KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTAOheisasiakirjaehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSIrikoshyödyn jäädyttämisestä ja menetetyksi tuomitsemisesta Euroopan unionissa /* SWD/2012/0032 - COD/2012/0036 */





KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI rikoshyödyn jäädyttämisestä ja menetetyksi tuomitsemisesta Euroopan unionissa Vastuuvapauslauseke: Tämä tiivistelmä edustaa ainoastaan sen laadintaan osallistuneiden Euroopan komission yksiköiden kantaa. Se ei rajoita komission tulevien päätösten lopullista muotoa. 1. Ongelman määrittely Järjestäytyneen rikollistoiminnan hajottamiseksi on välttämätöntä riistää rikollisilta rikoksen tuottama hyöty. Järjestäytynyt rikollisuus perustuu ennen muuta hyödyn tavoitteluun. Perimällä takaisin mahdollisimman suuri osa tästä hyödystä aiheutetaan haittaa rikolliselle toiminnalle, torjutaan rikollisuutta osoittamalla, että ”rikos ei kannata”, ja saadaan varoja sijoitettavaksi uudelleen lainvalvontaa tai rikollisuuden ennaltaehkäisyä koskeviin toimiin. Tässä vaikutustenarvioinnissa käsiteltävä ongelma on se, että rikollisten varojen takaisinperintä EU:ssa on riittämätöntä. Tähän mennessä ei juuri ole kerätty tietoa siitä, paljonko rahaa jäsenvaltioissa on menetetty järjestäytyneen rikollisuuden vuoksi tai minkä verran varoja on onnistuttu perimään takaisin. Eräiden viimeaikaisten raporttien ja epävirallisten lähteiden mukaan järjestäytyneen rikollisuuden vuosittain tuottama hyöty olisi eräissä jäsenvaltioissa erittäin suuri[1]. Nämä luvut ovat kaukana unionissa vuosittain takaisin perityistä määristä[2]. Vaikka vain osa jäsenvaltioista pitää tilastoa vuosittain takaisin perityistä määristä, sekä jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevien menettelyjen että järjestäytyneeltä rikollisuudelta takaisin perittyjen varojen määrä näyttää EU:ssa tällä hetkellä riittämättömältä verrattuna järjestäytyneiden rikollisryhmien arvioitujen tulojen tai vakavia rikoksia koskevissa asioissa annettujen tuomioiden määrään. Järjestäytynyt rikollisuus on usein luonteeltaan kansainvälistä, ja rikollisryhmät sijoittavat varansa yhä useammin toisiin jäsenvaltioihin. Ulkomailla sijaitsevien varojen takaisin periminen on poikkeuksetta hankalampaa, koska varojen jäljittäminen on vaikeampaa, minkä lisäksi todisteiden saamiseen ja varojen jäädyttämistä tai menetetyksi tuomitsemista koskevien päätösten täytäntöönpanoon liittyy oikeudellisia esteitä. Vaikka varat voidaan tuomita menetetyiksi kansainvälisen oikeuden tai EU:n ja jäsenvaltioiden lainsäädännön nojalla, nämä säännökset eivät ole kyllin kehittyneitä eikä niitä käytetä riittävästi. On epätodennäköistä, että mikään jäsenvaltio onnistuisi tuomitsemaan menetetyksi merkittävän osan rikollisten varoista tai että lait täyttäisivät niille asetetut tavoitteet. 2. Toissijaisuusperiaate EU on jo toteuttanut toimenpiteitä rikoshyödyn menetetyksi tuomitsemista ja takaisinperintää varten. Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen oikeusperustan tällä alalla toteutettaville toimille muodostavat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 82 artiklan 1 ja 2 kohta ja 83 artiklan 1 kohta. Oikeusperusta ja lainsäädäntöjen yhdenmukaistamista koskevan EU:n toimivallan laajuus määräytyvät sen mukaan, koskeeko kyseinen säännös yhdenmukaistamista vai vastavuoroista tunnustamista. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEU-sopimus’, 5 artiklan 3 kohdan mukaan unioni toteuttaa toimenpiteitä vain, jos jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa ehdotetun toiminnan tavoitteita. SEUT-sopimuksen 67 artiklassa määrätään, että unioni takaa kansalaisille korkean turvallisuustason ehkäisemällä ja torjumalla rikollisuutta. Rikoksella saatujen varojen menetetyksi tuomitseminen tunnustetaan yhä useammin olennaiseksi keinoksi torjua järjestäytynyttä rikollisuutta. Koska kyseessä on hyvin usein valtioiden rajat ylittävä ilmiö, siihen puuttuminen edellyttää yhteistä perustaa. Tämä pätee erityisesti EU:ssa, missä sisärajojen poistaminen helpottaa rajat ylittävien rikosten tekemistä. Kuten vuosia 2010–2014 koskevassa Tukholman ohjelmassa todetaan, unionin on pyrittävä karsimaan niitä toimintamahdollisuuksia, joita globalisoitunut talous tarjoaa järjestäytyneelle rikollisuudelle varsinkin vallitsevan kriisin aikana, joka kärjistää rahoitusjärjestelmän haavoittuvuutta. Siksi EU:lla on yksittäisiä jäsenvaltioita paremmat edellytykset kehittää edelleen tätä yhtä tehokkaimmista välineistä järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi. Euroopan-laajuisia toimenpiteitä puoltaa myös se, että järjestäytynyt rikollisuus on levittäytynyt yli valtioiden rajojen (varoja sijoitetaan yhä suuremmassa määrin oman maan ulkopuolelle, usein moniin eri maihin). 3. Tavoitteet Yleisenä pitkän aikavälin tavoitteena on supistaa tuntuvasti järjestäytyneen rikollisuuden tuloja ja omaisuutta EU:n alueella. Yleiset tavoitteet ovat järjestäytyneen rikollisuuden torjunta, oikeuden saaminen uhreille ja kansalaisten rikosoikeusjärjestelmää kohtaan tunteman luottamuksen lisääminen. Ongelman taustatekijöiden perusteella voidaan lisäksi määrittää neljä erityistavoitetta: i) lisätään niiden sääntöjen yhdenmukaisuutta, joiden nojalla rikoksella saadut varat voidaan tuomita menetetyiksi, perusoikeudet asianmukaisesti huomioon ottaen, ii) vahvistetaan yhdenmukaiset vähimmäissäännöt, joiden nojalla jäsenvaltiot voivat jäädyttää tai takavarikoida rikoksella saadut varat ja hallinnoida niitä menetetyksi tuomitsemiseen asti, perusoikeudet asianmukaisesti huomioon ottaen, iii) tehdään jäsenvaltioille helpommaksi jäädyttää tai takavarikoida ja tuomita varat menetetyiksi rajat ylittävissä tilanteissa, ja iv) lisätään jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevien välineiden käyttöä jäsenvaltioissa. 4. Toimintavaihtoehdot Ongelman määrittelyn perusteella havaittujen puutteiden korjaamiseksi on suunniteltu 21 EU:n tason toimenpidettä (joista osa on toisiaan täydentäviä). Koska toimenpiteitä on näin paljon, niitä tarkasteltiin ensin yksitellen sen selvittämiseksi, onko niiden täytäntöönpanolle olemassa esteitä, kuten i) onko EU:lla riittävät toimeenpanovaltuudet, ii) ovatko toimet oikeasuhteisia, ja iii) ovatko ne yhteensopivia jäsenvaltioiden perustavanlaatuisten peruslaillisten tai rikosoikeudellisten periaatteiden kanssa. Lisäksi selvitettiin yksityiskohtaisesti toimenpiteiden vaikutus perusoikeuksiin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella. Tällaisten täytäntöönpanoon liittyvien esteiden vuoksi päätettiin luopua neljästä toimenpiteestä. Jäljelle jäävät toimet ryhmiteltiin toimintavaihtoehdoiksi, jotka edustavat eriasteisia EU:n tason toimia: muihin kuin lainsäädäntötoimiin perustuva ratkaisu, vähimmäistason lainsäädäntövaihtoehto (korjataan EU:n nykyisen lainsäädäntökehyksen puutteet, jotka estävät sitä toimimasta tarkoitetulla tavalla) ja enimmäistason lainsäädäntövaihtoehto (jonka tavoitteet ovat EU:n nykyisen lainsäädäntökehyksen tavoitteita pidemmällä). Viimeksi mainitun vaihtoehdon yhteydessä analysoidaan kahta alavaihtoehtoa, joista toiseen sisältyy vastavuoroista tunnustamista koskevia EU:n tason toimia ja toiseen ei. 4.1. Toimintavaihtoehto 1 – Vallitsevan tilanteen säilyttäminen Tässä toimintavaihtoehdossa ei toteutettaisi uusia toimia EU:n tasolla, mutta nykyisiä toimia jatkettaisiin. Jos EU:n tasolla ei toteuteta uusia toimia, EU:n tasolla mikään ei muutu. Lissabonin sopimuksen mukaan EU:n nykyinen lainsäädäntökehys tulee 1. päivänä joulukuuta 2014 täytäntöönpanokelpoiseksi jäsenvaltioiden osalta rikkomusmenettelyn kautta. 4.2. Toimintavaihtoehto 2 – Muihin kuin lainsäädäntötoimiin perustuva ratkaisu Muihin kuin lainsäädäntötoimiin perustuvan vaihtoehdon mukaan järjestettäisiin työpajoja, joiden avulla edistettäisiin menetetyksi tuomitsemiseen (toimenpide 1) ja vastavuoroiseen tunnustamiseen (toimenpide 12) liittyvien nykyisten velvoitteiden täytäntöönpanoa. Järjestämällä tiettyjen jäsenvaltioiden hallitusten päättäjille välineiden käyttöä koskevia työpajoja, joissa tarkastellaan varojen menetetyksi tuomitsemisen kannattavuutta (toimenpide 15), voitaisiin lisätä tässä työssä tarvittavien välineiden käyttöä ja luoda foorumi, missä alan toimijat voivat jakaa keskenään tietoa ja kokemuksia. 4.3. Toimintavaihtoehto 3 – Vähimmäistason lainsäädäntövaihtoehto Tämä vaihtoehto muodostuisi työpajoista, joissa tarkasteltaisiin kansallista täytäntöönpanoa ja välineiden käyttöä. Lisäksi toteutettaisiin toimenpiteitä, joilla puututtaisiin vastavuoroista tunnustamista koskevan voimassa olevan lainsäädäntökehyksen ongelmiin. Tämän vaihtoehdon mukaan menettämisseuraamusten täytäntöönpanoa koskevaa lainsäädäntökehystä voitaisiin lujittaa konsolidoimalla puitepäätökset 2006/783/YOS ja 2005/214/YOS ja ulottamalla niiden soveltamisala kattamaan kaikki rikosoikeudellisten menettelyjen yhteydessä annetut vahingonkorvausmääräykset (toimenpide 14). Tähän vaihtoehtoon sisältyisi myös vastavuoroista tunnustamista koskevien konsolidoitujen lomakkeiden käyttöönotto (toimenpide 19). Tämä vaihtoehto merkitsisi myös sitä, että jäsenvaltioiden keskinäisiin pyyntöihin sovellettaisiin ensisijaisesti vastavuoroista tunnustamista eikä keskinäistä oikeusapua koskevia yleissopimuksia (toimenpide 20). 4.4. Toimintavaihtoehto 4.1 – Enimmäistason lainsäädäntövaihtoehto ilman vastavuoroista tunnustamista Tämä vaihtoehto käsittäisi kaikki toimenpiteet, joita eivät edellytä vastavuoroista tunnustamista koskevia lainsäädäntötoimia. Menetetyksi tuomitsemista koskevien toimivaltuuksien tehostamista varten tähän vaihtoehtoon sisältyisi mahdollisuus tuomita menetetyiksi kaikki arvostettavissa olevat varat eli myös välillinen hyöty (toimenpide 2) ”rikoksen tuottaman hyödyn” määritelmää laajentamalla. Jotta voitaisiin välttää se, että varoja ei voida tuomita menetetyiksi enää rikosoikeudellisen menettelyn päätyttyä, koska menetetyksi tuomitsemista koskeva määräaika on umpeutunut, tämän vaihtoehdon mukaan menetetyksi tuomitsemista koskeva menettely erotettaisiin rikosoikeudellisesta menettelystä (toimenpide 4) niin, että varoja koskeva tutkinta voidaan suorittaa ja täytäntöön panemattomat seuraamukset voidaan panna täytäntöön myös myöhemmin, kun rikosoikeudelliset menettelyt on saatettu päätökseen. Tämä vaihtoehto myös vahvistaisi laajennettua hyödyn menettämistä (toimenpide 5), koska sitä sovellettaisiin sen myötä rikoksiin entistä laajemmin. Lisäksi tätä seuraamusta sovellettaisiin ainakin silloin, kun tuomioistuin katsoo olevan huomattavasti todennäköisempää, että SEUT-sopimuksen 83 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta rikoksesta tuomitun henkilön varat on saatu vastaavanlaisesta rikollisesta toiminnasta kuin jostakin muusta toiminnasta. Syytetoimien esteiden poistamiseksi tähän vaihtoehtoon sisältyisi mahdollisuus määrätä varat menetetyiksi tietyissä tilanteissa myös ilman tuomiota (toimenpide 6). Tämä tekisi menetetyksi tuomitsemisen mahdolliseksi myös silloin, kun epäiltyä ei voida tuomita esimerkiksi siksi, että hän on kuollut tai paennut syytetoimia tai rangaistusta tai ei kykene osallistumaan oikeudenkäyntiin mielisairauden vuoksi. Joutuessaan tutkimusten kohteeksi rikolliset siirtävät usein varansa asiasta tietoisille kolmansille osapuolille voidakseen välttää varojen menetetyksi tuomitsemisen. Tähän vaihtoehtoon sisältyisi myös kolmansille siirrettyjen varojen menetetyksi tuomitseminen (toimenpide 7) silloin, kun kolmas osapuoli on saanut varat alle markkina-arvon ja hänen asemassaan oleva järkevä ja huolellinen henkilö epäilisi niiden olevan peräisin rikollisesta toiminnasta. Rikoksella saatujen varojen jäädyttämistä tai takavarikoimista varten otettaisiin tämän vaihtoehdon mukaan käyttöön yhdenmukaistetut vähimmäisvaatimukset (toimenpide 8). Lisäksi säädettäisiin mekanismeista, joilla turvataan varojen jäädyttäminen (toimenpide 9) edellyttämällä, että jäsenvaltioilla on käytössään asianmukaiset mekanismit sen varmistamiseksi, että jos varat ovat vaarassa joutua kätketyiksi tai siirretyiksi niiden lainkäyttövallan ulkopuolelle, tuomioistuimen ulkopuoliset viranomaiset voisivat jäädyttää/takavarikoida ne välittömästi jo ennen kuin ne hakevat asiassa tuomioistuimen päätöstä. Varojen säilyttämistä varten tässä vaihtoehdossa myönnettäisiin valtuudet realisoida jäädytetyt varat ainakin silloin, kun niiden arvo on vaarassa heiketä tai niiden säilyttäminen on epätaloudellista (toimenpide 10). Valtuuksien käytön osalta tässä vaihtoehdossa otettaisiin käyttöön jäsenvaltioita koskeva raportointivelvollisuus (toimenpide 16), jonka avulla voitaisiin laatia tilastoja arviointia varten. 4.5. Toimintavaihtoehto 4.2 – Enimmäistason lainsäädäntövaihtoehto, johon sisältyy vastavuoroinen tunnustaminen Tämä vaihtoehto käsittää kaikki suunnitellut toimenpiteet (joskin toimenpiteet 19 ja 20 ovat osittain päällekkäisiä). Verrattuna vaihtoehtoon 4.1 se sisältää myös kaikenlaisten seuraamuksia koskevien määräysten vastavuoroisen tunnustamisen (toimenpide 13). Tämä koskisi myös vahingonkorvausmääräysten vastavuoroista tunnustamista (toimenpide 14), joka toteutettaisiin konsolidoimalla puitepäätökset 2006/783/YOS ja 2005/214/YOS ja laajentamalla niiden soveltamisalaa niin, että se kattaisi kaikki rikosoikeudellisten menettelyjen yhteydessä annetut vahingonkorvausmääräykset. Tämä vaihtoehto käsittäisi myös vastavuoroista tunnustamista koskevat konsolidoidut lomakkeet (toimenpide 19) ja toimenpiteet, joiden nojalla vastavuoroista tunnustamista sovellettaisiin ensisijaisesti (toimenpide 20). 5. Vaikutusten arviointi 5.1. Analyysi vaihtoehdosta 1 – Vallitsevan tilanteen säilyttäminen Jos päätetään, että ei tehdä mitään, erityistavoitteiden toteutumisen voidaan odottaa etenevän hitaasti. Tämän vaihtoehdon taloudelliset vaikutukset jäänevät vähäisiksi, sillä ne vastaisivat vain takaisin perittyjen varojen luontaista kasvua. Rikollisten hallussa olevien varojen ja viranomaisten takaisin perimien varojen välinen erotus todennäköisesti kasvaa. Vaihtoehdon sosiaaliset vaikutukset ovat todennäköisesti vähäiset ja johtuvat siitä, että kiinnostus rikoksen tuottaman hyödyn takaisinperimiseen rikoksen uhrien hyväksi lisääntyy hieman. Tämä vaihtoehto ei vaikuttaisi rikolliseen käyttäytymiseen. Ilman EU:n tasolla toteutettavia lisätoimia rikolliset todennäköisesti sijoittavat edelleen varansa muihin jäsenvaltioihin, mikä lisää tarvetta antaa menetetyksi tuomitsemista koskeville toimille rajat ylittävä ulottuvuus. Kaiken kaikkiaan tälle alalle jäisi merkittäviä aukkoja, vastavuoroista tunnustamista koskevien välineiden käyttö olisi edelleen riittämätöntä ja menetetyksi tuomittujen rikollisten varojen määrä EU:ssa olisi edelleen vähäinen verrattuna järjestäytyneen rikollisuuden liikevaihdosta esitettyihin arvioihin. Vaikka tilanne ilman EU:n toimintaa ei pysyisikään ennallaan, muutosvauhti olisi liian hidas. Siksi tämä vaihtoehto ei edistäisi rikollisten varojen takaisinperintää unionissa. Jäsenvaltiot tuskin kannattaisivat tätä vaihtoehtoa. Euroopan parlamentti ei missään tapauksessa tyytyisi tähän ratkaisuun. 5.2. Analyysi vaihtoehdosta 2 – Muihin kuin lainsäädäntötoimiin perustuva ratkaisu Tämän vaihtoehdon taloudelliset vaikutukset olisivat vähäiset. EU:n säädösten kansallista täytäntöönpanoa koskevat työpajat saattaisivat jossain määrin edistää täytäntöönpanoa niissä jäsenvaltioissa, jotka eivät vielä ole panneet niitä kokonaan täytäntöön. Välineiden käyttöä koskevien työpajojen kustannukset olisivat mitättömät, ja niiden hyödyllisyys riippuisi siitä, minkä verran niitä järjestettäisiin. Tällaisilla työpajoilla voisi olla merkittävä käyttöä lisäävä vaikutus, kun kyse on menettämisseuraamuksista, joita käytetään nykyisin hyvin vähän. Näin voitaisiin välttää se, että päätöksiä kenties edelleen tehdään sen olettamuksen pohjalta, ettei varojen menetetyksi tuomitseminen ole kannattavaa. Sosiaaliset vaikutukset olisivat vähäpätöisiä, ja vaikutus rikolliseen käyttäytymiseen olisi niin ikään rajoitettua. Kaiken kaikkiaan muihin kuin lainsäädäntötoimiin perustuvan vaihtoehdon lisäarvo olisi todennäköisesti vähäinen. Lupaavimman osan muodostaisivat välineiden käyttöä koskevat työpajat. Tämän vaihtoehdon avulla tuskin saavutettaisiin tavoitetta lisätä rikollisten varojen takaisinperintää unionissa. Sen sijaan se saisi osakseen ankaraa kritiikkiä Euroopan parlamentilta. 5.3. Analyysi vaihtoehdosta 3 – Vähimmäistason lainsäädäntövaihtoehto Lainsäädännön täytäntöönpanoa ja välineiden käyttöä koskevien työpajojen taloudellisten vaikutusten ohella rajat ylittäviä täytäntöönpanomenettelyjä ja jossain määrin myös takaisin perittävien varojen arvoa voitaisiin selvästi lisätä kehittämällä vastavuoroista tunnustamista koskevia välineitä. On kuitenkin vaikea arvioida, minkä verran taloudellista lisäarvoa voitaisiin saavuttaa, vaikka vastavuoroisen tunnustamisen välineiden käyttö lisääntyisi merkittävästi. Vastavuoroisen tunnustamisen välineiden lisääntynyt käyttö siirtäisi hallinnollisia kustannuksia keskusviranomaisilta paikallisille oikeusviranomaisille, ja muista jäsenvaltioista tulevien pyyntöjen käsittelystä aiheutuvat hallinnolliset kustannukset periaatteessa vähenisivät. Jos vastavuoroista tunnustamista koskevia välineitä käytettäisiin enemmän, säästettäisiin aikaa (verrattuna keskinäiseen oikeusapuun), rajat ylittävä täytäntöönpano nopeutuisi ja takaisinperintämahdollisuudet paranisivat, kun varojen hävittämisen riskit vähenisivät. Kaavailtu vastavuoroista tunnustamista koskevien lomakkeiden konsolidointi saattaa edellyttää jonkin verran käyttäjien kouluttamista, mutta siitä aiheutuva hyöty todennäköisesti korvaisi nämä kustannukset. Takaisinperittyjen omaisuuserien määrän ja arvon kohtuullinen kasvu johtaisi loogisesti sosiaalisten vaikutusten kohtalaiseen kasvuun rikoksen uhreille suoritettavien korvausten muodossa. Rajat ylittävien menettelyjen parempi täytäntöönpano todennäköisesti lisäisi luottamusta kansallisiin rikosoikeusjärjestelmiin ja EU:n vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueeseen. Perusoikeuksien osalta vaihtoehto todennäköisesti vaikuttaisi jossain määrin omistusoikeuteen. Lisäksi voidaan odottaa sen vaikuttavan hieman myös rikolliseen käyttäytymiseen. Rajat ylittävien menettelyjen täytäntöönpanon tehostuminen saattaa aiheuttaa siirtovaikutuksia, jotka johtavat rikollisten varojen pääomapakoon EU:n ulkopuolelle. Lisäksi sillä voi olla lievä kielteinen vaikutus laittomaan talouteen ja kolmansien maiden talouksiin. Kaiken kaikkiaan vähimmäistason lainsäädäntövaihtoehdon lisäarvo olisi todennäköisesti vähäinen. Tämän vaihtoehdon avulla tuskin saavutettaisiin tavoitetta lisätä rikollisten varojen takaisinperintää unionissa. Euroopan parlamentti ei myöskään todennäköisesti pitäisi sitä riittävänä ratkaisuna ongelmaan. 5.4. Analyysi vaihtoehdosta 4.1 – Enimmäistason lainsäädäntövaihtoehto ilman vastavuoroista tunnustamista Lainsäädännön täytäntöönpanoa ja välineiden käyttöä koskevien työpajojen ohella useimmilla toimenpiteillä olisi erikseen tarkasteltuna ainakin jonkin verran taloudellisia vaikutuksia. Tämän vaihtoehdon kustannuksia ei ole mahdollista määrittää, koska toimenpiteitä on niin paljon ja koska jäädytettyjen, menetetyksi tuomittujen tai takaisin perittyjen varojen määrästä ja menetetyksi tuomitsemisen kustannuksista on saatavilla tietoja vain niukasti. Lisäksi täytäntöönpanokustannukset saattavat monissa tapauksissa vaihdella jäsenvaltioiden tilanteen mukaan. Tietojen puutteen vuoksi tässä esitetty taloudellinen analyysi on arvio toimien kannattavuudesta EU:n 27 jäsenvaltiossa. Arvio perustuu malliin, jossa tulojen ja kustannusten yksityiskohtainen analyysi Yhdistyneessä kuningaskunnassa ekstrapoloidaan välillisten indikaattorien avulla koskemaan kaikkia jäsenvaltioita (Yhdistynyt kuningaskunta on ainoa jäsenvaltio, jonka osalta voidaan arvioida tulot ja kustannukset varojen menetetyksi tuomitsemista koskevan järjestelmän kaikkien tekijöiden osalta ja jonka menetetyksi tuomitsemista koskeva järjestelmä on melko lähellä enimmäistason lainsäädäntövaihtoehtoa). Arvioinnin tulokset ovat toki vain suuntaa antavia, mutta rohkaisevia: niiden perusteella toiminta olisi tämän vaihtoehdon mukaisesti toteutettuna kannattavaa 21 jäsenvaltiossa (ja monissa jopa erittäin kannattavaa). Se, että menetetyksi tuomitseminen näyttäisi olevan potentiaalisesti kannattavaa useimmissa jäsenvaltioissa, puoltaa EU:n tason toimenpiteiden toteuttamista. Voidaan olettaa, että kun varoja peritään takaisin valtiolle enemmän, siitä aiheutuu merkittäviä sosiaalisia vaikutuksia, koska ainakin joissakin jäsenvaltioissa pystytään samalla perimään takaisin enemmän varoja myös rikoksen uhrien hyväksi. Rikoksella saatujen varojen tuomitseminen menetetyiksi parantaa kansalaisten luottamusta rikosoikeuden toimivuuteen. Toimet, jotka vaikuttavat erittäin myönteisesti menetetyksi tuomitsemista koskeviin välineisiin (esim. laajennettua hyödyn menettämistä koskeva toimenpide 5, tuomioon perustumatonta menetetyksi tuomitsemista koskeva toimenpide 6 tai kolmansille siirrettyjen varojen menetetyksi tuomitsemista koskeva toimenpide 7), vaikuttavat eniten myös perusoikeuksiin. Rajoitukset, jotka koskevat omistusoikeutta ja vastaajan oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, on perusteltava. Rajoitusten on oltava oikeasuhteisia, ja niitä on täydennettävä tarvittavin suojatoimin. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (EIT) on päätöksissään johdonmukaisesti puoltanut tuomioon perustumattoman menetetyksi tuomitsemisen soveltamista erityistapauksissa. Se ei kuitenkaan ole ottanut kantaa periaatteelliseen kysymykseen rajoitusten yhteensopivuudesta Euroopan ihmisoikeussopimuksen kanssa. EIT on tähän asti hyväksynyt varojen laillisuutta koskevan todistustaakan kääntämisen, kunhan sitä on sovellettu kussakin tapauksessa oikeudenmukaisella tavalla ja käytössä on ollut asianmukaiset suojatoimet, joiden avulla asianomainen henkilö on voinut kiistää nämä kumottavissa olevat olettamat. Vaikka EIT on johdonmukaisesti hyväksynyt laajennettua hyödyn menettämistä koskevat järjestelmät erityistapauksissa, niiden yhteensopivuutta ihmisoikeussopimuksen kanssa on arvioitava tapauskohtaisesti. Vastaajan käytettävissä olevilla menettelyllisillä takeilla on jälleen ratkaiseva merkitys, kun arvioidaan toimenpiteen oikeasuhteisuutta. Kolmansille siirrettyjen varojen menetetyksi tuomitsemista puoltaa vahvasti tilanne, jossa varoja vaativat sekä kolmas että uhri. Jos rikoksentekijän varat eivät riitä vaatimuksen täyttämiseen (kuten usein on asian laita), kolmannen hyväksi toteutetut toimet voisivat heikentää uhrin asemaa. Väliaikaiset toimenpiteet, kuten varojen jäädyttäminen, voivat väliaikaisuutensa vuoksi oikeuttaa tiettyjen menettelyn asianmukaisuutta koskevien oikeuksien ja periaatteiden rajoittamisen, kunhan käytössä on riittävät suojatoimenpiteet tai oikeussuojakeinot eivätkä rajoitukset koske näiden oikeuksien ja periaatteiden keskeisiä piirteitä. Jos tämän toimintavaihtoehdon toimenpiteitä sovelletaan oikeasuhteisesti ja EU:n säädösehdotuksissa vahvistettujen asianmukaisten takeiden kanssa, ne ovat perusoikeuksien mukaisia. Tämän toimintavaihtoehdon vaikutus rikolliseen käyttäytymiseen olisi huomattava, sillä tuomioon perustumaton menetetyksi tuomitseminen (jopa rajoitetuissa tapauksissa) ja kolmansille siirrettyjen varojen menetetyksi tuomitseminen pakottaisivat rikolliset muuttamaan käytäntöjään ja vaikeuttaisivat rikoshyödyn kätkemistä. Tämä vaihtoehto voisi aiheuttaa jonkinasteista rikollisten varojen pääomapakoa EU:n ulkopuolisiin maihin, mikä vaikuttaisi hyvin kielteisesti laittomaan talouteen ja kolmansien maiden talouksiin. Kaiken kaikkiaan tämän vaihtoehdon lisäarvo olisi todennäköisesti merkittävä. Tämän vaihtoehdon toteuttamisen välittömänä vaikutuksena olisi menetetyksi tuomitsemista, jäädyttämistä ja varojen hallinnointia koskevien järjestelmien lujittuminen. Vaihtoehto vaikuttaisi kuitenkin merkittävästi myös välineiden käyttöön. Vaikka välineiden käyttöä koskevat työpajat antaisivat jäsenvaltioiden päättäjille tietoa menetetyksi tuomitsemisen kannattavuudesta, millä kannustettaisiin lisäämään niiden käyttöä, tehokkaammat lainsäädäntövälineet lisäisivät näiden välineiden käyttöä parantamalla toimenpiteiden onnistumismahdollisuuksia. Lisäksi menetetyksi tuomitsemista koskevaa lainsäädäntöä yhdenmukaistamalla voidaan käytännössä edistää vastavuoroista tunnustamista, koska näin varmistetaan, että muista jäsenvaltioista tulevat pyynnöt ovat yhteensopivia täytäntöönpanosta vastaavan jäsenvaltion oikeusjärjestelmän kanssa. Tämän vaihtoehdon avulla voitaisiin saavuttaa tavoite rikollisten varojen takaisinperinnän lisäämisestä unionissa. Se myös saisi todennäköisesti varsin myönteisen vastaanoton Euroopan parlamentissa. 5.5. Analyysi vaihtoehdosta 4.2 – Enimmäistason lainsäädäntövaihtoehto ilman vastavuoroista tunnustamista Taloudellisten vaikutusten kannalta vaihtoehdon täydentäminen vastavuoroista tunnustamista koskevilla EU:n tason toimilla parantaisi EU-27:n kannattavuusanalyysin tuloksia entisestään. Koska tietoja muissa jäsenvaltioissa täytäntöön pantavien menettämisseuraamusten lukumäärästä ja arvosta on saatavilla niin vähän, tämän toimintavaihtoehdon osalta ei ole mahdollista laatia perusteellista maakohtaista kannattavuusanalyysiä. Ne lisäkustannukset, joita joillekin jäsenvaltioille aiheutuisi siitä, että niiden olisi pantava täytäntöön suuri määrä tuomioon perustumattomia menettämisseuraamuksia, voitaisiin kompensoida sen (puitepäätökseen 2006/783/YOS perustuvan) voimassa olevan säännöksen perusteella, jonka mukaan täytäntöönpanojäsenvaltio voi pidättää itselleen 50 prosenttia menettämisseuraamuksen nojalla takaisin perittävistä varoista. Tämän vaihtoehdon sosiaaliset vaikutukset olisivat merkittävät. Verrattuna enimmäistason lainsäädäntövaihtoehtoon, johon ei sisälly vastavuoroista tunnustamista, tähän vaihtoehtoon perustuva vastavuoroisen tunnustamisen kehittäminen todennäköisesti lisäisi luottamusta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueeseen unionissa. Vaikutus rikolliseen käyttäytymiseen olisi niin ikään merkittävä. Kun enimmäistason lainsäädäntövaihtoehtoon sisältyvien toimenpiteiden lisäksi tehostettaisiin tuntuvasti rajat ylittäviä täytäntöönpanomenettelyjä, rikolliset joutuisivat todennäköisesti muuttamaan käytäntöjään. Tästä saattaisi syntyä siirtovaikutuksia, jotka johtaisivat rikollisten varojen pääomapakoon EU:n ulkopuolelle. Tämä vaikuttaisi erityisen tuntuvasti laittomaan talouteen ja kolmansien maiden talouksiin. Kaiken kaikkiaan tämän toimintavaihtoehdon lisäarvo olisi todennäköisesti erittäin merkittävä. Taloudellisen kannattavuuden, huomattavien sosiaalisten vaikutusten ja välineiden lisääntyneen käytön yhteisvaikutuksia tehostaisivat vielä vastavuoroista tunnustamista koskevat toimet, jotka ovat laajempia kuin vähimmäistason lainsäädäntövaihtoehdossa. Tämä vaihtoehto toteuttaisi täysimääräisesti tavoitteen lisätä rikollisten varojen takaisinperintää unionissa. Se saisi todennäköisesti myönteisen vastaanoton Euroopan parlamentissa. 6. Vaihtoehtojen vertailu Parhaaksi arvioitu toimintavaihtoehto on enimmäistason lainsäädäntövaihtoehto, johon sisältyy vastavuoroinen tunnustaminen. Toiseksi sijoittuvat tasavertaisina enimmäistason lainsäädäntövaihtoehto ilman vastavuoroista tunnustamista ja vähimmäistason lainsäädäntövaihtoehto. Parhaaksi arvioitu vaihtoehto on toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukainen, koska siinä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tavoitteiden saavuttamiseksi, ja koska siinä kunnioitetaan perusoikeuksia. Tämä vaihtoehto tehostaisi huomattavasti sääntöjen yhdenmukaistamista ja menettämisseuraamusten täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa muun muassa siksi, että laajennettua hyödyn menettämistä koskevia voimassa olevia säännöksiä muutettaisiin. Lisäksi annettaisiin uusia säännöksiä tuomioon perustumattomasta ja kolmansille siirrettyjen varojen menetetyksi tuomitsemisesta ja ulotettaisiin vastavuoroinen tunnustaminen koskemaan kaikentyyppisiä menettämisseuraamuksia (tuomioon perustumaton menetetyksi tuomitseminen mukaan lukien). Tähän vaihtoehtoon sisältyvät toimenpiteet on mitoitettu niin, että ne ovat oikeasuhteisia eivätkä vaikuta perusoikeuksiin tarpeettomasti. Puolustusasianajajien esiin tuomat ongelmatilanteet on otettu huomioon vahvistamalla EU:n tason vähimmäistakeet, joiden ansiosta EU:n perusoikeuskirjaa voidaan noudattaa täysimääräisesti. Seuranta ja arviointi Parhaaksi arvioidun vaihtoehdon täytäntöönpanoa olisi seurattava ja arvioitava. Koska varojen menetetyksi tuomitsemista koskevat tilastotiedot ovat riittämättömiä ja heikkolaatuisia, useimpien jäsenvaltioiden tapauksessa ei tällä hetkellä ei ole mahdollista laatia kunnollista näyttöön perustuvaa arviota EU:n tai jäsenvaltioiden tasolla toteutettavien uusien politiikkojen tai lainsäädännön vaikutuksista. Saatavilla ei ole myöskään tietoja siitä, missä määrin vastavuoroinen tunnustaminen helpottaa menettämisseuraamusten täytäntöönpanoa rajat ylittävissä tilanteissa. Parhaaksi arvioitu vaihtoehto sisältää tämän vuoksi jäsenvaltioita koskevan velvoitteen raportoida varojen menetetyksi tuomitsemista koskevista toimista. Tietoja keräävät oikeusviranomaiset (tuomioistuimet, syyttäjänvirastot), varallisuudenhoitotoimistot ja muut varallisuuden myynnistä vastaavat viranomaiset vähintään vuosittain. Kerättyjä tietoja hyödynnetään toiminnan seurannassa ja arvioinnissa. Lisäksi komissio voi niiden avulla arvioida, missä määrin ehdotettu lainsäädäntö on saavuttanut sille asetetut tavoitteet. Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä niihin jäsenvaltioihin, joissa tietojen keruu on suhteellisen kehittymätöntä. Komissio laatii toteuttamissuunnitelman säädösehdotuksen tehokkaan täytäntöönpanon seurantaa varten ja kokoaa säännöllisesti täytäntöönpanokertomuksia jäsenvaltioiden ja sidosryhmien kuulemisen perusteella. Ensimmäinen kertomus on periaatteessa tarkoitus laatia kolmen vuoden kuluttua säädöksen voimaantulosta. Tämän vaikutustenarvioinnin valmistelua varten laadittiin varojen menetetyksi tuomitsemista koskevasta jäsenvaltioiden lainsäädännöstä kartoitus, joka voitaisiin ottaa lähtökohdaksi seurattaessa menetetyksi tuomitsemista koskevan lainsäädännön kehittämistä ja käyttöä jäsenvaltioissa. Myös arviointeja tehdään säännöllisesti. Ensimmäinen kertomus on tarkoitus laatia viiden vuoden kuluttua lainsäädännön voimaantulosta. Arviointikertomuksiin voisi sisältyä kustannus-hyötyanalyysi, jonka pohjalta voitaisiin arvioida menetetyksi tuomitsemista koskevien toimien kannattavuutta nyt ja tulevaisuudessa. Lisäksi järjestetään täytäntöönpanoa koskevia työpajoja ja muita asiantuntijakokouksia, joissa voidaan keskustella täytäntöönpanoon liittyvistä ongelmista. Parhaiden käytänteiden vaihtoa jatketaan kaikissa menetetyksi tuomitsemista koskevien menettelyjen vaiheissa varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien toimistojen foorumin puitteissa. [1] Italiassa järjestäytyneen rikollisuuden tuottamaan hyötyyn liittyvän rahanpesun arvoksi vuonna 2011 arvioidaan 150 miljardia euroa (Banca d'Italia, 2011). Yhdistyneessä kuningaskunnassa järjestäytyneen rikollisuuden tulot olivat vuonna 2006 virallisen arvion mukaan 15 miljardia puntaa. [2] Esimerkiksi vuonna 2009 Yhdistyneessä kuningaskunnassa perittiin takaisin 189 miljoonaa euroa ja Alankomaissa 60 miljoonaa euroa.