Erityiskertomus nro 7/2013 ”Onko Euroopan globalisaatiorahasto tuottanut EU:n lisäarvoa integroitaessa irtisanottuja työntekijöitä uudelleen työelämään?”





SANASTO EGR : Euroopan globalisaatiorahasto ESR : Euroopan sosiaalirahasto EU : n lisäarvo: Arvo on EU:n toimen ansiosta suurempi kuin mitä se olisi, jos jäsenvaltiot olisivat toimineet ilman EU:ta. OECD : Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö. EU:n jäsenvaltioista 21 on nykyään OECD:n jäseniä. Työntekijöiden tulotuki : Työttömyyskorvausmeno. Tulotuki kattaa julkisista varoista maksettavat irtisanomiskorvaukset sekä edunsaajille ennen normaalia eläkeikää maksettavat eläkkeet, jos kyseisiä maksuja suoritetaan edunsaajan työttömyyden takia tai muista työmarkkinapoliittisista syistä. Ks. "An Interpretative Guide to the OECD Social Expenditure Database", OECD, 2007. TIIVISTELMÄ I. Euroopan globalisaatiorahasto (EGR) perustettiin vuonna 2006, jotta EU voisi osoittaa solidaarisuutta joukkoirtisanotuille työntekijöille. EGR:n tehtävänä on auttaa irtisanottuja työntekijöitä integroitumaan uudelleen työelämään. Tämä tapahtuu osarahoittamalla kestoltaan rajoitettuja ja koordinoituja yksilöllisten palvelujen paketteja. Paketit sisältävät mm. seuraavia aktiivisia työmarkkinatoimenpiteitä: koulutus, tuki itsenäiseen ammatinharjoittamiseen, valmennus (coaching) ja työnvälityspalvelut. Ne käsittävät usein myös tulotuen ja muut työntekijöille maksettavat avustukset. II. Myös Euroopan sosiaalirahasto (ESR) tukee irtisanottuja työntekijöitä lähinnä elinikäisen oppimisen ohjelmien kautta. Tarkoituksena on, että ESR:n avulla korjataan pitkäaikaista rakenteellista epätasapainoa, kun taas EGR:n avulla puututaan lyhytaikaisiin ja tilapäisiin kiireellisiä toimia edellyttäviin tilanteisiin. III. EGR:n tukipakettien kokonaismäärä oli 89 jäsenvaltioiden toimittaman hyväksytyn hakemuksen osalta 31. joulukuuta 2012 mennessä 627 miljoonaa euroa. EGR osarahoittaa toimenpiteestä 50 tai 65 prosenttia; loppuosan rahoittaa asianomainen jäsenvaltio. IV. Tilintarkastustuomioistuin teki seuraavat päätelmät: a) Lähes kaikille EGR:n rahoitukseen oikeutetuille työntekijöille oli tarjottu yksilöllisiä ja hyvin koordinoituja toimenpiteitä. b) Kaikki EGR:stä rahoitetut toimenpiteet saattavat olla oikeutettuja myös ESR:n tukeen, ja jotkin jäsenvaltiot käyttivät EGR:n sijasta mieluummin ESR:a. c) Työelämään uudelleen integroitumiselle ei ollut asetettu määrällisiä tavoitteita. Nykytiedot eivät myöskään riitä sen arvioimiseen, olivatko toimenpiteet vaikuttavia työntekijöiden työelämään uudelleen integroitumisen kannalta. d) EGR tuotti EU:n lisäarvoa, kun sen avulla osarahoitettiin irtisanotuille työntekijöille tarkoitettuja palveluja tai avustuksia, joita ei tavallisesti ole jäsenvaltioiden työttömyysturvajärjestelmissä. e) Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin kaikissa tarkastetuissa tapauksissa toimenpiteitä, joiden kautta työntekijöille maksettiin tulotukea, jonka kyseinen jäsenvaltio olisi maksanut joka tapauksessa. EGR:n tukea saavista 19 jäsenvaltiosta 16 sisällytti paketteihinsa tulotukitoimenpiteitä. Tulotukitoimenpiteiden osuus kaikissa EGR:n tapauksissa korvatuista kuluista oli yhteensä 33 prosenttia. f) EGR:n hyväksyntämenettely on erittäin pitkä, koska se edellyttää erityistä budjettimenettelyä. Tämä haittaa EU:n solidaarisuuden osoittamista tuen kohteena oleville irtisanotuille työntekijöille. V. Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat suositukset: a) Jäsenvaltioiden ja komission olisi toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta varmistetaan, että tavoitteiden saavuttamisen valvontaan ja eri toimenpiteiden tulosten vertailuun on saatavilla tietoja, jotka ovat ajan tasalla ja luotettavia. b) Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio pohtisivat, olisiko EU:n rahoitus kohdistettava ainoastaan toimenpiteisiin, jotka todennäköisesti tuottavat EU:n lisäarvoa, sen sijaan, että rahoitetaan jo olemassa olevia kansallisia työntekijöiden tulotukijärjestelmiä. c) Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission olisi harkittava nykyiselle EGR-järjestelmälle vaihtoehdoksi mahdollisuutta mukauttaa ESR-järjestelmää ja rahoitusta siten, että joukkoirtisanotut työntekijät saisivat tukea nopeammin. JOHDANTO 1. Euroopan globalisaatiorahasto (EGR) perustettiin vuonna 2006, jotta EU voisi osoittaa solidaarisuutta joukkoirtisanotuille työntekijöille. EGR:n tehtävänä on auttaa irtisanottuja työntekijöitä integroitumaan uudelleen työelämään. Tämä tapahtuu osarahoittamalla kestoltaan rajoitettuja ja koordinoituja yksilöllisten palvelujen paketteja [1]. Paketit sisältävät mm seuraavia aktiivisia työmarkkinatoimenpiteitä: koulutus, tuki itsenäiseen ammatinharjoittamiseen, valmennus (coaching) ja työnvälityspalvelut. Ne käsittävät usein myös tulotuen ja muut työntekijöille maksettavat avustukset. 2. EGR toimii monivuotisen rahoituskehyksen ulkopuolella. Tästä seuraa, että komission on arvioitava perusteellisesti jokainen jäsenvaltion toimittama EGR:n tukihakemus ja tuelle on saatava hyväksyntä EU:n budjettivallan käyttäjältä (neuvosto ja Euroopan parlamentti). Komisso hallinnoi EGR:a yhdessä jäsenvaltioiden kanssa. 3. Irtisanotut työntekijät voivat myös saada tukea Euroopan sosiaalirahastosta (ESR) pääasiallisesti elinikäisen oppimisen ohjelmien kautta. Tarkoituksena on, että ESR:n avulla korjataan pitkäaikaista rakenteellista epätasapainoa, kun taas EGR:n avulla puututaan lyhytaikaisiin ja tilapäisiin kiireellisiä toimia edellyttäviin tilanteisiin. 4. EGR tukee työntekijöitä, jotka ovat jääneet työttömiksi globalisaatiosta johtuvien maailmankaupan huomattavien rakenteellisten muutosten vuoksi (vähintään 500 irtisanottua [2] yhdessä tai useassa yrityksessä EU:ssa), kun tällaisilla työpaikkojen menetyksillä on huomattavan haitallinen vaikutus alueelliseen tai paikalliseen talouteen ("kauppaperuste"). Tukea hakevien jäsenvaltioiden on tältä osin osoitettava, että irtisanomiset liittyvät EU:n tuonnin huomattavaan kasvuun, EU:n markkinaosuuden nopeaan pienenemiseen jollakin tietyllä alalla tai toimintojen siirtämiseen kolmansiin maihin. 5. Edellä mainitusta poiketen EGR-tukea oli mahdollista 1. toukokuuta 2009 ja 31. joulukuuta 2011 välisenä aikana hakea myös työntekijöille, jotka oli irtisanottu maailmanlaajuisen rahoitus- ja talouskriisin välittömänä seurauksena ("kriisiperuste") [3]. 6. Esimerkiksi Tanskassa työntekijöitä irtisanottiin, koska kriisillä oli tuhoisa vaikutus laivanrakennusteollisuuteen. Tanskassa EGR-tukea saivat viimeiseltä telakalta irtisanotut työntekijät (ks. kuva 1). Toinen esimerkki on Saksan autoteollisuus, joka kärsi erityisesti Ala-Saksin ja Nord-rhein-Westfalenin alueilla (ks. kuva 2). 7. EGR-tuen määrä oli 89 hyväksytyn tukihakemuksen [4] osalta 9. maaliskuuta 2007 (ensimmäinen soveltamiskerta) ja 31. joulukuuta 2012 välisenä aikana yhteensä 627 miljoonaa euroa (379 miljoonaa euroa EU:n talousarviosta ja 247 miljoonaa euroa jäsenvaltioilta). Vuotuisen talousarvion enimmäismääräksi oli kaudeksi 2007–2013 vahvistettu 500 miljoonaa euroa. EGR osarahoittaa toimenpiteestä 50 tai 65 prosenttia [5] ja asianomainen jäsenvaltio rahoittaa loput. 8. EGR:a on määrä soveltaa 31. joulukuuta 2013 saakka. Komissio on kuitenkin ehdottanut, että soveltamiskautta jatketaan uudella EGR-asetuksella 31. joulukuuta 2020 [6] saakka. Kuva 1 +++++ TIFF +++++ @ Lindø Industrial Park A/S. Kuva 2 +++++ TIFF +++++ @ Euroopan tilintarkastustuomioistuin. TARKASTUKSEN LAAJUUS JA LÄHESTYMISTAPA 9. Tarkastuksen yleistavoitteena oli arvioida, minkä verran EGR on tuottanut EU:n lisäarvoa auttamalla irtisanottuja työntekijöitä palaamaan mahdollisimman pian työmarkkinoille. Tilintarkastustuomioistuin perehtyi seuraaviin kysymyksiin: a) Hyötyivätkö kaikki irtisanotut työntekijät EGR:n yksilöllisistä toimenpiteistä ja oliko EGR:n osarahoittamat aktiiviset työmarkkinatoimenpiteet koordinoitu hyvin vastaavien toimenpiteiden (eli ESR:n ja jäsenvaltioiden toimenpiteiden) kanssa? b) Oliko EGR vaikuttava työelämään uudelleen integroitumisen osalta? c) Ovatko EGR-toimenpiteet todennäköisesti EU:n lisäarvoa tuottavia toimenpiteitä? d) Sovellettiinko EGR:n hyväksyntämenettelyä oikea-aikaisesti? 10. Kahdeksan EGR-tapausta tarkastettiin paikalla neljässä jäsenvaltiossa (Irlannissa, Liettuassa, Saksassa ja Tanskassa kussakin kaksi tapausta). Tapauksiin oli 31. joulukuuta 2012 mennessä käytetty EGR:n 627 miljoonan euron sidotusta kokonaismäärästä 67 miljoonaa euroa (10,7 prosenttia). Kahdeksan tapausta käsittävään otokseen sisältyi ainoastaan täytäntöönpantuja tukitapauksia, jotka kuvastivat EU:n talouksien kokoeroja, asianomaisten talousalojen monimuotoisuutta ja merkittäviä eroavaisuuksia EGR:n toimintakriteereissä (ks. taulukko 1). TAULUKKO 1 Yhteenveto tarkastetuista EGR-tapauksista [9999] Lähde: Euroopan komissio. Jäsenvaltio | Tapauksen nimi | Tapausnumero | Ala | Peruste | Maksukuukausi | Saksa | Nokia | EGR/2009/002 | Televiestintä | kauppa | 12/2009 | Karmann | EGR/2009/013 | Autoteollisuus | kauppa | 06/2010 | Tanska | Danfoss Group | EGR/2009/015 | Mekaniikka | kriisi | 11/2010 | Odense Steel Shipyard (I) | EGR/2010/025 | Laivanrakennus | kriisi | 08/2011 | Irlanti | Dell | EGR/2009/008 | Tietokonesovellukset | kriisi | 03/2010 | SR Technics | EGR/2009/021 | Ilmailuala | kriisi | 12/2010 | Liettua | AB Snaige | EGR/2009/010 | Kodinkoneet | kriisi | 06/2010 | "Construction" | EGR/2009/017 | Rakennusala | kriisi | 06/2010 | 11. Tarkastettava kausi alkoi 1. tammikuuta 2007 ja päättyi 31. joulukuuta 2012. Tarkastuksen yhteydessä suoritettiin haastatteluja, tutkittiin komission ja neljän tarkastuksen kohteena olleen jäsenvaltion viranomaisten hallussa olevia asiakirjoja ja analysoitiin uudelleenintegroitumisen osuutta kuvastavia tietoja. Jäsenvaltioissa toimitetun tarkastuksen yhteydessä järjestettiin myös kahdeksan kohderyhmäkokousta, joissa paikalliset EGR-sidosryhmät (tutkijat, hallinnon edustajat ja työmarkkinaosapuolet) voivat esittää kantansa (ks. kuva 3). 12. Lisäksi analysoitiin EGR:a koskevan komission väliarvioinnin tulokset [7]. Joulukuussa 2011 annettu väliarviointiraportti kattoi ensimmäiset 15 tapausta [8], jotka EGR oli osarahoittanut kahdeksassa jäsenvaltiossa. Yksi niistä (Nokia, Saksa) sisältyi tilintarkastustuomioistuimen paikalla tarkastamaan otokseen. 13. Tilintarkastustuomioistuin teki lisäksi kyselyn jäsenvaltioille (Bulgaria, Viro, Kypros, Latvia, Luxemburg, Unkari, Slovakia ja Yhdistynyt kuningaskunta). Kyselyn avulla oli tarkoitus kartoittaa, miksi kyseiset jäsenvaltiot eivät olleet hyödyntäneet EGR:a. Kuva 3 +++++ TIFF +++++ @ Euroopan tilintarkastustuomioistuin. HUOMAUTUKSET LÄHES KAIKILLE TYÖNTEKIJÖILLE TARJOTTIIN YKSILÖLLISIÄ JA HYVIN KOORDINOITUJA TOIMENPITEITÄ 14. Jotta solidaarisuutta osoitettaisiin kaikille irtisanotuille työntekijöille, yksilöllisiä toimenpiteitä ei olisi tarjottava ainoastaan asianomaisen yrityksen irtisanomille työntekijöille, vaan myös irtisanovan yrityksen työllistämien tavarantoimittajien palveluksessa olleille työntekijöille. 15. Tarkastetuissa tapauksissa lähes kaikilla irtisanotuilla työntekijöillä oli mahdollisuus hyötyä EGR:n toimenpiteistä. Tarkastuksessa ei havaittu ainoatakaan tapausta, jossa mahdolliset edunsaajat olisi jätetty tuen ulkopuolelle tarkoituksellisesti. 16. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin Karmannin ja Dellin tapauksissa, että EGR:n tukitoimenpiteiden ulkopuolelle oli jätetty irtisanottuja työntekijöitä, jotka olivat olleet irtisanovien yritysten tavarantoimittajien palveluksessa. Näiden työntekijöiden lukumäärästä ei ole tietoa [9]. Pääasiallinen syy tuen ulkopuolelle jättämiseen oli se, että jäsenvaltioiden oli vaikea arvioida, keitä tavarantoimittajia asia koskee. PALVELUT OLIVAT YKSILÖLLISIÄ 17. Mahdollisille edunsaajille tarjotut palvelut oli yleensä räätälöity heidän tarpeidensa mukaan ja täten ne olivat todennäköisesti tuloksellisia. Tämä väliarvioinnissa jo aiemmin raportoitu myönteinen seikka sai vahvistuksen kahdeksaa tarkastettua EGR-tapausta koskevassa tilintarkastustuomioistuimen arvioinnissa. Konkreettisia esimerkkejä yksilöllisistä palveluista esitetään laatikossa 1. 18. Irlannissa yksilöllisten palvelujen ja todellisten työmarkkinatarpeiden välinen yhteys ei ollut hakemuksissa aina selkeä. Tilanteesta seurasi, että tässä vaiheessa ei kartoitettu, olivatko ehdotetut toimenpiteet parhaita irtisanottujen työntekijöiden työelämään uudelleen integroinnin tukemisen kannalta. EGR-TOIMENPITEET OLI YLEENSÄ KOORDINOITU HYVIN SEKÄ KANSALLISTEN ETTÄ ESR:N TOIMENPITEIDEN KANSSA 19. Jotta EGR-toimenpiteet olisivat mahdollisimman vaikuttavia, EGR-asetuksessa säädetään, että niiden olisi aina oltava osa koordinoitua yksilöllisten palvelujen pakettia. Tällä tarkoitetaan EGR:n osarahoittamien yksilöllisten palvelujen ja niitä edeltävien tai samaan aikaan toteutettavien toimenpiteiden koordinointia [10]. Jäsenvaltioiden olisi koordinoitava toimintaansa myös rakennerahastojen [11] ja erityisesti ESR:n kanssa. 20. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yleensä jäsenvaltiot koordinoivat EGR:a vaikuttavalla tavalla ESR:n ja kansallisten työmarkkinatoimenpiteiden kanssa. Olemassa olevia ESR-toimenpiteitä yleensä täydennettiin EGR-toimenpiteillä, jotka oli suunniteltu nimenomaan työntekijöiden tarpeisiin. 21. Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut kahdeksassa tarkastetussa ta-pauksessa päällekkäisyyksiä eri toimenpiteiden tai osallistujille myönnetyssä rahoituksessa. LAATIKKO 1 KOLME YKSILÖLLISTEN PALVELUIDEN PAKETIN KÄSITTÄVÄÄ TAPAUSTA IRLANNISTA JA TANSKASTA Dellin tapauksessa Irlannin viranomaiset tarjosivat lastenhoitotukea ja etäopintoja. Maakuntahallitus ja kaupungin yrityslautakunta järjestivät erityiskoulutusta Dellin irtisanomille työntekijöille (yrityksen perustamiskursseja) ja ohjausta hallinnollisista menettelyistä selviämiseksi. SR Technicsin tapauksessa oli suunniteltu tätä tarkoitusta varten tiettyjä kursseja, mm. ilmailutekniikan alalla Irlannin lentoviranomaisen kanssa. Kun irtisanotuille työntekijöille ei ollut tarjota tarkoituksenmukaista koulutusta, myönnettiin avustuksia, jotka mahdollistivat osallistumisen asianmukaisille, laajemmalle väestölle tarkoitetuille kursseille (80 prosenttia kursseista oli teknistä tai ilmailuteollisuuteen liittyvää koulutusta). Ensimmäistä kertaa Irlannissa koulutuksesta ja työllisyydestä vastaava viranomainen teki yhteistyötä puolustusministeriön sekä opetus- ja ammattikouluministeriön kanssa järjestääkseen oppisopimuskoulutusta siviiliväestölle. Tanskassa (Odense Steel Shipyard (I)) EGR avusti laadukkaiden koulutustoimenpiteiden täytäntöönpanossa. Toimenpiteet olivat enimmäkseen pitkäaikaisia ja luonteeltaan yksilöllisiä ja pätevöittivät tavanomaista työttömyyskoulutusta ylemmälle tasolle ja mahdollistivat alanvaihdon. Useat tarkastajien järjestämään kohderyhmäkokoukseen osallistuneet katsoivat, että yksilölliset palvelut olivat paljon laajempia kuin kansalliset yksilölliset toimenpiteet ja niitä pidettiin ainutlaatuisena mahdollisuutena, sillä niiden avulla irtisanotut työntekijät ottivat itse vastuuta työelämään uudelleen integroitumiseen tähtäävästä henkilökohtaisesta hankkeestaan. TIETYT JÄSENVALTIOT SUOSIVAT EGR:N SIJAAN ESR:A 22. Vaikka ESR:n ei oleteta toimivan ennakoimattomissa tilanteissa, kaikkia EGR-asetuksen alaisia toimenpiteitä voidaan toteuttaa myös ESR:n [12] kautta. Se, voidaanko ESR:n kautta osarahoittaa tukea työntekijöille, jotka on joukkoirtisanottu ennakoimattoman tapahtuman takia, riippuu lähinnä kansallisista tukikelpoisuussäännöistä ja toimenpideohjelmien sisällöstä. 23. Tilintarkastustuomioistuin esitti kyselyn jäsenvaltioille, jotka eivät ole koskaan hyödyntäneet EGR:n tukitoimia. Kyselyn perusteella todettiin, että ESR:a suosittiin EGR:n sijaan seuraavista syistä: a) ESR:n osarahoitusosuus (enintään 85 prosenttia) on korkeampi kuin EGR:n (enintään 65 prosenttia); tämä ei kannusta käyttämään EGR:a. Kuusi jäsenvaltiota [13] mainitsi tämän syyksi ja komissio oli jo huomannut tilanteen vuonna 2010 [14]. b) ESR:n tuki voidaan panna täytäntöön EGR:n tukea nopeammin, tai ESR on kansallisille hallintoviranomaisille tutumpi [15]. c) EGR ei myönnä ennakkorahoitusta [16]. d) EGR-hakemusten hyväksyntämenettelyn kesto [17]. 24. EGR-ehtojen ja varsinkin kauppaperusteen rajoittavuus on toinen syy, minkä vuoksi ESR:a suositaan EGR:n sijaan. Joukkoirtisanomisen jälkeen tiettyjen jäsenvaltioiden mielestä voi olla helpompaa uudelleensuunnata ESR-rahoitus irtisanottujen työntekijöiden tukemiseen kuin hakea EGR-rahoitusta. Esimerkiksi Ison-Britannian viranomaiset eivät koskaan pyytäneet EGR-tukea siitä huolimatta, että he olivat havainneet 18 ta-pausta, jotka olisivat voineet oikeuttaa kyseiseen tukeen [18]. EGR:N TUKEA SAANEIDEN TYÖNTEKIJÖIDEN UUDELLEEN INTEGROITUMISTA TYÖELÄMÄÄN EI VOIDA ARVIOIDA LUOTETTAVALLA TAVALLA 25. Rahaston toimivuuden arviointi edellyttää tulosten ja vaikutusten seurantaa ja arviointia ja niiden vertaamista muihin järjestelmiin, jotka tähtäävät samanlaisiin tavoitteisiin. EGR:n tavoite huomioon ottaen voidaan todeta, että rahaston tarkoituksenmukaisin tulosindikaattori on sen kapasiteetti integroida irtisanotut työntekijät uudelleen työelämään. 26. Tilintarkastustuomioistuin tarkisti, että kaikkien kahdeksan tarkastetun tapauksen osalta oli saatavilla uudelleenintegroitumisosuus, joka oli laskettu uudelleenintegroitujen työntekijöiden prosentuaalisena osuutena irtisanotuista työntekijöistä. Taulukossa 2 esitetään kyseiset prosenttiosuudet erilaisten yleisimpien tarkastelujaksojen osalta. TAULUKKO 2 UUDELLEENINTEGROITUMISOSUUDET KAHDEKSASSA TARKASTETUSSA TAPAUKSESSA Huom. - Kaikki tiedot perustuvat jäsenvaltioiden tietoihin. Uudelleenintegroitumista koskevat tiedot eivät ole tarkkoja. - Uudelleenintegroituneet osallistujat olivat kyseisenä aikana joko työllistäneet itsensä tai he olivat työllistyneet työmarkkinoilla. - e.t. = työntekijöiden määrää tai prosentuaalista osuutta koskevia tietoja ei ole saatavilla. Lähde: Jäsenvaltiot. | Nokia | Karmann | Danfoss | Odense | Dell | SR Technics | AB Snaige | "Construction" | DE | DE | DK | DK | IE | IE | LT | LT | Määrä | % | Määrä | % | Määrä | % | Määrä | % | Määrä | % | Määrä | % | Määrä | % | Määrä | % | Irtisanotut työntekijät, joista: | 1337 | | 2476 | | 1021 | | 1358 | | 2840 | | 1135 | | 751 | | 1612 | | osallistujia EGR:n toimenpiteisiin | 1305 | 98 % | 1740 | 70 % | 385 | 38 % | 568 | 42 % | 2606 | 92 % | 756 | 67 % | 457 | 61 % | 773 | 48 % | Uudelleenintegroituneiden osallistujien kokonaismäärä: | | | | | | | | | | | | | | | | | EGR:n toteuttamisen lopussa | 385 | 30 % | 636 | 37 % | 89 | 23 % | 198 | 35 % | 560 | 21 % | e.t. | e.t. | 162 | 35 % | 453 | 59 % | 3–12 kuukauden kuluttua EGR:n toteuttamisen päättymisestä | 627 | 48 % | e.t. | e.t. | e.t. | e.t. | e.t. | e.t. | 1272 | 49 % | 334 | 44 % | 159 | 35 % | 410 | 53 % | 12 kuukauden kuluttua EGR:n toteuttamisen päättymisestä | e.t. | e.t. | 1178 | 68 % | 136 | 35 % | e.t. | e.t. | e.t. | e.t. | e.t. | e.t. | 191 | 42 % | 458 | 59 % | 27. Tiedot uudelleenintegroitumisesta olivat saatavilla EGR-toimenpiteiden toteuttamisen lopussa kaikkien työnantajien paitsi SR Technics –tapauksen osalta, mutta tietoja ei ollut usein saatavilla ("e.t.") muilta taulukossa 2 esitetyiltä tarkastelujaksoilta. EGR-toimenpiteiden ajoituksesta [19] johtuen Odense Steel Shipyardilta (I) irtisanottujen työntekijöiden tilanteesta ei ollut saatavilla tietoa vuoden päästä irtisanomisesta. Kattava yhteenveto oli mahdollinen tehdä ainoastaan Liettuan kohdalla. Taulukosta käy ilmi, että EGR vaikutti tietyltä osin irtisanottujen työntekijöiden uudelleenintegroitumiseen. 28. Kaikkein onnistuneimmassa tapauksessa ("Construction"-tapaus, Liettua) kaikista irtisanotuista työntekijöistä oli EGR-toimenpiteiden soveltamisen päättyessä integroitu uudelleen työelämään 59 prosenttia. Uudelleenintegroitumisosuus oli vastaavassa vaiheessa alhaisimmillaan 21 prosenttia, mikä kuvastaa niiden työntekijöiden määrää, jotka integroituivat välittömästi uudelleen työelämään EGR-tuen soveltamisen päätyttyä (Dellin tapauksessa Irlannissa). Kun tilannetta tarkastellaan 12 kuukauden kuluttua EGR-toimenpiteiden soveltamisen päättymisestä, korkein raportoitu uudelleenintegroitumisosuus oli 68 prosenttia (Karmannin tapaus, Saksa); on kuitenkin otettava huomioon, että ainoastaan neljässä tapauksessa kahdeksasta tietoja oli saatavilla tassä vaiheessa. UUDELLEENINTEGROINNIN TAVOITTEET JA EGR:N TULOKSELLISUUTTA KOSKEVAT TIEDOT OLIVAT PUUTTEELLISIA 29. Monet tekijät vaikuttivat kielteisesti uudelleenintegroitumista koskevien tietojen laatuun ja saatavuuteen. Ensinnäkään jäsenvaltiot eivät yleensä asettaneet määrällisiä tavoitteita. Tarkastetuista kahdeksasta tapauksesta ainoastaan yksi [20] sisälsi määrälliset tavoitteet. Tästä seuraa, että toimenpiteiden vaikuttavuutta ei ole mahdollista arvioida tavoitteiden saavuttamisen kannalta. 30. Toiseksi voidaan todeta, että Saksassa, Tanskassa ja Irlannissa julkiset tai yksityiset työllisyyspalvelut eivät tehneet uudelleenintegroitumista koskevia tietoja kerätessään järjestelmällisesti eroa joukkoirtisanotuille työntekijöille tarkoitettujen EGR:n, ESR:n ja muiden kansallisten toimenpiteiden välillä. 31. Esimerkiksi Saksassa toteutettiin useita ESR:n ja EGR:n rahoittamia koulutusmoduuleja, mikä teki vaikeaksi erottaa, miten yksittäiset toimenpiteet tai toimenpideryhmät vaikuttivat uudelleenintegroitumiseen [21]. Ulkoisilla tekijöillä (yleinen taloustilanne, Volkswagenin osuus Karmannin tapauksessa, työllisyystuet) oli myös merkittävä vaikutus uudelleenintegroitumiseen. 32. Kolmanneksi havaittiin, että tarkastuksen kohteena olleet jäsenvaltioiden viranomaiset eivät yleensä tehneet eroa seuraavien kahden pääasiallisen EGR-toimenpiteen välillä: a) aktiiviset työmarkkinatoimenpiteet, kuten koulutus, itsenäisen ammatinharjoittamisen tukeminen, valmennus (coaching) ja työnvälityspalvelut b) työntekijöille maksettava tulotuki. 33. Tätä merkittävää eroa ei tehty Saksassa, Tanskassa ja Irlannissa, kun taas Liettuan hallintoviranomainen meni niin pitkälle, että sen uudelleenintegroitumisesta toimittamissa tiedoissa eroteltiin kuhunkin eri toimenpiteeseen osallistuvat työntekijät. 34. Ei ole tietoja, joiden avulla voitaisiin yksilöidä ESR:n osarahoittamat hankkeet, jotka olisivat tosiasiassa voineet täyttää EGR:n toimintakriteerit. Yksilöinti olisi ollut hyödyllistä, sillä tällä tavoin olisi voitu vertailla rahastojen uudellenintegroitumisosuuksia erilaisten budjettijärjestelyjen, oikeudellisten järjestelyjen ja toimintaa koskevien järjestelyjen välillä. Menettely olisi niin ikään edistänyt EGR:n vaikutuksen mittaamista. Tilintarkastustuomioistuimen aiemmin toimittamissa tuloksellisuuden tarkastuksissa on jo painotettu sitä, että ESR:n seurantatietojen laatu ei ole riittävä (tiedot eivät olleet oikeellisia, täydellisiä eivätkä johdonmukaisia). Varsinkaan komissiolla ei ole EU:n tukemien päämäärien saavuttamisesta johdonmukaisia eikä luotettavia tietoja, eikä arvioinnissa ja valvonnassa painoteta nykyään tuloksellisuutta [22]. UUDELLEENINTEGROITUMISTA KOSKEVIEN TIETOJEN VERTAILU OLI VAIKEAA 35. Uudelleenintegroitumista koskevien tietojen vertailu on vaikeaa kaikissa olosuhteissa. Kuten EGR:n väliarvioinnissa todetaan, sekä tarjonta (irtisanottujen työntekijöiden pätevyys) että kysyntä (paikalliset taloudelliset olosuhteet ja työmarkkinaolosuhteet) vaikuttivat uudelleenintegroitumisesta saataviin tuloksiin [23]. 36. Vertailua haittasi EGR:n yhteydessä vielä yksi lisätekijä eli EGR:n ja muiden työllisyysmarkkinatoimien ajoituserot; suuremmassa avuntarpeessa olevat työntekijät jätettiin täytäntöönpanoltaan suhteellisen hitaan EGR:n varaan (ks. laatikko 2 ja kohta 42). 37. Kun otetaan huomioon, että sekä ESR että EGR tukevat työttömien koulutusta ja uudelleenintegroitumista, tällainen vertailu on erityisen tarpeellinen moitteettoman varainhoidon kannalta, sillä se voisi tuoda esiin mahdollisia rakenteellisia ongelmia. Jäljempänä esitetty esimerkki (laatikko 2) kuvastaa tätä näkökohtaa. 38. Edellä esitetty esimerkki osoittaa, että oikea-aikaisuus on yksi tärkeimmistä kriteereistä, kun rahasto pyrkii jossain määrin onnistumaan uudelleenintegroitumistavoitteiden saavuttamisessa. Nokian tapaus osoittaa myös, että sekä EGR:n että ESR:n tuen kohteena oli sama ryhmä, mutta tukemisen syyt olivat kunkin rahaston tarkoitusperien vastaiset. ESR – rakennerahasto – auttoi kiireellisiä toimia edellyttävässä tilanteessa; EGR – hätärahasto – tuki niitä henkilöitä, joiden oli vaikeampaa integroitua uudelleen työelämään. 39. Itse asiassa EGR ja ESR toimivat toisiaan täydentävinä rahastoina, jotka tarjoavat joko pitkäaikaista strategista apua tai antavat kertaluonteisen, ajallisesti rajatun ja erityisen vastauksen yksittäiseen rakenneuudistukseen liittyvään, kiireellisiä toimia edellyttävään tilanteeseen. LAATIKKO 2 NOKIAN SIIRTYMÄKAUDEN YRITYKSET – ERILAISESTA AJOITUKSESTA JOHTUVIA TULOKSELLISUUSEROJA Matkapuhelinyhtiö Nokia sulki 30. kesäkuuta 2008 Bochumin (Nordrhein-Westfalen) toimipaikkansa. Väliaikaisesti työttömille työntekijöille perustettiin peräkkäin kolme siirtymäkauden yritystä (kuten niitä Saksan lainsäädännössä kutsutaan). Ensimmäinen siirtymäkauden yritys (jota tuettiin ainoastaan ESR:n rahoituksella) perustettiin kesäkuussa 2008 eli seitsemän kuukautta ennen kuin Saksa edes haki EGR-tukea. Yrityksen saavuttama työntekijöiden uudelleenintegroitumisosuus oli 66 prosenttia. Kolmas eli viimeinen siirtymäkauden yritys perustettiin vasta EGR-rahoitusta haettaessa eli helmikuussa 2009. Sen saavuttama uudelleenintegroitumistaso oli 4,35 prosenttia. Nokian tapaus on paljonpuhuva – ei siksi, että ESR-rahoitus olisi niin paljon EGR-rahoitusta tuloksekkaampaa, vaan siitä syystä, että ESR:n käyttöönotto osoittautui EGR:n käyttöönottoa nopeammaksi ja täten ESR:n uudelleenintegroitumistulokset olivat paremmat. Itse asiassa ainoastaan EGR:n oli huolehdittava henkilöistä, joiden tilanne oli vaikeampi ja joita ei voitu onnistuneesti uudelleenintegroida aiempiin siirtymäkauden yrityksiin. SAKSA 40. Hallintoviranomaisen näkemyksen mukaan erilaisten uudelleenintegroitumista koskevien tietojen vertailu ei ollut toteutettavissa. Tästä seurasi, että se ei yksilöinyt vertailukelpoista tilastollista perusjoukkoa EGR:n edunsaajaryhmästä eikä vertaillut yleisiä uudelleenintegroitumisosuuksia liittovaltiotasolla. TANSKA 41. Tietoja puuttui, joten EGR:n hankkeisiin osallistuneiden uudelleenintegroitumisosuuksia ja muiden kuin tarkastettujen tapausten yleisiä uudelleenintegroitumisosuuksia ei voitu vertailla toisiinsa. IRLANTI 42. Hallintoviranomaisen tekemien kyselyjen perusteella pääteltiin, että niiden irtisanottujen työntekijöiden, jotka eivät hyötyneet EGR:stä, työllisyysaste oli samalla aikajaksolla korkeampi kun EGR:n tuensaajien työllisyysaste. Työllisyysaste-eroa voidaan osittain selittää sillä, että tietyt henkilöt eivät suorittaneet ammattikoulutus- tai koulutuspolkuja loppuun. 43. Tästä huolimatta hallintoviranomaisen mukaan EGR:n alhaisempi uudelleenintegroitumisen osuus Irlannissa johtuu todennäköisesti siitä, että irtisanotut työntekijät olivat ammatilliselta profiililtaan erilaisia; kaikkein ammattitaitoisimmat työntekijät löysivät työtä ilman EGR:n apua. LIETTUA 44. EGR:n uudelleenintegroitumistulokset vaihtelevat huomattavasti EGR-hankkeiden välillä täytäntöönpannuista toimenpiteistä ja kohderyhmästä riippuen. Tämän vuoksi tulosten suora vertailu oli mahdotonta. KOMISSIO 45. Komissio sai seurantatietoja ainoastaan EGR:n loppuraporteista kuuden kuukauden kuluttua täytäntöönpanokauden päättymisestä. Uudelleen-integroitumisesta saatavilla olevat tiedot eivät olleet johdonmukaisia eivätkä luotettavia (ks. kohdat 25–44), joten EGR-tapauksia tai kussakin tapauksessa täytäntöönpantuja toimenpiteitä ei voida näiden raporttien perusteella vertailla toisiinsa järkevällä tavalla. 46. Loppuraporteissa ei etenkään analysoida perusteellisesti kaikkien tähän mennessä hyväksyttyjen EGR-tapausten osalta maksettujen tai sidottujen avustusten luonnetta ja prosentuaalista osuutta. Komission tietokannassa ei myöskään voitu yksilöidä yksittäisten EGR:n toimenpiteiden rahoitusta eikä tulosindikaattoreita, kuten osallistumismääriä tai uudelleenintegroitumisosuuksia. Tietokanta ei myöskään sisällä tietoja yksittäisistä ESR:n tai kansallisista toimenpiteistä, jotka edelsivät tai täydensivät EGR:n toimenpiteitä. KOLMANNEKSELLA EGR-RAHOITUKSESTA KORVATAAN KANSALLISIA TYÖNTEKIJÖIDEN TULOTUKIJÄRJESTELMIÄ, MIKÄ EI TUOTA EU:N LISÄARVOA 47. EU:n lisäarvo on pelkkää lisäarvoa kattavampi käsite. Se voidaan määritellä siten, että EU:n toimi lisää arvoa suuremmaksi kuin mitä se olisi, jos jäsenvaltiot olisivat toteuttaneet toimen ilman EU:ta. Erityisesti EU:n talousarviomenoista on oltava EU:lle ja sen jäsenvaltioiden kansalaisille selkeitä ja näkyviä hyötyjä, jotka ehdotetun toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavutetaan paremmin unionin tasolla [24]. 48. Tilintarkastustuomioistuin viittaa erityisesti OECD:n määritelmään aktiivisista työmarkkinaohjelmista [25]. Jos toimenpiteiden tarkoituksena on parantaa edunsaajien mahdollisuuksia löytää ansiotyötä tai muulla tavoin lisätä ansaitsemismahdollisuuksiaan, ne luokitellaan aktiivisiksi, ja täten niiden katsotaan täyttävän EU:n lisäarvolle asetetut edellytykset. Nämä toimenpiteet eivät rajoitu ainoastaan koulutukseen, itsenäisen ammatinharjoittamisen tukemiseen, valmennukseen (coaching) ja työnvälityspalveluihin, vaan ne kattavat myös liikkumisavustukset ja opintotuet sekä avustukset, joita myönnetään EGR:n yhteydessä ja joita ei tavallisesti ole jäsenvaltion työttömyysturvajärjestelmässä. 49. Sitä vastoin työntekijöiden tulotukitoimenpiteiden, jotka kattavat työttömyyskorvaukset ja varhaiseläkeohjelmat, ei voida katsoa tuottavan EU:n lisäarvoa. Työntekijöiden tulotuki ei itse asiassa ole "aktiivinen" työmarkkinatoimenpide [26], ja lisäksi tulotuki vähentää aktiivisten työmarkkinatoimenpiteiden osuutta EGR:n paketissa. Komissio oli jo väliarvioinnin yhteydessä raportoinut, että EGR:n menoista keskimäärin ainoastaan 26 prosenttia koskee koulutustoimenpiteitä [27]. 50. Taulukosta 3 käy ilmi kahdeksassa tarkastetussa tapauksessa sovellettu yleinen malli: tapauksiin sisältyy EGR-toimenpiteitä, joiden avulla tarjotaan tulotukea, jonka jäsenvaltiot olisivat joka tapauksessa maksaneet EGR:n tukitoimenpiteestä huolimatta. Tämäntyyppisen EGR-tukitoimenpiteen vaikutus ilmenee siten, että osa jäsenvaltioiden työttömyysturvajärjestelmän kuluista korvataan; tukitoimenpide ei tuota EU:n jäsenvaltioille myöntämän lisärahoituksen lisäksi muuta lisäarvoa. TAULUKKO 3 EGR-RAHOITUS YKSILÖLLISTEN TOIMENPITEIDEN MUKAISESTI JAOTELTUNA KAHDEKSASSA TARKASTETUSSA EGR-TAPAUKSESSA Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston ja jäsenvaltioiden viranomaisten toimittamien tietojen perusteella. | Nokia | Karmann | Danfoss | Odense | Dell | SR Technics | AB Snaige | "Construction" | DE | DK | IE | LT | euroa | % | euroa | % | euroa | % | euroa | % | euroa | % | euroa | % | euroa | % | euroa | % | Aktiiviset toimenpiteet | Koulutus/uudelleenkoulutus | 1926538 | 20 % | 2324115 | 24 % | 2368478 | 31 % | 6877045 | 33 % | 6596330 | 50 % | 2307271 | 52 % | 70283 | 19 % | 96040 | 9 % | Työnhakuneuvonta ja yleinen tiedotus | 661139 | 7 % | 1126894 | 12 % | 100256 | 1 % | 1530203 | 7 % | 192412 | 1 % | 24748 | 1 % | - | - | - | - | Työllistämis- ja rekrytointikannustimet | - | - | - | - | - | - | 612081 | 3 % | - | - | - | - | 17073 | 5 % | 51426 | 5 % | Tuettu työllistyminen ja kuntoutus | - | - | - | - | - | - | - | - | - | - | - | - | 136407 | 37 % | 450720 | 43 % | Yrittäjyyttä ja oman yrityksen perustamista koskevat kannusteet | 22159 | 0 % | 7198 | 0 % | 2488 | 0 % | 1369129 | 7 % | 3283375 | 25 % | 586570 | 13 % | 33963 | 9 % | 322552 | 31 % | Muut toimenpiteet | - | - | - | - | - | - | - | - | 218090 | 2 % | 27420 | 1 % | - | - | 661 | 0 % | | Tulotuki | 7117315 | 73 % | 6076406 | 64 % | 5294117 | 68 % | 10485906 | 50 % | 2940682 | 22 % | 1464435 | 33 % | 109457 | 30 % | 135123 | 13 % | | Yhteensä | 9727151 | 100 % | 9534613 | 100 % | 7765339 | 100 % | 20874364 | 100 % | 13230889 | 100 % | 4410444 | 100 % | 367182 | 100 % | 1056480 | 100 % | TYÖNTEKIJÖIDEN TULOTUKITOIMENPITEET MUODOSTAVAT SUURIMMAN OSAN OSARAHOITETUISTA MENOISTA PUOLESSA TARKASTETUISTA TAPAUKSISTA 51. Tilintarkastustuomioistuin laski kunkin tarkastettuun otokseen poimitun tapauksen osalta EGR-rahoituksen määrät, jotka oli sidottu erityyppisiin tukitoimenpiteisiin ja erityisesti työntekijöiden tulotukeen (ks. taulukko 3). 52. Taulukossa 3 esitetyistä kahdeksasta tapauksesta kuudessa tulotuen osuus on EGR-paketeissa suhteellisen suuri. Itse asiassa Saksassa ja Tanskassa, yhdessä tapauksessa Irlannissa ja yhdessä tapauksessa Liettuassa yli kolmannes yksilöllisten toimenpiteiden pakettien kokonaisarvosta oli tulotukea. 53. Saksassa ja Tanskassa tarkastetuissa tapauksissa irtisanottujen työntekijöiden uudelleenkoulutuksen tai ammattitaitojen parantamisen osuus oli ainoastaan enintään kolmannes EGR-paketeista. Toisaalta työttömyyskorvauksina maksettavien tulotukitoimenpiteiden tai vastaavien toimenpiteiden osuus oli 50–73 prosenttia. Näissä tapauksissa ei myöskään voitu järjestelmällisesti saada käsitystä siitä, miten irtisanotun työntekijän tulotuki oli yhteydessä hänen tosiasialliseen osallistumiseensa EGR:n rahoittamaan työmarkkinatoimenpiteeseen, esim. koulutukseen. KAIKEN KAIKKIAAN KOLMANNEKSELLA KULUISTA KORVATTIIN TYÖNTEKIJÖIDEN TULOTUKITOIMENPITEITÄ 54. EGR:lla ei ole asianmukaista tapaustietokantaa, joten tilintarkastustuomioistuin tutki jäsenvaltioiden esittämiä hakemuksia koskevat tiedot, jotka komissio oli kerännyt jokaisesta 89 EGR-tapauksesta, joiden osalta oli saatavilla relevanttia tietoa. Tietojen perusteella havaittiin (ks. taulukko 4), että 33 prosenttia EGR:n tuesta työntekijöille (tässä yhteydessä ei siis oteta huomioon teknistä apua jäsenvaltioille) käsitti tulotukitoimenpiteitä, mm. työttömyyskorvauksia. 55. Kuudelle jäsenvaltiolle on osoitettu 29 prosenttia koko EGR-osarahoituksesta ja 89 prosenttia kaikista tähän mennessä hyväksytyistä tulotukitoimenpiteistä. Tähän kuuden maan joukkoon kuuluu Saksan ja Tanskan lisäksi Italia, Itävalta, Malta ja Ranska [28]. 56. Tilintarkastustuomioistuin panee myös merkille, että seuraavaa monivuotista rahoituskehystä koskevassa komission ehdotuksessa avustusten muodossa maksettava EGR-tuki, joka kattaa työntekijöiden tulotuen, pyritään kaikissa EGR-paketeissa rajoittamaan enintään 50 prosenttiin [29]. TAULUKKO 4 EGR-RAHOITUS YKSILÖLLISTEN TOIMENPITEIDEN TYYPIN MUKAAN JA JÄSENVALTIOITTAIN JAOTELTUNA Huom. - Kaikki määrät on esitetty euroina (tilanne 31. joulukuuta 2012). - Hylättyjä ja peruuntuneita tapauksia ei ole otettu huomioon. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission 89 hyväksytystä hakemuksesta toimittamien tietojen perusteella. Jäsenvaltio | EGR-toimenpiteet | Aktiiviset toimenpiteet | Tulotuki | Yhteensä | euroa | % | euroa | % | euroa | Itävalta | 8234726 | 23 % | 27602090 | 77 % | 35836816 | Saksa | 26038835 | 36 % | 46985923 | 64 % | 73024758 | Italia | 26736900 | 36 % | 46753250 | 64 % | 73490150 | Ranska | 25857836 | 42 % | 35239500 | 58 % | 61097336 | Malta | 792920 | 62 % | 476942 | 38 % | 1269862 | Tanska | 59405375 | 68 % | 27871817 | 32 % | 87277192 | Tšekin tasavalta | 353171 | 74 % | 121292 | 26 % | 474463 | Liettua | 3273610 | 77 % | 969200 | 23 % | 4242810 | Espanja | 61810966 | 88 % | 8288900 | 12 % | 70099866 | Puola | 1637795 | 92 % | 137050 | 8 % | 1774845 | Irlanti | 86027249 | 92 % | 7153436 | 8 % | 93180685 | Kreikka | 3956000 | 93 % | 310000 | 7 % | 4266000 | Romania | 4036200 | 93 % | 310000 | 7 % | 4346200 | Ruotsi | 29242680 | 93 % | 2151000 | 7 % | 31393680 | Portugali | 13739582 | 97 % | 464000 | 3 % | 14203582 | Suomi | 3783575 | 98 % | 94500 | 2 % | 3878075 | Alankomaat | 35500765 | 100 % | - | - | 35500765 | Belgia | 27864008 | 100 % | - | - | 27864008 | Slovenia | 3325370 | 100 % | - | - | 3325370 | | Yhteensä | 421617563 | 67 % | 204928900 | 33 % | 626546463 | SAMAT TALOUDELLISET OLOSUHTEET, MUTTA EI YHTÄLÄISTÄ EGR:N OSARAHOITUSTA 57. Tilintarkastustuomioistuin panee työntekijöiden tulotukitoimenpiteiden osalta merkille, että tulokset eivät ole Saksassa ja Itävallassa [30] johdonmukaisia, vaikka taloudelliset olosuhteet ovat samanlaiset. Nämä kaksi maata ovat kaikkein intensiivisimpiä EGR:n myöntämän tulotuen käyttäjiä. 58. Saksassa EGR:n rahoituksen osalta katsottiin, että työntekijä käyttää tavanomaisesta työajasta hieman alle puolet koulutus- tai pätevöittämistoimenpiteisiin [31]. Itävallassa sitä vastoin katsottiin, että vastaaviin toimenpiteisiin kuluu 100 prosenttia tavanomaisesta työajasta. Tämä johtuu siitä, että Itävallassa lyhytaikaisia avustuksia koskevassa järjestelmässä kokopäivätyö voi määritelmän mukaan olla jopa ainoastaan 50 prosenttia tavanomaisesta työajasta. 59. Erilaisten kansallisten päätösten vuoksi lyhytaikaisia avustuksia koskevan EGR:n osarahoituksen määrä on Itävallan tapauksissa suhteessa kaksinkertainen Saksan tapauksiin verrattuna. Tilintarkastustuomioistuin panee kuitenkin merkille, että EGR:n rahoituspäätöksissä erilaisuus ei kuitenkaan koskenut viime kädessä edunsaajia, sillä he saivat avustukset kansallisista järjestelmistä täysimääräisinä. EGR:N HYVÄKSYNTÄMENETTELY ON LIIAN PITKÄ HÄTÄRAHASTOLLE 60. EGR:n olisi pystyttävä tarjoamaan rahoitustaan nopeasti, jotta tuen vaikutus olisi mahdollisimman suuri ja jotta irtisanotut työntekijät voisivat hyötyä rahoitetuista toimenpiteistä mahdollisimman pian irtisanomisen jälkeen. 61. Tilintarkastustuomioistuin selvitti hyväksyntämenettelyn keskimääräisen pituuden ja arvioi, missä määrin sitä voitaisiin asianomaiset säännökset ja säännöt huomioon ottaen lyhentää. 62. EGR:n hyväksyntämenettely on prosessi, joka alkaa siitä hetkestä, kun jäsenvaltio hakee tukea virallisesti, ja päättyy siihen, kun komissio ja budjettivallan käyttäjä tekevät EGR-tapausta koskevan rahoitussitoumuksen. Prosessi voidaan jakaa peräkkäisiin vaiheisiin (joita jäljempänä kutsutaan arviointimenettelyksi, talousarviomenettelyksi ja valtuutusmenettelyksi), jotka kestävät yhteensä keskimäärin 41 viikkoa. KAAVIO EGR:N HYVÄKSYNTÄMENETTELY +++++ TIFF +++++ ARVIOINTIMENETTELYÄ VOITAISIIN LYHENTÄÄ 63. Arviointimenettely käsittää tarkastelumenettelyn ja komission sisäiset kuulemismenettelyt, joiden perusteella hyväksytään ehdotus budjettivallan käyttäjän päätökseksi. Arviointimenettely kestää keskimäärin 30 viikkoa. 64. Tarkastelumenettely kestää keskimäärin 15 viikkoa, kun sen alkupisteeksi katsotaan jäsenvaltion virallisen hakemuksen päiväys. Menettely on kuitenkin paljon pidempi, kun huomioon otetaan asiasta vastaavan jäsenvaltion viranomaisen ja komission välinen epävirallinen tiedonvaihto. 65. Yksi tarkastelumenettelyä pidentävistä tekijöistä on se, EGR-asetuksen mukaisesti jäsenvaltiot voivat täydentää hakemuksiaan milloin tahansa virallisen hakemuksen toimittamisen jälkeen. Jos tälle mahdollisuudelle asetettaisiin aikaraja sekä arvioitaisiin oppimiskäyrän hyötyjä, kiireellisiä toimia edellyttävien jäsenvaltioiden hakemusten arviointiin tarvittavaa 15 viikon aikaa voitaisiin lyhentää. Tarkastelumenettelyä seuraavat sisäiset kuulemiskierrokset komissiossa kestävät myös keskimäärin 15 viikkoa. TALOUSARVIO- JA VALTUUTUSMENETTELYT VAIKUTTAVAT MYÖS OSALTAAN OIKEA-AIKAISUUTEEN 66. EGR toimii monivuotisen rahoituskehyksen ulkopuolella, joten kutakin EGR-tapausta varten on oma talousarviomenettely, jonka avulla määrärahat saadaan asetetuksi käyttöön. Käytännössä tämä tarkoittaa seuraavaa: heti kun komissio on kartoittanut riittävän liikkumavaran ja/tai peruuttanut sitoumuksia, budjettivallan käyttäjän on päätettävä määrärahojen käyttöönotosta [32]. Talousarviomenettely edellyttää noin seitsemän viikon lisäaikaa, jota ei voida lyhentää. 67. Valtuutusmenettely päättää tarkastelumenettelyn; rahoitusosuuden maksamisesta tehdään virallinen päätös. Valtuutusmenettelyn keskimääräinen 4 viikon kesto liittyy tiiviisti komission työjärjestyksen [33] määräyksiin. Lopulta, kun asiasta on tehty päätös, rahoitusosuus maksetaan asianomaiselle jäsenvaltiolle. EGR:N HYVÄKSYNTÄMENETTELY EI OLE OIKEA-AIKAINEN 68. Lopuksi voidaan todeta, että hyväksyntämenettely on erittäin pitkä, erityisesti kun otetaan huomioon, että EGR:n on määrä olla hätärahasto. Arvioijat olivat jo väliarvioinnissa vuonna 2011 maininneet komissiolle, että pitkää EGR:n hyväksyntämenettelyä voitaisiin pitää liian hitaana, kun tarkoituksena on tarjota todellinen "nopean toiminnan mekanismi" kriisiaikana. 69. Koko tarkastelumenettely kestää keskimäärin 11 viikkoa kauemmin kuin tavanomainen komission tekemään rahoituspäätökseen johtava menettely. BUDJETTIVALLAN KÄYTTÄJÄ HYVÄKSYI KAIKKI KOMISSION EHDOTTAMAT HANKKEET 70. Budjettivallan käyttäjä on hyväksynyt kaikki komission toimittamat ehdotukset. Ainoastaan yksi 114 hakemuksesta on ikinä hylätty. Tämä johtuu todennäköisesti siitä, että komissio tukee jäsenvaltioita hakemusvaiheessa erittäin vaikuttavalla tavalla. Tilintarkastustuomioistuin sai itse asiassa kaikissa tarkastetuissa kahdeksassa tapauksessa riittävästi todentavaa aineistoa siitä, että jäsenvaltioille annettu tuki oli vaikuttavaa. 71. Yksikään tarkastettu tai kyselyyn osallistunut jäsenvaltion viranomainen ei myöskään ilmaissut olevansa tyytymätön EGR:sta vastaavaan komission yksikköön, mutta toi tuen laatukysymysten sijaan esiin kysymyksiä, jotka liittyvät EGR:n menettelyyn kokonaisuutena. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 72. Tilintarkastustuomioistuin tiedostaa tarpeen osoittaa solidaarisuutta maailmankaupan muutosten johdosta irtisanottuja työntekijöitä kohtaan. Tilintarkastustuomioistuin ei kuitenkaan ole vakuuttunut siitä, että kaikki nykyisen EGR-mekanismin osa-alueet olisivat kaikkein parhaita irtisanottujen työntekijöiden tukemiseen EU:n lisäarvoa tuottavalla tavalla. LÄHES KAIKILLE TUKIKELPOISILLE TYÖNTEKIJÖILLE TARJOTTIIN YKSILÖLLISIÄ JA HYVIN KOORDINOITUJA TOIMENPITEITÄ 73. Lähes kaikki tukeen oikeutetut työntekijät voivat hyötyä yksilöllisistä EGR-toimenpiteistä. Joissakin tapauksissa kuitenkin työntekijät, jotka olivat olleet irtisanovan yrityksen työllistämien tavarantoimittajien palveluksessa, eivät kuuluneet EGR-tuen piiriin (kohdat 14–18). 74. Yleensä EGR-tuki on koordinoitu hyvin ESR:n ja kansallisten työmarkkinatoimenpiteiden kanssa. Olemassa olevia toimenpiteitä yleensä täydennettiin EGR-toimenpiteillä, jotka oli suunniteltu nimenomaan työntekijöiden tarpeisiin (kohdat 19–21). 75. ESR:n tarkoituksena on korjata pitkäaikaista rakenteellista epätasapainoa, kun taas EGR:n on määrä puuttua lyhytaikaisiin ja tilapäisiin kiireellisiä toimia edellyttäviin tilanteisiin. Vaikka ESR:n ei oleteta toimivan ennakoimattomissa tilanteissa, kaikkia EGR-asetuksen alaisia toimenpiteitä voidaan toteuttaa myös ESR:n avulla. Jotkut jäsenvaltiot käyttivät EGR:n sijasta mieluummin ESR:a. Syynä tähän ovat seuraavat tekijät: korkeampi osarahoitusosuus, nopeampi täytäntöönpano ja ennakkorahoituksen saatavuus sekä EGR:n pitkällinen hyväksyntämenettely ja rajoittavammat ehdot (kohdat 22–24). EGR:N TUKEA SAANEIDEN TYÖNTEKIJÖIDEN UUDELLEENINTEGROITUMISTA TYÖELÄMÄÄN EI VOIDA ARVIOIDA LUOTETTAVALLA TAVALLA 76. Uudelleenintegoitumisesta on tietoja, mutta tiedot eivät ole tarpeeksi oikeellisia, johdonmukaisia eivätkä yksityiskohtaisia, joten niiden perusteella ei voida tehdä johtopäätöksiä. Tästä seuraa, että hyödyllistä vertailua tai vertailuanalyysiä ei voitu tehdä EGR-tapaukseen sisältyvien EGR-toimenpiteiden välillä, EGR-tapausten välillä tai EGR-tapausten ja muiden aktiivisten työmarkkinaohjelmien välillä. Uudelleenintegroitumiselle ei ollut asetettu määrällisiä tavoitteita (kohdat 25–46). SUOSITUS NRO 1 Jäsenvaltioiden ja komission olisi toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta eri tapauksista saatuja tuloksia ja irtisanottuja työntekijöitä tukevien toimenpiteiden vaikuttavuutta koskevien tietojen laatu paranisi. Näin varmistettaisiin, että saatavilla on ajan tasalla olevia ja luotettavia tietoja, joiden avulla valvotaan tavoitteiden saavuttamista sekä verrataan eri toimenpiteiden tuloksia. KOLMANNEKSELLA EGR-RAHOITUKSESTA KORVATAAN KANSALLISIA TYÖNTEKIJÖIDEN TULOTUKIJÄRJESTELMIÄ, MIKÄ EI TUOTA EU:N LISÄARVOA 77. EGR tuotti EU:n lisäarvoa, kun sillä osarahoitettiin irtisanotuille työntekijöille suunnattuja palveluja tai avustuksia, joita ei tavallisesti ole jäsenvaltioiden työttömyysturvajärjestelmissä. Tällä tarkoitetaan erityisesti aktiivisia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on parantaa edunsaajien mahdollisuuksia löytää ansiotyötä tai muulla tavoin lisätä heidän ansaitsemismahdollisuuksiaan. Näitä toimenpiteitä ovat mm. koulutus, itsenäisen ammatinharjoittamisen tukeminen, valmennus (coaching) ja työnvälityspalvelut, liikkumisavustukset ja opintotuet (kohdat 47–49). 78. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin kaikissa tarkastetuissa tapauksissa tukitoimenpiteitä, joiden avulla työntekijöille maksettiin tulotukea, jonka kyseinen jäsenvaltio olisi maksanut joka tapauksessa. Tämän johdosta tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ainoastaan koulutustoimenpiteet ja välittömät aktiiviset tukitoimenpiteet irtisanotuille työntekijöille tuottivat EU:n lisäarvoa eikä kyse ollut vain jäsenvaltioille myönnetystä lisärahoituksesta. EGR:stä tukea saavista 19 jäsenvaltiosta 16 sisällytti tulotukitoimenpiteitä paketteihinsa. Tulotukitoimenpiteet kattoivat 33 prosenttia korvatuista kuluista kaikissa EGR:n tapauksissa (kohdat 50–56). 79. Komissio ei seurannut riittävän hyvin työntekijöiden tukitoimenpiteiden painotusta (kohdat 45 ja 46). Lisäksi jäsenvaltioiden erilaiset päätökset voivat johtaa siihen, että samanlaiset tukitoimenpiteet eivät saa yhtäläistä EGR:n osarahoitusta (kohdat 57–59). SUOSITUS NRO 2 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission olisi pohdittava, olisiko EU:n rahoitus kohdistettava ainoastaan tukitoimenpiteisiin, jotka todennäköisesti tuottavat EU:n lisäarvoa, sen sijaan, että rahoitetaan jo olemassa olevia kansallisia työntekijöiden tulotukijärjestelmiä. EGR:N HYVÄKSYNTÄMENETTELY ON LIIAN PITKÄ HÄTÄRAHASTOLLE 80. EGR:n hyväksyntämenettely on erittäin pitkä. Tämä ei kannusta käyttämään EGR:a. Tilanne haittaa EU:n solidaarisuuden osoittamista tuen kohteena oleville irtisanotuille työntekijöille. 81. Lisäksi vaadittu talousarviomenettely lisää hyväksyntämenettelyn kokonaiskestoa (kohdat 60–69). SUOSITUS NRO 3 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission olisi harkittava nykyiselle EGR-järjestelmälle vaihtoehdoksi mahdollisuutta mukauttaa ESR-järjestelmää siten, että joukkoirtisanotut työntekijät saisivat tukea nopeammin. Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Harald NOACKIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen 10. kesäkuuta 2013. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira presidentti [1] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1927/2006, annettu 20 päivänä joulukuuta 2006, Euroopan globalisaatiorahaston perustamisesta (EUVL L 406, 30.12.2006, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 18 päivänä kesäkuuta 2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) 546/2009 (EUVL L 167, 29.6.2009, s. 26). Asetus tunnetaan nimellä "EGR-asetus". Ks. 3 artikla "Tukikelpoiset toimet". [2] Raja-arvo oli 30. toukokuuta 2009 asti 1000 irtisanottua työntekijää. [3] EGR-asetus, 1 ja 2 artikla. Kriisiperustetta sovellettiin asetuksen (EY) N:o 546/2009 nojalla tosiasiassa vasta 18. kesäkuuta 2009 ja 31. joulukuuta 2011 välisenä aikana. [4] Jäsenvaltiot olivat 31. joulukuuta 2012 mennessä toimittaneet 114 hakemusta, joista hyväksymättä jäi kymmenen (komissio hylkäsi yhden ja tukea hakeneet jäsenvaltiot peruivat yhdeksän hakemusta) ja 15:n kohdalla EGR-hyväksyntämenettely oli kesken. [5] EGR-asetuksen 1 ja 10 artiklan mukaisesti EGR-osarahoitusosuus on 65 prosenttia kaikista 1. toukokuuta 2009 ja 31. joulukuuta 2011 välisenä aikana toimitetuista hakemuksista. Ennen tätä kautta ja sen jälkeen osarahoitusosuus on ollut 50 prosenttia. [6] KOM(2011) 608 lopullinen, 6. lokakuuta 2011. [9999] Kaikki edellä mainitut EGR-tapausten nimet ovat komission tiukasti määrittämiä. Ne esitetään komission työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston EGR-sivustolla (http://ec.europa.eu/social/), mutta myös komission julkaisemassa EGR-tilastokatsauksessa (2007–2011). Jos EGR-tapausten nimet viittaavat suoraan tai epäsuorasti yritysten nimiin, lukijan ei pidä yhdistää näitä yrityksiä tässä erityiskertomuksessa tai muussa tähän erityiskertomukseen liittyvässä tilintarkastustuomioistuimen antamassa asiakirjassa esitettyihin kannanottoihin. Nimetyt yritykset eivät ole EGR:n tuensaajia eivätkä tarkastettujen EGR-tapausten hallinnonnista vastaavia tahoja. [7] Mid-term evaluation of the European Globalisation Adjustment Fund: final report (Euroopan globalisaatiorahaston väliarviointi: loppuraportti), 2011. GHK toimitti loppuraportin työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosastolle. (http://ec.europa.eu/social). [8] BenQ (Saksa), Nokia (Saksa), Castilla y Leon ja Aragon (Espanja), Katalonia (Espanja), DELPHI (Espanja), Perlos (Suomi), PSA suppliers (Ranska), Lombardia (Italia), Piemonte (Italia), Sardinia (Italia), Toscana (Italia), Alytaus Tekstile (Liettua), Textiles (Malta), Lissabon-Alentejo (Portugali) ja Pohjois- ja keskiosa (Portugali). [9] Väliarvioinnissa oli jo mainittu, että kyseisten tavarantoimittajien irtisanomia työntekijöitä oli ollut joiltain osin vaikea tavoittaa. Ks. väliarviointi, s. 100. [10] Ks. EGR-asetuksen 5 artikla (hakemusvaiheessa vaadittavat koordinointitiedot), ja 6 artikla (täydentävyys ja koordinointi). [11] Asetus (EY) N:o 1927/2006, 5 artiklan 3 kohta ja 6 artiklan 2 kohta. [12] Työllisyydestä, sosiaaliasioista ja osallisuudesta vastaavan komission jäsenen 19. huhtikuuta 2010 antama vastaus Euroopan parlamentin kysymykseen E-1230/2010. [13] Bulgaria, Viro, Kypros, Latvia, Unkari ja Slovakia. EGR:n suurempaa kansallista rahoitusosuutta pidettiin selkeänä esteenä EGR:n tuen hakemiselle. Tilintarkastustuomioistuimen saamat vastaukset jäsenvaltioilta, jotka eivät ole käyttäneet EGR-rahoitusta, lokakuu 2012. Ks. myös keskusteluasiakirja, joka koskee asetukseen (EY) N:o 1927/2006 vuonna 2009 tehtyjä pysyviä muutoksia "Procedural changes", 25. ja 26. tammikuuta 2011. [14] Työllisyydestä, sosiaaliasioista ja osallisuudesta vastaavan komission jäsenen 19. huhtikuuta 2010 antama vastaus Euroopan parlamentin kysymykseen E-1230/2010. [15] Bulgaria, Kypros ja Unkari. [16] Bulgaria, Viro, Kypros, Latvia, Unkari ja Slovakia. [17] Tämän seikan mainitsivat Viro, Latvia ja Unkari. Ks. myös keskusteluasiakirja, joka koskee asetukseen (EY) N:o 1927/2006 vuonna 2009 tehtyjä pysyviä muutoksia "Procedural changes", 25. ja 26. tammikuuta 2011. [18] Komission mukaan Yhdistyneessä kuningaskunnassa ESR:n varat on uudelleensuunnattu joukkoirtisanotuille työntekijöille tarkoitettuun koulutukseen. [19] EGR:a soveltaminen oli käynnissä 6. lokakuuta 2011, ja loppuraportti on määrä antaa vasta 5. maaliskuuta 2014. [20] Odense Steel Shipyardin (I) tapausta koskeva havainto sai vahvistuksen tilintarkastustuomioistuimen tarkastamassa otoksessa, johon oli poimittu EGR:n yksittäisiä tuensaajia. Tavoitteen mukaan 25 prosenttia osallistujista pitäisi olla työllistynyt kuuden kuukauden kuluttua EGR-toimenpiteiden soveltamisen päättymisestä. Tavoite oli lähestulkoon saavutettu 11 kuukautta etuajassa. [21] Tämä havainto sai vahvistuksen tarkastuksessa, jonka yhteydessä analysoitiin EGR:sta Saksassa tukea saaneista yksittäisistä edunsaajista poimittu otos, sekä hallintoviranomaisen teettämässä, 6. syyskuuta 2012 päivätyssä arvioinnissa, s. 4; Bundesministerium für Arbeit und Soziales, Der Europäische Globalisierungsfonds in Deutschland: Eine Untersuchung und Bewertung seiner Umsetzung und Potenziale, lokakuu 2012, s. 2, 9, 10, 72 ja 88 (www.bmas.de). [22] Ks. erityiskertomus nro 17/2009 "Euroopan sosiaalirahastosta osarahoitetut toimet naisten ammatillista koulutusta varten", kohta 51; erityiskertomus nro 25/2012 "Onko ikääntyville työntekijöille tarkoitettujen Euroopan sosiaalirahaston varojen käytön vaikuttavuuden seurantaan välineitä?", kohdat 63 ja 64 (http://eca.europa.eu). [23] Väliarviointi, s. 101 ja 102. [24] Tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 1/2010 – Euroopan unionin talousarviohallinnon parantaminen: riskit ja haasteet (http://eca.europa.eu). [25] Aktiiviset työmarkkinaohjelmat kattavat kaikki sosiaalimenot (muut kuin koulutukseen liittyvät menot), joiden avulla pyritään parantamaan edunsaajien mahdollisuuksia löytää ansiotyötä tai muulla tavoin lisätä ansaitsemismahdollisuuksiaan. Tämä luokka kattaa menot, jotka liittyvät julkisiin työllisyyspalveluihin ja hallintoon; työmarkkinakoulutukseen; koulusta työelämään siirtyville nuorille tarkoitettuihin erityisohjelmiin; työmarkkinohjelmiin, joiden tarkoituksena on tarjota työtä työttömille tai muille henkilöille (lukuun ottamatta nuoria ja vammaisia henkilöitä) tai edistää heidän työllistymistään, ja vammaisille tarkoitettuihin erityisohjelmiin (An Interpretative Guide to the OECD Social Expenditure Database, OECD, 2007, s. 14). [26] Tällä tarkoitetaan tässä yhteydessä kaikkia työttömyyskorvausmenoja. Toimenpide käsittää julkisista varoista maksettavat irtisanomiskorvaukset sekä edunsaajille ennen normaalia eläkeikää maksettavat eläkkeet, jos kyseisiä maksuja suoritetaan edunsaajan työttömyyden takia tai muista työmarkkinapoliittisista syistä (An Interpretative Guide to the OECD Social Expenditure Database, OECD, 2007, s. 15). [27] Ks. väliarviointiraportti, 8. joulukuuta 2011, s. 42. Komissiolle laadittu väliarviointiraportti perustui otokseen, johon oli poimittu 15 tapausta, jotka oli hyväksytty ennen kuin vuonna 2009 tehty tarkistus EGR-asetukseen tuli voimaan. [28] Ks. myös taulukko 4. [29] KOM(2011) 608 lopullinen, 7 artiklan 1 kohta. [30] Steiermarkin tapaus. [31] Tämä oli kerroin, joka oli laskettu Nokian hakemusta koskevan puhelinkyselyn perusteella. Kerrointa sovellettiin sittemmin kaikkiin muihin EGR-tapauksiin Saksassa. [32] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välinen toimielinten sopimus talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja moitteettomasta varainhoidosta, 2006/C 139/01. [33] Ks. komission työjärjestys, 13–15 artikla (C(2000) 3614, 8. joulukuuta 2000), sellaisena kuin se on muutettuna 24 päivänä helmikuuta 2010 tehdyllä komission päätöksellä 2010/138/Euratom (EUVL L 55, 5.3.2010, s. 60). --------------------------------------------------