Osa A: Johdanto

Savukkeiden salakuljetus on ollut jo pidemmän aikaa merkittävä huolenaihe Euroopassa. Tupakan laittoman kaupan seurauksena markkinoilla on saatavilla savukkeita halvemmilla hinnoilla kuin ne, joiden tavoitteena on hillitä tupakoimista. Laittomat tuotteet eivät myöskään täytä tuotesääntelyn vaatimuksia esimerkiksi tuotemerkintöjen osalta. Tupakan laiton kauppa aiheuttaa myös huomattavia julkisten tulojen menetyksiä: jos kaikki laittomasti myydyt savukkeet myytäisiin laillisesti, tulisi siitä vuotuisia budjettituloja sekä EU:lle että jäsenvaltioille yli 10 miljardia euroa. Lisäksi savukkeiden salakuljetus on tulonlähde eurooppalaiselle ja kansainväliselle järjestäytyneelle rikollisuudelle, ja on myös viitteitä siitä, että sillä rahoitettaisiin terrorismia. Savukkeiden laittoman kaupan torjunta on siis myös olennainen osa EU:n turvallisuuden suojelua.

Komissio esitteli vuonna 2013 kattavan strategian, jolla tehostetaan tupakan laittoman kaupan torjuntaa. Strategia perustuu yksityiskohtaiseen analyysiin salakuljetuksesta EU:ssa ja sitä ruokkivista tekijöistä, ja siinä esitetään vastatoimia tupakkatuotteiden laittomalle kaupalle ottamalla mallia aiemmasta toimintasuunnitelmasta, jolla torjuttiin savukkeiden ja alkoholin salakuljetusta EU:n itärajalla. Vuoden 2013 strategian ohella esitettiin uusi toimintasuunnitelma. Se sisältää 50 toimea, jotka komission ja/tai jäsenvaltioiden on määrä panna täytäntöön. Neuvosto hyväksyi strategian ja toimintasuunnitelman 10. joulukuuta 2013 annetuissa päätelmissään. Euroopan parlamentti on viime aikoina korostanut tarvetta tehostaa tupakan laittoman kaupan torjuntaa, erityisesti nk. cheap whites -savukkeiden osalta.

Komissio sitoutui vuonna 2013 seuraamaan strategian ja toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa. Tämä kertomus on osa tätä seurantaa, ja siinä keskitytään erityisesti ongelman taustalla vaikuttaviin tekijöihin. Kertomuksen osassa B esitetään yleiskatsaus vuoden 2013 strategian jälkeen tehdyistä tärkeimmistä aloitteista. Osassa C kuvaillaan lyhyesti laittoman kaupan tämänhetkistä tilannetta. Osassa D pohditaan, mitä tähän mennessä on opittu, ja esitetään joitakin ehdotuksia asian tulevaa käsittelyä varten.

Osa B: tärkeimmät vuoden 2013 jälkeen toteutetut aloitteet

Vuoden 2013 strategiassa kehotettiin toteuttamaan kohdennettuja sisäisiä ja ulkoisia toimia, joiden avulla savukkeiden ja muiden tupakkatuotteiden rajatylittävää salakuljetusta voitaisiin torjua tehokkaammin. Näiden toimien perimmäisenä tavoitteena oli turvata laillinen toimitusketju, vahvistaa lainvalvontaa sekä puuttua laittoman kaupan kannustimiin. Strategiassa todettiin, että kansallisen lainsäädännön alueellisten rajoitusten vuoksi tämän maailmanlaajuisen ilmiön asianmukainen käsittely edellyttää jäsenvaltiotason toimenpiteiden lisäksi koordinoitua toimintaa sekä EU:ssa että kansainvälisesti. Monia merkittäviä toimenpiteitä onkin pantu täytäntöön vuoden 2013 jälkeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi.

1. Muutokset lainsäädäntö- ja politiikkakehyksessä

a) Komissio on ollut alusta alkaen aktiivisesti mukana laatimassa tupakoinnin torjuntaa koskevaan WHO:n puitesopimukseen (FCTC) sisällytettävää lisäpöytäkirjaa tupakkatuotteiden laittoman kaupan estämiseksi, jäljempänä ’lisäpöytäkirja’ (toimet 2.1 ja 2.2). Sen tavoitteena on turvata aitojen savukkeiden toimitusketju siten, että sopimuspuolet ottavat viiden vuoden kuluessa sen voimaantulosta käyttöön tupakkatuotteiden paikannus- ja jäljitysjärjestelmät. Lisäpöytäkirjassa esitetään myös tiettyjen toimintojen muuttamista luvanvaraisiksi, huolellisuussääntöjä tuottajille sekä verkkokaupan, verovapaan myynnin ja vapaa-alueiden sääntelyä. Lisäksi sillä tuetaan valvontaviranomaisten kansainvälistä yhteistyötä.

Tällä hetkellä lisäpöytäkirja on kansainvälisen yhteisön tärkein väline tupakan laittoman rajatylittävän kaupan torjunnassa. EU osoitti sitoutumisensa lisäpöytäkirjaan ratifioimalla sen ensimmäisten joukossa kesäkuussa 2016. Lisäpöytäkirja tulee voimaan vasta kun 40 sopimuspuolta on ratifioinut sen. Joulukuun 31. päivään 2016 mennessä 25 sopimuspuolta oli ratifioinut sen, niiden joukossa kuusi EU:n jäsenvaltiota.

Komissio edistää lisäpöytäkirjaa aktiivisesti sekä EU:n sisällä että kansainvälisesti käyttämällä diplomaattista vaikutusvaltaansa kansainvälisissä suhteissa sekä institutionaalista kehystä naapurimaissa (toimi 3.2.12) ja Itä-Aasiassa (toimi 3.2.1). Tässä yhteydessä komissio auttoi FCTC:n sihteeristöä järjestämään alueellisen työpajan Myanmarissa joulukuussa 2014. WHO:n puitesopimuksen osapuolten seitsemännessä konferenssissa marraskuussa 2016 EU käynnisti maailmanlaajuisen keskustelun lisäpöytäkirjan täytäntöönpanosta tulevaisuudessa (toimi 3.2.13). Komissio on myös alusta asti tarjonnut muuta rahallista tukea prosessin edistämiseksi.

b) Samaan aikaan EU on päivittänyt ja vahvistanut omaa tupakoinnin torjuntaa koskevaa lainsäädäntöään. Tarkistettu tupakkatuotedirektiivi hyväksyttiin vuonna 2014. Tupakkatuotedirektiivin tavoitteena on toimitusketjun turvaaminen ottamalla käyttöön EU:n laajuinen paikannus- ja jäljitysjärjestelmä sekä väärinkäytöltä suojaavat turvaominaisuudet vähittäismyyntipakkauksissa. Tupakkatuotedirektiivin paikannus- ja jäljitysvelvoitteita noudattamalla jäsenvaltiot täyttävät myös lisäpöytäkirjan määräykset. Savukkeet, jotka on joko tuotettu tai tarkoitettu käytettäväksi EU:n sisämarkkinoilla, tulevat tupakkatuotedirektiivin paikannus- ja jäljitysjärjestelmän piiriin toukokuusta 2019 lähtien. Komissio valmistelee parhaillaan tarvittavaa lainsäädäntöä EU:n paikannus- ja jäljitysjärjestelmä luomiseksi (toimet 2.3 ja 2.4).

c) EU on myös vahvistanut tutkintakeinojaan tulli- ja valmisteveropetosten havaitsemiseksi uudistamalla keskinäistä hallinnollista avunantoa tulliasioissa koskevan neuvoston asetuksen (EY) N:o 515/97 . Uusi asetus antaa tutkijoille mahdollisuuden vertailla kuljetusten fyysisiä liikkeitä maahantuonti- ja kauttakulkutietoihin sekä valmisteveron alaisten tuotteiden, erityisesti savukkeiden, vientitietoihin. Se myös helpottaa muilta EU:n lainkäyttöalueilta saatujen todisteiden käyttämistä kansallisissa hallinnollisissa ja oikeudellisissa menettelyissä. Uusitun unionin tullikoodeksin täytäntöönpanon myötä saadaan käyttöön IT-ympäristö, joka osaltaan lisää riskiperusteisen tullivalvonnan tehokkuutta, myös savukkeiden salakuljetuksen osalta.

Vuonna 2014 komissio hyväksyi tullialan riskienhallintaa koskevan EU:n strategian ja toimintasuunnitelman , joiden avulla suojellaan EU:n ja sen kansalaisten turvallisuutta sekä laillisten kauppiaiden etuja ja EU:n taloudellisia etuja ja samalla mahdollistetaan sujuva kaupankäynti. Heinäkuussa 2016 komissio antoi tilanneselvityksen näiden toimien täytäntöönpanosta.

d) Näiden toimien lisäksi komissio laatii parhaillaan vaikutustenarviointia verokehyksen eli valmistettuun tupakkaan sovellettavan valmisteveron rakenteesta ja verokannoista annetun direktiivin 2011/64/EU mahdollisesta tarkistuksesta. Ulkoisen arviointiraportin avulla on yksilöity vaihtoehtoisia toimia, joilla pienennetään sekä jäsenvaltioiden että talouden toimijoiden hallinnollista taakkaa ja kuluja, vähennetään kilpailun vääristymistä sisämarkkinoilla ja heikennetään tupakan laittoman kaupan kannustimia. Komissio tutkii parhaillaan näiden toimien vaikutusta ja tarkastelee samassa yhteydessä tupakkatuotteiden määritelmiä ja verotusta eri puolilla EU:ta (toimi 1.1). Lisäksi se harkitsee raakatupakan sisällyttämistä direktiivissä 2011/64/EU tarkoitettuihin valmisteveron alaisiin tuotteisiin. Toistaiseksi näin ei ole, mistä syystä raakatupakan tapauksessa ei voida käyttää tärkeimpiä petostentorjuntavälineitä (eli hallinnollista yhteistyötä, tietojen vaihtoa ja valmisteveron alaisten tuotteiden tietojenvaihtojärjestelmää (EMCS)).

Tässä yhteydessä komissio on harkinnut veronkierron vastaisten toimenpiteiden yhtenäistämistä EU:ssa (toimi 1.3). Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan pitäneet tätä toteutuskelpoisena eikä toivottavana. Komissio totesi, että matkustajien verovapaan tuonnin määrää (joka perustuu kolmansista maista tulevien matkustajien tuomien tavaroiden vapauttamisesta arvonlisä- ja valmisteverosta annettuun direktiiviin 2007/74/EY ) voidaan säännellä muilla kuin lainsäädäntötoimenpiteillä (toimi 1.2).

e) Rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen annettu direktiivi (EU) 2015/849 (neljäs rahanpesunvastainen direktiivi) oli merkittävä askel kohti rikollisesta toiminnasta saatujen varojen rahanpesun ja terrorismin rahoituksen tehokkaampaa torjuntaa EU:ssa. Siinä asetetaan tiukat vaatimukset rahanpesun estämiseksi. Jäsenvaltioita muun muassa vaaditaan perustamaan kansallisia rekistereitä yhtiöiden ja trustien tosiasiallisille omistajille ja edunsaajille. Rekisterien avulla on helpompi jäljittää rahavirtoja, jotka ovat yhteydessä esimerkiksi tupakan laittomaan kauppaan, ja näin estää rikollisia pesemästä rikollisin keinoin saatuja voittoja.

Sen lisäksi komissio on hyväksynyt kattavan toimintasuunnitelman terrorismin rahoituksen torjunnan vahvistamiseksi . Yksi toimintasuunnitelman tavoitteista on ottaa käyttöön toimenpiteitä rahanpesun kriminalisoimiseksi vahvistamalla EU:n yhteinen määritelmä rahanpesurikoksille ja niiden seuraamuksille.

f) Komissio on myös tehnyt aloitteen seuraamusten lähentämiseksi tullirikoksissa, joihin savukkeiden salakuljetuskin kuuluu. Sitä varten se on esittänyt lainsäädäntöehdotuksen , jota neuvosto ja parlamentti parhaillaan käsittelevät. Lainsäätäjien päästyä poliittiseen yhteisymmärrykseen unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin annettavasta uudesta direktiivistä neuvosto hyväksyi kantansa asian ensimmäisessä käsittelyssä huhtikuussa 2017.