Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sĳoituspalveluista ja säännellyistä markkinoista sekä neuvoston direktiivin 85/611/ETY, neuvoston direktiivin 93/6/ETY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/12/ETY muuttamisesta" (KOM(2002) 625 lopullinen – 2002/0269 (COD))



Virallinen lehti nro C 220 , 16/09/2003 s. 0001 - 0005



Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sijoituspalveluista ja säännellyistä markkinoista sekä neuvoston direktiivin 85/611/ETY, neuvoston direktiivin 93/6/ETY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/12/ETY muuttamisesta" (KOM(2002) 625 lopullinen - 2002/0269 (COD)) (2003/C 220/01) Neuvosto päätti 16. joulukuuta 2002 EY:n perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta. Asian valmistelusta vastannut "yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus" -erityisjaosto antoi lausuntonsa 4. kesäkuuta 2003. Esittelijä oli Dagmar Boving. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 18. ja 19. kesäkuuta 2003 pitämässään 400. täysistunnossa (kesäkuun 18. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 60 ääntä puolesta ja 1 pidättyi äänestämästä. 1. Komission asiakirjan pääkohdat 1.1. Vuonna 1993 annetussa sijoituspalveludirektiivissä säädetään edellytyksistä, joiden täyttyessä toimiluvan saaneet sijoituspalveluyritykset ja pankit voivat tarjota tiettyjä palveluja muissa jäsenvaltioissa. 1.2. Nykyinen direktiivi ei enää tarjoa toimivia puitteita rajatylittävän sijoitustoiminnan harjoittamiselle EU:ssa. Voimassa olevan sijoituspalveludirektiivin suurimmat puutteet ovat seuraavat: - Se ei tarjoa riittävää yhdenmukaistamista, jotta sijoituspalveluyritysten toimilupien tehokas vastavuoroinen tunnustaminen olisi sen perusteella mahdollista. - Se sisältää vanhentuneita sijoittajansuojasäännöksiä. - Se ei kata kaikkia sijoittamiseen liittyviä palveluja. - Se ei kata kaikkia niitä sääntely- ja kilpailunäkökohtiin liittyviä kysymyksiä, jotka tulevat ratkaistaviksi, kun pörssit alkavat kilpailla keskenään toimeksiantojen uusin toteutuspaikoin. - Se tarjoaa vain vaihtoehtoisen lähestymistavan markkinarakenteen sääntelyyn. - Se ei tarjoa yhtenäistä perustaa rajatylittävälle yhteistyölle. - Sen säännökset ovat joustamattomia ja vanhentuneita. 1.3. Uuden direktiivin tavoitteena on sijoittajien suojaaminen ja markkinoiden eheyden takaaminen asettamalla toimiluvan saaneiden välittäjien toiminnalle yhdenmukaistetut vaatimukset. Lisäksi pyritään edistämään puolueettomia, avoimia, tehokkaita ja yhdentyneitä rahoitusmarkkinoita. Direktiivin myötä on tarkoitus luoda oikeuskehys, jossa velvoitteet on räätälöity eri markkinaosapuolten omien riskiprofiilien mukaan. Uudella sijoituspalveludirektiivillä helpotetaan näin rahoitusvälineiden jälkimarkkinoiden yhdentymistä yhdenmukaistamalla säännöt, jotka koskevat kaupankäyntiä asiakkaiden kanssa tai lukuun sekä kaupankäyntiä omaan lukuun. Lisäksi edistetään kaupankäyntijärjestelmien avointa toimintaa erityisesti - säännöillä, joilla yhdenmukaistetaan liikkeeseenlaskijoiden tiedonantovelvollisuuden piiriin kuuluvien tietojen sisältö ja muoto - takaamalla markkinoiden eheys ja niiden väärinkäytön estäminen - antamalla yhteissijoitusyrityksille mahdollisuus yhtenäismarkkinoiden tarjoamien vapauksien hyödyntämiseen - edistämällä rajatylittävien kauppojen tehokkaita ja kilpailukykyisiä selvitysjärjestelmiä (clearing). 2. Ehdotuksen yksityiskohtia 2.1. Tehokas, avoin ja yhdentynyt kaupankäynti-infrastruktuuri 2.1.1. Meklari-kaupitsijoiden (broker-dealer) palveluja käyttäessään on sijoittajien luotettava erityisesti siihen, että meklari-kaupitsija asettaa asiakkaan edun etusijalle. Tämän vuoksi direktiiviehdotus sisältää erityisen sijoittajansuojan "sisäistämisen" (internalisation) varalle. 2.1.2. On vahvistettava toimintasäännöt, joilla varmistetaan, että toimeksiannot toteutetaan sijoittajien edun mukaisesti ja rahoitusjärjestelmän kokonaistehokkuutta ajatellen. 2.1.3. Sijoituspalveludirektiivillä on ehkäistävä tehokkaasti sijoittajansuojan ja markkinoiden tehokkuuden vaarantuminen. Tämä edellyttää toimenpiteitä, joilla varmistetaan, että kaupankäynnin jakautuminen useiden erilaisten markkinapaikkojen ja kaupankäyntikanavien kesken ei aiheuta likviditeetin hajautumista eikä estä markkinaosapuolia yksilöimästä mahdollisia keskinäisen edun mukaisia kauppoja. Näistä toimenpiteistä tärkein on toimiva avoimuusjärjestelmä, jolla varmistetaan, että kaikkien markkinaosapuolten saataville asetetaan EU:n laajuisesti tiedot, jotka koskevat kullakin markkinapaikalla, kussakin kaupankäyntijärjestelmässä ja muissa kauppojen toteutuspaikoissa viime aikoina toteutettujen kauppojen ehtoja ja sen hetkisiä kaupankäyntimahdollisuuksia. 2.1.4. Kilpailua ja innovaatioita on rajoitettava mahdollisimman vähän. Vakauden valvontaa koskevilla sääntelyeroilla ei pitäisi heikentää tiettyä erityissääntelyä noudattavien laitosten tai pörssien mahdollisuuksia. 2.1.5. Ehdotuksella pyritään luomaan johdonmukaiset ja riskit huomioon ottavat puitteet toimeksiantojen toteuttamisessa käytettävien tärkeimpien järjestelyjen sääntelemiseksi. Tähän pyritään - esittämällä oikeasuhteisia sääntelyratkaisuja sijoittajasuojalle ja markkinoiden tehokkuudelle - ottamalla samalla huomioon kilpailu- ja sääntelynäkökohtien väliset yhteydet tilanteissa, joissa on samanaikaisesti tarjolla erilaisia kauppapaikkoja ja kaupankäyntitapoja, joihin kuhunkin kuitenkin sovelletaan jonkin verran erilaisia markkinoita ja sijoittajia koskevaa sääntelyä. 2.1.6. Mainittujen tavoitteiden saavuttamisen kannalta ratkaisevan tärkeitä ovat kaupankäyntitietojen antamista koskevat kattavat säännöt. Avoimuusvelvoitteilla pyritään mahdollistamaan toimiva, reaaliaikainen ja rajatylittävä vuorovaikutus. Säännöstössä otetaan huomioon, että eri liiketoimintamallit edellyttävät eriasteista avoimuutta. 2.1.7. Direktiivillä on tarkoitus varmistaa, että asiakastoimeksiannot toteutetaan pörssien ulkopuolella ainoastaan silloin, kun se on todistetusti asiakkaan etua ajatellen paras ratkaisu. Ehdotuksen mukaan sijoituspalveluyritykset velvoitetaan arvioimaan säännöllisesti, mitkä toimeksiantojen toteutuspaikat tarjoavat asiakkaan kannalta parhaat kaupankäyntiehdot. 2.1.8. Ehdotuksessa on säilytetty säänneltyjen markkinoiden erityisasema ja toimilupamenettely. Sijoituspalveluja koskevalla direktiiviehdotuksella pyritään ottamaan käyttöön yhteiset korkean tason periaatteet säänneltyjen markkinoiden toimiluvan myöntämistä sekä markkinoiden sääntelyä ja valvontaa varten. Tavoitteena on - nimetä toimivaltainen viranomainen ja yksilöidä sovellettava lainsäädäntö - ottaa käyttöön markkinoiden ylläpitäjää koskevat vaatimukset - asettaa kattavat kauppaa edeltävää ja sen jälkeistä avoimuutta koskevat vaatimukset 2.1.9. Ehdotetussa direktiivissä säädetään periaatteista, joita säänneltyjen markkinoiden on noudatettava, mikäli ne ottavat arvopapereita järjestelmiinsä kaupankäynnin kohteeksi. Näiden periaatteiden täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset täytäntöönpanotoimet vahvistetaan tasolla 2. Säänneltyjen markkinoiden olisi toisin sanoen aina noudatettava viranomaisten julkisesti hyväksymiä yleisvaatimuksia, jotka koskevat kaupankäynnin kohteeksi ottamista ja joiden tavoitteena on varmistaa välineiden vapaa siirrettävyys ja tehokas selvitys. Tähän pyritään - ottamalla käyttöön uusi keskeinen sijoituspalvelu, joka muodostuu monenkeskisten kaupankäyntijärjestelmien ylläpidosta; järjestelmien ylläpitäjille voidaan myöntää sijoituspalveluyrityksen toimilupa kyseisten järjestelmien erityisluonteeseen mukautetun sääntelyn mukaisesti - monenkeskisten kaupankäyntijärjestelmien toiminnan järjestämistä koskevin vaatimuksin - kauppaa edeltävää ja sen jälkeistä avoimuutta koskevin velvoittein monenkeskisessä kaupankäyntijärjestelmissä toteutetuissa tai julkistetuissa osakekaupoissa - antamalla vapautuksia asiamiesvelvoitteista monenkeskisessä kaupankäyntijärjestelmässä toteutettujen kauppojen osalta. 2.1.10. Ehdotetussa direktiivissä säädetään sijoituspalveluyrityksiä koskevista järjestelmällisistä velvoitteista niiden toteuttaessa arvopaperikauppoja säänneltyjen markkinoiden tai monenkeskisen kaupankäyntijärjestelmän säännösten ja järjestelmien ulkopuolella. Seuraavia toimenpiteitä on ehdotettu: - Annetaan uusi erillinen säännös eturistiriidoista. - Vahvistetaan parasta toteutusta (best execution) koskevia velvoitteita. - Annetaan asiakkaiden toimeksiantojen käsittelyä koskevat säännöt. - Asetetaan kaupan jälkeinen avoimuusvelvoite: oman pääoman ehtoisilla instrumenteilla kauppoja toteuttavat sijoituspalveluyritykset velvoitetaan julkaisemaan mikäli mahdollista reaaliaikaisesti toteutuneiden kauppojen hinnat ja kappalemäärät. - Asetetaan kauppaa edeltävä avoimuusvelvoite: sijoituspalveluyrityksille esitetään kauppaa edeltävää avoimuusvaatimusta, joiden mukaan asiakkaan rajahintatoimeksiannoista on annettava tietoja ja pienet toimeksiannot on julkistettava. - Rajoitetaan osto- ja myyntitarjousten pakollinen julkistaminen erittäin likvideillä osakkeilla käytäviin pieniin kauppoihin. 2.2. Sijoittajansuoja ja sijoituspalveluyritysten järjestelmä 2.2.1. Sijoituspalveluyritysten toimiluvan myöntämistä ja toiminnan harjoittamista koskevat säännökset on tarkoitus yhdenmukaistaa. 2.2.2. Ehdotuksessa esitetään sijoituspalveluyrityksiä koskevien oikeuksien ja velvoitteiden perusteellista ajanmukaistamista ja vahvistamista: - Toimiluvan myöntäminen sijoituspalveluyritykselle ja yrityksen toiminta edellyttää perustamispääomaa ja jatkuvaa omien varojen riittävyyttä koskevien säädösten noudattamista; omien varojen riittävyydestä annettu direktiivi ei kuitenkaan koske pelkkää sijoitusneuvontaa tarjoavia sijoituspalveluyrityksiä. - Sijoituspalveluyrityksille asetetaan velvoite selvittää liiketoimintansa yhteydessä syntyvät eturistiriidat, jotka saattavat haitata niiden asiakkaiden etuja; lisäksi niiden tulee huolehtia, etteivät ristiriitojen haitalliset vaikutukset kohdistu asiakkaiden etuihin, sekä ottaa käyttöön organisatorisia ja hallinnollisia järjestelyjä, joilla eturistiriitoja voidaan hallita siten, etteivät asiakkaiden edut vaarannu. 2.3. Liiketoiminnan menettelytapasäännöt tarjottaessa sijoituspalveluja asiakkaille 2.3.1. Voimassa olevien säännösten soveltamista ovat haitanneet toimintaan liittyvien peruskäsitteiden epäselvä tulkinta sekä kotijäsenvaltion ja vastaanottavan jäsenvaltion viranomaisten epäselvä tehtäväjako velvoitteiden soveltamisen valvonnassa. Ehdotuksen tavoitteena on muodostaa selkeät, oikeudellisesti sitovat ohjeet yleisperiaatteiden täytäntöönpanosta. 2.3.2. Direktiivin päätavoitteisiin kuuluu erillinen säännös, jossa säädetään parasta toteutusta (best execution) koskevista meklarien ja meklari-kaupitsijoiden velvollisuuksista: - Kaikki asiakkaiden lukuun toimivat sijoituspalveluyritykset velvoitetaan toteuttamaan toimeksiannot asiakkaiden kannalta mahdollisimman edullisin ehdoin. - Sijoituspalveluyrityksen on osoitettava, että se on riittävällä tavalla huolehtinut siitä, että sen asiakkaiden toimeksiannoille saadaan parhaat mahdolliset toteutusehdot; olosuhteista, joissa ehdon katsotaan toteutuneen, säädetään yksityiskohtaisesti. - Sijoituspalveluyritykset velvoitetaan tarkistamaan säännöllisesti soveltamiaan menettelyjä, joilla ne varmistavat asiakkaiden toimeksiantojen toteuttamisen parhaalla mahdollisella tavalla. - Asiakkaiden toimeksiantoja koskevien säännösten mukaan sijoittajan on oltava täysin tietoinen kaikista niistä kanavista, joiden kautta hänen toimeksiantonsa voidaan toteuttaa. 2.4. Direktiivin soveltamisalaa ehdotetaan laajennettavaksi kattamaan rahoitukseen liittyvät, sijoittajia tai kaupankäyntiä koskevat toimet, joita tarjotaan laajasti asiakkaille ja/tai jotka aiheuttavat sijoittajiin tai markkinoihin kohdistuvia riskejä. Sijoitusneuvonta ehdotetaan tunnustettavan itsenäiseksi ja yhä merkittävämmäksi rahoitustoiminnan alaksi. Samalla on tarkoitus huolehtia siitä, etteivät säädöksen soveltamisalaan kuulumisen aiheuttamat sääntelyvaatimukset muodostu sijoitusneuvojille kohtuuttomiksi tai kalliiksi. Rahoitusanalyysia puolestaan koskevat korkeat ammatilliset ja eettiset standardit. Hyödykejohdannaiset on tarkoitus liittää uuden direktiivin soveltamisalaan. Niiden määritelmä kattaa tietyt säännellyillä markkinoilla kaupankäynnin kohteena olevat, kohde-etuus luovuttamalla toteutetut termiinisopimukset, jos niihin liittyy rahoitusvälineiden ominaisuuksia. 2.5. Erityispiirteitä Selvitystoiminnan (clearing) osalta ehdotetussa direktiivissä rajoitutaan selventämään sijoituspalveluyritysten ja säänneltyjen markkinoiden toimijoiden oikeuksia, jotka liittyvät toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden selvitysyhteisöjen käyttämiseen ja valintaan. 3. Yleistä 3.1. Sijoituspalveluista annetun direktiivin muuttaminen on alan kannalta keskeisen tärkeää, ja uusi direktiivi on varmasti tarpeen. Direktiiviehdotusta voidaankin pitää tervetulleena, erityisesti myös sen tavoitetta eli sijoittajansuojan ja markkinoiden eheyden takaamista ajatellen. Sinänsä välttämätön sijoittajansuoja ei kuitenkaan saa johtaa monopoleihin, jotka käytännössä lopettavat vapaan ja riippumattoman sijoitusneuvonnan. Sääntely on kuitenkin rajoitettava riittävän kuluttajansuojan ja samalla kilpailukyvyn takaamisen edellyttämään minimiin. 4. Erityistä 4.1. Luonnoksessa esitetyt sisäistämiseen liittyvät ehdotukset ovat oikean suuntaisia. On kuitenkin otettava huomioon, että myyntitoimeksiantojen sisäistämiseen liittyy likviditeetin siirtyminen säännellyiltä markkinoilta (pörssit). Kyseiset järjestelmät kyllä hyödyntävät säännellyillä markkinoilla muodostuneita hintoja (pörssihinnat) viitehintoina omissa järjestelmissään (price taking), mutteivät vaikuta uuden hinnan muodostumiseen, koska niiden osto- ja myyntitoimeksiantoja ei puolestaan toteuteta säännellyillä markkinoilla. Tämän vuoksi vaikuttaa asianmukaiselta, että järjestelmällisesti sisäistämistä hyödyntävät velvoitetaan toimimaan kulloisillakin viitemarkkinoilla "markkinatoimijoina" (market maker) ja vastaamaan osaltaan niiden likviditeetistä. Kulloisenkin likviditeettiosuuden tulee kattaa ne kaupankohteet, joihin sisäistämisjärjestelmää sovelletaan. 4.2. On myönteistä, että ehdotettu direktiivi sisältää säännöksiä pörssien, monenkeskisten kaupankäyntijärjestelmien ja toimeksiantojen sisäistettyyn toteuttamiseen liittyvien järjestelmien kilpailuun liittyvien seikkojen sääntelemiseksi. Avoimuusvelvoitteen vahvistaminen on myös tervetullutta. Kauppaa edeltävää avoimuutta koskevia säännöksiä olisi kuitenkin paikallaan täsmentää ja vahvistaa, sillä tästä keskeisestä kysymyksestä tulisi päättää mahdollisimman lopullisesti jo ensimmäisellä tasolla. 4.3. Se, että direktiiviehdotuksessa sijoitusneuvontaa käsitellään itsenäisenä sijoituspalveluna, on tervetullutta. Näin korostetaan painokkaasti sijoitusneuvonnan ja muiden sijoituspalvelujen välistä eroa. Mikäli sopimukseen perustuvaa neuvontasuhdetta ei ole, tulisi sijoituspalveluyrityksen vastuu rajoittaa kaiken asianmukaisen tiedon antamiseen asiakkaan kokemuksen, tietämyksen ja asiantuntemuksen mukaan porrastetusti. Jotta hyväksi havaittujen, yksinomaan toimeksiantojen toteuttamiseen keskittyvien palvelujen (execution only) tarjoaminen on mahdollista myös tulevaisuudessa, on kyseistä toimintaa koskeva selkeä sääntely toivottavaa. 4.4. Ehdotuksessa esiintyvä erottelu ammattimaisesti toimiviin ja muihin asiakkaisiin on useimmissa jäsenvaltioissa tuntematon. Jaottelussa tulisi siksi ottaa - käytännön kannalta asianmukaisessa mitassa - huomioon myös asiakkaan tiedot ja omakohtaiset kokemukset sijoitustoiminnasta sekä yksilölliset tarpeet. Lisäksi on varmistettava yleinen asiakassuhdesuoja. 4.5. Asianmukaisia tietoja, joista 18 artiklassa säädetään, on voitava tarjota myös standardoidussa muodossa. 4.6. Olisi toivottavaa. että valtuutukseen sisällyttää tekniset täytäntöönpanotoimenpiteet liiketoiminnan harjoittamista koskeviin säännöksiin (18 artiklan 9 kohta) liitettäisiin etukäteen laadittu kustannus-hyötyanalyysi. Tämä vastaisi myös Euroopan parlamentin vaatimuksia. 4.7. Toimeksiantojen asiakkaan kannalta parasta toteutusta (best execution) koskevat velvoitteet ovat periaatteissa tervetulleita. Direktiiviehdotuksen 19 artiklan 1 kohdan tulisi kuitenkin olla "paras toteutus" -käsitteen sisällön periaatteellista määrittelyä ajatellen suuntaa-antava. Ehdotuksen 19 artiklan 2 kohdassa puolestaan säädettäisiin konkreettisista menettelytapoja ja organisaatiota koskevista velvoitteista, joihin jokaisen sijoituspalveluyrityksen tulee varautua parhaan toteutuksen takaavilla teknisillä ja organisaatioon liittyvillä valmisteluilla. 4.8. Parhaan toteutuksen yhteydessä olisi otettava huomioon eri liiketoimintalajit. Säännöstä on sovellettava ainoastaan, mikäli toimeksiantoa ei toteuteta säännellyillä markkinoilla. Tällöin olisi todistettava, ettei kauppa toteutunut sääntelyn ulkopuolella missään tapauksessa pörssihintaa heikommalla hinnalla. Lisäksi sijoituspalveluyrityksille on jätettävä harkinnanvaraa parhaan toteutuksen suhteen sekä tarjottava niille mahdollisuus solmia toimeksiantajan kanssa etukäteen asianmukainen sopimus yleisesti sovellettavasta toimeksiannon toteutustavasta. 4.9. Komiteamenettelyyn liittyen olisi teknisten täytäntöönpanomääräysten laatimisessa otettava huomioon tarjottujen palvelujen, rahoitusvälineiden sekä sijoituspalveluyritysten liiketoimintarakenteen ominaislaatu. Näin ollen ehdotetun direktiivin 16 artiklan 4 kohdan a alakohtaa tulisikin täydentää siten, että sijoituspalveluyrityksen toimenpiteitä ajatellen otettaisiin myös huomioon, onko sijoituspalveluyritys ollut osapuolena eturistiriitatilanteessa säännöllisesti vai ainoastaan yksittäistapauksissa. 4.10. Teknisten täytäntöönpanotoimenpiteiden yhteydessä perustaksi on otettava asiantuntevan asiakkaan sekä yksityishenkilönä ja itsenäisesti taloudellisia päätöksiä tekevän asiakkaan malli. 4.11. Rajahinnan sisältävät toimeksiannot, joita ei voida toteuttaa, tulee ohjata edelleen säännellyille markkinoille. 4.12. Selvitysjärjestelmien (clearing) sääntelyyn liittyvä keskustelu on ajankohtainen. Olisikin varmistettava, ettei asiassa kiirehditä keskustelun edelle. 4.13. Direktiiviä ei tulisi soveltaa yrityksiin, jotka vastaanottavat ja välittävät yhteissijoitusyritysten osuuksiin liittyviä toimeksiantoja, mutteivät asiakkaiden maksuja, eli asiakkailla ei siten missään vaiheessa ole saatavia kyseisiltä yrityksiltä. Näin vältyttäisiin erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten kannalta perusteettomien ja liian korkeiden vaatimusten soveltamiselta pääoman välittämiseen. Bryssel 18. kesäkuuta 2003. Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Roger Briesch