FI Euroopan unionin virallinen lehti C 487/57

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tullirikkomuksia ja -seuraamuksia koskevasta unionin oikeudellisesta kehyksestä”

(COM(2013) 884 final – 2013/0432 (COD))

(2016/C 487/08)

Yleisesittelijä: Antonello PEZZINI

Lausuntopyyntö Euroopan parlamentti, 22.6.2016 Oikeusperusta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 114 artikla Vastaava erityisjaosto ”yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus” Hyväksyminen täysistunnossa 21.9.2016 Täysistunnon nro 519 Äänestystulos (puolesta/vastaan/pidättyi äänestämästä) 173/0/3

1. Päätelmät ja suositukset

1.1 Euroopan talous- ja sosiaalikomitea on aina ollut sitä mieltä, että tehokas tulliliitto on keskeinen osa Euroopan yhdentymisprosessia. Sitä tarvitaan, jotta tavaroiden vapaa liikkuvuus toteutuu turvallisesti ja avoimesti ja jotta varmistetaan kilpailusääntöjen noudattaminen ja mahdollisimman korkea kuluttajansuojan ja ympäristön suojelun taso sekä torjutaan tehokkaasti rikkomuksia, petoksia ja väärennöksiä ja helpotetaan laillisen kaupan kehittymistä.

1.2 Komitea kannattaa vahvasti komission ehdotuksen tavoitteita ja toimenpiteitä, joilla pyritään — ottamaan ensimmäinen askel kohti todellista yhteistä eurooppalaista tullijärjestelmää, jolla on yhteinen hallinto ja yhteiset hallinnolliset ja tuomiovaltaa käyttävät elimet eli eurooppalainen tullituomioistuin, tullikoodeksin sääntöjen yhteinen soveltamissäännöstö, yhteinen tietojärjestelmä, jossa on yhdenmukaiset vaatimustenmukaisuusmenettelyt, sekä yksiselitteiset lainsäädännön tulkinnat, jotta voidaan helpottaa kaupan kehittymistä unionin sisällä ja kolmansien maiden kanssa; — antamaan varmuus säännöistä ja niiden yhdenmukaisesta soveltamisesta kaikkialla unionissa luomalla yhtenäinen menettely rikkomusten määrittämistä ja syytteeseenpanoa sekä sellaisten siviilioikeudellisten ja muiden kuin rikosoikeudellisten seuraamusten määräämistä varten, jotka on suhteutettu maksamatta jääneisiin tulleihin ja rikkomusten vakavuuteen yhteisten minimi- ja maksimitasojen rajoissa ja joihin sisältyy mahdollisuus muihin kuin taloudellisiin seuraamuksiin; — sisällyttämään osaksi lainsäädäntöä vahvistettuja yhteisiä järjestelmiä rikkomusten ehkäisemiseksi ja estämiseksi vaatimustenmukaisuuden tietoteknisen mallinnuksen ja automaattisten varhaisvaroitusjärjestelmien avulla; — ottamaan käyttöön yhteisiä mekanismeja sovittelua ja seuraamusten mukauttamista varten, jotta voidaan helpottaa ja vauhdittaa Euroopan kaupan kehittymistä ja välttää pitkällisiä ja kalliita oikeudellisia menettelyjä; — täyttämään kaikilta osin Maailman kauppajärjestön (WTO) ja Maailman tullijärjestön (WCO) asettamiin kansainvälisiin viitekehyksiin perustuvat velvoitteet.

1.3 ETSK pyytää, että direktiivin tavoitteisiin kirjataan, että tätä välinettä, joka mahdollistaa vähittäisen mutta välttämättömän lähentymisen kohti yhtä ainoaa yhteistä sääntely-, soveltamis- ja tulkintajärjestelmää, täydennetään markkinavalvonnalla ja -tarkkailulla. Niiden tulisi perustua automaattisiin tiedonkeruumekanismeihin, jotka eivät haittaa Euroopan laillisen kaupan kehitystä.

1.4 Komitea suosittaa, että Euroopan parlamentille, neuvostolle ja ETSK:lle kahden vuoden välein laadittavassa kertomuksessa paitsi arvioidaan uuden lainsäädännön täytäntöönpanossa aluetasolla saavutettua lähentymisastetta myös ehdotetaan indikaattoreita seuraavia vaiheita varten, joissa tavoitteena on luoda — todellinen eurooppalainen tullivirasto; — eurooppalainen tullituomioistuin; — tehokas ja tuloksellinen yhteinen tullirakenne, jonka avulla voidaan yhdenmukaistaa tullirikkomuksien ja -seuraamusten järjestelmät yhteisen sääntely- ja soveltamiskehyksen ja yksiselitteisten tulkintojen pohjalta.

2. Johdanto

2.1 Tulliliitto on Euroopan unionin perusta. Unionin tullilainsäädännön sisältöä ja menettelytapoja koskevat säännöt yhdenmukaistettiin täysin vuonna 1992. Vuonna 2013 hyväksyttiin uusi tullikoodeksi asetuksella (EU) N:o 952/2013, joka tuli voimaan vuonna 2016.

2.2 Tulliin liittyvät sääntelynäkökohdat kuuluvat unionin yksinomaiseen toimivaltaan EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 3 artiklan mukaisesti. Jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvat kuitenkin valvonnan järjestäminen, seuraamusjärjestelmä sekä lainsäädännön soveltamistoimet rikosoikeuden alalla tehtävän oikeudellisen yhteistyön puitteissa (SEUTin V osasto).

2.3 EU:n tullioperaatioiden osuus maailmankaupasta on noin 16 prosenttia, ja ne koostuvat tuonnista ja viennistä, jonka arvo on yli 3 500 miljardia euroa vuodessa. Vuonna 2013 tullimaksuja kerättiin 15,3 miljardia euroa eli lähes 11 prosenttia EU:n talousarviosta.

2.4 Kansalliset tullirikkomuksia ja -seuraamuksia koskevat järjestelmät, joita ei ole yhdenmukaistettu, saattavat ohjata laitonta kauppaa siirtymään niihin jäsenvaltioihin, joissa kiinnijäämisen riski on pieni ja seuraamukset pienemmät kuin muualla. Samaan aikaan laillisesti toimivat yritykset joutuvat maksamaan korkeampia kustannuksia, kun ne toimivat usealla lainkäyttöalueella. Lisäksi vaarana on, että erilaiset seuraamusjärjestelmät vaikuttavat haitallisesti kauppavirtoihin ja taloudellisen toiminnan malleihin sisämarkkinoilla ja tarjoavat etuja yrityksille, jotka harjoittavat toimintaa maissa, joissa tullivalvonta ei ole yhtä tiukkaa.

2.5 Tulli 2013 -ohjelman käynnistämisen jälkeen on analysoitu jäsenvaltioiden kansallisia järjestelmiä, joita sovelletaan tullirikkomuksiin ja -seuraamuksiin. Järjestelmien välillä on havaittu huomattavasti eroavaisuuksia, ja tämä on käynyt ilmi myös viimeaikaisissa perusteellisissa analyyseissä (1).

2.6 Tullisäännösten rikkomuksia torjutaan 28 (2) erilaisessa oikeudellisessa järjestelmässä ja erilaisten hallinnollisten ja oikeudellisten perinteiden mukaisesti, ja näin ollen seuraamusten määritelmät ja vakavuus vaihtelevat suuresti. Tullilainsäädännön soveltamisen epäyhtenäisyys vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin, joiden pitäisi olla samanlaiset sisämarkkinoilla.

2.7 Lainsäädännön soveltamisen erot liittyvät erityisesti hallinnollisten ja/tai rikosoikeudellisten seuraamusten luonteeseen, seuraamusten luokitteluun, rikkomuksen kynnykseen ja merkittävyyteen, sovittelu- ja seuraamusten mukauttamisjärjestelmiin, vastuun tasoihin ja tyyppeihin, raskauttaviin tai lieventäviin seikkoihin, asian käsittelyn määräaikoihin ja vanhentumisaikoihin sekä oikeushenkilöiden vastuuseen.

2.8 Soveltamiserojen poistaminen on välttämätöntä, ja on tarpeen ottaa käyttöön yhdenmukaistetut eurooppalaiset tullijärjestelmät, joissa noudatetaan yhden tullin periaatetta ja joissa jäsenvaltiot hyväksyvät mekanismeja maksuihin liittyvien riita-asioiden ratkaisemiseksi sovintoratkaisuilla, kun on kyse tullirikkomuksista, siten että otetaan huomioon rikkomusten luonne ja laajuus ja pyritään välttämään molemmille osapuolille pitkällisiä ja kalliita oikeudellisia menettelyjä.

2.9 Lisäksi on muistettava, että tulliliitto on operatiivinen haara, jonka vastuulla on suuri osa EU:n kauppapoliittisista toimenpiteistä ja monien kauppavirtoihin liittyvien kansainvälisten sopimusten täytäntöönpano. Sitä varten kehitetään – jäsenvaltioiden hallintorakenteiden kautta – tärkeitä horisontaalisia prosesseja, jotka liittyvät tiedonhallintaan sekä kaupallisten toimijoiden ja sovellusten hallinnointiin. Eurooppalaisessa järjestelmässä ilmenevistä soveltamiseroista on jo tehty valituksia WTO:lle.

2.10 ETSK on jo painottanut tulliliiton vakavia toimintaongelmia ja taustalla olevia lainsäädännön soveltamiseroja, jotka uhkaavat heikentää koko järjestelmän tehoa, ja korostanut sen merkitystä, että ”unionissa noudatettaisiin yhtenäisiin, ajantasaisiin, avoimiin, tehokkaisiin ja yksinkertaistettuihin menettelyihin perustuvaa yhteistä tullipolitiikkaa, jolla voitaisiin edistää EU:n kilpailukykyä maailmanlaajuisesti” (3).

2.11 Kuten ETSK on useaan otteeseen todennut (4), todellisten sisämarkkinoiden luomiseksi olisi taattava pitävät määräajat täytäntöönpanojärjestelyjen toteuttamiselle, unionin tullilainsäädännön yhdenmukaiset tulkinnat ja yhdenmukaisesti toimiva hallinto, joka huolehtii toimijoiden yhtäläisestä kohtelusta koko EU:n tullialueella, helpottaa valtuutetun taloudellisen toimijan aseman saantia, tiedottaa laajasti kaikille asianomaisille toimijoille, vastaa tietoteknisistä menettelyistä ja tarjoaa henkilöstölle laadukasta koulutusta. Olisi siis pystyttävä luomaan yksi ainoa eurooppalainen tulli.

2.12 Tulliliiton monimutkaista ja epäyhtenäistä operatiivista toimintaa voidaan paikata vain ottamalla tuloksellisia edistysaskeleita kohti yhteistä eurooppalaista tullia ja tähän tarkoitukseen soveltuvia hallintorakenteita.

3. Komission ehdotus

3.1 Komission direktiiviehdotuksen päätarkoituksena on muodostaa yhdenmukaistamisdirektiivin avulla yhteinen oikeudellinen viitekehys, jonka tavoitteita ovat — taloudellisten toimijoiden yhdenvertainen kohtelu; — EU:n taloudellisten etujen tehokas suojaaminen; — tullirikkomuksia ja -seuraamuksia koskevan lainsäädännön tehokas täytäntöönpano; — oikeusvarmuus (lex certa) ja seuraamusten perustuminen rikkomuksiin ja oikeasuhtaisuus (nulla poena sine culpa). Tähän päästään takaamalla tullisäännösten yhtenäinen noudattaminen kaikkialla EU:ssa varmistamalla tullirikkomuksia ja -seuraamuksia koskevien sääntöjen yhdenmukainen soveltaminen, jossa vältetään liian suuret erot kansallisten rikkomus- ja seuraamusjärjestelmien välillä, sillä nämä vääristävät kilpailusääntöjä ja rajoittavat tavaroiden vapaata liikkuvuutta.

3.2 EU:n toimeenpaneva elin ehdottaa valitun oikeusperustan eli SEUTin 33 artiklan nojalla erityisesti seuraavaa: — Laaditaan rangaistavista rikkomuksista pitkä luettelo, joka on jaettu kolmeen pääluokkaan: rikkomukset, joista tekijä on objektiivisesti vastuussa; virheet ja laiminlyönnit sekä vilppi. — Vahvistetaan ”tehokkaiden, oikeasuhteisten ja varoittavien” seuraamusten asteikko kullekin luokalle tuomioistuimen oikeuskäytännössä (5) vahvistettujen perusteiden mukaisesti. — Asetetaan mahdollisuus määrätä erisuuruisia seuraamuksia, jotka voivat olla 1–30 prosenttia tavaroiden arvosta, tai kiinteämääräinen seuraamus, jos rikkomus kohdistuu tiettyyn asemaan tai lupaan. — Vahvistetaan seuraamuksien määräämisestä vastaavien viranomaisten määräajoissa ilmenevien erojen poistamiseksi vanhentumisaika neljäksi vuodeksi, joka alkaa rikkomuksen tekopäivästä tai, kun kyseessä on jatkuva tai toistuva rikkomus, päivästä, jona teko lakkaa. — Otetaan käyttöön mekanismeja hallinnollisten menettelyjen keskeyttämiseksi, kun samasta tapauksesta on pantu vireille rikosoikeudellinen menettely. — Kannustetaan yhteistyöhön ja tietojenvaihtoon jäsenvaltioiden välillä.

3.3 Euroopan komission kolme vuotta sitten esittämä ehdotus on ollut käsiteltävänä Euroopan parlamentissa, ja se on herättänyt vastustusta useissa jäsenvaltioissa. Liettuan parlamentti katsoi, että ehdotukselle ”valittu oikeusperusta (SEUTin 33 artikla) ei mahdollista, että unioni ryhtyy toimiin luodakseen unionin tullilainsäädännön rikkomuksia koskevan kehyksen ja asettaakseen kyseisiä rikkomuksia koskevat seuraamukset” (6) ja että ehdotus ei ole toissijaisuusperiaatteen mukainen erityisesti sen vuoksi, ettei siinä noudateta annetun toimivallan periaatetta, jonka mukaan unioni toimii ainoastaan, jos perussopimuksissa on toimintaa koskeva oikeusperusta.

3.4 Euroopan parlamentti on nyt ryhtynyt käsittelemään ehdotusta uudelleen ja valinnut mietintönsä laatijaksi IMCO-valiokunnan esittelijän Kaja Kallasin, joka on pyytänyt oikeusperustan laajentamista myös SEUTin 114 artiklaan (7). Kyseisen artiklan mukaan ETSK:n kuuleminen on pakollista, kuten Euroopan parlamentin IMCO-valiokunnan puheenjohtajan ETSK:lle osoittamassa kirjeessä todetaan.

3.5 ETSK kannattaa täysin tätä valintaa ja korostaa sellaisen yhtenäisen tullijärjestelmän tärkeyttä, joka pystyy tuomaan arvoja ja yhtenäisyyttä sisämarkkinoiden lisäksi koko eurooppalaiselle yhteiskunnalle, joka tarvitsee nyt enemmän kuin koskaan yhtenäisiä järjestelmiä.

4. Yleistä

4.1 Euroopan talous- ja sosiaalikomitea on aina ollut sitä mieltä, että tehokas tulliliitto on keskeinen osa Euroopan yhdentymisprosessia. Sitä tarvitaan, jotta tavaroiden vapaa liikkuvuus toteutuu ja jotta varmistetaan kilpailusääntöjen noudattaminen ja mahdollisimman korkea kuluttajansuojan ja ympäristön suojelun taso.

4.2 ETSK:n mielestä on keskeisen tärkeää, että sovelletaan yhteistä lähestymistapaa rikkomusten ehkäisemiseen, estämiseen ja yksiselitteiseen määrittämiseen ja että hallinnoidaan yhdenmukaisesti seuraamusten asettamista, myös kun on kyse sovitteluratkaisuista, jotta taataan unionin lainsäädännön yhdenmukainen ja syrjimätön soveltaminen koko EU:n alueella SEUTin 3 artiklan mukaisesti.

4.3 ETSK kannattaa täysin kehitysprosessin vauhdittamista kohti todellista yhteistä eurooppalaista tullia, jolla on yhteinen hallinto eli eurooppalainen tullivirasto ja yhteiset hallinto- ja oikeuselimet (8), erityisesti eurooppalainen tullituomioistuin (9). Esimerkkinä voitaisiin käyttää pohjoisamerikkalaista järjestelmää, jolloin käytössä olisi yksi rikkomusjärjestelmä ja viimeisessä asteessa yhdenmukaistettu seuraamusjärjestelmä. Tähän liittyisivät myös ennalta toteutettavat ehkäisyjärjestelmät sekä sovittelu- ja seuraamusten mukauttamisjärjestelmät, joilla pyritään kalliiden ja EU:n kauppaa haittaavien ja etenkin pienille ja keskisuurille yrityksille raskaiden oikeusriitojen vähentämiseen tai poistamiseen kokonaan.

4.4 Komitean mukaan unionin tullilainsäädännön yhdenmukaiseen soveltamiseen tulee sisältyä myös talouden toimijoiden oikeusriitojen ratkaiseminen sekä sisämarkkinoiden että kansainvälisten markkinoiden näkökulmasta sekä ennaltaehkäisevä lähestymistapa, joka perustuu yhtenäisiin, tehostettuihin tietoteknisiin telematiikkaratkaisuihin, jotta identifiointityö ei aiheuttaisi valtavaa byrokraattista taakkaa.

4.4.1 Komitea korostaa pitävänsä erittäin tärkeänä ”yhdenmukaisiin, avoimiin, vaikuttaviin, tehokkaisiin [– –] menettelyihin perustuvaa tullipolitiikkaa, jonka avulla Euroopan unioni pystyy vastaamaan maailmanlaajuiseen kilpailuun ja jonka avulla voidaan suojella yrityselämän ja eurooppalaisten kuluttajien oikeuksia [– –] sekä teollis- ja tekijänoikeuksia” (10).

4.5 ETSK on vakuuttunut siitä, että eurooppalaiseen rikkomus- ja seuraamusten mukauttamis- ja sovittelujärjestelmään tulee joka tapauksessa liittyä toimenpiteitä, joilla katetaan kaikki muut lainsäädännön yleiseen soveltamisjärjestelmään liittyvät osatekijät: valvonta, tarkastukset, tutkinta ja seuranta.

4.6 Komitea pitää perustavan tärkeänä oikeusvarmuuden takaamista lainsäädännön ja sen soveltamisen näkökulmasta yhdenmukaisesti koko unionin alueella. Se edellyttää yhdenmukaista järjestelmää rikkomusten määrittämiseksi ja syytteeseen panemiseksi täsmällisen ja hyvin määritellyn luokittelun mukaisesti sekä sellaisia siviilioikeudellisia ja muita kuin rikosoikeudellisia seuraamuksia, jotka on suhteutettu rikkomusten vakavuuteen yhteisten minimi- ja maksimitasojen rajoissa ja jotka edellyttävät linjauksien lähentämistä ja joihin sisältyy muitakin kuin rahallisia seuraamuksia.

4.7 ETSK:n mukaan ensimmäisenä askeleena kohti tullilainsäädännön rikkomus- ja seuraamusjärjestelmien lähentämistä olisi — yhdenmukaistettava vanhentumisajat tullivelan ilmoittamista koskevan aikarajan kanssa eli kolmeksi vuodeksi, kuten tullikoodeksissa säädetään; — taattava, että rikkomuksista rangaistaan syyllisyyden asteen mukaan; — määritettävä taloudelliset seuraamukset oikeasuhteisesti ja käyttäen perustana maksamatta jääneitä tulleja eikä tavaroiden arvoa.

4.8 ETSK kehottaa painokkaasti varmistamaan Euroopan markkinavalvontajärjestelmässä sovellettavien eri tietokantojen täyden yhteentoimivuuden yhteisen strategian pohjalta, jotta tehostetaan rikkomusten ennaltaehkäisyä, ja unionin ohjelmien merkittävällä tuella. Tarkoituksena on varmistaa reaaliaikainen tiedonkulku eri hallintotasojen viranomaisten välillä, erityisesti kun on kyse vakavista rikkomuksista ja seuraamuksista, sekä tehostaa laittoman kaupan torjuntaa ja sujuvoittaa laillisen kaupan menettelyitä.

4.9 Komitea katsoo EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti, että 114 artiklan lisääminen ehdotuksen oikeusperustaksi 33 artiklan rinnalle on kannatettavaa, sillä SEUTin 114 artiklan mukaisilla toimenpiteillä on tarkoitus parantaa sisämarkkinoiden toimintaedellytyksiä ja auttaa poistamaan kilpailun vääristymiä, mikä on tarkasteltavana olevan säädösehdotuksen tarkoituksena.

4.10 ETSK kehottaa todellista tulliliittoa odotettaessa tehostamaan EU:n toimia, jotka kohdistuvat henkilöstön koulutukseen ja ammattitaidon kehittämiseen sekä unionin lainsäädäntökehyksen hallintovalmiuksien lisäämiseen. Tässä yhteydessä voitaisiin tukea hallinnointivalmiuksia ja perustaa yhteinen tullitoimintaryhmä, joka takaisi seuraamus-, sovittelu- ja mukauttamisjärjestelmien yhdenmukaisen soveltamisen.

4.11 Komitea suosittaa, että kertomuksessa, joka komission tulee esittää kahden vuoden välein Euroopan parlamentille, neuvostolle ja ETSK:lle, ei arvioida vain jäsenvaltioiden saavuttamaa lähentymisen tasoa vaan esitetään myös ja ennen kaikkea yhteenveto keskeisistä indikaattoreista, jotka koskevat tulliseuraamusten tuloksia, parhaiden käytänteiden levittämistä, asiaan liittyvien palvelujen tehokkuutta ja hyväksytyn unionin lainsäädäntökehyksen tehokkuutta, jotta voidaan arvioida, mitkä ovat seuraavat askeleet kohti todellisen eurooppalaisen tulliviraston ja eurooppalaisen tullituomioistuimen perustamista ja tehokkaan ja tuloksellisen yhteisen tullirakenteen luomista.

Bryssel 21. syyskuuta 2016. Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Georges DASSIS

(1) Ks. Analysis and effects of the different Member States’ customs sanctioning systems, PE 569.990 – tammikuu 2016.

(2) Tällä hetkellä.

(3) Ks. EUVL C 229, 31.7.2012, s. 68.

(4) Ks. ETSK:n lausunnot EUVL C 229, 31.7.2012, s. 68 ja EUVL C 251, 31.7.2015, s. 25.

(5) Ks. EU:n tuomioistuimen tuomiot asioissa C-382/92 ja C-91/02.

(6) Ks. Liettuan parlamentti, Eurooppa-asioiden valiokunnan päätös, asiakirja nro ES-14-51, 9.7.2014 nro 100-P-71.

(7) SEUTin 33 artikla onkin oikea oikeusperusta, kun on kyse tulliviranomaisten välisestä yhteistyökehyksestä. SEUTin 114 artiklaa käytetään oikeusperustana hyväksyttäessä sisämarkkinoita koskevia yhdenmukaistamistoimenpiteitä. Kyseisen artiklan mukaiset yhdenmukaistamistoimenpiteet edellyttävät, että jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen välillä on eroja, jotka saattavat haitata kauppavaihtoa sisämarkkinoilla.

(8) Ajatus on oikeudellisesti toteuttamiskelpoinen SEUTin 257 artiklan nojalla: kyseistä artiklaa on jo sovellettu virkamiestuomioistuimeen (EU:n työntekijöiden työtuomioistuin) ja sen nojalla aiotaan perustaa myös tavaramerkki- ja patenttituomioistuin.

(9) Mallina voitaisiin käyttää Yhdysvaltain Court of International Trade -tuomioistuinta. ”The Customs Courts Act of 1980 creates a comprehensive system for judicial review of civil actions arising out of import transactions and federal transactions affecting international trade.”

(10) Ks. ETSK:n lausunto EUVL C 271, 19.9.2013, s. 66.