EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 11.10.2017 COM(2017) 590 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE sähköisen laskutuksen eurooppalaisen standardin arvioinnista direktiivin 2014/55/EU mukaisesti



1.Tausta Sähköisestä laskutuksesta julkisissa hankinnoissa annetun direktiivin 2014/55/EU, jäljempänä ’direktiivi’, tavoitteena on edistää sähköisten laskujen käyttöönottoa julkisissa hankinnoissa varmistamalla yhteentoimivuus ja parantamalla oikeusvarmuutta. Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät sen 16. huhtikuuta 2014 komission johtaman perusteellisen laadintaprosessin jälkeen, jossa oli mukana suuri määrä sidosryhmiä. Direktiivin mukaan hankintaviranomaisten on vastaanotettava ja käsiteltävä sähköisiä laskuja, jotka ovat sähköisen laskutuksen eurooppalaisen standardin mukaisia. Lisäksi direktiivissä edellytetään, että asianomaiset standardointiorganisaatiot aloittavat prosessin kyseisen standardin määrittämiseksi. Velvoite koskee vain niitä julkisiin hankintoihin liittyviä laskuja, jotka kuuluvat EU:n julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalaan. Koska eurooppalainen standardi (jäljempänä ’standardi’) ei ollut hyväksymishetkellä käytettävissä, direktiivin 3 artiklassa annetaan komissiolle tehtäväksi arvioida standardin käytännöllisyyttä, käyttäjäystävällisyyttä ja loppukäyttäjän täytäntöönpanokustannuksia, ennen kuin standardia aletaan soveltaa. CEN hyväksyi standardin äskettäin, ja tässä kertomuksessa esitetään suoritetun arvioinnin tulokset. 2.Sähköisen laskutuksen eurooppalaisen standardin laatiminen Direktiivin mukaisesti komissio antoi 10. joulukuuta 2014 Euroopan standardointikomitealle (CEN) tehtäväksi laatia sähköisen laskutuksen ja siihen liittyvien tuotosten eurooppalainen standardi. Komissio pyysi CENiä erityisesti -laatimaan sähköisen laskun ydinelementtien semanttista tietomallia koskevan eurooppalaisen standardin -yksilöimään rajallisen määrän laskutussyntakseja, jotka noudattavat standardia täysin -kehittämään syntaksien sidoksia eli ohjeita siitä, miten semanttista tietomallia voidaan käyttää luetelluissa syntakseissa, ja niiden automaattisia validointiartefakteja -laatimaan ohjeet sähköisiä laskuja koskevan tiedonsiirron yhteentoimivuudesta ottaen huomioon, että sähköisten laskujen alkuperän aitous ja sisällön eheys on voitava varmistaa -laatimaan ohjeet toimialakohtaisten tai kansallisten laajennusten vaihtoehtoisesta käytöstä standardin yhteydessä sekä todellisessa ympäristössä sovellettavista menetelmistä -testaamaan standardin käytännön soveltuvuuden loppukäyttäjän kannalta. Tehtävien suorittamiseksi CEN perusti erityisen teknisen komitean (TC434) ja kuusi työryhmää, yhden kutakin edellä mainittua aihealuetta varten. Tekniseen komiteaan kuuluu sähköisen laskutuksen teknisiä asiantuntijoita useiden jäsenvaltioiden kansallisista standardointiorganisaatioista. Mukana oli myös yksityisiä asiantuntijoita ja julkishallinnon edustajia. Useiden sidosryhmien osallistuminen hankkeeseen on takeena siitä, että standardi noudattaa markkinoiden viimeisimpiä suuntauksia ja käyttäjien tarpeita. Tämän prosessin tuloksena CEN julkaisi virallisesti standardin ja syntaksien luettelon 28. kesäkuuta 2017 numerolla EN 16931. Teknisen komitean tärkein tuotos on itse standardi, jossa esitetään laskun ydinelementit. Standardista järjestettiin maaliskuussa 2016 kaikkien kansallisten standardointielinten kanssa julkinen kuuleminen, johon saatiin 600 vastausta. Tekninen komitea käsitteli vastaukset ja viimeisteli standardiluonnoksen, josta äänestettiin. Kansalliset standardointiorganisaatiot hyväksyivät standardin yksimielisesti. Myös kaikista muista tuotoksista äänestettiin. Viimeinen äänestys, joka koski syntaksien sidosten teknisiä eritelmiä, päättyi 29. kesäkuuta 2017. Toinen tärkeä työsarka liittyy syntakseihin eli ohjelmistokieliin, joita voidaan käyttää standardin käytännön toteutuksessa. Direktiivissä samoin kuin komission antamassa tehtävässäkin mainittiin, että CENin on yksilöitävä ”rajallinen määrä syntakseja”, koska standardin formaattina käytetään useita syntakseja. Tekninen komitea onnistui saamaan aikaan sopimuksen, jota suuri enemmistö jäsenistä kannatti, erittäin rajallisesta määrästä eli seuraavista kahdesta syntaksista: UN/CEFACT CII (Cross Industry Invoice) ja UBL 2.1. 3.Standardin arviointi Direktiivin 2014/55/EU 3 artiklassa todetaan, että ennen sähköisen laskutuksen eurooppalaisen standardin käyttöönottoa jäsenvaltioissa standardin käytännön soveltamista olisi testattava riittävästi. Tämän arvioinnin olisi tapahduttava standardin laatimisprosessin yhteydessä ja loppukäyttäjien olisi oltava mukana arvioinnissa. Siinä olisi käsiteltävä erityisesti käytännöllisyyttä ja käyttäjäystävällisyyttä sekä osoitettava, että standardi on toteutettavissa kustannustehokkaasti ja oikeasuhteisesti.

Tässä kertomuksessa esitetään tulokset kyseisestä arvioinnista, jonka tärkeimpiä lähteitä ovat seuraavat: ·CENin tekninen raportti (laatija TC434:n työryhmä WG6) ”Test of the European standard with respect to its practical application for an end user” (eurooppalaisen standardin testaus, joka koskee sen käytännön soveltuvuutta loppukäyttäjän kannalta). Siinä keskitytään pääasiassa standardin teknisiin näkökohtiin. ·Täydentävä tutkimus, jonka ulkopuolinen toimeksisaaja PWC teki komissiolle maalis-heinäkuussa 2017. Tutkimuksessa keskityttiin enemmän käytännön vaikutuksiin loppukäyttäjän kannalta. Se on nähtävissä komission sivustolla (DG GROW/ Public procurement/ Studies). 3.1CENin testitulokset Teknisessä raportissa kuvataan standardin testausta semantiikan ja syntaksien tasolla. Siihen sisältyy myös validointiartefakteihin liittyviä menetelmiä ja testausta. Nämä validointiartefaktit ovat standardin pakollisia elementtejä ja sääntöjä avoimena lähdekoodina. Niiden avulla varmistetaan, että laskun standardinmukaisuus voidaan tarkistaa automaattisesti. Raportissa on kolme pääosaa. Ensimmäisessä osassa käsitellään semanttista testausta ja kuvataan yleisesti menetelmää, testausta ja tuloksia. Toinen osa käsittää syntakseihin koskevan menetelmän ja testauksen sekä saadut tulokset. Viimeisessä osassa on kaksi kappaletta, joissa kuvataan testejä, joilla varmistetaan standardin soveltuvuus maksuihin ja maksujen automaattiseen käsittelyyn. Testausprosessissa ei tullut esiin suuria ongelmia. Tämä saattoi johtua siitä, että standardista vastaava CENin työryhmä oli jo suorittanut oman laadunvarmistustestauksensa. Lisäksi standardia testattiin sen laatimisen rinnalla, joten ongelmat voitiin käsitellä sitä mukaa kuin niitä ilmaantui. Semantiikan tasolla prosessi todellakin paransi standardia, koska prosessin tuloksena saatujen ajanmukaistettujen määritelmien ja käyttöä koskevien huomautusten ansiosta standardin toteuttajien ja loppukäyttäjien on helpompi ymmärtää standardia. Syntaksien testaus keskittyi pääasiassa sen varmistamiseen, että validointiartefaktit olivat soveltuvia standardinmukaisuuden tarkistamiseen. Lisäksi testaus perustui kokemuksiin, joita on saatu CEN WS/BII hankkeesta (CEN Workshop on Business Interoperability Interfaces for public procurement in Europe, CENin työpaja, aiheena yritysten yhteentoimivuuden rajapinnat julkisia hankintoja varten Euroopassa). Validointiartefaktien saatavuus on tärkeää standardin käytön helpottamiseksi. 3.2Täydentävä tutkimus käytännön vaikutuksista loppukäyttäjän kannalta CENin testauksen teknisiä tuloksia täydentääkseen komissio päätti teettää lisätutkimuksen, jonka suoritti PWC. PWC:n tutkimuksen tarkoitus oli arvioida standardia direktiivissä 2014/55/EU mainittujen seuraavien kolmen pääasiallisen perusteen kannalta: A.Käytännöllisyys: Tällä perusteella viitataan siihen, onko standardi vaikuttava, hyödyllinen ja sopiva johonkin tiettyyn tarkoitukseen tai tilanteeseen. B.Käyttäjäystävällisyys: Tähän perusteeseen sisältyy arviointi siitä, onko standardin käyttö ja toteuttaminen helppoa erityisesti, kun otetaan huomioon olemassa olevat järjestelmät, kuten toiminnanohjausjärjestelmä (ERP). C.Täytäntöönpanokustannukset: Tällä perusteella viitataan standardin käytöstä loppukäyttäjille (hankintaviranomaisille ja niiden toimittajille) aiheutuviin täytäntöönpanokustannuksiin. Arvio kattaa useita määritettyjä skenaarioita. Tutkimuksessa käytettyyn menetelmään kuului, että aluksi määritettiin useita erilaisia täytäntöönpanoskenaarioita. Lopulliset skenaariot koskivat seuraavia kuutta maata: Ranska, Irlanti, Italia, Alankomaat, Norja ja Puola. Maat valittiin syväanalyysiin kuvaamaan EU:ssa vallitsevia eri tilanteita seuraavien kriteerien pohjalta: ·Kriteeri 1: Sähköisen laskutuksen keskittyminen (hajautuminen) kansallisella tasolla

·Kriteeri 2: Sähköisen laskutuksen kehitysaste ·Kriteeri 3: Sähköisen laskutuksen standardien käyttö. Hankkeen toisessa vaiheessa keskityttiin keräämään ja konsolidoimaan standardin arvioinnissa tarvittavia tietoja ja analysoimaan niitä. Tutkimus perustui CENin raportissa, jossa standardin käytännön soveltuvuutta (tarkoitukseen sopivuutta) tarkasteltiin tekniseltä näkökannalta, esitettyihin testituloksiin. Tietoja kerättiin myös aineistotutkimuksen avulla. Tutkimus tehtiin sen selvittämiseksi, mitä sähköisen laskutuksen malleja on käytössä, millaisia ominaisuuksia ne tarjoavat ja mitä hinnoittelumalleja on olemassa. Lopuksi haastateltiin kohdennetusti jäsenvaltioiden, alueviranomaisten ja teollisuuden edustajia sekä palvelutarjoajia ja ohjelmistomyyjiä. Haastateltaville esitettiin ennalta laaditut kysymykset. Tapaamiset nauhoitettiin ja kirjattiin pöytäkirjoihin asianomaisten edustajien hyväksyttäväksi. 4.Arvioinnin tulos Direktiivissä mainitut kolme perustetta käsitellään seuraavassa yksitellen. A.Käytännöllisyys Haastatellut jäsenvaltioiden viranomaiset ja sidosryhmät ovat vahvistaneet sähköisen laskutuksen eurooppalaisen standardin käytännöllisyyden sen tarkoituksenmukaisuuden osalta. Merkittäviä ongelmia ei havaittu. Myös kaikki kansalliset standardointiorganisaatiot ovat hyväksyneet standardin yksimielisesti. Sähköisen laskutuksen eurooppalainen standardi perustuu olemassa oleviin kansainvälisiin standardeihin, jotka on otettu laajalti käyttöön Euroopassa. Päätös rajoittaa ydinlaskun semanttisen tietomallin täytäntöönpanossa käytettävien formaattien määrä versioihin UBL 2.1 ja UNCEFACT/CII yksinkertaistaa toteutusta, koska nämä kaksi ovat hyvin yleisiä ja markkinoilla jo käytössä olevia syntakseja. Useimmat tutkimusta varten haastatelluista hankintaviranomaisista aikovat tukea ensisijaisesti vain yhtä syntaksia, UBL 2.1:tä. B.Käyttäjäystävällisyys Ydinlaskun semanttisessa tietomallissa on yksilöity laskun yleiset tietoelementit, joihin kuuluu suurin osa yritysten tarvitsemista ja lakisääteisistä tiedoista, ja siksi se on erittäin hyödyllinen luotaessa käyttäjäystävällisiä ja kustannustehokkaita sähköisen laskutuksen järjestelmiä. Keskus-, alue- ja paikallisviranomaiset pitävät toiminnanohjausjärjestelmän ja ohjelmistojen myyjien osuutta ratkaisevan tärkeänä. Jos ne toteuttavat standardin suoraan omissa ratkaisuissaan, formaattien konvertointitarve vähenee ja myös loppukäyttäjille aiheutuvat vaikeudet ja kustannukset vähenevät merkittävästi. Standardia pidetään joustavana, koska siinä voidaan käyttää vaihtoehtoisia elementtejä, vapaita tekstikenttiä ja valmiita koodiluetteloita. Tämä voi kuitenkin johtaa siihen, että CIUS-ohjeet (Core Invoice Usage Specifications, ydinlaskun käyttöä koskeva erittely) ja laajennukset lisääntyvät liikaa. CIUS-ohjeiden tarkoitus on auttaa toteuttajia ratkaisemaan käytännössä eteen tulevia ongelmia määriteltäessä tietoteknisiä järjestelmiä standardin mukaisiksi. CIUS-ohjeiden ja laajennusten käyttöä on valvottava ja rajoitettava, mahdollisesti koordinoidulla eurooppalaisella hankkeella, jotta rajat ylittävä yhteentoimivuus voidaan säilyttää. C.Mahdolliset täytäntöönpanokustannukset Sähköisen laskutuksen täytäntöönpanokustannukset ovat suuressa määrin riippuvaisia seuraavista kahdesta päämuuttujasta kussakin maassa: sähköisen laskutuksen kehitysasteesta ja julkisen sektorin valitsemasta rakenteesta. Sähköisen laskutuksen kehitysasteen kansallisella tasolla määrittelee se, missä määrin sähköinen laskutus on otettu käyttöön julkisella ja yksityisellä sektorilla, onko sähköisen laskutuksen palveluiden ja ratkaisujen markkinoilla kilpailua ja mikä on organisaatioiden ja tietotekniikan valmiuksien taso. Standardin vaikutus kustannuksiin ja monimutkaisuuteen on pienempi jäsenvaltioissa, joiden kehitysaste on korkea. Vaikutus on suurempi niissä jäsenvaltioissa, joissa sähköistä laskutusta käytetään vähän, ratkaisujen ja palvelujen tarjoajia on vähän ja kansallinen tietotekniikan infrastruktuuri ei ole kovin edistynyttä.

Standardin vaikutus riippuu myös kansallisesta lainsäädännöstä ja politiikasta sekä niihin liittyvistä vaatimuksista. Viranomaisten kannattaa määrittää strategia direktiivin 2014/55/EU täytäntöönpanoa varten (direktiivin minimitason noudattamisesta laskutusprosessin täydelliseen automaatioon) ja suunnitella kansallinen täytäntöönpano-ohjelma. Useilla mailla on ollut myönteisiä kokemuksia tällaisista strategioista. Julkista sektoria palvelevat toimittajat voidaan määrätä käyttämään sähköistä laskutusta ja tiettyjä formaatteja. Julkisissa hankinnoissa käytetään kahta erilaista sähköisen laskutuksen rakennetta, jotka ovat jo käytössä useimmissa jäsenvaltioissa. Ne ovat ·keskitetty välityspalvelu (central hub) (tai useiden palvelujen yhdistelmä), joka vastaanottaa kaikki sähköiset laskut toimittajilta ja lähettää ne asianomaiselle hankintayksikölle/viranomaiselle (keskitetty järjestelmä) ja ·hajautettu järjestelmä, jossa toimittajat lähettävät sähköiset laskut suoraan asianomaiselle hankintayksikölle/viranomaiselle (hajautettu järjestelmä). Jäsenvaltioille, joissa sähköisen laskutuksen kehitysaste on korkea, ovat ominaisia suuri sähköisen laskutuksen käyttöönottoprosentti, sähköisen laskutuksen palvelujen ja ratkaisujen tarjoajien väliselle kilpailulle suotuisa ympäristö sekä pitkälle kehittyneet organisatoriset ja tietotekniset valmiudet. Jäsenvaltioissa, joissa on kehitysasteeltaan korkea, hajautettu sähköisen laskutuksen rakenne, sähköisen laskutuksen palvelujen ja ratkaisujen tarjoajien toivotaan päivittävän järjestelmänsä tukemaan standardia ja tarjoavan kilpailukykyisiä ratkaisuja kaiken kokoisille julkisille ja yksityisille elimille. Tässä skenaariossa standardin täytäntöönpanon vaikutuksen odotetaan olevan tilanteesta riippuen vähäinen tai kohtalaisen vähäinen. Järjestelmien ajanmukaistamisesta koituvat kustannukset tulevat palveluntarjoajien ja näin ollen loppukäyttäjien (hankintaviranomaisten ja niiden toimittajien) maksettaviksi. Kustannukset jäävät alhaisiksi, jos palveluntarjoajat käyttävät standardeja, jotka ovat jo valmiiksi eurooppalaisen standardin mukaisia. Päinvastaisessa tapauksessa kustannukset nousevat suhteessa korkeammiksi. Tutkimusta varten haastatellut toiminnanohjausjärjestelmien myyjät ja sähköisen laskutuksen palveluntarjoajat ilmoittivat kaikki tarjoavansa standardin mukaisia ratkaisuja markkinakysynnän perusteella. Standardin täytäntöönpanokustannukset nousevat kuitenkin, jos kansallisella tai toimialakohtaisella tasolla käytetään paljon laajennuksia, jolloin yhteisestä standardista saatava hyöty pienenee merkittävästi. Jäsenvaltioissa, joissa on käytössä kehitysasteeltaan korkea, keskitetty sähköisen laskutuksen rakenne, standardin vaikutus on yleensä vähäinen. Standardin käyttöönoton edellyttämistä muutoksista ja niistä aiheutuvista kustannuksista vastaavat tällöin pääasiassa sähköisen laskutuksen keskusjärjestelmää hoitavat elimet. Esimerkiksi Ranskassa tammikuusta 2017 lähtien käytetty järjestelmä Chorus Pro perustuu siihen, että on toteutettu ratkaisu, joka on yhteinen julkisen puolen kaikille (sekä yksityisille että julkisille) toimittajille. Standardi ei vaikuta lainkaan (pieniin) julkishallintoihin, koska Chorus Pro on ilmainen julkishallinnon edustajille ja toimittajille. Standardi ei aiheuta vaikeuksia myöskään pk-yrityksille, koska ne voivat lähettää julkishallinnolle edelleenkin pdf-laskuja. Pienet hankintaviranomaiset päättävät kansallisten vaatimusten ja liiketaloudellisen tilanteensa mukaan, kuinka paljon sähköisen laskutuksen palveluihin ja ratkaisuihin investoidaan ja miten prosessia automatisoidaan. Standardin ostamisesta CENiltä aiheutuvat kustannukset eivät ole merkittävät. Sen sijaan pidetään tärkeänä, että CEFin (Verkkojen Eurooppa väline) ja CENin kautta on saatavissa ilmaiseksi standardiin ja sitä täydentäviin tuotoksiin liittyvää tietoa. Jäsenvaltioissa, joissa on kehitysasteeltaan alhainen, hajautettu sähköisen laskutuksen rakenne, standardin käyttöönotto ja täytäntöönpano on haasteellista. Viranomaiset voivat kuitenkin helpottaa tilannetta antamalla selkeitä ohjeita ja sääntöjä esimerkiksi standardien käytöstä. Standardin käyttöä voidaan edistää merkittävästi myös tietoisuutta lisäämällä, kampanjoinnilla, ylemmän tason tuella, koulutuksella sekä osaamiskeskusten ja yhteisten palvelujen avulla. Tässä skenaariossa standardin vaikutus ja siihen liittyvät kustannukset ovat todennäköisesti huomattavat. Elleivät hankintaviranomaiset halua ottaa käyttöön yhteisiä palveluja, jolloin kulut pienenisivät huomattavasti ja käyttäjät voisivat jakaa ne keskenään, tai soveltaa jakamis- ja uudelleenkäyttöpolitiikkaa, standardilla on vaikutusta niiden talousarvioon. Jäsenvaltioissa, joissa sähköisen laskutuksen kehitysaste on alhainen ja jotka aikovat ottaa käyttöön keskitetyn sähköisen laskutuksen järjestelmän, standardin vaikutus riippuu kansallisista vaatimuksista ja siitä, mikä on julkisen ja yksityisen sektorin valmiustaso. Maissa, joissa on jo nyt käytettävä vastaavia standardeja, tekniset haasteet eivät ole merkittäviä. Jos valmiustaso on korkea, myös sähköinen laskutus lisääntyy. Hankintaviranomaiset saavat tukea keskitetystä järjestelmästä, mutta toimittajat ovat riippuvaisia kaupallisista toimijoista. Joissakin tapauksissa palvelu on maksutonta, jos laskujen määrä on vähäinen. Jotta nämä hyödyt toteutuisivat, viranomaisilta vaaditaan kuitenkin tiettyä investointia keskitetyn järjestelmän perustamiseen. 5.Vaikutukset tiettyihin sidosryhmiin Vaikutukset pieniin hankintaviranomaisiin Alue- ja paikallisviranomaisten haastatteluista käy ilmi, että ·standardin käyttö on paikallisviranomaisille tärkeää kustannusten vähentämiseksi ·standardin täytäntöönpanon odotetaan tapahtuvan useimmiten ajanmukaistamalla toiminnanohjausjärjestelmiä, jotka alun perin ovat tukeneet standardia ·jos laajennuksia voidaan välttää, standardin täytäntöönpanon odotetaan olevan hinnaltaan edullista kaikille julkishallinnoille. Tämän vuoksi katsotaan, että maksumenettelyjen yksinkertaistumisesta saatava hyöty ylittää vähäiset täytäntöönpanokustannukset. Kuten edellä mainitaan, direktiiviä 2014/55/EU sovelletaan vain sopimuksiin, joiden arvo ylittää EU:n kynnysarvot, joten velvoite ei koske kaikkia pieniä hankintaviranomaisia. Yleisesti ottaen kukin hankintaviranomainen voi päättää itse järjestelmiensä automaation ja tietotekniikan tasosta sekä investoinneista. Ne tekevät päätöksensä liiketaloudellisen tilanteensa ja kansallisten vaatimusten pohjalta. CEF Telecomin antamaa rahoitusta pidetään hyödyllisenä välineenä, jolla tuetaan standardin täytäntöönpanoa. Vaikutukset pk-yrityksiin Direktiivi ei velvoita yksityisiä osapuolia käyttämään sähköistä laskutusta, mutta kansallisten sääntöjen mukaan se voi olla pakollista. Jos pk-yritykset kuitenkin päättävät käyttää sähköistä laskutusta julkisissa hankinnoissa, standardilla on myönteisiä vaikutuksia, koska muiden maiden julkishallinnot eivät voi tällöin edellyttää erilaisia sähköisen laskutuksen määrittelyjä. Joissakin jäsenvaltioissa pk-yritykset saavat sähköiset laskutuspalvelut ilmaiseksi, jos sähköisiä laskuja on vähän. Italiassa kauppakamari tarjoaa tällaisen palvelun, johon sisältyy myös sähköinen arkistointi.