[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 18.2.2011

KOM(2011) 81 lopullinen

EUROOPAN KOMISSION VÄLIKERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Bulgariassa

EUROOPAN KOMISSION VÄLIKERTOMUSEUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Bulgariassa

1. Johdanto

Bulgarian liittyessä Euroopan unioniin 1. tammikuuta 2007 otettiin käyttöön yhteistyö- ja seurantamekanismi[1] , jolla Bulgariaa on tarkoitus auttaa korjaamaan puutteita oikeuslaitoksen uudistamisessa ja korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjumisessa. Lisäksi mekanismin avulla seurataan Bulgarian edistymistä näissä asioissa laatimalla säännöllisesti kertomuksia.

Tässä välikertomuksessa luodaan päivitetty katsaus merkittäviin edistysaskeliin, joita Bulgariassa on kuuden viime kuukauden aikana otettu yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa. Kertomuksessa keskitytään vastauksiin, joita Bulgaria on antanut komission suosituksiin, eikä siinä arvioida saavutettua edistystä kaikilta osin. Katsaus koskee pelkästään sellaisia toimenpiteitä, jotka on jo saatettu tai saadaan oletettavasti piakkoin päätökseen.

Komission 20. heinäkuuta 2010 antama viimeisin kertomus ja siinä esitetyt suositukset ovat edelleen vertailukohta, kun arvioidaan edistymistä suhteessa tiettyihin arviointiperusteisiin ja yksilöidään jäljellä olevia haasteita. Komissio aikoo esittää seuraavan arvioinnin kesällä 2011.

2. Oikeuslaitoksen uudistaminen sekä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunta: yhteenveto tähänastisesta kehityksestä

Bulgaria on komission viimeisimmän kertomuksen jälkeen jatkanut oikeusalan uudistamista ja tehnyt tärkeitä muutoksia oikeuslaitosta koskevaan lakiin. Muutoksilla luodaan oikeusperusta oikeuslaitoksen uudistusstrategian täytäntöönpanoa varten, vahvistetaan ylimmän tuomarineuvoston vastuuvelvollisuutta ja hallintovaltuuksia sekä parannetaan oikeuslaitoksen jäsenten nimitysjärjestelmää, ammatillista koulutusta, arviointia ja ylenemisjärjestelyjä. Ylin tuomarineuvosto on tarkastelujaksolla toteuttanut kurinpitotoimia aiempaa tehokkaammin. Yhdessä merkittävässä nimityspäätöksessä ylin tuomarineuvosto ei kuitenkaan osoittanut sitoutuneensa riittävän lujasti vastuuvelvollisuuden ja avoimuuden periaatteisiin.

Bulgaria on kuuden viime kuukauden aikana päättänyt perustaa erityistuomioistuimen, jonka tehtävänä on käsitellä järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyviä asioita. Lisäksi Bulgaria on jatkanut tullilaitoksen rakenneuudistusta ja käynnistänyt kunnianhimoisen korruptiontorjuntahankkeen. Bulgaria on myös tehnyt muutoksia, joilla pyritään vahvistamaan eturistiriitoja koskevaa lakia. Tarkoitus on luoda riippumaton elin, joka havaitsee ennakoivasti eturistiriitoja ja määrää niistä seuraamuksia.

Tuomioistuimet ovat nostaneet tarkastelujaksolla yhä enemmän syytteitä ja antaneet tuomioita korkean tason korruptiotapauksissa.

3. Tulevaisuudennäkymät

Komission viimeisimmän arvioinnin jälkeen Bulgaria on sitoumuksensa mukaisesti jatkanut oikeuslaitoksen uudistamista yksityiskohtaisen toimintasuunnitelman avulla.

Uudistusvauhdin turvaamiseksi Bulgarian olisi jatkossakin keskityttävä oikeuslaitoksen uudistamista koskevaan kansalliseen strategiaan ja jatkettava oikeusjärjestelmän ja poliisin kattavaa uudistamista. Tämä edellyttää toimenpiteitä, joilla tehostetaan edelleen oikeusalan käytäntöjä, sekä jatkuvia parannuksia oikeuslaitoksen, poliisin ja muiden tutkinnasta vastaavien elinten rakenteeseen, hallintoon ja keskinäiseen yhteistyöhön.

Ennen komission seuraavaa, kesällä 2011 toteutettavaa arviointia Bulgarian olisi myös pyrittävä antamaan toimivaa lainsäädäntöä varojen takavarikoinnista, luomaan eturistiriitojen havaitsemisesta ja seuraamusten asettamisesta vastaava viranomainen sekä jatkettava tuloksekkaasti korruptiota ja järjestäytynyttä rikollisuutta koskevien tapausten selvittämistä.

Komissio tukee jatkossakin Bulgariaa näissä pyrkimyksissä ja esittää seuraavan perusteellisen arvion maan edistymisestä viimeistään kesällä 2011.

4. Tämänhetkinen tilanne

Oikeuslaitoksen uudistaminen

Bulgarian parlamentti hyväksyi 22. joulukuuta 2010 komission suositusten pohjalta oikeuslaitosta koskevaan lakiin muutoksia, jotka parantavat oikeuslaitoksen sisäistä hallintoa ja lujittavat ylimmän tuomarineuvoston roolia.[2] Muutokset koskevat uusia nimitys- ja arviointimenettelyjä, koulutusmahdollisuuksien lisäämistä, oikeuslaitoksen koskemattomuuden vahvistamista sekä ylimmän tuomarineuvoston uusia oikeuksia ja velvoitteita, jotka liittyvät tuomioistuinten työmäärän arviointiin ja henkilöstön uudelleensijoittamiseen. Muutosten myötä syyttäjien ja tuomareiden arvioinnit erotetaan toisistaan, ja otetaan käyttöön hajautettu arviointijärjestelmä. Tuomareiden koskemattomuus on tarkoitus jatkossa ottaa huomioon arvioinneissa koko uran ajan. Ylimmän tuomarineuvoston valvonnalla ja ohjeilla sekä hallintopäälliköiden aktiivisella roolilla on tärkeä merkitys arviointikriteerien yhdenmukaisen soveltamisen kannalta. Ylimmälle tuomarineuvostolle on annettu lisävaltuuksia, joiden avulla se voi arvioida tuomioistuinten työtaakkaa ja tehdä päätöksiä tuomioistuinten henkilöstökaavioista, tuomioistuinten lakkauttamisesta ja uusien tuomioistuinten perustamisesta sekä tuomiopiirien muuttamisesta. Lisäksi on luotu uusia säännöksiä, joilla pyritään lisäämään avoimuutta ja ehkäisemään eturistiriidat ylimmän tuomarineuvoston päätöksenteossa. Oikeusalan kansallinen instituutti on laatinut tuomareita varten kaksivuotisen koulutusohjelman, joka perustuu Bulgarian oikeuslaitoksen uudistusstrategian painopisteisiin ja tavoitteisiin.

Uutta rikoslakia pidetään välttämättömänä kriminaalipolitiikan perusteellisen uudistuksen kannalta. Uuden lakiluonnoksen keskeisten säännösten osalta on kuultu sidosryhmiä. Lopullinen ehdotus uudeksi rikoslaiksi valmistunee vuoden 2011 loppuun mennessä.

Kuuden viime kuukauden aikana on jatkettu kurinpitotoimia tuomareille, jotka ovat olleet osallisina merkittävissä oikeuslaitoksen korruptiotapauksissa. Eräässä tuomareiden lahjontaan liittyvässä tapauksessa ylin tuomarineuvosto päätti erottaa entisen jäsenensä tuomarin virasta. Toisessa, kiinteistökauppoihin liittyvää korruptiota käsittelevässä tapauksessa ylin tuomarineuvosto päätti erottaa erään muutoksenhakutuomioistuimen puheenjohtajan, koska tämä oli vahingoittanut oikeuslaitoksen mainetta. Neljä muuta kurinpitoasiaa on edelleen kesken. Syyttäjälaitos ei ole jatkanut rikostutkintaa yhdenkään näihin tapauksiin osallistuneen tuomarin kohdalla.

Korkeimman hallinto-oikeuden presidentti nimitettiin marraskuussa. Nimityksen yhteydessä julkisuudessa esitettiin epäilyjä vastuuvelvollisuuden ja avoimuuden toteutumisesta ylimpien tuomareiden nimityksissä. Oikeuslaitosta koskevaan lakiin äskettäin tehdyt muutokset, joilla on uudistettu tuomareiden nimityksiä, edellyttävät ylimmältä tuomarineuvostolta ehdotonta sitoumusta ammattitaitoisten ja riippumattomien tuomareiden nimittämiseen.

Tuomioistuinten päätöksiä ei toistaiseksi ole julkaistu järjestelmällisesti. Joissakin tapauksissa tuomioistuinten päätösten perustelut on toimitettu huomattavan myöhässä. Tämä koskee erityisesti tärkeitä tapauksia.

Yhteisen rikostietojärjestelmän alustava versio on otettu käyttöön kassaatioasioista vastaavassa syyttäjänvirastossa. Järjestelmää on tarkoitus laajentaa myös EU-varoilla kattamaan kaikki syyttäjänvirastot, tuomioistuimet ja poliisilaitos.

Ylimmän tuomarineuvoston tarkastusvirasto on jatkanut alakohtaisia tarkastuksia aikataulun mukaisesti. Tavoitteena on saada tarkastettua tuomioistuimet kaikissa viidessä muutoksenhakutuomioistuinten tuomiopiirissä. Lisäksi on otettu käyttöön tarkastuksista, suosituksista ja jälkitarkastuksista koostuva järjestelmä ja käynnistetty tarkastusviraston ja ylimmän tuomarineuvoston välinen läheinen yhteistyö kurinpitoasioissa. Bulgaria on ilmoittanut, että tarkastuksilla on ollut kaikkiaan myönteinen vaikutus asioiden käsittelynopeuteen, avoimuuteen ja käytäntöjen yhtenäistämiseen. Tarkastusviraston olisi pyrittävä puuttumaan tehokkaammin oikeusalan käytännöissä esiintyviin järjestelmällisiin puutteisiin erityisesti korkean tason tapauksissa sekä edistämään oikeusjärjestelmän rakenteellista uudistusta.

Bulgaria on pyrkinyt toteuttamaan komission suositukset, jotka koskevat oikeusalan käytäntöjä , esimerkiksi koulutusta ja suuntaviivojen ja parhaiden käytänteiden julkaisemista. Eräs kansalaisjärjestö antoi marraskuussa suosituksia, jotka perustuivat analyysiin oikeusalan käytäntöjen puutteista 18 merkittävässä tapauksessa. Ylin tuomarineuvosto on esittänyt vaatimuksen, jonka mukaan muutoksenhakutuomioistuinten puheenjohtajien on raportoitava yleisen edun kannalta merkittävien tapausten etenemisestä. Tämän ilmoitetaan parantaneen oikeuskäsittelyjen suunnittelua ja todistajien kutsumista. Lääkärintodistusten osalta on otettu käyttöön uudet vaatimukset ja luotu lääketieteellinen valvontavirasto. Tämän ilmoitetaan vähentäneen väärinkäytöksiä, jotka liittyvät lääkärintodistusten käyttöön tuomioistuimissa. Kassaatioasioista vastaava syyttäjänvirasto aikoo ottaa vuonna 2011 käyttöön valvontajärjestelmän, joka koskee yleisen edun kannalta tärkeitä tapauksia.

Järjestäytyneen rikollisuuden torjunta

Bulgaria on kuuden viime kuukauden aikana jatkanut aktiivisesti järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa ratsioiden ja pidätysten avulla. Toistaiseksi näiden toimien pohjalta on nostettu syytteitä vain harvoin.

Bulgarian parlamentti antoi joulukuussa 2010 ja tammikuussa 2011 lainsäädäntöä, jolla luodaan erityinen järjestäytyneestä rikollisuudesta vastaava rikostuomioistuin ja siihen liittyvä erityinen syyttäjänvirasto . Niiden on tarkoitus aloittaa toimintansa viimeistään elokuussa 2011.[3] Näiden elinten avulla pyritään parantamaan järjestäytynyttä rikollisuutta koskevien tapausten käsittelyvauhtia ja johdonmukaisuutta, sillä järjestäytynyt rikollisuus aiheuttaa erityisiä haasteita oikeusjärjestelmälle. Lisäksi koko oikeuslaitoksessa on pyrittävä lisäämään erikoistumista ja parantamaan ammatillisia käytänteitä erityisesti talousrikollisuuden osalta. Komissio on suosittanut, että oikeuslaitos, hallintoelimet ja poliisit tekisivät tällä alalla läheisempää yhteistyötä ja että yhteisten tutkimusryhmien valmiuksia vahvistetaan.

Bulgaria on pyrkinyt tehostamaan poliisitutkintaa yhdistämällä esitutkintayksikön rikospoliisiin. Kuuden viime kuukauden aikana poliiseille on järjestetty useita koulutustilaisuuksia rikosprosessilain uusista muutoksista ja poliisin velvoitteista esitutkintavaiheessa. Poliisin on kuitenkin tehostettava todisteiden keräämistä ja käsittelyä.

Bulgaria on komission viimeisimmän kertomuksen jälkeen edelleen lujittanut varojen takavarikointia koskevaa lainsäädäntöä. Laittomien varojen takavarikointia koskevan säädösluonnoksen koordinoinnista vastasi Venetsian komissio (Euroopan neuvoston neuvoa-antava elin perustuslakiasioissa). On tärkeää, että uuden lain lopullinen versio mahdollistaa periaatteen, jonka mukaan takavarikoinnista voidaan päättää myös ilman rikostuomiota, sekä nimettömien vihjeiden tutkinnan siten, että samalla kuitenkin kunnioitetaan perusoikeuksia. Uudistetulla lailla olisi myös saatettava laajennettua menetetyksi tuomitsemista koskeva EU:n oikeus[4] osaksi Bulgarian lainsäädäntöä. Laki edellyttää takavarikointia koskevan lain soveltamisesta vastaavan komitean ja muiden viranomaisten, erityisesti syyttäjälaitoksen, läheistä ja tehokasta yhteistyötä.

Korruption torjunta

Korkean tason korruptiotapauksissa on kuuden viime kuukauden aikana annettu kaksi merkittävää tuomiota ja nostettu useita syytteitä.[5] Lisäksi Bulgariassa on samalla ajanjaksolla vapautettu syytteistä useita henkilöitä tapauksissa, jotka liittyivät korkean tason korruptioon, eturistiriitoihin, petoksiin ja järjestäytyneeseen rikollisuuteen. Kaikissa tapauksissa syyttäjälaitos on valittanut ylempään oikeusasteeseen yleiseen etuun vedoten.[6]

Komissio pitää voimassa suosituksensa, jotka koskevat tarvetta parantaa oikeusalan käytäntöjä . Komissio suosittaa erityisesti, että otetaan käyttöön kattava ja ehkäisevä tutkintastrategia ja sen yhteydessä tarkastellaan järjestelmällisesti tutkittavina olevien tapausten, järjestäytyneen rikollisuuden ja hallintoviranomaisten välillä mahdollisesti esiintyviä yhteyksiä. Koska talousrikollisuuden ammattitaitoinen tutkinta on tärkeää kaikissa korkean tason korruptioon, petoksiin ja järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyvissä tapauksissa, olisi kansainvälisten asiantuntijoiden tuella perustettava erikoistuneiden syyttäjien ja tuomareiden verkostoja, joille annetaan koulutusta kansainvälisistä parhaista käytänteistä.

Bulgaria on komission suosituksen pohjalta lujittanut lakia, joka koskee eturistiriitojen ehkäisemistä ja niistä määrättäviä seuraamuksia . Parlamentin marraskuussa hyväksymien muutosten pohjalta on tarkoitus luoda elin, jolla on valtuudet tunnistaa eturistiriidat ennalta ehkäisevästi kaikilla hallinnon tasoilla ja määrätä niistä seuraamuksia. Laissa säädetään takeista, joilla varmistetaan uuden elimen riippumattomuus, erityisesti soveltamalla tasapainoista nimitysmenettelyä. Laissa säädetty nimettömien vihjeiden seurantaa koskeva poikkeus saattaa kuitenkin heikentää uuden järjestelyn tehoa. Tältä osin on tärkeää, että ilmiantajien henkilöllisyyttä suojellaan uskottavasti.

Bulgarian tullilaitos jatkoi tarkastelujaksolla kattavaa rakenneuudistustaan, jonka yhteydessä on myös arvioitu yleisesti henkilöstöä pätevyyden ja lahjomattomuuden perusteella. Tullilaitoksesta on irtisanottu runsaasti henkilöstöä. Sisäisen korruption torjuntaa varten on perustettu yhteinen tutkimusvirasto valtiovarainministeriön ja kansallisen veroviraston kanssa. Kansallinen verovirasto ja tullilaitos antavat toisilleen käyttöoikeuden tietojärjestelmiin ja tiedustelutietoon, ja niiden yhteiset tutkimusryhmät jatkavat edelleen tarkastuksia. On tärkeää, että tullilaitoksen uudistuksen yhteydessä parannetaan edelleen sen tutkimustoiminnan riippumattomuutta ja tehokkuutta. Lisäksi olisi vahvistettava yhteistyötä poliisin ja syyttäjälaitoksen kanssa. Tässä yhteydessä on keskusteltu myös tullivirkailijoiden suuremmasta roolista tutkinnassa.

Bulgaria alkoi joulukuussa toteuttaa laajamittaista korruptiontorjuntahanketta (BORKOR) osana korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden vastaista strategiaa. Tarkoitus on luoda vuoden 2011 puoliväliin mennessä uusi keskusyksikkö, jolle osoitetaan huomattavasti taloudellisia ja henkilöresursseja.[7] Sen tehtävänä on lisätä avoimuutta ja torjua korruptiota julkisen hallinnon kaikilla tasoilla. Uusi yksikkö ei korvaa nykyisiä rakenteita, joita sovelletaan korruption torjunnassa ja sitä koskevissa seuraamuksissa. Sen sijaan uusi keskusyksikkö arvioi oikeudellisen ja institutionaalisen rakenteen tehokkuutta ja ehdottaa tarvittaessa parannuksia.

Bulgaria on ottanut huomioon suositukset, joita komissio on antanut julkisia hankintoja koskevan järjestelmän parantamisesta , ja perustanut työryhmän, joka ehdotti joulukuussa hallitukselle muutoksia julkisia hankintoja koskevaan lainsäädäntöön. Työryhmän luonnoksessa esitetään useita ehdotuksia oikeudellisten ja menettelysääntöjen yksinkertaistamiseksi sekä sanktiojärjestelmän parantamiseksi.

Salakuuntelunauhoitteiden julkistaminen alkuvuodesta johti julkisuudessa epäilyihin erityisten tutkintakeinojen soveltamisesta ja niiden käytön valvonnasta. Toimivaltaisten viranomaisten käynnistämä tutkimus on edelleen kesken. Bulgarian lain mukaan erityiset tutkintakeinot ovat tärkeä väline, jota voidaan käyttää ainoastaan vakavan rikollisuuden yhteydessä, tuomarin luvalla. Sääntöjen mukaan eri yksiköiden on tehtävä keskenään läheistä yhteistyötä, jotta voidaan varmistaa, että salakuuntelun tuloksista ilmoitetaan välittömästi syyttäjälaitokselle ja että tulosten luottamuksellisuus säilyy. Menettelyä valvoo erityinen parlamentin alakomitea. On tärkeää, että Bulgaria huolehtii oikeusvaltioperiaatteen noudattamisesta erityisten tutkintakeinojen soveltamisen yhteydessä.

Lahjonnan vastainen valtioiden ryhmä (GRECO) julkaisi lokakuussa Bulgaria-raportit, jotka koskivat korruption kriminalisointia sekä poliittisten puolueiden ja vaalikampanjoiden rahoitusta . Bulgarian olisi noudatettava raporteissa esitettyjä suosituksia. Korruption kriminalisoinnin osalta raportissa suositellaan Bulgarian rikoslain lujittamista useilla aloilla. Näitä ovat esimerkiksi korruption kriminalisointi silloin kun siitä on etua kolmannelle osapuolelle sekä korruptioon liittyvien aineellisten ja aineettomien etujen hankkimisen kriminalisointi. Lisäksi Bulgariaa kehotetaan harkitsemaan uudelleen periaatetta, jonka mukaan korruptiosta ei määrätä rangaistusta, jos henkilö katuu aktiivisesti tekoaan.

[1] Komission päätös 2006/929/EY, tehty 13 päivänä joulukuuta 2006, yhteistyötä ja Bulgarian edistymisen seurantaa koskevan järjestelmän perustamisesta tiettyjen arviointiperusteiden täyttämiseksi oikeuslaitoksen uudistamisen sekä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan alalla (EUVL L 354, 14.12.2006, s. 58).

[2] Oikeuslaitosta koskevaan lakiin tehdyt muutokset tulivat voimaan 4. tammikuuta 2011.

[3] Tältä osin on muutettu sekä oikeuslaitosta koskevaa lakia että rikosprosessilakia.

[4] Neuvoston puitepäätös 2005/212/YOS.

[5] Ensimmäisen asteen tuomioistuimet antoivat tuomion kansallisen veroviraston entiselle johtajalle väärinkäytöksestä ja eräälle liikemiehelle kavalluksesta. Entinen sosiaaliministeri on asetettu syytteeseen kavalluksesta ja entinen terveysministeri valtion varojen väärinkäytöstä.

[6] Korkean tason petosten, korruption ja eturistiriitojen yhteydessä on syytteistä vapautettu eräs entinen puolustusministeri, entinen varasisäministeri, entinen valtion maatalousrahaston johtaja sekä parlamenttipuolueen puheenjohtaja. Yhdestä eturistiriitatapauksesta, jossa syytetty vapautettiin syytteistä, on tehty valitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

[7] Bulgaria on osoittanut tälle hankkeelle 4 miljoonaa euroa vuonna 2011. Borkor-hankkeesta vastaavan keskusyksikön palvelukseen tulee 40 vakinaista työntekijää.