[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 12.2.2009

KOM(2009) 70 lopullinen

KOMISSION VÄLIKERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Romaniassa

KOMISSION VÄLIKERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Romaniassa

1. JOHDANTO

Romanian liittyessä EU:hun 1. tammikuuta 2007 perustettiin yhteistyö- ja seurantamekanismi[1], jolla Romaniaa autetaan korjaamaan puutteita oikeuslaitoksen uudistamisessa ja korruption torjunnassa ja seurataan edistymistä näillä aloilla säännöllisten välikertomusten avulla.

Tämä välikertomus on tekninen päivitys merkittävästä edistyksestä, jota Romaniassa on viimeisten kuuden kuukauden aikana saavutettu yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa.[2] Siinä ei kuitenkaan arvioida edistystä perusteellisesti, vaan päivitykseen sisältyvät ainoastaan toimenpiteet, jotka on joko saatu tai saataneen piakkoin päätökseen.

Komission 23. heinäkuuta 2008 hyväksymä tiedonanto on edelleen vertailukohta, kun arvioidaan edistystä suhteessa arviointiperusteisiin ja yksilöidään jäljellä olevia haasteita. Seuraavan kerran komissio tekee tällaisen arvion kesällä 2009.

2. OIKEUSLAITOKSEN UUDISTAMINEN JA KORRUPTION TORJUNTA – TILANNEKATSAUS

Komission heinäkuussa 2008 kertomuksessaan havaitsemaa euudistusvauhtia ei ole kyetty pitämään yllä. Vaikka oikeuslaitoksen uudistamisesta on saatu joitakin myönteisiä merkkejä, tulokset ovat vaikeasti osoitettavissa. Hallitus on saanut valmiiksi siviililain muutosten luonnokset, luonnokset rikoslaista sekä rikos- ja siviiliprosessilaeista, mutta kaikki nämä ovat vielä hyväksymättä. Ylin tuomarineuvosto on esittänyt aikovansa ottaa lisää vastuuta oikeuslaitoksen uudistamisesta, mikä on sinänsä rohkaisevaa, mutta konkreettisia tekoja ei vielä ole toteutettu. Viranomaisten lahjomattomuutta valvova virasto on perustanut tapauksista toiminta-arkiston, jota on pidettävä yllä.

Useimmilla muilla aloilla komission heinäkuussa havaitsemat puutteet ovat yhä jäljellä. Vaikka perustuslakituomioistuin hylkäsi hiljattain rikosprosessilakiin tehdyt muutokset[3], joilla syytteeseenpano-oikeutta olisi rajoitettu tiukasti, lainsäädännöllinen tilanne on edelleen sekava ja epäselvä. Romanian parlamentti on estänyt tutkinnan tietyissä korkealla tasolla esiin tulleissa tapauksissa. Lisäksi oikeussuoja ja oikeuskäytännön yhdenmukaistaminen, tuomarikunnan vastuu sekä oikeuslaitoksen henkilöstön ja hallinnon puutteet edellyttävät merkittäviä parannuksia.

Romanian viranomaisten on tartuttava oikeuslaitoksen uudistamiseen ja korruption torjuntaan uudelleen, jotta viime kuukausien taantumisen suunta voitaisiin muuttaa.[4]

3. PÄÄTELMÄT JA NÄKYMÄT

Komission seuraavassa, kesällä 2009 laadittavassa edistymiskertomuksessa on tarkoitus esittää, miten laajalti Romania on pystynyt puuttumaan oikeuslaitoksen uudistamisessa havaittuihin puutteisiin ja saamaan aikaan vakuuttavia ja konkreettisia tuloksia korruption torjunnassa.

Romanian on erittäin tärkeää saavuttaa siihen mennessä merkittäviä ja pysyviä muutoksia. Sen on osoitettava, että tuomarikunta toimii itsenäisesti ja vakaasti, pystyy havaitsemaan korruption ja määräämään siitä seuraamuksia ja turvaamaan oikeusvaltioperiaatetta. Romaniassa on siis annettava loput laeista, jotka tarvitaan oikeusjärjestelmän nykyaikaistamiseksi, ja osoitettava korkean tason korruptiotapausten nopealla käsittelyllä, että oikeusjärjestelmä kykenee panemaan lait täytäntöön itsenäisesti ja tehokkaasti.

4. ARVIOINTIPERUSTEIDEN TEKNINEN PÄIVITYS

4.1. Arviointiperuste 1: oikeudellisen menettelyn muuttaminen aiempaa avoimempaan ja tehokkaampaan suuntaan parantamalla ylimmän tuomarineuvoston valmiuksia ja vastuuvelvollisuutta; raportoiminen uuden siviiliprosessilain ja rikosprosessilain vaikutuksista ja vaikutusten seuranta

Romania on saanut valmiiksi siviililain muutosluonnokset sekä luonnokset rikoslaista ja siviili- ja rikosprosessilaista. Uusi hallitus päätti tammikuussa 2009 vetää luonnokset parlamentista. Niistä on päästävä poliittiseen yksimielisyyteen. Laeista on tehtävä vaikutustenarvioinnit ja pidettävä todellinen kuulemismenettely. Lakien onnistunut täytäntöönpano riippuu riittävistä taloudellisista resursseista sekä henkilöstön palkkaamisesta ja virkojen uudelleenjärjestelyistä. Perustuslakituomioistuin katsoi 14. tammikuuta 2009, että lokakuussa 2008 hyväksytty ristiriitainen laki hallituksen poikkeusasetuksen nro 60/2006 hyväksymisestä on perustuslain vastainen. Poikkeusasetuksella olisi rajoitettu syytteeseenpano-oikeutta vakavien tapausten tutkinnan yhteydessä. Siihen liittyvät ongelmat saadaan ratkaistua täysin vasta, kun uusi rikosprosessilaki on hyväksytty.

Romanian oikeusjärjestelmän kapasiteetti on edelleen heikko. Virkoja on täyttämättä aivan liian paljon – 31. joulukuuta 2008 avoinna oli 433 syyttäjän virkaa ja 344 tuomarin virkaa[5]. Ylimmän tuomarineuvoston toimittamat tilastot tilanteesta 10. joulukuuta 2008 osoittavat, että noin puolet avoimista viroista on johtotehtävissä.[6]

Ylimmän tuomarineuvoston marraskuussa 2008 hyväksymä henkilöstöresurssistrategia ei sisällä asianmukaisia kiireellisiä toimenpiteitä, kuten henkilöstön väliaikaista sijoittamista eri oikeusasteeseen ja eri toimipaikkoihin akuutin henkilöstöpulan poistamiseksi[7]. Strategiassa ei vielä oteta huomioon tarvittavaa tuomioistuinten ja syyttäjänvirastojen uudelleenjärjestelyä. Toimessa olevista tuomareista ja syyttäjista monet ovat sellaisia, joilla on oikeus siirtyä eläkkeelle koska tahansa, mikä lisää henkilöstötilanteen epävarmuutta ja kaventaa rakenteellisen uudistuksen liikkumavaraa.[8] Lisäksi useita tuomareita ja syyttäjiä on siirrettyinä eri julkisiin laitoksiin, minkä vuoksi tilapäisesti avoinna on monia virkoja, joita ei voida täyttää tätä tarkoitusta varten perustetusta reservistä.[9] Romanian on huolehdittava pikaisesti kiireellisistä oikeuslaitoksen kapasiteettiongelmista ja pidettävä samalla yllä korkeatasoista rekrytointia ja koulutusta.

Korkeimman kassaatio-oikeuden on tehostettava toimintaansa lainkäytön valvojana.[10] Oikeuskäytäntö ei ole ollut yhtenäistä eikä selkeää, ja oikeusvarmuus ja avoimuus ovat edelleen suuria huolenaiheita.[11] Romania on perustanut työryhmän parantaakseen oikeuskäytännön yhtenäisyyttä korruptioasioiden seuraamuksissa. Työryhmältä odotetaan ensimmäisiä tuloksia toukokuussa. Muiden lainsäädännön yhtenäistämiseen tähtäävien toimien, esimerkiksi muutoksenhakutuomioistuimen tasolla pidettävien säännöllisten kokousten, vaikutusta ei vielä voida arvioida.

Avoimuutta edistäessään viranomaiset ovat keskittyneet tuomioiden julkaisemiseen tuomioistuinten verkkosivuilla. Ylin tuomarineuvosto teki 27. marraskuuta 2008 päätöksen, jonka mukaan tuomioistuinten on julkaistava kaikki tärkeimmät oikeudelliset päätökset internetissä. Vielä ei kuitenkaan ole sääntöjä, joiden avulla varmistettaisiin tietosuoja ja julkaistujen päätösten tyypin yhdenmukaisuus. Käytössä ei myöskään ole tietoteknistä välinettä kaikkien tuomioiden nopeaan julkaisemiseen.

Oikeuslaitoksen tarkastajille on 53 virkaa, joista oli tammikuussa 2009 täytettyinä 44. Bukarestista siirrettyjä tarkastajia on edelleen liikaa huolimatta siitä, että ylin tuomarineuvosto hyväksyi uudet tarkastajien siirtoja koskevat säännöt 27. marraskuuta 2008. Hiljattain tehdyt siirrot tarkastajakuntaan osoittavat, ettei sääntöjä vielä täysin sovelleta.

Oikeuslaitoksen tarkastajat tarkastivat tiettyjen oikeusviranomaisten koko toimintaa yleisesti ja tiettyjen tuomioistuinten ja syyttäjänvirastojen toimintaa kohdennetusti. Tarkastajat myös laativat oikeusministeriölle lakimuutoksia koskevia ehdotuksia, joiden määrää ei ole raportoitu. Ylin tuomarineuvosto asetti eräiden tarkastusten[12] perusteella kurinpitoseuraamuksia[13].

4.2. Arviointiperuste 2: viranomaisten lahjomattomuutta valvovan viraston perustaminen suunnitelmien mukaisesti; virasto valvoo viranomaisten varojen käyttöä sekä toiminnan ristiriitaisuuksia ja eturistiriitoja sekä antaa velvoittavia päätöksiä, joiden pohjalta voidaan määrätä varoittavia rangaistuksia

Viranomaisten lahjomattomuutta valvova kansallinen virasto ANI on saavuttanut alustavan henkilöstötavoitteensa eli 60 tarkastajan virkaa. Vielä kuitenkin tarvitaan investointeja logistiikkaan, varusteisiin, tapausten hallinnointijärjestelmän edellyttämiin ohjelmiin sekä henkilöstöresursseihin, jotta virastosta saadaan täysin toimintakykyinen. Joulukuun 2008 alkuun mennessä ANI oli tutkinut 1 500 tapausta ja langettanut 470 sakot, koska omaisuutta tai etunäkökohtia koskeva ilmoitus oli jätetty tekemättä määräaikaan mennessä. Samaan aikaan ANI oli vienyt yhden tapauksen tuomioistuimeen ja 16 tapausta syytäjänvirastoon jatkotoimenpiteitä varten. Tutkittavien joukossa on ollut esimerkiksi parlamentin jäseniä, ministereitä, kunnanjohtajia, tuomarikunnan jäseniä, korkeakoulujen professoreita ja poliisiviranomaisia.

ANI onnistui torjumaan valvontaelimensä eli viranomaisten lahjomattomuutta valvovan kansallisen neuvoston erään jäsenen yrityksen vaikuttaa päätöksentekoonsa yksittäisessä tapauksessa.

ANIn on osoitettava, että se pystyy suorittamaan tutkintansa ilman ulkopuolista asioihin puuttumista ja muiden valtion viranomaisten täydellä tuella. On liian aikaista todeta, toteuttaako oikeuslaitos sen tutkimien tapausten jatkotoimenpiteitä tehokkaasti.

4.3. Arviointiperuste 3: ammattimaisten, puolueettomien tutkimusten jatkaminen korkean tason korruptiotapauksissa tähän asti saavutetun edistyksen pohjalta

Kansallinen korruptiontorjuntavirasto DNA jatkaa vakaata ja myönteistä toimintaansa korkean tason korruptiotapausten syytetoiminnassa.[14]

Parlamentin on tehostettava tapaa, jolla se käsittelee korkealla tasolla esiintyvää korruptiota, ja sallittava oikeusviranomaisten tutkia kaikki asianomaiset tapaukset. Vaikka lupa tutkinnan jatkamiseen on annettu heinäkuun 2008 jälkeen kahdessa tapauksessa, lupa on kahdessa muussa tapauksessa evätty ja luvan antamista lykätty kolmessa.

Edelleen raportoidaan korkealla tasolla esiintyvään korruptioon liittyvistä pitkistä tuomioistuinkäsittelyistä, tuomioistuinten lepsuudesta ja oikeuskäytännön epäjohdonmukaisuudesta.

Romanian korruptiontorjunnan puitteiden vakaus kohtasi vuoden jälkipuoliskolla vakavia haasteita. Parlamentti teki johtavien syyttäjien nimitysprosessin muuttamista koskevan aloitteen, joka vaikuttaisi avoimesti asettavan järjestelmän tehon kyseenalaiseksi[15].

4.4. Arviointiperuste 4: lisätoimien toteuttaminen korruption estämiseksi ja torjumiseksi erityisesti paikallishallinnossa

Yleinen syyttäjä otti käyttöön useita toimenpiteitä paikallisten syyttäjänvirastojen tehokkuuden lisäämiseksi korruptiotapauksissa. Muun muassa vuosina 2007 ja 2008 asetetut korruptiosyytteet analysoitiin, korruption tutkintaa varten laadittiin parhaiden käytänteiden käsikirja ja kaikki 41 alueellista syyttäjänvirastoa laativat paikallisen strategian korruption torjuntaan.

Kansalaisyhteiskunnan edustajat ovat tehneet useita aloitteita, jotka koskevat esimerkiksi kansallisten vaalien ehdokkaiden riippumattomuuden tarkistamista, alueellisia korruptiontorjuntaryhmiä, riippumattomuuden testaamista terveydenhuoltoalalla sekä hallinnollisen ja akateemisen rehellisyyden, hyvän hallinnon ja moitteettoman taloushallinnon valvontaa valtion korkeakouluissa. Lisäksi hallitus toteutti useita hankkeita korruption ehkäisemiseksi.

Hallinto- ja sisäministeriön korruptionvastainen direktoraatti raportoi, että ministeriön sisäiset korruptiotutkinnat lisääntyivät noin 14 prosenttia vuoden 2008 ensimmäisten 11 kuukauden aikana verrattuna koko vuoteen 2007.

Viime kesänä hyväksytyn kansallisen korruptiontorjuntastrategian puitteissa saavutettua edistystä on nopeutettava. Hallinto- ja sisäministeriön korruptionvastaisen direktoraatin toimivallan laajentaminen siten, että se tutkisi korruptiotapauksia alueellisessa julkishallinnossa, on aiheuttanut hallituksessa eripuraa, ja sitä ovat kritisoineet niin oikeuslaitoksen kuin kansalaisyhteiskunnankin edustajat.

Hallituksen yhteyteen on perustettu puhelinpalvelu vuosia 2008–2010 koskevan kansallisen korruptiontorjuntastrategian mukaisesti. Vielä ei olla perustamassa korruptiorikkeiden ilmoittamiseksi yleistä vihjepuhelinlinjaa, johon liittyisi riippumaton ja puolueeton vihjeiden seuranta.

[1] Komission päätös 2006/928/EY, tehty 13 päivänä joulukuuta 2006, yhteistyötä ja Romanian edistymisen seurantaa koskevan järjestelmän perustamisesta tiettyjen arviointiperusteiden täyttämiseksi oikeuslaitoksen uudistamisen ja korruption torjunnan alalla (EUVL L 354, 14.12.2006, s. 56).

[2] Kertomuksen koontipäivä on 15. tammikuuta 2009.

[3] Muutokset saatettiin voimaan hallituksen poikkeusasetuksella nro 60/2006, ja parlamentti on sittemin muuttanut niitä.

[4] Viitejakson loppupuolella Romaniassa pidettiin parlamenttivaalit ja muodostettiin uusi koalitiohallitus.

[5] Vaikka avoimien syyttäjän virkojen määrä väheni yhteensä 107 viralla vuonna 2008 ja avoimien tuomarin virkojen määrä pysyi miltei samana eli niitä oli vain 3 vähemmän, viime vuoden jälkimmäisen puoliskon suuntaus on ollut erityisen kielteinen: avoinna oli 99 tuomarin virkaa enemmän (muutos 245:stä 344:ään) ja 16 syyttäjän virkaa enemmän (417:sta 433:een).

[6] 10. joulukuuta 2008 tuomioistuimissa yhteensä johtotehtävissä oli 309 avoimesta tuomarin virasta 154 virkaa ja 475 avoimesta syyttäjän virasta 219 virkaa.

[7] Yleinen syyttäjä raportoi joulukuussa, että sellaisten syyttäjänvirastojen määrä, jotka eivät kyenneet toimimaan normaalisti, kasvoi viime kuukausien aikana 22:sta 49:ään. Kahdessa syyttäjäyksikössä ei ole syyttäjää lainkaan.

[8] Joulukuussa 2008 tuomareista 662 ja syyttäjistä 360 täytti eläkkeellepääsyn juridiset edellytykset. Tarkkoja lukuja siitä, kuinka monesta tuomarista ja syyttäjästä on tehty eläkepäätös, ei ole, mutta arvio liikkuu useissa sadoissa.

[9] Siirrettyjä työntekijöitä (84 tuomaria ja 75 syyttäjää, tilanne 16.12.2008) on yli 60 prosenttia enemmän kuin reservissä on virkoja.

[10] Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi kahdessa vuonna 2008 julkaistussa asiassa, että korkeimman kassaatio-oikeuden epäjohdonmukainen ja oikeusvarmuusperiaatteen vastainen tuomio johti ihmisoikeuksien rikkomiseen. Ks. asiat Beian v. Romania, nro 30658/05, ja Driha v. Romania, nro 29556/02.

[11] Esimerkiksi korkein kassaatio-oikeus ei ole vielä esittänyt perusteluja paljon julkisuutta saaneessa lainkäytöllisiin syihin perustuvassa (kesäkuussa 2008 ratkaistussa) muutoksenhaussa, joka koski omaisuuden palauttamista.

[12] Oikeuslaitoksen tarkastajat vastaanottivat 1. tammikuuta ja 19. joulukuuta 2008 välisenä aikana 5987 ilmoitusta tuomarikunnan virkavirheistä ja tarkastivat 34 tapausta ylimmän tuomarineuvoston aloitteesta. Niiden seurauksena tarkastajat lähettivät 311 ilmoitusta mahdollisista kurinpidollisista jatkotoimenpiteistä ylimmän tuomarineuvoston tuomareista vastaavalle kurinpitolautakunnalle ja 128 ilmoitusta ylimmän tuomarineuvoston syyttäjistä vastaavalle kurinpitolautakunnalle.

[13] Seuraamusten kohteena oli 18 tuomarikuntaan kuuluvaa (13 tuomaria ja 5 syyttäjää); seuramukset käsittivät 3 erottamista, 1 siirron, 10 palkanalennusta ja 4 varoitusta.

[14] Toukokuun alusta marraskuun loppuun 2008 DNA vei tuomioistuimeen 16 tärkeätä asiaa. Syytteessä oli mm. neljä parlamentin jäsentä, entinen maatalousministeri, kansallisten yritysten johtajia, poliisiviranomaisia ja prefektejä. Marraskuun 30. päivän 2008 ja tammikuun 21. päivän 2009 välisenä aikana DNA asetti syytteeseen mm. entisen apulaispääministerin, entisen työvoimaministerin, kolme parlamentin jäsentä ja entisen pääministerin.

[15] Perustuslakituomioistuin julisti lakialoitteen menettelyyn liittyvistä syistä perustuslain vastaiseksi.