Erityiskertomus nro 8/2001 perunatärkkelyksen ja viljatärkkelysten tuotantotukijärjestelmästä ja perunatärkkelykselle maksettavista tuista sekä komission vastaukset



Virallinen lehti nro C 294 , 19/10/2001 s. 0001 - 0019



Erityiskertomus nro 8/2001 perunatärkkelyksen ja viljatärkkelysten tuotantotukijärjestelmästä ja perunatärkkelykselle maksettavista tuista sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (2001/C 294/01) SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> TIIVISTELMÄ I. Edellinen viljatärkkelyksen ja perunatärkkelyksen tuotantotukiin(1) kohdistettu tilintarkastustuomioistuimen tarkastus kattoi vuosien 1986 ja 1988 välisen ajanjakson. Tilintarkastustuomioistuin tutki järjestelmän toimintaa uudelleen vuonna 1992 toteutetun yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen jälkeen ja ulotti tarkastusalueensa perunatärkkelyksen tuotannon suoraan tukeen liittyviin erityistoimenpiteisiin. Vuonna 1999 Euroopan unionin alueella tuotettiin 6,2 miljoonaa tonnia viljatärkkelystä ja 1,9 miljoonaa tonnia perunatärkkelystä. Vilja- ja perunatärkkelykseen liittyneiden menojen kokonaismäärä oli vuonna 2000 noin 900 miljoonaa euroa eli 5,4 prosenttia peltokasvialaan liittyvistä yhteisön menoista. Mikäli hehtaaritukia ei oteta huomioon, kyseisten menojen suuruus vuonna 2000 oli noin 400 miljoonaa euroa eli alle 1 prosentin EMOTR:n tukiosaston menojen kokonaismäärästä. II. Kuten tilintarkastustuomioistuin korosti varainhoitovuotta 1988 koskevassa vuosikertomuksessaan, mainitut tukimuodot otettiin käyttöön, koska viljojen markkinahinnat pysyivät vilja-alan tukijärjestelmän vaikutuksesta yhteisön alueella maailmanmarkkinahintoja korkeammalla tasolla. III. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti vuosien 1998 ja 2000 välisenä aikana myönnettyjen tukien ja suorien tukien maksujärjestelmän Saksassa, Ranskassa ja Alankomaissa. Tarkastuksen perusteella havaittiin, että hallinnollisten tarkastusten yleinen taso on tyydyttävä. Hallinnolliset tarkastukset ovat kuitenkin edelleen yleisin tarkastusmuoto, eikä niiden tueksi suoriteta riittävästi fyysisiä tarkastuksia, joiden avulla voitaisiin varmistaa varastokirjanpidon luotettavuus. Kansallisten tarkastajien perunatärkkelystä tuottavissa yrityksissä suorittamien tarkastusten taso vaihtelee jäsenvaltioittain, sillä asiakirjat eivät ole riittävän selkeitä eikä komissio anna tarkkoja ohjeita suoritettavista tarkastuksista. IV. Muut tilintarkastustuomioistuimen huomautukset liittyvät lähinnä seuraaviin tekijöihin: tuotantotukien laskentamenetelmän joustavuus, muunnettuja viljatärkkelyksiä koskevan erityisseurantajärjestelmän tarkoituksenmukaisuus ja sen täytäntöönpanoon liittyvät vaikeudet, tärkkelysperunoiden tuotannon kiintiöjärjestelmään liittyvät säännösten kiertämismahdollisuudet sekä vaikeudet, jotka liittyvät kiintiöiden riittävään mukauttamiseen markkinatilanteeseen nähden. V. Komissiolla ei ole käytössään riittävän laajaa tietojärjestelmää, jonka avulla se voisi arvioida, onko järjestelmän perustavoitteet saavutettu erityisesti seuraavilta osin: viljatärkkelystä käyttävien teollisuudenalojen kilpailukyky, suoraa tukea saavien viljelijöiden tulotaso tai korvauksen maksaminen perunatärkkelystä tuottavien yritysten rakenteellisesti epäedullisen aseman perusteella. VILJA- JA PERUNATÄRKKELYKSEN MARKKINAT 1. Vilja- ja perunatärkkelys ovat ensimmäisen jalostusasteen tuotteita, jotka ovat useimmissa käyttökohteissa korvattavissa muilla aineilla. Viljatärkkelystä saadaan lähinnä maissista ja vehnästä, mutta myös ohrasta, rukiista ja riisistä; perunatärkkelystä saadaan perunasta ja maniokista. Euroopan unionin alueella tuotettiin vuonna 1999 noin 8,1 miljoonaa tonnia vilja- ja perunatärkkelystä (ks. taulukko 1). Yhdysvallat on maailman suurin viljatärkkelyksen tuottaja; sen vuotuisen tuotannon määrä on noin 30 miljoonaa tonnia. Perunatärkkelystä tuotetaan lähes yksinomaan Euroopan pohjoisosissa, etupäässä Saksassa, Alankomaissa, Ranskassa ja Tanskassa. Tuotteita käytetään lähinnä elintarvike-, kemian-, paperi- ja tekstiiliteollisuudessa (ks. kaavio 1). Taulukko 1 Peruna- ja viljatärkkelyksen tuotanto ja myynti Euroopan unionissa >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Euroopan komission arviot (maatalouden PO). Kaavio 1 Peruna- ja viljatärkkelyksen sekä niiden johdannaisten menekki EU:n sisämarkkinoilla vuonna 1998 >PIC FILE= "C_2001294FI.000401.TIF"> Lähde: komissio, maatalouden PO. 2. Tullimaksut, joiden osuus on lähes puolet tuotteen arvosta, suojaavat yhteisön markkinoita, sillä tärkkelystä tuotetaan jo yli oman tarpeen. Tärkkelystä ei näin ollen tuoda yhteisön alueelle, ja ylituotannon viennistä yhteisön ulkopuolelle maksetaan vientitukea. Vuonna 1999 Euroopan unionin alueelta vietiin noin 1,7 miljoonaa tonnia vilja- ja perunatärkkelystä (21 prosenttia tuotannosta) joko sellaisenaan tai johdettuina tai teollisina tuotteina. 3. EU:n alueella on 75 tuotantopaikkaa, joista 23 on perunatärkkelystä tuottavia yrityksiä. Tärkkelykseksi jalostetaan noin kymmenen miljoonaa tonnia viljaa, eli lähes viisi prosenttia Euroopan unionin alueen viljantuotannosta. Tärkkelysperunan tuotanto, josta vastaa noin 18000 viljelijää, jalostetaan kokonaisuudessaan tärkkelykseksi. Tärkkelysperunaa tuotetaan usein sokerijuurikkaan ja viljan ohessa. YHTEISÖN ALUEELLA TUOTETTAVAN VILJATÄRKKELYKSEN KILPAILUKYVYN VARMISTAMINEN 4. Vilja- ja perunatärkkelyksen tuotantotukijärjestelmän tavoitteena on tärkkelystä käyttävän muun kuin elintarviketeollisuuden kilpailukyvyn varmistaminen sellaisiin ulkopuolisiin valmistajiin nähden, jotka voivat tuoda EU:n alueelle maailmanmarkkinoilta hankittua tärkkelystä sisältäviä tuotteita yhteisön markkinahintoja alhaisemmilla hinnoilla. Vilja-alan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1766/92(2) mukaan tukea maksetaan viljasta saatavan tärkkelyksen, perunatärkkelyksen tai jopa sellaisten johdettujen tuotteiden tuotannosta, joita käytetään sellaisten, muiden kuin elintarvikkeiden tuotantoon, joista ei makseta tuontitulleja tai joihin sovelletaan alennettuja tulleja. 5. Arviolta kolmasosa EU:n alueella tuotetusta, muuhun kuin elintarviketuotantoon käytettävästä vilja- ja perunatärkkelyksestä jalostetaan muunnetuksi tärkkelykseksi. Muunnetut tärkkelykset ovat kuuluneet niiden erittäin merkittävän markkinaosuuden ja etenkin alalta puuttuvien suojatoimien takia vuodesta 1986 alkaen tuotteisiin, joiden tuotannosta voidaan maksaa tukea. 6. Tuotantotukijärjestelmää täydentävät erityistoimenpiteet, joita kohdistetaan perunatärkkelystä valmistaville yrityksille toimitettaviin tärkkelysperunoihin sillä perusteella, että ne ovat suorassa kilpailuasemassa viljatärkkelyksen tuotantoon käytettäviin viljoihin nähden. Erityistoimenpiteiden yhteydessä tärkkelysperunoiden tuottajille maksetaan teollisuudenaloittain määritetty vähimmäishinta sekä suoraa yhteisön tukea (41 prosenttia vähimmäishinnasta ennen vuotta 2000(3), minkä lisäksi perunatärkkelystä tuottaville yrityksille suoritetaan maksu, joka perustuu yritysten rakenteellisesti epäedulliseen(4) asemaan viljatärkkelystä tuottaviin yrityksiin nähden. Perunatärkkelyksen tuotantoa ja talousarviomenoja pyritään lisäksi hallitsemaan kiintiöjärjestelmän avulla. Tukitoimia kohdistetaan ainoastaan viljelysopimuksen puitteissa tuotettuihin perunamääriin. TALOUSARVIOMENOT 7. Vuosien 1997 ja 2000 välisenä aikana vilja- ja perunatärkkelyksen tuotannon tukemisesta aiheutuneiden talousarviomenojen vuotuinen määrä vaihteli 49,6 ja 169,2 miljoonan euron välillä. Maissin maailmanmarkkinahinnan vaihtelut vaikuttavat suoraan menojen määrään. Perunatärkkelykselle maksettaviin suoriin tukiin liittyvien vuotuisten menojen vaihtelu on vähäistä; menojen keskimääräinen suuruus on noin 200 miljoonaa euroa. Vuonna 2000 vilja- ja perunatärkkelykseen liittyvien menojen kokonaismäärä oli - tärkkelystuotantoon käytettävien viljojen vienti- ja hehtaarituet mukaan lukien - 898,5 miljoonaa euroa, mikä on 5,4 prosenttia peltokasvialaan liittyvistä yhteisön menoista (ks. taulukko 2). Mikäli hehtaaritukia ei oteta huomioon, kyseisten menojen suuruus vuonna 2000 oli noin 400 miljoonaa euroa eli alle 1 prosentin EMOTR:n tukiosaston menojen kokonaismäärästä. Taulukko 2 Peruna- ja viljatärkkelysalan menokehitys (1997-2000) >TAULUKON PAIKKA> es: ei saatavissa (budjettinimikkeistön perusteella ei kyetä erottamaan toisistaan peruna- ja viljatärkkelykseen liittyviä menoja). Lähde: EMOTR:n tukiosaston asiakirjat; kunkin vuoden osalta on otettu huomioon 15. lokakuuta mennessä aiheutuneet menot. TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TOIMITTAMA TARKASTUS 8. Tarkastuksen toimittamisajankohtana voimassa ollut säännöstö otettiin käyttöön vuonna 1992 toteutetun yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen yhteydessä. Edellinen vilja- ja perunatärkkelyksen tuotantoa ja käyttöä koskeviin tukiin liittyvä tilintarkastustuomioistuimen tarkastus kattoi vuosien 1986 ja 1988 välisen ajanjakson(5). Perunatärkkelyksen erityiseen tukijärjestelmään ei ollut aiemmin kohdistettu tilintarkastustuomioistuimen tarkastusta. 9. Tilintarkastustuomioistuin tutki, missä määrin järjestelmän tavoitteet on saavutettu. Se tarkasti myös toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden Saksassa, Ranskassa ja Alankomaissa vuosien 1998 ja 2000 välisenä aikana suoritettujen maksujen perusteella; tilintarkastustuomioistuin perehtyi myös valvontajärjestelmien toimintaan mainituissa jäsenvaltioissa. Niiden osuus kyseisistä talousarviomenoista on yhteensä noin 70 prosenttia. TUOTANTOTUET Hallinnointi komissiossa Tukien laskentamenetelmä mahdollistaa suuren jouston 10. Komissio päättää tuotantotuen määrän kuukausittain(6) viljan hallintokomiteaa kuultuaan. Tuen määrää voidaan muuttaa kuukauden aikana, mikäli maissin ja/tai vehnän yhteisön markkinahinnassa tai maailmanmarkkinahinnassa tapahtuu huomattava muutos. Tuki muuttui 17 kertaa vuonna 1998, 13 kertaa vuonna 1999 ja 21 kertaa vuonna 2000. Koska maissia käytetään viljatärkkelyksen valmistuksen viitteellisenä lajikkeena, tuen määrä lasketaan lähinnä maissin yhteisön markkinahinnan ja maailmanmarkkinahinnan välisen eron perusteella. Komission lisää asetuksen (ETY) N:o 1722/93 sallimissa rajoissa laskelmiin tiettyjä sopiviksi katsomiaan parametrejä. Komissio on laatinut parametreistä valmisteluasiakirjan, jonka hallintokomitea hyväksyi marraskuussa 1997 ja jota on muutettu helmikuussa 1999. 11. Tilintarkastustuomioistuin tutki tuen määrittämiseen liittyvistä komission asiakirjoista poimitun otoksen. Tukea määrittäessään komissio käyttää tietoja, joiden kattavuus vaihtelee eri aikoina sen mukaan, onko saatavilla tietoja maissin hinnoista, kuljetuskustannuksista ja muista kuluista. Se mukauttaa joissakin tapauksissa valmisteluasiakirjassa vahvistettua vakiomuotoista laskentamenetelmää. Vilja- ja perunatärkkelystä käyttävä teollisuus on kritisoinut voimakkaasti tuen määrän laskentaan sovellettavaa joustoa. Kritiikki on kohdistunut avoimuuden puuttumiseen noudatetusta menetelmästä sekä siihen, että tuen määrää ei kyetä arvioimaan ennalta; teollisuudessa katsotaan myös, että menetelmä hankaloittaa tuotanto- ja markkinointisuunnitelmien laatimista(7). Markkinatilannetta koskevien tietojen puuttuminen 12. Vilja- ja perunatärkkelyksen hintakehityksestä on saatavissa vain vähän tietoa, sillä niiden osalta ei ole olemassa varsinaista viitteellistä maailmanmarkkinahintaa. Syynä on lähinnä viljatärkkelystuotantoon käytettävien raaka-aineiden - joista jokaisella on omat markkinansa - vaihtelevuus sekä se, että hinnat vaihtelevat suuresti tärkkelystyyppien (natiivien tai muunnettujen) mukaan. Kaaviossa 2, joka perustuu heinäkuussa 1999 julkaistuun tutkimukseen(8), kuvataan paperiteollisuuden(9) osalta viljatärkkelyksen hintaeron kehitystä vuosien 1991 ja 1997 välisenä aikana viitteellisenä maailmanmarkkinahintana pidetyn Yhdysvaltain markkinahinnan ja Euroopan markkinoiden arvioidun keskihinnan välillä. Kaavion perusteella havaitaan, että tuotantotukiin liittyy huhtikuun 1993 ja 1995 välistä ajanjaksoa lukuun ottamatta systemaattinen, suuruudeltaan vaihteleva hintaero eurooppalaisen teollisuuden tappioksi. Ero, jonka osalta teollisuudelle ei makseta korvausta, oli korkeimmillaan - vuonna 1996 - noin 30 prosenttia viljatärkkelyksen ostohinnasta. Kaavio 2 Paperiteollisuudessa käytettävän peruna- ja viljatärkkelyksen hinta Euroopassa ja muualla maailmassa sekä tuen vaikutukset tuotantoon >PIC FILE= "C_2001294FI.000701.TIF"> Huom. "Eurooppaa ilman tukea" kuvaava käyrä on lisätty komissiosta saatujen tietojen perusteella. Lähde: Euroopan komission ja Euroopan paperiteollisuusyhdistuksen (CEPI) vuonna 1999 julkaistu yhteisraportti: Competitiveness Study of the European Pulp, Paper and Board Manufacturing Industrie 1998, sivu 15. 13. Komissio päätti vuonna 2000 teettää riippumattomalla taholla viljatärkkelysalan politiikkaansa koskevan arvioinnin; kyseisen arvioinnin tulokset eivät olleet käytettävissä tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen toimittamisajankohtana. Hallinnointi jäsenvaltioissa Kansallisten viranomaisten suorittamien hallinnollisten tarkastusten edistyminen ja paikalla toimitettuihin tarkastuksiin liittyvät puutteet 14. Jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen on ennen tuen maksua varmistettava, että vilja- tai perunatärkkelys on käytetty hyväksyttyjen tuotteiden tuotantoon, tukitodistuksessa esitettyjen ohjeiden mukaisesti. Tarkastukset suoritetaan tavallisesti hallinnollisina tarkastuksina, mutta niiden tueksi on tarpeen mukaan suoritettava fyysisiä tarkastuksia(10). Tuki on maksettava viimeistään viiden kuukauden kuluttua tarkastuksen päättymistä seuraavasta päivästä lukien(11). 15. Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut tarkastuskohteina olleissa kolmessa jäsenvaltiossa tutkittujen asiakirjojen perusteella mitään epätarkkuuksia suoritettuja maksuja koskevissa selvityksissä. Menettelyjä on parannettu tilintarkastustuomioistuimen edellisen tarkastuksen jälkeen, ja niiden avulla varmistetaan, että hallinnollisten tarkastusten yleinen taso on tyydyttävä. 16. Tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen yhteydessä havaittiin kuitenkin seuraavat puutteet: a) Ranskassa suoritetaan lähes yksinomaan hallinnollisia tarkastuksia. Vaikka perustärkkelyksen kuiva-ainepitoisuus ja puhtausaste ovat tärkeitä parametrejä tukea määritettäessä, kansallisiin ohjeisiin perustuvaa menettelyä, jonka yhteydessä perustärkkelyksestä otetaan näytteitä laboratorioanalyysia varten, ei sovelleta. Myöskään lopputuotteiden kemiallista analyysia ei suoriteta lukuun ottamatta analyysejä, jotka tehdään tullilaboratoriossa ennen hyväksynnän antamista(12). b) Tarkastuskohteena olleissa kolmessa jäsenvaltiossa toimijat liittävät maksupyyntöihinsä otteita varastokirjanpidostaan. Paikalla suoritettavia tarkastuksia, joiden tavoitteena on varastokirjanpidon ja perustärkkelyksen tai lopputuotteen fyysisten varastojen vertaaminen keskenään, ei toteuteta systemaattisesti; kyseisten vertailujen avulla kyettäisiin kuitenkin osoittamaan varastokirjanpidon johdonmukaisuus ja luotettavuus. Alankomaiden osalta tilintarkastustuomioistuin esitti varauksia erään suuren edunsaajana olevan yrityksen varastokirjanpidon osalta, sillä tiettyjen varastokirjanpitoa koskevien otteiden perusteella varastoissa olevat määrät näyttivät negatiivisilta jalostuskauden alussa ja/tai lopussa. c) Alankomaissa voimassa olevan järjestelmän yhteydessä voidaan säännösten mukaan maksaa tukimaksuja ennakoina ennen kuin kansallinen tarkastuselin on suorittanut tarkastuksensa. Tarkastusten perusteella maksuselvityksiin tehtävät korjaukset merkittiin kuitenkin kirjanpitoon huomattavalla, jopa vuoden pituisella viiveellä tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin suorittamisajankohtana. Muunnettujen tärkkelysten seurannan tarkistaminen 17. Koska muunnettuihin tärkkelyksiin liittyy erityispiirteenä mahdollisuus muuttaa ne takaisin perustärkkelykseksi, asetuksen (ETY) N:o 1722/93 10 artiklassa edellytetään, että niiden tuotantoa ja käyttöä valvotaan perusteellisesti; tavoitteena on varmistaa, että tukea saanutta muunnettua tärkkelystä ei muuteta takaisin perustuotteeksi tuen saamiseksi uudestaan. 18. Tilintarkastustuomioistuin katsoi varainhoitovuotta 1988 koskevassa vuosikertomuksessaan, että muunnettujen tärkkelysten lopullisen käytön valvontamenettely on riittämätön sekä jäsenvaltiossa hyväksyttävien todisteiden että tullin T5-valvontakappaleeseen perustuvan valvontamenettelyn osalta(13). Asetuksella (ETY) N:o 1722/93, joka tuli voimaan 1 päivänä heinäkuuta 1993, otettiin käyttöön todistejärjestelmä, joka perustuu valmistajien toimivaltaisille viranomaisille neljännesvuosittain antamiin ilmoituksiin; asetuksessa säilytettiin lisäksi velvoite, jonka mukaan T5-lomakkeita on käytettävä, kun valvonnan kohteena oleva tuote myydään yhteisön alueella tai viedään kolmanteen maahan johonkin toiseen jäsenvaltioon kuuluvan alueen kautta. 19. Muunnettujen tärkkelysten käytön seuranta ei ole kuitenkaan kovin luotettavaa. Asetuksen (ETY) N:o 1722/93 10 artiklaa ei sovelleta yhdenmukaisesti eri jäsenvaltioissa ja soveltamiseen liittyy käytännön ongelmia: a) tuotteen seuranta sen lopulliseen käyttöön saakka saattaa osoittautua täysin mahdottomaksi, kun valvottavat tuotteet ovat hajaantuneet useille eri loppukäyttäjille, mahdollisesti välittäjien kautta b) joissakin jäsenvaltioissa toimijat eivät noudata T5-lomakkeen käyttöä koskevia säännöksiä c) riskianalyysit vaihtelevat huomattavasti valvonnasta vastaavien yksiköiden mukaan. 20. Tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen yhteydessä oli mahdollista ottaa uudelleen käsiteltäväksi tietyt muunnettujen tärkkelysten valvontaan liittyvät osatekijät. Järjestelmän voimaantulon ajankohtana tukimäärät olivat erittäin korkeita verrattuna kuluihin, jotka aiheutuvat muunnetun tärkkelyksen muuttamisesta takaisin perustärkkelykseksi (ks. kaavio 3). Kansallisten viranomaisten mukaan petokseen perustuva muunnetun tärkkelyksen takaisinmuuttamisen mahdollisuus on nyttemmin pienentynyt. Tukimäärät ovat nykyisin huomattavasti takaisinmuuttamisesta aiheutuvia kuluja pienempiä. Vuonna 2000 tuotantotukien määrä oli enimmillään 41,44 euroa tonnilta; muunnettujen tärkkelysten perustärkkelykseksi muuttamisesta aiheutuvien kulujen voidaan puolestaan teollisuudenalan tilintarkastustuomioistuimen pyynnöstä suorittamien laskelmien mukaan arvioida olleen saman ajanjakson kuluessa noin 100 euroa tonnilta. Kansalliset viranomaiset puolestaan korostavat, että tarkastusalue on rajallinen, sillä vain harvoilla eurooppalaisilla tehtailla on käytössään riittävät takaisinjalostukseen tarvittavat laitteistot. Kaavio 3 Peruna- ja viljatärkkelyksen tuotantotukien tason kehitys >PIC FILE= "C_2001294FI.000901.TIF"> Lähde: komissio (maatalouden PO). PERUNATÄRKKELYKSEN SUORAT TUET Hallinnointi komissiossa Kiintiöiden hallinnoinnin epäyhtenäisyys 21. Tärkkelysperunan tuottajille on maksettu vuoden 1992 uudistuksesta lähtien vähimmäishinnan lisäksi suoraa tärkkelystonnikohtaista tukea. Jotta kasvavan tuotannon vaikutuksiin kyettäisiin vastaamaan ja jotta talousarviomenoista poikkeaminen kyettäisiin välttämään, neuvosto perusti vuonna 1994 kiintiöjärjestelmän, jonka yhteydessä jäsenvaltioille asetettiin kiintiöitä ja perunatärkkelystä tuottaville yrityksille alakiintiöitä. 22. Perunatärkkelystä tuottavat yritykset voivat hallinnoida alakiintiöitään joustavasti, sillä niillä on mahdollisuus nostaa vuotuista alakiintiötään siten, että ne voivat pidättää enintään viisi prosenttia seuraavan vuoden alakiintiöstä. Mainittu jousto ei ole kuitenkaan sopusoinnussa mahdollisten tuotantovaihteluiden kanssa; ilmasto-olosuhteista johtuvan vaihtelun suuruus voi olla jopa 20 prosenttia. 23. Vuonna 1994 EU:n 12 jäsenvaltion osalta päätetty 1702000 tonnin yläraja sisälsi 110000 tonnin varauksen Saksan osalta; varaus oli määrä ottaa käyttöön markkinointivuodesta 1996/1997 alkaen. Kyseisenä markkinointivuonna ylituotanto oli suuruudeltaan 104554 tonnia; tuotanto kasvoi 17 prosenttia Saksassa ja kuusi prosenttia kaikissa 12 EU-jäsenvaltiossa. Ylituotanto aiheutti Euroopan markkinoilla yli kaksi vuotta kestäneen epävakauden, joka jatkui siihen asti kunnes teollisuus päätti pienentää tarjontaa (ks. kaavio 4). Perunatärkkelyksen tuotantoon osallistuvien tahojen mukaan perunatärkkelyksen hinnat palasivat Euroopassa asianmukaiselle tasolle vasta vuodesta 2000 alkaen. 24. Vuonna 1994 päätettyyn kiintiöön sisältyi myös 2000 tonnin osuus Espanjaa varten, vaikka siellä ei ole lainkaan perunatärkkelysteollisuutta. Kaavio 4 Perunatärkkelyksen tuotannon ja kiintiöiden kehitys EU:ssa >PIC FILE= "C_2001294FI.001001.TIF"> Lähde: komissio, maatalouden PO. Taulukko 3 Perunatärkkelyskiintiöiden kehitys jäsenvaltioittain >TAULUKON PAIKKA> Lähde: asetus (EY) N:o 1868/94 ja siihen tehdyt muutokset. 25. Kiintiöitä ei muutettu vuonna 1997 suoritetun, joka kolmas vuosi tapahtuvan tarkistuksen yhteydessä. Agenda 2000 -uudistuksen yhteydessä kiintiöitä pienennettiin markkinointivuosien 2000/2001 ja 2001/2002 osalta (ks. taulukko 3). Kiintiöjärjestelmään liittyvä riski 26. Perunatärkkelyksen tuotantoon sovellettavaan kiintiöjärjestelmään sisältyy suuri riski, joka liittyy petostarkoituksessa tapahtuvaan ylituotannon vientiin yhdestä jäsenvaltiosta sellaiseen jäsenvaltioon, jossa tärkkelyksestä on vajausta. Vuonna 1998 UCLAFin suorittamassa tarkastuksessa paljastui 20000 tonnin laiton perunoiden vienti Alankomaista Saksaan. Aiheettomasti saatujen tukien suuruus oli 1,5 miljoonaa euroa. Lainsäädännössä määritetään erittäin raskaita seuraamuksia sellaisille perunatärkkelystä tuottaville yrityksille, jotka ottavat vastaan viljelysopimusten piiriin kuulumattomia perunaeriä(14). Tärkkelysmäärien laskentaan käytettävän muuntotaulukon vanhentuneisuus 27. Yhteisön lainsäädännössä(15) vahvistetaan vähimmäishinta, tuottajille suoritettava maksu ja perunatärkkelystä tuottaville yrityksille kultakin viljelijöiden toimittamalta perunatonnilta maksettava palkkio. Mainitut tekijät mukautetaan näytteen perusteella määritetyn tärkkelyspitoisuuden mukaan, säännöksissä vahvistetun menettelyn mukaisesti(16). Kaaviossa 5 esitetään viljelijöille ja perunatärkkelystä tuottaville yrityksille perunatonnilta maksetut määrät, jotka pohjautuvat asetuksen perusteella laskettuun perunoiden tärkkelyspitoisuuteen markkinointivuosien 1993/1994 ja 1999/2000 välisenä aikana(17). Kaavio osoittaa, että 19,7 prosentin teoreettinen pitoisuus muodostaa käännepisteen. Tämä perustuu siihen, että asetusten mukaan osa perunoiden tärkkelyksestä ei ole uutettavissa (ks. kaavio 6). 28. Kaikkeen laskentaan käytetty muuntotaulukko(18) oli eurooppalaisten perunatärkkelystä tuottavien yritysten käytössä jo ennen kuin vähimmäishinta otettiin käyttöön ensimmäisen vilja-alan yhteisen markkinajärjestelyn yhteydessä vuonna 1966. Muuntotaulukon viimeinen mukautus on markkinointivuodelta 1982/1983(19); mukautuksen yhteydessä säilytettiin periaate taulukon perustumisesta käännepisteeseen. Perunatärkkelystä tuottavissa yrityksissä on tämän jälkeen tapahtunut teknologista kehitystä, ja tärkkelysperunalajikkeet ovat parantuneet. Koska uutetut tärkkelysmäärät ovat lainsäädäntöön sisältyviä määriä suurempia, yritykset toteuttavat "tuotannonlisäyksen", jota ei kirjata niiden alakiintiöön ja jonka osalta ei suoriteta maksua. Lisäys vaihtelee tarkastuskohteena olleissa jäsenvaltioissa yrityksittäin kahden ja kymmenen prosentin välillä(20). Kaavio 5 Perunantuottajille maksettava vähimmäishinta ja tasausmaksu; markkinointivuoteen 1999/2000 saakka voimassa olleet tärkkelyksen valmistajille maksettavat palkkiot (ennen Agenda 2000 -uudistusta) >PIC FILE= "C_2001294FI.001101.TIF"> Lähde: komission asetus (EY) N:o 97/95, liite II. Kaavio 6 Uuttamatta jäävän perunatärkkelyksen osuus prosentteina asetuksen (EY) N:o 97/95 liitteen II mukaan >PIC FILE= "C_2001294FI.001201.TIF"> Huom. Teoreettisen tärkkelyspitoisuuden ollessa 13-19,7 prosenttia menetetään uuttamisprosessin yhteydessä arviolta noin 6,5 prosenttia perunoiden sisältämästä tärkkelyksestä. Menetettävän määrän osuus kasvaa tärkkelyspitoisuuden ylittäessä 19,7 prosenttia. Lähde: komission asetus (EY) N:o 97/95, liite II. Viljelijöille maksettujen suorien tukien vaikutusten arvioinnin puuttuminen 29. Tärkkelysperunoiden tuottajille maksettavan vähimmäishinnan ja suoran tuen vahvistaminen on täysin riippuvainen interventiohinnasta ja viljoille maksettavasta suorasta tuesta. Komissiolla ei ole käytössään tutkimusta tai analyysia, jonka avulla olisi mahdollista tarkistaa, että eurooppalaisille perunantuottajille maksettavat tuet auttavat takaamaan heille kohtuullisen elintason. Perunatärkkelystä tuottavien yritysten tukiin liittyvien riittävän luotettavien hallinnon tietojärjestelmien puuttuminen 30. Tuen perustana olevan asetuksen erään luetelmakohdan mukaan tuen perusteena on maissitärkkelysteollisuuden lisääntyvä etu, joka aiheutuu erityisesti tuotannon sivutuotteista(21). Tuki otettiin käyttöön vuonna 1978 vuoden 1976 suuren kuivuuden seurauksena, ja se on pysynyt käytössä siitä lähtien. Tuen maksaminen oli perusteltua myös tärkkelystuotannon kausiluonteisuudesta sekä erityisistä ympäristörajoitteista johtuen. Tuen määräksi vahvistettiin alun perin 10 ecua tärkkelystonnilta; sen määrä nousi 16,93 ecuun vuonna 1979(22) ja 18,68 ecuun vuonna 1982. Vuonna 1995 tuen määräksi tuli 22,25 ecua vihreän kurssin mukauttamisen seurauksena. 31. Perunatärkkelysteollisuuden edustajien mukaan rakenteellisen haitan, joka aiheutuu perunatärkkelystä tuottaville yrityksille maissitärkkelystä tuottaviin yrityksiin nähden, vaikutus on huomattavasti suurempi kuin 22,25 euroa tuotettua perunatärkkelystonnia kohti. Vuonna 1996 Euroopan unionin alueen perunatärkkelystä tuottavien yritysten yhdistys (l'Union des féculeries de pommes de terre de l'Union européenne) teetti taloudellisen tutkimuksen Alankomaiden maatalousalan taloudellisesta tutkimuksesta vastaavalla laitoksella. Laitoksen mukaan perunatärkkelystä tuottaville yrityksille maissitärkkelystä tuottaviin yrityksiin nähden aiheutuvan rakenteellisen haitan suuruus oli 81 euroa tonnilta vuonna 1995. Tutkimus päivitettiin vuonna 2001, ja kyseisen eron suuruudeksi vuoden 2000 osalta saatiin 84 euroa tonnilta(23). Hallinnointi jäsenvaltioissa Jäsenvaltioiden paikalla suorittamiin tarkastuksiin liittyvät puutteet 32. Jäsenvaltio ottaa käyttöön valvontajärjestelmän, jonka avulla pyritään tarkistamaan paikan päällä palkkioihin oikeuttavien toimien todellinen tilanne sekä kullekin yritykselle vahvistetun alakiintiön noudattaminen. Tarkastukset kohdistuvat kaikkiin tuotantoprosessin aikana toteutettuihin toimiin, vähintään kymmeneen prosenttiin yritykselle toimitettujen perunoiden määrästä(24). Tarkastajilla on oikeus perehtyä kaikkiin yrityksen tietoihin. 33. Jäsenvaltiot tulkitsevat säännöksiä eri tavoin. Tähän on syynä se, että asiakirjat eivät ole riittävän selkeitä eikä komissio anna tarkkoja ohjeita suoritettavista tarkastuksista. Tarkastuskohteena olleissa kolmessa jäsenvaltiossa kohdistetaan henkilöstöresurssien kannalta kalliita tarkastuksia huomattavasti yli kymmeneen prosenttiin toimitetuista määristä, mutta tarkastusten laatu vaihtelee erittäin paljon. 34. Vaikka menojen oikeellisuuden tarkistamiseksi tehdään lukuisia tarkastuksia, yhdessäkään tarkastuskohteena olleessa jäsenvaltiossa ei ole suoritettu keskeistä tarkastusta, joka olisi kuitenkin helposti toteutettavissa; kyseessä on "tuotannonlisäyksen" kehitystä koskeva analyysi. Tuotannonlisäys (2-10 prosenttia yrityksen mukaan) on todellisen perunatärkkelystuotannon ja yhteisön lainsäädännön mukaisesti lasketun teoreettisen tuotannon välinen erotus. Analyysi on olennaisen tärkeä sellaisten perunaerien havaitsemiseksi, jotka saatetaan toimittaa ilmoitusta tekemättä alakiintiönsä loppuun käyttäneelle yritykselle. 35. Alankomaissa ei ole varmistettu tarkastusten riippumattomuutta, sillä niiden suorittajana on maan ainoan perunatärkkelystä tuottavan yrityksen rahoittama säätiö. Maatalousministeriön alaisuudessa toimivien yleisten tarkastusyksiköiden (AID) suorittama yleinen valvonta ei ole ratkaisu mainittuun puutteeseen. Vähimmäishinnan noudattamatta jättäminen 36. Tuottajille ja perunatärkkelystä tuottaville yrityksille suoritettavat suorat maksut ovat riippuvaisia perunatärkkelystä tuottavien yritysten maksamasta vähimmäishinnasta. Tiettyjen tarkastuskohteena olleissa jäsenvaltioissa havaittujen käytäntöjen yhteydessä ei noudateta perunantuottajille säännöksissä taattua vähimmäishintaa: a) eräässä saksalaisessa yrityksessä toimittajilta, jotka eivät ole yhtiön osakkaita, peritään toimitusmaksu, joka vastaa noin neljää prosenttia vähimmäishinnasta; b) Alankomaissa maksettava vähimmäishinta poikkeaa systemaattisesti korottoman lainajärjestelmän takia; suurin osa viljelijöistä myöntää yritykselle kyseisen lainan. Komission toimet tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä 37. Komissio teki vuosina 1995 ja 1996 tarkastuskäyntejä useimpiin jäsenvaltioihin vuosien 1993-1995 tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen liittyvien toimien yhteydessä. Komissio ei ole esittänyt Alankomaiden tarkastusjärjestelyihin liittyviä varauksia (tarkastusten riippumattomuus, ks. kohta 35) eikä vähimmäishinnan laskemiseen liittyviä huomautuksia (ks. kohta 36). PÄÄTELMÄT 38. Tilintarkastustuomioistuimen toimittama tarkastus osoitti, että vilja- ja perunatärkkelystä käyttäviä teollisuudenaloja koskevien yhteisön tukijärjestelmien sekä perunatärkkelysalaa koskevien erityisten tukitoimenpiteiden soveltamiseen liittyy tiettyjä puutteita ja vaikeuksia. Vaikka tuensaajat katsovat, että tukijärjestelmän tavoitteita ei saavuteta kokonaisuudessaan etenkään kilpailukyvyn osalta, he eivät kuitenkaan kyseenalaista järjestelmän osa-alueita tai toimivuutta. 39. Teollisuudenaloille maksettavien tuotantotukien taso on riippuvainen yhteisön alueen maissinhinnoista, jotka ovat maailmanmarkkinahintoja korkeampia. Agenda 2000 -uudistuksen tavoitteena oli viljojen yhteisön markkinahintojen mukauttaminen maailmanmarkkinahintoihin nähden keskipitkällä aikavälillä. Mikäli mainittu tavoite saavutettaisiin, teollisuudelle maksettavat tuet katoaisivat automaattisesti. SUOSITUKSET 40. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että vilja- ja perunatärkkelyksen tuotantoa koskevan tukijärjestelmän osalta komissio a) tutkii mahdollisuutta tukitasojen laskennan selkiyttämiseen ja ennustettavuuden lisäämiseen (ks. kohta 11) ja tarkastelee mahdollisuuksia järjestelmän yksinkertaistamiseen b) kehittää menetelmän, jonka avulla on mahdollista arvioida, saavutetaanko järjestelmän avulla yhteisön teollisuuden kilpailukyvyn kannalta tyydyttäviä tuloksia (ks. kohta 12) c) vaatii jäsenvaltioita korjaamaan tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen yhteydessä havaitut tarkastustoimintaan liittyvät puutteet (ks. kohta 16) d) suorittaa muunnettujen tärkkelysten valvontaa koskevien säännösten arvioinnin niiden täytäntöönpanoon liittyvien ongelmien takia; komission olisi perehdyttävä valvontajärjestelmään sen toimivuuden korjaamiseksi ja tarkasteltava myös sellaisen lähestymistavan mahdollisuutta, jonka yhteydessä niihin yrityksiin, joilla on ainoina tekninen mahdollisuus takaisinjalostukseen, kohdistettaisiin perusteellisia kirjanpidon tarkastuksia (ks. kohdat 18-20). 41. Tärkkelysperunan tuotantoa ja jalostusta koskevien suorien tukien osalta komission olisi a) tutkittava mahdollisuutta tarkistaa viiden prosentin joustomarginaalia, joka myönnetään perunatärkkelystä tuottaville yrityksille alakiintiöiden hallinnointia varten, ja valvottava, että kiintiöiden kehitys on yhdenmukainen sen kanssa, miten paljon markkinat voivat ottaa tuotteita vastaan (ks. kohdat 22-25) b) suoritettava säännöksiin perustuvan perunoiden tärkkelyspitoisuuden laskentamenetelmän arviointi, ottaen huomioon että laskennan avulla määritetään suoraan kaikki maksettavat määrät; arvioinnin yhteydessä on otettava huomioon nykyisten sekä tulevien jäsenvaltioiden tekniset mahdollisuudet (ks. kohta 28); on niin ikään tärkeää, että komissio saa perunatärkkelystä tuottavilta yrityksiltä tiedot tukikelpoisen perunatärkkelyksen todellisesta tuotannosta c) dokumentoitava ja analysoitava suoriin tukiin perustuvan järjestelmän vaikutuksia kyseessä olevien viljelijöiden tuloihin (ks. kohta 29) d) koottava asianmukaiset tiedot, joiden avulla voidaan arvioida perunatärkkelystä tuottaviin yrityksiin kohdistuvia rakenteellisia haittoja (ks. kohta 30) e) selkiytettävä tiettyjä jäsenvaltioissa suoritettaviin tarkastuksiin liittyviä säännöksiä (ks. kohdat 33 ja 35) ja suositettava jäsenvaltioille perunatärkkelystä tuottavien yritysten tuotannonlisäysten seurantaa (ks. kohta 34) f) vaadittava kyseessä olevia jäsenvaltioita korjaamaan tilintarkastustuomioistuimen havaitsemat poikkeamat, jotka liittyvät perunatärkkelystä tuottavien yritysten viljelijöille maksaman vähimmäishinnan noudattamiseen (ks. kohta 36). Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 11. ja 12. heinäkuuta 2001 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Jan O. Karlsson presidentti (1) Vilja- ja perunatärkkelystä koskevassa yhteisön lainsäädännössä tuotantotuilla tarkoitetaan tukia, joita maksetaan teollisuudelle vilja- ja perunatärkkelyksen käytöstä tiettyjen tuotteiden tuotannossa. (2) EYVL L 181, 1.7.1992, s. 21. (3) Agenda 2000 -uudistuksen myötä prosenttiosuus nousee 51 prosenttiin markkinointivuonna 2000/2001 ja 62 prosenttiin markkinointivuodesta 2001/2002 alkaen. (4) Rakenteellisesti epäedullinen asema johtuu ympäristörajoitteista sekä perunoiden huonosta säilyvyydestä. Yrityksille toimitetaan raaka-ainetta ainoastaan 6 - 8 kertaa vuodessa; viljatärkkelystä tuottavat yritykset kykenevät puolestaan jatkuvaan toimintaan. (5) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1988 (EYVL C 312, 12.12.1989, s. 73). (6) Komission asetus (ETY) N:o 1722/93, 3 artikla, annettu 30 päivänä kesäkuuta 1993 (EYVL L 159, 1.7.1993, s. 112). (7) Lähteet: Association des amidonneries de céréales de l'Union européenne (AAC), Union des syndicats des industries des produits amylacés et de leurs dérivés (USIPA), Confederation of European paper industries (CEPI) (Euroopan paperiteollisuusyhdistys), Committee of the European Starch Potato Producers' Unions (CESPU), Union des féculeries européennes (UFE). (8) "Competitiveness Study of the European Pulp, Paper and Board Manufacturing Industry 1998", Euroopan komission (teollisuuden PO) ja CEPIn (Confederation of European paper industries, Euroopan paperiteollisuusyhdistys) yhteistutkimus, Bryssel, 1999. (9) Paperiteollisuus kuluttaa arviolta 15 prosenttia Euroopan vilja- ja perunatärkkelystuotannosta. (10) Asetus (ETY) N:o 1722/93, 9 artikla, 3 kohta. (11) Asetus (ETY) N:o 1722/93, 11 artikla, 2 kohta. (12) Asetuksen (ETY) N:o 1722/93 4 artiklan mukaan tukea voivat hakea ainoastaan jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset. (13) Asiakirja, joka kulkee tuotteiden mukana ja jonka avulla tarkistetaan niiden käyttötarkoitus ja/tai niiden saapuminen lopulliseen määräpaikkaan [komission asetus (ETY) N:o 2454/93, annettu 2 päivänä heinäkuuta 1993, 471 artikla ja sitä seuraavat artiklat, tietyistä yhteisön tullikoodeksista annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 soveltamista koskevista säännöksistä (EYVL L 253, 11.10.1993)]. (14) Asetus (EY) N:o 97/95, 13 artikla, 4 kohta (EYVL L 16, 24.1.1995, s. 3). Artiklan mukaan seuraamuksena voi olla jopa tärkkelystä tuottavan yrityksen palkkio-oikeuden epääminen kahden peräkkäisen markkinointivuoden ajaksi. (15) Komission asetus (EY) N:o 97/95, annettu 17 päivänä tammikuuta 1995 (EYVL L 16, 24.1.1995, s. 3). (16) Asetus (EY) N:o 97/95, liite II. (17) Agenda 2000 -uudistuksen yhteydessä vähimmäishintaa lasketaan kahdesti. Lasku on kompensoitu 75-prosenttisesti nostamalla perunantuottajille suoritettavia maksuja. (18) Taulukko, josta ilmenee tietyn perunaerän vedenalaisen painon ja kyseisen erän teoreettisen tärkkelyspitoisuuden välinen suhde. (19) Komission asetus (ETY) N:o 2293/82, annettu 19 päivänä elokuuta 1982 (EYVL L 245, 20.8.1982, s. 47). (20) On kuitenkin huomattava, että 1990-luvun alussa Saksan uusien osavaltioiden (Länder) perunatärkkelystä tuottavilla yrityksillä oli tuotantovaje, jonka suuruus saattoi olla jopa 15 prosenttia. (21) Neuvoston asetus (ETY) N:o 1127/78, annettu 22 päivänä toukokuuta 1978, johdanto-osan 3 kappale (EYVL L 142, 30.5.1978, s. 24). (22) Neuvoston asetus (ETY) N:o 1555/79, annettu 24 päivänä heinäkuuta 1979 (EYVL L 188, 26.7.1979, s. 12). (23) "The economic position of potato starch after Agenda 2000", Agricultural Economics Research Institute (LEI-DLO) (Haag, Alankomaat), 18.6.2001. (24) Asetus (EY) N:o 97/95, 13 artikla, 1 kohta (EYVL L 16, 24.1.1995, s. 3). Komission vastaukset TIIVISTELMÄ I. Komissio katsoo erityisesti tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen loppupäätelmiin sisältyvien huomautusten perusteella, että tilintarkastustuomioistuin pitää kyseisen järjestelyn täytäntöönpanoa varsin ongelmattomana. Tilintarkastustuomioistuin on havainnut joitakin puutteita, jotka eivät kuitenkaan vaikuta vakavilta yhtä jäsenvaltioita koskevaa ongelmaa lukuun ottamatta. Mikään järjestelmä ei ole täydellinen, ja komissio kiinnittää tietenkin jäsenvaltioiden huomiota tilintarkastustuomioistuimen tässä kertomuksessa tekemiin päätelmiin. II. Komissio vahvistaa, että vilja- ja perunatärkkelysalalle maksettavat tuet liittyvät vilja-alan hintapolitiikkaan, mutta se haluaa lisätä erään erityisseikan, nimittäin tuotantotuet, joilla pyritään turvaamaan yhteisön tärkkelystuotteiden kilpailukyky sellaisiin tuotteisiin nähden, jotka tuodaan yhteisöön suojaamattomiin, muihin kuin elintarviketuotteisiin sisällytettyinä (esimerkiksi paperi ja kartonki tai orgaanisen kemian tuotteet). III. Tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä tehtiin vuonna 1996 varainhoitovuosiin 1994 ja 1995 liittyviä tarkastuskäyntejä. Koska kaikkien EMOTR:n tukiosaston menojen osalta on otettu käyttöön uusi tilien tarkastus- ja hyväksymismenettely ja riskiarviointi ja koska vuonna 1996 tehdyissä tarkastuksissa ei havaittu merkittäviä ongelmia, tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaava yksikkö ei ole toimittanut lisätarkastuksia kyseisen vuoden jälkeen. Vuosittaisessa työohjelmassa olevan selvityksen mukaisesti tilien tarkastamisen ja hyväksymisen ei nykyisillä voimavaroilla tarvitse kattaa jokaista järjestelmää, jos tähän on edellä mainitut perustelut. Näin ollen tarkastusyksikkö perustaa työnsä tilintarkastustuomioistuimen sektorikirjeisiin, jotka lähetetään analysoinnin jälkeen jäsenvaltioille asetuksen (EY) N:o 1663/95 8 artiklan mukaisesti. IV. Komissio pyrkii poistamaan tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat, markkinoiden seurantaan ja erityisesti viljelysopimusten tarkastusten hallinnointiin liittyvät riskit perunatärkkelystuotannon kiintiöjärjestelmän noudattamisen osalta. V. Komissio tarkastelee säännöllisesti tilannetta alalla ja kuulee jäsenvaltioiden toimivaltaisia viranomaisia sekä alan ammattitahoja. Lisäksi maatalouden pääosasto päätti sisällyttää vuoden 2000 ohjelmaansa selvityksen aloittamisen viljatärkkelystä ja tärkkelystuotteita koskevan yhteisön politiikan arvioinnista. Selvitys on osa alakohtaisten maatalouspolitiikkojen järjestelmällistä arviointia, ja se koskee ennen kaikkea: - viljatärkkelysalalla sovellettavien toimenpiteiden tehokkuutta, mukaan luettuina tuotanto- ja vientituet, sekä perunatärkkelysalaa koskevia toimenpiteitä, joihin kuuluvat muun muassa perunatärkkelystä tuottaville yrityksille maksettavat palkkiot sekä tuotantokiintiöt - maataloustuloja ja kyseisten alueiden kehitystä. Selvityksen tulosten on määrä olla käytettävissä vuoden 2001 lopussa. Monet parhaillaan laadittavat osiot voivat osoittautua hyödyllisiksi laadittaessa kertomusta, jonka komissio antaa neuvostolle viimeistään 31. lokakuuta 2001 neuvoston asetuksen (EY) N:o 1868/94 mukaisesti. Kertomus koskee perunatärkkelyskiintiöiden jakamista yhteisössä, ja siihen liitetään tarvittaessa aiheelliset ehdotukset. TUOTANTOTUET Hallinnointi komissiossa Tukien laskentamenetelmä mahdollistaa suuren jouston 11. Tuen määrän laskennassa käytettävät tiedot jaetaan joka viikko hallintokomiteassa. Menetelmä mahdollistaa enimmäistason määrittämisen sisämarkkinahinnoille, jos hinnat nousevat merkittävästi. Tällä pyritään etenkin estämään noususuuntauksen vahvistuminen entisestään ja rajoittamaan näin talousarviomenoja. On myös syytä korostaa, ettei menetelmä anna ehdottomia takuita ja että komissio voi poikkeustapauksessa noudattaa muita sääntöjä. Komissio panee merkille teollisuuden toiveet, mutta tähdentää, että vahvistaessaan tukien määriä sen on otettava huomioon markkinarealiteetit ja talousarvion rajoitukset. Markkinatilannetta koskevien tietojen puuttuminen 12. Kaavion 2 perusteella tehtyihin päätelmiin on syytä suhtautua varauksella. Vilja- tai perunatärkkelykselle tai niistä johdetuille tuotteille ei ole olemassa viitteellistä markkinahintaa. Komissio ei kuitenkaan katso, että eurooppalaisen teollisuuden tappioksi esiintyisi järjestelmällinen hintaero. Sekä tuotanto- että vientituen tarkoituksena on tasoittaa raaka-aineiden, ei lopputuotteen eli vilja- tai perunatärkkelyksen, hintaeroja. Tuotantotuki kattaa eron maissin eurooppalaisen hinnan (toimitushinta) ja maailmanmarkkinoilta (etenkin Yhdysvalloista) peräisin olevan maissin cif-hinnan välillä. Näin ollen Yhdysvaltain sisäiset hinnat ovat sen verran alhaisemmat kuin kuljettaminen Yhdysvalloista Eurooppaan maksaa. Tuotantotuen tarkoituksena onkin taata sellaisten teollisten tuotteiden kilpailukyky, jotka valmistetaan yhteisön hinnoilla ostetusta raaka-aineesta tuotetusta tärkkelyksestä, sellaisiin tuotteisiin nähden, jotka on tuotettu maailmanmarkkinahinnoilla ostetusta raaka-aineesta tuotetusta tärkkelyksestä. Sen tarkoituksena ei ole taata, että yhteisössä tuotetun tärkkelyksen hinta on sama kuin muualla maailmassa tuotetun tärkkelyksen hinta. 13. Maatalouden pääosasto päätti sisällyttää vuoden 2000 ohjelmaansa selvityksen aloittamisen viljatärkkelystä ja tärkkelystuotteita koskevan yhteisön politiikan arvioinnista. Selvitys on osa alakohtaisten maatalouspolitiikkojen järjestelmällistä arviointia, ja se koskee ennen kaikkea: - viljatärkkelysalalla sovellettavien toimenpiteiden tehokkuutta, mukaan luettuina tuotanto- ja vientituet, sekä perunatärkkelysalaa koskevia toimenpiteitä, joihin kuuluvat muun muassa perunatärkkelystä tuottaville yrityksille maksettavat palkkiot sekä tuotantokiintiöt - maataloustuloja ja kyseisten alueiden kehitystä. Selvityksen tulosten on määrä olla käytettävissä vuoden 2001 lopussa. Monet parhaillaan laadittavat osiot voivat osoittautua hyödyllisiksi laadittaessa kertomusta, jonka komissio antaa neuvostolle viimeistään 31. lokakuuta 2001 neuvoston asetuksen (EY) N:o 1868/94 mukaisesti. Kertomus koskee perunatärkkelyskiintiöiden jakamista yhteisössä, ja siihen liitetään tarvittaessa aiheelliset ehdotukset. Hallinnointi jäsenvaltioissa Kansallisten viranomaisten suorittamien hallinnollisten tarkastusten edistyminen ja paikalla toimitettuihin tarkastuksiin liittyvät puutteet 16. Asetuksen (ETY) N:o 1722/93 9 artiklan mukaisesti jäsenvaltiot eivät ole velvollisia suorittamaan järjestelmällisesti käytännön tarkastuksia. Kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa kohdassa 14, asetuksessa säädetään hallinnollisten tarkastusten tekemisestä, mutta niitä on tarvittaessa tuettava käytännön tarkastuksilla. Kansalliset valvontayksiköt päättävät, missä tapauksissa käytännön tarkastukset ovat tarpeen. a) Asetuksen mukaisesti toimivaltainen viranomainen varmistaa ennen maksamista, että tärkkelys on käytetty hyväksyttyjen tuotteiden valmistukseen todistuksessa olevien tietojen mukaisesti. Tarkastus suoritetaan tavallisesti hallinnollisilla tarkastuksilla, mutta niitä on tarvittaessa tuettava käytännön tarkastuksilla, joihin voi kuulua myös analyyseja. b) Mainitun suuren alankomaalaisen yrityksen varastokirjanpitoa ei tarkasteta ainoastaan tärkkelyksen tuotantotuen puitteissa vaan myös asetuksen (ETY) N:o 4045/89 puitteissa. Komissio perehtyy tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin ja ryhtyy tarvittaessa asianmukaisiin toimenpiteisiin. c) Komission saamien tietojen mukaan Alankomaat on korjannut tilanteen tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen jälkeen. Muunnettujen tärkkelysten seurannan tarkistaminen 17. - 18. Jo vuonna 1987 säädettiin, että vaadittavaa vakuutta korotetaan (105 prosenttia tuen määrästä) ja että se vapautetaan vasta tarvittavien todisteiden esittämisen jälkeen. Vuonna 1988 otettiin käyttöön T5-lomakkeisiin perustuva valvontajärjestelmä sellaisia tuotteita varten, joilla käydään yhteisön sisäistä kauppaa. Asetuksessa (ETY) N:o 1722/93 tämä järjestelmä korvataan todistejärjestelmällä, joka perustuu neljännesvuosittain annettaviin ilmoituksiin (katso tilintarkastustuomioistuimen 18 kohta). Tämä järjestelmä ei kuitenkaan koske tuotteita, joilla käydään yhteisön sisäistä kauppaa tai jotka viedään kolmansiin maihin toisen jäsenvaltion kautta. Vuonna 1998 erityisvakuuden vapauttamisen ehtoja vielä täsmennettiin (määriteltiin ensisijainen vaatimus ja täsmennettiin jalostusta ja vientiä koskevat määräajat). Muunnetun tärkkelyksen takaisinmuuttamista koskeva ongelma mainitaan Ranskaan tehtyä tarkastuskäyntiä koskevassa, 30. kesäkuuta 1995 päivätyssä kertomuksessa. Ranskan valvontamenettelyjen todettiin olevan riittämättömät takaamaan sen, ettei tukia makseta kahteen kertaan. Näin ei kuitenkaan koskaan havaittu tapahtuneen, eikä rahoituskorjauksia ehdotettu. 19. Komissio on tietoinen siitä, että väärinkäytökset ja sääntöjenvastaisuudet ovat mahdollisia, ja se tarkastelee ja keskustelee säännöllisesti jäsenvaltioiden ja alan ammattitahojen kanssa muunnettuja tärkkelyksiä koskevien erityistoimenpiteiden soveltamisesta. Eräitä säännöksiä onkin mukautettu, ja jäsenvaltioiden on noudatettava ja valvottava niitä. On esimerkiksi otettu käyttöön ilmoitukset, joilla valmistajat sitoutuvat takaamaan tuotteen säännöstenmukaisen käytön. 20. Komissio vahvistaa, että muunnettujen tärkkelysten petostarkoituksessa tapahtuvan käytön riski on pienentynyt tuotantotuen määrien alennuttua. Se on valmis tarkastelemaan voimassa olevia vaatimuksia ja tarvittaessa asetuksen (ETY) N:o 1722/93 säännöksiä. PERUNATÄRKKELYKSEN SUORAT TUET Hallinnointi komissiossa Kiintiöiden hallinnoinnin epäyhtenäisyys 22. Kiintiöjärjestelmän ensisijainen tarkoitus on tuotannon rajoittaminen. Myönnettyyn kiintiöön hyväksyttiin kuitenkin neuvoston keskusteluissa 5 prosentin joustovara, joka on vähennettävä seuraavasta kiintiöstä. Suurempi joustovara saattaisi lisätä perunatärkkelyksen tuotantoa etenkin ensimmäisenä soveltamisvuotena, mistä seuraisi budjettimenojen kasvu. 24. Neuvoston istunnossa, jossa tärkkelystä koskevasta järjestelmästä päätettiin, Espanja ilmoitti, että Espanjassa tuotetaan pieni määrä perunatärkkelystä. Näin ollen neuvosto vahvisti sille 2000 tonnin kiintiön, jota ei todellisuudessa tuoteta järjestelmän puitteissa. Kiintiöjärjestelmään liittyvä riski 26. UCLAF/OLAF suoritti markkinointivuonna 1998-1999 tarkastuksen, joka koski kiintiöiden kiertämistä perunatärkkelysalalla, koska tarkastuksissa oli paljastunut, että Alankomaissa tuotettua perunaa vietiin välittäjien kautta Saksaan asetuksen säännösten vastaisesti. Takaisin perittävä summa on seuraamusten jälkeen 6,2 miljoonaa euroa. Asian käsittely on edelleen kesken. Tärkkelysmäärien laskentaan käytettävän muuntotaulukon vanhentuneisuus 28. Vähimmäishinta, tuottajille suoritettava maksu sekä perunatärkkelystä tuottaville yrityksille maksettava palkkio (tärkkelystuottajien palkkioita koskeva taulukko) määräytyvät muuntotaulukon perusteella. Muuntotaulukon avulla voidaan laskea perunoiden tärkkelyspitoisuus. Taulukko laadittiin vuonna 1975, ja sitä mukautettiin vuonna 1982. On totta, että perunoiden tärkkelyspitoisuus tai uutetun tärkkelyksen määrä voi olla todellisuudessa suurempi sellaisen tekniikan kehityksen ansiosta, jota ei vielä ole otettu huomioon. Tärkkelystuottajien palkkioita koskevan nykyisen taulukon voimassa olevia tietoja (vähimmäishinta, maksetut korvaukset jne.) on kuitenkin ajantasaistettu säännöllisesti. Ylimääräisestä tärkkelyksestä ei myöskään makseta perunatärkkelysalaa koskevan tukijärjestelmän mukaista tukea (palkkio yritykselle tai maksu tuottajalle). Nämä seikat sisältyvät parhaillaan suoritettavaan selvitykseen (katso 13 kohta). Viljelijöille maksettujen suorien tukien vaikutusten arvioinnin puuttuminen 29. Perunatärkkelystä tuottavat jäsenvaltiot katsovat, että tärkkelysperunan viljelyllä on tuotantoalueilla erittäin suuri merkitys. Nykyisen järjestelmän pitäisikin taata viljelijöille kohtuullinen toimeentulo. Tätä koskeva arviointi sisältyy parhaillaan laadittavaan selvitykseen (katso 13 kohta). Perunatärkkelystä tuottavien yritysten tukiin liittyvien riittävän luotettavien hallinnon tietojärjestelmien puuttuminen 30. Perunatärkkelyksen tuottajille maksettava palkkio määräytyy kiintiöjärjestelmän puitteissa tuotetun tärkkelyksen määrän perusteella. Palkkiosta säädetään neuvoston asetuksen (EY) N:o 1868/94 5 artiklassa, ja se perustettiin, jotta voitaisiin ottaa huomioon perunatärkkelysalaa koskevat rakenteelliset rajoitukset, kuten rajoitettu tuotantokausi, sivutuotteiden vähäisyys sekä jätevesien poistamisesta aiheutuvat kulut. Komissio on jo aiemmin todennut, että palkkion asianmukaista tasoa on vaikea määritellä ja että sen asiasta saamat tiedot vaihtelevat alueesta ja tuotantolaitosten rakenteesta riippuen. On kuitenkin selvää, etteivät taloudelliset suhteet perunatärkkelysalan ja viljatärkkelysalan välillä ole muuttuneet ratkaisevasti. Komissio perehtyy näihin kysymyksiin parhaillaan laadittavan selvityksen puitteissa (katso 13 kohta). 31. Todettakoon, että neuvosto hyväksyi palkkion tasoksi 22,25 euroa perunatärkkelystonnia kohden. Komissio ei ota kantaa siihen, kuinka pätevä mainittu tutkimus on. Palkkion taso on yksi parhaillaan laadittavan arvioinnin aiheista (katso 13 kohta). Hallinnointi jäsenvaltioissa Jäsenvaltioiden paikalla suorittamiin tarkastuksiin liittyvät puutteet 33. Komission asetuksen (EY) N:o 97/95 13 artiklassa määritellään tarkasti prosenttiosuus, joka tarkastuksen on katettava, sekä tarkastuksen yleistavoite. Kansallisten viranomaisten tehtäväksi jää tässäkin tarkastusmenetelmän valinta. On mahdollista, että niissä on eroja. Niitä ei kuitenkaan ole voitu arvioida, sillä tarkastusyksikkö ei ole tarkastanut järjestelmää vuoden 1996 jälkeen. 34. Komissio on yhtä mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että tuotannon määrät on tarkastettava, jotta tärkkelystä tuottavalle yritykselle vahvistetun alakiintiön ylittävät määrät voitaisiin todeta. Komission yksiköt perehtyvät asiaan parhaillaan. Vähimmäishinnan noudattamatta jättäminen 36. - 37. a) Komissio pitää keskeisenä sen tarkastamista, maksaako teollisuus tärkkelysperunan tuottajille vaaditun vähimmäishinnan. Vähimmäishinnan alentaminen Saksassa 4 prosentin toimitusmaksulla saattaa olla sääntöjen vastaista, ja komissio tutkii asiaa tarkemmin. b) Komissio tutkii, onko tällainen käytäntö asetusten mukainen. Komission toimet tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä 37. Tarkastusyksikkö otti Alankomaita koskevan asian esille vuotta 1996 koskevassa tarkastuskertomuksessaan todeten, että tilanne oli sillä hetkellä tyydyttävä. PÄÄTELMÄT 38. Komissio katsoo erityisesti tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen loppupäätelmiin sisältyvien huomautusten perusteella, että tilintarkastustuomioistuin pitää kyseisen järjestelyn täytäntöönpanoa varsin ongelmattomana. Tilintarkastustuomioistuin on havainnut joitakin puutteita, jotka eivät kuitenkaan vaikuta vakavilta Saksaa koskevaa ongelmaa lukuun ottamatta. Mikään järjestelmä ei ole täydellinen, ja komissio kiinnittää tietenkin jäsenvaltioiden huomiota tilintarkastustuomioistuimen tässä kertomuksessa tekemiin päätelmiin. SUOSITUKSET 40. a) Komissio tarkastelee mahdollisuutta yksinkertaistaa järjestelmää, jos se osoittautuu aiheelliseksi. b) Komissio tarkastelee edelleen tukitasojen laskentajärjestelmää, koska vilja- tai perunatärkkelykselle tai niistä johdetuille tuotteille ei ole vahvistettu viitteellistä markkinahintaa. Kysymys sisältyy 13 kohdassa mainittuun selvitykseen. c) Komissio viittaa 16 kohdassa oleviin huomioihin, mutta ilmoittaa jäsenvaltioille tilintarkastustuomioistuimen huomautuksista. d) Komissio vahvistaa, että muunnettujen tärkkelysten petostarkoituksessa tapahtuvan käytön riski on pienentynyt tuotantotuen määrien alennuttua. Se on valmis tarkastelemaan voimassa olevia vaatimuksia. 41. a) Neuvosto otti käyttöön viiden prosentin joustovaran pitkien keskustelujen jälkeen. Tuotannon lisääntymisriskin ja talousarvioon liittyvien syiden vuoksi komissio ei tällä hetkellä aio ehdottaa tason nostamista. b) Asia sisältyy parhaillaan laadittavaan selvitykseen, jossa arvioidaan myös mahdollisia vaikutuksia (katso 13 kohta). Komission yksikötkin tarkastelevat asiaa. c) Komissio huolehtii kohtuullisen toimeentulon takaamisesta viljelijöille. Arviointiselvitys, jota parhaillaan laaditaan, valaissee tätä asiaa lisää (katso 13 kohta). d) Komissio pyrkii keräämään kaikki seikat, jotka koskevat perunatärkkelyksen tuottajien rakenteellisia haittoja verrattuna viljatärkkelyksen tuottajiin. Perunatärkkelyksen tuottajille maksettava palkkio sisältyy parhaillaan laadittavaan selvitykseen (katso 13 kohta). e) Tarkastusmenetelmän valinta on kansallisten viranomaisten vastuulla. Puitteet asetetaan kuitenkin asetuksessa (EY) N:o 97/95 (katso 33 kohta). Komissio on yhtä mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että tuotannon määrät on tarkastettava, jotta tärkkelystä tuottavalle yritykselle vahvistetun alakiintiön ylittävät määrät voitaisiin todeta. Komission yksiköt perehtyvät asiaan parhaillaan. f) Neljän prosentin hinnanalennusta vastaavaan toimitusmaksuun on syytä perehtyä tarkemmin.