[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 28.6.2006

KOM(2006) 346 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE, ALUEIDEN KOMITEALLE JA EUROOPAN YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMELLE

yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa koskevien Euroopan yhteisön perustamissopimuksen IV osaston määräysten mukauttamisesta oikeussuojan tehostamiseksi

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE, ALUEIDEN KOMITEALLE JA EUROOPAN YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMELLE

yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa koskevien Euroopan yhteisön perustamissopimuksen IV osaston määräysten mukauttamisesta oikeussuojan tehostamiseksi

Johdanto

Yksilöiden on voitava saada yhteisön oikeuteen perustuville oikeuksilleen tehokasta oikeussuojaa[1]. Perustamissopimuksella on luotu tätä varten täysin kattava oikeussuojakeinojen ja -menetelmien järjestelmä, jonka olennainen osa on yhteisöjen tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten läheinen yhteistyö ennakkoratkaisumenettelyn muodossa (Euroopan yhteisön perustamissopimuksen, jäljempänä ’perustamissopimuksen’, 234 artikla).

Amsterdamin sopimuksessa vahvistettiin tavoitteeksi luoda asteittain vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue. Tästä syystä tietyt, aiemmin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastoon (ns. kolmas pilari) kuuluneet asiat on sisällytetty tietyin edellytyksin perustamissopimukseen. Sittemmin tällaisen alueen luomisesta on tullut yksi unionin ensisijaisista tavoitteista etenkin Eurooppa-neuvoston sille vuosina 1999 (Tampere) ja 2004 (Haagin ohjelma) antaman poliittisen painoarvon sekä kaikkien toimielinten hyvän yhteistyön ansiosta.

Vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen kehittämisessä on pidettävä keskeisellä sijalla perusoikeuksien kunnioitusta ja etenkin tehokkaan oikeussuojan tarjoamista kaikille. Nimenomaan tässä hengessä perustamissopimuksen 67 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa määrätään, että neuvosto tekee viiden vuoden siirtymäkauden kuluttua Amsterdamin sopimuksen voimaantulosta päätöksen yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa koskevien määräysten (eli perustamissopimuksen 68 artiklan) mukauttamisesta .

Komissio toteaa, että siirtymäkausi päättyi 1. toukokuuta 2004 mutta neuvosto ei ole kuitenkaan ryhtynyt toimenpiteisiin tämän oikeudellisen velvoitteen täyttämiseksi[2].

Tämän tiedonannon tavoitteena on edistää perustamissopimuksen 68 artiklan erityismääräysten mukauttamista tuomioistuimen toimivallan osalta IV osaston soveltamisaloilla. Komission mielestä tämä toimivalta olisi yhdenmukaistettava tällä mukautuksella perustamissopimuksen yleisen järjestelmän kanssa. Liitteenä on luonnos neuvoston tätä koskevaksi päätökseksi.

Jäljempänä esitetyistä syistä komissio katsoo, että asianmukainen tapa mukauttaa tuomioistuinta koskevat IV osaston määräykset on yhdenmukaistaa ne perustamissopimuksen yleisen oikeussuojajärjestelmän kanssa kaikilla IV osaston soveltamisalaan kuuluvilla aloilla. Perustamissopimuksen 68 artiklan erityismääräysten soveltaminen olisi siis lopetettava. Tämä koskee ensinnäkin kyseisen artiklan 1 kohtaa, jossa kielletään muita kuin ylimmän oikeusasteen kansallisia tuomioistuimia pyytämästä yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua, vaikka perustamissopimuksen 234 artiklassa määrätään yhteistyömenettelystä jäsenvaltioiden tuomioistuinten kanssa siten, että tämä mahdollisuus on kaikilla kansallisilla tuomioistuimilla. Sama koskee 3 kohdassa määrättyä menettelyä[3], joka menettää oikeutuksensa kunhan tavanomainen ennakkoratkaisumenettely otetaan käyttöön. Lisäksi 2 kohdassa määrättyä tiettyjen toimenpiteiden rajaamista kokonaan yhteisöjen tuomioistuimen toimivallan ulkopuolelle[4] ei ole syytä säilyttää.

Seuraavissa jaksoissa esitellään tarkemmin komission perusteluja kantaansa. Jos yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa IV osaston soveltamisalalla koskevat säännöt yhdenmukaistetaan yleisten oikeussääntöjen kanssa, voidaan

- varmistua yhteisön tämän alan oikeuden yhdenmukaisesta soveltamisesta ja tulkinnasta samalla tavalla kuin muillakin aloilla (jäljempänä a kohta);

- lujittaa oikeussuojaa perusoikeuksien kannalta erityisen herkillä aloilla (jäljempänä b kohta);

- korjata Amsterdamin sopimuksesta johtuva oikeussuojan paradoksaalinen heikennys perustamissopimuksen 65 artiklan soveltamisalaan kuuluvissa yksityisoikeudellisissa asioissa (jäljempänä c kohta);

- varmistua siitä, että yhteisön oikeusjärjestelmä toimii normaalisti pelkäämättä toiminnallisia ongelmia tällä alalla (jäljempänä d kohta).

a) Yhteisön oikeuden yhdenmukaisen soveltamisen ja tulkinnan varmistaminen

Amsterdamin sopimuksen voimaantulosta lähtien unioni on tehnyt Tampereen Eurooppa-neuvoston käynnistämää ja Haagin ohjelmassa vahvistettua mittavaa lainsäädäntötyötä, jonka aiheena on yhteistyö yksityisoikeudellisissa, turvapaikka-, maahanmuutto- ja viisumiasioissa sekä henkilöiden vapaan liikkuvuuden alalla. On muodostumassa merkittävä yhteisön lainsäädäntökokonaisuus, joka vastaa todellista vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaa aluetta toivovien Euroopan kansalaisten ja muiden Euroopassa asuvien odotuksiin.

Tämä lainsäädäntökokonaisuus, kuten mikä tahansa muu osa yhteisön lainsäädäntöä, vaatii kaikkialla unionissa yhdenmukaista tulkintaa ja soveltamista, jonka takaa viime kädessä yhteisöjen tuomioistuin. Kun säännöstöä laajennetaan – eikä vain määrällisesti vaan myös sen tarjoamien oikeuksien merkittävyyden kannalta – on välttämätöntä varmistaa, että täytäntöönpano on yhdenmukaista koko unionissa.

Erinomainen menetelmä, jolla yhteisöjen tuomioistuin voi tämän yhdenmukaisuuden taata, on perustamissopimuksen 234 artiklassa määrätty ennakkoratkaisumenettely. Tässä menetelmässä yhteisöjen tuomioistuin ja kansalliset tuomioistuimet tekevät läheistä yhteistyötä, ja sillä on keskeinen merkitys yhteisön oikeusjärjestyksen kehittämisessä. Olennaista tässä menetelmässä on periaate, jonka mukaan mikä tahansa kansallinen tuomioistuin voi olla yhteydessä yhteisöjen tuomioistuimeen.

Kaikki pysyvät poikkeukset tästä periaatteesta estävät yhteisöjen tuomioistuinta sen tehtävässä taata yhteisön oikeuden yhdenmukaisuus kaikkien oikeussubjektien hyväksi. Tuomioistuin varoittikin jo vuonna 1995, että jos asioiden saattamista yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi rajoitetaan, vaarana on, että yhteisön oikeuden soveltaminen ja tulkinta ei ole kaikkialla unionissa yhdenmukaista. Rajoitukset saattaisivat näin evätä henkilöiltä tehokkaan oikeussuojan ja haitata oikeuskäytännön yhtenäisyyttä. Ennakkoratkaisumenettely on sisämarkkinoiden toimivuuden avain, sillä se on välttämätön perustamissopimuksilla luodun oikeuden yhteisöluonteen säilyttämiseksi. Sillä pyritään myös varmistamaan, että tällä oikeudella on kaikissa olosuhteissa samat vaikutukset kaikissa jäsenvaltioissa. Yksi yhteisöjen tuomioistuimen keskeisistä tehtävistä onkin varmistaa tulkintojen yhdenmukaisuus, ja se täyttää tätä tehtäväänsä vastatessaan kansallisten tuomioistuinten esittämiin kysymyksiin [5]

Tuomioistuin on toistanut tämän kannan myöhemmin pahoitellen sitä, että Euroopan yhteisöjen muututtua vuonna 1993 Euroopan unioniksi tuomioistuinvalvontaan on syntynyt unionin sisällä eroavaisuuksia, ja suositellen oikeussuojajärjestelmän yhdenmukaistamista yhteisön mallin mukaiseksi parhaana keinona varmistaa Euroopan unionin lainsäädännön noudattaminen kaikilla aloilla [6]

Komissio korostaa, että vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueessa on olennaista sen yhtenäisyys. Tämän yhtenäisyyden takaamiseksi on välttämätöntä, että lainsäädäntöä tulkitaan yhdenmukaisesti. On esimerkiksi selvää, että jos yhteisön säännöstöä sovellettaisiin maahanmuutto- ja turvapaikka-asioissa yhdenmukaisesti, alueen perustamisesta alkaen ongelmana ollut toissijainen siirtyminen jäsenvaltioiden välillä vähenisi huomattavasti. Myös yksityisoikeudellisesta yhteistyöstä saatu kokemus on kuvaavaa: yhteisöjen tuomioistuin on onnistunut tekemään Bryssel I -yleissopimuksesta vuodesta 1971 lähtien erittäin tehokkaasti oikeussubjekteja palvelevan välineen (ks. jäljempänä c kohta). Sen sijaan se ei ole kyennyt yhdenmukaistamaan sopimusvelvoitteisiin sovellettavasta laista tehdyn vuoden 1980 Rooman yleissopimuksen käsitteitä, vaan tämän yleissopimuksen määräyksiä tulkitaan jäsenvaltioissa erittäin vaihtelevasti[7].

Komissio katsookin, että olisi määrättävä perustamissopimuksen 234 artiklan soveltamisesta koko kyseiseen alaan, jolla lainsäädäntöä laaditaan näin aktiivisesti. Mitä pitemmälle yhteisön säännöstö IV osaston soveltamisalaan kuuluvilla aloilla kehittyy, etenkin joulukuussa 2004 päätetyn määräenemmistö- ja yhteispäätösmenettelyn laajentamisen ansiosta, sitä perusteettomilta vaikuttavat yhteisöjen tuomioistuimen toimivallan rajoitukset, joiden oli tarkoitus olla voimassa vain viiden vuoden siirtymäkauden ajan. Komissio on jo esittänyt tämän kannan joulukuussa 2004 antamassaan lausunnossa[8].

b) Oikeussuojan lujittaminen

Tehokkaan oikeussuojan periaate on yksi yhteisön oikeuden yleisistä periaatteista. Se on yksi oikeusvaltioperiaatteeseen sisältyvistä perusoikeuksista. Perustamissopimuksen 68 artiklassa käyttöön otettu poikkeus tästä periaatteesta koskee politiikan aloja, jotka ovat perusoikeuksien kannalta erityisen herkkiä, sekä erityisen heikossa asemassa olevien henkilöiden suojaa.

Perustamissopimuksen 68 artiklan 1 kohdassa määrätty rajoitus asioiden saattamiselle yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi johtaa oikeussuojaongelmiin kahdenlaissa tapauksissa.

Ensinnäkään kansalliset ensimmäisen oikeusasteen ja muutoksenhakutuomioistuinten tuomarit eivät voi kansallisissa riita-asioissa, jotka koskevat IV osaston nojalla annetulla lainsäädännöllä luotuja yksilön oikeuksia, pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta sovellettavan yhteisön oikeuden tulkintaa. Kyseiset henkilöt saattavat joutua käymään läpi kaikki kansalliset oikeusasteet ennen kuin heidän oikeutensa voidaan selvittää ennakkoratkaisumenettelyllä.

Toiseksi henkilöillä, jotka katsovat perusoikeuksiaan loukatun jollakin IV osaston perusteella hyväksytyllä yhteisön päätöksellä, ei ole mitään oikeussuojaa ennen kuin he ovat käyneet läpi kaikki kansalliset muutoksenhakuasteet. Ainoastaan yhteisöjen tuomioistuin voi mitätöidä yhteisön päätöksen[9]. Tämän vuoksi kansallinen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tai muutoksenhakutuomioistuin joutuu perustamissopimuksen 68 artiklan 1 kohdan nojalla soveltamaan tällaista päätöstä voimatta pyytää asiassa yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisua, vaikka se olisi vakuuttunut kyseisen päätöksen oikeudenvastaisuudesta. Vielä vakavampaa on se, että kyseinen tuomioistuin ei nähtävästi voi myöskään myöntää mitään väliaikaista oikeussuojaa, sillä yhteisön päätöksen soveltaminen voidaan tilapäisesti keskeyttää ainoastaan, jos keskeytykseen liittyy päätöksen pätevyyttä koskeva ennakkoratkaisumenettely[10].

Koska yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa on perustamissopimuksen 68 artiklan 1 kohdan nojalla kavennettu, kyseisten henkilöiden oikeussuoja uhkaa näissä molemmissa tapauksissa vesittyä. Ongelma on kyseisellä alalla vieläkin pahempi, sillä näillä henkilöillä ei usein ole tarvittavia varoja kaikkien kansallisten oikeusasteiden hyödyntämiseen ja/tai he tarvitsevat oikeuden päätöksen nopeasti. Perustamissopimuksen IV osaston nojalla annetulla lainsäädännöllä suojataan muun muassa henkilöitä, jotka hakevat direktiiveissä 2003/86/EY, 2004/83/EY ja 2005/85/EY tarkoitettua turvapaikkaa tai perheenyhdistämistä, yhteisön ulkopuolisten maiden kansalaisia, jotka vastustavat maasta poistamista tai valittavat syrjinnästä, mutta myös alaikäisiä lapsia elatusriitojen tai asetuksessa (EY) N:o 2201/2003 laajasti määriteltyä vanhempainvastuuta koskevien riitojen yhteydessä [11]. Lisäksi asetusten (EY) N:o 44/2001, (EY) N:o 1348/2000, (EY) N:o 1206/2001 ja (EY) N:o 805/2004 soveltamisaloihin kuuluvissa yksityisoikeudellisissa asioissa oikeudenkäynnit saattavat usein olla turhia tai muodostua liian kalliiksi pienille ja keskisuurille yrityksille, jos niiden on edettävä ylimpään kansalliseen oikeusasteeseen saakka ennen kuin yhteisöjen tuomioistuin voi ottaa kantaa niiden oikeuksiin.

On aiheellista myös lisätä, että ei ole prosessiekonomista, jos asia joudutaan viemään ylimpään oikeusasteeseen saakka vain siitä syystä, että siihen voitaisiin pyytää kuukausien tai vuosien käsittelyn jälkeen yhteisöjen tuomioistuimen ennakkoratkaisua. Tämä voi johtaa kansallisten tuomioistuinten resurssien turhaan haaskaukseen. Muilla aloilla tuomioistuimet voivat sen sijaan vapaasti arvioida, milloin ennakkoratkaisumenettely on tehokkain keino. Etenkin perusoikeuksien alalla yhteisöjen tuomioistuimen varhainen mukaantulo perustamissopimuksen 234 artiklan nojalla mahdollistaa ongelmien ratkaisun ajoissa, ja sillä vältetään se, että vakavia juridisia kysymyksiä joudutaan käsittelemään useissa kansallisissa oikeusasteissa tai jopa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa.

Perustamissopimuksen 68 artiklan 2 kohdan mukaan ”yhteisöjen tuomioistuimella ei ole milloinkaan toimivaltaa antaa ratkaisua 62 artiklan 1 alakohdan nojalla toteutetusta toimenpiteestä tai tehdystä päätöksestä, joka koskee yleisen järjestyksen ylläpitämistä ja sisäisen turvallisuuden suojaamista” [12].

Kyseisen kohdan teksti näyttää kieltävän yhteisöjen tuomioistuimelta kaiken toimivallan, jos on kyse yleisen järjestyksen ylläpitämistä ja sisäisen turvallisuuden suojaamista koskevista yhteisön toimenpiteistä, jotka lainsäätäjä on hyväksynyt perustamissopimuksen 62 artiklan 1 kohdan nojalla. Käytännössä on kyse yhteisön säännöistä, joilla pyritään poistamaan kaikki henkilötarkastukset unionin sisärajoilla, mukaan luettuina mahdollisuudet ottaa tällaisia tarkastuksia tilapäisesti uudestaan käyttöön. Koska kansalliset tuomioistuimet eivät määritelmänsä mukaisesti voi käsitellä tällaisten yhteisön sääntöjen pätevyyttä[13], seurauksena on, että ne eivät kuulu minkäänlaiseen tuomioistuinvalvontaan, mitä tuskin voidaan mitenkään perustella vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella.

Yleistä järjestystä koskevien toimenpiteiden jättäminen yhteisöjen tuomioistuimen toimivallan ulkopuolelle on myös ristiriidassa perustamissopimuksen muiden osien kanssa. Yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä on yhteisön olemassaolon alusta alkaen nimenomaan ollut ottaa kantaa yleisen järjestyksen ja sisäisen turvallisuuden ylläpitämiseksi siihen, ovatko perustamissopimusten soveltamisalalla toteutetut kansalliset toimenpiteet yhteisön oikeuden mukaisia. Esimerkkinä voidaan mainita sellainen kansallinen lainsäädäntö ja sen hallinnollinen soveltaminen, jolla voidaan rajoittaa tavaroiden ja pääomien mutta myös unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta jopa siten, että kansalaisia poistetaan jäsenvaltiosta alkuperävaltioonsa yleisen järjestyksen suojaamiseksi[14]. Yhteisöjen tuomioistuin on aina valvonut oikeasuhteisuutta ja muita takeita[15] joilla säännellään jäsenvaltioiden toimia tämän toimivallan käytössä. Valvonnassa on otettu täysimääräisesti huomioon yleisen järjestyksen sensitiivisyys jättäen jäsenvaltioille riittävästi harkinnanvaraa[16]. Jäsenvaltiot toteuttavat perustamissopimuksen IV osaston soveltamisalalla yleisen järjestyksen vuoksi useita muitakin toimenpiteitä, jotka kuuluvat yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaan. Joka tapauksessa yleisen järjestyksen ylläpitoa on tuettava oikeusyhteisössä lainsäädännöllisillä ja täytäntöönpanoa koskevilla toimenpiteillä eikä oikeussuojaa rajoittamalla.

Komissio epäilee myös, että jos perustamissopimuksen 68 artiklan määräyksiä ei lainkaan mukauteta, tällä voi olla vaikutusta Euroopan ihmisoikeussopimuksen kannalta. Ensinnäkin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoo, että jäsenvaltiot ovat kollektiivisesti vastuussa kaikista kyseisen yleissopimuksen vastaisuuksista, jotka johtuvat suoraan yhteisön primäärioikeudesta[17]. Toiseksi ihmisoikeustuomioistuin on todennut, että yhteisön oikeuden tarjoama perusoikeuksien suoja vastaa tasoltaan yleissopimuksen suojamekanismia. Tämä ihmisoikeustuomioistuimen johtopäätös koskee kuitenkin perustamissopimuksessa määrättyä yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa koskevaa yleistä järjestelmää [18].

Komissio katsookin, että perustamissopimuksen 68 artiklan 1 ja 2 kohdan soveltaminen olisi lopetettava pikaisesti ja perustamissopimuksen yleinen oikeussuojajärjestelmä olisi otettava käyttöön, jotta oikeussuojaa voitaisiin lujittaa.

c) Oikeussuojan heikennyksen korjaaminen yksityisoikeudellisissa asioissa

Yhteisöjen tuomioistuin oli vuodesta 1971 asetuksen (EY) N:o 44/2001 voimaantulovuoteen 2002 toimivaltainen vastaamaan vuoden 1968 Bryssel I -yleissopimuksen[19] tulkintaa koskeviin ennakkoratkaisupyyntöihin, joita voivat tehdä jäsenvaltioiden ylimmän oikeusasteen tuomioistuinten lisäksi muut tuomioistuimet käsitellessään muutoksenhakuasiaa[20] . Yhteisöjen tuomioistuin on näin voinut 30 vuoden ajan antaa kansallisille muutoksenhakutuomioistuimille – ja sitä kautta myös siviili- ja kauppaoikeudellisissa asioissa osallisille kansalaisille ja yrityksille – lukuisia hyödyllisiä tulkintoja kyseisestä yleissopimuksesta, joka on ainutlaatuinen merkkipaalu Euroopan yhdentymiskehityksessä.

Tämä ala sisällytettiin Amsterdamin sopimuksella yhteisön säännöstöön ja lainsäätäjälle annettiin mahdollisuus muuntaa aiemmat yleissopimukset säädöksiksi. Onkin ristiriitaista, että jättämällä muutoksenhakutuomioistuimet ennakkoratkaisumenettelyn ulkopuolelle ja varaamalla se ainoastaan ylimmän oikeusasteen tuomioistuimille yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa tulkita näitä säädöksiä rajoitettiin samalla vakavasti perustamissopimuksen 68 artiklan 1 kohdan kautta.

Jos tällainen rajoitus olisi koskenut kansallisia tuomioistuimia vuosina 1971–2002, ei ole epäilystäkään, että suurta osaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä siviili- ja kauppaoikeuden alalla ei olisi lainkaan syntynyt tai se olisi hyödyttänyt kansalaisia ja talouden toimijoita vasta pitkällä viiveellä ja lisäkustannuksin[21]. Ei ole mitenkään perusteltavissa, että kansalaisten ja talouden toimijoiden oikeussuoja on nykyään rajatumpi kuin se oli 30 vuoden ajan.

Siirtymäkauden päätyttyä onkin aika, että neuvosto käyttää perustamissopimuksen 67 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitettua menettelyä korjatakseen tämän suojan heikennyksen ja ottaakseen yksityisoikeudellisessa yhteistyössä käyttöön saman sopimuksen 234 artiklassa tarkoitetun yleisen järjestelyn.

d) Luottamus yhteisöjen tuomioistuimen toimivuuteen

Perustamissopimuksen 68 artiklan 1 kohta johtunee osittain siitä, että on haluttu varoa ylikuormittamasta yhteisöjen tuomioistuinta IV osaston soveltamisalaan kuuluvilla ennakkoratkaisupyynnöillä. Toisena huolena on saattanut olla se, että ennakkoratkaisumenettely hidastaisi kansallisia tuomioistuinmenettelyjä etenkin tietyillä aloilla kuten turvapaikka-asioissa.

Komissio katsoo, että on luotettava yhteisöjen tuomioistuimeen, sen käytettävissä olevien sisäisten organisointikeinojen tehokkuuteen ja Nizzan sopimuksen tarjoamiin uusiin mahdollisuuksiin. Yhteisöjen tuomioistuin kykenee nykyään lyhentämään oikeudenkäyntien keskimääräistä kestoa merkittävästi[22]. Se on myös osoittanut kykenevänsä uuden nopeutetun menettelyn ansiosta vastaamaan ennakkoratkaisupyyntöihin tarvittaessa nopeammin. Lisäksi Nizzan sopimuksen tarjoaman uuden oikeusperustan – perustamissopimuksen 245 artiklan toinen kohta – ansiosta yhteisöjen tuomioistuimen perussääntöön ja työjärjestykseen voidaan tarvittaessa lisätä erityissääntöjä poikkeuksellisen kiireellisten asioiden välitöntä käsittelyä varten.

Muilla aloilla, joilla kansalliset menettelyt ovat yhtä kiireellisiä, esimerkiksi rikosoikeuden alalla, mahdollisuutta saattaa asia yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi ei ole rajoitettu perussopimuksilla pelkästään ylimmän oikeusasteen kansallisiin tuomioistuimiin. Oikeussuoja on Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastossa täysin riittämätön, koska sen 35 artiklan 2 kohdassa edellytetään ennalta annettua suostumusta jäsenvaltioilta, joista vain 14 on sen antanut. On kuitenkin ristiriitaista huomata, että suostumuksensa antaneilla jäsenvaltioilla on vapaus sallia kaikkien tuomioistuinten pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua (kuten 11 jäsenvaltiota on tehnyt), vaikka tämä ei ole mahdollista perustamissopimuksen IV osastossa.

Missään tapauksessa tuomioistuinten työtaakkaa koskevat seikat eivät komission mielestä riitä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen kehittämisen nykyvaiheessa perusteeksi sellaisen määräyksen säilyttämiselle, joka voi heikentää tehokasta oikeussuojaa ja yhteisön oikeuden yhdenmukaisuutta.

Päätelmät

Kuten Eurooppaa muutenkin, vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta rakennetaan vaiheittain. Amsterdamin sopimuksen voimaantulon ja Tampereen Eurooppa-neuvoston jälkeen perustamissopimuksen IV osaston nojalla on luotu unionin kansalaisten ja muiden unionin alueella asuvien hyödyksi huomattava määrä lainsäädäntöä useista heidän jokapäiväiseen elämäänsä vaikuttavista asioista.

Siirtymäkauden päätyttyä neuvoston olisi kiireesti täytettävä perustamissopimuksen 67 artiklaan perustuva velvoitteensa ja palautettava yhteisöjen tuomioistuimelle täysi toimivalta annettua lainsäädäntöä koskevien ennakkoratkaisujen osalta. Tämä on välttämätöntä, jotta tehokasta oikeussuojaa koskeva perusoikeus sekä yhteisön oikeuden yhdenmukaisuus voidaan taata täysin ja todelliseen ”oikeuden alueeseen” sopimaton aukko voidaan täyttää.

LIITE

Luonnos:

NEUVOSTON PÄÄTÖS

yhteisöjen tuomioistuinta koskevien määräysten mukauttamisesta Euroopan yhteisön perustamissopimuksen kolmannen osan IV osaston soveltamisalaan kuuluvilla aloilla

EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka

ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 67 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan,

ottaa huomioon Euroopan parlamentin lausunnon,

sekä katsoo seuraavaa:

1. Perustamissopimuksen 68 artiklan 1 kohdan mukaisesti perustamissopimuksen kolmannen osan IV osastoon sovelletaan perustamissopimuksen 234 artiklaa kyseisessä kohdassa määrätyissä tilanteissa ja siinä määrätyin edellytyksin. Perustamissopimuksen 68 artiklan 2 kohdan mukaisesti yhteisöjen tuomioistuimella ei ole milloinkaan toimivaltaa antaa ratkaisua 62 artiklan 1 alakohdan nojalla toteutetusta toimenpiteestä tai tehdystä päätöksestä, joka koskee yleisen järjestyksen ylläpitämistä ja sisäisen turvallisuuden suojaamista. Myös Schengenin säännöstön sisällyttämisestä osaksi Euroopan unionia tehdyn pöytäkirjan 2 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa kielletään yhteisöjen tuomioistuimen toimivalta antaa ratkaisuja Schengenin säännöstöön liittyvistä toimenpiteistä tai päätöksistä, jotka koskevat yleisen järjestyksen ylläpitämistä ja sisäisen turvallisuuden suojaamista. Perustamissopimuksen 68 artiklan 3 kohdan mukaisesti neuvosto, komissio tai jäsenvaltio voi pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta ratkaisua kyseisen osaston tai yhteisön toimielimen antaman kyseiseen osastoon perustuvan säädöksen tulkinnasta. Yhteisöjen tuomioistuimen tällaisen pyynnön johdosta antamaa ratkaisua ei sovelleta jäsenvaltioiden tuomioistuinten lainvoimaisiin tuomioihin.

2. Perustamissopimuksen 67 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan mukaisesti neuvosto tekee viiden vuoden siirtymäkauden kuluttua Amsterdamin sopimuksen voimaantulosta Euroopan parlamenttia kuultuaan päätöksen yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa koskevien määräysten mukauttamisesta.

3. Kyseinen mukautus olisi toteutettava yhdenmukaistamalla IV osaston soveltamisalaa koskevat erityismääräykset perustamissopimuksen yleisen järjestelmän kanssa. Näiden erityismääräysten soveltaminen olisi siis lopetettava, ja niiden sijaan olisi sovellettava perustamissopimuksen yleisiä määräyksiä ja etenkin sen 234 artiklaa.

4. Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan yhteisön perustamissopimukseen liitetyn, Tanskan asemaa koskevan pöytäkirjan 1 ja 2 artiklan mukaisesti Tanska ei osallistu päätöksen tekemiseen, tämä päätös ei sido Tanskaa eikä sitä sovelleta Tanskassa,

ON PÄÄTTÄNYT SEURAAVAA:

Ainoa artikla

1. Perustamissopimuksen 234 artiklaa sovelletaan [1 päivästä tammikuuta 2007] kaikkiin kansallisten tuomioistuinten yhteisöjen tuomioistuimelle esittämiin ratkaisupyyntöihin asioissa, jotka koskevat perustamissopimuksen kolmannen osan IV osaston tulkintaa tai kyseisen osaston nojalla annettujen yhteisön toimielinten säädösten pätevyyttä ja tulkintaa, mukaan luettuina ennen [1 päivää tammikuuta 2007] esitetyt pyynnöt, joista tuomioistuin ei ole kyseiseen päivään mennessä antanut ratkaisua.

2. Schengenin säännöstön sisällyttämisestä osaksi Euroopan unionia tehdyn pöytäkirjan 2 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan toista virkettä ei sovelleta [1 päivästä tammikuuta 2007] yhteisön oikeuden soveltamisalalla.

3. Perustamissopimuksen 68 artiklaa ei sovelleta [1 päivästä tammikuuta 2007].

Tehty Brysselissä

Neuvoston puolesta

Puheenjohtaja

[1] Ks. etenkin yhteisöjen tuomioistuimen tuomiot asioissa 294/83, Les Verts v. Euroopan parlamentti, (Kok. 1986, s. 1339, 23 kohta), 222/84, Johnston , 222/84, (Kok. 1986, s. 1651, 18 kohta), C-50/00 P, Unión de pequeños agricultores , (Kok. 2002, s. I-6677, 38–40 kohta).

[2] Neuvosto on päättänyt perustamissopimuksen 67 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan nojalla laajentaa yhteispäätösmenettelyn soveltamisalaa; ks. 22 päivänä joulukuuta 2004 tehty neuvoston päätös 2004/927/EY, (EUVL L 396, 31.12.2004, s. 45). Tässä yhteydessä komissio lisäsi neuvoston pöytäkirjaan seuraavan lausunnon: ”Komissio muistuttaa, että 67 artiklan 2 kohdassa määrätään, että neuvosto tekee päätöksen sekä siitä, mihin aloihin yhteispäätösmenettelyä sovelletaan, että yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa koskevien määräysten mukauttamisesta. Tällä päätöksellä on määrätty siirtymisestä yhteispäätösmenettelyyn useimmilla IV osaston soveltamisalaan kuuluvilla aloilla, mikä lujittaa huomattavasti kyseisen osaston nojalla käyttöön otettavien välineiden demokraattista legitiimiyttä, ja tältä osin komissio on tyytyväinen päätökseen. Ei ole kuitenkaan millään muotoa hyväksyttävää, että päätöksessä ei säädetä tuomioistuimen toimivallan mukauttamisesta, jolloin mahdollisuudet kanteen nostamiseen tuomioistuimessa ovat melko vähäiset. Komissio on vakaasti sitä mieltä, että tällä alalla, joka liittyy niin läheisesti kansalaisten oikeuksiin, laajempi oikeus saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi on legitiimiyden lujittamisen kannalta yhtä välttämätöntä.” Euroopan parlamentti otti saman kannan 16. joulukuuta 2004 annetussa Bourlangesin mietinnössä.

[3] Kyseisen kohdan mukaisesti ”neuvosto, komissio tai jäsenvaltio voi pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta ratkaisua tämän osaston tai yhteisön toimielimen antaman tähän osastoon perustuvan säädöksen tulkinnasta”.

[4] Kyseisen kohdan mukaisesti ”yhteisöjen tuomioistuimella ei ole milloinkaan toimivaltaa antaa ratkaisua 62 artiklan 1 alakohdan nojalla toteutetusta toimenpiteestä tai tehdystä päätöksestä, joka koskee yleisen järjestyksen ylläpitämistä ja sisäisen turvallisuuden suojaamista”.

[5] Ks. yhteisöjen tuomioistuimen kertomus tietyistä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen soveltamista koskevista seikoista ( Rapport de la Cour de justice sur certains aspects de l'application du TUE , 1995, s. 5–6).

[6] Ks. presidentti Rodríguez Iglesiaksen puheenvuoro Eurooppa-valmistelukunnassa, CONV 572/03, 20. helmikuuta 2003. Ks. myös yhteisöjen tuomioistuimen muistio Euroopan unionin tuomioistuinjärjestelmän tulevaisuudesta ( L’avenir du système juridictionnel de l’Union européenne , 2000, s. 31–33), jossa tuomioistuin viitaten perustamissopimuksen 68 artiklassa määrättyyn poikkeukseen tuo uudestaan esiin perusperiaatteen ja korostaa sen välttämättömyyttä, että mikä tahansa tuomioistuin voi saattaa asian yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi, ja että yhteisön oikeuden yhdenmukainen soveltaminen edellyttää usein sitä, että tuomioistuimiin viedyt tulkintakysymykset eivät jää avoimiksi muutoksenhakumenettelyjen päättymiseen saakka, vaan ne viedään heti yhteisöjen tuomioistuimen ratkaistaviksi, jolloin oikeuskäytäntö voidaan vahvistaa unionin jäsenvaltioissa varhaisessa vaiheessa.

[7] Komissio on tehnyt hiljattain asetusehdotuksen tämän yleissopimuksen määräysten sisällyttämisestä yhteisön säännöstöön [Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi sopimusvelvoitteisiin sovellettavasta laista (Rooma I) /* KOM/2005/650 lopullinen].

[8] Ks. sivun 2 alaviite.

[9] Asia 314/85, Foto-Frost , (Kok. 1987, s. 4199).

[10] Yhdistetyt asiat C-143/88 ja C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen , (Kok. 1991, s. I-415); C-465/93, Atlanta , (Kok. 1995, I-3761). Vaikuttaa siltä, että asioiden Foto-Frost , Zuckerfabrik Süderdithmarschen ja Atlanta oikeuskäytännöstä johdettavat perusperiaatteet olisivat sovellettavissa myös IV osastoon. Onkin esitetty, että olisi tehtävä poikkeus ja annettava kansallisille tuomioistuimille tällä alalla poikkeuksellisesti valtuudet jättää soveltamatta sellaisia yhteisön säädöksiä, jotka ne katsovat perustamissopimuksen vastaisiksi. Näin voidaan välttyä tässä tiedonannossa esitetyiltä oikeussuojaa koskevilta ongelmilta. Tällainen näkemys uhkaa kuitenkin vakavasti yhteisön oikeuden riippumattomuutta ja yhdenmukaisuutta.

[11] Koska alaikäisten suojalta vaaditaan jatkuvuutta ja tehokkuutta, asetuksessa (EY) N:o 2201/2003 määriteltyä vanhempainvastuuta koskevat riita-asiat on ratkaistava nopeasti. Vaikka asetuksen (EY) N:o 2201/2003 nojalla tehtyihin päätöksiin haetaan usein muutosta, ne viedään harvoin ylimpiin oikeusasteisiin saakka.

[12] Schengenin säännöstön sisällyttämisestä osaksi Euroopan unionia tehdyn pöytäkirjan 2 artiklan 1 kohdan kolmas alakohta sisältää määräyksen, joka kieltää yhteisöjen tuomioistuimen toimivallan yhteisön oikeuteen sisällytetyn Schengenin säännöstön osalta samaan tapaan kuin perustamissopimuksen 68 artiklan 2 kohta, joten se olisi mukautettava samalla kuin kyseinen perustamissopimuksen kohta.

[13] Päinvastoin kuin toisinaan esitetään, komissio katsoo, että kyseistä kohtaa ei voida soveltaa kansallisiin yleisen järjestyksen ylläpitämistä ja sisäisen turvallisuuden suojaamista koskeviin toimenpiteisiin. Tämä on pääteltävissä 2 kohdan tekstistä. Yhteisöjen tuomioistuinhan ei käsittele perustamissopimuksen 226 artiklassa eikä sen 234 artiklassa määrätyissä menettelyissä koskaan kansallisia toimenpiteitä tai päätöksiä, eikä tällaisia päätöksiä tehdä 62 artiklan 1 alakohdan nojalla.

[14] Nämä toimenpiteet perustuvat erityisesti perustamissopimuksen 39 artiklan 3 kohtaan ja 46 artiklaan, ja niissä on noudatettava ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta annetun direktiivin 64/221/ETY takeita (EYVL L 56, 4.4.1964, s. 850; suomenk. erityispainos alue 5 nide 1 s. 28). Huhtikuun 30. päivästä 2006 kyseinen direktiivi on korvattu 29 päivänä huhtikuuta 2004 annetulla direktiivillä 2004/38/EY.

[15] Ks. erityisesti edellä mainittu direktiivi 64/221/ETY.

[16] Ks. erityisesti asia C-100/2001, Olazábal , (Kok. 2002, s. I-10981).

[17] Ks. asia Matthews vastaan Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 18.2.1999 (kannenro 24833/94).

[18] Ks. asia Bosphorus v. Irlanti, tuomio 30.6.2005, (kannenro 45036/98), 96–99 ja 160–165 kohta. Ihmisoikeustuomioistuin päätteli, että johdetun oikeuden velvoitteiden täytäntöönpanon voidaan lähtökohtaisesti olettaa olevan ihmisoikeussopimuksen vaatimusten mukaista.

[19] Tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden täytäntöönpanosta yksityisoikeuden alalla 27 päivänä syyskuuta 1968 tehty Brysselin yleissopimus.

[20] Tuomioistuimen toimivaltaa sekä tuomioiden täytäntöönpanoa yksityisoikeuden alalla koskevan 27 päivänä syyskuuta 1968 allekirjoitetun yleissopimuksen tulkitsemisesta yhteisöjen tuomioistuimessa 3 päivänä kesäkuuta 1971 tehdyn pöytäkirjan 2 artikla. Sovellettaessa Brysselin yleissopimuksen 37 artiklaa myös ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimilla on ollut oikeus saattaa asioita yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi.

[21] On erityisen merkillepantavaa, että Bryssel I -yleissopimuksen ja asetuksen (EY) N:o 4/2001 toimivuuden kannalta erittäin tärkeät yhteisöjen tuomioistuimen tuomiot on annettu muutoksenhakutuomioistuinten esittämien ennakkoratkaisupyyntöjen johdosta. Tällaisia tuomioita ovat etenkin Bier v. Mines de potasse d'Alsace (asia 21/76), De Bloos (asia 14/76), Tessili (asia 12/76), Denilauler (asia 125/79), Mund-Fester (asia C-398/92), Reichert (asia C-261/90) tai Group Josi (asia C-412/98), jossa selvennettiin sopimuksen sovellettavuutta kantajiin, joiden kotipaikka on kolmannessa maassa. Tällainen on myös tuomio asiassa Owusu v. Jackson (asia C-281/02), joka on erityisen tärkeä Bryssel I -yleissopimuksen soveltamisalan laajuuden määrittämiseksi.

[22] Ks. viimeimmät tiedot yhteisöjen tuomioistuimen 13. helmikuuta 2006 julkaistusta lehdistötiedotteesta nro 14/06 Yhteisöjen tuomioistuin: oikeudenkäyntejä koskevat tilastot vuonna 2005 – vuonna 2004 todettu kehitys vahvistuu ja jatkuu .