[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 22.5.2007 SEK(2007) 641 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja asiakirjaan: KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Tavoitteena yleinen toimintalinja tietoverkkorikollisuuden torjumiseksi VAIKUTUSTENARVIOINTI: TIIVISTELMÄ {KOM(2007) 267 lopullinen}{SEK(2007) 642} TIIVISTELMÄ 1. JOHDANTO Internetin käyttö on lisääntynyt räjähdysmäisesti viime vuosina, ja uusien ilmiöiden ja tekniikoiden käyttöönotto on lisännyt turvattomuutta. Komissio katsoi vuoden 2007 lainsäädäntö- ja työohjelmassaan , että tietoverkkorikollisuutta koskeva komission politiikka on uudistettava perusteellisesti, ja ilmoitti sen vuoksi antavansa tiedonannon tietoverkkorikollisuutta koskevasta EU:n politiikasta. Kuulemismenettelyn aikana kävi ilmi, että asiaa koskevat tiedot ja tilastot ovat puutteelliset. Sen vuoksi komissio tilasi vuonna 2006 asiasta ulkopuolisen tutkimuksen [1], johon tämä vaikutustenarviointi etupäässä perustuu. Valmistelutyön aikana komissio on analysoinut useita säädöksiä ja muita toimenpiteitä erityisesti löytääkseen nykyisten sääntelypuitteiden aukot. On huomattava, että komissio on asettanut etusijalle tietoverkkorikollisuutta koskevan Euroopan neuvoston yleissopimuksen [2] (’yleissopimus’) ja puitepäätöksen tietojärjestelmiin kohdistuvista hyökkäyksistä [3], sillä mainitut asiakirjat ovat sekä aineellisen oikeuden että prosessioikeuden kannalta kattavimmat välineet. Komissio valmistelee näiden toimien pohjalta uutta yleistä toiminta-aloitetta, joka käsittää tiedonannon tietoverkkorikollisuuden torjunnasta EU:n tasolla. Tässä vaikutustenarvioinnissa käsitellään siis lähinnä strategisia kysymyksiä. Komissio on sitoutunut huolehtimaan siitä, että tietoverkkorikollisuuden torjuntaa ja syytteeseenpanoa koskeva toimintalinja määritellään ja pannaan täytäntöön perusoikeuksia ja erityisesti sananvapautta, yksityis- ja perhe-elämää sekä henkilötietojen suojaa kunnioittaen. Tässä yhteydessä otetaan lisäksi huomioon vuonna 2005 annettu komission tiedonanto Perusoikeuskirjan noudattaminen komission lainsäädäntöehdotuksissa [KOM(2005) 172]. 2. ONGELMAT JA TAVOITTEET Internetin ja muiden tietojärjestelmien nopea kehitys on synnyttänyt kokonaan uuden taloudenalan ja johtanut tietojen, tuotteiden ja palvelujen nopeaan siirtymiseen EU:n sisä- ja ulkorajojen yli. Tällä on luonnollisesti ollut useita myönteisiä seurauksia kuluttajien ja kansalaisten kannalta. Sama kehityssuuntaus on kuitenkin luonut myös paljon uusia mahdollisuuksia rikollisille. Nykyään on selvästi havaittavissa uusi rikollisuuden suuntaus, joka kohdistuu Internetiin ja toisaalta hyödyntää tietojärjestelmiä välineenä. Nämä uudet rikollisuuden muodot muuttuvat jatkuvasti, joten lainsäätäjän ja lainvalvojien on vaikea pysyä niiden jäljillä. Lisäksi tietoverkkorikollisuuden kansainvälinen luonne edellyttää rajat ylittävän lainvalvontayhteistyön kehittämistä. Ongelmaa voidaan tarkastella lähemmin seuraavien kahdeksan strategisen ongelma-alueen kautta: - yhteiskunnan, liike-elämän ja kansalaisten lisääntyvä alttius tietoverkkorikollisuuden riskeille - tietoverkkorikosten lisääntyminen ja kehittyminen - tietoverkkorikollisuuden torjuntaa koskevan johdonmukaisen EU:n politiikan ja lainsäädännön puute - tietoverkkorikollisuutta koskevan operatiivisen lainvalvontayhteistyön erityisongelmat - tietämyksen ja teknisten välineiden vajavuus: tarve kehittää koulutusta ja tutkimusta - toimivien järjestelyjen puuttuminen julkisen ja yksityisen sektorin keskeisten toimijoiden yhteistyötä varten - velvollisuuksien ja vastuiden epäselvä määrittely - puutteellinen tietämys tietoverkkorikollisuuden aiheuttamista riskeistä On huomattava, että kaikki sidosryhmät – sekä lainvalvontaviranomaiset että yritykset –esittivät tätä raporttia varten järjestetyissä kuulemisissa hämmästyttävän yhteneviä näkemyksiä EU:n nykyisistä ongelmista tällä alalla. 2.1. Keitä ongelma koskee? Tietoverkkorikollisuus koskettaa kaikkia yhteiskunnan osa-alueita, ja sen torjumiseen tähtäävä politiikka tulee väistämättä näkymään lähes kaikkialla yhteiskunnassa. Koska useimmilla kansalaisilla on käytössään tietokone, kaikki tietoverkkorikollisuuden torjunnan alalla tehtävät aloitteet vaikuttavat lähes kaikkiin kansalaisiin – jo pelkästään siitä syystä, että he ovat tietoverkkorikosten mahdollisia uhreja. On kuitenkin olemassa selviä viitteitä siitä, että rikolliset kohdistavat toimintansa yhä enemmän tiettyihin kohderyhmiin. Tehokkaasta tietoverkkorikollisuuden torjuntapolitiikasta voisikin olla selvää hyötyä kyseisille ryhmille. Asia koskettaa läheisesti tietoyhteiskuntaan liittyvää elinkeinoelämää ja koko tietoyhteiskuntaa, sillä turvallisuuden parantamisella ja turvallisen ilmapiirin luomisella voi olla huomattavat myönteiset taloudelliset vaikutukset. 2.2. Onko EU:lla valtuudet toimia? Koska tietoverkkorikollisuuteen liittyvät turvallisuusuhat ovat hyvin yleisiä ja laajoja, on niiden torjuminen ensiarvoisen tärkeää. Turvallisuusongelmat ovat maailmanlaajuisia, eikä niitä voida siksi ratkaista pelkästään yksittäisten valtioiden tasolla. Koska uhka on kansainvälinen, myös sen torjuminen edellyttää ainakin osittain kansainvälistä toimintaa. On selvää, että tietoverkkorikollisuuden torjunta on jatkossakin tärkeintä ja tehokkainta kansallisella tasolla. Sen lisäksi on kuitenkin tarpeen koordinoida ja mahdollisesti täydentää kansallisia toimia Euroopan tasolla. 2.3. Tavoitteet Suunnitteilla olevan politiikan strateginen yleistavoite voidaan tiivistää edellä lueteltujen ongelmien pohjalta seuraavasti: Vahvistetaan ja koordinoidaan tietoverkkorikollisuuden torjuntaa kansallisella, Euroopan ja kansainvälisellä tasolla. Tämä strateginen yleistavoite voidaan jakaa seuraaviin viiteen osatavoitteeseen, jotka on lueteltu alustavassa tärkeysjärjestyksessä: - Parannetaan rajat ylittäviä operatiivisia lainvalvontatoimia tietoverkkorikollisuuden ja erityisesti sen vakavien muotojen torjumiseksi sekä tehostetaan tietojen, tiedustelutiedon ja parhaiden käytänteiden vaihtoa lainvalvontaviranomaisten kesken sekä jäsenvaltioiden sisällä että niiden välillä. - Kehitellään ja luodaan operatiivisia välineitä julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyötä sekä yhteisten tavoitteiden määrittämistä varten ja parannetaan tietoverkkorikollisuuden torjuntaan liittyvien tietojen, tiedustelutiedon ja parhaiden käytänteiden vaihtoa julkisen ja yksityisen sektorin välillä EU:n tasolla. - Perustetaan poliittinen foorumi ja muita rakenteita tietoverkkorikollisuuden torjuntaa koskevan EU:n politiikan kehittämiseksi yhteistyössä jäsenvaltioiden ja toimivaltaisten EU:n elinten sekä kansainvälisten organisaatioiden kanssa ja tehostetaan voimassa olevia oikeudellisia ja institutionaalisia puitteita, myös selkeyttämällä velvollisuuksien ja vastuiden jakoa kaikkien toimijoiden välillä. - Torjutaan tietoverkkorikollisuuden vakavien muotojen aiheuttamaa kasvavaa uhkaa parantamalla taitoja, tietoja ja teknisiä välineitä; tämä käsittää toimet koulutuksen ja tutkimuksen lisäämiseksi. - Lisätään erityisesti kuluttajien ja muiden tietoverkkorikoksille alttiiden ryhmien tietämystä tietoverkkorikollisuuden aiheuttamasta uhasta. 3. STRATEGISET TOIMINTAVAIHTOEHDOT Tietoverkkorikollisuuden monimuotoisuus edellyttää, että myös sen torjuntaa koskevan toimintapolitiikan on oltava monitahoista. Ollakseen mahdollisimman tehokasta sen on käsitettävä perinteisten lainvalvontatoimien ohella muita välineitä, kuten itsesääntelyä ja eri sidosryhmien välisiä yhteistyöjärjestelyjä. Edellä on kuvattu useita ongelma-alueita ja tämän aloitteen strategisia tavoitteita. Tavoitteiden saavuttaminen edellyttää useita erilaisia ja koordinoituja toimia. Komissio on muotoillut laajojen kuulemismenettelyjen pohjalta neljä yleistä toimintavaihtoehtoa, joista kukin käsittää useita erityistoimia. 3.1. Toimintavaihtoehto 1: tilanne jatkuu ennallaan / ei merkittäviä uusia toimia Jos tämä vaihtoehto valitaan, komissio ei tässä vaiheessa ryhdy asiassa yleisiin horisontaalisiin toimiin. Tämän vaihtoehdon mukaan: - Komissio jatkaa kohdennetun lainsäädännön tai toimintapolitiikan tarpeen arvioimista ja ryhtyy tarvittaessa asianmukaisiin toimiin. - Komissio seuraa käynnissä olevia EU:n ja kansainvälisiä hankkeita, jotka liittyvät tietoverkkorikollisuuden torjuntaan. - Komissio käynnistää uusia hankkeita tietoverkkorikollisuuden torjunnan kannalta keskeisillä aloilla, mutta ei tee lainkaan horisontaalisia aloitteita. 3.2. Toimintavaihtoehto 2: yleinen lainsäädäntö Tässä vaihtoehdossa aletaan toteuttaa politiikkaa, jonka mukaan EU:ssa otetaan asteittain käyttöön yleiset sääntelypuitteet tietoverkkorikollisuuden torjuntaa varten. Tällainen politiikka käsittäisi esimerkiksi seuraavat toimet: - Komissio ehdottaa systemaattisesti yhdenmukaisia tai yhtenäisiä rikosten määritelmiä erityisesti EU:ta varten mutta myös kansainvälisellä tasolla. - Komissio ehdottaa EU:n yhteisiä vähimmäisstandardeja, jotka koskevat kriminalisointia ja rangaistusten määräämistä. - Luodaan viralliset foorumit julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyötä sekä koulutusta ja tutkimusta varten. - Perustetaan lainvalvontaviranomaisten virallinen verkosto. 3.3. Toimintavaihtoehto 3: luodaan julkisen ja yksityisen sektorin epävirallisia verkostoja tietoverkkorikollisuuden torjuntaa varten Tässä vaihtoehdossa komissio perustaa joko yksin tai muiden toimielinten kanssa tietoverkkorikollisuuden asiantuntijoiden verkostoja tai ryhmiä sekä ottaa käyttöön vapaaehtoisen turvallisuusmerkintäjärjestelmän operaattoreita, tuottajia ja kuluttajia varten. Vaihtoehto käsittää esimerkiksi seuraavat toimet: - Perustetaan tietoverkkorikollisuuteen erikoistuneiden lainvalvonta-alan asiantuntijoiden epävirallinen ryhmittymä. - Perustetaan tietoverkkorikollisuuteen erikoistuneiden julkisen ja yksityisen sektorin asiantuntijoiden epävirallinen foorumi/verkosto. 3.4. Toimintavaihtoehto 4: johdonmukainen strateginen lähestymistapa Tämän vaihtoehdon mukaan EU:n tasolla otetaan käyttöön johdonmukainen strategia tietoverkkorikollisuuden torjumiseksi. Siihen kuuluisi keskeisenä osana strategisten puitteiden luominen tietoverkkorikollisuuden torjuntaa koskevalle EU:n politiikalle. Yleisenä tavoitteena olisi koordinoida käytännön toimia entistä tehokkaammin ja optimoida nykyisten välineiden käyttö. Muita strategian keskeisiä toimia ovat: - Parannetaan lainvalvontayhteistyötä EU:n tasolla. - Otetaan käyttöön strategiset järjestelyt tietoverkkorikollisuuden torjuntaan tähtäävää julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyötä varten. - Edistetään kansainvälisten yhteistyöpuitteiden luomista. - Tehdään tarvittaessa kohdennettuja säädösaloitteita. 4. TOIMINTAVAIHTOEHTOJEN ARVIOINTI JA TOIMINTAVAIHTOEHDON VALINTA 4.1. Arviointi Yleisiä toimintavaihtoehtoja arvioitiin seuraavin perustein: - yhteiskunnalliset vaikutukset - taloudelliset vaikutukset - hallinnolliset kustannukset - yhdenmukaisuus poliittisten tavoitteiden kanssa - lisäarvo ja subsidiariteettiperiaatteen noudattaminen - toteutettavuus Arvioinnin tulokset olivat lyhyesti seuraavat: 4.1.1. Toimintavaihtoehto 1 Tätä toimintavaihtoehtoa ei pidetty riittävänä nykyisten haasteiden ratkaisemiseksi. ”Ei uusia toimia” -vaihtoehdon vaikutukset ovat periaatteessa rajalliset. On kuitenkin vaikea arvioida, onko tällä vaihtoehdolla mahdollisesti merkittäviä haittavaikutuksia tulevaisuudessa, koska tietoverkkorikollisuuden tulevista kehityssuuntauksista ei ole tietoa. Tämän vaihtoehdon potentiaaliset negatiiviset vaikutukset ovat pitkällä aikavälillä hyvin suuret, sillä tietoverkkorikollisuus on jo nykyisinkin hyvin laajaa ja todennäköisesti kasvaa tulevaisuudessa. 4.1.2. Toimintavaihtoehto 2 Komissio tuli siihen tulokseen, että tätä toimintavaihtoehtoa olisi toteutettava hyvin varovaisesti ja sen vaikutukset näkyisivät vasta pitkällä aikavälillä. Tämä vaihtoehto edellyttää ehdottomasti oikeudellisen toteuttamiskelpoisuuden tutkimista ja pitkiä poliittisia neuvotteluja. Tällä vaihtoehdolla voi olla hyvin merkittävät vaikutukset. Koska on kuitenkin epätodennäköistä, että tämä vaihtoehto edistäisi toimintaa lyhyellä aikavälillä, on vaihtoehto epävarma lyhyen aikavälin kannalta. Lisäksi voidaan kysyä, toteutuisivatko asetetut tavoitteet yhtä tehokkaasti täytäntöönpanon tasolla kuin poliittisella ja teoreettisella tasolla. Jos tämä vaihtoehto valitaan, on vaarana, että tietoverkkorikollisuuden torjunnan käytännön puolta ei oteta riittävästi huomioon strategisessa poliittisessa päätöksenteossa. Koska tämän vaihtoehdon vaikutukset olisivat huomattavat, komission roolia olisi selkeytettävä. Lisäksi samoihin tuloksiin voitaisiin mahdollisesti päästä myös vähemmän intensiivisillä toimilla. 4.1.3. Toimintavaihtoehto 3 Tätä vaihtoehtoa pidettiin hyvin kiinnostavana strategiselta kannalta, vaikka sen tuomaa lisäarvoa ja käytännön vaikutuksia on vaikea ennustaa. Vaarana on, että uudet verkostorakenteet eivät välttämättä johtaisi käytännön tuloksiin. Komissio kykenisi parhaiten koordinoimaan alalla toteutettavia itsesääntelytoimia, mutta tässä vaihtoehdossa komission tehtävänä olisi toimia paremminkin koordinaattorina ja välittäjänä kuin strategisena johtajana. 4.1.4. Toimintavaihtoehto 4 Tämän toimintavaihtoehdon katsottiin käsittävän useita keskeisimpiä strategisia toimia. Vaihtoehtoon liittyy hyvin vähän kielteisiä vaikutuksia tai huomattavia esteitä. Kielteisenä puolena voidaan pitää sitä, että vaihtoehdon välittömät vaikutukset ovat melko vaatimattomat. Tämä pätee kuitenkin ainoastaan lyhyellä aikavälillä. Sen sijaan tällä vaihtoehdolla voidaan aikaansaada hyvin merkittäviä vaikutuksia siinä vaiheessa, kun riittävät täytäntöönpanotoimet on otettu käyttöön. Käytännön vaikutuksia on vaikea ennustaa yksityiskohtaisesti, sillä strateginen puoli pannaan täytäntöön vasta myöhemmässä vaiheessa. Vaikutukset on tarkoitus arvioida vasta siinä vaiheessa. On korostettava jälleen sitä, että ehdotettujen toimintavaihtoehtojen suorat vaikutukset ovat rajalliset ja että valitun vaihtoehdon puitteissa myöhemmin toteutettavia yksittäisiä toimia on tarkoitus arvioida vasta niiden täytäntöönpanovaiheessa. Tämä arvio on siis vasta alustava. 4.2. Toimintavaihtoehdon valinta Arvioinnin nojalla selvästi paras vaihtoehto on numero 4. Lisäksi vaihtoehto 4 vastaa ehdottomasti parhaiten edellä 2.4 kohdassa lueteltuja yleisiä tavoitteita. ”Ei toimia” -vaihtoehto ei vaikuta toteuttamiskelpoiselta. Passiivinen lähestymistapa johtaisi todennäköisesti siihen, että maat jatkaisivat lukuisia kahdenvälisiä yhteistyöhankkeitaan tietoverkkorikollisuuden torjunnan alalla, jolloin osapuolet eivät voisi hyödyntää parhaiden käytäntöjen vaihtamista tai synergiaetuja. Uusien EU:n elinten luomista, rikosten määritelmien yhtenäistämistä sekä sidosryhmien velvollisuuksien ja vastuiden määrittelemistä koskeva yleinen lainsäädäntö saattaisi olla hyödyllistä, mutta poliittisen tilanteen arvioinnin perusteella näyttää selvästi siltä, että yleistä lainsäädäntöä ja horisontaalista lainsäädäntöä koskevilla ehdotuksilla on hyvin pienet mahdollisuudet tulla hyväksytyiksi. Lisäksi kuulemiseen osallistuneista sidosryhmistä vain harva piti yleistä lainsäädäntöä ensisijaisena toimintatapana. Yleisellä lainsäädännöllä saattaa kuitenkin olla merkitystä pitkällä aikavälillä. Uusien epävirallisten järjestelyjen käyttöönotto EU:n tasolla tapahtuvaa lainvalvonta-alan tai julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyötä varten saattaisi myös olla hyvä ajatus pitkällä aikavälillä, mutta kaikki sidosryhmät näyttävät olevan yhtä mieltä siitä, että nykyiset yhteistyöjärjestelyt riittävät, vaikkakin niitä olisi viipymättä tehostettava. Arvioinnin perusteella etusijalle asetetaan siis vaihtoehto 4: johdonmukainen strategia . Olisi huomattava, että tässä vaihtoehdossa ei ole suljettu pois mahdollisuutta ottaa käyttöön muodollisia rakenteita (vaihtoehto 3) tai antaa myöhemmin yleistä lainsäädäntöä (vaihtoehto 2). Itse asiassa etusijalle asetettu vaihtoehto tarkoittaa sitä, että kaikki uudet toimet ovat mahdollisia. Alustavan arvioinnin ja keskustelujen pohjalta on käynyt selvästi ilmi, että johdonmukainen strategia on todennäköisesti tehokkain keino strategisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Strategialla on todennäköisesti hyvin merkittävät positiiviset vaikutukset tietoverkkorikollisuuden torjuntaan, sillä siinä selkeytetään ja vahvistetaan kaikkien osapuolten valmiuksia ja tehtäviä. Lisäksi strategia tukee tehokkaampaa vuoropuhelua ja lisää ymmärrystä julkisen ja yksityisen sektorin välillä, mikä saattaa puolestaan synnyttää useita myönteisiä sivuvaikutuksia. Valitulla vaihtoehdolla voi olla useita taloudellisia vaikutuksia: huomattavat synergiaedut, rikollisuuden aiheuttamien haittojen väheneminen ja yksityisistä turvaohjelmista koituvien kulujen pieneneminen. On kuitenkin todennäköistä, että kestää muutaman vuoden, ennen kuin valitun vaihtoehdon vaikutukset alkavat näkyä. Sen takia toimintavaihtoehdon kaikkia mahdollisia vaikutuksia on vaikea arvioida tässä vaiheessa. Tämä johtuu etenkin siitä, että politiikan käytännön yksityiskohdista ei ole vielä päätetty. Toimintapolitiikkaan kuuluvien käytännön toimien vaikutuksia on siis arvioitava myöhemmin. [1] Study to Assess the Impact of a Communication on Cyber Crime, Yellow Window Management Consulting (sopimus nro DG 2006/JLS D 2/03). [2] Vuonna 2001 tehty tietoverkkorikollisuutta koskeva Euroopan neuvoston yleissopimus: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/185.htm. [3] Neuvoston puitepäätös 2005/222/YOS tietojärjestelmiin kohdistuvista hyökkäyksistä.