KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE - Ihmiskaupan torjumisesta ja lasten seksuaalisen hyväksikäytön ja lapsipornografian torjumisesta ; kaksi puitepäätösehdotusta

1. JOHDANTO

Ihmiskauppa ja lasten seksuaalinen hyväksikäyttö, johon myös lapsipornografia kuuluu, ovat vastenmielisiä ilmiöitä, jotka ovat huolestuttavasti yleistyneet. Ihmiskauppa ei ole vain joitakin ihmisiä satunnaisesti koskettava ilmiö vaan järjestelmällistä toimintaa, jonka vaikutukset ulottuvat laajalle yhteiskunnan sosiaalisiin, taloudellisiin ja organisatorisiin rakenteisiin. Globalisoituminen ja teknologian viimeaikainen kehitys ovat helpottaneet sen leviämistä. Maailmanlaajuisesti laskettuna hyväksikäyttötarkoituksessa tapahtuvan ihmiskaupan uhriksi joutuu vuosittain kymmeniä tuhansia ihmisiä, erityisesti naisia ja lapsia. Lasten seksuaaliseen hyväksikäyttöön ja lapsipornografiaan liittyviä tapauksia tulee niin ikään ilmi runsaasti. Nämä yhteiskunnan vitsaukset ovat voimakkaasti näkyvissä myös Euroopan unionin jäsenvaltioissa ja ehdokasmaissa. Jotta näitä ilmiöitä voitaisiin ehkäistä ja antaa apua niiden uhreille, on toteutettava erilaisia toimenpiteitä, mm. tehokas oikeudellinen yksilönsuoja sekä ennaltaehkäiseviä toimia. Toimenpiteiden tulisi kohdistua koko ketjuun, joka muodostuu värvääjistä, kuljettajista, hyväksikäyttäjistä ja asiakkaista. On luotava kattava, jatkuva lähestymistapa puuttumalla ihmiskaupan taustalla oleviin syihin, joita ovat köyhyys ja erityisesti naisten köyhyyden lisääntyminen, naisiin kohdistuva syrjintä, työttömyys ja koulutuksen puute sekä yleensä resurssien puuttuminen. Etenkin naiset ja lapset ovat alttiita joutumaan ihmiskaupan uhreiksi mm. koulutuksen ja työllistymismahdollisuuksien puutteen vuoksi. Siksi tarvitaan laaja-alaista politiikkaa, jossa otetaan selkeästi huomioon myös sukupuolinäkökulma.

Tätä taustaa vasten Euroopan unionissa on vuodesta 1996 kehitetty aktiivisesti kokonaisvaltaista ja monialaista lähestymistapaa ihmiskaupan ja lasten seksuaalisen hyväksikäytön ehkäisemistä ja torjumista varten. Neuvosto on esimerkiksi perustanut yhdessä komission ja Euroopan parlamentin kanssa kannustus- ja vaihto-ohjelman STOP [1] sekä Daphne-ohjelman [2], joiden tarkoituksena on torjua naisiin ja lapsiin kohdistuvaa väkivaltaa. STOP-ohjelman avulla on kehitetty erityisesti monialaista lähestymistapaa, jossa otetaan huomioon kaikki asian kannalta olennaiset tekijät; lainvalvontayhteistyön korostamisen lisäksi erityistä huomiota on kiinnitetty kansalaisjärjestöjen toimintaan ja niiden keskeiseen asemaan kattavan ja menestyksekkään lähestymistavan muodostamisessa ihmiskaupan ja lasten seksuaalisen hyväksikäytön torjumiseksi. Kansalaisjärjestöjen merkitys korostuu myös Daphne-ohjelmassa, joka on suunniteltu tukemaan erityisesti kansalaisjärjestöjen toimintaan perustuvaa lähestymistapaa ja niiden työtä väkivallan uhreiksi joutuneiden naisten ja lasten suojaamiseksi ja auttamiseksi.

[1] EYVL L 322, 12.12.1996.

[2] Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 293/2000/EY, 24.1.2000, EYVL L 34, 9.2.2000, s. 1.

Lisäksi neuvosto on vahvistanut helmikuussa 1997 ihmiskaupan ja lasten seksuaalisen hyväksikäytön vastaisen yhteisen toiminnan [3], jossa jäsenvaltiot suostuvat tarkistamaan asiaan sovellettavaa rikoslainsäädäntöään varmistaakseen, että tietyt käyttäytymismuodot kriminalisoidaan, ja tehostaakseen oikeudellista yhteistyötään. Euroopan unionin aloitteilla on niin ikään lisätty merkittävästi kansalaisten tietoisuutta ja näiden ilmiöiden käsittelemistä kansainvälisellä tasolla. Tästä on esimerkkinä hiljattain laadittu ihmiskauppaa koskeva pöytäkirja, joka on kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaisen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksen liitteenä.

[3] EYVL L 63, 4.3.1997.

Euroopan unionin tasolla ongelmaan on kiinnitetty huomiota myös Amsterdamin sopimuksella muutetussa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 29 artiklassa, jossa on selkeä maininta ihmiskaupasta ja lapsiin kohdistuvista rikoksista. Ongelmaa onkin käsitelty ns. Wienin toimintasuunnitelmassa [4], jonka tarkoituksena on panna täytäntöön Amsterdamin sopimuksen määräykset vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvasta alueesta. Myös Tampereella 15.-16. lokakuuta 1999 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä (23 ja 48 kohdassa) kehotetaan tekemään konkreettisia aloitteita ihmiskaupan ja lasten seksuaalisen hyväksikäytön torjumiseksi. Eurooppa-neuvosto ilmoitti toimivansa määrätietoisesti varsinkin kahta ilmiötä vastaan. Se ilmoitti saattavansa vastuuseen erityisesti ne, jotka harjoittavat ihmiskauppaa ja käyttävät maahanmuuttajia taloudellisesti hyväkseen, ja kehotti neuvostoa laatimaan vuoden 2000 loppuun mennessä lainsäädäntöä, jossa säädetään ankarista seuraamuksista näille vakaville rikoksille. Se katsoi myös, että pyrittäessä sopimaan yhteisistä määritelmistä, syytteeseen asettamisesta ja seuraamuksista olisi keskityttävä aluksi mm. ihmiskauppaan, lasten seksuaaliseen hyväksikäyttöön ja huipputeknologiaan liittyvään rikollisuuteen. Kokoontuessaan 19.-20. kesäkuuta 2000 Santa Maria da Feirassa Eurooppa-neuvosto kehotti neuvoston seuraavaa puheenjohtajamaata Ranskaa ja komissiota viemään pikaisesti eteenpäin Tampereen päätelmiä tältä osin.

[4] EYVL C 19, 23.1.1999.

Komissio on puolestaan ilmoittanut tulostaulussaan [5] seuraavansa vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteutumista Euroopan unionissa ja tekevänsä vuoden 2000 loppuun mennessä lainsäädäntöesityksiä, jotka mahdollistavat yhteisten sääntöjen laatimisen ihmiskauppaan ja lasten seksuaaliseen hyväksikäyttöön (varsinkin Internetissä esiintyvään lapsipornografiaan) liittyvistä rikoslainsäädännön peruselementeistä. Vastaavia toimia on vaadittu myös useissa Euroopan parlamentin päätöslauselmissa [6].

[5] KOM (2000) 167 lopullinen, 24.3.2000.

[6] Esim. 19.5.2000 annettu päätöslauselma, joka koskee komission tiedonantoa lisätoimista naisilla käytävän kaupan torjumiseksi (A5-0127/2000) ja lainsäädäntöpäätöslauselma, joka koskee Itävallan tasavallan aloitetta neuvoston päätökseksi Internetissä välitettävän lapsipornografian vastaisista toimenpiteistä (A5-0090/2000).

Lainsäädäntöaloitteiden ohella komissio aikoo jatkaa toimia ihmiskaupan ja lasten seksuaalisen hyväksikäytön torjumiseksi. STOP- ja Daphne-ohjelmat ovat tässä politiikassa keskeisessä asemassa, ja komissio onkin hiljattain esittänyt ehdotuksen neuvoston päätökseksi STOP-ohjelman jatkamisesta kahden vuoden ajan. Näin ihmiskaupan ja lasten seksuaalisen hyväksikäytön vastaisia toimia voitaisiin keskittää ja ottaa niihin mukaan myös ehdokasmaat sekä tehdä yhteistyötä kolmansien maiden ja kansainvälisten järjestöjen kanssa. Aiempien toimintasuunnitelmien [7] mukaisesti varoja on tarkoitus ottaa myös ehdokasmaiden ja kolmansien maiden hyväksi osoitetuista budjettikohdista, kun tarvitaan rahoitusta tiedotuskampanjoille, jotka liittyvät ihmiskaupan ja sen taustalla olevien syiden ehkäisemiseen. Konkreettinen esimerkki tästä on kansanvaltaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen aloite; sen perusteella on myönnetty tukea kansalaisjärjestöille ja kansainvälisille järjestöille, joiden tarkoituksena on edistää naisten, lasten ja muiden heikommassa asemassa olevien ryhmien ihmisoikeuksia kolmansissa maissa. Lapsipornografian alalla sovelletaan Internetin käyttöturvallisuuden parantamista koskevaa yhteisön monivuotista toimintasuunnitelmaa [8]. Komissio on myös ottanut huomioon 24. syyskuuta 1998 annetun neuvoston suosituksen 98/560/EY [9] Euroopan audiovisuaalisia ja tietopalveluja tuottavien yritysten kilpailukyvyn parantamisesta edistämällä kansallisia järjestelmiä, joiden tarkoituksena on saattaa alaikäisten ja ihmisarvon suojelu vertailukelpoiselle ja tehokkaalle tasolle; tätä varten se on tutkinut jäsenvaltioiden erityisesti itsesääntelyn alalla toteuttamia toimia, joiden tarkoituksena on luoda luottamuksellinen ilmapiiri pyrittäessä torjumaan ihmisarvoa loukkaavan lainvastaisen sisällön levittämistä audiovisuaalisissa ja online-palveluissa.

[7] KOM(96) 567 lopullinen, 20.11.1996, ja KOM(98) 726 lopullinen, 9.12.1998.

[8] EYVL L 33, 6.2.1999.

[9] EYVL L 270, 7.10.1998.

2. KOMISSION EHDOTUKSET

Sen jälkeen kun ihmiskauppaan ja lasten seksuaaliseen hyväksikäyttöön liittyvät kysymykset on nostettu Euroopan unionissa poliittisesti tärkeiksi aiheiksi myös jäsenvaltiot ovat alkaneet kehittää niitä koskevaa politiikkaansa ja lainsäädäntöään. Myönteistä kehitystä on siis tapahtunut, mutta poikkeavuuksia ja eroja ilmenee kuitenkin vielä niin paljon, että tehokkaan oikeudellisen ja lainvalvontayhteistyön kehittäminen on vaikeaa. Valmistellessaan käsillä olevia ehdotuksia komissio on tullut siihen tulokseen, että epäonnistuminen helmikuussa 1997 vahvistetun yhteisen toiminnan tavoitteiden saavuttamisessa johtuu siitä, että jäsenvaltioiden rikoslaeissa ei ole yhteisiä määritelmiä eikä yhteisiä säännöksiä syytteeseen asettamisesta ja seuraamuksista. Ihmiskaupan ja lasten seksuaalisen hyväksikäytön vastaisten komission ehdotusten tarkoituksena onkin parantaa tilannetta tältä osin.

Komissio haluaa korostaa, että ihmiskaupan vastaista toimintaa koskevassa puitepäätösehdotuksessa käsitellään paitsi seksuaalisessa hyväksikäyttötarkoituksessa tapahtuvaa ihmiskauppaa myös työvoiman hyväksikäyttötarkoituksessa tapahtuvia vastaavia rikoksia. On ehdottomasti puututtava eri tapoihin, joiden avulla kansainväliset rikollisjärjestöt siirtävät ihmisiä maasta toiseen rikollisessa tarkoituksessa. Komissio korostaakin, että se haluaa ehdotuksellaan hyväksikäyttötarkoituksessa tapahtuvan ihmiskaupan torjumisesta täydentää puheenjohtajamaa Ranskan esittämiä merkittäviä aloitteita [10], jotka koskevat laittomassa maahantulossa ja maassa oleskelussa ja asumisessa avustamisen vastaisia toimia.

[10] EYVL C 253, 4.9.2000, ehdotuksia ei ole vielä hyväksytty.

Lasten seksuaalista hyväksikäyttöä ja lapsipornografiaa koskevalla ehdotuksellaan komissio pyrkii parantamaan helmikuussa 1997 vahvistettuun yhteiseen toimintaan sisältyviä määräyksiä varmistamalla, etteivät henkilöt, joiden epäillään syyllistyneen lapsiseksiin kotimaansa ulkopuolella, voi välttyä rangaistukselta.

Ehdotuksen tarkoituksena on myös löytää kiireellisesti keinoja torjua Internetissä esiintyvää lapsipornografiaa, jotta Euroopan unioni voi osoittaa soveltavansa tällaisiin rikoksiin yhteistä rikoslainsäädäntöä ja jotta Internetiä voitaisiin käyttää turvallisessa ja rikoksilta suojatussa ympäristössä.

Komissio haluaa lopuksi korostaa, että se on tarpeen mukaan hyödyntänyt ehdotuksissaan kansainvälisellä tasolla tehtyä työtä, kuten ihmiskauppaa koskevaa Yhdistyneiden Kansakuntien pöytäkirjaa sekä tietokonerikollisuutta koskevaa yleissopimusta, jota laaditaan parhaillaan Euroopan neuvostossa. Komissio katsoo, että Euroopan unionin pitäisi vahvistaa käsillä olevat kaksi ehdotusta neuvostossa pikaisesti ja osoittaa näin selkeä tahtonsa taistella näitä vastenmielisiä ihmisoikeuksiin ja ihmisarvoon kohdistuvia rikoksia vastaan laatimalla yhteinen lähestymistapa rikosoikeudellisiin kysymyksiin ja kehittämällä edelleen oikeudellisia asioita ja lainvalvontaa koskevaa yhteistyötä.

Tämän tiedonannon liitteenä on

* ehdotus ihmiskaupan torjumista koskevaksi puitepäätökseksi

* ehdotus lasten seksuaalisen hyväksikäytön ja lapsipornografian torjumista koskevaksi puitepäätökseksi.