KOMISSION TIEDONANTO YMPÄRISTÖRAHOITUKSEN HAASTEET EHDOKASMAISSA

SISÄLLYSLUETTELO

TIIVISTELMÄ

Johdanto

1. Ympäristöinfrastruktuuriin kohdistuvat investointihaasteet

Tärkeimmät suuria investointeja edellyttävät direktiivit

Ympäristöinfrastruktuuri

Investointihaasteet

2. Prioriteettien määritteleminen

Strateginen priorisointi

Hankkeiden priorisointi

Ympäristöinvestointien priorisointiin kohdistuvat kansalliset ja kansainväliset paineet

3. Ympäristöinvestointiohjelman kehittäminen

Ympäristöinvestointeja koskevan liittymisohjelman tehtävä

Strateginen investointisuunnittelu

Mistä pitäisi aloittaa

4. Rahoitustarpeen määrittelyn ja rahoituksen varmistamisen haasteet

Tulot ja kannattavuus

Yksityissektorin mukaantulo

Tukirahoituksen osuus

Hankkeiden rahoitusstrategiat

Valmiuksien vahvistaminen

5. Päätelmät

LIITE 1 SUURIA INVESTOINTEJA EDELLYTTÄVIEN DIREKTIIVIEN VAIKUTUKSET INVESTOINTEIHIN

LIITE 2 ARVIOITU YMPÄRISTÖRAHOITUKSEN TARVE EHDOKASMAISSA

LIITE 3 DIREKTIIVIKOHTAISET TÄYTÄNTÖÖNPANO- JA RAHOITUSSUUNNITELMAT

TIIVISTELMÄ

Komission vuonna 1998 julkaisemassa tiedonannossa ympäristöpoliittisista liittymisstrategioista [1] ehdokasmaita kehotettiin kehittämään lainsäädännön lähentämistä koskevien strategioidensa ohella investointistrategioita yhteisön säännöstön (acquis communautaire) täytäntöönpanoa varten. Komissio ja neuvosto pyytävät ehdokasmaita toimittamaan investointistrategiat osana siirtymäkausipyyntöjen tueksi vaadittavia täytäntöönpanosuunnitelmia. Investointistrategiat ovat tärkeitä välineitä myös ehdokasmaiden kannalta, sillä niiden avulla hallitukset saavat selkeän kuvan liittymisestä aiheutuvien hallinto-, henkilöstö-, seurantaväline- ja infrastruktuurimenojen laajuudesta ja ajoittumisesta. Strategiat ovat yhtä tärkeitä liittymisen jälkeenkin, koska niitä voidaan käyttää perusteina rakenne- tai koheesiorahastojen tukihakemuksissa.

[1] KOM(1998) 294.

Investointeja koskevien liittymisstrategioiden kehittäminen on merkittävä haaste ehdokasmaille. On selvää, että kaikissa maissa ei ole edelleenkään saatavilla tarvittavia tietoja yhteisön säännöstön täytäntöönpanon puutteista, ja yksittäisten direktiivien investointitarpeiden priorisointi on näin ollen ongelma.

Vuonna 1998 esitettyä arviota yhteisön säännöstön noudattamisesta aiheutuvista kustannuksista on tarkennettu vuonna 2000, ja vaikka arvioidut summat ovat nyt yhdenmukaisempia, toiminta- ja ylläpitokustannukset ovat odotettua korkeammat. Vuonna 2000 hyväksytyt ja vuonna 2001 odotettavissa olevat uudet säännökset lisäävät investointitarpeita. Sen vuoksi on entistä tärkeämpää käyttää saatavilla olevat varat tehokkaasti ja varmistaa, että tukirahoitus helpottaa rahoituksen saamista muistakin lähteistä - niin yksityisistä, julkisista kuin kaupallisistakin.

Komissio on suunnitellut ensisijaisia ympäristöinvestointeja koskevan liittymisohjelman (Priority Environmental Investment Programme for Accession, PEPA), jolla autetaan ehdokasmaita kehittämään priorisoituja ympäristöinvestointistrategioita. On laadittu ohjeita, joihin sisältyy direktiivikohtaisen täytäntöönpanosuunnitelman malli sekä luettelo suuria investointeja edellyttävistä direktiiveistä. Myös tietokantaa ehdokasmaissa toteutettavista ympäristöhankkeista kehitetään parhaillaan. Tietokannan tarkoituksena on auttaa ehdokasmaita ensisijaisten hankkeiden määrittelyssä ja valmistelussa keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä.

Tässä tiedonannossa määritellään investointisuunnitelmien strategiset tavoitteet. Tiedonannossa käydään läpi ehdokasmaiden investointihaasteet, tarkastellaan keinoja saatavilla olevan rahoituksen lisäämiseksi sekä opastetaan investointeja koskevan liittymisohjelman laatimisessa. Tiedonannossa kuvataan, kuinka yhteisön teknisessä tuessa keskitytään tällä hetkellä yhteisön säännöstön täytäntöönpanon puutteisiin, kuten ilmansaasteita koskeviin hankkeisiin, ja yksityisen sektorin osallistumista edellyttäviin direktiiveihin, ja työskennellään läheisessä yhteistyössä ehdokasmaiden kanssa niiden direktiivikohtaisten rahoitussuunnitelmien kehittämiseksi jätehuollon ja ilmansaasteiden sekä paikallisviranomaisten koulutuksen ongelma-alueilla.

Tätä tiedonantoa valmistellessaan komissio on kuullut sekä ehdokasmaiden että jäsenvaltioiden viranomaisia (ympäristöpolitiikan tarkistusryhmä ja Ispan hallintokomitea mukaan luettuna). Osana tätä prosessia ehdokasmaat ovat tarkistaneet ja korjanneet tässä tiedonannossa esitetyt tiedot.

Tiedonannon perimmäisenä tavoitteena on auttaa ehdokasmaita määrittelemään selkeät ja uskottavat rahoitussuunnitelmat liittymistarpeidensa täyttämiseksi, mihin kuuluu myös mahdollisten rahoituslähteiden etsiminen sekä varojen hankinta tarvittaviin ympäristöinvestointeihin.

Johdanto

Kansallisen lainsäädännön lähentäminen EU:n ympäristövaatimuksiin muodostaa merkittävän haasteen Euroopan unionin jäsenyyteen valmistautuville maille [2]. Agenda 2000 -ohjelmassa [3] ja komission sen jälkeen julkaisemassa tiedonannossa ympäristöpoliittisista liittymisstrategioista [4] myönnettiin, että Keski- ja Itä-Euroopan maiden ja jäsenvaltioiden välisten ympäristönsuojelun erojen vuoksi ympäristöalan liittymisvalmistelut ovat erilaisia kuin aikaisempien uusien jäsenien kohdalla. Alustava arvio kaikista investointikustannuksista, joita EU:n ympäristövaatimusten täyttäminen edellyttää juomavesihuollon, jätevesien käsittelyn, suurten polttolaitosten ja jätehuollon alalla, oli noin 120 miljardia euroa pelkästään kymmenen Keski- ja Itä-Euroopan maan osalta.

[2] Kypros ja Malta hakivat EU:n jäsenyyttä vuonna 1990. Unkari ja Puola jättivät hakemuksensa vuonna 1994, ja pian niiden jälkeen seurasivat perässä Tsekki, Romania, Slovakia, Liettua, Latvia, Viro ja Bulgaria vuonna 1995 sekä Slovenia vuonna 1996. Turkin hakemus hyväksyttiin virallisesti vuonna 1999.

[3] KOM(1997) 2000.

[4] KOM(1998) 294 lopullinen.

Komissio on näin ollen korostanut tarvetta laatia realistisia kansallisia pitkän aikavälin strategioita yhteisön säännöstön täytäntöönpanoa varten ja rohkaissut ehdokasmaita hankkimaan huomattavia kotimaisia ja ulkomaisia rahoitusvaroja - erityisesti yksityistä rahoitusta - jolla varmistetaan EU:n ympäristövaatimusten täyttäminen. Agenda 2000 -ohjelmassa ehdotettiin lisäksi, että Euroopan unioni myöntäisi huomattavaa yhteisön rahoitustukea ympäristöinvestointeihin ehdokasmaissa, erityisesti uudesta liittymistä valmistelevasta rakennepolitiikan välineestä (Ispa), tarkistetusta Phare-ohjelmasta ja uudesta maatalouden ja maaseudun kehittämisen erityisestä liittymisohjelmasta (Sapard). Ispasta, jonka toiminta käynnistyi vuonna 2000, myönnetään vuosittain yli 500 miljoonaa euroa ympäristöinvestointeihin kaudella 2000-2006.

Tästä huolimatta EU:n tuki ja muu ulkopuolinen apu kattavat vain pienen osan kokonaistarpeesta. Ehdokasmaiden ympäristöministeriöt ovat yleensä vastuussa täytäntöönpanosuunnitelmien valmistelusta, jotka sitten maiden hallitukset esittävät. Monissa ehdokasmaissa ympäristöministeriöt eivät kuitenkaan ole perinteisesti vastanneet lainsäädännön puutteiden tunnistamisesta ja yksityiskohtaisten investointisuunnitelmien laatimisesta. Tämä on vaikeuttanut konkreettisten ja realististen täytäntöönpanostrategioiden laatimista entisestään ehdokasmaiden kannalta. Ympäristönsuojelun menot ovat viime vuosina kasvaneet useimmissa ehdokasmaissa tai niitä aiotaan lisätä. Useimmissa maissa nämä kustannukset ovat kuitenkin vasta murto-osa tarvittavista investoinneista. Komissio on arvioinut, että ehdokasmaiden olisi käytettävä keskimäärin 2-3 prosenttia BKT:staan tulevina vuosina, jotta yhteisön säännöstö voidaan panna täysimääräisesti täytäntöön. Useille maille tämä ei aiheuta suuria ongelmia, etenkin kun niiden talouden kasvu näyttää olevan voimistumassa. Investointitarpeet kuitenkin vaihtelevat huomattavasti eri maiden välillä. Äskettäin valmistuneessa tutkimuksessa arvioidaan, että investointien tarvittava prosenttiosuus BKT:sta vaihtelee Tsekin 2 prosentista Bulgarian 11 prosenttiin [5]. Tällä hetkellä investointien osuus BKT:sta vaihtelee 0,6 ja 3 prosentin välillä. Mahdollisia rahoituslähteitä ovat kansainvälisten rahoituslaitosten myöntämät lainat, kahdenväliset avustukset ja luotto-ohjelmat, liikepankkien myöntämät lainat, suorat ulkomaiset sijoitukset sekä kuluttajilta kerättävistä maksuista ja veroista saatavat tulot.

[5] "Bulgaria: the Challenges of Complying with EU Environmental Directives", Maailmanpankki, lokakuu 2000, s. 8.

Liittymisen jälkeiset siirtymäkaudet ovat tarpeen suuria investointeja edellyttävien direktiivien kohdalla. Siirtymäkausipyyntöjen tueksi on kuitenkin esitettävä täytäntöönpano-ohjelmat, joihin on sisällyttävä välitavoitteita ja virstanpylväitä, joiden saavuttamista voidaan seurata liittymisen jälkeen.

Tähän mennessä useat ehdokasmaat ovat laatineet liittymisneuvottelujen kannalta välttämättömät rahoitussuunnitelmat. Alakohtaiset suunnitelmat muodostavat yhdessä yhteisön säännöstön käyttöönottoa koskevien kansallisten ohjelmien kanssa perustan näiden maiden liittymistä valmisteleville toimille. Lisäksi Ispan piiriin kuuluvat ehdokasmaat ovat laatineet kansalliset Ispa-strategiansa ympäristö- ja liikennealan infrastruktuurin kehittämiseksi. Nämä strategiat ovat usein ensimmäinen vaihe ympäristösäännöstön täytäntöönpanon suunnittelussa.

Tästä huolimatta ehdokasmaiden täytäntöönpano-ohjelmissa on edelleen merkittäviä puutteita. Monien EU:n jäsenyyden edellyttämien ympäristöinvestointihankkeiden määrittely, valmistelu, rahoitus ja täytäntöönpano edistyy hitaasti. Ympäristösäännöstön noudattamisen kannalta välttämättömien toimenpiteiden toteuttamiseen tarvittavien uusien instituutioiden ja hallintojärjestelmien perustaminen ei myöskään edisty. Tästä syystä, ehdokasmaiden on panostettava entistä enemmän yksityiskohtaisten ja realististen linjaus- ja investointiaikataulujen laatimiseen.

Täytäntöönpano- ja ympäristöalan rahoitusstrategioiden kehittämistä tukevaan komission tekniseen apuun sisältyy niin kutsuttu ensisijaisia ympäristöinvestointeja koskeva liittymisohjelma (PEPA). Tämän vuonna 1999 käynnistyneen ohjelman tärkeimpänä tehtävänä on tukea suuria investointeja edellyttävien direktiivien täytäntöönpanosuunnitelmien kehittämistä sekä varmistaa, että mailla on priorisoitu luettelo seuraavien vuosien aikana toteutettavista hankkeista. Kyseiset direktiivit on lueteltu jäljempänä taulukossa 1. PEPA-ohjelman ensimmäisenä vuonna keskityttiin investointien suunnitteluun, ja seuraavina vuosina keskitytään luettelon laatimiseen pitkällä aikavälillä ensisijaisesti toteutettavista hankkeista. Ehdokasmaiden ympäristöministerit vahvistivat nämä yleiset tavoitteet epävirallisessa kokouksessaan komissaari Margot Wallströmin kanssa marraskuussa 1999.

Tässä tiedonannossa tarkastellaan ympäristöinvestointien rahoitusstrategioiden kehittämisessä saavutettua edistystä ja esitetään useita tärkeitä toimenpiteitä, joita ehdokasmaiden ja komission on toteutettava nopeuttaakseen tätä työtä. Ensimmäisessä luvussa esitetään yhteenveto käynnissä olevien toimien tuloksellisuudesta ympäristöinfrastruktuurin täytäntöönpanossa olevien puutteiden ja investointitarpeiden tunnistamisessa ja arvioimisessa. Toisessa luvussa käsitellään painopistealueiden määrittelyä investointiohjelmien kehittämisessä sekä strategisella että hanketasolla ja annetaan esimerkkejä ehdokasmaista. Kolmannessa luvussa esitellään ympäristöinvestointiohjelman rakenne pääpiirteissään. Neljännessä luvussa tarkastellaan rahoitusta ja kannattavuuskysymyksiä, ja viidennessä luvussa esitetään johtopäätökset ja hahmotellaan mahdollisia seuraavia toimia.

1. Ympäristöinfrastruktuuriin kohdistuvat investointihaasteet

Tärkeimmät suuria investointeja edellyttävät direktiivit

Joidenkin ympäristödirektiivien täytäntöönpano on erityisen hankalaa, etenkin kun otetaan huomioon ehdokasmaiden infrastruktuurin nykytila ja käytettävissä olevat taloudelliset voimavarat. Lisäksi jäsenvaltioiden kokemukset näiden direktiivien täytäntöönpanosta antavat lisätodisteita haasteen laajuudesta. Nämä suuria investointeja edellyttävät direktiivit on lueteltu taulukossa 1. Ne eivät ole ainoita direktiivejä, joita varten tarvitaan investointeja, mutta ne aiheuttavat suurimpia ongelmia tarvittavien hankkeiden määrän ja investointien laajuuden vuoksi.

Taulukko 1: Tärkeimmät suuria investointeja edellyttävät direktiivit

Vesihuolto/Jäteveden käsittely

Yhdyskuntajätevesien käsittelyä koskeva direktiivi

Juomavesidirektiivi

Vesiympäristöön päästettyjä vaarallisia aineita koskevat direktiivit

Nitraattidirektiivi // Jätehuolto

Kaatopaikkadirektiivi

Yhdyskuntajätteiden polttamista koskeva direktiivit

Vaarallisten jätteiden polttamista koskeva direktiivi

Pakkausjätedirektiivi

Ilmansaasteiden valvonta

Suuria polttolaitoksia koskeva direktiivi

Polttoaineiden laatua koskevat direktiivit

Ilmanlaatudirektiivit

// Teollisuuden saastepäästöjen valvonta

IPPC-direktiivi

VOC-yhdisteitä koskeva direktiivi

Liitteessä 1 esitetään yksityiskohtaisemmin edellä lueteltujen direktiivien pääasialliset vaikutukset investointeihin sekä todennäköiset sijoittajat.

Ympäristöinfrastruktuuri

Ensimmäisenä vaiheena investointiohjelman kehittämisessä pitäisi olla nykytilanteen ja mahdollisten puutteiden arviointi. Ehdokasmaiden ympäristöinfrastruktuurista on nyt entistä enemmän tietoa saatavilla, vaikkakaan saatavista tiedoista ei voida vieläkään muodostaa täydellistä kuvaa. Taulukossa 2 esitetään yhteenveto ehdokasmaiden tämänhetkisestä ympäristöinfrastruktuurista sekä tiedot siitä, noudattaako kyseinen infrastruktuuri edellä lueteltujen direktiivien vaatimuksia, silloin kun nämä tiedot ovat saatavissa. Tämä luettelointi antaa kuvan nykyiseen infrastruktuuriin, kuten IPPC-direktiivin piiriin kuuluviin laitoksiin, kaatopaikkoihin ja vesihuoltoon, liittyvistä puutteista, jotka on korjattava tulevina vuosina. Ongelmien laajuudessa erot eri maiden välillä ovat huomattavia: Virossa IPPC-direktiivin piiriin kuuluvia laitoksia on 141 ja Puolassa niitä on neljä tuhatta. Kyproksessa on viisi kaatopaikkaa, mutta Romaniassa yli tuhat säännösten vastaista kaatopaikkaa. Puhdistettavan jäteveden osuus vaihtelee 30 prosentista 77 prosenttiin. Muutamissa maissa tämän alan investoinnit ovat olleet hämmästyttävän alhaisia, vaikka muuten yhteisön säännöstön saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä ja yleisessä suunnittelussa on edistytty varsin hyvin. Kaupunkien ja maaseudun välillä on edelleen suuria eroja viemäröinnissä ja juomavesihuollossa.

Investointihaasteet

Tietoja niistä rahoitukseen liittyvistä haasteista, joita ehdokasmaat joutuvat kohtaamaan näiden direktiivien täytäntöönpanon yhteydessä, tarkennettiin vuonna 2000 usean eri tutkimuksen avulla. Liitteessä 2 esitetään arviot ympäristösäännöstön noudattamiseen liittyvästä rahoitustarpeesta. Kaiken kaikkiaan tulokset osoittavat, että vuonna 1997 tehdyt arviot ovat edelleen päteviä. Usein esitetty arvio ympäristösäännöstön täysimääräisen noudattamisen aiheuttamista kustannuksista, 120 miljardia euroa, julkistettiin vuonna 1997. Arvio tehtiin useita eri tekniikoita hyödyntämällä, mutta käytännössä se perustuu kunkin alan infrastruktuurin rakentamisesta odotettavissa oleviin yksikkökustannuksiin ja asukasta kohti laskettuihin kustannuksiin. Myöhemmin tehdyt arviot, joissa on keskitytty pääasiassa tiettyjen yksittäisten direktiivien aiheuttamiin kustannuksiin, ovat pienempiä ja vaihtelevat 80 miljardista 110 miljardiin euroon. Yksikkökustannukset ovat ennustettua alhaisemmat, ja joissakin ehdokasmaissa vuoden 1997 jälkeen tehdyt huomattavat investoinnit ovat pienentäneet arvioituja puutteita. Toisaalta luvut eivät sisällä uuteen tai suunnitteilla olevaan lainsäädäntöön, kuten vesiensuojelun puitedirektiiviin tai suuria polttolaitoksia koskevaan direktiiviin suunnitteilla olevaan tarkistukseen liittyviä investointitarpeita. Lisäksi joissakin nykyisistä arvioista ei ole otettu ollenkaan huomioon toiminta- ja ylläpitokustannuksia. Yksityisen sektorin investointeja ei myöskään aina ole laskettu mukaan. Tämä on nyt muuttumassa, kun yhä useammassa tutkimuksessa selvitetään myös toiminta- ja ylläpitokustannukset ja kulujen takaisinsaanti. Vain tällä tavalla on mahdollista arvioida rahoitusinvestointien kestävyyttä, etenkin kun kotitalouksilla ja kuluttajilla on ratkaiseva asema toiminta- ja ylläpitokustannusten rahoittamisessa. Monia yksittäisiä direktiivejä koskevia arvioita joudutaan näin ollen tarkistamaan vastaavasti ylöspäin.

2. Prioriteettien määritteleminen

Strateginen priorisointi

Priorisointi on ympäristöinvestointiohjelman kehittämisessä ratkaisevassa osassa. Vaikka lyhyellä aikavälillä on järkevää esittää tuettavaksi hankkeita, jotka ovat valmiimpia ja taloudellisesti kannattavia, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä ehdokasmaiden on järjestelmällisesti priorisoitava investointejaan. Tämä tarve jatkuu vielä kauan liittymisen jälkeenkin.

Prioriteettien määritteleminen on monimutkainen prosessi, jossa on otettava huomioon monet eri vaikutukset alueellisella/rajat ylittävällä, kansallisella tai paikallisella tasolla. Tällä hetkellä priorisoituja investointisuunnitelmia tarvitaan tukemaan siirtymäkausipyyntöjä ja lisäämään hallitusten tietoisuutta liittymisprosessiin liittyvistä investointitarpeista. Esimerkiksi toukokuussa 2000 Tsekin ympäristöministeriö esitteli hallitukselle yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanon kustannuksia koskevan suunnitelman, joka kattoi kaikkien direktiivien noudattamisesta aiheutuvat henkilöstö- ja hallintokustannukset. Asiakirja perustui komission huhtikuussa 2000 julkaisemaan täytäntöönpanokäsikirjaan. Asiakirja sai hallituksen niin vakuuttuneeksi, että se vastasi tarpeisiin huomattavalla osalla tarvittavasta summasta. Saman menettelyn toteuttamisesta olisi hyötyä kaikissa ehdokasmaissa, jotta ne voisivat varmistaa, että niillä on käytettävissään tarvittava henkilöstö ja resurssit uusien lakien hallinnoimiseen ja täytäntöönpanoon.

Prioriteettien määritteleminen ei kuulu ainoastaan liittymisprosessiin. Nyt kehitettävät suunnitelmat auttavat hyödyntämään yhteisön rakenne- ja koheesiorahastoja parhaalla mahdollisella tavalla liittymisen jälkeenkin. Komission toisen koheesiota käsittelevän kertomuksen (KOM(2001) 24) mukaan ympäristöinvestointien tukeminen yhteisön rakennerahastojen avulla tulee olemaan tärkeä prioriteetti uusille jäsenvaltioille. Lisäksi ehdokasmaiden siirtymäkausipyyntöjensä tueksi esittämiä täytäntöönpanosuunnitelmia seurataan liittymisen jälkeen. Kaikista näistä syistä priorisointistrategiaa tarvitaan, jotta investoinneilla olisi paras mahdollinen vaikutus.

Priorisointia tarvitaan investointistrategian useissa eri vaiheissa. Ensinnäkin maiden on pystyttävä asettamaan eri alat tärkeysjärjestykseen ja toiseksi tekemään valintoja kunkin alan sisällä. Esimerkiksi Liettua päätti keskittyä rahoitusstrategiassaan [6] vesi- ja jätehuoltoon, mutta toteuttaakseen strategiansa käytännössä sen on tehtävä rankkoja valintoja etusijalle asetettavista investoinneista kyseisten alojen sisällä.

[6] Ks. DANCEE:n rahoittama "Environmental Financing Strategy", lokakuu 2000. Liettua asetti 1990-luvun alussa etusijalle Helsingin yleissopimuksen edellyttämät investoinnit.

Samoin kuin Liettua, myös Latvia päätti asettaa etusijalle vesi- ja jätehuollon laajoissa kunnille tarkoitetuissa ohjelmissaan. Jätehuolto-ohjelma on jo toiminnassa, mutta siitä puuttuu jätehuollon kokonaiskehys. Latvian hallitus kehittääkin parhaillaan jätehuoltostrategiaa, jonka tarkoituksena on auttaa yksittäisten investointien valitsemisessa ja koordinoinnissa.

Useiden direktiivien vaatimat investoinnit ovat yksityisen sektorin vastuulla (esim. ilmanlaatua koskeva puitedirektiivi). Tässä yhteydessä hallituksen suunnittelun ja priorisoinnin on keskityttävä varmistamaan, että tarvittavien investointien edistämiseen on olemassa asianmukaiset seuranta- ja täytäntöönpanomekanismit. Tarvitaan myös sääntelyjärjestelmä, joka rohkaisee investointeihin. Hyvä esimerkki tästä on Slovakia, jossa kiinteän jätteen käsittelyä koskevan kattavan sääntelyjärjestelmän kehittäminen on edistänyt yksityisten kaatopaikkojen nopeaa kehittymistä ja jossa kiinteän jätteen käsittely on nyt kokonaan yksityistetty.

Taulukko 2 Ehdokasmaiden ympäristöinfrastruktuurin tämänhetkinen tila: tiedot ehdokasmailta

>TAULUKON PAIKKA>

Hankkeiden priorisointi

Alustava "ylhäältä alas" etenevä investointiarviointi voidaan toteuttaa kuiluanalyysin avulla eli analysoimalla alueet, joilla säännöstön noudattaminen on puutteellista. Hankkeiden määrittely kuitenkin tapahtuu todennäköisimmin "alhaalta ylös" eli lähtökohtina ovat kuntien viranomaiset ja muut toimijat, jotka ovat vastuussa lopullisista investoinneista. Tässä vaiheessa priorisoinnissa on oltava mukana sekä kansallinen että paikallinen taso, jotta voidaan varmistaa, että kansallisella tasolla asetetut politiikan tavoitteet sopivat yhteen paikallisen tason investointitarpeiden kanssa. Lisäksi tehokkaalla viestinnällä voidaan varmistaa, että investointisuunnitelmat sopivat realistisesti yhteen kansallisen maksukyvyn ja lainanoton kanssa. Liittymisnäkökohtien ja ympäristöhyötyjen lisäksi priorisoinnissa olisi otettava huomioon myös muita perusteita, kuten taloudellinen kannattavuus ja kustannustehokkuus. Alla on ehdotettu muutamia mahdollisia priorisointiperusteita.

Taulukko 3: Strategiset ja hankkeiden priorisointiperusteet

Liittymiskysymykset

* Direktiivi asetettu etusijalle liittymisjärjestelyissä esim. jos pyydetään siirtymäkautta

* Tilanne asiaa koskevan lainsäädännön saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä ja täytäntöönpanossa

* Alan priorisointi kansallisissa ympäristöstrategioissa ja suunnitelmissa (esim. NPAA, liittymiskumppanuudet, alakohtaiset strategiat)

// Ympäristökysymykset

* Ongelman vakavuus

* Terveysvaikutukset

* Rajat ylittävät vaikutukset

* Ongelman kiireellisyys

* Ehdotetun ratkaisun kustannustehokkuus

* Osuus pitkän aikavälin strategiasta, esim. kestävyys

Rahoituskysymykset

* Rahoituksen saatavuus ja lähteet

* Toiminta- ja ylläpitokustannukset

* Odotettavissa olevat tulot (esim. maksutulot) // Taloudelliset kysymykset

* Ehdotettujen veloitusten kannattavuus

* Ehdotettujen investointien kannattavuus

* Hankkeen laajemmat taloudelliset hyödyt (ja kustannukset)

Tekniset kysymykset

* Hankkeen ja käytettävän teknologian monimutkaisuus

* Hankkeen kehitysvaihe

* Hankkeen kehittämiseen käytettävissä olevat resurssit // Institutionaaliset kysymykset

* Tarvittaessa ympäristövaikutusten arviointi

* Rakentamiseen tai toimintaan tarvittavat luvat

Kaupalliset kysymykset

* Vastuu kehittämisestä ja toteutuksesta selkeästi määritelty

* Kaupallinen kehys määritelty (esim. sopimus julkisen ja yksityisen osapuolen yhteistyöstä) // Ajoituskysymykset

* Rahoituksen ajoitus (tuki-ikkunat jne.)

Ympäristöinvestointien priorisointiin kohdistuvat kansalliset ja kansainväliset paineet

Lähes kaikki ehdokasmaat toteuttivat jonkinlaista kansallista ympäristösuunnittelua ja priorisointia 1990-luvulla, joiden tuloksena oli kansallisia ympäristöstrategioita tai kansallisia ympäristöohjelmia. Näihin asiakirjoihin liittyi tavallisesti pitkä luettelo toimista, joihin kuului myös investointihankkeita. Monet niistä aloitettiin vastauksena kiireellisiä toimia vaativiin paikallistason ongelmiin, kuten paikallisten myrkkyesiintymien puhdistamiseen. Vuonna 1993 Luzernissa pidetyssä ministerikokouksessa esitellyn ympäristöalan toimintasuunnitelman suuntaviivoissa suositeltiin kustannustehokasta lähestymistapaa teollisuuden saasteiden puhdistamiseen. Yksityistämisohjelmien myötä suora vastuu kyseisistä investoinneista siirtyi yksityiselle sektorille, ja investointien tekeminen tuli riippuvaiseksi sääntely- ja täytäntöönpanoviranomaisten tehokkuudesta. Priorisointitoimien perusajatuksena oli, että kansalliset edut tuli asettaa etusijalle ja että saasteiden vähentämisen tuomien kustannusten ja hyötyjen rationaalisen tarkastelun tulisi painaa vaa'assa kansainvälistä painostusta enemmän.

Keski- ja Itä-Euroopan maat sitoutuivat kuitenkin useissa tapauksissa alueellisiin, rajat ylittäviin ohjelmiin ja uhrasivat niihin huomattavia summia. Esimerkiksi Helsingin yleissopimus ja Mustan kolmion alue molemmat houkuttelivat huomattavia investointeja mukana olleista Keski- ja Itä-Euroopan maista. Vesiensuojelun puitedirektiivin sisältämä valuma-alueisiin perustuva lähestymistapa kannustaa jäsenvaltioita perustamaan rajat ylittäviä hallintoelimiä kansainvälisten jokien suojeluun. Tämän pitäisi varmistaa etusija Tonavan ja Mustan meren suojeluohjelmille, jotka on nyt molemmat pantu täytäntöön yleissopimuksen puitteissa [7]. Prioriteettien määrittelemisessä olisi otettava huomioon nämä kansainväliset yleissopimukset ja ohjelmat. Sekä Slovakiassa että Romaniassa toteutettavien ympäristöalan kansallisten toimintasuunnitelmien vaikutus on esimerkiksi merkinnyt paikallisia ympäristöongelmia koskevan tietoisuuden lisääntymistä, mutta rahoituksen löytäminen investointihankkeille on osoittautunut hankalammaksi.

[7] Euroopan unioni on allekirjoittanut Tonava-yleissopimuksen (1994), mutta ei Mustanmeren aluetta koskevaa Bukarestin yleissopimusta (1992).

3. Ympäristöinvestointiohjelman kehittäminen

Ympäristöinvestointeja koskevan liittymisohjelman tehtävä

Ympäristöinvestointeja koskevalla liittymisohjelmalla on monia tärkeitä tehtäviä. Ensinnäkin siinä on määriteltävä tiettyjen yksittäisten direktiivien noudattamiseen vaadittavat hankkeet. Ohjelmassa on pyrittävä arvioimaan tarvittavien investointien kokonaismäärä sekä annettava kustannusarviot tyypillisille tai tietyille yksittäisille hankkeille. Toiseksi siinä on pohdittava kannattavuustasoja sekä kansallisesti että yksittäisten hankkeiden osalta. Kolmanneksi siinä olisi esitettävä realistinen toteutusaikataulu.

Kansallisen ympäristöinvestointeja koskevan liittymisohjelman kehittäminen on dynaaminen prosessi, joka vaatii säännöllistä tarkistamista ja päivittämistä. Jotkut investoinnit otetaan ohjelmaan mukaan silloin, kun EU tai muut kansainväliset velvoitteet tai paikalliset terveys- tai ympäristöriskit painostavat toimiin. Toisaalta investointiohjelmassa tarvitaan pitempiaikaista näkökulmaa, jonka avulla voidaan ottaa mukaan esimerkiksi uusista EU-direktiiveistä aiheutuvia investointitarpeita.

Strateginen investointisuunnittelu

Ympäristöinvestointiohjelman lähtökohtana on oltava liittymisprosessi, ja ohjelman on oltava laajuudeltaan kattava. Se on sovitettava yhteen muiden lähentymisprosessin loppuunsaattamiseen vaadittavien tehtävien kanssa, joihin kuuluu myös yhteisön säännöstön saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä ja sen täytäntöönpano. Ohjelman on katettava prosessin kaikki vaiheet strategisesta suunnittelusta ja hankkeiden määrittelystä investointisuunnittelun ja hankkeiden valmistelun kautta hankkeiden täytäntöönpanoon ja seurantaan. Direktiivikohtaisen täytäntöönpano- ja rahoitussuunnitelman runko esitetään liitteessä 3, ja se jaettiin ehdokasmaille aiemmin vuonna 2000. Suunnitelmarunko ei ole ohjaileva, vaan perustuu ehdokasmaiden esittämiin täytäntöönpano- ja toimintasuunnitelmiin.

Mistä pitäisi aloittaa

Lähtökohtana on kunkin direktiivin vaatimusten arviointi, jonka avulla määritellään tämänhetkinen tilanne Euroopan unionia koskevien velvoitteiden noudattamisen osalta ja etsitään puutteet, joiden korjaamiseen tarvitaan investointihankkeita. Tsekki toteutti kaikki ympäristödirektiivit kattavan yksityiskohtaisen arvioinnin velvoitteiden noudattamisen puutteista ja laski niin hallintoon ja henkilöstöön kuin infrastruktuuriin kohdistuvat lisäkustannukset. Kustannukset jaettiin julkiselle ja yksityiselle sektorille erikseen. Tämä täytäntöönpanosuunnitelma on muodostanut hyvän perustan direktiivikohtaisten investointisuunnitelmien valmisteluun niiden direktiivien osalta, joita varten tarvitaan siirtymäaikaa. Slovenia luetteloi IPPC-direktiivin osalta kaikki direktiivin liitteen piiriin kuuluvat laitokset ja sitoutui varmistamaan, että kukin teollisuudenala saavuttaa parhaan saatavilla olevan teknologian standardit tietyn määräajan kuluessa. Samalla arvioitiin direktiivin noudattamisesta teollisuudelle aiheutuvat kustannukset.

Yhteisön säännöstön noudattamisessa esiintyvien puutteiden arviointi olisi kohdistettava yhteisön säännöstön saattamiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä ja sen täytäntöönpanoon. Paikallisia investointeja on helpompi kehittää, kun tarvittava lainsäädäntö ja standardit ovat olemassa. Ehdokasmaiden hallitusten on kuitenkin samalla oltava tietoisia säännöstön valvonnan, hallinnon ja voimaansaattamisen aiheuttamista lisäkustannuksista sekä toiminta- ja ylläpitokustannuksista.

Puutteiden arvioinnin tuloksena pitäisi olla luettelo investoinneista, joita kunkin direktiivin noudattamisen varmistamiseen tarvitaan. Tämä merkitsee siirtymistä politiikan puutteiden arvioinnissa "ylhäältä alas" suuntautuvasta arvioinnista "alhaalta ylös" suuntautuvaan lähestymistapaan, joka perustuu eri kaupungeissa ja kylissä sijaitsevien yksittäisten laitosten tarpeiden tunnistamiseen. Useiden direktiivien osalta yksityinen sektori on vastuussa investoinneista. Tämä ei koske ainoastaan energiahuoltoa tai ilman laatua, vaan myös jäte- ja vesihuoltoa, jotka useat ehdokasmaat ovat yksityistäneet. Tässä yhteydessä hallituksen tehtävänä on huolehtia vaatimusten voimaansaattamisesta ja valvonnasta. Paikallistason investointitarpeiden selvittäminen on tehtävä ennakoivasti ja direktiivin asettamat standardit ja vaatimukset huomioon ottaen.

Joidenkin direktiivien kohdalla investointivaatimuksia ei tiedetä ennen alkuarvioinnin tai suunnittelun tekemistä, esimerkiksi ennen kansallisen jätehuoltosuunnitelman, jossa on määritelty alueellisia kaatopaikkoja koskeva strategia, tai luettelon kunnallisten jätteenpolttolaitosten sääntöjenvastaisista päästöistä tekemistä. Ilmanlaatua koskevan puitedirektiivin ja sen tytärdirektiivien tapauksessa investointitarpeet selviävät vasta sen jälkeen, kun alustavissa arvioinneissa on määritelty vyöhykkeet, joilla tiettyjen epäpuhtauksien raja-arvot ylittyvät. Seuraava askel on laatia toimintasuunnitelmat, joissa määritellään saastepäästöjen lähteet sekä edullisimmat vaihtoehdot päästöjen vähentämiseksi. Esimerkiksi pienhiukkasten korkea määrä saattaa liittyä linja-autoissa käytettäviin dieselmoottoreihin, ja vaatia siten investointeja uuteen julkisen liikenteen kalustoon, tai hiilen käyttöön kotitalouksien lämmityksessä, mikä puolestaan saattaa edellyttää siirtymistä maakaasun käyttöön.

Liittymiseen tähtäävä investointiohjelma keskittyy suuria investointeja edellyttävien direktiivien vaatimiin pääomavaltaisiin ympäristöinfrastruktuurin kehittämishankkeisiin. Yhteisön säännöstön noudattamiseen vaadittavat pienemmän luokan investoinnit, kuten seurantajärjestelmät ja laboratoriot, on kuitenkin myös arvioitava. Direktiivien tehokkaaseen täytäntöönpanoon ja niiden noudattamisen valvontaan tarvitaan myös lisää ympäristötarkastajia, samoin kuin uusia tiedonhallintajärjestelmiä, viestintävälineitä ja moottoriajoneuvoja. Jos nämä mekanismit eivät ole kunnossa, suuria investointeja edellyttävien direktiivien täytäntöönpano vaikeutuu, varsinkin silloin, kun yksityinen sektori osallistuu siihen [8].

[8] Yhteenveto vesihuoltoa, jätehuoltoa, ilman laatua ja teollisuuden saastepäästöjen rajoittamista koskevien yhteisön vaatimusten vaikutuksista investointeihin esitetään liitteessä 1. EY:n ympäristölainsäädännön täytäntöönpanokäsikirja (komission työasiakirja, huhtikuu 2000) on hyödyllinen tietolähde kaikista direktiivien vaatimusten täytäntöönpanon vaiheista.

Laatikko 1 Täytäntöönpanon suunnittelu Tsekissä ja Sloveniassa

Ympäristölukua koskevia neuvotteluja varten Tsekin ympäristöministeriö valmisteli yksityiskohtaiset täytäntöönpanosuunnitelmat kutakin EU:n ympäristösäädöstä varten. Suunnitelmissa määritellään kunkin yhteisön säädöksen täytäntöönpanosta vastaavat toimielimet, säädöksen vaatimukset, täytäntöönpanon vaiheet (tiettyjen vaatimusten täyttämistä koskevat määräajat mukaan lukien), täytäntöönpanon huomattavimmat esteet sekä ehdotukset niiden poistamiseksi, rahoitustarpeet (instituutioiden vahvistaminen, julkisen sektorin investoinnit, yksityisen sektorin tarpeet) sekä luettelo konkreettisista täytäntöönpanohankkeista.

Slovenian ympäristöministeriö laati liittymisneuvottelujaan varten ja siirtymäkausipyyntöjen tueksi yksityiskohtaiset täytäntöönpanosuunnitelmat, joita täydensivät toimintasuunnitelmat ja arviot investointikustannuksista. Eurooppa-neuvosto on hyväksynyt nämä toimintasuunnitelmat ja niiden aikataulut. Ne ovat luettavissa Slovenian hallituksen Internet-sivuilta.

Täytäntöönpanosuunnitelmassa on määriteltävä kuka on vastuussa varsinaisen investointihankkeen toteuttamisesta ja EU-vaatimusten noudattamisesta. Hankkeiden "omistajat" voivat vaihdella yleishyödyllisistä yhtiöistä maanviljelijöihin ja yksityisistä yrityksistä ympäristöjärjestöihin. Jotkut hankkeiden esittäjistä ovat vastuussa useampaan kuin yhteen direktiiviin perustuvista hankkeista. Esimerkiksi kunnat ovat usein vastuussa EU-standardien noudattamisesta kunnan eri palveluissa, kuten juomavesihuollossa, yhdyskuntajätevesien käsittelyssä ja jätehuollossa. Kuntatason arviointia ja suunnittelua tarvitaan määrittelemään, millaista uutta infrastruktuuria näiden moninaisten vaatimusten noudattamiseen vaaditaan.

Ehdotetusta infrastruktuurista on laadittava alustava kustannusarvio, johon sisältyvät myös toiminta- ja ylläpitokustannukset. Vaikka useimmat ehdokasmaat ovatkin tehneet jonkinlaisia kustannusarvioita, lisätietoja ja analyyseja voidaan tarvita kustannustehokkaimpien toteutusstrategioiden määrittelemiseksi tai kannattavuuden laskemiseksi kansallisella, kunnallisella tai kotitalouksien tasolla. Mahdolliset rahoituslähteet - valtion talousarvio, erilaiset tuet, kansainväliset ja kaupalliset lainat mukaan luettuna - on myös määriteltävä tässä vaiheessa. Saadut tiedot voivat muodostaa perustan kattavalle rahoitusstrategialle, jossa määritellään investointitarpeet, rahoituslähteet ja yhteisön säännöstön noudattamiseen vaadittavien yksittäisten hankkeiden aikataulu.

Tämä prosessi on erilainen isoissa ja pienissä maissa. On selvää, että lähes 40 miljoonan asukkaan maassa ei päästä samaan tarkkuuteen kuin Sloveniassa. Toisaalta liittymisen suunnittelun, yhteisön säännöstön noudattamisen ja hanketietojen on oltava toisiinsa yhteydessä jollakin tasolla. Isossa maassa tiedonkulkua aluetasolle ja sieltä keskushallintoon päin on parannettava. Joka tapauksessa suunnitelmien yksityiskohtaisuus on vähemmän tärkeää kuin sen varmistaminen, että investointisuunnittelu perustuu kerättyihin tietoihin ja että sen antamat ennusteet ovat luotettavia.

4. Rahoitustarpeen määrittelyn ja rahoituksen varmistamisen haasteet

Tulot ja kannattavuus

Kannattavuus suhteessa kansallisiin kokonaismenoihin on ohjelmien kannalta tärkeää. Hanketasolla olisi pystyttävä tunnistamaan hankkeen taloudellisen kannattavuuden ja kestävyyden kannalta olennaiset tulovirrat. Tavallisesti ne muodostuvat erilaisista ympäristöpalveluista, kuten vesi- tai jätehuollosta, kerättävistä maksuista. Hankkeen kannattavuusanalyysi auttaa arvioimaan kuluttajien kykyä maksaa ainakin osa ehdotetuista maksuista ja osallistua käyttö- ja ylläpitokustannuksiin, sekä maksujen vaikutusta kysyntään. Siitä, mikä kannattava taso on, ei juuri voida antaa yleisiä ohjeita, mutta puolalaisessa tutkimuksessa on arvioitu, että veden käytön osalta kuluttajien maksukyvyn yläraja on 4 prosenttia kotitalouden tuloista, ja Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankilla (EBRD) on olemassa aiheesta sisäisiä ohjeita. Maksujen ja verojen nostaminen voi myös johtaa resurssien käytön merkittävään alenemiseen ja näin vähentää uusien investointien tarvetta. Esimerkiksi vesimaksujen periminen on vähentänyt ehdokasmaiden veden kulutusta keskimäärin 40 prosentilla, jolloin 1980-luvulla suunniteltuihin jätevedenpuhdistamoihin on jäänyt ylikapasiteettia ja tarpeettoman korkeat käyttökustannukset.

Alustavassa rahoitusanalyysissä, jossa otetaan kaikki edellä mainitut tiedot huomioon, määritellään hankkeelle rahoituksen suuntaviivat, kuten tarvittavat investoinnit ja investointien tuottoprosentti. Kaikki Keski- ja Itä-Euroopan ehdokasmaat ovat perustaneet ympäristörahastoja, joiden tulopohja perustuu ympäristöveroihin, maksuihin ja liiallisesta saastuttamisesta perittäviin sakkoihin. Nämä välineet ovat osoitus pyrkimyksestä antaa kuluttajille taloudellinen kannustin saastetasojen alentamiseen tai luonnonvarojen käytön vähentämiseen, ja se voi näin rohkaista ympäristöinvestointeihin, vaikkakin on varottava rikkomasta yhteisön valtiontukisääntöjä. Näistä lähteistä, ja etenkin veroista ja maksuista, saatavat tulot ovat suhteellisen hyvin ennustettavissa ja tarjoavat näin ollen arvokkaan tulonlähteen moniin ympäristöinvestointeihin. Ihannetapauksessa maksujen ja verojen tasossa pitäisi päästä mahdollisimman lähelle saastuttaja maksaa -periaatetta. Resurssien käytöstä perittävien maksujen ja ympäristöinfrastruktuurin käytöstä (kuten juomavesihuollosta, jäteveden puhdistuksesta ja viemäriverkostosta sekä jätehuollosta) kerättävien täysimääräisten käyttömaksujen pitäisi kuulua olennaisena osana hankkeiden rahoitukseen.

Yksityissektorin mukaantulo

Saastuttaja maksaa -periaatteen mukaan rahoitusvastuun pitäisi olla mahdollisimman tiukasti sijoittajalla ja saastuttajalla. Yksityisten investointien merkitys käy ilmi Maailmanpankin Bulgariassa tekemästä tutkimuksesta, johon edellä viitattiin. Tutkimuksen mukaan yksityinen sektori on vastuussa ympäristöinvestoinneista 46-prosenttisesti, kunnat 43-prosenttisesti ja keskushallinto vain 11-prosenttisesti. Lisäksi sekä Slovakian että Romanian ympäristöalan kansallisissa toimintasuunnitelmissa on toisistaan riippumatta arvioitu, että lähes 70 prosenttia saastumisen ehkäisemiseen tarvittavasta rahoituksesta olisi saatava yksityiseltä sektorilta. On olemassa monia keinoja saada yksityinen sektori mukaan ympäristöinfrastruktuuria tukeviin investointeihin aloilla, jotka ovat monissa jäsenvaltioissa perinteisesti olleet julkisen sektorin vastuulla. Slovakiassa jätehuolto yksityistettiin vuonna 1995, ja kaatopaikkoja koskevia standardeja säädellään vankalla oikeudellisella kehyksellä. Järjestelmä rahoitetaan asukkailta kerättävillä kunnallisveroilla. Useimmissa ehdokasmaissa kunnallinen vesihuolto on osittain yksityistetty, tavallisesti niin, että siitä huolehtii osakeyhtiö, jossa kunnalla on määräysvalta ja jonka omistajina on myös sijoittajia ja/tai liikepankkeja.

Yksityisen sektorin osallistumisen aste vaihtelee hankkeiden valmistelun teettämisestä alihankkijoilla ympäristöpalvelujen täyteen yksityistämiseen, johon sisältyy myös vastuu maksujen keräämisestä. Täyttä yksityistämistä "lievempiä" yksityisen sektorin osallistumismalleja ovat esimerkiksi "Build, Operate and Transfer", "Build, Own and Operate", ja "Build, Own, Operate and Transfer" -hankkeet. Tällaisissa malleissa vastuut (sekä oikeudellinen että rahoitusvastuu) on jaettava selkeästi ja tasapuolisesti. Vuonna 2000 julkaistussa komission tiedonannossa esitetään yhteenveto julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksissa noudatettavista periaatteista, joita ovat esimerkiksi avoimuus, tasapuolinen kohtelu ja kilpailu [9].

[9] Komission tulkitseva tiedonanto käyttöoikeussopimuksista (konsessio) yhteisön oikeudessa (EYVL C 121, 29.4.2000).

Pankki tai rahoituslaitos voi tarjota apua hankkeen valmisteluun osana lainapakettia, ja liikepankit ovat toteuttaneet hankkeita kansainvälisten rahoituslaitosten ja tukiohjelmien puolesta [10]. Koko hankkeesta vastuussa oleva urakoitsija ("avaimet käteen" -järjestely) voi mahdollisesti tarjota rahoitusta hankkeen täytäntöönpanoa varten. Tarvittavat laitteistot voidaan vuokrata toimittajalta. Pääomasijoitukset ovat yleistymässä useiden riskipääomarahastojen pyrkiessä hankkimaan osuuksia kunnallisista jäte- ja jätevesihuoltoinvestoinneista.

[10] Lainoilla tarkoitetaan tässä yhteydessä kaupallisia lainoja eikä sidottuja kehitystukiluottoja (Tied Aid Credits), joita olisi OECD:n vuonna 1991 tekemän päätöksen (Softban) perusteella vältettävä siirtymävaiheessa olevien maiden osalta.

Tukirahoituksen osuus

Julkisen sektorin hankkeisiin ehdokasmaissa kohdistuvista rahoitusjärjestelyistä käyty keskustelu on keskittynyt pääasiassa tukirahoitukseen. Useimmat kansalliset ympäristörahastot kuitenkin myöntävät sekä matalakorkoisia lainoja että tukia, ja pitkällä aikavälillä onkin ehdotettu siirtymistä tuista lainoihin. Vaikka tuet eivät aina ole yhdenmukaisia saastuttaja maksaa tai käyttäjä maksaa -periaatteiden ja täyden korvauksen periaatteen kanssa, niiden avulla voidaan paikata todellisia kannattavuuden puutteita, jolloin voidaan toteuttaa enemmän hankkeita lyhyemmässä ajassa kuin muuten olisi ollut mahdollista. Tuilla on myös ollut tärkeä merkitys uudelleen käytettävissä olevilla varoilla toimivien rahastojen (revolving funds) pääoman muodostuksessa. Tällaiset rahastot lainaavat pääomaa edullisella korolla, ja kun pääoma on maksettu takaisin, rahastot lainaavat sen uudelleen. Ehdokasmaiden pääomamarkkinat olivat varsin kehittymättömät 1990-luvun alussa ja inflaatio ja heikko sääntelykehys vaikeuttivat kaupallisten lainamarkkinoiden toimintaa. Tuilla oli tällöin ratkaiseva merkitys konkreettisten investointien aikaansaamisessa ja jouduttamisessa. Unioniin liittymisen yhteydessä oikein kohdennetut tuet voivat auttaa lyhentämään yhteisön säännöstön täytäntöönpanoon kuluvaa aikaa ja olla näin hyödyksi Euroopan ympäristölle ja terveydelle. Tukia tarvitaan liittymisen jälkeenkin koheesion luomiseen, kuromaan umpeen vähemmän kehittyneiden ja muiden alueiden välistä eroa siellä, missä yhteisön velvollisuutena on ottaa huomioon "yhteisön sosiaalinen ja taloudellinen kehitys ja alueiden tasapainoinen kehitys". Yhteisöllä on myös valtuudet käyttää koheesiorahastoa ympäristöön kohdennettavaan rahoitustukeen [11]. Pitemmällä aikavälillä tuet voitaisiin varata tiettyihin, tarkoin rajattuihin tilanteisiin, joissa ne voisivat toimia katalysaattorina, eikä niillä saisi korvata pääoma- tai lainarahoitusta. Valtiontukia koskevia yhteisön sääntöjä on joka tapauksessa noudatettava [12].

[11] Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 174 artiklan 3 kohta ja 175 artiklan 4 kohta.

[12] Ks. erityisesti yhteisön suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle (EYVL C 37/03, 3.2.2001).

Riippuvuus tuista on kuitenkin myös ongelmallista. Ensinnäkin ilman markkinapaineiden valvovien ja vertailevien vaikutusten tuomaa kuria investointien tuottavuuden varmistamiseen on kiinnitettävä erityistä huomiota. Toiseksi, jotkut tukirahoituksen muodot ovat sidoksissa ehdotusten jättämistä koskeviin määräaikoihin, mikä voi johtaa tavaroita ja palveluja toimittavien yritysten kannalta hyvin epävakaiden "syklisten" markkinoiden syntymiseen. Kolmanneksi, tukirahoitus ei ole "ilmaista", vaan se voi synnyttää merkittäviä taloudellisia ja hallinnollisia velvoitteita varojen vastaanottajalle. Neljänneksi, alhaisempi tukirahoituksen osuus lisää muun kuin tukirahoituksen osuutta. Viimeksi mainittuun seikkaan ei kuitenkaan pidä kiinnittää liikaa huomiota. On tärkeää välttää syrjäyttämästä muita rahoitusmuotoja tarjoamalla liikaa tukirahoitusta. Rahoituspaketin kannattavuus on tässä avaintekijä. Pääomaa löytyy aina hankkeisiin, joissa on ajan mittaan riittävät mahdollisuudet takaisinmaksuun tai pääoman kasvuun.

Hankkeiden rahoitusstrategiat

On tilanteita, joissa on tarpeen neuvotella lainoista liikepankkien kanssa. Jotkut EU:n jäsenvaltioiden pankit ovat erikoistuneet ympäristöinfrastruktuurihankkeiden rahoittamiseen ehdokasmaissa. Monissa tapauksissa luottorahoitusta (tukia, lainoja tai maksusitoumuksia) voidaan täydentää pääomarahoituksella. Hyötynä on se, että pääomasijoittaja hakee tavallisesti pitempiaikaisia pääomavoittoja pikemminkin kuin vuosituloja. Tavallisesti tämä on mahdollista vain silloin, kun on olemassa tietty yritys tai yhteisyritys, johon sijoittaja voi investoida. Monet kunnat ovatkin perustaneet 100-prosenttisesti niiden omistuksessa olevia osakeyhtiöitä, jotka voivat houkutella tällaisia sijoittajia. Kaiken kaikkiaan tällainen vaihtoehto on kuitenkin helpommin sellaisten hankkeiden käytettävissä, jotka ovat yksityisen sektorin yhteisyrityksiä (yksityistetyt yleishyödylliset palvelut mukaan luettuna) tai julkisen ja yksityisen osapuolen muodostamia yhtiöitä.

Hankkeen yleinen investointistrategia vaikuttaa merkittävästi hankkeen valmisteluun. Kukin sijoittaja vaatii tietynlaista tietoa ja odottaa todennäköisesti, että tieto esitetään juuri tietyllä tavalla. Tämä on vaikea ja aikaa vievä tehtävä, etenkin kun mukana on useita rahoittajaorganisaatioita. Sen vuoksi olisi myös suotavaa pyrkiä kehittämään pitkäaikaisia suhteita useisiin tärkeisiin rahoitusorganisaatioihin, jotka tuntevat kyseisen maan tilanteen ja joiden käyttämät hakumenettelyt ovat yleisesti tunnettuja. Koska sopivia rahoituslähteitä on vaikea löytää käymättä läpi monia, jotka osoittautuvat sopimattomiksi, ehdokasmaissa toimivien hankkeiden "omistajien" avuksi on kehitetty PEPA Fund Fiche -tietokanta. Tietokannassa selvitetään tärkeimpien kansainvälisten rahoituslaitosten tavoitteita ja toimintamenetelmiä.

Valmiuksien vahvistaminen

Onnistuneen rahoitusstrategian kehittämiseen sisältyy paitsi varojen hankkiminen, myös hallinnon kehittäminen ja muita "pehmeämpiä" elementtejä. Verkottuminen, koulutus ja parhaiden käytäntöjen vaihto voivat vaikuttaa merkittävästi menestymismahdollisuuksiin. PEPA-ohjelma on koonnut yhteen ympäristöministeriöiden ja kuntien edustajia sekä alueen kansallisten ympäristörahastojen johtajia ja myötävaikuttanut menestystarinoiden syntymiseen. Ohjelman seuraavassa vaiheessa paikallis- ja alueviranomaisia rohkaistaan kehittämään liittymispolitiikkaan yhteydessä olevia rahoitusstrategioita. Jo Phare-ohjelma on vaikuttanut merkittävästi valmiuksien vahvistamiseen kehittämällä rakennerahastoja valmistelevia hankkeita Ispa- ja Phare-ohjelmiin. Jotkut ehdokasmaat ovat liittyneet LIFE-ohjelmaan, josta voi saada apua pilottihankkeissa. Tanskan hallitus tuki Liettuan yksityiskohtaisen rahoitusstrategian laatimista. Strategiassa analysoidaan kaikkien kuntien käytettävissä olevien investointimuotojen kannattavuutta. Koska mukana on suuri joukko erilaisia toimijoita, kahdenvälisiä avunantajia kannustetaan tarjoamaan lisätukea kumppanuusjärjestelyjen tai muiden keinojen avulla.

5. Päätelmät

Ehdokasmaiden esittämien investointisuunnitelmien analyysi osoittaa, että vaikka muutamat jäsenvaltiot ovat nyt laatineet täytäntöönpano- ja rahoitussuunnitelmia ja joissakin jäsenvaltioissa tämän on suunniteltu toteutuvan tulevina kuukausina, työtä on vielä jäljellä, erityisesti täytäntöönpanosuunnitelmien täydentämisessä todellisilla hankkeilla ja toimilla. Huomiota on lisäksi kiinnitettävä rahoitusstrategioiden valmisteluun liittymisen jälkeistä aikaa silmällä pitäen, kun yhteisön rakennerahastot ovat käytettävissä.

Suuremmissa maissa, joissa ympäristöinfrastruktuuriin kohdistuvien investointien täytäntöönpanosta vastaavat eri hallinnon tasot, on vaikeampaa kehittää investointisuunnitelmia. On kuitenkin olemassa runsaasti mahdollisuuksia laatia selkeitä ja hyvin suunniteltuja strategioita menemättä välttämättä niin tarkkoihin yksityiskohtiin kuin mihin pieni maa pystyy keskustasolla. Sen sijaan tietoa olisi kerättävä aluetasolta keskus- tai kansallisella tasolla kehitettyjen politiikkojen ja rahoitussuunnitelmien pohjaksi. Viestinnän ja alueiden kanssa käytävän vuoropuhelun parantaminen on välttämätöntä tehokkaiden tulosten saavuttamiseksi.

Investointisuunnitelmien laatua voidaan parantaa noudattamalla luvussa 2 ehdotettuja priorisointiperusteita. Kokemusten vaihto voi auttaa nopeuttamaan prosessia. Ehdokasmaat ovat yhä halukkaampia jakamaan pitkän aikavälin investointisuunnitelmiaan muiden maiden kanssa, kuten Tsekki, Slovenia ja Liettua ovat jo tehneet. Levitettäväksi on useita esimerkkejä hyvistä käytännöistä. Hyväksytyt investointisuunnitelmat voidaan jakaa ehdokasmaiden ympäristöministeriöiden yhteyshenkilöille. Tässä PEPA-ohjelma voisi vahvistaa tehtäväänsä kokemusten vaihdon käynnistäjänä ja edistäjänä tuomalla esiin olemassa olevaa tietoa ja esittämällä sitä helpommin saatavilla olevassa muodossa.

Jäsenvaltiot voisivat myös keskittää suuremman osan ehdokasmaihin suuntaamastaan kahdenvälisestä teknisestä avusta rahoitusstrategioiden kehittämiseen ja omien kokemustensa jakamiseen. Enemmän tukea (yhteisön teknisten avustusohjelmien kautta) olisi annettava sellaisille toimille, jotka yhdistävät "ylhäältä alas" etenevän liittymiseen tähtäävän toimintamallin "alhaalta ylös" suuntautuvaan hankkeiden määrittelyyn. Myös alue- ja paikallisviranomaisia on koulutettava.

Komissio jatkaa investointi- ja infrastruktuuritarpeita sekä toteutettavia hankkeita koskevan tiedon keräämistä ja käsittelyä: PEPA-tietokanta sisältää jo nyt yli tuhat hanketta, säännöstön puutteiden analysoinnista ja hankeideoista valmiisiin hankkeisiin. Yhteisön teknisessä tuessa keskitytään joihinkin edellä hahmoteltuihin kysymyksiin: suuria investointeja edellyttävien direktiivien täytäntöönpanossa havaittujen puutteiden korjaamiseen tähtäävien hankkeiden kehittämiseen ja hankkeiden priorisointia koskevaan neuvontaan. Apua täytäntöönpanosuunnitelmien kehittämiseksi tiettyjä direktiivejä varten tehostetaan.

Loppujen lopuksi rahoitusstrategioiden valmistelu ja esittäminen on kuitenkin ehdokasmaiden velvollisuus. Liittymisohjelman aikataulun [13] vuoksi rahoitusstrategiat on laadittava mahdollisimman nopeasti.

[13] KOM(2000) 700.

LIITE 1 SUURIA INVESTOINTEJA EDELLYTTÄVIEN DIREKTIIVIEN VAIKUTUKSET INVESTOINTEIHIN

1. VESIHUOLTOON LIITTYVÄT VAATIMUKSET

>TAULUKON PAIKKA>

* Neuvoston direktiivi 98/83/EY, annettu 3 päivänä marraskuuta 1998, ihmisten käyttöön tarkoitetun veden laadusta

* Neuvoston direktiivi 91/271/ETY, annettu 21 päivänä toukokuuta 1991, yhdyskuntajätevesien käsittelystä

* Neuvoston direktiivi 76/464/ETY, annettu 4 päivänä toukokuuta 1976, tiettyjen yhteisön vesiympäristöön päästettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamasta pilaantumisesta, sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston direktiivillä 91/692/ETY ja sen "tytärdirektiiveillä"

* Neuvoston direktiivi 91/676/ETY, annettu 12 päivänä joulukuuta 1991, vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta

* Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY, annettu 23 päivänä lokakuuta 2000, yhteisön vesipolitiikan puitteista

* Neuvoston direktiivi 76/160/ETY, annettu 8 päivänä joulukuuta 1975, uimaveden laadusta

2. JÄTEHUOLTOON LIITTYVÄT VAATIMUKSET

>TAULUKON PAIKKA>

* Neuvoston direktiivi 1999/31/EY, annettu 26 päivänä huhtikuuta 1999, kaatopaikoista

* Neuvoston direktiivi 89/369/ETY, annettu 8 päivänä kesäkuuta 1989, yhdyskuntajätteiden uusien polttolaitosten aiheuttaman ilman pilaantumisen ehkäisemisestä

* Neuvoston direktiivi 94/67/EY, annettu 16 päivänä joulukuuta 1994, vaarallisten jätteiden polttamisesta

* Neuvoston yhteinen kanta (EY) N:o 7/2000, vahvistettu 25 päivänä marraskuuta 1999, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin antamiseksi jätteenpoltosta

* Neuvoston direktiivi 75/442/ETY, annettu 15 päivänä heinäkuuta 1975, jätteistä (sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston direktiivillä 91/156/ETY)

* Neuvoston direktiivi 91/689/ETY, annettu 12 päivänä joulukuuta 1991, vaarallisista jätteistä (sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston päätöksellä 94/31/EY)

* Neuvoston direktiivi 86/278/ETY, annettu 12 päivänä kesäkuuta 1986, ympäristön, erityisesti maaperän, suojelusta käytettäessä puhdistamolietettä maanviljelyssä

3. ILMANLAATUUN LIITTYVÄT VAATIMUKSET

>TAULUKON PAIKKA>

* Neuvoston direktiivi 96/62/EY, annettu 27 päivänä syyskuuta 1996, ilmanlaadun arvioinnista ja hallinnasta

* Neuvoston direktiivi 99/30/EY, annettu 22 päivänä huhtikuuta 1999, ilmassa olevien rikkidioksidin, typpidioksidin ja typen oksidien, hiukkasten ja lyijyn pitoisuuksien raja-arvoista

* Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 98/70/EY, annettu 13 päivänä lokakuuta 1998, bensiinin ja dieselpolttoaineiden laadusta ja neuvoston direktiivin 93/12/ETY muuttamisesta

* Neuvoston direktiivi 1999/32/EY, annettu 26 päivänä huhtikuuta 1999, tiettyjen nestemäisten polttoaineiden rikkipitoisuuden vähentämisestä ja direktiivin 93/12/ETY muuttamisesta

* Neuvoston direktiivi 94/63/EY, annettu 20 päivänä joulukuuta 1994, bensiinin varastoinnista ja sen jakelusta varastoalueilta huoltoasemille aiheutuvien haihtuvien orgaanisten yhdisteiden (VOC) päästöjen torjunnasta

4. TEOLLISUUDEN SAASTEPÄÄSTÖJEN VALVONTAAN LIITTYVÄT VAATIMUKSET

>TAULUKON PAIKKA>

* Neuvoston direktiivi 96/61/EY, annettu 24 päivänä syyskuuta 1996, ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi

* Neuvoston direktiivi 88/609/ETY, annettu 24 päivänä marraskuuta 1988, tiettyjen suurista polttolaitoksista ilmaan pääsevien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta (sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston direktiivillä 94/66/EY)

* Neuvoston direktiivi 1999/13/EY, annettu 11 päivänä maaliskuuta 1999, orgaanisten liuottimien käytöstä tietyissä toiminnoissa ja laitoksissa aiheutuvien haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöjen rajoittamisesta

* Neuvoston direktiivi 96/82/EY, annettu 9 päivänä joulukuuta 1996, vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta

LIITE 2 ARVIOITU YMPÄRISTÖRAHOITUKSEN TARVE EHDOKASMAISSA

>TAULUKON PAIKKA>

LIITE 3 DIREKTIIVIKOHTAISET TÄYTÄNTÖÖNPANO- JA RAHOITUSSUUNNITELMAT

Ehdokasmaita pyydetään laatimaan direktiivikohtaiset täytäntöönpano- ja rahoitussuunnitelmat kaikista niistä direktiiveistä, joihin ne pyytävät siirtymäkautta liittymisneuvotteluissaan. Direktiivikohtaiset täytäntöönpano- ja rahoitussuunnitelmat voivat olla hyödyllisiä myös muiden direktiivien täytäntöönpanon suunnittelussa. Silloin kun suunnitelmaa tarvitaan siirtymäkausipyynnön tueksi, siinä on pystyttävä esittämään pätevät perustelut sille, miksi täytäntöönpanoon tarvitaan lisäaikaa. Ehdokasmaat kehittävät omat mallinsa direktiivikohtaisia täytäntöönpano- ja rahoitussuunnitelmia varten. Seuraavassa on esitetty yksi mahdollinen malli.

Tiivistelmä

Yhteenveto täytäntöönpanon tärkeimmistä vaiheista ja aikataulusta sekä perustelut sille, miksi täytäntöönpanoon tarvitaan lisäaikaa.

1. Johdanto

* Direktiivin vaatimukset

* Yhteenveto tarvittavasta siirtymäajasta

2. Täysimääräisen täytäntöönpanon edellyttämät vaiheet

* Tämänhetkinen tilanne yhteisön vaatimusten noudattamisessa käytännössä lainsäädännön ja instituutioiden tasolla, täytäntöönpanon puutteet

* Saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä

* Direktiivin vaatimusten noudattamiseen vaadittavien institutionaalisten järjestelyjen loppuunsaattaminen

* Täydellinen luettelo direktiivin täysimääräiseen toteuttamiseen vaadittavista hankkeista

* Tarvittavien julkisten ja yksityisten investointien välinen tasapaino

3. Täytäntöönpanostrategia

* Strategian tausta: sosio-ekonomiset seikat ja institutionaaliset tekijät

* Ehdotettu skenaario (ehdotetut skenaariot) täysimääräistä täytäntöönpanoa varten ja oletukset

* Eri toimijoiden asema ja vastuu investoinneista

* Instituutioiden kehittämissuunnitelma

* Hankkeiden priorisoinnissa ja täytäntöönpanossa noudatettava lähestymistapa

4. Täytäntöönpanon rahoituskustannukset

* Arvioidut täytäntöönpanokustannukset valitun skenaarion mukaisesti

* Täytäntöönpanon aikataulu

* Investoidun pääoman vuosikustannukset ehdotettuna täytäntöönpanojaksona, toiminta- ja ylläpitokustannukset

* Rahoituslähteet

* Kannattavuuteen liittyvien kysymysten analyysi kansallisella, kunnallisella ja kotitalouksien tasolla

5. Täytäntöönpanosuunnitelma

* Tärkeimmät vaiheet ja oletukset

* Lyhyen, keskipitkän ja pitkän aikavälin aloitteet (luettelo ensisijaisista hankkeista)

* Täysimääräisen täytäntöönpanon aikataulu (tavoitepäivämäärä ja välitavoitteet)

* Täytäntöönpanon valvonta- ja seurantatoimenpiteet