EU:n ulkoisen toiminnan rooli Euroopan pakolaiskriisin ratkaisemisessa

I.Tämänhetkinen pakolaiskriisi ja sen kansainvälinen tausta

Euroopan unioni (EU) on kohdannut laajimman pakolaiskriisin sitten toisen maailmansodan. Nykyinen tilanne on nähtävä laajemmassa yhteydessä, johon liittyy väkivaltaisia konflikteja ja epävakautta muualla maailmassa. Kriisin mittakaava on ennennäkemätön, ja se on saanut suurelta osin alkunsa konflikteista ja vainoista Euroopan laajemmassa naapurustossa. Syyrian ja Irakin väkivaltaiset konfliktit ja osassa Afrikkaa vallitseva epävakaus ja köyhyys ovat pakottaneet miljoonat naiset, miehet ja lapset pakenemaan kotimaastaan etsiäkseen turvaa ja ihmisarvoista elämää, ja heitä saapuu myös Euroopan unioniin.

Euroopan unioni on tehostamassa kriisin johdosta toteuttamiaan toimia solidaarisuuden ja vastuullisuuden periaatteiden pohjalta ja noudattaen täysimääräisesti EU:n arvoja ja kansainvälisiä velvoitteita. EU on vuoden 2015 alusta alkaen pyrkinyt reagoimaan pakolaiskriisiin suuntaamalla kaikki ulkoisen toiminnan välineensä uudelleen ja ottamalla niiden varoja käyttöön. Näin pyritään kolmeen tavoitteeseen: ihmishenkien pelastamiseen, suojelun tarpeessa olevista huolehtimiseen ja rajojen ja liikkuvuuden hallintaan.

Muuttovirrat lisääntyivät huomattavasti vuonna 2014, erityisesti keskisen Välimeren reitillä. Tilanne on pahentunut dramaattisesti vuoden 2015 aikana. Euroopan unioniin ns. itäisen Välimeren reitin kautta saapuneiden henkilöiden määrä (tähän mennessä 182 740 henkeä ) on kasvanut valtavasti vuodesta 2014. Tulijat saapuvat entiseen Jugoslavian tasavaltaan Makedoniaan ja Serbiaan ja jatkavat siitä Unkariin ja muihin Euroopan unionin jäsenvaltioihin ns. Länsi-Balkanin reittiä pitkin. Elokuuhun 2015 mennessä Unkarissa oli havaittu 142 649 laitonta maahantuloa, jossa oli käytetty tätä reittiä.

Vaikka muuttajilla on erilaisia lähtökohtia, kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden määrä on lisääntynyt räjähdysmäisesti. Tämä koskee erityisesti Syyriasta, Irakista ja Afganistanista saapuvia, jotka muodostavat 90 prosenttia itäisen Välimeren reittiä saapuvista henkilöistä. Keskisen Välimeren reittiä käyttävät laittomat muuttajat tulevat pääasiassa Saharan eteläpuolisesta Afrikasta, ja usein myös konfliktialueilta: noin 20 prosenttia Eritreasta, 12 prosenttia Somaliasta ja tälläkin reitillä 10 prosenttia Syyriasta. Tämän reitin käyttäjäjoukon rakenne on muuttunut vuodesta 2014, jolloin sen kautta tulivat enimmäkseen syyrialaiset pakolaiset. Sitä pitkin saapuu kuitenkin edelleen yhtä paljon tulijoita kuin ennenkin (106 290 elokuuhun 2015 mennessä). Muuttovirtojen rakenteen ja käytettyjen reittien nopeat muutokset ovat osoitus muuttajien salakuljettajien kyvystä sopeutua uusiin olosuhteisiin.

Vaikka EU:n kansalaiset saattavat pitää nykyisiä muuttopaineita dramaattisina, Euroopan unioni ei suinkaan ole tilanteen pahiten koettelema alue maailmassa. Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun (UNHCR) mukaan maailmassa oli vuonna 2014 suurin määrä pakolaisia ja kotiseudultaan siirtymään joutuneita henkilöitä toisen maailmansodan jälkeen: 59,5 miljoonaa ihmistä. Yli 85 prosenttia näistä ihmisistä asuu kehitysmaissa. Hyvin suuri määrä ihmisiä on joutunut siirtymään kotimaansa sisällä , ja pakolaiset etsivät usein ensimmäistä suojapaikkaa naapurimaissaan. Esimerkiksi suurin osa Syyrian pakolaisista oleskelee Libanonissa, Jordaniassa ja Turkissa. Suurin osa Afrikan muuttoliikkeestä tapahtuu Afrikan sisällä: pelkästään Länsi-Afrikan maiden välillä on muuttanut 8,4 miljoonaa ihmistä. Tämä osoittaa sen, että tämänhetkinen siirtolais- ja pakolaiskriisi ei ole ainoastaan eikä ensisijaisesti eurooppalainen ongelma. Se on merkittävä kansainvälinen haaste. Euroopan unioni osallistuu eturintamassa kansainvälisiin toimiin, joilla pyritään etsimään ratkaisuja konflikteihin ja epävakauteen ja tukemaan niiden kohteena olevaa väestöä.

II.Euroopan unionin politiikan kehys ja toimet

EU:n toimielimet ovat viime kuukausina ponnistelleet kaikin voimin löytääkseen ratkaisuja tähän maailmanlaajuiseen kriisiin. Eurooppa-neuvosto ja komissio ovat esittäneet erityisesti Euroopan muuttoliikeagendassa , mitkä ovat EU:n toimien tärkeimmät osatekijät vastattaessa EU:n sisäisiin ja kansainvälisiin muuttoliikehaasteisiin.

Ensisijaisena tavoitteena on edelleen pelastaa henkilöt, jotka yrittävät ylittää Välimeren matkallaan kohti Eurooppaa. On kuitenkin selvää, että olennaisen tärkeää on myös suojella avun tarpeessa olevia ihmisiä, antaa kiireellistä humanitaarista apua, huolehtia turvapaikan hakumenettelyn piiriin pääsystä ja etsiä ratkaisuja kriisien perimmäisiin syihin, erityisesti konflikteihin, poliittiseen väkivaltaan, ihmisoikeusrikkomuksiin ja köyhyyteen. Näiden tavoitteiden on säilyttävä Euroopan unionin toiminnassa keskeisessä asemassa.

Tämänhetkisen kriisin ratkaisemisessa etusija annetaan toimille, joilla on mahdollisimman suuri välitön vaikutus muuttovirtoihin. Samaan aikaan on välttämätöntä sitoutua näiden kysymysten ratkaisemiseen pitkällä aikavälillä, jotta on mahdollista puuttua kriisin perimmäisiin syihin. Euroopan unioni pyrkii vahvistamaan poliittista vuoropuhelua, yhteistyötä ja tietojen ja kokemusten vaihtoa kumppanimaiden, kansalaisjärjestöjen ja paikallisviranomaisten kanssa, jotta ihmisten liikkuvuutta voidaan tukea inhimillisen kehityksen myönteisenä tekijänä. Yhteistyö, jossa sovelletaan ihmisoikeudet käsittävää oikeusperustaista lähestymistapaa, auttaa vastaamaan haasteisiin, joita ovat esimerkiksi etelä-etelä-muuttoliike ja haavoittuvassa asemassa olevien muuttajien tilanne.

Tämä tiedonanto on osa Euroopan komission hyväksymää laajempaa ehdotuspakettia, ja siinä kuvataan Euroopan unionin ulkoisia toimia kriisin ratkaisemiseksi. Sen perustana on vankka rakenne, joka muodostuu tätä alaa koskevasta kansainvälisestä sitoutumisesta kahdenvälisellä, alueellisella ja monenkeskisellä tasolla etenkin vuonna 2011 laaditun maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan pohjalta.

Keskeiset rahoitusvälineet otetaan käyttöön. Euroopan unionin ulkoisen yhteistyön määrärahat kaudella 2014–2020 ovat 96,8 miljardia euroa. Ulkoinen yhteistyö kattaa myös maailmanlaajuisen kehitysyhteistyön, ja sillä tärkeä tehtävä köyhyyden, turvattomuuden, epätasa-arvon ja työttömyyden torjunnassa. Siihen sisältyy Euroopan unionin tuki kasvun ja työpaikkojen luomisen sekä rauhan ja turvallisuuden, ihmisoikeuksien ja hyvän hallintotavan edistämisen tapaisille aloille alueilla ja maissa, joista pakolaisvirrat saavat alkunsa.

Euroopan komissio ehdottaa tämänhetkisen kriisin yhteydessä EU:n jäsenvaltioille myös, että Syyrian erityisrahaston lisäksi perustettaisiin uusi eurooppalainen hätärahasto, jonka tarkoituksena olisi tukea vakautta Afrikassa ja puuttua niihin tekijöihin, jotka johtavat laittomaan muuttamiseen ja siihen, että ihmiset joutuvat jättämään kotiseutunsa. Tällaiset erityisrahastot mahdollistavat sen, että EU, sen jäsenvaltiot ja avunantajat voivat ryhtyä toimeen hätätilanteiden eri ulottuvuuksien johdosta toimimalla yhdessä, joustavasti ja nopeasti muuttuvien tarpeiden mukaan. Ehdotetusta hätärahastosta tuetaan vakautta sekä edistetään selviytymiskykyä, taloudellista kehitystä, turvallisuutta ja muuttoliikkeen hallintaa. Se tarjoaa EU:lle ja sen jäsenvaltioille nopean ja joustavan välineen, jonka avulla voidaan saada tuloksia nopeammin. Se auttaa tuottamaan EU:n tuelle vipuvaikutusta. Samanaikaisesti se on vahvemman poliittisen näkyvyyden foorumi ja edistää yhtenäisempää ja johdonmukaisempaa lähestymistapaa. Hätärahaston odotetaan olevan yksi Vallettan huippukokouksessa marraskuussa 2015 saavutettavista konkreettisista tuloksista. Euroopan komissio ja unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja odottavat jäsenvaltioiden osallistuvan siihen tasaisen jatkuvasti ja avokätisesti.

III.Keskeiset kysymykset ja Euroopan unionin toimet niiden johdosta

Euroopan unioni toimii kaikkialla maailmassa. Seuraavassa tarkastellaan tämänhetkisen kriisin kannalta merkittävimpiä maita ja alueita.

Syyria ja Irak

EU on Syyrian ja Irakin konfliktien alkamisesta lähtien tukenut diplomaattisia aloitteita, joilla niihin pyritään löytämään poliittisia ratkaisuja. Komissio ja korkea edustaja ovat esittäneet aiemmin tänä vuonna annetussa tiedonannossa poliittiset puitteet alueelliselle strategialle, joka koskee myös Da’eshin torjuntaa. Siihen sisältyy 1 miljardin euron rahoitussitoumukset. Yli 4 miljoonaa syyrialaista on paennut maastaan, minkä lisäksi 7,6 miljoonaa henkilöä on joutunut siirtymään maan sisällä ja yli 230 000 on saanut surmansa. Suuri enemmistö syyrialaisista pakolaisista on Libanonissa, Jordaniassa ja Turkissa, ja määrä kasvaa jatkuvasti, mikä aiheuttaa näissä maissa valtavia poliittisia, taloudellisia ja sosiaalisia paineita. Vuoden 2015 alusta alkaen Syyrian naapurimaiden kapasiteetti ottaa vastaan uusia pakolaisia on käytetty loppuun ja rajapolitiikkoja on tiukennettu, joten sekä maan sisäinen pakolaisuus että suorat pakolaisvirrat EU:hun, etenkin Kreikkaan, ovat kasvaneet jyrkästi.