KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE

Muuttoliikettä, liikkuvuutta ja turvallisuutta koskeva vuoropuhelu eteläisen Välimeren maiden kanssa

JOHDANTO

Historiallisesti merkittävät tapahtumat eteläisen Välimeren alueella vuoden 2010 lopusta alkaen ovat tarjonneet kyseisten maiden kansalaisille ainutlaatuisen mahdollisuuden ilmaista vapaammin, että he haluavat aitoa demokratiaa, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamista, puolueettomampia ja paremmin toimivia valtion laitoksia ja tasavertaisempaa julkisten varojen käyttöä. Ne ovat myös inspiroineet kansalaisia muualla arabimaailmassa ja ympäri maailmaa ja lujittaneet heidän päättäväisyyttään saavuttaa demokraattiset pyrkimyksensä.

EU on valmis tukemaan edelleen kaikkia sen eteläisiä naapureita, jotka ovat halukkaita sitoutumaan demokratiaan, ihmisoikeuksiin, hyvään hallintotapaan ja oikeusvaltioon, ja aloittamaan kumppanuussuhteet kyseisten maiden kanssa saavuttaakseen konkreettista edistystä kansalaisten hyväksi.

Nämä historialliset tapahtumat ovat myös johtaneet ihmismassojen liikkeisiin .

Libyassa helmikuun puolivälissä puhjennut konflikti johti noin 800 000 eri kansalaisuuksia edustavan henkilön siirtymiseen naapurimaihin, erityisesti Tunisiaan ja Egyptiin. Heistä monet ovat paenneet Välimeren yli Italiaan ja Maltalle veneillä, ja useat menettäneet henkensä merellä. Tammikuun puolivälistä alkaen noin 35 000 maahanmuuttajaa Tunisiasta ja Libyasta on saapunut Italialle kuuluvalle Lampedusan saarelle ja Maltaan.

Jotkin eteläisen Välimeren muuttopaineiden takana olevista syistä eivät ole uusia, kuten nuoren väestön hyvin suuret työttömyysasteet. Ne ovat pitkäaikainen rakenteellinen haaste niin EU:lle kuin kyseiselle alueelle.

EU:n on tuettava selvästi eteläisen Välimeren alueen kansalaisia, joista monia kotimaan ulkopuoliset mahdollisuudet voivat houkutella, koska kotimaassa ei ole mahdollisuuksia parempaan elämään. Muuttovirtojen aktiivisella hallinnoinnilla, laillisten maahanmuuttomahdollisuuksien parantamisella ja toimenpiteillä, joilla puututaan laittomaan muuttoliikkeeseen, on myönteinen vaikutus sekä EU:hun ja sen kumppanimaihin .

EU on sitoutunut ”demokratiaan ja yhteiseen vaurauteen tähtäävään kumppanuuteen” ja EU:n eteläisiä naapureita ja niiden uusia demokraattisia pyrkimyksiä koskevaan tehostettuun Euroopan naapuruuspolitiikkaan. Tässä tiedonannossa ehdotetaan, että osana tätä sitoutumista vastataan nykyisiin muuttoliikettä ja liikkuvuutta koskeviin haasteisiin käynnistämällä muuttoliikettä, liikkuvuutta ja turvallisuutta koskeva vuoropuhelu EU:n ja eteläisen Välimeren maiden välillä EU:n muuttoliikettä koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan tavoitteiden mukaisesti.

Tämä tiedonanto perustuu 4. toukokuuta 2011 muuttoliikkeestä annetussa komission tiedonannossa esitettyihin ehdotuksiin, jotka koskevat EU:n ja eteläisen Välimeren maiden kumppanuutta muuttoliikkeen, liikkuvuuden ja turvallisuuden alalla. Yhtä aikaa tämän tiedonannon kanssa annetaan tiedonanto EU:n naapuruuspolitiikan tarkistamisesta.

EUROOPAN UNIONIN TOTEUTTAMAT KIIREELLISET TOIMENPITEET

Euroopan unioni on vastannut näihin haasteisiin nopeasti ja tehokkaasti ja toteuttanut erityisesti seuraavat konkreettiset toimet:

- Maahanmuuttajien ja pakolaisten äkillisestä virtauksesta Libyan naapurimaihin on ollut seurauksena humanitaarinen hätätilanne , jonka hallitsemiseksi komissio on varannut EU:n (komission ja jäsenvaltioiden) 102 miljoonan euron kokonaisrahoituksesta 40 miljoonaa euroa kolmansien maiden kansalaisten evakuoimiseen ja palauttamiseen sekä hädänalaisten auttamiseen Libyassa ja sen naapurimaissa. Tämä on ollut mahdollista myös IOM:n, UNHCR:n, ICRC:n ja muiden kansainvälisten järjestöjen tekemän ansiokkaan työn ansiosta. EU:n toiminnalla on ollut ratkaiseva merkitys pyrittäessä vähentämään painetta, joka on kohdistunut Tunisian ja Egyptin vastaanottokykyyn seurauksena näihin maihin saapuneiden, siirtymään joutuneiden henkilöiden valtavasta määrästä.

- Jotta voitaisiin vastata viipymättä Välimeren yli pyrkivien henkilöiden laittomiin, eri ryhmistä koostuviin muuttovirtoihin , Frontex käynnisti useiden jäsenvaltioiden avustuksella yhteisen operaation nimeltä EPN Hermes Extension 2011 auttaakseen Italiaa valvomaan maahantulijoita ja pakolaisia kuljettavia aluksia. Myös Europol lähetti Italiaan asiantuntijaryhmän, jonka tarkoituksena oli auttaa sen lainvalvontaviranomaisia tunnistamaan mahdolliset rikolliset pysäytettyjen henkilöiden joukosta.

- Jotta ne jäsenvaltiot, jotka ovat kaikkein alttiimpia laittomien maahanmuuttajien ja pakolaisten virroille, pystyvät lyhyellä aikavälillä selviytymään näiden virtojen taloudellisista seurauksista , komissio on nopeasti varannut vuodelle 2011 vielä 25 miljoonaa euroa otettavaksi käyttöön Euroopan ulkorajarahaston ja Euroopan pakolaisrahaston puitteissa jäsenvaltioiden esittämien konkreettisten pyyntöjen perusteella.

- Vastatakseen uuteen vaatimukseen ja pyrkimykseen luoda demokraattiset olosuhteet useiden eteläisen Välimeren maiden väestölle Euroopan komissio ja korkea edustaja antoivat yhdessä 8. maaliskuuta 2011 tiedonannon ” Demokratiaan ja yhteiseen vaurauteen tähtäävä kumppanuus eteläisen Välimeren maiden kanssa ”. Tässä tiedonannossa, jonka keskeiset suositukset Eurooppa-neuvosto hyväksyi 11. ja 25. maaliskuuta 2011 pidetyissä kokouksissaan, ehdotetaan, että eteläisen Välimeren maille tarjotaan mahdollisuus kehittää niiden kanssa muuttoliikettä, liikkuvuutta ja turvallisuutta koskevaa vuoropuhelua , jonka avulla pyritään parantamaan ja helpottamaan kansalaisten laillisia maahanmuuton ja liikkuvuuden väyliä näiden maiden ja EU:n välillä.

MUUTTO- JA PAKOLAISVIRTOJEN HALLITSEMISVALMIUKSIEN KESTÄVÄ KEHITTÄMINEN

EU:n vastaus hätätilanteeseen on ollut ripeä, kattava ja tehokas. Toisaalta on myös käynyt selväksi, että kriisitilannetta ei voida ratkaista nopeasti ja että on tarpeen luoda edellytykset sellaisen jäsennellymmän, kestävän suunnitelman täytäntöönpanemiseksi, joka voisi kattaa ilmiön eri ulottuvuudet ja joka perustuisi jäsenvaltioiden väliseen solidaarisuuteen ja kumppanuuteen asianomaisten kolmansien maiden kanssa siten, että noudatetaan täysimääräisesti EU:n kansainvälisiä velvoitteita. Tunisiasta peräisin olevat laittomat muuttovirrat voisivat johtaa samanlaiseen ilmiöön muissa eteläisen Välimeren maissa, erityisesti niissä, joissa vallitsee poliittinen epävakaus ja yhteiskunnallinen kriisi. Järjestäytyneet rikolliset salakuljettajaverkostot voivat lisätä toimintaansa ja laajentua muihin Afrikan maihin Tunisian lisäksi.

Libyan konfliktin jatkuessa yhä useamman henkilön odotetaan pakenevan tulevaisuudessa. Näistä yhä suurempi osa on muiden kolmansien maiden kansalaisia, erityisesti Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden kansalaisia, jotka asuivat Libyassa maahanmuuttajina tai pakolaisina. On myös mahdollista, että Libysta tulee jälleen tärkeä kauttakulkumaa laittomien siirtolaisten salakuljetukselle Afrikasta Eurooppaan.

Kun kriisin alkuvaiheessa suuri enemmistö Libyan konfliktia pakenevista henkilöistä palautettiin kotimaahansa nopeasti, kriisin jatkuessa sellaisia henkilöitä, joita ei voida turvallisesti palauttaa kotimaahansa, on siirtynyt yhä enemmän Libyasta sen naapurimaihin. Kyseiset henkilöt ovat joko libyalaisia tai Libyassa oleskelevia kolmannen maan kansalaisia, jotka ovat jättäneet kotimaansa etsiäkseen kansainvälistä suojelua. Jollei näitä henkilöitä voida sijoittaa uudelleen, he saattavat jäädä pitkäksi aikaa vastaanottajamaihin. Tämä tilanne on asettanut Tunisian ja Egyptin kaltaisten maiden jo ennestään heikentyneet vastaanottovalmiudet lisäpaineen alle ja vaikuttanut osaltaan EU:n jäsenvaltioihin suuntautuvien muutto- ja pakolaisvirtojen kasvamiseen.

Tämän tilanteen vuoksi ja Euroopan komission ja korkean edustajan yhteisen aloitteen perusteella Eurooppa-neuvosto on pyytänyt neuvostoa komission tekemästä aloitteesta ryhtymään välittömiin lisätoimiin ja esittämään etukäteen kesäkuussa kokoontuvalle Eurooppa-neuvostolle pitkän aikavälin toimenpiteitä , joilla kehitetään valmiuksia hallita muutto- ja pakolaisvirtoja Välimeren alueella.

LYHYEN JA KESKIPITKÄN AIKAVÄLIN TOIMENPITEITÄ KOSKEVA SUUNNITELMA

Komissio on esittänyt välittömänä vastauksena tähän pyyntöön 11.–12. huhtikuuta kokoontuneelle oikeus- ja sisäasioiden neuvostolle ensimmäisen toimenpidesuunnitelman , jolla puututaan eteläisen Välimeren alueelta lähtöisin oleviin muutto- ja pakolaisvirtoihin lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä . Toimenpiteiden tarkoituksena on 1) varmistaa, että EU:lla ja Libyan naapurimailla on valmiudet vastata Libysta tulevien pakolaisvirtojen mahdolliseen jatkumiseen ja kasvamiseen, ja 2) auttaa etulinjassa olevia EU:n jäsenvaltioita ja Pohjois-Afrikan maita, jotka kantavat ensisijassa vastuun muutto- ja pakolaisvirroista.

Suunnitelma sisältää seuraavat toimet:

1. myönnetään edelleen yksilöityjen tarpeiden mukaisesti rahoitusta humanitaariseen apuun hädänalaisille Libyassa ja sen naapurimaissa sekä Libyan konfliktia pakenevien henkilöiden palauttamiseen;

2. vahvistetaan jäsenvaltioiden tarjoamilla teknisillä lisäresursseilla Frontexin koordinoimaa yhteistä operaatiota EPN HERMES ja jatketaan yhteisiä HERMES- ja POSEIDON-operaatioita niin kauan kuin on tarpeen lisäämällä Frontexilla valvontapartiointiverkostoa varten käytettävissä olevia määrärahoja;

3. vahvistetaan nopeasti Frontexin valmiuksia ja annetaan sen käyttöön tehokkaampia välineitä. Neuvoston ja Euroopan parlamentin olisi kiireellisesti hyväksyttävä muutettu Frontexin perustamisasetus;

4. kehotetaan Frontexia nopeuttamaan neuvotteluja, joihin sillä on jo valtuudet ja joissa sovitaan yhteistyöjärjestelyistä Egyptin, Marokon ja Turkin toimivaltaisten viranomaisten kanssa, ja annetaan Frontexille viipymättä valtuudet aloittaa neuvottelut Tunisian kanssa samanlaisista yhteistyöjärjestelyistä;

5. käynnistetään erityinen EU:n ja Tunisian yhteinen operatiivinen hanke osana laajempaa toimenpidekokonaisuutta, jolla pyritään korjaamaan laittoman muuttoliikkeen kokonaistilanne Välimeren alueella. Tämän hankkeen tavoitteena on parantaa Tunisian viranomaisten valmiuksia valvoa rajojaan, torjua maahanmuuttajien salakuljetusta ja ihmiskauppaa, helpottaa paluumuuttajien paluuta sekä sosiaalista ja ammatillista kotouttamista, tukea pääsyä laillisiin maahanmuuttokanaviin ja kohdella maan alueelle tulevia maahanmuuttajia kansainvälisten standardien mukaisesti, esimerkiksi tarjoamalla turvapaikka niille, jotka ovat kansainvälisen suojelun tarpeessa. Samanaikaisesti tämän hankkeen kanssa tarkoituksena on myös avustaa paikallisviranomaisia asianomaisissa EU:n jäsenvaltioissa vastaamaan vaikutuksiin, joita Tunisiasta tulevilla muuttovirroilla on paikalliseen talouteen ja infrastruktuuriin;

6. varmistetaan, että jäsenvaltiot hyödyntävät täysimääräisesti niille ulkorajarahastosta, palauttamisrahastosta ja pakolaisrahastosta osoitetut varat, tarvittaessa myös muuttamalla suunniteltua rahoituskohdetta ja keskittymällä kaikkein kiireellisimpiin prioriteetteihin (kauden 2010/2011 ohjelmien osalta näissä rahastoissa on 425 miljoonaa euroa niiden jäsenvaltioiden käytettävissä, joita ongelma koskee eniten, nimittäin Kypros, Ranska, Kreikka, Italia, Malta ja Espanja);

7. tarjotaan näistä kolmesta rahastosta lisäresursseja tukemaan hätätilanteessa olevia jäsenvaltioita varainhoitoasetuksen säännösten mukaisesti;

8. pannaan täytäntöön alueellinen suojeluohjelma , joka kattaa Egyptin, Libyan ja Tunisian ja jolla pyritään parantamaan mahdollisuuksia auttaa näihin maihin jääneitä pakolaisia ja kehittämään paikallisesti lainsäädäntöä ja hallinnollisia valmiuksia kyseisten henkilöiden kohtelemiseksi kansainvälisten normien mukaisesti. Uudelleensijoittaminen on myös tärkeä osa alueellisia suojeluohjelmia;

9. suunnitellaan ja pannaan täytäntöön mahdollisemman monen kansainvälisen suojelun tarpeessa olevan henkilön uudelleensijoittaminen Libyan naapurimaiden alueelta EU:n jäsenvaltioihin ja muihin maihin, jotka ovat valmiita ottamaan heitä vastaan;

10. pyritään nopeasti sopimukseen EU:n yhteistä uudelleensijoittamisohjelmaa koskevan ehdotuksen hyväksymisestä, jotta voitaisiin helpottaa uudelleensijoittamistoimia.

Kuten edellä mainittiin, suuren huolenaiheen aiheuttaa se, että kansainvälisen suojelun tarpeessa mahdollisesti olevia henkilöitä saattaa tulla nykyistä enemmän Libyan alueelta ja tulevaisuudessa mahdollisesti muistakin alueen maista. Komissio arvostaa UNHCR:n, ICRC:n, IOM:n ja muiden kansainvälisten järjestöjen tekemää työtä ja EU:n ja sen jäsenvaltioiden antamaa humanitaarista apua ja muuta tukea Libyasta siirtymään joutuneille henkilöille. Tässä yhteydessä on tärkeää varmistaa, että käytettävissä on riittävästi varoja humanitaarisen avun antamiseen tunnistettujen tarpeiden mukaisesti.

Rahoitustuella olisi korjattava myös muutto- ja pakolaisvirtojen välittömät vaikutukset taloudelliseen ja yhteiskunnalliseen tilanteeseen paikallisella tasolla sekä paikalliseen infrastruktuuriin tietyillä EU:n jäsenvaltioiden syrjäisillä alueilla, joista esimerkkejä viime vuosilta ovat muun muassa jotkin saaret Kanariansaarista, Sisilian saaret, Malta, Kypros ja jotkin Kreikan Egeanmeren saarista. Komissio aikoo tarkastella, kuinka EU:n rakennerahastojen määrärahoja voitaisiin käyttää näissä tilanteissa.

Eniten tilanteesta kärsiville jäsenvaltioille myönnettävä tuki ei saisi olla pelkästään taloudellista tukea, vaan sen olisi mahdollistettava varsinaisen vastuun jakaminen maahanmuuttajien ja pakolaisten hallinnasta. Komissio on jo ehdottanut muun muassa Brysselissä 12. toukokuuta 2011 pidetyssä uudelleensijoittamista ja uudelleenasettautumista käsittelevässä ministerikokouksessa useita toimenpiteitä, joita on tarkasteltava kiireellisesti ja huolellisesti tavoitteen saavuttamiseksi. Näistä toimenpiteistä on tärkeää tuoda esiin mahdollisuus lähettää Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston EASO:n tukiryhmiä asianomaisiin jäsenvaltioihin niiden pyynnöstä auttamaan viranomaisia seulomaan turvapaikanhakijoita ja tarjoamaan alkuvaiheen apua. EASO:n nykyisestä talousarviosta on jo mahdollista rahoittaa tällaisia ryhmiä. Jäsenvaltioiden olisi osoitettava solidaarisuuttaan ja annettava turvapaikkakysymysten asiantuntijoita EASO:n ryhmien käyttöön ja hyväksyttävä se, että kansainvälisen suojelun piiriin kuuluvia henkilöitä siirretään niiden alueelle. Komissio on valmis tukemaan näitä toimia Euroopan pakolaisrahaston kautta jatkona Maltan pilottihankkeelle, joka käynnistettiin vuonna 2009.

Ehdotettu toimenpidesuunnitelma on mahdollinen ainoastaan, jos EU:n taloudellisia varoja tähän tarkoitukseen otetaan käyttöön riittävästi . Komissio tarkastelee käytettävissä olevien taloudellisten varojen perusteella, kuinka voidaan varmistaa asianmukainen rahoitus niihin haasteisiin vastaamiseksi, joita on EU:n edessä tässä hätätilanteessa. Lisäksi komissio edistää riittävää koordinointia sisäisten ja ulkoisten eri rahoitusvälineiden välillä varmistaakseen erityisesti, että jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden rajaturvallisuuden, muuttoliikkeen ja turvapaikka-asioiden alalla tekemää yhteistyötä voidaan tukea.

PITKÄN AIKAVÄLIN TOIMENPIDESUUNNITELMA: TIIVIIMPI YHTEISTYÖ ETELÄISEN VÄLIMEREN MAIDEN KANSSA

Komission ehdottama toimenpidesuunnitelma (jota kuvataan edellä) hyväksyttiin pääpiirteissään 11.–12. huhtikuuta kokoontuneen oikeus- ja sisäasioiden neuvoston kokouksessa. Näitä toimenpiteitä, jotka ovat luonteeltaan lähinnä lyhytaikaisena, ollaan nyt toteuttamassa.

Komissio uskoo kuitenkin, että pitemmällä aikavälillä tarvitaan lisätoimenpiteitä. Näillä toimenpiteillä olisi ennen kaikkea pyrittävä ratkaisemaan muuttoliikkeen perimmäiset syyt rakenteellisella tasolla. Yhteistyötä eteläisen Välimeren maiden kanssa olisi lisättävä, jotta voidaan tehokkaasti vastata haasteeseen luoda työpaikkoja ja parantaa elinolosuhteita koko alueella . Yhteistyössä olisi keskityttävä niihin erityisalueisiin ja henkilöryhmiin, joihin työllistymismahdollisuuksien puuttuminen eniten vaikuttaa (esimerkiksi nuoret ensisijaisena kohderyhmänä).

Jotta voitaisiin vastata näihin haasteisiin, Euroopan komissio ja korkea edustaja ehdottivat 8. maaliskuuta 2011 antamassaan yhteisessä tiedonannossa demokratiaan ja yhteiseen vaurauteen tähtäävän pitkän aikavälin kumppanuuden kehittämistä eteläisen Välimeren maiden kanssa. Tämä kumppanuus perustuisi kolmitahoiseen lähestymistapaan, jonka yksi osa on kestävä ja osallistava kasvu ja taloudellinen kehitys, jossa painotetaan voimakkaasti työllisyys- ja sosiaaliasioita.

Pitkän aikavälin toimenpiteet ovat tarpeen myös sen varmistamiseksi, että muuttoliike ja liikkuvuus EU:n ja eteläisen Välimeren alueen maiden välillä tapahtuu laillisten kanavien kautta ja asianmukaisella ja tehokkaalla tavalla . Tämä tarkoittaisi toimia näistä maista tulevien työnhakijoiden auttamiseksi löytämään työtä ulkomailta, mikä on kyseessä olevien maiden ja henkilöiden sekä EU:n ja sen jäsenvaltioiden yhteisen edun mukaista. Tätä jälkimmäistä haastetta olisi tarkasteltava siten, että otetaan huomioon EU:n väestötilanteen kehitys ja EU:ssa vallitseva työvoimapula. EU:n tarpeita kohdennettuun työvoiman muuttoliikkeeseen on seurattava ja tarkkailtava asianmukaisesti, jotta voidaan tehdä tarkkoja todisteisiin perustuvia ehdotuksia todellisen työvoiman kysynnän perusteella. Tässä yhteydessä on tunnustettava merkittävä panos, joka maahanmuuttajilla alkuperästään riippumatta on EU:n talouteen. Heidän avullaan kyetään vastaamaan korkeasti koulutettujen työntekijöiden kysyntään EU:n talouden kasvualoilla, mutta myös täyttämään lukuisia työpaikkoja, joissa tarvitaan alhaisempaa koulutustasoa.

Euroopan komissio ja korkea edustaja ehdottivat 8. maaliskuuta 2011 antamassaan yhteisessä tiedonannossa myös muuttoliikettä, liikkuvuutta ja turvallisuutta koskevan pitkän aikavälin kumppanuuden kehittämistä eteläisen Välimeren maiden kanssa.

Komissio katsoo, että liikkuvuuskumppanuuksien käynnistäminen eteläisen Välimeren maiden kanssa on ratkaisevan tärkeä väline, josta on hyötyä molemmille osapuolille, sillä sen avulla varmistetaan paremmin ja tehokkaammin hallittu muuttoliike ja liikkuvuus kumppanimaiden kansalaisten lisäksi myös muiden maiden kansalaisten tapauksessa, erityisesti kun on kyse Saharan eteläpuolisen Afrikan ja Lähi-idän maiden kansalaisista, jotka yhä suuremmassa määrin oleskelevat eteläisen Välimeren maissa tai kulkevat niiden kautta. Tällaisten kumppanuuksien käynnistäminen edistäisi ihmisten välisiä yhteyksiä ja keskinäistä ymmärtämistä sekä liiketoimintaa ja työllisyyttä. Tästä olisi hyötyä koko Välimeren alueen taloudelliselle ja yhteiskunnalliselle kehitykselle sekä siirtolaisten kotouttamiselle EU:hun ja muihin kohdemaihin.

Ehdotetut kumppanuudet toteutetaan käytännössä luomalla räätälöity, maakohtainen lähestymistapa ja edellyttämällä kaikkien maiden sitoutumista täyttämään tietyt edellytykset. Huomioon on myös otettava yleiset suhteet kyseiseen kumppanimaahan. Eurooppa-neuvoston antamien ohjeita mukaisesti on myös tärkeää, että kumppanuudet kattavat samanaikaisesti kaikki tällaisen yhteistyön eri näkökohdat, ja olisi varmistettava, että henkilöiden liikkumisen asteittainen helpottaminen etenee samaan tahtiin kuin niiden toimenpiteiden toteuttaminen, joilla taataan henkilöiden liikkumisen turvallisuus.

MUUTTOLIIKETTÄ, LIIKKUVUUTTA JA TURVALLISUUTTA KOSKEVA VUOROPUHELU ETELÄISEN VÄLIMEREN MAIDEN KANSSA

Muuttoliikettä, liikkuvuutta ja turvallisuutta koskevan vuoropuhelun yleistavoitteena on tukea ja kannustaa turvallisuuden parantamiseen tähtääviä uudistuksia , joihin ryhtymällä kumppanimaat voivat parantaa kansalaistensa mahdollisuuksia muuttaa EU:n jäsenvaltioihin ja puuttua samalla muuttovirtojen perimmäisiin syihin. Vuoropuhelu on osa paljon laajempaa sitoutumista ja apua Pohjois-Afrikan maille uudistetun Euroopan naapuruuspolitiikan puitteissa. Tämä teemakohtainen vuoropuhelu toteutetaan osana laajempia kahdenvälisten suhteiden ja vuoropuhelun puitteita, ja siinä otetaan huomioon aluetasolla EU:n ja Afrikan yhteinen strategia sekä Afrikan ja EU:n liikkuvuutta, muuttoliikettä ja työllisyyttä koskeva kumppanuus.

Tämän tärkeän tavoitteen saavuttamiseksi komissio aikoo Eurooppa-neuvoston pyynnön mukaisesti käyttää täysimääräisesti hyväkseen EU:n muuttoliikettä koskevaan kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan sisältyvää liikkuvuuskumppanuutta , joka on osoittautunut tehokkaaksi välineeksi vuoropuhelun ja operatiivisen yhteistyön edistämiseksi kolmansien maiden kanssa. Liikkuvuuskumppanuutta mukautetaan asianmukaisesti tähän tilanteeseen ja kyseessä olevien eteläisen Välimeren maiden tarpeisiin.

Seuraavia periaatteita sovelletaan:

11. Eriyttäminen : vuoropuhelua tarjotaan ja sitä kehitetään kunkin kumppanuusmaan yksittäisten ansioiden perusteella (maakohtainen lähestymistapa) ja otetaan huomioon, missä määrin edistystä on tapahtunut ja missä määrin se näkyy kansallisissa käytännöissä ja politiikan toteuttamisessa.

12. Kahdenvälisyys : vuoropuhelusta sovitaan EU:n ja sen jäsenvaltioiden ja kunkin kumppanimaan välillä erikseen.

13. Ehdollisuus : vuoropuhelun odotettavissa olevat tulokset riippuvat työstä ja edistyksestä kaikilla aloilla (muuttoliike, liikkuvuus ja turvallisuus), ja siinä otetaan huomioon myös edistys hallintotapaan liittyvillä aloilla.

14. Seuranta : kumppanit sopivat tehokkaan mekanismin käyttöönotosta kumppanuuden käytännön täytäntöönpanon seuraamiseksi. EU ja jäsenvaltioiden asiantuntijat osallistuvat tähän mekanismiin.

Tämän kerrosmaisen lähestymistavan avulla EU voi laajentaa kumppanuudessa ehdotetun liikkuvuuden niihin maihin, jotka osoittavat halukkuutensa ja kykynsä edistyä erityisesti aloilla, jotka ovat tärkeitä EU:lle.

Liikkuvuuskumppanuuksista sovitaan poliittisella tasolla unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä kyseisen kumppanimaan välillä, ja ne kattavat molempien sopimuspuolten vaatimusten ja sopimuksen mukaisesti kaikki (niin lainsäädännölliset kuin käytännölliset) toimenpiteet sen varmistamiseksi, että henkilöiden liikkuvuus EU:n ja asianomaisen kumppanimaan välillä on hyvin hallinnoitua ja tapahtuu turvallisessa ympäristössä. Näin saatettaisiin yhteen kaikki asianmukaiset toimenpiteet järjestelmällisesti ja kattavasti .

Näiden toimenpiteiden pitäisi osaltaan parantaa valmiuksia hallinnoida muuttoliikettä ja henkilöiden liikkuvuutta eteläisen Välimeren alueen maissa ja suhteita EU:hun EU:n muuttoliikettä koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan kaikilla alueilla. Kyseisen lähestymistavan tavoitteena on 1) parantaa laillisen muuttoliikkeen järjestämistä, 2) maksimoida muuttoliikkeen myönteisiä vaikutuksia kehitykseen ja 3) torjua tehokkaasti laitonta muuttoliikettä . Tämän lisäksi kumppanuus käsittäisi myös toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on varmistaa 4) maahanmuuttajien oikeuksien kunnioittaminen ja edistäminen, sekä kumppanimaiden kansalaisten että niiden alueiden kautta kulkevien kolmansien maiden kansalaisten.

Turvapaikka-asioiden alalla liikkuvuuskumppanuudella pyrittäisiin lisäämään mahdollisuuksia kansainväliseen suojeluun kumppanimaassa. Kotouttamista koskevien aloitteiden edistäminen EU:n jäsenvaltioissa, josta on hyötyä myös lähtömaissa, pitäisi olla osa liikkuvuuskumppanuuksia. Onnistunut kotouttaminen kohdemaihin luo paremmat edellytykset sekä lähtömaiden kehityksen edistämiselle että lähtömaahan palaavien onnistuneelle uudelleenkotoutumiselle.

Liikkuvuuskumppanuuteen pitäisi sisältyä myös paketti valmiuksien kehittämiseen tähtääviä toimenpiteitä , jotka toteutetaan kumppanuusmaissa ja jotka on yksilöitävä kyseisiä eteläisen Välimeren maita koskevan räätälöidyn analyysin perusteella. Siihen pitäisi sisältyä myös ehdotuksia ja vaatimuksia, joita esittävät eteläisen Välimeren maat ja EU ja sen jäsenvaltiot, jotka osallistuvat täysimääräisesti ja aktiivisesti paketin täytäntöönpanoon. Valmiuksien kehittämiseen tähtääviä toimenpiteitä muuttoliikkeen, liikkuvuuden ja kotouttamisen alalla, jotka edistävät näiden tavoitteiden saavuttamista, ovat seuraavat (ei-tyhjentävä luettelo):

- parannetaan ja helpotetaan mahdollisten maahanmuuttajien pääsyä laillisiin maahanmuuttokanaviin selvästi yksilöityjen EU:n ja muiden kohdemaiden työvoimatarpeiden perusteella;

- vaihdetaan säännöllisesti kokemuksia ja parhaita käytäntöjä julkisten työvoimapalvelujen keskuudessa, jotta lähettäviä maita autetaan luomaan toimivia aktiivisia työmarkkinapoliittisia ohjelmia ja siten parannetaan kolmansien maiden kansalaisten työllistettävyystasoa ja -näkymiä;

- kehitetään kumppanimaan valmiuksia osallistua laillisen muuttoliikkeen tehokkaaseen ja tulokselliseen järjestämiseen, esimerkiksi maahanmuuttajien rekrytointiin, taitojen tunnustamiseen, paluuseen ja uudelleenkotoutumiseen;

- tuetaan kumppanimaassa sellaisten politiikkojen kehittämistä ja toteuttamista, jotka edistävät osallistavaa kasvua ja työllisyyttä, työllistettävyyttä ja hyväksyttäviä työoloja. Tämä koskee myös aivovuodon vähentämistä;

- maksimoidaan muuttoliikkeen vaikutusta kehitykseen esimerkiksi helpottamalla edullisia rahalähetyksiä ja niiden kanavoimista kestäviin sijoituksiin, tekemällä tiiviimmin työtä siirtolaisjärjestöjen kanssa ja toteuttamalla toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on torjua aivovuotoa, ottaen huomioon muuttoliikkeeseen liittyvät sosiaaliset kysymykset;

- parannetaan väestörekisterien laatua kumppanimaassa samoin kuin sen myöntämien henkilöllisyys- ja matkustusasiakirjojen laatua;

- kunnioitetaan kaikkien maahanmuuttajien perusoikeuksia, myös kolmansien maiden kansalaisten;

- tuetaan tehokasta kotoutumista vastaanottavaan yhteisöön ja laillisten maahanmuuttajien syrjimätöntä kohtelua;

- tarjotaan erityisapua maahanmuuttajille, jotka kuuluvat heikossa asemassa oleviin henkilöryhmiin, kuten ilman huoltajaa matkustavat alaikäiset, ihmiskaupan uhrit ja muut;

- annetaan neuvontaa, joka koskee valmiuksien luomista maahanmuuttajien erityisiin sosiaalisen, psykologisen tai lääketieteellisen avun tarpeisiin vastaamiseksi, myös tarttuvien tautien leviämisen ehkäisyä koskevan yhteistyön osalta;

- varmistetaan palauttamiskiellon periaatteen soveltaminen ja tarjotaan kestäviä suojeluratkaisuja niille, jotka ovat kansainvälisen suojelun tarpeessa;

- kehitetään ja pannaan täytäntöön turvapaikkalainsäädäntö kumppanimaassa kansainvälisten standardien mukaisesti ja tekemällä myös yhteistyötä YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun (UNHCR) kanssa;

- helpotetaan kotimaahansa palaavien kumppanimaan kansalaisten sosiaalista ja ammatillista uudelleenkotoutumista;

- tuetaan laittomina maahanmuuttajina kiinni otettujen kolmansien maiden kansalaisten vapaaehtoista paluuta kumppanimaan alueelle.

Edellä mainitut valmiuksien kehittämiseen tähtäävät toimenpiteet helpottaisivat eteläisen Välimeren maista tulevien henkilöiden liikkuvuutta EU:hun. Liikkuvuutta voidaan tehostaa myös seuraavien välineiden avulla:

- EU tarjoaa kumppanimaille mahdollisuutta tehdä viisumikäytäntöjen helpottamista koskeva sopimus . Tämän sopimuksen sisältö vaihtelisi kuitenkin kumppanista toiseen. Sopimusten sisällöstä sovitaan tapauskohtaisesti , mutta niissä olisi ainakin edistettävä opiskelijoiden, tutkijoiden ja liikemiesten liikkuvuutta.

- Liikkuvuuskumppanuuksiin voisi sisältyä myös erilaisia järjestelmiä, joiden avulla helpotetaan työvoiman maahanmuuttoa kiinnostuneiden jäsenvaltioiden ja eteläisen Välimeren alueen maiden välillä. Tässä olisi otettava huomioon todelliset mahdollisuudet ja tarpeet sekä työmarkkinat aktiivisesta osallistumisesta liikkuvuuskumppanuuksiin kiinnostuneissa EU:n jäsenvaltioissa sekä näiden maiden oikeus päättää, kuinka paljon taloudellisista syistä muuttavia päästetään maahan. Tällaiset järjestelmät voisivat tehdä mahdollisiksi seuraavat seikat: 1) kiertomuuttoa koskevat erityisohjelmat ja/tai yksinkertaistetut oikeudelliset puitteet (mukaan lukien myös kausisektori), 2) valmiuksien luominen rahalähetysten hallinnointia varten niiden kehitysvaikutuksen tehostamiseksi, 3) valmiuksien luominen sen varmistamiseksi, että työvoiman kysyntä ja tarjonta vastaavat paremmin toisiaan, sekä paluun ja kotouttamisen hallinnoimiseksi, 4) ammatillisten ja akateemisten taitojen ja pätevyyksien tunnustaminen, 5) oikeudellisten puitteiden laatiminen ja täytäntöönpano sosiaalisten oikeuksien parempaa siirrettävyyttä varten, 6) paremmat mahdollisuudet saada tietoja EU:n jäsenvaltioiden työmarkkinoilla avoinna olevista työpaikoista, 7) sellaisten toimenpiteiden yksilöinti, joiden tarkoituksena on parantaa yhteistyötä ja koordinointia eteläisen Välimeren alueen maiden ja EU:n jäsenvaltioiden välillä asioissa, jotka liittyvät osaamiseen ja siihen, kuinka työvoiman tarjonta ja kysyntä kohtaisivat paremmin, Euroopan koulutussäätiön (ETF) jo tekemän työn perusteella.Kiinnostunut jäsenvaltio voi lainsäädäntönsä mukaisesti myös päättää liikkuvuuskumppanuuden puitteissa muista erityisaloitteista, joiden tavoitteena on helpottaa kumppanimaasta tulevien maahanmuuttajien pääsyä sen työmarkkinoille.

- Edellä kuvattu liikkuvuuden parantuminen riippuu siitä, että etukäteen on täytetty tietyt edellytykset sellaisen turvallisen ympäristön luomiselle, jossa henkilöiden liikkuvuus tapahtuisi laillisten kanavien kautta ja sovittujen sääntöjen mukaisesti. Erityiset edellytykset, jotka kunkin maan olisi täytettävä, vaihtelisivat riippuen siitä, kuinka kunkin kumppanimaan kanssa käydyssä vuoropuhelussa sovittujen tavoitteiden arvioidaan täyttyneen, sekä kumppanimaan EU:n kanssa kehittämän yhteistyön tasosta.

Toteutettavat erityistoimet voidaan luetella seuraavasti (luettelo ei ole tyhjentävä):

- otetaan käyttöön vapaaehtoiseen paluumuuttoon liittyvät järjestelyt;

- tehdään EU:n kanssa takaisinottosopimuksia , joihin sisältyy niiden omien kansalaisten ja kolmansien maiden kansalaisten takaisinottoa koskevia säännöksiä ja varmistetaan samalla, että jo olemassa olevia takaisinottovelvoitteita noudatetaan täysimääräisesti;

- sovitaan työjärjestelystä Frontexin kanssa ;

- kehitetään valmiuksia yhdennetyn rajaturvallisuuden , asiakirjojen turvallisuuden ja järjestäytyneen rikollisuuden, myös ihmiskaupan ja maahanmuuttajien salakuljetuksen, torjunnan alalla;

- tehdään yhteistyötä Välimerellä suoritettavan yhteisen valvonnan alalla, esimerkiksi osana EUROSUR-hanketta mahdollisesti harjoitettavan yhteistyön kautta;

- osoitetaan halukkuutta tehdä yhteistyötä EU:n kanssa maan kansalaisten ja asukkaiden tunnistamisessa, erityisesti osana poliisiyhteistyötä ja oikeudellista yhteistyötä, sekä takaisinoton ja rikoksen johdosta tapahtuvan luovuttamisen yhteydessä;

- ratifioidaan ja pannaan täytäntöön YK:n kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastainen yleissopimus ja sen ihmiskauppaa ja maahanmuuttajien salakuljetusta koskevat pöytäkirjat.

Liikkuvuuskumppanuus muodostaa pitkän aikavälin kehyksen, joka perustuu poliittiseen vuoropuheluun ja operatiiviseen yhteistyöhön , joita kehitetään edelleen EU:n ja asianomaisen kumppanimaan yleisten suhteiden puitteissa ja jotka muuttuvat ajan mittaan.

EU:n ja asianomaisen kumppanimaan välisen liikkuvuuskumppanuuden tekemiseksi käynnistetään EU:n ja asianomaisten maiden välillä korkealla virkamiestasolla vuoropuhelu , johon jäsenvaltiot osallistuvat täysimääräisesti ja jonka puitteissa osapuolet voisivat vaihtaa näkemyksiä, selventää odotuksia ja tarpeita ja yksilöidä yhteistyön alat. Vuoropuhelun avulla voitaisiin valmistella poliittisella tasolla yhdessä tehtäviä poliittisia päätöksiä. Samoin se auttaisi sekä valmistelemaan liikkuvuuskumppanuuden käynnistämistä että valvomaan sen täytäntöönpanoa.

Valmisteluvaiheessa eteläisen Välimeren alueen maiden olisi edistyttävä valmiuksien kehittämisessä maahanmuuton tehokasta hallinnointia varten ja edistettävä turvallista ympäristöä liikkuvuudelle. Nämä ovat edellytyksiä liikkuvuuskumppanuuden oikeudenmukaiselle ja kestävälle täytäntöönpanolle. EU tukee sekä teknisesti että taloudellisesti kumppanimaan toimia, myös EU:n virastojen kautta (Frontex, EASO ja Europol).

EU tarvitsee myös enemmän taloudellisia resursseja niiden eteläisen Välimeren alueen maiden edistyksen tukemiseksi, jotka ovat halukkaita parantamaan valmiuksiaan hallinnoida muuttoliikettä, liikkuvuutta ja turvallisuutta sekä sitoutumaan pitkän aikavälin yhteistyöhön tässä hankkeessa.

EU:n ja vuoropuheluun osallistuvien kumppanimaiden on sen vuoksi pohdittava parhaita ratkaisuja sen varmistamiseksi, että olemassa olevien määrärahojen puitteissa myönnetään riittävästi rahoitusta toimiin, joiden tarkoituksena on tukea valmiuksien luomista ja yhteistyötä näillä aloilla. Sama koskisi uutta rahoitusvälinettä, jolla tuetaan yhteistyötä eteläisen Välimeren alueen maiden kanssa EU:n seuraavassa rahoituskehyksessä.

Liikkuvuuskumppanuuden kehittämisen rinnalla EU:n jäsenvaltioiden olisi harkittava tapauskohtaisesti konsuliedustustonsa parantamista alueella, esimerkiksi perustamalla yhteisiä EU:n tukemia viisuminhakupisteitä. Lisäksi yhteistyötä paikallisen Schengen-yhteistyön yhteydessä olisi tehostettava. Samoin olisi hyödynnettävä täysimääräisesti EU:n viisumisäännöstössä säädettyjä käytännön parannuksia ja joustovaraa, kuten viisumimaksujen pienentämistä tai poistamista ja toistuvaisviisumien myöntämistä vilpittömässä mielessä matkustaville henkilöille ja tietyille henkilöryhmille (kuten opiskelijat, tutkijat ja liikemiehet).

Jos viisumihelpotussopimukset ja takaisinottosopimukset pannaan asianmukaisesti täytäntöön, pitkällä aikavälillä voitaisiin harkita tapauskohtaisesti etenemistä vähitellen kohti viisumivapautta yksittäisten kumppanimaiden kanssa ottaen huomioon suhteet kyseisen kumppanimaan kanssa kokonaisuudessaan ja edellyttäen, että olosuhteet mahdollistavat hallitun ja turvallisen liikkuvuuden.

Muuttoliikettä, liikkuvuutta ja turvallisuutta koskeva vuoropuhelu käynnistetään asteittain eteläisen Välimeren alueen maiden kanssa, esimerkiksi kehittämällä liikkuvuuskumppanuuksia , ja ottaen huomioon 1) EU:n yleiset suhteet kuhunkin kumppanimaahan, 2) kumppanimaan nykyiset valmiudet hallita muuttovirtoja ja 3) jälkimmäisen halukkuus osallistua rakentavaan ja tehokkaaseen vuoropuheluun, jonka tarkoituksena on vahvistaa kumppanuutta. Tämän perusteella komissio ehdottaa vuoropuhelun käynnistämistä Tunisian , Marokon ja Egyptin kanssa.

PÄÄTELMÄT

Tässä tiedonannossa ehdotetut toimenpiteet muodostavat komission vastauksen Eurooppa-neuvoston 24. maaliskuuta 2011 pidetyssä kokouksessaan esittämään kehotukseen, jonka mukaan se ” toivoo komission esittävän ennen kesäkuun Eurooppa-neuvostoa suunnitelman valmiuksien kehittämisestä muuttoliikkeen ja pakolaisvirtojen hallitsemiseksi ”.

Tässä tiedonannossa esitetyt ehdotukset täydentävät komission 4. toukokuuta ehdottamia aloitteita, joiden tavoitteena on EU:n järjestelmällisempi, kattavampi ja nopeampi lähestymistapa muuttoliikkeen aikaansaamiin haasteisiin ja mahdollisuuksiin, mukaan lukien tehostettu rajavalvonta ja Schengen-alueen hallinnointi, yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän valmiiksi saattaminen ja laillisen muuttoliikkeen parempi kohdentaminen.

Komissio on valmis jatkamaan suunnitelman laatimista ja panemaan sen täytäntöön riippuen siitä, mitä Eurooppa-neuvosto toteaa tulevassa kokouksessaan 24. kesäkuuta 2011.

Komissio uskoo, että ehdotettujen toimien avulla EU pystyy kantamaan vastuunsa. Komissio katsoo myös, että EU:n on annettava aidosti eurooppalainen vastaus näihin haasteisiin. Tällainen vastaus on todella tuloksellinen vain, jos se perustuu konkreettiseen solidaarisuuden osoittamiseen jäsenvaltioiden kesken ja yhdessä Välimeren vastarannalla sijaitsevien maiden kanssa ja jos kaikki saatavilla olevat keinot ja välineet otetaan käyttöön.