–perustettava uusi rajamenettely sellaisten kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden palauttamiseksi pikaisesti, joiden hakemus on hylätty rajalla tapahtuvan turvapaikkamenettelyn perusteella;

Näistä toimista huolimatta palauttamisten tehokkuuden lisäämisessä on edistytty vain vähän. Palauttamisasteen havaittiin päin vastoin supistuneen koko EU:ssa 45,8 prosentista vuonna 2016 ainoastaan 36,6 prosenttiin vuonna 2017. Jotta voitaisiin vastata suurimpiin palauttamisten tehokasta toteuttamista koskeviin haasteisiin, palauttamisdirektiiviä on tarpeen tarkistaa kohdennetusti. Tarkistuksen avulla voidaan erityisesti lyhentää palauttamismenettelyjen kestoa, varmistaa turvapaikka- ja palauttamismenettelyjen tiiviimpi yhteys ja huolehtia siitä, että toimenpiteitä pakenemisen estämiseksi käytetään tehokkaammin. Jotta saataisiin aikaan Euroopan unionin perusoikeuskirjassa vahvistettujen perusoikeuksien mukainen tehokkaampi ja johdonmukaisempi unionin palauttamispolitiikka, palauttamisdirektiivin kohdennetusti uudelleenlaadittu teksti on hyväksyttävä pikaisesti.

Palautusten tehostaminen on ollut ensisijainen tavoite jo muutaman viime vuoden ajan. Komissio ehdotti vuonna 2016 eurooppalaisen raja- ja merivartioston toimivaltuuksien tarkistamista, ja niitä lisättiinkin merkittävästi palauttamisasioissa. Uusien toimivaltuuksien nojalla virasto on kehittänyt uusia välineitä jäsenvaltioiden palauttamistoimissa ja menettelyissä avustamiseksi ja niiden tukemiseksi. Komissio toi esiin vuonna 2017 laaditussa palauttamista koskevassa uudistetussa toimintasuunnitelmassa, miten jäsenvaltioiden palauttamismenettelyjen ja -käytäntöjen puutteet haittaavat EU:n palauttamisjärjestelmän tehokkuutta. Tämän vuoksi komissio antoi vuonna 2017 suosituksen useista toimenpiteistä, jotka jäsenvaltioiden olisi toteutettava palautusten tehostamiseksi, muun muassa hyödyntämällä täysimääräisesti palauttamisdirektiivin tarjoamaa joustavuutta. Samassa yhteydessä komissio totesi myös, että se oli valmis käynnistämään palauttamisdirektiivin tarkistamisen suosituksen täytäntöönpanosta saatujen kokemusten perusteella ja riippuen siitä, onko tarpeen toteuttaa lisätoimia palauttamisasteen lisäämiseksi merkittävästi.

Toiseksi EU:n palauttamispolitiikan toimivuus riippuu myös alkuperämaiden yhteistyöhalukkuudesta. Viimeisten kolmen vuoden aikana EU:n jatkuvat pyrkimykset saada tärkeimmät alkuperämaat tekemään yhteistyötä muuttoliikkeen hallinnassa ovat tuottaneet hyvää tulosta, ja käyttöön on otettu useita oikeudellisesti ei-sitovia palauttamista ja takaisinottoa koskevia järjestelyjä. Näiden järjestelyjen täytäntöönpano on käynnistynyt, ja nyt on tärkeää, että kaikki jäsenvaltiot hyödyntävät näitä tuloksia ja hyödyntävät järjestelyjä täysimääräisesti lisätäkseen palauttamisia kyseisiin maihin. Lisäksi komissio on ehdottanut EU:n viisumipolitiikan voimakkaampaa käyttöä välineenä, jolla voidaan saavuttaa edistystä kolmansien maiden kanssa tehtävän palauttamista ja takaisinottoa koskevan yhteistyön alalla. Kun nämä ehdotukset sisällytetään lainsäädäntöön, EU:n vaikutusvalta alkuperämaihin nähden kasvaa merkittävästi.

Ensinnäkin jäsenvaltiot kohtaavat vaikeuksia ja esteitä palauttamismenettelyissä, joilla palauttamispäätökset on tarkoitus panna täytäntöön. Jäsenvaltioilla on vaihtelevia käytäntöjä EU:n kehyksen täytäntöönpanemiseksi, eivätkä ne ole tarpeeksi tehokkaita. Muun muassa pakenemisen vaaran ja säilöönoton käytön epäyhdenmukaiset määritelmät ja tulkinnat johtavat laittomien muuttajien pakenemiseen ja luvattomaan edelleen liikkumiseen. Lisäksi palauttamismenettelyjä vaikeuttaa kolmansien maiden kansalaisten yhteistyöhaluttomuus. Jäsenvaltioilla ei ole riittäviä valmiuksia sen mahdollistamiseen, että toimivaltaiset viranomaiset voisivat vaihtaa tarvittavia tietoja nopeasti palauttamisten toteuttamiseksi.

Olennainen osa Euroopan muuttoliikeagendaa on sellaisten kolmansien maiden kansalaisten tuloksellinen palauttaminen, joilla ei ole oikeutta oleskella Schengen-alueella. Palauttamispolitiikkaa säännellään EU:n tasolla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2008/115/EY, jäljempänä ’palauttamisdirektiivi’. Siinä säädetään jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi noudattaen täysimääräisesti palauttamiskiellon periaatetta. Sen jälkeen kun palauttamisdirektiivi tuli voimaan vuonna 2010, jäsenvaltioihin ja koko unioniin kohdistuva muuttopaine on kasvanut. Tämän vuoksi nyt jos koskaan on ratkaistava laittomien muuttajien tosiasialliseen palauttamiseen liittyvät haasteet.

Tämä ehdotus on osa toimenpidepakettia, jota komissio ehdottaa 28. kesäkuuta 2018 pidetyn Eurooppa-neuvoston kokouksen jatkotoimenpiteenä. Kokouksessa korostettiin, että laittomien muuttajien tosiasiallista palauttamista on vahvistettava merkittävästi ja pantiin tyytyväisenä merkille komission aikomus esittää lainsäädäntöehdotuksia toimivampaa ja johdonmukaisempaa unionin palauttamispolitiikkaa varten. Jäsenvaltiot ovat tukeneet Eurooppa-neuvoston päätelmissä sovittuja pääperiaatteita eri foorumeilla. Päätelmissä painotetaan tarvetta vahvistaa Euroopan solidaarisuuden välineitä, erityisesti eurooppalaista raja- ja merivartiostoa, huolehtia ulkorajojen valvonnan ja muuttoliikkeen tehokkaasta hallinnasta sekä luoda toimivampi ja johdonmukaisempi unionin palauttamispolitiikka.

Tämän ehdotuksen tavoitteena on löytää ratkaisuja keskeisiin puutteisiin ja esteisiin, joita jäsenvaltiot kohtaavat palauttamisia toteuttaessaan. Laittoman maahanmuuton ehkäiseminen ja torjunta sekä sellaisten henkilöiden palauttaminen, joilla ei ole laillista oikeutta jäädä maahan, on kaikkien jäsenvaltioiden yhteinen etu, jota jäsenvaltiot eivät voi yksin saavuttaa. Unionin palauttamispolitiikan tehokkuuden parantamiseksi tarvitaan sen vuoksi lisää EU:n toimia Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklan 3 kohdassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukaisesti.

Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin näkökulmasta palauttamisdirektiivi on sekamuotoinen, kuten sen johdanto-osan 48 ja 49 kappaleesta ilmenee. Tästä seuraa, että tähän ehdotukseen sovelletaan perussopimuksiin liitettyä, osaksi Euroopan unionia sisällytetystä Schengenin säännöstöstä tehtyä pöytäkirjaa N:o 19 sekä perussopimuksiin liitettyä, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta tehtyä pöytäkirjaa N:o 21.

Perussopimuksiin liitetyssä, Tanskan asemasta tehdyssä pöytäkirjassa N:o 22 olevan 4 artiklan mukaan Tanska päättää kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun neuvosto on hyväksynyt tämän direktiivin, saattaako se tämän direktiivin, jolla kehitetään Schengenin säännöstöä, osaksi kansallista lainsäädäntöään.

Tällä ehdotuksella laaditaan uudelleen palauttamisdirektiivi, minkä vuoksi sen olisi perustuttava Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 79 artiklan 2 kohdan c alakohtaan, jossa unionille annetaan valtuudet toteuttaa toimenpiteitä laittoman maahanmuuton ja luvattoman oleskelun suhteen, mukaan lukien laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden maasta poistaminen ja palauttaminen.

Tämä ehdotus on linjassa unionin muiden politiikkatoimien kanssa ja lujittaa niitä. Näistä voidaan mainita

Ehdotus on samalla 28. kesäkuuta 2018 pidetyn Eurooppa-neuvoston kokouksen jatkotoimenpide. Kokouksessa kehotettiin vahvistamaan merkittävästi laittomien muuttajien tosiasiallista palauttamista ja pantiin tyytyväisenä merkille komission aikomus esittää lainsäädäntöehdotuksia toimivampaa ja johdonmukaisempaa unionin palauttamispolitiikkaa varten.

Tämä ehdotus sopii yhteen Euroopan muuttoliikeagendan kanssa, jossa puheenjohtaja Junckerin poliittiset suuntaviivat on jalostettu johdonmukaisten ja toisiaan vahvistavien aloitteiden kokonaisuudeksi, joka perustuu neljään toimintalohkoon. Toimintalohkot ovat laittoman muuttoliikkeen houkuttelevuuden vähentäminen, ulkorajojen turvaaminen ja ihmishenkien pelastaminen, vahva turvapaikkapolitiikka ja laillista muuttoliikettä koskeva uusi politiikka.

Jotta vapaaehtoista paluuta voitaisiin edistää nykyistä paremmin, jäsenvaltioiden olisi lisäksi otettava käyttöön toimintaohjelmia, joilla tarjotaan palauttamista koskevaa tehostettua apua ja neuvontaa. Niihin voi sisältyä tukea uudelleenkotoutumiseen paluumaina oleviin kolmansiin maihin, ottaen huomioon avustettua vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista koskeviin ohjelmiin sovellettavat yhteiset vaatimukset, joiden tarkoituksena on yhdenmukaistaa näitä ohjelmia edelleen.

Yhdessä Euroopan raja- ja merivartioviraston toimeksiannon laajentamista koskevan ehdotuksen kanssa tämän ehdotuksen tarkoituksena on vastata unionin kohtaamiin haasteisiin, jotka liittyvät muuttoliikkeen hallintaan ja laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseen. Se on osa jo käytössä olevaa yleistä palauttamispolitiikan kehystä, joka koostuu myös operatiivisen tuen välineistä ja ohjelmista sekä jäsenvaltioiden viranomaisten ja palauttamiseen osallistuvien organisaatioiden käytettävissä olevista rahoitusmekanismeista, ja lujittaa sitä. Palauttamisdirektiiviin tehtävät muutokset ovat vähäisiä ja kohdennettuja. Niillä pyritään löytämään tehokkaita ratkaisuja palauttamismenettelyjen keskeisiin puutteisiin ja poistamaan esteitä, joita jäsenvaltiot kohtaavat palauttamisia toteuttaessaan. Samalla kuitenkin kunnioitetaan asianomaisten kolmansien maiden kansalaisten perusoikeuksia. Ehdotuksessa ei ylitetä sitä, mikä on välttämätöntä sen ilmoitettujen tavoitteiden saavuttamiseksi.

•Toimintatavan valinta

Palauttamisdirektiivi sisältää jo ennestään vankat normit laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten tehokkaalle ja ihmisarvoiselle palauttamiselle. Tällä ehdotuksella on tarkoitus säätää kyseiseen direktiiviin tehtävistä kohdennetuista muutoksista, jotta voitaisiin poistaa tiettyjä puutteita ja esteitä, joita jäsenvaltioilla on havaittu palauttamisten toteuttamisessa. Koska tällä ehdotuksella on tarkoitus laatia palauttamisdirektiivi uudelleen, sama säädöstyyppi on soveltuu parhaiten.

3.JÄLKIARVIOINTIEN, SIDOSRYHMIEN KUULEMISTEN JA VAIKUTUSTENARVIOINTIEN TULOKSET

•Jälkiarvioinnit/toimivuustarkastukset

Jäsenvaltioiden tapoja panna täytäntöön palauttamista koskevaa unionin politiikkaa on arvioitu kattavasti Schengenin säännöstön soveltamisen varmistamista varten perustetun arviointi- ja valvontamekanismin avulla sekä Euroopan muuttoliikeverkoston palauttamista käsittelevän asiantuntijaryhmän (EMN REG) ja Euroopan raja- ja merivartioviraston välityksellä kerättyjen tietojen pohjalta.

Siitä lähtien, kun ensimmäinen arviointi palauttamisten alalla tehtiin vuonna 2015, on havaittu lukuisia monialaisia kysymyksiä, jotka ovat yhteisiä arvioiduille kansallisille palauttamistilanteille ja -järjestelmille (21 jäsenvaltiossa ja Schengenin säännöstöön osallistuvassa maassa).

•Sidosryhmien kuuleminen

Eurooppa-neuvosto kehotti lokakuussa 2016 antamissaan päätelmissä lujittamaan palauttamiseen liittyviä kansallisia hallinnollisia menettelyjä. Valtioiden tai hallitusten päämiesten helmikuussa 2017 antamassa Maltan julistuksessa korostettiin tarvetta tarkastella uudelleen EU:n palauttamispolitiikkaa käyttäen pohjana objektiivista analyysia tavasta, jolla sovelletaan unionin tasolla ja jäsenvaltioissa saatavilla olevia oikeudellisia, toiminnallisia, taloudellisia ja käytännön välineitä. Siinä otettiin myönteisesti vastaan komission aikomus esittää nopeasti päivitetty palauttamista koskeva EU:n toimintaohjelma ja antaa ohjeistusta EU:n ja jäsenvaltioiden toteuttamien palauttamisten parempaan tuloksellisuuteen ja tehokkaaseen takaisinottoon voimassa olevan säännöstön perusteella. Komissio korosti vuonna 2015 esittämässään palauttamista koskevassa EU:n toimintaohjelmassa sekä vuonna 2017 antamassaan tiedonannossa tehokkaammasta palauttamispolitiikasta ja siihen liittyvässä suosituksessa tarvetta tehostaa palauttamista koskevien EU:n sääntöjen täytäntöönpanoa, jotta voitaisiin lisätä EU:n palauttamispolitiikan kokonaistehokkuutta. Eurooppa-neuvosto suhtautui kesäkuussa 2018 antamissaan päätelmissä myönteisesti komission aikomukseen esittää lainsäädäntöehdotuksia unionin palauttamispolitiikan toimivuuden ja johdonmukaisuuden lisäämiseksi.

Euroopan muuttoliikeverkosto on antanut kahden viime vuoden aikana panoksensa laatimalla erityisselvityksiä, tapauskohtaisia kyselyjä ja tiedotteita EU:n jäsenvaltioiden toteuttamien palauttamisten tehokkuudesta, säilöönoton vaihtoehdoista, avustetun vapaaehtoisen paluun ja uudelleenkotouttamisen ohjelmista, säilöönotosta ja säilöönoton aineellisista olosuhteista, oikeudellisesta avusta säilöönottoyksiköissä ja muista aiheista.

•Asiantuntijatiedon keruu ja käyttö

Täytäntöönpanoon liittyvistä tämänhetkisistä haasteista on käyty teknisen tason keskusteluja jäsenvaltioiden kanssa palauttamisasioiden kontaktiryhmän, EMN REGin ja Euroopan raja- ja merivartioviraston puitteissa. Niiden tuloksena on laadittu muun muassa palauttamiskäsikirjan tarkistus ja Euroopan muuttoliikeverkoston selvitys palauttamisen tehokkuudesta EU:n jäsenvaltioissa. Selvityksessä pyrittiin analysoimaan palauttamista koskevien EU:n sääntöjen – myös palauttamisdirektiivin ja Euroopan unionin tuomioistuimen siihen liittyvän oikeuskäytännön – vaikutuksia jäsenvaltioiden palauttamispolitiikkoihin ja -käytäntöihin ja siten myös palauttamisprosessin tehokkuuteen eri puolilla EU:ta.

•Vaikutustenarviointi

Palautusten tehostaminen on ollut viime vuosina komission ensisijaisia tavoitteita. Eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskeva asetus ja siitä seuranneet viraston uudet toimivaltuudet ovat merkinneet huomattavia parannuksia palautusten alalla. Lisäksi maaliskuussa 2017 julkaistussa palauttamista koskevassa uudistetussa toimintasuunnitelmassa ja palauttamisten tehostamista koskevassa suosituksessa todettiin, että jäsenvaltioiden palauttamismenettelyjen ja -käytäntöjen puutteet heikensivät palauttamisjärjestelmän tehokkuutta. Tätä taustaa vasten komissio ja jäsenvaltiot käynnistivät tekniset kuulemiset, joissa analysoitiin palauttamisiin liittyviä nykyisiä haasteita ja kartoitettiin puutteita sekä todettiin tarve tehdä voimassa olevaan lainsäädäntöön kohdennettuja tarkistuksia. Nämä kuulemiset ja niitä seurannut keskeisten kysymysten analysointi johtivat palauttamiskäsikirjan tarkistamiseen marraskuussa 2017. Myös kansalaisyhteiskuntaa kuultiin, ja lisäksi Schengenin arviointimekanismin puitteissa tehty työ antoi perinpohjaisen yleiskuvan palauttamiseen liittyvistä ongelmista, joihin on löydettävä ratkaisuja. Sidosryhmät pystyivät edellä kuvattujen prosessien avulla yksilöimään ne palauttamisdirektiiviin liittyvät oikeudelliset ja käytännön esteet, jotka haittaavat palautusten tehokasta toteuttamista, ja vahvistamaan, että direktiiviä on tarpeen tarkistaa kohdennetusti.

Eurooppa-neuvosto suhtautui kesäkuussa 2018 antamissaan päätelmissä myönteisesti komission aikomukseen esittää lainsäädäntöehdotuksia eurooppalaisen palauttamispolitiikan toimivuuden ja johdonmukaisuuden lisäämiseksi. Kun otetaan huomioon, että palauttamiseen liittyvistä keskeisistä kysymyksistä on tehty perusteellinen arviointi, että säädösehdotukset on esitettävä kiireellisesti ja että nykyisen direktiivin tarkistus on sopivin vaihtoehto sekä ehdotuksen sisällön että ajoituksen osalta, ehdotusta koskevaa vaikutustenarviointia ei pidetä tarpeellisena.

•Perusoikeudet

Tässä ehdotuksessa kunnioitetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 2 ja 6 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnustetut periaatteet.

Tässä ehdotuksessa kunnioitetaan täysimääräisesti ihmisarvoa, oikeutta elämään, kidutuksen sekä epäinhimillisen tai halventavan rangaistuksen ja kohtelun kieltoa, oikeutta vapauteen ja turvallisuuteen, oikeutta henkilötietojen suojaamiseen, oikeutta turvapaikkaan ja suojaan palauttamista ja karkottamista vastaan, palauttamiskiellon periaatetta, syrjimättömyyttä, oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja lapsen oikeuksia.

4.TALOUSARVIOVAIKUTUKSET

Ehdotuksesta ei aiheudu taloudellista eikä hallinnollista rasitetta unionille. Näin ollen sillä ei ole vaikutuksia unionin talousarvioon.