KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE - Toimintasuunnitelma, jolla pyritään tasapainottamaan EU:n kalastusalan rakenneuudistuksesta aiheutuvia sosiaalisia, taloudellisia ja alueellisia seurauksia

1. Johdanto

Tiedonannossaan yhteisen kalastuspolitiikan uudistamisesta ("toimintasuunnitelma") [1] komissio sitoutui julkistamaan ennen vuoden 2002 loppua toimintasuunnitelman, jolla pyritään tasapainottamaan kalastusalan rakenneuudistuksesta aiheutuvia sosiaalisia, taloudellisia ja alueellisia seurauksia. Se ilmoitti, että suunnitelma tulee perustumaan kahdenvälisiin neuvotteluihin jäsenvaltioiden kanssa ja että se tarkentaa alustavaa arviotaan menetetyistä työpaikoista ja selvittää YKP:n uudistukseen liittyviä rahoitustarpeita. Tähän komission tiedonantoon sisältyy:

[1] Komission tiedonanto yhteisen kalastuspolitiikan uudistamisesta ("toimintasuunnitelma"). Asiakirja KOM(2002) 181 lopullinen, 28.5.2002.

* pyyntiponnistusrajoitusten ja alusten lukumäärän vähentämisen todennäköisten sosioekonomisten vaikutusten arviointi ja menetettyjä työpaikkoja koskevan arvion tarkennus;

* selvitys yhteisön tukijärjestelmissä (KOR, EAKR ja ESR [2]) näiden vaikutusten lieventämiseksi käytettävissä olevista keinoista

[2] KOR: Kalatalouden ohjauksen rahoitusväline EAKR: Euroopan aluekehitysrahasto ESR: Euroopan sosiaalirahasto.

* selvitys lisäkeinoista, jotka voisivat YKP:n uudistuksen ja rakennerahasto-ohjelmien uudelleen kohdentamisen kautta olla käytettävissä lyhyellä aikavälillä;

* selvitys muista, pitkällä aikavälillä käytettävissä olevista vaihtoehdoista.

2. YKP:n uudistuksen sosioekonomiset vaikutukset

2.1. Arvioidut vaikutukset

2.1.1. Pyyntiponnistuksen rajoittamisjärjestelmien vaikutukset

Mikäli YKP:n uudistus hyväksytään komission ehdottamassa muodossa [3], pyyntiponnistusrajoitukset ehdotetaan ja pannaan täytäntöön monivuotisten hoitosuunnitelmien osana turvallisten biologisten rajojen alapuolella olevien kantojen osalta. Jäsenvaltiot toteuttavat tällaiset pyyntiponnistusta koskevat rajoitusjärjestelmät todennäköisesti kalastuksen keskeyttämistä koskevien järjestelyiden muodossa. Niihin sisältyisi tiettyjen kalakantojen kohdennettuun kalastukseen käytettävien kalastuspäivien lukumäärän vähentäminen, mistä todennäköisesti seuraisi tulojen väheneminen joko siksi, että näiden alusten olisi kohdennettava kalastus vaihtoehtoisiin ja tuottamattomampiin kalakantoihin tai että niiden olisi keskeytettävä kalastus. Joissakin tapauksissa jotkin alukset voivat jopa joutua keskeyttämään kalastuksen niin pitkäksi aikaa, että aluksen toiminta muuttuu kannattamattomaksi. Omistajat voivat silloin päätyä aluksen poistamiseen kokonaan kalastuskäytöstä. Näin ei kuitenkaan käy, jos kyseessä on keskitetty suunnitelma kalastuslaivaston pienentämiseksi.

[3] Ks. ehdotuksen neuvoston asetukseksi elollisten vesiluonnonvarojen säilyttämisestä ja kestävästä hyödyntämisestä yhteisessä kalastuspolitiikassa II luku. Asiakirja KOM(2002) 185 lopullinen, 20.5.2002.

2.1.2. Laivaston tukipolitiikan muutosten vaikutukset

Laivaston nykyaikaistamiseen tarkoitetun tuen ehdotettu [4] rajoittaminen samoin kuin kalastusalusten uusimiseen ja vientiin myönnettävän tuen poistaminen ja kapasiteetin pysyvään vähentämiseen tähtäävä houkuttelevampi järjestelmä [5] tulevat todennäköisesti vaikuttamaan alaan. Koska nykyisen rakennetukijärjestelmän asianomaiset muutokset ovat YKP:n ehdotetun uudistuksen osia, ne ovat uudistuksen suoria seurauksia, jos neuvosto uudistuksen hyväksyy. Vaikutukset eivät kuitenkaan ole välittömiä, vaikka komission ehdotukset hyväksyttäisiin sellaisinaan, koska tosiasiassa alusten uusimisesta ja nykyaikaistamisesta luovuttaisiin vähitellen. Näin siksi, että jäsenvaltiot ovat tehneet sitoumuksia ennen MOO [6] IV:n ohjelmakauden päättymistä 31.12.2002. Jonkin verran uusimis- ja nykyaikaistamishankkeita todennäköisesti toteutetaan yhteisön tuella myös YKP:n uudistuksen ehdotetun täytäntöönpanopäivän eli 1.1.2003 jälkeen.

[4] Ehdotus neuvoston asetukseksi kalatalousalan rakenteellisia toimia koskevista yksityiskohtaisista säännöistä ja edellytyksistä annetun asetuksen (EY) N:o 2792/1999 muuttamiseksi. Asiakirja KOM(2002) 187 lopullinen, 28.5.2002.

[5] Ehdotus neuvoston asetukseksi yhteisön kiireellisestä toimenpiteestä kalastusalusten romuttamiseksi. Asiakirja KOM(2002) 190 lopullinen, 28.5.2002.

[6] MOO: Monivuotiset ohjausohjelmat.

2.2. Arviointimenettely

YKP:n uudistuksen rahoitustarpeiden ennustamiseksi komission oli arvioitava, mikä voisi olla niiden kalastusalan alusten ja työpaikkojen enimmäislukumäärä, joihin monivuotiset hoitosuunnitelmat kohdistuvat.

Ennen sitä komissio tarkasteli kuitenkin kalastusalalla viimeksi kuluneen vuosikymmenen aikana tapahtunutta 8 000 työpaikan vuosittaista menetystä. Komissio arvioi, että näistä 4 000 työpaikkaa vuodessa menetettiin kalastusalusten romuttamisen vuoksi ja toiset 4 000 työpaikkaa johtuen kalastusalusten nykyaikaistamisesta, jolloin työvoimaa korvattiin pääomavaltaisemmilla teknologioilla.

Sen jälkeen komissio laski, että kalastusalusten romuttamisesta aiheutuva 4 000 työpaikan menetys vuodessa saattaisi monivuotisten hoitosuunnitelmien hyväksymisen johdosta nousta enintään 7 000:een kalastusalan työpaikkaan vuodessa eli 28 000 työpaikkaan neljän vuoden aikana (2003-2006). Arvio perustui seuraaville oletuksille:

* kaikkien turvallisten biologisten rajojen alapuolella olevien tai liikakalastettujen kalakantojen monivuotiset hoito-ohjelmat hyväksytään alle kolmen vuoden kuluessa, ja ne noudattavat kalastusalan asiantuntijoiden näiden kantojen kuolevuuden vähentämistä koskevia suosituksia;

* pyyntiponnistuksen väheneminen tapahtuu vähentämällä sekä kalastustoimintaa että kalastuskapasiteettia yhden suhteessa neljään;

* kunkin toimenpiteiden kohteena olevan laivastonosan kapasiteetin vähentäminen tehdään poistamalla käytöstä vanhimmat alukset;

* kalastusaluksen käytöstä poistamisesta aiheutuva työpaikkojen menetys on yhtä suuri kuin Marokon [7] kanssa tehdyn kalastussopimuksen uusimatta jäämisestä Espanjan ja Portugalin laivastoille aiheutunut menetys.

[7] Tuolloin arvioitu luku oli yksi menetetty työpaikka kalastuskapasiteetin kutakin romutettua 10:tä tonnia kohti.

Tuolloin päädyttiin siihen, että YKP:n uudistuksen myötä:

* alusten romuttamisesta johtuva työpaikkojen menetys voisi nousta 4 000:sta (määrä viimeisten kymmenen vuoden aikana) arviolta enintään 7 000 työpaikkaan vuodessa (lisäys 3 000 työpaikkaa vuodessa) eli yhteensä 28 000 työpaikkaan (nettolisäys 12 000 työpaikkaa) neljän vuoden aikana.

* työvoiman pääomalla korvaamisesta johtuva 4 000 työpaikan vuosittainen menetys (viimeisten kymmenen vuoden aikana toteutunut) voi pienentyä merkittävästi, kun alusten nykyaikaistamiseen osoitettua tukea vähennetään.

Lisäksi korostettiin, että pyyntiponnistuksen vähentäminen monivuotisten hoitosuunnitelmien noudattamiseksi vaikuttaisi eniten Pohjanmeren ja Itämeren rannikon jäsenvaltioihin.

2.3. Kahdenväliset neuvottelut jäsenvaltioiden kanssa

YKP:n uudistuksen täytäntöönpano, erityisesti pyyntiponnistusrajoitusten jakaminen kansallisten laivastojen eri osien ja eri alueiden/satamien kesken, on jäsenvaltioiden vastuulla. Komission alustavien työpaikkojen menetyksiä koskevien arvioiden tarkentaminen vaatii niiden osallistumista. Sen vuoksi syyskuussa 2002 järjestettiin kahdenvälisiä neuvotteluita seuraavista kysymyksistä:

* monivuotisten hoitosuunnitelmien hyväksymisestä seuraavien pyyntiponnistusrajoitusten todennäköiset työllisyysvaikutukset;

* laivastotukien poistamisen todennäköiset vaikutukset;

* niiden alueiden kartoittaminen, joilla kalastajat saattavat tarvita apua löytääkseen uusia työpaikkoja;

* yhteisön nykyisten tukijärjestelmien mukauttaminen rakennerahastojen väliarvioinnin yhteydessä vuoden 2004 alkupuolella.

2.3.1. Olennaiset kohdat

Seuraavat sosioekonomisten vaikutusten arvioinnin tarkentamisen kannalta olennaiset kohdat nousevat esiin näistä neuvotteluista. Ne ovat kuitenkin pikemmin laadullisia kuin määrällisiä ottaen huomioon, että jäsenvaltioilla ei ole halua tai kykyä ilmoittaa, miten ne aikovat toteuttaa pyyntiponnistuksen vähentämissuunnitelmat laivasto- tai aluetasolla.

YKP:n uudistuksen sosioekonomisten vaikutusten arviointi on suurelta osin teoreettista, koska monivuotisia hoitosuunnitelmia ei vielä ole hyväksytty eikä konkreettisesta hyväksymisaikataulusta ole mahdollista siksi saada mitään luotettavaa tietoa.

Monivuotisten hoitosuunnitelmien olisi perustuttava parhaisiin käytettävissä oleviin tieteellisiin lausuntoihin. Tähänastiset pyyntiponnistuksen vähentämistä koskevat arviot ovat perustuneet vuonna 2001 (tai aiemmin) annettuihin suosituksiin, kun taas tulevien monivuotisten hoitosuunnitelmien on perustuttava suosituksiin, jotka laaditaan tulevaisuudessa.

Jäsenvaltiot saattavat omaksua pyyntiponnistusrajoitusten jakamiseen erilaisia lähestymistapoja riippuen siitä, miten merkittävistä pyyntiponnistusrajoituksista neuvostossa sovitaan. Jotkin jäsenvaltiot voivat jakaa kaikki rajoitukset kaikkien kyseessä olevien laivastonosien kesken, toiset voivat omaksua ohjaavamman lähestymistavan ja ottaa jakoa tehdessään huomioon laivastonosien riippuvuuden asianomaisista rannikkoalueista, laivastonosien kannattavuuden, alusten iän tai koon tai minkä tahansa muun aiheelliseksi katsomansa perusteen. Mikään jäsenvaltio ei toistaiseksi ole ottanut tässä asiassa käyttöön selkeää ja täsmällistä politiikkaa, mutta pienimuotoisen rannikkokalastuksen (jota harjoitetaan alle 12 metrin aluksilla) suojelu on muutamien jäsenvaltioiden asialistalla etualalla.

Sosioekonomisia vaikutuksia olisi myös mitattava suhteessa komission ehdotukseen luopua asteittain laivaston uusimiseen ja kolmansiin maihin siirtämiseen tarkoitetusta tuesta ja rajoittaa nykyaikaistamistuki koskemaan ainoastaan turvallisuutta, valikoivuutta tai työoloja. Neuvotteluiden tulos vaikuttaa joidenkin laivastonosien tulevaan kannattavuuteen samoin kuin siihen lähestymistapaan, jonka jäsenvaltiot omaksuvat pyyntiponnistusrajoitusten jakamiseen.

Edellä olevista syistä johtuen jäsenvaltiot ovat voineet toimittaa tietoja ainoastaan rajoitusten kohteeksi joutuvista laivastoista ja alueista mutta ovat olleet haluttomia tai kykenemättömiä toimittamaan tässä vaiheessa arvioita tai edes olettamuksia mahdollisista työpaikkojen menetyksistä. Muutamat jäsenvaltiot myös korostivat, että teoreettisten laskelmien julkistaminen olisi epäasiallista, koska ne saatettaisiin kalastusalalla tulkita laivaston supistuksia koskeviksi tavoitteiksi.

Jäsenvaltiot olivat kuitenkin yhtä mieltä siitä, että jos kaikki suunnitelmat toteutettaisiin alle kolmessa vuodessa ja kalastusalan asiantuntijoiden suosittelemassa laajuudessa, sosiaaliset vaikutukset saattaisivat olla varsin laajoja. Useimmat jäsenvaltiot myönsivät, että sosioekonomisten vaikutusten lievittämiseen tarvittavien määrärahojen enimmäismäärää arvioidessaan komission oli käytettävä erilaisille olettamuksille perustuvaa melko teoreettista lähestymistapaa. Monet huomauttivat, että ainoa tapa kehittää tätä lähestymistapaa olisi tehdä vaikutusarviointi erikseen jokaisen ehdotetun monivuotisen hoitosuunnitelman osalta.

Monet jäsenvaltiot esittivät, että kapasiteetti- tai pyyntiponnistusrajoituksia olisi sovellettava ainoastaan uhanalaisia lajeja kohdennetusti pyytäviin aluksiin eikä koko näiden kantojen pyynnissä mukana olevaan laivastonosaan. Useimmat myös katsoivat, että pyyntiponnistusrajoitusten olisi oltava suhteessa kyseisen laivastonosan kohdennettujen lajien osuuteen kokonaissaaliista.

Useimmat jäsenvaltiot väittivät, että edellä olevista seikoista johtuen niiden alusten lukumäärä, joihin monivuotiset hoitosuunnitelmat vaikuttavat, ja siten myös menetettävien työpaikkojen lukumäärä, olisi paljon komission arvioimaa pienempi.

Monet jäsenvaltiot olivat myös yhtä mieltä siitä, että nykyinen kalastusalan työvoimapula vähentäisi edelleen työllisyysvaikutuksia. Kalastusalan työvoimapula on tosiasia useimmissa jäsenvaltioissa. Laivanvarustajilla on yhä enemmän vaikeuksia miehistön pestaamisessa aluksilleen, kun vanhat miehistön jäsenet siirtyvät eläkkeelle eivätkä nuoret halua siirtyä heidän tilalleen. Kalastus on menettämässä vetovoimaansa, koska työolot ovat ankarat ja palkat alhaiset muihin vaihtoehtoihin verrattuina (esim. kauppasatamatoiminta, ruoppaus, matkailu, vesiviljely ja öljynporausteollisuus) ja koska oman aluksen hankkiminen on vaikeaa. Jotta eivät joutuisi lähtemään merelle liian harvalukuisella miehistöllä tai jäämään satamaan, useimmissa ellei kaikissa jäsenvaltioissa, Välimeren alue mukaan luettuna, alusten omistajat rekrytoivat miehistöä kolmansista maista (jäsenyyteen valmistautuvista maista, Pohjois-Afrikasta, Etelä-Amerikasta jne.).

2.3.2. Muita merkityksellisiä seikkoja

Jotkin jäsenvaltiot mainitsivat myös, että niiden kalastusala on käynyt läpi huomattavan rakennemuutoksen ja niiden toimintaa on supistettu merkittävästi kymmenen viime vuoden aikana niin, että niiden koko ja kannattavuus on tällä hetkellä juuri ja juuri niiden olemassaolon edellyttämän vähimmäistason yläpuolella. Liian raju pyyntiponnistusrajoitusjärjestelmä voisi johtaa tällaisten alojen katoamiseen, vaikka se olisikin kalakantojen säilyttämisen kannalta perusteltua.

Kävi ilmi, että tuotantoketjun alkupäässä, kuten laivanrakennus-, -korjaus- ja -huoltoalalla, ja jatkojalostuksessa sosioekonomiset vaikutukset vaihtelisivat maasta toiseen mutta saattaisivat olla paikallisesti hyvinkin merkittäviä. Koska uhanalaiset lajit myydään tuoreina, vaikutukset kohdistuvat todennäköisesti kaupanpitoon enemmän kuin jalostusteollisuuteen, joka käyttää enenevässä määrin kolmansista maista tuotavaa raaka-ainetta tai pelagisia lajeja (makrilli, sardiini, tonnikala).

Jotkut pyyntiponnistusrajoitusjärjestelmien vuoksi työpaikkansa menettävistä kalastajista voisi teoriassa löytää uuden työpaikan jollakin toisella jäljelle jäävistä aluksista, mutta se riippuu suurelta osin heidän iästään ja halukkuudestaan siirtyä toiselle paikkakunnalle sekä työehdoista yleensä. Vaihtoehtoisia työmahdollisuuksia on ainakin joissakin maissa tai joillain alueilla. Näin ei kuitenkaan aina ole, ja lukuisissa syrjäisissä yhteisöissä, joissa kalastus on elämäntapa, ainoa vaihtoehto kalastukselle on työttömyys tai pois lähtö.

2.4. Sosioekonomisia vaikutuksia koskevien aiempien arvioiden tarkentaminen

Pyrkiessään tarkentamaan alkuperäisiä arvioitaan komissio on jäsenvaltioiden kanssa yhtä mieltä siitä, että YKP:n uudistamisesta aiheutuva työpaikkojen menetys riippuu seuraavista tekijöistä:

* Neuvoston hyväksymien monivuotisten hoitosuunnitelmien soveltamisala ja -laajuus, sillä komissio tarvitsee aikaa näitä järjestelmiä koskevien ehdotusten tekemiseen ja neuvosto niiden hyväksymiseen. Tästä osoituksena ovat äskeiset turska- ja kummeliturskakantojen elvytyssuunnitelmat, jotka ovat tuoreimpia esimerkkejä siitä, millaisiksi nämä suunnitelmat saattavat muotoutua. On todennäköistä, että joidenkin toimintasuunnitelmassa uhanalaisiksi luokiteltujen kantojen osalta tullaan lyhyellä aikavälillä ehdottamaan ja hyväksymään vain muutamia suunnitelmia.

* Tapa, jolla jäsenvaltiot aikovat jakaa sovitut kalastuskuolevuutta koskevat vähennykset kalastusalusten lukumäärän vähennysten ja kalastuspäivien vähennysten välillä. Koska YKP:n uudistuksessa ehdotetaan MOO-rajoitusten poistamista, osa jäsenvaltioista saattaa saavuttaa tarvittavat vähennykset suurelta osin pyyntiponnistusrajoituksin tai kalastuksen keskeyttämisjärjestelyin niin, että kalastuskäytöstä poistettavien alusten lukumäärä jää paljon alhaisemmaksi kuin komission alkuperäisissä laskelmissa oletettiin.

* Jäsenvaltioiden päätökset siitä, miten pyyntiponnistusrajoitukset jaetaan eri kalastusalusryhmien ja eri rannikkoalueiden kesken. Vaikuttaa siltä, että jotkin jäsenvaltiot saattavat suosia pienimuotoista rannikkokalastusta, koska se on työvoimavaltaisempaa. Se saattaisi lieventää monivuotisten hoitosuunnitelmien työllisyysvaikutuksia.

* Pyyntiponnistuksen vähentämistä koskevista järjestelyistä kärsiville laivastoille tarjolla olevien vaihtoehtoisten kalastusmahdollisuuksien saatavuus laivanvarustajien pyrkiessä mukauttamaan strategiaansa pienentääkseen pyyntiponnistusvähennysten vaikutusta tuloihinsa:

- jos vaihtoehtoisia kalastuskohteita on tarjolla, varustajat voivat suunnata kalastustoimensa niihin, vaikka ne eivät olisikaan yhtä tuottavia kuin lopetettu kalastus. Tällöin sosioekonomiset vaikutukset menetettyinä työpaikkoina jäisivät melko rajallisiksi;

- jos vaihtoehtoisia kalastuskohteita ei ole tarjolla, kalastuksen keskeyttämisestä seuraisi kyseisten alusten kalastuspäivien kokonaismäärän vähentyminen ja siitä aiheutuva tulonmenetys. Vaikka keskeytyksiä voitaisiinkin jossakin määrin käyttää hyödyksi esimerkiksi miehistön itsensä tekemiin huoltotöihin, tulonmenetys olisi kuitenkin suurempi kuin silloin kun käytettävissä on vaihtoehtoisia kalastuskohteita. Koska useimmat miehistön jäsenet on palkattu provisiopalkalla, esiin saattaa nousta kysymys taloudellisesta korvauksesta. Työpaikkojen menetys saattaa silti jäädä rajalliseksi;

- työpaikkoja menetetään ainoastaan silloin, kun vaihtoehtoisia kalastuskohteita ei ole käytettävissä ja kun pyyntiponnistusrajoitusjärjestelyt vaativat niin pitkiä keskeytyksiä kalastukseen, että niistä aiheutuvat tulonmenetykset ajavat kalastusyrityksen vararikkoon.

* Kunkin jäsenvaltion kalastusalan työvoimapulan vakavuus. Mitä vakavampi työvoimapula on, sitä helpompi työpaikkansa menettävien kalastajien on löytää uusi työpaikka joltakin toiselta alukselta. Kalatalousalan ulkopuolisten vaihtoehtoisten työpaikkojen saatavuus vaihtelee suuresti alueesta riippuen. Joillakin rannikkoalueilla kalastajille voi olla tarjolla vaihtoehtoisia työpaikkoja muilla talouselämän aloilla (merenkulku, öljynporaus, matkailu), aivan kuten niillekin lukuisille kalastajille, jotka ovat viime aikoina jättäneet kalatalousalan, koska ovat löytäneet houkuttelevampia työpaikkoja (paremmin palkattuja, varmempia, vaarattomampia jne.) muilta elinkeinoelämän aloilta. Vaikka kalastusalan työpaikkojen menetys absoluuttisina lukuina olisikin useilla rannikkoalueilla vähäinen, sen taloudelliset vaikutukset voivat paikallisella tasolla olla tuhoisat alueiden syrjäisyydestä (esim. Luoteis- ja Kaakkois-Euroopan saaret ja rannikkoalueet) tai niiden talouksien yksipuolisuudesta (kalastuksesta riippuvaisimmat alueet) johtuen.

Kokoavasti voidaan todeta jäsenvaltioiden kanssa käytyjen neuvotteluiden vahvistaneen, että:

* alkuperäinen arvio 28 000 menetetystä työpaikasta vuosina 2002-2006 kalastusaluksilla, joihin toimenpiteet kohdistuvat niiden omistajien päätyessä poistamaan aluksensa kalastuskäytöstä, on enimmäismäärä, joka on paljon suurempi kuin todennäköisesti toteutuva määrä. Se vastaa todellisuudessa 3 000 työpaikan nettomenetystä vuodessa lisää neljän vuoden aikana verrattuna viime vuosikymmenen kuluessa toteutuneeseen työpaikkojen menetykseen eli yhteensä enintään 12 000 työpaikan menetystä.

* kalastusalan vakavasta työvoimapulasta johtuen alalta poistumaan joutuvien kalastajien lukumäärä tulisi olemaan paljon alhaisempi kuin kalastuskäytöstä poistettavien alusten myötä menetettävien työpaikkojen lukumäärä;

* ainoa tapa tarkentaa arviota edelleen olisi tehdä vaikutusarviointi erikseen jokaisen ehdotetun monivuotisen hoitosuunnitelman osalta;

* alusten nykyaikaistamiseen tarkoitetun julkisen tuen rajoittaminen terveyttä, turvallisuutta ja valikoivuutta edistäviin toimenpiteisiin tukisi kalastusalan työllisyyttä, koska se vähentäisi alusten omistajien pyrkimystä korvata työvoima pääomalla miehistön palkkakustannusten alentamiseksi.

Vaikka monivuotisten hoitosuunnitelmien mukaisella pyyntiponnistuksen rajoituksella onkin sosiaalinen hintansa, yhteisten kalavarojen liikahyödyntämisen vuoksi välttämättömien toimenpiteiden siirtämisestä myöhemmäksi olisi maksettava vielä korkeampi hinta. Jos EU kieltäytyy kohtaamasta totuutta kalakantojen liikakalastuksesta ja jos nykyistä rakennetukijärjestelmää ei muuteta, on enemmän kuin todennäköistä, että viime vuosikymmenen aikana toteutunut työpaikkojen menetystahti jatkuu entisellään, samalla kun kalakantojen tila heikkenee edelleen, uhanalaisimpien kantojen osalta jopa kiihtyvällä vauhdilla. Olisi turha odottaa työpaikkojen menetysten vähenevän, kun kalastuskapasiteetti ja pyyntiponnistus jatkaisivat kasvamistaan laivaston saadessa uusia ja entistä tehokkaampia aluksia. Euroopan yhteisöllä olisi silloin seuraavien viiden tai kymmenen vuoden kuluttua edessään vielä pahempi ongelma ja vielä suurempia vaikeuksia sovittaa laajentuneen kalastuslaivastonsa kalastuskapasiteetti yhteen hupenevien kalavarojensa jatkuvasti vähenevien tuottomahdollisuuksien kanssa. Silloin olisi pakko turvautua vielä jyrkempiin pyyntiponnistuksen rajoitustoimenpiteisiin, erityisesti siihen mennessä mahdollisesti jo romahtaneiden kantojen osalta.

Nämä vaikeudet todennäköisesti myös kytkeytyvät laajentumiseen, joka kasvattaa EU:n kalastuslaivastoa mutta ei sen yhteisiä kalavaroja ja joka näin vaatii vielä suurempaa kalastuskuolevuuden vähentämistä. Toisaalta jäsenyyteen valmistautuvat maat kärsisivät YKP:n uudistuksen lykkäämisestä, kun ne joutuisivat kilpailemaan tukea saavien jäsenvaltioiden laivastojen kanssa Euroopan unioniin liittymiseensä saakka ja saisivat sen jälkeen kärsiä kantojen jälleenrakennuksesta aiheutuvista rajoituksista.

3. Kalatalousalan rakenneuudistuksen käytössä olevat tukitoimenpiteet

Lieventääkseen kalatalousalalla tarvittavan rakenneuudistuksen sosiaalisia vaikutuksia ja piristääkseen kalastuksesta riippuvaisten alueiden taloudellista kehitystä jäsenvaltiot voivat päättää käyttää olemassa olevia kansallisia tasausjärjestelmiä. Ne voivat myös päättää käynnistää niiden omista kansallisista varoista rahoitettavia tilapäistoimenpiteitä. Kansallisen rahoituskykynsä asettamista rajoituksista selviytyäkseen ne voivat myös päättää turvautua Euroopan rakennerahastoista saataviin varoihin.

3.1. KOR:stä maksettava rahoitustuki

Niin voimassa olevan KOR-asetuksen [8] kuin ehdotetun muutetunkin asetuksen nojalla käytössä on joukko toimenpiteitä kalatalousalalla tarvittavan rakenneuudistuksen sosiaalisten vaikutusten lieventämiseksi. Nykyisen ohjelmakauden (2000-2006) talousarvio on 3,7 miljardia euroa, josta 2,6 miljardia euroa on korvamerkitty tavoite 1 -alueille [9] ja 1,1 miljardia euroa muille alueille (liite 1).

[8] Kalatalousalan rakenteellisia toimia koskevista yksityiskohtaisista säännöistä ja edellytyksistä 17 päivänä joulukuuta 1999 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 2792/1999 (EYVL L 337, 30.12.1999, s. 10).

[9] Tavoite 1: varat kehityksessä jälkeen jääneiden alueiden kehittämisen ja rakenteellisen mukauttamisen edistämiseen.

3.1.1. Sosiaalis-taloudelliset toimet (12 artikla)

KOR:stä voidaan myöntää tukea seuraavanlaisiin sosioekonomisiin toimenpiteisiin:

* Kansalliset varhaiseläkejärjestelmät 55 vuotta täyttäneille kalastajille, jotka voivat osoittaa toimineensa vähintään 10 vuotta kalastajina ja jotka haluavat siirtyä eläkkeelle enintään 10 vuotta ennen kansallista lakisääteistä eläkeikää. Näistä järjestelmistä voivat hyötyä niin alusten omistajat kuin niiden miehistökin, ja niillä voidaan kannustaa ensisijaisesti vanhempia kalastajia romuttamaan aluksensa. Järjestelmiä voivat käyttää jäsenvaltiot, jotka haluavat kohdistaa pyyntiponnistusrajoitukset tiettyihin alustenomistajaryhmiin ja/tai alusryhmiin.

* Henkilökohtaiset (kiinteämääräiset) korvaukset sellaisilla aluksilla työskenteleville kalastajille, jotka ovat lopettaneet jatkuvan toimintansa. Ottaen huomioon useimmissa jäsenvaltioissa nykyisin vallitsevan työvoimapulan tätä toimenpidettä todennäköisesti sovellettaisiin ainoastaan siellä, missä vaihtoehtoiset työmahdollisuudet ovat harvalukuisia ja ainoastaan vakavissa tilanteissa.

* Kertaluonteiset henkilökohtaiset korvaukset vähintään viisi vuotta alalla toimineille kalastajille uudelleenkoulutukseen, jotta he voisivat löytää työtä kalatalousalan ulkopuolelta, esim. liitännäistoiminnoista tai kokonaan muilta elinkeinoelämän aloilta (vesiviljely, merenkulku, öljyteollisuus, matkailu jne.).

* Avustukset alle 35-vuotiaille kalastajille, jotka ovat hankkimassa ensimmäistä kalastusalustaan. Tuki vaihtelee hankittavan aluksen iän ja koon mukaan, mutta se voi olla enintään 10 prosenttia aluksen hankintahinnasta tai 50 000 euroa (näistä sovelletaan alhaisempaa määrää). Koska tällä toimenpiteellä helpotetaan mahdollisten uusien laivanostajien tulevaisuutta, se auttaa nuoria siirtymään alalle ja pysymään alalla. Koska avustukset ovat suhteellisen pieniä kalastusalusten hintoihin verrattuina, ne kannustavat pikemmin ostamaan pienimuotoiseen kalastukseen soveltuvia aluksia alueilla, joilla vaihtoehtoiset taloudelliset toimintamuodot ovat harvalukuisia.

3.1.2. Yhteistä etua koskevat lyhytkestoiset toimet (15 artikla)

KOR:stä voidaan myöntää tukea kannustamaan alalla työskenteleviä hakeutumaan yhteistyöhön ja parantamaan tai järkiperäistämään toimintojaan sellaisilla aloilla kuin:

* työskentelyolosuhteita ja tuotteiden hygieniaolosuhteita sekä aluksella että maalla parantavien toimenpiteiden edistäminen (turvalaitteet, kylmäsäilytyslaitteistot jne.);

* yhteiset vesiviljelylaitteet, vesiviljelytilojen rakenteiden uudistaminen ja parantaminen tai vesiviljelyjätteiden yhteinen käsittely;

* perustietojen kerääminen ja/tai ympäristön hallintomallien valmisteleminen kalatalous- ja vesiviljelyalalla rannikkoalueiden yhdennettyjen hoitosuunnitelmien laatimiseksi;

* alan yrityshautomoiden perustaminen ja/tai kalatalous- ja vesiviljelytuotteiden kokoomakeskusten perustaminen;

* erityisesti lisäpätevyyksiä kehittävään koulutukseen pääsy, taito-tiedon siirron järjestäminen aluksilla tai maalla (esim. työturvallisuuden parantaminen);

* laatua, jäljitettävyyttä, terveysolosuhteita, tilastovälineitä ja ympäristöystävällisiä vaikutuksia parantavien ja valvovien järjestelmien suunnittelu ja soveltaminen;

* lisäarvon aikaansaaminen tuotteille (muun muassa sivu- ja rinnakkaistuotteiden arvon lisääminen kokeilun ja innovaation kautta).

3.1.3. Toiminnan tilapäisen lopettamisen korvaaminen (16 artikla)

Kalastajille ja alusten omistajille, jotka joutuvat keskeyttämään toimintansa, voidaan myöntää tilapäistä tukea. Kansallisten järjestelmien yhteisrahoituksen ylärajana on miljoona euroa tai neljä prosenttia kyseiselle jäsenvaltiolle osoitetusta kokonaistuesta.

Jos ehtymisvaarassa olevia kalavaroja varten otetaan käyttöön komission tai yhden tai useamman jäsenvaltion päätöksellä elvytyssuunnitelma, korvausta voidaan myöntää enintään kahdeksi vuodeksi, ja sitä voidaan jatkaa edelleen yhdellä vuodella.

3.1.4. Pienimuotoista rannikkokalastusta koskevat toimenpiteet (11 artikla)

Alusten omistajien ryhmille tai kalastajaperheille, jotka harrastavat pienimuotoista rannikkokalastusta, voidaan KOR:stä myöntää enintään 150 000 euron kiinteä kokonaispalkkio yhdennetyltä yhteishankkeelta, joka koskee seuraavanlaisia aloja:

* aluksen turvallisuuslaitteisto sekä hygienia- ja työskentelyolosuhteiden parantaminen,

* teknologiset innovaatiot (esim. entistä valikoivammat kalastustekniikat),

* tuotanto-, jalostus- ja kaupanpitoketjun järjestäminen (myynnin edistäminen ja tuotteiden lisäarvo),

* ammatillinen uudelleensuuntautuminen tai koulutus.

3.1.5. Alusten nykyaikaistaminen turvallisuus- tai hygieniasyistä

Edellyttäen että monivuotisissa ohjausohjelmissa asetettuja vuosittaisia kokonaistavoitteita noudatetaan, julkista tukea voidaan myöntää alusten laitehankintoihin tai nykyaikaistamiseen silloin, kun ei ole kysymys vetoisuutena tai konetehona mitattavan kapasiteetin lisäämisestä. Investointien olisi liityttävä:

* kalastustoimien järkiperäistämiseen, erityisesti käyttämällä aluksella entistä valikoivampia kalastustekniikoita ja -menetelmiä epätoivottujen sivusaaliiden välttämiseksi, ja/tai

* pyydettyjen ja aluksella säilytettyjen tuotteiden laadun parantamiseen, paremman pyynti- ja säilytystekniikan käyttöön sekä terveyttä koskevien lakien ja asetusten täytäntöönpanoon, ja/tai

* työ- ja turvallisuusolosuhteiden parantamiseen.

3.1.6. Muut toimenpiteet

Toimenpiteet, joilla kannustetaan pääomainvestointeihin vesiviljelyn sekä kalatalous- ja vesiviljelytuotteiden jalostamisen ja kaupan pitämisen kehittämiseksi sekä uusien myyntikanavien edistämiseksi, tarjoavat vaihtoehtoisia työtilaisuuksia niille, jotka haluavat lähteä kalastusalalta, ja niillä saadaan luotua työpaikkoja kalastuksesta riippuvaisilla alueilla.

3.2. Muista rakennerahastoista rahoitettavat toimet

Koska 80 prosenttia kalastuksesta riippuvaisista alueista sijaitsee tavoite 1- tai 2 -alueilla [10], tuotantoinvestointien, työpaikkojen luomisen ja ammatillisen koulutuksen edistämiseen aluetason ohjelmissa kohdistettavaa tukea voidaan käyttää kalatalousalan ja kalastuksesta riippuvaisten alueiden työntekijöiden tukemiseen. Koska rakennerahastojen ohjelmakauden 2000-2006 määrärahoja ei kuitenkaan voida lisätä kalatalousalan rakenneuudistukseen liittyvien ongelmien hoitamiseksi, määrärahojen lisäys jossakin kalatalousalan ohjelmassa olisi tehtävä yhteisön muiden, jo sovittujen ensisijaisten tavoitteiden kustannuksella.

[10] Tavoite 2: varat rakenteellisissa vaikeuksissa olevien maaseudun, kaupunkien tai kalastuksesta riippuvaisten alueiden taloudellisen ja sosiaalisen uudelleenjärjestelyn tukemiseen.

3.2.1. EAKR:n tuki tavoite 1- ja 2 -alueilla

Kalastuksesta riippuvaiset alueet ovat rakennerahastojen tukeen kelpoisia joko tavoitteen 1 mukaisesti niiden kehittämiseksi ja rakenteellisen mukauttamisen edistämiseksi tai tavoitteen 2 mukaisesti niiden taloudellisen ja sosiaalisen uudelleenjärjestelyn tukemiseksi. Tärkein näiden tavoitteiden saavuttamiseen käytettävä rahoitusväline on EAKR, josta myönnetään tukea mm. pk-yrityksille ja käsiteollisuudelle, televiestintäverkoille ja multimodaalisille kuljetuspalveluille, satamainfrastruktuurit mukaan luettuina. Tällaisiin toimenpiteisiin on EAKR:sta ohjelmakaudella 2000-2006 osoitettu yhteensä 19,2 miljardia euroa (12,8 miljardia euroa tavoite 1 -alueille ja 6,4 miljardia euroa tavoite 2 -alueille, ks. liite 2). Alueet ja jäsenvaltiot saavat kuitenkin itse valita yksittäiset hankkeet ja päättää, minkälaisia toimia ohjelmakaudella toteutetaan.

Rajaseutujen tasapainoisen kehityksen kannustamiseksi EAKR myös tukee INTERREG III -yhteisöaloitteen kautta erilaisia rajat ylittäviä, valtioiden- ja alueidenvälisiä yhteistyöhankkeita, joista jotkin keskittyvät rannikkoalueiden yhdennettyyn hoitoon sekä Välimeren ja Itämeren alueiden kalavarojen suojeluun.

3.2.2. ESR:n tuki tavoite 1- ja 2 -alueilla

Euroopan sosiaalirahasto (ESR) tukee koulutus- ja työllistämispolitiikkojen ja -järjestelmien mukauttamista ja nykyaikaistamista. Se tukee ja täydentää jäsenvaltioiden Euroopan työllisyysstrategian mukaisia työmarkkinoihin ja henkilöresursseihin kohdistuvia toimia. ESR tukee myös yhteisön Equal-aloitteen kautta useita innovatiivisia valtioidenvälisiä hankkeita (lähinnä Espanjassa, Ranskassa, Italiassa ja Portugalissa), jotka liittyvät kalatalous- ja vesiviljelyalojen ammatilliseen koulutukseen ja monipuolistamiseen.

Ohjelmakaudella 2000-2006 ESR:n kokonaisrahoitus alueilla, joihin kuuluvat kalastuksesta riippuvaiset alueet, on noin 5 miljardia euroa (liite 3), josta suurin osa tavoite 1 -alueilla (4,3 miljardia euroa). Lukuihin eivät sisälly tavoitteeseen 3 kuuluvat toimenpiteet, jotka eivät kohdistu mihinkään erityiseen alaan tai alueeseen, joka olisi tai voisi olla ESR:n tuen ensisijainen saaja.

Kun tarkastellaan mahdollisuutta siirtää ESR:n varoja nykyisten suunnitelmien mukaisista toiminnoista kalatalousalan rakenneuudistuksen tukemiseen, on otettava huomioon seuraavat kolme tukikelpoisuutta ja ohjelmaperusteisuutta koskevaa seikkaa. Ensiksi henkilöresurssien kehittämistä koskevien tukitoimien on liityttävä Euroopan työllisyysstrategiaan ja vuosittaisiin työllisyyttä koskeviin suuntaviivoihin, jotka eivät aseta mitään määrättyä alaa ennalta muiden edelle. Toiseksi ESR:n toimenpiteissä yleensä ja aivan erityisesti tavoite 3 -ohjelmissa, ei ole mahdollista valita osallistujia etukäteen joltakin määrätyltä alalta. Ja kolmanneksi ESR:n varat osoitetaan erityisille toimintalinjoille tavoitteena saavuttaa komission ja jäsenvaltioiden kesken yhteisesti sovitut strategiset tavoitteet. ESR:n toimenpiteiden siirtämisen kalatalousalan hyväksi olisi näin oltava sopusoinnussa ESR:n tuen edellytyksenä olevan henkilöresurssien kehittämisstrategian kanssa kunkin sovitun toimenpiteen osalta.

3.2.3. EMOTR:n tuki maaseudun kehittämiseen

Muiden kalastuksesta riippuvaisten kuin tavoite 1 -alueiden maaseudun kehittämistä tuetaan EMOTR:n tukiosastosta [11]. Käytettävissä on laaja kirjo kehittämistoimenpiteitä, joita jäsenvaltiot voivat ottaa maaseudun kehittämisohjelmiinsa. Ohjelmien maantieteellinen taso riippuu jäsenvaltioiden valinnasta; jotkin jäsenvaltiot päätyvät koko (maaseutu)alueen kattaviin kansallisiin ohjelmiin, kun taas toisten lähestymistapa on voimakkaasti alueellinen.

[11] Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tuesta maaseudun kehittämiseen ja tiettyjen asetusten muuttamisesta ja kumoamisesta 17 päivänä toukokuuta 1999 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1257/1999 (EYVL L 160, 26.6.1990, s. 80).

Vaikka jäsenvaltio tai alue saakin valita toimenpiteet tilanteensa ja tarpeidensa mukaan, useimpiin ohjelmiin kuuluu joukko maaseudun kehittämisestä annetun asetuksen 33 artiklan nojalla tarjottuja mahdollisuuksia maaseutualueiden mukauttamiseksi ja kehittämiseksi. Mainittuun artiklaan sisältyy joukko toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on edistää maaseudun yhdennettyä kehitystä ja maaseutualueiden elinkeinoelämän monipuolistamista, mistä saattaa olla erityistä hyötyä uudelleenjärjestelyongelmien kanssa kamppaileville maaseutualueille, rannikkoalueet mukaan luettuina.

Kalastuksesta riippuvaisten tavoite 1 -alueiden maaseudun kehittämistä tuetaan EMOTR:n ohjausosastosta. Tavoite 1 -alueilla maaseudun kehittämistoimenpiteet [12] on integroitu osaksi rakennerahasto-ohjelmia, myös 33 artiklaan perustuvat mahdolliset toimenpiteet.

[12] Tästä poikkeuksen muodostavat neljä niin sanottua liitännäistoimenpidettä: maanviljelijöiden ja maataloustyöntekijöiden varhaiseläke, epäsuotuisilla alueilla harjoitettavan maanviljelyn tukeminen, maatalouden ympäristöohjelma ja maatalousmaan metsitys. Näiden toimenpiteiden yhteisrahoitus tulee tukiosastosta myös tavoite 1 -alueilla.

Vaikka kaikkien maaseudun kehittämistoimenpiteiden voidaan katsoa auttavan maaseudun (ja myös kalastuksesta riippuvaisten alueiden) taloutta, 33 artiklan toimenpiteiden kohteena on laajempi maaseutualueiden toimijoiden joukko. Jäsenvaltioiden ohjelmien (EU:n yhteisrahoittama osa) mukaan maaseudun kehittämisen kokonaismenot ohjelmakaudella 2000-2006 ovat 50,4 miljardia euroa (27,3 miljardia euroa tavoite 1 -alueille ja 23,1 miljardia euroa muille alueille), kun taas 33 artiklan nojalla toteutettavien toimenpiteiden suunnitellut menot ovat 11,4 miljardia euroa (7,8 miljardia euroa tavoite 1 -alueille ja 3,6 miljardia euroa muille alueille).

Lisäksi yhteisöaloitetta LEADER+ voidaan käyttää kaikilla EU:n maaseutualueilla myös muihin kuin EMOTR:n alaan kuuluviin toimiin uusien paikallisten kestävän kehityksen strategioiden tukemiseksi.

3.3. Toimenpiteiden täytäntöönpanoaste

Ilmeisestikään jäsenvaltioiden aikomuksena ei ole käyttää KOR:n erityisten sosioekonomisten toimenpiteiden suomia mahdollisuuksia laajamittaisesti hyväkseen. Samoin kuin muidenkin rakennerahastojen kohdalla yksi kalatalousalan tai kalastuksesta riippuvaisten alueiden kohtaamista ongelmista on, että niiden sosioekonominen painoarvo on suhteellisen vähäinen, joten ne saavat vain vähän huomiota osakseen, kun jäsenvaltiot laativat tavoite 1- ja 2 -alueita tai tavoitetta 3 koskevia ohjelmiaan.

4. Käytettävissä olevat lyhyen aikavälin lisätoimenpiteet

4.1. YKP:n uudistukseen sisältyvät ehdotukset

Monivuotisten hoitosuunnitelmien piiriin kuuluvia aluksia ja kalastajia silmällä pitäen on suunniteltu erityistoimenpiteitä. Koska nämä toimenpiteet on esitelty yksityiskohtaisesti YKP:n uudistusta käsittelevässä tiedonannossa (toimintasuunnitelmassa), ne kerrataan seuraavassa ainoastaan lyhyesti:

4.1.1. Alusten käytöstä poistamiseen kannustava järjestelmä

Aluksille, joiden on monivuotisten hoitosuunnitelmien mukaan vähennettävä toimintaansa yli 25 prosenttia, KOR:stä myönnettäviä romutuspalkkioita voidaan korottaa 20 prosentilla.

4.1.2. Romutusrahasto

Vuonna 2003 varataan käyttöön 32 miljoonan euron lisämääräraha täydentämään alusten romuttamiseen KOR:stä monivuotisten hoitosuunnitelmien puitteissa myönnettäviä määrärahoja [13].

[13] Ks. komission ehdotus KOM(2002) 190 lopullinen, johon on viitattu alaviitteessä 5 (kohta 2.1.2).

4.1.3. Kalastusalusten laitteistohankintoja tai nykyaikaistamista varten myönnettävä julkinen tuki

Julkista tukea myönnetään edelleen kalastusalusten laitteistohankintoihin ja nykyaikaistamiseen, myös kalastuksen valikoivuuden lisäämiseksi, edellyttäen että kysymys ei ole vetoisuutena tai konetehona mitattavan kapasiteetin lisäämisestä eikä pyydyksen tehokkuuden kasvattamisesta.

4.1.4. Kalastajien tulolähteiden monipuolistamisen tukeminen

KOR-asetuksen ehdotettuun muutokseen sisältyvässä 12 artiklan (sosiaalis-taloudelliset toimenpiteet) muutoksessa korostetaan, että vähintään viisi vuotta alalla toimineet kalastajat voivat saada kertaluonteisen henkilökohtaisen korvauksen toimintojensa monipuolistamiseen samalla kun he jatkavat kalastusalalla. Se rakentuu kahdelle periaatteelle: ensiksi taloudellisen tuen tarjoaminen kalastajille, jotka haluavat monipuolistaa toimintaansa samalla kun he jatkavat kalastusta osa-aikaisesti tai kausiluonteisesti, on omiaan kannustamaan heitä hankkimaan lisätuloja; ja toiseksi, kun kalastajien kokonaistulojen riippuvuutta kalastuksesta vähennetään, se lieventää pyyntiponnistusrajoitusjärjestelmien negatiivisia vaikutuksia näihin tuloihin joskaan ei kokonaan poista niitä.

4.2. Euroopan rakennerahastovarojen uudelleenkohdentaminen

Koska rakennerahastoista rahoitettavien toimenpiteiden on oltava yhteisöpolitiikkojen mukaisia [14] ja koska YKP:n uudistus merkitsee EU:n kalastuslaivastojen eräiden tukimuotojen poistumista, tarvitaan KOR:n varojen uudelleenkohdentamista, jotta pyyntiponnistusrajoitusten sosioekonomisia vaikutuksia voitaisiin lieventää mahdollisimman paljon. Yhteisön toimilla voidaan kuitenkin vain täydentää ja auttaa vastaavia kansallisia toimia [15], mutta aloite jonkin ohjelman taloudellisten ja poliittisten tekijöiden muuttamiseksi pysyy ohjelman hallintoviranomaisilla ja/tai seurantakomitealla kansallisella tai alueellisella tasolla.

[14] Rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä 21 päivänä kesäkuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/1999 11 artikla (EYVL L 161, 26.6.1999, s. 1).

[15] Asetuksen (EY) N:o 1260/1999 8 artikla.

Muiden rakennerahastojen toimenpiteiden uudelleenkohdentamisella saattaa myös olla jossakin määrin pyyntiponnistusrajoitusten seurauksia lieventävä vaikutus, erityisesti kalastuksesta riippuvaisilla alueilla. Uudelleenkohdentamisen vaikutukset voivat kuitenkin jäädä rajallisiksi siksi, että jäsenvaltiot ovat jo voineet tehdä sitoumuksia ohjelmiin kuuluvien varojen tulevasta käytöstä, koska olemassa olevat poliittiset ja rahoituspäätökset perustuvat tarpeisiin ja ensisijaisiin tavoitteisiin, joiden tärkeys ei ole yhteydessä kalavarojen tilanteeseen ja koska rakennerahasto-ohjelmien väliarvioinnin tarkoituksena ei ole ohjelmien täydellinen uudelleenarviointi.

4.2.1. Jäsenvaltioiden näkemykset KOR:n varojen uudelleenkohdentamisesta

Jäsenvaltiot eivät kahdenvälisissä neuvotteluissa vastustaneet ohjelmien uudelleenkohdentamista periaatteessa, mutta niiden lähestymistapa vaihteli sen mukaan, mikä on niiden suhtautuminen ehdotukseen, että tietyntyyppisistä kalastuslaivastojen rakennetuista luovuttaisiin asteittain. Jäsenvaltiot, jotka vastustavat luopumista, kieltäytyvät ajattelemasta ohjelmien uudelleenkohdentamista, kun taas muut hyväksyvät uudelleenkohdentamisen ja pitävät ensisijaisina romutuspalkkioita ja niiden lisäksi tarvittaessa sosioekonomisia toimenpiteitä.

Lisäksi jäsenvaltiot korostivat, että ohjelmien uudelleenkohdentamispäätösten on perustuttava seuraaviin tekijöihin:

- monivuotisia hoitosuunnitelmia täytäntöön pantaessa jo osoitetut tai maksetut varat, joiden perusteella uudelleenkohdennettavat varat määräytyvät,

- laivastojen mukauttamiseen ja sosioekonomisiin toimenpiteisiin jo osoitetut varat,

- ehdotettua laivaston tukipolitiikkaa koskevien neuvottelujen tulokset,

- joustava mahdollisuus kohdentaa uudelleen muiden toimintalinjojen (esim. vesiviljely, jalostus) varoja, vaikka useimmat jäsenvaltiot suhtautuivatkin tähän suurella varauksella.

4.2.2. KOR:n varojen uudelleenkohdentaminen laivaston mukauttamisen ja sosiaalisten toimenpiteiden tukemiseksi

Jos tuen piiristä suljetaan pois vuodesta 2003 lähtien toimenpiteet, jotka koskevat kalastusalusten siirtoja, myös yhteisyritysten osalta, ja uusien kalastusalusten rakentamista sekä rajoitetaan kalastusalusten nykyaikaistamiseen myönnettävä tuki vain joihinkin tarkoituksiin, se merkitsee, että 611 miljoonan euron määrää ei voida käyttää niin kuin ohjelmissa on suunniteltu. Arvio perustuu oletukseen, että kolmasosa alusten siirtoihin ja yhteisyrityksiin kaudella 2000-2006 varatuista määristä olisi käytetty vuoden 2002 loppuun mennessä. Jäljelle jäisi 151,1 miljoonaa euroa, kun kalastusalusten siirtoon ja yhteisyrityksiin ei enää myönnetä KOR-tukea. Arvioon sisältyy myös oletus, että kolmasosa alusten rakentamiseen tarkoitettuun tukeen kaudella 2000-2006 varatuista määristä olisi käytetty vuoden 2002 loppuun mennessä, kun alusten nykyaikaistaminen säilyy tukikelpoisena, joskin rajoitetusti. Arvion mukaan 460,6 miljoonaa euroa rakentamiseen ja uudenaikaistamiseen osoitetuista varoista jäisi uudelleenkohdennettavaksi.

Koska uudelleenkohdentamisen on tapahduttava jäsenvaltioiden tasolla eikä kokonaisvaltaisesti KOR:n tasolla, yksittäisten jäsenvaltioiden käytettävissä olevat todelliset lisävarat jäävät teoreettisesti arvioitua 611 miljoonan euron määrää alhaisemmiksi.

Jäsenvaltioita pyydetään jakamaan YKP:n ehdotetun uudistuksen kautta käyttöön tulevat varat sosioekonomisiin toimenpiteisiin, koska niihin toistaiseksi osoitetut varat ovat rajalliset (kolme prosenttia KOR:n kokonaismäärärahoista). Se riippuu kuitenkin niiden halukkuudesta luoda erityisesti kalatalousalalle tarkoitettuja varhaiseläke- tai työttömyysturvajärjestelmiä, mahdollisuus jonka on jättänyt käyttämättä suurin osa jäsenvaltioista (DK, D, UK), joiden ohjelmissa tähän tarkoitukseen ei ole osoitettu varoja lainkaan.

4.2.3. Muut rakennerahastot

YKP:n uudistukseen sisältyvistä suurimpien pyyntiponnistusrajoitusten seurauksista kärsivät jäsenvaltiot voivat kohdentaa saamansa tavoitteisiin 1, 2 ja 3 kuuluvan rakennetuen uudelleen. Se voisi tapahtua loppuvuoteen 2003 tai alkuvuoteen 2004 suunnitellun rakennerahastotoimenpiteiden väliarvioinnin yhteydessä. Väliarvioinnin valmistelemiseksi kansalliset hallintoviranomaiset tekevät parhaillaan kansallista väliarviointia, jossa pyritään erityisesti analysoimaan tukea saavien toimintalinjojen tärkeys ottaen huomioon sosioekonominen tilanne ja kyseessä olevien alueiden tai alojen riskit ja mahdollisuudet. Kun arviointi on suoritettu, alueet ja jäsenvaltiot voivat esittää aiheellisia muutoksia nykyisiin toimintalinjoihin.

Pitäisi myös olla mahdollista kartoittaa sellaiset erityistä tukea edellyttävät alat, jotka eivät vielä kuulu tavoitteeseen 1 tai 2, niiden mahdollista tavoitteeseen 2 liittämistä ajatellen. Rakennerahastoja koskeva yleisasetus [16] sallii tavoite 2 -alueiden muutokset väliarvioinnin yhteydessä, kunhan ne eivät johda kohdeväestön lisääntymiseen kyseisessä jäsenvaltiossa.

[16] Rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä 21 päivänä kesäkuuta 1999 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1260/1999 (EYVL L 161, 26.6.1999, s. 1.).

5. Muita, pitemmän aikavälin vaihtoehtoja

5.1. Parempi rakennerahastojen välinen synergia kalastuksesta riippuvaisten alueiden sosioekonomisen tilanteen kehittämiseksi

Mahdollisuudet käyttää nykyisenkaltaista KOR:tä vaihtoehtoisten toimintojen kehittämiseen ovat rajalliset, koska sitä ei voida käyttää kalatalousalan ulkopuolisten toimintojen tukemiseen. KOR-asetuksen laajentamista sellaiseksi, että KOR:stä voitaisiin tukea kalatalousalan ulkopuolisia toimintoja rannikkoseutujen kalastuksesta riippuvuuden vähentämiseksi, on vaikea ajatella ennen seuraavaa ohjelmakautta (2007-2014). Sitä ennen olisi pyrittävä edistämään vuoropuhelua kansallisten ja alueellisten viranomaisten ja rakennerahastoja hallinnoivien ministeriöiden välillä, jotta varojen käytössä saavutettaisiin enemmän synergiaa niiden vaikutuksen maksimoimiseksi ja sen varmistamiseksi, että kaikki tukea tarvitsevat alat voivat hyötyä näiden rahastojen rahoittamista eri toimenpiteistä.

5.2. Erityistoimenpiteet pienimuotoisen kalastuksen tukemiseksi

Pienimuotoiseen kalastukseen, joka on määritelty tapahtuvaksi kokonaispituudeltaan alle 12 metrin aluksilla ja jossa ei käytetä vedettäviä pyydyksiä, on syytä kiinnittää erityishuomiota, koska sen osuus on 75 prosenttia EU:n kaikista kalastusaluksista (77 prosenttia, jos otetaan mukaan vedettävää pyydystä käyttävät) ja 44 prosenttia kalastusalan työpaikoista (50 prosenttia, jos otetaan mukaan vedettävää pyydystä käyttävät), mutta sen osuus kokonaissaaliista on vain 20 prosenttia.

Pienimuotoiselle kalastukselle myönnetyllä taloudellisella tuella ei ole ollut tämän alan suojelun kannalta toivottua vaikutusta. Pienimuotoisen kalastuksen osuus kalastuslaivastosta on päinvastoin jatkuvasti vähentynyt.

Koska kilpailu suurempien ja tehokkaampien alusten kanssa on yksi pääongelmista, jäsenvaltiot voisivat suojella tehokkaasti pienimuotoista kalastusta muulla tavoin kuin jakamalla taloudellista tukea. Tällaisia keinoja voisivat olla tiettyjen rannikkoalueiden (esim. 12 peninkulman vyöhykkeen) varaaminen pienimuotoista kalastusta harjoittaville aluksille tai monivuotisissa hoitosuunnitelmissa osoitetun pyyntiponnistuksen kansallisen osuuden tietyn osan varaaminen näille aluksille.

Työpaikkojen säilyttämiseksi rannikkoalueilla ja monivuotisten hoitosuunnitelmien sosioekonomisten vaikutusten lievittämiseksi kalastuksesta riippuvaisimmilla rannikkoalueilla rakennetukijärjestelmää voitaisiin myös mukauttaa pienimuotoisen rannikkokalastuksen tarpeita vastaavaksi.

5.3. Alan imagon parantaminen

Alan imagoa on tarpeen kohentaa erityisesti nuorten houkuttamiseksi alalle. Olisi tehtävä aloitteita koulutuksen mukauttamiseksi mm. uusiin turvallisuutta, ympäristöä ja liikkeenjohtoa koskeviin vaatimuksiin.

Työmarkkinaosapuolten välistä vuoropuhelua olisi myös lisättävä, jotta kalastusalan työympäristöä saataisiin parannettua ja muutaman vuoden alalla toimineiden nuorten lähtöä alalta ankarien työolosuhteiden vuoksi saataisiin rajoitettua. Komissio aikoo myös kutsua työmarkkinaosapuolet, erityisesti alakohtaiseen työmarkkinaosapuolten vuoropuheluun liittyvän merikalastuskomitean, harkitsemaan toimenpiteitä kalastusalan elin- ja työolosuhteiden parantamiseksi. Kalastusalan elin- ja työolosuhteiden parantamiseksi komissio tulee tarkastelemaan uudelleen voimassaolevaa lainsäädäntöä ja tekemään parempia työoloja ja sosiaaliturvaa koskevia ehdotuksia, sillä kalastus on edelleen yksi vaarallisimmista ammateista, jossa tapaturmia tapahtuu huomattavasti enemmän kuin muilla alkutuotannon aloilla. Komissio tekee tarvittaessa ehdotuksia asiaa koskevan lainsäädännön parantamiseksi.

Koska YKP:n uudistukseen sisältyy alusten uusimiseen tarkoitettujen rakennetukien asteittainen poistuminen ja siihen liittyvä romutuspalkkioiden kasvu, hyvien käytettyjen kalastusalusten hinnat todennäköisesti nousevat. Ensimmäisen aluksen hankkimisen helpottamiseksi voitaisiin harkita lisätoimenpiteitä nuorten kalastajien ohella myös sellaisille kalastajille, jotka haluavat siirtyä avomerikalastuksesta lähempänä rannikkoa tapahtuvaan kalastukseen. Erityiset kompensaatiotoimenpiteet toimisivat tällöin selvänä signaalina nuorille kalastajille siitä, että jonakin päivänä heilläkin on mahdollisuus perustaa oma kalastusyritys.

Alan imagoa parantaisivat kuitenkin eniten sellaiset toimenpiteet, joilla voitaisiin parantaa kalastustoiminnan kannattavuutta, joka taas riippuu ennen kaikkea kalavarojen lisääntymisestä ja näitä kalavaroja hyödyntävien laivastojen välisen kilpailun vähenemisestä.

5.4. Naisten roolin arvostuksen lisääminen

Naisten merkityksen parempi tunnustaminen ja naisten roolin arvostuksen lisääminen kalatalousalalla ja rannikkoalueiden kestävän kehityksen edistämisessä olisi aiheellista. Kalatalousalan ammatillisen koulutuksen osalta olisi kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, miten kirjanpito- tai hallintotehtävissä toimivat tai niihin pyrkivät naiset voisivat hyötyä koulutuksesta (esim. hallinto, markkinointi, vähittäiskauppa, kirjanpito, liikesuunnittelu, kirjanpito, työlainsäädäntö ja verotus, meriturvallisuus, ympäristö, resurssihallinto jne.). Tukea voitaisiin myös ohjata naisille, jotka haluavat kasvattaa tuotannon lisäarvoa (esim. laadunvalvonta, nykyaikaiset jalostusmenetelmät, terveyslainsäädäntö jne.). Näiden lisäksi tukea voitaisiin myöntää myös naisille, jotka haluavat osallistua vaihtoehtoisiin toiminnan muotoihin riippumatta siitä, tapahtuuko se jatkuvana kalatalousalalla työskentelynä vaiko ei.

Komissio järjestää tammikuussa 2003 konferenssin naisten roolista kalatalousalalla antaakseen naisille tilaisuuden vaihtaa kokemuksia ja esitellä parhaita toimintatapoja sekä pohtia mahdollisia toimia, joilla naisten roolin arvostusta kalatalousalalla ja kalastuksesta riippuvaisilla alueilla voitaisiin lisätä erityisesti kestävän kalastuksen edistämisessä.

5.5. Rannikkoyhteisöjen kalastustoimista riippuvuuden parempi arviointi ja seuranta

Tarvitaan parempia menetelmiä rannikkoalueiden kalastuksesta riippuvuuden arvioimiseksi ja vaihtoehtoisten hallintojärjestelmien ja -toimenpiteiden taloudellisten vaikutusten ennakoimiseksi. On myös tarpeellista mitata kalastus- ja vesiviljelytoiminnan paikallinen ja alueellinen vaikutus työpaikkojen ja hyvinvoinnin luomiseen.

Vuonna 2000 päätökseen saatettujen 22 alueellisen tutkimuksen tavoitteena oli arvioida yksityiskohtaisesti Euroopan alueiden työllisyyttä ja riippuvuutta kalastuksesta [17]. Samanaikaisesti toteutettiin koordinoiva ja yhdistävä tutkimus, johon sisältyi muun muassa EU:n alueellisen kalastuksesta riippuvuuden kvantifiointi, kuvaaminen ja tarkastelu sekä kalatalousalan työllisyyden ja kalastuksesta riippuvuuden tarkastelu vuodesta 1990 lähtien. Samanlainen analyysi oli toteutettu jo 1990-luvun alussa.

[17] Tutkimuksissa käytettyihin menetelmiin ja keskeisiin tuloksiin sekä koko tietokantaan voi tutustua Internet-osoitteessa http://europa.eu.int/comm/fisheries/doc_et_publ/liste_publi/dgf1.html.

Menossa on tutkimushanke, jolla pyritään arvioimaan ja tarkentamaan alueellisissa sosioekonomisissa tutkimuksissa käytettäviä menetelmiä ja määrittelemään uusia työkaluja ja malleja kalastuksen ja vesiviljelyn merkityksen arvioimiseksi alueelliselle kehitykselle. Meneillään oleva metodologinen tutkimus, joka koskee sosioekonomisten indikaattoreiden laatimista kalatalousalan suhteellisen merkityksen määrittämiseksi kalastuksesta eniten riippuvaisilla alueilla, pitäisi myös saada päätökseen ennen vuoden 2002 loppua. Näitä metodologisia näkökohtia käytetään tulossa olevassa rannikkoyhteisöjen kalastustoimista riippuvuuden määrää koskevassa tarkennetussa arvioinnissa.

5.6. Rannikkoalueiden kestävää kehitystä tukeva strategia

Tähän saakka laivaston rakenneuudistuksen sanomattomana tavoitteena on ollut kalastajien erikoistuminen ja heidän toimintojensa tehostaminen. Vaihtoehtoisena strategiana voisi olla näiden toimintojen monipuolistamisen kannustaminen. Se voitaisiin saavuttaa yhdistämällä osa-aikainen tai kausiluonteinen kalastus muiden elinkeinojen harjoittamiseen. Kalastajia voitaisiin rohkaista laajentamaan toimintaansa kalastusalan ulkopuolelle myös, jotta voitaisiin luoda uusia työpaikkoja niille, jotka haluavat lähteä kalastusalalta mutta eivät omalta rannikkoseudultaan. Monipuolistamisen tiellä on kuitenkin lukuisia esteitä, kuten uuden lainsäädännön noudattamisvelvollisuus (esim. turvallisuus ja terveys) samoin kuin sosiaaliset ja kulttuuriset esteet, koska kalastuselinkeino ja siihen liittyvä elintapa vaativat ja kehittävät sellaisia käyttäytymistapoja, jotka eivät ehkä sovi kovin hyvin vaihtoehtoisten elinkeinojen harjoittamiseen. Tällaiset rajoitteet on otettava huomioon, kun laaditaan strategiaa kalastusalan merkityksen lisäämiseksi rannikkoalueiden kestävässä kehityksessä.

Kalastusalaa ei todellakaan voida tällaisessa strategiassa tarkastella erillään muista aloista, mitä rannikkoalueiden yhdennettyä käyttöä ja hoitoa koskeva EU:n esittelyohjelmakin [18] korostaa. Tarvitaan päinvastoin kokonaisvaltaista lähestymistapaa, jossa otetaan huomioon kaikki merkittävät alat, hallinnon tasot ja asianomaiset toimijat rannikkoalueiden yhdennettyä käyttöä ja hoitoa koskevien EU:n suositusten [19] mukaisesti. Sen vuoksi olisi käynnistettävä kalatalousalan tulevaisuutta (vuoden 2006 jälkeen) koskeva pohdinta esimerkiksi vuoden 2004 alussa järjestettävän konferenssin yhteydessä.

[18] Komission tiedonanto "Rannikkoalueiden yhdennetty käyttö ja hoito: strategia Eurooppaa varten", KOM(2000) 547, 27.9.2000.

[19] Rannikkoalueiden yhdennetyn käytön ja hoidon toteuttamisesta Euroopassa annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston suositus, 2000/413/EY (EYVL L 148, 6.6.2002, s. 24).

6. Päätelmät

Jäsenvaltioiden kanssa käydyt kahdenväliset neuvottelut ovat vahvistaneet, että komission laskemaa työpaikkojen menetystä koskevaa arviota YKP:n uudistuksen aiheuttamien rahoitustarpeiden arvioimiseksi voidaan pitää ainoastaan teoreettisena laskelmana, joka perustuu erilaisiin oletuksiin. Niissä kävi ilmi, että YKP:n uudistuksen takia todennäköisesti menetettävien kalatalousalan työpaikkojen lukumäärä riippuu sellaisista tekijöistä kuin laivaston tukipolitiikkaa koskevien neuvotteluiden tuloksesta, jäsenvaltioiden politiikasta kansallisten pyyntiponnistusrajoitusten jakamisessa, kalastusalalla useimmissa jäsenvaltioissa vallitsevasta lisääntyvästä työvoimapulasta ja muiden alojen työmahdollisuuksista. Jäsenvaltiot vahvistivat, että tässä vaiheessa työpaikkojen menetyksistä ei ole mahdollista antaa realistisempaa ja luotettavampaa arviota ja että komission arviota on syytä pitää enimmäisarviona, jonka toteutuminen on erittäin epätodennäköistä.

Tässä tilanteessa kaikkia mahdollisia lisärahoitustarpeita olisi tarkasteltava ensisijaisesti nykyisten rakennerahastojen ja erityisesti KOR:n puitteissa. Jäsenvaltiot ovat vakuuttaneet halukkuuttaan ohjelmien uudelleenkohdentamiseen mutta ovat toistuvasti huomauttaneet, että uudelleenkohdentaminen riippuu ratkaisevasti laivaston tukipolitiikkaa koskevien neuvotteluiden tuloksista, pyyntiponnistusrajoitusten jakamista koskevista tulevista kansallisista päätöksistä ja sosioekonomisten toimenpiteiden mahdollisesta laajemmasta käytöstä, mikäli niitä tarvitaan.

Vaikka laivaston tukipolitiikan todennäköisistä vaikutuksista käyty keskustelu onkin keskittynyt kielteisiin vaikutuksiin, on korostettava, että jotkut vaikutukset voivat todellisuudessa osoittautua myönteisiksi muiden kyseessä olevien etujen kannalta. Kannustaminen vanhempien ja kannattamattomampien kalastusalusten romuttamiseen ja tuen poistaminen alusten uusimiselta voi esimerkiksi johtaa käytettyjen alusten hinnan kohoamiseen. Vaikutus on negatiivinen tulevien laivanomistajien kannalta mutta positiivinen vanhojen, eläkkeelle haluavien omistajien kannalta. Alalta vetäytymisen taloudellisia edellytyksiä parantamalla saatetaan hyvinkin rohkaista kalastajia siirtymään eläkkeelle aiottua aiemmin, mikä merkitsee pyyntiponnistuksen vähenemistä ja vaikuttaa siten myönteisesti koko kalastusalaan.

Joka tapauksessa senkin jälkeen, kun monivuotisiin hoitosuunnitelmiin sisältyvien pyyntiponnistusrajoitusten myönteiset ja kielteiset sosioekonomiset vaikutukset on punnittu, on täysin selvää, että yhteisten kalavarojen liikahyödyntämisen vuoksi välttämättömien toimenpiteiden siirtämisestä myöhemmäksi maksettava sosiaalinen hinta olisi paljon korkeampi. Jos nyt vitkastellaan, sillä vain varmistetaan yhteisten kalavarojen jatkuva heikkeneminen ja uhanalaisimpien kantojen todennäköinen romahtaminen. Sen seurauksena vielä useampien kalastusalusten tuottavuus heikkenisi, lainanmaksukykynsä menettäneet alusten omistajat, erityisesti uusimpien ja kalleimpien kalastusalusten omistajat, tekisivät vararikon ja kalastusalan työpaikkojen menetykset jatkuisivat ja todennäköisesti jopa lisääntyisivät. Ja kun EU viimein päätyisi hyväksymään tarvittavat pyyntiponnistusohjelmat, vielä jyrkemmät toimenpiteet, kuten romahtaneisiin kantoihin kohdistuneen kalastuksen täydellinen kieltäminen, olisivat väistämättömiä. Pohjanmeren sillinkalastuksen romahtamisen 70-luvun lopulla ja vielä tuoreempana esimerkkinä turskankalastuksen romahtamisen Newfoundlandin vesillä pitäisi riittää muistuttamaan edessä olevan kriisin vakavuudesta.

Liite 1

>VIITTAUS KAAVIOON>

Liite 2

Kalatalousalaan ja satamainfrastruktuureihin liittyvät EAKR:n tuen määrät ohjelmakaudella 2000-2006 (miljoonaa euroa)

>TAULUKON PAIKKA>

Huom.: Edellä olevassa taulukossa esitetään kalastuksesta riippuvaisilla alueilla toteutettavat tärkeimmät toimenpiteet. Tiedoista käy ilmi tavoite 1- ja 2 -alueille EAKR:sta saatava kokonaisrahoitus koko ohjelmakaudella 2000-2006. Toimenpidetyyppi on valittu sen perusteella, mikä yhteys toimenpiteellä on kalatalousalaan tai satamainfrastruktuureihin. Tiedot ovat peräisin kauden alussa saaduista ohjelmatäydennyksistä. Niitä ei voida pitää erityisesti kalastuksesta riippuvaisten alueiden käyttöön tarkoitettuina määrärahoina.

Liite 3

Arvio rannikkoalueita sisältäville alueille ohjelmakaudella 2000-2006 ESR:sta myönnettävistä määristä (miljoonaa euroa)

>TAULUKON PAIKKA>

Huom.: Tässä taulukossa esitetään yleiskatsaus rannikkoalueille ohjelmakaudella 2000-2006 osoitetusta ESR:n rahoituksesta ja toimenpiteistä henkilöresurssien kehittämiseksi rannikkoalueilla ja/tai kalatalousalalla. Koska tavoitteen 3 toimenpiteet eivät yleensä kohdistu mihinkään erityiseen alaan, etusija on annettu tavoitteiden 1 ja 2 mukaisissa alueellisissa ohjelmissa toteutettaville ESR:n toimenpiteille rannikkoalueilla. Esitettyihin lukuihin on kuitenkin syytä suhtautua varauksella: niistä ei käy ilmi ohjelmien täytäntöönpanon todellinen tilanne tai näiden ESR:n varojen tulevaa käyttöä koskevat jäsenvaltioiden mahdollisesti jo tekemät sitoumukset eivätkä ne ole yhteismitallisia eivätkä niin ollen vertailukelpoisia jäsenvaltioiden ja alueiden välillä.