FI Euroopan unionin virallinen lehti C 275/1

Komission tiedonanto muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa

(2017/C 275/01)

SISÄLLYSLUETTELO

A. JOHDANTO: MUUTOKSENHAKU- JA VIREILLEPANO-OIKEUS EU:N YMPÄRISTÖLAINSÄÄDÄNNÖSSÄ 2

B. OIKEUDELLINEN KEHYS: KANSALLISET TUOMIOISTUIMET JA EU:N YMPÄRISTÖLAINSÄÄDÄNTÖ 4

C. MUUTOKSENHAKU- JA VIREILLEPANO-OIKEUDEN TAKAAMINEN YMPÄRISTÖASIOISSA 6

1. YLEISET EDUT – OIKEUSSUOJAN KÄYTTÄMISEEN LIITTYVÄT VELVOITTEET JA OIKEUDET 6

1.1. Johdanto 6

1.2 Yleiset edut, velvoitteet ja oikeudet 6

1.3. Yleisön aktiivisen roolin varmistaminen, oikeuksien turvaaminen ja velvoitteiden ylläpitäminen 7

2. ASIAVALTUUS 11

2.1. Johdanto 11

2.2 Ympäristötietopyynnöt ja tiedonsaantioikeus 11

2.3 Tietty toiminta, johon sovelletaan yleisön osallistumista koskevia vaatimuksia 12

2.4 Ympäristövastuuta koskevien sääntöjen nojalla esitetyt toimintapyynnöt 16

2.5 Muu kohde, kuten kansallinen täytäntöönpanolainsäädäntö, yleiset sääntelytoimet, suunnitelmat, ohjelmat ja poikkeukset 16

3. TUOMIOISTUIMESSA TAPAHTUVAN UUDELLEENTARKASTELUN LAAJUUS 19

3.1. Johdanto 19

3.2 Tuomioistuimessa tapahtuvan uudelleentarkastelun mahdolliset perusteet 20

3.3. Tarkastelun/valvonnan tason perinpohjaisuus 22

4. TEHOKKAAT OIKEUSSUOJAKEINOT 27

4.1. Johdanto 27

4.2. Vähäisiä menettelyvirheitä koskevat oikeussuojakeinot 27

4.3 Lainvastaisten päätösten tai toimien keskeyttäminen, peruuttaminen tai kumoaminen sekä säädösten ja sääntelytoimien soveltamatta jättäminen 28

4.4 Ohjeet laiminlyötyjen toimenpiteiden toteuttamiseksi 29

4.5 Lainvastaisen päätöksen, toimen tai laiminlyönnin aiheuttaman lainvastaisen vahingon korjaaminen 29

4.6 Välitoimet 30

5. KULUT 31

5.1. Johdanto 31

5.2. Kulujen kohtuuttomuuden arvioinnissa käytettävät perusteet 32

5.3 Oikeusapu 34

6. MENETTELYJEN MÄÄRÄAJAT, NOPEUS JA TEHOKKUUS 34

7. KÄYTÄNNÖN TIEDOT 35

D. PÄÄTELMÄT 36

LIITE I 37

LIITE II 38

A. JOHDANTO: MUUTOKSENHAKU- JA VIREILLEPANO-OIKEUS EU:N YMPÄRISTÖLAINSÄÄDÄNNÖSSÄ

1. Ympäristö on elämäämme kannatteleva järjestelmä ja yhteinen perintömme. Ympäristön laadun säilyttäminen, suojelu ja parantaminen muodostavat yhteisen eurooppalaisen arvon, ja Euroopan unionin ympäristölainsäädäntö tarjoaa yhteiset puitteet viranomaisten velvoitteille sekä yleisön oikeuksille.

2. Komissio on äskettäin antanut tiedonannon EU:n lainsäädäntö: parempiin tuloksiin soveltamista parantamalla (1). Siinä korostetaan, että jäsenvaltioiden kansalaisilla on oltava oikeus saattaa asia kansallisen tuomioistuimen käsiteltäväksi EU:n perustamissopimuksissa vahvistetun tehokkaan oikeussuojan periaatteen ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistettujen määräysten mukaisesti tapauksissa, joissa EU:n lainsäädännössä vahvistettuihin velvoitteisiin tai oikeuksiin vaikutetaan kansallisella tasolla.

3. EU:n lainsäädännön mukaan muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevilla ympäristöalan säännöksillä on taattava asiaankuuluvat yleiset edut.

4. Tiedon saannista, yleisön osallistumisesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa annetussa Århusin yleissopimuksessa (2), jäljempänä ’Århusin yleissopimus’, määrätään, että luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt (kuten valtiosta riippumattomat järjestöt) voivat tietyissä tapauksissa saattaa asian tuomioistuimen tai muiden puolueettomien elinten käsiteltäväksi julkisten tai yksityisten elinten toteuttamien toimien tai laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen (3). Yleissopimuksen ovat ratifioineet kaikki jäsenvaltiot ja Euroopan unioni (4).

5. Yleissopimus on kansainvälisen sitoumuksen mukainen ja takaa sen, että luonnollisilla henkilöillä ja valtiosta riippumattomilla järjestöillä on sen nojalla muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus. Lisäksi se on tärkeä siinä mielessä, että se tehostaa EU:n ympäristölainsäädännön täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa ilman komission väliintuloa.

6. Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta annetun asetuksen N:o 1367/2006 perusteella yleissopimuksen määräyksiä sovelletaan unionin toimielimiin ja elimiin. Tietyissä EU:n sekundaarilainsäädäntöön kuuluvissa säädöksissä on jäsenvaltioita koskevia nimenomaisia yleissopimuksen määräysten mukaisia säännöksiä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta (5).

7. EU:n yhdenmukaistetun sekundaarilainsäädännön ohella jäsenvaltioilla on muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevia säännöksiä, jotka eroavat toisistaan merkittävästi (6). Euroopan unionin tuomioistuin on antanut tärkeitä ennakkoratkaisuja, joissa selvennetään muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevia EU:n vaatimuksia tilanteissa, joissa sovelletaan yhdenmukaista sekundaarilainsäädäntöä, mutta myös tilanteissa, joissa sitä ei sovelleta. Näin on syntynyt tuomioistuimen laaja ja arvokas oikeuskäytäntö, joka koskee aihepiirin kaikkia osa-alueita.

8. Tätä taustaa vasten on todettu monia ongelmia: — Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta kansallisissa tuomioistuimissa koskevat esteet vaikuttavat haitallisesti yksityishenkilöihin ja valtiosta riippumattomiin järjestöihin. Tämä selittää, miksi eri jäsenvaltioiden kansalliset tuomioistuimet ovat esittäneet unionin tuomioistuimelle suuren määrän ennakkoratkaisupyyntöjä, joissa pyydetään selvittämään, onko muutoksenhakuoikeus annettava ja jos on, millä ehdoin. Asiat eivät koske yleisöä välittömästi, jos tehoton muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus johtaa täytäntöönpanon epäonnistumiseen. Esimerkki tästä on hallinnollisten toimien puutteesta johtuvat terveydelle haitalliset ilmansaasteiden määrät. — Julkishallinto ja kansalliset tuomioistuimet kuormittuvat riita-asioista, jotka koskevat muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuteen liittyviä ongelmia. Jos Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella annetaan aiempaa selkeämpiä vastauksia, julkishallinnon ja oikeudenhoidon pitäisi tehostua. — Yritykset kärsivät hallinnollisen päätöksenteon viivästyksistä, jotka liittyvät muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden epäselvistä säännöksistä johtuviin pitkittyneisiin riita-asioihin. Kyseiset säännökset koskevat muun muassa asiavaltuutta ja tuomioistuimessa tapahtuvan uudelleentarkastelun laajuutta. Kansalliset tuomioistuimet paikkaavat yhä useammin kansallisen prosessilainsäädännön puutteita, erityisesti asiavaltuutta koskevissa kysymyksissä. Niiden päätökset liittyvät kuitenkin erityistapauksiin, eivätkä ne tästä syystä voi tarjota investointipäätösten tekemisessä tarvittavaa selvyyttä ja ennustettavuutta. Ajoitus ja selkeä lainsäädäntökehys ovat erityisen olennaisia pienten ja keskisuurten yritysten, jäljempänä ’pk-yritykset’, kannalta, sillä niillä ei ole varaa tarpeettoman pitkiin lupamenettelyihin eikä riitojen riskeihin ja laajuuteen liittyvään epävarmuuteen. Yritykset voivat kärsiä myös siitä, jos niille ei tehottoman muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden seurauksena pystytä tarjoamaan puhdasta ympäristöä, joka monille on hyvin tärkeä, tai jos hallitus ei onnistu tekemään vihreän talouden kannalta suotuisia investointeja.

9. Komissio päätti useita vaihtoehtoja harkittuaan, että tulkitseva tiedonanto muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa (eli tämä tiedonanto) olisi tarkoituksenmukaisin ja tehokkain keino puuttua ongelmiin. Jos tiedonantoon kootaan Euroopan unionin tuomioistuimen kaikki olennainen oikeuskäytäntö ja sen perusteella tehdään varovaisia päätelmiä, tiedonanto toisi huomattavaa selvyyttä asioihin ja tarjoaisi viitelähteen seuraaville tahoille: kansalliset viranomaiset, jotka vastaavat EU:n ympäristölainsäädännön asianmukaisesta soveltamisesta; kansalliset tuomioistuimet, jotka varmistavat unionin oikeuden noudattamisen ja joilla on toimivalta esittää unionin oikeuden pätevyyttä ja tulkintaa koskevia kysymyksiä Euroopan unionin tuomioistuimelle; yleisö, erityisesti luonnolliset henkilöt ja ympäristöjärjestöt, joilla on yleisen edun mukainen vaikuttajan rooli, sekä talouden toimijat, joilla on yhteinen intressi lainsäädännön ennustettavissa olevan soveltamisen suhteen. Kevyen hyväksymismenettelyn myötä komissio voisi tehdä tehokkaan aloitteen lyhyellä aikavälillä.

10. Mahdollisuutta jatkaa entiseen tapaan ja vedota ainoastaan unionin tuomioistuimen kehittyvään oikeuskäytäntöön ei pidetty todettujen tarpeiden vuoksi asianmukaisena vaihtoehtona. Nimenomaista muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevan säädöksen laatimista ei myöskään jatkettu vuonna 2003 komission antamasta ehdotuksesta (7) saadun kokemuksen vuoksi. Ehdotus oli neuvoston käsiteltävänä yli vuosikymmenen ajan, mutta asiasta ei päästy yksimielisyyteen eikä sen saavuttaminen ollut edes näköpiirissä (8). Alakohtaisesta lainsäädännöllisestä lähestymistavasta, jossa keskityttäisiin lisäämään muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevia säännöksiä aloilla, joilla on havaittu erityisiä haasteita (esimerkiksi luonnon, veden, jätehuollon ja ilmanlaadun osa-alueilla), ei olisi hyötyä lyhyellä aikavälillä, eikä unionin lainsäätäjä tällä hetkellä tunnu olevan asialle avoin (9).

11. Tiedonanto perustuu EU:n lainsäädäntöön, muun muassa perusoikeuskirjaan, sekä Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Asiakirjassa käsitellään yleisön mahdollisuuksia riitauttaa viranomaisten päätöksiä, toimia tai laiminlyöntejä tuomioistuimessa tai vastaavassa elimessä. Keskeisiä käsiteltäviä seikkoja ovat asiavaltuus, kansallisen tuomioistuimen suorittaman tutkinnan laajuus ja tämän tarjoamat tehokkaat oikeussuojakeinot sekä monet muut suojatoimenpiteet. Tiedonannossa annetaan selkeä kuva siitä, mitä jäsenvaltioilta edellytetään kyseisten vaatimusten täyttämiseksi.

12. Mikäli jäsenvaltioiden täytyy ryhtyä toimenpiteisiin varmistaakseen säädösten noudattaminen, niitä autetaan tarvittavien muutosten tekemisessä. Tämä voidaan tehdä esimerkiksi äskettäin hyväksytyn ympäristölainsäädännön täytäntöönpanon arviointien (10) puitteissa käytävän tietojenvaihdon avulla. Komissio julkaisi 6 päivänä helmikuuta 2017 ensimmäisen kattavan yhteenvedon EU:n ympäristöpolitiikan ja -lainsäädännön soveltamisesta käytännössä. Yhteenveto osoittaa, että ympäristöpolitiikka ja -lainsäädäntö toimivat mutta niiden täytäntöönpanossa on suuria puutteita eri puolilla unionia. Kiireisimmin korjaamista vaativat täytäntöönpanon puutteet EU:n jäsenvaltioissa koskevat jätehuoltoa, luontoa ja luonnon monimuotoisuutta, ilmanlaatua, veden laatua ja vesihuoltoa. Ympäristölainsäädännön täytäntöönpanon arviointia koskeva tiedonanto ja 28 maakohtaista raporttia muodostavat myönteisen ja rakentavan lähestymistavan, jonka avulla parannetaan EU:n lainsäädännön täytäntöönpanoa. Käsiteltävänä oleva tiedonanto täydentää sitä olennaisella tavalla.

13. Jos jokin jäsenvaltio ei noudata unionin säännöstöön sisältyviä oikeudellisia vaatimuksia, komissio käyttää edelleen myös rikkomusmenettelyä varmistaakseen vaatimusten noudattamisen.

14. Vaikka tiedonannossa keskitytään ympäristöasioihin, se on myös osa muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevaa komission laajempaa työtä, kuten EU:n oikeusalan tulostaulua, perusoikeuskirjan soveltamista ja oikeusvaltioperiaatteen vahvistamiseen tähtäävää EU:n toimintakehystä (11). Tehokkailla oikeusjärjestelmillä on olennaisen tärkeä tehtävä oikeusvaltioperiaatteen ja Euroopan unionin perusarvojen ylläpitämisessä sekä unionin oikeuden soveltamisen ja keskinäisen luottamuksen varmistamisessa. Tästä syystä kansallisten oikeusjärjestelmien parantaminen on yksi EU-ohjausjakson eli EU:n talouspolitiikkojen vuosittaisen koordinointijakson painopisteistä. EU:n oikeusalan tulostaulu auttaa jäsenvaltioita oikeudenkäytön tehostamisessa, sillä se tarjoaa vertailukelpoisia tietoja kansallisten oikeusjärjestelmien laadusta, toimivuudesta ja riippumattomuudesta (12). Komissio hyväksyi vuonna 2014 antamassaan tiedonannossa uuden toimintakehyksen, jossa puututaan EU:n jäsenvaltioiden oikeusvaltioperiaatteen systeemisiin uhkiin (13). Oikeusvaltioperiaatteen kunnioittaminen on kaikkien perustamissopimuksissa mainittujen perusarvojen, myös perusoikeuksien, suojelemisen ennakkoehto.

15. Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden käsittely tässä tiedonannossa on rajattu jäsenvaltioiden viranomaisten päätöksiin, toimiin ja laiminlyönteihin. Tekstissä ei käsitellä yksityisten tahojen välisiä riitoja ympäristöasioissa (14) eikä unionin yleisen tuomioistuimen suorittamaa EU:n toimielimien toimien tuomioistuinvalvontaa, vaan kyseistä asiaa käsitellään Århus-asetuksessa N:o 1367/2006. Vaikka tiedonannon sisältö on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukainen, vain tuomioistuin itse voi tehdä lopullisia tulkintoja.

16. Tiedonanto edistää osaltaan EU:n ympäristölainsäädännön täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa, sillä siinä selvitetään, miten yleisö voi saattaa asiansa kansallisten tuomioistuinten käsiteltäväksi. Nämä pystyvät yleensä tekemään asianmukaisia ratkaisuja koska ne ovat tosiasioiden ja niiden asiayhteyksien lähellä. Näin tiedonanto edistää myös oikeusvaltioperiaatetta, joka on yksi EU:n oikeusjärjestyksen perusarvoista.

B. OIKEUDELLINEN KEHYS: KANSALLISET TUOMIOISTUIMET JA EU:N YMPÄRISTÖLAINSÄÄDÄNTÖ

17. Kansalliset tuomioistuimet ovat niin kutsuttuja yleisiä tuomioistuimia, jotka panevat unionin oikeutta täytäntöön jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmissä (15). Niillä on valtuudet tarkastella uudelleen päätöksiä, jotka ovat unionin oikeuden vastaisia, ja määrätä rahallisia korvauksia aiheutetusta vahingosta (16).

18. Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus ympäristöasioissa on EU:n ympäristölainsäädännön olennainen osa ja perustuu unionin oikeuden perusperiaatteisiin, jotka on vahvistettu EU:n perussopimusten ja Århusin yleissopimuksen määräyksissä sekä sekundaarilainsäädännössä sellaisina, kuin Euroopan unionin tuomioistuin on niitä tulkinnut oikeuskäytännössään.

19. EU:n ympäristölainsäädäntö kattaa EU:n lainsäädännöstä sen osan, jolla edistetään seuraavien Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 191 artiklassa asetettujen EU-ympäristöpolitiikan tavoitteiden (17), saavuttamista: — ympäristön laadun säilyttäminen, suojelu ja parantaminen; ihmisten terveyden suojelu — luonnonvarojen harkittu ja järkevä käyttö sekä — sellaisten toimenpiteiden edistäminen kansainvälisellä tasolla, joilla puututaan alueellisiin tai maailmanlaajuisiin ympäristöongelmiin, ja erityisesti ilmastonmuutoksen torjuminen.

20. Ympäristölainsäädäntö sisältää lukuisia velvoitteita, joiden mukaan jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on toimittava, ja se on merkityksellistä viranomaisten vastuualaan kuuluvissa tärkeissä päätöksissä, toimissa ja laiminlyönneissä.

21. Unionin tuomioistuin korostaa, että unionin oikeus muodostaa erillisen ja itsenäisen oikeusjärjestyksen, ja on unionin oikeuden määrittämiseksi ja tukemiseksi hyväksynyt ja kehittänyt yleisiä periaatteita, kuten vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteen (18). Samanaikaisesti se tunnustaa jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden (19) eli oikeuden määrätä omista yksityiskohtaisista menettelyllisistä vaatimuksistaan.

22. Oikeusvaltioperiaate sisältää unionin oikeudessa vahvistettujen oikeuksien tehokkaan oikeudellisen suojan. Tämä ilmenee EU:n primaarilainsäädännöstä. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (jäljempänä ’SEU-sopimus’) 19 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että ”jäsenvaltiot säätävät tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla”. Lisäksi jäsenvaltioiden on unionin oikeuden täytäntöönpanon yhteydessä noudatettava perusoikeuskirjan 47 artiklaa, jonka ensimmäisessä kohdassa vahvistetaan oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. Artiklassa todetaan, että ”jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava tässä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa”. On syytä muistuttaa, että SEU-sopimuksen 19 artiklan 1 kohtaa ja perusoikeuskirjan 47 artiklaa sovelletaan ainoastaan unionin oikeuden alalla. Perusoikeuskirjan 47 artikla vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklaa, joissa määrätään oikeudesta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin (6 artikla) ja oikeudesta tehokkaaseen oikeussuojakeinoon (13 artikla).

23. Tehokas oikeussuoja liittyy läheisesti unionin oikeuden yhdenmukaiseen tulkintaan unionin tuomioistuimessa ja kansallisten tuomioistuinten mahdollisuuteen – sekä toisinaan vaatimukseen – esittää Euroopan unionin tuomioistuimelle kysymyksiä unionin toimielinten ja elinten toimien pätevyydestä ja tulkinnasta SEUT-sopimuksen 267 artiklassa tarkoitetun ennakkoratkaisupyynnön avulla. Kyseisen 267 artiklan merkitystä voidaan epäillä, jos asioiden saattaminen kansallisiin tuomioistuimiin on joko mahdotonta tai siitä on tehty kohtuuttoman vaikeaa.

24. Århusin yleissopimus on ollut erottamaton osa EU:n oikeusjärjestystä siitä lähtien, kun EU ratifioi sen ja se tuli voimaan, ja se sitoo jäsenvaltioita SEUT-sopimuksen 216 artiklan 2 kohdan nojalla (20). Kyseisessä oikeusjärjestyksessä unionin tuomioistuin on näin ollen lähtökohtaisesti toimivaltainen antamaan ennakkoratkaisun tämän sopimuksen tulkinnasta (21).

25. Yleissopimuksen tavoitteena on edistää ”nykyiseen sukupolveen ja tuleviin sukupolviin kuuluvien oikeutta elää heidän terveytensä ja hyvinvointinsa kannalta riittävän laadukkaassa ympäristössä” (22). Se velvoittaa sopimuspuolia takaamaan kansalaisille ja näiden yhteenliittymille kolme laajaa oikeuksien aluetta, nimittäin tiedonsaantia, päätöksentekoon osallistumista sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevat oikeudet.

26. Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta käsitellään yleissopimuksen 9 artiklassa. Kyseinen määräys sisältää yleissopimuksen edellä mainitut kolme osa-aluetta, ja siinä korostetaan, että muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus täydentävät ja tukevat muita oikeuksia (23). Århusin yleissopimuksen sihteeristön julkaisemassa Århusin yleissopimuksen soveltamisohjeessa (24) annetaan sopimuspuolille lisätietoa yleissopimuksen vaatimusten täytäntöönpanosta ja tulkinnasta, vaikka on tärkeää pitää mielessä, ettei sillä ole sitovaa vaikutusta eikä Århusin yleissopimuksen määräyksille kuuluvaa oikeusnormin asemaa (25).

27. Unionin tuomioistuin on katsonut, että kansallisten tuomioistuinten on varmistaakseen tehokkaan oikeussuojan unionin ympäristöoikeuden kattamalla alalla tulkittava kansallista oikeutta niin pitkälti kuin mahdollista Århusin yleissopimuksessa vahvistettujen tavoitteiden mukaisesti (26).

28. EU on hyväksynyt ympäristölainsäädäntöä, joka sisältää nimenomaisesti muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevia vaatimuksia (27).

29. Suuri osa muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevasta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä on peräisin pääasiassa ennakkoratkaisuista, joita kansalliset tuomioistuimet ovat pyytäneet SEUT-sopimuksen 267 artiklan nojalla. Monet asiat koskevat sekundaarilainsäädäntöön kuuluvia muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevia säännöksiä. Mukana on myös tapauksia, joissa korostetaan unionin oikeuden yleisten periaatteiden merkitystä – erityisesti tehokkuusperiaatetta (28).

30. Edellä esitetyt seikat muodostavat laajat puitteet EU:n ympäristöasioita koskevalle muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudelle jäsenvaltioissa. Vaikka puitteet on laadittu unionin tasolla, niiltä vaaditaan käytännön täytäntöönpanoa ja merkitystä jäsenvaltioissa ja erityisesti kansallisissa tuomioistuimissa.

C. MUUTOKSENHAKU- JA VIREILLEPANO-OIKEUDEN TAKAAMINEN YMPÄRISTÖASIOISSA

1. YLEISET EDUT – OIKEUSSUOJAN KÄYTTÄMISEEN LIITTYVÄT VELVOITTEET JA OIKEUDET

1.1 Johdanto

Ympäristöasioita koskevan muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden tarkoituksena on tarjota luonnollisille henkilöille ja heidän yhteenliittymilleen mahdollisuus käyttää EU:n ympäristölainsäädännössä heille vahvistettuja oikeuksia. Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden myötä varmistetaan lisäksi EU:n ympäristölainsäädännön tavoitteiden saavuttaminen ja velvoitteiden täyttyminen.

31. Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus ympäristöasioissa merkitsee unionin oikeudessa lisäoikeuksia, joilla on kaksi tavoitetta. Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden myötä luonnolliset henkilöt ja heidän yhteenliittymänsä voivat käyttää unionin oikeudessa heille vahvistettuja oikeuksia, ja sen avulla pyritään varmistamaan EU:n ympäristölainsäädännön tavoitteiden ja velvoitteiden saavuttaminen (29).

1.2 Yleiset edut, velvoitteet ja oikeudet

EU:n ympäristölainsäädännöllä pyritään turvaamaan yleiset edut, kuten puhdas ilma, puhtaat ja riittävät vesivarat sekä terve biologinen monimuotoisuus. Yleisön aktiivinen osallistuminen on näitä etuja tukeva ja niihin liittyvä yleinen etu ympäristön alalla.

32. Unionin lainsäätäjä on antanut runsaasti ympäristön laadun säilyttämistä, suojelemista ja parantamista koskevaa lainsäädäntöä, jolla edistetään yleisiä etuja, kuten puhdasta ilmaa, turvallisia ja riittäviä vesivaroja ja tervettä biologista monimuotoisuutta, sekä pyritään vähentämään jätteen määrää. Nämä ovat yleisiä etuja, koska yhteiskunnallinen hyvinvointi riippuu niistä.

33. Kyseisten yleisten etujen turvaamiseksi unionin lainsäätäjä on ottanut käyttöön muun muassa seuraavat toimenpiteet: — sitovat ympäristölaatutavoitteet ja velvoitteet, joita jäsenvaltioiden on noudatettava (30) — ympäristön tilan seurantaa koskevat jäsenvaltioiden velvoitteet (31) — viranomaisille määrätyt vaatimukset pilaantumisen ja jätteiden vähentämiseen tähtäävien ohjelmien laatimisesta (32) — vaatimukset siitä, että tietyt toimet ovat mahdollisia vasta viranomaisilta saadun luvan tai suostumuksen jälkeen (33) sekä — vaatimus ympäristöarviointien laatimisesta, ennen kuin tietyntyyppisille suunnitelmille ja hankkeille myönnetään suostumus (34). Jäsenvaltioiden on täydennettävä näitä toimenpiteitä kansallisella täytäntöönpanolainsäädännöllä ja yleisillä sääntelytoimilla sekä viranomaisten päätöksillä ja toimilla.

34. Euroopan unioni on myös 1980-luvulta lähtien ottanut vaiheittain käyttöön toimenpiteitä sen tunnustamiseksi, että ottamalla yleisö aktiivisesti mukaan näihin toimenpiteisiin lisätään yleistä etua (35). Euroopan unionin tuomioistuin on pannut merkille yhteyden, joka vallitsee ympäristöasioiden muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden ja sen välillä, että ”unionin lainsäätäjä on halunnut säilyttää ympäristön laadun sekä suojella ja parantaa sitä ja antaa yleisölle tässä yhteydessä aktiivisen roolin” (36).

1.3 Yleisön aktiivisen roolin varmistaminen, oikeuksien turvaaminen ja velvoitteiden ylläpitäminen

EU:n ympäristölainsäädännössä vahvistettujen yleisten ja muiden etujen sekä viranomaisille määrättyjen velvoitteiden myötä luonnolliset henkilöt ja heidän yhteenliittymänsä saavat menettelyllisiä ja aineellisia oikeuksia. Kansallisten tuomioistuinten on suojeltava näitä oikeuksia.

35. Unionin tuomioistuin on todennut, että edellä mainituista yleisistä eduista ja viranomaisille määrätyistä velvoitteista seuraa, että luonnollisilla henkilöillä ja heidän yhteenliittymillään on oikeuksia, joita kansallisten tuomioistuinten on suojeltava. Kyseiset oikeudet ovat luonteeltaan sekä menettelyllisiä että aineellisia oikeuksia. Monia menettelyllisiä ja aineellisia oikeuksia voidaan käyttää samanaikaisesti tilanteissa, joissa viranomaisen päätökseen, toimeen tai laiminlyöntiin liittyy yleisön osallistumista sekä oleellisten ympäristönsuojeluvelvoitteiden noudattamista koskevia ongelmia.

36. Unionin tuomioistuin totesi asiassa LZ II antamassaan tuomiossa luontotyyppidirektiivistä 92/43/ETY, että ”(o)lisi SEUT 288 artiklassa direktiiveille tunnustetun sitovan vaikutuksen vastaista, että henkilöillä, joita asia koskee, ei lähtökohtaisesti olisi mahdollisuutta vedota direktiivissä säädettyihin velvoitteisiin” (37).

37. Tässä korostetaan, että muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskeviin perusteisiin sisältyy tarve varmistaa EU:n ympäristölainsäädännössä säädettyjen velvoitteiden noudattaminen. Ehdot, jotka koskevat asian saattamista kansallisen tuomioistuimen käsiteltäväksi, saattavat kuitenkin riippua siitä, ketä asian katsotaan koskevan. Tässä yhteydessä on tehtävä ero valtiosta riippumattomien ympäristönsuojelujärjestöjen ja luonnollisten henkilöiden välillä.

Valtiosta riippumattomilla ympäristönsuojelujärjestöillä on tärkeä tehtävä EU:n ympäristölainsäädännön velvoitteiden noudattamisen varmistamisessa. Niillä on laaja ympäristönsuojelua koskeva oikeus, jota kansallisten tuomioistuinten on vaalittava.

38. Yleisön osallistumisen on katsottu sisältävän paitsi luonnollisten henkilöiden roolin myös näiden yhteenliittymien roolin (38). Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä todetaankin, että ympäristöalan järjestöillä – valtiosta riippumattomilla ympäristöjärjestöillä – on olennaisen tärkeä rooli EU:n ympäristölainsäädännön velvoitteiden noudattamisen varmistamisessa.

39. Unionin tuomioistuin totesi asiassa LZ I (joka tunnetaan myös nimellä Slovak Brown Bears) antamassaan tuomiossa, että ”kansallisen tuomioistuimen on siten tulkittava muutoksenhaulle hallinnon sisällä ja tuomioistuimissa asetettuja edellytyksiä koskevia menettelysääntöjä niin pitkälti kuin mahdollista sekä Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen tavoitteiden että unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien tehokasta oikeussuojaa koskevien tavoitteiden mukaisesti mahdollistaakseen sen, että zoskupenien kaltainen ympäristönsuojelujärjestö voi riitauttaa tuomioistuimessa hallinnollisessa menettelyssä tehdyn päätöksen, joka voi olla unionin ympäristöoikeuden säännösten vastainen” (39).

40. Asiassa LZ I annettu tuomio on huomionarvoinen myös sen vuoksi, että se koski viranomaisen antamaa päätöstä sallia ruskeakarhujen metsästys poikkeuksena luontotyyppidirektiivissä 92/43/ETY säädetyistä lajien suojelua koskevista säännöksistä. Kyseisen direktiivin sisältämien lajien suojelua koskevien säännösten tarkoituksena ei ole suojella yksilöitä vaan ympäristöä, ja suojelun tulee tapahtua yleisen edun mukaisesti. Tästä syystä unionin tuomioistuin katsoi, että kantajana olleella valtiosta riippumattomalla ympäristöjärjestöllä oli oikeus, johon liittyi oikeussuoja tietyssä tapauksessa, esimerkiksi kun oli kyse luontotyyppidirektiivin 92/43/ETY säännösten saattamisesta täytäntöönpanokelpoisiksi.

41. Tämä on erityisen tärkeää luonnonsuojelun alalla, koska tällä alalla voi olla vaikea väittää, että viranomaisten päätökset, toimet tai laiminlyönnit saattavat vaikuttaa luonnollisten henkilöiden oikeuksiin, kuten henkilöiden terveyteen liittyviin oikeuksiin.

42. Unionin tuomioistuimen kanta asiassa LZ I on yhdenmukainen myös Århusin yleissopimuksen johdanto-osan seitsemännen, kolmannentoista ja kahdeksannentoista kappaleen kanssa. Niissä tunnustetaan valtiosta riippumattomien ympäristönsuojelujärjestöjen keskeinen rooli ympäristönsuojelussa. Unionin tuomioistuimen ratkaisu asiassa LZ I ei ole ainoa tästä asiasta annettu ratkaisu. Se on asiassa Janecek aiemmin annetun ratkaisun mukainen, jossa todetaan, että niin oikeushenkilöiden kuin luonnollistenkin henkilöiden on voitava vedota unionin ympäristölainsäädäntöön, jonka tarkoituksena on kansanterveyden suojelu (40).

43. Unionin tuomioistuin on tunnustanut valtiosta riippumattomien ympäristöjärjestöjen oikeuden asioissa LZ I ja Janecek (41) antamissaan tuomioissa. Lisäksi monissa EU:n säädöksissä tunnustetaan valtiosta riippumattomien ympäristöjärjestöjen asema myöntämällä niille lain nojalla asiavaltuus tietyssä toiminnassa, jossa edellytetään yleisön osallistumista, sekä ympäristövahinkoja koskevissa tilanteissa. Niitä tarkastellaan yksityiskohtaisemmin kohdassa C.2.

EU:n ympäristölainsäädännössä vahvistetaan luonnollisten henkilöiden menettelylliset ja aineelliset oikeudet. Nämä liittyvät erityisesti viranomaisille kuuluviin vaatimuksiin noudattaa oikein menettelyä, johon yleisön on tarkoitus osallistua, sekä ihmisten terveyttä ja omaisuutta koskeviin säännöksiin.

a) Menettelylliset oikeudet

44. Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 4 kappaleessa esitettyyn ’yleisön’ määritelmään kuuluvat myös luonnolliset henkilöt, ja myös heillä on tunnustettu rooli ympäristön laadun säilyttämisessä, suojelussa ja parantamisessa. Oikeutta saattaa EU:n ympäristölainsäädännössä kansallisille viranomaisille määrättyjä velvoitteita kansallisen tuomioistuimen uudelleen tutkittavaksi voidaan kuitenkin rajoittaa kansallisella lainsäädännöllä koskemaan olosuhteita, joissa voidaan osoittaa riittävä etu tai oikeuksien heikentyminen (42). Oikeus saattaa asia kansallisen tuomioistuimen käsiteltäväksi voidaan sen vuoksi rajoittaa niiden säännösten täytäntöönpanoon, joilla paitsi määrätään viranomaisille velvoitteita myös annetaan oikeuksia luonnollisille henkilöille.

45. Menettelylliset oikeudet liittyvät yleensä yleisön osallistumiseen. Niissä on tavallisesti kyse käytännön järjestelyistä, joiden yhteydessä viranomaiset ilmoittavat yleisölle päätösehdotuksesta, vastaanottavat asiakirjoja ja ottavat näitä huomioon sekä ilmoittavat julkisesti päätöksestään. Yleisön osallistumista on Århusin yleissopimuksessa suunniteltu tapahtuvan seuraavilla osa-alueilla: — erityisiä toimia koskevassa päätöksenteossa (43) — ympäristöön liittyvien suunnitelmien, ohjelmien ja toimintaohjelmien valmistelussa (44) — viranomaismääräysten ja/tai yleisesti sovellettavien oikeudellisesti sitovien asiakirjojen laadinnassa (45).

46. Nimenomaisia yleisön osallistumista koskevia säännöksiä sisältyy pääasiassa (vaikkakaan ei ainoastaan) seuraaviin ympäristöä koskeviin EU-direktiiveihin: ympäristövaikutusten arvioinnista annettu direktiivi 2011/92/EU, teollisuuden päästöistä annettu direktiivi 2010/75/EU, yleisön osallistumisesta annettu direktiivi 2003/35/EY ja strategisesta ympäristöarvioinnista annettu direktiivi 2001/42/EY. Unionin tuomioistuin tulkitsi toisaalta asiassa LZ II Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen b kohdassa tarkoitettuja yleisön osallistumista koskevia pakollisia vaatimuksia laajasti ja tulkitsi niitä yhdessä luontotyyppidirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan 3 kohdan kanssa.

47. Menettelyllisten oikeuksien tarkoituksena on lisäksi varmistaa EU:n ympäristölainsäädännön tehokas täytäntöönpano, kuten unionin tuomioistuin huomautti asiassa Kraaijeveld antamassaan tuomiossa: ”Erityisesti niissä tapauksissa, joissa yhteisön toimielimet ovat direktiivillä velvoittaneet jäsenvaltioita toimimaan tietyllä tavalla, tällaisen säädöksen tehokas vaikutus (effet utile) heikentyisi, jos yksityisiä estettäisiin vetoamasta siihen tuomioistuimessa” (46). Tietty tapa, johon kyseisessä asiassa viitattiin, oli ympäristövaikutusten arvioinnin toteuttaminen, johon sisältyi julkinen kuuleminen. Samat perusteet pätevät muihin julkista kuulemista edellyttäviin EU:n ympäristölainsäädännön säännöksiin, kuten strategisesta ympäristöarvioinnista annetun direktiivin 2001/42/EY säännöksiin (47).

b) Aineelliset oikeudet

48. Unionin tuomioistuin on todennut, että ympäristöä koskevan EU:n sekundaarilainsäädännön tietyissä osissa vahvistetaan luonnollisille henkilöille ja heidän yhteenliittymilleen menettelyllisten oikeuksien lisäksi kuuluvia aineellisia oikeuksia.

49. Unionin tuomioistuin on todennut asiassa Janecek antamassaan tuomiossa, että ”kaikissa niissä tilanteissa, joissa ilman ja juomaveden laatua koskevien direktiivien edellyttämien toimenpiteiden, joiden tarkoituksena on kansanterveyden suojelu, toteuttamatta jättäminen voi vaarantaa ihmisten terveyden, heidän on voitava vedota direktiivien sisältämiin pakottaviin säännöksiin” (48).

50. On kaksi syytä siihen, miksi asiassa Janecek tunnustetulla aineellisella oikeudella – eli EU:n ympäristölainsäädännössä myönnetyllä terveyden suojelua koskevalla oikeudella – on laaja merkitys.

51. Ensinnäkin unionin tuomioistuin itse sovelsi asiassa Stichting Natuur en Milieu (49) myöhemmin antamassaan tuomiossa samoja perusteita ilmanlaatua koskevaan lainsäädäntöön, joka koskee laajempaa yhteyttä kuin asiassa Janecek olennaisia paikallistason asioita. Tämä osoittaa, että kansanterveyden suojelun ei pidä nähdä liittyvän vain välittömiin, paikallisiin uhkiin (50).

52. Toiseksi EU:n ympäristölainsäädännön tavoitteisiin sisältyy usein ihmisten terveyden suojelu perusoikeuskirjan 35 artiklan mukaisesti (51). Ihmisten terveys mainitaankin tärkeimmissä ympäristöä koskevissa EU-säädöksissä, kuten jätepuitedirektiivissä 2008/98/EY (52), vesipolitiikan puitedirektiivissä 2000/60/EY (53) ja kansallisista päästörajoista annetussa direktiivissä (EU) 2016/2284 (54). Asiassa Janecek annetun tuomion perusteet saattavat siksi ulottua selvästi ilmanlaatua ja juomavettä koskevaa lainsäädäntöä laajemmalle.

53. Myös ympäristölainsäädännön vastaisesta viranomaisen päätöksestä, toimesta tai laiminlyönnistä johtuvan omistusoikeuden mahdollisen rikkomisen ja siihen liittyvän taloudellisen vahingon myötä luonnollinen henkilö voi saada oikeuden vedota EU:n ympäristölainsäädäntöön tuomioistuimessa.

54. Unionin tuomioistuin katsoi asiassa Leth antamassaan tuomiossa, että ”taloudellisten vahinkojen välttäminen kuuluu direktiivin 85/337 [nykyisin direktiivi 2011/92/EU] suojatavoitteeseen siltä osin kuin ne ovat julkisen tai yksityisen hankkeen ympäristövaikutusten suoria taloudellisia seurauksia” (55). Asiassa Leth annettuun tuomioon sisältyvät perusteet koskevat myös EU:n muita ympäristösäädöksiä, kuten strategisesta ympäristöarvioinnista annettua direktiiviä 2001/42/EY.

55. EU:n ympäristölainsäädäntö ei takaa kaikille luonnollisille henkilöille yleistä oikeutta terveelliseen ja koskemattomaan ympäristöön. Oikeushenkilö tai luonnollinen henkilö on kuitenkin voinut saada oikeuden käyttää ympäristöä tiettyyn taloudelliseen tai voittoa tavoittelemattomaan toimintaan. Esimerkkinä tästä voidaan mainita kalastusoikeuden myöntäminen ja hankkiminen tietyssä vesistössä (56). Tämä voi synnyttää tarpeen riitauttaa mikä tahansa päätös, toimi tai laiminlyönti, joka vaikuttaa kyseiseen nimenomaisesti myönnettyyn oikeuteen käyttää ympäristöä.

56. Tällä on erityisesti merkitystä vesistöjä ja luontoa koskevassa EU:n lainsäädännössä. Vesiasiat kattavassa säädöksessä eli vesipolitiikan puitedirektiivissä 2000/60/EY määritellään ”pilaantuminen” aineiden tai lämmön päästämisenä, joka ”vahingoittaa aineellista omaisuutta tai heikentää tai estää ympäristön virkistyskäyttöä tai ympäristön muuta oikeutettua käyttöä”. Sekä luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetussa direktiivissä 2009/147/EY että luontotyyppidirektiivissä 92/43/ETY viitataan luonnon monenlaiseen mahdolliseen käyttöön, kuten virkistystoimintoihin (esim. metsästys), tutkimukseen ja koulutukseen. Näiden eri käyttötapojen yhteydessä voidaan kohtuudella olettaa, että etujen lisäksi esiin saattaa tulla myös oikeuksiin liittyviä ongelmia.

57. Tämän tiedonannon muissa osissa muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa tarkastellaan tätä taustaa vasten seuraavista eri näkökulmista: — täsmällinen perusta ja olosuhteet, joiden perusteella luonnolliset henkilöt ja valtiosta riippumattomat ympäristöjärjestöt voivat olettaa saavansa asiavaltuuden — uudelleentarkastelun laajuus eli riidanalaisten päätösten, toimien ja laiminlyöntien uudelleentarkasteluun sovellettavat perusteet ja tarkastelun perinpohjaisuus — virheellisiksi todettujen päätösten, toimien ja laiminlyöntien korjaamiseen käytettävät tehokkaat oikeussuojakeinot — oikeudenkäyntikulut ja tekijät, jotka pitää ottaa huomioon kulujen pitämiseksi kohtuullisina sekä — menettelyjen oikea-aikaisuus ja tarve toimittaa yleisölle käytännön tietoja.

2. ASIAVALTUUS

2.1 Johdanto

Asiavaltuus merkitsee oikeutta hakea muutosta päätökseen tuomioistuimessa tai muussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä, jotta kantaja voisi suojella oikeuttaan tai etuaan viranomaisen päätöksen, toimen tai laiminlyönnin laillisuuden suhteen. Asiavaltuus voi vaihdella sen mukaan, mikä on riidanalaisen päätöksen, toimen tai laiminlyönnin kohde. Se voi vaihdella myös sen mukaan, onko kantaja luonnollinen henkilö vai valtioista riippumaton tunnustettu ympäristöjärjestö.

58. Asiavaltuus, josta toisinaan käytetään nimitystä locus standi, merkitsee oikeutta hakea muutosta päätökseen tuomioistuimessa tai muussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä, jotta kantaja voisi suojella oikeuttaan tai etuaan. Oikeus hakea muutosta oikeusteitse syntyy sellaisista viranomaisten päätöksistä, toimista ja laiminlyönneistä, joilla saatetaan rikkoa kyseistä oikeutta tai etua. Päätökset, toimet ja laiminlyönnit ovat tapoja, joilla viranomaiset täyttävät EU:n lainsäädännössä heille määrättyjä velvoitteitaan – tai ottavat kantaa niihin – esimerkiksi varmistaakseen, että jätealueilla ja teollisuuslaitoksilla on toimintaansa varten vaadittava lupa (57). Sen lisäksi, että asiavaltuuden kautta varmistetaan oikeuksien ja etujen suojelu, se merkitsee tilintekovelvollisuuden varmistamista kyseisten päätösten, toimien ja laiminlyöntien suhteen.

59. Muutamassa ympäristöä käsittelevässä EU:n direktiivissä on muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevia säännöksiä, joissa nimenomaisesti vaaditaan, että jäsenvaltioiden on annettava asiavaltuus (58). Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta, muun muassa asiavaltuutta, koskevat nimenomaiset säännökset puuttuvat kuitenkin suurimmasta osasta ympäristöä koskevaa EU:n sekundaarilainsäädäntöä. Asiavaltuutta koskevia vaatimuksia on nimenomaisten säännösten puuttumisesta huolimatta kuitenkin tulkittava unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettujen periaatteiden mukaisesti.

60. Asiavaltuuden peruste vaihtelee riitautettavan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin kohteen mukaan. Tekstin jäljempänä olevissa kohdissa tehdään ero seuraavia seikkoja koskevien päätösten, toimien ja laiminlyöntien välillä: — ympäristötietopyynnöt ja tiedonsaantioikeus (kohta C.2.2) — tietyt toiminnot, joihin sovelletaan yleisön osallistumista koskevia vaatimuksia (kohta C.2.3) — ympäristövastuuta koskevien sääntöjen nojalla esitetyt toimintapyynnöt (kohta C.2.4) — muu kohde, kuten kansallinen täytäntöönpanolainsäädäntö, yleiset sääntelytoimet, suunnitelmat, ohjelmat ja poikkeukset (kohta C.2.5).

61. Ympäristöä koskevassa EU:n sekundaarilainsäädännössä on kolmen ensimmäisen ryhmän osalta nimenomaisia asiavaltuutta koskevia oikeuksia (59). Viimeistä ryhmää koskeva asiavaltuus riippuu asiavaltuutta koskevista yleisistä periaatteista sellaisina kuin unionin tuomioistuin on niitä tulkinnut.

62. Asiavaltuuden laajuus vaihtelee myös sen mukaan, onko asian riitauttamista aikova henkilö luonnollinen henkilö, valtiosta riippumaton ympäristöjärjestö vai jokin muu yhteisö. Tätä näkökohtaa tarkastellaan jäljempänä olevissa kohdissa.

2.2 Ympäristötietopyynnöt ja tiedonsaantioikeus

Tietopyynnön esittävillä luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä on asiavaltuus, jonka perusteella he voivat riitauttaa kyseisen pyynnön käsittelystä vastaavan viranomaisen päätöksen, toimen tai laiminlyönnin. Oikeudesta vastaanottaa tietoa aktiivisen levittämisen seurauksena saattaa niin ikään seurata, että luonnolliset henkilöt ja yhdistykset saavat mahdollisuuden hakea muutosta oikeusteitse.

63. EU:n ympäristölainsäädännössä annetaan luonnollisille henkilöille ja oikeushenkilöille oikeus pyytää ympäristötietoa (60). Ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta annetun direktiivin 2003/4/EY 6 artiklassa säädetään nimenomaisesti, että direktiivin soveltamisalaan kuuluvien ympäristötietopyyntöihin liittyvät viranomaisten toimet tai laiminlyönnit on tutkittava uudelleen tuomioistuinmenettelyssä. Uudelleentarkastelua koskeva oikeus perustuu Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 1 kappaleen vaatimuksiin, ja sen tarkoituksena on suojella tietopyynnön esittämistä koskevaa oikeutta (61). Tietopyynnön esittävillä luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä on asiavaltuus (62).

64. EU:n ympäristölainsäädännössä annetaan luonnollisille henkilöille ja oikeushenkilöille paitsi oikeus pyytää ympäristötietoa myös oikeus vastaanottaa sitä (63). Unionin tuomioistuimen asiassa East Sussex antamasta tuomiosta käy selvästi ilmi, että pyynnön esittäjän oikeuksiin saada ympäristötietoa sisältyy oikeus saada toimivaltainen viranomainen täyttämään oikein tiedon toimittamiseen liittyvät ehdot (64). Kyseinen asia koski tiedon saantia pyynnöstä, mutta yleisöllä on myös oikeus saada tietoa toimivaltaisten viranomaisten suorittaman aktiivisen tiedon levittämisen kautta (65). Ympäristötiedon aktiivista levittämistä koskevien viranomaisten velvoitteiden täyttäminen voi olla tärkeää muun muassa henkilöiden terveyden suojelua koskevan oikeuden kannalta (66).

2.3 Tietty toiminta, johon sovelletaan yleisön osallistumista koskevia vaatimuksia

Tiettyyn toimintaan sovellettavien yleisön osallistumista koskevien vaatimusten myötä asianosaiset saavat oikeuksia ja mahdollisuuden pyytää kyseessä olevan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin uudelleentarkastelua.

65. EU:n ympäristölainsäädäntö sisältää merkittävän määrän velvoitteita, jotka edellyttävät, että viranomaiset tekevät päätöksiä tietystä ympäristöön mahdollisesti vaikuttavasta toiminnasta. Esimerkiksi moottoritien rakentamisehdotus edellyttää viranomaisen suostumusta ennen rakennustyön aloittamista. Teollista toimintaa koskeva ehdotus saattaa samaan tapaan edellyttää teollisuuden päästölupaa koskevaa viranomaisten päätöstä, ennen kuin toiminta voi alkaa. Ympäristöä koskeva EU:n sekundaarilainsäädäntö edellyttää lisäksi julkisen kuulemisen järjestämistä päätöksentekoprosessin aikana (67). Pakollinen kuuleminen tarkoittaa, että ne yleisöön kuuluvat, joilla on oikeus osallistua, saavat osallistumisoikeudet.

66. Jos tiettyihin toimiin sovelletaan yleisön osallistumisvaatimuksia, niitä koskevien päätösten, toimien ja laiminlyöntien riitauttamiseen liittyvä asiavaltuus perustuu sekä asiavaltuutta koskeviin Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen nimenomaisiin määräyksiin ja asiaan liittyvään EU:n sekundaarilainsäädäntöön (68) että Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Unionin tuomioistuin on vahvistanut erityisesti asiassa Kraaijveld (69) antamassaan tuomiossa, että osallistumisoikeuksia heikentävän viranomaisen päätöksen, toimen tai laiminlyönnin perusteella syntyy oikeus saattaa asia tuomioistuimen tutkittavaksi.

67. Sen jälkeen, kun unionin tuomioistuin oli antanut tuomion asiassa Kraaijveld, Århusin yleissopimukseen lisättiin osallistumisoikeutta koskeva nimenomainen asiavaltuus. Erityisesti Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleessa vaaditaan uudelleentarkastelumenettelyä tuomioistuimessa ja/tai muussa laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä (70), jotta voitaisiin saattaa minkä tahansa Århusin yleissopimuksen 6 artiklan sisältämien yleisön osallistumista koskevien määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisältö tai menettelyjen laillisuus uudelleen tutkittavaksi tuomioistuimessa.

68. Ympäristöä koskevaan EU:n sekundaarilainsäädäntöön liittyvissä säädöksissä (71) on edellä mainitun 9 artiklan 2 kappaleen sanamuotoon perustuvia säännöksiä. Kyseinen sekundaarilainsäädäntö ei kuitenkaan kata kaikkia yleissopimuksen 6 artiklassa – eikä siten myöskään 9 artiklan 2 kappaleessa – käsiteltyjä päätöksentekomenettelyjä. Koska 9 artiklan 2 kappale viittaa tilanteisiin, joihin sovelletaan Århusin yleissopimuksen 6 artiklan sisältämiä yleisön osallistumista koskevia määräyksiä, jäsenvaltioilla on oltava käytössään tuomioistuimessa tapahtuvaa uudelleentarkastelua koskeva järjestelmä aina, kun yleissopimuksen 6 artiklassa määrätään yleisön osallistumista koskevasta velvoitteesta.

69. Unionin tuomioistuin katsoi asiassa LZ II (72) antamassaan tuomiossa, että Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen b kohdan sisältämiä yleisön osallistumista koskevia vaatimuksia on sovellettava myös luontotyyppidirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan 3 kohdan yhteydessä tilanteisiin, joissa viranomainen on kansallisen lainsäädännön nojalla velvoitettu päättämään, onko hankkeesta, jolla saattaa olla merkittävää vaikutusta suojellun Natura 2000 -alueen koskemattomuuteen, toteutettava asianmukainen arviointi. Koska yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen b kohdan vaatimuksia on sovellettava tällaisiin tilanteisiin, se katsoi lisäksi, että näihin tilanteisiin on sovellettava myös 9 artiklan 2 kappaleen vaatimuksia.

70. Unionin tuomioistuin selvensi tällä tuomiolla, että Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen ja perusoikeuskirjan 47 artiklan määräyksiä voidaan soveltaa myös sellaisiin ympäristölainsäädännön osa-alueisiin, joilla ei ole nimenomaisia muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevia vaatimuksia. Vaikka asia LZ II koskikin luontotyyppidirektiiviä 92/43/ETY, unionin tuomioistuimen tulkinnan taustalla olevia perusteita voidaan vastaavasti soveltaa EU:n ympäristölainsäädännön muiden osa-alueiden, kuten vesi- ja jätehuollon, päätöksentekoprosesseihin.

71. ”Yleisö, jota asia koskee”, hyötyy Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 2 kappaleen sisältämistä yleisön osallistumista koskevista määräyksistä ja siten myös 9 artiklan 2 kappaleen sisältämistä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevista määräyksistä sekä vastaavasta EU:n sekundaarilainsäädännöstä. Yleisöllä, jota asia koskee tarkoitetaan ”yleisöä, johon ympäristöä koskeva päätöksenteko vaikuttaa tai todennäköisesti vaikuttaa” (73). ’Yleisöllä’ tarkoitetaan ”yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä ja, kansallisen lainsäädännön tai käytännön mukaisesti, näiden henkilöiden yhteenliittymiä, järjestöjä tai ryhmiä” (74).

72. Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleessa ja EU:n sekundaarilainsäädännössä ei kuitenkaan myönnetä niille, jotka kuuluvat yleisöön, ehdotonta muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta. Sopimuspuolet ja jäsenvaltiot saavat yleissopimuksen ja lainsäädännön nojalla määrätä tietyistä ehdoista ja näin välttää sen, että yleinen asiavaltuus ympäristöasioissa koskisi kaikkia (actio popularis) (75). Lisäksi sekä Århusin yleissopimuksessa että siitä johdetussa EU:n sekundaarilainsäädännössä tehdään ero asiavaltuutta koskevien oikeuksien välillä. Erottelu tehdään yhtäältä luonnollisten henkilöiden, yhdistysten, järjestöjen ja ryhmien ja toisaalta valtiosta riippumattomien tunnustettujen ympäristöjärjestöjen välillä.

2.3.1 Luonnolliset henkilöt

Luonnollisille henkilöille määrättyä ehtoa, jonka mukaan heidän on osoitettava ”oikeuden heikentyminen” tai riittävä etu, jotta heillä olisi asiavaltuus tietyn toiminnan riitauttamiseksi, on tulkittava ja sovellettava laajan muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden myöntämistä ympäristöasioissa koskevan velvollisuuden perusteella. Oikeuksia, jotka voivat heikentyä, ovat EU:n ympäristölainsäädännöstä johtuvat luonnollisten henkilöiden menettelylliset oikeudet (esimerkiksi yleisön osallistumisoikeudet) sekä luonnollisille henkilöille myönnetyt aineelliset oikeudet (esimerkiksi ihmisten terveyden suojelu, omistusoikeus).

73. Sopimuspuolet ja jäsenvaltiot voivat Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen, ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 2011/92/EU 11 artiklan ja teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 2010/75/EU 25 artiklan mukaisesti rajoittaa oikeuden saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi koskemaan sellaisia luonnollisia henkilöitä, jotka osoittavat, että asia koskee riittävästi heidän etuaan tai vaihtoehtoisesti väittävät oikeuksiensa heikentyvän. ”Oikeuksien heikentymistä” koskevaa periaatetta selitetään tarkemmin kohdassa C.2.5.3.

2.3.2 Valtioista riippumattomat ympäristöjärjestöt, joilla on asiavaltuus lain nojalla

2.3.2.1 Yleinen periaate

Valtiosta riippumattomilla tunnustetuilla ympäristöjärjestöillä on asiavaltuus lain nojalla sellaista toimintaa koskevien viranomaisten päätösten, toimien ja laiminlyöntien riitauttamiseksi, johon sovelletaan EU:n lainsäädännössä vahvistettuja yleisön osallistumista koskevia vaatimuksia.

74. Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 5 kappaleessa ja 9 artiklan 2 kappaleessa sekä yleissopimuksen täytäntöönpanoa varten annetussa EU:n lainsäädännössä tunnustetaan valtiosta riippumattomien ympäristöjärjestöjen kaltaisten toimijoiden tärkeä asema, kun niille myönnetään asiavaltuus lain nojalla olettaen, että ne täyttävät kansallisessa lainsäädännössä säädetyt vaatimukset. Kyseisten valtiosta riippumattomien järjestöjen osalta riittävään etuun tai oikeuden heikentymiseen perustuvan asiavaltuuden ehdot katsotaan täyttyvän (76). Lain nojalla saatava asiavaltuus vaikuttaa paitsi kanteen hyväksyttävyyteen myös kansallisen tuomarin suorittamaan uudelleentarkastelun laajuuteen (ks. kohta C.3.2.2.2).

75. Unionin tuomioistuin on selventänyt, miten laajoja kansallisen lainsäädännön sisältämiä vaatimuksia valtiosta riippumattomien järjestöjen voidaan odottaa täyttävän saadakseen tämän asiavaltuuden. Tuomioistuin on todennut, että vaikka jäsenvaltioiden tehtävänä on antaa kyseisiä vaatimuksia koskevia sääntöjä, niitä ei saa muotoilla siten, että valtiosta riippumattomien järjestöjen olisi mahdotonta käyttää oikeuttaan saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi suojellakseen yleistä etua. Kansallisilla säännöillä ”on taattava laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus” (77).

76. Unionin tuomioistuimen mukaan kansallisessa lainsäädännössä rikotaan ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 2011/92/EU 11 artiklaa, kun siinä ei kyseisen direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuille valtiosta riippumattomille järjestöille myönnetä oikeutta vedota tuomioistuimessa EU:n ympäristölainsäädännöstä johtuvan ja ympäristön suojelemiseksi tarkoitetun kansallisen säännön rikkomiseen, kun kysymys on muutoksenhausta lupapäätökseen, joka koskee saman direktiivin 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja hankkeita, joilla ”todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia”, sillä perusteella, että kyseisellä säännöllä suojellaan pelkästään yleistä etua yksityisten oikeushyvien sijaan (78).

77. Näitä perusteita sovelletaan kaikkiin asioihin, joihin sisältyy asiavaltuus lain nojalla eli Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen soveltamisalaan kuuluviin asioihin.

2.3.2.2 Lain nojalla saadun asiavaltuuden erityisvaatimukset

Valtiosta riippumattomille ympäristöjärjestöille asetettujen lain nojalla myönnettävän asiavaltuuden saamista koskevien vaatimusten täyttäminen ei saa olla kohtuuttoman vaikeaa, ja vaatimuksissa on otettava huomioon pienten ja paikallisten järjestöjen edut.

78. Kansallisissa säännöissä voidaan määrittää vaatimukset, jotka valtiosta riippumattomien järjestöjen on täytettävä saadakseen asiavaltuuden lain nojalla. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä saadaan selvyyttä siihen, miten tiukkoja tällaiset säännöt voivat olla.

a) Aktiivisuus ympäristöalalla

79. Sitoutuminen ympäristöasioihin auttaa varmistamaan, että valtiosta riippumattomalla järjestöllä on hyödyllistä asiantuntemusta ja tietoa. Yhteisöjen tuomioistuin vahvisti asiassa Djurgården antamassaan tuomiossa, että ”kansallisessa lainsäädännössä voidaan edellyttää, että tällaisen yhdistyksen, joka aikoo riitauttaa oikeusteitse direktiivin 85/337ETY [nykyisin direktiivi 2011/92] alaan kuuluvan hankkeen, sääntömääräisen tavoitteen on liityttävä luonnon- ja ympäristönsuojeluun” (79). Tästä sanamuodosta ei voida päätellä, että tuomioistuin olisi hyväksynyt vaatimuksen, jonka mukaan valtiosta riippumattoman järjestön yksinomaisena tavoitteena on oltava ympäristönsuojelu. Jäsenvaltioilla näyttäisi kuitenkin olevan lupa vaatia, että luonnonsuojelun on oltava tällaisen järjestön johtava tai olennainen tavoite.

b) Jäsenyysvaatimus

80. Valtiosta riippumattoman järjestön jäsenmäärä voi olla tärkeä osoitus sen toiminnan aktiivisuudesta. Yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli asiassa Djurgården antamassaan tuomiossa kansallisen lainsäädännön vaatimusta, jonka mukaan valtiosta riippumattomalla järjestöllä oli oltava tietty määrä jäseniä. Tuomioistuin totesi, ettei vaadittua jäsenmäärää voi asettaa sellaiselle tasolle, että se on vastoin tavoitetta saattaa asiat helposti tuomioistuimen käsiteltäväksi (80). Se korosti myös, että on tärkeää helpottaa paikallistason järjestöjen mahdollisuutta muutoksenhakuun, sillä nämä todennäköisimmin riitauttaisivat oikeusteitse pienehköjä hankkeita, joilla ei ole kansallista tai alueellista merkitystä mutta jotka silti vaikuttavat merkittävästi ympäristöön (81). Kaikki valtioista riippumattomat järjestöt, joilla on asiavaltuus lain nojalla, eivät ole järjestöjä, jotka pyrkivät keräämään jäseniä. Osa on hyväntekeväisyysjärjestöjä. Tällaisten järjestöjen tekemät kanteet ovatkin synnyttäneet tärkeää oikeuskäytäntöä.

c) Muut vaatimukset

81. Käytännössä jäsenvaltiot voivat edellyttää, että valtiosta riippumattomien järjestöjen on täytettävä muita vaatimuksia saadakseen asiavaltuuden lain nojalla. Vaatimukset voivat liittyä tietoon siitä, onko järjestö riippumaton tai voittoa tavoittelematon tai onko se oikeushenkilö kansallisen lainsäädännön nojalla. Järjestöä voidaan myös vaatia osoittamaan, että sen talous on vakaalla pohjalla, jotta se voisi edistää ympäristönsuojelun tavoitetta. Vaatimuksissa voidaan myös edellyttää tiettyä toiminnan kestoa, ennen kuin järjestölle myönnetään asiavaltuus lain nojalla. Tässä yhteydessä olisi otettava huomioon yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Djurgården antamassa tuomiossa esittämät jäsenvaatimuksia koskevat perusteet, joita on käsitelty edellisessä kohdassa (82).

2.3.3 Ulkomaisten valtioista riippumattomien järjestöjen syrjimättömyys

Valtiosta riippumattomille ympäristöjärjestöille asetettujen asiavaltuuden saamista lain nojalla koskevien vaatimusten täytyy olla ulkomaisille järjestöille ja kotimaisille järjestöille yhtä suotuisia.

82. Naapurijäsenvaltioiden valtiosta riippumattomat ympäristöjärjestöt voivat haluta osallistua tiettyyn toimintaan liittyvään päätöksentekoprosessiin tai muutoin toimia aktiivisesti sen suhteen. Tämä tulee kyseeseen erityisesti silloin, kun toiminnalla on valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia. Århusin yleissopimuksen 3 artiklan 9 kappaleessa määrätään, että ”yleisöllä on […] oikeus muutoksenhakuun tai vireillepanoon ympäristöasioissa ilman kansalaisuuteen, kansallisuuteen tai kotipaikkaan liittyvää syrjintää, sekä, oikeushenkilön osalta, ilman sen rekisteröidyn toimipaikan sijaintiin tai sen toiminnan todelliseen keskukseen perustuvaa syrjintää”. Kun siis ulkomainen valtiosta riippumaton järjestö pyytää asiavaltuutta, sitä on kohdeltava samanarvoisesti kuin kotimaisia valtiosta riippumattomia järjestöjä suhteessa ehtoihin, jotka järjestön on täytettävä saadakseen asiavaltuuden lain nojalla.

83. Yleissopimuksen 3 artiklan 9 kappaleessa kielletään ainoastaan syrjintä, joten jäsenvaltio voi vaatia, että ulkomaisten valtiosta riippumattomien järjestöjen on täytettävä samat ehdot, joita sovelletaan kotimaisiin järjestöihin. Kyseiset ehdot eivät kuitenkaan saa estää ulkomaista järjestöä saamasta kyseistä asemaa tai tehdä sen saamisesta kohtuuttoman vaikeaa. Tämä koskee erityisesti menettelyä, jolla valtiosta riippumattomalle järjestölle myönnetään asiavaltuus lain nojalla (83).

2.3.4 Muut yhdistykset, järjestöt ja ryhmät

Vaikka muilla yhdistyksillä, järjestöillä ja ryhmillä ei ole asiavaltuutta lain nojalla, niillä voi olla asiavaltuus samalla perusteella kuin luonnollisilla henkilöillä, jos se on kansallisen lainsäädännön mukaista.

84. Kuten edellä on todettu, ’yleisöön’ voi Århusin yleissopimuksen määritelmän mukaan kuulua yksi tai useampi luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö ja, kansallisen lainsäädännön tai käytännön mukaisesti, näiden henkilöiden yhteenliittymiä, järjestöjä tai ryhmiä. Vaikka yhdistykset, järjestöt ja ryhmät eivät olisikaan oikeutettuja saamaan asiavaltuutta lain nojalla, niillä voi olla oikeus saada asiavaltuus samoin perustein kuin luonnolliset henkilöt. Tämä voi helpottaa kanteiden yhdistämistä, sillä muutoin yksittäisten kantajien olisi tehtävä kanne yksin. Kanteiden yhdistämisestä hyötyisi sekä yleisö, jota asia koskee (riita-asiaan liittyvän rasituksen jakaminen), että viranomainen (vähennettäisiin tarvetta joutua käsittelemään useita erillisiä asioita, joihin haetaan muutosta).

2.3.5 Aiempi osallistuminen

Jäsenvaltiot eivät saa rajoittaa viranomaisen tekemän päätöksen uudelleentutkimiseen liittyvää asiavaltuutta koskemaan vain sellaisia asianosaiseen yleisöön kuuluvia, jotka ovat osallistuneet päätöksen tekemistä edeltävään hallinnolliseen menettelyyn.

85. Se, että henkilö ei ole osallistunut päätöksen tekemistä koskevaan hallinnolliseen menettelyyn, saattaa olla ongelmallista kyseistä päätöstä koskevan muutoksenhaun käsiteltäväksi ottamisen kannalta (84). Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä korostetaan kansallisten tuomioistuinten roolia luonnollisille henkilöille ja yhdistyksille unionin oikeudessa vahvistettujen aineellisten oikeuksien suojaamisessa, ja samanaikaisesti sitä, että hallinnollisilla menettelyillä ja oikeudellisilla menettelyillä on eri tarkoitus. Esimerkiksi viranomaisen tekemä päätös saattaa rikkoa kantajan oikeutta terveytensä suojeluun riippumatta kantajan menettelyllisistä oikeuksista.

86. Yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa Djurgården antamassaan tuomiossa, että ympäristövaikutusten arvioinnista annettua direktiiviä 2011/92/EU koskevan päätöksen yhteydessä osallistuminen ”ympäristöä koskeviin päätöksentekomenettelyihin […] on erillinen oikeus, jonka päämäärät eroavat tuomioistuimelle osoitettavan muutoksenhaun päämääristä, sillä viimeksi mainittua keinoa voidaan näet tarvittaessa käyttää tässä menettelyssä tehdyn päätöksen riitauttamiseksi” (85). Sen vuoksi ”siihen yleisöön kuuluvilla, jota asia koskee, on oltava oikeus hakea muutosta päätökseen, jolla jäsenvaltion oikeuslaitokseen kuuluva elin on ratkaissut hanketta koskevan lupahakemuksen, siitä riippumatta, millainen osa niillä on ollut hakemuksen käsittelyssä, kun ne ovat osallistuneet tässä elimessä toimitettuun menettelyyn ja esittäneet tässä yhteydessä kantansa”.

2.4 Ympäristövastuuta koskevien sääntöjen nojalla esitetyt toimintapyynnöt

87. Ympäristövastuusta annetulla direktiivillä 2004/35/EY pyritään muun muassa kannustamaan luonnollisia henkilöitä ja oikeushenkilöitä avustamaan toimivaltaisia viranomaisia, kun nämä puuttuvat ympäristövastuusta annettujen sääntöjen (86) soveltamisalaan kuuluviin ympäristövahinkoihin. Direktiivin mukaan luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä, joihin tällainen vahinko vaikuttaa tai joiden etua vahinko riittävästi koskee tai jotka väittävät vahingon heikentävän oikeuksiaan, on oikeus ilmoittaa toimivaltaisille kansallisille viranomaisille havainnoistaan ja pyytää näitä ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin. Direktiivissä säädetään, että tietyillä valtiosta riippumattomilla järjestöillä katsotaan olevan riittävä etu tai oikeuksia, jotka voivat heikentyä, joten niillä on oikeus pyytää toimia. Toimivaltaisen viranomaisen on tehtävä päätös toimintapyynnöstä (87).

88. Oikeus ilmoittaa havainnoistaan ja pyytää toimenpiteitä on hyvin pitkälti Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleessa käytetyn sanamuodon kaltainen ja liittyy ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 2011/92/EU säännöksiin. Niillä, joilla on oikeus ilmoittaa havainnoistaan ja tehdä toimintapyyntöjä, on myös oikeus saattaa toimivaltaisen viranomaisen päätösten, toimien tai toimimatta jättämisten muodollinen ja aineellinen lainmukaisuus tutkittavaksi uudelleen havaintojen ilmoittamisen ja toimintapyyntöjen perusteella (88).

89. Sanamuodon samankaltaisuus, myös valtioista riippumattomien ympäristöjärjestöjen etuoikeuden osalta, merkitsee, että kohdassa C.2.3 esitetty asiavaltuutta koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö voidaan niin ikään ottaa huomioon tulkittaessa ympäristövastuusta annettua direktiiviä 2004/35/EY.

2.5 Muu kohde, kuten kansallinen täytäntöönpanolainsäädäntö, yleiset sääntelytoimet, suunnitelmat, ohjelmat ja poikkeukset

2.5.1 Asiavaltuuden yleinen perusta

EU:n ympäristölainsäädännön soveltamisalaan kuuluvilla aloilla jäsenvaltioiden tekemien päätösten, toimien ja laiminlyöntien uudelleentutkimiseen tarvittavan asiavaltuuden yleisestä perustasta säädetään kansallisessa lainsäädännössä. Sitä on kuitenkin tulkittava Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen, SEU-sopimuksen 19 artiklan 1 kohdan sekä perusoikeuskirjan 47 artiklan vaatimusten mukaisesti.

90. SEU-sopimuksen 19 artiklan 1 kohdassa, jossa kodifioidaan tehokasta oikeussuojaa koskeva vakiintunut periaate (89), määrätään seuraavaa: ”Jäsenvaltiot säätävät tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla.” Lisäksi perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisessä kohdassa, jota jäsenvaltiot ovat unionin oikeuden täytäntöönpanon yhteydessä sitoutuneet noudattamaan, määrätään että ”jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava tässä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa”.

91. Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleessa määrätään, että kukin sopimuspuoli varmistaa, että yleisöön kuuluvilla, jotka täyttävät mahdolliset kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset, on ympäristöasioiden tietyllä osa-alueella mahdollisuus turvautua hallinnollisiin tai tuomioistuinmenettelyihin yksityishenkilöiden ja viranomaisten sellaisten toimien tai laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen, jotka ovat sopimuspuolen kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ristiriidassa. Kuten edellä on todettu, ”yleisön” määritelmään kuuluvat valtiosta riippumattomat ympäristöjärjestöt.

92. Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen sisältö on saman artiklan 2 kappaleen sisältöä laajempi, sillä asiavaltuuden on tarkoitettu koskevan ”yleisöä”, joka Århusin yleissopimuksen määritelmän mukaan on sisällöltään laajempi kuin ”yleisö, jota asia koskee”. Yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleessa viitataan yksityishenkilöiden toimiin ja laiminlyönteihin, kun taas 9 artiklan 2 kappale rajoittuu viranomaisten päätöksiin, toimiin ja laiminlyönteihin (90). Toisaalta 9 artiklan 3 kappale tarjoaa sopimuspuolille vapauden valita hallinnollisten menettelyjen ja tuomioistuinmenettelyjen välillä. Siinä ei myöskään mainita muutoksenhakumahdollisuuden ehtona oikeuksien heikentymistä tai riittävää etua eikä lain nojalla saatua asiavaltuutta, kun on kyse valtiosta riippumattomista ympäristöjärjestöistä.

93. Tämän seurauksena unionin tuomioistuin on selventänyt asiassa LZ I antamassaan tuomiossa, että 9 artiklan 3 kappaleen määräykset eivät sisällä yhtään selkeää ja täsmällistä velvoitetta, joka koskisi välittömästi yksityisten oikeusasemaa, koska kappaleen täytäntöönpano edellyttää sopimuspuolilta muita toimenpiteitä (91). Unionin tuomioistuin katsoi kuitenkin myös, että 9 artiklan 3 kappaleen määräysten tarkoituksena on taata tehokas ympäristönsuojelu, vaikka ne ovatkin sanamuodoltaan yleisluonteisia (92), ja että ”Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen määräyksiä ei voida tulkita sellaisella tavalla, että unionin oikeudessa vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa” (93).

94. Århusin yleissopimus on osa unionin oikeusjärjestystä SEUT-sopimuksen 216 artiklan 2 kohdan nojalla (94). Yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen täytäntöönpanossa jäsenvaltioita sitoviin unionin oikeusjärjestyksen vaatimuksiin sisältyvät unionin oikeuden yhdenmukainen soveltaminen ja tulkinta. Kansallisten tuomioistuinten mahdollisuus – ja toisinaan velvollisuus – pyytää Euroopan unionin tuomioistuimelta SEUT-sopimuksen 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisua unionin oikeuden tiettyjen vaatimusten pätevyydestä tai tulkinnasta on keskeinen mekanismi unionin oikeuden yhdenmukaisen soveltamisen varmistamisessa. Tämä edellyttää asian saattamista kansallisen tuomioistuimen käsiteltäväksi.

95. Kaikkien edellä mainittujen seikkojen perusteella jäsenvaltioiden on lainsäädännössään mahdollistettava asiavaltuus, jotta varmistetaan tehokkaiden oikeussuojakeinojen saanti EU:n ympäristölainsäädännössä vahvistettujen menettelyllisten ja aineellisten oikeuksien suojaamiseksi, vaikka kyseessä oleva EU:n ympäristösäädös ei sisältäisi erityisiä säännöksiä asiasta.

2.5.2 EU:n ympäristölainsäädännön mukaisten menettelyllisten oikeuksien suojaamista koskeva asiavaltuus

Luonnollisille henkilöille ja valtiosta riippumattomille järjestöille on annettava asiavaltuus, jotta varmistettaisiin EU:n ympäristöä koskevien menettelysäännösten noudattaminen. Näitä ovat esimerkiksi säännökset, joilla säädetään yleisön osallistumista edellyttävistä päätöksentekoprosesseista suunnitelmia ja ohjelmia koskevissa menettelyissä.

96. Menettelylliset oikeudet ovat erityisen tärkeitä suunnitelmien ja ohjelmien kannalta. Monissa EU:n ympäristöalan säädöksissä vaaditaan suunnitelmien ja ohjelmien hyväksymistä, jotta varmistetaan kaavailtujen ympäristötavoitteiden saavuttaminen. Kyseisten asiakirjojen avulla voidaan hallinnoida toimenpiteitä ajan mittaan (esimerkiksi vesipiirin hoitosuunnitelmat) (95) tai käynnistää toimia tiettyjen ongelmien käsittelemiseksi (esimerkiksi ilmanlaatusuunnitelmat ilman liiallisten epäpuhtauksien vähentämiseksi) (96). EU:n ympäristölainsäädännössä vaaditaan tietynlaisten suunnitelmien ja ohjelmien hyväksymisen lisäksi sellaisten suunnitelmien ja ohjelmien (esimerkiksi maankäyttösuunnitelmat) ympäristöarviointia, joilla voi olla huomattavia ympäristövaikutuksia (97).

97. Suuri osa kyseessä olevasta lainsäädännöstä edellyttää pakollisen julkisen kuulemisen järjestämistä päätöksentekoprosessin aikana. Tähän liittyen Århusin yleissopimuksen 7 artiklassa määrätään, että sen laajaan soveltamisalaan kuuluvista suunnitelmista ja ohjelmista järjestetään julkinen kuuleminen. Ympäristöön liittyviin suunnitelmiin ja ohjelmiin, jotka ovat EU:n lainsäädännössä pakollisia mutta joista ei ole nimenomaisia julkista osallistumista koskevia säännöksiä, on ehkä edelleen sisällyttävä julkinen kuuleminen.

98. Yleissopimuksen 7 artiklan soveltamisalaan kuuluvia suunnitelmia ja ohjelmia koskevien viranomaisten päätösten, toimien ja laiminlyöntien uudelleentarkasteluun liittyvä asiavaltuus voidaan määritellä yleisön osallistumista koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella. Kun sovelletaan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Kraaijveld (98) (jossa oli suunnitelman tai ohjelman sijaan ennemminkin kyse hankkeesta) antaman tuomion perusteita, niillä henkilöillä, joilla on osallistumisoikeus, on oikeus pyytää tuomioistuinta tutkimaan uudelleen, onko suunnitelman tai ohjelman päätöksentekoprosessissa noudatettu vaadittua tapaa.

99. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä osoitetaan, että asiavaltuus on olennainen paitsi yksittäisiä suunnitelmia ja ohjelmia koskevien päätösten, toimien ja laiminlyöntien kannalta myös sellaisen kansallisen lainsäädännön ja yleisten sääntelytoimien kannalta, joilla säädetään tällaisten suunnitelmien ja ohjelmien menettelyllisistä vaatimuksista. Unionin tuomioistuin katsoikin yhdistetyissä asioissa Terre Wallonne ja Inter-Environnement Wallonie antamassaan tuomiossa (99), että nitraattidirektiivissä 91/676/ETY vaadittu toimintaohjelma lähtökohtaisesti edellyttää niin ikään strategista ympäristöarviointia (johon sisältyy julkinen kuuleminen) strategisesta ympäristöarvioinnista annetun direktiivin 2001/42/EY mukaisesti. Tämän seurauksena kansallinen tuomioistuin kumosi osia nitraatteja koskevan toimintaohjelman perustamisesta annetusta kansallisesta määräyksestä sillä perusteella, ettei ohjelmasta ollut toteutettu strategista ympäristöarviointia. Unionin tuomioistuin vahvisti myöhemmin käsitellyssä asiassa Inter-Environnement Wallonie antamassaan tuomiossa, että kumoaminen on asianmukaista näissä olosuhteissa (100).

100. On selvää, että sekä luonnolliset henkilöt että valtioista riippumattomat ympäristöjärjestöt voivat hyötyä menettelyllisten oikeuksien suojaamista koskevasta asiavaltuudesta, koska molemmilla on oikeus käyttää kyseisiä oikeuksia.

2.5.3 Aineellisten oikeuksien suojaamista koskeva asiavaltuus

Jäsenvaltioiden on taattava asiavaltuus, jonka perusteella voidaan saattaa hyvin monenlaisia päätöksiä, toimia ja laiminlyöntejä tutkittavaksi uudelleen, jotta voidaan varmistaa eri aineellisten oikeuksien käytön mahdollisuus.

101. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että asiavaltuus on taattava luonnollisille henkilöille ja valtiosta riippumattomille ympäristöjärjestöille. Näin pyritään EU:n ympäristölainsäädännön kautta suojelemaan ihmisten terveyttä, EU:n ympäristölainsäädännön tavoitteiden piiriin kuuluvia omistusoikeuksia sekä, valtiosta riippumattomien ympäristöjärjestöjen ollessa kyseessä, ympäristöä EU:n ympäristölainsäädännön vaatimuksia noudattamalla.

102. Oikeuksien heikentymistä koskevan periaatteen soveltaminen (eli tiettyjen jäsenvaltioiden noudattama periaate, jonka mukaan henkilön on osoitettava tuomioistuimelle, että hänelle kuuluva oikeus on heikentynyt) on osoittautunut haasteelliseksi, koska ympäristönsuojelussa yleensä edistetään yleistä etua eikä siinä nimenomaisesti pyritä antamaan oikeuksia yksittäisille kansalaisille. Vaihtoehtoinen lähestymistapa, jossa edellytetään riittävän edun osoittamista, ei vaikuta yhtä haasteelliselta, mutta siihen olisi sovellettava soveltuvin osin samankaltaisia perusteita kuin oikeuksien heikentymiseen.

103. Unionin tuomioistuin on vahvistanut, että jäsenvaltioiden tehtävänä on määrittää, mikä muodostaa oikeuksien heikentymisen (101). Tuomioistuin on niin ikään selventänyt, että ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 2011/92/EU 11 artiklan 3 kohdan ja Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen toisen kohdan sanamuoto merkitsee, että kyseistä harkintavaltaa rajoittaa vaatimus kunnioittaa tavoitetta siitä, että yleisölle, jota asia koskee, annetaan laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus (102). Oikeuksien heikentämisen määrittämistä koskeva jäsenvaltioiden harkintavalta ei saa myöskään tehdä unionin oikeudessa vahvistettujen oikeuksien suojelemisesta kohtuuttoman vaikeaa. Tästä syystä ei voida tulkita suppeasti sellaisten yleisöön kuuluvien henkilöiden asiavaltuutta, joita koskevat ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 2011/92/EU – ja Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen – soveltamisalaan kuuluvat päätökset toimet tai laiminlyönnit (103).

104. Unionin tuomioistuin on säilyttänyt kyseiset oikeudet viranomaisten seuraavien päätösten, toimien ja laiminlyöntien yhteydessä: viranomaisen laiminlyönti lainsäädännössä vaaditun ilmanlaatusuunnitelman laatimiseksi (104), hyväksytyt kansalliset päästöjen vähentämistä koskevat ohjelmat (105) ja poikkeuksen myöntäminen luontolainsäädäntöön kuuluvassa asiassa (106). Oikeuskäytännössä korostetaan sen vuoksi, että jäsenvaltioiden ja kansallisten tuomioistuinten on varmistettava asiavaltuus, joka antaa oikeuden saattaa monenlaisia päätöksiä, toimia ja laiminlyöntejä tutkittavaksi uudelleen monien aineellisten oikeuksien perusteella.

2.5.4 Vaatimukset, jotka luonnollisten henkilöiden ja valtioista riippumattomien järjestöjen on täytettävä saadakseen asiavaltuuden

Jäsenvaltiot voivat säätää vaatimuksista, jotka luonnollisten henkilöiden ja valtiosta riippumattomien järjestöjen on täytettävä saadakseen asiavaltuuden. Kyseiset vaatimukset eivät kuitenkaan saa tehdä unionin oikeudessa vahvistettujen aineellisten ja menettelyllisten oikeuksien käyttämisestä mahdotonta tai kohtuuttoman vaikeaa.

105. Sopimuspuolet saavat Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen sanamuodon (”jotka täyttävät mahdolliset kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset”) myötä jonkin verran harkintavaltaa asiavaltuutta koskevien vaatimusten määrittämisessä.

106. Jäsenvaltioiden ei ole pakko antaa asiavaltuutta kaikille yleisöön kuuluville (actio popularis) eikä kaikille valtiosta riippumattomille järjestöille. Århusin yleissopimuksen soveltamisoppaan mukaan tällaisten vaatimusten olisi kuitenkin oltava yhdenmukaisia muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevien yleissopimuksen tavoitteiden kanssa (107). Osapuolet eivät saa käyttää ilmaisua ”jotka täyttävät mahdolliset kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset” verukkeena, jonka varjolla ne ottavat käyttöön tai soveltavat niin tiukkoja vaatimuksia, että ne tosiasiallisesti estävät kaikkia tai lähes kaikkia ympäristöjärjestöjä saattamasta uudelleen tutkittavaksi kansallisen ympäristölainsäädännön vastaisia toimia tai laiminlyöntejä (108). Toimiakseen tehokkuusperiaatteen mukaisesti jäsenvaltiot eivät myöskään saa säätää vaatimuksista, jotka tekevät unionin oikeuden mukaisten oikeuksien käyttämisestä mahdotonta tai kohtuuttoman vaikeaa.

107. Vaatimukset, joista jäsenvaltiot säätävät Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen nojalla, sopivat myös 9 artiklan 3 kappaleeseen. Yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleessa ei saman artiklan 2 kappaleesta poiketen kuitenkaan nimenomaisesti määrätä valtioista riippumattomille ympäristöjärjestöille asiavaltuutta lain nojalla. Tämä herättää kysymyksen siitä, onko jäsenvaltioilla oikeus soveltaa oikeuksien heikentymistä koskevaa periaatetta ottamatta huomioon sitä, että ympäristöjärjestöt eivät voi osoittaa oikeuksien heikentymistä samalla tavalla kuin luonnolliset henkilöt. Kun otetaan huomioon valtioista riippumattomien ympäristöjärjestöjen rooli yleisten ympäristöetujen, kuten ilmanlaadun ja biologisen monimuotoisuuden, suojelemisessa, jäsenvaltioiden oikeuksien heikentymistä koskevaa periaatetta soveltavien jäsenvaltioiden on varmistettava, että ympäristöjärjestöille annetaan asiavaltuus, jotta ne voivat riitauttaa niiden rooliin liittyviä päätöksiä, toimia ja laiminlyöntejä.

3. TUOMIOISTUIMESSA TAPAHTUVAN UUDELLEENTARKASTELUN LAAJUUS

3.1 Johdanto

Tuomioistuimessa tapahtuvan uudelleentarkastelun laajuus määrittää sen, miten kansalliset tuomarit arvioivat riitautettujen päätösten, toimien ja laiminlyöntien lainmukaisuutta. Asialla on kaksi puolta. Ensimmäinen koskee tuomioistuimessa tapahtuvan uudelleentarkastelun perustaa eli lainsäädännön osa-alueita ja mahdollisesti esiin nousevia oikeudellisia perusteita. Toinen koskee tarkastelun perinpohjaisuutta (tai valvonnan tasoa).

108. Tuomioistuimessa tapahtuvan uudelleentarkastelun laajuus on tehokkaan tuomioistuinvalvonnan olennainen elementti, sillä tarkastelun laajuus määrittää sen, miten kansalliset tuomarit arvioivat riitautettujen päätösten, toimien ja laiminlyöntien lainmukaisuutta. Asiaan liittyy kaksi keskeistä näkökohtaa. Ensimmäinen liittyy lainsäädännön osa-alueisiin ja oikeudellisiin perusteisiin, joita voi nousta esiin haettaessa muutosta oikeusteitse, erityisesti sen suhteen, onko kantajalla oikeus vedota EU:n ympäristölainsäädännön kaikkiin olennaisiin säännöksiin pannakseen asian vireille. Tätä on käsitelty kohdassa C.3.2. Toinen näkökohta liittyy tuomareiden suorittaman tarkastuksen perinpohjaisuuteen, kun nämä arvioivat kohdassa C.3.3 käsiteltyä lainmukaisuutta.

109. Monissa EU-direktiiveissä, joissa nimenomaisesti säädetään muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta, on tuomioistuimessa tapahtuvaa uudelleentarkastelua koskevia säännöksiä (109). Tällaiset säännökset puuttuvat kuitenkin useimmiten ympäristöä koskevasta sekundaarilainsäädännöstä. Uudelleentarkastelun laajuuden ymmärtämiseksi on tarpeen tarkastella unionin oikeuskäytäntöä, kuten tehtiin asiavaltuuden yhteydessä.

3.2 Tuomioistuimessa tapahtuvan uudelleentarkastelun mahdolliset perusteet

110. Tämä näkökohta on erityisen olennainen niillä oikeudenkäyttöalueilla, joilla asiavaltuus myönnetään ainoastaan sillä perusteella, että kantajan oikeudet ovat heikentyneet. Tuomioistuimessa tapahtuvan uudelleentarkastelun mahdolliset perusteet rajataan usein perinteisesti säännöksiin, jotka koskevat luonnollisille henkilöille kuuluvia oikeuksia. Kyseiset oikeudet muodostavat sen asiavaltuuden perustan, johon on vedottu. Tämä näkökohta on tärkeä myös niiden rajoitusten kannalta, joilla pyritään rajaamaan kantajien mahdollisuutta käyttää vain perusteita, jotka he ovat esittäneet aiemmissa hallinnollisissa menettelyissä (oikeudenmenetys), tai estämään kantajia käyttämästä oikeudellisia prosesseja väärin, kun nämä esittävät epäolennaisia oikeudellisia perusteluja.

3.2.1 Tietty toiminta, johon sovelletaan yleisön osallistumista koskevia vaatimuksia

111. Kyseiseen toimintaan sovelletaan Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaletta. Kuten edellä on todettu, 9 artiklan 2 kappale koskee mahdollisuutta saattaa yleissopimuksen 6 artiklassa määrättyjen yleisön osallistumisvaatimuksia koskevien päätösten, toimien tai laiminlyöntien laillisuus tutkittavaksi uudelleen.

112. Edellä on todettu niin ikään, että 9 artiklan 2 kappaleen mukaan jäsenvaltiot voivat rajoittaa asiavaltuuden koskemaan luonnollisia henkilöitä, jotka osoittavat oikeuksiensa heikentyvän tai joiden etua asia riittävästi koskee. Tuomioistuimessa tapahtuvan uudelleentarkastelun mahdollisen perusteen osalta tästä seuraa, että luonnollisten henkilöiden ja valtiosta riippumattomien ympäristöjärjestöjen kanteita saatetaan käsitellä eri tavoin. Tämä on erityisen olennaista sellaisten päätösten, toimien ja laiminlyöntien kannalta, jotka koskevat ympäristövaikutusten arvioinnista annettua direktiiviä 2011/92/EU ja teollisuuden päästöistä annettua direktiiviä 2010/75/EU. Nämä ovat EU:n sekundaarilainsäädännön keskeiset säädökset, joiden perusteella 9 artiklan 2 kappaleen määräyksiä pannaan täytäntöön. Unionin tuomioistuin vahvisti kuitenkin asiassa LZ II antamassaan tuomiossa (110), että Århusin yleissopimuksen 6 artiklan soveltamisala – ja näin ollen myös 9 artiklan 2 kappaleen soveltamisala – on kyseisten direktiivien soveltamisalaa laajempi.

3.2.1.1 Luonnolliset henkilöt

Jos jäsenvaltio voi asettaa yksityisten nostamien kanteiden tutkittavaksi ottamiselle subjektiivisen oikeuden loukkaamisen kaltaisen edellytyksen, jäsenvaltiolla on myös oikeus asettaa edellytys, jonka mukaan kansallinen tuomioistuin saa kumota hallintopäätöksen vain siinä tapauksessa, että kantajan oikeutta on loukattu.

113. Unionin tuomioistuin katsoi asiassa komissio v. Saksa antamassaan tuomiossa, että tilanteissa, joissa jäsenvaltio rajoittaa ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 2011/92/EU ja teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 2010/75/EU muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevien säännösten mukaisesti luonnollisten henkilöiden asiavaltuuden tilanteisiin, joissa oikeudet ovat heikentyneet, ”sillä on myös oikeus asettaa edellytys, jonka mukaan toimivaltainen tuomioistuin saa kumota hallintopäätöksen vain siinä tapauksessa, että kantajan subjektiivista oikeutta on loukattu” (111). Tätä tulkintaa voidaan soveltaa muihin Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen soveltamisalaan kuuluviin riidanalaisiin päätöksiin, toimiin ja laiminlyönteihin.

114. Tämä merkitsee, että oikeuksien heikentymistä koskevan periaatteen mukaan silloin, kun on kyse luonnollisten henkilöiden tekemistä kanteista, kansallinen tuomioistuin voi rajata tarkastelunsa koskemaan vain säännöksiä, joiden perusteella luonnolliset henkilöt saivat oikeuden hakea muutosta oikeusteitse.

3.2.1.2 Tunnustetut valtiosta riippumattomat ympäristöjärjestöt

Tunnustetuilta valtiosta riippumattomilta ympäristöjärjestöiltä ei rajoiteta Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen soveltamisalaan kuuluvan muutoksenhaun osalta oikeudellisia perusteita, joihin ne voivat vedota, ja niillä on oikeus vedota mihin tahansa ympäristöalan EU-säännökseen.

115. Kohdassa C.3.2.1.1 esitetty perusteiden rajoittaminen ei koske ympäristöjärjestöjä, jotka täyttävät kansallisen lainsäädännön vaatimukset asiavaltuuden saamisesta lain nojalla.

116. Unionin tuomioistuin selvensi Trianelia koskevassa asiassa antamassaan tuomiossa, että valtiosta riippumattomilla järjestöillä on oikeus vedota mihin tahansa EU:n ympäristölainsäädännön säännökseen, jolla on välitön oikeusvaikutus, ja kansalliseen lainsäädäntöön, jolla pannaan täytäntöön unionin lainsäädäntöä. Se totesi, että ”vaikka kansallinen lainsäätäjä voi rajoittaa pelkästään subjektiivisiin julkisoikeudellisiin oikeuksiin ne oikeudet, joiden loukkaamiseen yksityinen voi vedota muutoksenhaussa tuomioistuimissa […], tällaista rajoitusta ei voida soveltaa sellaisenaan ympäristönsuojeluyhdistyksiin, sillä silloin ei oteta huomioon direktiivin 85/337 10 a artiklan kolmannen kohdan viimeisen virkkeen tavoitteita” (112).

117. Tämä merkitsee, että ympäristöjärjestöllä, joka on pannut oikeudenkäynnin vireille lain nojalla saadun asiavaltuuden perusteella, on oikeus vedota mihin tahansa EU:n ympäristölainsäädännön säännökseen, jota sen katsoo rikotun.

3.2.2 Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen soveltamisalaan kuuluvat kohteet

Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen soveltamisalaan kuuluvassa tuomioistuinkäsittelyssä tutkittaviin perusteisiin olisi kuuluttava vähintään ne säännökset, joihin perustuu kantajan asiavaltuutta koskeva oikeus.

118. Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen määräykset koskevat asiavaltuutta, jonka perusteella on mahdollisuus saattaa tutkittavaksi sellaiset toimet ja laiminlyönnit, jotka eivät kuulu yleissopimuksen 9 artiklan 1 tai 2 kappaleen piiriin.

3.2.2.1 Luonnolliset henkilöt

119. Yleisöön kuuluvilla henkilöillä on Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen perusteella oikeus panna vireille oikeudenkäynti, kun ne täyttävät kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset. Jäsenvaltiot voivat oikeuksien heikentymistä koskevan lähestymistavan perusteella näin ollen rajata uudelleentarkastelun koskemaan kanneperusteita, jotka liittyvät kantajan väitteen mukaan heikentyneisiin oikeuksiin.

3.2.2.2 Valtioista riippumattomat ympäristöjärjestöt

120. Jos ympäristöjärjestöillä ei ole asiavaltuutta lain nojalla, niillä on vähintään oikeus pyytää uudelleentarkastelua tuomioistuimessa niiden säännösten osalta, joiden perusteella ne saavat kannekelpoisia oikeuksia ja etuja. Valtiosta riippumattomilla ympäristöjärjestöillä on laaja oikeus suojella ympäristöä ja vedota ympäristövelvoitteisiin kansallisissa tuomioistuimissa, kuten käy ilmi kohdista C.1 ja 2 sekä erityisesti unionin tuomioistuimen asiassa LZ II antamasta tuomiosta.

3.2.3 Oikeudenmenetys ja muut rajoitukset

Uudelleentarkastelua kansallisessa tuomioistuimessa ei välttämättä rajoiteta valituksiin, jotka on jo esitetty hallinnollisessa menettelyssä asetetun määräajan kuluessa. Tuomioistuinten ei tarvitse kuitenkaan ottaa käsiteltäväksi oikeudenvastaisesti tai vilpillisin mielin esitettyjä perusteita.

121. Unionin tuomioistuin totesi asiassa komissio v. Saksa antamassaan tuomiossa, ettei ole mahdollista rajoittaa ”tuomioistuinvalvonnan laajuutta siten, että kyseistä valvontaa voidaan harjoittaa pelkästään kyseisen päätöksen tekemiseen johtaneen hallintomenettelyn kuluessa asetetun määräajan aikana esitettyjen huomautusten osalta”. Tuomioistuin perusteli kantaansa tähdentämällä velvoitetta varmistaa, että valvonta käsittää riitautetun päätöksen aineellisen ja menettelyllisen lainmukaisuuden kokonaisuudessaan (113). Kyseinen tuomio on merkityksellinen ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 2011/92/EU 11 artiklan ja teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 2010/75/EU 25 artiklan sekä Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen soveltamisalaan kuuluvien päätösten, toimien ja laiminlyöntien kannalta. Sitä voidaan soveltaa myös yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen soveltamisalaan kuuluviin toimiin ja laiminlyönteihin, koska näitä koskeva muutoksenhaku kattaa niin ikään aineellisen ja menettelyllisen lainmukaisuuden (ks. kohta C.3.3.3).

122. Vaikka oikeudenmenetys ei ole sallittu, unionin tuomioistuin on todennut, että kansallisen lainsäätäjän on ”mahdollista antaa sellaisia erityisiä menettelysääntöjä – kuten väärinkäyttönä tai vilpillisesti esitetyn perustelun tutkimatta jättämistä koskevia sääntöjä –, jotka ovat asianmukaisia mekanismeja tuomioistuinmenettelyn tehokkuuden takaamiseksi” (114). Jäsenvaltioiden tehtävänä on antaa sääntöjä, jotka ovat yhdenmukaisia päätösten, toimien ja laiminlyöntien aineellisen ja menettelyllisen lainmukaisuuden uudelleentarkastelua koskevan yleisen vaatimuksen kanssa.

3.3 Tarkastelun/valvonnan tason perinpohjaisuus

Jäsenvaltioiden on varmistettava Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 ja 3 kappaleen mukaisesti näiden määräysten soveltamisalaan kuuluvien päätösten, toimien ja laiminlyöntien aineellisen ja menettelyllisen lainmukaisuuden tehokas tutkiminen tuomioistuimessa, vaikka EU:n sekundaarilainsäädännössä ei nimenomaisesti viitata valvonnan tasoon, joka kattaa lainmukaisuuden molemmat aspektit. Tarkasteluun olisi tarvittaessa sisällytettävä lainsäädännön ja sääntelytoimien lainmukaisuuden tarkistaminen tapauksissa, joissa säädöksillä rajoitetaan tai heikennetään menettelyllisiä ja aineellisia oikeuksia.

123. Tarkastelun tai valvonnan tason perinpohjaisuus merkitsee sen määrittämistä, kuinka tarkasti kansallisen tuomioistuimen on arvioitava kyseessä olevan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin lainmukaisuutta. Lähestymistavat vaihtelevat huomattavasti jäsenvaltioittain. Tarkastelussa voidaan keskittyä lähinnä menettelyllisiin ongelmiin tai tutkia perinpohjaisesti uudelleen riidanalaisten päätösten, toimien ja laiminlyöntien lainmukaisuus, jolloin tuomareilla on mahdollisuus korvata hallinnollisessa menettelyssä tehdyt havainnot omalla arvioinnillaan.

124. Tarkastelun tai valvonnan tason perinpohjaisuudesta ei ole annettu yksityiskohtaisia määräyksiä eikä säännöksiä Århusin yleissopimuksessa eikä EU:n sekundaarilainsäädännössä. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö selventää kuitenkin vähimmäisvaatimuksia, joiden mukaan tuomioistuimessa tapahtuva uudelleentarkastelu on toteutettava, jotta sitä voidaan pitää tehokkaana.

3.3.1 Ympäristötietoa koskevat pyynnöt

Jäsenvaltioiden on varmistettava ympäristötiedon saantia koskevan oikeuden tehokas tuomioistuinvalvonta, joka kattaa unionin oikeuden olennaiset periaatteet ja säännöt. Jälkimmäisiin sisältyy erityisehtoja, jotka viranomaisen on täytettävä ympäristötiedon saantia koskevien sitovien EU-säännösten mukaisesti.

125. Ympäristötietoa koskevista pyynnöistä tehtyihin päätöksiin liittyvä muutoksenhaku kuuluu Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 1 kappaleen soveltamisalaan. Ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta annettu direktiivi 2003/4/EY sisältää muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevia säännöksiä (115), jotka ovat 9 artiklan 1 kappaleen vaatimusten mukaisia. Niiden mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava, että pyynnön esittäjällä on mahdollisuus saattaa asia uudelleen tutkittavaksi tuomioistuimessa tai jossakin muussa riippumattomassa ja puolueettomassa lailla perustetussa elimessä, jossa kyseisen viranomaisen toimet tai laiminlyönnit voidaan käsitellä uudelleen ja jonka päätökset voivat tulla lopullisiksi. Niissä ei kuitenkaan määritetä direktiivissä vaaditun uudelleentarkastelun laajuutta.

126. Unionin tuomioistuinta pyydettiin tulkitsemaan ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta annetussa direktiivissä 2003/4/EY vaaditun uudelleentutkimisen laajuutta asiassa East Sussex. Tuomioistuin totesi, että ”jos asiaa ei ole täsmennetty unionin oikeudessa, kyseinen laajuus on määritettävä jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksessä edellyttäen, että vastaavuus- ja tehokkuusperiaatetta noudatetaan” (116). Unionin tuomioistuin totesi muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevien direktiivin säännösten soveltamisesta, että tehokkaan uudelleentarkastelun on oltava yleistä järjestelmää koskevan tavoitteen mukainen. Kyseisen järjestelmän tarkoituksena on varmistaa, että kaikilla jäsenvaltioiden luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä on oikeus saada viranomaisten omassa tai viranomaisia varten toisen hallussa olevaa ympäristötietoa tarvitsematta ilmoittaa, että asia koskee näiden etua (117). Tarkasteltaessa riidanalaista hallinnollista päätöstä, joka koski tietyn maksun perimistä vastauksesta tietopyyntöön, unionin tuomioistuin katsoi asiassa East Sussex antamassaan tuomiossa, että kansallisen tuomioistuimen on ainakin tutkittava, onko direktiivin asiaankuuluvat ehdot täytetty (118).

3.3.2 Muu kohde, kuten yleisön osallistumista edellyttävä tietty toiminta ympäristövahinkovastuu, suunnitelmat ja ohjelmat ja poikkeukset sekä kansallinen täytäntöönpanolainsäädäntö ja sääntelytoimet

Unionin oikeuskäytäntö sisältää ohjeita siitä, miten EU:n ympäristölainsäädännön soveltamisalaan kuuluvien päätösten, toimien ja laiminlyöntien tarkistaminen olisi toteutettava.

3.3.2.1 Sekä menettelyllisen että aineellisen lainmukaisuuden tarkistamisen tarve

127. Riidanalaisten päätösten, toimien ja laiminlyöntien aineellisen ja menettelyllisen lainmukaisuuden arviointi edellyttää Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen määräysten – jotka pannaan täytäntöön EU:n sekundaarilainsäädännössä – mukaista uudelleentarkastelua tuomioistuimessa. Århusin yleissopimuksessa ja EU:n sekundaarilainsäädännössä ei kuitenkaan määritetä, kuinka laajasti aineellinen ja menettelyllinen lainmukaisuus on tuomioistuimessa tutkittava.

128. Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleessa ei myöskään anneta nimenomaista määräystä perustaa uudelleentarkastelua koskeva järjestelmä toimen tai laiminlyönnin aineellisen ja menettelyllisen lainmukaisuuden arviointia varten. Tällaisesta vaatimuksesta säädetään EU:n sekundaarilainsäädännössä tällä hetkellä ainoastaan ympäristövastuusta annetussa direktiivissä 2004/35/EY. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä, erityisesti asioissa East Sussex ja Janecek annetuissa tuomioissa, todetaan kuitenkin, että aineellisen ja menettelyllisen lainmukaisuuden tutkimisen sisältävää tehokasta tuomioistuinvalvontaa koskevaa EU:n periaatetta sovelletaan Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen soveltamisalaan kuuluviin toimiin ja laiminlyönteihin. Muutoin ei voitaisi varmistaa EU:n ympäristölainsäädännön tavoitteiden ja siinä vahvistettujen oikeuksien riittävää suojelua kansallisissa tuomioistuimissa. Århusin yleissopimuksen soveltamisohjeen mukaan 9 artiklan 3 kappaletta koskevissa tapauksissa sovellettava valvonnan taso on yhtäläinen yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaletta koskevissa tapauksissa sovellettavan valvonnan tason kanssa. Tämä tarkoittaa, että kansallisen tuomioistuimen on tutkittava sekä aineellinen että menettelyllinen lainmukaisuus (119).

129. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee selvästi, että pelkän menettelyllisen lainmukaisuuden tutkiminen ei olisi yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleesta ja siihen liittyvästä EU:n sekundaarilainsäädännöstä johtuvien velvoitteiden mukaista. Unionin tuomioistuin totesi asiassa komissio v. Saksa antamassaan tuomiossa, että ”direktiivin 2011/92 11 artiklan ja direktiivin 2010/75 25 artiklan varsinaisena tavoitteena ei ole pelkästään sen takaaminen, että yksityisillä olisi mahdollisimman laaja oikeus saada asiansa tuomioistuimen tutkittavaksi, vaan tavoitteena on myös sen mahdollistaminen, että tämän harjoittama valvonta käsittäisi riitautetun päätöksen aineellisen ja menettelyllisen lainmukaisuuden kokonaisuudessaan” (120).

130. Unionin tuomioistuin totesi asiassa East Sussex (121)antamassaan tuomiossa yleisemmin ottaen, että laillisuusvalvonnan järjestelmä on tehokkuusperiaatteen mukainen, ”mikäli tällaisesta päätöksestä nostettua kumoamiskannetta käsittelevä tuomioistuin voi päätöksen laillisuusvalvonnan yhteydessä tosiasiassa soveltaa asiassa merkityksellisiä unionin oikeuden periaatteita ja sääntöjä”.

131. Asiassa East Sussex annetusta tuomiosta voidaan päätellä, että vaikka valvonnan tasoa ei ole täsmennetty unionin oikeudessa, uudelleentarkastelu on toteutettava tehokkaasti ja siinä on varmistettava oikeuksien toteutuminen ja asiaan vaikuttavan EU:n lainsäädännön tavoitteiden saavuttaminen.

3.3.2.2 Menettelyllinen lainmukaisuus

132. Århusin yleissopimuksen soveltamisohjeen määritelmän mukaan menettelyllinen lainvastaisuus on kyseessä silloin, kun viranomainen rikkoo lainsäädännössä säädettyjä menettelyjä (122).

133. Päätöksen, toimen tai laiminlyönnin lainvastaisuuteen mahdollisesti johtavat menettelylliset puutteet voivat liittyä 1) viranomaisen toimivaltaan tehdä päätös tai suorittaa toimi, josta on kyse, 2) päätöksentekoprosessia varten säädettyyn pakolliseen menettelyyn (esimerkiksi julkinen kuuleminen tai ympäristövaikutusten arvioinnin laatiminen) tai 3) päätöksen, toimen tai laiminlyönnin muotoon.

134. Kohdat 1) ja 3) määräytyvät tavallisesti jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden mukaisesti, mutta kohta 2) määräytyy unionin oikeuden mukaisesti, sillä Århusin yleissopimukseen ja asiaa koskevaan EU:n sekundaarilainsäädäntöön sisältyy pakollisia yleisön osallistumista koskevia vaatimuksia. Esimerkiksi ympäristövaikutusten arvioinnista annetussa direktiivissä 2011/92/EU säädetään julkista kuulemista koskevista muodollisista vaatimuksista, jotka viranomaisen on täytettävä suorittaessaan ympäristövaikutusten arvioinnin. Kyseisten vaatimusten täyttäminen on olennaisen tärkeää, jotta varmistetaan yleisön vaikuttava osallistuminen päätöksentekoprosessiin. Edellä mainittua lähestymistapaa sovellettaessa kansallisella tuomioistuimella on siksi oltava valtuudet tutkia, onko kyseisiä muodollisia vaatimuksia noudatettu, ja päättää riittävistä korjaustoimenpiteistä, jos menettelyssä on havaittu puutteita. Viranomaisella ei ole harkintavaltaa pakollisten muodollisten vaatimusten suhteen.

135. Menettelyllisen lainmukaisuuden tutkiminen voi koskea yksityisen osapuolen tai viranomaisen lainvastaisten toimenpiteiden korjausmahdollisuutta. Unionin tuomioistuin on sallinut toimenpiteiden korjaamisen mutta liittänyt siihen ehtoja (123). Unionin tuomioistuinta pyydettiin ennakkoratkaisuasiassa Križan tarkastelemaan kaatopaikan lupamenettelyn yhteydessä annettuun viranomaisen päätökseen sisältyneen virheen (jossa oli pääasiassa kyse tiettyjen tietojen toimittamatta jättämisestä lupamenettelyn yhteydessä) korjausmahdollisuutta hallinnollisessa muutoksenhakumenettelyssä. Unionin tuomioistuin vahvisti, että menettelyvirheen korjaaminen oli mahdollista, kunhan kaikki vaihtoehdot ja ratkaisut olivat muutoksenhakumenettelyssä vielä avoimia (124). Näiden seikkojen tutkiminen on kansallisen tuomioistuimen tehtävä (125).

3.3.2.3 Aineellinen lainmukaisuus

136. Århusin yleissopimuksessa aineellinen lainvastaisuus on määritelty tapaukseksi, jossa lain asiasisältöä on rikottu (126).

a) Asiaan vaikuttavat seikat

137. Aineellisen lainmukaisuuden tarkistamisen ensimmäinen näkökohta koskee asiaan vaikuttavia seikkoja. Hallinnon keräämät tosiseikat, jotka ovat mahdollisesti muuttuneet julkisen kuulemisen aikana, muodostavat perustan, jonka pohjalta toimivaltainen viranomainen päättää päätöksen tekemisestä tai toimen suorittamisesta sekä päätöksen tai toimen sisällöstä ja perusteista. Jos tosiseikat ovat puutteellisia tai vääriä tai jos niitä on tulkittu väärin, virhe vaikuttaa suoraan hallinnollisen päätöksen laatuun, ja tämä voi vaarantaa EU:n ympäristölainsäädännön tavoitteiden toteutumisen.

138. Unionin tuomioistuimen asiassa East Sussex antaman tuomion mukaan silloin, kun unionin oikeudessa ei ole annettu sääntöjä, kunkin jäsenvaltion asiana on sisäisessä oikeusjärjestyksessään antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yksityisillä unionin oikeuden perusteella olevat oikeudet. Tältä osin unionin oikeudessa vahvistettujen oikeuksien käyttäminen ei saa käytännössä olla mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate) (127).

139. Kansallisia tuomioistuimia ei tavallisesti vaadita suorittamaan tietojen keräämistä tai tosiasioiden tutkimista yksin. Päätösten, toimien tai laiminlyöntien tehokkaan uudelleentarkastelun varmistamiseksi tosiseikkojen tarkasteluun on kuitenkin sovellettava vähimmäisvaatimusta, jotta kantaja voi käyttää uudelleentarkastelua koskevaa oikeuttaan tehokkaasti myös tosiseikkojen tarkastelun osalta. Jos kansallinen tuomioistuin ei koskaan voisi tarkistaa tosiseikkoja, joiden perusteella hallinnollinen päätös on tehty, tämä voisi alusta asti estää kantajaa esittämästä perusteltua vaatimusta tehokkaasti.

b) Päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiaperusteiden arviointi

140. Hallinnon päättäjillä on tavallisesti laaja harkintavalta tehdessään johtopäätöksiä tosiseikoista ja asiaan sovellettavasta lainsäädännöstä. Unionin tuomioistuin on todennut, että päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiaperusteiden rajallinen tuomioistuinvalvonta voi olla unionin oikeuden mukaista. Kuten edellä on todettu, unionin tuomioistuin katsoi asiassa East Sussex antamassaan tuomiossa, että vaikka rajallinen tuomioistuinvalvonta ei sinänsä tee unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttämisestä suhteettoman vaikeaa, valvonnalla on mahdollistettava se, että kumoamiskannetta käsittelevä tuomioistuin voi tosiasiassa soveltaa asiassa merkityksellisiä unionin oikeuden periaatteita ja sääntöjä (128).

141. Tämä tarkoittaa, että sovelletun valvonnan tason on oltava sellainen, että sen avulla varmistetaan asiaan liittyvän unionin oikeuden tavoitteet ja soveltamisala. Valvonnan tasossa on myös otettava huomioon päättäjän käyttämän harkintavallan laajuus tämän arvioidessa tosiseikkoja ja tehdessä niistä päätelmiä ja havaintoja.

142. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö tuo monessa asiayhteydessä selvyyttä siihen, miten kansallisten tuomareiden olisi tutkittava viranomaisten harkintavaltaa.

143. Unionin tuomioistuin on asioissa Mellor ja Gruber (129) antamissaan tuomioissa todennut, että sovellettaessa ympäristövaikutusten arvioinnista annettua direktiiviä 2011/92/EU yleisöön kuuluva henkilö voi riitauttaa kansallisessa tuomioistuimessa hallinnollisen päätöksen olla suorittamatta ympäristövaikutusten arviointia. Tehokkaaseen tuomioistuinvalvontaan kuuluu riidanalaisen päätöksen perustelujen lainmukaisuuden uudelleentutkiminen (130). Tähän sisältyy kysymys siitä, onko hankkeella todennäköisesti merkittävää vaikutusta ympäristöön. Unionin tuomioistuin on todennut saman direktiivin soveltamisesta asiassa komissio v. Saksa antamassaan tuomiossa, että jäsenvaltio ei voi rajoittaa tuomioistuimessa tapahtuvaa uudelleentarkastelua vain sen arviointiin, onko ympäristövaikutusten arvioinnin tekemättä jättämistä koskeva päätös pätevä. Tuomioistuin huomautti, että tuomioistuimessa tapahtuvan uudelleentarkastelun epääminen tilanteessa, jossa ympäristövaikutusten arviointi on toteutettu mutta siinä on ehkä vakaviakin virheitä, veisi yleisön osallistumista koskevilta direktiivin säännöksiltä keskeisiltä osin niiden tehokkaan vaikutuksen (131).

144. Unionin tuomioistuin totesi asiassa Waddenzee antamassaan tuomiossa (132) luontotyyppidirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan 3 kohdasta, että viranomaiset voivat sallia toiminnan suojelluilla Natura 2000 -alueilla ainoastaan varmistuttuaan siitä, että se ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, kun otetaan huomioon tämän toiminnan vaikutusten asianmukaista arviointia koskevat päätelmät. Näin on silloin, kun alueen suojelutavoitteiden valossa ei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta perusteltua epäilyä siitä, ettei vaikutusta aiheutuisi. Tämä merkitsee, että kun kansallista tuomaria pyydetään tutkimaan tällaiselle toiminnalle annettua lupaa koskevan päätöksen lainmukaisuus, tämän täytyy määrittää, onko tieteellinen näyttö, johon viranomainen on vedonnut, sellaista, joka ei aiheuta perusteltua epäilyä.

145. Kansallista tuomaria voidaan näin pyytää ottamaan huomioon merkityksellinen tieteellinen näyttö, johon ympäristötoimenpiteet yleensä perustuvat. Asiassa Waddenzee annetun ennakkoratkaisun sanamuoto osoittaa, että perustellun epäilyn olemassaoloa arvioidaan objektiivisesti eikä asiaa voida kansallisessa tuomioistuimessa käsitellä subjektiivisena seikkana, joka olisi yksinomaan viranomaisen harkinnassa.

146. Asiassa Janecek käsitellään vaatimusta laatia ilmanlaadusta annetun lainsäädännön mukaisia ilmanlaatusuunnitelmia. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut antamassaan tuomiossa, että ”vaikka jä