1.Tausta

Asetuksella (EU) N:o 1286/2013 perustettiin monivuotinen Fiscalis 2020 -toimintaohjelma, jonka tarkoituksena on parantaa verotusjärjestelmien toimintaa EU:ssa. Asetuksen 17 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisesti ohjelman väliarvioinnin tueksi tilattiin ulkopuolinen selvitys. Sen tulokset esitetään liitteenä olevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa, ja ne muodostavat tämän kertomuksen perustan.

Väliarvioinnin tarkoituksena oli arvioida Fiscalis 2020 -ohjelmaa sen käynnistymisestä 1. tammikuuta 2014 sen täytäntöönpanon puoliväliin saakka (31. joulukuuta 2017). Arvioinnissa otettiin huomioon kaikki ohjelmasta rahoitetut toimet sekä sidosryhmät.

Tämän kertomuksen tarkoituksena on tarkastella ohjelman tavoitteiden saavuttamisen edistymistä, resurssien käytön tehokkuutta ja ohjelman lisäarvoa EU:n tasolla. Kertomuksessa käsitellään lisäksi yksinkertaistamista ja tavoitteiden tarkoituksenmukaisuuden säilymistä sekä sitä, miten ohjelmalla on edistetty unionin painopisteitä älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun alalla.

2.Merkityksellisyys

Fiscalis 2020 -ohjelma perustuu ohjelman aiempiin versioihin, joita on ollut käytössä yli 25 vuotta. Se mahdollistaa EU:n lainsäädännön yhdenmukaisen täytäntöönpanon verotuksen alalla ottaen huomioon nykyiset haasteet huolehtimalla tietojenvaihdosta, tukemalla hallinnollista yhteistyötä ja vahvistamalla veroviranomaisten hallinnollisia valmiuksia. Tällä hetkellä ohjelmaan osallistuu 34 maata: EU:n 28 jäsenvaltiota ja kuusi ehdokasmaata ja mahdollista ehdokasmaata.

Ohjelma on ollut olemassa niin pitkään, etteivät useimmat sidosryhmät pysty asianmukaisesti tarkastelemaan sen käynnistämistä edeltänyttä tilannetta. Yhteiset tietojärjestelmät, eli eurooppalaiset tietojärjestelmät, joihin käytetään noin 75 prosenttia ohjelman saatavilla olevista varoista, ovat jo pitkään olleet olennainen osa kansallisia ja EU:n veroympäristöjä. Kansalliset verohallinnot ovat yksimielisiä siitä, että Fiscalis 2020 -ohjelma on sekä välttämätön että merkityksellinen ja että sillä vastataan todellisiin tarpeisiin ja huolenaiheisiin. Ohjelman toimia arvostetaan, ja ne vastaavat yleensä hallintojen tarpeita. Erityisesti verkostoitumista ja ajatusten vaihtoa arvostetaan suuresti, ja niitä pidetään ohjelman kaikkien toimien keskeisinä tekijöinä. Useimpien eurooppalaisten tietojärjestelmien tarve ja merkitys on itsestään selvä; monessa tapauksessa ne mahdollistavat EU:n lainsäädännön mukaisen välttämättömän tietojenvaihdon. Sidosryhmät arvostavat myös suuresti tukitoimia, kuten tietotekniikkaan liittyvää koulutusta.

Tarkasteltaessa järjestelmien tarvetta vaihtaa tietoja arvonlisäveron erityisjärjestelmän (Mini-One-Stop-Shop) kaltaiset järjestelmät vastaavat tehokkaan tietojenvaihdon tarpeeseen ja varmistavat sisämarkkinoiden asianmukaisen toiminnan. Tällä vastataan myös tarpeeseen luoda järjestelmiä, joilla vähennetään viranomaisten tarvitsemia resursseja ja veronmaksajien hallinnollista taakkaa. Sidosryhmät toteavat esimerkiksi, että arvonlisäveron erityisjärjestelmä kehitettiin erityisesti, jotta uusi alv-lainsäädäntö voitiin panna täytäntöön lisäämättä hallinnollista rasitusta. Tämän järjestelmän kehittämiskustannukset olivat keskimäärin 2,5 miljoonaa euroa jäsenvaltiota kohti. Hyötypuolella järjestelmästä saadaan vuosittain alv-tuloja yli 3 miljardin euron edestä, ja ne kasvavat joka vuosi noin 15 prosenttia. Suurin osa EU-maista saa nettotuloa arvonlisäveron erityisjärjestelmästä.

Ilman tällaista Fiscalis-ohjelman tointa, jolla on luotu tärkeitä tietojenvaihtokanavia, tarvittaisiin varmasti vastaavia ratkaisuja olemassa olevien tarpeiden ja ongelmien käsittelemiseksi. Lisäksi on epäselvää, voitaisiinko tällaisia järjestelmiä toteuttaa ilman yhteistä koordinointikehystä tai Fiscalis-ohjelman kaltaista rahoituslähdettä.

Vaikka kansalliset verohallinnot ovat Fiscalis-ohjelman pääasiallisia edunsaajia, monet talouden toimijat käyttävät joitakin eurooppalaisia tietojärjestelmiä ja koulutusmoduuleja ja osallistuvat joskus erityisiin yhteisiin toimiin. Yksinkertaistetut menettelyt sekä EU:n lainsäädännön yhdenvertainen ja ennustettava soveltaminen ovat tärkeitä sekä talouden toimijoille että verohallinnoille. Ohjelman monissa toimissa käsitellään näitä huolenaiheita. Kaiken kaikkiaan Fiscalis-ohjelma on merkityksellinen talouden toimijoille, koska sen painopisteet ja toimet vastaavat yritysten tarpeita ja koska siinä käsitellään talouden toimijoiden erityisongelmia.

Suuri yleisö ei näytä juurikaan olevan tietoinen ohjelmasta tai sen vaikutuksista. Ohjelmassa kuitenkin käsitellään välillisesti ongelmia, jotka ovat erittäin merkityksellisiä Euroopan kansalaisille ja joissa EU:n toimia pidetään välttämättöminä. Ohjelmalla parannetaan erityisesti Euroopan kansalaisten elämää tukemalla verolainsäädännön asianmukaista ja tehokasta ymmärtämistä ja täytäntöönpanoa osallistujamaissa. Äskettäiset Panama-papereita koskevat paljastukset ovat vaikuttaneet siihen, miten kansalaiset mieltävät veroasiat, ja siihen, että he pitävät aihetta tärkeänä. Veropetosten, verovilpin ja aggressiivisen verosuunnittelun torjunnan kaltaiset aiheet sekä verolainsäädännön oikeudenmukaisen ja yhdenvertaisen soveltamisen varmistaminen ovat entistä tärkeämpiä EU:n kansalaisille ja yhteisöille.

3.Vaikuttavuus

Fiscalis 2020 -ohjelman erityistavoitteena on tukea veropetosten, verovilpin ja aggressiivisen verosuunnittelun torjumista ja EU:n lainsäädännön täytäntöönpanoa verotuksen alalla. Tämä toteutetaan huolehtimalla tietojenvaihdosta, tukemalla hallinnollista yhteistyötä ja vahvistamalla osallistujamaiden hallinnollisia valmiuksia auttaen siten vähentämään veroviranomaisten hallinnollista rasitusta ja sääntöjen noudattamisesta veronmaksajille aiheutuvia kustannuksia.

Eurooppalaisten tietojärjestelmien merkitys on laaja-alainen. Tällä hetkellä käytössä on 25 yhteistä tietojärjestelmää, joissa käsitellään välitöntä ja välillistä verotusta koskevia rajatylittäviä aiheita sekä tuetaan arkkitehtuuria ja sovelluksia. Koska tietojenvaihto on keino saavuttaa muut tavoitteet, jotka liittyvät erityisesti veropetosten, verovilpin ja aggressiivisen verosuunnittelun torjuntaan sekä EU:n lainsäädännön täytäntöönpanoon, eurooppalaisilla tietojärjestelmillä on edistetty merkittävästi kaikkia tavoitteita. Monet järjestelmistä ovat myös talouden toimijoiden saatavilla, jolloin nämä voivat toimittaa ja saada tietoja helpommin ja näin ollen keventää raportointivelvoitteisiin liittyvää taakkaa.

Kun tarkastellaan veropetosten, verovilpin ja aggressiivisen suunnittelun torjuntaa, saatavilla oleva näyttö osoittaa, että nykyiset tietojenvaihtovälineet ja yhteistyöfoorumit voivat merkittävästi edistää tätä tavoitetta. Todisteiden mukaan yhteisten tietojärjestelmien käyttö on kokonaisuudessaan lisääntynyt, ja esitetyistä kertomuksista käy vahvasti ilmi, miten järjestelmät helpottavat viranomaisten päivittäistä työtä. Eniten on edistytty veropetosten ja verovilpin torjunnassa alv:n ja valmisteveron alalla (eurooppalaisten tietojärjestelmien, kuten arvonlisäveron erityisjärjestelmän, alv:n palautusjärjestelmän, valmisteveron alaisten tuotteiden tietojenvaihtojärjestelmän, sähköisten lomakkeiden ja alv-tietojen vaihtojärjestelmän osalta). Vähemmän edistystä on tapahtunut joissakin välitöntä verotusta käsittelevissä tietojärjestelmissä (kuten Europa-portaalissa olevan verotunnisteen tai DDS-järjestelmän osalta). Niiden soveltamisala on pienempi, jolloin tietoisuus niistä, niihin osallistuminen tai niiden käyttö on suhteellisesti vähäisempää.

Kun tarkastellaan unionin lainsäädännön täytäntöönpanon tukemista verotuksen alalla huolehtimalla tietojenvaihdosta, ohjelma on auttanut merkittävästi jäsenvaltioita kommunikoimaan keskenään turvallisesti ja tehokkaasti yhteistä etua koskevissa asioissa, ja ohjelmalla on siten edistetty jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä. Tavoitteen tämä näkökohta koskee suurinta osaa hankkeista, jotka on priorisoitu vuotuisissa työohjelmissa. Arvioinnin mukaan erityistä edistystä on saavutettu arvonlisävero- ja valmisteverolainsäädäntöön liittyvän välttämättömän tietojenvaihdon ja yhteistyön tukemisessa.

Veroviranomaisten hallinnollista yhteistyötä on tuettu lähinnä yhteisillä toimilla, jotka ovat koskeneet eri aiheita ja toimityyppejä. Ohjelmalla on ollut keskeinen rooli jäsenvaltioiden ja muiden osallistujamaiden veroviranomaisten yhteistyön vahvistamisessa. Tätä koskeva näyttö on erittäin vakuuttavaa välillisen verotuksen (erityisesti alv:n ja valmisteveron) alalla, jolla EU:n toimivalta on vahvin ja ohjelman toiminnan taso on vastaavasti korkea. Suora hallinnollinen yhteistyö monenvälisten valvontatoimien muodossa ja osallistuminen hallinnollisiin tutkimuksiin liittyvät myös tähän tavoitteeseen. Monenväliset valvontatoimet, jotka ovat yksi suosituimmista toimityypeistä (yli 3 000 virkamiestä osallistui niihin vuosina 2014–2017), antavat runsaasti näyttöä siitä, että käytännön hallintoyhteistyötä tehdään ja että se on tehokasta. Monenvälisten valvontatoimien ja koordinointiryhmän – joka auttaa yhteensovittamaan työkäytäntöjä ja rakentamaan luottamusta – avulla tuloja on toistuvasti peritty takaisin ja sääntöjen noudattamista on parannettu.

Maiden välisten erojen, puutteellisten tietojen ja jatkuvasti muuttuvan veropolitiikan vuoksi on tarpeen, että ohjelmalla tuetaan kansallisten viranomaisten valmiuksien kehittämistä. Valmiuksia on kehitetty monenlaisilla yhteisillä toimilla sekä Euroopan komission kohdennetuilla teknisen tuen toimenpiteillä. Ohjelmassa kehitettyjen verkko-oppimismoduulien tavoitteena on myös vahvistaa osallistuvien virkamiesten valmiuksia.

4.Tehokkuus