Terrorismin rajatylittävä luonne edellyttää vahvaa kansainvälistä yhteistyötä. Yhteisymmärrys terrorismiin syyllistyviin vierastaistelijoihin liittyvistä rikoksista sekä luonteeltaan valmistelevista rikoksista, jotka saattavat johtaa terroritekoihin, edistää osaltaan rikosoikeudellisten välineiden ja rikosoikeudellisen yhteistyön vaikuttavuutta sekä unionin tasolla että kansainvälisellä tasolla. Koska tämän alan normit, mukaan lukien EU:ssa sovellettavat normit, on usein johdettu lisäpöytäkirjan kaltaisista kansainvälisistä sopimuksista, on sitäkin tärkeämpää, että Euroopan unioni puhuu kansainvälisissä yhteyksissä yhdellä äänellä.

Terrorismin uhka on kasvanut ja muuttunut nopeasti viime vuosina. Henkilöt, joita tarkoitetaan nimityksellä ”terrorismiin syyllistyvät vierastaistelijat”, matkustavat ulkomaille terrorismitarkoituksessa. Takaisin palaavat terrorismiin syyllistyvät vierastaistelijat aiheuttavat kasvaneen turvallisuusuhan kaikissa jäsenvaltioissa. Terrorismiin syyllistyvät vierastaistelijat on yhdistetty viimeaikaisiin iskuihin ja iskusuunnitelmiin useissa jäsenvaltioissa. Lisäksi unionia ja sen jäsenvaltioita uhkaavat aiempaa enemmän henkilöt, jotka ovat saaneet innoitusta tai ohjeita ulkomailla olevilta terroristiryhmiltä. Terrorismin vastaisia toimia on tehostettava niin kansallisella kuin yleiseurooppalaisellakin tasolla ja sitä laajemmalti.

Lisäpöytäkirja on vastaus tähän kehotukseen, sillä se edistää yhteistä käsitystä terrorismiin syyllistyviin vierastaistelijoihin liittyvistä rikoksista ja niitä koskevaa yhteistä käsittelytapaa, joka tarjoaa vertailukohdan tietojenvaihdolle ja helpottaa rajat ylittäviä tutkinta- ja syytetoimia, kun on kyse luonteeltaan valmistelevista teoista, jotka saattavat tai uhkaavat johtaa terrorismirikosten tekemiseen.

Lisäpöytäkirja (yleissopimus nro 217) täydentää terrorismin ennaltaehkäisyä koskevaa Euroopan neuvoston yleissopimusta (yleissopimus nro 196). Voidakseen tehdä lisäpöytäkirjan Euroopan unionin on täytynyt tehdä tai tehtävä samanaikaisesti yleissopimus nro 196. Sen vuoksi tähän ehdotukseen liittyy päätösehdotus yleissopimuksen nro 196 tekemisestä unionin puolesta, ja tätä ehdotusta on luettava yhdessä sen kanssa.

Terrorismin torjumisesta annetun direktiivin (EU) 2017/514 hyväksymisen myötä Euroopan unioni on valmis täyttämään sitoumuksensa tulla lisäpöytäkirjan sopimuspuoleksi tekemällä kyseisen sopimuksen.

4.EHDOTUKSEN OIKEUDELLINEN SISÄLTÖ

4.1Unionin toimivalta tehdä lisäpöytäkirja

SEUT-sopimuksen 3 artiklan 2 kohdan mukaan unionilla on yksinomainen toimivalta ”tehdä kansainvälinen sopimus [...] siltä osin kuin se voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta”. Kansainvälinen sopimus voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta, jos sopimuksen soveltamisala on päällekkäinen unionin lainsäädännön soveltamisalan kanssa tai jos unionin lainsäädäntö kattaa sopimuksen soveltamisalan suurelta osin.

Unioni on jo hyväksynyt toimenpiteitä lisäpöytäkirjan soveltamisalalla, esimerkiksi aineellisia rikosoikeuden säännöksiä sekä tehostettua tietojenvaihtoa koskevia säännöksiä. Terrorismiin liittyviä rikoksia koskeva EU:n säädöskehys vahvistetaan terrorismin torjumisesta annetussa direktiivissä (EU) 2017/541, joka korvaa neuvoston puitepäätöksen 2002/475/YOS niiden jäsenvaltioiden osalta, joita direktiivi sitoo. Direktiivin johdanto-osan 5 kappaleessa viitataan suoraan YK:n päätöslauselmaan 2178(2014) ja lisäpöytäkirjaan. Direktiivissä vahvistetaan rikosoikeudellinen säädöskehys kaikille lisäpöytäkirjassa määritellyille rikoksille ja annetaan niihin liittyviä sääntöjä seuraamuksista, tuomiovallasta ja oikeushenkilöiden vastuusta.

Lisäpöytäkirjan tietojenvaihtoa koskevat määräykset kuuluvat terrorismirikoksia koskevasta tiedonvaihdosta ja yhteistyöstä tehdyn neuvoston päätöksen 2005/671/YOS, jota on myös muutettu direktiivillä (EU) 2017/541, soveltamisalaan.

Muita asiaan liittyviä unionin välineitä ovat etenkin Euroopan unionin jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten välisen tietojen ja tiedustelutietojen vaihdon yksinkertaistamisesta 18 päivänä joulukuuta 2006 tehty neuvoston puitepäätös 2006/960/YOS sekä rajatylittävän yhteistyön tehostamisesta erityisesti terrorismin ja rajatylittävän rikollisuuden torjumiseksi 23 päivänä heinäkuuta 2008 tehty neuvoston päätös 2008/615/YOS (Prüm-päätös). Näillä välineillä säännellään toisaalta terrorismirikoksiin liittyvää rikostutkintaa varten tapahtuvaa tietojenvaihtoa ja toisaalta yhteyspisteiden luomista tietojenvaihtoa varten. Erityisesti Europol tukee poliisiyhteistyötä jäsenvaltioiden välillä sekä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä. Tarkoituksena on varmistaa riittävät toimenpiteet terrorismiin syyllistyvien vierastaistelijoiden terrorismirikosten yleistymisen torjumiseksi.

Lisäpöytäkirjan soveltamisala menee päällekkäin unionin lainsäädännön kanssa, ja se on joka tapauksessa laajalti katettu unionin lainsäädännöllä. Sen tekeminen saattaa siis ”vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta” SEUT-sopimuksen 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tämän vuoksi unionilla on yksinomainen toimivalta tehdä lisäpöytäkirja.

4.2Ehdotetun päätöksen oikeusperusta

EU:n toimen oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö. Jos Euroopan unionin toimea tarkasteltaessa ilmenee, että sillä on kaksi eri tarkoitusta tai että siinä on kahdenlaisia tekijöitä, ja jos toinen näistä on yksilöitävissä toimen pääasialliseksi tai määrääväksi tarkoitukseksi tai tekijäksi, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen, on käytettävä yhtä oikeudellista perustaa, toisin sanoen sitä, jota toimen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä edellyttää.

Lisäpöytäkirjan ensisijainen tarkoitus on määritellä sellaiset terrorismiin liittyvät rikokset, jotka kuuluvat SEUT-sopimuksen 83 artiklan 1 kohdan nojalla unionin toimivaltaan. Lisäpöytäkirjan allekirjoittamisen aineellinen oikeusperusta on näin ollen SEUT-sopimuksen 83 artiklan 1 kohta. Lisäpöytäkirjan 7 artiklalla (joka koskee tietojenvaihdon tehostamista nimeämällä yhteyspisteet) pyritään helpottamaan terrorismitarkoituksessa matkustavien tai terrorismitarkoituksessa matkaa suunnittelevien henkilöiden tunnistamista sekä tällaisten matkojen ehkäisemistä ja niitä koskevaa tutkintaa ja tuetaan siten lisäpöytäkirjan 4 artiklan käytännön soveltamista. Kyse on siten luonteeltaan täydentävästä artiklasta.

Terrorismin torjumisesta annettu direktiivi, jonka päätarkoitus on vahvistaa vähimmäissäännöt terrorismirikosten ja terrorismiin liittyvien rikosten määritelmille ja seuraamuksille, annettiin myös SEUT-sopimuksen 83 artiklan 1 kohdan nojalla. Myös siihen sisältyy säännöksiä tietojenvaihdon parantamisesta ja terrorismin uhrien tukemisesta ja suojelemisesta.

SEUT-sopimuksen 218 artiklan 6 kohdassa määrätään, että neuvosto tekee neuvottelijan ehdotuksesta päätöksen sopimuksen tekemisestä. SEUT-sopimuksen 218 artiklan 6 kohdan a alakohdassa määrätään, että aloilla, joilla sovelletaan tavallista lainsäätämisjärjestystä, neuvosto tekee päätöksen sopimuksen tekemisestä Euroopan parlamentin hyväksynnän saatuaan.

Lisäpöytäkirjan soveltamisalaan kuuluu aloja, joihin sovelletaan tavallista lainsäätämisjärjestystä. Tällainen on etenkin vähimmäissääntöjen vahvistaminen terrorismiin liittyvien rikosten määrittelemiselle (SEUT-sopimuksen 83 artiklan 1 kohta), mikä edellyttää Euroopan parlamentin hyväksyntää. Ehdotetun päätöksen menettelyllinen oikeusperusta on siis SEUT-sopimuksen 218 artiklan 6 kohdan a alakohta.

4.3Yhteyspiste tietojenvaihtoa varten

Lisäpöytäkirjan 7 artiklan mukaan sopimuspuolten on nimettävä yhteyspiste, joka on tavoitettavissa ympäri vuorokauden viikon jokaisena päivänä tietojen vaihtamiseksi terrorismiin syyllistyvistä vierastaistelijoista. Ehdotetaan, että tällaiseksi yhteyspisteeksi nimetään Europol noudattaen asetuksessa (EU) 2016/794 säädettyjä edellytyksiä, jotka koskevat suhteita kumppaneihin ja henkilötietojen vaihtoa.

4.4Alueellinen soveltaminen

Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen liitetyn pöytäkirjan N:o 22 mukaisesti Euroopan unionin allekirjoittama ja myöhemmin tekemä lisäpöytäkirja sitoo kaikkia Euroopan unionin jäsenvaltioita ja sitä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioihin Tanskaa lukuun ottamatta. Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen liitetyn pöytäkirjan N:o 21 mukaisesti Euroopan unionin allekirjoittama ja myöhemmin tekemä lisäpöytäkirja sitoo Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja sitä sovelletaan Yhdistyneeseen kuningaskuntaan vain siltä osin kuin kyseinen jäsenvaltio ilmoittaa neuvostolle haluavansa osallistua tämän välineen hyväksymiseen ja soveltamiseen. Puitepäätös 2002/475/YOS sitoo Irlantia, ja sen vuoksi Irlanti osallistuu tämän päätöksen hyväksymiseen.

2017/0266 (NLE)