FI Euroopan unionin virallinen lehti C 77/143

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Kansallisen ja alueellisen tason hallinto ja kumppanuus sekä aluepoliittisten hankkeiden perusteet” (Euroopan parlamentin lausuntopyyntö)

(2009/C 77/30)

Euroopan parlamentti päätti 22. huhtikuuta 2008 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

Kansallisen ja alueellisen tason hallinto ja kumppanuus sekä aluepoliittisten hankkeiden perusteet.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean työvaliokunta päätti 25. toukokuuta 2008 antaa asian valmistelun ”talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus” -erityisjaoston tehtäväksi. Esittelijä oli Joost van Iersel ja apulaisesittelijä Miklós Pásztor.

Asian kiireellisen luonteen vuoksi Euroopan talous- ja sosiaalikomitea nimesi 17.–18. syyskuuta 2008 pitämässään 447. täysistunnossa (syyskuun 18 päivän kokouksessa) yleisesittelijäksi Joost van Ierselin ja hyväksyi seuraavan lausunnon äänin 96 puolesta ja 1 vastaan 2:n pidättyessä äänestämästä.

1. Päätelmät ja suositukset

1.1 ETSK on tyytyväinen Euroopan parlamentti aloitteeseen, jolla pyritään siihen, että aluepolitiikasta huolehdittaisiin kansallisen ja aluetason hallinnon ja kumppanuuden puitteissa.

1.2 ETSK:n mielestä hyvä hallintotapa tarkoittaa monitasoista hallintoa ja aluetason kumppanuutta järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan edustuksellisten tahojen kanssa.

1.3 Niinpä ETSK on neuvoston ja komission kanssa yhtä mieltä siitä, että EU-varoja käytettäessä ja EU:n politiikkoja toteutettaessa on toivottavaa noudattaa tehokasta monitasoista hallintoa ja parantaa hallintokäytäntöjä. Kysymyksenä ei kuulu ”jos” vaan ”miten”. Kyse on alhaalta ylöspäin ja ylhäältä alaspäin suuntautuvien ennakkoedellytysten hienosäädöstä.

1.4 ETSK kannattaa parlamentin ehdotusta, jonka mukaan EU:n neuvoston olisi ryhdyttävä virallisesti kokoontumaan aluekehittämisestä vastaavien ministereiden kokoonpanossa. Näin korostettaisiin monitasoista hallintoa, ja neuvostossa käydyt keskustelut ja siellä tehdyt sopimukset olisivat entistä velvoittavampia.

1.5 ETSK:n mielestä monitasoinen hallinto on joustava rakenne komission, jäsenvaltioiden hallitusten sekä alue- ja paikallisviranomaisten suhteille, ja se on räätälöity vastaamaan tiettyjä tilanteita ja temaattisia näkökohtia sen sijaan, että se olisi hallintotasojen hierarkkinen toimivaltakehys. Hyvälle hallintotavalle ovat ominaisia avoimet suhteet ja toissijaisuusperiaatteen löyhempi soveltaminen.

1.6 Euroopassa tarvitaan itseensä luottavia, elinvoimaisia ja kestäviä alueita ja kaupunkeja. Kuten useat esimerkit osoittavat, talouden vilkas kansainvälistyminen tarjoaa usein alueille ja kaupungeille myönteisen ponnahduslaudan. Ne löytävät uusia tapoja tuoda itsensä onnistuneesti esille.

1.7 Jäsenvaltioiden laajasta ja usein monimutkaisesta hallintorakenteiden kirjosta huolimatta ETSK kehottaa painokkaasti ottamaan vastaisuudessa käyttöön sellaisia menettelytapoja ja työmenetelmiä, jotka lisäävät alueiden ja kaupunkien vastuuta ja vastuullisuutta (1).

1.8 Käytäntö on osoittanut, että hajautettu vastuu ja vastuullisuus edistävät johtamista ja visiota. Ne muodostavat usein vankan pohjan julkisten tahojen keskinäisille kumppanuuksille sekä julkisen sektorin kumppanuuksille, joihin osallistuu muutamia sidosryhmiä, esimerkiksi työmarkkinaosapuolia, kauppakamareita, yrityksiä, kehitystoimistoja, asuntotarjonnasta vastaavia organisaatioita, valtion tukemia kansalaisjärjestöjä (quango), ympäristövirastoja, sosiaalialan organisaatioita, kaikentasoisia oppilaitoksia, arkkitehteja ja taiteilijoita.

1.9 Niinpä aluetasolla toimivien järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan edustuksellisille tahoille olisi annettava tilaisuus osallistua vastuuntuntoisesti ja avoimesti EU:n aluepoliittisten ohjelmien suunnitteluun ja toteutukseen. Paikallis- ja aluetason (julkisesta vallasta riippumattomien) näkemysten huomioiminen auttaa kansalaisia hyväksymään unionin arvot.

1.10 ETSK katsoo, että hyvin jäsennelty kuuleminen voi johtaa onnistuneeseen kumppanuuteen julkisesta vallasta riippumattomien sidosryhmien kanssa koko aluepoliittisessa ketjussa politiikan suunnittelusta ja valvonnasta aina arviointivaiheeseen (2).

1.11 Räätälöityihin ratkaisuihin keskitetty joustava monitasoinen hallinto ja hyvä hallintotapa sekä niistä saatavat synergiaedut ovat erittäin hyödyllisiä pyrittäessä EU:n ja jäsenvaltioiden perimmäiseen aluepoliittiseen päämäärään eli panemaan liikkeelle alueiden ja kaupunkien nykyiset voimavarat ja piilevä potentiaali.

1.12 Alueiden ja kuntien työntekijöille voidaan perustaa eurooppalainen vaihto-ohjelma ja luoda hyvin jäsennelty järjestelmä, jonka puitteissa vaihdetaan kokemuksia ja levitetään tietoa hyvistä käytänteistä. Erityisalojen tutkimuslaitokset ja yliopistot voivat myös kantaa kortensa kekoon.

2. Taustaa

2.1 Hallintotapa nousi oikeutetusti esiin vuonna 2001, kun huomattiin, että EU-politiikat on tarpeen yhdistää aiempaa välittömämmin niiden noudattamiseen ja täytäntöönpanoon jäsenvaltioissa (3).

2.2 Samasta näkökulmasta tarkasteltuna ETSK suhtautuu myönteisesti Euroopan parlamentin tulevaan mietintöön kansallisen ja aluetason hallinnosta ja kumppanuudesta (4). On myönteistä, että Euroopan parlamentti osoittaa unionin toimielimenä yhä enemmän kiinnostusta tapaan, jolla aluepolitiikkaa muotoillaan konkreettisesti jäsenvaltioissa.

2.3 Yleisemmin tarkasteltuna Euroopan parlamentin asiakirja osoittaa, että kehityssuuntaukset, kuten talouden kansainvälistyminen ja jatkuva muutos, edellyttävät väistämättä mukautuksia toissijaisuusperiaatteen tiukkaan noudattamiseen. Eri hallintotasojen on joustavoitettava yhteistoimintaa ja yhteisvaikutuksia, jotta pysytään maailmalla tapahtuvan kehityksen vauhdissa ja onnistutaan yhteisesti sovittujen unionin politiikkojen täytäntöönpanossa. Lissabonin strategian toteutustavassa tapahtuneet muutokset komission, neuvoston ja jäsenvaltioiden jakaessa vastuun keskenään ovat kuvaava esimerkki edellä mainitusta yhteistoiminnasta ja täytäntöönpanosta.

2.4 Monitasoinen hallinto, jossa komissiolla, jäsenvaltioiden hallintoelimillä ja hallituksilla sekä alue- ja paikallisviranomaisilla on kullakin oma paikkansa ja jossa ne myös jakavat vastuun yhteisissä puitteissa, on osoitus samanlaisesta kehityskulusta.

2.5 Aluepoliittiset toimet ja hankkeet suunnitellaan jäsenvaltioiden ja alueiden hallintokäytäntöjen puitteissa, jotka ovat tavallisesti valtavan monimutkaisia ja poikkeavat huomattavasti toisistaan. On kuitenkin luonnollisesti kansalaisten ja yritysten edun mukaista, että toimet ja hankkeet toteutetaan moitteettomasti ja yhtenevästi kaikkialla unionissa.

2.6 Euroopan parlamentin asiaa kohtaan osoittama kiinnostus ja monet kysymykset, joihin on vastattava, jotta käytännöt lähentyisivät toisiaan kaikkialla EU:ssa ja jotta aluepolitiikassa onnistuttaisiin näin mahdollisimman hyvin, ovat kiteytyneet komission ja neuvoston asiakirjoissa esitetyiksi huomioiksi.

2.7 Muutamia tällaisia huomioita ja niihin liittyviä periaatteita esitetään komission valmisteluasiakirjassa ”Innovaatio ja aluepolitiikka” (5). Se laadittiin alueellisesta yhteenkuuluvuudesta ja aluepolitiikasta vastaavien ministereiden Azoreilla pitämää epävirallista kokousta varten (6). Periaatteita on jo noudatettu, ja ne on jossain määrin pantu täytäntöön vuosina 2000–2006. Komissio toteaa jälleen kerran, etteivät yksittäiset jäsenvaltiot tai alueet voi yksinään tehostaa kilpailukykyä: kaikkien keskeisten viranomaisten, yritysten, kansalaisten ja yhteiskuntaelämän toimijoiden on toimittava tiiviisti yhdessä ja perustettava toimintansa kumppanuuteen Euroopan komission ja unionin muiden toimielinten kanssa (7). Arvioinnin onnistuminen edellyttää lisäksi ajantasaisia hallinnollisia ja institutionaalisia valmiuksia.

2.8 Komissio toteaa, että edistyminen on mahdollista vain, jos kehitetään monitasoisia järjestelmiä edistämään innovatiivista hallintoa. Siihen kuuluu strateginen koordinointi, kutakin aluetta varten suunniteltu asianmukainen strategiayhdistelmä — ei ole olemassa yhtä ainoaa ihmestrategiaa — siten, että yhdistelmään valitaan verkostoja, klustereita ja osaamiskeskuksia, jotka saavat mahdollisesti tukea alueen taholta.

2.9 Ohjelmakaudella 2007–2013 komissio on terävöittänyt tavoitteitaan laatimalla koheesiolle yhteisön strategiset suuntaviivat, joissa keskitytään kilpailukykyyn, kasvuun ja inhimillisiin voimavaroihin. Komissio on työstänyt eurooppalaisen aluetavoitteen, jossa keskitytään rajatylittävään yhteistyöhön yhteisten paikallis- ja aluetason tavoitteiden ja aloitteiden avulla ja pyritään kehittämään alueita valtakunnan rajat ylittävän yhteistyön muodossa sekä toteutetaan alueidenvälistä yhteistyötä ja kokemustenvaihtoa (8).

2.10 Alueellisesta yhteenkuuluvuudesta ja aluepolitiikasta vastaavat ministerit esittivät alueille ja kaupungeille toimintaohjelman Leipzigin peruskirjassa ja alueellisessa toimintasuunnitelmassa (9). Epävirallinen ministerikokous otti Azoreilla seuraavan askelen määritellessään, millä tavoin alueiden ja kaupunkien toimintasuunnitelma on toteutettava. Ensimmäisessä toimintaohjelmassaan (10) ministerit korostivat painokkaasti uskovansa, että monitasoinen hallinto on EU:n tasapainoisen aluekehityksen keskeinen väline ja sen avulla unioni, sidosryhmät sekä paikallis- ja alueviranomaiset voivat yhdessä panna täytäntöön alueellisen toimintasuunnitelman päätavoitteet.

2.11 Edellä mainitussa ohjelmassa ministerit painottivat myös sitä, että alueellisen toimintasuunnitelman päämäärät voidaan parhaiten saavuttaa kunkin jäsenvaltion institutionaalisten rakenteiden puitteissa siten, että keskus-, alue- ja paikallishallinto sekä sidosryhmät osallistuvat aktiivisesti tavoitteiden toteuttamiseen ja pitävät yhteyttä Euroopan komissioon ja muihin unionin toimielimiin (11). Myös tässä on huomionarvoista se, että korostetaan tarvetta saada koko hallintoketju — Euroopan kaikista paikallisviranomaisista komissioon ja päinvastoin — keskustelemaan asioista yhdessä, toimimaan yhdessä ja antamaan hankkeelle tukensa.

2.12 Viidessä toimintalinjassa ministerit painottivat tarvetta lujittaa monitasoista aluehallintoa, uusia kumppanuuden muotoja ja alueille ominaista hallintotapaa sekä tarvetta antaa alakohtaisille politiikoille alue-/kaupunkiulottuvuus.

2.13 On kuitenkin pettymys — ellei tyypillistä –, että toimintaohjelmassa vastuu suunnitelman konkreettisesta täytäntöönpanosta kuuluu — ainakin asiakirjassa esitetyn määritelmän mukaan — edelleen lähes yksinomaan jäsenvaltioille ja että alue- ja paikallisviranomaiset sekä muut sidosryhmät mainitaan harvoin välttämättömänä osana prosessia. Perinteinen toissijaisuuskäsite on edelleen voimassa.

3. Yleistä

3.1 Aluepolitiikan suunnittelussa ja täytäntöönpanossa tulee vastaan avoimuutta, johdonmukaisuutta ja tehokkuutta haittaavia esteitä. Ne johtuvat EU-tasolla osittain komission pääosastojen ja unionin rahastojen organisaatiosta ja työmenetelmistä. Suureksi osaksi ne johtuvat laiminlyönneistä ja puutteista monitasoisen hallinnon toiminnassa sekä politiikkojen ja ohjelmien täytäntöönpanossa.

3.2 Euroopan parlamentin mietintöluonnoksessa osoitetaan aivan oikein, että hallinnon parantamiseksi EU-tasolla on tehty muutamia myönteisiä aloitteita, kuten Urban I ja II, Leader ja Urbact.

3.3 ETSK:n mielestä eräät aloitteet ovat kuitenkin jokseenkin epämääräisiä, kuten alueellinen toimintasuunnitelma. Todisteita ei myöskään ole siitä, missä määrin monitasoinen hallinto vaikuttaa edellä mainittujen ohjelmien onnistumiseen.

3.4 Vaikka monitasoinen hallinto on alettu hyväksyä unionissa yhä laajemmin, se ei vielä ole avointa, työmenetelmät eivät ole yhdenmukaisia ja eikä tiedonkulku toimi. Tämä johtuu suurelta osin siitä, että EU ei toimi yhtenäisvaltion tavoin.

3.5 Myös tapa, jolla kansalliset hallitukset ja sidosryhmät, kuten hajautetun hallinnon viranomaiset, mieltävät EU:n aseman monitasoisessa hallinnossa, vaihtelee toisinaan suuresti kansallisista intresseistä ja kulttuuriperinteistä riippuen.

3.6 Kolmas monitasoisen hallinnon mahdollisiin ongelmiin liittyvä huomio juontaa jäsenvaltioiden poliittisten ja hallintokäsitteiden laajasta kirjosta. Käsitteet ovat juurtuneet syvälle, eivätkä ne tavallisesti ole muutettavissa.

3.7 Tässä esitetyt huomiot osoittavat, että yhtäläistä EU:n lähestymistapaa aluesuunnitteluun ja ohjelmointiin on miltei mahdoton löytää. Kansalliset ja usein aluetason rakenteet, lähestymistavat ja asenteet ovat edelleen ratkaisevia. Käytännön olosuhteet, kuten nykyinen kansainvälinen rahoitus- ja sosioekonominen kehitys pakottavat kuitenkin tarkastelemaan menettelyjä uudelleen, jotta alueet vahvistuvat ja pystyvät muuttumaan.

3.8 EU:n aluepolitiikan tulisi olla sekä alhaalta ylöspäin että ylhäältä alaspäin suuntautuva prosessi. Se suuntautuu alhaalta ylöspäin, koska alueiden on tunnistettava sosiaaliset, taloudelliset, ympäristö- ja kilpailukykyedellytyksensä ja parannettava niitä ja koska unionin (ja jäsenvaltioiden) aluepolitiikka on välttämättä pantava täytäntöön kohdealueillaan. Se suuntautuu ylhäältä alaspäin, koska määrärahat jaetaan ja puite-ehdoista päätetään EU:ssa ja jäsenvaltioissa. Se ei koskaan kulje pelkästään yhteen suuntaan.

3.9 On sinänsä myönteistä, että EU on tehnyt aloitteita ja jäsenvaltioilla on hyviä aikeita tehostaa ja lähentää näkemyksiään hallinnosta kaikkialla Euroopassa. Aluepolitiikan moitteeton hallinnointi edellyttää kuitenkin aivan ensimmäiseksi mukautuksia jäykkään monitasoiseen hallintoon, eli hallintotyylin ja -mentaliteetin mukauttamista.

3.10 Edellä osiossa 2 mainitut asiakirjat osoittavat neuvoston olevan pitkälti samaa mieltä. Tämä on toki suuri edistysaskel, mutta sanoista tekoihin on usein pitkä matka.

3.11 Tehokas täytäntöönpano on helpompaa hajautetun hallintoperinteen omaavissa maissa ja alueilla kuin järjestelmissä, joissa hallinto on keskitetty. Tilanne on vieläkin monimutkaisempi tietyissä jäsenvaltioissa, joissa ei ole hienosäädettyä aluepolitiikkaa ja joissa alueviranomaisten asema ei vielä ole täysin vakiintunut.

3.12 ETSK korostaa, että eurooppalaista tilastointia on tehostettava ja tarkennettava, sillä tilastotiedot ovat tehokkaan aluepolitiikan perusedellytys.

3.13 ETSK kannattaa kaikkia pyrkimyksiä parantaa eurooppalaista hallintotapaa. Tavoitteena tulisi olla politiikkojen ja niiden tulosten entistä parempi ja avoimempi yhdistäminen. Alueellisten ja paikallisten sidosryhmien — sekä julkis- että yksityissektorilta — on välttämättä osallistuttava toteutukseen. Ne on nivottava nykyistä näkyvämmin mukaan toimintaan. Osallistuminen johtaa tavallisesti yhteiseen sitoutumiseen ja vastuun jakamiseen, mikä on ETSK:n mielestä ratkaisevan tärkeää.

4. Monitasoinen hallinto: komission, keskushallitusten ja alueiden yhteistoimintaa

4.1 Komission olisi ryhdyttävä esittämään yhteisön eri aluepoliittiset varat entistä johdonmukaisemmin. Ulkopuolinen saa melko hämmentävän yleiskuvan yhteisön aluepoliittisista periaatteista, päämääristä ja tavoitteista.

4.2 Komission pääosastojen on sovittava yhteisesti lähestymistavasta. Tässä mielessä kaupunkiasioiden yksiköiden välinen ryhmä (12) saattaa olla hyvin hyödyllinen.

4.3 EU:n yhteisen lähestymistavan esittäminen yhtenäisemmin ja näkyvämmin antaisi myös osviittaa hallituksille ja ministeriöille pyrittäessä löytämään alue- ja kaupunkipolitiikkoihin yhdennetty lähestymistapa, jota jäsenvaltiotasolla ei tavallisesti ole. On joka tapauksessa hyödyllistä kuroa jossain määrin umpeen EU-tason ja alueiden ja kaupunkien välinen kuilu.

4.4 Monitasoisen hallinnon joustava toteuttaminen ja siitä saatavat synergiat saattavat hyvinkin vauhdittaa jäsenvaltioiden hallintokäytäntöjen muokkaamista. Koska aluepolitiikan perimmäisenä tavoitteena on saada alueiden ja kaupunkien (piilevä) potentiaali mahdollisimman hyvin liikkeelle, hallintorakenteet on organisoitava vastaavasti avoimesti ja yhtenäisesti.

4.5 Edellä mainittua potentiaalia on kannustettava EU-rahoituksen avulla tiiviissä yhteistyössä kansallisten ohjelmien kanssa.

4.6 Komissiolla on myös laajempi tehtävä yhdistettäessä alueet ja kaupungit Eurooppaan ja tuettaessa itseensä luottavia, elinvoimaisia ja kestäviä alueita ja kuntia: Komission on selvitettävä — myös hajautetun hallinnon tasolla — Lissabonin ohjelman merkitystä (jota ei toistaiseksi ymmärretä hyvin), sen on autettava tiedostamaan kaupunkien ja suurkaupunkialueiden tuleva rooli ja levitettävä kaikkialle Eurooppaan tietoa onnistuneista lähestymistavoista (13). Erityisalojen tutkimuslaitokset ja yliopistot voivat myös antaa toimintaan oman panoksensa.

4.7 ETSK:n mielestä tämä ei suinkaan tarkoita uusia byrokraattisia menettelyjä vaan pikemminkin byrokratian vähentymistä sekä kohdennettua ja yhdenmukaista hallinnon hajauttamista.

4.8 ETSK katsoo hallinnon hajauttamisen olevan hyvin lupaavaa, sillä se korostaa alue- ja paikallisviranomaisten vastuuta ja lisää vastuullisuutta.

4.9 Vastuu ja vastuullisuus ovat keskeisiä tekijöitä. Niistä rakentuvat aluekehittämisen perusedellytykset, joita ovat johtaminen, visio ja johdonmukaisuus. Näistä on Euroopassa erinomaisia esimerkkejä (14).

4.10 EU:n ja jäsenvaltioiden hallitusten olisi otettava huomioon menestyvien alueiden ja kaupunkien sekä suurkaupunkialueiden käyttämät mekanismit ja työskentelytavat. Ne eivät ole pikkuruisia ”valtioita”, vaan niiden johtamistavat poikkeavat perusluonteisesti valtiotason johtamisesta.

4.11 Edellä mainittujen yksiköiden lähestymistapa perustuu usein konkreettisiin tavoitteisiin, jotka panevat koko kehityksen liikkeelle (15). Niiden julkisuuskuvalle leimaavaa on useimmiten (ulkomaisten) investointien, klustereiden ja inhimillisten voimavarojen edellytysten parantuminen. Samalla ne panostavat nykyisin runsaasti kestävään kehitykseen, samoin kuin sosiaaliseen osallistamiseen sekä laadukkaisiin työ- ja elinoloihin.

4.12 Alueiden ja kaupunkien työntekijöille voidaan perustaa eurooppalainen vaihto-ohjelma. Rajatylittävä tietämys toinen toistensa lähestymistavoista ja strategioista esimerkiksi aluesuunnittelun alalla, taloudellisen houkuttavuuden edistämiseksi ja sosiaaliasumisen kehittämiseksi on myös erittäin hyödyllistä.

4.13 ETSK ehdottaa, että kaikkialle Eurooppaan perustetaan alueiden ja kaupunkien ystävyysohjelmia, jollaisia on jo muutamilla muilla politiikanlohkoilla. Niiden tehtävänä olisi totuttaa uusien jäsenvaltioiden alueet hajautettuihin ohjelmiin ja menettelytapoihin.

4.14 Tällaiset hyvin jäsennellyt eurooppalaiset vaihtojärjestelmät voivat osaltaan auttaa muuttamaan mentaliteettia ja asenteita siten, että parannetaan alueiden ja kaupunkien ilmaisuvoimaa ja vahvuutta. Kuten muutamat esimerkit osoittavat, talouden vilkas kansainvälistyminen tarjoaa usein alueille ja suurkaupunkialueille myönteisen ponnahduslaudan. Ne löytävät uusia tapoja tuoda itsensä esille.

4.15 Tällaista tiedostamista voidaan tukea yhteisön ohjelmilla joko yhteisrahoitushankkein tai siten, että komission virkamiehet tiedottavat asiasta kohdennetusti ja antavat neuvoja. Virkamiehiä voivat avustaa rajatylittävää toimintaa harjoittavat alan neuvoa-antavat elimet. Olisi myös erittäin hyödyllistä, että Euroopan parlamentti tukisi prosessin jo käynnissä olevaa jäsentelyä.

4.16 ETSK kannattaa Euroopan parlamentin ehdotusta, jonka mukaan EU:n neuvoston olisi ryhdyttävä virallisesti kokoontumaan aluekehittämisestä vastaavien ministereiden kokoonpanossa. Näin korostettaisiin monitasoisen hallinnon merkitystä. Se olisi oivallinen foorumi, jossa kehiteltäisiin ajatuksia kokonaisvaltaisesta tavasta lähestyä alueita ja kaupunkeja. Näin neuvostossa käydyt keskustelut ja siellä tehdyt sopimukset olisivat entistä velvoittavampia.

4.17 Ensimmäisen toimintaohjelman (2007) (16) pohjalta Euroopassa voitaisiin käynnistää keskustelu hallintojärjestelmien ja -käytäntöjen nykyaikaistamisesta valtion ja alueiden/kaupunkien välisten suhteiden näkökulmasta tarkasteltuna. Uudistuksella pyrittäisiin vähentämään byrokraattisia menettelyjä, rakentamaan luottamusta, lisäämään elinvoimaisten ja kestävien alueiden ja kaupunkien avoimuutta ja lyhentämään hajautettujen hallintotasojen ja EU:n välistä etäisyyttä.

4.18 Nämä ehdotukset on nähtävä osana kaikkien hallintotasojen viranomaissuhteiden hallintokäytäntöjen parantamista. Viranomaisten välisiä suhteita ei pitäisi (enää) mieltää hallintotasojen toimivaltahierarkiaksi. ETSK:n mielestä monitasoinen hallinto on sitä vastoin joustava malli komission, jäsenvaltioiden hallitusten sekä alue- ja paikallisviranomaisten suhteille, ja se on räätälöity vastaamaan tiettyjä tilanteita ja temaattisia näkökohtia.

5. Hyvä hallintotapa edellyttää kumppanuutta järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan kanssa

5.1 ETSK:n mielestä nykyaikainen paikallis- ja aluehallinto edellyttää monien paikallis- ja alueyhteisöjen osasten aktiivista mukanaoloa. Ne voivat tuoda muassaan monenlaista erityistarpeita palvelevaa osaamista ja näkemyksiä. Tämä myönnetään nimenomaisesti tai epäsuorasti muutamissa neuvoston huomioissa (17).

5.2 Kumppanuuden keskeisenä viitekehyksenä on rakennerahastojen yleisasetuksen 11 artiklassa annettu kehotus harjoittaa kumppanuutta, toisin sanoen kuulla talouselämän osapuolia ja työmarkkinaosapuolia ja järjestäytynyttä kansalaisyhteiskuntaa sekä tarjota niille tilaisuus osallistua toimintaan (18).

5.3 ETSK:n mielestä hyvä aluepoliittinen hallintotapa tarkoittaa sitä, että edustuksellinen ja legitiimi kansalaisyhteiskunta osallistuu hallinnointiin vastuuntuntoisesti ja avoimesti tarkoin määriteltyjen aluetason toimijoiden välityksellä. Niitä tulisi kuulla ja niiden tulisi osallistua toimintaan aluepoliittisia hankkeita suunniteltaessa, ohjelmoitaessa ja arvioitaessa. Tällaista yhteistyötä olisi harjoitettava myös alueidenvälisissä ja rajatylittävissä hankkeissa muun muassa eurooppalaisen alueellisen yhteistyön yhtymää hyödyntäen (19).

5.4 Yleisemmin tarkasteltuna ETSK katsoo, että hajautettu hallinto parantaa terveeltä pohjalta paikallis- ja alueviranomaisten vastuuta ja vastuullisuutta, mikä puolestaan panee liikkeelle myös julkisesta vallasta riippumattomat sidosryhmät, kuten työmarkkinaosapuolet, kauppakamarit, kehitystoimistot, asuntotarjonnasta vastaavat organisaatiot, valtion tukemat kansalaisjärjestöt, ympäristövirastot, sosiaalivirastot, kaikentasoiset oppilaitokset, terveydenhuollon, arkkitehdit ja taiteilijat.

5.5 Vaikka neuvosto on ilmaissut aikeensa tehostaa puheena olevaa kumppanuutta ja komission, jäsenvaltiot ja alueet ovat jatkuvasti keskustelleet asiasta, käytännössä kumppanuuksia on toteutettu vain muutamissa tapauksissa (20). Monissa tapauksissa kumppanuuksia ei vain ole olemassa. Niistä olisi julkaistava hyviä esimerkkejä.

5.6 Myös edustuksellinen aluetason kansalaisyhteiskunta on organisoitava tyydyttävästi, ja sillä on oltava oikeat toimivaltuudet. Nämä eivät ole helppoja edellytyksiä tapauksissa, joissa kansalaisyhteiskunta on heikosti kehittynyt tai kun se heijastaa hyvin monenlaisia, toisinaan keskenään vastakkaisia intressejä.

5.7 Komissiolle olisi annettava tilaisuus toimia hajautetun hallinnon oppimiskäyrien liikkeellepanevana voimana ja edistäjänä.

5.8 Alueiden ja kaupunkien tietoisuus ja näkemys muutos- ja mukauttamistarpeesta voi lisätä ja tehostaa kumppanuuksia. Kokemus osoittaa, että viranomaisten tietoisuus asiasta antaa myös tilaa yhteistyön tiivistämiselle muiden sidosryhmien kanssa. Tässä yhteydessä olisi niin ikään huomioitava rakennerahastojen yleisistä säännöksistä annetun asetuksen 11 artikla, jossa viitataan kumppanuuteen.

5.9 Tilaisuuksia on monia. Hallintokäytännön parantaminen hajautetulla tasolla vahvistaa kaikin puolin yhteiskuntia ja valmentaa ne kohtaamaan asianmukaisesti tulevaisuuden.

5.10 Koska Euroopan komissio aikoo julkaista vielä kuluvana vuonna asiakirjan, jossa käsitellään erityisesti EU:n koheesiopoliittista kumppanuutta, ETSK ehdottaa, että asiaan palataan yksityiskohtaisemmin erillisessä lausunnossa.

Bryssel 18. syyskuuta 2008 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Dimitris DIMITRIADIS

(1) ETSK:n mielestä ”alueet” ja ”kaupungit” eivät välttämättä aina vastaa nykyisiä hallintoyksiköitä, vaan ne ovat pikemminkin dynaaminen käsite, joka koostuu yhteneväisistä, verkostoituneiden alueiden, kaupunkien ja niiden lähitienoiden, toisiinsa yhteydessä olevien kuntien ja suurkaupunkialueiden ympärille muodostuneista sosioekonomisista aluekokonaisuuksista.

(2) ETSK:n lausunto ”Kumppanuus rakennerahastotoimien toteutuksessa”, EUVL C 10, 14.1.2004, s. 21.

(3) Asiakirjassa KOM(2001) 428 lopullinen ”Eurooppalainen hallintotapa” esiteltiin muun muassa uudenlainen näkemys tapaan, jolla EU voisi ja jolla sen tulisi toimia tehostamalla osallistumista ja lisäämällä avoimuutta sekä terävöittämällä unionin toimintaperiaatteiden, sääntelyn ja konkreettisen toteutuksen välistä yhteyttä. Uuden näkemyksen oli nimenomaisesti määrä parantaa unionin yhteyttä kansalaisiinsa.

(4) PE407.823v01-00, esittelijä: Jean-Marie Beaupuy.

(5) SEC(2007) 1547, 14. marraskuuta 2007 (suomenkielistä toisintoa ei saatavilla).

(6) Portugalin puheenjohtajakaudella 23. ja 24. marraskuuta 2007 järjestetty kokous.

(7) SEC(2007) 1547, s. 6. Ks. myös asiakirjan s. 18: alueen menestyksen kannalta ratkaisevia tekijöitä.

(8) SEC(2007) 1547, s. 17.

(9) Kaupunkikehittämistä käsitelleessä epävirallisessa ministerikokouksessa 24.–25. toukokuuta 2007 hyväksyttiin Leipzigin peruskirja EU:n kestävästä kaupunkikehittämisestä sekä Euroopan unionin alueellinen toimintasuunnitelma — Tavoitteena entistä kilpailukykyisempi ja elinkelpoisempi alueiden Eurooppa.

(10) First Action Programme for the Implementation of the Territorial Agenda of the European Union (Euroopan unionin alueellisen toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa käsittelevä ensimmäinen toimintaohjelma), 23. marraskuuta 2007 (suomenkielistä toisintoa ei saatavissa}.

(11) Edellisessä alaviitteessä mainittu toimintaohjelma, s. 8.

(12) Kaupunkiasioiden yksiköiden välinen ryhmä perustettiin. Siinä ovat edustettuina kaikki pääosastot, jotka käsittelevät erityisesti kaupunkeja kiinnostavia teemoja.

(13) Komissio on jakanut kokemuksia 26 ranskalaisalueelle esikuva-analyysin muodossa.

(14) Eräs erinomainen esimerkki on Bilbao, jossa kaksikymmentä vuotta johtamistaitoa, visiota ja johdonmukaisuutta ovat tuottaneet tulokseksi nykyaikaisen, tulevaisuuteen luotaavan suurkaupungin alueella, joka 80-luvun alussa oli täysin kurjistunut ja huonossa kunnossa. Espanja ja Baskimaan hallitus sekä Biskajan maakunta tukivat Bilbaon johtoasemaa, mikä on esimerkki tehokkaasta julkisen sektorin kumppanuudesta, ja tukea saatiin myös vakuuttavasta kumppanuudesta järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan ja yksityissektorin kanssa.

(15) Mielenkiintoisia esimerkkejä konkreettisista tavoitteista ovat suurnopeusjunayhteys Lilleen, Barcelonan olympialaiset ja Kolumbuksen Amerikkaan tekemien löytöretkien 500-vuotisjuhlallisuudet sekä Birminghamin futuristinen uusi keskusta. Kaikissa näissä kolmessa tapauksessa johtolankana toimineet tavoitteet ovat muodostaneet uudenlaisen kehittämisen raikkaan lähtökohdan.

(16) Ks. ensimmäisen toimintaohjelman s. 5: Tarvitaan uudenlaisia aluehallinnon muotoja edistämään paremmin integroituneita lähestymistapoja ja eri aluetasojen joustavaa yhteistyötä.

(17) Ks. edellä osio 2.

(18) Neuvoston asetus (EY) N:o 1038/2006, heinäkuu 2006. Sitä sovelletaan kaikkiin EU:n koheesiopolitiikan ohjelmiin vuosina 2007–2013. Sanomattakin on selvää, ettei aluetason kansalaisyhteiskunnan kanssa harjoitettavaa kumppanuutta voida korvata kansallisen tason kumppanuuksilla, vaikka ne ovatkin merkittäviä.

(19) Neuvoston asetus (EY) N:o 1082/2006, heinäkuu 2006. Tässä rajaseutuyhteistyötä koskevassa asetuksessa säädetään vain hallintokäytänteistä.

(20) ETSK on moneen otteeseen kehottanut kumppanuuteen aluepolitiikan täytäntöönpanossa. Ks. esimerkiksi komitean lausunnot aiheista ”Kumppanuus rakennerahastotoimien toteutuksessa”EUVL C 10, 14.1.2004, s. 21 ja ”Kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden rooli yhteisön koheesio- ja aluekehityspolitiikan soveltamisessa”EUVL C 309, 16.12.2006, s.126. Aluetason kumppanuus olisi taattava muilla lohkoilla, kuten kilpailukyky- ja innovointiohjelmissa ja seitsemännessä puiteohjelmassa. Ks. ETSK:n lausunto ”Teollisuuden muutosten alueellinen hallinta: työmarkkinaosapuolten rooli ja kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman panos”EUVL C 318, 23.12.2006, s.12.