KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE - Suunnitelma ehdokasmaiden valmistelemiseksi yhteisestä passitusmenettelystä sekä tavarakaupan muodollisuuksien yksinkertaistamisesta vuonna 1987 tehtyihin EY-EFTA-yleissopimuksiin liittymistä varten

1. Yleissopimusten soveltamisalan laajentamisen tavoitteet ja yleiset edellytykset

1.1. Yhteisestä passitusmenettelystä sekä tavarakaupan muodollisuuksien yksin kertaistamisesta vuonna 1987 tehdyillä yleissopimuksilla on nykyään kahdeksan sopimuspuolta (Euroopan yhteisö, Islanti, Norja, Sveitsi, Puola, Slovakia, Tsekki ja Unkari), jotka edustavat yhteensä 22 maata. Yli kymmenen vuoden ajan, myös sen jälkeen, kun yleissopimusten piiriin tulivat Visegrad-maat heinäkuussa 1996, niiden on todettu soveltuvan välineiksi, joilla helpotetaan sopimuspuolina olevien maiden välistä kauppaa toisaalta tullivalvonnassa tapahtuvaa tavaroiden liikkumista koskevalla yhteisellä menettelyllä, jolla vältetään rajanylityspaikkojen ruuhkautuminen, ja toisaalta yhdenmukaistetulla tulli-ilmoituslomakkeella, joka kattaa kaikki vientiä, tuontia ja passitusta koskevat tullimenettelyt (yhtenäisasiakirja).

1.2. Kuusi Keski- ja Itä-Euroopan maata (Viro, Latvia, Liettua, Bulgaria, Romania ja Slovenia) ja Turkki ovat pyytäneet, että ne kutsuttaisiin liittymään yleissopimuksiin. Niiden valmistelemiseksi tätä varten on käynnistetty teknisen avun ohjelma toimilla, jotka toteutetaan joko Phare-ohjelman (kuutta Keski- ja Itä-Euroopan maata koskevat pohjois-etelä-sopimukset) tai Tulli 2002 -ohjelman (Turkki) yhteydessä.

1.3. Yleissopimusten ulottaminen koskemaan sellaisia Euroopan maita, jotka kykenevät panemaan ne täytäntöön, on varmasti sinänsä yhteisön ja eurooppalaisten toimijoiden edun mukaista. Sitä ei kuitenkaan voida tarkastella erillään kyseisten maiden Euroopan unioniin liittymistä edeltävästä strategiasta. Itse asiassa liittyminen yhteistä passitusmenettelyä ja tavarakaupan muodollisuuksien yksinkertaistamista koskeviin yleissopimuksiin on yksi käytännön tapa omaksua asianomainen yhteisön säännöstö ja soveltaa sitä. Yleissopimuksiin liittymistä koskevan menettelyn päätökseen saattamiseksi olisi toimittava määrätietoisesti ottaen huomioon tätä tarkoitusta varten jo toteutetut toimet ja tarve saattaa ne tuloksellisesti loppuun erityisesti tulevaa unioniin liittymistä silmällä pitäen.

1.4. Nämä liittymispyynnöt on kuitenkin esitetty ajankohtana, jona Euroopassa sovellettavat passitusmenettelyt ovat olleet kriisissä, kun erityisesti raskaasti verotettujen tavaroiden suhteen on esiintynyt paljon petoksia. Komission suorittaman järjestelmän heikkouksien analyysin ja Euroopan parlamentin yhteisön passituksen tutkinta valiokunnan helmikuussa 1997 antamien suositusten johdosta komissio on sitoutunut olemaan ehdottamatta yleissopimusten soveltamisalan uutta laajennusta ennen kuin yhteisön passitusmenettely sekä yhteinen passitusmenettely on uudistettu ja tietokoneistettu. Tämä kanta toistetaan komission Euroopan parlamentille ja neuvostolle 30. huhtikuuta 1997 antamassa tiedonannossa Euroopan passitusta koskeva toimintasuunnitelma - Uusi tullipolitiikka [1], jonka mukaan passitus uudistus perustuu kolmeen tekijään: selkeä sääntely, joka asettaa järjestelmästä odotetun avun ja petosten torjunnan tasapainoon etenkin riskialttiiden tavaroiden osalta; menettelyjen tietokoneistaminen, joka mahdollistaa toimintojen reaaliaikaisen seurannan ja hallinnan; menettelyjen täytäntöönpano tehokkaalla ja kestävällä tavalla tiedotus-, koulutus- ja valvontapolitiikkaa toteuttamalla sekä kansalliset ja koko Euroopan kattavat käytännön toimet.

[1] KOM(97) 188 lopullinen (EYVL C 176, 10.6.1997, s. 1).

1.5. Passitusmenettelyjen uudistuksen lainsäädäntöön liittyvä osa on nyt viimeistelty niin, että sitä voidaan soveltaa 1. päivästä heinäkuuta 2001. Toimintakehys on valmiina, ja jo aloitettuja toimia jatketaan suunnitelmien mukaisesti ja passitusmenettelyjen uudistamisesta 21. kesäkuuta 1999 annetun neuvoston päätöslauselman [2] ja 2. joulukuuta 1999 annetun EY-EFTA-sekakomitean päätöslauselman [3] kanssa johdonmukaisella tavalla. Passituksen tietokoneistaminen on toteutunut alkuvaiheen osalta jo tiettyjen seitsemän maan välillä toteutettavien toimien osalta, ja se on tarkoitus ulottaa toisiin maihin vuoden 2001 lopussa ja ottaa samalla mukaan uusia tietokoneistettuja toimintoja. Uusien sopimuspuolten liittyminen yleissopimuksiin olisi näin ollen voitava suunnitella ajankohtaan, jolloin edellytykset siirtyä tosiasiallisesti tähän tietokoneistamisen laajennettuun vaiheeseen täyttyvät.

[2] EYVL C 193, 9.7.1999, s. 1.

[3] EYVL C 42, 4.2.2000, s. 4.

1.6. Tätä taustaa vasten komissio on laatinut suunnitelman yhteistä passitusmenettelyä sekä tavarakaupan muodollisuuksien yksinkertaistamista koskeviin yleissopimuksiin liittymistä varten. Siinä otetaan huomioon nykyisten sopimuspuolten tilanne (uudistettu ja tietokoneistettu passitusmenettely) ja kunkin ehdokasmaan valmistelujen vaihe, ja lisäksi siinä autetaan luomaan mahdollisimman hyvät edellytykset useimmille edellä mainituista ehdokasmaista (ja unionille) ottaa käyttöön asiaa koskeva yhteisön säännöstö kokonaisuudessaan. Etenkin arvioitaessa, onko jokin maa valmis liittymään yleissopimuksiin, suunnitelman täytäntöönpanossa olisi myös otettava huomioon mahdollinen riski, että liikenne suunnataan toisaalle tavalla, josta aiheutuu haittaa yhteisön talousarviolle etenkin ehdokasmaissa nykyisin sovellettavien tullien määrän johdosta, sekä yleisemmin se, että asianomainen maa noudattaa yhteisöön liittymisen myötä sille kuuluvia kansainvälisiä velvoitteita.

1.7. Tämä suunnitelma, jonka päälinjat esitetään tässä tiedonannossa, liittyy sellaiseen yhteisön säännöstön alaan, jolla on keskeinen merkitys toimijoihin kohdistuvien taloudellisten vaikutusten ja jäsenvaltioiden tulliselvitysten järjestelyjen kannalta mutta joka lisäksi on tärkeä yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen kannalta.

2. Yleissopimusten soveltamisalan laajentamista koskevan suunnitelman päälinjat

2.1. Yhteisestä passitusmenettelystä sekä tavarakaupan muodollisuuksien yksin kertaistamisesta vuonna 1987 tehtyjen EY-EFTA-yleissopimusten ulottaminen koskemaan uusia sopimuspuolia (kuusi uutta Keski- ja Itä-Euroopan maata ja Turkki), joilla on valmiudet panna ne täytäntöön, koituu myös yhteisön, Euroopassa käytävän kaupan ja Euroopan unioniin liittymistä valmistelevän strategian eduksi. Kyproksen ja Maltan valmisteluissa olisi maantieteellisistä syistä pidettävä ensisijaisena sitä, että passitusta ja yhtenäisasiakirjaa koskeva yhteisön säännöstö otetaan suoraan käyttöön ilman, että olisi tarpeen ensin liittyä yleissopimuksiin (tätä asiaa on luonnollisesti tarkasteltava uudelleen, mikäli kyseiset kaksi maata kaikesta huolimatta esittävät asiaa koskevan pyynnön).

2.2. Yleissopimusten nykyisten sopimuspuolten ja erityisesti yhteisön kannalta voidaan katsoa, että edellytykset uusien maiden liittymiselle yleissopimukseen (uudistettu ja tietokoneistettu passitusmenettely) täyttyvät, kun yleissopimusten uudistuksiin liittyvät EY-EFTA-sekakomitean päätökset ovat jo voimassa ja tietokoneistetun passitusjärjestelmän maantieteellinen ja toiminnallinen laajennus voi tosiasiallisesti alkaa, ensiksi maista, jotka jo ovat järjestelmän täytäntöönpanon alkuvaiheessa.

2.3. Yleissopimuksiin liittymistä hakeneet maat voidaan kutsua sopimuspuoliksi vain, jos niillä on valmiudet omaksua kutsumisen ajankohtana voimassa oleva yhteistä passitus menettelyä sekä tavarakaupan muodollisuuksien yksinkertaistamista (yhtenäis asiakirja) koskeva yhteisön säännöstö kokonaisuudessaan lainsäädännön, toiminnan ja tietokoneistamisen osalta. Viimeksi mainitusta näkökohdasta todettakoon, että yleissopimuksen sopimuspuoliksi voidaan kutsua vain maat, joilla on käytössään kutsumisen ajankohtana voimassa olevat uuden tietokoneavusteisen passitusjärjestelmän (NSTI) mukaiset lainsäädäntöä, tekniikkaa ja rahoitusta koskevat vaatimukset täyttävä tietokoneavusteinen passitusjärjestelmä, mikä edellyttää ensin liittymistä CCN/CSI-järjestelmään (yhteinen tietoliikenne verkko / yhteinen järjestelmien rajapinta). Liittyminen ei ole mahdollista, jos järjestelmän perustana ovat yksinomaan paperimuodossa olevat asiakirjat. Lisäksi on syytä valvoa, etteivät edellytykset, jotka koskevat ehdokasmaiden liittymistä yhteistä passitusmenettelyä koskevaan yleissopimukseen, kannusta suuntaamaan liikennettä yhteisön talousarvion kannalta haitallisella tavalla, ja että yleissopimukseen liittymisessä otetaan huomioon asianomaista maata yhteisöön liittymisen seurauksena koskevat kansainväliset sitoumukset.

2.4. Kuuden Keski- ja Itä-Euroopan maan valmistautuminen yleissopimuksiin liittymistä varten olisi toteutettava liittymiskumppanuuden mukaisesti yhteisön säännöstön käyttöönottoa koskevien kansallisten ohjelmien pohjalta. Phare-ohjelmasta mahdollisesti myönnettävien avustusten suuruus olisi suhteutettava ehdokasmaan omaan panokseen näissä valmisteluissa. Toivottavinta olisi, että kukin maa voisi liittyä yleissopimuksiin mahdollisimman varhaisessa vaiheessa, ja joka tapauksessa vähintään vuotta ennen ajankohtaa, jona sen on ajateltu liittyvän unioniin. Näitä kahta liittymistä ei kuitenkaan ole tarkoitus yhdistää toisiinsa virallisesti. Turkkia koskevat valmistelut olisi hoidettava niin, että kutsu voitaisiin esittää mahdollisimman pian, ja myös Turkin osalta valmistelut olisi suoritettava kyseisen maan kanssa parhaillaan kehitettävän liittymiskumppanuuden mukaisesti. Ehdokas maiden olisi valmisteluissaan kiinnitettävä erityistä huomiota yhteisen passitus menettelyn tietotekniseen osaan, jossa edellytetään liittymistä samanaikaisesti sekä CCN/CSI-verkkoon että NSTI-järjestelmään.

2.5. Lisäksi komissio aikoo yhteisön nimissä ja yhteistyössä yleissopimusten muiden sopimuspuolten kanssa suunnitella toimenpidekokonaisuuden. Näillä toimilla pyritään varmistamaan, että kaikki tullilainsäädännön, joka ehdottomasti edellyttää yhteisen lähestymistavan mukaista sääntelyä sekä yhdennettyä soveltamista hallinnollisella tasolla, täytäntöönpanoa koskevat valmistelut suoritetaan yhdenmukaisesti.

2.6. Ehdokasmaille on jo nyt myönnetty erityinen tarkkailijan asema yhteistä passitus menettelyä sekä tavarakaupan muodollisuuksien yksinkertaistamista käsittelevissä työryhmissä, jotta ne voisivat olla välittömästi mukana yleissopimusten ja etenkin niiden tietoteknisten osien nykyisessä hallinnoinnissa ja tulevassa kehittämisessä. Ne voivat myös osallistua Tulli 2002 -ohjelman yhteydessä järjestettäviin passitusta koskeviin toimiin (koulutusseminaarit, virkamiesvaihto). Tarvittavan edistymisen ja tarpeiden määrittelemiseksi on lisäksi tarkoitus arvioida ehdokasmaiden tilannetta tullialan tietokoneistamista koskevien yhteisön säännöstön vaatimusten osalta. Passitukseen liittyvää alueellista yhteistyötä edistetään ehdokasmaiden (etenkin Baltian maiden) välillä.

3. Päätelmät

Komissio katsoo, että kun yhteisön on otettava kantaa kolmansien maiden pyyntöihin liittymisestä yhteistä passitusmenettelyä sekä tavarakaupan muodollisuuksien yksinkertaistamista koskeviin EY-EFTA-yleissopimuksiin, tämä olisi tehtävä tässä suunnitelmassa esitettyjen edellytysten mukaisesti.

Tässä yhteydessä aina ennen EY-EFTA-sekakomitean päätöstä jonkin ehdokasmaan kutsumisesta kyseisten yleissopimusten sopimuspuoleksi olisi arvioitava asianomaisen ehdokasmaan valmistelujen vaihe ottaen huomioon yhteisen passitusmenettelyn tilanne tarkistetussa ja tietokoneistetussa muodossaan nykyisten sopimuspuolten alueella.