Erityiskertomus nro 1/2012 ”Saharan eteläpuolisen Afrikan elintarviketurvaa koskevan Euroopan unionin kehitysavun vaikuttavuus”





SANASTO AGP : Agricultural Growth Programme, maatalouden kasvuohjelma AKT-valtiot : Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtiot CAADP : Comprehensive Africa Agriculture Development Programme, Afrikan maatalouden kokonaisvaltainen kehittämisohjelma DEVCO : Kehitys- ja yhteistyöpääosasto – EuropeAid DPRPR : Decentralised Programme for Rural Poverty Reduction, maaseudun köyhyyden torjuntaa koskeva hajautettu ohjelma ECHO : Humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosasto EDPRS : Economic Development and Poverty Reduction Strategy, talouden kehittämistä ja köyhyyden vähentämistä koskeva strategia EKR : Euroopan kehitysrahasto FAO : YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestö FIDP : Farm Income Diversification Programme, maatilojen tulonlähteiden monipuolistamista koskeva ohjelma FISP : Farm Input Subsidy Programme, maatilojen tuotantopanoksia koskeva tukiohjelma HIV/AIDS : Ihmisen immuunikatovirus / immuunikato IFPRI : International Food Policy Research Institute, Kansainvälinen elintarviketalouden tutkimuskeskus INFSSS : Integrated Nutrition and Food Security Surveillance System, integroitu ravitsemusta ja elintarviketurvaa koskeva valvontajärjestelmä LRRD : Linking Relief, Rehabilitation and Development, Hätäavun, kunnostustoimien ja kehityksen niveltäminen MMA : t: Merentakaiset maat ja alueet OECD : Organisation for Economic Co-operation and Development, Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö PASDEP : Plan for Accelerated Sustained Development to End Poverty, Suunnitelma nopeasta ja kestävästä kehityksestä köyhyyden poistamiseksi ROM : Results-Oriented Monitoring, Tulosperusteinen seurantajärjestelmä SNNPR : Southern Nations, Nationalities and People’s Region, alue Lounais-Etiopiassa SPTA : Strategic Plan for the Transformation of Agriculture, maatalouden muuttamista koskeva strateginen suunnitelma YK : Yhdistyneet Kansakunnat YHTEENVETO I. Elintarviketurvan puutteellisuus on suuri ongelma Saharan eteläpuolisessa Afrikassa, missä 30 prosenttia väestöstä näkee nälkää. II. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, onko Saharan eteläpuolisen Afrikan elintarviketurvaa koskeva Euroopan unionin kehitysapu vaikuttavaa: vastaako se kyseisten maiden tarpeita ja ensisijaisia tavoitteita ja ovatko EU:n tukitoimet vaikuttavia. Tarkastuksessa keskityttiin suoraan kehitystukeen, jota EU myöntää elintarviketurvan kolmen ulottuvuuden osalta. Ulottuvuudet ovat elintarvikkeiden saatavuus, kotitalouksien mahdollisuudet hankkia elintarvikkeita ja elintarvikkeiden käyttö (ravitsemus). Tilintarkastustuomioistuin ei tutkinut, onko elintarviketurva sisällytetty EU:n kaikkiin relevantteihin yhteistyöaloihin, joita ovat muun muassa terveys, koulutus sekä vesi- ja jätevesihuolto. III. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että Saharan eteläpuolisen Afrikan elintarviketurvaa koskeva Euroopan unionin kehitysapu on enimmäkseen vaikuttavaa ja edistää osaltaan huomattavasti elintarviketurvatavoitteen saavuttamista. Useilla osa-alueilla olisi kuitenkin vielä mahdollista toteuttaa merkittäviä parannuksia. IV. EU:n kehitysapu vastaa erittäin hyvin niiden maiden tarpeita ja ensisijaisia tavoitteita, joiden osalta elintarviketurva kuuluu EKR:jen yhteistyöstrategiaan. Komissio on keskittänyt kehitysavun maihin, joissa vajaaravittujen määrä on suurin. Komissio ei kuitenkaan ole riittävässä määrin pohtinut EU:n tuen mahdollista sisältöä muissa maissa, joissa elintarviketurva myös on jatkuvasti puutteellinen ja joissa vuosituhattavoitteen 1 (äärimmäisen köyhyyden ja nälän poistaminen) saavuttaminen on ajautunut sivuraiteelle tai viivästynyt. V. Euroopan kehitysrahasto (EKR) ja elintarviketurvaa koskeva aihekohtainen ohjelma täydentävät toisiaan. Elintarvikerahoitusvälinettä, joka oli tarkoitettu lieventämään vuosina 2007–2008 vallinneen elintarvikkeiden hintakriisin vaikutuksia, ei suunniteltu ratkaisemaan elintarvikkeiden hintavolatiliteettiin liittyviä pitkän aikavälin kysymyksiä. VI. EU:n tuki vastaa asianmukaisesti kyseisten maiden tarpeita ja ensisijaisia tavoitteita elintarvikkeiden saatavuuden ja elintarvikkeiden hankkimismahdollisuuksien osalta. Komissio ei kuitenkaan ole riittävällä tavalla painottanut ravitsemusta, ja se olisi voinut pontevammin kannustaa kyseisiä maita laatimaan aikaisemmassa vaiheessa tarkoituksenmukaiset ravitsemuspolitiikat ja -ohjelmat. Komissio on hiljattain tehnyt useita aloitteita ratkaistakseen tämän ongelman. VII. EU:n tukitoimet ovat enimmäkseen vaikuttavia. Ne on suunniteltu hyvin, ne perustuvat tarpeiden ja ensisijaisten tavoitteiden perusteelliseen tuntemukseen ja niihin kuuluu tiivis vuoropuhelu kumppanimaiden viranomaisten ja laajan sidosryhmäjoukon kanssa. Usein tukitoimien tavoitteita ei kuitenkaan ole määritelty riittävän selkeästi. Lisäksi tavoitteet saattavat etenkin valtioista riippumattomien järjestöjen hankkeissa olla liian kunnianhimoisia. Tukitoimilla tavoitellaan pitkäaikaisia tuloksia parantamalla paikallisen väestön mahdollisuuksia vaikuttaa elintarviketurvan puutteellisuuden taustalla oleviin syihin. Pääasiassa pyritään lisäämään maataloustuotantoa ja edistämään tuloja tuottavaa toimintaa. VIII. Useimmiten tukitoimet parantavat elintarvikkeiden saatavuutta ja edunsaajien mahdollisuuksia saada elintarvikkeita. Tukitoimet auttavat lisäämään ja monipuolistamaan maataloustuotantoa ja tulonlähteitä, ja niiden avulla tuetaan ohjelmia, joilla luodaan turvaverkkoja heikoimmassa asemassa oleville väestönosille. Puolessa tukitoimista kestävyysnäkymät ovat kohtuulliset, kun taas puolessa tulosten jatkuvuus ei ole yhtä varmaa. Viranomaisten laajat maataloutta ja sosiaalisia tulonsiirtoja koskevat ohjelmat eivät ole taloudellisesti kestäviä, ja ne ovat suurelta osin riippuvaisia avunantajien tuen jatkumisesta. IX. Tilintarkastustuomioistuin antaa seuraavat suositukset, joiden tarkoituksena on lisätä Saharan eteläpuolisen Afrikan elintarviketurvaa koskevan Euroopan unionin kehitysavun vaikuttavuutta: a) Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon olisi laadittava vuoden 2013 jälkeistä ohjelmakautta varten jäsennelty arviointi kunkin maan elintarviketurvatilanteesta ja pohdittava järjestelmällisesti EU:n tuen mahdollista sisältöä asianomaisilla alueilla. b) Komission olisi – mahdollisesti yhdessä muiden kehitysyhteistyökumppanien kanssa – selvitettävä, olisiko mahdollista toteuttaa pysyvä väline, josta rahoitettaisiin kiireellisiä ja täydentäviä toimenpiteitä. Ne saattavat olla tarpeen, kun pyritään torjumaan kehitysmaissa mahdollisesti tulevaisuudessa ilmenevien elintarvikekriisien vaikutuksia. c) Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon olisi annettava riittävästi painoarvoa ravitsemusnäkökohdille, kun ne laativat kehitysyhteistyöstrategiaa ja yksilöivät ja suunnittelevat tukitoimia sekä käyvät poliittista vuoropuhelua kumppanimaiden hallitusten kanssa etenkin talousarviotukeen perustuvien ohjelmien yhteydessä. d) Komission olisi asetettava tukitoimille riittävän tarkat, tulosindikaattorien avulla mitattavissa olevat tavoitteet. Sen olisi arvioitava paremmin riskit ja tukitoimien onnistuneeseen toteuttamiseen liittyvät oletukset ja siten varmistettava, että tavoitteet ovat saavutettavissa. e) Komission olisi tuettava aiempaa paremmin maataloutta ja sosiaalisia tulonsiirtoja koskevien ohjelmien taloudellista kestävyyttä. Tältä osin komission olisi: i) annettava enemmän painoarvoa vaikuttavan maatalousneuvonnan, sadonkorjuun jälkeen tarvittavien infrastruktuurien ja maaseutuluottojen kehittämiselle ii) huolehdittava siitä, että sosiaalisia tulonsiirtoja koskevista ohjelmista tuetaan riittävästi edunsaajien tulonhankintavalmiuksien kehittämistä. JOHDANTO ELINTARVIKETURVAN MÄÄRITELMÄ 1. Elintarviketurvalla tarkoitetaan, että kaikilla ihmisillä tulisi jatkuvasti olla fyysiset, taloudelliset ja sosiaaliset mahdollisuudet saada riittävästi turvallista ja ravitsevaa ruokaa omien tarpeidensa ja mieltymystensä mukaan aktiivisen ja terveen elämän mahdollistamiseksi [1]. Elintarviketurvan katsotaan yleensä koostuvan kolmesta ulottuvuudesta, joiden on täytyttävä samanaikaisesti ja vakaasti ajan mittaan: a) elintarvikkeiden saatavuus kansallisella ja alueellisella tasolla b) kotitalouksien fyysiset ja taloudelliset mahdollisuudet hankkia elintarvikkeita c) ravitsemus eli se, kuinka yksilöt käyttävät elintarvikkeita. ELINTARVIKETURVA ON EDELLEEN PUUTTEELLINEN SAHARAN ETELÄPUOLISESSA AFRIKASSA 2. Elintarviketurvan puutteellisuus on jo kauan ollut – ja on edelleen – maailmanlaajuinen ongelma. Arviolta miljardi ihmistä maailmassa näkee nälkää [2] (ks. kaavio 1). Määrä laski 1990-luvun alussa ja oli 1990-luvun puolivälissä hieman yli 800 miljoonaa. Viime vuosikymmenellä kokonaismäärä jälleen nousi, varsinkin sen jälkeen, kun elintarvikkeiden hinnat äkkiä nousivat jyrkästi kaikkialla maailmassa vuosina 2007 ja 2008, ja myöhemmin vuosien 2008–2009 talouskriisin seurauksena. KAAVIO 1 NÄLKÄÄ NÄKEVIEN IHMISTEN MÄÄRÄ +++++ TIFF +++++ Lähde: YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestö. 3. Ongelma on yhä erityisen vakava ja sitkeä Etelä-Aasiassa ja Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. Suurin osa nälkää näkevistä ihmisistä asuu Etelä-Aasiassa, missä tilannetta kuitenkin kyettiin jonkin verran parantamaan etenkin 1990-luvulla. Suurin parannustarve on Saharan eteläpuolisessa Afrikassa, missä nälkää näkeviä on nykyisin enemmän kuin vuonna 1990: koko väestöstä 30 prosenttia, eli 239 miljoonaa ihmistä, näki siellä nälkää vuonna 2010 (ks. kartta liitteessä I). 4. Afrikan sarven alueella kärsittiin kahden peräkkäisen huonon sadekauden jälkeen syyskuussa 2011 pahimmasta kuivuudesta 60 vuoteen, mikä on aiheuttanut vakavan elintarvikekriisin ja johtanut nälänhätää ennakoiviin olosuhteisiin tietyissä osissa Keniaa ja Somaliaa. Elintarvikkeiden hinnat ovat nousseet jyrkästi, karjan kuolleisuus on kasvanut liialliseksi, alueilla on konflikteja ja humanitaarisen avun perillepääsy on rajoitettua. Nämä tekijät yhdessä ovat heikentäneet yli 12 miljoonan ihmisen elintarviketurvatilannetta sekä lisänneet lasten vajaaravitsemusta ja kuolleisuutta. KAAVIO 2 ALLE VIISIVUOTIAIDEN LASTEN VAJAARAVITSEMUS SAHARAN ETELÄPUOLISESSA AFRIKASSA: ALIPAINOISUUDEN ESIINTYVYYS +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin (YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestön tietojen perusteella). 5. Saharan eteläpuolisessa Afrikassa vallitsee jatkuva vajaaravitsemus, jonka esiintyvyysluvut ovat jo kauan olleet korkeat, etenkin lasten kohdalla (ks. kaavio 2 [3]). FAO:n viimeisimpien selvitysten mukaan keskimäärin 47 prosenttia alle viisivuotiaista lapsista näkee jatkuvasti nälkää (kasvun hidastuminen [4]), 30 prosenttia on alipainoisia [5] ja yhdeksän prosenttia kärsii akuutista proteiinin ja energian puutteesta johtuvasta vajaaravitsemuksesta (kuihtuminen [6]), johon liittyy korkea kuolleisuusaste. Myös aikuiset näkevät nälkää; naisista keskimäärin 12 prosenttia kärsii vajaaravitsemuksesta. Vajaaravitsemuksen vaikutukset ovat haitallisimpia raskausaikana ja kahtena ensimmäisenä elinvuonna. Sen vaikutukset fyysiseen ja kognitiiviseen kehitykseen ovat peruuttamattomia, ja se on äitiys- ja lapsikuolleisuuden ja alle viisivuotiaiden lasten sairauksien suurin aiheuttaja. 6. Liitteissä II–IV on esitetty yleiskatsaus elintarviketurvatilanteeseen Etiopiassa, Malawissa ja Ruandassa, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin (ks. kohta 16). PUUTTEELLISEN ELINTARVIKETURVAN KESKEISET SYYT 7. Elintarviketurvaa heikentävät monet tekijät, jotka kaikki aiheuttavat köyhyyttä ja kehityksen puutetta: a) Maatalouden alhainen tuottavuus: Saharan eteläpuolisessa Afrikassa 70–80 prosenttia väestöstä asuu maaseudulla ja saa toimeentulonsa omavaraisviljelystä [7]. Tuottavuus on kasvanut enintään 1–2 prosenttia vuodessa, mikä ei riitä edes vastaamaan väestökasvua, joka on 2,2 prosenttia vuodessa [8]. Keskeisiin syihin kuuluu, että maatilat ovat pieniä, maatalous on liian suurelta osin sateenvaraista ja tuotantopanoksia (siemeniä, lannoitteita ja torjunta-aineita) ei ole saatavissa riittävästi. b) Investointiaste on alhainen ja avunantajat kohdentavat yhä pienemmän osuuden tuestaan maatalouteen ja maaseudun kehittämiseen: kehitysmaat osoittavat keskimäärin viisi prosenttia kansallisesta talousarviostaan maatalouteen ja maaseudun kehittämiseen, mikä on huomattavasti vähemmän kuin Maputon julistuksessa asetettu kymmenen prosentin tavoite (ks. kohta 9) [9]. Myös Saharan eteläpuolisessa Afrikassa avunantajat ovat laiminlyöneet maataloutta, sillä siihen myönnettiin vain kahdeksan prosenttia alakohtaisesta julkisesta kehitysavusta vuonna 2009, kun vuonna 1996 osuus oli 16 prosenttia (ks. kaavio 3). c) Vähäinen ostovoima: alhaisen työllisyyden, vähäisten tulonhankintamahdollisuuksien sekä sosiaalisten tulonsiirtomekanismien puuttumisen vuoksi köyhillä ei useinkaan ole varaa ostaa elintarvikkeita. d) Riittämättömät varastointi-, jalostus- ja jakeluinfrastruktuurit: nämä tekijät haittaavat kotitalouksien fyysisiä mahdollisuuksia hankkia elintarvikkeita. e) Riittämätön ravinnonsaanti ja puutteellinen ruokavalio: nämä tekijät saavat osaltaan aikaan vajaaravitsemusta. Ne saattavat liittyä asianmukaista ruokavaliota koskevan tiedon puuttumiseen tai ravintolähteiden yksipuolisuuteen, terveydenhuollon puutteisiin, juomaveden saannin ja jätevesihuollon riittämättömyyteen taikka naisten lukutaidottomuuteen. f) Tekijät, joihin yksittäisillä kehitysmailla ei juurikaan ole mahdollisuutta vaikuttaa: i) Luonnonkatastrofien ja ihmisen aiheuttamien katastrofien uhrit joutuvat usein jättämään kotinsa ja maatilansa, jolloin heitä uhkaa nälän näkemisen lisäksi suoranainen nälkäkuolema. ii) Rahoitusmarkkinoiden yhteydet keinotteluun maataloushyödykkeiden futuurimarkkinoilla sekä biopolttoaineiden kehittäminen heikentävät elintarvikkeiden saatavuutta ja nostavat hintoja. Lisäksi ne ovat johtaneet siihen, että ulkomaiset yritykset sekä viranomaiset ovat ostaneet suuria viljelyalueita Saharan eteläpuolisessa Afrikassa [10], mikä ei välttämättä takaa Afrikan maiden kansallisten etujen toteutumista. KAAVIO 3 JULKISTA KEHITYSAPUA KOSKEVAT VUOTUISET SITOUMUKSET SAHARAN ETELÄPUOLISESSA AFRIKASSA: YLEISET SUUNTAUKSET JA MAATALOUDEN OSUUS +++++ TIFF +++++ Lähde: Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö (OECD). ELINTARVIKETURVAA KOSKEVAT KANSAINVÄLISET JA EU:N TOIMINTASUUNNITELMAT 8. Maailman ravintotilannetta Roomassa marraskuussa 1996 käsitellyt huippukokous hyväksyi maailman elintarviketurvaa koskevan julistuksen sekä toimintaohjelman. Huippukokous sitoutui ponnistelemaan jatkuvasti nälän poistamiseksi kaikissa maissa ja asetti tavoitteeksi aliravittujen määrän puolittamisen vuoteen 2015 mennessä. Elintarviketurvan keskeinen asema kehitysyhteistyön toimintasuunnitelmissa on tuotu esiin vuosituhattavoitteessa 1, jonka Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokous hyväksyi syyskuussa 2000 [11]. 9. Afrikan valtion- ja hallitusten päämiehet hyväksyivät Afrikan unionin toisessa sääntömääräisessä istunnossa heinäkuussa 2003 Maputon julistuksen maataloudesta ja elintarviketurvasta Afrikassa. He sitoutuivat edistämään maatalouden ja siihen liittyvien lisäarvoa luovien toimintojen kehittämistä sekä maaseudun kehittämistä ja elintarviketurvaa kansallisella ja alueellisella tasolla. He myös lupasivat, että kunkin maan talousarviosta kymmenen prosenttia kohdennetaan maatalouteen vuoteen 2008 mennessä. Afrikan maatalouden kokonaisvaltaisen kehittämisohjelman tarkoituksena on poistaa nälänhätä ja torjua köyhyyttä maatalouden avulla. Kehittämisohjelmassa asetetaan maataloudelle kuuden prosentin vuosittainen kasvutavoite. 10. Kehityspolitiikkaa koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa (jäljempänä "eurooppalainen konsensus"), josta sovittiin joulukuussa 2005 [12], valittiin maatalous, maaseudun kehittäminen ja elintarviketurva yhdeksi osa-alueeksi, jolle EU:n kehitysapua keskitetään. Maataloudessa painotetaan resurssien (maa, vesi, rahoitus) saatavuutta, kilpailukykyä alueellisilla ja kansainvälisillä markkinoilla ja riskinhallintaa sekä globaalia maataloustutkimusta. Elintarviketurvan kohdalla painopisteinä ovat ehkäisevät toimenpiteet, turvaverkot, resurssien parempi saatavuus, ravinnon ravitsevuus sekä valmiuksien kehittäminen. 11. Komissio antoi maaliskuussa 2010 neuvostolle ja Euroopan parlamentille tiedonannon "EU:n poliittinen toimintakehys kehitysmaiden auttamiseksi selviämään elintarviketurvaan liittyvistä haasteista" [13]. Koska edistys on elintarviketurvan ja vuosituhattavoitteen 1 osalta ollut epätasaista ja riittämätöntä, tiedonannossa pyritään määrittämään kokonaisvaltainen lähestymistapa, jonka avulla EU ja sen jäsenvaltiot voivat torjua nälkää ja vajaaravitsemusta maailmassa. Tavoitteena on: a) vauhdittaa maataloustuotannon kasvua keskittymällä pienviljelijöiden, erityisesti naisten, harjoittaman maatalouden tehostamiseen ekologisesti kestävällä tavalla b) parantaa elintarvikkeiden saantia lisäämällä työllistymis- ja tulonhankintamahdollisuuksia c) laatia ravitsemuspolitiikkoja ja -strategioita sekä perustaa maatalouden, terveyden, koulutuksen ja sosiaalisen suojelun välisiä koordinointimekanismeja d) tehostaa kriisien ehkäisyä ja hallintaa etenkin luomalla tiiviitä kytköksiä humanitaarisen avun ja kehitysyhteistyön toimijoiden sekä tehokkaiden kansallisten tai alueellisten ennakkovaroitusjärjestelmien välille. 12. Komissio on vuodesta 1996 lähtien käyttänyt Saharan eteläpuolisessa Afrikassa neljää pääasiallista välinettä, joiden avulla se on rahoittanut elintarviketurvaan liittyviä tukitoimia (ks. kaavio 4): KAAVIO 4 PÄÄASIALLISET VÄLINEET, JOIDEN KAUTTA EU ON RAHOITTANUT ELINTARVIKETURVAAN LIITTYVIÄ TOIMIA SAHARAN ETELÄPUOLISESSA AFRIKASSA (SITOUMUSKAUSITTAIN) +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. a) EKR [14] on maantieteellinen väline ja sellaisena yksittäisten Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden kanssa tehtävän yhteistyön pääasiallinen toimintakehys. Elintarviketurvaan liittyvää suoraa tukea annetaan maille, joiden osalta elintarviketurva, maatalous tai maaseudun kehittäminen on valittu maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa ja maaohjelmissa yhteistyön painopistealueeksi [15]. Vähäisempiä määriä rahoitusta voidaan myöntää muilla kuin EKR:jen tuen painopistealoilla, eli "B-määrärahana", joka on tarkoitettu odottamattomiin tarpeisiin. b) Euroopan unionin yleisestä talousarviosta ("yleinen talousarvio") on rahoitettu kolmea aihekohtaista välinettä: i) Elintarviketurvaa koskevasta budjettikohdasta [16] rahoitettiin vuosina 1996–2006 pääasiassa kolmenlaisia maakohtaisia tukitoimia: - elintarvikeapua, kun toimet olivat pääasiallisesti lyhytaikaisia - pitkäaikaista taloudellista tai teknistä apua elintarviketurvan parantamiseksi (esimerkiksi siementen, työkalujen ja ravintokasvien viljelyssä välttämättömien muiden panosten hankkiminen) - ennakkovaroitus- ja varastointijärjestelmiä. +++++ TIFF +++++ ii) Kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta annetun asetuksen [17] mukainen elintarviketurvaa koskeva aihekohtainen ohjelma kattaa jakson 2007–2013. Välineen keskeinen piirre on, että se keskittyy tukemaan maatalousalaan sekä luonnonvarojen ja ekosysteemien kestävään hoitoon liittyvää tutkimusta ja teknologiaa alueellisella, maanosakohtaisella ja maailmanlaajuisella tasolla. Samoin se pyrkii vahvistamaan elintarviketurvaan liittyvien tieto- ja ennakkovaroitusjärjestelmien yhteyksiä tehokkaiden toimintastrategioiden kehittämiseen sekä hyödyntämään maanosakohtaiseen ja alueelliseen lähestymistapaan perustuvaa potentiaalia elintarviketurvakysymyksissä. Välineestä voidaan tietyissä tilanteissa rahoittaa myös maakohtaisia toimia. iii) Joulukuussa 2008 perustettiin elintarvikerahoitusväline [18], jonka tarkoituksena on vastata nopeasti elintarvikkeiden hintavolatiliteetistä kehitysmaissa aiheutuneeseen kriisiin. Elintarvikerahoitusvälineen ensisijaisia tavoitteita olivat maataloustuotannon lisääminen, elintarvikkeiden hintojen noususta paikalliselle väestölle aiheutuvien kielteisten vaikutusten lievittäminen sekä maatalouden tuotantokapasiteetin ja maatalouden hallinnon lujittaminen tukitoimien tulosten kestävyyden tehostamista silmällä pitäen. Välineestä tuetaan maatalouden tuotantopanosten ja palveluiden saatavuuden sekä turvaverkkotoimenpiteiden hyödyntämismahdollisuuksien parantamista. 13. Kuten seuraavasta kaaviosta 5 käy ilmi, Saharan eteläpuolisen Afrikan elintarviketurvan parantamiseen osoitettiin kohdassa 12 mainittujen neljän välineen kautta vuosina 2002–2010 kaikkiaan 3177 miljoonaa euroa. KAAVIO 5 EU:N TUKI ELINTARVIKETURVAN PARANTAMISEKSI SAHARAN ETELÄPUOLISESSA AFRIKASSA VUOSINA 2002–2010 +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA 14. Tilintarkastustuomioistuin arvioi tarkastuksessaan, onko elintarviketurvan parantamiseen Saharan eteläpuolisessa Afrikassa myönnetty EU:n kehitysapu vaikuttavaa. Elintarviketurva on erityisen puutteellinen Saharan eteläpuolisessa Afrikassa (ks. kohdat 4–6). Tarkastuksessa painotettiin kahta keskeistä kysymystä: a) Vastaako elintarviketurvan parantamiseen tarkoitettu EU:n kehitysapu asianomaisten maiden tarpeita ja ensisijaisia tavoitteita? b) Ovatko EU:n tukitoimet vaikuttavia? 15. Tarkastuksessa keskityttiin suoraan kehitystukeen, jota EU myönsi vuosina 2002–2010 elintarviketurvan kolmen ulottuvuuden osalta. Elintarviketurva koostuu elintarvikkeiden saatavuudesta, kotitalouksien mahdollisuuksista hankkia elintarvikkeita ja elintarvikkeiden käytöstä (ravitsemus). Tarkastuksessa painotettiin maakohtaisia tukitoimia, joita on rahoitettu kohdassa 12 mainittujen neljän maantieteellisen ja aihekohtaisen välineen kautta. Tarkastuksessa ei tutkittu: a) onko elintarviketurva sisällytetty muilla aloilla (esimerkiksi terveys, koulutus, vesi- ja jätevesihuolto, rauha ja vakaus sekä kauppa) toteutettuihin tukitoimiin b) alueellisella, maanosakohtaisella ja maailmanlaajuisella tasolla toteutettuja tukitoimia c) hätäapua ja humanitaarista apua. 16. Tarkastus toimitettiin toukokuun 2010 ja huhtikuun 2011 välisenä aikana. Tarkastukseen kuului: a) alan politiikka-asiakirjojen tutkiminen ja haastattelujen tekeminen komissiossa Brysselissä b) perehtyminen elintarviketurvaa koskevan aihekohtaisen ohjelman ja elintarvikerahoitusvälineen ominaisuuksiin ja toteutukseen [19] c) tarkastuskäynti kolmeen maahan, joiden osalta elintarviketurva, maatalous ja/tai maaseudun kehittäminen on valittu painopistealueeksi sekä yhdeksännen että kymmenennen EKR:n yhteydessä (Etiopia, Malawi ja Ruanda). Tarkastuskäyntien aikana tarkastajat haastattelivat EU:n edustustojen henkilöstöä sekä kansallisten viranomaisten edustajia, muita avunantajia, valtioista riippumattomia järjestöjä ja edunsaajia. Lisäksi tarkastajat arvioivat 22 tukitoimen kohdalla, missä määrin ne vastasivat edunsaajien tarpeita ja ensisijaisia tavoitteita ja miltä osin niillä oli saavutettu tai todennäköisesti saavutetaan asetetut tavoitteet. Tukitoimet arvioitiin käyttäen komission tulosperusteiseen seurantajärjestelmään liittyviä menetelmiä (ks. liite V). d) elintarviketurvaan liittyviä EU:n yhteistyöstrategioita koskevien asiakirjojen tarkastaminen kolmen muun sellaisen maan osalta, joiden painopistealueina sekä yhdeksännen että kymmenennen EKR:n yhteydessä olivat elintarviketurva, maatalous ja/tai maaseudun kehittäminen (Burundi, Eritrea ja Niger). e) elintarviketurvaan liittyvän EU:n tuen tarkastaminen kymmenessä maassa, joissa elintarviketurva myös on jatkuvasti puutteellinen, mutta joiden painopistealueina eivät yhdeksännen ja kymmenennen EKR:n yhteydessä ole elintarviketurva, maatalous ja/tai maaseudun kehittäminen (Botswana, Kamerun, Kongon demokraattinen tasavalta, Gambia, Lesotho, Liberia, Mali, Swazimaa, Tansania ja Sambia). 17. Taulukossa 1 esitetään tarkastettuun otokseen sisältyneiden 16 maan osalta elintarviketurvaa koskevat määrät, jotka on rahoitettu EU:n kehitysavulla kohdassa 12 mainittujen neljän välineen kautta vuosina 2002–2010. +++++ TIFF +++++ TAULUKKO 1 ELINTARVIKETURVAAN LIITTYVÄ EU:N KEHITYSAPU TARKASTETTUUN OTOKSEEN SISÄLTYNEISSÄ 16 MAASSA VUOSINA 2002–2010 Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. (miljoonaa euroa) | Maa | Yhdeksäs EKR | Kymmenes EKR | Elintarvike-turvaa koskeva budjettikohta | Elintarvike-rahoitusväline | Elintarviketurvaa koskeva aihekohtainen ohjelma | Muut budjettikohdat | Yhteensä | Maat, joissa elintarviketurvaa tuettiin yhdeksännen ja kymmenennen EKR:n tuen piiriin kuuluvalla painopistealalla Etiopia | 78,0 | 146,2 | 36,2 | 44,6 | 2,2 | 3,7 | 310,9 | Malawi | 76,3 | 62,0 | 63,7 | 18,5 | 3,3 | - | 223,8 | Niger | 53,1 | 39,4 | 21,8 | 19,6 | - | 4,9 | 138,8 | Ruanda | 64,0 | 40,0 | 4,4 | 15,6 | - | 12,1 | 136,2 | Burundi | 74,8 | 6,1 | 9,2 | 14,4 | 9,1 | 3,0 | 116,6 | Eritrea | 7,9 | 4,9 | 20,4 | 13,6 | 6,3 | 13,6 | 66,6 | Maat, joissa elintarviketurvaa ei tuettu yhdeksännen ja kymmenennen EKR:n tuen piiriin kuuluvalla painopistealalla Kongon demokraattinen tasavalta | 34,7 | - | 26,3 | 39,8 | 21,6 | 2,3 | 124,8 | Sambia | 16,6 | 26,6 | 4,3 | 15,4 | 2,0 | - | 64,9 | Mali | 1,8 | 20,5 | 8,0 | 26,3 | 0,1 | 2,0 | 58,7 | Liberia | - | 22,7 | 5,7 | 14,1 | 8,0 | 2,7 | 53,3 | Tansania | 8,0 | 5,0 | - | 31,7 | - | - | 44,6 | Kamerun | 10,4 | 18,7 | - | 2,5 | - | 1,3 | 32,9 | Swazimaa | 25,7 | 0,9 | - | - | - | 3,0 | 29,6 | Gambia | - | 2,6 | - | 5,5 | - | - | 8,1 | Lesotho | 2,0 | - | - | 5,4 | - | - | 7,4 | Botswana | 4,0 | - | - | - | - | - | 4,0 | YHTEENSÄ | 457,2 | 395,7 | 200,0 | 266,9 | 52,6 | 48,7 | 1421,1 | HUOMAUTUKSET ELINTARVIKETURVAA KOSKEVA EU:N KEHITYSAPU VASTAA TARPEITA, MUTTA SEN YHTEYDESSÄ OLISI SOVELLETTAVA KOKONAISVALTAISEMPAA LÄHESTYMISTAPAA 18. Kertomuksen tässä osassa arvioidaan, vastaako elintarviketurvaa koskeva EU:n kehitysapu asianomaisten maiden tarpeita ja ensisijaisia tavoitteita. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti: a) otetaanko EKR:jen yhteistyöstrategioissa huomioon kyseisten maiden elintarviketurvatilanne b) käyttääkö komissio elintarviketurvaa koskevaa aihekohtaista ohjelmaa ja elintarvikerahoitusvälinettä täydentävästi EKR:ihin nähden c) vastaavatko EU:n tukitoimet kyseisten maiden tarpeita ja ensisijaisia tavoitteita. KOMISSIO KESKITTI TUEN RELEVANTTEIHIN MAIHIN, MUTTA SE EI OTTANUT ELINTARVIKETURVAA RIITTÄVÄLLÄ TAVALLA HUOMIOON LAATIESSAAN EKR:JEN YHTEISTYÖSTRATEGIOITA MUITA ELINTARVIKETURVAN PUUTTEELLISUUDESTA KÄRSIVIÄ MAITA VARTEN 19. Taulukossa 2 kuvataan elintarviketurvatilannetta ja edistymistä vuosituhattavoitteen 1 osalta Saharan eteläpuolisissa maissa. Taulukosta ilmenee lisäksi, missä maissa elintarviketurvaa koskeva suora kehitysapu myönnettiin elintarviketurvaa, maataloutta ja/tai maaseudun kehittämistä koskevien yhdeksännen ja kymmenennen EKR:n painopistealueiden mukaisesti. 20. Elintarviketurvaa koskeva budjettikohta oli vuosina 1996–2006 tarkoitettu keskeiseksi välineeksi, josta komissio myönsi EU:n apua elintarviketurvan parantamiseen, ja noin 80 prosenttia kyseisen budjettikohdan kautta myönnetystä rahoituksesta ohjattiin eteenpäin kansallisten viranomaisten kanssa tehtyjen rahoitussopimusten avulla [20]. Kuitenkin samaan aikaan eräiden maiden, jotka saivat tukea elintarviketurvaa koskevan budjettikohdan kautta, maakohtaisessa strategia-asiakirjassa oli painopistealueena elintarviketurva tai siihen liittyvä ala, joten ne saivat merkittävässä määrin rahoitusta myös EKR:ista. TAULUKKO 2 ELINTARVIKETURVAAN LIITTYVÄT EU:N KEHITYSYHTEISTYÖN KESKEISET ALAT YHDEKSÄNNEN JA KYMMENENNEN EKR:N YHTEYDESSÄ JA PUUTTEELLISTA ELINTARVIKETURVAA KOSKEVA TILANNE SAHARAN ETELÄPUOLISESSA AFRIKASSA Maa | Aliravitut ihmiset | Maailman nälkäindeksi 2010 | Vuosituhattavoitteen nro 1 tilanne | Keskeinen ala, yhdeksäs EKR | Keskeinen ala, kymmenes EKR | Miljoonaa | % | Kongon demokraattinen tasavalta | 41,9 | 69 | äärimmäisen hälyttävä | ei etene | maatalous | - | Etiopia | 31,6 | 41 | hälyttävä | etenee | elintarviketurva | maaseudun kehittäminen – elintarviketurva | Tansania | 13,7 | 34 | hälyttävä | ei etene | - | - | Kenia | 11,2 | 31 | vakava | viivästynyt | maaseudun kehittäminen | maatalous – maaseudun kehittäminen | Nigeria | 9,2 | 6 | vakava | saavutettu | - | - | Sudan | 8,8 | 22 | hälyttävä | etenee | elintarviketurva | - | Mosambik | 8,1 | 38 | hälyttävä | etenee | elintarviketurva – maatalous | maatalous – maaseudun kehittäminen | Angola | 7,1 | 41 | hälyttävä | etenee | elintarviketurva | maaseudun kehittäminen | Uganda | 6,1 | 21 | vakava | ei etene | maaseudun kehittäminen | maaseudun kehittäminen | Sambia | 5,2 | 43 | hälyttävä | ei etene | - | - | Burundi | 4,7 | 62 | äärimmäisen hälyttävä | ei etene | maaseudun kehittäminen | jälleenrakennus – maaseudun kehittäminen | Madagascar | 4,5 | 25 | hälyttävä | ei etene | maaseudun kehittäminen | maaseudun kehittäminen – maatalous – elintarviketurva | Kamerun | 3,9 | 21 | vakava | etenee | - | - | Malawi | 3,9 | 28 | vakava | etenee | maaseudun kehittäminen | maatalous – elintarviketurva | Tšad | 3,8 | 37 | äärimmäisen hälyttävä | etenee | - | - | Zimbabwe | 3,7 | 30 | hälyttävä | viivästynyt | - | - | Ruanda | 3,1 | 34 | hälyttävä | viivästynyt | maaseudun kehittäminen | maaseudun kehittäminen | Eritrea | 3,0 | 64 | äärimmäisen hälyttävä | viivästynyt | - | elintarviketurva | Norsunluurannikko | 2,8 | 14 | vakava | viivästynyt | maaseudun kehittäminen | - | Niger | 2,7 | 20 | hälyttävä | etenee | maaseudun kehittäminen – elintarviketurva | maaseudun kehittäminen | Senegal | 2,0 | 17 | vakava | viivästynyt | - | - | Togo | 1,8 | 30 | hälyttävä | etenee | - | - | Sierra Leone | 1,8 | 35 | hälyttävä | viivästynyt | - | - | Keski-Afrikan tasavalta | 1,7 | 40 | hälyttävä | viivästynyt | - | - | Guinea | 1,6 | 17 | vakava | viivästynyt | - | - | | | | | | | | | kasvaa / heikkenee / ei etene | | | vähenee/paranee | | | ei kasvua | | TAULUKKO 2 ELINTARVIKETURVAAN LIITTYVÄT EU:N KEHITYSYHTEISTYÖN KESKEISET ALAT YHDEKSÄNNEN JA KYMMENENNEN EKR:N YHTEYDESSÄ JA PUUTTEELLISTA ELINTARVIKETURVAA KOSKEVA TILANNE SAHARAN ETELÄPUOLISESSA AFRIKASSA Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin puutteellista elintarviketurvaa koskevien vuoden 2010 maailmanlaajuisten tietojen perusteella. Maailman nälkäindeksi 2010 ja vuosituhattavoitteen 1 edistymistä koskeva FAO:n raportti sekä yhdeksättä ja kymmenettä EKR:oa koskevat maakohtaiset strategia-asiakirjat. http://www.fao.org/fileadmin/templates/es/Hunger_Portal/MDG_Progress_per_country.pdf Maa | Aliravitut ihmiset | Maailman nälkäindeksi 2010 | Vuosituhattavoitteen nro 1 tilanne | Keskeinen ala, yhdeksäs EKR | Keskeinen ala, kymmenes EKR | Miljoonaa | % | Mali | 1,5 | 12 | vakava | saavutettu | - | - | Ghana | 1,2 | 5 | vakava | saavutettu | maaseudun kehittäminen | - | Burkina Faso | 1,2 | 9 | hälyttävä | etenee | elintarviketurva | - | Liberia | 1,2 | 33 | hälyttävä | ei etene | - | - | Benin | 1,0 | 12 | vakava | etenee | - | - | Botswana | 0,5 | 25 | vakava | ei etene | - | - | Kongo | 0,5 | 15 | vakava | saavutettu | - | - | Namibia | 0,4 | 19 | vakava | etenee | maaseudun kehittäminen | maaseudun kehittäminen | Lesotho | 0,3 | 14 | vakava | viivästynyt | - | - | Gambia | 0,3 | 19 | vakava | ei etene | maaseudun kehittäminen | - | Swazimaa | 0,2 | 18 | vakava | ei etene | - | - | Mauritania | 0,2 | 7 | vakava | etenee | - | - | Mauritius | 0,1 | 5 | keskinkertainen | etenee | - | - | Kap Verde | tieto puuttuu | tieto puuttuu | tieto puuttuu | - | - | Komorit | tieto puuttuu | hälyttävä | tieto puuttuu | - | - | Djibouti | tieto puuttuu | hälyttävä | tieto puuttuu | - | - | Päiväntasaajan Guinea | tieto puuttuu | tieto puuttuu | tieto puuttuu | - | - | Guinea Bissau | tieto puuttuu | hälyttävä | tieto puuttuu | - | - | São Tomé ja Príncipe | tieto puuttuu | tieto puuttuu | tieto puuttuu | - | - | Seychellit | tieto puuttuu | tieto puuttuu | tieto puuttuu | - | - | Somalia | tieto puuttuu | tieto puuttuu | tieto puuttuu | - | - | Etelä-Afrikka | tieto puuttuu | tieto puuttuu | tieto puuttuu | - | - | | | | | | | | | kasvaa / heikkenee / ei etene | | | vähenee/paranee | | | ei kasvua | | 21. Vuodesta 2007 lähtien on sovellettu toimintatapaa, jonka mukaan elintarviketurvaa koskeva maakohtainen EU:n rahoitus olisi myönnettävä maantieteellisten välineiden avulla, eli Saharan eteläpuolisten maiden tapauksessa EKR:ista. Asianomaisten maiden oletetaan sisällyttävän elintarviketurvapolitiikan yleiseen kansalliseen kehittämissuunnitelmaansa. Komissio puolestaan pyrkii ohjaamaan kutakin maata koskevaa toimintastrategiaansa yhden suunnitteluasiakirjan – eli maakohtaisen strategia-asiakirjan – avulla sen sijaan, että se käyttäisi useita osittaisia erillisiä välineitä. Tämä toimintatapa vastaa suositusta, jonka tilintarkastustuomioistuin antoi erityiskertomuksessaan nro 2/2003 yleisestä talousarviosta rahoitettavan Euroopan unionin elintarviketurvapolitiikan täytäntöönpanosta kehitysmaissa [21]. 22. Kuten taulukossa 2 osoitetaan, elintarviketurva on johdonmukaisesti kuulunut EKR:jen yhteistyöstrategiaan 11 maan osalta niin yhdeksännen kuin kymmenennenkin EKR:n yhteydessä. Tällainen painotus on perusteltua, sillä asianomaiset maat kuuluvat niihin, joissa on lukumääräisesti eniten vajaaravittuja, ja useimmissa näistä maista tilanne on maailman nälkäindeksin [22] mukaan "hälyttävä" tai "äärimmäisen hälyttävä". Lisäksi noin puolessa näistä maista vuosituhattavoitteen 1 saavuttaminen on viivästynyt tai ajautunut sivuraiteelle. 23. Taulukosta käy kuitenkin myös ilmi, että elintarviketurva, maatalous ja maaseudun kehittäminen on valittu painopistealueiksi harvemmin kymmenennessä EKR:ssa (12 maata) kuin yhdeksännessä EKR:ssa (17 maata). Tällainen kehityssuunta ei vastaa vuosituhattavoitteen 1 kriittistä tilannetta – vuosituhattavoite 1 lukeutuu tavoitteisiin, joiden saavuttaminen on takkuillut eniten. Kehityssuunta ei myöskään vastaa odotuksia siitä, että EKR:t olisivat antaneet elintarviketurvalle suuremman painoarvon, kun kansallisen tason tuen myöntämisestä elintarviketurvaa koskevan budjettikohdan kautta oli päätetty luopua. 24. Useissa maissa, kuten Kongon demokraattisessa tasavallassa, Sudanissa, Tšadissa, Zimbabwessa, Sierra Leonessa ja Liberiassa, EU:n tuki elintarviketurvan hyväksi kanavoitiin pääasiassa elintarviketurvaa koskevan aihekohtaisen ohjelman kautta. Näissä maissa katsotaan vallitsevan pitkäaikaisen kriisitilanteen, ja aihekohtaisen ohjelman tarkoituksena on tukea hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämistä toisiinsa taikka toteuttaa toimia maissa, joissa maantieteellinen väline ei poikkeusolosuhteiden tähden toimi odotetulla tavalla (ks. kohdat 29 ja 30). 25. Monet muut maat, joissa olosuhteet eivät ole poikkeukselliset, mutta joissa elintarviketurva myös on jatkuvasti puutteellinen ja joissa vuosituhattavoitteen 1 tavoittaminen on ajautunut sivuraiteelle tai viivästynyt, saivat kuitenkin hyvin vähän tai eivät lainkaan EU:n kehitysapua elintarviketurvan hyväksi. Tämä koskee muun muassa Tansaniaa, Sambiaa, Botswanaa, Lesothoa, Gambiaa ja Swazimaata. Työn jakaminen muiden kehitysyhteistyökumppaneiden kanssa ei ole tälle riittävä selitys, sillä on yleisesti tiedossa [23], ettei avunantajayhteisö kiinnitä riittävästi huomiota maatalouteen ja ravitsemukseen ja osoita niihin riittävästi rahoitusta. 26. Tilintarkastustuomioistuin myöntää, että komissio ei yksin vastaa EKR:jen yhteistyöstrategian määrittelystä ja tukitoimien valinnasta, vaan sen on huolehdittava näistä tehtävistä yhdessä kumppanimaan kanssa ja koordinoitava toimet muiden kehitysyhteistyökumppaneiden kanssa täydentävyyteen pyrkien. Tilintarkastustuomioistuin totesi kuitenkin, että komissio ei kiinnittänyt elintarviketurvaan riittävästi huomiota laatiessaan EKR:jen yhteistyöstrategiaa kohdassa 25 mainittujen maiden osalta ja etenkään kymmenennen EKR:n yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuin on todennut erityiskertomuksessaan nro 2/2003 (kohta 90) katsovansa, että elintarviketurvan käsite olisi nimenomaisesti sisällytettävä maakohtaisiin strategia-asiakirjoihin. Näin ei ole tehty edellä mainittujen maiden maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa, joissa ei ole asianmukaista arviota elintarviketurvan puutteellisuudesta, sen syistä ja maan tarpeista elintarviketurvan kunkin kolmen ulottuvuuden osalta (ks. laatikko 1). LAATIKKO 1 USEIMMISSA MAAKOHTAISISSA STRATEGIA-ASIAKIRJOISSA ESITETYT ELINTARVIKETURVAA KOSKEVAT ARVIOT OLIVAT RIITTÄMÄTTÖMIÄ Kymmenestä tarkastetusta maakohtaisesta strategia-asiakirjasta kahdessa (Sambia ja Kongon demokraattinen tasavalta) ei mainita maiden hälyttävää tai äärimmäisen hälyttävää elintarviketurvatilannetta. Useissa maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa korostetaan maatalouden merkitystä maaseudun väestön toimeentulolle, mutta tätä näkökohtaa ei ole kytketty elintarviketurvaan, niin että voitaisiin eritellä elintarvikkeiden saatavuusongelmiin liittyvät keskeiset strategiset tekijät, kotitalouksien taloudelliset mahdollisuudet hankkia tarvitsemiaan peruselintarvikkeita ja elintarvikkeeksi tarkoitettujen kasvituotteiden riittämättömän tuotannon vaikutukset ravitsemustilanteeseen. Kaikissa maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa on osio, jossa on analysoitu köyhyyttä, mutta vain kahdessa (Lesotho ja Mali) arvioidaan köyhyyden vaikutusta kotitalouksien mahdollisuuksiin hankkia elintarvikkeita. Ravitsemustilanteen osalta havaittiin, että vajaaravittujen alle viisivuotiaiden osuus on esitetty ainoastaan kolmessa maakohtaisessa strategia-asiakirjassa (Mali, Tansania ja Sambia). Elintarviketurvaan liittyvät tarpeet ja ensisijaiset tavoitteet mainitaan vain harvoin, ja ainoastaan kahdessa maakohtaisessa strategia-asiakirjassa (Liberia ja Mali) on kuvattu, millaisia toimia maan elintarviketurvan parantamiseksi tarvitaan. 27. Komission puheenjohtaja Barroso ilmoitti YK:n yleiskokouksen korkean tason täysistunnossa syyskuussa 2010, että EU on käynnistänyt vuosituhattavoitteita koskevan aloitteen, jonka arvo on miljardi euroa ja joka rahoitetaan kohdentamattomista EKR:n varoista. Tarkoituksena on edistää kauimpana olevien vuosituhattavoitteiden – tavoite 1 mukaan lukien [24] – saavuttamista AKT-maissa. Elintarviketurvallisuuden painottaminen uudelleen on perusteltua, mutta se myös osoittaa, että sitä olisi voitu painottaa enemmän kymmenennen EKR:n ohjelmatyön aikana. +++++ TIFF +++++ ELINTARVIKETURVAA KOSKEVA AIHEKOHTAINEN OHJELMA TÄYDENTÄÄ HYVIN EKR:JA, MUTTA ELINTARVIKERAHOITUSVÄLINEELLÄ VOIDAAN SEN OMINAISUUKSIIN LIITTYVISTÄ SYISTÄ VASTATA TÄMÄNHETKISEEN HINTAVOLATILITEETTIIN VAIN RAJOITETUSTI ELINTARVIKETURVAA KOSKEVA AIHEKOHTAINEN OHJELMA 28. Elintarviketurvaa koskeva aihekohtainen ohjelma laadittiin sisällöltään rajoitetummaksi kuin aiempi elintarviketurvaa koskeva budjettikohta, mikä parantaa EU:n ulkoisen tuen välineiden keskinäistä johdonmukaisuutta ja etenkin täydentävyyttä EKR:ihin nähden. Keskeistä elintarviketurvaa koskevan aihekohtaisen ohjelman yhteydessä sovellettavassa uudessa lähestymistavassa on, että siinä keskitytään toimimaan alueellisella, maanosakohtaisella ja maailmanlaajuisella tasolla. 29. Elintarviketurvaa koskevaa aihekohtaista ohjelmaa on maakohtaisella tasolla käytetty pääasiassa tukemaan hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön keskinäistä niveltämistä eri maissa ja siten täydentämään humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosaston (ECHO) kiireellisiä toimia ja luomaan perustaa tuleville kehitystoimille (esimerkiksi Sudanissa ja Sierra Leonessa). Aihekohtainen ohjelma muodostaa joustavamman rahoituslähteen kuin maakohtaiset strategia-asiakirjat EKR:jen yhteydessä, sillä maakohtaisia strategia-asiakirjoja koskeva ohjelmatyö on aikaavievää ja mahdollisuudet tarkistaa strategiaa väliarvioinnin aikana ovat yleensä rajalliset. 30. Elintarviketurvaa koskevaa aihekohtaista ohjelmaa hyödynnetään lisäksi maissa, joissa elintarviketurva myös on erityisen puutteellinen, mutta joissa EKR:t eivät poliittisista syistä ole toimineet tarkoitetulla tavalla eikä maakohtaisia strategia-asiakirjoja niin ollen ole voitu laatia (esimerkiksi Somaliassa ja Zimbabwessa), tai maissa, joissa koko alue ei käytännössä ole kansallisten viranomaisten hallinnassa (esimerkiksi Kongon demokraattinen tasavalta). 31. Vuosien 2011–2013 monivuotisen maaohjelman [25] aikana elintarviketurvaa koskevasta aihekohtaisesta ohjelmasta on tullut maakohtaisella tasolla uudella tavalla täydentävä: sitä käytetään myönnettäessä lisärahoitusta tietyille maille, joiden elintarviketurva on jatkuvasti puutteellinen, mutta jotka eivät ole valinneet elintarviketurvaa painopistealueeksi kymmenennen EKR:n yhteydessä. Komissio on nyt valmistautunut osoittamaan aihekohtaisesta ohjelmasta rahoitusta näillä maille, jos elintarviketurva kuuluu maan viranomaisten ensisijaisiin tavoitteisiin ja se todennäköisesti valitaan EU:n yhteistyön painopistealueeksi seuraavalla ohjelmakaudella, joka alkaa vuonna 2014. Tämä lähestymistapa kuvastaa sitä, että elintarviketurva ja/tai siihen liittyvät alat on valittu kymmenennen EKR:n painopistealueiksi oletettua harvemmin elintarviketurvaa koskevan budjettikohdan soveltamisen lakattua (ks. kohdat 23 ja 25). ELINTARVIKERAHOITUSVÄLINE 32. Elintarvikerahoitusväline oli tarkoitettu mahdollistamaan nopeat toimet vuosien 2007–2008 kriisin johdosta. Kriisin syynä oli elintarvikkeiden hintojen volatiliteetti kehitysmaissa. Välineen perustaminen vaati komissiolta merkittävää valmistelutyötä sekä toimielinten välisiä menettelyjä, joten elintarvikerahoitusvälineen perustaminen kymmenessä kuukaudessa on komissiolta huomattava saavutus [26]. Toisaalta kansainvälisen kriisin aikana tilanne voi muuttua kymmenessä kuukaudessa suuresti, ja elintarvikkeiden hinnat itse asiassa laskivat jyrkästi vuoden 2008 jälkipuoliskolla ennen kuin väline otettiin käyttöön (ks. kaavio 6). 33. Lisäksi elintarvikerahoitusväline oli tarkoitettu toimimaan vain vähän aikaa (vuosina 2008–2010) siitä huolimatta, että katsottiin, että "kaikista elintarvikemarkkinoiden näkymiä koskevista tiedoista voidaan päätellä, että elintarvikkeiden suuri hintavolatiliteetti voi jatkua tulevina vuosina" [27]. Vaikka elintarvikkeiden hinnat laskivat jyrkästi vuoden 2008 jälkipuoliskolla, ne todellakin ovat sen jälkeen taas nousseet tasaisesti ja olivat vuoden 2011 alkukuukausina ennätyskorkeat (ks. kaavio 6). Niin ollen on kyseenalaista, oliko kertaluontainen tapauskohtainen vastaus elintarvikkeiden hintojen nousuun tarkoituksenmukainen tapa toimia, sillä hintojen nousu näyttää todennäköisesti olevan lyhytaikaisen häiriön sijasta osa huomattavaa pitkän aikavälin kehityssuuntaa. KAAVIO 6 FAO:N ELINTARVIKEHINTAINDEKSI VUOSINA 2002–2011 +++++ TIFF +++++ Lähde: FAO:n kuukausittaiset todellisia elintarvikehintoja koskevat indeksit (tammikuu 2002 – syyskuu 2011). 34. Elintarvikerahoitusväline perustui ajatukseen, että se täydentäisi EU:n kehitysyhteistyövälineitä pääasiassa hätäavun ja keskipitkän ja pitkän aikavälin kehitysyhteistyön välisessä vaiheessa [28]. Ajatus ei kuitenkaan heijastunut välineen voimassaoloaikaan. Tukitoimet piti käynnistää vuosina 2009–2010. EU:n kehitysyhteistyön näkökulmasta toimiin jää näin ainakin kahden vuoden mittainen väli ennen seuraavaa EKR:jen maakohtaisiin strategia-asiakirjoihin perustuvaa, pitkän aikavälin kehitysyhteistyötä koskevaa ohjelmakautta. Elintarvikerahoitusvälineen toteuttamisjakson olisi sen tavoitteet huomioon ottaen pitänyt olla pitempi. EU:N TUKITOIMET VASTAAVAT KYSEISTEN MAIDEN TARPEITA JA ENSISIJAISIA TAVOITTEITA, MUTTA RAVITSEMUKSEEN EI OLE KIINNITETTY RIITTÄVÄSTI HUOMIOTA 35. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti niiden kuuden maan osalta, joissa elintarviketurva, maatalous tai maaseudun kehittäminen oli valittu EU:n kanssa tehtävän yhteistyön painopistealueeksi yhdeksännen ja kymmenennen EKR:n [29] yhteydessä: a) vastasivatko EU:n tukitoimet maan tarpeita ja ensisijaisia tavoitteita elintarviketurvan kaikkien kolmen ulottuvuuden osalta b) kohdistuivatko tukitoimet heikoimmassa asemassa oleviin väestöryhmiin. Tarkastettujen 22 tukitoimen tarkoituksenmukaisuus arvioitiin käyttäen komission tulosperusteiseen seurantajärjestelmään liittyviä menetelmiä (ks. liite V). Arvioinnin tulokset on esitetty liitteessä VI. ELINTARVIKETURVAN KOLME ULOTTUVUUTTA 36. EKR:ista tai yleisestä talousarviosta rahoitetut tukitoimet vastaavat kaikissa kuudessa maassa tarpeita ja ensisijaisia tavoitteita, jotka on asetettu kansallisissa köyhyyden vähentämisstrategioissa ja elintarviketurvaan liittyviä aloja koskevissa strategioissa. Yleensä huomiota on kiinnitetty pääasiassa elintarvikkeiden saatavuuteen ja kotitalouksien mahdollisuuksiin hankkia elintarvikkeita. Ravitsemus on otettu huomioon vain harvoin. ELINTARVIKKEIDEN SAATAVUUS 37. Tukitoimilla pyritään parantamaan elintarvikkeiden saatavuutta siten, että tukea myönnetään kansallisiin toimiin, joiden tarkoituksena on lisätä elintarvikkeeksi tarkoitettujen kasvituotteiden tuotantoa. Tuottavuutta parannetaan muun muassa lisäämällä ja kehittämällä keskeisten maatalouden tuotantopanosten (lähinnä parempien siementen ja lannoitteiden) käyttöä, monipuolistamalla maataloustuotantoa, pienessä mittakaavassa toteutettujen kastelujärjestelmien avulla, luonnonvarojen (kuten veden) kestävällä hoidolla sekä parantamalla maaseutuluottojen ja neuvontapalvelujen hyödyntämismahdollisuuksia. Etiopiassa, Malawissa ja Nigerissä tukea myönnettiin myös kansallisille kriisien ehkäisy- ja hallintamekanismeille (ks. laatikko 2). 38. Yhdeksännen ja kymmenennen EKR:n yhteistyöstrategioissa ei ole otettu huomioon elintarvikkeiden saatavuutta Etiopiassa. Maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa tuodaan kuitenkin esiin, että maatalouden tuottavuuden ja maataloustuotannon lisääminen on yksi keskeisistä tekijöistä, jotka sisältyvät hallituksen elintarviketurvapolitiikkaan sekä suunnitelmaan nopeasta ja kestävästä kehityksestä köyhyyden poistamiseksi ja joiden avulla tavoitellaan pitkäaikaista riittävää elintarviketurvaa ja taloudellista kasvua. Lisäksi vain harvat avunantajat tukevat maatalouden kasvuohjelmaa, jolta puuttuu merkittävä määrä rahoitusta. Komissio on rahoittanut joitakin valtioista riippumattomien järjestöjen hankkeita elintarviketurvaa koskevasta budjettikohdasta ja elintarvikerahoitusvälineestä, mutta hankkeet olivat lyhytkestoisia ja pienessä mittakaavassa toteutettuja toimia, joilla ei voida vastata Etiopian huomattaviin tarpeisiin. LAATIKKO 2 ELINTARVIKKEIDEN SAATAVUUS Malawin ensisijaisiin strategisiin tavoitteisiin kuuluu maataloustuotannon tehostaminen monipuolistamalla tuotantoa paremmin kuivuutta kestävien lajikkeiden ja pienen mittakaavan kastelujärjestelmien avulla sekä kehittämällä alan kansallisen viraston (National Food Reserve Agency) toimintaa. EU ja muut kehitysyhteistyökumppanit antavat tukea maatilojen tuotantopanoksia koskevalle tukiohjelmalle (FISP), joka on suurin viranomaisten toteuttama ohjelma Malawissa ja vastaa noin kymmentä prosenttia maan talousarviosta. Pien- ja omavaraisviljelijät, joita on 90 prosenttia väestöstä, saavat ohjelmaan liittyvän tuen ansiosta edullisempaa lannoitetta ja laadukkaampia maissin siemeniä. Tämä on auttanut lisäämään maissintuotantoa ja tekemään maasta maissin suhteen omavaraisen neljän viime vuoden ajaksi. KOTITALOUKSIEN MAHDOLLISUUDET HANKKIA ELINTARVIKKEITA 39. Tukitoimien tarkoituksena on parantaa kotitalouksien taloudellisia, fyysisiä ja sosiaalisia mahdollisuuksia hankkia elintarvikkeita. Yleensä niillä tuetaan maatalous- ja muuta tuloa tuottavan toiminnan ja maanviljelijöiden järjestöjen kehittämistä sekä maaseudun infrastruktuurien (muun muassa teiden ja myynti-infrastruktuurien) parantamista. Komissio tukee myös turvaverkon tarjoavia tukitoimia, kuten julkisia töitä koskevia ohjelmia, jotka antavat tulonhankintamahdollisuuksia kotitalouksille, joilla on vain vähän tai ei lainkaan maatalousmaata. Komissio tukee heikoimmassa asemassa oleville kotitalouksille, joihin monesti ei kuulu työkykyisiä henkilöitä, tarkoitettuja sosiaalisia tulonsiirtoja koskevia ohjelmia, joissa tehdään maksuihin perustumattomia varainsiirtoja (esimerkiksi Etiopiassa ja Ruandassa) (ks. laatikko 3). RAVITSEMUS 40. Kuudesta tarkastuksen kohteena olleesta maasta yhdessäkään ravitsemusta ei ole otettu mukaan yhdeksännen ja kymmenennen EKR:n yhteistyöstrategioihin ja tukitoimiin. Tämä on erityisen huomionarvoista Etiopian, Eritrean, Malawin ja Nigerin tapauksessa, sillä ne kaikki ovat valinneet elintarviketurvan EU:n kanssa tekemänsä yhteistyön painopistealueeksi [30]. Näissä maissa ei myöskään voida saada aikaan edistystä elintarviketurvan alalla, ellei sen kaikkia kolmea ulottuvuutta oteta asianmukaisesti huomioon. LAATIKKO 3 KOTITALOUKSIEN MAHDOLLISUUDET HANKKIA ELINTARVIKKEITA Etiopiassa toteutettava tuottavia turvaverkkoja koskeva ohjelma (Productive Safety Net Programme, PSNP) tarjoaa ennakoitavia ja vakaita varainsiirtoja sekä elintarvikkeita 8,3 miljoonalle edunsaajalle jatkuvasta elintarvikepulasta kärsivillä alueilla. Ohjelman tarkoituksena on parantaa edunsaajien mahdollisuuksia hankkia elintarvikkeita ja vähentää maan riippuvuutta elintarvikehätäavusta. Varainsiirtojen ehtona on, että edunsaaja työskentelee julkisia töitä koskevassa ohjelmassa. Poikkeuksena ovat heikossa asemassa olevat väestöryhmät, joiden kohdalla varainsiirroille ei ole asetettu ehtoja. Vuosina 2005–2014 PSNP-ohjelmasta aiheutuu 3600 miljoonan Yhdysvaltain dollarin suuruiset menot, joista pääosan rahoittavat kehitysyhteistyökumppanit. Ruandassa kymmenennestä EKR:sta rahoitetulla ohjelmalla, joka perustuu alakohtaiseen talousarviotukeen ja koskee sosiaalista suojelua, tuetaan alan strategian toteuttamista. Yksi strategian tavoitteista on maksuihin perustumattomia varainsiirtoja koskevien ohjelmien käynnistäminen. Tällainen järjestelmä a) takaisi kaikille vanhuksille ja heidän kotitalouksilleen vähimmäistulon, b) tarjoaisi taloudellista apua heikoimmassa asemassa oleville perheille, jotka eivät saa tukea muista varainsiirtoihin perustuvista ohjelmista, ja c) antaisi viranomaisille valmiuden toimia hätätilanteissa nopeasti ja tehokkaasti. 41. Lisäksi Malawia ja Nigeriä lukuun ottamatta aihekohtaisista ohjelmista on rahoitettu vain harvoja tukitoimia. Ei ole uutta, että unionin ulkopuolelle suunnattavan EU:n tuen yhteydessä kiinnitetään liian vähän huomiota ravitsemukseen, johon myös kohdennetaan liian vähän rahoitusta. Asia otettiin esiin elintarviketurvaa koskevasta budjettikohdasta laaditussa arvioinnissa [31] jo heinäkuussa 2004 ja elintarviketurvaa koskevan aihekohtaisen ohjelman väliarvioinnissa [32] syyskuussa 2009. Ravitsemusta koskevan ulottuvuuden jääminen sivuun on hyvin huolestuttavaa vajaaravitsemuksen haitallisten vaikutusten tähden (ks. kohta 5). 42. Mainittujen kuuden maan viranomaiset eivät ole riittävästi painottaneet vajaaravitsemuksen torjuntaa – he alkoivat laatia alan toimintapolitiikkoja ja ohjelmia vasta vuosina 2007–2009 [33]. Komissio ei ole ennakoivasti kannustanut näitä maita laatimaan toimintapolitiikkoja ja ohjelmia jo aikaisemmassa vaiheessa ja parantamaan mahdollisuuksiaan saada EU:n tukea. Yhdeksännen ja kymmenennen EKR:n maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa ei yleensä ole paneuduttu jatkuvan vajaaravitsemuksen arvioimiseen: osassa maakohtaisista strategia-asiakirjoista ongelma mainitaan, mutta sen syitä sekä maiden tarpeita ja ensisijaisia tavoitteita ei analysoida. 43. Komissio ei myöskään ole hyödyntänyt poliittista vuoropuhelua siten, että se olisi käsitellyt vajaaravitsemusta kumppanimaiden viranomaisten kanssa. Tämä voikin olla vaikeampaa tietyissä maissa (esimerkiksi Eritrea ja Niger), missä nälkä ja vajaaravitsemus ovat poliittisesti hyvin arkoja aiheita ja missä viranomaiset ovat vastahakoisia keskustelemaan näistä aiheista kehitysyhteistyökumppaneidensa kanssa. Aihetta voitaisiin kuitenkin käsitellä niiden maiden (esimerkiksi Ruanda) kanssa, joiden kanssa poliittinen vuoropuhelu on sujuvaa, etenkin jos talousarviotukiohjelmiin liittyvää vuoropuhelua varten on olemassa asianmukaiset järjestelyt. 44. Komissio on viime aikoina tehnyt useita aloitteita, joilla se pyrkii ratkaisemaan ravitsemukseen liittyvät kysymykset aiempaa paremmin. Komissio hyväksyi maaliskuussa 2010 tiedonannon, jossa se esittää laaja-alaista lähestymistapaa elintarviketurvaan (ks. kohta 11). Tiedonannossa korostetaan vajaaravitsemuksen laajuutta ja asetetaan ravitsemuspolitiikkojen ja -strategioiden laadinta sekä maatalouden, terveyden, koulutuksen ja sosiaalisen suojelun välinen koordinointi EU:n tuen ensisijaiseksi tavoitteeksi. Komissio on lisäksi antanut henkilöstölleen ohjeita siitä, miten ravitsemus olisi otettava huomioon tuen ohjelmoinnissa ja tukitoimien suunnittelussa [34]. Vuonna 2010 komissio perusti neuvontaa varten teknistä tukea antavan asiantuntijatiimin. 45. Jos komissio on antanut ravitsemukseen liittyvää tukea, tuki on tavallisesti ohjattu eteenpäin YK:n järjestelmän kautta taikka muussa tapauksessa useimmiten valtioista riippumattomien järjestöjen hankkeiden kautta. Hankkeiden tavoitteena on vajaaravitsemuksen ehkäisy ja havaitseminen kotitalouksissa ja paikallisyhteisöissä. Hankkeisiin kuuluvat muun muassa ruokavalion monipuolistamista koskevat koulutustilaisuudet, ruuanlaiton opetus, paikallisyhteisöjen yhteiskeittiöt ja yrttitarhat, koulujen puutarhat, lasten mittaamistilaisuudet ja paikallisyhteisöjen lisäruokintakeskukset. Osassa hankkeista vajaaravitsemusta pyritään hoitamaan joko yhteisöperustaisesti [35] tai terveydenhuoltopalvelujen avulla. Toisissa hankkeissa torjutaan vajaaravitsemusta kaupungeissa innovatiivisten lähestymistapojen, kuten biointensiivisen puutarhanhoidon ja pienimuotoisen maidontuotannon, avulla (ks. laatikko 4). TOIMIEN KOHDENTAMINEN HEIKOIMMASSA ASEMASSA OLEVIIN 46. Maissa, joissa suurin osa väestöstä elää omavaraisviljelyn varassa ja kärsii elintarviketurvan puutteellisuudesta, toimia on vaikea kohdentaa niihin, jotka tarvitsevat tukea eniten. Usein kehitysmaista ei ole saatavissa yksittäisiä kotitalouksia koskevia luotettavia väestö- ja taloudellisia tietoja, eikä mailla ole kohdentamismenettelyjen edellyttämiä hallinnollisia valmiuksia. Lisäksi vaarana on, että viranomaiset ehkä kohdentavat ohjelmat muita kuin köyhyyttä koskevia kriteereitä käyttäen. Suurimmassa tarpeessa olevia voi jäädä yhteisöperustaisten toimien ulkopuolelle esimerkiksi sen vuoksi, että heidän asemansa paikallisyhteisössä on alhainen ta he asuvat kaukana. LAATIKKO 4 RAVITSEMUS "Vihreä terveys – pihaviljely: heikossa asemassa olevien kotitalouksien ruuantuotannon lisääminen" on erään valtioista riippumattoman järjestön hanke. Se rahoitetaan elintarvikerahoitusvälineestä ja toteutetaan Malawin maaseudulla Zomban alueella. Hankkeen kohderyhmä koostuu 5 000:sta heikossa asemassa olevasta henkilöstä, joilla on HIV/AIDS ja jotka erityisesti kärsivät, jos ravinnonsaanti on puutteellista. Hankkeen tavoitteena on edistää pihaviljelyä, jotta osallistujat voisivat itse tuottaa enemmän ruokaa ja parantaa ravitsemustilannettaan ja yleistä terveydentilaansa. Hanketoimiin kuuluu ruuantuotannon lisäämiseen tarkoitettuja yksinkertaisia, edullisia ja kestäviä järjestelmiä koskeva koulutus, vesivarojen hoito ja puutarhanhoidon tuotantopanosten tarjoaminen. Ravitsemuksen osalta hankkeessa annetaan tietoa ravitsevien ja vastustuskykyä tehostavien vihannesten, hedelmien, puiden ja yrttien kasvattamisesta. Uusia lajikkeita ja vanhojen lajien uudenlaisia käyttötapoja esitellään esittelypuutarhoissa ja ruuanlaittoon liittyvien opetustilaisuuksien aikana. 47. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että nämä rajoitteet huomioon ottaen kolmessa tarkastuskäynnin kohteena olleessa maassa (Etiopiassa, Malawissa ja Ruandassa) kohdentamismekanismit olivat enimmäkseen vaikuttavia (ks. laatikko 5). Komissio keskittää tukitoimensa alueille, joilla elintarviketurva on puutteellisin, ja väestöryhmiin, jotka kärsivät tästä eniten. Maatalousalan tukitoimet on onnistuttu kohdentamaan köyhiin pienviljelijöihin, jotka haluavat ja kykenevät lisäämään ja monipuolistamaan tuotantoaan. Tukitoimissa ei kuitenkaan aina arvioida asianmukaisesti, onko edunsaajilla tekniset ja taloudelliset valmiudet jalostaa elintarvikkeita. Turvaverkot, sosiaalisen suojelun ohjelmat ja ravitsemukseen liittyvät tukitoimet suunnataan vastaamaan köyhimpien ja heikoimmassa asemassa olevien ryhmien tarpeita (esimerkiksi naiset; orvot; kotitaloudet, joissa pääasiallinen elättäjä on lapsi; syrjäytyneet yhteisöt; HIVistä/AIDSista kärsivät kotitaloudet). EU:N TUKITOIMET OVAT USEIMMITEN VAIKUTTAVIA, MUTTA NIIDEN KESTÄVYYTTÄ OLISI PARANNETTAVA 48. Kertomuksen tässä osassa käsitellään tarkastuskäynnin kohteena olleiden kolmen maan osalta sitä, i) onko EU:n tukitoimet suunniteltu hyvin, ii) onko tukitoimilla saavutettu asetetut tavoitteet ja iii) ovatko tulokset kestäviä tai todennäköisesti kestäviä. Tarkastettujen 22 tukitoimen ominaisuudet, tulokset ja kestävyys arvioitiin komission tulosperusteiseen seurantajärjestelmään liittyvien menetelmien avulla (ks. liite V). Arviointi on esitetty liitteessä VI. LAATIKKO 5 TUKITOIMIEN KOHDENTAMINEN Ruandan viranomaiset ovat vakaasti sitoutuneet köyhyyden torjuntaan ja lisäsivät entisestään sen painoarvoa vuonna 2007 hyväksytyn talouden kehittämistä ja köyhyyden vähentämistä koskevan strategian avulla (EDPRS). Yhdeksännestä EKR:stä rahoitetussa maaseudun köyhyyden torjuntaa koskevassa hajautetussa ohjelmassa (DPRPR) toimet kohdennetaan edunsaajiin yhteisöperustaisen lähestymistavan avulla: "Ubudehe" on perinteinen ruandalainen solidaarisuuteen perustuva järjestelmä. Ohjelmassa kylän kotitaloudet luokitellaan yhdessä seitsemään köyhyysluokkaan ja valitaan tukea ensisijaisesti tarvitsevat kotitaloudet. Hallitus käyttää nykyisin tätä toimintatapaa sosiaalisen suojelun ohjelmissaan. EU:N TUKITOIMET ON YLEISESTI OTTAEN SUUNNITELTU HYVIN, MUTTA TAVOITTEIDEN MÄÄRITTELY ON MONESTI EPÄSELVÄÄ TAI TAVOITTEET OVAT LIIAN KUNNIANHIMOISET 49. Lähes kaikki tarkastetut tukitoimet pohjautuvat tilanteen, jatkuvan elintarvikepulan ja vajaaravitsemuksen keskeisten syiden, pahimmin kärsimään joutuneiden ja heikoimmassa asemassa olevien alueiden ja väestönosien sekä pääasiallisten tarpeiden ja ensisijaisten tavoitteiden perusteelliseen tuntemukseen: a) Ministeriöt ja EU:n edustusto suunnittelevat viranomaisten johdolla toteutettavat tukitoimet tiiviissä yhteistyössä, johon toisinaan osallistuu myös muita avunantajia. b) Valtioista riippumattomien järjestöjen pitkä kokemus kenttätyöstä vaikuttaa ratkaisevasti niiden tukitoimien suunnitteluun ja mahdollistaa erittäin osallistavan ja kysyntään perustuvan toimintatavan. Tukitoimiin osallistuu suuri joukko erilaisia sidosryhmiä, joita ovat muun muassa keskushallinnon hajautetut yksiköt sekä paikallisviranomaiset ja -yhteisöt. c) Useimmiten tarpeet arvioidaan työryhmissä, joissa myös keskustellaan suunnitelluista toimista, tärkeimpien kumppaneiden rooleista ja vastuualueista, toteutusaikataulusta ja -järjestelyistä sekä tiedotetaan niistä. 50. Ruandassa käytetyt suoraan ja alakohtaiseen talousarviotukeen perustuvat ohjelmat pohjautuvat maan makrotalouspolitiikan, julkistalouden hoidon uudistusohjelman sekä maataloutta ja sosiaalista suojelua koskevien alakohtaisten politiikkojen ja strategioiden perusteelliseen arvioimiseen. Malawissa elintarvikerahoitusvälineestä rahoitetun, suoraan talousarviotukeen perustuvan ohjelman osalta on laadittu hyödyllinen analyysi talousarvioon aiheutuvista lisämenoista, jotka johtuvat lannoitteiden hintojen noususta. Sen sijaan elintarviketurvan tilannetta ei ole analysoitu. 51. Tukitoimille suunnitteluvaiheessa asetettujen tavoitteiden laatu vaihtelee. Usein ne eivät noudata kaikkia SMART-kriteereitä [36], ja erityisen harvoin ne ovat mitattavissa olevia, sillä niihin ei ole liitetty tulosindikaattoreita, joista kävisivät ilmi päämäärät ja/tai lähtötilanne, johon edistymistä voitaisiin verrata. Tämän vuoksi tavoitteiden saavuttamista on vaikea arvioida. Joissakin tapauksissa tavoitteet kuitenkin määritellään paremmin toteutuksen käynnistyessä. 52. Lisäksi tavoitteet ovat joskus liian kunnianhimoisia, etenkin valtioista riippumattomien järjestöjen hankkeissa, joiden talousarvio on vaatimaton ja toteutusaika suhteellisen lyhyt. Tämä koski varsinkin niitä valtioista riippumattomien järjestöjen hankkeita, jotka rahoitettiin elintarvikerahoitusvälineestä: hankkeiden toteutusjakso oli noin 20 kuukautta, mutta se lyheni käytännössä lähemmäs 15:ttä kuukautta, koska ensimmäisinä kuukausina oli huolehdittava hankinnoista ja muista valmisteluista. Joissakin tapauksissa tukitoimet perustuvat kohtuuttomiin odotuksiin, jotka liittyvät onnistuneen toteutuksen edellytyksiin, kuten keskushallinnon ja paikallisten viranomaisten institutionaalisiin ja hallinnollisiin valmiuksiin, maaseudun infrastruktuurien laatuun tai soveltuvan henkilöstön (esimerkiksi ravintoasiantuntijoiden ja maatalousneuvojien) saatavuuteen. 53. Malawissa ja Ruandassa toteutettavissa, talousarviotukeen perustuvissa ohjelmissa viitataan kansallisten köyhyyden vähentämisstrategioiden sekä alakohtaisten politiikkojen ja ohjelmien tavoitteisiin. Talousarviotukeen perustuvissa ohjelmissa ei mainita, miten niillä aiotaan myötävaikuttaa viranomaisten tavoitteiden saavuttamiseen. Tilintarkastustuomioistuin suositteli erityiskertomuksessaan nro 11/2010 [37], että komissio kehittäisi suoraan talousarviotukeen perustuvien ohjelmien tavoitteita. 54. Ruandassa suoraan talousarviotukeen perustuvissa ohjelmissa käytetyt tulosindikaattorit ovat täsmällisiä, mitattavissa ja saavutettavissa olevia ja ajallisesti määritettyjä. Ne ovat myös relevantteja, mutta talousarviotukeen perustuvien eri ohjelmien kesken ilmenee päällekkäisyyttä, sillä ne kaikki keskittyvät maatalouden muuttamista koskevan strategisen suunnitelman (SPTA) yhteen ohjelmaan, jonka toteuttaminen on edistynyt merkittävästi. Yksikään indikaattori ei mittaa viranomaisten muiden maatalousalan ohjelmien edistymistä, joka onkin viivästynyt varsinkin hallintorakenteiden kehittämisen sekä varastointi-, jalostus- ja jakeluinfrastruktuurien kohdalla. Talousarviotukeen perustuvat ohjelmat eivät täydennä toisiaan riittävästi, mikä osoittaa, että poliittisen vuoropuhelun yhteydessä käytetty toimintatapa ei ole vaikuttava. 55. Malawissa toteutettavan suoraan talousarviotukeen perustuvan ohjelman määrärahat oli tarkoitus jakaa yhtenä kiinteämääräisenä eränä määrittämättä tulokseen liittyviä ehtoja/indikaattoreita taikka elintarviketurvaa koskevia vaatimuksia poliittisen vuoropuhelun yhteydessä. Tämä vähentää niitä etuja, joita suoralla talousarviotuella voisi olla erillisten hankkeiden kautta annettuun apuun verrattuna. 56. Kestävyys on otettu hyvin huomioon tukitoimia suunniteltaessa. Tukitoimilla pyritään pitkäkestoisiin tuloksiin antamalla paikalliselle väestölle paremmat mahdollisuudet korjata elintarviketurvan puutteellisuuden taustalla olevia syitä. Tämä tapahtuu lähinnä lisäämällä maataloustuotantoa ja edistämällä tuloja tuottavaa toimintaa. Tukitoimet on mukautettu kansallisiin tai paikallisiin kehityssuunnitelmiin ja, kuten kohdassa 49 todettiin, eri sidosryhmät osallistuvat niiden kaikkiin toteutusvaiheisiin, mikä lisää sitoutuneisuutta. Useimpiin tukitoimiin kuuluu irtaantumisstrategia, jonka yhteydessä asianomaiset varat ja vastuu toimien jatkumisesta siirretään virallisesti paikallisyhteisöille (ks. laatikko 6). LAATIKKO 6 TUKITOIMIEN OMINAISUUDET HYVÄ KÄYTÄNTÖ Maatilojen tulonlähteiden monipuolistamista koskeva ohjelma (FIDP) on suunniteltu erityisesti lisäämään paikallisyhteisöjen mahdollisuuksia parantaa elintarviketurvatilannettaan kestävällä tavalla. Ohjelmassa sovellettu toimintatapa edistää kestävyyttä: Malawin viranomaiset ovat hyvin sitoutuneita hankkeeseen, jota toteutetaan maan hajautettujen hallintorakenteiden kautta. Maatilojen tulonlähteiden monipuolistamista koskeva ohjelma perustuu kysyntään, mikä edistää paikallisyhteisöjen sitoutumista ja niiden toimintamahdollisuuksien parantumista. Ohjelmassa annetaan käynnistysvaiheen tuotantopanoksia ja kerrotaan parhaista käytännöistä viljelijöille, jotka ensimmäisinä ovat osoittaneet voivansa muodostaa yhdistyksiä ja haluavat osallistua uudenlaiseen toimintaan monipuolistaakseen tulonlähteitään. Valmiuksien kehittämistä edistetään eri tasoilla (alueellisella tasolla sekä maatalousneuvojien, ohjaavien viljelijöiden, ministeriöiden ja yliopistojen tasolla), ja ohjaavat viljelijät kouluttavat ja tukevat muita viljelijöitä ohjelman yhteydessä. EPÄTYYDYTTÄVÄ KÄYTÄNTÖ "Maatalouden edistäminen kaupunkialueilla" -hankkeessa pyritään parantamaan HIViin/AIDSiin sairastuneiden ravitsemus- ja terveydentilaa Addis Abebassa. Hankkeen suunnittelivat valtioista riippumaton järjestö ja paikalliset kumppanit, joilla on perusteelliset tiedot maataloustoiminnasta kaupunkialueilla. Hanke perustui elintarviketurvatilanteen osalta kohtuullisiin oletuksiin. Eräät riskit kuitenkin aliarvioitiin (esimerkiksi se, kuinka vaikea olisi saada maatalouden tuotantopanoksia ja maata paikallisilta viranomaisilta). Toteutusvaiheessa maakysymys osoittautui huomattavaksi esteeksi, jonka vuoksi tietyistä hanketoimista jouduttiin lopulta luopumaan tai niitä supistettiin merkittävästi (muun muassa kolmen vihannesten tuotantokeskuksen rakentaminen hankkeen kohderyhmänä olleita HIV-sairaiden yhdistyksiä varten). EU:N TUKITOIMILLA SAAVUTETAAN SUURIN OSA NIILLE ASETETUISTA TAVOITTEISTA 57. Tilintarkastustuomioistuimen ei ole mahdollista arvioida, missä määrin EU:n talousarviotukeen perustuvat ohjelmat Malawissa ja Ruandassa ovat osaltaan myötävaikuttaneet maiden viranomaisten toteuttamien ohjelmien tulosten saavuttamiseen. Asiaan vaikuttavat lukuisat monimutkaiset osatekijät, eikä vakiintuneita arviointimenetelmiä vielä ole [38]. Näistä syistä kyseisiä ohjelmia ei ole arvioitu liitteessä VI. Malawissa ja Ruandassa, jotka ovat hyvin riippuvaisia avusta, EU:n talousarviotukeen perustuvat ohjelmat ovat kuitenkin mahdollistaneet ratkaisevalla tavalla kansallisten maatalousohjelmien ja sosiaalisen suojelun ohjelmien rahoituksen. 58. Tarkastuksen kohteena olleissa tukitoimissa on useimmiten onnistuttu parantamaan elintarvikkeiden saatavuutta edunsaajien näkökulmasta: Malawissa ja Ruandassa tukitoimilla on tosiasiallisesti tuettu viranomaisten toteuttamia maatalouden tuotantopanoksia koskevia tukiohjelmia ja viranomaisten pyrkimyksiä levittää uusia ja ympäristön kannalta kestäviä viljelykäytäntöjä. Lisäksi tukitoimet myötävaikuttavat maataloustuotannon ja -tulojen merkittävään kasvuun ja monipuolistumiseen. 59. Kaikissa kolmessa maassa työvoimavaltaisia julkisia töitä koskevat ohjelmat, joissa rakennetaan ja ylläpidetään maaseudun infrastruktuureita (pääasiassa maaseututeitä sekä markkinoihin ja maaperän ja vesivarojen suojeluun liittyviä infrastruktuureita), muodostavat tulonlähteen köyhälle väestönosalle ja parantavat elintarvikkeiden jakelua maiden alueella. Etiopiassa edunsaajat voivat ohjelmien ansiosta paremmin ennakoida tulonsa, mikä vähentää heidän riippuvuuttaan elintarvikehätäavusta. Turvaverkkoihin liittyvät varainsiirrot, joille ei ole asetettu ehtoja, parantavat heikoimmassa asemassa olevien elinolosuhteita ja heidän mahdollisuuksiaan huolehtia ravinnonsaannista. 60. Ravitsemustilanne voi parantua vain, jos kotitalouksien on mahdollista hankkia helpommin saatavissa olevia ja monipuolisempia ravinnonlähteitä. Lisäksi ravitsemusnäkökohtiin keskittyneillä tukitoimilla – joita on ollut liian vähän (ks. kohdat 40–44) – on onnistuttu vaikuttavasti lisäämään äitien ja lapsia hoitavien henkilöiden tietoisuutta vajaaravitsemuksen syistä ja antamaan tietoa siitä, millaisia ovat hyvät lasten hoito- ja ruokintakäytännöt. Etiopiassa järjestetyillä maanlaajuisilla seulontakampanjoilla voidaan havaita ja hoitaa vakavasta akuutista vajaaravitsemuksesta kärsivät alle viisivuotiaat lapset. 61. Tukitoimien tuloksia heikensivät pääasiassa seuraavat tekijät: a) Hankesuunnittelun puutteet, kuten liian kunnianhimoiset tavoitteet, kohtuuttomat oletukset tai hankekohtaiset rakenteet, jotka eivät ottaneet paikallisia hallintoelimiä mukaan toimien toteutukseen. b) Viranomaisten vähäinen mielenkiinto tiettyihin toimiin, esimerkiksi ravitsemusalan tukeen. c) Viivästykset, joiden vuoksi kaikkia suunniteltuja toimia ei voitu toteuttaa (ks. laatikko 7). LAATIKKO 7 TUKITOIMIEN TULOKSET HYVÄ KÄYTÄNTÖ Ruandassa toteutettu maaseudun köyhyyden torjuntaa koskeva hajautettu ohjelma (DPRPR) oli menestys koko maassa. Monilla ohjelmasta rahoitetuilla hankkeilla lisättiin elintarvikkeiden saatavuutta ja monipuolisuutta. Hankkeet liittyivät muun muassa tiettyihin pengerrystöihin, siementen, lannoitteiden ja karjan jakeluun sekä teiden, siltojen ja markkinapaikkojen rakentamiseen. Myös kotitalouksien mahdollisuuksia hankkia elintarvikkeita parannettiin kotitalouksille tuloja tuottavan toiminnan ansiosta. Riippumattomassa hankearviossa todettiin, että 96 prosenttia edunsaajista katsoi hankkeen lopussa olevansa vähemmän köyhiä kuin ennen hanketta. Vain 10 prosentilla edunsaajista oli edelleen vaikeuksia saada riittävästi elintarvikkeita perheelleen, kun ennen hanketta luku oli 97 prosenttia. Ohjelma vaikutti huomattavasti myös siten, että se muutti maaseudun ihmisten asenteita. Hankkeen onnistuminen kannusti viljelijöitä kehittämään omasta aloitteestaan uusia hankkeita, joita ei ollut suunniteltu ohjelman yhteydessä ja joita ei rahoitettu siitä. Tällaisia hankkeita olivat maaseutuluotot, ammatillinen koulutus ja talojen rakentaminen heikoimmassa asemassa oleville. EPÄTYYDYTTÄVÄ KÄYTÄNTÖ Puutteellisen hankesuunnittelun ja viranomaisten vähäisen sitoutumisen vuoksi Malawissa toteutetulla kestävää ravitsemuksellista kuntoutusta koskevalla ohjelmalla (Sustainable Nutrition Rehabilitation Programme) ei kyetty parantamaan ravitsemuksellista kuntoutusta antavien yksiköiden valmiuksia niin, että ne olisivat voineet edelleen huolehtia integroidun ravitsemusta ja elintarviketurvaa koskevan valvontajärjestelmän (Integrated Nutrition and Food Security Surveillance System, INFSSS) toiminnasta. Asetetut hanketavoitteet saavutettiin osittain: hankkeen aikana laadittiin kuukausitiedotteita, joskin 7–8 kuukauden viiveellä, ja vajaaravituista lapsista koottiin tietoja ainoastaan puolessa erityisvalvonnassa olevista alueista. Pian hankkeen loputtua tietojen kerääminen lopetettiin ja INFSSS-järjestelmän toiminta lakkasi. KESTÄVYYTTÄ OLISI PARANNETTAVA 62. Noin puolessa tukitoimista kestävyysnäkymät ovat hyvät, kun taas puolessa tulosten jatkuvuudesta ei niinkään ole takeita. Yleisesti ottaen viranomaiset ovat erittäin sitoutuneita tukitoimiin ja selvästi haluavat jatkaa ohjelmien toteuttamista EU:n tukitoimien päätyttyäkin. Myös edunsaajat ovat hyvin sitoutuneita tukitoimiin: he ovat havainneet niiden parantaneen elinolosuhteita ja elintarviketurvatilannetta ja lisänneen heidän valmiuksiaan ja motivaatiotaan jatkaa ja kehittää toimintaansa. 63. Viranomaisten laajat maataloutta ja sosiaalisia tulonsiirtoja koskevat ohjelmat muodostavat maiden talousarvioille huomattavan taakan [39], ja ohjelmien rahoitus riippuu avunantajien huomattavan tuen jatkumisesta. Vaikuttavien maatalousneuvontapalvelujen, sadonkorjuun jälkeen tarvittavien tilojen ja välineiden (varastointi, jalostus ja myynti) sekä maaseutuluottojen riittämätön saatavuus estävät yhä monia viljelijöitä laajentamasta toimintaansa ja saavuttamasta taloudellisesti kestävää tilannetta. Ennen kuin viljelijät kykenevät ostamaan maatalouden tuotantopanoksia markkinahintaan, nykyisten korkeiden tukiosuuksien (esimerkiksi Ruandassa 50 prosenttia) asteittainen alentaminen on viranomaisten kannalta vaikea vaihtoehto, vaikka siten ohjelmista aiheutuvat menot saataisiin pidettyä hallittavissa. Edunsaajien tuotantokapasiteetin parantamiseen ei ole osoitettu riittävästi tukea, mikä on yksi syy siihen, että vain pieni osa edunsaajista selviytyy nyttemmin ilman sosiaalisen suojelun ohjelmia, joista osa on aiheuttanut erittäin suuria menoja (ks. laatikko 8). +++++ TIFF +++++ 64. Valtioista riippumattomien järjestöjen hankkeiden toteutusjakso on joskus liian lyhyt, eikä niillä siksi onnistuta varmistamaan, että edunsaajat ovat saaneet valmiudet soveltaa uusia maatalous- tai ravitsemuskäytäntöjä. Usein viranomaiset tai paikalliset hallintoelimet eivät myöskään ole erityisen halukkaita tai kykeneviä jatkamaan tai tukemaan toimia hankkeen vähittäisen päättymisen jälkeen. LAATIKKO 8 TULOSTEN KESTÄVYYS HYVÄ KÄYTÄNTÖ "Omaan käyttöön ja myytäväksi tarkoitettujen elintarvikkeiden tuotannon parantamista Arba Minch Zuria Woredassa ja Chencha Woredassa SNNPR:n alueella (Southern Nations, Nationalities and People’s Region) Etiopiassa" koskevan ohjelman kestävyysnäkymät ovat erittäin hyvät, koska: a) Osallistava hankerakenne edisti kohteena olevien paikallisten maatilojen ja tuen edunsaajina olleiden paikallisten viranomaisten sitoutumista. Tarpeet eritellään paikallisesti ja alueellisten viranomaisten kanssa tehdään toteuttamista koskeva sopimus. b) On laadittu selkeä irtaantumisstrategia, johon sisältyy nimenomaan hankekäytäntöjen ja -tuotosten siirtämistä koskevia toimia. c) Kyseessä on eräänlainen kierrätysrahastoon perustuva, itseään ylläpitävä järjestely, joka ei ole riippuvainen rahoituksen jatkumisesta. Järjestelyn avulla viljelijät saavat tuotantopanoksia edullisemmin käyttöönsä. d) Institutionaalinen tuki on varmistettu hankkeen alusta lähtien. Lisäksi valmiuksien kehittämistoimia järjestetään paikallishallinnon virastoja sekä osuutoiminta-alan keskusjärjestön alueellisia ja paikallisia teknisiä toimistoja ja yksittäisiä viljelijöitä varten. EPÄTYYDYTTÄVÄ KÄYTÄNTÖ Etiopian hallitus ja paikallisyhteisöt ovat hyvin sitoutuneita tuottavia turvaverkkoja koskevaan ohjelmaan, mutta sen rahoituksen kestävyys on suuri ongelma. Koska ohjelman tavoitteet olivat epärealistiset ja täydentäviä tuloja tuottava tuki ei ollut riittävää, vain kuusi prosenttia edunsaajista "valmistui" ohjelmasta vuoteen 2010 mennessä (eli ansaitsi itse elantonsa eikä enää tarvinnut tukea ohjelmasta). Kotitalouksien resurssien parantamiseen liittyvä ohjelman osa on suunniteltu uudelleen seuraavaa vaihetta ajatellen, mutta sen taloudelliset resurssit ovat riittämättömät. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 65. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että EU:n kehitysapu Saharan eteläpuolisen Afrikan elintarviketurvan hyväksi on suurimmalta osin vaikuttavaa. 66. EU:n kehitysapu tukee osaltaan merkittävästi kumppanimaiden edistymistä näiden pyrkiessä riittävään elintarviketurvaan: a) Monissa Saharan eteläpuolisen Afrikan maissa EU on arvovaltainen kansainvälinen toimija elintarviketurvan alalla, ja tuki, jota EU antaa parantaakseen elintarvikkeiden saatavuutta ja kotitalouksien mahdollisuuksia hankkia elintarvikkeita, on vaikuttavaa. b) EU:n kehitysapu vastaa erittäin hyvin kyseisten maiden tarpeita ja ensisijaisia tavoitteita, ja EKR:t ja elintarviketurvaa koskeva aihekohtainen ohjelma täydentävät hyvin toisiaan. c) Elintarvikerahoitusväline perustettiin kohtuullisen lyhyessä ajassa, ja se on EU:lta huomattava lisäsitoumus kehitysmaiden elintarviketurvatilanteen parantamiseksi. d) EU:n tukitoimet on useimmiten suunniteltu hyvin, niillä saavutetaan suurin osa asetetuista tavoitteista ja puolessa niistä kestävyysnäkymät ovat kohtuulliset. 67. Merkittäviä parannuksia voidaan kuitenkin tehdä useilla osa-alueilla: a) Kun otetaan huomioon, että elintarviketurva on alueella erittäin puutteellinen, ja on yleisesti tiedossa, että avunantajayhteisö on kohdentanut liian vähän rahoitusta maatalouteen ja ravitsemukseen, komissio ei riittävässä määrin pohtinut EU:n tuen mahdollista sisältöä muissa maissa, joissa elintarviketurva myös on jatkuvasti puutteellinen ja joissa vuosituhattavoitteen 1 (äärimmäisen köyhyyden ja nälän poistaminen) saavuttaminen on ajautunut sivuraiteelle tai viivästynyt. b) Komissio ei ole riittävällä tavalla painottanut ravitsemusta, ja se olisi voinut pontevammin kannustaa kyseisiä maita laatimaan jo aikaisemmassa vaiheessa tarkoituksenmukaiset ravitsemuspolitiikat ja -ohjelmat. c) Elintarvikerahoitusvälinettä ei suunniteltu ratkaisemaan elintarvikkeiden hintavolatiliteettiin liittyviä pitkän aikavälin kysymyksiä eikä se myöskään täydennä EKR:ja aiotulla tavalla. d) Monesti tukitoimien tavoitteet eivät ole riittävän selkeät, ja toisinaan ne ovat liian kunnianhimoiset. e) Kumppanimaiden viranomaisten ja edunsaajien vahvasta sitoutumisesta huolimatta viranomaisten laajat maataloutta ja sosiaalisia tulonsiirtoja koskevat ohjelmat eivät ole taloudellisesti kestäviä, ja niiden rahoitus riippuu avunantajien huomattavan tuen jatkumisesta. 68. Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat suositukset, joiden avulla Saharan eteläpuolisen Afrikan elintarviketurvaa koskevan EU:n kehitysavun vaikuttavuutta voitaisiin lisätä: SUOSITUS NRO 1 Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon olisi laadittava vuoden 2013 jälkeistä ohjelmakautta varten jäsennelty arviointi kunkin maan elintarviketurvatilanteesta ja pohdittava järjestelmällisesti EU:n tuen mahdollista sisältöä asianomaisilla alueilla. SUOSITUS NRO 2 Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon olisi – mahdollisesti yhdessä muiden kehitysyhteistyökumppanien kanssa – selvitettävä, olisiko mahdollista toteuttaa pysyvä väline, josta rahoitettaisiin kiireellisiä ja täydentäviä toimenpiteitä. Nämä saattavat olla tarpeen, kun pyritään torjumaan kehitysmaissa mahdollisesti tulevaisuudessa ilmenevien elintarvikekriisien vaikutuksia. SUOSITUS NRO 3 Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon olisi annettava riittävästi painoarvoa ravitsemusnäkökohdille, kun ne laativat kehitysyhteistyöstrategiaa ja yksilöivät ja suunnittelevat tukitoimia sekä käyvät poliittista vuoropuhelua kumppanimaiden hallitusten kanssa etenkin talousarviotukeen perustuvien ohjelmien yhteydessä. SUOSITUS NRO 4 Komission olisi asetettava tukitoimille riittävän tarkat, tulosindikaattorien avulla mitattavissa olevat tavoitteet. Sen olisi arvioitava paremmin riskit ja tukitoimien onnistuneeseen toteuttamiseen liittyvät oletukset ja siten varmistettava, että tavoitteet ovat saavutettavissa. SUOSITUS NRO 5 Komission olisi tuettava aiempaa paremmin maatalouden ja sosiaalisia tulonsiirtoja koskevien ohjelmien taloudellista kestävyyttä. Tältä osin komission olisi: a) annettava enemmän painoarvoa vaikuttavan maatalousneuvonnan, sadonkorjuun jälkeen tarvittavien infrastruktuurien ja maaseutuluottojen kehittämiselle b) huolehdittava siitä, että sosiaalisia tulonsiirtoja koskevista ohjelmista tuetaan riittävästi edunsaajien tulonhankintavalmiuksien kehittämistä. Tilintarkastustuomioistuimen jaosto III on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Karel PINXTENIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 10. tammikuuta 2012 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira presidentti [1] Maailman elintarviketurvaa koskeva Rooman julistus ja maailman ravintotilannetta käsitelleen huippukokouksen hyväksymä ohjelma "World Food Summit Plan of Action". Yhdistyneiden Kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestö (FAO), 1996. [2] Vajaaravitsemus eli jatkuva nälkä on tila, jossa henkilö saa säännöllisesti vähemmän ravintoa kuin hänen vähimmäisenergiantarpeensa edellyttää. Ihminen tarvitsee energiaa keskimäärin vähintään noin 1800 kilokaloria päivässä. Tarkka energiantarve riippuu henkilön iästä ja koosta sekä mahdollisesta raskaana olosta ja imetyksestä (Lähde: FAO, ks. www.fao.org/hunger/en). [3] Tiedot ovat peräisin viimeisimmältä vuodelta, jolloin kussakin maassa on tehty asiaa koskeva selvitys. [4] Kasvun hidastuminen: Pituus kerrottuna iällä. Mittaa lineaarista kasvua ja osoittaa aliravitsemuksen pitkäaikaisia vaikutuksia ilman kausivaihtelua. [5] Alipainoisuus: Paino kerrottuna iällä. Kuvaa sekä kasvun hidastumista että kuihtumista. Lapsi voi olla alipainoinen hidastuneen kasvun tai kuihtumisen taikka näiden molempien vuoksi. [6] Kuihtuminen: Pituus kerrottuna painolla. Osoittaa lapsen tämänhetkisen ravitsemustilan ja kuvastaa viimeaikaista ravinteiden saantia ja/tai sairausjaksoa. Vakava kuihtuminen liittyy usein akuuttiin ruokapulaan. [7] Lähde: Maailmanpankki ja FAO. [8] Lähde: Yhdistyneiden Kansakuntien väestöohjelmarahasto UNFPA. [9] Eräissä maissa tämä tavoite on saavutettu tai jopa ylitetty (Malawi ja Etiopia). [10] FAO:n mukaan vuoden 2004 ja alkuvuoden 2009 välisenä aikana ainakin 2,5 miljoonaa hehtaaria siirtyi paikallisilta käyttäjiltä ulkomaisten sijoittajien haltuun pelkästään viidessä Afrikan maassa (Etiopia, Ghana, Madagaskar, Mali ja Sudan). [11] Vuosituhattavoitteessa 1 määritettiin indikaattorit, joilla seurataan edistystä tarkkailemalla alle viisivuotiaiden lasten alipainoisuuden esiintyvyyttä ja sen väestön osuutta, jonka ravintoenergian saanti jää alle vähimmäistason. Elintarviketurvalla on suuri merkitys myös vuosituhattavoitteen 4 (alle viisivuotiaiden lasten kuolleisuuden vähentäminen kahdella kolmasosalla vuosina 1990–2015) ja vuosituhattavoitteen 5 (odottavien äitien kuolleisuuden vähentäminen kolmella neljäsosalla vuosina 1990–2015) kannalta. [12] Neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien, Euroopan parlamentin ja komission yhteinen julkilausuma Euroopan unionin kehityspolitiikasta: "Eurooppalainen konsensus" (EUVL C 46, 24.2.2006, s. 1). [13] KOM(2010) 127 lopullinen, 31. maaliskuuta 2010. [14] Euroopan kehitysrahasto (EKR) on pääasiallinen rahoitusväline, jonka avulla Euroopan unioni tukee Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioiden (AKT-valtiot) sekä merentakaisten maiden ja alueiden (MMA:t) kanssa tehtävää kehitysyhteistyötä. EKR:n varat ovat peräisin jäsenvaltioilta. EKR:jen erityispiirteitä on kuvattu tarkemmin Euroopan kehitysrahastoja koskevassa tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa varainhoitovuodelta 2010, kohdat 2–8 (EUVL C 326, 10.11.2011, s. 251). [15] AKT-valtio tai MMA laatii EU:n kanssa maakohtaisen strategia-asiakirjan jokaista EKR:n ohjelmakautta varten. Strategia-asiakirjassa määritetään yhteistyön yleiset suuntaviivat. Se sisältää maakohtaisen analyysin ja EU:n toimintastrategian, ja siinä on esitetty valitut painopiste- ja muut alueet (tukea myönnetään ensisijaisesti painopistealueille). [16] Neuvoston asetus (EY) N:o 1292/96, annettu 27 päivänä kesäkuuta 1996, elintarvikeapupolitiikasta ja elintarvikeavun hallinnosta sekä elintarviketurvaan liittyvistä erityisistä tukitoimista (EYVL L 166, 5.7.1996, s. 1). [17] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1905/2006, annettu 18 päivänä joulukuuta 2006, kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta, (EUVL L 378, 27.12.2006, s. 41). [18] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1337/2008, annettu 16 päivänä joulukuuta 2008, rahoitusvälineen perustamisesta elintarvikkeiden jyrkkään hinnannousuun liittyvää nopeaa toimintaa varten kehitysmaissa (EUVL L 354, 31.12.2008, s. 1). [19] Elintarviketurvaa koskevan budjettikohdan osalta ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 2/2003 yleisestä talousarviosta rahoitettavan Euroopan unionin elintarviketurvapolitiikan täytäntöönpanosta kehitysmaissa (EUVL C 93, 17.4.2003, s. 1). [20] Aihekohtaista strategia-asiakirjaa ja monivuotista maaohjelmaa käsittelevän asiakirjan "Thematic Strategy Paper and Multiannual Indicative Programme 2007–2010" liite III (Euroopan komissio, C/2007/1924, 4. toukokuuta 2007). Loput rahoituksesta kanavoitiin valtioista riippumattomien järjestöjen (15 prosenttia) ja kansainvälisten organisaatioiden (viisi prosenttia) kautta. [21] EUVL C 93, 17.4.2003, s. 1. [22] Maailman nälkäindeksi on Kansainvälisen elintarviketalouden tutkimuskeskuksen kehittämä moniulotteinen tilastollinen väline, jolla mitataan kunkin maan tilannetta. Maailman nälkäindeksissä yhdistyy kolme samanarvoisesti painotettua indikaattoria: i) vajaaravittujen osuus prosentteina väestöstä, ii) alle viisivuotiaiden lasten alipainoisuuden esiintyvyys ja iii) alle viisivuotiaiden lasten kuolleisuus. Maat arvioidaan 100-pisteisen asteikon avulla siten, että nolla kuvastaa parasta tilannetta ("ei nälkää") ja 100 kuvastaa huonointa mahdollista tilannetta; tosin kumpikaan ääripää ei toteudu käytännössä. Alle 5,0 pistettä vastaa vähäistä nälkää, 5,0–9,9 pistettä kohtalaista nälkää, 10,0–19,9 pistettä vakavaa ongelmaa, 20,0–29,9 pistettä hälyttävää tilannetta ja 30,0 pistettä tai enemmän äärimmäisen hälyttävää tilannetta. [23] Tämän ovat havainneet muun muassa Maailmanpankki, FAO, Kansainvälinen maatalouden kehittämisrahasto sekä komissio, joka toteaa, että maatalouden osuus julkisesta kehitysavusta on pienentynyt ja sen merkitys kehitysmaiden tavoitteiden joukossa on aiempaa vähäisempi, mikä on heikentänyt tilannetta entisestään. (Food security: understanding and meeting the challenge of poverty, s. 5, lokakuu 2009). [24] Rahoitus on tarkoitettu sitoutuneimmille ja suurimmassa tarpeessa oleville maille. Vuosituhattavoitteita koskeva aloite on kaksiosainen: 300 miljoonaa euroa on varattu "hyvin edistyville" maille kymmenennen EKR:n maakohtaisten strategia-asiakirjojen väliarvioinnin tulosten perusteella ja 700 miljoonaa euroa on tarkoitettu jaettavaksi kaikkien EKR:n rahoituksen piiriin kuuluvien maiden kesken. [25] Euroopan komissio, asiakirja C/2010/9263, 21.12.2010. [26] Asetus (EY) N:o 1337/2008 hyväksyttiin 16 päivänä joulukuuta 2008 komission 20. toukokuuta 2008 antaman tiedonannon "Nousevien elintarvikehintojen haasteeseen vastaaminen – Suunta EU:n toimille" (KOM(2008) 321, lopullinen, 20. toukokuuta 2008) ja Euroopan parlamentin elintarvikkeiden hintojen noususta Euroopan unionissa ja kehitysmaissa 22. toukokuuta 2008 antaman päätöslauselman (P6_TA(2008)0229) perusteella. Komissio teki päätöksen elintarvikerahoitusvälineen toteuttamisesta 30. maaliskuuta 2009. [27] Asetuksen (EY) N:o 1337/2008 johdanto-osan ensimmäinen kappale. [28] Asetuksen (EY) N:o 1337/2008 johdanto-osan toinen kappale ja 1 artiklan 1 kohta. [29] Burundi, Eritrea, Etiopia, Malawi, Niger ja Ruanda. [30] Burundin ja Ruandan painopistealueena on maaseudun kehittäminen. [31] Thematic Evaluation of Food Aid Policy and Food Aid Management and Special Operations in Support of Food Security, heinäkuu 2004. [32] Food Security Thematic Programme, Mid Term Review (2007-2009), loppuraportti, syyskuu 2009. [33] Malawi hyväksyi kansallisen ravitsemusstrategian vuonna 2007 ja Etiopia vuonna 2008. Ruandassa laadittiin kansallinen hätäohjelma vajaaravitsemuksen poistamiseksi ja perustettiin ravitsemuskysymymyksiä käsittelevä työryhmä vuonna 2009. Nigerillä on ollut elintarviketurvaan liittyvien kriisien ehkäisyä ja ravitsemusta koskeva kansallinen valmiussuunnitelma vuodesta 2007 alkaen. Burundissa perustettiin Maailman elintarvikeohjelman aloitteesta hiljattain työryhmä, jonka tarkoituksena on luoda elintarviketurvaa ja ravitsemusta käsittelevä kansallinen foorumi. Eritreassa vuonna 2004 laaditussa kansallisessa elintarviketurvastrategiassa vajaaravitsemusongelma tunnustetaan, mutta strategia keskittyy elintarvikkeiden saatavuuteen ja kotitalouksien mahdollisuuksiin hankkia elintarvikkeita. [34] Lasten ja odottavien äitien vajaaravitsemuksen ja sen syiden torjunnasta laadittu tausta-asiakirja "Améliorer la contribution de la CE à la lutte contre la malnutrition maternelle et infantile ainsi que ses causes", tammikuu 2009. [35] Maailman terveysjärjestö, Maailman elintarvikeohjelma, Yhdistyneiden Kansakuntien järjestelmään kuuluva pysyvä ravitsemuskomitea ja Yhdistyneiden Kansakuntien lastenrahasto ovat antaneet yhteisen lausuman Joint Statement onCommunity-Based management of severe acute malnutrition, joka koskee vakavan akuutin vajaaravitsemuksen yhteisöperustaista hoitoa. Siinä kuvataan yhteisöperustaista lähestymistapaa seuraavasti: suuri määrä vakavasta akuutista vajaaravitsemuksesta kärsiviä lapsia voidaan hoitaa paikallisyhteisöissään ilman, että heidät täytyy ottaa varsinaisen terveydenhuollon piiriin tai terapeuttiseen ruokintakeskukseen. Yhteisöperustaiseen lähestymistapaan kuuluu, että vakava akuutti vajaaravitsemus paikallisyhteisössä havaitaan ajoissa ja että niille, jotka eivät kärsi lääketieteellisistä komplikaatioista, annetaan kotihoitoa käyttövalmiiden terapeuttisten elintarvikkeiden tai muiden erityisen ravitsevien elintarvikkeiden avulla. [36] Tavoitteiden pitäisi olla täsmällisiä, mitattavissa ja saavutettavissa olevia, relevantteja ja ajallisesti määritettyjä. [37] Suositukset 1 c ja d erityiskertomuksessa nro 11/2010 – Miten komissio on hallinnoinut suoraa talousarviotukea Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioissa sekä Latinalaisen Amerikan ja Aasian maissa? [38] Erityiskertomus nro 11/2010, kohdat 86 ja 87. [39] Malawi käytti maatilojen tuotantopanoksia koskevaan tukiohjelmaan 10 prosenttia vuoden 2009 kansallisesta talousarviostaan ja 71 prosenttia maatalousalan määrärahoista. -------------------------------------------------- LIITE I ELINTARVIKETURVAA KOSKEVA TILANNE SAHARAN ETELÄPUOLISESSA AFRIKASSA JA ETELÄ-AASIASSA +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ Huom: Vuotta 2010 koskevan maailman nälkäindeksin tiedot aliravittujen osuudesta ovat vuosilta 2004–2006, alipainoisia lapsia koskevat tiedot ovat kaudelta 2003–2008 (kauden viimeiseltä vuodelta, jolta tiedot saatavissa), ja lapsikuolleisuutta koskevat tiedot ovat vuodelta 2008. Tällä kartalla esitettävät rajat ja nimet eivät ole Kansainvälisen elintarviketalouden tutkimuskeskuksen (IFPRI) eivätkä sen yhteistyökumppaneiden tai rahoittajien vahvistamia tai hyväksymiä. Lähde: Tietoja on mukautettu ja ne on esitetty Kansainvälisen elintarviketalouden tutkimuskeskuksen luvalla (www.ifpri.org). Tämä kartta perustuu YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestöltä, YK:n lastenrahastolta, MEASURE DHS:ltä (tekee väestö- ja terveysalan kyselytutkimuksia) sekä maailman terveysjärjestöltä saatuihin tietoihin. Raportti, josta kartta on peräisin, löytyy online-versiona osoitteesta http://www.ifpri.org/publication/2009-global-hunger-index. -------------------------------------------------- LIITE II KATSAUS ETIOPIAN ELINTARVIKETURVATILANTEESEEN Puutteellinen elintarviketurva on sitkeä ongelma Etiopiassa. Avunantajayhteisö on viimeisten 20 vuoden aikana antanut jatkuvaa tukea, mutta elintarvikeapua tarvitsevien ihmisten määrä kasvoi siitä huolimatta 6,7 miljoonasta 12,6 miljoonaan vuosien 1994 ja 2010 välisenä aikana [1]. Puutteellisen elintarviketurvan keskeisenä syynä on voimakas väestönkasvu (väestö kasvaa vuosittain keskimäärin kahdella miljoonalla ihmisellä), minkä lisäksi maanviljely perustuu pieniin sadeveden varassa oleviin tiloihin. Mainitut tekijät johtavat maahan kohdistuvaan hallitsemattomaan paineeseen [2] sekä maaperän eroosioon. Tämä puolestaan heikentää maatalouden tuottavuutta ja satoja. Puutteellisen elintarviketurvan merkittävänä syynä on myös viljelijöiden maanomistuksen epävarmuus. Maa kuuluu valtiolle ja viljelijöillä on siihen käyttöoikeus, mikä ei edistä ja jopa haittaa tuottavien investointien toteuttamiseen tarvittavien lainojen saantia. Sisämarkkinoiden tehottomuus ja liikenneinfrastruktuurien puutteellisuus nostavat elintarvikehintoja, mikä heikentää entisestään kotitalouksien mahdollisuuksia hankkia elintarvikkeita. Tilanne myös hankaloittaa ylijäämien jakelua alituotantoalueille, mikä lisää elintarvikkeiden tuontitarvetta. Kansallinen maataloustuotanto on viimeisten viiden vuoden aika kasvanut [3], mutta Etiopia on yhä riippuvainen kaupallisesta elintarviketuonnista ja elintarvikeavusta. Esimerkiksi elintarvikeapua tuotiin viime vuosikymmenen aikana 700000 tonnia [4]. Kansallisesta elintarvikepulasta ei kuitenkaan ole luotettavia tietoja, sillä maatalousministeriön ja tilastokeskuksen julkaisemien kansallisten kasvintuotantotietojen välillä on huomattavia (jopa 40 prosentin) eroja [4]. Etiopian väestön arvioitu määrä on tällä hetkellä 77,5 miljoonaa henkeä, joista 85 prosenttia on riippuvaisia maataloudesta ensisijaisena toimeentulon lähteenään. Maatalouden osuus kansallisesta bruttokansantuotteesta (BKT) on 45 prosenttia, joten maatalouden kehittäminen on köyhyyden vähentämisen kannalta ensisijaisessa asemassa. Etiopian hallitus on ensimmäisestä kattavasta maatalousalan strategiastaan [5] lähtien tukenut maataloustuotantoa ja tuottavuutta pääasiallisina elintarvikkeiden riittävyyden varmistamiseen ja talouskasvun edistämiseen tähtäävinä välineinä. Elintarviketurva on ollut painopistealana kansallisissa köyhyyden vähentämisstrategioissa. Kauden 2002–2005 kattaneessa kestävän kehityksen ja köyhyyden vähentämisen strategia-asiakirjassa tuotiin esille tarve parantaa elintarvikkeiden saatavuutta ja kotitalouksien mahdollisuuksia hankkia elintarvikkeita. Strategia-asiakirjan jälkeen julkaistiin köyhyyden päättämiseen tähtäävää nopeutettua kestävää kehitystä koskeva suunnitelma, joka kattoi kauden 2005–2010 ja johon kuului elintarviketurvapolitiikan kehittäminen osana maatalouden kehittämispolitiikkaa. Tämä painopisteala säilytettiin nykyisessä, kautta 2010–2015 koskevassa köyhyyden vähentämisstrategiassa (kasvu- ja muutossuunnitelma). Ensimmäisen, vuonna 2001 hyväksytyn elintarviketurvapolitiikan tavoitteena oli parantaa elintarvikkeiden saatavuutta ja kotitalouksien mahdollisuuksia hankkia elintarvikkeita sekä tehostaa hätätilavalmiuksia. Elintarviketurvapolitiikan yhteydessä korostettiin, että hallitus aikoo siirtyä elintarvikeapuun perustuvasta hätäavusta kohti tukea, joka on paremmin ennakoitavissa ja suuntautuu enemmän kehitysnäkökohtiin. Hallituksen ja avunantajien välinen työryhmä hyväksyi vuonna 2003 tuottavaa turvaverkkoa koskevan ohjelman rakenteen. Ohjelman avulla on tehty vuodesta 2005 alkaen ehtoihin perustuvia tai ilman ehtoja toteutettavia käteissiirtoja ja/tai elintarviketoimituksia noin kahdeksalle miljoonalle ihmiselle, jotka olisivat muutoin tarvinneet hätäapuvetoomuksiin perustuvaa elintarvikeapua. Ohjelman tavoitteena on parantaa kotitalouksien mahdollisuuksia hankkia elintarvikkeita ja turvata samalla heikossa asemassa olevien kotitalouksien tuotantoresurssit. Elintarviketurvapolitiikkaa toteutetaan elintarviketurvaohjelmien avulla; tähänastiset ohjelmat ovat koskeneet kausia 2005–2010 ja 2010–2014. Elintarviketurvapolitiikka kattaa neljä osa-aluetta: i) tuottavaa turvaverkkoa koskevan ohjelman; ii) väestön vapaaehtoisen uudelleenasettautumisen; iii) kotitalouksien resurssien parantamiseen tähtäävän ohjelman; iv) maaseudun infrastruktuuria koskevan täydentävän investointiohjelman. Vuosituhattavoitteisiin perustuvat indikaattorit osoittavat, että ravitsemustilannetta koskevan tavoitteen saavuttamisessa on jääty jälkeen [6]. Ensimmäinen kansallinen ravitsemusstrategia hyväksyttiin vuonna 2008, ja sen täytäntöönpanosta kaudella 2008–2013 vastaa terveysministeriö kansallisen ravitsemusohjelman avulla. Strategian tavoitteena on supistaa vajaaravitsemuksen laajuutta Etiopiassa etenkin alle viisivuotiaiden lasten sekä raskaana olevien ja imettävien naisten keskuudessa. [1] Etiopian katastrofien ehkäisystä ja niihin varautumisesta vastaava virasto, aikasarjatiedot 2010. [2] EU:n edustuston mukaan yli kolmannes tiloista käsittää alle 0,5 hehtaarin suuruisen viljelyalan. [3] Komissio luonnosteli vuonna 2009 kymmenettä maakohtaista strategia-asiakirjaa koskevan väliarvioinnin, jonka mukaan viljantuotanto nousi kuivuuden jälkeisestä kymmenestä miljoonasta tonnista (vuonna 2004) yli 16 miljoonaan tonniin vuosina 2007 ja 2008. [4] Maaseudun kehittämistä ja elintarviketurvaa koskeva Euroopan komission analyysi kymmenettä Euroopan kehitysrahastoa koskevasta maakohtaisesta strategia-asiakirjasta. [5] Maatalouden kehittämiseen perustuva teollistamisstrategia (Agriculture Development-Led Industrialisation Strategy), 1993. [6] Etiopian hallituksen vuonna 2007 köyhyyden poistamiseen tähtäävästä nopean ja kestävän kehityksen suunnitelmasta julkaiseman väliarvioinnin ja valtiovarain- ja taloudellisen kehittämisen ministeriön vuonna 2009 julkaisemasta matriisitaulukosta nro 1 käy ilmi, että alipainoisten alle viisivuotiaiden lasten osuutta kuvaava indikaattori on lähes 40 prosenttia, kun vuosituhattavoitteissa tavoitteeksi asetettu osuus oli 30 prosenttia. -------------------------------------------------- LIITE III KATSAUS MALAWIN ELINTARVIKETURVATILANTEESEEN Malawin talous on maatalousvoittoista. Maatalouden osuus kansallisesta bruttokansantuotteesta on 35 prosenttia ja se työllistää 85 prosenttia työvoimasta, josta suurin osa on pienviljelijöitä ja omavaraisviljelijöitä. Pääasiallinen ravintona käytettävä viljelykasvi on maissi, jonka osuus viljelyalasta on 75 prosenttia; pääasiallinen kaupallinen viljelykasvi on tupakka. Pienviljelyyn perustuva maatalous on siis olennaisessa asemassa maan taloudellisen kehityksen kannalta, mutta alhainen tuottavuus jarruttaa yleistä kehitysvauhtia ja on muodostunut köyhyyden ja puutteellisen elintarviketurvan keskeiseksi syyksi. Maatalouden alhainen tuottavuus johtuu useista rakenteellisista rajoitteista, joista voidaan mainita esimerkiksi: i) (Afrikan korkein) väestöntiheys, joka johtaa yhdessä pienikokoisten [1], sadeveden varassa olevien tilojen kanssa maaperän köyhtymiseen; ii) maaseutuluottojen puuttuminen, mikä jarruttaa tuotantoresurssien (esim. viljelysmaan ja tuotantopanosten) saatavuutta pienviljelijöiden keskuudessa; iii) heikko markkinoille pääsy ja puutteelliset infrastruktuurit, mikä nostaa toimintakustannuksia ja elintarvikehintoja; iv) vähäinen työllisyys maatilojen ulkopuolella, mikä ohjaa väestöä selviytymisstrategioihin, jotka eivät ole ympäristön kannalta kestäviä (seurauksena esim. metsäkato). Saatavilla olevat tiedot osoittavat, että 70 prosenttia malawilaisista kotitalouksista on käyttänyt itse tuottamansa elintarvikkeet loppuun 3–4 kuukautta ennen seuraavaa satoa [2]. Malawin puutteelliseen elintarviketurvaan vaikuttavat myös kotitalouksien vaikeudet hankkia elintarvikkeita. Vuonna 2005 yhteensä 22 prosenttia maan väestöstä oli äärimmäisen köyhää, mikä tarkoittaa, että yhdellä ihmisellä viidestä ei ollut varaa vähimmäisravitsemukseen [3]. Ravitsemustilannetta kuvaa jatkuva vajaaravitsemus, jonka keskeisinä syinä ovat kotitalouksien vaikeudet hankkia elintarvikkeita ja epätasapainoinen, lähinnä maissiin perustuva ruokavalio. Energiasta 60–70 prosenttia saadaan maissista, minkä seurauksena 43 prosenttia alle viisivuotiaista lapsista on kasvultaan hidastuneita, 22 prosenttia on alipainoisia ja viisi prosenttia kärsii akuutista vajaaravitsemuksesta [4]. Kauden 2006–2011 kattavan Malawin kasvu- ja kehitysstrategian painopistealoihin lukeutuvat maatalous ja elintarviketurva sekä ravitsemushäiriöiden ehkäisy ja hallinta. Hallituksen elintarviketurvaa koskevana tavoitteena on tehdä Malawista kansakunta, joka ei näe nälkää. Keskipitkällä aikavälillä odotetaan, että kaikilla malawilaisilla on saatavillaan tarpeeksi riittävän laadukasta ruokaa kohtuulliseen hintaan. Tämän tuloksen saavuttamiseen tähtäävät strategiat perustuvat määritelmän mukaan maatalouden tuottavuuden parantamiseen, toimiviin viljelykasvimarkkinoihin, vähentyneeseen riippuvaisuuteen elintarvikeavusta, vaikuttaviin ennakkovaroitusjärjestelmiin, tuloja luoviin toimiin, elintarvikeavun ja tuonnin koordinointiin sekä varastointivalmiuksien parantamiseen siilojen rakentamisen avulla. Näitä strategioita kehitettiin lisää elintarviketurvapolitiikan yhteydessä vuonna 2006 hyväksytyissä operatiivisemmissa suunnitelmissa. Hallituksen sitoutuminen elintarviketurvan parantamiseen näkyy talousarvioon liittyvissä painopistealoissa. Vuonna 2009 kansallisesta talousarviosta suunnattiin maatalouteen 14 prosenttia; määrästä suurin osa (71 prosenttia) kohdennettiin maatilojen tuotantopanoksia koskevalle tukiohjelmalle [5], joka käynnistettiin vuonna 2005 ja joka on maan suurin tukiohjelma. Ohjelma on osa kansallista turvaverkkostrategiaa [6] ja tarjoaa pienviljelijöille sekä omavaraisviljelijöille tuettuja lannoitteita ja parempia maissinjyviä, mikä yhdessä hyvien sateiden kanssa lisäsi maissintuotantoa. Tämän seurauksena maa on ollut maissin suhteen omavarainen viimeisten neljän vuoden ajan [7]. Malawin hallitus hyväksyi vuonna 2007 kansallista ravitsemuspolitiikkaa koskevan strategian [8], jossa se totesi, että tähän kysymykseen ei ole toista