EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 29.5.2015 COM(2015) 229 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE fosforin käytöstä kuluttajille tarkoitetuissa konetiskiaineissa pesuaineista 31 päivänä maaliskuuta 2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 648/2004 16 artiklan mukaisesti (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)



1.JOHDANTO Maaliskuun 14. päivänä 2012 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 259/2012 todetaan, että fosfaattien käyttöä kuluttajille tarkoitetuissa pyykinpesuaineissa ja kuluttajille tarkoitetuissa konetiskiaineissa on tarpeen rajoittaa. Asetuksen liitteessä VI a vahvistetaan kuluttajille tarkoitettujen konetiskiaineiden (consumer automatic dishwasher detergents, jäljempänä ’CADD-aineet’) normaaliannostusta koskeva kokonaisfosforimäärän yläraja, joka on 0,3 grammaa 1. tammikuuta 2017 alkaen. Pyykinpesuaineiden osalta kyseisessä liitteessä vahvistetaan kokonaisfosforimäärän 0,5 gramman yläraja, jota on sovellettu jo kesäkuusta 2013. Asetuksen mukaan komissio suorittaa 31. joulukuuta 2014 mennessä perusteellisen arvioinnin siitä, olisiko CADD-aineita koskevaa rajoitusta muutettava. Komissio perustaa arviointinsa jäsenvaltioiden CADD-aineiden markkinoita koskeviin tuoreisiin tietoihin sekä uusiin tieteellisiin tietoihin. Tässä kertomuksessa esitetään komission analyysi vaikutuksista, joita CADD-aineilla on ympäristöön ja terveyteen, teollisuuteen ja kuluttajiin, kun fosforitasot ovat yli ja alle 0,3 gramman raja-arvon ja kun otetaan huomioon erilaisia tekijöitä, kuten tuottajille aiheutuvat kustannukset, fosfaatteja korvaavien vaihtoehtoisten aineiden saatavuus, kyseisen rajoituksen mukaisten pesuaineiden suhteellinen puhdistusteho ja vaikutus jätevedenpuhdistuksen menetelmiin ja tehokkuuteen. Voidakseen täyttää velvoitteensa komissio toteutti tutkimuksen (jäljempänä ’CADD-tutkimus’). 2.KOMISSION ARVIOINTI FOSFAATTIEN KÄYTÖSTÄ KULUTTAJILLE TARKOITETUISSA KONETISKIAINEISSA (CADD-AINEISSA) 2.1. CADD-tutkimuksen menetelmät Tietoja kerättiin pääasiassa tarkastelemalla asiakirjoja ja kuulemalla sidosryhmiä. Jälkimmäistä varten lähetettiin kyselylomake jäsenvaltioiden viranomaisille, vesihuoltolaitoksille, kansalaisjärjestöille, elinkeinoelämän järjestöille, pesuaineiden valmistajille ja tavarantoimittajille. Vastauksia saatiin yhteensä 35, ja kaikki sidosryhmätyypit olivat edustettuina. Jotkin sidosryhmät antoivat kyselylomakevastausten ohella myös lisätietoja, jotka sisällytettiin analyysiin. 2.2. Vaihtoehdot fosfaatille: rajoituksen mukaisten CADD-aineiden saatavuuden, korvattavuuden teknisen toteutettavuuden ja tehokkuuden arviointi Fosfaatti natriumtripolyfosfaattina (jäljempänä ’NTPF’) on kotitalouksien ja teollisuuden käyttöön tarkoitetuissa nykyaikaisissa pesuaineissa yleisimmin käytetty yhdiste, koska sen ominaisuudet parantavat pesutulosta ja koska se on kustannustehokasta. NTPF:n kaltaiset monimutkaiset fosfaatit ovat ”kokkareita hajottavia” eli ne hajottavat suuria hiukkasia likaa, kuten mutaa tai savea, pienemmiksi hiukkasiksi. Lisäksi ne pitävät hienoja hiukkasia suspensiossa pesuvedessä ja estävät niitä yhdistymästä uudelleen, millä vältetään lian asettuminen uudestaan astioiden pinnalle. Markkinoilla on saatavilla useita fosfaatteja korvaavia vaihtoehtoisia aineita. Koska fosfaateilla on monia erilaisia tehtäviä, vaihtoehtoisten aineiden on pystyttävä hoitamaan jokainen kyseisistä tehtävistä. Näin ollen saman tuloksen aikaansaamiseen tarvitaan yleensä useita eri ainesosia. Vaihtoehtoja ovat muun muassa kelaatinmuodostajat, dispergoivat polymeerit, pinta-aktiiviset aineet ja entsyymit. Valmistajat vahvistavat, että fosfaattien korvaaminen on teknisesti toteutettavissa useilla vaihtoehtoisilla yhdisteillä. Fosfaatittomien konetiskiaineiden tekninen toteutettavuus vahvistettiin CADD-tutkimuksessa, jossa todettiin, että vuodesta 2012 alkaen on haettu lukuisia patentteja fosfaattien korvaamista koskeville menetelmille. Lisäksi eri jäsenvaltioiden kuluttajajärjestöt ovat tehneet testejä, joissa on vertailtu fosfaatittomien ja fosfaattia sisältävien CADD-aineiden tehokkuutta. Fosfaatittomien ja fosfaattia sisältävien CADD-aineiden tulokset ovat puhdistustehon osalta yleisesti ottaen samanlaisia. Enemmistö sidosryhmistä huomautti, että CADD-aineiden tehokkuus riippuu monista tekijöistä (koostumuksesta, raaka-aineiden hintojen vaihtelusta ja uuden teknologian kehittämisestä), jotka vaikuttavat asiaan, käytetäänpä fosfaatteja tai ei. 2.3. Markkinakatsaus 2.3.1. CADD-markkinat ja hinnat

Kotitalouksien käyttöön tarkoitettujen pesu- ja puhdistusaineiden tuotannonalan markkinoiden kokonaisarvon Euroopassa arvioidaan vuonna 2013 olleen 28,5 miljardia euroa. Tiskiaineiden osuus markkinoista on 15,1 prosenttia, ja eurooppalaisten CADD-aineiden markkinoiden, joiden osuus kyseisistä markkinoista oli vuonna 2013 noin 60 prosenttia, arvo oli yhteensä 2,489 miljoonaa euroa. Loput 40 prosenttia tiskiaineista käsittää teollisuuskäyttöön tarkoitettuja puhdistusaineita ja käsitiskiaineita. Monet valmistajat tarjoavat jo nyt fosfaatittomia CADD-aineita joissakin EU:n jäsenvaltioissa. CADD-aineiden hinnat näyttävät perustuvan lähinnä tehokkuuteen, eivätkä ne riipu NTPF:n käytöstä, sillä kummankin tyyppisiä CADD-aineita myydään suunnilleen samassa hintaluokassa. Jos siirrytään kokonaan fosfaatittomiin CADD-aineisiin, useimmat sidosryhmät odottavat vaihtoehtoisten aineiden hintojen laskevan edelleen, mikä puolestaan alentaisi fosfaatittomien CADD-aineiden hintoja. 2.3.2. Fosforimarkkinat ja CADD-aineiden osuudet markkinoista Fosfaatteja saadaan fosforikivestä, ja niitä käytetään sekä lannoiteteollisuudessa että kemianteollisuudessa. Noin 90 prosenttia fosfaattien maailmanlaajuisesta kysynnästä käytetään lannoitteisiin ja muihin maatalouden käyttötarkoituksiin. Fosforikiven maailmanmarkkinahinta määräytyy lannoitteiden kysynnän ja tarjonnan perusteella. Euroopan NTPF:n valmistusteollisuuden osuus on alle 10 prosenttia koko maailman NTPF-tuotannosta. Suurin markkinaosuus EU:ssa tuotetusta NTPF:stä meni vuonna 2007 vientiin, ja seuraavaksi suurin osuus käytettiin pyykinpesuaineisiin kotimarkkinoilla. Sittemmin pyykinpesuaineiden markkinat ovat muuttuneet pyykinpesuaineiden sisältämälle fosforille asetetun rajoituksen vuoksi. 2.4. Vaikutusten arviointi Noin 78 prosenttia kyselyyn vastanneista 35 sidosryhmästä totesi, että vaatimus, jonka mukaan CADD-aineiden fosforipitoisuus on rajattava 0,3 grammaan annosta kohti vuodesta 2017 alkaen, on mahdollista täyttää, ja 69 prosenttia piti rajaa jopa toivottavana. Yksikään sidosryhmä ei ollut sitä mieltä, että vaatimusta ei olisi mahdollista noudattaa. 2.4.1. Taloudelliset vaikutukset Vaikutus fosfaatin toimittajiin Vaikutuksia NTPF:n toimittajiin on vaikea arvioida tietojen puutteellisuuden vuoksi, sillä toimittajat antoivat hyvin vähän tietoja. CADD-tutkimuksessa esitettiin EU:n CADD-markkinoista arvio, joka perustui Euroopan NTPF-tuotantoa koskeviin vuoden 2007 lukuihin sekä fosfaattien jakautumiseen eri käyttötarkoituksiin koko maailmassa ja pesuaineiden väliseen jaotteluun EU:ssa. Oletuksena on, että CADD-aineisiin käytetyn NTPF:n osuus on vastaava kuin viennin osuus. Viime vuosina toimittajien lukumäärä EU:ssa on vähentynyt neljästä kolmeen. Tämän seurauksena Alankomaissa sijaitsevasta toimipaikasta on menetetty 450 työpaikkaa. Selvää yhteyttä asetukseen (EU) N:o 259/2012 ei komission yksiköiden parhaan ymmärryksen mukaan kuitenkaan ole. Kun ennakointia jatketaan vuodesta 2017 eteenpäin (verrattuna vuoteen 2013) ja otetaan huomioon NTPF:n käytön mahdollinen loppuminen CADD-markkinoilla muiden markkinoiden pysyessä ennallaan, EU:n koko NTPF-tuotannon arvioidaan vähenevän noin 37 prosenttia verrattuna tilanteeseen ennen CADD-aineita koskevan fosfaatin käyttökiellon voimaantuloa. Noin 57 prosenttia tuotannosta menisi vientiin, ja loput 43 prosenttia suunnattaisiin arvioiden mukaan uudelleen teollisuuden ja laitosten käyttöön tarkoitettuihin pesuaineisiin ja muihin käyttötarkoituksiin kuin pesuaineisiin. Tätä arviointia tukee se, että tietyt muut käyttötarkoitukset kuin käyttö pesuaineissa ovat yleistyneet viime vuosina; yksi yritys totesi vuosikertomuksessaan, että kysyntä muita tuotteita varten on kompensoinut pesuainesektorilla tapahtunutta laskua. Yksi sidosryhmä kuitenkin kiisti tämän ennusteen, jonka mukaan fosfaatin toimittajiin ei kohdistuisi merkittäviä vaikutuksia. Se väitti olevan hyvin epätodennäköistä, että yritykset pystyisivät korvaamaan EU:n menetetyt NTPF-myyntitulot viennillä, ja lisäksi NTPF:n kaltaisen bulkkikemikaalin kyseessä ollen on hyvin vaikeaa ylläpitää pelkästään vientiin perustuvaa tuotantoa ilman kotimarkkinoita. Vaikutus pesuaineiden valmistajiin CADD-tutkimuksen mukaan fosforintuotannon suhteellisen pieni väheneminen CADD-aineiden fosforirajoituksen vuoksi ei vaikuttaisi merkittävästi fosforin maailmanmarkkinahintaan. Lisäksi fosfaattien käytön rajoittaminen luo tasapuoliset toimintaedellytykset CADD-aineiden valmistajille/tuojille/kauppiaille EU:ssa, sillä fosfaatteja sisältäville CADD-aineille on jo asetettu rajoituksia tai ne on kielletty muissa osissa EU:ta (esim. Ruotsissa) ja muuta maailmaa (esim. Yhdysvaltojen monissa osavaltioissa, kuten Illinois'ssa, Indianassa, Marylandissa, Massachusettsissa, Michiganissa ja New Yorkissa). Näin ollen asteittainen luopuminen EU:n markkinoille saatetuista fosfaatteja sisältävistä CADD-aineista edistäisi innovointia ja loisi EU:n CADD-valmistajille ja tavarantoimittajille mahdollisuuksia päästä liiketoiminnassa johtavaan rooliin maailmanlaajuisesti, mikä parantaisi osaltaan EU:n teollisuuden kilpailukykyä. Kyselyyn vastanneet valmistajat eivät olleet yksimielisiä siitä, aiheuttaisiko siirtyminen fosfaatittomiin CADD-aineisiin lisäkustannuksia vai ei. Sidosryhmistä 54 prosenttia totesi, että kustannukset perustuvat pääasiassa koostumukseen ja muiden raaka-aineiden hintojen vaihteluun riippumatta siitä, käytetäänkö fosfaattia vai ei. On myös tärkeää huomata, että pesuaineiden valmistajat muuttavat tuotteidensa koostumusta säännöllisesti (keskimäärin 3,5 vuoden välein) kilpailukykynsä säilyttämiseksi, joten koostumuksen muuttaminen fosfaattien käytön rajoittamiseksi ei sinänsä välttämättä aiheuttaisi lisäkustannuksia. Eräät muut sidosryhmät (18 %) ilmoittivat, ettei ole olemassa vaihtoehtoista teknologiaa, jonka kustannus-tehosuhde olisi vastaava, kun taas toiset (27 %) yksinkertaisesti totesivat fosfaatittomien koostumusten kustannusten olevan korkeammat. Tärkeimmät toimijat ovat yleisesti luopumassa fosfaattien käytöstä koko maailmassa, myös maissa, joissa määräykset eivät ole yhtä tiukkoja. Tämä viittaa siihen, että kustannukset eivät ole niin korkeat, että ne estäisivät valmistajia siirtymästä fosfaatittomuuteen. Eurooppalaiset valmistajat tuottavat ja myyvät fosfaatittomia CADD-aineita muilla suurilla markkinoilla, kuten Yhdysvalloissa, missä fosforin käyttöä on rajoitettu joissakin osavaltioissa jo vuodesta 2013. Lisäksi jotkin fosfaatittomat koostumukset olivat suorituskyvyltään parempia kuin fosfaattia sisältävät CADD-aineet. Näin ollen fosfaatittomien pesuaineiden eurooppalaisten valmistajien pitäisi pysyä kilpailukykyisinä määräyksistä riippumatta.

Vaikutus kuluttajiin Kuluttajat voivat odottaa, että siirtyminen fosfaatittomiin CADD-aineisiin muuttaa hintoja suhteessa tehokkuuteen hyvin vähän tai ei lainkaan. Kummankin tyyppisten nykyisin markkinoilla olevien CADD-aineiden hintahaarukka on samanlainen (kuluttajatesteissä kävi ilmi, että kustannukset pesukertaa kohti vaihtelevat fosfaattia sisältävien osalta 0,08 eurosta ja fosfaatittomien osalta 0,11 eurosta enimmillään 0,33 euroon niin fosfaatittomien kuin fosfaattia sisältävien CADD-aineiden osalta). Jos siirrytään kokonaan fosfaatittomiin CADD-aineisiin, useimmat sidosryhmät odottavat raaka-aineiden hintojen laskevan, mikä puolestaan alentaisi fosfaatittomien CADD-aineiden hintoja. Ruotsissa – jossa fosfaattien käyttöä CADD-aineissa on rajoitettu jo vuodesta 2011 ja jossa CADD-aineiden hinnat eivät ole nousseet fosfaattien käytöstä luopumisen vuoksi – tehtyjen havaintojen perusteella on kohtuullista olettaa, että kuluttajille ei olisi odotettavissa kielteisiä taloudellisia vaikutuksia, jos fosforin käyttöä CADD-aineissa rajoitettaisiin. Vaikutus jätevedenkäsittelylaitosten toiminnanharjoittajiin Pesuaineista (pyykinpesuaineet ja CADD-aineet) tulevan fosforin kokonaismäärän poistaminen EU:n jätevesistä aiheuttaisi laskelmien mukaan noin 10–86 miljoonan euron kustannukset koko EU:ssa. Fosforikuormituksen vähentäminen merkitsisi sitä, että kemiallisen jälkikäsittelyn suorittamiseen tarvittaisiin vähemmän kemikaaleja. EU:n ympäristömerkkiin liittyvässä tutkimuksessa vuonna 2009 todettiin, että fosfaattien käytön kieltämisellä CADD-aineissa olisi myönteinen vaikutus jätevedenpuhdistamoihin, sillä se alentaisi niiden toimintakustannuksia, koska ne voisivat vähentää fosfaatin saostamiseen tarvittavien kemikaalien käyttöä. Samassa tutkimuksessa todettiin myös, että nykyisin käytettävissä olevien vaihtoehtojen ei odoteta vaikuttavan biologiseen jätevedenkäsittelymenetelmään. Sen vuoksi päätellään, että vaikka fosfaattipitoisuuden rajoittaminen CADD-aineissa asetuksen (EU) N:o 259/2012 mukaisesti ei kokonaan estäisi fosforin pääsyä jätevesiin, se kuitenkin vähentäisi sitä, ja siten fosforin poistamisesta aiheutuvat kustannukset pienenisivät. Vaikutus pieniin ja keskisuuriin yrityksiin Pesuaineiden valmistajat muuttavat aineiden koostumusta keskimäärin kolmen ja puolen vuoden välein säilyttääkseen kilpailukykynsä uuden teknologian avulla, joten CADD-aineita koskevasta rajoituksesta aiheutuvia kustannuksia voidaan pitää tavanomaisina liiketoimintaan kuuluvina kustannuksina, varsinkin kun pesuaineiden valmistajilla olisi kaikkiaan viisi vuotta aikaa valmistautua CADD-aineiden fosfaatittomuuteen. Sillä, että jotkin vaihtoehtoisista aineista ovat omistusoikeuksien alaisia molekyylejä, voisi mahdollisesti olla vaikutusta pk-yrityksiin, jotka eivät ehkä pysty saamaan näitä vaihtoehtoisia aineita käyttöönsä, jos suurimmat CADD-aineiden tuottajat ovat neuvotelleet toimittajien kanssa yksinoikeussopimuksia tai toimituksia koskevia etusijasopimuksia. Ruotsissa on kuitenkin osoitettu, että pienet tuottajat ovat mukautuneet erittäin hyvin. Kun rajoittamissuunnitelmista ilmoitettiin, oltiin huolissaan siitä, että rajoitus hankaloittaisi pienten kotimaisten tuottajien pääsyä markkinoille. Siirtymäkauden aikana fosfaatittomien CADD-aineiden kotimainen tuotanto kasvatti kuitenkin osuuttaan 96 prosenttiin, mikä viittaa siihen, että pienten ruotsalaistuottajien oli helppo mukautua rajoitukseen. Valtaosaa Ruotsin markkinoista pitävät hallussaan sellaiset yritykset ja tuotemerkit, joiden tuotteita on markkinoilla myös muualla EU:ssa. Sen vuoksi näyttää siltä, että fosfaattien rajoittaminen CADD-aineissa EU:n tasolla ei hyödytä suuria yrityksiä pienempien kustannuksella vaan saattaa hyvinkin tarjota liiketoimintamahdollisuuden pienemmille yrityksille. Vaikutus työllisyyteen Mahdollisia vaikutuksia työllisyyteen oli vaikea arvioida puutteellisten tietojen vuoksi. NTPF:n toimittajilta saatiin vähäisiä tietoja. EU:n kolme NTPF:n tuottajaa tarjoavat suoraan yhteensä noin 2 000 työpaikkaa EU:ssa joko yrityksen tasolla (yritykset, jotka ovat keskittyneet fosfaatteihin) tai fosfaatteihin liittyvässä liiketoiminnassa (yritykset, joilla on myös muiden alojen toimintaa). Lisäksi ne luovat välillisesti noin kolme kertaa tämän määrän työpaikkoja etuyhteydessä olevien toimittajien yrityksissä ja palveluissa. 2.4.2. Ympäristövaikutukset Ekotoksisuus Pesuaineasetuksen muuttamiseen liittyvää vaikutusten arviointia varten vuonna 2010 tehdyssä tutkimuksessa todettiin, että fosfaattien täydellinen kieltäminen pesuaineissa olisi tehokkain tapa vähentää fosforista johtuvaa pintavesien rehevöitymistä koko EU:ssa. Fosforin poistaminen kokonaan CADD-aineista vähentäisi rehevöitymisriskiä eniten, mutta se ei ole teknisesti mahdollista. Kuitenkin jo 0,3 grammaa normaaliannostusta kohti on raja, jolla fosforin määrä CADD-aineissa vähenee keskimäärin yli 75 prosenttia. CADD-tutkimuksessa havaittiin, että tiettyjä vaihtoehtoisia aineita koskevissa tiedoissa on puutteita, joten CADD-aineissa käytettävien fosfaateille vaihtoehtoisten aineiden ympäristövaikutuksista ei voida tehdä kattavaa arviointia. Tältä osin sidosryhmät, joilla on toisistaan poikkeavia näkemyksiä fosfaatittomien CADD-aineiden tehokkuutta koskevasta tieteellisestä näytöstä tai eritasoinen tietämys niiden tehokkuudesta, toivat esiin joitakin huolenaiheita ja tuntemattomia tekijöitä. Useimpien tavanomaisesti mainittujen NTPF:lle vaihtoehtoisten aineiden ekotoksisuudesta ja käyttäytymisestä ympäristössä oli saatavissa tietoja, ja aineet arvioitiin. Tiedot saatiin REACH-rekisteröintiasiakirjoista, sidosryhmien tiedoista ja muista arviointikertomuksista. Vain kolmen vaihtoehdon osalta (natriumglukonaatti, L-aspartiini-N,N-dietikkahapon natriumsuolat ja B-alaniinidietikkahappo) tiedot vaikuttivat puutteellisilta. Tutkimuksen mukaan mikään muista arvioiduista vaihtoehdoista ei nykyisen tieteellisen tietämyksen perusteella aiheuta kohtuutonta vaaraa ympäristölle. Lisäksi todettiin, että jos NTPF korvattaisiin fosfonaateilla, natriumsilikaatilla tai IDS(A):lla, näiden aineiden ympäristöpitoisuudet jäisivät edelleen alle niille vahvistettujen arvioitujen vaikutuksettomien pitoisuuksien (PNEC), joten niistä ei aiheutuisi ympäristöriskiä.