SUURTEN JÄRVIEN ALUETTA KOSKEVA STRATEGIAKEHYS

I. Yhteenveto

Suurten järvien alueen selkkaus, joka keskittyy Kongon demokraattisen tasavallan, jäljempänä Kongo, itäosaan, on jatkunut jo kaksikymmentä vuotta, koska ongelman perimmäisiin syihin ei ole onnistuttu puuttumaan.

Heikko hallinto, turvallisuuden puute ja se, ettei suuressa osassa aluetta ole kyetty takaamaan oikeusvaltioperiaatteen toteutumista, ovat yhdessä köyhyyden sekä palveluiden ja infrastrukruurin puutteen kanssa syventäneet sosiaalisia eroja. Aseistetut ryhmät aiheuttavat sekasortoa ja pahentavat alueen ongelmia estämällä inhimillisen, sosiaalisen ja taloudellisen kehityksen.

Tilanteen korjaamiseksi tarvitaan toimia viidellä keskeisellä alalla:

a) tuetaan alueen valtioita, jotta niistä tulisi tehokkaampia ja vastuullisempia ja jotta ne pystyisivät tarjoamaan peruspalveluja ja takaamaan luotettavan fyysisen, oikeudellisen ja hallinnolllisen turvallisuuden koko maassa; valtioiden poliittinen rakenne voi tarvittaessa olla hajautettu;

b) varmistetaan, että Kongon itäosa on turvallinen, ja palautetaan luottamus sikäläisten yhteisöjen välille;

c) uudistetaan alueen taloutta, jotta väestö voi hyödyntää rikkaita mineraalivarojaan ja tarttua yhdennetympien alueellisten markkinoiden tarjoamiin tilaisuuksiin ja jotta maailmanmarkkinoille pääsy helpottuu;

d) luodaan yhteistyötä ja luottamusta alueen maiden välille ja otetaan käyttöön järjestelyjä, jotka mahdollistavat tehokkaan yhteistyön;

e) varmistetaan, että kansainvälinen yhteisö sitoutuu rohkaisemaan alueen maita ja muita toimijoita täyttämään lupauksensa ja toimimaan vastuullisesti sekä omassa maassaan että suhteissaan naapurimaihin.

EU pyrkii saavuttamaan nämä tavoitteet tekemällä läheistä yhteistyötä alueellisten järjestöjen, kuten Afrikan unionin (AU) ja Suurten järvien alueen kansainvälisen konferenssin (ICGLR)[1], sekä Yhdistyneiden kansakuntien (YK) kanssa. YK:n vakauttamisoperaatiolla Kongon demokraattisessa tasavallassa (MONUSCO) on tärkeä tehtävä siihen asti, kunnes alueen sisäinen vakaus on saavutettu.

Tämän strategiakehyksen tarkoituksena on varmistaa, että turvallisuutta ja kehitystä –mukaan lukien konfliktinesto ja rauhanrakentaminen – koskevat EU:n tavoitteet saavutetaan toisiaan tukevalla ja kattavalla tavalla. Strategiakehyksellä itsellään ei ole talousarviovaikutuksia. EU toimii yhdessä kansainvälisen yhteisön muiden jäsenten kanssa ja keskustelee alueen maiden ja järjestöjen kanssa strategiasta, asettaa ensisijaiset tavoitteet ja laatii hankkeiden toteuttamisaikataulun ja vahvistaa välitavoitteet, joiden avulla voidaan mitata edistymistä.

II. Taustaa

Suurten järvien alue voidaan määritellä maantieteellisesti monella eri tavalla, mutta tässä strategiakehyksessä sillä tarkoitetaan Ruandan, Burundin ja Ugandan alueita sekä Kongon itäisiä maakuntia (ja lisäksi laajemmassa mielessä Länsi-Tansaniaa, Länsi-Keniaa ja osia Etelä-Sudanista). Alue on hedelmällinen, ja sillä on hyödyntämättömiä rikkauksia, mutta sen väestö on jakautunut epätasaisesti, eikä sillä ole yhteyttä mereen. Alueen maiden rajat ovat peräisin siirtomaa-ajalta.

Maat itsenäistyivät 1960-luvulla, minkä jälkeen ne ovat kaikki kärsineet epävakaudesta, sotilashallintokausista ja vaikeuksista kestävän kehityksen käynnistämisessä. Ruandan vuoden 1994 kansanmurha, Burundin sisällissodat ja Mobutun hallinnon romahtaminen vuonna 1997 suistivat maat vuosikymmenen kestäneisiin sisäisiin ja alueellisiin selkkauksiin, joissa on kuollut miljoonia ihmisiä ja joiden vuoksi monet eloonjääneet ovat joutuneet lähtemään kotiseudultaan tai köyhtyneet. Joissakin alueen maista, erityisesti Ugandassa ja Ruandassa, talous on viime vuosina kasvanut hyvin, ja ne ovat edenneet tyydyttävästi kohti vuosituhattavoitteitaan. Toiset sen sijaan ovat jääneet kehityksessä jälkeen. Suurten järvien alueen maat ovat kuitenkin edelleen tiiviisti kytköksissä toisiinsa, ja jokaisen yksittäisen maan kohtalo vaikuttaa koko alueen vakauteen ja kehitykseen. Siksi on järkevää tarkastella aluetta kokonaisuutena.

Tilanteeseen vaikuttavat ennen kaikkea seuraavat tekijät:

§ suuri ja kasvava väestömäärä on jakautunut epätasaisesti: Ruandassa ja Burundissa sekä joillakin Kivun alueen ylänkömailla asukastiheys on erittäin suuri, mutta Kongon muissa osissa on laajoja käyttämättömiä viljelymaita ja alhainen asukastiheys;

§ alueelle ovat ominaisia poliittinen pirstaleisuus ja demokratiavajeet;

§ etniset erimielisyydet ovat pahentuneet, ja kilpailevat osapuolet käyttävät niitä toisinaan hyväkseen. Kongossa ruandankielisten muutto Kivun alueelle on horjuttanut poliittista tasapainoa, ja kilpailu luonnonvaroista ja vallasta naapurimaiden ja Kongon välillä jatkuu;

§ valtiot ovat heikkoja, ja hallinnolliset valmiudet ovat vähäiset; joidenkin maiden legitimiteetti on kiistetty, ja niissä on rajoitettu poliittista vapautta ja tiedotusvälineiden vapautta;

§ oikeusvaltioperiaatetta ei noudateta tai turvallisuusvalvonta ei ole tehokasta etenkin Kongon itäosassa, jossa keskushallintoon ei aina luoteta ja turvallisuusjoukot ovat toisinaan kohdelleet siviiliväestöä epäkunnioittavasti ja syyllistyneet joskus jopa vakaviin väärinkäytöksiin rankaisemattomuuden kulttuuriin turvautuen;

§ Kongon itäosan luonnonvaroja hyödynnetään laittomasti, ja niillä käydään laitonta kauppaa, mikä synnyttää, ylläpitää ja lisää väkivaltaa; lisäksi kaivannaisteollisuutta hallinnoidaan heikosti ja korruptio on varsin yleistä;

§ laajamittainen köyhyys, inhimillisen kehityksen heikkous, tyydyttämättömät perustarpeet, ihmisoikeusrikkomukset, sukupuoleen perustuva väkivalta ja epätasa-arvo;

§ vaikeudet päästä maailmanmarkkinoille ja alueellisen yhdentymisen puute, joka haittaa investointitoimintaa ja alueen sisäisten todellisten taloudellisten etujen kehittymistä.

Kaikki nämä tekijät eivät ole vaikuttaneet alueen kaikkiin maihin samassa määrin. Alueeseen on vaikuttanut laajimmin Kongon tilanne maan valtavan koon vuoksi. Lisäksi kaikilla mailla, myös Ruandalla, Burundilla ja Ugandalla, on erityisiä haasteita, jotka ovat horjuttaneet ja voivat edelleen horjuttaa alueen turvallisuutta.

Etenkin Kivun alueesta on tullut taistelutanner, jolla voimiaan mittelevät sekä keskenään kilpailevat, erilaisia etuja ajavat paikalliset ryhmät että kapinallisryhmät, jotka ovat peräisin tai saavat tukea alueen hallintaa tai luonnonvaroja havittelevista naapurimaista. Tuloksena on epävakaa ja tulenarka tilanne.

Tämän seurauksena

§ väestön joukkosiirtyminen ja siitä seuraava yhteiskunnallinen ja taloudellinen sekasorto on johtanut äärimmäisen vaikeaan humanitaariseen tilanteeseen Kivun alueella;

§ ihmisoikeusloukkaukset, myös seksuaalinen ja sukupuoleen perustuva väkivalta, ovat edelleen yleisiä;

§ taloudellinen ja yhteiskunnallinen kehitys on pysähtynyt etenkin Kongon itäosassa, jossa valtio ei ole pystynyt täyttämään perustehtäviään eli varmistamaan turvallisuutta ja tarjoamaan hallintoa;

§ yhteisöjen perustavanlaatuinen yksimielisyys on kadonnut; vihollisuudet eivät ole lientyneet vaan kiihtyneet, ja aseistautuneiden ryhmien määrä on moninkertaistunut;

§ Kivun tilanne on vaikuttanut kielteisesti koko alueeseen, koska naapurimaihin, joita on syytetty asioihin puuttumisesta, ei luoteta; tämä ei edistä vakautta vaan lietsoo yhä lisää epävarmuutta.

Kestävä ratkaisu on yritetty löytää monta kertaa. Ratkaisuyritykset eivät kuitenkaan ole tuottaneet tulosta tai tulokset eivät ole olleet kestäviä joko siksi, että ratkaisuissa ei ole puututtu olennaisiin kysymyksiin, kaikki paikalliset ja valtakunnalliset sidosryhmät eivät ole olleet niissä mukana tai niitä ei ole yksinkertaisesti pantu täytäntöön.

Hiljattain allekirjoitettu Kongon demokraattista tasavaltaa ja aluetta koskeva rauhan, turvallisuuden ja yhteistyön puitesopimus, jäljempänä puitesopimus, sekä YK:n pääsihteerin Suurten järvien alueen erityislähettilään nimittäminen tarjoavat ainutlaatuisen tilaisuuden määrittää uusi, kattava lähestymistapa, jossa voidaan ottaa huomioon selkkausten, etenkin Kivun alueen selkkausten, paikalliset, kansalliset ja alueelliset perussyyt. Puitesopimuksen mukaan on perustettava sekä kansallinen että alueellinen valvontamekanismi, jotta voidaan seurata allekirjoittaneiden osapuolten[2] tekemien sitoumusten täyttämistä. Tähän kenties ohimenevään mahdollisuuteen on tartuttava nopeasti.

Onnistunut lopputulos edellyttää hallitusten ja alueen muiden toimijoiden sitoutumista, jota koko kansainvälisen yhteisön olisi tuettava. Yhtenäinen kansainvälinen lähestymistapa edistää merkittävällä tavalla konfliktin ratkaisemista.

III. Kestävän ratkaisun osatekijät

Ratkaisu rakentuu monista eri osatekijöistä. Ne ovat kaikki yhtä tärkeitä ja vaativat samanaikaisia jatkotoimia, jotta todellista edistymistä tapahtuisi.

A. Hallinto-ongelmien ratkaiseminen

Kunkin maan sisäinen kehitys vaikuttaa koko alueen vakauteen. Ruandan, Burundin, Ugandan ja Kongon kestävä ja pysyvä kehitys on mahdollista, jos mailla on vastuullisesti toimiva hallitus ja perusoikeuksia kunnioittava avoin yhteiskunta ja jos oikeusvaltioperiaatetta noudatetaan. Demokratiakehityksen syveneminen sekä avoimen ja vastuullisen keskutelun mahdollistaminen tulevaisuuden vaihtoehdoista tukee sovintopyrkimyksiä kaikissa maissa. Vastaava vaikutus on sen varmistamisella, että kaikentyyppisiin ihmisoikeusrikkomuksiin puututaan ja että tällaisista teoista seuraa rangaistus joka puolella aluetta.

Tehokas ja vastuullinen hallinto, jossa keskitytään erityisesti julkiseen varainhoitoon, on myös yksi vakauttamistrategian onnistumisen peruslähtökohdista alueella. Esimerkiksi Kongossa on asetettava konkreettisia ja arvioitavissa olevia tavoitteita, joissa otetaan huomioon puitesopimukseen perustuvat maan sitoumukset, kuten turvallisuusalan uudistus, hallinnon hajauttaminen, sovinto ja demokratiakehitys sekä valtion auktoriteetin lujittaminen maan itäosassa. Tavoitearvot, jotka YK:n pääsihteerin erityislähettiläs toimittaa alueen osapuolille ja YK:n turvallisuusneuvostolle, ovat erityisen merkittävät. Vuonna 2011 tehty Busanin sopimus, jonka Kongo on hyväksynyt, toimii edelleen toimien tärkeänä vertailukohtana.

Kongo on YK:n välittämässä puitesopimuksessa sitoutunut perustamaan kansallisen valvontajärjestelmän, jonka avulla seurataan kansallisten uudistussitoumusten täyttämistä. Tämä on tärkeä vaihe. Kansainvälisen yhteisön, johon kuuluvat myös EU, YK ja kansainväliset rahoituslaitokset sekä alueelliset ja kansainväliset kumppanit, kuten Etelä-Afrikka, Angola ja Kiina, on tuettava ja rohkaistava Kongoa tämän tien valinnassa. Niiden keskinäinen koordinointi on siksi erittäin tärkeää.

Maan itäosan konfliktia ovat lietsoneet muun muassa turvallisuusalan uudistamisen vaikeudet. Poliisin osalta on jo saavutettu jonkin verran edistystä, mutta armeijan ja turvallisuusjoukkojen muuttaminen ammattimaisiksi on toistaiseksi edistynyt vain vähän. Syynä ovat olleet poliittisen sitoutumisen ja resurssien puute sekä heikot hallinnolliset valmiudet. Tilanne saattaa kuitenkin nyt olla otollisempi, sillä armeijauudistuksen tarve on ensimmäinen puitesopimuksessa mainittu sitoumus, ja MONUSCOlle on annettu YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmissa 2053(2012) ja 2098(2013) vahvemmat valtuudet ja asema suhteessa turvallisuusalan uudistukseen. Myös MONUSCOn alaisuuteen perustettava kansainvälinen interventioprikaati helpottaa todennäköisesti Kongon armeijan uudistamista. Lisäksi jotkin prikaatiin osallistuvat Eteläisen Afrikan kehitysyhteisön (SADC) maat voivat tukea turvallisuusalan uudistusprosessia paikan päällä. Pitkään odotettu, mutta välttämätön poliisia ja armeijaa koskeva lainsäädäntökehys ollaan vihdoin ottamassa käyttöön.

Kansainvälinen yhteisö, mukaan luettuna EU Kongon demokraattisen tasavallan turvallisuusalan uudistusta koskevan Euroopan unionin neuvonta- ja avustusoperaation (EUSEC) ja EU:n poliisioperaation (EUPOL) välityksellä, on noudattanut alhaalta ylöspäin suuntautuvaa, käytännöllistä lähestymistapaa tukemalla uudistuksen käynnistämistä esimerkiksi henkilöstöhallinnossa (vahvuuden laskenta ja maksujärjestelyt). Jotkin EU:n jäsenvaltiot ja Kongon muut yhteistyökumppanit ovat antaneet joukoille operatiivista koulutusta (pataljoonakoulutusta). EUPOL on myös tukenut poliisiuudistuksen seurantakomitean (Comité de Suivi de la Réforme de la Police) perustamista. Turvallisuusalan uudistuksen lisäksi aseistariisuntaa, demobilisaatiota ja yhteiskuntaan sopeuttamista (DDR) on tarkasteltava uudella tavalla, paikallisyhteisöistä käsin. Paikalliseen DDR-prosessiin olisi kuuluttava seurantajärjestelmiä, joustavaa tukea, ja kansalaisyhteiskunta olisi saatava siihen mukaan.

Pysyvää vakautta ei myöskään voida saavuttaa, ellei puututa ihmisoikeusrikkomuksiin, joihin sisältyy myös sukupuoleen perustuva väkivalta. Maan omat toimet ovat välttämättömiä, mutta kaikkien Suurten järvien alueen maiden on myös edistettävä yhdessä ihmisoikeuksien noudattamista koko alueella ja saatava loppumaan se, että rikoksista, joihin liittyy ihmisoikeuksien järjestelmällistä loukkaamista, ei rangaista.

B. Pysyvän turvallisuuden varmistaminen Kongon itäosassa

Erityisesti Kongon itäosa on edelleen selkeä konfliktialue: turvallisuusvälikohtauksia tapahtuu kaikkialla Kivussa ja kasvavassa määrin myös muilla alueilla (esimerkiksi Katangan pohjoisosassa ja osissa Orientalen maakuntaa). Jollei alueelle saada aikaan edes jonkinasteista vakautta, tarvittavien uudistusten ja politiikan täytäntöönpano on mahdotonta. MONUSCOn alaisuuteen perustettava interventioprikaati, jolla on vahvat valtuudet taistella aseellisia ryhmiä vastaan ja estää ulkopuolisten puuttuminen asioihin, voi muuttaa tilannetta ratkaisevasti. Sotilaallisen toiminnan on kuitenkin ehdottomasti nivellyttävä asianmukaiseen poliittiseen prosessiin sekä maan sisällä että Kongon ja Ruandan välillä. Ulkomaiden aseistamiin ryhmiin on myös suhtauduttava eri tavoin kuin paikallisiin aseistettuihin ryhmiin. Ruandan demokraattisen vapautusarmeijan (Forces démocratiques de Libération du Rwanda, FDLR) aseistariisunta edellyttää erityistoimia.

Jotta Kongon itäosa voidaan vakauttaa kestävästi, on puututtava konfliktin paikallisiin perussyihin, kuten kiistoihin maa-alueista sekä maan sisäisten ja muiden pakolaisten paluuseen, johon liittyvät myös Kongon kansallisuuslait ja niiden soveltamisen selkeyttäminen. Paikallisten ja maakunnallisten vaalien on oltava osa prosessia, mutta ne on valmisteltava huolellisesti. Kongon itäosan vakauttaminen tarkoittaa myös, että naapurimaat eivät saa enää puuttua sen asioihin. EU tukee jatkossakin Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvoston Kongon demokraattista tasavaltaa koskevan päätöslauselman 1533 (2004) nojalla perustetun turvallisuusneuvoston komitean sekä asiantuntijaryhmän[3] työtä.

Etenkin turvallisuuden ja konfliktin jälkeisen vakautustyön osalta oppia voidaan ottaa aiemmista vakautus- ja elvytyssuunnitelmista, jotka Kongon hallitus on pannut alulle ISSSS-strategian (kansainvälisen turvallisuuden ja vakautuksen tukistrategian) mukaisella kansainvälisen yhteisön tuella STAREC-ohjelman (Kongon demokraattisen tasavallan hallituksen vakautus- ja jälleenrakennusohjelman) kautta. Ennen laajemman vakauttamisen aloittamista voitaisiin tukea paikallisia, osallistavia vakautuskokeiluja muutamilla Kivun kriittisillä alueilla.

C. Köyhyyden torjunta ja talouden jälleenrakentaminen

Köyhyyden torjunta sekä inhimillisen, sosiaalisen ja taloudellisen kehityksen edistäminen alueella edellyttävät vahvaa sitoutumista sekä avunantajilta että kumppanimailta. Vain näin voidaan täyttää väestön sosiaaliset perustarpeet, edistää talouskasvua ja työllistymistä pysyvien toimeentulomahdollisuuksien aikaansaamiseksi ja varojen tuottamiseksi valtiolle. Oikeanlaisissa olosuhteissa Kivun alueesta voi muodostua elinvoimainen kehityksen keskus. Tämä edellyttää, että turvallisuus ja kehitys tukevat toisiaan, ja myös alueellisten yhdentymissuunnitelmien on perustuttava käytännölliseen ja monitahoiseen lähestymistapaan.

Uganda, Ruanda ja Burundi ovat liittyneet Itä-Afrikan yhteisöön (EAC), joka on kehittämässä taloudellisen yhdentymisen malliaan verrattain nopeasti. Nämä kolme maata hyötyvät jo siitä lisääntyneen alueellisen kaupan muodossa. Ne kuuluvat myös muihin alueellisiin järjestöihin, mutta poliittisemmista syistä. Kongo kuuluu useisiin alueellisiin järjestöihin, joista voi olla sille apua. Näitä ovat Keski-Afrikan talousyhteisö (ECCAS), eteläisen Afrikan kehitysyhteisö (SADC), Suurten järvien alueen kansainvälinen konferenssi (ICGLR) ja Suurten järvien alueen valtioiden talousyhteisö (CEPGL). Se haki elokuussa 2012 yhdessä Etelä-Sudanin ja Somalian kanssa EAC:n jäsenyyttä. Se, että Kongo kuuluu näin moniin järjestöihin, kuvastaa sekä maan kokoa että sen keskeistä maantieteellistä asemaa Afrikassa. Maan itäosan osalta Kongon hakemus EAC:n jäseneksi vain kuvastaa sitä, että Kivun ja Manieman alueet sekä suuri osa Orientalen ja Katangan maakuntia ovat jo osa Itä-Afrikan talouden voimasuhteiden dynamiikkaa.

Kestävää inhimillistä kehitystä, alueellista yhdentymistä ja uusia investointeja olisi edistettävä luomalla talouskasvua. Elintarvike- ja ravitsemusturvan tarjoaminen maatalousinvestointien avulla on merkittävä osa kaikissa alueella sovellettavissa ratkaisuissa. Maa on hedelmällistä ja sisältää paljon mineraaleja, mutta talouskasvu, kuten myös maataloustuotanto, edellyttää kehittyneempiä infrastruktuureja ja alueiden yhteenkytkettävyyttä. Syrjäseuduille, viljelymaille ja kaivoksille on mahdollista päästä vain, jos infrastruktuuria parannetaan. Tämä vaikuttaisi myös myönteisesti turvallisuuteen ja helpottaisi maahan kohdistuvia väestöpaineita avaamalla asutukselle uusia alueita. Alueiden välisiä yhteyksiä voitaisiin parantaa kehittämällä edelleen CEPGL:n puitteissa vesivoiman ja muun energian alalla jo tehtävää yhteistyötä. Tulli- ja rajavalvontayhteistyön parantaminen lisäisi myös rajat ylittävää kauppaa ja kaikkien maiden tullituloja. Erityisesti on keskityttävä parantamaan mineraalivarojen hyödyntämistä ja kauppaa koskevaa sääntelyä ja vastuuta. Pienimuotoinen kaivostoiminta, jota ei tällä hetkellä säännellä, on tuottanut jonkin verran tuloja, jotka ovat kuitenkin koituneet harvojen hyödyksi. Se on tietyssä mielessä pikemminkin lietsonut konfliktia kuin hillinnyt sitä. Kaivannaisteollisuuden avoimuusaloitteen tavoitteena on vahvistaa hallintoa lisäämällä kaivannaisalan läpinäkyvyyttä ja vastuullisuutta. Pohjaa tilanteen parantamiselle tarjoaa lisäksi ICGLR:n sertifiointijärjestelmä, mutta sen toteuttamiseksi tarvitaan hallintovälineitä, joiden kehittäminen puolestaan edellyttää investointeja. Hallituksia olisi kannustettava lisäämään kaivannaisalan avoimuutta olemassa olevien alueellisten sopimusten ja aloitteiden pohjalta. Ugandasta, läheltä Kongon vastaista rajaa hiljattain löytynyt öljy tarjoaa paljon mahdollisuuksia edellyttäen, ettei löydöksen kehittämistä haitata epätarkoituksenmukaisella sääntelyllä tai alueellisilla kiistoilla. Näilläkin aloilla tehtävää yhteistyötä varten tarvitaan oma areenansa.

D. Luottamuksen palauttaminen naapureiden välille

On tärkeää levittää myönteistä kuvaa hyvistä naapurisuhteista ja alueellisesta yhdentymisestä sekä saada alueen maat ymmärtämään, että naapurimaiden vakaus ja kyky levittää koko alueelleen valtion auktoriteetti on niiden oikeutettujen turvallisuus- ja muiden etujen mukaista, samoin kuin se, ettei epävakauden anneta jatkua vaan naapurimaiden kanssa tehdään alueellista yhteistyötä. Kaikkien osapuolten olisi ymmärrettävä, että laaja yhteistyö naapureiden kanssa on kaikkien yhteinen poliittinen ja taloudellinen etu.

Myönteisen alueellisen dynamiikan palauttaminen edellyttääkin taloudellisen yhteistyön lisäksi luottamuksen rakentamista. Kansainvälisellä yhteisöllä on tämän edistämisessä tärkeä tehtävä, mutta perimmäinen vastuu on kuitenkin alueen mailla, joiden on löydettävä oma rauhanomaisen yhteiselon tapansa. Puitesopimuksessa mainitaan useaan kertaan Suurten järvien alueen maiden sitoutuminen siihen, etteivät ne puutu naapurimaidensa sisäisiin asioihin, ja se onkin ratkaisevan tärkeä ensivaihe. On kuitenkin myös tunnustettava, että maiden kiinnostus naapureidensa sisäisiin asioihin on oikeutettua. Alueen rajat ovat helposti ylitettävissä. Rajojen molemmilla puolilla asuu ihmisiä, jotka ovat sukua toisilleen. Kaikkien neljän maan kohtalot ovat siksi kietoutuneet erottamattomasti toisiinsa. Niiden on kaikkien osoitettava olevansa valmiit rakentavaan yhteistyöhön ja luottamuksen palauttamiseen (esimerkiksi tekemällä rajat ylittävää yhteistyötä ja rajavalvontayhteistyötä).

Kansainvälinen yhteisö voi tarjota monenlaista apua. Entistä vahvempi MONUSCO, interventioprikaati ja ICGLR:n laajennettu yhteinen seurantamekanismi voivat ratkaisevalla tavalla helpottaa luottamuksen palauttamista alueen maiden välille. Myös YK:n pääsihteerin Suurten järvien alueen erityislähettiläällä voi olla tärkeä rooli yhdessä puitesopimuksen mukaisen alueellisen valvontakomitean kanssa. Sen lisäksi olisi aktiivisesti pyrittävä luomaan kokonaisvaltainen, alueellinen turvallisuuskonsepti ja edistämään sitä. Vuonna 2006 tehty Suurten järvien alueen turvallisuutta, vakautta ja kehitystä koskeva sopimus muodostaa oikeudelliset puitteet ja suunnitelman ICGLR:n tätä koskeville aloitteille. Lisäksi CEPGL on osoittanut kykenevänsä merkittävällä tavalla edistämään Kongon ja Ruandan lähentymistä, ja se onkin tärkeä tekijä, joka helpottaa yhteistyötä sekä talouden että turvallisuuden alalla. Lähestymistapaa voitaisiin vielä täydentää muilla aloitteilla, joissa ovat mukana AU ja SADC, sekä valtionhallinnon ulkopuolisilla yhteyksillä (parlamenttien väliset keskustelut ja naapurikuntien tai ‑maakuntien välinen paikallinen yhteistyö).

Jotta vakaudesta voisi tulla pysyvä, kaikissa asianomaisissa maissa on myös vahvistettava demokraattisia, avoimia ja vastuullisia poliittisia järjestelmiä. Tämä on haasteellista niille kaikille, eikä ole olemassa yhtä järjestelmää, joka sopisi kaikille. Jokaisen maan on löydettävä oma ratkaisunsa. Haasteet ovat täällä kuitenkin erityisen suuret alueen historian ja monien maiden demokraattisten instituutioiden heikkouden takia ja koska on vaikeaa löytää oikeaa tasapainoa yhtäältä sananvapauden ja poliittisen liikkumatilan ja toisaalta ääriliikkeiden tai väkivallan riskin välillä. EU voi avustaa kaikkia maita poliittisessa kehityksessä tukemalla demokraattisia ja vastuullisia instituutioita, auttamalla maita rakentamaan oikeusvaltiota ja parlamentaarisia järjestelmiä, jotka antavat väestölle todellisen mahdollisuuden osallistua (ja siten luottaa) vaaleihin ja päätöksentekoprosesseihin.

E. Vahvan kansainvälisen tukijärjestelmän perustaminen

Suurten järvien alueella on käynnissä yksi maailman suurimmista ja kalleimmista rauhanturvaoperaatioista. Kansainvälinen yhteisö näytti kuitenkin menettävän otteensa kriisistä vuoden 2009 rauhansopimuksen jälkeen. Taistelujen alkaminen uudelleen Kongon itäosassa vuonna 2012 muistutti maailmaa alueen räjähdysherkkyydestä.

YK:lla on jo keskeinen asema, ja sen hiljattain välittämä aloite antaa uuden sysäyksen kriisin ratkaisemispyrkimyksille. Kongon ja Suurten järvien alueen vakautussuunnitelmasta tulee monitahoinen, joten sen eri tasojen koordinointi on haasteellinen tehtävä. Koordinoinnin olisi mahdollisuuksien mukaan perustuttava nykyisiin paikallisen, kansallisen ja alueellisen tason mekanismeihin. On myös vältettävä päällekkäisyyttä olemassa olevien aloitteiden kanssa ja noudatettava käytössä olevaa alueellista taloudellisen yhdentymisen mallia.

On tärkeää saavuttaa oikea tasapaino alueellisen omavastuun ja kansainvälisen toiminnan välillä, paineen ylläpitämisen ja yhteistyön saavuttamisen välillä. Sekä AU:lla, SADC:llä että ICGLR:llä on tärkeät tehtävänsä, jotka on otettava huomioon.

Koordinoitu ja kokonaisvaltainen lähestymistapa eri kysymyksiin on välttämätön, ja sen on katettava seuraavat tekijät: kriisin paikallisten, kansallisten ja alueellisten ulottuvuuksien selvittäminen; keskittyminen Kivun alueeseen unohtamatta kuitenkaan, että monet ongelmat koskevat koko Kongoa; alueen hauraiden valtioiden (Ruanda, Burundi ja Uganda) demokratisoitumisen haasteiden huomioon ottaminen sekä tasapainon ylläpitäminen Kongon tekemien ja muiden alueen maiden tekemien sitoumusten välillä. Tällainen lähestymistapa voisi muodostaa ”kriittisen polun”, jonka avulla toimenpiteet voidaan asettaa järjestykseen, ja se olisi kirjattava alueen hallitusten kanssa tehtävän sopimuksen muotoon.

IV. EU:n rooli

Suurten järvien alueen vakaudella on EU:lle strateginen merkitys. EU:lla on syvälliset historialliset siteet kaikkiin alueen maihin, ja se kantaa humanitaarista huolta kärsimyksestä, jota toistuvat konfliktit ovat aiheuttaneet alueen miljoonille ihmisille. Konfliktit haittaavat taloudellista ja yhteiskunnallista kehitystä, jota syvän köyhyyden lievittäminen edellyttää. Konfliktit myös estävät luomasta kauppaan perustuvia, avoimia talouksia, jotka voisivat edistää koko Afrikan kasvua ja luoda vakautta, joka voi levitä muihin hauraisiin maihin.

Kaikista näistä syistä EU on 20:n viime vuoden aikana tehnyt suuria investointeja köyhyyden torjuntaan, sosiaalisen ja taloudellisen kehityksen edistämiseen, rauhan rakentamiseen ja vakauttamiseen ja samalla täyttänyt konfliktien koettelemien ihmisten välittömiä tarpeita tekemällä poliittista ja humanitaarista sekä turvallisuuteen ja kehitykseen liittyvää työtä. On erittäin tärkeää, että EU:n sitoutuminen jatkuu eivätkä sen toimet keskeydy. Niitä kokemuksia, joita EU on saanut toimistaan vaaliprosessin tukemiseksi vuosina 2006 ja 2011, turvallisuussektorin uudistamiseksi EUSEC-operaation ja Europolin avulla ja kehityksen vauhdittamiseksi ulkoisten välineidensä avulla, hyödynnetään toimien tulosten parantamiseksi kullakin näistä osa-alueista.

Tämä edellyttää kokonaisvaltaista lähestymistapaa, joka käsittää laaja-alaisempia toimia kuin pelkän puuttumisen konfliktin syihin Kongon itäosassa. EU:n toimien on luonnollisesti oltava täysin linjassa muutossuunnitelman periaatteiden ja alueen hallitusten painopisteiden kanssa. Tarvitaan myös yhteinen toimintatapa, jossa EU:n jäsenvaltiot ottavat toimissaan ja niiden koordinoinnissa huomioon laajemmat kansainväliset toimet. EU:n on osallistuttava strategioiden ja toimien suunnitteluun alkuvaiheesta lähtien.

Ihmisten välittömien tarpeiden täyttämiseksi on jatkettava myös humanitaarisen avun antamista alueella. Etenkin on avustettava satoja tuhansia maan sisäisiä ja muita pakolaisia, jotka 20 vuotta jatkuneet konfliktit ovat pakottaneet lähtemään kodeistaan. Alueella toteutettavilla toimilla pelastetaan ennen kaikkea ihmishenkiä ja lievitetään heikoimpien kärsimystä, mutta niiden tavoitteena on myös valmistaa maaperää kestävämpää lähestymistapaa varten. Annettavalla avulla on lisäksi puututtava edelleen konfliktin seurauksiin ja sen aiheuttamaan yhteiskuntarakenteen hajoamiseen, joka on johtanut rankaisemattomuuden kulttuuriin, vakaviin ihmisoikeusrikkomuksiin ja sukupuoleen perustuvaan väkivaltaan. EU tukee vastaisuudessakin toimia, joilla pyritään korjaamaan ongelman rakenteellisia syitä, ja tarjoaa samalla uhreille välitöntä apua.

Edellä kuvattujen osatekijöiden sekä YK:n välittämässä puitesopimuksessa tehtyjen kansallisten ja alueellisten sitoumusten perusteella voidaan nimetä seuraavat toimenpide-alueet. On kuitenkin pidettävä mielessä myös toimien painotus, järjestys ja aikataulu.

A. Hallinto-ongelmien ratkaiseminen, mukaan lukien turvallisuusalan uudistus, ihmisoikeudet ja oikeusvaltio

Ehdotukset:

§ Alueen kaikkien maiden demokraattisen hallinnon ja demokraattisten rakenteiden tukeminen on edelleen keskeinen osa EU:n politiikkaa. EU:n ulkoisilla välineillä voidaan tarjota ratkaisevan tärkeää tukea tällä Cotonoun sopimuksen keskeisellä osa-alueella. EU:n vaalitarkkailumatkoihin ja YK:n määräaikaisarviointeihin perustuvilla jatkotoimilla edistetään myös tätä tavoitetta.

§ EU:n olisi osallistuttava aktiivisesti työhön Kongon kansallisessa valvontakomiteassa, joka perustetaan varmistamaan, että Kongon tekemät sitoumukset todella täytetään. Kaikilla aloilla – turvallisuusalan uudistuksessa, valtion auktoriteetin lujittamisessa, hajauttamisessa, demokratisoitumisessa ja vaaleissa, talouden kehittämisessä ja rakenteellisissa uudistuksissa (mukaan lukien esimerkiksi rahoitus, sovitteluprosessit ja pakolaisten paluu) – on asetettava selkeä tärkeysjärjestys ja määritettävä kriittinen polku. EU voi vaikuttaa poliittisella tasolla, mutta myös yhteistyövälineisiinsä sisältyvillä käytännön toimenpiteillä. Köyhyyden vähentämistä koskeva strategia-asiakirja ja vuosia 2012–2016 koskeva hallituksen ohjelma muodostavat tarvittavien uudistusten perustan ja kokonaispuitteet tulevalle yhteistyölle.

§ Turvallisuusalan uudistus edellyttää hallituksen selkeää sitoutumista ja Kongon kaikkien kumppaneiden välistä vahvaa koordinointia, jotta toimille voidaan luoda johdonmukaiset puitteet eivätkä ne haittaa kahdenvälistä yhteistyötä. On tärkeää, että kaikilla on sama käsitys siitä, mitä lyhyellä aikavälillä on mahdollista saada aikaan. On myös oltava yhteydessä Etelä-Afrikkaan, Angolaan, Kiinaan ja muihin kumppaneihin sen varmistamiseksi, että tämä yhteisymmärrys ulottuu mahdollisimman laajalle. EU arvioi myös parhaillaan tulevaa rooliaan turvallisuusalan uudistusprosessissa, koska EUSEC- ja EUPOL-operaatioita[4] ollaan vaiheittain lopettamassa ja muita EU:n välineitä ottamassa käyttöön. Lisäksi osa toimista lopetetaan vaiheittain tai siirretään Kongon tai Kongon muiden kumppanien vastuulle. Armeija- ja poliisiuudistuksissa strategisen tason neuvonta, Kongon omalla vastuulla olevien, riittävien koulutusjärjestelmien perustaminen sekä henkilöstöhallinnon parantaminen muodostavat yhtenäisen kokonaisuuden, jota voitaisiin tulevaisuudessa osittain tukea. Kongossa toteutettavien turvallisuusalan uudistustoimien mukaisesti voitaisiin ehkä myös tukea paikallista, yhteisöpohjaista lähestymistapaa aseistariisuntaan, demobilisaatioon ja yhteiskuntaan sopeuttamiseen (DDR-toimintaan).

§ Vakaat makrotaloudelliset puitteet edellyttävät Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) ja kansainvälisten rahoituslaitosten (IFI) jatkuvaa sitoutumista ja tukea julkisen varainhoitojärjestelmän parantamiselle, jotta Kongon talousarviota voidaan kasvattaa.

§ Toimissa olisi keskityttävä syventämään demokratiakehitystä ja laajentamaan poliittista liikkumavaraa kaikilla tasoilla (kansallinen, maakunnallinen ja paikallinen). Niissä olisi myös keskityttävä kansalaisuuskysymyksiin, pakolaisten paluuseen, vaalien tukemiseen (osana Kongon demokratisoitumisprosessin yleistä tukemista) ja tehokkaan perushallintorakenteen luomiseen esimerkiksi hajauttamalla.

§ EU:n olisi aluetta koskevien nykyisten maakohtaisten ihmisoikeusstrategioidensa mukaisesti painotettava erityisesti rankaisemattomuuden poistamista ja nykyaikaisen, avoimen, tasapuolisen ja kaikille avoimen oikeusjärjestelmän käytön helpottamista etenkin seuraavilla neljällä alalla: ihmisoikeuksien puolustajien tilanne, sukupuoleen perustuva väkivalta, lapset aseellisissa selkkauksissa sekä sanan- ja yhdistymisvapaus ja opposition oikeudet.

B. Kestävän turvallisuuden varmistaminen

Ehdotukset:

§ Tuetaan MONUSCOn tulevaa roolia (interventioprikaati) ja uskottavaa laajennettua yhteistä seurantamekanismia.

§ STAREC:n ja ISSSS:n käynnissä oleva uudelleentarkastelu todennäköisesti helpottaa tulevan vakautustuen puitteiden laatimista. On mahdollista ennakoida kaksi vaihetta: lisätään humanitaarisen avun jälkeistä välitöntä tukea, jonka tarkoituksena on luoda perusedellytykset yhteiskunnalliselle ja taloudelliselle elpymiselle (tilannekohtaisia perustoimenpiteitä humanitaarisen avun rinnalla), sekä toisessa vaiheessa pyritään kokoamaan resurssit ja luomaan hallintoedellytykset kestävää jälleenrakentamista ja kehitystä varten.

§ Perustetaan tehokas hallinto ja palvelut konflikteista toipuville alueille esimerkiksi hajauttamisprosessin avulla ja tiiviissä yhteistyössä paikallisten viranomaisten ja sidosryhmien kanssa.

§ Tuetaan paikallisia, osallistavia vakautuskokeiluja muutamilla Kivun kriittisillä alueilla ennen laajemman vakauttamisen aloittamista. Tällaisilla aloitteilla voitaisiin myös saada aikaan vuoropuhelua yhteisöjen välillä.

§ Turvallisuusalan uudistuksen tukeminen on sekin osa Kongon itäosaa koskevia turvallisuusaloitteita. Kongon armeijan (FARDC) lyhyen ja keskipitkän aikavälin uudistustavoitteiden lisäksi voitaisiin harkita erityistukea poliisille sen varmistamiseksi, että konfliktin jälkeisillä alueilla luovutaan sotilasvallasta.

C. Köyhyyden torjunta ja talouden jälleenrakentaminen

Ehdotukset:

§ Tuetaan nopeutettua inhimillistä ja sosiaalista kehitystä käytettävissä olevin välinein, joista yksi on kansallisen ja alueellisen tason kehitysyhteistyö.

§ Tuetaan alueellisia tai alialueellisia aloitteita, erityisesti sellaisia, joilla vahvistetaan maiden välisiä taloudellisia yhteyksiä ja yhteisiä etuja. Välittömänä toimena jatketaan tukea CEPGL:lle ja hyödynnetään mahdollisuudet tukea alueellista aloitetta energiantuotannon kehittämiseksi Suurten järvien alueella.

§ Infrastruktuurit: parannetaan alueiden välisiä yhteyksiä.

§ Jatketaan tukea kaivannaisteollisuuden avoimuusaloitteelle (EITI) ja mineraali- ja luonnonvara-alan muille avoimuus- tai vastuullisuushankkeille.

§ Tuetaan ICGLR:n luonnonvaroja koskevaa alueellista aloitetta (sertifiointijärjestelmä) ja konflikti- ja riskialueilta peräisin olevien mineraalien toimitusketjun vastuullisuutta koskevan OECD:n due diligence ‑oppaan levittämistä, hyväksymistä ja käyttöä Suurten järvien alueella. Parhaillaan arvioidaan, onko mahdollista ottaa käyttöön suurisuuntaisempi ohjelma, joka perustuisi näihin koehankkeisiin.

§ EU käynnisti maaliskuussa 2013 julkisen kuulemisen mahdollisesta EU:n aloitteesta, joka koskee konflikti- ja riskialueilta peräisin olevien mineraalien vastuullista hankintaa ja jonka tarkoituksena on edistää toimitusketjujen avoimuutta ja avustaa maita, joilla on runsaasti luonnonvaroja.

§ Parannetaan luonnonvarojen kestävää hallintaa. Tarkoituksena on vähentää uusien konfliktien riskiä ja luoda talouskehitykselle vahvat edellytykset.

§ Olisi myös tuettava järjestelmiä, joilla lisätään laillista kauppaa, raja- ja tullivalvonta mukaan lukien, sekä alueellista yhteistyötä, jonka tarkoituksena on rajat ylittävä ympäristön ja biologisen monimuotoisuuden suojelu.

D. Luottamuksen palauttaminen naapureiden välille

Ehdotukset:

§ Tuetaan puitesopimukseen sisältyviä alueellisia sitoumuksia.

§ EU:n olisi pyrittävä olemaan mukana puitesopimuksiin perustuvissa Kongon valvontajärjestelmissä ja tukemaan niitä aktiivisesti sekä varmistamaan asianmukaiset jatkotoimet.

§ Tuetaan Kongon demokraattista tasavaltaa koskevan päätöslauselman 1533 (2004) nojalla perustettua turvallisuusneuvoston komiteaa sekä asiantuntijaryhmää ja ICGLR:n laajennettua yhteistä seurantamekanismia.

§ Tuetaan demokratisoitumisprosesseja etenkin Kongossa, Ruandassa, Burundissa ja Ugandassa ottaen huomioon alueen eri maiden vaaliaikataulut.

§ Edistetään alueellista turvallisuutta CEPGL:n, ICGLR:n ja AU:n kaltaisilla foorumeilla osana laajempaa poliittista kumppanuutta.

§ Tuetaan toimintaa, joka koskee FDLR:n ja Kongon naapurimaista peräisin olevien, muiden aseistettujen ryhmien aseistariisuntaa, kotiutusta, palauttamista, yhteiskuntaan sopeuttamista ja uudelleensijoittamista.

§ Tuetaan Suurten järvien aluetta koskevaa oikeuslaitosstrategiaa. Strategia perustuu alueen maiden väliseen oikeudelliseen yhteistyöhön ja yhteistyön jatkamiseen Kansainvälisen rikostuomioistuimen kanssa. EU osallistuu jo Kongon ja sen itäosan oikeuslaitoksen kehittämiseen, mutta näitä toimia voitaisiin tarvittaessa täydentää kansainvälisen yhteisön Kongoon perustamilla sekatuomioistuimilla.

E. Vahvan kansainvälisen tukijärjestelmän perustaminen

Ehdotukset:

§ Tuetaan YK:n pääsihteerin erityislähettilään toimintaa ja puitesopimukseen perustuvia sitoumuksia. Poliittisten valvontakomiteoiden on turvauduttava operatiivisiin mekanismeihin.

§ On varmistettava, että puitesopimukseen perustuvien Kongon sitoumusten ja alueellisten sitoumusten täytäntöönpano etenee koordinoidusti.

§ Edistetään Suurten järvien alueen maiden ja avunantajien välistä keskinäistä vastuuta.

§ Aina, kun se on mahdollista, otetaan uusissa toimissa huomioon olemassa olevat kansalliset tai alueelliset kehityssuunnitelmat.

V. Päätelmät

Viimeisin kriisi tarjoaa tilaisuuden uusiin toimiin, mutta se myös osoittaa, että on luotava perusta, jonka varaan kestävä rauha ja kehitys Suurten järvien alueella voi rakentua. YK:n välittämä puitesopimus tarjoaa mahdollisuuden uudenlaiseen poliittiseen ja alueelliseen yhteisymmärrykseen kestävästä vakauttamisesta. EU voi ja sen pitää tukea näitä toimia aktiivisesti.

11. kesäkuuta 2013

[1] Konferenssiin kuuluu 11 jäsenvaltiota: Angola, Burundi, Keski-Afrikan tasavalta, Kongon tasavalta, Kongon demokraattinen tasavalta, Kenia, Uganda, Ruanda, Sudan, Tansania ja Sambia.

[2] Angola, Burundi, Keski-Afrikan tasavalta, Kongon demokraattinen tasavalta, Kongon tasavalta, Ruanda, Etelä-Afrikka, Etelä-Sudan, Uganda ja Tansania allekirjoittivat 24. helmikuuta 2013 Kongon demokraattista tasavaltaa ja aluetta koskevan rauhan, turvallisuuden ja yhteistyön puitesopimuksen. Takaajina toimivat YK, Afrikan unioni, 11 maan muodostama Suurten järvien alueen kansainvälinen konferenssi sekä 14-jäseninen eteläisen Afrikan kehitysyhteisö (SADC).

[3] ”Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvoston Kongon demokraattista tasavaltaa koskevan päätöslauselman 1533 (2004) nojalla perustettu turvallisuusneuvoston komitea perustettiin 12. maaliskuuta 2004 valvomaan asianmukaisia pakotetoimenpiteitä ja toteuttamaan turvallisuusneuvoston asettamat tehtävät – –. Pakotekomiteaa tukee asiantuntijaryhmä, jonka pääsihteeri nimittää valvomaan pakotejärjestelmän täytäntöönpanoa erityisenä painopisteenään Pohjois- ja Etelä-Kivu ja Ituri.”

[4] EUPOL RD Congo ‑operaatiolla tuetaan Kongon kansallisten viranomaisten toimia kansallisen poliisin uudistamiseksi. Operaation tavoitteena on myös parantaa poliisin ja oikeuslaitoksen välistä vuorovaikutusta ja näin edistää seksuaalisen väkivallan ja ihmisoikeusrikkomusten rankaisemattomuuden torjuntaa. EUPOL RD Congo ‑operaatio käynnistyi heinäkuussa 2007, ja sen toimeksiantoa jatkettiin hiljattain syyskuuhun 2013 asti. EUSEC RD Congo ‑operaation tarkoituksena on antaa Kongon demokraattisen tasavallan puolustusalan uudistusta koskevaa neuvontaa ja tukea sekä auttaa Kongon viranomaisia luomaan kongolaisten turvallisuuden varmistamiseen kykenevä puolustusjärjestelmä demokratian periaatteita, ihmisoikeuksia ja oikeusvaltioperiaatetta sekä hyvää hallintotapaa ja avoimuuden periaatteita noudattaen. Operaatio käynnistyi 8. kesäkuuta 2005, ja syyskuussa 2012 sen toimeksiantoa jatkettiin 30. syyskuuta 2013 asti. Poliittisten ja turvallisuusasioiden komiteassa saavutetun poliittisen yhteisymmärryksen mukaisesti toimeksiantoa seuraa lopullinen 12 kuukauden pituinen siirtymäkausi, jonka aikana tehtävät on tarkoitus lopettaa vaiheittain tai siirtää toiselle osapuolelle.