[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 5.12.2007 SEK(2007) 1597 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja asiakirjaan KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE STRATEGIA EUROOPAN PUOLUSTUSTEOLLISUUDEN VAHVISTAMISEKSI JA SEN KILPAILUKYVYN PARANTAMISEKSI TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA {KOM(2007) 764 lopullinen}{SEK(2007) 1596} 1. Poliittinen tausta Komissio on moneen otteeseen tuonut esiin niitä haasteita, joita Euroopan puolustusteollisuus kohtaa, ja korostanut tarvetta luoda Euroopan puolustustarvikemarkkinat[1]. Euroopan puolustusviraston ja komission vuodesta 2004 tekemien aloitteitten sekä komission valmisteleman kahden konkreettisen säädösehdotuksen vuoksi on nyt hahmoteltava EU:lle strategiset toimintapuitteet ja kartoitettava niitä haasteita, joita Euroopan puolustusteollisuus ja keskeiset institutionaaliset toimijat ovat kohtaamassa. Syksyllä 2007 esitetään paketti, johon kuuluu kolme puolustukseen liittyvää ehdotusta: - Tiedonanto Strategia Euroopan puolustusteollisuuden vahvistamiseksi ja sen kilpailukyvyn parantamiseksi - Ehdotus direktiiviksi puolustustarvikkeitten hankinnasta - Ehdotus direktiiviksi yhteisön sisällä tapahtuvista puolustustarvikkeitten siirroista. Tämä vaikutustenarviointiraportti liittyy tiedonantoon, jossa esitetään Euroopan puolustusalaan vaikuttavien aloitteitten laajempaa taustaa. Siinä yksilöidään niitä poliittisia vaihtoehtoja, joita komissiolla on käytettävissään, jotta kartoitettujen ongelmien suhteen edistyttäisiin (tästä tarkemmin kohdassa 3). Arviointi on lisäksi suhteutettu tarkasteltavana olevan poliittisen asiakirjan luonteeseen, sillä tiedonannon perusteella mahdollisesti toteutettavista säädöstoimista tehdään omat erilliset vaikutustenarvioinnit. Sama koskee myös ensimmäisiksi askeleiksi suunniteltuja kahta säädösehdotusta, joiden vaikutuksista on tehty erillinen arvio. 2. Intressitahojen kuulemiset Ottaen huomioon alan erityisluonteen sekä sen, että puolustusalan teollisuuspoliittisilla toimilla ei ole kovin mittavia vaikutuksia tavallisiin ihmisiin, komissio päätti vuonna 2006 teettää eräällä konsultilla rajattuun intressitahoryhmään kohdennetun kuulemisen. Koska tiedonanto on strateginen puiteasiakirja, jossa keskitytään tiettyihin ongelmiin ja mahdollisiin keinoihin ratkaista ne, intressitahoja pyydettiin yksilöimään ongelmia ja kertomaan näkemyksensä siitä, millä aloilla lisätoimia voitaisiin harkita. Komissio laati kyselylomakkeen, johon pyydettiin vastauksia yli 140 organisaatiolta (27 EU-maan ja ehdokasmaiden puolustusministeriöiltä, 20 kansalliselta teollisuuden järjestöltä, kolmelta yhteisön ulkopuoliselta maalta[2], Euroopan puolustusvirastolta, 15 kansalliselta puolustusalalla toimivalta ammattiliitolta, suurilta puolustusalan yrityksiltä, alan pk-yrityksiltä sekä turvallisuuteen ja puolustusalan taloudellisiin kysymyksiin erikoistuneilta tutkimuslaitoksilta). Vastaukset saattoi toimittaa nimettömänä, mutta halutessaan intressitahot voivat antaa lisää tietoja organisaatiostaan. Vastauksia saatiin 40 kappaletta 18:sta maasta eri puolilta EU:ta. Vastauksia saatiin seuraavasti: - 12 vastausta jäsenvaltioilta - 14 vastausta suurilta yrityksiltä ja teollisuuden järjestöiltä - 6 vastausta pk-yrityksiltä sekä - 8 vastausta muilta organisaatiolta (ammattiliitot, tutkimusorganisaatiot ja tuntemattomat). Kaikki EU:n jäsenvaltiot eivät reagoineet. Jäsenvaltioiden edustajat käsittelivät kuitenkin useimpia kysymyksiä puolustusviraston ministeritason johtokunnan kokouksissa 13.11.2006 ja 14.5.2007. Yhteisön ulkopuolisilta mailta ei saatu vastausta. Yhteistyössä puolustusviraston kanssa järjestettiin lisäksi useita kokouksia, joissa käsiteltiin erityisiä kysymyksiä teollisuuden edustajien ja European Aerospace and Defence Association -järjestön kanssa. Valtaosa kuulluista intressitahoista katsoi, etteivät niiden nykyiset toimintapuitteet riitä varmistamaan Euroopan puolustusteollisuuden kilpailukykyä pitemmän päälle. Monien intressitahojen vastauksissa tuotiin esiin esteinä esimerkiksi se, ettei Euroopan puolustustarvikemarkkinoilla ole käytössä yhteisiä sääntöjä, ettei EU:n ja USA:n puolustusalan kauppa ole tasapainossa ja ettei kansallista puolustusalan tutkimusta ja teknologiatoimintaa koordinoida. 3. Ongelman määrittely Vuonna 2006 esittämässään Euroopan puolustusvalmiuksia ja kapasiteettitarpeita käsittelevässä alustavassa pitkän aikavälin visiossaan ( Initial Long-term Vision for European Defence Capability and Capacity Needs ) Euroopan puolustusviraston ministeritason johtokunta toteaa, että nyt tarvitaan sellaista teollisuuspolitiikkaa, jolla vältetään Euroopan puolustusteollisuuden jatkuva supistuminen ja alamäki lisäämällä investointeja, lujittamalla Euroopan teollista ja teknologista perustaa ja valjastamalla Euroopan koko potentiaali käyttöön[3]. Havaitut ongelmat voidaan jakaa karkeasti kolmeen ryhmään: Teollisuuden toimintapuitteet Uuden, entistäkin edistyneemmän puolustukseen liittyvän teknologian kehittämisestä on tulossa yhä kalliimpaa, ja edessä on tilanne, jossa kansallisilla puolustusmäärärahoilla ei enää pystytä rahoittamaan huippulaatuista tuotekantaa . Uusien puolustusohjelmien koordinointi Euroopan tasolla on riittämätöntä, mikä johtaa päällekkäisyyksiin ja estää eri ohjelmiin osallistuvia yrityksiä saamasta aikaan synergia- ja mittakaavaetuja. Puolustusalan tutkimus- ja kehittämistoiminta on keskittynyt kansalliselle tasolle , jolloin ohjelmat ovat päällekkäisiä eikä toiminnassa päästä samantasoiseen tehokkuuteen kuin koordinoinnin avulla olisi mahdollista. Puolustusalan markkinoihin liittyvät kysymykset Jäsenvaltiot hankkivat puolustustarvikkeet yleensä oman maansa toimittajilta. Markkinat hajanaistuvat , toimitusketjut ovat luonteeltaan kansallisia, ja Euroopan tason yhteistyö estyy. Ulkopolitiikan kansalliset painotukset voivat johtaa siihen, että puolustukseen liittyvien tuotteitten siirrot toisiin EU-maihin loppuvat. Silloin asiakkailla ei ole enää varmuutta puolustustarviketoimituksista . Yhteisön tasolla ei ole järjestelmää arkaluontoisten teollisten tietojen suojaamiseksi , mikä voi johtaa siihen, että muihin EU-maihin sijoittautuneita toimittajia kohdellaan syrjivästi. Pk-yritykset toimivat pääasiassa osana kansallista toimitusketjua. Jos rajatylittävät hankinnat yleistyvät Euroopassa – kuten on odotettavissa puolustusviraston vahvistettua käytännesäännöt puolustusalan hankinnoille vuonna 2006 –, on huolehdittava siitä, että myös pk-yritykset pääsevät hyödyntämään Euroopan tasolla avautuvia mahdollisuuksia. Hankintasopimuksiin usein liittyvät vastikevaatimukset saattavat häiritä sisämarkkinoitten toimintaa. Koska toimitusketjut on järjestetty pääasiassa kansalliselta pohjalta, Euroopan tason standardointi ei ole puolustustarvikkeiden osalta riittävän pitkälle kehittynyttä. Eurooppalaisilla puolustustarvikemarkkinoilla tarvitaan yhteisiä standardeja, jotka yksinkertaistavat hankintoja toisesta maasta. Eurooppalaisten puolustustarvikemarkkinoitten perustaminen voi johtaa vääristymiin markkinoilla, ellei EU:n kilpailulainsäädäntöä sovelleta alalla tehokkaasti. Muut alueet Kauppasuhteet Yhdysvaltojen kanssa ovat kaikkea muuta kuin tasapainossa . Useimpien EU:n puolustusalan yritysten mahdollisuudet päästä USA:n markkinoille ovat hyvin vähäiset, kun taas EU:n markkinat ovat sikäläisille yrityksille lähes täysin avoimet. Markkinauudistukset merkitsevät välttämättä muutosta ja tarvetta mukautua . Luvassa voi olla hyötyä taloudelle ja kansalaisille yleisesti, mutta osa työntekijöistä ja alueista saattaa lyhyellä aikavälillä kokea menetyksiä. Kaikki edellä mainitut ongelmat koskevat myös koko EU:ta ja edellyttävät EU:n tason toimia. Useimmissa kysymyksissä jäsenvaltiot eivät pysty edistymään yksinään, ja sen vuoksi katsotaan, että komission ja Euroopan puolustusviraston toimista saataisiin huomattavaa lisäarvoa. 4. Tavoitteet Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan tueksi Euroopalla on oltava kilpailukykyinen puolustuksen teollinen ja teknologinen perusta. Jos puolustusalalle ei saada aikaan kilpailukykyistä teollista perustaa ja jos valmiudet itsenäiseen suunnitteluun ja innovointiin menetetään, puolustustarvikkeitten valinnanvara pienenee ja riippuvuus Euroopan ulkopuolisista toimittajista vahvistuu. Kilpailukykyinen puolustuksen teollinen ja teknologinen perusta edellyttää tehokkaasti toimivia puolustustarvikemarkkinoita. Jotta alan eurooppalaiset markkinat toimisivat hyvin, on parannettava nykyistä hajanaisia sääntelypuitteita, jotka perustuvat kansalliseen lainsäädäntöön ja aiheuttavat yritysten toiminnalle monia esteitä. Teollisuuden toimintapuitteet 1. Jäsenvaltioiden olisi koottava kysyntää vahvemmin yhteen puolustusmarkkinoilla , jotta markkinoitten hajanaisuudesta rajatylittävän teollisen yhteistyön esteistä päästäisiin eroon. Siihen päästään vain, jos jäsenvaltiot ryhtyvät toimiin mahdollisesti Euroopan puolustusviraston tukemana. 2. Jäsenvaltioiden olisi tehostettava sotilaalliseen tutkimukseen sekä uuteen puolustusalan teknologian kehittämiseen liittyvän kysynnän kokoamista yhteen . Tutkimusohjelmissa on päällekkäisyyksiä, koska alan tutkimusta harjoitetaan pääasiassa kansallisella tasolla. Koko Euroopan näkökulmasta tämä heikentää investointien tehoa. Tavoitteeseen päästään pääosin jäsenvaltioiden toimin, mutta komissio voi edesauttaa sitä koordinoimalla yhteisön turvallisuustutkimusohjelmaa ja puolustusviraston tukemia tutkimusaloitteita. Puolustusalan markkinoihin liittyvät kysymykset (3) On erittäin tärkeää huolehtia järjestelyistä, joissa otetaan huomioon toimitusvarmuus ja tietoturvallisuus , sillä näin voidaan rakentaa jäsenvaltioiden keskinäistä luottamusta ja varmistaa, että Euroopan puolustustarvikemarkkinat toimivat asianmukaisesti. Koska nämä seikat liittyvät jäsenvaltioiden kansallisiin turvallisuusetuihin, mahdollisissa asiaa koskevissa ehdotuksissa olisi aluksi analysoitava EU:n tason järjestelyn toteuttamismahdollisuuksia. (4) Innovatiivisten pk-yritysten osallistumista Euroopan puolustusteollisuuden toimitusketjuun olisi edistettävä. Euroopan puolustusvirasto käsittelee toimitusketjua koskevissa käytännesäännöissään myös pk-yrityksiin liittyviä kysymyksiä. Koska pk-yritykset ovat tärkeä osa EU:n teollisuuspolitiikkaa, komission olisi seurattava pk-yritysten osallistumista puolustusalan toimitusketjuun ja ehdotettava toimenpiteitä, jos havaitaan, että osallistumiselle on esteitä. (5) Olisi pyrittävä eroon vastikevaatimuksista. Hankintasopimuksiin liitetyt vastikevaatimukset voivat vääristää kilpailua sisämarkkinoilla, ja välillisiin vastikkeisiin todennäköisesti liittyy oikeudellisia ongelmia. Vastikevaatimuksia käytetään kuitenkin laajalti niin EU:ssa kuin muuallakin, ja ne perustuvat usein jopa kansallisiin säädöksiin. Komissio ja Euroopan puolustusvirasto voisivat selvittää vastikekysymystä tarkemmin ja ehdottaa toimenpiteitä, joilla vastikevaatimuksista vähitellen luovuttaisiin. (6) Huolehditaan puolustustarvikkeisiin liittyvien standardien avulla tarvikkeitten kustannustehokkuudesta ja yhteentoimivuudesta. Jäsenvaltioiden käytettävissä on erityinen puolustushankintojen eurooppalainen käsikirja, mutta standardien käyttö puolustushankinnoissa ei ole pakollista. Komissio ja Euroopan puolustusvirasto voisivat kannustaa voimakkaammin käsikirjassa julkaistujen standardien käyttöön. (7) Huolehditaan reilusta kilpailusta eurooppalaisilla markkinoilla. Aidosti eurooppalaisten puolustustarvikemarkkinoitten vaiheittainen perustaminen edellyttää sitä, että valvotaan asianmukaisesti sellaisten toimenpiteitten soveltamista, jotka saattaisivat asettaa jotkin yritykset toisia edullisempaan asemaan (esim. valtiontuen kautta). Jäsenvaltioiden on pystyttävä perustelemaan EY:n perustamissopimuksen 296 artiklan hyödyntäminen, kun ne myöntävät valtiontukea tai toteuttavat muita perustamissopimuksen piiriin kuuluvia toimenpiteitä aloilla, jotka liittyvät niiden keskeisiin turvallisuusetuihin. Muut alueet (8) Pyritään tasapainoisempiin transatlanttisiin suhteisiin . Komission olisi analysoitava EU:n ja USA:n puolustuskaupan epätasapainoa ja puututtava siihen tarkoituksenmukaisella tavalla. (9) Kartoitetaan kolmansien maiden markkinoille pääsyä haittaavat esteet ja puututaan niihin. Komissio voisi sisällyttää kolmansien maiden kanssa käytävän puolustusalan kaupan esteet markkinoillepääsytietokantaan ja koota sinne niistä luettelon. (10) Ennakoidaan muutoksia ja sopeutumiskustannuksia ja toteutetaan tarpeen mukaan niihin liittyviä toimenpiteitä. Tässä yhteydessä komissio kuulisi sidosryhmiä ja tarkastelisi talouden sopeuttamista puolustusalalla tarkoituksena kehittää toimenpiteitä tai strategioita, joilla mahdollisiin sopeuttamisongelmiin puututtaisiin ajoissa. 5. Toimintavaihtoehtojen kehittäminen Seuraavassa vaiheessa yksilöitiin kolme toimintavaihtoa edellä esitettyihin erityisiin tavoitteisiin pääsemiseksi. Vaihtoehto 1: Ei toimia, ts. nykytilanne säilyy Vaihtoehdon mukaan komissio ei käynnistä mitään EU:n tason toimia, joilla pyrittäisiin vahvistamaan Euroopan puolustuksen teollista ja teknologista perustaa tai luomaan eurooppalaiset puolustustarvikemarkkinat, kuten erityisten tavoitteitten mukaan olisi määrä tehdä. Tämä ei kuitenkaan välttämättä tarkoittaisi, ettei mihinkään toimiin ryhdyttäisi, sillä jotkin jäsenvaltiot saattaisivat tietyissä tapauksissa päättää toimia keskenään kahdenvälisten sopimusten tai vapaaehtoisten järjestelyjen pohjalta. Vaihtoehto 2: Ryhdytään välittömiin toimiin kaikilla aloilla, joilla puolustusteollisuutta nykyään kohdellaan eri tavalla kuin muita teollisuudenaloja. Vaihtoehdon mukaan ryhdyttäisiin välittömästi toimiin, joilla integroitaisiin puolustusalan tuotteet täysin sisämarkkinoille. Sitä varten voitaisiin esimerkiksi poistaa kaikki esteet kyseisten tuotteitten vapaalta liikkuvuudelta EU:n sisällä, kieltää välittömästi vastikevaatimukset, säännellä kolmansien maiden kanssa käytävää kauppaa EU:n tasolla, puuttua investointivapautta rajoittaviin tekijöihin sekä soveltaa kilpailusääntöjä täysimääräisesti käynnistämällä viran puolesta tutkimuksia puolustukseen liittyvässä teollisuudessa. Laajakantoisemmat toimet, kuten Euroopassa ilmenevän puolustustarvikkeitten kysynnän avaaminen ja eurooppalaisen puolustukseen liittyvän t&k-toiminnan rahoittaminen, edellyttäisivät vastaavien määrärahojen järjestämistä EU:n tasolla. Vaihtoehto 3: Vaiheittainen toimintamalli, jossa prosessia tehostetaan tarpeen mukaan välittömin toimin ja kartoitetaan ja valmistellaan muiden intressitahojen kanssa lisää toiminta-aloja. Tällöin keskityttäisiin sellaisiin aloitteisiin, joista jäsenvaltioiden kanssa voitaisiin todennäköisesti sopia jo lyhyellä aikavälillä, ja kartoitettaisiin aloja, joilla olisi toteutettava toimia keskipitkällä aikavälillä tai joilla tarvitaan lisäselvityksiä pitemmän aikavälin toimia varten. Tällöin ei kuitenkaan puututtaisi kaikkiin kartoitettuihin ongelmiin heti vaan tiivistettäisiin keskustelua intressitahojen kanssa ja tehtäisiin yhteistyötä muiden keskeisten tahojen kanssa. 6. Vaikutusten arviointi Kunkin toimintavaihtoehdon taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristövaikutukset arvioitiin. Koska tiedonanto on poliittinen asiakirja, joilla valmistellaan konkreettisempia toimia, taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristövaikutukset arvioitiin laadullisesti. Arvion perusteella toimintavaihtoehdot asetettiin paremmuusjärjestykseen sen perusteella, miten niiden arvioitiin vaikuttavan asetettuihin tavoitteisiin. Vaihtoehtoja vertailtaessa kävi ilmi, että vaihtoehto 3 vaikuttaisi eniten erityisten tavoitteitten saavuttamiseen ja että sillä myös vältettäisiin vaihtoehtojen 1 ja 2 keskeiset pitkän ja lyhyen aikavälin haittavaikutukset. Puolustusalan sensitiivinen luonne samoin kuin se, että eri intressitahojen on toimittava yhdessä, jotta päästään tehokkaimpiin tuloksiin, edellyttää varovaista lähestymistapaa, jolla varmistetaan laaja konsensus. Edellisen perusteella voidaan päätellä, että paras etenemistapa tässä tilanteessa olisi ryhtyä välittömiin toimiin tietyillä yksilöidyillä ja yhteisesti sovituilla aloilla ja korostaa tarvetta toimiin myös muilla aloilla. Vaihtoehto ei edellytä erityisiä uusia menoja aiheuttavia ohjelmia eikä sääntelytoimenpiteitä. 7. Seuranta ja arviointi Komissio arvioi 3–4 vuoden kuluttua edistymistä edellä kuvattujen ongelmien ja tavoitteitten suhteen. Arvioinnissa tarkastellaan komission, Euroopan puolustusviraston ja jäsenvaltioiden toimia, jotka auttavat vahvistamaan Euroopan puolustuksen teollista ja teknologista perustaa ja luomaan eurooppalaiset puolustustarvikemarkkinat, kuten tässä vaikutustenarviointiraportissa ja tiedonannossa esitetään. Koska myöhempiin säädöstoimiin liitetään omat erilliset vaikutustenarviointinsa, tässä vaiheessa ei vaikuta sopivalta määritellä indikaattoreita niiden toteuttamista varten. Komissio seuraa puolustusalan kehitystä jatkuvasti myös päivittäisessä toiminnassaan Euroopan puolustusviraston kanssa. Erityisesti mainittakoon, että komissio tekee säännöllisesti selvityksen alan kilpailukyvystä. Euroopan puolustusteollisuudesta saadaan lisävalaistusta ja lisää tietoja myös vuoden 2003 tiedonannon perusteella tehtävästä alaa koskevasta kartoituksesta, kunhan se valmistuu. [1] KOM(97) 583, 12.11.2007, KOM(2003) 113, 11.3.2003. [2] Yhdysvalloilta, Venäjältä ja Israelilta. [3] Euroopan puolustusviraston pitkän aikavälin visio, hyväksytty viraston ministeritason johtokunnan kokouksessa 3.10.2007, s. 3.