FI    FI FI 
FI    FI  EUROOPAN KOMISSIO 
Bryssel 30.9.2010 
SEC(2010) 1123 lopullinen 
  
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA 
TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA  
 
Oheisasiakirja 
 
ehdotukseen 
 
 
EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI 
   
tietojärjestelmiin kohdistuvista hyök käyksistä ja neuvos ton puitepäätöksen 
2005/222/YOS kumoamisesta 
   
{COM(2010) 517 final} 
{SEC(2010) 1122 final} 
FI 2   FI TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA  
1. O NGELMAN MÄÄRITTELY  
Tietojärjestelmiin kohdistuvien hyökkäysten m äärä on kasvanut merkittävästi sen jälkeen, kun 
puitepäätös tietojärje stelmiin kohdistuvista hyökkäyksistä tehtiin. Eräs johtava internet-
turvallisuusyritys raportoi, että luottamuksellisiin tietoihin kohdistuvat uhat (julkiseen tietoon 
verrattuna) lisääntyivät huo mattavasti vuonna 2008 eli 624 267: stä 1 656 227:ään havaittuun 
uhkaan vuonna 2008.1 Lisäksi on tehty useita ennennäkemättömän laajamittaisia ja vaarallisia 
hyökkäyksiä, esimerkiksi Virossa vuonna 2007 ja Liettuassa vuonna 2008. Maaliskuussa 
2009 valtiollisten ja yksityisten organisaatioiden tietokonejärjes telmät 103 maassa joutuivat 
kaapattujen tietokoneiden muodostaman verkon hyökkäyksen kohteeksi. Tällöin siepattiin 
arkaluontoisia ja l uokiteltuja asiakirjoja.2 Hyökkäys tehtiin bottiverkkojen3 avulla. Bottiverkot 
muodostuvat haittaohjelmien saastuttamista tieto koneista, joita voidaan hallita etäältä. Tällä 
hetkellä maailmalla leviää Conficker-bottiv erkko (joka tunnetaan myös nimillä Downup, 
Downadup ja Kido). Se on levinnyt  ennennäkemättömän laajalti marraskuusta 2008  alkaen ja 
vaikuttanut miljooniin tietokone isiin eri puolilla maailmaa.4 
Toiseksi jäsenvaltioiden ja erityisesti EU:n lainvalvonta- ja oikeusviranomaisten 
riittämättömän yhteistyön vuoksi on vaikea va stata näihin hyökkäyksiin koordinoidusti ja 
tehokkaasti. Vaikka tietojärjestelmiin kohdist uvista hyökkäyksistä te htyä puitepäätöstä 
koskevasta täytäntöönpanokertomuksesta ilmenee,  että useimmat jäsenvaltiot ovat perustaneet 
puitepäätöksen 11 artiklassa  edellytetyt vakinaiset yhteyspisteet, kiireellisiin 
yhteistyöpyyntöihin vastaamisessa ja vast aamisvalmiudessa on edelleen ongelmia.5 
Yhteyspisteen olemassaolo ei takaa sen toimi vuutta. Komissiolle lähettämissään ilmoituksissa 
eräät jäsenvaltiot totesivat, että vaikka ne olivat perustaneet yhteyspisteet, ne eivät toimineet 
ympäri vuorokauden kuten puitepäätöksessä edellyte tään. Tämä tarkoittaa, että ne eivät voi 
vastata kiireellisiin pyyntöihi n virka-ajan ulkopuolella. Julkis en ja yksityisen sektorin 
yhteistyötä haittaa usein yhteyspisteiden te hottomuus tai niiden kyvyttömyys vastata 
yksityisen sektorin yhteistyöpyyntöihin. 
Kolmanneksi tietoverkkohyökkäyksiä samoin kuin poliisin ja oikeusviranomaisten 
jatkotoimia koskevaa tietoa on edelleen saatavill a vain vähän. Kaikki jä senvaltiot eivät kerää 
tietoverkkohyökkäyksiä koskevia tiet oja. Ne, jotka ker äävät tietoja, tekevä t sen tavalla, joka 
estää vertailun, sillä jäsenva ltiot käyttävät erilaisia tilastointimenetelmiä.  
                                                 
1 http://eval.symantec.com/mktginfo/enterprise/white_papers/b-
whitepaper_internet_security_threat_report_xiv_04-2009.en-us.pdf, s. 10. 
2 www.theglobeandmail.com/servlet/story/RTGAM.20090328.wspy 0328/BNStory/International/home?cid=al_gam_mostemail  
3 ”Bottiverkolla” tarkoitetaan haittaohjelmien ( tietokonevirusten) saastuttamaa tietokoneverkkoa. 
Tällainen kaapattujen tietokoneiden (zombie-koneide n) muodostama verkko vo idaan saada toimimaan 
halutulla tavalla, esimerkiksi hyökkäämään tietojärjestelmiä vastaan (tietoverkkohyökkäykset). Näitä zombie-koneita voi hallita toinen tietokone usein käyttä jien sitä tietämättä. Tätä isäntäkonetta kutsutaan 
myös komentopalvelimeksi. Komentopalvelinta hallinnoivat henkilöt ovat myös rikoksentekijöitä, sillä 
he käyttävät kaapattuja tietokoneita käynnistääkseen hyökkäyksiä tietojärjestelmiä vastaan. Näitä henkilöitä on erittäin vaikea jäljittää, sillä bottiverkon muodostavat ja hyökkäyksen tekevät tietokoneet 
voivat olla eri paikassa kuin rikoksentekijä itse. 
4 http://www.lemonde.fr/technologies /article/2009/03/31/virus-confi cker-catastrophe-ou-poisson-d-
avril_1174916_651865.html  
5 Komission kertomus neuvostolle tietojärjestelmiin kohdistuvista hyökkäyksistä 24 päivänä helmikuuta 
2005 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 12 artiklan perusteella, KOM(2008) 448 lopullinen. 
FI 3   FI Tietojärjestelmiin kohdistuvien laajamitta isten hyökkäysten kohteisiin kuuluvat 
tietojärjestelmiä käyttävä yleisö, keskus- ja paikallishallinto, kansainväliset järjestöt ja yksityiset yritykset.  
Hyökkäys voidaan käynnistää EU:n ulkopuolella, vaikka kohde olisi EU :ssa ja päinvastoin. 
2. T
OISSIJAISUUS  
Tietoverkkorikollisuus on kansai nvälinen ongelma, jota voi daan vain harvoin torjua 
pelkästään kansallisin toimenpitein. Yleensä ka tsotaan, että sekä EU:n  että kansainvälisen 
tason toimet ovat tarpeen tiet overkkorikollisuuden torjumiseksi  ja siihen puuttumiseksi. 
Useimmat hyökkäykset tapahtuvat yl i EU:n rajojen. Ne va ikuttavat kaikkiin jäsenvaltioihin, ja 
on todisteita siitä, että huomattavaan osaan n iistä liittyy toimia, jotka on toteutettu yli 
jäsenvaltioiden rajojen. Tietojärjestelmät ovat usein teknisesti yhteydessä toisiinsa ja riippuvaisia toisistaan rajojen yli. Asiantunt ijat ovatkin samaa mieltä siitä, että sekä 
kansainvälisiä että EU:n toimia tarvitaan, ja että  tällaista rikollisuutta ei voida torjua riittävän 
tehokkaasti pelkästään jäse nvaltioiden toimin.  
Tietoverkkorikollisuu tta koskeviin kansallisiin ratkaisuihin perustuvan lähestymistavan 
vaarana on toimien hajanaisuus ja teho ttomuus koko Euroopan kannalta katsottuna. 
Kansallisten lähestymistapojen erot ja järj estelmällisen rajatylittävän yhteistyön puute 
vähentävät merkittävästi kansallisten vastatoimien vaikuttavuutta. Tämä johtuu osittain tietojärjestelmien keskinäisistä yh teyksistä, sillä alhainen turv ataso yhdessä maassa voi lisätä 
muiden maiden haavoittuvuutta. 
3. T
AVOITTEET  
3.1 Yleistavoitteet, erityistavoitteet  ja toiminnall iset tavoitteet 
EU:n toiminnan yleistavoitteena on torjua järj estäytynyttä tai muuta rikollisuutta ja asettaa 
rikoksentekijät syyttees een Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 67 artiklan 
mukaisesti estämällä tietojärjestelmiin kohdi stuvia laajamittaisia tietoverkkohyökkäyksiä.  
A Erityistavoite: asettaa syytteeseen ja tuomita laajamittaisista hyökkäyksistä 
vastuussa olevat rikolliset lähentämällä  tietoverkkojärjestelmiin kohdistuvia 
hyökkäyksiä koskevaa rikoslainsäädäntöä  
B Erityistavoite: parantaa lainvalvontavira nomaisten välistä yhteistyötä rajojen 
yli  
C Erityistavoite: ottaa käytt öön tehokkaat valvonta- ja  tiedonkeruujärjestelmät 
4. T OIMINTAVAIHTOEHDOT  
4.1 Toimintavaihtoehto 1: nykytilanteen säilyttäminen / ei uusia EU:n toimia 
Tämä vaihtoehto tarkoittaa sitä, että EU  ei toteuta uusia toimia tämäntyyppisen 
tietoverkkorikollisuuden torjumisek si. Käynnissä olevia toimia ja tketaan, erityisesti ohjelmia, 
joiden tavoitteena on lujittaa el intärkeän tietoinfrastruktuurin suojaamista ja parantaa julkisen 
ja yksityisen sektorin yhteistyötä tietoverkkorikollisuuden torjumiseksi.  
FI 4   FI 4.2 Toimintavaihtoehto 2: oh jelman laatiminen tietojär jestelmiin kohdistuvien 
hyökkäysten torjunnan lujittamiseksi muilla kuin lainsäädännöllisillä 
toimenpiteillä  
Elintärkeän tietoinfrastruktuurin suojaamiseen tähtäävän ohjelman lisäksi muissa kuin 
lainsäädännöllisissä toimenpiteissä keskityttäisiin rajatylittävään lainvalvontaan ja julkisen ja 
yksityisen sektorin yhteistyöhön. Niillä myös pa rannettaisiin toiminto jen koordinointia EU:n 
tasolla. Ei-lainsäädännölliseen ehdotukseen  sisältyisi lainvalvontaviranomaisten 
yhteyspisteistä koostuvan nykyisen ympäri vuorokautisen verkoston lujittaminen, 
tietoverkkorikollisuuden asiantuntijoista ja lain valvontaviranomaisista koostuvan julkisen ja 
yksityisen sektorin yhteyspis teiden muodostaman EU:n ve rkoston perustaminen ja 
vakiomuotoisen EU:n palvelusopimuksen laatimin en yksityisen sektorin toimijoiden kanssa 
tehtävää lainvalvontay hteistyötä varten. 
4.3 Toimintavaihtoehto 3: puitep äätöksen kohdennettu päivittäminen 
tietojärjestelmiin kohdistuvien l aajamittaisten hyökkäysten uhkaan 
puuttumiseksi  
Tässä vaihtoehdossa otetaan kä yttöön kohdennettu (ts.  rajoitettu) lainsääd äntö tarkoituksena 
torjua tietojärjestelmiin kohdistuvia erityisen vaarallisia laajamittaisia hyökkäyksiä. Kohdennettu lainsäädäntö liitty isi toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena on lujittaa 
tietojärjestelmiin kohdistuvien hyök käysten torjumiseen tähtäävää rajatylittävää operatiivista 
yhteistyötä ja koventaa vähimmäisseuraa muksia. Tässä vaihtoehdossa nykyistä 
tietojärjestelmiin kohdistuvista hyökkäyksistä tehtyä puitepäätöstä  päivitettäisiin 
täydentämällä sitä muilla kuin lainsäädännöllisill ä toimenpiteillä, joita olisivat esimerkiksi 
elintärkeän tietoinfrastruktuurin suojaamisee n liittyvien valmiuksien, turvallisuuden ja 
kestävyyden parantaminen, rajaylit tävässä lainvalvontayhteistyössä käytettävien välineiden ja 
menettelyjen lujittaminen ja pa rhaiden käytänteiden vaihto. 
4.4 Toimintavaihtoehto 4: tietoverkkoriko llisuuden torjumiseen tähtäävän kattavan 
EU:n lainsäädännön käyttöön ottaminen 
Tarve ryhtyä nopeasti toimiin tietojärjestelmiin kohdistuvia kehittyneitä hyökkäyksiä vastaan 
herättää kysymyksen siitä, olisiko aiheellista antaa tietoverkkorikollisuu tta yleensä koskevaa 
laajempaa EU:n lainsäädäntöä. Tämän lain säädännön piiriin eivät kuuluisi pelkästään 
tietojärjestelmiin kohdistuvat hyök käykset, vaan myös sellaiset  seikat kuin talousalan 
tietoverkkorikollisuus, laiton intern etsisältö, sähköist en todisteiden 
kerääminen/säilyttäminen/siirtäminen ja la inkäyttövaltaa koskevat yksityiskohtaisemmat 
säännöt. EU:n lainsäädäntöä sovellettaisiin rinnakkain tietoverkkori kollisuutta koskevan 
Euroopan neuvoston yleissopimuksen kanssa, jota  täydennettäisiin erit yisesti EU:n kannalta 
tarpeellisiksi katsotui lla uusilla säännöksillä.  
4.5 Toimintavaihtoehto 5: tietoverkkoriko llisuutta koskevan Euroopan neuvoston 
yleissopimuksen päivittäminen 
Tämän vaihtoehdon toteutuminen edellyttäisi huomattavia uudelleenne uvotteluja nykyisestä 
yleissopimuksesta. Se olisi pitkällinen prosessi  ja vastoin vaikutuste n arvioinnissa ehdotettua 
toiminta-aikataulua. Kansainvälisesti ei m yöskään näytä olevan halukkuutta neuvotella 
yleissopimus uudelleen. Yleissopimuksen pä ivittämistä ei sen vuoksi voida katsoa 
toteuttamiskelpoiseksi vaihtoehdoksi, koska se ei sovi vaaditun toiminta-aikataulun 
puitteisiin.  
FI 5   FI 5. V AIKUTUSTEN ARVIOINTI  
Vaihtoehdot  Taloudelliset 
vaikutukset  Sosiaaliset vaikutuksetPerusoikeuksia 
koskevat vaikutukset
 Vaikutukset kolmansiin maihin
 Merkitys tavoitteiden A, B ja C 
kannalta
 Yhdenmukaisu u
kansainvälisen 
oikeuden kanss a
Vaihtoehto 1: nyky–
tilanteen säilyttäminen / 
ei uusia EU:n toimia  0 0 0 - 
0 0 
Vaihtoehto 2: ohjelman laatiminen tieto–järjestelmiin kohdis–tuvien hyökkäysten torjunnan lujittamiseksi 
muilla kuin lainsäädän–
nöllisillä toimenpiteillä
 -/+ ++ -/+  
++ A + 
B ++ 
C + -/+ 
Vaihtoehto 3: puite–
päätöksen kohdennettu päivittäminen, jotta voi–daan puuttua tietojärjes–telmiin kohdistuvien 
laajamittaisten 
hyökkäysten uhkaan
 --/++ -/+++ -/++  
+++ A +++ 
B +++ C +++ ++ 
Vaihtoehto 4: 
tietoverkkorikollisuuden torjumiseen tähtäävän kattavan EU-lain–säädännön käyttöön ottaminen
 ---/+++ +++ --/++  
++ A ++ 
B ++ C ++ -/++ 
Parhaaksi arvioitu 
vaihtoehto (vaihtoehdot 
2 ja 3): muiden kuin lainsäädännöllisten toimenpiteiden ja tieto–järjestelmiin kohdis–tuvista hyökkäyksistä 
tehdyn puitepäätöksen 
kohdennetun päivit–tämisen yhdistelmä
 --/+++ +++ -/++  
+++ A +++ 
B +++ 
C +++ ++ 
6. T OIMINTAVAIHTOEHTOJEN VERTAILU  
6.1 Toimintavaihtoehto 1: nykytilanteen säilyttäminen  
Tämä vaihtoehto heikentäisi väistämättä yksit yisten toimijoiden, jäsenvaltioiden ja EU:n 
asemaa tietoverkkorikollisuuden torjunnassa, kun otetaan huomioon kyseisen rikollisuuden luonne ja kasvu. Vaikka nykyisten toimenp iteiden taso säilytettäisiin, koordinointia 
tarvittaisiin EU:n tasolla.  
FI 6   FI 6.2 Toimintavaihtoehto 2: oh jelman laatiminen tietojär jestelmiin kohdistuvien 
hyökkäysten torjunnan lujittamiseksi muilla kuin lainsäädännöllisillä 
toimenpiteillä  
Tällä vaihtoehdolla on kaikki sellaiset ed ut ja haitat, jotka liittyvät pehmeisiin 
sääntelyvälineisiin. Myönteistä on se, että kukin toimintavaih toehto voidaan kuvata tavalla, 
joka on parhaiden kansallisten käytänteiden  mukainen, ja näin voidaan helpottaa 
vaikuttavuudeltaan parhaiden to imenpiteiden kartoittamista. 
Tämä vaihtoehto ei ole kuitenkaan yhtä tehokas tavoitteiden saavuttamisen suhteen. 
6.3 Toimintavaihtoehto 3: puitepäät öksen kohdennettu päivittäminen 
tietojärjestelmiin kohdistuvien l aajamittaisten hyökkäysten uhkaan 
puuttumiseksi  
Tämä vaihtoehto tarjoaa oikea-aikaisen ja kohdennetun vastauksen ha vaittuihin ongelmiin. 
Siinä käsitellään rikosoikeudel lisia seikkoja, joiden avulla  rikoksentekijät voidaan panna 
syytteeseen tietoverkkorikoksista . Sen avulla myös parannetaan  kansainvälistä yhteistyötä 
ottamalla käyttöön väli ttömään kansainväliseen avunantoon perustuva mekanismi tapauksissa, 
joissa on kyse kiireellisistä yht eistyöpyynnöistä, ja edis tetään yksityissektorin  kanssa tehtävää 
yhteistyötä lisätoimenpiteillä, esimerkiksi järjestämällä asiantuntijakokouksia. Tässä 
vaihtoehdossa otetaan käyttöön  useita raskauttavia olosuhtei ta, joita ovat esimerkiksi 
hyökkäysten laajamittaisuus sekä hyökkäysten toteuttaminen salaamalla rikoksentekijän todellinen henkilöllisyys ja aiheuttamalla vahinkoa henkilöllisyyden oikealle omistajalle. 
Ongelman laajuuden määrittämiseksi säädetään valvontavelvoitteista. 
6.4 Toimintavaihtoehto 4: tietoverkkoriko llisuuden torjumiseen tähtäävän kattavan 
EU:n lainsäädännön käyttöön ottaminen 
Vaihtoehto 3:n tapaan tämän vaihtoehdon lisäa rvona on sitovien säännösten vahvistaminen. 
Näin ollen vaikuttavuus parane e, jos vaihtoehto pannaan täysimääräise sti täytäntöön. Sen 
avulla on myös tarkoitus hyödyntää täysimääräise sti sekä lainsäädännöllisten että muiden 
välineiden myönteinen vaikutus monenlaisi in tietoverkkorikoksiin, ei pelkästään 
laajamittaisiin hyökkäyksiin. Lisäksi siinä käsi teltäisiin rikosoikeudellista kehystä ja 
parannettaisiin lainvalvontayhteistyötä yli rajo jen. Tämä kokonaisvaltainen lähestymistapa ei 
kuitenkaan tällä hetkellä kuvasta sidosryhmien konsensust a asiasta, vaikka sen 
täytäntöönpanolla pääs täisiin tietoverkkorikollisuutta koskevassa torjunnassa pidemmälle 
kuin muiden vaihtoehtojen avulla. 
7. P
ARHAAKSI ARVIOITU VAIHTOEHTO  
Taloudellisten, sosiaalisten ja perusoikeuksiin kohdistuvien vaikutusten analyysin perusteella 
vaihtoehdot 2 ja 3 tarjoavat parhaan lähest ymistavan ongelmiin asetettujen tavoitteiden 
saavuttamiseksi.  
Parhaaksi arvioitu vaihtoehto olisi toimin tavaihtoehtojen 2 ja 3 yhdistelmä, sillä ne 
täydentävät toisiaan ja sen vuoks i niillä saavutetaan määritelly t tavoitteet parhaiten sekä 
sisällön että aika taulun osalta.  
FI 7   FI 8. S EURANTA JA ARVIOINTI  
Täytäntöönpanoa koskeva kertomus olisi julkaistava kahden vuoden kuluessa direktiivin 
voimaantulosta. Kertomuksessa olisi tarkaste ltava sitä, miten direktiivi on todellisuudessa 
pantu jäsenvaltioissa täytäntöön.  
Lisäksi olisi arvioitava säännöllisesti, kuinka ja missä määrin direktiivi on edistänyt siinä 
asetettujen tavoitteiden saavutta mista. Ensimmäinen arviointi ol isi toteutettava viiden vuoden 
kuluessa direktiivin voimaantulosta. Tämän jälk een komissio julkaisee arviointikertomuksen 
viiden vuoden välein. Kertomukset sisältäv ät tietoja täytäntöönp anosta. Arviointiin 
perustuvien päätelmien ja suositusten pohjalta  komission olisi otettava  huomioon direktiivin 
mahdollinen muuttaminen tai muu mahdollinen kehitys.