[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 12.7.2006

SEK(2006) 914

KOMISSION VALMISTELUASIAKIRJA

Tiivistelmä TORJUNTA-AINEIDEN KESTÄVÄÄ KÄYTTÖÄ KOSKEVAAN TEEMAKOHTAISEEN STRATEGIAAN LIITTYVÄ VAIKUTUSTENARVIOINTI

{KOM(2006) 373 final} {SEK(2006) 894}

Komission yksiköt ovat laatineet vaikutustenarvioinnin torjunta-aineiden käyttöä koskevan teemakohtaisen strategian tueksi. Arviointi perustuu ulkopuolisen konsultin[1] komissiolle tekemään laajaan tutkimukseen, jossa tarkasteltiin yksityiskohtaisesti strategiaan sisältyvien toimenpiteiden taloudellisia, sosiaalisia, terveydellisiä ja ympäristöä koskevia vaikutuksia.

Ongelman määrittely

Torjunta-aineet ovat tehoaineita ja tuotteita, joiden tavoitteena on vaikuttaa elävien organismien perusprosesseihin, minkä vuoksi niiden avulla voidaan tappaa tai kontrolloida haitallisia organismeja. Niitä käytetään maataloudessa tai kasvien kasvun säätelemiseksi muilla kuin viljelyaloilla ( kasvinsuojeluaineet ) taikka muihin tarkoituksiin ( biosidituotteet ). Strategiaan sisällytetään tässä vaiheessa ainoastaan kasvinsuojeluaineet, sillä ne ovat niin käytettyjen määrien kuin niihin liittyvän liikevaihdon kannalta tärkeimpiä.

Kasvinsuojeluaineiden käyttöön liittyy merkittäviä taloudellisia ja sosiaalisia hyötyjä . Ne parantavat ja suojaavat satoa eliminoimalla tai vähentämällä rikkakasvien aikaansaamaa kilpailua ja tuholaisten aiheuttamia vahinkoja. Ne parantavat tai suojaavat tuotteiden laatua ja minimoivat työvoiman tarpeen. Kasvinsuojeluaineilla on myös olennainen merkitys varmistettaessa maataloustuotteiden saannin luotettavuus vuosittain, koska niiden avulla voidaan välttää vuosittaisia vaihteluja sadon määrässä. Lisäksi kasvinsuojeluaineet varmistavat osaltaan kohtuuhintaisten laadukkaiden hedelmien ja vihannesten saatavuuden, minkä vuoksi kaikilla kuluttajilla on varaa niihin. Kasvinsuojeluaineiden käyttö vähentää elintarviketuotantoon käytettävän maan tarvetta ja mahdollistaa useampien elintarvikkeiden alueellisen tuotannon, mikä voi puolestaan supistaa kuljetuskustannuksia ja jättää enemmän maata käytettäväksi muihin tarkoituksiin (esim. virkistyskäyttö, luonnonpuistot, biologisen monimuotoisuuden suojelu). Maanmuokkaus ja minimaalinen maanmuokkaus, jotka vähentävät fossiilisen energian kysyntää maataloudessa, eroosiota ja ravinteiden huuhtoutumista, ovat nekin osittain riippuvaisia rikkakasvien torjunta-aineiden käytöstä. Euroopan kasvinsuojeluteollisuus on myös tärkeä taloudellinen toimija maailmanmarkkinoilla ja merkittävä työllistäjä Euroopassa (noin 26 000 työntekijää EU-25:ssä). Lisäksi on olemassa monia muita yrityksiä, jotka osallistuvat kasvinsuojeluaineiden käyttöön (esim. levityskaluston valmistajat, lentolevityspalveluja ja muita palveluja tarjoavat yritykset).

Torjunta-aineilla on myös haitallisia ominaisuuksia, ja yleensä niitä joutuu käytön aikana tahattomasti ympäristöön, mikä saattaa johtaa ihmisten ja ympäristön altistumiseen.

Ihmisille aiheutuvat terveysriskit voivat johtua suorasta altistumisesta (torjunta-aineteollisuudessa työskentelevät ja torjunta-aineita työssään käyttävät – erityisesti viljelijät) tai välillisestä altistumisesta (kuluttajat, asukkaat ja sivulliset) varsinkin kun torjunta-aineita käytetään maataloudessa, maisemoinnissa tai muissa toimissa tai niiden käytön jälkeen. Torjunta-aineiden sisältämiin yksittäisiin tehoaineiseen liittyviä riskejä arvioidaan lupamenettelyjen aikana, mutta kemikaaliseoksille altistumisen vaikutuksia ei arvioida riittävästi. Tästä syystä on mahdotonta arvioida kaikkien tällä hetkellä käytössä olevien aineiden yleistä kokonaisvaikutusta ihmisten terveyteen .

Altistuminen torjunta-aineille voi aiheuttaa niin akuutteja kuin kroonisiakin terveysvaikutuksia. Krooninen terveydentilan heikentyminen johtuu vähäisestä mutta jatkuvasta altistumisesta, ja se on luonteeltaan pitkäaikaista (esim. syöpä, lisääntymishäiriöt, herkistyminen). Sivullisten, asukkaiden (kulkeutuminen) ja kuluttajien (jäämät maataloustuotteissa tai vedessä) välillinen altistuminen voi moninkertaistua, kun kyseessä ovat erityisen herkät väestöryhmät kuten lapset, vanhukset tai muut erityiset riskiryhmät ja työntekijät. Tiedeyhteisön mukaan tämänhetkiset aukot tietämyksessä liittyvät lapsiin.

Kemikaalien tahattomasta ja liiallisesta joutumisesta veteen, ilmaan ja maaperään aiheutuvat ympäristöriskit vaikuttavat haitallisesti kasveihin, luonnonvaraisiin eläimiin, ympäristön osa-alueiden laatuun ja biologiseen monimuotoisuuteen yleisesti. Erityisesti kulkeutuminen tuulen mukana, huuhtoutuminen tai valuminen voivat johtaa maaperän, pintaveden ja pohjaveden pilaantumiseen. Torjunta-aineiden aiheuttama raakaveden pilaantuminen on erittäin vakavaa alankojoissa, joissa se ylittää usein 0,1 µg/L:n kynnysarvon ja jotka on puhdistettava torjunta-aineista ennen kuin vettä voidaan jakaa juomavetenä. Pinta- ja pohjaveden pilaantumisvaara edellyttää jatkuvaa seurantaa.

Ihmisten altistumisriskin ja ympäristöön joutuvien suorien päästöjen osalta riskialttiimpia vaiheita torjunta-aineiden elinkaaressa ovat käytönaikaiset ja käytönjälkeiset vaiheet . Ympäristön pilaantumista voivat rajoittaa luonnollisesti ensi kädessä käyttäjät, jotka tekevät lopullisen päätöksen siitä, ”miksi”, ”mitä”, ”milloin” ja ”miten” torjunta-ainetta käytetään.

Toiminnan tarve EU:n tasolla

Kasvinsuojeluaineita koskevassa yhteisön sääntelykehyksessä keskitytään erityisesti tällaisten tuotteiden markkinoille saattamiseen sekä niiden elinkaaren loppuun. Asiaa koskeva pääasiallinen lainsäädäntö vahvistetaan kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta annetussa direktiivissä 91/414/ETY ja torjunta-ainejäämien enimmäismääristä kasvi- ja eläinperäisissä elintarvikkeissa ja rehuissa annetussa asetuksessa (EY) N:o 396/2005. Yksi torjunta-aineita koskevan nykyisen lainsäädännön puutteista on se, ettei siinä käsitellä riittävästi varsinaista käyttövaihetta, joka on keskeisessä asemassa määritettäessä torjunta-aineiden aiheuttamia yleisiä riskejä.

Tällä hetkellä torjunta-aineita käytetään yleisesti hyvin eri tavoin jäsenvaltioissa, ja niiden kehityssuuntaukset ovat hyvin erilaisia. Tämä voi johtua osittain siitä, että maataloussektorin rakenteet ja ilmasto-olot ovat erilaisia (minkä vuoksi kasvinsuojelun tarpeet ovat erilaiset), mutta myös siitä, että pyrkimykset torjunta-aineiden käytön ja niiden aiheuttamien riskien vähentämiseksi vaihtelevat. Tästä syystä on syntynyt tilanne, joissa torjunta-aineiden käyttäjät ja torjunta-aineteollisuus eivät ole tasavertaisessa asemassa. Ihmisten terveyden ja ympäristön suojelun taso ei myöskään ole yhdenmukainen kaikkialla yhteisössä. Jollei yhteisö puutu asiaan millään tavoin, jäsenvaltiot loitontuvat todennäköisesti yhä enemmän toisistaan.

Tavoitteet

Strategia perustuu kuudenteen ympäristöä koskevaan toimintaohjelmaan, jossa vahvistetaan strategian yleiset ja erityiset tavoitteet.

Strategian yleisenä tavoitteena on vähentää torjunta-aineista ihmisten terveydelle ja ympäristölle aiheutuvia vaikutuksia, pyrkiä käyttämään torjunta-aineita kestävämmin, vähentää huomattavasti yleisiä riskejä ja käyttää torjunta-aineita täyttäen asianmukaisen kasvinsuojelun vaatimukset.

Sen erityistavoitteita ovat

i) minimoida torjunta-aineiden käytöstä terveydelle ja ympäristölle aiheutuvat vaarat ja riskit;

ii) parantaa torjunta-aineiden käytön ja jakelun valvontaa;

iii) pienentää haitallisten tehoainejäämien tasoja mm. korvaamalla vaarallisimmat aineet turvallisemmilla aineilla, myös muilla kuin kemikaaleilla;

iv) edistää vähän torjunta-aineita käyttävää tai torjunta-aineetonta viljelyä erityisesti valistamalla käyttäjiä, edistämällä hyvien käytäntöjen soveltamista ja harkitsemalla mahdollista taloudellisten välineiden käyttöä;

v) kehittää avoin järjestelmä raportointiin ja strategian tavoitteiden toteuttamisessa saavutetun edistyksen seurantaan, mukaan luettuna sopivien indikaattorien kehittäminen.

Valittujen toimenpiteiden taloudelliset, sosiaaliset, ympäristöä koskevat ja terveydelliset vaikutukset ovat optimaaliset, minkä vuoksi strategia on täysin kasvua ja työllisyyttä koskevien Lissabonin tavoitteiden mukainen.

Lisäksi torjunta-aineiden käytöstä aiheutuvien vakavien vaaratekijöiden vähentämistä koskeva tavoite vastaa täysin kestävää kehitystä ohjaavaa ennalta varautumisen periaatetta.

Käytetty menettely

Teemakohtaisiin strategioihin liittyvän holistisen näkemyksen mukaisesti erityisaiheita lähestytään sisällyttämällä toimenpiteitä mahdollisuuksien mukaan olemassa oleviin politiikkoihin ja lainsäädäntöön. Torjunta-aineiden kestävää käyttöä koskeva teemakohtainen strategia koostuu useista yksittäisistä toimenpiteistä, jotka edellä mainitun lähestymistavan mukaisesti pannaan täytäntöön joko käyttämällä olemassa olevia välineitä, tai jos tämä ei ole mahdollista, ehdottamalla uutta lainsäädäntöä.

Perusvaihtoehtoja on siis kolme:

- monien toimenpiteiden sisällyttäminen olemassa oleviin oikeudellisiin ja poliittisiin puitteisiin (YMP, direktiivin 91/414/ETY tarkistaminen, konedirektiivin muuttaminen);

- uudet lainsäädäntöehdotukset: torjunta-aineiden kestävää käyttöä koskeva puitedirektiivi, johon sisällytetään kaikki toimenpiteet, joiden osalta lainsäädäntöä pidettiin tarpeellisena, mutta joita ei voitu sisällyttää voimassa olevaan lainsäädäntöön. Lisäksi ehdotetaan asetusta torjunta-aineiden käyttöä koskevien tilastotietojen keräämiseksi;

- suositus jäsenvaltioille toteuttaa tarvittaessa tiettyjä lisätoimia, joiden osalta yhteisön puuttumista asiaan ei pidetty tarpeellisena.

Vaikutustenarvioinnissa keskitytään sellaisiin toimenpiteisiin ja niitä koskeviin vaihtoehtoihin, joita ei voida sisällyttää olemassa oleviin politiikkoihin/lainsäädäntöön, joiden oletetaan olevan tärkeässä asemassa strategian tavoitteiden saavuttamisen kannalta tai jotka todettiin kuulemisprosessin aikana erittäin kiistanalaisiksi.

Kullekin yksityiskohtaisesti vaikutustenarvioinnissa käsitellylle toimenpiteelle ehdotettiin useita käytännön toteuttamisvaihtoehtoja toiminnasta pidättymisestä pakollisiin ja tiukkoihin oikeudellisiin velvoitteisiin. Toiminnasta pidättäytymistä koskevaa vaihtoehtoa on tarkasteltu systemaattisesti ja sillä tarkoitetaan tilanteen säilyttämistä täysin sellaisenaan: voimassa olevia puitteita ei tiukenneta eikä höllennetä. Tämä perusteella toiminnasta pidättäytymisestä aiheutuvat kustannukset ovat absoluuttisesti yhtä suuret mutta vastakkaiset kuin ehdotettuun strategiaan liittyvä odotettu hyöty.

Kaikkia vaihtoehtoja on analysoitu seuraavasti:

- jäsenvaltioiden nykytilanteen määrittely ja dokumentointi (tilanteen säilyttäminen ennallaan) keskeisten toimenpiteiden ja vaihtoehtojen perusteella,

- syy-yhteyksien ja suhteiden tunnistaminen,

- eri vaihtoehdoista koituvien vaikutusten arviointi,

- käyttökelpoisimpien vaihtoehtojen suositteleminen.

Vaikutuksia arvioitiin seuraavasti:

- taloudelliset seuraukset (mahdollisuuksien mukaan kyseisten toimijoiden osalta otettiin selville lisäkustannukset tai lisätulot verrattuna ennallaan säilytettyyn tilanteeseen),

- sosiaaliset seuraukset (mahdollisuuksien mukaan laskettiin työpaikkojen lukumäärä ja arvioitiin niiden laatua keskimääräisten korrelaatioiden (tulot–työpaikat tai kustannukset–työpaikat) perusteella,

- ympäristöä koskevat seuraukset (arvioitiin pääasiassa kasvinsuojeluaineiden käytön odotetun vähenemisen (tonneina) perusteella ottaen huomioon kasvinsuojeluaineiden korvaamisesta aiheutuvat mahdolliset vaikutukset ja muut seuraukset, jotka eivät korreloidu käytön vähentymiseen mutta siitä huolimatta vähentävät riskiä, esim. puskurivyöhykkeet vesien suojelemiseksi),

- terveydelliset seuraukset (ei ilmaistu määrällisenä, vaan arvioitiin laadullisesti ottaen huomioon käyttäjien, kuluttajien, asukkaiden ja sivullisten terveydelle aiheutuvat haitalliset vaikutukset, kun altistuminen vähentyy tai onnettomuuksien lukumäärä laskee).

Ehdotetut toimenpiteet

Vaikutustenarvioinnista saatujen tulosten perusteella strategiaan suositeltiin sisällytettäviksi seuraavat toimenpiteet:

- jakelijoiden ja ammattimaisten torjunta-aineiden käyttäjien koulutus- ja pätevyysvaatimukset kaikissa jäsenvaltioissa siten, että vähimmäisvaatimukset vahvistetaan yhteisön tasolla;

- markkinoille saatettavan uuden torjunta-aineiden levityskaluston sertifiointijärjestelmien tekeminen pakolliseksi sekä jäsenvaltioissa käytössä olevan kaluston säännölliset tarkastukset;

- lentolevityksen kieltäminen yleisesti siten, että jäsenvaltiot voivat myöntää tähän poikkeuksia, jos lentolevitys tarjoaa selkeitä etuja ja myös ympäristöhyötyjä verrattuna muihin levitysmenetelmiin tai jos muita toteutettavissa olevia vaihtoehtoja ei ole olemassa;

- vesiensuojelua edistävät toimenpiteet ”luomalla puskurikaistoja” ja vähentämällä tuulen mukana kulkeutumista ”asianmukaisella teknisellä kalustolla”.

- sellaisten alueiden oikeudellisesti sitova nimeäminen, joilla kasvinsuojeluaineiden käyttöä rajoitetaan tai se kielletään. Jäsenvaltioiden ja komission on yhteistyössä toimien annettava erityisohjeita ja vahvistettava parhaita käytänteitä tällaisia alueita varten;

- toimenpiteet torjunta-aineiden turvallisen varastoinnin ja käsittelyn varmistamiseksi sekä niiden pakkaaminen ja jäännökset. Jäsenvaltiot saavat päättää käytännön järjestelyistä;

- kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista ja käyttöä koskevien tietojen keruuta koskevien järjestelmien luominen kansallisella tasolla. Jäsenvaltioiden olisi saatava päättää tietojenkeruutavasta, sillä se riippuu suuresti maataloussektorin rakenteesta;

- integroidun tuholaistorjunnan yhteisten puitteiden luominen soveltamalla vaihtoehtoa ”yleisten vähimmäisvaatimusten yhdenmukaistaminen muuttamalla direktiivissä 91/414/ETY esitettyä integroidun torjunnan määritelmää” ja vaihtoehtoa ”erityisohjeiden laatiminen integroitua tuholaistorjuntaa varten”.

Vaikutustenarvioinnin perusteella luovuttiin vaihtoehdoista oikeudellisesti sitovien määrällisten vähentämistavoitteiden soveltaminen ja verojen/maksujen vahvistaminen yhteisön tasolla.

Odotetut kustannukset ja hyödyt

Ehdotettujen toimenpiteiden tavoitteena on vähentää kasvinsuojeluaineiden käytöstä ympäristölle ja ihmisten terveydelle aiheutuvia riskejä ilman, että viljelijöille koituu satotappioita. Koko yhteiskunta ja varsinkin käyttäjät, kuluttajat ja ympäristö hyötyvät kasvinsuojeluaineiden riskien pienenemisen eri vaikutuksista. Saksassa tehdystä kattavasta tutkimuksesta ekstrapoloimalla tehtyjen päätelmien mukaan torjunta-aineiden optimaalinen käyttö hyödyttäisi EU:ta yleisesti yli 200 miljoonalla eurolla vuodessa ulkoisvaikutusten (kuten ympäristöön ja ihmisten terveyteen kohdistuvat haitalliset vaikutukset) vähentyessä. Hajanaisemmat tiedot Yhdistyneestä kuningaskunnasta ja Alankomaista antavat lisänäyttöä torjunta-aineiden saastuttamista vesivaroista aiheutuvista kustannuksista.

Laskelmien perusteella tappiot (kasvinsuojeluaineita valmistavalle teollisuudelle ja viljelijöille koulutuksesta sekä levityskaluston sertifioinnista ja huollosta aiheutuvat kustannukset) ja hyödyt (vähemmän kuluttaville viljelijöille sekä koulutus-, huolto- tai sertifiointiyrityksille) ovat yhtä suuret. Näin ollen odotettu kokonaisvaikutus, joka vastaa edellä mainittujen ulkoisvaikutusten vähentymistä (ainoa hyöty, joka ei kompensoidu tappioilla) on selvästi positiivinen.

Strategiaan sisältyvien ehdotettujen toimenpiteiden toteuttamisesta koituvat kokonaiskustannukset ja hyödyt esitetään taulukossa 1. Ihmisille ja ympäristölle koituvia hyötyjä on erittäin vaikea esittää määrällisinä, koska i) saatavilla ei ole asiaa koskevia tietoja, ii) jotkut hyödyt ovat laadullisia ja suhteellisia ja iii) kvantifiointimenetelmiä ei ole aina käytettävissä.

Toimenpiteiden odotetaan vähentävän käytettyjä kokonaismääriä 11–16 prosenttia (31 000–44 000 tonnia aktiiviaineita) vuodessa, vaikkei tämä olekaan varsinainen tavoite. Viljelijöille tästä koituvat säästöt ovat 770–1 000 miljoonaa euroa, mikä tarkoittaa myös sitä, että kasvinsuojeluaineita valmistavan teollisuuden liikevaihto laskee.

Vaikka viljelijät vastaisivat toimenpiteistä aiheutuvista kaikista kustannuksista (lukuun ottamatta 40–80 miljoonaa euroa, jotka on varattu säiliöiden hallintajärjestelmiin ja joista torjunta-aineita valmistavan teollisuuden olisi loogisesti vastattava itse), viljelijöiden saamat nettohyödyt olisivat edelleen huomattavat eli noin 380–710 miljoonaa euroa (maaseudun kehittämistuki mukaan luettuna). Kustannukset olisivat noin 250 miljoonaa euroa koulutuksen osalta, 90 miljoonaa euroa ruiskujen testauksen ja valvonnan osalta, 40 miljoonaa euroa kaluston huollon osalta, 2–4,5 miljoonaa euroa uuden sertifioidun kaluston hankkimisen osalta sekä 2 miljoonaa euroa torjunta-aineiden käyttöä koskevien yksityiskohtaisten tietojen kirjaamisen ja raportoinnin osalta. Lisäkustannuksia aiheutuisi tarvittavasta lisätyöstä (noin 210 miljoonaa euroa) ja neuvontapalvelujen aktiivisemmasta käytöstä (noin 130 miljoonaa euroa), mutta nämä kustannukset voitaisiin korvata YMP:hen kuuluvien maaseudun kehittämistoimenpiteiden yhteydessä. Jäsenvaltioiden viranomaisille aiheutuvaa huomattavaa hallinnollista taakkaa voitiin arvioida ja kvantifioida ainoastaan torjunta-aineiden myyntiä ja käyttöä koskevien tietojen keruun yhteydessä. Tästä aiheutuvat kustannukset olisivat noin 9 miljoonaa euroa vuodessa.

Työpaikkojen osalta kehityksen odotetaan olevan erittäin positiivinen (työpaikkojen nettolisäys noin 3 000). Valmistus- ja jakeluteollisuudessa menetetään (pahimmassa tapauksessa) 1 700–2 000 työpaikkaa, mutta menetykset kompensoituvat, kun uusia työpaikkoja syntyy muille aloille (200 työpaikkaa säiliöiden hallintajärjestelmien osalta, 2 500 työpaikkaa koulutuksen ja sertifioinnin osalta, 1 000 työpaikkaa ruiskujen testauksen ja valvonnan osalta, 500 työpaikkaa kaluston huollon osalta ja 900–1 300 maatalousalan neuvontapalvelujen osalta). Lisäksi strategia kannustaa tutkimusta ja innovaatioita valikoivampien tehoaineiden kehittämisen alalla, joka voi tarjota innovatiivisimmille yrityksille markkinaraon ja on täysin Lissabonin strategian mukainen.

Koska jäsenvaltioiden nykytilanteet ovat erilaiset, vaikutusten odotetaan olevan yhdeksässä jäsenvaltiossa pieniä tai keskisuuria, kahdeksassa jäsenvaltiossa keskisuuria ja kahdeksassa jäsenvaltiossa keskisuuria tai suuria.

Taulukko 1: Teemakohtaisen strategian kokonaiskustannukset ja hyödyt

Hyödyt | Kustannukset | Vaikutus |

Viljelijät | 1 110–1 440 miljoonaa euroa vuodessa Pienemmät terveysvaikutukset | 725 miljoonaa euroa vuodessa | + 380–710 miljoonaa euroa vuodessa Pienemmät terveysvaikutukset |

Teollisuus | + 3000 työpaikkaa | 300–670 miljoonaa euroa vuodessa (voi korvautua neuvontapalvelujen lisääntymisen ja innovatiivisempien tuotteiden kautta) | - 670–300 miljoonaa euroa vuodessa + 3000 työpaikkaa Kilpailukyky paranee |

Jäsenvaltioiden viranomaiset | 200 miljoonaa euroa vuodessa (terveys- ja ympäristökustannusten säästöt) + 180 työpaikkaa Positiiviset vaikutukset ihmisiin ja ympäristöön | 9 miljoonaa euroa vuodessa | + 191 miljoonaa euroa vuodessa + 180 työpaikkaa Positiiviset vaikutukset ihmisiin ja ympäristöön |

[1] Komissio käynnisti tiedonannollaan ”Kohti torjunta-aineiden kestävän käytön teemakohtaista strategiaa” (KOM(2002) 349 lopullinen) kuulemisen. Kuulemisen kaikki vaiheet ja sitä koskevat asiakirjat ovat saatavilla sivustolla http://europa.eu.int/comm/environment/ppps/home.htm