KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Itämeren turska-, silakka- ja kilohailikantoja ja näitä kantoja hyödyntäviä kalastuksia koskevasta monivuotisesta suunnitelmasta, asetuksen (ETY) N:o 2187/2005 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1098/2007 kumoamisesta /* SWD/2014/0290 final */





KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Itämeren turska-, silakka- ja kilohailikantoja ja näitä kantoja hyödyntäviä kalastuksia koskevasta monivuotisesta suunnitelmasta, asetuksen (ETY) N:o 2187/2005 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1098/2007 kumoamisesta Tämä asiakirja sisältää vaikutustenarviointiraportin ehdotuksesta, joka koskee Itämeren turskaan, silakkaan ja kilohailiin sovellettavaa monivuotista hoitosuunnitelmaa. Monivuotiset hoitosuunnitelmat ovat osoittautuneet hyvin arvokkaiksi kalavarojen kestävän hoidon kannalta. Vahvistamalla säännöt kantojen hyödyntämistä ja niihin liittyviä, tiettyyn tavoitteeseen tähtäävää kalavarojen hoitoa varten tarvittavista toimenpiteistä edistetään vakautta ja ennustettavuutta sekä varmistetaan, että kalakantoja hyödynnetään sovituissa rajoissa. Euroopan kalakantojen kalastuksenhoito perustuu ennalta varautuvaan lähestymistapaan ja kestävän enimmäistuoton (MSY) periaatteeseen. Ennalta varautuvan lähestymistavan tarkoituksena on varmistaa, että jokainen kalakanta pysyy kannan vähimmäiskokoa eli varovaisuusperiaatteen mukaista biomassatasoa suurempana. Jos kanta pienenee tämän tason alapuolelle, kannan lisääntymiskyvyn heikkenemisen riski kasvaa. Ennalta varautuvan lähestymistavan mukaisesti voidaan katsoa, että kalastuksenhoidon tavoitteena on estää kannan pienentyminen epätoivotulle tasolle. Kestävää enimmäistuottoa koskevan lähestymistavan tavoitteena on sitä vastoin kannan toivottavan tason määrittely ja tätä vastaava kalastuksenhoito. Kestävä enimmäistuotto määritellään EU:ssa tavallisesti niiden kalojen osuutena, jotka poistuvat kannasta kalastuksen seurauksena. Tästä osuudesta käytetään ilmausta kalastuskuolevuus eli F. Kun kalastuskuolevuus pidetään lähellä tavoitearvoa, josta käytetään usein lyhennettä F-MSY, voidaan varmistaa, että kannasta otettu keskimääräinen kokonaissaalis on lähellä sitä enimmäismäärää, joka on mahdollista pyytää kantaa vahingoittamatta. Tätä kutsutaan kestäväksi enimmäistuotoksi. Tärkeimmät Itämerellä kalastettavat kalalajit ovat turska, silakka ja kilohaili. Itämeren itä- ja länsiosien turskakannat katsotaan erillisiksi kannoiksi. Itämerellä on useita eri silakkakantoja, ja pääkanta elää meren itäisessä altaassa. Pienempiä silakkakantoja esiintyy Selkämerellä, Riianlahdella ja Itämeren länsiosassa. Viimeksi mainittu kanta kutee Itämeren länsiosassa ja vaeltaa sen jälkeen ravinnon perässä Skagerrakiin ja itäiselle Pohjanmerelle. Itämerellä elää yksi kilohailikanta. Seitsemästä tässä tarkasteltavasta Itämeren kannasta ainoastaan kolmea silakkakantaa – Itämeren keskiosan, Riianlahden ja Selkämeren silakkakantaa – hyödynnetään tällä hetkellä kestävän enimmäistuoton mukaisilla tasoilla. Turskakantoihin sovelletaan nykyisin pitkän aikavälin hoitosuunnitelmaa, joka ei enää vastaa kantojen todellista tilaa. Suunnitelmassa vahvistetut tavoitteet eivät ole kestävään enimmäistuottoon perustuvan lähestymistavan mukaisia. Suunnitelmassa otettiin käyttöön rinnakkainen kannan hoitojärjestelmä rajoittamalla pyyntiponnistusta; tutkijat ovat sittemmin todenneet sen tarpeettomaksi. Neuvoston vuosittain vahvistamat saalisrajoitukset ovat pelagisten kantojen tärkein hoitoväline. TACit ja kiintiöt perustuvat neuvostossa vuosittain tehtäviin poliittisiin sopimuksiin, ja niissä on suuria vuotuisia vaihteluja. Sen vuoksi on hyvin vaikea taata, että kalastuskuolevuus saadaan vuoteen 2015 mennessä kestävän enimmäistuoton mukaiselle tasolle. Myös tulevaisuuden kalastusmahdollisuuksien tasoon liittyvä epävarmuus vaikeuttaa alalla tehtäviä tulevaisuuden suunnitelmia ja uhkaa lisätä mukauttamiskustannuksia. Liian korkeat tai ylittyneet TACit ovat osaltaan aiheuttaneet sen, että kalastuskuolevuus on pysynyt tavoitearvoja korkeampana, mikä taas on johtanut tuotoksen ja tulojen alenemiseen. Tämän ongelman ratkaisemiseksi tässä asiakirjassa tarkastellaan kolmea toimintavaihtoehtoa. Vaihtoehdot ovat nykyinen kalastuksenhoitojärjestelmä ja kaksi ehdotettua lähestymistapaa hoitosuunnitelmien laadintaan. Lähestymistapojen väliset erot liittyvät tärkeimpiin kantoihin, joiden välillä on biologisia vuorovaikutussuhteita, eli Itämeren itäosan turskakantoihin, kilohailikantaan ja Itämeren keskiosan silakkakantaan. Erot liittyvät kyseisten kantojen yhteydessä käytettyihin kalastuskuolevuustavoitteisiin; lähestymistapa A perustuu suhteellisen alhaiseen kalastuskuolevuuteen, joka on lähellä tämänhetkisiä yksittäisten lajien arvoja, kun taas lähestymistapa B perustuu hieman korkeampaan kalastuskuolevuuteen, jonka voidaan katsoa olevan johdonmukaisempi monilajisen lähestymistavan kanssa. Molemmissa tapauksissa vaihtoehtoja 2 ja 3 olisi pidettävä hoitosuunnitelmiin sovellettavina yleisinä lähestymistapoina pikemminkin kuin tarkkoina itsenäisinä suunnitelmina; valittavan hoitosuunnitelman yksityiskohtien määrittelemiseksi vaaditaan lisää tutkimustyötä ja kuulemisia. Kun kaikki kyseiset kannat kootaan yhden hoitosuunnitelman alaisuuteen, saadaan selkeitä etuja, jotka näkyvät saaliiden vakautena ja ennakoitavuutena, suurempana todennäköisyytenä täyttää kestävän enimmäistuoton saavuttamiseen vuoteen 2015 mennessä liittyvä kansainvälinen velvoite ja hoitosuunnitelmasta saatavana lisäarvona. Tästä syystä vaihtoehtoja 2 ja 3 pidetään vaihtoehtoa 1 parempina. EU:n kansainvälisellä velvoitteella varmistaa kyseisten kantojen kestävä kalastus kestävän enimmäistuoton tasolla vuoteen 2015 mennessä saavutetaan myös ympäristöhyötyjä. Kokonaispyyntiponnistuksen oletettu aleneminen johtaisi myös alusten koneiden päästöjen vähenemiseen. Silakka- ja kilohailikantojen sisällyttäminen hoitosuunnitelmaan tarjoaisi järjestelmällisen perustan vuotuisten TACien vahvistamiselle siten, että pelagisen kalastuksen saaliit olisivat paremmin ennakoitavissa, mikä helpottaisi liiketoiminnan suunnittelua ja lisäisi toimitusvarmuutta. Se antaisi myös lisäarvoa, koska hoitosuunnitelma on tavallisesti edellytys sille, että kalastus saa esimerkiksi Marine Stewardship Council -järjestön (MSC) sertifioinnin. Sertifioidusta kalastuksesta saadusta kalasta voidaan pyytää markkinoilla korkeampi hinta. Kalastusmahdollisuuksien vähentäminen voi johtaa kalastajien ja jalostusalan voiton hienoiseen alenemiseen, ja sillä saattaa lyhyellä aikavälillä olla haitallisia vaikutuksia kuluttajille, mutta kantojen tilan palauttaminen vaikuttaa pitkällä aikavälillä suotuisasti sekä voitto-osuuteen että kalastuksen kestävyyteen. Lisäksi kiintiöiden väliaikainen vähentäminen johtaa yleensä kyseisen kannan osalta korkeampiin hintoihin. Pyyntiponnistusjärjestelmästä ja yhtä kalastusaluetta koskevasta vaatimuksesta luopuminen yksinkertaistaa lainsäädäntöympäristöä ja vähentää jäsenvaltioiden ja toimialan hallintotaakkaa. Hoitosuunnitelmaa koskevaa kahta vaihtoehtoa tarkasteltaessa katsotaan, että vaihtoehto 2 (hoitosuunnitelmaan sovellettava lähestymistapa A, jossa tavoitteena oleva kalastuskuolevuus on joidenkin kantojen osalta alhaisempi) on parempi kuin vaihtoehto 3 (hoitosuunnitelmaan sovellettava lähestymistapa B, jossa tavoitteena oleva kalastuskuolevuus on joidenkin kantojen osalta korkeampi). Vaikka näiden kahden vaihtoehdon vaikutukset poikkeavat toisistaan suhteellisen vähän, vaihtoehtoon 3 liittyy suurempi riski haitallisista ympäristövaikutuksista. STECF on lisäksi todennut, että vaikka vaihtoehdossa 2 käytetyt tavoitteena olevaa kalastuskuolevuutta koskevat arvot ovat riittävän luotettavia hoitosuunnitelmassa käytettäviksi, suurempien arvojen (esimerkiksi vaihtoehdossa 3 käytettyjen) käyttö vaatii lisätyötä niihin liittyvien riskien arvioimiseksi. Vaihtoehto 2 on itse asiassa joukko yksittäisten lajien hoitosuunnitelmia, kun taas vaihtoehto 3 olisi askel kohti useita lajeja koskevaa hoitosuunnitelmaa. Tällaisen askeleen edellyttämää tutkimustietoa ei ole vielä saatavilla, vaikka tutkijat ovatkin ilmoittaneet, että tämä ongelma saattaa ratketa lähitulevaisuudessa. Vastuuvapauslauseke: Tämä tiivistelmä edustaa ainoastaan sen laadintaan osallistuneiden komission yksiköiden kantaa. Se ei rajoita komission tulevien päätösten lopullista muotoa.