KOMISSION TIEDONANTO matkustaja-alusten turvallisuuden parantamisesta yhteisössä

1. Yleistä

Komissio ehdottaa tässä tiedonannossa toimenpidekokonaisuutta, jonka tarkoituksena on parantaa nykyistä matkustaja-alusten turvallisuuteen liittyvää yhteisön lainsäädäntöä tavalla, joka vastaa liikennepolitiikkaa koskevassa komission valkoisessa kirjassa [1] asetettuja poliittisia tavoitteita. Tiedonannossa ehdotettuihin toimenpiteisiin kuuluu ro-ro-matkustaja-alusten erityisiä vakavuusvaatimuksia koskeva ehdotus sekä matkustaja-alusten turvallisuussäännöistä ja -määräyksistä annetun direktiivin 98/18/EY muuttaminen. Lisäksi siinä esitetään komission kanta matkustajamerenkulun harjoittajien korvausvastuu järjestelmään sekä matkustajien ja matkatavaroiden kuljettamisesta meritse vuonna 1974 tehdyn IMOn Ateenan yleissopimuksen parhaillaan käynnissä olevaan tarkistamiseen.

[1] Valkoinen kirja Eurooppalainen liikennepolitiikka vuoteen 2010: valintojen aika, KOM(2001) 370, 12.9.2001. Tässä asiakirjassa asetettuja painopisteitä ovat meriturvallisuuden jatkuva parantaminen, kansalaisten käytössä olevan liikennejärjestelmän parantaminen sekä eri liikennemuotojen matkustajien oikeuksien parantaminen.

Komission vuonna 1993 antamassa yhteistä meriturvallisuuspolitiikkaa koskevassa tiedonnannossa [2] painotettiin, että on ryhdyttävä useisiin toimenpiteisiin matkustaja-alusten turvallisuussääntelyn parantamiseksi ja yhdenmukaistamiseksi. Matkustaja-aluksia EU:n vesillä kohdanneet traagiset onnettomuudet korostivat tarvetta tämän alan toimenpiteille [3]. Vain muutaman vuoden aikana yhteisö lujittikin merkittävästi matkusta-alusten turvallisuuteen liittyvää lainsäädäntöään. Erityisesti otettiin käyttöön neljä uutta yhteisön välinettä, joilla oli määrä varmistaa yhtäläiset turvallisuussäännöt kaikille matkustaja-aluksille yhteisössä [4], erityiset vaatimukset ro-ro-alusliikenteelle [5], paremmat tiedot matkustaja-aluksilla matkustavista henkilöistä [6] sekä ISM-säännöstön mahdollisimman pikainen täytäntöönpano [7].

[2] Communication from the Commission of a common policy on safe seas, COM(93)66, 24.2.1993.

[3] Ks. esim. ro-ro-matkustaja-alusten turvallisuudesta 22. joulukuuta 1994 annettu neuvoston päätöslauselma, EYVL C 379, 31.12.1994.

[4] Neuvoston direktiivi 98/18/EY, annettu 17. maaliskuuta 1998, matkustaja-alusten turvallisuussäännöistä ja -määräyksistä, EYVL L 144, 15.5.1998, s. 1.

[5] Neuvoston direktiivi 1999/35/EY, annettu 29. huhtikuuta 1999, pakollisesta katsastusjärjestelmästä säännöllisen ro-ro-alusliikenteen ja suurnopeusmatkustaja-alusliikenteen turvallisen harjoittamisen varmistamiseksi, EYVL L 138, 1.6.1999, s. 1.

[6] Neuvoston direktiivi 98/41/EY, annettu 18. kesäkuuta 1998, yhteisön jäsenvaltioiden satamiin tai satamista liikennöivillä matkustaja-aluksilla olevien henkilöiden rekisteröinnistä, EYVL L 188, 2.7.1998, s. 35.

[7] Neuvoston asetus (EY) N:o 3051/95, annettu 8. joulukuuta 1995, ro-ro-matkustaja-alusten turvallisuusjohtamisesta, EYVL L 320, 30.12.1995, s. 14; asetus sellaisena kuin se on muutettuna komission asetuksella (EY) N:o 179/98, EYVL L 19, 24.1.1998, s. 35.

Näiden toimenpiteiden toteutus ja niiden tehokkuuden arviointi on tuonut esiin joitain puutteita ja osoittanut, että yhdenmukaistetut säännöt EU:n satamiin tai satamista liikennöiville matkustaja-aluksille on tavoite, jota ei ole vielä kaikilta osin saavutettu. Matkustaja-alusten turvallisuusjärjestelmän arviointi, jonka perusteella on määrä ehdottaa parannuksia, oli jo käynnistetty, kun viimeisin eurooppalainen matkustaja-alusturma - Express Saminan onnettomuus Kreikassa - osoitti korostetusti, että jäsenvaltioiden ja komission on lisättävä toimiaan ehkäistäkseen tällaiset onnettomuudet vastaisuudessa.

Lisäksi komissio seuraa tarkasti matkustaja-alusten rakennuksessa tapahtuvaa kehitystä ja erityisesti niiden koon kasvua (enimmillään 150 000 bruttotonnia) ja matkustajakapasiteetin kasvua (enimmillään 5 000 matkustajaa ja laivaväen jäsentä). On nostettu esiin joitain kysymyksiä siitä, ovatko nykyisin sovellettavat rakennus- ja käyttöturvallisuussäännöt riittäviä hyvin suurille matkustaja-aluksille. IMO analysoi parhaillaan asiaa teknisellä tasolla, ja komissio aikoo IMO:n työn ja yhteisön tasolla myöhemmin tehtävän analyysin perusteella ehdottaa vuoden 2002 toisella puoliskolla aloitteita matkustaja-alusten turvallisuuden ja turvatoimien alalla.

2. Erityiset vakavuusvaatimukset EU:n satamiin tai satamista liikennöiville ro-ro-matkustaja-aluksille

2.1. Taustaa

Matkusta-alusten vakavuus törmäyksen jälkeen on ratkaisevan tärkeää ro-ro-matkustaja-alusten turvallisuuden kannalta. Mitä kauemmin alus pysyy pinnalla vakavien vaurioiden jälkeen, sitä tehokkaammin matkustajien ja laivaväen evakuointi tai etsintä- ja pelastustoimet voidaan toteuttaa. Nämä näkökohdat ovat sitäkin tärkeämpiä, kun otetaan huomioon yhteisön satamia käyttävien ro-ro-alusten koon ja niiden kuljettamien matkustajien ja laivaväen määrän jatkuva kasvu. Kiistatta yksi suurimmista vaaroista suljetulla ro-ro-kannella varustetuille ro-ro-aluksille on tälle kannelle kertyneen merkittävän vesimäärän vaikutus.

Pääasialliset määräykset, joilla ro-ro-matkustaja-alusten vakavuutta säädellään kansainvälisesti, ovat ns. SOLAS 90 -määräykset, joissa otetaan epäsuorasti huomioon ro-ro-kannelle pääsevän veden vaikutus kohtuullisessa merenkäynnissä, jossa merkitsevä aallonkorkeus on noin 1,5 metriä [8]. Näitä määräyksiä sovelletaan myös EU:n kotimaanmatkoilla direktiivin 98/18/EY nojalla.

[8] Lisäksi pakollisesta katsastusjärjestelmästä säännöllisen ro-ro-alusliikenteen ja suurnopeusmatkustaja-alusliikenteen turvallisen harjoittamisen varmistamiseksi annetun neuvoston direktiivin 1999/35/EY 4 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädetään, että ro-ro-alusten on täytettävä alueellisella tasolla vahvistetut erityiset vakavuusvaatimukset, kun ne liikennöivät tällaisten alueellisten sääntöjen soveltamisalaan kuuluvalla alueella.

Itämeren Estonia-turman jälkeen kahdeksan Euroopan maata (Tanska, Suomi, Saksa, Irlanti, Alankomaat, Norja, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta) päätti helmikuussa 1996 ottaa käyttöön erityiset ro-ro-matkustaja-alusten vakavuusvaatimukset, joissa sovittiin erityisessä sopimuksessa (ns. Tukholman sopimuksessa [9]). Tukholman sopimuksen keskeinen ajatus on se, että alukset olisi suunniteltava kestämään kaatumatta myös silloin, kun tietty määrä vettä on päässyt ro-ro-kannelle. Sopimuksen tekniset vaatimukset menevät SOLAS 90 -määräyksiä pidemmälle: ne parantavat alusten selviytymiskykyä vaikeammissa meriolosuhteissa, sillä niissä täydennetään SOLAS-vaatimuksia ottamalla huomioon ro-ro-kannelle vaurion seurauksena kertyvän veden vaikutus.

[9] Sopimus määrättyjen luoteis-Euroopan ja Itämeren satamien välillä tapahtuvassa tai näihin satamiin tai näistä satamista suuntautuvassa säännöllisessä kansainvälisessä reittiliikenteessä liikennöivien ro-ro-matkustaja-alusten vakavuuden erityisvaatimuksista, liitetty IMOn kiertokirjeeseen nro 1891, 29. huhtikuuta 1996.

Tukholman sopimuksen vakavuusvaatimuksia sovelletaan lippuvaltiosta riippumatta kaikkiin ro-ro-matkustaja-aluksiin, jotka liikennöivät säännöllisessä kansainvälisessä reittiliikenteessä kuljettaen matkustajia määrättyjen satamien välillä taikka määrätyistä satamista tai määrättyihin satamiin sopimuksen soveltamisalaan kuuluvalla alueella. Lisäksi kaikki Tukholman sopimuksen sopimuspuolet soveltavat sitä tällä hetkellä myös vastaaviin kotimaanmatkoihin.

2.2. Komission kanta

Komissio antoi sen diplomaattikonferenssin päätteeksi, jossa Tukholman sopimus tehtiin, julkilausuman, jossa pannaan merkille tehty sopimus ja esitetään kanta, jonka mukaan kaikille samanlaisissa olosuhteissa liikennöiville ro-ro-matkustaja-aluksille olisi taattava sama turvallisuustaso. Komissio totesi, ettei sopimusta sovelleta muualla yhteisössä, ja ilmoitti aikovansa tutkia vallitsevia paikallisia olosuhteita kaikilla Euroopan vesillä, missä ro-ro-matkustaja-alukset liikkuvat. Tässä yhteydessä tarkasteltaisiin myös Tukholman sopimuksen soveltamisen vaikutuksia sen kattamalla alueella. Julkilausumassa todettiin lopuksi, että komissio päättäisi kyseisen tarkastelun perusteella siitä, onko uusien aloitteiden tekeminen tarpeellista tällä alalla.

Tekemänsä sitoumuksen mukaisesti komissio on tarkastellut ro-ro-matkustaja-alusten vakavuuden erityisvaatimuksia koskevan Tukholman sopimuksen soveltamisen laajuutta ja vaikutuksia ja mahdollisuuksia laajentaa sen soveltamisala siihen kuulumattomille Euroopan vesille. Tämä analyysi valmistui vuonna 2001, ja sen tärkeimmät löydökset, jotka perustuvat eri selvitysten (mm. komission teettämän erityisen tutkimuksen) tuloksiin, voidaan esittää tiivistetysti seuraavasti:

* Välimeren aallonkorkeudet vastaavat Itämeren aallonkorkeuksia, ja itäisen Atlantin (Ranskan, Espanjan ja Portugalin Atlantin puoleisen rannikon) aallonkorkeudet vastaavat aallonkorkeuksia Pohjanmerellä ja Englannin kanaalin alueella. Näkyvyyteen ja veden lämpötilaan liittyvät tekijät ovat yleisesti ottaen suosiollisempia Välimerellä kuin Tukholman sopimuksen soveltamisalueella, mutta toisaalta aallot ovat jyrkempiä Välimerellä. Kaiken kaikkiaan Etelä-Euroopan vesien aallonkorkeudet vastaavat pohjoisen Euroopan aallonkorkeuksia.

* Tukholman sopimuksen täytäntöönpano ei ole aiheuttanut suuria ongelmia yrityksille tai sopimusvaltioille. Huomattavaan osa aluksista, joihin sopimusta sovelletaan, ei ole tarvinnut tehdä minkäänlaisia parannuksia. Yhteensä 69 prosenttia kaikkiaan 140:stä aluksesta parannettiin alle 1 miljoonalla eurolla. Parannustöiden kokonaiskustannukset olivat arviolta noin 85 miljoonaa euroa, mutta suurin osa kustannuksista aiheutui SOLAS 90 -määräyksien vaadittua nopeammasta noudattamisesta eikä pelkästään Tukholman sopimuksen noudattamisesta.

* Kustannukset, jotka aiheutuisivat Etelä-Euroopan aluskannan muuttamisesta Tukholman sopimuksen määräysten mukaisiksi, olisivat jokseenkin samat kuin kustannukset, jotka aiheutuvat SOLAS 90 -vaatimusten noudattamisesta. Koska SOLAS-yleissopimuksen sääntöjä on joka tapauksessa ryhdyttävä noudattamaan täydellisesti tulevina vuosina IMOn aikataulun (kansainväliset matkat) ja direktiivin 98/18/EY (EU:n kotimaanmatkat) mukaisesti, alan toimijoiden on jo täytynyt ottaa huomioon alusten parantamiseen liittyvät investoinnit.

* Soveltamalla Tukholman sopimuksen vaatimuksia myös Etelä-Euroopan aluksiin vakavuusvaatimukset voidaan yhdenmukaistaa kaikkialla EU:ssa ja turvallisuustasoa nostaa yhteisössä.

Näistä syistä komissio katsoo, ettei vahingoittuneiden ro-ro-alusten vakavuusvaatimuksia koskeva jaottelu pohjoisen ja etelän välillä (Tukholman sopimusta sovelletaan pohjoisessa ja SOLAS 90 -määräyksiä etelässä) vaikuta perustellulta turvallisuusnäkökohtien tai teknistaloudellisten syiden perusteella. Näistä syistä komissio ehdottaa direktiiviä, jolla Tukholman sopimuksen erityiset vakavuusvaatimukset otettaisiin käyttöön kaikille EU:ssa kansainvälisillä matkoilla liikennöiville ro-ro-matkustaja-aluksille. Aloitteesta on etuna, että voidaan parantaa matkustaja-alusten turvallisuutta yhteisössä ja yhdenmukaistaa kansainvälisillä matkoilla liikennöivien matkustaja-alusten sääntely. Ehdotus on tämän tiedonannon liitteessä 1.

Koska jäsenvaltioissa kotimaanmatkoilla liikennöivien ro-ro-matkustaja-alusten toiminta olosuhteet ovat usein samanlaiset kuin kansainvälisillä matkoilla, komissio ehdottaa myös neuvoston direktiivin 98/18/EY muuttamista samojen tai vastaavien vakavuusvaatimusten ottamiseksi käyttöön kotimaanmatkoilla liikennöiville ro-ro-aluksille.

3. matkustaja-alusten turvallisuussäännöistä ja -määräyksistä 17. maaliskuuta 1998 annetun neuvoston direktiivin 98/18/EY muuttaminen

3.1. Johdanto

Vaikka matkustaja-alusten turvallisuussääntöjä ja -määräyksiä koskeva neuvoston direktiivi 98/18/EY [10] on ollut voimassa vasta suhteellisen lyhyen ajan, sen täytäntöönpanossa on ilmennyt useita ongelmia. Komissio katsoo tämän vuoksi aiheelliseksi ehdottaa siihen joitain muutoksia. Ehdotetuilla muutoksilla pääasiallisesti lujitettaisiin joitain direktiivin keskeisiä osatekijöitä ja yksinkertaistettaisiin joitain sen säännöksiä. Ehdotus on tämän tiedonannon liitteessä 2, ja ehdotetut muutokset kuvataan seuraavassa.

[10] EYVL L 144, 15.5.1998, s. 1.

3.2. Merialueiden luettelon julkaiseminen (4 artiklan 2 kohta)

Direktiivin 98/18/EY 4 artiklassa säädetään merialueiden määrittelystä eri luokkiin, jotta eri alusluokkien liikennöintiä voitaisiin rajoittaa. Artiklan 2 kohdassa säädetään menettelystä, jonka mukaisesti jäsenvaltiot ilmoittavat merialueista komissiolle. Kun komissio on komitean avustamana hyväksynyt merialueiden määrittelyn, luettelo näistä alueista julkaistaan Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä.

Kyseisen artiklan täytäntöönpano on tuonut esiin joitain ongelmia. Ongelmat ovat osittain luonteeltaan oikeudellisia, sillä jäsenvaltiot ovat tulkinneet artiklan merkitystä hyvin eri tavoin. Lisäksi merialueiden ilmoittamisessa on ollut vakavia viiveitä. Teknisellä tasolla ongelmana on ollut, että jotkin jäsenvaltiot ovat esittäneet merialueiden luettelon muodossa, joka ei sovellu julkaistavaksi Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä. Koska merialueiden määrittely on keskeinen tekijä direktiivin tehokkaan täytäntöönpanon kannalta, nämä puutteet on korjattava.

Komissio ehdottaa tämän vuoksi uutta Internetin käyttöön pohjautuvaa menettelyä merialueiden ilmoittamista ja julkaisemista varten. Menettely olisi selkeämpi ja yksinkertaisempi, ja se lisäisi järjestelmän avoimuutta, koska tiedot olisivat helpommin osapuolten saatavilla.

3.3. Kreikkaa koskeva poikkeus

Direktiivin 6 artiklan 3 kohdan g alakohdassa myönnetään poikkeus Kreikassa liikennöiville olemassa oleville A- ja B-luokan aluksille. Poikkeuksen nojalla nämä alukset voivat liikennöidä tarvitsematta täyttää direktiivin turvallisuusvaatimuksia, kunnes ne saavuttavat 35 vuoden iän. Muihin aluksiin sovelletaan direktiivin mukaan vuodesta 2007 huomattavasti alempaa ikärajaa.

Poikkeus edellyttää, että Kreikka toimittaa komissiolle kustakin tällaisesta aluksesta tiedot julkaistavaksi Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä. Tämä luettelo julkaistiin komission 24. kesäkuuta 1999 tekemän päätöksen yhteydessä [11], ja siitä kävi ilmi, että poikkeus koski vain harvoja aluksia. Sen lisäksi, että poikkeuksella on käytännössä ollut vain vähän merkitystä, sen poliittinen merkitys on vähentynyt huomattavasti. Näistä syistä komissio ehdottaa, että Kreikan vesillä liikennöiviä matkustaja-aluksia koskeva poikkeus kumotaan 1. tammikuuta 2005 alkaen.

[11] EYVL L 180, 24.6.1999, s. 5.

3.4. Vuoden 2000 suurnopeusalussäännöstö

Suurnopeusalussäännöstöä [12] sovelletaan tällä hetkellä direktiivin 98/18/EY nojalla täysin kaikkiin kotimaanreiteillä liikennöiviin suurnopeusaluksiin. Direktiivin antamisen jälkeen on kuitenkin laadittu erillinen uusiin aluksiin sovellettava suurnopeussäännöstö. Tämä uusi vuoden 2000 suurnopeusalussäännöstö hyväksyttiin 5. joulukuuta 2000, ja sitä sovelletaan kaikkiin uusiin aluksiin, joiden köli on laskettu tai jotka ovat vastaavassa rakennusvaiheessa 1. heinäkuuta 2002 tai sen jälkeen [13]. Vuoden 2000 suurnopeusalussäännöstö ei korvaa aiempaa vanhempiin aluksiin sovellettavaa suurnopeusalussäännöstöä, vaan sitä sovelletaan ainoastaan uusiin aluksiin.

[12] Surnopeusalusten kansainvälinen turvallisuussäännöstö (International Code for Safety of High Speed Craft), IMOn päätöslauselma MSC 36(63), 20. toukokuuta 1994.

[13] Surnopeusalusten vuoden 2000 kansainvälinen turvallisuussäännöstö (International Code for Safety of High Speed Craft, 2000 (2000 HSC Code)), IMOn päätöslauselma MSC 97(73), 5. joulukuuta 2000.

Tämän kansainvälisen kehityksen tasalla pysymiseksi komissio ehdottaa direktiivin 98/18/EY muuttamista siten, että vuoden 2000 suurnopeusalussäännöstöä voidaan ryhtyä soveltamaan muuttamalla direktiiviä komiteamenettelyllä. Tämä edellyttää direktiivin 8 artiklan a kohtaan muutosta, jotta voitaisiin käyttää samaa joustavaa mekanismia mukautettaessa direktiiviä kansainvälisen lainsäädännön kehityksen huomioon ottamiseksi, olipa kyse matkustaja-aluksista tai suurnopeusalussäännöstöstä. Näin ei ole nykyisin asianlaita.

3.5. Ro-ro-matkustaja-aluksia koskevat vakavuusvaatimukset ja ro-ro-matkustaja-alusten poistaminen käytöstä

Tämän matkustaja-alusten turvallisuutta koskevan tiedonannon liitteessä 1 olevalla säädösehdotuksella on määrä ottaa viimeistään 1. lokakuuta 2010 käyttöön erityiset vakavuusvaatimukset ro-ro-matkustaja-aluksille, jotka liikennöivät kansainvälisillä matkoilla EU:n satamiin tai satamista. Jotta voitaisiin taata yhtäläinen turvallisuustaso kansainvälisessä ja kotimaisessa liikenteessä, direktiiviä 98/18/EY ehdotetaan muutettavan siten, että samoja tai vastaavia vakavuusvaatimuksia sovelletaan myös kotimaanmatkoilla liikennöiviin ro-ro-aluksiin.

Edistääkseen sitä, että erityyppisillä merialueilla samoissa olosuhteissa liikennöivät ro-ro-matkustaja-alukset noudattavat samoja vakavuusvaatimuksia, komissio ehdottaa, että erityisiä vakavuusvaatimuksia sovelletaan kaikkiin uusiin A-, B- ja C-luokan ro-ro-matkustaja-aluksiin 1. lokakuuta 2004 alkaen. Erityisiä vakavuusvaatimuksia ei ole perusteltua soveltaa D-luokan uusiin ro-ro-matkustaja-aluksiin, koska näiden alusten toimintaedellytykset ovat tiukasti rajatut. Ottaen kuitenkin huomioon ne vaikeudet, joita olemassa olevien A- ja B-luokan alusten parantaminen voi aiheuttaa, komissio ehdottaa vaihtoehtona mahdollisuutta poistaa tällaiset alukset käytöstä 30 vuoden ikäisinä, jos ne eivät täytä erityisiä vakavuusvaatimuksia. Samaa mahdollisuutta sovelletaan olemassa oleviin C- ja D-luokan ro-ro-matkustaja-aluksiin, elleivät ne täytä kaikilta osin direktiivin liitteessä I olevassa II-1/B/8 kohdassa asetettuja vakavuusvaatimuksia. Tämä merkitsee sitä, että näiden alusten on oltava täysin SOLAS 90 -vakavuusvaatimusten mukaisia, mitä niiltä ei tällä hetkellä edellytetä.

Neljällä kotimaan merialueella (luokat A, B, C ja D) liikennöiviin ro-ro-aluksiin sovellettavat vaatimukset/vaihtoehdot esitetään tiivistetysti seuraavassa taulukossa:

>TAULUKON PAIKKA>

3.6. Liikuntaesteisiä matkustajia koskevat turvallisuusvaatimukset

Demografiset muutokset Euroopan unionissa ovat lisäämässä ikääntyneen väestön osuutta. Tulevaisuudessa yhä suurempi osuus väestöstä ja näin ollen liikennepalvelujen kuluttajaryhmästä koostuu henkilöistä, jotka ovat tavalla tai toisella liikuntaesteisiä ikääntyneisyyden tai vammaisuuden vuoksi. Siksi on yhä tärkeämpää, että kotimaan matkoilla liikennöivät matkustaja-alukset tehdään turvallisiksi ja helppopääsyisiksi liikuntaesteisille [14], sillä niiden henkilöiden osuus, jotka välittömästi hyötyvät paremmasta pääsystä aluksille, voi olla jopa 30 % väestöstä. Sitä paitsi matkustaja-alusten suunnitteleminen myös liikuntaesteisiä silmällä pitäen tekee aluksen turvallisemmaksi ja käyttäjäystävällisemmäksi kaikille matkustajille.

[14] Matkustajien kuljetuksessa käytettäviä, kuljettajan istuimen lisäksi enemmän kuin kahdeksan istuinta käsittäviä ajoneuvoja koskevista erityissäännöksistä sekä direktiivien 70/156/ETY ja 97/27/EY muuttamisesta annetussa direktiivissä 2002/85/EY määritellään 'liikuntaesteinen matkustaja' seuraavasti: "'Liikuntaesteisillä henkilöillä' tarkoitetaan kaikkia henkilöitä, joiden on erityisen vaikea käyttää julkisia liikennevälineitä, kuten vammaisia (aistivammaiset, kehitysvammaiset ja pyörätuolin käyttäjät mukaan lukien), raajavammaisia, pienikokoisia ihmisiä, painavien matkatavaroiden kanssa matkustavia, vanhuksia, raskaana olevia naisia, kärrylaukkua kuljettavia henkilöitä sekä lapsien kanssa liikkuvia henkilöitä (rattaissa istuvat lapset mukaan lukien)."

Euroopan komission valkoisessa kirjassa Eurooppalainen liikennepolitiikka vuoteen 2010: valintojen aika todetaan seuraavaa: "On selvää, että liikennemuotojen yhteiskäyttöä on parannettava kaikkien liikennemuotojen osalta. Tässä yhteydessä on tärkeää ottaa huomioon ongelmat, joita joukkoliikennettä käyttävät liikuntarajoitteiset henkilöt kohtaavat: heille vaihtaminen liikennemuodosta toiseen on toisinaan todella vaikeaa" [15]. Lisäksi EY:n perustamissopimuksen 13 artiklassa edellytetään toimenpiteitä mm. vammaisuuteen ja ikään perustuvan syrjinnän torjumiseksi, ja muissa hiljattaisissa yhteisön säädöksissä ja komission ehdotuksissa [16] pidetään liikuntaesteisten pääsyä edellytyksenä toiminnalle.

[15] Valkoinen kirja Eurooppalainen liikennepolitiikka vuoteen 2010: valintojen aika, KOM(2001) 370 lopullinen, 12.9.2001.

[16] Ks. esim. alaviitteessä 14 lainattu direktiivi 2001/85/EY sekä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi rautateiden, maanteiden ja sisävesien henkilöliikenteeseen liittyviä julkisen palvelun vaatimuksia ja julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekemistä koskevista jäsenvaltioiden toimista (KOM(2000) 7 lopullinen, 26.7.2000).

Liikuntaesteisiä haittaavat matkusta-aluksilla mm. seuraavat esteet: fyysinen pääsy alukselle, pääsy autokannelle ja sieltä pois, pääsy aluksella oleviin palvelutiloihin, puutteellinen turvallisuutta koskeva tiedonsaanti (pelastautumisreitit, tiedotukset hätätilanteessa) ja pääsy asuntotiloihin.

Komissio ehdottaa direktiiviin uutta artiklaa, jonka kohteena ovat liikuntaesteisiä matkustajia koskevat turvallisuusvaatimukset, sekä uutta liitettä, joka sisältää ohjeet tätä tarkoitusta varten. Turvallisuusvaatimukset kattavat kaikkien luokkien alukset, sekä uudet että olemassa olevat, vaikka ratkaisut vaihtelevat aluksen koon ja tyypin mukaan. Erityisten teknisten vaatimusten kehittäminen tulisi toissijaisuusperiaatteen mukaisesti jättää jäsenvaltioille. On keskeistä, että jäsenvaltiot kuulevat liikuntaesteisiä edustavia järjestöjä. Vaikka katsotaan, että näiden turvallisuusohjeiden noudattaminen suunnitteluvaiheessa ei johda merkittäviin lisäkustannuksiin, ehdotetussa uudessa artiklassa otetaan huomioon, että olemassa olevien alusten muuttaminen voi olla kallista. Siksi direktiiviin on sisällytetty tae siitä, ettei muutostöitä edellytetä, jos ne ovat aluksen omistajalle kohtuuton taloudellinen rasite. Tässä yhteydessä komissio ehdottaa lisäksi, että olisi oltava mahdollista muuttaa liitteitä II ja III komitean avustuksella.

4. Matkustajamerenkulun harjoittajien korvausvastuu

4.1. Johdanto

Meriliikenteen matkustajille aiheutuvien vahinkojen korvausvastuuseen sovellettavia sääntöjä ei ole täysin yhdenmukaistettu sen enempää Euroopan tasolla kuin kansainvälisesti. Tällä alalla ei ole annettu yhteisön lainsäädäntöä. Matkustajien suoja vaihteleekin jäsenvaltioittain riippuen siitä, mitä kansainvälisiä yleissopimuksia ja niihin tehtyjä muutoksia se jäsenvaltio, jossa korvausvaatimus ratkaistaan, on ratifioinut. Tästä johtuu, että matkustajan kuolemasta tai muusta henkilövahingosta maksettavat enimmäiskorvaukset vaihtelevat suuresti EU:n jäsenvaltioiden välillä. Lisäksi mikään asiaan sovellettavista yleissopimuksista tai pöytäkirjoista ei määrää liikenteenharjoittajalle ankaraa vastuuta taikka velvollisuutta hankkia vakuutus matkustajien korvausvaatimusten varalta.

Meriliikenteen matkustajien riittävän ja yhdenmukaisen suojan tärkeyden vuoksi komissio pitää nykytilannetta kestämättömänä. Matkustajamerenkulun korvausvastuujärjestelmälle on sitäkin suurempi tarve, koska lauttojen ja risteilyalusten koko ja matkustajakapasiteetti sekä liikenteenharjoittajien määrä kasvavat jatkuvasti markkinoiden kasvun myötä, kun ihmisillä on enemmän aikaa ja rahaa kulutettavanaan matkustamiseen ja lomailuun. Matkustajamerenkulun yhdenmukaisen ja riittävän korvausvastuujärjestelmän tulisikin olla olennainen osa matkusta-aluksiin sovellettavaa yhteisön lainsäädäntöä. Tälle on lisäperusteena se, että yhteisö on lentoliikenteen harjoittajien korvausvastuusta onnettomuustapauksissa annetulla asetuksella (EY) N:o 2027/97 jo vahvistanut kattavan EU:n laajuisen korvausvastuujärjestelmän lentoliikenteen harjoittajille.

Tiedonnannon tässä osassa esitetään komission kanta siihen, mistä keskeisistä osatekijöistä toimiva matkustajamerenkulun korvausjärjestelmä voisi koostua. Tällainen järjestelmä on komission mielestä otettava käyttöön EU:ssa jo lähitulevaisuudessa. EU:n tason järjestelmän käyttöönotto tapahtuisi samaan aikaan, kun matkustajamerenkulun harjoittajien korvausvastuuta koskevia kansainvälisiä sääntöjä tarkistetaan kansainvälisellä tasolla. Jos kansainvälinen järjestelmä vastaa jäljempänä kuvattuja keskeisiä osatekijöitä tai ei ainakaan estä niistä yhdenkään soveltamista, pidetään parempana ottaa EU:n järjestelmä käyttöön kansainvälisten sääntöjen puitteissa. Jos kansainvälinen järjestelmä kuitenkin pettää odotukset tässä suhteessa tai viivästyy huomattavasti, komissio katsoo asian merkityksen edellyttävän erityisiä yhteisön laajuisia aloitteita ja aikoo antaa tätä varten ehdotuksen ennen kuluvan vuoden loppua.

4.2. Taustaa

4.2.1. Meriliikenne

Tärkein kansainvälinen yleissopimus, jolla säädellään matkustajamerenkulun harjoittajien korvausvastuuta, on matkustajien ja matkatavaroiden kuljettamisesta meritse vuonna 1974 tehty Ateenan yleissopimus (jäljempänä "Ateenan yleissopimus"), jossa vahvistetaan korvausvastuujärjestelmä matkustajien merialuksilla kärsimiä vahinkoja varten. Ateenan yleissopimuksessa vahvistetaan tuottamukseen perustuva vastuujärjestelmä, jossa liikenteenharjoittajan korvausvastuuta voidaan rajoittaa, ellei tämä ole aiheuttanut vahinkoa "tahallaan tai huolimattomuuttaan ja tietäen, että seurauksena luultavasti olisi tällainen menetys". Korvausvastuun rajaksi on asetettu 46 666 erityisnosto-oikeutta (noin 67 000 euroa) matkustajaa kohti kuoleman tai muun henkilövahingon tapauksessa. Matkatavaroiden katoamisen tai vahingoittumisen osalta liikenteenharjoittajan korvausvastuun raja vaihtelee matkatavaran luonteesta ja sijainnista riippuen. Ateenan yleissopimus tuli voimaan vuonna 1987. Tähän mennessä sen on ratifioinut tai siihen on liittynyt 26 valtiota, joista kuusi on EU:n jäsenvaltioita [17]. Nämä valtiot edustavat yhteensä kolmasosaa koko maailman meriliikenteen tonnistosta. Yleissopimuksen ratifioineiden EU:n jäsenvaltioiden suhteellisen pieneen määrään on pääasiallisena syynä se, että sopimuksessa määrättyjä rajoja pidetään liian alhaisina. Niitä yritettiinkin korottaa 1980-luvun lopulla, mutta tämän tuloksena tehtyä vuoden 1990 pöytäkirjaa ei ole ratifioitu laajalti, eikä se ole tullut voimaan.

[17] EU:n jäsenvaltioista Ateenan yleissopimuksen ovat ratifioineet Belgia, Kreikka, Irlanti, Luxemburg, Espanja ja Yhdistynyt kuningaskunta. Lisäksi Pohjoismaat soveltavat yleissopimuksen sisältöä sopimukseen vuonna 1990 tehdyn pöytäkirjan rajoissa.

Koska merialusten matkustajien korvauksia koskevaan tilanteeseen ollaan yleisesti tyytymättömiä, Kansainvälisen merenkulkujärjestön IMO:n oikeudellinen komitea päätti toteuttaa Ateenan yleissopimuksen tarkistuksen. Yksi tarkistuksen tarkoituksista oli taata meriliikenteen matkustajille vähintään samantasoinen suoja kuin lentomatkustajia koskevassa tarkistetussa korvausvastuujärjestelmässä ottaen kuitenkin huomioon merenkulun erityiset toiminta- ja vakuutusehdot. Komissio osallistuu tähän IMOn työhön, jonka tuloksia esitellään laajemmin kohdassa 4.4.

Tällä hetkellä ei ole olemassa yhteisön lainsäädäntöä matkustajamerenkulun harjoittajien korvausvastuusta. Tällaista lainsäädäntöä harkittaessa on hyödyllistä käyttää vertailukohtana ilmailualan vastaavaa lainsäädäntöä.

4.2.2. Lentoliikenne

Asetuksella (EY) N:o 2027/97/EY luotiin yhteisön tasolla lentoliikenteen harjoittajien korvausvastuujärjestelmä onnettomuustapauksissa. Sitä sovelletaan vain yhteisöön sijoittautuneisiin liikenteenharjoittajiin ja siinä säädetään liikenteenharjoittajan rajoittamattomasta vastuusta, kun kyseessä on matkustajan kuolema tai muu henkilövahinko. Järjestelmä on kaksitasoinen. Jos korvausvaatimus on yhteensä alle 100 000 erityisnosto-oikeutta (noin 143 000 euroa) matkustajaa kohti, liikenteenharjoittaja ei voi vedota oikeudellisesti siihen, että se toteutti kaikki mahdolliset toimenpiteet ehkäistäkseen onnettomuuden. Asetuksessa (EY) N:o 2027/97 säädetään lisäksi, että liikenteenharjoittajien on oltava vakuutettuja ankaran vastuun rajaan saakka ja siitä lähtien "kohtuulliseen rajaan" saakka. Asetus ei koske matkatavaroille aiheutunutta vahinkoa.

Kansainvälisellä tasolla yhdenmukaisista säännöistä on sovittu eräiden kansainvälistä ilmakuljetusta koskevien sääntöjen yhtenäistämisestä vuonna 1999 tehdyllä Montrealin yleissopimuksella. Tämä yleissopimus, joka ei ole vielä voimassa, vastaa nykyistä yhteisön lainsäädäntöä matkustajien kuolemaan ja muuhun henkilövahinkoon liittyvissä korvausvaatimuksissa, mutta sen soveltamisala on laajempi, sillä siinä määrätään mm. matkatavaroille ja rahdille aiheutuneiden vahinkojen korvausvastuusta. Lisäksi Montrealin yleissopimuksessa asetetaan sopimusvaltioille velvoite edellyttää liikenteenharjoittajilta, että niillä on riittävät vakuutukset, jotka kattavat yleissopimukseen perustuvan korvausvastuun.

Yhteisön lainsäädäntöä ollaan parhaillaan saattamassa Montrealin yleissopimuksen mukaiseksi sisällyttämällä sen soveltamisalaan matkatavaroiden menetykseen tai niille aiheutuneisiin vahinkoihin sekä viiveisiin liittyvät korvausvaatimukset. Näin luodaan tietä sille, että yhteisöstä ja jäsenvaltioista tulee yhdessä Montrealin yleissopimuksen sopimuspuolia. Neuvoston päätelmien mukaan yhteisö ja jäsenvaltiot ratifioivat yleissopimuksen samanaikaisesti vuoden 2002 loppuun mennessä.

4.3. Komission kanta

4.3.1. Johdanto

Komissio katsoo, että meriliikenteen matkustajavahinkojen korvausvastuujärjestelmää on parannettava ja lujitettava matkustajien hyväksi. Monet Ateenan yleissopimuksen osatekijät ovat nykyisellään vanhentuneet eivätkä vastaa matkustaja-aluksilla yhteisön vesillä ja niiden ulkopuolella matkustavien kansalaisten odotuksia. Matkustajien riittävä suoja on erityisen tärkeää kuolemaan tai muuhun henkilövahinkoon liittyvissä vahingonkorvauksissa. Tämä on myös lentoliikenteen harjoittajien korvausvastuuta koskevan asetuksen (EY) N:o 2027/97/EY keskeinen kohde.

On kuitenkin otettava huomioon, että näiden kahden liikennemuodon välillä on useita asian kannalta merkityksellisiä eroja, jotka edellyttävät erilaisia ratkaisuja niihin sovellettaville korvausvastuujärjestelmille. Nämä erot liittyvät siihen, miten matkustajat kuluttavat aikansa kuljetuksen aikana, miten liikenteenharjoittajat on organisoitu ja miten ne järjestävät vakuutuksensa sekä miten nämä kaksi alaa itse suhtautuvat korvausvastuukysymyksiin. Näiden ja muiden erojen takia ei olisi välttämättä käytännöllistä eikä edes toivottavaa ottaa käyttöön keskenään identtiset matkustajavahinkojen korvausvastuujärjestelmät näille kahdelle liikennemuodolle. Esim. matkustajamerenkulun harjoittajien - joista kaikki eivät ole laajalti tunnettuja - suuri ja jatkuvasti kasvava määrä edellyttää merenkulkualalle hyvin spesifisiä vakuutusvaatimuksia. On myös olennaista, että matkustajamerenkulun korvausvastuu järjestelmä kattaa kaikki liikenteenharjoittajat aluksen lippuvaltiosta riippumatta, sillä muuten se ei olisi tehokas.

Jotta matkustajille voitaisiin taata riittävä suoja, yhteisön matkustajamerenkulun vastuujärjestelmään on sisällytettävä tietyt keskeiset periaatteet. Komission mielestä ainakin seuraavassa kuvattujen kuuden osatekijän on oltava osa EU:n laajuista matkustajamerenkulun korvausvastuujärjestelmää.

4.3.2. Ankara vastuu

Ankaran vastuun tarkoituksena on parantaa korvausvaatimuksen esittäjän asemaa, koska tällöin korvausvastuu ei riipu liikenteenharjoittajan tuottamuksesta tai laiminlyönnistä. Ilmailualan korvausvastuujärjestelmästä poiketen yhdessäkään matkustajamerenkulun korvausvastuuta koskevassa yleissopimuksessa ei määrätä kuolemantapaukseen tai muuhun henkilövahinkoon liittyvästä liikenteenharjoittajan vastuusta, joka on täysin riippumaton liikenteenharjoittajan tuottamuksesta. [18] Tätä liikennemuotojen välistä eroa on usein perusteltu sillä, että lautalla tai risteilyaluksella matkustaja on erilaisessa asemassa kuin lentokoneessa. Lentomatkustajan odotetaan normaalisti istuvan paikallaan suurimman osan matkaa, mutta laivalla ja varsinkin risteilyaluksella matkustajat pystyvät liikkumaan paljon enemmän ja heillä on enemmän aikaa ja mahdollisuuksia osallistua tekoihin, jotka voidaan tulkita vahinkoa kärsineen myötävaikutukseksi. Risteilyaluksen matkustajaa voidaan usein pikemminkin verrata ravintolan, diskoteekin, kampaamon tai kylpylän asiakkaaseen. Koska yhteenkään näistä palveluntarjoajista ei tavallisesti sovelleta ankaraa vastuuta, on pidetty epätasapuolisena asettaa tällainen rasite matkustajamerenkulun harjoittajille. Tämän kannan tueksi on esitetty, että noin 90 % meriliikenteen matkustajien tekemistä korvausvaatimuksista on yhden tai korkeintaan muutaman matkustajan tekemiä, kun lentoliikenteessä ne monesti koskevat kaikkia tai useimpia lennon matkustajia.

[18] Ateenan yleissopimuksen 3 artiklan 3 kohdassa määrätään kuitenkin liikenteenharjoittajaan kohdistuvasta syyllisyysolettamasta, jos vahinko johtuu haaksirikosta, karilleajosta, yhteentörmäyksestä, räjähdyksestä tai tulipalosta taikka aluksen viasta.

Tässä ei kuitenkaan oteta huomioon sellaisia matkustaja-alusten onnettomuuksia, joiden syyt ovat matkustajista riippumattomia. Tällaiset onnettomuudet, kuten haaksirikko, karilleajo, yhteentörmäys, tulipalo jne., ovat täysin verrattavissa tyypillisiin ilmailualan onnettomuuksiin ja niihin pitäisi soveltaa vastaavaa sääntelyä. Tästä syystä komissio katsoo, että näiden kahden korvausvaatimusluokan välille pitäisi tehdä ero, kuten myös Ateenan yleissopimuksen uuden pöytäkirjan luonnoksessa esitetään. Vahinkoihin, jotka aiheutuvat aluksen toiminnasta ja joissa matkustajien mahdollisuudet vaikuttaa tapahtumiin ovat tyypillisesti hyvin rajalliset (merionnettomuudet), tulisi soveltaa ankaraa vastuuta, kun taas muuntyyppisissä aluksella aiheutuneissa henkilövahingoissa voi riittää laiminlyöntiin perustuva vastuujärjestelmä.

4.3.3. Korvausvastuun riittävät rajat

Komissio hyväksyy sen, että liikenteenharjoittajan ankaraan vastuuseen voitaisiin soveltaa enimmäisrajoja, varsinkin koska järjestelmään on sisällytettävä vaatimus pakollisista vakuutuksista, jotta se olisi tehokas. Tällaiset rajat on kuitenkin asetettava riittävän korkealle erityisesti kuolemantapauksiin ja muihin henkilövahinkoihin liittyvien korvausvaatimusten osalta.

Riittävän enimmäisrajan määrittämistä hankaloittaa se, että matkustaja-alusonnettomuuksien kustannuksia koskevia tilastotietoja on saatavilla yleisesti vain vähän. Euroopan vesillä tapahtuneista merkittävistä matkustaja-alusonnettomuuksista huolimatta jo ratkaistujen tapausten joukossa tunnetaan kaiken kaikkiaan vain vähän sellaisia, joissa merimatkustajien korvausjärjestelmä on osoittautunut selvästi puutteelliseksi. Tätä voidaan kuitenkin pitää osoituksena joustavista vakuutuskäytännöistä eikä näyttönä siitä, että tällä hetkellä sovellettavat enimmäisrajat ovat riittävät. Komission mielestä matkustajille maksettavien riittävien korvausten pitäisi taata, että tällaiseen joustavuuteen tarvitsee tukeutua mahdollisimman vähän, vaikka korvausvaatimus olisi suurikin. Korvausvastuun rajojen pitäisi siksi olla samat tai korkeammat kuin vastaavissa korvausjärjestelmissä.

Lentoliikenteen harjoittajan ankara vastuun yläraja on noin 143 000 euroa EU:n tasolla. Tätä lukua aletaan todennäköisesti lähitulevaisuudessa soveltaa kansainvälisellä tasolla, kun Montrealin yleissopimus tulee voimaan. Meriliikenteen osalta Ateenan yleissopimuksen vuonna 1990 tehdyssä pöytäkirjassa rajaa nostettiin tuntuvasti 175 000 erityisnosto-oikeuteen (250 000 euroon), mikä vastaa merioikeudellisia vaateita koskevan vastuun rajoittamisesta tehtyyn yleissopimukseen (LLMC) vuonna 1996 tehdyssä pöytäkirjassa määrättyä matkustaja-aluksia koskevaa yleistä rajaa. Vaikka nämä kaksi pöytäkirjaa on pantu täytäntöön joidenkin jäsenvaltioiden lainsäädännössä, ne eivät ole tulleet voimaan kansainvälisesti.

Komissio katsoo, että Ateenan yleissopimuksen vuoden 1990 pöytäkirjassa asetettu raja on - nykyarvoksi deflatoituna [19] - alin hyväksyttävissä oleva raja kuolemantapausten ja muiden henkilövahinkojen ankaran vastuu järjestelmässä. Kansainvälinen yhteisö on jo sopinut tästä luvusta aiemmista välineistä käytyjen neuvottelujen yhteydessä. Tämä luku edellyttää kuitenkin sitä, että kokonaiskorvausvastuu matkustajaa kohti, mukaan luettuna liikenteenharjoittajan tuottamuksesta tai laiminlyönnistä johtuva korvausvastuu, on tuntuvasti suurempi.

[19] 175 000 erityisnosto-oikeutta vastasi vuonna 1990 keskimäärin 186 752 ecua (Eurostat/New Cronos). Kun tämä luku deflatoidaan vuosien 1990-2003 (ehdotetun rajan arvioitu vahvistamisajankohta) kuluttajahintaindeksillä, joka on komission arvion mukaan 142,27 EU:n 15 jäsenvaltion osalta, tulokseksi saadaan 265 000 euroa. Toisin sanoen erityisnosto-oikeuden ja ecun/euron välinen arvoero vuodesta 1990 lähtien merkitsee sitä, että deflatoitu raja-arvo poikkeaa vain marginaalisesti vuonna 1990 vahvistetusta arvosta.

4.3.4. Laajennettu vastuu tuottamuksen tai laiminlyönnin tapauksessa

Ollaan yleisesti yhtä mieltä siitä, että liikenteenharjoittajien oikeudesta rajoittaa korvausvastuuta olisi luovuttava, kun kyseessä on vakava rikkomus. Tällä hetkellä oikeus rajoittaa vastuuta menetetään - sekä Ateenan yleissopimuksen että LLMC-järjestelmän mukaan - vain silloin, kun liikenteenharjoittaja on aiheuttanut vahingon "tahallaan tai huolimattomuuttaan ja tietäen, että seurauksena luultavasti olisi tällainen menetys". On selvää, että vain hyvin harvat matkustaja-alusonnettomuudet täyttävät nämä perusteet, minkä vuoksi oikeus rajoittaa vastuuta voidaan katsoa tällä hetkellä luovuttamattomaksi. Komissio katsoo, että tämä on merkittävä puute nykyisessä järjestelmässä, koska luovuttamaton oikeus vastuun rajoittamiseen antaa liikenteenharjoittajille ja niiden vakuuttajille oikeuden evätä matkustajilta tietyn rajan ylittävät korvaukset huolimatta siitä, miten oikeutettuja korvausvaatimukset ovat, ja riippumatta onnettomuuden syystä. Lisäksi luovuttamaton vastuunrajoittamisoikeus ei yleisesti ottaen toimi kannustimena liikenteenharjoittajalle, jotta se ryhtyisi asianmukaisiin varotoimiin onnettomuuksien välttämiseksi.

Komissio katsoo, että matkustajien kuolemaan ja muuhun henkilövahinkoon - riippumatta siitä, onko niiden syynä merionnettomuus - liittyvään korvausvastuuseen on sovellettava huomattavasti korkeampaa enimmäismäärää kuin mitä ehdotetaan edellisessä jaksossa ankaraa vastuuta varten. Jos kuolemaan ja muuhun henkilövahinkoon liittyvälle korvausvastuulle ylipäänsä asetetaan raja, sen pitäisi olla tarpeeksi korkea, että se täysin kattaa ennakoitavissa olevat menetykset. Tämä vastaisi paremmin vahingonkorvauslain tavanomaisia periaatteita sekä ilmailualalla sovellettavaa järjestelmää. Se vastaisi myös komission kantaa öljyn aiheuttamien pilaantumisvahinkojen korvausjärjestelmään. [20] Lisäksi merionnettomuuksien ja muiden onnettomuuksien välillä olisi tehtävä ero korvausvastuun perusteissa, mikä edelleen lisäisi vastaavuutta ilmailualalla sovellettavan järjestelmän kanssa. Merionnettomuuksissa voidaan kohtuudella olettaa, että liikenteenharjoittaja on syyllistynyt tuottamukseen tai laiminlyöntiin. Toisin sanoen tulisi määrätä Montrealin yleissopimuksen tavoin, että liikenteenharjoittaja on vastuussa vahingoista, jotka aiheutuvat matkustajan kuolemasta tai muusta henkilövahingosta, jollei liikenteenharjoittaja voi todistaa onnettomuuden tapahtuneen ilman sen tuottamusta tai laiminlyöntiä.

[20] Komission kanta öljyvahinkojen kansainväliseen korvausvastuuseen ja -järjestelmään esitetään asiakirjassa KOM(2000) 802 lopullinen, 6. joulukuuta 2000.

4.3.5. Vakuutusten pakollisuus

Yhdessäkään matkustajavahinkojen korvausvastuuta koskevassa kansainvälisessä yleis sopimuksessa ei edellytetä, että liikenteenharjoittajilla on oltava riittävät vakuutukset. Se, ettei matkustajaliikenteen harjoittajilta edellytetä riittävää vakuutussuojaa, ei ole missään suhteessa riskeihin, joita liittyy satojen tai tuhansien matkustajien kuljettamiseen aluksella. Useimmilla matkustaja-aluksilla on toki vakuutussuoja, tavallisesti keskinäisessä P&I-yhdistyksessä (Protection & Indemnity Clubs), mutta vakuutuksia koskevien virallisten vaatimusten puuttumista ei voida perustella. Pakollisten vakuutusvaatimusten onkin oltava olennainen osa mitä tahansa matkustajavahinkojen korvausvastuujärjestelmää. Jotta liikenteenharjoittajien välille taattaisiin tasapuoliset ehdot, vakuutusvaatimuksia on sovellettava aluksen lippuvaltiosta riippumatta kaikkiin liikenteenharjoittajiin, jotka liikennöivät EU:n satamiin tai satamista. Mitä vakuutuksen määrään tulee, vakuutuksen on katettava ankaran vastuun enimmäismäärä matkustajaa kohti ja siitä lähtien kohtuullinen määrä kerrottuna aluksella olevien henkilöiden enimmäismäärällä.

4.3.6. Suorat korvausvaatimukset

Mahdollisuus osoittaa korvausvaatimus suoraan vakuutuksenantajalle on keskeisen tärkeää merenkulun alalla, koska liikenteenharjoittaja voi olla vaikeasti jäljitettävissä ja/tai kykenemätön täysin huolehtimaan taloudellisista velvoitteistaan. Siksi oikeus esittää korvausvaatimus suoraan vakuutuksenantajalle on sisällytettävä mihin tahansa merenkulun korvausvastuujärjestelmään, jotta se palvelisi tarkoitustaan tehokkaasti. Tämä pätee myös tulevaan matkustajamerenkulun harjoittajien korvausvastuujärjestelmään. Taloudellisesti tämän oikeuden tulisi yltää siihen täyteen enimmäismäärään matkustajaa kohden, jolle pakollinen vakuutussuoja otettiin.

4.3.7. Kotimaanmatkat

Korvausvastuujärjestelmän pitäisi kattaa kaikki liikenne yhteisössä, myös jäsenvaltion sisäiset matkat. Ateenan yleissopimuksen mukaista järjestelmää sovelletaan vain kansainvälisiin matkoihin. Osa jäsenvaltioista on kuitenkin päättänyt laajentaa sen soveltamisalaa siten, että siihen kuuluvat myös kotimaanmatkat. Noudattaen yhteisön nykyisen matkustaja-aluksia koskevan lainsäädännön perustana olevaa ajattelutapaa - jonka mukaan matkustajien suojan taso ei saa riippua siitä, tehdäänkö matka kahden jäsenvaltion välillä vaiko jäsenvaltion sisällä - korvausvastuujärjestelmää on määrä soveltaa kaikentyyppisiin matkoihin.

4.4. Tulevat toimet

Matkustajamerenkulkuun sovellettava yhteisön korvausvastuujärjestelmä, joka täyttää kaikki edellä mainitut kriteerit, täyttäisi lauttojen ja risteilyalusten matkustajien tämänhetkiset tarpeet ja loisi yhtenäisen korvausvastuujärjestelmän jäsenvaltioille. Järjestelmä sisältäisi monia ilmailualalla sovellettavan vastuujärjestelmän keskeisiä tekijöitä, mutta toisi lisäksi joitain lisähyötyjä matkustajille: ankaran vastuun rajoja olisi nostettu ja vakuutusvaatimuksia viety huomattavasti pidemmälle. On tärkeää huomata, että vakuutusvaatimukset koskisivat kaikkia liikenteenharjoittajia riippumatta yhteisön satamiin tai satamista liikennöivän aluksen lippuvaltiosta tai rekisteröintivaltiosta. Komissio katsoo, että tällainen matkustajamerenkulun harjoittajien korvausvastuujärjestelmä pitäisi ottaa yhteisössä käyttöön mahdollisimman pian.

EU:n laajuista matkustajamerenkulun korvausvastuujärjestelmää koskevan ehdotuksen laatiminen tapahtuu samaan aikaan, kun Ateenan yleissopimukseen laaditaan uutta pöytäkirjaa, joka on määrä hyväksyä vuoden 2002 loppupuolella. IMOn oikeudellinen komitea hyväksyi 83. kokouksessaan 8.-12. lokakuuta 2001 kyseisen pöytäkirjaluonnoksen, joka toimitetaan loka-marraskuuksi 2002 suunnitellun diplomaattikonferenssin hyväksyttäväksi. Pöytäkirjaluonnoksessa esitetään mm. matkustajamerenkulun harjoittajien pakollisia vakuutusvaatimuksia sekä ankaran vastuun järjestelmää, johon liittyy oikeus suoriin korvausvaatimuksiin. Tarkoitus on myös merkittävästi nostaa merionnettomuuksista johtuviin matkustajien kuolemantapauksiin ja muihin henkilövahinkoihin liittyvän korvausvastuun rajoja. Lisäksi esitetään, että sopimusvaltiot voivat soveltaa korkeampia korvausvastuurajoja vaatimuksiin, jotka koskevat liikenteenharjoittajan laiminlyönnistä johtuvia matkustajien kuolemantapauksia tai muita henkilövahinkoja (jolloin merionnettomuuksiin sovellettaisiin käännettyä todistustaakkaa korvausvaatimuksen esittäjän hyväksi). Mitä tulee pöytäkirjan määräysten soveltamiseen kotimaanmatkoihin, joita ei suoraan mainita tekstissä, kansainvälinen järjestelmä ei näyttäisi kieltävän sopimuspuolilta tällaisia täydentäviä toimenpiteitä.

Kaiken kaikkiaan näyttää todennäköiseltä, että uusi pöytäkirja olisi suurelta osin vastaus edellä esitettyihin huolenaiheisiin. Edellytyksenä on, että korvausvastuun rajat ovat riittävän korkeat. On tärkeää huomata, että vaikka kuolemaan tai muuhun henkilövahinkoon liittyvät korvausvastuun yleiset rajat eivät olisi riittäviä, pöytäkirja antaisi tämänhetkisessä sanamuodossaan sopimuspuolille mahdollisuuden soveltaa korkeampia rajoja tai olla soveltamatta mitään rajoja. Matkustajamerenkulun korvausvastuujärjestelmän laajan noudattamisen edistämiseksi komissio katsoo, että jäsenvaltioiden ja koko yhteisön pitäisi toimia Ateenan yleissopimuksen uuden pöytäkirjan hyväksymiseksi ja saattamiseksi voimaan laajamittaisesti ja mahdollisimman pian. [21]

[21] Ateenan yleissopimuksen uuden pöytäkirjan voimaantulon ehtona on, että tietty määrä sopimusvaltioita hyväksyy sen määräykset itseään sitoviksi. On toistaiseksi päättämättä, kuinka monta sopimusvaltiota tarvitaan pöytäkirjan saattamiseksi voimaan, mutta Ateenan yleissopimusta varten tämä luku oli kymmenen.

Ateenan sopimuksen uusi pöytäkirja näyttäisi mahdollistavan sen, että yhteisöstä itsestään tulee sen sopimuspuoli. Yhteisön on jäsenvaltioiden ohella liityttävä pöytäkirjaan, koska tietyt sen soveltamisalaan kuuluvat asiat kuuluvat yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan. [22] Tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta siviili- ja kauppaoikeuden alalla 22. joulukuuta 2000 annettu asetus (EY) N:o 44/2001 [23] edelsi pöytäkirjaa.

[22] Pöytäkirjaluonnoksen 10 ja 11 artikla, joilla korvataan Ateenan yleissopimuksen 17 ja 17 a artiklat tai muutetaan niitä, liittyvät lainkäyttövaltaan ja pöytäkirjan mukaisesti annettujen tuomioiden tunnustamiseen ja täytäntöönpanoon. Nämä määräykset vaikuttavat asetuksen (EY) N:o 44/2001 säännöksiin.

[23] EYVL L 12, 16.1.2001, s. 1.

Ei ole vielä varmaa, missä muodossa komissio antaa ehdotuksen, jolla edellä kuvatun matkustajamerenkulun korvausvastuujärjestelmä on tarkoitus toteuttaa. Tämä riippuu Ateenan pöytäkirjaa käsittelevän diplomaattikonferenssin tuloksista. Ihanteellisessa tapauksessa yhteisön järjestelmää pitäisi voidaan soveltaa maailmanlaajuisen järjestelmän puitteissa, jolloin se olisi osa laajempaa kansainvälisesti yhdenmukaistettua sääntelyjärjestelmää. Kansainvälisestä ratkaisusta olisi useita etuja, ei vähiten käytäntöä ja menettelyjä ajatellen, koska matkustajavahinkojen korvausvaatimukset liittyvät luonteenomaisesti riitoihin, jotka koskevat potentiaalisesti useita eri osapuolia ja useiden eri valtioiden oikeusjärjestelmiä. Samalla komissio kuitenkin katsoo tässä tapauksessa, että tyydyttävä alueellinen ratkaisu on parempi kuin epätyydyttävä kansainvälinen ratkaisu. Jos tulokset diplomaattikonferenssista, joka hyväksyy Ateenan yleissopimuksen pöytäkirjan, jäävät perustavalla tavalla puutteellisiksi suhteessa tiedonannon tässä jaksossa kuvattuihin keskeisiin osatekijöihin tai jos ne muuten estävät niiden täytäntöönpanon, komissio aikoo ehdottaa yhteisön laajuista järjestelmää, joka sisältää tarvittavat osatekijät. Sääntelyn kohteen (riittävät korvaukset matkustajien kuolemasta ja muusta henkilövahingosta) tärkeyden vuoksi komissio katsoo, että yhteisön laajuinen järjestelmä tällä alalla on perusteltu ja tarpeellinen toimenpide, jos kansainvälinen järjestelmä ei tarjoa tarvittavia takeita.