KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen neuvoston asetukseksi eurooppalaisen säätiön (FE) perussäännöstä /* SWD/2012/0002 final */





Tämä asiakirja on tiedotustarkoituksessa laadittu Euroopan komission yksiköiden valmisteluasiakirja. Se ei edusta eikä ennakoi komission virallista kantaa tässä asiassa. 1. Ongelman määrittely Tässä vaikutusten arvioinnissa keskitytään erityisesti yleishyödyllisiin säätiöihin, jotka ovat EU:n ja sen talouden kannalta tärkeitä toimijoita. Yleishyödyllisten säätiöiden toiminta edistää merkittävästi EU:n tavoitteiden saavuttamista koulutuksen ja tutkimuksen, sosiaali- ja terveyspalvelujen, taiteen ja kulttuurin ja ympäristönsuojelun kaltaisilla keskeisillä aloilla. EU:ssa toimii noin 110 000 yleishyödyllistä säätiötä. Varovaisten arvioiden mukaan niiden varat ovat vähintään noin 350 miljardia euroa ja menot vähintään 83 miljardia euroa[1]. Säätiöiden asema yleishyödyllisessä toiminnassa on aina ollut merkittävä, mutta se on vahvistunut entisestään kansalaisten odotusten kasvaessa äskettäisen talous- ja finanssikriisin jälkeen. EU:ssa ei kuitenkaan hyödynnetä täysimittaisesti yksityiseltä sektorilta yleishyödyllisiin tarkoituksiin saatavaa tukea. Yksi tärkeimmistä syistä näyttää olevan se, että säätiöt eivät voi ohjata varoja tehokkaasti EU:ssa harjoittamassaan rajatylittävässä toiminnassa. Päättäessään harjoittaa tällaista toimintaa säätiöiden on käytettävä osa keräämistään varoista oikeudelliseen neuvontaan sekä eri kansallisissa lainsäädännöissä asetettujen oikeudellisten ja hallinnollisten vaatimusten täyttämiseen. Sen vuoksi säätiöille jää vähemmän varoja käytettäväksi itse yleishyödyllisen toiminnan tukemiseen. Tämän vahvisti komission vuonna 2009 toteuttama julkinen kuuleminen[2], jossa vastaajat korostivat, että ulkomailla toimivat säätiöt eivät voi ohjata kaikkia varojaan yleishyödyllisiin tarkoituksiin, vaan osa käytetään toimintakustannusten kattamiseen. Lisäksi nämä oikeudelliset ja hallinnolliset vaatimukset saavat monet säätiöt luopumaan rajatylittävän toiminnan aloittamisesta tai kehittämisestä, joten niiden toiminta on paljon suppeampaa kuin niiden potentiaalin ja laajentamishalun perusteella voitaisiin odottaa. Ongelmana on erityisesti epävarmuus tunnustamisesta yleishyödylliseksi säätiöksi muissa jäsenvaltioissa (mikä johtaa myös epävarmuuteen sovellettavasta verokohtelusta). Yksityis- ja vero-oikeudellisten esteiden vuoksi varojen ohjaamisesta rajojen yli aiheutuu säätiöille tarpeettomia kustannuksia. Säätiöiden saamat rajatylittävät lahjoitukset ovat usein vähäisiä, koska lahjoittajilla ei ole riittävästi luottamusta ulkomaisiin säätiöihin eikä tietoa niistä ja koska ne eivät ole varmoja, myönnetäänkö niille veroetuuksia rajatylittävistä lahjoituksista. 2. Toissijaisuusperiaate EU:n toimintaa tarvitaan poistamaan nykyiset kansalliset esteet ja rajoitukset, joita säätiöt kohtaavat toimiessaan EU:n laajuisesti. Nykyinen tilanne osoittaa, ettei tätä ongelmaa käsitellä asianmukaisesti jäsenvaltioissa ja että sen rajatylittävä luonne edellyttää yhteistä toimintakehystä säätiöiden liikkuvuuden lisäämiseksi. Ehdotetun toimen tavoitteet voidaan parhaiten saavuttaa EU:n tasolla, jotta varmistetaan, että kaikkialla EU:ssa noudatetaan selkeitä ja yhtenäisiä sääntöjä. Kaikkein asianmukaisin vaihtoehto olisi laatia eurooppalaisen säätiön (FE) perussääntö, jossa tällaisiin säätiöihin sovelletaan automaattisesti syrjimätöntä verokohtelua. Se on vaihtoehtoinen väline, joka ei korvaa kansallista lainsäädäntöä. Ehdotettu toimenpide ei ylittäisi sitä, mikä on tarpeen asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi tyydyttävällä tavalla, eli se olisi suhteellisuusperiaatteen mukainen. 3. Tavoitteet Aloitteen tärkeimpänä tavoitteena on, että säätiöt voisivat aiempaa tehokkaammin ohjata yksityisiä varoja yleishyödyllisiin tarkoituksiin EU:ssa valtioiden rajojen yli. Tämän pitäisi puolestaan – esimerkiksi säätiöille aiheutuvien pienempien kustannusten vuoksi – johtaa siihen, että yleishyödylliseen toimintaan on saatavilla aiempaa enemmän varoja, ja vaikuttaa siten myönteisesti Euroopan unionin kansalaisille yleishyödyllisiin asioihin ja koko EU:n talouteen. Aloitteeseen sisältyy useita erityistavoitteita, kuten säätiöiden kustannusten ja epävarmuuden vähentäminen sekä rajatylittävien lahjoitusten lisääminen. 4. Toimintavaihtoehdot Vaikutusten arvioinnissa tarkasteltiin seuraavia vaihtoehtoja: 1) perusskenaario; 2) tiedotuskampanja ja vapaaehtoinen laatuperuskirja; 3) eurooppalaisen säätiön perussääntö (jossa käsitellään tai ei käsitellä veroasioita) ja 4) säätiöitä koskevien säädösten rajoitettu yhdenmukaistaminen. Perussääntöön liittyviä alavaihtoehtoja tarkastellaan yksityiskohtaisemmin liitteessä. Perusskenaario perustuisi olemassa oleviin aloitteisiin, muun muassa rikkomustapauksiin ja veroalalla tehtyyn työhön, jotka vaikuttaisivat edelleen säätiöiden rajatylittävään toimintaan, ja siinä varmistettaisiin palveludirektiivin, tutkimusalan muiden kuin lainsäädäntöaloitteiden ja säätiöalan aloitteiden täysimääräinen täytäntöönpano rajatylittävien lahjoitusten tukemiseksi. Tiedotuskampanjaa koskevassa vaihtoehdossa pyrittäisiin lisäämään säätiöiden tietoa siitä, mitä kansallisista lainsäädännöistä johtuvia oikeuksia ja velvoitteita niillä on rajatylittävässä toiminnassaan. Kampanja voisi perustua Euroopan laajuiseen verkkosivustoon tai erityisjulkaisuihin. Kampanjan toteutuksesta ja rahoituksesta vastaisi komissio tai säätiöala taikka säätiöala komission tuella. Säätiöitä voitaisiin myös kannustaa sitoutumaan vapaaehtoiseen laatuperuskirjaan, jotta voidaan varmistaa niiden toiminnan laatu ja luotettavuus. Komission tuella laadittavassa laatuperuskirjassa määriteltäisiin yhteiset säännöt ja vaatimukset (jotka koskevat esim. raportointia, avoimuutta ja tietojen julkistamista). Peruskirjan noudattaminen voitaisiin todentaa ulkopuolisen organisaation riippumattomalla ja puolueettomalla arvioinnilla. Säätiöalaa voitaisiin lisäksi kannustaa laajentamaan peruskirjan soveltamisalaa sopimalla yleishyödyllisen säätiön yhteisestä määritelmästä. Peruskirjaa koskevan yleisen tietoisuuden lisäämiseksi ja säätiöiden näkyvyyden parantamiseksi peruskirjaan sitoutuneille säätiöille voitaisiin myöntää ”eurooppalainen laatumerkintä”. Vaihtoehdossa ”eurooppalaisen säätiön perussääntö, jossa ei käsitellä veroasioita”, ehdotetaan vaihtoehtoista oikeudellista muotoa säätiöille; se ei edellyttäisi muutoksia kansallisten säätiöiden nykyisiin muotoihin, ja sen käyttö olisi vapaaehtoista. Perussäännössä asetettaisiin tiettyjä vaatimuksia eurooppalaiselle säätiölle, jolla olisi oikeushenkilöllisyys kaikissa EU:n jäsenvaltioissa. Luotettavuuden ja tilivelvollisuuden vuoksi FE:ltä edellytetään vähintään 25 000 euron alkupääomaa. Sen on käytettävä varojaan yleishyödyllisiin tarkoituksiin, jotka määritellään perussääntöön liitettävässä tyhjentävässä luettelossa useimpien jäsenvaltioiden hyväksymistä yleishyödyllisistä tarkoituksista. Voidakseen käyttää perussääntöä säätiön on osoitettava, että se harjoittaa tai että sen tavoitteena on harjoittaa rajatylittävää toimintaa vähintään kahdessa jäsenvaltiossa. FE voi vapaasti harjoittaa tavoitteensa saavuttamiseksi kaikenlaista perussääntönsä mukaan sallittua laillista toimintaa, joka on sopusoinnussa sen yleishyödyllisen tarkoituksen kanssa ja jossa noudatetaan perussäännöstä annettua asetusta. FE voi toimia missä tahansa jäsenvaltiossa ja EU:n ulkopuolella. Se voi vapaasti osallistua taloudelliseen toimintaan, jos tällaisen toiminnan tuotto käytetään yksinomaan sen yleishyödylliseen tarkoitukseen. Yleishyödylliseen tarkoitukseen liittymättömät taloudelliset toimet ovat sallittuja, mutta ainoastaan tiettyyn perussäännössä määritettävään rajaan asti. Uskottavuuden ja luotettavuuden varmistamiseksi FE:n tilinpäätökset on tarkastettava ja julkistettava. Säätiöiden valvonnasta vastaavat erikseen nimetyt kansalliset valvontaviranomaiset, joille annetaan perussäännössä oikeasuhteiset mutta tuntuvat toimivaltuudet. Vaihtoehdossa ”eurooppalaisen säätiön perussääntö, jossa käsitellään veroasioita”, jäsenvaltioiden olisi katsottava eurooppalaisen säätiön vastaavan kotimaisia yleishyödyllisiä yhteisöjä ja myönnettävä sille näin ollen samat veroetuudet kuin kotimaisille yhteisöille velvoittamatta erikseen tarkistamaan, onko säätiö rinnastettavissa kotimaisiin yhteisöihin. Samaa ratkaisua sovellettaisiin eurooppalaisen säätiön lahjoittajiin ja edunsaajiin. Vaihtoehdossa ”säätiöitä koskevien säädösten rajoitettu yhdenmukaistaminen” yhdenmukaistettaisiin vaatimuksia, jotka säätiöiden on täytettävä, jotta ne voivat rekisteröityä ja toimia ulkomailla, eli yleishyödyllisen säätiön hyväksyttäviä tarkoituksia, vähimmäisvaroja, rekisteröintivaatimuksia ja joitakin sisäisen hallinnon näkökohtia. Jäsenvaltioiden olisi mahdollistettava yhdenmukaistetut edellytykset täyttävien säätiöiden toiminta maassaan ilman lisävaatimuksia. Lisäksi harkittiin vaihtoehtoja, joissa yhdenmukaistettaisiin laajemmin säätiöitä koskevia kansallisia säädöksiä sekä yhdenmukaistettaisiin myös säätiöiden ja niiden lahjoittajien verokohtelua. 5. Vaikutusten arviointi ja toimintavaihtoehtojen vertailu Tarkastelluilla toimintavaihtoehdoilla odotetaan olevan seuraavat vaikutukset: Perusskenaariolla olisi säätiöihin ja rajatylittäviin lahjoituksiin myönteinen mutta rajallinen vaikutus, mikäli nykyisillä rikkomusmenettelyillä voidaan poistaa ulkomaisiin yleishyödyllisiin säätiöihin ja niiden lahjoittajiin kohdistuva verosyrjintä. Rikkomusmenettelyt eivät kuitenkaan ratkaisisi syrjintäongelmia riittävän nopeasti. Pelkästään syrjimättömyysperiaatetta soveltamalla ei myöskään helpotettaisi riittävästi säätiöiden toimintaa eikä edistettäisi rajatylittäviä lahjoituksia, koska säätiöt olisivat edelleen epävarmoja siitä, katsovatko veroviranomaiset ulkomaisen yleishyödyllisen säätiön vastaavan kotimaista yleishyödyllistä säätiötä. Myös palveludirektiivin täytäntöönpano vaikuttaa myönteisesti vähentämällä taloudelliseen toimintaan osallistuvien säätiöiden perustamisen ja niiden tarjoamien rajatylittävien palvelujen esteitä ja kustannuksia aiheuttamatta kuitenkaan muutoksia säätiöille, jotka eivät osallistu taloudelliseen toimintaan (esim. apurahasäätiöt). Näin ollen tämä toimintavaihtoehto tuskin vähentäisi ulkomaisten säätiöiden epävarmuutta siitä, luokitellaanko ne yleishyödyllisiksi. Näistä syistä sillä ei saavutettaisi nyt asetettuja poliittisia tavoitteita. Tiedotuskampanjan ja vapaaehtoisen laatuperuskirjan vaikutukset jäisivät varsin vähäisiksi. Tiedotuskampanjalla voitaisiin jossakin määrin helpottaa rajatylittäviä lahjoituksia ja säätiöiden toimintaa antamalla enemmän tietoa jäsenvaltioiden säännöistä ja menettelyistä. Se vaatisi kuitenkin kattavia tiedonkeruutoimia ja aiheuttaisi siten myös kustannuksia, eivätkä tiedot kuitenkaan korvaisi tapauskohtaista oikeudellista neuvontaa. Laatuperuskirja sekä siihen sisältyvät vapaaehtoiset yhteiset säännöt ja eurooppalainen laatumerkintä voisivat lisätä lahjoittajien halukkuutta antaa varoja peruskirjaan sitoutuneille säätiöille sekä parantaa kansallisten viranomaisten luottamusta niihin. Ei-sitovana välineenä laatuperuskirjan vaikutus jäisi kuitenkin varsin vähäiseksi, koska se ei ratkaisisi nykyisiä yksityis- ja vero-oikeudellisia esteitä ja koska viranomaiset voisivat vapaasti päättää, tunnustavatko ne laatumerkinnän. Nämä kaksi vaihtoehtoa eivät lisäisi kansallisiin viranomaisiin kohdistuvaa hallinnollista rasitetta, ja niitä todennäköisesti pidettäisiin poliittisesti hyväksyttävinä. Koska säätiöiden esteet ja kustannukset pysyisivät tässä vaihtoehdossa jokseenkin ennallaan, säätiöt eivät kuitenkaan välttämättä olisi halukkaita toteuttamaan kovinkaan paljon uusia rajatylittäviä hankkeita eivätkä ottamaan palvelukseensa lisää työntekijöitä tai vapaaehtoistyöntekijöitä. Tämä puolestaan veisi välittömiltä edunsaajilta ja yleensäkin EU:n kansalaisilta tiettyjä sosiaalisia, ympäristöllisiä tai taloudellisia hyötyjä. Eurooppalaisen säätiön perussääntö, jossa ei käsitellä veroasioita, tarjoaisi nykyistä yhdenmukaisemmat toimintaedellytykset yleishyödylliseksi säätiöksi tunnustamisen osalta ja vähentäisi siten säätiöiden oikeudellista epävarmuutta jäsenvaltioissa. Samalla se alentaisi kustannuksia, joita nykyisin aiheutuu kansallisten yksityisoikeudellisten säännösten luomista esteistä. Rajatylittäviä lahjoituksia voitaisiin merkittävästi edistää eurooppalaisella laatumerkinnällä, ja perussäännön eurooppalainen imago voisi saada entistä useammat säätiöt laajentamaan toimintaansa EU:n laajuisissa kysymyksissä, kuten tutkimuksen tai ympäristön aloilla. Tässä toimintavaihtoehdossa ei kuitenkaan puututtaisi ulkomaisten säätiöiden ja lahjoittajien verokohteluun ja siihen liittyviin kustannuksiin eikä varsinkaan epävarmuuteen tunnustamisesta yleishyödylliseksi säätiöksi ulkomaisessa verotuksessa. Sillä voisi olla joitakin välillisiä myönteisiä vaikutuksia, mikäli veroviranomaiset katsoisivat voivansa soveltaa ”vastaavuuden arvioinnissa” lievempiä perusteita sillä perusteella, että eurooppalaisen säätiön uusi oikeudellinen muoto on aiempaa luotettavampi. Asianmukaisimmalta toimintavaihtoehdolta vaikuttaa eurooppalaisen säätiön perussääntö, johon sisältyy automaattinen syrjimätön verokohtelu. Sen avulla saavutettaisiin kaikki ehdotuksen tavoitteet, sillä se poistaisi suurimman osan yksityisoikeudellisista ja vero-oikeudellisista esteistä ja kustannuksista. Se tarjoaisi samat hyödyt kuin perussääntö, jossa ei käsitellä veroasioita. Syrjimättömän verokohtelun käyttöönotto ilman ”vastaavuuden arviointia” pienentäisi säännösten noudattamisesta ja oikeudellisesta neuvonnasta aiheutuvia kustannuksia ja vähentäisi samalla oikeudellista epävarmuutta siitä, tunnustetaanko säätiö yleishyödylliseksi jäsenvaltioiden verotuksessa. Perussäännön, jossa käsitellään veroasioita, voitaisiin suurelta osin odottaa vähentävän oikeudellisen neuvonnan kustannuksia, joiden määrä on nykyisin noin 90–102 miljoonaa euroa vuodessa (yksityis- ja vero-oikeus). Koska tämän vaihtoehdon pitäisi tarjota säätiöille muihin vaihtoehtoihin verrattuna parhaat edellytykset kehittää rajatylittävää toimintaansa yhteiskunnallisesti tärkeillä aloilla (esim. tutkimus ja koulutus, sosiaali- ja terveyspalvelut, taide, kulttuuri ja ympäristö) ja kannustaa parhaiten lahjoituksia, se vaikuttaisi todennäköisesti muita toimintavaihtoehtoja enemmän myös välittömille edunsaajille ja EU:n kansalaisille koituviin sosiaalisiin, taloudellisiin tai ympäristöön liittyviin hyötyihin. Perussäännön vaikutukset riippuvat siihen sitoutuvien säätiöiden ja sen tuloksena saatavien lahjoitusten määrästä. Niiden säätiöiden, jotka haluavat laajentaa nykyistä toimintaansa EU:ssa (25 000–30 000 säätiötä[3]), voitaisiin olettaa olevan kiinnostuneita käyttämään tätä oikeudellista muotoa, jos eurooppalaista säätiötä koskevat säännöt ovat riittävän tarkat ja yhdenmukaiset. Perussäännöstä saattaisivat kiinnostua myös säätiöt, jotka toimivat ainoastaan yksillä kotimaisilla markkinoilla tai jotka perustetaan vasta myöhemmin. Perussäännön vaikutuksista rajatylittäviin lahjoituksiin voidaan todeta, että ”Transnational Giving Europe” ‑verkoston kautta kanavoitujen lahjoitusten määrä kasvoi 25 prosenttia yli 4,2 miljoonaan euroon vuonna 2010. Tämä osoittaa rajatylittävien lahjoitusten potentiaalin kasvavan jatkuvasti, ja perussääntö voisi antaa sille lisää nostetta. Jäsenvaltioiden olisi mukautettava kansallisia järjestelmiään sekä järjestettävä rekisteri-, valvonta- ja veroviranomaisille koulutusta henkilöstön perehdyttämiseksi eurooppalaisen säätiön uuteen oikeudelliseen muotoon. Tämän ei kuitenkaan pitäisi muodostaa kovin suurta hallinnollista rasitetta. Useimmilla mailla on jo säätiörekisteri, ja kaikissa jäsenvaltioissa toimii säätiöitä valvova valtion viranomainen, joten perussäännöstä ei myöskään aiheutuisi merkittäviä uusien viranomaisten perustamiseen liittyviä kustannuksia. Koska perussääntö ei vaatisi muutoksia kansallisiin säädöksiin, se olisi poliittisestikin lainsäädäntöjen yhdenmukaistamista hyväksyttävämpi vaihtoehto. Säätiöitä koskevien säädösten rajoitettu yhdenmukaistaminen voisi lisätä asiaa koskevien kansallisten lainsäädäntöjen yhtenäisyyttä tällä alalla. Rajatylittävää toimintaa koskevia keskeisiä säännöksiä ja erityisesti yleishyödyllisen toiminnan määritelmää yhdenmukaistamalla helpotettaisiin säätiöiden toimintaa, vähennettäisiin niiden kustannuksia ja lisättäisiin säätiöiden oikeudellista varmuutta siitä, että ne tunnustetaan yleishyödyllisiksi myös ulkomaiden yksityisoikeudessa. Kansallisten lainsäädäntöjen erilaisuuden vuoksi jäsenvaltioiden voi kuitenkin olla hankalaa päästä keskenään yksimielisyyteen yhdenmukaistetuista määritelmistä. Rajoitetusta yhdenmukaistamisesta ei koituisi suoraa hyötyä vero-oikeudellisten rajoitusten osalta, mutta se voi tuottaa jonkin verran välillistä hyötyä ja saada veroviranomaiset soveltamaan ”vastaavuuden arvioinnissa” nykyistä lievempiä perusteita. Sen vuoksi tästä vaihtoehdosta aiheutuisi jokseenkin saman verran kustannussäästöjä, ja sillä olisi samat vaikutukset lahjoituksiin kuin perussäännöllä, jossa ei käsitellä veroasioita. Toisin kuin jälkimmäisen, tämän vaihtoehdon toteutuessa säätiöt eivät kuitenkaan saisi tunnustettua eurooppalaista laatumerkintää. Rajoitetun yhdenmukaistamisen edellyttämä kansallisten säätiölakien ajantasaistaminen aiheuttaisi kansallisille viranomaisille ja sidosryhmille jonkin verran hallinnollisia kustannuksia ja säännösten noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia. Säätiöitä koskevien kansallisten säädösten laajempaa yhdenmukaistamista sekä säätiöiden ja niiden lahjoittajien verokohtelun yhdenmukaistamista koskevat vaihtoehdot hylättiin. Vaikka ne voisivatkin tuottaa merkittävästi hyötyä poistamalla tehokkaasti olennaiset erot kansallisten lainsäädäntöjen väliltä ja varmistamalla yhdenmukaisen kohtelun koko EU:ssa, nämä vaihtoehdot olisivat jäsenvaltioille teknisesti liian haastavia ja jäsenvaltioiden olisi vaikea pitää niitä poliittisesti hyväksyttävinä varsinkin verokysymysten poliittisen arkaluonteisuuden takia. 6. Seuranta ja arviointi Komissio seuraa valitun toimintavaihtoehdon täytäntöönpanoa ja arvioi sen edistymistä asetettuihin tavoitteisiin verrattuna. Tarvittavat tiedot kerätään yhteistyössä kansallisten viranomaisten, säätiöalan ja muiden keskeisten sidosryhmien kanssa. Jos toimintavaihtoehdoista valitaan perussäännön laatiminen, sen seurannassa voitaisiin keskittyä perustettujen eurooppalaisten säätiöiden lukumäärään, rajatylittävän toiminnan vaihteluun ja rajatylittävien lahjoitusten kehityssuuntauksiin. Jos taas päädytään lainsäädännön rajoitettuun yhdenmukaistamiseen, komissio keskittyisi aluksi ehdotuksen täytäntöönpanoon ja vasta sen jälkeen tiedonkeruuseen. Seitsemän vuoden kuluttua nyt valitun ehdotuksen voimaantulosta tehtäisiin arviointi, jossa tarkasteltaisiin täytäntöönpanon edistymistä ja tavoitteiden toteutumista. [1] Tiedot perustuvat vuonna 2008 tehtyyn toteutettavuustutkimukseen. Tässä esitettyjen lukujen tarkoituksena on antaa jonkinlainen käsitys mutta ei kuitenkaan täysin kattavaa kuvaa säätiöalasta, ja niitä on pidettävä ainoastaan suuntaa-antavina, sillä eurooppalaisista säätiöistä on hyvin vaikea saada tietoa. Ks. http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/eufoundation/feasibilitystudy_en.pdf. [2] Ks. http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/foundation/summary_report_en.pdf. [3] Tiedot on saatu toteutettavuustutkimuksesta.