Komission kertomus jäsenvaltioiden rahanpesun selvittelykeskusten välistä yhteistyötä koskevista järjestelyistä, joita noudatetaan tietojenvaihdossa, 17 päivänä lokakuuta 2000 tehdyn neuvoston päätöksen (2000/642/YOS) täytäntöönpanosta /* KOM/2007/0827 lopull. */





[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 20.12.2007 KOM(2007) 827 lopullinen KOMISSION KERTOMUS jäsenvaltioiden rahanpesun selvittelykeskusten välistä yhteistyötä koskevista järjestelyistä, joita noudatetaan tietojenvaihdossa, 17 päivänä lokakuuta 2000 tehdyn neuvoston päätöksen (2000/642/YOS) täytäntöönpanosta JOHDANTO Kertomuksen tavoitteena on arvioida, ovatko jäsenvaltiot perustaneet yhteistyökehyksen tukemaan neuvoston päätöksen 2000/642/YOS, jäljempänä ’päätöksen’, mukaisten rahanpesun selvittelykeskusten työtä. Rahanpesun selvittelykeskukset ovat keskeisessä asemassa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnassa, ja on erittäin tärkeää tukea niiden tiivistä yhteistyötä. Suomen aloitteeseen perustuvalla päätöksellä on tarkoitus parantaa EU:ssa toimivien rahanpesun selvittelykeskusten välistä yhteistyötä rahanpesun torjumiseksi[1]. Päätöksellä pyritään poistamaan rahanpesun selvittelykeskusten keskinäisessä tiedonvälityksessä ja tietojenvaihdossa esiintyviä ongelmia, jotka johtuvat niiden erilaisista oikeudellisista asemista (hallinto-, oikeus- tai lainvalvontaviranomainen) säätämällä niiden välisestä suorasta tiedonvälityksestä. Päätös kuvastaa Egmont-ryhmän[2] luomia standardeja ja periaatteita sekä rahanpesun vastaisen toimintaryhmän[3] suosituksia. Rahanpesun selvittelykeskusten yhteistyön merkitys Euroopassa on tunnustettu joulukuussa 2004 hyväksytyssä terrorismin rahoituksen estämistä koskevassa EU:n strategiassa[4]. Kertomus on ajankohtainen myös siksi, että kolmas rahanpesun vastainen direktiivi[5] – jossa vahvistetaan monet rahanpesun selvittelykeskusten tehtävät sekä päätöksen mukainen yhteistyö – on saatettava osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä 15. joulukuuta 2007 mennessä. Direktiiviä täydentävää käteisrahan valvontaa koskevaa asetusta[6] sovelletaan 15. kesäkuuta 2007 alkaen. Asetuksen mukaan jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on saatettava asetuksen nojalla saadut tiedot kansallisten rahanpesun selvittelykeskusten käyttöön. Myös Euroopan neuvoston yleissopimus[7] nro 198 vuodelta 2005 vastaa päätöksen säännöksiä. Yhteistyön vahvistaminen Euroopassa on yhä tarpeellisempaa, sillä rahanpesun selvittelykeskusten käsittelemä tietomäärä on kasvanut viime vuosina. Useat jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet, että eurooppalainen ja kansainvälinen yhteistyö on lisääntynyt, kuten esimerkiksi saksalainen rahanpesun selvittelykeskus vuotta 2005 koskevassa vuotuisessa toimintakertomuksessaan[8]: ”Rahanpesun selvittelykeskus oli yhteydessä muissa maissa toimivien rahanpesun selvittelykeskusten kanssa 657 tapauksessa vuonna 2005. Lisäystä edelliseen vuoteen verrattuna oli 8,4 prosenttia. Yhteyksien määrän kasvu vuodesta 2003 vuoteen 2004 oli 25 prosenttia.” KERTOMUKSEN TARKOITUS JA ARVIOINTIMENETELMÄ Euroopan unionista tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’EU:sta tehty sopimus’, 34 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan neuvosto voi tehdä EU:sta tehdyn sopimuksen VI osaston tavoitteiden mukaisia muita päätöksiä rikosasioissa tehtävän poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön alalla, jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämistä lukuun ottamatta. Sopimuksessa todetaan selvästi, että tällaiset neuvoston päätökset ovat oikeudellisesti velvoittavia ja että jäsenvaltioiden saattaa olla tarpeen muuttaa kansallista lainsäädäntöään, jotta se vastaisi päätöstä. Jäsenvaltioiden on noudatettava 17. lokakuuta 2000 tehtyä päätöstä niin kuin sen 9 artiklan 2 kohdassa todetaan. Siinä edellytetään muun muassa, että ”jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että ne pystyvät täysimääräiseen yhteistyöhön tämän päätöksen säännösten mukaisesti”. Tässä kertomuksessa – vaikka päätöksessä ei edellytetäkään sellaisen antamista – esitetään ensimmäinen tosiseikkoihin perustuva arvio siitä, ovatko jäsenvaltiot saaneet luotua sellaisen lainsäädännöllisen ja toiminnallisen kehyksen, jonka avulla niiden rahanpesun selvittelykeskukset pystyvät tekemään yhteistyötä niin kuin neuvoston päätöksessä edellytetään. Komissio pyysi tuolloin 25:tä EU:n jäsenvaltiota ilmoittamaan täytäntöönpanotoimenpiteistään 24. toukokuuta 2006 lähettämällään kirjeellä sekä 23. lokakuuta 2006 lähettämällään muistutuksella. Bulgariaa ja Romaniaa pyydettiin ilmoittamaan omista täytäntöönpanotoimenpiteistään 24. tammikuuta 2007 lähetetyllä kirjeellä. Kesäkuuhun 2007 mennessä 26 jäsenvaltiota oli vastannut pyyntöön, ja ainoastaan Irlanti oli lähettänyt vasta väliaikaisen vastauksensa. Tämä kertomus on laadittu saatujen vastausten perusteella. Osassa vastauksista ei ollut esitetty täytäntöönpanon yksityiskohtia. Eräät jäsenvaltiot eivät ole toimittaneet komissiolle kaikkia täytäntöönpanosäännöksiä koskevia asiakirjoja. Arviointi ja päätelmät pohjautuvat tämän vuoksi osin puutteellisiin tietoihin. Kertomuksessa keskitytään rahanpesun selvittelykeskusten välisen yhteistyön oikeudelliseen puoleen, mutta käsitellään myös toiminnallista puolta niin paljon kuin on mahdollista saatujen vastausten perusteella. Tätä kaksijakoista analyysia tarvitaan, koska rahanpesun selvittelykeskusten välinen yhteistyö määritetään toimien perusteella ja ne menevät pidemmälle kuin lainsäädäntö. Tämä saattaa myös tarkoittaa, että vaikka jäsenvaltion lainsäädäntö on neuvoston päätöksen vaatimusten mukainen, todelliset toimintaan liittyvät ongelmat saattavat jäädä havaitsematta. Arviointi oli vaikea ja monimutkainen tehtävä juuri sen vuoksi, että oli otettava huomioon täytäntöönpanon oikeudellinen ja toiminnallinen puoli, varsinkin kun useimmissa jäsenvaltioiden vastauksissa keskityttiin yhteistyön oikeudelliseen puoleen. Lisäksi päätöksen sanamuodon vuoksi monet seikat ovat tulkinnanvaraisia. YLEISKUVA JÄSENVALTIOIDEN VASTAUKSISTA Kertomuksen tässä osassa analysoidaan päätöksen 1–7 artiklan ja 9 artiklan [9] säännöksiä koskevaa tilannetta aihealoittain. Analyysissä on määritetty seuraavat keskeiset kysymykset: - rahanpesun selvittelykeskuksen määritelmä - tietojenvaihdon perusta - tietojenvaihtoa koskevat yksityiskohdat - tietosuoja. Jo tässä vaiheessa on tärkeää huomata, että EU:ssa toimii monenlaisia rahanpesun selvittelykeskuksia: rahanpesun selvittelykeskuksista 12 on hallintoviranomaisia (FR, SI, BE, CZ, IT, ES, LV, PL, MT, RO, EL, BG), 11 on lainvalvontaviranomaisia (DE, HU, UK, SE, SK, EE, AT, FI, LT, PT, IE) ja vain yksi on oikeusviranomainen (LU). Kolmen rahanpesun selvittelykeskuksen voi katsoa olevan edellä mainittujen yhdistelmiä (DK, CY, NL). RAHANPESUN SELVITTELYKESKUKSEN MÄÄRITELMÄ Päätöksen 2 artiklan 1 kohta vastaa suurelta osin Egmont-ryhmän antamaa rahanpesun selvittelykeskuksen määritelmää[10], ja jäsenvaltioita pyydetään huolehtimaan siitä, että kunkin rahanpesun selvittelykeskus on ”kansallinen keskusyksikkö, jonka tehtävänä on… ottaa vastaan (ja sikäli kuin se on sallittua, pyytää), analysoida ja jakaa toimivaltaisille viranomaisille rahoitustietoja”. Määritelmä on myös kolmannen rahanpesun vastaisen direktiivin 21 artiklan mukainen. Jäsenvaltioista useimmat eli 18 toimitti säädöksensä, jolla ne olivat perustaneet rahanpesun selvittelykeskuksensa. 1. Kansallinen keskusyksikkö, jonka tehtävänä on jakaa tietoja – 2 artikla Tietojen jakaminen on merkittävä osa rahanpesun selvittelykeskusten yhteistyötä. Jokaisen rahanpesun selvittelykeskuksen on oltava erillinen yksikkö, oli se sitten autonominen tai osa muuta organisaatiota, jotta EU:ssa toimivat rahanpesun selvittelykeskukset voivat tehdä keskenään suoraan yhteistyötä ja vaihtaa tietoja. Useimmat jäsenvaltiot täyttävät tämän vaatimuksen, ja osa niistä (MT, RO, LV) totesi, että ne ovat antaneet omalle rahanpesun selvittelykeskukselleen erillisen oikeushenkilöllisyyden. Mainittakoon myös, että Kreikan lainsäädännössä viitataan rahanpesua torjuvaan kansalliseen viranomaiseen ja mainitaan, että sen kokouspaikka vahvistetaan ministerin päätöksellä. Lisäksi eräissä epäselvissä tapauksissa (kuten CZ, HU) lainsäädännöllä myönnetään asianomaisten tehtävien hoito ja vastuu koko organisaatiolle, jonka osa rahanpesun selvittelykeskus on, eikä vain kyseiselle yksikölle. Seuraavien jäsenvaltioiden toimittamat tiedot tästä seikasta olivat epäselvät: UK, DK, EE, FI, BG, IE, IT, AT, ES, LU, SK. Rahanpesun selvittelykeskusten yhteistyön kannalta on tärkeää, että niille myönnetään selkeästi valtuudet ”jakaa” tietoja[11]. Tietojen jakaminen tässä tarkoittaa lähinnä sitä, että rahanpesun selvittelykeskus jakaa tietoja toimivaltaisille viranomaisille kansallisella tasolla. Rahanpesun selvittelykeskusten on kuitenkin myös pystyttävä jakamaan tietoja kansainvälisesti. Eräiden jäsenvaltioiden (EL, NL, SE, CZ, HU, CY, PL, RO) lainsäädännössä säädetään yhteistyöstä ulkomaisten vastaavien organisaatioiden kanssa, mainitsematta kuitenkaan erityisesti tietojen jakamista, kun luetellaan rahanpesun selvittelykeskuksen keskeisiä tehtäviä. Eräät jäsenvaltiot, kuten UK, DK, SK, EE, AT, ES, FI, BG, IE, LU, IT, eivät ole toimittaneet selkeitä tietoja tästä kysymyksestä. 2. Asiaankuuluvien tietojen kerääminen kansallisella tasolla – 1 artiklan 1 kohta ja 2 artiklan 1 kohta Päätöksessä mainitaan suhteellisen ympäripyöreästi, minkälaisia tietoja rahanpesun selvittelykeskusten on saatava käyttöönsä, ja päätöksen 4 artiklan 2 kohdassa säädetään ainoastaan niin sanotusta monialaisesta vaatimuksesta, jonka mukaan on vaihdettava kaikki asiaankuuluvat hallinnolliset tiedot, lainvalvontaan liittyvät tiedot ja rahoitustiedot. Analyysillä pyritäänkin saamaan parempi käsitys siitä, millaisia ”asiaankuuluvia tietoja” rahanpesun selvittelykeskuksessa kerätään 1 artiklan 1 kohdan mukaisesti – yksinomaan saatujen vastausten perusteella – arvioimatta suoraan jäsenvaltioiden täytäntöönpanon tasoa. Tärkeitä tekijöitä tässä ovat rahanpesun vastaisista direktiiveistä johtuvat velvollisuudet. EU:ssa toimivan rahanpesun selvittelykeskuksen on myös olennaisen tärkeää tietää, millaisia tietoja yhteistyökumppanina toimiva rahanpesun selvittelykeskus toisessa jäsenvaltiossa kerää, jotta voidaan varmistaa tehokas yhteistyö. Jäsenvaltiot ovat säätäneet hyvin eri tavoin siitä, onko rahanpesun selvittelykeskuksella pääsy tiettyihin tietokantoihin tai voiko se pyytää lisätietoja muilta viranomaisilta. Eräät jäsenvaltiot ilmoittivat vaatimuksista, joilla ne saavat käyttöönsä poliisitietoja, muissa tapauksissa tietoja voi saada myös vero- tai tulliviranomaisilta (SE, DE) tai jopa useilta eri tahoilta (BE, EL, LT, LV, PL, ES, MT, RO, CZ, FI, IT). Joissakin tapauksissa tällaiset laajat mahdollisuudet hankkia tietoja aiheuttavat epäselvyyttä siitä, minkä viranomaisten, ”valtion viranomaisten” (LV) tai ”asianomaisten täytäntöönpanoelinten” (ES), olisi annettava tietoja. Seuraavat jäsenvaltiot eivät ole antaneet tähän kysymykseen konkreettista vastausta: HU, UK, LU, DK, SK, EE, AT, FR, NL, PT, IE, BG. 3. Asiaankuuluvat tiedot – 4 artiklan 2 kohtaan liitetty velvollisuus, jonka mukaan lainvalvontaviranomaisten on annettava tietoja rahanpesun selvittelykeskukselle Eräät jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet komissiolle, että niiden lainsäädännön mukaan lainvalvontaviranomaisten on annettava tietoja rahanpesun selvittelykeskukselle. DE, BE, MT, LT, PL, SE, CZ, IT, CY ovat ilmoittaneet nimenomaisesti tällaisesta velvollisuudesta. 4. Asiaankuuluvat tiedot – 4 artiklan 2 kohtaan liitetty rahanpesun selvittelykeskuksille annettu mahdollisuus pyytää lisää rahoitustietoja kotimaisilta ilmoituksia tekeviltä elimiltä Koska rahanpesun selvittelykeskukset vaihtavat keskenään myös arkaluonteisia rahoitustietoja, on tärkeää tietää, onko rahanpesun selvittelykeskuksella oikeus pyytää lisätietoja, kun rahoituslaitokset tai muut ilmoituksia tekevät elimet ovat ilmoittaneet niille epäilyttävistä liiketoimista. Moni jäsenvaltio (HU, FR, SI, SE, BE, EL, FI, EE, LT, NL, MT, RO, PL, LV, IT, DE) on ilmoittanut sellaisesta voimassa olevasta lainsäädännöstä, jonka perusteella rahanpesun selvittelykeskus voi pyytää lisätietoja rahoituslaitoksilta ja muilta ilmoituksia tekeviltä elimiltä. Seuraavien jäsenvaltioiden toimittamat tiedot tästä seikasta olivat epäselvät: UK, LU, DK, SK, AT, PT, IE, BG, ES, CZ, CY. 5. Ilmoitus neuvoston pääsihteeristölle (2 artiklan 3 kohta) Jäsenvaltioilla on velvollisuus ilmoittaa kirjallisena neuvoston pääsihteeristölle yksikkö, joka on tässä artiklassa tarkoitettu rahanpesun selvittelykeskus. Ainoastaan neljä jäsenvaltiota (DE, LU, IT, MT) mainitsi vastauksessaan, että ne olivat näin tehneet tai tekemässä. TIETOJENVAIHDON PERUSTA Tietojenvaihdon avulla rahanpesun selvittelykeskukset pystyvät analysoimaan kunnolla ilmoituksia epäilyttävistä liiketoimista.[12] Jäsenvaltioista 17 toimitti säännökset, joissa vahvistetaan oikeus ja tarve tehdä yhteistyötä ulkomaisten rahanpesun selvittelykeskusten kanssa. Ainoastaan Espanjan lainsäädännössä erotettiin toisistaan rahanpesun selvittelykeskusten EU:n tasoinen ja kansainvälinen yhteistyö sekä tietojenvaihto. Kävi ilmi, että 18 jäsenvaltiota oli sisällyttänyt lainsäädäntöönsä erityisen tietojenvaihtoa koskevan säännöksen. Näyttää siltä, että kolmen jäsenvaltion (LT, NL, PT) lainsäädännössä säädetään rahanpesun selvittelykeskusten yhteistyöstä, muttei erityisesti tietojenvaihdosta. Kreikan lainsäädännössä näyttäisi olevan rajoitus, joka kattaa yleisesti ottaen kansainvälisen yhteistyön mutta ainoastaan silloin, kun rahanpesun selvittelykeskus vastaanottaa tietoja. Konkreettista vastausta tähän kysymykseen ei ole saatu seuraavilta jäsenvaltioilta: DK, BG, IE, AT. 6. ”Rahanpesun selvittelykeskukset vaihtavat… oma-aloitteisesti tai pyynnöstä kaikki saatavissa olevat tiedot, joilla voi olla merkitystä”– 1 artiklan 2 kohta Neljä jäsenvaltiota (HU, SI, LV, MT) ilmoitti tietojenvaihtoa koskevasta lainsäädännöstä, ja neljä muuta jäsenvaltiota (FR, SE, CZ, CY) ilmoitti vaihtavansa tietoja sekä oma-aloitteisesti että pyynnöstä, mutta ei ole antanut asiaa koskevaa lainsäädäntöä. 7. Rahanpesun selvittelykeskuksena toimiva poliisiviranomainen voi toimittaa tietoja – 1 artiklan 3 kohta Tässä säädetään kevyemmistä vaatimuksista rahanpesun selvittelykeskuksina toimiville lainvalvontaviranomaisille. Jäsenvaltiot eivät ole toimittaneet tietoja erityisesti tästä artiklasta, minkä voidaan katsoa osoittavan, että lainvalvontaviranomaisiin sovelletaan eri lainsäädäntöä kuin muuntyyppisiin rahanpesun selvittelykeskuksiin. 8. Rahanpesun selvittelykeskusten valtion sisäinen asema ei vaikuta siihen, miten ne toteuttavat tehtäviään – 3 artikla Jäsenvaltiot päättävät itse rahanpesun selvittelykeskuksensa asemasta, kunhan jokainen rahanpesun selvittelykeskus pystyy toteuttamaan tehtävänsä kunnolla. Jäsenvaltioista 23 toimitti lausunnon tai ilmoitti lainsäädännöstä, jonka mukaan yhteistyötä tehdään ulkomaisten rahanpesun selvittelykeskusten kanssa niiden asemasta riippumatta. Silloin kun yhteistyö perustuu asiaa koskevaan poliisilakiin (esim. AT, SK), tietyt tilanteet ovat kuitenkin epäselviä. Lisäksi on vaikea arvioida, kattavatko säännökset kaikentyyppiset rahanpesun selvittelykeskukset, koska sitä ei ole selkeästi mainittu tekstissä. Alankomaat on ainoa jäsenvaltio, jonka lainsäädännössä nimenomaan viitataan ulkomaisen hallituksen nimeämiin poliisi- ja muihin viranomaisiin , jotka hoitavat vastaavia tehtäviä. Konkreettista vastausta tähän kysymykseen ei ole saatu seuraavilta jäsenvaltiolta: UK, DK, BG, IE. TIETOJENVAIHTOA KOSKEVAT YKSITYISKOHTAISET SÄÄNNÖT Monessa kohdassa (4, 6 ja 7 artiklassa sekä 9 artiklan 1 kohdassa) annetaan yksityiskohtaisia sääntöjä tietojenvaihdon eri vaiheista. Yleisesti ottaen 11 jäsenvaltiota (FR, UK, SI, CY, EE, AT, EL, LV, PL, PT, RO) korosti sitä, että ne soveltavat tietojenvaihdossa Egmont-ryhmän periaatteita[13] ja näin noudattavat päätöksen asianomaisia vaatimuksia. Kaksi jäsenvaltiota mainitsi erityisesti, että ne antavat lyhyen lausunnon asiaankuuluvista tosiseikoista (CZ, NL) (4 artiklan 1 kohta) . 9. Pyyntöön vastaaminen – 4 artiklan 2 kohta Vastatessaan pyyntöön rahanpesun selvittelykeskuksen on toimitettava kaikki asiaankuuluvat tiedot, myös käytettävissä olevat rahoitustiedot ja pyydetyt lainvalvontaan liittyvät tiedot. Tämä on päätöksen tärkeimpiä säännöksiä. Yhdeksän jäsenvaltiota (HU, FR, SE, ES, NL, BE, CZ, EE, UK) toimitti lausunnon tai ilmoitti lainsäädännöstä, jossa määriteltiin jossain määrin tietojenvaihdon laajuutta mutta ei aina määritelty täsmällisesti, vaihdetaanko rahoitustietoja vai lainvalvontaan liittyviä tietoja. Vaikka muutamat valtiot (HU, FR, BE, CZ, EE) painottivat toimittavansa rahoitustietojen lisäksi myös pankkitiedot, voitaneen otaksua, että eräillä muilla mailla on vaikeuksia niiden toimittamisessa. Siinä, millaisia tietoja rahanpesun selvittelykeskukset voivat toimittaa, näyttää olevan huomattavia eroja. On kuitenkin hyvin vaikea arvioida, miten jäsenvaltiot tosiasiassa noudattavat tätä tärkeää säännöstä, koska päätöksessä ei määritellä ”kaikkia asiaankuuluvia tietoja”. Päätöksen mukaan vastavuoroisuuden periaate ei ole ennakkoedellytys tietojenvaihdolle, mutta se mainitaan monen jäsenvaltion asiaa koskevassa lainsäädännössä tai käytännössä (FR, SI, BE, RO, CZ, PL). Toisaalta Viro totesi, että se on luopunut tästä periaatteesta. 10. Kieltäytyminen – 4 artiklan 3 kohta Päätöksen 4 artiklan 3 kohdassa määritetään varsin laajasti, milloin rahanpesun selvittelykeskus voi kieltäytyä toimittamasta tietoja vastaavaa työtä tekeville ulkomaisille organisaatioille. Viisi jäsenvaltiota (HU, FR, ES, MT, NL) ilmoitti tällaisista keskenään erityyppisistä säännöksistä. Niissä viitattiin useimmiten sellaisiin perusperiaatteisiin kuin itsemääräämisoikeus, kansallinen turvallisuus sekä rikostutkimusten mahdollinen häiritseminen. Jäsenvaltioista 22 ei ole antanut konkreettista vastausta tähän kohtaan. 11. Oma-aloitteinen tietojenvaihto – 6 artikla Yleisesti ottaen ei näytetä tehdyn eroa vastauksena pyyntöön toimitettavien tietojen tai oma-aloitteisesti toimitettavien tietojen välillä. 12. Suojatut tiedonvälityskanavat – 7 artikla Päätöksessä velvoitetaan jäsenvaltiot käyttämään suojattuja tiedonvälityskanavia, koska tiedot on voitava toimittaa turvallisesti. Vastauksissa mainittiin seuraavat kanavat: Egmont Secure Web (turvallinen kryptattu mahdollisuus jakaa tietoja internetin kautta) ja FIU.NET (EU:ssa toimivien rahanpesun selvittelykeskusten tietokonepohjainen tietojenvaihtojärjestelmä) sekä Europol ja Interpol niitä rahanpesun selvittelykeskuksia varten, jotka ovat lainvalvontaviranomaisia. Jäsenvaltioista 11 (DE, FR, BE, CZ, SK, ES, EL, FI, LV, NL, PT) vahvisti osallistuvansa FIU.NET-hankkeeseen, Ruotsi ja Kypros haluavat osallistua ja Itävalta ei osallistu. Jäsenvaltioista 15 (DE, UK, FR, SE, BE, CZ, SK, CY, AT, ES, EL, FI, LV, NL, PT) vahvisti käyttävänsä Egmont Secure Web -kanavaa. 13. Yhteisymmärryspöytäkirja – 7 artikla Eräissä tapauksissa yhteisymmärryspöytäkirjat vaikuttavat ratkaisevasti rahanpesun selvittelykeskusten keskinäiseen tietojenvaihtoon. Yhteisymmärryspöytäkirjoilla voidaan panna täytäntöön päätöksen säännöksiä ilman lainsäädäntötoimia. Jäsenvaltioista 16 (DE, FR, SE, BE, EE, ES, EL, FI, LV, NL, PT, RO, PL, IT, MT, CZ) ilmoitti, että ne olivat tehneet yhteisymmärryspöytäkirjoja muiden maiden kanssa. Muutamat (DE, FR, SE, CZ, IT, MT, EE) ilmoittivat, ettei niiden edellytetä käyttävän tällaisia yhteisymmärryspöytäkirjoja. Puolan lainsäädännössä näyttäisi olevan rajoitus, jonka mukaan tietoja vaihdetaan ulkomaisten tahojen kanssa vastavuoroisuuden periaatteella kahdenvälisissä sopimuksissa määritellyllä tavalla. Seuraavat jäsenvaltiot eivät ole antaneet tähän kysymykseen konkreettista vastausta: HU, UK, SI, LU, DK, SK, CY, AT, LT, BG, IE. TIETOJEN LUOTTAMUKSELLISUUS JA TIETOSUOJA Useat jäsenvaltiot vahvistivat kiinnittävänsä erityisesti huomiota luottamuksellisuuteen ja noudattavansa tiukkaa kansallista tietosuojalainsäädäntöä, mikä siis tarkoittaa, että yleinen tietosuojalainsäädäntö on sovellettavissa rahanpesun selvittelykeskukseen. Eräät jäsenvaltiot myös viittasivat EU:n tietosuojadirektiiviin[14]. 14. Saatujen tietojen käyttö – 5 artiklan 1–3 kohta Useat jäsenvaltiot (LU, MT, PL, CZ, HU, FR, ES, SI, FI, RO, LV) ilmoittivat yleisestä säännöksestä, jonka mukaan kotimaasta ja/tai ulkomailta saatuja tietoja olisi käytettävä rahanpesun (ja terrorismin rahoituksen) torjuntaan. Muutama jäsenvaltio (DE, SE, NL) ilmoitti, että tietoja voi käyttää ainoastaan yhteisesti sovittuihin tarkoituksiin yhteistyökumppanien rajoituksia kunnioittaen. Jäsenvaltioista 13 ei ole antanut konkreettista vastausta tähän kysymykseen. Sen varmistamiseksi, että saatuja tietoja voidaan käyttää rahanpesua koskevassa rikostutkinnassa tai -oikeudenkäynnissä, 5 artiklan 3 kohdassa säädetään, että tiedot lähettävä jäsenvaltio ei voi evätä suostumustaan tällaiseen käyttöön, paitsi jos se tekee niin kansallisen lainsäädäntönsä mukaisten rajoitusten perusteella tai 4 artiklan 3 kohdassa mainituissa tapauksissa. Ainoastaan muutama jäsenvaltio (esim. NL, DK) vastasi tähän kysymykseen ja totesi, että voidakseen toimittaa tietoja ne tarvitsivat suostumuksen eräiltä viranomaisilta. 15. Muut viranomaiset, virastot tai yksiköt eivät saa käyttöönsä tällaisia tietoja – 5 artiklan 4 kohta Muutamat jäsenvaltiot (LT, RO, CZ, BE, DE, NL, AT, LV, CY, EL) toimittivat lausunnon tai ilmoittivat lainsäädännöstä, jonka mukaan kolmannet osapuolet eivät saa käyttöönsä rahanpesun selvittelykeskusten tietoja. Näyttää siltä, että päätöksessä käytetty ilmaus ”muut viranomaiset, virastot ja yksiköt” ei ole täysin selkeä. On epäselvää, onko tämä säännös sopusoinnussa eräiden jäsenvaltioiden (kuten SE, FI) lausuntojen kanssa, joiden mukaan kyseisten maiden rahanpesun selvittelykeskuksilla on lupa lähettää tietoja eteenpäin muille lainvalvontaviranomaisille tai niiden säilyttämät tiedot ovat (osittain) poliisin käytettävissä. Lisäksi eräissä tapauksissa (HU, UK) näyttää siltä, että tietosuojasääntöjä sovelletaan organisaatioon, jonka osa rahanpesun selvittelykeskus on, mutta varsinaisia rahanpesun selvittelykeskusta koskevia erityissäännöksiä ei ole annettu. Konkreettista vastausta tähän kysymykseen ei ole saatu seuraavilta jäsenvaltiolta: LU, EE, IT, SK, PL, PT, BG, IE. On siis vaikea arvioida, onko 5 artiklan 4 kohtaa noudatettu. 16. Euroopan neuvoston yleissopimusta vastaava salassapitovelvollisuus ja henkilötietojen suoja – 5 artiklan 5 kohta Jäsenvaltiot eivät esittäneet yksityiskohtaista analyysia siitä, millaisia säännöksiä ne olivat antaneet 5 artiklan 5 kohdassa edellytettyjen vuonna 1981 tehdyn Euroopan neuvoston yleissopimuksen[15] ja vuonna 1987 annetun suosituksen[16] N:o R(87) 15 noudattamiseksi. Päätöksen 5 artiklan 5 kohdassa myös säädetään, että ”toimitettuja tietoja suojataan… vähintään vastaavin salassapitovelvollisuutta ja henkilötietojen suojaa koskevien sääntöjen mukaisesti kuin ne, joita sovelletaan pyynnön esittäneeseen rahanpesun selvittelykeskukseen sovellettavan kansallisen lainsäädännön nojalla”. Tässä siis säädetään muiden valtioiden lainsäädännön tunnustamisesta. Eräät jäsenvaltiot ilmoittivat, että niiden lainsäädännön mukaan ennakkoedellytyksenä tietojen toimittamiselle ulkomaiselle rahanpesun selvittelykeskukselle on, että vastaanottavalla keskuksella on samantasoinen salassapidon taso (BE, MT, RO) tai ammattisalaisuus (FR, ES) kuin tietoja toimittavan valtion kansallisessa lainsäädännössä säädetään tai että vastaanottavalla keskuksella on oltava säännelty tietosuojajärjestelmä (SI). Nämä säännökset saattavat päteä kansainväliseen yhteistyöhön, mutta eivät näytä täysin noudattavan 5 artiklan 5 kohdassa asetettuja EU:n tason vaatimuksia. Lisäksi on otettava huomioon, että ”ammattisalaisuus” on vain yksi puoli salassapitovelvollisuudesta. PÄÄTELMÄT Rahanpesun selvittelykeskusten yhteistyön EU:ssa on perustuttava sellaiselle lainsäädäntö- ja sääntelykehykselle, joka edistää keskinäisen luottamuksen syntymistä. Tässä kertomuksessa selvitetään ensimmäistä kertaa, miten jäsenvaltiot ovat panneet rahanpesun selvittelykeskusten välistä yhteistyötä koskevaa päätöstä täytäntöön. Kertomus vahvistaa sen, että EU:ssa toimivat rahanpesun selvittelykeskukset ovat jo muodoltaan hyvin erilaisia. Ne eroavat toisistaan myös siinä, millaisia tietoja niillä on käytettävissään ja voiko kyseisiä tietoja vaihtaa. Käytettävissä olevien tietojen osalta kertomuksessa keskityttiin lähinnä lainsäädäntöön eikä niinkään yhteistyön toiminnalliseen puoleen. Toiminnallinen puoli on kuitenkin olennaisen tärkeä. Lainsäädäntö voi olla päätöksen säännösten mukainen, mutta käytäntö voi antaa asiasta eri kuvan. Yleisesti ottaen jäsenvaltioiden lainsäädännössä ei tehdä eroa EU:n tasolla tehtävän yhteistyön ja kansainvälisen yhteistyön välillä. Jäsenvaltioiden lainsäädännön voidaan suurelta osin katsoa noudattavan päätöksen keskeisiä vaatimuksia: lainsäädännössä säädetään rahanpesun selvittelykeskuksen tehtävistä ja mahdollistetaan niiden yhteistyö oikeudelliselta asemaltaan erilaisten rahanpesun selvittelykeskusten kanssa. Rahanpesun selvittelykeskusta koskeviin tietosuojakysymyksiin sovellettavasta oikeudellisesta kehyksestä näyttää kuitenkin olevan epäselvyyttä. Tilanne selkiytyy, kun ehdotettu puitepäätös poliisiyhteistyössä ja oikeudellisessa yhteistyössä käsiteltävien henkilötietojen suojaamisesta tehdään virallisesti[17] ja jäsenvaltiot alkavat panna sitä täytäntöön. Samassa yhteydessä arvioidaan, tarvitaanko täydentäviä toimenpiteitä. Saattaa olla myös tarvetta parantaa yleistä tietoisuutta rahanpesun selvittelykeskuksiin sovellettavista tietosuojasäännöksistä. Olisi ehkä syytä keskustella suuntaviivojen laatimisesta. Kysymyksiä herättää myös päätöksen 4 artiklan 2 kohdan soveltaminen käytännössä, sillä moni rahanpesun selvittelykeskus ei voi vaihtaa poliisitietoja tai voi toimittaa sellaisia tietoja vasta pitkän viipeen jälkeen. Eräät rahanpesun selvittelykeskuksina toimivat lainvalvontaviranomaiset eivät ehkä pysty toimittamaan tiettyjä ratkaisevan tärkeitä tietoja tietokannoistaan hallintoviranomaisille. Lukuisia ongelmia aiheuttaa se, ettei ole yhteistä käsitystä siitä, millaisia tietoja rahanpesun selvittelykeskukset voivat saada käyttöönsä, eikä siitä, mitä ovat vaihdettavat ”asiaankuuluvat tiedot”. Tällainen selkeyden puute voi johtaa väärinkäsityksiin. Edellisen perusteella ehdotetaan, että EU:ssa toimivat rahanpesun selvittelykeskukset harkitsisivat ensin rahanpesun selvittelykeskusten kansallisella tasolla käytettävissä olevia tietoja koskevan hyvän käytänteen määrittämistä. Lisäksi on painotettava sitä, että mahdollisuus käyttää ja vaihtaa täydentäviä rahoitustietoja on olennaisen tärkeää, jotta rahanpesun selvittelykeskus voi toimia tehokkaasti. Koska näyttää siltä, että tietojenvaihtoa koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä pannaan täytäntöön lähinnä operatiivisella tasolla, saatujen vastausten perusteella on vaikeaa arvioida täsmällisesti täytäntöönpanon tasoa. Kannattaisi ehkä harkita, voisivatko EU:ssa toimivat rahanpesun selvittelykeskukset ottaa käyttöön yhteisymmärryspöytäkirjan tietojenvaihdon helpottamiseksi EU:n tasolla ja monenvälisen yhteistyön tukemiseksi. On olennaisen tärkeää lujittaa EU:ssa toimivien rahanpesun selvittelykeskusten toiminnallista yhteistyötä. Tässä voisi olla apua EU:n epävirallisesta rahanpesun selvittelykeskusten foorumista[18] sekä hyvin suunnitellusta FIU.NET-hankkeesta. EU:n epävirallisen rahanpesun selvittelykeskusten foorumin tekemää työtä voidaan pitää arvokkaana lähtökohtana. Saattaa olla tarpeen arvioida, olisiko saatettava ajan tasalle päätöksen säännökset, jotka kattavat terrorismin rahoituksen torjunnan, ja säädettävä samantasoisista vaatimuksista kaikille rahanpesun selvittelykeskuksille niiden oikeudellista asemasta riippumatta. [1] Päätöksen soveltamisala on rajoitettu rahanpesun torjumiseksi tehtävään yhteistyöhön, mutta käytännössä rahanpesun selvittelykeskusten yhteistyö kattaa myös terrorismin rahoittamisen torjunnan. Jäsenvaltioista 12 on ilmoittanut, että niiden nimeämien rahanpesun selvittelykeskusten tehtäviin kuuluu myös terrorismin rahoittamisen torjuminen. [2] Egmont-ryhmä perustettiin vuonna 1995. Se toimii rahanpesun selvittelykeskusten koordinoivana yhteistyöelimenä ja edistää kansainvälistä yhteistyötä rahanpesun torjunnassa sekä viime aikoina myös terrorismin torjunnassa. Kaikki EU:ssa toimivat rahanpesun selvittelykeskukset ovat Egmont-ryhmän jäseniä. [3] Rahanpesun vastainen toimintaryhmä ( Financial Action Task Force, FATF ) on tärkein kansainvälinen elin, joka antaa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevia suosituksia. Sen suosituksissa nro 26, 30, 32 ja 40 asetetaan keskeiset vaatimukset rahanpesun selvittelykeskuksille. [4] Neuvoston asiakirja 16089/04 ”Terrorismin rahoittamisen vastaiset toimet”, 14. joulukuuta 2004. [5] Direktiivi 2005/60/EY rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesutarkoituksiin sekä terrorismin rahoitukseen. [6] Asetus (EY) N:o 1889/2005 yhteisön alueelle tuotavan tai sieltä vietävän käteisrahan valvonnasta. [7] Euroopan neuvoston yleissopimus (nro 198) rikoksen tuottaman hyödyn rahanpesusta, etsinnästä, takavarikosta ja menetetyksi tuomitsemisesta. [8] www.bka.de/profil/zentralstellen/geldwaesche/pdf/fiu_germany_annual_report_2005.pdf. [9] Jäsenvaltioista viisi on antanut 8 artiklaa koskevia tietoja. Yhdistynyt kuningaskunta on ilmoittanut 10 artiklan täytäntöönpanosta. [10] Määritelmä hyväksyttiin Egmont-ryhmän täysistunnossa vuonna 1996 ja sitä muutettiin kesäkuussa 2004. [11] Tässä kertomuksessa keskitytään ainoastaan rahanpesun selvittelykeskusten yhteistyön puitteissa tapahtuvaan ydintehtävään eli tietojen jakamiseen eikä siis analysoida tietojen jakamista lainvalvontaviranomaisille eikä muille toimivaltaisille viranomaisille, kuten valvontaviranomaisille. [12] On tärkeää huomata, että rahanpesun selvittelykeskusten väliseen tietojenvaihtoon liittyy aina epäily, eli tässä ei ole kyse päällekkäisyyksistä muun eurooppalaisen yhteistyön (esim. Europol) kanssa. [13] Rahanpesun selvittelykeskusten välistä tietojenvaihtoa koskevat periaatteet tapauksissa, jotka liittyvät rahanpesuun tai terrorismin rahoittamiseen, Haag, 13. kesäkuuta 2001. [14] Direktiivi 95/46/EY, annettu 24 päivänä lokakuuta 1995, yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta, EYVL L 281, 23.11.1995. [15] Euroopan neuvoston yleissopimus nro 108 yksilöiden suojelusta henkilötietojen automaattisessa tietojenkäsittelyssä (tehty vuonna 1981). [16] Suositus N:o R(87) 15, annettu 15. syyskuuta 1987, henkilötietojen käytön sääntelemisestä poliisialalla. [17] Oikeus- ja sisäasioiden neuvosto sopi ehdotusta koskevasta yleisnäkemyksestä 8.–9. marraskuuta 2007. [18] Komissio perusti epävirallisen EU:ssa toimivien rahanpesun selvittelykeskusten foorumin vuonna 2006. Foorumin tarkoituksena on keskustella kolmannen rahanpesun vastaisen direktiivin sellaisten seikkojen täytäntöönpanosta, jotka ovat olennaisia rahanpesun selvittelykeskuksille.