FI Euroopan unionin virallinen lehti C 274/25

VALTIONTUKI — TANSKA

Valtiontuki C 41/2006 (ex N 318/a/2004) –– Kiintiöllä säädellystä polttoainekulutuksesta maksetun hiilidioksidiveron palauttaminen teollisuudelle

Kehotus huomautusten esittämiseen EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisesti

(2006/C 274/03)

(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

Komissio on ilmoittanut 26. syyskuuta 2006 päivätyllä, tätä tiivistelmää seuraavilla sivuilla todistusvoimaisella kielellä toistetulla kirjeellä Tanskalle päätöksestään aloittaa EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, joka koskee mainittua valtiontukea.

Asianomaiset voivat esittää huomautuksensa toimenpiteestä, jota koskevan menettelyn komissio aloittaa, kuukauden kuluessa tämän tiivistelmän ja sitä seuraavan kirjeen julkaisemisesta. Huomautukset on lähetettävä osoitteeseen:

Euroopan komissio Kilpailun pääosasto (DG COMP) Valtiontukien kirjaamo Rue de la Loi/Wetstraat, 200 B-1049 Bruxelles/Brussel Faksi: (32-2) 296 12 42

Huomautukset toimitetaan Tanskalle. Huomautuksia esittävä asianomainen osapuoli voi pyytää kirjallisesti henkilöllisyytensä luottamuksellista käsittelyä, ja tämä pyyntö on perusteltava.

TIIVISTELMÄ TANSKALLE LÄHETETYSTÄ KIRJEESTÄ

1. KUVAUS

Hiilidioksidivero otettiin käyttöön Tanskassa vuonna 1992 ja sitä kannetaan energiatuotteista ja sähköstä. Komissio on jo aikaisemmin tehnyt päätöksen, jolla se hyväksyy Tanskan myöntämän hiilidioksidiverohelpotuksen arvonlisäverotusta varten rekisteröidyille yrityksille, jotka toimivat tiettyjen palvelualan sektoreiden ulkopuolella (asia NN 75/2004), koska edunsaajien maksama vero ylitti palautusten jälkeenkin yhteisön vähimmäisverokannan, josta säädetään energiatuotteiden verotusta koskevassa direktiivissä (2003/96/EY). Komissio on myös hyväksynyt huojennuksia tuotantoprosessien raskaudenperusteella. Se on antanut aiheesta useita päätöksiä, joista tuorein on päätös valtionapuasiassa N 317/A/2004. Tämän lisäksi komissio on hyväksynyt päätöksellään valtionapuasiassa N 540/2002 järjestelmän, jossa paljon energiaa käyttävät yritykset voivat tehdä vapaaehtoisia energiansäästösopimuksia, jotka oikeuttavat sähkönkulutustaan vähentävät yritykset hiilidioksidiveron lisähuojennukseen.

Direktiivin 2003/87/EY mukainen EU:n päästökauppajärjestelmä tuli voimaan 1. tammikuuta 2005. Tämän seurauksena kyseisen direktiivin soveltamisalaan kuuluvien laitosten toiminnanharjoittajilla on oltava kasvihuonekaasujen päästölupa. Päästöluvat joko jaetaan toiminnanharjoittajille maksutta kunkin päästökauppakauden alussa tai toiminnanharjoittaja voi ostaa niitä huutokaupalla ja/tai markkinoilta. Tammikuussa 2005 alkaneen ensimmäisen päästökauppakauden alussa jäsenvaltioiden oli jaettava vähintään 95 prosenttia päästöoikeuksista maksutta. Tanska päätti myydä jäljelle jäävät 5 prosenttia julkisella huutokaupalla. Tanskan viranomaisten ilmoittamassa järjestelyssä ehdotetaan, että kaikki EU:n päästökauppajärjestelmän piiriin kuuluvat paljon energiaa käyttävät yritykset vapautettaisiin kokonaan hiilidioksidiverosta polttoaineen käytön osalta. Muut järjestelmän alaiset yritykset maksaisivat hiilidioksidiveroa, joka vastaisi 50:tä prosenttia yhteisön vähimmäisverokannasta. Toimenpiteestä johtuvan vuotuisen verotulojen menetyksen arvioidaan olevan noin 4 miljoonaa euroa. Järjestelyn kestoa ei ole määritelty, mutta Tanskan viranomaiset ovat sitoutuneet tekemään uuden ilmoituksen järjestelystä kymmenen vuoden kuluttua.

2. ALUSTAVA ARVIOINTI JA KOMISSION EPÄILYT

2.1 EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki

Edunsaajat saavat ilmoitetusta verohelpotuksesta taloudellista etua, mikä merkitsee säästöä toimintakustannuksista. Komissio epäilee, että veronkevennystä ei voida perustella, jos otetaan huomioon ”kyseisen järjestelmän luonteen tai rakenteen” (1) määritelmä. Koska näyttää siltä, että 87 artiklan 1 kohdan edellytykset täyttyvät, komissio pitää tässä vaiheessa toimenpidettä valtiontukena.

2.2 Tuen soveltuvuus yhteismarkkinoille

Tanskan viranomaiset väittävät, että EU:n päästökauppajärjestelmä sallii energiatuotteiden verotusta koskevan direktiivin 17 artiklan 4 kohdan mukaisesti verohuojennuksia, koska näin saavutettava ympäristön suojelun aste vastaisi suurelta osalta samaa, joka olisi saavutettu, jos olisi sovellettu yhteisön vähimmäisverokantaa. Tanskan viranomaiset viittaavat yhteisön vähimmäisverokantaan ja korkeampiin hiilidioksidipäästökiintiöiden markkinahintoihin ja väittävät, että kuuluminen päästökauppajärjestelmän piiriin kannustaa vähentämään päästöjä tehokkaammin kuin yhteisön vähimmäisverokannan soveltaminen päästöihin. Tanskan kansallisessa päästöoikeuksien jakosuunnitelmassa vuosille 2005–07 myönnetään päästökiintiöitä, jotka ovat 7,1 prosenttia pienempiä kuin nykyiseen kehitykseen perustuvissa ennusteissa, joihin kuuluu hiilidioksidipäästöjen sääntely verojen ja sopimusten avulla. Tanskan viranomaisten mukaan ympäristötavoitteet saavutetaan paremmin soveltamalla hiilidioksidipäästökiintiöitä kuin soveltamalla vähimmäisverokantaa.

Tanskan viranomaiset väittävät myös, että ilmoitetun valtiontuen myöntäminen on oikeudellisesti perusteltua joko ympäristötuen suuntaviivojen tai perustamissopimuksen yleisten sääntöjen nojalla, koska yritykset joutuvat samaan aikaan sekä maksamaan energiatuotteiden verotusta koskevan direktiivin mukaisia veroja että noudattamaan EU:n päästökauppajärjestelmän mukaisia kiintiöitä, mikä ei ole kustannustehokasta ja johtaa siihen, että yritykset joutuvat kantamaan kaksinkertaisen rasitteen. Tanskan viranomaisten mukaan päästökiintiöiden noudattamisesta johtuvat kustannukset on rinnastettava niihin rasitteisiin, jotka muodostuvat yritykselle, kun sen on maksettava veroja energiankäytöstään. Tanskan viranomaiset katsovat, että yritysten joutuminen samaan aikaan sekä maksamaan veroja että noudattamaan EU:n päästökauppajärjestelmän mukaisia kiintiöitä on tehotonta ja vääristää kilpailua. Se ei johda hiilidioksidipäästöjen vähenemiseen, vaan ainoastaan kasvattaa yritysten kustannuksia. Tanskan viranomaiset väittävät myös, että ilmoitettu toimenpide on sen poliittisen linjan mukainen, josta sovittiin energiatuotteiden verotusta koskevasta direktiivistä vuonna 2002 käydyissä neuvotteluissa.

Komissio epäilee, että Tanskan viranomaisten ehdottamia poikkeuksia ei voida hyväksyä ympäristötuen suuntaviivojen perusteella. Ympäristötuen suuntaviivojen 51 kohdan 1 kohdan b alakohtaa ei voida soveltaa, koska yritysten ehdotetun järjestelmän puitteissa maksama vero on energiatuotteiden verotusta koskevassa direktiivissä säädettyä yhteisön vähimmäisverokantaa pienempi. Myöskään ympäristötuen suuntaviivojen 51 kohdan 1 kohdan a alakohdan vaatimukset eivät täyty, koska tukea saavat yritykset eivät liity vapaaehtoisiin sitoumuksiin tai sopimuksiin.

Komissio epäilee lisäksi, että ehdotettuja poikkeuksia ei voida hyväksyä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitetun kaksinkertaisen rasitteen eliminoimiseksi väitetyn tarpeen perusteella. Vaikka tällaisen rasitteen olemassaolo todistettaisiinkin, komissio epäilee tässä vaiheessa, mikä sen vaikutus on itse analyysiin ja voisiko sitä käyttää perusteena hiilidioksidiverosta myönnettäviin poikkeuksiin valtiontukia koskevien sääntöjen mukaisesti. Komissio kiinnittää huomiota varsinkin seuraaviin seikkoihin:

— Energiatuotteiden verotusta koskeva direktiivi ja EU:n päästökauppajärjestelmä ovat kaksi erillistä yhteisön lainsäädäntövälinettä. Vaikka niiden päämäärä on osittain sama, nimittäin hiilidioksidipäästöjen ulkoisten kustannusten sisäistäminen, niillä on myös toisistaan eroavia tavoitteita. Näin on asia varsinkin vähimmäisverokannan soveltamisessa, jonka tarkoituksena on sisämarkkinoiden moitteeton toiminta. Energiatuotteiden verotusta koskevan direktiivin vaatimusten täyttämiseksi jäsenvaltioilla on kuitenkin oikeus kantaa erilaisia veroja, kuten esim. hiilidioksidiveroa, jonka tavoite voi olla sama kuin EU:n päästökauppajärjestelmän. Jäsenvaltiot toteuttavat tavoitteet eri tavoin, ja ainoastaan joissakin jäsenvaltioissa vähimmäisverokantaan sisältyvät verot ovat saaneet hiilidioksidiveron muodon. Kun hiilidioksidiveroa kannetaan energiatuotteiden verotusta koskevassa direktiivissä määrätyn vähimmäisverokannan vaatimusten täyttämiseksi, kuten tilanne Tanskassa näyttää olevan, hiilidioksidiverohelpotus vääristäisi kilpailua sisämarkkinoilla. Vääristyminen syntyisi veroporrastuksen sellaisella alalla, jolla verotus on yhdenmukaistettu yhteisön tasolla, minkä tarkoituksena on erityisesti taata sisämarkkinoiden moitteeton toiminta ja tasapuoliset kilpailuedellytykset.

— Komissio on myös sitä mieltä, että ympäristöalan valtiontukien myöntämisessä on otettava huomioon aiheuttamisperiaate. EU:n päästökauppajärjestelmän piiriin kuuluvien yritysten vapauttaminen hiilidioksidiverosta ei näyttäisi perustellulta, koska olisi aiheuttamisperiaatteen vastaista vapauttaa verosta sellaisia yrityksiä, jotka ovat saaneet päästöoikeudet maksutta. Toisaalta sellaisten yritysten vapauttaminen hiilidioksidiverosta, jotka joutuvat ostamaan ylimääräisiä päästöoikeuksia, on vastoin ympäristönsuojelun sisäistä logiikkaa. Tämä voisi johtaa siihen, että etuja myönnetään niille, jotka eivät ole investoineet päästöjensä vähentämiseen tai ovat jopa lisänneet päästöjään.

Komissio myös joutuu arvioimaan, miten yleinen ilmiö Tanskan viranomaisten esittämä kaksinkertainen rasite itse asiassa on. Komission on tutkittava sellaista tilannetta, jossa yritykset joutuvat maksamaan hiilidioksidiveron ylittäviä kustannuksia päästöistään, ja näin ollen yrityksiin kohdistuu kaksinkertainen rasite, jos ne ovat ostaneet päästölupia ja maksaneet hiilidioksidiveroa samaisista päästöistä. Toisaalta tilanteissa, joissa päästöoikeudet on saatu maksutta ja päästöistä ei makseta veroa, aiheuttamisperiaatetta ei välttämättä noudateta. Kun arvioidaan EU:n päästökauppajärjestelmän piiriin kuuluvien ja siihen kuulumattomien yritysten kokonaiskuluja, on otettava huomioon, että jäsenvaltiot vahvistavat päästökiintiöt ja niiden oli ensimmäisen päästökauppakauden alussa jaettava vähintään 95 prosenttia päästöoikeuksista maksutta.

Komissio korostaa, että EU:n päästökauppajärjestelmän tavoitteena on juuri rajoittaa hiilidioksidipäästöjä luomalla järjestelmään kuuluville yrityksille taloudellinen kannustin päästöjensä vähentämiseen. Tämä perustuu tiukan ylärajan asettamiseen kokonaispäästöille. Saadakseen selville, voiko hiilidioksidiveron kantaminen johtaa kaksinkertaiseen rasitteeseen, komission on arvioitava yksityiskohtaisesti EU:n päästökauppajärjestelmän soveltamisen taloudelliset vaikutukset Tanskassa. Arvioinnissa on otettava huomioon muun muassa Tanskan valtiolle päästölupien huutokaupalla myymisestä koituvat tulot ja tanskalaisille yrityksille tästä aiheutuva rasite. Tässä yhteydessä komissio tarvitsee lisää tietoja Tanskan viranomaisten kaavailemista järjestelyistä voidakseen selvittää, onko kaksinkertainen rasite olemassa ja kuinka suuri se on kunkin yrityksen kannalta, ja varmistaa, että ainoastaan ne yritykset, jotka tosiasiallisesti kärsivät ainakin osittain tällaisesta rasitteesta, vapautetaan siitä ilmoitetuilla verohuojennuksilla.

Komission on arvioitava, onko ehdotettu verohuojennus energiatuotteiden verotusta koskevan direktiivin 17 artiklan mukainen. Tätä varten komissio pyytää Tanskaa täydentämään jo toimittamiaan tietoja.

KIRJEEN TEKSTI

”Kommissionen skal herved meddele Danmark, at den efter at have undersøgt de danske myndigheders oplysninger om ovennævnte støtteforanstaltning har besluttet at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2. 1. PROCEDURE (1) Ved brev af 20. juli 2004, der blev registreret hos Kommissionen den 22. juli 2004 (SG/2004/A/7988), anmeldte de danske myndigheder ovennævnte foranstaltning til Kommissionen. (2) Ved brev af 13. september 2004 og 14. december 2004 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger, som blev fremsendt ved brev af 14. oktober 2004 og 15. marts 2005, der blev registreret henholdsvis den 18. oktober 2004 (COMP/2004/A/37970) og den 15. marts 2005 (SG/2005/A/2724). (3) Efter et møde med Generaldirektoratet for Konkurrence og Generaldirektoratet for Beskatning og Toldunionen den 27. april 2005 anmodede de danske myndigheder ved brev af 12. maj 2005, der blev registreret den 17. maj 2005 (COMP/2005/A/33975), om mere tid til at supplere deres anmeldelse. (4) Efter nogle få ændringer (2) af foranstaltningen blev sagen drøftet yderligere på møder mellem repræsentanter for Kommissionen og de danske myndigheder den 12. oktober 2005, den 15. december 2005 og den 21. februar 2006. (5) Ved brev af 10. juli 2006, der blev registreret den 11. juli 2006 (COMP/2006/A/35577), meddelte de danske myndigheder Kommissionen, at de betragtede anmeldelsen som fuldstændig og anmodede den om at fortsætte den foreløbige undersøgelse af foranstaltningen i den form, den var blevet fremlagt på mødet den 12. oktober 2005. 2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN 2.1. Den anmeldte ordnings baggrund og formål (6) I 1992 blev der i Danmark indført en CO2-afgift, som pålægges energiprodukter og elektricitet. Afgiften er en forbrugsafgift, som for øjeblikket andrager 90 DKK pr. ton udledt CO2. (7) Husholdningerne og visse dele af servicesektoren betaler fuld afgift, men der anvendes en lavere sats for alle andre momsregistrerede virksomheder. Kommissionen godkendte ved sin beslutning i sag NN 75/2004 denne såkaldte virksomhedssats (3), fordi støttemodtagerne efter godtgørelsen betalte en afgift, som oversteg EU's minimumsafgiftssatser, der er fastsat i Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (4) (i det følgende benævnt »energibeskatningsdirektivet«). (8) I forbindelse med energi, der anvendes i visse »tunge processer«, får virksomhederne en yderligere nedsættelse af den generelle virksomhedssats. »Tunge processer« defineres som produktionsprocesser, hvor en CO2-afgift på 50 DKK pr. ton CO2 belaster virksomheden med mere end 3 % af værditilvæksten og med mere end 1 % af produktionens værdi. Begge kriterier skal være opfyldt. En liste over processer, der betragtes som »tunge processer«, er vedføjet som bilag til loven om CO2-afgiften og ajourføres regelmæssigt. Efter ajourføringer af listen er godtgørelsen for »tunge processer« blevet godkendt af Kommissionen i flere beslutninger, senest i statsstøttesag N 317/A/2004 (5). (9) En række energiintensive virksomheder har indgået frivillige energispareaftaler med den danske regering. Hvis de når de mål, der er fastsat i disse aftaler, får de som kompensation en yderligere nedsættelse af CO2-afgiften. Ordningen med frivillige aftaler blev senest godkendt af Kommissionen i beslutningen om statsstøttesag N 540/2002 (6). (10) Som nævnt ovenfor er der fastsat minimumsafgiftssatser for forbruget af energiprodukter og elektricitet. I henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF (7) (i det følgende benævnt »kvotedirektivet«) trådte EU's ordning for handel med emissionskvoter (i det følgende benævnt »EU's kvotesystem«) i kraft den 1. januar 2005. Som følge heraf skal den, der driver et anlæg, som er omfattet af dette direktiv (driftslederen), returnere kvoter for sine drivhusgasemissioner. Driftslederen tildeles enten disse kvoter gratis ved begyndelsen af hver kvoteperiode eller køber dem på auktioner og/eller på markedet. I den første kvoteperiode, der blev indledt i januar 2005 og varer indtil december 2007, var medlemsstaterne forpligtede til at tildele mindst 95 % af kvoterne gratis (8). Danmark valgte at bortauktionere de resterende 5 % ved åbne auktioner. (11) Ved den anmeldte ordning foreslår de danske myndigheder, at energiintensive virksomheder (9), der er omfattet af EU's kvotesystem, fritages helt for CO2-afgiften (ved godtgørelse). Andre virksomheder, der er omfattet af EU's kvotesystem, betaler en CO2-afgift svarende til 50 % af minimumsafgiftssatserne. De danske myndigheder er dog af den opfattelse, at alle virksomheder, der for øjeblikket er omfattet af EU's kvotesystem, er energiintensive som defineret i energibeskatningsdirektivet, og at brændselsforbruget i hele den industriproces, der er omfattet af EU's kvotesystem, derfor vil være berettiget til fuld godtgørelse af CO2-afgiften, hvis den anmeldte foranstaltning godkendes. (12) Den anmeldte fritagelse gælder kun for brændselsforbruget (mineralolieprodukter, gas og kul) inden for industriaktiviteter, der er omfattet af EU's kvotesystem. Den omfatter ikke el- og varmeforbrug og vedrører heller ikke brændsel, der anvendes til rumopvarmning og varmt vand. 2.2. Retsgrundlag (13) Retsgrundlaget for de foreslåede fritagelser er lov nr. 464 af 9. juni 2004. 2.3. Begunstigede (14) Brændselsforbruget i forbindelse med alle industriaktiviteter (både tunge og lette processer), der er omfattet af kvotedirektivet, bortset fra el- og varmeproduktion, foreslås helt eller delvis fritaget for CO2-afgift, som beskrevet ovenfor. I Danmark betyder dette, at følgende processer fritages: NACE kode Industri NACE kode Industri 11210 Gartnerier 241200 Fremstilling af farvestoffer og pigmenter 144000 Saltudvinding 241400 Fremstilling af andre organiske basiskemikalier 145000 Anden råstofudvinding 241500 Fremstilling af gødningsstoffer og nitrogenprodukter 151110 Svineslagterier 242000 Fremstilling af pesticider og andre agrokemiske produkter 151140 Destruktionsanstalter og benmelsfabrikker 244100 Fremstilling af farmaceutiske råvarer 151310 Fremstilling af færdigretter 244200 Medicinalvarefabrikker 152030 Fiskemelsfabrikker 245120 Fremstilling af voks samt pudse- og rensemidler 154200 Fremstilling af raffinerede olier og fedtstoffer 246600 Fremstilling af andre kemiske produkter 155120 Mælkekondenseringsfabrikker 251300 Fremstilling af andre gummiprodukter 157110 Fremstilling af færdige foderblandinger til landbrugsdyr 261300 Fremstilling af flasker, drikkeglas m.v. 157200 Fremstilling af færdige foderblandinger til kæledyr 261400 Fremstilling af glasfiber og visse varer heraf 158300 Fremstilling af sukker 264000 Fremstilling af mursten, teglsten og byggematerialer af brændt ler 158920 Fremstilling af andre næringsmidler 265100 Fremstilling af cement 159100 Fremstilling af destillerede alkoholiske drikkevarer 265200 Fremstilling af kalk 159600 Fremstilling af øl 266200 Fremstilling af byggematerialer af gips 159700 Fremstilling af malt 266500 Fremstilling af fibercement 173000 Færdigbehandling af tekstiler 268210 Asfalt- og tagpapfabrikker 175100 Fremstilling af tæpper 268220 Stenuldsfabrikker 202000 Fremstilling af finerplader; fremstilling af spånplader m.v. 268290 Fremstilling af ikke-metalholdige mineralske produkter undtagen slibemidler, asfalt og stenuld 203020 Fremstilling af dele af træ til bygninger 271000 Anden bearbejdning af jern og stål i øvrigt 211200 Fremstilling af papir og pap 291300 Fremstilling af haner og ventiler 212500 Fremstilling af andre papir- og papvarer 351100 Bygning og reparation af skibe 232000 Fremstilling af raffinerede mineralolieprodukter (15) Antallet af begunstigede forventes at blive på omkring 85 produktionsprocesser fordelt på ca. 120 produktionsenheder. 2.4. Budget (16) De danske myndigheder anslår det årlige afgiftsprovenutab som følge af denne foranstaltning til ca. 30. mio. DKK (ca. 4 mio. EUR). 2.5. Varighed (17) Ordningen er ikke tidsbegrænset, men de danske myndigheder har forpligtet sig til at genanmelde ordningen til Kommissionen efter 10 år. 3. FORELØBIG VURDERING 3.1. Statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1 (18) Selektiv godtgørelse af afgifter, der opkræves af miljøbeskyttelseshensyn, skal normalt betragtes som driftsstøtte, der falder ind under EF-traktatens artikel 87. Denne artikel gælder for enhver form for statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, for så vidt som den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. (19) Den anmeldte afgiftslempelse indebærer en økonomisk fordel for de begunstigede, fordi den fritager dem for omkostninger, de normalt selv skulle afholde over deres driftsbudget. Foranstaltningen medfører et provenutab for staten og finansieres dermed ved hjælp af statsmidler. Afgiftslempelsen anvendes kun på virksomheder, der er omfattet af EU's kvotesystem. Da det i betragtning af definitionen af »systemets karakter eller forvaltning«, som er fastlagt i Domstolens retspraksis (10) og vedtaget ved Kommissionens meddelelse af 10. december 1998 om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne (11), forekommer tvivlsomt, at afgiftslempelsen er berettiget på denne baggrund, mener Kommissionen på nuværende tidspunkt, at foranstaltningen er selektiv. (20) De virksomheder, der er omfattet af foranstaltningen, opererer på markeder, hvor der er samhandel mellem medlemsstaterne. Støtten fordrejer derfor konkurrencen eller truer med at fordreje konkurrencen på det indre marked. Kommissionen mener derfor på nuværende tidspunkt, at kriterierne i traktatens artikel 87, stk. 1, er opfyldt. 3.2. Støttens forenelighed med fællesmarkedet (21) Statsstøtte som defineret i artikel 87, stk. 1, anses for uforenelig med fællesmarkedet, medmindre den er omfattet af en af de undtagelser, der er fastsat i traktaten. En af undtagelserne er artikel 87, stk. 3, litra c), som vedrører støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, der kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. For at kunne vurdere, om statsstøtte på miljøområdet er forenelig med fællesmarkedet efter denne artikel, har Kommissionen vedtaget EF-rammebestemmelser for statsstøtte til miljøbeskyttelse (12) (i det følgende benævnt »miljørammebestemmelserne«). 3.2.1. Relevante bestemmelser i miljørammebestemmelserne (22) Afsnit E.3.2 i miljørammebestemmelserne indeholder regler for vurdering af, om driftsstøtte i form af miljøafgiftslempelser er forenelig med fællesmarkedet. Det er i punkt 51.1. b) i miljørammebestemmelserne fastsat, at en lempelse, der vedrører en harmoniseret EF-afgift, kan være berettiget, hvis det beløb, som virksomheden faktisk har betalt, efter fradrag stadig er højere end EF-minimumsbeløbet. (23) Efter punkt 51.1 a) i miljørammebestemmelserne kan fritagelser for miljøafgifter under de harmoniserede minimumssatser også være berettigede, hvis de begunstigede frivilligt har undertegnet aftaler, hvorved de forpligter sig til at nå miljøbeskyttelsesmål i løbet af fritagelsesperioden. Medlemsstaterne skal føre strengt tilsyn med, at virksomhederne efterlever deres forpligtelser, og aftalerne skal indeholde en sanktionsklausul, der finder anvendelse, hvis dette ikke er tilfældet. Denne bestemmelse finder også anvendelse, når en medlemsstat lader en afgiftslempelse være betinget af et krav med samme virkning som disse frivillige aftaler eller forpligtelser. (24) Ovennævnte punkt 51.1 gælder for nye afgifter, men kan ifølge punkt 51.2 også gælde for eksisterende afgifter, hvis den pågældende afgift har en mærkbar positiv virkning på miljøbeskyttelsen, og undtagelsen er blevet nødvendig på grund af en betydelig ændring af de økonomiske vilkår, som har stillet virksomheden i en særlig vanskelig konkurrencemæssig situation. 3.2.2. Relevante bestemmelser i energibeskatningsdirektivet (25) Fritagelse for harmoniserede miljøafgifter kan kun tillades efter miljørammebestemmelserne, hvis den også er tilladt efter det pågældende harmoniseringsdirektiv. Den foranstaltning, Danmark har anmeldt, kan således kun tillades, hvis den er i overensstemmelse med energibeskatningsdirektivet, hvorved energibeskatningen er blevet harmoniseret. (26) Energibeskatningsdirektivets artikel 17, stk. 2, tillader energiafgifter ned til nul for energiintensive virksomheder i direktivets forstand. Artikel 17, stk. 3, i samme direktiv tillader afgiftssatser ned til 50 % af direktivets minimumssatser for virksomheder, der ikke er energiintensive. Efter artikel 17, stk. 4, er sådanne lempelser kun tilladt, hvis de begunstigede har indgået aftaler eller ordninger med omsættelige tilladelser eller tilsvarende foranstaltninger, der resulterer i, at der nås miljøbeskyttelsesmål, som stort set svarer til, hvad der ville være opnået, hvis EF's standardminimumsafgiftssatser var blevet anvendt. 3.2.3. De danske myndigheders argumenter Opfyldelsen af energibeskatningsdirektivets artikel 17 (27) De danske myndigheder fremfører, at EU's kvotesystem tillader afgiftslempelser i henhold til artikel 17, stk. 4, i energibeskatningsdirektivet, fordi det medfører miljøbeskyttelse, som stort set svarer til den beskyttelse, der ville være opnået, hvis EU's minimumssatser var blevet anvendt. (28) I denne forbindelse fremfører de danske myndigheder, at kvotereguleringen og afgiftsreguleringen har samme virkning på virksomhedernes marginalomkostninger og dermed medfører det samme marginale incitament til nedbringelse af CO2-emissionerne. (29) De danske myndigheder har henvist til følgende EU-minimumssatser for udvalgte brændselstyper: EU-minimumssatser EU-minimumssatser for belastning pr. ton CO2 Kul og koks 0,15 EUR pr. GJ 1,55 EUR Gasolie 21 EUR pr. 1 000 l 6,66 EUR Naturgas 0,15 EUR pr. GJ 2,64 EUR De danske myndigheder fremfører endvidere, at CO2-kvotemarkedsprisen ligger på omkring 22 EUR pr. ton CO2 (13). Der vil derfor kunne opnås et væsentligt kraftigere marginalt incitament til at nedbringe emissionerne ved hjælp af kvoteregulering end ved anvendelse af minimumssatserne. Der blev i forbindelse med den danske kvotetildelingsplan for 2005-2007 lavet en række makroøkonomiske beregninger af den miljøbeskyttelse, der opnås med CO2-kvotesystemet ved at tildele kvoter i et omfang, der ligger 7,1 % under CO2-emissionerne i forhold til business-as-usual-fremskrivningerne, inklusive afgifts- og aftaleregulering af CO2-emissionerne for den samme periode. De danske myndigheder fremfører, at beregningerne var baseret på en kvotepris på mellem 6 og 13 EUR pr. ton CO2, og at den faktisk fundne kvotepris på nuværende tidspunkt er dobbelt så høj som antaget, hvilket betyder, at kvotesystemets miljøincitamenter er betydeligt større end i beregningsgrundlaget, og at miljøbeskyttelsen er bedre end antaget. Der opnås derfor en betydelig bedre miljøbeskyttelse ved anvendelse af CO2-kvoter end ved anvendelse af minimumssatserne. Opfyldelse af Fællesskabets statsstøtteregler (30) De danske myndigheder fremfører, at der er retsgrundlag for godkendelse af den anmeldte statsstøtte — enten på grundlag af miljørammebestemmelserne eller på grundlag af traktatens generelle regler. (31) Efter de danske myndigheders opfattelse er dobbeltreguleringen gennem afgifter efter energibeskatningsdirektivet og kvoter efter EU's kvotesystem omkostningsineffektivt og medfører en dobbeltbyrde for de berørte virksomheder. Anvendelsen af en CO2-kvote medfører en økonomisk omkostning, uanset om kvoten er blevet tildelt gratis eller mod betaling, da alternativet til anvendelsen af kvoten er at sælge den på markedet. Prisen på CO2-kvoten repræsenterer en marginal byrde for virksomhederne, og marginalomkostningerne er afgørende for, hvor meget det er rentabelt at producere. Den gratis kvotetildeling har derfor ingen virkning på virksomhedernes produktion. De omkostninger, der er forbundet med virksomhedens anvendelse af kvoter, må derfor betragtes som byrder på samme måde, som det er en byrde for virksomheden at betale afgift af sit energiforbrug. Dobbeltreguleringen gennem afgifter og kvoter vil ikke medføre nogen yderligere nedbringelse af CO2, men kun øge virksomhedernes omkostninger. Dobbeltreguleringen er derfor ineffektiv og konkurrencefordrejende. Politiske udtalelser under forhandlingerne om energibeskatningsdirektivet og oplysninger, der blev givet under anmeldelsesprocessen (32) De danske myndigheder har fremført, at den anmeldte foranstaltning er i overensstemmelse med politiske udtalelser, der blev fremsat under forhandlingerne om energibeskatningsdirektivet i 2002. I denne forbindelse henvises til Rådets mødeprotokol af 3. april 2003 (14), hvor det er anført, at Kommissionen bør gøre sit yderste for at sikre, at de foranstaltninger, som medlemsstaterne træffer i overensstemmelse med undtagelserne og afgiftslempelserne i direktivet, skal betragtes som forenelige med statsstøttereglerne. I samme dokument er det anført, at Rådet på grundlag af et forslag fra Kommissionen giver tilsagn om at foretage en positiv behandling af skattemæssige ledsageforanstaltninger i forbindelse med den fremtidige implementering af en fællesskabsordning for handel med emissionsrettigheder, navnlig med henblik på at undgå dobbeltbeskatning. De danske myndigheder har endvidere henvist til Kommissionens arbejdsdokument af 24. oktober 2002 (15), hvor det er anført, at en lempelse af eller en fritagelse for en CO2-afgift for virksomheder, der er omfattet af EU's kvotesystem, muligvis ikke skal betragtes som statsstøtte, fordi anvendelse af både en CO2-afgift og et emissionsloft under fællesskabsordningen kan medføre en form for dobbeltbeskatning, hvilket skal undgås. (33) Endvidere har de danske myndigheder fremført, at de oplysninger, som Kommissionens tjenestegrene gav under anmeldelsesprocessen i denne sag, fik dem til at tro, at den danske lovgivning kunne godkendes efter statsstøttereglerne, hvis den blev ændret i overensstemmelse med energibeskatningsdirektivet (jf. fodnote 1). 3.2.4. Kommissionens betænkeligheder Forenelighed med miljørammebestemmelserne (34) Kommissionen tvivler på, at de fritagelser, de danske myndigheder har foreslået, kan godkendes på grundlag af miljørammebestemmelserne. Punkt 51.1 b) finder ikke anvendelse, da den afgift, som virksomhederne betaler i henhold til den foreslåede ordning, vil være lavere end energibeskatningsdirektivets minimumssatser. Kravene i punkt 51.1 a) ser heller ikke ud til at være opfyldt, da de virksomheder, der modtager støtten, ikke indgår frivillige forpligtelser eller aftaler. For at en virksomhed kan opnå en afgiftslempelse, skal den træffe foranstaltninger, som strækker sig videre end opfyldelse af en harmoniseret EU-forpligtelse. EU's kvotesystem repræsenterer dog en obligatorisk standard i samtlige medlemsstater, og opfyldelsen af den kan derfor ikke betragtes som en miljømæssig modydelse, der er tilstrækkelig til, at statsstøtten kan tillades. (35) Endelig tvivler Kommissionen på, at de foreslåede afgiftslempelser — under Fællesskabets minimumssatser og uden en miljømæssig modydelse, som strækker sig videre end fællesskabsforpligtelserne — er i overensstemmelse med miljørammebestemmelserne. Forenelighed med fællesmarkedet i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), baseret på en økonomisk vurdering af det påståede behov for at fjerne »dobbeltbyrden« (36) Med hensyn til muligheden for at godkende den anmeldte støtteordning på grundlag af behovet for at fjerne den »dobbeltbyrde«, som de danske myndigheder har omtalt, mener Kommissionen, at der skal tages hensyn til princippet om, at »forureneren betaler«, når der ydes statsstøtte på miljøområdet. (37) Selv om det påvises, at der foreligger en »dobbeltbyrde«, nærer Kommissionen på nuværende tidspunkt tvivl om, hvilken indvirkning den ville have på dens analyse, og om, hvorvidt den kunne berettige til fritagelse fra CO2-afgiften under statsstøttereglerne. Kommissionen har navnlig følgende betænkeligheder: — Energibeskatningsdirektivet og EU's emissionskvotesystem er to forskellige instrumenter i fællesskabslovgivningen. Selv om de til dels har samme politikmål, nemlig at internalisere de eksterne omkostninger ved CO2-emissioner, så har de også forskellige formål. Det gælder navnlig minimumsafgiftssatserne, hvis hovedformål er at opnå et velfungerende indre marked. For at efterleve energibeskatningsdirektivet kan medlemsstaterne imidlertid frit opkræve forskellige afgifter, f.eks. CO2-afgifter, som kan have samme formål som EU's kvotesystem. De nationale tiltag er forskellige, og kun i visse medlemsstater indgår der delvist en CO2-afgift i minimumssatserne. Hvor der opkræves en CO2-afgift for at efterleve energibeskatningsdirektivets bestemmelser om minimumsafgiftssatser, hvilket synes at være tilfældet i Danmark, kan en fritagelse fra en sådan CO2-afgift således fordreje konkurrencen på det indre marked ved at øge afgiftsforskellene på et område, hvor der på fællesskabsplan er gennemført en afgiftsharmonisering, som navnlig har haft til formål at opnå et velfungerende indre marked og lige vilkår for de berørte parter. — Der kan sættes spørgsmålstegn ved, om det er berettiget at fritage alle virksomheder, der er omfattet af EU's kvotesystem, fra en sådan CO2-afgift, da det er i modstrid med det ovennævnte forureneren betalerprincip at afgiftsfritage virksomheder, der er tildelt gratis emissionskvoter. En fritagelse for en sådan CO2-afgift for de virksomheder, der er nødt til at købe flere kvoter, fordi de er nødt til at dække deres supplerende forurening, kan på den anden side være i modstrid med miljømæssig logik, idet de virksomheder, der ikke foretog investeringer og ikke begrænsede deres forurening eller måske oven i købet forurenede mere, herved indrømmes en fordel. (38) Kommissionen skal endvidere vurdere, i hvilket omfang der som hævdet af de danske myndigheder rent faktisk foreligger en »dobbeltbyrde«. Kommissionen er nødt til at se nærmere på den mulighed, at virksomhederne kan pådrage sig højere omkostninger end CO2-afgiften for deres forurening, og at der således kunne være tale om en »dobbeltbyrde« i tilfælde, hvor de er nødt til at købe kvoter og samtidigt betale CO2-afgiften for de samme emissioner. På den anden side er det ikke sikkert, at forureneren betalerprincippet efterleves i en situation, hvor kvoterne er tildelt gratis, og der ikke opkræves nogen afgift af emissionerne. (39) Kommissionen erkender, at en virksomheds marginale incitament til at mindske forureningen er uafhængigt af, om den har købt en emissionskvote eller fået den tildelt gratis. Når man vurderer den samlede finansielle byrde, som EU's kvotesystem pålægger de deltagende virksomheder sammenlignet med ikke-deltagende virksomheder, skal det imidlertid tages i betragtning, at medlemsstaterne fastsætter de samlede emissionskvoter, og at de i første kvoteperiode skulle tildele virksomhederne mindst 95 % af kvoterne gratis. (40) Kommissionen understreger, at det netop er formålet med EU's kvoteordning at begrænse CO2-emissionerne ved, at der for de deltagende virksomheder skabes et økonomisk incitament til at nedbringe emissionerne på grund af stringensen i det samlede emissionsloft. For at vurdere, om der er tale om en potentiel »dobbeltbyrde« på grund af den samtidige CO2-afgift, er Kommissionen nødt til at foretage en grundig analyse af de finansielle konsekvenser af anvendelsen af EU's kvotesystem i Danmark, bl.a. under hensyn til den danske stats indtægter og den byrde, de danske virksomheder pålægges i forbindelse med bortauktionering af emissionskvoter i Danmark. I den forbindelse har Kommissionen desuden brug for flere oplysninger om mekanismer, som de danske myndigheder vil kunne anvende til for de enkelte virksomheder at påvise og fastsætte omfanget af en eventuel »dobbeltbyrde« og sikre, at det kun er de virksomheder, der — i det mindste delvist — lider under en sådan byrde, som stilles bedre gennem de anmeldte afgiftsfritagelser. (41) Kommissionen tvivler derfor på, at den anmeldte foranstaltning kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet, jf. EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), på grundlag af det påståede behov for at fjerne en potentiel »dobbeltbyrde«. Vurdering af foranstaltningen under energibeskatningsdirektivet (42) Kommissionen skal endvidere vurdere, om den foreslåede afgiftslettelse er forenelig med artikel 17 i energibeskatningsdirektivet. Kommissionen vil derfor anmode Danmark om at supplere de allerede givne oplysninger om anvendelsen af energibeskatningsdirektivets artikel 17, navnlig oplysninger om tilsvarende resultater, jf. artikel 17, stk. 4. 3.3. Konklusion (43) Kommissionens foreløbige undersøgelse har dermed rejst tvivl om anvendelsen af statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og en sådan mulig statsstøttes forenelighed med miljørammebestemmelserne og fællesmarkedet, jf. EF-traktatens artikel 87, stk. 3, på grundlag af det påståede behov for at fjerne en »dobbeltbyrde«. Det betyder, at der er behov for yderligere undersøgelser, og Kommissionen vil i denne forbindelse indhente bemærkninger fra de danske myndigheder og andre interesserede parter. 4. BESLUTNING Derfor skal Kommissionen herved meddele Danmark, at den efter at have undersøgt de danske myndigheders oplysninger i denne sag har besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2. På baggrund af ovenstående opfordrer Kommissionen efter proceduren i EF-traktatens artikel 88, stk. 2, Danmark til senest en måned efter modtagelsen af dette brev at fremsætte sine bemærkninger og fremsende alle oplysninger, der måtte være nyttige for vurderingen af støtten. Kommissionen opfordrer de danske myndigheder til straks at fremsende en kopi af dette brev til de potentielle støttemodtagere. Kommissionen minder Danmark om, at EF-traktatens artikel 88, stk. 3, har opsættende virkning, og henviser til artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999, hvori det er fastsat, at ulovligt udbetalt støtte kan kræves tilbagebetalt af støttemodtageren. Kommissionen skal meddele Danmark, at den vil underrette interesserede parter ved offentliggørelse af dette brev og et fyldestgørende resumé heraf i Den Europæiske Unions Tidende. Kommissionen vil ligeledes underrette interesserede parter i de EFTA-lande, der har undertegnet EØS-aftalen, ved offentliggørelse af en meddelelse i EØS-tillægget til Den Europæiske Unions Tidende samt EFTA-Tilsynsmyndigheden ved fremsendelse af en kopi af dette brev. Alle interesserede parter vil blive opfordret til at fremsætte deres bemærkninger senest en måned efter offentliggørelsen.”

(1) Ks. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö, mm. tuomio asiassa C-88/03, Portugalin tasavalta v. komissio,6.9.2006, ja valtiontukisääntöjen soveltamisesta yritysten välittömään verotukseen 10. joulukuuta 1998 annettu komission tiedonanto (EYVL C 384, 10.12.1998, s. 3).

(2) De danske myndigheder sikrede, at det kun var energiintensive virksomheder, der kunne få fuld afgiftsgodtgørelse, mens andre støttemodtagere skulle betale 50 % af EU's minimumsafgiftssatser.

(3) EUT C 275 af 8.11.2005, s. 4.

(4) EUT L 283 af 31.10.2003, s. 51.

(5) EUT C 226 af 15.9.2005, s. 6.

(6) EUT C 78 af 1.4.2003, s. 3.

(7) EUT L 275 af 25.10.2003, s. 32.

(8) I den anden kvoteperiode under EU's emissionskvotesystem, som starter i 2008, er medlemsstaterne forpligtet til at tildele mindst 90 % af kvoterne gratis. Danmark har endnu ikke meddelt Kommissionen, om den vil anvende muligheden for at afsætte de resterende 10 % ved auktion fuldt eller delvist.

(9) I denne kategori indbefatter de danske myndigheder

1) virksomheder, hvor den nationale afgift, der skal betales, beløber sig til mindst 0,5 % af værditilvæksten og

2) industriaktiviteter, der defineres som »tunge processer« i henhold til den danske lov om CO2, jf. pkt. 8 ovenfor.

(10) Senest bekræftet ved dommene i sag T-210/02 British Aggregates Association mod Kommissionen (dom af 13.9.2006) og sag C-88/03 Den Portugisiske Republik mod Kommissionen (dom af 6.9.2006).

(11) EFT C 384 af 10.12.1998, s. 3.

(12) EUT C 37 af 3.2.2001, s. 3.

(13) Omtalt af de danske myndigheder som den nuværende CO2-kvotepris i et notat af 3.10.2005.

(14) Dokument 8084/03 ADD 1, FISC 59.

(15) SEK(2002) 1142.