[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 28.3.2007

KOM(2007) 140 lopullinen

VIHREÄ KIRJA

markkinapohjaisista ohjauskeinoista ympäristöä ja asiaan liittyviä toimintapoliittisia tarkoituksia varten

{SEK(2007) 388}

VIHREÄ KIRJA

markkinapohjaisista ohjauskeinoista ympäristöä ja asiaan liittyviä toimintapoliittisia tarkoituksia varten

(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

1. Johdanto

Euroopan unioni on maailman johtavia voimia ympäristön kestävyyttä ja varsinkin ilmastonmuutosta koskevissa toimissa. Tämä seikka sai hiljattain vahvistuksen energiaa ja ilmastopolitiikka koskevassa paketissa[1], jolle saatiin hyväksyntä kevään Eurooppa-neuvostossa[2]. Paketissa EU toisti sitoumuksensa pyrkiä hillitsemään ilmastonmuutosta EU:n sisällä ja kansainvälisellä tasolla, edistää ympäristön kestävyyttä, vähentää riippuvuutta ulkoisista resursseista ja varmistaa Euroopan talouden kilpailukyky. Lisäksi biologisen monimuotoisuuden heikkenemisen pysäyttäminen, uhanalaisten luonnonvarojen säilyttäminen ja kansanterveyden suojelu vaativat kiireellisiä toimia.

Näihin kunnianhimoisiin tavoitteisiin ei päästä ilman julkisia toimia ja kaikkien toimijoiden vahvaa sitoutumista. EU on suosinut yhä useammin taloudellisia tai markkinapohjaisia ohjauskeinoja – kuten välillistä verotusta, kohdennettuja tukia ja vaihdettavia päästöoikeuksia – tällaisissa toimintapoliittisissa tarkoituksissa, sillä ne ovat joustava ja kustannustehokas keino saavuttaa tietyt tavoitteet[3]. Markkinapohjaisten ohjauskeinojen intensiivisempää käyttöä on myös suositettu EU:n kuudennessa ympäristöä koskevassa toimintaohjelmassa, EU:n uudistetussa kestävän kehityksen strategiassa[4] sekä kasvua ja työllisyyttä tukevassa uudistetussa Lissabonin strategiassa[5].

Tässä vihreässä kirjassa käynnistetään keskustelu markkinapohjaisten ohjauskeinojen edistämisestä yhteisössä. Energiatehokkuuden toimintaohjelmassa[6] ilmoitetulla tavalla tässä vihreässä kirjassa tarkastellaan, miten energiaverotusdirektiivin[7] tarkistamisessa voitaisiin edetä. Tässä mielessä vihreä kirja luontuu hyvin uudessa yhdennetyssä energian ja ilmastonmuutoksen toimintaohjelmassa[8] vahvistettuun kehykseen. Kyseisessä toimintaohjelmassa markkinapohjaiset ohjauskeinot ja finanssipolitiikka yleensä ovat keskeisessä asemassa pyrittäessä saavuttamaan EU:n toimintapoliittiset tavoitteet. Vihreässä kirjassa tarkastellaan myös, millaisia vaihtoehtoja on käyttää markkinapohjaisia ohjauskeinoja tehokkaammin ympäristöpolitiikan eri aloilla sekä yhteisössä että kansallisella tasolla.

2. MARKKINAPOHJAISTEN OHJAUSKEINOJEN KÄYTTÖ YHTEISÖN TOIMINTAPOLIITTISTEN TAVOITTEIDEN SAAVUTTAMISEKSI

2.1. Markkinapohjaisten ohjauskeinojen käyttö toimintapolitiikan välineinä

Markkinapohjaisten ohjauskeinojen kyky korjata markkinoiden toiminnan riittämättömyyttä kustannustehokkaalla tavalla tekee näiden ohjauskeinojen käytöstä taloudellisesti perusteltua. Markkinoiden toiminnan riittämättömyys tarkoittaa tilanteita, jossa markkinat joko puuttuvat kokonaan (esimerkiksi ympäristövarat, jotka ovat luonteeltaan julkisia hyödykkeitä) tai eivät riittävällä tavalla ota huomioon taloudellisen toiminnan tosiasiallisia tai yhteiskunnallisia kustannuksia. Julkiset toimet ovat näin ollen perusteltuja tilanteen korjaamiseksi, ja markkinapohjaisilla ohjauskeinoilla on se etu, että ne pystyvät käyttämään markkinasignaaleja markkinoiden riittämättömän toiminnan korjaamiseksi, toisin kuin sääntely ja hallinnolliset keinot.

Markkinapohjaisilla ohjauskeinoilla joko vaikutetaan hintoihin (verotuksen tai kannustimien välityksellä) tai vahvistetaan absoluuttiset määrät (päästökauppa) tai määrät tuotettua yksikköä kohden, ja näin niiden käytössä epäsuorasti tunnustetaan, että yrityksiä on monenlaisia. Nämä ohjauskeinot tarjoavat näin ollen joustavuutta, joka voi alentaa huomattavasti ympäristöparannusten kustannuksia.[9] Markkinapohjaiset ohjauskeinot eivät kuitenkaan ole mikään patenttiratkaisu kaikkiin ongelmiin. Niiden toimintaan tarvitaan selkeä sääntelykehys, ja niitä käytetään usein politiikkayhdistelmässä yhdessä muiden välineiden kanssa. Jos kuitenkin valitaan oikea ohjauskeino ja suunnitellaan se oikein, markkinapohjaisilla ohjauskeinoilla[10] on tiettyjä etuja sääntelyyn nähden:

- Ne parantavat hintasignaaleja määrittelemällä taloudellisen toiminnan ulkoiset kustannukset ja siitä koituvan hyödyn niin, että talouden toimijat voivat ottaa nämä seikat huomioon ja muuttaa käyttäytymistään vähentääkseen kielteisiä – ja lisätäkseen myönteisiä – ympäristövaikutuksia ja muita vaikutuksia[11].

- Ne tarjoavat teollisuudelle enemmän joustavuutta tavoitteiden saavuttamisessa ja alentavat sääntöjen noudattamisesta aiheutuvia yleisiä kustannuksia[12].

- Ne tarjoavat yrityksille pitkällä aikavälillä kannustimen jatkaa teknologista innovointia, jotta yritykset voivat jatkossakin vähentää haitallisia ympäristövaikutuksia (”dynaaminen tehokkuus”).

- Ne tukevat työllisyyttä, kun ne liittyvät ympäristöveron uudistuksiin tai ympäristöalan rahoitusuudistuksin[13].

2.2. Markkinapohjaiset ohjauskeinot EU-yhteydessä

Sen lisäksi, että markkinapohjaiset ohjauskeinot auttavat erityisten poliittisten toimintatavoitteiden saavuttamisessa, EU on käyttänyt niitä varmistamaan, että samalle alalle lankeaa samanlainen taakka kautta koko EU:n, ja välttääkseen kilpailuun mahdollisesti kohdistuvia haitallisia vaikutuksia EU:ssa. Tavoitteena on välttää sisämarkkinoiden häiriöitä, joita aiheutuu eri jäsenvaltioiden erilaisista lähestymistavoista. Yhteiset toimet myös vahvistavat EU:ta kohtaamaan kauppakumppaneittensa taholta tulevaa ulkoista kilpailua.

EU:n tasolla kaikkein eniten käytettyjä markkinapohjaisia ohjauskeinoja ovat verot, käyttömaksut ja vaihdettavat lupajärjestelmät. Taloudellisesti katsottuna nämä välineet toimivat samalla tavalla. Ne kuitenkin myös eroavat monilta osin.

Ensinnäkin määrällisissä järjestelmissä, kuten vaihdettavissa lupajärjestelmissä, erityiset toimintapoliittiset tavoitteet – esimerkiksi päästörajat – saavutetaan varmemmin (mikäli sääntöjen noudattaminen ja seuranta on tehokasta) verrattuna puhtaasti hintaperusteisiin ohjauskeinoihin, kuten veroihin. Hintaperusteiset ohjauskeinot puolestaan tarjoavat varmuutta sikäli, että toimintapoliittisesta tavoitteesta aiheutuvat kustannukset tai hinta ovat tiedossa, ja tällaiset ohjauskeinot ovat yleensä helpommin hallinnoitavissa[14].

Toiseksi eroja on siinä, kuinka saadaan tuotettua tuloja. Veroja (ja vähäisemmässä määrin käyttömaksuja) on käytetty yhä useammin vaikuttamaan käyttäytymiseen, mutta niistä saadaan myös tuloja. Vaihdettavissa lupajärjestelmissä voidaan myös saada tuloja, jos julkiset viranomaiset huutokauppaavat oikeudet. Vaihdettavissa lupajärjestelmissä, joissa oikeudet huutokaupataan, on sen vuoksi samankaltaisia piirteitä kuin veroissa (eroja on sääntelyyn ja sääntöjen noudattamiseen liittyvissä seikoissa). Koska käyttömaksu puolestaan on tavallisesti vastine selkeästi yksilöidystä palvelusta tai kulusta, näistä maksuista saatavien tulojen käyttömahdollisuudet julkisessa talousarviossa eivät ole kovin joustavat.

Edellä esitetyt seikat ovat huomattavassa määrin vaikuttaneet siihen tapaan ja niihin aloihin, joilla EU tätä nykyä käyttää markkinapohjaisia ohjauskeinoja yhteisön tasolla, ja johtaneet sellaisten ohjauskeinojen käyttöönottoon, kuten EU:n päästökauppajärjestelmä[15], energiaverotusdirektiivi ja liikenteen alalla eurovinjettidirektiivi[16]. Jos EU harkitsee markkinapohjaisten ohjauskeinojen lisäkäyttöä EU:n tasolla, nämä seikat on otettava huomioon niin, että kutakin ohjauskeinoa voidaan käyttää parhaiten kaikkein tarkoituksenmukaisimmalla alalla ja samalla voidaan välttää päällekkäisyyksiä. Periaatteessa yhteisön päätöksentekosääntöjen ei pitäisi nousta vaikutusvaltaiseen asemaan tässä suhteessa. Koska veroalalla kuitenkin edellytetään yksimielisyyttä, mahdollisuudet käyttää verotusta välineenä eroavat muista ohjauskeinoista joiltain osin[17].

Millä aloilla EU:n tai kansallisella tasolla voidaan kehittää markkinapohjaisten ohjauskeinojen käyttöä ja millaisia vaihtoehtoja on käytettävissä? Voitaisiinko markkinapohjaisia ohjauskeinoja käyttää tavalla, jolla edistetään kilpailukykyä eikä aiheuteta yksityisille kuluttajille, erityisesti pienituloisille kansalaisille, kohtuutonta taakkaa mutta jolla samanaikaisesti varmistetaan tulojen kertyminen julkiseen talousarvioon? Pitäisikö EU:n harjoittaa aiempaa aktiivisempaa veropolitiikkaa yhteisön toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi (veropoliittisten tavoitteiden lisäksi)? Onko tämä oikea tapa vastata nykyisiin maailmanlaajuisiin haasteisiin ja kansallisten talousarvioiden rahoitustarpeisiin? |

2.3. Kasvu, työpaikat ja puhdas ympäristö – ympäristöverouudistukset

EU on vahvasti sitoutunut varmistamaan ympäristön kannalta kestävän kehityksen ja edistämään kasvua ja työllisyyttä. Jos ympäristöverouudistuksella verorasite siirretään hyvinvoinnin kannalta kielteisistä veroista (esimerkiksi työn verotus) hyvinvoinnin kannalta myönteisiin veroihin (esimerkiksi ympäristön kannalta haitallinen toiminta, kuten luonnonvarojen käyttö tai saastuttaminen), tilanteesta voivat hyötyä kaikki sekä ympäristön että työllisyyden kannalta[18]. Verotuksen painopisteen pitkäaikainen siirtymä edellyttää samanaikaisesti, että ympäristöön liittyvä veropohja tuo suhteellisen vakaasti tuloja[19].

Ympäristöverouudistus voi myös auttaa lieventämään haitallisia vaikutuksia, joita ympäristöveroista voi aiheutua kilpailukykyyn joillakin aloilla. Jos toimia koordinoidaan tarkasti yhteisön tasolla, näitä vaikutuksia voidaan vähentää entisestään verrattuna jäsenvaltioiden yksipuolisesti toteuttamiin toimiin. Työn verotuksen keventäminen tai sosiaaliturvamaksujen alentaminen hyödyttää tavallisesti pienituloisia kotitalouksia ja voi tasapainottaa ympäristöverojen mahdollisia kielteisiä vaikutuksia. Väestön ikääntyminen kasvattaa julkisiin menoihin kohdistuvia paineita ja globalisaatio nakertaa pääoman ja työllisyyden verotuksen kannattavuutta, joten verorasitteen siirtäminen välittömästä verotuksesta kulutukseen ja erityisesti ympäristölle haitalliseen kulutukseen voi merkitä huomattavia etuja myös verotukselliselta näkökannalta.

Sen lisäksi, että jäsenvaltiot kannustavat verotuksen avulla luopumaan ympäristön kannalta haitallisesta käyttäytymisestä, ne voivat myös käyttää tukien kaltaisia verokannustimia edistääkseen ympäristön kannalta suotuisaa käyttäytymistä ja helpottaakseen innovointia, tutkimusta ja kehitystä. Edellytyksenä on, että julkisia varoja luodaan ensin jollakin muulla tavoin (esimerkiksi verottamalla ympäristön kannalta haitallista käyttäytymistä) tai että menoja vähennetään (esimerkiksi lakkauttamalla ympäristön kannalta haitallisia tukia). Tämä lähestymistapa on erityisen merkityksellinen, kun ajatellaan, kuinka kunnianhimoisia EU:n ilmaston ja energian toimintaohjelman tavoitteet ovat. Näitä tavoitteita ovat varsinkin kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen vähintään 20 prosenttia vuoteen 2020 mennessä, sitova tavoite tuottaa energiasta 20 prosenttia uusiutuvien energialähteiden turvin vuoteen 2020 mennessä sekä tavoite nostaa biopolttoaineiden osuus 10 prosenttiin .

Komissio katsoo ensisijaisesti, että jäsenvaltioiden tehtävä on löytää oikea tasapaino verojärjestelmäänsä sisältyvien kannustimien ja jarrujen välillä samalla kun otetaan huomioon yleiset verotukseen liittyvät rajoitteet ja verotuksen tasapuolisuus . Komissio haluaisi kuitenkin helpottaa tämän tasapainon etsimistä yhteisön veropolitiikalla (vrt. 3 luku).

Jäsenvaltioiden välillä voitaisiin parantaa organisoitua tietojenvaihtoa parhaista käytänteistä, jotka liittyvät yleisesti markkinapohjaisten ohjauskeinojen käyttöön ja erityisesti ympäristöverouudistukseen. Vaikka joillakin aloilla on erityisiä järjestelmiä, tarjolla ei ole horisontaalista foorumia. Tältä osin yksi vaihtoehto olisi markkinapohjaisia ohjauskeinoja käsittelevän foorumin perustaminen.

Pitäisikö EU:n aktiivisemmin edistää ympäristöverouudistuksia kansallisella tasolla? Kuinka komissio voisi parhaiten helpottaa tällaisia uudistuksia? Voisiko se esimerkiksi ottaa käyttöön jonkinlaisen koordinaatiomenetelmän tai -menettelyn? Olisiko edellä mainitun markkinapohjaisia ohjauskeinoja käsittelevän foorumin perustamisesta hyötyä, kun pyritään edistämään ympäristöverouudistusta koskevien kokemusten / parhaiten käytänteiden vaihtoa jäsenvaltioiden välillä? Mikä olisi paras tapa organisoida tällainen foorumi? Millainen sen koostumuksen pitäisi olla, jotta vältettäisiin mahdollisia päällekkäisyyksiä nykyisten järjestelmien kanssa? Kuinka tarve vähentää työhön kohdistuvaa verorasitetta useissa jäsenvaltioissa sopii tavoitteeseen edistää innovointia ja tukea tutkimusta ”vihreämpään” talouteen siirtymiseksi? Kuinka tähän voidaan päästä niin, ettei talousarvioon samanaikaisesti aiheudu vaikutuksia? Olisiko verotuksen painopisteen selkeämpi siirtäminen ympäristön kannalta haitalliseen toimintaan oikea toimintatapa? |

2.4. Ympäristölle haitallisten tukien uudistaminen

Monet tuet eivät ainoastaan ole taloudellisesti ja yhteiskunnallisesti tehottomia vaan ne voivat myös vaikuttaa haitallisesti ympäristöön ja ihmisten terveyteen[20]. Ympäristö- tai terveyssyistä käytettyjen markkinapohjaisten ohjauskeinojen vaikutus voi myös vesittyä ja kilpailukyky yleisesti ottaen heiketä[21]. Tukien uudistaminen tai poistaminen on perusteltua jo sinällään, ja lisäksi tällaisilla toimilla voitaisiin saada uusia julkisia varoja ympäristöalan rahoitusuudistukseen[22]. Komissio haluaa toimia jäsenvaltioiden kanssa yhteistyössä uudistaakseen ympäristölle haitallisia tukia sekä yhteisön että kansallisella tasolla. Sidosryhmien kanssa on tärkeä käydä vuoropuhelua, jotta varmistetaan kaikkien seikkojen ottaminen huomioon. Eurooppa-neuvosto on pyytänyt komissiota laatimaan kaikki alat huomioon ottavan uudistussuunnitelman vuoteen 2008[23] mennessä.

Mikä on kansallisen kokemuksen perusteella paras tapa edistää ympäristölle haitallisten tukien uudistusprosessia?

3. MAHDOLLISUUDET VAIKUTTAA ENERGIANKÄYTTÖÖN MARKKINAPOHJAISTEN OHJAUSKEINOJEN LISÄKÄYTTÖLLÄ

Energia on nykyisin tärkeimpiä EU:n painopisteitä, sillä se asettaa huomattavia haasteita ympäristön kestävyyden, toimitusvarmuuden ja kilpailukyvyn kannalta. Jotta Euroopan energiankäyttöä voitaisiin muuttaa kestävämpään, varmempaan ja kilpailukykyisempään suuntaan, komissio on kehottanut tehostamaan energiankulutusta ja resurssien käyttöönottoa, jotta käytössä olisi puhtaampaa energiaa ja voitaisiin investoida uusiin teknologioihin ja innovointiin. EU:n valtioiden ja hallitusten päämiehet hyväksyivät nämä tavoitteet hiljattain yhdennettynä ilmastomuutoksen ja energian toimintaohjelmana. Finanssipolitiikalla, erityisesti verotuksella, ja EU:n päästökauppajärjestelmän hienosäädöllä on tärkeä rooli näiden tavoitteiden saavuttamisessa.

Vaikka yhteisön veropolitiikka ja varsinkin energiaverotusdirektiivi palvelevat ensisijaisesti sisämarkkinoita, niillä on merkitystä myös tässä yhteydessä. Direktiivissä vahvistetaan yhteiset säännöt energiankulutuksen verotukselle ja yhdennetään ympäristö- ja energiatavoitteet. Energiaverotuksella on perinteisesti edistetty energiatehokkuuden, toimitusvarmuuden ja kilpailukyvyn tavoitteita.

3.1. Energiaverotusdirektiivin virtaviivaistaminen ja kehittäminen

Energiaverotus tarjoaa EU:lle valmiudet yhdistää verotuksessa kannustin, jolla pyritään energiatehokkaampaan ja ympäristöä säästävämpään energiankulutuksen, kykyyn tuottaa tuloja[24].

Koska energiaverotusdirektiivin lähestymistapa on kuitenkin nykyisellään melko joustava ja yleinen, aina ei ehkä pystytä tehokkaasti ottamaan huomioon energiatehokkaan ja ympäristöä säästävän energiankulutuksen tavoitteita, kun EU:n tasolla pyritään yhdenmukaisuuteen. Sen vuoksi voi olla tarpeen luoda selkeämpi yhteys energiaverotuksen ja asianomaisten EU:n toimintapoliittisten tavoitteiden välille.

Yksi vaihtoehto saattaisi olla yhteisön vähimmäisverotasojen jakaminen energia- ja ympäristöperusteisiin (tai osioihin), jotka näkyisivät kansallisella tasolla energiaverona ja ympäristöverona (päästöverona). Perustana olisi nykyinen energiaverotuksen lähestymistapa, mutta johdonmukaisemmassa ja ympäristönäkökohtia hienosäätävässä muodossa.

Jotta luotaisiin tuloksellinen ja yhdenmukainen tehokkaan energiankulutuksen kannustin aiheuttamatta häiriöitä energiatuotteiden kaupassa, kaikkia polttoaineita olisi ensisijaisesti verotettava yhdenmukaisesti niiden energiasisällön perusteella . Näin jatkokehitettäisiin lämmityspolttoaineiden ja sähkön verotuksessa jo sovellettua lähestymistapaa. Kun lisäksi otettaisiin huomioon, että eri polttoaineista syntyy palamisen aikana erilaisia päästöjä, toissijaisesti verotuksessa voitaisiin ottaa huomioon energian ympäristönäkökohdat (kasvihuonekaasupäästöt pidettäisiin erillään muiden kaasujen päästöistä). Tällaisen lähestymistavan avulla veroja voitaisiin nykytilanteeseen verrattuna eriyttää automaattisemmin ja suoraviivaisemmin ja suosia ympäristöä säästäviä ja erityisesti uusiutuvia energialähteitä. Muiden tehtäviensä ohella energiaverotuksessa nimenomaisesti tunnistettaisiin uusiutuvien energialähteiden ympäristölliset ja toimitusvarmuuteen liittyvät edut.

Huomioon on otettava useita eri seikkoja, joita käsitellään tarkemmin tämän asiakirjan ohella esitettävässä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa. Ennen kaikkea:

- Lämmitys- ja liikennepolttoaineita on perinteisesti verotettu eri tavoin, sillä huomioon on erityisesti otettu lämmityspolttoaineen välttämättömyys. Tämän vuoksi saattaa olla perusteltua eriyttää verotusta enemmän käyttötarkoituksen mukaan.

- Lähes kaikessa sähköntuotannossa syntyy hiilidioksidipäästöjä, jotka on kuitenkin jo sisällytetty EU:n päästökauppajärjestelmään. Sähköntuotanto on toisaalta periaatteessa vapautettu energiaverotuksesta energiaverotusdirektiivin mukaisesti. Verona kannettava ympäristölisäosio ei tässä erityisessä tapauksessa ehkä vaikuttaisi tarkoituksenmukaiselta, sillä se heijastaisi samoja ympäristönäkökohtia kuin jo otetaan huomioon EU:n päästökauppajärjestelmässä.

Komissio jatkaa näiden kysymysten tarkastelua. Tavoitteena on energiaverotusdirektiivin mahdollinen tarkistaminen.

Pitäisikö energiaverotusdirektiiviä tarkistaa niin, että luotaisiin selkeämpi yhteys niihin toimintapoliittisiin tavoitteisiin, jotka direktiivissä yhdentyvät, erityisesti ympäristön ja energian alalla? Muotoutuisiko energiaverotuksesta tällä tavoin vaikuttavampi ohjausväline, kun verotuksen kannustavat vaikutukset yhdistyisivät paremmin kykyyn tuottaa tuloa?

Onko paras tapa saavuttaa tämä se, että verotuksen vähimmäistasot erotettaisiin energia- ja ympäristöosioihin? Mitkä olisivat tällaisen lähestymistavan edut ja haitat sekä tärkeimmät käytännön tekijät? Olisiko energiaverotuksella luotu ympäristökannustin riittävä ja sopiva vastaus heijastamaan energiapolitiikan tavoitteita biopolttoaineiden alalla, mukaan luettuna markkinapohjaisen kannustimen luominen toisen sukupolven biopolttoaineille?

Olisiko uusilla veroilla pyrittävä ratkaisemaan sähköntuotantoon liittyvät muut mahdolliset ympäristönäkökohdat? Riittääkö ehdotettu lähestymistapa kannustamaan siirtymistä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön käyttöön? Millainen olisi tällaisen yhteisön kehyksen vaikutus ydinvoimalla tuotettuun sähköön (kun otetaan huomioon, kuinka eri tavoin jäsenvaltiot suhtautuvat ydinenergiaan)?

3.2. Energiaverotuksen ja muiden markkinapohjaisten ohjauskeinojen, erityisesti EU:n päästökauppajärjestelmän, vuorovaikutus

Kun ajatellaan yhteisön nykyisiä markkinapohjaisia ohjauskeinoja energian, liikenteen ja ympäristön alalla, energiaverotus on ehkä kaikkein laajavaikutteisiin, sillä se vaikuttaa kaikkiin kolmeen alaan ja toimii suorassa vuorovaikutuksessa kaikkien muiden ohjauskeinojen kanssa.

Jos energiaverotusdirektiiviä tarkistettaisiin, nämä seikat voitaisiin ottaa huomioon selkeyttämällä näkökohtia, jotka kuuluvat yhdenmukaistetun energiaverotuksen soveltamisalaan. Jos verotuksen vähimmäistasoihin sisällytettäisiin selkeä ympäristöperuste (jossa eroteltaisiin kasvihuonekaasupäästöt ja muiden kaasujen päästöt), energiaverotuksella voitaisiin käytännössä paremmin täydentää muita markkinapohjaisia ohjauskeinoja EU:n tasolla.

EU:n päästökauppajärjestelmää sovelletaan nykyisellään tiettyjen poltto- ja teollisuus laitosten päästöihin. Energiaverotusta sen sijaan sovelletaan energian polttoainekäyttöön [25], mutta energiaa eniten käyttävät alat (jotka EU:n päästökauppajärjestelmä nykyisellään kattaa) jäävät usein energiaverotuksen ulkopuolelle. Komissio katsoo, että sääntöä voitaisiin vielä tarkastella sen arvioimiseksi, voitaisiinko EU:n päästökauppajärjestelmän kattamat alat jättää energiaverotusdirektiivin ympäristöperusteen soveltamisalan ulkopuolelle sikäli kuin näiden alojen kasvihuonekaasupäästöt otetaan jo riittävässä määrin huomioon EU:n päästökauppajärjestelmässä (näihin aloihin ei toisin sanoen sovellettaisi verotuksen vähimmäistasojen asianomaisia ympäristöperusteita mutta energiaperustetta ja muita ympäristöperusteita sitä vastoin sovellettaisiin). Jos tietyt toimijat eivät pienen kokonsa tai muiden seikkojen vuoksi osallistu päästökauppaan, verotuksen vähimmäistasojen ympäristöosiolla kuitenkin varmistettaisiin laajalti, että saastuttaja maksaa -periaatetta noudatetaan. Sääntöjä voitaisiin soveltaa sekä teollisuuteen että lentoliikenteeseen.

EU:n päästökauppajärjestelmässä jo huomioon otettavien ympäristövaikutusten sulkeminen energiaverotusdirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle voisi olla toteutuskelpoinen ratkaisu, jonka avulla saattaisi myös ratketa ongelma näiden kahden ohjauskeinon mahdollisesta päällekkäisyydestä samalla kun varmistetaan, että muita energiaverotuksen tavoitteita noudatetaan. Tällaisella ratkaisulla voitaisiin myös välttää ne vaikeudet, joita aiheutuu EU:n päästökauppajärjestelmän ja energiaverotuksen välisistä eroista (päästökauppajärjestelmässä hinnat ovat yhdenmukaiset koko EU:ssa mutta vaihtelevat kuitenkin ajan mittaan; energiaveroasteessa on puolestaan jäsenvaltiokohtaisia eroja, sillä jäsenvaltioilla on vapaus vahvistaa veroaste vähimmäistasoa korkeammalle, jos ne katsovat sen tarpeelliseksi, mutta veroaste pysyy kuitenkin melko vakaana ajan mittaan). Tällaisia ratkaisuja on kuitenkin pohdittava vielä syvällisemmin, varsinkin jos EU:n päästökauppajärjestelmää laajennetaan huomattavasti.

Mihin tahansa ratkaisuun päädytäänkin, se on nähtävä maailmanlaajuisesta näkökulmasta. Yhä enenevissä määrin maailmanlaajuisesti ymmärretään, että ympäristönsuojelu on yhdennettävä taloudellisiin päätöksiin, jotta pitkän aikavälin kestävä kehitys voidaan varmistaa. Tämän johdosta kansalliset viranomaiset turvautuvat yhä enenevissä määrin markkinapohjaisiin ohjauskeinoihin, ja näiden ohjauskeinojen käyttöön tulisi kannustaa maailmanlaajuisella tasolla. EU:n olisi käytävä aktiivista vuoropuhelua muiden maiden kanssa edistääkseen markkinapohjaisten ohjauskeinojen käyttöä keinona saavuttaa toimintapoliittiset tavoitteet kustannustehokkaasti.

Tätä ennen ja niin kauan kuin EU ja EU:n ulkopuoliset maat soveltavat erisuuruisia hiilidioksidiveroja tai muita menetelmiä (kuten päästökauppajärjestelmää) kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi, on tärkeää tarjota EU:n kauppakumppaneille tarpeellisia kannustimia, jotta ne toteuttaisivat tehokkaita toimia kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi. Kaikkien tässä tarkoituksessa toteutettavien toimenpiteiden toteutettavuutta olisi selvitettävä. Tämä on jo herättänyt keskustelua hiilidioksidipäästöjen tasausmekanismeista, kuten rajaveron mukautuksista. Samanaikaisesti on todettava, että oikeudelliset ja tekniset rajoitteet hankaloittavat tätä lähestymistapaa, ja tällaisia rajoitteita olisikin vielä tarkasteltava.

Olisivatko ehdotetut energiaverotusdirektiivin muutokset ja direktiivin soveltamisalan suhteen ehdotettu lähestymistapa paras ratkaisu, kun halutaan varmistaa johdonmukaisuus direktiivin ja EU:n päästökauppajärjestelmän välillä? Onko muita vaihtoehtoja tämän tavoitteen saavuttamiseksi?

Millaisia potentiaalisia vaihtoehtoja olisi tarkasteltava, jotta löydettäisiin tarvittavat keinot EU:n kauppakumppaneiden kannustamiseksi toteuttamaan tehokkaita toimenpiteitä kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi?

4. MAHDOLLISUUDET MARKKINAPOHJAISTEN OHJAUSKEINOJEN LISÄKÄYTTÖÖN YMPÄRISTÖPOLITIIKASSA

4.1. Liikenteen ympäristövaikutukset

Liikenne on huomattava ilmansaastuttaja ja hiilidioksidipäästöjen lähde, ja päästöt ovat kasvusuunnassa. Maantieliikenne aiheutti esimerkiksi vuonna 2004 22 prosenttia kaikista hiilidioksidipäästöistä. Lento- ja laivaliikenteen osuus on noin 3–4 prosenttia kaikista kasvihuonekaasupäästöistä, ja lentoliikenteen päästöt ovat varsinkin kasvaneet nopeasti (86 % vuosina 1990–2004). Markkinapohjaisia ohjauskeinoja on käytetty jonkin verran EU:n tasolla eri liikennemuotojen kielteisiin ympäristövaikutuksiin puuttumiseksi, ovathan nämä vaikutukset huomattavia. Kansallisella ja paikallisella tasolla on sitä vastoin käytetty useita erityyppisiä markkinapohjaisia ohjauskeinoja ja niitä kehitetään edelleen.

Komissio ja muut toimielimet ovat viime aikoina hyväksyneet useita aloitteita liikenteen päästöjen vähentämiseksi. Henkilöautojen verotuksesta[26] tehdyssä komission ehdotuksessa sisällytetään hiilidioksidiperuste rekisteröintiveron ja vuotuisen käyttöveron veroperustaan, mikä kannustaisi autonostajia ottamaan tehokkuuden ja hiilidioksidipäästöt huomioon. Kunhan ehdotus on hyväksytty, se auttaa yhdessä autojen hiilidioksidipäästöjen vähentämistä koskevan lainsäädäntökehyksen[27] ja energiaverotuksen kanssa EU:ta saavuttamaan ilmastonmuutostavoitteensa vähentämällä autojen hiilidioksidipäästöjä. EU:n päästökauppajärjestelmää on tarkoitus tarkastella uudelleen, ja Eurooppa-neuvosto onkin kehottanut komissiota harkitsemaan mahdollisuutta laajentaa päästökauppajärjestelmää uusille aloille, myös pintaliikenteeseen.

Komissio on ehdottanut lentoliikenteen päästöjen sisällyttämistä EU:n päästökauppajärjestelmään ja ilmoittanut, että sen suunnitelmissa on antaa typen oksidien päästöjä koskeva ehdotus vuoden 2008 loppuun mennessä[28].

Laivaliikenteen alalla yhtenä tulevan meripolitiikan[29] tavoitteista on mainittu vähäpäästöisen laivaliikenteen edistämiseksi tehtävien ehdotusten arviointi. Tällä alalla markkinapohjaiset välineet on suunniteltava huolellisesti, jotteivät ne ole ristiriidassa Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimukseen (UNCLOS) sisältyvien maksuja koskevien määräysten kanssa[30]. Tämän lisäksi on muita keskeisiä kysymyksiä, muun muassa lainsäädännölliset ja poliittiset vaatimukset, maantieteellinen eriyttäminen sekä seuranta- ja valvontamekanismit. Näitä kysymyksiä on tarkasteltava, jotta voitaisiin antaa erityisiä esityksiä laivaliikenteen vähäpäästöisyyden edistämiseksi.

Mikä olisi paras markkinapohjainen ohjauskeino vähentää laivaliikenteen päästöjä, kun otetaan huomioon meriliikenteen erityinen luonne? Miten tällainen ohjauskeino olisi paras suunnitella?

Hiilidioksidipäästöjen lisäksi tieliikenteellä on myös muita ympäristövaikutuksia, kuten rikkidioksidin (SO2), typen oksidien (Nox) tai hiukkasten aiheuttama ilman saastuminen, melusaaste ja liikenneruuhkat. Osittain yhdenmukaistettujen raskaan tavaraliikenteen ajoneuvojen vuotuisten käyttöverojen lisäksi eurovinjettidirektiivissä säädetään Euroopan laajuisten tieliikenneverkkojen käyttömaksukehyksestä. Saksa ja Itävalta ovat ottaneet käyttöön raskaille hyötyajoneuvoille etäisyysperusteiset eriytetyt infrastruktuurin käyttömaksut. Vaikka keskimääräiset maksut voivat kattaa ainoastaan infrastruktuurikustannukset, jolloin ulkoiset kustannukset siis jäävät ulkopuolelle, jäsenvaltioiden on eriytettävä maksut EURO-päästöluokan mukaan vuodesta 2010 alkaen, ja ne voivat eriyttää maksuja vielä lisää ympäristövahinkojen torjumiseksi ja liikenneruuhkien vähentämiseksi. Jos tällaisissa käyttömaksujärjestelmissä kokonaiskustannuksiin sisällytettäisiin ympäristövahinkojen eriyttäminen, infrastruktuurin käyttö tehostuisi[31]. Tarkasteltuaan kaikkia vaihtoehtoja, myös ympäristöön, meluun, liikenneruuhkiin ja terveyteen liittyviä kustannuksia, komissio esittää yleisluonteisen, läpinäkyvän ja ymmärrettävän mallin kaikkien ulkoisten kustannusten arvioimiseksi. Näin saadaan perusta infrastruktuurin käyttömaksujen laskemiseksi tulevaisuudessa. Malliin olisi liitettävä kaikkien liikennemuotojen osalta vaikutusanalyysi ulkoisten kustannusten sisällyttämisestä hintoihin ja strategia mallin vaiheittaiseksi käyttöönottamiseksi[32].

Yhteisön lainsäädäntö antaa jäsenvaltioille myös mahdollisuuden mukauttaa infrastruktuurin käyttömaksuja rautateillä ulkoisten ympäristövaikutusten perusteella. Jäsenvaltioiden ei kuitenkaan pidä nostaa infrastruktuurin hallinnon saamien tulojen yleistä tasoa, jos kilpailevissa liikennemuodoissa ei peritä samantasoisia ympäristömaksuja[33].

Mikä on paras tapa soveltaa infrastruktuurin käyttömaksuja, myös ympäristökustannuksiin liittyviä näkökohtia, eri liikennemuotoihin? Pitäisikö tätä mallia soveltaa kaikkiin liikennemuotoihin vai pitäisikö huomioon ottaa kunkin liikennemuodon erityispiirteet? Missä määrin eurovinjettidirektiiviä pitäisi hyödyntää tässä yhteydessä? |

Paikallisia käyttömaksujärjestelmiä on EU:ssa ryhdytty käyttämään joissakin kaupungeissa, esimerkiksi Lontoossa ja Tukholmassa, liikenneolosuhteiden parantamiseksi, muun muassa kaupunkien liikenneruuhkien vähentämiseksi[34]. Viimeaikaiset arviot ovat osoittaneet, että tähän tavoitteeseen on päästy. Keskimääräiset liikennenopeudet ovat kasvaneet, kun taas päästöt (PM, NOx ja CO2) ja tieliikenteen energiankulutus ovat vähentyneet käyttömaksualueella[35]. Kansallisella tasolla, esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Saksassa, keskustellaan jopa ruuhkamaksujen ottamisesta käyttöön kaikilla teillä. Komissio tukee jatkossakin nykyisiä tiedonvaihtoverkostoja ja tutkii tarvetta toteuttaa EU:n tasolla tukitoimia antaessaan vuonna 2007 vihreän kirjan kaupunkiliikenteestä.

4.2. Markkinapohjaisten ohjauskeinojen käyttö saastumisen vähentämisessä ja luonnonvarojen suojelemisessa

EU myös kannustaa jäsenvaltioita käyttämään verotusta ja muita markkinapohjaisia ohjauskeinoja EU:n ympäristöalan teemakohtaisten strategioiden yhteydessä. Jäsenvaltiot ovat hyödyntäneen näitä mahdollisuuksia, tosin hyvin eriävissä määrin, ja saaneet kokemusta erilaisten mallien käytöstä. Ympäristönäkökohtien lisäksi EU:n tasolla saattaa olla yhdenmukaistamistarvetta niissä tapauksissa, joihin liittyy valtion rajat ylittävä ulottuvuus tai joissa verotukseen on kansallisella tasolla turvauduttu yhä enenevissä määrin, mikä on voinut vaikuttaa sisämarkkinoiden toimintaan.

4.2.1. Vesi

Vesivaroja on hoidettava kestävällä tavalla. Vesipolitiikan puitedirektiivissä[36] säädetään toiminnan yleiskehyksestä. Siinä edellytetään, että jäsenvaltiot ryhtyvät vuoteen 2010 mennessä harjoittamaan veden hinnoittelupolitiikkaa, joka kannustaa tehokkaaseen vedenkäyttöön. Tämän ansiosta kaikki käyttäjät joutuvat vastaamaan kustannuksista (myös ulkoisista ympäristö- ja luonnonvarakustannuksista) saastuttaja maksaa -periaatteen mukaisesti. Joissakin tapauksissa tätä periaatetta ei vielä sovelleta täydellisesti[37]. Jäsenvaltioiden on myös vuoteen 2009 mennessä raportoitava toimista, joita ne toteuttavat näiden säännösten täytäntöönpanemiseksi vesipiirien hoitosuunnitelmissaan.

Useat jäsenvaltiot perivät jo veroja tai käyttömaksuja pohjaveden ja/tai pintaveden otosta taikka vedenkulutuksesta, ja näin onkin saatu vähennettyä kulutusta, vuotoja ja saastumista. Komissio pitää markkinapohjaisten ohjauskeinojen käyttöä välttämättömänä vesipolitiikan puitedirektiivin vaatimusten täyttämiseksi. Se toimii näiden kysymysten osalta jatkossakin tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa osana yhteisestä täytäntöönpanostrategiaa, kuten on sovittu toimivaltaisten vesiasioista vastaavien viranomaisjohtajien kanssa.

Kuinka komissio voi tehokkaimmin varmistaa vesipolitiikan puitedirektiivissä vahvistetun veden hinnoittelupolitiikan täytäntöönpanon? Millaisia vaihtoehtoja olisi tarjolla, jotta voitaisiin luoda tiiviimpi yhteys kansallisiin vesihankkeisiin tehtävien investointien ja vedenhinnoitteluperiaatteiden käyttöönoton välillä, jotta tarjottaisiin kannustimia käyttäjille ja vältettäisiin kilpailun vääristymistä? |

4.2.2. Jätehuolto

EU:n kuudennen ympäristöä koskevan toimintaohjelman mukaisesti jätteiden syntymisen estämisessä ja jätehuollossa tärkeimpänä tavoitteena on erottaa jätteiden tuottaminen ja taloudellinen kasvu toisistaan. Merkkejä tämän tavoitteen toteutumisesta on jo saatu.

Vaikka kaatopaikat ovat usein huonoin vaihtoehto ympäristöä ajatellen[38], markkinasignaalit usein suosivat niitä, koska ympäristövaikutuksia ei oteta huomioon. Vaikka jätteiden hävittämisen, varsinkin kaatopaikkojen, verottaminen voi olla tehokas tapa korjata tämä vääristymä ja kannustaa jätteiden kierrätykseen ja talteenottoon[39], kansallisen verotason erot voivat johtaa pelkästään verojen takia tehtäviin jätekuljetuksiin ja kilpailun vääristymiseen jätehuoltotoimijoiden välillä.

Sen vuoksi komissio on kannustanut jäsenvaltioita vaihtamaan tietoja suhtautumisestaan kaatopaikkaveroihin ja tiedottamaan asiasta myös komissiolle[40]. Lisäksi voitaisiin pyrkiä vahvistamaan yhteiset kriteerit, jotta kaatopaikkaverot voitaisiin suunnitella tehokkaiksi osoittautuneiden parhaiden käytänteiden perusteella. Tähän sisältyisivät ympäristön kannalta vaikuttavat verotuksen vähimmäistasot.

Jos jätevirtojen suuntaamisessa pois kaatopaikoilta ei edistytä riittävästi, pitäisikö komission harkita yhdenmukaistettua kaatopaikkaveroa, joka olisi koko EU:ssa tietyllä vähimmäistasolla? |

Erilaisten pakkausmateriaalien ja samaan luokkaan kuuluvien eri tuotteiden, esimerkiksi paristojen, ympäristövaikutuksissa on eroja. Sen vuoksi markkinapohjaiset ohjauskeinot, jotka eriytettäisiin tuotteen ympäristövaikutuksen mukaan, kannustaisivat kestävämpään kulutukseen. Yhteisön lainsäädännön mukaisesti jäsenvaltiot voivat hyväksyä kansallisia toimenpiteitä tavoitteiden saavuttamiseksi. Kyseeseen voi tulla pakkausjätteen vähentäminen taikka kannustaminen palautettavien pakkausten käyttöön, käytettyjen paristojen keruuseen ja kierrätykseen tai vähemmän saastuttavia aineosia sisältävien paristojen käyttöön[41]. Näin sovellettaisiin saastuttaja maksaa -periaatetta. Perustamissopimuksen määräyksiä on kuitenkin aina noudatettava (erityisesti sisämarkkinoita ja syrjimättömyyttä koskevia sääntöjä, myös EY:n perustamissopimuksen 90 artiklaa[42]).

Useat jäsenvaltiot ovat käyttäneet markkinapohjaisia ohjauskeinoja, kuten veroja, pantti- ja palautusjärjestelmiä taikka vaihdettavia lupia, kun kyseessä on yleinen tai erityinen pakkausjäte (esimerkiksi juomapakkaukset tai muovipussit)[43]. Tanska on muuttanut pakkausveroaan niin, että siinä otetaan huomioon eri materiaalien ympäristövaikutukset, ja myös Latvia hyödyntää materiaaliperusteista eriyttämistä[44]. Komissio on valmis tukemaan organisoitua tietojenvaihtoa jäsenvaltioiden välillä niiden harjoittamista lähestymistavoista.

Tarjoaako yhteisön oikeudellinen kehys jäsenvaltioille riittävästi liikkumavaraa käyttää markkinapohjaisia ohjauskeinoja jätehuoltoon liittyvissä seikoissa? Pitäisikö komission helpottaa markkinapohjaisten ohjauskeinojen käyttöä tällä alalla, esimerkiksi tukemalla tietojenvaihtoa? |

4.3. Markkinapohjaisten ohjauskeinojen käyttö luonnon monimuotoisuuden suojelemisessa

Markkinapohjaisten ohjauskeinojen käyttö luonnon monimuotoisuuden suojelemisessa on saamassa laajempaa kannatusta keinona sisällyttää monimuotoisuuden säilyttäminen taloudellisten toimijoiden päätöksentekoon ja saavuttaa kustannustehokkaasti monimuotoisuuden säilyttämiseen ja luonnonvarojen kestävään hyödyntämiseen liittyvät tavoitteet, esimerkiksi EU:n biologista monimuotoisuutta koskevassa toimintasuunnitelmassa ja yhteisessä kalastuspolitiikassa määritellyt tavoitteet[45]. Kaikkia kolmea markkinapohjaisten ohjauskeinojen vakiomuotoa eli veroja/käyttömaksuja/maksuja, tukia ja vaihdettavia lupia käytetään – lähinnä luontotyyppien ja ekosysteemien säilyttämiseksi mutta myös erityisten lajien suojelemiseksi.

Markkinapohjaiset ohjauskeinot voivat olla tehokas tapa kannustaa maanomistajia säilyttämään metsiä tai kosteikkoja. Niiden avulla voidaan myös korvata haittoja, joita kehityshankkeista väistämättä aiheutuu luonnon monimuotoisuudelle, koska samanlaisia luontotyyppejä luodaan muualle. Näin voidaan varmistaa, ettei luonnon monimuotoisuuden nettohävikkiä tapahdu (monimuotoisuuden korvaaminen).

Käyttömaksuilla ja maksuilla, esimerkiksi metsästys- ja kalastusluvilla, voidaan osaltaan rajoittaa luonnon monimuotoisuuden käyttöä kestävälle tasolle. Joskus myönnetään taloudellista tukea ympäristöpalvelujen tuottamisesta. Kyseessä voivat esimerkiksi olla maatalouden ympäristötoimenpiteet yhteisessä maatalouspolitiikassa. Tällöin maanomistajille maksetaan korvaus siitä, että he luopuvat tuloista yhteisen edun hyväksi säilyttämällä metsiä tai kosteikkoja, jotka suodattavat vettä, toimivat vesiesiintyminä tai tarjoavat elinympäristön hyönteisille, jotka puolestaan pölyttävät lähialueiden viljelmiä[46]. Suomessa on järjestetty huutokauppoja, joissa tuenhakijat voivat esittää tarjouksen vähimmäismäärästä tukea, jonka he haluaisivat saada suojellakseen luonnon monimuotoisuutta. Näin pystytään välttämään tukien muotoutuminen liian suuriksi[47].

Toinen esimerkki markkinapohjaisten ohjauskeinojen käytöstä on luontotyyppien korvauskauppa ( habitat banking ), joka on Yhdysvalloissa vahinkovastuujärjestelmissä alun perin kehitetty kauppaväline (Yhdysvalloissa kyseessä on kosteikkojen korvauskauppa). Tällaisissa järjestelmissä ympäristövahinkovastuu muutetaan markkinakelpoiseksi varallisuuseräksi. Tällä tavoin muokataan kannustinjärjestelmiä ja käyttäytymistä siirtämällä omistusoikeudet ja luomalla markkinat. Erikoistuneet yritykset perustavat kosteikkoja ja myyvät sitten kosteikko-osuuksia rakennuttajille. Tämän avulla varmistetaan, että ympäristötavoitteisiin päästään ilman kokonaisarvon nettohävikkiä, ja samanaikaisesti yritysten välille syntyy kilpailua uusien kosteikkojen perustamiseksi kustannustehokkaasti. Kuten vaihdettavat lupajärjestelmät yleensä, tällaiset järjestelmät auttavat sisällyttämään monimuotoisuuden säilyttämistavoitteet yleiseen yrityskulttuuriin ja vähentämään yritysten vastentahtoisuutta. Luontotyyppien vastaavuus on kuitenkin säilytettävä ja arviointiperusteet on vahvistettava. Suojelualueilla luontotyyppien häviämistä korvaavia toimenpiteitä olisi kuitenkin sovellettava vain silloin, jos muita keinoja ei ole käytettävissä.

Pitäisikö jäsenvaltioiden käyttää enemmän tällaisia ohjauskeinoja? Pitäisikö erityisesti ympäristöpalveluista maksaa useammin ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi? Olisiko tutkittava tarkemmin mahdollisuuksia ottaa yhteisön tasolla käyttöön luonnon monimuotoisuutta korvaavia järjestelmiä, esimerkiksi kosteikkojen korvauskauppajärjestelmiä? |

4.4. Markkinapohjaisten ohjauskeinojen käyttö ilmansaastumisen vähentämisessä

Ilmansaasteet vahingoittavat ihmisten terveyttä ja ympäristöä. Puhtaamman ilman tarve on jo tiedostettu useita vuosikymmeniä. Vaikka kansallisella ja EU:n tasolla toteutetut toimet ovat johtaneet huomattaviin parannuksiin, jäljellä on vakavia ilmansaastumiseen liittyviä ongelmia. Niitä käsitellään ilmansaastumista koskevassa EU:n teemakohtaisessa strategiassa.

Useat jäsenvaltiot käyttävät markkinapohjaisia ohjauskeinoja ilmansaastumisen vähentämiseksi, erityisesti NOx- ja SO2-veroja ja -maksuja. Hiljattain on otettu käyttöön kansallisia päästökauppajärjestelmiä tavanomaisten ilmansaasteiden aiheuttamien ongelmien vähentämiseksi. Vaikka kaupankäynti on toki tehokkaampaa suuremmilla markkinoilla, ympäristöherkkyys näiden ilmansaasteiden suhteen vaihtelee eri puolilla Eurooppaa, joten on oltava huolellinen, jottei päästökauppa johda vakaviin paikallisiin saasteongelmiin (eli siihen, että jotkin alueet saastuvat pahoin) tai luonnonympäristön pilaantumiseen happamoitumisen, rehevöitymisen tai otsonin vuoksi.

Komissio tarkastelee, voisiko vapaaehtoinen rajat ylittävä päästökauppa jäsenvaltioiden muodostamien eri ryhmien välillä lisätä joustoa ja vähentää sääntöjen noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia samalla kun säilytetään ympäristönsuojelun korkea taso:

- Kun komissio tarkastelee uudelleen ilman epäpuhtauksien kansallisista päästörajoista annettua direktiiviä[48], se pohtii, kuinka päästökaupalla voitaisiin kustannustehokkaasti vähentää päästöjä entisestään[49]. Alankomaat ja Slovakia voisivat kertoa Nox- ja SO2-päästökauppajärjestelmistään saamistaan arvokkaista kokemuksista niille jäsenvaltioille, jotka haluaisivat käyttää tällaista ohjauskeinoa. Jonkinlaisen yhteyden muodostaminen kansallisten järjestelmien välillä voisi myös olla mahdollista[50].

- Komissio tutkii myös mahdollisuuksia NOx- ja SO2-päästökauppaan, kun se tarkastelee uudelleen ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi annettua direktiiviä (IPPC-direktiivi)[51]. Jo nykyisellään jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön järjestelmiä, jotka mahdollistavat niiden päästöjen kaupan, jotka jäävät jäljelle parhaan käytettävissä olevan tekniikan soveltamisen jälkeen. Tämän lisäksi olisi pohdittava, pitäisikö jäsenvaltioille antaa mahdollisuus valita joko yksin tai yhdessä päästökauppa parhaaseen käytettävissä olevaan tekniikkaan perustuvien lupien sijasta[52].

Voitaisiinko jäsenvaltioiden muodostamien ryhmien välillä käyttää rajat ylittäviä päästökauppajärjestelmiä typen oksidien ja rikkidioksidin aiheuttaman tavanomaisen ilmansaastumisen torjumiseksi? Kuinka tällainen järjestelmä tulisi suunnitella, jotta se sopisi kansallisiin veroihin ja maksuihin, joita peritään useissa jäsenvaltioissa? |

5. PÄÄTELMÄT

Komissio katsoo, että sääntelyn ja muiden välineiden rinnalla markkinapohjaisia ohjauskeinoja, muun muassa kauppajärjestelmiä, verotoimenpiteitä ja tukia, tulisi käyttää enemmän, sillä ne ovat kustannustehokas keino saavuttaa ympäristöpolitiikkaan ja muuhun politiikkaan liittyviä tavoitteita sekä yhteisön että kansallisella tasolla. Tämä olisi myös kestävän kehityksen, Lissabonin strategian ja paremman sääntelyn mukaista.

Euroopassa hyväksytty uusi energia- ja ilmastopolitiikka merkitsee uutta teollista vallankumousta seuraavien 10–15 vuoden aikana. Se edellyttää huomattavaa muutosta Euroopan tavassa suhtautua energiaan, kun lopullisena tavoitteena on todellinen vähän hiilidioksidia tuottava talous. Mukaan on saatava kansallisella ja Euroopan tasolla useita toimintapoliittisia aloja, joilla on tehtävä mukautuksia tähän kunnianhimoiseen tavoitteeseen pääsemiseksi. Markkinapohjaiset ohjauskeinot ovat tärkeä osa pyrkimyksiä päästä todelliseen muutokseen muuttamalla liikeyrityksille ja kuluttajille suunnattuja kannustimia. Tämän tärkeän pitkän aikavälin tehtävän lisäksi markkinapohjaisilla ohjauskeinoilla on myös merkittäviä etuja, kun ajatellaan tässä asiakirjassa esille tuotuja finanssipolitiikkaan sekä ympäristöön ja voimavarojen kohdentamiseen liittyviä näkökohtia.

Tällä vihreällä kirjalla komissio haluaa herättää keskustelua siitä, pitäisikö yhteisön markkinapohjaisilla ohjauskeinoilla pyrkiä vaikuttamaan enemmän näiden tavoitteiden saavuttamiseen. Erityisesti tämä koskee välillistä verotusta. Tässä vihreässä kirjassa on myös tuotu esille useita muita aloja, joilla markkinapohjaisia ohjauskeinoja voitaisiin soveltaa ja joilla yhteisö voisi omalta osaltaan edistää parhaiden käytänteiden vaihtoa. Komissio toivoo saavansa palautetta tässä asiakirjassa esille tuoduista ajatuksista ja kysymyksistä. Samoin se toivoo saavansa kommentteja siitä, minkätyyppiset markkinapohjaiset ohjauskeinot olisivat parhaita tuottamaan mahdollisimman hyvän yhdistelmän potentiaalisia myönteisiä vaikutuksia.

Palaute tulisi lähettää sähköpostiosoitteeseen: Green-paper-mbi@ec.europa.eu 31. päivään heinäkuuta 2007 mennessä.

[1] Erityisesti komission tiedonanto Energiapolitiikka Euroopalle [KOM(2007) 1, 10.1.2007] ja komission tiedonanto Maailmanlaajuisen ilmastonmuutoksen rajoittaminen kahteen celsiusasteeseen – Toimet vuoteen 2020 ja sen jälkeen [KOM(2007) 2, 10.1.2007].

[2] Eurooppa-neuvosto, 8. ja 9. maaliskuuta 2007, puheenjohtajan päätelmät.

[3] Tässä asiakirjassa tarkoitettujen markkinapohjaisten ohjauskeinojen lisäksi muita merkittäviä markkinapohjaisia ohjauskeinoja sovelletaan yhteisen maatalouspolitiikan (eli maatalouden ympäristötoimenpiteet maaseudun kehittämispolitiikassa) ja koheesiopolitiikan (ympäristö- ja energia-alat) osana. Jos markkinapohjaisten ohjauskeinojen käyttöön liittyy valtiontukea, ohjauskeinojen on oltava yhteisön sääntöjen mukaisia ja niistä on ilmoitettava komissiolle EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan mukaisesti. Ympäristönsuojeluun myönnettävää valtiontukea koskevien yhteisön suuntaviivojen uudelleentarkastelu on parhaillaan käynnissä. Sen vuoksi tässä vihreässä kirjassa ei arvioida valtiontukien käyttöä.

[4] EYVL L 242, 10.9.2002, ja neuvoston asiakirja 10917/06, 26.6.2006.

[5] Neuvoston suositus 2005/601/EY, annettu 12 päivänä heinäkuuta 2005, jäsenvaltioiden ja yhteisön talouspolitiikan laajoiksi suuntaviivoiksi (vuosiksi 2005– 2008).

[6] KOM(2006) 545.

[7] Neuvoston direktiivi 2003/96/EY, annettu 27 päivänä lokakuuta 2003, energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta (EUVL L 283, 31.10.2003, s. 51), direktiivi sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiiveillä 2004/74/EY ja 2004/75/EY (EUVL L 157, 30.4. 2004, s. 87 ja s. 100).

[8] Kuten Eurooppa-neuvosto hiljattain korosti, 8. ja 9. maaliskuuta 2007.

[9] Ks. komission tiedonanto Tarpeiden ja vastuun yhdistäminen: ympäristönäkökohtien sisällyttäminen talouspolitiikkaan , KOM(2000) 576, 20.9.2000.

[10] KOM(2000) 576, 20.9.2000. OECD:n tutkimukset antavat yhä enemmän näyttöä markkinapohjaisten ohjauskeinojen tehokkuudesta. Ks. Environmentally Related Taxes in OECD Countries – issues and strategies, 2001.

[11] Tämä ajatus ilmaistaan usein sellaisin tavoittein kuin oikea hinnoittelu, ulkoisten kustannusten sisällyttäminen hintoihin ja sellaisten ympäristöpalveluiden, joita ei markkinoida, tarjonnan laajentaminen.

[12] Ks. Euroopan ympäristökeskus (EYK), Effectiveness of urban wastewater treatment policies in selected countries : an EEA pilot study , 2005. Tutkimuksessa vertaillaan useiden jäsenvaltioiden omaksumia lähestymistapoja ja osoitetaan, kuinka markkinapohjaisten ohjauskeinojen käyttö auttaa saavuttamaan ympäristötavoitteet alhaisemmin kustannuksin.

[13] Ks. komission tiedonanto Eurooppalaiset arvot globaalistuvassa maailmassa , KOM(2005) 525, 20.10.2005.

[14] Ks. KOM(2000) 576.

[15] Komissio laatii parhaillaan kattavaa raporttia EU:n päästökauppajärjestelmästä saaduista kokemuksista. Sen vuoksi tätä seikkaa ei käsitellä tässä vihreässä kirjassa.

[16] Direktiivi 1999/62/EY (EYVL L 187, 20.7.1999), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2006/38/EY (EUVL L 157, 9.6.2006, s. 8).

[17] Huolimatta siitä, että EY:n perustamissopimuksessa määrätään joistakin joustavista institutionaalista ratkaisuista, kuten tiiviimmästä yhteistyöstä.

[18] Komissio nosti tämän kysymyksen esille jo vuonna 1993 kasvua, kilpailukykyä ja työllisyyttä koskevassa valkoisessa kirjassaan [KOM(93) 700, luku 10] ja uudelleen hiljattain Euroopan sosiaalista mallia koskevassa tiedonannossa sekä työllisyyspolitiikan ja ympäristöpolitiikan välistä yhteyttä käsittelevässä valmisteluasiakirjassa, ks. KOM(2005) 525 ja SEC(2005) 1530. Tämän jälkeen Pohjoismaissa saadut kokemukset sekä mallipohjaisten tutkimusten tulokset osoittavat, että molemmantyyppisiä etuja on olemassa.

[19] Suhdetta, joka verotuksessa vallitsee tulojen tuottamisen ja kannustavan vaikutuksen välillä, tarkastellaan komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa.

[20] Ks. esimerkiksi OECD, Environmentally-harmful subsidies – challenges for reform , 2005, ja ne lähteet, joihin asiakirjassa viitataan.

[21] OECD (1998) määrittää ympäristön kannalta haitalliset tuet seuraavalla tavalla: kaikenlainen taloudellinen tuki ja sääntely, jota käytetään tiettyjen tuotteiden, prosessien tai alueiden kilpailukyvyn kohottamiseksi ja joka yhdessä olemassa olevan verojärjestelmän kanssa (tahattomasti) syrjii järkeviä ympäristökäytäntöjä.

[22] Tätä korostettiin myös EU:n uudistetussa kestävän kehityksen strategiassa.

[23] EU:n kestävän kehityksen strategian uudelleentarkastelu, neuvoston asiakirja 10917/06, 26.6.2006.

[24] Kolme neljäsosaa niistä tuloista, jotka saadaan ympäristöön liittyvistä veroista, on peräisin energiaverosta (ks. komission yksiköiden valmisteluasiakirja).

[25] Eritoten energiaverotusta ei tavallisesti sovelleta energiatuotteisiin (eikä sähköön), joita käytetään teollisuusprosessien raaka-aineena, eikä energiatuotteisiin, joita käytetään energiatuotteiden tuotannossa (useimmiten jalostamoissa) tai sähköntuotannossa. Tämän taustalla on useita syitä. Yksityiskohtaisia tietoja on energiaverotusdirektiivin 2 artiklan 4 kohdassa, 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa ja 21 artiklan 3 ja 6 kohdassa.

[26] KOM(2005) 261, 5.7.2005.

[27] Ks. komission tiedonanto, Yhteisön strategia henkilöautojen ja kevyiden hyötyajoneuvojen hiilidioksidipäästöjen vähentämiseksi: uudelleentarkastelun tulokset , KOM(2007) 19, 7.2.2007. Komissio tekee myös parhaillaan tutkimusta tavoista, joilla raskaiden hyötyajoneuvojen kasvuhuonekaasupäästöjä voitaisiin vähentää.

[28] KOM(2006) 818, 20.12.2006.

[29] Ks. Vihreä kirja – Euroopan unionin tuleva meripolitiikka: Meriä ja valtameriä koskeva eurooppalainen näkemys , KOM(2006) 275. Kuulemismenettely kestää 30. päivään kesäkuuta 2007.

[30] Yksityiskohtaista tietoa asiaa käsittelevässä vuoden 2004 tutkimuksessa:http://www.europa.eu.int/comm/environment/air/pdf/04_nera_report.pdf

[31] EU:n ulkopuolella tätä lähestymistapaa on noudatettu Sveitsissä, jossa raskaiden hyötyajoneuvojen käyttömaksujärjestelmiin on sisällytetty myös ulkoiset ympäristökustannukset. Taloudelliselta näkökannalta katsottuna käyttömaksuja olisi mukautettava näiden ulkoisten kustannusten ja ajopaikan ja -ajankohdan mukaan, jotta infrastruktuurin käyttöä voitaisiin tehostaa.

[32] Direktiivin 2006/38/EY, annettu 17 päivänä toukokuuta 2006, 1 artiklan 9 kohta.

[33] Direktiivi 2001/14/EY, annettu 26 päivänä helmikuuta 2001, ja KOM(2001) 307.

[34] Tarkistetussa eurovinjettidirektiivissä eritoten todetaan, että jäsenvaltiot voivat käyttää tällaisia järjestelmiä (9 artikla).

[35] Ks. EYK 2006, s. 57.

[36] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY, annettu 23 päivänä lokakuuta 2000, yhteisön vesipolitiikan puitteista (EYVL L 327, 22.12.2000).

[37] EYK, Market-based instruments for environmental policy in Europe (EYK:n tekninen raportti 8/2005).

[38] Ks. komission tiedonanto Resurssien kestävän käytön edistäminen – Jätteiden syntymisen ehkäisemistä ja kierrätystä koskeva teemakohtainen strategia , KOM(2005) 666, 21.12.2005.

[39] Näin on tehty useissa jäsenvaltioissa. Ks. EYK 2006. OECD:n hiljattain tekemästä tutkimuksesta käy kuitenkin ilmi, että joissakin jäsenvaltioissa vero on nykyisin huomattavasti korkeampi kuin arvioidut ulkoiset kustannukset. Ks. OECD, Sustainable Development in OECD Countries , 2004.

[40] KOM(2005) 666, 21.12.2005.

[41] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/66/EY, annettu 6 päivänä syyskuuta 2006, paristoista ja akuista sekä käytetyistä paristoista ja akuista ja direktiivin 91/157/ETY kumoamisesta (EUVL L 266, 26.9.2006).

[42] Direktiivi 94/62/EY, pakkauksista ja pakkausjätteistä (EYVL L 365, 31.12.1994), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2004/12/EY (EUVL L 47, 18.2.2004), erityisesti 15 artikla. Ks. myös komission kertomus mainitun direktiivin täytäntöönpanosta, KOM(2006) 767. Luonnollisesti on myös noudatettava pakkausten laatuvaatimuksia.

[43] Yksityiskohtaista tietoa on OECD/EYK:n tietokannassa, joka koskee taloudellisia ohjauskeinoja ympäristöpolitiikassa ja luonnonvarojen hallinnassa: http://www1.oecd.org/scripts/env/ecoInst/index.htm.

[44] Ks. EYK, Using the market for cost-effective environmental policy , 2006.

[45] KOM(2006) 216. Lisäesimerkkinä voidaan mainita kalastuksenhoito, jossa markkinapohjaisia ohjausvälineitä, kuten kalastajakohtaisia siirrettävissä olevia kalastuskiintiöitä, sisältävät kalastuksenhoitojärjestelmät ovat yleisempiä. KS. OECD, Using market mechanisms to manage fisheries – smoothing the path , 2006. Ks. KOM(2002) 181, 28.5.2002, KOM(2006) 103, 9.3.2006, ja hiljattain annettu tiedonanto kalastusoikeusperustaisista hallinnointivälineistä kalastusalalla, KOM(2007) 73, 26.2.2007.

[46] Jos asia koskee vain pieniä ryhmiä, tällaiset korvausjärjestelmät voidaan myös perustaa suoraan yksityisten kumppaneiden välille. Maksaminen ympäristöpalveluista on saanut myös kansainvälistä kannatusta muun muassa trooppisten metsien suojeluvälineenä. Ks. Maailmanpankki, At loggerheads , 2006. Ympäristöpalveluihin voi liittyä valtiontukea, jolloin niistä on ilmoitettava EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan mukaisesti.

[47] Ks. tutkimus The Use of Market Incentives to Preserve Biodiversity (http://ec.europa.eu/environment/enveco/studies2.htm#market). Australia on myös soveltanut tällaista lähestymistapaa.

[48] Direktiivi 2001/81/EY, annettu 23 päivänä lokakuuta 2001 (EYVL L 309, 27.11.2001).

[49] Ehdotuksessaan ilmanlaatua ja sen parantamista Euroopassa koskevaksi direktiiviksi [KOM(2005) 447, 21.9.2005] komissio on viitannut päästökauppajärjestelmien käyttöön jäsenvaltioissa välineenä vähentää ilmansaastumista alueellisella tai kansallisella tasolla. Jäsenvaltiot voisivat käyttää näitä järjestelmiä osoittaakseen pyrkivänsä täyttämään yhteisön ilmanlaatustandardit, vaikka ne joutuisivatkin pyytämää lisäaikaa.

[50] Yhdistynyt kuningaskunta aikoo ottaa käyttöön sekä typen oksidien ja rikkidioksidin että pölyn päästökauppajärjestelmän vuodesta 2008 alkaen.

[51] Komission kertomus ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi annetun direktiivin 96/61/EY täytäntöönpanosta, KOM(2005) 540, 3.11.2005.

[52] Tähän kysymykseen vastattaessa on tärkeää ottaa huomioon ympäristöherkkyyden vaihtelut ja pyrkimys välttää erittäin saastuneiden alueiden muodostuminen. Lisäksi on tärkeä ottaa huomioon riski siitä, että IPPC-direktiivin yhdentynyt lähestymistapa saattaisi vääristyä, jos käyttöön otetaan tiettyjen ilmansaasteiden päästökauppa. IPPC-direktiivin nykyistä seuranta- ja täytäntöönpanojärjestelmää ei myöskään saa heikentää. Arvioinnissa on otettava huomioon se, missä määrin tällaisella päästökauppajärjestelmällä pystyttäisiin vähentämään päästöjä kustannustehokkaammin kuin nykyisellä järjestelmällä.