Euroopan komissio kuuli Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaista (EFSA), jolta saatiin urheiluelintarvikkeita koskevaa tieteellistä ja teknistä tukea. EFSA kokosi ravitsemus- ja terveysväitteitä koskevan tieteellisen ohjeistuksen sekä aikuisille tarkoitetut ravintovertailuarvot, joilla on merkitystä urheilijoille, ja ilmoitti komissiolle, että sen ohjeistus edelleenkään poikkea suosituksista, jotka esitettiin vuonna 2001 annetussa elintarvikealan tiedekomitean (SFC) raportissa sellaisten elintarvikkeiden koostumuksesta ja eritelmistä, jotka on tarkoitettu erityisesti urheilijoille korvaamaan erittäin voimakkaan lihasponnistuksen aiheuttamaa kulutusta.

Tämän kertomuksen tarkoituksena on täyttää vaatimus, joka on asetettu komissiolle imeväisille ja pikkulapsille tarkoitetuista ruoista, erityisiin lääkinnällisiin tarkoituksiin tarkoitetuista elintarvikkeista ja painonhallintaan tarkoitetuista ruokavalionkorvikkeista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston (EU) N:o 609/2013, jäljempänä FSG-asetus', 13 artiklassa. Kyseisen artiklan mukaan komissio toimittaa Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaista kuultuaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen urheilijoille tarkoitettuja elintarvikkeita, jäljempänä 'urheiluelintarvikkeet', koskevien säännösten mahdollisesta tarpeellisuudesta.

Direktiivin 2009/39/EY 9 artiklan mukaan erityisravinnoksi tarkoitettujen elintarvikkeiden osalta on noudatettava merkintävaatimuksia, joista säädetään myytäväksi tarkoitettujen elintarvikkeiden merkintöjä, esillepanoa ja mainontaa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annetussa direktiivissä 2000/13/EY (direktiivi 2000/13/EY on korvattu elintarviketietojen antamisesta kuluttajille annetulla asetuksella (EU) N:o 1169/2011). Lisäksi direktiivi 2009/39/EY sisältää kyseisiä tuotteita varten joitakin erityisiä merkintöjä ja koostumusta koskevia vaatimuksia, joita käsitellään yksityiskohtaisemmin tämän kertomuksen 6 luvussa. Toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ovat vastuussa sen varmistamisesta, että erityisravinnoksi tarkoitetut elintarvikkeet vastaavat direktiivin 2009/39/EY säännöksiä.

Direktiivin 2009/39/EY 3 artiklassa säädetään yleisestä vaatimuksesta, jonka mukaan valmisteiden luonteen ja koostumuksen on oltava sellaiset, että ne ovat sopivia sen erityisen ravitsemuksellisen tavoitteen kannalta, johon ne on tarkoitettu. Direktiivin 2009/39/EY 4 artiklan mukaan sen kattamiin erityisravinnoksi tarkoitettujen elintarvikkeiden ryhmiin sovellettavat erityiset säännökset annetaan erityisdirektiiveillä. Näihin ryhmiin kuuluvat muun muassa "elintarvikkeet, jotka on tarkoitettu erityisesti urheilijoille korvaamaan erittäin voimakkaan lihasponnistuksen aiheuttamaa kulutusta". Käsite erityisravinnoksi tarkoitetuista elintarvikkeista luotiin vuonna 1989, ja sen jälkeen urheiluelintarvikkeita varten ei ole annettu erityisiä sääntöjä. Tämän seurauksena kun kyseiset tuotteet luokitellaan erityisravinnoksi tarkoitetuiksi elintarvikkeiksi, tuotteiden on noudatettava yksinomaan direktiivin 2009/39/EY yleisempiä sääntöjä.

Elintarvikkeiden on noudatettava asetuksen (EY) N:o 178/2002 säännöksiä (ns. yleinen elintarvikelainsäädäntö). Kuitenkin koska urheiluelintarvikkeet voidaan luokitella joko 1) erityisravinnoksi tarkoitetuiksi elintarvikkeiksi direktiivin 2009/39/EY mukaisesti 20. heinäkuuta 2016 saakka, jolloin tämä direktiivi kumotaan tai 2) tavanomaiseen käyttöön tarkoitetuiksi elintarvikkeiksi, jolloin sovelletaan asiaa koskevia elintarvikelainsäädännön horisontaalisia sääntöjä, elintarvikkeiden käsittely vaihtelee eri jäsenvaltioissa. Jotkin jäsenvaltiot edellyttävät ilmoitusta urheiluelintarvikkeista, jotka on luokiteltu erityisravinnoksi tarkoitetuiksi elintarvikkeiksi, direktiivin 2009/39/EY mukaisesti, ja ne ovat lisäksi antaneet muita erityissääntöjä (esim. määritelmä, koostumus, merkinnät). Urheiluelintarvikkeet, joita ei ole luokiteltu erityisravinnoksi tarkoitetuiksi elintarvikkeiksi ja joihin sovelletaan elintarvikelainsäädännön horisontaalisia sääntöjä, saattavat edellyttää ilmoitusta kansallisella tasolla vahvistettuja elintarvikkeita ja ravintolisiä koskevan lainsäädännön mukaisesti.

Tiedot urheiluelintarvikkeiden erityisistä ravitsemuksellisista ominaisuuksista ja niiden hyödyllisistä vaikutuksesta urheilijoiden terveyteen voidaan ilmoittaa joko direktiivin 2009/39/EY 9 artiklan mukaisesti pakollisena vaatimuksena, jos urheiluelintarvikkeet luokitellaan erityisravinnoksi tarkoitetuiksi elintarvikkeiksi, tai hyväksyttynä väitteenä asetuksen (EY) N:o 1924/2006 mukaisesti, jos urheiluelintarvikkeet luokitellaan tavanomaiseen kulutukseen tarkoitetuiksi elintarvikkeiksi ja niihin sovelletaan elintarvikelainsäädännön horisontaalisia sääntöjä. Kuluttajilla ei yleensä ole keinoja tunnistaa, minkä lainsäädännön mukaisesti tiedot annetaan, eikä tietää, onko väite hyväksytty asetuksessa (EY) N:o 1924/2006 säädetyn menettelyn mukaisesti. Kuluttajatutkimuksen tulokset osoittavat, että kuluttajien luottamus väitteisiin, joita ei ole hyväksytty, ei ole alhaisempi kuin luottamus hyväksyttyihin väitteisiin. Vaikka kuluttajatutkimuksen perusteella pääteltiin, että tiedot urheiluelintarvikkeiden odotetuista tuloksista tai vaikutuksista ovat tärkeitä urheilijoille, voidaan kuitenkin kyseenalaistaa se, millainen vaikutus väitteellä on urheiluelintarvikkeita ostettaessa.

Urheilijat käyttävät enemmän urheiluelintarvikkeita urheilua kuin muuta toimintaa varten, ja he ovat valmiita maksamaan tuotteista enemmän kuin elämäntapakäyttäjät. Tilanne on päinvastainen niiden tuotteiden osalta, jotka eivät liity urheiluun tai liikuntaan. Urheilijat käyttävät urheiluelintarvikkeita elämäntapakäyttäjiä harvemmin muun fyysisen ponnistuksen kuin urheilun yhteydessä. Molemmat kuluttajaryhmät ilmoittivat urheiluelintarvikkeiden käytön pääasialliseksi syyksi energian lisäämisen ja palautumisen helpottamisen.

Urheilijoilla ja elämäntapakäyttäjillä on hyvin erilainen tietämys urheiluun liittyvistä ravitsemuksellisista tarpeista sekä tuotteista ja niiden ominaisuuksista. Mitä yleisempi urheiluelintarvikkeiden käyttötarkoitus on, sitä laajempaa on käyttö eri kuluttajaryhmissä.

Urheilijat ja elämäntapakäyttäjät katsoivat, että merkinnöissä on merkitystä seuraavilla tiedoilla: ainesosat (tärkein tieto), odotetut tulokset ja vaikutukset sekä käyttöohjeet, sivuvaikutukset, varoitukset mahdollisesta yliannostuksesta sekä luonnollisten ainesosien ja menettelyjen käyttö valmistuksessa. Mainitussa kahdessa kuluttajaryhmässä tärkeysjärjestys on kuitenkin hieman erilainen. Urheilijat ovat enemmän kiinnostuneita odotetuista tuloksista tai vaikutuksista, kun taas elämäntapakäyttäjät ovat kiinnostuneempia sivuvaikutuksista tai luonnollisten ainesosien käytöstä.

Jos urheiluelintarvikkeita ei luokitella erityisravinnoksi tarkoitetuiksi elintarvikkeiksi, on mahdollisesti noudatettava vaatimuksia, jotka sisältyvät joihinkin seuraavista horisontaalisen elintarvikelainsäädännön säädöksistä: 1) asetus (EY) N:o 1924/2006 elintarvikkeita koskevista ravitsemus- ja terveysväitteistä; 2) asetus (EY) N:o 1925/2006 vitamiinien, kivennäisaineiden ja eräiden muiden aineiden lisäämisestä elintarvikkeisiin (ns. "ravitsemuksellisesti täydennetyt elintarvikkeet"); 3) asetus (EY) N:o 1169/2011 elintarviketietojen antamisesta kuluttajille; 4) direktiivi 2002/46/EY ravintolisistä ja 5) asetus (EY) N:o 258/97 uuselintarvikkeista ja elintarvikkeiden uusista ainesosista (asetus kumotaan 1. tammikuuta 2018 alkaen asetuksella (EU) 2015/2283 uuselintarvikkeista). Verrattuna direktiiviin 2009/39/EY nämä säädökset eroavat siinä, mitä tietoja kuluttajille voidaan toimittaa ja miten tiedot toimitetaan, sekä kyseessä olevien tuotteiden koostumusten osalta. Näitä eroja analysoidaan yksityiskohtaisesti tämän kertomuksen luvussa 6.

5.FSG-asetuksen tuomat muutokset

Komissio antoi vuonna 2011 lainsäädäntöehdotuksen, jolla yksinkertaistetaan erityisravinnoksi tarkoitettuihin elintarvikkeisiin sovellettavaa lainsäädäntöä. Ehdotuksella pyrittiin poistamaan erityisravinnoksi tarkoitettujen elintarvikkeiden käsite kumoamalla direktiivi 2009/39/EY sekä sen perusteella annetut erityisdirektiivit ja korvaamalla ne uudella lainsäädännöllä, joka kattaa ainoastaan elintarvikkeet, jotka on tarkoitettu tietyille muita herkemmille kuluttajaryhmille ja joiden osalta koostumusta ja tietojen antamista koskevat säännöt ovat siten perusteltuja. Tällä muutoksella on merkitystä erityisesti urheiluelintarvikkeiden kannalta, koska on usein vaikeaa ymmärtää, onko tiettyä elintarviketta pidettävä urheilijoille erityisravinnoksi tarkoitettuna elintarvikkeena vai tavanomaiseen kulutukseen tarkoitettuna elintarvikkeena, jota on vahvistettu tietyillä ravinteilla ja johon liittyy urheilijoille suunnattu terveysväite. Tämä johti myös lainsäädännön katvealueiden hyväksikäyttöön eli alan toimijat noudattivat joko direktiiviä 2009/39/EY tai muita elintarvikelainsäädännön horisontaalisia säännöksiä sen mukaan, mikä niille oli edullisinta (luku 4, kohta 4.2.)

Komissio suoritti ehdotuksen laatimisen yhteydessä vaikutusten arvioinnin, jonka perusteella urheiluelintarvikkeet jätettiin sen soveltamisalan ulkopuolelle. Ehdotuksen mukaan urheiluelintarvikkeiden, jotka on tällä hetkellä saatettu markkinoille direktiivin 2009/39/EY mukaisesti, on vastattava EU:n elintarvikelainsäädännön asiaa koskevia horisontaalisia sääntöjä 20. heinäkuuta 2016 jälkeen, kun FSG-asetusta aletaan soveltaa.

6.Tiivistelmä urheiluelintarvikkeisiin liittyvistä kysymyksistä 20. heinäkuuta 2016 jälkeen

Tässä luvussa esitetään yksityiskohtainen analyysi siitä, mitä vaikutuksia aiheutuu erityisravinnoksi tarkoitetuiksi elintarvikkeiksi luokiteltujen urheiluelintarvikkeiden osalta, kun niihin sovelletaan elintarvikelainsäädännön horisontaalisia sääntöjä 20. heinäkuuta 2016 jälkeen, jolloin (direktiivin 2009/39/EY kumoamisen jälkeen) ei ole erityistä lainsäädäntöä, ja onko tarpeen antaa erityistä lainsäädäntöä kyseisiä tuotteita varten. Tavanomaiseen kulutukseen tarkoitetuiksi elintarvikkeiksi luokitelluille urheiluelintarvikkeille, joihin sovelletaan elintarvikelainsäädännön horisontaalisia sääntöjä, ei aiheudu muutoksia.

6.1.Elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvät näkökohdat

Yleisen elintarvikeasetuksen 14 artiklassa säädetään, että markkinoille ei saa saattaa elintarvikkeita, jotka eivät ole turvallisia, ja määritetään se, milloin elintarviketta ei pidetä turvallisena. Asetuksen 17 artiklan mukaan elintarvikealan toimijoiden on huolehdittava siitä, että elintarvikkeet täyttävät asiaankuuluvat vaatimukset. Jäsenvaltioiden on pantava elintarvikelainsäädäntö täytäntöön. Näitä säännöksiä sovelletaan jo nyt urheiluelintarvikkeisiin samoin kuin kaikkiin elintarvikkeisiin.

Näin ollen erityisravinnoksi tarkoitetuiksi elintarvikkeiksi luokiteltujen urheiluelintarvikkeiden osalta ei aiheudu yleisiin turvallisuusvaatimuksiin liittyviä muutoksia, kun niihin sovelletaan elintarvikelainsäädännön horisontaalisia sääntöjä.

6.2.Kuluttajasuojaan liittyvät näkökohdat

Tällä hetkellä erityisravinnoksi tarkoitetuiksi elintarvikkeiksi luokiteltujen urheiluelintarvikkeiden on noudatettava tietojen antamiseen liittyviä erityisiä lisävaatimuksia verrattuna urheiluelintarvikkeisiin, joita ei ole sellaisiksi luokiteltu. Tältä osin tilanteen kehittyminen 20. heinäkuuta 2016 jälkeen urheiluelintarvikkeiden osalta voidaan kuvata seuraavasti.

Urheiluelintarvikkeiden erityisiä ravitsemuksellisia ominaisuuksia koskevat tiedot ja soveltuvuus

Direktiivin 2009/39/EY 9 artiklan mukaan valmisteen myyntinimitykseen on liitettävä maininta sen erityisistä ravitsemuksellisista ominaisuuksista, koostumusta koskevista erityistekijöistä sekä erityisistä valmistusmenetelmistä, joiden takia valmisteella on sen erityiset ravitsemukselliset ominaisuudet. Lisäksi direktiivissä 2009/39/EY edellytetään, että elintarvikkeisiin voidaan merkitä, että erityisravinnoksi tarkoitettuja elintarvikkeita pidetään kaupan siten, että soveltuvuus ilmoitettuihin ravitsemuksellisiin tarkoituksiin ilmaistaan. Direktiivin 2009/39/EY perusteella voidaan ilmoittaa, että tuotteesta saadaan ravitsemuksellisia ja terveyteen liittyviä hyötyjä, mutta tähän ei tarvita lupaa.

Heinäkuun 20. päivän 2016 jälkeen urheiluelintarvikkeita koskevat kuluttajatiedot on annettava asetuksen (EU) N:o 1169/2011 mukaisesti. Lisäksi kyseistä tuotteista vapaaehtoisesti annettavien tietojen, jotka täyttävät ravitsemus- ja terveysväitteiden määritelmän, on noudatettava asetusta (EY) N:o 1924/2006. Näin ollen urheiluelintarvikkeista voidaan käyttää ainoastaan kyseisen asetuksen nojalla sallittuja ravitsemus- ja terveysväitteitä.

Tällä hetkellä on jo hyväksytty seitsemän terveysväitettä, jotka on suunnattu urheilijoille, ja joitakin muita, joilla voi olla heille merkitystä. Urheilijoille suunnattuja terveysväitteitä olisi tuettava tieteellisellä näytöllä, joka koskee nimenomaan tätä kohderyhmää eikä koko väestöä. Joitakin aineita varten ei ole hyväksytty väitteitä, jotka koskevat kyseessä olevan tuotteen hyödyllisiä vaikutuksia urheilijoille, joskus jopa EFSA:n puoltavista päätelmistä huolimatta, koska väitteestä ei ole katsottu olevan hyötyä koko väestölle terveyspolitiikan kannalta (esim. "korkea natriumpitoisuus").

Tiedot urheiluelintarvikkeiden myyntinimityksestä ja niiden käyttötarkoituksesta

Direktiivissä 2009/39/EY edellytetään, että erityisiä ravitsemuksellisia ominaisuuksia koskevat tiedot ilmoitetaan. Direktiivin soveltamisalaan kuuluvien elintarvikkeiden on oltava tarkoitettu erityisravinnoksi ja ne on voitava selkeästi erottaa tavanomaiseen kulutukseen tarkoitetuista elintarvikkeista. Tämän perusteella elintarvikealan toimijat ovat nimittäneet tuotteita "urheiluelintarvikkeiksi" tai "urheilun yhteyteen sopivaksi tuotteeksi" ja antaneet ohjeita niiden asianmukaisesta käytöstä (esim. ennen harjoitusta, sen aikana tai sen jälkeen).

Asetuksen (EU) N:o 1169/2011 17 artiklan mukaan elintarvikkeen nimi kuuluu pakollisiin tietoihin ja sen on oltava elintarvikkeen virallinen nimi, jos se on määritetty EU:n tai kansallisella tasolla. Jos tällaista nimeä ei ole määritetty, elintarvikkeen nimen on oltava sen tavanomainen nimi, tai, jos tavanomaista nimeä ei ole tai tavanomaista nimeä ei käytetä, on annettava elintarviketta kuvaava nimi. Tätä säännöstä olisi sovellettava nimitykseen "urheiluelintarvike". Käyttöohjeiden osalta asetuksen 9 artiklan 1 kohdan f alakohdassa edellytetään pakollisena tietona käyttöohjetta, jos elintarvikkeen tarkoituksenmukainen käyttö ilman sitä on vaikeaa. Käyttöohjeet on asetuksen (EU) N:o 1169/2011 27 artiklan 1 kohdan l alakohdan mukaisesti laadittava sellaisiksi, että elintarviketta voidaan niiden avulla käyttää tarkoituksenmukaisesti. Lisäksi voidaan antaa vapaaehtoisia elintarviketietoja asetuksen (EU) N:o 1169/2011 V luvun mukaisesti.

6.3.Koostumusta koskevat näkökohdat

Kuten tämän kertomuksen luvun 4 kohdassa 4.1 selitettiin, erityisravinnoksi tarkoitettujen elintarvikkeiden on tällä hetkellä noudatettava yleistä vaatimusta siitä, että niiden koostumus on sellainen, että ne ovat sopivia sen erityisen ravitsemuksellisen tavoitteen kannalta, johon ne on tarkoitettu. Direktiiviin 2009/39/EY perustuvissa lainsäädäntökehyksissä asetuksen (EY) N:o 953/2009 liitteessä luetellaan tiettyjä aineita, joita voidaan lisätä ravitsemuksellisessa tarkoituksessa erityisruokavaliovalmisteisiin, myös urheiluelintarvikkeisiin. Ei ole kuitenkaan annettu säännöksiä näiden aineiden arvoista, kun niitä lisätään.