Erityiskertomus Liittymistä valmisteleva 
EU:n tuki SerbialleFI 2014  nro 19
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
P . +352  4398-1
Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2014
ISBN 978-92-872-1832-2
doi: 10.2865/60151
© Euroopan unioni, 2014
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Printed in Luxembourg
Liittymistä valmisteleva 
EU:n tuki Serbialle
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 
287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)ErityiskertomusFI 2014  nro 19
02
 Sisällys
Kohta
 Lyhenteet
I–VII  Tiivistelmä
1–6 Johdanto
1–4 Tausta
5–6 Liittymistä valmisteleva EU:n tuki Serbialle
7–8 Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa
9–71  Huomautukset
9–48 Ensimmäinen osa – IPA‑hankkeiden hallinnointi komissiossa
9–22  Rahoituspäätökset perustuvat asiaankuuluviin strategioihin
23–38  Komissio on alkanut korjata täytäntöönpanoviipeisiin johtaneita hankesuunnittelun puutteita
39–48  IPA‑hankkeissa saatiin suunnitellut tuotokset yleensä aikaan, mutta tuotoksia pidemmälle menevät 
tulokset eivät kenties ole kestäviä
49–71  Toinen osa – Hallintoa tukevan muun kuin taloudellisen tuen hallinnointi komissiossa
49–63  Komissio käsitteli hallintokysymyksiä laajalti vuoropuhelussa Serbian kanssa, millä oli yhä 
myönteisempiä vaikutuksia
64–71  Hyväksyessään EU:n varojen hallinnointiin tarkoitetun Serbian järjestelmän komissio ei ottanut 
täysin huomioon Serbian julkista varainhoitoa
03 Sisällys
72–81  Johtopäätökset ja suositukset
72–79  Johtopäätökset
80–81  Suositukset
 Liite I  — Tarkastetut IPA‑hankkeet
 Liite II  —  IPA‑hankkeet, joiden osalta tarkastettiin hallinnon ja korruption torjunnan 
tarkastelu horisontaalisina kysymyksinä
 Komission vastaukset
04
 Lyhenteet
IPA: Liittymistä valmisteleva tukiväline
Pk‑yritykset : Pienet ja keskisuuret yritykset 
SAA : Vakautus- ja assosiaatiosopimus
SAP : Vakautus- ja assosiaatioprosessi
SIGMA : Tuki hallinto- ja johtamistavan kehittämiselle
05
 Tiivistelmä
I
EU on antanut Serbialle rahoitustukea liittymistä 
valmistelevan tukivälineen (IPA) kautta vuodesta 2007 
alkaen noin 170 miljoonaa euroa vuodessa. Neljän -
nes IPA -rahoituksesta on osoitettu hallintoon, jonka 
komissio on yksilöinyt Serbian kohdalla kaikkein 
haasteellisemmaksi alaksi. EU täydentää IPA -rahoitusta 
muilla kuin taloudellisilla keinoilla auttaakseen Serbiaa 
valmistautumaan EU:n jäsenyyteen.
II
Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, hallinnoiko 
komissio vaikuttavalla tavalla Serbian liittymistä 
valmistelevaa tukea. Perusteellisemman arvioinnin 
kohteena oli tuki keskeisenä pidetylle hallinnon alalle. 
Tarkastus kattoi kauden 2007–2013. Sen yhteydessä 
käsiteltiin kahta seuraavaa kysymystä:
a) Onko komissio hallinnoinut IPA -hankkeita vaikut -
tavalla tavalla?
b) Onko komissio hallinnoinut hallintotuen yhtey -
dessä antamaansa muuta kuin taloudellista tukea 
vaikuttavalla tavalla?
III
Tarkastuksen yhteydessä tutkittiin IPA -ohjelman 
ohjelmatyöprosessia ja viittätoista vuosien 2007, 
2008 ja 2009 IPA -ohjelmista Serbiassa rahoitettua 
IPA-hanketta. Erityisesti painotettiin hankkeiden 
tuloksia. Muun kuin taloudellisen tuen tarkastus koski 
hallintokysymyksistä käytyä EU:n ja Serbian välistä 
vuoropuhelua ja yhteistyötä, jonka tarkoituksena on 
valmistaa Serbiaa EU:n varojen hajautettuun hallin -
nointiin. Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös toisen 
otoksen, johon oli poimittu kymmenen IPA -hanketta 
vuosia 2010, 2011 ja 2012 koskevista ohjelmista. Tar -
koituksena oli tarkastaa, olivatko hallinto ja korruption 
torjunta horisontaalisina aiheina hankkeissa, joiden 
ensisijaisena tavoitteena ei ollut hyvä hallintotapa.IV
Tarkastuksen yhteydessä havaittiin, että komissio 
hallinnoi yleisesti ottaen vaikuttavalla tavalla liitty -
mistä valmistelevaa tukea Serbialle. Taloudellinen 
liittymistä valmisteleva tuki ja muut tukimuodot 
auttavat Serbiaa vaikuttavalla tavalla sosiaalisten ja 
taloudellisten uudistusten täytäntöönpanossa ja maan 
hallinnon parantamisessa. Muista IPA -edunsaajamaista 
saamansa kokemuksen perusteella komissio painottaa 
entistä enemmän hallintokysymyksiä suunnitellessaan 
taloudellista ja muunlaista apua Serbialle.
V
Komissio on hallinnoinut IPA -hankkeita vaikuttavalla 
tavalla. IPA -rahoitustuen ohjelmatyö perustuu yhte -
näiseen strategiseen kehykseen, ja Serbian liittymisen 
valmistelun kannalta relevanttien hankkeiden valin -
tatapa paranee vähitellen. Kokonaisuutena ajateltuna 
tarkastetuissa hankkeissa saatiin aikaan suunnitellut 
tuotokset, mutta hankkeita vaivasivat suunnitteluun, 
täytäntöönpanoon ja kestävyyteen liittyvät puutteet. 
Komissio toteutti viimeaikaisia vuotuisia IPA -ohjelmia 
laatiessaan toimenpiteitä korjatakseen puutteet, jotka 
tilintarkastustuomioistuin oli havainnut aiemmissa 
IPA-hankkeissa.
Tiivistelmä 06
VI
Komissio hallinnoi vaikuttavalla tavalla Serbialle hallin -
non alalla annettavaa muuta kuin taloudellista apua. 
Tarkastuksessa havaittiin, että EU:n ja Serbian välinen 
jäsennelty vuoropuhelu kattaa riittävissä määrin kes -
keiset hallintoalat ja että vuoropuhelun avulla on luotu 
yhteys poliittisten painopisteiden ja toimintapolitiikan 
määrittelyn välille. Hankesuunnitelmista ei yleensä 
käynyt ilmi, että hallintoa painotettaisiin vuoropuhe -
lussa, mutta suurimmalla osalla tilintarkastustuomiois -
tuimen arvioimista hankkeista edistettiin epäsuorasti 
hallinnon parantamista ja/tai torjuttiin korruptiota 
hallintovalmiuksien kehittämistoimilla. Tarkastuk -
sessa havaittiin Serbian EU:n varojen hajautettuun 
hallinnointiin valmistautumisen osalta, että hallinnon 
tukemiseen sovellettu komission lähestymistapa oli 
vaikuttava, mutta ainoastaan IPA:n hallintorakentei -
den kapealla alalla. Kansallisia IPA -rakenteita koskeva 
komission tarkastustyö ei IPA -asetuksen mukaisesti 
ollut osa koko maata kattavaa julkisen varainhoidon 
perusteellista arviointia.VII
Kertomuksessa esitetään konkreettisia suosituksia 
IPA-hankkeiden ohjelmatyön, suunnittelun ja täytän -
töönpanon parantamiseksi. Tilintarkastustuomiois -
tuin suosittaa muun kuin taloudellisen tuen osalta, 
että komissio tukisi Serbian viranomaisia, jotta nämä 
järkeistäisivät edelleen kansallisia strategioitaan ja 
saisivat valmiiksi kokonaisvaltaisen julkisen varain -
hoidon suunnitelman; parantaisi kansalaisjärjestöjen 
kuulemiseen sovellettavaa mekanismia; arvioisi järjes -
telmällisesti erityisten korruption torjuntaa tai muuta 
hyvää hallintotapaa koskevien toimenpiteiden tarpeen 
hankesuunnittelun aikana ja toteuttaisi toimenpiteitä, 
joiden avulla kansallisia IPA -rakenteita koskeva komis -
sion tarkastustyö sisällytettäisiin koko maan kattavaan 
julkisen varainhoidon arviointiin.
07
 Johdanto
Tausta
01 
Slobodan Miloševićin hallinto kaa -
tui lokakuussa 2000. Serbia, joka on 
Länsi -Balkanin maista sekä väestö -
määränsä että pinta -alansa1 puolesta 
suurin, aloitti tämän jälkeen EU:n 
liittymistä valmistelevan työn vakau -
tus- ja assosiaatioprosessin yhteydessä. 
Kaaviossa 1  esitetään yhteenveto 
keskeisistä tapahtumista, jotka ovat 
leimanneet EU:n ja Serbian välisiä suh -
teita vuosina 1999–2014.1 Serbian alue on kooltaan 
77 474 km2 ja väestömäärä 
7,2 miljoonaa asukasta 
(vuoden 2014 tiedot, 
CIA World Factbook) .Kaavio 1Keskeiset ajankohdat EU:n ja Serbian suhteissa
2014•  21. tammikuuta – Pidetään ensimmäinen hallitustenvälinen konferenssi (Euroopan unionin neuvosto, Euroopan komissio ja Serbia), 
mikä merkitsee Serbian liittymisneuvottelujen virallista käynnistymistä.
2013•  1. syyskuuta – EU:n ja Serbian vakautus- ja assosiaatiosopimus tulee voimaan. Unionin säännöstön analyyttinen tarkastelu alkaa.
• 28. kesäkuuta – Eurooppa -neuvosto päättää avata liittymisneuvottelut Serbian kanssa.
2012 • 1. maaliskuuta – Eurooppa -neuvosto vahvistaa Serbian EU:n ehdokasvaltioksi.
2011• 14. lokakuuta – Komissio antaa lausunnon Serbian toimittamasta EU:n jäsenyyshakemuksesta.
•  20. heinäkuuta  – Viimeinen entisen Jugoslavian alueen kansainvälisen rikostuomioistuimen (ICTY) tuomiota pakoileva henkilö, 
Goran Hadžić, pidätetään.
• 26. toukokuuta – Ratko Mladić pidätetään.
2010•  1. helmikuuta – Kaupasta ja kaupan liitännäistoimenpiteistä tehty väliaikainen sopimus (joka muodostaa osan EU:n ja Serbian välistä 
vakautus- ja assosiaatiosopimusta) tulee voimaan.
2009• 22. joulukuuta – Serbia hakee EU:n jäsenyyttä.
• 19. joulukuuta – Serbian kansalaiset eivät enää tarvitse viisumia matkustaakseen Schengen -alueelle.
2008• 21. heinäkuuta – Radovan Karadžić pidätetään.
•  29. huhtikuuta – Tehdään EU:n ja Serbian välinen vakautus- ja assosiaatiosopimus sekä väliaikainen sopimus kaupasta ja kaupan 
liitännäistoimenpiteistä.
2006•  3. toukokuuta – EU keskeyttää EU:n ja Serbian vakautus- ja assosiaatiosopimusneuvottelut ja ilmoittaa syyksi sen, että Serbia ei tee 
täysimääräistä yhteistyötä entisen Jugoslavian alueen kansainvälisen rikostuomioistuimen (ICTY) kanssa.
2005•  1. lokakuuta – Serbia aloittaa neuvottelut EU:n kanssa vakautus- ja assosiaatiosopimuksena tunnetun kansainvälisen sopimuksen 
tekemisestä.
2003 • 1. kesäkuuta – Thessalonikin Eurooppa -neuvosto vahvistaa Länsi -Balkanin maiden EU:n jäsenyysnäkymät.
2001 • 1. huhtikuuta – Slobodan Milošević pidätetään.
2000•  1. kesäkuuta – Santa Maria da Feiran Eurooppa -neuvosto toteaa, että kaikki vakautus- ja assosiaatioprosessin maat ovat mahdollisia 
EU:n jäsenehdokkaita.
1999•  26. toukokuuta – Komission ehdotus vakautus- ja assosiaatioprosessista eli Länsi -Balkanin maita koskeva EU:n toimintapolitiikka vahviste -
taan tavoitteena mahdollinen EU:n jäsenyys.
08 Johdanto
02 
EU aloitti vakautus- ja assosiaatiopro -
sessin entisessä Jugoslavian sosia -
listisessa liittotasavallassa vuonna 
1999 vuosikymmenen ajan jatkuneen 
sekasorron ja aseellisten konfliktien 
päätyttyä. Lähtökohtana oli ajatus, 
jonka mukaan ainoastaan todellinen 
EU:n integroitumisen mahdollisuus 
toisi Balkanin maihin kestävän rauhan, 
vakauden ja demokratian. Vakautus- 
ja assosiaatioprosessissa yhdistyvät 
seuraavat tekijät: sopimusperusteiset 
sidokset vakautus- ja assosiaatiosopi -
musten (SAA -sopimusten) muodossa; 
kauppatoimenpiteet, joiden avulla 
alue saa lähes kaikkien tavaroiden 
osalta vapaan pääsyn EU:n markkinoil -
le, ja huomattava rahoitustuki EU:n 
talousarviosta.
03 
EU vaati, että Serbian on sekä luovu -
tettava sotarikoksista epäillyt henkilöt 
Haagin kansainväliselle rikostuomi -
oistuimelle että löydettävä kestävä 
ratkaisu Kosovon suhteisiin, jotta se 
voisi edetä merkittävällä tavalla kohti 
EU:n jäsenyyttä. Serbia toimitti EU:n 
jäsenyyshakemuksen 22. joulukuuta 
2009, ja Eurooppa -neuvosto myönsi 
sille hakijavaltion aseman 1. maaliskuu -
ta 2012 yleisten asioiden neuvoston 
28. helmikuuta tekemien päätelmien 
perusteella. Päätelmissä pantiin eri -
tyisesti merkille Serbian edistyminen 
vuoropuhelussa Kosovon2 kanssa. 
Muita määrääviä tekijöitä neuvoston 
päätöksessä olivat Serbian edistymi -
nen Kööpenhaminan arviointiperus -
teiden3 poliittisten kriteerien saavut -
tamisessa ja useiden sotarikoksista 
epäiltyjen henkilöiden luovuttaminen 
oikeusviranomaisille.04 
Liittymisneuvottelut Serbian kanssa 
käynnistettiin virallisesti 1. tammikuuta 
2014. Euroopan komissio oli aiemmin 
todennut, että se piti hallintokysymyk -
siä Serbian pääasiallisena haasteena, ja 
päättänyt, että tämä kaikkein vaikein 
osa-alue olisi käsiteltävä aikaisessa 
vaiheessa luku luvulta etenevissä 
neuvotteluissa4.2 Belgradin ja Pristinan välisessä 
vuoropuhelussa välittäjänä 
toimi unionin ulkoasioiden ja 
turvallisuuspolitiikan korkea 
edustaja ja Euroopan 
komission varapuheenjohtaja 
Catherine Ashton Euroopan 
ulkosuhdehallinnon tuella.
3 Eurooppa -neuvosto asetti 
kesäkuussa 1993 seuraavat 
Kööpenhaminan 
arviointiperusteet:
a)  poliittiset 
arviointiperusteet: 
vakaat instituutiot, jotka 
takaavat demokratian, 
oikeusvaltion, 
ihmisoikeudet sekä 
vähemmistöjen 
kunnioittamisen 
ja suojelun
b)  taloudelliset 
arviointiperusteet: 
toimiva markkinatalous 
sekä edellytykset 
selviytyä kilpailun 
ja markkinavoimien 
paineista EU:ssa
c)  kyky täyttää 
jäsenyysvelvoitteet 
ja hyväksyä poliittiset 
sekä talous- ja rahaliittoa 
koskevat tavoitteet.
4 Liittymisneuvottelujen 
helpottamiseksi prosessi on 
jaettu EU:n politiikan aloittain 
35 lukuun. Luvuista käytävät 
neuvottelut eivät rajoitu 
sääntely- ja 
lainsäädäntönäkökohtiin, 
vaan kattavat myös 
tarvittavien hallinnollisten 
rakenteiden perustamisen 
ja hallintokapasiteetin 
kehittämisessä edistymisen. 
Hallintoon liittyvät luvut ovat 
lähinnä luku 23 (Oikeuslaitos 
ja perusoikeudet) ja 24 (Oikeus, 
vapaus ja turvallisuus).
09 Johdanto
Liittymistä valmisteleva 
EU:n tuki Serbialle
05 
Liittymistä valmistelevan EU:n tuen 
painopisteenä on auttaa edunsaaja -
maita vahvistamaan hallinnollisia val -
miuksiaan ja tukea unionin säännöstön 
hyväksymistä ja täytäntöönpanoa5. 
Komissio vahvistaa hallinnollisia val -
miuksia rahoittamalla erilaisia toimin -
toja, kuten instituutioiden kehittämis -
tä, hallintojärjestelmien perustamista 
ja koulutusta.06 
Kaudella 2007–2013 EU antoi Serbialle 
tukea hallinnollisten valmiuksien ke -
hittämiseen liittymistä valmistelevan 
tukivälineen (IPA)6 osa -alueesta I (Siir -
tymän tukeminen ja instituutioiden 
kehittäminen). Taulukosta 1  käy ilmi, 
että IPA -rahoitus – keskimäärin noin 
170 miljoonaa euroa vuodessa – on 
osoitettu useille eri aloille melko tasai -
sesti. Hallintoala – ”oikeus- ja sisäasiat” 
(mm. korruption torjunta) ja ”julkis -
hallinnon uudistaminen” (mm. julkista 
varainhoitoa koskeva uudistus) – saivat 
rahoituksesta neljänneksen. Tämä 
kuvastaa sitä, että komissio pitää alan 
puutteiden korjaamista tärkeänä.5 Säännöstöllä tarkoitetaan 
kaikkia periaatteita, 
toimintalinjoja, lakeja, 
käytäntöjä, velvoitteita ja 
tavoitteita, joista on sovittu 
tai jotka on kehitetty 
Euroopan unionissa.
6 IPA perustettiin liittymistä 
valmistelevasta tukivälineestä 
17 päivänä heinäkuuta 2006 
annetulla neuvoston 
asetuksella (EY) N:o 1085/2006 
(EUVL L 210, 31.7.2006, s. 82) 
ja liittymistä valmistelevasta 
tukivälineestä annetun 
neuvoston asetuksen 
(EY) N:o 1085/2006 
täytäntöönpanosta 12 päivänä 
kesäkuuta 2007 annetulla 
komission asetuksella 
(EY) N:o 718/2007 (EUVL L 170, 
29.6.2007, s. 1).Taulukko 1IPA‑tuki Serbialle (2007–2013)
AlaOsoitettu määrä 
(miljoonaa euroa)Prosenttiosuus 
määrärahojen 
kokonaismäärästä
Oikeus- ja sisäasiat 117 9,7 %
Julkishallinnon uudistus 164 13,6  %
Sosiaalinen kehitys 171 14,2  %
Yksityisen sektorin kehittäminen 109 9,1 %
Liikenne 146 12,1  %
Ympäristö, ilmastonmuutos ja energia 192 16,0  %
Maatalous ja maaseudun kehittäminen 109 9,1 %
Muut EU:n säännöstöön liittyvät ja monialaiset toiminnot 195 16,2  %
Yhteensä 1 203
Lähde:  Serbiaa koskeva monivuotinen suuntaa -antava suunnitteluasiakirja, 2011–2013.
10
 Tarkastuksen laajuus 
ja tarkastustapa
07 
Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, 
hallinnoiko komissio vaikuttavalla 
tavalla liittymistä valmistelevaa tukea 
Serbialle. Perusteellisemman arvi -
oinnin kohteena oli tuki keskeisenä 
pidetylle hallinnon alalle. Tarkastukses -
sa käsiteltiin seuraavia kahta keskeistä 
kysymystä:
a) Onko komissio hallinnoinut 
IPA-hankkeita vaikuttavalla tavalla?
b) Onko komissio hallinnoinut hal -
lintotuen yhteydessä antamaansa 
muuta kuin taloudellista tukea 
vaikuttavalla tavalla?
08 
Toukokuun 2013 ja tammikuun 2014 
välisenä aikana tehty tarkastustyö 
käsitti seuraavat osa -alueet:
a) Tarkastettiin viisitoista IPA -hanket -
ta; erityistä huomiota kiinnitettiin 
hankkeiden tuloksiin (ks. liite I )7. 
Tarkastus painottui hallintoon, 
joten otos sisälsi kahdeksan 
hallintohanketta. Lisäksi se sisälsi 
seitsemän hanketta muilta tuetta -
vilta aloilta, joita ovat sosiaalinen 
kehitys, liikenne, energia, maa -
seudun kehittäminen ja yksityisen 
sektorin kehittäminen.b) Asiakirjojen perusteella arvioitiin 
toinen otos, johon oli poimittu 
kymmenen IPA -hanketta vuosia 
2010, 2011 ja 2012 koskevista ohjel -
mista (ks. liite II ). Tarkoituksena oli 
arvioida, oliko hallinto ja korrup -
tion torjunta sisällytetty horison -
taalisiksi aiheiksi hankkeisiin, joissa 
hyvä hallintotapa ei ollut ensisijai -
nen tavoite.
c) Arvioitiin IPA -ohjelman ohjelma -
työprosessi, hallintokysymyksiä 
koskevat vuoropuhelumekanismit 
ja menettelyt, joiden perusteella 
arvioidaan Serbian valmiutta hal -
linnoida hajautettua täytäntöön -
panojärjestelmää IPA -tuen osalta.
d) Tehtiin 17.–28. kesäkuuta 2013 
tarkastuskäynnit Euroopan unionin 
Belgradin edustustoon ja asiaan -
kuuluviin Serbian vastuuministeri -
öihin, virastoihin8, alueellisten tai 
paikallisten viranomaisten luokse 
sekä julkisen sektorin yrityk -
siin. Paikan päällä tarkastettiin 
hankkeet Belgradissa, Horgosis -
sa, Kragujevacissa, Kraljevossa, 
Leskovacissa, Nišissa, Novi Sadissa, 
Obrenovacissa, Prokupljessa, Subo -
ticassa ja Ušćessa.7 Tarkastetut 15 IPA -hanketta 
oli poimittu vuosia 2007, 
2008  ja 2009 koskevista 
Serbiassa toteutetuista 
IPA-ohjelmista, koska 
kyseisissä hankkeissa oli määrä 
saada odotetut tulokset 
aikaan tarkastusajankohtaan 
(vuoden 2013 puoliväliin) 
mennessä. Tarkastus käsitti 
myös ainoan Serbiassa tähän 
mennessä toteutetun 
talousarviotukiohjelman, 
jota rahoitettiin vuotta 2009 
koskevasta IPA -ohjelmasta 
100 miljoonalla  eurolla.
8 Erityisesti Euroopan 
yhdentymisestä vastaava 
yksikkö, korruption 
torjuntavirasto ja julkisista 
hankinnoista vastaava virasto.
11
 Huomautukset
Ensimmäinen osa – 
IPA‑hankkeiden 
hallinnointi komissiossa
Rahoituspäätökset 
perustuvat asiaankuuluviin 
strategioihin
09 
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, 
ovatko strategia -asiakirjat yhden -
mukaisia ja sisältyykö niihin selkeät 
painopisteet ja tulosindikaattorit ja 
ovatko komissio ja Serbian viranomai -
set kehittäneet prosessin, jonka avulla 
IPA-rahoitukseen valitaan kaikkein 
tarkoituksenmukaisimmat hankkeet. 
Tilintarkastustuomioistuin tutki myös, 
oliko kansalaisjärjestöjen osallistami -
nen hallinto -alan IPA -tukeen riittä -
vää ja toimiko rahoittajien välinen 
koordinointi.
IPA‑tuki perustuu 
yhdenmukaisiin 
strategia‑asiakirjoihin
10 
IPA-ohjelmatyön kehys on monimut -
kainen ja käsittää lukuisia asiakirjoja, 
joissa määritetään poliittiset päämää -
rät ja strategiset tavoitteet (ks. koh -
dat 13 ja 14 sekä kaavio 3 ). Asiakirjat 
ovat kuitenkin maan tarpeiden ja 
painopisteiden arvioinnin osalta ylei -
sesti yhdenmukaisia. Serbiaa koskevat 
IPA-ohjelma -asiakirjat ovat yhden -
mukaisia EU:n integraatiota koskevan 
kansallisen strategian kanssa sekä 
kansallisten tarvearviointien kanssa.11 
Serbian viranomaiset ovat kehittäneet 
yli 70 kansallista strategiaa ja toiminta -
suunnitelmaa, joissa käsitellään erilai -
sia poliittisia ja sosioekonomisia kysy -
myksiä, mutta ne eivät ole aina olleet 
laadultaan yhtäläisiä. Lisäksi suuri osa 
kansallisista strategioista ei kattanut 
kahta keskeistä hallinnon alaa:
 — Serbian alueellinen hajauttaminen 
on poliittisesti arka aihe. Tämän 
vuoksi hajauttamisprosessi on 
pantu täytäntöön ilman kansalliset 
painopisteet ja niiden täytäntöön -
panon aikataulun vahvistavaa 
strategista kehystä.
 — Julkisen varainhoidon uudistuksen 
täytäntöönpanon koordinointiin ei 
ollut kattavaa strategiaa.
12 
Heinäkuusta 2012  kevääseen  2014 
vallassa ollut koalitiohallitus ponnisteli 
huomattavasti, jotta se voisi konsoli -
doida EU:hun liittymisen valmisteluja 
koskevan Serbian strategisen kehyksen 
eli hyväksyä ensin joulukuussa 2012 
toimintasuunnitelman, jossa otetaan 
huomioon komission edistymiskerto -
muksissa esitetyt havainnot, ja myö -
hemmin helmikuussa 2013 lainsäädän -
nön mukauttamista EU:n säännöstöön 
koskevan kansallisen suunnitelman. 
Tällä välin komissio ja Euroopan yhden -
tymisestä vastaava yksikkö toteuttivat 
myös toimenpiteitä, joiden avulla Ser -
bian strategisesta kehyksestä tuli joh -
donmukaisempi. Ne mm. konsolidoivat 
lukuisia kansallisia strategioita vuosia 
2011–2013 koskevassa tarvearviointi -
asiakirjassa. Kansallisista strategioista 
ja IPA:n päämääristä on tullut vuodesta 
2012 alkaen yhä yhteneväisempiä ala -
kohtaisen lähestymistavan ansiosta.
12 Huomautukset
Strategia‑asiakirjoissa 
esitettiin relevantit 
painopisteet, ja tavoitteiden 
ja tulosindikaattoreiden 
määrittely oli asteittain 
parantunut
13 
Vuonna 20079 valmisteltiin viimeisin 
Serbian kanssa tehty Eurooppa -kump -
panuus. Se toimi uudistuksiin kannus -
tavana toimintapoliittisena kehyksenä, 
ja sen ehdollisuuslauseke mahdollisti 
rahoitustuen10 keskeyttämisen. Siinä 
esitettiin laaja kirjo lyhyen ja keskipit -
kän aikavälin ensisijaisia tavoitteita, 
jotka kattoivat liittymiskriteerit ja EU:n 
standardien täytäntöönpanon valvon -
nan, mutta ensisijaisia tavoitteita ei pri -
orisoitu sen mukaisesti, miten tärkeitä 
ne olivat Serbian EU:hun liittymisen tai 
EU:n rahoituksen saamisen kannalta.
14 
Monivuotisissa suuntaa -antavissa 
suunnitteluasiakirjoissa, Serbian 
tarvearviointiasiakirjassa ja myöhem -
min laadituissa ohjelman suunnitte -
luasiakirjoissa määritettiin tavoitteet 
ja tulosindikaattorit, mutta ne olivat 
usein liian laajoja. Tämä vaikeutti 
objektiivista11 edistymisen arviointia 
tukitoimenpidealoilla. Vasta perustetut 
alakohtaiset seurannan alakomiteat 
(ks. kohta 58) vahvistivat ongelman va -
kavuuden. Esimerkiksi sekä oikeusvalti -
oalan että julkishallintoalan alakohtai -
set seurannan alakomiteat raportoivat 
marraskuussa 2012, että edistymistä oli 
huonosti määriteltyjen indikaattorei -
den vuoksi yleisesti ottaen mahdoton -
ta mitata; ne suosittivat, että indikaat -
torit määritetään paremmin tulevina 
ohjelmakausina12.15 
Asteittainen siirtyminen alakohtai -
seen lähestymistapaan toi mukanaan 
muutoksia vuosia 2012 ja 2013 kos -
kevien ohjelmatyöprosessien aikana. 
Alakohtaiset työryhmät päättivät, että 
uusimpaan Serbian tarvearviointiasia -
kirjaan liittyvät RACER -indikaattorit13, 
perusvaatimukset ja vuoteen 2020 
saakka ulottuvat tavoitteet sisälly -
tetään vuoden 2013 alakohtaisiin ja 
hankeselvityksiin14.
Komissio on yhdessä Serbian 
viranomaisten kanssa asteittain 
parantanut menettelyä, jotta 
valituksi tulevat relevantit 
hankkeet
16 
Ohjelmakauden 2007–2013 ensimmäi -
sessä osassa Euroopan yhdentymisestä 
vastaava yksikkö, EU:n edustusto ja ko -
mission keskusyksikkö eivät estäneet 
valitsemasta hankkeita, joita ei ollut 
kehitetty riittävän pitkälle tai jotka 
olivat ongelmallisia.9 Neuvoston päätös 2008/213/EY, 
tehty 18 päivänä helmikuuta 
2008, Serbian, mukaan luettuna 
Kosovo siten kuin 10 päivänä 
kesäkuuta 1999 annetussa 
Yhdistyneiden Kansakuntien 
turvallisuusneuvoston 
päätöslauselmassa 1244 
on määritelty, Eurooppa-
kumppanuuden periaatteista, 
ensisijaisista tavoitteista ja 
ehdoista sekä päätöksen 
2006/56/EY kumoamisesta 
(EUVL L 80, 19.3.2008, s. 46).
10 Tuen ehtona on 
Kööpenhaminan 
arviointiperusteiden 
täyttymisessä edistyminen 
ja itse Eurooppa-
kumppanuuksien ensisijaisten 
tavoitteiden saavuttaminen 
(neuvoston päätös 2008/213/EY, 
liite 1, 5 kohta).
11 Maataloutta ja maaseudun 
kehittämistä koskevan vuosien 
2007–2011 IPA -tuen arvioinnin 
yhteydessä todettiin, että 
odotetun tuloksellisuuden 
ja vaikutuksen mittaus oli 
yhä puutteellinen, koska 
ohjelma -asiakirjoihin sisältyvät 
indikaattorit eivät olleet 
asianmukaisia eivätkä 
mitattavissa – AESA- konsortion 
laatima arviointikertomus, 
tammikuu 2013.
12 Oikeusvaltioalan alakohtaisen 
seurannan alakomitean 
15.11.2012 pitämän kokouksen 
pöytäkirja ja julkishallinnon 
uudistusta koskevan 
alakohtaisen seurannan 
alakomitean 16.11.2012 
pitämän kokouksen pöytäkirja.
13 RACER: Relevant  – indikaattorit 
liittyvät läheisesti 
tukitoimenpiteen tavoitteisiin; 
Accepted  – ovat kaikkien 
sidosryhmien hyväksymiä; 
Credible  – maallikoiden 
kannalta uskottavia ja helposti 
tulkittavissa; Easy  – helposti 
seurattavissa – esim. tietojen 
keruu on mahdollista edullisin 
kustannuksin; Robust  – 
vaikeasti manipuloitavissa.
14 Alakohtaiset ja hankeselvitykset 
ovat vakioituja asiakirjoja, jotka 
IPA-edunsaajamaa toimittaa 
komissiolle kunakin vuonna 
komission ja edunsaajamaan 
käymien keskustelujen jälkeen. 
Selvityksissä on esitettävä 
selkeästi alakohtaisesti tai 
hankkeen tasolla toimintalinjat, 
tavoitteet, suunnitellut 
tukitoimenpiteet, odotetut 
tulokset ja niihin liittyvät 
objektiivisesti todennettavissa 
olevat indikaattorit ja 
13 Huomautukset
Kyseisiä hankkeita ei olisi pitänyt 
valita tai ne olisi täytynyt pitää varal -
la myöhempää vuotuista ohjelmaa15 
varten. Komission seurantatyön avulla 
ohjelmatyössä havaittiin mm. seuraa -
via ongelmia: kansallisen viranomai -
sen tuki puuttui; toimielinten välinen 
koordinointi puuttui; hankesuunnittelu 
oli heikkoa; toimeksianto oli määritelty 
huonosti; rahoitusratkaisut eivät olleet 
kestäviä eikä edellisistä hankkeista saa -
tua kokemusta hyödynnetty riittävästi.
17 
Valintaprosessissa ei käytetty perus -
teina hankkeiden osarahoituksen 
tasoa eikä IPA -rahoituksen ennakoitua 
vipuvaikutusta. Euroopan komissio ei 
ollut vuoteen 2012 mennessä antanut 
suuntaviivoja IPA:n ohella annetusta 
rinnakkaisesta osarahoituksesta. Serbia 
sitoutui osarahoittamaan 289  miljoo -
nalla  eurolla vuosien 2007–2012 IPA -oh-
jelmia. Osuus vastaa 24:ää prosenttia 
kansallisen ja EU:n IPA -rahoituksen 
yhteismäärästä16. Oli kuitenkin vaikea 
seurata, oliko kansallinen osarahoitus -
sitoumus täytetty, eikä ollut annettu 
ohjeita siitä, miten pitäisi toimia, kun 
kyseiset sitoumukset eivät täyty.
18 
Sekä EU:n edustusto että Serbian 
viranomaiset pyrkivät toden teolla 
ratkaisemaan yksilöidyt ongelmat ja 
ottamaan ne huomioon seuraavilla 
ohjelmatyökierroksilla. Lisäksi komissio 
ja Euroopan yhdentymisestä vastaava 
yksikkö paransivat valintaprosessia 
vuosia 2012 ja 2013 koskevien ohjelmi -
en osalta seuraavasti:
a) hankkeen kehittyneisyydelle ase -
tettiin tiukemmat vaatimukset
b) komissio sopi Serbian viranomais -
ten kanssa vuonna 2012 rinnak -
kaista osarahoitusta koskevista 
suuntaviivoista.Kansalaisjärjestöjen osallisuus 
hallintoalan IPA‑rahoitukseen 
kasvoi
19 
Euroopan laajentumisstrategiassa 
painotetaan kansalaisjärjestöjen vah -
vistamista ja niiden osallistumista toi -
mintalinjojen kehittämiseen. Serbian 
osalta hyväksyttiin vuosia 2007–2010 
koskevissa IPA -ohjelmissa neljä 
kansalaisyhteiskuntaa tukevaa han -
ketta. Rahoituksen kokonaismäärä oli 
9 miljoonaa  euroa.
20 
Kansalaisjärjestöjen asema ja niiden ja 
hallituksen välinen yhteistyö ovat vuo -
desta 2007 lähtien parantuneet huo -
mattavasti. Kansalaisjärjestöt toimivat 
nykyään Serbiassa erittäin aktiivisesti 
hallinnon ja korruption torjunnan17 
aloilla. Kansalaisjärjestöjä on yleisesti 
ottaen voinut kuulla IPA -ohjelmatyöstä 
vuodesta 2010 alkaen, mutta tarkas -
tuksen ajankohtana kuulemismekanis -
mia ei vielä käytetty laajalti.suunnitellut 
täytäntöönpanosäännöt 
ja välitavoitteet.
15 Toukokuun 2009 ja toukokuun 
2013 välisenä aikana EU:n 
edustusto piti kuukausittain 
keskimäärin neljäätoista 
IPA-hanketta ongelmallisina.
16 Serbiassa toteutettavia 
vuotuisia IPA -ohjelmia 
koskevien tietojen perusteella. 
Korkea osarahoitustaso 
saavutettiin lähinnä sen 
ansiosta, että vuonna 2011 
Serbian viranomaiset 
sitoutuivat osoittamaan 
122 miljoonaa  euroa 
kuntatason 
ympäristöavustuksia ja 
-lainoja käsittävään 
investointiohjelmaan 
ympäristö-, ilmastonmuutos- 
ja energia -aloilla.
17 Ks. esimerkiksi laatikossa 8  
esitetyt tulokset hankkeesta 
nro 15 ”Kansalaisjärjestöjen 
kanssa käytävä vuoropuhelu”
14 Huomautukset
Toimien koordinointi muiden 
rahoittajien kanssa oli 
ainoastaan osittain vaikuttavaa 
mutta paranemaan päin
21 
Alkuvaiheessa IPA -hankkeiden koor -
dinointi muiden rahoittajien kanssa ei 
ollut joitakin poikkeuksia lukuun otta -
matta kovinkaan kurinalaista. Koordi -
noinnilla olisi varmistettu täydentävyys 
ja vältetty päällekkäisyydet etenkin 
oikeusvaltioalalla (ks. laatikko 1 ).
18 Komission ja kansainvälisten 
järjestöjen kumppanuus 
ei rajoitu vuoropuhelussa 
käytettävän tiedon 
tuottamiseen. Suuressa osassa 
IPA-hankkeista kyseiset 
järjestöt osallistuvat 
hankkeiden varsinaiseen 
täytäntöönpanoon mm. 
seuraavasti: Maailmanpankin 
kanssa toteutettiin hanke 
”Liikennekäytävä X” (2010), 
Euroopan neuvoston kanssa 
hanke ”Hyvä paikallishallinto” 
(2007) ja ”Rahanpesua” 
torjuva hanke (2010), YK:n 
hankeyksikön kanssa hanke 
”Sairaalan tietojärjestelmä” 
(2008), Euroopan turvallisuus- 
ja yhteistyöjärjestön 
kanssa hanke ”Tuki 
kansalaisyhteiskunnalle” 
(2010) ja Euroopan 
jälleenrakennus- ja 
kehityspankin kanssa 
hanke ”Tuki pk -yritysten 
kehittämiseen” (2012).Esimerkkejä oikeusvaltioalan koordinoinnin puutteesta
Hanke 3 ”Oikeusjärjestelmä” on hyvä esimerkki heikosta koordinoinnista aina suunnittelusta täytäntöönpanoon 
asti. EU:n rahoittama asianhallintajärjestelmä toimi rinnakkain USAIDin rahoittaman järjestelmän kanssa. Koordi -
noinnin ja paikallisen osallisuuden puutteesta on osoituksena oikeusvaltioalan tietoteknisten kysymysten koh -
dalla se, että suuret tietotekniikan alan IPA -investoinnit on toteutettu ilman kunnollista tietoteknistä strategiaa.Laatikko 1
22 
Alakohtaisen lähestymistavan sovelta -
misesta lähtien IPA -dokumentaatiosta 
käy kuitenkin ilmi, että rahoittajien 
toimien koordinointi on parantunut ja 
muuttunut aiempaa järjestelmällisem -
mäksi. Alakohtaiset työryhmät kuule -
vat nykyään rahoittajia säännöllisesti ja 
komissio tukeutuu Serbian kanssa käy -
tävässä vuoropuhelussa laaja -alaisesti 
siihen, että mm. seuraavat kansainvä -
liset järjestöt osallistuvat toimintaan 
omilla asiantuntija -aloillaan: Maailman -
pankki (julkisia menoja ja taloudellista 
vastuuta koskevat arviointikertomuk -
set), Euroopan jälleenrakennus- ja kehi -
tyspankki, Taloudellisen yhteistyön ja 
kehityksen järjestö (SIGMA -arvioinnit), 
Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjär -
jestö, Euroopan neuvosto ja Yhdisty -
neiden kansakuntien järjestöt18.Komissio on alkanut korjata 
täytäntöönpanoviipeisiin 
johtaneita 
hankesuunnittelun puutteita
23 
Tilintarkastustuomioistuin tutki, py -
rittiinkö tarkastetuilla 15 hankkeella 
(ks.  liite I ) täsmällisiin tavoitteisiin, 
perustuivatko hankkeet tarvearvioin -
teihin ja käsittikö hankesuunnittelu 
asiaankuuluvat ehdot. Lisäksi tilintar -
kastustuomioistuin tutki, pantiinko 
hankkeet täytäntöön suunnitellussa 
aikataulussa ja oliko hankeseuranta 
kunnollista ja toteutettiinko tarvittaes -
sa korjaavia toimia.
15 Huomautukset
Komissio ei aluksi kiinnittänyt 
hankkeiden ja sopimusten 
suunnittelussa riittävästi 
huomiota hanketavoitteiden 
täsmälliseen määrittelyyn, 
tarvearviointiin eikä 
aiemmista hankkeista saatuun 
kokemukseen
24 
Kaikki tutkitut hankkeet olivat IPA -stra -
tegia -asiakirjoissa vahvistettujen 
ensisijaisten tavoitteiden mukaisia, 
mutta noin puolet niistä pyrki tavoittei -
siin, jotka olivat liian epämääräisiä tai 
epärealistisia (ks. laatikko 2 ). Samaan 
aikaan komissio oli joustava mukaut -
taessaan tavoiteluetteloa ja odotettuja 
suoritteita siinä tapauksessa, että 
niiden toteuttaminen hankeluonnok -
sesta tosiasiallisiksi tuotoksiksi vaati 
pitkän ajan19 (jopa neljä tai viisi vuotta). 
Joustavuus korjasi suurelta osin – vaik -
kakaan ei kokonaan – alkuperäisten 
epämääräisten tai epärealististen han -
ketavoitteiden kielteistä vaikutusta.25 
Jotkin tarkastetuista hankkeista oli 
suunniteltu ja pantu täytäntöön ilman 
tarkkaa tarvearviointia, mikä joissakin 
tapauksissa johti tehottomaan IPA -va-
rojen jakoon (ks. laatikko 3 ). Komissio 
alkoi vuonna 2012 ottaa käyttöön 
toimenpiteitä, joissa tarvearviointia 
painotettiin enemmän tukitoimenpi -
teiden suunnitteluvaiheessa, kuten on 
osoitettu vuoden 2012 IPA -hankesel -
vityksiä ja alakohtaisia selvityksiä kos -
kevassa tilintarkastustuomioistuimen 
arvioinnissa.19 Pitkä täytäntöönpanoaika 
pantiin myös merkille 
talousarvion 
valvontavaliokunnan 
mietintöluonnoksessa 
Euroopan unionin liittymistä 
valmistelevasta rahoituksesta, 
viitenro: 2011/2033(INI), 
20.6.2013, 11 kohta, s. 25.
Esimerkkejä puutteellisesta tarvearvioinnista
Hankkeen 14 ”Maaseudun kehittäminen” yhteydessä toimitetusta tietoteknisistä laitteista käytössä oli vain 
40 prosenttia, ja osa laitteista oli tarkastusajankohtana edelleen maksajaviraston varastossa.Esimerkkejä epämääräisistä tai epärealistisista hanketavoitteista
Lähtötasosta ei annettu tietoja, joten oli vaikea arvioida, missä määrin saavutettiin mm. seuraavat hanketa -
voitteet: ”terveysministeriön aseman vahvistaminen” hankkeessa 10 ”Kiireellinen sairaanhoito” tai ”liittymis -
prosessin tehostaminen edistämällä ja lisäämällä keskinäistä tietoisuutta ja käsitystä Serbian EU:n integroitu -
misprosessista” hankkeessa 15 ”Serbian ja EU:n kansalaisjärjestöjen välinen vuoropuhelu”.
Hankkeeseen 7 ”Julkisten hankintojen virasto” sisältyi sähköisen hankinnan osa -alue, joka sittemmin osoittau -
tui epärealistiseksi.Laatikko 3 Laatikko 2
16 Huomautukset
26 
Tarkastettujen hankkeiden suunnitte -
lussa hyödynnettiin vähän aiempien 
hankkeiden toteuttamisesta saatuja ko -
kemuksia. Hankkeesta saatua kokemus -
ta koskevat osiot olivat hankeselvityk -
sissä pikemminkin vain muodollisuus. 
Yhdessäkään tarkastetussa hankeselvi -
tyksessä ei myöskään mainittu muissa 
edunsaajamaissa toteutetuista saman -
laisista hankkeista saatuja kokemuksia. 
Hankkeista saatuihin kokemuksiin 
perustuvissa komission mekanismeissa 
itse asiassa luotettiin pääasiallisesti 
makrotason arvioinneissa tehtyihin ha -
vaintoihin, jotka oli joskus tehty vuosia 
itse tapahtuman jälkeen. Täten ne eivät 
soveltuneet oikea -aikaiseen reagointiin 
hankkeen suunnitteluvaiheessa.
Hankkeiden käynnistämisen 
ehdoissa ja tukitoimenpiteiden 
jaksottamisessa esiintyneitä 
puutteita lievennettiin 
asteittain
27 
Ehtoihin ja jaksottamiseen ei kiinnitetty 
ohjelman suunnittelussa riittävästi huo -
miota, mikä usein vaaransi IPA -hankkei -
den sujuvan ja oikea -aikaisen täytän -
töönpanon (ks. laatikko 4 ).28 
Komissio tarkistaa yleensä, onko 
olemassa kansallista lainsäädäntöä, 
jonka avulla varmistetaan, että tuki -
toimenpide on vaikuttava. Kahdessa 
tarkastetuista hankkeista oli kuitenkin 
osa-alueita, jotka eivät olleet riittävissä 
määrin Serbian nykyisen tai tulevan 
lainsäädännön mukaisia. Täten ne oli -
vat hyödyttömiä (ks. laatikko 5 ).
29 
Toimituksia ja valmiuksien kehittämis -
tä koskeviin täydentäviin sopimuksiin 
perustuvissa hankkeissa ehtona ei ollut 
perusteellinen valmisteleva markki -
na-analyysi etenkään, kun kyseessä oli 
joko erityisvälineistö tai arkaluontei -
nen välineistö. Esimerkkinä voidaan to -
deta, että hankkeessa 1 ”Poliisivoimien 
uudistaminen” ei pyydetty tekemään 
markkinatutkimusta. Tämä toimitusso -
pimuksen puute heikensi oleellisella 
tavalla täydentävän kumppanuusso -
pimuksen tarkoituksenmukaisuutta ja 
vaikuttavuutta.
Esimerkkejä hankkeiden ehtojen ja jaksotuksen puutteista
Hankkeen 9 ”Alueellinen kehitys” kahden palvelusopimuksen jaksotuksessa ilmeni puutteita. Alueelliset 
kehitysstrategiat laadittiin ennen alueellisen kehityksen kansallista suunnitelmaa ja täten niitä oli sittemmin 
vastaavasti muutettava.
Hankkeessa 12 ”Žeželj -silta” tarvittavien rakennuslupien saaminen ei ollut ehto vaan osa hanketoimintaa. 
Tämä osoittautui ongelmaksi, koska rakennuslupien saaminen on Serbiassa pitkällinen prosessi. Hanke käyn -
nistyi itse asiassa maaliskuussa 2011, mutta toimeksisaajat saivat välttämättömät luvat vasta huhtikuussa 2012, 
joten hanke viivästyi.Laatikko 4
17 Huomautukset
30 
Samaan aikaan ehdot olivat vankat ja 
niitä sovellettiin tiukasti ehdotuspyyn -
nöissä esim. hankkeessa 15 ”Serbian ja 
EU:n kansalaisjärjestöjen välillä käytävä 
vuoropuhelu”, jossa etuna oli se, että 
kansalaisjärjestöt ja niiden hanke -
kumppanit olivat varsin sitoutuneita 
hankkeeseen.
31 
Vuosia 2007 ja 2008 koskeviin IPA -oh-
jelma -asiakirjoihin verrattuna ehdolli -
suus on ollut korostetusti esillä vuoden 
2012 jälkeisissä ohjelma -asiakirjoissa. 
Hanke -ehdotuksia on lykätty puuttu -
vien lupien20 vuoksi tai niiden laajuutta 
on supistettu, koska vaadittu toteutet -
tavuustutkimus puuttui.Tarkastettujen hankkeiden 
täytäntöönpano viivästyi, 
mutta komissio arvioi 
IPA‑rahoituksen 
vastaanottokyvyn 
yleisesti hyväksi
32 
Kaikkien tarkastettujen hankkeiden 
täytäntöönpanoa haittasivat viipeet, 
jotka joskus olivat merkittäviä. Tämä 
saattaa olla merkki siitä, että joidenkin 
Serbian hankekumppaneiden valmiu -
det panna tukitoimenpide täytäntöön 
on yliarvioitu. Rahoituksen vastaan -
ottokyvyssä oli usein pullonkauloja 
laajoissa infrastruktuurihankkeissa, 
kuten hankkeessa 12 ”Žeželj -silta” (ks. 
kohta 43). IPA -rahoituksen parempi 
vastaanottokyky näkyi ehdotuspyyn -
töjen parempana onnistumisena. 
Erityisenä esimerkkinä voidaan mainita 
hankkeen 5 ”Kuntien tukiohjelma” 
avustusjärjestelmä. Sitä varten ehdo -
tettiin yli 200:ta hanketta, joista 67 
rahoitettiin ja joiden hanketoiminta 
saatiin useimmiten toteutettua suunni -
tellussa aikataulussa.20 Esim. monivälinekuljetushanke, 
jota on lykätty useina 
ohjelmavuosina vuotta 2011 
koskevasta IPA:sta alkaen, 
koska luvat puuttuvat.Esimerkkejä oikeudellisista epäjohdonmukaisuuksista
Yhdestä hankkeen 1 ”Poliisivoimien uudistaminen” osa -alueesta oli luovuttava, koska edunsaaja väitti, että 
poliisien lahjomattomuuden testaus ei ole Serbian lain mukaan sallittua.
Hankkeessa 10 ”Kiireellinen sairaanhoito” julkisesti näkyville ja käyttöön asetettaviksi tilattuja defibril -
laattoreita ei ole käytetty lähes lainkaan, koska Serbian lain mukaan defibrillaattoreita voi käyttää vain 
terveydenhuoltohenkilöstö.Laatikko 5
18 Huomautukset
33 
Tarkastetussa otoksessa hankkeita 
viivästyi ja sopimuksia jatkettiin ilman 
lisäkustannuksia. EU:n edustusto 
raportoi kuitenkin samanaikaisesti, 
että koko 2007–2013 ohjelmakaudel -
la sopimuksenteko- ja maksatusaste 
oli korkea, mikä antaa ymmärtää, 
että rahoituksen vastaanottokyky oli 
kansallisella tasolla aika korkea koko 
IPA-järjestelmän osalta.
IPA‑tukitoimenpiteisiin 
kohdistettiin seurantaa 
sopimustasolla, mutta 
ei hanketasolla
34 
IPA-tukitoimenpiteisiin ei kohdistettu 
järjestelmällistä seurantaa hanke -
tasolla. Ohjauskomiteat, joita har -
haanjohtavasti kutsuttiin ”hankkeen 
ohjauskomiteoiksi”, vastasivat kuiten -
kin ainoastaan tietyistä sopimuksista 
eivätkä koko hankkeesta.
35 
EU:n edustuston paikalla tekemiä 
tarkastuksia koskeva käytäntö vaihteli 
alussa, mutta EU:n edustusto paransi ko -
konaistilannetta vuonna 2011 ottamalla 
käyttöön sisäistä seurantaa koskevan 
virallisen mekanismin. Vuonna 2009 
aloitettu tulosperusteinen seuranta on 
valmiuksien kehittämistä koskevissa 
hankkeissa nykyään yleisimmin käy -
tetty ulkoisen seurannan mekanismi. 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 
tarkastetuista hankkeista laadituissa 
tulosperusteista seurantaa koskevissa 
kertomuksissa esitettiin yleensä riittävät 
tiedot hankkeiden edistymisestä.36 
Hankkeissa, joissa oli rinnakkain sekä 
kansallinen osa -alue että IPA -osa-alue, 
kuten hankkeessa 6 ”Tullille annettava 
tuki”, kumpaakin osa -aluetta hallinnoi -
tiin erikseen ilman Serbian viranomais -
ten ja EU:n edustuston välistä virallista 
tiedonkulkua. Kansallisiin osa -aluei -
siin sovellettavat aikarajoitteet eivät 
myöskään olleet yhtä vaativia kuin 
IPA- osa -alueisiin sovellettavat aikara -
joitteet. Vuonna 2012 rinnakkaisesta 
osarahoituksesta Serbian viran -
omaisten kanssa tehty sopimus on 
mahdollistanut sen, että komissio on 
voinut tehostaa toimiaan korjatakseen 
kyseisen koordinointipuutteen (ks. 
kohdat 17 ja 18).
Komission korjaavat toimet 
jäivät melko vaatimattomiksi
37 
Komissio toteutti tarvittaessa korjaa -
via toimia täytäntöönpanoprosessin 
aikana, mutta ei puuttunut viipeitä 
aiheuttaviin vaikeuksiin (ks. kohta 16). 
Korjaavissa toimissa oli lähinnä kyse 
siitä, että sopimusten kestoa piden -
nettiin joustavasti ilman lisäkustan -
nuksia tai muuttamatta sopimuksen 
kattamia toimintoja. Jos hankkeen 
toteuttaminen estettiin, koska Serbian 
viranomaisten sitoutuminen ei ollut 
riittävää, IPA -rahoitetut resurssit koh -
dennettiin uudestaan muihin uusiin 
toimintoihin. Komissio ei harkinnut 
reagoivansa voimakkaammin. Voimak -
kaampia reaktiotapoja olisivat olleet 
esim. täytäntöönpanon lykkääminen, 
kunnes ongelmat olisi ratkaistu, tai 
jopa hankkeen peruuttaminen.
19 Huomautukset
38 
Hankesuunnitteluun sisältyvät ehdot 
eivät yleensä olleet niin rajoittavia, 
että ne olisivat automaattisesti johta -
neet korjaaviin toimiin (ks. kohdat 27–
29)21. Samanaikaisesti EU:n lähetystö 
puuttui merkittäviin edunsaajapuo -
lella ilmenneisiin ongelmiin ja ratkaisi 
niitä. Ongelmat saattaisivat vaarantaa 
tarjous-, sopimuksenteko- ja täytän -
töönpanoprosessit. Ongelmia, joita ei 
voitu ratkaista EU:n edustuston tasolla, 
vietiin eteenpäin ohjauskomiteoi -
hin ja viime kädessä IPA:n yhteiseen 
seurantakomiteaan.
IPA‑hankkeissa saatiin 
suunnitellut tuotokset 
yleensä aikaan, mutta 
tuotoksia pidemmälle 
menevät tulokset eivät 
kenties ole kestäviä
39 
Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko 
suunnitellut tuotokset ja muut tulokset 
saatu aikaan ja oliko tarjous- ja hankin -
tamenettelyt toteutettu asianmukai -
sesti. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin 
tutki, oliko todennäköistä, että hanke -
tuotokset ja muut tulokset olisivat edel -
leen kestäviä IPA -rahoituksen päätyttyä.
40 
Hanketuotoksia ja muita tuloksia kos -
kevia tilintarkastustuomioistuimen ha -
vaintoja käsitellään yksityiskohtaisesti 
taulukossa 2  hallintohankkeiden osalta 
ja taulukossa 3  muiden hankkeiden 
osalta. Tilintarkastustuomioistuimen 
arvioinnissa otettiin huomioon saata -
villa olevissa tulosperusteista seurantaa 
koskevissa kertomuksissa ja arvioinneis -
sa22 esitetyt relevantit päätelmät.IPA‑hankkeilla saatiin aikaan 
suurin osa suunnitelluista 
tuotoksista ja tuotoksia 
pidemmälle menevistä 
tuloksista
41 
Tarkastetuilla hankkeilla, jotka oli saatu 
päätökseen tarkastusajankohtaan men -
nessä, saatiin järjestelmällisistä viipeistä 
huolimatta aikaan suurin osa alun perin 
suunnitelluista tai hankkeen täytän -
töönpanon aikana muutetuista tuotok -
sista. Tuotosten aikaansaaminen oli itse 
asiassa ehtona sille, että komissio suo -
rittaa loppumaksut. Tämä selittää sen, 
miksi tapauksia, joissa kaikkia tuotoksia 
ei ollut saatu aikaan hankkeen päättä -
miseen mennessä, esiintyi vain erittäin 
vähän (ks. laatikot 7, 9 ja 10 ). Jotkin 
tarkastushavainnoista toivat kuitenkin 
esiin kysymyksen siitä, miten hyödyl -
lisiä tietyt, usein suhteellisen vähäiset 
hanketuotokset olivat keskipitkällä tai 
pitkällä aikavälillä (ks. kohta 48).
42 
Hankkeiden tulokset olivat yleensä 
hyviä ja menivät jopa tuotoksia pidem -
mälle, mikä edisti IPA -tuen päämäärien 
saavuttamista. Tarkastetut kahdeksan 
hallintohanketta auttoivat yleisesti ot -
taen lisäämään edunsaajainstituutioi -
den valmiuksia ja/tai parantamaan kan -
sallista säädöskehystä (ks. laatikko 6 ). 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi 
olennaisia puutteita tuloksissa neljässä 
hallintohankkeessa (ks. laatikko 7 ).21 Asia vahvistettiin arvioinnissa 
”Evaluation of the rule of law 
sector implemented and 
financed by IPA and other 
donors in Serbia  (covering 
the 2007-1 1 period)” , luonnos, 
toukokuu 2013. Arvioinnissa 
todetaan seuraavaa: 
Suunnittelu on aina huonoa, 
jos hanke alkaa olosuhteissa, 
joissa hanketoimintoja ei vielä 
voida toteuttaa asianmukaisesti 
(s. 24). Ehdollisuus olisi 
otettava käyttöön, ja 
seuraamuksena voisi olla 
hankkeen täytäntöönpanon 
keskeyttäminen (s. 59).
22 Interim evaluation and 
meta -evaluation of IPA 
assistance , Country Report 
Serbia,  Ecorys, elokuu 2013. 
Ks. myös alaviitteissä 22, 24, 
28 ja 30 mainitut arvioinnit.
20 Huomautukset
Esimerkkejä hallintohankkeiden konkreettisista tuloksista
Hankkeessa 2 ”Korruption torjunta” tuettiin onnistuneesti korruption torjuntaviraston hallinnollisten valmiuk -
sien vahvistamista erityisesti tietoteknisten ratkaisujen avulla. Sillä myös parannettiin korruption torjunnan 
oikeudellista ja institutionaalista kehystä edistämällä korruption torjuntaa koskevan strategian ja toiminta -
suunnitelman tarkistuksen laadintaa.
Hankkeella 5 ”Kuntien tukiohjelma” edistettiin paikallishallintojen valmiuksien tehostamista ja parannettiin 
kansalaisille tarkoitettujen palvelujen laatua. Tästä saatiin vahvistus tilintarkastustuomioistuimen paikalla toi -
mittamissa tarkastuksissa Kraljevossa (paikkatietojärjestelmä) ja Nišissä (puhelinpalvelu ja rakennuslupaviras -
to). Hanke myös auttoi parantamaan kuntien ja niiden alueilla toimivien yleispalveluyritysten välistä viestintää 
ja yhteistyötä.
Esimerkkejä hallintohankkeiden sekalaisista tuloksista
Hankkeen 5 ”Kuntien tukiohjelma” yhteydessä kuntaobligaatioaloitetta tukevasta moduulista saadut tulokset 
olivat vähäisiä. Kuntaliitto edisti kuntaobligaatioita vaihtoehtona perinteisille pankkilainoille, mutta joutui 
kohtaamaan pankkien suunnalta vastustusta ja kuntien taholta muutosvastarintaa. Kuntaobligaatioiden 
määrä oli äärimmäisen vähäinen. Vuoden 2013 puolivälissä kuntaobligaatioita oli laskenut liikkeelle ainoas -
taan kaksi kaupunkia: Novi Sadin kaupunki 35  miljoonan  euron arvosta ja Pančevon kaupunki miljoonan euron 
arvosta. IPA -rahoitetut jälkimarkkinat eivät olleet koskaan alkaneet toimia, koska obligaatioita oli laskettu 
liikkeelle niin vähän.
Hankkeella 8 ”Julkishallinnon varainhoidon sisäinen valvonta” onnistuttiin perustamaan yhdenmukaistamisen 
keskusyksikkö valtionvarainministeriöön, mutta tarkastuksen ajankohtana yksikkö käytti kaikki resurssinsa 
koulutustoimintaan eikä vielä hoitanut muita perinteisiä yhdenmukaistamisen keskusyksikön vastuualueita, 
kuten kehittänyt sisäisen tarkastuksen strategioita ja standardeja. Yksikkö ei etenkään ollut vielä tukenut 
talousjohtajia ja sisäisiä tarkastajia riskienarvioinnissa ja petosriskin hallinnoinnissa. Sisäisen tarkastuksen yksi -
köt olivat suunnitelman mukaisesti virallisesti olemassa, mutta niillä oli henkilöstöongelmia. Hankkeen avulla 
onnistuttiin kuitenkin kehittämään järjestelmä sisäisten tarkastajien sertifiointia varten.
Esimerkkejä muiden kuin hallintoalan IPA‑hankkeiden hyvistä tuloksista
Hankkeen 13 ”Serbian sähkövoima” IPA -rahoitetuilla osa -alueilla saavutettiin tavoitellut tulokset hankintavalmiuk -
sien kehittämisen osalta ja EU:n säännöstön mukaisten saastumisen torjuntajärjestelmien asentamisen osalta.
Hankkeeseen 15 ”Serbian ja EU:n kansalaisjärjestöjen välillä käytävä vuoropuhelu” sisältyi korruption torjun -
ta-avustuksia kansalaisjärjestöille. Avustusten avulla saavutettiin mm. seuraavat kestävät tulokset: käytännön 
menetelmiä korruption torjuntaan terveydenhoitoalalla ja julkista hankintaa koskeviin menettelyihin kohdis -
tuva kansalaisten seuranta sekä kansallista integriteettijärjestelmää koskeva kyselytutkimus.Laatikko 6 Laatikko 7 Laatikko 8
21 Huomautukset
43 
Hallintohankkeiden lisäksi tarkastet -
tiin seitsemän muuta hanketta, joista 
neljässä oli saavutettu tai oltiin suurelta 
osin saavuttamassa tuotoksia pidem -
mälle menevät suunnitellut tulokset (ks. 
laatikko 8 ) ja kaksi arvioitiin osittain 
vaikuttaviksi (ks. laatikko 9 ). Seitsemäs 
hanke eli hanke 12 ”Žeželj -silta” oli 
tarkastuksen aikaan kesken ja hankkeen 
toteutuksen odotettiin viivästyvän 
18 kuukaudella. Suuret infrastruktuu -
rihankkeet mainitaan usein kun luetel -
laan pullonkauloja. Toistuvana ongel -
mana on se, että edistyminen hidastuu 
eikä hankkeita toteuteta määräaikoihin 
mennessä23. EU oli aiemmin rahoitta -
nut kaksi muuta Žeželj -sillan uudel -
leenrakentamista tukevaa hanketta: 
CARDS 2004 -hankkeella24 rahoitettiin 
yksityiskohtainen rakennemäärittely ja 
IPA 2008 - hankkeella uudelleenraken -
tamisen valvonta. Huomattavasta EU:n 
rahoituksesta ja teknisestä avusta huo -
limatta Serbian viranomaiset suunnit -
televat ja toteuttavat investointihank -
keet puutteellisesti. Rakennuslupien 
saatavuus on edelleen vakava ongelma, 
johon komissio puuttuu asteittain 
IPA-ohjelmatyössä (ks. kohta 31).23 Evaluation of effectiveness 
and efficiency of development 
assistance to the Republic 
of Serbia per sector,  
Maxima Consulting, 
viite SWE14/OC01 -18, 2014, s. 80.
24 Kaudella 2000–2006 Serbiaa 
tukevat ohjelmat rahoitettiin 
pääasiallisesti seuraavan 
CARDS -asetuksen perusteella: 
neuvoston asetus 
(EY) N:o 2666/2000, annettu 
5 päivänä joulukuuta 2000, 
Albanialle, Bosnia ja 
Hertsegovinalle, Kroatialle, 
Jugoslavian liittotasavallalle 
ja entiselle Jugoslavian 
tasavallalle Makedonialle 
annettavasta avusta ja 
asetuksen (EY) N:o 1628/96 
kumoamisesta sekä asetusten 
(ETY) N:o 3906/89 ja 
(ETY) N:o 1360/90 sekä 
päätösten 97/256/EY ja 
1999/311/EY muuttamisesta 
(EYVL L 306, 7.12.2000, s. 1) 
CARDSilla tarkoitetaan 
yhteisön avustusohjelmaa 
jälleenrakennusta, kehitystä 
ja vakautusta varten.
Esimerkkejä osittain vaikuttavista muun kuin hallintoalan IPA‑hankkeista
Hankkeella 11 ”Yksityisen sektorin kilpailukyky” saavutettiin instituutioiden vahvistamisen osalta tavoitellut 
tulokset osittain; viranomaistasolla klusteristrategia on määriteltävä uudelleen ja on tarpeen kehittää vaikut -
tavia tukitoimenpiteitä paikallisten tuotantoketjujen kehittämiseksi. Myös kansainvälistymisen osalta havait -
tiin, että tavoitteet olivat täyttyneet osittain; kahdeksasta tavoitteesta saavutettiin viisi.
Hanke 14 ”Maaseudun kehittäminen” oli myös osittain vaikuttava. Maksajavirasto ja hallintoviranomainen on 
perustettu, mutta niiden akkreditointia on lykätty (1,5 vuodella tarkastuksen aikaan) hankkeesta riippumat -
tomista syistä. Maksajavirasto ei pystynyt toteuttamaan suunniteltuja hanketoimintoja, varsinkaan koulutus -
ta. Myös toisella hankeosa -alueella (Leader) tulokset saavutettiin osittain. Suunnitellut paikalliset rakenteet 
onnistuttiin luomaan, mutta hankkeen avulla ei pystytty kouluttamaan riittävästi henkilöstöä.Laatikko 9
22 Huomautukset
Tarjous ‑ ja hankintamenettelyt 
olivat yleisesti ottaen 
vaikuttavia
44 
Tarjous- ja hankintamenettelyt ha -
vaittiin yleisesti ottaen riittäviksi siinä 
suhteessa, että niillä varmistetaan 
odotettujen tuotosten25 oikea -aikainen 
tuottaminen. Neljässä tarkastetussa 
hankkeessa esiintyi kuitenkin vaka -
via ongelmia joko koko tai osittaisen 
välineistön hankinnassa, erityisesti kun 
kyseessä oli erityisvälineistö tai arka -
luonteinen välineistö (ks. laatikko 10 ).
45 
Komissio ei vaatinut minkäänlaista yh -
teenvetokertomusta epäonnistuneista 
tarjouskilpailuista koskevasta seuran -
nasta eikä se analysoinut syitä, joiden 
vuoksi jotkin tarjoukset hylättiin jopa 
toistamiseen. Ei ole saatu näyttöä siitä, 
että vuotta 2008 koskevassa IPA -ohjel -
maoppaassa erityisvälineistöstä annet -
tuja määräyksiä olisi noudatettu26.IPA‑hankkeiden 
kestävyysnäkymät eivät olleet 
täysin tyydyttävät
46 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi 
kahdessa kolmasosassa tarkastetuista 
hankkeista ongelmia tiettyjen yksit -
täisten tuotosten ja muiden tulosten 
kestävyydessä. Hankittujen tavaroiden 
tuomien etujen kestävyyteen koh -
distui riskejä etenkin, kun ratkaisevat 
päätökset puuttuivat tai kun edunsaa -
jalla ei ollut riittävästi talousarviova -
roja ja se oli riippuvainen rahoittajasta 
(ks. laatikko 11 ). Hallintohankkeiden 
kestävyys oli erityisen uhattuna 
henkilöstöongelmien vuoksi. Tilan -
netta vaikeuttivat Serbian hallituksen 
globaalin kriisin johdosta toteuttamat 
säästötoimet (ks. laatikko 12 ).25 EU:n edustusto alkoi huolehtia 
keskitetyn hallintomallin 
mukaisesti 
hankintamenettelyistä, joten 
hankkeiden perusteella ei voida 
tehdä johtopäätöksiä Serbian 
viranomaisten hankinnan alan 
hallinnollisista valmiuksista.
26 Investointihankkeissa tai niissä 
hankeosioissa, jotka koskevat 
erityisvälineistöä tai joihin 
sidottu rahoituksen määrä 
on huomattava, 
hankeselvityksen lopullinen 
hyväksyntä edellyttää, että 
ennalta on esitetty riittävä 
markkinatutkimus. Kansallisen 
IPA- koordinaattorin on 
perusteltava Euroopan 
komissiolle kirjallisesti kaikki 
tarvittavat poikkeukset 
tästä säännöstä 
(IPA-ohjelmaopas, osa 7.2).
Esimerkkejä tarjouskilpailu ‑ ja hankintamenettelyjen ongelmista
Hankkeessa 1 ”Poliisivoimien uudistaminen” peitetoimina suoritettavaan tarkkailuun tarvittavaa välineistöä 
koskevassa tarjouskilpailussa aika loppui kesken ja osoitetut sidotut varat vapautettiin lopulta. Edunsaajan 
sitoumusta on heikentänyt se, että välineistöä ei saatu hankittua. Tämä haittaa edelleen sisäisen valvonnan 
osaston valmiuksia torjua vaikuttavalla tavalla korruptiota poliisivoimissa, mikä oli hankkeen päätavoite.
Hankkeessa 6 ”Tullille annettava tuki” IPA -rahoitettu tarvike -erä 2 (vaatetus) jätettiin lopulta tarjouskilpailun ulko -
puolelle, koska EU:n alkuperäsääntöjen noudattamisessa ilmeni vaikeuksia. Hankerahoitus tuli suoraan Serbialta.Laatikko 10
23 Huomautukset
Esimerkkejä hallintohankkeiden henkilöstöongelmista
Hankkeen 8 ”Julkishallinnon varainhoidon sisäinen valvonta” tulosten kestävyys riippuu siitä, pystyykö 
valtionvarainministeriö luomaan julkiselle sektorille riittävän pätevien sisäisten tarkastajien ammattikunnan. 
Julkinen sektori kilpailee yksityisen sektorin ja valtion tarkastuselimen kanssa, joten sen on vaikea saada to -
teutettua rekrytointisuunnitelmansa ja rajoitettua henkilöstön vaihtuvuutta28.
Henkilöstön vaihtuvuus vaarantaa myös niiden uusien elinten institutionaaliset valmiudet, jotka vastaavat 
maaseudun kehittämistä koskevan IPA -ohjelman osa -alueen toteuttamisesta. Osa -alue rahoitetaan hankkees -
ta 14 ”Maaseudun kehittäminen”29.
28 Tarkastuskäyntien kohteina olleissa sisäisen tarkastuksen yksiköissä oli henkilöstöongelmia. Oikeusministeriössä oli kaksi (ei sertifioitua) sisäistä 
tarkastajaa suunnitellun kahdeksan sijaan. Valtionvarainministeriössä toimi ainoastaan yksi sisäinen tarkastaja (yksikönpäällikkö) suunniteltujen 
kolmen tarkastajan sijaan.
29 Ks. myös ” Evaluation of Agriculture and Rural development Sector implemented and financed by IPA programme and other donors” , tammikuu 2013, 
Sector evaluation , s. 37–39.Esimerkkejä kestävyyteen kohdistuvista riskeistä
Hankkeen 3 ”Oikeusjärjestelmä” kestävyyden kannalta ratkaisevaa Serbian viranomaisten päätöstä siitä, mikä 
järjestelmä (EU SAPS vai US AVP) otetaan käyttöön Serbian tuomioistuimen verkossa, ei ollut vielä tarkastuk -
sen aikaan tehty. Rahoituksen saamisesta koko maan kattavaan käyttöönottoon ei ollut selvyyttä, ja oli to -
dennäköistä, että rahoituksen saamista haittaisivat ohjelmistojen käyttöikäongelmat ja laitteistojen riittämät -
tömyys tai vanhanaikaisuus. Serbian oikeuslaitoksen tietotekniikan alan budjetista noin 70 prosenttia saatiin 
IPAlta tai muilta rahoittajilta ja loput 30 prosenttia valtion budjetista. Tämä ei ole kestävä ratkaisu tietoteknii -
kan alan kehittämisen eikä edunsaajan sitoutumisen varmistamisen kannalta.
Hankkeen 9 ”Alueellinen kehitys” kestävyyden kannalta keskeinen ongelma oli se, että alueellista kehitystä 
koskevan toimintalinjan organisaatiorakenne oli epäselvä sekä kansallisella että alueellisella tasolla. Hajautta -
misen asteesta ei ollut selkeää yhteisymmärrystä eikä myöskään siitä, miten alueellistaminen sopisi kuvaan27. 
Oli olemassa huomattava riski, että tuetut aluekehitysvirastot eivät selviytyisi, jos roolit ja vastuualueet eivät 
olisi selkeitä. Niillä oli myös merkittäviä rahoitusongelmia, ja ne olivat edelleen riippuvaisia rahoittajista.
IPA-rahoitettujen ambulanssien korvaamiseksi ei ollut laadittu suunnitelmaa eikä aikataulua, vaikka ambulans -
sien käyttöikä oli piakkoin lopuillaan ja niiden huoltokulujen määrä kasvoi jatkuvasti. Täten ei ollut varmaa, 
voitaisiinko hankkeen 10 ”Kiireellinen sairaanhoito” ansiosta kehittyneet valmiudet pitää yllä pitkällä aikavälillä.
27 Ex-ante evaluation of the national plan for regional development and the regional development strategies , IBF International Consulting, 
heinäkuu 2012, s. 7.Laatikko 12 Laatikko 11
24 Huomautukset
47 
Lainsäädäntö vähensi tiettyjen hanke -
osioiden vaikuttavuutta (ks. kohta 28), 
kun taas joissakin tapauksissa se on 
edistänyt kokonaisten hankkeiden 
kestävyyttä. Uudella Serbian julkista 
hankintaa koskevalla lailla on mm. 
varmistettu, että useat hankkeen 7 
”Julkinen hankinta” tulokset ja tietyt 
tarkastetut toimet, jotka on rahoitettu 
hankkeen 15 ”Serbian ja EU:n kansalais -
järjestöjen välillä käytävä vuoropuhe -
lu” kautta myönnetyillä toiminta -avus -
tuksilla, ovat kestäviä. Taulukko 2Hallintoalan IPA‑hankkeet – Tuotosten ja muiden tulosten arviointi
TarkastuskriteeritHankkeet1. Poliisivoimien 
uudistaminen
2. Korruption torjunta
3. Oikeusjärjestelmä
4. Syyttäjät ja 
rikosoikeusjärjestelmä
5. Kuntien tukiohjelma
6. Serbian tulli
7 . Julkisten hankintojen 
virasto
8. Julkishallinnon 
varainhoidon sisäinen 
valvonta, vaihe 3
Tuotokset saatiin aikaiseksi suunnitelmien mukaisesti.
Tuotoksia pidemmälle menevät tulokset saavutettiin 
odotetusti.e.t. 
kesken
Tarjous- ja hankintamenettelyt oli valmisteltu niin 
hyvin, että niiden avulla voitiin varmistetaan odotet -
tujen tuotosten oikea -aikainen tuottaminen.
Tukitoimenpiteen vaikuttavuuden varmistamiseen 
tarvittava kansallinen lainsäädäntö oli olemassa.
Hankkeen kestävyysnäkymät olivat IPA -rahoituksen 
päätyttyä hyvät erityisesti seuraavilta osin: IPA:n 
jälkeinen rahoitus oli taattu ja edunsaaja sitoutui 
hankkeeseen ja sillä oli valmiudet varmistaa, että 
hanketoteutus jatkuu.
Tyydyttävä
Osittain tyydyttävä
Epätyydyttävä
25 Huomautukset
48 
Kestävyyteen kohdistettu seuranta ei 
ole asianmukaista. Sopimusten vai -
kutusta ja hyödyllisyyttä arvioidaan 
harvoin sen jälkeen, kun sopimukset 
eivät enää ole voimassa. Jälkikäteen 
tehtävää tulosperusteista seurantaa 
ei ole vielä aloitettu Serbiassa. Sen 
tarkoituksena on tarkistaa IPA -hank -
keiden tulosten kestävyys keskipitkällä 
ja pitkällä aikavälillä. Itse hankkeisiin/
sopimuksiin ei sisälly lausekkeita, joissa 
määritetään vastuu suunniteltujen 
tulosten keskipitkän tai pitkän aikavälin vaikutuksesta tai kestävyydestä. Tällai -
nen vastuu lakkaa heti sopimuksen kat -
tamien toimintojen päätyttyä. Asian -
mukainen seurantamekanismi puuttuu 
varsinkin silloin, kun tiettyjen suorittei -
den käytännön hyödyllisyyttä voidaan 
arvioida vasta vuosia hankkeen jälkeen. 
Tämä koskee esim. toimintapoliittisia 
asiakirjoja, pöytäkirjoja, menettelyjä, 
käsikirjoja, analyysejä ja erilaisia tutki -
muksia tai tapauksia, joissa tämä seikka 
nimenomaan mainitaan (esim. hanke 1 
”Poliisivoimien uudistaminen” ja han -
ke 10 ’Kiireellinen sairaanhoito”).Taulukko 3Muut kuin hallintoalan IPA‑hankkeet – Tuotosten ja muiden tulosten arviointi
TarkastuskriteeritHankkeet9. Alueellinen 
kehittämis­
ohjelma
10. Kiireellinen 
sairaanhoito
11. Yksityisen 
sektorin 
kilpailukyky
12. Žeželj ­silta
13. Serbian 
sähkövoima
14. Maaseudun 
kehittämis­
politiikka
15. Kansalais­
yhteiskunta
Tuotokset saatiin aikaiseksi suunnitelmien mukaisesti.e.t. 
kesken
Tuotoksia pidemmälle menevät tulokset saavutettiin 
odotetusti.e.t. 
kesken
Tarjous- ja hankintamenettelyt oli valmisteltu niin hy -
vin, että niiden avulla voitiin varmistetaan odotettujen 
tuotosten oikea -aikainen tuottaminen.
Tukitoimenpiteen vaikuttavuuden varmistamiseen 
tarvittava kansallinen lainsäädäntö oli olemassa.e.t.
Hankkeen kestävyysnäkymät olivat IPA -rahoituksen 
päätyttyä hyvät erityisesti seuraavilta osin: IPA:n 
jälkeinen rahoitus oli taattu ja edunsaaja sitoutui 
hankkeeseen ja sillä oli valmiudet varmistaa, että 
hanketoteutus jatkuu.
Tyydyttävä
Osittain tyydyttävä
Epätyydyttävä
26 Huomautukset
Toinen osa – Hallintoa 
tukevan muun kuin 
taloudellisen tuen 
hallinnointi komissiossa
Komissio käsitteli 
hallintokysymyksiä laajalti 
vuoropuhelussa Serbian 
kanssa, millä oli yhä 
myönteisempiä vaikutuksia
49 
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, 
käsiteltiinkö EU:n ja Serbian välisessä 
vuoropuhelussa nimenomaan keskeisiä 
hallintokysymyksiä ja määritettiinkö 
toimintakohtia ja niiden toteutuksen 
seurantatoimia. Se tutki myös, otettiin -
ko poliittiset painopisteet huomioon 
toimintapolitiikan laadinnassa ja han -
kesuunnittelussa. Tilintarkastustuomio -
istuin tarkasti kymmenen muulla kuin 
hallintoalalla viime aikoina toteutettua 
IPA-hanketta (ks. liite II ). Tarkoituksena 
oli arvioida, missä määrin hallinto ja 
korruption torjunta sisältyivät hankkei -
siin horisontaalisina aiheina.
Hallintoa koskeva vuoropuhelu 
komission ja Serbian välillä 
oli jäsenneltyä
50 
Poliittisia kysymyksiä ja yhteistyöpo -
litiikkaa koskevasta EU:n ja Serbian 
välisestä vuoropuhelusta määrätään 
vakautus- ja assosiaatiosopimukses -
sa30 (ks. kohta 2). Komissio on ottanut 
käyttöön monimutkaisen järjestelmän, 
joka käsittää virallisia ja vähemmän 
muodollisia kokouksia ja asiakirjoja 
monilla eri tasoilla, jotta vuoropu -
helu Serbian osapuolten kanssa olisi 
jatkuvaa ja perusteellista. Pysyvää 
tehostettua vuoropuhelua, väliaikaista 
sopimusta koskevaa vuoropuhelua 
ja korkeamman tason IPA -vuoropu -
helua varten perustettuja järjestel -
miä kuvataan kaaviossa 2 . Yleisen 
toimintapoliittisen vuoropuhelun ja IPA-ohjelmatyön monimutkaisuutta 
kuvataan kaaviossa 3 .
51 
Pysyvässä tehostetussa vuoropuhelus -
sa pidettiin erittäin tärkeänä poliittis -
ten arviointiperusteiden osana jul -
kishallinnon uudistusta ja oikeusalan 
uudistusta korruption torjunta mukaan 
lukien. Kyseisiä aloja käsiteltiin jatku -
vasti yksityiskohtaisesti sekä pysyvää 
tehostettua vuoropuhelua koskevissa 
yleiskokouksissa että asianomaisissa 
pysyvään tehostettuun vuoropuhe -
luun liittyvissä alaryhmissä. Oikeusalan 
uudistuksen ja korruption torjunnan 
jatkuvaa merkitystä Serbian ehdokas -
valtioaseman kannalta kuvastaa se, 
että niihin liittyviä EU:n säännöstöä 
koskevia lukuja (23 ja 24) käsitellään 
edellisiltä liittymiskierroksilta saatujen 
kokemusten pohjalta neuvottelupro -
sessin varhaisessa vaiheessa.30 Erityisesti vakautus- ja 
assosiaatiosopimuksen II ja 
VIII osastot.
27 Huomautukset
EU:n ja Serbian välisen vuoropuhelun rakenteet (syyskuuhun 2013 asti)Kaavio 2
IPA-vuoropuheluVäliaikaista sopimusta 
koskeva vuoropuhelu
Ainoastaan EU:n 
jäsenvaltiot
Serbian 
hallitusKomissioEU:n jäsenvaltiot
Serbian hallitus 
(kansallinen 
IPA-koordinaat-
tori ja Euroopan 
yhdentymisestä 
vastaava yksikkö)KomissioVuotuinen 
IPA-komitea
Serbian 
hallitusKomissioVuotuinen väliaikai-
sta sopimusta 
käsittelevä komitea
Liikenne
Sisämarkkinat ja 
kilpailu
Kauppa, tulli ja 
verotus
Maatalous ja kalastusTilastotVäliaikaista 
sopimusta 
koskevat
alaryhmätVakautus- ja 
assosiaatiosopimus
Pysyvää tehostettua 
vuoropuhelua 
koskeva vuotuinen 
yleiskokous
Oikeus-, vapaus- ja 
turvallisuusasiat
Liikenne, energia, 
ympäristö ja aluepolitiikka
SisämarkkinatSosiaalipolitiikka, 
tietoyhteiskunta, audiovisuaalinen ala, tutkimus ja innovointi
Talous- ja rahoitusa-
siat ja tilastot
Maatalous, kalastus 
ja elintarvike-turvallisuus
TeollisuusPysyvää tehostettua 
vuoropuhelua 
koskevat alaryhmätYhteinen 
IPA-seuran-
takomitea
Alakohtaiset 
työryhmät / 
alakohtaiset 
seurannan 
alakomiteat 
OikeusvaltioJulkishallinnon 
uudistus
Kansalaisjärjestöt ja 
iedotusvälineet
Talouden kehittämi-
nen
LiikenneSosiaalinen kehitysMaatalous ja 
maaseudun kehittäminen
Ympäristö ja energiaVakautus- ja assosiaatiosopimus
Pysyvä tehostettu vuoropuhelu
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon toimittamien tietojen perusteella.
28 Huomautukset
EU:n ja Serbian välisen vuoropuhelun keskeiset poliittiset ja IPA‑aiheiset osa‑alueetKaavio 3
Poliittinen vuoropuhelu Toimintapoliittinen vuoropuhelu Täytäntöönpano ja seuranta
Tarkastuskertomus ArvioinnitTulosperusteista 
seurantaa koskevat 
kertomuksetKomission vuotuiset 
edistymiskertomuksetSopimusta koskevat 
väli- ja loppuraportitKomissioRaportointi, seuranta ja arviointiHanke-ehdotuksetSerbiaSerbian tarvearviointiEU:hun yhdentymistä 
koskeva Serbian ohjelma
Vuotuinen 
IPA-ohjelmaRahoituspäätösMonivuotiset suuntaa-
antavat suunnittelu-
asiakirjatMonivuotinen ohjeel-
linen rahoituskehysSerbia
KomissioKomissioKomission 
tiedonannotLaajentumisstrate-
gia-asiakirjaNeuvoston 
päätelmätEuroopan 
parlamentin 
mietinnötEurooppalainen 
kumppanuus-
ohjelmaVäliaikainen 
sopimusVakautus- ja 
assosiaatio-
sopimus
Sopimusmuutokset Tarjouskilpailu ja hankinta Päätös sopimuksenteostaKomissioHankkeiden/sopimusten täytäntöönpanoIPA-suunnitteluPoliittinen strategiakehys
Serbian kansalliset 
toimintasuunnitelmatSerbian kansalliset 
strategiat
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon toimittamien tietojen perusteella.
29 Huomautukset
52 
Julkisen varainhoidon uudistusta 
käsiteltiin pysyvää tehostettua vuoro -
puhelua koskevissa yleiskokouksissa 
julkishallinnon uudistuksen yhteydes -
sä, mutta sitä painotettiin jossain mää -
rin vähemmän kuin muita hallintoaloja. 
Tiettyjä julkisen varainhoidon uudis -
tusta koskevia aiheita – kuten valtion 
tarkastuselintä, julkishallinnon varain -
hoidon sisäistä valvontaa, yhdenmu -
kaistamisen keskusyksikköä, sisäistä 
tarkastusta ja talousarviojärjestelmä -
lakia – käsiteltiin tarkemmin pysyvään 
tehostettuun vuoropuheluun liittyvien 
alaryhmien tasolla.
53 
Komissiolla oli lisäksi mahdollisuus 
keskustella julkisen varainhoidon 
uudistukseen liittyvistä kysymyksistä 
Serbian kanssa siinä yhteydessä, kun 
suunniteltiin IPA -osa-alueeseen I kuu -
luvan, Serbiassa vuonna 2009 toteu -
tetun yleisen talousarviotukiohjelman 
ehtoja. Ohjelmalla pyrittiin tukemaan 
makrotaloudellista vakautta Serbiassa 
lyhyellä aikavälillä ja mahdollistamaan 
se, että Serbia jatkaa rakenteellisia 
uudistuksiaan talouskriisistä huolimat -
ta31. Maksuehdot kohdistuivat eritoten 
Serbian hallinnollisten ja rahoitusme -
nettelyjen luotettavuuteen, Serbian 
hallituksen antamaan uuteen talousarvi -
olakiin ja julkisen sektorin varainhoidon 
valvontaa koskevan strategia -asiakirjan 
hyväksymiseen. Lisäksi vaadittiin julkisia 
menoja ja taloudellista vastuuta koske -
van uudelleenarvioinnin käynnistämistä 
valmisteluna julkista varainhoitoa koske -
valle etenemissuunnitelmalle. Komissio 
katsoi, että kaikki nämä ehdot täyttyivät 
vuoden 2010 loppuun mennessä. Vaikka 
Serbia ei valmistellut erityistä julkista 
varainhoitoa koskevaa etenemissuun -
nitelmaa, tilintarkastustuomioistuin 
havaitsi, että Serbian julkishallinnon uu -
distusta koskevassa strategiassa vuosiksi 
2013–2016 käsitellään joitakin julkista 
varainhoitoa koskevia kysymyksiä. Lisäk -
si julkisia hankintoja koskevalla vuoden 
2012 lailla korjattiin useita edellisinä 
vuosina yksilöityjä puutteita.Vuoropuhelussa määritettiin 
järjestelmällisesti hyvään 
hallintotapaan liittyvät 
toimintakohdat ja niiden 
toteuttamisen seuranta
54 
Monitasoiset rakenteet (ks. kaaviot 2  
ja 3) tarjosivat asianmukaisen perustan 
avoimelle vuoropuhelulle, jonka yh -
teydessä painopisteistä ensin sovittiin, 
minkä jälkeen painopisteet vahvis -
tettiin ja niiden täytäntöönpanoon 
kohdistettiin seurantaa ja valvontaa. 
Keskeisiin hallintokysymyksiin liittyviin 
toimintakohtiin palattiin vuosittain 
sekä pysyvää tehostettua vuoropuhe -
lua koskevassa yleiskokouksessa että 
alaryhmien kokouksissa.
55 
Komission seurantaprosessi on kitey -
tetty vuotuisissa edistymiskertomuk -
sissa. Tilintarkastustuomioistuimen 
analyysissa havaittiin, että komission 
edistymiskertomuksissa arvioitiin rea -
listisesti Serbiassa keskeisillä hallinto -
aloilla saavutettua edistymistä. Kerto -
musten mukaan korruption torjunnassa 
on nähty vuosina 2007–2013 joitakin 
konkreettisia tuloksia, jotka vaihtelevat 
institutionaalisen kehyksen perustami -
sesta – IPA -tuen myötävaikutuksella – 
kansalaisjärjestöjen lisääntyneeseen 
osallistumiseen ja tutkintatoimiin 
joissakin näkyvissä korruptiotapauksis -
sa. Edistymistä todettiin myös julkis -
hallinnon uudistuksen osalta ja julkisen 
varainhoidon uudistamiseen liittyvässä 
varainhoidon valvonnan osa -alueessa. 
Edistys oli huomattavaa myös julkisissa 
hankinnoissa. Oikeusalan uudistus oli 
keskeisistä hyvän hallintotavan osa -alu-
eista kaikkein heikoin; sen osalta on ra -
portoitu vähäistä edistymistä vuodesta 
2007 lähtien.31 Serbialle vuodeksi 2009 
myönnetystä IPA -rahoituksesta 
100 miljoonaa  euroa osoitettiin 
talousarviotukeen. Näin 
täydennettiin Kansainvälisen 
valuuttarahaston tarkistettua 
2,9 miljardin  euron ohjelmaa 
ja Maailmanpankin 
kehitysapulainoja.
30 Huomautukset
56 
Serbiassa komission suositusten 
täytäntöönpanoa varten laadituista 
kansallisista toimintasuunnitelmista 
käy ilmi vuodesta 2010 alkaen, että ta -
voitteet ja tehtävät ovat selkeitä, seu -
ranta riittävää ja että seurantatoimista 
laadittu yhteenveto on järjestelmälli -
nen ja mahdollistaa helpon vertailun.
Vuoropuhelulla luotiin 
poliittisten painopisteiden ja 
toimintapolitiikan määrittelyn 
välille yhteys
57 
Ylempien tahojen vuoropuhelun tu -
lokset vaikuttivat periaatteessa alusta 
alkaen Serbiaa32 vuosina  2007–2013 
koskeviin ohjelma -asiakirjoihin. Ne 
kattoivat riittävän hyvin keskeiset hal -
lintoalat, vaikka julkisen varainhoidon 
uudistamista on painotettu jossain 
määrin vähemmän. Vuoropuhelussa 
viitataan säännöllisesti IPA -tukeen ylei -
sesti ottaen tai tiettyihin IPA -hankkei -
siin tärkeinä Serbian hallintoa paranta -
vina välineinä. Vuonna 2008 perustettu 
yhteinen IPA -seurantakomitea (ks. 
kaavio 2 ) käsitteli tiettyjä korkeam -
man tason vuoropuhelun täytäntöön -
panonäkökohtia ja myös taloudellisen 
avun33 strategista tasoa.58 
Yhteisen seurantakomitean alaisuu -
dessa aloitti vuonna 2012 toimintansa 
kahdeksan alakohtaista seurannan 
alakomiteaa. Ensisijaisesti alakomiteat 
painotettavat IPA -tuen antamisen 
kontekstia. Alakomiteoita johtavat 
komissio ja Serbia (Euroopan yhden -
tymisestä vastaava yksikkö), niillä on 
avoin rakenne ja ne ovat ottaneet 
käyttöön vaikuttavan ja helpon vertai -
lun mahdollistavan seurantavälineen. 
Alakohtaiset seurannan alakomiteat 
ovat myös huomattavasti paranta -
neet kansallisen tarvekartoituksen ja 
IPA-tuen välistä koordinointia. Esimer -
kiksi uusimpien kansallisten IPA -ohjel -
mien alaisissa julkishallinnon uudis -
tushankkeissa käsiteltiin lähes jokaista 
painopistettä, jotka on määritelty 
Serbian vuosiksi 2011–2013 laaditun 
tarvearviointiasiakirjan julkishallinnon 
uudistusta koskevassa osuudessa34.
Vuoropuhelun ja ohjelmatyön 
hallintopainotteisuus ei 
yleensä näkynyt selvästi 
hankesuunnittelussa
59 
Korkean tason IPA -ohjelmatyössä otet -
tiin hyvä hallintotapa mukaan osittain 
siitä syystä, että edellisillä liittymis -
kierroksilla hallinnossa oli esiintynyt 
ongelmia, joita pidettiin osoituksena 
siitä, että asianomaiset maat eivät 
olleet valmistautuneet liittymiseen 
riittävän hyvin. Komissio ja Serbian 
viranomaiset eivät kuitenkaan pohti -
neet nimenomaisesti tätä painotusta 
hankesuunnittelun tasolla.32 Vakautus- ja 
assosiaatiosopimus, komission 
laajentumisstrategiat, 
eurooppalainen 
kumppanuusohjelma, 
monivuotiset suuntaa -antavat 
suunnitteluasiakirjat 
ja vuotuiset kansalliset 
IPA- ohjelmat.
33 Yhteisessä 
IPA-seurantakomiteassa 
puheenjohtajina toimivat 
korkean tason (johtajatason) 
komission edustaja ja 
kansallinen IPA -koordinaattori, 
joka on nykyään Euroopan 
integraatiosta vastaava 
ministeri.
34 Lisäksi toimintapolitiikan 
määrittelyssä on kiinnitetty 
entistä enemmän huomiota 
hallintoon, mikä näkyy vuosia 
2013–2014 koskevassa EU:n 
laajentumisstrategiassa, jossa 
pyrkimyksenä on toteuttaa 
huomattavasti lisää toimia 
julkisen sektorin varainhoidon 
ja varainhoidon valvonnan 
kehittämiseksi.
31 Huomautukset
60 
Alle puolessa vuosia 2007–2012 kos -
kevista hankesuunnitteluasiakirjoista 
mainittiin hyvä hallintotapa. Hankkeis -
sa, joissa hallintonäkökohdat olivat 
relevantteja, mutta eivät ensisijaisia 
tavoitteita, hankedokumentaatiossa 
viitattiin useimmiten yleisellä tasolla 
avoimuuden tarpeeseen. Ainoastaan 
muutamissa hankesuunnitteluasiakir -
joissa komissio ja Serbian viranomaiset 
viittasivat nimenmaan korruptioris -
keihin tai mahdollisiin eturistiriitoihin. 
Vuodesta 2011 alkaen hyvästä hallinto -
tavasta on puhuttu yksiselitteisemmin 
hankesuunnittelussa.
61 
Hyvä hallintotapa ja korruption torjun -
ta eivät sisältyneet hankesuunnittelun 
horisontaalisten aiheiden luetteloon. 
Itse asiassa kauden 2007–2011 hanke -
suunnitteluasiakirjoissa pitäydyttiin 
tiukasti kolmessa horisontaalisessa 
kriteerissä: yhtäläiset mahdollisuudet, 
ympäristö ja vähemmistöt. Kansalais -
yhteiskunta ja sidosryhmien osallisuus 
lisättiin neljäntenä aiheena monialais -
ten kysymysten joukkoon vuonna 2012.
62 
Yhdenkään tarkastetun hankkeen (ks. 
liite II ) suunnitelmaan ei sisältynyt 
virallista tarvearviointia korruption 
vastaisen toiminnan osalta tai muiden 
kyseiselle edunsaajien alalle tarkoitet -
tujen hyvää hallintotapaa koskevien 
toimenpiteiden osalta. Poikkeuksia 
ovat hanke E ”Lainsäädännön vahvista -
minen keskushallinnon tasolla”, jonka 
hankeselvityksessä otettiin korrup -
tio rajoitetusti esille, ja hanke I ”Tuki 
pk-yritysten kehittämiseen”, jonka 
tarkoituksena on nimenomaan torjua 
korruptiota ja epävirallista taloutta 
ottamalla käyttöön sähköisiä palveluja.63 
Vaikka hankesuunnitelmissa ei nimen -
omaan mainittu korruption vastaista 
toimintaa tai hallintotapaa, valtaosa 
tarkastetuista hankkeista kuitenkin 
edisti korruption torjuntaa ja parem -
paa hallintotapaa. Joissakin niistä 
hankkeista, joilla edistettiin tietämyk -
sen levittämistä hankintaa ja sopimuk -
sia koskevista hyvistä käytännöistä 
ja niiden soveltamista (esim. hanke A 
”Kuntien infrastruktuuri” ja hanke B 
”Liikennekäytävän X myötäisen tien 
rakentamisen valvonta”), toimet olivat 
kansallisen korruption vastaisen strate -
gian mukaisia. Hankkeessa A ”Kuntien 
infrastruktuuri” tuettiin myös hyvää 
hallintotapaa toimilla, jotka koskivat 
varainhoitoa, valvontaa ja tarkastusta 
paikallisella tasolla, ja toimilla, jotka 
liittyivät EU:n standardien mukaisten 
hankkeiden kehittämiseen. Hallin -
nollisten valmiuksien kehittämistä 
ympäristö- ja energia -aloilla (hanke D 
”Ympäristötarkastuslaitoksen vahvis -
taminen” ja hanke H ”Energia -alan 
virasto”) ja maatalousalalla (hanke C 
”Vaikuttava maankäyttö” ja hanke J 
”Maataloustuki”) tukevilla hankkeilla 
voitiin myös katsoa olevan korruptiota 
hillitsevä vaikutus.
32 Huomautukset
Hyväksyessään EU:n varojen 
hallinnointiin tarkoitetun 
Serbian järjestelmän 
komissio ei ottanut täysin 
huomioon Serbian julkista 
varainhoitoa
64 
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, 
onko komissio arvioinut järjestelmälli -
sesti riskit IPA -täytäntöönpanoelimissä, 
ovatko Serbian viranomaiset toteutta -
neet asianmukaisia lieventämistoimen -
piteitä ja kohdistaneet niihin tarvittaes -
sa seurantaa ja oliko kyseinen prosessi 
osa komission suorittamaa julkiseen 
varainhoitoon liittyvien kysymysten 
perusteellista arviointia.
IPA‑täytäntöönpanoelimistä 
tehtiin järjestelmällisesti 
riskianalyysi, mutta julkista 
varainhoitoa ei arvioitu 
perusteellisesti ennen 
EU:n varojen hallinnoinnin 
hajauttamista
65 
IPA-asetuksessa säädetään, että aina, 
kun se on mahdollista, EU:n varojen 
hallinnointi hajautetaan komissiolta 
hakijavaltioille. Näin lisätään edunsaa -
jan sitoutumista EU:n tuen hallinnoin -
tiin. Tästä vastasivat uudet liittymistä 
valmistelevaa tukea täytäntöönpane -
vat kansalliset elimet, joista käytetään 
yhteisnimitystä hajautettu täytäntöön -
panojärjestelmä. Ennen kuin komis -
sio päättää hallinnointivaltuuksien 
siirtämisestä35 edunsaajamaalle, sen 
olisi varmistettava, että maa täyttää 
asetetut ehdot, erityisesti hallinnointi- 
ja valvontajärjestelmien36 osalta.66 
Jotta hajauttaminen toteutuisi – en -
siksi komission tehdessä ennakko -
tarkastuksia ja myöhemmin ilman 
niitä – Serbia seuraa yksityiskohtaista 
etenemissuunnitelmaa, jossa on 
ohjeelliset viitearvot ja määräajat. 
Serbian viranomaiset ja komissio 
tekivät etenemissuunnitelman mukai -
sesti IPA -täytäntöönpanorakenteista37 
järjestelmällisiä riskinarviointeja niiden 
akkreditoinnin yhteydessä. Akkredi -
tointiprosessi koski kuitenkin ainoas -
taan IPA -varojen hajautettua hallin -
nointia varten perustettuja rakenteita. 
Laissa ei velvoitettu suorittamaan 
perusteellista arviointia siitä, miten 
julkisessa varainhoidossa sekä korrup -
tion ehkäisyssä ja torjunnassa Serbias -
sa yleisesti ottaen edistyttiin. Tästä 
seurasi, että hajautetun täytäntöönpa -
nojärjestelmän akkreditointimenette -
lyn avulla tuettiin vaikuttavalla tavalla 
hallintoa IPA -hallinnointirakenteiden 
suppealla toiminta -alueella, mutta se 
ei ollut osa julkista varainhoitoa koske -
vaa yleistä strategiaa maan tasolla.
67 
Jos valtionvarainministeriössä ja vas -
tuuministeriöissä toimii riittävän pit -
källe kehitetty sisäisestä tarkastuksesta 
vastaava yksikkö, tämän odotetaan 
edistävän hajautetun hallinnoinnin 
edellyttämää hallinnointi- ja valvon -
tajärjestelmää. Vaikka tässä on viime 
aikoina edistytty38, kansallinen sisäisen 
tarkastuksen yksikkö on vasta alkanut 
tarjota vaikuttavaa tukea EU:n varojen 
hajautetulle hallinnoinnille. Vuonna 
2013 laaditussa SIGMA -kertomukses -
sa39 todettiin, että varainhoidossa 
esiintyviä petoksia ja sääntöjenvastai -
suuksia koskevaa toimintalinjaa ei ollut 
hyväksytty ja että valtionvarainmi -
nisteriön yhdenmukaistamisen kes -
kusyksikkö40 ei ollut antanut riittävää 
metodologista tukea talousjohtajille ja 
sisäisille tarkastajille riskienarvioinnin 
ja petosten osalta.35 Hajautetun hallinnoinnin 
järjestelmässä komissio siirtää 
tiettyjen toimien hallinnoinnin 
edunsaajamaalle, mutta 
pitää itsellään lopullisen 
kokonaisvastuun yleisen 
talousarvion toteuttamisesta.
36 Neuvoston asetus (EY, Euratom) 
N:o 1605/2002, annettu 
25 päivänä kesäkuuta 2002, 
Euroopan yhteisöjen yleiseen 
talousarvioon sovellettavasta 
varainhoitoasetuksesta 
(EUVL L 248, 16.9.2002, s. 1), 
56 artiklan 2 kohta, ja 
IPA-täytäntöönpanoasetus 
(EY) N:o 718/2007,11 
ja 19 artikla.
37 Hajautettu hallinnointi 
edellyttää, että Serbia 
perustaa IPA- ohjelmille 
rakenteet julkisia hankintoja, 
sopimuksentekoa, 
maksamista, seurantaa 
ja raportointia varten.
38 Ks. laatikoissa 7  ja 12 esitetyt 
johtopäätökset hankkeesta 8 
”Julkishallinnon varainhoidon 
sisäinen valvonta”.
39 SIGMA -arviointi Serbiasta, 
huhtikuu 2013, Public 
administration reform 
coordination, implementation 
and priorities .
40 Yhdenmukaistamisen 
keskusyksikön tehtävänä on 
kehittää ja yhdenmukaistaa 
julkisen sektorin sisäisen 
tarkastuksen yksikköä. 
Ks. myös laatikot 7  ja 12.
33 Huomautukset
68 
Komissio otti vuotta 2013 koskevassa 
laajentumisstrategiassaan askeleita 
oikeaan suuntaan korostamalla, että 
laajentumisprosessissa mukana olevien 
maiden kanssa on ensimmäiseksi kes -
kityttävä perusasioihin. Siinä mainittiin 
nimenomaan, että julkisen varainhoi -
don järjestelmiä on tarpeen vahvistaa 
merkittävästi petos- ja korruptioriskin 
vähentämiseksi. Lisäksi IPA:n alakoh -
taisen talousarviotuen edellytyksenä 
on tarvittavien julkisen varainhoidon 
standardien noudattaminen.
Riskejä lieventäviä 
toimenpiteitä toteutettiin ja 
niihin kohdistettiin seurantaa
69 
IPA-täytäntöönpanoelimissä yksilöityjä 
riskejä lieventävät toimenpiteet olivat 
tarkoituksenmukaisia, ja komissio 
kohdisti niiden täytäntöönpanoon seu -
rantaa. Komissio seuraa edelleen jär -
jestelmää hallinnointivallan siirtämisen 
jälkeen paneutumalla käsittelemättä 
oleviin tapauksiin (esim. jäljellä oleviin 
keskinkertaisen ja alhaisen riskin tar -
kastushavaintoihin). Merkittävä riskiä 
lieventävä tekijä on se, että komissio 
voi peruuttaa tai keskeyttää hallinnoin -
tivallan siirron siinä tapauksessa, että 
vaatimukset eivät enää täyty.70 
Hajautetun hallinnoinnin täytäntöön -
panon aikana henkilöstön liikkuvuu -
teen41 ja poliittiseen muutokseen 
liittyviä riskejä, jotka voisivat johtaa 
kokemuksen ja synergioiden puut -
tumiseen, ei voida helposti käsitellä 
hallinnoinnin siirtovaiheessa, ja ne 
edellyttävät aktiivista seurantaa. Lisäk -
si henkilöstö (sitten kun sitä on palkat -
tu) osallistuu lähinnä koulutukseen, ja 
henkilöstöllä on vähäiset mahdollisuu -
det saada käytännön kokemusta, koska 
tukitoimenpiteitä ei vielä toteuteta. 
Tämä lisää motivaation puutteen ja 
henkilöstön suuren liikkuvuuden riskiä.
71 
Toinen IPA -rakenteissa esiintyvä riski 
on se, että ilmiantajia suojellaan ny -
kyään vähän, kuten vuosiksi 2013–2018 
laaditussa kansallisessa korruption 
vastaisessa strategiassa tunnustettiin. 
Serbian viranomaiset valmistelevat 
parhaillaan uutta ilmiantajia koskevaa 
lainsäädäntöä voittaakseen mahdollis -
ten ilmiantajien luottamuksen.41 Vuotta 2013 koskevassa 
SIGMA -kertomuksessa 
liikkuvuusasteen arvioidaan 
olevan 15–20 prosenttia 
vuodessa. Siinä pannaan myös 
merkille, että hallituksessa 
tapahtuneet muutokset 
nostivat liikkuvuuden astetta 
eritoten johtotehtävien osalta.
34
 Johtopäätökset 
ja suositukset
Johtopäätökset
72 
Tarkastuksen yhteydessä havaittiin, 
että komissio hallinnoi yleisesti ottaen 
vaikuttavalla tavalla liittymistä val -
mistelevaa tukea Serbialle. Liittymistä 
valmisteleva taloudellinen tuki ja muut 
tukimuodot auttavat vaikuttavalla 
tavalla Serbiaa toteuttamaan sosi -
aalisia ja taloudellisia uudistuksia ja 
parantamaan hallintotapaansa. Muista 
IPA-edunsaajamaista saamansa koke -
muksen perusteella komissio painottaa 
entistä enemmän hallintokysymyksiä 
suunnitellessaan taloudellista ja muun -
laista apua Serbialle.
Onko komissio hallinnoinut 
IPA‑hankkeita vaikuttavalla 
tavalla?
73 
Kokonaisuutena ajatellen komissio on 
hallinnoinut IPA -hankkeita Serbiassa 
vaikuttavalla tavalla. IPA -tuen ohjelma -
työ perustuu yhtenäiseen strategiseen 
kehykseen, Serbian liittymisen val -
mistelun kannalta relevanttien hank -
keiden valintatapa paranee vähitellen 
(ks. kohdat 9–22).
74 
Sekä hallintoalalla että muilla aloilla 
toteutetuissa tarkastetuissa hankkeissa 
saatiin suurelta osin aikaan suunnitel -
lut tuotokset (ks. kohdat 39–43), mutta 
niissä esiintyi seuraavia ongelmia:a) Hankesuunnittelu. Tavoitteiden 
määrittelyyn, tarpeiden arviointiin, 
edellisistä hankkeista saatuun ko -
kemukseen sekä hankkeiden käyn -
nistämiseen liittyviin ehtoihin ja 
tukitoimenpiteiden jaksottamiseen 
ei kiinnitetty riittävästi huomiota 
(ks. kohdat 24–31).
b) Hanketoteutus. Tarkastettuja, aiem -
piin IPA -ohjelmiin kuuluvia hank -
keita vaivasivat viipeet, jotka olivat 
joskus merkittäviä; tukitoimenpi -
teisiin kohdistettiin järjestelmällistä 
seurantaa sopimustasolla, mutta ei 
hanketasolla, ja komission toteut -
tamat korjaavat toimet rajoittuivat 
useimmiten toiminnan muutoksiin 
ja jotkin yksittäiset tarjouskilpailu – 
ja hankintamenettelyt eivät olleet 
täysin tehokkaita tai vaikuttavia 
(ks. kohdat 32–38, 44 ja 45).
c) Hankkeiden kestävyys. Tulosten 
kestävyysnäkymät olivat kyseen -
alaisia kahdessa kolmasosassa 
hankkeista. Erityisesti hallinto -
tavan kehittämiseen liittyvien 
hankkeiden kestävyys vaarantui 
henkilöstöongelmien vuoksi (ks. 
kohdat 46–48).
75 
Komission joustava hallinnointitapa 
lievensi joidenkin näiden suunnittelu -
heikkouksien vaikutuksia. Laatiessaan 
uusimpia vuotuisia IPA -ohjelmia komis -
sio toteutti toimenpiteitä korjatakseen 
aiemmissa IPA -ohjelmissa yksilöityjä 
puutteita (ks. kohdat 27–31 ja 38).
35 Johtopäätökset ja suositukset
Onko komissio hallinnoinut 
muuta kuin taloudellista 
tukea vaikuttavalla tavalla 
hallinnointia tukiessaan?
76 
Komissio hallinnoi vaikuttavalla tavalla 
Serbialle hallintoalalle osoitettua 
muuta kuin taloudellista apua. Se 
hyödynsi vuoropuheluaan Serbian 
kanssa vaikuttavalla tavalla puuttu -
essaan hallinto -ongelmiin ja korrup -
tion torjuntaan. Se paransi vähitellen 
lähestymistapaansa ottaakseen ne 
huomioon toimintapolitiikan laadin -
nassa ja hankesuunnittelussa. Komis -
sio tuki vaikuttavalla tavalla hallintoa 
EU:n rahoitusjärjestelmän puitteissa, 
mutta se ei ottanut täysin huomioon 
kansallista julkista varainhoitoa (ks. 
kohdat 50–71).
77 
Komissio käy hallintoasioista vuoro -
puhelua Serbian kanssa jäsennellysti. 
Vuoropuhelu kattaa riittävän hyvin 
keskeiset hallintoalat, ja siinä on 
vahvistettu toimintakohdat ja niiden 
seuranta ja luotu yhteys poliittisten 
painopisteiden ja toimintapolitiikan 
määrittelyn välille. EU:n laajentu -
misstrategiassa ja muutetussa IPA -ase-
tuksessa kiinnitetään entistä enemmän 
huomiota rahoitus- ja talousalan oh -
jaukseen liittymisneuvotteluja käyvissä 
maissa (ks. kohdat 50–58).78 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, 
että vuoropuhelun ja ohjelmatyön 
hallintopainotteisuus näkyi vähäisessä 
määrin hankesuunnittelussa. Hallinto -
riskit oli otettu hankedokumentoinnin 
eri osa -alueilla huomioon vähäisessä 
määrin tai ei lainkaan, kun kyseessä 
oli ehdollisuus, aiemmat kokemukset 
ja monialaisuus. Vaikka korruption 
torjunnan tarvetta tai muita hyvän 
hallintotavan toimenpiteitä ei ole val -
taosassa tarkastetuista, viime aikoina 
toteutetuista hankkeista nimenomaan 
mainittu, tilintarkastustuomioistuin 
havaitsi, että suurin osa kyseisistä 
hankkeista oli edistänyt epäsuorasti 
korruption torjuntaa ja hallinnon pa -
rantamista hallinnollisten valmiuksien 
kehittämistoimilla (ks. kohdat 59–63).
79 
Hyväksyessään hajautetun täytäntöön -
panojärjestelmän komissio arvioi EU:n 
varojen hallinnointirakenteita Serbias -
sa. Se arvioi järjestelmällisesti IPA -ra-
kenteisiin liittyviä riskejä ja kohdisti 
seurantaa riskien lieventämistoimiin. 
Lakisääteisten vaatimusten mukaisesti 
akkreditointiprosessi koski kuitenkin 
ainoastaan IPA -täytäntöönpanoeli -
miä, mikä tarkoittaa, että hajautettu 
täytäntöönpanojärjestelmä ei ollut 
yhteydessä alustavaan perusteelliseen 
arviointiin, joka koskee valtion tasolla 
harjoitettua julkista varainhoitoa ja kor -
ruption torjuntaa (ks. kohdat 65–71).
36 Johtopäätökset ja suositukset
Suositukset
80 
Komission olisi parannettava IPA -hank -
keiden ohjelmatyötä, suunnittelua ja 
täytäntöönpanoa seuraavilla tavoilla:
a) Hankkeiden priorisointi- ja valin -
taprosesseista olisi tehtävä avoi -
mempia ja prosessit olisi doku -
mentoitava järjestelmällisemmin 
ja siten, että dokumentoinnista 
käyvät ilmi perustellun hankeprio -
risoinnin yksittäiset vaiheet.
b) Olisi opittava enemmän aiemmista 
kokemuksista kehittämällä tätä 
varten tietokanta, joka sisältää 
Serbiassa ja muissa relevanteissa 
edunsaajamaissa toteutetuista 
hankkeista saadut kokemukset. Ko -
kemuksista oppimisen yhteydessä 
olisi otettava huomioon epäon -
nistuneiden tarjouskilpailujen ja 
toistamiseen esitettyjen tarjousten 
tyyppi ja määrä. Olisi myös harkit -
tava sopimusten loppuraporteista 
poimittujen merkittävien suositus -
ten sisällyttämistä tietokantaan. 
Tietokanta voitaisiin ryhmitellä 
IPA-ohjelmatyössä käytettyjen 
keskeisten alojen mukaan.
c) Hankkeista ja sopimuksista odo -
tettujen tuotosten perustana oleva 
tarvearviointi olisi dokumentoitava 
järjestelmällisesti. Näin parannet -
taisiin edunsaajien sitoutumista 
yksilöityihin tarpeisiin.d) Ehdollisuuden periaatteen asemaa 
olisi vahvistettava. Edunsaajan 
valmiudet toimia korkealaatuisen 
hankkeen toteuttamisen edellyt -
tämällä tavalla olisi tarkistettava 
etukäteen ja ennalta määritetyl -
lä mitattavissa olevalla tavalla. 
Lisäksi olisi tarkistettava, ovatko 
hankkeen osa -alueet kansallisten 
oikeuskehyksen mukaisia ja ovatko 
tarvittavat rakennusluvat saatavil -
la. Vahvemmat ehdot auttaisivat 
vähentämään niiden hankkeiden 
määrää, jotka eivät ole valmiita 
toteutettaviksi, erityisesti suurissa 
infrastruktuurihankkeissa.
e) Olisi perustettava järjestelmä 
säännöllisesti laadittavaa lyhyttä 
edistymiskertomusta varten, jotta 
varmistettaisiin asianmukainen 
kirjausketju yksittäisten sopimus -
ten sijaan koko hankkeelle. Yh -
teenvetokertomusten olisi sisäl -
lettävä kattava luettelo kuhunkin 
hankkeeseen/alaan liittyvistä 
sopimuksista.
f) Olisi perustettava järjestelmä, 
jonka avulla tarkistetaan hanke -
tuotosten (selvitysten, analyysien, 
menettelyjen, pöytäkirjojen ja 
koulutusmateriaalin) hyödyllisyys 
keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. 
Viime kädessä saatavan hyödyn 
korostaminen auttaisi siirtämään 
painopisteen tuotosten aikaansaa -
misesta sekä sopimuksenteolle ja 
maksuille asetettujen määrällisten 
tavoitteiden täyttymisestä kestä -
vämpiin tuloksiin.
37 Johtopäätökset ja suositukset
Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen 
Karel Pinxtenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 
21. lokakuuta 2014 pitämässään kokouksessa.
 Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 presidentti
81 
Komission olisi Serbian kanssa hallinto -
kysymyksistä käydyn jäsennellyn vuo -
ropuhelun ja hajautettua täytäntöön -
panon järjestelmää koskevan prosessin 
yhteydessä toimittava seuraavilla 
tavoilla:
a) Sen olisi ilmoitettava Serbian vi -
ranomaisille, että niiden kansallisia 
strategioita on edelleen tarpeen 
järkeistää ja että julkista varain -
hoitoa koskeva kokonaisvaltainen 
etenemissuunnitelma on saatava 
valmiiksi, ja annettava tältä osin 
tarvittaessa teknistä apua.
b) Sen olisi toteutettava IPA -oh-
jelmatyön yhteydessä toimen -
piteitä, joilla tehostetaan me -
kanismia, jonka avulla kuullaan 
hallintoalalla aktiivisesti toimivia 
kansalaisjärjestöjä.c) Sen olisi annettava suuntaviivoja 
sen varmistamiseksi, että hanke -
suunnitteluvaiheessa arvioidaan 
tarvittaessa korruption torjunnan 
ja muiden hyvää hallintotapaa 
koskevien alakohtaisten toimenpi -
teiden tarve.
d) Sen olisi tarkistettava maakohtaisia 
julkisen varainhoidon uudistuksia 
arvioidessaan, että hajautettuun 
täytäntöönpanojärjestelmään 
liittyvän akkreditoinnin yhteydessä 
komissiossa tehty tarkastustyö ote -
taan täysimääräisesti huomioon.
38
 Liitteet
Tarkastetut IPA‑hankkeet
Järjestysluku NimiKansallinen ohjelma  / 
HankenumeroTalousarvio  
(miljoonaa euroa)1
Hallintohankkeet
Oikeus ­ ja sisäasiat  – Korruption torjunta ja hallinnolliset valmiudet
1. Poliisivoimien uudistaminen: Sisäasiat 2007/6 1,0
2. Korruption torjunta 2008/5 2,5
3. Oikeusjärjestelmän tehokkuuden ja avoimuuden lisääminen 2007/4 2,6
4.Tehokkuuden ja avoimuuden lisääminen (syyttäjät ja 
rikosoikeusjärjestelmä)2008/8 4,5
Julkishallinnon uudistus
5. Kuntien tukiohjelma 2007/2 22,5
6.Serbian tullin lainvalvontaosaston yhdenmukaistaminen EU:n lainval -
vontaviranomaisten standardien, organisoinnin ja toimintametodolo -
gian kanssa2008/6 4,4
Julkinen varainhoito
7. Tuki julkisten hankintojen virastolle 2007/7 2,0
8.Julkishallinnon varainhoidon sisäisen valvonnan kehittämisen tukemi -
nen, vaihe 32008/2 2,0
Muut kuin hallintohankkeet
Sosiaalinen kehitys
9. Alueellinen taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen ohjelma 2007/13 23,3
10. Terveydenhoitoalan uudistus; kiireellinen sairaanhoito 2007/16 10,0
Yksityisen sektorin kehittäminen
11. Yksityisen sektorin kilpailukyvyn tukeminen 2007/22 3,5
Liikenne
12. Žeželj -silta  – Serbian infrastruktuurin uudelleenrakentaminen 2009/4 30,0
Ympäristö, ilmastonmuutos ja energia
13. Ympäristönsuojelu Serbian sähkölaitoksessa 2008/17 11,0
Maatalous ja maaseudun kehittäminen
14.Valmiuksien kehittäminen maaseudun kehittämisen alan toimintapoli -
tiikkojen täytäntöönpanemiseksi EU:n standardien mukaisesti2007/32 4,4
Muut EU:n säännöstöön liittyvät ja monialaiset toiminnot
15.Tuki kansalaisyhteiskunnalle I
Tuki kansalaisyhteiskunnalle II2007/12
2008/112,0
2,5
Yhteensä 128,4
1 Määrä ei sisällä kansallista osarahoitusta.Liite I
39 Liitteet Liite IIIPA‑hankkeet, joiden osalta tarkastettiin hallinnon ja korruption torjunnan 
tarkastelu horisontaalisina kysymyksinä
Järjestysluku NimiKansallinen ohjelma  / 
HankenumeroTalousarvio  
(miljoonaa euroa)
A. Kuntien infrastruktuurin tukiohjelma  – 2010 2010/3 31,1
B.Liikennekäytävän X myötäisen tien rakentamisen valvonta (osuudet 
Grdelica – Vladicin Han ja Pirot – Čiflik)2010/15 10,0
C.Institutionaalisten valmiuksien kehittäminen ja maatalouden ja maa -
seudun kehittämisen tuki Serbialle2010/20 2,8
D. Ympäristötarkastuslaitoksen vahvistaminen ja relevantit sidosryhmät 2010/23 2,5
E.Lainsäädännön, toimintapolitiikan ja koordinointivalmiuksien vahvista -
minen keskustasolla2011/3 6,5
F. Sosioekonominen kehitys Tonavan alueella 2011/13 18,5
G.Kuntatason ympäristöavustuksia ja -lainoja käsittävä 
investointiohjelma2011/17 19,1
H. Energiaviraston valmiuksien kehittäminen 2011/19 1,5
I. Tuki pk -yritysten kehittämiseen 2012/7 6,2
J.Maatalouden ja maaseudun kehittämisen tukeminen (erityisesti 
toimenpiteet 1.4 ja 2)2012/10 15,6
Yhteensä 113,8
40
11 Ensimmäinen luetelmakohta
Hajauttamisprosessille IPA:n puitteissa annettu 
(rajallinen) tuki perustui Serbian hallituksen vuonna 
2004 hyväksymään julkishallinnon uudistamista 
koskevaan strategiaan ja siihen liittyviin toimin -
tasuunnitelmiin. IPA -tukea saaneet erityisalat on 
johdettu suoraan julkishallinnon uudistusstrategian 
toimintasuunnitelmista. Valitussa hankkeessa 5 
(Kuntien tukiohjelma) keskityttiin paikallishallinnon 
valmiuksien edistämiseen EU:n integraation kan -
nalta ensisijaisilla aloilla. Hankkeella pyrittiin lisäksi 
julkishallinnon uudistusstrategian toimintasuun -
nitelman mukaisesti tukemaan hajautusstrategian 
laadintaa hajauttamisesta tuolloin vastuussa olleen 
ministeriön pyynnön mukaisesti. Hankkeella ei kui -
tenkaan ollut takanaan riittävästi poliittista tahtoa. 
Tästä huolimatta hankkeen tältä osa -alueelta saa -
tuja tuloksia hyödynnetään hiljan perustetussa hal -
linnon hajauttamisen neuvostossa, joka on kutsuttu 
syksyllä 2013 uudelleen koolle jatkmaan strategian 
laadintaa. Uudessa hallituksessa hajautusstrategian 
laadinta on annettu aluekehityksestä ja paikallisesta 
itsehallinnosta vastaavan ministeriön tehtäväksi.
Komissio on yhtä mieltä siitä, että mahdollisen 
hajauttamisprosessille IPA II:n puitteissa annet -
tavan lisätuen olisi perustuttava selkeään kan -
salliseen hajautusstrategiaan ja siihen liittyvään 
toimintasuunnitelmaan.
11 Toinen luetelmakohta
Komissio myöntää, että sellaista julkisen varainhoi -
don strategiaa ei ollut olemassa, joka olisi kattanut 
kaikki julkisen varainhoidon keskeiset näkökohdat. 
Julkisen varainhoidon eri näkökohtia on sen sijaan 
käsitelty erityisissä strategioissa, joihin kuuluvat 
muun muassa finanssipoliittinen strategia ja julkis -
hallinnon varainhoidon sisäisen valvonnan strate -
gia, joten strateginen perusta tiettyjen IPA -hankkei -
den tukemiselle on ollut olemassa siitä huolimatta, Tiivistelmä
IV
Liittymistä valmisteleva tukiväline (IPA) perustuu 
tarpeisiin, ja sen painopisteet perustuvat etenkin 
komission laajentumisstrategia -asiakirjassa ja vuo -
sikertomuksessa esitettyihin arvioihin siitä, miten 
hyvin EU:ta koskevat kriteerit täyttyvät. Määrära -
hojen jaossa otetaan huomioon Serbian valmiudet 
käyttää ja hallinnoida varoja sekä se, miten hyvin 
se täyttää liittymiskriteerit. Tällä tavoin IPA tarjoaa 
yhteyden laajentumisen poliittisen kehyksen ja 
Euroopan unionin talousarviomenettelyn välille.
VI
Komissio myöntää, että hajautettua täytäntöönpa -
nojärjestelmää koskeva menettely on suunniteltu 
IPA-varojen hallinnointia varten. Serbia valmistelee 
parhaillaan kattavaa julkisen varainhoidon uudis -
tusohjelmaa, joka pohjaa julkisen varainhoidon 
osajärjestelmien kokonaisvaltaiseen analyysiin. Tätä 
varten toteutetaan julkisia menoja ja taloudellista 
vastuuta koskeva arviointi.
Huomautukset
11
Komissio on jo tukenut hallituksen pyrkimyksiä 
parantaa strategia -asiakirjojensa laatua useiden 
IPA:sta rahoitettujen lieventämistoimenpiteiden 
avulla. Komissio on toteuttanut viime vuonna lukui -
sia alakohtaisia arviointeja Serbialle jo annetusta 
IPA-tuesta ja muusta rahoittajien myöntämästä 
tuesta IPA II -välineen valmistelujen tukemiseksi. 
Tavoitteena on tukea yhdenmukaisten alakohtaisten 
strategioiden/ohjelmien täytäntöönpanoa alakoh -
taisen lähestymistavan avulla.Komission  
vastaus
Komission vastaus 41
16
Komissio myöntää, että aiemmissa IPA -ohjelmissa 
jotkin hankkeet tulivat valituiksi siksi, että ne olivat 
tärkeitä Serbialle ja Serbian hallitus vakuutti, että 
niiden toteuttaminen sujuisi kitkattomasti. Vuosien 
2012 ja 2013 IPA -ohjelmissa on jo otettu käyttöön 
paljon tiukemmat hankkeen kehittyneisyyttä kos -
kevat vaatimukset, ja niiden täyttymistä valvotaan 
entistä järjestelmällisemmin IPA II -kehyksessä. 
Komissio on IPA -tuen avulla edistänyt uuden mene -
telmän kehittämistä sellaisten investointihankkei -
den valintaa varten, jotka otetaan osaksi kansallista 
yhtenäistä hankevalmistelua. Tavoitteena on, että 
menetelmän avulla Serbian hallitus voi helpommin 
arvioida hankkeiden/ohjelmien a) priorisointia b) 
kehittyneisyyttä infrastruktuurin alalla.
20
Komissio on yhtä mieltä kansalaisjärjestöjen tär -
keydestä ja pyrkii myös jatkossa kannustamaan 
ja tukemaan kansalaisjärjestöjen osallistumista 
IPA-ohjelmatyöhön.
Laatikko 3
Tavarahankinta oli synkronoitu rinnakkaisen kump -
panuusjärjestelyn panosten kanssa maksajaviraston 
institutionaalisen kehittämissuunnitelman tueksi. 
Maksajavirastolle oli annettu täytettäväksi 105 
tointa maatalousministeriön toiminnan systemati -
soinnin yhteydessä. Tämän hankkeen aikana hallitus 
vaihtui kolmesti, mikä johti katkoksiin maksajaviras -
ton suunnitellussa rekrytoinnissa.
26
Tältä osin on toteutettu toimenpiteitä, joiden 
tarkoituksena on parantaa aiemmista hankkeista 
saatujen kokemusten hyödyntämistä ja näin myös 
IPA II:n (2014-2020) ohjelmatyötä. IPA:n osa -alueen 
I Serbiassa toteutetuista alakohtaisista arvioinneista 
saatuja kokemuksia ja suosituksia on hyödynnetty 
vuoden 2014 IPA -ohjelman suunnittelussa. Alakoh -
taiset ja koko ohjelmatyötä koskevat suositukset 
on koottu taulukkoon, joka on otettu alakohtaisten 
työryhmien työskentelyn keskeiseksi lähtökohdaksi 
vuotta 2014 koskevassa ohjelmatyöprosessissa.että muodollinen kattava julkisen varainhoidon 
strategia on puuttunut. Lokakuussa 2013 käyttöön 
otetussa uudessa laajentumisstrategiassa (”perus -
asiat ensin”) painotetaan talouden ohjausta ja 
hallintaa sekä julkista varainhoitoa ja edellytetään, 
että laajentumisprosessissa mukana olevien maiden 
pitäisi laatia erityiset julkisen varainhoidon toimin -
tasuunnitelmat. Näin ollen tämän alan tukeminen 
perustuu IPA II:ssa aiempaa yhdenmukaisempaan 
julkisen varainhoidon kehykseen. Merkillepantavaa 
on, että Serbian uusi julkishallinnon uudistusstra -
tegia kaudeksi 2013-2016 kattaa myös julkisen 
varainhoidon. Tämä on merkittävä parannus 
aiempaan verrattuna, sillä näin korostetaan, että 
julkinen varainhoito koskee kaikkia talousarviova -
rojen käyttäjiä eikä vain valtiovarainministeriötä 
ja että täytäntöönpano edellyttää koordinointia ja 
yhdenmukaisuutta. Suunnitellulla julkisia menoja 
ja taloudellista vastuuta koskevalla arvioinnilla täy -
dennetään tulevaisuudessa kokonaiskuvaa käytössä 
olevista julkisen varainhoidon järjestelmistä.
13
Eurooppa -kumppanuuksien tarkoituksena on ollut 
toimia yleisenä viitekehyksenä eikä niinkään toimin -
tapoliittisena kehyksenä, osoittaa ensisijaiset uudis -
tusalat ja luoda näillä ensisijaisilla aloilla myönnet -
tävälle taloudelliselle tuelle yleiset suuntaviivat. 
Oletuksena on, maa noudattaa kumppanuuden 
periaatteita ja ensisijaisia tavoitteita. Serbian kanssa 
on johdonmukaisesti sovittu näistä periaatteista, 
ja Serbia on ottanut ne huomioon kansallisissa 
ohjelmissaan IPA -ohjelmatyön ensimmäisinä vuo -
sina. Vuosittain päivitettävä laajentumisstrategia ja 
maakohtaiset vuotuiset edistymiskertomukset ovat 
tarjonneet tarkemman ja liittymisen osalta merki -
tyksellisemmän kehyksen.
14
Komissio on pannut merkille, että IPA -tuen ohjel -
matyössä tarvitaan parempia indikaattoreita, ja 
on puuttunut tähän seikkaan IPA II -kehyksessä. 
Suuntaa antavat maakohtaiset strategia -asiakirjat, 
joissa on tarkoitus määritellä IPA -rahoituksen pitkän 
aikavälin maakohtainen strateginen linjaus, sisältä -
vät liitteen, jossa täsmennetään indikaattoreita eri 
tasoilla. Näihin sisältyy myös muun muassa talou -
den ohjausta ja hallintaa ja korruption torjuntaa 
käsitteleviä indikaattoreita.
Komission vastaus 42
ilman tätä tukea Serbian kuntaobligaatiomarkki -
noita ei luultavasti olisi olemassa ja pankkilainojen 
korot olisivat kunnilla edelleen korkeat. Näin ollen 
kuntaobligaatiotuki oli tärkeä lähtökohta Serbian 
paikallishallinnon luottomarkkinoille, kuntien infra -
struktuurien rahoitukselle ja paikallisten talousarvi -
oiden säästöille.
Laatikko 7 ‑ Vastaus toiseen 
kappaleeseen
IPA:n taloudellisella tuella autetaan hallitusta 
täyttämään EU -kriteerit ja täydennetään toiminta -
poliittista vuoropuhelua. Komissio toi yhdenmu -
kaistamisen keskusyksikön toimintaa ja sisäisen 
tarkastuksen yksiköiden henkilöstöä koskevat 
puutteet selkeästi esiin asianomaisissa rakenteissa 
poliittisessa vuoropuhelussa Serbian viranomaisten 
kanssa, erityisesti vakautus- ja assosiaatiosopimuk -
sen asianomaisessa alakomiteassa sekä 32 lukua 
koskevassa arviointikertomuksessa. Parannuksia 
odotetaan näin ollen lyhyellä aikavälillä liittymis -
neuvottelujen kehyksessä. Vaikka vuoden 2008 
hankkeella ei kyetty ratkaisemaan kaikkia ongelmia, 
se edisti merkittävästi valmistelujen etenemistä 
tasolle, jolla komission olisi mahdollista ehdot -
taa 32 luvun avaamista.
43
EU:n tuen vaikuttavuudesta julkisten rakennusu -
rakoiden alalla ei voida tehdä yleistettäviä päätel -
miä tämän nimenomaisen hankkeen perusteella. 
Insinööri on arvioinut, että suurin osa viivästyksistä 
on johtunut urakoitsijasta. Tämän jälkeen ja erityi -
sesti vuoden 2011 IPA:sta lähtien tämäntyyppisiin 
ongelmiin on puututtu parantamalla toimintapoliit -
tisten osa -alueiden ja ohjelmatyön välisiä yhteyksiä.
45
Komissio myöntää, että epäonnistuneiden tarjous -
kilpailuiden seurantaa koskeva yhteenvetokertomus 
puuttuu. Syitä tarjouskilpailujen peruuttamiseen tai 
hylkäämiseen on kuitenkin analysoitu tapauskohtai -
sesti ja ne on otettu huomioon kilpailujen mahdol -
lista uudelleenkäynnistämistä silmällä pitäen.27
Vuoden 2012 IPA -ohjelmatyöstä lähtien ehtoja on 
käytetty kohdennetusti, ne on määritelty alakohtai -
sissa ja hankeselvityksissä selkeästi ja mitattavissa 
olevassa muodossa ja niiden täyttymistä on val -
vottu täytäntöönpanon aikana. Monia hankkeita on 
lykätty ohjelmatyössä, mikäli olennaiset ennakko -
ehdot eivät ole täyttyneet. Komission tarkoituksena 
on kuitenkin valvoa ehtojen täyttymistä entistä 
tiukemmin, ja komissio on tehnyt selväksi Serbian 
hallitukselle, että vain täysin toteutusvalmiit hank -
keet otetaan huomioon ohjelmatyössä.
33
Edelleenvaltuutettu tulojen ja menojen hyväksyjän 
laatimista komission kertomuksista käy todellakin 
ilmi, miten vaativia tavoitteita on saavutettu ja mil -
laisia sopimuksentekoasteet ovat olleet johdonmu -
kaisesti vuodesta toiseen. Nämä seikat osoittavat, 
että rahoituksen vastaanottokyky on ollut hyvä.
37
Komissio reagoi tilanteeseen, erityisesti ensimmäi -
sissä ohjauskomiteoissa, turvatakseen käynnissä 
olevien hankkeiden onnistuneen täytäntöönpanon, 
minkä ansiosta sopimusten hallinnoinnista saatiin 
joustavaa. Tästä prosessista oli seurauksena tapaus -
kohtaisesti käytettävissä olevia tehokkaampia seu -
rantamekanismeja ja tiukempia päätöksiä sellaisia 
tilanteita varten, joissa täytäntöönpanossa ilmenee 
ongelmia.
Laatikko 7 ‑ Vastaus ensimmäiseen 
kappaleeseen
Novi Sadin kaupungin kuntaobligaatiot ovat mää -
ränsä perusteella Serbian paikallishallinnon toiseksi 
merkittävin lainanoton väline. Tällä ohjelmalla 
saavutetut tulokset vaikuttavat yhä markkinoihin 
vuonna 2014, ja onkin esimerkiksi suunniteltu, että 
myös Sabacin kaupunki ja Stara Pazovan kunta 
laskisivat liikkeeseen uusia kuntaobligaatioita. Kun -
taliitto vastaanottaa yhä pyyntöjä, joissa haetaan 
tukea kuntaobligaatioiden - lainojen vaihtoehdon 
- liikkeeseenlaskulle. Komissio on sitä mieltä, että 
Komission vastaus 43
Laatikko 11 – Vastaus kolmanteen 
kappaleeseen
Hanketta voidaan pitää hallituksen kuntarakenteille 
antamana kertaluonteisena tukena tilanteessa, 
jossa kunnat olivat vasta äskettäin ottaneet vastuun 
omien terveydenhoitolaitostensa laitteiden ja infra -
struktuurin huollosta ja hankinnasta.
Hankinnan tekohetkellä terveysministeriön oli 
tarkoitus hankkia lisää ajoneuvoja lisätarpeiden 
kattamiseen (kalustossa oli tarkoitus olla 1 000 ajo -
neuvoa, mutta Serbialla oli tuolloin ainoastaan 400 
ajoneuvoa, joista 252 oli EU:n lahjoittamia). Varat 
ovat kuitenkin alati niukentuneet, mistä syystä vain 
korjaukset ja satunnaiset hankinnat on ollut mahdol -
lista toteuttaa kuntien talousarvioiden puitteissa.
EU:n tekemää hankintaa voidaan luonnehtia hätäti -
lanteen sanelemaksi kiireelliseksi kunnostustoimin -
naksi, sillä tällaisia hankintoja ei ollut tehty ennen 
vuotta 1991 ja järjestelmä tarvitsi näitä ajoneuvoja 
kipeästi. Muussa tapauksessa vaikutukset terveys -
palveluiden tarjontaan ja väestön terveyteen olisi -
vat olleet vakavia. 
Ajoneuvot ovat yhä maan uusimmat, ja ne ovat 
edelleen täydessä toiminnassa. Hankkeen avulla 
luodut paremmat valmiudet on siis pidetty yllä. 
Ajoneuvojen uusiminen riippuu maan tulevasta 
talouskehityksestä. 
Laatikko 12 ‑ Vastaus ensimmäiseen 
kappaleeseen
Komissio on yhtä mieltä siitä, että sisäisten tarkas -
tajien rekrytointi on vaikeaa tietyissä ministeriöissä. 
Serbia on kuitenkin ilmoittanut komissiolle, että 
sisäisen tarkastuksen tehtävä on perustettu 76 
talousarviovarojen käyttäjän organisaatioon (näistä 
55 on keskushallinnossa ja 21 paikallishallinnossa). 
Näiden käyttäjien osuus julkisesta taloudesta on 
90 prosenttia. Kaikkiin ministeriöihin on perustettu 
sisäisen tarkastuksen yksikkö, mutta kahdessa 
ministeriössä virkoja ei ollut vielä täytetty. Pienem -
mät talousarviovarojen käyttäjät voivat sen sijaan 
joko perustaa yhteisen sisäisen tarkastuksen yksi -
kön tai tehdä sopimuksen sellaisen talousarviovaro -
jen käyttäjän kanssa, johon on perustettu sisäisen 
tarkastuksen tehtävä, ja käyttää sen tarkastajia.Laatikko 10 – Vastaus ensimmäiseen 
kappaleeseen
Poliisivoimien uudistamista koskevan hankkeen 
tarjouskilpailu epäonnistui siksi, että ainoa hakemus 
oli jätetty muodollisen määräajan umpeuduttua. 
Edunsaaja (sisäministeriön sisäasiain yksikkö) oli 
edelleen sitoutunut hankkeeseen tarjouskilpailun 
epäonnistumisen jälkeenkin, mutta yksikön riippu -
mattomuuden ja riittävän henkilöstön puute ja sisä -
ministeriön ylemmän johdon tuen riittämättömyys 
vaikuttivat yhä sisäisen valvonnan osaston valmiuk -
siin torjua vaikuttavalla tavalla korruptiota poliisivoi -
missa. Kumppaniosapuolen edustuston päällikkö ja 
lähettiläs ovat lähettäneet ministerille kirjeitä, joissa 
on nimenomaisesti käsitelty näitä kysymyksiä.
Laatikko 11 – Vastaus ensimmäiseen 
kappaleeseen
Komissio on jo hyödyntänyt tästä tapauksesta saa -
tuja kokemuksia. Vuoden 2012 IPA -ohjelmassa oike -
usjärjestelmän tietotekniikan alan osalta on otettu 
ensimmäisenä toimena käyttöön tarveanalyysi. 
Lisätukea voidaan antaa vasta tämän tarveanalyysin 
tekemisen jälkeen.
Laatikko 11 – Vastaus toiseen 
kappaleeseen
Komissio on yhtä mieltä siitä, että selkeän aluepo -
liittisen kehyksen puuttuminen oli kestävyysriski. 
Ehdotettavissa ei kuitenkaan ollut mitään yhtä 
tiettyä EU -mallia, sillä organisaationäkökohdat on 
määriteltävä kansallisesti Serbian hallituksen poliit -
tisena päätöksenä. Kestävyys nousi huolenaiheeksi 
silloin, kun ilmeni, että Serbia ei saisi aluepoliittista 
ja lainsäädäntökehystä laadittua menettelyn alku -
vaiheessa eikä myöskään otettua käyttöön selkeitä 
rahoitusmekanismeja. Komissio painottaa, että 
kaikki EU -rahoitetut aluekehitysvirastot ovat säilyn -
eet toimintakykyisinä hankkeen ja EU:n rahoituksen 
päätyttyä. Vaikka nämä virastot ovat edelleen pit -
kälti riippuvaisia hankkeesta, useimmat niistä ovat 
saaneet alueellista tunnustusta ja hyötyvät rajat ylit -
tävää yhteistyötä koskevista ohjelmista, saavat kan -
sallisia varoja, kahdenvälistä rahoitusta sekä lisäksi 
yksityistä tuloa tarjoamalla erilaisia liike -elämän 
palveluita. Tästä ohjelmasta on opittu se, että on tär -
keää jaksottaa toimet selkeästi niin, että esimerkiksi 
strategisen/lainsäädäntökehyksen käyttöönotto on 
ennakkoedellytys lisätuen myöntämiselle.
Komission vastaus 44
66
Serbia valmistelee parhaillaan kattavaa julkisen 
varainhoidon uudistusohjelmaa, joka pohjautuu 
julkisen varainhoidon osajärjestelmien kokonaisval -
taiseen analyysiin. Tätä varten toteutetaan julkisia 
menoja ja taloudellista vastuuta koskeva arviointi. 
Kokonaisvaltainen ja luotettava julkisen varainhoi -
don uudistusohjelma on yksi keskeisistä vaatimuk -
sista, joita Serbiaan kohdistuu Euroopan unionin 
kanssa käytävissä liittymisneuvotteluissa, ja samalla 
yksi keskeinen osatekijä pitkän aikavälin uudistus -
ten suunnittelussa ja täytäntöönpanossa.
Julkisia menoja ja taloudellista vastuuta koskeva 
arviointi antaa Serbian hallitukselle tilannekatsauk -
sen julkisen varainhoidon yleisestä tehokkuudesta. 
Sen avulla on mahdollista arvioida nykytilannetta 
keskeisillä hallintoaloilla ja tunnistaa uuteen julkisen 
varainhoidon uudistusstrategiaan liittyvät rajoi -
tukset ja riskit. Tässä yhteydessä arvioidaan myös 
Serbian viranomaisten IPA -rakenteita.
67
Komissio on yhtä mieltä siitä, että EU:n taloudellis -
ten etujen suojaamiseksi tarvitaan lisätoimia. Sisäi -
sen tarkastuksen toimiala on perustettu asteittain, 
jotta hajautettuun hallinnointiin perustuva toiminta 
olisi mahdollista. Sisäisten tarkastajien ja tehtyjen 
tarkastusten määrä on kasvanut ajan myötä. Monet 
talousarvioviranomaiset ja edunsaajat eivät kuiten -
kaan ole vielä perustaneet talousarviojärjestelmä -
lain vaatimusten mukaista vaikuttavaa ja toimivaa 
sisäisen tarkastuksen järjestelmää. Sisäisten tar -
kastajien, keskitetystä talousarvion tarkastuksesta 
vastaavien henkilöiden ja valtion tarkastuselimen 
työ osoittaa, että sisäisen tarkastuksen painopis -
teenä on lakien noudattamisen tarkastaminen ja 
mahdollisten sääntöjenvastaisuuksien havaitsemi -
nen jälkikäteen. Painopisteen pitäisi kuitenkin vähi -
tellen siirtyä johdon vastuullisuuden periaatteen 
mukaisesti kohti tilannetta, jossa johtajat ovat itse 
vastuussa sellaisten asianmukaisten – ja sisäisen tar -
kastuksen tukemien – varainhoidon valvontaraken -
teiden luomisesta ja käyttöönotosta, joiden avulla 
sääntöjenvastaisuudet voidaan torjua jo etukäteen.Tätä kysymystä käsitellään neuvotteluissa 32 luvun 
puitteissa, joten edistystä voidaan odottaa, ja edis -
tystä valvotaan tässä suhteessa tarkasti ennen kuin 
asianomainen luku saatetaan päätökseen.
Laatikko 12 – Vastaus toiseen 
kappaleeseen
Komissio myöntää, että koulutetun henkilöstön 
pitäminen keskeisissä hallintorakenteissa on vaikeaa, 
ja pitää tätä horisontaalisena haasteena ehdokasval -
tioissa. Tilanteen kehittymistä seurataan neuvotte -
lujen aikana kaikilla aloilla, sillä luku voidaan saattaa 
päätökseen vasta sitten, kun kansallinen lainsää -
däntö on täysin yhdenmukainen EU:n lainsäädännön 
kanssa ja kun hallinnolliset valmiudet katsotaan riit -
täviksi EU:n politiikkojen täytäntöönpanon kannalta.
48
Toimenpiteitä kestävyyteen liittyvien puutteiden 
korjaamiseksi on jo toteutettu. Vuoden 2014 tulos -
perusteisen seurannan aikatauluun kuuluu useita 
jälkikäteen tehtäviä tulosperusteisia seurantatoimia, 
joiden tarkoituksena on tarkistaa IPA -hankkeiden 
tulosten keskipitkän ja pitkän aikavälin kestävyys.
59
Serbian liittymisneuvottelut aloitettiin muodollisesti 
tammikuussa 2014 oikeusvaltiota koskevilla luvuilla 
(oikeuslaitosta ja perusoikeuksia koskevalla 23 luvulla 
ja oikeutta, vapautta ja turvallisuutta koskevalla 24 
luvulla), ja neuvotteluissa painotettiin erityisesti tar -
vetta varmistaa toimiva ja ennakoitavissa oleva oike -
usvaltioympäristö, jolla tuetaan laaja -alaisesti hallin -
toympäristön myönteistä kehitystä. Tämä tarkoittaa 
etenkin sitä, että ensisijaiseksi tavoitteeksi otetaan 
vaikuttava ja ennaltaehkäisevä korruption torjuntaa 
kaikilla tasoilla ja kaikilla aloilla, myös hanketasolla.
61
Monialaisia kysymyksiä on kaikkina ohjelmatyökau -
sina tarkasteltu osana yleisiä oikeusvaltiokysymyk -
siä. Vaikka näitä kysymyksiä ei ole viime vuosina 
suorasanaisesti mainittu, komissio käsittelee niitä 
monialaisesti. Komissio kuitenkin myöntää, että 
nimenomaiset viittaukset näihin kysymyksiin luulta -
vasti selkiyttäisivät asiaa.
Komission vastaus 45
74 b)
Komissio myöntää, että aikaisempien hankkeiden 
täytäntöönpanossa on ollut yksittäisiä ongelmia, 
joihin hankintaviranomainen on puuttunut turvatak -
seen sopimuksen täytäntöönpanon ja varmistaak -
seen sopimuksen talousnäkökohtien moitteettoman 
hallinnoinnin. Monimutkaiset säännöt ja teknisesti 
vaativat tarjouskilpailumenettelyt ovat johtaneet tar -
jouskilpailujen epäonnistumiseen, ja ne on kumottu, 
kun tarjouskilpailut on järjestetty uudelleen.
74 c)
Komissio myöntää, että koulutetun henkilöstön 
rekrytointi hallintorakenteisiin ja pitäminen näissä 
tehtävissä on vaikea ja monialainen haaste ehdo -
kasvaltioissa. Tilanteen kehittymistä seurataan 
neuvotteluissa, sillä luku voidaan saattaa päätök -
seen vasta, kun kansallinen lainsäädäntö on saatu 
täysin yhdenmukaiseksi EU:n lainsäädännön kanssa 
ja hallinnolliset valmiudet katsotaan riittäviksi EU:n 
politiikkojen täytäntöönpanon kannalta.
76
Serbia valmistelee parhaillaan kattavaa julkisen 
varainhoidon uudistusohjelmaa, joka pohjautuu 
julkisen varainhoidon osajärjestelmien kokonaisval -
taiseen analyysiin. Tätä varten toteutetaan julkisia 
menoja ja taloudellista vastuuta koskeva arviointi. 
Kokonaisvaltainen ja luotettava julkisen varainhoi -
don uudistusohjelma on yksi keskeisistä vaatimuk -
sista, joita Serbiaan kohdistuu Euroopan unionin 
kanssa käydyissä liittymisneuvotteluissa, ja samalla 
yksi keskeinen osatekijä pitkän aikavälin uudistus -
ten suunnittelussa ja täytäntöönpanossa.
78
Monialaisia kysymyksiä on kaikkina ohjelmatyökau -
sina tarkasteltu osana yleisiä oikeusvaltiokysymyksiä. 
Vaikka näitä kysymyksiä ei ole viime vuosina nimen -
omaisesti mainittu, komissio käsittelee niitä monia -
laisesti. Komissio kuitenkin myöntää, että nimen -
omaiset viittaukset luultavasti selkiyttäisivät asiaa.70
Komissio on ottanut käyttöön toimenpiteitä, joiden 
tarkoituksena on lieventää henkilöstön suureen vaih -
tuvuuteen liittyviä riskejä. Nykyisessä keskitetyssä 
kehyksessä henkilöstö osallistuu aktiivisesti edustus -
ton tehtävien hoitamiseen, jotta se saisi käytännön 
kokemusta todellisista tapauksista ennen kuin se 
ryhtyy itse hoitamaan kyseisiä tehtäviä jatkossa käyt -
töön otettavassa hajautetussa kehyksessä. Näihin 
tehtäviin kuuluu arviointikomiteoiden työn tarkkai -
leminen sekä osallistuminen hankkeita koskeviin pai -
kalla tehtäviin tarkastuksiin ja tarkastuskäynteihin.
71
Ilmiantajien suojelun parantaminen on tärkeä 
seikka, joka on nostettu esiin jo 23 lukua koskevassa 
arviointikertomuksessa. Toimivan ilmiantajien suo -
jelujärjestelmän kehittämisen olisi oltava keskeisellä 
sijalla toimintasuunnitelmassa, jota Serbia parhail -
laan laatii täyttääkseen kyseisen luvun avaamise -
dellytyksen. Lakiluonnos ilmiantajien suojelusta on 
laadittu, ja se on määrä hyväksyä.
Johtopäätökset ja suositukset
74 a)
Komissio myöntää, että hankesuunnittelussa 
on ollut tiettyjä puutteita, erityisesti varhaisissa 
IPA-hankkeissa. Näin ollen komissio on parantanut 
alakohtaisia selvityksiään tältä osin. IPA I:n (2007-
2012) täytäntöönpanosta saatuja kokemuksia on 
tarkasteltu IPA -rahoitetuissa alakohtaisissa arvioin -
neissa. Näiden arviointien pohjalta laaditut suosi -
tukset on annettu työryhmille, ja suosituksia tarkas -
tellaan parhaillaan IPA II -ohjelmatyön puitteissa. 
Osa näistä alakohtaisissa arvioinneissa käsitellyistä 
suosituksista on jo otettu huomioon uudessa IPA 
II -kehyksessä (asetus (EU) N:o 231/2014), yhtei -
sessä täytäntöönpanoasetuksessa (asetus (EU) N:o 
236/2014) ja kunkin yksittäisen edunsaajan kanssa 
solmittavien puitesopimusten luonnoksissa.
Komission vastaus 46
keskeisten tulosten ja suositusten täytäntöönpa -
notoimenpiteissä on edistytty niin alojen kuin 
tukimuotojen osalta. Tämän ohella komission on IPA 
II:n lainsäädäntökehyksen mukaiset raportointivaa -
timukset täyttävän seuranta- ja raportointijärjes -
telmän perustamisen puitteissa tarkoitus selvittää, 
onko mahdollista luoda vaikuttava ja kustannuste -
hokas raportointiväline, jota voitaisiin soveltaa myös 
tarjouskilpailumenettelyyn ja joka voisi perustua 
nykyisiin välineisiin. Laajentumisasioiden pääosas -
ton hiljan päivittämien arviointia koskevien poliit -
tisten suuntaviivojen mukaisesti aikomuksena on 
lisäksi tarkistaa nykyisiä seurantakäytänteitä ja -väli -
neitä sekä lisätä arviointi- ja seurantatoimien välistä 
synergiaa, minkä avulla voidaan varmistaa aiempien 
tulosten ja suositusten johdonmukainen seuranta.
80 c)
Komissio hyväksyy tämän suosituksen ja aikoo ottaa 
sen huomioon parantamalla tukitoimenpiteiden 
loogista viitekehystä IPA II:n toimenpideasiakirjoissa 
etenkin toimenpiteiden tulosten ja tuotosten osalta 
sekä parantamalla toimenpideasiakirjojen liitteinä 
olevia tarvearviointiasiakirjoja.
80 d)
Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Tämä suositus 
on käytännössä jo suurelta osin otettu huomioon, 
sillä vuoden 2012 IPA -ohjelmatyöstä lähtien ehtoja 
on käytetty kohdennetusti, ne on määritelty alakoh -
taisissa ja hankeselvityksissä selkeästi ja mitattavissa 
olevassa muodossa ja niiden täyttymistä on valvottu 
täytäntöönpanon aikana. Monia hankkeita on lykätty 
ohjelmatyössä, mikäli olennaiset ennakkoehdot eivät 
ole täyttyneet. Komission tarkoituksena on kuiten -
kin valvoa ehtojen täyttymistä entistä tiukemmin, 
ja komissio on tehnyt selväksi Serbian hallitukselle, 
että vain täysin toteutusvalmiit hankkeet otetaan 
huomioon ohjelmatyössä. Tätä toimintatapaa tue -
taan edelleen infrastruktuurin osalta perustamalla 
yhtenäinen hankevalmistelukehys, jossa kaikkia 
hankkeita arvioidaan yksittäin niiden kehittyneisyy -
den (ja ehtojen täyttymisen) mukaan.80 a)
Komissio hyväksyy suosituksen. Priorisointi- ja 
valintaprosessi on yleisesti ottaen parantunut jo IPA 
I -kehyksen aikana. Lisäedistystä odotetaan tapahtu -
vaksi IPA II -hankkeissa, kun samalla otetaan käyt -
töön hiljattain kehitetty uusi menettely ja siirrytään 
alakohtaiseen lähestymistapaan, jolla parannetaan 
toimintapoliittisten painopisteiden ja tukiohjelmien 
välisiä yhteyksiä. Ohjelmatyön keskeiset toimintapo -
liittiset painopisteet otetaan huomioon maakohtai -
sessa strategia -asiakirjassa, ja aukkokohtia arvioi -
daan vuosittain komission strategia -asiakirjassa ja 
edistymiskertomuksissa. Kun liittymisneuvottelut on 
aloitettu, ohjelmatyön tulisi kullakin hallintoalalla 
kytkeytyä suoraan painopisteisiin, jotka on mää -
ritelty asianomaisissa luvuissa, tarvittaessa ensin 
arviointikertomuksissa ja myöhemmin avaamis- tai 
päättämisedellytyksissä. Lisäksi investointialalla on 
odotettavissa parannus, joka perustuu liikenne-, 
energia-, ympäristö- ja liiketoimintainfrastruktuuria 
koskeville strategisille hankkeille kehitettävään kan -
salliseen yhtenäiseen hankevalmistelukehykseen. 
Hallituksen hyväksynnän jälkeen tämän kehyksen on 
tarkoitus toimia yhtenäisenä perustana infrastruk -
tuurihankkeiden IPA -tuelle.
80 b)
Komissio hyväksyy suosituksen. Hankkeiden täy -
täntöönpanosta saatuja - eri valtioiden ja/tai alojen 
kannalta merkityksellisiä - kokemuksia on jo jaettu 
temaattisten alakohtaisten arviointien puitteissa, 
ja etenkin IPA I:n (2007-2012) täytäntöönpanosta 
saatuja kokemuksia on tarkasteltu IPA -rahoitetuissa 
alakohtaisissa arvioinneissa. Tämän johdosta osa 
näistä alakohtaisissa arvioinneissa käsitellyistä 
suosituksista on jo otettu huomioon uudessa IPA 
II -kehyksessä (asetus (EU) N:o 231/2014), yhtei -
sessä täytäntöönpanoasetuksessa (asetus (EU) N:o 
236/2014) ja kunkin yksittäisen edunsaajan kanssa 
solmittavien puitesopimusten luonnoksissa. Suosi -
tukset otetaan myös soveltuvin osin huomioon IPA 
II -ohjelmatyössä. Sisäistä seurantaa ja raportointia 
varten on laadittu erityinen taulukko, josta käy 
ilmi, miten aikaisempiin arviointeihin perustuvien 
Komission vastaus 47
81 b)
Komissio hyväksyy tämän suosituksen ja pitää 
toivottavana kansalaisjärjestöjen tiiviimpää osal -
listumista poliittisiin ja ohjelmatyön prosessei -
hin. Komissio on kuitenkin sitä mieltä, että nämä 
toimenpiteet on pitkälti jo toteutettu. Komissio 
on jo antanut IPA -tukea sellaisen viraston perus -
tamiseksi, joka vastaa yhteistyöstä kansalaisyh -
teiskunnan edustajien kanssa. Virasto perustettiin 
vuonna 2010. Vuonna 2010 kansalliset viranomaiset 
perustivat lisäksi SECO -nimisen mekanismin (sector 
civil society organisations, alakohtaiset kansa -
laisjärjestöt), jonka kautta kansalaisyhteiskunnan 
edustajat voivat osallistua IPA -tuen suunnitteluun, 
ohjelmatyöhön ja valvontaan. SECO -mekanismi on 
organisoitu aloittain. Kansalaisjärjestöjen edustajia 
on rekisteröity kultakin alalta. IPA -tukea on annettu 
teknisen avun välityksellä SECO -mekanismin suun -
nitteluun ja sen laaja -alaisempaa politiikan suunnit -
telua tukevan vaikutuksen vahvistamiseen. Vaikka 
kansalaisjärjestöjä on kuultu säännöllisesti IPA -oh-
jelmatyöstä, järjestöt ovat aikaisemmin hyödyntä -
neet tätä mekanismia varsin rajoitetusti.
81 c)
Komissio hyväksyy tämän suosituksen ja aikoo 
antaa suuntaviivoja sen varmistamiseksi, että 
hankesuunnitteluvaiheessa arvioidaan tarvittaessa 
korruption torjunnan ja muiden hyvää hallintotapaa 
koskevien alakohtaisten toimenpiteiden tarve.
81 d)
Komissio hyväksyy tämän suosituksen ja varmistaa, 
että maaliskuun 2014 akkreditointi- ja hallintovas -
tuun siirtopäätöksen puitteissa tehty tarkastustyö 
otetaan huomioon julkisen varainhoidon uudistus -
prosessin yhteydessä.80 e)
Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Aikomuk -
sena on sisällyttää koko hanketta koskeva paran -
nettu kirjausketju edelleenvaltuutetun tulojen 
ja menojen hyväksyjän vuodelta 2014 laatimaan 
kertomukseen. Tämä koskee näin ollen vuoden 
2014 varmennusstrategiaan sisältyviä sopimuksia 
ja vuoden 2014 ja sen jälkeisten vuosien tarkastus -
suunnitelmia. Tarkastusten ja paikalla toteutettujen 
seurantatoimien tulokset, havainnot ja suositukset 
esitetään yhteenvetokertomuksissa, jotka sisältävät 
koko hanketta/alaa koskevat tiedot. Näitä kerto -
muksia parannetaan niin, että ne tukevat suositus -
ten antamista ja noudattamista.
80 f)
Komissio hyväksyy tämän suosituksen ja aikoo 
perustaa järjestelmän, jolla sisällytetään otoksia 
tämänkaltaisista tarkastuksista komission vuotui -
seen tarkastussuunnitelmaan ja paikalla tehtävien 
tarkastusten suunnitelmaan.
81 a)
Komissio hyväksyy suosituksen. Komissio tukee 
parhaillaan julkisia menoja ja taloudellista vastuuta 
koskevaa arviointia, jonka tarkoituksena on tarjota 
Serbian hallitukselle laaja -alainen tilannekatsaus 
julkisen varainhoidon tehokkuudesta. Tarkoituksena 
on arvioida keskeisten hallintoalojen tilannetta ja 
tunnistaa uuteen julkisen varainhoidon uudistusstra -
tegiaan liittyvät rajoitukset ja riskit. Tässä yhtey -
dessä arvioidaan myös Serbian viranomaisten IPA -ra-
kenteita. Serbia valmistelee parhaillaan kattavaa 
julkisen varainhoidon uudistusohjelmaa, joka pohjaa 
julkisen varainhoidon osajärjestelmien kokonaisval -
taiseen analyysiin. Edistymistä ohjataan ja valvotaan 
tiukasti neuvotteluissa, joita käydään varainhoidon 
valvontaa koskevan 32 luvun puitteissa.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?
Maksuttomat julkaisut:
•  yksi kappale: 
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
•  enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat: 
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm), 
muissa kuin EU‑maissa sijaitsevista lähetystöistä ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm), 
ottamalla yhteyttä Europe Direct ‑palveluun ( http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm) 
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).
(*)  Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit  
tai hotellit voivat periä puheluista maksun.
Maksulliset julkaisut:
• EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu).
Maksulliset tilaukset:•  Euroopan unionin julkaisutoimiston myyntiedustajalta 
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_fi.htm).
QJ-AB-14-019-FI-N  ISSN 1977-5792
Tässä kertomuksessa arvioidaan, oliko 
EU:n tuki – noin 1,2 miljardia euroa 
kaudella 2007–2013  – Serbian EU:n jäsenyyteen 
valmistautumisen kannalta vaikuttavaa. 
Tarkastetuissa hankkeissa saatiin aikaan 
suunnitellut tuotokset, mutta hankkeita 
vaivasivat suunnitteluun, täytäntöönpanoon 
ja kestävyyteen liittyvät puutteet. Yleisesti 
ottaen tilintarkastustuomioistuin toteaa, 
että  komissio painottaa perustellusti 
entistä  enemmän hallintokysymyksiä 
suunnitellessaan apua Serbialle ja että 
EU:n  tuki  auttaa Serbiaa vaikuttavalla 
tavalla  rakenneuudistusten toteuttamisessa 
ja julkisen varainhoidon parantamisessa.
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN