Alueiden komitean lausunto läheisyysperiaatteesta: "Kohti todellista subsidiariteetin kulttuuria Alueiden komitean vetoomus"

(1999/C 198/14)

ALUEIDEN KOMITEA, joka

ottaa huomioon Wieniin 11.-12. joulukuuta 1998 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan päätelmät, joiden mukaan lainsäädäntötoiminnan parantamista koskevat komission kertomukset on toimitettava riittävän ajoissa, jotta jäisi aikaa perusteelliselle keskustelulle asiaankuuluvissa elimissä, mm. alueiden komiteassa,

ottaa huomioon Euroopan parlamentin 22. lokakuuta 1998 antaman päätöslauselman lokakuussa 1998 pidetyn valtion ja hallitusten päämiesten kokouksen valmistelusta; päätöslauselman mukaan Euroopan parlamentti sitoutuu - jäsenvaltioiden valtiosäännön huomioon ottaen - käymään poliittista vuoropuhelua ja tekemään tiivistä yhteistyötä toissijaisuusperiaatteen täytäntöönpanoa koskevien kysymysten käsittelemiseksi asianomaisten alueviranomaisten kanssa,

ottaa huomioon työvaliokuntansa 15. heinäkuuta 1998 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 198 c artiklan neljännen kohdan mukaisesti tekemän päätöksen laatia aiheesta lausunto ja antaa lausunnon valmistelu institutionaalisten asiain valiokunnan tehtäväksi,

ottaa huomioon läheisyysperiaatetta koskevat aiemmat lausuntonsa, erityisesti 20. marraskuuta 1997 annetun päätöslauselman (CdR 305/97 fin)(1),

ottaa huomioon institutionaalisten asiain valiokunnan helmikuun 1. päivänä 1999 hyväksymän lausuntoluonnoksen (CdR 302/98 rev. 2), jonka esittelijöinä olivat Michel Delebarre ja Edmund Stoiber,

ja katsoo, että toissijaisuusperiaatteen Amsterdamin sopimuksessa määriteltyä kattavampi soveltaminen laajentuvassa Euroopan unionissa tulee olemaan entistäkin tärkeämpää,

hyväksyi 10.-11. maaliskuuta 1999 pitämässään 28. täysistunnossa (maaliskuun 11. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon.

1. Johdanto

1.1. Subsidiariteetti ja kansalaisläheisyys: avaimet Euroopan tulevaisuuteen

1.1.1. Eurooppa on saavuttanut suurta henkistä, kulttuurista ja taloudellista menestystä menneiden vuosisatojen kokemuksiin nojaten. Eurooppalaisuudelle on ominaista monimuotoisuus. Tämä näkyy selvästi kaupungeissa ja kunnissa, alueilla, kansakunnissa ja valtioissa. Tiivistä yhteistyötä tehdessään Euroopan unionin on tunnistettava kulttuurien ja perinteiden kirjo ja rakennettava niille siten, että voidaan kehittää innovatiivisia ratkaisuja nopeasti muuttuvaan maailmaan. Tämä voidaan saavuttaa määrittelemällä selkeästi läheisyysperiaate, joka kattaa alue- ja paikallishallinnon. Se synnyttää Euroopassa voimaa, jonka turvin voidaan varustautua seuraavan vuosisadan haasteisiin ja maailmanlaajuisen kilpailun koetuksiin.

Tästä moninaisuudesta syntyy se dynamiikka, joka on tehnyt Euroopasta sekä kulttuurisesti että taloudellisesti rikkaan. Euroopan edun nimissä tämän moninaisuuden on säilyttävä hedelmällisenä, eikä sitä saa rajoittaa enemmän kuin on aivan välttämätöntä. Eurooppa selviää maailmanlaajuisessa kulttuurien kilpailussa vain, jos alueelliset erityispiirteet ja kulttuuri-identiteetit säilyvät. Erilaisia kulttuureja on suojeltava ja niiden välistä ymmärrystä edistettävä sen varmistamiseksi, että kaikki kulttuurit voivat ilmaista itseään vapaasti.

1.1.2. Yhä useammin myönnetään, että keskenään kilpailevat hallinnon tasot eivät luo tehokasta hallintoa. Hallinnon eri tasojen on työskenneltävä tiiviissä yhteistyössä taatakseen tehokkaan päätöksenteon kullakin tasolla ja taattava siten nykypäivän ongelmien järjestäytynyt ratkaiseminen. Läheisyysperiaate on liitettävä tiiviisti sellaisiin käsitteisiin kuin monitasoinen demokratia. Moninaisuudesta syntyy hedelmällistä kilpailua.

1.1.3. Euroopan yhdentyminen on epäilemättä ollut Euroopan kansojen ja kansalaisten merkittävä saavutus loppuaan lähestyvällä 20. vuosisadalla. Myös 2000-luvun kynnyksellä Euroopan unioni on yhä historiallisesti tärkeiden haasteiden edessä: unionin laajentuminen, talous- ja rahaliiton sekä poliittisen ja sosiaalisen unionin toteuttaminen, unionin aseman vakiinnuttaminen maailmanlaajuisena toimijana sekä Euroopan talouskasvun vahvistaminen, joka on perusta työpaikkojen luomiselle.

Unionin hallinnoimiseksi 40 vuotta sitten käyttöönotetut rakenteet eivät ole enää riittäviä nykyisen unionin kokoon ja tehtäviin nähden. Siksi sen toiminnan ja toimielinuudistuksen arviointi on tarpeen. Institutionaalisessa kehyksessä demokraattisen hallinnon on paikallisella, alueellisella, kansallisella ja Euroopan tasolla vastattava nopeasti muuttuvaan maailmaan. Uusi teknologia, tiedon ja viestinnän vallankumous, maailmanlaajuistuminen ja markkinoiden yhdentyminen sekä yhteisen rahan käyttöönotto Euroopassa ovat kaikki osatekijöitä maailmassa, jota hallitsevat yhä selvemmin juuri keskinäiset riippuvuussuhteet. Tämä tarkoittaa, että yhä useampia kysymyksiä ei voida ratkaista ainoastaan yksittäisen valtion rajojen sisällä. Monia asioita ei voida myöskään jättää markkinavoimien ratkaistaviksi, ja useassa tapauksessa niiden vaikutukset ulottuvat koko Euroopan alueelle. Tällaiset kysymykset liittyvät esimerkiksi työttömyyteen, innovaatioihin, ympäristöön ja kansanterveyteen sekä muihin sellaisiin aihepiireihin, joiden yhteydessä Euroopan unionin on toimittava entistä tehokkaammin kansainvälisillä areenoilla. Toissijaisuusperiaate periaatteena, jonka mukaan päätökset tehdään lähinnä kansalaisia olevalla hallintotasolla ja varmistetaan samalla paras mahdollinen tehtävien suorituskapasiteetti, on tämän uudistusprosessin johtava poliittinen periaate.

1.1.4. Alueiden komitea nuorimpana yhteisön elimenä on aina perustamisestaan vuodesta 1994 lähtien ponnistellut sellaisen Euroopan puolesta, jota sen kansalaiset, kunnat, alueet, jäsenvaltiot voivat tukea. Alueiden komitea on tyytyväinen kesäkuussa 1998 pidetyssä Cardiffin huippukokouksessa tehtyyn aloitteeseen 'tuoda unioni lähemmäs kansalaisia'. Läheisyysperiaatteen noudattamisen suojelijana komitea antaa täyden tukensa ponnisteluille luoda unionille vahvat mutta tehokkaat ja virtaviivaistetut toimielimet, jotka keskittyvät tehtäviin, joita ei voida hoitaa kansalaisille suoraan vastuussa olevilla hallinnon muilla tasoilla. EY:n perustamissopimuksen 5 artiklassa määriteltyä toissijaisuusperiaatetta sovelletaan vain yhteisön ja jäsenvaltioiden suhteisiin eikä valtioiden sisäisten yhteisöjen välisiin ja jäsenvaltioiden välisiin suhteisiin. Näistä suhteista on säädetty jäsenvaltioiden perustuslaeissa. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen B artiklassa viitataan tähän rajattuun käsitteeseen, kun siinä sanotaan, että EU:n tavoitteita toteutetaan noudattaen toissijaisuusperiaatetta sellaisena kuin se on määriteltynä EY:n perustamissopimuksen 5 artiklassa.

Sen sijaan Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa, heti sen A artiklassa, painotetaan lisäksi, että päätökset on tehtävä mahdollisimman lähellä kansalaisia. Siinä kiteytetään eräänlainen kansalaisläheisyyden periaate. Tätä periaatetta sovelletaan yleensä EU:n tason, jäsenvaltion tason ja niissä valtion tasoa alempien tasojen suhteisiin. Se on perusperiaate, jota tulee noudattaa jo ennen subsidiariteettiperiaatetta, joka voidaan nähdä sen ilmentymänä.

Perustamissopimuksissa tarkistettu toissijaisuusperiaate ei siis voi korvata valtioiden velvollisuutta valtuuttaa alue- ja paikallisviranomaiset toimimaan siten, että päätökset tehdään kansalaisläheisyysperiaatteen mukaisesti mahdollisimman lähellä kansalaisia.

Subsidiariteettiperiaate edustaa valtiollisten instituutioiden yleistä oikeusperiaatetta, jonka pohjalta institutionaalisen ja toiminnallisen tason päätökset tehdään mahdollisimman lähellä kansalaisia. Se edellyttää, että unioni, jäsenvaltiot ja kaikki institutionaaliset tasot pyrkivät saavuttamaan niille järjestelmässä asetetut tavoitteet taaten yksityishenkilöiden ja heidän yhteiskunnallisten järjestöjensä tunnustamisen, hyödyntämisen ja osallistumisen. Tämän periaatteen tulee olla Euroopan unionin rakentamisen poliittinen ohjenuora.

1.1.5. Subsidiariteettiperiaate on dynaaminen periaate, joka joillakin aloilla voi merkitä "enempää", toisilla "vähempää Eurooppaa". Vuonna 1992 periaate kirjattiin Maastrichtin sopimuksen myötä perussopimukseen. Periaatteen mukaan päätökset on tehtävä mahdollisimman lähellä kansalaisia; lähtökohtaisesti siis kansalaisia lähimmällä, heille suoraan vastuussa olevalla hallintotasolla, ja vain tarvittaessa korkeammalla tasolla. Ainoastaan yleisen edun ja kansalaisten etujen ja tarpeiden on oltava ratkaisevassa asemassa päätettäessä siitä, mikä hallintotaso kussakin tapauksessa on sopivin heikentämättä taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Käytännössä tämä tarkoittaa, että yhteisö voi toimia vain siinä tapauksessa, että jäsenvaltiot eivät voi riittävän hyvin toteuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita ja ne siis voidaan saavuttaa paremmin yhteisön tasolla. Tämän periaatteen soveltamista on tutkittava säännöllisesti ja tarvittaessa parannettava käytäntöjä. Tämä tarkoittaa myös, että valtioiden on jätettävä niitä alemmille tasoille päätökset, jotka viimeksi mainitut voivat tehdä paremmin.

1.1.6. Alueiden komitea on vakuuttunut siitä, että läheisyysperiaatteen tarkkaa noudattamista tarvitaan juuri tällä hetkellä, samalla kun on luotava ja vakiinnutettava nykyistä laajempi Euroopan kansalaisuus:

- Euroopan rikkautena on kulttuurin moni-ilmeisyys, joka sisältää erilaisia alueellisia ja kansallisia identiteettejä. Nykymaailmassa monet tekijät uhkaavat näitä identiteettejä. Samaan aikaan kulttuurit ja identiteetit syntyvät ja uudistuvat muuttoliikkeen ja asutuksen seurauksena. Kaikkien demokraattisten hallinnon tasojen velvollisuus on huolehtia siitä, että kansalaisten, yhteisöjen ja kansallisuuksien välisille suhteille on Euroopassa edelleenkin tunnusomaista humaanisuus ja suvaitsevaisuus.

- Toiseksi Euroopan unioni joutuu edessä olevien suurien haasteiden vuoksi asettamaan selkeän tärkeysjärjestyksen ja rajoittamaan toimintansa olennaisesti ylikansallisiin tehtäviin.

1.1.7. Tässä kokonaisprosessissa eurooppalainen solidaarisuus on läheisyysperiaatetta täydentävä eurooppalaisen yhteiskuntamallin perusarvo. Heikoimpien ja huonoimmassa asemassa olevien solidaarinen tukeminen on tärkeä edellytys läheisyysperiaatteen mukaan rakennetulle Euroopalle, jottei subsidiariteetti johda heikoimpien vahingoittamiseen, vaan kaikkien tasavertaiseen osallistumiseen integraatioprosessiin.

1.1.8. Euroopan unionin on näin ollen keskityttävä sellaisiin ongelmiin, jotka voidaan ratkaista vain yhdessä ja joihin kansalaiset odottavat EU:n käyvän käsiksi. Mitä useampia jäsenvaltioita EU käsittää, sitä suuremman merkityksen läheisyysperiaate saa. Yhdentymistä on vietävä eteenpäin monilla aloilla asettamalla selkeä tärkeysjärjestys. Alueiden komitea kannattaa Euroopan toimimista strategisesti tässä merkityksessä.

1.1.9. Tämä strategia edellyttää ehdottomasti sellaista Euroopan unionia, joka pystyy toimimaan tehokkaasti kansainvälisellä tasolla.

1.2. Läheisyysperiaatteen edut

Läheisyysperiaate on parantanut merkittävästi EU:n toimielinten toimintaa:

1.2.1. Maastrichtin sopimuksen tultua voimaan 1. marraskuuta 1993 läheisyysperiaate on alkanut voimakkaasti vaikuttaa Euroopan unionin poliittiseen elämään ja sitä on alettu pitää hyvänä perusohjenuorana unionin toimintaa suunniteltaessa.

1.2.2. Euroopan unionin toimielimet ovat selvästikin pyrkineet tarmokkaasti kunnioittamaan tätä periaatetta erityisesti käyttäessään lainsäädäntö- ja sääntelyvaltaansa. Euroopan komissio on paitsi peruuttanut monia lakiehdotuksiaan, myös vähentänyt huomattavasti uusien ehdotustensa määrää. Lisäksi komission ehdotukset koskevat entistä useammin puitelainsäädäntöä.

1.2.3. On myös huomattava, että ennen laki- tai asetusehdotustensa esittämistä komissio valmistaa maaperää ja avaa keskustelun vihreällä kirjalla, toimintasuunnitelmalla tai tiedonannolla. Näin läheisyysperiaatteen kunnioittamisesta voidaan keskustella perusteellisesti ennen päätösten tekoa.

1.2.4. Euroopan yhteisön muutetun perustamissopimuksen uudella 5 artiklalla on jo nyt sinällään oikeusvaikutuksia. Tässä yhteydessä on tärkeää tehdä ero subsidiariteettiperiaatteen sisällöllisen ja menettelytapoja koskevan soveltamisen välillä. Menettelytapoja koskevana kriteerinä subsidiariteettiperiaate velvoittaa arvioimaan ja perustelemaan selvästi EY:n toiminnan tarpeellisuuden. Sisällöllisenä kriteerinä läheisyysperiaate sisältää toiveen, että päätökset tehdään mahdollisimman lähellä unionin kansalaisia.

1.2.5. Amsterdamin sopimuksen liitteenä olevassa pöytäkirjassa läheisyysperiaate määritellään entistä tarkemmin erityisesti kahden EU:n toimintaan liittyvän ennakkoehdon suhteen: kansalaisia lähinnä olevien tasojen toiminnalla ei päästä tyydyttäviin tuloksiin ja Euroopan unionin on oltava paremmassa asemassa ratkaisemaan nämä ongelmat.

1.2.6. Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamista koskevan pöytäkirjan mukaan seuraavien ehtojen on täytyttävä, jotta unioni voi toimia:

- tarkasteltavaan asiaan liittyy useisiin jäsenvaltioihin vaikuttavia näkökohtia, joita ei voida tyydyttävästi säännellä jäsenvaltioiden toiminnalla,

- pelkkä jäsenvaltioiden toiminta tai yhteisön toimimattomuus olisi ristiriidassa perustamissopimuksessa olevien vaatimusten kanssa tai vahingoittaisi muutoin merkittävästi jäsenvaltioiden etuja,

- yhteisön tasolla toteutetusta toiminnasta olisi selkeästi etua laajuutensa tai vaikutustensa vuoksi jäsenvaltioiden tasolla toteutettuun toimintaan verrattuna.

Läheisyysperiaatetta käsittelevässä pöytäkirjassa sovittiin myös siitä, että toimintaa suunniteltaessa on jätettävä mahdollisimman paljon varaa kansalliselle ja alueelliselle päätöksenteolle.

1.3. Alueiden komitean panos läheisyysperiaatteen soveltamiseen

1.3.1. Alueiden komitea on pitänyt perustamisestaan lähtien läheisyysperiaatteen soveltamista yhtenä tärkeimmistä tavoitteistaan. Komitea ei osallistu ensimmäistä kertaa läheisyysperiaatteesta Euroopan unionissa käytävään keskusteluun, sillä komitealla on ollut tilaisuus esittää näkemyksensä asiasta jo uuden, Amsterdamin sopimuksen valmistelu- ja hyväksymisvaiheessa. Alueiden komitea on edelleenkin aiemmin esittämiensä, erityisesti huhtikuussa 1995 antamassaan lisälausunnossa(2) ja 20. marraskuuta 1997 antamassaan päätöslauselmassa(3) esille tulleiden näkemysten kannalla. Näissä lausunnoissa alueiden komitea esittää sellaisen järjestelmän luomista, joka antaa alueiden komitealle mahdollisuuden saattaa paikallis- ja alueviranomaisten toimivaltaan liittyvät läheisyysperiaatteen loukkaukset yhteisön tuomioistuimen käsiteltäväksi. Lisäksi komitea korostaa, että Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 5 artiklaan tulisi sisällyttää suora viittaus alue- ja paikallisviranomaisiin.

1.3.2. Komitea ilmaisee tyytyväisyytensä Amsterdamin sopimuksen liitteenä olevaan pöytäkirjaan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta. Komitea pitää tärkeänä Belgian, Saksan ja Itävallan allekirjoittamaa julistusta, jonka mukaan "Euroopan yhteisön toiminta koskee toissijaisuusperiaatteen mukaisesti jäsenvaltioiden lisäksi myös niiden alueita siltä osin kuin niillä on omaa, kansallisen valtiosäännön mukaista lainsäädäntövaltaa". Komitean katsoo lisäksi, että julistuksen sisältöä on voitava soveltaa alue- ja paikallisviranomaisiin myös muissa kuin liittovaltiomuotoisissa jäsenvaltioissa niiden sisäinen hallintojärjestelmä huomioon ottaen. Komitea kehottaa kaikkia jäsenvaltioita - ensimmäisinä niitä jäsenvaltioita, joiden alueilla on omaa, perustuslain myöntämää lainsäädäntövaltaa - allekirjoittamaan kyseisen julistuksen.

2. Entistä vahvempi subsidiariteetin kulttuuri ja toimivalta-alojen entistä selkeämpi jako

2.1. Subsidiariteetti, moninaisuus ja yhteisvastuullisuus

2.1.1. Pyrkimys kohti subsidiariteettia ja kansalaisläheisyyttä auttaa vahvistamaan Euroopan integraatiota. Eurooppa voi voittaa paljon moninaisuuden ja kilpailun avulla taloudellisesta ja sosiaalisesta yhteenkuuluvuudesta kuitenkaan tinkimättä. Nyt on arvioitava järkevästi unionille annettuja tehtäviä ja parannettava työskentelyä sikäli kun se on tarpeen, jotta voimme kohdata tulevaisuuden haasteet.

2.1.2. Minkään hallitustason ei tulisi pyrkiä sääntelemään Euroopan kansalaisten elämää kaikilla aloilla, eikä yhteisön tason tulisi poiketa tästä. Kansainvälisyys on nykyisin osa monia toiminnan aloja. Alakohtaisten politiikkojen yksityiskohtainen yhdenmukaistaminen ei kuitenkaan ole aina välttämätöntä. Näin ollen on tarpeen ryhtyä harmonisoimaan viisaasti alakohtaisia politiikkoja Euroopan alueen taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta kunnioittaen. Yhdenmukaistaminen ei ole aina ainoa mahdollinen ratkaisu. Tämän lisäksi monet ongelmat voidaan ratkaista ilman hallituksen väliintuloa esim. asianomaisten tahojen välisin sopimuksin ja Euroopan tasolla toimivien kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden (kuten työmarkkinaosapuolet) välityksellä. Tämä lähestymistapa on osoittanut arvonsa useaan otteeseen.

Alueiden komitea antaa tunnustusta siitä, että jäsenvaltioissa hyväksytty, yhteisön direktiiveihin pohjautuva lainsäädäntö on ollut suureksi hyödyksi Euroopan kansalaisille. Ennen yhteisön toimia jäsenvaltioiden välillä oli suuria eroja, jotka vääristivät kilpailua. Vaikka korkeaan kansalaisten suojelun tasoon tähtäävä lainsäädäntö aiheuttaakin kustannuksia, elämänlaadun parantuminen on etu, joka on paljon näitä kuluja merkittävämpi.

Vain unioni pystyy tuloksekkaasti vastaamaan tiettyihin kansalaisia askarruttaviin haasteisiin. Kansalaisten intressien huomioonotto oli tärkein tavoite neuvoteltaessa Amsterdamin sopimuksesta. Tuloksena oli "kansalaisten ehdoilla" tehty sopimus, jonka ansiosta EU voi osallistua sellaisten asioiden käsittelyyn kuin työllisyys, syrjimättömyys, kansalaisten oikeudet, kuluttajansuoja sekä kansainvälisen rikollisuuden ja huumekaupan torjunta.

2.1.3. Neuvoston, komission, parlamentin ja jäsenvaltioiden on päättäväisesti pyrittävä muuttamaan unionin politiikkaa kohti subsidiaarista ja kansalaisia lähellä olevaa Eurooppaa ja todellista subsidiariteetin kulttuuria.

Ollakseen tehokas Euroopan unionin on keskityttävä käsittelemään ainoastaan Eurooppaa koskevia kysymyksiä.

On muutettava voimassa olevaa lainsäädäntöä niiden kysymysten osalta, joita voidaan sujuvammin käsitellä kansalaisia lähempänä olevilla hallinnon tasoilla.

2.1.4. Tässä ei ole kyse uudelleen kansallistamisesta, Eurooppa-aatteen romuttamisesta. Todellisessa uudistuksessa tehtävät on ehdottomasti jaettava uudelleen Euroopan unionin, valtakunnallisen ja alueellisen tason kesken. Kansalaisläheisyyden tavoite voidaan saavuttaa niin, että vastuu toiminnasta annetaan sille hallintotasolle, jossa se voidaan tehokkaimmin toteuttaa. Muutos on luonnollinen prosessi, jonka kautta toimielimet kehittyvät ja valmistautuvat tuleviin haasteisiin. EU:n on oltava demokraattinen, avoin ja transparentti.

2.1.5. Liittokansleri Helmut Kohlin ja presidentti Jacques Chiracin 5. kesäkuuta 1998 päivätyssä kirjeessä olevat kaksi kohtaa antavat osviittaa siitä, mihin suuntaan tulisi pyrkiä:

- "Kaikkien pyrkimystemme tavoitteena tulee ennen kaikkea olla vahvan ja toimintakykyisen Euroopan unionin luominen. Samalla on säilytettävä poliittisten, kulttuuristen ja alueellisten perinteiden moninaisuus."

- "On siis hyvin tärkeää ottaa huomioon paikalliset, alueelliset ja kansalliset erityispiirteet päätöksiä tehtäessä."

2.2. Läheisyysperiaatteen vaikutukset

2.2.1. Läheisyysperiaate säätelijänä

2.2.1.1. Läheisyysperiaatteen on toimittava säätelijänä Euroopan unionin, sen jäsenvaltioiden ja niiden alueyhteisöjen välisissä suhteissa. Sitä sovellettaessa on kunnioitettava valtioiden sisäistä toimivaltajärjestelmää.

Läheisyysperiaatetta sovelletaan yhteispäätösmenettelyllä, jonka avulla määrätään, mille tasolle toimivalta kulloinkin kuuluu eli määrätään Euroopan unionin, jäsenvaltioiden, alueiden ja paikallisyhteisöjen välinen työnjako. Periaatetta ei tule käyttää tekosyynä hallinnon eri tasojen toimettomuuteen, eikä se liioin saa johtaa Euroopan unionin toimintakyvyn lamaantumiseen.

2.2.1.2. Nyt on tärkeää arvioida järkiperäisesti unionille annettuja tehtäviä, jotta voidaan keskittää voimat tulevaisuuden haasteisiin.

A. On osoittautunut, että pyrkiessään läheisyysperiaatteen toteuttamiseen unioni on vähentänyt lainsäädäntötoimiaan erityisesti sosiaalipolitiikan ja ympäristönsuojelun aloilla. Komissio tekee näitä aloja koskevia uusia aloitteita yhä harvemmin huolimatta ongelmien tärkeydestä ja rajanylittävästä tai kansainvälisestä luonteesta.

B. Euroopan komission ehdotukset tutkitaan läheisyysperiaatteen noudattamisen kannalta monimutkaisin menettelyin sisäisesti ja muut toimielimet valvovat niitä poliittisesti. Kaikilla tahoilla (myös eri alojen ministerineuvostoissa ja yleisten asiain neuvostossa) on valvottava, että neuvoston päätökset ovat läheisyysperiaatteen mukaisia. Tämä on luonnollisesti ensi kädessä alueiden komitean tehtävä.

2.2.1.3. On siis syytä muistaa läheisyysperiaatteen poliittinen päätavoite: päätökset on tehtävä tasolla, joka on mahdollisimman tehokas ja mahdollisimman lähellä kansalaisia. Kun kansalaiset saavat kaiken tarvitsemansa tiedon Euroopan rakentamisesta, heillä on mahdollisuus osallistua siihen. Väestö tukee Euroopan rakentamista ainoastaan, mikäli työn tulokset ovat hyviä ja näkyviä. Alueilla ja alueyhteisöissä on syytä tehdä - AK:n yhteistyössä Euroopan parlamentin kanssa koordinoidessa ja motivoidessa - aloitteita ja perustaa tähän tarkoitukseen soveltuvia tahoja. Kansalaistoiminnalla voidaan täten ruokkia Euroopan unionin tarkoitusta koskevaa keskustelua.

2.2.1.4. Alueet ja kaupungit ovat omien kokemustensa ansiosta hyvin tietoisia siitä, kuinka tärkeää unionin oikeuden siirtäminen osaksi jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmää on ja kuinka tärkeää näiden säännösten soveltaminen on sen kannalta, millaisen kuvan kansalaiset luovat unionista. Monissa jäsenvaltioissa myös alueilla ja kaupungeilla on roolinsa sovellettaessa kansalliseen oikeusjärjestelmään otettua yhteisön oikeutta kansalaisiin.

2.2.2. Läheisyysperiaate uudistajana

2.2.2.1. Läheisyysperiaatteen on myös toimittava uudistajan roolissa jäsenvaltioiden sekä alueiden ja paikallisyhteisöjen suhteissa toteutettaessa eurooppalaisia politiikkoja.

Mikäli Euroopan unionin tulevan kehityksen päätavoitteina on vahvistaa yhteisön toimintakykyä, lisätä kansalaisten yhteisöä kohtaan tuntemaa kiinnostusta ja antaa heille vastuuta, on Euroopan unionin etujen mukaista keskittää entistä enemmän toimintaansa aloille, joilla lähinnä kansalaisia ja suoraan heille vastuussa olevien hallintotasojen toiminta ei riitä.

2.2.2.2. Euroopan unionin on politiikkojensa toteuttamiseksi annettava kansalaisia lähellä oleville tasoille mahdollisimman paljon toiminta- ja sovellusvaraa. Samaan aikaan Euroopan unionille on annettava mahdollisuudet toimia tehokkaasti niillä aloilla, joilla sille kuuluvat tehtävät ovat kaikkien kannalta hyvin tärkeitä. Jäsenvaltioiden on sekä toimittava lojaalisti yhteisöä kohtaan että sovellettava ja toteutettava yhteisön oikeutta oikealla tavalla, avoimesti ja läheisyysperiaatetta noudattaen.

2.2.2.3. Institutionaaliset uudistukset eivät ole päämäärä sinänsä. Niiden avulla on pyrittävä toteuttamaan mahdollisimman tehokkaasti tärkeinä pidetyt ja demokraattisesti hyväksytyt poliittiset tavoitteet. Yleisen mielipiteen hyväksynnän ja kansalaisläheisyyden kannalta katsottuna poliittiset päämäärät ja institutionaaliset säännökset ovat vahvasti sidoksissa toisiinsa, mutta poliittisten tavoitteiden on aina oltava etusijalla.

2.3. Subsidiariteetti ja kansalaisläheisyys käytännössä

Alueiden komitea antaa tunnustusta edistykselle, jota on saavutettu sen jälkeen, kun toissijaisuusperiaate Maastrichtin sopimuksen myötä sisällytettiin Euroopan yhteisön perustamissopimukseen. Komitea viittaa tässä yhteydessä komission 27. toukokuuta 1998 julkaisemaan tiedonantoon "Sääntelyn vähentämisellä tehokkaampaan toimintaan: tapahtunut kehitys"(4). Tiedonannossa kerrotaan komission peruuttaneen useita aloitteita; lainsäädäntöehdotusten määrä on samoin vähentynyt. Läheisyysperiaate on yleinen perusperiaate, joka koskee EU-politiikkaa yleensä ja jota kaikkien yleisesti on noudatettava. Se koskee paitsi komissiota, myös muita yhteisön toimielimiä ja jäsenvaltioita, jotka vaativat komissiolta jatkuvasti uusia ehdotuksia.

3. Päätelmät

3.1. Millainen on uusi subsidiariteetin kulttuuri?

3.1.1. Alueiden komitea kehottaa kaikkia yhteisön toimielimiä noudattamaan tinkimättömästi toissijaisuusperiaatetta tarkistetun Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 5 artiklan sekä Amsterdamin sopimuksen liitteenä olevan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamista koskevan pöytäkirjan mukaisesti. Eri toimielintasoilla on tutkittava jokainen EU:n aloite koordinoidusti unionin toimintatarpeen varmistamiseksi. Subsidiariteetti ei saa jäädä pelkäksi rutiininomaisesti suoritettavaksi muodolliseksi tarkistukseksi.

3.1.2. Euroopan integraatio vaatii sekä harmonisointia että perinteisen moninaisuuden säilyttämistä. Moninaisuus on eurooppalaisen identiteetin tunnuspiirre. Subsidiariteetin oikeanlainen käyttö suojaa tätä moninaisuutta.

Eurooppalaisen politiikan lisäarvon tulee kattaa yhtä lailla harmonisoinnin sekä taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden kuin kilpailun ja monimuotoisuudenkin periaatteet.

On vältettävä keskittymistä ainoastaan puhtaasti taloudellisiin näkökohtiin. Pohdintoihin on otettava samalla painoarvolla mukaan myös yhteiskunnalliset, sosiaaliset ja kulttuuriset näkökohdat.

3.1.3. Unionin päätöksiä suunniteltaessa on jätettävä mahdollisimman paljon tilaa kansallisille, alueellisille ja kunnallisille päätöksille. Vääristymien välttämiseksi on valvottava tarkasti, että kaikki määräykset pannaan täytäntöön ja että niitä tulkitaan oikein. Säännösten määrä tulee rajata välttämättömimpään ja niiden toteuttamiseksi tarvittavan hallintotyön tulee olla mahdollisimman vähäinen. Yhteisön tulisi säädöksiä antaessaan käyttää direktiivejä aina kun mahdollista, jotta helpotetaan täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa. Alueiden komitea ymmärtää kuitenkin asetusten tarpeellisuuden tietyissä tapauksissa, joissa yhteisön lainsäädännön soveltaminen sellaisenaan on välttämätöntä virheellisten tulkintojen välttämiseksi. Kannattaa tarkentaa, missä tapauksissa on tarpeen antaa asetus, kuten terveys- ja turvallisuuskysymykset jne.

3.1.4. Vastuun EU-oikeuden täytäntöönpanosta tulee olla jäsenvaltioilla ja paikallis- ja alueyhteisöillä, sillä eurooppalaisten säännösten soveltaminen kansalaisläheisesti voi tapahtua vain hajautetusti.

3.1.5. Nykyiset sadat erilaiset tukiperusteet on tutkittava uudelleen. Kokonaisuudessaan ne merkitsevät näitä varoja hakevien alueiden ja kuntien poliittisen suunnitteluvaran huomattavaa rajoittamista. EU:n tuen on autettava vahvistamaan näitä varoja hakevien alueiden ja kuntien poliittista suunnitteluvaraa. On keskitettävä EU:n tukitoimet todella tärkeisiin tavoitteisiin, yksinkertaistettava hallintomenettelyjä ja luovuttava liian yksityiskohtaisista määräyksistä.

Myös tulevaisuudessa EU:n rakennepolitiikan tulee olla eurooppalaisen solidaarisuuden keskeinen elementti ja sen tulee näkyä entistä enemmän EU:ssa hyväksyttyjen tavoitteiden jatkuvana tukemisena.

Alueiden komitea on useissa lausunnoissaan tukenut unionin rakennepolitiikan säilyttämistä sellaisessa laajuudessa, kuin se perustamissopimuksessa määritellään. Alueiden komitea on jo antanut lukuisia ehdotuksia tähän liittyvän ohjelmoinnin ja läheisyysperiaatteen soveltamisen tehostamiseksi ja yksinkertaistamiseksi. Nämä ehdotukset pätevät yhä. Ei ole järkevää harjoittaa solidaarisuutta aina uusien keskitettyä hallintoa vaativien yksittäisten ohjelmien muodossa. Ohjelmien täytäntöönpanon tulee pääsääntöisesti olla jäsenvaltioiden, alueiden ja kuntien demokraattisesti valittujen elinten itsenäinen tehtävä. Toteuttamista on valvottava tehokkaasti, jotta voidaan varmistaa asetettujen tavoitteiden saavuttaminen.

3.2. Läheisyysperiaate "sääntelyperiaatteena"

3.2.1. Silloin, kun yhteisön toimenpide koskee alaa, joka kuuluu Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden kesken jaettuun toimivaltaan, tulee läheisyysperiaatetta soveltaa yhtäältä suojaamaan jäsenvaltio-, alue- ja paikallistason toimivaltaa, toisaalta osoittamaan yhteisön toimenpiteiden olevan perusteltu.

3.2.2. Läheisyysperiaatetta sovellettaessa on hyvä pitää mielessä kaksi EY-sopimuksen 5 artiklan selvää ulottuvuutta:

- yhteisön toiminnan tarpeellisuus (toinen alakohta) ja

- toimintatavan voimakkuus (kolmas alakohta).

Kyseisessä artiklassa yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvat alat rajataan subsidiariteettiperiaatteen ulkopuolelle. Yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvat alat on määriteltävä tarkoin rajaten ja täsmällisesti - noudattaen toissijaisuusperiaatetta, jonka on oltava joustavana kiintopisteenä käsiteltäessä jaettuun toimivaltaan kuuluvia asioita.

3.2.3. Unionin tasoista toimintaa tulee harjoittaa vain silloin, kun sen tuottamasta lisäarvosta on selvä näyttö ja kun jäsenvaltiot eivät yksinään pysty saavuttamaan samoja tuloksia, niin kuin on määritelty perustamissopimuksessa, toissijaisuusperiaatetta koskevassa pöytäkirjassa sekä tässä lausunnossa. Neuvostoon kokoontuneiden jäsenvaltioiden tehtävä on harkita, onko jokin toimi tarpeellinen yhteisön tavoitteen saavuttamiseksi.

3.2.4. Yhteisön ja/tai jäsenvaltioiden yksinomaisen, oikeutetun tai jaetun toiminnan tarpeellisuuden arviointi herätti paljon keskustelua vuosien 1992 ja 1997 välillä ja osoitti, kuinka vaikeaa on rajata jäykästi kunkin osapuolen toimivalta.

3.2.5. Amsterdamin sopimuksen liitteenä olevassa pöytäkirjassa mainittu suhteellisuusperiaate lujittaa toiminnan voimakkuutta säätelevää läheisyysperiaatetta.

3.2.6. Läheisyysperiaatteen soveltamisen säännöllinen seuranta on välttämätöntä, jotta pystytään syventämään vuonna 1992 Edinburghissa pidetyn Eurooppa-neuvoston kokouksen kannan mukaisesti tehtyjä yhteisöjen tuomioistuimen tulkintoja, ja jotta lainsäädäntötoimien demokraattista valvontaa voidaan vahvistaa ja niiden avoimuutta lisätä.

3.3. Selkeä toimivallan rajaaminen

3.3.1. Huolimatta kaikista edistysaskeleista ja kaikista pyrkimyksistä läheisyysperiaatteen noudattamiseen on käynyt yhä selvemmäksi, ettei periaate yksinomaisena toimivallan harjoittamisen jakajana pysty takaamaan unionin lainsäädännön keskittymistä olennaiseen eikä estämään toimivallan ylityksiä. Siksi tarvitaan vilkasta keskustelua ja - ei vähiten AK:n taholta - aktiivista valvontaa. Läheisyysperiaatteen toteutumista on valvottava säännöllisesti, esimerkiksi vuosittain laadittavassa subsidiariteettia koskevassa kertomuksessa.

3.3.2. Perustamissopimuksen aineellisissa määräyksissä tulisi määritellä mahdollisimman tarkat, varsinaista toimivallan jakamista koskevat kriteerit, jotta pystytään arvioimaan EY:n toiminnan välttämättömyys. Näin voidaan myös täydentää Euroopan yhteisön muutetun perustamissopimuksen 5 artiklaan (konsolidoitu versio) sisältyvän yleisen toissijaisuusperiaatteen epäjuridisia termejä kuten 'paremmin' ja 'riittävä'. Toimivalta on nykyään jaettu epätarkasti, koska EY:n perustamissopimuksessa asetetaan hyvin yleiset tavoitteet eikä määritellä täsmällisesti toimien ulottuvuutta.

3.3.3. Erityisesti on löydettävä rajanveto sisämarkkina-asioiden (Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 100 a artikla) ja muiden politiikan alojen, kuten kulttuurin, yleisradiotoiminnan, maankäytön, terveydenhuollon jne. välille. Talousasiat eivät ole riippumattomia muista politiikan aloista, joten tarvitaan kokonaisvaltaista lähestymistapaa. Kilpailupolitiikan oikeuskäytäntö osoittaa, että esimerkiksi kulttuuri voi olla riittävä syy tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoittamiselle. Näin ollen paikallisten vähemmistöjen suojeluun tarvitaan erityisiä ja erillisiä toimia, joita ei voida arvioida sisämarkkinoihin liittyvien kriteerien perusteella eikä missään nimessä puhtaasti taloudelliselta pohjalta. Lähtökohtana voisi olla esimerkiksi se, ovatko painopisteenä taloudelliset näkökohdat vai koskeeko asia muita politiikan aloja.

3.3.4. Kun otetaan huomioon saavutettu yhdentymisen aste ja kun toimivallanjako on määritetty uudelleen, voidaan harkita yksinkertaistettua menettelyä perussopimusten muuttamista varten. AK:n tulee käynnistää keskustelu vastuualueiden jaosta EU:n, jäsenvaltioiden ja niiden alueellisten ja paikallisten yksiköiden välillä, jotta löydettäisiin ratkaisuehdotus toimivallan jakoa koskevaan ongelmaan.

3.3.5. EY:n perustamissopimuksen 3 artiklaan sisältyvä tavoite- ja tehtäväluettelo on konkretisoitava ja sovitettava olemassa oleviin toimivaltanormeihin.

3.4. Alueellisen toimivallan ja kunnallisen itsehallinnon turvaaminen

3.4.1. On selvää, että myös jäsenvaltioiden sisäinen rakenne muuttuu nopeasti. On havaittavissa vahva hajautuspyrkimys, ja tietyissä jäsenvaltioissa alueet ovat saaneet huomattavan paljon autonomiaa.

Euroopan unioni ei ole enää 15 pääkaupungin unioni. Se on myös alueiden ja kaupunkien verkosto. Institutionaaliset uudistukset ovat välttämättömiä unionin laajentumisen myötä.

Euroopan alue- ja paikallisyhteisöjen edustajana alueiden komitea toivoo voivansa osallistua 21. vuosisadan Euroopan unionin rakenteen suunnitteluun.

Alueiden komitea korostaa, että hakijavaltiot on otettava tiiviisti mukaan tähän prosessiin, sillä eräänä päivänä niistäkin tulee kumppaneitamme unionissa.

3.4.2. Euroopan unionin säännökset rajoittavat joskus myös alueiden, kaupunkien ja kuntien poliittista liikkumavaraa. Unionin perustamissopimuksen (uudessa) 6 artiklassa määrätään, että unioni pitää arvossa jäsenvaltioidensa kansallista ominaislaatua. Vastaavia suojamääräyksiä ei kuitenkaan ole alueellisille tai kunnallisille yhteisöille.

Alueiden komitea on jo useaan otteeseen vaatinut tällaisten takuiden sisällyttämistä perustamissopimukseen (ks. liite).

3.4.3. Alueellisten etuoikeuksien ja kunnallisen itsehallinnon säilyttäminen merkitsee yhtäältä sitä, että alueyhteisöille annetaan takeet ja toisaalta, että näiden takeiden säännönmukaista toteuttamista valvotaan ja niiden rikkomisesta voidaan rangaista.

Alueiden komitea on jo useasti vaatinut, että nämä takeet kirjattaisiin perustamissopimukseen ja erityisesti EY-sopimuksen 3 b artiklaan (ks. liite, kohta 2).

Kunnallisen itsehallinnon takeet tulisi kirjata myös Euroopan unionista tehdyn sopimuksen F artiklaan. Kyseisen artiklan mukaan "unioni pitää arvossa sitä kansallista ominaislaatua, joka valtiollisen järjestelmänsä kansanvallan periaatteille perustavilla unionin jäsenvaltioilla on".

Kyseisen artiklan 2 kohdassa, jossa puhutaan perusoikeuksista, on mainittava kunnallista itsehallintoa koskeva Euroopan neuvoston peruskirja.

3.4.4. Odoteltaessa Amsterdamissa toteuttamatta jääneitä institutionaalisia uudistuksia alueiden komitea vaatii, että valtioiden ja hallitusten päämiehet vahvistavat poliittisessa julistuksessa valmiutensa antaa alueille ja kunnille toissijaisuusperiaatteen täydellisen toimeenpanon puitteissa tätä koskevat takeet.

Alueiden komitea vahvistaa vaatimuksensa, joita Amsterdamin sopimuksessa ei otettu huomioon. Komitea katsoo, että välttämättömiä institutionaalisia kysymyksiä pohdittaessa tulee miettiä myös sopivia keinoja läheisyysperiaatteen noudattamisen varmistamiseksi.

Valtioiden ja hallitusten päämiehet voisivat sitoutua siihen, että kaikki yhteisön politiikat tai yhteisön määräykset, joilla on merkittäviä vaikutuksia - luonteeltaan rahoituksellisia, taloudellisia tai ympäristöteknisiä, sosiaalista koheesiota tai ihmisoikeuksia koskevia - alue- ja paikallisyhteisöihin, edellyttävät alueyhteisöjen kanssa käytäviä neuvotteluita sekä päätettäessä poliittisista strategioista että toteutettaessa niitä.

3.5. Rajatylittävä alueiden välinen ja kuntien välinen yhteistyö

3.5.1. Jotta läheisyysperiaate voisi kehittyä täyteen voimaansa ja laajuuteensa on välttämätöntä, että alueet ja kunnat todella pystyvät itse, toimivaltuuksiensa puitteissa ja tarvittaessa yhteistyössä naapurialueiden tai kuntien kanssa ratkaisemaan paikalliset ongelmat.

3.5.2. Nykyään alueiden välisellä rajatylittävällä yhteistyöllä on vielä monasti juridisia ja hallinnollisia esteitä, jotka liittyvät jäsenvaltioiden erityiseen toimivaltaan ulkopolitiikassa. Suurimmassa osassa jäsenvaltioita tällaista yhteistyötä voidaan järjestää ainoastaan keskushallinnon kautta. Yleensä juridisten sitoumusten tekemiseksi tarvitaan diplomaattisia sopimuksia, vaikka sitoumukset koskisivatkin ainoastaan alue- tai paikallistasoa.

3.5.3. Tästä syystä on pakko todeta, ettei suurta osaa rajaseutujen asukkaiden tänä päivänä kohtaamista - esimerkiksi työhön, liikenteeseen tai asumiseen liittyvistä - ongelmista voida ratkaista tyydyttävällä tavalla kohtuullisen ajan kuluessa.

3.5.4. Alueiden komitea pitää siksi välttämättömänä poistaa esteet tehokkaan alueiden välisen yhteistyön tieltä ja katsoo, että perustamissopimukseen kirjatun läheisyysperiaatteen tiukka noudattaminen jopa edellyttää niiden poistamista. Komitea kehottaa jäsenvaltioita työskentelemään sen puolesta, että alueiden välinen yhteistyö tunnustettaisiin yhteistä etua koskevaksi asiaksi, jolla on unionin lainsäädäntökehys.

3.6. Tulokset

3.6.1. On tärkeää, että käsitellessään valmistavia säädöksiä ja ehdotuksia yhteisön säädöksiksi alueiden komitea ottaa kantaa siihen, miten komissio noudattaa läheisyysperiaatetta, valvoakseen kyseisen periaatteen noudattamista jo ennen kuin Euroopan unioni ryhtyy toimiin. Alueiden komitea pyytää komissiota antamaan läheisyysperiaatetta koskevan vuosikertomuksensa alueiden komitealle, joka on valmis antamaan vuosittain lausunnon kyseisestä aiheesta. Lisäksi alueiden komitea vahvistaa pyyntönsä, että juridisten tekstien perusta ja niiden kunnioitus läheisyysperiaatetta kohtaan tarkistettaisiin ennakolta. Tämä tulisi varmistaa ennen Euroopan unionin elinten lainsäädännöllisiä päätöksiä.

3.6.2. Alueiden komitea kehottaa Eurooppa-neuvostoa edistämään läheisyysperiaatteeseen pohjautuvaa Eurooppaa, jossa lujitetaan Euroopan suurinta rikkautta, kansojen erityispiirteitä ja identiteettiä. Se puolestaan edistää tuloksekasta kilpailua aliarvioimatta keskinäistä solidaarisuutta ja yhteenkuuluvuutta. Alueiden komitea kehottaa jäsenvaltioita pyrkimään omassa lainsäädännössään siihen, että läheisyysperiaatetta käytetään ohjeena toimivaltaa jaettaessa. Läheisyysperiaatetta on sovellettava valtioiden oman toimivallan määrittelyyn sekä siihen, että alue- ja paikallisyhteisöt otetaan mukaan määriteltäessä niiden toimivallan soveltamisehtoja.

3.6.3. Läheisyysperiaatteen soveltaminen ei koske ainoastaan unionin lainsäädäntö- ja sääntelytoimintaa ja siten ainoastaan unionin ja sen jäsenvaltioiden välisiä suhteita. Se koskee sekä jäsenvaltioiden päätöksentekoprosesseja että unionin oikeuden ottamista osaksi jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmää ja sen soveltamista. Euroopan unionin tasolla ei tähän saakka ole kiinnitetty riittävästi huomiota läheisyysperiaatteen tähän ulottuvuuteen.

Bryssel 11. maaliskuuta 1999.

Alueiden komitean

puheenjohtaja

Manfred DAMMEYER

(1) EYVL C 64, 27.2.1998, s. 98.

(2) (CdR 136/95 liite).

(3) (CdR 305/97 fin) - EVYL C 64, 27.2.1998, s. 98.

(4) (KOM(1998) 345 lopull.).

LIITE

Alueiden komitean lausuntoon

1. Läheisyysperiaate ja eurooppalaiset asiakirjat

1.1. Subsidiariteetin ajatus sisältyi epäsuorasti jo Pariisissa 18. huhtikuuta 1951 tehdyn Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimuksen 95 artiklaan ja Roomassa 25. maaliskuuta 1957 tehdyn Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 235 artiklaan. Ajatus nostettiin eksplisiittisesti esiin komission jäsenen A. Spinellin aloitteesta vuonna 1975 julkaistussa Euroopan unionia koskeneessa komission raportissa, jonka mukaan "sen enempää kuin nykyisten yhteisöjenkään Euroopan unionin ei tule johtaa keskusvaltaisen supervaltion syntyyn. Sen vuoksi, ja subsidiariteettiperiaatteen mukaisesti, unionille annetaan tehtäväksi vain sellaiset toimet, joita jäsenvaltiot eivät enää tehokkaasti pysty suorittamaan."

1.2. Ensimmäinen juridinen eurooppalainen teksti, jossa läheisyysperiaate selvästi mainitaan, on Strasbourgissa 15. lokakuuta 1985 allekirjoitettu paikallista itsehallintoa koskeva Euroopan neuvoston peruskirja. Sen ratifioi 30 Euroopan neuvoston jäsenvaltiota, joiden joukossa kaksitoista Euroopan unionin viidestätoista jäsenvaltiosta. Tämä Euroopan neuvoston sopimus vaikuttaa sen ratifioineiden valtioiden kansalliseen lainsäädäntöön.

1.3. On huomattava erityisesti sen 3 ja 4 artikla ja erityisesti sen alakohta 4.3, jossa kuvataan hyvin läheisyysperiaatetta. Kohdan mukaan julkisten tehtävien hoito on yleensä mieluiten annettava kansalaisia lähinnä olevan hallintotason tehtäväksi; annettaessa tehtävän hoitaminen jollekin muulle hallintotasolle on otettava huomioon tehtävän laajuus ja luonne sekä tehokkuuden ja taloudellisuuden vaatimukset.

1.4. Läheisyysperiaate on suhteellisen selkeästi sisällytetty Euroopan yhteisöjen sopimuksiin vuoden 1987 yhtenäisasiakirjassa. Yhtenäisasiakirjan ympäristöä koskevassa osastossa (130 r artiklan 4 kohdassa) sanotaan, että yhteisö toimii ympäristöasioissa, mikäli kohdassa 1 määritellyt tavoitteet voidaan paremmin toteuttaa yhteisön tasolla kuin yksittäisten jäsenvaltioiden tasolla.

1.5. Sen jälkeen, kun läheisyysperiaate sisällytettiin Maastrichtin sopimuksella EY:n perustamissopimuksen 5 artiklaan, se herätti paljon keskustelua - erityisesti valmistauduttaessa vuoden 1997 hallitustenväliseen konferenssiin ja laadittaessa toissijaisuusperiaatetta koskevaa pöytäkirjaa, joka liitettiin 2. lokakuuta 1997 tehtyyn Amsterdamin sopimukseen.

1.6. Saksan, Itävallan ja Belgian hallitusten julistuksessa toissijaisuudesta kehotetaan tunnustamaan toissijaisuusperiaate ja soveltamaan sitä jäsenvaltioissa.

2. Maastrichtin ja Amsterdamin sopimusten välillä tapahtunut kehitys

2.1. Valmistauduttaessa hallitustenväliseen konferenssiin ja valmisteltaessa Amsterdamin sopimusta alueiden komitea antoi ehdotuksia(1) useiden Maastrichtin sopimuksen artiklojen parantamiseksi. Ehdotukset koskivat menettelyitä, joiden kautta alueet ja paikallisyhteisöt voivat osallistua Euroopan hallintoon, läheisyysperiaatteen toteuttamistapoja sekä alueiden komitean aseman, organisaation, toimintakentän ja interventioalojen kehittämistä.

2.2. On huomattava erityisesti, että alueiden komitea ehdotti EY:n perustamissopimuksen 5 artiklan uudelleenmuotoilua niin, että siihen liitettäisiin eksplisiittinen viittaus sellaisten alue- ja paikallisyhteisöjen asemaan, joilla jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön mukaan on toimivaltaa. Komitea ehdotti myös, että Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden toimivalta määriteltäisiin selkeästi, ja että alueille annettaisiin oikeus mitätöintikanteen nostamiseen sellaisia päätöksiä vastaan, jotka loukkaavat läheisyysperiaatetta.

2.3. Alueiden komitean ehdotukset olivat yhdenmukaisia monien muiden tahojen esittämien ehdotusten kanssa. Erityisesti Euroopan alueiden liitto sekä Euroopan alueiden ja kuntien neuvosto esittivät samankaltaisia ehdotuksia toivoessaan, että perussopimusten tekstiä muutettaisiin sellaisten asioiden kohdalla kuin paikallinen itsemääräämisoikeus, avoimuus, kumppanuus, alueiden komitean edustavuus, sukupuolten välinen syrjimättömyys ja tasavertaiset mahdollisuudet.

3. Amsterdamin sopimuksen edistysaskeleet

3.1. Monia alue- ja paikallisyhteisöjen edustajien esittämiä muutoksia sisällytettiin Amsterdamin sopimukseen ja siihen liitettiin toissijaisuusperiaatetta koskeva pöytäkirja.

Voidaan huomata edistystä tapahtuneen alueiden komitean aseman ja organisaatiokapasiteetin, kumppanuuden, tasavertaisten mahdollisuuksien ja avoimuuden suhteen.

Sitä vastoin perustamissopimukseen ei sisällytetty paikallista itsemääräämisoikeutta koskeneita muutosehdotuksia.

3.2. On selvää, että alueet ja paikallisyhteisöt toivovat edelleen, että niiden asema määriteltäisiin paremmin, että niiden rooli otettaisiin paremmin huomioon useissa perustamissopimuksen artikloissa ja että täydellisempi vuoropuhelu kaikkien alueellisten ja paikallisten tasojen välillä laajentaisi vuoropuhelua, joka on pitkään rajoittunut pelkästään unionin ja jäsenvaltioiden tasolle.

4. Cardiffissa 15.-16. kesäkuuta 1998 pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa päätettiin tarkastella subsidiariteetin käytännön toteuttamiseen liittyviä ongelmia.

(1) (CdR 136/95 ja liite) - EVYL C 100, 2.4.1996, s. 1.