Alueiden komitean lausunto aiheesta "Muuttovirrat Euroopassa"

(2000/C 57/10)

ALUEIDEN KOMITEA, joka

ottaa huomioon työvaliokuntansa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 265 artiklan 5 kohdan nojalla 2. kesäkuuta 1999 tekemän ehdotuksen laatia lausunto aiheesta "Muuttovirrat Euroopassa" ja antaa lausunnon valmistelu valiokunta 7:n "Koulutus - Ammattikoulutus - Kulttuuri - Nuoriso - Urheilu - Kansalaisten oikeudet" tehtäväksi,

ottaa huomioon valiokunta 5:n kokouksessaan 6. syyskuuta 1999 esittämän osuuden (esittelijä: Rüdiger von Plüskow D, PES),

ottaa huomioon valiokunta 7:n lokakuun 1. päivänä 1999 hyväksymän lausuntoluonnoksen CdR 227/99 rev. 2, jonka esittelijä oli Salvatore Distaso (I, EPP),

hyväksyi 17. ja 18. marraskuuta 1999 pitämässään 31. täysistunnossa (marraskuun 18. päivän kokouksessa) yksimielisesti seuraavan lausunnon.

1. Johdanto

1.1. 1990-luvulle on suurelta osin ollut ominaista unionin jäsenmaihin suuntautuva voimakkaasti kasvava siirtolaisuus. Siirtolaisten määrä on useita miljoonia. Useissa jäsenmaissa maahanmuuton lisääntyminen on ollut väestönkasvun tärkein syy.

1.2. Jäsenvaltioihin suuntautuneen siirtolaisuuden voimakkaan kasvun taustalla ovat pääasiassa seuraavat keskeiset syyt:

- väestöpaineen voimakas kasvu erityisesti unionin eteläisissä ja Välimeren kaakkoisrannikon naapurimaissa

- rautaesiripun romahtaminen, Neuvostoliiton hajoaminen ym.

- Jugoslavian hajoaminen ja siitä aiheutuvat seuraukset Balkanilla ja muualla Euroopassa

- jäsenvaltioihin suuntautuneen siirtolaisuuden voimakas kasvu on aiheuttanut ja aiheuttaa alue- ja paikallisviranomaisille yhä ajoittain vakavia ongelmia. Koska muuttovirtojen vaikutukset tuntuvat voimakkaimmin alue- ja paikallishallinnon tasolla, Euroopan alue- ja paikallisviranomaisten tulee saada osallistua jäsenvaltioiden hallitusten ja ylikansallisten elinten päätöksentekoon silloin, kun ne käsittelevät kyseisen ilmiön hallintaa koskevia toimintalinjoja.

1.3. Apulian alue ja Euroopan neuvoston alue- ja paikallishallintoasiain kongressi (CLRAE) järjestivät 2. ja 3. lokakuuta 1997 Barissa kansainvälisen konferenssin aiheesta "Alue- ja paikallisyhteisöt Välimeren muuttovirtojen kourissa - Suvaitsemattomuudesta kehitykseen".

1.4. Aloitteen tarkoituksena oli kiinnittää suuren yleisön sekä valtion- ja paikallishallinnon huomiota ongelmaan. Konferenssissa annettiin loppujulkilausuma. Lisäksi CLRAEn täysistunto hyväksyi Apulian alueen esittämän raportin pohjalta laaditun päätöslauselman N:o 69/98 ja suosituksen N:o 50/98, joka toimitettiin Euroopan neuvoston ministerikomitealle.

1.5. Mainituissa asiakirjoissa todettiin, että ilmiö on vakava ja monimutkainen ja että se ilmenee pitkällä aikavälillä. Niissä hahmoteltiin myös reaalinen strategia tätä ilmiötä varten, joka koskee koko Eurooppaa ja jonka välittömät vaikutukset tuntuvat Välimeren pohjoisosissa. Mikäli ilmiötä ei saada asianmukaisesti hallintaan, se saattaa johtaa suvaitsemattomuuteen ja muukalaisvihaan sekä edistää järjestäytynyttä rikollisuutta ja vaikuttaa siten kielteisesti yleiseen järjestykseen.

1.6. CLRAE vetosi erityisesti suosituksessaan N:o 50/98 Euroopan unioniin, jotta se osallistuisi Välimeren alueen muuttovirtoja koskevien yhteisten sääntöjen laatimiseen ja myöntäisi Välimeren alue- ja paikallisyhteisöille raja-alueen aseman silloin, kun ne ryhtyvät rajatylittävään tai alueiden väliseen yhteistyöhön maahanmuuttajien vastaanottohankkeiden ja maastamuuttomaissa toteuttavien kehityshankkeiden edistämiseksi.

1.7. Ongelman laajuutta lisää myös se, että aihetta koskevat tilastot antavat ongelmasta kaikkea muuta kuin oikean kuvan. Laittoman maahanmuuton laajuutta ei lainkaan tunneta. Rekisteröimätöntä siirtolaisuutta esiintyy kaikissa jäsenvaltioissa. Rajatarkastuksia on tehostettava ja poliisitoimia lisättävä lyhyellä aikavälillä niitä vastaan, jotka käyttävät laitonta maahanmuuttoa hyväkseen jäsenvaltioissa. Laiton maahanmuutto näyttää olevan erityisen laajaa unionin eteläisissä jäsenvaltioissa, mikä johtuu osittain runsasväestöisten Maghreb-maiden ja kriisin koetteleman Balkanin läheisyydestä, osittain vaikeasti hallittavista maantieteellisistä olosuhteista.

2. Yleistä

2.1. Alueiden komitea pyrkii osallistumaan entistä aktiivisemmin Euroopan unionin päätöksentekoprosesseihin kyseisessä asiassa, sillä siirtolaisia koskevat kysymykset kuuluvat sekä jäsenvaltioiden että alue- ja paikallisviranomaisten toimivaltaan sen mukaan, mistä näkökulmasta siirtolaisuutta tarkastellaan.

2.2. Amsterdamin sopimukseen sisällytettyjen muutosten ja lisäysten pohjalta Euroopan unionilla voi olla merkittävä rooli sekä selvitysten ja tutkimusten edistäjänä että lainsäätäjänä, sillä se voisi yhdistää yksittäisten jäsenvaltioiden käynnistämät muuttovirtoja koskevat erilliset toimet. Näin voitaisiin luoda eurooppalainen järjestelmä vastaanottopaikkaa etsivien ihmisten oikeudenmukaiseksi ja järkiperäiseksi ohjaamiseksi siten, että erotteluperiaatteena käytettäisiin Geneven yleissopimuksen piiriin kuulumista ja kuulumattomuutta. Alueiden komitea on tyytyväinen Eurooppa-neuvoston Wienissä 11. ja 12.12.1998 hyväksymään neuvoston ja komission toimintasuunnitelmaan Amsterdamin sopimuksen määräysten toteuttamiseksi. Toimintasuunnitelmassa mainitaan mm. maahanmuuton kokonaisstrategia ja siihen liittyvät toimet. Alueiden komitea tukee erityisesti myös Tampereella 15. ja 16. lokakuuta 1999 pidetyn Eurooppa-neuvoston päätelmiä, joiden mukaan EU:n yhteisen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan kehittäminen on yksi painopistealoista.

2.3. On tarpeen toimia kiireesti muuttovirtojen hallinnan varmistamiseksi Euroopassa, sillä näin voidaan turvata kansalaisten perusoikeudet ja luoda edellytykset rasismin, muukalaisvihan ja sosiaalisen syrjäytymisen torjunnalle. Eurooppaan ja Euroopasta suuntautuvat muuttoliikkeet ovat normaaleja ja toivottavia, ja vastaanottavat valtiot ja alueet voivat hyötyä niistä, etenkin kulttuurisista, demografisista ja taloudellisista syistä. Vain tavanomaista mittavampi muuttoliike vaatii valtion ohjailua. Eurooppa-neuvosto totesikin 15. ja 16. lokakuuta 1999 antamissaan päätelmissä oikeutetusti, että kyseisten muuttoliikkeiden ohjailu on koko unionin tehtävä, joka on hoidettava yhteisvastuullisesti ja seuraavat tekijät huomioon ottaen:

- kumppanuussuhde lähtömaihin

- yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä

- kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu.

2.4. On perusteltua todeta, että aihetta on lähestyttävä kokonaisvaltaisen näkemyksen pohjalta. Ei pidä sekoittaa toisiinsa sairautta ja sen oireita.

2.5. Muuttovirrat ovat tietenkin osoitus sellaisista toisiinsa liittyvistä ja mutkikkaista syistä kuin jatkuva köyhyys, taloudellisen ja sosiaalisen tilanteen heikkeneminen, etniset jännitteet, poliittinen ja sukupuoleen perustuva vaino, instituutioiden heikkoudesta johtuva kansalaisten epävarmuus ja järjestäytyneen rikollisuuden vahva asema.

2.6. Kaikki nämä ilmiöt vaikuttavat muuttovirtojen syntymiseen. Muuttovirtoja kiihdyttävät entisestään sellaiset epävakautta luovat tekijät kuin Balkanin kriisi ja väestömäärän kasvu erityisesti Välimeren eteläosissa silloin kun niiden yhteydessä ei ole asianmukaista kehitysprosessia.

2.7. Jotta Euroopan unioni voi saavuttaa alalla tuntuvia tuloksia, sen on voitava käyttää kaikkia rahoituksellisia ja muita keinoja sekä jäsenvaltioiden turvallisuuden ylläpitämiseksi että edellä mainittujen syiden torjumiseksi.

2.8. On katkaistava noidankehä, joka edistää Euroopan unionissa sellaisia aikamme vitsauksia kuin prostituutio, alaikäisten prostituutio, elinkauppa ja huumaavien aineiden levittäminen.

2.9. Muuttovirrat voidaan pitää normaalilla tasolla vain niitä aiheuttaviin syihin kohdistuvilla määrätietoisilla toimilla.

3. Erityistä

3.1. Muuttovirtojen hallitsemiseksi voidaan toimia vain kahdella rintamalla. Ensimmäinen näistä on maahanmuuttoalueet ja toinen maastamuuttoalueet.

3.2. Maahanmuuttoalueet

Näillä alueilla tulee pitää huolta:

a) vastaanottopolitiikasta, jotta voidaan selviytyä pikaisesti myös Balkanin kriisin ja Kosovon tilanteen aiheuttamista ongelmista erityisesti raja-alueilla, joilla on kiireesti kehitettävä alkuvastaanottomahdollisuuksia

b) integraatiopolitiikasta, jotta maahanmuuttajat saadaan irti järjestäytyneestä rikollisuudesta ja mukaan positiiviseen kehitykseen, jota tulee tukea kaikkialla Euroopassa Euroopan unionin, jäsenvaltioiden hallitusten sekä alue- ja paikallisviranomaisten välisten sopimusten pohjalta.

3.3. Näiden toimintalinjojen tasapainottamiseksi on ensisijaisesti tarpeen suunnata erityinen huomio seuraaviin pakolaisryhmiin:

- Turvapaikanhakijat

Päätöstä odottavat turvapaikanhakijat tai henkilöt, jotka vastaanottava hallitus tai YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun toimisto UNHCR ovat rekisteröineet turvapaikanhakijoiksi.

- Pakolaiset, joilla on humanitaarinen status

Suojelua tarvitsevat henkilöt, jotka eivät täytä pakolaisyleissopimuksen pakolaisstatuksen kriteerejä, mutta joille myönnetään tilapäinen oleskelulupa. Tavoitteena tulisi olla yhtenäisen mekanismin määrittely, jotta kyseiseen kategoriaan kuuluvia pakolaisia kohdeltaisiin tasavertaisesti. Heistä monet ylittävät unionin jäsenvaltioissa nykyisin sovellettavat humanitaarisen statuksen rajat.

- Maan sisäiset pakolaiset

Maan sisällä kodistaan ajetut henkilöt. Tämä ei ole kuitenkaan yleinen ilmiö jäsenvaltioissa.

- Laittomat maahanmuuttajat

Virallisten tilastojen ulkopuolelle jäävät henkilöt, jotka ovat helppo saalis rikollisjärjestöille ja muodostavat mittasuhteiltaan merkittävän maanalaisen ilmiön.

3.4. Koska ilmiö on monimutkainen ja sen osatekijät ovat yhteydessä toisiinsa, alueiden komitean ei ole järkevää etsiä omia ratkaisuja, vaan se kehottaa komissiota, neuvostoa ja Euroopan parlamenttia muodostamaan työryhmän, joka koostuisi valiokunta 5:n ja 7:n edustajista ja asiantuntijoista, jotka antaisivat komission yhteydessä panoksensa jo käynnissä olevaan päätöksentekoprosessiin.

3.5. Maastamuuttoalueet

3.5.1. Edellä mainittujen kiireellisten, tärkeiden ja asianmukaisten vastaanotto- ja integraatiopolitiikkojen lisäksi on suunniteltava muuttovirtojen alkuperäalueiden kehitysprosesseja.

3.5.2. On toimittava aloittain ja alueittain myös siten, että mukaan otetaan kyseisiä alueita lähellä olevat eurooppalaiset yritykset yhteistyöpolitiikkojen välityksellä.

3.5.3. On laadittava kokonaisvaltainen ohjelma, jolla tulisi taata paikallinen kehitys mikroyritysten edistämisen avulla sekä terveys- ja koulutuspalvelujen järjestäminen.

3.5.4. Tulee myös suunnata energiaa autonomisten järjestelmien vahvistamiseen ja demokraattisten prosessien tukemiseen, jotta voidaan luoda suotuisat olosuhteet kehittämispolitiikkojen toteuttamiselle läheisyysperiaatetta noudattaen.

3.5.5. Tavoitteena on lisäksi taata alueilla asianmukainen sosiaalinen kontrolli ja välttää tilannetta, jossa kansainvälisen yhteisön toteuttamat kehitystoimet koituvat rikollisjärjestöjen hyödyksi.

3.5.6. Euroopan unionin toimielimet ovat käynnistäneet useita aloitteita, mikä osoittaa, että kyseessä on monitahoinen ja laaja ilmiö, johon on löydettävä asianmukaiset vastaukset muun muassa Amsterdamin sopimuksen tarjoaman uuden liikkumarana pohjalta.

3.6. Euroopan unionin toimet

3.6.1. Alueiden komitea kiinnittää huomiota erityisesti seuraaviin Euroopan unionin tuoreisiin toimiin:

- ehdotus neuvoston päätökseksi yhteisön toimintaohjelmasta pakolaisten integroitumisen edistämiseksi(1)

- ehdotus neuvoston päätökseksi yhteisestä toiminnasta, jonka neuvosto on hyväksynyt Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella, pakolaisten, siirtymään joutuneiden henkilöiden ja turvapaikanhakijoiden vastaanottoa ja vapaaehtoista kotiuttamista koskevien käytännön tukitoimenpiteiden toteuttamiseksi(2)

- korkean tason työryhmä "Turvapaikka ja muuttoliike" (7.-8. joulukuuta 1998)

- yhteinen toimintasuunnitelma, jonka neuvosto on hyväksynyt Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella, nopean hälytysjärjestelmän perustamisesta luvatonta maahanmuuttoa ja salakuljetusverkostoja koskevan tiedon välittämiseksi(3)

- Euroopan parlamentin huhtikuun täysistunnossa tekemät aloitteet maahanmuutosta ja turvapaikasta sekä parlamentin osallistumisesta näiden aiheiden käsittelyyn

- parhaillaan tehtävät selvitykset turvapaikka- ja pakolaiskysymysten käsittelyn yhtenäistämiseksi sekä menettelyjen että asiasisällön osalta.

3.6.2. Näissä aloitteissa korostuu toiminnan kiireellisyys ja erityisesti tietyt aihealueet, mutta ne eivät näytä liittyvän mihinkään kokonaisnäkemykseen. Alueiden komitea on tyytyväinen Tampereella tehtyihin päätöksiin uudesta yhteisestä eurooppalaisesta turvapaikkapolitiikasta, uusista toimenpiteistä järjestäytynyttä rikollisuutta vastaan sekä uudistetusta vaatimuksesta, jonka mukaan on yhtäältä luotava edellytykset uudelle maahanmuuttostrategialle ja toisaalta konkretisoitava kyseisen strategian tärkeimmät osat. Tällaisen strategian toteuttamista voi helpottaa aktiivinen vuoropuhelu alueiden komitean valiokuntien 5 ja 7 ja komission edustajien muodostamassa yhteisessä työryhmässä.

3.6.3. Myös tällä alalla on pyrittävä siirtymään hätäaputoimista ohjelmointikulttuuriin (mikä tarkoittaa myös odottamattomien tapausten merkityksen arviointia sekä rahaston perustamista kiireisiä ja välittömiä toimia varten). Tällaista kulttuuria suositellaan myös komission tiedonannossa "Siirtolais- ja turvapaikkapolitiikka"(4) helmikuun 23. päivältä 1994. Komissio muistuttaa siinä, että on päästävä kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan, jossa yhdistyy kolme erillistä mutta läheisesti toisiinsa liittyvää pyrkimystä:

- muuttopaineiden hallinta

- muuttovirtojen valvonta

- integraatiopolitiikan vahvistaminen laillisesti maassa oleskelevien hyväksi.

3.6.4. Tässä uudessa yhteydessä voitaisiin pyrkiä kaikilla mahdollisilla tavoilla synergiaan yhteistyötoimijoiden välillä olivat ne sitten hallituksia, paikallisviranomaisia, kansalaisjärjestöjä, yrityksiä, yliopistoja tai kansalaisyhteiskunnan tärkeitä toimijoita.

3.6.5. Pyrkimyksenä on päästä ennalta määrättyyn tavoitteeseen, jonka mukaan maastamuuttoalueilla tulee varmistaa asianmukainen kehitys, jotta muuttovirat saadaan normaalitasolle hoitamalla sairautta eikä sen oireita.

3.6.6. Kun otetaan huomioon Yhdistyneiden Kansakuntien, Euroopan unionin ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön ETYJ:n käynnistämät toimet, joilla on varmasti myönteinen vaikutus ilmiöön, alueiden komitea on sitä mieltä, että Balkanin vakauttamiseksi kyseisiä toimia on tuettava esimerkiksi käytävän nro 8 toteuttamiseksi tarkoitetuilla rahoitusohjelmilla ja muilla samantapaisilla aloitteilla. Näin voidaan käynnistää alueen kehittämisprosessi ja tukea politiikkaa, jonka tarkoituksena on Balkanin maiden integroituminen Euroopan unioniin. Tämä vaikuttaisi varmasti myönteisesti nykyisiin muuttovirtoihin.

3.6.7. Jos muuttovirtoja aiheuttavien syiden poistamiseen tähtäävän toiminnan puuttumisen tai epäsopivan toiminnan kustannuksista saataisiin tutkimustuloksia, kansainvälinen yhteisö ja Euroopan unioni saisivat varmasti lisämotivaatiota maastamuuttoalueiden investointiohjelman määrittämiseen ja toteuttamiseen. On kuitenkin toivottavaa lujittaa raja-aluepolitiikkaa sekä tukea erityisesti raja-alueiden mahdollisuutta osallistua kehityspolitiikkojen määrittelyyn ja ajantasaistamiseen.

3.6.8. Alueiden komitea on tietoinen, että vahvan solidaarisuuspolitiikan avulla muuttovirroista tulisi ongelman sijaan voimavara Euroopalle.

4. Päätelmät

4.1. Edellä esitetyt näkemykset osoittavat, miten mutkikkaita muuttoliikkeisiin liittyvät kysymykset ovat. Ne ovat usein hyvin olennaisia alue- ja paikallisviranomaisten kannalta. Lähes kaikki muuttoliikekysymykset, joita käsitellään ensin valtakunnallisella tasolla, muuttuvat lopulta alue- ja paikallisviranomaisten asioiksi. Näin ollen on erittäin tärkeää, että komissio ja Euroopan parlamentti kuulevat alueiden komiteaa muuttovirtakysymyksissä sekä sellaisissa tämän alan kysymyksissä, jotka sisältyvät komission ehdotuksiin ja joilla on vaikutusta alue- ja paikallisviranomaisten intresseihin ja velvollisuuksiin. Tämän suosituksen lisäksi alueiden komitea katsoo aiheelliseksi muistuttaa, että muuttovirtojen hallitsemiseksi tulee pyrkiä seuraaviin erityistavoitteisiin:

a) komission aloitteesta toivottavasti annettava tuki valtioiden ja alueiden hallitusten, paikallisten organisaatioiden ja kansalaisjärjestöjen edustajien konferenssille, jossa voidaan hahmotella kokonaisvaltaisen strategian puitteissa asianmukaisia suuntaviivoja ja erityistoimia, jotta maahanmuuttoalueille voidaan laatia siirtolaisten vastaanottoon ja integroimiseen tähtäävien hankkeiden ohjelma ja kehityshankkeita maastamuuttoalueille

b) komission määrittelemä ohjelma tiedonvaihdon parantamiseen muun muassa muuttovirtoja kiihdyttäviä moninaisia syitä käsittelevien erityisseminaarien avulla; niiden yhteydessä tulee kiinnittää erityistä huomiota jäsenvaltioiden terveydenhuolto- ja sosiaaliturvajärjestelmiin

c) Euroopan unionin, ehdokasmaiden ja maastamuuttoalueiden tietoverkko muuttovirtojen tutkimiseen ja seurantaan, joka voidaan toteuttaa tiivistämällä nykyisten keskusten välisiä yhteyksiä ja perustamalla seurantakeskus, joka muun muassa suunnittelisi erityistoimintalinjoja ja jonka perustamista Apulian alue ja Euroopan alue- ja paikallishallintoasian kongressi (päätöslauselma N:o 69/98) ovat pyrkineet edistämään; tässä yhteydessä tulee muistaa myös komission erityisesti Eurostatin kanssa yhteistyössä käynnistämät aloitteet

d) alueiden komitean valiokunta 5:n ja 7:n jäsenistä ja asiantuntijoista koostuva komission yhteyteen muodostettava työryhmä, joka takaisi alue- ja paikallishallintoon kuuluvien tahojen ja komission sekä jäsenvaltioiden toteuttamien aloitteiden välisen yhteyden muun muassa kohdassa a mainitun konferenssin asianmukaiseksi valmistelemiseksi

e) Euroopan ja Välimeren alueen välisten sopimusten kehittäminen, rajayhteistyöpolitiikkojen lujittaminen ja rahaston perustaminen kiireellisiä ja välittömiä toimia varten unionin rajojen puolustamiseksi ja alkuvastaanoton hoitamiseksi

f) lasten oikeuksia koskevan YK:n yleissopimuksen merkityksen tunnustaminen neuvoston ja parlamentin tehdessä työtään turvapaikka- ja pakolaiskysymysten käsittelyn yhtenäistämiseksi.

Bryssel 18. marraskuuta 1999.

Alueiden komitean

Puheenjohtaja

Manfred DAMMEYER

(1) KOM(1998) 731 lopull. - 98/0356 CNS.

(2) KOM(1998) 733 lopull.

(3) 99/0909 CNS lopull.

(4) COM(94) 23 lopull.