EU:n elintarvikeketju tuottaa Euroopan kansalaisille joka päivä laajan valikoiman korkealaatuisia elintarvikkeita. Tämän mahdollistavat EU:n maanviljely-, kalastus-, vesiviljely- ja elintarvikealan toimijoiden kokemus ja näiden alojen kilpailukyky. Näitä aloja, joilla toimitaan erilaisissa ilmasto-olosuhteissa, erilaisilla alueilla ja erilaisten taloudellisten rakenteiden puitteissa, tuetaan yhteisestä maatalous- ja kalastuspolitiikasta (YMP ja YKP). Kaikkiaan EU:ssa toimii näillä aloilla yli 11 miljoonaa tilaa ja 81 000 kalastusalusta. Kuluttajille tuotetaan tuotteita sekä lyhyissä elintarvikeketjuissa, joita olisi tuettava, kuten jäsenvaltioille suositellaan YMP:n strategiasuunnitelmien osalta, että monimutkaisempia prosesseja sisältävissä pidemmissä elintarvikeketjuissa. EU:n tavaroiden ja palvelujen sisämarkkinoiden ansiosta elintarvikkeiden jakelu eri jäsenvaltioihin toimii tehokkaasti ja saatavilla on turvallisia elintarvikkeita. EU:n kauppapolitiikan ansiosta EU:lla on myös merkittävä asema elintarvikkeiden maailmanlaajuisessa kaupassa. Vuonna 2020 maatalouselintarvikkeiden kauppataseen nettoylijäämä oli 62 miljardia euroa. Kala- ja äyriäistuotteiden kauppatase on kuitenkin ollut jo pitkään alijäämäinen: tämä alijäämä on kasvanut 33 prosenttia vuoden 2010 jälkeen.

Kalastus- ja vesiviljelyalaa koskevan YKP:n tavoitteena on varmistaa, että kalastus- ja vesiviljelytoimet ovat ekologisesti kestäviä pitkällä aikavälillä ja että niillä saadaan aikaan taloudellisia, sosiaalisia ja työllisyyteen liittyviä etuja. Vuosien 2021–2027 Euroopan meri-, kalatalous- ja vesiviljelyrahasto sisältää mekanismin, josta maksetaan korvausta merkittäviä markkinahäiriöitä aiheuttavien poikkeuksellisten tapahtumien yhteydessä komission todettua, että kyseessä on tällainen tapahtuma.

Maatalousalalla maksettavat suorat tuet tarjoavat turvaverkon, joka turvaa EU:n tilojen tulot ja tukee niiden häiriönsietokykyä. Maaseudun kehittämispolitiikalla tuetaan riskienhallintaa, tietämyksen kehittämistä ja toimitusketjun järjestäytymistä. Eräs hiljattain sovittuun YMP:n uudistukseen kuuluvista erityistavoitteista on edistää älykästä, kestävää ja monipuolista maatalousalaa, jolla varmistetaan elintarviketurva. Maataloustuotteiden yhteistä markkinajärjestelyä koskeva muutettu asetus (EU) N:o 1308/2013 ja maatalousalan varausta koskevat parannetut säännöt auttavat EU:ta toimimaan joustavammin sen reagoidessa kriiseihin.

Vaikka EU:n elintarvikejärjestelmä on osoittautunut häiriönsietokykyiseksi, usealla osa-alueella on kuitenkin havaittu parannettavaa.

Elintarviketurvallisuusvaatimusten ja virallista valvontaa koskevien sääntöjen nojalla komissio voi ehdottaa tarvittavia toimenpiteitä eläinten ja kasvien terveyteen ja eläinten hyvinvointiin kohdistuvien riskien rajoittamiseksi. Myös elintarvikeperäisiä vaaratilanteita varten on olemassa kriisinhallintakehys.

Jäsenvaltioilla on keskeinen rooli kriiseihin vastaamisessa. Valtiontukisäännöt sallivat luonnonmullistusten aiheuttaman vahingon korvaamisen, myös ”jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön” tapauksessa.

Vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahastosta (FEAD) tuetaan jäsenvaltioissa toimia elintarvikeavun tarjoamiseksi sitä eniten tarvitseville. Ruokapankkien mukaan elintarvikeavun tarve kasvoi jyrkästi vuonna 2020. FEAD:n sääntöjä muutettiin muun muassa näiden tarpeiden huomioon ottamiseksi. Jäsenvaltiot ovat kehittäneet erilaisia välineitä auttaakseen kansalaisia saamaan elintarvikkeita (esimerkiksi suoraan tarjoamalla elintarvikeapua tai tukemalla ruokapankkeja) sekä käynnistäneet aloitteita, joissa ylijäämäelintarvikkeille etsitään vaihtoehtoisia kohteita ruokajätteen välttämiseksi.

Jäsenvaltioiden käytettävissä on myös unionin pelastuspalvelumekanismi, jonka kautta ne voivat pyytää ja tarjota taloudellista ja operatiivista tukea eri muodoissa missä tahansa katastrofitilanteessa. Mekanismin kautta ne voivat muun muassa pyytää elintarvikeapua muilta jäsenvaltioilta elintarvikekriisin tapauksessa. EU:n hätäavun koordinointikeskus on seitsemänä päivänä viikossa kaikkina vuorokauden aikoina toimintavalmiudessa oleva koordinointikeskus kriisitilanteita varten. Se mahdollistaa nopean koordinoinnin jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa ja niiden välillä hätätilanteisiin vastattaessa. Koordinointi unionin hätäavun koordinointikeskuksen ja unionin pelastuspalvelumekanismin kanssa on avainasemassa, kun on kyse laajamittaisista ja monimutkaisista kriisitilanteista, joissa myös elintarvikkeilla on oma osansa.

EU:n elintarvikejärjestelmien häiriönsietokykyä tuetaan myös useilla muilla EU:n politiikoilla, kuten kiertotaloutta tukevilla politiikoilla sekä EU:n tutkimus- ja innovaatiopolitiikalla.

3.2.Parhaillaan käsiteltävänä olevat aloitteet varautumisen parantamiseksi EU:ssa

EU suojaa kriittistä infrastruktuuria minimoidakseen haavoittuvuudet ja varmistaakseen yhteiskunnan ja talouden toiminnan. Ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaa koskevalla asetuksella luotiin EU:n laajuinen kehys ulkomaisiin sijoituksiin liittyvien toimien koordinoimiseksi. Tämä koskee myös elintarviketurvaan kohdistuvia riskejä, kun on kyse maatalousmaasta tai infrastruktuurista. EU:n teollisuusstrategian päivitykseen sisältyy sisämarkkinoiden hätäapuväline, jonka tarkoituksena on varmistaa ihmisten vapaa liikkuvuus ja tavaroiden ja palvelujen saatavuus. Teollisuusstrategiassa kiinnitetään huomiota myös mahdollisiin globaalien toimitusketjujen häiriöihin, jotka vaikuttavat kriittisten tuotteiden saatavuuteen. Näihin häiriöihin liittyviin riskeihin puututaan seuraamalla strategisia riippuvuuksia. Myös liikkuvuuden alalle on suunnitteilla liikennesektorin kriisiajan varautumissuunnitelma, josta ilmoitettiin komission kestävän ja älykkään liikkuvuuden strategiassa. Terveysalalla komissio on perustanut covid-19-pandemiasta saatujen kokemusten pohjalta uuden terveysuhkiin varautumisesta ja reagoimisesta vastaavan viranomaisen kansanterveyteen liittyvien riskien ennakoinnin ja valmiussuunnittelun parantamiseksi. Kyberuhkien aiheuttaman riskin vuoksi komissio on ehdottanut uutta direktiiviä toimenpiteistä yhteisen korkean kyberturvatason varmistamiseksi koko unionissa ja direktiivin (EU) 2016/1148 kumoamisesta, ja tämän uuden direktiivin soveltamisalaan kuuluvat myös elintarvikkeiden tuotanto, jalostus ja jakelu.

Useimpien jäsenvaltioiden lainsäädännössä on elintarvikealan valmiussuunnittelua koskevia säännöksiä. Näissä säännöksissä säädetään seurannasta ja tietojenkeruusta, tiedon avoimuuden varmistamisesta markkinakertomusten avulla sekä säännöllisestä yhteydenpidosta sidosryhmien kanssa. Jäsenvaltioiden valmiussuunnittelu on järjestetty eri tavoin. Vastuut jakautuvat useiden laitosten kesken, ja elintarvikkeet on huomioitu yleisissä valmiussuunnittelutoimissa. Useimmat jäsenvaltiot ovat parhaillaan tarkistamassa järjestelyjään covid-19-kriisin jäljiltä.

Ainakin seitsemän jäsenvaltiota ylläpitää strategisia varastoja, joiden ylläpidosta vastaavat joko viranomaiset tai yksityiset toimijat. Strategiset varastot koostuvat pääosin perusviljatuotteista, mutta toisinaan ne sisältävät myös muita tuotteita, kuten tuotantopanoksia. Osa jäsenvaltioista on julkaissut suosituksia, joissa kansalaisia kehotetaan pitämään jatkuvasti kotivaraa kotonaan.

Varastot voivat erityisesti kehitysmaissa auttaa lieventämään elintarviketurvaan liittyviä kriisejä täydentämällä kauppaa. Varastojen ylläpidon kustannukset ovat kuitenkin korkeat, mikä johtuu pitkälti hyödykkeiden ja elintarvikkeiden lyhyestä säilymisajasta. Kun viranomaiset ylläpitävät varastoja, ei tämä kannusta yksityisen sektorin toimijoita samanlaisiin toimiin. Lisäksi varastojen käyttöönotto voi vaikuttaa markkinoiden toimintaan.

4.EU:n elintarvikehuollon ja elintarviketurvan uhkana muuttunut riskiympäristö sekä haavoittuvuudet ja riippuvuudet

Epävarmuuden lisääntyminen sekä hintojen ja tarjonnan epävakaus vaikuttavat tuotantokapasiteettiin ja jakeluun koko elintarvikeketjussa. Jotkin riskit koskevat kaikkia näitä osa-alueita.

EU on viime vuosikymmeninä pitkälti säästynyt satojen epäonnistumiseen tai poliittisiin konflikteihin liittyviltä kriiseiltä, jotka ovat johtaneet elintarviketurvan vaarantumiseen. Ilmastonmuutokseen ja ympäristön tilan heikkenemiseen liittyvät sääilmiöt ovat kuitenkin lisääntymässä, ja niitä pidetäänkin merkittävimpänä elintarviketurvaan kohdistuvana riskinä (60 % kohdennettuun kyselyyn vastanneista oli tätä mieltä).

Sään ääri-ilmiöt, kuten viimeaikaiset kovat pakkaset ja tulvat, sekä lisääntyvät ja pahenevat kuivat jaksot, jollaisia koettiin esimerkiksi vuosina 2018 ja 2019, ja laajoja metsäpaloja aiheuttavat lämpöaallot, ovat yleistymässä ja havainnollistavat, miten ilmastonmuutos vaikuttaa yhä voimakkaammin EU:n maatalous- ja kalataloustuotantoon esimerkiksi silloin, kun kuivuus tuhoaa rehukasvisatoja. Samanaikaisten ja useisiin tuotannonaloihin vaikuttavien ääri-ilmiöiden todennäköisyys on kasvanut, mikä voi aiheuttaa markkinoihin ja elintarvikevarastoihin kohdistuvia jännitteitä. Elintarvikkeiden tuotantoon kohdistuu myös muita paineita, jotka liittyvät ympäristön tilan heikkenemiseen, resurssien niukkuuteen, luonnon monimuotoisuuden köyhtymiseen sekä kasvien ja eläinten terveyteen. Nämä ilmasto- ja ympäristöriskit ovat huomattavasti suurempi vaara EU:n elintarvikehuollolle kuin covid-19-kriisi. Pellolta pöytään ‑strategiassa esitetään toimia elintarvikejärjestelmien häiriönsietokyvyn vahvistamiseksi ja jatkuvan elintarviketurvan varmistamiseksi ilmastonmuutoksen ja luonnon monimuotoisuuden köyhtymisen uhatessa.

Elintarvikeketjun toimintaan kohdistuu myös riskejä, jotka liittyvät esimerkiksi kansanterveyteen, teknologiaan, muuttoliikkeeseen, geopoliittisiin muutoksiin ja teollisuus- tai muihin onnettomuuksiin, kuten ydinonnettomuuksiin, jotka voivat pahimmillaan johtaa maatalousmaan laajamittaiseen pilaantumiseen säteilyn vaikutuksesta. On myös tärkeää ottaa huomioon riskit, jotka voivat vaikuttaa keskeisten tuotantopanosten (esimerkiksi lannoitteiden ja energian) saatavuuteen ja hintaan, tuotannontekijöihin, kuten elintarvikealan työvoimaan, tai kuljetusalaan. Elintarvikejärjestelmien digitalisaatio tuo mukanaan merkittäviä hyötyjä mutta myös riskin siitä, että kyberhyökkäysten ja digitaalisten häiriöiden vaikutukset ovat entistä vakavampia. Viime aikoina on nähty tapauksia, joissa suuriin elintarvikealan yrityksiin kohdistuvat kyberhyökkäykset ovat johtaneet häiriöihin elintarvikeketjussa. Geopoliittisiin muutoksiin liittyviä riskejä aiheuttavat muun muassa ulkomaiset suorat sijoitukset EU:n kriittiseen infrastruktuuriin, bioterrorismi ja kilpailu keskeisistä tuotantopanoksista ja hyödykkeistä.

Tämä uusi riskiympäristö sisältää myös EU:n elintarvikeketjua uhkaavia riippuvuuksia ja haavoittuvuuksia. Esimerkiksi 76 prosenttia EU:ssa rehuna käytettävistä öljysiemenpohjaisista jauhoista tuodaan kolmansista maista. Kalastusala on erittäin riippuvainen tuonnista: viiden eniten kulutetun lajin osalta EU:n omavaraisuusaste on 14 prosenttia.

Joidenkin tuontituotteiden tapauksessa EU on riippuvainen hyvin rajallisesta määrästä hankintalähteitä. Soijapavun tuotanto on pitkälti keskittynyt kolmeen maahan, joiden osuus EU:hun tuoduista soijapavuista on 85 prosenttia, ja EU:hun tuotava maissi on peräisin pääasiassa kahdesta EU:n ulkopuolisesta maasta. Tuotantopanoksia, kuten lannoitteita ja kemikaaleja, tuodaan vain muutamasta naapurimaasta. Monet rehujen ja elintarvikkeiden lisäaineet, kuten aminohapot, vitamiinit ja eläinlääkkeet, ovat pääasiassa tuontituotteita, ja joitakin tuotteita tuodaan vain yhdestä maasta.

Kompleksisuus elintarvikeketjuissa, jotka ovat erottamattomasti kytköksissä muihin teollisuuden ekosysteemeihin, kuten kuljetus- ja energia-alaan, vaikeuttaa kriisitilanteisiin reagoimista. Tällaisten keskinäisten sidosten vuoksi yhteen talouden alaan kohdistuva häiriö voi aiheuttaa häiriöitä myös elintarvikeketjussa. Esimerkiksi covid-19-kriisin aikana pula pakkausmateriaalista uhkasi kananmunien saatavuutta. Erikoistuneet tehotuotantojärjestelmät voivat olla taloudellisesti tehokkaampia, mutta kriisiaikoina ne voivat olla alttiimpia häiriöille.

5.EU:n valmiussuunnitelma elintarviketurvan varmistamiseksi

Covid-19-kriisi on osoittanut, että koordinointia ja valmiussuunnittelua on parannettava, jotta EU:n elintarvikehuoltoa ja elintarviketurvaa uhkaaviin riskeihin voidaan varautua. Tavoitteena on välttää covid-19-kriisin aikana koettu tilanne, jossa EU-tason koordinointitoimet oli laadittava ja toteutettava tapauskohtaisesti ennalta valmistelematta.