KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE muuttoliikettä ja kansainvälistä suojelua koskevista yhteisön tilastoista annetun asetuksen (EY) N:o 862/2007 täytäntöönpanosta /* COM/2012/0528 final */





KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE muuttoliikettä ja kansainvälistä suojelua koskevista yhteisön tilastoista annetun asetuksen (EY) N:o 862/2007 täytäntöönpanosta (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) 1. Johdanto Muuttoliikettä ja kansainvälistä suojelua koskevista yhteisön tilastoista 11. heinäkuuta 2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 862/2007[1], jäljempänä myös ’asetus’, päätavoitteena on muuttoliikettä ja kansainvälistä suojelua koskevien Euroopan tilastojen keruu ja laatiminen. Tämä on ensimmäinen kertomus, joka komission on annettava Euroopan parlamentille ja neuvostolle asetuksen (EY) N:o 862/2007 mukaisesti. Asetuksen 12 artiklassa todetaan erityisesti seuraavaa: ”Komissio antaa viimeistään 20 päivänä elokuuta 2012 ja sen jälkeen joka kolmas vuosi Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen tämän asetuksen mukaisesti laadituista tilastoista ja niiden laadusta.” Tässä kertomuksessa tarkastellaan jäsenvaltioiden ja komission (Eurostatin) edistymistä edellä mainitun asetuksen täytäntöönpanossa. 2. Asetuksen soveltamisalaan kuuluvat tilastot Asetus (EY) N:o 862/2007 koskee muuttoliikkeeseen ja kansainväliseen suojeluun (turvapaikka-asioihin) liittyvien Euroopan tilastojen laatimista. Asetuksella säännellään ennen kaikkea seuraavia osa-alueita koskevia tilastoja: · kansainvälinen muuttoliike eriteltynä kansalaisuusryhmän, syntymämaaryhmän, edellisen/seuraavan vakinaisen asuinpaikan maaryhmän sekä iän ja sukupuolen mukaan; väestömäärät eriteltyinä kansalaisuusryhmän ja syntymämaaryhmän sekä iän ja sukupuolen mukaan sekä kansalaisuuden saaneet henkilöt eriteltyinä edellisen kansalaisuuden mukaan (3 artikla); · turvapaikkahakemukset, erilaisten kansainvälisten suojeluasemien myöntämistä tai peruuttamista koskevat päätökset, jotka on tehty ensimmäisessä asteessa tai muutoksenhaun perusteella, ilman huoltajaa olevien alaikäisten turvapaikkahakemukset, eriteltyinä kansalaisuuden mukaan, sekä tilastot turvapaikanhakijoiden siirtämistä jäsenvaltiosta toiseen koskevan ns. Dublin-menettelyn toiminnasta (4 artikla); · kolmannen maan kansalaiset, joilta maahantulo jäsenvaltion alueelle on evätty ulkorajalla, sekä kolmannen maan kansalaiset, joiden on todettu olevan jäsenvaltion alueella kansallisen maahanmuuttolainsäädännön mukaan laittomasti, eriteltyinä kansalaisuuden mukaan (5 artikla); · kolmannen maan kansalaisille myönnetyt oleskeluluvat eriteltyinä kansalaisuuden, oleskeluluvan voimassaolon pituuden sekä oleskeluluvan myöntämisperusteen (maahanmuuttokategorian) mukaan (6 artikla); · kolmannen maan kansalaiset, joille on maahanmuuttolainsäädännön nojalla annettu määräys poistua jäsenvaltion alueelta, sekä kolmannen maan kansalaiset, jotka on kirjattu poistuneiksi tällaisen määräyksen antamisen jälkeen, eriteltyinä kansalaisuuden mukaan (7 artikla). Komissio on täytäntöönpanoprosessin aikana jatkanut läheistä yhteistyötä ja sen kehittämistä niiden eri kansallisten viranomaisten kanssa, jotka tuottavat ja toimittavat asetuksen mukaisia tietoja. Komissio (Eurostat) saa muuttoliikettä ja väestömääriä koskevat tilastot yleensä kansallisilta tilastolaitoksilta. Oleskelulupa- ja turvapaikkatilastot tulevat tavallisesti suoraan sisäasiainministeriöiltä tai maahanmuuttovirastoilta. Sisäasiainministeriöt tai maahanmuuttovirastot voivat toimittaa myös rajavalvontaa ja laittomien siirtolaisten maastapoistamista koskevia tilastoja. Niitä voi toimittaa myös poliisi. Tilastojen pääpiirteet esitetään taulukossa 1. Taulukko 1: Tilastojen pääpiirteet || 3 artikla Muuttoliike, väestömäärät, kansalaisuuden saaneet || 4 artikla Turvapaikka-asiat || 5 ja 7 artikla Maahanmuuttolainsäädännön soveltamisen valvonta || 6 artikla Oleskeluluvat Maantieteellinen kattavuus || 35 maata (31 EU-/EFTA-maata + Montenegro + Kroatia + entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia (EJTM) + Turkki) || 31 EU-/EFTA-maata || 31 EU-/EFTA-maata || 31 EU-/EFTA-maata Ensimmäinen tiedonkeruuvuosi || 2008 || 2008 || 2008 || 2008 Tilastointijakso || Vuosi || Kuukausi/neljännesvuosi/vuosi || Vuosi || Vuosi Tietojen toimittamisen määräaika || 12 kuukautta viitevuoden päättymisestä || kuukausittaiset/neljännesvuosittaiset tiedot: 2 kuukautta viitekauden päättymisestä vuosittaiset tiedot: 3 kuukautta viitekauden päättymisestä || 3 kuukautta viitevuoden päättymisestä || 6 kuukautta viitevuoden päättymisestä Tiedontoimittajat || Kansalliset tilastolaitokset || Sisäasiainministeriöt (tai niiden alaiset maahanmuuttovirastot) || Sisäasiainministeriöt, maahanmuuttovirastot tai rajapoliisi || Sisäasiainministeriöt (tai niiden alaiset maahanmuuttovirastot) 3. Täytäntöönpanolainsäädäntö Asetuksessa (EY) N:o 862/2007 vahvistetaan yhteinen kehys muuttoliikettä ja kansainvälistä suojelua koskevien tilastojen laatimiselle. Jotta jäsenvaltioissa voitaisiin tuottaa keskenään vertailukelpoisia ja yhdenmukaisia tietoja, asetusta oli kuitenkin täydennettävä kahdella komission hyväksymällä täytäntöönpanotoimenpiteellä: · Komission asetuksessa (EU) N:o 216/2010[2] määritellään oleskelulupien myöntämisperusteet asetuksen 6 artiklan mukaisesti toimitettuja tilastoja varten. Oleskelulupien myöntämisperusteet liittyvät niihin maahanmuuttokategorioihin ja ‑alakategorioihin, joiden perusteella kolmannen maan kansalaiset saavat oleskella maassa (esimerkiksi henkilöt, jotka saavat oleskeluluvan työhön liittyvistä syistä, alakategoriana korkeasti koulutetut työntekijät). · Komission asetuksessa (EU) N:o 351/2010[3] määritellään syntymämaaryhmät, edellisen vakinaisen asuinpaikan maaryhmät, seuraavan vakinaisen asuinpaikan maaryhmät ja kansalaisuusryhmät asetuksen 3 artiklan mukaisesti toimitettavia muuttoliike- ja väestömäärätilastoja varten. 4. Historiallinen tausta Monia asetuksessa tarkoitettuja tilastoja oli kerätty vapaaehtoisesti useiden vuosien ajan ennen asetuksen voimaantuloa. Asetuksen hyväksymisen myötä tilastojen sisältöön ja määritelmiin tehtiin merkittäviä muutoksia, jotta ne vastaisivat paremmin käyttäjien muuttuvia tarpeita. Ennen asetuksen täytäntöönpanoa Euroopan muuttoliiketilastojen ongelmana olivat tietojen heikko saatavuus ja vähäinen yhdenmukaisuus. Aggregoituja EU-tason perustietoja ei useinkaan voitu tuottaa järkevästi, koska tarvittavia kansallisia tietoja ei joko ollut saatavissa joistakin jäsenvaltioista tai niiden laadinnassa oli käytetty toisistaan hyvinkin poikkeavia tilastollisia määritelmiä. Yhdenmukaisuuden puutteen vuoksi eri jäsenvaltioita koskevien tietojen analysoinnin ja vertailun tulokset olivat epäluotettavia ja mahdollisesti jopa harhaanjohtavia. Tämä merkitsi, että EU:n politiikan tärkeältä osa-alueelta puuttuivat asianmukaiset tilastotiedot, joita tosiasioihin perustuva päätöksenteko edellyttäisi. Thessalonikissa vuonna 2003 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä todettiin tarve parantaa maahanmuuttoa ja turvapaikka-asioita koskevien tilastojen keruuta ja analysointia. Euroopan parlamentti totesi samana vuonna, että unionin oikeudenmukaisen ja tehokkaan muuttoliikepolitiikan kehittämiseen tarvittavien laaja-alaisten tilastojen tuottamiseksi tarvitaan erityistä tilastolainsäädäntöä. Tilanne oli tämä, kun komissio laati asetusehdotuksensa. 5. Tuotettujen tilastojen laatu 5.1. Relevanssi käyttäjien kannalta Komissiossa maahanmuutto- ja turvapaikkatilastojen merkittävin käyttäjä on sisäasioiden pääosasto. Niitä käyttävät kuitenkin usein myös muut pääosastot, etenkin työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto ja oikeusasioiden pääosasto. Yksi tärkeä tilastojen käyttötarkoitus on ollut niiden käyttäminen yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevan yleisohjelman rahastojen vuosittaisessa määrärahojen jakomenettelyssä. Rahastojen perustamista koskevan lainsäädännön mukaisesti määrärahat jaetaan vuosittain ensi sijassa Eurostatin kokoamien maahanmuutto- ja turvapaikkatilastojen perusteella. Asetus kattaa nyt lähes kokonaan rahastoja varten tarvittavat tilastot. Tästä on se erityishyöty, että tilastojen kattavien metatietojen saatavuus on parantunut. Sen ansiosta komissio kykenee vaivattomammin varmistamaan, että määrärahojen jakamiseen käytetyt tilastot ovat rahastoja koskevassa lainsäädännössä asetettujen käsitteiden ja vaatimusten mukaiset. Tilastoja käytetään monissa komission julkaisuissa sekä säännöllisten kertomusten, toimintapoliittisten ehdotusten ja analyysien valmistelussa. Esimerkiksi muuttoliike- ja turvapaikkakysymyksiä koskevassa komission vuosikertomuksessa[4] näiden tilastojen avulla arvioidaan määrällisesti edistymistä vuonna 2008 tehdyn Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkasopimuksen täytäntöönpanossa ja perustellaan suosituksia jatkotoimiksi. Komission vuonna 2011 julkaisemassa Maahanmuuttotiedonannossa[5] hyödynnetään laajasti näitä tilastoja sekä itse tekstissä että erillisissä tilastoliitteissä. Turvapaikka-asioiden alalla EU:n sisäisen solidaarisuuden lisäämisestä annetussa komission tiedonannossa[6] esitetään niin ikään yksityiskohtaisia Eurostatin toimittamia ja julkaisemia tilastoja turvapaikka-asioista ja muista kansainvälisen suojelun muodoista. Eurostatin muuttoliiketilastot ovat tärkeitä myös Euroopan komission väestöraportin kaltaisille julkaisuille[7] ja kertomuksille maahanmuuttajien sosioekonomisesta tilanteesta Euroopassa[8]. Euroopan muuttoliikeverkosto (EMV)[9] käyttää sekin maahanmuutto- ja turvapaikkatilastoja EU:ta ja jäsenvaltioita koskevien, vuosittain julkaistavien tilasto- ja analyysiraporttiensa pohjana. Se käyttää tilastoja myös selvityksissä ja raporteissa, joissa käsitellään tiettyjä ajankohtaisia, poliittisesti tärkeitä aiheita. Näitä tilastoja käytetään EU:n tasolla lisäksi muuttoliikkeeseen liittyvien Euroopan unionin virastojen työssä. Tällaisia virastoja ovat esimerkiksi Euroopan unionin rajaturvallisuusvirasto (Frontex) ja uudempi Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto (EASO). Asetuksen mukaisesti kerättyjä tilastoja käytetään laajasti virallisissa julkaisuissa, ja niillä on monia eri käyttäjiä. Eurostat julkaisee tilastoja verkkosivustollaan ja tilastotietojen levittämiseen tarkoitetussa, verkkopalveluna toimivassa tietokannassaan sekä neljännesvuosittaisissa ja vuosittaisissa julkaisuissaan, jotka sisältävät ajantasaisia tilastoja ja niiden selityksiä. Asetuksen mukaisesti tuotettuja tilastoja käyttävät säännöllisesti kansalliset viranomaiset, tutkijat sekä kansalaisjärjestöt, joiden toiminta liittyy esimerkiksi maahanmuuttajien kotoutumiseen, kansallisten turvapaikka- ja maahanmuuttomenettelyjen kehitykseen ja seurantaan tai väestöä ja työvoimaa koskeviin ennusteisiin. Asetuksen mukaisesti kerättyjen tilastojen avulla ei voida täyttää eräitä maahanmuuttoon ja turvapaikka-asioihin liittyviä tilastotarpeita. Tällöin käytetään kansallisten tiedontoimittajien kanssa tehtyjä ”herrasmiessopimuksia”. Tällaista järjestelyä käytetään esimerkiksi uusia turvapaikkahakemuksia koskevissa tilastoissa (erotukseksi kaikkia hakemuksia koskevista tilastoista). Samaa käytäntöä voidaan jatkaa vastakin uuden lainsäädännön myötä mahdollisesti syntyvien uusien tilastotarpeiden täyttämiseksi ja kunnes uusi lainsäädäntö on voimassa. Tällaiset tilastot voivat koskea esimerkiksi turvapaikanhakijoita, kansainvälistä suojelua saavia henkilöitä, kausityöläisiä, yritysten sisäisiä siirtoja, opiskelijoita ja tutkijoita sekä tietoryhmiä, jotka eivät kuulu EU:n lainsäädännön piiriin mutta joita tarvitaan EU:n maahanmuuttopolitiikan kehittämiseksi. Ilman huoltajaa olevia alaikäisiä koskevien tilastotietojen puutteisiin liittyvät ongelmat ratkaistiin tarkistamalla suuntaviivoja, jotka koskevat tietojen keruuta muuttoliiketilastoista annetun asetuksen 6 artiklan mukaisesti. Tarkistetut suuntaviivat valmistuivat 11. tammikuuta 2011, ja niiden ansiosta Eurostat voi kerätä tietoja myös sellaisista ilman huoltajaa olevista alaikäisistä, jotka eivät hae turvapaikkaa. Muuttoliiketietojen merkityksestä Eurostatin käyttäjille kertoo muun muassa Eurostatin verkkosivustolta vuoden 2011 lokakuun loppuun mennessä ladattujen tietojen tai julkaisujen määrä. Taulukossa 2 esitetyt luvut osoittavat, että eniten haetaan maahanmuuttotietoja (ja niiden jälkeen turvapaikkatietoja). Käyttäjien tekemien tietohakujen määrä lisääntyi vuosina 2010–2011. Taulukko 2: Eurostatin julkaisuihin ja tietokokoelmiin kohdistuneiden hakujen määrä Eurostatin verkkosivustolla, 2010 ja 2011 Tieto-kokoelmat || 3 artikla Muuttoliike, väestö-määrät, kansalaisuu-den saaneet || 4 artikla Turva-paikka-asiat || 5 ja 7 artikla Maahanmuutto-lainsäädännön soveltamisen valvonta || 6 artikla Oleskeluluvat || YH-TEEN­SÄ 2010 || 26 753 || 12 452 || 3 518 || 4 709 || 47 432 2011 (tammi–lokakuu) || 48 917 || 10 862 || 3 881 || 3 862 || 67 522 5.2. Eurostatille lähetettyjen tietojen tarkkuus Asetuksen mukaisesti kerättyjen tilastotietojen tarkkuuden ja luotettavuuden arvioiminen ei ole yksiselitteistä. Tietojen vertailukelpoisuus ja yhdenmukaisuus, joita käsitellään jäljempänä kohdassa 5.5, antavat joitakin viitteitä tietojen luotettavuudesta sen osalta, ovatko ne määritelmien mukaisia. Asetuksen 4–7 artiklan (ja monissa jäsenvaltioissa 3 artiklan) mukaisesti kerättyjen tietojen tarkkuus riippuu niiden taustalla olevien hallintojärjestelmien tarkkuudesta ja tehokkuudesta. Turvapaikkamenettelyihin, maahanmuuton valvontaan ja väestön rekisteröintiin liittyvien hallintojärjestelmien laaja uudistaminen on siksi suuresti lisännyt tilastotietojen tarkkuutta. Monet jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön yhtenäisempiä ja kattavampia hallintojärjestelmiä, jotka perustuvat ajanmukaiseen tieto- ja viestintätekniikkaan. Esimerkiksi rajavalvontaa tapahtuu luonnostaan maantieteellisesti laajalla alueella, ja sitä suorittavat usein monet eri viranomaiset. Hallintojärjestelmien yhdistäminen on vähentänyt riskiä, että toimia (esimerkiksi käännyttämispäätöstä syrjäisellä rajanylityspaikalla) ei lasketa oikein eikä sisällytetä kansallisiin kokonaistietoihin. Kehittyneempien järjestelmien ansiosta myös moninkertaisen laskemisen riski on pienentynyt. Järjestelmä voi esimerkiksi ilmoittaa, onko henkilö jo jättänyt turvapaikkahakemuksen (jolloin häntä ei pidä laskea uudestaan uudeksi turvapaikanhakijaksi). Samoin väestörekisterien uudistamisen ansiosta on helpompaa varmistaa, että henkilöitä koskevat tiedot (jotka usein ilmoitetaan paikallis- tai aluevirastoon) sisällytetään oikein ja nopeasti kansallisen tason tietoihin. Paikallisiin järjestelmiin sisältyvien rekisterien yhdistäminen on joissakin tapauksissa parantanut myös maastamuuton laskemista. Jäsenvaltiot ovat pitäneet Eurostatin ajan tasalla hallintojärjestelmiinsä tehtävistä muutoksista ja pyytäneet neuvoja ja vahvistusta siitä, että tiedot täyttävät muutoksen jälkeen asetuksen vaatimukset. Puuttuvia tai vaillinaisia tietoja koskevia ongelmia esiintyy kuitenkin yhä. Ongelmat vaihtelevat pahimmassa tapauksessa asetuksen jonkin artiklan mukaisten tietojen täydellisestä puuttumisesta siihen, että tiettyä taulukkoa tai erittelyä ei ole saatavissa. Erittelyjen puuttuminen on usein johtunut siitä, että tiettyjä tietoja ei kirjata tietolähteinä monesti käytettäviin hallintojärjestelmiin. Joissakin jäsenvaltioissa ei esimerkiksi ole ollut saatavissa (tai on ollut saatavissa vain rajoitetusti) maahanmuutto- ja turvapaikkatapauksia koskeviin hallinnollisiin rekistereihin perustuvia ikä- ja sukupuolitietoja. Jotkin kansalliset viranomaiset ovat ottaneet käyttöön parempia menettelyjä sen varmistamiseksi, että tarvittavat tiedot kerätään maahanmuuttoa koskevassa hallintoprosessissa, sekä parempia tietoteknisiä järjestelmiä, joista nämä tiedot ovat helposti saatavissa ja siirrettävissä tilastotietoihin. Komissio on ottanut käyttöön säännösten noudattamatta jättämisestä aiheutuvia toimenpiteitä, joita sovelletaan kaikkein vakavimpiin puuttuvia tai vaillinaisia tietoja koskeviin tapauksiin, esimerkiksi maahan, joka ei ole toimittanut lainkaan tietoja jonkin tiedonkeruun yhteydessä. Toteutetut toimet ovat osoittaneet, että valtaosa jäsenvaltioista tekee parhaansa noudattaakseen säännöksiä. Lisäksi ongelmiin on usein löytynyt ratkaisu kansallisten viranomaisten ja komission yksiköiden yhteistyöllä. Taulukosta 3 ilmenee, että tietojen täydellisyyden ongelma koskee lähinnä oleskelulupatietoja. Taulukko 3: Tietojen täydellisyys eri osa-alueilla (vuoden 2011 tiedot) 3 artikla Muuttoliike, väestömäärät, kansalaisuuden saaneet || 4 artikla Turvapaikka-asiat || 5 ja 7 artikla Maahanmuutto-lainsäädännön soveltamisen valvonta || 6 artikla Oleskeluluvat - 26 maata toimitti täydelliset tiedot - 3 maata toimitti vaillinaiset tiedot - 2 maata ei toimittanut tietoja || - 24 maata toimitti täydelliset tiedot - 6 maata toimitti vaillinaiset tiedot - 1 maa ei toimittanut tietoja || - 26 maata toimitti täydelliset tiedot - 4 maata toimitti vaillinaiset tiedot - 1 maa ei toimittanut tietoja || - 22 maata toimitti täydelliset tiedot - 5 maata toimitti vaillinaiset tiedot - 4 maata ei toimittanut tietoja 5.3. Oikea-aikaisuus Asetuksen mukaiset tiedot on toimitettava 2–12 kuukauden kuluttua viitejakson päättymisestä tietotyypistä riippuen. Etenkin asetuksen ensimmäisinä viitevuosina osalla jäsenvaltioita oli suuria vaikeuksia oikea-aikaisuuden vaatimuksen täyttämisessä. Ongelmat on paljolti saatu ratkaistua ottamalla kansallisella tasolla käyttöön uusia tilastomenetelmiä ja ‑menettelyjä. Joitakin yksittäisiä, kertaluonteisia oikea-aikaisuusongelmia esiintyy vielä silloin tällöin esimerkiksi henkilöstön vaihtumisen yhteydessä tai kun tietoteknisten järjestelmien muuttuminen on aiheuttanut häiriöitä. Eräillä jäsenvaltioilla on edelleen joitakin systemaattisia oikea-aikaisuusongelmia, jotka koskevat ennen kaikkea maahanmuuttolainsäädännön soveltamisen valvonnasta ja oleskeluluvista koottuja tietoja. Taulukko 4: Niiden maiden määrä, jotka eivät toimita tietoja eri osa-alueista oikea-aikaisesti 3 artikla Muuttoliike, väestömäärät, kansalaisuuden saaneet || 4 artikla Turvapaikka-asiat || 5 ja 7 artikla Maahanmuuttolainsäädännön soveltamisen valvonta || 6 artikla Oleskeluluvat 5 artikla || 7 artikla 1 maa 29:stä (2 maata ei toimittanut tietoja) || 2 maata 30:stä (1 maa ei toimittanut tietoja) || 16 maata 30:stä (1–365 päivän viivästyminen) (1 maa ei toimittanut tietoja) || 15 maata 31:stä (1–29 päivän viivästyminen) (2 maata ei toimittanut tietoja) || 9 maata 27:stä (1–35 päivän viivästyminen) (4 maata ei toimittanut tietoja) 5.4. Julkaistujen tietojen saatavuus Kaikkia neljää osa-aluetta koskevat muuttoliiketiedot (ja metatiedot) ovat maksutta saatavissa Eurostatin verkkosivuston osiosta ”Population and social conditions”. Tiedot sisältyvät koostejulkaisuihin, kuten Eurostatin vuosikirjaan[10], sekä yksityiskohtaisiin julkaisuihin, joissa käsitellään muuttoliikkeeseen liittyviä yksittäisiä aiheita[11]. Eurostatin verkkosivuston Statistics Explained ‑osiossa oleva artikkeli Migration and migrant population statistics[12] on jatkuvasti ollut kymmenen eniten haetun artikkelin joukossa. Koska asetuksen mukaisia tietoja toimitetaan nyt oikea-aikaisesti ja täydellisempinä, Eurostatkin on kyennyt nopeuttamaan omaa tietojenkäsittelyään ja tiedonlevitystään. Aika, joka kuluu siitä, kun Eurostat vastaanottaa tiedot, siihen, kun validoidut tiedot julkaistaan Eurostatin tietojen levittämiseen tarkoitetussa tietokannassa, on lyhentynyt huomattavasti asetuksen täytäntöönpanon edistyessä. Esimerkiksi turvapaikkahakemuksia koskevat kuukausittaiset tiedot julkaistaan nykyään yleensä viimeistään neljän päivän kuluessa. Tilastot julkaistaan myös kansallisella tasolla. 5.5. Vertailukelpoisuus ja yhdenmukaisuus 5.5.1. Määritelmät Tuotettujen tilastojen vertailukelpoisuuden varmistamiseksi asetuksessa vahvistetaan yhdenmukaiset määritelmät, joiden mukaisia komissiolle (Eurostatille) toimitettavien tietojen on oltava. Määritelmät perustuvat Yhdistyneiden kansakuntien tilastosuosituksiin ja voimassaolevaan EU:n turvapaikka-, oleskelulupa- ja rajavalvontalainsäädäntöön. Kansalliset viranomaiset saattoivat asetuksen mukaisesti soveltaa olemassa olevia kansallisia määritelmiä asetuksen ensimmäisenä toimintavuotena toimitettuihin tietoihin (vuoden 2008 tiedot). Näin ne saivat lisäaikaa muuttaakseen menettelyjä siten, että ne ovat yhdenmukaisten määritelmien mukaisia. Koska kansalliset viranomaiset ovat muuttaneet tilastollisia määritelmiä, eri vuosia koskevien tietojen vertailukelpoisuudessa on ollut lyhytaikaisia puutteita, mikä on aiheuttanut aukkoja tilastollisiin aikasarjoihin. Keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä vertailukelpoisuus kuitenkin paranee huomattavasti, kun käytössä ovat vakiintuneet, yhdenmukaiset määritelmät. Yhdenmukaisten määritelmien soveltaminen ja kansallisista lähteistä peräisin olevien tietojen mukauttaminen näihin määritelmiin voi olla hankalaa. Kansalliset määritelmät perustuvat usein hallinnollisiin käytäntöihin ja sääntöihin. Määritelmäongelmien ratkaiseminen on ollut vaikeinta muuttoliike- ja väestömäärätilastoissa, joista säädetään asetuksen 3 artiklassa. Juuri näiden tietojen kohdalla kansallisissa järjestelmissä käytetyt tietolähteet eroavat eniten toisistaan. Muutamissa maissa on ollut vaikeaa edes nimetä asianmukaisia tietolähteitä näitä tietoja varten. Esimerkiksi seitsemän maata ei kyennyt käyttämään 12 kuukauden aikaperustetta maahan- ja maastamuuttovirtojen määritelmissä, koska kansallisessa tilastollisessa määritelmässä maahanmuuton aikaperuste oli kolme kuukautta (muuttajalla on oltava oleskelulupa kolme kuukautta ylittävää oleskelua varten). Maahanmuuttolainsäädännön soveltamisen valvontaa koskevien 5 ja 7 artiklan osalta 11 maata saattoi poiketa vakiomääritelmästä, koska ne eivät voineet vahvistaa, että tilastot perustuivat henkilöiden eivätkä hallintopäätösten määriin tai/ja että henkilöt laskettiin samassa ryhmässä vain kerran viitevuoden aikana. 5.5.2. Tietolähteet Maiden välistä vertailukelpoisuutta haittaa se, että jäsenvaltiot käyttävät hyvin erilaisia tietolähteitä tilastojen tuottamiseen sekä EU:n kansalaisten että kolmannen maan kansalaisten muuttoliikkeestä ja oleskelusta. Asetuksessa jäsenvaltioiden sallitaan käyttää tilastotietojen perustana mitä tahansa sopivia ja saatavissa olevia tietolähteitä kansallisten käytäntöjen mukaisesti. Asetuksen mukaisesti kootut tilastot perustuvat tietoihin, jotka ovat peräisin raja- ja kotitaloustutkimuksista, väestörekistereistä ja hallinnollisista rekistereistä, jotka koskevat rajatarkastuksia, turvapaikkamenettelyjä ja oleskelulupien myöntämistä jäsenvaltioiden alueelle. Tietolähteitä koskevat erot vaikuttavat käytännössä vain muuttoliikettä ja väestömääriä koskeviin vuosittaisiin tilastoihin, jotka toimitetaan asetuksen 3 artiklan mukaisesti. Kuten taulukosta 5 ilmenee, kaikki asetuksen muiden artiklojen mukaisesti toimitetut tilastot perustuvat hallinnollisiin tietolähteisiin. Maahanmuutto- ja turvapaikkajärjestelmien hallinnoinnin yhdenmukaistuminen EU:ssa (esimerkiksi Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän täytäntöönpanon seurauksena) on auttanut varmistamaan, että hallinnolliset tietolähteet ja niistä saatavat tilastotiedot ovat erittäin vertailukelpoisia. Asetuksen 9 artiklan 1 kohdassa sallitaan myös tieteellisesti perusteltujen ja hyvin dokumentoitujen tilastollisten arviointimenetelmien käyttö tilastojen tuotantoprosessin osana. Tällaiset arvioinnit ovat sallittuja, jos ei ole käytettävissä suoraan havainnoitua tietoa tai jos esimerkiksi kansallisista lähteistä saatavissa olevia tietoja on mukautettava vaadittujen määritelmien noudattamiseksi. Tilastolliset arvioinnit ovat joissakin maissa olleet jo kauan osa virallisten muuttoliiketilastojen tuottamisprosessia etenkin silloin, kun tietolähteinä käytetään pääasiassa tutkimuksia. Säännöksellä pyritään varmistamaan, että jos kansalliset viranomaiset edelleen käyttävät arviointeja, arviointimenetelmät ovat läpinäkyviä ja selkeästi dokumentoituja. Arviointeja käytetään yleensä vain laadittaessa asetuksen 3 artiklan mukaisesti kerättyjä tilastoja. Taulukko 5: Tietolähteet 3 artikla Muuttoliike || 4 artikla Turvapaikka-asiat || 5 ja 7 artikla Maahanmuutto­lainsäädännön soveltamisen valvonta || 6 artikla Oleskeluluvat Väestörekisteri, ulkomaalaisrekisteri tai ‑tietokanta, oleskeluluparekisteri tai ‑tietokanta, työluparekisteri tai ‑tietokanta, rajalla tehty otantatutkimus, väestölaskentatiedot, kotitalouksia koskeva otantatutkimus, arviointimenetelmä, muu || Hallinnolliset lähteet || Hallinnolliset lähteet || Hallinnolliset lähteet 5.5.3. Yhdenmukaisuus Silloin kun tietojen vertailu on mahdollista, tulokset viittaavat siihen, että tiedot ovat erittäin yhdenmukaisia muiden viranomaisten muissa yhteyksissä keräämien ja julkaisemien tietojen kanssa. Erot Eurostatille toimitettujen ja kansallisten viranomaisten julkaisemien tilastojen välillä selittyvät määritelmäeroilla. Jäsenvaltio on esimerkiksi voinut edelleen käyttää olemassa olevia määritelmiä kansallisesti julkaistuissa tilastoissa. Vakinaisesti asuvaa väestöä koskevat tilastot, jotka kerätään asetuksen 3 artiklan mukaisesti, ovat yhdenmukaisia Eurostatin erikseen väestötilastojen osana keräämien väestömäärätilastojen kanssa. Turvapaikkatilastojen (4 artikla) tiedot vastaavat niiden kanssa hyvin vertailukelpoisia Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun viraston tilasto-osaston julkaisemia tietoja, kun otetaan huomioon tietyt määritelmäerot. 5.6. Muita toimia laadun parantamiseksi Asetuksen mukaisesti toimitettavien tietojen lisäksi jäsenvaltioiden on toimitettava yksityiskohtaiset metatiedot, joista ilmenevät muun muassa tietolähteet ja menettelyt, tietoihin mahdollisesti sovelletut arviointi- tai mallintamismenettelyt sekä näiden menettelyjen mahdolliset vaikutukset asetuksen määritelmien noudattamiseen. Jäsenvaltiot ovat täyttäneet hyvin tämän yksityiskohtaisten metatietojen toimittamista koskevan vaatimuksen. Asetuksen 10 artiklan 2 kohdan mukaan tarkkuutta ja laatustandardeja koskevia sääntöjä voidaan antaa komission täytäntöönpanoasetuksella. Koska jäsenvaltioiden menetelmät asetuksessa tarkoitettujen tilastojen tuottamiseksi kehittyvät edelleen ja tietojen laatu ja tarkkuus paranevat jatkuvasti, komission olisi kuitenkin tässä vaiheessa ennenaikaista laatia ehdotus tällaiseksi täytäntöönpanoasetukseksi. Komissio aikookin tästä syystä käyttää ”herrasmiessopimusta” ja soveltaa erityisiä, yhteisesti sovittuja standardeja ja testejä arvioidessaan kaudella 2013–2015, ovatko tiedot riittävän laadukkaita julkaistaviksi. Näin se pyrkii varmistamaan, että aikanaan annettava täytäntöönpanoasetus on sekä realistinen että toteuttamiskelpoinen ja että siinä sovelletaan korkeimpia mahdollisia laatustandardeja. Asetuksen toimintaa koskeva komission seuraava raportti Euroopan parlamentille ja neuvostolle (joka on määrä julkaista elokuussa 2015) sisältää suosituksia laatu- ja tarkkuusstandardeja koskevan täytäntöönpanoasetuksen sisällöstä ja soveltamisalasta. Täytäntöönpanoasetuksen laatimista varten saadaan lisätietoja jäsenvaltioiden (Euroopan tilastoista annetun asetuksen (EY) N:o 223/2009 12 artiklan 3 kohdan mukaisesti) toimittamista raporteista, jotka koskevat toimitettujen tietojen laatua. Komissio on perustanut työryhmän, joka koostuu kuuden eri kansallisen tilastolaitoksen muuttoliiketilastojen asiantuntijoista ja jonka tehtävänä on avustaa komissiota niiden erityisten laatustandardien laadinnassa, joita sovelletaan asetuksen soveltamisalaan kuuluvien eri tietokokoelmien tietoihin. 6. Muuttoliiketilastojen kustannukset ja niiden aiheuttama rasite Asetuksen mukaisesti vaadittavia tilastoja tarvitaan myös kansallisiin tarkoituksiin, kuten turvapaikkahakemusten kansallisen käsittelyjärjestelmän hallinnointiin tai rajavalvontapolitiikan seurantaan. Lähes kaikki tiedot, joita tilastojen tuottamiseen käytetään, perustuvat olemassa oleviin hallinto- ja tilastojärjestelmiin. Asetuksen kansallisille viranomaisille aiheuttamat erityisrasitteet liittyvätkin tiettyjen erittelyjen tai taulukoiden laadintaan, joita ei muuten ehkä laadittaisi, sekä yhdenmukaisten tilastollisten määritelmien ja käsitteiden soveltamiseen. Joillekin kansallisille viranomaisille tämä on aiheuttanut menetelmien, menettelyjen ja järjestelmien mukauttamiseen liittyviä kertaluonteisia kustannuksia. Lisärasitteiden määrä on vaihdellut jäsenvaltioissa sen mukaan, missä määrin aiemmat muuttoliiketilastoihin liittyvät kansalliset järjestelmät ovat vastanneet asetuksen vaatimuksia. Lisäkustannukset ja ‑rasitteet arvioidaan kuitenkin useimmissa jäsenvaltioissa ja useimpien asetuksen mukaisten tilastojen osalta verrattain vähäisiksi, ja niiden katsotaan olevan oikeassa suhteessa hyötyihin, joita täydellisemmistä ja yhdenmukaisemmista muuttoliiketilastoista saadaan sekä EU:n että jäsenvaltioiden tasolla. 7. Noudattamisen valvonta Muuttoliikettä ja kansainvälistä suojelua koskevat Euroopan tilastot ovat asetuksen täytäntöönpanon myötä muuttuneet täydellisemmiksi ja yhdenmukaisemmiksi. Parannuksista huolimatta lisätyö on vielä tarpeen joidenkin tilastojen osalta ja joissakin jäsenvaltioissa. Asetus kattaa neljä laajaa tietokokoelmaa, joista jokaiseen liittyy omanlaisiaan menetelmäongelmia. Asetuksen valmistelun aikana kansallisten tiedontoimittajien kanssa käydyissä keskusteluissa kävi ilmi, että täytäntöönpanon on oltava iteratiivinen prosessi, jossa parannuksia tapahtuu asteittain vuosien mittaan. On kuitenkin jatkuvasti pyrittävä varmistamaan, että täytäntöönpano saadaan päätökseen ja loput asetuksen noudattamisongelmat ratkaistaan. 8. Päätelmät Asetuksella (EY) N:o 862/2007 on saatu aikaan erittäin merkittäviä parannuksia muuttoliikettä ja kansainvälistä suojelua koskeviin Euroopan tilastoihin. Kansallisten viranomaisten komissiolle toimittamat tiedot ovat täydellisempiä ja perustuvat nykyään useimmiten vertailukelpoisiin tilastollisiin määritelmiin. Vastaavasti EU:n ja kansallisen tason viralliset elimet, valtioista riippumattomat järjestöt ja kansalaiset ovat ryhtyneet yhä enemmän käyttämään näitä tilastoja. Koska asetuksen mukaisesti kerätään hyvin monenlaisia tilastoja, ja niihin liittyvien tilastollisten aiheiden käsitteet ja menetelmät ovat monimutkaisia, oli odotettavissa, että täytäntöönpanoprosessi veisi aikaa ja tuottaisi ongelmia. Monet asetuksen täytäntöönpanon alkuvaiheessa havaitut ongelmat on ratkaistu. Joidenkin jäsenvaltioiden toimittamissa tiedoissa on kuitenkin edelleen huomattavia puutteita, jotka liittyvät enimmäkseen siihen, ettei tiettyjä keskeisiä tilastoja ole saatavissa tai joitakin osa-alueita koskevia tietoja ei saada oikea-aikaisesti, sekä yhdenmukaisten tilastollisten määritelmien virheelliseen soveltamiseen. Asetuksen nojalla vaadittavien tilastojen olisi kuvastettava käyttäjien muuttuvia tarpeita kuitenkin niin, että otetaan huomioon tiedontoimittajien valmiudet. Tämä voi johtaa asetuksen muuttamiseen siten, että siihen lisätään uusia tietoryhmiä tai tiettyjä erittelyjä ja/tai siitä poistetaan tietovaatimuksia, joita pidetään vähemmän hyödyllisinä. Jäljellä olevien tilastointiongelmien ratkaisemiseksi on jatkettava yhteisiä toimia. Tämä edellyttää toimivaltaisten kansallisten viranomaisen ja komission välistä jatkuvaa yhteydenpitoa ja yhteistyötä. [1] EUVL L 199, 31.7.2007, s. 23. [2] Komission asetus (EU) N:o 216/2010, annettu 15.3.2010, muuttoliikettä ja kansainvälistä suojelua koskevista yhteisön tilastoista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 862/2007 täytäntöönpanosta siltä osin kuin on kyse oleskelulupien myöntämisperusteiden määrittelemisestä (EUVL L 66, 16.3.2010, s. 1). [3] Komission asetus (EU) N:o 351/2010, annettu 23.4.2010, muuttoliikettä ja kansainvälistä suojelua koskevista yhteisön tilastoista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 862/2007 täytäntöönpanosta syntymämaaryhmien, edellisen vakinaisen asuinpaikan maaryhmien, seuraavan vakinaisen asuinpaikan maaryhmien ja kansalaisuusryhmien luokkien määrittelyn osalta (EUVL L 104, 24.4.2010, s. 37). [4] Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle: Muuttoliike- ja turvapaikkakysymykset vuonna 2010 (KOM(2011) 291 lopullinen). http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/docs/110524/291/1_EN_ACT_part1_v8.pdf [5] Euroopan komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle: Maahanmuuttotiedonanto (KOM(2011) 248 lopullinen). http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0248:FIN:FI:PDF [6] Euroopan komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle: EU:n sisäisen solidaarisuuden lisääminen turvapaikka-asioissa (KOM(2011) 835 lopullinen). http://ec.europa.eu/homeaffairs/news/intro/docs/201112/1_EN_ACT_part1_v6.pdf [7] Komission yksiköiden valmisteluasiakirja: Demography Report 2010 - Older, more numerous and diverse Europeans. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KE-ET-10-001 [8] Migrants in Europe: a statistical portrait of the first and second generation. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-31-10-539 [9] Neuvoston päätös 2008/381/EY, tehty 14.5.2008, Euroopan muuttoliikeverkoston perustamisesta (EUVL L 131, 21.5.2008, s. 7). [10] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-CD-11-001 [11] Katso esimerkiksi Eurostat Statistics in Focus ‑julkaisut, kuten Asylum applicants and first instance decisions on asylum applications: second quarter 2011 - Issue number 11/2012, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-SF-12-011 tai Immigration to EU Member States down by 6 % and emigration up by 13 % in 2008 - Issue number 1/2011. [12] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Migration_and_migrant_population_statistics