Komission suorittamien tarkastusten perusteella, joita havainnollistetaan tämän kertomuksen liitteenä olevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa, voidaan todeta, että yleisesti ottaen jäsenvaltioilla on käytössä vaaditut valvontajärjestelmät, joilla varmistetaan yleisesti hyväksyttävä säännösten noudattamisen taso. Komission tarkastuksissa kuitenkin tunnistetaan edelleen puutteita virallisessa valvonnassa ja korostetaan, että parantamisen varaa on vielä eikä itsetyytyväisyyteen ole syytä. Tässä yhteydessä komissio pitää myönteisenä jäsenvaltioiden tekemiä valtavia ponnisteluja esimerkiksi riskiin perustuvan ja kohdennetun valvonnan vahvistamisessa ja sen tukemisessa tehokkaiden IT-järjestelmien avulla.

Tässä kertomuksessa kuvataan kansallisten viranomaisten ja komission toteuttamien valvontatoimien yleisiä tuloksia elintarviketurvallisuuden, eläinten ja kasvien terveyden, eläinten hyvinvoinnin, luonnonmukaisen viljelyn sekä laatujärjestelmien aloilla. Näiden valvontatoimien tarkoituksena on varmistaa terveydensuojelun ja luottamuksen korkea taso. Nämä alat ovat olennaisen tärkeitä unionin kansalaisten jokapäiväisessä elämässä. Ne myös mahdollistavat sujuvan elintarvike-, eläin- ja kasvikaupan sekä EU:ssa että kolmansien maiden kanssa. Tämä kertomus kattaa vuodet 2014–2016, ja siinä todetaan, että jäsenvaltioiden kansalliset viranomaiset osoittivat virallisia valvontoja koskevissa vuosiraporteissaan toteuttavansa edelleen elintarvike- ja rehulainsäädännön mukaiset tehtävänsä. Erityisen rohkaisevia ovat virallisen valvonnan ja täytäntöönpanon tehokkuuteen tähtäävät aloitteet aina palvelun uudelleenjärjestämisestä IT-työkalujen parempaan käyttöön, ja ne ovat osoittautumassa välttämättömiksi, jotta julkisten varojen tehokasta käyttöä koskevaan haasteeseen voidaan vastata.

Nämä kaksi tosiseikkaa muodostavat merkittävän haasteen komission yksiköille, joiden tehtävänä on tuottaa asetuksen (EY) N:o 882/2004 44 artiklan 4 kohdassa vaadittu raportti, jossa luodaan katsaus kaikkiin kyseiseltä ajanjaksolta saatuihin vuosiraportteihin ajatuksena tunnistaa merkittäviä suuntauksia virallisten valvontatoimien toteuttamisessa ja niissä havaituissa sääntöjenvastaisuuksissa. Asetuksen (EU) 2017/625 113 artiklan 2 kohdassa säädetyn täytäntöönpanosäädöksen nykyisen kehitystyön odotetaan auttavan tähän ongelmaan vastaamista tulevaisuudessa, kun otetaan käyttöön vakiomalleja jäsenvaltioiden vuosiraporttien laatimista varten. Näiden avulla jäsenvaltiot voivat myös kerätä vuosiraporttiensa tiedot helpommin ja nopeammin keskustasolle sekä toimittaa ne komissiolle.

Vuosina 2014-2016 vain muutama jäsenvaltio toimitti vuosiraporttinsa komission yksiköille asetuksen (EY) N:o 882/2004 44 artiklan 3 kohdan mukaisessa määräajassa (”kuuden kuukauden kuluessa sen vuoden lopusta, jota ne koskevat”). Määräajan noudattamatta jättäminen kuvastaa muun muassa vaikeuksia, joita jäsenvaltiot kokevat kerätessään keskustasolle kaikki vuosiraporttiin tarvittavat tiedot. Esimerkiksi: 10. heinäkuuta 2017 kolme jäsenvaltiota (28:sta) oli toimittanut vuoden 2016 vuosiraportin, 25 jäsenvaltiota vuoden 2015 vuosiraportin ja kaikki 28 jäsenvaltiota vuoden 2014 vuosiraportin. Jäsenvaltioiden vuosiraportit vaihtelevat merkittävästi myös tietojen esittämistavan ja esitetyn tiedon luonteen osalta.

Asetuksessa (EY) N:o 882/2004 vahvistetaan myös säännöt komission suorittamista tarkastuksista, joissa varmistetaan jäsenvaltioiden noudattavan EU:n lainsäädännön velvoitteita.

Jäsenvaltioiden on laadittava monivuotiset kansalliset valvontasuunnitelmat ja vuosiraportit valvonnan suorittamisesta. Niiden on toimitettava monivuotiset kansalliset valvontasuunnitelmansa ja vuosiraporttinsa komissiolle.

Jäsenvaltioiden on tarkistettava, että toimijat täyttävät EU:n lainsäädännön vaatimukset elintarvikkeiden ja rehujen turvallisuudesta, eläinten ja kasvien terveydestä, eläinten hyvinvoinnista, luonnonmukaisesta tuotannosta ja laatujärjestelmistä. Niillä on oltava käytössä virallisen valvonnan järjestelmät tähän tarkoitukseen. Asetuksessa (EY) N:o 882/2004 puolestaan vahvistetaan vaatimukset, jotka koskevat näitä valvontajärjestelmiä ja virallisen valvonnan toteuttamista.

Asetuksessa (EY) N:o 178/2002, ”yleinen elintarvikelainsäädäntö”, asetetaan ensisijainen vastuu siitä, että elintarvikkeet ovat turvallisia, elintarvike-/rehualan yrityksille elintarvike-/rehuketjun kaikissa vaiheissa. Asetus (EY) N:o 834/2007 sisältää luonnonmukaista tuotantoa ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkintöjä koskevia vaatimuksia. Asetus (EU) N:o 1151/2012 sisältää maataloustuotteiden ja elintarvikkeiden laatujärjestelmiä koskevia vaatimuksia.

Komissiolla on EU-tason yleisessä valvontakehyksessä tärkeä rooli, joka on vahvistettu asetuksessa (EY) N:o 882/2004 ja johon kuuluu korkean tason läpinäkyvyyden varmistaminen. Asetuksen 44 artiklan 4 ja 6 kohdassa komissiota vaaditaan toimittamaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle sekä saattamaan julkisesti saataville vuosiraportti valvonnan yleisestä toiminnasta jäsenvaltioissa seuraavien asioiden kannalta:

EU:n kattavan lainsäädäntökehyksen tarkoituksena on varmistaa terveydensuojelun ja luottamuksen korkea taso elintarviketurvallisuuden, eläinten ja kasvien terveyden, eläinten hyvinvoinnin, luonnonmukaisen viljelyn ja laatujärjestelmien aloilla. Nämä alat vaikuttavat vahvasti EU:n kansalaisten jokapäiväiseen elämään, ja heillä on oikeus odottaa korkeita standardeja. Korkeat standardit ovat välttämättömiä myös elintarvikkeita sekä eläimiä ja kasveja koskevan sujuvan kaupankäynnin mahdollistamisessa EU:ssa ja kolmansien maiden kanssa. Standardeja tukevien virallisten valvontatoimien tehokas täytäntöönpano on olennaisen tärkeää tämän sääntelykehyksen uskottavuuden ylläpitämiseksi.

Komission valvontatoimet ja niiden seuranta tarjoavat jäsenvaltioille, komissiolle ja sidosryhmille selkeän kuvan rehu- ja elintarvikelainsäädännön sekä eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevien sääntöjen täytäntöönpanon tasosta. Lisäksi ne edistävät merkittävästi lainsäädännön tarkasteluprosessia, jonka on tarkoitus varmistaa, että unionin lainsäädäntö on ”tarkoitukseensa sopivaa”. Kun asetusta (EU) 2017/625 aletaan soveltaa joulukuussa 2019, tämän asetuksen täytäntöönpanosäädösten ja delegoitujen säädösten hyväksyminen tulee antamaan mahdollisuuksia käyttää komission tarkastuksista ja seurantatoimista saatua tietoa virallisen valvonnan vahvistamiseen ja tukemiseen tulevina vuosina. Tavoitteena on, että uusien sääntöjen avulla yritykset ja viranomaiset hyötyvät hallinnollisten rasitteiden vähenemisestä, tehokkaammista prosesseista ja vahvistetusta valvonnasta. Kuluttajat hyötyvät lisääntyneestä läpinäkyvyydestä, joka koskee elintarvikkeiden turvallisuuden ja kasvien terveyden sekä eläinten terveyden ja hyvinvoinnin korkeiden standardien varmistamista ja petosten estämistä koskevien tarkastusten suorittamista.

Komission tarkastuksissaan tekemien havaintojen järjestelmällinen seuranta, jota täydennetään tarvittaessa muilla täytäntöönpanon työkaluilla kuten harkitulla rikkomusmenettelyn käytöllä, on edelleen tehokas väline käsitellä puutteita EU:n vaatimusten noudattamisessa. Se tukee myös komission entistäkin vahvempaa pyrkimystä kohti syvempiä ja reilumpia sisämarkkinoita ja parempaa lainsäädäntöä, jotka molemmat ovat nykyisen komission tärkeitä poliittisia painopisteitä. Komissio tukee eri tavoin myös jäsenvaltioita ja EU:n ulkopuolisia maita EU:n sääntöjen täytäntöönpanossa, esimerkiksi tarjoamalla teknistä tukea ja koulutusta ”Koulutuksen parantaminen elintarvikkeiden turvallisuuden lisäämiseksi” -ohjelman avulla ja edistämällä aktiivisesti niiden noudattamista.

Jäsenvaltioiden raporteissa on näyttöä siitä, että jäsenvaltioiden yleinen, vakiintunut suuntaus vahvemmin riskiperusteiseen valvontaan jatkuu. Sen avulla varmistetaan, että resurssit käytetään parhaiten keskittymällä alueisiin, joissa suurimmat riskit ilmenevät. Kuitenkin, ja kuten komission yksiköiden suorittamissa tarkastuksissa on vahvistettu, riskiperusteista valvontaa ei sovelleta kaikilla alueilla, joilla tällainen valvonta on perusteltua.

On erityisen vaikeaa tulkita tai verrata asetuksen (EY) N:o 882/2004 mukaisesti suoritettavan virallisen valvonnan aikana havaittua sääntöjenvastaisuuksista kertovaa tietoa. Tämän asetuksen 3 artiklassa vaaditaan, että valvonta suoritetaan taajuudella, jolla riski otetaan huomioon. Siksi ilmeisen useat havainnot sääntöjenvastaisuudesta eivät välttämättä merkitse yleisesti heikkoa noudattamisen tasoa, vaan voivat olla merkki pikemminkin onnistuneesta riskiperusteisesta valvonnan kohdentamisesta. Sen määrittäminen, merkitseekö sääntöjenvastaisuuksien korkea luku tehokasta, hyvin kohdennettua valvontaa vai huonoa noudattamisen tasoa, ei ole mahdollista yksinomaan vuosiraportteja tarkastelemalla. Tällaiset asiat olisi määritettävä paikan päällä suoritettavien arviointien avulla, joita ovat esimerkiksi komission tarkastusten yhteydessä tehtävät arvioinnit (ks. luku 5).

Vahvemmin riskiperusteisen valvonnan yksi lisävaikutus on, että sääntöjenvastaisuuksia koskevat tiedot eivät ole suoraan verrattavissa eri vuosien välillä, sillä kohdennetumpi valvonta voi hyvinkin johtaa (suhteessa) useampien sääntöjenvastaisuuksien havaitsemiseen. Tämä seikka korostuu monissa jäsenvaltioiden vuosiraporteissa.

Kohdennetun valvonnan yksi selkeä etu on se, että käytettävissä on mahdollisesti enemmän resursseja seurantaan ja täytäntöönpanoon, ja monissa toimitetuista raporteista esitettiin näyttöä edistyksestä tällä alueella. Siten jäsenvaltiot voivat ensisijaisesti keskittyä järjestelmällisempään virallisen valvonnan seurantaan ja täytäntöönpanoon liittyviin ongelmiin ja toissijaisesti valvontaan ja täytäntöönpanotoimiin niiden toimijoiden kohdalla, joilla sääntöjen noudattaminen on ollut puutteellista. Tämä parantaa tuotteiden kokonaisturvallisuutta ja edistää kaikkien toimijoiden tasavertaisia toimintaedellytyksiä, mikä on hyödyllistä myös sisämarkkinoiden toiminnalle.

Joissakin raporteissa annetaan tietoja muista toteutetuista toiminnoista, joiden on tarkoitus parantaa valvonnan ja täytäntöönpanon tehokkuutta ja vaikuttavuutta yleisesti. Näihin toimintoihin kuuluu valvontapalveluiden uudelleenjärjestely ja yhteensovittaminen, parempi yhteistyö palvelujen ja valvonnan koordinoinnin välillä sekä valvonnan uudelleenkohdennus. Erityisesti on syytä mainita IT-järjestelmien tehostettu käyttö, jonka tarkoituksena on tukea valvonta- ja täytäntöönpanotietojen keräämistä, jakamista ja analysointia. Tämä puolestaan edistää parempaa valvonnan koordinointia sekä kohdentamista ja suunnittelua. Resurssien tiukentaminen ja julkiset menot kaikissa jäsenvaltioissa ohjaavat näitä tehokkuuspyrkimyksiä.

Lopuksi useissa raporteissa mainitaan valvonnan suorittamisessa toteutetut parannukset, kuten menetelmien tarkistaminen, koulutuksen järjestäminen ja asiaankuuluvien asiakirjojen saatavuuden parantaminen (myös verkossa). Raporteissa mainittiin myös kansallisten tarkastusten lopputulos (ks. Kansalliset toiminnan tarkastamisjärjestelmät, luku 4.4) parannuksien ja tehokkuuden tärkeänä lähteenä. Komissio suoritti jäsenvaltioissa tarkastuksia saadakseen tietoa käytössä olevista keinoista tarkistaa niiden valvonnan tehokkuus asetuksessa (EY) N:o 882/2004 vaaditulla tavalla. Tämä on ollut tärkeää, sillä se on korostanut tarvetta keskittyä tarkastusten määrän sijasta niiden laatuun tehokkuuden yleisenä mittapuuna.

4.3 TUNNISTETUT NOUDATTAMATTA JÄTTÄMISET

Jäsenvaltioiden havaitsemiin keskeisiin noudattamatta jättämisiin kuuluvat toiminnalliset, rakenteelliset ja välineisiin liittyvät hygieniavaatimukset, vaara-analyysin ja kriittisten valvontapisteiden periaatteisiin perustuva järjestelmä (HACCP), elintarvikkeiden ja rehujen merkinnät, elintarvikkeiden ja rehujen sisältämät lisäaineet, huono tai puuttuva kirjaaminen ja mikrobiologinen saastuminen. Vaikka näiden ongelmien syiden tunnistaminen on rajallista, osa niistä viittaa elintarvike- ja rehualan toimijoiden henkilöstön korkeaan vaihtuvuuteen, joka liittyy usein alhaiseen palkkatasoon ja jolla on vaikutusta hyvien hygieniakäytäntöjen jatkuvaan käyttöön, koulutuksen puutteeseen elintarvikealan toimijoilla ja/tai vaatimuksia koskevan tiedon puutteeseen. Jälkimmäinen antaa jonkin verran aihetta huoleen, kun otetaan huomioon, että elintarvike- ja rehulainsäädännön puitteissa toimijat ovat ensisijaisesti vastuussa sääntöjen asianmukaisesta soveltamisesta.

Koska HACCP-järjestelmä edistää turvallisten elintarvikkeiden tuottamista, ja jotta varmistettaisiin, että a) tilanteesta saadaan hyvä kokonaiskuva ja b) tunnistetaan parantamisen mahdollisuudet, komissio toteutti useita HACCP-auditointeja vuonna 2014. Näiden tulokset on koottu yhteen yleiskatsaukseen, joka julkaistiin kesäkuussa 2015. Tämä on puolestaan johtanut koulutusta, hyviä käytäntöjä koskevaa tiedonvaihtoa ja nykyisten HACCP-vaatimusten päivittämistä sekä niihin liittyvää ohjausta koskeviin aloitteisiin. Vastaavasti, ja mitä tulee hygieniaan, komission yksiköt aloittivat teurastamojen toiminnallista hygieniaa ja virallista valvontaa koskevan tarkistuksen tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa nähdäkseen, kuinka teurastushygienia voidaan varmistaa paremmin. Tämän työn tavoitteena on tunnistaa yleisiä ongelmia ja levittää hyviä käytäntöjä, ja siihen sisältyy koulutuselementtejä.

4.4 TÄYTÄNTÖÖNPANO: NOUDATTAMATTA JÄTTÄMISISSÄ TOTEUTETUT TOIMENPITEET

Jäsenvaltioiden on ilmoitettava raporteissaan, mitä täytäntöönpanotoimia on toteutettu. Vaikka täytäntöönpanoa koskevat tiedot annettiin, jäsenvaltioiden raportteja on hyvin vaikea vertailla mielekkäästi tiedon laadusta tai yksityiskohtaisuudesta riippumatta. Kuitenkin raportit viittaavat yleisesti siihen, että seurannalle ja täytäntöönpanon valvonnalle annetaan enemmän painoarvoa. Osa jäsenvaltioista ilmoitti ottaneensa käyttöön hallinnolliset sakot (kansallisten tuomioistuinten toteuttaman täytäntöönpanon sijaan) tai korottaneensa kyseisiä sakkoja, jotta ne toimisivat paremmin pelotteena. Mielenkiintoisia esimerkkejä vaihtoehtoisista ja todetusti tehokkaista keinoista sääntöjen noudattamisen parantamiseksi ovat sakkojen peruuttaminen, jos sääntöjä rikkonut osallistuu koulutukseen, sääntöjä rikkoneiden virallisten tarkastusten lisääminen ja suuremmat maksut sekä koulutuksen tarjoaminen ja sen jälkeen tehokkuuden mittaaminen tarkastuksilla.

4.5 KANSALLISET TOIMINNAN TARKASTAMISJÄRJESTELMÄT

Asetuksessa (EY) N:o 882/2004 vaaditut jäsenvaltioiden suorittamat virallisten valvontajärjestelmien toiminnan tarkastukset ovat tärkeitä näiden valvontatoimenpiteiden kokonaishallinnassa, sillä niillä varmistetaan, että valvonta suoritetaan vaatimusten mukaisesti, ja tarjotaan tietoa sen tehokkuudesta sekä tarvittaessa parannusehdotuksia. Kaikki jäsenvaltiot vahvistavat toiminnan tarkastusten olevan käytössä, mutta useat jäsenvaltiot ilmoittivat, että resurssien rajallisuus rajoitti suunniteltujen toiminnan tarkastusohjelmien täytäntöönpanoa. Jäsenvaltioiden välillä on merkittäviä eroja, mutta tämä on ymmärrettävää, sillä ne kaikki toimivat omien tarkastussykliensä puitteissa ja niillä on yleensä eri painopistealueet. Komission yksiköt jatkavat omalta osaltaan säännöllisten kokousten järjestämistä jäsenvaltioiden kansallisten tarkastusasiantuntijoiden kanssa (National Audit Systems Network eli NAS-verkosto) jakaakseen kokemuksia, keskustellakseen yleisistä ongelmista ja tunnistaakseen hyvät/parhaat käytännöt, joilla vastata tarkastusvaatimukseen. Lisäksi komission yksiköt ovat toteuttaneet useita NAS-tarkastuksia saadakseen kattavamman kuvan niiden toiminnasta (ks. lisätietoja luvusta 5).

4.6 RESURSSIT

Ottaen huomioon julkisiin menoihin kohdistuvat paineet, komission yksiköt olivat erityisen kiinnostuneita siitä, mitä jäsenvaltioiden raporteissa mainittiin saatavilla olevista valvontaresursseista, vaikka jäsenvaltioita ei toistaiseksi vaadita ilmoittamaan erityisesti tästä asiasta. Tästä huolimatta asia nostettiin esille monissa raporteissa. Joissakin niistä todettiin yksiselitteisesti, että niiden henkilöstö jää kauaksi kaikesta siitä, mitä valvonnan toteuttaminen vaatii. Toiset ilmoittivat taas, että – joko erityisalueilla tai tietyillä valvontatasoilla – oli saavutettu taso, jolla lisävähennykset vaarantavat valvonnan tasot ja/tai laadun ja kyvyn reagoida hätätilanteissa. Tehokkuuden maksimointi mainittiin myös selkeänä valvontastrategian tavoitteena monen jäsenvaltion raportissa. Resurssipula ei koskenut vain henkilöstöä, vaan myös välineitä joissain jäsenvaltioissa (esim. laboratorioissa tai valvontahenkilöstön liikennevälineissä, millä on vaikutusta valvonnan tehokkuudelle).