LAUSUNTO N:o 3/96 Euroopan elokuva- ja televisiotuotannon edistämisen takuurahastosta (96/C 338/01)

EUROOPAN YHTEISÖJEN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN, joka

ottaa huomioon Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen ja erityisesti sen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan,

ottaa huomioon yhteisön jäsenyydestä Euroopan investointirahastossa 6 päivänä kesäkuuta 1994 tehdyn neuvoston päätöksen 94/375/EY,

ottaa huomioon Euroopan investointipankin valtuuston 25 päivänä toukokuuta 1994 hyväksymän Euroopan investointirahaston (EIR) perussäännön (1),

ottaa huomioon 14 päivänä marraskuuta 1995 annetun ehdotuksen neuvoston päätökseksi N:o 95/281 (CNS), jonka komissio esitti perustaakseen Euroopan elokuva- ja televisiotuotannon edistämisen takuurahaston,

ottaa huomioon Euroopan unionin neuvoston tilintarkastustuomioistuimelle esittämän lausuntopyynnön kyseisestä ehdotuksesta,

ON ANTANUT SEURAAVAN LAUSUNNON:

ENSIMMÄINEN OSA

Havainnot ja kommentit

1. Päätösehdotuksesta olisi käytävä ilmi, että audiovisuaalisen alan takuurahasto ei ole oikeushenkilö ja että takuurahaston tilit kuuluvat erottamattomasti unionin tileihin.

2. Oikeushenkilöllisyyden puuttumisella on useita seurauksia.

Ensinnäkin rahasto saa tukea yhteisön talousarviosta. Tämä tarkoittaa sitä, että määrärahoja myönnetään rahaston muodostamiseksi. Rahasto siis kasvaa tai pienenee takuurahaston toiminnan tulosta vastaavalla määrällä. Näin ollen tilintarkastustuomioistuin katsoo, että päätösehdotuksen 5 artiklan ilmaus "pääoma" ei ole sopiva termi kuvaamaan erityistilille kirjattavia varoja, sillä nämä varat ovat luonteeltaan talousarviovaroja. Kyseessä on pikemminkin "rahaston" muodostaminen, sillä termiä "pääoma" voidaan käyttää ainoastaan itsenäisestä oikeudellisesta yksiköstä, joka on erillinen oikeushenkilö.

Talousarviomäärärahojen ollessa kyseessä tilintarkastustuomioistuin haluaa lisäksi korostaa, että sille on annettu oikeus valvoa kyseisiä varoja perustamissopimuksen 188 c artiklan ja varainhoitoasetuksen nojalla (2). Valvontaa olisi harjoitettava sekä tilintarkastuksen osalta (tulojen ja menojen luotettavuuden sekä laillisuuden ja asianmukaisuuden tarkastaminen) että varainhoidon tehokkuuden osalta, vaikka varainhoito olisi delegoitu. Itse takuutoiminnan tai kolmansien osapuolten kanssa tehtyjen erityissopimusten yhteydessä EIR:n erityistilille saattaa kertyä varoja, mikä ei millään tavoin rajoita tilintarkastustuomioistuimen oikeutta harjoittaa valvontaa, joka kohdistuu sekä unionin maksamiin summiin että takuujärjestelmän toiminnasta kertyviin uusiin varoihin.

3. Näyttää siltä, että eurooppalaisten teosten edellytykseksi voitaisiin asettaa esimerkiksi tuotanto- tai levitysyhtiön kansallisuus (eurooppalaisen yhtiön määrittelemiseksi on siis syytä viitata 2 artiklan 2 kohdan toiseen luetelmakohtaan). "Eurooppalaisten kuvitteellisten teosten" käsitettä olisi kuitenkin syytä tarkentaa erikseen siten, että se selitettäisiin itsenäisen, yksityiskohtaisen määritelmän avulla.

4. Rahaston edunsaajana voisi olla mikä tahansa tuotanto- tai levitysyhtiö, yhtiömuodosta riippumatta. Ainoana edellytyksenä voitaisiin pitää sitä, että yhtiö on jatkuvasti suoraan tai epäsuorasti julkis- tai yksityisoikeudellisten eurooppalaisten oikeushenkilöiden tai luonnollisten henkilöiden, joilla on Euroopan kansalaisuus, hallinnassa.

Osake-enemmistöä käsittelevässä 2 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tämä hallinta olisi käsitettävä laajassa merkityksessä yli 50 prosentin suoraksi tai epäsuoraksi osakkuudeksi. Olisi varmasti tarpeen käyttää tytäryhtiön juridista käsitettä sen sijaan, että määritellään ainoastaan hallinta, joka viittaa toisinaan johtamisvallan ja itse johtamisen käsitteeseen (jota voidaan olettaa harjoitettavan sen jälkeen, kun on saavutettu tietty äänimäärä, ks. konsolidoiduista tilinpäätöksistä annettu neuvoston direktiivi 83/349/ETY).

Lisäksi osakkuuden edellytykset ovat joko suorat tai epäsuorat, mikä tarkoittaa sitä, että enemmistöosakkuuden käsitteeseen on ymmärrettävä sisältyvän välittäjinä toimivien oikeushenkilöiden hallussa olevat osuudet. Näin ollen tilintarkastustuomioistuin katsoo, että 2 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan perusteella osake-enemmistön käsite ja kyseisen suoran tai epäsuoran osakkuuden yksityiskohtaiset säännöt voivat aiheuttaa sekaannuksen.

Vallan väärinkäytön ja säännönvastaisuuksien välttämiseksi olisi vahvistettava, että edunsaajayhtiön kotipaikan on sijaittava unionin rajojen sisäpuolella.

5. Päätösehdotuksen 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan mukaan rahasto voi myöntää takuita yksittäisille toimille tai joukolle hankkeita.

Koska hankekokonaisuus muodostuu yleensä saman yhtiön hoitamista useista toimista, rahasto saattaa päätyä huomattavien summien takaajaksi sillä perusteella, että takaus koskee toimien joukkoa ilman ylärajaa. Itse asiassa 4 artiklaan sisältyy ehdottomat ylärajat ainoastaan yksittäisille toimille, ja joka tapauksessa ainut tapa hankekokonaisuuksien rahoitukselle asetetun rajan määrittämiseksi olisi laskea yhteen samaan kokonaisuuteen tai sen osaan kuuluvien, rahoitusta saaneiden yksittäisten toimien ehdottomat ylärajat.

Rahasto saattaisi päätyä tilanteeseen, jossa se sitoutuu tiettyihin levitys- tai tuotantoyhtiöihin suhteettoman suuressa määrin.

Moitteettoman hallinnon ja riskien jakautumisen varmistamiseksi tilintarkastustuomioistuin ehdottaa 4 artiklaa muutettavaksi siten, että siinä määrätään ehdoton enimmäisarvo hankekokonaisuuksille.

6. Takuita voidaan myöntää lyhytaikaisille luotoille, joita voidaan pitää lähes tuloennakoina, sekä keskipitkän ja jopa pitkän aikavälin lainoille.

Takuita olisi kuitenkin myönnettävä mieluiten sellaisille lyhytaikaisille luottotoimille, joille ei ole voitu muodostaa reaalivakuuksia tai joiden vakuudet ovat vähäiset, sanotun kuitenkaan rajoittamatta moitteettomasta hallinnosta annettujen rahaston sääntöjen soveltamista. Rahaston toimet eivät myöskään voisi ensisijaisesti kohdistua toissijaisiin lainoihin, jotka maksetaan takaisin aivan viimeisinä mutta jotka voidaan milloin tahansa muuttaa pääomaosuuksiksi, koska lainanantaja varaa ongelmatilanteissa itselleen mahdollisuuden ottaa lainanottajatahon valvontaansa.

Joka tapauksessa maksuvaikeuksien ilmaantuessa rahasto saa itselleen lainan myöntäneen rahoitusvälittäjän oikeudet takuuta vastaavan määrän perintään.

7. Hallinnon ja toiminnan yksityiskohtaisista säännöistä määrätään erityisesti päätösehdotuksen 4 artiklassa, jonka mukaan riskit jaetaan mahdollisuuksien mukaan Euroopan audiovisuaalisen alan takuurahaston ja EIR:n kesken.

Toisin kuin Euroopan audiovisuaalisen alan takuurahasto EIR on erillinen, jäseniinsä (joita ovat Euroopan unionin lisäksi myös EIP sekä muut eri pankki- ja rahoituslaitokset) nähden itsenäinen oikeushenkilö (3).

Näin ollen Euroopan audiovisuaalisen alan takuurahaston ja EIR:n yhteistä toimintaa koskeva päätös tehdään ainoastaan EIR:n päätöksenteko- ja hallintoelimissä, toisin sanoen yleiskokouksessa tai, mikäli valtuudet delegoidaan, valvontaneuvostossa tai rahoituskomiteassa. Päätösehdotuksessa voidaan siis kannustaa osapuolia yhteiseen toimintaan, mutta toiminnasta ei voida missään tapauksessa määrätä etukäteen eikä sopia sen yksityiskohtaisista säännöistä.

Lisäksi tapauksessa, jossa EIR toimii yhdessä Euroopan audiovisuaalisen alan takuurahaston kanssa, olisi huolehdittava siitä, että riskit jaetaan muiden toimintaan osallistuvien tahojen kanssa järjestelmällisesti kaikissa asiakirjoissa. Tällöin vältetään tilanne, jossa valtuutuksen saanut taho, tässä tapauksessa siis EIR, takaa ainoastaan sellaisia ehdotuksia, jotka heti alkuun vaikuttavat kannattavilta tai jopa tuottavilta. Riskien jakamisesta kyseisen kahden rahaston välillä voitaisiin tehdä sopimus, jonka takaajana olisi komissio (saatuaan mahdollisesti neuvoa-antavan komitean lausunnon) ja EIR:n toimivaltaiset elimet.

8. Rahaston hallinnoinnin helpottamiseksi Euroopan unioni on katsonut tarpeelliseksi delegoida tiettyjä valtuuksiaan EIR:lle, joka toimii näin ollen toimeksiannon perusteella.

Toimeksianto on osittainen, sillä takuun myöntämistä koskevan päätöksen antaminen kuuluu viime kädessä komission toimivaltaan, ja tällä hetkellä EIR vastaa erityisesti asiakirjojen tutkinnasta. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että 6 artiklaan sisältyy ennenaikaisesti kyseistä toimeksiantoa koskevia erityismääräyksiä ja että ei ole tarkoituksenmukaista täsmentää etukäteen sellaisen toimeksiannon sisältöä, jonka ehdoista ei ole vielä sovittu komission kanssa. Näyttäisi myös siltä, että tietyt kyseisessä artiklassa tarkoitetuista valtuuksista kuuluvat delegoitaviin oikeuksiin jo luonnostaan (esimerkiksi mahdollisuus tehdä rahaston ja kolmansien osapuolten välisiä sitoumuksia).

9. Lisäksi voidaan kysyä, onko tarkoituksenmukaista antaa budjettimäärärahojen hallinnointi kolmannen tahon hoidettavaksi (tässä tapauksessa EIR:lle).

Samoin rahastoon kertyneitä mahdollisia voittoja olisi johdonmukaisesti pidettävä luonteeltaan budjettimäärärahoina kokonaisuudessaan tai ainakin osittain (kuten yhteisrahoituksessa).

Rahaston omarahoitusjärjestelmän avulla ei voida mitenkään taata, että kertyneet voitot palautuvat Euroopan unionille budjettitulojen muodossa.

Kyseisten määrärahojen suora hallinnointi saattaisi olla avoimempaa ja myös kolmannet osapuolet voitaisiin ottaa siinä huomioon, sillä jo nyt on käytössä budjettiteknisiä menettelyjä, jotka on kehitetty kyseisiin ulkopuolisiin rahoitusosuuksiin liittyvien tulojen ja menojen kirjaamiseksi ja hallinnoimiseksi.

TOINEN OSA

Muutosehdotukset

10. Tilintarkastustuomioistuin esittää jäljempänä olevissa sarakkeissa muutoksia ja kommentteja, jotka se katsoo aiheellisiksi ja joilla se muuttaa sille esitettyä ehdotusta neuvoston päätökseksi.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän lausunnon Luxemburgissa 11 päivänä heinäkuuta 1996 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Bernhard FRIEDMANN

Tilintarkastustuomioistuimen presidentti

(1) EYVL N:o L 173, 7.7.1994, s. 1

(2) Kyseinen oikeus mainitaan nimenomaisesti myös päätösehdotuksen viimeisessä johdantokappaleessa.

(3) Tässä suhteessa 6 päivänä kesäkuuta 1994 annetun neuvoston asetuksen 94/375/EY ainoana tavoitteena on hyväksyä yhteisön jäsenyys EIR:ssa.

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN LAUSUNTO EUROOPAN ELOKUVA- JA TELEVISIOTUOTANNON EDISTÄMISEN TAKUURAHASTOSTA

>TAULUKON PAIKKA>