat ja sisällöt7.
11 
Huhtikuussa 2014 Euroopan parla -
mentti ilmaisi tukevansa ”komission 
jatkuvia pyrkimyksiä siirtyä panok -
siin perustuvasta lähestymistavasta 
tuloksiin ja vaikutuksiin perustuvaan 
lähestymistapaan”8. Toukokuussa 2014 
neuvosto suhtautui myönteisesti jou -
lukuussa 2013 julkaistuun komission 
yksiköiden valmisteluasiakirjaan ” Pa-
ving the way for an EU Development and 
Cooperation results framework ” ja ilmai -
si kiinnostuksensa odottaen ”alustavan 
vaiheen tuloksia EU:n kehitysyhteis -
työn tuloskehyksen viimeistelemiseksi 
hyvissä ajoin siten, että vuoden 2014 
tuloksista voidaan raportoida vuo -
den 2015 alkupuoliskolla”9.
12 
Maaliskuussa 2015 komissio julkaisi uu -
den yksiköidensä valmisteluasiakirjan 
”EU:n kansainvälisen kehitysyhteistyön 
tuloskehyksen käynnistäminen”. Asia -
kirjassa pyritään muuntamaan vuon -
na 2013 julkaistussa komission yksiköi -
den valmisteluasiakirjassa (ks. kohta 7) 
esitetyt lähestymistavat kansainvälisen 
yhteistyön ja kehitysasioiden pää -
osaston toiminnallisiksi suunnitel -
miksi, joiden mukaisesti raportoidaan 
vuosittain vuodesta 2015 alkaen, jotta 
voidaan osoittaa, miten käytetyt varat 
edistävät toimintapoliittisten tavoittei -
den saavuttamista10.7 SWD(2014) 200 final, 26.6.2014, 
”Overview of the Monitoring, 
Reporting and Evaluation 
Frameworks for the MFF 
2014-2020 Programmes – 
Accompanying the document 
Report from the Commission to 
the European Parliament and 
the Council on the evaluation of 
the Union’s finances based on 
the results achieved ”.
8 Euroopan parlamentin päätös 
3. huhtikuuta 2014 
vastuuvapauden 
myöntämisestä Euroopan 
unionin yleisen talousarvion 
toteuttamisesta 
varainhoitovuonna 2012, 
pääluokka III – Komissio ja 
toimeenpanovirastot – viite 
P7_TA-PROV(2014)0287, jakso 
”Ulkosuhteet”, 264 kohta.
9 ”Neuvoston päätelmät EU:n 
kehitysyhteistyön 
tuloskehyksestä” – 
Ulkoasiainneuvoston kokous 
(kehitysyhteistyö), 19.5.2014.
10 SWD(2015) 80 final, 26.3.2015.
09
 2. Tulospolitiikkaan ja 
sääntelyyn liittyvä tausta
2.1. Poliittinen tausta
13 
Komission kansainvälinen rooli mää -
ritellään Euroopan unionista tehdyn 
sopimuksen 17 artiklassa. Komissio 
tekee kehitysyhteistyötä koskevissa 
asioissa yhteistyötä erityisesti Yhdisty -
neiden kansakuntien sekä Taloudelli -
sen yhteistyön ja kehityksen järjestön 
(OECD) kanssa. Tässä yhteydessä sovi -
taan korkean tason kehitystavoitteista 
ja avun tuloksellisuuden parantamisen 
periaatteista11.
2.1.1. Korkean tason 
kehitystavoitteet
14 
Yhdistyneiden kansakuntien yleis -
kokous hyväksyi syyskuussa 2000 
Yhdistyneiden kansakuntien vuosi -
tuhatjulistuksen, jossa velvoitettiin 
järjestön jäsenet äärimmäisen köyhyy -
den vähentämistä koskevaan uuteen 
maailmanlaajuiseen kumppanuuteen 
ja asetettiin aikasidonnaisia tavoitteita, 
jotka oli määrä saavuttaa vuoteen 2015 
mennessä. Tavoitteita kutsutaan ylei -
sesti vuosituhattavoitteiksi (MDG:t).
15 
Kesäkuussa 2012 pidetyssä 
Rio+20-konferenssissa päätettiin käyn -
nistää prosessi vuosituhattavoitteisiin 
perustuvien kestävän kehityksen 
tavoitteiden laatimiseksi12. Syyskuus -
sa 2013 maailman johtajat uusivat 
sitoumuksensa vuosituhattavoitteiden 
saavuttamiseen ja sopivat, että syys -
kuussa 2015 järjestetään korkean tason 
huippukokous, jossa hyväksytään uu -
det tavoitteet vuosituhattavoitteiden saavutusten kehittämiseksi edelleen13. 
Maailmanlaajuisia keskusteluja vuo -
den 2015 jälkeisestä laajemmasta kehi -
tyssuunnitelmasta käydään parhaillaan 
useissa erilaisissa prosesseissa. YK:n 
pääsihteeri julkaisi joulukuussa 2014 
tiivistelmäraportin vuoden 2015 jälkei -
sestä kehityssuunnitelmasta14,15.
2.1.2. Avun tuloksellisuutta 
käsittelevät korkean tason 
foorumit
16 
Euroopan komissio ja EU:n jäsenval -
tiot ovat osallistuneet useaan kor -
kean tason foorumiin, joilla pyritään 
parantamaan kehitysapuohjelmien 
tuloksellisuutta:
a) yhdenmukaistamista koskeva Roo -
man julistus (2003)
b) Pariisin julistus avun tuloksellisuu -
desta (2005)
c) Accran toimintasuunnitelma (2008)
d) tuloksellista kehitysyhteistyötä 
koskeva Busanin kumppanuus 
(2011)
e) Meksikossa järjestetty tuloksellista 
kehitysyhteistyötä koskevan maa -
ilmanlaajuisen kumppanuuden en -
simmäinen korkean tason kokous: 
Building Towards an Inclusive Post-
2015 Development Agenda  (kohti 
osallistavaa vuoden 2015 jälkeistä 
kehityssuunnitelmaa, 2014).11 http://ec.europa.eu/
europeaid/policies/
international-development-
dialogue_en
12 Rio+20-konferenssin 
päätösasiakirja ”Tulevaisuus, 
jota tavoittelemme”.
13 Yhdistyneet kansakunnat – 
Yleiskokous –  Integrated and 
coordinated implementation of 
and follow-up to the outcomes 
of the major United Nations 
conferences and summits in the 
economic, social and related 
fields – Follow-up to the 
outcome of the Millennium 
Summit  – viite A/68/L.4.
14 Yhdistyneet kansakunnat – 
Yleiskokous – The road to 
dignity by 2030: ending poverty, 
transforming all lives, and 
protecting the planet – Synthesis 
report of the Secretary General 
on the post-2015 sustainable 
development 
agenda  – viite A/69/700.
15 Ks. myös COM(2015) 44 final, 
5.2.2015, ”Köyhyyden 
poistamista ja kestävää 
kehitystä koskeva 
maailmanlaajuinen 
kumppanuus vuoden 2015 
jälkeen”.
10 2. Tulospolitiikkaan ja sääntelyyn liittyvä tausta
17 
Avunantajat ja kumppanimaat pää -
sivät näillä foorumeilla yhteisym -
märrykseen ja sopivat muun muassa 
seuraavista kehitystuloksiin liittyvistä 
periaatteista:
a) vahvistetaan kumppanimaiden 
hallitusten valmiuksia ottaa en -
tistä johtavampi rooli ja vastuuta 
kehitystuloksista
b) tehdään yhteistyötä kumppanimai -
den kanssa, jotta voidaan käyttää 
mahdollisimman paljon niiden 
tulosperusteisen raportoinnin ja 
seurannan kehyksiä
c) yhdenmukaistetaan avunantajien 
seuranta- ja raportointivaatimuksia
d) parannetaan avunantajien ja 
kumppanimaiden tulosjohtamista
e) kiinnitetään entistä enemmän 
huomiota kehitystuloksiin.
2.1.3. EU:n tiedonannot
18 
Euroopan unionin sitoutuminen kan -
sainvälisesti sovittuihin kehitystavoit -
teisiin ja avun tuloksellisuuden paran -
tamiseen on dokumentoitu useisiin 
julkisiin lausuntoihin ja tiedonantoihin, 
joissa kaikissa tuodaan tavalla tai toi -
sella esiin kehitysyhteistyön tulosten 
merkitys:a) Neuvoston ja neuvostossa kokoon -
tuneiden jäsenvaltioiden hallitus -
ten edustajien yhteinen julkilausu -
ma kehityspolitiikkaa koskevasta 
eurooppalaisesta konsensuksesta 
(viite 14820/05, 24.2.2006)
b) Kriisitilanteen tuki kehitysmail -
le (KOM(2009) 160 lopullinen, 
8.4.2009)
c) Kaksitoistakohtainen EU:n toi -
mintasuunnitelma vuosituhan -
nen kehitystavoitteiden tueksi 
(KOM(2010) 159 lopullinen, 
21.4.2010)
d) Avun tuloksellisuutta koskeva 
toimintakehys – Neuvoston pääsih -
teeristö (viite 18239/10, 11.1.2011)
e) EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan vai -
kutuksen lisääminen: muutossuun -
nitelma (KOM(2011) 637 lopullinen, 
13.10. 2011)
f) Ihmisarvoinen elämä kaikille: köy -
hyyden poistaminen ja kestävän 
tulevaisuuden turvaaminen maail -
manlaajuisesti (COM(2013) 92 final, 
27 .2.2013)
g) Tilanne vuoden 2015 jälkeen: 
kokonaisvaltainen ja yhdennetty 
lähestymistapa köyhyyden pois -
tamisen ja kestävän kehityksen 
rahoittamiseen (COM(2013) 531 fi -
nal, 16.7.2013).
11 2. Tulospolitiikkaan ja sääntelyyn liittyvä tausta
2.2. Oikeudellinen ja 
sääntelyyn liittyvä tausta
19 
Tuloksiin kohdistuvaa tilivelvollisuut -
ta ja julkista tarkastusta16 koskevat 
tärkeimmät määräykset ja säännökset 
ovat Euroopan unionin toiminnasta 
tehdyssä sopimuksessa (SEUT), EU:n 
yleiseen talousarvioon ja Euroopan 
kehitysrahastoihin sovellettavissa 
varainhoitoasetuksissa sekä unionin 
ulkoisen toiminnan rahoitusvälineiden 
täytäntöönpanoa koskevista yhteisistä 
säännöistä ja menettelyistä annetussa 
asetuksessa.
a) Euroopan unionin toiminnasta 
tehdyssä sopimuksessa määrätään 
seuraavaa:
(i) Komissio esittää Euroopan 
parlamentille ja neuvostol -
le unionin varoja koskevan 
arviointikertomuksen, joka pe -
rustuu saavutettuihin tuloksiin 
(318 artiklan 2 kohta).
(ii) Tilintarkastustuomioistuin 
voi milloin tahansa, varsinkin 
erityiskertomuksin, esittää 
huomautuksia (287 artiklan 
4 kohta)17.
b) Unionin yleiseen talousarvioon 
sovellettavassa varainhoitoasetuk -
sessa säädetään seuraavaa18,19:
(i) Kaikille talousarvion kattamille 
toiminnan aloille on vahvistet -
tava erityiset mitattavissa ja 
toteutettavissa olevat, asiaan 
kuuluvat ja ajallisesti määrätyt 
tavoitteet. Näiden tavoittei -
den toteuttamista valvotaan 
toiminnoittain vahvistettujen 
tulosindikaattoreiden avulla 
(30 artiklan 3 kohta).(ii) Päätöksenteon tehostamiseksi 
toimielimien on arvioitava oh -
jelmia tai toimintoja etu- ja jäl -
kikäteen. Arviointia sovelletaan 
kaikkiin ohjelmiin ja toimiin, 
joista aiheutuu huomattavia 
menoja. (30 artiklan 4 kohta.)
(iii) Komission on liitettävä talous -
arvioesitykseen tiettyjä asiakir -
joja, muun muassa toimintosel -
vitykset, jotka sisältävät tiedot 
kaikkien aiemmin asetettujen 
erityisten, mitattavissa ja 
saavutettavissa olevien, asiaan 
kuuluvien ja ajallisesti mää -
rättyjen tavoitteiden toteut -
tamisesta toimintokohtaisesti 
sekä indikaattoreilla mitatuista 
uusista tavoitteista (38 artiklan 
3 kohdan e alakohdan i ala -
kohta), määrärahojen määrään 
ehdotettujen muutosten 
täydelliset perustelut ja niiden 
kustannusten ja hyötyjen tar -
kastelu (38 artiklan 3 kohdan 
e alakohdan ii alakohta) sekä 
yhteenveto arviointituloksista 
silloin kun ne vaikuttavat ta -
lousarvion muutoksiin (38 ar -
tiklan 3 kohdan e alakohdan 
v alakohta).
(iv) Valtuutetun tulojen ja meno -
jen hyväksyjän on laadittava 
toimielimelleen vuosittain 
tehtäviensä suorittamisesta 
toimintakertomus, joka sisältää 
taloutta ja hallinnointia kos -
kevat tiedot. Kertomuksesta 
on käytävä ilmi, vastaavatko 
saavutetut tulokset asetettuja 
tavoitteita, millaisia riskejä 
tapahtumiin liittyy, miten 
käyttöön asetetut varat on käy -
tetty ja miten tehokkaasti ja 
vaikuttavasti sisäinen valvon -
tajärjestelmä toimii (66 artiklan 
9 kohta).
(v) Tilintarkastustuomioistuimen 
erityiskertomukset on toimi -
tettava viipymättä Euroopan 
parlamentille ja neuvostolle 
(163 artikla).16 Tilivelvollisuudella 
tarkoitetaan lähinnä 
demokraattista valvontaa, 
joka kohdistuu 
toimintapolitiikkoihin ja 
julkisten elinten toimintaan. 
Julkisella tarkastuksella 
puolestaan tarkoitetaan 
toimintapolitiikkojen ja niihin 
käytettävien julkisten varojen 
tilintarkastusta ja 
tuloksellisuuden tarkastusta 
sekä näiden tarkastusten 
kytköstä 
tilivelvollisuusprosessiin. Ks. 
tilintarkastustuomioistuimen 
asiakirja ”Yleiskatsaus 
tilivelvollisuuteen ja julkiseen 
tarkastukseen EU:ssa: 
puutteita, päällekkäisyyksiä ja 
haasteita”, 2014 ( http://eca.
europa.eu ).
17 Ks. myös varainhoitoasetuksen 
163 artikla.
18 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetus (EU, 
Euratom) N:o 966/2012, 
annettu 25 päivänä 
lokakuuta 2012, unionin 
yleiseen talousarvioon 
sovellettavista 
varainhoitosäännöistä ja 
neuvoston asetuksen (EY, 
Euratom) N:o 1605/2002 
kumoamisesta (EUVL L 298, 
26.10.2012, s. 1).
19 Samanlaisia säännöksiä on 
Euroopan kehitysrahastoihin 
sovellettavissa 
varainhoitoasetuksissa.
12 2. Tulospolitiikkaan ja sääntelyyn liittyvä tausta
c) Unionin ulkoisen toiminnan rahoi -
tusvälineiden täytäntöönpanoa 
koskevista yhteisistä säännöistä ja 
menettelyistä annetussa asetuk -
sessa säädetään seuraavaa20:
(i) Rahoituspäätöksien on si -
sällettävä liite, joka sisältää 
kunkin toimen kuvauksen, 
josta käyvät ilmi sen tavoitteet, 
tärkeimmät toiminnot, toivotut 
tulokset, täytäntöönpanome -
netelmät, talousarvio ja alusta -
va aikataulu sekä edistymisen 
seurantajärjestelyt (johdan -
to-osan 5 kappale).
(ii) Välineiden mukaisesti toteute -
tulla unionin ulkoisella toimin -
nalla on edistettävä selkeitä 
tuloksia (jotka kattavat tuotok -
set, tulokset ja vaikutukset). 
Unionin ulkoisen toiminnan 
tuloksia ja tietyn välineen 
tehokkuutta on seurattava ja 
arvioitava ennalta määrite -
tyillä, selkeillä, avoimilla sekä 
tarvittaessa maakohtaisilla 
ja mitattavissa olevilla indi -
kaattoreilla (johdanto-osan 
12 kappale.)
(iii) Toimintaohjelmissa on yksi -
löitävä kunkin toimen osalta 
tavoitteet, toivotut tulokset 
ja tärkeimmät toiminnot 
(2 artikla).(iv) Komission on toimitettava vuo -
desta 2015 alkaen Euroopan 
parlamentille ja neuvostolle 
vuosikertomus kunkin asetuk -
sen tavoitteiden saavuttami -
sesta käyttäen indikaattoreita, 
joilla mitataan saavutettuja tu -
loksia ja asianomaisen välineen 
tehokkuutta. Kertomuksessa 
on arvioitava unionin rahoitus -
avun tuloksia käyttäen mah -
dollisuuksien mukaan erityisiä 
mitattavissa olevia indikaat -
toreita sen mittaamiseen, 
miten tuella on voitu vaikuttaa 
välineiden tavoitteiden saavut -
tamiseen (13 artikla.)20 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetus 
(EU) N:o 236/2014, annettu 
11 päivänä maaliskuuta 2014, 
unionin ulkoisen toiminnan 
rahoitusvälineiden 
täytäntöönpanoa koskevista 
yhteisistä säännöistä ja 
menettelyistä (EUVL L 77, 
15.3.2014, s. 95).
13
 3. Tilintarkastustuomio -
istuimen suorittama 
arviointi
20 
Tilintarkastustuomioistuimen suoritta -
man arvioinnin tavoitteena oli esittää 
yhdessä asiakirjassa yleiskatsaus siitä, 
mitä tilintarkastustuomioistuin pitää 
EU:n kehitysyhteistyötoimia koskevaan 
tulosperusteiseen lähestymistapaan 
liittyvinä keskeisinä riskialoina. Lisäksi 
arvioinnissa havainnollistetaan kyseisiä 
riskejä niiden kokemusten perusteel -
la, joita tilintarkastustuomioistuin on 
saanut ulkoisten toimien alalla toi -
mittamiensa tarkastusten yhteydessä. 
Arviointi on erityisen ajankohtainen, 
sillä parhaillaan käydään keskusteluja 
komission tuloksellisuusjärjestelmästä 
(ks. kohta 5) ja EU:n kansainvälisen ke -
hitysyhteistyön tuloskehyksen täytän -
töönpanosta (ks. kohta 11).
21 
Ohjaavana periaatteena arvioinnis -
sa oli seuraava kysymys: kiinnittikö 
komissio asianmukaisesti huomiota 
EU:n kehitysyhteistyötoimia koskevaan 
tulosperusteiseen lähestymistapaan 
liittyviin keskeisiin riskeihin?22 
Tilintarkastustuomioistuin teki arvioin -
nin lokakuun 2014 ja tammikuun 2015 
välisenä aikana. Arvioinnin yhteydessä 
käytiin läpi EU:n toimielinten ja mui -
den merkittävien monen- tai kah -
denvälisen avunantajien asiakirjoja ja 
haastateltiin EU:n komission henkilös -
töä, myös EU:n Kambodžan edustuston 
henkilöstöä, sekä kahden kansainväli -
sen järjestön ja usean täytäntöönpa -
nevan elimen toimihenkilöitä. Lisäksi 
tehtiin viime vuosina julkaistujen 
tilintarkastustuomioistuimen erityis -
kertomusten kartoitus, jotta keskeisiä 
riskialoja voitiin havainnollistaa esi -
merkein. Kehitystoimien aikataulu on 
sellainen, että nämä esimerkit liittyvät 
toisinaan useita vuosia sitten toteutet -
tuihin toimiin.
14
 4. Keskeiset riskialat
23 
Arviointityönsä perusteella tilintarkas -
tustuomioistuin tunnisti yhdeksän kes -
keistä riskialaa, joita kuvaillaan tarkem -
min ja havainnollistetaan jäljempänä. 
Ne liittyvät seuraaviin asioihin:
a) tuloksiin liittyvän terminologian 
johdonmukainen käyttö (osa 4.1)
b) selkeän tulosketjun luominen 
(osa 4.2)
c) laaja-alaisten aiheiden sisällyttä -
misestä johtuva monimutkaistumi -
nen (osa 4.3)
d) kehitysyhteistyökumppanien väli -
neiden ja kehysten yhdenmukais -
taminen (osa 4.4)
e) tulosten raportointi ja arviointi 
(osa 4.5)
f) tietojen konsolidointi ja yleiskatsa -
us tuloksista (osa 4.6)
g) tietojen laatu (osa 4.7)
h) talousarvion toteutuman painotta -
minen (osa 4.8)
i) EU:n toimien toimintaympäristön 
muutokset (osa 4.9).4.1. Tavoitteiden ja 
indikaattoreiden 
muotoilu
4.1.1. Terminologia
24 
Koska EU:n kehitysyhteistyön uuden 
kehyksen täytäntöönpanoon osallistuu 
tai liittyy monia erilaisia osapuolia, 
on ratkaisevan tärkeää, että he voivat 
käyttää yhteistä ja johdonmukaista 
terminologiaa.
25 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kui -
tenkin, ettei tuloksiin liittyvää termino -
logiaa käytetä aina johdonmukaisesti 
(ks. laatikko 1 ).
26 
Käytettävän terminologian epätark -
kuus ja epäjohdonmukaisuus voi 
aiheuttaa väärinkäsityksiä ja sekaan -
nusta EU:n kehitysyhteistyötoimintaan 
osallistuvien keskuudessa, erityisesti 
toimien arvioinnin yhteydessä.
15 4. Keskeiset riskialat
4.1.2. Asiakirjojen 
yhdenmukaistaminen ja 
johdonmukaisuus
27 
Tavoitteet ja niihin liittyvät indikaat -
torit on helpompi ymmärtää ja ne 
saavutetaan todennäköisemmin, jos 
ne muotoillaan selkeästi ja johdon -
mukaisesti kaikissa toisiinsa liittyvissä 
asiakirjoissa.Esimerkkejä terminologiaan liittyvistä kysymyksistä
Vaikka unionin ulkoisen toiminnan rahoitusvälineiden täytäntöönpanoa koskevista yhteisistä säännöistä ja 
menettelyistä annetussa asetuksessa21 säädetään, että tulokset ( results ) kattavat tuotokset, tulokset ja vai -
kutukset ( outputs , outcomes  ja impact ) (ks. kohta 19), vuotta 2014 koskevassa EuropeAidin hallintosuunnitel -
massa käytetään eri luokittelua, jonka mukaan tulokset ( outcomes ) käsittävät tulokset ja vaikutukset ( results  ja 
impact )22.
Vaikka asetuksissa säädetään erityisistä mitattavissa ja toteutettavissa olevista, asiaan kuuluvista ja ajallises -
ti määrätyistä (SMART) tavoitteista, EuropeAidin tulosperusteisen seurantajärjestelmän käsikirjassa ( Results 
Oriented Monitoring Handbook ), joka toimii viiteasiakirjana kaikelle EuropeAidin tulosperusteiselle seurannalle, 
käytetään termiä ”SMART OVIs”, jossa ”OVIs” tarkoittaa objektiivisesti todennettavissa olevia indikaattoreita. 
Käsikirjassa siis sekoitetaan tavoitteet ja indikaattorit toisiinsa. Vastaavasti vuoden 2014 talousarviota koske -
vassa komission yleiskirjeessä SMARTilla tarkoitetaan vähimmäisehtoja, jotka tavoitteiden ja indikaattoreiden 
on täytettävä23.
Vaikka asetuksissa säädetään ennalta määritetyistä, selkeistä, avoimista sekä tarvittaessa maakohtaisista ja mi -
tattavissa olevista indikaattoreista, toisinaan käytetään muita laatukriteerisarjoja, kuten EuropeAid huomautti 
vuonna 2012 antamissaan budjettituen suuntaviivoissa24 toteamalla, että indikaattoreiden laadun arviointia 
varten on erilaisia kriteerisarjoja. SMART-indikaattorit ovat täsmällisiä, mitattavia, saavutettavia, realistisia ja 
aikasidonnaisia ( Specific, Measurable, Achievable, Realistic and Time-limited ). CREAM-kriteerien mukaiset indi -
kaattorit ovat selkeitä, asiaan kuuluvia, taloudellisia, riittäviä ja seurattavissa olevia ( Clear, Relevant, Economic, 
Adequate and Monitorable ). EUROSTATin indikaattoriohjeissa painotetaan loogisuutta, asiaankuuluvuutta, 
tavoitteiden asettamisen mahdollisuutta, tiedonkeruun taajuutta, tarkoituksenmukaisuutta ja mahdollisuutta 
arvioida tarkkuutta. RACER-indikaattorit ovat asiaan kuuluvia, hyväksyttäviä, uskottavia, helppoja seurata ja 
vakaita ( Relevant, Accepted, Credible, Easy, and Robust ).
21 Asetus (EU) N:o 236/2014.
22 Ks. esimerkiksi EuropeAidin vuoden 2014 hallintosuunnitelman osassa 4.1.4 kuvailtava kehitysyhteistyövälineen (DCI) toimintalogiikka.
23 Euroopan komissio – Budget circular for 2014 – Standing instructions , 14.12.2012.
24 Budget Support Guidelines – Programming, Design and Management – A modern approach to Budget Support , syyskuu 2012.Laatikko 1
16 4. Keskeiset riskialat
28 
EU:n kehitysyhteistyön tavoitteita ja in -
dikaattoreita määritellään monenlaisis -
sa asiakirjoissa. Esimerkkeinä voidaan 
mainita seuraavat:
a) Euroopan unionin toiminnasta 
tehty sopimus
b) korkean tason kehitystavoitteet 
(ks. osa 2.1.1)
c) ulkoisen toiminnan rahoitusväli -
neitä koskevat asetukset25
d) komission alueelliset ja maa -
kohtaiset strategiat sekä suun -
taa-antavat monivuotiset 
ohjelmasuunnitteluasiakirjat
e) komission rahoituspäätöksiin liitet -
tävät vuotuiset toimintaohjelmat
f) kumppanimaiden kanssa teh -
tävät rahoitussopimukset, kan -
sainvälisten järjestöjen kanssa 
tehtävät hallinto-/rahoitussopi -
mukset, kansalaisjärjestöjen ja 
palveluntarjoajien kanssa tehtävät 
avustussopimuksetg) talousarviomenettelyyn liit -
tyvät toimintoselvitykset (tai 
ohjelmaselvitykset)
h) komission asianomaisen pääosas -
ton vuotuiset hallintosuunnitelmat 
ja vuotuiset toimintakertomukset.
29 
Kaikkien näiden eri viranomaisilta 
peräisin olevien ja erilaisissa hyväksy -
miskierroissa ja -menettelyissä käsitel -
tävien asiakirjojen hallinnointi johtaa 
välttämättä tavoitteiden ja indikaat -
toreiden mukautuksiin ja joissakin 
tapauksissa epäjohdonmukaisuuksiin. 
Komission tuloskehyksen valmistelua 
varten vuonna 2014 toteuttamassa 
tulosten raportoinnin pilottihankkees -
sa havaittiin tältä osin, että jos sekä 
päätösten että sopimusten tasolla oli 
käytössä loogiset viitekehykset, niiden 
välinen johdonmukaisuus oli parhaim -
millaankin vaihteleva26.
30 
Aiemmissa tarkastuksissaan tilintar -
kastustuomioistuin on havainnut 
epäjohdonmukaisuuksia myös tavoit -
teiden ja indikaattoreiden määritte -
lyyn käytettävien asiakirjojen välillä 
(ks.  laatikko 2 ).
Esimerkki asiakirjojen välisistä epäjohdonmukaisuuksista
”Vuotuiset toimintakertomukset sisältävät seitsemän Keski-Aasiaa koskevaa indikaattoria. Vaikka nämä indi -
kaattorit ovat yleisesti ottaen relevantteja EU:n Keski-Aasialle antaman kehitysavun onnistumisen kannalta, ne 
poikkeavat alueellisessa strategia-asiakirjassa ja maaohjelmissa määritetyistä indikaattoreista; ne eivät myöskään 
nivelly suoraan Keski-Aasiaa koskevalta neuvoston uudelta kumppanuusstrategialta odotettuihin tuloksiin.”27
27 Erityiskertomus nro 13/2013 ”EU:n kehitysapu Keski-Aasialle”, kohta 79 ( http://eca.europa.eu ).Laatikko 225 EUVL L 77, 15.3.2014.
26 Looginen viitekehys on 
asiakirja, jossa esitetään 
yleiskatsaus hankkeen 
tavoitteista, toiminnoista ja 
resursseista. Asiakirjassa 
esitetään tavallisesti myös 
pääpiirteittäin olennaiset 
olettamukset, joihin hanke 
perustuu, ja annetaan tietoja 
siitä, miten hanketta aiotaan 
seurata, esimerkiksi 
indikaattoreita käyttämällä.
17 4. Keskeiset riskialat
31 
Tavoitteiden ja indikaattoreiden 
muotoiluun liittyvät epäjohdonmukai -
suudet voivat aiheuttaa epäselvyyttä 
siitä, mitä olisi käytettävä lähtökohtana 
saavutuksia arvioitaessa.
4.1.3. SMART-tavoitteiden ja 
selkeiden indikaattoreiden 
määritteleminen
32 
Lainsäädännössä edellytetään eri -
tyisten mitattavissa ja toteutettavissa 
olevien, asiaan kuuluvien ja ajallisesti 
määrättyjen (SMART) tavoitteiden 
asettamista kaikille EU:n kehitysyhteis -
työtoimille. Lisäksi EU:n ulkoisen toi -
minnan, myös EU:n kehitysyhteistyön, 
tuloksia ja tietyn välineen tehokkuutta 
olisi seurattava ja arvioitava ennalta 
määritetyillä, selkeillä, avoimilla sekä 
tarvittaessa maakohtaisilla ja mitat -
tavissa olevilla indikaattoreilla (ks. 
kohta 19)28.Kaavio 2SMART-tavoitteiden ja selkeiden indikaattoreiden tarve
Selkeät indikaattorit SMART tavoitteetTulokset
VaikutuksetTuloksetTuotoksetToiminnotPanokset28 Huhtikuussa 2014 Euroopan 
parlamentti kehotti 
hyväksymään erityiset, 
mitattavissa ja saavutettavissa 
olevat, asiaan kuuluvat ja 
ajallisesti määrätyt 
vertailuarvot kaikille 
kauden 2014–2020 
monivuotisen 
rahoituskehyksen otsakkeen 4 
(”Globaali Eurooppa”) 
ohjelmille. Ks. Euroopan 
parlamentin päätös 
3. huhtikuuta 2014 
vastuuvapauden 
myöntämisestä Euroopan 
unionin yleisen talousarvion 
toteuttamisesta 
varainhoitovuonna 2012, 
pääluokka III – Komissio ja 
toimeenpanovirastot – viite 
P7_TA-PROV(2014)0287.
18 4. Keskeiset riskialat
33 
Tilintarkastustuomioistuin on havain -
nut usein aiemmissa tarkastuksissaan, 
että asetetut tavoitteet olivat liian 
epämääräisiä tai epärealistisia (ks. 
laatikko 3 ). Samoin tilintarkastustuo -
mioistuin on havainnut usein, että in -
dikaattorit puuttuivat tai että ne olivat 
epäselviä (ks. laatikko 4 ). Silloinkin, 
kun indikaattorit on määritelty hyvin, 
niiden tulkinta voi olla suhteellista ja 
niiden arvo voi vaihdella huomatta -
vasti käyttöympäristön mukaan (ks. 
laatikko 5 ).
34 
Komission tuloskehyksen valmistelua 
varten vuonna 2014 toteuttamassa tu -
losten raportoinnin pilottihankkeessa 
havaittiin myös, että kun päätöksissä 
ja sopimuksissa oli loogiset viitekehyk -
set, ne olivat monissa tapauksissa heik -
kolaatuisia, eli tavoitteet eivät olleet 
SMART-tavoitteita eikä indikaattoreita 
ollut määritelty hyvin tai indikaattorit 
perustuivat epäselviin tietolähteisiin.35 
SMART-tavoitteiden ja selkeiden indi -
kaattoreiden määrittelemättä jättämi -
nen paitsi rikkoo lainsäädäntöä myös 
vaarantaa tuloksellisuuden seurantaa 
ja tulosten arviointia, mikä on haitallis -
ta tilivelvollisuuden ja julkisen tarkas -
tuksen kannalta. Lisäksi on vaarana, 
että toimen tulokset jäävät vähäisiksi, 
jos sen tavoitteita ei määritellä hyvin 
heti alussa.
Esimerkki liian epämääräisistä tai epärealistisista tavoitteista
”Hanketavoitteita ei ole määritelty selkeästi lähinnä suunnitellun välineistön, sen käyttötason (määrä ja laatu) 
ja hanketuloksista oletettavasti hyötyvän kohdeväestön kohdalla. Selkeiden ja määrällisesti ilmaistujen toi -
menpiteiden puuttuminen haittasi merkittävällä tavalla komission kykyä seurata edistymistä täytäntöönpa -
non aikana ja myöhemmin mitata ja tarkistaa, olivatko saavutetut tulokset ajan mittaan kestäviä(...).”29
”Lisäksi tavoitteet ovat joskus liian kunnianhimoisia, etenkin valtioista riippumattomien järjestöjen hankkeissa, 
joiden talousarvio on vaatimaton ja toteutusaika suhteellisen lyhyt. Tämä koski varsinkin niitä valtioista riippu -
mattomien järjestöjen hankkeita, jotka rahoitettiin elintarvikerahoitusvälineestä: hankkeiden toteutusjakso oli 
noin 20 kuukautta, mutta se lyheni käytännössä lähemmäs 15:ttä kuukautta, koska ensimmäisinä kuukausina 
oli huolehdittava hankinnoista ja muista valmisteluista. Joissakin tapauksissa tukitoimet perustuvat kohtuut -
tomiin odotuksiin, jotka liittyvät onnistuneen toteutuksen edellytyksiin, kuten keskushallinnon ja paikallisten 
viranomaisten institutionaalisiin ja hallinnollisiin valmiuksiin, maaseudun infrastruktuurien laatuun tai soveltu -
van henkilöstön (esimerkiksi ravintoasiantuntijoiden ja maatalousneuvojien) saatavuuteen.”30
29 Erityiskertomus nro 13/2012 ”Saharan eteläpuolisten maiden juomavesihuoltoa ja perussanitaatiota koskeva Euroopan unionin kehitysapu”, 
kohta 50 ( http://eca.europa.eu ).
30 Erityiskertomus nro 1/2012 ”Saharan eteläpuolisen Afrikan elintarviketurvaa koskevan Euroopan unionin kehitysavun vaikuttavuus”, kohta 52 
(http://eca.europa.eu ).Laatikko 3
19 4. Keskeiset riskialat
4.1.4. Sen määritteleminen 
tavoitteeksi, että 
kumppanimaa sitoutuu 
toteuttamaan uudistuksia
36 
Jotta toimen tavoitteet olisivat kehi -
tyksen kannalta merkittäviä, niiden 
olisi vastattava tuloksen saavuttamista 
eli kyseisestä toimesta johtuvaa mitat -
tavaa muutosta.Esimerkkejä indikaattoreiden muuttuvasta merkityksestä
EU antaa Kambodžalle budjettitukea koulutusalan kehittämistä varten. Aiempina vuosina kahdennentoista 
luokan loppukoetta vaivasivat Kambodžassa lunttaaminen ja lahjonta. Hyväksyttyjen osuus oli silloin noin 
80 prosenttia. Vuonna 2014 Kambodžan viranomaiset ryhtyivät estämään kokeissa havaittuja sääntöjenvas -
taisuuksia tavoitteenaan poistaa ne lopulta kokonaan, erityisesti ottamalla testikeskuksissa käyttöön lunt -
taamista estäviä toimenpiteitä. Elokuussa 2014 järjestetyssä ensimmäisessä kokeessa hyväksyttyjen osuus oli 
25 prosenttia. Lokakuussa järjestetyn uusintakokeen jälkeen laskettu koko vuonna 2014 hyväksyttyjen osuus 
oli 41 prosenttia kokelaista eli noin puolet vuoden 2013 arvosta. Indikaattorin arvossa tapahtunut muutos 
voitaisiin ensi näkemältä tulkita huonontumiseksi. Muutosta voidaan vaihtoehtoisesti pitää kuitenkin myös 
osoituksena kokeiden luotettavuuden ja uskottavuuden parantumisesta.Laatikko 5Esimerkkejä indikaattoreiden puuttumisesta ja epäselvistä indikaattoreista
”Suoran PEGASE-rahoitustuen rahoitussopimuksiin ei sisältynyt tulosindikaattoreita, minkä vuoksi Euroopan 
ulkoasiainhallinnon, komission ja jäsenvaltioiden on vaikeampaa arvioida tuen konkreettisia tuloksia (...). 
Tämän vuoksi myös tuen tuloksellisuutta on vaikeampaa osoittaa uuden rahoituksen toivossa. Tämä ei myös -
kään vastaa ENPI-asetuksessa selkeästi esitettyä vaatimusta, jonka mukaan tulosindikaattorit on vahvistettava 
kaikenlaisen ENPI-tuen valvontaa varten.”31
”(…) Kirgisiassa elintarviketurvatiedotusta koskevan ohjelman indikaattorit oli muotoiltu löyhästi seuraavaan 
tapaan: ’elintarviketurvatiedotusta pidetään yleisesti ottaen oikeellisena ja oikea-aikaisena’, ’henkilöstöä kou -
lutetaan riittävästi’, ja ’satoennusteiden hyödyllisyys’.”32
31 Erityiskertomus nro 14/2013 ”Euroopan unionin suora rahoitustuki palestiinalaishallinnolle”, kohta 31 ( http://eca.europa.eu ).
32 Erityiskertomus nro 13/2013, kohta 52.Laatikko 4
20 4. Keskeiset riskialat
37 
Tilintarkastustuomioistuin on aiem -
missa tarkastuksissaan todennut, että 
EU:n toimien tavoitteeksi muotoillaan 
toisinaan kumppanimaan tiettynä 
ajankohtana osoittama sitoutumi -
nen. Vaikka esitetty tavoite olisikin 
saavutettu eli vaikka kumppanimaa 
näyttäisikin sitoutuneen odotusten 
mukaisesti, toimella ei kuitenkaan 
joissakin tapauksissa ollut merkittävää 
vaikutusta ajan mittaan tai toimella oli 
vain vähän vaikutusta, eli toimi ei tuot -
tanut kehityksen kannalta merkittäviä 
tuloksia (ks. laatikko 6 ).38 
EU:n kehitysapu- ja koordinointitoi -
mien vaikuttavuus voi vaarantua, jos 
kumppanimaan näennäistä sitoutumis -
ta tulosten saavuttamiseen pidetään 
riittävänä maksun edellytyksenä vaa -
timatta näyttöä siitä, että merkittäviä 
uudistuksia todella toteutetaan.
Esimerkki toimesta, jossa kumppanimaan sitoutuminen uudistusten 
toteuttamiseen ei muuttunut kehitystuloksiksi
”Komissio maksoi Kirgisialle talousarviotukea kolmessa erässä, ja ennen jokaisen erän suorittamista arvioitiin 
edistymistä julkistalouden hallinnointia koskevien tavoitteiden saavuttamisessa. Komissio arvioi, että edistys 
oli ollut hidasta, mutta se hyväksyi kaikkien kolmen erän maksuunpanon lähinnä siksi, että se katsoi, että Kir -
gisian valtio oli yhä sitoutunut uusiin uudistuksiin. Tämän näkemyksen tueksi ei ollut asianmukaista näyttöä. 
Komissio perustelee maksatuspäätöksiään ensisijaisesti arvioimalla kumppanimaiden sitoutumista uudistuk -
seen eikä niinkään arvioimalla ohjelmien tosiasiallista edistymistä.”33
”Komissio ei onnistunut varmistamaan, että Egyptin viranomaiset kohdistivat konkreettisia toimia ongelmiin, 
joita komissio toi esiin alakomiteassa käydyssä vuoropuhelussa. Esiin tuodut ongelmat saatettiin nimetä 
kokouksen lopussa toimien kohteeksi, mutta toimia ei yleensä pantu täytäntöön. Esimerkiksi vuoden 2009 
alakomitea nimesi toimen, jonka tarkoituksena oli ’tutkia mahdollisuutta käyttää EU:n teknistä apua Egyptin 
neuvontaan jäsenvaltioissa valtiosta riippumattomiin järjestöihin sovellettavan lainsäädännön osalta’. Toimen 
toteuttamista ei seurattu. (…) Komissio ei tuonut edistymiskertomuksissa ihmisoikeusrikkomuksia kohtaan 
esittämänsä kritiikin yhteydessä esille mahdollisuutta EU-tuen vähentämiseen tai poistamiseen.” 34
33 Erityiskertomus nro 13/2013, kohta 57.
34 Erityiskertomus nro 4/2013 ”Hallintotapaan liittyvä yhteistyö EU:n ja Egyptin välillä”, kohdat 39 ja 41 ( http://eca.europa.eu ).Laatikko 6
21 4. Keskeiset riskialat
4.2. Tulosketjun luominen
4.2.1. Toimien ja tulosten 
niveltäminen toisiinsa 
selkeällä loogisella ketjulla
39 
Jotta odotetut tulokset voidaan saa -
vuttaa, on tarpeen määritellä asian -
mukaiset toimet ja luotava siten selkeä 
looginen yhteys toimintojen, tuotos -
ten, tulosten ja vaikutusten välille35,36. 
Loogisen ketjun luominen on tärkeää 
myös siksi, että voidaan osoittaa, 
miten EU:n kehitysaputoimet edistävät 
tulosten saavuttamista37.
40 
Joissakin aiemmissa tilintarkastustuo -
mioistuimen erityiskertomuksissa ja 
komission arviointikertomuksissa on 
todettu, ettei toimen ja tulosten välille 
luotu aina selkeää yhteyttä (ks. laatik -
ko 7 ).
41 
Joissakin toimissa tulosperusteiset 
maksuehdot voidaan määritellä rahoi -
tussopimuksissa, joissa maksu liitetään 
suoraan tulosten saavuttamiseen ja 
luodaan siten kannustimia tuloksel -
lisuuden parantamiseksi. Tulosten 
täysimääräisestä tai osittaisesta saa -
vuttamisesta saa vastaavasti täysi -
määräisen tai osittaisen maksun38,39. 
Tilintarkastustuomioistuin on toisinaan 
havainnut aiemmissa tarkastuksis -
saan, että tällaista yhteyttä ei luotu tai 
ehdon täyttymistä ei edellytetty (ks. 
laatikko 8 ).42 
Jos toimien tai maksuehtojen ja toi -
mien odotettujen tulosten välillä ei ole 
selkeää yhteyttä, toimien tavoitteet 
saattavat unohtua, mikä heikentää 
avun tuloksellisuutta sekä EU:n kykyä 
osoittaa toimiensa tulokset ja tehdä 
niistä tiliä. Vastaavasti erillisiltä näyt -
tävät toimet voivat todellisuudessa 
liittyä läheisesti toisiinsa40. Kun suun -
nitellaan jonkin tietyn politiikanalan 
toimea, toimella muilla politiikanaloilla 
mahdollisesti saavutettavia tuloksia ei 
ehkä aina oteta riittävästi huomioon. 
Hankkeella saatetaan esimerkiksi 
edistää terveyteen liittyviä tavoitteita, 
kuten torjua malariaa, vaikka hank -
keelle esitetyt tavoitteet koskisivat 
vain puhtaan juomaveden saannin 
parantamista.35 Study on Legal Instruments and 
Lessons Learned from the 
Evaluations Managed by the 
Joint Evaluation Unit – Final 
Report – Volume 1: Final 
Summary Report , 
heinäkuu 2011, s. vi, jossa 
todetaan, että selkeiden 
loogisten ketjujen 
muotoileminen asetuksissa on 
keskeistä. Tätä voidaan edistää 
välttämällä jäsentelemättömiä 
toimintojen luetteloita sekä 
toimintojen, tuotosten ja 
niiden odotettujen 
vaikutusten välisiä epäselviä 
yhteyksiä. Ketjun kunkin 
vaiheen välillä olisi oltava 
selkeä ja looginen suhde, jotta 
voidaan välttää aukot 
logiikassa sekä ’orvot’ 
tuotokset tai vaikutukset. – 
viite kansainvälisen yhteistyön 
ja kehitysasioiden pääosaston 
arviointi 1292.
36 Yksityiskohtainen kuvaus 
tulosketjusta esitetään 
Yhdistyneiden Kansakuntien 
kehitysryhmän julkaisemassa 
tulosjohtamisen käsikirjassa 
”Results-based Management 
Handbook ”, lokakuu 2011, s. 14.
37 Study on the uptake of learning 
from EuropeAid’s strategic 
evaluations into development 
policy and practice – Final 
report , kesäkuu 2014, s. vii.
38 Komission ” Budget Support 
Guidelines – Executive 
Guide – A modern approach to 
Budget Support ”, syyskuu 2012.
39 Ks. neuvoston päätelmät EU:n 
yhteisestä kannasta 
kehitysavun tuloksellisuutta 
käsittelevää neljättä korkean 
tason foorumia varten (HLF-4, 
Busan, 29. marraskuuta–1. jou -
lukuuta 2011) – Ulkoasiainneu -
voston (kehitysasiat) 3124. 
istunto, Bryssel, 14.11.2011: ”EU 
kehottaa kumppanimaita ja 
kehitysyhteistyökumppaneita 
painottamaan enemmän 
yhdenmukaisia ja tulosperus -
teisia ehtoja.”
40 Thematic evaluation of the 
European Commission support 
to the health sector – Final 
report – Volume 1 , elokuu 2012, 
s. xiv.
22 4. Keskeiset riskialat
Esimerkkejä epäselvästä yhteydestä toimen ja tulosten välillä
Tarkastelluissa 24 tukitoimessa viitataan selvästi Euroopan naapuruuspolitiikkaa koskevaan strategiaan yleise -
nä kehyksenä, jonka mukaisesti yhteistyötä tehdään. Ohjelmasuunnitteluasiakirjoissa viitataan selvästi yhteen 
tai useampaan Euroopan naapuruuspolitiikan tavoitteeseen, ja toimet ovat strategia-asiakirjojen mukaisia. 
Tarkastetuissa asiakirjoissa ei kuitenkaan esitetä tai selitetä selvästi, miten tavoitteet saavutetaan eri toimilla ja 
miten suunnitelluilla toimilla edistetään tulosten saavuttamista.41
”Malawissa ja Ruandassa toteutettavissa, talousarviotukeen perustuvissa ohjelmissa viitataan kansallisten köyhyy -
den vähentämisstrategioiden sekä alakohtaisten politiikkojen ja ohjelmien tavoitteisiin. Talousarviotukeen perus -
tuvissa ohjelmissa ei mainita, miten niillä aiotaan myötävaikuttaa viranomaisten tavoitteiden saavuttamiseen.”42
41 Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South) – Final report – Volume 1 , kesäkuu 2013, s. 24.
42 Erityiskertomus nro 1/2012, kohta 53.Laatikko 7
Esimerkkejä rahoitustuesta, johon liittyy tehottomia maksuehtoja
”Tarkastettujen kahden kohdennetun talousarviotuen ohjelman avulla pyrittiin muun muassa edistämään 
julkistalouden hallinnoinnin parantamista. Ohjelmia ei kuitenkaan nivelletty viranomaisten julkistamaan jul -
kistalouden hallinnoinnin uudistusohjelmaan eikä niiden yhteydessä myöskään määritetty tuen painopisteitä. 
Epäselvää on, kuinka tämäntyyppiset ohjelmat voivat saavuttaa tällaisen tavoitteen, kun otetaan huomioon, 
että maksut suoritettiin yhtenä kiinteänä eränä, eikä niille asetettu tuloksellisuuteen liittyviä ehtoja tai poliit -
tista vuoropuhelua koskevia vaatimuksia.”43
”Tieinfrastruktuureja koskevissa investointihankkeissa komissio soveltaa ehtoja siten, että yhteistyökumppa -
nimaiden kannustin noudattaa ehtoja on vähäinen. Ehdot eivät ole oikeudellisesti sitovia vaan ne esitetään 
rahoitussopimuksissa ’liitännäistoimenpiteinä’, jotka yhteistyökumppanimaan on määrä toteuttaa. Käytännössä 
komissio yleensä hyväksyy yhteistyökumppanimaiden ja urakoitsijoiden väliset urakkasopimukset riippumatta 
siitä, onko liitännäistoimenpiteet toteutettu. Sen jälkeen komissiolla on velvollisuus maksaa EKR-rahoitus sopi -
musten mukaisesti eikä sillä juurikaan ole keinoja saada yhteistyökumppanimaata noudattamaan ehtoja.”44
43 Erityiskertomus nro 9/2013 ”Kongon demokraattisen tasavallan hallintotavan parantamiseen tarkoitettu EU:n tuki”, kohta 65 ( http://eca.europa.eu ).
44 Erityiskertomus nro 17/2012 ”Euroopan kehitysrahaston (EKR) tuki kestävän tieverkoston kehittämiseen Saharan eteläpuolisessa Afrikassa”, 
kohta 27 ( http://eca.europa.eu ).Laatikko 8
23 4. Keskeiset riskialat
4.2.2. Tuloksia toimien 
myötävaikutuksella vai 
toimien ansiosta
43 
EU:n kehitysyhteistyötoimia toteute -
taan monimutkaisessa toimintaympä -
ristössä, jossa EU:n toimen ohella mo -
net muut avunantajat ja ulkoiset tekijät 
vaikuttavat tulosten saavuttamiseen – 
myönteisesti tai kielteisesti. Tästä 
syystä EU:n kehitysyhteistyötoimen ja 
sen tulosten välisen syy-yhteyden (ks. 
osa 4.2.1) selvittämisen lisäksi voisi olla 
suositeltavaa arvioida suhteen voi -
makkuutta eli sitä, mikä osa tuloksista 
voidaan lukea EU:n toiminnan ansioksi.
44 
Kuten komissio huomautti yksiköiden -
sä valmisteluasiakirjassa ” Paving the 
way for an EU Development and Coope -
ration Results Framework ” (ks. kohta 
7), on kuitenkin vaikea mitata, kuinka 
paljon kukin tuloshierarkian taso vai -
kuttaa seuraavaan tasoon eli tuotok -
set tuloksiin ja tulokset vaikutuksiin. 
Toimen tuotokset voidaan tavallisesti 
lukea pitkälti toimen ansioksi, mutta 
tulosten osalta näin ei useinkaan voida 
tehdä ja vielä vähemmän vaikutusten 
osalta, kuten tilintarkastustuomioistuin 
on todennut joissakin tarkastuksissaan 
(ks. laatikko 9 ).45 
Budjettituen toimenpiteissä ei ole 
tavallisesti mahdollista tunnistaa tuo -
toksia, koska EU:n rahoitustuki yhdis -
tetään kumppanimaan talousarviova -
roihin. Kumppanimaan talousarviolla 
tuetaan koko maan kehitysstrategiaa, 
ja EU:n budjettituen toimenpiteiden 
tuotokset liittyvät siten valtion toimien 
ja palvelujen muutoksiin, jotka eivät 
ole pelkästään budjettitukiohjelman 
seurausta, vaan johtuvat myös monista 
muista valtion toimista ja päätöksistä 
sekä muista ulkoisen avun ohjelmista 
ja valtiosta riippumattomista ulkoi -
sista tekijöistä45. Tätä kuvataan hyvin 
OECD:n budjettituen arviointia varten 
laatimassa kattavassa arviointikehyk -
sessä (ks. liite ).
46 
Vaikka toimen ja tulosten välille olisi -
kin mahdollista luoda selkeä looginen 
yhteys, voi silti siis olla vaikeaa tai 
jopa mahdotonta arvioida, mikä osa 
tuloksista on EU:n tukitoimien ansiota 
ja mikä osa tuloksista johtuu mui -
den avunantajien toimista tai muista 
tekijöistä. Tämän vuoksi on asianmu -
kaisempaa tarkastella, miten toimella 
on myötävaikutettu tulosten saavutta -
miseen, kuin lukea saavutetut tulokset 
toimen ansioksi. Teknisten näkökoh -
tien lisäksi asiaan liittyy myös poliit -
tisempi kysymys siitä, kenelle vastuu 
tuloksista kuuluu. Kun toiminnassa on 
mukana monia sidosryhmiä, kuten EU, 
kumppanimaat ja muut avunantajat, 
kunnian samoista myönteisistä tulok -
sista voi haluta moni taho tai vastuuta 
kielteisistä tuloksista ei halua ottaa 
mikään taho.45 OECD – DAC Network on 
Development Evaluation – 
Evaluating Budget Support – 
Methodological Approach , s. 11. 
Ks. myös s. 12, jossa käsitellään 
budjettituen tuloksia ja 
todetaan, että tulokset ovat 
seurausta valtion kaikista 
toimista, strategioista ja 
menoista, asianomaisten 
sidosryhmien reaktioista tai 
vastauksista politiikan 
muutoksiin ja resurssien 
kohdentamista koskeviin 
päätöksiin sekä muiden 
ulkoisten tekijöiden 
vaikutuksesta. Annettu 
budjettituki vaikuttaa siten 
tuloksiin vain osittain. 
Annetun budjettituen ja 
tulosten välistä syysuhdetta 
laimentavat (voimakkaasti) siis 
muut vaikuttavat tekijät.
24 4. Keskeiset riskialat
Esimerkki vaikeuksista lukea tulokset EU:n toimen ansioksi
”Tilintarkastustuomioistuimen ei ole mahdollista arvioida, missä määrin EU:n talousarviotukeen perustuvat 
ohjelmat Malawissa ja Ruandassa ovat osaltaan myötävaikuttaneet maiden viranomaisten toteuttamien ohjel -
mien tulosten saavuttamiseen. Asiaan vaikuttavat lukuisat monimutkaiset osatekijät, (…).”46
46 Erityiskertomus nro 1/2012, kohta 57.Laatikko 9
4.3. Laaja-alaisten 
aiheiden sisällyttämisestä 
johtuva 
monimutkaistuminen
47 
Komissio ehdotti tiedonannossaan 
”EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan 
vaikutuksen lisääminen: muutos -
suunnitelma” (ks. kohta 18), että EU:n 
toimet kussakin kumppanimaassa olisi 
keskitettävä enintään kolmelle alalle. 
EU:n toimien keskittäminen pieneen 
määrään aloja voi lisätä toimien 
vaikutusta ja niiden avulla saatavaa 
hyötyä ja helpottaa pitämään EU:n 
tuen paremmin niin kumppanimaiden 
kuin komission ja EU:n edustustojenkin 
hallittavissa47.
48 
Monivuotisten ohjelmasuunnitte -
luasiakirjojen laatimista varten oh -
jelmakaudeksi 2014–2020 annetuissa 
EU:n ohjeissa todetaan samaan aikaan, 
että eri politiikanalojen sitoumuksissa 
on otettava huomioon myös yhdeksän 
laaja-alaista aihetta eli ihmisoikeuk -
sien, sukupuolten tasa-arvon, demo -
kratian, hyvän hallintotavan, lasten 
oikeuksien, vammaisten oikeuksien ja 
alkuperäiskansojen oikeuksien edis -
täminen sekä ympäristön kestävyys 
ja HI-viruksen/aidsin torjunta48 (ks. 
laatikko 10 ).47 Euroopan ulkosuhdehallinnon 
ja komission yhdessä antamat 
yhdennentoista Euroopan 
kehitysrahaston (EKR) ja 
kehitysyhteistyön 
rahoitusvälineen (DCI) 
ohjelmasuunnittelua koskevat 
ohjeet vuosiksi 2014–2020, 
”Instructions for the 
programming of the 1 1th 
European Development Fund 
(EDF) and the Development 
Cooperation Instrument 
(DCI) – 2014 -20”.
48 Ks. myös esimerkiksi 
kehitysyhteistyön 
rahoitusvälineen 
perustamisesta annettu asetus 
(EU) N:o 233/2014, jossa 
säädetään seuraavaa: 
”Eurooppalaisessa 
konsensuksessa määritellyt 
laaja-alaiset aiheet 
valtavirtaistetaan kaikissa 
ohjelmissa. Lisäksi 
konfliktinesto, ihmisarvoinen 
työ ja ilmastonmuutos 
valtavirtaistetaan tarpeen 
mukaan” (3 artikla.)
25 4. Keskeiset riskialat
49 
Komission aiemmissa arviointikerto -
muksissa on tuotu esiin ihmisoikeuk -
sien edistämisen valtavirtaistamisessa 
EU:n kehitystoimien yhteydessä ilmen -
neitä vaikeuksia (ks. laatikko 11 ).50 
Laaja-alaisten aiheiden valtavirtaista -
minen EU:n toimissa voi monimutkais -
taa toimien tavoitteiden priorisointia. 
Monimutkaistuminen, joka johtuu 
laaja-alaisten aiheiden sisällyttämises -
tä EU:n ohjelmiin, aiheuttaa tulosten 
saavuttamiseen ja raportointiin koh -
distuvan lisäriskin.Kaavio 3Painopistealat ja laaja-alaiset aiheet
Painopisteala 3 Painopisteala 2
Laaja-alainen aihe 9Laaja-alainen aihe 8Laaja-alainen aihe 7Laaja-alainen aihe 6Laaja-alainen aihe 5Laaja-alainen aihe 4Laaja-alainen aihe 3Laaja-alainen aihe 2Painopisteala 1
Laaja-alainen aihe 1
Laaja-alaisten aiheiden sisällyttäminen ohjelmaan – esimerkki Kambodžasta
Komission kautta 2014–2020 varten laatimassa Kambodžan suuntaa-antavassa monivuotisessa ohjelmassa 
määritellään kolme painopistealaa: maatalous/luonnonvarojen hallinta, koulutus/osaaminen ja hyvä hallinto. 
Ohjelma käsittää myös useiden laaja-alaisten aiheiden valtavirtaistamisen: sukupuolten tasa-arvo ja naisten 
vaikutusvallan vahvistaminen, ravitsemus, ympäristö sekä tieto- ja viestintätekniikka.Laatikko 10
26 4. Keskeiset riskialat
Esimerkkejä laaja-alaisten aiheiden käsittelyssä esiintyneistä 
vaikeuksista – ihmisoikeudet
EU on pyrkinyt entistä enemmän osoittamaan sitoutuneensa ihmisoikeuksien edistämiseen ja valtavirtaista -
maan ihmisoikeudet ohjelmasuunnittelussa, myös alueellisissa strategia-asiakirjoissa, kahdenvälisissä toimin -
tasuunnitelmissa ja aihekohtaisissa ohjelmissa. Ihmisoikeudet ja demokratia on vakiinnutettu toimintapoliit -
tisten asiakirjojen perusperiaatteiksi. Tästä huolimatta on havaittavissa, että demokratiaa ja ihmisoikeuksia 
koskevan osion osuus vähenee edettäessä konkreettisemmille tasoille eli laajoista poliittisista lupauksista 
poliittisiin kehyksiin ja edelleen ohjelmasuunnitteluun, välineiden valintaan, rahoituksen kohdentamiseen ja 
hankkeiden valintaan. Osuuden väheneminen ilmenee useilla eri tavoilla, esimerkiksi: i) ei ole johdonmukaista 
strategiaa, jonka avulla ongelmia voitaisiin käsitellä konkreettisin toimin, ii) muilla temaattisesti tärkeillä aloilla 
asiaan liittyviä demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevia näkökohtia varten on vain vähän rahoitusta, iii) ihmisoi -
keuksiin liittyvä työ rajoitetaan usein temaattisiin välineisiin.49
Asiakirjatarkastus, joka koskee kuutta konkreettista aluetta, joilla Euroopan komissio pyrkii valtavirtaistamaan 
ihmisoikeuksien edistämisen, osoittaa, että ihmisoikeuksia koskevan osion osuus vähenee edettäessä konk -
reettisemmille tasoille. Tilannetta pahentaa se, ettei valtavirtaistamisen edistymisen seurantaa ja arviointia 
varten ole edes perusjärjestelmiä. Osuuden väheneminen liittyy kumppanimaiden poliittisen vastustuksen 
lisäksi merkittäviin EU:n sisäisiin heikkouksiin, kuten vähäiseen poliittiseen painoarvoon sekä ihmisoikeuksien 
asemaa ja merkitystä EU:n ulkoisten toimien yhteydessä koskevaan epäjohdonmukaiseen päätöksentekoon. 
Tiedotusvälineet ja kansalaisyhteiskunta ovat esittäneet huomattavasti näyttöä EU:n vaikeuksista sovittaa 
yhteen arvonsa ja etunsa ja arvostelleet EU:ta asiasta. Arabikevät havahdutti huomaamaan, että vakauden 
ihmisoikeuksien edelle asettavalla lähestymistavalla on rajansa, ja saattaa avata näkymiä sille, että ihmisoi -
keuksien valtavirtaistamiseen suhtaudutaan entistä vakavammin. 50
49 Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South) – Final report – Volume 1 , kesäkuu 2013, s. 62.
50 Thematic evaluation of the European Commission support to respect of Human Rights and Fundamental Freedoms (including solidarity with victims of 
repression) – Final Report – Volume 1 , joulukuu 2011, s. 15.Laatikko 11
27 4. Keskeiset riskialat
Esimerkki puutteellisesta kumppanimaan tuloskehykseen mukautumisesta
Suoritusten arviointikehyksestä ( Performance Assessment Framework, PAF ), joka oli kaikkea muuta kuin valtion 
johtama, aidosti yhdenmukaistettu kehys, oli tullut kaikkien kehitysyhteistyökumppanien omien mieltymys -
ten ja vaatimusten summa. Valtio menetti tosiasiallisen vastuunsa, ja suoritusten arviointikehyksen mukaisesta 
arviointiprosessista tuli lähestulkoon pelkkä pakollinen prosessi, jota oli noudatettava, jotta budjettituen mak -
sut jatkuisivat. Samaan aikaan kuin sitoutuminen ja osallistuminen vähenivät, vuotuiseen arviointiprosessiin ja 
siihen liittyvään poliittiseen vuoropuheluun liittyvät transaktiokustannukset kasvoivat merkittävästi. Tämä oli 
kaikkien asianomaisten haastateltujen sidosryhmien edustajien esittämä yksimielinen käsitys. Selvimmin asia 
ilmeni arviointikehykseen sisältyvien indikaattoreiden määrän vakaana kasvuna.52
52 Joint Evaluation of Budget Support to Tanzania: lessons learned and recommendations for the future – Final Report: Volume 1 , 2013, kohdat 74-75.Laatikko 124.4. Kehitysyhteistyö -
kumppanien välineiden 
ja kehysten 
yhdenmukaistaminen
4.4.1. Kumppanimaiden 
tuloskehyksiin 
mukautuminen
51 
Kansainvälisillä korkean tason fooru -
meilla sovittujen periaatteiden mu -
kaisesti avunantajien, myös EU:n, olisi 
käytettävä mahdollisimman paljon 
kumppanimaiden tulosperusteisen 
raportoinnin ja seurannan kehyksiä (ks. 
osa 2.1.2). Avunantajien olisi erityisesti 
käytettävä mahdollisimman vähän 
muita kehyksiä, eivätkä avunantajat 
saisi pyytää ottamaan käyttöön tulo -
sindikaattoreita, jotka eivät ole mai -
den kansallisten kehitysstrategioiden 
mukaisia51.52 
Komission aiemmissa arviointikerto -
muksissa on kuitenkin todettu avunan -
tajien ja kumppanimaiden kehysten 
väliseen yhdenmukaisuuteen liittyviä 
ongelmia (ks. laatikko 12 ).
53 
Kun kumppanimailla on useiden eri 
avunantajien asettamia monia erityyp -
pisiä ja -tasoisia raportointivelvoitteita 
ja maksuehtoja, nämä voivat muodos -
tua maille hallitsemattomaksi taakaksi, 
joka on haitaksi sekä avun tehokkuu -
delle että tuloksellisuudelle.51 Tuloksellista 
kehitysyhteistyötä koskeva 
Busanin kumppanuus.
28 4. Keskeiset riskialat
Esimerkkejä kehitysyhteistyökumppanien käyttämien välineiden puutteelliseen 
yhdenmukaistamiseen liittyvistä ongelmista
”Yhdistyneiden kansakuntien kehitysohjelmassa (UNDP) on arvioitu, että ilmastonmuutosrahoitusta tarjoaa yli 
50 kansainvälistä julkista rahastoa, 45 hiilimarkkinaa ja 6 000 yksityistä pääomasijoitusrahastoa, joilla kullakin on 
oma hallintorakenteensa. Kuten Maailmanpankki pani merkille, tämän tapainen hajaantuneisuus uhkaa vähentää 
ilmastorahoituksen kokonaisvaikuttavuutta. Komissio ja jäsenvaltiot käyttävät ilmastorahoituksen jakamiseen 
sekä kahdenvälisiä että monenvälisiä kanavia. Vuonna 2010 ne käyttivät ainakin 22:ta monenvälistä kanavaa.
(…) Ilmastorahastojen nopeaa lisääntymistä ei ole pyritty vähentämään, mikä tuo mukanaan seuraavat vaka -
vat riskit: toiminta ei ole vaikuttavaa, tilivelvollisuus ei ole riittävää ja tuki on hajanaista (…).”53
53 Erityiskertomus nro 17/2013 ”Unionin ulkopuolelle suunnatun tuen yhteydessä myönnetty EU:n ilmastorahoitus”, kohdat 57, 58 ja 68  
(http://eca.europa.eu ).Laatikko 134.4.2. Kehitysyhteistyön 
sidosryhmien välineiden 
yhdenmukaistaminen
54 
Tilintarkastustuomioistuimen aiemmis -
sa erityiskertomuksissa on tuotu esiin 
ongelmia, jotka liittyvät kehitysyhteis -
työkumppanien käyttämien välineiden 
puutteelliseen yhdenmukaistamiseen 
(ks. laatikko 13 ).55 
Se, ettei kehitysyhteistyökumppanien 
käyttämiä välineitä yhdenmukaiste -
ta, voi heikentää tulosten seurannan 
ja raportoinnin vaikuttavuutta ja 
tehokkuutta.
4.4.3. Eri 
tilivelvollisuusrakenteiden 
rinnastaminen
56 
Osana EU:n kehitysyhteistyötoimia 
komissio siirtää talousarvion toteut -
tamistehtäviä välillisen hallinnoinnin 
mukaisesti kansainvälisille järjestöille54. 
Näiden tehtävien osalta tilivelvollisuus 
riippuu asianomaisten kansainvälisten 
järjestöjen tilivelvollisuusrakenteista, 
kuten hallinnoinnista, tuloskehyksis -
tä55 ja ulkoisesta tarkastuksesta, sekä 
EU:n omista tarkastusta ja tilivelvol -
lisuutta koskevista määräyksistä ja 
säännöksistä.57 
Tilintarkastustuomioistuin on aiem -
missa tarkastuksissaan todennut, että 
välillisen hallinnoinnin mukaisesti kan -
sainvälisten järjestöjen kanssa toteu -
tettaviin tehtäviin liittyvien eri tilivel -
vollisuusrakenteiden rinnastaminen on 
aiheuttanut toisinaan tilivelvollisuuden 
puutteita (ks. laatikko 14 ).54 Varainhoitoasetus, 58 artikla – 
Talousarvion toteuttamistavat.
55 Ks. esimerkiksi Yhdistyneiden 
Kansakuntien kehitysryhmän 
tulosjohtamisen käsikirja 
”Results-based Management 
Handbook ”, YK:n 
väestörahaston yhdennetty 
tuloskehys ” Integrated results 
framework ” tai Yhdistyneiden 
Kansakuntien kehitysohjelman 
käsikirja kehitystulosten 
suunnittelusta, seurannasta ja 
arvioinnista ” Handbook on 
Planning, Monitoring and 
Evaluating for Development 
Results ”.
29 4. Keskeiset riskialat
Esimerkki erillisistä tilivelvollisuusrakenteista – Yhdistyneet kansakunnat
”Komissio varmistaa YK:ta edustavien kumppaneiden varainhoitojärjestelmät (nelikohtaisen analyysin avulla). 
Komissio luottaa kuitenkin siihen, että se saa YK:n kertomuksista vahvistuksen valvontajärjestelmien käy -
tännön toiminnasta ja tulosten saavuttamisesta. Tarkastuksen ajankohtana komissio ei vielä ollut onnistunut 
saamaan YK:lta riittävästi tietoa tältä osin.”56
”(…) komissio ei saa YK:n kertomuksista riittävästi oikea-aikaista tietoa. Huomattava osa kertomuksista saa -
daan yhä myöhässä, ne eivät ole riittävän yksityiskohtaisia ja niissä keskitytään toimintaan tulosten sijasta.”57
56 Yleiskatsaus vuodelta 2014: ”Yleiskatsaus tilivelvollisuuteen ja julkiseen tarkastukseen EU:ssa: puutteita, päällekkäisyyksiä ja haasteita”, laatikko 1 
(http://eca.europa.eu ).
57 Erityiskertomus nro 3/2011 ”Yhdistyneiden kansakuntien järjestöjen kautta konflikteista kärsiviin maihin ohjatun EU:n avun tehokkuus ja 
vaikuttavuus”, IV kohta ( http://eca.europa.eu ).Laatikko 14
4.5. Arvioinnin ja tulosten 
raportoinnin puutteet
58 
Tulosten seurantaa, arviointia ja tar -
kastusta koskevissa määräyksissä ja 
säännöksissä käytetään arvioinnille ja 
raportoinnille kahdenlaista ajoitusta:
a) jaksottainen ajoitus : esimerkiksi 
Euroopan unionin toiminnasta 
tehdyn sopimuksen 318 artiklassa 
määrätään, että komissio esittää 
vuosittain Euroopan parlamentil -
le ja neuvostolle unionin varoja 
koskevan arviointikertomuksen, 
joka perustuu erityisesti Euroopan 
parlamentin ja neuvoston vuotui -
sen vastuuvapausmenettelyn yh -
teydessä antamien huomautusten 
perusteella toteutetuista toimista 
saavutettuihin tuloksiin.b) toimeen perustuva ajoitus : 
esimerkiksi varainhoitoasetuksen 
soveltamissäännöistä annetun 
asetuksen 18 artiklan 3 kohdassa 
säädetään, että kaikkien sellaisten 
monivuotisten ohjelmien tulok -
sia, joihin osoitetut varat ylittävät 
5 000 000 euroa, on arvioitava 
säännöllisesti sellaisen aikatau -
lun mukaan, että arviointitulok -
set voidaan ottaa huomioon, 
kun tehdään päätöstä ohjelman 
jatkamisesta, muuttamisesta tai 
keskeyttämisestä.
59 
Tilintarkastustuomioistuin on toden -
nut aiemmissa tarkastuskertomuk -
sissaan, että joissakin tapauksissa 
hankkeiden tai ohjelman tuloksien 
saavuttamista ei voitu arvioida ennen 
hankkeiden tai ohjelman päättymistä, 
mikä heikensi tulosten saavuttamisen 
jaksottaista arviointia (ks. laatikko 15 ).
30 4. Keskeiset riskialat
60 
Lisäksi tilintarkastustuomioistuin 
on havainnut puutteita arviointien 
oikea-aikaisessa toteuttamisessa: 
strategisiin arviointeihin kului usein 
suunniteltua paljon enemmän aikaa 
ja toisinaan arviointeja lykättiin tai ne 
peruttiin58. Myös komission hiljattain 
teettämässä tutkimuksessa todettiin 
merkittäviä katkoksia arviointien sekä 
politiikan määrittelyn, ohjelmasuun -
nittelun, seurannan ja tulosjohtamisen 
välisissä yhteyksissä. Erityisesti tut -
kimuksessa havaittiin, että hyödyn -
tämismahdollisuuksia oli menetetty. 
Aiemmin saatuja kokemuksia ei otettu 
huomioon, koska arvioinnin tuloksia ei 
ollut synkronoitu hallinnointia koske -
van päätöksentekoprosessin kanssa 
tai koska toimintaympäristö oli muut -
tunut siihen mennessä, kun tulokset 
olivat käytettävissä59.61 
Tulosten raportoinnin ja arvioinnin 
ajoitukseen liittyvät puutteet voivat 
estää asiaan liittyvän tietämyksen 
ja saatujen kokemusten siirtymi -
sen palautteena raportointi- ja 
päätöksentekoprosesseihin.Kaavio 4Toimen sykli
Lainsäädäntö-
prosessi
Tunnistaminen
MäärittelySeuranta  
(mukaan lukien arviointi)Ohjelmasuunnittelu
Täytäntöönpano
(mukaan lukien seuranta ja 
väliarviointi)58 Erityiskertomus nro 18/2014 
”EuropeAidin 
arviointijärjestelmä ja 
tulospainotteinen 
seurantajärjestelmä”, 
kohdat 27–29 ( http://eca.
europa.eu ).
59 Study on the uptake of learning 
from EuropeAid’s strategic 
evaluations into development 
policy and practice – Final 
report , kesäkuu 2014, s. vii.
31 4. Keskeiset riskialat
4.6. Tietojen konsolidointi 
ja raportointi
62 
Jotta EU:n kehitysyhteistyötoiminnalla 
saavutetut tulokset voidaan osoittaa, 
EU:n kehitystoimilla saavutetuista 
tuloksista on kerättävä tietoja ja tiedot 
on konsolidoitava tietojärjestelmien 
avulla ja esitettävä ja levitettävä asian -
mukaisten raportointikanavien avulla.
63 
Tilintarkastustuomioistuin on kuiten -
kin aiemmissa tarkastuskertomuksis -
saan pannut merkille ongelmia, jotka 
liittyvät EuropeAidin tietojärjestelmien 
valmiuksiin kerätä tuloksiin liittyviä 
tietoja (ks. laatikko 16 ). Myös komissio 
huomautti vuonna 2014, että tiedonke -
ruujärjestelmiä ja -välineitä on järkeis -
tettävä ja kehitettävä edelleen, jotta 
EU pystyy raportoimaan tuloksista61.64 
EU:n kehitysyhteistyötoimia koskevia 
tietoja käytetään perustana useille 
erilaisille kertomuksille ja raporteille, 
joista tärkeimpiä ovat seuraavat:
a) komission tilinpäätös sekä selvitys 
talousarvio- ja varainhallinnosta62
b) EuropeAidin vuotuinen toi -
mintakertomus ja komission 
yhteenvetokertomus63
c) vuosittainen raportointi OECD:n 
kehitysapukomitealle (DAC) sen 
ohjeiden mukaisesti64
d) kansainvälisen avun läpinäkyvyyt -
tä koskevan aloitteen (IATI) tieto -
rekisteritoimistoon kuukausittain 
aloitteen vaatimusten mukaisesti 
toimitettavat tiedot65
e) komission vuotuinen kertomus 
saavutettuihin tuloksiin perustu -
vasta unionin varoja koskevasta 
arvioinnista66Esimerkki tuloksista, jotka voitiin arvioida vasta toimen päätyttyä
”Tilintarkastustuomioistuin poimi 19 hanketta sisältävän otoksen ja tutki sen osalta vaikuttavuutta vertaamal -
la avustussopimuksessa asetettuja tavoitteita tosiasiallisiin saavutuksiin. (…) Seuraavissa tapauksissa tuloksia 
ei voitu arvioida riittämättömien tietojen vuoksi: (…) Eräs tärkeä hanke koski rahastoa, jota varten tehdyssä 
avustussopimuksessa mainitut tavoitteet liittyivät koko rahastoon ja olivat siksi melko yleisluonteisia. Toteu -
tettavien hankkeiden tavoitteet oli määritelty tarkemmin, mutta niiden ja avustussopimukseen sisältyvien 
yleisten tavoitteiden välillä ei voi olla selvää yhteyttä. Tästä syystä vaikuttavuus voidaan arvioida vasta, kun 
rahasto lopetetaan, mitä ei ollut tehty vielä tarkastuksen ajankohtana.”60
60 Erityiskertomus nro 3/2011, kohta 25 ja kohdan 27 alakohta b.Laatikko 15
61 SWD(2013) 530 final, s. 12.
62 Varainhoitoasetus, erityisesti 
141 ja 142 artikla
63 Varainhoitoasetus, erityisesti 
66 artiklan 9 kohta.
64 ” Converged statistical reporting 
directives for the creditor 
reporting system (CRS) and the 
annual DAC questionnaire ” ja 
lisäykset – viite DCD/
DAC(2013)15/FINAL, 11.6.2013.
65 Kansainvälisen avun 
läpinäkyvyyttä koskevan 
aloitteen ( International Aid 
Transparency Initiative ) 
verkkosivusto ( www.
iatiregistry.org ).
66 Euroopan unionin toiminnasta 
tehdyn sopimuksen 
318 artikla.
32 4. Keskeiset riskialat
Esimerkki EuropAidin tietojärjestelmän puutteista
”Pääasiallinen raportointiväline, jota komissio käyttää edustustojen ja EuropeAidin välillä tapahtuvaan rapor -
tointiin, on unionin ulkopuolelle suunnattavaa tukea koskeva seurantakertomus (…). Raporteissa kuitenkin 
käydään laaja-alaisesti läpi toteutetut toimet ja täytäntöönpanossa ilmenneet ongelmat. Annettavat tiedot 
ovat kuitenkin osittain päällekkäisiä CRIS-järjestelmästä saatavien tietojen kanssa. Raporteissa ei juurikaan eri -
tellä tuen avulla saavutettuja varsinaisia tuloksia esimerkiksi edustuston suorittaman oman arvioinnin perus -
teella tai raportoimalla tukitoimenpiteiden päättymisen jälkeen suoritettujen arviointien tuloksista. (...)”69
”(…) CRIS-järjestelmän avulla ei voida laskea helposti kokonaismäärää, joka on käytetty tietyn toimintapo -
litiikan alaan taikka rahoitettu tietyn rahoitusvälineen avulla. Itse asiassa aloja koskevassa luettelossa, jon -
ka avulla useista eri CRIS-moduuleista peräisin olevat tietueet yhdistetään tiettyyn alaan, käytetään sekä 
maantieteellisiä alueita (esimerkiksi Aasia) että rahoitusvälineitä (...) ja aihekohtaisia politiikkoja (esimerkiksi 
elintarviketurva).
Mainitun tilanteen seurauksena CRIS-järjestelmään raportointitarkoituksessa kirjattujen tietojen – etenkin ta -
loudellisten tietojen – konsolidointi vaikeutuu huomattavasti. Tilanne vaikuttaa kielteisesti CRIS-järjestelmän 
tehokkuuteen ja vaikuttavuuteen raportointi- ja hallinnointivälineenä.”70
69 Erityiskertomus nro 1/2011 ”Onko unionin ulkopuolelle suunnattavan tuen hallinnoinnin hajauttaminen komissiolta edustustoille parantanut 
tuen toimittamista?”, kohta 59 (htpp://eca.europa.eu).
70 Erityiskertomus nro 5/2012 ”Yhtenäinen hallintotietojärjestelmä (Common RELEX Information System, CRIS)”, kohdat 40 ja 41 ( http://eca.europa.eu ).Laatikko 16f) Euroopan unionin kehitysavun ja 
ulkoisen avun politiikkoja ja niiden 
toteuttamista koskeva vuotuinen 
kertomus
g) säännölliset päivitykset komission 
”EU Aid Explorer ” -verkkosivustoa 
varten67.65 
Tällä hetkellä useimmissa näistä ker -
tomuksista ja raporteista keskitytään 
toimiin, kun taas missään niistä ei 
esitetä konsolidoituja tietoja toimilla 
kaiken kaikkiaan saavutetuista tulok -
sista68. EU:n kehitysavulla saavutettuja 
tuloksia koskevien konsolidoitujen 
selvitysten ja yleiskatsauksen puuttu -
minen voi heikentää päätöksentekoa ja 
tilivelvollisuutta.67 http://tr-aid.jrc.ec.europa.eu
68 Erityisesti todettakoon, että 
vuotuinen kertomus 
saavutettuihin tuloksiin 
perustuvasta unionin varoja 
koskevasta arvioinnista ei 
anna selkeää kuvaa siitä, 
kuinka hyvin unionin 
päätavoitteet on saavutettu. 
Ks. mietintö saavutettuihin 
tuloksiin perustuvasta unionin 
varoja koskevasta arvioinnista: 
uusi väline komission 
tehostettua 
vastuuvapausmenettelyä 
varten – A7-0068/2014, 
30.1.2014.
33 4. Keskeiset riskialat
Esimerkkejä puutteellisesta tietojen laadusta
”Komission käyttämissä indikaattoreissa keskitytään yleisesti vuosituhattavoitteisiin asianmukaisella tavalla, 
vaikka koulutuksen laatua mittaaviin indikaattoreihin ei olekaan kiinnitetty tarpeeksi huomiota. Komission 
käyttämät kansalliset koulutuksen hallinnoinnin tietojärjestelmät eivät kuitenkaan tarjoa aina riittäviä, luotet -
tavia ja oikea-aikaisia tietoja.”71
71 Erityiskertomus nro 12/2010 ”EU:n kehitysapu perusopetukseen Saharan eteläpuolisessa Afrikassa ja Etelä-Aasiassa”, V kohta ( http://eca.europa.eu ).Laatikko 174.7. Tietojen laatu
66 
Tulosten seuranta ja arviointi edel -
lyttää riittävien, asiaan kuuluvien, 
luotettavien ja ajantasaisten tietojen 
keruuta. Avun tuloksellisuutta käsit -
televillä korkean tason foorumeilla 
(ks. osa 2.1.2) annettujen sitoumusten 
mukaisesti tietojenkeruun olisi perus -
tuttava mahdollisimman paljon kump -
panimaiden omiin tulosperusteisen 
raportoinnin ja seurannan kehyksiin.67 
Tilintarkastustuomioistuimen aiemmis -
sa tarkastuksissa ja komission arvioin -
neissa on kuitenkin toisinaan havaittu, 
että tietolähteet eivät tarjonneet 
riittäviä, luotettavia ja oikea-aikaisia 
tietoja tuloksista (ks. laatikko 17 ). 
Tietojenkeruu – varsinkin väestönlas -
kenta – on joskus kallista, minkä vuoksi 
kumppanimaat eivät tee sitä usein.
68 
Riittävien, asiaan kuuluvien, luotet -
tavien ja ajantasaisten tietojen puut -
tuminen voi heikentää raportoitujen 
tulosten laatua ja luotettavuutta 
merkittävästi.
4.8. Talousarvion 
toteutuma
69 
Aiempina vuosina on ollut painei -
ta lisätä EU:n kehitysyhteistyöhön 
osoitettuja varoja, erityisesti osana 
sitoumusta saavuttaa kansainvälisesti 
sovittu julkista kehitysapua koskeva 
tavoite, jonka mukaan kehitysavun 
osuuden bruttokansantulosta olisi 
oltava 0,7 prosenttia vuoteen 2015 
mennessä72.72 ”Jäsenvaltiot sitoutuvat 
saavuttamaan vuoteen 2015 
mennessä julkisen 
kehitysavun tavoitteen, joka 
on 0,7 prosenttia BKTL:sta, ja 
kyseisen tavoitteen 
saavuttaneet jäsenvaltiot 
sitoutuvat pysyttäytymään 
mainitun tavoitteen 
yläpuolella. Vuoden 2002 
jälkeen EU:hun liittyneet 
jäsenvaltiot pyrkivät 
nostamaan julkisen 
kehitysavun määränsä 
vuoteen 2015 mennessä 
0,33 prosenttiin BKTL:sta.” – ks. 
Brysselin Eurooppa-neuvosto, 
16. ja 17. kesäkuuta 2005, 
puheenjohtajan päätelmät – 
viite 10255/1/05 REV 1, 
27 kohta.
34 4. Keskeiset riskialat
70 
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn 
sopimuksen 317 artiklassa määrätään, 
että komission on toteutettava talous -
arviota varainhoitoasetuksia noudat -
taen ja moitteettoman varainhoidon 
periaatteiden mukaisesti. Varainhoi -
toasetuksen 38 artiklan 3 kohdassa 
säädetään, että komission on liitettävä 
vuotuiseen talousarvioesitykseen 
muun muassa tiedot edellisen vuoden 
toimien toteuttamisasteesta ja kuluvan 
vuoden toteuttamisasteesta.
71 
Talousarvion toteutumaa voidaan 
pitää tavoitteena sinänsä, ja toteu -
tuma esitetään toisinaan tavoitteena 
komission hallintosuunnitelmissa (ks. 
laatikko 18 ).
72 
Edellä esitetystä syystä voi syntyä jän -
nitteitä sen välille, että talousarvio on 
toteutettava, ja sen välille, että talous -
arvio on toteutettava moitteettoman 
varainhoidon periaatteiden (vaikut -
tavuus, tehokkuus ja taloudellisuus) 
mukaisesti73. Ovathan talousarvion 
toteuttamiseen liittyvät saavutukset 
ja epäonnistumiset välittömämmin 
havaittavissa kuin tuloksellisuuteen 
liittyvät saavutukset (tulokset). Tämän 
vuoksi voi olla luonnollista pyrkiä 
keskittymään talousarvion toteuttami -
seen tuloksiin keskittymisen kustan -
nuksella, kuten tilintarkastustuomiois -
tuin totesi talousarvion toteuttamista 
koskevassa vuosikertomuksessaan 
varainhoitovuodelta 2013: ”Ohjelma -
kaudella 2007–2013 EU-varojen käytön 
painopisteenä oli hyvän tulokselli -
suuden sijasta pikemminkin sääntö -
jen noudattaminen ja se, että varat 
saadaan käytettyä”74.73 
Keskittyminen talousarvion toteutu -
maan tavoitteena voi olla haitallista 
moitteettoman varainhoidon ja tulos -
ten saavuttamisen kannalta.73 DAC:n julkaisussa todetaan, 
että yksi ikuinen kysymys on, 
miten sovitetaan yhteen 
kehitysyhteistyön 
pitkäaikaisuus, joka edellyttää 
monivuotista suunnittelua, ja 
tavanomainen käytäntö 
myöntää kehitysavun 
määrärahoja vuodeksi 
kerrallaan. Monissa DAC:n 
jäsenmaissa julkisen talouden 
menettelyissä edellytetään, 
että tiettyä varainhoitovuotta 
varten myönnetyt varat on 
maksettava tai ainakin 
sidottava kyseisen vuoden 
aikana ja käytettävä pian sen 
jälkeen. Tämän vuoksi avusta 
vastaavilla on joissakin maissa 
huomattavia paineita sitoa ja 
maksaa varat nopeasti, mikä 
lisää kehitystoimien 
taloudellisten panosten 
liiallista painottamista 
toivottujen ja todellisten 
tulosten painottamisen 
sijaan. – Ks. OECD – 
kehitysapukomitea (DAC) – 
Managing aid: practices of DAC 
Member countries  – viite DCD/
DAC(2004)40.
74 Euroopan 
tilintarkastustuomioistuimen 
vuosikertomus 
varainhoitovuodelta 2013, 
kohta 10.56 (EUVL C 398, 
12.11.2014).
35 4. Keskeiset riskialat
Esimerkki talousarvion toteuttamista koskevasta tavoitteesta
Vuotta 2014 koskevassa EuropeAidin hallintosuunnitelmassa asetetaan Euroopan kehitysrahastolle (EKR) 
seuraava Afrikkaa koskeva tavoite75: talousarvion toteuttamisen asteet – pidetään talousarvion toteuttamisen 
asteet korkeina, mukaan lukien budjettitukimaksut.
Lisäksi EuropeAidin hallintosuunnitelma käsittää muita ulkoisen toiminnan rahoitusvälineitä kuin EKR:ää var -
ten moitteetonta varainhoitoa ja komission varojen vaikuttavaa käyttöä koskevan liitteen, jossa määritellään 
talousarvion toteuttamiselle useita indikaattoreita ja tavoitteita:
Indikaattori Tavoite (2014)
1 Alkuperäisen vuotuisen rahoitusennusteen toteuttaminen: maksut 90–110 %
2 Sopimuksia koskevan vuotuisen rahoitusennusteen toteuttaminen 90–110 %
3 Päätöksiä koskevan vuotuisen rahoitusennusteen toteuttaminen 90–110 %
75 Kehitys- ja yhteistyöpääosaston (EuropeAid) hallintosuunnitelma vuodeksi 2014.Laatikko 18
4.9. EU:n toimien 
toimintaympäristön 
muutokset
4.9.1. Riskinhallinta ja avun 
toimitustavan valinta
74 
EU:n kehitysyhteistyötoimia toteute -
taan lukuisissa maissa, joiden kehitty -
neisyyden taso on vaihteleva ja joista 
monille on tyypillistä vaikea sosiaa -
linen, poliittinen tai humanitaarinen 
tilanne taikka jopa epävakaa turval -
lisuustilanne. Toimen tavoitteiden 
saavuttamiseksi käytettävän avun toi -
mitustavan valinnan olisi perustuttava 
järjestelyn odotettuun kykyyn tuottaa 
tuloksia vaikuttavasti ja tehokkaasti 
toimen toimintaympäristössä. Joissa -
kin tapauksissa sellaisen toimitustavan 
valitsemista, johon saattaa näyttää 
liittyvän suurempia riskejä kuin muihin 
vaihtoehtoihin, saatetaan joskus perus -
tella sillä odotuksella, että järjestelyllä 
saadaan parempia tuloksia tai tuloksia 
saadaan nopeammin.
36 4. Keskeiset riskialat
75 
Budjettituki kuvaa tätä tilannetta 
hyvin. Vaikka budjettitukea voidaan 
pitää keinona antaa suuri määrä apua 
ennakoitavammalla tavalla kuin tavan -
omaisissa hankkeissa, budjettitukea 
annetaan usein maille, joiden julkisen 
varainhoidon järjestelmä on heikko. 
Kun otetaan huomioon, että bud -
jettitukitoimien avulla siirretyt varat 
yhdistetään muihin talousarviovaroi -
hin kyseisen maan talousarviossa (tätä 
kutsutaan ”fungibiliteetiksi”), myös 
siirretyt varat ovat alttiina samoille 
julkisen varainhoidon puutteille, kuten 
petos- ja korruptioriskeille.76 Lisäksi 
budjettituen avulla saavutetut tulokset 
ja niiden kestävyys voivat vaarantua, 
jos kumppanimaan poliittinen tilan -
ne on epävakaa eikä esimerkiksi ole 
otettu huomioon hyvää hallintotapaa, 
merkittäviä taloudellisia ja sosiaalisia 
kysymyksiä tai ihmisoikeuksia. Päätös 
EU:n budjettituen myöntämisestä 
olisi siksi tehtävä tapauskohtaisesti, ja 
päätöksen tueksi olisi laadittava arvio 
odotetuista hyödyistä ja mahdollisista 
riskeistä77.76 
Aiemmissa tarkastuskertomuksissaan 
tilintarkastustuomioistuin on toisinaan 
pannut merkille, ettei avun toimitusta -
van valintaa ole edeltänyt odotettuihin 
etuihin liittyvien riskien asianmukai -
nen analyysi (ks. laatikko 19 ).
77 
Jos valittujen toimitustapojen odo -
tettuja etuja ja mahdollisia haittoja ei 
vertailla, voidaan valita väärä avun toi -
mitustapa tai altistaa EU:n talousarvio 
kohtuuttoman suurille riskeille.
Esimerkki valittuun toimitustapaan kohdistuvan riskianalyysin puuttumisesta
”(…) se [komissio] ei osoita vakuuttavasti, että se on ennen päätöstään toimia yhteistyössä YK:n järjestön kanssa 
arvioinut, ovatko edut suuremmat kuin mahdolliset haitat. YK:n järjestön valitseminen ei perustu riittävään näyt -
töön siitä, että kyseinen lähestymistapa on tehokkaampi ja vaikuttavampi kuin muut tavat toimittaa apua.”78
78 Erityiskertomus nro 15/2009, III kohta.Laatikko 1976 Euroopan 
tilintarkastustuomioistuimen 
vuosikertomus 
varainhoitovuodelta 2011, 
kohta 7.10 (EUVL C 344, 
12.11.2012).
77 KOM(2011) 638 lopullinen, 
13.10.2011, ”Kolmansille maille 
annettavaa EU:n budjettitukea 
koskeva uusi lähestymistapa”.
37 4. Keskeiset riskialat
4.9.2. Ulkoiset tekijät
78 
Useimmat EU:n kehitysyhteistyötoimet 
on suunniteltu tuottamaan tuloksia 
usean vuoden ajan. Tänä aikana voi 
tapahtua merkittäviä muutoksia tai 
esiintyä epävakautta
a) kumppanimaan poliittisessa tai 
taloudellisessa tilanteessa – näin 
tapahtui esimerkiksi Egyptissä79, 
Kongon demokraattisessa tasa -
vallassa80 ja Palestiinassa81 – tai 
hankkeessa (ks. laatikko 20 )b) kehitysyhteistyön toimintaym -
päristössä luonnonkatastrofien 
vuoksi, kuten Haitissa tammikuus -
sa 2010, kun pääkaupunkiin ja sen 
lähialueille iski maanjäristys, jonka 
voimakkuus oli 7,0 Richterin astei -
kolla82 tai
c) EU:n avun hallinnointi- ja valvonta -
järjestelmissä (ks. laatikko 21 ).
79 
Tällaiset EU:n kehitysaputoimien 
toimintaympäristön muutokset 
voivat vaikeuttaa johdonmukaista 
ja mielekästä tulosten seurantaa ja 
raportointia.79 Erityiskertomus nro 4/2013.
80 Erityiskertomus nro 9/2013.
81 Erityiskertomus nro 14/2013.
82 Erityiskertomus nro 13/2014 
”EU:n antama kunnostusapu 
Haitin maanjäristyksen 
jälkeen” ( http://eca.europa.eu ).
Esimerkki hankkeen epävakaasta taloudellisesta toimintaympäristöstä
Komissio rahoitti Kambodžassa hanketta, jolla pyrittiin edistämään energiaa jätteistä tuottavaa teknologiaa rii -
sin käsittelyn alalla. Viime vuosina Kambodžassa on kuitenkin tehty merkittäviä investointeja entistä suurempiin 
ja tehokkaampiin riisin käsittelylaitoksiin, minkä vuoksi kapasiteetti on nelinkertaistunut vuosien 2009 ja 2013 
välisenä aikana83. Nyt useimpien riisin käsittelijöiden odotetaan tarvitsevan voimakkaampia ja paljon kalliimpia 
järjestelmiä kuin hankkeella oli alun perin tarkoitus tukea. Tästä syystä hankkeen alkuperäiset tavoitteet ovat 
menettäneet merkitystään, eikä niitä todennäköisesti saavuteta alkuperäisten suunnitelmien mukaisesti.
83 Maailmanpankin asiakirja Policy Note – Trade Development – Turning Cambodia into a leading rice exporter , syyskuu 2013.Laatikko 20
Esimerkki hallinnointi- ja valvontajärjestelmien muutoksista
Komission Ukrainan tukiryhmä ja naapuruuspolitiikan osasto siirrettiin 1. tammikuuta 2015 EuropeAidistä 
naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosastoon (entinen laajentumisasioiden pääosasto)84. 
Tämä vaikuttaa sekä EuropeAidin tuloskehyksen maantieteelliseen soveltamisalaan että naapuruuspolitiikan 
tulosten seuranta- ja raportointitapaan.
84 Komission keskiviikkona 5.11.2014 pitämän 2104. kokouksen pöytäkirja – PV(2014) 2104.Laatikko 21
38
 5. Johtopäätökset 
ja suositukset
5.1. Johtopäätökset
80 
Tilintarkastustuomioistuin tunnis -
ti arvioinnin perusteella yhdeksän 
keskeistä riskialaa, jotka liittyvät EU:n 
kehitysyhteistyön tulospainotteiseen 
lähestymistapaan.
a) Tuloksiin liittyvän terminologian 
epäjohdonmukainen käyttö tai se, 
ettei toimien, tuotosten, tulosten 
ja vaikutusten välille ole luotu 
selkeää loogista ketjua, voivat ai -
heuttaa sekaannusta ja vaikeuttaa 
saavutusten arviointia (osat 4.1 ja 
4.2).
b) Monimutkaistuminen, joka johtuu 
laaja-alaisten aiheiden sisällyttä -
misestä EU:n ohjelmiin, aiheuttaa 
tulosten saavuttamiseen ja ra -
portointiin kohdistuvan lisäriskin 
(osa 4.3).
c) Se, ettei kehitysyhteistyökump -
paneiden avuntoimitusvälineitä, 
tuloskehyksiä ja tilivelvollisuusra -
kenteita ole yhdenmukaistettu, voi 
aiheuttaa tehottomuutta ja tilivel -
vollisuuden puutteita (osa 4.4).
d) Arviointiin ja tulosten raportoin -
tiin liittyvät puutteet voivat estää 
asiaan liittyvän tietämyksen ja 
saatujen kokemusten siirtymisen 
palautteena raportointi- ja päätök -
sentekoprosesseihin (osa 4.5).
e) EU:n kehitysavulla saavutettuja 
tuloksia koskevien konsolidoitu -
jen selvitysten tai yleiskatsauk -
sen puuttuminen voi heikentää 
päätöksentekoa ja tilivelvollisuutta 
(osa 4.6).f) Riittävien, asiaan kuuluvien, luo -
tettavien ja ajantasaisten tietojen 
puuttuminen voi heikentää rapor -
toitujen tulosten laatua ja luotetta -
vuutta merkittävästi (osa 4.7).
g) Keskittyminen talousarvion toteu -
tumaan tavoitteena voi olla haital -
lista moitteettoman varainhoidon 
ja tulosten saavuttamisen kannalta 
(osa 4.8).
h) Toimien toimintaympäristössä 
tapahtuvat muutokset voivat hei -
kentää tulosten saavuttamista tai 
kestävyyttä ja vaikeuttaa saavutet -
tujen tulosten arviointia (osa 4.9).
81 
Tilintarkastustuomioistuimen arviointi 
osoitti, että komissio oli tunnistanut 
nämä riskialat asianmukaisesti monissa 
erilaisissa asiakirjoissa. Arvioinnissa 
kävi myös ilmi, että komission toteut -
tamista EU:n kehitysyhteistyön tulos -
kehyksen käynnistämiseen liittyvistä 
toimista ollaan kiinnostuneita.
82 
Edellä esitetystä huolimatta on vielä 
tarpeen toteuttaa lisätoimia, jotta voi -
daan hyödyntää komission aloitteiden 
koko potentiaali EU:n kehitysyhteis -
työn tulosten parantamiseksi.
39 5. Johtopäätökset ja suositukset
5.2. Suositukset
83 
Tilintarkastustuomioistuin esittää 
tunnistettujen riskien lieventämiseksi 
seuraavat suositukset:
Suositus 1 –  
Terminologian käyttöä 
sekä tavoitteiden 
ja indikaattoreiden 
muotoilua koskevien 
ohjeiden parantaminen
Komission olisi parannettava ohjeitaan, 
jotta se voi varmistaa tuloksiin (tuotok -
siin, tuloksiin ja vaikutuksiin) liittyvän 
terminologian johdonmukaisen käytön 
sekä tarvittaessa toimiensa SMART-ta -
voitteiden ja selkeiden indikaattorei -
den muotoilun kaikilla tasoilla.
Suositus 2 –  
Selkeän yhteyden 
luominen toimien ja 
odotettujen tulosten välille
Komission olisi varmistettava sisäisten 
ohjeidensa, käytännön välineidensä, 
hankkeiden määrittelyn ja seuranta -
prosessien avulla, että luodaan selkeä 
yhteys toimien ja odotettujen tulosten 
välille, laaja-alaiset aiheet mukaan 
luettuina.Suositus 3 –  
Tulosten ja saatujen 
kokemusten raportointiin 
käytettävän järjestelmän 
parantaminen
Komission olisi parannettava tietojär -
jestelmäänsä, jotta sen avulla voidaan 
konsolidoida toimien tuloksia ja 
raportoida niistä. Lisäksi olisi toteu -
tettava toimenpiteitä, joiden avulla 
komission arviointitoiminta pystyisi 
tunnistamaan saadut hyödylliset koke -
mukset kyseisten alojen myöhempää 
lainsäädäntöä ja ohjelmien tai toimien 
suunnittelua varten.
Suositus 4 –  
Tietojen saatavuuden ja 
laadun varmistaminen
Komission olisi kaikkien toimiensa 
yhteydessä arvioitava tietojen saata -
vuutta ja laatua ja pyrittävä saamaan 
saavutetuista tuloksista riittäviä, asiaan 
kuuluvia, luotettavia ja ajantasaisia 
tietoja. Tämä olisi otettava huomioon 
komission järjestelmissä ja ohjeissa.
Suositus 5 –  
Avun toimitustapaan 
liittyvien riskien 
arvioiminen ennen varojen 
sitomista
Komission olisi arvioitava valitsemaan -
sa tiettyyn avun toimitustapaan liit -
tyvät riskit ennen kuin se sitoo varoja 
sekä harkitessaan odotettuja tuloksia.
40 5. Johtopäätökset ja suositukset
Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen 
Karel PINXTENIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 
17. marraskuuta 2015 pitämässään kokouksessa.
 Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 presidentti

41
ULKOISET TEKIJÄT, TOIMINTAYMPÄRISTÖN PIIRTEET JA PALAUTEPROSESSITPOLITIIKKAAN JA VARAINKÄYTTÖÖN LIITTYVÄT VALTION TOIMET (STRATEGIA)
Panokset valtion politiikkaan ja varainkäyttöön liittyviin toimiin 
3. Aikaan saadut tuotok -
set Parantuneet julkiset 
politiikat, julkisen sektorin 
elimet, julkinen varainkäyt -
tö ja julkisten palvelujen 
tarjoaminen4. Tulokset Edunsaajien 
eli palveluiden 
käyttäjien ja talouden 
toimijoiden myönteiset 
reaktiot valtion 
politiikan hoitoon ja 
palvelujen tarjoamiseen5. Vaikutukset Kestävä 
ja osallistava kasvu 
sekä köyhyyden 
väheneminen1a. Suoran/alakohtaisen 
budjettituen panokset 
2a. Välittömät tuotokset  
Ulkoisen avun sekä 
kansallisen talousarvion ja 
poliittisten prosessien välisen 
suhteen paraneminen
–  Varojen siirto valtion 
kassaan aiemmin 
sovittujen ennakko-  
ehtojen mukaisesti
–  Poliittinen vuoropuhelu 
ja tulosindikaattorit
–  Valmiuksien kehit -
tämistoimet, myös 
tekninen apu–  Kansallisen talousarvion 
välityksellä käytettävissä 
olevien ulkoisen avun  
varojen lisääntynyt määrä 
ja osuus
–  Lisääntynyt määrä ja osuus 
talousarviosta käytettä -
vissä harkinnanvaraisiin 
menoihin
–  Parantunut ulkoisten varo -
jen maksujen ennakoitavuus
–  Poliittinen vuoropu -
helu, ennakkoehdot ja 
tekninen apu/valmiuksien 
kehittämistoimet entistä 
paremmin koordinoituja 
ja valtion strategioiden 
täytäntöönpanoa edistäviä
–  Ulkoinen apu kaiken kaik -
kiaan (myös budjettituki) 
entistä paremmin yhden -
mukaistettu valtion toimien 
ja järjestelmien kanssa ja 
mukautettu niihin
–  Pienentyneet avun 
antamiseen liittyvät 
transaktiokustannukset–  Parantunut makrotalou -
den hoito ja talousarvion 
hallinnointi (kuten finans -
si-, raha- ja kauppapoli -
tiikka sekä talouskasvua 
edistävä politiikka)
–  Julkisen sektorin 
tarjoamien tavaroiden 
ja palveluiden lisäänty -
nyt määrä sekä niiden 
parempi laatu
–  Vahvistuneet julkisen va -
rainhoidon ja hankinnan 
järjestelmät (avoimuus, 
budjettikuri, valvonta, 
resurssien kohdentamisen 
ja toiminnan tehokkuus)
–  Parantuneet julkisen 
politiikan määrittely- ja 
toteutusprosessit
–  Vahvistuneet julkisen 
sektorin elimet
–  Vahvistuneet yhteydet 
valtion ja valvontaelinten 
välillä politiikan määrit -
telyn ja hyväksymisen, 
taloudellisen ja muun 
tilivelvollisuuden sekä 
talousarvion valvonnan 
aloilla
–  Muita parannuksia hallin -
nossa (kuten lisääntynyt 
hajauttaminen, oikeusval -
tioperiaatteen soveltami -
nen ja ihmisoikeudet)–  Julkisen sektorin 
tarjoamien tavaroi -
den ja palveluiden 
lisääntynyt käyttö 
sekä lisääntynyt niistä 
saatava hyöty
–  Vahvistunut elinkeino -
elämän luottamus ja 
lisääntynyt yksityisen 
sektorin investointi- ja 
tuotantotoiminta
–  Parantunut talouden 
kilpailukyky
–  Vahvistunut väestön 
luottamus valtion 
toimintaan, erityisesti 
hallintoon, julkiseen 
varainhoitoon ja pal -
velujen tarjoamiseen–  Lisääntynyt kes -
tävä ja osallistava 
talouskasvu
–  Vähentynyt tuloköy -
hyys ja muu köyhyys
–  Köyhien ja muita hei -
kommassa asemassa 
olevien ryhmien (myös 
naisten) vaikutusval -
lan vahvistuminen ja 
sosiaalinen osallisuus
–  Muut kumppanuus -
järjestelmissä ja 
ensisijaisissa tavoit -
teissa määritellyt asiat 
(kuten edistyminen 
demokratian, 
ihmisoikeuksien tai 
ympäristönsuojelun 
aloilla )
 
 
1b. Valtion erilaiset 
panokset2b. Valtion erilaisten  
panosten muut vaikutukset 
 
- xxxx –  Kansallinen tulorahoitus ja 
sisäisen politiikan panokset
1c. Muiden ulkoisen avun 
ohjelmien panokset2c. Muun ulkoisen avun muut 
vaikutukset
– xxxx – xxxx
– ”Maahantuloedellytysten” piirteet
– Avun kokonaiskehys
– Nykyiset oppimisprosessit ja -välineet– Valtion valmiudet toteuttaa uudistuksia
–  Uudistusprosesseja koskevan poliittisen sitoutu -
misen aste– Julkisen sektorin valmiudet
–  Valtion tarjoamien palvelujen 
kysynnän luonne
–  Maan sisäisen tilivelvollisuuden 
voimakkuus– Maailmantalouden kehitys
– Pääomavirta maahan
– Reaktiot muuttuviin kannustusvälineisiinLiite LiiteKattava arviointikehys budjettituen arviointia varten
Lähde : OECD – DAC Network on Development Evaluation – Evaluating Budget Support – Methodological Approach .
42
3. Tilintarkastustuomioistuimen suorittama arviointi
22
Tilintarkastustuomioistuimen arviointi on luonteel -
taan sellainen, että arviointi sisältää esimerkkejä, 
jotka liittyvät toisinaan useita vuosia sitten toteu -
tettuihin toimiin. Tämä koskee erityisesti monivuoti -
siin ohjelmasuunnitteluasiakirjoihin (strategia-asia -
kirjoihin tai maaohjelmiin) sekä budjettitukeen 
liittyviä esimerkkejä. Monivuotisista ohjelmasuun -
nitteluasiakirjoista komissio huomauttaa, että se 
on sisällyttänyt järjestelmällisesti indikaattoreita 
kauden 2014–2020 ohjelma-asiakirjoihin. Monia 
budjettitukeen liittyviä riskejä on torjuttu hyväksy -
mällä tarkistetut budjettitukea koskevat suuntavii -
vat vuonna 2012.
Komissio viittaa lisäksi kyseisissä tilintarkastus -
tuomioistuimen erityiskertomuksissa antamiinsa 
vastauksiin ja tilintarkastustuomioistuimen huo -
mautuksiin tässä kertomuksessa antamiinsa joitakin 
esimerkkejä koskeviin lisävastauksiin, joilla komissio 
haluaa korostaa yhtä tai useampaa näkökohtaa, 
joita se pitää merkityksellisempänä näihin huomau -
tuksiin vastaamisen yhteydessä.
4. Keskeiset riskialat
26
Komissio tietää ja on samaa mieltä tilintarkastustuo -
mioistuimen kanssa siitä, että on tarpeen varmistaa 
käytetyn terminologian johdonmukaisuus. Komis -
sion yksiköiden valmisteluasiakirjassa ”EU:n kansain -
välisen kehitysyhteistyön tuloskehyksen käynnis -
täminen”, joka julkaistiin 26. maaliskuuta 2015, 
käytetään termejä ”panos”, ”tuotos”, ”tulos” ja 
”vaikutus” (englanniksi input , output , outcome  ja 
impact ), jotka vastaavat kansainvälisesti käytettyä 
OECD:n kehitysapukomitean (DAC) tulostermino -
logiaa ja ovat myös kauden 2014–2020 rahoitusvä -
lineissä käytetyn terminologian mukaisia. Samaa 
terminologiaa käytetään uudessa toimenpideasia -
kirjamallissa (jota on sovellettu 1. tammikuuta 2015 
lähtien) ja uudessa tulosperusteisen seurantajärjes -
telmän ( Results Oriented Monitoring , ROM) käsikir -
jassa (” Handbook on ROM reviews and support to 
end-of-project results reporting ”, maaliskuu 2015).Tiivistelmä
III
Tilintarkastustuomioistuimen arviointi on luonteel -
taan sellainen, että arviointi sisältää esimerkkejä, 
jotka liittyvät toisinaan useita vuosia sitten toteu -
tettuihin toimiin. Tämä koskee erityisesti budjetti -
tukeen sekä monivuotisiin ohjelmasuunnitteluasia -
kirjoihin (strategia-asiakirjoihin tai maaohjelmiin) 
liittyviä esimerkkejä. Monia budjettitukeen liittyviä 
riskejä on torjuttu hyväksymällä tarkistetut budjet -
titukea koskevat suuntaviivat vuonna 2012 (ks. eri 
laatikoita koskevat jäljempänä annetut vastaukset). 
Monivuotisista ohjelmasuunnitteluasiakirjoista 
komissio huomauttaa, että se on sisällyttänyt jär -
jestelmällisesti indikaattoreita kauden 2014–2020 
ohjelma-asiakirjoihin.
1. Johdanto
07
Tuloskehys on yksi niistä välineistä, joilla raportoi -
daan tuloksista tuotosten ja välittömien tulosten 
tasoilla. Arvioinneilla saadaan arvioita tulosten 
eri tasojen muodostamasta loogisesta ketjusta ja 
niiden välisistä syy-yhteyksistä aina vaikutuksiin ja 
strategisten kehitystavoitteiden saavuttamiseen 
asti, olipa sitten kyse maakohtaisista tai maailman -
laajuisista toimista. Lisäksi on toteutettu useita 
aloitteita, joilla pyritään parantamaan koko seu -
ranta- ja arviointijärjestelmää komission tulosperus -
teisen lähestymistavan parantamiseksi.
10
MORE-kehystä koskevassa komission yksiköiden 
valmisteluasiakirjassa kuvataan erilaiset nykyi -
sin käytettävät monivuotisen rahoituskehyksen 
täytäntöönpanon seuranta-, arviointi- ja rapor -
tointikehykset. Tavoitteiden ja indikaattoreiden 
osalta asiakirjassa kuvataan, mitä on toteutettu 
kauden 2014–2020 rahoitusvälineiden perustamista 
koskevilla säädöksillä ja täydennetty vuosien 2014 
ja 2015 talousarvioita koskevilla lausunnoilla, sekä 
vuotuisiin hallintosuunnitelmiin ja vuotuisiin toi -
mintakertomuksiin sisältyvät seuranta-, arviointi- ja 
raportointivälineet. Ulkoisen avun välineiden osalta 
asiakirjassa viitataan myös uuteen tuloskehykseen 
yhtenä monivuotisen rahoituskehyksen toteuttami -
sen seuranta- ja raportointivälineenä.Komission  
vastaus
Komission vastaus 43
29
Komissio on yhtä mieltä siitä, että erilaisten asia -
kirjojen laaja kirjo, johon tilintarkastustuomiois -
tuin viittaa, lisää epäjohdonmukaisuuksien riskiä. 
Asiakirjat hyväksytään politiikan määrittelyn sekä 
hankkeiden ja ohjelmien hallinnoinnin eri vaiheissa 
(mukaan lukien ohjelmasuunnittelu), mikä johtaa 
välttämättä mukautuksiin ja erityyppisiin painopis -
teisiin täytäntöönpanossa.
Komissio on toteuttanut toimenpiteitä tilintarkas -
tustuomioistuimen mainitsemien riskien pienentä -
miseksi. Vuosien 2014–2020 ohjelmasuunnittelun 
aikana tarkasteltiin järjestelmällisesti maa-, alue- ja 
aihekohtaisia ohjelma-asiakirjoja sen varmista -
miseksi, että odotetut tulokset ja indikaattorit 
ovat laadultaan asianmukaisia (eli mitattavissa 
olevia) ja että niitä on hallittavissa oleva määrä 
(ks. ohjelma-asiakirjat, jotka ovat saatavilla seuraa -
vassa osoitteessa: http://eeas.europa.eu/around/
index_en.htm ).
Toimenpideasiakirjamallin (voimassa 1. tammi -
kuuta 2015 lähtien) tarkistamisella ja parhaillaan 
meneillään olevalla siihen liittyvien sisäisen 
laatutukiryhmän asiakirjojen tarkistamisella 
pyritään varmistamaan, että odotetut tulokset 
ja indikaattorit sisällytetään asianmukaisesti 
toimenpideasiakirjoihin.
Lisäksi komission yksiköt parantavat parhaillaan 
seuranta- ja arviointijärjestelmää, myös lisäämällä 
siihen mukauttamisvaraa, jota saatetaan tarvita 
toimien täytäntöönpanon aikana, ja joustavuutta, 
jota tarvitaan maiden muuttuviin tilanteisiin ja poli -
tiikkoihin sopeutumiseksi tarvittavien mukautusten 
toteuttamiseen.
32
Komissio on toteuttanut ja toteuttaa parhaillaan 
toimenpiteitä tilintarkastustuomioistuimen mainit -
semien riskien pienentämiseksi. Katso komission 
vastaus kohtaan 29.
Laatikko 4
Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa 
nro 14/2013 esittämän tulosindikaattoreiden kehittä -
mistä koskevan suosituksen 2 mukaisesti komission 
on kehittänyt tulosperusteisen kehyksen, joka sisäl -
tää indikaattoreita palestiinalaishallinnon toteutta -
mien uudistusten edistymisen seurantaa varten.Laatikko 1
EuropeAidin vuotuisessa hallintosuunnitelmassa 
noudatetaan samaa terminologiaa kuin komission 
pääsihteeristön ja budjettipääosaston antamissa 
yleisohjeissa, jotka koskevat komission pääosasto -
jen ja yksiköiden hallintosuunnitelmien laatimista.
Laatikossa 1 esitettävän esimerkin mukainen riski 
liittyy edellisessä tulosperusteisen seurantajär -
jestelmän käsikirjassa käytettyyn terminologiaan. 
Käsikirjaa sovellettiin edelliseen, keväällä 2014 
päättyneeseen tulosperusteiseen seurantajärjes -
telmään. Se on korvattu uudella tulosperusteisella 
seurantajärjestelmällä ja uudella käsikirjalla, joka 
otettiin käyttöön keväällä 2015 ja joka ei enää sisällä 
tällaista viittaussuhdetta. Uusi käsikirja on täysin 
kansainvälisen käytännön mukainen niin, että 
SMARTilla tarkoitetaan tavoitteita eikä indikaat -
toreita. Komissio muuttaa talousarviota koskevaa 
seuraavaa komission yleiskirjettä vastaavasti.
Lisäksi komissio aikoo tarkentaa käytettävää tavoit -
teisiin ja indikaattoreihin liittyvää kielenkäyttöä 
ja ohjeistusta talousarviota koskevan yleiskirjeen 
yhteydessä.
Komissio on samaa mieltä siitä, että tavoitteiden ja 
odotettujen tulosten olisi oltava mahdollisimman 
paljon SMART-periatteen mukaisia, mutta katsoo 
myös, että monissa tapauksissa tätä ei ole helppo 
toteuttaa. Näin on erityisesti tilanteissa, joissa 
odotettuja tuloksia voidaan kohtuudella mitata vain 
laadullisesti eikä niitä voida ilmaista määrällisesti, 
kuten esimerkiksi silloin, kun on kyse laaja-alaisten 
toimien tai rahoitusvälineiden tuloksista.
Yhteisissä tuloskehyksissä keskitytään luonnostaan 
määrällisiin tavoitteisiin, kuten komission yksiköi -
den valmisteluasiakirjassa ”EU:n kansainvälisen 
kehitysyhteistyön tuloskehyksen käynnistäminen” 
todetaan. EU:n kansainvälisen kehitysyhteistyön 
tuloskehyksessä indikaattorit on määritelty mah -
dollisuuksien mukaan RACER-kriteerien mukaisesti 
(”Relevant, Accepted, Credible, Easy, and Robust ”), 
kuten tilintarkastustuomioistuimen mainitsemissa 
EUROSTATin indikaattoriohjeissa esitetään.
Komission vastaus 44
Tilintarkastustuomioistuimen havaintojen 
perusteella antamassaan vastauksessa komissio 
huomautti myös seuraavaa: ”Talousarviotuen 
tukikelpoisuusperusteet, jotka edellyttävät uskot -
tavuuteen ja onnistuneeseen täytäntöönpanoon 
perustuvaa kokonaisvaltaista toimintatapaa ja jotka 
ovat luonteeltaan yleisiä, on erotettava vaihtele -
vansuuruisiin maksueriin liittyvistä erityisehdoista, 
joiden on tietenkin oltava selkeitä ja tarkkoja... 
Avunantajien on tunnustettava, että uudistus -
ten toteuttaminen on haastavaa, ja määritettävä 
tavoitteita, jotka ovat kohtuullisempia ja paremmin 
jäsenneltyjä. Esimerkiksi edistyminen julkistalouden 
hallinnoinnin uudistamisessa on ollut molemmissa 
talousarviotukea saavissa maissa, Kirgisiassa ja 
Egyptissä, odotettua hitaampaa. Julkistalouden 
hallinnoinnin uudistamista koskevat suunnitel -
mat, joiden alustava laatiminen on pääosin ollut 
ulkopuolisten avunantajien vastuulla, ovat todella 
olleet liian kunnianhimoisia, eikä niissä ole arvioitu 
oikein paikallisia valmiuksia niiden toteuttamiseen. 
Tilanteen korjaamiseksi julkistalouden hallinnoinnin 
uudistuksia ja toimintasuunnitelmia tarkistettiin 
niin, että ne olivat realistisempia. Lisäksi annettiin 
täydentävää teknistä apua.”
Näin ollen esimerkissä on pikemminkin kyse liian 
kunnianhimoisista tavoitteista. Lisäksi on syytä 
korostaa, että julkisen varainhoidon järjestelmän 
uudistaminen on pitkäaikainen prosessi. Yhden toi -
men kolmivuotisen kauden aikana voidaan havaita 
vain hyvin vähäisiä tuloksia.
Egyptiä koskeva esimerkki liittyy pikemminkin 
tilanteeseen, jossa ei ole kyse sen määrittelemisestä 
tavoitteeksi, että kumppanimaa sitoutuu toteut -
tamaan uudistuksia (ks. osan 4.1.4 otsikko), vaan 
vuonna 2012 annettujen budjettituen suuntaviivo -
jen mukaisesti ilmaistuna ihmisoikeuksien kaltaisiin 
keskeisiin tekijöihin liittyvästä maksuehdosta.
Elokuussa 2013 ja helmikuussa 2014 hyväksyttyjen 
neuvoston päätelmien sekä tilintarkastustuomiois -
tuimen antamien suositusten jälkeen komissio on 
keskittänyt apunsa sosioekonomisiin toimenpitei -
siin ja kansalaisyhteiskunnan tukemiseen.
Egyptissä ei ole toteutettu uusia budjettitukitoimia 
sitten vuoden 2011, eikä budjettituen maksuja ole 
suoritettu millekään viidestä käynnissä olevasta 
budjettitukitoimesta sitten vuoden 2012.Tulosperusteisesta kehyksestä, joka on kehitetty 
yhteistyössä Maailmanpankin ja EU:n jäsenvaltioi -
den kanssa osana paikallista kehittämisstrategiaa 
koskevaa EU:n toimintaa, sovittiin palestiinalaishal -
linnon kanssa 25. maaliskuuta 2015 allekirjoitetulla 
yhteisymmärryspöytäkirjalla. Pilottivaiheessa kehys 
kattaa seuraavat alat: makrotaloudelliset/finanssi -
poliittiset indikaattorit, julkinen varainhoito, julkis -
hallinnon uudistaminen (mukaan lukien sellaisten 
virkamiesten uudelleensijoittumista koskevat 
toimenpiteet, jotka eivät voi työskennellä Gazassa), 
koulutus, terveydenhoito ja sosiaaliturva. Pilotti -
vaihe arvioidaan vuoden 2015 lopussa–vuoden 2016 
alussa, ja seuraavassa vaiheessa mukaan voidaan 
ottaa lisää aloja. Edellä esitetty osoittaa, että indi -
kaattoreita on vahvistettu, mikä on ENPI-asetuksen 
mukaista.
Laatikko 5
Komissio katsoo, että kyseessä on esimerkki tilan -
teesta, jossa komission oli lopulta mukautettava 
käsitystään indikaattorista paikallisten erityisolo -
suhteiden mukaiseksi ja siksi hyväksyttävä indikaat -
torin tavoitearvon mukauttaminen. Esimerkki osoit -
taa, että on tärkeää olla jatkuvasti valppaana, jotta 
tällaiset tilanteet havaitaan, mutta esimerkki ei liity 
riskiin, jonka komissio voisi hallita muulla tavoin.
38
Institutionaaliset uudistukset ovat pitkiä ja vaikeita 
prosesseja, joissa kumppanimaan hallituksen autta -
minen asteittaiseen edistykseen voi olla kestäväm -
pää kuin hankkeen saattaminen nopeasti päätök -
seen. Ks. vastaus laatikkoon 6.
Laatikko 6
Komissio huomauttaa, että mainitut erät (kesä -
kuussa 2008, joulukuussa 2010 ja heinäkuussa 2011) 
on pääasiassa maksettu ennen budjettitukea 
koskevia uusia periaatteita, joilla otettiin käyttöön 
entistä paljon tiukempi tukikelpoisuusperustei -
den arviointi, varsinkin julkista varainhoitoa kos -
keva peruste. Riskiä, jota tällä esimerkillä pyritään 
havainnollistamaan, pienennetään soveltamalla 
vuonna 2012 annettuja budjettituen suuntaviivoja 
ja on siis pienennetty niiden soveltamisen aloitta -
misesta lähtien.
Komission vastaus 45
46
EU:n vaikutus maan kehitystuloksiin raportoidaan 
tuettuina maan tuloksina, joten on siis valittu 
myötävaikutusta edustava lähestymistapa (ks. 
maaliskuussa 2015 julkaistu komission yksiköiden 
valmisteluasiakirja ”EU:n kansainvälisen kehitys -
yhteistyön tuloskehyksen käynnistäminen”). EU:n 
myötävaikutuksen ilmaisemiseksi määrällisesti 
voidaan käyttää kahta avunantajien nykyisin käyttä -
mää menetelmää:
– ”kokonaismenetelmää”, jolloin raportoidaan ko -
konaistulokset, jotka EU on saavuttanut yhdessä 
muiden (kuten kumppanimaan hallituksen ja 
muiden avunantajien) kanssa, eikä tuloksia, 
jotka liittyvät EU:n antamaan rahoitusosuuteen
– ”suhteellista menetelmää”, jolloin tulokset 
raportoidaan sen perusteella, mikä on EU:n 
osuus kokonaisrahoituksesta. Tätä menetelmää 
käytettäessä hankkeiden ja ohjelmien tulok -
set lasketaan määräsuhteisena osuutena, joka 
vastaa EU:n antamien taloudellisten panosten 
osuutta. Menetelmässä raportointi perustuu 
oletukseen, että annetun rahoituksen ja saavu -
tettujen tulosten välillä on välitön syy-yhteys.
Yhdistetyllä tasolla, kuten raportoitaessa uuden 
tuloskehyksen perusteella, on valittava jompikumpi 
menetelmä. Koska talousarviota koskevia yksi -
tyiskohtaisia tietoja toisten panoksista, myöskään 
kumppanimaiden panoksista, ei ole aina helposti 
saatavilla suhteellisten tulosten laskemista varten, 
komissio on valinnut raportointitavaksi kokonais -
menetelmän. Se on toistaiseksi ainoa realistinen 
vaihtoehto, jolla saavutetut tulokset voidaan rapor -
toida yhdistetyllä tasolla. Kuten maaliskuussa 2015 
julkaistussa komission yksiköiden valmisteluasia -
kirjassa todetaan, kokonaismenetelmä olisi myös 
asianmukaisempi avun tuloksellisuuden näkökul -
masta, koska menetelmässä painotetaan voimak -
kaasti kumppanimaan vastuunottoa.Laatikko 7 – Toinen kappale
Malawia ja Ruandaa koskevat budjettitukitoimet 
toteutettiin ennen vuotta 2010 ja pääasiassa ennen 
budjettitukea koskevia uusia periaatteita, joilla 
otettiin käyttöön entistä paljon tiukempi lähes -
tymistapa, jossa edellytetään EU:n rahoittaman 
toimen ja kansallisten toimien välisen yhteyden 
selventämistä.
Riskiä, jota tällä esimerkillä pyritään havainnollis -
tamaan, pienennetään soveltamalla vuonna 2012 
annettuja budjettituen suuntaviivoja, ja riskiä on 
siis pienennetty niiden soveltamisen aloittamisesta 
lähtien.
Laatikko 8
Toimet olivat kiireellisiä budjettitukitoimenpiteitä, 
joilla pyrittiin edistämään maan makrotalouden 
vakauttamista. Kokonaistavoitteena oli ylläpi -
tää Kongon demokraattista tasavaltaa talous- ja 
ruokakriisin aikana, joten tuloksia on tarkasteltava 
ottaen tämä huomioon.
Julkistalouden hallinnoinnin uudistusohjelma, 
johon tilintarkastustuomioistuin viittaa, mainitaan 
todellakin rahoitussopimuksessa, ja uudistusohjel -
man laatiminen oli yksi edistymisen mittaamiseen 
käytetyistä välitavoitteista.
Myös kiinteisiin eriin sovelletaan tukikelpoisuuspe -
rusteita eli tuloksellisuuteen liittyviä ehtoja. Näin 
ollen maksuehdot oli nivelletty tavoitteisiin, myös 
julkistalouden hallinnoinnin parannuksiin.
Komission vastaus 46
60
Komissio on jo toteuttanut toimia arviointien 
parantamiseksi
– laatimalla ja julkaisemalla Euroopan unionin 
kehitysyhteistyön arviointipolitiikkaa käsittele -
vän asiakirjan ” Evaluation Policy for the European 
Union development cooperation ” (2014)
– parantamalla hankkeiden ja ohjelmien arviointi -
en suunnittelun, täytäntöönpanon ja seurannan 
laatua (meneillään)
– lisäämällä johdon osallistumista strategisiin ar -
viointeihin jo suunnitteluvaiheessa (meneillään)
– soveltamalla tiedonannon COM(2013) 686 final 
mukaista ”arviointi ensin” -periaatetta.
Laatikko 15
Komissio katsoo, että esimerkissä ei ole kyse tulos -
ten raportoinnin tai arvioinnin puutteista koko 
toimen osalta, vaan toimen vaikuttavuus sinänsä 
voidaan arvioida vasta, kun kaikki toimen osat 
tai alihankkeet on saatu lähes tai aivan kokonaan 
toteutettua.
65
Komissio julkaisee vuonna 2015 ensimmäisen 
konsolidoidun selvityksen tuloksista, joita on 
saavutettu EU:n kansainvälisen kehitysyhteistyön 
yhteydessä annetulla tuella. Tulostiedot julkaistaan 
vuosikertomusta täydentävänä kertomuksena.
Laatikko 16 – Kolmas kappale
Parannetut seuranta- ja raportointijärjestelmät sekä 
(myös CRIS-järjestelmän korvaavan) operatiivisen 
tiedonhallintajärjestelmän käyttöönotto tehostavat 
vastaisuudessa merkittävästi EuropeAidin tieto -
järjestelmien käyttöä raportointiin ja erityisesti 
tulosten raportointiin.Laatikko 9
Vaikka on mahdollista arvioida yleisesti ottaen, 
onko budjettitukiohjelmasta tuettu kansallinen 
toimi vaikuttanut tiettyihin maassa saavutettuihin 
tarkasti määriteltyihin tuloksiin, ei ole mahdollista 
katsoa tiettyä osaa tuloksista EU:n rahoituksen 
ansioksi.
Laatikko 11
Laatikossa 11 esitetyssä esimerkissä keskitytään 
pikemminkin siihen, ettei ihmisoikeusnäkökohtia 
ole sisällytetty riittävästi ohjelmiin, kuin laaja-alais -
ten aiheiden sisällyttämisestä johtuvaan monimut -
kaistumiseen tai siitä aiheutuviin lisäriskeihin, jotka 
liittyvät asianmukaisten tavoitteiden ja indikaat -
toreiden määrittelemiseen sekä niihin liittyvien 
tulosten mittaamiseen.
Laatikko 14 – Toinen kappale
Komissio on vuonna 2015 sisällyttänyt EU:n täy -
täntöönpanokumppaneiden tulosten raportointia 
koskevia erityisiä säännöksiä hallinnollisen sopi -
muksen (joka kattaa Maailmanpankin täytäntöön -
panokumppanina) ja PAGODA-sopimuksen yleisiin 
ehtoihin. PAGODA ( Pillar Assessed Grant or Delega -
tion Agreement , pilariarvioitu avustus- tai valtuutus -
sopimus) kattaa kaikki pilariarvioidut järjestöt, myös 
YK:n järjestöt. Tämän pitäisi varmistaa EU:n täy -
täntöönpanokumppanien toimittamien edistystä 
koskevien tietojen ja loppukertomusten entistä 
parempi saatavuus.
59
Se, että joissakin tapauksissa hankkeen tai ohjelman 
luonteen vuoksi tulokset voidaan arvioida vasta 
hankkeen tai ohjelman päätyttyä ja ettei niiden 
saavuttamista voida siksi arvioida jaksoittain, ei 
väistämättä johda tulosten puutteelliseen rapor -
tointiin. Tällaisissa tapauksissa voidaan määritellä 
välitavoitteita tai vertailuarvoja, jotka helpottavat 
sen seuraamista, onko hanke tai ohjelma hyvässä 
vauhdissa niin, että tulokset voidaan saavuttaa 
tehokkaasti.
Komission vastaus 47
75
Komissio on kehittänyt budjettitukiohjelmia varten 
riskienhallintajärjestelmän, jolla tunnistetaan suuret 
riskit ja vähennetään niitä. Järjestelmä otetaan 
huomioon päätöksentekoprosessissa, erityisesti 
tehostetussa hallinnossa, sisäisen budjettituesta 
vastaavan ohjauskomitean välityksellä. Järjestel -
mästä saadaan järjestelmällisesti tietoja kump -
panimaiden kanssa strategisella tasolla käytävää 
poliittista vuoropuhelua varten sekä keskeisiä 
kysymyksiä koskevia tietoja. Järjestelmää käytetään 
toimenpideasiakirjassa määriteltyjen odotettujen 
etujen ja tunnistettujen riskien tasapainottamiseen 
ja riskinvähentämistoimenpiteiden ehdottamiseen.
Sisäinen analyysi (vuosien 2013 ja 2014 budjettitu -
kea koskeva kertomus) osoittaa, että EU:n budjet -
titukea saaneiden maiden julkinen varainhoito on 
selvästi parempaa ja paranee muuta kuin budjetti -
tukea saaneisiin avunsaajiin verrattuna.
Riskiä, jota tällä esimerkillä pyritään havainnollis -
tamaan, pienennetään soveltamalla vuonna 2012 
annettuja budjettituen suuntaviivoja, ja riskiä on 
siis pienennetty niiden soveltamisen aloittamisesta 
lähtien.
Laatikko 19
Komissio on vuonna 2015 päättänyt tehostaa 
tapauskohtaisesti arviointia siitä, käytetäänkö kan -
sainvälistä järjestöä täytäntöönpanokumppanina 
vai ei.
Laatikko 20
Komissio myöntää, että poliittisen ja taloudellisen 
tilanteen muutoksista aiheutuu riskejä tulosten 
saavuttamiselle. Tämäntyyppisten riskien vuoksi 
toimintaympäristön analysointi on tärkeä osa sitä 
tunnistamisen ja määrittelyn vakioprosessia, jota 
komission yksiköt ja EU:n edustustot soveltavat 
hankkeita ja ohjelmia valmistellessaan.Laatikko 17 
Kansallisten tiedonkeruu- ja tiedonhallintajärjestel -
mien puutteet EU:n tukemissa maissa ovat kyseisten 
maiden kehitysvaiheeseen olennaisesti liittyvä 
tekijä ja pysyvä huolenaihe kaikille avunantajille. 
Tilannetta voidaan parantaa kestävästi vain luo -
malla asianmukaisia kansallisia tilastojärjestelmiä. 
EU vähentää asiaan liittyvää riskiä osana anta -
maansa alakohtaista ja muuta tukea. Riskiä voidaan 
kuitenkin torjua riittävästi vain avunsaajamaan ja 
avunantajayhteisön jatkuvilla yhteisillä toimilla.
72
Vuosia 2014–2020 koskevassa monivuotisessa rahoi -
tuskehyksessä otetaan käyttöön muutamia uusia 
piirteitä, joilla pyritään erityisesti edistämään rahoi -
tusohjelmien tuloksellisuutta. Budjetista ja henki -
löstöstä vastaavan varapuheenjohtajan Kristalina 
Georgievan johtamalla komission aloitteella pyri -
tään tämän pohjalta siirtymään varojen käytöstä 
EU:n talousarvion tuloksellisuuteen. Tavoitteena on 
luoda edellytykset talousarvion tuloksellisuuden 
parantamiselle entisestään sekä ohjelmien tulosten 
että moitteettoman varainhoidon osalta tasapai -
noista ja kattavaa lähestymistapaa soveltamalla. 
Pyrkimyksenä on vähentää sitä riskiä, että keskity -
tään talousarvion toteuttamiseen ohjelman tulos -
ten kustannuksella. Lähestymistapa käsittää myös 
menoalat ja menetelmät, joilla EU:n talousarvio voi 
maksimoida tulokset, sekä kustannustehokkaiden 
tarkastusten tiukan soveltamisen noudattamisen 
valvonnan tehostamiseksi.
73
Komissio torjuu riskiä monivuotisella ohjelmasuun -
nittelulla, yksittäisten toimien täytäntöönpanon 
24-kuukautisella suunnittelulla ja sisäisen laatutuki -
ryhmän prosessilla. Näitä toimia täydennetään lisä -
toimenpiteillä, kuten tulevalla EU:n tuloskehyksellä. 
Ks. myös vastaus kohtaan 29.
Komission vastaus 48
5. Johtopäätökset ja suositukset
80 a)
Komission yksiköt ovat jo useilla eri tasoilla pyrki -
neet varmistamaan terminologian johdonmukai -
suuden esimerkiksi seuraavilla toimilla: vuonna 2013 
annetut alojen indikaattoreita koskevat ohjeet, 
toimenpideasiakirjamalli ja siihen liittyvät ohjeet, 
joita on sovellettu 1. tammikuuta 2015 lähtien, sekä 
uusi kansainvälisen kehitysyhteistyön tuloskehys ja 
siihen liittyvät tuloskehykseen perustuvaa rapor -
tointia koskevat ohjeet.
Komission yksiköt myös vahvistavat parhaillaan 
sisäiselle laadunvarmistukselle annettavaa tukea 
yksittäisiä toimia koskevien asiakirjojen näiden 
näkökohtien osalta, joita komissio pitää sekä täytän -
töönpanon, tuloksellisuuden ja tulosten seurannan 
ja raportoinnin että toimien arvioinnin kannalta 
tärkeinä.
Lisäksi edellä mainituissa asiakirjoissa käytetty 
terminologia on niissä perusasetuksissa käytetyn 
terminologian mukaista, joista EU:n ulkoisen avun 
sääntelykehys koostuu.
Komissio myöntää, että panoksista vaikutuksiin 
jatkuvan selkeän loogisen ketjun luominen on hank -
keissa erittäin tärkeää. Ketjun luomista on vahvis -
tettu ottamalla käyttöön toimenpideasiakirjamalli 
1. tammikuuta 2015 lähtien. Selkeän loogisen ketjun 
luominen strategian tai toimintapolitiikan tasolla 
ei kuitenkaan koskaan vastaa kehitysyhteistyön 
toimintaympäristön monimutkaisuutta. Kansainvä -
lisessä arviointimaailmassa tällaisen suoraviivaisen 
loogisen viitekehyksen käyttö strategian tai toimin -
tapolitiikan tasolla on siksi asetettu yhä useammin 
kyseenalaiseksi.
80 b)
Laaja-alaisten aiheiden sisällyttämisestä aiheutuu 
todellakin useita haasteita, jotka liittyvät toimien 
erityistavoitteiden ja tulosten asianmukaiseen muo -
toiluun sekä vastaavien täytäntöönpanon seuran -
taan tarvittavien tietojen keräämiseen.Jotta voidaan mukautua ennalta arvaamattomiin 
muutoksiin kehitysaputoimien toimintaympäris -
tössä, täytäntöönpanovaiheessa tarvitaan jonkin 
verran liikkumavaraa. Tämä on varmistettu yksinker -
taistamalla asiaan liittyviä sääntöjä ja menettelyjä 
heinäkuusta 2014 lähtien. Yksinkertaistamistoimen -
piteet sisälsivät sellaisia indikaattoreiden käyt -
töön liittyviä muutoksia, joiden ansiosta erityisiin 
ensisijaisiin tavoitteisiin tai tietojen keräämiseen 
ja saatavuuteen liittyvät muutokset voidaan ottaa 
huomioon.
Sitä ei kuitenkaan voida sulkea pois, että hankkeen 
alkuperäisiä tavoitteita ei voida saavuttaa. Jos näin 
käy, tavoitteita on mukautettava muuttuviin olosuh -
teisiin ja tilanteisiin.
Laatikko 21
Tammikuussa 2015 toteutettu organisaatiomuutos 
sinänsä ei vaikuta tavoitteiden määrittelemiseen 
eikä niihin liittyvien tulosten saavuttamiseen eri 
toimien yhteydessä.
Omasta hallinnollisesta organisaatiostaan riip -
pumatta ja ENI-maat kattavan yhteisen täytän -
töönpanoasetuksen säännösten (erityisesti 12 ja 
13 artiklan) mukaisesti komissio täyttää myös 
vastaisuudessa velvollisuutensa seurata hankkeiden 
täytäntöönpanoa ja raportoida siitä jäsenvaltioille, 
Euroopan parlamentille ja muille EU:n toimielimille.
Komissio raportoi vastaisuudessa tuloskehyk -
sen perusteella myös naapuruuspolitiikan piiriin 
kuuluvista maista neuvoston 26. toukokuuta 2015 
antamien päätelmien 9145/15 mukaisesti. Uuden 
tulosperusteisen seurantajärjestelmän yhteydessä 
on otettu käyttöön erityinen työkalu, jolla tuetaan 
hankkeiden lopussa tehtävää tulosraportointia. 
Järjestelmällä edistetään hankkeiden lopussa rapor -
toituja tuloksia koskevien tietojen konsolidointia 
erityisesti sovittuun tuloskehykseen perustuvien 
indikaattoreiden osalta.
Arvioinnista todettakoon, että naapuruuspolitiikan 
ja laajentumisneuvottelujen pääosastolla on oma 
arviointitoimintonsa, joka käsittelee vuodesta 2015 
alkaen sekä naapurustoja että laajentumisproses -
sissa mukana olevaa aluetta.
Komission vastaus 49
Edellä mainituissa asiakirjoissa käytetty termino -
logia on perusasetuksissa käytetyn terminologian 
mukaista.
Lisäksi komission yksiköt vahvistavat parhaillaan 
yksittäisiä toimia koskevien asiakirjojen näitä 
näkökohtia koskevaa tukea osana sisäistä laadun -
varmistusta. Komissio jatkaa myös hankkeiden ja 
ohjelmien hallinnointia koskevien yleisten ohjeiden 
ja henkilöstön koulutusmoduulien parantamista 
tällä alalla.
Suositus 2
Komissio hyväksyy suosituksen.
Komissio on kahden viime vuoden aikana valmis -
tellut useita toimenpiteitä, joilla pyritään vahvista -
maan sen järjestelmiä, ohjeita ja prosesseja tässä 
suhteessa. Ks. myös vastaus suositukseen 1.
Komissio myöntää (ks. vastaus kohdan 80 ala -
kohtaan a), että panoksista vaikutuksiin jatkuvan 
selkeän loogisen ketjun luominen on hankkeissa 
erittäin tärkeää.
Suositus 3
Komissio hyväksyy suosituksen.
Käynnissä on toimia, joilla parannetaan koko seu -
ranta- ja arviointijärjestelmää ja joiden ansiosta 
myös komission kyky tunnistaa saadut hyödylliset 
kokemukset paranee (ks. myös komission vastauk -
set tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuk -
seen nro 18/2014).
Tietojärjestelmästä todettakoon vielä tarkemmin, 
että komissio on tähän mennessä perustanut alus -
tavan järjestelmän, jolla varmistetaan konsolidoitu 
tulosraportointi vuonna 2015 annettavan ensim -
mäisen tuloksia koskevan kertomuksen yhteydessä 
ennen uuden operatiivisen tiedonhallintajärjestel -
män ensimmäisten moduulien kehittämistä. Niiden 
on määrä sisältää myös tulosten raportointi.80 c)
Tehottomuuden ja puutteiden riski, johon tilintar -
kastustuomioistuin viittaa, vaikuttaisi esiintyvän 
useimmin kumppanimaan tasolla. Tämä osoittaa 
sen tärkeyden, että avunantajat mukautuvat kump -
panimaan järjestelmiin, toimintapolitiikkoihin ja 
tuloskehyksiin, verrattuna siihen, että yhdenmukais -
tetaan toimintaa vain avunantajien kesken, kuten 
tilintarkastustuomioistuin huomauttaa kohdan 17 
kohdissa a ja b.
Soveltamalla tätä lähestymistapaa komissio on jo 
toteuttanut tärkeitä toimia vuosia 2014–2020 koske -
van monivuotisen ohjelmasuunnittelun yhteydessä, 
jotta voidaan mukautua mahdollisimman paljon 
kumppanimaiden toimintapolitiikkoihin ja kehyksiin 
avun tuloksellisuutta koskevien Busanin sitoumus -
ten mukaisesti. Komissio on noudattanut lähesty -
mistapaa myös uutta yhteistä tuloskehystä luodes -
saan. Kumppanimaiden tasolla komissio kannattaa 
muiden avunantajien kanssa maakohtaisten tulos -
kehysten määrittelemistä ja katsoo, että yhteinen 
ohjelmasuunnittelu EU:n jäsenvaltioiden kanssa on 
yksi tapa edistää tällaisten tuloskehysten käyttöä.
80 h)
Toimien toimintaympäristössä tapahtuvat muutok -
set saattavat johtaa käytettyjen indikaattoreiden tai 
niiden alkuperäisten tavoitearvojen muuttamiseen.
Suositus 1
Komissio hyväksyy suosituksen ja on jo pyrkinyt 
varmistamaan terminologian johdonmukaisuu -
den esimerkiksi seuraavilla toimilla: vuonna 2013 
annetut alojen indikaattoreita koskevat ohjeet, 
toimenpideasiakirjamalli ja siihen liittyvät ohjeet, 
joita on sovellettu 1. tammikuuta 2015 lähtien, sekä 
uusi kansainvälisen kehitysyhteistyön tuloskehys ja 
siihen liittyvät tuloskehykseen perustuvaa rapor -
tointia koskevat ohjeet.
Komission vastaus 50
Uutta järjestelmää ennakoiden ja myös arviointijär -
jestelmää ja tulospainotteista seurantajärjestelmää 
koskevassa tilintarkastustuomioistuimen erityis -
kertomuksessa nro 18/2014 annettujen suositusten 
mukaisesti komissio on arviointeihin liittyvän eri -
tyisen tietomoduulin kehittämisen loppuvaiheessa. 
Se on tarkoitus ottaa käyttöön vuoden 2016 ensim -
mäisellä puoliskolla, mikä parantaa vastaisuudessa 
asteittain komission kykyä tunnistaa saadut hyödyl -
liset kokemukset eri tarkoituksia varten.
Suositus 4
Komissio hyväksyy suosituksen. Komissio on jo 
tehostanut toimiaan tässä mielessä, kuten suosituk -
seen 1 annetussa vastauksessa todetaan.
Suositus 5
Komissio hyväksyy suosituksen.
Suosituksen täytäntöönpano on osa toimeen liit -
tyvien riskien yleistä arviointia (esimerkiksi tietyn 
avun toimitustavan valinnan osalta ks. myös 1. tam -
mikuuta 2015 lähtien sovelletun toimenpideasiakir -
jamallin osa 2, joka koskee riskejä ja oletuksia).
Komissio on kehittänyt budjettitukiohjelmia varten 
riskienhallintajärjestelmän, jolla tunnistetaan suuret 
riskit ja vähennetään niitä. Järjestelmä otetaan 
huomioon päätöksentekoprosessissa, erityisesti 
tehostetussa hallinnossa, sisäisen budjettituesta 
vastaavan ohjauskomitean välityksellä. Järjestel -
mästä saadaan järjestelmällisesti tietoja kumppani -
maiden kanssa strategisella tasolla käytävää poliit -
tista vuoropuhelua varten. Järjestelmää käytetään 
suunniteltujen toimien odotettujen etujen välisen 
tasapainon arvioimiseen, riskien tunnistamiseen ja 
riskinvähentämistoimenpiteiden ehdottamiseen.
Sisäinen analyysi (vuosien 2013 ja 2014 budjettitu -
kea koskeva kertomus) osoittaa, että EU:n budjet -
titukea saaneiden maiden julkinen varainhoito on 
selvästi parempaa ja paranee muuta kuin budjetti -
tukea saaneisiin avunsaajiin verrattuna.
Komissio on vuonna 2015 päättänyt tehostaa 
tapauskohtaisesti arviointia siitä, käytetäänkö kan -
sainvälistä järjestöä täytäntöönpanokumppanina 
vai ei.
MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?
Maksuttomat julkaisut:
  yksi kappale:  
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
  enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:  
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_/f_i.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_/f_i.htm),  
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_/f_i.htm)  
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).
(*)  Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit  
tai hotellit voivat periä puheluista maksun.
Maksulliset julkaisut:
 EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
Tilintarkastustuomioistuin tunnisti arvioinnissaan yhdeksän 
keskeistä riskialaa, jotka liittyvät EU:n kehitysyhteistyön 
tulospainotteiseen lähestymistapaan.
Tilintarkastustuomioistuimen arviointi osoitti, että komissio 
oli tunnistanut nämä riskialat asianmukaisesti. Arviointi 
osoitti niin ikään, että komission aloitteiden yhteydessä 
pyritään parantamaan EU:n kehitysyhteistyön tuloksia.
Lisätoimet ovat kuitenkin tarpeen, jotta aloitteet olisivat 
täysin vaikuttavia. Tilintarkastustuomioistuin esittää joukon 
asiaa koskevia suosituksia.
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN
QJ-AB-15-019-FI-C
ISBN 978-92-872-3407-0