PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Komissio on jo useiden vuosikymmenten ajan toteuttanut lainanotto- ja lainanantotoimia antaakseen lainojen muodossa rahoitusapua yksittäisille tuensaajamaille. Lainanotto- ja lainanantotoimet katetaan unionin talousarviosta rahoitettavalla takauksella, ja ne ovat osa talousarvion laajempaa toteuttamista. Lainanotto- ja lainanantotoimia koskevat yleiset säännöt sisältyvät asetuksen (EU, Euratom) 2018/1046, jäljempänä ’varainhoitoasetus’, 220 artiklaan, jossa säädetään, että komissiolle voidaan antaa perussäädöksessä valtuudet ottaa lainaa unionin tai Euratomin puolesta ja antaa lainatut varat edelleen lainaksi jäsenvaltioille tai kolmansille maille ottolainaukseen sovellettuja ehtoja vastaavin ehdoin. Lainaksi otettujen varojen ja myönnettyjen lainojen kassavirtojen osalta varmistetaan, että ne vastaavat täysin toisiaan. Markkinoilla toteutettavat toimet perustuvat näin kulloisiinkin maksutarpeisiin. Tämä rajoittaa mahdollisuutta suunnitella lainanottotoimet siten, että niissä voidaan hyödyntää parhaita markkinamahdollisuuksia, ja määrittää maturiteetit niin, että saavutetaan edullisimmat kustannukset.

Ukrainaan liittyvät varainhankintatarpeet edellyttävät kustannustehokasta, joustavaa ja rahoituksellisesti järkevää varojen hankintaa ja maksamista, jossa otetaan huomioon kaikki varainhankintaan liittyvät tarpeet, myös NextGenerationEU-välineen osalta. On erittäin tärkeää, että varainhankinta järjestetään käyttämällä yhtä yhtenäistä varainhankintamenetelmää, jotta eri politiikkojen tarpeisiin voidaan vastata samanaikaisesti. Tätä varten on tarpeen muuttaa asetusta (EU, Euratom) 2018/1046, jotta päätöksen (EU, Euratom) 2020/2053 mukaiseen lainanottoon tällä hetkellä sovellettava monipuolinen varainhankintastrategia voidaan vahvistaa lainanottotoimien toteuttamisessa käytettäväksi perusmenetelmäksi. Tämä strategia on mahdollistanut varojen onnistuneen hankinnan avustuksia (tuki, jota ei makseta takaisin) ja lainoja varten asetuksen (EU) 2021/241 ja useiden muiden EU:n politiikkojen mukaisesti vuonna 2022.

Tämän muutoksen ansiosta komissio voi rahoittaa avun, jota Ukrainalle on tarkoitus antaa välineen perustamisesta tuen antamiseksi Ukrainalle ehdotetun asetuksen mukaisesti, kustannustehokkaalla, joustavalla ja rahoituksellisesti järkevällä tavalla sekä varmistaa, että samaan aikaan turvataan rahoitus kaikille lainanottoon perustuville unionin ohjelmille. Monipuolisen varainhankintastrategian soveltamisalan laajentaminen ei koske ainoastaan Ukrainaan liittyviä varainhankintatarpeita, vaan kyseistä strategiaa voidaan käyttää myös kaikissa tulevissa ohjelmissa. Tämä antaa komissiolle mahdollisuuden käyttää infrastruktuuria, joka mahdollistaa integroidun varainhankinnan suunnittelun ja markkinoille suunnatun viestinnän.

Ilman tällaista yhtä yhtenäistä varainhankintamenetelmää komission olisi jatkettava eri rahoitusapuohjelmien erillistä rahoittamista. Tämä aiheuttaisi kustannuksia ja vaikeuttaisi varainhankintaa, koska eri rahoitusapuohjelmat kilpailisivat rajallisesta määrästä varainhankintamahdollisuuksia. Se myös pirstaloittaisi unionin velkainstrumenttien tarjontaa ja vähentäisi niiden likviditeettiä ja sijoittajien kiinnostusta yksittäisiin ohjelmiin. Kaiken rahoitusavun rahoittaminen yhdellä varainhankintamenetelmällä lisäisi tämän vuoksi unionin joukkolainojen likviditeettiä ja niiden houkuttelevuutta ja kustannustehokkuutta.

Monipuolinen varainhankintastrategia on rahoitusmenetelmä, jonka avulla varainhankintatoimet toteutetaan noudattaen perussäädöksissä politiikkatavoitteiden saavuttamiseksi vahvistettuja rahoitusvelkaa koskevia enimmäismääriä. Monipuolisen varainhankintastrategian toteuttaminen ei muuta lainanotosta aiheutuvia rahoitusvelkoja. Se antaa komissiolle enemmän joustovaraa sen suhteen, miten unioni hankkii varoja joukkolainojen liikkeeseenlaskuilla.

Käyttämällä varainhankintamenetelmänä yksinomaan monipuolista varainhankintastrategiaa komissio voi erottaa yksittäisten varainhankintatoimien ajoituksen ja erääntymisen tuensaajille suoritettavista maksuista. EU:n lyhytaikaisten velkasitoumusten (EU-bills) liikkeeseenlaskulla rahoitettava yhteinen likviditeettivaranto mahdollistaa sen, että komissio voi järjestää maksut sovitun säännöllisen maksuaikataulun mukaisesti pitkäaikaisten joukkolainojen liikkeeseenlaskun tarkasta ajankohdasta riippumatta. Tämä puolestaan mahdollistaa maksujen suorittamisen tuensaajille riippumatta maksuhetkellä vallitsevista markkinaolosuhteista, ja sen ansiosta vältetään tilanteet, joissa kiinteitä määriä joudutaan hankkimaan epävakaissa tai epäsuotuisissa olosuhteissa. Rahoitusapuohjelman voimassaoloaikana kaikki syntyneet nettovelat on kokonaisuudessaan katettu vastaavalla saamisella (määrät, jotka on maksettava takaisin lainojen erääntyessä). Näin varmistetaan, että Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 310 artiklan 1 kohdassa vahvistettuja talousarviovaikutusten välttämisen ja talousarvion tasapainon periaatteita noudatetaan. Tuensaajat vastaavat kaikista kustannuksista. Kustannusten kohdentamisessa käytetään yhtä yhtenäistä kustannustenjakomenetelmää, jolla varmistetaan kustannusten läpinäkyvä ja oikeasuhteinen kohdentaminen. Takaisinmaksuvelvoitteet säilyvät rahoitusavun saajilla varainhoitoasetuksen 220 artiklan 5 kohdan e alakohdan mukaisesti.

Yhteinen likviditeettivaranto olisi pidettävä sellaisella tasolla, että komissio pystyy sen avulla selviytymään kaikista lyhyellä aikavälillä odotettavissa olevista ulosvirtauksista, jotka perustuvat luotettaviin likviditeettiennusteisin. Suurella ja riittävästi varoja sisältävällä maksuvalmiuspuskurilla, jonka avulla pystytään hallinnoimaan maksuja pitkällä aikavälillä, mahdollistetaan monipuolisen varainhankintastrategian toiminta ilman, että sen lisäksi tarvitaan muita ratkaisuja tilapäisten käteisvajeiden täyttämiseksi.

Tukeakseen monipuolisen varainhankintastrategian mahdollisimman hyvin onnistunutta toteuttamista komission olisi mahdollisuuksien mukaan varmistettava jatkuva läsnäolo markkinoilla ja toteutettava tätä varten kaikki tarvittavat transaktiot mahdollisimman edullisten rahoituskustannusten saavuttamiseksi ja unionin ja Euratomin velkapapereita koskevien transaktioiden helpottamiseksi. Viimeksi mainittu on ratkaisevan tärkeää, jotta voidaan tukea mahdollisimman monenlaisten sijoittajien aktiivista osallistumista unionin velkainstrumenttien markkinoille.

Monipuolisen varainhankintastrategian toteuttaminen edellyttää, että kaikkiin sitä käyttäviin lainanotto- ja lainananto-ohjelmiin sovelletaan samoja sääntöjä. Varainhoitoasetuksen, joka on EU:n talousarvion toteuttamista koskeva yhteinen sääntökirja, olisi muodostettava perusta kyseisille säännöille.

Tässä esitetyn varainhoitoasetuksen muutoksen tultua voimaan komissio hyväksyy ja panee täytäntöön laajemman hallintokehyksen, riskienhallintamenettelyt ja kustannustenjakomenetelmän.

Näitä varainhoitoasetuksen uusia sääntöjä olisi sovellettava ainoastaan sellaiseen kolmansille maille myönnettävään uuteen rahoitusapuun, jota koskevat perussäädökset tulevat voimaan näiden varainhoitoasetukseen tehtävien muutosten ja asetukseen (EU, Euratom) 2020/2093 samanaikaisesti tehtävän muutoksen voimaantulopäivänä tai sen jälkeen.

Komissio on ehdottanut varainhoitoasetuksen uudelleenlaadittua tekstiä, joka on parhaillaan Euroopan parlamentin ja neuvoston tarkasteltavana. Tässä esitetty erillinen ehdotus olisi hyväksyttävä kiireellisesti ja muutokset olisi sisällytettävä käsiteltävänä olevaan uudelleenlaadittuun tekstiin lainsäädäntöprosessin aikana.