KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE kolmansien maiden kansalaisten erityisestä maahanpääsymenettelystä tieteellistä tutkimusta varten annetun direktiivin 2005/71/EY soveltamisesta /* KOM/2011/0901 lopullinen */





Johdanto Neuvoston direktiivi 2005/71/EY kolmansien maiden kansalaisten erityisestä maahanpääsymenettelystä tieteellistä tutkimusta varten yli kolmen kuukauden ajaksi (jäljempänä ’direktiivi’)[1] oli neljäs laillisen maahanmuuton alalla annettu säädös sen jälkeen, kun tätä alaa koskeva lainsäädäntövalta otettiin käyttöön Amsterdamin sopimuksen myötä. Euroopan parlamenttia kuultuaan neuvosto hyväksyi direktiivin yksimielisesti 12. lokakuuta 2005. Direktiivi ei sido Tanskaa eikä Yhdistynyttä kuningaskuntaa. Direktiivin yleisenä tavoitteena on vähentää kolmansista maista peräisin olevien tutkijoiden (jäljempänä ’tutkijoiden’) Euroopan unionin alueelle tuloon ja siellä oleskeluun liittyviä esteitä sekä antaa heille oikeus liikkua EU:n alueella. Direktiivin myötä otettiin käyttöön mekanismi, joka oli uutta tuolloisen maahanmuuttoa koskevan unionin säännöstön kannalta. Nimenomaisesti hyväksytyt tutkimusorganisaatiot saattoivat tehdä vastaanottosopimuksia tutkijoiden kanssa, jolloin tutkija ei tarvinnut enää työlupaa oleskeluluvan lisäksi. Tässä kertomuksessa arvioidaan direktiivin soveltamista[2]. Kertomus perustuu komission teettämään tutkimukseen[3] sekä muihin lähteisiin, mukaan luettuina Euroopan muuttoliikeverkoston kautta toteutetut kyselyt[4] ja jäsenvaltioiden kanssa käydyt keskustelut. Jäsenvaltioilla on ollut mahdollisuus arvioida ja päivittää itseään koskevia faktatietoja. SEURANTA JA SAATTAMINEN OSAKSI KANSALLISTA LAINSÄÄDÄNTÖÄ Jäsenvaltioiden oli saatettava direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöä 12. lokakuuta 2007 mennessä (17 artikla) ja ilmoitettava siitä komissiolle. Vuosina 2007–2011 komissio järjesti jäsenvaltioiden kanssa tapaamisia, joissa keskusteltiin direktiivin täytäntöönpanoon ja tulkintaan liittyvistä kysymyksistä. Vuonna 2007 komissio käynnisti Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 258 artiklan (entinen 226 artikla) nojalla rikkomusmenettelyt 17:ää jäsenvaltiota vastaan, koska ne eivät olleet panneet direktiiviä täytäntöön määräaikaan mennessä tai eivät olleet ilmoittaneet komissiolle asianmukaisesti direktiivin täytäntöönpanon edellyttämän kansallisen lainsäädännön hyväksymisestä. Tämän jälkeen kaikki jäsenvaltiot ovat asteittain hyväksyneet kansallisia täytäntöönpanosäännöksiä, ja ilmoittamisen laiminlyönnin vuoksi aloitetut rikkomusmenettelyt on lopetettu. KANSALLISEEN LAINSÄÄDÄNTÖÖN SAATTAMISTA KOSKEVIEN TOMENPITEIDEN VAATIMUKSENMUKAISUUS Määritelmät (2 artikla) Direktiivin 2 artiklassa määritellään ’tutkimus’, ’tutkimusorganisaatio’ ja ’tutkija’. Vaikka valtaosa jäsenvaltioista on määritellyt ’tutkimuksen’ ja ’tutkimusorganisaation’ direktiivin mukaisesti, vain alle puolet jäsenvaltioista on toistaiseksi tehnyt niin ’tutkijan’ määritelmän osalta. Jotta eurooppalainen tutkimusalue saadaan valmiiksi ja Eurooppaan voidaan houkutella lisää tutkijoita, on tärkeää, että kaikki jäsenvaltiot tulkitsevat ja soveltavat määritelmiä yhdenmukaisesti. Soveltamisala (3 artikla) Direktiiviä sovelletaan kolmansien maiden kansalaisiin, jotka hakevat pääsyä jonkin jäsenvaltion alueelle tutkimushankkeen toteuttamista varten. Kaksitoista jäsenvaltiota on määrittänyt soveltamisalan samalla tavalla kuin direktiivissä.[5] Belgia, Irlanti, Italia, Itävalta, Portugali, Ranska, Romania ja Viro eivät ole sisällyttäneet kaikkia soveltamisalan osia, ja Alankomaat, Espanja, Latvia, Liettua ja Slovenia eivät ole ilmoittaneet tarkoista täytäntöönpanotoimenpiteistä. Käytännössä tämä ei näytä estävän kolmansien maiden tutkijoita käyttämästä direktiivin mahdollistamia etuja hyväkseen. Suotuisammat säännökset (4 artikla) Jotkin jäsenvaltiot ovat tehneet kahdenvälisiä ja/tai monenvälisiä sopimuksia, joissa kolmansien maiden kansalaisille tarjotaan suotuisampia ehtoja kuin direktiivissä. Näiden sopimusten päätarkoitus on määrittää sovellettava sosiaaliturvalainsäädäntö ja varmistaa sosiaaliturvan siirrettävyys. Tutkimusorganisaatiot (5 ja 6 artikla) Tutkimusorganisaatioiden hyväksyminen (5 artikla) Direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa säädetään vaatimuksesta, jonka mukaan tutkimusorganisaatiot on nimenomaisesti hyväksyttävä, jotta ne voivat palkata tutkijoita. Jäsenvaltiot päättävät kansallisesta hyväksyntämenettelystä[6]. Hyväksynnän on oltava voimassa vähintään viisi vuotta, ja hyväksyntä voidaan myöntää lyhyemmäksi ajaksi vain poikkeustapauksissa (5 artiklan 2 kohta). Useimmat jäsenvaltiot noudattavat näitä säännöksiä[7]. Latviassa, Liettuassa ja Portugalissa opetus- tai tutkimuslaitosten hyväksynnässä käytetään vain yleistä menettelyä eli sellaista, joka ei nimenomaisesti liity direktiiviin. Yleisesti ottaen tämä käytäntö mahdollistaa suotuisammat säännökset, koska kansallisten tutkimusorganisaatioiden ei tarvitse osallistua ylimääräiseen hyväksyntämenettelyyn voidakseen palkata tutkijoita direktiivin nojalla. Toiset jäsenvaltiot (Itävalta, Kreikka ja Ranska) pitävät kaikkia kotimaisia julkisia yliopistoja hyväksyttyinä ja vaativat hyväksynnän vain muihin luokkiin kuuluvilta organisaatioilta. Sloveniassa ei ole säännöksiä myönnetyn hyväksynnän voimassaolosta, ja myöntävällä viranomaisella on oikeus tutkia milloin tahansa, vieläkö tutkimusorganisaatio täyttää alkuperäiset edellytykset. Tämä ei ole direktiivin mukaista. Direktiivin 5 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaisesti jäsenvaltiot voivat vaatia tutkimusorganisaatioilta kirjallisen sitoumuksen siitä, että jos tutkija jää tai palaa laittomasti jäsenvaltion alueelle, kyseinen organisaatio on vastuussa tästä aiheutuvista kustannuksista, sekä vahvistuksen siitä, että tutkimustyö on tehty[8]. Itävalta, Kypros, Luxemburg, Malta, Puola, Romania, Saksa, Slovakia ja Slovenia ovat käyttäneet näitä kahta mahdollisuutta. Alankomaat, Belgia, Italia, Kreikka, Liettua, Tšekki ja Unkari ovat saattaneet vain laitonta oleskelua ja paluuta koskevan säännöksen osaksi kansallista lainsäädäntöään, kun taas Irlanti ja Suomi ovat saattaneet kansalliseen lainsäädäntöönsä vain säännöksen, joka koskee työn suorittamisen vahvistamista. Espanja, Portugali, Ranska ja Ruotsi eivät ole saattaneet kumpaakaan säännöstä osaksi kansallista lainsäädäntöään. Bulgaria, Latvia ja Viro käyttävät asiaa koskevien maahanmuuttolakien yleistä sanamuotoa, jonka mukaan tutkimusorganisaatioita pidetään eräänlaisina rahoittajina, jotka ovat sitoutuneet maksamaan kaikki laittomasta oleskelusta aiheutuvat kustannukset. Jäsenvaltioille asetettu velvollisuus julkaista luettelo hyväksytyistä tutkimusorganisaatioista ja päivittää sitä säännöllisesti (5 artiklan 5 kohta) on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä 19 maassa[9]. Vaikka Irlannissa, Italiassa, Liettuassa, Portugalissa ja Virossa ei ole lakisääteistä velvollisuutta julkaista luetteloa, käytännössä se on kuitenkin saatavana kansallisen hyväksyntäviranomaisen verkkosivustolla. Jotkin jäsenvaltiot julkaisevat luettelon vain virallisissa asiakirjoissa, joihin voi olla vaikea päästä käsiksi. Säännöllistä päivittämistä tulkitaan eri tavoin; joissakin maissa päivityksiä tehdään vain kerran vuodessa. Direktiivin 5 artiklan 6 ja 7 kohdan nojalla jäsenvaltiot voivat asettaa tiettyjä edellytyksiä, joiden mukaisesti ne voivat kieltäytyä uusimasta tutkimusorganisaatioiden hyväksyntää tai peruuttaa sen, sekä määrittää, mitä seurauksia tästä on vastaanottosopimuksille ja tutkijoiden oleskeluluville[10]. Neljätoista jäsenvaltiota on saattanut kummankin säännöksen osaksi kansallista lainsäädäntöään[11]. Sen sijaan seuraavissa jäsenvaltioissa ei ole säädetty erityisiä seurauksia tutkimusorganisaation hyväksynnän uusimatta jättämisestä tai sen peruuttamisesta: Belgia, Bulgaria, Irlanti, Italia, Itävalta, Malta, Ruotsi, Slovenia ja Unkari. Liettua ja Portugali eivät ole saattaneet säännöstä osaksi kansallista lainsäädäntöään. Tutkimusorganisaation ja tutkijan välinen vastaanottosopimus (6 artikla) Vastaanottosopimuksessa tutkija sitoutuu saattamaan loppuun tutkimushankkeen ja tutkimusorganisaatio sitoutuu vastaanottamaan tutkijan tätä tarkoitusta varten (6 artiklan 1 kohta). Jäsenvaltiot ovat käsitelleet tätä säännöstä eri tavoin. Valtaosassa maita sovelletaan vain vastaanottosopimusta[12], toisissa maissa vaaditaan työsopimus joko vastaanottosopimuksen sijasta tai sen lisäksi (Belgia, Espanja, Irlanti, Italia, Itävalta, Puola ja Viro[13]), ja Liettua ja Portugali vaativat vain työsopimuksen. Direktiivin 6 artiklan 2 kohta velvoittaa tutkimusorganisaation tarkistamaan seuraavat seikat ennen vastaanottosopimuksen allekirjoittamista: tutkimuksen tavoite, kesto ja toteutukseen tarvittavien varojen saatavuus, tutkijan pätevyys, riittävät kuukausittaiset varat ilman jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään turvautumista sekä sairausvakuutus. Vastaanottosopimuksessa on myös täsmennettävä tutkijan oikeussuhde ja työehdot. Tämä säännös on saatettu asianmukaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä useimmissa jäsenvaltioissa[14]. Itävalta ei ole säätänyt tarpeesta täsmentää tutkijoiden oikeussuhde ja työehdot vastaanottosopimuksessa, koska Itävallassa sovelletaan työsopimuksia. Liettuassa, Portugalissa ja Sloveniassa ei ole säädetty, että tutkimusorganisaation on tarkistettava tutkimuksen tarkoitus ja kesto, tarvittavien varojen saatavuus ja tutkijan pätevyys. Direktiivin 6 artiklan 3 kohta antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden vaatia tutkimusorganisaatioita antamaan tutkijalle henkilökohtainen ilmoitus siitä, että sillä on taloudellinen vastuu mahdollisen laittoman oleskelun ja paluun aiheuttamien julkisiin varoihin kohdistuvien kustannusten korvaamisesta. Kymmenen jäsenvaltiota[15] on saattanut tämän vaihtoehtoisen säännöksen osaksi kansallista lainsäädäntöään. Direktiivin 6 artiklan 4 kohdassa säädetään, että vastaanottosopimus päättyy automaattisesti, jos tutkijaa ei päästetä maahan tai kun tutkimusorganisaation ja tutkijan välinen oikeussuhde purkautuu. Useimmat jäsenvaltiot noudattavat tätä säännöstä.[16] Italia on säätänyt, että vastaanottosopimus päättyy, jos tutkijalle ei myönnetä oleskelulupaa. Ranska ja Viro eivät ole saattaneet säännöstä kansalliseen lainsäädäntöönsä kokonaan, sillä ne ovat säätäneet tutkijoiden oleskelulupien päättymisestä vastaanottosopimusten päättymisen sijasta. Saksa ja Puola säätävät vastaanottosopimuksen päättymisestä, jos tutkijoita ei päästetä maahan, mutta ne eivät säädä tutkijoiden ja tutkimusorganisaatioiden välisen oikeussuhteen päättymisestä. Liettuassa, Itävallassa ja Portugalissa ei ole lainkaan kansallisia täytäntöönpanosäännöksiä. Direktiivin 6 artiklan 5 kohta velvoittaa tutkimusorganisaatiot ilmoittamaan mahdollisimman nopeasti kaikille asiaankuuluville kansallisille viranomaisille kaikista seikoista, jotka saattavat estää vastaanottosopimuksen täytäntöönpanon. Tämä säännös on saatettu asianmukaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä useimmissa jäsenvaltioissa, joissa sitä myös noudatetaan.[17] Alankomaissa, Latviassa ja Virossa sovelletaan maahanmuuttolainsäädännön mukaista yleistä rahoittajan ilmoitusvelvollisuutta, jos kolmannen maan kansalainen ei enää täytä ehtoja, joiden mukaisesti oleskelulupa myönnettiin. Italia[18], Liettua, Portugali ja Ranska eivät ole saattaneet säännöstä osaksi kansallista lainsäädäntöään. Maahanpääsy, oleskelu ja perheenyhdistäminen (7, 8, 9 ja 10 artikla) Maahanpääsyn edellytykset (7 artikla) Direktiivin 7 artiklassa säädetään tutkijoiden maahanpääsyn edellytyksistä. Useimmat jäsenvaltiot ovat saattaneet tämän säännöksen kansalliseen lainsäädäntöönsä. Ne ovat joko luoneet tietyn luokan (”kolmannen maan kansalainen, tutkija”) tai soveltavat tutkijoihin yleistä maahanmuuttolainsäädäntöä. Yleensä jäsenvaltiot pitävät tutkijoita vilpittömässä mielessä toimivina hakijoina ja soveltavat näihin suotuisampia edellytyksiä kuin muihin maahanmuuttajaluokkiin. Artiklan 2 kohdan nojalla jäsenvaltiot voivat tarkastaa ehdot, joiden mukaisesti vastaanottosopimus on tehty. Tätä mahdollisuutta ovat käyttäneet vain Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Kreikka, Kypros ja Luxemburg. Kaiken kaikkiaan vaikuttaa siltä, että jos hakemukseen kohdistuu epäilyjä, useimmat maahanmuuttoviranomaiset tarkastavat vastaanottosopimuksen voimassaolon ja ehdot. Artiklan 3 kohta velvoittaa jäsenvaltiot päästämään tutkijat maahan, kun tarvittavat tarkastukset on tehty ja kaikkien vaatimusten on todettu täyttyneen. Useimmat jäsenvaltiot[19] ovat saattaneet tämän säännöksen osaksi kansallista lainsäädäntöään. Joidenkin jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä ei ole määritetty ehtoja tutkijoiden päästämiseksi niiden alueelle tutkimustoiminnan harjoittamiseksi vastaanottosopimuksen nojalla. Tämä voi olla mahdollinen este tutkijoiden maahanpääsylle, koska viranomaiset voivat päättää harkintansa perusteella, päästävätkö ne tutkijan maahan vai eivät, mikä ei siis vaikuta olevan täysin direktiivin mukaista. Oleskeluluvan voimassaoloaika (8 artikla) Direktiivin 8 artikla velvoittaa jäsenvaltiot myöntämään vähintään yhden vuoden voimassa olevan oleskeluluvan ja uusimaan sen, mikäli edellytykset täyttyvät edelleen. Jos tutkimushankkeen on suunniteltu kestävän alle vuoden, oleskelulupa on myönnettävä hankkeen keston ajaksi. Bulgaria, Kypros, Liettua, Luxemburg, Malta, Puola, Ruotsi, Saksa ja Suomi ovat noudattaneet direktiiviä kirjaimellisesti. Itävalta, Portugali, Slovakia, Tšekki ja Viro myöntävät oleskeluluvan enintään kahdeksi vuodeksi, Italia ja Kreikka tutkimushankkeen keston ajaksi, kuten myös Alankomaat, Belgia, Espanja, Latvia, Romania ja Unkari (Espanja ja Unkari myöntävät oleskeluluvan enintään viideksi vuodeksi). Ranskassa oleskelulupa uusitaan vuodeksi, ja sen kesto on rajoitettu enintään neljään vuoteen. Sloveniassa lupa myönnetään vastaanottosopimuksen keston ajaksi, ei kuitenkaan vuotta pidemmäksi ajaksi. Irlannissa oleskeluluvan voimassaoloaikaa ei ole täsmennetty. Perheenjäsenet (9 artikla) Direktiivin 9 artikla helpottaa perheenyhdistämistä, sillä tutkijan perheenjäsenille myönnettävien oleskelulupien voimassaoloajan on oltava sama kuin tutkijalle myönnetyssä oleskeluluvassa. Näin ollen direktiivin nojalla sovelletaan suotuisampia edellytyksiä kuin perheenyhdistämisdirektiivin[20] mukaisesti. Jäsenvaltiot eivät saa edellyttää, että tutkijan on täytynyt asua kyseisessä jäsenvaltiossa tietyn vähimmäisajan ennen perheenyhdistämistä, joten välitön perheenyhdistäminen on mahdollista ja lisäksi tutkijat voivat ottaa vastaan lyhytaikaisia hankkeita ja/tai liikkua jäsenvaltiosta toiseen. Useimpien jäsenvaltioiden lainsäädännössä ei säädetä, että perheenyhdistäminen olisi riippuvainen tutkijan oleskelun vähimmäisaikavaatimuksesta. Espanja, Kypros ja Slovenia ovat käyttäneet täsmälleen direktiivin sanamuotoa, kun taas muut maat ovat saattaneet tämän säännöksen osaksi kansallista lainsäädäntöään siten, että ne eivät ole sisällyttäneet oleskelun vähimmäisaikavaatimusta perheenyhdistämistä koskeviin vaatimuksiin. Miltei kaikki jäsenvaltiot[21] ovat asettaneet perheenjäsenten oleskeluluville saman voimassaoloajan kuin tutkijan oleskeluluvassa. Useimmat maat myöntävät oleskeluluvan, johon kuuluu oikeus työntekoon. Luxemburg ei ole säätänyt tutkijan perheenjäsenille myönnettyjen oleskelulupien kestosta, joskin käytännössä vaikuttaa siltä, että perheenjäsenelle myönnetyn oleskeluluvan voimassaolo vastaa tutkijan oleskeluluvan kestoa. Suomessa perheenyhdistäminen on mahdollista ainoastaan, jos perheenkokoajalle (tutkijalle) on myönnetty jatkuva tai pysyvä oleskelulupa[22]. Oleskeluluvan peruuttaminen tai uusimatta jättäminen (10 artikla) Direktiivin 10 artiklan nojalla jäsenvaltiot voivat peruuttaa tutkijoille myönnetyt oleskeluluvat tai jättää ne uusimatta sekä määrittää tietyt edellytykset, joiden nojalla lupa voidaan peruuttaa tai jättää uusimatta. Tähän kuuluu esimerkiksi luvan hankkiminen vilpillisin keinoin sekä yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvät syyt. Kaikki jäsenvaltiot ovat säätäneet tällaisista edellytyksistä kansallisessa lainsäädännössään[23]. Tutkijoiden oikeudet (11, 12 ja 13 artikla) Opetus (11 artikla) Direktiivin 11 artiklan mukaan tutkijat voivat opettaa kansallisen lainsäädännön mukaisesti, joskin jäsenvaltiot voivat määrätä, että opetusta saa antaa enintään tietyn tuntimäärän tai tietyn määrän päiviä. Kansalliset täytäntöönpanosäännökset ovat direktiivin mukaisia useimmissa maissa[24]. Muutamissa jäsenvaltioissa (Belgia, Irlanti, Luxemburg, Ruotsi, Suomi ja Viro) ei ole selviä säännöksiä, joilla säänneltäisiin oikeutta opettaa, mutta koska direktiivin nojalla maahan tulleet tutkijat eivät tarvitse työlupaa, voidaan olettaa, että opettaminen on sallittua. Italiassa opettaminen on sallittua vain, jos se liittyy vastaanottosopimuksessa määritettyyn tutkimushankkeeseen. Latviassa opettaminen on sallittua, jos tästä mainitaan erikseen vastaanottosopimuksessa. Tasavertainen kohtelu (12 artikla) Direktiivin nojalla maahan tulleilla tutkijoilla on oikeus tasavertaiseen kohteluun jäsenvaltion kansalaisten kanssa monilla aloilla: tutkintojen, todistusten ja muun ammattipätevyyden tunnustaminen, työolot ja työehdot, sosiaaliturvaetuudet, veroetuudet sekä oikeus saada tavaroita ja palveluita. Kreikka, Kypros, Malta, Portugali ja Romania ovat käyttäneet direktiivin sanamuotoa. Monet maat[25] ovat soveltaneet yleisiä syrjinnän vastaisia lakeja, jotka kieltävät syrjinnän esimerkiksi sukupuolen, rodun tai etnisen alkuperän perusteella. Slovenia soveltaa sekä tiettyjä tasavertaista kohtelua koskevia säännöksiä, jotka liittyvät nimenomaan kolmansista maista peräisin oleviin tutkijoihin, että yleistä syrjinnän vastaista lainsäädäntöä. Ei ole täysin selvää, täyttääkö yleisen syrjintäkiellon soveltaminen tasavertaisen kohtelun vaatimukset direktiivissä tarkoitetulla tavalla. Belgiassa kaikkia tasavertaisen kohtelun näkökohtia ei ole otettu huomioon direktiivin saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä[26]. Itävalta ei ole saattanut tasavertaista kohtelua koskevia säännöksiä osaksi kansallista lainsäädäntöään. Direktiivin nojalla maahan päässeiden tutkijoiden keskuudessa tehdyn kyselyn tulosten perusteella he eivät kuitenkaan vaikuta kokeneen syrjintää tai huomanneen muita epäkohtia. Liikkuvuus jäsenvaltioiden välillä (13 artikla) Direktiivin nojalla maahan päässeet tutkijat saavat toteuttaa osan tutkimuksestaan jossakin toisessa jäsenvaltiossa. Jos tutkija oleskelee enintään kolme kuukautta toisessa jäsenvaltiossa, tutkimus voidaan toteuttaa ensimmäisessä jäsenvaltiossa tehdyn vastaanottosopimuksen perusteella[27]. Jos tutkija oleskelee toisessa jäsenvaltiossa yli kolme kuukautta, tämä jäsenvaltio voi vaatia uutta vastaanottosopimusta tutkimuksen toteuttamiseksi kyseisessä jäsenvaltiossa. Jos lainsäädännössä edellytetään viisumia tai oleskelulupaa liikkuvuuden harjoittamiseksi, kyseinen viisumi tai lupa on myönnettävä kohtuullisessa ajassa. Tutkijoiden liikkuvuus on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä 17 jäsenvaltiossa[28]. Muiden jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä ei nimenomaisesti säädetä, että tutkijat, joille on myönnetty oleskelulupa toisessa jäsenvaltiossa, voivat työskennellä niiden alueella ilman erillistä työlupaa. Tästä voi aiheutua oikeudellista epävarmuutta, joka estää tutkijoita käyttämästä oikeuttaan liikkua EU:n alueella, ja sen voidaan katsoa olevan vastoin direktiiviä. Menettely ja avoimuus (14 ja 15 artikla) Maahanpääsyä koskevat hakemukset (14 artikla) Direktiivin 14 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on päätettävä, tekeekö oleskelulupahakemuksen tutkija vai kyseinen tutkimusorganisaatio (1). Lisäksi artiklassa todetaan (2), että hakemus on otettava tarkasteltavaksi ja käsiteltävä, kun kyseinen kolmannen maan kansalainen oleskelee sen jäsenvaltion alueen ulkopuolella, jonne hän pyrkii, ja että jäsenvaltiot voivat hyväksyä hakemuksen, joka on toimitettu kyseisen kolmannen maan kansalaisen jo ollessa niiden alueella (3). Artiklan 4 kohdassa vaaditaan, että jäsenvaltion on kaikin tavoin edistettävä vaadittujen viisumien myöntämistä hakijalle, joka täyttää edellytykset. Useimmat maat edellyttävät, että tutkija tekee hakemuksen itse[29]. Poikkeuksena on Espanja, joka edellyttää, että hakemuksen tekee tutkimusorganisaatio. Molemmat vaihtoehdot ovat mahdollisia Italiassa, Kyproksessa, Liettuassa ja Sloveniassa. Alkuperäiset hakemukset otetaan seuraavissa jäsenvaltioissa tarkasteltavaksi ja käsitellään, kun hakija oleskelee vielä kyseisen jäsenvaltion alueen ulkopuolella: Bulgaria, Espanja, Kypros, Luxemburg, Ruotsi, Slovenia, Suomi ja Viro. Seuraavissa jäsenvaltioissa hakemukset otetaan käsiteltäviksi, kun tutkija oleskelee kyseisen jäsenvaltion alueella: Irlanti, Italia, Kreikka, Portugali, Ranska ja Saksa. Molemmat vaihtoehdot ovat mahdollisia Alankomaissa, Belgiassa, Itävallassa, Latviassa, Liettuassa, Maltassa, Puolassa, Romaniassa[30], Slovakiassa, Suomessa, Tšekissä ja Unkarissa[31]. Vaikka monissa jäsenvaltioissa[32] on kaikin tavoin edistetty vaadittujen viisumien myöntämistä, näin ei kuitenkaan ole kaikkialla. Menettelylliset takeet (15 artikla) Jäsenvaltioiden on tehtävä päätös tutkijan maahanpääsystä mahdollisimman pian ja noudatettava tarvittaessa nopeutettua menettelyä (1). Tämä säännös on saatettu useimmissa maissa kokonaan osaksi kansallista lainsäädäntöä[33]. Joissakin maissa käytetään direktiivin sanamuotoa, kun taas toisissa on asetettu tarkat aikarajat (esimerkiksi Bulgariassa seitsemän työpäivää ja Alankomaissa kaksi viikkoa). Irlannissa, Liettuassa, Luxemburgissa, Puolassa ja Saksassa ei ole erikseen säädetty menettelyn helpottamisesta tai nopeuttamisesta.[34] Artiklan 2 kohdassa säädetään, että jos hakemuksen tueksi toimitetut tiedot ovat riittämättömiä, hakemuksen käsittely voidaan keskeyttää, ja toimivaltaisilla viranomaisilla on velvollisuus ilmoittaa hakijalle, mitä lisätietoja tarvitaan. Tästä säännöksestä ovat erikseen säätäneet Itävalta, Kreikka, Kypros, Luxemburg, Malta, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Tšekki ja Unkari. Jos oleskelulupahakemus hylätään, tutkijalle on ilmoitettava päätöksestä sekä käytettävissä olevista muutoksenhakumenettelyistä ja niitä koskevista määräajoista (3). Useimmissa jäsenvaltioissa menettelyt ovat direktiivin mukaisia[35]. Jos oleskelulupahakemus hylätään tai myönnetty oleskelulupa peruutetaan, asianomaisella tutkijalla on oikeus hakea päätökseen muutosta oikeusteitse kyseisen jäsenvaltion toimivaltaisilta viranomaisilta (4). Toistaiseksi ei ole olemassa tämän artiklan täytäntöönpanoa koskevaa pysyvää oikeuskäytäntöä. JOHTOPÄÄTÖKSET JA SEURAAVAT VAIHEET Lainsäädännön analyysi osoittaa, että jäsenvaltiot ovat saattaneet valtaosan direktiivin keskeisistä osista kansalliseen lainsäädäntöön, olipa kyse sitten tutkimusorganisaatioiden hyväksynnästä, vastaanottosopimuksista tai hakemusmenettelyistä. Parantamisen varaa kuitenkin selvästi on, ja sitä varten olisi tehostettava kansallisen lainsäädännön osaksi saattamista, tehtävä mahdollisesti direktiiviin muutoksia sekä parannettava ohjeistusta ja tiedottamista. Vahvistettu maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa[36] muodostaa asianmukaisen taustan direktiivin tehokkaammalle soveltamiselle. Kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa kuvatut kumppanuudet, etenkin liikkuvuuskumppanuudet, tarjoavat mahdollisuuksia houkutella tutkijoita keskeisiltä kumppanialueilta, kuten eteläisistä ja itäisistä kumppanimaista[37]. Tarve parantaa ja edistää direktiivin täytäntöönpanoa käy ilmi myös tarkasteltaessa direktiivin nojalla unionin alueelle saapuneiden tutkijoiden vähäistä määrää (6 945 tutkijaa vuonna 2010; näistä monet saapuivat Intiasta, Kiinasta, Yhdysvalloista, Venäjältä ja Japanista[38]). Tilanne ei lainkaan vastaa tarpeita: jotta voidaan saavuttaa Eurooppa 2020 -strategiassa tavoitteeksi asetettu tutkimus- ja kehitysmäärärahojen lisääminen kolmeen prosenttiin bruttokansantuotteesta tarvitaan miljoona tutkijaa lisää[39]. Neuvosto kehottaa houkuttelemaan suuria määriä lahjakkaita ihmisiä tulemaan ja jäämään eurooppalaiselle tutkimusalueelle[40]. Huomiota on kiinnitettävä myös vuosia 2010–2015 koskevassa naisten ja miesten tasa-arvostrategiassa[41] asetettuun tavoitteeseen, sillä sukupuolten epätasapaino tutkijoiden keskuudessa on edelleen varsin suuri. Parannuksia voidaan saada aikaan monin tavoin. Ratkaisevan tärkeää on se, että jäsenvaltiot panevat direktiivin täytäntöön tehokkaasti, etenkin määrittämällä selkeästi ja yksiselitteisesti tutkijoiden oikeudet, jotta voidaan turvata heidän asemansa siinä tapauksessa, että tutkimusorganisaation hyväksyntä peruutetaan, sekä tekemällä selvän eron tutkijoille myönnettävien lupien ja muuntyyppisten lupien välille. ’Tutkija’ ja ’tutkimusorganisaatio’ on määriteltävä yhtenäisellä tavalla kaikissa niissä jäsenvaltioissa, joita direktiivi sitoo. Lisäksi tässä kertomuksessa määritetään useita aloja, joiden osalta direktiiviä voidaan joutua muuttamaan. Näitä ovat selvät määritelmät vastaanottosopimusten laillisuudesta ja muodosta, yhtenäisempi tapa päivittää ja julkaista luettelo tutkimusorganisaatioista sekä mahdollisesti määräajan asettaminen hakemusta koskevan päätöksen tekemiselle. Tiedon jakaminen ja tietoisuuden lisääminen direktiivin tarjoamista mahdollisuuksista on tärkeää. Komissio tekee oman osansa pääasiassa EURAXESS-portaalin, EURAXESS-palvelukeskusten verkoston sekä maahanmuuttoasioiden portaalin kautta. Lisäksi käytetään liikkuvuuskumppanuuksia sekä muita yhteistyövälineitä ja kumppanuuksia maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan nojalla, jotta voidaan parantaa tiedottamista ja lisätä tietoisuutta ensisijaisissa kumppanuusmaissa. [1] EUVL L 289, 3.11.2005, s. 15. [2] Direktiivin 16 artiklan nojalla. [3] Toteuttajana kansainvälinen siirtolaispolitiikan kehittämiskeskus (ICMPD). [4] Saatavana osoitteesta http://www.emn.europa.eu kohdasta ”Ad-hoc queries”. [5] Bulgaria, Kreikka, Kypros, Luxemburg, Malta, Puola, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Suomi, Tšekki ja Unkari. [6] Useimmissa jäsenvaltioissa opetus- tai tutkimusministeriöt tai niihin kuuluvat laitokset myöntävät hyväksynnän. Sisäministeriöt osallistuvat tähän vain harvoin. [7] Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti (ei saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, sovelletaan hallinnollisena menettelynä), Italia, Itävalta, Kypros, Luxemburg, Malta, Puola, Ranska, Romania, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Suomi, Tšekki, Unkari ja Viro. [8] Kahden kuukauden kuluessa vastaanottosopimuksen päättymispäivästä. [9] Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Itävalta, Kreikka, Kypros, Latvia, Luxemburg, Malta, Puola, Romania, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi ja Tšekki. [10] Tätä kertomusta varten toteutetun taustatutkimuksen aikana ei havaittu peruutuksia. [11] Alankomaat, Espanja, Kreikka, Kypros, Latvia, Luxemburg, Puola, Ranska, Romania, Saksa, Slovakia, Tšekki ja Viro. [12] Alankomaat, Bulgaria, Kreikka, Kypros, Latvia, Luxemburg, Malta, Ranska, Romania, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tšekki ja Unkari. [13] Puola vaatii vastaanottosopimuksen ja työsopimuksen yhdistelmän. Tutkimusorganisaatio ja tutkija allekirjoittavat vastaanottosopimuksen työsopimuksena, toimeksiantosopimuksena tai tiettyä tehtävää koskevana sopimuksena. [14] Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Italia, Kreikka, Kypros, Latvia, Luxemburg, Malta, Puola, Ranska, Romania, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Tšekki, Unkari ja Viro. [15] Alankomaat, Kreikka, Kypros, Liettua, Luxemburg, Malta, Puola, Saksa, Tšekki ja Unkari. [16] Alankomaat (sovelletaan yleistä työlainsäädäntöä), Belgia, Bulgaria (siirretty viralliseen vastaanottosopimusmalliin), Espanja, Irlanti, Kreikka, Kypros, Latvia, Luxemburg, Malta, Romania, Ruotsi, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tšekki ja Unkari. [17] Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Itävalta, Kreikka, Kypros, Luxemburg, Malta, Puola, Romania, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi ja Tšekki. [18] Käytännössä Italiassa tutkimusorganisaatioilla on kuitenkin velvollisuus ilmoittaa asianmukaisille maahanmuuttoviranomaisille, jos vastaanottosopimuksen täytäntöönpano ei ole mahdollista. [19] Espanja, Irlanti, Kreikka, Kypros, Liettua, Luxemburg, Malta, Puola, Ranska, Romania, Ruotsi, Saksa, Suomi, Tšekki, Unkari ja Viro. [20] Perheenyhdistämisestä 22. syyskuuta 2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY mukaisesti jäsenvaltiot voivat edellyttää, että perheenkokoaja on asunut laillisesti niiden alueella enintään kaksi vuotta, ennen kuin hän voi hakea perheensä yhdistämistä. [21] Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Italia, Itävalta, Kreikka, Kypros, Latvia, Liettua, Malta, Puola, Portugali, Ranska, Romania, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Tšekki, Unkari, Viro. [22] Koska tämän kertomuksen valmisteluvaiheessa yksikään kolmansista maista kotoisin oleva tutkija ei harjoittanut tutkimustoimintaa Suomessa vastaanottosopimuksen nojalla, Suomen perheenyhdistämismenettelyjen toiminnasta ei voitu hankkia tietoa. [23] Tapauksia, joissa tutkijoiden oleskelulupa olisi peruutettu, ei kuitenkaan ole havaittu. Sen sijaan on tapauksia, joissa lupa on jätetty uusimatta. Tämä koskee esimerkiksi kolmea prosenttia kaikista Belgiassa tehdyistä hakemuksista ja 22:ta prosenttia kaikista Alankomaissa tehdyistä hakemuksista. [24] Alankomaat, Bulgaria, Espanja, Itävalta, Kreikka, Liettua, Malta, Puola, Portugali, Ranska, Saksa ja Tšekki; seuraavissa maissa aikarajoituksia: Kypros, Romania, Slovakia, Slovenia ja Unkari. [25] Alankomaat, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Italia, Latvia, Liettua, Luxemburg, Puola, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Suomi, Tšekki, Unkari ja Viro. [26] Vaatimusta tutkintojen tunnustamisesta ei ole saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. [27] Ainoat edellytykset ovat, että tutkijalla on riittävät varat toisessa jäsenvaltiossa eikä häntä pidetä toisessa jäsenvaltiossa uhkana yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle tai kansanterveydelle. [28] Bulgaria (lakiesitys), Espanja, Italia, Kreikka, Kypros, Liettua, Luxemburg, Malta, Puola, Ranska, Romania, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tšekki ja Unkari. [29] Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Irlanti, Itävalta, Kreikka, Latvia, Luxemburg, Malta, Portugali, Puola, Ranska, Romania, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Suomi, Tšekki, Unkari ja Viro. [30] Vain tiettyihin luokkiin kuuluvat tutkijat voivat toimittaa hakemukset jäsenvaltion alueelta. [31] Hakemukset voidaan toimittaa jäsenvaltion alueelta vain tietyissä olosuhteissa. [32] Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Italia, Itävalta, Kypros, Liettua, Malta, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovenia, Tšekki, Unkari ja Viro. [33] Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Italia, Kreikka, Kypros, Latvia, Malta, Portugali, Ranska, Romania, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tšekki, Unkari ja Viro. [34] Jotkin kansalliset viranomaiset katsovat, että mikäli maahanmuuttoa koskevat yleiset menettelyt ovat tehokkaita ja vaikuttavia, ei ole tarpeen ottaa käyttöön nopeutettua menettelyä tutkijoita varten. [35] Alankomaat, Belgia, Italia, Itävalta, Kreikka, Kypros, Latvia, Liettua, Luxemburg, Malta, Portugali, Puola, Ranska, Romania, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Tšekki, Unkari ja Viro. [36] KOM(2011) 743 lopullinen. [37] KOM(2011) 248 lopullinen [38] Koko EU:n käsittävät luvut ovat saatu Eurostatilta niiden jäsenvaltioiden osalta, joita koskevaa tietoa on saatavana. [39] Eurooppa 2020 -strategian lippulaivahanke Innovaatiounioni, KOM(2010) 546 lopullinen. [40] Neuvoston päätelmät Euroopan innovaatiounionista, kilpailukykyneuvoston 3049. kokous Brysselissä 26. marraskuuta 2010. [41] KOM(2010) 491, SEC(2010) 1079 ja SEC(2010) 1080.