KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

asetuksen (EU) N:o 575/2013 ja direktiivin 2013/36/EU vaikutuksista suhdannekiertoon

1. Johdanto

1.Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 575/2013 502 artiklassa edellytetään, että komissio tarkastelee säännöllisesti, aiheuttavatko kyseisellä asetuksella ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2013/36/EU säädetyt riskiherkät sääntelyvaatimukset ennakoimattomia myötäsyklisiä vaikutuksia vahvistamalla rahoitusjärjestelmän ja reaalitalouden välistä sisäsyntyistä suhdetta ja voimistamalla siten reaalista suhdannekiertoa.

2.Jos tällaisia myötäsyklisiä vaikutuksia havaitaan, komission on tehtävä ehdotus mahdollisista tarvittavista korjaavista toimenpiteistä. Tämän kertomuksen erityisenä tarkoituksena on näin ollen tutkia, onko olemassa näyttöä siitä, että asetuksen (EU) N:o 575/2013 ja direktiivin 2013/36/EU säännökset edistävät vakavaraisuussuhdetta koskevien vaatimusten myötäsyklisiä vaikutuksia.

3.Komissio on laatinut aiemmin samanlaisia kertomuksia vakavaraisuussuhdetta koskevien vaatimusten myötäsyklisistä vaikutuksista vuosina 2010 ja 2012. Tämä kolmas kertomus on ensimmäinen, joka on laadittu asetuksen (EU) N:o 575/2013 nojalla. Tämä kolmas kertomus perustuu Euroopan pankkiviranomaisen (EPV) erityisraporttiin, joka sisältää Euroopan järjestelmäriskikomitean (EJRK), Euroopan keskuspankin (EKP) ja EU:n jäsenvaltioiden viranomaisten toimittamat tiedot. Sitä laadittaessa on myös tutkittu laajemmin asiaa koskevaa kirjallisuutta.

4.Sääntelyviranomaisten ja tutkijoiden keskuudessa vallitsee laaja yksimielisyys siitä, että rahoitusjärjestelmä on luontaisesti epävakaa ja alttiina riskeille, joilla voi toteutuessaan olla vakavia kielteisiä seurauksia reaalitaloudelle. Myös aiemmat kokemukset todistavat tämän. Kymmenen vuotta sitten puhjennut maailmanlaajuinen finanssikriisi antoi tästä tuntuvan muistutuksen. Rahoitusmarkkinoiden epävakauden torjumiseksi finanssialan sääntelyllä ja makrovakautta koskevilla toimilla pyritään rajoittamaan järjestelmäriskiä. Kriisistä saatujen opetusten perusteella katsotaan, että riittävän korkeiden pääomatasojen varmistaminen – etenkin pankkien osalta – vähentää yleisesti systeemisten finanssikriisien todennäköisyyttä sekä niiden kustannuksia, jos tällaisia kriisejä syntyy.

5.Vakavaraisuussuhdetta koskevista vaatimuksista, joilla pyritään varmistamaan riittävä pääoma, saattaa kuitenkin itsessään tulla epävakauden lähde, sillä asetukseen (EU) N:o 575/2013 ja direktiiviin 2013/36/EU sisältyvä riskiperusteinen lähestymistapa tarkoittaa, että kyseiset vaatimukset höllentyvät noususuhdanteessa ja tiukentuvat laskusuhdanteessa. Tällainen vakavaraisuussuhdetta koskevien vaatimusten myötäsyklisyys on rahoitusjärjestelmän keskeinen mahdollinen ulkoisvaikutus, joka saattaa aiheuttaa rahoitusjärjestelmän epävakauden riskejä ja huolestuttaa näin ollen sääntelyviranomaisia.

6.Tässä kertomuksessa tarkastellaan, ovatko vakavaraisuussuhdetta koskevat vaatimukset myötäsyklisiä, ja jos ovat, vaikuttavatko ne pankeilla olevan pääoman tosiasialliseen tai tavoiteltuun määrään.

2. Menetelmä

7.Kysymys vakavaraisuussuhdetta koskevien vaatimusten myötäsyklisyydestä on ensisijaisesti empiirinen. Viimeaikaisissa alan kirjallisuuden tutkimuksissa on löydetty vain niukasti ja suhteellisen epävarmaa näyttöä vakavaraisuussuhdetta koskevien vaatimusten muutosten pitkän aikavälin vaikutuksista pankkien luotonannon määrään tai kasvuasteeseen, vaikka negatiivisia lyhyen aikavälin vaikutuksia on dokumentoitu. Kysymyksen valottamiseksi EPV:n raportissa tarkastellaan näyttöä viimeaikaisen pankkien vakavaraisuussuhdetta koskevista vaatimuksista annetun sääntelyn myötäsyklisistä vaikutuksista unionissa. EPV:n raportissa käytetään julkisista lähteistä saatavilla olevia tietoja sekä kansallisten toimivaltaisten viranomaisten keräämiä erityisiä tietoja. Tarkasteltu empiirinen näyttö kattaa kokonais- ja mikrotason näytön siitä, heijastavatko pankkien vakavaraisuussuhdetta koskevat vaatimukset yleisen suhdannekierron kehitystä sekä regressioanalyyseja.

8.EPV:n käyttämät tiedot kattavat pääasiassa vuodet 2008–2015 eli maailmanlaajuisen finanssikriisin ja sen jälkiseuraukset. Koottujen tilastojen ja tutkimustietojen lisäksi EPV käyttää otosta, joka koostuu 144:stä yksittäisestä pankista, jotka toimivat 13:ssa EU:n ja ETAn jäsenvaltiossa ja muodostavat noin 95 prosenttia unionin pankkialan kokonaisvaroista. Otokseen sisältyy toimintalaajuudeltaan erilaisia pankkeja kansainvälisistä järjestelmän kannalta merkittävistä pankeista vain kotimaan markkinoilla toimiviin pankkeihin. Otoksen kattamien pankkien liiketoimintamallit vaihtelevat, ja se sisältää vähittäispankkitoimintaa harjoittavia pankkeja ja yritysrahoitustoimintaa harjoittavia pankkeja, yleispankkeja sekä useita erikoistuneempaa toimintaa, kuten katettujen joukkolainojen liikkeeseenlaskua tai investointipankkitoimintaa, harjoittavia pankkeja.

3. Tärkeimmät tulokset

9.Unionin pankkialan vakavaraisuussuhdeluvut ovat kasvaneet merkittävästi sen jälkeen, kun riskiherkät vakavaraisuussuhdetta koskevat vaatimukset otettiin käyttöön. Tämä kasvu on kiihtynyt vuodesta 2014 lähtien, jolloin alettiin soveltaa asetuksella (EU) N:o 575/2013 ja direktiivillä 2013/36/EU säädettyjä vakavaraisuussuhdetta koskevia vaatimuksia. Tämä pääoman huomattava lisääntyminen on johtunut ensisijaisesti pankkien ydinpääomaa (CET1) koskevien vaatimusten korottamisesta eikä niinkään taustalla olevien sisäiseen luottoluokitukseen perustuvien riskiparametrien, etenkin maksukyvyttömyyden todennäköisyyden ja tappio-osuuden, syklisyydestä. Nämä riskiparametrit pysyivät suhteellisen vakaina otantajakson aikana, joka kattaa merkittävän talouden laskusuhdanteen useimmissa jäsenvaltioissa. Tämä vakaus saattaa selittyä pankkien aktiivisella salkkujen uudelleenjärjestämisellä. Pääomatasot ovat kokonaisuutena nousseet nopeammin kuin vaaditut lakisääteiset vähimmäisosuudet, mikä saattaa olla merkki siitä, että pankit haluavat lisää toimintavaraa pääomapuskureihinsa epävarmoina aikoina.

10.Toisin kuin pakolliset ja yleiset pääomapuskurit, jotka ovat kasvaneet, Euroopan pankkien riskipainotettujen kokonaisvarojen osuudet laskivat vuodesta 2008 lähtien, mutta ovat nousseet hieman vuoden 2014 jälkeen. Lainasalkkujen kehitys oli samanlainen. Erityisesti euroalueella toimivien pankkien lainat rahoitusalan ulkopuolisille yrityksille vähenivät maailmanlaajuisen finanssikriisin jälkimainingeissa, kun heikko kokonaiskysyntä pienensi myös luottojen kysyntää. Vasta otantajakson loppupuolella voitiin todeta hieman elpymistä. Riskipainotetut varat ovat vähenneet enemmän kuin vähimmäisomavaraisuusastetta varten määritetyt vastuut, mikä viittaa pankkien salkkujen uudelleentasapainotukseen. Riskipainotettujen vastuiden kehitys johtui pitkälti niiden merkittävimmän alaluokan, luottoriskin, kehityksestä.

11.Useat vaihtoehtoiset regressioasetelmat vahvistavat, että pankkien pääoman syklisten mallien taustalla ovat pikemminkin vastuissa ja etenkin maksukyvyttömyystilassa olevissa vastuissa tapahtuvat muutokset eivätkä niinkään riskiparametrien muutokset. Vaikka makrotaloudella on pieni myötäsyklinen vaikutus pankkitason muuttujiin ja etenkin vaadittuun vähimmäispääomaan, tässä suhteessa riskiperusteisen ja standardimenetelmän välillä ei ole selvää eroa. Salkkutason analyysi ja pankkien luotonannosta tehdyt tutkimukset tukevat laajalti näitä havaintoja.

12.Vaikuttaa siltä, että vuoden 2008 jälkeen pankkien luotontarjonnan kehittymistä ovat viime vuosina ohjanneet ennen kaikkea kriisiin liittyvät vaikutukset eivätkä niinkään vakavaraisuussuhdetta koskevien vaatimusten muutokset. On olemassa jonkin verran näyttöä sääntelyjärjestelmän rakenteellisesta murroksesta, joka johtuu asetuksella (EU) N:o 575/2013 ja direktiivillä 2013/36/EU määrätystä siirtymisestä Basel III -sääntelykehykseen, mikä vaikuttaa pankkien pääoman, lainojen ja reaalitalouden vuorovaikutukseen. Tästä huolimatta on vaikea erottaa toisistaan tasosiirtymävaikutukset ja asetuksella (EU) N:o 575/2013 ja direktiivillä 2013/36/EU käyttöön otettujen sääntelyvaatimusten kestävämmät mahdolliset myötäsykliset vaikutukset.

13.Empiiristen analyysien tuloksiin on suhtauduttava asianmukaisella varovaisuudella. Tämä johtuu osittain suppeasta otoskoosta ja siitä, ettei tietoja ole jaoteltu tarkasti. Lisäksi asetuksen (EU) N:o 575/2013 ja direktiivin 2013/36/EU säätämisen jälkeen kulunut aika on ollut lyhyt verrattuna rahoitussyklin tyypilliseen kestoon. Tarkastellulle ajanjaksolle olivat tyypillisiä reaalitoiminnan voimakkaat vaihtelut, kriisin aiheuttamat huomattavat taloudelliset tappiot, julkiset pääomasijoitukset ja vahva sääntelyyn liittyvä pyrkimys kasvattaa pääomapuskureita, joka huipentui siirtymään kohti Basel III -järjestelmän mukaisia vähimmäispääomavaatimuksia. Tämä siirtymä on määrä saada päätökseen vuoteen 2019 mennessä.