FI

Bryssel 15.12.2009

KOM(2009)674 lopullinen

LUONNOS: KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE

Luonnos: yhteinen työllisyysraportti 2009–2010

LUONNOS: KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE

Luonnos: yhteinen työllisyysraportti 2009–2010

1. Työllisyystilanne 2009 ja näkymät 2011

Vaikka talous osoittaakin EU:ssa elpymisen merkkejä, työllisyysnäkymät ovat yleisesti edelleen heikot. Kokonaistyöttömyys kasvaa vieläkin, joskin hitaammin. Työmarkkinakehitys parani vahvasti alkuvuoteen 2008 saakka, mutta maailmanlaajuinen rahoitus- ja talouskriisi on uhannut viedä aiemmasta menestyksestä suuren osan pois. Osa jäsenvaltioista on kärsinyt selvästi pahemmin kuin muut, mutta yleistä kehitystä sitten vuoden 2008 puolivälin ovat leimanneet uusien työntekijöiden kysynnän putoaminen (noin −30 %), työpaikkojen väheneminen (−1,9 % eli 4,3 miljoonaa työpaikkaa) ja työttömyyden lisääntyminen erityisesti niissä ryhmissä, joiden työmarkkinatilanne oli suhteellisesti heikompi jo ennen kriisiä (nuoret, vähän koulutetut, maahanmuuttajat). Tilanteen vakavan heikkenemisen taustalla on paitsi yritysten väheneminen niillä sektoreilla ja niissä ammateissa, joita taantuma on koetellut kovimmin, myös joustavien työjärjestelyjen yleistyvä käyttö etenkin vähemmän kokeneiden työntekijöiden työsuhteissa, jolloin he menettivät työpaikkansa ensimmäisinä. (Tilapäistyöntekijöiden työllisyys putosi vuoden 2008 toisen neljänneksen ja vuoden 2009 toisen neljänneksen välisenä aikana 1,7 miljoonalla työpaikalla, joista miljoona Espanjassa.)

Työttömyys ei EU:ssa kasvanut niin voimakkaasti kuin olisi BKT:n nopean pienenemisen perusteella voinut odottaa. Monet maat ovat ryhtyneet toimiin joukkoirtisanomisten välttämiseksi muun muassa palkkatuen ja työaikajärjestelyjen avulla. Myös palkkamaltti ja muut työpaikan säilymiseksi tehdyt myönnytykset ovat auttaneet säilyttämään työpaikkoja useilla aloilla. [1]

Komission viimeisimmän ennusteen mukaan talous elpyy vähitellen seuraavien kahden vuoden kuluessa (EU:n BKT kasvanee 0,7 % vuonna 2010 ja 1,6 % vuonna 2011). [2] Työmarkkinoilla myönteiset vaikutukset näkyvät kuitenkin vasta ajan mittaan, sillä työllisyystilanne reagoi taloudellisen toiminnan muutoksiin viiveellä. Työllisyyden arvioidaan putoavan 2,3 prosenttia vuonna 2009 ja vielä 1,2 prosenttia vuonna 2010 (mikä vastaa noin 7,5 miljoonan työpaikan vähentymistä näiden kahden vuoden aikana). Työttömyyden taas ennustetaan kasvavan lähes kaikissa jäsenvaltioissa niin, että se saattaa saavuttaa 10,3 prosentin tason vuonna 2010 ja pysyä 10,2 prosentissa vuonna 2011. Vuoden 2008 lukuihin tämä merkitsisi yli 3 prosenttiyksikön lisäystä.

Se, syntyykö talouden elpymisestä merkittäviä määriä uusia työpaikkoja vaiko kasvua, joka ei luo työpaikkoja, riippuu pitkälti toimivista vetäytymisstrategioista, joilla ihmisiä ja yrityksiä valmistellaan kohtaamaan rakenteellisia haasteita, sekä julkisen politiikan kyvystä ajanmukaistaa työmarkkinoita niin, että ne tarjoavat runsaasti joustavuutta ja turvaa. Jäsenvaltioiden on säännöllisesti arvioitava kriisitoimenpiteitten tehokkuutta rakentavassa yhteistyössä työmarkkinaosapuolten kanssa ja EU:n laajuisen keskinäisen oppimisen tuella.

2. Jäsenvaltioiden työllisyystoimenpiteet vuonna 2009

Tarjotakseen nopeasti piristysruiskeen taloudelle ja suojellakseen heikossa asemassa olevia ryhmiä työmarkkinoihin kohdistuvilta kriisin vaikutuksilta jäsenvaltiot ovat tehostaneet huomattavasti työllisyys- ja sosiaalipolitiikkaansa Euroopan työllisyysstrategian kolmen prioriteetin mukaisesti. [3]

2.1. Lisätään työvoiman tarjontaa ja nykyaikaistetaan sosiaalisen suojelun järjestelmiä

Koska työttömyys uhkaa lisääntyä entisestään, tarvitaan edelleen lisätoimia, jotta voidaan torjua pitkäaikaistyöttömyyttä ja pysyvästi työmarkkinoiden ulkopuolelle ajautumista ja turvata siten henkilöpääoman säilyminen. On myös jatkettava toimia työvoiman tarjonnan lisäämiseksi etenkin ryhmissä, joissa työvoimaosuus on rakenteellisesti pieni, jotta päästään takaisin kestäväpohjaisen talouskasvun tielle ja voidaan vahvistaa sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Vaikka tiettyjen ryhmien (nuorten, maahanmuuttajien, vähän koulutettujen, vammaisten) hankaliin ongelmiin onkin etsitty ratkaisuja, näille ryhmille on vaikea tarjota toimivia kannustimia työntekoon, erityisesti kriisiaikoina. Jäsenvaltiot ovat ryhtyneet parantamaan työnteon kannustimia ja tekemään työstä kannattavaa tarjoamalla veronalennuksia tai nostamalla työssäoloaikaisten etuuksien tasoa. Ne ovat nostaneet verottoman ansiotulon kynnyksiä tai tarkistaneet veroluokkia ylöspäin (Belgia, Itävalta, Latvia, Malta, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Suomi, Tanska), vahvistaneet tulonlisiä ja kohdennettuja työssäkäyvien verohyvityksiä (Alankomaat, Belgia, Espanja, Latvia, Liettua, Ranska, Ruotsi, Slovakia) ja alentaneet tuloveroasteita usein pienituloisten osalta (Itävalta, Latvia, Liettua, Luxemburg, Puola, Ranska, Ruotsi, Suomi, Tanska, Unkari, Yhdistynyt kuningaskunta). Veronalennuksilla on pyritty myös kannustamaan äitien paluuta työhön (Malta) tai tukemaan perheitä (Itävalta). Uudistukset ovat parantaneet pienituloisten työnteon kannustimia. Työvoimaosuuden nostamiseksi ja tasapainottamiseksi tulojen sekä sukupuolen ja iän mukaan tarvitaan lisää toimia. Erityisesti naiset ovat vaarassa syrjäytyä, varsinkin silloin kun heillä on hoitovelvollisuuksia.

Nuorten työllisyystilanne

Nuorten (15–24-vuotiaitten) työttömyys on kasvanut vuonna 2009 rajusti, ja siihen on puututtava pontevammin etenkin järjestämällä parempia väyliä siirtyä koulutuksesta työelämään sekä tehostamalla ammatillisen koulutuksen tarjontaa ja laatua. Tähän voisi liittyä myös yrityksille tarjottava EU:n ja kansallinen taloudellinen tuki. Ammatillisen koulutuksen järjestelmät saattavat lieventää kriisin vaikutuksia nuoriin (Saksa), ja lisääntyvästä oppisopimuskoulutuksesta (Ranska, Suomi, Yhdistynyt kuningaskunta) voikin tulla pysyvä osa ammatillista koulutusta. Työllistämistukijärjestelmät (Bulgaria, Italia, Kreikka, Ranska, Yhdistynyt kuningaskunta) tukevat nuorten työntekijöiden kysyntää.

Työmarkkinoiden segmentoituminen on monissa jäsenvaltioissa rakenteellinen ongelma. Kriisi on osoittanut, että segmentoitumisen vuoksi työntekijöistä joutuvat joustamaan pääasiassa nuoret, koska epätyypilliset työsopimukset ovat yleistyneet. On ryhdyttävä tarmokkaisiin toimiin, joilla pyritään vähentämään koulupudokkaitten määrää sekä maahanmuuttaja- tai vähemmistötaustaisten ja vammaisten nuorten erottelua ja syrjintää. Edistystä on kuitenkin havaittavissa, ja monet tuoreet toimet ovat oikeansuuntaisia. Niihin lukeutuvat koulutustakuu (Itävalta, Saksa), työvoimatoimistojen välitön tuki riskitilanteessa oleville nuorille (Tanska), tukisäätiön tuki työttömäksi jääneille nuorille (Itävallassa Arbeitsstiftung) sekä tukipalvelut nuorille, jotka eivät ole koulutuksessa eivätkä työssä (Malta, Slovenia).

Työmarkkinoiden nykynäkymät lisäävät tarvetta panna kiireesti täytäntöön kattavia aktiivista osallisuutta edistäviä strategioita, jotka sisältävät tasapainotettuja ja integroituja toimia kolmella eri osa-alueella: osallisuutta edistävät työmarkkinat, laadukkaiden palveluiden saatavuus sekä riittävä toimeentulotuki. Työmarkkinoiden toimintaan osallistumiselle voidaan antaa tukea verouudistuksilla, joissa esimerkiksi alennetaan työn verotusta (ks. s. 6). Useat jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön positiivisia toimenpiteitä, joilla tuetaan työmarkkinoilta pahiten syrjäytyneitä. Näitä toimenpiteitä ovat kohdennetut työllistämistuet (Italia, Latvia, Puola, Ranska, Ruotsi, Suomi, Unkari) ja vammaisten palkkaamista edistävät kannustimet (Espanja, Irlanti, Romania). Esimerkkejä täydentävistä toimista ovat tehokkaammat ja/tai avoimemmat koulutusohjelmat (useimmissa jäsenvaltioissa) sekä osuus- ja yhteisötalouden tai voittoa tavoittelemattoman sektorin työpaikkojen tukeminen (Espanja, Itävalta, Portugali, Puola, Slovenia) ja tukien vastikkeellisuutta korostavat workfare-järjestelmät (Latvia). Vain muutama maa (Espanja, Kypros, Slovakia, Unkari) on suunnitellut työpaikkojen perustamista suoraan julkisen sektorin toimin. Taustalla ovat joko julkisten menojen asettamat rajoitukset tai epävarmuus toimenpiteiden tehokkuudesta. Useimmat jäsenvaltiot ovat ottaneet kaikkeen politiikkaansa mukaan heikossa asemassa olevien hyväksi toteutettavat toimet. Pyrkiessään ratkaisemaan romanien ja muiden samalla tavalla syrjäytyneiden ryhmien erityisiä ongelmia eräät maat noudattavat ”nimenomaisen mutta ei poissulkevan” kohdentamisen mallia. On tärkeää jatkuvasti seurata ja arvioida edistymistä tällaisten toimintalinjojen toteuttamisessa mukaan luettuna niiden vuorovaikutus ”tavanomaisen” politiikan kanssa.

Iäkkäillä työntekijöillä ei ole tähän mennessä ollut erityistä vaaraa menettää työpaikkansa kriisin vuoksi, mutta heidän on erittäin hankala työllistyä uudelleen. Monet jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön toimenpiteitä, joilla tuetaan iäkkäitten työntekijöitten työvoimaosuutta (Alankomaat, Portugali, Puola) ja pyritään lisäämään iäkkäitten työntekijöitten kysyntää (Alankomaat). Vaikka varhaista eläkkeelle siirtymistä pidetäänkin yleisesti vältettävänä vaihtoehtona, jotkin maat vaikuttaisivat olevan päätymässä juuri siihen. Sitä pitäisi kuitenkin välttää tarjoamalla iäkkäille työntekijöille parempia työllistymismahdollisuuksia, tukemalla heitä taitojensa parantamisessa työmarkkinoille paluun helpottamiseksi sekä parantamalla työssä jatkamisen kannustimia eläkejärjestelmien ja muiden vero- ja etuusjärjestelyjen kautta.

Vaikka uusien työntekijöiden kysyntä kaiken kaikkiaan väheneekin, eräät maat (Belgia, Liettua, Ranska, Saksa, Suomi) reagoivat työvoimapulaan ja taitovajeisiin edistämällä aktiivisesti työvoiman tarjontaa taloudellisista syistä tapahtuvan maahanmuuton kautta. Erityisillä toimenpiteillä pyritään houkuttelemaan huippuosaajia (Liettua, Ranska, Saksa, Suomi), viisumin jatkamista ja oleskelulupamenettelyjä yksinkertaistetaan (Portugali, Suomi), ja huippuosaajille myönnetään erityisiä viisumeja ja oleskelulupia (Irlanti, Ranska ). Jäsenvaltioiden on kuitenkin pontevammin pyrittävä EU:ssa jo asuvien maahanmuuttajien ja heidän jälkeläistensä pitemmän aikavälin integroitumiseen. Työttömyys on tässä ryhmässä kasvanut voimakkaasti kriisin aikana. Pääpaino on tällä hetkellä lähinnä koulutustasojen nostamisessa ja yleisen integroitumisen helpottamisessa. Tarvitaan kuitenkin lisätoimia: olisi muun muassa kannustettava yrityksiä tekemään henkilökunnastaan monimuotoisempaa esimerkiksi työyhteisön monimuotoisuussitoumusten kautta (Belgia, Espanja, Ranska, Saksa)

Julkiset työvoimapalvelut joutuvat palvelemaan yhä suurempaa työttömien määrää. Niiden nykyaikaistaminen on tehokas keino selviytyä uusista haasteista. Siihen on jo pyrittykin esimerkiksi yhdistämällä integrointi- ja vakuutuspalvelujen organisaatioita tai lisäämällä niiden yhteistyötä (Alankomaat, Kreikka, Ranska, Slovenia, Suomi, Tanska, Unkari, Viro), uusilla palveluntarjoamistavoilla, joissa yhdistetään verkkopohjaiset ja henkilökohtaiset palvelut (Irlanti, Kreikka, Malta, Romania, Viro, Yhdistynyt kuningaskunta / Skotlanti), yrityksille suunnatulla neuvonnalla, joka koskee työntekijöiden kouluttamista ja nopeaa ennakoivaa reagointia irtisanomisten yhteydessä (Alankomaat, Bulgaria, Itävalta, Irlanti, Malta, Tanska, Viro), sekä työntekijöille ja työnantajille suunnatulla uudelleensijoittamista koskevalla neuvonnalla (Belgia, Irlanti, Luxemburg, Portugali, Saksa, Suomi, Yhdistynyt kuningaskunta). Eräät julkiset työvoimapalvelut ovat tehostaneet yhteistyötään yksityisten työnvälitystoimistojen kanssa (Alankomaat, Itävalta, Ranska). Nämä toimintatavat voisivat toimia mallina uudistuksille muissakin maissa, ja systemaattisemmalla arvioinnilla voitaisiin saada lisää näyttöä sen pohjaksi, mitkä menettelyt ja ohjelmat ovat tehokkaimpia ja vaikuttavimpia etenkin budjettirajoitusten tiukentuessa.

Sosiaalisen suojelun järjestelmät ovat joutuneet lujille työttömyyden lisäännyttyä nopeasti. Automaattiset vakauttajat ovat olleet olennaisessa asemassa pehmentämässä taantuman välittömiä sosiaalisia vaikutuksia – tosin eriasteisesti eri puolilla EU:ta. Sen vuoksi jotkin jäsenvaltiot ovat pitäneet tarpeellisena muuttaa etuuksien kestoa (Espanja, Liettua, Romania, Tšekki), tasoa (Belgia, Bulgaria, Kreikka, Tšekki) tai kattavuutta (Italia, Portugali) taikka antaa uutta tai suurempaa toimeentulotukea niille, jotka eivät täytä työttömyysetuuksien myöntämisperusteita (esim. Latvia, Ranska). Osa jäsenvaltioista on lisännyt tukea paitsi työttömyysetuuksien myöntämisperusteet täyttäville myös heikossa asemassa oleville (Belgia, Kypros, Puola, Ranska) ja pienituloisille eläkkeensaajille (Kypros, Romania). Valmiudet vastata sosiaaliturvan kasvavaan kysyntään vaihtelee suuresti jäsenvaltiosta toiseen. Tämä haaste vain kasvaa ajan mittaan ja korostaa tarvetta voimakkaisiin aktivointitoimiin.

Naisten työllisyys

Työmarkkinatietojen mukaan työttömyys ei ole vuonna 2009 koetellut naisia yleisesti ottaen niin kovasti kuin miehiä. Sukupuolierot ovat monissa jäsenvaltioissa kuitenkin itsepintaisen suuria; niissä naisten aktiivisuusaste on pienempi ja työttömyysaste suurempi. Kriisin vuoksi on joitakin tasa-arvotoimenpiteitä lykätty tai peruttu, eikä uusia ole otettu käyttöön lukuun ottamatta tukitoimia hoitoalan uusien työpaikkojen hyväksi (Alankomaat, Suomi, Yhdistynyt kuningaskunta). Tasa-arvonäkökohdat olisi otettava aktiivisemmin huomioon työllisyyspolitiikassa etenkin elvytyssuunnitelmia laadittaessa ja toteutettaessa. Monet jäsenvaltiot ovat jatkaneet tukea työ-, yksityis- ja perhe-elämän yhteensovittamiselle pääasiassa parantamalla joko pikkulasten tai esikouluikäisten hoitopalvelujen saatavuutta tai laatua ja tukemalla muiden huollettavien hoitoa (Espanja, Portugali). Tuoreilla äitiyslomajärjestelmien ja äitiysetuuksien uudistuksilla pyritään lisäämään naisten työvoimaosuutta ja helpottamaan heidän paluutansa työelämään (Itävalta, Saksa, Unkari) sekä parantamaan oikeutta vanhempain- ja isyyslomaan tai suojaamaan lomaa hyödyntäviä työntekijöitä (Alankomaat, Bulgaria, Portugali). Oikeutta joustaviin työjärjestelyihin (Romania, Slovakia, Unkari, Yhdistynyt kuningaskunta) ja joustavissa työsuhteissa olevien suojaa (Liettua, Slovakia) on parannettu. Useimmat jäsenvaltiot eivät ole riittävällä tavalla puuttuneet sukupuolten palkkaeroihin, mutta asiaan on haettu ratkaisua eräillä uusilla keinoilla: lisäämällä avoimuutta (Saksa, Yhdistynyt kuningaskunta), tarkistamalla työnarviointijärjestelmiä (Belgia), hyödyntämällä työsuojelua ja uutta tutkimusta (Alankomaat) ja ottamalla käyttöön uusi kolmikantastrategia (Suomi).

2.2. Parannetaan työntekijöiden ja yritysten sopeutumiskykyä

Jäsenvaltiot ovat kahden viime vuoden kuluessa keskittyneet kehittämään joustoturvamallia ja ryhtyneet muotoilemaan kattavia joustoturvaan perustuvia etenemisväyliä, joissa otetaan huomioon yksilölliset rakenteelliset haasteet ja lähtökohdat. Mukautuvuuspaineet ovat kasvaneet valtavasti kriisin puhjettua, ja huomio on nyt siirtynyt toimenpiteisiin, joilla autetaan mukautumisessa uuteen tilanteeseen varsin lyhyellä aikavälillä. Pääasiallisia toimenpiteitä tässä suhteessa ovat tilapäiset mukautukset tuotannon vähenemiseen joustavilla työjärjestelyillä. Lähinnä on pyritty työajan lyhentämisen avulla välttämään irtisanomisia ja henkilöpääoman menettämistä. [4]

Eräät jäsenvaltiot ovat erittäin raskaan taloudellisen paineen alaisina toteuttaneet tai harkitsevat maltillista palkkakehitystä julkisella sektorilla (Bulgaria, Kreikka, Latvia, Liettua, Romania). Alankomaissa keskipitkän aikavälin maltillisen palkkakehityksen vastapainoksi pienennettiin sosiaaliturvamaksuja.

Suuret palkan sivukulut ja suuri verokiila ovat merkittävä este työllisyydelle. Viime vuosien edistymisestä huolimatta työvoimakustannusten keskimääräinen verokiila on EU:n 27 jäsenvaltiossa edelleen vuoden 2000 tasolla eli noin 40,5 prosenttia. Työhön kohdistuvaa verorasitetta on pyritty keventämään esimerkiksi pienentämällä sosiaaliturvamaksuja (Belgia, Bulgaria, Espanja, Ruotsi, Saksa, Suomi, Tšekki, Unkari) ja vähentämällä työvoimakustannuksia verotusjärjestelmään tehdyillä tarkistuksilla. Ihmisten pysymistä työssä tai työntekijöiden palkkaamista on eräissä jäsenvaltioissa tuettu pienentämällä työvoimakustannuksia. Toimia on kohdennettu pienituloisiin palkkatyöntekijöihin (Tšekki), pk-yrityksiin (Alankomaat) ja itsenäisiin ammatinharjoittajiin (Slovakia). Lisäksi on veroetuuksin kannustettu työttömiä perustamaan yritys (Portugali). Ruotsissa kokeillaan toisenlaista mallia, jonka mukaan työnantajat voivat lykätä sosiaalimaksujen ja verojen maksamista enintään 12 kuukaudella. Näin halutaan helpottaa kassavirtoja ja luotonsaantimahdollisuuksia.

Työmarkkinoiden segmentoituminen on edelleen ongelma. Eräät maat (Bulgaria, Kypros, Liettua, Portugali, Unkari, Viro) ovat tarkistaneet työsuhdeturvalainsäädäntöään joustoturvan linjoilla, mutta vielä tarvitaan lisää toimia, jotta voidaan estää työmarkkinoiden segmentoituminen, joka uhkaa työmarkkinoitten toimivuutta pitemmän päälle. Tämä koskee etenkin yksittäisiä heikompiosaisten ryhmiä. Määräaikaisten työsopimusten, myös vuokratyön, osuus pieneni useimmissa jäsenvaltioissa jo vuonna 2008, sillä kriisi yleensä iskee tällaisiin työjärjestelyihin ensimmäiseksi. Vuoden 2009 kehitys tuo korostetusti esiin, että työmarkkinoiden segmentoitumisen vuoksi joustamaan joutuvat etupäässä määräaikaiset työntekijät. Tällainen eriarvoisuus on haitallista ja tehotonta, ja siksi jousto ja turva olisi jaettava tasapainoisemmin koko työntekijäkunnan kesken.

Pimeä työ on tiukassa istuva ilmiö. Eräissä jäsenvaltioissa pimeän työn osuus on kansantaloudessa noin viidennes ja joihinkin toimiin on ryhdytty. Portugalissa rangaistaan nykyään ankarasti pimeästä sopimuksesta itsenäisen ammatinharjoittajan kanssa. Eräissä maissa (Bulgaria, Kreikka, Kypros, Malta, Unkari) on parannettu tarkastusjärjestelmiä ja kovennettu seuraamuksia tai otettu onnistuneesti käyttöön palvelusetelijärjestelmiä (Belgia). Yleisesti ottaen on kuitenkin tehostettava toimintaa, jotta pimeä työ onnistutaan lupausten mukaan muuttamaan virallisiksi työsuhteiksi.

Maantieteellinen liikkuvuus on EU:ssa edelleen vähäistä. Vain harva jäsenvaltio on ryhtynyt sen tiimoilta uusiin toimiin. On järjestetty alueellisia työmessuja (Bulgaria), tarjottu erityistä tukea alueelta toiselle siirtyville (Espanja, Liettua, Saksa) ja investoitu liikenneinfrastruktuuriin (Liettua, Tšekki). Alankomaissa, Espanjassa, Itävallassa, Liettuassa ja Slovakiassa on lisätty työvoiman liikkuvuuden kannustimia, jollainen on esimerkiksi työmatkoista myönnettävä verovähennys.

2.3. Lisätään investointeja taitoihin ja henkilöpääomaan

Talouden laskusuhdanne korostaa tarvetta uudistaa koulutusjärjestelmiä, lisätä investointeja työvoiman taitojen parantamiseen ja varmistaa, että koulutus, taidot ja työmarkkinoiden tarpeet kohtaavat toisensa paremmin ja liikkuvuus lisääntyy esim. kielitaitoa kohentamalla. Useimmilla jäsenvaltioilla on edessään monia tähän liittyviä rakenteellisia haasteita. Uudistuksia on laadittu ja toteutettu jonkin verran, mutta tulokset ovat edelleen sekalaisia ja tehtävänä on vielä paljon työtä, jossa olisi keskityttävä kasvua edistävään politiikkaan (koulutukseen, innovointiin ja ympäristöä säästävään teknologiaan).

Monissa jäsenvaltioissa on pantu täytäntöön lyhyen aikavälin toimina taitojen parantamiseen tähtääviä strategioita, joissa on usein hyödynnetty ESR:n tukea. Työntekijöiden työllistettävyyden suojelemiseksi on lisätty työpaikkakoulutusta (Bulgaria, Italia, Itävalta, Kreikka, Kypros, Luxemburg, Malta, Portugali, Ruotsi, Yhdistynyt kuningaskunta). Toimivimpia nämä toimenpiteet ovat silloin, kun niissä keskitytään uusien työtehtävien ja niihin liittyvien taitotarpeiden kartoittamiseen. Useat jäsenvaltiot ovat kehitelleet uusia taitostrategioita, jotka entistä paremmin vastaavat työmarkkinoitten tarpeita (Belgia, Itävalta, Malta, Romania, Slovakia, Tanska). Lisäksi on parannettu ja nopeutettu työmarkkinaosapuolten yhteistyötä tulevien tarpeiden kartoittamisessa ja opetussuunnitelmien kehittämisessä (Belgia, Bulgaria, Malta, Slovenia). Työmarkkinaosapuolilla on tässä keskeinen rooli eräissä jäsenvaltioissa (Bulgaria, Luxemburg, Suomi, Tanska).

Jäsenvaltioiden valmiudet ennustaa ja ennakoida taitotarpeita vaihtelevat. Suomessa sitä varten kehitetään uutta, edistyksellistä järjestelmää ESR:n tuella. Pullonkaulojen ehkäisemiseksi tarvitaan lyhyen aikavälin ennusteita. Eräät jäsenvaltiot esittelevät kiinnostavia tietojen ennakoimiseen liittyviä tutkimuksia ja lähestymistapoja (työmarkkina-analyysi, Irlannin, Kyproksen Latvian ja Romanian toteuttamat selvitykset työnantajien keskuudessa), joita toteutetaan usein ESR:n tuella. Sekä taitotarpeiden ennustamista että niiden ennakointia olisi tehostettava, myös siten, että toimialat ja kouluttajat arvioivat tulevia tarpeita.

Eräät jäsenvaltiot (Alankomaat, Belgia, Espanja, Irlanti, Itävalta, Malta, Portugali, Saksa, Viro) ovat laatineet pitkäjänteisempiä ja täsmällisempiä suunnitelmia tutkintojen hankkimista varten. Kehitys kulkee selvästi kohti osaamislähtöistä opetusta ja oppimista, mikä näkyy etenkin koulujen opetussuunnitelmissa. Eurooppalaisella tutkintojen viitekehyksellä edistetään tutkintovaatimusten selkeyttä. Viitekehyksen täytäntöönpanossa ollaan siirtymässä ratkaisevaan vaiheeseen. Useimmat jäsenvaltiot ovat edistyneet huomattavasti omien, kaikentasoisen ja -tyyppisen koulutuksen kattavien viitekehystensä kehittämisessä ja niiden kytkemisessä eurooppalaiseen viitekehykseen vuoteen 2010 mennessä. Eräät jäsenvaltiot ovat tehostaneet toimiaan, joilla helpotettaisiin epävirallisen ja arkioppimisen validointia (Alankomaat, Espanja, Irlanti, Itävalta, Liettua, Luxemburg, Ranska, Ruotsi, Slovenia). [5] Eräät maat ovat ryhtyneet toimiin vahvistaakseen korkea-asteen koulutuksen roolia jo työelämässä olevien ammatillisessa täydennyskoulutuksessa ja itsensä kehittämisessä (Alankomaat, Belgia, Italia, Kreikka, Liettua, Suomi). Korkea-asteen oppilaitoksille olisi kuitenkin tarjottava voimakkaampia kannustimia entistä joustavampien opetussuunnitelmien ja osallistumisjärjestelyjen kehittämiseen ja aiemman oppimisen validoinnin laajentamiseen.

Elinikäisen oppimisen rahoitus on erityisen tärkeä seikka etenkin kun menoja rajoitetaan sekä julkisella että yksityisellä puolella. Monet jäsenvaltiot ovat osoittaneet enemmän varoja elinikäiseen oppimiseen; kohderyhminä ovat olleet heikosti koulutetut ja työttömät. Osa on ryhtynyt tukemaan lyhennetyn työajan ja jatkokoulutuksen yhdistämistä (Belgia, Irlanti, Latvia, Luxemburg, Portugali, Ranska, Saksa, Tšekki). Aikuisten koulutusta ja uudelleenkoulutusta on tuettu myös suuntaamalla resursseja korkea-asteelle (Irlanti, Saksa, Yhdistynyt kuningaskunta). Lisäksi on perustettu rahoitusjärjestelyjä, joilla autetaan pk-yrityksiä kouluttamaan työntekijöitä (Saksa, Slovenia, Unkari).

2.4. EU:n rahoitustuen käyttö ensisijaisten toimien tehostamisessa

Auttaakseen jäsenvaltioita rahoittamaan kriisintorjuntatoimiaan ihmisten tukemiseen tarkoitettujen EU:n varojen tuella komissio on muuttanut Euroopan sosiaalirahaston ESR:n ohjelmointia ja hallinnointia, jotta ESR pystyisi paremmin jouduttamaan ohjelmien toteutusta ja kohdentamaan ne niille aloille ja niihin ryhmiin, jotka tarvitsevat tukea kipeimmin. Eräät jäsenvaltiot (Alankomaat, Irlanti, Itävalta, Latvia, Liettua, Saksa, Unkari, Yhdistynyt kuningaskunta) ovat hyödyntäneet mahdollisuutta muuttaa toimenpideohjelmaansa kriisin vuoksi, toiset taas ovat käyttäneet jo olemassa olevaa ESR-ohjelmiin liittyvää joustonvaraa kohdentaakseen toimia kriisin kohteeksi joutuneille.

Jäsenvaltiot ovat käyttäneet ESR:ää myös Euroopan talouden elvytyssuunnitelman prioriteettien täytäntöönpanoon. Ne ovat esimerkiksi laajentaneet työttömyysetuuksien kattavuutta (Italia), ulottaneet potentiaalisten ESR-edunsaajien ryhmän koskemaan kaikkia ikäryhmiä (Itävalta), laajentaneet lyhennetyn työajan järjestelmiä (Saksa, Kreikka) ja yhdistäneet niihin koulutusta (Tšekki) tai lisänneet tukea yrittäjyydelle (Portugali). Eräät toiset jäsenvaltiot muokkasivat ESR-ohjelmiaan ryhtymällä lyhytkestoisiin kriisintorjuntatoimiin, jotka oli erityisesti kohdennettu työttömiin. Esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Wales) siirrettiin resursseja työttömien työllistettävyyden tukemiseen, Irlannissa priorisoitiin työttömiä, kun taas Espanjassa tavoitteena oli sopeutua merkittäviin sosioekonomisiin muutoksiin tietyllä alueella (Navarra). Puolassa muutettiin valintaperusteita, jotta ESR-hankkeisiin voisivat osallistua työntekijät kriisin erityisen voimakkaasti koettelemilla sektoreilla.

Jäsenvaltiot toimittivat Euroopan globalisaatiorahastoon vuonna 2009 runsaasti enemmän hakemuksia kuin aiemmin (20, kun hakemuksia saatiin vuonna 2008 viisi). Yhteensä 12 maata on pyytänyt tukea 24 300 työntekijälle, jotka ovat menettäneet työpaikkansa esimerkiksi teräs- ja autoteollisuudessa, tehdasteollisuudessa, rakennusalalla ja lentokoneteollisuudessa. Tukea on haettu yhteensä 152,7 miljoonaa euroa.

3. Tulevat toimet

Jäsenvaltioiden kriisin vuoksi toteuttamat työllisyystoimenpiteet ovat merkittävästi auttaneet vakauttamaan talouksia ja monissa tapauksissa lievensivät kriisin vaikutuksia työllisyyteen vuonna 2009. Edessä on kuitenkin monia haasteita, sillä kriisi on pahentanut rakenteellisia ongelmia ja kasvattanut erityisesti riskejä, jotka liittyvät pitkäaikais- ja rakenteellisen työttömyyden lisääntymiseen, taitojen tarjonnan ja kysynnän jatkuvan kohtaamattomuuteen sekä kaikkein heikoimmassa asemassa olevien syrjäytymiseen työmarkkinoilta. Vaarassa on myös EU:n sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus: kriisi on iskenyt maihin ja alueisiin erittäin vaihtelevalla tavalla ja voimakkuudella, minkä vuoksi myös vaikutukset työmarkkinoihin vaihtelevat.

Koska työttömyyden odotetaan jatkavan kasvuaan ja avoimet työpaikat ovat niukassa myös vuonna 2010, jämeriä työmarkkinatoimenpiteitä tarvitaan lyhyellä aikavälillä jatkossakin. Tässä yhteydessä on keskeistä vahvistaa lyhyen aikavälin toimenpiteitten ja pitemmän aikavälin rakenneuudistusten keskinäistä johdonmukaisuutta.

Jos eräitä viime kuukausina työllisyyskriisin torjumiseksi toteutettuja toimenpiteitä jatketaan liian pitkään, ne voivat pitemmän päälle heikentää tuottavuutta, työmarkkinatilannetta ja jäsenvaltioiden talousarviotilannetta. Erityisen tärkeää on parantaa työsuhdeturvaa, tukea siirtymisiä työmarkkinoilla, vähentää työmarkkinoiden segmentoitumista sekä turvata budjettitasapaino. Tarvitaan laaja-alaisia poliittisia toimia, joissa noudatetaan joustoturvamallia. Taloudellinen toiminta näyttäisi elpyvän hienoisesti vuonna 2010, ja keskeinen kysymys tulevina kuukausina onkin, missä vaiheessa ja miten kriisitoimenpiteistä pitäisi asteittain luopua. Jos elvytystoimet lopetetaan liian aikaisin, työllisyys ja työvoiman kysyntä saattavat kärsiä. Jos niistä taas luovutaan liian myöhään, elpyminen ja keskipitkän aikavälin kasvutavoitteet saattavat vaarantua, jos työttömyys vähenee hitaammin, tuottavuus on heikkoa tai budjettitilanne on kestämätön.

Vaikka rajoitteet ja tilanne vaihtelevat jäsenvaltioissa ja edellyttävät erilaisia strategioita, jäsenvaltioilla on eräitä yhteisiä työllisyyspoliittisia tavoitteita: lisääntynyt työttömyys on saatava laskuun eikä se saa päästä muuttumaan rakenteelliseksi, siirtymistä työpaikasta toiseen ja erityisesti taitojen ja työpaikkojen kohtaamista on parannettava, nuoria ja muita kriisin pahiten koettelemia on tuettava pitkäjänteisin toimin, taitojen kehittäminen on kytkettävä nykyistä paremmin työmarkkinoiden vaatimuksiin ja etenkin naisten, iäkkäiden työntekijöiden ja maahanmuuttajien työvoimaosuutta on lisättävä entisestään. Tavoitteiden saavuttamiseen tarvitaan koordinoitua, koko Euroopan käsittävää toimintamallia, jossa työmarkkinaosapuolet ovat aktiivisesti mukana.

Tulevan työllisyyspolitiikan linjaamisessa voidaan erottaa karkeasti kolmentyyppisiä haasteita, joiden vuoksi kriisitoimenpiteitä on muokattava meneillään olevien rakenneuudistusten puitteissa:

–Tarve tehostaa käytössä olevia kriisitoimenpiteitä. Tämä koskee etenkin vaikkei yksinomaan niitä jäsenvaltioita, joissa työttömyyden odotetaan ensi vuonna kasvavan huomattavasti. Tässä yhteydessä on tärkeää keskittyä parantamaan toimenpiteiden tehoa. Erityisesti lyhennettyä työaikaa voidaan pitää perusteltuna työpaikkojen säilyttämiseksi niin kauan kuin työttömyys jatkaa kasvuaan. Toteuttamisperusteita on kuitenkin tiukennettava vuodesta 2009. Näiden järjestelyjen ansiosta voidaan lieventää kriisin sosiaalisia vaikutuksia lyhyellä aikavälillä, yritykset voivat säästää huomattavasti irtisanomis- ja palkkauskustannuksissa ja välttää osaamispääomansa menettämisen, mutta pitemmän päälle ne voivat johtaa siihen, että yritysten työntekijämäärät kasvavat aivan liian suuriksi ja tarpeelliset rakennemuutokset viivästyvät. Kasvavan työttömyyden edessä olevien jäsenvaltioiden olisi lisäksi harkittava lisäpainon antamista muille toimenpiteille, jotka ovat vaikuttaneet työmarkkinoihin suotuisasti. Erityisesti olisi tehostettava julkisten työvoimapalvelujen valmiuksia tarjota räätälöidympää apua irtisanomista edeltävään työnhakuun. Eräät kriisin aikana käyttöön otetut tilapäiset muutokset voisivat lisäksi tarjota mahdollisuuden ryhtyä pysyvämpiin rakenneuudistuksiin, joilla parannettaisiin työmarkkinainstituutioiden tehokkuutta ja tuloksellisuutta. Tällaisia mahdollisuuksia tarjoaisivat erityisesti eräissä maissa tehdyt muutokset työttömyysvakuutusjärjestelmien tai aktiivisen työvoimapolitiikan rakenteeseen. Joustoturvamallin mukaiset lyhyen aikavälin toimenpiteet, kuten tarkoituksenmukaiset työnteon kannustimet, voivat puolestaan olla toimiva keino puuttua työmarkkinoiden segmentoitumiseen.

– Tarve suunnata kriisitoimenpiteitä uudelleen. Tämä koskee etenkin maita, joissa paineet julkisen talouden vakauttamiseen ovat kovat. Keskeisen tärkeää on vähentää kannustin- ja työttömyysloukkuja (etenkin naisten työvoimaosuuden vahvistamiseksi) ja samalla parantaa niiden turvaa, jotka sitä eniten kaipaavat tai jotka siirtyvät työpaikasta toiseen. Edellisten taantumien aikana käyttöön otettuja haitallisia passiivisia toimenpiteitä (varhainen eläkkeelle jääminen, siirtyminen työkyvyttömyys- ja sairausetuuksien piiriin) olisi vältettävä, mutta on selvää, että toimeentuloa tukevat toimenpiteet ovat kriisin alkuvaiheista lähtien tarjonneet apua monelle tarvitsijalle ja auttaneet köyhyyden torjumisessa. Sitä paitsi kokemus osoittaa, että työmarkkinoilta pahiten syrjäytyneiden on äärimmäisen vaikeaa hyödyntää tehokkaasti aktiivisia toimenpiteitä, kuten koulutusta ja ammatinvalinnanohjausta. Jäsenvaltioiden olisi hyvä parantaa sekä sisäistä että ulkoista joustavuutta. On ensiarvoisen tärkeää torjua työmarkkinoiden lisääntyvää segmentoitumista, jotta voidaan parantaa niiden tilannetta, joilla on epätyypillinen työsuhde eikä useinkaan riittävää työttömyysvakuutusjärjestelmien ja aktiivisten työvoimapoliittisten toimenpiteiden tarjoamaa suojaa (se on yleensä kytköksissä etuuksiin). Viime kädessä tavoitteena on siirtyä työpaikkaturvasta turvaan työmarkkinoilla.

– Tarve luopua vähitellen kriisitoimenpiteistä. Tämä koskee nopeimmin maita, joiden taloudelliset ja työllisyysnäkymät ovat suotuisimmat ja joissa voidaan keskittyä täysin rakenteellisiin uudistuksiin. Paineita kohdistuu myös työmarkkinoita uudistaviin pitemmän tähtäimen toimenpiteisiin, joiden on selviydyttävä lisääntyvästä työttömyydestä ja joita on välttämättä tehostettava. Tarvitaan joustoturvaan perustuvia uudistuksia, joilla parannetaan sekä joustavuutta että turvaa työmarkkinoilla. Siihen kuuluu tasapainoinen työsuhdeturva ja turvallisuus markkinoilla, työmarkkinoilla nyt tarjolla olevien taitojen saaminen kohtaamaan tuleva kysyntä, tuki työntekijöiden liikkuvuudelle alueelta ja ammatista toiseen sekä palkkakehityksen sitominen tehokkaammin tuottavuuden kehitykseen. Viime kädessä tavoitteena on parantaa talouden kykyä sietää tulevia ala- tai maakohtaisia häiriöitä.

[1] Työllisyyskriisin kehittymistä ja sen ratkaisemiseksi ajettua politiikkaa analysoidaan tarkemmin tausta-asiakirjassa, jonka komissio toimitti 30.11.2009 kokoontuneelle työllisyys-, sosiaalipolitiikka-, terveys- ja kuluttaja-asioiden neuvostolle. Tarkempia tietoja löytyy myös komission työllisyyden pääosaston kuukausittaisesta työmarkkinakatsauksesta (Monthly Labour Market Monitor) ja vuoden 2009 Työllisyys Euroopassa -raportista (Employment in Europe).

[2] Euroopan komission syksyn talousennuste, 3.11.2009.

[3] Ks. komission raportti Euroopan talouden elvytyssuunnitelmasta, joulukuu 2009.

[4] Tarkempia tietoja lyhennettyyn työaikaan liittyvistä järjestelyistä löytyy työllisyys-, sosiaalipolitiikka-, terveys- ja kuluttaja-asioiden neuvostolle toimitetusta komission tausta-asiakirjasta (ks. alaviite 1).

[5] Ks. KOM(2009) 640, 24.11.2009.

--------------------------------------------------