EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO 
Bryssel, 20.05.1998 
KOM( 1998) 294 lopull. 
Komission tiedonanto 
neuvostolle, Euroopan parlamentille, 
talous- ja sosiaalikomitealle, 
alueiden komitealle 
ja 
Keski- ja Itä-Euroopan 
jäsenyyttä hakeneille maille: 
Ympäristöpoliittiset liittymisstrategiat: 
Laajentumiseen liittyvien haasteiden kohtaaminen 
yhdessä 
Keski- ja Itä-Euroopan 
jäsenyyttä hakeneiden maiden kanssa 

SISÄLLYS: 
JOHDANTO 
1. HAASTEET 2 
1.1. Lainsäädännöllinen haaste 2 
1.2. Institutionaalinen haaste 2 
1.3. Tärkeimmät alakohtaiset haasteet 3 
1.4. Taloudellinen haaste 4 
2. PAINOPISTEET 5 
2.1. Johdanto 5 
2.2. Ympäristösäännöstön priorisointi 5 
2.3. Uusien investointien oltava täysin säännöstön mukaisia 9 
2.4. Lainsäädännön lähentämistä laajemmat kysymykset - Ydinturvallisuus 10 
3. YHTEISÖN TUKI 10 
3.1. Rahoituksen hankkiminen strategian tukemista varten 11 
3.2 Tuki ja neuvonta ympäristölainsäädännön lähentämisessä 13 
3.3. Yhteisön ja jäsenvaltioiden antaman lähentämisavun koordinointi 14 
3.4. Tuki täytäntöönpanotoimille 14 
PÄÄTELMÄT 15 
Liitteet 
Liite 1 : Ympäristölainsäädännön noudattamisen arvioidut kustannukset 
Liite 2: Ympäristölainsäädännön antamisen ja täytäntöönpanon suunnittelu ja seuranta 
^ft, 
JOHDANTO 
Euroopan unionin tulevan laajentumisen yhteydessä ympäristöasiat ovat paljon 
keskeisemmässä asemassa ja niihin liittyy suurempia haasteita kuin aiemmilla 
laaj entumiskierroksilla. 
Ympäristöasioita painotetaan nyt enemmän, koska aiempi toiminta on aiheuttanut 
suuria ympäristöhaittoja ja koska Keski- ja Itä-Euroopan ja EU:n ympäristönsuojelun 
tasojen välillä on suuri ero. Toisaalta hakijamaissa on laajoja alueita koskematonta 
luontoa, jolla on suuri merkitys koko Euroopan luonnon monimuotoisuudelle. 
Toisaalta assosioituneilla mailla on myös laajoja alueita koskematonta luontoa, jotka 
lisäävät merkittävästi koko Euroopan biologista monimuotoisuutta. Tulevien vuosien 
haasteena on säilyttää nämä arvokkaat alueet ja samalla kehittää ja hallita 
markkinatalouteen sopivaa, taloudellisesti ja ympäristön kannalta kestävää 
järjestelmää. 
Tällaisen järjestelmän kulmakivi on Euroopan unionin ympäristöalan säännöstö. 
Komission Agenda 2000 -asiakirjassa kuitenkin tunnustettiin, että 
ympäristösäännöstön täydellinen noudattaminen toteutunee kaikissa Keski- ja Itä-
Euroopan hakijamaissa vasta pitkällä aikavälillä. Tästä syystä Agenda 2000 -
asiakirjassa ehdotettiin erityisen strategian luomista ympäristöalan säännöstön 
mukaisen lainsäädännön antamista ja täytäntöönpanoa varten. Tämä strategia 
yhdistettäisiin yhteisön vahvistettuun liittymistä valmistelevaan avustusstrategiaan, 
jossa pyrkimys ympäristösäännöstön antamiseen on yksi painopisteistä: 
Yhdessä unionin kanssa on laadittava realistisia kansallisia pitkän aikavälin 
strategioita, joiden avulla eroja tasoitetaan asteittain ja tehokkaasti. Strategioiden 
soveltamiseen olisi ryhdyttävä kaikissa hakijamaissa jo ennen liittymistä. Erityisen 
tärkeitä ovat veden ja ilman saastumisen estämiseen liittyvät toimenpiteet. Näissä 
strategioissa olisi otettava huomioon tärkeimmät painopistealueet ja tavoitteet, joihin 
olisi pyrittävä ennen liittymistä. Lisäksi on laadittava aikataulu säännöstön täydelle 
noudattamiselle. Näistä seikoista aiheutuvat velvoitteet on sisällytettävä 
liittymissopimuksiin. Kaikissa uusissa investoinneissa olisi noudatettava yhteisön 
säännöstöä. 
Erityisesti yksityiseltä sektorilta on löydettävä merkittäviä kotimaisia ja ulkomaisia 
rahoituslähteitä tukemaan näitä strategioita. Unioni voi myöntää vain osan 
rahoituksesta. *• 
Agenda 2000 -asiakirjassa hahmoteltu ympäristölainsäädännön lähentämisstrategia 
edellyttää erityisten toimenpiteiden toteuttamista sekä hakijamaissa että yhteisössä. 
Tiedonannon tavoitteena on tarkastella Agenda 2000 -asiakirjan suuntaviivojen 
perusteella joitakin käytännön asioita, jotka jäsenyyttä hakeneiden maiden olisi 
komission mielestä otettava huomioon, kun ne kehittävät edelleen kansallisia 
strategioitaan yhteisön ympäristösäännöstön täyttä noudattamista varten. Tämä 
Katso KOM(97)2000, nide 1, s. 54-55. 
4l> 
tarkastelu ei välttämättä vaikuta millään lailla liittymistä valmistelevan tuen tulevaan 
jakamiseen. 
Tiedonanto on osa Euroopan Unionin vahvennettua jäsenyyttä edeltävää strategiaa. 
Sen tavoitteena on täydentää liittymistä koskevia kumppanuusohjelmia ja tarjota apua 
hakijamaille näiden hioessa omia Euroopan Union säännöstön täytäntöönpanoa 
koskevia kansallisia ohjelmiaan. Se ei millään tavoin vaikuta liittymisneuvotteluihin 
eikä siirtymäaikojen laajuuteen ja pituuteen, joihin neuvottelut saattavat johtaa. 
Tiedonannossa keskitytään aiheisiin, jotka koskevat Keski- ja Itä-Euroopan kymmentä 
hakijamaata. Myös Kyproksen on tehtävä työtä lähentääkseen 
ympäristölainsäädäntönsä, mutta sen lähentämishaasteet ovat kuitenkin erilaisia. 
Komissio aikoo käsitellä Kyproksen kysymystä myöhemmin erillisessä asiakirjassa, 
jossa otetaan huomioon Kyproksen rakenteelliset erityispiirteet. 
1. HAASTEET 
Tässä luvussa esitetään yhteenveto yhteisön ympäristösäännöstön noudattamista 
koskevista haasteista, oikeudelliset ja institutionaaliset kysymykset mukaan lukien. 
1.1. Lainsäädännöllinen haaste 
Kaikki hakijamaat ovat alkaneet siirtää yhteisön ympäristösäännöstöä kansalliseen 
lainsäädäntöönsä. Tätä varten ei ole kuitenkaan laadittu erityistä strategiaa. Tähän 
mennessä vain muutama maa on käynnistänyt kokonaisvaltaisen analyysin nykyisen 
kansallisen lainsäädäntönsä ja vastaavan EU:n lainsäädännön välisistä eroista. Tämär 
on oltava lähtökohtana, jotta nykytilanteesta saataisiin varmaa tietoa. Se auttaa myös 
painopisteiden määrittämisessä, kun kansalliseen lainsäädäntöön siirtämiselle on 
laadittava realistinen aikataulu. 
Kaikesta tästä myönteisestä kehityksestä huolimatta oikeudellisen asiantuntemuksen 
puute erityisesti suhteessa ympäristöalan säännöstöön sekä kieliongelmat ovat 
edelleen vaihtelevassa määrin haittana kaikissa jäsenyyttä hakeneissa maissa. 
1.2. Institutionaalinen haaste 
Komission lausunnoissa todettiin, että kaikissa kymmenessä hakijamaassa olisi 
vahvistettava ympäristöhallinnon edellyttämää hallintorakennetta. Tämän yleisen 
puutteen vakavuus vaihtelee maasta toiseen, ja lisäselvityksiä tarvitaan ongelmien 
tunnistamiseksi ja ratkaisujen kehittämiseksi. 
Yksi ympäristöministeriöiden tärkeimmistä tehtävistä on valmistlla tarvittava 
lainsäädäntö sekä säätää tämän lainsäädännön täytäntöönpanossa tarvittavista 
toimenpiteistä. Useissa tapauksissa täytäntöönpano vaatii huomattavia investointeja, 
uusia tai uudelleen järjestettyjä institutionaalisia rakenteita tai molempia. Näin ollen 
ympäristölainsäädännön lähentäminen on nähtävä tehtävänä, joka kuuluu koko 
ministeriölle. Monissa maissa ei ole vielä saavutettu tällaista kokonaisvaltaista 
käsitystä tulevista haasteista ja lähentämisprosessin koordinointiin liittyvästä 
' yhteisestä vastuusta. 
Jotkin asiat, joita Euroopan unionissa pidetään ympäristökysymyksinä, kuuluvat 
kuitenkin muiden ministeriöiden vastuualueeseen. Tällaisia ovat esimerkiksi 
kemikaalit, geneettisesti muunnetut organismit, säteilysuoja ja juomavesi. Tämä 
seikka on pidettävä mielessä, sillä ministeriöiden välinen heikko yhteistyö tai sen 
puuttuminen voi haitata vakavasti lähentämisprosessia. 
Ympäristölainsäädännön täytäntöönpano tai voimaansaattaminen delegoidaan usein 
alue- tai paikallisviranomaisille tai muille elimille, jotka vastaavat seurannasta, 
lupamenettelyistä ja tarkastuksista. Monissa tapauksissa uusi lainsäädäntö vaikuttaa 
huomattavasti näiden elinten työhön, sillä lisävelvoitteet edellyttävät tehokkaampaa 
hallintoa ja henkilöstön lisäkoulutusta. Ympäristöalan alue- ja paikallishallinnon 
kehittämiseen on kiinnitettävä erityistä huomiota kaikissa jäsenyyttä hakeneissa 
maissa. 
1.3. Tärkeimmät alakohtaiset haasteet 
Ilma. Useimmille hakijamaille tulee olemaan hyvin vaikeaa täyttää EU:n 
ilmanlaatuvaatimukset. Tämä johtuu paljolti kiinteistä lähteistä kuten 
voimalaitoksista tai kaukolämpölaitoksista tulevien päästöjen aiheuttamista 
ongelmista. Yksi näiden maiden ensimmäisiä tehtäviä on niiden alueiden ja taajamien 
yksilöiminen, joissa päästörajat ylittyvät. Jotkin maat ovat kehittäneet 
toimintasuunnitelmia tällaisten alueiden varalle. Toiset taas eivät ole juurikaan 
edenneet sellaisten laitosten ja instituutioiden perustamisessa, joita tarvitaan 
ilmanlaatulainsäädännön perusvaatimusten, kuten seurannan ja tietojenkeruun 
täyttämiseksi. 
Useimmat maat eivät ole vielä kehittäneet täytäntöönpanosuunnitelmia suuria 
polttolaitoksia koskevien päästörajojen noudattamiseksi eivätkä ne ole laatineet 
suunnitelmia sellaisten laitosten sulkemiseksi, jotka eivät ole vaatimusten mukaisia. 
Useilla mailla on taloudellisia vaikeuksia jalostamojensa mukauttamisessa EU:n 
nykyisiin ja tuleviin polttoaineen laatustandardeihin. 
Jätteet. Jäsenyyttä hakeneilla mailla on vielä paljon tehtävää jätealalla. Joissakin 
maissa politiikan määritteleminen ja lainsäädännön lähentäminen kuitenkin nopeutui 
vuoden 1997 kuluessa. 
Jätteiden polttamista ja yhdyskuntajätteen ja vaarallisten jätteiden käsittelyä koskevat 
direktiivit aiheuttavat suurimmat haasteet jätealalla. Jotkin hakijamaat kehittävät 
aktiivisesti jätealan investointiohjelmia, mutta lukuisat jätteenpolttolaitokset kaipaavat 
jälkiasennuksia ja rakennemuutoksia ollakseen EU:n vaatimusten mukaisia. 
Vesi. Useimmissa maissa, varsinkin Baltian maissa, on meneillään tai suunnitteilla 
suuria investointiohjelmia juomaveden laadun ja jätevesihuollon parantamiseksi. 
-3-
Rajojen yli tapahtuvan vesien pilaantumisen osalta erityisenä haasteena tulee olemaan 
yhtenäisen valuma-alueiden hoitosuunnitelman laatiminen ja täytäntöönpano suurten 
jokien (Tonava, Oder jne.) varrella sijaitsevissa maissa. 
Mikään maa ei näytä sanottavasti edistyneen nitraattidirektiivin siirtämisessä osaksi 
kansallista lainsäädäntöä eikä sen täytäntöönpanossa. Koska maataloustuotanto 
vähenee ja lannoitteita käytetään entistä vähemmän, hakijamaat eivät pidä 
nitraattikysymystä olennaisena. On kuitenkin tärkeää luoda tarvittavat 
hallintorakenteet, joilla voidaan rajoittaa hajakuormituslähteistä peräisin olevien 
nitraattien aiheuttamaa pilaantumista, joka on uhkana talouden elpyessä. 
Teollisuuden saastevalvonta ja riskinhallinta. Seveso-direktiivin saattamiseen 
osaksi kansallista lainsäädäntöä ja sen täytäntöönpanoon on kiinnitettävä enemmän 
huomiota, sillä sen avulla voidaan vähentää huomattavasti teollisuuslaitosten 
aiheuttamien suuronnettomuuksien vaaraa koko alueella. Yhteisön säännöstön 
noudattaminen edellyttää vielä paljon työtä. 
Useimmissa hakijamaissa on erityisiä kriittisiä teollisuusalueita, joille on keskittynyt 
raskaasti saastuttavaa teollisuutta ja energiantuotantoa. Monia näiden alueiden 
teollisuuslaitoksista ollaan muuttamassa nykyaikaisiksi ja elinkelpoisiksi, mutta jotkin 
niistä, varsinkin monet energialaitokset, toimivat todennäköisesti vielä useita vuosia, 
vaikka niiden aiheuttama pilaantuminen on EU:n vaatimusten vastaista. Öljyliuskeen 
ja ruskohiilen käyttö muutamissa maissa säilyy erityisenä ongelmana jatkossakin. 
Hakijamaita olisi kannustettava panemaan täytäntöön ympäristön pilaantumisen 
ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämisestä (IPPC) annettu direktiivi, jossa 
säädetään teollisuuden aiheuttamien pilaantumisongelmien yhtenäistä hallintaa 
koskevasta uudesta järjestelmästä. 
Ydinturvallisuus ja säteilysuoja. Kaikissa maissa on hiljattain annettu perussäädös 
ydinturvallisuudesta ja säteilysuojasta. Tätä puitelakia on täydennettävä useilla muilla 
säädöksillä, jotta yhteisön säännöstö tulisi kokonaisuudessaan noudatetuksi. On 
tärkeätä huomata, että suurin osa tästä lainsäädännöstä on annettava, vaikkei maassa 
olisikaan ydinvoima-alaa. 
Instituutioiden vahvistaminen on asetettava etusijalle. Ydinturvallisuusviranomaisilta 
pyydetään runsaasti erikoistunutta teknistä tukea, mutta niillä on vain niukasti 
rahoitusta ja henkilöstöä käytössään. Riippumattomia sääntelyviranomaisia on 
tuettava edelleen. 
1.4. Taloudellinen haaste 
Ensimmäisten koko alueen kattavien arvioiden perusteella vaikuttaa siltä, että 
ympäristösäännöstön noudattamiseen tarvittavat kokonaisinvestoinnit kaikissa 
kymmenessä hakijamaassa saattavat nousta 120 miljardiin ecuun (katso liite 1). Eniten 
investointeja tarvittaneen ilman pilaantumisen torjunnan, vesi- ja jätevesihuollon sekä 
jätehuollon perusrakenteisiin. Huomattavia voimavaroja tarvitaan myös ympäristöalan 
hallintorakenteiden luomiseen ja vahvistamiseen tehokkaan täytäntöönpanon, 
seurannan ja voimaansaattamisen varmistamiseksi, joskin näitä kustannuksia on 
vaikeampi arvioida. Vielä ei kuitenkaan ole saatavilla yksityiskohtaista ja luotettavaa 
tietoa yksittäisten direktiivien taloudellisista vaikutuksista eri hakijamaissa. Joissakin 
maissa on tosin alettu tutkia tiettyjen direktiivien kustannusvaikutuksia ensimmäisenä 
askelena rahoitusstrategioiden laatimisessa. Kustannuslaskentaan olisi heti 
paneuduttava kaikissa jäsenyyttä hakeneissa maissa. 
2. PAINOPISTEET 
2.1. Johdanto 
Agenda 2000 -asiakirjassa ehdotetaan, että hakijamaat laativat ennen liittymistä ja 
yhteistyössä unionin kanssa realistiset kansalliset pitkän aikavälin strategiat, joiden 
avulla lainsäädäntöä lähennetään asteittain ja tehokkaasti yhteisön 
ympäristösäännöstöön, ja että ne alkavat myös soveltaa näitä strategioita jo ennen 
liittymistä. Erityisen tärkeitä ovat veden ja ilman saastumisen ehkäisemiseen liittyvät 
toimenpiteet. Näissä kansallisissa pitkän aikavälin strategioissa olisi määritettävä 
• tärkeimmät painopistealueet 
• tavoitteet, joihin on pyrittävä ennen liittymistä 
• aikataulu säännöstön täydelliselle noudattamiselle. 
Tätä vastaavat velvoitteet tulee sisällyttää liittymissopimuksiin. 
Lisäksi Agenda 2000 :ssa ehdotetaan, että 
• kaikissa uusissa investoinneissa olisi noudatettava yhteisön säännöstöä. 
Hakijamaat laativat jo liittymistä valmistelevan kumppanuuden yhteydessä yhteisön 
säännöstön käyttöönottoa koskevia kansallisia ohjelmia. Nämä kansalliset ohjelmat 
tulevat jatkuvasti kehittymään. 
Ylläolevaan liittyen tässä luvussa käsitellään painopisteiden määrittelyä säännöstön 
täytäntöönpanoprosessissa. Tarkoituksena on edistää yhteisön säännöstön 
käyttöönottoa koskevien kansallisten ohjelmien yksityiskohtaisempaa kehittämistä 
hakijamaissa edellä mainituissa Agenda 2000 -asiakirjassa esitetyissä puitteissa. 
Joitain ohjelmien luomiseen liittyviä käytännön kysymyksiä käsitellään liitteessä 2. 
2.2. Ympäristösäännöstön priorisointi 
Koko lähentymisprosessin sisällä on punnittava ja sovitettava yhteen useita 
erityyppisiä painopisteitä. 
Säännöstön noudattaminen on unionin jäsenyyden ehdoton edellytys, mutta se ei ole 
itsetarkoitus. Prosessissa on otettava huomioon kunkin hakijamaan huomattavat 
ympäristöongelmat ja painopistealueet. Lähestyminen EU:n lainsäädäntöön keskittää 
ja kohdentaa kansallisia pyrkimyksiä. Lisäksi on otettava tarkasti huomioon 
5-
taloudelliset vaikutukset - sekä rajoitukset että mahdolliset kasvua ja kilpailukykyä 
edistävät vaikutukset. 
Ensimmäiset käsiteltävät painopistealueet liittyvät kunkin maan erityisiin 
ympäristöongelmiin ja painopisteisiin: 
Ympäristöön liittyviä painopistealueita ei voida määrittää säännöstön abstraktin 
analysoinnin avulla, vaan ne on päätettävä kunkin maan ympäristön tilan 
yksityiskohtaisen arvioinnin perusteella. Komissio on Agenda 2000 -asiakirjaan 
sisältyvien lausuntojen valmistelua varten tehdyn analyysin perusteella esittänyt 
ensimmäisen ehdotuksen näistä ympäristöä koskevista painopistealueista kussakin 
liittymistä valmistelevaan kumppanuuteen osallistuvassa maassa. 
Vaikka Agenda 2000:ssa korostetaan yleisesti veden ja ilman saastumisen 
ehkäisemistä, tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että säännöstön nämä osat olisivat 
tärkeämpiä kuin muut. Pikemminkin tämä painotus perustuu sen seikan 
tunnustamiseen, että kaikilla hakijamailla on suuria ongelmia näillä avainalueilla. 
Kuten luvussa 1 todettiin, myös jätehuolto on yksi avainalue, jolla kaikkien 
hakijamaiden on vielä toteutettava huomattavia toimenpiteitä EU:n nykyisten 
vaatimusten täyttämiseksi. 
Vaikka joitain yhteisiä ongelmia ja painopistealueita voidaankin määrittää, 
ympäristösäännöstön yksityiskohtainen priorisointi on tehtävä maakohtaisesti ottaen 
huomioon erityiset ympäristötarpeet ja -ongelmat. Yhteisön säännöstön käyttöönottoa 
koskeviin kansallisiin ohjelmiin lulee sisältymään tällaisia yksityiskohtaisempia 
maakohtaisia painopistealueita. 
Toiset painopistealueet liittyvät lainsäädännöllisiin ja hallinnollisiin puutteisiin, 
jotka on korjattava yhteisön säännöstön noudattamiseksi. 
Tällaisten lainsäädännöllisten ja hallinnollisten painopistealueiden määrittämisen on 
perustuttava säännös säännökseltä suoritettavaan nykyisen kansallisen 
ympäristölainsäädännön ja EU:n ympäristölainsäädännön yksityiskohtaiseen 
vertailuun, jossa yksilöidään korjattavat puutteet. Tällainen lainsäädännön 
muodollisen noudattamisen analysointi ei kuitenkaan yksin riitä, vaan siihen on 
liityttävä arviointi niistä hallinnollisista ja institutionaalisista tarpeista, jotka on 
täytettävä lainsäädännöllisten toimenpiteiden tehokkaan täytäntöönpanon, seurannan 
ja valvonnan varmistamiseksi. 
Yhteisön säännöstön analyyttinen arviointi ('screening'), joka käynnistettiin 
maaliskuussa 1998, auttaa hakijamaita yksilöimään lainsäädäntöjensä puutteet. 
Kaksi komissioon asiakirjaa tarjoaa lisäopastusta tällä alalla: 
Vuonna 1997 ilmestyneessä komission sisäisessä valmisteluasiakirjassa Guide to the 
Approximation of the European Union Environmental Legislation? tarkastellaan 
2 SEC(97) 1608 
-6 
yksityiskohtaisesti EU:n koko ympäristölainsäädäntöä ja osoitetaan keskeisiä 
kysymyksiä ja tehtäviä, jotka jäsenyyttä hakeneiden maiden viranomaisten on 
hoidettava saattaakseen kansallisen ympäristölainsäädäntönsä ja hallintokäytäntönsä 
EU :n ympäristösäännöstön mukaisiksi. 
Oppaassa ympäristösäännöstö jaetaan erilaisiin lainsäädännöllisiin aloihin ja 
"perheisiin", joissa käsitellään samoja ympäristöön liittyviä aiheita, mutta siinä ei 
suoraan pyritä nimeämään niitä yhteisön säännöstöön sisältyviä säädöksiä, jotka olisi 
systemaattisista lainsäädännöllisistä tai hallinnollisista syistä asetettava etusijalle. 
Sellaisen ympäristölainsäädännön osalta, jolla on suora vaikutus sisämarkkinoiden 
toimintaan (eli tuotekohtainen ympäristölainsäädäntö), tällainen jaottelu "vaiheen 1" 
ja "vaiheen 2" lainsäädäntöön on kuitenkin esitetty vuonna 1995 ilmestyneessä 
komission valkoisessa kirjassa "Unionin sisämarkkinoihin liittymisen valmistelu -
Keski-ja Itä-Euroopan assosioidut maat".3 
Valkoinen kirja kattaa noin puolet yhteisön koko ympäristösäännöstöstä. Valkoisessa 
kirjassa osoitetut painopistealueet (eli jaottelu "vaiheen 1" ja "vaiheen 2" 
lainsäädäntöön) ovat edelleen käyttökelpoisia säännöstön tässä osassa. 
Perusteita, joita valkoisessa kirjassa käytettiin "vaiheen 1" lainsäädännön 
määrittämiseen, voidaan pienin muutoksin soveltaa tämän tyyppisen ensisijaisen4 
lainsäädännön valitsemiseen myös yhteisön ympäristösäännöstön siinä osassa, jota 
valkoinen kirja ei kata. Nämä ensisijaisten toimenpiteiden valintaperusteet ovat 
seuraavat5: 
• toimenpiteet, joilla luodaan yleiset puitteet yksityiskohtaisemmalle 
lainsäädännölle, 
• toimenpiteet, joissa käsitellään perusperiaatteita tai säädetään kyseistä alaa 
koskevista perusmenettelyistä, 
• toimenpiteet, jotka tavalla tai toisella ovat ennakkoedellytys ympäristönsuojelun6 
tehokkaalle toiminnalle kyseisellä alalla. 
Näiden perusteiden avulla voidaan määritellä kaksi ympäristöä koskevan 
peruslainsäädännön tyyppiä, jotka ovat systemaattisesti ja hallinnollisesti etusijalla: 
• ympäristöhallinnon perusmenettelyt, joiden tarkoituksena on varmistaa 
erityyppisten yksityisten ja julkisten hankkeiden ympäristövaikutusten 
järkiperäinen arviointi, avoimuus ja yleisön mahdollisuus saada ympäristöä 
3 KOM(95) 163 
4 Valkoinen kirja ei pyri määrittämään painotuksia eri lainsäädännöllisten toimien suhteellisen 
'tärkeyteen' tai 'vaikutukseen' nähden, mutta 'määrittelee jokaisen osa-alueen avaintoimet ja ehdottaa 
järjestyksen lähentymistoimia varten' avustaakseen hakijamaiden lähentymiseen liittyviä toimia. 
5 Katso KOM(95)163 lopullinen/2, s. 3. 
6 Valkoisessa kirjassa: "sisämarkkinoiden tehokkaalle toiminnalle kyseisellä alalla". 
-7-
koskevaa tietoa, sekä laatia menettelyt lainsäädännön täytäntöönpanoa koskevaa 
raportointia varten, 
• ympäristöä koskeva puitelainsäädäntö sellaisilla aloilla kuten vesiensuojelu, 
ilmanlaadun suojelu, jätehuolto, luonnonsuojelu, teollisuuden saastevalvonta, 
kemikaalien vaarojen arviointi sekä suojautuminen teollisuuden aiheuttamilta 
vaaroilta. 
Kolmannet painopistealueet liittyvät toteutettavien toimien taloudellisiin 
vaikutuksiin. 
Ympäristösäännöstöstä voidaan erottaa suhteellisen pieni joukko säädöksiä, joiden 
täytäntöönpano vaatii erittäin kalliita investointeja. 
Nämä säädökset koskevat perusrakenteita, jotka liittyvät: 
• j uomaveden j akeluun j a j ätevesihuoltoon 
• suuriin polttolaitoksiin 
• jätehuoltoon. 
Näiden alojen lainsäädännön täytäntöönpano vaatii tavallisesti perusrakenteiden 
nykyaikaistamiseen liittyviä laajoja fyysisiä investointeja, joiden toteuttaminen vie 
sekä teknisistä että taloudellisista syistä huomattavan pitkän ajan. On syytä panna 
merkille, että silloin kuin näitä aloja koskevaa lainsäädäntöä annetaan, niiden 
täytäntöönpanolle sallitaan nykyisissä jäsenvaltioissa yleensä huomattavat 
siirtymäajat (aina 15 vuoteen asti). Koska tämän alan lainsäädännön 
täytäntöönpanosta kuitenkin koituu ympäristölle yleiselle terveydentilalle erittäin 
suuria hyötyjä ja koska niiden täydellinen tekninen toteuttaminen vaati huomattavasti 
aikaa, on erittäin tärkeää, että lainsäädännölliset puitteet luodaan valmiiksi ja 
ensimmäiset täytäntöönpanoon tähtäävät toimenpiteet toteutetaan mahdollisimman 
pian. 
Sisällyttäminen muuhun politiikkaan: Ympäristö ja toisaalta talouselämä ja 
kilpailukyky voivat hyötyä samanaikaisesti vain, jos ympäristönäkökohdat 
sisällytetään täydellisesti eri alojen politiikkaan ja investointipäätöksiin. Hakijamaat, 
joiden talouselämä on vielä siirtymävaiheessa, voivat yhdistää ympäristöasioiden 
parantamisen taloudelliseen kilpailukykyynsä, kun ne valmistautuvat EU:n 
sisämarkkinoihin. Tämän kehityksen saavuttamiseksi ympäristöasioiden 
sisällyttämistä alakohtaisiin politiikkoihin on vahvistettava jo nyt. 
Käytännössä sisällyttäminen muihin politiikkoihin voi tapahtua ottamalla käyttöön 
kattavia ympäristövaikutusten arviointimenettelyjä, soveltamalla tiukasti ennalta 
varautumisen periaatetta ja saastuttaja maksaa -periaatetta ja tekemällä perusteltuja 
tieteellisiä arvioita kaikista investointi- ja periaatepäätöksistä. Edullisten ratkaisujen 
varmistamiseksi ja lähentämisprosessin yleisen tehokkuuden parantamiseksi sekä 
talouden että ympäristön kannalta hakijamaiden olisi pohdittava tarkasti, kuinka 
ympäristöalan painopisteet ja tavoitteet voidaan sisällyttää muihin julkisiin 
politiikkoihin ja ohjelmiin. 
Kehittäessään edelleen yhteisön, säännöstön käyttöönottoa koskevia kansallisia 
ohjelmiaan hakijamaiden on siten otettava huomioon seuraavat näkökohdat: 
• miten muun muassa energiatehokkuutta, puhtaampia tekniikoita, jätteiden 
minimointia ja kierrätystä, rautateitä ja julkista liikennettä koskevat ohjelmat 
voidaan liittää kansalliseen talouspolitiikkaan ja alakohtaisiin politiikkoihin, 
• miten teollisuus- tai maataloustuotanto voidaan kohdistaa kestävällä tavalla ottaen 
huomioon kyseisen maan ympäristön ja resurssien asettamat rajoitteet, 
• miten siirtymäkauden ensimmäisten vuosien aikaisista talouden taantumasta 
ympäristölle aiheutuva hyöty voidaan säilyttää myös silloin, kun talous kasvaa. 
Kaukonäköisestä lähestymistavasta voi olla paljon hyötyä, jos ei pyritä vain 
noudattamaan liittymisen oikeudellisia vaatimuksia yksittäisellä EU:n politiikan osa-
alueella. Se parantaa huomattavasti ihmisten terveyden ja ympäristön suojelun tasoa 
itse hakijamaissa ja myös Euroopan unionissa, koska ympäristövaikutukset ovat 
luonteeltaan rajat ylittäviä. Lisäksi jos prosessia hallinnoidaan hyvin alusta lähtien, se 
hyödyttää huomattavasti myös hakijamaiden teollisuuden ja maatalouden 
kilpailukykyä ja talouskasvua. 
2.3. Uusien investointien oltava täysin säännöstön mukaisia 
Agenda 2000 -asiakirjassa todetaan, että kaikkien uusien investointien on oltava 
täysin yhteisön säännöstön mukaisia. Näin halutaan korostaa sitä, kuinka tärkeää on 
sisällyttää ympäristönäkökohdat talouskehitykseen sekä yksityisellä että julkisella 
sektorilla heti alusta lähtien. 
Yleensä tulee halvemmaksi liittää uusiin fyysisiin investointeihin ympäristön 
pilaantumista vähentäviä toimintoja kuin jälkiasentaa tarvittavat laitteet jo käytössä 
oleviin laitoksin. Tämä koskee myös tapauksia, joissa jo toimivia tehtaita tai laitoksia 
laajennetaan tai uudistetaan perusteellisesti. Näissä tilanteissa olisi siis noudatettava 
täysin alan ympäristövaatimuksia. Tämä lähestymistapa edistää myös edullisten ja 
tehokkaiden tuotantotekniikoiden käyttöönottoa. Seurauksena on kilpailukykyistä 
teollisuutta ja yhteisyrityksiä sekä kasvavia markkinoita ympäristöteknologialle, jolla 
on myönteisiä työllisyysvaikutuksia sekä EU:ssa että jäsenyyttä hakeneissa maissa. 
Tämän vaatimuksen järkevyys myös rahoitukselliselta kannalta näkyy siinä, että 
alueen rahoittajat ja vakavat teollisuusinvestointien tekijät ottavat jo huomioon 
EU:hun liittymisen ja sen aiheuttamat vaatimukset. 
Hakijamaille suositellaan vahvasti tätä periaatetta kotimaisiin investointeihin jo 
liittymistä valmistelevan vaiheen aikana. Tämän vaatimuksen noudattaminen olisi 
asetettava yhteisön rahoituksen saannin ehdoksi. Myös kansainvälisiä 
rahoituslaitoksia olisi kannustettava soveltamaan vastaavia ehtoja. Vaatimus 
sisällytetään oikeudellisesti sitovana velvoitteena liittymissopimuksiin liitymisen 
jälkeiselle ajanjaksolle, kuten Agenda 2000:ssa ennakoidaan. 
9-
2.4. Lainsäädännön lähentämistä laajemmat kysymykset - Ydinturvallisuus 
Hakijamaiden ydinturvallisuus on suuri poliittinen kysymys ja laajentumisprosessiin 
sisältyvä haaste, joka ulottuu huomattavasti ympäristölainsäädännön 
lähentämisprosessia laajemmalle. Komission yleiseen strategiaan kuuluu ydinenergian 
siviilikäyttöön näissä maissa liittyvien vaarojen vähentämisen ohella myös 
energiantuotannon ja jätehuollon yleisen turvallisuuden nostaminen tasolle, joka on 
verrattavissa EU:ssa vallitsevaan tasoon. Tämä edellyttää sekä teknisiä parannuksia 
että tiettyjen instituutioiden perustamista. 
Esimerkiksi kaikissa niissä maissa, joissa on ydinalan toimintaa, tarvitaan pätevää ja 
riippumatonta kansallista sääntelyelintä, joka antaa luvat laitosten käyttöön, valvoo 
niitä ja varmistaa, että ydinturvallisuudelle annetaan sen ansaitsema arvo. Jos 
neuvosto hyväksyy Agenda 2000:ssa esitetyt rahoitusehdotukset, vuoden 2000 jälkeen 
voi olla mahdollista lisätä EU:n nykyisen rahoituksen määrää. Ydinalan tulevaisuus 
hakijamaissa on nähtävä yhteydessä laajempiin kansallisiin energiastrategioihin, joissa 
suunnitellaan vaihtoehtoisia ja täydentäviä energialähteitä, tuotetaan riittävästi tuloja 
vanhojen laitosten purkamiseen ja tuleviin turvallisuusinvestointeihin sekä esitetään 
energiatehokkuuteen tähtääviä toimenpiteitä ja sellaisten lämpövoimaloiden 
kunnostamista, jotka eivät nykyisellään vastaa EU:n ympäristövaatimuksia. Bulgaria 
(1993) ja Liettua (1994) ovat sitoutuneet sulkemaan rakenteellisesti vaaralliset 
laitokset Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin kanssa tekemänsä 
ydinturvarahastosopimuksen (Nuclear Safety Account Agreement) mukaisesti, ja näitä 
sitoumuksia on noudatettava. Vaikka Slovakia ei olekaan tehnyt mitään kansainvälisiä 
sitoumuksia, sen on kohdattava vastaava haaste kahden reaktorin sulkemisen osalta. 
3. YHTEISÖN TUKI 
Tässä viimeisessä luvussa tarkastellaan Agenda 2000 -asiakirjassa esitettyihin 
ehdotuksiin perustuvia tärkeimpiä yhteisön tukitoimia ympäristöpoliittiselle 
liittymisstrategialle. Hakijamaiden on itse pantava liikkeelle resurssit, joita tarvitaan 
yhteisön ympäristösäännöstön panemiseksi täytäntöön keskitetysti ja 
kustannustehokkaasti. Yhteisön tuki voi kuitenkin nopeuttaa toimintaa. Tässä 
toiminnassa ovat tärkeässä asemassa sekä koko yhteisö että sen yksittäiset jäsenmaat 
kahdenvälisine ohjelmineen. 
Komissio on tähän mennessä lisännyt asteittain pyrkimyksiään auttaa ja ohjata 
hakijamaita niiden ympäristölainsäädännön lähentämisprosessissa erityisesti Phare-
ohjelmien kautta sekä Eurooppaa-sopimuksiin liittyvissä monialaisissa 
alakomiteoissa. 
Näiden lisäksi komissio aikoo tulevaisuudessa keskittyä seuraaviin toimiin: 
• lisärahoituksen hankkiminen ympäristöasioiden parannuksiin koko 
liittymisprosessissa osana liittymistä valmistelevaa rakenteellista tukea, 
-10 
• tuen lisääminen ympäristölainsäädännön lähentämiselle, mm. yhteisön ja 
jäsenvaltioiden myöntämän tuen koordinoinnille, 
• instituutioiden kehittäminen täytäntöönpanon ja soveltamisen vahvistamiseksi, 
• hakijamaiden osallistuminen yhteisön ympäristöalan rahoitusvälineeseen (Life), 
jos ne sitä haluavat, 
• hakijamaiden osallistuminen Euroopan ympäristökeskuksen toimintaan. 
• tuen antaminen tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen puiteohjelmasta 
tutkimushankkeille, kokeilu- ja esittelyhankkeille sekä tarvittaessa 
lisätoimenpiteille. 
3.1. Rahoituksen hankkiminen strategian tukemista varten 
Yhteisön ympäristösäännöstön täydellisen noudattamisen vaatimat varat tulevat 
olemaan huomattavia. Kustannukset ovat kuitenkin perusteltuja sekä ympäristön 
kannalta että taloudellisesta näkökulmasta. EU:n ympäristölainsäädännön 
täytäntöönpano johtaa nykyaikaiseen, tehokkaaseen ja kilpailukykyiseen teollisuuteen, 
Jonka tuotteet ovat terveellisiä ja turvallisia, sekä kustannustehokkaaseen ja kestävään 
ympäristöinfrastruktuuriin (vesi-, jäte- ja energiapalveluihin). Hakijamaiden tarve 
nykyaikaistaa teknologiaansa ja uudistaa teollisuutensa ja maataloutensa rakenteita ei 
johdu pelkästään Euroopan unionin jäsenyysperusteista vaan myös syvemmästä 
tarpeesta turvata talouskasvu ja hyvinvointi mukauttamalla näiden maiden 
talouselämä vapaisiin markkinoihin. Ympäristösäännöstön noudattamisen 
edellyttämät ympäristöinvestoinnit ovat pitkälti investointeja, jotka maiden olisi joka 
tapauksessa pitänyt tehdä EU:n laajentumisprosessista riippumatta. Itse 
ympäristölainsäädännön lähentämisprosessista kansantaloudelle aiheutuva haaste 
liittyy siis pääasiassa ajoitukseen. Vaikka tarvittavat investoinnit tuovat selkeästi 
taloudellista hyötyä, niitä on vaikea toteuttaa niin nopeasti, että EU:hun liittyminen 
tapahtuu kohtuullisessa ajassa, sillä hakijamaissa on saatavissa niukalti rahoitusta ja 
muita resursseja. 
Suurin osa jäsenyyttä hakeneista maista pyrkii jo nyt monin tavoin irrottamaan 
enemmän varoja ympäristöasioiden kohentamiseen. Viime vuosina näiden varojen 
kokonaismäärä on kasvanut keskimäärin 30 prosentilla. Tällä hetkellä 
ympäristömenot ovat hakijamaissa keskimäärin samalla tasolla kuin EU:ssa tai jopa 
suuremmat suhteessa BKT:hen. 
Agenda 2000:n ehdotuksiin kuuluu useita rahoitusvälineitä, joilla hakijamaita autetaan 
saamaan käyttöön enemmän resursseja ympäristöasioiden parantamiseen. 
Nykyiset voimavarat 
Vuosina 1998 ja 1999 Phare-ohjelma pysyy edelleen yhteisön tärkeimpänä 
rahoitusvälineenä, josta myönnetään tukea liittymistä edeltävän valmistelevan kautta. 
Ympäristöalaan, ydinturvallisuuteen ja väestönsuojeluun liittyvässä tuessa on otettava 
huomioon seuraavat seikat: 
- il -
• Liittymistä valmistelevaa kumppanuutta, joka muodostaa yhtenäiset puitteet 
yhteisön tuen (Phare-tuki mukaan lukien) painopisteiden määrittelemiselle, 
samoin kuin hakijamaiden laatimia yhteisön säännöstön käyttöönottoa koskevia 
kansallisia ohjelmia seurataan tarkoin ja valvotaan säännöllisesti. 
• Ympäristösäännöstön noudattamisen vaatimat infrastruktuuri-investoinnit ovat 
valtavia ja ne ovat yksi ensisijainen alue, johon Phare-ohjelmasta voidaan 
myöntää liittymistä valmistelevaa tukea suuriin infrastruktuuri- ja muihin 
hankkeisiin. Tämä painopistealue otetaan huomioon kaikissa tulevissa Phare-
ohjelmissa. Uudesta suurten infrastruktuurien investointimenetelmästä (Large 
Scale Infrastructure Investment Facility), joka yhdistää kansalliset ja Phare-
ohjelman resurssit kansainvälisten rahoituslaitosten myöntämään rahoitukseen, 
olisi kehitettävä merkittävä rahoitusväline sellaisille liikenneinfrastruktuureihin 
tehtäviä investointeja vastaaville investoinneille, joista on rajat ylittävää, 
alueellista ja maailmanlaajuista hyötyä ympäristölle. Sellaisenaan suurten 
infrastruktuurien investointimenetelmä toimii edeltäjänä äskettäin ehdotetulle 
liittymistä valmistelevalle rakennepolitiikan välineelle (LVRV). 
• Monen tuensaajan ympäristöalan Phare-ohjelman avulla olisi edelleen autettava 
näitä maita kehittämään ja panemaan täytäntöön ympäristölainsäädännön 
lähentämisstrategioitaan ja työohjelmiaan, joissa keskitytään yhdenmukaistetun 
politiikan harjoittamiseen ja EU:n politiikan mukaisiin lähestymistapoihin sekä 
yhteisiin kustannustehokkaisiin tukiohjelmiin. Saattaa olla myös tarpeellista 
rahoittaa alueellisia yhteistyöhankkeita, joilla esimerkiksi asetetaan tavoitteita 
tärkeimpien veden- ja ilmanlaatua koskevien puitedirektiivien täytäntöönpanolle 
ja niiden kansainvälisten, yhteisön säännöstöön liittyvien velvoitteiden 
noudattamiselle (ilmastonmuutos, happamoituminen jne.). 
Tulevaisuus 
Komissio antoi 18. maaliskuuta 1998 kaksi asetusehdotusta uusista liittymistä 
valmistelevista välineistä, eli liittymistä valmistelevasta rakennepolitiikan välineestä 
(LVRV)7 sekä maataloutta ja maaseudun kehittämistä koskevista liittymistä 
edeltävistä toimenpiteistä8. Liittymistä edeltävä yhteisön tuki ympäristöalalla 
lisääntyy siis huomattavasti vuoden 2000 jälkeen. Kun yhteisön rahoitusvälineitä 
sovelletaan liittymistä edeltävänä ja sen jälkeisenä aikana, tällöin olisi tutkittava 
tarkemmin seuraavia mahdollisuuksia: 
• Erityistä huomiota on kiinnitettävä maatalouden kestävään mukauttamiseen ja 
kestävän liikenne- ja energiapolitiikan edistämiseen jäsenyyttä hakeneissa maissa. 
Liikenteen osalta tämä merkitsee ympäristön kannalta kestävien liikennemuotojen 
ja -palvelujen kehittämistä, kuten rautatieliikennettä, vesiliikennettä, julkista 
liikennettä sekä useiden liikennemuotojen yhdistämistä (intermodaalisuus). 
Komissio on hiljattain käynnistänyt usean maan välisessä Phare-
liikenneohjelmassa hankkeen sellaisen yhtenäisen strategian kehittämiseksi 
7 KOM(98)138 
8 KOM(98)153 
- 12 
hakijamaissa, jossa liikenteestä johtuvien ympäristöongelmien vaikutuksia 
voidaan lieventää alueellisen yhteistyön avulla. 
• Komissio on liittymistä valmistelevaa rakennepolitiikan välinettä koskevassa 
ehdotuksessaan esittänyt ympäristön ottamista toiseksi tuen kohteeksi liikenteen 
rinnalle siten, että näillä kahdella alalla rahoitettavat toimenpiteet ovat 
asianmukaisesti tasapainossa. Erityistä huomiota on kiinnitettävä kestävään ja 
kustannustehokkaaseen apuun, jolla hankitaan kansallista ja muuta kansainvälistä 
rahoitusta yksittäisille hankkeille. 
• Ehdotetuissa yhteisön aloitteissa olisi tehostettava INTERREG-ohjelmien ja 
Phare-ohjelmien välistä koordinaatiota ja yhteisvaikutusta rajat ylittävässä 
yhteistyössä erityisesti alueellisten rajat ylittävien ympäristöongelmien 
ratkaisemiseksi. 
Yhteisön on saavutettava mahdollisimman suuret kerrannaisvaikutukset kullakin 
tukitoimenpiteellä käyttäen näitä rajallisia resursseja. Yhteisön rahoitus voisi toimia 
liikkeellepanevana voimana, jos siihen yhdistetään lainat kansainvälisiltä 
rahoituslaitoksilta ja kansallisista resursseista. Kansainvälisten rahoituslaitosten 
rahoittamista hankkeista saatu kokemus osoittaa, että kerrannaisvaikutus voi olla 2-4-
kertainen suhteessa EU:n antamaan rahoitukseen. Tämän kerrannaisvaikutuksen 
maksimoimiseksi ja tilapäisten investointitukien välttämiseksi sekä yhteisön että 
hakijamaiden on laadittava laaja-alainen rahoitusstrategia ja yksityiskohtaiset 
toimintatavat, joita sovelletaan yhteisön rahoitusvälineisiin liittymistä valmistelevan 
kumppanuuden ja yhteisön säännöstön käyttöönottoa koskevien kansallisten 
ohjelmien puitteissa. 
3.2 Tuki ja neuvonta ympäristölainsäädännön lähentämisessä 
Agenda 2000 -asiakirjassa ehdotetaan, että ympäristölainsäädännön lähentämistä 
varten olisi annettava enemmän käytännön apua: "Kun hakijamaat alkavat 
peruuttamattomasti panna täytäntöön yhteisön säännöstöä, lainsäädännön 
lähentämiseen annettavaa unionin apua on lisättävä." Komissio vahvistaa nykyistä 
toimintaa ja keskittää sitä muun muassa seuraaviin toimiin: lainsäädännön 
lähentäminen, liittymistä valmistelevien ympäristöohjelmien kehittäminen, 
yhdenmukaistettujen seuranta- ja raportointimekanismien luominen, ohjelmat 
toimeenpanevien elinten vahvistamiseksi, tekninen apu investointiohjelmien 
valmistelua ja täytäntöönpanoa varten sekä alueelliset ympäristöyhteistyöohjelmat. 
Agenda 2000 :ssa ehdotettiin, että teknisen avun tietojenvaihtotoimiston (TAIEX) 
antama apu EU:n säännöstön siirtämiseksi kansalliseen lainsäädäntöön laajenee 
koskemaan koko ympäristö-, ydinturvallisuus- ja väestönsuojelusäännöstöä. Tämän 
kaltaista liittymistä valmistelevaa ympäristöalan ohjausta, jota tällä hetkellä annetaan 
ympäristölainsäädännön lähentämistä koskevien täytäntöönpano strategioiden 
kehittämisvälineen (DISAE) kautta, olisi siis jatkettava TAIEX-välineen yhteydessä. 
Lisäksi investointeihin liittyvää teknistä apua annetaan hankkeiden valmisteluun 
Phare-ohjelman suurten infrastruktuurien investointimenetelmän (LSI) kautta. 
Ympäristöalan tukea ja instituutioiden perustamiseen liittyviä toimia vahvistetaan 
13 
kansallisten Phare-ohjelmien kautta silloin, kun ohjelmat liittyvät ensisijaisiin 
kansallisiin liittymistavoitteisiin. Ennen kuin uudet liittymistä valmistelevat välineet 
tulevat voimaan, Phare-ohjelmasta annetaan teknistä apua myös hallinto- ja 
rahoituselinten, kuten kansallisten ympäristönsuojelurahastojen valmisteluun. Tähän 
valmisteluun sisältyy myös apu ympäristövaikutusten arviointia koskevan direktiivin 
asianmukaista soveltamista varten. 
Hakijamaiden osallistuminen Life-ohjelmaan on alkanut näiden niin halutessa, ja se 
jatkuu. Kansallinen panostusta voidaan tukea Phare-varoilla. Tämä helpottaa yhteisön 
ympäristöpolitiikan edistämistä hakijamaissa. 
Komissio aikoo auttaa hakijamaiden viranomaisia myös julkaisemalla lisää asiakirjoja 
ohjeiksi kansallisten lähentämisohjelmien ja -strategioiden laatimiseen ja 
toteuttamiseen käytännössä. 
3.3. Yhteisön ja jäsenvaltioiden antaman lähentämisavun koordinointi 
EU:n jäsenvaltioilla on laajoja kahdenvälisiä tukiohjelmia, joita voidaan käyttää 
ympäristölainsäädännön lähentämiseen. Tällaisten ohjelmien ja yhteisön ohjelmien 
välistä yhteisvaikutusta pyritään edistämään ympäristölainsäädännön lähentämistuen 
vahvistamiseksi. Komission ohjelmien ja kahdenvälisten järjestelmien välillä on 
tapahtunut epävirallista tietojenvaihtoa ja koordinointia vuodesta 1996 alkaen, ja sen 
perusteella tilanteesta on saatu hyvä yleiskuva. Epäviralliset kontaktit jatkuvat, jotta 
voidaan havaita puutteet tukijärjestelmissä ja saavuttaa vielä suurempia synergiaetuja. 
3.4. Tuki täytäntöönpanotoimille 
Koska yhteisön ympäristösäännöstön täytäntöönpano on hyvin tärkeää, ja kun 
pidetään mielessä komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille 
Yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattaminen^, on selvää, että 
täytäntöönpano on keskeinen kysymys yhteisön laajentumisessa, koska lainsäädäntö 
pysyy kuolleena kirjaimena, jos sitä ei sovelleta ja panna täytäntöön asianmukaisesti. 
Euroopan unionin epävirallinen ympäristölainsäädännön voimaan saattamista ja 
täytäntöönpanoa edistävä verkosto IMPEL perustettiin vuonna 1992, ja sen 
päätavoitteena on vauhdittaa ympäristölainsäädännön soveltamisen tehostamista 
yhteisössä. Komissio on alkanut rakentaa jäsenyyttä hakeneille maille rinnakkaista 
verkkoa, joka on tiiviissä yhteydessä IMPELiin ja hyödyntää sen yhteydessä saatua 
kokemusta yhteisön ympäristölainsäädäntöön liittyvissä täytäntöönpano- ja 
sovelluskysymyksissä. 
Lisäksi hakijamaat otetaan mukaan Euroopan ympäristökeskuksen työhön erityisesti 
Euroopan ympäristön tilaa koskevien raporttien ja EU:n ympäristölainsäädännön 
täytäntöönpanon osalta. 
EU:n tutkimusta, teknologista kehittämistä ja esittelyä (TTK) koskevat ohjelmat ovat 
yhä merkittävämmässä asemassa, kun yhteisön toimintaan pyritään ottamaan mukaan 
KOM(96)500 lopullinen 
14-
myös Keski- ja Itä-Euroopan maiden toimijoita. Verkottumisen kautta tapahtuva 
yhteistyö hakijamaiden TTK-toimintaan osallistuvien kumppaneiden kanssa helpottaa 
ja nopeuttaa rajat ylittävää ja monialaista ympäristöalan yhteistyötä. Lisäksi viidennen 
puiteohjelman tietoyhteiskuntaa koskevaan tutkimusohjelmaan sisältyvä 
ympäristöalan toiminta luo yhteistyötä EU:n ja KIE-maiden kansallisten ja 
paikallisten viranomaisten, tutkimuslaitosten ja teollisuuden välillä. 
Koska paikallishallinnot ottavat yhä enemmän vastuuta EU:n ympäristölainsäädännön 
täytäntöönpanosta, komissio aikoo auttaa hakijamaiden kaupunkeja osallistumaan 
Euroopan kestävän kehityksen kaupunkien kampanjaan. Tämän verkon ansiosta 
kaupungit saavat paremmat edellytykset kehittää yhtenäisiä ja taloudellisia 
suunnitelmia uuden lainsäädännön täytäntöönpanoa varten. 
PÄÄTELMÄT 
• Vaikka kaikissa jäsenyyttä hakeneissa maissa on pyritty lähentämään 
ympäristölainsäädäntöä, vielä on paljon tehtävää, ennen kuin yhteisön 
ympäristösäännöstöä noudatetaan kokonaisuudessaan. 
• Jäljellä oleva työ on laadultaan lainsäädännöllistä, hallinnollista ja taloudellista, ja 
se vaatii huomattavia inhimillisiä voimavaroja. 
• Yksi liittymisprosessin vaikeimpia haasteita tulee olemaan resurssien saaminen 
tarvittaviin ympäristöinvestointeihin, mutta erityistä huomiota on kiinnitettävä 
myös monien ympäristöinstituutioiden vahvistamiseen, jotka vaihtelevat 
alueellisista ja paikallisista ympäristöasioiden tarkastuselimistä aina 
kansalaisjärjestöjen verkkoihin. 
• Lähentämisprosessin toimiva ja priorisoiva hallinto on olennaisen tärkeää 
erityisesti voimavarojen rajallisuuden vuoksi, ja se edellyttää huolellista strategista 
suunnittelua ja kustannustehokkaita ohjelmia. 
• EU:n ympäristösäännöstön noudattamista puoltavat sekä ympäristösyyt että 
taloudelliset syyt. Ympäristölainsäädännön täytäntöönpano johtaa nykyaikaiseen ja 
tehokkaampaan teollisuuteen ja energiantuotantoon ja parempiin ja 
kustannustehokkaisiin kaupunkien ympäristöinfrastruktuuripalveluihin. Vaikka 
investoinneista saatava taloudellinen hyöty on ilmeinen, niiden pikainen 
täytäntöönpano tulee olemaan vaikeaa, sillä rahoitusta ja muita resursseja on 
niukasti. 
• Sekä jäsenyyttä hakeneissa maissa että yhteisön rahoitus- ja muussa politiikassa 
on kiinnitettävä riittävästi huomiota ehkäiseviin toimenpiteisiin, joilla ympäristöä 
ja kestävää kehitystä koskevat näkökohdat sisällytetään eri alojen politiikkaan, 
kuten liikenne-, energia- ja maatalouspolitiikkaan. Ympäristölainsäädännön 
lähentämistä ei saisi pitää pelkästään hakijamaiden ympäristöministerien vastuulle 
kuuluvana asiana. 
- 15-
• 
• On kuitenkin tiedostettava, että unionin rahoitusapu kattaa vain pienen osan 
tarvittavista resursseista, mutta käyttämällä ne oikein voidaan saada liikkeelle 
myös muita voimavaroja. Tämän kerrannaisvaikutuksen maksimoimiseksi ja 
investointien irrallisen tukemisen välttämiseksi olisi laadittava liittymistä 
valmistelevan kumppanuuden ja yhteisön säännöstön käyttöönottoa koskevien 
kansallisten ohjelmien yhteydessä laaja-alainen rahoitusstrategia ja 
yksityiskohtaiset toimintatavat, joita sovelletaan yhteisön rahoitusvälineisiin. 
Koska rahavaroja ei tule olemaan kovin paljon, on tärkeätä, että ulkopuolista apua 
keskitetään, koordinoidaan ja kohdennetaan suurimman mahdollisen hyödyn 
saavuttamiseksi. Komissio aikoo siten laajentaa jäsenvaltioiden ja kansainvälisten 
rahoituslaitosten kanssa käytävää vuoropuhelua ja yhteistyötä lisätäkseen avun ja 
muun ympäristöalaan liittyvän toiminnan koordinointia ja tehokkuutta EU:n 
laajentumisprosessissa. Kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa tehtävän 
yhteistyön ja koordinoinnin pääperiaatteista on sovittu komission, Euroopan 
jälleenrakennus- ja kehityspankin ja Maailmanpankin välisellä 
yhteisymmärry spöytäkirj alla. 
Komissio aikoo myös pyrkiä antamaan hakijamaille entistä enemmän tietoja, 
ohjausta ja teknistä apua ympäristölainsäädännön täytäntöönpanon kannalta 
merkityksellisissä oikeudellisissa ja hallinnollisissa asioissa. Tähän sisältyy tuki 
hakijamaiden verkottumismekanismeille, esimerkiksi tarkastuselinten ja 
paikallishallintojen verkolle, ja hakijamaiden ottaminen asteittain mukaan Life-
ohjelmaan ja Euroopan ympäristökeskuksen toimintaan. 
Yhteistyöhankkeina tai yhtenäisenä toimintana toteutettava tieteellinen tutkimus 
on eräs keskeinen tavoite, sillä sen avulla voidaan saada tietoa luonnonvarojen 
kestävästä hallinnasta. 
Laajentuminen merkitsee haasteita ja tilaisuuksia ympäristöpolitiikalle 
hakijamaiden lisäksi myös muualla Euroopassa. Laajentumisprosessin, laajemman 
eurooppalaisen ympäristöyhteistyön ja maailmanlaajuisten ympäristökysymysten 
suhteen on harjoitettava yhtenäistä politiikkaa ja niiden välille on pyrittävä 
luomaan yhteisvaikutusta. 
Yhteisön ympäristösäännöstön noudattaminen ei ole itsetarkoitus hakijamaille 
eikä Euroopan unionille. Ympäristönäkökohtien ja kestävän kehityksen 
periaatteen täysi sisällyttäminen kaikkiin tärkeisiin politiikan alueisiin on edelleen 
suurin ja kiireellisin haaste koko Euroopan unionille. Laajentumisprosessi olisi 
nähtävä tästä laajemmasta näkökulmasta, ja sitä olisi hallittava niin, että päästään 
lähemmäksi todellista kestävää kehitystä. 
16-
LIITE 1 
YMPÄRISTÖLAINSÄÄDÄNNÖN NOUDATTAMISEN ARVIOIDUT 
KUSTANNUKSET 
Komissio käytti Agenda 2000 -ehdotuksen valmisteluprosessin yhteydessä 15 erilaista 
tutkimusta, jotka liittyivät EU:n ympäristölainsäädäntöön lähentämisen kustannuksiin 
kymmenessä Keski- ja Itä-Euroopan assosioituneessa maassa. Lähestymistapaa 
valittaessa ja tietoja kerättäessä tärkeimmät viiteasiakirjat olivat OECD:n kertomus 
saastumisen ehkäisemisen ja valvonnan kustannuksista OECD-maissa, 
Maailmanpankin tätä aluetta koskevat ohjelmat sekä hakijamaiden itsensä tekemät 
maakohtaiset kustannuslaskelmat. 
Komissio pyysi irlantilaista EDC Consultants -konsulttiyritystä tekemään kriittisen 
analyysin näistä tutkimuksista ja vertaamaan tuloksia koheesiomaista tehtyjen 
vastaavien tutkimusten tuloksiin sekä Saksojen yhdistymisprosessista saatuihin 
kokemuksiin. Yhteenveto tämän kriittisen arvioinnin tuloksista on esitetty raportissa 
Compliance costing for approximation of EU environmental legislation in the CEEC, 
toukokuu 1997, EDC Consultants. 
Arvioinnin tulokset voidaan tiivistää seuraavasti: 
• Ympäristösäännöstön noudattamiseen liittyvien investointien 
kokonaiskustannukset kaikissa kymmenessä Keski- ja Itä-Euroopan 
assosioituneessa maassa saattavat kohota 120 miljardiin ecuun. 
• Eniten investointeja tarvittaneen ilman pilaantumisen torjuntaan, vesi- ja 
jätevesihuoltoon sekä yhdyskuntajätteiden ja vaarallisten jätteiden huoltoon ja 
käsittelyyn. 
• Nämä kustannukset ja niiden vaikutukset riippuvat investointien ajoituksesta ja 
kaikkein kustannustehokkaimpien toimenpiteiden valinnasta. 
Yksityiskohtaisempia maa- ja alakohtaisia tietoja on esitetty edellä mainitussa 
raportissa. 
Realistisen ja yhtenäisen kustannuslaskennan edistämiseksi alueella OECD järjesti 
hakijamaille menetelmiä koskevan seminaarin huhtikuussa 1997. Jäsenvaltioiden 
ympäristöalaan erikoistuneet ekonomistit keskustelivat maaliskuussa 1998 
ympäristölainsäädännön lähentämiseen liittyvän kustannuslaskennan menetelmistä. 
Käytännön kustannuslaskentaa koskevaa lisäohjausta ja -tukea on järjestetty Phare-
ohjelman kautta. Tuoreet maakohtaiset tiedot vahvistavat, että alustavien arvioiden 
suuruusluokka oli oikea. 
- 17 
LIITE 2 
YMPÄRISTÖLAINSÄÄDÄNNÖN ANTAMISEN JA TÄYTÄNTÖÖNPANON 
SUUNNITTELU JA SEURANTA 
Tässä liitteessä tarkastellaan, millä tavalla pitäisi toteuttaa yksi strategian 
avaintekijöistä eli kansalliset ohjelmat, joilla yhteisön ympäristösäännöstöä siirretään 
kansalliseen lainsäädäntöön. 
Tällaisten yksityiskohtaisten kansallisten ympäristölainsäädännön 
lähentämisohjelmien laadinta on pohjana sekä liittymisprosessin hallinnolle liittymistä 
valmistelevien kumppanuuksien aikana että säännöstön myöhemmälle täydelliselle 
noudattamiselle liittymisen jälkeen. 
Yhteisön ympäristösäännöstön vaatimukset 
Lähentämisohjelman lähtökohtana on määrittää säännöstön yleiset vaatimukset. 
Komissio on hiljattain julkaissut oppaan Euroopan unionin ympäristölainsäädännön 
lähentymisestä (SEC(97) 1608), joka käännetään kaikkien hakijamaiden kielille ja jota 
ne voivat käyttää apuna hahmottaessaan keskeisiä kysymyksiä ja suunnitellessaan 
vaiheita, joissa yhteisön ympäristölainsäädäntö saatetaan osaksi kansallista 
lainsäädäntöä ja pannaan täytäntöön. 
Lainsäädäntöjen välisten erojen analyysi 
Kun perusvaatimukset on ensin vahvistettu, seuraavana tehtävänä on analysoida 
kattavasti lainsäädäntöjen väliset erot ja yksilöidä alat, joilla nykyistä kansallista 
lainsäädäntöä on muutettava tai kehitettävä, jotta se olisi yhteisön 
ympäristösäännöstön mukaista. Tämä työ on tehtävä perusteellisesti direktiivi 
direktiiviltä ja artikla artiklalta, jotta kaikki asiat tulisivat varmasti käsitellyiksi. 
Vastaavuustaulukot ovat käytännöllinen väline tämän analyysin suorittamista varten. 
Institutionaalisten tarpeiden selvittäminen 
Direktiiveistä aiheutuu usein suoraan hallintorakenteiden perustamistarpeita. 
Direktiivit, joissa säädetään luvista, ilmoitusten tekemisestä, tarkastuksista, 
seurannasta, tapahtumien kirjaamisesta, tiedottamisesta suurelle yleisölle tai 
raportoinnista Euroopan komissiolle, edellyttävät selkeästi, että kansalliset 
viranomaiset täyttävät nämä vaatimukset. 
On kokonaan nykyisten ja tulevien jäsenvaltioiden vastuulla määrittää, mitkä ovat 
vastuussa olevat elimet ja miten toimivalta jakautuu kansallisten, alueellisten ja 
paikallisten viranomaisten kesken. Tämä ei välttämättä edellytä jäsenyyttä hakeneiden 
maiden nykyisen hallinnollisen rakenteen perusteellista muuttamista. Valmiita 
rakenteita ja kokemusta olisi hyödynnettävä mahdollisuuksien mukaan. Useimmissa 
hakijamaissa on kuitenkin vielä aloja, joita mikään lainsäädäntö ei kata, ja niitä varten 
on perustettava uusia viranomaisia. Esimerkkejä ovat geneettisesti muunnetut 
- 18-
organismit ja Seveso-direktiivin soveltamisalaan kuuluvat kemian alan 
onnettomuudet. Usein vain vahvat alueelliset ja paikalliset täytäntöönpanoelimet 
voivat panna täytäntöön ympäristösäännöstön. Koska monet hakijamaat eivät vielä ole 
pystyneet luomaan tällaisia elimiä, asia vaatinee erityishuomiota ja lisätyötä. 
Lainsäädäntöohjelmat yhteisön koko ympäristösäännöstön antamista varten 
Vastaavuustaulukoiden avulla havainnollistettu lainsäädännön puutteiden analyysi ja 
hallinnollisten tarpeiden analyysi muodostavat perustan, jonka varassa tarvittavaa 
lainsäädäntöä muutetaan tai luonnostellaan. Parasta olisi laatia kunnollinen 
lainsäädäntöohjelma, johon liittyy tarkka aikataulu lainsäädäntöprosessin eri vaiheille. 
Avoimuus ja yleisön osallistuminen olisi pyrittävä varmistamaan 
kuulemismenettelyjen avulla. 
Hallintorakenteiden vahvistaminen 
Hallintorakenteiden vahvistamisessa on kysymys valtuuksien jakamisesta ja 
vastuualueiden määrittämisestä säännösteitse. Lisäksi lainsäädännössä määritellylle 
hallintorakenteelle pitää antaa käytännön edellytykset täyttää velvoitteensa. Niihin 
kuuluvat tekninen infrastruktuuri ja riittävä henkilöstö, jolla on sopiva ammatillinen 
tausta. Ympäristöhallinnon toimivuuden takaamiseksi joudutaan hyvin 
todennäköisesti laatimaan ja toteuttamaan huomattavia instituutioiden 
perustamisohjelmia. 
Kansallisten hallintotehtävien lisäksi hakijamaiden on tiedostettava se, että 
liittymishetkestä alkaen niiden on osallistuttava moniin virallisiin ja epävirallisiin 
neuvoston ja komission työryhmiin. Tämä on melkoinen taakka varsinkin pienille 
maille. Yhteisön ympäristösäännöstön tarkasteleminen virallisten 
sääntely komiteoiden ja neuvoa-antavien komiteoiden perustamisen kannalta antaa 
alustavan käsityksen siitä, kuinka paljon henkilöstöä tämä todennäköisesti vaatii. 
Edistääkseen ympäristöhallinnon rakenteiden vahvistamista hakijamaissa komissio 
kehittää parhaillaan instituutioiden perustamista ensisijaisilla aloilla luomalla 
kumppanuussuhteita hakijamaiden viranomaisten ja nykyisten jäsenvaltioiden 
vastaavien viranomaisten välillä. Ympäristö on nimetty yhdeksi liittymistä 
valmistelevan kumppanuuden painopistealueeksi, joten siihen kiinnitetään tässä 
yhteydessä erityistä huomiota. 
Yhteisön säännöstön täytäntöönpanoon ja valvontaan osallistuvien jäsenvaltioiden 
virkamiesten ja muun henkilöstön pitkäaikaiset komennukset muodostavat perustan 
tälle kumppanuustoiminnalle. Kumppanuuteen voi sisältyä myös muita toimenpiteitä, 
jotka ovat tarpeellisia hyvin määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. 
Täytäntöönpano-ohjelmat 
Täytäntöönpano-ohjelmat sisältäen alakohtaiset ympäristöanalyysit, painopisteet, 
ohjelman eri osa-alojen täytäntöönpanon vuotuiset kustannukset, rahoitusstrategiat ja 
19 
realistiset aikataulut, joissa annetaan määräajat säännöstön . noudattamiselle ovat 
olennainenosa yhteisön säännösten käyttöönottoa koskevia kansallisai ohjelmia. 
Ohjelmaan olisi sisällyttävä myös menettelyt ohjelman toteutumisen seurantaa ja 
saavutetun edistyksen vuosittaista raportointia varten. Täytäntöönpano-ohjelmat 
koostuvat yleensä strategisesta ja teoreettisesta suunnitteluvaiheesta sekä hankkeen 
kehittämis- ja toteuttamisvaiheesta. 
Ensimmäinen askel kohti direktiivikohtaisten täytäntöönpano-ohjelmien laatimista on 
kunkin yksittäisen direktiivin soveltamisalan määrittäminen, kuten niiden laitosten 
lukumäärän selvittäminen, joita suurista polttolaitoksista annettu direktiivi koskee, tai 
niiden alueiden määrittäminen, joita saattaa koskea ilmanlaadun puitedirektiivissä 
säädetty pakollinen seuranta. Näissä ensi vaiheen arvioissa olisi esitettävä myös 
alustavat kustannusarviot. 
Näitä alustavia tietoja käytetään pohjana perusteellisemmassa strategisessa 
suunnittelussa, jolla tähdätään yhteisön ympäristösäännöstön täydelliseen 
noudattamiseen. Strategisten täytäntöönpanosuunnitelmien on oltava riittävän 
yksityiskohtaisia, jotta ne helpottavat keskitettyä päätöksentekoa. Yleinen strateginen 
suunnittelu toimii pohjana yksittäisille täytäntöönpanopäätöksille, jolloin työtaakka 
siirtyy valtion tasolta alue- ja paikallistasolle sekä yksityiselle sektorille. Yksittäiset 
täytäntöönpanopäätökset kuuluvat näiden täytäntöönpanoelinten vastuulle. 
Kansallisten hallitusten vastuulla on kuitenkin huolehtia siitä, että täytäntöönpano 
tapahtuu sovittujen aikataulujen mukaisesti. Tähän voidaan käyttää olemassa olevia 
keinoja, kuten tehokasta lainsäädännön noudattamisen valvontaa. 
Koordinointi ja seuranta 
Kaikkia liittymistä edeltävää vaihetta varten suunniteltuja toimia on seurattava ja 
arvioitava säännöllisesti. Kattava seurantamekanismi on tärkeä myös siksi, että 
osapuolten lukumäärä todennäköisesti kasvaa lähentämisprosessin aikana. 
Siksi olisi aiheellista perustaa viralliset ja jäsennellyt järjestelmät erityisesti 
tiedottamista j a raportointia varten. 
-20-
ISSN 1024-4492 
KOM(98) 294 lopullinen 
ASIAKIRJAT 
FI 14 11 01 
Luettelonumero : CB-CO-98-353-FI-C 
ISBN 92-78-36844-X 
Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto 
L-2985 Luxemburg