EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 15.12.2017 COM(2017) 720 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Ulkoisen toiminnan rahoitusvälineitä koskeva väliarviointikertomus {SWD(2017) 463 final}

{SWD(2017) 600 final}

{SWD(2017) 601 final}

{SWD(2017) 602 final}

{SWD(2017) 604 final}

{SWD(2017) 605 final}

{SWD(2017) 606 final}

{SWD(2017) 607 final}

{SWD(2017) 608 final}

{SWD(2017) 609 final}



Sisällysluettelo Tiivistelmä 1. Johdanto Tarkoitus Soveltamisala 2. Tausta 3. Rahoituksen erittely 4. Tavoitteiden saavuttaminen Tavoitteiden merkityksellisyys Tuloksellisuus Tehokkuus Ulkoisen toiminnan rahoitusvälineiden sisäinen ja ulkoinen johdonmukaisuus sekä välineiden keskinäinen täydentävyys ja yhteisvaikutukset Lisäarvo Vipuvaikutus Yksinkertaistamismahdollisuudet EU:n ulkoisen toiminnan johdonmukaisuuden edistäminen EU:n älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun painopisteiden edistäminen Pitkän aikavälin vaikutukset 5. Päätelmät

Liitteet Lyhenneluettelo



Tiivistelmä Euroopan unionin (EU) ulkoisen toiminnan rahoitusvälineiden täytäntöönpanoa koskevista yhteisistä säännöistä ja menettelyistä 11 päivänä maaliskuuta 2014 annetussa asetuksessa (EU) 236/2014 (jäljempänä ’yhteinen täytäntöönpanoasetus’) edellytetään, että EU:n useista ulkoisen toiminnan rahoitusvälineistä (jäljempänä ’välineet’) laaditaan väliarviointikertomus. Tällä kertomuksella täytetään kyseinen vaatimus. Tässä kertomuksessa arvioidaan, ovatko nämä välineet yhä tarkoituksenmukaisia varmistamaan, että EU:n apu pannaan täytäntöön tehokkaasti. Kertomuksen tietoja tullaan käyttämään asianomaisilla välineillä rahoitettavien erityyppisten toimien jatkamista, muuttamista tai keskeyttämistä koskevien päätösten pohjana. Kertomuksessa analysoidaan sitä, onko välineillä saavutettu niille asetetut tavoitteet, ja tarkastellaan erityisesti saavutettuja tuloksia, välineiden tehokkuutta, lisäarvoa, yksinkertaistamismahdollisuuksia, sisäistä ja ulkoista johdonmukaisuutta, mukaan lukien täydentävyys ja yhteisvaikutukset, kaikkien tavoitteiden ajankohtaisuutta, sitä, miten välineillä edistetään EU:n ulkoisen toiminnan johdonmukaisuutta ja tarvittaessa älykkäälle, kestävälle ja osallistavalle kasvulle asetettuja EU:n painopisteitä, ja välineiden vipuvaikutusta. Kertomus perustuu arvioinnista laadittujen kymmenen valmisteluasiakirjan (yksi valmisteluasiakirja kutakin ulkoisen toiminnan rahoitusvälinettä kohti) havaintoihin. Kyseiset asiakirjat esitetään tämän kertomuksen liitteinä. Nämä valmisteluasiakirjat taas perustuvat välineiden kymmeneen ulkoiseen arviointiin, jotka toteutettiin vuosina 2016 ja 2017, ja kokonaisvaltaiseen kertomukseen (jäljempänä ’johdonmukaisuutta käsittelevä kertomus’), johon on koottu välineistä saatuja kokemuksia ja keskeisiä havaintoja. Arvioinnista laadituista valmisteluasiakirjoista käy ilmi, että välineet ovat tällä hetkellä yleisesti ottaen tarkoituksenmukaisia ja että välineiden tavoitteiden osalta on ilmenemässä myönteistä kehitystä. Näin ollen välineitä ei ole tarpeen muuttaa lainsäädännöllisillä muutoksilla tai delegoiduilla säädöksillä. Kansainväliset ja EU:n toimintapoliittiset puitteet ovat muuttuneet välineiden käyttöönoton jälkeen kestävän kehityksen Agenda 2030 -toimintaohjelman, Euroopan unionin ulko- ja turvallisuuspoliittisen globaalistrategian sekä uuden kehityspolitiikkaa koskevan eurooppalaisen konsensuksen hyväksymisen seurauksena. Välineiden tavoitteet ovat kuitenkin niin laaja-alaisia, että ne kattavat kumppanimaiden tarpeet ja globaalit ja EU:n painopisteet ilman suurempia aukkoja. Lisäksi täytäntöönpanon ensimmäisten vuosien aikana välineet ovat osaltaan tehneet mahdolliseksi sen, että EU on kyennyt reagoimaan uusiin kriiseihin ja muuttuviin tarpeisiin. Rajalliset resurssit ja taloudellisen liikkumavaran kapeus sekä kriisien lisääntyminen ovat kuitenkin venyttäneet välineet niiden äärirajoille. Arvioinnin keskeisistä havainnoista on pääteltävissä, että välineiden täytäntöönpanotapaa on syytä mukauttaa erityisesti aiempaa strategisemmalla ja kokonaisvaltaisemmalla ohjelmasuunnittelulla ja varmistamalla, että vuorovaikutus operatiivisella tasolla on johdonmukaista muuttuneessa kansainvälisessä ympäristössä. Seuraavan sukupolven välineiden suunnittelussa on otettava huomioon, että ulkoinen toiminta edellyttää välineiltä riittävää taloudellista liikkumavaraa ja myös muunlaista joustavuutta, jotta niillä voidaan reagoida EU:n kohtaamiin maailmanlaajuisiin haasteisiin.

1. Johdanto

Tarkoitus Tällä kertomuksella täytetään yhteisen täytäntöönpanoasetuksen 17 artiklassa oleva vaatimus, jonka mukaan EU:n ulkoisen toiminnan rahoitusvälineistä (jäljempänä ’välineet’) on laadittava väliarviointikertomus vuoden 2017 loppuun mennessä. Tässä kertomuksessa arvioidaan, ovatko nämä välineet edelleen tarkoituksenmukaisia varmistamaan, että EU:n apu pannaan täytäntöön tehokkaasti. Kertomuksen tietoja tullaan käyttämään välineillä rahoitettujen erityyppisten toimien jatkamista, muuttamista tai keskeyttämistä koskevien päätösten pohjana. Soveltamisala Yhteistä täytäntöönpanoasetusta sovelletaan seuraaviin välineisiin: ·kehitysyhteistyöväline; ·demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen väline; ·Euroopan naapuruusväline; ·vakautta ja rauhaa edistävä väline; ·liittymistä valmisteleva tukiväline; ja ·kumppanuusväline kolmansien maiden kanssa tehtävää yhteistyötä varten. Edellä mainittujen välineiden lisäksi yhteisessä täytäntöönpanoasetuksessa asetettuja vaatimuksia noudatetaan seuraavissa välineissä, jotka on näin ollen myös sisällytetty tähän kertomukseen: ·väline ydinturvallisuuteen liittyvää yhteistyötä varten; ja ·Grönlantia koskeva päätös. Koska tässä kertomuksessa esitetään yleiskatsaus välineistä, kertomuksen tarkastelualaan kuuluu myös yhdestoista Euroopan kehitysrahasto (EKR). Yhdennentoista EKR:n osalta kyseessä on tulosten arviointi, joka on suoritettava vuoden 2018 loppuun mennessä. Tulosten arviointi vastaa yhteisessä täytäntöönpanoasetuksessa edellytettyä väliarviointia. Päätös merentakaisten maiden ja alueiden assosiaatiosta on sisällytetty osaksi yhdennentoista EKR:n tulosten arviointia. Näin ollen tämä väliarviointikertomus kattaa yhteisen täytäntöönpanon arvioinnin ohella yhdeksän välinettä. Yhteisen täytäntöönpanoasetuksen vaatimusten mukaisesti tämän kertomuksen tarkastelukausi alkaa 1 päivästä tammikuuta 2014 ja päättyy 30 päivään kesäkuuta 2017. Kertomuksessa analysoidaan sitä, miten hyvin kullekin edellä mainitulle välineelle asetetut tavoitteet on saavutettu, ja tarkastellaan erityisesti välineillä saavutettuja tuloksia, niiden tehokkuutta, lisäarvoa, yksinkertaistamismahdollisuuksia, sisäistä ja ulkoista johdonmukaisuutta, mukaan lukien välineiden keskinäinen täydentävyys ja niiden yhteisvaikutukset, kaikkien tavoitteiden ajankohtaisuutta ja sitä, miten välineillä edistetään EU:n ulkoisen toiminnan johdonmukaisuutta ja tarvittaessa älykkäälle, kestävälle ja osallistavalle kasvulle asetettuja EU:n painopisteitä, sekä rahoituksen vipuvaikutusta.

Kaikista välineistä tehtiin vuosina 2016 ja 2017 useita ulkoisia arviointeja tämän kertomuksen pohjaksi. Tähän kertomukseen liitetyt arvioinnin valmisteluasiakirjat perustuvat suurelta osin näihin ulkoisiin arviointeihin. 2. Tausta EU on yhä maailman suurin ulkoisen avun tarjoaja. Tällä avulla unioni pyrkii vähentämään köyhyyttä, edistämään globaaleja ja EU:n etuja ja perusarvoja (kuten demokratiaa, ihmisoikeuksia, rauhaa, vakautta, yhteisvastuullisuutta ja vaurautta) ja tukemaan globaalien julkishyödykkeiden suojaamista. Välineet kattavat merkittävän osan vuosien 2014–2020 monivuotisen rahoituskehyksen (MRK) otsakkeen IV ”Globaali Eurooppa” alaan kuuluvista varoista. Otsakkeen IV varojen alkuperäinen kokonaismäärä oli 66,2 miljardia euroa (eli 6 prosenttia monivuotisen rahoituskehyksen varoista). Tämän kertomuksen tarkastelualaan kuuluvien EU:n talousarviovälineiden varat ovat yhteensä 51,8 miljardia euroa. Tämän lisäksi yhdenteentoista Euroopan kehitysrahastoon, joka ei kuulu EU:n talousarvioon, on kohdennettu varoja 30,5 miljardia euroa. Taulukko 1: Otsakkeen IV keskeiset välineet ja EKR Välineet Määrät (milj. euroa) 1.Liittymistä valmisteleva tukiväline (IPA II) 12 138,63 2.Euroopan naapuruusväline (ENI) 16 496,26 3.Kehitysyhteistyöväline (DCI) 19 947,59 4.Kumppanuusväline (PI) 958,53 5.Demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen väline (EIDHR) 1 306,56 6.Vakautta ja rauhaa edistävä väline (IcSP) 2 365,85 7.Väline ydinturvallisuuteen liittyvää yhteistyötä varten (INSC) 325,321 8.Grönlantia koskeva päätös (GD) 217,8 Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka (YUTP) 2 121,24 Makrotaloudellinen rahoitusapu (MFA) 294,843 Ulkosuhteisiin liittyvien hankkeiden takuurahasto 1 627,67 Humanitaarinen apu 8 2909,02 EU:n pelastuspalvelumekanismi 122,827 EU:n vapaaehtoisapua koskeva aloite (EUAV) 126,02 Euroopan kestävän kehityksen rahasto (EKKR) 350 Liikkumavara 4 -672,572 9.Yhdestoista Euroopan kehitysrahasto, mukaan lukien merentakaisia maita ja alueita koskeva päätös 30 506,00 10.Yhteinen täytäntöönpanoasetus (ei rahoitusväline vaan asetus, jolla pannaan täytäntöön osa edellä mainituista välineistä) Ei sovelleta Valtaosaan näistä välineistä on kohdistunut niiden perustamisen jälkeen taloudellisia paineita seuraavista syistä: ·kriisien lisääntyminen ·epävakaus naapurimaissa ja kaukaisemmilla alueilla ·terroriuhkat ·ennennäkemättömät pakolaisvirrat ja ·sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen ja ihmiskaupan nopea kasvu. EU:n oli luotava innovatiivisia ja tilapäisiä mekanismeja parantaakseen kykyään reagoida uusiin paineisiin. Sellaisia ovat muun muassa erityisrahastot ja Turkin-pakolaisavun koordinointiväline. Hiljattain (syyskuussa 2017) käyttöön otettu Euroopan kestävän kehityksen rahasto on niin ikään perustettu vipuvaikutuksen vahvistamiseksi. Vuoden 2014 alkupuolella käyttöön otettujen välineiden suunnittelussa pyrittiin siihen, että välineet olisivat niin laaja-alaisia, että ne kyettäisiin mukauttamaan muuttuvaan toimintapolitiikkaan. Välineiden mahdollisuuksia luovaa luonnetta on koeteltu, kun ulko- ja kehityspolitiikkojen välinen rajanveto ja sisä- ja ulkopolitiikkojen välisen yhteyden merkitys ovat viime vuosina muuttuneet. Tästä huolimatta välineiden muuttamista ei kuitenkaan ole katsottu tarpeelliseksi niiden käyttöönoton jälkeen, lukuun ottamatta muutoksia, joilla vakautta ja rauhaa edistävään välineeseen on sisällytetty uusia toimia turvallisuuden ja kehityksen edistämiseen liittyvien valmiuksien kehittämisen alalla. 3. Rahoituksen erittely

Kuten yhteisessä täytäntöönpanoasetuksessa edellytetään, kertomuksen liitteissä olevissa taulukoissa esitetään konsolidoidut tiedot kaikista tämän kertomuksen alaan kuuluvista rahoituseristä: tiedoista ilmenevät maa-, alue- ja välinekohtaiset menot, erityisrahastoihin kohdennetut rahoitusosuudet ja ulkoiset käyttötarkoitukseensa sidotut tulot. 4. Tavoitteiden saavuttaminen Välineillä tavoiteltavat yleiset tavoitteet eroavat toisistaan: Rahoitusväline Päätavoite DCI Köyhyyden vähentäminen ja pitkällä aikavälillä sen poistaminen kehitysmaista, jotka eivät saa rahoitusta EKR:stä, ENIstä tai IPAsta. Temaattisen tuen tarjoaminen kehitykseen liittyvien globaalien julkishyödykkeiden ja haasteiden alalla sekä kumppanimaiden kansalaisjärjestöille ja paikallisviranomaisille. Afrikan ja EU:n välisen strategisen kumppanuuden tukeminen. ENI Yhteiseen vaurauteen ja hyvään naapuruuteen perustuvan alueen syntymisen edistäminen EU:n ja 16 maan ja alueen kesken. IPA II Kahdeksan edunsaajan tukeminen EU-jäsenyyden edellyttämien uudistusten hyväksymisessä ja täytäntöönpanossa. 11. EKR Köyhyyden vähentäminen ja pitkällä aikavälillä sen poistaminen Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioista. Kestävän kehityksen saavuttaminen merentakaisissa maissa ja merentakaisilla alueilla. PI EU:n ja yhteisten etujen edistäminen ja kumppanuussuhteiden ja liittoumien muodostamisen tukeminen globaalien haasteiden ja EU:n sisäpolitiikkojen ulkoisten näkökohtien alalla. EIDHR Demokratian tukeminen sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamisen edistäminen kolmansissa maissa. IcSP Kriisinhallinta ja konfliktinesto, rauhanrakentamisen tukeminen ja globaaleihin, alueellisiin ja kehittymässä oleviin uhkiin puuttuminen. INSC Korkeatasoisen ydinturvallisuuden ja säteilysuojan edistäminen sekä tehokkaan ja tuloksellisen ydinmateriaalivalvonnan soveltaminen kolmansissa maissa. Grönlanti Läheisten ja kestävien yhteyksien säilyttäminen Grönlannin, EU:n ja Tanskan välillä sekä Grönlannin kestävän kehityksen tukeminen. Arviointia koskevista valmisteluasiakirjoista käy ilmi, että näiden tavoitteiden osalta on ilmenemässä myönteistä kehitystä. Esimerkiksi suurimmassa osassa niistä maista, joissa yhdennellätoista EKR:llä ja kehitysyhteistyövälineen maantieteellisillä ohjelmilla on toimintaa, on otettu edistysaskelia köyhyyden vähentämisessä sekä inhimillisessä ja taloudellisessa kehityksessä viimeksi kuluneiden 10 vuoden aikana. Länsi-Balkanilla IPA II -tuella edistettiin uudistusten täytäntöönpanoa keskeisillä alueilla, joita ovat muun muassa oikeuslaitos, korruption torjunta, julkishallinto ja sosiaalinen osallisuus, ja tuettiin maiden asteittaista mukautumista EU:n lainsäädäntöön ja normeihin. Naapuruuspolitiikan alalla ENI-tuella saavutettiin näkyviä tuloksia useilla eri aloilla, joita ovat muun muassa aluekehitys, maatalous, työmarkkinat, rajaturvallisuus ja muuttoliike. Samalla havaittiin, että välineillä (ENI ja sitä täydentävä IcSP) pystyttiin reagoimaan muuttuviin tarpeisiin ja kriisitilanteisiin. INSC:llä parannettiin ydinturvallisuutta esimerkiksi tukemalla Iranin kanssa yhteisen kattavan toimintasuunnitelman puitteissa tehtävän yhteistyön seurantaa ja suorittamalla stressitestejä eri maiden ydinvoimaloissa. Kumppanuusvälineellä (PI) vaikutettiin tehokkaasti siihen, että kumppanuusmaiden poliittinen kehitys oli EU:n etujen mukaista, ja edistettiin EU:n ja kolmansien maiden keskinäisiä suhteita. Välineellä täydennettiin DCI:llä rahoitettavia laajamittaisia temaattisia toimia, erityisesti globaaleja julkishyödykkeitä ja haasteita koskevaa ohjelmaa. On kuitenkin huomattava, että saavutettujen tavoitteiden mittaamisessa on ongelmia. Koska kyseessä on väliarviointikertomus ja monien välineiden täytäntöönpano on alkanut vasta hiljattain (strategia-asiakirjojen laadinnan jälkeen), tässä vaiheessa on liian aikaista mitata sitä, miten korkean tason (ja pitkän aikavälin) tavoitteiden saavuttamisessa on edistytty. Ongelman helpottamiseksi ulkoisissa arvioinneissa kerättiin tietoja myös aiemmista välineistä. Saavutettujen tavoitteiden mittaamiseen liittyy muitakin huomioon otettavia rajoituksia. Usein EU:n tuen voidaan nähdä vain myötävaikuttaneen tulosten saavuttamiseen. Esimerkiksi taistelu köyhyyden poistamiseksi on hyvin kunnianhimoinen pyrkimys. Monet – sekä sisäiset että ulkoiset – tekijät vaikuttavat EU:n kumppanimaiden ja muiden tavoitteiden kehitykseen. Muilla merkittävillä ulkosuhteiden alan toimijoilla on myös aktiivinen rooli, ja yksityisten avunantajien, muun muassa säätiöiden, määrä on kasvussa. Lisäksi on huomattava, että kumppanimaiden on itse hyväksyttävä ja pantava täytäntöön uudistukset ja politiikat, joita välineillä tuetaan. Tavoitteiden merkityksellisyys Arvioinnista laadituissa valmisteluasiakirjoissa on vahvistettu, että välineiden tavoitteet olivat niiden suunnitteluhetkellä suurelta osin merkityksellisiä politiikan painopisteisiin nähden.

Kauden 2007–2013 monivuotiseen rahoituskehykseen verrattuna strateginen merkitys on lisääntynyt huomattavasti sen jälkeen, kun aiempia kokemuksia on sisällytetty osaksi uusia asetuksia: ·maailmanlaajuisen ulottuvuuden vahvistaminen (IcSP, PI) ·EU:n etujen maailmanlaajuinen edistäminen (PI) ·konfliktineston korostaminen (IcSP) ·uudet yhteiset ohjelmasuunnittelun periaatteet (DCI, EKR) ·aiempaa voimakkaampi eriyttäminen (DCI, ENI, IPA) ·alakohtaisten lähestymistapojen painottaminen (IPA) ·erityistavoitteiden selkeä rajaaminen (EIDHR) ·johdonmukaisuuden ja täydentävyyden parantaminen IcSP:n ja maantieteellisten yhteistyövälineiden sekä YUTP-toimien välillä ·EU:n ja Grönlannin välisen kumppanuuden tavoitteiden laajentaminen ja ·täytäntöönpanomenettelyjen yhdenmukaistaminen (yhteinen täytäntöönpanoasetus). Lisäksi ulkoisissa arvioinneissa korostetaan temaattisten välineiden strategista merkitystä ja erityisesti niiden kykyä toimia tarvittaessa ilman kumppanimaan nimenomaista suostumusta. Niillä voidaan muun muassa osallistua kriisinhallintaan, varjella ihmisoikeuksia ja demokratiakehitystä huononevissa olosuhteissa ja edistää EU:n etuja ja maailmanlaajuisia toimia julkishyödykkeiden ja esimerkiksi ilmastonmuutoksen alalla. Laaja-alaisilla mahdollisuuksia luovilla välineillä on pystytty kattamaan EU:n painopistealueet ilman suurempia aukkoja – poikkeuksena on turvallisuuden ja kehityksen edistämiseen liittyvien valmiuksien kehittäminen. Näitä välineiden tarjoamia mahdollisuuksia ei kuitenkaan aina hyödynnetty täysimääräisesti välineiden ohjelmasuunnittelussa (sikäli kuin sitä sovelletaan) ja täytäntöönpanossa. Tietyissä maissa välineillä rahoitetut toimet oli yhdistetty strategisesti, kun taas toisissa maissa mahdollisuutta toimien strategiseen yhdistämiseen ei aina käytetty.

Välineiden merkityksellisyyttä tuetaan olennaisesti niiden sisään rakennetulla joustavuudella. Joustavuutta, jonka avulla voidaan reagoida ennakoimattomiin tapahtumiin, tarvitaan eri tasoilla: i) lyhytaikainen kriisinhallinta; ii) joustavuus ohjelmasuunnittelun ja täytäntöönpanon menetelmien valinnassa; iii) vararahastojen ja välineiden sisäisten ja keskinäisten määrärahojen uudelleenkohdentamisten tarjoama taloudellinen liikkumavara; iv) monivuotisen ohjelmasuunnittelun joustavuus, joka perustuu siihen, että ohjelmien kestoa on mahdollista muuttaa kentällä vallitsevan tilanteen mukaan ja varoja voidaan suunnata nopeasti uudelleen, jos tilanne muuttuu merkittävästi; ja v) yhteisessä täytäntöönpanoasetuksessa säädettyjen erityistoimenpiteiden käyttö. Arvioinnista laadituissa valmisteluasiakirjoissa todettiin, että välineiden mahdollisuuksia luovan luonteen ja riittävän laaja-alaisten tavoitteiden ansiosta EU pystyi reagoimaan uusiin kriiseihin ja vastaamaan muuttuviin tarpeisiinsa sekä politiikan tavoitteisiin EU:n sisällä ja kumppanimaissa. Mahdollisuudet taloudellisten resurssien uudelleenkohdentamiseen käytettiin kuitenkin loppuun, kun EU:ta ympäröivissä maissa puhkesi uusia kriisejä. Sisäiset resurssit ja varat, joita ei ollut sidottu tiettyyn käyttötarkoitukseen, eivät riittäneet kriisien hoitamiseen. Näin ollen otsakkeen IV varoja piti kasvattaa MRK:n väliarvioinnin yhteydessä, ja EU:n oli pakko perustaa erilaisia kriiseihin liittyviä erityisrahastoja ja koordinointimekanismeja, joihin kuului myös Turkin-pakolaisavun koordinointiväline. Erityisrahastojen ja Turkin-pakolaisavun koordinointivälineen avulla EU pystyi reagoimaan kriiseihin melko nopeasti ja mobilisoimaan lisävaroja EU:n jäsenvaltioista ja muilta avunantajilta, joskin jäsenvaltiot myönsivät määrärahoja odotettua vähemmän. Reagointi edellytti EU:lta myös turvautumista tavanomaisten ohjelmointipäätösten ulkopuolisiin erityistoimenpiteisiin. Toistaiseksi on liian aikaista tehdä päätelmiä siitä, onko kaikki välineet suunniteltu riittävän hyvin niin, että niillä pystytään panemaan täysimääräisesti täytäntöön EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittinen globaalistrategia ja uusi kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus. Jälkimmäisellä pyritään panemaan täytäntöön kansainvälisesti sovitut kestävän kehityksen tavoitteet, jotka ovat kuitenkin selvästi linjassa useiden välineiden tavoitteiden kanssa. Kaiken kaikkiaan näyttää siltä, että yhdettätoista EKR:ää, EIDHR:ää, ENIä, DCI:tä, IPA II:ta, IcSP:tä ja PI:tä koskevissa asetuksissa määritellyt painopisteet ja toimenpidealat ovat edelleen ajankohtaisia ja kattavat nykyiset tarpeet ja painopisteet. Tämä merkitsee sitä, että asetuksiin ei tarvitse tässä vaiheessa tehdä muutoksia. MRK:n väliarvioinnista saadut kokemukset kapeasta taloudellista liikkumavarasta ja välineiden nykyisen rakenteen monimutkaisuudesta, jotka tekevät tyhjiksi pyrkimykset parantaa välineiden keskinäistä täydentävyyttä kentällä, on otettava huomioon välineiden rakennetta uudistettaessa. Se on tarpeen myös turvallisuusalan puutteiden korjaamiseksi. Tuloksellisuus Monissa kumppanimaissa ja monilla välineiden soveltamisalaan kuuluvilla aihealueilla on viime vuosina saavutettu myönteistä edistystä. EU:n ulkoisen toiminnan rahoitusvälineiden täytäntöönpanosta hiljattain laadituissa vuosikertomuksissa esitetään kaikkien tavoitteiden osalta lukuisia myönteisiä esimerkkejä siitä huolimatta, että olosuhteet ovat kentällä toisinaan vaikeat (esim. naapurimaissa ja Saharan eteläpuolisessa Afrikassa). Seuraavassa muutamia esimerkkejä: ·Georgian julkisen hallinnon uudistaminen;

·köyhyyden väheneminen Vietnamissa 90 prosentilla viimeksi kuluneen vuosikymmenen aikana; ·Kolumbian vakauttaminen rauhansopimuksen jälkeen (lyhyen ja pitkän aikavälin toimilla); ja ·Ukrainan ydinvoimaloiden henkilöstön koulutuksen tukeminen turvallisuuden parantamiseksi. On kuitenkin vaikeaa mitata, miten tuloksellisia välineet kaiken kaikkiaan ovat niille asetettujen tavoitteiden saavuttamisessa. Tämä johtuu osittain siitä, että asianmukaisten seuranta- ja arviointijärjestelmien määritteleminen on välinetasolla hankalaa. Lisäksi on paljon sellaisia tuloksia, joita voidaan mitata vain maittain ja/tai aloittain ilman, että tuloksia voitaisiin laskea yhteen välinetasolla. Tämä taas johtuu osittain maiden ja aihealueiden erilaisuudesta. Muutamissa tapauksissa (esim. EKR ja DCI) välineiden oikeusperustaan on sisällytetty korkean tason indikaattoreita, jotka liittyvät (vuoteen 2015 saakka) vuosituhattavoitteisiin ja (vuodesta 2015 alkaen) kestävän kehityksen tavoitteisiin ja joiden avulla mitataan edistystä maailmanlaajuisesti. Näiden indikaattorien osalta on kuitenkin pantava merkille seuraavaa: i) ne eivät kuvaa suoraan välineiden toimintaa; ii) niihin vaikuttavat monet ulkoiset tekijät (esim. hallituspolitiikka, muiden avunantajien tukitoimenpiteet ja kansainvälinen tilanne) ja iii) niillä ei voida arvioida välineiden ominaisuuksia, kuten joustavuutta. Välineiden perustamisen jälkeen komissio on tehnyt työtä hankkeiden ja ohjelmien tulosten parissa ja parantanut tulosten raportointia. Esimerkkinä tästä työstä on vuonna 2015 käyttöön otettu EU:n kansainvälisen kehitysyhteistyön tuloskehys, jonka ensimmäinen kertomus valikoiduista tuloksista esitettiin heinäkuussa 2016. Muita vastaavia strategisiin ja operationaalisiin indikaattoreihin perustuvia tuloskehyksiä on niin ikään laadittu nimenomaisesti IPA II:ta ja PI:tä varten. Näistä parannuksista huolimatta välineiden tasolla tarvitaan lisää työtä sen varmistamiseksi, että EU:ssa on käytössä selkeä seuranta- ja arviointijärjestelmä, jonka avulla voidaan selittää, miten EU:ssa mitataan muutosta. Käytettävissä olevien täytäntöönpanojärjestelyjen valikoima vaikuttaa olennaisesti välineiden käytön tuloksellisuuteen. Yhteisellä täytäntöönpanoasetuksella käyttöön otetut yksinkertaistukset, kuten mahdollisuus myöntää avustuksia edelleen tai antaa avustuksia yhteisöille, joilla ei ole oikeushenkilöllisyyttä, ovat vahvistaneet EIDHR:n avun tuloksellisuutta. Poikkeusjärjestelyjen ansiosta IcSP:n alainen kriisinhallinta voi olla yhtä nopeaa kuin humanitaarinen apu. Budjettitukivälineen käyttöönotto ja siihen liittyvä politiikkavuoropuhelu IPA II -välineen puitteissa ovat merkittävästi parantaneet vuoropuhelua, jolla tuetaan todellisten uudistusten toteutumista ja vakauttamisohjelmia edunsaajamaissa. Tämä pätee erityisesti Länsi-Balkaniin, jossa budjettituki otettiin ensimmäistä kertaa käyttöön. Vastaavasti Grönlannissa budjettitukijärjestelyillä vahvistettiin julkisia varainhoitojärjestelmiä ja parannettiin kansallisen hallinnon kykyä suunnitella ja panna täytäntöön politiikkoja. Asianomaiset osapuolet pitävät kuitenkin edelleen EU:n (varainhoitoasetukseen perustuvia) menettelyjä hitaina ja raskaina. EU:n painopisteiden valtavirtaistamisen osalta tietyissä ohjelmissa on havaittu merkittävää edistystä ilmastonmuutoksen ja ympäristön osa-alueilla. Paljon työtä on kuitenkin vielä tehtävä ennen kuin nämä osa-alueet saadaan integroitua osaksi kaikkia aloja, sillä tehtävään liittyvät haasteet ovat suuret. Ihmisoikeusasioiden, muiden muassa sukupuolten tasa-arvon ja naisten vaikutusvallan lisäämisen, valtavirtaistaminen on yhä kesken, joskin selvityksessä, jossa tarkasteltiin toisen sukupuolten tasa-arvoa koskevan EU:n toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa, tehtiin joitain myönteisiä havaintoja erityisesti IcSP:n osalta. Ulkoisissa arvioinneissa on yleisesti havaittu, että kumppanimaiden hallitusten välinpitämättömyys ihmisoikeustyötä kohtaan tai sen vastustaminen ovat usein merkittävä täytäntöönpanoa haittaava haaste. Tehokkuus Hallintomenojen taso viittaa siihen, että kunkin välineen määrärahoja hallinnoidaan tehokkaasti.

Vaikka organisaatio voi yleisellä tasolla toimia tehokkaasti, tietyt osapuolet katsovat, että välineiden täytäntöönpano on tietyissä tapauksissa hallinnollisesti raskasta. Tiettyjen sidosryhmien näkökulmasta komissio näyttää kiinnittävän enemmän huomiota prosessiin kuin politiikan tavoitteisiin ja tuloksiin. Eri politiikkojen valtavirtaistamisen kaltaiset vaatimukset ja omavastuullisuuden ja kumppanuuden kaltaisten kansainvälisten sitoumusten täyttäminen edellyttävät raskaita prosesseja. Lisäksi on muita asetuksia (kuten komiteamenettelyä koskeva asetus), jotka monimutkaistavat ja pitkittävät välineiden täytäntöönpanoa. Välineissä saavutettiin pieniä tehokkuushyötyjä kauden 2007–2013 monivuotiseen rahoituskehykseen nähden. Esimerkiksi DCI:n temaattisten ohjelmien määrää pienennettiin viidestä kahteen, mutta globaaleja julkishyödykkeitä ja haasteita koskevassa ohjelmassa on edelleen jäykkyyttä, sillä sitä varten luotiin viisi erillistä budjettikohtaa. Tiettyjä yksinkertaistamisprosesseihin perustuvia tehokkuushyötyjä toteutettiin DCI:n, EKR:n, ENIn ja IPA II:n ohjelmasuunnittelussa (esimerkkejä yksinkertaistamisesta ovat kansallisten strategioiden käyttäminen EU:n maakohtaisten strategioiden sijaan ja se, että yhteisillä ohjelma-asiakirjoilla voidaan korvata monivuotiset tavoiteohjelmat, jos laatukriteerit täyttyvät). Maantieteellisten välineiden osalta käytössä on pitkällinen ohjelmasuunnitteluprosessi, jonka tarkoituksena on varjella omavastuullisuuden ja kumppanuuden periaatteita. EKR:n tapauksessa menettelyihin osallistuvat myös kansalliset/alueelliset tulojen ja menojen hyväksyjät, joiden toiminnan katsotaan monesti heikentävän tuloksellisuutta ja tehokkuutta erityisesti aluetasolla. Tätä selitetään usein riittämättömillä valmiuksilla, vaikka valmiuksien kehittämistä on tuettu säännöllisesti. Yhteisen täytäntöönpanoasetuksen laatiminen oli uudenlainen väline, jonka avulla kauden 2014–2020 MRK:ssa yksinkertaistettiin tämän kertomuksen tarkastelualaan kuuluvia EU:n talousarviovälineitä ja jota sovellettiin pitkälti samankaltaisessa muodossa myös yhdennentoista EKR:n täytäntöönpanoasetuksessa. Ulkoisissa arvioinneissa todetaan, että yhteinen täytäntöönpanoasetus on yhdenmukaistanut sääntöjä ja pienentänyt tulkintaeroja ulkoisen toiminnan rahoitusvälineiden välillä, mikä on tuonut tehokkuushyötyjä, joskin nämä hyödyt ovat olleet verrattain pieniä. Esimerkiksi EIDHR:ssä (tietyissä erityistapauksissa) ja erityisesti IcSP:ssä rahoituksen suora myöntäminen on nopeuttanut täytäntöönpanoa kriiseissä ja hätätilanteissa. Ulkoisen toiminnan rahoitusvälineiden sisäinen ja ulkoinen johdonmukaisuus sekä välineiden keskinäinen täydentävyys ja yhteisvaikutukset Kullakin ulkoisen toiminnan rahoitusvälineellä on oma erityinen soveltamisalansa, joka perustuu joko niihin aihepiireihin, joihin välinettä käytetään (EIDHR:ää, INSC:tä, IcSP:tä ja PI:tä olisi mahdollista soveltaa maailmanlaajuisesti), tai välineen maantieteelliseen painopistealueeseen (DCI, EKR, ENI, GD ja IPA II, joihin liittyy erityinen aihepiiri). Seuraavat välineet on selvästi suunniteltu niin, että niiden erityisillä täytäntöönpanotavoilla täydennetään muiden välineiden toimintaa: 1) EIDHR (riippumattomat ja joustavat toimet); 2) IcSP (nopea reagointi lyhyen ja pitkän aikavälin toimilla); ja 3) PI (EU:n tai yhteisten etujen mukaiset toimet, joita ei voida rahoittaa DCI:stä, ENIstä tai IPA II:sta). Välineiden sisäinen johdonmukaisuus on yleisesti ottaen tyydyttävä, mikä on seurausta maantieteellisen ohjelmasuunnittelun ohjeiden tarkistamisesta, alojen keskittämisestä, asianmukaisista päätöksentekoprosesseista ja laaduntarkastusjärjestelmien parantamisesta. Unionin edustustojen tasolla on kuitenkin havaittavissa merkittäviä eroja.

Arvioinnista laadituissa valmisteluasiakirjoissa annetaan joitain esimerkkejä välineiden keskinäisestä täydentävyydestä. EIDHR:stä ja PI:stä esimerkiksi tuetaan tiettyjä toimia, joita muilla maantieteellisillä välineillä ei voida rahoittaa, kuten kansalaisjärjestöjen kanssa ihmisoikeusasioissa tehtävää suoraa yhteistyötä tai yhteistyötä teollistuneiden maiden kanssa. Tämän lisäksi IcSP:llä (jolla voidaan reagoida lyhyellä aikavälillä ilman ohjelmasuunnittelua) ja maantieteellisillä välineillä havaittiin tehokkaita yhteisvaikutuksia. Jatkotoimien tuloksellisuutta haittaa kuitenkin se, että useimpien muiden välineiden menettelyt ovat joustamattomia, sillä välineet on sidottu pitkiin ohjelmasuunnittelukausiin. Välineiden keskinäistä johdonmukaisuutta voitaisiin yleisellä tasolla kuitenkin yhä parantaa erityisesti virtaviivaistamalla niitä niin, että maantieteellisten välineiden/ohjelmien (yhdestoista EKR, ENI, DCI ja IPA II) ja temaattisten välineiden/ohjelmien (DCI:n, IcSP:n ja PI:n temaattiset ohjelmat) välisiä rajoja hälvennettäisiin, sillä molempia voidaan käyttää samoilla aloilla. Maantieteellisten välineiden tarkoin määritelty soveltamisala on hankaloittanut strategista ja johdonmukaista toimintaa tietyissä kumppanimaissa. Toimintaan Afrikassa sovelletaan kolmea maantieteellistä välinettä (EKR, DCI ja ENI), ja yhteistyötä maanosan tasolla rahoitetaan sekä DCI:stä (yleisafrikkalainen ohjelma) ja – aiempaa hiukan vähäisemmässä määrin – yhdennestätoista EKR:stä (AKT-maiden välinen ohjelma). Myös alueiden välisten siltojen rakentaminen on osoittautunut hankalaksi, sillä esimerkiksi EU:n suhteet Karibian alueen ja Latinalaisen Amerikan maihin kuuluvat sekä DCI:n että EKR:n soveltamisalaan. Kehitykseen vaikuttavien politiikkojen johdonmukaisuus on noussut tärkeäksi teemaksi. Kun analysoidaan sitä, miten kauppapolitiikalla tuetaan kehitystä alueellisessa yhteistyössä, käy ilmi, että kaupan ja kehityksen väliseen yhteyteen kiinnitetään entistä enemmän huomiota. Myös turvallisuuden, kehityksen ja humanitaarisen avun välisten yhteyksien poliittinen painoarvo on kasvanut. Maantieteellisten välineiden (DCI, ENI ja yhdestoista EKR) osalta ulkoisissa arvioinneissa todetaan kumppanimaiden ja EU:n painopisteiden keskinäisestä johdonmukaisuudesta, että EU näyttää usein pitkälti määräävän ohjelmasuunnittelun toimintasuunnitelmien sisällöstä. Tilanne pysyi ennallaan siitäkin huolimatta, että asianomaisia osapuolia kuultiin seikkaperäisesti ohjelmasuunnittelun ja hankkeiden täytäntöönpanon aikana, ja siitä huolimatta, että eritoten EKR:n puitteissa monivuotisen ohjelmasuunnittelun asiakirjat ja vuotuiset toimet edellyttävät kaikkien osapuolten hyväksyntää. Tällaisia EU:n etujen / kansainvälisten arvojen ja kumppanuusperiaatteiden välisiä kompromisseja tulisi tarkastella yleisesti hyväksytyn Agenda 2030 -toimintaohjelman / kestävän kehityksen tavoitteiden luomassa uudessa poliittisessa kontekstissa. Lisäarvo EU:n välineiden tuomaa lisäarvoa voidaan selittää useiden eri tekijöiden yhdistelmällä: i) EU:n osaaminen tai asiantuntemus; ii) EU:n ylikansallinen luonne ja sen mahdollistama tietynasteinen puolueettomuus, poliittinen arvovalta ja vaikutusvalta; iii) tiettyjen välineiden maantieteellinen laajuus sekä välineiden käyttö epävakaissa olosuhteissa, joissa muita kehitysyhteistyökumppaneita on vain vähän, ja käytettävissä olevien varojen huomattava määrä; iv) välineiden ja toimintatapojen (kuten budjettituki, avustukset, välillinen hallinnointi, rahoitusta yhdistävät välineet ja nopea päätöksenteko kriisitilanteessa) laaja valikoima; ja v) EU:n kyky johtaa erityisesti jäsenvaltioiden kanssa toteutettavia yhteisiä toimia (eli yhteistä ohjelmasuunnittelua ja täytäntöönpanoa). Lisätekijöinä voidaan mainita se, että välineitä voidaan käyttää tukitoimiin useilla eri tasoilla (toisin sanoen kansallisella, alueellisella ja maanosan tasolla), varojen ennakoitavuus (erityisesti EKR:n tapauksessa, sillä siihen ei sovelleta EU:n talousarvion vuotuisuuden periaatetta), alueellisen yhteistyön korostaminen ja EU:n ainutlaatuiset edellytykset valmistella liittymisneuvotteluja käyviä maita EU-jäsenyyteen IPA:n avulla.

Rajatumpien erityisvälineiden käyttöalaan liittyy niille ominaista erityistä lisäarvoa. Esimerkkeinä voidaan mainita IcSP:n nopeus, joustavuus ja kyky mukautua muuttuviin olosuhteisiin ja toiminta alueilla, joilla muita toimijoita ei ole, ja EIDHR:n toimet arkaluonteisissa ihmisoikeustilanteissa ilman kumppanimaan hallituksen suostumusta. Vipuvaikutus Välineillä on edellytykset vahvistaa maatason politiikkavuoropuhelua erityisesti silloin, kun ohjelmat pannaan täytäntöön budjettituella. Kumppanuusvälineellä (PI) vahvistetaan politiikkavuoropuhelua/kumppanuuksia kolmansien maiden kanssa tukemalla tiettyjä (yhteiseen etuun perustuvia) yhteistyötoimia, joiden avulla edistetään EU:n etuja ja kehitetään ainutlaatuista poliittista vaikutusvaltaa. Toinen tärkeä vipuvaikutus perustuu unionin edustustojen toimintaan avunantajien koordinoijina: tällä tavoin edistetään EU:n eri toimijoiden keskinäistä täydentävyyttä ja johdonmukaisuutta ja lisätään EU:n näkyvyyttä. Näin on erityisesti tilanteissa, joissa on pantu alulle yhteisiä ohjelmasuunnitteluprosesseja. Erityisvälineillä osallistutaan myös kohdennettuun politiikkavuoropuheluun esimerkiksi INSC:n puitteissa tai vaalitarkkailun osalta EIDHR:n puitteissa. IcSP vahvisti osaltaan EU:n politiikkavuoropuhelun vipuvaikutusta lisäämällä sellaisten avunantajilta saatavien varojen määrää, joiden käytössä huomioidaan vallitsevien konfliktien vaikutus. Arvioinneissa kävi myös ilmi, että ihmisoikeuksia ja perusarvoja koskevan politiikkavuoropuhelun vahvistamisella ei aina ole onnistuttu kasvattamaan EU:n poliittista vaikutusvaltaa. Epäonnistumiset ovat liittyneet erityisesti siihen, että kehityspolitiikan liberaalidemokraattisella mallilla ei enää ole yhtä vahvaa hyväksyntää kuin ennen, virallisen kehitysavun merkitys on heikentynyt ja mukaan on tullut uusia toimijoita. Välineiden taloudellinen vipuvaikutus on melko hyvä, mikä johtuu pääasiassa rahoitusta yhdistävistä välineistä (DCI, EKR, ENI ja IPA). Myös erityisrahastojen perustamisella on ollut taloudellista vipuvaikutusta, joskaan se ei ole aina vastannut odotuksia. Yksinkertaistamismahdollisuudet Välineiden suorituskyvyn parantamiseksi on tärkeää, että tuen toteutusmekanismit ovat kustannustehokkaita ja vaikuttavia. Komissio on aloittanut yksinkertaistamisprosessin tarkistamalla monivuotisen ohjelmasuunnittelun ohjeita ja vuotuisia päätöksentekomenettelyjä. Tästä huolimatta osapuolet katsovat kuitenkin edelleen, että välineiden kokonaismäärä ja erityisesti tietyt välineet tekevät järjestelmästä monimutkaisen, hallinnollisesti raskaan ja taloudellisesti joustamattoman. DCI:n talousarviossa sekä maantieteellisten että temaattisten ohjelmien määrärahat kohdennetaan tarkasti, mikä kasvattaa entisestään välineen monimutkaisuutta ja lisää sen jäykkyyttä; varojen siirtäminen tavoitteiden välillä ja painopisteiden muuttaminen välineen sisällä on vaikeaa, ja ongelma korostuu silloin, kun olisi pystyttävä reagoimaan hätätilanteisiin ja kriiseihin. Ennen vuosien 2014–2020 MRK:ta kullakin välineellä oli omat täytäntöönpanosääntönsä, mikä johti eroihin niiden täytäntöönpanossa MRK:n kaudella 2007–2013. Yhteinen täytäntöönpanoasetus, jota EKR:n täytäntöönpanoasetus myös pitkälti noudattaa, on edesauttanut yksinkertaistamisagendan toteutumista sikäli, että se on estänyt tulkintaerojen ja -ongelmien ilmenemisen. Vuodesta 2014 alkaen ulkosuhteiden alalla jatketuilla yksinkertaistamistoimilla on pyritty erityisesti poistamaan tarpeettomia taakkoja, lisäämään joustavuutta sekä vähentämään monimutkaisuutta ulkoisen toiminnan kumppaneiden näkökulmasta täytäntöönpanotasolla. Muita yksinkertaistamistoimia on niin ikään suunnitteilla, mutta niiden toteuttamiseksi neuvoston ja Euroopan parlamentin on ensin muutettava varainhoitoasetusta – komissio on tehnyt ehdotuksen asetuksen tarkistamiseksi. EU:n ulkoisen toiminnan johdonmukaisuuden edistäminen EU varmistaa eurooppalaisten turvallisuuden ja vaurauden toimimalla aktiivisesti kansainvälisessä politiikassa edistääkseen etujaan ja vaaliakseen demokratian arvoja, oikeusvaltioperiaatetta ja ihmisoikeuksia. EU:n ulkoisen toiminnan politiikkoihin sisältyvät kansainväliset sitoumukset, kuten Agenda 2030 ja Pariisin ilmastosopimus sekä EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittinen globaalistrategia, uusi kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus, uudistettu EU:n ja Afrikan välinen kumppanuus, tarkistettu Euroopan naapuruuspolitiikka, laajentumispolitiikka ja humanitaarista apua koskeva konsensus. Yhdessä nämä sitoumukset muodostavat tarvittavat puitteet EU:n tavoitteiden saavuttamiselle.

EU käyttää näiden tavoitteiden saavuttamiseen ulkoisten politiikkojen keinovalikoimaa, johon sisältyvät kehitysyhteistyö, diplomatia, toiminta rauhan, turvallisuuden ja puolustuskyvyn edistämiseksi, taloudellinen yhteistyö, laajentuminen, humanitaarinen apu ja pelastuspalvelutoiminta, naapuruussuhteiden parantaminen, makrotaloudellinen rahoitusapu, kumppanuus globaaleissa haasteissa ja kauppa. Välineiden osuus tästä keinovalikoimasta kattaa yli kolme neljäsosaa nykyisessä MRK:ssa saatavilla olevasta rahoituksesta, ja ne ovat olleet osa EU:n ulkoista toimintaa vuodesta 2014, kuten arvioinnista laadituista valmisteluasiakirjoista ilmenee. Komissio on hyväksynyt ehdotuksen vakautta ja rauhaa edistävästä välineestä (IcSP) annetun asetuksen muuttamisesta, jolla pyritään parantamaan EU:n toiminnan vaikuttavuutta vakauden, turvallisuuden ja kestävän kehityksen tukemisessa. Muutoksilla korjataan puutteet, joita on havaittu EU:n kyvyssä tukea kumppanimaiden valmiuksien kehittämistä turvallisuuden alalla, ja ne antavat EU:lle mahdollisuuden tukea sotilaallisia toimijoita poikkeuksellisissa ja selkeästi määritellyissä tilanteissa. Yhteinen ohjelmasuunnittelu jäsenvaltioiden ja muiden avunantajien kanssa on antanut EU:lle mahdollisuuden reagoida kumppanimaiden kehitykseen johdonmukaisemmin ja näkyvämmin. Maaliskuussa 2017 julkaistussa erityisarvioinnissa havaittiin, että yhteisessä ohjelmasuunnittelussa jäsenvaltioiden kanssa oli edistytty, minkä katsottiin osoittavan, että EU ja jäsenvaltiot pitivät yhteistyötä hyödyllisenä, vaikka prosessi olikin vasta alussa. Haasteisiin, jotka liittyvät kumppanimaiden omavastuullisuuden varmistamiseen prosessissa ja tulosten saavuttamisessa, olisi kiinnitettävä lisää huomiota. Kumppanimaiden kansalaisyhteiskunnan osalta voidaan todeta, että vaikka maantieteellisiä välineitä käytetään pääasiassa toiminnassa maiden viranomaisten kanssa, yhteistyö kansalaisjärjestöjen kanssa on edelleen vankka osatekijä kaikissa välineissä. Tällä yhteistyöllä pyritään vahvistamaan järjestöjen toimintakykyä ja kansalaisyhteiskuntaa, joka kykenee viemään uudistuksia eteenpäin ja huolehtimaan siitä, että hallitukset vastaavat toiminnastaan kansalaisilleen. Tietyt välineet ja ohjelmat, kuten EIDHR ja DCI CSO/LA (DCI:n kansalaisjärjestöjä ja paikallisviranomaisia koskeva ohjelma), on tarkoitettu ensi sijassa kansalaisyhteiskunnan tukemiseen. Sisäisten ja ulkoisten politiikkojen läheiset keskinäiset yhteydet ovat käyneet ilmeisiksi esimerkiksi muuttoliikekriisin aikana, jolloin välineiden keskinäinen koordinointi ja täydentäminen on ollut välttämätöntä. EU:n sisäisen politiikan painopisteet on, sikäli kuin tämä on mahdollista, integroitu ulkoisiin toimiin johdonmukaisesti ja yhdenmukaisesti EU:n etujen suojelemiseksi ja yhteisen edun mukaisten ratkaisujen edistämiseksi. Sisäisen politiikan painopisteiden edistämisessä on niin ikään hyödytty kumppanuusvälineen (PI) sisäisen ja ulkoisen politiikan yhteyttä koskevasta asiantuntemuksesta. Jotta ulkoinen etu voitaisiin huomioida asianmukaisesti ja saavuttaa globaalit tavoitteet, EU:n sisäisen hallinnon ja ulkosuhdehallinnon välillä on pyritty tiiviimpään yhteistyöhön lähestymistapojen johdonmukaisuuden lisäämiseksi ja päällekkäisyyksien välttämiseksi. Johdonmukaisuuden vahvistamiseksi, sen varmistamiseksi, että EU:n toimet vahvistavat toisiaan, ja toisilleen vastakkaisten lähestymistapojen välttämiseksi EU:n ulkosuhdehallinnolla on oltava nykyistä kattavampi käsitys EU:n ulkopuolisesta toiminnasta, erityisesti globaalien haasteiden, kuten ilmastonmuutoksen, luonnon monimuotoisuuden tai terrorismin torjunnan, alalla. Tällä hetkellä tiettyyn maahan/alueeseen/maanosaan sovelletaan lukuisia eri ohjelma-asiakirjoja, minkä takia selkeän yleiskuvan muodostaminen ulkoisista toimista on vaikeaa. EU:n älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun painopisteiden edistäminen Älykäs, kestävä ja osallistava kasvu on EU:n ulkoisen avun keskiössä. Välineet edistävät älykästä kasvua tukemalla kauppaan liittyviä hankkeita ja kehittämällä yhteisiä lähestymistapoja ilmastonmuutoksen ja ympäristön alalla. Muutossuunnitelmalla pyritään lisäämään merkittävästi EU:n ulkoisen avun vaikutusta ja tuloksellisuutta, ja sen mukaisesti EU:n apu tulee maatasolla useimmissa kumppanimaissa keskittää enintään kolmelle keskeiselle alalle. EU:n tuki on sittemmin painottunut aiempaa enemmän muutossuunnitelman kahdelle painopistealueelle, joista toinen on inhimillistä kehitystä edistävä osallistava ja kestävä kasvu. IPA II -välineen selkeänä tavoitteena on edistää sen tuensaajamaiden taloudellista ja sosiaalista kehitystä Eurooppa 2020 -strategiassa älykkäälle, kestävälle ja osallistavalle kasvulle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Kehitysyhteistyön rahoitusvälineiden käytössä painotetaan vahvasti älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua, mikä käy ilmi vuotuisissa toimintaohjelmissa hyväksytyistä toimista. Myös kumppanuusvälineellä (PI) sekä Grönlantia koskevalla päätöksellä edistetään näitä EU:n painopisteitä. Yksi PI:n erityistavoitteista on edistää Eurooppa 2020 -strategian kansainvälistä ulottuvuutta kaikilla siihen kuuluvilla osa-alueilla (joita ovat muun muassa työllisyys, kasvu ja investoinnit sekä pk-yritykset).

Vuodesta 2008 alkaen komissio on perustanut rahoitusta yhdistäviä välineitä eri puolille maailmaa, jotta investointeja pystytään hyödyntämään maksimaalisesti kestävän taloudellisen kehityksen edistämiseksi. Tällaisilla rahoitusta yhdistävillä toimilla on katettu useita eri toiminta-aloja (esim. infrastruktuurihankkeet ja mikro- ja pk-yritysten rahoittaminen), ja niiden tuoma lisäarvo vaihtelee sen mukaan, mihin nimenomaiseen täydentävään tavoitteeseen niillä pyritään ja millaiset taloudelliset olosuhteet asianomaisessa toimintamaassa vallitsevat (esim. maan makrotaloudelliset puitteet, liiketoimintaympäristön houkuttelevuus ja investointiympäristö). Pitkän aikavälin vaikutukset Ulkoisissa arvioinneissa on korostettu, että välineiden pitkän aikavälin vaikutusten mittaamiseen liittyy ilmeisiä ongelmia niiden täytäntöönpanon puolivälissä, sillä osassa välineistä monien hankkeiden ja ohjelmien täytäntöönpano on vasta hiljattain alkanut eikä vertailutasoa ole näin ollen monissa tapauksissa vielä määritetty. Tietyissä arvioinneissa voitiin kuitenkin tarkastella aiemmilla välineillä saavutettuja tuloksia ja havaittiin myönteisiä suuntauksia keskeisten indikaattorien osalta. Esimerkiksi DCI:stä on viime vuosina tuettu 50 kansallisen ja alueellisen ilmastostrategian laadintaa; eräissä naapurialueen maissa havaittiin hankalistakin olosuhteista (esim. maailmanlaajuisesta talouskriisistä, alueellisista kriiseistä, sisällissodista, terrorismista ja muuttoliikekriisistä) huolimatta merkittävää edistystä tietyillä hallinnon alueilla (esim. Georgiassa julkishallinnon alalla). PI:n osalta väliarvioinnissa todetaan, että tuen täytäntöönpano on edennyt aikataulun mukaisesti niin, että odotetut vaikutukset voidaan saavuttaa. Edistyminen välineille asetetuissa tämänhetkisissä tavoitteissa riippuu useista ulkoisista tekijöistä, joita välineillä ei voida hallita. Tällaisia ovat muun muassa kansallinen omavastuullisuus, poliittinen tahto ja maan hallinnolliset valmiudet. Toimimattomuudesta tai toiminnan viivästymisestä maksettava hinta olisi ulkosuhteissa katastrofaalinen, jos epävakaus, konfliktit ja sodat lisääntyisivät erityisesti EU:n naapurimaissa, ja kehityksellä voisi olla heijastusvaikutuksia myös itse EU:n alueella. 5. Päätelmät Yhteenvetona voidaan todeta, että nykyiset välineet ovat edelleen ajankohtaisia ja ne ovat osoittautuneet riittävän toimiviksi. Näin ollen tässä vaiheessa ei ole tarvetta muuttaa niitä ehdottamalla uutta lainsäädäntöä tai antamalla delegoituja säädöksiä. Tähän kertomukseen liittyvissä valmisteluasiakirjoissa tuodaan kuitenkin esiin muutamia näkökohtia, joihin tulevaisuudessa olisi syytä kiinnittää huomiota, jotta EU:n ulkoisen toiminnan täytäntöönpanoa voitaisiin parantaa ja aiemmista kokemuksista voitaisiin ottaa oppia seuraavan sukupolven välineiden suunnittelussa. Ulkoisissa arvioinneissa mainitut näkökohdat otetaan huomioon välineiden jäljellä olevalla täytäntöönpanokaudella ja uuden sukupolven välineiden valmistelussa. Tällaisia näkökohtia ovat erityisesti seuraavat: ·Agenda 2030 -toimintaohjelma on keskeinen, sillä siinä vahvistetaan kunnianhimoiset ja yleismaailmalliset kestävän kehityksen tavoitteet. Se perustuu useiden eri sidosryhmien välisiin kumppanuuksiin, ja siinä korostetaan muun kuin avustustoiminnan merkitystä ja tavoitteiden keskinäisiä yhteyksiä, kuten turvallisuuden ja kehityksen välistä yhteyttä. Kestävän kehityksen tavoitteet on otettava yhdenmukaisesti ja johdonmukaisesti huomioon EU:n ulkoisessa toiminnassa. Agenda 2030 -toimintaohjelman edellyttämällä tavalla EU:n globaalistrategiassa ja uudessa kehityspolitiikkaa koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa luodaan uutta näkemystä EU:n ulkoisesta toiminnasta. ·Perusarvojen ja ihmisoikeuksien edistäminen on välineiden toiminnan keskiössä, mutta ulkoisista arvioinneista ilmenee, että monissa maissa tämän agendan edistäminen ja muutosten aikaansaaminen on käynyt entistä vaikeammaksi. Myös kansalaisjärjestöjen toimintamahdollisuudet ovat heikentyneet monissa maissa. Tämä asiaintila hankaloittaa EU:n työtä näillä keskeisillä toiminta-aloilla ja saattaa aiheuttaa jännitteitä EU:n ulkoisen toiminnan tiettyjen perustekijöiden sekä kumppanuuden ja omavastuullisuuden periaatteiden välillä. ·Nykyisessä kriisien ja konfliktien täyteisessä toimintaympäristössä EU:n monivuotista rahoituskehystä tulee voida mukauttaa nopeasti muuttuvien painopisteiden ja ennakoimattomien tapahtumien mukaan, ja apu on saatava toimitettua perille nopeasti. Välineissä on niin ikään oltava riittävästi taloudellista liikkumavaraa, ja niiden on oltava muiltakin osin riittävän joustavia, jotta EU pystyy ulkoisilla toimillaan reagoimaan maailmanpolitiikassa ilmeneviin moninaisiin haasteisiin. Joustavuutta on lisättävä eri tasoilla. Sitä pitää olla talousarviossa, jonka varantojen pitäisi olla nykyistä suuremmat, sekä monivuotisessa ohjelmasuunnittelussa, ja joustoa olisi lisättävä myös täytäntöönpanon yksinkertaistamistoimilla avun tehokkuuden ja tuloksellisuuden lisäämiseksi.

·Kumppanimaiden uudistusten tukemiseen tähtäävien pitkäkestoisten sitoumusten ja lyhytaikaisten toimien välistä tasapainoa pitäisi arvioida uudelleen. Tällä viitataan jännitteeseen, joka vallitsee avun tuloksellisuuteen liittyvien sitoumusten edellyttämän ennakoitavuuden ja EU:n ulkoisen avun joustavuuden välillä. ·Ylipäätään olisi pohdittava, millaiseen rauhan ja turvallisuuden tavoitetasoon ulkoisessa toiminnassa tulevaisuudessa tähdätään. Viimeaikaisten kokemusten perusteella näyttää myös siltä, että nopeat ja joustavat kriisinhallintavalmiudet ovat jatkossakin tarpeen. ·Vaikka välineiden keskinäisestä johdonmukaisuudesta onkin saatu näyttöä, johdonmukaisuutta voitaisiin edelleen parantaa karsimalla välineiden lukumäärää. Tämä parantaisi osaltaan operatiivisen tason vuorovaikutusta erityisesti sellaisten maantieteellisten ja temaattisten välineiden ja ohjelmien välillä, joita voidaan käyttää samoilla alueilla. ·Vaikka EU:n painopisteiden valtavirtaistaminen onkin yleisesti ottaen onnistunut esimerkiksi ilmastonmuutoksen ja ympäristönsuojelun alalla, tehtävä on osoittautunut tietyissä tapauksissa haastavaksi, mikä johtuu erityisesti kumppanimaiden vastustuksesta ja mahdollisista jännitteistä omavastuullisuuden ja kumppanuuden periaatteiden ja EU:n agendan edistämisen välillä, kun on kyse esimerkiksi globaaleihin haasteisiin ja julkishyödykkeisiin kohdistuvien toimien edistämisestä tai muuttoliikettä ja turvallisuutta koskevista asioista. ·Sisäisen ja ulkoisen politiikan tavoitteiden välinen yhteys olisi ilmaistava nykyistä selkeämmin. Yhteistyölle tulisi kehittää vaihtoehtoisia lähestymistapoja, jotka perustuisivat kehitysyhteistyövälineen (DCI) globaaleja julkishyödykkeitä ja haasteita koskevasta ohjelmasta ja maailmanlaajuisesti sovellettavasta kumppanuusvälineestä (PI) saatuihin kokemuksiin. ·DCI:n graduaatioperiaatteella rajoitettiin tarkoituksellisesti EU:n mahdollisuutta tehdä yhteistyötä ylemmän keskitulotason maiden kanssa kahdenvälisen yhteistyön puitteissa. EU:n on tehtävä yhteistyötä kaikkien maiden, myös pidemmälle kehittyneiden maiden ja strategisten kumppanien, kanssa Agenda 2030 -toimintaohjelman ja kehityspolitiikkaa koskevan eurooppalaisen konsensuksen mukaisesti. ·Mahdollisuuksia yhteistyöhön EU:n jäsenvaltioiden kanssa erityisesti yhteisen ohjelmasuunnittelun kautta olisi edelleen lisättävä. Tietyissä maissa tämä edellyttäisi kuitenkin sekä kumppanimaiden hallituksilta että jäsenvaltioilta nykyistä suurempaa sitoutuneisuutta. Liitteet Taulukko 1 Menot edunsaajamaan ja -alueen sekä välineen mukaan (euroa)

Taulukko 2 Turkin-pakolaisavun koordinointivälineen määrärahat (tuhatta euroa)