Tilintarkastustuomioistuimen huomautus Tilintarkastustuomioistuimen arvio Tilintarkastustuomioistuimen suositukset Komission vastaus

1. EuropeAidin valvontastrategian pitäisi kattaa seuraavat osa-alueet: keskeiset indikaattorit, jotka tukevat pääjohtajan esittämää yleistä varmuustasoa, tiettyjen tarkastusten sisältö, ennakko- ja jälkitarkastusten välinen koordinointi sekä tarvittavat henkilöstöresurssit. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2007, kohta 55 a)) EuropeAid edistyi vuonna 2008 huomattavasti valvontajärjestelmiensä parantamisessa. Se alkoi soveltaa tarkastuksiin uusia toimeksiantojen kuvauksia ja otti käyttöön CRIS-Audit-hallintotietojärjestelmän; näiden toimien pitäisi parantaa EuropeAidin valmiuksia suunnitella ja seurata tarkastuksia sekä analysoida tarkastushavaintoja ja suosituksia ja suorittaa niiden perusteella seurantaa. Vuotuinen toimintakertomus on aiempaa paremmin jäsennelty, selkeämpi ja informatiivisempi, varsinkin kun määrällisiä indikaattoreita on käytetty aiempaa enemmän. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2008, kohta 54) EuropeAid on ottanut käyttöön kattavan valvontastrategian ja jatkaa edelleen toimiaan, joiden avulla se pyrkii varmistamaan tiettyjen valvontatoimien tehokkaamman ja vaikuttavamman täytäntöönpanon. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2008, kohta 55) Päätelmät siitä, kuinka eri valvontatoimien tulokset vaikuttavat pääjohtajan saamaan varmuuteen, voisivat olla selkeämpiä. Lisäksi olisi tarpeen kehittää keskeinen indikaattori, jonka avulla arvioitaisiin kaikkien ennakko- ja jälkitarkastusten toteuttamisen jälkeisten jäännösriskien taloudellista vaikutusta. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2008, kohta 54) Komissio myöntää, että jatkaessaan ponnistelujaan sisäisen valvonnan järjestelmän parantamiseksi sen olisi kiinnitettävä nykyistä enemmän huomiota ulkoisen avun valvontajärjestelmien rakenteeseen ja näiden järjestelmien hyödyntämiseen pääjohtajan tarkastuslausuman laatimisessa. Tätä ajatellen EuropeAid käynnistää vuonna 2010 valvontastrategiansa uudelleentarkastelun, joka toteutetaan hyväksyttävää riskiä koskevien komission toimien yhteydessä.

2. Olisi arvioitava, onko EuropeAidin keskushallinnolla ja lähetystöillä valvonnan laadun varmistamisen kannalta riittävät ja oikeantyyppiset henkilöstöresurssit. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2007, kohta 55 b)) Vuotuisessa toimintakertomuksessa viitataan huomattaviin henkilöstörajoitteisiin. EuropeAidin keskushallinnossa työskentelee paljon henkilöstöä lyhytaikaisessa työsuhteessa, joten henkilöstön vaihtuvuus on suuri; näiden tekijöiden katsotaan aiheuttavan institutionaalisen muistin kadottamisen, mikä vaikuttaa kielteisesti operatiivisen hallinnoinnin jatkuvuuteen ja näkyvyyteen sekä resurssien hyödyntämisen tehokkuuteen. Lähetystöissä avoinna olevien toimien lukumäärää pidetään vaarallisen suurena, ja määrä on noususuuntainen. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2008, kohta 30) Koska komissioon ei oteta uutta henkilöstöä ennen vuotta 2013, EuropeAid ratkaisee henkilöstökysymykset seuraavilla kolmella tavalla: Se laatii yksityiskohtaisia tarvearviointeja, jotka perustuvat sekä lähetystöjen operatiivisten ja varainhoito-osastojen että niiden sopimus- ja tilintarkastusosastojen työmäärien vuosittaiseen vertailuun. Se valitsee ja palkkaa työntekijöitä, joiden koulutus ja osaaminen vastaavat sen tarpeita. Valintalautakunnassa ovat edustettuina kaikki asianomaiset maantieteelliset ja alakohtaiset yksiköt. Lisäksi se toteuttaa laajaa koulutusohjelmaa, joka vastaa tämänhetkisiä ulkoisen avun hallinnointitarpeita lähetystössä ja päätoimipaikassa. (Komission vastaus varainhoitovuoden 2008 vuosikertomuksen kohtaan 31) Nollakasvun osalta on toteutettu tyydyttävät toimenpiteet.

3. Täytäntöönpanosta vastaavien elinten hallinnointia olisi tuettava paremmin. Lähetystöjen henkilöstön pitäisi olla enemmän läsnä kentällä, kirjanpitojärjestelmiä olisi tuettava ja olisi järjestettävä etenkin työsuunnitelmien avulla toteutettaviin hankkeisiin liittyvää koulutusta. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2007, kohta 55 c)) Lähetystöt olivat yleisesti ottaen tietoisia mainituista puutteista ja luottivat kyseisiin valvontatoimiin vain rajoitetusti. Lähetystöt olivat myös ryhtyneet asianmukaisiin toimenpiteisiin, joiden avulla ne pyrkivät puuttumaan havaittuihin puutteisiin: ne edellyttivät pakollisia tilintarkastuksia ja menojen tarkistuksia ennen hankkeiden tilinpäätöstä, teettivät käynnissä olevien urakkasopimusten teknisiä tarkastuksia ja antoivat teknistä apua, jolla oli määrä tukea kansallisten tulojen ja menojen hyväksyjien yksiköiden valmiuksia. Lisäksi EuropeAid käynnisti vuonna 2008 toimet, joiden avulla pyrittiin parantamaan ohjaus- ja viestintävälineitä; tavoitteena oli puuttua toistuviin ongelmiin, joita oli havaittu lopullisten edunsaajien ja täytäntöönpanosta vastaavien elinten tasolla. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2008, kohta 35) Toteutetut toimet ovat olleet tyydyttäviä.

4. Maksujen hyväksymistä edeltävissä lähetystöjen toimittamissa tarkastuksissa olisi maksupyynnöt tutkittava tarkemmin ja olisi painotettava entistä enemmän maksujen todenmukaisuutta, tukikelpoisuutta ja oikeellisuutta. Sopimuksen täytäntöönpanon valvojien ja tarkastajien työn laatua olisi valvottava paremmin. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2007, kohta 55 d)) Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan ennakkotarkastukset ovat osittain vaikuttavia pyrittäessä havaitsemaan ja korjaamaan virheitä etenkin tapauksissa, jotka liittyvät ilmoitettujen määrien laskentaan, vaadittujen tositteiden saatavillaoloon ja hankintasääntöjen noudattamiseen. Kuten kohdassa 25 tuotiin esille, Angolassa havaitut virheet ovat seurausta poikkeuksellisesta tilanteesta, eikä niiden perusteella ole syytä kyseenalaistaa lähetystön ennakkotarkastusjärjestelmää. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2008, kohta 33) Ennakkotarkastuksia olisi kehitettävä painottamalla enemmän keskeisiä riskejä. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2008, kohta 55 a)) Laillisuuden ja asianmukaisuuden valvonta varmistetaan ensisijaisesti siten, että jokainen rahoitustoimi tarkastetaan ennen sen hyväksymistä. Ennakkotarkastukset ovat tärkeitä, koska niiden ansiosta vältetään virheitä ja jälkikäteen tehtäviä korjauksia. Riskin suuruus otetaan huomioon tarkastuksissa. Komissio on määritellyt infrastruktuurin teknisiä tarkastuksia varten erityiset toimeksiantojen kuvaukset, jotka ovat olleet lähetystöjen saatavilla vuoden 2009 alusta lähtien. Lisäksi EuropeAidin keskushallinto suorittaa tilintarkastuskertomuksille laatutarkastuksia.

5. Tarkastusten sisältöä ja tuloksia pitäisi voida seurata CRIS-Audit-hallintotietojärjestelmän täytäntöönpanon myötä. Laadulliset tiedot suosituksista ja havaintojen perusteella tarpeen olevista parannuksista ovat olennaisia, jotta voidaan varmistaa, että tarkastustoimeksiantojen perimmäiset tavoitteet saavutetaan. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2007, kohta 55 e)) Ennen loppumaksun suorittamista toimitettavat hankkeiden tilintarkastukset ja järjestelmätarkastukset eivät toimineet koko laajuudessaan vuonna 2008, joka oli ensimmäinen täytäntöönpanovuosi, mutta noin kahteen kolmasosaan käynnistetyistä tarkastuksista alettiin soveltaa uusia vakiomuotoisia toimeksiantojen kuvauksia ja käyttöön otettiin CRIS-Audit-hallintotietojärjestelmä; nämä ovat merkittäviä askelia kohti tarkastajien yhtenäisempää raportointikäytäntöä sekä asianmukaista tarkastustoimien seurantaa ja tarkastustulosten analysointia. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2008, kohta 36) CRIS-Audit-järjestelmän toimintoja olisi kehitettävä siten, että tarkastustoimia kyetään seuraamaan ja tarkastushavaintoihin ja -suosituksiin perustuvaa seurantaa toteuttamaan tehokkaammin ja vaikuttavammin. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2008, kohta 55 d)) CRIS-Audit-järjestelmää parannetaan säännöllisesti, ja uusia toimintoja on otettu käyttöön vuodesta 2009 lähtien (CRIS-tarkastussopimuksen yhdistäminen CRIS-tarkastusnumeroon). Tuleviksi kuukausiksi on suunniteltu muitakin parannuksia, joista voidaan mainita tilintarkastushavaintojen ja tukeen oikeuttamattomien menojen entistä tarkempi kirjaaminen.

6. Todentavaa aineistoa olisi tutkittava paremmin tapahtumien jälkitarkastuksissa, jotta voidaan varmistaa, ettei tapahtumiin liity tukikelpoisuutta ja tosiasiallisuutta koskevia virheitä, ja tarkistaa, että ennen maksujen hyväksymistä suoritetut tarkastukset ovat olleet riittäviä. (Vuosikertomus 2007, kohta 55 f)) EuropeAidin tapahtumien jälkitarkastusjärjestelmän avulla havaitaan tehokkaasti tapahtumien muotonäkökohtiin liittyviä virheitä, mutta järjestelmä ei ole yhtä tehokas maksujen määriin vaikuttavien virheiden havaitsemisessa. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että AKT-maista vastaava linja oli laajentanut näiden tarkastusten sisältöä EKR:n toimien osalta vuonna 2008: kyseinen linja tarkasti systemaattisesti ilmoitettuja menoja koskevista tositteista poimittuja otoksia sekä hinnantarkistuksia koskevien laskelmien oikeellisuuden. Se alkoi myös seurata puolivuosittain toimia, joita lähetystöt olivat toteuttaneet linja C:n tarkastushavaintojen perusteella. Tällainen lähestymistapa lisää hyvin todennäköisesti tapahtumien jälkitarkastusten tarkoituksenmukaisuutta ja vaikuttavuutta tutkittaessa tapahtumien laillisuutta ja asianmukaisuutta ja arvioitaessa tulojen ja menojen hyväksyjien suorittamien jälkitarkastusten laatua. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2008, kohta 43) Niiden tulosten valossa, joita on saavutettu AKT-maista vastaavan linjan soveltaman lähestymistavan avulla, EuropeAidin olisi suoritettava tapahtumien jälkitarkastusjärjestelmän tarkastus, jotta voitaisiin arvioida, kuinka tarpeellista ja mahdollista olisi laajentaa tällaisten tarkastusten sisältöä. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2008, kohta 55 f)) Tapahtumien jälkitarkastusten osalta EuropeAid arvioi parhaillaan, voitaisiinko AKT-maista vastaavan pääosaston toimittamat tarkastukset laajentaa myös muille toiminta-alueille. Se on kuitenkin tehtävä määrärahojen käyttöön liittyvän tärkeysjärjestyksen ja resursseihin liittyvien rajoitusten ehdoilla.

7. Seurantakäynteihin sovellettavat vakiomenettelyt olisi laadittava valmiiksi ja tällaisten käyntien määrää lisättävä. Uusien menettelyjen yhteydessä tarkastusten painopisteenä olisi edelleen pidettävä valvontajärjestelmien rakenteen ja toiminnan tarkastamista. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2007, kohta 55 g)) EuropeAidin keskushallinto teki vuonna 2008 yhteensä kahdeksan seurantakäyntiä. Käynnit oli suunniteltu hyvin, ja niiden perusteella esitettiin tarkoituksenmukaisia suosituksia, joiden tavoitteena on parantaa sisäistä valvontaa tarkastuskohteena olleissa lähetystöissä. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2008, kohta 42) Toteutetut toimet ovat olleet tyydyttäviä.

8. Cotonoun sopimuksen noudattamista olisi arvioitava perusvaatimusten kannalta; eräs tällainen perusvaatimus on esimerkiksi oikeaan aikaan julkaistujen ja tarkastettujen tilinpäätösten saatavuus. Perusvaatimukset on täytettävä ennen talousarviotuen myöntämistä. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2007, kohta 56 a)) EuropeAidin pitäisi varmistaa ennen talousarviotukiohjelman aloittamista, että julkistalouden hallinnointia on arvioitu selkeästi ja kattavasti ja että tuen vastaanottajamaalla on uskottava ja tarkoituksenmukainen uudistusohjelma, joka kohdistuu kaikkiin merkittäviin puutteisiin ennakoidun ajan kuluessa. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2007, kohta 56 d)) EKR:sta antamassaan varainhoitovuosien 2006 ja 2007 vuosikertomuksissa tilintarkastustuomioistuin suositti, että Cotonoun sopimuksen noudattamista olisi arvioitava perusvaatimusten kannalta. Komissio ei hyväksynyt suositusta, koska se ei pidä kaikkiin maihin sovellettavien yhteisten vähimmäisvaatimusten asettamista tarkoituksenmukaisena. Euroopan parlamentti korosti varainhoitovuoden 2007 vastuuvapauden myöntämistä koskevassa mietinnössä, että komission toimien harkinnanvaraisuus on olennainen osa lähestymistapaa, joten tilannetta on tasapainotettava lisäämällä samassa suhteessa avoimuutta. Tilintarkastustuomioistuin toi esille EKR:n talousarviotuesta AKT-maille antamassaan erityiskertomuksessa nro 2/2005, että Cotonoun sopimuksen noudattamista koskeva arvio olisi pystyttävä esittämään vakioidulla ja järjestelmällisellä tavalla. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2008, kohta 45) EuropeAidin pitäisi jatkaa toimiaan, joiden avulla se pyrkii tukemaan talousarviotukeen liittyvää tukikelpoisuutta koskevia päätöksiään osoittamalla järjestelmällisesti ja vakiomuotoisesti, että vastaanottajamaalla on asianmukainen uudistusohjelma, jonka avulla se pyrkii puuttumaan kaikkiin merkittäviin ongelmiin ennakoidun aikataulun puitteissa, ja että maa on sitoutunut ohjelman täytäntöönpanoon. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2008, kohta 56 a)) Komissio on tarkistamassa ohjeitaan, jotta asia voidaan korjata. Työ on määrä saattaa päätökseen vuoden 2009 loppuun mennessä.

9. Käytettävien tulosindikaattoreiden avulla olisi tarvittaessa saatava selkeää näyttöä julkistalouden hoidossa tapahtuneesta edistyksestä. Tämä saataisiin aikaan lujittamalla ajan mittaan saavutettavaa edistystä mittaavia tulosindikaattoreita yhdessä kausittaisen vertailun mahdollistavien prosessia kuvaavien indikaattoreiden kanssa. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2007, kohta 56 b)) Tilintarkastustuomioistuin toteuttaa näihin huomautuksiin perustuvaa seurantaa tarkastuslausuman ulkopuolisin tarkastuksin.

10. Jotta komissio voisi esittää julkistalouden hallinnoinnin edistymistä koskevat päätelmänsä jäsennellysti, sen olisi varmistettava, että maksatuspäätösten perustana käytetyt tiedot ovat luotettavia ja pohjautuvat jo tapahtuneiden seikkojen mittaamiseen eivätkä tulevaisuuden ennusteisiin. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2007, kohta 56 c)) Tilintarkastustuomioistuin toteuttaa näihin huomautuksiin perustuvaa seurantaa tarkastuslausuman ulkopuolisin tarkastuksin.

11. Rahoitussopimusten laatua olisi parannettava laatimalla kaikissa tapauksissa sovellettavat yleisehdot, yksiselitteiset säännökset ja julkistalouden hallinnoinnin parantamiseen sovellettavat selkeät vaatimukset. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2007, kohta 56 e)) EKR:sta antamassaan varainhoitovuoden 2007 vuosikertomuksessa tilintarkastustuomioistuin mainitsi, että yhdeksännestä EKR:sta rahoitettavaa talousarviotukea koskevien rahoitussopimusten ehdot ovat usein puutteellisia tai epäselviä, joten ne eivät luo tarpeeksi selkeää perustaa vakioidulle ja järjestelmälliselle arvioinnille. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille huomattavaa parannusta vuonna 2008 kymmenennestä EKR:sta rahoitettavia talousarviotukiohjelmia koskevien rahoitussopimusten tapauksessa. Joissakin tapauksissa on vielä parantamisen varaa niiden julkistalouden hallintotoimenpiteiden yksilöinnissä, jotka vastaanottajamaiden on ensisijaisesti toteutettava, sekä tietolähteissä, joiden avulla tarkistetaan sovittujen ehtojen noudattaminen. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2008, kohta 46) EuropeAidin olisi varmistettava, että kaikki tulevat rahoitussopimukset luovat kattavan ja selkeän perustan arvioinnille, joka kohdistetaan maksujen suorittamisehtojen noudattamiseen. (Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2008, kohta 56 b)) Komissio on tyytyväinen, että sen käynnissä olevat toimet Cotonoun sopimuksen vaatimusten noudattamisesta laadittavien arviointien selkeyden ja rakenteen parantamiseksi ovat tilintarkastustuomioistuimen mielestä alkaneet tuottaa näkyvää tulosta. Komissio aikoo jatkaa parannuksia kaiken epäselvyyden poistamiseksi arvioinneistaan. Tähän päästään täsmentämällä talousarviotukea koskevia ohjeita, tarjoamalla koulutusta sekä lisäämällä tietoisuutta järjestelmällisen ja vakioidun esitystavan tärkeydestä tukikelpoisuuden osoittamisessa.