PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Ilmailualalla on EU:n taloudessa keskeinen asema. Vuonna 2015 Euroopan unionissa tehtiin noin 918 miljoonaa lentomatkaa ja EU:n lentokenttien kautta kulki yli 1,45 miljardia matkustajaa. Lentoliikenne edistää merkittävällä tavalla sekä jäsenvaltioiden että unionin ja muun maailman välisten yhteyksien toimivuutta. Lentoliikenne yhdistää ihmisiä, yrityksiä ja alueita, ja se on elintärkeää EU:n yhdentymisen ja kilpailukyvyn kannalta. Se edistää myös unionin alueellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Lisäksi ilmailualalla on merkittävä vaikutus talouskasvuun ja työllistäjänä. Vuonna 2014 ala työllisti lähes 9,3 miljoonaa ihmistä ja sen osuus EU:n bruttokansantuotteesta oli yli 510 miljardia euroa. Se myös vahvisti muita talouden aloja, sillä tutkimukset osoittavat, että jokainen ilmakuljetusalalla lisäarvona tuotettu euro tuottaa lähes kolmen euron lisäarvon koko kansantalouteen. Samoin yksi uusi työpaikka ilmakuljetusalalla synnyttää yli kolme työpaikkaa muualle talouteen. Unionin sisäisten yhteyksien toimivuus on suurelta osin unionin lentoyhtiöiden harjoittaman lentoliikenteen varassa. Ne liikennöivät keskimäärin 7 miljoonaa lentoa vuodessa unionin lentoasemien kautta. Unionin ulkopuolisten maiden lentoyhtiöiden osalta vastaava luku on 1,3 miljoonaa lentoa vuodessa. EU:n ja muun maailman välisissä yhteyksissä unionin lentoyhtiöiden osuus (49,9 prosenttia lennoista ja noin 239 miljoonaa matkustajaa vuonna 2015) on kuitenkin lähes yhtä suuri kuin EU:n ulkopuolisten maiden lentoyhtiöiden osuus (50,1 prosenttia lennoista ja noin 240 miljoonaa matkustajaa vuonna 2015).

Kansainvälisten ilmakuljetusten kilpailun vapauttaminen ja sääntelyn purkaminen on luonut ennennäkemätöntä kilpailua sekä Euroopan unionin että globaaleille markkinoille. Maailmanlaajuisen kilpailun odotetaan tulevina vuosina lisääntyvän edelleen, ja kansainvälisen ilmailun arvellaan kasvavan noin 5 prosentin vuosivauhtia vuoteen 2030.

Koska ei ole olemassa kansainvälisiä puitteita, joissa asetettaisiin lentoliikenteen harjoittajien välistä kilpailua sääntelevät edellytykset, lentoliikenteen harjoittajien kohtelua koskevat käytännöt voivat kuitenkin vaihdella maasta toiseen ja vaikuttaa kilpailuun. Näin ei ole unionissa, jossa EU:n säännöt takaavat, että kaikilla lentoliikenteen harjoittajilla, sekä eurooppalaisilla että Euroopan ulkopuolisilla, on samat oikeudet ja mahdollisuudet saada ilmakuljetuksiin liittyviä palveluja. Näin voi kuitenkin olla joissakin kolmansissa maissa, joiden syrjivät käytännöt ja tuet voivat tuoda maiden omille lentoliikenteen harjoittajille epäreilua kilpailuetua. Komissio on todennut, että ”vaikka EU:n lentoyhtiöt vastaavatkin viime kädessä itse kilpailukyvystään ja niiden on mukautettava tuotteensa ja liiketoimintamallinsa vallitseviin markkinaolosuhteisiin (...), yhtä tärkeää on, että sekä EU:n sisäinen että sen ulkopuolinen kilpailu perustuu avoimuuteen, vastavuoroisuuteen ja oikeudenmukaisuuteen ja että epäreilut käytännöt eivät vääristä sitä”.

Jos epäoikeudenmukaisten käytäntöjen annetaan jatkua, ne voivat pitkällä aikavälillä johtaa määrääviin tai jopa monopoliasemiin ilmailumarkkinoilla. Tämä merkitsee EU:n kansalaisten kannalta vähemmän valinnanvaraa, vähemmän yhteyksiä ja korkeampia hintoja.

Siksi tapauksissa, joissa unionin yhteyksien toimivuus ja kilpailukyky ovat vaarassa, unionin on voitava toimia tehokkaasti avointen ja kilpailukykyisten markkinoiden varmistamiseksi.

Tasapuolisiin kilpailuedellytyksiin lentoliikenteen harjoittajien välillä voidaan puuttua ilmakuljetus- tai lentoliikennesopimuksissa. Useimmissa kolmansien maiden kanssa tehdyissä ilmakuljetus- tai lentoliikennesopimuksissa ei kuitenkaan toistaiseksi ole vastaavia sääntöjä.

Asetuksella (EY) N:o 868/2004 oli tarkoitus ratkoa näitä kysymyksiä unionin yksipuolisin toimenpitein. Tätä välinettä ei ole kuitenkaan koskaan sovellettu, ja joidenkin sen piirteiden takia on epätodennäköistä, että sitä koskaan tullaan (konkreettisesti) soveltamaankaan. Näin ollen unionilla ei ole tehokasta välinettä unionin lentoliikenteen harjoittajien ja kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajien välisen tasapuolisen kilpailun varmistamiseksi. Tukien ohella asetusta (EY) N:o 868/2004 sovelletaan nimittäin pelkästään niin kutsuttuihin epäterveisiin hinnoittelukäytäntöihin. Niistä on kyse vain silloin, kun EU:n ulkopuolinen maa perii ”kuljetusmaksuja, jotka ovat niin paljon alhaisempia kuin kilpailevien yhteisön lentoliikenteen harjoittajien hinnat, että ne aiheuttavat vahinkoa”, mitä on vaikea todistaa. ”Epäterveiden hinnoittelukäytäntöjen” osoittaminen edellyttää myös, että asianomainen kolmannen maan lentoliikenteen harjoittaja on saanut muuta kuin kaupallista etua, mutta tällaisen edun olemassaolo ei yksin riitä unionin toimien käynnistämiseen. Asetuksessa (EY) N:o 868/2004 ei myöskään säädetä erityisestä EU:n sisäisestä menettelystä, joka koskisi niihin ilmakuljetus- tai lentoliikennesopimuksiin sisältyviä tasapuolisen kilpailun varmistamiseen tähtääviä velvoitteita, joiden osapuolena unioni on, tapauksissa, joissa näitä velvoitteita on rikottu. Lisäksi tutkinnan aloittamista koskevat säännöt ovat melko rajoittavia. Oikeus tehdä valitus komissiolle rajoittuu nimittäin ”yhteisön ilmailualaan”, jonka määritellään olevan ”yhteisön lentoliikenteen harjoittajia, jotka tarjoavat samankaltaisia lentoliikennepalveluja, tai näistä lentoliikenteen harjoittajista niitä, joiden yhteinen osuus muodostaa merkittävän osan kyseisten palvelujen tarjonnasta yhteisössä”. Jäsenvaltiot tai yksittäiset lentoliikenteen harjoittajat eivät voi tehdä valitusta omissa nimissään.

Tiedonannossaan ”Ilmailustrategia Euroopalle” komissio ilmoitti aikeestaan arvioida asetuksen (EY) N:o 868/2004 toimivuutta tarkoituksenaan muuttaa sitä tai korvata se tehokkaammalla välineellä, joka takaisi tasapuoliset kilpailuolosuhteet kaikkien lentoliikenteen harjoittajien välillä ja näin turvaisi unionin yhteydet maailmalle. Ilmailustrategiassa korostetaan myös, että on tärkeää jatkaa neuvotteluja tasapuolista kilpailua koskevien lausekkeiden sisällyttämiseksi EU:n ja jäsenvaltioiden kahdenvälisiin ilmailusopimuksiin, saada aikaan edistymistä monenvälisellä tasolla ja samalla parantaa tämän välineen tehokkuutta.

Neuvosto, joka on samaa mieltä tavoitteesta tarkistaa tai korvata asetus (EY) N:o 868/2004, totesi 20. joulukuuta 2012 antamissaan päätelmissä, että ”asetuksessa (EY) N:o 868/2004 ei ole riittävällä tavalla otettu huomioon lentoliikennepalvelujen erityispiirteitä”, ja kannatti ”komission aikomusta analysoida (...) mahdollisia vaihtoehtoja tehokkaammaksi välineeksi, jolla voitaisiin turvata avoin ja tasapuolinen kilpailu, sekä sen aikomukseen tehdä sen perusteella ehdotus asetuksen (EY) N:o 868/2004 tarkistamisesta tai korvaamisesta”.

Myös Euroopan parlamentti kannatti tätä lähestymistapaa ja kehotti ”tarkistamaan asetusta (EY) N:o 868/2004 siten, että asetuksella turvataan oikeudenmukainen kilpailu unionin ulkoisissa ilmailusuhteissa ja vahvistetaan unionin ilmailualan kilpailuasemaa, varmistetaan vastavuoroisuus ja lopetetaan epäoikeudenmukaiset käytännöt (...)”.

•Johdonmukaisuus suhteessa tällä politiikan alalla voimassa oleviin politiikkaa koskeviin säännöksiin