[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 6.10.2008

KOM(2008) 616 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, ALUEIDEN KOMITEALLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE

Vihreä kirja alueellisesta koheesiosta EuroopassaAlueellisen moninaisuuden kääntäminen vahvuudeksi{SEC(2008) 2550}

SISÄLLYSLUETTELO

1. Alueellinen näkökulma taloudelliseen ja sosiaaliseen koheesioon 3

2. Kohti tasapainoisempaa ja yhteensopivampaa kehitystä 4

2.1. Keskittäminen: asukastiheydessä olevien erojen ratkaiseminen 5

2.2. Yhteyksien luominen alueiden välille: etäisyyksien voittaminen 6

2.3. Yhteistyö: jaon voittaminen 7

2.4. Alueet, joilla on erityisiä maantieteellisiä piirteitä 8

3. Alueellinen koheesio keskustelun kohteena ja käytännössä sekä yhteisön että kansallisella tasolla 9

3.1. Alueellinen koheesio EU:n politiikkojen ohjelmoinnissa 9

3.2. …ja jäsenvaltioiden sisäisissä ja niiden välisissä keskusteluissa 11

4. Kysymyksiä keskustelua varten 11

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, ALUEIDEN KOMITEALLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE

Vihreä kirja alueellisesta koheesiosta EuroopassaAlueellinen moninaisuus vahvuudeksi

ALUEELLINEN NÄKÖKULMA TALOUDELLISEEN JA SOSIAALISEEN KOHEESIOON

EU kattaa alueelliselta moninaisuudeltaan rikkaan alueen napapiirin jäätyneeltä tundralta Guayanan trooppisiin sademetsiin, Alpeilta Kreikan saarille, Lontoon ja Pariisin suurkaupungeista pikkukaupunkeihin ja ikiaikaisiin kyliin.

Alueellisessa koheesiossa on kysymys kaikkien näiden alueiden yhteensopivan kehityksen varmistamisesta sekä siitä, että niiden kansalaiset saavat niiden ominaispiirteet hyödynnettyä parhaalla mahdollisella tavalla. Kyse on moninaisuuden muuntamisesta voimavaraksi, joka edesauttaa kestävää kehitystä koko EU:ssa.

Alueelliseen koheesioon liittyvät sellaiset kysymykset kuin miten sovittaa politiikkaa yhteen laajoilla alueilla, esimerkiksi Itämeren alueella, miten parantaa EU:n itäisellä ulkorajalla vallitsevia olosuhteita, miten lisätä kaupunkien maailmanlaajuista kilpailukykyä ja kestävyyttä, miten torjua sosiaalista syrjäytymistä laajoilla alueilla sekä köyhissä kaupunkikortteleissa, miten parantaa etäisten alueiden koulutuksen, terveydenhoidon ja energiahuollon saatavuutta ja miten ratkaista maantieteellisiä erityispiirteitä omaavien alueiden vaikeuksia.

Alueiden kilpailukyky ja vauraus riippuvat yhä enemmän niillä sijaitsevien yritysten ja ihmisten valmiuksista hyödyntää kaikki alueelliset varat. Globalisoituvassa maailmantaloudessa, jossa kaikki liittyy kaikkeen, kilpailukyky riippuu kuitenkin myös alueiden välisistä yhteyksistä, joiden avulla varmistetaan, että yhteisiä varoja käytetään yhteensopivalla ja kestävällä tavalla. Yhteistyö, jota harjoitetaan samalla kuin uutta teknologiaa ja ideoita syntyy sekä tavarat, palvelut ja pääoma liikkuvat, on alueellisen kehityksen kannalta yhä ratkaisevampaa. Koko EU:n pitkän aikavälin tulosten ja kestävän kasvun kannalta yhteistyö on avaintekijä.

Julkisella politiikalla alueita voidaan auttaa hyödyntämään varojaan parhaiten. Julkinen politiikka voi myös auttaa niitä vastaamaan yhdessä yhteisiin haasteisiin, saavuttamaan kriittisen massan ja lisäämään tuottojaan, mikä on mahdollista yhdistämällä toimintoja, käyttämällä hyväksi keskinäistä täydentävyyttä ja synergioita sekä voittamalla hallinnollinen lokeroituminen.

Useat alueiden ongelmat koskevat monia sektoreita. Tehokkaat ratkaisut edellyttävät sen vuoksi integroitua lähestymistapaa sekä yhteistyötä asiassa osallisina olevien viranomaisten ja sidosryhmien välillä. Alueellisella koheesiolla luodaankin siltaa taloudellisen tehokkuuden, sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ja ekologisen tasapainon välille siten, että kestävä kehitys on kaiken politiikan suunnittelun peruslähtökohtana.

Alueellisen ulottuvuuden merkityksen myöntäminen ei ole uutta. Se kuuluu EU:n rakennepolitiikan ytimeen[1] ja on ollut siellä alusta alkaen. Useilla sektoripolitiikoilla on myös oma alueellinen vaikutuksensa ja joihinkin kuuluu osia[2], joissa käsitellään alueellisia erityisongelmia.

Rakennepolitiikkojen osalta tukikelpoisuus määritellään pääosin alueellisella tasolla ja nykyään ollaan yhä tietoisempia tarpeesta luoda kehitysstrategiat alueiden eritysvarojen ja fyysisen, inhimillisen ja sosiaalisen pääoman sekä luonnonvarojen ympärille. EU:n rakennepolitiikkojen tavoitteena on lisäksi vuosien mittaan ollut aina monialueinen, integroitu lähestymistapa EU:n taloudelliseen ja sosiaaliseen kehitykseen.

Alueellisen koheesion merkitystä korostetaan neuvoston vuonna 2006 hyväksymissä yhteisön koheesiopolitiikan strategisissa suuntaviivoissa, joissa todetaan, että alueellisen koheesion edistämisen pitäisi olla osana niitä pyrkimyksiä, joilla varmistetaan, että kaikilla Euroopan alueilla on mahdollisuus edistää kasvua ja työllisyyttä”.[3] Vastaavasti maaseudun kehittämistä koskevissa yhteisön strategisissa suuntaviivoissa[4] painotetaan EU:n maaseudun kehittämisohjelmien merkitystä alueellisen koheesion edistämisessä. Samanaikaisesti yhä laajemmin on myönnetty, että yhteistyötä, vuoropuhelua ja kumppanuutta hallitusten eri tasojen välillä sekä niiden ja kehitysprosessissa suoraan mukana olevien järjestöjen ja ihmisten välillä on tarpeen lisätä.

Alueellisen koheesion edistämistä hyödyttäisi kuitenkin monien esiin nousseiden kysymysten selvittely. Yhteinen näkemys näistä kysymyksistä voisi osaltaan parantaa koheesiopolitiikan hallintoa, joustavoittaa sitä ja mukauttaa sitä alueelliseen mittakaavaan, paikallisiin prioriteetteihin ja tarpeisiin sekä tehdä siitä yhteensopivamman muiden politiikkojen kanssa toissijaisuusperiaatteen mukaisesti kaikilla tasoilla.

Seutukaavasta ja aluekehityksestä vastaavien EU-ministerien epävirallisessa tapaamisessa Leipzigissa 24.–25. toukokuuta 2007 tehdyissä päätelmissä komissiota kehotetaan ”valmistelemaan raportti alueellisesta koheesiosta vuoteen 2008 mennessä”[5]. Tällä vihreällä kirjalla käynnistetään keskustelu, jonka tarkoituksena on syventää tietämystä alueellisesta koheesiosta ja sen vaikutuksista politiikkaan ja yhteistyöhön. Keskustelua käydään sen rajoittamatta komissiossa samanaikaisesti käynnissä olevaa talousarviotarkistuksia koskevaa pohdintaa. Tämä vihreä kirja ei kata koheesiopolitiikan rahoitukseen nykyisen rahoituskehyksen puitteissa liittyviä seikkoja.

KOHTI TASAPAINOISEMPAA JA YHTEENSOPIVAMPAA KEHITYSTÄ[6]

EU:n alueellinen asutusrakenne on ainutlaatuinen. Euroopassa on noin 5 000 pikkukaupunkia[7] ja melkein 1 000 suurempaa kaupunkia[8], jotka toimivat taloudellisen, sosiaalisen ja kulttuuritoiminnan keskuksina.

Todellisia suurkaupunkeja tähän suhteellisen tiheään kaupunkiverkkoon ei kuulu kovin montaa. Vain seitsemän prosenttia EU:n väestöstä asuu yli viiden miljoonan asukkaan kaupungissa verrattuna Yhdysvaltojen vastaavaan lukuun, joka on 25 prosenttia. Vain viisi EU:n kaupunkia on sadan maailman suurimman kaupungin joukossa[9].

Tällainen asutusrakenne parantaa osaltaan EU:n kansalaisten elämänlaatua sekä kaupunkilaisten että maaseudun asukkaiden näkökulmasta: kaupunkilaisille maaseutu on lähellä ja maaseudun asukkaille palvelut helposti saavutettavissa. Tällöin myös resursseja käytetään tehokkaammin, koska vältytään hyvin suurien keskittymien[10] aiheuttamilta mittakaavahaitoilta sekä asutuksen suunnittelemattomalle leviämiselle tyypillisiltä suurilta energiakustannuksilta ja laaja-alaiselta maankäytöltä[11]; tällaiset mittakaavahaitat ovat sitä suurempia, mitä pidemmälle ilmastonmuutos ja sen torjuntaan tai mukautumiseen liittyvät toimet etenevät.

Elinkeinorakenne on kuitenkin paljon asutusrakennetta epätasaisempi (kartta 1). Elinkeinojen keskittymisestä on taloudellista hyötyä, mutta sen haittapuolina ovat liikenneruuhkien aiheuttamat kustannukset, asuntojen kalleus, sosiaalinen syrjäytyminen ja saastuminen. Elinkeinotoiminta on viimeisen vuosikymmenen aikana jakautunut EU:ssa tasaisemmin Espanjan, Irlannin ja uusien jäsenvaltioiden talouskasvun myötä (kartta 2). Jakautuminen on tasaantunut myös joidenkin maiden, edelleen esimerkiksi Espanjan ja Irlannin, sisällä, mutta raskaasti ruuhkautuneita kaupunkialueita sekä alueita, joilla on käyttämätöntä potentiaalia, on kuitenkin edelleen.

Alueelliselle koheesiolle ominainen tasapainoisempi ja kestävämpi kehitys johtaisi tasaisempaan ja kestävämpään varainkäyttöön, vähentäisi ruuhkia ja pienentäisi kustannuspaineita, mistä olisi taloudellista hyötyä ja etua sekä ympäristölle että elämänlaadulle.

Maailmanpankki vahvistaa World Development Report 2009 -raportissa, miten asukastiheys, etäisyys ja jakautuminen voivat vaikuttaa taloudelliseen ja sosiaaliseen kehitysvauhtiin. EU:n edessä ovat samat kysymykset. Poliittisesti tähän voidaan todennäköisesti vastata kolmella tavalla: keskittämällä, luomalla yhteyksiä ja tekemällä yhteistyötä, kuten jäljempänä selostetaan.

Lisäksi joillakin alueilla on maantieteellisiä ominaispiirteitä, jotka saattavat luoda alueellisen koheesion kannalta tiettyjä haasteita. Niitä käsitellään erikseen tämän osan viimeisessä jaksossa.

Keskittäminen: asukastiheydessä olevien erojen ratkaiseminen

Elinkeinotoiminta EU:ssa on siis asutusta keskittyneempää. Keskittymisestä on taloudellista hyötyä, sillä taajamoituminen ja tiettyjen toimintojen ryhmittyminen tiettyihin paikkoihin lisäävät tuottoa. Muita hyötyjä ovat terveydenhoitopalvelujen laaja-alainen saatavuus sekä korkeakoululaitosten ja muiden koulutuslaitosten suhteellinen läheisyys. Sen vuoksi pääkaupungeissa ja suurimmassa osassa muita tiheästi asutettuja kaupunkialueita BKT asukasta kohti, tuottavuus, työllisyys sekä tutkimus- ja innovointitoiminta ovat suhteessa kansalliseen keskiarvoon korkealla tasolla.

Samanaikaisesti niissä esiintyy ruuhkahaittoja sekä useiden kaupunkien keskusta-alueilla rappeutumisesta ja sosiaalisesta syrjäytymisestä johtuvia akuutteja ongelmia. Useimmissa varakkaissa kaupungeissa tämä näkyy keskitasoa alhaisempana BKT:na asukasta kohti, korkeina työttömyyslukuina sekä kurjuuden, rikollisuuden ja yhteiskunnallisen levottomuuden saarekkeina. Huomio olisi näissä tapauksissa suunnattava keskittymisen kielteisiin ulkoisvaikutuksiin ja siihen, että erikoistuneista ja tuottavista talouksista saatava höyty jakautuu kaikille yhteiskuntaryhmille.

Välialueiden, joilla on useampia pieniä ja keskisuuria kaupunkeja, on myös mahdollista lisätä tuottojaan luomalla vahva kaupunkien välinen verkosto ja kehittämällä vahvuuksiaan koordinoidusti. Väli- ja maaseutualueilla olevat kaupungit voivat lisäksi tarjota peruspalveluja niiden läheisyydessä oleville maaseutualueille.

Pienten ja keskisuurten kaupunkien merkitys kaukana kaupungeista oleville maaseutualueille on itse asiassa suurempi kuin niiden koon perusteella voisi ajatella. Pyrittäessä estämään maaseutualueiden autioitumista sekä säilyttämään ne asumisen kannalta riittävän houkuttelevina kyseiset kaupungit ovat avainasemassa palvelujen sekä ihmisten ja yritysten muutosvalmiuksien lisäämiseen tarvittavan infrastruktuurin tarjoajina.

Vaikka suurin osa elinkeinotoiminnasta on keskittynyt pieniin ja keskisuuriin kaupunkeihin, maaseutualueet ovat edelleen olennainen osa EU:ta. Maaseutualueilla sijaitsee suurin osa luonnonvaroista ja luonnosta (järvet, metsät, Natura 2000 -alueet jne.) (kartta 6), niiden ilmanlaatu on hyvä (kartta 7) ja ne ovat usein matka- ja asumiskohteina kiinnostavia ja turvallisia.

Avainhaasteena on tasapainoisen ja kestävän alueellisen kehityksen varmistaminen koko EU:ssa vahvistamalla EU:n taloudellista kilpailukykyä sekä kasvuvalmiuksia, turvaamalla samalla luonnonvarojen säilyttäminen sekä takaamalla sosiaalinen yhteenkuuluvuus. Kasvun liiallista keskittymistä olisi sen vuoksi vältettävä ja kaikkia maantieteellisiä alueita olisi autettava saamaan osansa keskittymisen ansiosta lisääntyneestä tuotosta.

Yhteyksien luominen alueiden välille: etäisyyksien voittaminen

Alueidenvälisten yhteyksien luominen tarkoittaa tänä päivänä muutakin kuin hyviä intermodaalisia liikenneyhteyksiä. Se merkitsee lisäksi riittävää pääsyä terveydenhoidon, koulutuksen, kestävän energiahuollon ja laajakaistainternetyhteyksien piiriin, luotettavaa pääsyä energiaverkkoihin sekä vahvoja liike-elämän ja tutkimuslaitosten välisiä yhteyksiä. Yhteyksiä tarvitaan myös heikommassa asemassa olevien ihmisryhmien erityistarpeiden huomioon ottamiseksi.

Yhdennettyjen liikennejärjestelmien saavutettavuus edellyttää kaupunkienvälisten tie- ja rautatieyhteyksien rakentamista, intermodaalisten liikenneketjujen kehittämistä sekä edistyneitä liikenteenhallintajärjestelmiä.

Uusissa jäsenvaltioissa hyvät tieyhteydet ovat harvassa ja kaupunkien välinen matka vaatii paljon enemmän aikaa kuin EU15-maissa (kartta 8). Hyvät rautatieyhteydet ovat myös epätasaisesti jakautuneita ja useimmissa jäsenvaltioissa ratakiskot eivät kestä suuria nopeuksia ja kaipaavat korjaamista.

Sivutieverkkojen ja julkisen liikenteen epätasaisen laadun vuoksi lentokentille pääsy vie usein aikaa (kartta 9), kun taas meriliikenne, joka voisi lievittää ruuhkaisten teiden paineita ja vähentää hiilidioksidipäästöjä, on alikehittynyttä (kartta 10).

Luotettava energian saanti on yhtä tärkeää ja maantieteellisistä (maaseutualueet ja syrjäisimmät alueet, saaret) tai historiallisista syistä (esim. Baltian maat) EU-markkinoista eristyksissä olevien alueiden erityistilanne olisi otettava huomioon vakaan ja tehokkaan energiansaannin turvaamiseksi. Uusiutuvat energiamuodot ja energiatehokkaat toimenpiteet voivat lisätä mahdollisuuksia monipuolistaa energiahuoltoa ja edistää kestävää kehitystä.

Yleishyödyllisten palvelujen, kuten terveydenhoidon tai koulutuksen saatavuus on yleinen ongelma maaseutualueilla, joilla esimerkiksi syrjäseuduilla keskimäärin 40 prosenttia ihmisistä asuu yli 30 minuutin ajomatkan päässä lähimmästä sairaalasta ja 43 prosenttia yli tunnin ajomatkan päässä yliopistosta (taulukko 2). Erityisesti syrjäisillä alueilla tietotekniikan mahdollisuuksia tarjota pääsy telelääketieteen ja etäopiskelun kautta terveydenhoidon ja koulutuksen piiriin olisi kehitettävä.

Useille yrityksille ja kansalaisille olennaisen tärkeäksi muodostuneiden nopeiden internetliittymien saatavuudessa esiintyy yhä aukkoja. Laajakaistainternetyhteyksien saatavuus vuonna 2007 oli maaseutualueilla keskimäärin 15 prosenttiyksikköä huonompi kuin kaupunkialueilla.

Yhteistyö: jaon voittaminen

Yhteyksien luomiseen ja keskittämiseen liittyviä ongelmia voidaan ratkoa tehokkaasti ainoastaan eri tasojen tiiviillä yhteistyöllä. Ilmastonmuutokseen, tulviin, biologisen monimuotoisuuden häviämiseen, saastumiseen tai työmatkaliikenteeseen liittyvät ympäristöongelmat eivät tunne minkäänlaisia rajoja ja edellyttävät vastaavasti yhteistyötä. Ilmastonmuutos lisää todennäköisesti kaikkiin alueisiin ja maihin jollakin tasolla vaikuttavien kuivien kausien, tulipalojen ja tulvien esiintymistiheyttä ja voimakkuutta. Jopa paikallisina pidetyillä ongelmilla, kuten maaperän saastumisella on usein juurensa paljon laajemmissa rajatylittävissä prosesseissa.

Vastaavasti työmatkailu alueellisten ja jopa kansallisten rajojen yli edellyttää usein hallintojen välistä yhteistyötä (esim. julkista liikennettä) tuottaakseen ratkaisuja kielteisten ulkoisvaikutusten minimoimiseksi.

Taloudellista kasvua globalisoituneessa maailmantaloudessa vauhdittavat usein moninaiset yhteistyörakenteet, joissa on mukana erityyppisiä julkisia ja yksityisiä toimijoita. Tämä pitää erityisesti paikkansa innovaatiopolitiikkojen kohdalla, jotka edellyttävät uusia sidosryhmiä, myös liike-elämän ulkopuolelta. Vastaavasti sijaintiin perustuvien, kasvuun tähtäävien politiikkojen toteutusta on mukautettava muuttuvaan todellisuuteen.

Näiden ja muiden ongelmien ratkaiseminen edellyttää politiikkaa, jonka maantieteellinen mittakaava voi vaihdella tilanteen mukaan ja jossa saatetaan edellyttää yhteistyötä naapureina olevien paikallisviranomaisten tai maiden kanssa taikka EU:n ja sen naapurimaiden kanssa.

Useissa jäsenvaltioissa on luotu suurkaupunkien alueellisia elimiä, joiden tehtävänä on saattaa yhteen eri tasoja edustavia viranomaisia ratkomaan esimerkiksi taloudelliseen kehitykseen, julkiseen liikenteeseen, terveydenhuollon, korkeakoulutuksen ja koulutusmahdollisuuksien saatavuuteen, ilmanlaatuun ja jätehuoltoon liittyviä alueelliset rajat ylittäviä kysymyksiä. Jotkin suurkaupunkialueet ylittävät paikallisten ja alueellisten rajojen lisäksi kansalliset rajat, kuten ”eurometropoli” Lille-Kortrijk-Tournai, johon kuuluu kaupunkeja molemmin puolin rajaa.

EU15-maiden sisärajoilla sijaitsevat alueet ovat useiden vuosien ajan parantaneet rajatylittävää yhteistyötä koheesiopolitiikan avulla. Esimerkkinä tästä on Alankomaiden ja Saksan paikallisviranomaisten toiselle puolen rajaa luoma EUREGIO Rhein-Waal-alue, jonka tehtävänä on muun muassa parantaa rajatylittävän terveydenhuollon saatavuutta, laatua ja tehokkuutta. Tämä on erityisen tärkeää, koska rajatylittävän terveydenhuollon piiriin pääsystä ei ole olemassa selkeitä sääntöjä[12].

Raja-alueet uusissa jäsenvaltioissa ja entisen rautaesiripun molemmin puolin ovat vasta äskettäin aloittaneet yhteistyön. Johdonmukaisen politiikan aikaansaamiseksi perusrakenteita ja taloudellista yhteistyötä varten on vielä paljon tehtävää (kartta 11). Merialueita ja maa- ja merirajat ylittävää johdonmukaista kehitystä ei myöskään esiinny kovin usein.

Ulkoraja-alueet ovat jäljessä taloudellisesta kehityksestä; sama koskee niiden BKT:ta henkeä kohti (taulukko 3). EU:sta etelään ja itään on kuitenkin alueita, joiden BKT henkeä kohti on vielä alhaisempi ja väestökasvu korkeampi (kartat 12 ja 13), mikä luo voimakkaita maahanmuuttopaineita.

Alueet, joilla on erityisiä maantieteellisiä piirteitä

Kolmella erilaisella aluetyypillä on erityisiä kehityshaasteita:

- vuoristoalueet, jotka ovat usein raja-alueita ja joissa yli kolmasosa ihmisistä asuu maaseudulla

- saaristoalueet, jotka useissa tapauksissa ovat vuoristoisia ja joilla yli puolet väestöstä asuu myös raja-alueella; kuusi seitsemästä erityisen syrjäisestä alueesta on saaristoja

- 18 harvaan asuttua aluetta, jotka ovat kaikki maaseutualueita ja lähes kaikki raja-alueita.

Luettelo ei ole tyhjentävä ja muillakin alueilla on erityispiirteitä ja yhteisiä haasteita, kuten rannikkoalueilla, jotka ovat sekä kehityksen että maapallon lämpenemisen kannalta riskialueita, sekä syrjäisimmillä alueilla, joiden haasteina ovat väestörakenteen muutos, muuttovirtaan liittyvät ilmiöt, saavutettavuus ja alueellinen yhdentyminen[13].

Noin 10 prosenttia EU:n väestöstä asuu vuoristoalueilla (taulukko 4). Vuoristoalueilla BKT henkeä kohti on 80 prosenttia EU:n keskiarvosta; neljäsosalla asukkaista se on tosin keskimääräistä korkeampi. Useimmilla vuoristoalueilla väestömäärä joko kasvoi tai pysyi muuttumattomana vuosina 1995 ja 2004. Vuoristoalueisiin kuuluu monia luonnonvaraisia alueita ja niillä on usein hyvät liikenneyhteydet, mikä tekee niistä suosittuja matkailukohteita. Useilla vuoristoalueilla on myös hyvät peruspalvelut, joiden saatavuus tosin vaihtelee huomattavasti. Samanaikaisesti alueet joutuvat vastaamaan haasteisiin, jotka liittyvät ilmastonmuutokseen, vähäiseen määrään taloudellisia toimintoja, matkailuun liittyviin paineisiin ja biologisen monimuotoisuuden köyhtymiseen.

Noin kolme prosenttia EU:n väestöstä eli 14 miljoonaa ihmistä asuu saaristoalueilla. Niiden monimuotoisuuden vuoksi yleistäminen on vaikeaa. Saaristoalueet ovat merkittävästi erilaisia väestökooltaan ja BKT:ltaan henkeä kohti. Niiden BKT:n kasvu vaihtelee myös niiden taloudellisessa rakenteessa esiintyvien erojen mukaan, sillä osa niistä on kokonaan riippuvaisia matkailusta ja toisilla on erittäin monipuoliset palvelusektorit. Väestö lisääntyi useimmilla näistä alueista vuosina 1995–2004. Useiden saarten ongelmina ovat kuitenkin edelleen saavutettavuus, pienet markkinat ja julkisten peruspalvelujen ja energiahuollon kalleus.

EU:n harvaan asutuilla alueilla asuu yhteensä vain 2,6 miljoonaa ihmistä. Niiden BKT henkeä kohti vaihtelee huomattavasti ja saattaa olla reilusti alle tai yli keskiarvon. Useimmilla harvaan asutuilla alueilla väestömäärä pysyi vuosina 1995–2004 vakaana, mutta kolmella niistä se laski yli viisi prosenttia. Alhainen asukastiheys, syrjäinen sijainti ja rakenteellinen heikkous, kuten riippuvuus raaka-aineteollisuudesta, ovat näille alueilla yhteisiä haittoja ja estävät kumulatiivisesti niiden kehitystä.

ALUEELLINEN KOHEESIO KESKUSTELUN KOHTEENA JA KÄYTÄNNÖSSÄ SEKÄ YHTEISÖN ETTÄ KANSALLISELLA TASOLLA

Joitakin poikkeuksia lukuun ottamatta alueiden edellä määritellyt ominaispiirteet eivät osaltaan ole pääasiallinen tekijä EU:n tuesta päätettäessä. EU:n rakennepolitiikat kohdennetaan epäsuotuisille alueille, joiden varoja ja suhteellisia etuja niillä pyritään näin kehittämään tai voittamaan niiden erityispiirteistä johtuvia mahdollisia kasvurajoituksia. On epäselvää, millainen vaikutus muilla yhteisön politiikoilla on alueelliseen koheesioon.

Alueellinen koheesio EU:n politiikkojen ohjelmoinnissa

Synergioiden maksimoimiseksi ja mahdollisten konfliktien välttämiseksi sektoripolitiikkojen ja alueellisten politiikkojen koordinointi on tärkeää. Alueellisesta koheesiosta käytävä keskustelu on tärkeää, jotta voitaisiin tuoda esiin siihen liittyviä kysymyksiä ja kannustaa niiden analysointia sekä jäljempänä mainittavilla ilmeisimmillä politiikan aloilla että yleisemmin.

- Liikennepolitiikalla on ilmeisiä vaikutuksia alueelliseen koheesioon, sillä se vaikuttaa elinkeinojen sijoittumiseen ja asutusrakenteeseen. Sillä on erityisen tärkeä merkitys vähemmän kehittyneiden alueiden sisäisten yhteyksien ja näille alueille suuntautuvien yhteyksien parantamisessa.

- Energiapolitiikalla vaikutetaan alueelliseen koheesioon, sillä sen avulla kehitetään täysin integroituja kaasun ja sähkön sisämarkkinoita. Lisäksi energiatehokkuutta koskevat toimenpiteet ja uusiutuvia energialähteitä koskeva politiikka vaikuttavat kestävään kehitykseen koko EU:ssa ja voivat eristyneillä alueilla tuottaa pitkän aikavälin ratkaisuja.

- Myös nopeiden internetyhteyksien varmistaminen on tärkeää, sillä niiden merkitys kilpailukyvylle ja sosiaaliselle koheesiolle kasvaa koko ajan.

- Yhteisen maatalouspolitiikan ensimmäisellä pilarilla ja siitä maanviljelijöille jaettavalla tuella on niin ikään tärkeitä alueellisia vaikutuksia, sillä näillä ylläpidetään maaseudun tuloja ja toimintoja ja edistetään vakaata maankäyttöä.

- Euroopan työllisyysstrategialla, joka on Lissabonin strategian olennainen osa, vaikutetaan eri alueilla merkittävällä tavalla inhimillisen pääoman kehittämiseen koulutusta parantamalla ja uusien taitojen oppimista tarjoamalla. Lisäksi työllisyyttä koskevissa suuntaviivoissa alueellinen koheesio on yksi sen kolmesta päätavoitteesta.

- Merialueet joutuvat kohtaamaan kilpailevaa kysyntää merien käytöstä. Erilliset järjestelyt kalastukselle, vesiviljelylle, merinisäkkäiden säilyttämiselle, merenkululle, öljylle ja kaasulle sekä kaivostoiminnalle on suunniteltu ratkaisemaan sektorien sisäisiä, ei niiden välisiä konflikteja. Merialueiden kestävän kehityksen turvaamiseksi EU:n tasolla suunnitellaan integroitua meripolitiikkaa koordinointiongelmien ratkaisemiseksi.

- Ympäristöpolitiikalla vaikutetaan monin tavoin taloudellisten toimintojen sijoittumiseen. Määräyksillä voi olla alueellinen ulottuvuus ja vaikutus maankäytön suunnitteluun. Jotta politiikan tavoitteet ja standardit voitaisiin täyttää, alueiden ja sidosryhmien on toimittava yhdessä esimerkiksi biologista monimuotoisuutta koskevan yhteisön toimintaohjelman ja Natura 2000:n yhteisen hallinnoinnin yhteydessä.

- Pääsyllä korkealaatuisen tutkimustyön piiriin ja mahdollisuudella osallistua monikansallisiin hankkeisiin on yhä suurempi vaikutus alueelliseen kehitykseen. Tutkimuspolitiikan alueellinen ulottuvuus on kirjattu eurooppalaisen tutkimusalueen (ERA) perustamisen yhteydessä; eurooppalaisella tutkimusalueella tutkijat voivat liikkua, olla yhteydessä ja tehdä avointa yhteistyötä.

- Kilpailupolitiikalla voidaan vaikuttaa elinkeinotoiminnan alueelliseen jakautumiseen varmistamalla, että alueellinen tuki keskitetään kaikkein epäsuotuisimmille alueille ja sallitun avun intensiteettiä mukautetaan luontoon ja ongelmien mittakaavaan.

…ja jäsenvaltioiden sisäisissä ja niiden välisissä keskusteluissa

Alueellisesta koheesiosta on EU:ssa käyty keskusteluja hallitustenvälisissä yhteyksissä 1990-luvun puolivälistä lähtien pääasiassa alueellisesta suunnittelusta vastaavien ministerien kesken. Tämän keskustelun tuloksena hyväksyttiin vuonna 1999 Euroopan aluekehityssuunnitelma (ESDP), joka puolestaan tuotti useita tärkeitä aloitteita, kuten rajat ylittävää ja valtioiden välistä yhteistyötä koskevat ensimmäiset INTERREG-ohjelmat sekä Euroopan aluesuunnittelun ja aluekehityksen seurantaverkon.

Keskustelu ei ole kuitenkaan edistynyt toivottavassa määrin, paitsi viime aikoina. Jäsenvaltioilla on ehkä osittain sellainen käsitys, että kansallinen tai alueellinen toimivalta maankäytön ja kehityssuunnittelun osalta voidaan kyseenalaistaa. Olisi tehtävä selväksi, että tarkoitus ei ole suinkaan rajoittaa kansallista ja alueellista toimivaltaa näissä kysymyksissä, jotka jätetäänkin tällä vihreällä kirjalla käynnistettävän keskustelun ulkopuolelle.

Alueellisen toimintasuunnitelman hyväksymisen yhteydessä Leipzigissa toukokuussa 2007 EU:n aluesuunnittelusta ja kehittämisestä vastaavat ministerit korostivat kestävän taloudellisen kasvun, uusien työpaikkojen ja sosiaalisen ja ekologiseen kehityksen tarvetta kaikilla EU:n alueilla samalla kun ”paremmat elinolot ja elämänlaatu yhtäläisin mahdollisuuksin ihmisten asuinpaikasta riippumatta” turvataan[14]. Alueellinen agenda ja ensimmäinen toimintaohjelma sen panemiseksi täytäntöön hyväksyttiin marraskuussa 2007 Açoreilla, ja tämä on antanut sysäyksen keskustelulle, jossa nimetään alueelliset prioriteetit ja niiden täytäntöönpanemiseksi tarvittavat toimet (prioriteetit vaihtelevat alueellisista innovaatioklustereista ekologisiin rakenteisiin ja kuluttuurivaroihin sekä monenkeskisestä kehityksestä kumppanuuden ja aluehallinnon uusiin muotoihin).

Tässä yhteydessä komissio pyysi vuonna 2007 jäsenvaltiota vastaamaan alueellisen koheesion suunnitteluun ja täytäntöönpanoon liittyviä käytäntöjä koskevaan tutkimukseen (katso liite).

KYSYMYKSIÄ KESKUSTELUA VARTEN

Jäljempänä luetellut kysymykset kattavat tämän vihreän kirjan tärkeimmät kohdat ja määrittävät käynnistettävän keskustelun aihealueen. Komissio esittää keskustelusta yhteenvedon keväällä 2009.

1. Määritelmä

Alueellinen koheesio tuo esille uusia kysymyksiä ja uusia painotuksia.

- Mikä olisi sopivin määritelmä alueelliselle koheesiolle?

- Mitä lisäelementtejä alueellinen koheesio toisi Euroopan unionin nykyiseen taloudellista ja sosiaalista koheesiota koskevaan lähestymistapaan.

2. Alueellisten toimien laajuus ja soveltamisala

Alueellisessa koheesiossa korostuu tarve ratkoa ongelmia integroidulla tavalla sopivassa maantieteellisessä laajuudessa, mikä voi edellyttää paikallisten, alueellisten ja jopa kansallisten viranomaisten yhteistyötä.

- Mikä olisi EU:n rooli alueellisen koheesion edistämisessä? Miten tämä rooli voitaisiin määritellä toissijaisuusperiaate huomioon ottaen?

- Miten paljon asioihin puuttumisen alueellisen mittakaavan pitäisi vaihdella käsiteltävien ongelmien mukaan?

- Edellyttävätkö alueet, joilla on maantieteellisiä erityispiirteitä politiikan erityistoimenpiteitä? Jos edellyttävät, mitä toimenpiteitä?

3. Yhteistyön parantaminen

Alueelliset ja kansalliset rajat ylittävän yhteistyön lisääntyminen herättää hallintoon liittyviä kysymyksiä.

- Mikä rooli komissiolla olisi oltava alueelliseen yhteistyöhön kannustamisessa ja tukemisessa?

- Olisiko tarpeen luoda uusia alueellisen yhteistyön muotoja?

- Onko yhteistyön helpottamiseksi tarpeen luoda uusia lainsäädäntö- ja hallinnointivälineitä, myös ulkorajalla harjoitettavaa yhteistyötä silmällä pitäen.

4. Koordinoinnin parantaminen

Alueellisen koheesion parantaminen edellyttää sektori- ja aluepolitiikkojen koordinoinnin parantamista sekä johdonmukaisempia alueellisia interventioita.

- Miten sektori- ja aluepolitiikkojen koordinointia voitaisiin parantaa?

- Missä sektoripolitiikassa olisi otettava alueellinen vaikutus paremmin huomioon jo suunnitteluvaiheessa? Mitä välineitä tätä varten olisi kehitettävä?

- Miten aluepolitiikkojen johdonmukaisuutta voitaisiin lisätä?

- Miten yhteisön ja kansallisia politiikkoja voitaisiin yhdistää paremmin, jotta niillä olisi vaikutus alueelliseen koheesioon.

5. Uudet alueelliset kumppanuudet

Alueellinen koheesio voi myös edellyttää laajempaa osallistumista politiikkojen suunnitteluun ja täytäntöönpanoon.

- Edellyttääkö alueellinen koheesio uusien toimijoiden, kuten taloudellisten yhteisöjen, paikallisten sidosryhmien, vapaaehtoisten järjestöjen ja kansalaisjärjestöjen edustajien osallistumista politiikantekoon?

- Miten tarvittava määrä toimijoita saadaan osallistumaan?

6. Alueellista koheesiota koskevan yhteisymmärryksen parantaminen

- Mitä määrällisiä/laadullisia indikaattoreita EU:n tasolla olisi kehitettävä alueellisen koheesion ominaispiirteiden ja suuntausten seuraamiseksi?

Komissio pyytää asianomaisia osapuolia ilmaisemaan kantansa tässä vihreässä kirjassa esitettyihin kysymyksiin. Vastaukset ja lisähuomiot pyydetään lähettämään 28. helmikuuta 2009 mennessä osoitteeseen:

European CommissionDG Regional PolicyGreen Paper on Territorial Cohesion

CSM1 4/161

B-1049 Brussels

tai sähköpostilla osoitteeseen:

REGIO-GreenPaper-Territorial@ec.europa.eu

Sähköisesti vastaanotetut vastaukset ja lähettäjän yhteystiedot julkaistaan vihreää kirjaa koskevalla verkkosivulla, jos lähettäjä antaa siihen suostumuksen.

[1] Ilmaisulla ”EU:n rakennepolitiikat” tarkoitetaan pääosin Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, maaseudun kehittämisrahastoa ja kalatalousrahastoa.

[2] Esimerkiksi erityisen syrjäisiä alueita koskevat erityisjärjestelyt ja jotkin pienet Kreikan saaret.

[3] EUVL L 291, 21.10.2006, s. 29.

[4] EUVL L 55, 25.2.2006, s. 26.

[5] http://www.bmvbs.de/Anlage/original_1005349/Conclusions-of-the-German-EU-Council-Presidency-accessible.pdf

[6] Tässä jaksossa käytettyjen alueellisten typologioiden selitykset, ks. SEC(2008) 2550.

[7] Väestömäärä 5 000 – 50 000 välillä.

[8] Väestömäärä yli 50 000.

[9] www.citypopulation.de.

[10] Kts. OECD, 2007, Competitive Cities in the Global Economy.

[11] Ks. Peter Newman ja Jeffrey Kenworthy, 1999, Sustainability and Cities. Island Press.

[12] Rajatylittävässä terveydenhuollossa sovellettavista potilaiden oikeuksista annettu ehdotus direktiiviksi, KOM(2008) 414.

[13] Näitä kysymyksiä käsitellään erillisessä tiedonannossa, joka on määrä antaa vuoden 2008 lokakuun puolivälissä.

[14] Euroopan unionin alueellinen agenda, Leipzig 24.–25. toukokuuta 2007.