EUROOPAN KOMISSIO 
Bryssel 19.12.2011 
SEK(2011) 1611 lopullinen 
  
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA 
TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA 
Oheisasiakirja 
ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi 
Herkules III -ohjelmasta Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamisen alalla 
toteutettavien toimien tukemiseksi  
{KOM(2011) 914 lopullinen} 
{SEK(2011) 1610 lopullinen}  
 
 Tämä raportti edustaa ainoastaan sen laadintaan  osallistuneiden komission yksiköiden kantaa. 
Se ei rajoita komission mahdollisesti te kemien päätösten lopullista muotoa. 
 
 TIIVISTELMÄ HERKULES-OHJELMAA KOSKE VASTA VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA..................... 3  
1. TAUSTA JA EU:N PRIO RITEETTIEN EDIS TÄMINEN ................................................................................ 3  
2. INTRESSITAHOJEN KUULEMINEN.................................................................................................. ............ 3  
3. ONGELMAN MÄÄRITTELY JA TOIMENPIDELOGIIKKA......................................................................... 3  
4. OHJELMAN TAVOITTEET......................................................................................................... ..................... 4  
5. TOISSIJAISUUS JA EU:N LISÄARVO .............................................................................................. ............. 4  
6. ERI VAIHTOEHTOJEN KUVAUS.................................................................................................... ............... 5  
7. ERI VAIHTOEHTOJEN VAIKUTUSTEN ANALYSOINTI............................................................................ 5  
8. YHTEYDET MUIHIN VUODEN 2013 JÄLKEISIIN OHJELMIIN................................................................. 6  
9. YKSINKERTAISTAMINEN JA HALLINNOLLISEN TAAKAN KEVENTÄMINEN .................................. 6  
10. SEURANTA JA ARVIOINTI ...................................................................................................... .................... 7  
 
 Tiivistelmä Herkules-ohjelmaa ko skevasta vaikutusten arvioinnista  
 
1. Tausta ja EU:n prioriteettien edistäminen  
 
Herkules-ohjelma on ainoa väline, joka on tar koitettu erityisesti peto sten, lahjonnan ja muun 
unionin taloudellisiin etuihin vaikuttavan la ittoman toiminnan torjumista varten. Sen 
hallinnoinnista vastaa OLAF.   Perussopimuksessa määrätään EU:n taloudelliste n etujen tehokkaasta ja yhtäläisestä suojasta 
kaikissa jäsenvaltioissa ja EU:n toimielimissä  sekä tiiviistä yhteist yöstä kyseisen tavoitteen 
saavuttamiseksi.  Herkules II -ohjelman me not vuosina 2007–2013 ovat 98,5 miljoonaa euroa. Ehdotuksen 
mukaan menot pysyvät Herkules III -ohjelmassa  nykyisellä 15 miljoonan euron vuositasolla.  
 Herkules II -ohjelman menot jakautuvat seuraavasti:  
1. Tekninen tuki: 60 %  2. Petostentorjuntaan liittyvä  erikoiskoulutus: 35 % 
 3. Euroopan rikosoikeutta ja EU:n taloude llisten etujen suojelua käsittelevät 
yhdistykset (eurooppalaiset as ianajajayhdistykset): 5 % 
 
Lisäksi edellä mainituissa luokissa 1 ja 2 on käytettävä vähintään 6 miljoonaa euroa vuodessa laittoman savukekaupan lopettamise en. Tällä tavoin noudatetaan pe tosten, salakuljetuksen ja 
väärentämisen torjuntaa koskevia tavoitteita, jo tka sisältyvät neljän suuren kansainvälisen 
savukevalmistajan kanssa tehtyihin sopi muksiin. Kyseisten sopimusten mukaan 
savukevalmistajat maksavat 2,3 miljardia Yhdysvalta in dollaria kansallisiin talousarvioihin ja 
EU:n talousarvioon 20 vuoden aikana.  
2. Intressitahojen kuuleminen
 
 
Vaikutusten arvioinnissa otetaan huomioon sidosryhmien, erityisesti jäsenvaltioiden 
operationaalisten yksikköjen, muiden komi ssion yksikköjen ja muiden EU:n elinten 
kuuleminen. Lisäksi huomioon otetaan kokemus, jo ta OLAFille on kertynyt  operaatioista ja 
ohjelman hallinnoinnista. Vaikutusten arvi oinnissa on mukana aineistoa Herkules 
II -ohjelman tavoitteiden saavuttamista koskevast a välivaiheen tarkastelusta, joka saatiin 
päätökseen vuoden 2010 lopulla.  
3. Ongelman määrittely ja toimenpidelogiikka
 
 
Laajuus  
Taloudellisten etujen suojaamis ta koskevassa 325 artiklan mukaisessa komission vuoden 2010 
vuosikertomuksessa korostetaan tarvetta lisätoimiin petost en torjumiseksi. Komission 
petostentorjuntastrategiassa vastataan tähän ta rpeeseen ja korostetaan Herkules-ohjelmien 
tärkeyttä. Tilastot, joita es itetään 325 artiklan mukaisessa  kertomuksessa ja OLAFin 
riippumattomassa toimintakertomuksessa, kert ovat petostoiminnan la ajuudesta ja OLAFin 
työmäärän suuruudesta. Vuonna 2010 havaittuje n sääntöjenvastaisuuksien taloudellinen 
 
 5kokonaisvaikutus oli 1,8 miljardia euroa, josta epäiltyjen petosten osuus oli 0,5 miljardia 
euroa (kun menot olivat 141 miljardia euroa ja tu llit perinteisten omien varojen puolella (tulot) 
noin 17 miljardia euroa). OLAF sai vuosina 1999–2011 päätökseen yli 1 500 omaa tutkimusta (360 tutkimusta parhaillaan käynnissä). N iiden perusteella OLAFin tutkimissa 
petostapauksissa ja muissa sääntöjenvastaisuuksia  koskevissa tapauksissa perittiin takaisin yli 
miljardi euroa.   Petoksilla on merkittäviä rahallisia seurauksia se kä kielteisiä yhteiskunnal lisia ja taloudellisia 
vaikutuksia. Lisäksi ne va hingoittavat EU:n mainetta. 
 
Syyt 
 
Vaikutusten arvioinnissa luetell aan viisi pääsyytä, joihin Herkules III -ohjelmalla olisi 
puututtava: 
 
 1. Petoksentekijät sopeutuvat nopeasti uusiin olosuhteisiin EU:n ta solla, harjoittavat 
rajat ylittävää toimintaa ja käyt tävät hyväkseen heikoimpia kohtia. 
 2. Komissio ja jäsenvaltiot ovat sitoutuneet  tehostamaan savukkeid en salakuljetuksen 
torjuntaa.  
 3. Julkiseen talouteen  kohdistuvat paineet ede llyttävät sitä, että EU:n taloudellisten 
etujen suojaamisen kustannustehokk uutta lisätään parantamalla petosten paljastamista ja 
ehkäisyä. 
 4. Jäsenvaltioissa ja ehdokasmaissa tai asso sioituneissa maissa on suuri määrä erilaisia 
toimivaltaisia viranomaisia. Suurin osa EU :n varoihin kohdistuvien petosten torjunnassa 
käytettävissä olevista resu rsseista on kansallisia eikä EU:n resursseja.  
 5. Erilaiset kannustimet ja valmiudet eri jäsenv altioissa haittaavat ta loudellisten etujen 
yhtäläistä suojaamista.  
 
Ongelmat 
 
Jokaisen syyn osalta yks ilöidään erityiset ongelmat
. Näitä ovat puutteellinen asiantuntemus ja 
tekninen laitteisto, järjestäytyneen rikol lisuuden muodostaman uhkan muuttuvuus, heikko 
julkinen luottamus, tietämä ttömyys EU:n etuihin kohdistuvi sta petoksista, riittämätön 
riskianalyysi ja tietojen jakaminen, toimivalta isten kansallisten viranomaisten riittämättömät 
valmiudet tehdä yhteistyötä keskenään ja OLAFin  kanssa, teknisten ja viestintälaitteiden 
yhteensopimattomuus, tutkimuksissa ja petoksentekijöiden syytteeseen asettamisessa tarvittavien yhtenäisten halli nnollisten ja lainsäädännöllist en puitteiden puuttuminen sekä 
kansallisten viranomaiset puutteelliset tiedot ja riittämätön parhaiden käytäntöjen jakaminen.  
 
4. Ohjelman tavoitteet
 
 
Ohjelman yleistavoitteena  on suojata unionin taloudellisia etuja ja siten parantaa Euroopan 
talouden kilpailukykyä ja varmistaa veronmaksajien rahojen suojaaminen. 
 Ohjelman erityistavoitteena
 on petosten, lahjonnan ja muun  unionin taloudellisiin etuihin 
vaikuttavan laittoman toiminnan ehkäisy ja torjunta.  Muita operatiivisia tavoitteita on määritelty asetuksen liitteessä.  
5. Toissijaisuus ja EU:n lisäarvo
 
 
 6 
 SEUT-sopimuksen 317 ja 325 artiklan mukaan ko missio vastaa yhteistyö ssä jäsenvaltioiden 
kanssa talousarvion toteuttamisesta ja petost en torjunnasta. Petostentorjunta kuuluu EU:n 
jaetun toimivallan piiriin. Sen vuoksi EU:lla on erityinen vastuu kaikkien toimivaltaisten 
viranomaisten välisen tiiviin ja säännöllisen yhtei styön edistämisestä antamalla apua ja tukea. 
Lisäksi osa Herkules-toimista toteut etaan EU:n toimielinten tasolla.  
 Selvää lisäarvoa saadaan helpottamalla jäsenvaltioiden viranomaisten välistä yhteistyötä, yhteishankinnoilla saavutetuist a kustannussäästöistä ja vahvis tamalla heikkoja kohtia, joissa 
kansalliset viranomaiset ovat erit yisen alttiita rikolliselle toiminnalle, jota johdetaan 
naapurimaiden alueelta. Myös jäsenvaltioiden  taloudet saavat hyötyä, sillä EU:n rahoitus 
myönnetään usein osarahoituksena ja salakuljetuksella on usein haitallisia vaikutuksia sekä 
tulleihin että kansallisiin (v älillisiin) vero ihin. Ohjelmalla puututaan siihen ongelmaan, että 
joillakin jäsenvaltioilla ei ole kannustimia kä sitellä kysymyksiä, joilla on vähän vaikutusta 
niiden omaan talouteen mutta jotka vaikuttavat negatiivisesti EU:n talousarvioon tai muiden 
jäsenvaltioiden kansallisiin tal ousarvioihin, erityisesti tiukan ta lousarviokurin aikoina (esim. 
savukkeiden salakuljetus ja väärentäminen).  
 
Lisäksi ohjelma edistää verkostoitumista ja jä senvaltioiden viranomaisten välistä parhaiden 
käytäntöjen vaihtoa ja parantaa EU:n lainsä ädännön noudattamista kouluttamalla kansallisia 
asiantuntijoita yhteisissä tilaisuuksissa, joih in osallistuu useiden maiden kansalaisia. 
 
6. Eri vaihtoehtojen kuvaus
 
 
Nykyisen tilanteen jatkaminen  muodostaa perusskenaarion  (vaihtoehto 1 ). 
 Vaihtoehdossa 2
 lähdettäisiin liikkeelle  nykyisestä tilanteesta, mutta  ohjelman menetelmiä 
parannettaisiin erityisesti nostamalla osarahoituksen enimmäismääriä, jotta voidaan ratkaista kasvavat vastarahoitukseen lii ttyvät ongelmat jäsenval tioissa. Tämä on erityis en tärkeää, jotta 
voitaisiin vahvistaa suojelua erity isesti petoksille alttiina olevilla maantieteellisillä alueilla ja 
EU:n puolustuksen heikoissa kohdissa.  Vaihtoehto 3
 merkitsisi radikaalia siirtymistä tukemaan välittömiä operatiivisia toimia 
sellaisten pitemmän aikavälin tavoitteiden sijasta kuten m ääräysten parempi noudattaminen, 
parempi tietojenvaihto ja oikeudellisen käsityksen muodostaminen EU:n varojen 
suojaamiseen vaikuttavista EU:n laajuisi sta rikosoikeudellisis ta kysymyksistä.  
 Vaihtoehto 4
 on ohjelman lopettaminen. 
 Kahta muuta vaihtoehtoa ei ole otettu huomioon:  
• Vaihtoehto
, jossa rahoitusta lisätään nykyisestä, hylätään, koska se ei ole komission 
tiedonannossaan ”Eurooppa 2020 -strategiaa tukeva talousarvio” (KOM(2011) 500) 
ehdottaman monivuotisen rahoituskehyksen mukainen. 
• Vaihtoehto , jossa ohjelma yhdistetään Perikles -ohjelmaan (euron suojaaminen 
rahanväärennykseltä), ei ole toteuttamiskel poinen, koska ohjelmien oikeusperustoissa 
määrätään eri lainsäädäntömenettelyistä (ks. SEUT-sopimuksen 133 ja 325 artikla). 
 
7. Eri vaihtoehtojen va ikutusten analysointi  
 
 7 
Vaihtoehtojen vaikutusta arvioi daan tarkastelemalla ensin Herkules II -ohjelmassa saavutettua 
vaikutusta (perusskenaario, vaihtoehto 1 ) ja sitten vertaamalla sitä muiden vaihtoehtojen 
vaikutuksiin.    Vaihtoehdon 4
 osalta tarkastellaan vai kutusta, joka ohjelman lopett amisella olisi sen eri osa-
alueisiin. Sen vuoksi sen pohjalta voidaan myös  harkita mahdollisia muutoksia rahoituksen 
jakautumiseen eri osa-alueiden kesken. Vaih toehto 4 hylätään, koska petostentorjunnan 
tehokkuuden pienentyminen olisi paljon säästöjä suurempaa. Mahdollisuus siirtää joitakin toimia muihin EU:n ohjelmiin hylätään, koska silloin EU:n talousarvion suojaaminen ei väistämättä olisi enää painopisteenä.  Vaihtoehdolla 3
 olisi se mahdollinen epätoivottu vaikutus, että se voisi johtaa 
epätasapainoiseen lähestymistapaan peto stentorjuntaan EU:n tasolla. Komission 
petostentorjuntastrategiassa (KOM (2011 376) todetaan, että on jatk ettava ja kehitettävä lisää 
erityisiä toimia petosten ehkäisemiseksi ja paljastamiseksi, muun muassa parhaiden 
käytäntöjen vaihtamisen parantamista ja koulutusta.   
Sen vuoksi parhaaksi arvioitu vaihtoehto on vaihtoehto 2
 (nykytilanteen parantaminen). Sen 
avulla on mahdollista siirtyä vaihtoehtoa 3 va rovaisemmin operatiiviseen tukeen, jos niin 
päätetään olosuhteiden kehityksen ja sidosryhmien näkökantojen perusteella. 
  
8. Yhteydet muihin vuoden  2013 jälkeisiin ohjelmiin
  
 
Muilla lainvalvonta- ja tulliyhteistyön alan  aloitteilla on myöntei nen vaikutus EU:n 
taloudellisten etujen suojaam iseen. Samoin Herkules-ohjel maan sisältyvät aloitteet 
vaikuttavat myönteisesti muihin lainvalvonta-,  tulli- ja turvallisuusalan politiikkoihin; 
skannerilla, joka on pääasiassa tarkoitettu laittomien savukelähetysten paljastamiseen, 
voidaan löytää myös muita laittomia lähetyksiä, joilla on vaikutuksia tuloihin, rikollisuuteen 
tai turvallisuuteen.  Näillä aloitteilla on kuitenkin omat tavoitteensa eivätkä ne mahdollisesti tarjoa jatkuvaa tukea 
erityisille petostentorjuntatoimille. On tärkeää,  että jatkossakin on ohjelma, jossa keskitytään 
erityisesti taloudellisten etujen suojaamis een EU:n tasolla, jotta voidaan toteuttaa 
erikoishankkeita, joiden tavoitteena on parantaa petosten ehkäisyä, paljastamista ja tutkintaa, mukaan lukien hankkeet, jotka edellyttävä t eri hallinnonaloihin  kuuluvien yksikköjen 
monialaista osallistumista. Pe tostentorjunta on monialainen ta voite, joka edellyttää tehokasta 
ja rajat ylittävää yhteistyötä useide n eri kumppaniviranomaisten välillä.  
 OLAF ja muut pääosastot ovat koordinoineet ohjelmia tarvittavalla tavalla ohjelmien välisten 
päällekkäisyyksien ja sekaannusten välttämiseksi.   
9. Yksinkertaistaminen ja hallinnollisen taakan keventäminen
  
 
Kokemusten ja kuulemisten perusteella on  ehdotettu joitakin teknisiä parannuksia 
varainhoitoasetuksen sääntöjen mukaisesti . Tällaisia parannuksi a ovat esimerkiksi 
joustavammat menettelyt alle 50 000 euro n arvoisten hankkeiden rahoittamiselle, 
kustannusten erittelyä ja arviointia koskevat lievemmät vaatimukset,  yksinkertaistetut 
 
 8hakemuksia ja tulosten raportointia koskevat vaatimukset sekä työryhmien lisääntynyt käyttö, 
jotta palautetta saataisiin nopeammin ja  rahoitus voitaisiin kohdentaa paremmin.  
 
10. Seuranta ja arviointi  
 
Ohjelmasta tehdään vuotuiset arvioinnit ja väliarviointi. OLAFin virkamiehet osallistuvat useisiin rahoitusta saaneisiin tilaisuuksiin, jott a voidaan varmistaa, että toimien laatua ja 
kohdentamista seurataan asianmukaisesti. Tämä takaa hankerahoituksen riittävän 
ennakkovalvonnan ja on merkittävä osa sen to imeksiannon täytäntöönpanoa, jonka mukaan 
komission (OLAFin) on autettava jäsenvaltioi ta tiiviin ja säännöllisen yhteistyön 
järjestämisessä. Tulostietoja ja palautetta on tarkoitus kerätä ja analysoida järjestelmällisesti. Mahdollisuuksien mukaan kehitetään SMART-i ndikaattoreita, joilla mitataan ohjelman 
puitteissa toteutettujen toimien vaikutusta. Jos se ei ole mahdollista toimen luonteen vuoksi, esim. joidenkin koulutustoimien tapauksessa, laatua  ja tulosindikaattoreita seurataan tiiviisti. 
 OLAFin organisaatiouudistus vu oden 2012 alussa vahvistaa OLAF in valmiuksia hallinnoida 
ja arvioida Herkules-ohjelmaa.