Kulttuuriesineiden laittoman kaupan tutkiminen on siksi monimutkaista. Siinä tarvitaan kulttuuriesineisiin liittyvää erityisasiantuntemusta ja lukuisia viranomaisia (kuten poliisi, tulli, rajavartijat, kulttuuriministeriöt, rahanpesun selvittelykeskukset ja oikeuslaitos). Monien tapausten rajat ylittävän luonteen vuoksi tutkinnassa on usein mukana useita lainkäyttöalueita.

Kulttuuriesineisiin liittyvissä rikoksissa on erityispiirteitä, jotka erottavat ne muusta laittomasta toiminnasta. Kulttuuriesineen identiteetti, aitous, löytöpaikka, alkuperä ja oikeudellinen asema ovat harvoin välittömästi nähtävissä ja edellyttävät usein erityisasiantuntemusta. Lisäksi julkiset ja yksityiset kokoelmat, muistomerkit ja kaivauspaikat ovat alttiita varkauksille ja ryöstöille erityisesti konflikti- ja kriisitilanteissa. Rekisteröimättömiä, erityisesti kaivauspaikoista tai luetteloimattomista kokoelmista peräisin olevia kulttuuriesineitä on vaikea havaita ja jäljittää niiden jouduttua laittoman kaupan kohteeksi. Kulttuuriesineiden markkinoihin kohdistuu tiettyjä rikollisten kannalta houkuttelevia haavoittuvuuksia. Niitä ovat muun muassa nimettömyyden ja salassapidon hyväksyminen, hintojen subjektiivisuus ja epävakaus sekä mahdollisuus käyttää esineitä merkittävien rahamäärien säilyttämiseen ja siirtämiseen. Rikolliset hyötyvät myös yleisestä tietämättömyydestä, joka koskee kulttuuriesineiden laittoman kaupan aiheuttamia haittoja.

Kulttuuriesineillä on usein huomattavaa kulttuurista, taiteellista, historiallista ja tieteellistä merkitystä. Siksi kulttuuriesineiden laittomalla kaupalla voi olla tuhoisa ja peruuttamaton vaikutus kulttuuriperintöön EU:ssa ja sen ulkopuolella. Se tuhoaa osan ihmiskunnan kollektiivisesta muistista ja hävittää todisteet sen historiasta. Kriisi- ja konfliktialueet ovat erityisen riskialttiita. Tämä on nähty esimerkiksi Lähi-idässä (kuten Syyriassa, Irakissa ja Libyassa) ja viimeksi Ukrainassa.

Interpolin mukaan vuonna 2020 takavarikoitiin yli 850 000 esinettä, joista yli puolet Euroopassa. Vuodesta 2016 alkaen vuotuinen maailmanlaajuinen Pandora-operaatio on johtanut 407 pidätykseen ja 147 050 kulttuuriesineen saamiseen takaisin. Nämä tiedot antavat väärän käsityksen laajemmasta ongelmasta: koska suuri määrä tapauksia jää havaitsematta, kulttuuriesineiden laittoman kaupan todellinen laajuus on todennäköisesti paljon suurempi.

Kulttuuriesinemarkkinoiden osapuolilla, keräilijöillä ja kulttuuriperintölaitoksilla on hyvät mahdollisuudet ehkäistä ja havaita kulttuuriesineisiin liittyviä rikoksia, koska niillä on erityinen riski joutua tekemisiin laittomasti kaupattavien kulttuuriesineiden kanssa tai joutua omaisuusrikosten uhriksi. On tärkeää, että nämä sidosryhmät ovat tietoisia sovellettavasta lainsäädännöstä ja muista välineistä, joiden avulla tällaisia rikoksia pyritään ehkäisemään ja havaitsemaan. Komissio käy säännöllistä vuoropuhelua kulttuuriperintölaitosten kanssa erityisesti kulttuuriperinnön asiantuntijaryhmän kautta. Komissio on myös tehnyt yhteistyötä Unescon kanssa, jotta taidemarkkinoilla ja kulttuuriperintölaitoksissa ymmärrettäisiin paremmin huolellisuusvelvoite ja eettiset säännöt. Unesco valmistelee parhaillaan kulttuuriomaisuuden kauppiaita koskevan kansainvälisen säännöstön tarkistamista. Tavoitteena on vastata haasteisiin, joita on ilmennyt sen jälkeen, kun säännöstö hyväksyttiin vuonna 1999, sekä vahvistaa ja selkeyttää eettisiä periaatteita, joita olisi sovellettava taidemarkkinoihin.

Koska kulttuuriesineiden laiton kauppa on tyypillisesti rajat ylittävä rikos, kauppaa koskevalla EU:n lainsäädännöllä on tärkeä merkitys tällaisten tapausten ehkäisemisessä ja havaitsemisessa. Kulttuuriesineiden viemiseen unionin tullialueelta tarvitaan vientilupa sen varmistamiseksi, että vientiä valvotaan yhtenäisesti EU:n ulkorajoilla. Kulttuuriesineiden tuonti kuuluu asetuksen (EU) 2019/880 soveltamisalaan. Siinä kielletään kolmannesta maasta laittomasti vietyjen kulttuuriesineiden tuonti ja edellytetään tiettyjä kulttuuriesineitä unioniin tuotaessa tuontilupaa tai tuojan vakuutusta. Asetuksella myös otetaan käyttöön keskitetty sähköinen järjestelmä tietojen tallentamiseksi ja vaihtamiseksi jäsenvaltioiden välillä sekä toimijoiden tuontimuodollisuuksien suorittamiseksi. Järjestelmä on määrä ottaa käyttöön viimeistään kesäkuussa 2025. Se on paperiton, ja sillä varmistetaan asianomaisten tulli- ja kulttuuriviranomaisten sekä nykyisten tietokantojen välinen yhteys. Sen avulla on myös mahdollista vähentää asiakirjojen väärentämistapauksia, ja se poistaa tarpeen tarkistaa paperilupien aitous. Komissio myös harkitsee tämän järjestelmän laajentamista vastaisuudessa asetuksen (EY) N:o 116/2009 mukaisiin vientilupiin. Kulttuuriesineiden tuontia ja vientiä koskevaa lainsäädäntöä täydentää jäsenvaltion alueelta laittomasti vietyjen kulttuuriesineiden palauttamista koskeva direktiivi 2014/60/EU.

Komissio pyrkii sujuvoittamaan EU:n tuonti- ja vientilainsäädännön täytäntöönpanoa käymällä säännöllisesti vuoropuhelua jäsenvaltioiden tulli- ja kulttuuriasioiden viranomaisten kanssa kulttuuriesineisiin liittyviä tulliasioita käsittelevän asiantuntijaryhmän, asetuksella (EY) N:o 116/2009 ja asetuksella (EU) 2019/880 perustetun kulttuuriesineitä käsittelevän komitean ja kulttuuriesineiden digitalisointia käsittelevän hankeryhmän puitteissa.

Kulttuuriesineiden kaupan tarkastukset ja valvonta voivat kuitenkin vaihdella suuresti sisämarkkinoilla. Tämä jättää rikollisille merkittäviä mahdollisuuksia peittää jälkensä ja salata kohteen alkuperä. Vuoden 1970 Unescon yleissopimuksen mukaisesti ja lainvalvonta-alan sidosryhmien kuulemisen perusteella toimenpiteet kulttuuriesineiden siirtojen jäljitettävyyden lisäämiseksi sisämarkkinoilla voisivat edistää merkittävästi laittoman kaupan havaitsemista ja estää rikollisia soluttautumasta kulttuuriesineiden markkinoille. Lisäksi direktiivin 2014/60/EU soveltamisalaan kuuluvien kulttuuriesineiden alkuperän vahvistaminen parantaisi itse direktiivissä säädetyn palauttamismekanismin toimintaa. Monet jäsenvaltiot ovat jo ottaneet käyttöön myyntirekistereitä kulttuuriesineluokille. Samanlaisten toimenpiteiden toteuttaminen kaikkialla EU:ssa auttaisi tehostamaan rikosten ehkäisemistä ja havaitsemista rajat ylittävissä tapauksissa ja auttaisi saamaan kattavan kuvan kulttuuriesineiden laittomasta kaupasta sisämarkkinoilla. Lisäksi nykyisten myyntirekisterien tehokkuutta voitaisiin parantaa esimerkiksi varmistamalla, että tiedot tallennetaan digitaalisesti ja että rekisterit ovat yhteydessä toisiinsa.

On myös mahdollista ryhtyä toimiin, joilla vähennetään julkisten ja yksityisten kulttuuriesinekokoelmien alttiutta omaisuusrikoksille. Europol ilmoittaa, että EU:ssa laiton kauppa koskee usein uskonnonharjoittamispaikoista varastettuja kulttuuriesineitä, kulttuuriperintölaitoksia, museoita sekä yksityisiä koteja ja kokoelmia. Julkisten ja yksityisten kokoelmien on lisättävä tietoisuutta alttiudestaan omaisuusrikollisuudelle, koulutettava henkilöstöään soveltamaan suojelutoimenpiteitä ja investoitava suojeluvälineisiin.

Julkisten ja yksityisten kokoelmien omistajat tai hoitajat voivat myös ryhtyä vapaaehtoisiin toimenpiteisiin suojautuakseen paremmin omaisuusrikoksilta. Yksi keskeinen toimi on ajantasaisten luetteloiden ja tietokantojen ylläpito kerätyistä kulttuuriesineistä. Tällaiset inventaariot helpottavat varastettujen esineiden tunnistamista ja etsimistä. Myös yksityisten kokoelmien käytettävissä on lainvalvontaviranomaisten suosittelemia välineitä, kuten Kansainvälisen museoneuvoston (ICOM) Object ID. Omaisuusrikosasioiden ilmoittaminen lainvalvontaviranomaisille on toinen keino havaita ja ehkäistä rikoksia. Tämä auttaa varmistamaan, että varastetut kulttuuriesineet näkyvät kansallisissa varastetun taiteen tietokannoissa ja Interpolin varastettujen taideteosten tietokannassa. Varastettujen kulttuuriesineiden rekisteröinti lisää niiden näkyvyyttä ja vähentää myyjien mahdollisuuksia löytää laillisia myyntikanavia.

EU:ssa on jo käytössä erityinen lainsäädäntö verkossa tapahtuvan kulttuuriesineiden laittoman kaupan torjumiseksi. Digipalvelusäädöksessä lisätään välittäjäpalvelujen tarjoajien, myös verkkoalustojen, vastuuta, sillä ne tarjoavat kuluttajille yhteyden tavaroiden ja palvelujen tarjoajiin. Digipalvelusäädöksellä säännellään myös ilmoituksen tekemistä laittomasta sisällöstä, kuten epäilyttävästä myynnistä, annetaan viranomaisille mahdollisuus lähettää rajat ylittäviä siirtämismääräyksiä muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneille välittäjäpalvelujen tarjoajille sekä lisätään elinkeinonharjoittajien jäljitettävyysvelvoitteita. Komissio tukee myös kulttuuriperinnön digitalisointia ja digitaalista säilyttämistä yhteisen eurooppalaisen kulttuuriperinnön data-avaruuden ja tulevan kulttuuriperintöä tukevan yhteisen pilvipalvelun avulla.

Kulttuuriesineiden laittoman kaupan torjunnan keskeinen osatekijä on laittomien rahavirtojen havaitseminen. On myös kiinnitettävä erityistä huomiota rahanpesun tai terrorismin rahoittamisen yleisyyteen laillisesti hankittujen kulttuuriesineiden yhteydessä. Huoli siitä, että rikolliset saattavat käyttää taide- ja antiikkialaa rikoksista saamansa tuoton pesemiseen, on johtanut kehotuksiin laajentaa EU:n rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan sääntelykehystä. Rahanpesunvastaista direktiiviä sovelletaan nyt taide- ja antiikkialan markkinaosapuoliin (esimerkiksi gallerioihin ja huutokauppakamareihin), jotka harjoittavat taidekauppaa tai toimivat siinä välittäjinä, sekä vapaasatamiin tietyn kynnysarvon ylittävissä liiketoimissa. Markkinaosapuolilla on velvollisuus muun muassa sisällyttää riskinarvioinnit ja riskiperusteiset lähestymistavat rahanpesun ja terrorismin rahoituksen ehkäisemiseen ja havaitsemiseen, riskinhallinta- ja vähentämistoimenpiteisiin, toimivaan asiakkaan tuntemisvelvollisuuteen ja asiakkaan ja tosiasiallisten omistajien ja edunsaajien tunnistamiseen ja ilmoittaa epäilyttävistä liiketoimista ja toiminnasta kansallisille rahanpesun selvittelykeskuksille. Lisäksi ehdotuksessa uudeksi rahanpesun vastaiseksi asetukseksi asetetaan käteismaksuille EU:n laajuinen 10 000 euron raja. Tämä voi vähentää houkutusta käyttää kulttuuriesineiden markkinoita rahanpesuun.

Viranomaisten on ymmärrettävä riittävän hyvin rahanpesusta ja terrorismin rahoittamisesta kulttuuriesineiden alalla aiheutuvat riskit, jotta ne voivat tarvittaessa ryhtyä asianmukaisiin toimiin. Jäsenvaltioiden rahanpesun vastaisen lainsäädännön mukaisesti suorittamat kansalliset riskinarvioinnit tarjoavat tähän asianmukaiset puitteet. Jäsenvaltiot voivat myös antaa keskeisille yksityisen sektorin yhteisöille ohjeita siitä, miten ne voivat havaita asiaa koskevat liiketoimet ja täyttää rahanpesun ja terrorismin rahoituksen ehkäisemistä koskevat velvoitteet.

Komissio tukee rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen vastaisen toimintaryhmän hanketta, joka koskee taiteeseen, antiikkiin ja muihin kulttuuriesineisiin liittyvää rahanpesua ja terrorismin rahoitusta. Sen tavoitteena on muun muassa auttaa maita, toimivaltaisia viranomaisia ja yksityistä sektoria ymmärtämään, miten rikolliset ja terroristit voivat käyttää hyväkseen tällaisten esineiden kauppaa, ja kehittämään parhaita käytäntöjä ja suosituksia näiden riskien vähentämiseksi. Komissio myös arvioi jatkuvasti sellaisia sisämarkkinoihin vaikuttavia rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskejä, jotka liittyvät rajat ylittäviin toimiin. Ylikansallisen riskiarvion yhteydessä komissio arvioi ja seuraa erityisiä riskejä taiteen ja antiikkiesineiden markkinoilla ja muilla niihin liittyvillä aloilla, kuten vapaasatamissa ja taidevarastoissa.

Keskeiset toimet Komissio aikoo ·käynnistää tiiviissä yhteistyössä Unescon kanssa vuoropuhelun taidemarkkinoiden edustajien kanssa kulttuuriesineiden suojeluun ja kauppaan sisämarkkinoilla liittyvistä kysymyksistä, mukaan lukien korkean tason tapahtuma vuonna 2023 ·tukea tiedonvaihtoa kulttuuriperinnön ammattilaisten ja asiaankuuluvien viranomaisten välillä työpajojen ja vertaisoppimistoimien avulla ·tutkia toteutettavuustutkimuksen avulla kulttuuriesineiden tuonnin sääntelyä koskevan sähköisen järjestelmän laajentamista koskemaan kulttuuriesineiden vientiä ·käynnistää selvityksen ja antaa tältä pohjalta ohjeita jäsenvaltioille vuonna 2024, millä se pyrkii auttamaan jäsenvaltioita perustamaan myyntirekistereitä kulttuuriesineiden jäljitettävyyden parantamiseksi sisämarkkinoilla (verkkokauppa mukaan luettuna) ·tehdä yhteistyötä ICOMin kanssa edistääkseen ICOMin museotyön eettisiä sääntöjä, parantaakseen valmiuksia ja tarjotakseen koulutusta museoiden ja kulttuuriperintölaitosten henkilöstölle useissa jäsenvaltioissa, jotta ne voivat parantaa kokoelmiensa kirjaamista ja suojelua. Jäsenvaltioita kehotetaan ·vahvistamaan tehokasta yhteistyötä ja tietojenvaihtoa tulliviranomaisten kesken ja komission kanssa tullitietojärjestelmän kautta kulttuuriesineisiin liittyvien petosten torjumiseksi ·toteuttamaan toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että julkiset ja yksityiset kokoelmat kirjaavat asianmukaisesti omaisuutensa tietokantoihin ja ilmoittavat omaisuusrikostapauksista lainvalvontaviranomaisille kansainvälisesti sovittujen standardien ja välineiden avulla (kuten Object ID ‑standardi tai Interpolin varastetun taiteen tietokanta) ·tunnistamaan, arvioimaan ja ymmärtämään kulttuuriesineiden laittoman kaupan, rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskit osana rahanpesun torjuntaa koskevan lainsäädännön mukaista kansallista riskiarviota ja toteuttamaan asianmukaisia toimenpiteitä näiden riskien lieventämiseksi ·lisäämään tietämystä ja antamaan ohjeita yksityiselle sektorille siitä, miten se voi parhaiten täyttää rahanpesun ja terrorismin rahoituksen ehkäisemistä koskevat velvoitteensa yhteistyössä toimivaltaisten viranomaisten kanssa ·parantamaan taide- ja antiikkimarkkinoiden ilmoitusvelvollisten, rahoitusalan ja rahanpesun selvittelykeskusten yhteistyötä jakamalla tietoa ja tarjoamalla koulutusta kulttuuriesineisiin liittyvistä riskeistä ja laittoman toiminnan tyypeistä ottaen huomioon julkisten ja yksityisten tahojen yhteistyömahdollisuudet ·edistämään Unescon kansainvälistä kulttuuriomaisuuden kauppiaiden eettistä säännöstöä ja ICOMin museotyön eettisiä sääntöjä.

3.2. Parannetaan lainvalvonnallisia ja oikeudellisia valmiuksia

Kulttuuriesineiden laittoman kaupan monitahoisuus aiheuttaa lainvalvontaviranomaisille ja oikeuslaitokselle erityisiä haasteita. Lisätoimet ovat tarpeen, jotta voidaan parantaa niiden valmiuksia puuttua tehokkaasti kulttuuriesineiden laittomaan kauppaan EU:n ja kansallisessa lainsäädännössä säädettyjen viranomaisten tehtävien ja velvollisuuksien mukaisesti.

Saatavilla olevat tiedustelutiedot eivät anna oikeaa kuvaa kulttuuriesineiden laittoman kaupan yleisyydestä. Yksi syy kulttuuriesineiden laitonta kauppaa koskevien tietojen puutteeseen on se, että laittomia kauppoja koskevia tapauksia ei rekisteröidä asianmukaisesti. Merkittävä este kattavan kuvan muodostamiselle EU:n tilanteesta on, että käytettävissä ei ole yhtenäistä tiedonkeruumenetelmää eikä kulttuuriesineisiin liittyvien rikosten yhtenäistä luokittelua. Jotta yhtenäinen luokittelu helpottuisi, jäsenvaltioiden viranomaiset voivat käyttää rikosluokkia koskevia ohjeita, jotka on annettu kulttuuriomaisuuteen kohdistuvia rikoksia koskevaan Euroopan neuvoston yleissopimukseen, jäljempänä ’Nikosian yleissopimus’, sisältyvässä kulttuuriomaisuuteen liittyvien rikosten kattavassa luettelossa.

Viranomaisten on ymmärrettävä riittävän hyvin rikollisten toimintatavat ja jaettava tietoja keskenään, jotta ne voivat maksimoida voimavarojensa käytön. Tällaisen ymmärryksen olisi katettava erityisesti laittoman kaupan harjoittajien alueelliset erot, jotka liittyvät esimerkiksi organisaatioon, vaarassa oleviin kulttuuriesineisiin, laittoman kaupan reitteihin tai keinoihin pestä rahaa ja väärentää tavaroiden löytöpaikka ja alkuperä. Nämä tiedot voivat helpottaa kohdennetumpia etsintöjä ja käytettävissä olevien resurssien tehokasta käyttöä. Euroopan monialaisen rikosuhkien torjuntafoorumin (EMPACT) operatiiviset toimet voivat myös auttaa ymmärtämään paremmin laittoman kaupan harjoittajien käytäntöjä ja kulttuuriesineiden laittoman kaupan laajuutta.

Viranomaisten on myös oltava tietoisia virastojen sisäisestä ja niiden välisestä yhteistyötarpeesta sekä yksittäistapauksissa mahdollisista yhteistyövaihtoehdoista. Tukeakseen viranomaisia valmiuksien kehittämisessä Unesco on julkaissut keinovalikoiman ”Fighting the illicit trafficking of cultural property: a toolkit for European judiciary and law enforcement”, joka on kehitetty osana EU:n ja Unescon yhteistyötä. Komissio tukee Unescoa keinovalikoiman kääntämisessä muiden asianomaisten maiden kielille. YK:n huume- ja rikosjärjestö (UNODC) puolestaan on kehittänyt käytännön apuvälineen avuksi kansainvälisten suuntaviivojen täytäntöönpanossa.

Viranomaiset tarvitsevat erityistä asiantuntemusta ja välineitä laittoman kaupan havaitsemiseen ja tutkimiseen. Interpolin suositusten mukaisesti tämä tarkoittaa, että varastetut tavarat kirjataan asianmukaisesti kansallisella ja kansainvälisellä tasolla ja että toimivaltaisilla viranomaisilla on tarvittavat taidot, mihin päästään erityisesti perustamalla kansalliselle tasolle yksiköitä, jotka ovat erikoistuneet yksinomaan kulttuuriesineiden laittoman kaupan tutkimiseen, kuten vuoden 1970 Unescon yleissopimuksessa määrätään. Myös syyttäjien erityisryhmät ovat osoittautuneet tehokkaiksi tutkintatyöskentelyn syventämisessä. Toinen tärkeä seikka on taidehistorioitsijoiden, arkeologien tai muiden kulttuuriesineiden asiantuntijoiden asiantuntemuksen oikea-aikainen saatavuus takavarikoitujen kulttuuriesineiden tunnistamiseksi, niiden aitouden selvittämiseksi tai mahdollisten vahinkojen määrittämiseksi kohteissa, jotka ovat joutuneet tai ovat vaarassa joutua ryöstetyiksi.

Teknologialla on olennainen merkitys lainvalvontaviranomaisten tukemisessa ja kulttuuriesineiden suojelemisessa laittomalta kaupalta. Siihen sisältyy ohjelmisto varastettujen esineiden rekisteröimiseksi ja laittomien kulttuuriesineiden havaitsemiseksi markkinoilla, ilmavalvontateknologia vaarassa olevien kohteiden suojelemiseksi tai verkossa toimivia tutkimusvälineitä, mukaan lukien tekoälyyn perustuvat välineet. Lainvalvontaviranomaiset tarvitsevat etenkin erityisiä havaitsemisvälineitä, jotta ne voivat suoriutua tehokkaasti verkossa tehtävissä tutkimuksissa tarkastettavien esineiden määrästä, esimerkiksi silloin, kun ne selaavat järjestelmällisesti internetiä löytääkseen laittomasti myytävien kulttuuriesineiden kuvia ja muita tietoja.

Viranomaiset voisivat myös harkita tutkimusten ulottamista laittoman kaupan kohteena olevien tavaroiden takaisin saamista laajemmalle kattamaan yksittäisten laittoman kaupan tapausten taustalla olevat rikollisverkostot ja laittomat rahavirrat. Tutkimusten kohdentaminen tällä tavoin on kansainvälisten suositusten (esim. Interpol), järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskevan EU:n strategian 2021–2025 ja EMPACTin yhteisten horisontaalisten strategisten tavoitteiden mukaista. EU:n ja kansainvälisellä tasolla tutkimuksia voivat tukea Europol, EU:n rajaturvallisuusvirasto Frontex ja Euroopan unionin rikosoikeudellisen yhteistyön virasto (Eurojust) – jokainen toimeksiantonsa mukaisesti – tai Interpolin, UNODC:n tai Maailman tullijärjestön kaltaiset kumppanit. Lisäksi yhteistyötä voidaan tehdä muiden asiaankuuluvien lainvalvonta- ja oikeudellisen yhteistyön välineiden puitteissa. Euroopan syyttäjänvirasto (EPPO) voisi suorittaa tutkintaa ja ajaa syytteitä tietyissä sen toimivaltaan kuuluvissa kulttuuriesineiden laittomaan kauppaan liittyvissä rikoksissa. Komissio on sitoutunut varmistamaan, että EPPO voi hoitaa tehokkaasti sille asetuksella (EU) 2017/1939 annetut tehtävät, muun muassa vahvistamalla sen yhteistyötä EU:n ulkopuolisten maiden kanssa.