KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE SIVIILIKRIISINHALLINTATOIMIEN RAHOITUS

1. Tiivistelmä

Euroopan unioni tarvitsee tehokkaampia ja luotettavampia menetelmiä nopeuttaakseen siviilikriisinhallintatoimiensa, mukaan luettuna yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) toimien, rahoitusta.

Toimien rahoittaminen EY:n yleisen talousarvion kautta on ollut varsin hankalaa. EY:n talousarvio on kuitenkin edelleen paras perusta toimille, sillä näin voidaan varmistaa hyvän hallintotavan ja avoimuuden periaatteiden noudattaminen sekä kaiken EU:n toiminnan johdonmukaisuus sekä YUTP:n että yhteisön tasolla. Jos käytetään tavanomaista talousarviorahoitusta, on ratkaistava sekä varojen rajoitusten että menettelyihin liittyvien esteiden ongelmat.

* Varat: Voitaisiin käyttää uutta siviilikriisinhallintatoimiin (myös YUTP-toimiin) tarkoitettua joustovälinettä sekä olemassa olevaa talousarvion hätäapuvarausta. Uuden joustovälineen avulla voitaisiin vapauttaa lisämäärärahoja ulkoisiin toimiin ennakoimattomissa ja poikkeuksellisissa kriisitilanteissa noudattaen kuitenkin Berliinissä sovittuja rahoitusnäkymiä. Myös hätäapuvarauksen käyttö erityisen kiireellisissä tapauksissa kuitenkin niin, että humanitaariset toimet ovat etusijalla, lisäisi edelleen joustavuutta ja EU:n kriisinhallinnan voimavaroja.

* Menettelyt: Talousarvioon sisältyviä nykyisiä rahoitusmekanismeja on tarkistettava ja kehitettävä. Tämä koskee sekä YUTP-rahoitusmenettelyjä että tavanomaisia yhteisön välineitä. Uuden joustovälineen hallintoa varten olisi luotava avoin ja nopea menettely.

EY:n budjettivarojen käyttäminen edelleen suurimpaan osaan kriisinhallintatoimia ei sulje pois mahdollisuutta, että jäsenvaltiot osallistuisivat rahoitukseen poikkeustapauksissa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 28 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

2. Johdanto

Euroopan yhteisö on perustamisestaan lähtien ollut ulkopolitiikkansa kautta mukana konfliktien ehkäisy- ja kriisinhallintatoimissa. Maastrichtin ja Amsterdamin sopimuksilla otettiin käyttöön uusia välineitä YUTP:n / Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan mukaisille politiikan/diplomatian toimille ja turvallisuus-/sotilastoimille. Tämän kehityksen rinnalla on kansainvälisissä kriisinhallintatoimissa viimeksi kuluneen vuosikymmenen aikana ilmennyt, että EU:n toimia vaativien kriisien luonne ja laajuus on muuttunut. Kehityksen kaksi osatekijää muodostavat yhdessä kaksinkertaisen haasteen komissiolle:

* yhteisön välineitä ja menettelyjä on kehitettävä joustavammiksi ja mukautuvammiksi kriisien tarpeisiin, ja

* yhteisön välineiden ja YUTP:n / Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan mukaisten uusien välineiden kehityksen koordinointi ja yhdenmukaisuus on varmistettava.

EU:n rakenteen olemassa oleva jako kolmeen pilariin ei kenties ole ihanteellisin täysin yhtenäisen lähestymistavan kannalta, ja seuraavassa hallitustenvälisessä konferenssissa saatetaankin joutua käsittelemään tätä kysymystä. Tämä on kuitenkin tulevaisuuden asia. Nyt olisi tärkeää kehittää tehokkaat ja kokonaisvaltaiset mekanismit voimassa olevan perustamis sopimuksen pohjalta. Viime vuosilta on runsaasti esimerkkejä yhteneväisestä, koordinoidusta vuorovaikutuksesta EU:n välineiden ja olemassa olevien rakenteiden välillä. Viimeisimmistä toimista voidaan mainita toimet entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa.

Komissio osallistuu täysipainoisesti EU:n pyrkimyksiin tehokkaiden kriisinhallinnan ja konfliktien ehkäisyn yleisvalmiuksien kehittämiseksi. EU:n on toimittava kriiseissä nopeasti. Työnjaon on oltava ehdottoman selvä.

Parantaakseen valmiuksiaan reagoida kriiseihin nopeasti ja tehokkaasti komissio on kehittänyt keinoja, joilla yhteisön välineet saadaan entistä nopeammin käyttöön. Tästä on esimerkkinä äskettäin käyttöön otettu nopean toiminnan järjestelmä [1]. Sen ansiosta tarvittavat talousarviovarat saadaan nopeasti käyttöön yleisessä talousarviossa olevan erillisen budjettikohdan kautta. Komissio pyrkii myös varmistamaan, että yhteisön välineiden soveltamisalaan kuuluvat ohjelmat on suunniteltu niin, että kriiseihin voidaan reagoida joustavasti ja nopeasti. [2]

[1] Asetus (EY) N:o 381/2001 nopean toiminnan järjestelmän perustamisesta, EYVL L 57, 27.2.2001, s. 5.

[2] Näin suositellaan myös konfliktien ehkäisemisestä annetussa komission tiedonannossa KOM(2001) 211 lopullinen.

Kriisitoimien sotilaallisia näkökohtia ei voida kattaa Euroopan yhteisöjen yleisestä talousarviosta. Tämän vuoksi neuvoston sihteeristö on kehittänyt uusia rakenteita [3], ja tapauskohtaisia järjestelyjä luodaan sotilaallista merkitystä sisältävien toimien rahoittamiseksi.

[3] Ks. Nizzassa 7.-9. joulukuuta 2000 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan päätelmät (liite VI).

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 28 artiklan mukaan kriisitilanteiden YUTP-toimista aiheutuvat menot olisi yleensä otettava menoina EY:n yleiseen talousarvioon. Näin varmistetaan EU:n ulkoisten toimien johdonmukaisuus ja jatkuvuus. Sopimuksessa on kuitenkin jätetty avoimeksi myös mahdollisuus poiketa tästä säännöstä.

3. YUTP:n ja yhteisön välineiden mukaiset siviilikriisinhallintatoimet

Tilintarkastustuomioistuin on kahdessa äskettäin antamassaan kertomuksessa, joista toinen koskee YUTP:tä ja toinen Kosovossa olevaa Euroopan jälleenrakennusvirastoa, tehnyt kaksi hyvin erilaista arviointia: jälleenrakennusvirastoa kiitetään sen huolellisuudesta ja tehokkuudesta, mutta YUTP:n hallintoa pidetään monimutkaisena ja usein aivan liian hitaana. YUTP:stä todetaan, että komissio ei ole riittävän tiiviisti mukana toimien valmisteluvaiheessa ja että komissiossa on koordinointiin liittyviä ongelmia ja eräitä muita ongelmia. Tilintarkastustuomioistuin suosittelee YUTP:n hallinnoinnin avoimuuden lisäämisen lisäksi muun muassa nopeampaa päätöksentekoa neuvostossa pidennettäessä jo olemassa olevien toimien soveltamisaikaa sekä hallinnon nopeuttamismahdollisuuksien hyödyntämistä komissiossa.

Yhteisöllä on huomattavasti kokemusta konfliktien ehkäisystä, kriisinhallinnasta ja kriisien ratkaisemisesta. Yhteisö antoi esimerkiksi aktiivista tukea eturintaman valtioille ja kansalaisjärjestöille Etelä-Afrikan apartheid-kautena. Vuoden 1994 jälkeen se on tukenut maan siirtymäkehitystä ja auttanut vaalijärjestelmän ja instituutioiden kehittämisessä. Guatemalassa yhteisö on tukenut rauhansopimuksen täytäntöönpanoa ja osallistunut instituutioiden kehittämiseen keskeisillä aloilla, kuten oikeusvaltion rakenteiden ja poliisitoimen aloilla. Itä-Timorissa komissio tukee YK:n väliaikaisen hallinnon (UNTAET) toimia. Balkanilla yhteisö johtaa yhtä YK:n tärkeimmistä välineistä Kosovossa, joka osallistuu jälleenrakennus toimiin ja tukee paikallista hallintoa ja kansalais yhteiskuntaa.

Feirassa kokoontunut Eurooppa-neuvosto yksilöi neljä siviilikriisinhallinnan toimien painopistealuetta: poliisi, oikeusvaltion vahvistaminen, pelastuspalvelu ja siviilihallinnon vahvistaminen. Nämä painopistealueet ovat osa paljon suurempaa siviilikriisinhallintatoimien kokonaisuutta, jossa yhteisöllä on selvä toimivalta; siihen kuuluvat esimerkiksi kauppa, taloudelliset kannustimet, humanitaariset toimet, kunnostustoimet ja instituutioiden kehittäminen. Yhteisöllä on toimivaltaa monien Feirassa yksilöityihin neljään painopistealueeseen kuuluvien mahdollisesti toteutettavien toimien suhteen sekä myös arvokasta kokemusta tällaisista toimista.

Asianomainen oikeusperusta ja näin ollen myös talousarvion rahoituslähde - yhteisö vai YUTP - määritellään suunnitellun toimen tavoitteiden ja sisällön perusteella. [4] Yhteisön toimivalta EU:n siviilikriisinhallinnassa ei aina ole selvästi ymmärrettävissä. Liitteessä I selvitetään ensimmäisen ja toisen pilarin jakoa.

[4] Ks. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen vakiintunut oikeuskäytäntö, joka on äskettäin vahvistettu asiassa C-376/98, Saksan liittotasavalta vastaan Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto, [2000] ECR I-8419.

Talousarvion kannalta kriisinhallintatoimet voidaan jakaa kolmeen ryhmään:

a) yhteisön välineiden mukaiset toimet [5], jotka rahoitetaan asianomaisesta yhteisön budjettikohdasta;

[5] Ks. liitteessä I oleva esimerkinomainen katsaus mahdollisista yhteisön (1. pilarin) kriisinhallintatoimista.

b) YUTP-toimet, joihin ei liity sotilaallisia tai puolustusnäkökohtia [6]; nämä rahoitetaan YUTP-budjettikohdasta;

[6] YUTP-toimet, joihin ei liity sotilaallisia tai puolustusnäkökohtia, koskevat esimerkiksi rakenteellisia ja pitkän aikavälin kysymyksiä, kuten aseiden leviämisen estäminen, aseidenriisunta, turvallisuuden seuranta, rauhanprosessien ja vakautuspyrkimysten turvallisuuden tukeminen, terrorismin torjuntahankkeet, poliittiset välityspyrkimykset, EU:n erityisedustajien tehtävät sekä suunniteltua tointa edeltävät selvitysmatkat. YUTP:hen kuuluvan Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehityksen myötä unioni voi toteuttaa myös sotilastoimia ja näin täydentää yleisiä kriisinhallintavalmiuksia. Kriisinhallinnan sotilaallinen ulottuvuus on kuitenkin ainoastaan yksi osa kaikesta YUTP-toiminnasta konflikti- ja kriisitilanteissa.

c) Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan toimet, joihin liittyy sotilaallisia ja puolustusnäkökohtia; nämä eivät sisälly yhteisön talousarvioon.

A-ryhmään eli yhteisön välineiden mukaisiin toimiin saattaa sisältyä toimia, joita ensi silmäyksellä voitaisiin pitää YUTP-toimina. Esimerkiksi miinanraivaus, hätäapu siviileille, pelastuspalveluun liittyvät avustustoimet, ihmisoikeuksien edistäminen, instituutioiden kehittäminen, vaalien tarkkailu, demokratian ja oikeusvaltion periaatteen vahvistaminen, elintarvikeapu, pakolaisten elannon ja turvallisuuden varmistaminen, kunnostustoimet, jälleenrakennus, infrastruktuurin kehittäminen sekä taloudellinen apu kuuluvat yhteisön välineiden soveltamisalaan.

B-ryhmään eli YUTP-toimiin, joihin ei liity sotilaallisia tai puolustusnäkökohtia, sovelletaan täysimääräisesti yhteisön talousarviota koskevaa lainsäädäntöä, kun toimiin liittyvät menot otetaan talousarvioon (mikä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 28 artiklan mukaisesti on yleissääntö, vaikka poikkeustapauksissa kustannukset voidaan veloittaa jäsenvaltioilta). Neuvosto päättää yhteisestä toiminnasta ja siihen osoitettavista talousarviovaroista, ja komissio tekee toimeen liittyvät talousarvion maksusitoumukset ja sopimukset ja suorittaa maksut. Menojen ulkoisesta valvonnasta vastaa tilintarkastustuomioistuin, talousarvion täytäntöönpanon oikeudellisesta valvonnasta yhteisöjen tuomioistuin ja vastuuvapausmenettelystä Euroopan parlamentti. Näin varmistetaan avoin ja demokraattisesti vastuullinen menettely YUTP-toimien rahoituksessa, vaikka kyseinen menettely onkin kieltämättä tällä hetkellä varsin monimutkainen.

C-ryhmän toimista eli Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan toimista, joihin liittyy sotilaallisia ja puolustusnäkökohtia, todettakoon, että kahden viimeksi kuluneen vuoden aikana luotujen poliittisten ja sotilaallisten rakenteiden tarkoituksena on varmistaa siviili- ja sotilasnäkökohtien yhteistoiminta. Asianomainen oikeusperusta ja toimen rahoituslähde määritellään tässäkin yhteydessä suunnitellun toimen tavoitteiden ja sisällön perusteella eikä toimeenpanevan elimen perusteella. Tulevaisuudessa toteutettavan nopean toiminnan joukkojen liikekannallepanon tai muiden sotilastoimien kannalta tilanne on selvä: rahoitus mistään yhteisön talousarvion osastosta ei tule kyseeseen. Sotilaallinen elinkin voi kuitenkin toteuttaa YUTP:n kriisinhallintatoimia ilman, että toimesta automaattisesti tulee "sotilastoimi". [7] Näin voi olla esimerkiksi tiettyjen valvonta- tai poliisitehtävien tapauksessa.

[7] Huom. periaate, jonka mukaan asianomainen oikeusperusta määritellään suunnitellun toimen tavoitteiden ja sisällön perusteella - humanitaarisesta avusta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1257/96 3 artikla, EYVL L 163, 2.7.1996, s. 1. Tätä yhteisön välinettä voidaan käyttää humanitaarisen avun varastointiin, kuljetukseen, logistiikkaan ja jakeluun tarvittavan ulkoisen henkilöstön, mukaan luettuna sotilashenkilöstön, kustannusten rahoitukseen. Kyseinen yhteisön väline on myös yksi mahdollinen rahoituslähde pelastuspalveluun liittyville avustus toimille.

4. YUTP-toimien tehokkuuteen vaikuttavat talousarvion rajoitukset ja menettelyihin liittyvät esteet

On selvää, että nykyiset YUTP-toimiin liittyvät talousarviomenettelyt ovat liian monimutkaisia kriisitilanteissa. Lisäksi nykyisessä YUTP-talousarviossa ei olisi riittävästi varoja, jos EU esimerkiksi päättäisi laajentaa valvontatoimiaan Balkanilla tai ryhtyä suuriin poliisitoimiin. Menettelyihin ja talousarvioon liittyvät esteet vaarantavat siis EU:n uuden maailmanlaajuisen roolin mahdollisuuksia ja uskottavuutta.

4.1. Menettelyihin liittyvien esteiden ratkaiseminen

Jos YUTP:ta rahoitetaan vastakin talousarviosta, on tärkeää kehittää uusia menettelyjä, jotka on mukautettu kriisinhallinnan tarpeisiin, erityisesti varojen maksamisen nopeuttamiseksi ja joustavuuden lisäämiseksi. YUTP-toimien täytäntöönpano ei vielä käytännössä vastaa poliittisia odotuksia. Talousarviota koskevissa säännöissä ei ole varauduttu kiireellisiin menettelyihin YUTP-toimien täytäntöönpanon nopeuttamiseksi. Muilla aloilla tilanne on toinen. Tämän vuoksi on tärkeää, että budjettivallan käyttäjä hyväksyy uudistettua varainhoitoasetusta koskevassa, komission 30. lokakuuta hyväksymässä ehdotuksessa olevat YUTP:tä ja kriisinhallintaa koskevat säännökset. [8]

[8] Erityisen kiinnostavaa ehdotuksessa ovat seuraavat seikat:

Komissio tehostaa rahoitustoimien hallintoa muillakin tavoin, esimerkiksi nopeuttamalla päätöksentekomenettelyä. [9] Se siirtää vastuuta varainhoidosta yhteisön ulkopuolisille lähetystöille, minkä ansiosta ne voivat toimia nopeammin, jos niitä pyydetään ottamaan vastuu YUTP-toimen täytäntöön panosta. Huomattakoon myös, että komissio on yhteisön ulkopuolelle suuntautuvan avun järjestelmän uudistuksessa yhdistänyt hankkeiden elinkaaren hallinnan yhteen ainoaan täytäntöönpanevaan yksikköön. Tästä on etua myös YUTP:ssa.

[9] Komission työjärjestyksen (C(2000) 3614, EYVL L 308, 8.12.2000, s. 26) 13 artiklan mukaisesti yksi tai useampi komission jäsenistä voidaan valtuuttaa toteuttamaan toimenpiteitä.

4.2. Talousarvion joustavuuden lisääminen

YUTP:n kriisinhallintaan liittyvien siviilitoimien kustannukset otetaan menoina YUTP:lle varattuun talousarvioon. [10] Poikkeustapauksissa neuvosto voi yksimielisesti päättää, että menoista vastaavat jäsenvaltiot. [11] Menoista, joilla on sotilaallista tai puolustuksellista merkitystä, vastaavat aina jäsenvaltiot. Toimintamenojen veloittaminen jäsenvaltioilta rajoittuu kuitenkin YUTP-toimiin. Ei ole oikeudellisesti mahdollista veloittaa yhteisön välineisiin liittyviä menoja jäsenvaltioilta, eikä se olisi myöskään asianmukaista varainhoitoa.

[10] SEU:n 28 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta.

[11] Ks. liite II sovellettavista talousarviota koskevista säännöistä.

Talousarvion rajoituksia voitaisiin helpottaa joko käyttämällä järjestelmällisesti Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 28 artiklassa tarjottua mahdollisuutta käyttää jäsenvaltioiden rahoitusta tai lisäämällä yleisen talousarvion joustavuutta. Ensin mainitusta vaihtoehdosta keskustellaan parhaillaan neuvostossa mahdollisen uuden tapauskohtaisen tuen rahaston yhteydessä. [12] Toinen vaihtoehto, jossa YUTP:n kriisinhallintamenot pidettäisiin vakiintuneissa talousarvio rakenteissa, saattaisi vaatia varamäärärahojen parempaa hyödyntämistä tai mahdollisesti uuden joustovälineen yleisempää käyttöä. Komissio katsoo, että viimeksi mainittu vaihtoehto ansaitsee lähempää tarkastelua.

[12] Ks. 9.7.2001 päivätty neuvoston asiakirja 10716/01 kriisinhallintatoimien rahoituksesta, 17.9.2001 päivätty neuvoston asiakirja 11910/01 YUTP:n ja Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan rahoittamisesta ja 19.10.2001 päivätty neuvoston asiakirja 13043/01 sellaisten toimien rahoituksesta, joihin liittyy sotilaallisia ja puolustuksellisia näkökohtia.

YUTP-siviilitoimien rahoittaminen kriisitilanteissa uuden tapauskohtaisen tuen rahaston kautta saattaa vaikuttaa houkuttelevalta ratkaisulta. Siitä herää kuitenkin eräitä kysymyksiä:

* to ei olisi parlamentin valvonnassa, heräisi merkittäviä kysymyksiä vastuuvelvollisuudesta ja kahden budjettivallan käyttäjän velvollisuuksien jakaantumisesta. Jos kriisitoimien rahoitukselle olisi kaksi rinnakkaista lähdettä, olisi poliittinen vuoEuroopan unionista tehdyssä sopimuksessa ei ole määräyksiä tällaisen rahaston hallinnoinnista tai valvonnasta. Jollei hallinnointia annettaisi komission vastuulle, kuten Euroopan kehitysrahastossa, jäsenvaltioiden olisi luotava nykyisen budjettikoneiston rinnalle uusi elin; tilintarkastustuomioistuimen äskettäisessä suosituksessa ei kuitenkaan suositella tällaista, vaan painotetaan YUTP-toimien rahoituksen avoimuutta. [13]

[13] Ks. tilintarkastustuomioistuimen Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) hallinnoinnista antaman erityiskertomuksen nro 13/2001 suositus nro 2 (69 kohta) (http://www.eca.eu.int/EN/reports_opinions.htm).

* Rahasto korostaisi ensimmäisen ja toisen pilarin jakoa vaarantaen näin EU:n ulkoisten toimien johdonmukaisuuden.

* Mahdollisen uuden hallintoelimen olisi vastattava kaikista talousarviomenettelyn näkökohdista valmisteluvaiheesta täytäntöönpanoon, kirjanpitoon, varainhoidon valvontaan ja mahdolliseen vastuuvapausmenettelyyn. Koska rahoituksen määrä on kuitenkin pieni verrattuna EU:n kokonaisbudjettiin, tehtävien hoitamisesta vastaavien hallintorakenteiden olisi vaikea saavuttaa kustannustehokkuutta.

* Jos rahasto ei olisi parlamentin valvonnassa, heräisi merkittäviä kysymyksiä vastuuvelvollisuudesta ja kahden budjettivallan käyttäjän velvollisuuksien jakaantumisesta. Jos kriisitoimien rahoitukselle olisi kaksi rinnakkaista lähdettä, olisi poliittinen vuoropuhelu ensisijaisista tavoitteista vaikeaa.

* Yleisen talousarvion ulkopuolista tapauskohtaisen tuen rahastoa saatettaisiin pitää keinona kiertää tavanomaista talousarviomenettelyä eikä niinkään pyrkimyksenä tehostaa olemassa olevia kriisinhallintamekanismeja, mukaan luettuina YUTP-toimia.

Erillinen tapauskohtaisen tuen rahasto olisi siis omiaan aiheuttamaan sekä poliittista että rahoituksellista epäjohdonmukaisuutta sen sijaan, että se edistäisi yhdenmukaisuutta.

Sen sijaan talousarvion mekanismien uudistaminen tai uusien järjestelyjen luominen kriisinhallinta toimien YUTP-rahoitusta varten voitaisiin tehdä muuttamatta merkittävästi olemassa olevia talousarvion hallintorakenteita ja noudattaen Amsterdamin sopimuksessa olevia YUTP:tä koskevia määräyksiä. Menot kuuluisivat edelleen EY:n yleiseen talousarvioon ja niiden suhteen noudatettaisiin tilitarkastustuomioistuimen korostamia hyvän hallintotavan ja avoimuuden periaatteita. Talousarvioon sisältyviä YUTP-rahoitus mekanismeja voitaisiin tehostaa, ja olisi edelleen mahdollista, että jäsenvaltiot osallistuisivat rahoitukseen poikkeustapauksissa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 28 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

5. Uuden talousarviomekanismin luominen kriisinhallintatoimille

Sekä yhteisön määrärahat että YUTP-määrärahat kuuluvat vuoteen 2006 voimassa olevien rahoitusnäkymien piiriin. Nykyiset kriisinhallintaan käytettävissä olevat varat eivät näin ollen vastaa vuodesta 1999 alkaen suunniteltuja erittäin kunnianhimoisia tavoitteita, eivätkä ne varmastikaan riitä sellaisiin kriisinhallintatoimiin kuten paikallisten poliisivoimien korvaaminen yhteisön ulkopuolisissa maissa. Vaikka tällaisia tilanteita ei todennäköisesti ilmene kovinkaan usein, on kuitenkin mietittävä, miten toimiin tarvittavat varat saataisiin käyttöön.

Loogisin ratkaisu olisi luoda kriisinhallintatoimiin tarkoitettu varaus [14] muualle kuin ulkoisia toimia koskevaan otsakkeeseen (otsake 4). Näin vastattaisiin unionin, yhteisön ja YUTP:n kriisitilanteisiin liittyvissä suunnitelmissa ja valmiuksissa viime aikoina tapahtuneeseen nopeaan kehitykseen. Tässä yhteydessä saatettaisiin kuitenkin joutua tarkistamaan rahoitusnäkymien enimmäismääriä.

[14] Varaus olisi samankaltainen kuin olemassa olevat varaukset (talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja talousarviomenettelyn parantamisesta 6.5.1999 tehdyn toimielinten eli Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission sopimuksen 23 artiklan c kohta). Rahoitusnäkymien otsakkeeseen 6 sisältyy nyt kolme varausta: rahoitusvaraus, varaus kolmansille maille annettujen lainojen takuita varten ja hätäapuvaraus.

Tällaisen toimenpiteen arkaluonteisuuden vuoksi saattaisi kuitenkin olla asianmukaisempaa pyrkiä samaan tavoitteeseen sekä luomalla uusi kriisinhallintatoimien (myös YUTP-toimien) joustoväline että laajentamalla olemassa olevan hätäapuvarauksen [15] soveltamisalaa YUTP-kriisitoimiin. Uuden joustovälineen avulla voitaisiin reagoida ennakoimattomiin ja poikkeuksellisiin olosuhteisiin ylittämättä otsakkeen 4 enimmäismääriä ja noudattaen Berliinissä sovittuja rahoitusnäkymiä. Tällainen uusi väline olisi luotava uudella toimielinten eli neuvoston, parlamentin ja komission välisellä sopimuksella, jossa määritettäisiin sen varojen käyttöönottoon sovellettavat menettelyt. Hätävarauksen suhteen komissio katsoo, että vaikka painopiste onkin humanitaarisissa toimissa [16], varausta koskevat määräykset sallivat jo nyt tällaisen laajennetun käytön. Esimerkiksi vuonna 2000 varausta käytettiin rahoittamaan Jugoslavian liittotasavallalle myönnettyä erityistukea, jolla tuettiin uutta demokraattista hallitusta Slobodan Milosevicin syrjäyttämisen jälkeisessä yhteiskuntakriisissä.

[15] Talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja talousarviomenettelyn parantamisesta 6. toukokuuta 1999 tehdyn toimielinten eli Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission sopimuksen 23 artiklan c kohdassa todetaan yksiselitteisesti seuraavaa: "hätäapua koskevalla varauksella on tarkoitus vastata nopeasti ensisijaisesti humanitaarisilla toimilla kolmansien maiden yksittäisiin avuntarpeisiin, jotka ovat seurausta tapahtumista, joita ei voitu ennakoida talousarviota vahvistettaessa."

[16] Toimielinten välisen sopimuksen määräykset heijastuvat myös talousarvion kurinalaisuudesta 26 päivänä syyskuuta 2000 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2040/2000 (EYVL L 244, 29.9.2000, s. 27) 16 artiklan 1 kohdan viimeisessä virkkeessä: "Varauksen tavoitteena on, että kolmansissa maissa ennakoimattomien tapahtumien seurauksena syntyneisiin yksittäisiin hätäaputarpeisiin voidaan vastata nopeasti, ensisijaisesti humanitäärisin toimin."

Hallinnon kannalta tämä merkitsee seuraavaa:

* Ottaen huomioon aiempi kokemus on tarkasteltava, miten voitaisiin varmistaa nopeampi päätöksentekomenettely uuden joustovälineen yhteydessä, esimerkiksi nopeuttamalla korjaavan ja täydentävän talousarvion hyväksymistä. Olisi myös arvioitava, miten muita täytäntöönpano menettelyjä voitaisiin yksinkertaistaa ja nopeuttaa, esimerkiksi asianomaisten asetusten joustavuussäännöksillä, puitesopimuksilla jne.

* Hätäapuvarauksen varoja saataisiin käyttöön nyt voimassa olevien sääntöjen mukaisesti budjettivallan käyttäjän hyväksymällä siirtoehdotuksella.

Tällaisesta olemassa oleviin budjettikehykseen ja budjettimenettelyihin perustuvasta lähestymistavasta on kolmenlaista etua: ensinnäkin jäsenvaltioilta pyydetään tarvittavia varoja vasta sitten, kun varaus pannaan täytäntöön. Toiseksi ei tarvita uutta rahoitusohjetta. Kolmanneksi olemassa olevia talousarvion hallintorakenteita käyttämällä hallintokulut saadaan pysymään mahdollisimman pieninä.

PÄÄTELMÄT

Euroopan unionin on kehityttävä uudessa tehtävässään kansainvälisenä toimijana kriisitilanteissa ja luotava toimintaan tarvittavat keinot. Tämä on mahdollista olemassa olevien talousarviorakenteiden rajoissa.

Yhteisön välineet ja yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) välineet ovat toisiaan täydentäviä. Ne eivät voi korvata toisiaan. Suurin osa siviilikriisinhallintatoimista voidaan toteuttaa yhteisön välineiden avulla.

Olemassa olevien talousarviorakenteiden kanssa rinnakkaiset, erilliset rahoitusjärjestelyt vaikuttavat ensi silmäyksellä houkuttelevilta, mutta niistä saattaisi aiheutua päällekkäisyyttä, hallinnon tehokkuuden heikkenemistä, puutteita talousarvion avoimuudessa ja epäjohdonmukaisuutta EU:n yleisessä varainhoidossa.

Jos unioni sen sijaan käyttää olemassa olevia rakenteitaan varmistaakseen kriisinhallinnalle mahdollisimman hyvän rahoituksen sekä yhteisön välineistä että YUTP-välineistä ja parantaa lisäksi näiden järjestelmien tehokkuutta, sillä on paremmat valmiudet kehittää toimiaan konfliktien torjunnassa ja kriisinhallinnassa. Tällainen lähestymistapa ilmentäisi myös lyhyen aikavälin kriisinhallintatoimien ja pitkän aikavälin konfliktien torjunnan yhteyksiä, joita Eurooppa-neuvosto on toistuvasti korostanut.

LIITE I

Yhteisön siviilikriisinhallinnan välineet

1. Yhteisön välineitä ovat muiden muassa kauppa, taloudelliset kannusteet, humanitaariset toimet ja instituutioiden kehittäminen. Olemassa oleviin yhteisön välineisiin perustuvan, asetuksella (EY) N:o 381/2001 (EYVL L 57, 27.2.2001, s. 5) perustetun nopean toiminnan järjestelmän avulla yhteisön välineet saadaan kriisitilanteissa toimintaan asianmukaisen nopeasti ja joustavasti (lukuun ottamatta humanitaarisia välineitä, joihin liittyy erilliset kiireelliset menettelyt). Nopean toiminnan järjestelmässä komissio voi kiireellisissä tilanteissa toteuttaa mitä tahansa kyseistä järjestelmää koskevan asetuksen liitteessä mainittujen välineiden mukaisia kriisinhallintatoimia riippumatta asianomaisen asetuksen maantieteellisestä soveltamisalasta (ks. asetuksen (EY) N:o 381/2000 johdanto-osan 4 kappale sekä 4 ja 9 artikla). Täytäntöönpanoa varten nopean toiminnan järjestelmään sisältyy jäsen valtioiden kanssa tehtävien puitesopimusten kehittäminen (esim. menettelyistä jäsen valtioiden siviilihenkilöstön käyttämisestä kriisinhallintatoimiin), tarjouspyynnöt yksityisen ja julkisen sektorin organisaatioille komission olemassa olevien asiantuntija tietokantojen täydentämiseksi, ja puitesopimusten laatiminen muiden kansainvälisten organisaatioiden kanssa.

2. Seuraavassa esitellään eräitä yhteisön toimivaltaan kuuluvia erityisaloja:

* Pelastuspalvelu

Kriisinhallintoon liittyvän pelastuspalvelutoiminnan konkreettisten tavoitteiden määrittely Feirassa/Göteborgissa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan päätelmissä on johtanut tiettyihin epäselvyyksiin toimiin liittyvistä menettelyistä ja niiden soveltamisalasta. Olisi kuitenkin muistettava, että yhteisön toimivalta pelastuspalvelualalla on vakiintunut sekä EU:ssa että sen ulkopuolella:

- EU:ssa toimivallan perustana on yhteisön mekanismi pelastuspalveluun liittyvien avustustoimien yhteydessä tehtävän yhteistyön tehostamista varten, jolla varmistetaan jäsenvaltioiden voimavarojen koordinointi ja arviointimatkojen rahoitus.

- EU:n ulkopuolella toimivalta perustuu kahteen tekijään: pelastuspalvelu mekanismi (jota sovelletaan sekä EU:n sisäisiin että ulkoisiin toimiin) sekä humanitaarisesta avusta annettu asetus (humanitaarisesta avusta annetun asetuksen (EY) N:o 1257/96 (EYVL L 163, 2.7.1996, s. 1) 2 artikla).

* Poliisitehtävät

Yhteisöllä on toimivaltaa poliisitehtävien suhteen koulutuksen, paikallisten poliisivoimien avustamisen ja paikallisten valmiuksien kehittämisen aloilla sekä myös kokemusta tällaisista toimista. Poliisitehtäviin saattaa liittyä useita erilaisia toimia. Kun yleistavoitteena ovat toiminnan parannukset ja rakenneuudistukset, yhteisöllä on alalla selvä toimivalta, kuten Guatemalan, Etelä-Afrikan, Algerian ja viimeksi entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian esimerkit osoittavat. Komissio on tästä syystä varannut huomattavia määrärahoja Balkanin alueen oikeus- ja sisäasiain alaan kuuluviin toimiin asetuksen (EY) N:o 2666/2000 (nk. CARDS-asetus, EYVL L 206, 7.12.2000, s. 1) mukaisesti.

* Selvitysmatkat

Selvitysmatkoihin osallistuu monissa tapauksessa useita erilaisia jäsenvaltioiden asiantuntijoita, esimerkiksi insinöörejä tai oikeuslääketieteen asiantuntijoita. Matkat on lisäksi usein järjestettävä erittäin nopeasti.

Nämä selvitysmatkojen ominaispiirteet edellyttävät erityisjärjestelyjä. Komissio voikin ottaa niiden käynnistämiseksi käyttöön nopean toiminnan järjestelmän. Komissio on laatimassa asiaa koskevia säännöksiä nopean toiminnan järjestelmän yhteydessä, ja aikoo yksilöidä asiaa koskevat menettelyt asiantuntijoiden tehtäviin osoittamisesta jäsenvaltioiden kanssa tehtävissä puitesopimuksissa.

* Siviilivalvontatehtävät

Komissio on säännöllisesti sijoittanut vaali- ja ihmisoikeustarkkailijoita erilaisiin tehtäviin täysimääräisessä yhteistyössä jäsenvaltioiden sekä muiden kansainvälisten järjestöjen kanssa.

Siviilivalvontatehtävien kuluja voidaan maksaa useiden eri välineiden kautta, joista mainittakoon erityisesti maantieteelliset välineet, ihmisoikeus- ja demokratia-asetukset (asetus (EY) N:o 975/1999, EYVL L 120, 8.5.1999, s. 1 ja asetus (EY) N:o 976/1999, EYVL L 120, 8.5.1999, s. 8) sekä nopean toiminnan järjestelmä. Paras mekanismi siviilivalvontatehtävien rahoittamiseksi yksilöidään tapauskohtaisesti,

* Koulutus

Auttaakseen jäsenvaltioita saavuttamaan Feirassa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston asettamat tavoitteet komissio käynnistää jäsenvaltioiden kanssa siviili kriisinhallinta toimiin tarkoitetun henkilöstön koulutusohjelman ensimmäisen vaiheen.

Tämän kokeiluohjelman toisessa vaiheessa päästään toivottavasti sopimukseen jäsenvaltioiden kanssa niiden elinten lopulta toteuttamista koulutuskokonaisuuksista. Vuosina 2001-2002 hanketta rahoitetaan ihmisoikeus- ja demokratia-asetuksia koskevasta talousarvion osastosta. Toisessa vaiheessa koulutusohjelmien rahoitukseen olisi vuodesta 2003 eteenpäin saatava talousarviosta erityisesti tähän tarkoitukseen varattuja varoja.

3. Lisää esimerkkejä yhteisön välineiden soveltamisalaan kuuluvista toimista on nopean toiminnan järjestelmän perustamisesta annetun asetuksen liitteessä maantieteellisiä alueita koskevista asetuksista ja päätöksistä sekä tiettyjä aloja koskevista asetuksista ja päätöksistä (elintarvikeapu, jälleenrakennus, valtioista riippumattomat järjestöt, jne.).

LIITE II

KRIISINHALLINTATOIMIEN RAHOITUS

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>