[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 18.2.2011

KOM(2011) 80 lopullinen

EUROOPAN KOMISSION VÄLIKERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Romaniassa

EUROOPAN KOMISSION VÄLIKERTOMUSEUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Romaniassa

1. Johdanto

Romanian liittyessä EU:hun 1. tammikuuta 2007 perustettiin yhteistyö- ja seurantamekanismi [1], jolla Romaniaa autetaan korjaamaan puutteita oikeuslaitoksen uudistamisessa ja korruption torjunnassa ja seurataan edistymistä näillä aloilla säännöllisten välikertomusten avulla.

Tämä välikertomus on tekninen päivitys merkittävästä edistyksestä, jota Romaniassa on viimeisten kuuden kuukauden aikana saavutettu yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa. Siinä selostetaan, miten Romania on noudattanut komission suosituksia, mutta se ei sisällä täydellistä arviota saavutetusta edistyksestä. Päivitykseen sisältyvät ainoastaan toimenpiteet, jotka on joko saatu tai saataneen piakkoin päätökseen.

Komission 20. heinäkuuta 2010 hyväksymä viimeisin väliarviointi ja sen sisältämät suositukset ovat edelleen vertailukohta, kun arvioidaan edistystä suhteessa arviointiperusteisiin ja yksilöidään jäljellä olevia haasteita. Seuraavan kerran komissio tekee arvionsa kesällä 2011.

2. Oikeuslaitoksen uudistaminen ja korruption torjunta – tiivistelmä toteutetuista toimista

Romania on toteuttanut komission viime kertomuksen jälkeen monia tärkeitä toimia vauhdittaakseen oikeudellisia menettelyjä. Se hyväksyi ja pani täytäntöön ”pienen uudistuslain” (prosessilain, jolla nopeutetaan asioiden käsittelyä) ja teki parannuksia perustuslakituomioistuinta koskevaan säädökseen, kuten komissio suositteli. Romania myös jatkoi uuden siviili- ja rikoslain lainsäädäntökehyksen toteuttamisen valmistelua aloittamalla näiden uusien lakien vaikutustenarvioinnit ja edistämällä täytäntöönpanolainsäädäntöä. Samaan aikaan Romania valmisteli myös ehdotuksia sulkeakseen tarpeettomia tuomioistuimia ja syyttäjänvirastoja ja siirtääkseen niiden henkilöstön muualle. Lisäksi Romania valmisteli ehdotuksia tuomareiden ja syyttäjien rekrytoinnin ja alkukoulutuksen lisäämiseksi.

Kansallinen korruptiontorjuntavirasto DNA on myös viimeisten kuuden kuukauden ajan jatkanut vakuuttavaa toimintaansa korkean tason korruptiotapausten tutkinnassa. Jakson aikana annettiin aiempaa enemmän ei-lopullisia tuomioita ja varoittavia rangaistuksia, ja viimeisimmistä kahdesta korruptiontorjuntastrategiasta käynnistettiin riippumaton vaikutustenarviointi. Korkean tason korruptiotapausten oikeuskäsittelyt eivät ole kuitenkaan juuri edenneet edellisen komission arvion jälkeen.

Romania muutti komission suositusten mukaisesti lakia turvatakseen viranomaisten lahjomattomuutta valvovan kansallisen viraston (ANI) toiminnan. Samaan aikaan kun viranomaiset jatkoivat oikeudellisten puitteiden ja oikeusjärjestelmän toiminnan parantamista, Romanian parlamentti päätti merkittävistä ANIa koskevista budjettileikkauksista osana yleisiä budjettirajoituksia. Se myös esti entistä ministeriä koskevien korruptioväitteiden tutkinnan. Ylimmän tuomarineuvoston uusien jäsenten valintaan liittyi oikeudellisesti haastavia tilanteita, ja perustuslakituomioistuin kumosi neljän jäsenen valinnat.

3. Näkymät

Romania suhtautui rakentavasti komission viime arviossaan antamiin suosituksiin.

Uudistukset ovat saaneet uutta vauhtia, ja tätä suuntausta vahvistaakseen Romanian olisi keskityttävä uusien lakien täytäntöönpanon huolelliseen valmisteluun ja teetettävä oikeusjärjestelmän toimintaa koskeva kattava tarkastelu. Näin se voi tukea rakenteellisia lisämukautuksia ja investointeja, jotka ovat edellytyksenä sille, että oikeudelliset menettelyt olisivat nopeita, laadukkaita ja johdonmukaisia. Uuden ylimmän tuomarineuvoston virkaanastuminen tarjoaa poliittisille ja oikeusalan toimijoille tärkeän mahdollisuuden alaa koskevaan läheiseen ja rakentavaan yhteistyöhön.

Romanian olisi kesällä 2011 tehtävään komission seuraavaan arvioon asti keskityttävä erityisesti oikeusjärjestelmää koskevan riippumattoman arvioinnin käynnistämiseen, tuomareiden ja syyttäjien kurinpitojärjestelmän uudistamiseen, korkean tason korruptio-oikeudenkäyntien vauhdittamiseen ja yleisen korruptiontorjuntapolitiikan vahvistamiseen.

Komissio tukee Romaniaa edelleen tässä työssä. Se esittää seuraavan laajan arviointinsa edistymisestä ensi kesään mennessä.

4. Tilannekatsauksen päivitys

Oikeuslaitoksen uudistus

Romania hyväksyi komission viime kertomuksen jälkeen ”pienen uudistuslain” nopeuttaakseen oikeuskäsittelyjä ja toteuttaakseen tiettyjä uusiin lakeihin sisältyviä uudistuksia. Pienessä uudistuslaissa otetaan käyttöön harkinnanvaraisen syyttämisvelvollisuuden periaate, joka antaa syyttäjille paremmat mahdollisuudet jättää syytteet nostamatta, esimerkiksi silloin, kun asiaa koskeva todistusaineisto ei anna aihetta lisätutkinnalle. Lisäksi lain ansiosta syyttäjä voi ottaa poliisin toimittamat raportit huomioon eräissä vähäisemmissä asioissa. Sen avulla yksinkertaistetaan oikeuskäsittelyä ja mahdollistetaan syyllisyyden myöntäminen, jolloin oikeudenkäyntiin kuluva aika lyhenee. Laissa myös kevennetään lainkäytöllisiin syihin perustuvaa muutoksenhakumenettelyä, jota pidetään edelleen pääasiallisena oikeudellisen yhdenmukaistamisen keinona.

Romania on viimeisten kuuden kuukauden aikana toteuttanut useita rakenteellisia toimenpiteitä ratkaistakseen oikeusjärjestelmän pahenevan kapasiteettivajeen . Resurssit on jaettava uudelleen, kun uusien lakien vaikutustenarviointi on tehty. Romania on saanut komission viime kertomuksen jälkeen valmiiksi ehdotuksen, jonka mukaan 24 tuomioistuinta ja niihin liittyvää syyttäjänvirastoa suljetaan, sillä ne ovat olleet joko poissa toiminnasta tai niiden työmäärä on ollut liian pieni.[2] Lisäksi Romania on laatinut ehdotuksia tuomareiden ja syyttäjien rekrytoinnin ja koulutuksen tehostamiseksi. Kansallisen tuomari-instituutin kapasiteettia ei ole kuitenkaan vielä lisätty tuomarien ja syyttäjien resurssitarvetta vastaavasti ja sen talousarviota vuodeksi 2011 on leikattu (osana tarpeellista julkisen talouden vahvistamista). Edelleen käsiteltävinä ovat ehdotukset tiettyjen hallinnollisten tehtävien siirtämisestä tuomareilta tilapäiselle henkilöstölle sekä tuomioistuinten hallintojohtajien virkojen perustamisesta.

Romania on ottanut ensiaskeleita komission suositteleman oikeusjärjestelmän toimintaa koskevan tarkastelun tekemisessä. Tarkastelua ei kuitenkaan ole vielä aloitettu. Tällaisen riippumattoman arvioinnin avulla voitaisiin yksilöidä toimenpiteet, joita tarvitaan järjestelmän tehostamiseksi Hyödyllisen panoksen työhön on antanut hiljattain julkaistu Romanian oikeusjärjestelmän heikkouksia käsittelevä raportti, jonka on laatinut ryhmä tuomareita, lakimiehiä, tutkijoita ja kansalaisyhteiskunnan edustajia.

Romania on komission viime kertomuksen jälkeen pyrkinyt myös noudattamaan komission suosituksia tuomarien ja syyttäjien kurinpitojärjestelmästä . Ylin tuomarineuvosto on valmistellut ehdotuksia kurinpitorikkomusten vakavuuden luokittelusta, seuraamusvaihtoehtojen lisäämisestä ja rangaistusasteikon käyttöönotosta. Ehdotusten toteuttamiseen tarvitaan lainsäädäntöä. Lisäksi oikeuslaitoksen tarkastamisesta vastaavasta elimestä on tehty useita arviointeja, ja niitä suunnitellaan toteutettaviksi tulevaisuudessa säännöllisin väliajoin[3].

Ylimmän tuomarineuvoston jäsenten valinnan yhteydessä on asetettu useiden jäsenten mandaatin sääntöjenmukaisuus kyseenalaiseksi ja viety tuomioiskuistuimen käsiteltäväksi. Lopullisia päätöksiä ei ole vielä tehty. Perustuslakituomioistuimen tammikuussa tekemä päätös eräiden jäsenten valinnan mitätöimisestä mahdollistaa uuden ylimmän tuomarineuvoston uskottavuuden. On tärkeä varmistaa, että tuomarineuvosto pystyy toimimaan jo uusien valintojen tekemistä mitätöityjen tilalle.

Komissio on suosittanut, että tuomioistuinten oikeuskäytäntö julkaistaan kokonaan käyttäjäystävällisessä tietokannassa, josta on helppo tehdä hakuja . Tämä edellyttää lisätyötä. Verkossa on oikeuskäytäntöä sisältävä portaali Jurindex, jossa on julkaistu lisää päätöksiä. Toistaiseksi kokoelma kuitenkin sisältää vain muutoksenhakutuomioistuimen (ja yhden alioikeuden) tuomioita vuosilta 2008 ja 2009 sekä vuoden 2010 ensimmäisiltä kahdelta kuukaudelta.

Seuraavien kuukausien aikana Romanian päähaaste oikeuslaitoksen uudistamisen suhteen on neljän uuden lain menestyksekkään voimaantulon valmistelu. Niissä otetaan käyttöön kokonaan uusi lainsäädäntökehys ja siviili- ja rikoslain prosessit. Tämä on suuri haaste, kun otetaan huomioon oikeudellisten menettelyjen heikkoudet kapasiteetin ja johdonmukaisuuden suhteen. Romania on ottanut tärkeän edistysaskeleen aloittaessaan uusien lakien vaikutustenarvioinnit[4], joiden tarkoituksena on kartoittaa henkilöstövaikutukset ja tarvittavat laki- ja rakennemukautukset. Täytäntöönpanolainsäädäntöä koskeva työ on edennyt. Parlamentille on toimitettu siviili- ja rikoslakeja koskevien täytäntöönpanolakien luonnokset[5], ja prosessilakien täytäntöönpanoa koskevia lakeja laaditaan parhaillaan. Kun Romanian viranomaiset saavat lopullisen vaikutustenarvioinnin, niiden on valmisteltava kattava täytäntöönpanosuunnitelma. Myös koulutusta tarvitaan, jotta täytäntöönpano sujuisi tehokkaasti.

Korruptiontorjunta

Kansallinen korruptiontorjuntavirasto DNA on saavuttanut komission viime kertomuksen jälkeen edelleen hyviä tuloksia korkean tason korruptiotapausten puolueettomassa tutkinnassa. Se on ollut alullepanijana useissa oikeudenkäynneissä, joissa vastaajina ovat olleet muiden muassa Euroopan parlamentin jäsen, kolme entistä ministeriä, kaksi entistä kansliapäällikköä ja useita tuomarikunnan edustajia.[6] Samaan aikaan parlamentti kuitenkin äänesti, ettei entisen ministerin henkilökohtaista tietokonetta saa tutkia meneillään olevassa korruptiotutkinnassa. Tämän vuoksi syyttäjien on käytettävä asiassa kaikkea muuta saatavilla olevaa todistusaineistoa. Toisessa saman henkilön väitettyä korruptiota koskevassa asiassa parlamentti äänesti, että tutkinta jätetään kokonaan tekemättä. Erästä kansanedustajaa koskevassa korruptioasiassa parlamentti jätti hyväksymättä syyttäjän esittämän ennaltaehkäisevää pidätystä koskevan pyynnön.

Vuoden 2010 ensimmäisten yhdeksän kuukauden aikana korkean tason korruptiosta annettuja tuomioita koskevat tiedot osoittavat, että tuomitsevat päätökset sekä vankilatuomiot ovat lisääntyneet. Suuntaus saattaa jatkuessaan olla osoitus varoittavien tuomioiden yleistymisestä. Korkein kassaatio-oikeus teki ehdotuksen korkean tason korruptiotapauksissa sovellettavan oikeuskäytännön seurannasta. Tämä osoittaa, että korkeimmalla kassaatio-oikeudella on entistä aktiivisempi rooli asiaa koskevan oikeuskäytännön yhdenmukaistamisessa. Se ei ole kuitenkaan seurannut Bukarestin muutoksenhakutuomioistuimen aloitetta: useat kyseisen tuomioistuimen tuomarit julkaisivat yksityiskohtaiset suuntaviivat tuomioiden antamisesta esimerkiksi korruptiotapauksissa.

Romania poisti erään korkean tason korruptiotapauksia viivyttävän tekijän, kun perustuslakituomioistuinta koskevan lain muutokset hyväksyttiin. Nämä muutokset ovat komission suositusten mukaisia ja niillä poistettiin oikeudenkäyntien keskeytyminen vedottaessa perustuslain vastaisuutta koskevaan poikkeukseen. Ensimmäiset myönteiset vaikutukset ovat jo havaittavissa. Myös pienen uudistuslain säännöksillä on tarkoitus erityisesti oikeusprosessia yksinkertaistamalla estää rikosoikeudenkäyntien keskeytyminen, kun vedotaan lainvastaisuutta koskevaan poikkeukseen. Näin myös kevennetään korkeimman kassaatio-oikeuden työtaakkaa.

Komission suosittelemaa kattavaa analyysiä korkean tason korruptiotapausten viiveistä ei ole vielä toteutettu. Useat laitokset, myös korkein kassaatio-oikeus, oikeuslaitoksen tarkastajat, DNA ja oikeusministeriö, ovat käsitelleet asiaa eri laajuudessa. Nämä aloitteet ovat hyödyllinen perusta pohdittaessa mahdollisia ratkaisuja.

Romania reagoi nopeasti komission suositukseen ja hyväksyi tarkistetun lain viranomaisten lahjomattomuutta valvovasta kansallisesta virastosta ANIsta .[7] Uusi laki hyväksyttiin Romanian parlamentin erityisistunnossa, joka oli kutsuttu koolle presidentin pyynnöstä. Uudessa laissa puututaan komission pääasiallisiin huolenaiheisiin eritoten siten, että perusteeton omaisuus on taas mahdollista takavarikoida. Tarkistetussa laissa otetaan käyttöön myös eräitä uusia säännöksiä, joilla pyritään tehostamaan oikeudellisia puitteita.[8] Tämä teho on osoitettava uusin tuloksin.

Parlamentti supisti joulukuussa ANIn vuoden 2011 budjettia merkittävästi osana yleisiä budjettirajoituksia. Tämä saattaa haitata varojen ja etuyhteyksien julkistamista, mikä olisi takaisku omaisuustietoja koskevalle avoimuudelle ja ANIn tarkastusten teholle, sillä ne perustuvat osittain julkisille tiedoille.

DNA suoritti rajapoliisia ja tullia koskevia rikostutkintoja, joiden pohjalta toteutettiin helmikuussa Romanian rajoilla useisiin pidätyksiin johtanut laajamittainen korruptiontorjuntaoperaatio. Vapaana oleviin virkoihin on annettava henkilöstöresursseja, kun asiaa ryhdytään käsittelemään tuomioistuimessa.

Komission viime kertomuksen jälkeen myös vähäistä ja keskitason alueellista korruptiota koskevat tutkimukset ja tuomiot ovat lisääntyneet edelleen.[9] Useimmat tapaukset ovat tulosta yhteistyöstä hallinto- ja sisäministeriön korruptionvastaisen direktoraatin kanssa. Ilmeisesti myös yhteistyötä syyttäjien ja Romanian poliisin petoksentutkintapalvelun FIS:n välillä pyritään vahvistamaan.

Romania on aloittanut viimeisten kuuden kuukauden aikana riippumattoman arvioinnin kansallisesta korruptiontorjuntastrategiastaan komission suosituksen mukaisesti. Aiemmin toteutettu strategian alustavia tuloksia koskeva sisäinen arviointi osoitti jälleen tarpeen toimia komission suosituksen mukaisesti eli vahvistaa yleistä korruptiontorjuntapolitiikkaa korkean tason koordinoinnin kautta.[10] Tällaisia toimia ei ole vielä toteutettu. Viimeisen puolen vuoden aikana jatkettiin erilaisia korruptiota ehkäiseviä toimia.[11]

Romania valmisteli komission suosituksesta useita muutoksia julkisia hankintoja koskevaan lainsäädäntöön. Kuten komissio mainitsi viimeisimmässä kertomuksessaan, Romania on lisännyt julkisista hankinnoista annettuun lakiin uusia säännöksiä, joissa määritellään eturistiriita aiempaa laajemmin.[12] Säännöksillä katetaan tapaukset, joissa tarjouskilpailuun osallistuvissa yrityksissä johtavassa asemassa olevilla henkilöillä on perhe- tai kauppasuhteita hankintaviranomaisen puitteissa päättävässä asemassa olevaan henkilöön. Julkisten hankintojen vauhdittamiseksi on tehty myös muita muutoksia, joilla kevennetään oikeussuojakeinojen ja hallinnollisen muutoksenhaun järjestelmää.[13] Hankintasopimus voidaan nyt tehdä hallinnollisen valituselimen hylättyä valituksen, vaikka asiasta olisi aloitettu oikeudellinen muutoksenhaku. Kansallinen julkisten hankintojen sääntely- ja valvontaviranomainen ANRMAP aikoo laatia hallinnollista yhteistyötä koskevia toimintaohjeita, jotta se pääsisi tietokantoihin, joiden avulla voidaan havaita mahdolliset eturistiriidat. Näiden säännösten konkreettinen vaikutus on vielä osoitettava käytännössä.

[1] Komission päätös 2006/928/EY, tehty 13 päivänä joulukuuta 2006, yhteistyötä ja Romanian edistymisen seurantaa koskevan järjestelmän perustamisesta tiettyjen arviointiperusteiden täyttämiseksi oikeuslaitoksen uudistamisen ja korruption torjunnan alalla (EUVL L 354, 14.12.2006, s. 56).

[2] Suljettaviksi ehdotettuja tuomioistuimia on yhdeksän enemmän kuin kesällä esitettiin, mutta merkittävästi vähemmän kuin ulkopuolisten asiantuntijoiden ehdotuksessa vuonna 2005. Ehdotuksen myötä vapautuu uudelleen jaettaviksi 50 tuomarin virkaa (joista 38 on nyt täytettyinä) ja 47 syyttäjän virkaa (joista 38 on nyt täytettyinä).

[3] Nämä sisältävät oikeuslaitoksen tarkastamisesta vastaavan elimen hallinnon laatiman toimintakertomuksen, joka kattaa vuoden 2010 alkupuoliskon, arviointiraportit kustakin tarkastajasta ja ylimmän tuomarineuvoston tarkastusyksikön tekemän tarkastusraportin oikeuslaitoksen tarkastajien hallinnosta.

[4] Asiantuntijat aloittivat työnsä joulukuussa 2010 hyväksytyllä alkuraportilla. Lopullinen raportti vaikutustenarvioinnista julkaistaneen huhtikuussa 2011.

[5] Senaatti hyväksyi siviililain täytäntöönpanoa koskevan lain 8. joulukuuta, ja nyt se on käsiteltävänä edustajainhuoneessa. Rikoslain täytäntöönpanoa koskevasta laista keskustellaan parhaillaan senaatissa.

[6] DNA asetti 2. marraskuuta syytteeseen entisen puolustusministerin, entisen puolustusministeriön kansliapäällikön ja nykyisen Euroopan parlamentin jäsenen. Joulukuun 15. päivänä se asetti syytteeseen entisen oikeusministerin (joka on nykyisin kansanedustaja) ja entisen viestintäministerin sekä neljä muuta henkilöä. Vuoden 2010 ensimmäisten yhdeksän kuukauden aikana oikeuteen oli haastettu kolmetoista tuomaria tai syyttäjää, kun vuonna 2009 tällaisia tapauksia oli kolme. Näistä kolmestatoista oikeuskäsittelystä yksitoista on aloitettu toukokuun jälkeen, esimerkiksi sellaiset, joissa vastaajina ovat korkeimman kassaatio-oikeuden tuomari ja muutoksenhakutuomioistuimeen kuuluvan syyttäjänviraston pääsyyttäjä.

[7] Parlamentti hyväksyi uuden lain 24. elokuuta ja presidentti vahvisti sen 31. elokuuta. Se tuli voimaan 6. syyskuuta.

[8] Eräs esimerkki tästä on vaatimus, että julkisten virkojen haltijoiden on ilmoitettava kaikki valtion tai paikallishallinnon varoista tai ulkopuolisista lähteistä rahoitetut sopimukset, joista he hyötyvät suoraan tai välillisesti. ANI uskoo, että näin saadaan tietoon mahdolliset eturistiriidat.

[9] Vuoden 2010 ensimmäisten yhdeksän kuukauden aikana paikalliset syyttäjänvirastot nostivat syytteen 406 korruptiorikoksesta, kun vuoden 2009 vastaavana aikana syytteitä nostettiin 193 ja vuoden 2008 vastaavana aikana 115.

[10] Lisäksi arvioinnissa todettiin, ettei Romaniassa ole yhdenmukaista kansallista toimintatapaa korruption estämiseksi tai torjumiseksi, sen valvonta- ja raportointimekanismit ovat riittämättömät eikä sillä ole vaikutusindikaattoreita, mikä vaikeuttaa strategian arviointia.

[11] Näitä toimia ovat jatkuva työ sellaisen uuden menetelmän toteuttamiseksi, jolla havaitaan korruptioriskit ja heikot kohdat hallinto- ja sisäministeriössä, viranomaisten lahjomattomuutta valvovan kansallisen keskuksen ylläpitämissä, korruptiontorjuntaa koskevissa keskusteluissa syntyneet ehdotukset, kansallisen virkamiesviraston järjestämät konferenssit julkishallintoa koskevien parhaiden käytänteiden edistämiseksi sekä parhaillaan laadittavina olevat ehdotukset korruption tehokkaammasta ehkäisemisestä ja havaitsemisesta terveydenhoitoalan julkisten hankintojen yhteydessä.

[12] Kyseiset säännökset lisättiin lakiin hallituksen erityisasetuksella 76/2010, joka hyväksyttiin lailla 278/2010.

[13] Säännökset sisältyvät myös lakiin 278/2010.