LIITE II: YHTEINEN LAUSUMA MAKSUSUUNNITELMASTA 2015–2016

”Joulukuussa 2014 sovittua maksusuunnitelmaa, joka on osa vuosien 2014 ja 2015 talousarvioista tehtyä sopimusta, koskevan yhteisen lausuman perusteella EU:n kolme toimielintä ovat yhteisesti arvioineet EU:n talousarvion maksutilannetta ja näkymiä komission 23. maaliskuuta 2015 toimittaman asiakirjan pohjalta.

Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio sopivat seuraavaa:

1. Tilanne

Euroopan parlamentti ja neuvosto panevat merkille komission asiakirjassa ’Elements for a payment plan to bring the EU budget back onto a sustainable track’ esittämän perusteellisen arvioinnin (liitteenä). Se on analyyttinen pohja, jonka avulla voidaan kartoittaa vuoden lopussa maksamatta olleiden maksujen määrän kasvun tärkeimpiä tekijöitä ja saavuttaa maksamattomien laskujen määrän vähentämistavoite. Erityisesti tavoitteena on vuosien 2007-2013 koheesiopolitiikan ohjelmien toteuttaminen.

Lisäksi maksumäärärahojen vaje on johtanut vuosien 2014–2020 ohjelmien toteuttamisen hidastumiseen muiden otsakkeiden osalta, erityisesti kun on pyritty täyttämään aikaisemmista sitoumuksista johtuvat sopimusvelvoitteet ja välttämään siten viivästyskorkojen riski, aikana, jolloin keskeisten ohjelmien odotetaan edistävän kasvua ja työllisyyttä Euroopassa ja turvaavan unionin roolin kansainvälisesti.

2. Näkymät

LIITTEEN II LIITE: OSATEKIJÄT MAKSUSUUNNITELMAA VARTEN, JOLLA EU:N TALOUSARVIO SAATETAAN JÄLLEEN KESTÄVÄLLE URALLE (1)

Tiivistelmä

Euroopan unionin talousarvion toteuttamisen kehitystä on etenkin vuodesta 2012 lähtien leimannut hyväksyttyjen maksumäärärahojen ja unionin toimielinten aiemmin tekemien sitoumusten välisen eron kasvaminen. Tästä maksuvajeesta on koitunut erinäisiä kielteisiä seurauksia eri menoaloilla, mistä näkyvimpänä mainittakoon maksamatta olevien maksupyyntöjen määrän kertyminen koheesiopolitiikan 2007–2013 (rahoitusnäkymien otsake 1 b) ohjelmissa siten, että tällaisia maksupyyntöjä oli vuoden 2014 lopulla enemmän kuin koskaan aiemmin.

Maksamatta olevien maksupyyntöjen määrän kertyminen johtuu siitä, että vuosien 2007–2013 ohjelmasyklissä koettiin huippu samaan aikaan kun monivuotisen rahoituskehyksen maksuille asetettua ylärajaa laskettiin vuonna 2014, koska kansallisella tasolla pyrittiin julkisen talouden vakauttamiseen. Kehityskulun ymmärtämiseksi on siis otettava huomioon kaksi eri tekijää.

Ensimmäinen tekijä on se, että koheesiopolitiikan 2007–2013 ohjelmien täytäntöönpanon jatkaminen johti maksupyyntöjen kausiluonteiseen lisääntymiseen, ja niitä koskevat määrät oli maksettava monivuotisen rahoituskehyksen 2014–2020 alkuvuosina. Ohjelmat käynnistyivät hitaasti vuosina 2007–2009, mikä johtui (muun muassa) finanssikriisin ja sen takia toteutettujen vastatoimenpiteiden vaikutuksista, mutta ohjelmien täytäntöönpano on nopeutunut vuodesta 2012 lähtien, ja maksupyynnöt ovat lisääntyneet vuosittain; vuonna 2013 niiden arvo oli koheesiopolitiikan alalla ennätykselliset 61 miljardia euroa. Tähän vaikuttivat täytäntöönpanolle asetetut määräajat ja koheesiopolitiikkaa koskevassa lainsäädännössä vahvistetut määrärahojen automaattista vapauttamista koskevat säännöt (2).

Unionin talousarviossa on ollut vaikeaa sopeutua koheesiopolitiikan 2007–2013 maksupyyntöjen määrän jyrkkään nousuun, kun muut ohjelmat ovat jo päässeet hyvään vauhtiin, maksuja koskevaa enimmäismäärää vähennettiin vuonna 2015 ja jäsenvaltiot pyrkivät edelleen vakauttamaan omaa julkista talouttaan.

Toisena kehityskulkua selittävänä tekijänä on maksumäärärahojen enimmäismäärän tuntuva väheneminen uudessa monivuotisessa rahoituskehyksessä, ja väheneminen oli erityisen selvää vuonna 2014 (jolloin pudotusta oli 8 miljardia euroa). Tästä aiheutuva maksumäärärahojen puute vaikuttaa koheesiopolitiikan (rahoitusnäkymien otsake 1 b) ohella myös muilla menoaloilla ja erityisesti kasvua ja työpaikkoja (otsake 1 a), globaalia Eurooppaa (otsake 4) ja turvallisuutta (otsake 3) koskevilla toimintalohkoilla.

Komissio reagoi tilanteeseen käynnistämällä toimenpiteitä, joilla varmistetaan niukkojen maksumäärärahojen aktiivinen hallinnointi. Näihin toimenpiteisiin kuuluvat: toimien nopeuttaminen aiheettomasti suoritettujen määrien takaisin perimiseksi, varainhoitotileillä olevien käyttämättömien määrien rajoittaminen, rahoitusta edeltävien prosenttiosuuksien vähentäminen, maksujen enimmäismääriä koskevien määräaikojen hyödyntäminen mahdollisimman hyvin, ehdotuspyyntöjen/tarjousten ja niihin liittyvän sopimuksenteon lykkääminen sekä rahoitustukea saavien maiden asettaminen korkeammalle ensisijaisuusjärjestyksessä.

Lisäksi budjettivallan käyttäjälle ilmoitettiin ajoissa eri haasteista ja kehityskuluista, ja hyväksyttyjen maksumäärärahojen lisäämiseksi ehdotettiin erilaisia lisätalousarvioita.

Vaikka maksumäärärahoja lisättiin parlamentin ja neuvoston hyväksymillä lisätalousarvioilla (3) ja komissio hallinnoi aktiivisesti käytettävissä olevia maksumäärärahoja, maksamatta olevien maksupyyntöjen määrä on lisääntynyt jatkuvasti ja vuoden 2014 lopulla se oli pelkästään koheesiopolitiikan 2007–2013 yhteydessä 24,7 miljardia euroa (4).

Komission toteuttamien hillitsevien toimenpiteiden ansiosta kertynyt suma sisällytettiin pitkälti muille toimintalohkoille, joita komissio hallinnoi suoraan. Enin osa vuonna 2014 käytettävissä olevista maksumäärärahoista käytettiin edeltävältä ohjelmakaudelta periytyviin sopimusvelvoitteisiin. Näin minimoitiin viivästyneistä maksuista koituvat seuraamukset, jotka lisääntyivät kuitenkin vuositasolla viisinkertaisiksi (3 miljoonaan euroon) (5). Vaikka näillä toimilla kyettiin välttämään laajemmat unionin talousarvioon kohdistuvat kielteiset vaikutukset, ne merkitsivät eräiden maksujen eräpäivän siirtämistä vuodelle 2015. Tämä puolestaan vaikutti sidosryhmien perusteltuihin odotuksiin, ja sidosryhmät saattoivat joutua lykkäämään hankkeensa aloittamista ja/tai lisäämään väliaikaisesti oman osarahoituksensa määrää.

Koheesio-ohjelmat 2007–2013 lähestyvät päätösvaihettaan. Maksupyyntöjen kokonaistaso laski vuonna 2014 yhteensä 53 miljardiin euroon (vuonna 2013 vastaava luku oli ollut 61 miljardia euroa). Jäsenvaltiot arvioivat uusimmissa ennusteissaan (tammikuulta 2015), että ne jättävät vuodelle 2015 maksupyyntöjä noin 48 miljardin euron edestä ja vuodelle 2016 noin 18 miljardin euron edestä. Näitä lukuja ei voida kuitenkaan pitää nimellisarvoina, sillä asiaa koskevassa lainsäädännössä on säädetty, että vuosina 2015 ja 2016 asetetaan maksettavissa olevien pyyntöjen ylärajaksi 95 prosenttia ohjelman koko rahoituskehyksestä (6). Tämän perusteella komissio arvioi, että vuoden 2015 maksettavissa olevat pyynnöt ovat noin 35 miljardia euroa ja vuoden 2016 taas 3,5 miljardia euroa.

Vuoden 2015 talousarviossa myönnetään koheesiopolitiikkaan 2007–2013 lähes 40 miljardia euroa maksumäärärahoina. Talousarvio kattaa sekä kertyneet maksut (arvoltaan 24,7 miljardia euroa, joka nielee 62 prosenttia koheesiopolitiikan 2007–2013 talousarviosta) että ne uudet pyynnöt, jotka esitetään ajoissa maksamisen kannalta (arvioiden mukaan 35 miljardia euroa). Tämän seurauksena kertymän arvioidaan laskevan 20 miljardin euron tasolle vuoden 2015 lopussa.

Komissio arvioi tässä vaiheessa, että jäljellä olevien maksupyyntöjen kattamiseen ja kertymän vaiheittaiseen lopettamiseen tarvitaan enintään 23,5 miljardia euroa ennen päätösvaihetta. Komissio tekee vuoden 2016 talousarvioesityksessään otsakkeen 1 b maksumäärärahoja koskevaa hienosäätöä varmistaakseen, että edellä mainittu toteutuu ja kauden 2014–2020 ohjelmat pannaan asianmukaisesti täytäntöön.

Varainhoitovuosi 2015 Koheesiopolitiikka (miljardia euroa)

Talousarviossa 2015 käytettävissä olevat maksumäärärahat (1) 39,5 — joista kuuluu vuoden 2014 lopun kertymään (2) 24,7 — joiden enimmäismäärä on vuonna 2015 ennusteiden mukaan 95 prosenttia kynnysarvosta (3) ~35 Odotettu kertymä vuoden 2015 lopulla (4)=(1)-(2)-(3) ~20





Varainhoitovuosi 2016 Koheesiopolitiikka (miljardia euroa)

Odotettu kertymä vuoden 2015 lopulla (1) ~20 Niiden jäljellä olevien maksupyyntöjen enimmäismäärä, jotka saataneen vuonna 2016 ennen päätösvaihetta (2) ~3,5 Vuoden 2016 talousarviosta katettavien maksupyyntöjen enimmäismäärä (3)=(1)+(2) ~23,5

Vastaavasti muille toimintalohkoille vuoden 2016 talousarviossa ehdotettavien maksumäärärahojen tason olisi mahdollistettava sekä aiemmista sitoumuksista aiheutuvien velvoitteiden täyttäminen ja viivästyskorkojen maksamista koskevan riskin minimoiminen että varmistettava vuosien 2014–2020 ohjelmien täytäntöönpanon ja sopimuksenteon asianmukainen taso.

Merkittävä osa unionin talousarviosta on luonteeltaan monivuotinen, mikä selittää sitoumuksen kirjaamisen ja sitoumusta vastaavan maksun todellisen suorittamisen välisen aikaeron. Siksi on tavallista ja odotettua, että maksamatta olevia sitoumuksia kertyy rakenteellisesti (”RAL”, joka tulee ranskankielisestä ilmaisusta ”reste à liquider”). Koska komissiolla on oikeudellisesti sitova määräaika pyyntöjen maksamiselle (7) ja koska vuoden lopussa ilmenevä pyyntökertymä kytkeytyy vaatimukseen välttää sitoumusten purkamista ja mahdollisia keskeytyksiä, pidetään ”tavallisena” (8) että vuoden lopulla on tietty määrä maksattamatta olevia maksupyyntöjä.

Kertymä on kuitenkin kasvanut viime vuosien myötä tasoltaan ”epätavalliseksi”, mikä rajoittaa merkittävää ja yhä suuremmaksi käyvää osaa seuraavan vuoden talousarviosta ja ei ole siten kestävää moitteettoman varainhoidon kannalta. Komissio arvioi, että maksamattomien maksupyyntöjen kertymästä oli koheesiopolitiikan alalla ”epänormaalia” noin puolet vuoden 2013 ja 2014 lopulla. Epänormaalius tarkoittaa, että ne kytkeytyivät talousarviossa hyväksyttyjen maksumäärärahojen vajeeseen, joka laukaisee niin kutsutun lumipalloefektin. Päätösvaihe lähestyy, joten vuosien 2015 ja 2016 maksujen tasoa on alennettava ja kertymä vähenee automaattisesti. Keskeyttämisten ja lykkäämisten tason odotetaan myös alenevan, kun ohjelmat lähestyvät päätösvaihettaan. Kauden 2007–2013 ohjelmien maksumäärärahat ovat vuonna 2016 noin 21,5 miljardia euroa, joten kertymän ennustetaan olevan noin 2 miljardia euroa vuoden 2016 lopussa.

Koheesiopolitiikan ohjelmat 2007–2013: maksamattomien maksupyyntöjen kertymän kehitys 2007–2016 (kunkin vuoden lopussa)

Budjettivallan käyttäjät, eli neuvosto ja Euroopan parlamentti, ovat myöntäneet, että syntynyt ”epätavallinen” kertymä on lakkautettava vaiheittain. Ne sopivat yhdessä vuoden 2015 talousarviota koskevissa neuvotteluissa, että niiden tavoitteena on ”saada erityisesti koheesiopolitiikkaan liittyvien, vuoden lopussa maksamattomina olevien laskujen määrä vähenemään rakenteelliselle tasolle nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen aikana” ja että ne panevat ”vuodesta 2015 alkaen täytäntöön suunnitelman maksamattomien laskujen, jotka vastaavat vuosien 2007–2013 ohjelmien toteutumista, määrän vähentämiseksi yhteisesti sovitulle tasolle nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen väliarviointiin mennessä”.

Tämä asiakirja muodostaa vahvan perustan kahden budjettivallan käyttäjän yhteisymmärrykselle niiden pyrkiessä tekemään päätöksiä, jotka mahdollistavat vuosien 2007–2013 ohjelmia koskevien maksamattomien laskujen ”epätavallisen” kertymän vaiheittaisen purkamisen vuoden 2016 loppuun mennessä.

Maksusuunnitelma tarjoaa myös tilaisuuden saada kokemusta tulevaa varainhoitoa varten:

1. Vuoden 2014 lopulla saavutettu lisätalousarviota nro 2/2014 (9) koskeva yhteisymmärrys oli erittäin tärkeä, koska sillä kyettiin laajalti vakauttamaan maksamattomina olevien maksupyyntöjen kertymä tasolle, joka voidaan lakkauttaa vaiheittain kahden vuoden aikana. Toimielimet ovat kantaneet vastuunsa, kun julkisen talouden tila on ollut monessa jäsenvaltiossa erittäin vaikea.

2. Komission toteuttamat aktiivista talousarvion hallinnointia koskevat toimenpiteet ovat osoittautuneet korvaamattomiksi käsiteltäessä maksumäärärahojen vajetta monessa toimintalohkossa. Näitä toimenpiteitä on jatkettava tarvittavan pitkään, jotta voidaan välttää edunsaajille koituvat suhteettomat häiriöt ja/tai viivästyskorkojen maksaminen.

3. Vaikka koheesiopolitiikan ohjelmien täytäntöönpanossa ilmenee toistuva sykli, huippuja ja aallonpohjia voidaan tasoittaa panemalla ohjelmia täytäntöön mahdollisimman nopeasti ohjelmakauden aikaisessa vaiheessa. Tämä on erityisensuotavaa nykyisissä talousolosuhteissa, kun kaivataan kipeästi investointeja talouden elvyttämiseen ja kilpailukyvyn lisäämiseen.

4. Pyyntöjä on esitettävä tasaiseen tahtiin. Jäsenvaltioiden olisi vältettävä turhia hallinnollisia viivästyksiä lähettäessään maksupyyntöjä koko vuoden aikana. Pyyntöjen säännöllisyys parantaa talousarvion hallinnointia ja auttaa minimoimaan kertymän vuoden lopussa.

5. Toisaalta maksumäärärahoja on budjetoitava riittävästi, jotta talousarvio voidaan toteuttaa asianmukaisesti ja jotta voidaan välttää maksamattomien maksupyyntöjen kertyminen kestämättömälle tasolle vuoden lopulla. Tämän lisäksi on sovellettava Eurooppa-neuvoston päätelmissä ja komissio Barroson helmikuussa 2013 antamassa lausunnossa mainittua erityistä ja mahdollisimman suurta joustavuutta, jotta unioni voi täyttää oikeudelliset velvoitteensa. Budjettivallan käyttäjän päätösten olisi lisäksi mahdollistettava moitteeton maksuprofiili koko monivuotisen rahoituskehyksen aikana siinä määrin kuin se on mahdollista.

6. Ennustekapasiteettia on tehostettava. Jo laadittujen erilaisten analyysien (10) ohella komissio parantaa keskipitkän ja pitkän aikavälin ennusteitaan, jotta todennäköiset ongelmat voidaan havaita varhaisessa vaiheessa siinä määrin kuin se on mahdollista. Komissio erityisesti ilmoittaa kahdelle budjettivallan käyttäjälle heti kun se havaitsee vuosien 2014–2020 ohjelmien täytäntöönpanossa kehitystä, joka vaarantaa moitteettoman maksuprofiilin.

1. TAUSTAA

Komissio on vuodesta 2011 alkaen joutunut seuraamaan maksamatta olevien maksupyyntöjen määrän kasvua vuoden lopulla, vaikka maksujen enimmäismäärät hyödynnettiin kokonaisuudessaan vuosina 2013 ja 2014 ja vaikka vuonna 2014 turvauduttiin maksujen yhteydessä ennakoimattomiin menoihin varattuun liikkumavaraan. Vuotuisissa talousarvioissa on käytännössä käytetty kaikki hyväksytyt maksumäärärahat, mutta maksamatta olevien maksupyyntöjen kertymä vuoden lopulla on kasvanut jatkuvasti koheesiopolitiikan alalla (rahoitusnäkymien otsake 1 b) ja muiden otsakkeiden erityisohjelmien yhteydessä (esimerkiksi otsakkeeseen 4 kuuluva globaali Eurooppa).

Komissio on noudattanut parlamentin ja neuvoston kehotusta ja seurannut tilannetta läpi koko vuoden. Viime vuosina on järjestetty tilapäisiä toimielinten välisiä tapaamisia, joissa on vaihdettu näkemyksiä kulloisestakin tilanteesta. Komission on vuodesta 2011 lähtien pitänyt esittää lisätalousarvioesityksiä, joilla on pyritty lisäämään maksumäärärahojen tasoa merkittävästi, jotta maksuvaje saataisiin poistettua. Hyväksyttyjen maksumäärärahojen alkuperäiset vähäiset tasot ovat johtaneet toistuviin lisätalousarvioesityksiin, jotka ovat monimutkaistaneet itse talousarvioesitystä koskevaa päätöksentekoprosessia, vaikka neuvotteluissa olisi käsiteltävä juuri talousarvioesitystä. Lisätalousarvioista äänestettiin myöhäisessä vaiheessa, mikä hankaloittaa entisestään maksuprosessin hallinnointia.

Maksusitoumusmäärärahojen tasot ovat siis olleet jatkuvasti korkeampia, ja jäljempänä oleva kaavio kuvaa yhä tiukempia vuotuisia maksubudjetteja ja enimmäismääriä sekä maksujen enimmäismäärän ja äänestettyjen määrärahojen välisen eron progressiivista kaventumista, joka huipentui vuonna 2014 siihen, että jouduttiin käyttämään ennakoimattomiin menoihin varattua liikkumavaraa.

Vuosien 2014 ja 2015 talousarvioista päästiin sopimukseen joulukuussa 2014, ja tuolloin Euroopan parlamentti ja neuvosto sopivat seuraavasta yhteisestä lausumasta:

”Toimielimet hyväksyvät tavoitteen saada erityisesti koheesiopolitiikkaan liittyvien, vuoden lopussa maksamattomina olevien laskujen määrä vähenemään rakenteelliselle tasolle nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen aikana. Tähän tavoitteeseen pääsemiseksi: — komissio suostuu esittämään vuoden 2015 talousarviota koskevien yhteisten päätelmien yhteydessä mahdollisimman tuoreen ennusteen maksamattomien laskujen määrästä vuoden 2014 loppuun mennessä; komissio saattaa nämä luvut ajan tasalle ja esittää vaihtoehtoisia skenaarioita maaliskuussa 2015, kun kokonaiskuva maksamattomien laskujen määrästä vuoden 2014 lopussa on saatavilla tärkeimpien toimintalohkojen osalta; — tältä pohjalta kolme toimielintä pyrkivät sopimaan vuoden lopussa maksamattomina olevien laskujen enimmäistavoitetasosta, jota voidaan pitää kestävänä; — tältä pohjalta ja noudattaen monivuotista rahoituskehystä koskevaa asetusta, ohjelmien sovittuja määrärahoja sekä muita sitovia sopimuksia, kolme toimielintä sitoutuvat panemaan vuodesta 2015 alkaen täytäntöön suunnitelman maksamattomien laskujen, jotka vastaavat vuosien 2007–2013 ohjelmien toteutumista, määrän vähentämiseksi yhteisesti sovitulle tasolle nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen väliarviointiin mennessä. Kolme toimielintä hyväksyvät kyseisen suunnitelman hyvissä ajoin ennen vuoden 2016 talousarvioesityksen esittelyä. Maksamattomien laskujen poikkeuksellisen suuren määrän huomioon ottaen kolme toimielintä sopivat tarkastelevansa kaikkia mahdollisia keinoja kyseisten laskujen määrän vähentämiseksi. — Komissio suostuu joka vuosi liittämään talousarvioesitykseensä asiakirjan, jossa arvioidaan maksamattomien laskujen määrää ja selitetään, kuinka talousarvioesitys tulee mahdollistamaan tämän määrän vähentämisen, ja kuinka paljolla. Tässä vuosittaisessa asiakirjassa luodaan katsaus siihenastiseen edistymiseen ja ehdotetaan mukautuksia suunnitelmaan viimeisimpien numerotietojen mukaisesti.”

Komissio esitti tämän yhteisen lausuman jatkotoimena 15. joulukuuta 2014 ajan tasalle saatetun ennusteen maksamattomien maksupyyntöjen tasosta vuoden 2014 loppuun mennessä. Ennuste on esitetty liitteessä I.

Tässä asiakirjassa esitetään katsaus tilanteeseen vuoden 2014 lopussa ja siinä keskitytään koheesiopolitiikan vuosien 2007–2013 ohjelmien kertymään, joka pyritään laskemaan sovitulle tasolle nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnissa vuonna 2016. Asiakirjassa käsitellään myös muiden otsakkeiden kertymän kehitystä, vaikka niiden kertymäongelma ei ole läheskään yhtä akuutti kuin otsakkeessa 1 b. Muiden otsakkeiden maksamattomien maksupyyntöjen kertymä oli vuoden 2014 lopussa noin 1,8 miljardia euroa.

2. TILANNE VUODEN 2014 LOPUSSA

2.1. Käyttö vuoden 2014 lopussa

Maksumäärärahojen käyttö oli arvoltaan vuoden 2014 lopussa (ennen määrärahasiirtoja vuodelta toiselle) 134,6 miljardia euroa (99 prosenttia vuoden 2014 talousarvion lopullisista hyväksytyistä määrärahoista). Maksumäärärahojen vajaakäytöksi (kun määrärahasiirrot vuodelta toiselle oli toteutettu) kirjattiin kaikkien aikojen vähäisin määrä, 32 miljoonaa euroa (vuonna 2013 vastaava luku oli 107 miljoonaa euroa ja vuonna 2012 taas 66 miljoonaa euroa). Näin korkea käyttöaste vaikka lisätalousarvioesitys 3/2014 hyväksyttiin myöhäisessä vaiheessa osoittaa, että maksumäärärahoille on asetettu tiukkoja rajoitteita erityisesti vuosien 2007–2013 ohjelmia loppuun saatettaessa. Vastaavia budjettikohtia tuettiin lisäksi monessa tapauksessa määrärahoilla, jotka oli alun perin tarkoitettu vasta hyväksyttyjen vuosien 2014–2020 ohjelmien ennakkomaksuihin.

Vuosien 2007–2013 koheesiopolitiikan ohjelmien maksumäärärahoja lisättiin vuonna 2014 kaikkiaan 4,6 miljoonalla eurolla. Tästä määrästä saatiin 2,5 miljardia euroa lisätalousarvioesityksellä nro 3/2014, 0,6 miljardia euroa varainhoitovuoden lopulla tehtävällä määrärahasiirrolla (11) ja 1,5 miljardia euroa sisäisillä siirroilla muista kauden 2014–2020 ohjelmista. Nämä lisäykset auttoivat osaltaan kauden 2007–2013 koheesio-ohjelmien kertymän vakauttamisessa vuoden 2014 lopulla.

Suuri määrä käyttämättömiä maksusitoumusmäärärahoja siirrettiin varainhoitovuodelle 2015 tai muihin ohjelmiin. Siirrot koskivat koheesiopolitiikan ohella myös maaseudun kehittämisen ohjelmia (otsake 2) ja maahanmuuttoa ja turvallisuutta (otsake 3). Tämän seurauksena maksattamatta olevien sitoumusten määrä (RAL) väheni 189 miljardiin euroon vuoden 2014 lopulla, mikä merkitsee 32 miljardin euron vähennystä verrattuna RAL:än vuoden 2013 lopulla. Vähennys on kuitenkin jossain määrin keinotekoinen, koska se perustuu lähinnä vuosien 2014–2020 ohjelmien maksusitoumusmäärärahojen vajaakäyttöön, ja määrärahat siirrettiin muihin ohjelmiin tai varainhoitovuodelle 2015 ja sitä seuraaville vuosille, jolloin ongelma ilmenee uudelleen. Jos uusien ohjelmien kaikki määrärahat olisi sidottu vuonna 2014, RAL olisi pysynyt paljon lähempänä vuoden 2013 tasoa (224 miljardia euroa).

Alla oleva kaavio osoittaa, miten RAL-taso on kehittynyt 2007–2014 ja mikä RAL-tason ennustetaan olevan vuoden 2015 lopulla koko talousarviossa, yhteisesti hallinnoiduissa otsakkeiden 1 b, 2 ja 3 ohjelmissa sekä muissa ohjelmissa/otsakkeissa. Kaaviosta käy ilmi, että RAL:n kokonaistason odotetaan palaavan vuoden 2015 lopulla samalle tasolle kuin vuoden 2013 lopulla. Kaaviosta käy kuitenkin ilmi myös ero yhteisen hallinnoinnin piiriin kuuluvien otsakkeiden 1 b, 2 ja 3 ohjelmien välillä – RAL:n odotetaan vähenevän vuoteen 2013 lopulla – ja muiden ohjelmien/otsakkeiden välillä, sillä niiden RAL:n odotetaan kasvavan vuoden 2015 lopulla.

2.2. Vuonna 2014 toteutetut lieventävät toimenpiteet

Komissio esitti 28. toukokuuta 2014 lisätalousarvioesityksen nro 3/2014, jossa pyydettiin lisää maksumäärärahoja vuodelle 2014. Hyväksymisprosessista tuli pitkällinen, ja lisätalousarvioesitys nro 3/2014 hyväksyttiin lopulta 17. joulukuuta 2014. Lisätalousarvion hyväksymistä odoteltaessa komissio toteutti vuonna 2014 useita lieventäviä toimenpiteitä noudattaakseen aiemmista sitoumuksista aiheutuvia oikeudellisia velvoitteitaan, ja samaan aikaan käynnistettiin uusi ohjelmasukupolvi, jonka rahoituskehys on poikkeuksellisen tiukka.

Komissio halusi noudattaa sovittua politiikkaa talousarviossa hyväksyttyjen määrärahojen mukaisesti, joten se sovelsi talousarvion aktiivisen hallinnoinnin lähestymistapaa, jossa otettiin huomioon kolme pääperiaatetta:

— minimoidaan maksujen viivästyskorkojen ja mahdollisten vastuiden taloudelliset vaikutukset unionin talousarvioon;

— maksimoidaan ohjelmien täytäntöönpano;

— minimoidaan päätösten mahdolliset kielteiset vaikutukset kolmansiin osapuoliin ja koko talouteen.

Niukkojen määrärahojen aktiivisen hallinnoinnin varmistaviin toimenpiteisiin kuuluivat vastaavasti aiheettomasti maksettujen määrien proaktiivinen takaisin periminen, varainhoitotileillä olevien käyttämättömien määrien rajoittaminen, ennakkomaksujen prosenttiosuuden vähentäminen, maksujen enimmäismääräaikojen hyödyntäminen mahdollisimman hyvin sekä tarjouspyyntöjen/tarjousten ja niitä koskevan sopimuksenteon lykkääminen.

Nämä lieventävät toimenpiteet auttoivat komissiota varjelemaan asemaansa ensiluokkaisena investoijana ja mainettaan luotettavana ja turvallisena kumppanina. Komissio onnistui minimoimaan mahdollisuuksien mukaan maksuvajeiden kielteisiä vaikutuksia, joista esimerkkinä mainittakoon maksujen viivästyskorkojen määrän rajaaminen. Vaikka lisäys oli lähes viisinkertainen vuoteen 2013 verrattuna, vuoden lopulla maksettavien korkojen määrä jää rajalliseksi (3 miljoonaa euroa). Kuten alla oleva taulukko soittaa, lisäys oli suhteellisesti jyrkempi otsakkeessa 1 a (Kasvua ja työllisyyttä edistävä kilpailukyky) ja otsakkeessa 4 (Globaali Eurooppa), mikä kuvaa maksumäärärahoihin kohdistuneita paineita.

Maksujen viivästyskorot (euroina)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Otsake 1 a 294 855 157 950 173 748 329 615 137 906 243 748 1 047 488 Otsake 1 b 1 440 5 324 6 220 11 255 31 726 71 620 103 960 Otsake 2 27 819 1 807 9 576 15 713 61 879 30 991 61 985 Otsake 3 13 417 59 852 48 673 50 397 29 375 13 060 7 252 Otsake 4 250 204 178 468 257 818 1 266 425 335 820 247 786 1 797 825 Otsake 5 43 915 442 678 237 367 60 825 142 254 46 187 8 614 Yhteensä 631 651 846 079 733 403 1 734 230 738 960 653 392 3 027 124

Koheesiopolitiikan (otsake 1 b) maksujen viivästyskorot eivät ole yhtä merkittäviä, koska enin osa otsakkeesta kuuluu yhteisen hallinnoinnin piiriin ja yhteinen hallinnointi ei johda viivästyskorkoihin. Yhteisesti hallinnoidun politiikan lakisääteisten määräaikojen noudattamatta jättämine on kuitenkin erittäin haitallista uskottavuudelle.

3. TERMINOLOGIA

Tässä osiossa selitetään eräitä asiakirjassa käytettyjä määritelmiä.

3.1. Hankesykli

Ennen kuin komissio hyväksyy toimenpideohjelman tai hankkeen, se varaa määrärahat tekemällä budjettikohtaan määriteltyä määrää koskevan sitoumuksen. Tämä toimenpide kuluttaa osan hyväksytyistä maksusitoumusmäärärahoista.

Hanketta koskevan sopimuksen allekirjoittaminen tai toimenpideohjelman hyväksyminen johtaa hyvin usein tietyntasoiseen ennakkomaksuun, jonka avulla edunsaaja voi käynnistää hankkeen ottamatta lainaa. Saavutettuaan määritellyt virstanpylväät edunsaaja voi esittää välimaksupyyntöjä ja saada korvauksia ohjelmaan liittyvistä menoista.

Kun on kyse suurista ohjelmista, kuten tutkimuksesta (Horisontti 2020 -ohjelma), rakennerahastoista, Euroopan kalatalousrahastosta ja maaseudun kehittämisestä, välimaksupyynnöt eivät kuitenkaan tietyn täytäntöönpanovaiheen jälkeen johda enää maksuihin, koska pyynnöt katetaan ennakkomaksujen avulla. Lisäksi tietty prosenttiosuus hankkeeseen tai ohjelmaan sidotuista kokonaisvaroista maksetaan vasta päätösvaiheessa, kun komissio on ensin todentanut, että kaikki työt on suoritettu alkuperäisen sopimuksen mukaisesti. Jos näin ei ole, osa varoista vapautetaan. Tietyissä tapauksissa komissio voi myös antaa takaisinperintämääräyksiä periäkseen takaisin maksuja, jotka on suoritettu perusteettomasti.

3.2. Maksattamatta oleva määrä (RAL)

Maksattamatta olevasta määrästä käytetään usein ilmaisua ”RAL”, joka tulee ranskankielisestä lyhenteestä ”Reste à Liquider”. Se on sitoumuksen osa, jota ei ole käytetty mihinkään maksuun tiettynä ajankohtana. Monivuotisia hankkeita koskevat sitoumukset tehdään hankkeen alussa ja ennakkomaksuja rajoitetaan, kun taas välimaksuja suoritetaan myöhäisemmässä vaiheessa kun hanketta pannaan täytäntöön ja loppumaksu suoritetaan päätösvaiheessa.

Suuri osa unionin talousarviosta koskee investointeja, joiden toteuttaminen jakaantuu useammalle vuodelle. Vuotuisessa talousarviossa olevien maksusitoumusmäärärahojen ja hyväksyttyjen maksumäärärahojen määrittää, miten RAL:n yleinen taso muuttuu. Sitoumusten kasvuvauhti ja ohjelman täytäntöönpanon tahti puolestaan määrittävät RAL:n normaalin kehityksen. RAL kuitenkin lisääntyy täytäntöönpanon tahdista riippumatta silloin, kun maksumäärärahoja ei ole budjetoitu riittävästi. Tässä jälkimmäisessä tapauksessa vaikutukset näkyvät siten, että maksamatta olevien maksupyyntöjen taso nousee vuoden lopulla.

RAL:n ja vuoden sitoumusten välinen suhde on hyvä indikaattori vertailtaessa yksittäisten ohjelmien RAL:n kokoa ja rahoituskehystä. Esimerkkinä mainittakoon, että luonteeltaan vuotuisten ohjelmien ja toimien, kuten Erasmus-ohjelman tai humanitaarisen avun ohjelman, RAL/sitoumus-suhde on alle yhden, millä tarkoitetaan, että useimmat sitoumukset maksetaan vuoden kuluessa. Koheesiopolitiikan ohjelmien tavallinen RAL/sitoumus-suhde taas on 2,5–3, mikä osoittaa lainsäädännössä vahvistettujen automaattista vapauttamista koskevien sääntöjen vaikutuksen (niin kutsutut ”N+2”- ja ”N+3”-säännöt, katso jäljempänä oleva osio 4.1). Tietyillä otsakkeeseen 4 kuuluvilla ohjelmilla on korkeampi suhdeluku, mikä johtuu täytäntöönpanoon liittyvien neuvottelujen monimutkaisesta syklistä. Komissio ottaa nämä indikaattorit huomioon maksupyynnöissään.

3.3. Kassavirtapaineet ja maksumäärärahojen vaje

Komission kassavirta määräytyy lähinnä niiden määrien perusteella, joita jäsenvaltioilta saadaan kuukausittain omia varoja koskevien sääntöjen mukaisesti. Komissio ei saa lainata rahaa kattaakseen käteisvirran vajetta. Kassavirtapaineet saattavat johtaa siihen, että EU-varojen edunsaajille suoritettavat maksut viivästyvät väliaikaisesti, vaikka talousarviossa on kyseisenä varainhoitovuonna hyväksytty riittävästi maksumäärärahoja. Näin voi käydä yleensä vuoden alkupuoliskolla, koska edellisvuoden lopussa maksamattomina olleiden maksupyyntöjen ja kuluvan vuoden ensimmäisten kuukauden aikana maksettavien maksupyyntöjen (esimerkiksi Euroopan maatalouden tukirahastoa koskevien maksupyyntöjen) summa on suurempi kuin komission käytettäväksi luovutettujen omien varojen kuukausittainen enimmäismäärä. Koska edellisen vuoden kertymä lakkautetaan vaiheittain ja omien varojen kuukausittainen virta jatkuu myöhemmin vuoden aikana, kassavirtapaineet eivät ole enää sitovia vuoden seuraavina kuukausina.

Vuoden alun kassavirtapaineiden vaikutus vahvistuu maksumäärärahojen vajeen myötä, koska kuukausittainen rahoituspyyntö perustuu tuloihin, jotka on kirjattu talousarvioon siinä muodossa kuin se on hyväksytty ennen kuin maksujen tasoa korotetaan hyväksymällä lisätalousarvioita (niitä hyväksytään yleensä vuoden lopulla).

Hyväksymisen täsmällisestä ajankohdasta riippuen (esimerkiksi ennen 16. marraskuuta kyseistä vuotta tai sen jälkeen) vastaava uusi omia varoja koskeva pyyntö, jolla halutaan kattaa vuoden lopulla hyväksytyissä lisätalousarvioissa hyväksytyt uudet maksumäärärahat, saattaa johtaa siihen, että käteistä on saatavilla vasta seuraavan varainhoitovuoden alussa. Tämä saattaa johtaa vaikeuksiin kyseisen vuoden lisätalousarvioiden toteuttamisessa.

3.4. Vuoden lopulla maksamatta olevien maksupyyntöjen kertymä

Jokaisen vuoden lopulla on kertynyt maksamatta olevia maksupyyntöjä, eli unionin varojen edunsaajat ovat esittäneet pyyntöjä, jotka on maksettava määritellyssä ajassa (yleensä alle kahdessa kuukaudessa) mutta joita ei ole vielä maksettu (12). Tämä johtuu kolmesta syystä:

a) käynnissä olevat keskeytykset/lykkäykset: tietyille edunsaajille tai tiettyihin ohjelmiin suoritettavat maksut keskeytettiin tai niitä lykättiin; maksujen keskeyttäminen on yleensä lyhytaikainen virallinen toimi, jolla komissio viivästyttää maksun suorittamista odottaessaan puuttuvia tietoja tai hallinto- ja valvontajärjestelmään kuuluvia tarkastuksia;

b) ajankohta: maksupyyntöjä ei ole maksettu, koska ne on esitetty vasta vuoden viimeisinä päivinä, joten niitä ei ole kyetty käsittelemään ennen vuoden päättymistä;

c) määrärahojen puute: maksupyyntöjä ei ole maksettu, koska asiaa koskevan budjettikohdan hyväksytyt maksumäärärahat on jo käytetty loppuun.

Osaa kertymästä pidetään ”tavallisena” (katso a ja b kohta). Maksamatta olevien maksupyyntöjen ”epätavallisen” kertymän kasvu, jota ilmenee eniten koheesiopolitiikassa, liittyy maksumäärärahojen vajeeseen (c kohta). Vuoden alussa ilmenevät kassavirtapaineet (katso edellä oleva 3.3 osio) vaikuttavat myös asiaan. Jäljempänä 4 osiossa tarkastellaan lähemmin koheesiopolitiikan tapausta.

4. OTSAKE 1 B: KERTYMÄN KEHITTYMINEN JA NÄKYMÄT

Tässä osiossa tarkastellaan koheesiopolitiikan erityistapausta (otsake 1 b). Aluksi käsitellään rakennerahastojen pääpiirteet ja selitetään, miten tietyt aiemmat tapahtumat tai lainsäädäntöön liittyvät tapahtumat ovat luoneet nykyisen hankalan tilanteen. Sitten tehdään selkoa siitä, miten tavallinen kertymä voitaisiin määritellä, ja analysoidaan yksityiskohtaisesti tilannetta vuoden 2014 lopulla.

4.1. Rakennerahastojen käyttö 2007–2013

Rakennerahastot 2007–2013: pääpiirteet

Otsakkeesta 1 b rahoitettavat hankkeet organisoidaan toimenpideohjelmissa. Jäsenvaltiot ehdottavat näitä toimenpideohjelmia, joista komissio neuvottelee ja jotka se hyväksyy kauden alussa koko kauden ajaksi. Kukin toimenpideohjelma pannaan täytäntöön hallinnoimalla yhteisesti yksittäisiä hankkeita. Tämä tarkoittaa, että jäsenvaltiot käyttävät rahastoja. Komissio on mukana seurantakomiteoissa, joissa se toimii neuvonantajana hankkeita valittaessa ja valvoo hankkeiden täytäntöönpanoa antamalla vuosittain täytäntöönpanokertomuksia.

Ohjelmia osarahoitetaan unionin talousarviosta, mikä tarkoittaa, että komissio ei maksa ohjelman koko kustannuksia. Jäsenvaltioiden on huolehdittava ”kansallisesta osarahoituksesta” rahoittaakseen osan ohjelmista.

Kun ohjelma on hyväksytty, Euroopan unionilla on sopimusteitse oikeudellinen velvoite, joka koskee koko kautta. Komissio sitoi automaattisesti määrärahat vuosittain huhtikuun 2007 loppupuolelta vuoteen 2013 käyttäen perustana ohjelman rahoitussuunnitelmaa eikä ohjelman hankkeiden tosiasiallista täytäntöönpanoa. EU:n maksut eivät voi koskaan ylittää EU:n budjettisitoumuksia, mutta menot ovat tukikelpoisia kauden alusta saakka (eli jo ennen ohjelman hyväksymistä) aina tukikelpoisuuskauden päättymiseen saakka.

Kun ohjelma on hyväksytty, komissio maksaa ennakkorahoituksen. Nämä maksut suoritetaan automaattisesti jäsenvaltiolle, jonka käytettävissä vastaavat varat ovat aina päätösvaiheen selvittämiseen saakka.

Eri hankkeiden täytäntöönpanon edetessä jäsenvaltiot esittävät välimaksuja todentamisviranomaisensa välityksellä. Komissio maksaa välimaksupyynnöt voimassa olevan osarahoitusasteen mukaisesti ja edellyttäen, että ei ole tehty päätöstä keskeyttämisestä eikä lykkäämisestä.

Mekanismi toimii niin pitkään kuin komission maksama ennakkorahoitus ja jäsenvaltioiden ohjelmia varten esittämät välimaksupyynnöt jäävät kokonaisuutena alle 95 prosenttiin ohjelmien rahoituksesta. Kun tämä kynnysarvo on saavutettu, jäsenvaltio voi edelleen lähettää maksupyyntöjä, mutta niitä käytetään jäljellä olevien ennakkomaksujen selvittämiseen. Lopuista huolehditaan ohjelman päätösvaiheessa. Jäsenvaltioiden on perusteltava tukikelpoiset menot, jotka vastaavat kauden alussa saadun ennakkorahoituksen määrää ja päätösvaihetta varten pidätettyä määrää (5 prosenttia kaikista määrärahoista).

Tukikelpoisuuskauden päätyttyä sovelletaan 15 kuukauden määräaikaa päätösvaiheen asiakirjojen laatimista ja komissiolle toimittamista sekä selvitettävän loppumaksun pyytämistä varten. Ennen kuin loppumaksu voidaan suorittaa, komissio tarkastelee päätösvaiheen pakettia (eli päättämistä koskevaa ilmoitusta, lopullista täytäntöönpanokertomusta ja viimeistä maksatushakemusta). Koska asiakirjoja odotetaan 31. maaliskuuta 2017 mennessä, päättämistä (ja siihen liittyviä viimeisiä maksuja) koskeva päätös on tehtävä 2017–2019.

Päätösvaihetta varten pidätettyä 5 prosentin osuutta käytetään maksamattomien maksupyyntöjen maksamiseen tarkastelun tulosten mukaisesti. Jos kyseistä päätöstä ei tehdä, komissio ei maksa koko määrää päätösvaiheessa. Maksamatta jäänyt määrä vapautetaan. Jos korjausten osuus on yli 5 prosenttia, komissio perii takaisin perusteettomasti maksetun määrän.

N+2/N+3-sääntö

N+2/N+3-sääntö otettiin ensimmäistä kertaa käyttöön ohjelmakautta 2000–2006 varten. Säännön mukaan vuonna N tehty sitoumus on katettava samansuuruisella ennakkorahoituksella ja välimaksupyynnöillä ennen 31. joulukuuta N+2 (N+2-sääntö). Esimerkiksi vuonna 2012 tehty sitoumus on katettava kokonaan maksupyynnöillä ennen 31. joulukuuta 2014. Kattamaton määrä vapautetaan, mikä tarkoittaa, että jäsenvaltio menettää kyseisen osan rahoituksesta. Toistaiseksi rakennerahastojen aikana ei kuitenkaan ole tehty kertaakaan merkittäviä N+2/N+3-sääntöön perustuvia määrärahojen vapauttamisia.

Säännöllä pyritään varmistamaan kurinalaisuus EU-varoja hallinnoitaessa. Koska sitoumukset tehdään ohjelman hyväksymisen jälkeen automaattisesti, sääntö velvoittaa jäsenvaltiot panemaan hankkeet täytäntöön dynaamisesti ja välttämään ongelmia aivan syklin lopussa. Sääntö mahdollistaa myös tasaisemman maksuprofiilin, koska se pakottaa jäsenvaltiot esittämään maksupyyntöjä säännöllisin väliajoin. Säännön ”pehmentäminen” etenkin vuoden 2008 finanssikriisin seurauksena on kuitenkin vähentänyt sen säätelevää vaikutusta, kuten seuraavassa osiossa selitetään.

Tämä sääntö vaikuttaa siihen, että maksupyynnöt keskittyvät vuoden lopulle: Jäsenvaltioiden on lähetettävä maksupyyntönsä ennen keskiyötä 31. joulukuuta käyttäen erityistä tietotekniikkajärjestelmää. Vaikka jäsenvaltioilta edellytetään oikeudellisesti maksupyyntöjen esittämistä säännöllisesti läpi vuoden (13), tähänastiset kokemukset osoittavat, että monet niistä odottavat viimeisiin viikkoihin saakka ennen kuin ne esittävät suuria määriä koskevia pyyntöjä.

4.2. Ohjelmakauden 2007–2013 maksupyyntöprofiili

Maksusyklin tärkeimmät tekijät

Kauden alussa maksetaan huomattavia määriä ennakkorahoituksena, ja tämän jälkeen kuluu joitain vuosia, jolloin välimaksut ovat tasoltaan suhteellisen vähäisiä, kun ohjelmien rakenne luodaan ja hankkeiden täytäntöönpano alkaa. Järjestelmän alussa ei ole paineita maksupyyntöjen esittämiseen, sillä N+2/N+3-säännön vaikutukset alkavat tuntua aikaisintaan ohjelmakauden kolmannen vuoden lopulla. Lisäksi ennakkorahoitus kattaa edelleen suuren osan ohjelmakauden alussa tehdyistä sitoumuksista. Välimaksujen vuotuinen taso alkaa nousta noin 2-3 vuotta ennen ohjelmakauden päättymistä, kun ohjelmat kehittyvät täyteen mittaansa ja maksupyynnöt pääsevät hyvään vauhtiin. Huippu on havaittavissa ohjelmakauden lopulla / seuraavan ohjelmakauden alussa, ja seuraavina vuosina laskeudutaan lähes nollatasolle ohjelmien saavuttaessa 95 prosentin kynnysarvon. Kuten edellä mainittiin, päätösvaiheen maksut suoritetaan 1–3 vuoden kuluessa tukikelpoisuuskauden päättymisestä.

Poikkeukset

Ohjelmakauteen 2007–2013 sovellettavassa oikeudellisessa kehyksessä ilmeni kolme kehityssuuntaa, jotka voimistivat välimaksujen syklistä luonnetta:

1. Siirtyminen N+3:sta N+2:een. Monivuotista rahoituskehystä 2007–2013 koskevaan kokonaiskompromissiin kuului se, että uusiin jäsenvaltioihin sekä Kreikkaan ja Portugaliin sovellettiin vuosien 2007–2010 sitoumuserien osalta N+3-sääntöä ja tämän jälkeen N+2 sääntöä aina kauden päättymiseen saakka. Tämä tarkoittaa, että kyseisten jäsenvaltioiden oli vuoden 2013 loppuun mennessä katettava kaksi sitoumuserää: vuoden 2010 erä ja vuoden 2011 erä. Jäsenvaltiot eivät tietenkään odottaneet välttämättä vapauttamista koskevaan määräaikaan saakka pannakseen ohjelmat täytäntöön ja esittääkseen maksupyyntöjä, joten maksupyynnöt eivät kaksinkertaistuneet vuonna 2013. Tämä sääntö voimisti kuitenkin vuoden 2013 huippua, ja heijastevaikutukset tuntuivat seuraavina vuosina kertymän kasvaessa ja kumuloituessa.

2. Jäsenvaltioilta edellytettiin rahastoa koskevien valvontajärjestelmiensä vaatimustenmukaisuuden tarkastamista. Vaatimustenmukaisuuden tarkastamisen tuloksille oli saatava komission hyväksyntä. Välimaksupyyntöjä voitiin esittää, mutta komissio sai maksaa korvauksia vasta sitten kun vaatimustenmukaisuuden arviointi oli hyväksytty. Koska useimmat ohjelmat hyväksyttiin vuonna 2007, pyyntöjen esittäminen (tai ainakin komissiolle kuuluva korvausten suorittaminen) viivästyi, joten vuonna 2008 ei suoritettu juuri lainkaan välimaksuja.

3. Jäsenvaltiot reagoivat finanssikriisiin edellyttämällä painokkaasti, että vuoden 2007 sitoumuserä neutraloitaisiin N+2/N+3-säännö suhteen. Komissio hyväksyi asian, mutta sen sijaan, että vuoden 2007 erän vapauttamisen kynnysarvoa olisi lykätty yhdellä vuodella, N+2/N+3-sääntöä heikennettiin neuvoston yksimielisellä äänestystuloksella siten, että vuoden 2007 erää koskeva velvoite hajautettiin koko kaudelle kuutena kuudesosana. Tämä niin kutsuttu ”Kreikka-sääntö” mahdollisti harvempien maksupyyntöjen esittämisen kauden alussa, mitä kompensoitiin esittämällä useampia maksupyyntöjä kauden lopulla.

Kriisiin reagoitiin myös siten, että kauden 2000–2006 ohjelmien menojen tukikelpoisuutta jatkettiin vuoden 2008 lopusta vuoteen 2009 (muuttamalla ohjelman hyväksymistä koskevaa komission päätöstä). Siksi jäsenvaltiot keskittyivät edelleen kauden 2000–2006 ohjelmien täytäntöönpanoon. Tämän seurauksena kauden 2007–2013 ohjelmien täytäntöönpano ja siihen liittyvä kautta 2007–2013 koskevien välimaksupyyntöjen esittäminen viivästyivät.

Kauden 2000–2006 ohjelmien vertailu kauden 2007–2013 ohjelmien kanssa.

Ohjelmakaudella 2007–2013 siirryttiin N+3-säännön soveltamisesta N+2 sääntöön neljännen vuoden lopulla, kun taas ohjelmakaudella 2000–2006 sovellettiin pelkästään N+2-sääntöä, vaikkakin vuonna 2004 tehtiin erinäisiä mukautuksia kymmenen jäsenvaltion unioniin liittymisen johdosta.

Jäljempänä olevassa kaaviossa vertaillaan prosenttiosuutena koko kehyksestä laskettuja kauden 2000–2006 kumuloituja välimaksuja (jotka suoritettiin vuosina 2001–2007) prosenttiosuutena koko kehyksestä laskettuihin kauden 2007–2013 ohjelmien kumuloituihin välimaksuihin (jotka suoritettiin vuosina 2008–2014).

Kaavio 1: Kumulatiivisten välimaksujen vuosittainen malli (vuoden viipeellä): 2000–2006 (15 jäsenvaltion unioni) vs. 2007–2013 (prosenttiosuutena kokonaiskehyksestä lukuun ottamatta ennakkorahoitusta)

Kuten kaaviosta käy ilmi, kauden 2007–2013 ohjelmien kumulatiiviset maksut pysyivät jatkuvasti alle kauden 2000–2006 tason, vaikka kausien lopussa on havaittavissa eron umpeen kuroutumista. Kauden 2007––2013 ohjelmien viivästynyt profiili on aiheutunut edellä kuvattujen tekijöiden yhdistelmästä. Tämä selittää maksumäärärahojen alikäytön ja maksujen enimmäismäärän kauden alussa, koska enimmäismääriä vahvistettaessa on käytetty viitekohtana kauden 2000–2006 ohjelmien maksuprofiilia.

Kun maksupyynnöissä alettiin päästä samalle tasolle myöhäisemmässä vaiheessa, itse maksuja rajoittivat tuntuvasti hyväksyttyjen maksumäärärahojen taso ja/tai maksujen enimmäismäärä, mikä kasvatti kertymää.

Kertymän kehittyminen 2007–2014

Jäljempänä oleva kaavio (14) osoittaa kertymän kehittymisen kauden 2007–2013 ohjelmissa kaudella 2007–2016

Kaavio 2: Koheesiopolitiikan ohjelmat 2007–2013: maksamatta olevien maksupyyntöjen kehittyminen vuoden lopulla (miljardia euroa)

Kuten kaaviosta käy ilmi, kauden 2007–2013 ohjelmien kertymä alkoi kasvaa vuonna 2011, jolloin se oli tasoltaan 11 miljardia euroa, ja nousi korkeimmillaan 24,7 miljardiin euroon vuonna 2014. Kuten edellä on selitetty, kertymän taso on ennusteiden mukaan edelleen korkea vuonna 2015, minkä jälkeen palataan ”tavalliseen” ja kestävään kertymään vuoden 2016 lopulla.

4.3. Kertymän osatekijät ja kertymätyypit

Komissio vastaanottaa vuoden aikana rakennerahastojen yhteydessä seuraavia maksupyyntöjä:

a) hyväksyttävissä olevat maksupyynnöt, jotka katetaan vuoden kuluessa maksumääräahoilla;

b) maksupyynnöt, jotka on jo katettu ennakkomaksuilla ohjelmakauden alussa ja joista ei siten aiheudu lisämenoja;

c) maksupyynnöt, jotka voidaan maksaa vasta päättymisen jälkeen ja joiden kohdalla on siten odotettava, että komissio ja edunsaaja pääsevät yhteisymmärrykseen päättymisestä;

d) maksupyynnöt, joita ei ole maksettu, koska ne on esitetty vasta vuoden viimeisinä päivinä, joten niitä ei ole kyetty käsittelemään ennen vuoden päättymistä;

e) maksupyynnöt, jotka on keskeytetty tai joita on lykätty tiettyjen edunsaajien osalta; maksujen keskeyttäminen tai lykkääminen on yleensä lyhytaikainen virallinen toimi, jolla komissio viivästyttää maksun suorittamista odottaessaan puuttuvia tietoja tai hallinto- ja valvontajärjestelmään kuuluvia tarkastuksia;

f) maksupyynnöt, joita ei ole maksettu vuoden lopussa, koska asiaa koskevan budjettikohdan hyväksytyt maksumäärärahat on jo käytetty loppuun.

Viimeiset neljä kategoriaa (c–f) ovat maksamattomia pyyntöjä vuoden lopussa, mutta kertymään kuuluvat ne maksamattomat maksupyynnöt, jotka perustuvat syihin d, e ja f. Tiettyä vuoden lopussa maksamattomina olevien maksupyyntöjen tasoa pidetään ”tavallisena”, kun pyynnöt perustuvat syihin d ja e. Epätavalliseen kertymään kuuluu ainoastaan kategorian f mukaisia maksamattomia maksupyyntöjä.

Jäljempänä olevassa kaaviossa esitetään maksupyyntöjen vuo otsakkeessa 1 b, jäsenvaltioiden esittämästä pyynnöstä maksettavissa olevien pyyntöjen erottelemisen kautta aina ”tavalliseen” ja ”epätavalliseen” kertymään saakka.

Pyyntöjen keskittyminen vuoden loppuun ja maksamisajankohta

Jäsenvaltioiden lähettämät maksupyynnöt keskittyvät erittäin voimakkaasti joulukuuhun, jolloin lähetettiin 27–35 prosenttia kaikista vuosittaisista pyynnöistä ajanjaksolla 2011–2014. Komission on tehtävä kutakin vastaanotettua pyyntöä koskevia tarkastuksia ennen kuin maksumenettely voi edetä. Mitä enemmän pyyntöjä otetaan vastaan vuoden viimeisillä viikoilla, sitä suurempi on riski, että pyyntöjä ei kyetä maksamaan ennen vuoden päättymistä.

Siksi komissio kannustaa säännöllisesti jäsenvaltioita lähettämään pyyntöjä säännöllisemmin koko vuoden ajan.

Jäljempänä olevassa kaaviossa esitetään kauden 2007–2013 ohjelmia koskevien maksupyyntöjen esittämisessä ilmennyt kuukausittainen kehitys vuosilta 2011–2014.

Kaavio 3 a: Kautta 2007–2013 koskevien välimaksupyyntöjen esittämisen kuukausittainen kehitys (prosentteina kokonaisuudesta)

Edellä oleva kaavio osoittaa selvästi, että maksupyyntöjen esittäminen lisääntyy toistuvasti hyvin jyrkästi vuoden lopulla.

Kaavio 3 b: Maksupyyntöjen esittämisen keskittyminen vuoden kahdelle viimeiselle kuukaudelle (marras- ja joulukuussa vastaanotettujen pyyntöjen prosenttiosuus) 2011–2014

Kaavio osoittaa, että pyyntöjä esitetään yhä enemmän vuoden myöhäisessä aiheessa, mikä johtuu N+2-säännön lisäämistä paineista. N+3-säännön poistaminen vuonna 2013 merkitsi, että N+2-sääntöä sovellettiin kaikissa jäsenvaltioissa paitsi Romaniassa, Slovakiassa ja Kroatiassa. Tämä vaikutti tuntuvasti kyseisenä vuonna vastaanotettujen pyyntöjen määrään. Samana vuonna maksamisen kannalta liian myöhään saapuvien laskujen määrä riippuu kyseisenä vuonna vastaanotettujen pyyntöjen kokonaismäärästä ja määrän profiilista vuoden aikana.

Keskeyttämisten ja lykkäysten vaikutus

Kun komissiolla on tietoja mahdollisista puutteista, se käyttää ennen maksujen suorittamista jäsenvaltioille erinäisiä ehkäiseviä mekanismeja suojellakseen unionin talousarviota. Nämä mekanismit ovat erityisen arvokkaita jäsenvaltioiden valvontajärjestelmien parantamisen kannalta, jolloin ne vähentävät komission tekemien rahoitusoikaisujen tarvetta.

Tästä seuraa, että eräät maksupyynnöt eivät ole välittömästi maksukelpoisia, koska komissio on keskeyttänyt ne tai lykännyt niitä ja odottaa, että valvontajärjestelmiin tehdään parannuksia. Vaikka suurinta osaa näistä pyynnöistä ei viime kädessä hylätä, maksuja ei voida suorittaa välittömästi.

Komissio voi nykyisten säännösten (15) nojalla

— keskeyttää maksun määräajan kulumisen enintään kuudella kuukaudella, jos on näyttöä, joka viittaa huomattaviin puutteisiin asianomaisen jäsenvaltion hallinto- ja valvontajärjestelmien toiminnassa, tai jos komission yksiköiden on tehtävä lisätarkastuksia saatuaan tietoja siitä, että todennettuun menoilmoitukseen sisältyvät menot liittyvät vakavaan sääntöjenvastaisuuteen, jota ei ole oikaistu;

— keskeyttää jäsenvaltioille kauden 2007–2013 ohjelmien yhteydessä suoritettavat välimaksut kokonaan tai osittain, jos on näyttöä ohjelman hallinto- ja valvontajärjestelmän vakavasta puutteesta ja jäsenvaltio ei ole toteuttanut tarvittavia oikaisutoimenpiteitä tai todennettuun menoilmoitukseen sisältyvät menot liittyvät vakavaan sääntöjenvastaisuuteen, jota ei ole oikaistu, tai jos jäsenvaltio on vakavasti rikkonut hallinto- ja valvontavelvoitteitaan. Jos jäsenvaltio ei ole toteuttanut vaadittuja toimenpiteitä, komissio voi määrätä rahoitusoikaisun.

”Tavallisen” kertymän arviointi

Kuten edellä selitettiin ”tavallinen” kertymä muodostuu kaikista pyynnöistä, jotka on keskeytetty tai joita on lykätty, sekä pyynnöistä, jotka on esitetty niin myöhään, että maksaminen ei ole mahdollista samana vuonna. Vuoden kymmenen viimeisen kalenteripäivän aikana saapuneita pyyntöjä voidaan pitää samana vuonna maksamaisen kannalta liian myöhäisinä pyyntöinä, koska komissiolla on oltava riittävät takeet siitä, että se pystyy käyttämään talousarviossa käytettävissä olevat määrärahat täysipainoisesti. Eräät keskeytetyt tai lykätyt pyynnöt ovat kuitenkin myös osa pyyntöjä, jotka saapuvat maksamisen kannalta liian myöhään, eikä niitä pitäisi ottaa laskelmissa huomioon kahdesti.

”Tavallinen” kertymä kasvaa vastaavasti vuoden mittaan vastaanotettujen pyyntöjen kokonaismäärän myötä ja pyyntöjen keskittyessä vuoden viimeisille päiville.

Jäljempänä olevassa kaaviossa esitetään katsaus kaudella 2010–2014 vastaanotettuihin maksupyyntöihin, vuoden lopulla ilmenevään kertymään sekä pyyntöihin, jotka ovat saapuneet liian myöhään maksamista ajatellen tai joita on lykätty.

Kaavio 4, otsake 1 b: pyynnöt, kertymä, lykkäykset 2010–2014

Kolmen viime vuoden aikana (2012–2014) ”tavallisen” kertymän (eli vuoden kymmenen viimeisen päivän aikana vastaanotetut maksupyynnöt tai maksupyynnöt, jotka on keskeytetty tai joita on lykätty, vaikka ne olisi vastaanotettu ennen viimeistä kymmentä päivää) voidaan arvioida olevan noin puolet kunkin vuoden lopulla ilmenevän kokonaiskertymän arvosta. Toinen puolisko kytkeytyy talousarviossa hyväksyttyjen maksumäärärahojen vajeeseen, joka on luonut niin kutsutun ”lumipalloefektin” (16).

Pyyntöjen tason odotetaan alenevan vuosina 2015 ja 2016, ja keskeytettyjen/lykättyjen tapausten odotetaan vähenevän eikä N+2-sääntö luo paineita vuoden 2015 lopulla (17), joten ”tavallisen” kertymän odotetaan myös vähenevän jyrkästi.

4.4. Kauden 2007–2013 maksuja (maksupyyntöjä) koskevat näkymät vuosina 2015 ja 2016

Jäsenvaltioiden ennusteisiin perustuvat vuosia 2015 ja 2016 koskevat arviot

Rahastoja kaudella 2007–2013 koskevassa asetuksessa (18) edellytetään, että jäsenvaltiot lähettävät komissiolle ennusteen vuoden N ja vuoden N+1 todennäköisistä välimaksupyynnöistä vuoden N huhtikuun 30 päivään mennessä. Jäsenvaltiot ovat viime vuosina sopineet saattavansa kyseiset tiedot ajan tasalle vuoden N syyskuussa, jotta voitaisiin arvioida täsmällisemmin maksamatta olevien maksupyyntöjen kasvavaa tasoa (kertymä) sekä maksupyyntöjen huomattavaa keskittymistä vuoden viimeisille kuukausille.

Uudessa rahastoja kaudella 2014–2020 koskevassa asetuksessa (19) kuitenkin edellytetään, että jäsenvaltiot lähettävät vuoden N ja vuoden N+1 välimaksupyyntöjä koskevat ennusteensa vuoden N tammikuun 31 päivään mennessä (tiedot on saatettava ajan tasalle 31 päivään heinäkuuta mennessä). Jäsenvaltiot ovat soveltaneet tätä määräaikaa vapaaehtoisesti kauden 2007–2013 ohjelmien yhteydessä vuonna 2015. Tämä perustuu komission esittämään pyyntöön, joka vahvistettiin joulukuussa 2014. Komission 3. Maaliskuuta 2015 mennessä saamien tietojen mukaan jäsenvaltiot arvioivat, että ne esittävät vuonna 2015 maksupyyntöjä (sekä vuoden aikana maksukelpoisia että vuoden aikana maksettavaksi kelpaamattomia) noin 48 miljardin euron edestä ja vuonna 2016 noin 18 miljardin euron edestä (20).

Kuten edellä selitettiin, kaikki maksupyynnöt eivät johda välittömästi maksujen suorittamiseen, koska asiassa on otettava huomioon asetuksen (EY) N:o 1083/2006 79 artiklassa maksuille asetettu 95 prosentin yläraja (21). Tästä oikaisusta tulee selvästi merkittävämpi vuonna 2015 ja sitä seuraavina vuosina, kun yhä useammissa ohjelmissa saavutetaan 95 prosentin yläraja. Tästä seuraa, että odotettavissa olevia maksukelpoisia pyyntöjä koskevat tosiasialliset luvut ovat pienemmät kuin jäsenvaltioiden ennusteissa, koska 95 prosentin ylärajan yli menevät maksupyynnöt otetaan huomioon vasta päätösvaiheessa. Komissio odottaa rajattujen ennusteiden perusteella saavansa vuonna 2015 maksukelpoisia maksupyyntöjä kaikkiaan noin 35 miljardin euron edestä. Vuoden 2016 osalta vastaava luku on nykyisin noin 3 miljardia euroa. Vuotta 2016 koskeva määrä täsmentyy (ja saattaa kasvaa hiukan), kun jäsenvaltiot ovat toimittaneet puuttuvat tiedot tai tarkistaneet jo lähetettyjä tietoja eräiden toimenpideohjelmien osalta.

Liitteessä 2 on yksityiskohtaisempia tietoja jäsenvaltioiden ennusteista, jotka koskevat koheesio-ohjelmiin 2007–2013 liittyviä vuosina 2015 ja 2015 toimitettavia maksupyyntöjä.

Käyttöön perustuva komission arvio

Ennakkorahoituksen ja suoritettujen välimaksujen kokonaisarvo oli vuoden 2014 lopulla 266,1 miljardia euroa. Vuosina 2007–2013 harjoitettavan koheesiopolitiikan ohjelmien rahoituskehys on kokonaisuudessaan 347,3 miljardia euroa. Vielä maksettava enimmäismäärä on noin 80,3 miljardia euroa, kun otetaan huomioon tähänastiset vapauttamiset sekä N+2/N+3- säännön soveltamisesta vuoden 2014 lopulla aiheutuva vapauttamisen riski, jonka vahvistamista odotetaan edelleen (enimmäismäärä kauden alusta lähtien on yhteensä noin 0,9 miljardia euroa). Kunkin ohjelman määristä on kuitenkin maksettava viisi prosenttia (17,3 miljardia euroa) vasta päätösvaiheessa.

Vuonna 2015 tai sitä seuraavina vuosina maksettavien välimaksupyyntöjen odotetaan vastaavasti olevan noin 63 miljardia euroa tai 18 prosenttia kokonaiskehyksestä, mihin sisältyy kertymä vuoden 2014 lopulla (24,7 miljardia euroa). Vuonna 2015 tai sitä seuraavina vuosina vastaanotettujen maksukelpoisten uusien maksupyyntöjen arvo ennen päätösvaihetta on enintään 38,3 miljardia euroa. Jos vuonna 2015 otetaan vastaan maksupyyntöjä enintään 35 miljardin euron arvosta, jäljelle jäävää 3,5 miljardia euroa vastaava määrä otetaan vastaan vuonna 2016.

Jäsenvaltioiden korjattuihin ennusteisiin perustuva arvio kertymästä vuoden 2015 lopulla

Vuoden 2015 talousarviossa hyväksyttiin maksumäärärahoja 39,5 miljardia euroa. Tämä määrä kattaa sekä vuotta 2015 edeltävän kertymän (24,7 miljardia euroa) että uudet pyynnöt (joiden arvoksi arvioidaan 35 miljardia euroa). Vuoden 2015 lopulla kertymän odotetaan olevan vastaavasti 20 miljardia euroa, josta vähintään puolet tai noin 10 miljardia euroa on epätavallista kertymää.

miljardia euroa Kertymä vuoden 2014 lopulla (mukautettu) Vuoden 2015 pyyntöjä koskevat jäsenvaltioiden ennusteet, joita on korjattu 95 prosentin kynnysarvolla Vuoden 2015 talousarviossa hyväksytyt maksumäärärahat Ennustettu kertymä vuoden 2015 lopulla 24,7 ~35 39,5 ~20

4.5. Vuodeksi 2016 odotetut maksupyynnöt

Kuten edellä todettiin, kertymän odotetaan olevan vuoden 2015 lopulla noin 20 miljardia euroa, jos jäsenvaltioiden ennusteet osoittautuvat paikkansapitäviksi. Tämän lisäksi odotetaan, että maksukelpoisia pyyntöjä esitetään 3,5 miljardin euron arvosta ennen ohjelmien päätösvaihetta. Koska maksupyyntöjen määrä on suhteellisen rajallinen ja N+2-säännöstä ei enää aiheudu paineita, ei ole syytä olettaa, että suuri osa näistä maksupyynnöistä saapuisi niin myöhään että niitä ei voida maksaa vuonna 2016.

Komissio hienosäätää pyyntöään vuoden 2016 talousarvioesityksessä ottaen huomioon tavanomaisen kertymän vuoden 2016 lopulla. Tämä tavallinen kertymä – joka kattaa hyvin myöhäisessä vaiheessa esitetyt pyynnöt ja jäljellä olevat keskeyttämiset/lykkäykset – olisi kuitenkin hyvin vähäinen aiempiin vuosiin verrattuna, koska vuonna 2016 vastaanotettavat pyynnöt ovat tasoltaan hyvin vähäisiä ja komissio odottaa jäsenvaltioiden korjaavan puutteet ja esittävän ”moitteettomia” pyyntöjä. Tämä kertymä saattaisi olla 2 miljardin euron suuruusluokkaa. Vuoden lopulla ilmenevä ”tavallinen” kertymä on siten katettava vuoden 2017 talousarviosta. Siksi vuoden 2016 talousarvioon olisi sisällytettävä noin 21,5 miljardin euron määrä.

4.6. Tiivistelmä tiedoista, joita on käytetty maksupyyntöjä ja kertymiä koskevissa laskelmissa

Jäljempänä olevassa taulukossa esitetään tiivistelmänä tiedot ohjelmien kehyksestä, vuoden 2015 talousarviossa käytettävissä olevien määrärahojen odotetusta käytöstä sekä vuonna 2016 odotettavissa olevista enimmäismaksupyynnöistä.

Maksamatta olevat välimaksu 2015–2017 (miljardia euroa)

Ohjelman kehys (1) 347,3 — josta ennakkorahoitus ja vuoden 2014 loppuun saakka suoritetut välimaksut (2) 266,1 — josta varattu päätösvaiheeseen (5 prosenttia) ja tehtyihin vapauttamisiin (3) 18,2 Maksukelpoisten välimaksujen enimmäismäärä (2015–2017) (4)=(1)-(2)-(3) ~63,0 — josta kertymä vuoden 2014 lopulla (maksamatta olevat maksupyynnöt) (5) 24,7 — josta maksukelpoisten välimaksujen enimmäismäärä 2015–2017 (6)=(4)-(5) 38,3





Varainhoitovuosi 2015, miljardia euroa

Vuoden 2015 talousarviossa käytettävissä olevat määrärahat (1) 39,5 — joista kertymä vuoden 2014 lopulla (2) 24,7 — joiden enimmäismäärä on vuonna 2015 ennusteiden mukaan korjattuna 95 prosentin kynnysarvolla (3) ~35 Odotettu kertymä vuoden 2015 lopulla (4)=(1)-(2)-(3) ~20





Varainhoitovuosi 2016, miljardia euroa

Odotettu kertymä vuoden 2015 lopulla (1) ~20 Niiden jäljellä olevien maksupyyntöjen enimmäismäärä, jotka saataneen vuonna 2016 ennen päätösvaihetta (2) ~3,5 Vuoden 2016 talousarviosta katettavien maksupyyntöjen enimmäismäärä (3)=(1)+(2) ~23,5

4.7. Maksaminen päätösvaiheessa

Rakennerahastojen päätösvaiheessa on oma maksudynamiikkansa. Kukin jäsenvaltio lähettää ohjelmakohtaiset päätösvaiheen asiakirjat 31. maaliskuuta 2017 mennessä. Komissio ilmoittaa jäsenvaltioille mielipiteensä sulkemista koskevan ilmoituksen sisällöstä viiden kuukauden kuluessa ilmoituksen vastaanottamisesta edellyttäen, että kaikki tiedot on annettu alkuperäisessä sulkemista koskevassa ilmoituksessa (22). Päätösvaihetta koskevat maksut suoritetaan yleensä vasta vuoden 2016 jälkeen. Päätösvaiheeseen varattu kokonaismäärä (5 prosenttia kaikista määrärahoista) on 17,3 miljardia euroa, mutta maksujen tasoon vaikuttaa ohjelmien täytäntöönpanon laatu koko kauden aikana. Koheesiopolitiikan mahdolliset päätösvaiheen vapauttamiset saattavat vähentää maksujen tarvetta.

Alustavien arvioiden mukaan päätösvaiheen vapauttamisten prosenttiosuus oli kaudella 2000–2006 2,6 prosenttia Euroopan sosiaalirahaston (ESR) kokonaiskehyksestä ja 0,9 prosenttia Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) kokonaiskehyksestä. ESR:n yhteydessä on kuitenkin edelleen noin 0,5 miljardin euron maksattamatta oleva määrä, johon liittyy ongelmallisia säännönvastaisuuksia, joten komissio arvioi, että kyseisen rahaston vapauttamisten lopullinen osuus päätösvaiheessa on noin 3 prosenttia. Komissio ei sulje pois sitä mahdollisuutta, että päätösvaiheen vapauttamiset saattavat olla suurempia kuin viime kaudella, joten edellä mainittua arviota olisi pidettävä varovaisena osviittana.

Päätösvaiheen pyyntöjä ei oteta huomioon kertymän tavallisen osan vähentämistä koskevassa analyysissä, koska useimmat näistä pyynnöistä maksetaan 2017–2019 tai seuraavina vuosina. Kaikki niistä eivät missään tapauksessa johda maksuihin, koska aiheettomasti maksetut määrät on selvitettävä ennen kuin lopullinen maksu voidaan suorittaa.

5. MUUT OTSAKKEET: KAUDEN 2007–2013 OHJELMIA KOSKEVAT NÄKYMÄT

5.1. Yleiskatsaus

Edellä 4 osiossa analysoitiin yksityiskohtaisesti koheesiopolitiikan (otsake 1 b) erityistapausta, ja tässä osiossa tarkastellaan muiden otsakkeiden tilannetta, joka voidaan tiivistää seuraavasti:

— Euroopan maatalouden tukirahaston (otsake 2) määrärahat ovat jaksottamattomia, joten maksut ja sitoumukset on budjetoitu samalle tasolle; vuoden lopulla ei siten ole kertymää;

— maatalouden kehittämistä ja Euroopan kalatalousrahastoa (otsake 2) sekä turvapaikka-, maahanmuutto-, raja- ja turvallisuusasioita koskevia rahastoja (otsake 3) hallinnoitiin yhdessä jäsenvaltioiden kanssa samaan tapaan kuin koheesiopolitiikan saralla; maaseudun kehittämisen yhteydessä ei ole toistaiseksi kertymää, mutta muiden rahastojen laita on toisin;

— useimpia muita ohjelmia (otsake 1 a ja 4) hallinnoi komissio; Moniin näistä ohjelmista on maksuvajeiden vuoksi kohdistettu lieventäviä toimenpiteitä, jotka komissio käynnisti vuonna 2014 (ja joissain tapauksissa jo vuonna 2013); toimet ulottuivat ennakkorahoituksen vähentämisestä (jossa otettiin asianmukaisesti huomioon täytäntöönpanokumppaneiden, vastaanottajien ja edunsaajien tyyppi ja varainhoidon moitteettomuus) loppumaksujen tai budjettituen maksujen lykkäämiseen, uusien sitoumusten käynnistämisestä pidättymiseen ja sopimuksenteon viivästyttämiseen; useimmat näistä lieventävistä toimenpiteistä kuitenkin ainoastaan lykkäävät maksamisajankohtaa, ja sitoumuksista on pidettävä edelleen kiinni.

Jäljempänä olevassa taulukossa annetaan katsaus otsakkeen 1 a ja 4 kertymän kehittymiseen. Otsakkeen 4 kertymässä on havaittavissa selvä suuntaus ylöspäin, ja sen huipputaso saavutettiin viime vuosina, kun taas otsakkeen 1 a kehitys ei ole yhtä selvää.

Kertymä vuoden lopulla (miljoonaa euroa)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Otsake 1 a 1 679 507 291 628 604 567 551 541 Otsake 4 172 178 284 226 387 367 389 630

5.2. Yhteisesti hallinnoidut ohjelmat otsakkeessa 2 ja 3

5.2.1. Otsake 2

Euroopan maatalouden tukirahasto (maataloustukirahasto)

Euroopan maatalouden tukirahaston (maataloustukirahaston) yhteydessä ei ole kertymää, koska rahasto perustuu jaksottamattomiin määrärahoihin.

Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto)

Maaseudun kehittämisessä ei ole toistaiseksi ollut kertymää, koska komissio on pystynyt maksamaan kaikki maksupyynnöt ajoissa. Kun otetaan huomioon maaseudun kehittämisen ohjelman koko ja asiassa sovellettava 95 prosentin sääntö, ennen päätösvaihetta maksettavien välimaksujen enimmäistaso on kaudella 2007–2013 noin 8,7 miljardia euroa. Vuoden 2015 talousarviossa kauden 2007–2013 ohjelmia varten hyväksytyt maksumäärärahat ovat kaikkiaan 5,9 miljardia euroa. Jäljelle jäävä 2,8 miljardia euroa on määrä maksaa vuonna 2016, kun jäsenvaltiot ovat ensin toimittaneet lopullisen neljännesvuosittain annettavan ilmoituksensa, joka on annettava tammikuussa 2016.

Päätösvaihetta varten on varattu yhteensä noin 4,8 miljardia euroa. Tosiasiallinen maksettava määrä riippuu vapauttamisista. Esimerkkinä voidaan todeta, että soveltamalla edellisen kauden 2000–2006 päätösvaiheen vapauttamisastetta, joka oli 1,5 prosenttia, vapauttamisen piiriin kuuluisi noin 1,5 miljardia euroa. Päätösvaiheen maksut suoritettaneen 2016–2019.

Euroopan kalatalousrahasto

Euroopan kalatalousrahaston hallinnointimalli on samanlainen kuin koheesiopolitiikan (otsake 1 b) hallinnointimalli. Euroopan kalatalousrahaston yhteydessä ei kuitenkaan sovellettu N+3-sääntöä, joten tällöin ei ollut erityisongelmia, jotka koskevat siirtymistä N+3-säännöstä N+2-sääntöön sitoumuserän 2010 ja sitoumuserän 2011 välissä. Tämän rahaston yhteydessä ei ollut myöskään Kreikka-sääntöä, vaikka ohjelmien käynnistys myöhästyi hieman, mikä johtui hallinnointi- ja valvontajärjestelmiin liittyvistä velvoitteista. Euroopan kalatalousrahaston kertymä on kuitenkin ollut viime vuosina merkittävä. Vuoden 2014 alussa kertymä oli samalla tasolla kuin kauden 2007–2013 ohjelmia varten äänestetyt maksumäärärahat.

Vuoden aikana esitettyjen maksupyyntöjen ajankohdasta todettakoon, että vuosina 2010–2014 kaksi kolmasosaa vuotuisista maksupyynnöistä otettiin vastaan marras- ja joulukuussa. Seuraavassa kaaviossa esitetään kalatalousrahaston kauden 2007–2013 ohjelmien kertymän taso vuosina 2011–2014 sekä seuraavan vuoden alkuperäiset maksumäärärahat.

Euroopan kalatalousrahaston kertymä väheni vuoden 2014 lopulla, mikä johtui lähinnä siitä, että kaikki talousarvion luvussa käytettävissä olevat maksumäärärahat kohdennettiin uudelleen (mukaan luettuina kaikki EMKR:n yhteisen hallinnoinnin määrärahat; tämä johtui uuden oikeusperustan hyväksymisen viivästymisestä) ja että lisätalousarvioesityksessä nro 3/2014 (joka hyväksyttiin lisätalousarviona nro 2/2014) saatiin lisäyksiä ja että vuoden lopulla tehtiin siirto.

Vuoden 2015 talousarviossa hyväksyttiin enemmän maksuja, mikä mahdollistanee kertymän vähentämisen tavanomaiselle tasolleen noin 0,1 miljardiin euroon.

5.2.2. Otsake 3

Turvapaikka-, maahanmuutto-, raja- ja turvallisuusasioiden toimintalohkot

Kauden 2007–2013 yhteistä turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa pantiin täytäntöön lähinnä yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevalla yleisohjelmalla. Tähän yleisohjelmaan kuuluu neljä välinettä: Euroopan ulkorajarahasto, Euroopan paluurahasto, Euroopan pakolaisrahasto ja kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista koskeva eurooppalainen rahasto.

Jäljempänä olevassa kaaviossa esitetään maksamatta olevien maksupyyntöjen tason nousu vuoden lopulla turvapaikka-, maahanmuutto-, raja- ja turvallisuusasioita koskevissa ohjelmissa.

RAL on kasvanut 150 miljoonasta eurosta (vuoden 2007 alussa) 2,6 miljardiin euroon (vuonna 2014), vaikka kaudella 2007–2014 vapautettiin 300 miljoonaa euroa. Kauden 2007–2013 ohjelmissa jää maksettavaksi vielä noin 1,9 miljardia euroa. Ohjelmia varten vuoden 2015 talousarviossa hyväksytyt maksumäärärahat ovat hieman yli 600 miljoonaa euroa, joihin sisältyvät vuosien 2014–2020 uusien ohjelmien alkuperäisten ja vuosittaisten ennakkomaksujen määrärahat.

Kun otetaan huomioon päätösvaiheessa maksettava määrä (jonka arvioidaan olevan noin miljardi euroa) sekä se, että toista ennakkomaksujen erää ei kyetty maksumäärärahojen puutteen vuoksi maksamaan vuonna 2013 eikä vuonna 2014, ohjelmien 2007–2013 kertymän palauttaminen tavanomaiselle tasolle vuoden 2016 lopulla edellyttää arvioiden mukaan noin 235 miljoonan euron maksamista.

5.3. Suoraan hallinnoidut ohjelmat otsakkeessa 1 a ja 4

5.3.1. Otsake 1 a

Tässä osiossa esitetään katsaus otsakkeen 1 a ohjelmien maksutilanteeseen vuoden 2014 lopulla.

Maksamatta olevat maksupyynnöt vuoden lopulla

Jäljempänä olevassa kaaviossa esitetään otsakkeen 1 a tärkeimpien ohjelmien maksamattomien maksupyyntöjen kehitys vuoden lopulla.

Maksamattomien maksupyyntöjen korkea taso vuoden 2007 lopulla johtuu lähinnä tutkimuksen kuudennen puiteohjelman hankesyklistä sekä tuolloisesta avointen sitoumusten erittäin suuresta määrästä. Lisäksi tutkimusalan sopimuksissa edellytettiin tarkastuslausuntoja ennen kuin kustannuksia koskevat pyynnöt voitiin lopulta maksaa.

Komissio käynnisti vuonna 2014 lieventäviä toimenpiteitä (katso osio 2.2), joilla reagoitiin maksumäärärahojen vajeeseen ja estettiin maksamatta olevien maksupyyntöjen lisääntyminen vuoden 2014 lopulla. Toimenpiteisiin kuuluivat ennakkorahoituksen tason laskeminen sekä uusien sopimusten/avustussopimusten allekirjoituksen lykkääminen ja niillä siirrettiin osa maksuista seuraavalle vuodelle. Maksamatta olevien maksupyyntöjen taso saatiin pysymään ennallaan, mutta sivuvaikutuksena oli, että kauden 2014–2020 ohjelmien täytäntöönpano hidastui. Joissain tapauksissa oli toteutettava jyrkempiä toimenpiteitä, jotta etusijalle voitiin asettaa maksut, jotka suoritetaan haavoittuvammassa asemassa oleville edunsaajille.

Maksattamatta olevan määrän (RAL) kehittyminen

Otsakkeen 1 a ohjelmien maksamatta olevien maksupyyntöjen taso on ollut vuoden lopulla laajalti ottaen vakaa, mikä on jyrkässä ristiriidassa sen kanssa, että maksattamatta olevassa määrässä (RAL) näkyy selvästi suuntaus ylöspäin, kuten jäljempänä oleva kaavio osoittaa.

Otsakkeen 1 a RAL:n lisääntyminen johtuu pitkälti tutkimuksen (eniten menoja aiheuttanut ohjelma tässä otsakkeessa) maksusitoumusmäärärahojen ja maksumäärärahojen välisen eron kasvamisesta. Tämä käy ilmi jäljempänä olevasta kaaviosta, joka osoittaa maksujen ja sitoumusten välisen suhteen laskusuuntauksesta.

Jäljempänä annetaan esimerkki otsakkeen 1 a hankkeiden täytäntöönpanotavasta kuvaamalla tutkimusohjelmien hankesykliä.

Tutkimuksen hankesykli

Tutkimusohjelmat pannaan täytäntöön monivuotisilla työohjelmilla, joihin kuuluu ehdotuspyyntöjä, julkisia hankintoja, tutkimuksia, asiantuntijaryhmiä, kansainvälisten organisaatioiden osallistumista, seminaareja ja työpajoja, arviointia ja seurantaa. Tutkimusohjelmista noin 90 prosenttia liittyy ehdotuspyyntöihin, loput 10 prosenttia taas muuhun toimintaan.

Komissio hyväksyy vuoden N vuotuisen työohjelman vuoden N-1 puolivälissä. Ehdotuspyynnöt käynnistetään vuoden N-1 jälkipuoliskosta lähtien. Ehdotukset esitetään useimmissa tapauksissa yleensä kolmen kuukauden kuluessa ehdotuspyyntöjen julkaisemisesta. Kokonaissitoumukset tehdään sen jälkeen, kun vuoden N työohjelma on hyväksytty ja viimeistään ennen sopimusneuvotteluja (yleensä pyynnön määräaikana). Hankkeiden arvioinnin (kolme kuukautta) ja valinnan (1–2 kuukautta) vuorossa ovat sopimusneuvottelut (1–6 kuukautta) sekä allekirjoitus (enintään muutama kuukausi). Komissiolla/toimeenpanovirastolla on kahdeksan kuukautta aikaa pyynnön määräajan ja avustussopimuksen allekirjoittamisen välillä (avustuksen saamiseen kuluva aika). Näistä varataan viisi kuukautta siihen, että hakijoille ilmoitetaan tieteellisen arvioinnin tuloksista, ja kolme kuukautta varataan avustussopimuksen laatimiseen. Kun yksittäinen sitoumus on annettu ja sopimus on allekirjoitettu, ennakkomaksu olisi maksettava 30 päivän kuluessa sopimuksen allekirjoittamisesta tai 10 päivää ennen sopimuksen käynnistymistä sen mukaan, kumpi ajankohta on myöhäisempi. Tutkimuksen pääosasto toteutti vuonna 2014 rakenteellisia toimenpiteitä, minkä jälkeen vuoden N sitoumusta koskeva ennakkomaksu maksetaan monessa tapauksessa vuonna N+1 eikä vuonna N. Välimaksut perustuvat rahoitusselvityksiin ja ne kytkeytyvät määräaikaiskertomuksiin ja niitä suoritetaan tavallisesti 18 kuukauden välein. Loppumaksu (10 prosenttia) suoritetaan loppukertomuksen hyväksymisen myötä.

Kaikissa muissa toimissa, joista on määrätty työohjelmassa, alustavat sitoumukset annetaan vuonna N ja ennakkomaksut suoritetaan samana vuonna. Loput maksetaan vuonna N+1.

Tutkimuksen maksuvajeet: käytännön seuraukset

Tutkimusohjelmien maksumäärärahojen vajeen ratkaisemiseksi siirrettiin vuonna 2014 yhteensä 236,5 miljoonaa euroa Horisontti 2020 -ohjelman kauden 2014–2020 budjettikohdista saman ohjelman kauden 2007–2013 loppuun saattamista koskeviin budjettikohtiin. Tämä viivästytti vuosina 2014 ja 2015 esitettyjen Horisontti 2020 -ohjelmaa koskevien pyyntöjen ennakkorahoitusta. Näin ei ollut tehty edellisinä vuosina, ja seurauksena oli uusien ohjelmien täytäntöönpanon viivästyminen.

Tutkimukseen kuluu aikaa ja sopimusten allekirjoittamisen ja rahoituksen jarruttaminen on ristiriidassa talouskasvua tukevaa tutkimuksen tehostamista koskevan tavoitteen kanssa. Vuoden 2015 talousarviossa hyväksyttiin lisää maksumäärärahoja Horisontti 2020 -ohjelmaa varten, minkä odotetaan mahdollistavan sen, että tämän ohjelman yhteydessä kyetään kuromaan eroa osittain umpeen.

Erasmus+

Erasmus+ on hyvä esimerkki vuotuisesta ohjelmasta, jonka maksujen taso noudattaa tiiviisti sitoumusten tasoa, koska useimpien toimien elinkaari kytkeytyy lukuvuoteen.

Vuonna 2014 maksumäärärahojen lisäys ei kuitenkaan maksuvajeen vuoksi vastannut maksusitoumusmäärärahojen lisäystä, joka jatkuu kaudella 2014–2020. Tämä vuoden 2014 maksujen vaje voidaan havaita myös jäljempänä esitetyssä kaaviossa, joka koskee maksujen ja sitoumusten välistä suhdetta.

Tämän seurauksena vuonna 2014 ei voitu maksaa osaa toisesta ennakkorahoituksesta kansallisille virastoille, joiden on määrä rahoittaa liikkuvuutta koskevia toimia. Tilanteen odotetaan kohentuvan hieman, mutta Erasmus+ -ohjelmalla odotetaan olevan samanlaisia rajoitteita myös vuonna 2015.

Liikenne ja energia

Jäljempänä oleva kaavio osoittaa, miten sitoumusten ja maksujen välinen ero kasvaa liikenteen ja energian toimintalohkoilla.

Vuoden 2015 talousarviossa hyväksytyt maksumäärärahat riittävät kattamaan kauden 2014–2020 hankkeiden ensimmäisen ennakkorahoituksen ja ratkaisemaan osittain vuosia 2007–2013 koskevan RAL:n, jonka arvioidaan olevan yli 2 miljardia euroa.

Euroopan talouden elvytyssuunnitelma

Euroopan talouden elvytyssuunnitelman maksujen suorittaminen käynnistyi hitaasti vuoden 2009 ja 2010 sitoumusten korkeaan tasoon verrattuna, sillä ohjelman hankkeet ovat enimmäkseen laajan mittakaavan infrastruktuurihankkeita.

Maksumäärärahat eivät etenkään vuonna 2014 riittäneet kattamaan kaikkia vuoden aikana vastaanotettuja maksupyyntöjä, vaikka myöhäisessä vaiheessa hyväksyttiin lisätalousarvioesitys nro 3/2014, jolla lisättiin maksumäärärahoja. RAL oli vuoden 2014 lopulla edelleen 2 miljardia euroa, eli puolet Euroopan talouden elvytyssuunnitelmaa varten alun perin tehdyistä sitoumuksista. Vuonna 2015 hyväksyttiin maksumäärärahoja 407 miljoonaa euroa, ja tämän määrän odotetaan kattavan kyseisen vuoden tarpeet.

5.3.2. Otsake 4

Jäljempänä olevassa kaaviossa esitetään otsakkeeseen 4 kuuluvien ohjelmien maksattamatta oleva määrä vuodesta 2007 lähtien.

Otsakkeessa 4 on lyhyen aikavälin kriisinreagointiin tarkoitettuja välineitä, pidemmän aikavälin välineitä, joissa käytetään monivuotista ohjelmasuunnittelua sekä tilapäisiä välineitä, kuten makrotalouden laina ja avustustuki. Kolmessa laajassa välineessä (liittymistä valmisteleva tukivälin II (IPA), Euroopan naapuruusväline (ENI) ja kehitysyhteistyön rahoitusväline (DCI)) käytetään monivuotista ohjelmasuunnittelua, ja näihin ohjelmiin kuluu 73 prosenttia otsakkeen menoista. Näistä ohjelmista rahoitettavan kolmansille maille annettavan tuen elinkaari on tavallisesti 6–8 vuotta. Kriisinratkaisuvälineillä (humanitaarinen apu, vakautta ja rauhaa edistävä väline, yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka) ja makrotalouden tuella taas on paljon lyhyempi maksusykli, joka on 12–18 kuukautta.

Useimmissa otsakkeen 4 välineissä on ilmennyt vuodesta 2013 lähtien vakava maksumääräahojen vaje, joka vaikuttaa ensin humanitaarisiin välineisiin ja kriisinratkaisuvälineisiin, joiden käyttösykli edellyttää nopeaa maksamista. Sitten vaikutukset tuntuvat kehitysyhteistyön rahoitusvälineen ja Euroopan naapuruusvälineen kaltaisissa välineissä, joiden maksut liittyvät useimmiten voimassa oleviin sopimuksiin ja sitoumuksiin. Tilanne heikkeni vuonna 2014, kun saatavilla olevia maksumäärärahoja vähennettiin kautta linjan vuoteen 2013 verrattuna. Joidenkin ohjelmien kannalta lisätalousarvion nro 3/2014 (sekä muiden toimien, kuten siirtojen) (23) avulla toteutettu lisäys oli hyvin myöhäinen eikä riittänyt kattamaan maksamatta olevaa kertymää.

Toteutetuilla toimenpiteillä (katso osio 2.2) kyettiin lieventämään vain osittain maksuvajeen vaikutuksia lykkäämällä maksamisajankohtaa, samalla kun aiempia sitoumuksia oli edelleen täyttämättä.

Maksamatta olevat maksupyynnöt vuoden lopulla

Maksamatta olevat maksupyynnöt lisääntyivät yleisesti ottaen huomattavasti otsakkeessa 4 vuoden 2014 lopulla. Tämä johtuu enimmäkseen pyyntöjen jyrkästä kasvusta ja asiaa koskevien maksumäärärahojen puutteesta esimerkiksi Euroopan naapuruusvälineen ja kehitysyhteistyön rahoitusvälineen yhteydessä, kuten jäljempänä esitetty kaavio osoittaa.

Toisaalta taas vuosien 2013 ja 2014 talousarvioissa toteutetut maksumäärärahojen lisäykset mahdollistivat humanitaarista apua koskevien maksamatta olevien maksupyyntöjen tilanteen korjaamisen (24).

Kuten edellä esitetään, otsakkeen 4 ja etenkin sen kolmen laajan pitkän aikavälin RAL on noussut jatkuvasti viiden viime vuoden aikana, mikä vastaa edellisen monivuotisen rahoituskehyksen sitoumusten tasoa. Ohjelmat, joihin on sitouduttu alun perin esimerkiksi vuonna 2010, on virallistettu edunsaajan eli kolmannen maan kanssa vuonna 2011 ja sopimuksia on tehty vuoteen 2014 saakka. Tästä seuraa, että nyt on maksettava monista laajoista ohjelmista, joita varten on tehty sitoumuksia ajankohtana, jolloin sitoumukset nousivat jyrkästi. Vuoden 2015 talousarviossa hyväksyttyjen maksumäärärahojen odotetaan kurovan eroa umpeen, minkä pitäisi auttaa tilanteen vakauttamisessa. Tilanne on kuitenkin edelleen kireä, ja sekä erotuksen että RAL:n odotetaan vielä kasvavan monen välineen kohdalla (esimerkiksi kehitysyhteistyön rahoitusvälineen tapauksessa).

6. KAUDEN 2014–2020 OHJELMIA KOSKEVAT NÄKYMÄT

Vuoden 2016 talousarvioon on otettava riittävästi maksumäärärahoja, jotta voidaan poistaa vaiheittain maksamatta olevien maksupyyntöjen epänormaali taso, joka johtuu sekä kauden 2007–2013 ohjelmiin liittyvistä sitoumuksista että otsakkeessa 1 a ja 4 olevista kauden 2014–2020 ohjelmista, joiden toteuttamista maksuvaje on haitannut. Vuoden 2016 talousarvioon on otettava tarvittavat maksumäärärahat myös muita rahastoja, kuten maaseudun kehittämisrahastoa (otsake 2) varten, jotta voidaan välttää uuden, aiemmin ilmenemättömän kertymän muodostuminen.

Komissio arvioi kauden 2014–2020 ohjelmia koskevia vuoden 2016 maksutarpeita vuoden 2016 talousarvioesityksessä.

7. PÄÄTELMÄT

Maksumäärärahojen taso ei ole viime vuosina eikä etenkään vuonna 2014 riittänyt kattamaan jätettyjä maksupyyntöjä. Tämä on puolestaan johtanut maksamatta olevien maksupyyntöjen kertymän kasvuun etenkin kauden 2007–2013 koheesiopolitiikan ohjelmissa. Komissio on toteuttanut eräitä lieventäviä toimenpiteitä minimoidakseen maksuvajeiden kielteiset seuraukset täyttämällä mahdollisimman hyvin aiemmista sitoumuksista aiheutuvat velvoitteet. Tämän sivuvaikutuksena on ollut kauden 2014–2020 ohjelmien täytäntöönpanon hankaloituminen.

Vuoden 2015 talousarvion maksumäärärahojen odotetaan johtavan siihen, että kauden 2007–2013 ohjelmia koskeva maksamatta olevien maksupyyntöjen kertymä vähenee. Komissio on määrittänyt tarvittavan maksutason, jotta kauden 2007–2013 ohjelmia koskeva maksamatta olevien maksupyyntöjen epätavallinen kertymä voidaan lakkauttaa vaiheittain vuoden 2016 loppuun mennessä. Komissio ehdottaa vastaavia maksumääräahoja vuotta 2016 koskevassa talousarvioesityksessä.

Komissio katsoo, että unionin kolme toimielintä voivat sitoutua tämän perusteella suunnitelmaan, jolla vähennetään kauden 2007–2013 ohjelmien täytäntöönpanoa koskevien maksamattomia maksuja siten, että ne ovat kestävällä tasolla vuoden 2016 loppuun mennessä.

(1) Englanninkielinen versio on tämän liitteen todistusvoimainen versio.

(2) Tämä johtuu niin kutsutuista N+2/N+3-säännöistä, joiden nojalla maksut on suoritettava joko kahden (N+2) tai kolmen (N+3) vuoden kuluessa vastaavien maksusitoumusten antamisesta. Näitä kahta määrärahojen vapauttamisen sääntöä sovellettiin samanaikaisesti vuoden 2013 lopulla.

(3) Lisätalousarvioilla hyväksytyt uudet maksumäärärahat olivat vuonna 2012 kaikkiaan 6,7 miljardia euroa, vuonna 2013 kaikkiaan 11,6 miljardia euroa ja vuonna 2014 kaikkiaan 3,5 miljardia euroa.

(4) Vuoden lopulla laskettu koheesiopolitiikan 2007–2013 ohjelmia koskevien maksamattomien maksupyyntöjen määrä lisääntyi 11 miljardista eurosta (2011) 16 miljardiin euroon (2012), 23,4 miljardiin euroon (2013) ja 24,7 miljardiin euroon (2014).

(5) On syytä todeta, että kun on kyse koheesiopolitiikan kaltaisesta hajautetun hallinnoinnin politiikasta (jolloin komissio korvaa jäsenvaltioiden menoja), viivästyneisiin maksuihin ei sovelleta korkoja.

(6) Jäljelle jäävät 5 prosenttia on määrä suorittaa ohjelman päätösvaiheessa 2017–2019, kun komissio on ensin arvioinut, että ohjelma on pantu täytäntöön onnistuneesti ja korjauksiin ei ole tarvetta.

(7) Koheesiopolitiikkaa koskevassa lainsäädännössä sovelletaan lakisääteistä 60 päivän määräaikaa.

(8) Tavallisen ja epätavallisen kertymän määritelmät ovat osiossa 3.4 ja 4.3.

(9) Lisätalousarvio nro 2/2014 esitettiin alun perin lisätalousarvioesityksenä nro 3/2014.

(10) Kuukausiraportit, jotka koskevat välimaksuja ja vielä täyttämättömiä pyyntöjä, talousarvioennustetta koskeva varoitus (kahdesti vuodessa).

(11) DEC 54/2014

(12) ”Maksamatta olevien maksupyyntöjen” nykyiseen määritelmään eivät sisälly maksamattomat määrät, jotka johtuvat ennakkomaksuosuuksien vähentämisestä alle lakisääteisen/tavallisen minimimäärän. Eräiden ohjelmien kohdalla vähennettiin kuitenkin ennakkomaksuosuuksia jonkin verran vuonna 2014 (joissain tapauksissa jo vuonna 2013), jotta maksuja kyettiin lykkäämään myöhempään ajankohtaan.

(13) Koheesiorahastoa koskevan asetuksen (EY) N:o 1083/2006 87 artikla: ”…välimaksuja koskevat pyynnöt kootaan yhteen ja lähetetään komissiolle mahdollisuuksien mukaan kolmessa erässä vuosittain”.

(14) Kaavio on identtinen tiivistelmässä olevan kaavion kanssa.

(15) Ohjelmakautta 2007–2013 koskevan asetuksen (EY) N:o 1083/2006 91 ja 92 artikla.

(16) Osaa kertymästä ei kenties voida maksaa säädettyjen määräaikojen puitteissa vuoden alussa, mikä johtuu vuoden ensimmäisten kuukausien kassavirtapaineista (katso osio 3.3).

(17) Paitsi Kroatialle, Romanialle ja Slovakialle.

(18) Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta 11 päivänä heinäkuuta 2006 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 76 artikla (EUVL L 210, 31.7.2006, s. 25).

(19) Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta 17 päivänä joulukuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1303/2013 112 artikla (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 320).

(20) Jäsenvaltioiden tammikuussa 2015 toimittamat ennusteet eivät kattaneet kaikkia toimenpideohjelmia. Tällaisia tapauksia varten komissio on käyttänyt viime syyskuussa vastaanotettuja ennusteita. Tällainen puuttuvien kansallisten ennusteiden ekstrapolointi ei ole mahdollista vuoden 2016 osalta, koska syyskuussa 2014 toimitetut ennusteet kattavat ainoastaan vuodet 2014 ja 2015 (eivät vuotta 2016). Tämä merkitsee, että vuoden 2016 ennusteisiin sisältyvät ainoastaan ne toimenpideohjelmat, joista jäsenvaltiot ovat lähettäneet tietoja, ja että ennusteita on kenties korjattava ylöspäin, kun puuttuvat tiedot on lähetetty.

(21) Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 79 artiklassa säädetään, että ”Ennakkomaksujen ja välimaksujen yhteismäärä saa olla enintään 95 prosenttia toimenpideohjelmalle rahastoista myönnetystä rahoitusosuudesta”. Jäljelle jäävät 5 prosenttia maksetaan vasta toimenpideohjelman päätösvaiheessa.

(22) Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta 11 päivänä heinäkuuta 2006 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 89 artikla (EUVL L 210, 31.7.2006, s. 25).

(23) + 406 miljoonaa euroa (maksumäärärahojen nettolisäys) humanitaariseen apuun, + 30 miljoonaa euroa DCI:hin ja + 250 miljoonaa euroa ENIin.

(24) Kaaviossa ei kuitenkaan esitetä ennakkorahoituksen tason alentamisen vaikutuksia.

Liite 1: Komission 15. joulukuuta 2014 lähettämät tiedot Komissio esitti 15. joulukuuta 2014 kauden 2007–2013 koheesiopolitiikan odotettua kertymää vuoden 2014 ja 2015 lopulla koskevat luvut: 2010 2011 2012 2013 2014 (*1) 2015 (*1) Maksamattomien laskujen kertymä vuoden lopulla (miljardia euroa) 6,1 10,8 16,2 23,4 Enintään 25 (1) 19 (2) Komissio eritteli myös kauden 2007–2013 koheesiopolitiikan ohjelmien odotetun kertymän vuoden 2014 lopulla. Kuten jäljempänä esitetty taulukko osoittaa, vuoden lopulla tosiasiallisesti vastaanotettujen maksupyyntöjen taso oli noin 1,5 miljardia euroa pienempi kuin jäsenvaltioiden laatimissa ennusteissa ja noin 2,5 miljardia euroa suurempi kuin komission ennusteessa olevan skaalan suurempi arvo. ODOTETTU KERTYMÄ VUODEN 2014 LOPULLA miljardia euroa (1) Vuoden 2013 loppuun mennessä vastaan otetut maksupyynnöt, joita ei maksettu vuoden 2013 loppuun mennessä (kertymä) 23,4 (2) Marraskuun 2014 loppuun mennessä vastaan otetut maksupyynnöt 31,4 (3) = (1) + (2) Marraskuun loppuun mennessä vastaan otetut maksupyynnöt, jotka on määrä maksaa vuonna 2014. 54,8 (4) Maksumäärärahojen hyväksytty taso (mukaan luettuna lisätalousarvio nro 3/2014) 49,4 (5) = (3) – (4) Marraskuun 2014 lopulla ilmenevä kertymä, jota on pyydetty maksettavaksi vuoden 2014 loppuun mennessä 5,4

Ennuste Tosiasiallinen toteutuminen Jäsenvaltioiden ennusteet maksupyynnöistä, jotka esitetään joulukuussa 2014 23 21,5 Komission ennusteet maksupyynnöistä, jotka esitetään joulukuussa 2014 18 – 19 21,5 Ennuste maksamattomien laskujen kertymästä vuoden 2014 lopulla: enintään 25 miljardia euroa Komissio esitti lopuksi maakohtaisesti jäsenvaltioiden arviot vuoden 2014 koheesiopolitiikkaa varten esitetyistä maksupyynnöistä (54,33 miljardia euroa), lokakuun 31. päivään 2014 mennessä esitetyistä maksupyynnöistä (31,36 miljardia euroa) sekä tämän seurauksena marras- ja joulukuussa esitettävistä maksupyynnöistä (22,97 miljardia euroa). Komissio lisäsi, että kun otetaan huomioon komission bruttoennusteissa viime vuosina havaittu keskimääräinen virheaste sekä asetuksen (EY) N:o 1083/2006 79 artiklassa vaadittu päätösvaihetta edeltäviä maksuja koskeva 95 prosentin enimmäismäärä, komissio arvioi, että joulukuussa otetaan vastaan pyyntöjä 18–19 miljardin euron edestä. Tämä vastaa edellä esitettyjä taulukkoja. (*1) Komission arviot perustuvat jäsenvaltioiden mukautettuihin ennusteisiin. (1) Kun otetaan huomioon lopullisesti hyväksytty lisätalousarvion nro 3/2014 maksumäärärahojen lisäys. (2) Kun otetaan huomioon lopullisesti hyväksytty lisätalousarvion nro 3/2014 maksumäärärahojen lisäys sekä vuoden 2015 talousarviossa hyväksytyt maksumäärärahat.