Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille ja talous- ja sosiaalikomitealle Hinnoittelupolitiikan avulla kestävämpään vesivarojen käyttöön"



Virallinen lehti nro C 123 , 25/04/2001 s. 0065 - 0069



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille ja talous- ja sosiaalikomitealle Hinnoittelupolitiikan avulla kestävämpään vesivarojen käyttöön" (2001/C 123/15) Komissio päätti 27. heinäkuuta 2000 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 175 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta tiedonannosta. Asian valmistelusta vastannut "maatalous, maaseudun kehittäminen, ympäristö" -jaosto antoi lausuntonsa 20. joulukuuta 2000. Esittelijä oli María Sánchez Miguel. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 24.-25. tammikuuta 2001 pitämässään 378. täysistunnossa (tammikuun 24. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 82 puolesta 3:n pidättyessä äänestämästä. 1. Johdanto 1.1. EU:ssa käyty pitkä vesipoliittinen keskustelu, johon ovat osallistuneet tiedeyhteisö, ympäristöorganisaatiot, kuluttajajärjestöt ja asiaan lähimmin liittyvät elinkeinot, maatalous ja teollisuus, on johtanut ehdotukseen vesipolitiikan kehysdirektiivistä(1), jolla on määrä luoda puitteet kestävälle vesivarojen käytölle. 1.2. TSK suhtautui myönteisesti sekä tiedonantoon Euroopan yhteisön vesipolitiikasta(2) että ehdotukseen vesipolitiikan kehysdirektiiviksi(3). Komitea huomautti kuitenkin, että hinnoittelusääntöjä tulee konkretisoida, jotta vesivarojen kestävä käyttö olisi mahdollista. 1.3. TSK tunnustaa myös vesipolitiikan alan prioriteettiaineiden luettelon vahvistamista koskevan Euroopan parlamentin ja neuvoston päätösehdotuksen(4) merkityksen vesipolitiikan kehysdirektiivin soveltamisen kannalta. 2. Tiedonannon tavoitteet 2.1. Vedenhinnoittelupolitiikan laatimisen päätavoitteena on edistää vesivarojen kestävää käyttöä, ja sen tarkoituksena on kattaa sekä ympäristöstä otetun veden määrään että ympäristölle aiheutettuun pilaantumiseen liittyvät näkökohdat. 2.2. On tärkeää esitellä käsitteet, joihin hinnoittelu teoriassa ja käytännössä perustuu, ja varsinkin erityyppiset kustannukset, jotka liittyvät vedenkäytön saattamiseen kestävälle pohjalle. Näitä ovat: - vesipalvelujen taloudelliset kustannukset, jotka sisältävät palvelujen toimittamisen ja hallinnon kustannukset, toiminta- ja ylläpitokustannukset sekä pääomakustannukset - ympäristökustannukset, jotka muodostuvat ympäristölle, ekosysteemeille ja myös niiden käyttäjille aiheutuneista vahingoista - luonnonvarakustannukset, joilla tarkoitetaan muiden käyttäjäalojen menettämistä käyttömahdollisuuksista, erityisesti vesivarojen ehtymisestä, aiheutuvia kustannuksia. 2.3. Suuntaviivat sellaisen vedenhinnoittelupolitiikan toteuttamista varten, jossa otetaan paremmin huomioon ympäristönsuojelu ja taloudellinen tehokkuus, perustuvat seuraaviin seikkoihin: - tietopohjan lisääminen, jossa otetaan huomioon veden kysynnän ja vesipalvelujen kustannusten arviointi - veden hinnan määrittäminen tasolle, jolla voidaan varmistaa kustannusten kattaminen kaikilla sektoreilla (maatalous, kotitaloudet, teollisuus) ottaen huomioon pintaveden lisäksi myös pohjavesi - tarve arvioida taloudelliset ja ympäristökustannukset valuma-alueen laajuisesti, koska ulkoisvaikutukset ilmenevät nimenomaan valuma-alueen tasolla. 3. Yleistä 3.1. Vesipolitiikan kehysdirektiivissä katsotaan, että hinnoittelun avulla voidaan edistää vesivarojen kestävää käyttöä, kattaa vesipalvelujen kustannukset ja tehdä asetettujen tavoitteiden saavuttamisesta taloudellisesti kannattavaa. 3.2. TSK on samaa mieltä siitä, että veden hinnoittelulla tulee käyttäjälle viestiä kyseisen luonnonvaran niukkuutta ja kannustaa häntä vähentämään kulutusta ja saastuttamista, ja esittää seuraavat huomiot: 3.2.1. Vaikka suuri osa vedenkäytöstä liittyykin tuotantotoimintaan (maatalous, teollisuus, matkailu jne.), joka on taloudellisesti hyvin tärkeää, on muistettava, ettei vesi ole vain taloushyödyke, vaan pohjimmiltaan ihmisten perusoikeus ja ekosysteemien kannalta välttämätön aine. Tästä syystä on tarpeen määrittää asianmukaisesti näiden ulottuvuuksien väliset suhteet, jottei kävisi niin - vaikkei komissio sitä haluakaan - että todellisuudessa huomioon otetaan vain tiukasti taloudelliset näkökohdat. Näin ollen elintärkeä vesihuolto on taattava kaikille ihmisille, vaikka nämä eivät pystyisi sitä maksamaan. 3.2.2. Jotta hinnoilla olisi tällainen merkittävä vaikutus, on tarpeen määrittää kestävän käytön ja kustannusten kattamisen suhde, kuten kehysdirektiivin 9 artiklassa määrätään. On olemassa tiedonannossa vaille huomiota jätettyjä muuttujia, kuten vesivarojen puhtaus (jolloin tulee kuitenkin kunnioittaa voimassa olevia omistus- ja käyttöoikeuksia) ja niiden julkinen tai yksityinen hoito, jotka voivat asettaa nämä kaksi tekijää keskenään ristiriitaan. 3.3. Nykytilanteelle on tunnusomaista siirtyminen vanhentuneista ohjaus- ja kulutusmalleista kohti kestävää mallia. Kysyntää ohjaavien toimien määrittelyä haittaavat kaikkiin suunnanmuutoksiin liittyvien ongelmien lisäksi myös tietämättömyys perinteisistä menetelmistä ja tavoista. 3.4. Tietämyksen puutteen vuoksi tietyt toimet, joilla pyritään edistämään muutosta, saattavat jäädä vaille toivottua vaikutusta. Vesialalla taloudellisten periaatteiden ja välineiden käyttöönotto saattaa synnyttää keinottelua, kestävyyden periaatteen vastaisia muutoksia vedenkäytössä jne. Perinteinen kustannus-hyöty-analyysi on riittämätön, elleivät markkinat ota näitä tekijöitä huomioon. 3.5. Tiedonannon 2 luvussa luodaan katsaus jäsenvaltioiden, jäsenehdokasvaltioiden ja kehitysmaiden vedenhinnoittelupolitiikkaan. Siinä esitellään eri maiden politiikan tunnusomaisimmat näkökohdat ja elementit sekä mahdolliset vaikutukset talouteen, ympäristöön ja yhteiskuntaan. 3.5.1. TSK pitää oikeana analyysia, jonka mukaan Euroopan unionin suurimmat hinnoitteluerot koskevat erityisesti Etelä-Euroopan valtioiden taajamajätevesien puhdistusta ja maataloutta ja jossa mainitaan ongelmat hintojen sovittamisessa tarvittaviin suuriin infrastruktuuri-investointeihin. Samaan aikaan palvelujen kohtuuhintaisuutta (palvelujen kustannusten ja niiden maksamiseen käytettävissä olevien tulojen suhdetta) pidetään kehitysmaiden suurimpana ongelmana. 3.5.2. Tämän lausunnon yleishuomioissa mainittuja muita mahdollisia haittavaikutuksia on kuitenkin tutkittava lähemmin. Sellaisia ovat mm. mahdolliset vesipolitiikan kehysdirektiivin tavoitteiden vastaiset muutokset "vesivarojen omistuksessa", hintakeinottelu sekä niin jäsen- kuin ehdokasvaltioihin ja kehitysmaihin unionin rahoituksella rakennettavat perusrakenteet tai niiden suhteettomuus. Tähän liittyy joskus luvattomia tai laittomia menettelyjä. Tämän tapausaineiston esittelyn tarkoituksena on estää tällaiset taloustoimintaan liittyvät vaikutukset ja mahdollistaa toimenpiteet julkishallinnon ja yksityissektorin sopeuttamiseksi uuteen tilanteeseen. 4. Erityistä 4.1. Vedenhinnoittelupolitiikan tulee olla yhteydessä muihin yhteisön politiikkoihin, erityisesti Agenda 2000:n sisältämään YMP:n uudistukseen, sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen, aluekehitykseen, ympäristöpolitiikkaan jne. niitä varten luotujen välineiden tehostamiseksi. 4.2. Tiedonannon kohdan 1.3 mukaan tehokkaalla hinnoittelulla varmistetaan, että käytettävissä olevat vesivarat voidaan jakaa tehokkaasti eri käyttäjäalojen kesken. Tätä ajatusta on syytä selventää, ja siksi tarvitaan seuraavia toimia: 4.2.1. Asetetaan käyttötarkoitukset sosiaalisten ja ympäristötekijöiden perusteella arvojärjestykseen, joka estää sen, että kestävä käyttö määräytyy vain hinnan eli käyttäjien varakkuuden perusteella. Esimerkiksi niukkavetisillä alueilla vesivaroista saattaa syntyä raivokasta kilpailua perinteisen, vakiintuneen ja kestävän maatalouden ja vapaa-aika- ja matkailuelinkeinojen välille (golfkentät, teemapuistot jne.), koska viimeksi mainitut kykenevät maksamaan enemmän ja kattamaan kustannukset perimällä ne kuluttajilta. Perinteiset maanviljelijät voivat tehdä näin vain osittain. 4.2.2. TSK:n aiemmin esittämien suuntaviivojen(5) mukaisesti käyttötarkoitusten tärkeysjärjestys määräytyy edelleen seuraavien tekijöiden perusteella: - ihmisten vesihuollon tarpeet - ekologiset vaatimukset - maatalouden ja teollisuuden käyttö - vedenkäyttö virkistys- ja vapaa-ajan tarkoituksiin. 4.2.3. Käyttötarkoitusten asettaminen tärkeysjärjestykseen ja niiden painottaminen olisi otettava mukaan yhtenä kestävää käyttöä edistävänä lisätekijänä. On vielä tutkittava, miten tällaiset tiedot siirretään hintoihin, jotta voidaan laatia hyödyllisiä suosituksia vesivarojen hallinnoijille. 4.3. Tiedonannon kohdassa 2.1 määritetään veden erilaiset käyttötarkoitukset ja esitellään myös ympäristökäytön käsite. Veden "ympäristökäytön" määrittely ja sen rinnastaminen lisäksi muihin käyttötarkoituksiin ei tunnu asianmukaiselta. Veden laadullisten ja määrällisten ympäristöominaisuuksien säilyttäminen (joka on vesipolitiikan kehysdirektiivin keskeinen tavoite) ekosysteemien turvaamiseksi ja sääntelytehtävien täyttämiseksi ovat kaiken muun käytön ehdoton ennakkoedellytys. 4.3.1. Tätä näkökohtaa tulisi käsitellä tiedonannossa perusteellisemmin, jotta vältetään virheelliset tulkinnat veden ja sen käytön tehtävistä. Kuten tiedonannossa sanotaan, veden luonnollinen kierto tulee ottaa huomioon veden käyttöä rajoittavana perustekijänä, joka takaa käytön kestävyyden. 4.4. Tiedonannon 3. luvussa määritetään vesivarojen kestävää käyttöä edistävään hinnoittelupolitiikkaan siirtymisen edellytykset. Luvun alussa esitetään kaksi toteamusta, jotka ansaitsevat täyden tuen: ensinnäkään tavoitteena ei ole yhtenäinen veden hinta, sillä se riippuu paikallisista ympäristö- ja yhteiskunnallis-taloudellisista oloista. Toiseksi välttämätöntä sääntelyä ei voida korvata taloudellisilla välineillä ja hinnoittelulla. 4.4.1. Kehysdirektiivin vaatimuksia täytettäessä hinnoittelu ei saisi muodostua toimivaltaisten viranomaisten ensisijaiseksi toimintavaihtoehdoksi muiden kalliimpien ja välitöntä taloudellista hyötyä tuottamattomien toimien kuten tiedonkeruun, käyttötutkimusten tai hoitosuunnitelmien laatimisen sijasta. 4.5. Tiedonannon kohdassa 3.1 todetaan, että veden kysyntä on tunnettava, jotta voidaan arvioida sen käyttöä ja käyttäjien aiheuttamaa pilaantumiskuormitusta, sillä yleensä näitä koskevat tiedot eivät ole riittävän tarkkoja. Komissio ehdottaa, että edistetään mittauslaitteiden asentamista ja testataan tiedonkeruumenetelmiä, joiden avulla saadaan käyttökelpoista tietoa. 4.5.1. Tiedon tarvetta on korostettava, mutta ennen kaikkea mittauslaitteiden käyttöä on yleistettävä ja niitä on asennettava erityisesti maatalouteen ja teollisuuteen, sillä veden kotitalouskäyttö on yleensä paremmin valvottua. Tämän toimen toteuttamiseen liittyvät tekniset vaikeudet ovat väistämättömiä, mutta ei siksi, ettei olisi olemassa sopivia laitteita, vaan mittauspisteiden valinnan, maatalouden perinteisen yhteiskunnallisen organisoinnin, teollisuuden ja erityisesti suuria ympäristövaikutuksia aiheuttavien yritysten avoimuuden puutteen ja valvonnasta vastaavien viranomaisten organisaatiomuutosten aiheuttamien ongelmien vuoksi. 4.6. Käytön ja palvelujen kustannusten arviointi jakautuu taloudellisiin kustannuksiin, ympäristökustannuksiin ja menetetyistä käyttömahdollisuuksista aiheutuviin kustannuksiin (luonnonvarakustannukset). 4.6.1. Taloudellisten kustannusten suhteen on syytä mainita kaksi kysymystä. Ensimmäinen koskee poikkeuksellisia tilanteita - esim. kuivuus tai muut syyt, jotka estävät normaalin palvelun - joissa veden hinta ei kata kustannuksia. Kysymys on hyvin hankala, varsinkin jos palveluntoimittaja on yksityinen yritys. On jo saatu kokemuksia siitä, että vedentoimituksen ja -puhdistuksen hintojen kohoamisesta aiheutunut kulutuksen väheneminen on pienentänyt yritysten tulosennusteita ja aiheuttanut hintojen uuden nousun, eikä tämän yhteiskunnalle antama viesti ole myönteinen: veden säästäminen ja puhdistus eivät alenna vaan nostavat hintoja. (Eurowasser, Saksa, 1994). 4.6.1.1. Yksi markkinoiden puute on, että tiettyjen hyödykkeiden kuten veden kohdalla se, mikä on yhteiskunnan kannalta hyödyllistä - veden säästäminen - on yksityisten tahojen kannalta haitallista, koska ne ansaitsevat voittonsa suurten määrien myynnistä. 4.6.2. Myös toinen kysymys koskee yksityisten toimijoiden kustannusten kattamista. Tiedonannon mukaan myös oman pääoman tuotto (voitto mukaan luettuna) luetaan "tarvittaessa" taloudellisiin kustannuksiin. Komission tuleviin suosituksiin tulee sisältyä toimivaltaisten viranomaisten vastuu näiden tuottojen valvonnasta, jotta turvataan vesipolitiikan kehysdirektiivin keskeiset tavoitteet. 4.6.3. Ympäristö- ja luonnonvarakustannusten osalta tiedonannossa tyydytään mainitsemaan ongelmat niiden sisällyttämisessä hintoihin sekä taloudellisia näkökohtia syvemmälle menevän laskutavan puuttuminen. Kuitenkin tarvittaisiin välttämättä yhtenäistä rakennetta ja yhtenäisiä perusteita, joiden avulla nämä kustannukset voitaisiin ottaa huomioon oikean suuruisina. Muutoin saattaa syntyä vaikutelma, että kehysdirektiivin ainoa tavoite tällä alalla on taloudellisten kustannusten kattaminen. 4.6.3.1. Siksi olisi ryhdyttävä toimiin, jotta kohtuullisessa ajassa saadaan aikaan suuntaviivoja ja toimintaperusteita, joissa eritellään ja yhdistellään tämän alan erilaisia lähestymistapoja. Nämä vaihtelevat hyödykkeiden ja mahdollisuuksien arvioimisesta rahana moniperusteisiin menetelmiin, jotka perustuvat yhteiskunnalliset ja ympäristötavoitteet sisältävään kestävyyden käsitteeseen. 4.6.4. TSK katsoo, että tulisi koota erilaisten käyttö- ja palvelukustannusten laskemista koskevien hyvien käytäntöjen säännöstö, jotta vältetään tiedonannon sisältämien käsitteiden sellainen tulkinta ja soveltaminen, joka saattaisi vaarantaa kustannusten täyden kattamisen periaatteeseen perustuvat tavoitteet. 4.7. Tiedonannossa määritetään "oikeanlainen veden hinta" seuraavan periaatteen pohjalta: "Teoriassa veden kokonaiskäyttö on optimaalista silloin, kun vedenkäytön marginaalihyödyt vastaavat marginaalikustannuksia, ympäristö- ja luonnonvarakustannukset mukaan luettuina." Siinä ehdotetaan kaksiosaista hintarakennetta: yksi osa olisi muuttuva (käytetty tilavuus, pilaantumisen aste, vuodenaika, paikka) ja toinen olisi kiinteä ja mahdollistaisi taloudellisten kustannusten kattamisen kaikissa tilanteissa. 4.7.1. Kohtuuhintaisuuteen ja hinnoittelun poliittiseen hyväksyttävyyteen liittyvistä syistä tiedonannossa ehdotetaan asteittaista täytäntöönpanosuunnitelmaa ja todetaan, että tapauksissa, joissa veden käyttö ei ole kestävää, sosiaaliset kysymykset tulee ottaa huomioon, mutta ne eivät saa olla tärkeimmällä sijalla hinnoittelupolitiikan tavoitteenasettelussa. 4.7.2. Vaikka tällainen lähestymistapa ansaitsee kaiken tuen, on taattava, että täydentävät sosiaaliset toimenpiteet suunnitellaan hinnoittelupolitiikan mukaan, että ne ovat siihen läheisessä yhteydessä ja etteivät ne horjuta vesivarojen eivätkä järjestelmän muidenkaan osien kestävyyttä suuntaamalla investointeja muihin vaikutuksiltaan samanlaisiin tai merkittävämpiin toimiin. 4.8. Tiedonannossa tunnustetaan maksujen ja tukien yhdistelmän merkitys taloudellisena välineenä, jolla ohjataan investointeja ja taloustoimintaa haluttuun suuntaan. Esimerkiksi veden hinnoitteluun liittyvät maksut ja verot tulisi korvamerkitä, jotta huomattava osa niistä kertyvistä tuloista ohjautuisi takaisin mahdollisista rakenneuudistusprosesseista pahiten kärsiville aloille. Tällä tavoin veden hinnan noususta aiheutuva voittojen tai tulojen pieneneminen korvautuisi kokonaan tai osittain investoinneilla, avustuksilla, tuilla tai muilla järjestelyillä, kuten kaupunkien vesihuollon modernisoinnilla, kastelujärjestelmillä, vedenpuhdistuslaitoksilla jne. 4.9. Mainittuja toimia tulee täydentää kansalaisille suunnatuilla valistus- ja koulutusaloitteilla, niin että uusi veden käytön kulttuuri, joka perustuu erityisesti saastuttamattomuuteen ja säästämiseen, leviää eurooppalaisessa yhteiskunnassa. 4.10. Käyttäjien ja kuluttajien osallistuminen on erityisen tärkeää, samoin kuin hallinnoijien tiedotuksen avoimuus, jotta voidaan määrittää sopivat hinnat, parantaa niiden hyväksyntää yhteiskunnassa ja soveltaa niitä menestyksellisesti. 4.10.1. Käyttäjän ja kuluttajan käsitteitä on syytä laajentaa. Vesikysymyksiä on perinteisesti pidetty operaattorien, hallintoviranomaisten ja teknisten asiantuntijoiden asioina. Eräissä maissa ne ovat kuuluneet sähkölaitoksille tai rakennusyrityksille, toisissa taas - etenkin Etelä-Euroopassa - maanviljely- ja kastelujärjestöille. Tämä etuyhteisö, jonka kulttuurilla on pitkät juuret, on omaksumassa uusia yhteiskunnallisia ja ympäristövaatimuksia, joihin uusi vedenkäytön kulttuuri perustuu. Vesivarojen hallinnointi on avattava uusille sitä määrittäville ideoille ja malleille: säästämiselle, saastuttamattomuudelle, kierrätykselle jne. 4.10.2. Mukaan on saatava uusia yhteiskunnan toimijoita, joilla on innovatiivinen ja muutosta edistävä tehtävä siirryttäessä uuteen vedenkäytön kulttuuriin. Erityisesti ympäristöalan kansalaisjärjestöt sekä työnantaja- ja palkansaajajärjestöt ovat korvaamattomia, sillä ne valvovat ympäristönsuojelua, veden säästämistä ja teollisuustoiminnan aiheuttaman saastumisen vähentämistä. Lisäksi ne ovat tarpeeksi järjestäytyneitä ja niillä on riittävästi yhteiskunnallista arvovaltaa toteuttaakseen yhteiskunnallisia valistus- ja valveuttamiskampanjoita, jotka tukevat hinnoittelupolitiikkaa. 4.10.3. Tästä syystä institutionaaliseen kehykseen on tehtävä muutoksia, jotka mahdollistavat kehysdirektiivin 9 artiklan 1 kohdalla säädetyn käyttäjien ja kuluttajien osallistumisen, ja tietyistä oikeuksista on säädettävä laeilla. Ilman tällaisia valtuuksia toimijoita on vaikea valvoa etenkin tiedonannossa kuvailluissa monopoliasemaa lähentelevissä tilanteissa. Näin ollen on taattava viralliset mekanismit, jotka mahdollistavat niin julkisten kuin yksityisten vesialan toimijoiden riippumattoman valvonnan. 4.11. Yhteisön tutkimus- ja kehitysohjelmiin tulee nimenomaisesti liittää tavoitteita, jotka edistävät näiden taloudellisten suositusten asianmukaista noudattamista joko suorasti (ympäristö- ja luonnonvarakustannusten laskumenetelmien tutkimus jne.) tai epäsuorasti lieventämällä niiden noudattamisesta aiheutuvia yhteiskunnallis-taloudellisia vaikutuksia (vähemmän vettä tarvitsevien kasvilajien tutkimus, teollisuuden, maatalouden ja kotitalouksien vesihuollon säästötekniikat, vesijohtohävikin vähentäminen jne.). 4.12. Monissa tiedonannon kohdissa todetaan, että maataloudessa on hyvin vaikeaa saada aikaan sopivaa hinnoittelua: ongelmina ovat kestävän kysynnän ja kulutuksen arviointi, voimakkaasti tuettu viljely, nitraattien ja torjunta-aineiden aiheuttaman hajakuormituksen arviointi, YMP:n olemassaolo ja sopivan metodologian puute sen ympäristökustannusten ja -hyötyjen tarkaksi arvioimiseksi. Tilanne edellyttää erillistä asiakirjaa ja pohdinta- ja kypsyttelyprosessia maatalouden vedenhinnoittelusta. On otettava huomioon esimerkiksi viljan kastelun myönteiset näkökohdat, kuten uhanalaisten lajien säilyttäminen ja maaperän parantaminen, hiilidioksidin sitomisen edistäminen ilmastonmuutoksen yhteydessä jne. Bryssel 24. tammikuuta 2001. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Göke Frerichs (1) EYVL L 327, 22.12.2000. (2) EYVL C 30, 30.1.1997. (3) EYVL C 355, 21.11.1997. (4) EYVL C 268, 19.9.2000. (5) EYVL C 30, 30.1.1997.