KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen asetukseksi kansalaisten ja yritysten vapaan liikkuvuuden edistämisestä yksinkertaistamalla tiettyjen julkisten asiakirjojen hyväksymistä Euroopan unionissa sekä asetuksen (EU) N:o 1024/2012 muuttamisesta /* SWD/2013/0145 final */





KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen asetukseksi kansalaisten ja yritysten vapaan liikkuvuuden edistämisestä yksinkertaistamalla tiettyjen julkisten asiakirjojen hyväksymistä Euroopan unionissa sekä asetuksen (EU) N:o 1024/2012 muuttamisesta SISÄLLYSLUETTELO KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA 2 1........... Ongelman määrittely....................................................................................................... 3 2........... Toissijaisuuskysymysten analyysi..................................................................................... 4 3........... Keskeiset poliittiset tavoitteet.......................................................................................... 5 4........... Toimintavaihtoehdot........................................................................................................ 5 5........... Toimintavaihtoehtojen vaikutusten arviointi....................................................................... 6 6........... Parhaaksi arvioitu vaihtoehto........................................................................................... 8 7........... Seuranta ja arviointi........................................................................................................ 9 1. Ongelman määrittely Jos EU:n kansalaiset ja yritykset haluavat käyttää vapaaseen liikkuvuuteen liittyviä oikeuksiaan tai sisämarkkinavapauksiaan asumalla tai harjoittamalla liiketoimintaa toisessa jäsenvaltiossa, heidän on toimitettava tiettyjä julkisia asiakirjoja ja hyväksytettävä ne kyseisessä jäsenvaltiossa, mikä voi olla ongelmallista. Näiden kansalaisten ja yritysten on täytettävä suhteettomia ja hankalia hallinnollisia muodollisuuksia osoittaakseen eri julkisten asiakirjojen aitouden ja torjuakseen oikeudellista epävarmuutta. Nämä muodollisuudet ovat laillistaminen, apostille-todistus sekä jäljennösten ja käännösten oikeaksi todistaminen. Toimenpiteellä on kaksi tavoitetta: 1) vähentää edellä mainittujen muodollisuuksien aiheuttamaa oikeudellista epävarmuutta, kustannuksia ja pitkällisiä menettelyjä, jotka haittaavat EU:n kansalaisten oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen ja EU:n yritysten sisämarkkinavapauksia ja 2) tarjota tarvittavat suojatoimet, joilla estetään väärennettyjen julkisten asiakirjojen käyttö EU:ssa. Julkisten asiakirjojen päätehtävänä on esittää todiste julkisten viranomaisen hallussa olevista asiakirjoista. Kotimaassa annettujen julkisten asiakirjojen oletetaan olevan aitoja ilman erillisiä todisteita, mutta jäsenvaltiossa annetut julkiset asiakirjat hyväksytään toisessa jäsenvaltiossa ainoastaan, jos ne todistetaan esitettäessä oikeiksi apostille-todistuksella tai laillistamalla, tai jos ne ovat tietyssä muodossa (esimerkiksi oikeiksi todistetut jäljennökset ja käännökset). Tyypillisiä esimerkkejä julkisista asiakirjoista, jotka liittyvät EU:n kansalaisten ja yritysten oikeuksiin ja joiden osalta on täytettävä mainitut hallinnolliset muodollisuudet, ovat · väestörekisteriotteet (esim. syntymään, kuolemaan ja avioliittoon liittyvät asiakirjat), · asuinpaikkaan, kansalaisuuteen ja kansallisuuteen liittyvät asiakirjat, · kiinteistöihin liittyvät asiakirjat, · yhtiön tai muun yrityksen oikeudelliseen muotoon ja edustajiin liittyvät asiakirjat, · teollis- ja tekijänoikeuksiin liittyvät asiakirjat, · asiakirjat, jotka osoittavat, ettei rikosrekisterissä ole merkintöjä. Laillistamiseen, apostille-todistukseen ja jäljennösten ja käännösten oikeaksi todistamiseen liittyvät muodollisuudet ovat vanhentuneita ja suhteettomia välineitä julkisten asiakirjojen aitouden varmistamiseksi. Sen sijaan tapauksissa, joissa asiakirjan aitoudesta on perusteltu epäily, olisi löydettävä tehokkaampia mekanismeja, jotta jäsenvaltioiden keskinäinen luottamus voisi vahvistua sisämarkkinoilla. Nykyiset EU:n ja kansainväliset säädökset eivät tarjoa tyydyttäviä ratkaisuja julkisten asiakirjojen hyväksymisen helpottamiseksi jäsenvaltioissa. EU:n oikeudessa käsitellään julkisten asiakirjojen aitoutta alakohtaisesti; joissakin tapauksissa yksiselitteisellä tavalla, mutta yleisesti epäjohdonmukaisesti. Lähestymistapoja voidaan erottaa kolme: 1) asianomaisessa EU:n säädöksessä jätetään asiakirjat selkeästi todentamisvaatimuksen ulkopuolelle (esim. yksityisoikeudellinen säädös, joka koskee oikeudenkäyntiasiakirjoja), 2) asianomaisessa EU:n säädöksessä ei viitata selkeästi todentamiseen, mutta vahvistetaan muita keinoja varmistaa toisista jäsenvaltioista peräisin olevien julkisten asiakirjojen aitous (esim. ammattipätevyyden vastavuoroinen tunnustaminen), sekä 3) säädöksessä ei ole selkeää viittausta todentamisvaatimuksen poistamiseen eikä todentamiselle esitetä vaihtoehtoisia keinoja (esim. henkilöiden vapaa liikkuvuus). Oikeaksi todistettujen jäljennösten ja käännösten osalta voimassa olevassa EU:n oikeudessa (esim. palveluista sisämarkkinoilla annettu direktiivi 2006/123/EY) on esimerkkejä tilanteista, joissa jäsenvaltio ei saa vaatia asiakirjan esittämistä alkuperäisessä muodossaan tai oikeaksi todistettuna jäljennöksenä tai käännöksenä. Lisäksi on olemassa suuri määrä kansainvälisen oikeuden välineitä, joissa näitä julkisiin asiakirjoihin liittyviä seikkoja käsitellään eri tavoin. Näitä ovat Haagin yleissopimus ulkomaisten yleisten asiakirjojen laillistamisvaatimuksen poistamisesta, Brysselin yleissopimus asiakirjojen laillistamisvelvollisuuden poistamisesta sekä kansainvälisen väestörekisteritoimikunnan ICCS:n eri yleissopimukset. Kyseiset välineet ovat kuitenkin osoittautuneet riittämättömiksi helpottamaan EU:n kansalaisten ja yritysten hallinnollista rasitusta toivotulla tavalla, ja perusoikeuksien käyttöä rajoitetaan edelleen. Edellä mainittujen puutteiden vuoksi EU:n kansalaiset ja yritykset joutuvat edelleen monissa tilanteissa toteuttamaan aikaa vieviä ja kalliita menettelyjä. Arvion mukaan EU:n sisällä käytettävien apostille-todistusten hankkiminen maksaa EU:n kansalaisille ja yrityksille yhden vuoden aikana yhteensä yli 25 miljoonaa euroa. Julkisten asiakirjojen laillistamisen vuotuiset kokonaiskulut voivat olla arviolta yhteensä 2,3–4,6 miljoonaa euroa. Lisäksi EU:n kansalaisille ja yrityksille aiheutuu jäljennösten oikeaksi todistamisesta vuosittain noin 75–100 miljoonan euron kustannukset, ja oikeaksi todistetuista käännöksistä EU:n kansalaiset ja yritykset saattavat maksaa joka vuosi noin yhteensä 100–200 miljoonaa euroa. Näiden syiden vuoksi tarvitaan horisontaalista lähestymistapaa, jotta voidaan helpottaa ja edistää EU:n kansalaisten oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen sekä EU:n yritysten sijoittautumisoikeutta ja oikeutta tarjota palveluja sisämarkkinoilla. 2. Toissijaisuuskysymysten analyysi EU kykenee jäsenvaltioita paremmin toteuttamaan toimia laillistamista ja apostille-todistusta koskevien vaatimusten poistamiseksi ja oikeaksi todistettuja jäljennöksiä ja käännöksiä koskevien vaatimusten yksinkertaistamiseksi ja samalla EU:n rajatylittävien ja monialaisten puitteiden aikaansaamiseksi, jotta julkisiin asiakirjoihin liittyvien petosten ja väärennösten havaitsemista voitaisiin tehostaa. EU:n tason toimilla autettaisiin unionin kansalaisia ja yrityksiä käyttämään erilaisia julkisia asiakirjoja rajatylittävissä tilanteissa ilman suhteettomia, hankalia ja kalliita hallinnollisia muodollisuuksia. Näistä syistä EU:n toimet olisivat muita tehokkaampia. Suoraan sovellettava yksinkertaistamistoimenpide, johon liittyy horisontaalisia periaatteita julkisten asiakirjojen vapaan liikkuvuuden edistämiseksi jäsenvaltioiden välillä, tuo mukanaan selvää EU:n toimeen liittyvää lisäarvoa. EU:n tason toimella noudatettaisiin suhteellisuusperiaatetta, koska sillä keskityttäisiin ainoastaan tiettyjen hallinnollisten muodollisuuksien poistamiseen ja yksinkertaistamiseen. 3. Keskeiset poliittiset tavoitteet Ongelman määrittelyn perusteella voidaan yksilöidä seuraavat yleis- ja erityistavoitteet: Yleistavoite: · Auttaa ja tukea EU:n kansalaisia ja yrityksiä käyttämään täysimääräisesti EU:n vapaan liikkuvuuden oikeuksia. Erityistavoitteet: · Vähentää ongelmia, jotka johtuvat muista jäsenvaltioista peräisin olevien julkisten asiakirjojen hyväksymiseen liittyvistä hallinnollisista muodollisuuksista. · Yksinkertaistaa hajanaisia oikeudellisia puitteita, jotka koskevat julkisten asiakirjojen liikkumista jäsenvaltioiden välillä. · Tehostaa julkisiin asiakirjoihin liittyvien petosten ja väärennösten havaitsemista. · Poistaa unionin kansalaisten ja yritysten syrjinnän riskit. 4. Toimintavaihtoehdot Toimintavaihtoehtoon 4 kuuluvia viittä vaihtoehtoa ja seitsemää alavaihtoehtoa on tarkasteltu yksityiskohtaisesti. Toimintavaihtoehto 1: Nykytilanteen säilyttäminen (perusskenaario). Toimintavaihtoehto 2: Muu kuin lainsäädäntötoimenpide, jolla edistetään jäsenvaltioiden välistä parhaiden käytänteiden vaihtamista julkisten asiakirjojen rajatylittävän liikkuvuuden helpottamiseksi. Toimintavaihtoehto 3: Kaikki jäsenvaltiot ratifioivat vuonna 1987 tehdyn Brysselin yleissopimuksen komission kehotuksesta, eli poistetaan laillistamiseen ja apostille-todistukseen liittyvä vaatimus suurelta osalta julkisia asiakirjoja ja tehdään yleissopimuksessa vahvistettua hallinnollista yhteistyötä. Toimintavaihtoehto 4: Lainsäädäntötoimenpide, jolla edistetään kansalaisten ja yritysten vapaata liikkuvuutta yksinkertaistamalla tiettyjen julkisten asiakirjojen käyttöön ja hyväksymiseen liittyviä hallinnollisia muodollisuuksia EU:ssa; toimenpidettä täydennetään parantamalla jäsenvaltioiden välistä hallinnollista yhteistyötä ja antamalla monikielisiä vakiolomakkeita. Tällä säädöksellä poistettaisiin laillistamista ja apostille-todistusta koskeva vaatimus ja aloitteen soveltamisalaa laajennettaisiin myöhemmin lisäämällä säännöksiä, joilla yksinkertaistetaan oikeaksi todistettujen jäljennösten ja käännösten rajatylittävää käyttöä. Hallinnollisen yhteistyön parantamiseen liittyy kolme alavaihtoehtoa: Alavaihtoehto 4A: Toimintavaihtoehdossa 3 tarkoitettu hallinnollinen yhteistyö. Alavaihtoehto 4B: Sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmään (IMI) perustuva hallinnollinen yhteistyö tilanteissa, joissa julkisten asiakirjojen aitoudesta on perusteltu epäily. Alavaihtoehto 4C: Väestörekisterien verkon luominen Euroopan väestörekisterien verkoston (ECRN) pohjalta. Monikielisiin vakiolomakkeisiin liittyy neljä alavaihtoehtoa: Alavaihtoehto 4D: Nykytilanteen säilyttäminen eli vakiolomakkeita ei oteta käyttöön. Alavaihtoehto 4E: Pakollisten vakiolomakkeiden käyttöönotto konkreettisissa rajatylittävissä tapauksissa. Alavaihtoehto 4F: Vapaaehtoisten vakiolomakkeiden käyttöönotto kansallisten julkisten asiakirjojen liitteinä, jotta niitä voidaan käyttää muissa jäsenvaltioissa. Alavaihtoehto 4G: Vapaaehtoisten vakiolomakkeiden käyttöönotto käytettäviksi itsenäisesti rajatylittävissä tapauksissa. Vastaavat kansalliset julkiset asiakirjat jäisivät käyttöön jäsenvaltioiden tasolla. Toimintavaihtoehto 5: Julkisten asiakirjojen ja niiden EU:n sisällä liikkumista koskevien sääntöjen täysi yhdenmukaistaminen. 5. Toimintavaihtoehtojen vaikutusten arviointi Toimintavaihtoehto 1: Tällä toimintavaihtoehdolla ei odoteta olevan vaikutusta tavoitteiden saavuttamiseen. Toimintavaihtoehto 2: Tämän toimintavaihtoehdon vaikuttavuutta pidetään hyvin vähäisenä. Jos ei oteta huomioon välillistä myönteistä vaikutusta, joka aiheutuu muista jäsenvaltioista peräisin olevien julkisten asiakirjojen tarkistamiseen kuluvan ajan vähentymisestä ja tietojenvaihdon parantumisesta, käytössä olevat hallinnolliset muodollisuudet säilyisivät ennallaan ja oikeudelliset puitteet olisivat edelleen hajanaiset. Petosten havaitsemiseen vaihtoehdolla olisi hyvin vähäinen myönteinen vaikutus. Toimintavaihtoehto 3: Tällä toimintavaihdolla ei taattaisi parannusta nykytilanteeseen verrattuna, sillä jäsenvaltioilla ei ole oikeudellista velvoitetta ratifioida yleissopimusta. Jos kaikki jäsenvaltiot ratifioisivat sen, julkisten asiakirjojen rajaylittävältä liikkuvuudelta poistettaisiin laillistamiseen ja apostille-todistuksiin liittyvät vaatimukset, millä olisi myönteinen vaikutus EU:n kansalaisten vapaaseen liikkuvuuteen ja EU:n yritysten sisämarkkinavapauksiin. Tämän toimintavaihtoehdon yleinen lisäarvo EU:n vapaata liikkuvuutta koskevien oikeuksien helpottamisen kannalta on hyvin rajallinen, sillä jäljennökset ja käännökset olisi edelleen poikkeuksetta todistettava oikeiksi. Toimintavaihtoehto 4: Tällä toimintavaihtoehdolla odotetaan olevan suuri myönteinen vaikutus tehoon, mikä johtuu laillistamiseen ja apostille-todistuksiin liittyvien vaatimusten poistamisesta ja jäljennösten ja käännösten oikeaksi todistamisen yksinkertaistamisesta. Tämän seurauksena julkisten asiakirjojen liikkuvuutta jäsenvaltioiden välillä tuettaisiin merkittävästi ja tosiasiallisesti, ja EU:n kansalaisten ja yritysten EU:n sisäistä liikkuvuutta edistettäisiin. EU:n kansalaisilta ja yrityksiltä säästyisi vuosittain 25,8–26,2 miljoonaa euroa apostille-todistuksiin liittyviä kustannuksia ja 2,3–4,6 miljoonaa euroa laillistamiseen liittyviä kustannuksia. Lisäksi jäljennösten oikeaksi todistamisen yksinkertaistamisesta aiheutuisi vuosittain 100–200 miljoonan euron säästöt. Oikeaksi todistettujen käännösten poistamisen ansiosta EU:n kansalaisilta ja yrityksiltä säästettäisiin kustannuksia vuosittain 75–100 miljoonaa euroa, kun yhden sivun kustannuksina pidetään noin 30:tä euroa. Jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten vuotuisen nettosäästön voidaan arvioida olevan 5–7 miljoonaa euroa apostille-todistusten osalta ja 0,5–1 miljoonaa euroa laillistamisen osalta. Hallinnollisen yhteistyön parantaminen Alavaihtoehto 4A: Tämän alavaihtoehdon vaikuttavuus olisi vähäinen, sillä tämäntyyppiselle hallinnolliselle yhteistyölle ei ole sähköisiä välineitä ja sen tehokkuus olisi jäsenvaltioiden harkintavallassa. Alavaihtoehto 4B: Tällä alavaihtoehdolla olisi myönteinen vaikutus tapauksissa, joissa toisesta jäsenvaltiosta peräisin olevan julkisen asiakirjan aitouteen kohdistuu perusteltu epäily. Käytössä oleva IMI-järjestelmä tarjoaa rajatylittävälle tietojenvaihdolle ja julkisten asiakirjojen sähköisille versioille nopean ja turvallisen viestintäkanavan. Lisäksi petostentorjuntaan on odotettavissa myönteistä vaikutusta hallinnollisen yhteistyön ja IMI-järjestelmään perustuvan turvallisen tietojenvaihdon ansiosta, ja sama mekanismi olisi viranomaisten käytössä oikeaksi todistettaviin jäljennöksiin liittyvän varmuuden aikaansaamiseksi. Alavaihtoehto 4C: Myönteisiä vaikutuksia aiheutuisi väestörekisterinpitäjille, jotka voisivat kommunikoida keskenään suoraan, kun tietyn julkisen asiakirjan aitoutta epäillään. Nämä vaikutukset rajoittuisivat kuitenkin vain yhteen julkisten asiakirjojen luokkaan eli siviilisäätyä koskeviin asiakirjoihin. Alavaihtoehdosta aiheutuisi EU:lle ja jäsenvaltioille suuri kielteinen taloudellinen vaikutus sekä tietotekniikkajärjestelmän käyttöönotosta ja noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia. Monikieliset vakiolomakkeet Alavaihtoehto 4D: Tavoitteiden saavuttamiseen ei olisi vaikutusta. Alavaihtoehdon 4E myönteisen vaikuttavuuden arvioidaan olevan keskinkertainen, sillä toisista jäsenvaltioista peräisin olevien julkisten asiakirjojen kääntämiseen ja ymmärtämiseen liittyisi edelleen joitakin vaikeuksia ja kustannuksia. Alavaihtoehdon 4F vaikuttavuuden arvioidaan olevan sama kuin alavaihtoehdon 4E. Vakiolomakkeiden käyttö riippuisi kuitenkin käyttäjien harkinnasta, ja järjestelmä saattaa vaikuttaa liian monimutkaiselta. Lisäksi niistä kansallisista julkisista asiakirjoista, joihin lomakkeet liitettäisiin, olisi toimitettava jäljennökset, mistä saattaisi aiheutua kustannuksia. Alavaihtoehdolla 4G odotetaan olevan suuri myönteinen vaikutus EU:n kansalaisille ja yrityksille, koska sen myötä käytännön edut lisääntyvät ja hankaluudet vähenevät rajatylittävissä tilanteissa, joissa esitetään julkisia asiakirjoja. Toimintavaihtoehto 5: Toimintamalli on ”äärivaihtoehto”, jolla arvioidaan olevan rajallinen vaikutus tavoitteiden saavuttamiseen, pääasiassa sen vuoksi, että vaihtoehto vaikuttaisi erittäin voimakkaasti kansallisiin oikeusjärjestelmiin ja hallintokäytänteisiin. Vaikka sillä olisi EU:n kansalaisille ja yrityksille mahdollista hyötyä kustannusten, käytetyn ajan, oikeusvarmuuden sekä perussopimuksiin ja perusoikeuskirjaan liittyvien oikeuksien helpottamisen osalta, sen myötä koettaisiin epäilemättä myös vaikeuksia täysin yhdenmukaistettujen julkisten asiakirjojen hyväksymisessä jäsenvaltioissa. Toimintamalliin liittyvä toinen haitta on sen noudattamisesta aiheutuvat suuret kustannukset sekä kansallisella että EU:n tasolla. 6. Parhaaksi arvioitu vaihtoehto Vaikutusten vertailu osoittaa, että yksilöityjen tavoitteiden saavuttamiseksi tehokkain vaihtoehto on lainsäädäntötoimenpide, jolla poistetaan laillistamis- ja apostillevaatimukset ja yksinkertaistetaan oikeaksi todistettujen jäljennösten ja käännösten käyttöä (toimintavaihtoehto 4), yhdistettynä jäsenvaltioiden keskinäisen hallinnollisen yhteistyön tehostamiseen olemassa olevaan sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmään perustuvan nykyaikaisen viestintäverkon kautta (alavaihtoehto 4B) sekä rajatylittävissä tilanteissa itsenäisesti käytettävien monikielisten vakiolomakkeiden laatimiseen (alavaihtoehto 4G). Vaihtoehto 4 katsotaan soveltuvimmaksi keinoksi saavuttaa tavoitteet ilman suuria toteuttamiskustannuksia, ja se vähentää merkittävästi EU:n kansalaisilta ja yrityksiltä suhteettomia ja hankalia hallinnollisia muodollisuuksia. Erityisesti EU:n kansalaisille ja yrityksille syntyy merkittävää säästöä laillistamiseen ja apostille-todistukseen liittyvien vaatimusten poistamisesta ja oikeaksi todistettujen jäljennösten ja käännösten yksinkertaistamisesta. Yksikään muista vaihtoehdoista ei johtaisi vastaaviin säästöihin. Parhaaksi arvioitu alavaihtoehto 4B, jossa käytetään olemassa olevaa tietotekniikkainfrastruktuuria ja jonka budjettivaikutus on erittäin vähäinen, olisi tehokas ja turvallinen tapa arvioida julkisten asiakirjojen tai niiden oikeaksi todistettujen jäljennösten aitoutta, estää petoksia ja väärennöksiä ja samalla yksinkertaistaa EU:n kansalaisille ja yrityksille aiheutuvaa hallinnollista rasitusta. Turvattujen sähköisten välineiden ansiosta ja kieliesteiden vähenemisen avulla olisi helppo löytää asianomaiset yhteistyötahot muissa jäsenvaltioissa. Alavaihtoehdon 4G avulla säästettäisiin EU:n kansalaisilta, yrityksiltä ja kansallisilta viranomaisilta rahaa ja aikaa, edistettäisiin julkisten asiakirjojen keskinäistä ymmärtämistä eri jäsenvaltioissa, vähennettäisiin monikielisten lomakkeiden ansiosta jäljellä olevia käännösvaatimuksia ja voitaisiin säilyttää taustalla olevat kansalliset julkiset asiakirjat jäsenvaltioissa. Kun otetaan huomioon sekä havaitut ongelmat että yksilöidyt tavoitteet, asetus vaikuttaa olevan välineelle soveltuvin säädösmuoto. 7. Seuranta ja arviointi Vakaa seuranta- ja arviointimekanismi on hyvin tärkeässä asemassa, jotta voidaan varmistaa säädöksen sääntöjen noudattaminen käytännössä. Säädökseen sisältyy siirtymäaika, jotta jäsenvaltiot voivat valmistautua sen täytäntöönpanoon ja toimittaa komissiolle pyydetyt tiedot. Säädökseen sisältyy myös uudelleentarkastelua koskeva lauseke, jotta jäsenvaltiot voivat arvioida sen soveltamista ja jotta voidaan varmistaa, että myöhemmässä vaiheessa voidaan tehdä tarkistuksia.