Tiivistelmä Unkarin oikeuslaitos toimii tehokkuuden ja laadun osalta hyvin, kun tarkastellaan käsittelyjen kestoa, ja digitalisaatio on edennyt pitkälle. Tuomareiden ja syyttäjien palkat ovat jatkaneet asteittaista nousuaan. Oikeuslaitoksen riippumattomuuden osalta on kuitenkin nähty uusia kehityssuuntia, joiden lisäksi taustalla vaikuttavat myös aiemmat huolenaiheet, jotka on tuotu esiin muun muassa Euroopan parlamentin käynnistämän Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 7 artiklan 1 kohdan mukaisen menettelyn yhteydessä. Uudet säännöt, jotka mahdollistavat perustuslakituomioistuimen jäsenten nimittämisen korkeimpaan oikeuteen (Kúria) tavanomaisen menettelyn ulkopuolella, on pantu täytäntöön käytännössä, ja niiden nojalla korkeimpaan oikeuteen on valittu uusi presidentti, jolle on myös annettu lisää valtuuksia. Uusi korkeimman oikeuden presidentti valittiin virkaan kansallisen tuomarineuvoston kielteisestä lausunnosta huolimatta. Talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä annettua suositusta, joka koskee oikeuslaitoksen riippumattomuuden vahvistamista, ei ole edelleenkään noudatettu. Suosituksen mukaan riippumattoman kansallisen tuomarineuvoston valtuuksia pitäisi vahvistaa virallisesti, jotta se kykenisi tasapainottamaan valtakunnallisen tuomioistuinneuvoston puheenjohtajan toimivaltaa. Korruptiontorjuntastrategiaa pannaan parhaillaan täytäntöön, mutta sen soveltamisala on edelleen rajallinen. Puoluerahoituksen, lobbauksen ja pyöröovi-ilmiön yhteydessä esiintyy edelleen puutteita. Myöskään riskeihin, jotka liittyvät klientelismiin, suosimiseen ja nepotismiin korkean tason julkishallinnossa sekä yritysten ja poliittisten toimijoiden yhteyksiin, ei ole edelleenkään puututtu. Riippumattomat valvontamekanismit ovat edelleen riittämättömiä korruption havaitsemiseksi. Myös varallisuusilmoitusten ja eturistiriitoja koskevien ilmoitusten järjestelmällisten tarkastusten puuttuminen ja riittämätön valvonta aiheuttavat edelleen huolta. Uusilla rikosoikeudellisilla säännöksillä pyritään puuttumaan ulkomaiseen lahjontaan ja epävirallisiin maksuihin terveydenhuollossa. Vaikka syytteeseenpanoaste on korruptiotapausten osalta korkea ja vuoden 2020 jälkeen on käynnistetty tutkintoja joidenkin uusien korkean tason korruptiotapausten osalta, korkeita virkamiehiä ja heidän lähipiiriään koskevien syytösten tutkinta on edelleen vähäistä. Tiedotusvälineiden moniarvoisuus on edelleen uhattuna. Tiedotusvälineitä valvovan viranomaisen riippumattomuus ja vaikuttavuus aiheuttavat edelleen huolta, muun muassa kun otetaan huomioon tiedotusvälineneuvoston päätökset, jotka johtivat riippumattoman Klubrádió-radioaseman lakkauttamiseen. Tiedotusvälineille ei ole luotu tukijärjestelyjä, joilla olisi voitu torjua covid-19-pandemian vaikutuksia uutissivustoihin, ja samalla valtion mainonnan huomattavan määrän ansiosta hallitus on voinut edelleen kohdistaa tiedotusvälineisiin epäsuoraa poliittista vaikutusvaltaa. Julkisen tiedon saatavuutta tiukennettiin pandemian aikana käyttöön otetuilla hätätoimenpiteillä, minkä seurauksena riippumattomien tiedotusvälineiden oli vaikeampaa saada tällaista tietoa oikea-aikaisesti. Riippumattomat tiedotusvälineet ja toimittajat kohtaavat edelleen häirintää ja pelottelua. Hallitusjärjestelmän osien keskinäisen valvonnan osalta huolta aiheuttavat edelleen lainsäädäntöprosessin läpinäkyvyys ja laatu. Perustuslakiin tehdyllä muutoksella rajoitetaan heinäkuusta 2023 alkaen hallituksen toimivaltaa poikkeustilajärjestelmän osalta. Perusoikeusvaltuutettu on saanut enemmän toimivaltuuksia, mutta sidosryhmät ovat kyseenalaistaneet kyseisen viran riippumattomuuden. Komissio käynnisti rikkomusmenettelyn varmistaakseen, että ulkomaista rahoitusta saavien kansalaisjärjestöjen läpinäkyvyyttä koskevasta laista annettu Euroopan unionin tuomioistuimen tuomio pannaan täytäntöön. Tämän jälkeen parlamentti kumosi lain ja otti käyttöön uusia kansalaisyhteiskunnan laillisuusvalvontaa koskevia sääntöjä. Hallitusta kritisoiviin kansalaisjärjestöihin kohdistuu edelleen paineita, ja samaan aikaan huolta ovat herättäneet hiljattain perustetut yksityiset trustit, jotka saavat merkittävää julkista rahoitusta ja joiden johtokuntien jäsenillä on läheisiä yhteyksiä maan istuvaan hallitukseen.

I.Oikeuslaitos

Unkarin yleinen tuomioistuinjärjestelmä on neliportainen. Ensimmäisenä oikeusasteena asioita käsittelevät 113 piirituomioistuinta, ja 20 aluetuomioistuinta puolestaan vastaavat piirituomioistuinten päätöksiä koskevasta muutoksenhausta ja käsittelevät eräitä asioita ensimmäisenä oikeusasteena. Viisi alueellista muutoksenhakutuomioistuinta käsittelevät aluetuomioistuinten päätöksiä koskevat muutoksenhaut. Korkeimman oikeuden (Kúria) ensisijainen tehtävä on varmistaa lainsäädännön yhdenmukainen soveltaminen. Parlamentin valitseman valtakunnallisen tuomioistuinneuvoston puheenjohtajan tehtävänä on perustuslain mukaan huolehtia tuomioistuinten keskushallinnosta. Kansallinen tuomarineuvosto on riippumaton elin, joka perustuslain mukaisesti valvoo valtakunnallisen tuomioistuinneuvoston puheenjohtajaa ja osallistuu tuomioistuinten hallintoon. Tuomarit nimittää tasavallan presidentti valtakunnallisen tuomioistuinneuvoston puheenjohtajan suosituksesta, joka perustuu paikallisten tuomarineuvostojen (koostuvat tuomareiden keskuudestaan valitsemista jäsenistä) laatimaan ehdokkaiden paremmuusjärjestykseen. Valtakunnallisen tuomioistuinneuvoston puheenjohtaja ei voi poiketa tästä järjestyksestä ilman kansallisen tuomarineuvoston etukäteen antamaa suostumusta. Perustuslakituomioistuin ei ole osa yleistä tuomioistuinjärjestelmää, ja se tarkastelee lakien ja tuomioistuinten päätösten perustuslainmukaisuutta. Syyttäjälaitos on riippumaton instituutio, jolla on valtuudet tutkia rikoksia ja nostaa niistä syytteitä. Unkarin asianajajaliitto (Magyar Ügyvédi Kamara) ja alueelliset asianajajayhdistykset ovat riippumattomia julkisia itsesääntelyelimiä.

Riippumattomuus

Kansalaisten käsitys oikeuslaitoksen riippumattomuudesta on edelleen keskinkertainen ja yritysten käsitys huono. Kansalaisten käsityksen mukaan tuomioistuinten ja tuomareiden riippumattomuus on edelleen keskinkertainen: näin ajattelevien määrä pieneni 48 prosentista vuonna 2020 40 prosenttiin vuonna 2021. Yrityksistä 32 prosenttia arvioi oikeuslaitoksen riippumattomuuden melko tai erittäin hyväksi, mikä on enemmän kuin vuonna 2020, jolloin tätä mieltä oli 26 prosenttia yrityksistä. Kansalaisten käsityksissä on viiden viime vuoden aikana ollut nähtävissä negatiivinen suuntaus (joka kääntyi vuonna 2020), kun taas yritysten käsitykset jatkoivat paranemista vuoden 2019 merkittävän heikkenemisen jälkeen.

Kansallisella tuomarineuvostolla on edelleen haasteita valtakunnallisen tuomioistuinneuvoston puheenjohtajan toimivallan tasapainottamisessa tuomioistuinten hallinnoinnin osalta. Kuten oikeusvaltiota koskevassa vuosikertomuksessa 2020 todetaan, kansalliseen tuomarineuvostoon kohdistuu useita rakenteellisia rajoitteita, jotka estävät sitä valvomasta tehokkaasti valtakunnallisen tuomioistuinneuvoston puheenjohtajan toimintaa. Kansallisella tuomarineuvostolla ei ole oikeushenkilöyttä eikä sillä ole oikeutta ehdottaa lainsäädäntöä tai tulla kuulluksi oikeuslaitosta koskevista lainsäädäntöehdotuksista. Kansalliseen tuomarineuvostoon on valittu uusia jäseniä ja varajäseniä, sille on sovittu talousarvio, ja valtakunnallisen tuomioistuinneuvoston puheenjohtaja on lisännyt sen henkilöstöä yhdellä henkilöllä. Valtakunnallisen tuomioistuinneuvoston nykyinen puheenjohtaja toimii paremmin yhteistyössä tuomarineuvoston kanssa kuin edeltäjänsä, mutta tämä yhteistyö rajoittuu lainsäädännössä säädettyihin asioihin eikä rakenteellisten ongelmien ratkaisemiseksi ole toteutettu lainsäädäntötoimia. Talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä annettua EU:n neuvoston suositusta oikeuslaitoksen riippumattomuuden lujittamisesta ei ole edelleenkään noudatettu. Valtakunnallisen tuomioistuinneuvoston puheenjohtaja on toistuvasti valinnut henkilöitä ylempien tuomioistuinten virkoihin ilman ehdotuspyynnön järjestämistä, ja valtakunnallisen tuomioistuinneuvoston tuomarit hoitavat hallinnollisia tehtäviä.

Korkeimman oikeuden presidentti on saanut lisää valtuuksia kyseisen tuomioistuimen toiminnan järjestämisessä. Tammikuun 1. päivänä 2021 tulivat voimaan uudet säännöt, joiden nojalla korkeimman oikeuden presidentti voi perustaa tietyntyyppisten tapausten käsittelyä varten johtavasta tuomarista ja neljästä muusta tuomarista muodostuvia lautakuntia korkeimman oikeuden asianomaisen jaoston ja tuomarineuvoston ei-sitovan lausunnon perusteella. Tämä lisäsi entisestään korkeimman oikeuden presidentin hallinnollisia valtuuksia, joihin kuuluvat muun muassa johtavien tuomareiden nimittäminen, tuomareiden ja johtavien tuomareiden nimittäminen tuomarikokoonpanoihin, jaostojen johtajien nimittäminen sekä käsiteltävien asioiden jakaminen tuomarikokoonpanoille. Korkeimman oikeuden presidentillä on myös merkittävät valtuudet, kun on kyse korkeimman oikeuden roolista sen varmistamisessa, että tuomioistuimet soveltavat lakia yhdenmukaisesti. Tätä varten korkein oikeus antaa yhdenmukaistamispäätöksiä, jotka sitovat tuomioistuimia. Jos tuomarikokoonpano haluaa poiketa korkeimman oikeuden julkaistusta oikeuskäytännöstä, sen on keskeytettävä asian käsittely ja pyydettävä yhdenmukaistamispäätöstä. Yhdenmukaistamispäätöksiä antavan lautakunnan puheenjohtajana voi toimia korkeimman oikeuden presidentti tai varapresidentti, ja puheenjohtaja valitsee sen kuusi jäsentä tapauskohtaisesti asianomaisen jaoston tuomareiden keskuudesta. Lisäksi osapuolet voivat valittaa epäyhdenmukaisesta korkeimman oikeuden lopullisesta päätöksestä, jos se poikkeaa korkeimman oikeuden julkaistusta oikeuskäytännöstä. Epäyhdenmukaisista päätöksistä tehtyjä valituksia käsittelevän lautakunnan puheenjohtajana toimii korkeimman oikeuden presidentti tai varapresidentti, ja puheenjohtaja valitsee sen kahdeksan jäsentä algoritmin perusteella. Epäyhdenmukaisista päätöksistä tehtyjä valituksia käsittelevä lautakunta voi yksittäistapauksissa kumota tuomarikokoonpanon antaman lopullisen päätöksen. Korkeimman oikeuden tuomarielimet (esimerkiksi tuomarineuvosto ja jaostot), joilla on vain neuvoa-antava rooli, eivät pysty tasapainottamaan korkeimman oikeuden presidentin laajaa toimivaltaa.

Korkeimpaan oikeuteen valittiin 1. tammikuuta 2021 uusi presidentti oikeuslaitoksen nimityksiä koskevien uusien erityissääntöjen mukaisesti. Kesäkuussa 2020 tasavallan presidentti nimitti 1. heinäkuuta 2020 alkaen kahdeksan perustuslakituomioistuimen jäsentä korkeimman oikeuden tuomareiksi heidän pyynnöstään. Näistä kuudella ei ollut kokemusta yleisen tuomioistuimen tuomarin tehtävistä. Kuten oikeusvaltiota koskevassa vuosikertomuksessa 2020 selitetään, vuonna 2020 hyväksytyn muutoksen myötä perustuslakituomioistuimen jäsenet voivat tuomarin aseman saatuaan pyytää nimitystä korkeimpaan oikeuteen, kun heidän toimikautensa perustuslakituomioistuimessa on päättynyt. Tasavallan presidentti suositteli 5. lokakuuta 2020, että parlamentti valitsee jonkun nimitetyistä tuomareista korkeimman oikeuden presidentiksi. Kuultuaan asianomaista henkilöä sovellettavien säännösten mukaisesti kansallinen tuomarineuvosto hylkäsi hänen nimityksensä lähes yksimielisesti. Ehdokkaan päätettyä jäsenyytensä perustuslakituomioistuimessa 19. lokakuuta 2020 kansalliskokous valitsi hänet korkeimman oikeuden presidentin virkaan yhdeksäksi vuodeksi 1. tammikuuta 2021 alkaen. Niin ikään 19. lokakuuta silloinen korkeimman oikeuden presidentti nimitti ehdokkaan korkeimpaan oikeuteen, jossa tämä toimi johtavana tuomarina eräässä kokoonpanossa, kunnes hän aloitti tehtävässään korkeimman oikeuden presidenttinä. Tämä kehitys vahvistaa oikeusvaltiota koskevassa vuosikertomuksessa 2020 esiin tuodut huolenaiheet, jotka liittyvät siihen, että oikeuslaitoksen ylimpään virkaan voidaan nimittää eurooppalaisten normien vastaisesti henkilö ilman, että tuomareista koostuva elin osallistuu päätöksentekoon. Tuomareiden ja asianajajien riippumattomuutta käsittelevä YK:n erityisraportoija luonnehti valintaa ”hyökkäykseksi oikeuslaitoksen riippumattomuutta vastaan ja yritykseksi taivuttaa oikeuslaitos toimivallanjaon periaatteen vastaisesti lainsäätäjän tahdon alaiseksi”. Kun otetaan huomioon korkeimman oikeuden presidentin hallinnolliset valtuudet ja korkeimman oikeuden keskeinen asema oikeusjärjestelmässä, tämä kehitys herättää vakavaa huolta oikeuslaitoksen riippumattomuudesta.

Valtakunnallisen tuomioistuinneuvoston puheenjohtaja jatkoi käytäntöään kumota tuomioistuinten puheenjohtajien valintamenettelyjä ja nimittää väliaikaisia puheenjohtajia ilman kansallisen tuomarineuvoston hyväksyntää. Valtakunnallisen tuomioistuinneuvoston puheenjohtaja on jatkanut käytäntöään peruuttaa tuomioistuinten puheenjohtajien ja muiden hallintopäälliköiden valintamenettelyjä silloinkin, kun ehdolla olisi ollut soveltuvia ja kollegoidensa tukemia hakijoita. Tällaisia tapauksia oli yhä useammin, eikä tälle menettelytavalle useinkaan esitetty riittäviä perusteluja. Kansallinen tuomarineuvosto kritisoi tätä käytäntöä jo valtakunnallisen tuomioistuinneuvoston edellisen puheenjohtajan toimikauden aikana. Viime vuoden aikana useat tuomioistuinten puheenjohtajien valintamenettelyt viivästyivät toistuvasti covid-19-pandemian vuoksi, minkä seurauksena avoinna olleita virkoja jäi täyttämättä tai valtakunnallisen tuomioistuinneuvoston puheenjohtaja täytti ne nimittämällä väliaikaisen puheenjohtajan tai tuomioistuinten hallintopäälliköiden toimikautta pidennettiin lainsäädännön nojalla. Tuomioistuinten puheenjohtajilla on valtuuksia, joilla on merkitystä tuomareiden uranäkymien kannalta. Koska tuomarit nimitetään ensimmäisellä kerralla enintään kolmeksi vuodeksi, heidän uransa jatkuminen oikeuslaitoksen palveluksessa riippuu arvioinnista, jossa tarkastellaan heidän soveltuvuuttaan tuomarin virkaan ja jonka yhteydessä tuomioistuimen puheenjohtaja arvioi heidän toimintaansa tuomareina. Jos tuomarin todetaan soveltuvan virkaan, tuomioistuimen puheenjohtaja pyytää valtakunnallisen tuomioistuinneuvoston puheenjohtajaa suosittelemaan tasavallan presidentille hänen nimittämistään määräämättömäksi ajaksi. Jos tuomari sen sijaan todetaan soveltumattomaksi virkaan, hänen on luovuttava tehtävästään alkuperäisen toimikauden päätyttyä. Arvioinnin tulokset voidaan riitauttaa virkamiestuomioistuimessa, joka ei voi määrätä väliaikaisia toimia asianomaisen tuomarin uran keskeytymisen estämiseksi arvioinnin uudelleentarkastelun ajaksi. Lisäksi tuomioistuimen puheenjohtajat ja valtakunnallisen tuomioistuinneuvoston puheenjohtaja voivat kolmen vuoden välein siirtää tuomareita toiseen tuomioistuimeen enintään vuodeksi – ilman näiden suostumusta –, joskaan he eivät ole käytännössä käyttäneet tätä mahdollisuutta vuoden 2012 jälkeen. Näiden valtuuksien vaikutus tuomareiden erottamattomuuteen on herättänyt huolta.

Tuomareiden ja syyttäjien palkat ovat jatkaneet asteittaista nousuaan. Oikeusvaltiota koskevassa vuosikertomuksessa 2020 todettu tuomareiden palkkojen nousu jatkui vuoden 2019 kokoomalainsäädännön mukaisesti, ja sen odotetaan osaltaan parantavan oikeuslaitoksen riippumattomuutta. Ensimmäisessä vaiheessa (tammikuussa 2020) palkkoja korotettiin keskimäärin 32 prosenttia ja tammikuussa 2021 eli toisessa vaiheessa 12 prosenttia. Vuonna 2022 palkkoja on tarkoitus korottaa vielä 13 prosenttia. Huolta herättävät kuitenkin edelleen bonusjärjestelmä sekä tuomioistuimia hallinnoivien viranomaisten valtuudet myöntää tuomareille bonuksia harkinnanvaraisesti ilman objektiivisia ja läpinäkyviä kriteerejä.

Tietyt syyttäjälaitoksen organisaatioon liittyvät seikat aiheuttavat edelleen huolta. Kuten oikeusvaltiota koskevassa vuosikertomuksessa 2020 todettiin, syyttäjälaitoksen organisaatio on erittäin hierarkkinen. Vaikka syyttäjälaitoksen riippumattomuudesta säädetään laissa, eräät oikeudelliseen kehykseen liittyvät seikat saivat lahjonnan vastaisen valtioiden ryhmän (GRECO) suosittamaan ylimmän syyttäjän nimityssääntöjen tarkistamista, jotta tehtävää voidaan suojata poliittisilta vaikutusyrityksiltä. Suurin osa syyttäjälaitosta koskevista GRECOn suosituksista on pantu täytäntöön, mutta osa niistä on edelleen toteuttamatta. Suositusta, jolla kehotetaan poistamaan mahdollisuus pitää ylin syyttäjä virassa hänen toimikautensa päätyttyä, ei ole noudatettu. Toteuttamatta on myös GRECOn suositus ottaa käyttöön tiukat kriteerit, joita sovellettaisiin siirrettäessä asioita alemmalta syyttäjältä ylemmän syyttäjän käsiteltäviksi, sekä sen suositus perustella tällaiset päätökset kirjallisesti. GRECO suositteli myös vastuuvelvollisuuden ja läpinäkyvyyden parantamista syyttäjiä koskevien kurinpitomenettelyjen osalta, mutta se on edelleen huolissaan siitä, että asiakysymyksen ratkaisemisesta vastaa yhä ylin syyttäjä eikä puolueeton elin. Näiden suositusten täysimääräinen noudattaminen vaikuttaisi myönteisesti korruptiontorjunnan kehykseen.

Laatu

Oikeuslaitoksen digitalisaatio on yleisesti ottaen edennyt pitkälle. Unkari on digitalisaation suhteen edelleen erittäin pitkälle kehittyneiden maiden joukossa, kun tarkastellaan digitaalisia ratkaisuja siviili-/kauppaoikeudellisten ja hallinto-oikeudellisten menettelyjen käynnistämiseksi ja seuraamiseksi, rikosoikeudellisten menettelyjen kulkua ja seuraamista koskevia digitaalisia ratkaisuja sekä suuren yleisön mahdollisuuksia tutustua julkaistuihin tuomioihin verkossa. Unkari on lisäksi saavuttanut erittäin hyviä tuloksia vaihtoehtoisten riidanratkaisumenettelyjen käytön edistämisen ja kannustimien osalta. Oikeusapujärjestelmän osallistavuus on kuitenkin herättänyt huolta, ja oikeudenkäyntimaksut kauppaoikeudellisissa asioissa ovat edelleen korkeat. Tuomareille voitaisiin tarjota enemmän viestintäkoulutusta.

Tuomioistuinten toimintaa mukautettiin covid-19-pandemian aikana. Digitaalisia ratkaisuja (esimerkiksi etäkuulemisjärjestelmä) oli käytössä jo pandemian puhjetessa. Kuulemisten toteuttaminen etäyhteydellä (videoneuvotteluna) on pandemian aikana yleistynyt, mikä on tehostanut tiettyjä tuomioistuinmenettelyjä. Joitakin tuomioistuinmenettelyjä on yksinkertaistettu. Hallitus teki 8. maaliskuuta 2021 prosessilakeihin muutoksia, joiden tarkoituksena on helpottaa oikeuslaitoksen toimintaa poikkeustilan aikana.

Tehokkuus