FI    FI FI 
 
FI    FI  EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO 
Bryssel 23.9.2008 
SEK(2008) 2490  
  
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUKIRJA 
 
oheisasiakirja 
ehdotukseen 
 
EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI 
 
verkkovierailuista yleisissä matkapuhelinverkoissa yhteisön alueella annetun asetuksen 
(EY) N:o 717/2007 ja sähköisten viestint äverkkojen ja -palvelujen yhteisestä 
sääntelyjärjestelmästä annetun di rektiivin 2002/21/EY muuttamisesta 
 
TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA   
{KOM(2008) 580 lopullinen} 
{SEK(2008) 2489} 
 
FI 2   FI TIIVISTELMÄ 
1. T AUSTAA  
Euroopan komission on tarkasteltava uudelleen  verkkovierailuasetuk sen toimivuutta ja 
annettava siitä kertomus Euroopan parlamentil le ja neuvostolle viimeistään 30. joulukuuta 
2008. Kertomuksessaan komission on arvioitava , onko verkkovierailuasetuksen tavoitteet 
saavutettu ja onko tarvetta pidentää sen voi massaoloa ja/tai muuttaa sitä. Komissio sai 
Euroopan parlamentilta ja neuvostolta myös  toimeksiannon tarkastella erityisesti 
dataviestintäpalvelujen (mukaan lukien teks ti- ja multimediaviestit) verkkovierailusta 
perittävien tukku- ja vähittäish intojen kehitystä ja antaa ta rvittaessa suosituksia näiden 
palvelujen sääntelemisestä. 
Vaikutustenarviointikertomuksessa tutkitaan  komission tekemässä verkkovierailuasetuksen 
toimivuutta koskevassa uudelleenar vioinnissa esille tulleita va ihtoehtoja. Siinä tutkitaan 
ennen kaikkea asetuksen voimassaolon mahdollista pidentämistä nykyisen päättymispäivän (30. kesäkuuta 2010) yli verkkovierailupuhelujen osalta ja sen soveltamisajan mahdollista laajentamista tekstiviestien ve rkkovierailuun ja/tai  pakettidatapalvelu jen verkkovierailuun. 
Vaikutustenarviointilautakunta antoi 1. syyskuut a tästä asiakirjasta huomautuksia, jotka on 
otettu huomioon. 
2. V
ERKKOVIERAILUASETUKSEN ANTAMISEN JÄLKEEN TAPAHTUNUT KEHITYS  
Verkkovierailuasetus tuli voi maan 30. kesäkuuta 2007. Komi ssion yksiköt aloittivat 
valmistelut sen toimivuutta koskevaa uudell eentarkastelua varten  jo syksyllä 2007. 
Eurotariffien käyttöönotto sujui moitteettomas ti, sillä kansalliset sääntelyviranomaiset 
havaitsivat vain joitakin ongelmia.  
Euroopan sääntelyviranomaisten ryhmä (ERG ) aloitti yhdessä komission kanssa kuusi 
kuukautta kestäneen laajan tiedonkeruun, jonka peru steella laadittiin ka ksi vertailuraporttia. 
Tässä yhteydessä todettiin, että vä hittäis- ja tukkuhinnat ovat pysyt elleet liian lähellä sallittua 
enimmäismäärää, joten markkinoita ei voida pitä ä kilpailtuina. Kertomuksessa todettiin myös, 
että useat operaattorit laskuttavat verkkoviera ilupalvelut minuuttikohtaise sti sen sijaan, että 
hinnoittelu perustuisi tosias ialliseen käyttöaikaan.  
Kertomuksissa todetaan myös, että useimmissa jäsenvaltioissa tekstiviestien verkkovierailusta 
perittävät vähittäis- ja  tukkuhinnat eivät ole juurikaan muutt uneet. Myös datapalvelujen osalta 
megatavua kohden perittävä keskihinta vaih telee eri maiden välillä huomattavasti. 
Keskihinnat ovat edelleen erittäin korkeat eräissä maissa.  
2.1. Julkinen kuuleminen 
Euroopan komissio käynnisti laajan julk isen kuulemisen 7. toukokuuta 2008 saadakseen 
kommentteja verkkovierailuasetuksen uudell eentarkastelusta ja sen mahdollisesta 
laajentamisesta tekstiviestie n ja datapalvelujen verkko vierailuun. Vaikka useimmat 
operaattorit vastustavat verkkovierailupuhelujen sääntelyn jatkamista, useimmat kansalliset 
sääntelyviranomaiset ja jäsenvaltiot sekä jotkut pienet operaattorit puoltavat sitä.  
 
FI 3   FI Operaattorit katsovat yleisesti, että päätös minuutti- ja sekuntikohtaisesta laskutuksesta olisi 
jätettävä markkinoiden hoidettavak si. ERG ja kuluttajaryhmät us kovat puolestaan, että toimia 
on toteutettava viipymättä tällaisten ”piilomaksujen” estämiseksi.  
ERG totesi, että tekstiviestien verkkovierailu sta veloitettavat vähittä ishinnat eivät olleet 
juurikaan muuttuneet huhtikuuhun 2008 menne ssä. Sen vuoksi se suositti hintakaton 
käyttöönottoa tekstiviestien ve rkkovierailusta perittäville ke skimääräisille t ukkuhinnoille ja 
eurotariffivelvoitteen muuttami sta siten, että tekstiviestien verkkovierailusta veloitettavalle 
vähittäishinnalle asetetaan yläraja. Myös kuluttajajärjestöt ovat ilmoittaneet puoltavansa tekstiviestien tukku- ja vähitt äishintojen sääntelyä. Toisaalta  GSM Association ja, eräitä 
poikkeuksia lukuun ottamatta, matkaviestintäopera attorit vastustavat yleisesti tällaista 
sääntelyä.  
Datapalvelujen verkkovierailun osalta oltiin lähe s yksimielisiä siitä, e ttä jättilaskuista on 
päästävä eroon. Kuluttajajärjes töt ovat ilmoittaneet  puoltavansa sekä tukku- että 
vähittäishintojen sääntelyä. ERG:n mielestä  virallisia sääntelytoimia on toteutettava 
viipymättä avoimuuden lisäämiseksi ja jättila skujen estämiseksi. GSM Association ja 
useimmat operaattorit vastustavat hintasään telyä, vaikka useat operaattorit puoltavat 
tukkuhintojen sääntelyä.  
2.2. Muu kehitys 
Komission yksiköt ovat pitän eet yhteyttä interessitahoi hin koko prosessin ajan. 
Riippumattomat konsultit tekivät komission toimeksiannosta tutkimuksen, jonka komissio julkaisi 27. kesäkuuta 2008.  
Komissaari Reding varoitti matkaviestinalaa he lmikuussa 2008 Barcelonassa pidetyssä GSM-
maailmankongressissa, että säänte ly otetaan käyttöön, jos teksti viestien ja datapalvelujen 
verkkovierailuhinnat eivät alene heinäkuuhun 2008 mennessä. Komissaari Reding kirjoitti 
myös kaikkien Euroopan unionin matkaviestin täoperaattoreiden pääjohtajille 4. kesäkuuta 
2008 ja pyysi niitä toimittamaan tiedot siitä, millais ia hintoja ne perivät EU:ssa tekstiviestien 
ja datapalvelujen verkkovierailusta 1. heinä kuuta 2008 ja mitä avoimuustoimenpiteitä ne ovat 
toteuttaneet verkkovierail upalvelujen osalta kyseiseen päivämäärään mennessä.  
Kaikki kansalliset sääntelyviranomaiset ovat to imittaneet operaattorikohtai set tiedot yleisten 
valvontatoimiensa yhteydessä. Näiden kattav ien tietojen ansiosta komission yksiköt ovat 
voineet laatia taloudellisen mallin, jonka avul la voidaan arvioida voimassaolevan asetuksen 
vaikutusta ja tässä kertomuksessa mainitt avien toimintavaihtoehtojen taloudellisia 
vaikutuksia.  
3. ONGELMAN
 MÄÄRITTELY   
3.1. Verkkovierailupuhelut 
Vaikka kuluttajilta perittävät  verkkovierailupuhelujen hinnat  ovat alentuneet, asetuksen 
voimaantulosta lähtien kerätyn todistusaine iston mukaan verkkovierailupuhelumarkkinoiden 
rakenteellisia ongelmia ei ole ratkaistu. Julkis essa kuulemisessa ERG vahvisti, että ennen 
asetuksen voimassaoloa vallinneet perusongelmat jatkuvat edelleen. 
 
FI 4   FI 3.2. Puhelujen laskutusyksikkö 
Asetuksessa säädetään hintarajat  yhteisön sisäisille verkk ovierailupuheluille. Nämä hinnat 
ilmaistaan minuuttikohtaisina. Asetuksen sä ännöksissä ei kuitenkaan eritellä, mitä 
vähimmäisaikayksikköä olisi käyt ettävä perusteena verkkoviera ilupuheluista perittäviä tukku- 
ja vähittäishintoja laskettaessa. ERG: n syyskuun 2007 ja maalikuun 2008 välistä aikaa 
koskevassa vertailukertomuksessa arvioidaan , että minuuttikohtaisen laskutuksen vuoksi 
tavanomainen lasku on vähittäisa siakkaalle noin 24 prosenttia suurempi soitettujen puhelujen 
osalta ja noin 19 prosenttia vastaanotettu jen puhelujen osalta silloin, kun käytetään 
eurotariffeja. Matkaviestintäoperaattoreiden käyttämät erilaiset laskutusyksiköt vaikeuttavat huomattavasti eurotariffien johdonmukaista käyttöä. 
3.3. Tekstiviestit 
Yksi syy korkeisiin tekstiviestien verkkovierai luhintoihin on verkkovi erailupuhelujen tapaan 
se, että valitessaan matkaviestintäoperaattoria kuluttajat eivät ota näitä hintoja huomioon. Sen 
vuoksi asiakkaat ymmärtävät hintojen korkeuden vasta palvelun käytön jälkeen. Yhteisössä 
perittävät tekstiviestien verkkovierailuhinnat vaikuttavat miljooniin EU:n kansalaisiin. 
Tekstiviestipalveluita käyttävät erityisesti nuoret kuluttajat. Tekstiviestien lähettämisestä verkkovierailun yhteydessä perittävät tukkuhinnat eivät yhteisössä vastaa  taustakustannuksia. 
Operaattoreihin ei myöskään näytä kohdistuvan  riittävästi kilpailu paineita, jotta ne 
alentaisivat hintoja.  
3.4. Pakettikytkentäisten datavies tintäpalvelujen verkkovierailu 
Datapalveluista perittävien verkkovierailuhintojen  tasosta käytiin poliittista keskustelua ennen 
asetuksen antamista. Vaikka kehitys on jossaki n määrin ollut myönteistä, datapalvelujen 
verkkovierailusta perittäv ät tukku- ja vähittäishi nnat ovat EU:ssa perusteettoman korkeat, kun 
niitä verrataan vastaavista kotimaan palveluista perittäviin hintoihin ja  näiden palvelujen 
tarjoamisesta aiheutuviin taustakustannuksii n. Tämä johtaa usein jättilaskuihin. Mm. 
liikenteenohjauksen rajoitteista johtuvat datapalv elujen verkkovierailusta perittävät korkeat 
tukkuhinnat (erityisesti muissa kuin ensisijaisissa verkoissa) jo htavat suuriin vaihteluihin 
tukkukustannuksissa. Liian korkeat  tukkuhinnat johtavat kilpailu olosuhteiden vä äristymiseen, 
mikä puolestaan häiritsee sisämarkkinoiden toimivuutta. 
4. TAVOITTEET 
EU:n toimien yleisenä tavoitteena on ke hittää sähköisten viestintäpalvelujen 
yhtenäismarkkinoita, joihin kuuluvat puhelut, te kstiviestit ja data palvelut, yleisten 
matkaviestintäverkkojen käyttäjien hyväksi heidän  matkustaessaan yhteisössä ja käyttäessään 
verkkovierailupalveluja. Käytännössä tämä merkit see sitä, että tavoitteen a on varmistaa, että 
yleisten matkaviestintäverkkojen käyttäjien ve rkkovierailupalveluista maksamat hinnat eivät 
ole yhteisössä matkustettaessa perusteettomas ti korkeammat kuin puheluiden soittamisesta ja 
tekstiviestien tai datan lähettämisestä perittävät hinnat kulu ttajan kotimaassa.  
5. TOIMINTAVAIHTOEHDOT 
Tässä vaikutusten arvioinnissa tarkastellaan to imintavaihtoehtoja kohd istetulle sääntelylle. 
Niitä ovat esim. itsesääntely, yhteissääntely ja ei-sitovat säädökset. Ongelmien erityisluonteen 
vuoksi katsotaan kuitenkin, että nämä vaihto ehdot eivät tule kyseeseen (ks. 5 luku). 
 
FI 5   FI Arvioitaessa vaihtoehtoja sään telylle käytetään seuraavia arvi ointiperusteita: vaikuttavuus, 
kilpailu, tehokkuus, yhdenmukaisuus ja johdonmukaisuus.  
6. VERKKOVIERAILUPUHELUJA  KOSKEVAT  TOIMINTAVAIHTOEHDOT 
Verkkovierailupuhelujen osalta tarkastellaan usei ta toimintavaihtoehtoja . Yksi vaihtoehto on, 
että mitään toimia ei toteuteta, jolloin aset uksen voimassaolo päättyisi 30. kesäkuuta 2010. Jos 
kuitenkin asetuksessa säädet tyjä hintavelvoitteita ei  enää noudatettais i vuonna 2010 
tapahtuvan asetuksen voimassaolon päättymise n jälkeen, vaarana olisi, että tukku- ja 
vähittäishinnat nousisivat jä lleen, koska verkkovierailupuhe lumarkkinoilla ei esiinny 
kilpailua. Tästä syystä todetaan, että aset uksen voimassaoloa olisi jatkettava kolmella 
vuodella 30. kesäkuuta 2013 asti.  
Verkkovierailupuheluita koskevat avoimuusto imenpiteet ovat välttämätön osa nykyistä 
asetusta. Pelkkää avoimuustoimenpiteiden tote uttamista ei kuitenkaan pidetä tehokkaana.  
Lisäksi todetaan, että sääntely ä olisi laajennettava sekä tukku-  että vähittäistasolla. Jos 
tukkutaso ei kuuluisi sääntel yn piiriin, vaarana olisi, et tä verkkovierailumarkkinoiden 
toimivuus häiriintyisi, koska pienet opera attorit joutuisivat huomattavasti huonompaan 
kilpailuasemaan. Samoin jos sääntelyn piiriin k uuluisi pelkästään tukk utaso, kuluttajat eivät 
todennäköisesti saisi hyötyä vähittä ishintojen alenemisen kautta.  
Tässä vaikutusten arvioinnissa tarkastellaan va ihtoehtoja puhelujen laajennetun sääntelyn 
rakenteelle ja erityis esti sitä, olisiko nykyisten hintaka ttojen alentamise lle asetettava 
siirtymäaika tukku- ja vähittäistasolla ja kuinka  suuria tällaiset alennuk set olisivat. Katsotaan 
aiheelliseksi, että näitä hintakattoja olis i alennettava edelleen, koska kustannustenkin 
odotetaan alenevan. Tehokkaimpana lähestymista pana pidetään siirtymäajan vahvistamista. 
Tällöin vähittäishinnat alenisivat  lineaarisesti voimassaolevan asetuksen mukaisesti ja samalla 
tukkuhinnat voisivat alentua aiempaa enemmä n, koska kustannusten oletetaan alenevan. 
Tällainen lähestymistapa lisää kilpailua ja lisää sen joustavuutta.  
7. LASKUTUSYKSIKKÖÄ  KOSKEVAT  TOIMINTAVAIHTOEHDOT 
Verkkovierailupuhelujen laskutuks een sovellettavat erilaiset lähestymistavat aiheuttavat 
erilaisia olosuhteita, mikä vaikeuttaa eurota riffien johdonmukaista käyttöä ja vääristää 
kilpailuolosuhteita yhtenäismarkkinoilla. Se n vuoksi asetuksella olisi yhdenmukaistettava 
matkaviestintäoperaattoreihin sovellettavat vaatimukset tältä osin.  
Toimintavaihtoehtoina ovat nykyisen tilanteen jatkamine n, tiukkaan sekuntikohtaiseen 
laskutukseen siirtyminen, mukaut etun sekuntikohtaisen laskutuksen käyttöönotto ja ylärajojen 
mukauttaminen. Mukautettu sekuntikohtai nen laskutus katsotaan tehokkaimmaksi 
lähestymistavaksi, sillä silloin asiakasta la skutetaan yleensä vain kulutuksen mukaan ja 
operaattorit saavat puhelunmuodostuskustannuksi sta kohtuullisen korvauksen ja ne voivat 
joustavasti eriyttää tarjoamiaan hintoja puhelu jen alussa sovellettavan enintään 30 sekunnin 
pituisen vähimmäislaskutusajan ansiosta. P uheluiden vastaanottami nen ja tukkutason puhelut 
olisi laskutettava tiukasti sekuntikohtaisesti.  
 
FI 6   FI 8. TEKSTIVIESTEJÄ  KOSKEVAT  TOIMINTAVAIHTOEHDOT 
Verkkovierailupuhelujen tapaan tarkastellaan useita eri vaihtoehtoja tekstiviestien 
verkkovierailumarkkinoilla havaittujen ongelmien ratkaisemiseksi. Kotimaan tekstiviestihintojen ja tekstiviestien verkkovierai luhintojen välinen ero on kuitenkin edelleen 
perusteettoman korkea. Vaikka Euroopan komi ssio ja kansalliset sääntelyviranomaiset ovat 
voimakkaasti vaatineet hintojen merkittävää alenta mista, ne eivät ole juurikaan muuttuneet.  
Tekstiviestien verkkovierailuun on ehdottomasti s ovellettava avoimuustoimenpiteitä. Pelkkää 
avoimuustoimenpiteiden toteuttamista ei kuite nkaan pidetä tehokkaana tapana ratkaista nämä 
ongelmat.  
Jos sääntely tapahtuisi pelkäs tään tukkutasolla, markkinavoimi en olisi riitettävä takaamaan, 
että tukkuhintojen alennus heijast uisi suhteellisen lyhyessä ajas sa myös vähittäishintoihin. 
Sitä vastoin jos tukkutaso ei kuuluisi sääntelyn piiriin, vaarana on, että pienten 
operaattoreiden marginaalit pienenisivät kohtu uttomasti, koska niiltä  perittävät tukkuhinnat 
saattavat olla suhteellisen korkeat, kun taas  vähittäishinnoille on asetettu yläraja.  
Parhaat tulokset katsotaan puhelu jen tapaan saatavan yhdistämä llä avoimuustoimenpiteet ja 
tukku- ja vähittäistason sääntel y. Tästä on yhtä mieltä ERG, joka  katsoo, että tekstiviestien 
tukkumaksuja ei voida perustella kotiope raattorille aiheutune illa kustannuksilla.  
Komission yksiköt katsovat, että  asetusta olisi muutettava lisäämällä sen soveltamisalaan 
tukku- ja vähittäistason sääntelytoimenpit eet ja tekstiviestien verkkovierailua koskevat 
avoimuustoimenpiteet 1. heinäkuuta 2009 alka en neljäksi vuodeksi, eli 30. kesäkuuta 2013 
asti.  
Tässä vaikutusten arvioinnissa tutkitaan kolmea vaihtoehtoa te kstiviestien verkkovierailusta 
perittävien tukku- ja vähittäish intojen sääntelylle. Ensimmäi stä kustannusperusteista mallia 
ehdotti Tanskan sääntelyviranomainen. Muut kolme vaihtoehtoa olivat ERG:n ehdotuksia. 
Tanskan mallissa ehdotetaan vähittäishinna ksi 3,48 senttiä ja tukkuhinnaksi 0,8 senttiä. 
Ensimmäisessä ERG:n vaihtoehdossa ehdotetaan  vähittäishinnan ylär ajaksi 15 senttiä ja 
tukkuhinnan ylärajaksi 8 senttiä.  Toisessa ERG:n vaihtoehdossa ehdotetaan vähittäishinnaksi 
11 senttiä ja tukkuhinnaksi 4 se nttiä. Vaikka Tanskan esittämässä vaihtoehdossa on monia 
hyviä puolia, sen katsotaan aiheuttavan liian aggre ssiiviset hintakatot, joita olisi käytännössä 
vaikea soveltaa lähes kaikissa jäsenvaltioissa. 
Tukkutason osalta ERG:n toista vaihtoehtoa pide tään parempana kuin sen ensimmäistä, sillä 
se kuvastaa paremmin tosiasiallisia tukkukusta nnuksia ja se on joustavampi kuin Tanskan 
esittämä vaihtoehto. Vähittäistason osalta ERG:n toista vaihtoehtoa pidetään selkeästi 
parempana kuluttajien kannalta.  
9. DATAPALVELUJEN  VERKKOVIERAILUA  KOSKEVAT  
TOIMINTAVAIHTOEHDOT 
Datapalvelujen hinnat kotimaassa ja datapalv elujen verkkovierailuhi nnat ovat jäsenvaltioissa 
edelleen hyvin erilaiset. Tämä saattaa aiheut taa kuluttajille jättilaskuja. Perusongelmana on 
avoimuuden puute. Ei ole läheskään varmaa, e ttä eräiden operaattoreiden viime aikoina 
toteuttamat avoimuuden lisäämiseen tähtäävät toimet johtaisivat jättilaskuja koskevan ongelman poistumiseen kaikissa  jäsenvaltioissa. Sen vuoksi,  vaikka sääntelyyn olisi 
 
FI 7   FI suhtauduttava varovaisesti, tilanteen pysymis tä ennallaan ei pidetä varteenotettavana 
vaihtoehtona.  
Erityisesti katsotaan ta rvittavan kahta toimenpidettä av oimuusongelman ratkaisemiseksi. 
Ensinnäkin kuluttajien olisi saat ava perustiedot hinnoista. Tätä vaatimusta olisi ehdotettava 
kuuluvaksi sääntelyn piiriin. Toisek si kuluttajien olisi voitava valita palv elun katkaisurajat. 
Tämä olisi erittäin tehokas vä line jättilaskujen kaltaisen ongelman poistamiseen, jonka vuoksi 
myös sen olisi kuuluttava sääntelyn piiriin.  
Myös vähittäis- ja tukkuhintojen mahdollista  sääntelyä tarkastell aan huolellisesti tässä 
vaikutusten arvioinnissa. Korkeat tukkumaksu t (erityisesti muissa kuin ensisijaisissa 
verkoissa) ja liikent eenohjausvaikeudet datapalv elujen verkkovierailussa vääristävät kilpailua 
ja operaattoreiden on vaikeam pi ennakoida tukkukustannuksiaa n. Tukkuhintojen turvaraja 
poistaisi tällaiset kohtuuttomat maksut, mutta kilpailu olisi edell een mahdollinen muilla 
tukkumarkkinoiden osilla. Tällaisen katon on olta va riittävän alhaine n, jotta jättilaskujen 
kaltaiset ongelmat voitaisiin ratkaista. Sen olisi kuitenkin oltava myös riittävän paljon 
korkeampi kuin eräät markkinoilla ta rjottavat hinnat, jotta kilpailun syntymistä ei estettäisi.  
Sen vuoksi katsotaan, että t ukkutason on syytä kuulua sääntelyn piiriin (yhdessä 
avoimuustoimenpiteiden kanssa). Sääntely olisi voimassa yhtä pitk ään kuin puheluita ja 
tekstiviestiä koskeva sääntely  eli 30. kesäkuuta 2013 asti.  
Vähittäishintoja ei kuitenkaan ole tarpeen ottaa sääntelyn piiriin, sillä on todennäköistä, että 
markkinoille syntyy lisää kilpailua korvaavien palveluiden ansiosta.  
10. A RVIOINTI JA SEURANTA  
Sekä kansalliset sääntelyviranomaiset että ko missio seuraavat edelleen erittäin tarkasti 
verkkovierailuasetuksen laajentamista. Ko mission yksiköt katsovat, että ehdotetun 
voimassaolon pidennysajan aikana olis i tietojen keruuta jatkettava yhtä laajalti ja yhtä usein. 
Kansallisia sääntelyviranomais ia pyydetään keräämään tietoja  verkkovierailupuhelujen sekä 
tekstiviestien ja datapalvelujen vähitt äis- ja tukkuhinnoist a kuuden kuukauden välein. 
Verkkovierailuasetuksen va ikuttavuutta, tehokkuutta ja merkitystä arvioidaan 
uudelleentarkastelun yhteydessä lähemp änä kolmen vuoden pidennysajan loppua.