I. Asian tausta

Euroopan unioni perustuu yhteisiin arvoihin, kuten ihmisoikeuksien, demokratian, yhdenvertaisuuden ja oikeusvaltioperiaatteen kunnioittamiseen. Korruptio heikentää valtion ja viranomaisten toimintaa kaikilla tasoilla, minkä lisäksi se on keskeinen järjestäytyneen rikollisuuden mahdollistaja. Tulokselliset korruptiontorjunnan kehykset sekä läpinäkyvyys ja lahjomattomuus julkisen vallan käytössä voivat vahvistaa oikeuslaitoksia ja luottamusta viranomaisiin. Tällä tiedonannolla vahvistetaan ja täydennetään muita EU:n välineitä ja komission toimia korruption torjumiseksi. Kuten aiemmin tänä vuonna hyväksytyssä komission ensimmäisessä oikeusvaltiokertomuksessa todetaan, korruption torjunta on olennaisen tärkeää oikeusvaltioperiaatteen ylläpitämiseksi, ja se on tärkeytensä vuoksi yksi kertomuksen neljästä osa-alueesta. Vahva oikeusvaltio ja korruption vastainen kulttuuri on tulosta kansalaisten luottamuksesta siihen, että lahjomattomuus on pikemminkin sääntö kuin poikkeus ja että lain noudattaminen turvataan.

EU on useasti painottanut sitoutuneensa tarkastelumenettelyyn. Sekä Euroopan parlamentti että neuvosto ovat painottaneet tarvetta lujittaa EU:n johtavaa asemaa maailmanlaajuisessa korruption torjunnassa ja edistää korruption vastaisen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksen (UNCAC), jäljempänä ’yleissopimus’, mukaista tarkastelumenettelyä. Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat erityisesti muistuttaneet, että on tärkeää, että EU täyttää tarkasteluvelvoitteen.

EU liittyi yleissopimukseen vuonna 2008. Tämä on kaikkein kattavin kansainvälinen korruptiontorjuntasopimus sekä maantieteellisen kattavuutensa (187 sopimuspuolta) että eri kysymyksiä koskevan kattavuutensa ansiosta. Kaikki EU:n jäsenvaltiot ovat yleissopimuksen sopimuspuolia. EU on myös vaikuttanut merkittävästi YK:n yleiskokouksen 1. kesäkuuta 2020 antaman korruption vastaisen päätöslauselman hyväksymiseen. Tämän päätöslauselman myötä voidaan järjestää YK:n yleiskokouksen erityisistunto, jossa käsitellään haasteita ja sellaisia toimenpiteitä, joilla ehkäistään ja torjutaan korruptiota sekä vahvistetaan kansainvälistä yhteistyötä. Istunto on tarkoitus pitää kesäkuussa 2021.

Yleissopimus on myös ainoa oikeudellisesti sitova yleismaailmallinen ja kansainvälinen korruption torjuntaväline. Se kattaa viisi osa-aluetta: ennaltaehkäisevät toimenpiteet (II luku), rangaistavaksi säätäminen ja lainvalvonta (III luku), kansainvälinen yhteistyö (IV luku), varallisuuden takaisin hankkiminen (V luku) ja tekninen apu ja tietojenvaihto (VI luku). Korruption torjuntaa lähestytään yleissopimuksessa laaja-alaisesti, ja sen määräykset kattavat monet eri korruption muodot, kuten lahjonnan, vaikutusvallan kaupan, tehtävien väärinkäytön ja lahjontaan liittyvän moninainen toiminnan sekä julkisella että yksityisellä sektorilla. Yleissopimuksessa määrätään normeista, toimenpiteistä ja säännöistä, joita valtiot voivat soveltaa vahvistaakseen korruption torjuntaa koskevia oikeudellisia ja lainsäädännöllisiä järjestelmiään. Sen päätavoitteina on edistää ja vahvistaa toimenpiteitä, joilla torjutaan ja vastustetaan korruptiota tähänastista vaikuttavammin ja tehokkaammin, edistää rehellisyyttä, vastuullisuutta sekä julkisten asioiden ja julkisen omaisuuden asianmukaista hoitoa sekä edistää, helpottaa ja tukea kansainvälistä yhteistyötä ja teknistä apua torjuttaessa ja vastustettaessa korruptiota.

On keskeisen tärkeää vahvistaa EU:n vaikutusvaltaa korruption torjunnassa ja siten varmistaa, että yleissopimuksesta johtuvat EU:n muut velvoitteet on täytetty, kun YK:n yleiskokouksen erityisistunto pidetään. Tämä edellyttää osallistumista täytäntöönpanon tarkasteluun.

Sopimusvaltioiden konferenssi, joka on yleissopimuksen tärkein päätöksentekoelin, hyväksyi marraskuussa 2009 päätöslauselman 3/1, jonka nojalla otettiin käyttöön yleissopimuksen täytäntöönpanon tarkastelumekanismi. EU tuki tämän täytäntöönpanon tarkastelumekanismin käyttöönottoa. Päätöslauselman 3/1 mukaan sopimusvaltioiden on toteutettava yleissopimuksen täytäntöönpanon tarkastelu. Vertaisarviointiin perustuvan mekanismin avulla laaditaan arviointi, jossa tarkastellaan, miten kunkin sopimusvaltion säännöt ja käytännöt noudattavat yleissopimuksen periaatteita, tavoitteita ja vaatimuksia. Näillä arvioinneilla autetaan havaitsemaan kansallisten korruption torjuntaa koskevien politiikkojen puutteet ja edistetään tarvittavia lainsäädännöllisiä, institutionaalisia ja käytännön uudistuksia.

EU:n tekemät kansainväliset sopimukset sitovat unionin toimielimiä ja jäsenvaltioita, ja tässä yleissopimuksessa vahvistettu tarkastelumekanismi sitoo kaikkia yleissopimuksen sopimuspuolia. Siksi tarkasteluvelvoitetta sovelletaan myös Euroopan unioniin. Euroopan unionin ainutlaatuinen asema ainoana alueellisena taloudellisen yhdentymisen järjestönä, joka on yleissopimuksen sopimuspuoli, monimutkaistaa kuitenkin menettelyjä, jotka koskevat EU:n osallistumista tarkasteluun.

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 17 artiklan mukaisesti komissio hoitaa yhteensovitus-, täytäntöönpano- ja hallinnointitehtäviä sellaisten kansainvälisten sopimusten täytäntöönpanossa, joiden sopimuspuolena unioni on, ja huolehtii unionin ulkoisesta edustuksesta. Näin ollen se vastaa yleissopimuksen tarkastelumenettelyn ohjaamisesta siten, että voidaan varmistaa, että unioni täyttää yleissopimuksen mukaiset velvoitteensa.

Tässä tiedonannossa esitetään tarkastelumenettelyyn sovellettava komission lähestymistapa. Yleissopimuksen täytäntöönpanovelvoite koskee koko unionia, samoin velvoite noudattaa yleissopimuksen mukaista tarkastelumenettelyä. Tämä toimi, jota komission on tarkoitus koordinoida, edellyttää kaikkien asiaankuuluvien unionin toimielinten ja mahdollisesti tiettyjen virastojen tai elinten osallistumista, riippuen tehtävistä, jotka niille on annettu perussopimuksissa tai yleissopimuksen kannalta merkityksellistä alaa koskevassa unionin lainsäädännössä. Niiden osallistumiseen olisi sovellettava kunkin toimielimen hallinnollisen riippumattomuuden periaatetta, kun on kyse niiden toimintaan liittyvistä asioista.

Komissio on analysoinut vaikutuksia, jotka johtuvat EU:n ainutlaatuisesta asemasta alueellisen taloudellisen yhdentymisen järjestönä, joka on yleissopimuksen sopimuspuoli. Tarkastelun täytäntöönpano edellyttää ensinnäkin, että toimivaltaa koskeva ilmoitus saatetaan ajan tasalle, jotta voidaan ottaa huomioon Lissabonin sopimuksen voimaantulon oikeudelliset seuraukset (jäljempänä II jakso). Tarkastelun käytännön järjestelyjen osalta on määritettävä tarvittavia mukautuksia, jotta Euroopan unioni voi osallistua tarkasteluun (jäljempänä III, IV ja V jakso).

II. Toimivaltaa koskevan ilmoituksen saattaminen ajan tasalle

Yleissopimuksessa määrätään, että alueellisen taloudellisen yhdentymisen järjestön ratifiointi- tai hyväksymiskirjan mukana on oltava ilmoitus, josta ilmenee järjestön toimivallan laajuus. Ilmoitus Euroopan yhteisön toimivallasta korruption vastaisen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvissa asioissa annettiin asianmukaisesti tiedoksi Yhdistyneiden kansakuntien pääsihteerille, kun yleissopimus tehtiin unionin osalta. Yleissopimuksen 67 artiklan 3 kappaleessa määrätään myös, että asianomaisen alueellisen järjestön on ilmoitettava tallettajalle kaikista toimivaltansa laajuuteen liittyvistä olennaisista muutoksista.

Lissabonin sopimuksen tultua voimaan unionin toimivallan soveltamisala ja käyttö ovat tietyssä määrin muuttuneet. EU sai esimerkiksi SEUT-sopimuksen V osaston nojalla uusia toimivaltuuksia (Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 82 ja 83 artikla). Tämän vuoksi Yhdistyneiden kansakuntien pääsihteerille on tiedotettava tähän liittyvästä kehityksestä.

Toimenpide 1: Komissio toteuttaa tarvittavat toimenpiteet tiedottaakseen Yhdistyneiden kansakuntien pääsihteerille unionin toimivaltaan liittyvistä olennaisista muutoksista ennen tarkastelun aloittamista.

III. Yleissopimukseen liittyvän EU:ta koskevan tarkastelun aloittaminen



Kutakin sopimuspuolta tarkastelee aina kaksi muuta yleissopimuksen sopimusvaltiota, ja ne valitaan arpomalla. Jokaisen sopimuspuolen on myös toimittava tarkastelun täytäntöönpanijana. Tarkastelun täytäntöön panevat sopimuspuolet voidaan valita arpomalla missä tahansa täytäntöönpanon tarkastelua käsittelevän ryhmän kokouksessa. Tarkastelu alkaa virallisesti, kun yleissopimuksen sihteeristö (UNODC) ilmoittaa tarkastelun kohteena olevalle sopimuspuolelle maakohtaisen tarkastelun aloittamisesta. Sopimuspuolten on myös annettava tiedoksi yhteyspiste, joka koordinoi niiden osallistumista tarkasteluun, ja ilmoitettava valtionhallinnon asiantuntijoiden luettelo tarkastelumenettelyä varten (kun sopimuspuoli toimii muita sopimuspuolia koskevan tarkastelun täytäntöönpanijana).