Komission kertomus Biarritz in Euroopaa-neuvostolle yhteisön strategiasta merenkulun turvallisuuden alalla /* KOM/2000/0603 lopull. */





KOMISSION KERTOMUS BIARRITZIN EUROOPPA-NEUVOSTOLLE yhteisön strategiasta merenkulun turvallisuuden alalla Komission kertomus Biarritzin Eurooppa-neuvostolle yhteisön strategiasta merenkulun turvallisuuden alalla Feirassa 19. ja 20. kesäkuuta 2000 pidetyssä Eurooppa-neuvostossa oltiin tyytyväisiä komission aikeeseen laatia kertomus merenkulun turvallisuuden yleisstrategiasta. Tarkoituksena on tehdä asiasta päätös ennen vuoden loppua. Pyyntö on seurausta Erika-säiliöaluksen 12. joulukuuta 1999 tapahtuneesta onnettomuudesta Ranskan rannikolla. Aluksesta valuneet yli 10 000 kuutiometriä raskasöljyä saastuttivat noin 400 kilometriä rannikkoa. Euroopan unionilla on jo nyt merkittävässä määrin lainsäädäntöä merenkulun turvallisuudesta ja meren pilaantumisen ehkäisemisestä. Amodo Cadizin vuonna 1978 tapahtuneen katastrofin jälkeen komissio on useaan otteeseen kiinnittänyt neuvoston huomion siihen, että perinteisesti kansainvälisen merenkulkujärjestön (IMO) kautta toteutettavat merenkulun turvallisuuteen liittyvät kansainväliset toimet eivät ole riittäviä onnettomuustapausten syiden poistamiseen. Merenkulun turvallisuuden alalla toteutettiin kuitenkin vain joitakin yksittäisiä toimenpiteitä, kunnes maaliskuussa 1993 komissio antoi tiedonannon merenkulun turvallisuutta koskevan yhteisen politiikan perusteista. Komission ehdottama kokonaisstrategia on pantu nopeasti täytäntöön. Neuvosto on antanut muutamassa vuodessa 12 direktiiviä ja kolme asetusta. Säädösten tarkoituksena on yleisesti ottaen varmistaa, että yhteisössä sovelletaan tiukasti, jopa ennakoivasti, alusten turvallisuutta, alusten aiheuttaman pilaantumisen ehkäisemistä, miehistön koulutus- ja pätevyysvaatimuksia sekä alusten työolosuhteita koskevien kansainvälisten sopimusten määräyksiä. Useiden onnettomuuksien (erityisesti vuonna 1994 tapahtuneen Estonian uppoamisen) vuoksi erityistä huomiota on kiinnitetty matkustaja-alusten ja irtotavaraa kuljettavien alusten turvallisuuteen. Lainsäädäntö koskee lähinnä kauppa-aluksia, mutta myös huvi- ja kalastusalusten turvallisuuden osalta on toteutettu erityisiä yhteisön toimenpiteitä. Joulukuussa 1999 tapahtuneen Erika-säiliöaluksen onnettomuuden seurauksena merenkulun turvallisuutta koskevassa yhteisön politiikassa kehitettiin uusia suuntauksia, jotka koskevat erityisesti säiliöalusten aiheuttamia ympäristövaaroja. Kyseinen katastrofi aiheutti suurta kohua Euroopassa. Tällaisten onnettomuuksien toistuminen ja niiden ympäristövaikutukset ovat selvästi heikentäneet eurooppalaisten sietokykyä. Merenkulun turvallisuutta koskevien sääntöjen huomattavaa tiukentamista yhteisössä vaadittiin 20. tammikuuta 2000 annetussa Euroopan parlamentin päätöslauselmassa sekä yleisten asioiden neuvostossa 24. tammikuuta 2000. Näiden pyyntöjen seurauksena komissio antoi 21. maaliskuuta 2000 eli ainoastaan vajaat kolme kuukautta onnettomuuden jälkeen öljyn merikuljetusten turvallisuutta koskevan tiedonannon, jossa esitetään yleisstrategia ja useita konkreettisia toimenpide-ehdotuksia tällaisten onnettomuuksien toistumisen ehkäisemiseksi. I - Neuvostossa ja Euroopan parlamentissa tarkasteltavina olevista lyhyen aikavälin toimenpide-ehdotukset Erikan onnettomuuden jälkeen komission antamia kolmea lainsäädännöllistä toimenpide-ehdotusta käsitellään parhaillaan neuvostossa ja Euroopan parlamentissa. On erittäin tärkeätä, että näitä kolmea toimenpidettä koskevat keskustelut etenevät rinnakkain nopeasti ja koordinoidusti Euroopan unionin toimielimissä. 1) Ehdotettujen toimenpiteiden sisältö *Satamavaltion tekemää alusten tarkastamista koskevan voimassaolevan direktiivin merkittävä muuttaminen nykyisellään riittämättömien satamatarkastusten tehostamiseksi. Ehdotuksen pääkohtina ovat vaatimusten vastaisten alusten kieltäminen (ja mustan listan laatiminen aluksista, joita ei saa enää käyttää Euroopan unionin vesillä) ja "riskialttiiden" alusten, mm. öljysäiliöalusten, tarkastusten tehostaminen. Muutokset edellyttävät eri jäsenvaltioiden satamissa tarkastuksista vastaavien henkilöiden lukumäärän lisäämistä. Jäsenvaltioiden hallintojen on näin ollen lisättävä henkilökuntaansa. *Luokituslaitoksia koskevan voimassaolevan direktiivin muuttaminen. Jäsenvaltiot ovat siirtäneet suuren osan tarkastusvallastaan tällaisille laitoksille erityisesti alusten rakenteen laatua koskevien tarkastusten osalta. Tavoitteena on keskittää ja yhdenmukaistaa näiden laitosten hyväksyntämenettely, soveltaa erityisiä seuraamuksia (hyväksynnän keskeyttäminen tai peruuttaminen) sellaisiin laitoksiin, jotka eivät hoida tehtäviään, ja tehostaa yleisesti niiden toimien valvontaa. *Kolmannen ehdotuksen tarkoituksena on kieltää yksirunkoisten öljysäiliöalusten käyttö yleisesti samassa aikataulussa kuin Yhdysvalloissa, mikä nopeuttaisi onnettomuustilanteissa vähemmän saastuttavien kaksirunkoisten öljysäiliöalusten käyttöönottoa. Aikataulun mukaan kaksirunkoisten säiliöalusten käyttö olisi pakollista useimmissa säiliöalusluokissa vuonna 2010. Lopuksi komissio ehdottaa, että näiden toimenpiteiden voimaantuloa odottamatta tehdään vapaaehtoinen sopimus öljyn merikuljetuksiin osallistuvien pääasiallisten toimialojen välillä öljytuotteiden merikuljetusten turvallisuuden parantamiseksi viipymättä. 2) Komission ehdottaman toimenpidepaketin eteneminen Luokituslaitoksia koskevan yhteisön direktiivin muuttamiseen tähtäävä direktiiviehdotus on edennyt nopeasti, ja näin ollen voidaan päätellä, että neuvostossa vallitsee suuri yksimielisyys kyseisestä asiakirjasta. Satamavaltion tarkastuksia koskevan ehdotuksen yleiset tavoitteet on otettu myönteisesti vastaan neuvostossa, minkä johdosta voidaan olettaa, että siitä päästään sopuun ennen vuoden loppua. "Riskialttiiden" alusten, kuten yli 15 vuotta vanhojen öljytankkereiden, pakollisten tarkastusten tehostamista koskevia säännöksiä saatetaan kuitenkin lieventää, koska jäsenvaltiot eivät ole halukkaita palkkaamaan lisävelvoitteiden täyttämiseksi tarvittavaa uutta henkilökuntaa. Komissio ymmärtää halukkuuden joustaa jossakin määrin yhteisön satamissa mahdollisesti esiintyvissä poikkeustapauksissa, mutta se ei voi hyväksyä säädöstä, jonka mukaan Erikan kaltaiset alukset eivät kuuluisi pakollisten tarkastusten piiriin. Tämän vuoksi, jos tehostetut tarkastukset tulevat eräiden jäsenvaltioiden toivomusten mukaisesti pakollisiksi vasta sitten, kun kohdentamistekijä [1] on erittäin korkea, Erikan kaltaisia aluksia ei tarkastettaisi. [1] Kohdentamistekijäjärjestelmän mukaisesti aluksille annetaan tietty määrä pisteitä eri kriteerein. Tällaisia arviointiperusteita ovat esimerkiksi aluksen ikä, lippuvaltio ja aiemmat pysäyttämiset satamiin. Eniten pisteitä saaneet alukset on tarkastettava ensisijaisesti. Tällä järjestelmällä tarkastukset kohdennetaan riskialttiisiin aluksiin ja vähennetään eri satamien noudattamien erilaisten käytänteiden vaaraa. Kaksirunkoisia öljysäiliöaluksia koskevan asetusehdotuksen osalta on tarpeen löytää yhteinen lähestymistapa kansainvälisen merenkulkujärjestön (IMO) kanssa, jotta se toteuttaisi nopeasti Euroopan unionin toivomat toimenpiteet. Näyttää siltä, että voimassaolevien kansainvälisten sääntöjen tarkistamisesta vallitsee tällä hetkellä melko laaja yksimielisyys. On kuitenkin tarpeen jatkaa asetusehdotuksen valmistelutyötä, jotta neuvosto voi hyväksyä kyseisen säädöksen joulukuuhun mennessä yhdessä muiden ehdotettujen toimenpiteiden kanssa. Siihen mennessä tiedettäneen, toteutetaanko IMO:ssa ehdotetut aloitteet vai ei. Yhteisön toimielinten on työskenneltävä yhdessä, jotta Nizzan Eurooppa-neuvosto voi sopia näistä kolmesta ehdotuksesta vuoden lopussa. Avoimuuden ja öljytankkereiden rahtauskäytänteiden parantamiseen tähtäävän vapaaehtoisen sopimuksen osalta komissio ei ole tähän mennessä saanut öljy-yhtiöiltä konkreettista osoitusta siitä, haluavatko ne tehdä tällaisen sopimuksen, kun taas muut osapuolet (öljytuotteiden merikuljetuksiin erikoistuneet laivanvarustajat ja luokituslaitokset) ovat ilmaisseet kiinnostuksensa käydä asiasta keskusteluja. II - Merenkulun turvallisuuden parantamiseen tähtäävä toinen toimenpidepaketti Tiedonantoon liitettyjen lyhyen aikavälin toimenpide-ehdotusten lisäksi komissio on ilmoittanut tulevina kuukausina toteutettavista lisätoimenpiteistä Euroopan vesien suojaamiseksi onnettomuuksien ja meren pilaantumisen vaaralta kestävällä tavalla. 1) Merenkulun turvallisuuden parantamiseen ja alusten aiheuttaman pilaantumisen ehkäisemiseen tähtäävät toimenpiteet Merenkulun turvallisuus Euroopan vesillä on merkittävä tekijä. Euroopan unionin ja kolmansien maiden välisestä kaupasta 90 prosenttia tapahtuu meriteitse. Liikenteen keskittymisestä Euroopan pääasiallisille merireiteille johtuvat onnettomuusvaarat ovat erityisen merkittäviä tietyillä kapeikkoalueilla (kuten Englannin kanaalissa tai Gibraltarin salmessa). Lisäksi merionnettomuuksien ympäristövaikutukset, joita voi sattua myös ruuhkaisten liikennealueiden ulkopuolella (kuten Erikan tapauksessa), saattavat osoittautua tuhoisiksi kyseessä olevien jäsenvaltioiden taloudelle ja ympäristölle. Koska merenkulun perusperiaatteena on merten vapaus, vapaaseen kilpailuun perustuvat liikennepalvelujen maailmanmarkkinat ovat voineet kehittyä oikeudellisesti vähän säännellyssä tilassa. Tällainen vapaus on edistänyt maailmankauppaa ja Euroopan taloutta, mutta sen varjolla ei kuitenkaan saa kieltää valtioilta, joiden rannikoilla liikennöi erittäin saastuttavaa rahtia kuljettavia aluksia, niiden oikeutta tunnistaa ja seurata tarkemmin tällaisia aluksia ja toteuttaa aluksella toimenpiteitä, jos niiden rannikkoa uhkaavat vakavat vaarat. Merten vapauden periaate voidaan sovittaa yhteen alusten tarkastusten tehostamisen kanssa erityisesti koska viestintäteknologia on kehittynyt siten, että tätä nykyä liikenteestä voidaan saada tarkat tiedot samalla kun ilmoitusmenettelyjen raskaus voidaan minimoida. Verrattuna muihin aloihin, kuten matkustaja-alusten turvallisuuteen, josta on annettu runsaasti yksityiskohtaista sääntelyä yhteisössä, merenkulun turvallisuudesta säädetään yhteisössä tällä hetkellä ainoastaan yhdessä direktiivissä, joka koskee vaarallisia tai saastuttavia aineita kuljettavien, Euroopassa sijaitsevaan satamaan saapuvien alusten varustamojen ja päälliköiden ilmoitusvelvollisuutta. Tämän direktiivin pääasiallisena tavoitteena on antaa jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille yksityiskohtaiset tiedot aluksella olevasta rahdista, jotta onnettomuustapauksessa toimenpiteitä voidaan toteuttaa nopeasti ja tehokkaasti. Valmisteilla on kunnianhimoisempia tavoitteita sisältävä uusi lainsäädäntö, jolla perustetaan merenkulkua koskeva uusi tietojärjestelmä erityisesti seuraavien johtoperiaatteiden perusteella: -ennen Euroopan vesille saapumista annettavaa ilmoitusta koskevien vaatimusten laajentaminen; -vaarallisista lasteista annettavien tietojen toimitus- ja käyttömenettelyn parantaminen käyttämällä järjestelmällisesti EDI-tiedonsiirtoa; -automaattisten tunnistusjärjestelmien (tai transponderien) tekeminen pakolliseksi yhteisön vesillä liikkuvilla aluksilla IMO:n määrittelemän aikataulun mukaisesti, jotta rannikkovaltioiden toimivaltaiset viranomaiset voivat helpommin tunnistaa alukset ja seurata niitä; -yhteisten tietokantojen kehittämisen ja direktiivin nojalla kerättyjen tietojen hallinnoinnista vastaavien keskusten verkottamisen nopeuttaminen, jotta liikenteestä, erityisesti kauttakulkuliikenteestä, saadaan tarkempi käsitys Euroopan vesillä; -merenkulun turvallisuudelle ja ympäristölle erityisen suuren vaaran aiheuttavien alusten tarkempi seuranta; -jäsenvaltioiden laajemmat mahdollisuudet puuttua rannikkovaltioina tapahtumien kulkuun, kun niiden rannikoilla esiintyy onnettomuusvaara tai pilaantumisuhka. 2) Nykyisten vastuujärjestelmien ja pilaantumishaittojen korvausjärjestelmien kehittäminen Suurten öljymäärien merikuljetukset ovat luonnostaan vaarallisia ja aiheuttavat merkittäviä vaaroja meriympäristölle. Tämän vuoksi kansainvälinen yhteisö on 1970-luvulta alkaen laatinut IMO:ssa kansainvälisiä yleissopimuksia, joissa määrätään yksityiskohtaisesti vastuusta ja öljysäiliöalusten aiheuttaman pilaantumisen korvaamisesta. On kuitenkin muistettava, että Yhdysvallat ei ole ratifioinut näitä kansainvälisiä yleissopimuksia, vaan se soveltaa omaa järjestelmäänsä pilaantumishaittojen vastuun osalta. Kansainvälisissä yleissopimuksissa määrätyn järjestelmän pääperiaatteet ovat seuraavat: -alusten omistajien objektiivinen vastuu, joka kuitenkin rajoittuu tapauskohtaisesti aluksen vetoisuuden mukaiseen määrään; myös pakollinen vastuuvakuutus on otettu käyttöön; -aluksen omistajalle, rahtaajalle tai muille osallisille ei voida esittää pilaantumishaittojen korvaamista koskevia lisävaatimuksia, paitsi jos voidaan osoittaa, että vahinko oli tahallinen tai vakavan laiminlyönnin aiheuttama; -öljyteollisuus rahoittaa yhteistä takuurahastoa (FIPOL) öljyntuonnin perusteella lasketun osuuden mukaisesti. Rahastosta myönnetään varoja silloin, kun edellä olevien luetelmakohtien perusteella myönnetty korvaus on riittämätön. Korvausten määrä on kuitenkin enintään noin 200 miljoonaa dollaria. Näillä yleissopimuksilla luotu järjestelmä on osoittautunut melko tehokkaaksi, ja useita korvausvaatimuksia on käsitelty asianmukaisesti tässä järjestelmässä. Kolmenkymmenen käyttövuoden jälkeen voimassaolevaa järjestelmää olisi kuitenkin muutettava perusteellisemmin. Erika-säiliöaluksen onnettomuus toi esille useita puutteita, jotka olisi korjattava. Erityisesti seuraava puutteet on havaittu: -korvauksen enimmäismäärä on riittämätön. Erika-säiliöaluksen onnettomuuden aiheuttamien vahinkojen määrä ylittää sen todennäköisesti huomattavasti, jolloin uhrit saisivat vain osittaisen korvauksen. Komissio totesi öljyn merikuljetusten turvallisuutta koskevassa tiedonannossaan, että on tarpeen nostaa korvausten enimmäismäärää Yhdysvaltojen tapaan miljardiin dollariin, jotta riittävien korvausten maksaminen taataan mahdollisesti tulevaisuudessa Euroopan unionin rannikoilla tapahtuvissa öljykatastrofeissa; -voimassaoleva järjestelmä ei tarjoa kannustimia, jotka houkuttelisivat merenkulkualan päättäjiä rakentamaan ja käyttämään laadukkaita aluksia tämäntyyppisissä vaarallisissa kuljetuksissa; -korvausmenettelyt ovat monimutkaisia, hitaita ja vaikeaselkoisia. Ensisijaisena tehtävänä on korjata ensin mainittu puute. Ei ole hyväksyttävää, että suuronnettomuuden aiheuttaman saastumisen dramaattisista vaikutuksista kärsineet kansalaiset eivät saa täysimääräistä korvausta. Enimmäismäärän korottamista koskevat keskustelut ovat jo alkaneet kansainvälisillä foorumeilla, mutta jo nyt näyttää siltä, että korotus - jos se hyväksytään - jää täysin riittämättömäksi. Komissio aikoo tämän vuoksi ehdottaa eurooppalaisen rahaston perustamista, josta korvattaisiin pilaantumisen aiheuttamat vahingot. Rahastosta täydennettäisiin uhrien saamia korvauksia, jos yleissopimuksessa määrätyt enimmäismäärät ylittyvät. Tällaisen lisärahaston olisi toimittava FIPOL:n toimintatapoja noudattaen ja niitä täydentäen. Kahden muun edellä mainitun puutteen osalta on tarpeen toimia viipymättä odottamatta alusten omistajien vastuuta koskevan yleissopimuksen muuttamista. Komissio kokoaa yhteen jäsenvaltioiden hallinnot ja öljyn merikuljetuksia harjoittavien tuotannonalojen edustajat kansainvälisten yleissopimusten muuttamiseen tähtäävän yhtenäisen kannan aikaansaamiseksi. Komissio on jo ilmoittanut aikeestaan antaa ehdotuksia, joilla vastuu voidaan ulottaa kaikkiin muihin merikuljetuksiin osallistuviin toimijoihin, rahtaajat mukaan luettuina. Jos tällaista muutosta ei hyväksytä kansainvälisissä elimissä, komissio ehdottaa perustettavaksi yhteisössä sovellettavan vastuujärjestelmän. Tällaisessa järjestelmässä vastuu voisi olla rajoittamaton, kun on kyse laiminlyönnistä. Tässä yhteydessä on tärkeää muistaa, että ympäristövahinkovastuusta 9. helmikuuta 2000 annetun valkoisen kirjan mukaisesti öljyn aiheuttaman meren pilaantumisen korvaamista koskevan tarkistetun järjestelmän olisi koskettava myös luonnolle ja sen monimuotoisuudelle aiheutuvia vahinkoja. 3) Kohti merenkulun turvallisuuden eurooppalaista rakennetta Muutamassa vuodessa on pantu täytäntöön runsaasti lainsäädäntöä. Jäsenvaltioiden on sovellettava näitä sääntöjä tehokkaasti ja yhdenmukaisesti erityisesti yhtenäistämällä satamien tarkastusmenettelyjä ja -käytänteitä sekä alusten kunnon teknistä tarkastusta. Jotta komissio voi varmistaa näiden sääntöjen tehokkaan ja yhdenmukaisen soveltamisen seurannan ja tarkastamisen, se suunnittelee Euroopan parlamentin ehdotuksen mukaisesti perustavansa erityisen rakenteen, josta voisi tarvittaessa muodostua Euroopan merenkulun turvallisuudesta vastaava virasto. Tämän rakenteen olisi tuettava komission ja jäsenvaltioiden toimia yhteisön lainsäädännön soveltamisessa ja valvonnassa sekä toteutettavien toimenpiteiden tehokkuuden kehittämisessä. Se edistäisi myös yhteisön lainsäädännön teknisen mukauttamisen valmistelutyötä. Rakenteen olisi voitava kerätä ja analysoida tosiasiallisia ja tilastotietoja sekä tehdä yksittäisiä tarkastus- ja asiantuntijakäyntejä osana yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanoa. Rakenteen olisi erityisesti hoidettava seuraavat tehtävät: -tekninen apu yhteisön lainsäädännön muutosehdotusten valmistelulle erityisesti kansainvälisen sääntelyn kehitys huomioon ottaen; -paikalla tehtävät tarkastukset sen selvittämiseksi, missä olosuhteissa jäsenvaltiot tekevät satamavaltion suorittamaa valvontaa; -merenkulun turvallisuutta koskevien tietojen kerääminen ja tietokantojen käyttö (erityisesti Equasis-tietokannan kehittäminen); -merenkulun seurantaa ja meriliikenteeseen liittyvien tietojen hallinnointiin liittyvät tehtävät; -luokituslaitosten arviointi ja tarkastukset; -merionnettomuuksia seuraaviin tutkimuksiin osallistuminen ja niiden koordinointi; -avunanto ehdokasmaille sen arvioimiseksi, kuinka kyseisten maiden merenkulkuhallinnot täyttävät velvollisuutensa lippu- ja satamavaltioina. *********** Kuten 21. maaliskuuta 2000 annetussa komission tiedonannossa todetaan, merenkulun turvallisuutta ja eurooppalaista rakennetta koskevat ehdotukset valmistuvat vuoden loppuun mennessä, ja niitä seuraa välittömästi vastuuta koskeva ehdotus. Nämä toimenpiteet, lyhyen aikavälin toimenpidepaketti mukaan luettuna, muodostavat yhtenäisen kokonaisuuden, joka parantanee huomattavasti merenkulun turvallisuutta Euroopan unionin vesillä ja satamissa. Jotta nämä ehdotukset johtaisivat nopeasti konkreettisiin toimenpiteisiin, neuvostoa ja Euroopan parlamenttia pyydetään tarkastelemaan näitä ehdotuksia ensisijaisesti.