Päätöksessä 768/2008/EY vahvistetaan yhteiset periaatteet ja menettelyt, joita EU:n lainsäädännössä on noudatettava yhdenmukaistettaessa tuotteiden kaupan pitämisen edellytyksiä EU:ssa ja ETA:ssa. Se sisältää viitevaatimukset, jotka on sisällytettävä direktiiviin aina tuotelainsäädäntöä tarkistettaessa. Se toimii mallina tulevalle tuotteiden yhdenmukaistamista koskevalle lainsäädännölle.

Jo vuonna 2011 sisämarkkinoiden toimenpidepaketissa määritettiin tuoteturvallisuusdirektiivin ja asetuksen (EY) N:o 765/2008 tarkistaminen yhdeksi keskeiseksi toimeksi, jolla voitaisiin parantaa EU:ssa liikkuvien tuotteiden turvallisuutta parantamalla tuoteturvallisuutta ja markkinavalvontaa koskevien sääntöjen johdonmukaisuutta ja täytäntöönpanoa. Tällaista tarkistusta ehdotettiin vuonna 2013 paketissa, johon sisältyi molempien säädösten tarkistaminen ja jonka tarkoituksena oli ottaa käyttöön yhdenmukaistettuja ja yhdenmukaistamattomia tuotteita koskeva yhtenäinen lainsäädäntökehys. Tuolloin katsottiin, että EU:n eri säädöksissä (tuoteturvallisuusdirektiivi, asetus (EY) N:o 765/2008 ja alakohtainen EU:n yhdenmukaistamislainsäädäntö) vahvistettujen markkinavalvontasääntöjen ja talouden toimijoiden velvoitteiden päällekkäisyydet olivat aiheuttaneet sekaannusta talouden toimijoiden ja kansallisten viranomaisten keskuudessa ja heikentäneet markkinavalvontatoimien tehokkuutta EU:ssa. Ehdotetun paketin käsittely ei edennyt sen hyväksymiseksi käydyissä neuvotteluissa, ja se peruutettiin. Vuonna 2017 komissio hyväksyi vuonna 2015 antamansa Sisämarkkinoiden uudistamista koskevan tiedonannon: enemmän mahdollisuuksia kansalaisille ja yrityksille pohjalta laaditun ehdotuksen asetuksen (EY) 765/2008 tarkistamisesta tuotteiden vaatimustenmukaisuuden vahvistamiseksi ja tuotteiden yhdenmukaistamista koskevan EU-lainsäädännön täytäntöönpanemiseksi osana ”tavarapakettia” eli aloitepakettia, jonka tarkoituksena oli parantaa tavaroiden sisämarkkinoiden toimivuutta. Tämän johdosta vuonna 2019 annettiin asetus (EU) 2019/1020.

Tämä ehdotus asetukseksi kulutustavaroiden turvallisuudesta on yhdenmukainen vuonna 2020 hyväksytyn uuden kuluttaja-asioiden toimintaohjelman kanssa, ja sen tavoitteena on i) ajantasaistaa ja nykyaikaistaa muiden kulutustavaroiden kuin elintarvikkeiden turvallisuutta koskevia yleisiä puitteita ii) säilyttää asetuksen asema kuluttajien turvaverkkona iii) mukauttaa säännöksiä uusiin teknologioihin ja verkkokaupan asettamiin haasteisiin ja iv) varmistaa yrityksille tasapuoliset toimintaedellytykset. Ehdotuksella korvataan yleisestä tuoteturvallisuudesta annettu direktiivi 2001/95/EY, mutta sitä sovelletaan edelleen muihin valmistettuihin kulutustavaroihin kuin elintarvikkeisiin. Ehdotetulla asetuksella varmistetaan myös tuoteturvallisuusdirektiivin jatkuvuus: i) siinä nimenomaisesti edellytetään, että kuluttajatuotteet ovat turvallisia, ii) siinä asetetaan tiettyjä velvoitteita talouden toimijoille, ja iii) se sisältää säännöksiä yleistä turvallisuusvaatimusta tukevien standardien kehittämisestä. Lisäksi siinä yhdenmukaistetaan EU:n yhdenmukaistamislainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle jääviä tuotteita (’yhdenmukaistamattomat tuotteet’) koskevat markkinavalvontasäännöt EU:n yhdenmukaistamislainsäädännön soveltamisalaan kuuluviin tuotteisiin (’yhdenmukaistetut tuotteet’) sovellettavien sääntöjen kanssa asetuksen (EU) 2019/1020 mukaisesti. Ehdotetulla asetuksella pyritään näin ollen saattamaan ajan tasalle nykyiset direktiivissä 2001/95/EY vahvistetut säännöt, jotta voidaan varmistaa turvaverkko kaikkia tuotteita varten, ja samalla varmistaa, että järjestelmä takaa paremman johdonmukaisuuden yhdenmukaistettujen ja yhdenmukaistamattomien tuotteiden välillä.

Ehdotetun asetuksen oikeusperusta on SEUT-sopimuksen 114 artikla, ja sen yhteydessä otetaan asianmukaisesti huomioon myös 169 artikla. Tavoitteena on varmistaa tuoteturvallisuus ja parantaa sisämarkkinoiden toimintaa. Ehdotetulla asetuksella pyritään samalla varmistamaan kuluttajansuojan korkea taso suojelemalla osaltaan eurooppalaisten kuluttajien terveyttä ja turvallisuutta ja edistämällä heidän oikeuttaan saada tietoa.

Maaliskuussa 2020 hyväksytyn kiertotalouden toimintasuunnitelman tavoitteena on vähentää jätteiden määrää uudelleenkäytön, korjaamisen, uudelleenvalmistuksen ja laadukkaan kierrätyksen avulla – erityisesti sellaisten uusioraaka-aineiden osalta, joissa vaaralliset aineet voivat säilyä – ja siinä todetaan, että tuotteiden turvallisuuden huomioon ottaminen on ensisijainen tavoite. Ehdotuksessa todetaan myös, että kun talouden toimijat tai viranomaiset joutuvat valitsemaan korjaavia toimia, olisi suosittava kestävimpiä toimia (eli toimia, joilla on vähiten ympäristövaikutuksia) edellyttäen, että ne eivät johda turvallisuuden heikkenemiseen.

Lokakuussa 2020 hyväksytyssä kemikaalistrategiassa todetaan, että kemikaalien jo nyt laajalle levinnyt käyttö lisääntyy myös kulutustavaroissa ja että on tarpeen kieltää kaikkein haitallisimmat kemikaalit kulutustavaroissa niiden turvallisuuden varmistamiseksi. REACH-asetuksella kemianteollisuudelle on asetettu velvollisuuksia arvioida ja hallita kemikaalien aiheuttamia riskejä ja antaa niiden käyttäjille asianmukaiset turvallisuustiedot. Siinä säädetään myös rajoituksista, joilla suojellaan ihmisten terveyttä ja ympäristöä kemikaalien aiheutumilta kohtuuttomilta riskeiltä. Tällä ehdotuksella säilytetään turvaverkko kemiallisia riskejä vastaan sellaisten tuotteiden osalta, jotka eivät kuulu erityislainsäädännön soveltamisalaan.

Tekoälyä koskevassa säädösehdotuksessa vahvistetaan yhdenmukaistetut säännöt, jotka koskevat tekoälyjärjestelmien markkinoille saattamista, käyttöönottoa ja käyttöä EU:ssa. Säännöillä on varmistettava yleisten etujen, erityisesti terveyden ja turvallisuuden, sekä ihmisten perusoikeuksien ja -vapauksien suojelun korkea taso. Säädöksessä säädetään erityisvaatimuksista, joita suuririskisten tekoälyjärjestelmien on noudatettava, ja asetetaan velvoitteita tällaisten järjestelmien tarjoajille ja käyttäjille.

Komission 15. joulukuuta 2020 hyväksymällä digipalvelusäädöksellä pyritään sääntelemään verkossa toimivien välityspalvelujen tarjoajien, mukaan luettuna sosiaalisen median ja markkinapaikkojen kaltaisten verkkoympäristöjen, velvollisuuksia niiden käyttäjien tarjoaman laittoman sisällön, tavaroiden tai palvelujen osalta. Ehdotuksessa asetetaan verkkoalustoille useita huolellisuusvelvoitteita, jotka ovat ehdotetun asetuksen kannalta merkityksellisiä, kuten kaupankävijöiden jäljitettävyysperiaatteen käyttöönotto ja velvollisuus ottaa huomioon tuoteturvallisuuslainsäädäntö rajapinnan organisoinnissa (22 artikla). Digipalvelusäädös kattaa kaikentyyppisen laittoman sisällön, sellaisena kuin se on määritelty kansallisessa tai EU:n lainsäädännössä, myös vaarallisten tuotteiden myynnin verkossa. Koska digipalvelusäädös on yleisesti sovellettava lainsäädäntöväline, se ei sisällä tällaista sisältöä koskevia erityissäännöksiä. Digipalvelusäädöksessä vahvistetaan myös puitteet ilmoitus- ja toimintamekanismeille (14 artikla). Ehdotetussa asetuksessa täsmennetään tiettyjä verkkomarkkinapaikkoja koskevat velvoitteet tuoteturvallisuuden alalla.

Ehdotuksessa säädetään korjaustoimenpiteistä erityisesti vaarallisille tuotteille, jotka on vedetty pois markkinoilta. Tämän erityistilanteen vuoksi on perusteltua, että säännöt ovat osittain erilaisia ja helpompia ottaa käyttöön, erityisesti koska kuluttajan ei tarvitse osoittaa, että tuote ei ole vaatimusten mukainen. Näitä sääntöjä sovelletaan ainoastaan, jos tuotteisiin kohdistetaan palautusmenettely. Näin ollen niillä ei muuteta direktiiviä 2019/771 vaan ainoastaan annetaan lisäsuojaa palautusmenettelyn yhteydessä.

Jotta voidaan varmistaa johdonmukaisuus asetuksessa (EU) N:o 1025/2012 säädetyn standardointia koskevan yleisen järjestelmän kanssa, tämä ehdotus sisältää useita muutoksia asetukseen (EU) N:o 1025/2012 sen mukauttamiseksi ehdotetun asetuksen erityispiirteisiin, erityisesti siihen, että tässä asetuksessa edellytetään erityisten turvallisuusvaatimusten hyväksymistä, ja siihen, että tämän asetuksen nojalla hyväksyttyjä standardeja ei voida rinnastaa yhdenmukaistettuihin standardeihin ja että niitä näin ollen kutsutaan eurooppalaisiksi standardeiksi.

–Tuotteet liikkuvat vapaasti sisämarkkinoilla. Kun vaarallinen tuote tunnistetaan tietyssä maassa, on hyvin todennäköistä, että samaa tuotetta voi löytyä myös muista jäsenvaltioista, mikä johtuu erityisesti verkkokaupan eksponentiaalisesta kasvusta.

–Erilaiset kansalliset tuoteturvallisuutta koskevat säännöt voivat aiheuttaa yrityksille epätasaisia kustannuksia tuoteturvallisuuslainsäädännön noudattamisesta ja näin ollen vääristää niiden tasapuolisia edellytyksiä toimia sisämarkkinoilla.

–Korkeatasoisen kuluttajansuojan varmistamiseksi EU:n on osallistuttava kuluttajien terveyden ja turvallisuuden suojeluun. Jos eri maissa on erilaiset säännöt, kuluttajia ei suojella vaarallisilta tuotteilta samalla tavalla kaikkialla EU:ssa.

–Jotta markkinavalvonta olisi tehokasta, sen on oltava yhdenmukaista kaikkialla EU:ssa. Jos markkinavalvonta on joissakin unionin osissa löyhempää kuin muualla, muodostuu heikkoja kohtia. Ne uhkaavat yleistä etua, luovat epäoikeudenmukaisia edellytyksiä kaupankäynnille ja kannustavat edullisimman vaihtoehdon etsimiseen (oikeuspaikkakeinotteluun).

Yhdenmukaistamattomien tuotteiden tuoteturvallisuutta koskevilla EU:n tason toimilla on seuraava lisäarvo:

–Tuoteturvallisuutta koskevien EU:n yhteisten sääntöjen ja standardien vuoksi yritysten ei enää tarvitse huomioida erilaisia kansallisia sääntöjä. Yritykset hyötyvät tästä kustannussäästöjen, kevyemmän hallinnollisen taakan ja oikeudellisen järjestelmän yksinkertaistumisen ansiosta. Tämä mahdollistaa myös tavaroiden vapaan liikkuvuuden EU:ssa ja tiiviimmän yhteistyön jäsenvaltioiden välillä.

–EU:n yhteiset säännöt mahdollistavat markkinavalvonnan mittakaavaedut, mikä on erityisen tärkeää sen vuoksi, että verkkokaupan eksponentiaalinen kehitys lisää rajatylittävää myyntiä ja suoratuontia EU:n ulkopuolelta. Markkinavalvonnan kustannukset jakautuvat myös yhteisten markkinavalvontatoimien ja EU-maiden tietojenvaihdon myötä.

–Sisämarkkinoiden toiminta paranee EU:n tason toimilla. Yhteiset tuoteturvallisuutta ja markkinavalvontaa koskevat säännöt kaikkialla EU:ssa varmistavat yritysten tasapuolisemman kohtelun, minkä vuoksi on todennäköisempää, että tasapuoliset toimintaedellytykset eivät vääristy EU:n sisämarkkinoilla.

–EU:n toimet mahdollistavat nopeamman ja tehokkaamman tiedonkulun, erityisesti Safety Gate- / RAPEX-järjestelmän avulla, minkä ansiosta vaarallisia tuotteita vastaan voidaan toimia nopeasti koko EU:ssa ja taata tasapuoliset toimintaedellytykset.

–Kansainvälisellä tasolla tuoteturvallisuusdirektiivissä vahvistettujen yhteisten säännösten myötä EU on myös voinut edistää korkeaa turvallisuustasoa sekä kahdenvälisesti että monenvälisesti ja siten hallita kolmansista maista tulevien tavaroiden lisääntyvää liikkuvuutta verkkokaupassa.

•Suhteellisuusperiaate

Tässä ehdotuksessa pyritään luomaan huolellinen tasapaino, joka koskee toisaalta EU:n jäsenvaltioiden sääntelyvaltaa niiden tarpeelliseksi katsoman kuluttajansuojan ja markkinavalvonnan tason määrittämisen osalta ja toisaalta tarvetta käsitellä tuoteturvallisuuskysymyksiä, joihin on puututtava keskitetysti. Kuten vaikutustenarvioinnin luvussa 7 korostetaan, haasteet ovat edelleen huomattavia, sillä EU:n markkinoilla on paljon vaarallisia kulutustavaroita. Tähän ehdotukseen liittyvät kustannukset ja sääntelytaakka on pidetty mahdollisimman vähäisinä. EU:n 27 jäsenvaltion yrityksille tämän asetuksen ensimmäisenä täytäntöönpanovuonna aiheutuvien kokonaiskustannusten arvioidaan olevan 0,02 prosenttia EU:n yritysten yhdenmukaistamattomien tuotteiden valmistuksesta, tukkukaupasta ja vähittäiskaupasta kertyvästä liikevaihdosta. Ehdotukseen sisältyvät toimenpiteet eivät ole laajempia kuin toimenpiteet, jotka ovat tarpeen havaittujen ongelmien ratkaisemiseksi ja asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Komission ja jäsenvaltioiden ennakoitujen kustannusten katsotaan olevan hyväksyttävällä tasolla, ja ne korvautuvat yrityksille aiheutuvilla säästöillä sekä yrityksille, kuluttajille ja jäsenvaltioille koituvilla hyödyillä.

•Toimintatavan valinta

Asetus on ainoa soveltuva väline, jolla voidaan saavuttaa tavoite parantaa tuoteturvallisuutta koskevan EU:n lainsäädännön täytäntöönpanoa ja noudattamista ja varmistaa sen oikeudellisen kehyksen täytäntöönpanon johdonmukaisuus. Direktiivillä ei saavutettaisi tavoitteita riittävällä tavalla, koska toimivaltarajat ja mahdolliset -ristiriidat säilyisivät sen saattamisen jälkeen. Kun direktiivin sijaan valitaan asetus, voidaan myös paremmin saavuttaa tavoite varmistaa johdonmukaisuus yhdenmukaistettuja tuotteita koskevan markkinavalvontalainsäädännön kanssa, kun myös sovellettava säädös on asetus (asetus (EU) 2019/1020). Lisäksi tällainen valinta vähentää sääntelytaakkaa entisestään, koska sitä kautta tuoteturvallisuussääntöjä sovelletaan johdonmukaisesti kaikkialla EU:ssa.

3.JÄLKIARVIOINTIEN, SIDOSRYHMIEN KUULEMISTEN JA VAIKUTUSTENARVIOINTIEN TULOKSET

•Jälkiarvioinnit/toimivuustarkastukset

Tämä asetusehdotus perustuu yleisen tuoteturvallisuusdirektiivin arviointiin, joka toteutettiin samanaikaisesti yhtenä prosessina ehdotuksen ohessa esitettävän vaikutustenarvioinnin kanssa. Tuoteturvallisuusdirektiivillä on kaksi tavoitetta: Sillä pyritään parantamaan sisämarkkinoiden toimintaa ottamalla käyttöön yhteinen lainsäädäntökehys, jolla pyritään välttämään jäsenvaltioiden väliset erot, joita olisi voinut syntyä ilman EU:n lainsäädäntöä. Toiseksi tuoteturvallisuusdirektiivillä pyritään saavuttamaan kuluttajansuojan korkea taso ottamalla käyttöön yleinen tuoteturvallisuusvaatimus ja muita toimenpiteitä. Molemmat tavoitteet liittyvät toisiinsa: Tuoteturvallisuusdirektiivissä säädetyllä kulutustavaroita koskevalla yhdenmukaistetulla turvallisuusvaatimuksella estetään erot, jotka johtaisivat kaupan esteiden syntymiseen ja tasapuolisten toimintaedellytysten vääristymiseen sisämarkkinoilla.

Arvioinnissa todettiin, että tuoteturvallisuusdirektiivin asema kuluttajansuojan ja sisämarkkinoiden toiminnan kulmakivenä on kiistaton. Siinä määritetyt tavoitteet ovat edelleen täysin ajankohtaisia, ja sen tuoma EU:n tason lisäarvo on kiistaton. Tuoteturvallisuusdirektiivin rooli "turvaverkkona" on edelleen olennaisen tärkeä kuluttajansuojan kannalta, koska se tarjoaa oikeusperustan, jolla on tarkoitus varmistaa, että vaaralliset tuotteet eivät päädy kuluttajien käsiin. Tuoteturvallisuusdirektiivin mukaisen tuoteturvallisuutta koskevan EU:n nopean tiedonvaihtojärjestelmän perustaminen on osoittautunut oikeaksi ratkaisuksi. Arvioinnissa on kuitenkin tullut esiin useita seikkoja, jotka kyseenalaistavat sen, edistävätkö tuoteturvallisuusdirektiivin kaikki säännökset direktiivin tavoitteiden asianmukaista saavuttamista.

Ensinnäkin sähköisen kaupankäynnin kasvu on heikentänyt tuoteturvallisuusdirektiivin tehokkuutta. Tuoteturvallisuusdirektiiviä sovelletaan kaikkiin kulutustavaroihin riippumatta siitä, myydäänkö niitä kivijalkaliikkeissä vai verkkokaupoissa. Tuoteturvallisuusdirektiivissä ei kuitenkaan ole nimenomaisia säännöksiä, joilla otettaisiin huomioon verkkokaupan erityispiirteet, joita on erityisesti uusien toimijoiden ilmaantuminen verkkokaupan toimitusketjuun, mikä on puolestaan vaikuttanut kielteisesti EU:n kuluttajien suojaan ja EU:n vaatimusten mukaisesti toimivien yritysten tasapuolisiin toimintaedellytyksiin.

Uusien teknologioiden nopea kehitys herättää myös kysymyksiä tuoteturvallisuusdirektiivin eräiden keskeisten käsitteiden soveltamisalasta. Tiettyjen uusien riskien ilmeneminen on asettanut kyseenalaiseksi sen, onko tuoteturvallisuusdirektiivi riittävän selkeä oikeusvarmuuden tarjoamiseksi yrityksille ja kuluttajansuojan takaamiseksi. Nämä riskit koskevat liitettävyyttä, sitä, missä määrin direktiiviä voidaan soveltaa ohjelmistojen päivityksiin ja latauksiin, sekä tekoälykäyttöisten laitteiden kehittyviin toimintoihin.