KOMISSION TIEDONANTO petoksiin varautumisesta lainsäädännössä ja sopimusten hallinnoinnissa

SISÄLLYSLUETTELO

1. Ensimmäinen osa: ennaltaehkäisyn poliittinen merkitys yhteisön taloudellisten etujen suojaamisessa ja petostentorjunnassa

1.1 Tiedonannon tavoitteet

1.2 Tausta

1.2.1 Komission hallinnonuudistus (valkoinen kirja)

1.2.2 Taloudellisten etujen suojaaminen ja petostentorjunta - kattava strategia (komission 28.6.2000 antama tiedonanto)

1.3 Nykytilanne

1.4 Lähitulevaisuus

2. Toinen osa: kuvaus menettelyistä, jotka otetaan käyttöön lainsäädännön ja sopimusten hallinnoinnin alalla toteutettavien petoksenehkäisytoimien yhteydessä

2.1 Lainsäädäntötoimet

2.1.1 Yhteistyöprosessin neljä vaihetta

2.1.1.1 Ensimmäinen vaihe: petosaltteimpien alojen tunnistamisessa käytettävien kriteerien määrittely

2.1.1.2 Toinen vaihe: yhteisön lainsäädäntöön sisältyvien petosaltteimpien toimialojen määritys

2.1.1.3 Kolmas vaihe: petosaltteimpiin toimialoihin liittyvien säädöshankkeiden tunnistaminen ja lausunto siitä, miten niissä on varauduttu petoksiin

2.1.1.4 Neljäs vaihe OLAFin kuuleminen ennen lausuntokierrosta

2.1.2 Sisäinen lausuntokierros

2.1.3 Seuranta

2.2 Petostentorjunta sopimusten hallinnoinnissa

2.2.1 Suunniteltu järjestely: yhteinen sopimuksia ja sopimuskumppaneita koskeva tietokanta, vakiosopimukset

2.2.2 Järjestelyn toteuttamisedellytykset

3. Kolmas osa: ennaltaehkäisevät täydentävät toimet

4. Päätelmät

Liite

1. Ensimmäinen osa: ennaltaehkäisyn poliittinen merkitys yhteisön taloudellisten etujen suojaamisessa ja petostentorjunnassa

1.1. Tiedonannon tavoitteet

Tässä tiedonannossa [1] paneudutaan tavoitteisiin, jotka sisältyvät komission hallinnonuudistusta koskevaan valkoiseen kirjaan ja kattavaan petostentorjuntastrategiaan [2]; tarkoituksena on ehkäistä petoksia ja muuta laitonta toimintaa ennakolta ja laatia säädöstekstit niiden osalta aukottomiksi.

[1] Tässä tiedonannossa otetaan huomiooon komission yksiköiden yhteisen työryhmän työt; tämä epävirallinen ryhmä perustettiin hallinnonuudistustyöryhmän alaisuuteen. Sen puheenjohtajana toimi OLAF ja edustettuina olivat hallinnonuudistustyöryhmä, pääsihteeristö, maatalouden PO, varainhoidon valvonnan PO, budjetti-PO, työllisyyden ja sosiaaliasioiden PO, oikeus- ja sisäasioiden PO, aluepolitiikan PO, ulkosuhteiden PO, verotuksen ja tulliliiton PO ja osaksi myös oikeudellinen yksikkö.

[2] Lähteet: Valkoinen kirja komission uudistamisesta Osa II Toimintasuunnitelma V luku Sisäinen tarkastus, taloushallinto ja varainhoidon valvonta, XXX kohta Yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen, asiakirja KOM(2000) 200, versio 2, lopullinen, 5.4.2000, ja komission tiedonanto Yhteisöjen taloudellisten etujen suojaaminen - Petostentorjunta - Kattavan strategian perustelut, asiakirja KOM(2000) 358, lopullinen, 28.6.2000.

Toimielimet korostavat jatkuvasti ennaltaehkäisyn tärkeyttä yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi. Vastuu ennaltaehkäisystä kuuluu ensisijaisesti kullekin komission yksikölle. Petostentorjuntavirasto OLAF voi antaa niille asiantuntija-apua rasittamatta kuitenkaan sisäistä lausuntokierrosta liikaa. Yhteistyössä on keskityttävä yhteisön toiminnan eri osa-alueita koskeviin uusiin säädöshankkeisiin ja valittava ennalta määritettyjen perusteiden pohjalta petoksille ja sääntöjenvastaisuudelle altteimmat alat. OLAF jatkaa samalla muiden yksikköjen auttamista suorittamalla säännöllisiä tarkastuksia, silloin kun se on toiminnassaan huomannut, että voimassa olevassa lainsäädännössä on heikkouksia, jotka voivat johtaa petoksiin.

Budjettipääosasto toteuttaa petoksia ehkäiseviä toimia yhdessä OLAFin kanssa sopimusten hallinnoinnin alalla.

1.2. Tausta

1.2.1. Komission hallinnonuudistus (valkoinen kirja)

Komissio ehdotti uudistuksen yhteydessä toimenpiteitä asiantuntemuksensa hyödyntämiseksi entistä paremmin sääntöjenvastaisuuksien ja petosten ennaltaehkäisyssä. Käytännössä nämä toimenpiteet edellyttävät muutosta yksiköiden toimintojen ohjelmoinnissa ja painopisteiden määrittelyssä [3].

[3] Toimintojohtamisessa (ks. hallinnonuudistusta koskevan valkoisen kirjan toimet nro 12-16) yhdistyvät poliittisten tavoitteiden määrittely, suunnittelu ja operatiivinen ohjelmointi, budjetointi ja resurssien jakaminen.

Valkoisen kirjan toimessa nro 94 todetaan: "Aukottomuuden saavuttamiseksi komission yksiköiden edellytetään yhteisöjen talousarvioon mahdollisesti vaikuttavien uusien lainsäädäntöesitysten yhteydessä toimittavan esitysluonnokset OLAFille, joka arvioi niihin liittyvät riskit sisäisen lausuntokierroksen aikana. OLAF auttaa myös budjettipääosastoa tarkistamaan komissiossa käytettävän sopimusten hallinnointijärjestelmän (esim. vakiosopimukset, yhteinen sopimustietokanta, hallinnointikeinot). OLAF antaa lisäksi koko lainsäädäntöprosessin ajan neuvontaa aukottomuuden saavuttamiseksi."

1.2.2. Taloudellisten etujen suojaaminen ja petostentorjunta - kattava strategia (komission 28.6.2000 antama tiedonanto)

Komissio täsmentää kattavassa strategiassaan petostenehkäisytoimien tavoitteita: tarkoituksena on toteuttaa kestäviä muutoksia ja saada käyttöön selkeä ja helposti sovellettava yhteisön lainsäädäntö hyödyntämällä käytännön kokemuksia ja kohdattujen ongelmien jatkuvaa arviointia. Strategian täytäntöönpanemiseksi 15. toukokuuta 2001 vahvistetussa komission toimintaohjelmassa 2001-2003 [4] ehdotetaan, että käyttöön otetaan joustava yhteistyömenettely eri yksiköiden petostentorjunta-alan asiantuntemuksen hyödyntämiseksi täysimääräisesti jo lainsäädännön laadintavaiheessa.

[4] KOM(2001) 254 lopullinen.

1.3. Nykytilanne

Petosten vaaran minimoimiseksi komissio on tehnyt päätöksen [5], jossa säädetään, että varainhoidon valvonnan pääosastoa on kuultava järjestelmällisesti ennalta aina kun maatalousalan säädöshankkeeseen liittyy valvonta- ja seuraamusseikkoja (ns. 48 tunnin menettely). Tässä yhteydessä muutettiin myös muiden alojen, ei siis pelkästään maatalousalan [6], rahoitusselvitystä niin, että se kattaa säädöstekstiin sisältyvät petostentorjuntatoimenpiteet (nykyisin rahoitusselvityksen kohta 9).

[5] E/478/90, 30.4.1990. Ks. myös liite, kohta 1.1.

[6] Tämän menettelyn soveltaminen sisäisellä lausuntokierroksella ei ole antanut tyydyttäviä tuloksia, mikä puoltaa myös tämän menettelyn korvaamista tehokkaammilla menetelmillä.

OLAFia kuullaan petosalttiista hankkeista sisäisen lausuntokierroksen aikana, mutta kokemus on osoittanut, että ongelmiin ei kyetä puuttumaan riittävästi lausuntokierroksen aikana ja että OLAFin osallistummisen katsotaan usein hidastavan päätöksentekoa. Rahoitusselvitys on tärkeä väline säädöshankkeiden petoksenkestävyyden analysoimiseksi, mutta sen käyttö lausuntokierroksen aikana ei ole osoittautunut tyydyttäväksi.

Pääosastot ovat kaivanneet välineitä sopimusten hallinnointiin mahdollisesti liittyvien ongelmien selvittämiseksi tehokkaasti. Oikeusvarmuus ja menettelyjen yhdenmukaisuus kiinnostavat myös sopimuskumppaneita, joille on haittaa käytäntöjen eroavuuksista. Komission hallintouudistusta käsittelevässä valkoisessa kirjassa noudatetaan samoja suuntaviivoja.

1.4. Lähitulevaisuus

Komission hallinnonuudistuksen ja toimintasuunnitelman toteuttaminen kattavan strategian täytäntöönpanemiseksi koskee kaikkia komission yksiköitä: niiden yhteisenä tehtävänä on yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen ennaltaehkäisyn avulla (osana uutta yhteistyön kulttuuria). Synergian avulla voidaan lisätä komission tietoutta ennaltaehkäisystä ja sitouttaa eri yksiköt aktiiviseen yhteistyöhön. Lisäksi OLAF auttaa budjettipääosastoa tarkistamaan sopimusten hallinnointijärjestelmiä.

Komission hallinnonuudistusta käsittelevässä valkoisessa kirjassa sekä kattavassa strategiassa ennaltaehkäisytoimet jaetaan lainsäädäntötoimiin [7] ja sopimusten hallinnointia koskeviin toimiin [8]. Sopimusten hallinnoinnissa on pyrittävä vakiosopimuksiin ja mallilausekkeisiin, kun taas säädösteksteissä samantyyppistä toistuvuutta ei esiinny. Säädöshankkeisiin onkin sovellettava petosten varalta erillistä menettelyä. Yksi tekijä yhdistää kuitenkin näitä kahta kokonaisuutta: sopimuksen laatimisen taustalla on lainsäädäänön tavoin yleensä jokin oikeusperusta. Voidaankin todeta, että ennaltaehkäisystä on molemminpuolista hyötyä, tapahtuipa se sitten lainsäädäntötoimen avulla tai sopimusten hallinnointia koskevana toimena.

[7] Lainsäädännön käsitteellä tarkoitetaan yhteisön yleistä säädöstä tai sääntelytointa (asetukset, soveltamisasetukset, direktiivit, jäsenvaltioille osoitetut päätökset, puiteohjelmat, yleissopimukset, kansainväliset sopimukset), joilla on talousvaikutuksia.

[8] Budjettipääosasto laatii kattavaa luetteloa sopimustyypeistä keskitetyn sopimus- ja sopimuskumppanitietokannan perustamisen yhteydessä (komission hallinnonuudistusta koskevan valkoisen kirjan toimi nro 74) varainhoitoasetuksen uudelleenlaatimista koskevan ehdotuksen mukaisesti. Toisistaan erotetaan julkiset hankinnat, jotka perustuvat vastikkeellisiin sopimuksiin irtaimen tai kiinteän omaisuuden, työsuoritusten tai palveluiden hankkimisesta (komissio vastaa koko rahoituksesta), ja avustukset eli välitön vastikkeeton rahoitus joko sellaisen organisaation hallintomenoja varten, jonka toiminta edistää Euroopan unionin yleisen edun tai unionin politiikan mukaista tavoitetta, tai sellaista toimintaa varten, jolla edistetään Euroopan unionin politiikan mukaisen tavoitteen toteutumista.

Käytännön tarkoituksena on kehittää yhteinen työmenetelmä aktiivisessa yhteistyössä eri tahojen kanssa sekä ao. toimialan että petostentorjunta-alan asiantuntemuksen hyödyntämiseksi. Eri tahojen asiantuntemuksen yhdistäminen tosiaan täydentävästi niin, että yksiköiden asiantuntemusta ja kokemusta petostentorjunnasta hyödynnetään tiiviissä ja säännöllisessä yhteistyössä, tehostaa ennaltaehkäisyä.

OLAFilla on kokemusta tutkimusten tekemisestä, säädöstekstien laadinnasta sekä analyysien suorittamisesta [9] (kuhunkin tutkimusraporttiin aiotaan liittää yhteenvetolomake kohteena olevan toimialan lainsäädännössä havaituista heikkouksista). Näin petostentorjuntaraportteja voidaan hyödyntää ennaltaehkäisyssä samalla tavoin kuin tarkastusraporttejakin, joita pääosastojen tehostetut tarkastusyksiköt laativat tarkastuskäynneistään.

[9] Petostentorjunnan järjestelyistä 10. helmikuuta 1995 antamassaan tiedonannossa [SEC(95) 249] komissio sisällytti UCLAFin tehtäviin suurimman osan kenttätyöstä ja yhteisön petostentorjuntapolitiikasta, jolla käsitetään muutakin kuin taloudellisten etujen suojaamista (mukaan luetaan mm. tullipolitiikka, ..., kauppapolitiikka, maatalouspolitiikka). OLAFin perustamisesta 28. huhtikuuta 1999 tehdyssä komission päätöksessä (EYVL L 136, 31.5.1999) esitetään yksityiskohtaisesti OLAFin yleiset tehtävät.

Yksiköidenvälisessä yhteistyössä onkin yhdistettävä seuraavat eri organisaatiotasot toisiaan täydentävästi. Tässä tarkoitetaan seuraavia yksiköitä:

* asiasta vastaavat yksiköt (lainsäädäntö/sopimukset)

* valvonnasta vastaavat yksiköt pääosastoissa (etenkin tarkastuksia toimenpiteen tai säädöksen edunsaajien luona toteuttavat yksiköt).

* komission monialaiset yksiköt ja pääosastot (budjettipääosasto, sisäisen tarkastuksen toimiala, varainhoidon valvonta, pääsihteeristö, oikeudellinen yksikkö), koska niillä on omien tehtäviensä tai koordinoimiensa toimien myötä käytössään erityistietoa, jota olisi levitettävä mahdollisimman laajasti

* OLAF, joka vastaa yhteisön taloudellisten etujen suojaamista ja petostentorjuntaa koskevien strategioiden laatimisesta ja toteuttamisesta.

Valkoisessa kirjassa määritellään selvästi pääosastojen vastuualueet sisäisen tarkastuksen toteuttamisessa (komission 13. joulukuuta 2000 vahvistamien standardien noudattaminen) ja korostetaan niiden vastuuta rahoituksen saajien luo tehtävistä tarkastuksista sääntöjen noudattamisen varmistamiseksi. Siinä lisätään myös tarkastusvalmiuksia. Samaan aikaan pääosastoihin on perustettu sisäisen tarkastuksen osastoja. Kaikkien näiden toimenpiteiden myötä pääosastot ovat saaneet lisää käytännön tuntumaa lainsäädännön soveltamiseen kentällä, mikä onkin olennaista säädöshankkeiden valmistelun kannalta ja sopusoinnussa työohjelman ja poliittisella tasolla määriteltyjen petostentorjuntapolitiikan painopisteiden kanssa.

Petostentorjunnasta lainsäädännössä vastaava OLAFin solu saa tehtäväkseen osallistua ennaltaehkäisyyn analysoimalla petoksia ja sääntöjenvastaisuustapauksia ja etenkin lainsäädännön heikkouksia ja puutteita. Analyysit toimitetaan muille yhteistyöhön osallistuville eri pääosastoille (ks. jäljempänä kohta 2.1.1.3), joihin kuuluvat lainsäädännöstä vastaavat yksiköt ja hallinnosta, varainhoidosta (ohjelmat, avustukset) ja sopimusten hallinnoinnista vastaavat yksiköt, sekä henkilöstön ja hallinnon pääosastolle ja budjettipääosastolle.

2. Toinen osa: kuvaus menettelyistä, jotka otetaan käyttöön lainsäädännön ja sopimusten hallinnoinnin alalla toteutettavien petoksenehkäisytoimien yhteydessä

2.1. Lainsäädäntötoimet

Petosten ennaltaehkäisyjärjestelmää on tarkoitus soveltaa nimenomaan petosaltteimpia aloja koskeviin säädöshankkeisiin. Petosalttiit EU-politiikkojen alat on määriteltävä selkeiden kriteerien perusteella, jotta sisäinen lausuntokierros ei muodostu raskaaksi.

Seuraavassa kaaviossa esitetään lainsäädäntötoimien yhteydessä käyttöönotettava erityinen yhteistyömenettely, joka edellyttää OLAFin kuulemista ennen sisäistä lausuntokierrosta.

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

2.1.1. Yhteistyöprosessin neljä vaihetta

2.1.1.1. Ensimmäinen vaihe: petosaltteimpien alojen tunnistamisessa käytettävien kriteerien määrittely

Yhteisön eri toiminta-alat ovat eri tavalla alttiita petoksille ja sääntöjenvastaisuuksille. Eri toiminta-alojen riskialttiuden määrittelemiseksi on ensin määritettävä joukko kriteerejä. OLAF aikoo hyödyntää kenttätyöstä hankkimaansa kokemusta ja aiempia raportteja (petostentorjunnan vuosikertomukset, tutkintaraportit, tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskertomukset, komission muiden operatiivisten pääosastojen tarkastusraportit jne.) petosalttiiden alojen määrittämiseksi erilaisten tunnuslukujen (esim. tarkastusten ja tutkimusten tiheys, riskianalyysin soveltaminen tarkastuksissa tai havaittujen petosten lukumäärä) perusteella. Tässä vaiheessa OLAF myös ottaa yhteyden asianomaisiin pääosastoihin. Näin OLAF kykenee määrittelemään omat kriteerit (sekä tulo- ja menopuolta varten), jotta petosaltteimmat toimialat saadaan selville ja petostentorjuntatoimenpiteet voidaan kohdistaa oikein.

2.1.1.2. Toinen vaihe: yhteisön lainsäädäntöön sisältyvien petosaltteimpien toimialojen määritys

Kun kriteerit ja petosalttiit toimialat on määritetty OLAFin laatiman analyysin perusteella yhteistyössä asianomaisten yksiköiden kanssa, niille tarvitaan vielä hyväksyntä erityistyöryhmältä. Työryhmän puheenjohtajuudesta vastaa OLAF ja siinä ovat edustettuina pääsihteeristö, oikeudellinen yksikkö, budjettipääosasto, varainhoidon valvonnan pääosasto, sisäisen tarkastuksen toimiala ja joukko operatiivisia pääosastoja, jotka OLAFin pääjohtaja on kutsunut, koska niillä on kokemusta riskianalyysistä ja koska niiden toimialoja voidaan pitää riskialttiina. Samalla huolehditaan siitä, että eri menoluokat ovat tässä ryhmässä mahdollisimman hyvin edustettuina. Pääosastot, jotka eivät ole edustettuina työryhmässä mutta joiden toimialaa työryhmä pitää petosalttiina, osallistuvat toimintaan aivan samalla tavalla kuin työryhmän jäsenet, varsinkin päätettäessä lopullisesti petosaltteimmista aloista.

2.1.1.3. Kolmas vaihe: petosaltteimpiin toimialoihin liittyvien säädöshankkeiden tunnistaminen ja lausunto siitä, miten niissä on varauduttu petoksiin

Tämä toteutetaan OLAFin ja hankkeesta vastaavien pääosastojen välisenä vuoropuheluna, johon myös työryhmä osallistuu. Vuoropuhelua varten kunkin asianomaisen pääosaston on nimitettävä keskuudestaan yhteyshenkilö.

Hankkeiden valinta perustuu komission työohjelmaan ja pääosastojen vuosittaisiin hallinnointisuunnitelmiin. Työohjelman ja hallinnointisuunnitelmien avulla on tarkoitus määrittää yksimielisesti kunkin ao. pääosaston kanssa hankkeet, joiden valmistelussa on alusta asti tehtävä yhteistyötä OLAFin kanssa. Työryhmä määrittää hankkeet, joista on kuultava OLAFia ennen sisäistä lausuntakierrosta. Jos päätetään olla kuulematta OLAFia tällaisesta hankkeesta, vastuu päätöksestä kuuluu yksinomaan hankkeen aloittaneelle pääosastolle.

Tässä vaiheessa OLAF kehoittaakin ao. yksiköitä pyytämään siltä lausuntoa työryhmän määrittämistä hankkeista.

2.1.1.4. Neljäs vaihe OLAFin kuuleminen ennen lausuntokierrosta

Lainsäädäntöhankkeista vastaavat pääosastot ottavat OLAFin mukaan mahdollisimman varhaisessa vaiheessa erityistyöryhmän valitseman hankkeen valmisteluun toimittamalla sille alustavan luonnoksen säädöshankkeesta.

Kukin pääosasto luo mahdollisimman varhain yhteyden soluun, joka vastaa petosten ennaltaehkäisystä lainsäädännössä. OLAF osallistuu säädöshankkeen aloittamisesta alkaen säädöstekstien laadun arviointiin petostentorjunnan kannalta ja on heti mukana petostentorjuntasäännösten laadinnassa, jos niitä tarvitaan. Sisäinen lausuntokierros voidaan aloittaa, vaikka OLAF ja hankkeesta vastaava pääosasto eivät jostain syystä pääsisi yksimielisyyteen säännöksistä, joilla on tarkoitus varmistaa, ettei säädösteksteihin jää tilaa petoksille. OLAF ja ao. pääosastot pitävät huolen, että niiden kannat otetaan huomioon lausuntokierroksella. Kaikki mielipiteet arvioidaan sisäisellä lausuntokierroksella ja lopullisen päätöksen tekee tarvittaessa komissio kollegiona.

Pääjohtajia on rohkaistava kuulemaan OLAFia jokaisen uuden hankkeen alkuvaiheessa, kun hanke liittyy hyvin petosalttiiseen toimialaan, vaikka sitä ei olisikaan mainittu alkuperäisessä ohjelmasuunnitelmassa, ja kun hanketta pidetään erityisen petosalttiina, vaikka se liittyykin toimialaan, jota ei pidetä erityisen petosalttiina. Tämä ei kuitenkaan rajoita järjestelyn toisen ja kolmannen vaiheen päätelmien ja kohdassa 2.1.3 tarkoitetun seurannan periaatteiden soveltamista.

2.1.2. Sisäinen lausuntokierros

Sisäisen lausuntokierroksen (joka perustuu komission työjärjestyksen 21 artiklaan) yhteydessä OLAFilla on mahdollisuus puuttua kaikkiin petosalttiisiin hankkeisiin. Lausuntokierroksen merkitys on huomattava silloin, kun petosalttiit hankkeet eivät ole mukana edellä mainitussa järjestelyssä ja kun ne liittyvät petosaltteimpiin toimialoihin (ks. kohta 2.1.1.3). Se tarjoaa OLAFille myös mahdollisuuden antaa lausuntonsa hankkeista, joita ei sinänsä pidetä petosalttiina mutta joita toteutetaan petoksille hyvin alttiina pidetyillä aloilla, jos OLAFia ei ole kuultu aikaisemmin ennen lausuntokierrosta. Operatiivinen pääosasto voi aina omasta aloitteestaan kuulla OLAFia ennen sisäistä lausuntokierrosta. Sisäinen lausuntokierros antaa myös tilaisuuden varmistaa, että OLAFin kuuleminen ennen lausuntokierrosta on toteutunut (ks. kohta 2.1.1.4). Sisäisellä lausuntokierroksella käytettävää lomakemallia voidaan tarvittaessa muuttaa, niin että siinä mainitaan, jos OLAFia on ollut tarpeen kuulla ennen lausuntokierrosta tai jos OLAFia on kuultu sisäisellä lausuntokierroksella.

2.1.3. Seuranta

OLAF ja erityistyöryhmä voivat milloin tahansa tarkastella uudelleen petosalttiiden alojen määrittelykriteerejä ja -perusteita sekä petosalttiita aloja yhdessä ao. pääosastojen kanssa. Ne voivat määrittää uusia aloja tai poistaa aloja luettelosta (ottaen huomioon yhteisön politiikkojen kehityksen ja tietynlaisen lainsäädännön petosalttiuden). OLAF ja erityistyöryhmä tarkastelevat säännöllisesti pääosastojen ohjelmatyötä.

Hankkeista vastaavien pääosastojen tehtävänä on valvoa, että petostentorjuntaa koskevat päätökset ja toimenpiteet toteutetaan, kun komission ehdotus toimitetaan lainsäätäjälle/lainsäätäjille käytössä olevien sisäisten päätöksentekomenettelyjen mukaisesti. Komission ehdotuksissa olevat petostentorjuntasäännökset on säilytettävä neuvotteluissa aina kun se on mahdollista.

Komissio aikoo lisätä petostentorjuntaa koskevaan vuosikertomukseensa luvun, jossa se käsittelee Fraud Proofing -menettelyn tuloksia.

2.2. Petostentorjunta sopimusten hallinnoinnissa

Sopimusten hallinnoinnissa petosten ja sääntöjenvastaisuuksien torjuntaa on tähän mennessä toteutettu kahdella tasolla:

- keskustasolla on alettu yhdenmukaistaa sopimusmenettelyjä ja -lausekkeita sekä avustusten myöntämistä ottamalla huomioon eri sopimuskategoriat [10]: komission eri yksiköiden käyttöön on laadittu vakiosopimusten malleja ja julkaistu oppaita ja yleisohjeita (käsikirjat, yleiskirjeet jne.).

[10] Yleisen lainsäädännön osalta on mainittava varainhoitoasetus ja sen soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Niiden uudelleenlaatimista koskeva ehdotus kattaa molemmat edellä mainitut sopimustyypit [KOM(2000) 461 lopullinen, 26.7.2000].

- yksiköiden tasolla (sopimuksia hallinnoivat yksiköt) on kehitetty eri välineitä laatijayksiköiden tarpeita varten; kiinnostavimpia esimerkkejä tällaisista välineistä ovat vakiosopimukset, joiden mallin komissio on vahvistanut ja jotka ovat siten osoittaneet oikeudellisen kestävyytensä, ja paikalliset tietokannat, joista osalla on yhteys Sincom-järjestelmään.

Koska parantamisen varaa on edelleenkin, hyvien käytäntöjen avulla on pyrittävä siihen, että kokonaisuus säilyy yhtenäisenä ja eri alojen erityispiirteet otetaan huomioon.

2.2.1. Suunniteltu järjestely: yhteinen sopimuksia ja sopimuskumppaneita koskeva tietokanta, vakiosopimukset

Toiminnassa korostetaan kahta pääsuuntausta, jotka on mainittu valkoisen kirjan toimissa nro 73 ja 74: vakiosopimusmallien laatiminen komissiota varten [11] ja keskitetyn sopimus- ja sopimuskumppanitietokannan perustaminen.

[11] Vakiosopimusmalleja laadittaessa voitaisiin hyödyntää ulkopuolelle suuntautuvan tuen alalla jo käytettäviä vakiosopimusmalleja.

Molemmat toimet kuuluvat ennaltaehkäisyn piiriin, ja niiden tarkoituksena on:

- yhdenmukaistaa koko komission harjoittamaa sopimuspolitiikkaa parhaiden käytäntöjen ja mallien avulla; tätä varten kartoitetaan nykyiset sopimukset ja sopimuslausekkeet, luokitellaan eri sopimustyypit, määritellään yleiset sopimuslausekkeet, kootaan yhteen ja täydennetään yksiköille tarkoitettuja ohjeita, vahvistetaan olemassa olevia vakiosopimuksia ja laaditaan tarvittaessa uusia vakiosopimuksia.

Yhdenmukaistaminen vaatii tarkkuutta. Erityishuomiota on kiinnitettävä termistöön (yksi termi kutakin käsitettä kohden), lausekkeiden laatimiseen (vältettävä ristiriitaisuuksia, vältettävä jättämästä sijaa epäilyille tai tulkinnanvaraisuuksille) ja vakiosopimuksen kokonaismuotoiluun.

- keskittää tietoja, jotta kaikki komission yksiköt saavat samat välineet käyttöönsä; keskitetyn tietokannan (Interactive Contract Network database, ICON) avulla kaikki komission yksiköt voivat niiden maantieteellisestä sijainnista riippumatta (lähetystöt) saada Intranetin välityksellä nopeasti tietoa niille tärkeistä uudistuksista tai muutoksista.

Näin voidaan yhteisön lainsäädännön rajoissa [12] tarkistaa ennen sopimuksen allekirjoittamista, että sopimuskumppani on asianmukaisesti muodostettu oikeushenkilö, tai kumppanin luotettavuus, jos tämä on jo rekisterissä, sen perusteella, millainen tämän sopimussuhde komissioon on ollut tai on (konkurssitappiot, vakavat virheet, rahoituksen päällekkäisyysriskit jne.). Varainhoitoasetuksen uudelleenlaatimisen myötä näihin tietoihin sisällytetään eturistiriita-, petos- ja korruptiotapaukset ja mahdollisuus sulkea sääntöjenvastaisuuksiin syyllistyneet sopimuskumppanit hankinta- ja avustusmenettelyjen ulkopuolelle kaikkiaan viideksi vuodeksi.

[12] Yksilöiden suojelusta yhteisöjen toimielinten ja elinten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 18 päivänä joulukuuta 2000 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 45/2001, EYVL L 8, 12.1.2001.

Näin pääosastot voivat hyödyntää toistensa kokemuksia sopimuskumppaneista.

- parantaa seurattavuutta ja tehostaa sopimuskumppaneiden ja sopimusvelvoitteiden noudattamisen valvontaa: tietokannan avulla voidaan koota kunkin sopimuskumppanin sopimuksia koskevat tiedot ja seurata niiden kehitystä, olipa sitten kyse sopimuskumppanin suhteista komissioon tai kumppania itseään koskevista tiedoista (esim. toiminimen muutos) tai sen sopimuksia koskevista tiedoista (täydennykset tai lisäsopimukset, pankkitakaukset jne.).

Tämän välineen avulla voidaan mm. tarkistaa sopimuskumppanin ja tietyn pankkitilin välinen yhteys [13]. Tiedot tilastoidaan ja voidaan yhdistää muihin sopimuskumppania koskeviin tietoihin, sillä vakiosopimuksiin kuuluu järjestelmällisesti lauseke tilitietojen sisällyttämisestä. Koko sopimusaineisto voidaan skannata ja varastoida keskitetysti, mistä voi olla ratkaisevaa hyötyä petosepäilytapauksissa.

[13] Komission asetus (EY) N:o 1687/2001, annettu 21 päivänä elokuuta 2001, tiettyjen 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun varainhoitoasetuksen säännösten soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen (Euratom, EHTY, EY) N:o 3418/93 muuttamisesta (EYVL L 228, 24.8.2001, s. 8, 81 a artikla].

- vahvistaa vakavaraisuus ja oikeusvarmuus: sopimukseen liittyvät tavoitteet ja toivotut tulokset ja keinot niiden saavuttamiseksi on vahvistettava tarkkaan virheiden välttämiseksi.

Jos sopimuspuoli toteuttaa sopimuksen virheellisesti tai vain osittain, komissiolla on oltava mahdollisuus puuttua tilanteeseen sopimusteitse: rahoituksen keskeyttäminen, vakuuksien vaatiminen maksuun, takaisinperintä laajentamalla EY:n perustamissopimuksen 256 artiklan soveltamisalaa mahdollisuuksien mukaan ja turvautuminen korvausmenettelyyn, viivästyssakot ja viimeisenä keinona sopimuksen purkaminen ja sellaisten oikeudellisten lausekkeiden kirjaaminen, joiden avulla komissio voi puolustaa oikeuksiaan [14].

[14] Ks. ehdotus varainhoitoasetuksen uudelleenlaatimiseksi hankintojen ja avustusten osalta. Tähän liittyy ennakkovaroitusjärjestelmän optimointi (komission hallinnonuudistusta koskevan valkoisen kirjan toimi nro 95).

Keskitetystä sopimus- ja sopimuskumppanitietokannasta saadaan vakiosopimusten ohella arvokas suoja ongelmatilanteiden varalta: kaikista yhteisön rahoitusta saavan sopimuskumppanin tileistä voidaan nopeasti tehdä ilmoitus, josta kaikki komission yksiköt saavat heti tiedon, mikä antaa niille mahdollisuuden reagoida välittömästi omien tarpeidensa mukaan.

2.2.2. Järjestelyn toteuttamisedellytykset

Järjestely (vakiosopimusmallien laadinta ja keskitetyn sopimus- ja sopimuskumppanitietokannan asettaminen komission yksiköiden käyttöön) on tarkoitus toteuttaa eri vaiheissa.

Budjettipääosasto tarkistaa, päivittää ja täydentää nykyiset vakiosopimukset yhteistyössä OLAFin, oikeudellisen yksikön ja komission ao. yksiköiden kanssa talousasioista vastaavien yksiköiden edustajien verkoston välityksellä. Petoslainsäädännön kehittämisestä vastaava OLAFin solu ja oikeudellinen yksikkö osallistuvat alusta alkaen prosessiin, jossa määritellään ja laaditaan selkeät sopimuslausekkeet niin yhteisön kuin edunsaajienkin taloudellisten etujen suojaamiseksi. Oikeudelliselta kannalta sopimuslausekkeet (ja koko sopimus) on käytävä läpi tai laadittava niin, että tulkinnanvaraisuuksille ei jää sijaa. Sopimuksiin on sisällytettävä valvontaa ja seuraamuksia koskevat vakiolausekkeet, jotka ovat suoraan sovellettavissa ja joiden tarkoituksena on suojata taloudellisia etuja. Lisäksi ehdotetaan uusia vakiosopimuksia (palvelujen tarjoamista koskeva sopimus, toimituksia koskeva puitesopimus jne.) Kaikki nämä vakiosopimukset käsitellään sisäisellä lausuntokierroksella niiden vankan, yksimielisesti luodun perustan varmistamiseksi.

OLAF aikoo levittää hankkimiansa tietoja (niiden muodosta riippumatta ja yhteisön lainsäädännön rajoissa) vastikkeellisiin sopimuksiin tai avustuspäätöksiin liittyvistä petos- ja sääntöjenvastaisuustapauksista (tutkimuksiin liittyvät tiedot, analyysit jne.). Nämä tiedot on tarkoitus syöttää yhteiseen sopimuksia ja sopimuskumppaneita koskevaan tietokantaan, jotta ne ovat kaikkien komission yksiköiden saatavilla.

3. Kolmas osa: ennaltaehkäisevät täydentävät toimet

Petoksia ennaltaehkäisevän kulttuurin kehittämistä tuetaan järjestämällä petostentorjunta-alan tiedotus- ja koulutuskampanjoita, jotta yksiköt saavat jatkuvasti käyttöönsä tietoa petosriskeistä, jotka liittyvät säädöstekstien vaikeaselkoisuuteen tai säädöshankkeiden petosalttiuteen. Sopimusten hallinnoinnin alalla hallinnointiyksiköille voidaan toimittaa tarkat ohjeet (joita voidaan päivittää esim. nykyjärjestelmän eli yleiskirjeiden avulla).

OLAF toteuttaa kampanjoinnin yhdessä erityistyöryhmän kanssa laatimalla käsikirjan, joka jaetaan vuoden 2002 alkupuolella kaikille asianomaisille yksiköille ja lisätään budjettipääosaston ja OLAFin Intranet-sivustoille. OLAF ja erityistyöryhmä ovat vastuussa käsikirjan säännöllisestä päivityksestä.

OLAF osallistuu resurssiensa puitteissa myös petostentorjuntaa koskevien koulutusmoduulien laadintaan, josta päävastuu on kuitenkin yksiköillä.

4. Päätelmät

Edellä 2.1 ja 2.2 kohdassa tarkoitetuilla menettelyillä pyritään tehostamaan petosten ennaltaehkäisyä ja näin helpottamaan operatiivisten ja hallinnollisten pääosastojen työtä käytettävissä olevilla resursseilla. Niillä pyritään myös antamaan OLAFille mahdollisuus osaltaan tehostaa petosten ennaltaehkäisyä lainsäädännössä ja sopimusten hallinnoinnissa. OLAFin sisällä on sen käytettävissä olevien resurssien rajoissa tarkoitus perustaa petoslainsäädännön kehittämisestä vastaava solu, joka koostuu lainsäädäntö-, tutkinta- ja tiedonhankintalinjojen asiantuntijoista.

*

Liite: Kooste käytännöistä ja saavutetuista tuloksista

1. Käytännöt

1.1. Komissio käynnisti vuonna 1990 menettelytapa-aloitteen, jonka valmistelusta vastasi UCLAF. Aloitteen tarkoituksena oli analysoida säädöshankkeet petosalttiuden kannalta ennen niiden viemistä hyväksyttäviksi (ns. 48 tunnin menettely) [15]. Menettelyn käyttöönotosta vastasi varainhoidon valvonnan pääosasto. Menettelytapa-aloite oli vastaus Euroopan parlamentin pyyntöön. Menettelyn myötä komissio otti käyttöön kuhunkin uuteen säädöshankkeeseen liitettävän tarkastetun rahoitusselvitysmallin, joka käsitti tiedot säädöstekstiin sisältyvistä petostentorjuntatoimenpiteistä tai siitä, miten hanke täyttää petostentorjunnan kriteerit (nykyisin rahoitusselvityksen kohta 9).

[15] Menettelyn nimi tulee siitä, että tähän tarkasteluvaiheeseen oli varattu 48 tuntia.

1.2. Lisäksi komissiossa toimi useita työryhmiä, jotka tutkivat mahdollisuuksia selkeyttää voimassa olevia alakohtaisia säädöksiä (maatalousalan Lachaux-ryhmä; uusien valvontamenetelmien kuten kaukokartoituksen, kehittely, tarkastuskäynnit; tullilainsäädännön yhdenmukaistaminen; passitusmenettelyn uudistaminen jne.)

1.3. Maatalouden, kaupan ja tullin alalla oli puolestaan toiminnassa asiantuntijoiden ryhmä, jonka tehtävänä oli analysoida ao. alojen lainsäädäntöä lähinnä valvottavuuden kannalta. Ryhmä oli perustettu vuonna 1978 [16], ja sen tehtävänä oli koordinoida tulliasioihin liittyviä yhteisön eri politiikkoja. Lähinnä se pyrki ottamaan huomioon ennaltaehkäisyn säädöstekstien laadinnassa ja tehostamaan jäsenvaltioiden keskinäistä sekä jäsenvaltioiden ja komission yksiköiden välistä hallinnollista yhteistyötä. Ryhmä saavutti hyviä tuloksia, mikä herättikin tyytyväisyyttä maatalouden, tullin ja kaupan alan kansallisissa viranomaisissa, sillä neuvosto oli useaan otteeseen kehottanut komissiota ja jäsenvaltioita parantamaan koordinaatiota maatalousasetusten laadinnasta ja soveltamisesta vastaavien yksiköiden välillä [17] ja valvomaan, että kansalliset tulliviranomaiset kykenevät vaivatta soveltamaan yhteisön tullilainsäädännön määräyksiä [18]. Ryhmän edustajat osallistuivat säädöstekstien laatimiseen jo alkuvaiheessa ja valmistelivat valvottavuuteen liittyvät säännökset ja esittelivät niiden perustelut asiantuntijaryhmien ja hallintokomiteoiden keskusteluissa ja neuvotteluissa.

[16] Tulliliiton hallinnoinnista vastaavan yksikön uudelleenjärjestelyistä 15. helmikuuta 1978 tehty komission päätös, SEC(78) 513.

[17] Vrt. 23.11.76 annettu päätöslauselma, EYVL C 287, 4.12.76.

[18] Vrt. 27.6.1974 annettu päätöslauselma, EYVL C 79, 8.7.1974.

1.4. Osana SEM 2000 -aloitetta komissio antoi 16. lokakuuta 1996 suosituksen, joka koski petosten ennaltaehkäisyä lainsäädännössä. Tätä petosten ja sääntöjenvastaisuuksien torjuntaan liittyvää suositusta (SEM 2000 -aloitteen suositus nro 7, vaihe 2) alettiin soveltaa vuoden 1996 lopulla pääosasto XX:n ja UCLAFin johdolla. Sen tarkoituksena oli lisätä tulojen ja menojen hyväksyjien tietoutta petosriskeistä ja kiinnittää lainlaatijoiden/tulojen ja menojen hyväksyjien huomiota tapauksiin, joihin käytännön kokemusten perusteella oli havaittu liittyvän tai voitiin ennakoida liittyvän petoksia; keinona oli etenkin eri yksiköiden välisessä yhteistyössä esiintyneiden puutteiden korjaaminen.

Vaikka tältä osin saavutettiinkin hyviä tuloksia etenkin rakennerahastojen alalla (vrt. jäljempänä kohta 2), toimintaa ja suositukseen nro 7 sisältyvää toimintasuunnitelmaa ei ehditty viedä läpi kokonaisuudessaan.

2. Keskeisiä ennaltaehkäisyssä saavutettuja tuloksia

2.1. Rakennetoimet

Rakennerahastojen hallinnointia koskeva lainsäädäntökokonaisuus on nyt yksinkertaisempi: yleisasetuksessa (neuvoston asetus N:o 1260/1999) määritetään eri rakennerahastoja koskevat perusperiaatteet (tavoitteet, ohjelmatyön menetelmät, taloushallinto, arviointi ja valvonta), ja uusissa erityisasetuksissa määritetään jokaisen rahaston oma toimikenttä. Uudet soveltamisasetukset koskevat puolestaan rakennerahastojen hallinnointi- ja valvontajärjestelmiä (komission asetus N:o 438/2001) sekä mahdollisuutta soveltaa rahoitusoikaisuja (komission asetus N:o 448/2001).

Yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseksi ja petosten torjumiseksi näissä uusissa säännöksissä todetaan selkeästi, että jäsenvaltiot ovat ensisijaisessa vastuussa valvonnasta sekä sääntöjenvastaisuuksien ehkäisystä ja havaitsemisesta ja seuraamusten soveltamisesta. Lisäksi niissä otetaan käyttöön rahoitusoikaisut, joita sovelletaan yksittäisissä tai järjestelmällisissä hallinnointia ja valvontaa koskevissa laiminlyöntitapauksissa.

2.2. Maatalous

Uudella rahoituskehyksellä ja etenkin uudella oikeusperustalla eli neuvoston asetuksella (EY) N:o 1258/1999 yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta korvattiin aiempi vuoden 1970 asetus, jota olikin jouduttu muuttamaan useaan otteeseen. Komission asetuksella N:o 1663/95 otettiin käyttöön EMOTR-tukiosaston tilien tarkastamisessa ja hyväksymisessä noudatettava menettely; vastaava järjestelmä aiotaan ottaa käyttöön myös Keski- ja Itä-Euroopan maille tarkoitetun Sapard-ohjelman yhteydessä. Alakohtaisia säädöksiä on näiden muutosten lisäksi laadittu uudelleen useimmilla aloilla (esim. peltokasvit, maito ja maitotuotteet, viinin yhteinen markkinajärjestely).

Myös tärkeimpiä soveltamisasetuksia (esim. maataloustuotteiden vientitukijärjestelmän soveltamista koskevista yhteisistä yksityiskohtaisista säännöistä annettu asetus) on samalla laadittu uudelleen.

2.3. Tulli

Tullikoodeksin ja passitusmenettelyn uudistamisella, varsinkin uudella Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 955/1999, joka koskee tullikoodeksin soveltamista koskevien säännöksien käyttöönottamista, ja komission asetuksella (EY) N:o 2787/2000 on pyritty vähentämään passitusmenettelyistä hyötyviin toimijoihin liittyviä riskejä sekä näiden menettelyjen puitteissa liikkuviin tuotteisiin liittyviä riskejä. Tullikoodeksia muuttavan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2700/2000 tarkoituksena on helpottaa tulli-ilmoitusten tekemistä sekä uudistaa ja yksinkertaistaa taloudellisesti vaikuttavia tullimenettelyjä.

2.4. Suorat menot

Työryhmän (1996-1998) tehtäväksi oli annettu laatia suuntaviivat suoriin menoihin liittyvien järjestelmien mukauttamiseksi, jotta tältä osin voitaisiin alkaa soveltaa hallinnollisia seuraamuksia. Neuvosto ei kuitenkaan hyväksynyt työryhmän ehdotuksia.

Uusia suorien menojen valvonnan tehostamistoimenpiteitä on kuitenkin käytössä; ne perustuvat komission hallinnonuudistusta koskevan valkoisen kirjan toimiin nro 74 ja 95.

* * *