Erityiskertomus Entisen Jugoslavian 
tasavallan Makedonian 
hallinnollisten valmiuksien 
vahvistaminen: 
edistyminen oli vaikeassa 
tilanteessa vähäistäFI 2016  nro 11
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Puh. +352 4398-1
Tiedustelut:  eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2016
Print ISBN 978-92-872-4900-5 ISSN 1831-0958 doi:10.2865/61281 QJ-AB-16-012-FI-C
PDF ISBN 978-92-872-4938-8 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/51372 QJ-AB-16-012-FI-N
EPUB ISBN 978-92-872-4919-7 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/544274 QJ-AB-16-012-FI-E
© Euroopan unioni, 2016
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Entisen Jugoslavian 
tasavallan Makedonian 
hallinnollisten valmiuksien 
vahvistaminen: 
edistyminen oli vaikeassa 
tilanteessa vähäistä
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 
287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)ErityiskertomusFI 2016  nro 11
02
 Tarkastustiimi
Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen 
tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä 
tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa 
huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, 
tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.
Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti III tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen 
jäsen Karel Pinxten. Jaosto on erikoistunut ulkoisten toimien menoaloihin. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomiois -
tuimen jäsenen Hans Gustaf Wessbergin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Peter Eklund, kabinettiavustaja 
Emmanuel-Douglas Hellinakis, tehtävävastaava Torielle Perreur-Lloy sekä tarkastajat Stéphanie Girard, Ainhoa Perez 
Infante ja Aurelia Petliza.
Vasemmalta oikealle:  A. Perez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza,  
P . Eklund, S. Girard.

03
 Sisällys
Kohta
 Lyhenteet
I–IX  Yhteenveto
01–13  Johdanto
01–05  Tie liittymiseen
06–10  Uudistuksen kansalliset puitteet
11–13  Liittymistä valmisteleva EU:n rahoitustuki
14–21  Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa
22–66  Huomautukset
22–44  Osa I - Onko liittymistä edeltävä rahoitustuki edistänyt hallinnollisten valmiuksien vahvistamista 
vaikuttavalla tavalla
23–36  Osaa merkittävistä puutteista, joita ilmeni hallinnollisissa valmiuksissa keskeisillä aloilla, ei onnistuttu 
korjaamaan liittymistä valmistelevan rahoitustuen avulla
37–38  Useimmat suunnitellut tuotokset oli toteutettu mutta ne eivät aina olleet käytössä
39–40  Hankkeiden vaikutukset olivat usein vähäisiä, eivätkä ne olleet aina kestäviä
41–44  Esteet, jotka haittaavat edistymistä hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa
45–55  Osa II - Hajautettu hallinnointi valmiuksien kehittämisen keinona
46–49  Maa ei ollut valmis hajautetun hallinnoinnin alaisuuteen kuuluvien IPA-varojen määrään ja 
monimutkaisuuteen
50–51  Komissio on ryhtynyt toimiin, mutta määrärahavapautukset ovat edelleen todennäköisiä
52–55  Hallinnoinnin hajauttamista olisi voitu hyödyntää laajemmin valmiuksien kehittämisen välineenä 
julkishallinnossa
04 Sisällys 
56–66  Osa III - Poliittisen vuoropuhelun osuus hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa
57–60  Poliittinen vuoropuhelu oli hyvin järjestettyä, mutta se ei merkittävästi edistänyt hallinnollisten 
valmiuksien vahvistamista yleisellä tasolla
61–66  Muissa vuoropuhelumekanismeissa käsiteltiin hallinnollisten valmiuksien vahvistamisen tarvetta, mutta 
niiden avulla ei edistytty taustalla vaikuttavien esteiden poistamisessa
67–73  Johtopäätökset ja suositukset
 Liite I  —  Keskeisiä päivämääriä entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja EU:n suhteissa
 Liite II  — Tarkastetut hankkeet
 Komission vastaus
05
 Lyhenteet
IPA: Liittymistä valmisteleva tukiväline (Instrument for Pre-accession Assistance)
ITSF : IPA-välineen koulutus- ja tukiväline (IPA Training and Support Facility)
PIFC : Julkishallinnon varainhoidon sisäinen valvonta (Public Internal Financial Control)
ReSPA : Julkishallinnon alueellinen koulu (Regional School of Public Administration)
SA: Vakautus ja assosiaatio (Stabilisation and Association)
SAA : Vakautus- ja assosiaatiosopimus (Stabilisation and Association Agreement)
SAP : Vakautus- ja assosiaatioprosessi (Stabilisation and Association Process)
SCPC : Valtion korruptiontorjuntakomissio (State Commission for Prevention of Corruption)
SIGMA : Tuki hallinto- ja johtamistavan kehittämiselle (Support for Improvement in Governance and Management)
06
 Tiivistelmä
I
Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia on ollut EU:n jäsenvaltioehdokkaana vuodesta 2005 alkaen. Komissio on 
vuodesta 2009 lähtien raportoinut vuosittain, että maa täyttää liittymisprosessin seuraavaan vaiheeseen siirtymisen 
edellyttämät pakolliset poliittiset arviointiperusteet. Neuvosto on myöntänyt, että maa täyttää poliittiset arviointi -
perusteet, mutta se ei ole päättänyt neuvottelujen aloittamista koskevasta toimintakehyksestä. Komissio totesi mar -
raskuussa 2015 olevansa valmis laajentamaan suositustaan siten, että se sisältää liittymisneuvottelujen aloittamisen 
maan kanssa. Ehtona kuitenkin oli, että maan nykyinen poliittinen kriisi ratkaistaan ja joukko kiireellisiä ensisijaisia 
uudistuksia pannaan täytäntöön.
II
Kaudella 2007–2013 EU osoitti liittymistä valmistelevan tukivälineen (IPA I) kautta maalle 615 miljoonaa euroa 
auttaakseen sitä unioniin liittymiseen valmistautumisessa. Lisäksi maa sai rahoitustukea monenvälisistä ohjelmista, 
jotka kattoivat koko Länsi-Balkanin alueen.
III
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti IPA I -välineestä rahoitettuja hankkeita kolmella keskeisellä alalla: julkishallinnon 
uudistus (12 prosenttia määrärahojen kokonaismäärästä), liikenne (18 prosenttia kokonaismäärästä) ja ympäristö 
(16 prosenttia kokonaismäärästä). Tarkastuksessa ilmeni, että maan hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa oli 
edistytty suhteellisen vähän tarkastuskohteena olleen jakson aikana, vaikka komissio oli asettanut painopisteeksi 
valmiuksien kehittämisen. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa hankkeissa oli yleensä saatu aikaan suunni -
tellut tuotokset, mutta niitä ei useinkaan hyödynnetty täysimääräisesti. Joissakin tapauksissa hankkeet eivät olleet 
kestäviä ja niiden vaikutukset jäivät vähäisiksi.
IV
Kaikki julkishallintouudistuksen alalla tarkastetut hankkeet sisälsivät toimia, joilla oli tarkoitus vahvistaa hallinnollisia 
valmiuksia. Tästä huolimatta monia puutteita ei useinkaan korjattu hankkeiden avulla vaikuttavalla tavalla. Tietyillä 
keskeisillä aloilla, joilla jo oli olemassa vahva lainsäädäntö (sisäinen valvonta, ammattitaitoisen riippumattoman vir -
kamieskunnan kehittäminen), annettiin vain vähän IPA-tukea tarkastuskohteena olleen jakson aikana, eikä kyseisen 
lainsäädännön täytäntöönpano edistynyt riittävällä tavalla. Muilla keskeisillä aloilla, kuten korruption torjunta ja 
julkiset hankinnat, IPA-hankkeilla oli vain vähän vaikutusta kansallisten viranomaisten aktiivisen tuen puuttuessa.
V
Ympäristön ja liikenteen aloilla vain harvassa tarkastetussa hankkeessa kehitettiin valmiuksia yhdenmukaistaa lain -
säädäntöä EU:n säännöstön kanssa. Muissa hankkeissa oli päämääränä vahvistaa hallinnollisia valmiuksia tekemällä 
oppimisen kautta, mutta tarkempi tutkiminen paljasti, että infrastruktuuriin tehdyt investoinnit eivät sisältäneet 
toimia, jotka olisi selvästi suunniteltu tukemaan suoraan kyseisen tavoitteen saavuttamista.
Tiivistelmä 07
VI
Tarkastetut hankkeet eivät aina muodostaneet keskenään johdonmukaista, yhtenäistä ja koordinoitua lähestymis -
tapaa hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen. Osa hankkeista ei perustunut saman alan aiempaan tukeen tai 
niiden jatkoa ajatellen ei toteutettu riittävästi uusia tukitoimia. Tukitarpeen toteamisesta hanketulosten saavuttami -
seen kului usein vähintään neljä vuotta.
VII
Yhteensä 76 prosentin kohdalla IPA I -välineen määrärahoista komissio hajautti hallinnoinnin kansalliselle hallinnolle 
ja tuki kyseisten varojen hallinnointirakenteiden perustamista ja toimintaa. Tämä paransi valmiuksia asianomai -
sissa julkishallinnon osissa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että hallinnoinnin hajauttamisesta saatu 
kokemus tarjosi tilaisuuden kehittää valmiuksia muissa julkishallinnon osissa, jotka eivät olleet komission toiminnan 
kohteena tarkastuksen kattaman jakson aikana.
VIII
Poliittisen vuoropuhelun mekanismit sopivat hyvin uudistuksen tukemiseen maassa. Se, että hallinnolliset valmiu -
det eivät yleisesti ottaen parantuneet merkittävästi tarkastuskohteena olleen jakson aikana, johtui paljolti siitä, että 
kansallisilla viranomaisilla ei ollut riittävästi poliittista tahtoa joidenkin hallinnollisten valmiuksien vahvistamista 
haittaavien esteiden poistamiseen. Lisäksi liittymismenettelyjen tarjoaman kehyksen puuttuessa komission vaiku -
tusmahdollisuudet uudistuksen kannustamiseen etenkin arkaluontoisilla aloilla vähentyivät huomattavasti kysei -
sellä ajanjaksolla.
IX
Tilintarkastustuomioistuin esittää useita suosituksia, joiden tarkoituksena on tukea hallinnollisten valmiuksien 
vahvistamista.
08
 Johdanto
Tie liittymiseen
01 
Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia oli vuonna 2001 ensimmäinen Län -
si-Balkanin maa, joka allekirjoitti vakautus- ja assosiaatiosopimuksen (SAA) Euroo -
pan unionin kanssa. Euroopan unioni antoi kaikille Länsi-Balkanin maille1 selkeän 
EU-jäsenyysperspektiivin Thessalonikin huippukokouksessa vuonna 2003. Sen 
ehdoksi asetettiin Kööpenhaminan arviointiperusteiden2 ja vakautus- ja assosi -
aatioprosessin (SAP) ehtojen3 täyttyminen. Vuonna 2005 maasta tuli virallisesti 
EU-jäsenyyden ehdokasmaa.
02 
Vuoteen 2009 mennessä maa oli onnistunut yhdenmukaistamaan monia merkit -
täviä osia kansallisesta lainsäädännöstään EU:n lainsäädännön kanssa. Komissio 
pani merkille tämän edistymisen ja suositteli virallisten liittymisneuvottelujen 
aloittamista. Jäsenyysneuvottelut eivät kuitenkaan voi alkaa ennen kuin EU:n 
kaikki jäsenvaltiot ovat antaneet hyväksyntänsä EU:n neuvoston yksimielisellä 
päätöksellä. Vaikka neuvosto myönsi, että maa oli täyttänyt liittymisneuvottelu -
jen aloittamisen edellytyksenä olevat poliittiset arviointiperusteet, se ei tehnyt 
tällaista päätöstä komission vuoden 2009 suosituksen seurauksena.
03 
Neuvosto ei jatkossakaan tehnyt päätöstä, vaikka komissio esitti myönteisiä 
suosituksia kunakin viitenä seuraavana vuonna. Maan viralliseen nimeen liittyvät 
ongelmat4 ja myöhemmin naapuruussuhteissa esiintyvät ongelmat ovat osoit -
tautuneet esteeksi päätöksen tekemiselle. Maan virallinen tie EU-jäsenyyteen on 
ollut tukossa yli kuusi vuotta. Tällä välin monet muut Länsi-Balkanin maat ovat 
ottaneet sitä kiinni ja jopa ohittaneet sen5.
04 
Vuonna 2013 maassa alkoi poliittinen kriisi, jonka myötä maan sisäinen poliittinen 
vuoropuhelu katkesi6. Tämä on aiheuttanut vakavia puutteita demokraattisen 
hallintotavan kannalta. Julkisuuteen tuotiin vuonna 2015 telekuuntelun avulla 
saatuja viestejä, jotka viittaavat perusoikeuksien rikkomiseen, politisoitumiseen 
ja korruptioon7. Komissio ja jotkin Euroopan parlamentin jäsenet ovat olleet tii -
viisti mukana etsimässä poliittista yhteisymmärrystä kriisin ratkaisemiseksi.1 Kyseiset maat olivat Albania, 
Bosnia ja Hertsegovina, 
Kroatia, entinen Jugoslavian 
tasavalta Makedonia sekä 
Serbia ja Montenegro.
2 Eurooppa-neuvoston 
kesäkuussa 1993 
Kööpenhaminassa 
vahvistamat arviointiperusteet 
ovat seuraavat:  
a) poliittiset 
arviointiperusteet  
b) taloudelliset 
arviointiperusteet  
c) kyky täyttää 
jäsenyysvelvoitteet.
3 Vakautus- ja 
assosiaatioprosessi (SAP) - eli 
EU:n politiikka Länsi-
Balkanilla - käynnistettiin 
mahdollista EU-jäsenyyttä 
silmällä pitäen. Länsi-Balkanin 
maat ovat mukana asteittain 
etenevässä kumppanuudessa, 
jonka tavoitteena on 
vakauttaa alue ja perustaa 
vapaakauppa-alue.
4 Yhdistyneet kansakunnat on 
toiminut asiassa välittäjänä 
vuodesta 1994 lähtien.
5 Kroatia on nykyisin EU:n 
jäsenvaltio. Montenegrosta, 
Serbiasta ja Albaniasta on 
tullut EU:n ehdokasmaita ja 
Montenegro ja Serbia ovat 
aloittaneet 
liittymisneuvottelut.
6 Tärkein oppositiopuolue 
boikotoi parlamenttia.
7 Ks. vuoden 2015 
edistymiskertomuksen 
johdanto (SWD(2015) 212 final, 
10. marraskuuta 2015).
09 Johdanto 
05 
Komissio ilmoitti vuonna 2014, että EU:hun ei oteta uusia jäsenvaltioita en -
nen vuotta 20208. Laajentumisprosessin yleinen hidastuminen johtui toisaalta 
tarpeesta vahvistaa EU:ta edellisten laajentumiskierrosten jälkeen ja toisaalta 
haasteista, joita 1990-luvun väkivaltaisista konflikteista edelleen toipuvan alueen 
unioniin yhdentymiseen liittyy. Ks. keskeiset päivämäärät liitteessä I .
Uudistuksen kansalliset puitteet
06 
Komissio auttaa entistä Jugoslavian tasavaltaa Makedoniaa toteuttamaan uu -
distukset ja valmistautumaan EU-jäsenyyteen. Uudistusprosessissa on kyse EU:n 
lainsäädännön kanssa yhdenmukaistetun kansallisen lainsäädännön käyttöön -
otosta ja täytäntöönpanosta. Komissio auttaa uuden lainsäädännön laatimisessa 
ja lainsäädännön täytäntöönpanon edellyttämien hallinnollisten valmiuksien 
vahvistamisessa.
07 
Komissio ja muut sidosryhmät ovat raportoineet, että vaikka entisen Jugoslavian 
tasavallan Makedonian julkinen hallinto työskentelee edelleen maan EU:hun 
yhdentymistä silmällä pitäen, korkeamman tason kansalliset viranomaiset ovat 
sitoutuneet uudistukseen aiempaa vähemmän9. Usein puuttuu tahtoa ryhtyä 
joihinkin merkittäviin taloudellisiin investointeihin, joita uudistuksen eteneminen 
edellyttää (esimerkiksi ympäristötoimenpiteet). Myös poliittinen johtajuus on 
ollut riittämätöntä, kun on ollut kyse korruption torjunnan kaltaisista arkaluontoi -
sista aloista.
08 
Virallisten liittymisneuvottelujen puuttuessa komissio on käyttänyt maan vuotui -
sen edistymisen arvioinnissa ohjekirjana lukuja10, joihin liittymisneuvottelut taval -
lisesti perustuvat11. Komissio toi esiin hallinnollisiin valmiuksiin liittyviä puutteita 
mutta totesi tästä huolimatta vuoteen 2012 saakka, että kokonaistasolla maan 
uudistusprosessi edistyi yleensä hyvin. Vuoden 2013 kertomuksessa komissio 
mainitsi, että joillakin aloilla edistystä ei ollut tapahtunut ja toisilla aloilla se oli 
taantunut. Vuoden 2014 kertomuksessa arvio oli kielteisempi ja siinä komissio ke -
hotti varoittavaan sävyyn viranomaisia puuttumaan pikaisesti päättäväisin toimin 
politisoitumisen huolestuttavaan lisääntymiseen sekä oikeuslaitoksen riippumat -
tomuuden ja sananvapauden osalta ilmeneviin kasvaviin puutteisiin, jotta sen 
suosituksella olisi kestävä pohja tulevina vuosina12.8 Euroopan komission 
puheenjohtajan 
avauspuheenvuoro Euroopan 
parlamentin täysistunnossa 
Strasbourgissa 15. heinäkuuta 
2014.
9 Ks. vuoden 2015 
edistymiskertomus: ”Strong 
political will is necessary to 
guarantee the independence 
of administration” (hallinnon 
riippumattomuuden 
takaaminen edellyttää vahvaa 
poliittista tahtoa). (osa 2.2). 
Kertomuksen mukaan 
valmiudet vaikuttavaan 
[korruption vastaiseen] 
toimintaan ovat nykyisin 
vaarantuneet siksi, että 
poliittinen tahto puuttuu ja 
asianomaisten elinten 
työskentelyä ohjaillaan 
poliittisesti. Tämä vaikeuttaa 
kyseisten elinten kykyä toimia 
proaktiivisesti ja ei-valikoivasti 
erityisesti korkean tason 
tapauksissa (osa 2.3). Lisäksi 
todetaan, että nykyinen 
poliittisen tahdon puute 
vastata jäljellä oleviin 
haasteisiin korkeimmalla 
tasolla estää kykenevää 
hallintoa saavuttamasta täyttä 
vaikuttavuuttaan (luku 23).
10 Avaamatta ja sulkematta niitä, 
kuten tehtäisiin, jos 
liittymisprosessi toimisi 
normaalisti.
11 Unionin säännöstön luvut 
(nykyisin 35) muodostavat 
perustan kunkin 
ehdokasmaan kanssa 
käytäville 
liittymisneuvotteluille. Ne 
vastaavat unionin säännöstön 
kattamia eri aloja, joilla 
tarvitaan uudistuksia 
liittymisehtojen täyttymistä 
silmällä pitäen. 
12 Entistä Jugoslavian tasavaltaa 
Makedoniaa koskeva vuoden 
2014 edistymiskertomus, s. 1.
10 Johdanto 
09 
Marraskuussa 2015 julkaistussa vuoden 2015 edistymiskertomuksessa komissio 
toisti suosituksensa aloittaa liittymisneuvottelut entisen Jugoslavian tasavallan 
Makedonian kanssa. Tämän myönteisen suosituksen ehtona on kuitenkin Przinon 
sopimuksen onnistunut täytäntöönpano13 ja merkittävä edistyminen kiireellisten 
ensisijaisten uudistusten täytäntöönpanossa14.
10 
Taulukossa 1  esitetään tilintarkastustuomioistuimen yhteenveto eräillä keskeisil -
lä uudistusaloilla ilmenneistä hallinnollisten valmiuksien puutteista, jotka tuotiin 
esiin komission vuosien 2011–2015 edistymiskertomuksissa.13 Neljä tärkeintä poliittista 
puoluetta allekirjoitti Przinon 
sopimuksen kesäkuussa 2015. 
Sopimus sisälsi ehdot, joiden 
on täytyttävä. Niitä olivat 
muun muassa vapaat ja 
vilpittömät vaalit ja 
erityissyyttäjän nimittäminen 
tutkimaan viestinnän 
salakuuntelua sivuavia tai 
siihen liittyviä kysymyksiä.  Ks. 
myös kohta 65 ja  liite I .
14 Komissio esitteli kesäkuussa 
2015 ”entistä Jugoslavian 
tasavaltaa Makedoniaa 
koskevat kiireelliset ensisijaiset 
uudistukset”, jotka perustuivat 
kokeneiden asiantuntijoiden 
ryhmän tekemiin havaintoihin. 
Asiakirjassa luetellaan 
kiireelliset ensisijaiset 
uudistukset, jotka entisen 
Jugoslavian tasavallan 
Makedonian on toteutettava 
oikeusvaltion ja 
perusoikeuksien, 
julkishallinnon 
epäpoliittisuuden, 
ilmaisunvapauden ja 
vaaliuudistuksen aloilla.  
11 Johdanto Taulukko 1Tarkastuskohteena olleita aloja koskeva hallinnollisten valmiuksien arviointi 
vuotuisissa edistymiskertomuksissa (2011–2015)
Luku Elin 2011 2012 2013 2014 2015
5 Julkiset hankinnatTalousministeriö, toimilupia ja julkisen ja yksityisen sektorin 
kumppanuuksia käsittelevä yksikkö
Valtionkanteita käsittelevä komissio
14 LiikennepolitiikkaTieliikenteen- / valtion liikenteenvalvontavirasto
Rautatieturvallisuusviranomainen
Ilmailu-/siviili-ilmailuviranomainen
21 Euroopan laajuiset verkot Rakennusalan elimet
22Aluepolitiikka ja 
rakennepolitiikan 
välineiden 
yhteensovittaminenKansallinen rahasto, rahoituksesta ja sopimuksista vastaava 
keskusyksikkö sekä vastuuministeriöt
Ohjelmasuunnittelu
Seuranta ja arviointi
Varainhoito, varainvalvonta ja tilintarkastus
23Oikeuslaitos ja 
perusoikeudetKorruptionvastaisen politiikan täytäntöönpanoon osallistuvat 
elimet
Korkean tason tapauksia käsittelevät tuomioistuimet
27Ympäristö ja 
ilmastonmuutosSääntelyelimet (horisontaalinen lainsäädäntö)
Ilmanlaatukysymyksiä käsittelevät elimet
Jätehuoltoon osallistuvat elimet
Lainsäädännön täytäntöönpanoon osallistuvat elimet
Hallinnolliset valmiudet ovat edelleen heikot/rajalliset ja huomattavat/kiireelliset parannukset ovat tarpeen.
Hallinnolliset valmiudet ovat lisääntyneet, mutta parannuksia tarvitaan edelleen.
Hallinnolliset valmiudet ovat lisääntyneet: ei tarvetta lisäparannuksiin.
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan komission edistymiskertomusten pohjalta.
12 Johdanto 
Liittymistä valmisteleva EU:n rahoitustuki
11 
EU tarjoaa taloudellista ja teknistä apua laajentumismaille (Länsi-Balkanin maat 
ja Turkki) liittymistä valmistelevan tukivälineen (IPA) avulla15. Ensimmäinen 
liittymistä valmisteleva tukiväline (IPA I) kattoi jakson 2007–2013, ja sen kokonais -
määrärahat olivat 10  miljardia  euroa, josta 615  miljoonaa  euroa (kuusi prosenttia) 
osoitettiin entiselle Jugoslavian tasavallalle Makedonialle. Ensimmäistä liittymistä 
valmistelevaa tukivälinettä seurasi toinen liittymistä valmisteleva tukiväline (IPA 
II), johon on kohdennettu alustavasti 11,7 miljardia euroa kaudelle 2014–2020, 
mukaan lukien entiselle Jugoslavian tasavallalle Makedonialle osoitetut 664  mil -
joonaa  euroa (kuusi prosenttia).
12 
IPA I -välineen yhteydessä maalle kohdennettu rahoitustuki voidaan esittää seit -
semän eri menoalan kesken jaettuna, kuten taulukosta 2  ilmenee.15 IPA I perustettiin liittymistä 
valmistelevasta tukivälineestä 
17 päivänä heinäkuuta 2006 
annetulla neuvoston 
asetuksella (EY) N:o 1085/2006 
(EUVL L 210, 31.7.2006, s. 82) ja 
liittymistä valmistelevasta 
tukivälineestä annetun 
neuvoston asetuksen 
(EY) N:o 1085/2006 
täytäntöönpanosta 12 päivänä 
kesäkuuta 2007 annetulla 
komission asetuksella 
(EY) N:o 718/2007 (EUVL L 170, 
29.6.2007, s. 1).Taulukko 2IPA-tuki entiselle Jugoslavian tasavallalle Makedonialle 
kaudella 2007–2013 (miljoonaa euroa)
Toiminnanala/rahoitusalaKokonaismäärärahat 
aloittainProsenttiosuus
Oikeus- ja sisäasiat 64 10 %
Julkishallinnon uudistus 71 12 %
Sosiaalinen kehitys 67 11 %
Yksityisen sektorin kehittäminen 45 7 %
Liikenne 110 18 %
Ympäristö 99 16 %
Maatalous ja maaseudun kehittäminen 111 18 %
Muut 48 8 %
Yhteensä 2007–2013 615 100 %
Lähde:  Euroopan komissio.
13 
Kun IPA I käynnistettiin vuonna 2007, useimmissa tapauksissa varoja hallinnoi 
komissio suoraan. Vuoteen 2010 mennessä 76 prosenttia maalle kohdennetun 
IPA-rahoituksen hallinnoinnista oli kuitenkin hajautettu. Hajautetun hallinnoinnin 
piiriin kuuluvien tukivarojen hallinnoinnista vastaavat tätä varten luodut erityis -
rakenteet maan julkishallinnossa. Komissio on kuitenkin tilivelvollinen näistä 
varoista, joten se toimittaa tapahtumien tarkastuksia.
13
 Tarkastuksen laajuus ja 
tarkastustapa
14 
Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, edistettiinkö liittymistä valmistelevalla EU:n 
tuella vaikuttavalla tavalla hallinnollisia valmiuksia, jotka mahdollistaisivat uudis -
tuksen toteuttamisen entisen Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa. Tilintarkas -
tustuomioistuin lähestyi aihetta tarkastelemalla sekä rahoitustukea että muuta 
tukea, jota oli osoitettu hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen IPA I -välineen 
kautta16.
15 
Tarkastuksessa käsiteltiin seuraavia kolmea keskeistä kysymystä:
a) Varmistaako komissio, että IPA-hankkeilla edistetään vaikuttavalla tavalla 
hallinnollisten valmiuksien vahvistamista?
b) Soveltaako komissio hajautettua hallinnointimuotoa vaikuttavasti valmiuk -
sien kehittämiseksi?
c) Tukeeko komission antama muu kuin rahoitustuki vaikuttavalla tavalla hallin -
nollisten valmiuksien vahvistamista?
16 
Tilintarkastustuomioistuin valitsi tarkastukseensa kolme merkittävää alaa, joilla 
vahvat hallinnolliset valmiudet ovat keskeisen tärkeitä uudistuksen onnistuneen 
toteuttamisen kannalta. Kyseiset alat olivat julkishallinnon uudistus, liikenne ja 
ympäristö, ja ne kattoivat 46 prosenttia kokonaismäärärahoista (ks. taulukko 2 ). 
Tarkastuksessa analysoitiin asiakirjoja ja haastateltiin komission ja edunsaaja -
maan edustajia. Tilintarkastustuomioistuin käytti evidenssiä, jota saatiin hanke- ja 
ohjelma-asiakirjoista, IPA I -välinettä ja asianomaista maata koskevista arvioin -
neista sekä komission vuotuisista edistymiskertomuksista.
17 
Tilintarkastustuomioistuin pyrki vastaamaan tarkastuskysymykseen a) (jota käsi -
tellään huomautusosan ensimmäisessä osassa) tarkastamalla 17 julkishallinnon 
uudistuksen, liikenteen ja ympäristöalan hanketta käsittävän otoksen. Julkishal -
linnon uudistuksen alalta valitut hankkeet käsittivät toimia seuraavilla keskeisillä 
aloilla: hankinnat, korruption torjunta, sisäinen valvonta, hajautettua hallinnointia 
koskevien valmiuksien kehittäminen ja julkishallinnon koulutusta koskeva tuki. 
Hanketoimien tarkoituksena oli vahvistaa hallinnollisia valmiuksia esimerkiksi tu -
kemalla strategioiden, ohjelmien, opetussuunnitelmien, käsikirjojen ja menette -
lyjen kehittämistä ja antamalla instituutioiden ja elinten vahvistamista koskevaa 
neuvontaa uudistuksen keskeisillä aloilla sekä järjestämällä koulutusta.16 IPA II -hankkeet eivät 
tarkastuksen aikaan olleet 
vielä 
täytäntöönpanovaiheessa.
14 Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa 
18 
Useimmissa liikenne- ja ympäristöalan hankkeissa ei ollut pääasiallisena tavoit -
teena hallinnollisten valmiuksien vahvistaminen. Tilintarkastustuomioistuin tar -
kasti ne hankkeet, joissa hallinnollisten valmiuksien vahvistaminen oli päätavoit -
teena, ja myös hankkeita, joissa oli lisäksi tavoitteena valmiuksien kehittäminen 
tekemällä oppimisen kautta.
19 
Useimmat tarkastetuista hankkeista koskivat ainoastaan entistä Jugoslavian 
tasavaltaa Makedoniaa, mutta esimerkiksi hankintojen alalla tarkastettiin lisäksi 
usean edunsaajan hankkeita, jotka olivat tarjolla kaikille Länsi-Balkanin maille. 
Lisäksi tutkittiin, millainen rooli oli julkishallinnon alueellisella koululla (ReSPA), 
jota rahoitetaan niin ikään usean edunsaajan ohjelmasta. Tarkastetut 17 hanketta 
esitellään liitteessä II .
20 
Tilintarkastustuomioistuin pyrki vastaamaan tarkastuskysymykseen b) (jota käsi -
tellään huomautusosan toisessa osassa) tarkastamalla menettelyt, joiden avulla 
arvioidaan maan valmius hallinnoida hajautettua IPA-tuen täytäntöönpanojärjes -
telmää, sekä tutkimalla, kuinka komissio hyödynsi kyseisestä hallinnointimuodos -
ta saatua kokemusta maan hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen.
21 
Tarkastuskysymystä c) (jota käsitellään huomautusosan kolmannessa osassa) var -
ten tilintarkastustuomioistuin tutki muuta kuin rahoitustukea ja arvioi vakautus- 
ja assosiaatiosopimuksen yhteydessä käyttöönotettuja poliittisen vuoropuhelun 
mekanismeja sekä muita vuoropuhelurakenteita, kuten korkean tason liittymis -
vuoropuhelua (High Level Accession Dialogue).
15
 Huomautukset
Osa I  – Onko liittymistä edeltävä rahoitustuki 
edistänyt hallinnollisten valmiuksien vahvistamista 
vaikuttavalla tavalla
22 
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, edistettiinkö IPA-hankkeiden avulla onnis -
tuneesti hallinnollisten valmiuksien vahvistamista julkishallinnon uudistuksen 
keskeisillä aloilla (hankinnat, korruptio ja sisäinen valvonta) sekä liikenteen ja ym -
päristön aloilla. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti otokseen poimittujen hankkei -
den osalta, oliko suunnitellut tuotokset17 toteutettu ja olivatko kansalliset viran -
omaiset hyödyntäneet niitä ja olivatko vaikutukset18 kestäviä. Lisäksi tutkittiin 
esteitä, jotka haittaavat edistymistä hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa.
Osaa merkittävistä puutteista, joita ilmeni hallinnollisissa 
valmiuksissa keskeisillä aloilla, ei onnistuttu korjaamaan 
liittymistä valmistelevan rahoitustuen avulla
Julkishallinnon uudistuksen keskeiset alat
23 
Komissio arvioi, että maassa vuoteen 2007 mennessä annettu julkisia hankin -
toja koskeva lainsäädäntö oli melko vahvaa ja suhteellisen yhdenmukaista EU:n 
lainsäädännön kanssa19. Uudistuksessa on kuitenkin tapahtunut taantumista, ja 
lisäksi olemassa olevaa lainsäädäntöä ei ole pantu täytäntöön20. Vuoden 2015 
edistymiskertomuksessa tuotiin esiin tarve poistaa epäyhdenmukaisuudet 
unionin säännöstöön nähden, kuten yrityksiä koskevat mustat listat ja sopimus -
ten myöntämisperusteiden soveltamista koskevat ehdot. Lisäksi kertomuksessa 
tuotiin esiin tarve varmistaa yhdenmukaisuus EU:n hankintasääntöjen kanssa 
puolustus- ja turvallisuusalalla sekä EU:n vuoden 2014 hankintadirektiivien kans -
sa, erityisesti toimilupien osalta21.
24 
Komissio toi esiin tarkastuksen kattamana aikana, että julkisten hankintojen 
järjestelmä ei ollut riittävän avoin eikä sääntöjenvastaisuuksista ollut luotettavia 
tietoja22. Vaikka edistymiskertomuksissa on vuodesta 2011 alkaen tiedostettu, 
että näihin tekijöihin liittyy suuri riski23, tarkastetut hankkeet (ks. liite II ) eivät 
kohdistuneet näihin puutteisiin.17 Tuotoksella tarkoitetaan sitä, 
mikä tuotetaan tai 
saavutetaan 
tukitoimenpiteeseen 
myönnetyillä resursseilla 
(esim. annettu valmiuksien 
kehittämistä koskeva 
koulutus). Ks. Euroopan 
tilintarkastustuomioistuimen 
erityiskertomus nro 21/2015 
”EU:n kehitysyhteistyötoimia 
koskevaan tulosperusteiseen 
lähestymistapaan liittyvien 
riskien arviointi” ( http://eca.
europa.eu ).
18 Vaikutuksilla tarkoitetaan 
pidemmän aikavälin 
sosiaalis-taloudellisia 
seurauksia –esimerkiksi 
hallinnollisten valmiuksien 
parantumista – jotka ovat 
havaittavissa tietyn ajan 
kuluttua toimenpiteen 
loppuunsaattamisesta. Ks. 
edellinen alaviite.
19 SEC(2007) 1432 final, 6. 
marraskuuta 2007, vuoden 
2007 edistymiskertomus, s. 28 
ja 29.
20 OECD ‘Peer assistance in 
public procurement, 
concessions and public-
private partnerships, Final 
report’, lokakuu 2011 ja 
vuoden 2015 
edistymiskertomukset sekä 
SWD (2015) 212 final, s. 35 ja 
36.
21 Ks. edellä.
22 SEC(2009) 1335 final ”vuoden 
2009 edistymiskertomus”, s. 
35, SEC(2010) 1332 final 
”vuoden 2010 
edistymiskertomus”, s. 14, 
SEC(2011) 1203 final ”vuoden 
2011 edistymiskertomus”, s. 14, 
SWD(2012) 332 final ”vuoden 
2012 edistymiskertomus”, s. 12, 
COM(2013) 700 final ”vuoden 
2013 edistymiskertomus, s. 11 
ja 42, SWD(2014) 303 final 
”vuoden 2014 
edistymiskertomus”, s. 25. Ks. 
myös temaattinen arviointi: 
IPA-tuki korruption 
torjumiseksi 2014/348-486/2, 
s. 74.
23 Vuoden 2011 
edistymiskertomus, s. 14, 
vuoden 2012 
edistymiskertomus, s. 12, 
vuoden 2013 
edistymiskertomus, s. 11 ja 42, 
vuoden 2014 
edistymiskertomus, s. 25.
16 Huomautukset 
25 
Komissio raportoi lisäksi tarpeesta parantaa julkisten hankintojen järjestelmän 
tehokkuutta. Tarkastetuissa hankkeissa annettiin koulutusta, joka painottui pää -
asiassa julkisia hankintoja koskevaan lainsäädäntöön eikä siinä otettu riittävästi 
huomioon tarvetta vahvistaa valmiuksia julkisten hankintojen tehokkaaseen to -
teuttamiseen. Tarkastetun otoksen ensimmäisessä hankkeessa (ks. liite II ) tuettiin 
julkisista hankinnoista vastaavan viraston antamaa koulutusta. Kyseinen virasto 
pääasiassa vastaa hankintaviranomaisten valmiuksien vahvistamisesta. Julkisista 
hankinnoista vastaavan viraston antama koulutus ei kuitenkaan parantanut mer -
kittävällä tavalla hankintaviranomaisten hallinnollisia valmiuksia24.
26 
Julkisista hankinnoista vastaavalla virastolla oli jo sähköinen hankintajärjestelmä, 
joka oli perustettu vuonna 2008. Julkisten hankintojen yleisen tehokkuuden pa -
rantamista silmällä pitäen hankkeessa 1 suoritettiin järjestelmän tarkastus, mutta 
sen avulla ei tuettu järjestelmän parantamista.
27 
Komissio ja muut sidosryhmät ovat yhdenmukaisella tavalla tuoneet esiin korrup -
tion torjuntaan liittyviä puutteita, jotka pitäisi ensi tilassa ottaa käsiteltäväksi25. 
Kansalliset viranomaiset tekivät esimerkiksi vakautus- ja assosiaatiosopimuksen 
yhteydessä poliittisia sitoumuksia korruption torjumiseksi. Hallituksen työoh -
jelmassa kaudelle 2011–2015 maa sitoutui ”tinkimättömään korruptiontorjun -
taan”. Tämän seurauksena hyväksyttiin toteutettavaksi valtion ohjelmia ja niihin 
liittyviä toimintasuunnitelmia, mutta ne eivät ole toteutuneet käytännössä 
vaikuttavana toimintana ja konkreettisina tuloksina. Komissio on käyttänyt useita 
menetelmiä edistääkseen korruptiontorjuntaa. Entisen Jugoslavian tasavallan 
Makedonian kanssa ei ole kuitenkaan käyty virallisia liittymisneuvotteluja, joten 
komissio ei ole pystynyt soveltamaan perustavanlaatuisempaa lähestymistapaa, 
joka tavallisesti otetaan käyttöön kunkin ehdokasmaan neuvottelukehyksen 
yhteydessä26. Tämä tarkoitti myös, että tarkastuskohteena olleen jakson aikana 
komission lähestymistapa valmiuksien kehittämiseen kyseisellä keskeisellä alalla 
ei ollut riittävän selvä.
28 
Komissio on pyrkinyt IPA I -hankkeiden avulla vastaamaan joihinkin yksittäisiin val -
miuksien kehittämistä koskeviin tarpeisiin. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kaksi 
julkishallinnon uudistukseen liittyvää hanketta, joiden tarkoituksena oli kehittää 
valmiuksia ja jotka oli toteutettu ennen tilintarkastustuomioistuimen tarkastuk -
sen toimittamista tai joita parhaillaan toteutettiin tarkastuksen aikaan (ks. liite II ). 
Hankkeessa 5 oli tavoitteena vahvistaa valtion korruptiontorjuntakomission (SCPC) 
työtä. Kyseessä on korruption torjunnasta pääasiallisesti vastaava elin. Hankkees -
sa ei kuitenkaan puututtu siihen, että korruptiontorjuntakomissio ei pystynyt 
hoitamaan tehtäväänsä vaikuttavasti, koska kansalliset viranomaiset eivät olleet 
riittävän sitoutuneita asiaan. Valtion korruptiontorjuntakomissio ei ollut riippuma -
ton, sillä sen ylemmän johdon nimittämiseen ja erottamiseen ei sovellettu selviä 
kriteereitä27. Komission antaman vuoden 2011 edistymiskertomuksen mukaan kor -
ruptiontorjuntakomissiolla ei myöskään ollut riittäviä resursseja: sillä oli vain puolet 
henkilöstöstä, jota tehtävien vaikuttava hoitaminen olisi edellyttänyt28.24 OECD (2013), ”The Former 
Yugoslav Republic of 
Macedonia Priorities Report 
2013” (entistä Jugoslavian 
tasavaltaa Makedoniaa 
koskevat painopistealueet), 
vuoden 2013 raportti), SIGMAn 
maakohtaiset 
arviointikertomukset, 2013/09, 
OECD-julkaisu, s. 13.
25 Ks. esimerkiksi L. 
Grozdanovska Dimishkovska, 
”Nations in Transition”, s. 424 ja 
425 ja Yhdysvaltojen 
ulkoasiainministeriön 
vuodelta 2013 laatima raportti 
Makedonian 
ihmisoikeustilanteesta, s. 17 
(http://www.state.gov/
documents/
organization/220516.pdf ).
26 Erityisesti 
tarkastelukertomusten ja 
niihin liittyvien 
toimintasuunnitelmien sekä 
neuvottelulukujen avaamis- ja 
päättämisedellytysten avulla.
27 Ks. EU:n rahoittama kertomus 
”Establishing Comparative 
Indicator-based Monitoring of 
Anti-corruption Progress in EU 
candidate, potential candidate 
countries and Kosovo”, s. 35. 
Komission vuodelta 2011 
antamassa 
edistymiskertomuksessa 
todetaan, että 
arviointiperusteet, joita 
parlamentti sovelsi valitessaan 
seitsemän uutta 
korruptiontorjuntakomission 
jäsentä, ovat herättäneet 
kysymyksiä. Komission 
vuodelta 2013 antamassa 
edistymiskertomuksessa 
puolestaan todetaan, että 
korruptiontorjuntakomission 
edellisen johtajan erottaminen 
ilman selvää oikeudellista 
perustaa herätti 
huolestuneisuutta.
28 Ks. myös korruption 
torjuntaan osoitetun IPA-tuen 
temaattinen arviointi 
2014/348-486/2 ”Efficient 
Prevention and Fight against 
Corruption”, s. 125. Arvioinnin 
mukaan vaikuttavuus riippuu 
siitä, ratkaiseeko hallitus muun 
muassa valtion 
korruptiontorjuntakomission 
riippumattomuuden 
puutteeseen ja 
budjettirajoitteisiin liittyvän 
ongelman ja hankkeiden 
edunsaajien hallinnollisten 
valmiuksien yleiseen 
puuttumiseen liittyvän 
ongelman.
17 Huomautukset 
29 
Hallinnon vaikuttavan korruptiontorjuntastrategian puuttuessa komissio on 
tukenut kansalaisjärjestöjä roolissa, jossa nämä voivat tuoda korruptioepäilyjä 
yleiseen tietoisuuteen. Hankkeessa 6 autettiin kehittämään ja levittämään tätä 
varten parhaita käytäntöjä kansalaisjärjestöjen keskuudessa. Tilintarkastustuo -
mioistuimen tarkastuksessa ilmeni kuitenkin, että komission lähestymistapaa 
tällä keskeisellä alalla voitaisiin parantaa siten, että vahvistetaan niiden kansalais -
järjestöjen mahdollista osuutta, jotka työskentelevät avoimuuden lisäämiseksi ja 
tietämyksen jakamiseksi.
30 
Komissio auttoi IPA-välinettä edeltävän tuen avulla kansallisia viranomaisia otta -
maan käyttöön sisäistä valvontaa koskevaa tarkoituksenmukaista lainsäädäntöä. 
Kun IPA I käynnistettiin, julkishallinnon varainhoidon sisäistä valvontaa koskeva 
laki arvioitiin hyväksi perustaksi varainhoito- ja valvontarakenteiden hallinnon 
sekä sisäisen tarkastuksen uudistamiselle29. Tarkastuskohteena olleen jakson 
aikana IPA-hankkeissa keskityttiin varainhoitoa ja -valvontaa koskeviin valmiuk -
siin toimintarakenteissa, jotka oli perustettu IPA-varojen hajautettua hallinnointia 
varten. Hankkeet eivät kohdistuneen rakenteisiin muualla julkisessa hallinnossa.
31 
Kansalliset viranomaiset olivat osaltaan edistyneet vain vähän hallinnollisten 
valmiuksien vahvistamisessa tällä alalla, eivätkä ne olleet panneet kaikilta osin 
täytäntöön julkisen varainhoidon sisäistä valvontaa koskevaa lainsäädäntöä. 
Komissio esimerkiksi toi esiin vuoden 2015 edistymiskertomuksessaan, että 
useimmissa sisäisen tarkastuksen yksiköissä ei ole riittävää määrää tarkastajia. 
Lisäksi komissio totesi, että tarkastajat kyllä toimittavat tarkastuksensa strate -
gisten ja vuotuisten suunnitelmien mukaisesti, mutta tarkastukset eivät perustu 
toiminnallisiin ja systemaattisiin riskeihin. Tämän lisäksi sisäisessä tarkastuksessa 
keskitytään lähinnä sääntöjenmukaisuuteen; sen yhteydessä ei analysoida järjes -
telmäpuutteita tai tutkita kustannusvaikuttavuusnäkökohtia. Laadunvarmennus 
olisi myös toteutettava paremmin.
32 
Sisäisen tarkastuksen yksiköiden riittämättömät valmiudet ovat heikentäneet 
sisäistä valvontaa ja vähentäneet johtohenkilöstön sisäisten tarkastajien tekemiin 
havaintoihin kiinnittämää huomiota. Rahoittajat komissiota lukuun ottamatta 
ovat tukeneet sisäisten tarkastajien osaamisen vahvistamista tarkastuskohtee -
na olleen jakson aikana. Esimerkiksi Yhdysvaltain kansainvälinen kehitysvirasto 
rahoitti sisäisten tarkastajien koulutusta CIPFA-instituutin (Chartered Institute 
of Public Finance and Accountancy) osaamiskeskuksessa Sloveniassa. Sisäisen 
tarkastuksen valmiudet ja yleisemmin sisäinen valvonta ovat kuitenkin edelleen 
puutteellisia.29 SEC (2008) 2695 final, Vuoden 
2008 edistymiskertomus, s. 59.
18 Huomautukset 
33 
Vahvan sisäisen valvonnan merkitys on kasvanut IPA II -välineen yhteydessä, sillä 
komissio työskentelee parhaillaan maan kanssa laatiakseen vuodelle 2016 alakoh -
taisen talousarviotukiohjelman julkista varainhoitoa varten.
Liikenne ja ympäristö
34 
Liikenteen ja ympäristön aloilla IPA-määrärahojen pääasiallisena tavoitteena oli 
alueellisen infrastruktuurin parantaminen (liikennealan osuus oli 18 prosenttia ja 
ympäristöalan osuus 16 prosenttia kauden 2007–2013 määrärahoista – ks. tau -
lukko 2 ). Osa näistä varoista kohdennettiin julkishallinnon valmiuksien vahvis -
tamiseen, tarkoituksena laatia ja panna täytäntöön EU:n säännöstön mukainen 
lainsäädäntö. Liikennealalla valmiuksien kehittämiseen käytettyjen varojen osuus 
(1 prosentti) oli paljon pienempi kuin ympäristöalalla (15 prosenttia) huolimatta 
siitä, että molemmat alat kärsivät samanlaisista valmiuksiin liittyvistä puutteista 
(ks. kaavio 1) .Kaavio 1IPA-määrärahat aloittain (2007–2013) (miljoonaa euroa)
Lähde:  Euroopan komissio.0 20 40 60 80 100 120
Valmiuksien kehittämistä suoraan koskevat hankkeet Muut hankkeetOikeus- ja sisäasiat
Julkishallintouudistus ja yhdentyminen Euroopan unioniin
Maatalous ja maaseudun kehittäminen
Ympäristö ja ilmastonmuutosKilpailukyky
Työllisyys
LiikenneUsean edunsaajan ohjelmat
Muut
Rajat ylittävä yhteistyö
19 Huomautukset 
35 
Hajautetun hallinnon toimintarakenteen30 kapasiteetin kehittämiseen ei ollut 
erityistä IPA-määrärahaa, mutta liikenteen ja ympäristön aloilla IPA-varoihin liittyi 
lisätavoitteena tekemällä oppimisen toimintatapa. Harvoissa tarkastettujen hank -
keiden 12–17 toimissa (ks. liite II ) kuitenkaan selvästi annettiin tukea tällä tavalla. 
Esimerkiksi se, että konsulteille tarjottu toimisto sijaitsi eri paikassa kuin hankkee -
seen 15 osallistuva kansallinen henkilöstö, ei helpottanut taitotiedon siirtämistä. 
Hanke 17 oli toisaalta esimerkki taitotiedon onnistuneesta siirtämisestä, koska 
julkishallinnon henkilöstö pystyi hyvin hyödyntämään Euroopan alueiden hank -
keille annettavan teknisen avun JASPERS-järjestelmän kautta saatuja neuvoja, 
kun se laati hankkeeseen liittyvää tehtävänmääritystä31.
36 
IPA II -välineen yhteydessä komissio vähensi maan kokonaismäärärahoja 4  miljoo -
naa euroa, koska kansalliset viranomaiset kieltäytyivät liikennealan teknistä apua 
ja valmiuksien kehittämistä koskevasta tuesta. Maa on menettänyt nämä varat, 
mutta ne voidaan olemassa olevan ohjelman puitteissa kohdentaa sille uudel -
leen, jos se ryhtyy vastaamaan hallinnollisten valmiuksien kehittämistä koskeviin 
tarpeisiin ja suorittamaan horisontaalisia uudistuksia.
Useimmat suunnitellut tuotokset oli toteutettu mutta ne 
eivät aina olleet käytössä
37 
Ennen kuin loppumaksut päätökseen saaduille IPA-hankkeille suoritetaan, ko -
missio saa hakijalta loppukertomuksen. Tarkastettuun otokseen sisältyneiden 
päätökseen saatujen hankkeiden osalta tilintarkastustuomioistuimen tarkastus 
osoitti, että kaikki tai useimmat suunnitelluista tuotoksista oli toteutettu 11 
hankkeen tapauksessa. Kahdessatoista tarkastetussa hankkeessa osa tuotoksista 
oli kuitenkin vain osittain käytössä tai ei ollut käytössä lainkaan. Laatikossa 1  an-
netaan esimerkkejä hanketuotoksista, joita kansalliset viranomaiset eivät käytä.30 Toimintarakenne käsittää 
hankintaviranomaisen ja 
vastuuministeriöt.
31 JASPERS on teknisen avun 
kumppanuussuhde alue- ja 
kaupunkipolitiikan 
pääosaston, Euroopan 
investointipankin ja Euroopan 
jälleenrakennus- ja 
kehityspankin (EBRD) välillä. 
Sen kautta annetaan 
riippumatonta neuvontaa, 
jonka avulla edunsaajamaita 
autetaan valmistelemaan 
laadukkaita suurhankkeita.
20 Huomautukset 
38 
Joskus tuotokset eivät olleet käytössä siksi, että tarvittiin lisäinvestointeja. Ks. laatikko 2 .Laatikko 1 Laatikko 2Tuotokset, joita kansalliset viranomaiset eivät käytä
Hankkeissa 8 ja 9 rahoitettiin julkishallinnon alueellista koulua (ReSPA), joka oli perustettu vuonna 2006 
Montenegroon tarkoituksena tukea valmiuksien kehittämistä kaikissa Länsi-Balkanin maissa. Komissio maksaa 
vuosittain 1,2 miljoonaa euroa rahoittaakseen ReSPAn toimintaa. Kukin mukana olevista maista, joihin myös 
entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia kuuluu, maksaa 150 000 euroa vuosittain koulun käyttökustannuksia 
varten. Vaikka ReSPAn hallintoneuvostossa istuu kansallinen edustaja, tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 
maa hyödynsi koulun tarjoamia kursseja, vertailevia arviointeja ja verkostoitumista vain vähän. Tämä johtui 
siitä, että niitä ei pidetty relevantteina tai maan julkisen hallinnon henkilöstö ei pitänyt niitä arvossa.
Hankkeessa 12 oli päämääränä vahvistaa valtion liikenteenvalvontaviraston hallinnollisia ja toiminnallisia 
valmiuksia tieliikennelainsäädännön täytäntöönpanoa silmällä pitäen. Hanke saatiin päätökseen heinäkuussa 
2014, mutta tarkastuksen ajankohtaan mennessä eli yhdeksän kuukautta myöhemmin liikenteenvalvontavi -
rastolla oli vielä ottamatta käyttöön puolet hanketuotoksista (esimerkiksi strateginen kehityssuunnitelma tai 
toimintasuunnitelma tai tarjouskilpailujen toteuttamista varten laaditut toimintaohjeet).
Hankkeessa 15 perustettiin kaksi alueellista jätehuoltoelintä ja julkinen jätehuollon tietojärjestelmä. Vaikka 
hanke saatiin päätökseen kesäkuussa 2012, hallintotietojärjestelmä ei ollut käytössä tarkastuksen aikaan.
Tuotosten hyödyntämisen edellyttämät lisäinvestoinnit
Hankkeessa 7 oli tarkoituksena parantaa koulutuksen koordinoinnin kansallista järjestelmää ja julkishallinnon 
hoitoon liittyvän sääntelykehyksen täytäntöönpanoa. Hankkeen merkittävä tuotos oli, että sen yhteydessä 
suoritettiin toiminta-analyysejä hallinnollisissa valmiuksissa esiintyvien aukkojen yksilöimiseksi. Tällainen 
toiminta tarjoaa erittäin hyvät mahdollisuudet saada tietoa valmiuksien kehittämistä koskevan strategian 
perustaksi. Kyseessä oli kuitenkin vain pilottihanke, ja vaikka sen tuloksena saatiinkin opastusta analyysien 
jatkamiseksi, maa ei tosiasiassa välttämättä suorita työtä loppuun ja hyödynnä sitä valmiuksissa olevien auk -
kojen korjaamiseksi, ellei saatavilla ole lisää rahoitustukea.
Hankkeessa 7 kehitettiin myös sähköisiä oppimisvälineitä, mikä oli joustava menetelmä hallinnollisten val -
miuksien vahvistamiseksi. Tämän tuotoksen täysimääräinen hyödyntäminen edellyttää kuitenkin, että se on 
laajemmin saatavilla ja sisällytetään yleiseen koulutusstrategiaan.
Hankkeessa 11 annettiin teknistä apua, jolla vahvistettiin IPA-varojen hajautettua hallinnointia varten perus -
tettujen toimintarakenteiden valmiuksia. Hankkeessa saatiin aikaan seuraavat tuotokset: pätevät kouluttajat, 
opetusohjelma ja -moduulit, koulutuspaketit sekä välinepaketti ja resurssikirjasto, jotka kehitettiin seuranta- ja 
arviointivalmiuksien vahvistamiseksi. Kun hanke oli saatu päätökseen, kansalliset viranomaiset kyllä käyttivät 
päteviä kouluttajia, mutta vain rajallisen ajan. Kouluttajien käyttö pidempään olisi vaatinut lisäinvestointia 
kansalliseen henkilöstöön sekä lisää resursseja. Kansalliset viranomaiset eivät ottaneet käyttöön seuranta- ja 
arviointivälineitä, joiden ylläpito ja asettaminen verkkoon aiheuttaisivat kustannuksia.
21 Huomautukset 
Hankkeiden vaikutukset olivat usein vähäisiä, eivätkä ne 
olleet aina kestäviä
39 
Tarkastetuista hankkeista yhdellätoista oli vain vähäinen vaikutus, joka ei usein -
kaan ollut kestävä. Osassa näistä hankkeissa ei mainittu niiden vaikutusten 
kestävyyttä. Muissa tapauksissa kansalliset viranomaiset eivät ryhtyneet toimiin 
varmistaakseen vaikutusten kestävyyden. Ks. laatikko 3 .Laatikko 3Esimerkkejä vähäisistä vaikutuksista, jotka eivät ole kestäviä
Hankkeessa 5 autettiin valtion korruptiontorjuntakomissiota (SCPC) laatimaan asiakirjoja korruptiontorjun -
tastrategian tueksi. Tällä oli vain vähän merkitystä maan harjoittaman korruptiontorjunnan kannalta, koska 
toimintaa ei ollut sisällytetty laajempaan kansalliseen korruptiontorjuntastrategiaan ja koska SCPC ei ollut 
riippumaton eikä sillä ollut resursseja kohdistaa vaikuttavaa seurantaa oman strategiansa täytäntöönpanoon 
kaikissa asianomaisissa elimissä. Hankkeen mahdollista vaikutusta heikensi entisestään se, että komissiolta 
kesti kolme vuotta, ennen kuin se toteutti seurantaa toisen hankkeen avulla.
Hankkeen 6 kohteena olivat kansalaisjärjestöjen valmiudet kitkeä 
korruptiota ja järjestäytynyttä rikollisuutta. Parhaiden käytäntöjen 
ja verkostoitumisen kehittäminen oli myönteistä. On kuitenkin to -
dennäköistä, että hanke ei ole kestävä EU:n rahoituksen päätyttyä. 
Tämä johtuu siitä, että siltä ainoalta elimeltä, joka on osoittanut 
kiinnostusta tuen jatkamiseen alalla, puuttuvat sekä tarvittavat 
valtuudet että valmiudet jatkaa työtä.
Hankkeessa 10 avustettiin IPA-välineen keskitetyn koulutus- ja 
tukivälineen (ITSF) perustamista. ITSF-välineellä on ollut suhteel -
lisen vähäinen vaikutus hallinnollisten valmiuksien vahvistamisen 
kannalta. Yksi syy tähän on, että vain harva hankkeen kouluttama 
kouluttaja todellisuudessa piti aiotut kurssit. Tämä johtui joko 
siitä, että kouluttajia ei ollut vapautettu muista työtehtävistään tai 
he eivät olleet motivoituneita ottamaan itselleen ylimääräisenä 
ja epäkiitollisena pidettyä tehtävää. Kun alkuperäiset sopimuk -
set kouluttajien kanssa päättyivät, kansalliset viranomaiset eivät 
tehneet uusia järjestelyjä kouluttajien saamiseksi ITSF-välineeseen. 
Kansalliset viranomaiset ja komissio eivät ole antaneet rahoitus -
tukea kouluttajien puutteen paikkaamiseksi. Tilanteeseen vaikutti 
myös, että kansalliset viranomaiset eivät virallisesti keskittäneet 
IPA-koulutusta ITSF-välineeseen, ja näin ollen monessa tapaukses -
sa koulutus tapahtuu edelleen yksittäisissä vastuuministeriöissä 
(ks. kuva).
IPA-välineen koulutus- ja tukivälineen tilat Skopjessa (hanke 10)  
Lähde : Euroopan tilintarkastustuomioistuin.
22 Huomautukset 
40 
Monet tarkastetuista hankkeista eivät saaneet aikaan vaikutusta siksi, että ilmeni 
esteitä, jotka johtuivat julkishallinnon rakenteen ja organisaation joustamatto -
muudesta. Tarkastuksessa havaittiin esimerkiksi, että eräissä hankkeissa, joissa 
oli mukana hankintaviranomaisia, ministeriöiden välillä ei ollut tarpeeksi jousta -
vuutta niin, että henkilöstön ja kokemusten vaihto olisi ollut mahdollista. Lisäksi 
kolmen tarkastetun hankkeen avulla koulutettu hallintohenkilöstö, jonka oli 
tarkoitus kouluttaa muuta henkilöstöä, vapautui vain harvoin pitämään kursseja, 
eikä kyseistä koulutustoimintaa kompensoitu mitenkään. Yli puolessa tarkas -
tetuista hankkeista havaittiin, että koulutettua henkilöstöä ei aina kannustettu 
käyttämään tai heidän ei aina sallittu käyttävän hankkimiaan taitoja. Lisäksi hen -
kilöstön liiallinen kierrättäminen ja suuri vaihtuvuus johtivat pätevän henkilöstön 
puutteeseen. Laatikko 3Hankkeessa 16 koulutettiin ilmanlaadun mittaushenkilöstöä, mutta siinä ei puututtu toimivien välineiden 
puuttumisesta johtuviin vajaisiin valmiuksiin, jotka kuitenkin muodostavat pääasiallisen esteen ilmanlaadun 
seurantajärjestelmän täysimääräiselle toiminnalle. Lisäksi hankkeen yhteydessä tuettua kalibrointilaboratorio -
ta ei ole vielä hyväksytty eikä sillä ole myöskään henkilöstöä.
Hankkeessa 17 luotiin keino, joilla pannaan täytäntöön ”saastuttaja maksaa” -periaate ja vahvistetaan tätä 
varten tarvittavia valmiuksia. Kansalliset viranomaiset eivät kuitenkaan ole vielä panneet sitä täytäntöön. 
Samassa hankkeessa valmisteltiin tariffien käyttöönottoa, tarkoituksena varmistaa jätteenkäsittelylaitosten 
kestävyys. Maa ei kuitenkaan ole vielä perustanut sääntelyelintä, joka vastaisi tariffien täytäntöönpanon 
valvonnasta. Hanke ei ollut tuottanut kestävää vaikutusta tarkastuskäyntiin siihen mennessä, kun tarkastus 
toimitettiin.
23 Huomautukset 
Esteet, jotka haittaavat edistymistä hallinnollisten 
valmiuksien vahvistamisessa
41 
Komissiolla ei ollut kokonaisvaltaista tukistrategiaa maan hallinnollisten valmiuk -
sien vahvistamiseen, ja tarkastetut hankkeet eivät aina keskenään muodostaneet 
johdonmukaista, yhtenäistä ja koordinoitua lähestymistapaa. Osa hankkeista ei 
perustunut saman alan aiempaan tukeen eikä niiden jatkoa ajatellen toteutettu 
riittävästi uusia tukitoimia. Syynä oli usein se, että komission on tehtävä valintoja 
niistä vähäisistä resursseista, jotka ovat käytettävissä laajaan joukkoon maassa 
toteutettavia EU-politiikkoja. Lisäksi yksittäiset hankkeet olivat usein hyvin kun -
nianhimoisia ja niillä oli lukuisia tavoitteita.
42 
IPA-tuen tavoitteita häiritsi myös se, että tuki ei ollut riittävän tarkoituksenmu -
kaista, joustavaa ja kohdennettua. Tarkastettujen hankkeiden vaikutusta esimer -
kiksi heikensi usein se, että tukitarpeen toteamisesta tulosten saavuttamiseen 
kului vähintään neljä vuotta. Joissakin tapauksissa tarpeet ehtivät muuttua jo 
ennen tulosten saavuttamista. Tämä johtui osittain IPA-varojen pitkäkestoisesta 
käyttöönottoprosessista. Syynä oli myös se, että valitut hankkeet eivät aina olleet 
riittävän täytäntöönpanovalmiita, mikä heikensi täytäntöönpanon tehokkuutta.
43 
IPA I -välineen yhteydessä komissiolla ei ollut käytössään varoja, jotka olisi voitu 
ottaa käyttöön nopeasti, kun ongelmia ilmeni. Esimerkki tämäntyyppisestä va -
rojen käytöstä saatiin äskettäisen poliittisen kriisin aikana. Komissio käytti varat 
onnistuneesti nopealla varoitusajalla ja poikkeuksellisissa olosuhteissa. Varoilla 
tuettiin kiireellisiä ja arkaluontoisia politiikan painopisteitä joustavalla, hyvin 
kohdennetulla ja tehostetulla tavalla asiantuntijoita käyttäen.
24 Huomautukset 
44 
Esteet, jotka edelleen haittasivat maan hallinnollisten valmiuksien parantamista, 
olivat kuitenkin merkki siitä, että liittymistä valmistelevan tuen tavoitteita ei aina 
saavutettu. Suuren ongelman on muodostanut korkean tason poliittisen tahdon 
puuttuminen ja se, että kansalliset viranomaiset eivät ole sitoutuneet IPA-hank -
keiden tukemiseen. Esimerkiksi poliittisella tasolla vastustetaan edelleen riippu -
mattoman, vahvan ja edustavan julkishallinnon kehittämiseen tähtääviä toimia 
(ks. laatikko 4 ).Laatikko 4Vastustus riippumattoman, vahvan ja edustavan julkishallinnon kehittämiseen
Helmikuussa 2015 maa otti komission tuella käyttöön uuden korkealaatuisia julkisia palveluja koskevan lain -
säädäntökehyksen. Lainsäädännön päälinjauksena oli varmistaa, että julkishallinnon työntekijät rekrytoidaan 
ansioiden perusteella ja tasapuolisen kohtelun periaatteella. Lainsäädännössä on edelleen joitakin aukkoja, 
mutta se on huomattava edistysaskel vahvan, riippumattoman ja ammattitaitoisen virkamieskunnan luomi -
seksi. Kaksi päivää ennen lain voimaantuloa parlamentti hyväksyi uuden lain, joka mahdollisti määräaikais -
ten työsuhteiden muuntamisen pysyviksi työsopimuksiksi. Kyseisellä lailla kierretään ansioihin perustuvan 
rekrytoinnin periaatetta. Tuhansista määräaikaisista työntekijöistä on sen avulla tullut vakituisia virkamiehiä 
tai julkishallinnon työntekijöitä ilman avointa kilpailua.
Hankkeessa 7 koulutettiin 600 hallintovirkamiestä, jotka olivat kansallisten viranomaisten vähemmistöyhtei -
söistä32 palvelukseenottamien 2 400 henkilön joukossa. Rekrytointi perustui tasapuolista edustusta koskevaan 
Ohridin puitesopimukseen33. Nämä henkilöt saivat palkkaa, vaikka he eivät olleet tosiasiallisesti palveluksessa. 
Koulutuksen tavoitteena oli, että osallistujille tarjottaisiin todennäköisemmin työpaikkaa. Tarkastuksen aikaan 
suurin osa hankkeessa koulutetusta henkilöstä sai edelleen palkkaa olematta tosiasiallisesti palveluksessa. 
Tavoitetta saavuttaa tasapuolinen edustus julkishallinnossa ei ollut saavutettu.
32 Etniset albaanit, serbit, turkkilaiset, romanit jne.
33 Ohridin puitesopimus oli hallituksen ja albaaniyhteisön edustajien 13. elokuuta 2001 allekirjoittama rauhansopimus. Sopimus päätti aseellisen 
selkkauksen albanialaisten kansallisen vapautusarmeijan ja kansallisten turvallisuusjoukkojen välillä ja loi perustan albaaniväestön oikeuksien 
parantamiselle.
25 Huomautukset 
Osa II  – Hajautettu hallinnointi valmiuksien 
kehittämisen keinona
45 
Tilintarkastustuomioistuin tutki, kuinka hajautettu hallinnointi oli otettu käyttöön 
IPA I -välineen yhteydessä ja kuinka komissio ratkaisi kyseisessä hallinnointimuo -
dossa ilmenneet ongelmat. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tarkasti, vahvistiko 
komission käyttöönottama hajautettu hallinnointi hallinnollisia valmiuksia.
Maa ei ollut valmis hajautetun hallinnoinnin alaisuuteen 
kuuluvien IPA-varojen määrään ja monimutkaisuuteen
46 
Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia pyysi komissiota hajauttamaan IPA-va -
rojen hallinnoinnin kansallisille viranomaisille vuonna 200834. Vuoteen 2010 
mennessä maa vastasi sille osoitettujen IPA I -määrärahojen kokonaismäärästä 
470 miljoonan  euron (76 prosentin) osalta hankesopimuksista ja täytäntöönpa -
nosta. Komissio kohdisti kyseisiin varoihin joko ennakko- tai jälkitarkastuksia. 
Kansallisia viranomaisia vaadittiin perustamaan toimintarakenteet hajautettujen 
IPA-varojen hallinnointiin.
47 
Hallinnoinnin hajauttamisprosessi toteutettiin sääntelyvaatimusten mukaisesti. 
Komissiota ei kuitenkaan vaadittu arvioimaan, olivatko kansalliset viranomaiset 
tarpeeksi valmiit onnistuakseen monimutkaisten ja määrältään suurten hajau -
tetun hallinnoinnin alaisten IPA-varojen käsittelyssä. Hajautetun hallinnoinnin 
vaikuttava toiminta edellyttää toimintarakenteilta riittävää kapasiteettia.
48 
Pian sen jälkeen kun hajauttaminen aloitettiin, kansalliset viranomaiset eivät pys -
tyneet noudattamaan määräaikoja, jotka koskivat sopimusasiakirjojen esittämistä 
komissiolle ennakkotarkastuksia varten. Tämä johtui usein siitä, että ne toimitti -
vat laadultaan riittämättömiä asiakirjoja, jotka jouduttiin palauttamaan. Näin kävi 
kyseisistä asiakirjoista kolmasosan kohdalla vuonna 2014. Sopimusten teko hidas -
tui. Vuoden 2014 loppuun mennessä viipeet olivat johtaneet 70 miljoonan euron 
määrärahavapautuksiin35 IPA I -välineessä (11 prosenttia maalle kohdennetuista 
IPA-varoista), ja 244 miljoonaa euroa oli edelleen sitomatta (noin 40 prosenttia 
kokonaismäärästä). Monissa tapauksissa määrärahavapautukset johtivat kes -
keisten uudistusten rahoittamiseen suunniteltujen hankkeiden raukeamiseen. 
Esimerkiksi vuodelle 2010 osoitettiin 33 miljoonaa euroa, mutta rahoitettavaksi 
esitetyistä 31 hankkeesta 12 hankkeen peruuntuessa maassa tehtäviin uudistuk -
siin käytettävissä olevasta rahoituksesta menetettiin tosiasiassa 10 miljoonaa eu -
roa (33 prosenttia).34 Mahdollisuudesta hajauttaa 
hallinnointi ehdokasmaihin 
säädetään asetuksen (EY) N:o 
718/2007 11 ja 14 artiklassa.
35 Komissio vapauttaa 
hankkeisiin sidottuja varoja, 
jos niitä ei käytetä asetettuun 
määräaikaan mennessä. Varat 
menetetään kyseessä olevan 
hankkeen osalta.
26 Huomautukset 
49 
Komissio syytti viipeistä huomattavan keskitettyä päätöksentekoprosessia, joka 
estää nopeat päätökset. Lisäksi se piti viipeiden syynä aineellisten resurssien 
sekä määrältään ja pätevyydeltään riittävän henkilöstön puutetta, väitettyä 
hankintoihin kohdistuvaa poliittista ohjailua ja eri elinten välistä heikkoa yhteis -
työtä. Komissio oli tuonut tämäntyyppisiä puutteita esiin jo muun julkishallinnon 
yhteydessä, ennen kuin hallinnointia oli hajautettu. Jos komissio olisi ottanut jo 
havaitut julkishallinnon puutteet paremmin huomioon, se olisi saattanut todeta, 
että hallinnoinnin hajauttamista oli syytä lykätä tai että oli syytä siirtää pienempi 
osuus IPA-varoista hajautettuun hallinnointiin, sovellettavien säännösten asetta -
missa rajoissa.
Komissio on ryhtynyt toimiin, mutta määrärahavapautukset 
ovat edelleen todennäköisiä
50 
Muiden laajentumismaiden kanssa saamansa aiemman kokemuksen pohjalta 
komissio oletti, että hajautetun hallinnoinnin ensimmäiset vuodet olisivat oppi -
misen ja tietämyksen siirron aikaa. Se työskenteli yhdessä maan kanssa puuttuak -
seen sopimusten teossa ja IPA-varojen täytäntöönpanossa ilmenneiden viipeiden 
syihin. Odotettavissa oli kuitenkin merkittäviä uusia IPA I -varojen vapautuksia 
vuosina 2015, 2016 ja 2017.
51 
Vuonna 2015 komissio pyrki parantamaan tilannetta IPA I -varojen osalta. Se 
esimerkiksi keskitti uudelleen joidenkin IPA-hankkeiden hallinnointia ja nopeutti 
sopimuksentekomenettelyjä vähentämällä ennakkotarkastusten määrää. IPA II:n 
kohdalla komissio arvioi parhaillaan, mikä olisi hajauttamisen optimaalinen taso, 
ja suunnittelee valikoivansa tarkemmin, millaisten hankkeiden kohdalla se hajaut -
taa hallinnoinnin kansallisille viranomaisille.
Hallinnoinnin hajauttamista olisi voitu hyödyntää laajemmin 
valmiuksien kehittämisen välineenä julkishallinnossa
52 
Kun hallinnointia vuonna 2010 hajautettiin, pääasiallisena tavoitteena oli valmis -
tella maata EU:n rakenne- ja maatalousvarojen tulevaan hallinnointiin. Painopis -
teenä oli siksi perustaa rakenteita hajautettua hallinnointia varten sekä vahvistaa 
hallintohenkilöstön valmiuksia toimia näissä rakenteissa.
27 Huomautukset 
53 
Hallinnoinnin hajauttaminen vaati niin maalta kuin komissioltakin merkittäviä 
resurssi-investointeja. Maa esimerkiksi osoitti toimintarakenteisiin 436 hallinto -
henkilöstön jäsentä. Näiden henkilöiden vuotuiset palkkakustannukset olivat 
4,7 miljoonaa euroa (vuoden 2014 lukuja). Sekä komissio että maa järjestivät 
toimintarakenteiden perustamista sekä IPA-hankkeisiin liittyvää ohjelmatyötä, 
sopimustentekoa ja toteuttamista koskevaa koulutusta.
54 
Hallinnoinnin hajauttaminen on vahvistanut toimintarakenteiden kapasiteettia. 
Sisäinen valvonta on vahvempaa ja operatiiviset päätökset tehdään useimmiten 
asianmukaisella tasolla. Poliittinen ohjailu on vähäisempää kuin muualla julkishal -
linnossa. EU:n edustuston suorittamat tiukat ennakkotarkastukset ovat tarjonneet 
lisätilaisuuden tekemällä oppimiseen36. Toimintarakenteista on tullut hallinnollis -
ten valmiuksien suhteen osaamiskeskuksia.
55 
Hallinnollisten valmiuksien vahvistaminen ei kuulunut hallinnoinnin hajauttami -
sen tavoitteisiin, mutta komissio olisi silti voinut hyödyntää saatua kokemusta 
enemmän kannustaakseen kansallisia viranomaisia siirtämään tietämystä muualle 
julkishallintoon, esimerkiksi tekemällä oppimisen kautta. Hajautetun hallinnoin -
nin toimintarakenteita pidettiin organisaatioina, jotka olivat rinnakkaisia muun 
julkishallinnon kanssa tai jopa erillään siitä. Niitä ei esimerkiksi sisällytetty maan 
julkishallinnon uudistusta koskevaan vuosien 2010–2015 strategiaan. Tarkas -
tetuista hankkeista poimittua otosta tarkastaessaan tilintarkastustuomioistuin 
havaitsi, että toimintarakenteiden yhteydessä kertynyttä tietämystä ja kokemusta 
oli siirretty vain vähän muualle julkishallintoon. Näin ollen hallinnoinnin hajautta -
misesta saatu kokemus ei ole merkittävästi edistänyt hallinnollisten valmiuksien 
yleistä parantumista maassa.36 Ennakkoarviointi on 
välttämätön osa hajautettua 
hallinnointia tässä vaiheessa, 
jotta EU:n taloudellisia etuja 
voidaan suojata.
28 Huomautukset 
Osa III  – Poliittisen vuoropuhelun osuus hallinnollisten 
valmiuksien vahvistamisessa
56 
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, kuinka keskeisiä rakenteita, jotka oli luotu 
vakautus- ja assosiaatiosopimuksen puitteissa komission ja entisen Jugoslavian 
tasavallan Makedonian välistä poliittista vuoropuhelua varten, käytettiin hallin -
nollisten valmiuksien vahvistamiseen. Lisäksi tarkastettiin, millainen osuus oli 
poliittisella vuoropuhelulla, jota käytiin kyseisten virallisten rakenteiden ulko -
puolella tai sellaisten vaihtoehtoisten rakenteiden kautta, jotka oli tarkastuskoh -
teena olleen jakson kuluessa perustettu kompensoimaan liittymisneuvottelujen 
tarjoaman vuoropuhelukehyksen puuttumista.
Poliittinen vuoropuhelu oli hyvin järjestettyä, mutta se 
ei merkittävästi edistänyt hallinnollisten valmiuksien 
vahvistamista yleisellä tasolla
57 
Poliittisen vuoropuhelun keskeiset rakenteet perustettiin vakautus- ja assosiaa -
tiosopimuksen nojalla. Niitä ovat vakautus- ja assosiaationeuvosto, vakautus- ja 
assosiaatiokomitea, seitsemän vakautuksen ja assosiaation alakomiteaa sekä 
julkishallintouudistusta käsittelevä erityistyöryhmä. Komissio ja maa tapaavat 
säännöllisesti näillä foorumeilla käsitelläkseen tarvetta edistyä uudistuksessa ja 
puuttuakseen maan riittämättömiin valmiuksiin.
58 
Korkeimman tason vuoropuhelua käydään vakautus- ja assosiaationeuvostossa37. 
Siellä arvioidaan sekä edistymistä poliittisten ja taloudellisten liittymisperustei -
den (Kööpenhaminan arviointiperusteiden) täyttymisessä että taloudellisessa 
yhteistyössä. Tarkastuksen kattaman jakson aikana keskustelu painottui usein tar -
peeseen puuttua esteisiin, jotka edelleen haittasivat hallinnollisten valmiuksien 
vahvistamista. Käsiteltyjä keskeisiä aihealueita olivat muun muassa seuraavat:
a) tarve parantaa toimintapolitiikkoja ja niiden täytäntöönpanoa, jotta korrup -
tiontorjunnassa saadaan konkreettisempia tuloksia
b) tarve kunnioittaa ja kehittää julkishallinnon riippumattomuutta
c) tarve soveltaa maassa kaikilla tasoilla avoimuuden, ansioiden ja tasapuolisen 
edustuksen periaatteita.37 Kokouksiin osallistuvat 
unionin ulkoasioiden ja 
turvallisuuspolitiikan korkea 
edustaja/komission 
varapuheenjohtaja (tai hänen 
edustajansa), Euroopan 
naapuruuspolitiikasta ja 
laajentumisneuvotteluista 
vastaava komissaari sekä 
maan ministerit tai 
valtiosihteerit.
29 Huomautukset 
59 
Komission ja maan edustajat keskustelivat hallinnollisten valmiuksien puutteista 
myös vakautuksen ja assosiaation alakomiteoiden vuotuisissa kokouksissa sekä 
julkishallintouudistusta käsittelevässä erityistyöryhmässä. Vaikka keskustelut kai -
kissa poliittista vuoropuhelua varten luoduissa vakautus- ja assosiaatiosopimuk -
sen rakenteissa muuttuivat tarkastuskohteena olleen jakson kuluessa intensiivi -
semmiksi, ongelmat pysyivät samoina.
60 
Vakautus- ja assosiaatiosopimuksen puitteissa perustetut poliittisen vuoropu -
helun rakenteet sopivat hyvin liittymisprosessin yhteyteen, kun prosessi eteni 
suunnitellusti. Tarkastuskohteena olleen jakson aikana nämä rakenteet eivät 
kuitenkaan edesauttaneet hallinnollisten valmiuksien vahvistamista. Tämä johtui 
osittain siitä, että kansallisilta viranomaisilta puuttui poliittinen tahto edisty -
miseen. Lisäsyynä oli, että liittymisprosessi ei edennyt virallisesti, mikä vähensi 
komission vaikutusmahdollisuuksia kannustaa maata vahvistamaan hallinnollisia 
valmiuksia. Liittymisneuvotteluihin liittyvässä toimintakehyksessä esimerkiksi 
jokainen politiikan ala (tuleva neuvotteluluku) käydään yleensä läpi analyyttisen 
tarkastelun kautta, jotta voidaan määritellä, kuinka hyvin maa on valmistautunut 
kyseisellä alalla. Komissio voi tämän pohjalta suositella, että tiettyjen ehtojen 
(”neuvottelulukujen avaamis-, väliaikaiset ja päättämisedellytykset”) on täytyttä -
vä ennen kuin neuvottelu voidaan käynnistää tai päättää neuvotteluluvun osalta. 
Maassa ei nykyisin ole tätä rakennetta.
Muissa vuoropuhelumekanismeissa käsiteltiin hallinnollisten 
valmiuksien vahvistamistarvetta, mutta niiden avulla ei 
edistytty taustalla vaikuttavien esteiden poistamisessa
61 
Komissio on käynyt entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian kanssa johdon -
mukaista kahdenvälistä vuoropuhelua, joka koskee maan kannalta merkittäviä 
aiheita. Ministeriöiden hallintohenkilöstö ja komissio ovat käyneet tiivistä kes -
kustelua monenlaisista aiheista. Maalla on tämän ansiosta ollut mahdollisuus 
oppia tuntemaan EU:n menetelmiä ja ymmärtämään EU:n laajentumispolitiikkaa. 
Edistystä on tapahtunut tietyillä arkaluontoisilla aloilla. Komissio esimerkiksi 
auttoi maata laatimaan korruptiotapauksia koskevan rekisterin ja huolehtimaan 
sen ylläpidosta. Tällä on ollut myönteinen vaikutus siten, että saatavilla on yhä 
enemmän tietoja väitetyistä korruptiotapauksista, joihin kansalliset viranomaiset 
kohdistavat seurantaa. Rekisteri ei kuitenkaan sisällä tietoja korruptioväitteistä, 
joihin ei kohdisteta seurantaa.
30 Huomautukset 
62 
Komission lähestymistapa laajentumismaiden tukemiseen muuttui vuonna 2014, 
jolloin vuoropuhelu keskitettiin naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvotte -
lujen pääosastoon. Useimmilla politiikanaloilla maa ei enää käy vuoropuhelua 
asianomaisten komission pääosastojen kanssa, vaan yhteydenpito tapahtuu 
alakohtaisten temaattisen asiantuntemuksen keskusten kanssa. Keskukset perus -
tettiin osana vuoden 2015 organisaatiomuutosta, joka toteutettiin naapuruus -
politiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosastossa. Toinen muutos on, että IPA 
II -välineen yhteydessä alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto ei enää tue liiken -
teen ja ympäristön alojen hajautettua hallinnointia38. Tämä huolestuttaa niitä 
asianomaisen julkishallinnon osia, jotka tuntevat, että ne ovat nyt menettäneet 
merkittävän tahon, joka on tukenut hallinnollisten valmiuksien vahvistamista 
maassa.
63 
Liittymisneuvottelujen tarjoaman kehyksen puuttuessa (ks. kohta 60) uudistus 
hidastui maassa monella tärkeällä alalla. Tämän torjumiseksi komissio on tutki -
nut vaihtoehtoisia keinoja viedä poliittista vuoropuhelua eteenpäin. Se perusti 
vuonna 2012 korkean tason liittymisvuoropuhelun keinona neuvottelujen aloit -
tamiseen. Vuoropuhelussa keskityttiin Euroopan naapuruuspolitiikasta ja laajen -
tumisneuvotteluista vastaavan komissaarin ja pääministerin sopimiin aihealuei -
siin39. Korkean tason liittymisvuoropuhelu kattoi samanlaisia kysymyksiä kuin oli 
käsitelty vakautus- ja assosiaatiosopimuksen rakenteiden yhteydessä, kuten tarve 
vahvistaa hallinnollisia valmiuksia ja puuttua uudistuksen toteuttamisen esteisiin. 
Vuoropuhelu tapahtui korkealla poliittisella ja teknisellä tasolla. Vuoden 2012 
parlamenttivaalien yhteydessä esitettyjen petosepäilyjen seurauksena pääasial -
linen oppositiopuolue boikotoi parlamenttia yli kahden vuoden ajan. Korkean 
tason liittymisvuoropuhelu keskeytyi tämän vuoksi poliittisella tasolla vuoden 
2013 ja syyskuun 2015 väliseksi ajaksi, vaikkakin teknisissä kysymyksissä edistyt -
tiin jonkin verran.
64 
Komissio tiedosti tarpeen siirtyä eteenpäin vuoropuhelukehyksen puuttumisesta 
huolimatta. Se ilmoitti näin ollen vuonna 2013, että Eurooppa-neuvoston keho -
tuksesta se olisi valmis aloittamaan valmistelut toteuttaakseen ”EU:n säännöstön 
analyyttisen tarkastelun, jonka se aloittaa oikeuslaitosta ja perusoikeuksia sekä 
oikeutta, vapautta ja turvallisuutta koskevista neuvotteluluvuista”40. Neuvosto ei 
kuitenkaan esittänyt tällaista kehotusta.38 Alue- ja kaupunkipolitiikan 
pääosasto jatkaa tätä tehtävää, 
kun maan katsotaan 
siirtyneen lähemmäs 
EU-jäsenyyttä.
39 Ne käsittivät muun muassa 
seuraavia tarkastuksen alaan 
kuuluvia aiheita: oikeusvaltio 
(korruption vastainen toiminta 
mukaan luettuna) ja 
perusoikeudet, vaaliuudistus, 
etnisten ryhmien väliset 
suhteet, julkishallinnon 
uudistus (henkilöstöhallinto, 
hallinnolliset menettelyt ja 
hallinnoinnin hajauttaminen 
mukaan luettuina) sekä 
talouden ohjaus ja hallinta 
(julkisten varojen hoito 
mukaan luettuna).
40 COM(2013) 700 final 
”Laajentumisstrategia ja 
vuosien 2013-2014 tärkeimmät 
haasteet”.
31 Huomautukset 
65 
Vuonna 2015 julkaistiin salakuunneltuja virallisia puhelinkeskusteluja, jotka 
viittasivat hallituksen jäsenten osallisuuteen vaalivilpissä ja muussa korruptiotoi -
minnassa. Komissio edisti tämän seurauksena paluuta neuvottelupöytään, jotta 
tilanne ei huononisi enää lisää. Komissio käynnisti vuonna 2015 maan kanssa 
intensiivisen vuoropuhelun, jonka avulla pyritään löytämään tie ulos maassa 
vallitsevasta sisäisestä kriisistä. Tämä johti Przinon sopimukseen, joka tehtiin 
tärkeimpien poliittisten puolueiden kesken EU:n toimiessa välittäjänä. Komissio 
myös esitti asiakirjan kiireellisistä ensisijaisista uudistuksista, tarkoituksena puut -
tua järjestelmään liittyviin ongelmiin (ks. kohta 9) keskeisillä aloilla, kuten oikeus -
valtio ja oikeuslaitos, julkishallinnon epäpoliittisuus ja ilmaisunvapaus.
66 
Komission toiminta nykyisen kriisin suhteen tarjoaa sille mahdollisuuden saada 
hallitus sitoutumaan pitkäaikaisten, maan hallinnollisten valmiuksien vahvista -
mista haittaavien esteiden poistamiseen.
32
 Johtopäätökset ja 
suositukset
67 
Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että hallinnollisten valmiuksien vahvistamises -
sa edistyttiin keskeisillä aloilla suhteellisen vähän tarkastuksen kattaman jakson 
aikana. Komissio joutui toimimaan vaikeassa tilanteessa eikä se siten monen 
tarkastetun hankkeen tapauksessa varmistanut riittävästi, että hankkeet edistivät 
vaikuttavalla tavalla hallinnollisten valmiuksien vahvistamista.
68 
Kaikki julkishallintouudistuksen alan tarkastetut hankkeet sisälsivät toimia, joilla 
oli tarkoitus vahvistaa hallinnollisia valmiuksia, mutta monia puutteita ei onnis -
tuttu riittävästi korjaamaan hankkeiden avulla. Tietyillä keskeisillä aloilla, joilla jo 
oli olemassa vahva lainsäädäntö (esimerkiksi sisäinen valvonta ja ammattitaitoi -
sen riippumattoman virkamieskunnan kehittäminen), annettiin vain vähän IPA-tu -
kea tarkastuskohteena olleen jakson aikana, eikä kyseisen lainsäädännön täytän -
töönpanossa tapahtunut merkittävää edistymistä. Muilla keskeisillä aloilla (kuten 
korruption torjunta ja julkisia hankintoja koskevat menettelyt) IPA-hankkeilla oli 
vain vähän vaikutusta kansallisten viranomaisten aktiivisen tuen puuttuessa (ks. 
kohdat 23–33).
Suositus 1  
Konkreettinen tuki tärkeysjärjestykseen asetetuille 
painopisteille
Komission olisi keskitettävä hallinnollisten valmiuksien vahvistamista koskeva 
tukensa tärkeysjärjestykseen asetetuille painopisteille, joissa on otettu huomioon 
keskeisillä aloilla ilmenevät merkittävät puutteet. Esimerkkejä aloista, joilla tilin -
tarkastastustuomioistuin havaitsi tarkastuksen aikana parannusten tarvetta:
i) julkisten hankintojen järjestelmän tehokkuus, esimerkiksi kehittämällä säh -
köistä hankintamenettelyä lisää
ii) julkisten varojen käytön avoimuus, esimerkiksi parantamalla raportoituja 
korruptiotapauksia koskevien tietojen saatavuutta ja laatua, jotta kansalais -
yhteiskunnan ja suuren yleisön taholla tapahtuva valvonta olisi mahdollista
iii) sisäinen valvonta, esimerkiksi parantamalla sisäisten tarkastajien arvostusta 
ja ammattitaitoa.
69 
Ympäristön ja erityisesti liikenteen alalla harvassa tarkastetussa hankkeessa 
kehitettiin valmiuksia, joilla voitaisiin parantaa lainsäädännön yhdenmukaisuutta 
EU:n säännöstön kanssa. Muissa hankkeissa oli päämääränä vahvistaa hallinnol -
lisia valmiuksia tekemällä oppimisen kautta, mutta hankkeet eivät sisältäneet 
toimia, jotka olisivat selvästi tukeneet kyseisen tavoitteen saavuttamista (ks. 
kohdat 34–36).
33 Johtopäätökset ja suositukset 
Suositus 2  
Tehostetut pyrkimykset valmiuksien vahvistamiseen
Liikenteen ja ympäristön aloilla komission olisi
i) tehostettava hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen tähtääviä toimiaan 
seuraavilla osa-alueilla: hankesopimusten tekeminen ja hankkeiden toteutta -
minen ja hallinnointi, esimerkiksi järjestämällä hankintaviranomaisille räätä -
löityä koulutusta, edistämällä tekemällä oppimisen periaatetta ja mahdollis -
tamalla laajempi pääsy JASPERS-järjestelmään
ii) varmistettava, että kansalliset viranomaiset sitoutuvat voimakkaasti yhden -
mukaistamaan kansallista lainsäädäntöä EU:n lainsäädännön kanssa, sekä 
vahvistettava valmiuksien kehittämisen ja EU-tuen välistä yhteyttä.
70 
Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat hankkeet olivat yleisesti ottaen vakaita 
ja hyvin hallinnoituja, mutta usein tulokset saavutettiin vain osittain tai niihin ei 
kohdistettu riittävästi seurantaa. Useimmissa hankkeissa saatiin aikaan suunni -
tellut tuotokset, mutta niitä ei useinkaan hyödynnetty täysimääräisesti. Päätök -
seen saadut hankkeet eivät aina olleet kestäviä ja niiden vaikutukset jäivät usein 
vähäisiksi. Vaikutusta heikensi myös se, että hankkeet olivat kunnianhimoisia ja 
jakautuivat useille painopistealoille (ks. kohdat 37–40).
Suositus 3  
Tuotosten seurannan ja vaikutusten kestävyyden 
parantaminen
Komission olisi hyödynnettävä politiikan välineitä paremmin, jotta kansallisten 
viranomaisten sitoutuminen uudistusprosessiin vahvistuisi (tuotosten ja vaikutus -
ten pidennetty ja aktiivinen seuranta mukaan lukien). Tähän olisi kohdistettava 
tiivistä seurantaa IPA-tuen seurantakomiteoissa.
71 
Tarkastetut hankkeet eivät aina muodostaneet keskenään johdonmukaista, 
yhtenäistä ja koordinoitua lähestymistapaa hallinnollisten valmiuksien vahvista -
miseen. Osa hankkeista ei perustunut saman alan aiempaan tukeen eikä niiden 
jatkoa ajatellen toteutettu riittävästi uusia tukitoimia. Tukitarpeen toteamisesta 
hanketulosten saavuttamiseen kului usein vähintään neljä vuotta (ks. kohdat 
41–44).
34 Johtopäätökset ja suositukset 
Suositus 4  
Paremmin kohdistettu tuki
IPA-hankkeiden olisi oltava jaksotettuja ja osa johdonmukaista lähestymistapaa. 
Hankkeita suunnitellessaan komission olisi
i) asetettava painopisteet paremmin tärkeysjärjestykseen peräkkäisiksi vaiheik -
si; järjestyksen pitäisi näkyä IPA-varojen ohjelmoinnissa ja täytäntöönpanossa
ii) käytettävä suurempi osa IPA-määrärahoista tehostetun, joustavan ja hyvin 
kohdennetun tuen antamiseen toimintapoliittisten ja EU:n säännöstöön liit -
tyvien kiireellisten ja arkaluontoisten ongelmien ratkaisemiseksi.
72 
IPA-varojen hajautettu hallinnointi on mahdollistanut arvokkaan tietämyksensiir -
ron. Viipeitä ja määrärahojen vapautuksia olisi kuitenkin ollut vähemmän, jos ha -
jauttaminen olisi toteutettu vaiheittaisemmin. Hallinnollisten valmiuksien vahvis -
taminen ei kuulunut hallinnoinnin hajauttamisen tavoitteisiin, mutta kansalliset 
viranomaiset olisivat silti voineet hyödyntää saatua kokemusta vaikuttavammin 
edistääkseen hallinnollisten valmiuksien yleistä parantumista julkishallinnossa 
(ks. kohdat 46–55).
Suositus 5  
Hajautetun hallinnoinnin lisääminen valmiuksien 
vahvistamiseksi
Komission pitäisi soveltaa hajautettua hallinnointia valikoivammin sen mukaan, 
kuinka suuresta rahamäärästä on kyse ja kuinka monimutkaisia ja arkaluontoisia 
hallinnoltaan hajautettavat hankkeet ovat. Kun esimerkkejä hyvistä käytännöistä 
on vakiinnutettu hajautetun hallinnoinnin toimintarakenteissa, komission pitäisi 
kannustaa kansallisia viranomaisia laajentamaan näitä käytäntöjä muualle hallin -
toon ja esimerkiksi kannustaa päätöksenteon siirtoa asianmukaiselle tasolle sekä 
vahvistaa sisäisen valvonnan järjestelmiä.
73 
Poliittisen vuoropuhelun mekanismit sopivat hyvin uudistuksen tukemiseen 
maassa, mutta yleisesti ottaen ne eivät edistäneet merkittävästi hallinnollisten 
valmiuksien vahvistamista tarkastuskohteena olleen jakson aikana. Tämä johtuu 
siitä, että maassa ei ole poliittista tahtoa joidenkin uudistuksen esteiden poista -
miseen. Lisäksi liittymisneuvottelujen tarjoaman vuoropuhelukehyksen puuttu -
essa komission vaikutusmahdollisuudet uudistuksen kannustamiseen arkaluon -
toisilla aloilla ovat vähentyneet. Komissio jatkoi tiivistä läsnäoloaan vuonna 2015 
ja edisti näin poliittista sopimusta, jolla ratkaistaisiin nykyinen maassa vallitseva 
poliittinen kriisi. Tämä on antanut komissiolle mahdollisuuden elvyttää uudistus -
mahdollisuus (ks. kohdat 57–66).
35 Johtopäätökset ja suositukset 
Suositus 6  
Poliittisen vuoropuhelun hyödyntäminen pyrittäessä 
varmistamaan sitoutuminen hallinnollisten valmiuksien 
vahvistamiseen
On ilmaantunut uudelleen mahdollisuus vahvistaa hallinnollisia valmiuksia uudis -
tuksen täytäntöönpanon parantamista silmällä pitäen. Tässä yhteydessä komis -
sion olisi hyödynnettävä poliittista vuoropuhelua seuraaviin tarkoituksiin:
i) varmistetaan voimakas sitoutuminen korruption torjuntaa koskevien valmiuk -
sien vahvistamiseen, ja parannetaan avoimuutta
ii) vaaditaan, että maa hyödyntää korruptiotapauksia koskevaa rekisteriään 
aiem paa enemmän siten, että siitä tulee tarkoituksenmukainen väline korrup -
tiontorjunnan edistymisen arviointiin
iii) painotetaan aiempaa enemmän julkishallinnon uudistuksen taantumisen 
pysäyttämisessä saatujen tulosten seurantaa, mukaan lukien lainsäädännön 
täytäntöönpano seuraavilla aloilla: julkiset hankinnat ja julkisen varainhoidon 
sisäinen valvonta
iv) sovitaan tavoitearvot ja määräajat, joiden puitteissa hallinnollisten valmiuk -
sien vahvistamisen esteisiin puututaan jäsennellyn lähestymistavan avulla.
Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen 
Karel PINXTENIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 
1. maaliskuuta 2016 pitämässään kokouksessa.
 Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
 Vìtor Manuel da SILVA CALDEIRA
 presidentti

36
 Liitteet
Keskeisiä päivämääriä entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja EU:n suhteissa
1999 • 26. toukokuuta – Kaakkois-Euroopan maiden vakautus- ja assosiaatioprosessi.
2000 • 24. tammikuuta – Neuvosto hyväksyy neuvotteluohjeet vakautus- ja assosiaatiosopimusta varten.
2001 • 9. huhtikuuta – Vakautus- ja assosiaatiosopimuksen allekirjoittaminen; sopimus on ensimmäinen kyseisellä alueella.
2003• 21. kesäkuuta – EU:n ja Länsi-Balkanin maiden huippukokouksessa Thessalonikissa EU muistuttaa tukevansa Länsi-Balkanin maiden 
eurooppalaista tulevaisuutta.
2004• 22. maaliskuuta – Maa hakee EU:n jäsenyyttä.
• 1. huhtikuuta – Vakautus- ja assosiaatiosopimus tulee voimaan.
2005 • 16. joulukuuta – Neuvosto myöntää maalle komission suosituksesta ehdokasmaan aseman.
2007 • 30. lokakuuta – IPA-puitesopimus ja vuoden 2007 kansallista IPA-ohjelmaa koskeva rahoitussopimus allekirjoitetaan.
2008 • 1. tammikuuta – Viisumimenettelyn helpottamista ja takaisinottoa koskevat sopimukset tulevat voimaan.
2009• 7. lokakuuta – Komissio suosittelee siirtymistä vakautus- ja assosiaatiosopimuksen toiseen vaiheeseen.
• 14. lokakuuta – Komissio suosittelee liittymisneuvottelujen aloittamista.
• 8. joulukuuta – Yleisten asioiden neuvoston päätelmät. Ei päätöstä komission ensimmäisen, liittymisneuvottelujen aloittamista koske -
van suosituksen osalta.
• 19. joulukuuta – Myönnetään viisumivapaus Schengenin alueelle matkustaville.
2010• 9. marraskuuta – Komissio suosittelee liittymisneuvottelujen aloittamista.
• 14. joulukuuta – Yleisten asioiden neuvoston päätelmät. Ei päätöstä liittymisneuvottelujen aloittamista koskevan komission suosituksen 
osalta.
2011• 12. lokakuuta – Komissio suosittelee liittymisneuvottelujen aloittamista.
• 5. joulukuuta – Yleisten asioiden neuvoston päätelmät. Ei päätöstä liittymisneuvottelujen aloittamista koskevan komission suosituksen 
osalta.
2012• 15. maaliskuuta – Komissaari Füle käynnistää korkean tason liittymisvuoropuhelun komission kanssa.
• 7. toukokuuta ja 17. syyskuuta – Komissaari Füle osallistuu korkean tason liittymisvuoropuhelun täysistuntoihin.
• 10. lokakuuta – Komissio suosittelee liittymisneuvottelujen aloittamista.
• 11. joulukuuta – Yleisten asioiden neuvoston päätelmät. Ei päätöstä liittymisneuvottelujen aloittamista koskevan komission suosituksen 
osalta.
• 24. joulukuuta – Vuoden 2014 talousarviota koskevan kiihkeän väittelyn aikana puhemies määrää oppositiota edustavat parlamentin 
jäsenet ja kaikki toimittajat poistumaan kansallisesta parlamentista. Tärkein oppositiopuolue alkaa boikotoida parlamentin istuntoja.
2013• 16. lokakuuta – Komissio suosittelee liittymisneuvottelujen aloittamista.
• 17. joulukuuta – Yleisten asioiden neuvoston päätelmät. Ei päätöstä komission myönteisen suosituksen osalta.
2014• 8. lokakuuta – Komissio toteaa, että maa täyttää edelleen EU-jäsenyysehdot riittävällä tavalla ja suosittelee kuudentena peräkkäisenä 
vuonna neuvottelujen aloittamista.
• 16. joulukuuta – Yleisten asioiden neuvoston päätelmät. Ei päätöstä komission kuudennen, liittymisneuvottelujen aloittamista koskevan 
suosituksen osalta.Liite I
37 Liitteet 
2015• 31. tammikuuta – Syyttäjä esittää keskeistä oppositiojohtajaa vastaa syytteet juonittelusta ulkomaisen tiedustelupalvelun kanssa 
hallituksen kaatamiseksi. EU ilmaisee huolestuneisuutensa poliittisen vuoropuhelun huononemisesta maassa ja vaatii riippumatonta ja 
avointa tutkintaa. 
• 10. helmikuuta – Oppositiojohtaja alkaa esittää salakuunteluväitteitä, joiden mukaan hallitus on kohdistanut laitonta valvontaa jopa 
20 000 kansalaiseen.
• 18. helmikuuta – Komissaari Hahn vierailee Skopjessa ja ilmaisee myös syvän huolensa esiin tuodusta tuhansien kansalaisten valvonnas -
ta, kehottaen tutkimaan asian perinpohjaisesti.
• 21. huhtikuuta – Yleisten asioiden neuvosto ilmaisee syvän huolensa maan tilanteen pahenemisesta ja vaatii poliittisia johtajia puuttu -
maan huolenaiheisiin nopeasti.
• 9. ja 10. toukokuuta – Kahdeksan poliisia ja 14 albanialaisten aseellisen ryhmän jäseneksi epäiltyä henkilöä kuolee yhteenotoissa maan 
pohjoisosassa sijaitsevassa Kumanovon kaupungissa.
• 2. kesäkuuta – Komissaari Hahn tapaa neljän keskeisen poliittisen puolueen johtajia ja he allekirjoittavat yhdessä Przinon sopimuksen.
• 22. ja 23. kesäkuuta – EU:n ulkoasioiden ja yleisten asioiden neuvosto kehottaa kaikkia osapuolia noudattamaan 2. kesäkuuta allekirjoi -
tettua sopimusta ja panemaan kaikki komission suositukset täytäntöön.
• 15. heinäkuuta – Przinon sopimuksen täytäntöönpanoa koskevasta pöytäkirjasta päästään sopimukseen. Keskeisiä sovittuja asioita ovat 
oppositiopuolueen paluu parlamenttiin 1. syyskuuta, virkamieshallitus 15. tammikuuta lähtien sekä parlamenttivaalit 24. huhtikuuta 
2016.
• 15. syyskuuta – Nimitetään erityissyyttäjä tutkimaan salakuunteluun liittyviä kysymyksiä.
• 18. syyskuuta – Komissaari Hahn vierailee Skopjessa korkean tason liittymisvuoropuhelun täysistunnossa.
• 2. lokakuuta – Pääministeri Gruevski muistuttaa, että maan ensisijaisia tavoitteita ovat EU:n ja NATO:n jäsenyys sekä pitkään jatkuneen 
nimikiistan ratkaiseminen.
• 5. marraskuuta – Komissio totesi olevansa valmis laajentamaan suosituksiaan siten, että ne käsittivät liittymisneuvottelujen aloitta -
misen. Ehtona on kuitenkin kesäkuun/heinäkuun poliittisen sopimuksen täytäntöönpanon jatkuminen sekä merkittävä edistyminen 
kiireellisten ensisijaisten uudistusten täytäntöönpanossa.
Lähde: Euroopan komissio.Liite I
38 Liitteet 
Tarkastetut hankkeet
Hankkeen 
nro  
(tekstissä)Hankkeen nimi Sopimuksen nroSopimuksen mu -
kainen määrä
(euroa)
Hankinnat
1. Tuki julkisten hankintojen järjestelmälle 260-590 986 442
2. Tuki hallinto- ja johtamistavan parantamiselle 253-091 + 296-87410 204 081  
3 061 225
3.Tukiohjelma hallinnon ja johtamisen parantamiseksi (SIGMA), alaohjelma institutionaalis -
ten valmiuksien vahvistamiselle IPA-alueella.319-423 10 000 000
4. Julkisia hankintoja koskeva koulutus Länsi-Balkanilla ja Turkissa 248-580 3 962 000
Korruptio
5.Tuki strategisten seuranta-asiakirjojen laatimiseen sekä tuki vastaavien, korruption ja 
eturistiriitojen ehkäisyä ja torjumista koskevien toimintasuunnitelmien laatimiseen.252-831 165 968
6.EU:n parhaita käytäntöjä koskeva tietojenvaihto korruptiontorjuntaa koskevan paikallisen 
seurannan alalla10-39880 138 500
Valmiuksien kehittämistä koskeva aloite
7.Tekninen apu tietoyhteiskunnan ja hallinnon ministeriölle sekä kansallisen koulutuskoordi -
noinnin järjestelmän täytäntöönpanon vahvistaminen10-14592 1 095 000
8. ReSPAn toiminta ja ReSPA-toiminnan järjestäminen 256-128 2 400 000
9. ReSPAn toiminta ja ReSPA-toiminnan järjestäminen 331-241 3 500 000
10.Tekninen apu IPA-välineen koulutus- ja tukivälineelle entisessä Jugoslavian tasavallassa 
Makedoniassa vuoden 2007 IPA-asetuksen puitteissa240-984 969 000
11.Instituutioiden valmiuksien vahvistaminen toimenpideohjelmien hallinnoimiseksi ja 
toteuttamiseksi260-772 1 599 710
Liikenne
12.Valtion liikenteenvalvontaviraston hallinnollisten ja toiminnallisten valmiuksien 
vahvistaminen09-42802 732 750
13.Demir Kapijan ja Smokvican välisen moottoritieosuuden jäljellä olevan yhteyden rakenta -
misen valvonta liikennekäytävällä X.09-24859/1 8 977 500
14.Yksityiskohtaisen suunnittelu- ja tarjouskilpailuaineiston valmistelu Kichevo-Borderin ja Al -
banian tasavallan välisen uuden rautatieosuuden rakentamista varten osana raidekäytävä 
VIII:ta sekä tarjouskilpailuaineiston valmistelu edunsaajamaassa tehtyjen rakennustöiden 
valvontaa varten11-28412/1 7 752 425
Ympäristö
15.Keskustason ja paikallistason hallinnollisten valmiuksien vahvistaminen jätehuoltolainsää -
dännön täytäntöönpanoa ja sen noudattamisen valvontaa varten244-793 1 297 150
16.Ympäristöasioiden hallintaa koskevien keskustason ja paikallistason valmiuksien vahvista -
minen ilmanlaadun alalla245-323 1 000 000
17. Tekninen tuki kansallisen vesitariffitutkimuksen kehittämiselle 10-10139/1 785 000
Lähde:  Ote Euroopan komission tietokannasta.Liite II
39 Komission  
vastaus
Tiivistelmä
V
Liittymistä valmistelevan tukivälineen (IPA I) ympäristö- ja liikenneinfrastruktuuriin tehtyjen investointien tavoit -
teena oli vahvistaa hallinnollisia valmiuksia sellaisten hankkeiden välityksellä, jotka perustuivat tekemällä oppimi -
seen. Se tarkoittaa, että maassa kehitetään välillisesti julkisia hankintoja koskevaa taitotietoa näillä aloilla rakenne -
rahastojen oikeudellisen kehyksen mukaisesti.
VI
Komissio myöntää, että hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä saattaa hidastaa tarpeiden toteamiseen ja tuloksien 
tuottamiseen liittyvää prosessia, mutta haluaa huomauttaa, että rahoitustukea koskevaan ohjelmasuunnitteluun, 
ohjelmien täytäntöönpanoon ja tuloksien mittaamiseen liittyvä prosessi on jaksotettu ja monimutkainen toimi, joka 
yleensä kestää useampia vuosia hanketyypistä tai hallinnointimuodosta riippumatta.
VII
Hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän tavoitteena oli luoda toimiva järjestelmä EU:n varojen hajautettua hallin -
nointia varten. Kansallisia viranomaisia voitaisiin kannustaa sen käyttöön koko julkishallinnon kannalta hyvänä käy -
täntönä. Entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa valmistellaan parhaillaan kattavaa julkisen varainhoidon 
uudistusohjelmaa, joka perustuu julkisen varainhoidon osajärjestelmien kattavaan diagnosointiin, ja sen odotetaan 
lisäävän koko julkishallinnon valmiuksia tällä alalla.
Johdanto
12
Komissio on samaa mieltä menojen esityksestä toiminnanaloittain ja haluaa esittää seuraavat lisätiedot. Liittymistä 
valmistelevasta tukivälineestä annetun IPA I -asetuksen mukaan tuki ohjelmoidaan ja pannaan täytäntöön seuraa -
vina osa-alueina:
1. siirtymävaiheen tuki ja instituutioiden kehittäminen – osa-alue kattaa kaikki alat
2. rajat ylittävä yhteistyö – osa-alue kattaa alueellisen yhteistyön alan
3. aluekehitys – osa-alue kattaa ympäristö- ja liikennealan
4. henkilövoimavarojen kehittäminen – osa-alue kattaa koulutus- ja työllisyysalan sekä sosiaalipolitiikan alan
5. maaseudun kehittäminen – osa-alue kattaa maatalousalan.
Kolme viimeistä osa-aluetta on varattu rakennerahastojen tyyppisiä hankkeita varten ja asetettu ainoastaan sellais -
ten ehdokasmaiden saataville, jotka on hyväksytty hallinnoimaan varoja hajautetusti.
Komission vastaus 40
13
Rakennerahastojen tyyppisille hankkeille, kuten esimerkiksi ympäristö- ja liikennealan investoinneille, oli sääntelyn 
nojalla mahdollista myöntää IPA I -tukea ainoastaan kyseistä maata koskevan hajautetun täytäntöönpanojärjestel -
män yhteydessä. Hajautetun hallinnoinnin piiriin kuuluvien tukivarojen hallinnoinnista vastaavat maan julkishallin -
non kehykseen kuuluvat erityisrakenteet, joille on annettu valtuudet erityisesti tätä tarkoitusta varten.
Huomautukset
27
Komissio käyttää neuvottelukehyksen puuttuessa saatavilla olevia välineitä, joilla tuetaan valmiuksien vahvistamista 
tällä alalla. Maassa hyväksyttiin vuonna 2015 toimintasuunnitelma, johon sisältyy konkreettisia toimia määräaikoi -
neen, minkä lisäksi osoitettiin vastuualueita joillakin painopistealoilla, kuten korruption torjunnassa. Komissio 
seuraa säännöllisesti toimintasuunnitelman täytäntöönpanon edistymistä ja toteuttaa sen johdosta seurantatoimia 
korkeimmalla tasolla. Komissio tarkastelee tätä osa-aluetta edistymiskertomuksessaan ja kiireellisissä ensisijaisissa 
uudistuksissa. Lisäksi maassa valmistellussa kiireellisiä ensisijaisia uudistuksia koskevassa toimintasuunnitelmassa 
on varattu korruption torjunnalle oma kohta, jossa asetetaan selviä tavoitteita ja määräaikoja. Korruption torjuntaa 
tarkastellaan myös korkean tason liittymisvuoropuhelun välityksellä, jossa on myös asetettu tavoitteita ja määrä -
aikoja asian tarkastelua varten. Kaikkien asetettujen tavoitteiden menestyksellinen saavuttaminen riippuu viime 
kädessä kansallisista viranomaisista, joiden on tältä osin osoitettava tarvittavaa poliittista tahtoa.
29
Komissio noudattaa selvää lähestymistapaa kansalaisjärjestöjen tukemiseen, kuten selvitetään komission tiedon -
annossa (COM(2012) 492, 12. syyskuuta 2012) ja asiakirjassa ”EU:n tuki kansalaisyhteiskunnalle laajentumismaissa 
vuosina 2014–2020”. Lisäksi komissio käy kansalaisjärjestöjen kanssa tiivistä vuoropuhelua kaikilla keskeisillä 
aloilla, kuten korruption torjunnan alalla. Komissio tutkii jatkuvasti uusia innovatiivisia keinoja kansalaisjärjestöjen 
tukemiseksi.
Laatikko 2 – Ensimmäinen luetelmakohta
Maassa hyväksyttiin hankkeeseen 7 liittyen 14. helmikuuta 2014 lainsäädäntöä, jonka nojalla velvoitetaan suorit -
tamaan toiminta-analyysejä ennen kutakin hallintokaavion muutosta. On tärkeää, että kansalliset viranomaiset 
varmistavat lainsäädännön asianmukaisen täytäntöönpanon.
Laatikko 2 – Kolmas luetelmakohta
Julkinen hallinto ei voi maan nykyisen oikeudellisen kehyksen nojalla maksaa lisätukea näitä koulutuksia täytäntöön 
paneville tahoille.
Laatikko 3 – Neljäs luetelmakohta
Vaikka komissio onkin samaa mieltä hankkeesta 16 esitetystä huomiosta, on tarpeen huomauttaa, että EU myöntää 
merkittävää teknistä tukea valmiuksien lisäämiseksi ja välineistön osalta tällä alalla. Ilmanlaatua koskeva ongelma 
on kuitenkin hyvin monitahoinen ja edellyttää huomattavien rahoitusvarojen ja inhimillisten varojen investointia 
uskottavan järjestelmän luomiseksi, minkä lisäksi kansallisilta viranomaisilta edellytetään välineistön säännöllistä 
ylläpitoa ja uusimista koskevien toimien toteuttamista.
Komission vastaus 41
EU on toimittanut 13 kaikkiaan 17:stä ilmanlaadun seuranta-asemasta, jotka muodostavat kansallisen ilmanlaadun 
seurantaverkon tukirangan. Meneillään olevalla twinning-hankkeella, jota pannaan täytäntöön ilmanlaadun alalla 
(IPA 2012 -välineen yhteydessä), tuetaan ministeriötä valmisteltaessa asiakirjoja kalibrointilaboratorion hyväksy -
mistä varten.
Laatikko 3 – Viides luetelmakohta
Hankkeesta 17 voidaan todeta, että kansallinen parlamentti hyväksyi 15. tammikuuta 2016 lain vesipalvelujen 
hinnoittelusta (virallinen lehti nro 07/16, 18. tammikuuta 2016), ja sääntelyelintä ollaan parhaillaan perustamassa. 
Tämän prosessin päätökseen saattaminen kestää kauemmin.
Lain täytäntöönpanon määräaika on syyskuussa 2016, ja uusi vesitariffimenetelmä on tarkoitus hyväksyä loka -
kuun 2016 loppuun mennessä. Uuden vesitariffimenetelmän soveltaminen aloitetaan 1. tammikuuta 2018 yli 
10 000 asukkaan kunnissa ja 1. tammikuuta 2019 alle 10 000 asukkaan kunnissa.
41
Komissio on ottanut uusien IPA II -välinettä koskevien rahoitusnäkymien puitteissa käyttöön uuden alakohtaisen 
lähestymistavan, jolla vahvistetaan ja parannetaan johdonmukaisuutta ja koordinointia entisestään. Näin voidaan 
tarkastella aloja perusteellisemmin. Lisäksi varmistetaan tuen johdonmukaisuus sekä sidosryhmien ja rahoittajien 
välinen koordinointi.
42
IPA-tuki on ohjelmaperusteista, ja tukitarpeiden toteaminen, rahoitustukiohjelmien valmistelu ja täytäntöönpano 
sekä tulosten saavuttaminen ovat osa jaksotettua ja monitahoista toimenpidettä, joka kestää useita vuosia. Komis -
sio ohjelmoi tukensa IPA II -välineen yhteydessä hankkeiden kypsyysasteen perusteella, jotta tätä jaksoa voidaan 
lyhentää. Lisäksi rakennerahastojen tyyppisille tuille toteutettiin IPA I -välineen yhteydessä hyväksymisprosessi, kun 
ohjelmat oli jo hyväksytty, mikä vaikutti myös varojen hankintaan/täytäntöönpanoon ja käyttöön.
47
Komissio haluaa esittää seuraavat lisätiedot. CARDS-ohjelmilla vuosiksi 2005–2006 tuettiin toimintarakenteisiin hil -
jattain palkattua henkilöstöä ja annettiin tarvittavaa koulutusta sen varmistamiseksi, että henkilöstöllä oli tarvitta -
vat valmiudet toteuttaa hajautettua täytäntöönpanojärjestelmää. Henkilöstön suuri vaihtuvuus heikensi seuraavina 
vuosina toimintarakenteiden kapasiteettia. Komissio on aina painottanut henkilöstön sitouttamisen merkitystä ja 
jopa sisällyttänyt sen hajautettua täytäntöönpanojärjestelmää koskevaan toimintasuunnitelmaan vuodeksi 2013. 
Toimintarakenteiden riittävän kapasiteetin varmistaminen edellyttää hallituksen täysimääräistä sitoutumista.
49
Komissio haluaa esittää seuraavat lisätiedot. Sovellettavien asetuksien (EY) N:o 1085/2006 ja (EY) N:o 718/2007 
mukaisesti rakennerahastojen tyyppinen tuki voidaan myöntää maalle ainoastaan hajautetusti hallinnoita -
vana. Komissio suhtautuu IPA II -välineen yhteydessä valikoivammin maalle myönnettyjen varojen hallinnoinnin 
hajauttamiseen.
Komission vastaus 42
50
Ennakkotarkastuksien vähentämisen ja IPA II -varojen hallinnoinnin valikoivamman hajauttamisen lisäksi komissio 
seuraa tarkasti kansallisten viranomaisten valmistelemia hankintasuunnitelmia ja on myös neuvonut maata asetta -
maan hankkeet tärkeysjärjestykseen, jotta määrärahojen vapautumisen riski pienenee. Komissio seuraa kansallisten 
viranomaisten valmisteleman hajautettua täytäntöönpanojärjestelmää koskevan toimintasuunnitelman täytäntöön -
panoa, jotta IPA-välineen täytäntöönpanoon liittyviin kysymyksiin voidaan puuttua.
Johtopäätökset ja suositukset
67
Komissio on yleisesti samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen johtopäätöksistä. Useimmat tuotokset toteutettiin, 
ja maalle myönnetty tuki vahvisti joissakin tapauksissa hallinnollisia valmiuksia. Esimerkiksi julkisten hankintojen 
alalla IPA-tuki muodosti valtion muutoksenhakuelimen perustamisen kulmakiven.
Suositus 1
Komissio hyväksyy suosituksen. Julkisia menoja ja taloudellista vastuuta koskevan ohjelman arvioinnissa vahvis -
tetaan, että näitä osa-alueita on vahvistettava, jotta varmistetaan julkisen varainhoidon järjestelmän moitteeton 
toiminta. EU:n lisätuen olisi oltava linjassa niiden toimien kanssa, jotka määritetään parhaillaan valmisteltavassa 
julkisen varainhoidon järjestelmää koskevassa uudistusohjelmassa.
69
IPA I -välineen ympäristö- ja liikennealan infrastruktuureihin tehtyjen investointien tavoitteena oli vahvistaa hallin -
nollisia valmiuksia tekemällä oppimiseen perustuvien hankkeiden välityksellä. Tämä tarkoittaa, että maa kehittää 
välillisesti julkisia hankintoja koskevaa taitotietoa näillä aloilla rakennerahastojen oikeudellisen kehyksen mukaisesti.
Suositus 2
Komissio hyväksyy suosituksen. Lisäksi komissio jatkaa koulutuksen järjestämistä ja JASPERS-ohjelman tuen anta -
mista maalle.
Suositus 3
Komissio hyväksyy suosituksen. Komissio käsittelee parhaillaan tuotosten seurantaa ja vaikutusten kestävyyttä 
IPA:n alakohtaisissa komiteoissa ja yhteisissä valvontakomiteoissa. Sitä vahvistetaan IPA II -välineeseen kuuluvassa 
tuloskehyksessä, jossa hanke- ja ohjelmatasolla otetaan käyttöön indikaattoreita niihin liittyvine tavoitteineen ja 
perustasoineen. Lisäksi komissio tarkastelee jokaisen ohjelman täytäntöönpanoa sen päättyessä ja varaa oikeuden 
periä varoja takaisin, jos odotettujen tuloksien ja käytettyjen varojen välillä ilmenee poikkeamia.
71
Rahoitustukea koskevaan ohjelmasuunnitteluun sekä ohjelmien täytäntöönpanoon ja tuloksien mittaamiseen 
liittyvä prosessi on jaksotettu ja monimutkainen toimi. Komissio otti IPA II -välineen yhteydessä käyttöön alakoh -
taisen lähestymistavan, jonka ansiosta aloja voidaan tarkastella perusteellisemmin. Siten varmistetaan myös tuen 
johdonmukaisuus sekä sidosryhmien ja rahoittajien välinen asianmukainen koordinointi. Komissio kiinnittää paljon 
enemmän huomiota hankkeiden kypsyysasteeseen vähentääkseen riskiä, että hankkeiden ohjelmoinnin ja täytän -
töönpanon välillä on aukkoja. Tätä varten IPA II -välineen yhteydessä otettiin käyttöön yhdennetty hankejatkumo.
Komission vastaus 43
Suositus 4
Komissio hyväksyy suosituksen. Komissio otti IPA II -välineen yhteydessä käyttöön alakohtaisen lähestymistavan, 
jonka ansiosta aloja voidaan tarkastella perusteellisemmin. Siten varmistetaan myös tuen johdonmukaisuus sekä 
sidosryhmien ja rahoittajien välinen asianmukainen koordinointi.
Suositus 5
Komissio hyväksyy suosituksen. Komissio soveltaa IPA II -välineen yhteydessä hajautettua hallinnointia valikoivam -
min sen mukaan, kuinka suuresta rahamäärästä on kyse ja kuinka monimutkaisia hankkeet ovat. Hajauttaminen 
perustuu arviointiin, joka koskee asiaankuuluvien kansallisten rakenteiden valmiuksia panna hankkeet täytäntöön.
Suositus 6
Komissio hyväksyy suosituksen.
Suositus 6 i)
Kansallisten viranomaisten ei pitäisi ainoastaan vahvistaa hallinnollisia valmiuksia vaan osoittaa voimakasta poliit -
tista sitoutumista korruption torjuntaan ja avoimuuden lisäämiseen, jotka ovat mitattavissa olemassa olevilla väli -
neillä, kuten edistymiskertomus, korkean tason liittymisvuoropuhelu sekä kiireelliset ensisijaiset uudistukset.
Suositus 6 ii)
Komissio on viimeisten kymmenen vuoden aikana toteuttanut toimia auttaakseen maata valmistelemaan korruptio -
tapauksia koskevan rekisterin ja jatkaa tuen antamista maan korruptiotapauksia koskevan rekisterin laajentamiseksi.
Suositus 6 iv)
Neuvottelukehyksen puuttuessa komissio jatkaa olemassa olevien välineiden, kuten edistymiskertomuksen, kor -
kean tason liittymisvuoropuhelun sekä kiireellisten ensisijaisten uudistuksien, käyttöä mitatakseen kansallisten 
viranomaisten valmiuksia panna säännöstön keskeiset alat täytäntöön. Esimerkiksi toimintasuunnitelma, jonka 
kansalliset viranomaiset ovat laatineet ja joka koskee kiireellisiä ensisijaisia uudistuksia, sisältää keskeisten alojen 
painopisteiden täytäntöönpanolle asetettuja tavoitteita ja määräaikoja. Lisäksi uusi lähestymistapa, jota sovelle -
taan edistymiskertomuksen muotoon, mahdollistaa paremman tavoitteiden asettamisen joidenkin kokeilulukujen 
kohdalla. Konkreettisia ja pysyviä tuloksia saavutetaan kuitenkin ainoastaan, jos kansalliset viranomaiset osoittavat 
tarvittavaa poliittista sitoutumista näiden toimien täytäntöönpanoon.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?
Maksuttomat julkaisut:
  yksi kappale:  
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
  enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:  
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_/f_i.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_/f_i.htm),  
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_/f_i.htm)  
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).
(*)  Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit  
tai hotellit voivat periä puheluista maksun.
Maksulliset julkaisut:
 EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityiskertomuksessaan, 
onko komission entiselle Jugoslavian tasavallalle 
Makedonialle antama tuki edistänyt vaikuttavalla tavalla 
maan hallinnollisten valmiuksien kehittämistä 
EU-jäsenyyteen valmistautumista silmällä pitäen. 
Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että edistyminen oli 
suhteellisen vähäistä tarkastuksen kattaman jakson aikana 
(2007–2013). Tämä johtui pitkälti siitä, että maassa ei ole 
riittävästi poliittista tahtoa joidenkin hallinnollisten 
valmiuksien vahvistamista haittaavien esteiden 
poistamiseen. Lisäksi liittymisneuvottelujen tarjoaman 
kehyksen puuttuessa komission vaikutusmahdollisuudet 
keskeisillä aloilla ovat vähentyneet. 
Tilintarkastustuomioistuin tuo lisäksi esiin puutteita, joita 
ilmeni tarkastuksen kohteen olleiden hankkeiden 
hallinnoinnissa komissiossa.
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN