FI Euroopan unionin virallinen lehti C 43/82

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Ehdotus – Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus yleisen tullietuusjärjestelmän soveltamisesta”

KOM(2011) 241 lopullinen

2012/C 43/19

Esittelijä: Jonathan PEEL

Euroopan komissio päätti 14. kesäkuuta 2011 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 304 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

Ehdotus – Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus yleisen tullietuusjärjestelmän soveltamisesta

KOM(2011) 241 lopullinen.

Asian valmistelusta vastannut ”ulkosuhteet”-erityisjaosto antoi lausuntonsa 22. marraskuuta 2011.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 7.–8. joulukuuta 2011 pitämässään 476. täysistunnossa (joulukuun 8. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 120 ääntä puolesta ja 7 vastaan 7:n pidättyessä äänestämästä.

1. Päätelmät ja suositukset

1.1 Komitea on erittäin tyytyväinen siihen, että yleistä tullietuusjärjestelmää (GSP-järjestelmää) tarkistaessaan komissio sitoutuu varauksetta kiinnittämään entistäkin enemmän huomiota kaikkein eniten tarpeessa olevien maiden tukemiseen edistämällä niiden vientitulojen kasvua, jotta köyhyyden todellisessa vähentämisessä onnistuttaisiin nykyistä paremmin. Komitea on huolissaan siitä, että monien köyhimpien maiden epäedullinen kilpailuasema on heikentynyt entisestään viime vuosina sen seurauksena, että useiden muiden kehitysmaiden kehitystaso on parantunut. Komitea kannattaakin pyrkimystä keskittää EU:n etuusjärjestelmän soveltaminen sinne, missä sitä eniten tarvitaan, koska tullitariffit pienentyvät jatkuvasti kaikkialla.

1.1.1 Komitea kannattaa siksi komission pyrkimystä rajoittaa GSP-järjestelmään oikeutettujen maiden lukumäärää lisäämättä kuitenkaan merkittävästi järjestelmän piiriin kuuluvien tuotteiden tullinimikkeiden määrää, jotta järjestelmästä hyötyisivät pääasiassa ne, jota sitä eniten tarvitsevat. Komitea panee näin ollen merkille, ettei edes GSP+-järjestelyssä eräitä arkaluonteisia tuotteita – jotka ovat pääasiassa maataloustuotteita ja tekstiileitä – vapauteta kokonaan tullimaksuista, jotta vähiten kehittyneet maat voivat säilyttää niitä koskevat erityisedut ”Kaikki paitsi aseet” -ohjelman puitteissa.

1.1.2 Komitea huomauttaa, että GSP-järjestelmän ja erityisesti GSP+-järjestelyn täytyy kannustinpohjaisena (pikemminkin kuin sanktioihin perustuvana) kehitysvälineenä säilyä riittävän houkuttelevana kaikille järjestelmään oikeutetuille maille.

1.2 Komitea on lisäksi erittäin tyytyväinen siihen, että on tartuttu tähän mahdollisuuteen edistää nykyistä tiiviimpää sitoutumista keskeisiin ihmisoikeuksiin ja työntekijöiden oikeuksiin sekä kestävää kehitystä ja hyvää hallintoa koskeviin tärkeisiin periaatteisiin, samalla kun lisätään oikeusvarmuutta ja vakautta.

1.3 Komitea kannattaa komission pyrkimystä olla laajentamatta GSP+-järjestelyn perustaksi määriteltyjen yleissopimusten määrää, varsinkin koska nimetyt sopimuksen antavat valtioille ”realistisen mahdollisuuden keskittyä oleelliseen” (1). Komitea on kuitenkin erityisen tyytyväinen siihen, että ilmastonmuutosta koskeva Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimus (1992) on nyt otettu mukaan ensimmäistä kertaa. Ihmisoikeuksien varmistaminen, sosiaaliset, ympäristöä koskevat ja poliittiset parannukset sekä köyhien maiden tekniset ja taloudelliset valmiudet täyttää uudet vaatimukset on tasapainotettava myös silloin, kun niiden tueksi on tarjolla teknistä apua. Vastaanottajamaiden on viime kädessä itse päätettävä asia omien kulttuuristen ja poliittisten erityisolojensa mukaisesti.

1.4 Komitea korostaa siksi, että asianomaisiin ehdotuksiin on liitettävä nykyistä selvemmin kohdennettuja toimenpiteitä valmiuksien parantamiseksi, jotta valtioille voidaan tarjota enemmän tukea niiden auttamiseksi noudattamaan yleissopimuksia ja täyttämään vaaditut eettiset standardit. Komitea kehottaa käynnistämään ehdotetun asetuksen rinnalla jo varhaisessa vaiheessa Euroopan komission erityisohjelman, jossa yksilöidään tällaisten valmiuksien parantamiseen tarjolla oleva tuki niitä GSP-edunsaajamaita varten, jotka sitä pyytävät.

1.4.1 Komitea suosittaa lisäksi, että tällaisen valmiuksien parantamisen olisi myös perustuttava vuoropuheluun, jossa hyödynnetään kansalaisyhteiskunnan asiantuntemusta todellisten tarpeiden yksilöimiseksi ja kohdentamiseksi. CARIS-analyysikeskus (2) teki komission puolesta virallisen analyysin GSP-järjestelmästä. Jopa CARISin oli raportissaan vaikea tehdä johtopäätöksiä GSP-järjestelmän tuomista kauppaeduista, vaikka sillä oli käytettävissään erittäin kehittyneitä analyysimenetelmiä ja päteviä analyytikoita, ja kuitenkin kehitysmaiden, joilla on käytettävissään vain vähän voimavaroja, odotetaan tekevän asiaa koskevia poliittisia päätöksiä, vaikka niillä on erittäin huonot valmiudet tehdä tarkkoja ennusteita.

1.5 Komitea on omasta puolestaan erittäin tyytyväinen siihen, että komissio ilmoittaa pyrkivänsä varmistamaan kansalaisyhteiskunnan ja erityisesti komitean itsensä osallistumisen, kun otetaan huomioon komitean kyky muodostaa järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan puolesta laaja yleiskuva asiasta, ottamalla huomioon kaikki aiheellisiksi katsomansa tiedot, jotka koskevat liitteessä VIII lueteltujen keskeisten yleissopimusten noudattamista (artikla 14). Komitea odottaakin komission tekevän aikanaan ehdotuksen erillisestä asetuksesta niiden menettelyjen panemiseksi täytäntöön, jotka on hyväksyttävä, jotta voidaan kattaa pyynnöt GSP+-järjestelyyn pääsemiseksi ja erityisesti GSP-, GSP+- ja ”kaikki paitsi aseet” -järjestelyjen peruuttaminen ja palauttaminen ehdotetun asetuksen 10 artiklan 8 kohdan, 15 artiklan 2 kohdan ja 19 artiklan 12 kohdan mukaisesti, sekä 22 artiklan 4 kohdassa mainitut suojatoimenpiteet.

1.5.1 Haluamatta asettaa kyseenalaiseksi minkään asianomaisen osapuolen oikeutta tai kykyä osallistua järjestelmän noudattamista koskevien kysymysten käsittelyyn komitea suosittaa kuitenkin komissiolle, neuvostolle ja Euroopan parlamentille, että perustetaan seuranta- tai kuulemismekanismi, jonka kautta kansalaisyhteiskunta voi esittää epäilyksensä siitä, että jokin GSP-edunsaajamaa loukkaa jotakin mainituista yleissopimuksista. Lisäksi komitea voisi nykyisen asiantuntemuksensa ansiosta itse helpottaa tai koordinoida tätä mekanismia toimimalla kirjattavaksi tarkoitettujen valitusten yhteyspisteenä.

1.5.2 Komitea suosittaa, että tämän toiminnan olisi tarvittaessa perustuttava muihin odotettavissa oleviin vastaaviin mekanismeihin, joita on määrä perustaa, jotta kansalaisyhteiskunta voi seurata EU:n ja Etelä-Korean vapaakauppasopimuksen ja muiden äskettäin neuvoteltujen vapaakauppasopimusten täytäntöönpanoa. Erityisesti olisi luotava järjestelyjä EU:n erityispanoksen varmistamiseksi ja/tai perustettava EU:n tason asiantuntijaryhmiä tarkastelemaan kysymyksiä ennen niiden toimittamista näiden vapaakauppasopimusten mukaisten virallisten elinten käsiteltäviksi.

1.6 Komitea suosittaakin, että komissio perustaa varhaisessa vaiheessa komitean kanssa yhteisen työryhmän tekemään asiaa koskevia konkreettisia ehdotuksia.

2. Uuden ehdotuksen tausta

2.1 Ehdotettu asetus korvaa nykyisen yleisen tullietuusjärjestelmän (GSP-järjestelmä), jonka voimassaolon oli määrä päättyä vuoden 2011 lopussa mutta jota jatkettiin kahdella vuodella saumattoman siirtymän varmistamiseksi. Asetus sovittaisi lisäksi GSP-järjestelmän yhteen Lissabonin sopimuksen kanssa. Tarvittavista muutoksista mainittakoon Euroopan parlamentin osallistumisen lisääminen. Tässä yhteydessä on tartuttu mahdollisuuteen ehdottaa perusteellisia muutoksia, joilla pyritään erityisesti terävöittämään GSP-järjestelmän kohdentamista ja keskittämään se suurimmassa tarpeessa oleviin maihin mutta myös yksinkertaistamaan järjestelmää ja parantamaan sen ennustettavuutta ja vakautta, mikä on oleellista viejien kannustamiseksi käyttämään järjestelmää. Tämän vuoksi GSP-järjestelmää on viiden tulevan soveltamisvuoden jälkeen määrä ainoastaan tarkistaa sen sijaan että se korvattaisiin uudella järjestelmällä.

2.2 EU on osana yhteistä kauppapolitiikkaansa myöntänyt GSP-järjestelmän puitteissa kehitysmaille WTO:n sääntöjen mukaisia tullietuuksia vuodesta 1971, jolloin järjestelmä luotiin UNCTADin suositusten mukaisesti. GSP-järjestelmä on kuulunut EU:n tärkeimpiin välineisiin, joilla kehitysmaita on autettu vähentämään köyhyyttä kaupan lisääntymisen myötä saatavien tulojen avulla, samalla kun kyseisiä maita on kannustettu turvaamaan entistä paremmin keskeiset ihmisoikeudet ja työntekijöiden oikeudet, vähentämään köyhyyttä sekä edistämään kestävää kehitystä ja hyvää hallintoa.

2.3 Kuten ehdotetun asetuksen liitteistä V ja IX käy ilmi, GPS-järjestelmä toimii siten, että määritetään ne yhdistetyn nimikkeistön (CN) koodit, joiden piiriin kuuluvien tuotteiden osalta EU:n tuontitulleja alennetaan tai ne poistetaan. Kyseessä ei siis ole ensisijainen väline, jolla voitaisiin helpottaa ilmastonmuutoksen torjuntaa tai edistää elintarviketurvaa – tai auttaa varmistamaa raaka-aineiden saatavuus. CN-koodit ovat enintään kahdeksanlukuisia numerosarjoja (jotka saattavat vaikuttaa asiaan perehtymättömästä käsittämättömiltä). Niillä tehdään ero esimerkiksi paahdetun, kofeiinipitoisen kahvin (0901 21 00) ja kofeiinittoman kahvin (0901 22 00) välillä. GSP-järjestelmä toimii siten, että viejät, jotka haluavat hyötyä sen tarjoamista alennetuista tai poistetuista tulleista, ottavat sen käyttöön. Jotta järjestelmää käytettäisiin, se on oltava suoraviivainen, vakaa ja riittävän ennustettava. Komitea panee merkille, etteivät kaikki maahantuojat, joilla olisi mahdollisuus hankkia tuotteita GSP-edunsaajamaista, automaattisesti tee niin: vain noin 69 prosenttia vähiten kehittyneille maille ”Kaikki paitsi aseet” -ohjelman puitteissa tarjolla olevista mahdollisista tullietuuksista hyödynnetään. GSP+-järjestelyn osalta luku nousee 85 prosenttiin.

2.4 Tullitariffien alentuessa kaikkialla maailmassa GSP-järjestelmän yleinen soveltamisala kapenee. GSP-järjestelmän puitteissa tapahtuvan tuonnin osuus EU:n kokonaistuonnista on vain 4 prosenttia (9,3 prosenttia kehitysmaista tulevasta tuonnista), ja vuonna 2009 järjestelmän soveltamisesta aiheutui EU:lle vain 2,97 miljardin euron suuruinen vuotuinen tullitulojen menetys (tullinkantokustannusten vähentämisen jälkeen nettosummaksi jäi 2,23 miljardia euroa). Summa on nyt pienentymässä noin 1,77 miljardiin euroon. Eräät jäsenvaltiot ovatkin pohtineet, mennäänkö ehdotetuissa teknisissä vähennyksissä liian pitkälle aikana, jolloin talous on kriisissä, kaupan kehitys on epävarmaa ja jatkuvana vaarana on protektionismiin turvautuminen houkuttelevana vastauksena talousongelmiin. Komitea on tarkastellut näitä teknisiä kysymyksiä. Se katsoo kuitenkin, että ehdotettujen muutosten minkäänlainen heikentäminen, olipa sitten kyseessä etuuksien asteittainen vähentäminen tai tarkkojen kelpoisuusedellytysten määrittäminen tietyille maille, hyödyttäisi paremmassa asemassa olevia. GSP-järjestelmässä keskeistä on auttaa niitä maita, jotka tarvitsevat apua eniten.

2.5 Vuodesta 2004, jolloin komitea tarkasteli GSP-järjestelmää viimeksi (3) ja jolloin järjestelmää muutettiin, käytössä on ollut kolme erityyppistä tullietuusjärjestelyä:

— Kaikille järjestelmään oikeutetuille maille (tällä hetkellä 176) avoin yleinen GSP-järjestelmä, joka tarjoaa etuisuuksia alentamalla tullimaksuja tai poistamalla ne kokonaan noin 6 200 tullinimikkeeltä kaikkiaan noin 7 100:sta nimikkeestä, joiden tullitariffi on enemmän kuin nolla (4). Useimmat (3 800) nimekkeistä on luokiteltu ”aroiksi”, kun taas kiinteämääräisiä alennuksia on tarjolla pääasiassa maataloustuotteita mutta myös tekstiileitä ja vaatteita varten. Vuonna 2009 EU:hun tuotiin (noin 111 valtiolle avoimen) GSP-järjestelmän puitteissa tuotteita 48 miljardin euron arvosta, mikä on 81 prosenttia koko GSP-järjestelmän kokonaistuonnista.

— GSP+ on sellaisille pienille, vaikeassa asemassa oleville maille tarkoitettu kannustinmekanismi, joiden veropohja on kapea mutta joita ei hyväksytä vähiten kehittyneiden maiden joukkoon ja joiden vienti EU:hun muodostuu hyvin yksipuolisesti vain muutamasta tuotteesta (viiden suurimman tuotejakson osuus kokonaistuonnista on yli 75 prosenttia). Tässä järjestelmässä eräille ”herkille” tuotteille tarjotaan lisäetuuksia, yleensä tullivapautta. Siihen sisältyy kuitenkin GSP-järjestelmän kattamien 6 200 tullinimikkeen lisäksi vain 70 muuta nimikettä. GSP+-menettelyyn sisältyy lisäksi erityiskannustimien tarjoaminen kestävän kehityksen ja hyvän hallinnon edistämiseksi niille osallistujamaille, jotka sitoutuvat edistämään ihmisoikeuksien, työntekijöiden oikeuksien sekä ympäristön ja hyvän hallinnon tärkeitä yleismaailmallisia arvoja – ks. kohta 4 jäljempänä. Vuonna 2009 viisitoista maata vei EU:hun tavaroita 5 miljardin euron arvosta GSP+-järjestelyn puitteissa (9 prosenttia GSP-järjestelmän kokonaisviennistä).

— ”Kaikki paitsi aseet” -ohjelma, joka takaa Yhdistyneiden Kansakuntien vähiten kehittyneiksi luokittelemien 49 maan tuotteille tullittoman ja kiintiöttömän viennin EU:hun lukuun ottamatta aseita ja ammuksia (ja alun perin myös sokeria, riisiä ja banaaneja). Se lisättiin GSP-järjestelmään vuonna 2004 Euroopan komission alun perin Dohan neuvotteluiden yhteydessä tekemän aloitteen perusteella. Vaikka vuonna 2005 tehdyssä WTO:n ministerisopimuksessa hyväksyttiin vastaavanlaisten, tulli- ja kiintiövapautta koskevien toimenpiteiden sisällyttäminen Dohan prosessiin, EU on edelleen ainoa kauppa-alue, joka soveltaa näin avokätisiä ehtoja. Vuonna 2009 EU:hun tuotiin tavaraa ”Kaikki paitsi aseet” -ohjelman puitteissa 6 miljardin euron arvosta (10 prosenttia GSP-järjestelmän kokonaistuonnista).

2.6 Vain 9 prosenttia tullinimikkeistä on kokonaan GSP-järjestelmän ja GSP+-järjestelyn ulkopuolella (ne kuuluvat kuitenkin ”Kaikki paitsi aseet” -ohjelmaan piiriin) – useimmat niistä ovat maataloustuotteita. Niiden sisällyttäminen GSP-järjestelmään tai jopa GSP+-järjestelyyn merkitsisi eräiden ”Kaikki paitsi aseet” -ohjelman (tai GSP+-järjestelyn) tuomien etujen poistumista. Häviäjiä olisivat köyhimmät maat. (5) Mukana on kuitenkin sellaisia maataloustuotannon aloja, joiden käsittely on aiheuttanut eräitä kaikkein hankalimpia ongelmia Dohan neuvotteluissa. Tässä yhteydessä kaikkein arkaluonteisin esimerkki ovat ehkä sokerituotteet. Yli kaksi vuosisataa kestäneiden markkinavääristymien (6) jälkeen sokeri on erittäin arka tuontitavara EU:lle: Mosambik (joka kuuluu vähiten kehittyneisiin maihin) voi tuottaa sokeria markkinahintaan, mutta sillä olisi puolestaan erittäin huonot mahdollisuudet kilpailla täysin avoimesti ylemmän keskitulotason maiden, kuten Brasilian, kanssa. Myös tekstiilejä ja vaatteita olisi tarkasteltava samalla tavalla, koska myös kyseinen ala on erityisen arka, kun ajatellaan tuontia EU:hun sekä vähiten kehittyneiden maiden ja niiden naapureiden kilpailua.

2.7 Ehdotettujen muutosten tärkein vaikutus on eräiden EU:hun tuotavien tuotteiden alkuperämaiden jakaantuminen uudelleen. Asetusluonnoksessa ehdotetaan, että yli puolet GSP-järjestelmään nyt oikeutetuista maista poistetaan järjestelmästä sen keskittämiseksi sekä kohdentamiseksi nykyistä paremmin eniten tarpeessa oleviin maihin, mikä on periaatteessa tervetullutta. Kuten komission ehdotuksen perusteluissa todetaan ”kaupan lisääntymisen myötä monet kehitysmaat ja vientialat ovat onnistuneesti integroituneet maailmanmarkkinoille – – [ja] pystyvät jatkossa laajentamaan vientitoimintaa ilman apua”. Nämä kehittyneemmät maat ”asettavat – – paineita paljon köyhemmissä maissa, jotka ovat todella avun tarpeessa”.

2.7.1 Komitea kiinnittää kuitenkin tässä yhteydessä huomiota EU:n tuojien keskeiseen huoleen siitä, että alkuperäsääntöihin jo nyt tekeillä olevat muutokset voivat vähentää merkittävästi järjestelmän käyttöönottoa vuoteen 2017 mennessä, jolloin vaatimukset viranomaisten myöntämistä alkuperätodistuksista on määrä korvata rekisteröityjen tuojien tekemillä ilmoituksilla. Monet pk-yritykset katsovat tähän sisältyvän liian suuren riskin. Komitea onkin sitä mieltä, että kansainvälisesti toimivien riippumattomien asiantuntijainstituutioiden on seurattava ja valvottava ehdotettua itsesertifiointijärjestelmää ja vastattava siihen liittyvistä hyväksymisistä. Viime aikoina on saatu liian monta esimerkkiä petollisesta tai ”kiertoteitse” tapahtuneesta tuonnista EU:hun. Erityisesti tämä koskee sokeria.

2.8 Maailmanpankin korkean tulotason maiksi luokittelemat maat jätetään vastaisuudessakin järjestelmän ulkopuolelle, kuitenkin siten, ettei niihin enää sovelleta aikaisempia poikkeuksia. Nyt ehdotetaan lisäksi, että ulkopuolelle jätetään myös kaikki 33 merentakaista maata ja aluetta (MMA), eli ne EU:hun, Yhdysvaltoihin, Australiaan ja Uuteen-Seelantiin yhteydessä olevat maat ja alueet, missä GSP-järjestelmän käyttö on vähäistä. Niistä mainittakoon Grönlanti, Bermuda ja Amerikan Samoa.

2.8.1 Lisäksi ulkopuolelle jätetään

— kaikki vapaakauppakumppanit kuten myös kaikki muut maat, jotka ovat sopineet EU:n kanssa etuuskohteluun perustuvasta markkinoillepääsyjärjestelystä, jonka tullietuudet ovat samat tai paremmat kuin GSP-järjestelmässä (nämä maat säilyttävät kuitenkin oikeutensa päästä mukaan järjestelmään, jos mainitut järjestelyt epäonnistuvat) – tässä tapauksessa asiasta ilmoitetaan kahta vuotta aikaisemmin. Aikaisemmin eron tekeminen oli hankalaa, mutta nyt on otettava huomioon myös se, että EU:n ratifioimien vapaakauppasopimusten määrän saattaa lähivuosina lisääntyä merkittävästi, mikä saattaa ajan myötä vähentää huomattavasti järjestelmään oikeutettujen maiden määrää.

— Maailmanpankin edellisenä kolmivuotiskautena (asukasta kohden lasketun tulotason perusteella) korkean tulotason tai ylemmän keskitulotason maiksi luokittelemat maat – tässä tapauksessa asiasta ilmoitetaan vuotta aikaisemmin. Tätä tapausta käsitellään jäljempänä tekstijaksossa 3.

2.9 Nykyistä etuuksien asteittaisen vähentämisen järjestelmää, jolla pyritään varmistamaan etuuksien poistaminen aloilta, jotka eivät niitä enää tarvitse, tarkistetaan. Aikaisempi raja, jonka mukaan jos jonkin maan vienti EU:hun ylittää 15 prosentilla GSP-järjestelmän piiriin kuuluvan kokonaistuonnin kolmena peräkkäisenä vuotena, se ei enää ole oikeutettu järjestelmään (paitsi jos tämän tuotejakson tai tuoteryhmän osuus on yli 50 prosenttia kyseisen maan GSP-järjestelmän piiriin kuuluvasta kokonaisviennistä), nostetaan nyt 17,5 prosenttiin, jotta GSP-järjestelmän kohdentamista voidaan terävöittää. Tosin käytännössä tiukennus on melko vähäinen. Vaatteiden ja tekstiilien osalta raja nostetaan 12,5 prosentista 14,5 prosenttiin.

2.10 Nimettyjen tuotejaksojen määrä lisätään vastaavasti 21:stä 32:een objektiivisuuden ja herkkyyden lisäämiseksi. Kohdentaminen ei kuitenkaan ole niin tiukkaa, että se poistaisi ratkaisevan tärkeät yksinkertaisuuden, vakauden ja ennustettavuuden. Tämä näkökohta on keskeinen siitäkin huolimatta, että kyseistä välinettä käytetään vain harvoin – tällä hetkellä sitä sovelletaan vain seitsemään maahan, erityisesti Kiinaan, mutta myös Brasiliaan, Intiaan ja muutamiin muihin Aasian maihin. Sitä on myös sovellettu aikaisemmin sekä Venäjään että Intiaan, mutta tästä on sittemmin luovuttu.

2.10.1 Etuuksien asteittaista vähentämistä ei enää sovelleta GSP+-maihin – eikä sitä ole koskaan sovellettu ”Kaikki paitsi aseet” -ohjelman piiriin kuuluviin maihin.

2.10.2 Vaatimus, jonka mukaan GSP+-edunsaajamaiden osuuden EU:hun GSP-järjestelmän puitteissa tulevasta kokonaistuonnista on oltava alle 1 prosentti, nostetaan nyt GSP-järjestelmän paremman kohdentamisen ja sen soveltamisalan rajoittamisen seurauksena 2 prosenttiin. Tosiasiassa tämä kuitenkin avaa GSP+-järjestelyn vain Pakistanille (josta EU:hun tuotavien tekstiilien määrä herättää keskustelua varsinkin siksi, että eräät katsovat Pakistanin hyötyvän sen lähellä sijaitsevien vähiten kehittyneiden maiden kustannuksella) ja Filippiineille, mikäli ne täyttävät edellytykset ja haluavat hyödyntää järjestelyä.

3. GSP/GSP+-järjestelmän kelpoisuusvaatimusten tulevaisuus

3.1 Tullimaksujen (lukuun ottamatta pääasiassa maatalous- ja tekstiilituotteista perittäviä tulleja) yleisen maailmanlaajuisen alentumisen ja EU:n tekemien vapaakauppasopimusten todennäköisen lisääntymisen vaikutuksesta GSP-järjestelmän soveltamisala on kaventumassa. Edellä hahmoteltujen, odotettavissa olevien muutosten ja poistojen jälkeen tilanteen arvioidaan olevan seuraava:

— Yhteensä noin 80 maata on edelleen oikeutettuja GSP-järjestelmään riippuen siitä, mitkä niistä täyttävät aikanaan vaatimukset.

— Niistä 49 on ”Kaikki paitsi aseet” -ohjelmaan oikeutettuja vähiten kehittyneitä maita.

— Niistä noin 30 maasta, jotka ovat nykyään oikeutettuja GSP-järjestelmään tai GSP+-järjestelyyn mutta eivät ”Kaikki paitsi aseet” -ohjelmaan, tulisi kaikkien seitsemää tai kahdeksaa lukuun ottamatta olla oikeutettuja GSP+-järjestelyyn. Ei ole kuitenkaan ollenkaan selvää, onko GSP+-järjestely riittävän houkutteleva, jotta useimmat niistä ottaisivat se käyttöön. Nykyään monet jättävät tämän mahdollisuuden käyttämättä. GSP+-järjestely voitaisiin siten rajata koskemaan vain kolmea tai viittä maata (7), vaikka oletettaisiin, että otetaan käyttöön korkeampi 2 prosentin vaatimus (ks. kohta 2.10.2), varsinkin jos EU:n vapaakauppasopimuksia Keski-Amerikan maiden (vielä ratifioimatta) sekä asianomaisten itäisen kumppanuuden maiden kanssa aletaan soveltaa kattavasti.

— Useimmat pelkästään GSP-järjestelmään oikeutetut maat saattavat toisaalta menettää tämän oikeutuksen lähiaikoina. Niitä ovat muun muassa Intia, Kiina, Ukraina ja kolme ASEAN-maata, jotka kaikki kehittyvät nopeasti ja joista eräät neuvottelevat lisäksi vapaakauppasopimuksista EU:n kanssa.

— Tämä oikeutettujen maiden lukumäärän mahdollinen vähentyminen entisestään herättääkin kysymyksen siitä, pitäisikö EU:n ajan myötä luopua sekä GSP-järjestelmästä että GSP+-järjestelystä.

3.2 Komitea panee merkille komission suuren varovaisuuden GSP+-järjestelyn kelpoisuusehtojen laajentamisesta sen jälkeen kun se hävisi vuonna 2004 WTO:ssa huumeita koskeneen GPS-riita-asian Intiaa vastaan. Jos EU on soviteltava uusia riita-asioita WTO:ssa, se voi hävitä ne, koska oikeudellisesta näkökulmasta kehitysmaita voidaan kohdella eriarvoisesti vain täysin poikkeuksellisissa olosuhteissa.

3.3 Komitea ymmärtää pelkästään GSP-järjestelmään oikeutettujen maiden määrän lisäämisen merkitsevän toisaalta sitä, että kaikki Maailmanpankin ylemmän keskitulotason maiksi luokittelemat maat (tai joiden vuotuinen asukaskohtainen bkt on enemmän kuin 3 796 Yhdysvaltain dollaria) olisi otettava mukaan, joskin niiden määrä on pieni. Niistä mainittakoon Venäjä, Brasilia, Argentiina ja Malesia (joiden kaikkien asukaskohtainen vuosittainen tulotaso ylittää Romanian ja Bulgarian tulotason). Vastaisuudessakin on keskeistä, että GSP-järjestelmällä autetaan niitä, jotka apua eniten tarvitsevat.

3.4 Komiteasta vaikuttaakin siltä, että useimmissa tapauksissa pääero GSP-järjestelmän tai GSP+-järjestelyn käyttöönoton välillä perustuu niihin oikeutettujen maiden valintaan. Näin ollen herää kysymys, voidaanko GSP+-järjestelystä tehdä riittävän houkutteleva ja missä määrin niin voidaan toimia, jotta mukaan saataisiin mahdollisimman monet näistä maista, todennäköisesti muun muassa Keski-Aasian maat ja Nigeria (jotka ovat jo päättäneet olla hyödyntämättä GSP+-järjestelyä), Syyria, Iran ja eräät saarivaltiot. Kannustamalla entistä useampia näistä maista ottamaan käyttöön GSP+-järjestely ja sitoutumaan siten noudattamaan nykyistä paremmin mainituissa 27 yleissopimuksessa esitettyjä periaatteita voitaisiin päästä tilanteeseen, joka hyödyttää nykyistä paremmin kaikkia osapuolia.

4. Keskeiset ihmisoikeuksia ja työntekijöiden oikeuksia, ympäristöä ja hyvää hallintotapaa koskevat yleissopimukset

4.1 Komitean näkökulmasta GSP+-järjestelyn keskeinen piirre on, että edunsaajamaat sitoutuvat vastineeksi saamistaan eduista edistämään yleismaailmallisia oikeuksia. Ehtona pääsemiselle mukaan GSP-järjestelmään tai ”Kaikki paitsi aseet” -ohjelmaan on, ettei hakija ole rikkonut vakavasti ja järjestelmällisesti ehdotetun asetuksen liitteen VIII A osassa lueteltujen yleissopimusten – joihin sisältyvät Yhdistyneiden Kansakuntien keskeiset ihmisoikeuksia ja työntekijöiden oikeuksia koskevat yleissopimukset – eikä ILO:n kahdeksan keskeisen yleissopimuksen periaatteita. Ainoa asetusluonnokseen ehdotettu muutos on apartheid-rikoksia koskevan yleissopimuksen poistaminen.

4.2 Päästäkseen mukaan GSP+-järjestelyyn kaikkien maiden täytyy kuitenkin olla ratifioinut liitteen VIII A osassa luetellut yleissopimukset sekä (B osassa luetellut) 12 muuta yleissopimusta ja sitoutua noudattamaan niitä. Komitea kannattaa varauksetta ehdotusta ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen (1992) lisäämistä tähän yhteyteen.

4.2.1 GSP+-järjestelyn osalta ehdotetaan, että edunsaajamaiden on osoitettava syvempää sitoutumista ja kiinnitettävä enemmän huomiota yleissopimusten noudattamiseen sekä vahvistettava mekanismeja niiden täytäntöönpanon varmistamiseksi. Tämä vaatii seuraavaa:

— Edunsaajamaiden on ryhdyttävä toimenpiteisiin pitääkseen voimassa yleissopimusten ratifioinnin, niihin liittyvän lainsäädännön ja muut täytäntöönpanomenetelmät. Ne eivät myöskään ole saaneet syyllistyä asianomaisten valvontaelinten havaitsemiin vakaviin laiminlyönteihin, ja niiden on hyväksyttävä säännöllinen valvonta ja tarkastukset.

— Koska GSP+-järjestely perustuu kannustimiin (pikemminkin kuin sanktioihin), komissio ja kukin edunsaajamaa käyvät säännöllistä vuoropuhelua etenkin varmistaakseen, että täytäntöönpano paranee ajan myötä eikä heikkene.

— Valvontaa tehostetaan siten, että aina kahden vuoden välein (kolmen vuoden sijaan) laaditaan raportti sekä neuvostolle että nyt myös Euroopan parlamentille.

— Yhteistyön laiminlyönti johtaa nopeaan sulkemiseen järjestelyn ulkopuolelle ilman tutkimuksia.

— Todistustaakka käännetään – se on vastaisuudessa edunsaajamaalla.

— Komitea voi nyt hyödyntää muita luotettavia tietolähteitä, muun muassa kansalaisyhteiskunnan tärkeää panosta.

4.3 Koska tämä on useille GSP+-edunsaajamaille suuri tekninen sekä taloudellinen haaste, EU:n antama tuki on oleellista. Asetusluonnoksessa ei puhuta tästä asiasta mitään. Komitea kehottaa käynnistämään ehdotetun asetuksen rinnalla jo varhaisessa vaiheessa Euroopan komission ohjelman, jossa yksilöidään tällaisten valmiuksien parantamiseen tarjolla oleva tuki ja rahoitusapu niitä GSP-järjestelmän edunsaajia varten, jotka sitä pyytävät. Lopullisen päätöksen asiasta tekee edunsaajamaa omien olosuhteidensa mukaisesti.

4.4 Komitea kannattaa 27 yleissopimuksen säilyttämistä ehdotetuilla kahdella muutoksella. Komissio korostaa, että valitut sopimuksen antavat valtioille ”realistisen mahdollisuuden keskittyä oleelliseen” (8). Kannustinpohjaisena kehitysvälineenä GSP+-järjestelyn on oltava riittävän houkutteleva asianomaisille maille, jotta ne tavoittelisivat sitä. Ihmisoikeuksien turvaaminen, sosiaaliset, ympäristöä koskevat ja poliittiset parannukset sekä köyhien maiden valmiudet täyttää uudet vaatimukset on tasapainotettava myös silloin, kun tueksi on tarjolla kauppaan liittyvää teknistä apua. Kuten CARISin raportissa todetaan, tulokset ovat tähän asti olleet marginaalisia.

4.4.1 Kaikki GSP+-järjestelyyn oikeutetut maat eivät halua hyödyntää sitä. Tähän on kolme eri syytä:

— Koska keskeiset vientituotteet eivät ole ”herkkiä”, järjestelystä on vain vähän hyötyä.

— Valtiot eivät ole halukkaita täyttämään vaatimuksia.

— Vaatimukset eivät ole toteutettavissa sisäisten ongelmien, kuten sotien, konfliktien ja/tai hallinnollisten valmiuksien puuttumisen vuoksi.

4.4.2 Aikaisemmin EU korosti yksinomaan yleissopimusten ratifiointia sekä sen asian selvää ymmärtämistä, että valtioiden on varmistettava tehokas täytäntöönpano. Tällaisen vaatimuksen asettaminen alusta alkaen varmistaisi sen, että tältä pohjalta todennäköisesti ainoastaan Norja ja Sveitsi täyttäisivät koskaan kelpoisuusvaatimukset. CARIS huomauttaa, että ”GSP+-järjestely näyttää olevan tehokas väline 27 yleissopimuksen ratifioinnin edistämiseksi” mutta että ”sen todelliset vaikutukset ovat vaikeammin yksilöitävissä”. GSP-järjestelmä tarjoaa kuitenkin uusia sisäisiä kannustimia tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi, sillä osapuolet häviäisivät merkittävästi, jos ne vetäytyisivät myöhemmin.

4.5 Mikä tahansa GSP-järjestely voidaan väliaikaisesti peruuttaa asianomaisten perusperiaatteiden vakavan ja järjestelmällisen rikkomisen seurauksena sekä eräistä muista syistä, joista mainittakoon epärehdit kauppakäytänteet, petokset ja vakavat puutteet tullivalvonnassa.

4.5.1 Tähän mennessä GSP-etuuksien peruuttamisen syynä on ollut työntekijöiden oikeuksien vakava loukkaaminen Myanmarissa (9) (1997) sekä Valko-Venäjällä (2006), eikä etuuksia ole vielä palautettu. Sri Lankalle myönnetyt GSP+-etuudet peruutettiin (vuonna 2010) siksi, ettei maa ollut pannut tehokkaasti täytäntöön ihmisoikeuksia koskevia yleissopimuksia. Eräiden maiden, kuten El Salvadorin, tapauksessa tutkimusten tosisiallinen aloittaminen on riittänyt käynnistämään muutoksen.

4.5.2 Keskeinen kysymys komitealle on, johtaisiko täysimittaisen tutkimusmenettelyn käynnistäminen erityisesti uuden, entistä tiukemman järjestelmän puitteissa väistämättä etuisuuskohtelun peruuttamiseen, jollei myönteiseen ratkaisuun voida helposti päästä – varsinkin kun useilla mailla on tässä asiassa vielä erittäin paljon tehtävää. Se ei hyödyttäisi ketään. Keppiä ja porkkanaa on käytettävä tasapainoisesti. Eräät mahdollisesti nälänhädästä ja muista ongelmista kärsivät erittäin köyhät maat eivät ehkä kykene saavuttamaan näitä tavoitteita lyhyellä aikavälillä. Vaikka komission on määrä raportoida asiasta Euroopan parlamentille kahden vuoden välein, komitea ymmärtää, että raporttien välillä käydään vuoropuhelua ja että komissio seuraa edunsaajamaiden tilannetta jatkuvasti muun muassa käyttämällä asianomaisten kansainvälisten valvontaelinten tuottamaa aineistoa. Komitea odottaa komission toimivan mahdollisimman avoimesti tässä vaiheessa, jossa todellisia ongelma-alueita yksilöidään.

4.5.3 Erityiskysymyksiä herättää Uzbekistan (joka olisi oikeutettu GSP+-järjestelyyn mutta joka ei ole päättänyt hyödyntää sitä), missä vakavana huolenaiheena on lapsityövoiman käyttö puuvillan korjuussa. GSP+-järjestelyn tavoitteena ilmoitetaan olevan edunsaajamaiden kannustaminen jatkamaan tulostensa parantamista. Sen vuoksi on löydettävä tasapaino myönteisten muutosten edistämisen ja maan ajamiseen yhä pahempaan eristykseen, mikä voi viivästyttää edistystä tai jopa kääntää sen taantumiseksi ehkä useiksikin vuosiksi.

5. Kansalaisyhteiskunnan rooli

5.1 Komitea suosittaa, että edellä kohdassa 4.3 mainitun valmiuksien parantamisen olisi perustuttava vuoropuheluun, jossa hyödynnetään kansalaisyhteiskunnan asiantuntemusta todellisten tarpeiden yksilöimiseksi ja kohdentamiseksi. Kuten aikaisemmin todettiin, jopa CARIS-analyysikeskuksen oli raportissaan vaikea tehdä johtopäätöksiä GSP-järjestelmän tuomista kauppaeduista, vaikka sillä oli asiaa tarkastellessaan käytettävissään erittäin kehittyneitä analyysimenetelmiä ja päteviä analyytikoita, ja kuitenkin kehitysmaiden, joilla on käytettävissään vain vähän voimavaroja, odotetaan tekevän asiaa koskevia poliittisia päätöksiä, vaikka niillä on erittäin huonot valmiudet tehdä tarkkoja ennusteita.

5.2 Ehdotetun asetuksen 14 artiklassa todetaan, että liitteessä VIII lueteltujen yleissopimusten täytäntöönpanoa käsittelevään kertomukseen ”voidaan sisällyttää kaikki komission aiheellisiksi katsomat tiedot”. Komissio tekee selväksi, että ”kansainvälisten valvontaelinten raporttien lisäksi se voi käyttää myös muita tarkkoja tietolähteitä”, (10) joiden on oltava sekä oikeaksi osoitettuja että luotettavia.

5.3 Komissio pitää komiteaa yhtenä tällaisena lähteenä, jonka ”tasapainoisempaan” lähestymistapaan on syytä suhtautua myönteisesti, kun otetaan huomioon komitean kyky muodostaa järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan puolesta laaja yleiskuva asiasta. Muita mahdollisia lähteitä ovat muun muassa yritykset ja liike-elämän järjestöt, ammattiliitot ja muut organisaatiot, joiden voidaan osoittaa osallistuvan aktiivisesti.

5.4 Komitea panee lisäksi merkille, että komissio aikoo aikanaan tehdä ehdotuksen erillisestä asetuksesta menettelyiksi, jotka on hyväksyttävä, jotta katetaan pyynnöt päästä GSP+-järjestelyyn sekä GSP-, GSP+- ja ”kaikki paitsi aseet” -järjestelyjen peruuttaminen ja palauttaminen ehdotetun asetuksen 10 artiklan 8 kohdan, 15 artiklan 2 kohdan ja 19 artiklan 12 kohdan mukaisesti, sekä 22 artiklan 4 kohdassa mainitut suojatoimenpiteet. Komitea odottaa voivansa kommentoida ehdotusta, kun se on tarkasteltavana ja siitä pyydetään lausuntoja.

5.4.1 Haluamatta asettaa kyseenalaiseksi minkään asianomaisen osapuolen oikeutta tai kykyä osallistua järjestelmän noudattamista koskevien kysymysten käsittelyyn komitea suosittaa kuitenkin komissiolle, neuvostolle ja Euroopan parlamentille, että perustetaan seuranta- tai kuulemismekanismi, jonka kautta kansalaisyhteiskunta voi esittää epäilyksensä siitä, että jokin GSP-edunsaajamaa loukkaa jotakin mainituista yleissopimuksista. Komitea ehdottaa lisäksi, että se voisi itse helpottaa tai koordinoida tätä mekanismia toimimalla kirjattavaksi tarkoitettujen valitusten yhteyspisteenä. Tämä toiminta voisi tarvittaessa perustua muihin odotettavissa oleviin vastaaviin mekanismeihin, joita on määrä perustaa, jotta kansalaisyhteiskunta voi seurata EU:n ja Etelä-Korean vapaakauppasopimuksen ja muiden vapaakauppasopimusten täytäntöönpanoa. Erityisesti tämä koskee järjestelyjä EU:n erityispanoksen varmistamiseksi ja/tai EU:n tason asiantuntijaryhmien perustamiseksi tarkastelemaan kysymyksiä ennen niiden toimittamista näiden vapaakauppasopimusten mukaisten virallisten elinten käsiteltäviksi.

5.4.2 Komitea suosittaa siksi, että komissio perustaa varhaisessa vaiheessa lähitulevaisuudessa komitean kanssa yhteisen työryhmän tekemään asiaa koskevia konkreettisia ehdotuksia.

Bryssel 8. joulukuuta 2011 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Staffan NILSSON

(1) Euroopan komission tietopaketti ehdotuksesta uudeksi GSP-järjestelmäksi, kauppapolitiikan pääosasto, sivu 8.

(2) Sussexin yliopiston Centre for the Analysis of Regional Integration-analyysikeskuksen laatima GSP-järjestelmän väliarviointiraportti, 2009.

(3) EUVL C 110, 30.4.2004, s. 34.

(4) Lisäksi noin 2 300 tullinimikkeen vakiotariffi on jo nyt nolla.

(5) CARISin raportti.

(6) Ongelmat ulottuvat Napoleonin sotiin ja sokeriruo'on tunnin keskeytymiseen Manner-Eurooppaan.

(7) Bolivia, Ecuador ja Mongolia sekä mahdollisesti myös Pakistan ja Filippiinit.

(8) Euroopan komission tietopaketti ehdotuksesta uudeksi GSP-järjestelmäksi, kauppapolitiikan pääosasto, sivu 8, kohta 5.

(9) Muussa tapauksessa Myanmar olisi nyt oikeutettu pääsemään ”Kaikki paitsi aseet” -ohjelman piiriin.

(10) Euroopan komission tietopaketti ehdotuksesta uudeksi GSP-järjestelmäksi, kauppapolitiikan pääosasto, s. 8.