[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 8.10.2008

KOM(2008) 626 lopullinen

Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle

PAIKALLISVIRANOMAISET KEHITYSYHTEISTYÖN TOIMIJOINA {SEK(2008) 2570}

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

PAIKALLISVIRANOMAISET KEHITYSYHTEISTYÖN TOIMIJOINA

1. PAIKALLISVIRANOMAISET, KEHITYSYHTEISTYÖPOLITIIKAN UUSI ULOTTUVUUS

Ranskalainen Mulhousen kaupunki antaa Madagaskarilla sijaitsevalle Majungan kaupungille asiantuntija-apua osana aloitetta, jolla Majungan toritoimintaa uudistetaan. Apu liittyy toiminnan hallinnointiin ja organisointiin ja, sitä annetaan uudistustöiden keston ajan. Pienellä italialaisella Santa Croce Sull’Arnon kunnalla (asukkaita 13 000) on ollut keskeinen rooli, kun viidessä burkinafasolaisessa kunnassa on alettu kehittää valmiuksia syntymien rekisteröintiin. Burkina Fason paikallishallinnosta ja hallinnon hajauttamisesta vastaavan ministeriön tuella kokeilu aiotaan nyt laajentaa uusille alueille.

Paikallisviranomaiset on 1990-luvulta alkaen mielletty enenevässä määrin kehitysyhteistyöpolitiikan toimijoiksi[1]. Kehityspolitiikkaa koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa, muutetussa Cotonoun sopimuksessa ja useissa EU:n toimielinten viime vuosina antamissa päätelmissä, päätöslauselmissa ja lausunnoissa[2] korostetaan, kuinka paikallisviranomaisilla on merkittävää asiantuntemusta niin palvelujen tarjoamisesta kuin muutosten käynnistämisestä, konfliktien estämisestä, hallinnon hajauttamisesta ja luottamuksen rakentamisesta kehitysprosessissa.

Joidenkin EU:n jäsenvaltioiden paikallisviranomaiset osoittavat runsaasti varoja kehitystyöhön (esim. Espanjassa varojen osuus on lähes 15 %:a maan virallisesta kehitysavusta), ja ne ovat kehittäneet erityisiä välineitä avun antamiseen (ohjelmia, yhteisrahoitusvälineitä, kaupunkien välisiä yhteyksiä, suoria yhteistyösopimuksia). EU:n tasolla ei ole kuitenkaan ollut tarkkaan mietittyä strategista lähestymistapaa, jolla paikallisviranomaisten aktiivista osallistumista EU:n kehitysyhteistyöpolitiikkaan voitaisiin helpottaa ja jossa huomioitaisiin tällaisen osallistumisen eri näkökohdat.

Koska osallistuminen on lisääntynyt, siihen osoitettujen varojen määrä kasvanut ja toimijoiden kirjo ja määrä nekin lisääntyneet, kehityssuuntausta on syytä arvioida laadullisesti ja määrällisesti. Samoin on luotava perusta yhteensovitetulle lähestymistavalle, jota sovelletaan paikallisviranomaisten suunnitelmalliseen osallistumiseen kehitysyhteistyöpolitiikkaan. EU:n strateginen lähestymistapa helpottaa paikallisviranomaisten osallistumista EU:n kehitysyhteistyöpolitiikkaan nykyistä koordinoidummin toissijaisuusperiaatetta[3] unohtamatta.

Tässä tiedonannossa pyritään yhtäältä tunnustamaan tämän uuden ilmiön merkitys ja toisaalta hahmottelemaan lähtökohta strategialle, jolla paikallisviranomaisten kokemuksia kehitysyhteistyökumppaneina toimimisesta voidaan hyödyntää ja maksimoida. Tiedonannolla halutaan käynnistää prosessi, joka vahvistaa paikallisviranomaisten osallistumista kehitysyhteistyön suunnitteluun ja toteutukseen koordinoidulla ja strategisella tavalla.

2. PAIKALLISVIRANOMAISET – miksi niitä tarvitaan?

2.1. Paikallisviranomaiset Euroopassa

Käsitteenä paikallisviranomainen kattaa monia eri toimijoita ja tasoja. Euroopassa paikallisviranomaisiin luetaan yli 91 000 paikallistason viranomaistahoa (kaupungit), 1 150 välitason organisaatiota (mm. läänit) ja yli 100 alueellista elintä[4]. Joissain tapauksissa keskushallinto on siirtänyt kehitysyhteistyöpolitiikkaa koskevia valtuuksiaan kokonaan paikallisviranomaisille, toisissa taas paikallisviranomaisten toiminta vain täydentää keskushallinnon toimia. Joillekin paikallisviranomaisille hajautettu yhteistyö on niiden ulkosuhdestrategioiden perusta, kun taas toisille se on seurausta niiden kasvaneesta roolista kansainvälisellä näyttämöllä. Hajautettua yhteistyötä tehdään useimmiten yhdessä muiden paikallistoimijoiden, esim. valtiosta riippumattomien järjestöjen ja korkeakoulujen kanssa, mutta apua voidaan antaa myös suoraan tai monenvälisten yhteistyökumppaneiden (esim. YK) välityksellä.

Tässä tiedonannossa sanaa paikallisviranomainen käytetään sen laajimmassa mahdollisessa merkityksessä kattamaan mitä erilaisimmat keskushallinnon alaiset tasot: kaupungit, kunnat, maakunnat, läänit, alueet jne. Näiden tasojen välillä ja sisällä on melkoisia eroja kehitysyhteistyötä koskevissa toimivaltuuksissa, tehtävissä ja määrärahoissa.

Käsitettä hajautettu yhteistyö käytetään kuvaamaan julkisin ja yksityisin varoin rahoitettua apua, jota paikallisviranomaiset, verkostot ja muut paikallistason toimijat antavat itse tai jota annetaan niiden välityksellä.

Koska poliitikot ja rahoittajat EU:ssa antavat enenevässä määrin tunnustusta paikallisviranomaisten panokselle kehitysprosessissa, on tullut aika pohtia, miten paikallisviranomaisten asiantuntemusta voitaisiin hyödyntää ja toimijoiden välistä viestintää ja yhteistyötä tehostaa. Paikallisviranomaiset ovat ottaneet käyttöön mitä erilaisimpia järjestelyjä toimintansa koordinointiin, mittakaavaetujen aikaansaamiseen, työnsä tehostamiseen ja siihen, että ne tulisivat kuulluiksi alueellisella, kansallisella, eurooppalaisella ja kansainvälisellä tasolla. Esimerkkejä tällaisista järjestelyistä ovat yhdistykset, foorumit, alueelliset ja kansalliset seurantakeskukset sekä temaattiset ja alueelliset verkostot.

2.2. Paikallisviranomaiset ja kehitysyhteistyö

Paikallisviranomaiset ovat osallistuneet ulkosuhdealan yhteistyö- ja kehityspolitiikkaan jo pitkään varsinkin kummikaupunkitoimintaa harjoittamalla, mutta viimeisten kymmenen vuoden aikana tällainen osallistuminen on muuttunut luonteeltaan perinpohjaisesti. Hajautetusta yhteistyöstä on tullut kehitysyhteistyön uusi ja tärkeä ulottuvuus. Siitä on tullut kokonaisvaltaisempaa ja ammattimaisempaa: yhteistyö perustuu institutionalisoituneisiin verkostoihin, joiden toiminta ulottuu kehitysmaihin, ja siinä käytetään monenlaisia välineitä eri puolilla maailmaa. Myös toiminnan rahoitus on moninkertaistunut (ks. Laatikko 1).

Laatikko 1 – Uusi ulottuvuus: Katalonia, Espanja

Vuonna 2003 perustettu Katalonian kehitysyhteistyövirasto vastaa Katalonian aluehallinnon kehitysyhteistyöstä, joka perustuu nelivuotiseen yleissuunnitelmaan ja jota tehdään 11 kohdemaan kanssa esimerkiksi seuraavilla aloilla: terveydenhoitopalvelujen ja juomaveden saatavuus; koulutus, tuotantokyky ja elintarvikeomavaraisuus; rauhanrakentaminen; sukupuolikysymykset; hallintotapa ja ihmisoikeudet; ympäristö. Katalonian kehitysyhteistyömäärärahat ovat kolmen viime vuoden aikana kaksinkertaistuneet 30,5 miljoonasta eurosta vuonna 2004 vähän vajaaseen 60 miljoonaan euroon vuonna 2007. Tavoitteena on, että vuoteen 2012 mennessä kehitysyhteistyömäärärahat olisivat 0,7 prosenttia verotettavasta tulosta, jolloin päästäisiin lähes 80 miljoonaan euroon. Institutionaalisella tasolla paikallisviranomaisten toiminta on erittäin koordinoitua. Monet Katalonian paikallisviranomaiset osallistuvat hajautettuun yhteistyöhön, ja ne ovat perustaneet Katalonian yhteistyörahaston. Rahastoon kuuluu 290 paikallisviranomaistahoa, joista valtaosa on kuntia, mutta siihen kuuluu myös neuvostoja, valtuustoja, muita paikallis- ja sosiaalielimiä ja valtiosta riippumattomia järjestöjä.

Paikallisviranomaiset tuovat kehitysprosesseihin ainutlaatuista lisäarvoa (ks. Laatikko 2). Kehitysmaissa toteuttamiensa käytännön toimien lisäksi paikallisviranomaiset ovat avainasemassa, kun eri sidosryhmiä kannustetaan toimimaan yhdessä. Tuloksena on yhteistoiminnallisia lähestymistapoja yhteisten kehitystavoitteiden saavuttamiseen. Paikallisviranomaiset myös tiedottavat aktiivisesti kehityskysymyksistä – lisäävät suuren yleisön tietoisuutta ja hankkivat kehitysyhteistyölle uusia kannattajia. Paikallisviranomaiset ovat lähellä, niillä on edustus paikan päällä, ne tuntevat paikalliset tarpeet ja niillä on köyhyyden vähentämiseen johtavaa perinteisten alojen asiantuntemusta esimerkiksi kaupungistumisesta, vesihuollosta sekä muita heikommassa asemassa olevien ja vähävaraisten väestöryhmien auttamisesta syrjäisillä alueilla. Näin ollen niillä on merkittävä rooli, kun kahden- ja monenvälisten avunantajien antaman kehitysavun vaikutuksia pyritään maksimoimaan (ks. Laatikko 3). Paikallisviranomaisilla on omakohtaista kokemusta alueellisesta kehittämisestä, hallinnon hajauttamisesta ja demokraattisen hallintotavan lujittamisesta ja niihin liittyen arvokasta taitotietoa. Kehitysavun käsitteessä ja toimituksessa tapahtuneet muutokset ovat entisestään korostaneet hyvän hallintotavan ja demokratiakehityksen merkitystä. Molemmissa prosesseissa paikallisviranomaisilla on keskeinen asema. Rinnan tämän kehityksen kanssa EU:n paikallisviranomaisten osallistuminen kansainväliseen politiikkaan ja niiden avustustoiminta ovat lisääntyneet.

LAATIKKO 2: Paikallisviranomaisten lisäarvo

Laaja tehtäväkenttä

Sosiaaliala: Barcelonan kaupungin ja Pueblan (Meksiko) välinen yhteistyö sukupuolistuneen väkivallan alalla. Pueblassa harjoitettavaa toimintaa voitaisiin toteuttaa myös Barcelonassa pyrittäessä ehkäisemään Barcelonan latinomaahanmuuttajayhteisöissä esiintyvää sukupuolistunutta väkivaltaa.

Kaupunkialueiden jälleenrakentaminen ja elinkeinojen elvyttäminen : Ala-Saksi (yhdessä Jayawickreme Foundationin kanssa) tukee Sri Lankassa sijaitsevan Weligaman kalastajaperheitä, joiden kodit ja elinkeinot (veneet ja verkot) tuhoutuivat vuoden 2006 tsunamissa.

Terveys: Rhône-Alpesin alueen ja Khammouanen alueen (Laos) välinen kumppanuus, johon osallistuu erityyppisiä kumppaneita, kuten valtiosta riippumattomia järjestöjä ja korkeakouluja. Katalonian osallistuminen terveydenhoitoalan sektoriohjelmaan (SWAP) Mosambikissa.

Humanitaarinen solidaarisuus : Übach-Palenberg ja merkittävä teollisuusalalla toimiva avunantaja rakentavat yhteistyössä eteläiseen Sri Lankaan koulua, jossa tsunamin koetteleman alueen tyttölapsille tarjotaan ilmaista opetusta.

Muutosvoima : Barcelonan kaupungilla on hanke Gazan kaupungin yhden osan kaupungistamiseksi. Täytäntöönpanovaiheessa Barcelona tuki osallistavaa lähestymistapaa ja onnistui saamaan Palestiinan kunnallisviranomaiset ja asukkaiden edustajat tekemään yhteistyötä. Kehitysyhteistyötä Gazan kanssa tekevistä kaupungeista on muodostettu verkosto (EuroGaza), joka kokoontuu vähintään kerran vuodessa koordinoimaan toimintaa.

Pitkäkestoiset kumppanuudet ja kummikaupunkitoiminta : Leipzig on solminut kumppanuuden eteläisessä Sri Lankassa sijaitsevan Ambalangodan kanssa. Kumppanuus käynnistyi kampanjalla, jolla kerättiin hätäapua juomaveden ja sähkön toimitusten rahoittamiseen, ja sitä on jatkettu koulutushankkeilla sekä teknisen ja sosiaalisen infrastruktuurin jälleenrakentamisella.

Paikallisiin tarpeisiin vastaaminen : Toscanan alue on perustanut pitkän aikavälin yhteistyökehyksen, jonka puitteissa burkinafasolaiset osuuskunnat tekevät yhteistyötä tarhapapujen tuotannossa, markkinoinnissa ja toimituksissa italialaisiin supermarketteihin, jolloin rinnakkaisille markkinarakenteille ei ole tarvetta.

Monenväliset kumppanuudet : Aloite Nueva Guinean (Nicaragua) ja Sint-Truidenin (Flanderi, Belgia) välisestä kaupunkikumppanuudesta on lähtöisin Sint-Truidenin ja Nueva Guinean kansalaisjärjestöiltä. Kumppanuuden pohjalta Nueva Guinean kunnanvaltuusto on tukenut nuoriso-, ympäristö-, koulutus- sekä aluesuunnittelu- ja -hallintohankkeita sekä kannustanut kansalaisyhteiskuntaa osallistumaan paikallisviranomaisten toimintaan.

Valistustoiminta : Rhône-Alpesin alue tukee eri verkostoja, joiden tavoitteena on edistää reilua kauppaa, ja Barcelonan kaupunki tekee yhteistyötä Katalonian alueellisen opetushallinnon kanssa kehitysyhteistyötä käsittelevän opinto-ohjelman laatimiseksi.

Nämä ovat vain esimerkkejä lukemattomista mahdollisuuksista, joita paikallisviranomaisille tarjoutuu kehitysyhteistyöpolitiikkaan osallistumiseen. Toisaalta toimijoiden ja toiminta-alojen moninaisuus johtaa siihen, että toiminta muuttuu entistä monimutkaisemmaksi ja monitahoiseksi. Monenväliset kumppanuudet ovat tältä osin merkittäviä, koska niissä yhdistyvät paikallisviranomaisten ja kansalaisjärjestöjen tuottama lisäarvo. Tällaisia kumppanuuksia suosimalla voidaan vaikuttaa myönteisesti paikallisviranomaisten panokseen. Jotta edellä tarkoitetun moninaisuuden tarjoama potentiaali voitaisiin hyödyntää ja välttyä kehitysavun pirstaloitumiselta entisestään, paikallisviranomaisten toimintaa on tarkasteltava avun tuloksellisuuden ja toimien vaikutusten näkökulmasta.

Tämä tarjoaa väylän solmia uusia kumppanuuksia, jotka ovat aiempaa strategisempia ja pitkälle tulevaisuuteen ulottuvia ja jotka nivoutuvat osaksi laajempia prosesseja. Tämä on erittäin tärkeää varsinkin nykytilanteessa, jossa kansainvälisen yhteisön kehitysrahoitussitoumukset ovat vaatimattomia ja vuosituhattavoitteiden saavuttaminen ei vaikuta todennäköiseltä.

Komissio on tukenut laajalti EU:n paikallisviranomaisia ja kumppanimaita erityisesti antamalla suoraa tukea hallinnon hajauttamiseen (maantieteelliset ohjelmat) ja hajautettuun yhteistyöhön (valtiosta riippumattomiin toimijoihin ja paikallisviranomaisiin keskittyvä temaattinen ohjelma[5]). Paikallisviranomaisten roolia EY:n kehitysyhteistyön toimijoina halutaan vahvistaa ensisijaisesti siksi, että köyhyyden vähentämistä ja vuosituhattavoitteiden saavuttamista voitaisiin tosiasiallisesti edistää. Toissijaisena tavoitteena on demokraattisen hallintotavan yleistyminen paikallistasolla.

Osa paikallisviranomaisista käyttää kehitysyhteistyöhön merkittäviä rahamääriä (ks. Laatikko 3). Tietoja on vaikea kerätä, mutta määrät ovat joka tapauksessa selvästi lisääntymässä: esimerkiksi Saksan paikallisviranomaisten tämäntyyppiseen toimintaan myöntämän rahoituksen määrä kasvoi 607 miljoonasta vuonna 2003 764 miljoonaan euroon vuonna 2006.

LAATIKKO 3: MERKITTÄVÄ TALOUDELLINEN PAINOARVO[6] Hajautettuun yhteistyöhön talousarvioista osoitetut määrät ovat EU:ssa huomattavia, ja niiden määrä on kasvussa. Paikallisviranomaisten osana kansainvälistä yhteistyötä toteuttamien toimien taloudellisesta painoarvosta ei ole olemassa yhteenlaskettuja, kattavia ja ajantasaisia tietoja. Tiedot ovat hajallaan ja vaikeasti kerättävissä, ja tämän laatikon tarkoituksena onkin vain valottaa ilmiön merkitystä. Tästä syystä 3.3.2. kohdassa esitetyt toimet ovat tärkeitä. Jäsenvaltioista neljä – Espanja, Saksa, Belgia ja Ranska – antavat runsaasti kehitysapua. Muut jäsenvaltiot joko eivät ilmoita paikallisviranomaisten antamaa kehitysapua tai niiden paikallisviranomaiset eivät harjoita säännöllistä toimintaa. ESPANJAN PAIKALLISVIRANOMAISTEN KEHITYSPANOS Vuonna 2006 Espanjan paikallisviranomaiset myönsivät kehitysapuun 442,8 miljoonaa euroa, mikä vastaa noin 14,8:a prosenttia maan virallisesta kehitysavusta. Nettomäärä on noussut huomattavasti viimeisten viiden vuoden aikana. Aluetasolla vuosina 2004–2006 Katalonia kaksinkertaisti hajautetun yhteistyön määrärahat 18,9 miljoonasta 44 miljoonaan euroon, Navarra lisäsi rahoitusta 15,5 miljoonasta 16,4 miljoonaan euroon ja Kantabria 3,2 miljoonasta 4,4 miljoonaan euroon. Lisäksi viisi kuntaa on sitoutunut kehitysavulle asetettuun kansainväliseen tavoitteeseen: 0,7 % BKTL:stä vuoteen 2012 mennessä. SAKSAN PAIKALLISVIRANOMAISTEN KEHITYSPANOS Saksalaisten paikallisviranomaisten osuus maan virallisesta kehitysavusta oli 10 prosenttia vuonna 2006. Paikallisviranomaisten hajautettuun yhteistyöhön myöntämä rahoitus on noussut tuntuvasti 607 miljoonasta eurosta vuonna 2003 vuoden 2006 764 miljoonaan euroon[7]. BELGIAN PAIKALLISVIRANOMAISTEN KEHITYSPANOS Belgiassa kehitys on ollut samansuuntaista. Paikallisviranomaisten osuus Belgian virallisesta kehitysavusta on 4 prosenttia. Niiden hajautettuun yhteistyöhön osoittamat varat ovat lisääntyneet asteittain: 53,5 miljoonaa euroa vuonna 2003, 58,2 miljoonaa euroa vuonna 2004, 63,5 miljoonaa euroa vuonna 2005 ja 64,9 miljoonaa euroa vuonna 2006. RANSKAN PAIKALLISVIRANOMAISTEN KEHITYSPANOS Ranskassa hajautettuun yhteistyöhön osoitettujen määrärahojen osuus virallisen kehitysavun nettomäärästä on kasvanut 115 miljoonasta eurosta[8] vuonna 2005 150 miljoonaan euroon vuonna 2007, mikä vastaa 1,5:tä prosenttia Ranskan virallisesta kehitysavusta. Lukuihin sisältyy 3 250 paikallisviranomaisen (alueet, departementit, kunnat ja kuntayhtymät) toiminta, jonka puitteissa on solmittu 6 000 kumppanuutta (joista 1 983 kehitysyhteistyön alalla) 115 maassa. Esimerkiksi Rhône-Alpesin alueen myöntämä rahoitus nousi 5,7 miljoonasta eurosta vuonna 2003 6,3 miljoonaan euroon vuonna 2005 ja Île de Francen alueen myöntämä rahoitus 4,3 miljoonasta 5 miljoonaan euroon samalla ajanjaksolla. |

3. PAIKALLISVIRANOMAISET JA KEHITYS – TAVOITTEENA EU-TASON STRATEGIA

EU:n pitäisi kehitysmaasuhteidensa puitteissa helpottaa kehyksen laatimista paikallisviranomaisten harjoittamalle kehitysyhteistyölle . Kehyksen myötä tunnustettaisiin tämän uuden kehitysyhteistyömuodon tärkeys, hajautetun avun merkitys ja paikallisviranomaisten pitkään jatkunut ja merkittävä kehitysyhteistyötoiminta ja siinä otettaisiin huomioon avun rakenteessa tapahtunut viimeaikainen kehitys. Tästä syystä komissio kannustaa paikallisviranomaisia osallistumaan kehitysyhteistyöpolitiikan laatimiseen ja täytäntöönpanoon Euroopan ja jäsenvaltioiden tasolla.

Kehyksen pitäisi rakentua kehitysyhteistyöalalla kansainvälisesti sovituille yleisperiaatteille ja sille, miten niitä käytännössä sovelletaan paikallisviranomaisten toimintaan. Seuraavassa on lueteltu joitakin esimerkkejä: maan ominaispiirteiden huomioiminen eli tuen maakohtainen räätälöinti, omavastuu ja kumppanuus eli kansallisten prosessien ja hajauttamiskehysten huomioon ottaminen, joustavuus ja käytännöllisyys eli uudistusprosessien dynamiikkaan mukautuminen sekä uusiin haasteisiin ja ensisijaisiin tavoitteisiin vastaaminen, yhteensovittaminen ja yhdenmukaistaminen (myös avuantajien toimien keskinäinen täydentävyys) sekä strategisten yhteenliittymien muodostaminen asiointikustannusten vähentämiseksi ja yhteistyökumppaneiden hallinnolle aiheutuvien rasitteiden karsimiseksi. Lähtökohtana on, että prosessi kestää pitkään, etenee vaiheittain ja edellyttää kattavaa ja asteittain kasvavaa tukea.

3.1. Paikallisviranomaiset ja suunnitelmallinen vuoropuhelu

Paikallisviranomaisten edustus ja toiminta huomioon ottaen niiden pitäisi olla alueellisen toimijan roolissaan paremmin edustettuina EU:n tasolla. EU:n ja kumppanimaiden paikallisviranomaisten olisi järjestäydyttävä saadakseen äänensä kuuluviin kansainvälisissä, kahdenvälisissä ja monenvälisissä avunantajaryhmissä. Paikallisviranomaisten on levitettävä tietoa siitä lisäarvosta, jota niillä on tarjota eri aloilla, kuten ilmastonmuutoksen torjunnassa, konfliktien ratkaisemisessa tai vuosituhattavoitteiden saavuttamisessa, muun muassa voidakseen osallistua avun tuloksellisuutta koskeviin keskusteluihin/toimiin, joiden ulkopuolelle ne ovat toistaiseksi jääneet. Esimerkiksi jo laadittujen maakohtaisten strategia-asiakirjojen ja kenttäraporttien käyttö samoin kuin työnjako paikallistasolla ovat keinoja, joilla avun tuloksellisuutta voidaan parantaa.

EU:n tasolla komissio ehdottaa, että paikallisviranomaisten kanssa aloitetaan suunnitelmallinen vuoropuhelu kehitysyhteistyöpolitiikasta . Vuoropuhelua voitaisiin käydä alueiden komiteassa, jonka tehtävänä on tarjota paikallisviranomaisille ja niiden verkostoille EU-tason foorumi näkemystensä esittämiseen. Käytännössä vuoropuhelua voitaisiin käydä vuosittain järjestettävissä tapaamisissa, jotka olisivat avoimia kaikille hajautetun yhteistyön toimijoille. Tapaamisten tavoitteena olisi vahvistaa verkostoja, parantaa avun tuloksellisuutta ja varmistua kertaluonteisten toimien ja pilottihankkeiden kestävästä luonteesta. Tämän alueiden komiteassa käytävän ensisijaisen vuoropuhelun lisäksi paikallisviranomaisten tai niiden yhdistysten kanssa voitaisiin käydä kahdenvälistä vuoropuhelua erillisaiheista.

Tähän liittyen EU voisi kehittää erityisiä välineitä, joiden avulla paikallisviranomaiset voivat osallistua suunnitelmalliseen vuoropuheluun ja luoda toimilleen perustan, joka on luonteeltaan tehokas, johdonmukainen, koordinoitu, vaikuttava ja täydentävä. Ensimmäisenä toimenpiteenä komissio ehdottaa toimintaohjeiden laatimista, jotta voitaisiin tehostaa yhtäältä paikallisviranomaisten osallistumista avun suunnitteluun ja toimittamiseen ja toisaalta poliittista vuoropuhelua kumppanimaissa, aluetasolla ja EU:n tasolla ja siten täydentää komission toimia[9].

3.2. Paikallisviranomaiset kehitysmaissa

Myös kumppanimaiden paikallisviranomaiset ovat hyvin keskeisessä asemassa, koska niillä on hyvät edellytykset tehostaa paikallishallintoa ja tarjota julkisia palveluja erityisesti hallinnon hajauttamisen puitteissa. Monissa kumppanimaissa hallintoa ollaankin hajauttamassa. Siihen liittyy monia haasteita, joista selviytyminen voisi olla helpompaa, jos suhteet EU:n jäsenvaltioiden paikallisviranomaisiin olisivat nykyistä tiiviimmät.

Paikallisviranomaisilla voisi olla suhteellinen etu mitä erilaisimmilla aloilla: paikallisdemokratian toteuttamisessa (toimivallan siirtäminen vaaleilla valituille, suhteellisen itsenäisille paikalliselimille), paikallishallinnon täytäntöönpanossa (siirtyminen yksinomaan vertikaalisen vastuuvelvollisuuden mallista horisontaalisen ja ylhäältä alas suuntautuvan vastuuvelvollisuuden malliin, johon liittyvät kiinteästi osallistumisen, läpinäkyvyyden ja vastuuvelvollisuuden periaatteet ja jossa kansalaisyhteiskunnalla on keskeinen rooli), uudessa (talouden) paikalliskehityksen suuntauksessa (jossa paikallishallinnot toimivat muutosten liikkeellepanijoina) ja aluesuunnittelusuuntauksessa, jossa paikallistason kehitys nähdään osana laajempaa aluekehitystä ja joka on omiaan luomaan synergioita yksityisen ja julkisen sektorin toimijoiden välille.

Paikallisviranomaiset voisivat hyötyä suunnitelmallisemmasta ja jatkuvasta vuoropuhelusta EU:n paikallisviranomaisten kanssa sekä paikallishallintoa tukevasta yhteistyöstä, kun otetaan huomioon niiden mahdollisuudet vaikuttaa paikalliskehitykseen ja niiden ratkaistavana olevat haasteet.

3.3. Paikallisviranomaiset ja yhteistyö – ymmärryksen lisääminen

Seuraavassa esitetään, millaisella pohjalle tulevaisuuden eurooppalainen lähestymistapa voitaisiin rakentaa.

3.3.1. Paikallisviranomaiset – Avun tuloksellisuus ja EU:n paikallisviranomaiset

Edellä kuvatussa monitahoisessa ja -tasoisessa hallinnossa, johon osallistuu monentyyppisiä EU:n ja kumppanimaiden toimijoita, avun tuloksellisuus nousee asialistan kärkeen, kun käydään keskustelua paikallisviranomaisista kehitysyhteistyön toimijoina . Avun tuloksellisuuden merkitystä korostaa myös se, että vain harvat paikallisviranomaiset noudattavat kehitysavun koordinoidusti toimittamisesta sovittuja kansainvälisiä tavoitteita ja suuntaviivoja. Jotkut EU:n alueet ja kaupungit ovat sitoutuneet avun tuloksellisuudesta annettuun Pariisin julistukseen, mutta suurin osa alueista ja kaupungeista käyttää edelleen omia toimivaltuuksiaan ja etuoikeuksiaan lähtökohtana kehitysyhteistyön suunnittelussa. Pariisin julistuksen tärkeimpien kohtien osalta onkin tapahduttava edistystä, koska ne ovat olennaisen tärkeitä niin paikallisten toimijoiden toteuttaman kehitysyhteistyön kuin avunantajien ja -saajien välisten suhteiden kannalta. Kohdissa on kyse pirstaloitumisen hillitsemisestä soveltamalla käytäntöön täydentävyyttä ja työnjakoa kehitysyhteistyöpolitiikassa koskevien EU:n menettelysääntöjen periaatteita, tehostamalla kansallisten järjestelmien käyttöä ja edistämällä demokraattista omavastuuta aloilla, joilla paikallisviranomaisilla on keskeinen asema.

Komissio ehdottaakin, että paikalliset toimijat tehostavat EU:n tasolla tehtävää paikallishallintoa tukevaa kehitysyhteistyötä ja ottavat paikallisviranomaiset mukaan toimintaan. Tavoitteena on lisätä paikallisten toimijoiden toiminnan johdonmukaisuutta, täydentävyyttä ja tuloksellisuutta. Ne voisivat vapaaehtoispohjalta sitoutua noudattamaan keskeisiä periaatteita ja sääntöjä, joihin kuuluvat avun tuloksellisuudesta annetun Pariisin julistuksen periaatteiden soveltaminen paikallistasolla, demokraattisen paikallishallinnon tukeminen, paikallishallinnon perustana olevien kansallisten kehysten tehostaminen sekä sosiaalisen ja taloudellisen kehityksen edistäminen. Asianomaiset toimijat laativat parhaillaan tätä koskevaa tekstiä, jonka viimeisin versio on tämän tiedonannon oheisasiakirjana. Afrikassa on käynnissä vastaavanlainen aloite, ja sen tuloksia voitaisiin levittää demokraattista hallintotapaa ja ihmisoikeuksia käsittelevän Afrikan ja EU:n strategisen kumppanuuden puitteissa käytävässä vuoropuhelussa.

3.3.2. Toimijoiden ja toimien määritteleminen

Paikallisviranomaisten tekemä kehitysyhteistyö muuttaa jatkuvasti luonnettaan, ja ongelmana on yhteistyötä koskevien tietojen puute. Paikallisviranomaisten harjoittamasta kehitysyhteistyöstä raportointiin tarvitaan tehokkaampia välineitä , jotta kehitysyhteistyön toimijat ja toimet voitaisiin määritellä tarkemmin ja sen myötä havaita koordinointiin liittyvät tai muut tarpeet ja ehdottaa ratkaisuja. Esimerkkejä tällaisista välineistä ovat toimintaa kartoittava hajautetun yhteistyön atlas, parhaiden käytäntöjen kokoelma ja olemassa olevalle asiantuntemukselle perustuva seurantakeskus.

3.3.3. Tiedonvaihtopörssi – kysynnän ja tarjonnan yhteensovittaminen

Tiedon pirstaleisuus, päällekkäisyys ja puute haittaavat usein merkittävällä tavalla paikallisviranomaisten toimintaa ja sen tehoa. Paikallisviranomaisten harjoittaman kehitysyhteistyön alalla on tilausta tiedon levittämiseen sekä kysynnän ja tarjonnan yhteensovittamiseen tarkoitetulle järjestelmälle, jolla voitaisiin sovittaa asiantuntemus ja rahoitus yhteen, tehostaa alueellista yhteistyötä tekevien EU:n paikallisviranomaisten verkostoa ja luoda kumppanuuksia. Komissio ehdottaakin, että EU tukee tietojenvaihtofoorumin – tai ”pörssin” – perustamista alueiden komitean alaisuuteen. Foorumin jäseniä olisivat EU-maiden ja kumppanimaiden keskeiset paikallisviranomaisverkostot.

Pörssi toimisi EU:n ja kumppanimaiden paikallisviranomaisten yhteyspisteenä ja auttaisi EU:n paikallisviranomaisia solmimaan uusia kumppanuuksia niiden etsiessä yhteistyökumppaneita hajautetun yhteistyön toimiinsa. Järjestelmän avulla voidaan myös karsia päällekkäisyyksiä ja keskittää yhteistyö aloille, joilla sillä on lisäarvoa.

3.3.4. EU:n ja kumppanimaiden verkostot – kumppanuuden ja kummitoiminnan vahvistaminen paikallisviranomaisten välillä

EU:n ja kumppanimaiden paikallisviranomaisten välillä on harjoitettu kulttuurisektorin kummitoimintaa ja institutionaalista kummitoimintaa pitkään ja menestyksellisesti. Monet hajautetun yhteistyön perustana olevat kumppanuudet ovat saaneet alkunsa kummitoiminnasta. Komissio ehdottaa, että EU tukisi tällaisten kehityskumppanuuksien (kummitoiminnan) perinpohjaisempaa hyödyntämistä, jotta kokemustenvaihtoa voitaisiin tehostaa ja solmia tiiviimpiä ja pidempikestoisia kehityskumppanuuksia.

EU:n ja sen paikallisviranomaisten pitäisi tukea kumppanimaiden paikallisviranomaisten kansallisten yhdistysten asemaa , jotta ne voisivat osallistua kansalliseen poliittiseen vuoropuheluun (esim. maakohtaisia strategia-asiakirjoja Euroopan komission kanssa laadittaessa) omavastuun ja keskinäisen vastuuvelvollisuuden periaatteiden mukaisesti. EU:n ja kumppanimaiden paikallisviranomaisten kansallisia yhdistyksiä on tärkeä tukea myös siksi, että paikallis- ja keskushallintojen keskinäistä vastuuvelvollisuutta voitaisiin lisätä.

4. Jatkotoimet

Tässä tiedonannossa pyritään korostamaan merkitystä, joka paikallisviranomaisilla on kehitysyhteistyön toimijoina, ja hahmottelemaan tätä uutta ilmiötä koskevan EU-strategian lähtökohdat. Tiedonannolla halutaan käynnistää prosessi, joka vahvistaa paikallisviranomaisten osallistumista kehitysyhteistyön suunnitteluun ja toteutukseen koordinoidulla ja strategisella tavalla.

Tästä syystä komissio kehottaa neuvostoa, neuvostossa kokoontuvia jäsenvaltioita, alueiden komiteaa, Euroopan talous- ja sosiaalikomiteaa ja Euroopan parlamenttia tukemaan sellaisen kokonaisvaltaisen lähestymistavan kehittämistä, jota sovellettaisiin paikallisviranomaisiin kehitysyhteistyön toimijoina maailmanlaajuisella, eurooppalaisella ja kansallisella tasolla edellä kuvattuja välineitä hyväksi käyttäen.

[1] Paikallisviranomaisten rooli tunnustettiin virallisesti seuraavissa YK:n kokouksissa: ympäristö- ja kehityskonferenssi (Rio de Janeiro, 1992), asuinyhdyskuntakonferenssi (Istanbul, 1996), Millenium-huippukokous (2000) ja kestävän kehityksen huippukokous (Johannesburg, 2002).

[2] Tiedonanto johtamisesta ja kehityksestä, KOM(2003) 615 lopullinen; alueiden komitean lausunnot Hajautettu yhteistyö EU:n kehitysyhteistyöpolitiikkaa uudistettaessa (2006/C115/09) ja Kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus ja hallintotapa (2007/C197/09); Euroopan parlamentin päätöslauselma paikallisyhteisöistä ja kehitysyhteistyöstä, 15.3.2007 (2006/2235(INI)); Afrikan ja EU:n yhteinen strategia ja toimintasuunnitelma, 2007; komission tiedonanto EU:n Afrikka-strategia: eurooppalaisafrikkalainen sopimus kehityksen nopeuttamiseksi Afrikassa (KOM(2005) 489 lopullinen).

[3] Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti asiat olisi käsiteltävä kulloisenkin asian kannalta tarkoituksenmukaisimmalla tasolla.

[4] Euroopan kuntien ja alueiden neuvoston julkaisu The state of Europe's local and regional government in 2006 , vuoden 2007 laitos.

[5] Valtiosta riippumattomat toimijat ja paikallisviranomaiset kehitysyhteistyössä, KOM(2006) 19.

[6] Paikallisviranomaisten kehitysyhteistyöhön käyttämiä rahamääriä on vaikea laskea, koska toimijoita on monenlaisia ja itse yhteistyöaloitteet ja niissä käytettävät keinot ja välineet ovat luonteeltaan erilaisia ja jatkuvassa muutostilassa. Laskemista vaikeuttaa myös se, että alan kansainväliset (esim. OECD:n kehitysapukomitean) nimikkeistöt ja luokitukset eivät sovellu tämäntyyppiseen hajautettuun yhteistyöhön.

[7] Määristä 90 prosenttia on opintojen rahoitukseen tarkoitettuja laskennallisia stipendejä.

[8] OECD:n kehitysapukomitealle ilmoitettu määrä on 60 miljoonaa euroa, mutta paikallisviranomaisten ulkomaan toimintaa käsittelevä valtuuskunta (DAECL) arvioi kokonaismääräksi 115 miljoonaa euroa.

[9] Yhteisön tukea on annettu pääasiassa maantieteellisten ja temaattisten ohjelmien välityksellä, varsinkin valtiosta riippumattomille toimijoille ja paikallisviranomaisille suunnatun ohjelman välityksellä.