EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 22.10.2019 COM(2019) 499 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Romaniassa {SWD(2019) 393 final}



1. JOHDANTO Yhteistyö- ja seurantamekanismi perustettiin Romanian liittyessä Euroopan unioniin vuonna 2007 siirtymätoimenpiteenä, jolla helpotetaan Romanian pyrkimyksiä uudistaa oikeuslaitostaan ja tehostaa korruption torjuntaa. Se oli Romanian valtion ja EU:n yhteinen sitoumus. Kuten neuvosto on todennut, mekanismin perustamista koskevan päätöksen mukaan yhteistyö- ja seurantamekanismi päättyy, kun kaikki Romaniaan sovellettavat arviointiperusteet täyttyvät tyydyttävästi. Yhteistyö- ja seurantamekanismia on sovellettu vuodesta 2007 näitä kysymyksiä koskevan uudistusprosessin edistämiseksi ja seuraamiseksi. Komissio teki tammikuussa 2017 kattavan arvioinnin edistymisestä mekanismin kymmenen soveltamisvuoden aikana. Tämä näkökulma antoi selkeämmän kuvan merkittävästä edistymisestä liittymisen jälkeen. Näin komissio saattoi esittää 12 suositusta, joiden toteuttaminen merkitsisi yhteistyö- ja seurantamekanismin päättymistä ja jotka voitaisiin täyttää tämän komission toimikauden aikana. Yhteistyö- ja seurantamekanismin päättyminen edellyttäisi suositusten toteuttamista peruuttamattomalla tavalla, mutta myös sitä, että kehitys Romaniassa ei selvästi käänny huonompaan suuntaan. Komissio on tämän jälkeen tehnyt kaksi arviointia edistymisestä suositusten toteuttamisessa. Marraskuussa 2017 komissio pani merkille, että tietyissä suosituksissa oli edistytty, mutta hyvä uudistusvauhti hyytyi yleisesti vuoden 2017 aikana. Se varoitti riskistä, että tammikuun 2017 kertomuksessa täytetyiksi katsotut kysymykset oli avattava uudelleen käsiteltäviksi. Neuvosto yhtyi näihin huolenaiheisiin. Marraskuun 2018 kertomuksessa komissio totesi, että tilanne oli kääntynyt huonompaan suuntaan tai eräät tapahtumat olivat kyseenalaistaneet saavutetun kehityksen peruuttamattomuuden. Tämän vuoksi tammikuussa 2017 esitettyjen 12 suosituksen toteuttamisen ei enää katsottu riittävän yhteistyö- ja seurantamekanismin loppuun saattamiseksi, vaan Romanialle esitettiin kahdeksan lisäsuositusta. Kertomuksessa edellytettiin Romanian keskeisiltä instituutioilta vahvaa sitoutumista kaikkein tärkeimpiin periaatteisiin eli oikeuslaitoksen riippumattomuuteen ja korruption torjuntaan. Instituutioiden on myös palautettava kansallisiin suojatoimiin ja keskinäiseen valvontaan perustuvan järjestelmän valmius toimia, jos on vaarana, että kehityksessä mennään taaksepäin. Sekä Euroopan parlamentti että neuvosto kannattivat tätä näkemystä. Euroopan parlamentti antoi päätöslauselman, jossa se kannusti yhteistyöhön ja viittasi oikeusvaltioperiaatteeseen kohdistuvaan riskiin. Joulukuussa 2018 annetuissa neuvoston päätelmissä Romaniaa kehotettiin panemaan täytäntöön lisäsuositukset. Tässä kertomuksessa tarkastellaan tilannetta marraskuun 2018 jälkeen. Tänä aikana komissio on joutunut useita kertoja ilmaisemaan oikeusvaltioon liittyviä huolenaiheita erityisesti taantumisesta aiempina vuosina aikaan saatuun kehitykseen nähden. Romanian viranomaiset olivat suuren osan tarkastellusta jaksosta kokonaan tai osittain haluttomia sitoutumaan marraskuussa 2018 annettuihin lisäsuosituksiin tai edes Venetsian komission ja Euroopan neuvoston lahjonnan vastaisen valtioiden ryhmän (GRECO) antamiin suosituksiin. Kielteisen kehityksen pysäyttämiseen pyrkivät tahot – joita on poliittisten toimijoiden lisäksi kansalaisyhteiskunnan edustajien ja tuomareiden joukossa – eivät ole saaneet ääntään kuuluviin. Tämä johti perustavanlaatuisiin epäilyihin siitä, toimiiko tammikuussa 2017 annetussa kertomuksessa tunnustettu keskinäinen valvontajärjestelmä. Komissio osoitti toukokuussa 2019 Romanian viranomaisille kirjeen, jossa selvitettiin, miten viimeaikaiset tapahtumat ovat yleisesti pahentaneet oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen liittyviä ongelmia. Se totesi, että jos tilanne ei parane, sen on toteutettava oikeusvaltiotoimintakehyksen mukaisia toimenpiteitä. Romanian pääministeri sitoutui kesäkuussa 2019 puheenjohtaja Junckerin ja ensimmäisen varapuheenjohtaja Timmermansin kanssa pidetyssä kokouksessa olemaan toteuttamatta kiistanalaisia oikeuslaitoksen uudistuksia ja jatkamaan välittömästi vuoropuhelua yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa oikeuslaitoksen uudistusten ja korruption torjunnan edistämiseksi. Tämä lähestymistavan muutos vastasi myös Romanian presidentin toukokuussa 2019 järjestämän kansanäänestyksen tulosta; ylivoimainen enemmistö romanialaisista kannatti ehdotuksia, joilla lujitetaan korruption ja poikkeusasetusten mielivaltaisen käytön vastaisia toimia. Kuten aiempinakin vuosina, komissio on analysoinut tilannetta huolellisesti tiiviissä yhteistyössä Romanian instituutioiden kanssa. Lisäksi tämän kertomuksen laatimiseen ovat osallistuneet jäsenvaltiot sekä kansalaisyhteiskunta ja muut sidosryhmät. 2. YLEISTILANNE Tammikuun 2017 kertomuksessa pantiin merkille tietyt laajat yhteiskunnalliset, oikeudelliset ja poliittiset tekijät, joilla – vaikka ne eivät kuulukaan yhteistyö- ja seurantamekanismin eivätkä myöskään sen puitteissa annettujen suositusten piiriin – ”on suora vaikutus uudistusten toteuttamiseen, ja niiden vuoksi Romanian on vaikea osoittaa, että uudistukset ovat juurtuneet pysyvästi”. Esimerkkeinä esitettiin lainsäädäntökäytäntö, jota varten ei ole vieläkään kehitetty paremman sääntelyn periaatteita, valtion eri hallintoelinten välisen vastakkainasettelun ilmapiiri ja mediaympäristö. Myöhemmissä kertomuksissa on vahvistettu, että näillä tekijöillä on selkeä kielteinen vaikutus oikeuslaitoksen uudistamisen ja korruption torjunnan edistymiseen. Edellisen kertomuksen jälkeinen kehitys on osoittanut jälleen, että merkittäviä lainsäädännöllisiä, myös muita kuin oikeudenkäyttöön liittyviä, muutoksia on toteutettu hätäisesti kiireellisyysmenettelyllä ja liian vähäisen kuulemisen jälkeen. Tämä on vahingoittanut sekä lainsäädännön laatua että yleisön luottamusta poliittiseen päätöksentekoon. Tuomareista ja syyttäjistä on uutisoitu edelleen harhaanjohtavasti, ja he ovat olleet mediassa asiattomien henkilökohtaisten hyökkäysten kohteena ilman riittäviä oikeussuojamekanismeja. Tämä vaikuttaa viime kädessä koko oikeusjärjestelmän maineeseen ja uskottavuuteen. Valtion eri hallintoelimet ovat olleet jälleen keskenään konfliktissa ja yhä useammin osallisina perustuslakituomioistuimessa, mikä lisää jännitteitä entisestään ja osoittaa vilpittömän yhteistyön olevan riittämätöntä. Keskustelut oikeuselinten ja Romanian tiedustelupalvelun välisistä yhteistyösopimuksista (”salaisista pöytäkirjoista”) aiheuttavat edelleen erimielisyyksiä. Perustuslakituomioistuin on antanut päätöksen, jossa se on osoittanut, miten tuomioistuinten olisi käsiteltävä meneillään olevia ja tulevia tapauksia, mutta sen todellisesta vaikutuksesta on edelleen epävarmuutta. Komissio voi vain toistaa, että tavoitteena olisi oltava rakenne, jonka puitteissa tiedustelupalveluun sovelletaan asianmukaista demokraattista valvontaa, rikoksia voidaan tutkita tuloksellisesti ja niistä voidaan määrätä rangaistuksia perusoikeuksia täysimääräisesti noudattaen ja jonka ansiosta kansalaiset voivat luottaa siihen, että oikeuslaitoksen riippumattomuus on taattu. Komissio muistuttaa mieliin aikaisemman ehdotuksensa, jonka mukaan muiden jäsenvaltioiden asiantuntemus voisi olla arvokasta laadittaessa vahvempaa järjestelmää syyttäjälaitoksen käyttämille teknisille valvontatoimille sekä tiedustelupalvelun ja syyttäjien väliselle yhteistyölle; tämä on tarpeen vakavien rikosten, esimerkiksi terrorismin ja kyberrikollisuuden, kitkemiseksi. EU:n lähestymistapa oikeusvaltioperiaatteeseen, myös yhteistyö- ja seurantamekanismin soveltamisalan ulkopuolella, vaikuttaa koko laajaan toimintaympäristöön EU:n tasolla. SEU-sopimuksen 19 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että riippumattomat tuomioistuimet takaavat tehokkaan oikeussuojan. Tämä on konkreettinen osoitus oikeusvaltioperiaatteen merkityksestä. Unionin tuomioistuimen viimeaikainen oikeuskäytäntö on vahvistanut tämän periaatteen. Komission heinäkuussa 2019 antamassa tiedonannossa esitetään konkreettisia toimia, joilla vahvistetaan unionin valmiuksia edistää ja noudattaa oikeusvaltioperiaatetta, estetään oikeusvaltioperiaatteeseen liittyvien ongelmien syntyminen ottamalla käyttöön sitä koskeva tarkastelukierros oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen seuraamiseksi jäsenvaltioissa ja reagoidaan ongelmiin tehokkaasti. Uuden komission poliittisissa suuntaviivoissa on esitetty aikomus ottaa käyttöön kattava oikeusvaltiomekanismi, jota sovelletaan koko EU:hun, ja kaikkia jäsenvaltioita koskeva objektiivinen raportointi. Syventämällä horisontaalisia prosesseja, joilla oikeusvaltioperiaatetta valvotaan kaikissa jäsenvaltioissa, ja mahdollistamalla niiden jatkokehitys korostetaan yhteistyö- ja seurantamekanismin erityistä luonnetta seurantaprosessina, joka on rajattu sekä seurattujen jäsenvaltioiden että käsiteltyjen kysymysten osalta. Tällaiset horisontaaliset prosessit, joissa seurataan oikeusvaltioperiaatetta kaikissa jäsenvaltioissa, voisivat muodostaa perustan EU:n lisätuelle Romanian uudistukseen, kun komissio on ensin arvioinut, että Romania on edistynyt riittävästi EU:hun liittymisen yhteydessä tekemien sitoumustensa täyttämisessä. Sen sijaan oikeusvaltioperiaatteen kannalta tärkeät kysymykset, jotka eivät kuitenkaan kuulu yhteistyö- ja seurantamekanismin soveltamisalaan, käsiteltäisiin uuden mekanismin puitteissa. 3. ARVIO EDISTYMISESTÄ SUOSITUSTEN TÄYTTÄMISESSÄ Tässä jaksossa arvioidaan edistymistä tammikuussa 2017 annettujen 12 suosituksen ja marraskuussa 2018 annettujen kahdeksan lisäsuosituksen osalta. Lisäsuositusten toteuttaminen on olennaisen tärkeää, jotta voidaan saada uudistusprosessi takaisin oikeille raiteille, korjata marraskuussa 2017 ja marraskuussa 2018 havaitun taantumisen kielteisiä vaikutuksia ja jatkaa edistymistä kohti yhteistyö- ja seurantamekanismin loppuun saattamista. 3.1. Ensimmäinen arviointiperuste: oikeuslaitoksen riippumattomuus ja uudistaminen 3.1.1. Marraskuun 2018 suositukset: uudistusprosessin palauttaminen raiteilleen Oikeudenkäyttöä koskevat lait ja oikeuslaitoksen riippumattomuuden oikeudelliset takuut Marraskuun 2018 kertomuksessa todettiin, että heinä- ja lokakuussa 2018 voimaan tulleet muutetut oikeudenkäyttöä koskevat lait saattavat aiheuttaa paineita tuomareille ja syyttäjille ja lopulta heikentää oikeuslaitoksen riippumattomuutta, tehokkuutta ja laatua. Muutetuissa laeissa ei puututa aiemmissa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa esiin nostettuihin kysymyksiin, vaan pikemminkin aiheutetaan uusia riskejä. Niitä aiheuttavat varsinkin tuomareiden tutkintaan keskittyvä erityisjaosto sekä kurinpito- ja vastuuvelvollisuusjärjestelmä. Tämän vuoksi komissio totesi, että lait olivat askel taaksepäin tammikuussa 2017 laaditusta arviosta, ja ehdotti muutosten voimaantulon jäädyttämistä harkinta-ajan tarjoamiseksi.

Marraskuun 2018 kertomuksessa suositettiin, että •oikeudenkäyttöä koskevien lakien ja niihin liittyvien poikkeusasetusten täytäntöönpano on keskeytettävä välittömästi; •oikeudenkäyttöä koskevien lakien tarkistuksessa on otettava täysimääräisesti huomioon yhteistyö- ja seurantamekanismiin liittyvät sekä Venetsian komission ja GRECOn antamat suositukset. Romanian viranomaiset eivät noudattaneet näitä suosituksia, vaan totesivat, että oikeudenkäyttöä koskevilla laeilla oli oikeudellisia vaikutuksia, joita ei voitu pysäyttää. Suosituksen tarkoituksena oli, että lakien aiheuttamien ongelmien sisältöön puututtaisiin, mutta seuraavat toimet vain pahensivat näitä ongelmia. Syys- ja lokakuussa 2018 hyväksyttyjen kolmen poikkeusasetuksen lisäksi hallitus hyväksyi vuoden 2019 alussa kaksi muuta poikkeusasetusta, joilla muutettiin oikeudenkäyttöä koskevia lakeja. Kuten aiemmissakin tapauksissa, näiden poikkeusasetusten hyväksymisvauhti, kuulemisen puute ja epäselvät perustelut vaikuttivat oikeusprosessin oikeusvarmuuteen ja ennakoitavuuteen. Huolta ja luottamuksen puutetta lisäsivät entisestään muutokset, joilla pyrittiin nopeuttamaan erityisjaoston perustamista tuomareiden tekemien rikosten tutkimiseksi ja laajentamaan tämän jaoston toimivaltaa, ja kansallisen korruptiontorjuntaviraston DNA:n syyttäjien (myös johtajien) nimittämistä koskevien vaatimusten ja menettelysääntöjen jatkuva muuttaminen. Vaikuttaa siltä, että joillakin muutoksilla on muutettu lakia tiettyjen henkilöiden edun palvelemiseksi. Poikkeusasetukset aiheuttivat hyvin kielteisiä reaktioita. Tämä puolestaan vaikutti vastaukseen, jonka kansalaiset antoivat 26. toukokuuta 2019 pidetyssä kansanäänestyksessä kysymykseen oikeudenkäyttöä koskevien lakien muuttamisesta poikkeusasetuksilla. Muutettujen oikeudenkäyttöä koskevien lakien täytäntöönpano on myös osoittanut, että marraskuun kertomuksessa esiin tuodut ongelmat oikeusjärjestelmälle aiheutetun vahingon suhteen olivat oikeutettuja. Erityisesti tuomareiden tekemien rikosten tutkintaan tarkoitetun erityisjaoston toiminta on näyttänyt toteen sekä Romaniassa että sen ulkopuolella esitetyn pelon, että jaostoa voitaisiin käyttää poliittisen painostuksen välineenä. Useat esimerkit osoittavat erityisjaoston käyttäneen toimivaltaansa rikostutkinnan muuttamiseen tavalla, joka herättää vakavia epäilyksiä jaoston puolueettomuudesta. Näitä esimerkkejä ovat tapaukset, joissa erityisjaosto on käynnistänyt tutkimuksia tuomioistuinjärjestelmän muutoksia vastustaneita tuomareita ja syyttäjiä vastaan, sekä äkilliset muutokset vireillä oleviin asioihin sovelletussa lähestymistavassa, esimerkiksi DNA:n korkean tason korruptiotapauksissa aiemmin tekemien muutostenhakujen peruuttaminen. Myös erityisjaoston johdon nimitykset ovat aiheuttaneet ristiriitoja. Tämän johdosta monet sidosryhmät Romaniassa ovat vaatineet, että erityisjaosto olisi lakkautettava. Venetsian komissio antoi kesäkuussa 2019 poikkeusasetuksista lausunnon, jossa se vahvisti, että uudet muutokset ja erityisjaoston toiminta aiheuttaa lisähuolta. GRECO toi esiin samankaltaisia huolenaiheita kahdessa uudessa kesäkuussa 2019 annetussa kertomuksessa. Oikeusministeri ilmoitti heinäkuussa 2019 olevansa valmis pohtimaan asianmukaisia lainsäädännöllisiä ratkaisuja yhteistyössä oikeuslaitoksen ja parlamentin kanssa osana uutta kuulemismenettelyrakennetta. Hallituksen johdon myöhemmin antamat lausunnot viittasivat kuitenkin siihen, ettei erityisjaostoa koskevia muutoksia ehdoteta. Euroopan komission, Venetsian komission ja GRECOn esiin nostamat kysymykset eivät siis ole johtaneet lisämuutoksiin. Virkanimitykset oikeuslaitoksen sisällä ja oikeuselimiin kohdistuva painostus Marraskuun 2018 jälkeinen kehitys on osoittanut, että yhteistyö- ja seurantamekanismissa pitkään esitetty suositus tehdä ylimpien syyttäjäviranomaisten nimitysprosessista vakaampi ja riippumattomampi on edelleen asianmukainen. Yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa vuoden 2018 kertomuksessa tuotiin esiin jatkuvat ongelmat erityisesti DNA:n pääsyyttäjän ja valtakunnansyyttäjän erottamis-/nimittämismenettelyissä. Marraskuun 2018 kertomuksessa suositettiin, että •ylimpien syyttäjien meneillään olevat nimitys- ja erottamismenettelyt olisi keskeytettävä välittömästi; •DNA:n pääsyyttäjän nimittämisprosessi olisi aloitettava uudestaan. Tällä pääsyyttäjällä on oltava osoitettua kokemusta korruptiorikosten syytetoimista. DNA:lle olisi annettava selkeä valtuutus jatkaa ammattimaista, itsenäistä ja puolueetonta korruptiotutkintaa; •johtavassa hallinnollisessa asemassa olevien syyttäjien nimityksissä ja erottamisissa on noudatettava ylimmän tuomarineuvoston kielteisiä lausuntoja, kunnes uusi lainsäädäntökehys on voimassa tammikuussa 2017 annetun suosituksen 1 mukaisesti. Näiden suositusten perusteella ei aluksi toteutettu jatkotoimia. Silloinen oikeusministeri piti kiinni omasta ehdokkaastaan DNA:n pääsyyttäjän virkaan. Romanian presidentti kieltäytyi tammikuussa 2019 jo toisen kerran nimittämästä kyseistä ehdokasta. Koska menettely on tosiasiallisesti keskeytetty, DNA:n johto on virkaatekevä. Silloinen oikeusministeri jatkoi myös valtakunnansyyttäjän erottamismenettelyä ylimmän tuomarineuvoston kielteisestä lausunnosta huolimatta. Romanian presidentti kieltäytyi tammikuussa 2019 erottamasta valtakunnansyyttäjää. Koska virka piti kuitenkin täyttää uudestaan toukokuussa 2019, oikeusministeri organisoi nimitysprosessin huhtikuussa. Kuten DNA:n pääsyyttäjää koskevassa menettelyssä heinäkuussa 2018, ministeri hylkäsi kaikki hakijat, koska ei pitänyt näitä pätevinä, huolimatta siitä, että monet hakijoista, myös tuolloinen valtakunnansyyttäjä, olivat virassa olevia johtavia syyttäjiä. Tämän seurauksena valtakunnansyyttäjä päätti jäädä eläkkeelle, ja myös hänen tehtäväänsä hoitaa nyt viransijainen. Silloinen oikeusministeri käynnisti valtakunnansyyttäjän nimitysmenettelyn, mutta huhtikuussa 2019 virkaan astunut uusi oikeusministeri peruutti sen. Nykyisen ministerin toiminnan ansiosta on vältetty tilanteen paheneminen entisestään ja mahdollistettu menettelyn parantaminen. Romanian hallituksen olisi pidettävä tätä ensisijaisena tavoitteena, koska viime vuosien kokemukset osoittavat riskinä olevan, että prosessiin pyritään vaikuttamaan poliittisesti ja nimitysten laatu heikkenee. Tarvitaan siis pitkän aikavälin kestävä ratkaisu. Tuomioistuinten tarkastusyksiköllä on keskeinen tehtävä varmistettaessa, että kansalaiset voivat luottaa oikeuslaitoksen riippumattomuuteen, ammattimaisuuteen ja lahjomattomuuteen. Sitä koskevat arviot olivat vuosien ajan myönteisiä, kunnes marraskuun 2018 kertomuksessa tuli esiin merkittäviä ongelmia. Esiin tuli selkeä toimintamalli: oikeuslaitoksen uudistamisen suuntaa julkisesti vastustaviin tuomareihin kohdistetaan kurinpitomenettelyjä ja julkisuuteen vuodetaan asiakirjoja, joita poliitikot käyttävät hyväksi hyökätäkseen oikeuselimiä vastaan, ja hallitus jatkaa johtoryhmän toimikautta. Marraskuun 2018 kertomuksessa suositettiin, että •ylimmän tuomarineuvoston olisi välittömästi nimitettävä väliaikainen ryhmä johtamaan tuomioistuinten tarkastusyksikköä. Tälle yksikölle on nimitettävä uusi johtoryhmä avoimella kilpailulla kolmen kuukauden kuluessa. Ylin tuomarineuvosto ei nimittänyt uutta väliaikaista johtoryhmää, minkä vuoksi päätarkastaja oli virkaatekevä toukokuuhun 2019 asti. Tuolloin ylin tuomarineuvosto vakinaisti saman päätarkastajan ristiriidoista huolimatta. Lisäksi viime kertomuksen antamisen jälkeen tuomareita – myös oikeuslaitoksen uudistamista vastustavia oikeuselinten johtajia – koskevat kurinpitomenettelyt sekä asiakirjojen vuotaminen ovat jatkuneet. Marraskuussa 2018 annettu suositus on siis jäänyt erilaisten tapahtumien jalkoihin, mutta taustalla olevat ongelmat ovat edelleen olemassa. Aiemmissa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on tuotu esiin tuomareihin ja oikeuselimiin kohdistuva painostus poliitikkojen ja tiedotusvälineiden julkisten hyökkäysten muodossa. Vuoden 2018 alusta alkaen tuomareiden kurinpidollisesta ja rikosoikeudellisesta tutkinnasta vastaavien viranomaisten toimet ovat pahentaneet tilannetta. Erityisesti DNA ja valtakunnansyyttäjän virasto ovat pitkään olleet tällaisen painostuksen kohteena. Kertomuksessa käsiteltävän jakson aikana on kohdistunut yhä enemmän painostusta myös korkeimpaan oikeuteen, jolla on tuomiovalta monissa korkean tason korruptio-oikeudenkäynneissä. Hallitus käynnisti korkeinta oikeutta vastaan kaksi perustuslakiin perustuvaa riita-asiaa, jotka koskivat menettelysääntöjen tulkintaa rikosoikeudellisia asioita käsitteleviä tuomarikokoonpanoja muodostettaessa., Lisäksi tuomioistuinten tarkastusyksikkö teki kurinpidollisen valituksen korkeimman oikeuden presidentistä, ja ylimmän tuomarineuvoston tuomarijaosto kehotti kumoamaan hänen nimityksensä. Näiden toimenpiteiden tavoitteena näyttää olevan korkeimman oikeuden painostaminen, ja kun presidentti ilmoitti aikeestaan olla hakematta uudelle toimikaudelle, hän teki selväksi, että tämä oli syy. Ylin tuomarineuvosto on hiljattain nimittänyt korkeimmalle oikeudelle uuden presidentin. On erityisen tärkeää, että korkein oikeus pitää uuden johdon alaisenakin yllä riippumattomuutta ja korkeaa ammattitaitoa, myös korkean tason korruption torjunnassa. Nämä tapahtumat vahvistavat komission marraskuun 2018 kertomuksessaan esittämän arvion, jonka mukaan ylin tuomarineuvosto ei täytä tehokkaan keskinäisen valvonnan tehtäväänsä paineen alla toimivien oikeuselinten riippumattomuuden puolustamiseksi (ks. suositus 7.) Rikoslait Romanian parlamentti hyväksyi heinäkuussa 2018 kiireellisyysmenettelyllä muutoksia rikoslakiin ja rikosprosessilakiin. Näitä muutoksia arvostelivat voimakkaasti muun muassa Euroopan komissio ja Venetsian komissio. Erityisen huolissaan oltiin äkkinäisestä muutoksesta tasapainossa, jonka osatekijöitä ovat syytetyn oikeudet, uhrien oikeudet ja valtion velvollisuus nostaa rikoksista syytteitä. Muutokset olivat selvästi ristiriidassa sen yhteistyö- ja seurantamekanismissa esitetyn suosituksen kanssa, jonka mukaan lakien vakautta on parannettava ja niitä on syytä muuttaa vain silloin kun perustuslakituomioistuimen päätökset ja EU:n direktiivien saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä sitä edellyttävät. Monet muutokset vaikuttivat olevan EU:n lainsäädännön tai Romanian kansainvälisten velvoitteiden vastaisia. Perustuslakituomioistuin katsoi lokakuussa 2018, että monet muutoksista olivat perustuslain vastaisia. Marraskuun 2018 kertomuksessa suositettiin, että •rikoslakiin ja rikosprosessilakiin ollaan tekemässä muutoksia, joiden voimaantulo on keskeytettävä; •on aloitettava uudestaan rikoslain ja rikosprosessilain tarkistus, jossa otetaan täysimääräisesti huomioon yhteensopivuus EU:n lainsäädännön ja kansainvälisten korruptiontorjuntasääntöjen kanssa sekä yhteistyö- ja seurantamekanismiin sisältyvien suositusten ja Venetsian komission lausunnon kanssa.

Näitä suosituksia ei noudatettu. Muutosprosessissa oli tauko, mutta ongelmien olemassaoloa ei tunnustettu eikä aikaa käytetty pohdinnan syventämiseen eikä kuulemiseen. Parlamentti hyväksyi huhtikuussa rikos- ja rikosprosessilain ja korruption torjuntaa koskevan erityislain tarkistetut muutokset kiireellistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen. Monet muutokset herättivät huolta sen suhteen, miten ne vaikuttavat lainvalvonnan ja oikeuslaitoksen valmiuksiin tutkia rikoksia ja määrätä seuraamuksia yleisesti rikoksista ja erityisesti korruptioon liittyvistä rikoksista. Parlamentissa muutoksia kannattava enemmistö esitti, että voimassa oli tarkoitus pitää ainoastaan tarkistukset, joita ei katsottu perustuslain vastaisiksi perustuslakituomioistuimen lokakuussa 2018 tekemissä päätöksissä. Oppositiopuolueet ja Romanian presidentti veivät nämä muutokset perustuslakituomioistuimeen, joka katsoi heinäkuussa 2019, että muutokset ovat kokonaisuudessaan perustuslain ja tuomioistuimen aiempien päätösten vastaisia. Perustuslakituomioistuimen ratkaisu on tosiasiallisesti keskeyttänyt lainsäädäntöprosessin, eivätkä muutokset tule voimaan perustuslain vastaisuuden vuoksi. Euroopan komissio ja monet muut tarkkailijat havaitsivat kuitenkin ongelmia, jotka johtuivat muutosten yhteydessä tehdyistä toimintapoliittisista valinnoista. On siis edelleen ongelmallista, ettei tehdystä toimintapoliittisesta valinnasta luovuttu nimenomaisesti. 3.1.2. Tammikuun 2017 suositukset: oikeuslaitoksen riippumattomuus ja uudistaminen 3.1.2.1. Oikeuslaitoksen riippumattomuus Suositus 1: Perustetaan Venetsian komission tuella vakaa ja riippumaton ylimpien syyttäjäviranomaisten nimitysjärjestelmä, joka perustuu selkeisiin ja läpinäkyviin kriteereihin. Suositus 2: Varmistetaan, että parlamentissa valmisteilla oleviin, parlamentin jäseniin sovellettaviin käytännesääntöihin sisältyy selkeät säännökset instituutioiden välisestä keskinäisestä kunnioituksesta. Käytännesäännöissä on myös tehtävä selväksi, että parlamentin jäsenten ja parlamentaarisen prosessin on kunnioitettava oikeuslaitoksen riippumattomuutta. Ministereille voitaisiin antaa vastaavat käytännesäännöt. Nimitykset Komissio toisti tammikuussa 2017 suosituksensa, että olisi otettava käyttöön läpinäkyvä ja ansioihin perustuva ylimpien syyttäjäviranomaisten nimitysjärjestelmä, joka tarjoaisi riittävän suojan politisoitumista vastaan. Marraskuun 2018 kertomuksessa todettiin tilanteen huonontuneen, ja tämä suuntaus on jatkunut (ks. edellä). Menettelyn avoimuutta on lisätty etenkin julkaisemalla oikeusministeriön valinta- ja arviointikriteerit. Nykyinen oikeusministeri on myöntänyt, että lisäparannuksia tarvitaan. Se, että alle kuudessa kuukaudessa on tehty neljä muutosta, osoittaa kuitenkin, että lyhyellä aikavälillä tehdyt hyödyllisetkään parannukset eivät vastaa pitkän aikavälin ratkaisua. Kuten yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on todettu, ongelmat ovat jatkuneet niin pitkään, että niihin on saatava yhteisymmärrykseen perustuvat ja lainsäädäntöön sisällytettävät ratkaisut. Venetsian komission panos on edelleen paras tapa saada hallituksen ja oikeusviranomaisten osallistumisen välille tasapaino, joka lisää kansalaisten luottamusta. Käytännesäännöt Tiedotusvälineiden sekä hallituksen ja parlamentin edustajien tiedotusvälineissä esittämä oikeusjärjestelmän ja yksittäisten tuomarien arvostelu on ollut raportointijaksolla edelleen hyvin yleistä. Parlamentin jäsenten käytännesäännöt ovat olleet voimassa vuoden 2017 lopusta. Marraskuun 2018 kertomuksessa kuitenkin todettiin, että koska käytännesäännöissä ei ole nimenomaisia ohjeita oikeuslaitoksen riippumattomuuden kunnioittamisesta, niillä ei vielä voi hoitaa tätä tehtävää. Kertomuksen jälkeen edustajainhuone on muutamissa tapauksissa määrännyt seuraamuksia käytännesääntöjensä rikkomisesta, mutta nämä tapaukset eivät näytä liittyvän oikeuslaitoksen riippumattomuutta heikentävään arvosteluun. Komissio on esittänyt, että myös ministereille olisi hyödyllistä laatia asiaa koskevat säännöt. Hallitus muutti huhtikuussa 2019 ministereiden käytännesääntöjä siten, että niissä mainitaan nimenomaisesti tarve kunnioittaa oikeuslaitoksen riippumattomuutta. Vielä ei ole selvää, ovatko uudet säännöt tehokas vastuuvelvollisuuden väline. 3.1.2.2. Oikeuslaitoksen uudistaminen Suositus 3: Romanian rikoslain ja rikosprosessilain uudistamisen nykyvaihe olisi saatettava päätökseen, ja parlamentin olisi toteutettava suunnitelmansa hyväksyä hallituksen vuonna 2016 esittämät muutokset oikeusviranomaisten kuulemisen jälkeen. Oikeusministerin, ylimmän tuomarineuvoston ja korkeimman oikeuden olisi saatava päätökseen toimintasuunnitelma sen varmistamiseksi, että siviiliprosessilain viimeisten säännösten täytäntöönpanolle asetettua uutta määräaikaa pystytään noudattamaan. Suositus 4: Jotta lainsäädäntöprosessin läpinäkyvyyttä ja ennakoitavuutta voitaisiin parantaa edelleen ja sisäisiä suojatoimia peruuttamattomuuden hyväksi voitaisiin lujittaa, hallituksen ja parlamentin olisi varmistettava täysi avoimuus ja otettava täysimääräisesti huomioon asianomaisten viranomaisten ja sidosryhmien kuuleminen päätöksenteossa ja lainsäädäntötyössä, joka koskee rikoslakia ja rikosprosessilakia, korruptiota koskevia lakeja, lahjomattomuutta koskevia lakeja (esteellisyys, eturistiriidat, perusteeton vaurastuminen), oikeudenkäyttöä koskevia lakeja (oikeusjärjestelmän järjestäminen) sekä siviililakia ja siviiliprosessilakia, hallituksen vuonna 2016 vahvistaman päätöksenteon avoimuutta koskevan mallin mukaan. Siviiliprosessilaki Suosituksen 3 mukaan olisi saatettava loppuun siviiliprosessilain uudistus, jonka myötä prosessissa otetaan käyttöön jaostokäsittely. Tästä uudistuksesta luovuttiin vuonna 2018. Tämä yksityisoikeuden tehostamiseen tarkoitettu muutos ei siis toteudu, mikä voi toisaalta tarjota mahdollisuuden vakauden jaksoon kyseisellä oikeusjärjestelmän osa-alueella. Oikeuslaitoksen uudistamista ja korruptiontorjuntatoimenpiteitä koskevan lainsäädäntöprosessin avoimuus ja ennustettavuus (rikoslakien osalta ks. edellä) Tammikuun 2017 kertomuksessa tehtiin selväksi, että itse lakeja säädettäessä käytettävä prosessi oli tärkeä. Tähän liittyy edelleen ongelmia. Venetsian komissio arvosteli voimakkaasti oikeudenkäyttöä koskevien lakien muuttamista monilla poikkeusasetuksilla, sillä tällä prosessilla on vaikutusta lainsäädännön laatuun, oikeusvarmuuteen, hallitukseen kohdistuviin ulkopuolisiin tarkastuksiin sekä vallanjaon periaatteeseen. Kuten edellä todettiin, parlamentin huhtikuussa 2019 käynnistämä lainsäädäntöprosessi, jossa muutettiin rikoslakia ja rikosprosessilakia sekä korruptiota koskevaa erityislakia, kesti vain noin viikon.

Tämä oli merkittävä teema komission toukokuussa 2019 lähettämässä kirjeessä, jossa ilmaistiin huoli oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen liittyvistä riskeistä. Huoli näkyi myös toukokuun kansanäänestyksessä, jossa kansalaiset antoivat voimakkaan tukensa hallitummalle prosessille. Pääministeri ilmoitti, että hallitus noudattaa kansaäänestyksen tulosta eikä anna poikkeusasetuksia oikeudenkäytön alalla. Parlamentti myös lakkautti syyskuussa 2019 erityisvaliokunnan, joka käsitteli oikeuslaitoksen järjestelmällisyyden ja yhtenäisyyden parantamista ja lainsäädännöllisen vakauden varmistamista. Kyseinen valiokunta oli vastuussa joistakin kaikkein äkkinäisimmistä menettelyistä. Lahjomattomuutta koskevaan lainsäädäntökehykseen liittyvät sääntelytoimet ovat aiheuttaneet marraskuussa 2018 annetun kertomuksen jälkeen vastaavia ongelmia. Lahjomattomuutta koskevaan lainsäädäntöön on tehty useita muutoksia, mikä on aiheuttanut merkittävää selkeyden ja oikeusvarmuuden puutetta (ks. toinen arviointiperuste). Suositus 5: Hallituksen olisi laadittava asianmukainen toimintasuunnitelma, jolla se puuttuu tuomioistuinten päätösten täytäntöönpanoon ja tuomioistuinten vahvistaman oikeuskäytännön soveltamiseen julkishallinnossa. Siihen olisi sisällyttävä tarkkojen tilastojen laadintamekanismi tulevan seurannan mahdollistamiseksi. Hallituksen olisi myös toimintasuunnitelman oikean toimeenpanon varmistamiseksi kehitettävä sisäisen valvonnan järjestelmä, jossa mukana ovat myös ylin tuomarineuvosto ja tilintarkastustuomioistuin. Suositus 6: Oikeuslaitoksen strategisen johdon eli oikeusministerin, ylimmän tuomarineuvoston, korkeimman oikeuden ja valtakunnansyyttäjän olisi varmistettava toimintasuunnitelman toteuttaminen sellaisena kuin se on hyväksytty. Sen olisi aloitettava säännöllinen raportointi yleisölle toimintasuunnitelman toteuttamisesta, esimerkiksi ratkaisuista tuomioistuinten henkilökuntavajeen, liian suuren työmäärän ja päätösten perustelujen viiveiden, korjaamiseksi. Tuomioistuinten päätösten noudattaminen Romanian hallitus hyväksyi 3. huhtikuuta 2019 pöytäkirjan toimenpiteistä, joilla varmistetaan julkisille velallisille annettujen tuomioiden täytäntöönpano julkisen velallisen vastaisten tuomioiden täytäntöön panematta jättämisestä tai myöhäisestä täytäntöönpanosta annetun Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti. Tämä on jatkotoimenpide Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa käsiteltäviin asioihin Săcăleanu v. Romania. Romanian viranomaiset analysoivat pöytäkirjaan sisältyviä ehdotuksia, myös tarvittavia sääntelytoimia, niiden toteuttamisen valmistelemiseksi. Oikeusministeriö ja ylin tuomarineuvosto ovat ECRIS-tietotekniikkasovelluksen kehittämisen loppuvaiheessa. Sovelluksen avulla voidaan selvittää sellaisten lopullisten tuomioiden määrä, joissa julkiset instituutiot ovat velallisia tai velkojia. Oikeuslaitoksen rakenteen uudistaminen Suurimmalla osalla käsiteltävää jaksoa oikeuslaitoksen strateginen johto ei ole toiminut suunnitellusti. Kokoukset aloitettiin uudelleen syyskuussa 2019. Niiden tukena on uusia koordinointimekanismeja. Lisäksi pyritään aloittamaan vuoropuhelu tuomarikunnan, ammatillisten yhdistysten ja kansalaisyhteiskunnan kanssa.. Vallitsevien haasteiden vuoksi on olennaisen tärkeää, että oikeuslaitoksen strateginen johto kehittyy foorumina, jolla voidaan käsitellä oikeusjärjestelmän kannalta merkittäviä strategisia kysymyksiä. Se voisi näin toimia keinona palauttaa keskeisten oikeudellisten ja valtion instituutioiden välinen luottamus. Se, että merkittävät muutokset oikeusjärjestelmän toiminnassa ja organisoinnissa on toteutettu poikkeusasetuksilla eikä oikeuslaitoksen strategisen johdon yhteisymmärrykseen perustuvilla päätöksillä, on omiaan heikentämään muutosten tehoa ja kestävyyttä. Suositus 7: Uuden ylimmän tuomarineuvoston olisi valmisteltava toimikauttaan varten yhteinen ohjelma, johon sisältyy toimenpiteitä läpinäkyvyyden ja vastuuvelvollisuuden lisäämiseksi. Siihen olisi kuuluttava tiedotusstrategia, jonka osana järjestetään säännöllisesti avoimia kokouksia kaikkien tasojen tuomareiden ja syyttäjien sekä kansalaisjärjestöjen ja ammattiorganisaatioiden kanssa. Strategiasta olisi myös laadittava vuosikertomus, josta keskustellaan tuomioistuinten ja syyttäjänvirastojen yleiskokousten kanssa. Ylimmän tuomarineuvoston läpinäkyvyys ja vastuuvelvollisuus Ylin tuomarineuvosto raportoi jatkavansa edelleen toimikautensa ensisijaisten tavoitteiden toteuttamista, mutta marraskuun 2018 kertomuksen jälkeen sen toimintaa ovat leimanneet erimielisyydet ja ristiriidat. Lisäksi ylin tuomarineuvosto on sivuutettu usein, kun hallitus tai parlamentti on tehnyt tärkeitä päätöksiä oikeuslaitoksen organisaatiosta ja toiminnasta. Ylimmän tuomarineuvoston lausunnot Romanian oikeusjärjestelmän toiminnan kannalta olennaisen tärkeistä asioista, kuten tuomareiden tutkintaan keskittyvästä erityisjaostosta tai keskeisistä nimityksistä sekä oikeuslaitoksen riippumattomuuden puolustamisesta, herättävät huolta sen institutionaalisesta riippumattomuudesta ja toimivallasta. Tilannetta ovat vielä pahentaneet oikeudenkäyttöä koskevien lakien muutokset, joiden vuoksi keskeisen tärkeitä kysymyksiä koskevia päätöksiä saattaa olla tekemässä vain muutama ylimmän tuomarineuvoston jäsen (ks. edellä). Tästä ovat osoituksena myös ylimmän tuomarineuvoston nimissä annetut lausunnot, joista vain osa sen jäsenistä on ollut sopimassa. Myöskään ammatilliset yhdistykset eivät ole ilmaisseet tukeaan eikä tuomioistuinten tai syyttäjänvirastojen tuomareiden kanssa ole tehty yhteistyötä. Ylin tuomarineuvosto oli jakautunut sen suhteen, kuinka reagoida Euroopan komission, Venetsian komission ja GRECOn suosituksiin, ja yleisemmin sen suhteen, koska toteuttaa toimia oikeuslaitoksen riippumattomuuden puolustamiseksi, kun ylimmän tuomarineuvoston puheenjohtaja ja osa neuvoston jäsenistä puolustaa edelleen oikeudenkäyttöä koskevien lakien tekstin säilyttämistä nykyisellään. Ylin tuomarineuvosto on reagoinut joihinkin sen tietoon tuotuihin valituksiin, jotka koskevat tuomareiden riippumattomuuden, maineen ja puolueettomuuden puolustamista, mutta vastaus vaikuttaa varsin vaatimattomalta suhteessa ongelman laajuuteen. Kun ylin tuomarineuvosto on lausunut oikeuslaitoksen riippumattomuuden puolustamisesta, se on toisinaan tuonut esiin mahdolliset poliittiseen puolueellisuuteen liittyvät ongelmat. Ensimmäisessä arviointiperusteessa edistyminen on jatkunut suosituksen 5 (tuomioiden täytäntöönpano) ja suosituksen 3 (ainoastaan siviiliprosessilain osalta) toteuttamisessa. Suosituksia 1, 3 ja 4 ei ole toteutettu. Suositusten 2, 6 ja 7 suhteen ei ole edistytty lainkaan kohti merkityksellisiä tuloksia. Marraskuussa 2018 annettujen lisäsuositusten osalta tilanne on heikentynyt entisestään, eikä hiljattain käyttöön otettu myönteisempi lähestymistapa ole tuottanut konkreettisia toimenpiteitä tilanteen korjaamiseksi. Oikeuslaitoksen tehokkuuteen ja riippumattomuuteen kohdistuvat riskit ovat käyneet toteen. Tämän vuoksi komissio katsoo, että ensimmäisen arviointiperusteen ei voida katsoa täyttyvän ja että Romanian viranomaisten on tarpeen toteuttaa toimia kaikkien tammikuussa 2017 ja marraskuussa 2018 annettujen suositusten toteuttamiseksi. 3.2. Toinen arviointiperuste: lahjomattomuuden valvonnan puitteet ja lahjomattomuutta valvova kansallinen virasto Lahjomattomuutta koskevan lainsäädäntökehyksen ennakoitavuus ja oikeusvarmuus Aiemmissa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on tuotu esiin lahjomattomuutta koskevaan lainsäädäntökehykseen kohdistuvat jatkuvat haasteet sekä vakauden ja selkeyden tarve. Kahden ja puolen vuoden aikana on hyväksytty viisi lainsäädäntöehdotusta lahjomattomuutta koskevien lakien muuttamiseksi. Sen lisäksi, että näillä muutoksilla on heikennetty tiettyjä säännöksiä ja lahjomattomuutta valvovan kansallisen viraston (ANI) toimintakykyä, ne ovat osaltaan pitäneet yllä oikeudellisen toimintaympäristön hajanaisuutta. Erityistä huolta herättävät kaksi ehdotusta, jotka tulevat voimaan vuonna 2019. Ensimmäisen ehdotuksen mukaan asiakirjat, jotka osoittavat eturistiriidan tai esteellisyyden olemassaolon, vanhenisivat kolmen vuoden jälkeen. Ensinnäkin tällä on konkreettista vaikutusta vireillä oleviin asioihin, sillä ANI arvioi, että sen on päätettävä noin 200 tutkintaa vuoden loppuun mennessä. Toiseksi se luo epäjohdonmukaisuutta muihin lahjomattomuutta koskevan kehyksen säännöksiin nähden, minkä vuoksi on epäselvää, voidaanko seuraamusta soveltaa tuomioistuimen lopullisen päätöksen jälkeen, jos päätös (eikä ANIn raportti) annetaan kolmen vuoden määräajan päätyttyä. Toisella ehdotuksella muutetaan vaaleilla valittujen paikallisten virkamiesten eturistiriitoja koskevaa seuraamusjärjestelyä ja otetaan käyttöön uusi hallinnollisten seuraamusten järjestely. Se ei ole yhtä vaativa kuin nykyinen, ja ANI katsoo, ettei se salli varoittavia seuraamuksia. Riittävän varoittavat esteellisyyttä ja eturistiriitoja koskevat seuraamukset ovat tärkeitä korruption ehkäisemisessä. Näillä kahdella ehdotuksella lisätään oikeudellista epävarmuutta sovellettavasta lahjomattomuutta koskevasta järjestelmästä ja luodaan riski, että toisen arviointiperusteen suhteen taannutaan, jos varoittavia seuraamuksia ei voida enää määrätä (tuomioistuimen lopullisesta päätöksestä huolimatta). Suositus 8: PREVENT-järjestelmän käyttöönotto olisi varmistettava. ANIn ja julkisista hankinnoista vastaavan kansallisen viraston olisi aloitettava raportointi julkisten hankintojen menettelyjä koskevista ennakkotarkastuksista ja niiden jatkotoimista, esimerkiksi jälkitarkastuksista, sekä havaituista eturistiriita- tai korruptiotapauksista. Lisäksi niiden olisi järjestettävä julkisia keskusteluja, jotta hallitus, paikallisviranomaiset, oikeuslaitos ja kansalaisyhteiskunta saavat mahdollisuuden vastata. Suositus 9: Parlamentin olisi oltava läpinäkyvä päätöksenteossaan, kun kyse on sen jäsenten esteellisyyttä, eturistiriitoja ja perusteetonta vaurastumista koskevien lopullisten ja peruuttamattomien päätösten jatkotoimista. PREVENT-järjestelmä

Marraskuun 2018 kertomuksessa katsottiin, että tämä suositus oli toteutettu. PREVENT-järjestelmä on täysin toiminnassa, ja ANI raportoi positiivisista tuloksista.ANIn tulokset pysyivät yleisesti vakaina esteellisyyttä ja hallinnollisia eturistiriitoja koskevassa tutkinnassa. Parlamentin jäseniä koskevien tuomioistuinten päätösten jatkotoimet Marraskuun 2018 kertomuksessa todettiin viiveitä ja ilmeisiä epäjohdonmukaisuuksia seuraamusten soveltamisessa parlamentin jäseniin, joiden todettiin olevan esteellisiä omassa tehtävässään tai joilla todettiin olevan eturistiriita ANIn raportin perusteella tehdyn tuomioistuimen lopullisen päätöksen perusteella. Kertomuksessa tuotiin esiin, että sääntöjen tulkinnat saattavat poiketa toisistaan (erityisesti silloin, kun kyseinen lahjomattomuutta koskeva tapaus liittyy aiempaan tehtävään tai virkaan). Siinä osoitettiin, että eturistiriitoja ja esteellisyyttä koskeviin sääntöihin tarvitaan selvyyttä, jotta voidaan täyttää yhteistyö- ja seurantamekanismin arviointiperuste, joka koskee ANIn kykyä antaa ”velvoittavia päätöksiä, joiden nojalla voidaan määrätä varoittavia rangaistuksia”. Tässä suhteessa marraskuun 2018 kertomuksen jälkeen ei ole tapahtunut mitään uutta. Oikeusministeri ehdotti heinäkuussa 2019 kokouksen järjestämistä kaikkien asianomaisten viranomaisten kanssa asiaan puuttumiseksi. Tämä voisi olla ensimmäinen, rakentava askel. Tavoitteena olisi oltava kestävä ratkaisu, joka luo tarvittavan selkeyden. Suositus 8 katsotaan edelleen toteutetuksi. Edistyminen suosituksen 9 suhteen edellyttää, että sääntöjen nykyinen epäselvyys korjataan. Lahjomattomuutta koskevan lainsäädännön muutoksia on selkeytettävä, jotta voidaan välttää riski, ettei varoittavia seuraamuksia voida enää soveltaa tuomioistuimen lopullisen päätöksen jälkeen, sillä tämä merkitsisi taantumista toisen arviointiperusteen suhteen. Näin ollen toinen arviointiperuste ei vielä täyty. 3.3. Kolmas arviointiperuste: korkean tason korruption torjunta Kansallisen korruptiontorjuntaviraston kestävyys ja korruption torjunnan peruuttamattomuus Marraskuun 2018 kertomuksen jälkeen korkean tason korruption torjuntaan osallistuvat oikeuselimet ovat hyvin vaikeista olosuhteista huolimatta jatkaneet väitteiden tutkintaa ja asettaneet seuraamuksia korkean tason korruptiorikoksista. Marraskuun 2018 kertomuksessa todettiin, että keskeisiin korruptiontorjuntaelimiin, erityisesti DNA:han ja korkeimpaan oikeuteen, on kohdistettu painostusta. Niiden kyvystä toteuttaa tehtävänsä ollaan jatkuvasti enemmän huolissaan, mikä vaikuttaa korruption torjunnan peruuttamattomuuteen. Vaikka tulokset ovat edelleen olleet hyviä, on nähtävissä merkkejä siitä, että näihin elimiin kohdistuva jatkuva painostus on vaikuttanut haitallisesti. Virkaikää koskeviin vaatimuksiin on tehty tarkistetuissa oikeudenkäyttöä koskevissa laeissa yllättäviä muutoksia, joilla on vaikutusta DNA:n toimintakykyyn. Korkean tason korruptiotapausten käsittelyyn on myös vaikuttanut kielteisesti se, että vastuu on monissa tapauksissa siirretty erityisjaostolle, joka on toimivaltainen tutkimaan tuomareiden tekemiä rikoksia mutta myös asiaan liittyviä rikoksia, joita ovat tehneet muut henkilöt. Marraskuussa 2018 todettu riski, että erityisjaostoa voitaisiin käyttää keinona muuttaa korkean tason korruptiotapausten tutkinnan suuntaa ja painostaa tuomareita, on toteutunut (ks. ensimmäinen arviointiperuste). Koska nimittämismenettely on pysähdyksissä, DNA:lla ei ole pääsyyttäjää. Nykyinen virkaatekevä johto on hoitanut menestyksekkäästi toimintaansa, mutta tehtävien väliaikainen luonne lisää epävarmuutta ja haavoittuvuutta. Korkeimpaan oikeuteen kohdistuvan paineen voimakas lisääntyminen (ks. ensimmäinen arviointiperuste) on myös vaikuttanut oikeuslaitoksen tehokkuuteen korkean tason korruptiotapauksissa. Korkein oikeus vietiin perustuslakituomioistuimeen kahdessa hallituksen alulle panemassa perustuslakiin perustuvassa riita-asiassa. Ne koskivat korkeimman oikeuden tulkintaa viiden tuomarin muutoksenhakukokoonpanon perustamista koskevista menettelysäännöistä ja kolmen tuomarin kokoonpanosta, kun se toimii ensimmäisenä oikeusasteena korruptio-oikeudenkäynneissä. Vaikka perustuslakituomioistuimen päätöksiä ei sovelleta jo loppuun saatettuihin oikeustapauksiin, viiden tuomarin kokoonpanoa koskevan tuomion jatkotoimet ovat aiheuttaneet merkittävää epävarmuutta. Vuoden 2019 alussa harkittiin sellaisen poikkeusasetuksen antamista, jonka myötä olisi voitu aloittaa uudelleen kaikkien niiden korkean tason korruptiotapausten käsittely, joista korkein olisi oli antanut viiden tuomarin kokoonpanossa lopulliset tuomiot vuodesta 2014 alkaen. Poikkeusasetusta ei lopulta annettu ehdotuksen Romaniassa ja kansainvälisesti saaman kritiikin ansiosta. Romanian viranomaisten olisi kuitenkin tärkeää luopua tämän kaltaisten toimenpiteiden tavoitteista tehdäkseen selväksi, ettei perustuslakituomioistuimen tuomioiden jälkeen tarvita asioihin takautuvasti vaikuttavaa lainsäädäntöä. Näin ne voisivat toistaa sitoutuneisuutensa tehokkaaseen korruptiontorjuntaan. Perustuslakituomioistuimen tuomiot vaikuttavat suoraan käynnissä oleviin korkean tason korruptiotapauksiin, mikä aiheuttaa oikeudenkäynteihin viivästyksiä ja uudelleenaloituksia. Niiden avulla on myös tietyin edellytyksin voitu avata uudelleen useita tapauksia, joista on jo annettu lopullinen tuomio. Kaikkia seurauksia ei vielä edes tunneta. Tilanteella on selvästi kerrannaisvaikutuksia oikeusprosessiin. Se on myös herättänyt laajempia epäilyksiä Romanian korruptiontorjunnassa saavuttaman edistyksen kestävyydestä – varsinkin, kun samaan aikaan rikoslakiin ja rikosprosessilakiin on tehty muutoksia, joissa ei ole otettu huomioon marraskuussa 2018 annettua suositusta yhteensopivuudesta EU:n lainsäädännön ja kansainvälisten korruptiontorjuntasääntöjen kanssa (ks. myös ensimmäinen arviointiperuste). Suositus 10: Otetaan käyttöön objektiiviset arviointiperusteet, joiden perusteella voidaan päättää parlamentin jäsenten koskemattomuuden poistamisesta ja perustella kyseiset päätökset, jotta voidaan varmistaa, ettei syytesuojaa käytetä korruptiorikoksia koskevien tutkimusten ja syytteeseenpanon välttelemiseen. Hallitus voisi myös harkita lain muuttamista siten, että ministereiden koskemattomuus rajoitetaan koskemaan vain heidän toimikauttaan. Venetsian komissio ja GRECO voisivat avustaa näissä toimissa. Parlamentin olisi otettava käyttöön järjestelmä, jolla sen molempien kamareiden tekemistä syytesuojan poistamista koskevista päätöksistä raportoidaan säännöllisesti. Se voisi myös järjestää julkisen keskustelun siten, että ylimmällä tuomarineuvostolla ja kansalaisyhteiskunnan edustajilla on mahdollisuus vastata. Suositus 10 koskee parlamentin vastuuvelvollisuutta sen tehdessä päätöksiä, jotka koskevat syyttäjien pyytämiä lupia ehkäiseviin toimenpiteisiin, esimerkiksi etsintöihin tai pidätyksiin, ja parlamentin jäseniä koskevaan tutkintaan silloin, kun nämä myös toimivat tai ovat aiemmin toimineet ministereinä. Parlamentin tekemien päätösten perustelujen puuttuminen – samoin kuin sellaisten tapausten määrä, joissa parlamentti ei sallinut tutkinnan jatkamista – on aiheuttanut huolta näiden päätösten puolueettomuudesta. Edustajainhuone muutti 5. kesäkuuta 2019 työjärjestystään siltä osin kuin se koskee edustajainhuoneen jäsenten, jotka ovat myös nykyisiä tai entisiä hallituksen jäseniä, syytteeseen asettamista. Erityisesti tässä yhteydessä viitattiin kriteereihin, jotka on vahvistettu Venetsian komission raportissa parlamentaarisen koskemattomuuden tarkoituksesta ja siitä luopumisesta. Tämä muutos on tervetullut, ja komissio odottaa sen tehokasta täytäntöönpanoa myös sen oman suosituksensa osalta, jonka mukaan oikeusviranomaiset ja kansalaisyhteiskunta olisi otettava mukaan keskusteluun. Senaattia kannustetaan hyväksymään vastaavat säännöt. Syyttäjälaitoksen esittämä pyyntö poistaa senaatin puheenjohtajan koskemattomuus hylättiin kesäkuun alussa. Senaatti hylkäsi syyskuussa pyynnön saada nostaa syyte aiemmin terveysministerinä toiminutta senaattoria vastaan. Komissio toistaa marraskuussa 2018 esittämänsä päätelmän, jonka mukaan Romania on avannut uudelleen perustan, jonka pohjalta kolmannesta arviointiperusteesta tehtiin myönteinen arvio tammikuussa 2017. Huolimatta siitä, että sekä DNA että korkein oikeus ovat jatkaneet korkean tason korruption tutkintaa ja seuraamusten antamista ja osoittaneet ammattimaisuutta erittäin vaikeissa olosuhteissa, niiden toimintaan kohdistuneet hyökkäykset, sovellettavaan lainsäädäntökehykseen tehdyt jatkuvat muutokset ja mahdollinen lopullisen tuomion antamiseen liittyvän toimivallan kyseenalaistaminen herättävät kysymyksiä Romanian korkean tason korruption torjunnassa saavuttamien saavutusten kestävyydestä. Tästä syystä suosituksen 10 noudattamista ei viime aikojen jonkinasteisesta myönteisestä kehityksestä huolimatta enää voida pitää riittävänä arviointiperusteen päättämiseksi. 3.4. Neljäs arviointiperuste: korruption torjunta kaikilla tasoilla Suositus 11: Jatketaan kansallisen korruptiontorjuntastrategian toteuttamista hallituksen elokuussa 2016 asettamia määräaikoja noudattaen. Oikeusministerin olisi otettava käyttöön kansallisen korruptiontorjuntastrategian tosiasialliseen toteuttamiseen liittyvä raportointijärjestelmä, johon sisältyy tilastoja lahjomattomuutta koskevista häiriöistä julkishallinnossa, yksityiskohtaiset tiedot kurinpitomenettelyistä ja seuraamuksista sekä tiedot korruptioherkillä aloilla sovelletuista rakenteellisista toimenpiteistä. Suositus 12: Varmistetaan, että takavarikoidun omaisuuden hoitamiseen keskittyvä kansallinen virasto toimii täysimääräisesti ja tosiasiallisesti, jotta se voi antaa ensimmäisen vuosiraporttinsa, joka sisältää luotettavat tilastotiedot rikoksella hankittujen varojen takavarikoinnista. Viraston olisi otettava käyttöön järjestelmä, jonka avulla hallinnollisten valmiuksien kehittämisestä, takavarikoinnin tuloksista ja rikoksella hankittujen varojen hoitamisesta voidaan raportoida säännöllisesti.