FI Euroopan unionin virallinen lehti C 277/109

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Ehdotus neuvoston direktiiviksi säästöjen tuottamien korkotulojen verotuksesta annetun direktiivin 2003/48/EY muuttamisesta”

KOM(2008) 727 lopullinen – 2008/0215 CNS

(2009/C 277/23)

Esittelijä: Umberto BURANI

Neuvosto päätti 2. joulukuuta 2008 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 94 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

Ehdotus: neuvoston direktiivi säästöjen tuottamien korkotulojen verotuksesta annetun direktiivin 2003/48/EY muuttamisesta

KOM(2008) 727 lopullinen – 2008/0215 CNS.

Asian valmistelusta vastannut ”talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 1. huhtikuuta 2009. Esittelijä oli Umberto Burani.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 13.–14. toukokuuta 2009 pitämässään 453. täysistunnossa (toukokuun 13. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 193 ääntä puolesta ja 3 vastaan 8:n pidättyessä äänestämästä.

1. Tiivistelmä ja päätelmät

1.1 Komission ehdottaman direktiivin tavoitteena on laajentaa toistaiseksi vain säästöjen korkoja koskevan direktiivin 2003/48/EY soveltamisalaa uusiin rahoitustuotteisiin, jotka eivät kuulu nyt voimassa olevien säännösten piiriin, vaikka ne tuottavat etuuksia.

1.2 Euroopan talous- ja sosiaalikomitea (ETSK) antaa aloitteelle täyden tukensa, mutta pohtii joitakin uusien sääntöjen aiheuttamia hallinnollisia ja oikeudellisia hankaluuksia. Komissio on tunnustanut ongelman ja tehnyt parhaansa taakan helpottamiseksi. Kyseessä on kiitettävä ponnistus, jota monimutkaiset uudet velvollisuudet ja säännösten täytäntöönpanoa koskevat ongelmat kuitenkin rajoittavat.

1.3 Tärkeä tekijä ovat kustannukset, jotka eivät rasita vain toimijoita ja sen myötä markkinoita yleensä, vaan myös veroviranviranomaisia hallinnon sekä tarkemman ja laajemman valvonnan tarpeen vuoksi. Yksinkertaistaminen ei ole aina ongelmatonta, mutta kuitenkin tarpeellista. ETSK muistuttaa lisäksi, että kustannusten sijaan huolta tulisi kantaa ennemminkin tietojen laadusta: hankalat tai monimutkaiset säännöt heikentävät usein tietojen laatua.

1.4 ETSK haluaa kiinnittää huomiota myös sen varmistamiseen, ettei EU sovella uusia sääntöjä pelkästään yksipuolisesti: jos kolmansien maiden ja ”sopimuspuolina olevien maiden” kanssa ei tehdä sopimuksia, monet toiminnot saattavat siirtyä Euroopasta muille alueille. Samalla on vaarana, että Euroopassa muodostuu kilpailun kannalta hyvin epätasapainoinen tilanne muuhun maailmaan nähden. EU:n tulisi siis aloittaa neuvottelut vastaavien toimien toteuttamiseksi samanaikaisesti maailman tärkeimmillä rahoitusmarkkinoilla.

2. Johdanto

2.1 Direktiivissä 2003/48/EY vahvistetaan säännöt, joita sovelletaan yhdestä jäsenvaltiosta peräisin olevien, toisessa jäsenvaltiossa asuville edunsaajille maksettavien säästöjen tuottamien korkotulojen verottamiseen. Komissio antoi syyskuussa 2008 neuvostolle kertomuksen direktiivin vaikutuksista. Kertomus perustui jäsenvaltioiden veroviranomaisten kahtena ensimmäisenä vuotena saamiin kokemuksiin.

2.2 Kertomuksen myönteiset tulokset ovat rohkaisseet komissiota jatkamaan alkuperäisen direktiivin viimeistelytyötä ja laajentamaan samalla sen soveltamisalaa. Direktiiviin on lisätty käsitteiden ”tosiasiallinen edunsaaja” ja ”maksuasiamies” uudet määritelmät, direktiivin alaan kuuluvia etuuksia tarjoavien rahoitustuotteiden valikoimaa on laajennettu ja useita menettelynäkökohtia on tarkistettu tai muutettu.

3. Yleistä

3.1 ETSK panee merkille suuren työn, jonka komissio on tehnyt laatiessaan ehdotuksensa, jonka yleislinjoille komitea antaa täyden tukensa. Jäsenvaltioiden ja sidosryhmien kuulemisen pohjalta on voitu laatia säännöt, joilla pyritään parantamaan nykyisiä sääntöjä niin, että varmistetaan jäsenvaltioiden veroviranomaisille suoritettava tehokas tulojen verotus ja korjataan välillisesti pääomanliikkeiden vääristymät. On kuitenkin joitakin seikkoja, joihin ETSK suhtautuu varauksella.

3.2 Kokonaisuudessaan komission ehdotuksen logiikkana vaikuttaa olevan verolainsäädännön asteittainen mukauttaminen rahoitusmarkkinoiden todellisuuteen, johon ennen nykyistä kriisiä ilmaantui innovatiivisia tuotteita, joiden ominaisuuksia on vaikea luokitella ja joista ei säädetä vuonna 2003 annetussa direktiivissä. Monet näistä tuotteista saattavat mahdollistaa verolainsäädännön kiertämisen täysin laillisesti: on siis loogista, että uusi direktiivi pyrkii täyttämään tämän lainsäädännöllisen tyhjiön siten, että ”säästöjen tuottamien tulojen” (korot) käsitteeseen sisällytetään muita, innovatiivisten rahoitustuotteiden tai myöhemmin tarkennettavien tietyntyyppisten henkivakuutusten tuottamia tuloja. ETSK hyväksyy tämän lähestymistavan. Se huomauttaa kuitenkin, että laajentamisen tarkoituksena ei ole sisällyttää direktiiviin yleisiä henkivakuutuksia, eläkkeitä ja elinkorkoja, sillä ne on tarkoitettu selkeästi riskien kattamiseen pitkällä aikavälillä. Lisäksi, kun otetaan huomioon innovatiivisten rahoitustuotteiden laajuus ja monimutkaisuus, ilmoitettavien tulojen määrän tai veron määräytymisperusteen laskeminen ei ole aina yksinkertaista.

Komissio vakuuttaa johdanto-osassa, että direktiiviehdotuksen laadinnassa on otettu huomioon hallinnolliset rasitteet, jotka alkuperäiseen direktiiviin aiotuista muutoksista aiheutuu toimijoille, ja että sitä varten on kuultu sekä kansallisia veroviranomaisia että asiantuntijaryhmää perustamissopimuksen 5 artiklassa vahvistettujen toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisesti.

3.3.1 ETSK katsoo kuitenkin, että hyvistä aikeista huolimatta ehdotuksen heikko kohta on juuri toimijoille aiheutuva huomattava hallinnollinen lisärasite sekä tarve muuttaa nykyisiä sähköisiä menettelyjä tai ottaa käyttöön uusia. Voidaan vielä lisätä, että joissain tapauksissa uusien sääntöjen soveltaminen on epävarmaa tai hankalaa. Yleisesti ottaen vaikuttaa siltä, että kansallisten veroviranomaisten edut – luonnollisesti myönteiset, koska säännökset on suunnattu nimenomaan niille – on asetettu etusijalle suhteessa siihen, että toimijoiden taakan lisääntyminen rasittaa viime kädessä väistämättä kuluttajia ja markkinoita yleisesti. Ei pidä myöskään unohtaa, että vaikeasti sovellettavat säännökset johtavat usein laadultaan heikkoihin tietoihin.

3.3.2 ETSK katsoo, että puuttumatta peruskäsitteisiin, joihin ehdotus perustuu, on toimenpiteiden laajuutta muuttamatta tehtävä vain sellaiset muutokset, jotka ovat tarpeen hallinnollisten menettelyjen yksinkertaistamiseksi ja niiden kustannusten leikkaamiseksi, sekä tehtävä tarvittaessa myös selvennyksiä. Tämä koskee erityisesti sijoittajien henkilöllisyyden ja asuinpaikan toteamista koskevia menettelyjä: komission ehdottamat muutokset edellyttävät liian jäykkiä ja raskaita toimia. ETSK katsoo, että tältä osin muutoksissa tulisi ottaa ohjenuoraksi komission perustaman neuvoa-antavan elimen FISCOn (Fiscal Compliance Expert Group) äskettäin antamat suositukset. Se on ehdottanut verovapautusta koskevien hakemusten osalta, että lähdevero todennetaan sijoittajan todistuksella asuinpaikasta.

3.3.3 Joka tapauksessa direktiivissä olisi vahvistettava selvästi olennaisen tärkeä periaate: kaikkien uusien menettelyjen, säännösten ja velvoitteiden tulisi olla voimassa uuden direktiivin voimaantulosta lähtien ilman takautuvaa vaikutusta. Sähköiset menettelyt onkin suunniteltu voimassa olevan direktiivin perusteella: uudet taannehtivasti sovellettavat velvoitteet edellyttäisivät pitkällisiä ja monimutkaisia muutoksia.

3.4 Komissio on varmasti tietoinen toimijoilta vaadittujen velvoitteiden monimutkaisuudesta. Direktiivin pitäisi tulla voimaan kolmen vuoden kuluttua sen julkaisupäivästä, mikä vaikuttaa kohtuulliselta ja sopivalta ajalta. Edellisestä direktiivistä saatu kokemus on kuitenkin osoittanut, että monet jäsenvaltiot ovat hyväksyneet asianmukaiset säädökset varsin myöhässä, mistä aiheutuu toimijoille hallinnollisia ongelmia. Ehdotuksessa tulisi näin ollen säätää, että jäsenvaltiot ovat velvollisia julkaisemaan täytäntöönpanosäännöt vähintään kaksi vuotta ennen direktiivin voimaantuloa.

3.5 Vuonna 2003 annetun direktiivin johdanto-osan 24 kappaleessa mainitut kilpailun yhdenvertaiset ehdot (level playing field) ”sopimuspuolina olevien maiden” (agreement countries) kanssa on saavutettu vain osittain, eikä niitä joka tapauksessa voi soveltaa maihin, jotka eivät ole liittyneet sopimukseen. Tarkasteltavana olevassa ehdotuksessa ei mainita mahdollisuutta laajentaa uuden direktiivin soveltamista koskemaan kolmansia maita. Vaikka ei voida sulkea pois uuteen sopimukseen johtavien neuvottelujen mahdollisuutta, nykyinen markkinoiden kriisitilanne saa epäilemään tällaisen hankkeen onnistumista lyhyellä aikavälillä. Tästä eivät kärsi vain kilpailun yhdenvertaiset ehdot, vaan paljon vakavampia seurauksia tulisi pääomien pakenemisesta, johon viitataan edellä mainitussa johdanto-osan kappaleessa, mutta johon ei puututa uudessa ehdotuksessa. ETSK katsoo, ettei ole suotavaa luoda uusia eroja jäsenvaltioiden ja muiden maiden – ”sopimuspuolina olevien maiden”, kolmansien maiden tai muiden riippuvaisten tai assosioituneiden alueiden – maksuasiamiesten velvollisuuksien välille. Tämä koskee myös direktiivin ilmoitettua laajentamista koskemaan muita tuloja.

4. Erityistä

Ehdotus sisältää uusia säännöksiä, jotka koskevat tosiasiallisten edunsaajien verotuksellisen asuinpaikan toteamiseen ja määrittämiseen tarvittavia asiakirjoja. Erityisesti 3 artiklan 2 kohdassa edellytetään antamaan syntymäajan ja -paikan lisäksi myös verotunniste (1), jonka rakenne on erilainen eri maissa, kun voimassa oleva direktiivi edellyttää vain toista. Mahdolliseen yksinkertaistamiseen päästäisiin korvaamalla verotunniste syntymäpaikalla ja -ajalla silloin kun mahdollista, mikä riittää jokaisessa jäsenvaltiossa kaikkien asukkaiden tunnistamiseen.

4.1.1 Muita huomattavia velvollisuuksia syntyy myös siitä, että alun perin laadittuja asiakirjoja on pidettävä jatkuvasti ajan tasalla. ETSK katsoo, että tämän säännöksen täytäntöönpano on lähes mahdotonta ja joka tapauksessa aiheuttaa erittäin suuren työtaakan: komitea ehdottaa näin ollen, että asiakirjojen katsotaan pysyvän voimassa ”parasta käytettävissä olevaa tietoa” koskevien vaatimusten täyttyessä.

4.1.2 Jäljempänä esitettyjen selvennösten perusteella näyttäisi kuitenkin siltä, että sekä verotunniste että ajantasaistetut tiedot ovat vapaaehtoisia, sillä ne tulee toimittaa vain silloin, kun ne ovat maksuasiamiesten hallussa. Jos asia on näin, menettelyjen hankaluutta koskevalta kritiikiltä putoaa pohja.

Uuden 4 artiklan 1 kohdassa laajennetaan tosiasiallisen edunsaajan käsitettä mukauttamalla se rahanpesun vastaisessa direktiivissä (2005/60/EY) vahvistettuihin käsitteisiin ja asetetaan velvollisuus tutkimusmenettelystä (look-through) kolmansien maiden yhteisöille ja oikeudellisille rakenteille direktiiviehdotuksen liitteen I mukaisesti. Näin ollen kyseisille yhteisöille tai oikeudellisille rakenteille suoritettua maksua pidetään suorituksena niiden tosiasialliselle edunsaajalle rahanpesun vastaisen direktiivin säännösten mukaisesti.

4.2.1 ETSK korostaa säästöjen verotusta koskevan direktiivin ja edellä mainitun rahanpesun vastaisen direktiivin tavoitteiden välisiä eroja. Kun ensin mainitussa edellytetään maksuasiamiehiä tunnistamaan verovelvolliset, joiden on ilmoitettava säästöjen tuottamat tulot asuinjäsenvaltioilleen, viimeksi mainitussa maksuasiamiehet velvoitetaan varmentamaan tilin haltijana olevan yrityksen tai oikeudellisen rakenteen lisäksi myös henkilö, joka tosiasiallisesti omistaa tai valvoo yritystä tai oikeudellista rakennetta tai saa siitä hyötyä. Lisäksi rahanpesun vastaista direktiiviä sovelletaan johdonmukaisesti vain epäilyttävissä tapauksissa, mutta tarkasteltavana olevaa ehdotusta sovelletaan kaikkiin edunsaajiin. Erona on rahanpesutapausten edellyttämä perusteellisuuden taso, joka menee paljon verolainsäädäntöön sisältyvää ”asianmukaista huolellisuutta” pidemmälle. Ehdotettujen sääntöjen noudattaminen ei ole siis vain vaikeaa, vaan myös kallista ja sattumanvaraista.

Ehdotuksen 4 artiklan 2 kohdassa selvennetään ”koronmaksun vastaanottaneen maksuasiamiehen” luonnetta. Kyseessä on taho, jota ei sen ”toimivan johdon sijaintijäsenvaltion” kansallisen lainsäädännön mukaisesti veroteta tulojensa tai toisessa maassa asuville osallistujille kuuluvien tulojen osalta (eri maiden erilaiset luokat mainitaan direktiiviehdotuksen liitteessä III). ”Toimivan johdon sijaintijäsenvaltiolla” tarkoitetaan sen henkilön asuinmaata, jolla on pääasiallinen omistusoikeus ja joka huolehtii toiminnan hallinnoinnista. Koronmaksun vastaanottaneen maksuasiamiehen vastaanottamat tai sille maksetut maksut katsotaan suoritetuiksi suoraan tosiasiallisille edunsaajille, jotka ovat oikeudellisesti verotettavien tulojen saajia.

4.3.1 ”Koronmaksun vastaanottaneen maksuasiamiehen” asema on vaikea määritellä käytännössä nykyisen direktiivin säännösten pohjalta, ja sen laajentaminen saattaa aiheuttaa alkuperäisille toimijoille hallinnollisia ja järjestelmään liittyviä ongelmia huolimatta siitä, että liitteessä III on pyritty luetteloimaan erilaiset maksuasiamiestyypit. Lisäksi alkuperäisen toimijan voi olla vaikea varmentaa tosiasiallisen valvonnan paikkaa. Nämä uudistukset aiheuttavat siis operatiivista ja hallinnollista epävarmuutta. Koronmaksun vastaanottaneelle maksuasiamiehelle määrätään uusia ja raskaita velvollisuuksia ja niihin liittyvää vastuuta, mutta myös veroviranomaisia rasitetaan monimutkaisilla ja kalliilla menettelyillä. Oikeudenomistajat ovat jo maininneet ehdotettujen toimenpiteiden toteuttamisesta aiheutuvista ongelmista esittäen teknisiä perusteluja, jotka ovat liian monimutkaisia maallikoille. ETSK katsoo, ettei sen tarvitse ottaa kantaa asiaan, mutta kehottaa komissiota ja lainsäätäjiä ottamaan vakavasti huomioon toimijoiden esille tuomat ongelmat. Asetetut tavoitteet jäävät usein saavuttamatta sen vuoksi, että lainsäädännössä aliarvioidaan käytännön vaikeuksia.

Ehdotuksen 6 artiklassa tulee esille komission pyrkimys sisällyttää ”koron” käsitteeseen mikä tahansa sijoituksista saatava etuus. Pitkän ja yksityiskohtaisen luettelon tarkoituksena onkin asettaa verotettaviksi myös innovatiivisten rahoitustuotteiden epätavalliset tai nykyisten säännösten ulkopuolella olevat tuotot. ETSK katsoo, että komissio on tällä tavoin tehnyt kiitettävää työtä verovelvollisten rasitteiden yhdenvertaisuuden periaatteen toteuttamiseksi riippumatta sijoitusten muodosta, määritelmästä tai monimutkaisuudesta. Samalla se kuitenkin katsoo, että on tarpeen suojella EU:n rahoitus- ja vakuutusmarkkinoiden kilpailukykyä. Uuden direktiivin sisältämien sääntöjen soveltamisen myös ”sopimuspuolina olevissa maissa” ja kolmansissa maissa tulisi siis olla ehdoton edellytys, josta on neuvoteltava ennen uusien sääntöjen voimaantuloa. Euroopalle haitallinen epätasapaino ei todellakaan ole paras ratkaisu.

4.4.1 Kyseisen artiklan useassa kohdassa vahvistetaan yksityiskohtaiset säännöt, joita maksuasiamiehen on noudatettava. Maksuasiamies on usein muu yhteisö kuin rahoitusvälineiden liikkeellelaskija tai tietojen toimittaja. Suurimpaan osaan näistä yksityiskohtaisista säännöistä sisältyy analyyseja, tutkimuksia ja arviointeja, joita maksuasiamiehen on joissakin tilanteissa mahdotonta toteuttaa. Yhdenvertaisuuden perusperiaatteen mukaisesti pitäisi selvästi vahvistaa, että osoitettuaan noudattaneensa tarpeellista huolellisuutta ja toimineensa vilpittömässä mielessä maksuasiamies ei ole vastuussa veroviranomaisille, kun annetut tiedot ovat kolmansien osapuolien toimittamia tietoja, joita ei voi todentaa tavanomaisin tutkimuskeinoin. Toisaalta yhtä selvästi tulisi pitää vastuullisina virheellisten, puutteellisten tai väärien tietojen välillisiä tai asianomaisia toimittajia.

Bryssel 13. toukokuuta 2009 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Mario SEPI

(1) Englanniksi TIN (Tax Idenfication Number) ja ranskaksi NIF (Numéro d'Identification Fiscale).