Komission tiedonanto - Yhteisön Lissabon-ohjelman täytäntöönpano - Yleishyödylliset sosiaalipalvelut Euroopan unionissa {SEC(2006) 516} /* KOM/2006/0177 lopull. */





[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 26.4.2006 KOM(2006) 177 lopullinen KOMISSION TIEDONANTO Yhteisön Lissabon-ohjelman täytäntöönpano: Yleishyödylliset sosiaalipalvelut Euroopan unionissa {SEC(2006) 516} SISÄLLYSLUETTELO Johdanto 3 I – Sosiaalipalvelut, eurooppalaisen yhteiskunnan ja talouden tukipylväät 4 1.1. Sosiaalipalvelut Euroopan unionissa 4 1.2. Nykyaikaistamista ja laatua koskeva yleinen vaatimus 5 1.3. Erityispiirteet huomioon ottava ja nykyaikaistamista edistävä yhteisön kehys 6 II - Yhteisön sääntöjen soveltaminen sosiaalipalvelujen alalla: johdonmukainen ja kestävä lähestymistapa 6 2.1. Toissijaisuusperiaatten soveltaminen ja ero luonteeltaan taloudellisten ja muiden kuin taloudellisten yleishyödyllisten palvelujen välillä 6 2.2. Sosiaalipalvelujen nykytilanne ja konkreettiset lähtökohdat 7 2.2.1. Valtuutuksen valinta 7 - Valinta sosiaalista tehtävää koskevan osittaisen tai täydellisen valtuutuksen välillä 7 - Sosiaalipalvelun hallinnointi julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden puitteissa 8 2.2.2. Julkisista varoista maksettava korvaus 8 2.2.3. Markkinoiden sääntelyyn turvautuminen 9 2.2.4. Sääntöjenmukaisuus markkinoille pääsyä koskevien sääntöjen suhteen 9 III – Yleishyödyllisten sosiaalipalvelujen seurannan ja ohjauksen parantaminen Euroopan unionissa 10 3.1. Erityispiirteitä koskeva yksityiskohtainen kuuleminen 10 3.2. Yleishyödyllisten sosiaalipalvelujen tilanteen seuranta Euroopan unionissa 10 Päätelmä 11 JOHDANTO Sosiaalipalvelujen nykyaikaistaminen kuuluu keskeisenä osana Euroopan ajankohtaisiin haasteisiin: toisaalta näillä palveluilla on perustehtävä sosiaalisen yhteenkuuluvuuden toteuttamisessa ja toisaalta niiden mukauttaminen ja niihin liittyvät työllistämismahdollisuudet tekevät niistä kiinteän osan Lissabonin strategiaa. Maaliskuussa 2006 kokoontunut Eurooppa-neuvosto vahvisti tämän päätelmissään ja toisti jälleen, että palvelujen sisämarkkinat on saatava täysimääräisesti toimimaan siten, että samalla säilytetään eurooppalainen yhteiskuntamalli. Tämä tiedonanto on jatkoa valkoiselle kirjalle yleishyödyllisistä palveluista[1], jossa todettiin, että tarvitaan ”systemaattinen lähestymistapa, jonka avulla voidaan kartoittaa ja tunnustaa yleishyödyllisten sosiaali- ja terveyspalvelujen erityispiirteet, selkeyttää niiden toimintaympäristöä ja ajanmukaistaa niitä”, mikä toistettiin myös sosiaalipoliittisessa ohjelmassa[2] ja yhteisön Lissabon-ohjelmassa[3]. Euroopan parlamentin äänestettyä ensimmäisessä käsittelyssä 16. helmikuuta 2006 ehdotuksesta direktiiviksi palveluista sisämarkkinoilla komissio jätti muutetussa ehdotuksessaan[4] soveltamisalan ulkopuolelle terveydenhuoltopalvelut. Komissio aikoo esittää erillisen tätä asiaa koskevan aloitteen ja on aloittanut sen tarkastelun[5]. Sen vuoksi tässä tiedonannossa ei käsitellä näitä palveluja. Muutetussa ehdotuksessaan direktiiviksi palveluista sisämarkkinoilla komissio jätti direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle myös ”sosiaalipalvelut, jotka liittyvät sosiaaliseen asuntotuotantoon, lastenhoitoon sekä perheiden ja tuen tarpeessa olevien henkilöiden tukemiseen” . EU:n lainsäätäjän on nyt saatettava lainsäädäntöprosessi päätökseen. Tämän tiedonannon aihe kuuluu yhteisön ja jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen alalla. Siitä määrätään EY:n perustamissopimuksen 16 artiklassa. Tiedonanto on tulosta jäsenvaltioiden ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden tiiviistä kuulemisesta[6], minkä ansiosta komissio on voinut laatia ensimmäisen yhteenvedon asiaan liittyvistä haasteista ja kysymyksistä. Komissio aikoo jatkaa tätä kuulemiseen ja harkintaan perustuvaa avointa prosessia myös kaikissa tässä tiedonannossa ilmoitetuissa myöhemmissä vaiheissa. On syytä todeta, että nykyinen yhteisön kehys perustuu toissijaisuusperiaatteeseen. Jäsenvaltiot voivat vapaasti määrittää, mitä ne pitävät yleistä taloudellista etua koskevina palveluina tai erityisesti yleishyödyllisinä sosiaalipalveluina. Asianmukaisen tason viranomaiset määrittävät jäsenvaltioissa näihin palveluihin liittyvät velvoitteet ja yleishyödylliset tehtävät sekä palvelujen järjestämistä koskevat periaatteet. Sen sijaan yhteisön kehys edellyttää, että jäsenvaltiot ottavat huomioon tietyt säännöt, kun ne määrittävät asettamiensa tavoitteiden ja periaatteiden soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Tämä tiedonanto on lisävaihe pyrittäessä ottamaan huomioon sosiaalipalvelujen erityispiirteet Euroopan tasolla ja selkiyttämään näihin palveluihin sovellettavia yhteisön sääntöjä siinä määrin kuin kyseiset palvelut kuuluvat niiden soveltamisalaan. I – SOSIAALIPALVELUT, EUROOPPALAISEN YHTEISKUNNAN JA TALOUDEN TUKIPYLVÄÄT 1.1. Sosiaalipalvelut Euroopan unionissa Mitä sosiaalipalveluilla tarkoitetaan Euroopan unionissa? Varsinaisten terveyspalvelujen lisäksi, joita ei käsitellä tässä tiedonannossa, sosiaalipalvelut voidaan jakaa seuraaviin kahteen suureen ryhmään: - lakisääteiset ja täydentävät sosiaaliturvajärjestelmät eri organisaatiomuodoissaan (keskinäiset tai ammatilliset); ne kattavat elämän perusriskit, jotka liittyvät terveyteen, vanhuuteen, työtapaturmiin, työttömyyteen, eläkkeeseen ja vammaisuuteen; - muut keskeiset palvelut, jotka tarjotaan suoraan asianomaiselle henkilölle. Näillä palveluilla on ennalta ehkäisevä ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta lisäävä tehtävä ja ne tarjoavat yksilöllistä apua, jonka tarkoituksena on edistää ihmisten osallisuutta yhteiskunnassa ja taata heidän perusoikeuksiensa toteutuminen. Niissä on ensinnäkin kyse tuesta elämän välittömissä ongelma- ja kriisitilanteissa (kuten velkaantuminen, työttömyys, huumeriippuvuus, perheen hajoaminen). Toiseksi niihin kuuluu toimia, joiden tarkoituksena on varmistaa, että asianomaisilla henkilöillä on tarpeelliset taidot, joiden ansiosta he voivat olla täysimääräisesti osallisina yhteiskunnassa (kuntoutus, kielikoulutus maahanmuuttajille) ja erityisesti työmarkkinoilla (koulutus, ammatillinen uudelleensijoittuminen). Nämä palvelut täydentävät ja tukevat perheiden hoitotehtäviä erityisesti nuorimpien ja vanhimpien ikäryhmien kohdalla. Kolmanneksi näihin palveluihin kuuluu toimia, joiden tarkoituksena on varmistaa sellaisten henkilöiden osallisuus, joilla on vammaisuuteen tai terveysongelmaan liittyviä pitkäaikaisia tarpeita. Neljänneksi palveluihin kuuluu myös sosiaalinen asuntotarjonta, jonka kautta heikommassa asemassa olevat tai alempiin sosiaaliryhmiin kuuluvat voivat saada käyttöönsä asunnon. Tietyt palvelut voivat luonnollisesti kattaa kaikki nämä neljä tehtävää[7]. Vaikka sosiaalipalvelut eivät niihin sovellettavan yhteisön lainsäädännön nojalla muodostakaan yleishyödyllisiin palveluihin kuuluvaa oikeudellisesti erillistä luokkaa, pelkästään tämä luettelo osoittaa, että ne ovat kuitenkin eurooppalaisen yhteiskunnan ja talouden tukipylväitä. Se johtuu ensisijaisesti siitä, että niillä edistetään useita yhteisölle keskeisiä tavoitteita ja arvoja, kuten korkeaa työllisyysastetta ja korkeatasoista sosiaalista ja terveyden suojelua, naisten ja miesten tasa-arvoa sekä taloudellista, sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta. Nämä palvelut ovat myös siinä mielessä erityislaatuisia, että niillä täytettävät tarpeet ovat elintärkeitä, ja palveluilla taataan siten perusoikeuksien, kuten henkilön ihmisarvon ja henkilökohtaisen koskemattomuuden toteutuminen. Jäsenvaltioiden ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden kuulemisen yhteydessä on ilmennyt, että tämän erityislaadun vuoksi sosiaalipalveluihin liittyy yleishyödyllisinä palveluina usein yksi tai useampia seuraavista järjestelyä koskevista ominaispiirteistä[8]: - yhteisvastuuperiaatteeseen pohjautuva toiminta, mitä riskien valikoimattomuus edellyttää, tai maksujen ja suoritteiden vastaamattomuus yksilötasolla; - moniarvoinen ja yksilöllinen luonne, johon kuuluu erilaisten välttämättömien tarpeiden täyttäminen perusoikeuksien takaamiseksi ja kaikkein heikoimmassa asemassa olevien henkilöiden suojelemiseksi; - voittoa tavoittelematon luonne[9]; tavoitteena on erityisesti kaikkein vaikeimmanlaatuisten tilanteiden hoitaminen, ja usein syyt ovat historiallisia; - vapaaehtoistyöntekijöiden osallistuminen, mikä on osoitus kansalaisaktiivisuudesta; - (paikallisen) kulttuuriperinteen selvä merkitys; tämä näkyy erityisesti palvelun tarjoajan ja vastaanottajan läheisyytenä, jonka ansiosta viimeksi mainitun erityistarpeet voidaan ottaa huomioon; - epäsymmetrinen suhde palvelun tarjoajien ja vastaanottajien välillä; sitä ei voida pitää ”normaalina” palveluntarjoajan ja kuluttajan välisenä suhteena, koska maksajana on kolmas taho. 1.2. Nykyaikaistamista ja laatua koskeva yleinen vaatimus Sosiaalipalvelut muodostavat voimakkaasti laajenevan sektorin niin taloudellisen kasvun kuin työpaikkojen luomisen kannalta. Niiden laatua ja tehokkuutta koskevaan tutkimukseen panostetaan myös voimakkaasti[10]. Kaikki jäsenvaltiot ovat ryhtyneet nykyaikaistamaan sosiaalipalvelujaan voidakseen selviytyä paremmin universaalisuuden, laadun ja taloudellisen kestävyyden välisistä jännitteistä. Vaikka sosiaalipalvelujen organisoinnissa on suuria eroja jäsenvaltioiden välillä, voidaan esittää joitain yleisiä piirteitä, jotka liittyvät niiden nykyaikaistamiseen: - vertailuanalyysien ja laadunarvioinnin käyttöönotto ja käyttäjien ottaminen mukaan hallinnointiin; - palvelujen organisoinnin hajauttaminen paikallis- tai aluetasolle; - julkisen sektorin tehtävien ulkoistaminen yksityissektorille, jolloin viranomaiset muuttuvat sääntelijöiksi ja valvovat säänneltyä kilpailua ja sitä, että toiminta organisoidaan hyvin kansallisella, alueellisella tai paikallistasolla; - julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien kehittäminen ja julkista rahoitusta täydentävien muunlaisten rahoitusmuotojen hyödyntäminen. Tällainen entistä kilpaillumpi toimintaympäristö ja kaikkien henkilöiden, myös maksukyvyttömien, yksilöllisten tarpeiden huomioon ottaminen luo suotuisan ilmapiirin ”sosiaalitaloudelle”, jolle on tunnusomaista voittoa tavoittelemattomien palveluntarjoajien merkittävä osuus, mutta jolta edellytetään tehokkuutta ja avoimuutta. 1. 3. Erityispiirteet huomioon ottava ja nykyaikaistamista edistävä yhteisön kehys Sosiaalipalvelujen kehittämistä ja nykyaikaistamista tuetaan jo lukuisilla yhteisön poliittisilla ja taloudellisilla aloitteilla ja toimilla, joihin myös sosiaalinen vuoropuhelu kuuluu. Mitä rahoitukseen tulee, Euroopan sosiaalirahastosta tuetaan lukuisia hankkeita, joiden kohteena ovat sosiaalista osallisuutta ja työllistymisen kautta tapahtuvaa integroitumista edistävät laadukkaat palvelut. Myös Euroopan aluekehitysrahasto on osoittanut melkein seitsemän miljardia euroa sosiaali- ja terveyspalvelujen infrastruktuureihin 25 jäsenvaltion EU:ssa vuosina 2000–2006. Poliittisten aloitteiden joukossa avoin koordinointimenetelmä on puolestaan auttanut tuomaan esiin hyviä eurooppalaisia käytänteitä köyhyyden torjumiseen pyrkivien palvelujen laadun ja yhdentämisen alalla; sitä on sovellettu vuodesta 2005 suoraan pitkäaikaishoitopalveluihin. Sosiaalista osallisuutta koskevassa toimintaohjelmassa kannustetaan hyvien käytänteiden vaihtoa ja valtioiden rajat ylittävän yhteistyön esikuvia. Myös muilta unionin toiminnan osa-alueilta annetaan tukea ja ohjausta sosiaalipalvelujen nykyaikaistamiseen, erityisesti julkistalouden osalta. Sosiaalipalveluja koskevassa Euroopan tason toiminnassa on myös kyse yhteisön lainsäädännön soveltamisesta. Se on tulosta jäsenvaltioiden itsensä käynnistämistä prosesseista, joissa toimintaa avataan tai monipuolistetaan, jolloin kasvava osuus sosiaalipalveluista Euroopan unionissa kuuluukin tästä lähtien sisämarkkinoita ja kilpailua koskevien yhteisön sääntöjen soveltamisalaan, kun viranomaiset hallinnoivat niitä aiemmin suoraan. Tämä Euroopan tason mukaan tulo johtaa myös sosiaalipalvelujen nykyaikaistamiseen, koska se lisää organisaation ja rahoituksen avoimuutta ja tehokkuutta. Se kannustaa sosiaalipolitiikkaan osoitettavien, yleensä rajallisten budjettivarojen järkevään käyttöön. Lisäksi se parantaa osaltaan palvelujen valikoimaa ja laatua. Samanaikaisesti alan toimijat tarvitsevat tässä uudessa tilanteessa selvennyksiä tiettyjen yhteisön sääntöjen soveltamiseen[11]. II - YHTEISÖN SÄÄNTÖJEN SOVELTAMINEN SOSIAALIPALVELUJEN ALALLA: JOHDONMUKAINEN JA KESTÄVÄ LÄHESTYMISTAPA 2.1. Toissijaisuusperiaatten soveltaminen ja ero luonteeltaan taloudellisten ja muiden kuin taloudellisten yleishyödyllisten palvelujen välillä Yleisesti ottaen Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen (tuomioistuin) oikeuskäytännössä täsmennetään, että EY:n perustamissopimuksen mukaan jäsenvaltiot ovat vapaita määrittämään yleishyödylliset tehtävät ja vahvistamaan periaatteet, joiden mukaisesti näiden tehtävien täyttämiseen tarkoitetut palvelut järjestetään. Tämän vapauden harjoittaminen edellyttää kuitenkin avoimuutta, eikä yleishyödyllisyyden käsitettä saa käyttää väärin. Jäsenvaltioiden on tätä vapautta käyttäessään otettava huomioon yhteisön lainsäädäntö, kun ne määrittävät asettamiensa tavoitteiden ja periaatteiden täytäntöönpanoa koskevia yksityiskohtaisia soveltamissääntöjä. Niiden on esimerkiksi noudatettava syrjimättömyyden periaatetta ja julkisia hankintoja ja käyttöoikeussopimuksia koskevaa yhteisön lainsäädäntöä, kun ne järjestävät julkisia palveluja. Kun on kyse luonteeltaan taloudellisista palveluista, on myös varmistettava, että niiden organisointitapa on yhdenmukainen myös yhteisön lainsäädännön muiden osa-alueiden (erityisesti palvelujen tarjoamisen vapauden ja sijoittautumisvapauden sekä kilpailuoikeuden) kanssa. Kilpailuoikeuden alalla tuomioistuin on vahvistanut, että taloudellista toimintaa on ”kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan tietyillä markkinoilla […] riippumatta kyseisen yksikön oikeudellisesta muodosta ja rahoitustavasta”[12]. Mitä tulee palvelujen tarjoamisen vapauteen ja sijoittautumisvapauteen, tuomioistuin on vahvistanut, että perustamissopimuksessa tarkoitettuna taloudellisena toimintana on pidettävä suorituksia, jotka tavallisesti ovat vastikkeellisia. Perustamissopimuksessa ei kuitenkaan edellytetä, että palvelusta maksaa sen vastaanottaja[13]. Tästä seuraa, että lähes kaikkia sosiaalialalla tarjottavia palveluja voidaan pitää ”taloudellisena toimintana” perustamissopimuksen 43 ja 49 artiklan mukaisessa merkityksessä. Viranomaiset ja yleishyödyllisten sosiaalipalvelujen alalla toimivat voivatkin katsoa, että tuomioistuimen oikeuskäytännön jatkuva muuttuminen erityisesti siltä osin kuin on kyse ”taloudellisen toiminnan” käsitteestä, aiheuttaa epävarmuutta. Vaikka oikeuskäytännössä ja yhteisön lainsäädännössä[14] onkin pyritty vähentämään tätä epävarmuutta tai selventämään sen vaikutusta, ne eivät kuitenkaan voi poistaa sitä. 2.2. Sosiaalipalvelujen nykytilanne ja konkreettiset lähtökohdat Tässä tiedonannossa esitellään kaikkein yleisimmät konkreettiset lähtökohdat, jotka liittyvät yhteisön kehyksen soveltamiseen sosiaalipalveluihin, jotta niistä saataisiin yleiskuva. 2.2.1 . Valtuutuksen valinta - Valinta sosiaalista tehtävää koskevan osittaisen tai täydellisen valtuutuksen välillä Jos viranomaiset päättävät uskoa tehtävän ulkopuoliselle kumppanille tai tehdä yhteistyötä yksityissektorin kanssa, julkisia hankintoja ja käyttöoikeussopimuksia koskeva yhteistön lainsäädäntö voi tulla sovellettavaksi. Näissä tapauksissa julkisen elimen, joka osoittaa ulkopuoliselle elimelle yleishyödyllisen sosiaalisen tehtävän, on noudatettava ainakin avoimuuden, yhdenvertaisen kohtelun ja suhteellisuuden periaatteita. Lisäksi joissain tapauksissa julkisia hankintoja koskevissa direktiiveissä asetetaan konkreettisempia velvoitteita. Esimerkiksi direktiivissä 2004/18/EY, joka koskee muun muassa julkisia palveluhankintoja, edellytetään, että hankintaviranomaiset vahvistavat tekniset eritelmät hankintasopimusasiakirjoja varten, joita ovat esimerkiksi hankintailmoitus, tarjouspyyntöasiakirjat tai täydentävät asiakirjat. Jotkin jäsenvaltiot ja palveluntarjoajat ovat huomauttaneet, että on vaikeaa vahvistaa etukäteen tarkka määritelmä sosiaalipalvelujen tarjouspyyntöasiakirjaa varten, koska näitä palveluja on mukautettava henkilöiden tarpeisiin tapauskohtaisesti. Tämän ongelman ratkaisemiseksi tekniset eritelmät voidaan laatia toiminnallisten suoritusten ja vaatimusten pohjalta. Näin ollen hankintaviranomaiset voivat määritellä pelkästään tavoitteet, jotka palveluntarjoajan on saavutettava. Tällaisen teknisten eritelmien määrittelytavan pitäisi taata tarvittava joustavuus ja samalla riittävä täsmällisyys, jotta sopimuksen tai hankinnan kohde voidaan määrittää. - Sosiaalipalvelun hallinnointi julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden puitteissa Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuussopimuksia käytetään yhä enemmän yleishyödyllisten sosiaalipalvelujan tarjontaan. Tässä yhteydessä on tarpeen selventää ”käyttöoikeussopimuksien” käsitettä ja niiden myöntämistä koskevia sääntöjä sekä yleishyödyllisen palvelun tarjoamiseen tarkoitettujen, julkisen ja yksityisen sektorin sekayksiköiden perustamiseen liittyvien julkisia hankintoja koskevien säännösten soveltamista (rakenteellinen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus). Kuulemismenettelyssä ilmeni, että rakenteellisten julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuussuhteiden osalta tarvitaan selvennystä. Tuomioistuin antoi asiassa Stadt Halle antamassaan tuomiossa[15] tärkeitä selvennyksiä ”sisäisten” ja ”kolmansien” yksiköiden välisistä eroista. Kyseisen tuomion mukaan hankintamenettelyjä on sovellettava aina tilanteessa, jossa hankintaviranomaisella on tarkoitus tehdä vastiketta vastaan sopimus siitä oikeudellisesti erillisen yhtiön kanssa, jossa se on osakkaana yhden tai useamman yksityisen yrityksen ohella. 2.2.2. Julkisista varoista maksettava korvaus Viranomainen voi päättää korvata kulut, jotka liittyvät ulkopuolisen elimen suorittamaan yleishyödylliseen sosiaaliseen tehtävään. Tämä taloudellinen korvaus on tarkoitettu tasapainottamaan niitä kuluja, jotka aiheutuvat tehtävän suorittamisesta ja joita ei olisi aiheutunut yritykselle, joka toimii pelkästään markkinaperiaatteella. Tuomioistuimen antaman tuomion[16] johdosta komissio[17] teki valtiontukia koskevan päätöksen, joka on jo huomattavasti yksinkertaistanut vaatimuksia, jotka liittyvät sosiaalipalvelujen tarjoajien saamia taloudellisia korvauksia koskeviin vaatimuksiin, ja tuonut tarvittavan oikeusvarmuuden. Tässä päätöksessä vahvistetaan nimittäin sellaiset kynnysarvot ja kriteerit, joiden ansiosta valtaosaa sosiaalipalvelujen saamista korvauksista pidetään suoraan kilpailusääntöjen mukaisina, eikä niistä sen vuoksi vaadita ennakkoilmoitusta. Niiden harvojen sosiaalipalvelujen osalta, joissa ylitetään nämä kynnysarvot ja kriteerit, on tarpeen antaa komissiolle ilmoitus taloudellisesta korvauksesta[18]. Näitä lievennyksiä ja yksinkertaistuksia voidaan kuitenkin soveltaa vain, jos kyseisille palveluille on myönnetty ennalta ”oikeustoimella” tehtävä, jossa vahvistetaan niiden yleishyödyllinen luonne. Komission päätöksellä kannustetaan siten jäsenvaltioita toteamaan nimenomaisesti tehtävät, jotka ne osoittavat sosiaalipalveluille, mikä lisää kaikille, niin asianomaisille palveluille kuin niiden käyttäjille, hyödyllistä avoimuutta. 2.2.3. Markkinoiden sääntelyyn turvautuminen Kun yksityiset toimijat tarjoavat sosiaalipalveluja, jäsenvaltio voi päättää säännellä markkinoiden toimintaa yleistä etua koskevien tavoitteiden toteutumisen varmistamiseksi. Tätä toimivaltaa käyttäessään jäsenvaltioiden on kuitenkin noudatettava yhteisön lainsäädäntöä ja erityisesti niitä perustamissopimuksen sääntöjä ja yleisiä periaatteita, jotka koskevat palvelujen tarjoamisen vapautta ja sijoittautumisvapautta. On syytä muistuttaa, että palveluja sisämarkkinoilla koskevan direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jätettyihin palveluihin sovelletaan edelleen näitä sääntöjä ja periaatteita. Sijoittautumisvapaus (EY:n perustamissopimuksen 43 artikla) antaa toimijalle oikeuden harjoittaa taloudellista toimintaa sijoittautumalla toiseen jäsenvaltioon määräämättömäksi ajaksi. Näin tapahtuu usein sosiaalipalveluissa, jotka edellyttävät käytännössä tiettyjen perusrakenteiden käyttöä (sosiaalinen asuntotarjonta, vanhainkodit). Palvelujen tarjoamisen vapaus (EY:n perustamissopimuksen 49 artikla) antaa taloudelliselle toimijalle oikeuden tarjota palveluja väliaikaisesti toisessa jäsenvaltiossa ilman sinne sijoittautumista. Se antaa myös käyttäjälle mahdollisuuden käyttää palveluja, joita toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut palveluntarjoaja tarjoaa. EY:n perustamissopimuksen 43 ja 49 artiklassa ei kielletä pelkästään kansallisia syrjiviä sääntöjä vaan myös kaikki kansalliset säännöt, joita sovelletaan erotuksetta kansallisiin ja ulkomaisiin toimijoihin ja jotka voivat haitata näiden perusvapauksien harjoittamista tai tehdä siitä vähemmän houkuttelevaa. Tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sosiaalipoliittiset tavoitteet ovat kuitenkin ”yleistä etua koskevia pakottavia syitä”, jotka voivat oikeuttaa soveltamaan markkinoiden sääntelyyn tähtääviä toimenpiteitä, kuten velvollisuutta hankkia lupa sosiaalipalvelun tarjoamiseksi. Tuomioistuin on todennut, että tällaisten toimenpiteiden on perustuttava objektiivisiin perusteisiin, jotka ovat syrjimättömiä ja jotka ovat etukäteen tiedossa, jolloin niillä rajataan kansallisten viranomaisten harkintavaltaa. Jotta nämä toimenpiteet olisivat yhteisön lainsäädännön mukaisia, niiden on myös oltava oikeasuhteisia. Lisäksi on taattava mahdollisuus käyttää asianmukaista oikeussuojakeinoa[19]. 2.2.4. Sääntöjenmukaisuus markkinoille pääsyä koskevien sääntöjen suhteen Näiden eri esimerkkien tarkastelu osoittaa perustamissopimuksen soveltamisen joustavuuden, kun on kyse siitä, että erityisesti 86 artiklan 2 kohdan mukaisesti tunnustetaan näiden palvelujen yleiseen etuun liittyviä erityistehtäviä. Kun arvioidaan, sopivatko yleistä etua koskevan tehtävän suorittamista koskeva yksityiskohtaiset säännöt yhteen markkinoille pääsyä koskevien sääntöjen kanssa, nämä erityistehtävät otetaan huomioon. Yhteisön säännöt kannustavat viranomaisia täsmentämään – sen lisäksi, että ne määrittelevät sosiaalialan laitokselle osoittamansa yleistä etua koskevat tehtävät – kyseiseen tehtävään liittyvien velvoitteiden vastaavuuden niiden markkinoille pääsyä koskevien rajoitusten kanssa, joita ne pitävät tarpeellisina, jotta kyseiset laitokset voivat hoitaa velvoitteensa. III – YLEISHYÖDYLLISTEN SOSIAALIPALVELUJEN SEURANNAN JA OHJAUKSEN PARANTAMINEN EUROOPAN UNIONISSA 3.1. Erityispiirteitä koskeva yksityiskohtainen kuuleminen Tässä tiedonannossa esitetään avoin luettelo niistä erityispiirteistä, jotka heijastavat sosiaalipalveluille ominaisia piirteitä yleishyödyllisinä palveluina (ks. 1.1 kohta). Yleiseen etuun liittyvien peruskriteerien (universaalisuus, avoimuus, jatkuvuus, saatavuus jne.), jotka koskevat myös sosiaalipalveluja, lisäksi nämä erityispiirteet koskevat niille ominaisia olosuhteita ja organisaatiomalleja. Ne muodostavat lähtökohdan kuulemismenettelylle, jonka komissio toteuttaa kaikkien asianomaisten toimijoiden keskuudessa: niitä ovat jäsenvaltiot, palveluntarjoajat ja käyttäjät. Kuulemismenettelyssä käsitellään muun muassa seuraavia aiheita: - seikat, joista nämä erityispiirteet muodostuvat, ja niiden asiaankuuluvuus yleishyödyllisten sosiaalipalvelujen erityistehtävien arvioimisen kannalta; - miten jäsenvaltiot voivat ottaa ne huomioon määrittäessään sosiaalipalvelujen yleishyödyllisiä tehtäviä ja niiden järjestämistä koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä, jotta ne jo ennalta nivoutuisivat saumattomasti yhteisön kehykseen; - kokemukset yhteisön lainsäädännön soveltamisesta yleishyödyllisten sosiaalipalvelujen alalla ja mahdollisesti havaitut ongelmat; - miten komissio voisi arvioida nämä samat (tai muut) erityispiirteet tapauksissa, joissa se joutuu tarkistamaan jälkikäteen ja tapauskohtaisesti sosiaalipalvelujen järjestämistä koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen vastaavuuden sovellettavien yhteisön sääntöjen kanssa. 3.2. Yleishyödyllisten sosiaalipalvelujen tilanteen seuranta Euroopan unionissa Jotta voitaisiin parantaa sekä toimijoiden että Euroopan komission tietämystä kysymyksistä, jotka liittyvät yhteisön sääntöjen soveltamiseen sosiaalipalvelujen kehittämiseen, ja syventää molemminpuolista tiedotusta ja tiedonvaihtoa toimijoiden ja EU:n toimielinten välillä, perustetaan seurantaa ja vuoropuhelua varten menettely, jossa esitetään raportit joka toinen vuosi. Raportit kuuluvat osana muihin yhteisön aloitteisiin, joilla tuetaan sosiaalipalvelujen nykyaikaistamista, kuten avoin koordinointimenetelmä sosiaalisen suojelun ja osallisuuden alalla. Komissio käynnisti vuoden 2006 alussa tutkimuksen kootakseen tarvittavat tiedot ensimmäisen kaksivuotisraportin laatimista varten. Nämä tiedot käsittelevät alan toimintaa, sen sosioekonomista merkitystä ja yhteisön lainsäädännön soveltamisen vaikutuksia. Tutkimuksen tulokset ovat odotettavissa vuoden 2007 puolivälissä. PÄÄTELMÄ Tämä tiedonanto on lisävaihe pyrittäessä ottamaan huomioon sosiaalipalvelujen erityispiirteet Euroopan tasolla. Komissio jatkaa tältä pohjalta jäsenvaltioiden, palveluntarjoajien ja käyttäjien kuulemista. Komissio laatii ensimmäisen kaksivuotisraportin ja tarkastelee uudelleen yleishyödyllisten sosiaalipalvelujen tai niiden alaan kuuluvien tiettyjen sektoreiden tilannetta yhteisön lainsäädännön soveltamisen valossa. Tarkastelun pohjana ovat avoin kuulemismenettely, jota komissio pitää erittäin tärkeänä, sosiaalipalveluja koskevan meneillään olevan tutkimuksen tulokset ja sosiaalisen suojelun komitean tekemä työ. Tarkoituksena on ottaa paremmin huomioon sosiaalipalvelujen monimuotoisuus sellaisina kuin ne kuvataan 1.1 kohdassa ja tarkastella, kuinka niin komissio kuin jäsenvaltiot voivat käyttää yleishyödyllisten sosiaalipalvelujen erityispiirteitä vähentämään oikeusvarmuuden puutetta, joka on ominaista tapauskohtaiselle tarkastelulle. Komissio päättää näiden kokemusten valossa prosessin jatkotoimista ja määrittää parhaan lähestymistavan tarkastellen myös tarvetta ja oikeudellisia mahdollisuuksia lainsäädäntöehdotuksen antamiseen. [1] KOM(2004) 374, 12.5.2004. [2] KOM(2005) 33, 9.2.2005. [3] SEC(2005) 981, 20.7.2005. [4] KOM(2006) 160, 4.4.2006. [5] Ks. vuotuinen toimintastrategia 2007, KOM(2006) 122, 14.3.2006, s. 11. [6] Kuulemisen tuloksiin voi tutustua seuraavassa osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/employment_social/social_protection/questionnaire_en.htm. [7] Opetus ja koulutus, jotka ovat selkeästi sosiaalisen tehtävän täyttäviä yleishyödyllisiä palveluja, eivät kuulu tämän tiedonannon alaan. [8] Nämä kriteerit ovat tulosta edellä mainitusta kuulemisesta (ks. jäljempänä 6 kohta). [9] Tuomioistuin katsoi asiassa Sodemare antamassaan tuomiossa, että edellytys, jonka mukaan voiton tavoittelu ei ole sallittua, voi olla yhteensopiva sijoittautumisvapauden periaatteen kanssa. [10] Ks. liite 1 komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa SEC(2006) 516. [11] Tämä selvennyspyyntö on suoritettujen kuulemisten tärkeä tulos. [12] Ks. esimerkiksi asiat C-180/98 – C-184/98, Pavlov ym. [13] Asia C-352/85, Bond van Adverteerders. [14] Ks. liite 2 komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa SEC(2006) 516. [15] Asia C-26/03, tuomio 11.1.2005. [16] Asia C-280/00, Altmark Trans, tuomio 24.7.2003. [17] EUVL L 312, 29.11.2005, s. 67–73. [18] Ks. liite 2 komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa SEC(2006) 516. [19] Ks. esimerkiksi asiassa C-205/99, Analir, 20.2.2001 annettu tuomio.