KOMISSION TIEDONANTO Tulokset täydentävyyden välivarmennuksesta ohjelmakaudella 2007–2013 /* COM/2013/0104 final */





KOMISSION TIEDONANTO Tulokset täydentävyyden välivarmennuksesta ohjelmakaudella 2007–2013 1. Johdanto Tuen täydentävyys kuuluu koheesiopolitiikan pääperiaatteisiin, joilla pyritään varmistamaan sen tuoma lisäarvo. Tämä tarkoittaa sitä, että EU:n rakennerahastoilla täydennetään muttei korvata niitä vastaavia jäsenvaltion julkisia menoja[1]. Tuen täydentävyyden vaatimusta on noudatettu, jos kansallisten vuotuisten keskimääräisten reaalimenojen taso ohjelmakaudella 2007–2013 on vähintään yhtä suuri kuin kauden alussa määritetty taso. Näin varmistetaan, että koheesiopolitiikalla saadaan todellisia vaikutuksia täydentämällä kansallisia investointeja eurooppalaisilla investoinneilla. Täydentävyys on edelleen tärkeä osa ohjelmakauden 2014–2020 koheesiopolitiikkaa koskevaa komission ehdotusta, koska se tukee kasvua lisääviä investointeja. Ohjelmakaudella 2007–2013 komissio varmentaa täydentävyyden noudattamisen lähentymisalueilla (phasing out -alueet mukaan luettuina) 20 jäsenvaltiossa[2]. Varmennus tapahtuu kolmessa vaiheessa seuraavasti: · ennakkovarmennus, kun lähentymistavoitealueilla kaudella 2007–2013 ylläpidettävä julkisten menojen taso (”perustaso”) asetetaan[3]; · välivarmennus, kun vuosina 2007–2010 toteutuneiden julkisten menojen taso määritetään ja perustasoa tarkistetaan; · jälkivarmennus, kun vuosina 2011–2013 toteutuneiden menojen taso määritetään ja perustason noudattaminen varmennetaan. Tässä tiedonannossa esitetään yhteenveto vuosia 2007–2010 koskeneen välivarmennuksen tuloksista. Tiedonanto kattaa lähinnä talous- ja rahoituskriisiä edeltäneet vuodet ja kriisin alkuvuodet, jolloin monet jäsenvaltiot käynnistivät finanssipoliittisia elvytystoimia. Useimmat jäsenvaltiot ovat sittemmin siirtyneet julkisen talouden vakauttamiseen, mikä tulee todennäköisesti vaikuttamaan merkittävästi julkisiin investointeihin ja täydentävyyteen vuosina 2011–2013. Onkin todennäköistä, että toteutuneiden menojen jälkivarmennus johtaa uusiin mukautuksiin. Välivarmennuksen kolme päähuomiota ovat seuraavat: Ensinnäkin kansallisten rakennemenojen yhteenlaskettu taso lähentymistavoitealueilla vuosina 2007–2010 oli 7 prosenttia suurempi kuin ennakkoon asetettu taso. Tämä liittyy julkisten menojen kasvuun tietyissä jäsenvaltioissa. Ennakoitua suurempi julkinen kulutus johtuu pääasiassa joidenkin hallitusten suhdanteita tasaavista toimenpiteistä, joilla pyrittiin lieventämään kriisin vaikutuksia, tai kriisiä edeltäneestä voimakkaasta talouskasvusta joissakin maissa. Toiseksi kymmenen jäsenvaltiota pyysi komissiota alentamaan täydentävyyden perustasojaan ohjelmakauden 2007–2013 osalta. Useimpien kohdalla kyse oli käynnissä olevien tai suunniteltujen julkisen talouden vakauttamistoimien seurauksesta, mutta kahden maan kohdalla kyse oli ennakkoanalyysin korjaamisesta (ks. kohdat 2 ja 3). Komissio piti kaikkia näitä pyyntöjä perusteltuina. Kolmanneksi välivarmennus on tuonut esiin puutteita tavassa, jolla täydentävyys nykyisellään varmennetaan. Komissio on tämän vuoksi ehdottanut varmentamismenettelyn uudistamista kaudeksi 2014–2020 siten, että se sovitetaan yhteen unionin uuden talouden ohjausjärjestelmän[4] kanssa. 2. Rakenteelliset menot lähentymisalueilla vuosina 2007–2010 Julkisten menojen tason määrittäminen täydentävyyden varmistamiseksi vuosien 2007–2010 osalta oli metodologisesti haastava tehtävä. Sitä varten oli kerättävä ja koottava ad hoc -tietoja julkisista investoinneista ala alalta paikallisella, alueellisella ja kansallisella tasolla. Komissio tarkisti, ovatko tiedot sopusoinnussa julkisten investointien kehitystä kuvaavien Eurostatin tilastojen kanssa, erityisesti kansantalouden ESA 95 ‑tilinpitojärjestelmän ja julkisyhteisöjen tehtäväluokituksen (COFOG) kanssa, ja järjesti jäsenvaltioiden kanssa kahdenvälisiä kokouksia varmentaakseen, että ilmoitettu menotaso piti paikkansa. Näiden ongelmien ratkaisemiseksi komissio on ehdottanut päätelmissä esitetyn mukaisia uudistuksia varmennusjärjestelmään ohjelmakaudeksi 2014–2020. Välivarmennuksen tuloksista esitetään yhteenveto taulukossa 1, jossa vertaillaan todennettujen rakenteellisten menojen vuotuista keskitasoa vuosina 2007–2010 ja ennakkoon määritettyä tasoa. Kriisistä huolimatta vuotuisten rakenteellisten menojen määrä oli keskimäärin 7,3 prosenttia ennakoitua suurempi (102 miljardia euroa 95 miljardin euron sijaan[5]). Tämä selittyy sillä, että kymmenen jäsenvaltion (Belgia, Bulgaria, Tšekki, Espanja, Ranska, Malta, Puola, Romania, Slovenia ja Slovakia) lähentymisalueilla rakenteellisten menojen taso oli sama tai korkeampi kuin taso, josta sovittiin täydentävyyden ennakkovarmennuksessa. Kuudessa jäsenvaltiossa (Saksa, Viro, Latvia, Portugali, Itävalta ja Yhdistynyt kuningaskunta) vaje oli vähäinen niiden alkuperäisiin sitoumuksiin verrattuna. Kahdessa jäsenvaltiossa (Liettua ja Unkari) jäätiin ennakkositoumuksesta yli 10 prosenttia, kun taas kahdessa muussa jäsenvaltiossa (Kreikka ja Italia) siitä jäätiin yli 20 prosenttia. Makrotaloudellisen ympäristön nopea heikkeneminen oli tärkein syy menojen odotettua alhaisempaan tasoon muissa jäsenvaltioissa Saksaa lukuun ottamatta. TAULUKKO 1- Ennakkoviitetaso 2007–2013 ja toteutuneet menot 2007–2010 || Viitetaso keskim. 2007-2013 || Menot keskim. 2007-2010 || Ero BE || 1 128 || 1 246 || 10,5 % BG || 919 || 1 444 || 57,2 % CZ || 2 549 || 2 649 || 3,9 % DE || 16 504 || 16 452 || -0,3 % EE || 1 316 || 1 275 || -3,1 % GR || 8 661 || 6 719 || -22,4 % ES || 13 973 || 21 367 || 52,9 % FR || 1 815 || 2 271 || 25,1 % IT || 20 613 || 16 194 || -21,4 % LV || 971 || 902 || -7,1 % LT || 755 || 672 || -11,1 % HU || 3 330 || 2 867 || -13,9 % MT || 107 || 170 || 59,3 % AT || 139 || 138 || -0,9 % PL || 7 940 || 12 531 || 57,8 % PT || 3 946 || 3 624 || -8,2 % RO || 4 773 || 5 196 || 8,9 % SI || 957 || 1 121 || 17,1 % SK || 876 || 1 396 || 59,4 % UK || 3 495 || 3 465 || -0,9 % Yht. || 94 765 || 101 698 || 7.3 % Huom.: Vuotuinen keskiarvo milj. euroina (vuoden 2006 hintoina) Kriisi on koetellut ankarasti Kreikkaa, joka on ollut syvässä taantumassa vuoden 2008 lopusta lähtien. Tästä syystä euroalueen jäsenvaltiot ja Kansainvälinen valuuttarahasto vahvistivat Kreikalle kaksi sopeutusohjelmaa ja antoivat sille rahoitustukea. Italiassa syynä alhaisempiin julkisiin menoihin oli se, että taso oli ennakkoon asetettu liian kunnianhimoiseksi. Se perustui ”Fondo per le Aree Sottoutilizzate” ‑investointiohjelmaan, jolla täydennetään EU:n rakennerahastoja kansallisella alueellisen kehityksen pilarilla pääasiassa Mezzogiornon alueella. Vuosina 2008–2009 tätä investointiohjelmaa oli supistettava huomattavasti, kun maa joutui kiireellisesti vakauttamaan julkista talouttaan kriisin vuoksi. Keskeisin taustasyy odotettua suurempiin menoihin Espanjassa oli kriisin ensimmäisten vaikutusten torjumiseksi vuonna 2009 hyväksytyt talouden elvytyspaketit. Niiden kohteina olivat paikallinen perusinfrastruktuuri (noin 7–8 miljardia euroa) ja kestävä talous (noin 4–5 miljardia euroa). Myös Slovakian hallitus hyväksyi vuosina 2009–2010 työllisyyden kannustamiseksi, T&K:n edistämiseksi ja energiatehokkuuteen tehtävien investointien lisäämiseksi kolme elvytyspakettia, joiden suuruus on noin 1 prosentti suhteessa BKT:hen. Puolan tapauksessa rakenteellisten menojen odotettua suurempi taso johtui inhimillisten voimavarojen ja perusinfrastruktuurin kehittämiseksi toteutettujen elvytystoimenpiteiden yhdistelmästä. Bulgariassa rakenteellisten menojen odotettua suurempi taso taasen johtui siitä, että talouskasvu oli vahvaa ennen kriisiä ja kiinteän pääoman bruttomuodostus lisääntyi merkittävästi. 3. Ohjelmakauden 2007–2013 rakenteellisten menojen tavoitetason tarkistus Rakennerahastoasetuksen[6] mukaisesti kymmenen jäsenvaltiota (Tšekki, Saksa, Viro, Kreikka, Italia, Latvia, Liettua, Unkari, Itävalta, Portugali ja Yhdistynyt kuningaskunta) pyysi komissiolta välivarmennuksen aikana ennakkoon sovitun julkisten menojen tason alentamista ohjelmakaudeksi 2007–2013. Komissio arvioi näitä pyyntöjä ja päätti jäsenvaltioita kuultuaan muuttaa rakenteellisten menojen tasoa taloudellisessa tilanteessa ohjelmakauden käynnistymisen jälkeen tapahtuneen muutoksen huomioon ottaen. Komissio laati seuraavat kolme vaihtoehtoa uutta julkisten menojen viitetasoa varten: 1) Säilytetään julkisten investointien osuus suhteessa BKT:hen: Tässä vaihtoehdossa uusi ”viitetaso” on suhteessa BKT:hen sama kuin ennakkovarmennuksessa sovittu taso. Tavoitteena on pitää julkisten investointien taso koko kansantalouden (eli BKT:n) kokoa vastaavana. Tämä tarkoittaa sitä, että ”viitetason” alennus on hyväksyttävä silloin, kun se on oikeassa suhteessa taloudellisen toiminnan vähentymiseen. 2) Pidetään julkisten perustulojen osuus muuttumattomana. Toisena vaihtoehtona on asettaa uusi viitetaso suhteessa kokonaisperustuloihin. Uusi ”viitetaso” vastaisi ennakkovarmennuksessa asetettua tasoa julkisen talouden kokonaisperustuloina. Tavoitteena on pitää julkisten investointien taso julkisen sektorin rahoitusvaroja vastaavana. 3) Otetaan julkisten menojen taso ohjelmakaudella 2000–2006 (12 uudessa jäsenvaltiossa vuosina 2004–2006) uudeksi viitetasoksi. Tämä vaihtoehto mahdollistaa sen, että jäsenvaltiot voivat asettaa uuden viitetason edellisen ohjelmakauden julkisia menoja vastaavaksi. Tämä sopi niille jäsenvaltioille, jotka olivat liian kunnianhimoisia vahvistaessaan julkisten menojen tasonsa ohjelmakaudeksi 2007–2013, koska niiden talousennusteet olivat olleet liian optimistisia. Tšekin, Viron, Liettuan ja Unkarin uudet viitetasot ovat vaihtoehdon 1 mukaisia. Yhdistyneen kuningaskunnan uusi viitetaso taasen on vaihtoehdon 2 ja Latvian viitetaso vaihtoehdon 3 mukainen. Jäljelle jäävissä neljässä jäsenvaltiossa viitetason tarkistuksessa otettiin huomioon useita muita tekijöitä. Saksassa aktiivisesta työmarkkinapolitiikasta aiheutuvat julkiset menot itäisen Saksan lähentymisalueilla vähenevät suunniteltua nopeammassa tahdissa työttömyystilanteen voimakkaan ja odottamattoman parantumisen myötä. Komissio hyväksyi tämän vähennyksen, sillä työmarkkinamenot pysyvät asukasta kohden samoina. Kreikassa ja Portugalissa komissio on varmistanut, että kaudella 2007–2013 ylläpidettävät julkisten menojen uudet tasot ovat johdonmukaisia Euroopan komission, Euroopan keskuspankin ja Kansainvälinen valuuttarahaston kanssa sovittujen talouden sopeutusohjelmien toimintapoliittisten ehtojen kanssa. Molemmissa maissa näissä ohjelmissa suunnitellaan julkisten menojen huomattavaa vähentämistä aloilla, joita voidaan tukea rakennerahastoista (näitä ovat muun muassa opetus ja koulutus, pääomamenot ja julkisten yritysten menot). Kreikassa julkisten investointien odotetaan supistuvan 3,1 prosentista suhteessa BKT:hen vuosina 2007–2010 2,2 prosenttiin vuodessa vuosina 2011–2013. Absoluuttisesti mitattuna tämä tarkoittaa vuotuista 2,5 miljardin euron vähennystä. Portugalissa julkisten investointien (julkisen talouden kiinteän pääoman bruttomuodostus) odotetaan supistuvan 3 prosentista suhteessa BKT:hen vuosina 2007–2010 2,1 prosenttiin vuodessa vuosina 2011–2013 talouden sopeutusohjelman vaatimusten noudattamiseksi. Tämä tarkoittaa sitä, että vuotuinen vähennys on noin 1,8 miljardia euroa. Italian talous on kokenut kovia euroalueen julkisen talouden velkakriisissä. Aivan viime vuosina Italian hallitus on julkisen talouden velkatilanteen pahennuttua toteuttanut huomattavia julkisen talouden vakauttamistoimia. Niihin sisältyi hallinnonaloittaisten menojen suunniteltuja säästöjä sekä alue- ja paikallishallinnoille tehtävien siirtojen leikkauksia. Jälkimmäiset vaikuttivat myös kiinteään pääomaan kohdistuviin menoihin, joiden odotetaan supistuvan 2,3 prosentista 1,5 prosenttiin suhteessa BKT:hen ohjelmakaudella 2007–2013. Tämän seurauksena julkisen talouden vakauttamistoimet vaikuttivat merkittävästi Italian mahdollisuuksiin pitää julkisten menojen taso ohjelmakaudeksi 2007–2013 sovitulla tasolla. Taulukossa 2 esitetään ennakkoviitetasot ja uudet viitetasot. Tarkistettu määrä on uusi tavoitetaso täydentävyysperiaatteen noudattamista varmennettaessa. Jälkivarmennus tehdään 31. joulukuuta 2016. TAULUKKO 2: 15 artiklan 4 kohdan perusteella päätetyt uudet viitetasot || Viitetaso keski. 2007–2013 || Uusi viitetaso keskim. 2007–2013 || Ero BE || 1 128 || 1 128 || 0,0 % BG || 919 || 919 || 0,0 % CZ || 2 549 || 2 271 || -10,9 % DE || 16 504 || 14 562 || -11,8 % EE || 1 316 || 1 276 || -3,0 % GR || 8 661 || 6 125 || -29,3 % ES || 13 973 || 13 973 || 0,0 % FR || 1 815 || 1 815 || 0,0 % IT || 20 613 || 13 860 || -32,8 % LV || 971 || 770 || -20,7 % LT || 755 || 598 || -20,8 % HU || 3 330 || 2 828 || -15,1 % MT || 107 || 107 || 0,0 % AT || 139 || 139 || 0,0 % PL || 7 940 || 7 940 || 0,0 % PT || 3 946 || 2 637 || -33,2 % RO || 4 773 || 4 773 || 0,0 % SI || 957 || 957 || 0,0 % SK || 876 || 876 || 0,0 % UK || 3 465 || 3 072 || -11,3 % Yht. || 94 765 || 80 624 || -14.9 % Huom.: Vuotuinen keskiarvo milj. euroina (vuoden 2006 hintoina)) Uusi viitetaso ohjelmakaudeksi 2007–2013 yhteenlaskettuna (80,6 miljardia euroa) on 15 prosenttia alhaisempi kuin täydentävyyden ennakkovarmennuksessa asetettu taso (94,8 miljardia euroa). Suurimmat vähennykset toteutettiin Portugalissa (-33,2 %), Italiassa (-32,8 %) ja Kreikassa (-29,3 %). Seuraavina olivat Liettua (-20,8 %) ja Latvia (-20,7 %). Kiinteän pääoman bruttomenojen EU-27:ssä (2,7 prosenttia suhteessa BKT:hen vuosina 2007–2010) odotetaan vastaavasti supistuvan 2,3 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuosina 2011–2014 eli kriisiä edeltänyttä tasoa alhaisemmalle tasolle. On kuitenkin tärkeä todeta, että kansallisten julkisten investointien taso useimmilla lähentymisalueilla on edelleen merkittävä. Jäsenvaltioiden investointien määrä niiden lähentymisalueilla on keskimäärin lähes 500 euroa asukasta ja vuotta kohti kaudella 2007–2013. Julkiset investoinnit asukasta kohti vuodessa ovat edelleen huomattavia myös niissä maissa, joiden viitetasoa on alennettu: esimerkiksi 959 euroa itäisessä Saksassa, 795 euroa Mezzogiornossa, 600 euroa Kreikassa, 351 euroa Portugalissa ja 333 euroa Latviassa. Julkisen talouden tervehdyttäminen vakauttamistoimilla on tärkeä edellytys pitkän aikavälin kasvun ylläpitämiselle. Se vaikuttaa kuitenkin jatkossakin jäsenvaltioiden mahdollisuuksiin tukea kasvua keskipitkällä aikavälillä ja täyttää täydentävyyssitoumuksensa. Näin ollen on todennäköistä, että vuosien 2011–2013 jälkivarmennuksen jälkeen on tehtävä jälleen mukautuksia. 4. Päätelmät Täydentävyys kuuluu koheesiopolitiikan kulmakiviin, ja sillä varmistetaan koheesiopolitiikan rooli sijoituspolitiikkana. Ensimmäistä kertaa sitten täydentävyyden varmennuksen aloittamisen EU on kärsinyt vakavasta talouskriisistä. Talousarvioihin ja finanssipolitiikkaan vaikuttaneet kriisin seuraukset ovat johtaneet siihen, että julkisten menojen tasoa on tarkistettu alaspäin lähentymisalueilla useissa jäsenvaltioissa. Tarvittavasta julkisen talouden vakauttamisesta huolimatta monissa maissa vuosina 2007–2010 toteutuneet rakenteelliset menot olivat henkeä kohti merkittävät. Koheesiopolitiikan osuus julkisista investoinneista on huomattava monissa jäsenvaltioissa ja sitä tarvitaan ehdottomasti edelleen, jotta kasvuun tähtäävän politiikan rahoittamiseen tehtävien investointien tasot pysyisivät kestävinä kaikkialla Euroopassa. Tämän kertomuksen perusteella komissio tekee vuonna 2016 jälkitarkastuksen selvittääkseen, ovatko jäsenvaltiot noudattaneet täydentävyysperiaatetta ohjelmakaudella 2007–2013. Tuossa vaiheessa analysoidaan myös rakenteellisten menojen tasot vuosina 2011–2013, joka on julkisen talouden vakauttamisen ja menojen mukautusten aikaa useimmissa jäsenvaltioissa. Tästä syystä täydentävyystavoitteita voidaan joutua tarkistamaan uudelleen. Täydentävyyden välivarmennus on myös tuonut esiin useita heikkouksia nykyisessä järjestelmässä. Eri jäsenvaltioiden tulokset eivät ole täysin vertailukelpoisia. Ad hoc ‑varmennusmenettely vaatii huomattavia resursseja sekä jäsenvaltioilta että komissiolta, eikä varmennusjärjestelmä sovi yhteen EU:n uuden talouden ohjausjärjestelmän kanssa. Tämän ongelman ratkaisemiseksi komissio on ehdottanut uudistuksia täydentävyysperiaatteen varmentamiseen ohjelmakaudella 2014–2020. Tavoitteena on luoda suora yhteys täydentävyyden ja vakaus- ja kasvusopimuksen välille, jotta voidaan puuttua täydentävyyden ja julkisen talouden alijäämän välisiin kompromissiratkaisuihin avoimella ja julkisella tavalla ja tehdä varmennusjärjestelmästä yksinkertaisempi, vertailtavampi ja kevyempi. Varmentamiseen on parasta käyttää vakaus- ja lähentymisohjelmien tietoja julkisista investoinneista (kiinteän pääoman bruttomuodostus), vaikkei kaikkia koheesiopolitiikan osana tehtäviä investointeja näin voidakaan ottaa huomioon (erityisesti työllisyys, koulutus ja sosiaalinen osallisuus). On tärkeää, että ehdotettu järjestelmä otetaan käyttöön, jotta koheesiopolitiikan tuloksellisuus ja lisäarvo saadaan varmistettua seuraavalla ohjelmakaudella. [1] Vastaavien julkisten menojen määritelmää varten katso myös: Commission Methodological Paper giving Guidelines on the calculation of public or equivalent structural expenditure for the purpose of additionality, Working Document No. 3 (joulukuu 2006). [2] Ks. asetuksen (EY) N:o 1083/2006 15 artikla. Kyseiset 20 jäsenvaltiota ovat Belgia, Bulgaria, Tšekki, Saksa, Viro, Kreikka, Espanja, Ranska, Italia, Latvia, Liettua, Unkari, Malta, Itävalta, Puola, Portugali, Romania, Slovenia, Slovakia ja Yhdistynyt kuningaskunta. [3] Ks. komission tiedonanto “Kertomus täydentävyyden ennakkovarmennuksesta kaudella 2007–2013 lähentymistavoitteen perusteella tukikelpoisilla alueilla” (COM(2009) 112 lopullinen). [4] Katso: http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/proposals_2014_2020_en.cfm [5] Rakenteellisia menoja koskevat luvut ilmaistaan vuoden 2006 hintoina 3. joulukuuta 2006 julkaistun valmisteluasiakirja nro 3 ohjeiden mukaisesti. [6] Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 15 artiklan 4 kohta.