Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi henkilöihin kohdistuvien tarkastusten poistamisesta sisäisillä rajoilla"



Virallinen lehti nro C 174 , 17/06/1996 s. 0036



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi henkilöihin kohdistuvien tarkastusten poistamisesta sisäisillä rajoilla" () (96/C 174/12) Neuvosto päätti 26. lokakuuta 1995 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 100 artiklan mukaisesti pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta. Asian valmistelusta vastannut sosiaali-, perhe-, koulutus- ja kulttuuriasiain jaosto antoi lausuntonsa 14. maaliskuuta 1996. Esittelijänä oli Gianni Vinay. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 27. maaliskuuta 1996 pitämässään 334. täysistunnossa seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 107 ääntä puolesta, 2 vastaan, ja 3 pidättyi äänestämästä. 1. Taustaa 1.1. Sisärajoilla tehtävien tarkastusten poistaminen ja siitä seuraava ihmisten vapaa liikkuvuus ovat perustekijöitä sisämarkkinoiden täydelliseksi toteutumiseksi. Se on yksi Rooman sopimusten tärkeitä kohtia, jota muutettiin Euroopan yhtenäisasiakirjalla ja vahvistettiin Maastrichtin sopimuksella ja jonka avulla pyritään toteuttamaan yhtenäismarkkinoiden käsitteen ylittävä alue, jossa on mahdollisuus toimia samoin ehdoin kuin kansallisilla markkinoilla. Vapaa liikkuvuus onkin Euroopan unionin aloitteiden keskeinen näkökohta, koska se edistää taloudellista kasvua ja jäsenvaltioiden yhdentymisprosessia. 1.2. Komitea on jo ilmaissut kantansa asiasta, ja viimeisin tämänsuuntainen lausunto oli aiheesta "Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille: Sisämarkkinat vuonna 1994". Asiakirjassa korostetaan toisaalta tarvetta poistaa henkilöihin kohdistuvat tarkastukset sisärajoilla ja toisaalta tarvetta toteuttaa eräitä liitännäistoimenpiteitä, esim. niitä, jotka liittyvät ulkorajoilla tehtävien tarkastusten yhdenmukaistamiseen. 1.3. Komissio on ottanut asian esille useaan otteeseen, mm. 18. joulukuuta 1991 () ja 18. toukokuuta 1992 () julkaistuissa tiedonannoissa. 1.3.1. Vuoden 1991 tiedonannossa komissio toi esille sisärajoilla käytössä olevien tarkastusten ja muodollisuuksien erot sekä tarpeen ryhtyä erityistoimiin erojen poistamiseksi, jotta EY:n perustamissopimuksen 8 a artiklan (nykyisessä sopimuksessa 7 a artikla) täydellinen toteutuminen olisi mahdollista. 1.3.2. Vuoden 1992 tiedonannossa komissio painotti, että ihmisten liikkumiseen liittyvien fyysisten rajojen poistaminen on huolestuttavasti myöhässä verrattuna siihen, mitä on saavutettu tavaroiden, palvelujen ja pääomien liikkuvuuden alalla. Tämän viiveen takia Euroopan parlamentti esitti tuomioistuimelle 18. marraskuuta 1993 laiminlyöntikanteen komissiota vastaan, koska komissio ei ollut esittänyt tarvittavia ehdotuksia henkilöiden vapaan liikkumisen toteuttamiseksi. Lisäksi parlamentti on ottanut asian esille erilaisissa päätöslauselmissa, joissa se on vaatinut näiden periaatteiden vahvistamista, tarvittavien aloitteiden esittämistä ja lisäviivytysten välttämistä (). 1.4. Direktiiviehdotuksella pyritään korjaamaan nämä puutteet. 1.5. Lisäksi on muistettava, että Schengenin sopimuksen määräämä henkilöihin kohdistuvien tarkastusten poistaminen sisärajoilla on toiminut maaliskuusta 1995 lähtien tyydyttävästi jo seitsemän jäsenvaltion osalta (). Yksi Schengenin sopimuksen allekirjoittaneista valtioista on jo turvautunut suojalausekkeeseen tarkastusten uudelleen aloittamiseksi. Tästä mahdollisuudesta määrätään myös direktiiviehdotuksessa. 2. Direktiiviehdotuksen perustelut ja tavoitteet 2.1. Sisämarkkinoiden määrittely "alueeksi, jolla ei ole sisäisiä rajoja" tarkoittaa sitä, että tavarat, palvelut, pääomat ja ihmiset voivat kaikki liikkua vapaasti samalla tavalla kuin kansallisilla markkinoilla ilman tarkastuksia jäsenvaltioiden rajoilla. 2.2. Ihmisten vapaa liikkuvuus ei ole vielä toteutunut, koska se liittyy välttämättömien liitännäistoimien määrittelyyn ja toteuttamiseen. Näihin kuuluu Dublinin sopimus, jossa määritellään turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaava valtio; sopimusehdotus ulkorajat ylittävien henkilöiden tarkastuksista (ulkorajasopimus); asetus, jossa määritellään kolmannet maat, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylitettäessä; neuvoston asetus, jossa määrätään yhdenmukainen viisumimalli sekä eurooppalainen tietojärjestelmä. 2.2.1. Näistä toimista jotkin ovat jo voimassa ja joitain on jo hyväksytty, mutta ei vielä toteutettu. Niiden tarkoituksena on määritellä ulkoiset ehdot, jotka selkiyttävät, takaavat ja turvaavat henkilöiden vapaan liikkumisen, joka perustamissopimuksen 7 a artiklan mukaisesti on sisämarkkinoiden toiminnan keskeinen tekijä (). 2.2.2. Kuten joulukuussa kokoontuneen Madridin neuvoston puheenjohtajiston yhteenvedossa () mainitaan, Dublinin sopimuksen ratifioinnin täydentämistä on vaadittu ja neuvostoa on pyydetty ratkaisemaan pikaisesti ulkorajasopimuksen hyväksymisen tiellä olevat esteet. 2.3. Direktiiviehdotuksen tavoitteena on minkä tahansa maan kansalaiseen kohdistuvien tarkastusten poistaminen sisärajoilla. Samalla pyritään välttämään sitä, että rajanylitys sallitaan vain tietyssä rajanylityspaikoissa. 2.4. Tämän perusteella tulisi ottaa huomioon seuraavat tärkeät seikat: maantieteellinen alue, jolla direktiiviä sovelletaan ja joka vastaa aluetta, jolla EY:n perustamissopimuksen 8 a artiklan määräämä liikkumisvapaus on voimassa, sisärajojen käsitteen määritelmä, rajatarkastusten kiellon sekä yksittäisten jäsenvaltioiden poliisivoimien omalla alueellaan harjoittaman toimivallan välinen yhdenmukaisuus ja yhteensopivuus. On syytä tarkentaa, että sisärajatarkastusten poistaminen ei tarkoita, että raja-alueista tulee paikkoja joissa ei ole mahdollista tehdä poliisitarkastuksia. Tarkastusten poistaminen sisärajoilla koskee vain rajamuodollisuuksia eikä velvoitetta pitää mukana jäsenvaltion lainsäädännön määräämiä asiapapereita, erityistilanteet, joissa yksittäinen valtio voi pyytää väliaikaisesti rajatarkastusten käyttöönottamista, "valtuutettujen liikennöitsijöiden" sisärajoilla tekemien tarkastusten kieltäminen. 2.5. Tarkastusten kieltäminen edellyttää luonnollisesti rajamuodollisuuksien (esim. maihinnousukortin täyttäminen) poistamista. Näitä muodollisuuksia ei vaadita valtion sisällä liikkuvilta, joten ne olisivat sisämarkkinoiden logiikan vastaisia. 2.6. Direktiivin voimaantulo on mahdollista vain, jos samanaikaisesti toteutetaan välttämättömiä liitännäistoimia. Joulukuun 31. päivä 1996 on valittu määräajaksi sellaisen ehdotuksen tekohetkellä esitetyn oletuksen perusteella, että nämä toimet astuvat voimaan vuoden 1996 loppuun mennessä. Komissio on kuitenkin valmis muuttamaan määräaikaa, mikäli liitännäistoimia ei voida toteuttaa ajoissa. Näistä toimista riippuu, onko mahdollista välttää sisärajoilla tehtävien tarkastusten poistamisen kielteiset vaikutukset. 3. Yleistä 3.1. Komitea korostaa, että viittaus "henkilöihin" heijastaa merkittävää kehitystä: ensimmäiset aiheesta annetut määräykset liittyivät yksilöiden vapaaseen liikkuvuuteen, joita tarkasteltiin talouden näkökulmasta ja näissä määräyksissä viitattiin selkeästi riippumattomiin työntekijöihin ja palvelujen tarjoajiin. Tämä alunperin talousalan käsite on vähitellen saanut paljon yleisempiä merkityksiä, jotka liittyvät kansalaisuuden käsitteeseen. 3.1.1. Tämä kehitys on ollut mahdollista aktiivisen lainsäädäntötyön ansiosta. Komissiokin on selventänyt, että ilmaus "henkilöiden vapaa liikkuminen" viittaa kaikkiin henkilöihin, olivatpa he taloudellisesti aktiivisia tai ei ja riippumatta heidän kansalaisuudestaan (). 3.2. Ilmaukseen "henkilöt" kuuluvat siis myös kolmansien maiden kansalaiset, jotka oleskelevat laillisesti jossain jäsenvaltiossa. Muunlainen tulkinta ei olekaan mahdollinen, sillä silloin kaikkien henkilöiden liikkumavapautta estettäisiin matkustajien kansalaisuutta ja heidän asemaansa jäsenvaltiossa selvittävillä tarkastuksilla sisärajoilla. 3.2.1. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että direktiivi antaisi jossain jäsenvaltiossa laillisesti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille oikeuden asettua asumaan johonkin toiseen jäsenvaltioon. Tässä yhteydessä komitea haluaa tuoda esille saman asian jonka komissio on jo ilmaissut EY:n perustamissopimuksen 8 a (nykyinen 7 a) artiklan tulkinnasta antamassaan kannassa: ihmisten liikkumavapautta sisämarkkinoilla ei tule sekoittaa EY:n perustamissopimuksen 48 66 artiklasta johtuviin oikeuksiin (mahdollisuus harjoittaa palkallista ja palkatonta taloudellista toimintaa ja siten oikeus oleskeluun), jotka koskevat vain jäsenvaltioiden kansalaisia (paitsi 59 artiklan toinen kohta) (). 3.3. Komitea korostaa, että direktiiviehdotus on sisämarkkinoiden logiikan mukainen ja välttämätön markkinoiden toteutumiselle. Tämän vuoksi 7 artiklan tulkinta, joka rajoittaa sen sovelluskentän koskemaan vain yhteisön kansalaisia, tekee määräyksen tehottomaksi. 3.4. Komitea painottaa, että liitännäistoimien hyväksyminen ja toteuttaminen ovat huolestuttavasti myöhässä. Tämä viivästyttää henkilöiden vapaan liikkumisen toteutumista EU:n alueella. Komitea toivookin neuvostolta ja jäsenvaltioilta selkeämpää poliittista tahtoa. 3.5. Komitea toteaa, että direktiiviehdotuksessa liitännäistoimet mainitaan alussa "katsoo, että" -osuudessa eikä itse direktiivitekstissä. EY:n perustamissopimuksen perusteella hyväksyttäviä toimia ei ole mahdollista saattaa lainsäädännöllisesti riippuvaiseksi EU:n perustamissopimukseen liittyvistä muista toimista. 3.6. Komitea haluaa korostaa, että mainittujen liitännäistoimien olisi mahdollistettava parempi ja tiiviimpi yhteistyö jäsenvaltioiden poliisivoimien ja muiden toimivaltaisten viranomaisten välillä yhtenäistämällä lainsäädäntöä ja hallintokäytäntöjä (mukaanlukien rikollisten luovuttaminen), jolloin voitaisiin taistella rikollisuuden eri muotoja vastaan. Tässä yhteydessä on välttämätöntä kehittää tiedonvaihtoa ja yhteistyötä samalle tasolle kuin se on jokaisen jäsenvaltion poliisivoimissa, jolloin sisärajoilla tehtävien tarkastusten poistaminen ei aiheuta turvallisuusriskiä. 3.7. On myös otettava huomioon, että direktiiviehdotuksessa käsitellyt aiheet liittyvät siirtolaispolitiikan ongelmiin, joista komitea on jo antanut lausuntoja (). Nimenomaan kansallisten siirtolaispolitiikkojen moninaisuus on vaikuttanut kielteisesti henkilöiden vapaaseen liikkumiseen jäsenvaltioiden välillä. Komitea käyttääkin tilaisuutta hyväkseen painottaakseen tarvetta päästä sellaiseen yhteisön politiikkaan, jonka avulla voidaan valvoa ja säännellä muuttovirtoja ja välttää laitonta siirtolaisuutta. 4. Erityistä 4.1. Direktiiviehdotuksen toimet vahvistavat Schengenin sopimuksen toimia olematta niiden kanssa ristiriidassa. Niiden ei tule aiheuttaa ongelmia jäsenvaltioiden välille tai jäsenvaltioiden ja Euroopan talousalueeseen kuuluvien kolmansien maiden välillä solmittujen, rajanylitystä helpottavien sopimusten suhteen. 4.2. Direktiiviehdotuksessa on joitain parannuksia verrattuna Schengenin sopimuksen tekstiin: tarkempi terminologia ja määrittely, säännöstö, joka takaa paremmat mahdollisuudet jäsenvaltioille ottaa sisärajojen tarkastukset uudelleen käyttöön silloin kun yleistä järjestystä tai turvallisuutta kohtaa vakava uhka. 4.2.1. Edellämainitun yhteydessä on kuitenkin tarkennettava mitä käsitteellä "yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen kohdistuva uhka" tarkoitetaan yhteisön tasolla, jotta jäsenvaltiot eivät tulkitse sitä toisistaan liikaa eroavilla tavoilla. 4.3. Tarkastusten poistaminen ei luonnollisestikaan poista jäsenvaltioilta mahdollisuutta ryhtyä toimiin (esim. maastakarkoitus) yleisen turvallisuuden nimissä direktiivin 62/221/ETY määräysten ja kolmansien maiden kansalaisten matkustusoikeudesta Euroopan unionin alueella annetun direktiiviehdotuksen mukaisesti. Komitean mielestä yhteisön tasolla olisikin pyrittävä yhtenäistämään alan säännöstö. 4.4. On myös korostettava, että direktiiviehdotuksessa ei käsitellä terveydensuojeluun liittyviä asioita, jotka tulisi sisällyttää sisärajojen ylittämistä koskevaan säännöstöön. 4.5. Vaikka direktiiviluonnoksessa ei tässä suhteessa esitetä pakkoa, rajatarkastusten poistaminen sisärajoilta saattaisi johtaa poliisitarkastusten lisääntymiseen jäsenvaltioissa kunkin maan kansallisen lainsäädännön mukaisesti, koska valtioilla ei ole muuta mahdollisuutta tarkastaa, että toisesta EU-valtiosta niiden alueelle saapuvilla kolmansien maiden kansalaisilla on hallussaan voimassa olevat oleskelulupa ja matka-asiakirjat direktiiviehdotuksen 346 mukaisesti. Tämä saattaa osoittautua hankalaksi jäsenvaltioiden kansalaisille ja aiheuttaa huomattavia ongelmia niissä valtioissa, jotka eivät tällä hetkellä velvoita pitämään mukana henkilöllisyyspapereita ja joiden viranomaisilla ei ole lupa tehdä asiaankuuluvia henkilöllisyystarkastuksia. 4.6. Komitea suosittaa, että vastuulliset viranomaiset harkitsevat, kuinka ongelma voidaan parhaiten ratkaista määräämättä kuitenkaan uusia velvoitteita jäsenvaltioiden kansalaisille, ja että ne päättävät mahdollisesti tarvittavista toimista henkilöllisyystarkastuksia koskevien kansallisten määräysten yhdenmukaistamiseksi. 4.7. Komitean mielestä neuvoston olisi lisäksi harkittava toimia, joiden avulla yhdenmukaistetaan oleskelulupien myöntämismenettely jäsenvaltioissa. 4.8. Komitean mielestä direktiivissä pitäisi olla sääntöjä, jotka liittyvät määräysten noudattamisen valvontaan sen jälkeen kun määräykset on sovellettu kansalliseen lainsäädäntöön. Komitea toivoo, että myös liitännäistoimia valvotaan. 4.9. Lopuksi komitea toivoo, että kun direktiivi on hyväksytty, komissio ja jäsenvaltiot järjestävät kansalaisille suunnatun tiedotuskampanjan henkilöiden vapaaseen liikkumiseen liittyvistä oikeuksista ja velvoitteista. 5. Oikeusperusta 5.1. Direktiiviehdotus on välttämätön EY:n perustamissopimuksen 7 a artiklan tavoitteiden saavuttamiseksi. Komitea pitää komission perusteluja (jotka sisältyvät jo 18. toukokuuta 1992 julkaistuun tiedonantoon) asianmukaisina. Se, että 100 a artikla on valittu direktiivin oikeusperustaksi onkin näiden perustelujen looginen seuraus. 5.2. Henkilöiden vapaa liikkuminen ja siitä seuraava tarkastusten poistaminen sisärajoilla liittyy samalla sisämarkkinoiden toteuttamiseen ja siten EY:n perustamissopimukseen. 5.3. Henkilötarkastusten poistamisen yhteydessä on toteutettava välttämättömiä liitännäistoimia (Dublinin sopimus, viisumiasetus, ulkorajasopimus, jne.). Näiden oikeusperustat on kuitenkin pidettävä erillisinä. 6. Päätelmät 6.1. Tässä lausunnossa esitettyjen arvioiden ja huomioiden pohjalta komitea antaa direktiiviehdotuksesta myönteisen lausunnon. 6.2. Komitea korostaa, että sisärajoilla tehtävien tarkastusten poistamisella on vertauskuvallinen poliittinen merkitys eurooppalaisella ja kansainvälisellä tasolla. Hallitustenvälisen konferenssin alkaessa lisäviivyttelyllä olisi erittäin kielteinen vaikutus, koska direktiivin täytäntöönpano on todellisten sisämarkkinoiden toteutumisen kannalta ehdottoman tärkeää. 6.3. Lopuksi komitea haluaa korostaa, miten tärkeitä liitännäistoimet ovat direktiivin toteuttamisen kannalta. Komitea ehdottaa, että direktiivi astuu voimaan kolme kuukautta sen jälkeen kun neuvosto on vahvistanut, että sen tyydyttävään toteuttamiseen vaadittavat olosuhteet on saavutettu. Erityisen monimutkaisissa tapauksissa voidaan kuitenkin myöntää toteuttamisaikaa koskevia poikkeuslupia. Bryssel, 27. maaliskuuta 1996. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Carlos FERRER () EYVL N:o C 289, 31. 10. 1995, s. 16. () COM(91) 549 final. () SEC(92) 877 final. () Yhteinen päätöslauselma B3 291, 300 ja 310/90; Unionin kansalaisuus A3 139/91; Päätöslauselma henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta A3 0284/92. () Belgia, Saksa, Espanja, Ranska, Luxemburg, Alankomaat ja Portugali. () Dublinin sopimus on jo hyväksytty, mutta Alankomaat ja Itävalta eivät ole vielä ratifioineet sitä. Myös Suomen ja Ruotsin on vielä liityttävä siihen. Ulkorajasopimus ja eurooppalainen tietojärjestelmä ovat neuvoston käsittelyssä. Viisumiasetus ja asetus yhdenmukaisesta viisumimallista on jo hyväksytty. Edellinen astuu voimaan 3. huhtikuuta 1996 ja jälkimmäinen otetaan käyttöön syyskuussa. () SN 400/95. () SEC(92) 877 final. () SEC(92) 877 final. () EYVL N:o C 159, 17. 6. 1991, s. 12; EYVL N:o C 339, 31. 12. 1991; EYVL N:o C 148, 30. 5. 1994; EYVL N:o C 40, 17. 2. 1992.