/* KOM/2010/0547 lopull. */ KOMISSION KERTOMUS TOISSIJAISUUS- JA SUHTEELLISUUSPERIAATTEISTA (17. kertomus, ”Parempi säädöskäytäntö vuonna 2009”)





[pic] | EUROOPAN KOMISSIO | Bryssel 8.10.2010 KOM(2010) 547 lopullinen KOMISSION KERTOMUS TOISSIJAISUUS - JA SUHTEELLISUUSPERIAATTEISTA (17. kertomus, ”Parempi säädöskäytäntö vuonna 2009”) KOMISSION KERTOMUS TOISSIJAISUUS- JA SUHTEELLISUUSPERIAATTEISTA(17. kertomus, ”Parempi säädöskäytäntö vuonna 2009”) JOHDANTO Tämä on toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamista koskeva 17. kertomus, jonka komissio esittää Eurooppa-neuvostolle, Euroopan parlamentille, neuvostolle ja kansallisille parlamenteille perussopimukseen liitetyn pöytäkirjan mukaisesti[1]. Tämä kertomus kattaa vuoden 2009, jolloin Nizzan sopimus oli vielä voimassa, ja siinä selitetään lyhyesti 1. joulukuuta 2009 voimaan tulleen Lissabonin sopimuksen aikaansaamat muutokset. Kuten vuosien 2007 ja 2008 kertomuksissa, tässäkään kertomuksessa ei käsitellä järkevään sääntelyyn liittyviä laaja-alaisempia kysymyksiä. Niitä tarkastellaan erillisessä tiedonannossa[2]. OIKEUDELLISET JA INSTITUTIONAALISET PUITTEET Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteet Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteet ovat Euroopan unionin oikeuden perusperiaatteita, jotka määritellään Euroopan unionista tehdyn (SEU) sopimuksen 5 artiklassa. Toissijaisuus on unionin toimivaltaa ohjaava periaate, kun määritetään jäsenvaltion ja EU:n vastuualueiden rajoja, ts. sitä kenen pitäisi toimia . Jos unionilla on yksinomainen toimivalta tietyllä alalla, on selvää, että unionin tehtävänä on toimia. Jos unionilla ja jäsenvaltioilla on jaettu toimivalta, toissijaisuusperiaatteen mukaan oletetaan, että jäsenvaltio vastaa toimista. Unionin pitäisi toimia vain silloin, kun jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla saavuttaa tavoitteita, vaan ne voidaan toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. Suhteellisuus on ohjaava periaate, kun määritetään, miten unionin olisi käytettävä sekä yksinomaista että jaettua toimivaltaansa, ts. sitä minkä muotoista ja luonteista EU:n toiminnan pitäisi olla. SEU-sopimuksen 5 artiklan 4 kohdassa määrätään, että unionin toiminnan sisältö ja muoto eivät saa ylittää sitä, mikä on tarpeen perussopimusten tavoitteiden saavuttamiseksi. Kaikissa päätöksissä on suosittava vähiten rajoittavaa vaihtoehtoa. Soveltaminen, mahdollisuus kommenttien esittämiseen ja jälkivalvonta Kaikkien unionin toimielinten on noudatettava kumpaakin periaatetta. Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamista koskevassa pöytäkirjassa ja toissijaisuudesta vuonna 1993 tehdyssä toimielinten välisessä sopimuksessa[3] esitetään lisää yksityiskohtaisia tietoja siitä, miten näitä periaatteita pitäisi soveltaa. Periaatteet esitetään pääpiirteittäin seuraavassa. Komission on kuultava laajasti eri tahoja ennen lainsäädäntöehdotusten tekemistä, esitettävä kaikkien lainsäädäntöehdotusten perusteluissa perusteet, joiden mukaan ehdotusten katsotaan noudattavan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita, ja otettava huomioon unionille, kansallisille hallituksille, paikallisviranomaisille, talouden toimijoille ja kansalaisille aiheutuvat rasitteet. Euroopan parlamentin ja neuvoston on annettava toissijaisuutta koskevat perusteet, jos niiden tekemä muutos vaikuttaa unionin toiminnan[4] laajuuteen. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea ja alueiden komitea ilmaisevat kantansa joko pyydettäessä tai oma-aloitteisissa lausunnoissaan. Euroopan unionin tuomioistuin voi myös tarkistaa, että toimielinten toimet ovat laillisia ja että niissä noudatetaan toissijaisuusperiaatetta. Lissabonin sopimuksen tuomat muutokset Lissabonin sopimus on tuonut monia muutoksia siihen, miten toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita pitäisi soveltaa. Tarkistettu pöytäkirja sisältää täsmällisemmän vaatimuksen siitä, että kaikkiin esityksiin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi säädöksiksi on sisällyttävä lausunto, jonka avulla voidaan arvioida, noudattaako esitys näitä periaatteita. Vaikka pöytäkirjassa ei enää mainita suuntaviivoja noudattamisen arvioimiseksi (kuten ’tarvetesti’ ja ’EU-lisäarvotesti’), komissio jatkaa näiden suuntaviivojen käyttämistä ja suosittelee myös muiden jatkavan niiden soveltamista. Lissabonin sopimus vahvistaa kansallisten parlamenttien roolia. Ne voivat esittää kantansa siitä, noudattavatko lainsäädäntöehdotukset toissijaisuusperiaatetta. Jos parlamentit katsovat, että periaatetta ei ole noudatettu, niillä on oikeus esittää lausunto lainsäädäntöehdotuksen laatijalle. Perussopimuksessa määrätään kahdesta eri menettelystä, joita sovelletaan kielteisten lausuntojen lukumäärästä riippuen, kuten pöytäkirjan 7 artiklasta ilmenee, eli ns. ”keltaisen kortin” ja ”oranssin kortin” menettelystä. Jos kielteisen lausunnon antavien kansallisten parlamenttien tai niiden kamarien yhteenlaskettu äänimäärä on vähintään kolmasosa parlamenttien kokonaisäänimäärästä (tai neljäsosa, kun on kyse vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskevasta ehdotuksesta)[5], sovelletaan keltaisen kortin menettelyä. Jos tavallista lainsäätämisjärjestystä noudatettaessa kielteisen lausunnon antavien parlamenttien tai niiden kamarien yhteenlaskettu äänimäärä on vähintään yksinkertainen enemmistö kokonaisäänimäärästä, sovelletaan oranssin kortin menettelyä. Molemmissa menettelyissä ehdotusta on tarkasteltava uudelleen, ja tarkastelu voi johtaa ehdotuksen muuttamiseen tai peruuttamiseen. Oranssin kortin tapauksessa joko Euroopan parlamentti tai neuvosto voi myös pysäyttää lainsäädäntömenettelyn. Tarkistettu pöytäkirja sisältää myös määräyksen, joka koskee alueiden komitean roolia. Niissä tapauksissa, joissa alueiden komiteaa on SEUT-sopimuksen mukaan kuultava, myös alueiden komitea voi panna vireille kanteen Euroopan unionin tuomioistuimessa, jos se katsoo, että toissijaisuusperiaatetta ei ole noudatettu. Jäsenvaltioilla on samanlainen oikeus toimia omasta puolestaan tai kansallisten parlamenttiensa puolesta. PERIAATTEIDEN SOVELTAMINEN Komissio Komission lainsäädäntötyötä on aina ohjannut vaatimus toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattamisesta. Noudattaminen tarkistetaan nyt politiikan suunnitteluprosessin kolmessa päävaiheessa: - Alustava analyysi esitetään etenemissuunnitelmissa, jotka julkaistaan keskeisistä aloitteista, kun komission työohjelma on lyöty lukkoon. Näissä suunnitelmissa esitetään alustava kuvaus kaavaillusta komission aloitteesta, ja niiden tarkoituksena on antaa asianomaisille toimijoille ajantasaista tietoa. Vuodesta 2010 alkaen komissio on julkaissut lisäksi sellaisten vaikutuksiltaan merkittävien aloitteiden etenemissuunnitelmat, jotka eivät sisälly komission työohjelmaan. - Toissijaisuuden kattavampi analyysi esitetään osana vaikutustenarviointiprosessia, ja siinä otetaan huomioon sidosryhmien kuulemisissa esitetyt näkemykset. - Jokaisen lainsäädäntöehdotuksen perusteluissa ja johdanto-osan kappaleissa perustellaan ehdotuksen antamista toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen kannalta. Yksityiskohtaisin analyysi toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteista esitetään vaikutusten arvioinneissa. Tämän analyysin laadukkuutta valvoo vaikutustenarviointilautakunta. Vuonna 2009 lautakunta esitti toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita koskevia suosituksia 27:ssä vaikutusten arvioinnissa yhteensä 79:stä (34 %). Vuoden 2009 kertomuksessaan[6] lautakunta suositteli, että komission yksiköiden pitäisi käyttää johdonmukaisemmin tarkistetuissa vaikutustenarviointisuuntaviivoissa[7] esitettyä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden analyysin kysymysrakennetta. Lautakunta on esittänyt, että periaatteita olisi analysoitava perusteellisemmin turvapaikka-asioiden, maahanmuuton, kuluttaja- ja terveydenhuoltopolitiikan, liikenteen ja energian kaltaisilla aloilla. Esimerkiksi turvapaikanhakijoita koskevista määrittelemisen ja menettelyjen vähimmäisvaatimuksista annettuihin direktiiveihin [8] liittyvissä vaikutusten arvioinneissa lautakunta pyysi asiasta vastaavaa yksikköä osoittamaan selkeämmin, että toimenpiteiden kustannukset olivat oikeassa suhteessa tavoitteisiin, eivätkä ylittäneet sitä, mikä on tarpeen perussopimuksessa ja kansainvälisessä oikeudessa asetettujen velvoitteiden täyttämiseksi. Kuluttajan oikeuksia koskevaan direktiiviin [9] liittyvän vaikutusten arvioinnin osalta lautakunta pyysi asiasta vastaavaa yksikköä selventämään, miten kotimaan myynnin harmonisointi, rajatylittävän myynnin harmonisoinnin lisäksi, olisi toissijaisuusperiaatteen mukaista. Rajatylittävää terveydenhuoltoa koskevan direktiivin [10] osalta lautakunta huomautti, että on tarpeen harkita asianmukaista toimintatasoa, kun sovelletaan ’asianmukaisen hoidon’ ja ’kohtuuttoman viivästyksen’ kaltaisia määritelmiä. Rakennusten energiatehokkuutta koskevan direktiivin [11] osalta lautakunta suositteli, että asiasta vastaava yksikkö vahvistaa kustannus-hyötyanalyysia, jolla osoitetaan toimenpiteisiin liittyvä lisäarvo esim. suuria korjaushankkeita koskevien energiatehokkuuden vähimmäisvaatimusten alentamisen ja uusien rakennusten pakollisen vertailuanalyysin kaltaisissa tapauksissa. Lautakunnan suositukset ovat auttaneet komission yksiköitä parantamaan toissijaisuusperiaatteen analysointia. Eräissä tapauksissa sen neuvot ovat johtaneet myös ehdotusten muuttamiseen, jotta varmistetaan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen noudattaminen (ks. 4 jakso). Kansalliset parlamentit[12] Komissio on vuodesta 2006 toimittanut oma-aloitteisesti kaikki uudet ehdotukset kansallisille parlamenteilla ja ottanut käyttöön menettelyn, jolla vastataan parlamenttien esittämiin lausuntoihin[13]. Komissio sai 250 lausuntoa vuonna 2009, kun se sai 115 vuonna 2007. Noin 10 prosenttia sisälsi kommentteja toissijaisuus- ja/tai suhteellisuusperiaatteista. Useimmissa tapauksissa vain yksi kamari esitti näkemyksensä[14]. Toissijaisuuskysymyksistä erityisen kiinnostuneita ovat olleet Ranskan senaatti ( Sénat ), Itävallan liittoneuvosto ( Bundesrat ), Saksan liittoneuvosto ( Bundesrat ) sekä Alankomaiden, Portugalin ja Kreikan parlamentit. Eräissä lausunnoissa ei varsinaisesti kyseenalaistettu toissijaisuusperiaatteen noudattamista, vaan niissä katsottiin komission esittämät perustelut riittämättömiksi. Cosacin johtamat toissijaisuutta koskevat hankkeet Viimeisten kolmen vuoden aikana yhteisöasioita käsittelevien elinten konferenssi (Cosac) on johtanut hankkeita, joilla simuloidaan Lissabonin sopimuksen mukaisia toissijaisuusperiaatteen valvontamenettelyjä. Näiden hankkeiden avulla kansalliset parlamentit ovat voineet hioa ja testata institutionaalisia järjestelyjään. Vuonna 2009 Cosac toteutti kolme tällaista hanketta. Ne liittyivät komission ehdotuksiin, jotka koskivat elinsiirtoa varten tarkoitettujen ihmiselinten laatu- ja turvallisuusvaatimuksia [15], oikeutta tulkkaukseen ja käännöksiin rikosoikeudellisissa menettelyissä [16] ja asiakirjojen tunnustamista ja täytäntöönpanoa perintöasioissa [17]. Kaikissa tapauksissa suuri enemmistö osallistuvista kamareista vahvisti, että ehdotukset olivat toissijaisuusperiaatteen mukaisia. Vain muutamat kamarit esittivät varaumia (kyseisten ehdotusten osalta kielteisten lausuntojen määrät olivat: 1, 3, 1). Euroopan parlamentti ja neuvosto Euroopan parlamentissa lainsäädäntöehdotuksen yhteensopivuus toissijaisuusperiaatteen kanssa varmistetaan kyseisestä lainsäädäntöasiasta vastaavassa valiokunnassa ja oikeudellisten asioiden valiokunnassa[18]. Neuvostossa kunkin jäsenvaltion pysyvien edustajien komitea Coreper varmistaa, että laillisuus-, toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita noudatetaan[19]. Alueiden komitea Alueiden komitean toissijaisuusperiaatteen toteutumista seuraava verkosto toimii interaktiivisten verkkosivujen[20] kautta. Sen jäsenmäärä kasvoi 20 prosentilla vuonna 2009, ja jäseniä on nyt 111. Verkosto antaa jäsenilleen mahdollisuuden osallistua EU:n uusia aloitteita koskeviin komitean kuulemismenettelyihin. Verkosto myös järjesti kaksi kuulemista, joiden avulla välitettiin paikallisten ja alueellisten yhteisöjen näkemyksiä komission vaikutustenarviointityöhön[21]. Vuonna 2009 käynnistettiin verkoston ensimmäinen toimintaohjelma, jonka tarkoituksena oli löytää parhaat käytänteet sovellettaessa toissijaisuusperiaatetta Euroopan alueilla ja kaupungeissa seuraavilla politiikan aloilla: maahanmuutto, ilmastonmuutos, sosiaalipolitiikka, terveydenhuoltopolitiikka ja innovaatiot. Komitea on muuttanut työjärjestystään sille Lissabonin sopimuksen nojalla osoitetun uuden tehtävän mukaisesti[22] ja vuodesta 2010 alkaen kaikkiin sen lausuntoihin sisältyy suora viittaus toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteisiin. Euroopan unionin tuomioistuin Vuoden 2008 kertomuksessa mainittiin verkkovierailuasetus [23], jonka yhteydessä Englannin ja Walesin High Court of Justice pyysi Euroopan unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua siitä, rikottiinko asetuksessa suhteellisuus- ja/tai toissijaisuusperiaatetta asettamalla matkapuhelimen käytöstä toisessa jäsenvaltiossa perittävälle hinnalle yläraja. Julkisasiamies antoi marraskuussa 2009 ratkaisuehdotuksen, ja tuomioistuin antoi asiaa koskevan tuomion kesäkuussa 2010. Tuomiossa vahvistettiin, että asetus on oikeassa suhteessa tavoitteeseen suojella kuluttajia korkeilta kustannuksilta ja oikeutettu toissijaisuusperiaatteen nojalla, sillä se on tarpeen verkkovierailupalvelujen sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi. Perusteluissaan tuomioistuin korosti, että ennen asetusehdotusta komissio oli tarkastellut sääntelyn vaikuttavuutta ja taloudellisia vaikutuksia vähittäismarkkinoilla, tukkumarkkinoilla tai molemmilla. TÄRKEIMMÄT TAPAUKSET, JOISSA TOISSIJAISUUSPERIAATETTA KOSKEVIA VARAUMIA ON ESITETTY Kertomuksen tässä jaksossa esitetään yleiskatsaus komission ehdotuksiin, jotka ovat herättäneet eniten keskustelua muiden lainsäätäjien ja sidosryhmien piirissä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen noudattamisesta. Jotkut näistä tapauksista on mainittu aikaisemmissa kertomuksissa, ja niitä koskevat keskustelut jatkuivat vuonna 2009. Direktiivi ilmailun turvamaksuista [24] Ehdotuksessa esitetään perusperiaatteet, joita jäsenvaltioiden ja lentoasemaviranomaisten on noudatettava, kun ne päättävät, miten lentoasemien turvatoimien kustannukset katetaan. Tarkoituksena on estää kilpailun vääristyminen. Komissio varmisti eri toimenpiteiden oikeasuhteisuuden vaikutustenarviointiprosessin yhteydessä, ja arvioinnin tuloksena osa toimenpiteistä, kuten pakollinen keskitetty turvajärjestely, jätettiin pois lopullisesta ehdotuksesta. Ehdotuksessa ei myöskään säännelty sitä, miten turvatoimet olisi rahoitettava, vaan rahoituskysymykset jätettiin jäsenvaltioiden ratkaistaviksi. Euroopan parlamentti halusi lujittaa direktiiviä vaatimalla, että turvatoimet mm. kansalaisten suojelemiseksi terrorismilta olisi rahoitettava mieluummin julkisin varoin kuin matkustajien kautta[25]. Vaikka se ehdotti myös kaikkien kaupallisten lentoasemien sisällyttämistä soveltamisalaan, useimmat jäsenvaltiot ehdottivat neuvostossa soveltamisalan rajaamista lentoasemiin, joiden vuotuiset matkustajamäärät ylittävät tietyn raja-arvon. Näin voitaisiin varmistaa, että noudattamiskustannukset olisivat oikeassa suhteessa aloitteen tavoitteisiin[26]. Asiasta ei ole vielä päästy poliittiseen sopimukseen. Direktiivi rakennusten energiatehokkuudesta 11 Komissio ehdotti uudelleenlaadittua direktiiviä marraskuussa 2008 osana toista strategista energiakatsausta. Vaikka kaikki toimielimet suhtautuivat aloitteeseen periaatteessa myönteisesti, mielipiteet EU-tason toiminnan asianmukaisesta sisällöstä ja tavoitetasosta vaihtelivat. Vuonna 2009 komissio sai kaksi lausuntoa Alankomaiden parlamentin kahdelta kamarilta. Ylähuone suhtautui aloitteeseen myönteisesti. Alahuone esitti, että ehdotus rikkoi toissijaisuusperiaatetta, koska sen mielestä on jäsenvaltioiden tehtävä määrittää, miten ja millä aloilla kansalliset ilmastotavoitteet on saavutettava. Euroopan parlamentti ehdotti tavoitetasoa nostavia tarkistuksia, mm. vaatimusta, että vuodesta 2019 uusien rakennusten pitäisi olla nollaenergiarakennuksia[27]. Neuvostossa monet jäsenvaltiot olivat huolissaan, että tavoitetaso oli liian korkea, ja katsoivat, että ”useat Euroopan parlamentin ehdottamat tarkistukset vaikuttivat ensi näkemältä liioitellun kunnianhimoisilta ja epärealistisilta”[28]. Jäsenvaltiot katsoivat, että hiilidioksidipäästöiltään alhaisten tai olemattomien rakennusten määritelmä ja määrätavoitteet aiheuttivat toissijaisuusperiaatetta koskevia varaumia ja aiheuttivat lisäkustannuksia ja suhteettomia hallintorasitteita. Kompromissiratkaisusta sovittiin marraskuussa 2009. Kaikkien uusien rakennusten pitäisi noudattaa korkeita energiatehokkuusvaatimuksia ja täyttää tuntuvat osa energiatarpeistaan uusiutuvien energialähteiden avulla vuoden 2020 jälkeen. Kunkin jäsenvaltion on itse päätettävä vaatimuksista, joiden avulla ne aikovat saavuttaa nämä tavoitteet. Direktiivi tasapuolisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta työmarkkinoiden ulkopuolella [29] Komissio antoi vuonna 2008 ehdotuksen siitä, miten iästä, vammaisuudesta, sukupuolisesta suuntautumisesta, uskonnosta tai vakaumuksesta riippumaton tasapuolisen kohtelun periaate olisi ulotettava työmarkkinoiden ulkopuolelle. Aihetta käsiteltiin vuoden 2008 kertomuksessa. Jotta toissijaisuusperiaatetta noudatettaisiin, komissio teki selvän eron EU:n ja jäsenvaltioiden toimivallan välillä. Tavoitteena oli jättää direktiivin soveltamisalasta kysymykset, joiden voidaan mahdollisesti katsoa kuuluvan kansallisen toimivallan piiriin. Vaikka komission ehdotuksessa mm. todetaan, että ”tämä direktiivi ei vaikuta siviilisäätyä tai perheasemaa eikä lisääntymisoikeuksia koskeviin kansallisiin lakeihin”, Euroopan parlamentin oikeudellisten asioiden valiokunta kuitenkin katsoi, että unionin oikeuden ja kansallisen oikeuden välistä rajaa perhe-, avioliitto- ja lisääntymisoikeuden alalla on tarpeen täsmentää edelleen[30]. Neuvostossa eräät jäsenvaltiot esittivät varaumia toissijaisuusperiaatteen noudattamisesta ja toiset esittivät huolestuneisuutensa direktiivin aiheuttamista hallinto- ja rahoituskustannuksista. Jäsenvaltiot pitivät myös mahdollisena, että kustannukset eivät ole oikeassa suhteessa tavoitteisiin. Ruotsin ja Espanjan puheenjohtajuuskausilla vuonna 2009 ja 2010 käydyt keskustelut johtivat toimenpiteiden soveltamisalan täsmällisempään määrittämiseen ja yksityiskohtaisempiin viitteisiin jäsenvaltioiden ja EU:n välisestä toimivaltajaosta. Poliittiseen sopimukseen asiasta ei ole vielä päästy. Direktiivi maaperän suojelusta [31] Tätä ehdotusta koskevista keskusteluista mainittiin vuosien 2007 ja 2008 kertomuksissa, ja keskustelut jatkuivat vuonna 2009. Euroopan parlamentti kannatti komission ehdotusta, mutta neuvosto keskeytti määrävähemmistöllä sen etenemisen. Osa delegaatioista vastusti ehdotusta toissijaisuusperiaatteeseen liittyvien varaumien vuoksi ja osa sen aiheuttamien kustannusten ja hallintorasitteiden vuoksi. Toiset jäsenvaltiot pitivät EU-tason toimintaa tarpeellisena erityisesti siksi, että maaperällä on vaikutusta ilmastonmuutoksen ja biodiversiteettiin, joilla molemmilla on puolestaan rajatylittäviä vaikutuksia. Säädös oli Espanjan puheenjohtajuuskauden ensisijaisella asialistalla vuoden 2010 alkupuolella, mutta konsensusta ei ole edelleenkään saavutettu. Direktiivi rajatylittävästä terveydenhuollosta 10 Komissio teki direktiiviehdotuksen vuonna 2008. Vaikka jäsenvaltioilla on pääasiallinen vastuu terveydenhuoltojärjestelmistään, tarvetta EU-tason toimintaan on ilmennyt useiden tätä alaa koskevien Euroopan unionin tuomioistuimen tuomioiden jälkeen. Komissio sai seitsemän lausuntoa kansallisten parlamenttien kamareilta, joista kolmessa esitettiin toissijaisuusperiaatetta koskevia varaumia. Niiden perusteena oli, että ehdotus saattaisi asettaa kyseenalaiseksi jäsenvaltioiden mahdollisuuden suunnitella ja rahoittaa terveydenhuoltopalveluja. Vaikka samat ongelmat nousivat esiin myös Euroopan parlamentin keskusteluissa, se hyväksyi ehdotuksen ensimmäisessä käsittelyssään huhtikuussa 2009. Neuvosto pääsi 8. kesäkuuta poliittiseen sopimukseen asiasta. Niitä säännöksiä vahvistetaan, joiden nojalla jäsenvaltiot voivat kehittää ”ennakkolupajärjestelmiä” ehtona terveydenhoidolle toisessa jäsenvaltiossa ja kieltäytyä luvan antamisesta. Toisin kuin komission alkuperäisessä ehdotuksessa, komitologiamenettelyä ei enää edellytetä sähköiseen terveydenhuoltoon liittyvissä toimenpiteissä. Muutokset johtuvat jäsenvaltioiden tarpeesta valvoa potilasvirtoja ja varmistaa kansallisten terveydenhuoltojärjestelmien suunnitelmallisuus ja rahoitustasapaino[32]. Kaupunkiliikenne Komissio antoi vuonna 2007 vihreän kirjan ”Uutta ajattelua kaupunkiliikenteeseen”[33] . Siinä tarkastellaan, mitä EU:n pitäisi tehdä kaupunkiliikenteen kehittämiseksi. Euroopan parlamentti esitti vihreää kirjaa koskevassa päätöslauselmassa, että EU:n ei pitäisi antaa lainsäädäntöä, vaan sen tehtävänä olisi kehittää eurooppalaista lähestymistapaa ja varmistaa kaupunkiliikenteen tarpeiden huomioon ottaminen muilla politiikan aloilla. Vuonna 2009 parlamentti antoi lisäksi oma-aloitteisesti päätöslauselman, jossa korostettiin, että paikallisviranomaiset eivät voi usein vastata kaupunkiliikenteen haasteisiin ilman EU-tasoista koordinaatiota. Se ehdotti, että komission pitäisi laatia selvityksiä ja oikeudelliset puitteet, rahoittaa tutkimusta ja edistää parhaita käytänteitä[34]. Lausunnossaan vuoden 2009 kertomuksesta[35] Saksan liittoneuvosto kuitenkin esitti, että tietyt vihreän kirjan toimenpiteet eivät olleet toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisia, sillä jäsenvaltiotason toimenpiteet riittävät. Tämä oli ristiriidassa Saksan puheenjohtajuuskaudellaan esittämän Leipzigin peruskirjan[36] kanssa. Vaikka peruskirjassa todettiin, että kaupunkiliikennepolitiikasta pitäisi päättää kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla, EU:n toiminnalla katsottiin olevan lisäarvoa parhaiden käytänteiden kokoajana ja kaupunkiliikennetutkimuksen tukijana. Komissio antoi syyskuussa 2009 kaupunkiliikenteen toimintasuunnitelman[37] . Vaikutustenarviointiprosessi auttoi keskittämään toiminnan tietojen ja parhaiden käytäntöjen vaihtoon. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea suhtautui suunnitelmaan myönteisesti, mutta kehotti määrittämään selvemmin EU:n toimivaltuudet ja vastuualat[38]. Alueiden komitea kannatti toimintasuunnitelmaa ja totesi, että toimenpiteissä oli noudatettu toissijaisuusperiaatetta[39]. Neuvosto tarkasteli toissijaisuusperiaatetta, suhtautui toimintasuunnitelmaan myönteisesti ja pyysi komissiota sisällyttämään tulevaan eurooppalaista liikennepolitiikkaa koskevaan valkoiseen kirjaan kaupunkiliikennettä koskevia tavoitteita ja toimintalinjoja[40]. Direktiivi elinsiirtoa varten tarkoitettujen ihmiselinten laatu- ja turvallisuusvaatimuksista 15 Vuonna 2008 hyväksytyn komission ehdotuksen tarkoituksena on varmistaa, että elinsiirtoihin tarkoitettujen ihmiselinten laatua ja turvallisuutta koskevat perusvaatimukset täyttyvät. Cosac toteutti toissijaisuustestin ja 27:stä saadusta lausunnosta 23 oli myönteisiä. Itävallan liittoneuvosto katsoi, että toissijaisuusperiaatetta rikotaan. Saksan liittovaltiopäivät ( Bundestag ), Englannin parlamentin alahuone ( House of Commons ) ja Alankomaiden parlamentin alahuone ( Tweede Kamer der Staten-generaal ) totesivat, että komission toissijaisuusanalyysi ei tarjonnut riittäviä perusteluja päätelmien tekemiseen asiasta. Lisäksi Saksan liittoneuvosto ja Italian senaatti ( Senato della Repubblica ) esittivät, että eräät säännökset ovat saattaneet ylittää unionin toimivallan alan. Muut lainsäätäjät eivät kuitenkaan esittäneet tällaisia varaumia, ja jäsenvaltiot antoivat neuvostossa direktiiville poliittisen tuen. Euroopan parlamentti hyväksyi ehdotuksen ensimmäisessä käsittelyssä. Direktiivi kuluttajan oikeuksista 9 Komission ehdotuksella pyrittiin yksinkertaistamaan EU:n kuluttajansuojasäännöksiä yhdistämällä neljä kuluttajan oikeuksia koskevaa direktiiviä ja yhdenmukaistamalla täydellisesti kuluttajien keskeiset oikeudet lainsäädännön hajanaisuuden vähentämiseksi. Kansallisten parlamenttien kamarit esittivät kuusi lausuntoa, joista viidessä todettiin, että täydellinen yhdenmukaistaminen olisi toissijaisuusperiaatteen vastaista. Se ei mahdollistaisi kansallisen lainsäädännön soveltamista, joka tarjoaa eräissä tapauksissa paremman kuluttajansuojan. Euroopan parlamentissa esitettiin varaumia siitä, oikeuttaako lainsäädännön hajanaisuuden aste jäsenvaltioissa EU-tasoisen toiminnan ja olisiko täydellinen yhdenmukaistaminen liian rajoittavaa[41]. Neuvostossa enemmistö jäsenvaltiosta ilmoitti suosivansa monipuolisempaa ja joustavampaa yhdenmukaistamismallia[42]. Jotta täydellisen yhdenmukaistamisen vastustamisesta luovuttaisiin, komissio on ehdottanut, että mahdollisena toimintavaihtoehtona voisi olla täydellisen yhdenmukaistamisen keskittäminen kysymyksiin, joilla on vahvin sisämarkkinaulottuvuus, kuten etäsopimuksiin ja muualla kuin elinkeinonharjoittajan toimitiloissa tehtyihin sopimuksiin[43]. PÄÄTELMÄT Muut lainsäätäjät ovat hyväksyneet pääosan komission ehdotuksista ilman merkittävää keskustelua toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteista. Kyseisten ehdotusten kohdalla toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattaminen ei ole ilmeisestikään aiheuttanut huolta. Edellä esitetty analyysi on kuitenkin osoittanut, että niissä tilanteissa, joissa noudattaminen on asetettu kyseenalaiseksi, keskusteluihin osallistuneilla tahoilla on varsin monenlaisia näkemyksiä. Tämä koskee sekä toimielinten välisiä että toimielinten sisäisiä ja toisinaan myös yhden jäsenvaltion eri toimijoidenkin välisiä keskusteluja. Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatetta koskevaa keskustelua rikastaa jatkossa myös kansallisten parlamenttien rooli, joka perustuu Lissabonin sopimukseen. Komissio on sitoutunut vahvistamaan edelleen suhteitaan kansallisiin parlamentteihin vuonna 2006 aloitetun poliittisen vuoropuhelun yhteydessä. Toissijaisuusperiaatteen noudattamisen valvonta on keskeinen osa tätä prosessia. Seuraavassa toissijaisuusperiaatteen soveltamista koskevassa kertomuksessa onkin tarkoitus esittää yleiskatsaus tämän mekanismin toimintaan[44]. LIITE I Luettelo komission aloitteista, joita koskevissa kansallisten parlamenttien lausunnoissa kommentoitiin toissijaisuus- tai suhteellisuusperiaatetta koskevaa analyysia 1. Direktiivi rajatylittävästä terveydenhuollosta (KOM(2008) 414) 2. Direktiivi kuluttajan oikeuksista (KOM(2008) 614) 3. Direktiivi tieteellisiin tarkoituksiin käytettävien eläinten suojelusta (KOM(2008) 543) 4. Päätös elintärkeistä infrastruktuureista (KOM(2008) 676) 5. Direktiivi yhteisön puitteista ydinturvallisuudelle (KOM(2008) 790) 6. Direktiivi turvapaikanhakijoiden vastaanottoa koskevista vähimmäisvaatimuksista (KOM(2008) 815) 7. Vihreä kirja kuluttajien kollektiivisista oikeussuojakeinoista (KOM(2008) 794) 8. Direktiivi rakennusten energiatehokkuudesta (KOM(2008) 780) 9. Tiedonanto ympäristöä säästävistä julkisista hankinnoista (KOM(2008) 400) 10. Direktiivi maksuviivästysten torjumisesta (KOM(2009) 126) 11. Päätös lasten seksuaalisen hyväksikäytön ja lapsipornografian torjumisesta (KOM(2009) 135) 12. Tukholman ohjelma (KOM(2009) 262) 13. Tiedonanto EU:n tilastojen uudesta tuotantotavasta (KOM(2009) 404) 14. Vihreä kirja oppimiseen liittyvästä liikkuvuudesta (KOM(2009) 329) 15. Asetus siviili-ilmailun onnettomuuksien ehkäisystä (KOM(2009) 611) 16. Kaupunkiliikenteen toimintasuunnitelma (KOM(2009) 490) 17. Direktiivi terävien instrumenttien aiheuttamien tapaturmien ehkäisemisestä terveydenhuoltoalalla (KOM(2009) 577) 18. Tiedonanto tutkimuksen yhteisestä ohjelmasuunnittelusta (KOM(2008) 468) [1] Euroopan yhteisön perustamissopimuksen pöytäkirjaa N:o 30 sovellettiin 31.11.2009 asti, ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) pöytäkirjaa N:o 2 on sovellettu 1.12.2009 alkaen. [2] Komission tiedonanto järkevästä sääntelystä Euroopan unionissa, KOM(2010) [xxx]. [3] EYVL C 329, 6.12.1993, s. 132. [4] Toissijaisuudesta vuonna 1993 tehdyn toimielinten välisen sopimuksen 2 jakso, 3 kohta. [5] Kullakin kansallisella parlamentilla on kaksi ääntä. Kaksikamarisissa parlamenttijärjestelmässä kummallakin kamarilla on yksi ääni. [6] SEC(2009) 1728. [7] SEC(2009) 92. [8] KOM(2009) 551 ja KOM(2009) 554. [9] KOM(2008) 614. [10] KOM(2008) 414. [11] KOM(2008) 780. [12] Ks. myös komission kertomus Euroopan komission ja jäsenvaltioiden parlamenttien suhteista (KOM(2010) 291). [13] KOM(2006) 211. [14] Ks. liitteessä I oleva luettelo aloitteista. [15] KOM(2008) 818. [16] KOM(2009) 338. [17] KOM(2009) 154. [18] Euroopan parlamentin työjärjestys, http://www.europarl.europa.eu/sides/getLastRules.do?language=FI&reference=TOC. [19] Neuvoston päätös 2004/338/EY, Euratom, tehty 22. maaliskuuta 2004, neuvoston työjärjestyksen vahvistamisesta, EUVL L 106, 15.4.2004, s. 22. [20] http://subsidiarity.cor.europa.eu. [21] Terveyserojen vähentäminen EU:ssa ja juomavesidirektiivin tarkistus. [22] EUVL L 6, 9.1.2010, s. 14. [23] Asia C-58/8, Vodafone Ltd, Telefónica O2 Europe plc, T-Mobile International AG, Orange Personal Communications Services Ltd v. Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform, asetus (EY) N:o 717/2007. [24] KOM(2009) 217. [25] Lehdistötiedote, 1.3.2010, viite 20100301IPR69737. [26] Lehdistötiedote, 18.12.2009, viite PRES/09/373. [27] Euroopan parlamentin kanta 1. käsittelyssä, viite P6_TA(2009)0278. [28] Neuvoston asiak. 8989/09. [29] KOM(2008) 426. [30] Oikeudellisten asioiden valiokunnan lausunto (13.2.2009) kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnalle ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi uskonnosta tai vakaumuksesta, vammaisuudesta, iästä tai sukupuolisesta suuntautumisesta riippumattoman yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta. [31] KOM(2006) 232. [32] Neuvoston asiak. 15181/09. [33] KOM(2007) 551. [34] Euroopan parlamentin lainsäädäntötyön tietokanta, viite INI/2008/2041. [35] Drucksache 745/09 (Beschluss). [36] EU:n kestävää kaupunkikehitystä käsittelevä Leipzigin peruskirja ja Euroopan unionin alueellinen toimintasuunnitelma. [37] KOM(2009) 490. [38] Information Memo TEN/414 - CESE 36/2010. [39] Lausunto kaupunkiliikennettä koskevasta toimintasuunnitelmasta, COTER-V-003. [40] Kaupunkiliikenteen toimintasuunnitelmaa koskevat neuvoston päätelmät, liikenne-, televiestintä- ja energianeuvoston 3024. kokous, Luxemburg, 24.6.2010. [41] Lehdistötiedote, 17.3.2010, viite 20100317IPR70798. [42] Lehdistötiedote, 25.5.2010, viite MEMO/10/212. [43] Lehdistötiedote, 15.3.2010, viite SPEECH/10/91. [44] Komissio oli kesäkuuhun 2010 mennessä toimittanut 19 ehdotusta kansallisille parlamenteilla ja saanut 4 perusteltua lausuntoa.