[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 21.4.2009

KOM(2009) 196 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Ulkoisten toimien rahoitusvälineiden väliarviointi {SEC(2009) 530}

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Ulkoisten toimien rahoitusvälineiden väliarviointi

1. RAHOITUSVÄLINEIDEN UUDISTAMINEN

Jokin aika sitten toteutetulla ulkoisten toimien rahoitusvälineiden uudistuksella on onnistuttu yksinkertaistamaan yli 30 erityissäädöstä neljäksi maantieteelliseksi ja neljäksi temaattiseksi välineeksi sekä joukoksi temaattisia ohjelmia.[1] Tämä perusteellinen rationalisointi- ja yksinkertaistamisprosessi on tuottanut valtavaa hyötyä. Sen avulla on esimerkiksi

- varmistettu toimintapoliittinen johdonmukaisuus, yhdenmukaisuus ja synergia unionin tärkeimpien ulkosuhdevälineiden (poliittinen vuoropuhelu, kauppa, kehitysapu, taloudellinen yhteistyö, sisäpolitiikkojen ulkosuhteisiin liittyvät näkökohdat ja monenvälisyys) välillä;

- yksinkertaistettu menettelyjä ja siten parannettu avun ohjelmasuunnittelun ja toteutuksen sekä kriisivalmiuden tehokkuutta, vaikuttavuutta ja joustavuutta; ja

- helpotettu toimielinten välistä sekä tuensaajien ja muiden avunantajien kanssa käytävää vuoropuhelua ja koordinointia.

Uuden rakenteen avulla on ensimmäisen kerran pantu täytäntöön kattavat yhteistyöjärjestelmät useiden kohdennettujen asetusten perusteella. Yhteistyöjärjestelmiä koordinoidaan EIP:n toimien, YUTP/ETPP:n toimien ja makrotaloudellisen avun kanssa ja viimeksi mainitut myös täydentävät kyseisiä järjestelmiä.

Uudet välineet pannaan täytäntöön maakohtaisilla strategia-asiakirjoilla, alueellisilla strategia-asiakirjoilla, temaattisilla strategia-asiakirjoilla ja IPA:n osalta monivuotisilla suuntaa-antavilla suunnitteluasiakirjoilla. Nämä ohjelma-asiakirjat, joihin liittyvät monivuotiset määrärahat, mahdollistavat selkeän sitoutumisen ja avun toimittamisen yhteistyössä tuensaajien kanssa.

2. Rahoitusvälineiden väliarviointia koskeva lauseke

Kaikkiin seitsemään uuteen asetukseen (ei humanitaarisesta avusta annettuun) sisältyy lauseke, jonka mukaan komission on esitettävä kertomus niiden täytäntöönpanosta 31. päivään joulukuuta 2010 mennessä ja ehdotettava mahdollisesti tarvittavia muutoksia. Arviointiin sisältyy nimenomaan kehitysyhteistyön rahoitusvälineen (DCI) perustamisesta annetun asetuksen liitteessä IV vahvistetut alustavat määrärahat ja eurooppalaista naapuruuden ja kumppanuuden välinettä (ENPI) koskevan asetuksen 29 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu määrärahojen jakautuma.

Vaikka kertomuksen määräaika on 31. joulukuuta 2010, komissio suostui rahoitusvälineiden hyväksymistä edeltäneissä loppuneuvotteluissa parlamentin pyyntöön väliarvioinnin tekemisestä ennen vuonna 2009 järjestettäviä Euroopan parlamentin vaaleja ja parlamentin kertomusten ja suositusten huomioonottamisesta.

Väliarviointi kattaa ainoastaan säädökset. Parlamentin suosituksia, jotka eivät vaikuta lainsäädäntöteksteihin, tarkastellaan strategia- ja ohjelmasuunnitteluasiakirjojen väliarvioinnissa. Tuolloin arvioidaan tämänhetkistä kehitystä ja päivitetään strategiat kumppanimaissa tapahtuneen kehityksen perusteella. Erityistä huomiota kiinnitetään kansalaisyhteiskunnan osallistumiseen ja avun vaikuttavuuteen. Arviointiprosessi saataneen päätökseen vuoden 2009 loppuun mennessä ja samaan ajankohtaan mennessä valmistunevat päivitetyt strategia-asiakirjat sekä monivuotiset suuntaa-antavat ohjelmat, joissa esitetään vuosien 2011–2013 talousarvio alakohtaisesti. IPA:an sovelletaan erilaista strategia- ja ohjelmasuunnittelukehystä, jotka kattaa liukuvan kolmivuotiskauden ja jota päivitetään vuosittain laajentumista koskevan strategia-asiakirjan mukaisesti.

Rahoituspuitteisiin sisältyvien varojen osalta arvioidaan ainoastaan, ovatko ne säädöksissä vahvistettujen viitemäärien ja alustavien määrärahojen mukaiset. Väliarviointi ei vaikuta myöhemmin tänä vuonna esitettävään talousarvion kokonaistarkasteluun tai vuosittaiseen talousarviomenettelyyn.

Väliarvioinnin tavoitteena on todentaa, että välineet täyttävät uudistukselle asetetut tavoitteet osittain mittavan yksinkertaistamisen avulla. Yksinkertaistaminen on jatkuva prosessi, joten komissio ottaa huomioon myös lisäparannusten mahdollisuuden, mukaan lukien varainhoitoasetuksen muuttamisen erityisesti valvontaympäristön osalta.

Tiedonantoon liittyy

- komission yksiköiden valmisteluasiakirja, jossa arvioidaan yksityiskohtaisemmin yksittäisiä välineitä;

- lainsäädäntöehdotuksia, jos komissio on katsonut arvioinnin perusteella, että tietyt muutokset ovat tarpeen.

3. Lainsäädäntöehdotuksia edellyttävät havainnot

3.1 Tarve poistaa lainsäädännössä oleva aukko

Sen varmistamiseksi, että toimintapoliittiset tavoitteet ja uudet välineet ovat johdonmukaisia ja yhtenäisiä EU:n politiikan yleisen suunnan kanssa, komissio sitoutui käymään toimintastrategiaa koskevaa vuoropuhelua neuvoston ja parlamentin kanssa. Vuoropuhelun käyminen vahvistettiin demokraattisesta valvonnasta ja ulkoisten toimien johdonmukaisuudesta annetuissa julistuksissa nro 4 ja 5, jotka liitettiin talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja moitteettomasta varainhoidosta tehtyyn toimielinten sopimukseen[2].

Vuoropuhelua käytiin vuonna 2007 strategia-asiakirjojen luonnoksista, jotka toimitettiin neuvostolle ja parlamentille eri rahoitusvälineiden täytäntöönpanoa varten. IPA:n osalta vuoropuhelua käydään vuosittain. Uudet rahoitusvälineet ovat kaiken kaikkiaan täyttäneet ulkoisten toimien rahoitusvälineiden uudistukselle asetetut tavoitteet (ks. valmisteluasiakirja).

Tärkein valvontaprosessissa esiin tuotu kysymys koski kehitysyhteistyön rahoitusvälinettä (DCI), jonka osalta parlamentti katsoi, että eräät maantieteellisten ohjelmien puitteissa suunnitellut toimet eivät olleet tukikelpoisia kyseistä rahoitusvälinettä koskevan asetuksen perusteella. Parlamentti katsoi, että joko niitä ei ollut kohdistettu riittävästi köyhyyden poistamiseen ja vuosituhattavoitteiden saavuttamiseen tai ne eivät täyttäneet mainitun asetuksen 2 artiklan 4 kohdan mukaisia julkisen kehitysavun (ODA) edellytyksiä. Parlamentti hyväksyi neljä päätöslauselmaa, joissa se katsoi, että komissio oli ylittänyt täytäntöönpanovaltuutensa ja kehotti peruuttamaan kyseiset toimenpiteet.

Samaan aikaan budjettivallan käyttäjä käynnisti vuosina 2007 ja 2008 neljä valmistelevaa toimea, joiden tarkoituksena on tukea sellaisia muita kuin julkisen kehitysavun toimenpiteitä, joita ei voi rahoittaa kehitysyhteistyön rahoitusvälineellä:

- liiketoimintaa ja tiedettä koskeva vaihto Kiinan kanssa

- liiketoimintaa ja tiedettä koskeva vaihto Intian kanssa

- yhteistyö Aasian keskitulotason maiden kanssa

- yhteistyö Latinalaisen Amerikan keskitulotason maiden kanssa.

Nopeasti kehittyvän talouden maiden – erityisesti Kiina, Intia ja Brasilia – esiintulon myötä ja EU:n suhteiden lujittuessa useiden dynaamisten kehitysmaakumppanien kanssa on entistä tärkeämpää, että on mahdollista rahoittaa julkisen kehitysavun tavoitteet ylittäviä toimenpiteitä näissä maissa.

Parlamentti myös vastusti kehitysyhteistyön rahoitusvälineen käyttämistä Erasmus Mundus -ohjelman ulkoiseen yhteistyöhön kuuluvan eurooppalaista liikkuvuutta koskevan osan rahoittamiseen, sillä se ei täytä julkisen kehitysavun tukikelpoisuuskriteerejä. Jotta koko ohjelman toteutus ei vaarantuisi, komissio suostui poistamaan kyseisen rahoituksen kehitysyhteistyön rahoitusvälineen piiristä vuodesta 2010 alkaen ja etsimään lainsäädännöllisen ratkaisun väliarvioinnin puitteissa.

Näistä rajoitteista johtuu, että vaikka kehitysyhteistyön rahoitusvälinettä koskevan asetuksen olisi edelleen muodostettava tärkein yhteistyökehys näille maille, ulkoisten toimien rahoitusjärjestelmällä ei ole oikeusperustaa tällaisten toimenpiteiden rahoittamiseksi. Tämän puutteen korjaamiseksi nykyisten, vuosien 2007–2013 oikeudellisten ja budjettirajoitusten puitteissa ehdotetaan, että teollistuneiden maiden kanssa tehtävän yhteistyön rahoitusvälineestä (ICI) annettua asetusta muutetaan niin, että se kattaa kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä tukea saavat maat. Muutos on rajoitettu sen toimintapoliittisen sisällön, talousarviovaikutusten ja soveltamisajan suhteen. Se ei vaikuta seuraavan rahoituskehyksen puitteissa mahdollisesti tehtäviin ulkoisen yhteistyön rahoitusvälineitä koskeviin ehdotuksiin.

Valmistelevista toimista saatujen kokemusten perusteella komissio ehdottaa lainsäädännöllistä seurantaa, jotta voidaan rahoittaa myös muita kuin julkisen kehitysavun piiriin kuuluvia toimenpiteitä maissa, jotka kuuluvat kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä annetun asetuksen piiriin.

3.2 Muut tarvittavat lainsäädännölliset muutokset

Rahoitusvälineiden väliarvioinnissa on havaittu tarve edetä kahden muun muutossarjan kanssa.

3.2.1 Vakautusväline

Vakautusväline on uusin ja innovatiivisin rahoitusväline, jonka tavoitteena on mahdollistaa johdonmukainen ja integroitu toiminta kriisitilanteissa ja uhkaavissa kriiseissä yhden säädöksen perusteella yksinkertaistettuja päätöksentekomenettelyjä soveltaen. Vakautusvälineessä on myös huomattavasti suuremmat rahoitusresurssit kuin sitä edeltäneessä kokeilussa eli nopean toiminnan järjestelmässä. Vaikka vakautusväline täyttää selvästi tavoitteensa, tarvitaan muutamia muutoksia.

- Tavoitteet ja soveltamisala

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin kumosi 20. toukokuuta 2008 yhteisen toiminnan 2002/589/YUTP täytäntöönpanosta pienaseita koskevan moratorion yhteydessä 2. joulukuuta 2004 tehdyn neuvoston päätöksen 2004/833/YUTP.[3] Tuomioistuin katsoi, että pienaseiden leviämisen torjumista koskevat toimenpiteet kuuluvat kehityspolitiikan alaan liittyvään yhteisön toimivaltaan eikä niitä voida toteuttaa YUTP:n puitteissa, jos niiden pääasiallinen tarkoitus tai tekijä liittyy kehityspolitiikkaan. Neuvosto ei ollut samaa mieltä silloin, kun vakautusväline hyväksyttiin marraskuussa 2006, ja vakautusvälinettä koskevan asetuksen 3 artiklan 2 kohdan i alakohdassa on seuraava rajoitus:

” Se ei kata tukea toimenpiteille, joilla torjutaan aseiden leviämistä .”

Kun vakautusvälinettä koskeva asetus annettiin, neuvosto ja komissio antoivat yhteisen lausuman, jossa ne sopivat, että asetuksen uudelleentarkastelun osana 3 artiklan 2 kohdan i alakohdan soveltamisalaa tarkistetaan tarvittaessa. Koska asetuksessa selvästi suljetaan pois kyseisenlainen rahoitus, artiklaa ehdotetaan tarkistettavan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti. Samasta syystä 4 artiklan 1 kohdan a alakohtaa, joka koskee tukea laittoman kaupan torjuntaan, olisi muutettava niin, että siinä viitataan selvästi ”pienaseisiin ja kevyisiin aseisiin”.

Ehdotetaan, että 3 artiklan 2 kohdan i alakohtaa ja 4 artiklan 1 kohdan a alakohtaa muutetaan yhteisöjen tuomioistuimen tuomioiden perusteella ja poistetaan rajoitus tuesta toimenpiteille, joiden tarkoituksena on torjua pienaseiden ja kevyiden aseiden leviämistä.

- Osallistuminen ja alkuperäsäännöt

Vaikeuksia on esiintynyt toteutettaessa kriisejä edeltävään ja kriisien jälkeiseen valmiuksien kehittämiseen liittyviä 4 artiklan 3 kohdan mukaisia toimenpiteitä. Moniin näistä toimenpiteistä liittyy rauhanrakentamiskumppanuuksien tukemista koskevia ehdotuspyyntöjä (siviiliyhteiskunnan valmiuksien parantaminen, konfliktien estoon liittyvät siviiliyhteiskunnan ennakkovaroitustoiminnot ja kenttäperustaiset analyysit sekä siviiliyhteiskunnan tarjoamat ennakoivat toimintapoliittiset neuvot). Osallistumista ja alkuperäsääntöjä koskevan 17 artiklan mukaan sellaisista OECD-maista olevat kumppanit, jotka eivät ole EU:n tai Euroopan talousalueen jäseniä, eivät voi osallistua 4 artiklan 3 kohdan mukaiseen kriisejä edeltävään ja kriisien jälkeiseen valmiuksien kehittämiseen liittyvään hankinta- ja tukisopimusten tarjousmenettelyyn, mutta tällaista rajoitusta ei ole 3 artiklassa kriisitilanteisiin vastaamista koskevien sopimusten osalta. Rajoituksen vuoksi esimerkiksi Sveitsi ja Kanada eivät voi osallistua, vaikka näiltä mailta on saatu erinomaisia ehdotuksia. Tämä saattaa vaikuttaa merkittävästi toiminnan laatuun ja 4 artiklan 3 kohdan mukaisten tavoitteiden saavuttamiseen. Kyseiset tavoitteet liittyvät läheisesti 3 artiklan mukaisiin tavoitteisiin.

Asetuksen 17 artiklaan ehdotetaan lisättävän tekninen muutos, jolla avataan 4 artiklan 3 kohdan mukaisiin toimenpiteisiin liittyvien hankinta- ja tukisopimusten tarjousmenettelyt, kuten on jo laita 3 artiklan mukaisten toimenpiteiden osalta. |

- Varainhoitoa koskevat säännökset

Asetuksessa rajoitetaan 4 artiklan 1 kohdan mukaisten toimenpiteiden, jotka koskevat yleiseen järjestykseen, yksilöiden turvallisuuteen, elintärkeään infrastruktuuriin ja kansanterveyteen kohdistuvia uhkia, määrärahaosuus 7 prosenttiin. Tämä prosenttiosuus on osoittautunut riittämättömäksi ja sitä on lisättävä. Tehokkaiden toimien kehittäminen näillä aloilla edellyttää kouriintuntuvampia toimenpiteitä niiden todellisen vaikutuksen, näkyvyyden ja uskottavuuden varmistamiseksi. Lisäksi sellaisten, alueiden rajat ylittävien toimien kehittäminen, jotka täydentävät kansallisia ja alueellisia toimia, edellyttää riittävää rahoitusta kriittisen massan saavuttamiseksi. Tähänastisilla määrärahoilla, joihin sovelletaan vakautusvälinettä koskevan asetuksen 24 artiklassa säädettyä 7 prosentin rajoitusta, ei näitä tavoitteita voida saavuttaa.

Asetuksen 24 artiklaa ehdotetaan muutettavan nostamalla 4 artiklan 1 kohdan mukaisten toimenpiteiden enimmäisrahoitusosuus 7 prosentista 10 prosenttiin. |

3.2.2 DCI- ja EIDHR-asetusten mukaiset verot, tullit ja maksut

Suurimmat ohjelmien ja hankkeiden toteuttamisessa kohdatut ongelmat liittyvät DCI- ja EIDHR-asetusten mukaisten verojen, tullien ja maksujen suorittamiseen. Muihin välineisiin sisällytettyä joustoa tarvitaan – poikkeustapauksissa ja asianmukaisesti perustelluissa olosuhteissa – verojen, tullien ja maksujen suorittamiseen. Tämä on erityisen tärkeää silloin, kun hankkeet tai ohjelmat toteuttavat kansalaisjärjestöt, joiden on ehkä siirrettävä tietyt tehtävät tai palvelutoiminnot yksityisen sektorin alihankkijoille. Demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevan eurooppalaisen rahoitusvälineen, jonka piirissä toimivat yleensä kansalaisjärjestöt, yksi perusperiaatteista on sen riippumattomuus kolmansien maiden hallitusten ja muiden viranomaisten suostumuksesta. Tässä yhteydessä verojen ja tullimaksujen kuuluminen tuen ulkopuolelle on käytännössä osoittautunut ongelmalliseksi.

Sen vuoksi on tärkeää yhdenmukaistaa EIDHR-asetuksen 13 artiklan 6 kohta ja DCI-asetuksen 25 artiklan 2 kohta muiden ulkoisen toimien rahoitusvälineiden vastaavien säännösten kanssa seuraavasti: ”Yhteisön rahoitusta ei periaatteessa saa käyttää verojen, tullien eikä maksujen suorittamiseen avunsaajamaissa.” ICI-asetuksen sanamuoto on erilainen vaikkakaan ei ongelmallinen, mutta ehdotetaan, että myös se yhdenmukaistetaan johdonmukaisuuden vuoksi.

Kaikkia välineitä koskevilla sisäisillä ohjeilla varmistetaan, että mainittu jousto on rajallinen ja että sitä sovelletaan johdonmukaisesti, sillä niissä selvennetään, että poikkeuksia tehdään vain yksittäisissä tapauksissa poikkeuksellisissa olosuhteissa.

Ehdotetaan, että EIDHR- ja DCI-asetukset yhdenmukaistetaan muiden välineiden kanssa verojen, tullien ja maksujen suorittamisen osalta. |

4. Muut keskeiset havainnot

Komissio katsoo, että asetukset ovat yleisesti ottaen asianmukaiset eikä niihin tarvitse tehdä muita muutoksia ehdotettujen lisäksi. Ohjelmasuunnittelussa ei ole havaittu suuria ongelmia. Vaikka onkin liian varhaista arvioida toimintojen vaikutusta, täytäntöönpano sujuu parhaillaan ilman vakavia vaikeuksia. Vuoden 2008 ennätyksellinen sitoumusten ja maksujen toteuttaminen ja se, että toteuttamattomia sitoumuksia ei ole syntynyt vaikka sitoumusten määrä on kasvanut, kuvastavat toteuttamisvauhtia.

4.1 Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline (ENPI)

ENPI:n, joka on politiikkalähtöinen väline, soveltamisala ja tavoitteet ovat osoittautuneet riittäviksi Euroopan naapuruuspolitiikan (ENP) tukemisessa. Maakohtaiset ohjelma-asiakirjat on suurelta osin suunniteltu niin, että ne tukevat Euroopan naapuruuspolitiikan toimintasuunnitelmien toteuttamista. Monta maata koskevat ohjelmat tukevat toimintapolitiikan alueellisia ulottuvuuksia (itäinen kumppanuus, Välimeren unioni ja Mustanmeren synergia). Innovatiiviseen rajat ylittävää yhteistyötä koskevaan osuuteen on alusta alkaen sovellettu asetuksessa säädettyä viiden prosentin viitemäärää. Komissio on myös ohjelmoinut varoja tarkoituksena kohdistaa enintään kolme prosenttia naapurialueille suunnatusta rahoituksesta maahanmuuttoa koskeviin tai siihen liittyviin aloihin.

Se, ettei asetuksessa selkeästi sallita revolving funds -tyyppisten rahastojen perustamista, on ongelma silloin, kun tuetaan yksityissektoria ja pk-yritysten kehitystä Euro–Välimeri-investointi- ja kumppanuusvälineestä (FEMIP) tai naapuruuspolitiikan investointivälineestä (NIF). Tämän ongelman ratkaisemiseksi viime vuonna ehdotettiin lainsäädännön muuttamista.[4]

Toinen ongelma koskee tarvetta mahdollistaa ENPI:n käyttö kriiseissä, joissa tarvitaan lisäresursseja. Toimielinten välisen sopimuksen 37 kohdassa sallitaan rahoituspuitteiden ylitys yli viidellä prosentilla, jos ilmenee ” uusia objektiivisia ja pitkäkestoisia seikkoja, joille on selkeät ja täsmälliset perusteet ”. Komissio katsoo, että tätä säännöstä sovelletaan miehitetyillä palestiinalaisalueilla ja Georgiassa sattuneiden tapahtumien yhteydessä ja joiden osalta budjettivallan käyttäjä on hyväksynyt merkittäviä määrärahalisäyksiä.

Komissio ottaa huomioon parlamentin päätöslauselman eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen tarkistamisesta.[5] Komissio on laajalti samaa mieltä useimmista suosituksista ja ottaa ne asianmukaisesti huomioon tarkastellessaan strategia-asiakirjoja.

ENPI-asetus vaikuttaa yleensä ottaen riittävältä yhteistyön säilyttämiseksi naapurimaiden kanssa edellyttäen, että lainsäätäjä hyväksyy toukokuussa 2008 ehdotetun muutoksen revolving funds -rahastojen käyttömahdollisuudesta. Ilman tätä mahdollisuutta tavoitteiden saavuttaminen vaikeutuu suuresti. Budjettivallan käyttäjän olisi myös oltava tietoinen mahdollisista kriiseihin liittyvistä tarpeista, jolloin saattaa olla tarpeen turvautua toimielinten välisessä sopimuksessa vahvistettuihin joustomekanismeihin.

4.2 Liittymistä valmisteleva tukiväline (IPA)

IPA-asetus on osoittautunut menestykselliseksi välineeksi, jolla ohjataan ehdokasmaita ja mahdollisia ehdokasmaita kohti EU:n jäsenyyttä. Viiden aikaisemman asetuksen[6] virtaviivaistaminen yhdeksi kokonaisuudeksi mutta niin, että niillä on eri osa-alueet, mahdollistaa johdonmukaisen ja yksilöllisen tuen ohjelmasuunnittelun ja toteutuksen kussakin avunsaajamaassa. Siirtymävaiheen tukea ja instituutioiden kehittämistä koskeva osa-alue mahdollistaa pitkälle menevän lähentymisen EU:n normien ja politiikkojen kanssa. Rajat ylittävän yhteistyön osa-alue on aikaisempiin välineisiin verrattuna yksinkertaistanut ohjelmasuunnittelua ja täytäntöönpanoa, jotka nyt toteutetaan yksien sääntöjen perusteella käyttäen yhtä talousarviota, jota sovelletaan rajan molemmin puolin, myös EU:n jäsenvaltioiden vastaisilla rajoilla. Lisäksi aluekehityksen, henkilövoimavarojen ja maaseudun kehittämisen osa-alueet valmistelevat ehdokasmaita (tekemällä oppiminen) koheesio-, rakenne- ja maaseudun kehittämisvarojen toteutukseen ja hallinnointiin liittymisen jälkeen.

Ohjelmasuunnittelu on siirtynyt ongelmitta viidestä edellisestä välineestä ja toteutus alkoi vuoden 2008 aikana. Tavoitteiden toteuttaminen on toistaiseksi näkynyt IPA-ohjelmasuunnittelun tuottamina hyvään hallintotapaan liittyvinä vaikutuksina. Kaikki avunsaajamaat ovat ottaneet enemmän vastuuta IPA-ohjelmien hallinnoinnissa moitteettoman varainhoidon periaatteiden ja varainhoitoasetuksen mukaisesti.

Ohjelmasuunnittelun avulla on tähän mennessä voitu käynnistää tai vahvistaa tärkeitä aloitteita (kuten infrastruktuurihankkeita koskeva järjestely, energiatehokkuuden rahoitusväline ja eurooppalainen rahasto kaakkoiseurooppalaisten pienyritysten kehittämistä varten) ja koulutusohjelmia (Erasmus Mundus, nuorisotoimintaohjelma Youth in Action, Tempus). Lisäksi on voitu kehittää edelleen alueellisia yhteistyöaloitteita (esimerkiksi alueellinen yhteistyöneuvosto, julkishallinnon alueellinen koulu, katastrofiriskin vähentäminen, kulttuuriperinnön elvyttäminen, Keski-Euroopan vapaakauppasopimus) ja edistää kansalaisyhteiskunnan kehitystä ja sen kanssa käytävää vuoropuhelua (kansalaisyhteiskuntaa koskeva väline). Noin kolmannes TAIB-määrärahoista on suunnattu hallintotavan parantamiseen, hallinnollisen ja oikeudellisen uudistuksen edistämiseen, oikeusvaltion vahvistamiseen, korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan, ihmisoikeuksien edistämiseen ja kansalaisyhteiskunnan kehittämiseen.

Rahoituspuitteisiin sisältyvien varojen on toistaiseksi katsottu olevan riittävät, vaikkakin eräitä lisäresursseja on tarvittu Kosovon (YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244/1999 mukaisesti) tarpeisiin. Jos avunsaajamaiden olot eivät suuresti muutu, pitäisi olla mahdollista toteuttaa poliittiset sitoumukset ja jatkaa laajentumisprosessia niin, että rahoituspuitteiden viiden prosentin joustovara ei ylity. IPA-maiden aseman mahdollinen muuttuminen mahdollisesta ehdokasmaasta ehdokasmaaksi edellyttäisi neuvoston asetuksen liitteiden muuttamista IPA-asetuksen 23 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti.

4.3 Kehitysyhteistyön rahoitusväline (DCI)

Kehitysyhteistyön rahoitusvälineellä (DCI) on pystytty täyttämään johdonmukaisuutta, vaikuttavuutta ja tehokkuutta koskevat tavoitteet. Ensimmäisten strategia-asiakirjojen ja kolmen ensimmäisen vuoden vuotuisten toimintaohjelmien laadinnassa otettiin huomioon avunantajien koordinointi, kumppanimaiden kanssa käytävä vuoropuhelu ja kansalaisyhteiskunnan osallistuminen. Muita tärkeitä kysymyksiä kuin muun kuin julkisen kehitysavun piiriin kuuluvien toimintojen kattamistarve toisen säädöksen perusteella ja verotus ei ole ilmennyt ja toteutuksen odotetaan jatkuvan ongelmitta. Rahoituspuitteiden osalta voidaan todeta, että vuosien 2007 ja 2008 lopullisten talousarvioiden ja vuoden 2009 talousarvion perusteella näyttää siltä, että 16 897 miljoonan euron viitesummaa on lisätty 239 miljoonalla eurolla (+1,4 %). Suurin osa lisäyksestä (176 miljoonaa euroa) johtuu ympäristö- ja energia-alan temaattisesta ohjelmasta, jonka tarkoituksena on vastata ilmastonmuutokseen liittyviin kansainvälisiin haasteisiin. Muut ohjelmat ovat asetuksen liitteessä IV vahvistettujen alustavien määrärahojen mukaiset, ja maantieteellisiin ohjelmiin suunnataan loput mainitusta lisäyksestä (60 miljoonaa euroa).

DCI-asetuksen antamisen yhteydessä annettiin myös komission julistus asetuksen 5 artiklasta, joka koskee maantieteellisiä ohjelmia. Julistuksessa komissio vahvisti, että sen kehitysavun ensisijaisia tavoitteita ovat köyhyyden poistaminen ja vuosituhattavoitteiden saavuttaminen. Sosiaalista infrastruktuuria ja sosiaalipalveluja koskeva 35 prosentin viitearvo on ylitetty, mutta komissio on sitoutunut jatkamaan vuosittaista raportointiaan näiden alojen todellisista kuluista. Komissio on myös sitoutunut asettamaan ensisijaiseksi tavoitteekseen perusterveydenhuollon ja peruskoulutuksen käyttäen viitearvona 20 prosenttia. Komissio otti tämän huomioon vuoropuhelussaan avunsaajamaiden tai -alueiden kanssa eikä näe vaikeuksia saavuttaa kyseistä tavoitetta. Suora tuki perus- ja keskiasteen koulutukseen ja perusterveydenhuoltoon oli vuonna 2007 jo noin 17 prosenttia kaikista maantieteellisiin ohjelmiin liittyvistä sitoumuksista, vaikka huomioon ei otettaisi näihin aloihin liittyvää yleistä budjettitukea. Kyseistä viitearvoa koskeva seuranta sisältyy EY:n ulkomaanapua koskevaan vuosikertomukseen.

4.4 Demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen rahoitusväline (EIDHR), vakautusväline (IfS), väline ydinturvallisuusalan yhteistyötä varten (INSC) ja teollistuneiden ja muiden korkean tulotason maiden ja alueiden kanssa tehtävän yhteistyön rahoitusväline (ICI)

Näiden neljän välineen kohdalla ei ole ilmennyt ongelmia toimintapolitiikan muotoilussa, ja asetukset ovat riittävästi tukeneet toimintapoliittisia tavoitteita (lukuun ottamatta vakautusvälinettä koskevia muutoksia ja EIDHR:ää koskevaa verokysymystä, jota käsitellään 3.2 kohdassa). Vuodesta 2011 alkaen ICI:hin kuuluu tuki maailmanlaajuisten haasteiden ratkaisemiseen tarkoitettujen transatlanttisten menetelmien kehittämiseen; tällä hetkellä on käynnissä kokeiluhanke, joka perustettiin parlamentin aloitteesta. Tämä ei edellytä viitemäärärahojen muuttamista. Erilliset rahoituspuitteet lisätään kuitenkin tarkistettuun ICI-asetukseen, koska asetuksen soveltamisalaa laajennetaan kehitysyhteistyön rahoitusvälineen kohdemaihin.

Lisäksi komissio noudattaa sitoumustaan rajoittaa vaalitarkkailumenot enintään 25 prosenttiin käytettävissä olevista EIDHR-varoista vuosina 2007–2013.

5. PÄÄTELMÄT

UUSI ULKOISTEN TOIMIEN RAHOITUSVÄLINEIDEN JÄRJESTELMÄ TÄYTTÄÄ TÄYSIN TAVOITTEEN TUKEA EU:N TOIMINTAPOLITIIKKOJA JA YHTEISTYÖTÄ TEHOKKAAMMILLA JA YHDENMUKAISEMMILLA VÄLINEILLÄ. TOTEUTUS ON TÄHÄN MENNESSÄ SUJUNUT ONGELMITTA, JA KOMISSIO TÄYTTÄÄ TÄYSIMÄÄRÄISESTI ERI SITOUMUKSET, JOTKA SE TEKI ASETUSTEN ANTAMIS ta edeltäneissä neuvotteluissa.

Komissio on kuitenkin havainnut joitakin ongelmia, jotka edellyttävät lainsäädännöllisiä toimia, ja kehottaa Euroopan parlamenttia ja neuvostoa hyväksymään seuraavat ehdotukset:

- ICI-asetuksen muutos, jotta voidaan rahoittaa muun kuin julkisen kehitysavun piiriin kuuluvat toiminnot kehitysyhteistyön rahoitusvälineen kohdemaissa;

- vakautusvälinettä koskevan asetuksen muutokset;

- DCI- ja EIDHR-asetusten muutokset, joilla yhdenmukaistetaan veroja, tulleja ja maksuja koskevaa sanamuotoa;

- ENPI-asetuksen muutos, joka mahdollistaa revolving funds -rahastojen perustamisen; tämä ehdotus tehtiin toukokuussa 2008.

Jos banaanisopimus tehdään seuraavien viikkojen aikana WTO:n puitteissa, tämä saattaa edellyttää tärkeimmissä AKT-banaaninviejämaissa toteutettavien toimenpiteiden tukemista. Tätä varten komissio ehdottaisi aikanaan DCI-asetuksen muuttamista.

Jotta tarvittavat muutokset voidaan panna täytäntöön, komissio toivoo, että mainitut ehdotukset tulevat voimaan vuoden 2010 alussa.

[1] Kyseiset välineet ovat kehitysyhteistyön rahoitusväline (DCI), eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline (ENPI), demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen rahoitusväline (EIDHR), vakautusväline (IfS), teollistuneiden maiden kanssa tehtävän yhteistyön rahoitusväline (ICI), väline ydinturvallisuusalan yhteistyötä varten (INSC), liittymistä valmisteleva tukiväline (IPA) ja humanitaarisesta avusta annettu asetus. Humanitaarisesta avusta annettua asetusta ei muutettu.

[2] EUVL C 139, 14.6.2006, s. 1.

[3] Asia C-91/05 (ECOWAS).

[4] KOM(2008) 308, 21.5.2008.

[5] P6-TA(2009)0078, 19.2.2009.

[6] PHARE, ISPA, SAPARD, Turkin liittymistä valmisteleva väline ja CARDS.