KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE - Edistyminen työllisyyspolitiikkaa koskevien yhteisten arviointiasiakirjojen toteuttamisessa liittymässä olevissa maissa

Tiivistelmä

Tällä tiedonannolla saatetaan ajan tasalle komission tiedonannossa Edistyminen työllisyyspolitiikkaa koskevien yhteisten arviointiasiakirjojen toteuttamisessa ehdokasmaissa (KOM(2003) 37 lopullinen) esitetyt arvioinnit kymmenestä liittymässä olevasta maasta. Siinä tehdään tiivistelmä perusteellisista arvioinneista, joita komissio ja liittymässä olevat maat tekivät tämän vuoden keväällä ja kesällä. Arvioinneilla saatettiin päätökseen yhteisiin arviointiasiakirjoihin liittyvät yhteistyöprosessit, ja niiden tarkoituksena oli avustaa tulevia jäsenvaltioita valmistautumaan osallistumaan Euroopan työllisyysstrategiaan ja laatimaan työllisyyttä koskevat kansalliset toimintasuunnitelmat vuonna 2004.

Tiedonannossa korostetaan liittymässä olevien maiden työmarkkinoihin kohdistuvia strategisia haasteita: työllisyyden ja työvoiman tarjonnan lisääminen, sen varmistaminen, että työmarkkinoiden toiminta tukee käynnissä olevaa talouden rakenneuudistusta, ja työvoiman ammattitaidon mukauttaminen. Tiedonannossa arvioidaan työmarkkinauudistusten edistymistä ja todetaan, että tarvitaan merkittäviä ponnistuksia ja uudistuksia sellaisen politiikan kehittämiseksi, joka mahdollistaa edistymisen kohti uudessa Euroopan työllisyysstrategiassa määriteltyjä EU:n tavoitteita.

Tiedonannossa tarkastellaan myös joitakin hallintotapaan ja kumppanuuteen liittyviä tekijöitä. Tarvitaan vielä suuria ponnistuksia, jotta saadaan koordinoitua paremmin työllisyyspolitiikan laadinta ja täytäntöönpano, päivitettyä hallinnolliset valmiudet politiikan suunnittelua ja toteutusta varten ja edistettyä työmarkkinaosapuolten osallistumista. Huolestumista herättävät myös rahoitus- ja hallintoresurssit, joita tarvitaan rakennerahastojen ja erityisesti Euroopan sosiaalirahaston täysimittaiseen hyödyntämiseen.

I Johdanto

Liittymisensä jälkeen uudet jäsenvaltiot alkavat osallistua koordinoituun Euroopan työllisyyspolitiikkaan ja esittävät ensimmäisen kansallisen toimintasuunnitelmansa lokakuussa 2004. Uusissa työllisyyden suuntaviivoissa, jotka ovat osa suuntaviivapakettia yhdessä talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen kanssa, annetaan tuleville jäsenvaltioille selvä perusta vaadittuja työmarkkinauudistuksia varten (ks. liite 1).

Liittymässä olevat maat aloittivat osallistumisen tarkkailijoina työllisyyskomiteassa ja sen työryhmissä huhtikuussa 2003. Näin ne ovat jo saaneet tietoa Euroopan työllisyysstrategian tärkeistä näkökohdista ja osallistuneet varhaisessa vaiheessa politiikan kehittämiseen EU:n tasolla.

Komission tiedonannossa Edistyminen työllisyyspolitiikkaa koskevien yhteisten arviointiasiakirjojen toteuttamisessa ehdokasmaissa [1] (jäljempänä 'edistymisraportti') esitettiin tiivistelmä yhteistyöstä työllisyyspolitiikan alalla. Perustana olivat työllisyyspolitiikan ensisijaisia tavoitteita koskevat yhteiset arviointiasiakirjat. Tiedonantoon liittyvässä tausta-asiakirjassa [2] kuvattiin kehitystä maakohtaisesti.

[1] KOM(2003) 37 lopullinen.

[2] SEK(2003) 200.

Yhteisiä arviointiasiakirjoja koskevan yhteistyön päätteeksi komissio ehdotti edistymisraportissa, että kukin liittymässä oleva maa järjestäisi seminaarin arvioidakseen perusteellisesti maansa työllisyyspolitiikan tilannetta sekä institutionaalista rakennetta ja hallinnollisia valmiuksia panna täytäntöön työllisyyspolitiikkaa ja Euroopan sosiaalirahaston toimia. Seminaareja järjestettiin touko-heinäkuussa 2003. Niissä tarkasteltiin, miten tulevien jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikka voitaisiin liittää uusiin työllisyyden suuntaviivoihin ja miten niiden olisi laadittava ensimmäiset kansalliset toimintasuunnitelmansa.

Tässä asiakirjassa saatetaan ajan tasalle edistymisraportin tulokset, jotka koskevat yhteistä politiikkaa sekä institutionaalista rakennetta ja hallinnollisia valmiuksia. Pohjana ovat olleet perusteelliset arvioinnit. Tausta-asiakirjassa raportoidaan maakohtaisesta kehityksestä.

II Työmarkkinoiden suuntaukset ja haasteet

Useimpien liittymässä olevien maiden talous on käynyt läpi perusteellisen ja nopean rakennemuutoksen, ja edistymisraportissa esitettiin neljä keskeistä työmarkkinahaastetta, jotka ovat edelleen olemassa:

* On lisättävä työvoiman tarjontaa ennakkoedellytyksenä talous- ja sosiaalisektorin kehitykselle

Kun edistymisraporttia laadittiin vuoden 2002 puolivälissä, joidenkin maiden työllisyys osoitti merkkejä noususta, mutta tällä hetkellä ei ole mitään näyttöä siitä, että muutokset olisivat olleet pysyviä. Vuonna 2002 työmarkkinoille osallistuminen oli edelleen vakaata tai laskussa kuten aiempinakin vuosina, etenkin tärkeimmässä työikäisten ryhmässä, muissa maissa paitsi Latviassa.

* On nostettava työllisyysastetta talouskasvun tukemiseksi ja tuloerojen kaventamiseksi laajentuneessa EU:ssa

Huolimatta melko voimakkaasta reaalisesta talouskasvusta - kasvu 10 liittymässä olevassa maassa vuonna 2002 oli 2,4 % verrattuna 1,3 %:iin 15 jäsenvaltiossa - kasvun työllisyyttä edistävässä vaikutuksessa ei ollut huomattavia muutoksia. Kasvun taustalla on voimakas tuottavuuden kasvu, kun taas työllisyyskasvu on vaatimatonta tai pysähdyksissä.

Kolme Baltian maata ovat ainoat, joissa työllisyysaste on noussut merkittävästi vuonna 2002. Kyprosta ja Tsekkiä lukuun ottamatta työllisyysasteet ovat alle EU:n keskiarvon (kaavio 1).

Ikääntyvien työntekijöiden työllistäminen on edelleen suurena haasteena useimmissa maissa ja erityisesti Unkarissa, Maltalla, Puolassa, Sloveniassa ja Slovakiassa (kaavio 3); myös ikääntyvien naisten työllisyys on erittäin alhainen näissä maissa ja poikkeuksellisen alhainen Maltalla, Slovakiassa ja Sloveniassa. Suuria ponnistuksia tarvitaan, että päästään Tukholmassa ja Barcelonassa sovittuihin EU:n tavoitteisiin, joiden mukaan ikääntyneiden työllisyysasteen olisi oltava 50 prosenttia ja työmarkkinoiltapoistumisikää olisi nostettava vähitellen noin viidellä vuodella vuoteen 2010 mennessä. Tällaisiin aktiivisena ikääntymistä edistäviin toimiin kuuluu esimerkiksi varhaiseläkejärjestelmien käytön rajoittaminen.

* On varmistettava, että työmarkkinoiden toiminta tukee käynnissä olevaa talouden rakennemuutosta

Useimmissa uusissa jäsenvaltioissa jatkuu nopea rakennemuutos ja työllisyyden painopiste siirtyy maataloudesta ja vanhasta teollisuudesta palvelualalle. Tämä tapahtuu yhteiskunnissa ja työkulttuureissa, jotka joissakin suhteissa eivät ole vielä täysin mukautuneita markkinatalouteen ja yhtenäismarkkinoihin. Ammattitaitoiset ja sopeutumiskykyiset ihmiset hyötyvät, kun taas heikosti koulutetut ja sellaiset, joilla on vaikeuksia vastata muutoksiin ja epäedullisiin olosuhteisiin, saattavat kärsiä. Mahdollisesti syntyy laajojakin alueita, joilla esiintyy työttömyyttä, alhaista työvoimaosuutta ja köyhyyttä, joista on vaikea päästä eroon.

Edistymisraportissakin todettiin, että työmarkkinat ovat erittäin segmentoituneet ja että jako pääkaupunkeihin ja alueisiin, joille nykyaikainen ja dynaaminen talous sekä ammattitaitoinen työvoima on keskittynyt, ja muihin alueisiin on selvä. Segmentoitumisongelma on nyt laajemmin tunnustettu, ja kehittyneimmillä alueilla esiintyykin työvoimapulaa, kun toisilla alueilla on suurtyöttömyyttä. Työmarkkinatulosten erot korkeasti ja heikosti koulutettujen välillä ovat edelleen suuret. Ellei suuntausta saada käännettyä, useimmissa liittymässä olevissa maissa on suurena vaarana, että suuri osuus väestöstä syrjäytyy eikä työllisty vakinaisesti. Keskeisenä haasteena on edelleen alueiden ja ammattien välisen liikkuvuuden lisääminen.

Merkkejä kasvavasta segmentoitumisesta ovat myös alhainen työvoimaosuus (ks. edellä) sekä korkea pitkäaikaistyöttömyys: pitkäaikaistyöttömyys nousi liittymässä olevissa maissa vuoden 1997 tasosta 6,5 prosentista 8,1 prosenttiin vuonna 2002 (Puolassa ja Slovakiassa yli 10 %).

Vielä yksi merkki työmarkkinoiden vääristymistä on harmaan sektorin ja pimeän työn laaja esiintyminen, mikä kuvastaa matalaa tuottavuutta, etenkin maataloudessa, mutta myös politiikan epäonnistumista vakaan institutionaalisen ja oikeudellisen toimintaympäristön luomisessa ja siirtymisestä johtuvien sosioekonomisten ongelmien ratkaisemisessa.

* On lisättävä ja mukautettava työvoiman ammattitaitoa rakennemuutoksen ja sisämarkkinoihin liittyvien tulevien paineiden yhteydessä

Ammattitaitoisen työvoiman puute ja kysynnän ja tarjonnan välinen epäsuhta osoittavat, että taitojen mukauttaminen ja päivittäminen ovat edelleen keskeisiä haasteita. Mukautuminen koskee erityisesti ikääntyvää työvoimaa, jolla ei ole nopeasti muuttuvan työympäristön vaatimaa ammattitaitoa ja sopeutumiskykyä. Tämän vuoksi elinikäinen oppiminen onkin vankasti kaikkien maiden suunnitelmissa.

Taitojen mukauttaminen ja päivittäminen koskee myös nuorempia sukupolvia, mikä käy ilmi sitkeästi korkealla tasolla pysyttelevästä nuorisotyöttömyydestä, vaikka koulutustaso on suhteellisen korkea (kun tarkastellaan niiden 20-24-vuotiaiden osuutta, jotka ovat suorittaneet vähintään keskiasteen tutkinnon). Tämä osoittaa muun muassa sitä, että ammatillinen koulutus vastaa edelleen heikosti työmarkkinoiden tarpeisiin.

III Edistyminen keskeisten poliittisten kysymysten käsittelyssä

On varmistettava, että palkkakehitys ja palkanmuodostusjärjestelmä ovat työllisyyttä edistäviä

Edistymisraportissa kiinnitettiin huomiota siihen, että työmarkkinaosapuolten ja hallitusten on edistettävä työllisyyttä suosivaa palkkakehitystä ja seurattava palkankorotusten ja minimipalkkojen vaikutusta työllisyyteen.

Viimeaikainen palkkakehitys Tsekissä, Virossa ja Unkarissa vahvistaa tämän huolen, koska niissä palkat ovat nousseet tuottavuuden kehitystä enemmän. Ammattitaitoon perustuvat palkkaerot kannustavat edelleen ammattitaidon kehittämiseen, mutta nyt suurimpana huolenaiheena ovat alueiden väliset palkkaerot. Kun nämä yhdistyvät korkeisiin asumis- ja liikennekustannuksiin, nykyiset palkkatasot eivät juurikaan houkuttele työntekijöitä alueille, joilla on puutetta ammattitaitoisesta työvoimasta.

Minimipalkan säännöllisillä korotuksilla pyritään kannustamaan työpaikkojen vastaanottamista suurentamalla eroa sosiaalietuuksien tasoon. Tämän olisi myös torjuttava harmaata taloutta ja palkkojen ilmoittamista todellista alemmiksi. On pidettävä huolta siitä, että heikosti koulutettuja työntekijöitä ei hinnoitella ulos työmarkkinoilta. Puolassa on otettu käyttöön alempi minimipalkka nuorille ja Slovakiassa harkitaan alueellisesti eriytettyjä vähimmäispalkkoja.

On varmistettava, että vero- ja etuusjärjestelmät ovat työllisyyttä tukevia

Edistymisraportissa tunnustetaan tehtävän monimutkaisuus, mutta siinä korostetaan tarvetta käsitellä työhön ja etenkin matalapalkkaiseen työhön kohdistuvaa korkeaa verotaakkaa, jotta kannustettaisiin työpaikkojen luomista ja työntekoa virallisen talouden puitteissa. Etuusjärjestelmien osalta raportissa korostetaan, että on tärkeää luoda johdonmukaisuutta aktivoivien ja tuloja suojaavien toimien välille, jotta tuetaan työteon aloittamista.

Hiljattaiset pyrkimykset alentaa työhön kohdistuvaa verotusta ovat keskittyneet verotuksen ulkopuolelle jäävän tulorajan nostamiseen, mutta tällä on rajallinen vaikutus verokiilaan, joka matalapalkkaisilla usein muodostuu lähes yksinomaan sosiaaliturvamaksuista. Ainoastaan Unkari ja Latvia ovat alentaneet sosiaaliturvamaksuja, ja useimmissa maissa sosiaaliturvamaksut vaikuttavat voimakkaasti työhön kohdistuvaan kokonaisverotaakkaan. Kun otetaan huomioon tarve pitää yllä julkisen talouden vakautta, toimissa olisi keskityttävä alentamaan merkittävästi matalapalkkaisiin kohdistuvaa verotaakkaa, kuten työllisyyden suuntaviivassa 8 kehotetaan.

Työttömyysetuuksia koskevat uudistukset ovat edistymässä. Nykyisissä järjestelmissä etuustasot ovat matalat, mutta ne voivat silti luoda työttömyysloukkuja, etenkin perheellisille työttömille. Unkarissa perustyöttömyysetuuksia on täydennetty työnhakuun myönnettävällä avustuksella. Sosiaaliturvajärjestelmien uudistuksia on käynnissä tai suunnitteilla Kyproksella, Tsekissä, Virossa, Latviassa, Liettuassa, Puolassa ja Slovakiassa, ja tavoitteena on vähentää riippuvuutta etuuksista ja kannustaa työnteon aloittamista.

Etuusjärjestelmiä koskevat tuoreet toimet etenkin Puolassa ja Unkarissa ovat osoittaneet, että usein muut etuusjärjestelmät, kuten työkyvyttömyysetuudet ja muut terveyteen liittyvät etuudet työikäisille henkilöille, ovat merkittävämpiä kuin työttömyysetuudet tai sosiaaliavustukset, ja niitä olisi tarkasteltava ja uudistettava. Työttömyysvakuutus, jossa on tiivis yhteys työnhakuun ja aktivointiin, on sosiaalisen suojelun tarjoamiseksi parempi vaihtoehto kuin sellaiset etuudet, jotka kannustavat työmarkkinoilta poistumiseen.

Eläkeiän asteittaisella nostamisella ja varhaiseläkejärjestelmien uudistuksilla on tähän mennessä ollut vain vähäistä vaikutusta iäkkäämpien työmarkkinoille osallistumiseen ja työllisyyteen. Työllisyyden suuntaviivassa 5 esitetyn aktiivisen ikääntymisen edistämiseksi tarvitaan ennakoivampia ja kattavampia strategioita.

Oikean tasapainon löytäminen joustavuuden ja turvallisuuden välille on suuri haaste

Perusteellisissa tarkasteluissa vahvistui, että joustavampien työsopimusten ja -järjestelyjen kehittäminen voisi olla tärkeä tekijä työpaikkojen luomisen ja työvoimaosuuden nostamisen kannalta, etenkin naisten ja ikääntyvien työntekijöiden osalta. Esimerkiksi osa-aikatyön (8 % 10:ssä liittymässä olevassa maassa) ja määräaikaisen työn (11 % 10:ssä liittymässä olevassa maassa) osuus kokonaistyöllisyydestä on merkittävästi alhaisempi kuin 15 EU-maassa, joissa erilaisten työjärjestelyjen käyttömahdollisuus on edistänyt intensiivisempää kasvua. [3] On keskeisen tärkeää, että työlainsäädännön tulevilla uudistuksilla, jotka ovat osa yhteisön säännöstön kääntämistä, pyritään mm. helpottamaan erilaisten työaikajärjestelyjen ja työsopimusten käyttöä vaarantamatta työntekijöiden työsuhteen turvallisuutta.

[3] Ks. Employment in Europe 2002, luku 2.

Oikeudellisten puitteiden perustaminen on tärkeä askel, mutta uudet säännökset on otettava käyttöön ja hyväksyttävä yritysten ja työntekijöiden keskuudessa. Uudet työsopimus- tai työskentelyjärjestelyt nähdään usein lisäbyrokratiana tai uhkana työntekijöiden työsuhteen turvallisuudelle. Työmarkkinaosapuolille ja yrityksille olisi annettava mahdollisuus hoitaa tehtävänsä ja varmistaa oikea tasapaino joustavuuden ja turvallisuuden välillä. Tämä on keskeinen tehtävä, jota vaaditaan työllisyyden suuntaviivassa 3, jotta voitaisiin edistää sopeutumiskykyä ja liikkuvuutta.

Pimeän työn torjuminen - uusi keskeinen aihe

Edistymisraportissa kiinnitettiin huomiota siihen, miten vero- ja etuustasot vaikuttavat epävirallisen ja pimeän työn tekemiseen. Asian perusteellinen tarkastelu osoitti, että pimeää työtä pidetään ongelma-aiheena myös liittymässä olevissa maissa (ks. suuntaviiva 9). Yritysten rekisteröinnin ja ilmoitusten valvontaa pyritään parantamaan, mutta harmaan sektorin luonne ja laajuus olisi ymmärrettävä paremmin. On tärkeää seurata työttömille tai (virallisesti) työmarkkinoiden ulkopuolella oleville, myös eläkkeensaajille, maksettavien tulotukien ja verotuksen vaikutusta työvoimaan ja samalla kehittää etuusjärjestelmien valvontaa sekä tukea työnhakua ja työn vastaanottamista, jotta saadaan muutettua pimeät työpaikat ilmoitetuksi työksi.

Henkilöresurssien kehittämisessä saavutettu edistys on vakiinnutettava

Edistymisraportissa tuettiin yleissivistävän ja ammatillisen peruskoulutuksen uudistuksia, joiden tarkoituksena on mukauttaa koulutus nykyaikaisen talous- ja yhteiskuntaelämän vaatimuksiin. Samoin kuin Euroopan koulutussäätiön laatimissa maakohtaisissa tutkielmissa [4] siinäkin korostettiin, että koulutuksen laadun parantaminen on tärkeää, ja kehotettiin toteuttamaan elinikäisen oppimisen käsite käytännössä.

[4] Euroopan koulutussäätiön maakohtaiset tutkimukset ammatillisesta koulutuksesta ja työvoimapalveluista ("Country monographs on VET and employment services"), "Cross country summary of needs in the fields of employment/human resource development" (tutkimuksia koskeva tiivistelmäraportti, huhtikuu 2003), "Thirteen years of reform of vocational training systems in candidate countries - Lessons to be learned in relation with the Lisbon objectives" (luonnos, kesäkuu 2003).

Uudistusten toteuttaminen on edistynyt hyvin yleissivistävän koulutuksen alalla, ja nyt ollaan tekemässä ammatillisesta koulutuksesta paremmin työmarkkinoiden tarpeisiin vastaavaa. Kaikille tarjottavan koulutuksen laadun parantaminen on keskeinen aihe. Virossa, Latviassa ja Liettuassa on toteutettu toimia, joilla pyritään vähentämään koulunkäynnin keskeyttämistä, ja sama on erityistavoitteena Unkarin hiljattaisessa muutoksessa koululakiin. Jatkuvia toimia ja tulosten huolellista seurantaa tarvitaan, jotta lähennytään suuntaviivassa 7 asetettua EU:n tavoitetta, jonka mukaan koulunkäyntinsä varhain lopettaneita on vuoteen 2010 mennessä enintään 10 prosenttia.

Asian perusteellisessa tarkastelussa paljastui jonkinasteista edistystä elinikäistä oppimista koskevien toimivien strategioiden ja toimintapuitteiden kehittämisessä etenkin Tsekissä, Puolassa ja Liettuassa. Ammattitaidon määrittämistä ja tunnustamista sekä aikuiskoulutuksen tarjoajien sertifiointia koskevia järjestelmiä on perusteilla.

Yrityksiä ja yksittäisiä ihmisiä koulutukseen kannustavien tekijöiden käyttöönotto on keskeistä kaikkialla. Unkari on kehittänyt melko kattavan joukon rahallisia kannustimia (etuuksia ja veroetuja), jotka on tarkoitettu työntekijöille, työttömille ja työmarkkinoiden ulkopuolella oleville koulutukseen osallistumista varten.

Järjestelmiä ollaan ottamassa vähitellen käyttöön, mutta tosiasiallinen osallistuminen koulutukseen on edelleen vähäistä (kaavio 4), ja suuntaviivassa 4 asetetun tason - EU:n työikäisestä väestöstä keskimäärin 12,5 prosentin olisi osallistuttava elinikäiseen oppimiseen - saavuttaminen vaatii huomattavia ponnistuksia.

Lisäksi huolta herättää heikosti koulutettujen aikuisten [5] koulutukseen osallistumisen erittäin alhainen taso, joka Tsekissä, Unkarissa ja Puolassa on alle 1 prosentti. Elinikäiseen oppimiseen osallistumisen turvaaminen kaikille ja etenkin niille, joilla on heikoin koulutus- ja ammattitaitotaso, on todennäköisesti valtava haaste kaikille maille.

[5] Määritelmän mukaan 25-64-vuotiaat, joilla ei ole keskiasteen koulutusta. Työvoimatutkimuksen tiedot saatavilla vain Tsekin, Unkarin, Puolan ja Slovakian osalta.

Aktivointi ja ennaltaehkäisy vaativat tarmokkaita toimia

Aktiivisella työmarkkinapolitiikalla ja ennaltaehkäisevillä toimenpiteillä on merkittävä tehtävä tuettaessa sopeutumista rakennemuutoksiin. Edistymisraportissa kehotettiin siirtymään ihmisten työllistettävyyttä ja sopeutumiskykyä vahvistaviin toimenpiteisiin, keskittymään ennaltaehkäisyyn ja kohdentamaan toimenpiteet paremmin.

Aktivoivien ja ennaltaehkäisevien toimien tarve on tunnustettu laajasti, ja se on otettu huomioon henkilökohtaisia toimintasuunnitelmia edistävissä toimissa sekä pitkäaikaistyöttömille ja nuorisotyöttömille suunnatuissa ohjelmissa. Tilanne on hajanaisempi, kun tarkastellaan siirtymistä työllistettävyyttä vahvistaviin toimenpiteisiin, etenkin ammatillisen koulutuksen osalta, ja useiden maiden ohjelmissa on edelleen keskitytty tilapäisiin työpaikkoihin. Kohdentaminen ja arviointi ovat keskeisen tärkeitä, jotta voidaan varmistaa aktiiviseen työmarkkinapolitiikkaan käytetyn rahoituksen tehokkuus.

Hiljattaisen edistyksen pitäisi olla hyvä perusta maille siirtyä kokeiluohjelmista pysyvämpään toimintatapaan. Niissäkin maissa, joissa on suhteellinen alhainen työttömyys, sen kesto on pitenemässä. Kaikissa maissa tarvitaan huomattavia ponnistuksia, jotta saavutetaan suuntaviivassa 1 asetetut ennaltaehkäisyä ja aktivointia koskevat tavoitteet.

Heikommassa asemassa olevien ihmisten integroituminen ja osallisuutta edistävien työmarkkinoiden saavuttaminen ovat keskeisiä aiheita työvoiman tarjonnan lisäämiseksi ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden edistämiseksi

Osallisuutta edistävät työmarkkinat tukevat sosiaalista yhteenkuuluvuutta ja edistävät myös osallistumisasteen ja työllisyyden lisäämistä. Edistymisraportissa tunnustettiin koulutusalalla toteutetut toimet, mutta siinä kehotettiin panemaan tiukemmin täytäntöön heikommassa asemassa oleviin, etnisiin vähemmistöihin ja etenkin romaneihin kohdistettuja integrointistrategioita.

Liittymässä olevissa maissa on hiljattain ryhdytty korostamaan vammaisten työmarkkinoille integroitumista. Vammaisten osuus työmarkkinoiden ulkopuolella olevista työikäisistä on huomattava etenkin Unkarissa, Puolassa, Virossa ja Tsekissä. Tosiasiallisen työmarkkinoille integroitumisen edistäminen edellyttää sitä koskevien ohjelmien yhdistämistä terveydenhuoltopolitiikkaan ja etuusjärjestelmien uudistamiseen.

Romanien integroinnissa keskeisellä sijalla on edelleen yleissivistävän peruskoulutuksen saannin helpottaminen. Tsekissä ja Unkarissa jo hyväksyttyjen integrointistrategioiden täytäntöönpanosta ei ole juurikaan tietoja. Slovakiassa romanien integroinnille annettu uusi prioriteettiasema on nopeasti muutettava konkreettisiksi toimiksi. Asianmukaisten edellytysten luominen ja riittävien resurssien takaaminen helpottamaan aktiivisen tuen ja työllisyyspalveluiden saamista ja yleisemmin romaniväestön osallistumista yhteiskunnan toimintaan kaikilla tasoilla ovat ratkaisevan tärkeitä haasteita useimmissa Keski- ja Itä-Euroopan liittymässä olevissa maissa.

Edistymisraportissa todettiin, että Baltian maissa ja etenkin Latviassa ja Virossa työttömyysriski on korkeampi niillä, jotka ovat muiden maiden kansalaisia. Latviassa on edistytty vain vähän, ja siksi olisi kiireellisesti kehitettävä poliittisia toimia, joilla saataisiin muut kuin latvialaiset integroitua työmarkkinoille ja voitaisiin käsitellä mahdollisia esteitä, joita heillä on rekisteröitymisessä julkiseen työnvälityspalveluun. Viron on seurattava heikommassa asemassa oleviin alueisiin, joilla asuu paljon muita kuin virolaisia, kohdennettujen työllisyysohjelmien toimivuutta.

Jotta saataisiin merkittävästi vähennettyä heikommassa asemassa olevien ihmisten työttömyyseroja (suuntaviivaan 7 liittyen), tarvitaan vielä suuria ponnistuksia.

Tilapäisessä työsuhteessa olevat ulkomaalaiset edustavat suurta osuutta työvoimasta Kyproksella, ja heidän panoksensa talouteen olisi tunnustettava ja sen olisi tultava esiin työllisyys- ja sosiaalipolitiikassa.

Vain vähän muutosta tasa-arvon edistymisessä

Edistymisraportissa tuotiin esiin kasvava tietoisuus tasa-arvopolitiikasta ja kehotettiin panemaan täysimittaisesti täytäntöön yhteisön säännöstöön liittyvät oikeudelliset ja strategiset puitteet. Kuten tässä raportissa jo aiemmin todettiin, naisten työllisyysasteet ovat yli EU:n keskiarvon Maltaa, Unkaria, Puolaa ja Slovakiaa lukuun ottamatta (taulukko 1, kaavio 2), mutta sekä naisten osallistuminen työmarkkinoille että työllisyys ovat laskemassa tai niiden kehitys on pysähtynyt useimmissa maissa. Naisilla on edelleen korkeampi riski joutua pitkäaikaistyöttömiksi, myös niissä maissa, joissa työttömyystaso on suhteellisen alhainen.

Perusteellisissa arvioinneissa on kiinnitetty huomiota perheystävällisten työsopimusten ja joustavien työaikajärjestelyjen vähäisyyteen tekijänä, joka estää naisten osallistumista työelämään, mutta edistyminen tällä alalla on ollut hidasta. Nyt myös ymmärretään paremmin tarvetta edistää kohtuuhintaisten lastenhoitopalveluiden saatavuutta, mutta paljon on vielä tehtävä, jotta saavutettaisiin suuntaviivassa 6 asetetut tavoitteet.

IV Hyvän hallintotavan varmistaminen Euroopan työllisyysstrategian täytäntöönpanossa

Edistymisraportissa todettiin, että valmiuksien parantaminen yleisesti on ennakkoedellytys työllisyyspolitiikan kehittämiselle ja täytäntöönpanolle. Siinä kehotettiin parantamaan politiikan suunnittelua ja koordinointia samoin kuin täytäntöönpanovalmiuksia, myös ESR:n tukea varten. Siinä korostettiin työmarkkinaosapuolten vastuuta työmarkkinoiden nykyaikaistamisessa. Kaikki nämä kuuluvat osana hyvään hallintotapaan ja yhteistyökumppanuuteen, joita korostetaan uusissa työllisyyden suuntaviivoissa ja pidetään tärkeinä työllisyysstrategian täytäntöönpanon kannalta.

Politiikan suunnittelu, ohjaus ja valvonta

Kaikki maat ovat kehittäneet jo useina vuosina työllisyysstrategioita. Yhteisillä arviointiasiakirjoilla on edistetty työllisyyspolitiikan prioriteettien kartoittamista ja sitä koskevan kattavan strategian tukemista. Monissa maissa, etenkin Latviassa, tarvitaan kuitenkin vielä toimia, jotta saataisiin kehitettyä todellinen strategia eikä vain pelkkiä toimenpide- ja ohjelmasarjoja.

Hyväksytyt strategiat on valmisteltu yhdessä asiaan liittyvien ministeriöiden kanssa, ja niiden perusteella on perustettu tilapäisiä koordinointirakenteita. Siitä, missä määrin politiikan suunnittelu ja ohjaus vastaavat alueellisiin ja paikallisiin tarpeisiin, on ristiriitaista tietoa. Nyt on tarpeen varmistaa politiikan koordinointi pysyvästi niin, että se todella näkyy politiikan ohjauksena kaikilla tasoilla ja tulee esiin ensimmäisissä kansallisissa toimintasuunnitelmissa.

Maiden työllisyysstrategioista puuttuu usein täsmälliset ja realistiset tavoitteet, joiden on Euroopan työllisyysstrategian arvioinnissa havaittu olevan ratkaiseva tekijä uudistusten vauhdittajana. Samalla puutteet seuranta- ja arviointijärjestelmissä sekä organisoidussa palautteen antamisessa kaikille asiaankuuluville tasoille ja kumppaneille vaikuttavat kykyyn mitata edistystä tehokkaasti. Politiikan arviointikulttuuri on vielä lapsenkengissään, ja sitä varten on vahvistettava valmiuksia sekä julkisissa työnvälityspalveluissa että ministeriöissä.

Kaikissa liittymässä olevissa maissa ollaan vähitellen siirtymässä kohti koordinoidumpaa ja integroidumpaa lähestymistapaa työllisyyspolitiikassa ja siihen liittyvillä politiikan aloilla. Tapaa, jolla eri politiikan alat, kuten talous-, alue-, koulutus- ja veropolitiikka, voivat edistää työllisyyttä, on kuitenkin vielä kehitettävä kansallisissa toimintasuunnitelmissa.

Toimintasuunnitelmissa on tultava esiin myös työllisyys- ja sosiaalipolitiikan synergiavaikutukset. Esimerkiksi heikommassa asemassa olevien työmarkkinatilanteen parantaminen edellyttää syrjinnänvastaisen lainsäädännön ja työllisyyspolitiikan vakaata soveltamista. Työlainsäädäntöä, naisten ja miesten tasa-arvoa, työmarkkinaosapuolten vuoropuhelua ja työterveyttä ja -turvallisuutta koskevan yhteisön säännöstön täytäntöönpanon pitäisi osaltaan auttaa työllisyyden edistämistä. Jos politiikkaa toteutetaan irrallisena, sen vaikutukset ovat heikkoja eikä tavoitteita saavuteta. Yhdessä eri politiikanalat sen sijaan voivat saada aikaan todellista vaikutusta.

Politiikan suunnittelun kehittäminen liittyy välittömästi rakennerahastojen, myös Euroopan sosiaalirahaston, rahoitusta koskevaan suunnitteluun. Yhteiset arviointiasiakirjat muodostavat perustan ESR:n ohjelmointiasiakirjoille. Yhteisissä arviointiasiakirjoissa esitettyjä keskeisiä haasteita on käsiteltävä ohjelmissa laatimalla niitä vastaavia strategioita ja konkreettisia toimia ESR:n tukea varten. Tämä on olennaisen tärkeää, jotta liittymässä olevien maiden politiikka ja laitokset saadaan vähitellen mukautettua Euroopan työllisyysstrategian täytäntöönpanoa varten.

Työmarkkinaosapuolet

Työmarkkinaosapuolet ovat keskeisessä asemassa hyvää hallintotapaa varmistettaessa, ja niitä on nimenomaisesti kehotettu olemaan aktiivisia uusien työllisyyden suuntaviivojen täytäntöönpanossa. Kuten edistymisraportissa todettiin, kaikissa liittymässä olevissa maissa on olemassa kolmikantarakenteet, mutta työmarkkinaosapuolten vahvemmalle ja aktiivisemmalle toiminnalle olisi tarvetta Kyprosta ja Sloveniaa lukuun ottamatta, joissa työmarkkinayhteistyö on vakiintunutta. Lisäksi kolmikantayhteistyötä olisi tehtävä myös alue- ja paikallistasolla.

Itsenäinen kahdenvälinen vuoropuhelu ei vieläkään ole riittävän vakiintunutta, jotta se mahdollistaisi työmarkkinaosapuolten mielekkään osallistumisen palkanmuodostusta, henkilöresurssien kehittämistä, yritysten ja työvoiman mukautumiskykyä, joustavuuden ja turvallisuuden välistä yhteisvaikutusta sekä työterveyttä ja työturvallisuutta koskeviin kysymyksiin.

Hallitukset suhtautuvat yleisesti ottaen myönteisesti työmarkkinaosapuolten aktiivisempaan osallistumiseen, mutta aina ei ole varmaa, ymmärtävätkö työmarkkinaosapuolet itse täysin asemansa ja vastuunsa työllisyyspolitiikan kannalta. Työmarkkinaosapuolten valmiuksien vahvistamisessa on edistytty, mutta paljon on vielä tehtävä, jotta työmarkkinaosapuolten vuoropuhelu toteutuisi kaikilla tasoilla.

Työmarkkinaosapuolten osallistuminen ESR:n täytäntöönpanoprosessiin on myös varmistettava. Useimmat liittymässä olevista maista viittaavat työmarkkinaosapuoliin joissakin toimissa, mutta niiden yleinen osallistuminen prosessiin ei ole vielä riittävästi taattua.

Toteuttamisesta vastaavat järjestelmät

Edistymisraportissa korostettiin tarvetta varata riittävät henkilö- ja rahoitusresurssit työllisyyspolitiikan toteutukselle. Tähän sisältyy valmius hyödyntää täysimääräisesti Euroopan rakennerahastojen ja etenkin Euroopan sosiaalirahaston tarjoamia mahdollisuuksia heti liittymisestä lähtien. Raportissa korostettiin erityisesti julkisten työnvälityspalveluiden keskeistä asemaa, koska ne vastaavat politiikan toteutuksesta ja usein myös ESR:n tuen täytäntöönpanosta.

Julkisten työnvälityspalveluiden nykyaikaistamistoimissa on edistytty hiljattain Liettuassa, ja sitä koskevia sitoumuksia on annettu Tsekissä ja Unkarissa. Puolan viranomaisten aikomus koordinoida työnvälityspalvelut maanlaajuisesti olisi merkittävä askel eteenpäin. Julkisten työnvälityspalveluiden rakenteita päivitetään vähitellen, jotta ne pystyisivät vastaamaan niille annettuihin uusiin tehtäviin ja vastuualueisiin, mutta parannuksille on edelleen huomattavasti sijaa etenkin Slovakiassa ja Latviassa mutta myös Sloveniassa.

Useimmissa maissa on toteutettu merkittäviä toimia työnvälityspalveluiden henkilöstön ammattitaidon kohentamiseksi, mutta määrällisiä pullonkauloja esiintyy edelleen. Paikallisten työnvälityspalveluiden henkilöstömäärä on kaukana ihanteellisesta, ja paljon on vielä tehtävä, jotta julkiset työnvälityspalvelut vakiintuisivat merkittäväksi yhteistyökumppaniksi alue- ja paikallistasolla.

ESR:n täytäntöönpanoa ja hallintoa varten asianmukaisten rakenteiden perustaminen vaatii lisäponnistuksia. Tällaisten rakenteiden suunnitteluun ja perustamiseen liittyvät viiveet aiheuttavat erityistä huolta Slovakian osalta. Hallinnollisia valmiuksia on parannettu tai niitä päivitetään useimmissa muissa maissa, mutta asiassa vaaditaan pontevampia toimia etenkin kolmessa Baltian maassa, Tsekissä ja Unkarissa. Asianmukaisen koordinoinnin takaavien järjestelyjen luominen tai parantaminen on keskeisen tärkeää kaikissa maissa. Ellei toteuttamisessa ja resurssien jakamisessa edistytä merkittävästi, ESR:n täytäntöönpanoa ei voida pitää itsestäänselvyytenä. Koska liittymässä olevien maiden tärkein resurssi on työvoima, ESR:n tuen mahdollisimman hyvä hyödyntäminen on ratkaisevan tärkeää niiden talous- ja yhteiskuntaelämän kehittymiselle.

Taloudelliset resurssit

Kuten uusissa työllisyyden suuntaviivoissa todetaan, riittävien taloudellisten resurssien takaaminen on ratkaiseva tekijä työllisyyspolitiikan tehokkaan toteuttamisen kannalta. Vaikka työllisyyspolitiikalle on annettu etusija useimmissa maissa, tällä hetkellä yleistä budjettitilannetta sekä poliittista suunnittelua ja valvontaa koskeva epävarmuus ei anna mahdollisuuksia kestävään ja uskottavaan varojen jakamiseen. Tiukan taloudellisen tilanteen vuoksi on sitäkin tärkeämpää keskittyä menojen laatuun ja toimenpiteiden tehokkuuteen.

Aktiiviset menot ovat laskeneet tai pysyneet samoina useissa maissa, ja aktiivisen kulutuksen yleinen taso (prosentteina BKT:stä) on alhainen työttömyystason vuoksi etenkin kolmessa Baltian maassa, Puolassa ja Slovakiassa.

Julkiset koulutusmenot ovat suhteellisen korkeat useimmissa maissa, mutta suuntaus on laskeva tai pysyy ennallaan. Varojen myöntämisessä yleissivistävä koulutus on painottunut liiaksi, ja muutokset menoissa ovat välttämättömiä, jotta voidaan vastata korkeamman laadun vaatimuksiin. Rahoitusmekanismeilla ei kyetä tukemaan elinikäisen oppimisen strategioita takaamalla jatkuva resurssien saanti.

Aktiivisen työmarkkinapolitiikan kehittäminen, julkisten työnvälityspalveluiden nykyaikaistaminen, ammatillisen koulutuksen ja harjoittelujärjestelmien kehittäminen sekä sellaisten toimenpiteiden edistäminen, joilla taataan yhtäläinen ja tasapuolinen pääsy työmarkkinoille sukupuolesta, iästä tai etnisestä alkuperästä riippumatta, ovat tehtäviä, jotka kuuluvat suoraan ESR:n tukemien toimien piiriin, ja rahaston olisi oltava ensisijainen väline, joka tarjoaa rakenteellista rahoitusta näihin tarkoituksiin. Kuten työllisyyden suuntaviivoissa todettiin, rakennerahastoilla ja varsinkin ESR:lla voi olla merkittävä asema työllisyyspolitiikan institutionaalisten valmiuksien vahvistamisessa.

V Toimet jatkossa

Jäsenvaltiot esittivät syksyllä 2003 vuoden 2003 kansalliset toimintasuunnitelmat, jotka perustuvat uusiin työllisyyden suuntaviivoihin. Komissio antaa tammikuun 2004 puolivälissä luonnoksen yhteiseksi työllisyysraportiksi ja luonnoksen talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen täytäntöönpanoa koskevaksi raportiksi. Työllisyyskomitea tarkastelee suunnitelmia monenkeskisesti ja keskustelee vuoden 2004 ensimmäisellä ja toisella neljänneksellä komission ehdottamasta luonnoksesta yhteiseksi työllisyysraportiksi ja jäsenvaltiolle annettavista maakohtaisista suosituksista. Tulevat jäsenvaltiot ovat työssä mukana työllisyyskomitean toimintaan osallistumisen kautta. Keskusteluissa ne saavat lisätietoa kansallisiin toimintasuunnitelmiin liittyvästä prosessista, keskeisistä poliittisista aiheista sekä työllisyyspolitiikan koordinointiprosessista, jotta ne voivat esittää ensimmäiset omat kansalliset toimintasuunnitelmansa lokakuuhun 2004 mennessä.

* Liittymässä olevat maat ovat liittyneet työllisyyden edistämistoimia koskevaan ohjelmaan vuonna 2003, ja ne kaikki ovat allekirjoittaneet siihen liittyvän yhteisymmärryspöytäkirjan. Ohjelmaan liittyvässä komiteassa ne selventävät tarpeitaan vuoden 2004 työohjelman osalta, mikä tukee niiden osallistumista Euroopan työllisyysstrategiaan. Työllisyyden edistämistoimia koskevan ohjelman kautta liittymässä olevat maat saavat myös toiminnallista tukea valmistautuessaan työllisyysstrategian täytäntöönpanoon. Ne osallistuvat erityisesti työllisyyspolitiikkaa koskevien kokemusten vaihtoon ja hyvien toimintatapojen kartoittamiseen työllisyysstrategian puitteissa tehtävän vertaisarvioinnin kautta. Ne ovat mukana myös kahdessa Euroopan työllisyyden seurantakeskuksen asiantuntijaverkossa (MISEP ja SYSDEM). Julkisten työnvälityspalveluiden yhteistyö jatkuu, ja siihen sisältyy työllisyyden edistämistoimia koskevasta ohjelmasta rahoitettuja koulutusmoduuleja liittymässä oleville maille.

* Komissiossa parhaillaan käsiteltävinä olevissa ESR:n ohjelmointiasiakirjoissa asetetaan prioriteetit henkilöresurssien kehittämiselle tulevassa ESR:n rahoituksessa. Komissio on kiinnittänyt erityistä huomiota asianmukaisten yhteyksien luomiseen yhteisissä arviointiasiakirjoissa esitettyjen poliittisten kysymysten ja ESR:n rahoituksen välille. Asiakirjoissa on näin ollen selvästi osoitettava henkilöresurssien kehittämisstrategioiden johdonmukaisuus yhteisissä arviointiasiakirjoissa esitettyjen aiheiden ja prioriteettien kanssa. Jotta ESR:n tukitoimet pystyvät alkamaan suunnitellusti vuonna 2004, asiakirjoja koskevat neuvottelut olisi saatava päätökseen vuoden 2003 loppuun mennessä.

LIITE 1

Euroopan uusi työllisyysstrategia

Neuvosto hyväksyi heinäkuussa 2003 uudet työllisyyden suuntaviivat. [6] Uusilla suuntaviivoilla pyritään saavuttamaan Lissabonin ohjelman kolme kattavaa tavoitetta:

[6] Neuvoston päätös 2003/578/EY, tehty 22.7.2003, EUVL L 197, 5.8.2003.

- saavutetaan täystyöllisyys (Lissabonissa ja Tukholmassa sovitut työllisyystavoitteet)

- edistetään työn laatua ja tuottavuutta; tässä tulee esiin tarve luoda parempia työpaikkoja osaamiseen perustuvassa taloudessa ja tukea EU:n kilpailukykyä

- vahvistetaan sosiaalista yhteenkuuluvuutta ja osallisuutta edistäviä työmarkkinoita; tähän sisältyy myös alueellisten työllisyyserojen vähentäminen.

Tavoitteisiin sisältyy kymmenen erityistä työllisyyden suuntaviivaa:

* kohdistetaan työttömiin ja työmarkkinoiden ulkopuolella oleviin aktiivisia ja ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä

* edistetään työpaikkojen luomista ja yrittäjyyttä

* vastataan muutoksiin ja edistetään sopeutumiskykyä ja liikkuvuutta työmarkkinoilla

* edistetään inhimillisen pääoman ja elinikäisen oppimisen kehittämistä

* lisätään työvoiman tarjontaa ja edistetään aktiivisena ikääntymistä

* edistetään sukupuolten tasa-arvoa

* edistetään työmarkkinoilla heikommassa asemassa olevien ryhmien integroitumista ja torjutaan näiden syrjintää

* tehdään työnteko kannattavaksi työn houkuttelevuutta lisäävin kannustimin

* muutetaan pimeä työ lailliseksi työksi

* puututaan alueellisiin työllisyyseroihin.

Erityishuomiota on kiinnitetty täytäntöönpanon ja hallintotavan parantamiseen. Tähän sisältyy toimia, joilla vahvistetaan toteutusmekanismeja, lisätään työmarkkinaosapuolten osallistumista ja turvataan riittävät taloudelliset resurssit.

LIITE 2

Taulukko 1

>VIITTAUS KAAVIOON>

Kaavio 1

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Neljännesvuosittaiseen työvoimakyselyyn perustuvat vuosittaiset keskiarvot, Eurostat. Malta, neljäs vuosineljännes 2001.

Kaavio 2

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Neljännesvuosittaiseen työvoimakyselyyn perustuvat vuosittaiset keskiarvot. Malta, neljäs vuosineljännes 2001.

Kaavio 3

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Neljännesvuosittaiseen työvoimakyselyyn perustuvat vuosittaiset keskiarvot. Malta, neljäs vuosineljännes 2001.

Kaavio 4

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Työvoimakysely (EU:n määritelmät), kevään tulokset, Eurostat.