FI
EUROOPAN KESKUSPANKIN LAUSUNTO,
annettu 15 päivänä lokakuuta 2003,
Suomen valtiovarainministeriön pyynnöstä,
koskien luonnosta hallituksen esitykseksi Laiksi Suomen Pankista annetun lain muuttamisesta ja
eräiksi siihen liittyviksi laeiksi
(CON/2003/22)
Johdanto
1. Euroopan keskuspankki (EKP) vastaanotti 15 päivänä syyskuuta 2003 Suomen
valtiovarainministeriöltä pyynnön antaa lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi SuomenPankista annetun lain 214/1998 (27.3.1998), Suomen Pankin virkamiehistä annetun lain 1166/1998(30.12.1998) ja Rahoitustarkastuksesta annet un lain 587/2003 (27.6.2003) muuttamisesta
(jäljempänä ’ehdotus’). 
2. EKP:n toimivalta antaa lausunto perustuu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 105 artiklan
4 kohdan toiseen luetelmakohtaan ja jäsenmaiden viranomaisten velvollisuudesta kuulla Euroopan
keskuspankkia suunnitelmista lainsäädännöksi 29 päivänä kesäkuuta 1998 tehdyn neuvostonpäätöksen 98/415/EY 2 artiklan 1 kohtaan,
1 koska ehdotus koskee Suomen kansallista
keskuspankkia (Suomen Pankki). Tämän lausunnon on antanut EKP:n neuvosto Euroopankeskuspankin työjärjestyksen 17.5 artiklan ensimmäisen virkkeen mukaisesti.
3. Monet ehdotuksen osat liittyvät suoraan eurojärjestelmälle erityisen tärkeisiin
toimintaperiaatteisiin. Tässä lausunnossa keskitytään ehdotuksen niihin osiin, jotka vaikuttavatSuomen Pankin taloudelliseen asemaan tai koskevat sen norminantovaltaa.
Yleinen arvio ehdotettujen muutosten vaikut uksista Suomen Pankin riippumattomuuteen 
4. Perustamissopimuksen 109 artiklan mukaan jokaisen jäsenvaltion on huolehdittava siitä, että sen
kansallinen lainsäädäntö, sen kansallisen keskuspankin perussääntö mukaan luettuna, onsopusoinnussa perustamissopimuksen ja Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopankeskuspankin perussäännön kanssa. Perustamissopimuksen 108 artiklassa sekä perussäännön7 artiklassa edellytetään, että Euroopan keskuspankkijärjestelmään (EKPJ) kuuluva keskuspankkion riippumaton. Ehdotukseen sisältyy muun muassa seuraavat kolme muutosta: i) Suomen Pankinkantarahastoa pienennettäisiin huomattavasti, mikä käytännössä pakottaisi Suomen Pankin
                                                     
1 EYVL L 189, 3.7.1998, s. 42.
2myymään osan valuuttavarantoaan, ii) Suomen Pankille asetettaisiin velvollisuus siirtää
pääsääntöisesti 100 prosenttia voitostaan valtiolle ja iii) Suomen Pankin oikeutta tehdä varauksiarajoitettaisiin huomattavasti. Ehdotettujen muutosten yhteisvaikutuksena Suomen Pankintaloudellinen asema ajan myötä heikkenee. Tämä kasvattaa riskiä siitä, että Suomen Pankilla ei oletulevaisuudessa riittäviä varoja huolehtia EKPJ:hin liittyvistä ja muista tehtävistään, ja tekeeSuomen Pankin tällaisissa tilanteissa riippuvaiseksi kolmansien osapuolten päätöksistä. KoskaSuomen Pankkiin tulevaisuudessa kohdistuvista taloudellisista rasitteista ei ole varmaa tietoa, onerittäin tärkeää, että Suomen Pankilla on riittävästi liikkumavaraa ja että sen varat suhteessa sentehtäviin säilyttävät reaaliarvonsa. Nykyisessä muodossaan ehdotuksella loukataan kansallistenkeskuspankkien taloudellisen riippumattomuuden periaatetta Suomen Pankin osalta. Ehdotusloukkaa myös institutionaalisen riippumattomuuden periaatetta Suomen Pankin osalta, etenkinkoska se epäsuorasti pakottaa Suomen Pankin myymään valuuttavarantojaan. EKP katsoo näinollen, että ehdotus on perustamissopimuksen ja sen tavoitteiden vastainen. KoskaEKPJ:hin/eurojärjestelmään kuuluvan kansallisen keskuspankin taloudellisen asemanheikentymistä ei voida tarkastella erillään itse järjestelmästä kokonaisuudessaan, ehdotuksella olisikielteisiä vaikutuksia koko eurojärjestelmän uskottavuuteen ja taloudelliseen asemaan.
Suomen Pankin kantarahaston pienentäminen
5. Vuoden 2002 lopussa Suomen Pankin kantarahasto oli 841 miljoonan euron suuruinen. Se on
säilynyt muuttumattomana vuodesta 1984 asti. Ehdotuksessa kantarahaston määrää pienennettäisiin100 miljoonaan euroon eli lähes 90 prosenttia. Suomen valtiolle tuloutettaisiin tämän seurauksena741 miljoonaa euroa sen kalenterivuoden lopussa, jonka aikana muutos tulisi voimaan.
6. Perustamissopimuksen 108 artiklan mukainen taloudellisen riippumattomuuden periaate edellyttää,
että ”kansallisten keskuspankkien on voitava päättää tarvittavien varojen käytöstä, jotta voidaanvarmistaa, että ne voivat suorittaa asianmukaisesti niille kuuluvat EKPJ:n tehtävät”
2. Taloudellisen
riippumattomuuden käsitteeseen sisältyy lisäksi, että kansallisella keskuspankilla on oltava kaikissatilanteissa riittävästi varoja, jotta se voisi huolehtia myös muista eli kansallisista tehtävistään,täyttää kansainväliset velvoitteensa ja kattaa omat hallinto- ja toimintakulunsa. Ehdotettu SuomenPankin pääoman pienentäminen, joka käytännössä pakottaa Suomen Pankin myymäänvaluuttavarantoaan ja pienentää myös sen säännöllistä tulonlähdettä, lisää riskiä, ettei SuomenPankilla ole tulevaisuudessa riittävästi varoja huolehtia EKPJ:hin liittyvistä tai muista tehtävistään.Perussäännön 29 ja 30.4 artiklassa edellytetään esimerkiksi, että kansallisilla keskuspankeilla onvalmius siirtää tarvittaessa lisää pääomaa ja valuuttavarantosaamisia EKP:lle, ja perussäännön33 artiklassa kansalliset keskuspankit velvoitetaan osallistumaan EKP:n mahdollisten tappioidenkattamiseen. Kansallisilla keskuspankeilla on myös muita sitoumuksia, jotka koskevat niidenvaluuttavarantoa tai omia varoja, esimerkiksi Kansainväliseen valuuttarahastoon (IMF) liittyviäsitoumuksia. Suomen Pankin kansallisiin tehtäviin kuuluu rahoitusjärjestelmän vakauteen jakriisien estämiseen ja hallintaan liittyviä tehtäviä. Vaikka koko rahoitusjärjestelmään vaikuttavat
                                                     
2 Euroopan rahapoliittinen instituutti: Lähentymisraportti, maaliskuu 1998.
3kriisit ovat yleensä harvinaisia, niillä voi olla suuri vaikutus talouteen, mistä syystä keskuspankkien
olisi kiinnitettävä niihin riittävästi huomiota. Kriisien yhteydessä keskuspankin kyvyllä reagoidanopeasti saattaa olla erityisen tärkeä merkitys. Keskuspankin varojen riittävyys lisää yleistäluottamusta sen kykyyn toimia itsenäisesti kriisin ratkaisemiseksi. Tämä myös lisäisi sellaistenkeskuspankin julkisten lausumien uskottavuutta, joiden avulla pyritään palauttamaan luottamuskoko rahoitusjärjestelmän toimintakykyyn. 
7. Kuten perussäännön 30.4, 32 ja 33 artiklastakin käy ilmi, yksittäisen kansallisen keskuspankin
pääoman pienentämistä ja sen varojen hallinnan rajoittamista ei voida tarkastella erilläänpienentämisen mahdollisista vaikutuksista koko eurojärjestelmän taloudelliseen tilanteeseen jasiten myös koko järjestelmän uskottavuuteen. Tästä johtuen EKP on jo periaatteellisista syistävakavasti huolestunut siitä, että ehdotuksessa Suomen Pankin pääomaa pienennettäisiin sellaiseenarvioon perustuen, joka on tehty tiettynä yksittäisenä ajankohtana ja erillään eurojärjestelmänkokonaistilanteesta. Eurojärjestelmään
3 kuuluvan kansallisen keskuspankin pääoma ja rahastot
muodostavat perustan kyseisen keskuspankin ja laajemmin tarkasteltuna kaikkien eurojärjestelmänjäsenten taloudelliselle riippumattomuudelle. Ei ole objektiivisia syitä, joilla voitaisiin perustellasellaisia euron käyttöön ottaneiden jäsenvaltioiden ehdotuksia, joilla heikennettäisiineurojärjestelmän taloudellista asemaa ja uskottavuutta. 
8. Jäsenvaltioiden velvollisuus taata kansallisten keskuspankkien riippumattomuus asettaa ne
erityisasemaan, koska se velvoittaa jäsenvaltiot pidättäytymään kansallisten keskuspankkienvarojen määrän tai pääoman hoidon arvioimisesta. Tällaisen arvion olisi perustuttava keskuspankinriippumattoman päätöksentekoelimen – Suomessa Suomen Pankin johtokunnan – asiantuntija-arvioon eikä valtion taloudellisiin tarpeisiin, jotta kansallinen keskuspankki ei tule taloudellisestiriippuvaiseksi hallituksesta, parlamentista tai mistään muusta kolmannesta osapuolesta. Koskaehdotuksessa ei varmisteta, että Suomen Pankilla olisi aina käytössään riittävät varat huolehtiaEKPJ:hin liittyvistä tehtävistään, siinä ei oteta huomioon tätä taloudellisen riippumattomuudenvaatimusta.
9. Perustamissopimuksen 108 artiklan ja perussäännön 7 artiklan sisältämän institutionaalisen
riippumattomuuden periaatteen mukaan jäsenvaltioiden ja niiden hallitusten on pidättäydyttäväyrittämästä vaikuttaa jäseniin sellaisissa kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelimissä, joidenpäätökset saattavat vaikuttaa siihen, miten kansalliset keskuspankit suorittavat EKPJ:hin liittyviätehtäviään. Tämä institutionaalinen rakenne merkitsee, että kansallinen keskuspankki määritteleeitse taseensa rakenteen ja koostumuksen ottaen huomioon eurojärjestelmän sille asettamatrajoitukset. Ehdotuksessa ei täsmennetä, miten Suomen Pankin olisi hankittava varat tulouttaakseenvaltiolle pääomansa pienennyksen, mutta ottaen huomioon Suomen Pankin taserakenteen ja tarpeenvälttää yhteiseen rahapolitiikkaan puuttumista, ehdotus pakottaa käytännössä Suomen Pankinmyymään osan valuuttavarannostaan. Perustamissopimuksen 105 artiklan 2 kohdan mukaan yksikansallisten keskuspankkien EKPJ:hin liittyvistä tehtävistä on jäsenvaltioiden virallisten
                                                     
3 EKPJ:hin kuuluvien euron käyttöön ottaneiden jäsenvaltioiden kansalliset keskuspankit.
4valuuttavarantojen hallussapito ja hoito. Ehdotuksesta seuraavalla epäsuoralla pakotteella
valuuttavarannon myymiseen kierrettäisiin Suomen Pankin oikeutta ja velvollisuutta osana EKPJ:täpitää itsenäisesti hallussaan ja hoitaa jäsenvaltion virallista valuuttavarantoa. 
10. Ehdotuksen perusteluissa Suomen Pankin pääoman pienentämistä perustellaan muun muassa
viittaamalla siihen, että Suomen Pankilla ei ole tammikuusta 1999 lähtien ollut itsenäistärahapoliittista toimivaltaa. EKP korostaa tässä yhteydessä, että rahapoliittisen toimivallansiirtäminen kansallisilta keskuspankeilta EKP:lle ei poistanut kansallisten keskuspankkienvelvollisuuksia erottamattomana osana eurojärjestelmää. Kansallisten keskuspankkienvelvollisuuksien luonne on muuttunut keskuspankkikohtaisista velvollisuuksista yhteisiksi,eurojärjestelmään liittyviksi velvollisuuksiksi, joista kullakin kansallisella keskuspankilla on omaosuutensa. Lisäksi eurojärjestelmä noudattaa toiminnan hajauttamiseen perustuvaa mallia, jossakansalliset keskuspankit vastaavat eurojärjestelmän tehtävien täytäntöön panemisesta kansallisellatasolla. 
Suomen Pankin voiton jakaminen
11. Ehdotuksessa esitetään muutoksia Suomen Pankin voitonjakosäännöksiin. Nykyisen Suomen
Pankkia koskevan lain mukaan voitosta puolet tuloutetaan valtiolle ja puolet siirretäänvararahastoon, ellei pankkivaltuusto päätä voiton jakamisesta toisin. Ehdotuksessa sääntöämuutetaan siten, että koko Suomen Pankin vuotuinen voitto on tuloutettava valtiolle.Pankkivaltuuston päätös voiton käyttämisestä muulla tavoin edellyttäisi ehdotuksen mukaanerityisiä perusteita.
12. EKP on erittäin huolestunut siitä, millaisia seurauksia olisi sellaisesta juridisesta järjestelystä, jonka
seurauksena mitään osaa Suomen Pankin voitosta ei siirretä vararahastoon, ei automaattisesti eikäSuomen Pankin johtokunnan riippumattoman asiantuntija-arvion perusteella, jossa on otettuhuomioon kaikki tulevaisuuden riskit. Ehdotuksen mukaan mahdollisen voiton käyttäminenkyseiseen tarkoitukseen on pankkivaltuuston yksinomaisessa harkintavallassa. Jäsenvaltioissa,joissa hallitus tai parlamentti voi suoraan tai välillisesti vaikuttaa kansallisen keskuspankinvoitonjakoon, on taloudellisen riippumattomuuden vuoksi lain säännöksin taattava, ettei tällä estetäkansallisten keskuspankkien mahdollisuutta hoitaa EKPJ:hin liittyviä tehtäviään asianmukaisellatavalla
4. Ehdotus on tältä osin puutteellinen eikä se ole sopusoinnussa perustamissopimuksen
108 artiklan taloudellisen riippumattomuuden vaatimuksen kanssa. Suomen Pankkia koskevaanlakiin olisi siten kirjattava tältä osin nimenomainen suojalauseke. Tämän lisäksi ja selkeydenvuoksi perusteluihin olisi lisättävä maininta, että tarve varmistaa riittävät varat Suomen PankinEKPJ:hin liittyvien tehtävien suorittamiseksi tulevaisuudessa on pätevä peruste olla tulouttamattakoko voittoa valtiolle.
                                                     
4Euroopan rahapoliittinen instituutti: Lähentymisraportti, maaliskuu 1998.
5Suomen Pankin oikeus tehdä varauksia
13. Ehdotuksessa esitetään, että Suomen Pankilta poistetaan oikeus tehdä itsenäisesti varauksia
turvatakseen pääomansa ja rahastojensa reaaliarvon säilymisen. EKP korostaa, että koskarahoitusmarkkinoiden ja talouden tulevaisuuden kehitystä ei voida ennakoida täsmällisesti, EKP eipidä perusteltuna sitä, että kansalliselta keskuspankilta poistetaan mahdollisuus turvata pääomansareaaliarvo.
14. Ehdotuksessa sallitaan valuuttakurssiriskien ja arvopaperien markkina-arvon vaihtelusta
aiheutuvien riskien kattaminen tekemällä varauksia. Varaukset voivat kuitenkin olla vain näistälähteistä realisoituneen vuotuisen nettovoiton suuruisia. Jos tällaista realisoitunutta nettovoittoa eiole tai se ei kata tulevia riskejä, jää pankkivaltuuston harkintavaltaan päättää voiton siirtämisestävararahastoon. Tämä on ristiriidassa kansallisen keskuspankin taloudellista riippumattomuuttakoskevan vaatimuksen kanssa, sillä Suomen Pankin johtokunnan asiantuntija-arvio tulevien riskienkattamisesta ei ehdotuksen mukaan olisi ratkaiseva, eikä ehdotuksessa taata, että Suomen Pankillaon ja tulee olemaan riittävästi varoja huolehtia tehtävistään. 
Yhteenveto Suomen Pankin taloudelliseen asemaan vaikuttavista muutosehdotuksista
15. Ehdotettujen lainsäädäntömuutosten yhteisvaikutuksena on, että Suomen Pankin taloudellinen
asema heikkenee, sen arviointi, onko Suomen Pankilla riittävästi varoja hoitaa EKPJ:hin liittyviä jamuita tehtäviään, jätetään pankkivaltuustolle ilman, että lakiin otetaan tästä erityisiäsuojasäännöksiä, ja Suomen Pankin oikeutta ja velvollisuutta pitää hallussa ja hoitaa jäsenvaltionvirallista valuuttavarantoa kierretään. EKP katsoo, että tämä on vastoin perustamissopimuksessaolevia kansallisten keskuspankkien taloudellisen ja institutionaalisen riippumattomuudenperiaatteita. EKP kehottaa Suomen hallitusta harkitsemaan ehdotusta uudelleen, jotta kyseisiäperiaatteita ei loukattaisi ja jotta taattaisiin, että Suomen Pankin taloudellista asemaa koskevatjärjestelyt ovat perustamissopimuksen mukaisia.
Suomen Pankin norminantovalta yleisvalvontaan liittyen 
16. Ehdotuksessa Suomen Pankille myönnetään tiettyä rajallista norminantovaltaa, jotta se voi hoitaa
tehtäviään osana eurojärjestelmää. Ehdotuksen mukaan määräyksiä voitaisiin antaa vain yhteisöille,jotka ylläpitävät sellaisia maksu- tai selvitysjärjestelmiä tai osallistuvat sellaisiin maksu- taiselvitysjärjestelmiin, jotka Suomen valtiovarainministeriö on nimennyt selvityksen lopullisuudestaannetun direktiivin
5 mukaisesti.
17. Perustamissopimuksen 105 artiklan 2 kohdan ja perussäännön 3.1 artiklan mukaan
eurojärjestelmän keskuspankkitoiminnan perusteh täviin kuuluu maksujärjestelmien moitteettoman
toiminnan edistäminen. Nämä artiklat muodostavat euron käyttöön ottaneiden jäsenvaltioidenkansallisille keskuspankeille oikeusperustan maksujärjestelmien yleisvalvonnalle (oversight).Maksujärjestelmät liittyvät toiminnallisesti suoraan selvitysjärjestelmiin. Yleisvalvonnasta
                                                     
5 Direktiivi 98/26/EY, selvityksen lopullisuudesta maksujärjestelmissä ja arvopaperien selvitysjärjestelmissä
(EYVL L 166, 11.6.1998, s. 45). 
6huolehditaan eurojärjestelmässä yleensä kansallisten keskuspankkien tasolla EKP:n neuvoston
eurojärjestelmälle määrittelemien yleisvalvonnan yhteisten linjausten mukaisesti. EKP:n käsityksenmukaan kansallisten keskuspankkien yleisvalvontatehtävän
6 mukaisesti Suomen Pankista annetun
lain 3 §:ssä luodaan oikeusperusta Suomen Pankin yleisvalvontatehtävälle, kun siinä säädetään, ettäSuomen Pankin tehtävänä on huolehtia osaltaan maksu- ja rahoitusjärjestelmän luotettavuudesta jatehokkuudesta sekä osallistua sen kehittämiseen. 
18. EKP kannattaa tätä ehdotettua muutosta, joka parantaa Suomen Pankin mahdollisuuksia hoitaa
yleisvalvontatehtäväänsä riittävän avoimella tavalla. EKP kuitenkin toteaa, että ehdotuksensanamuoto vaikuttaa verrattain rajoittavalta ja saattaa tästä syystä osoittautua epäkäytännölliseksi.Ensinnäkin Suomen Pankki vastaa rahoitusjärjestelmän koko infrastruktuurin luotettavuudesta jatehokkuudesta, arvopaperikaupan selvitysjärjestelmät mukaan lukien. Asian selventämiseksi EKPsuosittaa, että Suomen Pankkia koskevaan lakiin otettaisiin nimenomainen viittaus Suomen Pankinyleisvalvontatehtävään arvopaperien selvitys- ja toimitusjärjestelmien osalta. Toiseksi ottaenhuomioon, että Suomen Pankilla on perusteluissa kuvatulla tavalla laaja yleisvalvontatehtävä, olisitarkoituksenmukaista, että Suomen Pankin norminan tovalta ulottuisi kaikkiin maksujärjestelmiin ja
arvopaperikaupan selvitys- ja toimitusjärjestelmiin siitä riippumatta, saavatko ne selvityksenlopullisuudesta annetun direktiivin mukaista suojaa. Kolmanneksi EKP:n muut säädökset kuinsuuntaviivat ja ohjeet, esimerkiksi päätökset ja asetukset sekä EKPJ:n laajuiset sopimukset, onjätetty ehdotuksen nimenomaisen sanamuodon ul kopuolelle. EKP pahoittelee Suomen Pankin
norminantovallan rajoittamista tällä tavoin. EKP toteaa, että hyväksyessään perustamissopimuksenSuomi sitoutui toimimaan siten, että sen kansallinen keskuspankki voi noudattaa sitä sitovia EKP:nsäädöksiä. EKP ehdottaa Suomen hallitukselle ja eduskunnalle sanamuodon laajentamista siten,että sillä katetaan kaikki kansallisia keskuspankkeja sitovat EKP:n säädökset. Tämä voitaisiin tehdäesimerkiksi kytkemällä Suomen Pankin norminantovalta sen velvollisuuteen huolehtia tehtävistäänosana EKPJ:tä. EKP huomauttaa tässä yhteydessä, että EKP:n säädösten sisältö ja parametritsitovat jäsenvaltioiden kansallisia keskuspankkeja eivätkä siten salli harkintavallan käyttöätäytäntöönpanon yhteydessä. 
                                                     
6 Kansallisten keskuspankkien yleisvalvontatehtävää on kuva ttu yksityiskohtaisesti EKP: n aikaisemmissa lausunnoissa,
jotka on julkaistu EKP:n verkkosivuilla http://www.ecb.int. Katso esim. EKP:n Banca d’Italian pyynnöstä 7.8.2003
antama lausunto CON/2003/14, joka koskee ehdotusta maksujärjestelmiä, maksuinfrastuktuuria ja maksuvälineitäkoskevaksi Italian lainsäädännöksi, ja EKP:n Sveriges Riksbankin pyynnöstä 8.8.2003 antama lausunto CON/2003/15,joka koskee esitystä Sveriges Riksbankista annetun lain muuttamista koskevaksi laiksi (ei vielä julkaistu).
7EKP ei vastusta sitä, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset julkistavat tämän lausunnon. Tämä
lausunto julkaistaan EKP:n verkkosivuilla.
Annettu Frankfurt am Mainissa 15 päivänä lokakuuta 2003.
EKP:n puheenjohtaja
[allekirjoitus]
Willem F. DUISENBERG