Bryssel 21.03.2005

KOM(2005) 98 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS

”PAREMPI SÄÄDÖSKÄYTÄNTÖ 2004” Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamista koskevan pöytäkirjan 9 artiklan mukaisesti (12. kertomus ) {SEC(2005) 364}

Edinburghissa joulukuussa 1992 kokoontunut Eurooppa-neuvosto velvoitti komission esittämään Eurooppa-neuvostolle ja Euroopan parlamentille vuosittain kertomuksen toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta. Tämä velvoite on kirjattu Euroopan yhteisön perustamissopimukseen liitettyyn pöytäkirjaan osana Amsterdamin sopimuksella vuonna 1997 tehtyjä muutoksia. Tässä kertomuksessa on vuodesta 1995 lähtien käsitelty myös lainsäädännön laadun ja saatavuuden parantamiseen tähtääviä toimia.

Toissijaisuus, suhteellisuus ja lainsäädännön parantaminen liittyvät kiinteästi toisiinsa. Toissijaisuusperiaatetta noudattaen unioni rajoittaa toimintansa vain välttämättömiin ja tehokkaisiin toimiin. Suhteellisuusperiaatetta noudattaen unioni valitsee mahdollisimman yksinkertaisia toimintamuotoja. Asianomaisten kuulemiseen, asiantuntijatiedon keräämiseen ja vaikutusten arviointiin, vaihtoehtoisten toimintamuotojen kehittämiseen sekä hyvien säädöskäytäntöjen vaihtoon tähtäävillä toimenpiteillä voidaan lisäksi paremmin määritellä ja suunnitella sitä, mikä on välttämätöntä, tehokasta eikä rasita hallintoa liikaa. Sama vaikutus on lainsäädännön valmistelun laatuun, tekstien saatavuuteen, sääntöjen täytäntöönpanon seurantaan ja säännöstön yksinkertaistamiseen liittyvillä toimenpiteillä.

Tämä on lajissaan 12. kertomus. Siinä kerrotaan vuoden 2004 tilanteesta. Tämän tiedonannon mukana seuraavassa komission valmisteluasiakirjassa esitetään yksityiskohtainen analyysi ja viittauksia asiaan liittyviin asiakirjoihin.

PAREMPI SÄÄDÖSKÄYTÄNTÖ

Lainsäädännön parantaminen on ehdoton prioriteetti niin kilpailukyvyn, kasvun ja työllisyyden lisäämiseksi kuin kestävän kehityksen ja Euroopan kansalaisten paremman elämänlaadun edistämiseksi. Unionissa toteutetun tehtävienjaon vuoksi lainsäädännön parantaminen edellyttää yhteistoimia Euroopan parlamentilta, neuvostolta, komissiolta ja jäsenvaltioilta.

Unionin strategia tällä alalla nojautuu olennaisesti kahteen asiakirjaan: kesäkuussa 2002 hyväksytty lainsäädännön yksinkertaistamista ja parantamista koskeva komission toimintasuunnitelma[1] ja Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission joulukuussa 2003 tekemä toimielinten välinen sopimus paremmasta lainsäädännöstä[2]. Samantyyppistä ja osittain täydentävää strategiaa toteutetaan jäsenvaltioiden tasolla julkishallinnosta vastaavien ministereiden toukokuussa 2002 hyväksymän hallitustenvälisen ohjelman[3] avulla.

Näiden kolmen osatekijän täytäntöönpano jatkui vuonna 2004. Edistys vaihteli alalta ja vastuutasolta toiselle. On tehtävä tarpeiden ja käytettävissä olevien resurssien yleinen uudelleenarviointi. On syytä sekä vahvistaa toteutetut toimet että määritellä täydentäviä toimia kolmen viime vuoden aikana saadun kokemuksen perusteella. Uusi komissio uusine esityslistoineen ja painopisteineen antaa tähän ihanteellisen tilaisuuden.

Vaikka suoriutumisessa on ollut eroja, osapuolet ovat kuitenkin kaikki ilmaisseet olevansa yhä kiinnostuneempia lainsäädännön parannustoimista. Osittain tämän lisääntyneen kiinnostuksen vuoksi lisääntymään päin ovat myös eri aloitteiden koordinointiin ja kunkin toimielimen oikeuksien kunnioittamiseen liittyvät ongelmat. Komissio katsookin tämän vuoksi, että rakenteiden ja menettelyjen järkiperäistämistä on käsiteltävä mahdollisimman pian.

Komission toteuttamat toimet

Ei toki ole syytä jäädä lepäämään laakereillaan, mutta komission mielestä on kuitenkin tärkeää huomata, että toimintasuunnitelman hyväksymisen jälkeen on suhteellisen lyhyessä ajassa edistytty huomattavasti. Kehitys on ollut hyvää verrattuna useiden jäsenvaltioiden toimiin samalla ajanjaksolla.

Asianomaisten kuuleminen

Kuulemisten määrä kasvoi vuonna 2004 huomattavasti. Tähän päästiin, vaikka samalla täytettiin useimmat vuonna 2003 käyttöön otetut kuulemisia koskevat vähimmäisvaatimukset. Komission on edelleen parannettava toimintaa vastaajille annetun palautteen – ja vähäisemmässä määrin – avoimuuden osalta. Joidenkin sidosryhmien väsyminen kuulemisiin ja se, että rajalliset mainostus- ja tutkimusresurssit joudutaan jakamaan liian monien kuulemisten kesken, ovat muodostuneet todellisiksi riskeiksi joillakin aloilla. Kaikkien toimielinten olisi pidettävä tämä mielessä tulevia vuosia ajatellen päättäessään kuulemisten lukumäärästä ja siitä, kuinka syvälle yksityiskohtaisuuksiin olisi mentävä. On lisäksi oltava jatkuvasti valppaana, jotta kaikki yhteiskunnan eri osat saataisiin mukaan kuulemisvaiheessa.

Vaikutustenarviointi

Usein erittäin monimutkaisten skenaarioiden mahdollisen vaikutuksen arvioiminen 25 jäsenvaltiossa tai laajemmaltikin on erityisen vaikeaa. Komissio onnistui kuitenkin lisäämään vuonna 2004 toteutettujen laajennettujen vaikutustenarviointien määrää (29 verrattuna 21:een vuonna 2003) sekä niiden yleistä laatua. Toteutus on kuitenkin edelleen ongelmallista, sillä vaikutustenarviointeja saatiin tehtyä alkuperäisiä suunnitelmia vähemmän. Vaikka käytetty menetelmä näyttää alustavan kokemuksen pohjalta luotettavalta, nykyisiä menetelmiä on sovellettava systemaattisemmin kaikissa komission yksiköissä ja kilpailukykynäkökohtiin on kiinnitettävä enemmän huomiota. Kehitteillä on uusia suuntaviivoja ja teknisiä apukeinoja. Niillä edistetään näiden kysymysten käsittelyä sekä laadun parantamista ja määrän lisäämistä. Lisäresursseja tarvitaan myös kasvavien sisäisten pyrkimysten ja ulkoisten odotusten täyttämiseen.

Asiantuntijatiedon hankkiminen ja käyttö

Asiantuntijatiedon keräämistä erityisaloilta systematisoitiin vuonna 2004 kuudennen tutkimuksen ja teknologian kehittämisen puiteohjelman ansiosta. Laajemman levityksen ja tieteellisten lausuntojen laaja-alaisemman käytön mahdollistavan verkkosovelluksen (SINAPSE-verkko – Scientific INformAtion for Policy Support in Europe) tekninen kehittäminen on saatu päätökseen. Tiedeyhteisöä on pyydetty rekisteröitymään, ja sovellus on määrä käynnistää virallisesti maaliskuussa 2005. Lisäksi on alettu parantaa tiedon saantia komission perustamista asiantuntijaryhmistä. Vuoden 2005 alkupuolella julkaistaan luettelo näistä ryhmistä ja myöhemmin saman vuoden aikana avataan rekisteri, josta parlamentti ja kansalaiset voivat saada perustiedot kaikista asiantuntijaryhmistä.

Yhteisön säännöstön saattaminen ajan tasalle ja yksinkertaistaminen

Yhteisön säännöstön yksinkertaistaminen on edelleen keskeinen painopiste erityisesti Lissabonin strategiaa ajatellen. Komissio on aktiivisesti toteuttanut yksinkertaistamista koskevaa jatkuvaa ohjelmaansa. Komissio on lisäksi alkanut tarkastella neuvoston marraskuussa 2004 esittämää prioriteettilistaa ja päättää vuoden 2005 kuluessa asianmukaisista jatkotoimista. Komissio harkitsee myös niiden mekanismien vahvistamista, joilla voidaan tunnistaa lainsäädäntö, josta aiheutuu EU:ssa toimiville valmistajille kohtuutonta taakkaa suhteessa siihen yleiseen etuun, jota sillä pyritään turvaamaan. Nämä ponnistelut saattavat johtaa uuden vaiheen käynnistymiseen yksinkertaistamiseen tähtäävässä komission ohjelmassa.

Yhteisön lainsäädännön määrän vähentäminen on edelleen suhteellisen heikko linkki (kodifiointi ja vanhentuneen lainsäädännön poistaminen). Komission on löydettävä omaperäisiä ratkaisuja vakavien käännösviiveiden voittamiseksi ja ehkäistävä ennalta niiden uusiutuminen tulevien laajentumisten yhteydessä. Lisäksi olisi tarkasteltava kodifiointia koskevan vuodelta 1994 olevan toimielinten välisen sopimuksen kehittämistä.

Asiakirjojen saatavuus parani huomattavasti vuonna 2004, kun uusi EUR-Lex-tietokanta avattiin. Tietokannasta pääsee maksutta EU:n ja EY:n perussopimuksiin, unionia sitoviin kansainvälisiin sopimuksiin, voimassa olevaan EY:n lainsäädäntöön (myös konsolidoituihin teksteihin), valmisteluasiakirjoihin, parlamentin kysymyksiin, oikeuskäytäntöön ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeustapauskokoelmaan sekä virallisen lehden kaikkiin osiin.

Välineiden valinta

Komissio on alkanut kartoittaa unionin käyttöön ottamia yhteissääntelymekanismeja sekä yhteisön laajuisesti vaikuttavia itsesääntelyn muotoja. Kartoituksen pohjalta esitetään vuonna 2005 ensimmäinen raportti mahdollisuuksista lisätä näiden vaihtoehtoisten sääntelymuotojen käyttöä.

Komissio on lisäksi edelleen argumentoinut ja toiminut sen puolesta, että joitakin hyvin erikoistuneita toimeenpanotehtäviä hajautettaisiin Euroopan unionin sääntelyvirastoille. Yhteisön/EU:n virastojen lukumäärä oli vuoden 2004 lopussa 26. Komission tärkeimpiin tavoitteisiin vuonna 2005 kuuluu kolmen toimielimen välisen sopimuksen tekeminen EU:n sääntelyvirastojen toimintakehyksestä.

Yhteisön, jäsenvaltioiden ja alue- tai paikallisviranomaisten välisten tavoitteita koskevien kolmikantaisten sopimusten ja yleissopimusten osalta edistyttiin myös – komissio, Italian valtio ja Lombardian alue allekirjoittivat ensimmäisen keskinäisen sopimuksensa. Mitä tulee muihin asiaan liittyviin keskus-, alue- ja paikallisviranomaisiin, komissio katsoo, että niiden olisi suotavaa sitoutua asiaan pitkäjänteisemmin.

Yhteisön lainsäädännön soveltamisen seuranta

Uudet jäsenvaltiot on täysipainoisesti integroitu yhteisön lainsäädännön soveltamisen valvontajärjestelmään (sähköiset ilmoitukset direktiivien kansallisista täytäntöönpanotoimista jne.). On myös kehitetty menettely, jolla varmistetaan laajentumisen kokonaisvaikutuksen seuranta ja tarkastelu.

Kansalaisten ja yritysten kohtaamiin ongelmiin yhteisön lainsäädännön soveltamisessa on voitu puuttua paremmin sisämarkkinoiden ongelmanratkaisuverkon (SOLVIT) kaltaisten toimenpiteiden ansiosta. Lisäksi komissio on valmistellut uuden Internet-pohjaisen välineen käyttöönottoa vuonna 2005. Sillä on tarkoitus helpottaa yhteisön lainsäädännön noudattamatta jättämistä koskevien kansalaisten ja yritysten kanteluiden tekemistä.

EU:n toimielimissä toteutetut toimet

Neuvosto ja sen puheenjohtajavaltio työskentelivät vuonna 2004 aktiivisesti erinäisten parempaan säädöskäytäntöön liittyvien näkökohtien parissa. Vuosina 2004–5 puheenjohtajina toimivien jäsenvaltioiden (Irlannin, Alankomaiden, Luxemburgin ja Yhdistyneen kuningaskunnan) tammikuussa 2004 esittämässä yhteisaloitteessa ja siihen joulukuussa 2004 tehdyssä päivityksessä (jonka hyväksyivät myös Suomi ja Itävalta, jotka toimivat puheenjohtajina vuonna 2006), vaadittiin erityistoimia hallintotaakan pienentämiseksi, vaikutustenarvioinnin toteuttamiseksi, lainsäädännön yksinkertaistamiseksi ja sääntelyvaihtoehtojen (kuten itse- ja yhteissääntelyn) käytön lisäämiseksi. Huomattava saavutus oli se, että neuvosto hyväksyi lainsäädännön yksinkertaistamista koskevan 15-kohtaisen prioriteettilistan, joka komissiota kehotetaan ottamaan huomioon, ja neuvoston kaikkien aikojen ensimmäisen vaikutustenarvioinnin käynnistäminen ennen huomattavien muutosten hyväksymistä (paristoja ja akkuja koskevaan direktiiviehdotukseen liittyen). On kuitenkin valitettavaa, että komission esittämistä 30 yksinkertaistamisehdotuksesta neuvosto hyväksyi ainoastaan kymmenen ja että liian monia muutoksia ei analysoitu selkeästi.

Parempaa lainsäädäntöä koskevan toimielinten välisen sopimuksen täytäntöönpano käynnistyi vuonna 2004, mutta sen olisi vielä päästävä vauhtiin. Erityisen kiire on Euroopan parlamentin ja neuvoston työskentelymenetelmien mukauttamisella, jotta nopeutettaisiin vireillä olevien yksinkertaistamisehdotusten hyväksymistä.

Jäsenvaltioiden toteuttamat toimet

Eurooppalaisiin yrityksiin kohdistuva sääntelytaakka johtuu edelleen pääasiassa jäsenvaltioiden omasta lainsäädännöstä. Edistystä tarvitaan tämän vuoksi lisää jäsenvaltiotasolla. Komissio suhtautuu kuitenkin myönteisesti jäsenvaltioiden toimiin, joihin ne ovat ryhtyneet komission ja Mandelkernin ryhmän suositusten pohjalta. Vaikkakin useimmat jäsenvaltiot ovat nyt käynnistäneet aloitteita lainsäädäntönsä parantamiseksi, täytäntöönpano on kuitenkin edelleen epätasaista.

Komissio kehottaa jäsenvaltioita erityisesti järjestämään kuulemisia ja tekemään vaikutustenarviointeja ennen kuin antavat EY:n säädösten täytäntöönpanemiseksi kansallista lainsäädäntöä. EU:n toimielimille asetettujen vaatimusten osalta komissio korostaa vastaavasti, että näin on tehtävä myös ennen EU:n säädösehdotusten antamista. Komissio suosittaa myös ottamaan käyttöön vertailukelpoiset tai ainakin yhteensopivat lainsäädännön laatuindikaattorit EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla, jotta voidaan seurata edistymistä ja helpottaa parhaiden toimintamallien tunnistamista.

TOISSIJAISUUS- JA SUHTEELLISUUSPERIAATTEIDEN SOVELTAMINEN

Komissio otti toissijaisuutta ja suhteellisuutta koskevat menettelyihin liittyvät velvoitteensa hyvin vakavasti. Lainsäädäntöehdotusten tekemistä edeltäviä laajoja kuulemisia järjestettiin ennätysmäärä.[4] Asetusten ja direktiivien määrän vähentyminen verrattuna päätösten ja suositusten määrään – niin absoluuttisina määrinä kuin suhteellisesti – osoittaa lisäksi, miten tarkasti komissio on pyrkinyt valitsemaan kevyimmän mahdollisen sääntelyvälineen.[5]

Joissakin tapauksissa komissiota kuitenkin arvosteltiin siitä, ettei se käsitellyt näitä periaatteita tarkemmin, ja siitä, miten se arvioi joihinkin sidosryhmiin kohdistuvaa taakkaa.[6] Voidakseen paremmin selittää sen, miksi se katsoi ehdotustensa noudattavan näitä periaatteita, ja helpottaakseen noudattamisen valvontaa komissio kehitti uuden ohjelmistosovelluksen perustelujen laatimista varten ja testasi sitä.[7] Sovelluksella varmistetaan, että periaatteista tuotetaan kaikki tarvittava tieto järjestelmällisesti. Kaikki yksiköt ottavat sovelluksen käyttöön vuonna 2005. Mitä taas tulee taakan arviointiin, komissio haluaa korostaa, että kyse on varsin mutkikkaasta kysymyksestä näin laajassa ja monitahoisessa unionissa. Tarkkojen arvioiden esittäminen kaikista mahdollisista vaikutuksista ei aina ole mahdollista; silloin kun se on mahdollista, se on usein hyvin kallista ja aikaa vievää. Pyrkimys tyhjentävään ratkaisuun voisi johtaa lainsäädäntötyön jumiutumiseen juuri nyt, kun unionilla on edessään kiireellisiä haasteita. Komission mielestä olisikin tämän vuoksi edelleen sovellettava suhteellisen analyysin periaatetta. Komissio kuitenkin muuttaa tai jopa peruuttaa ehdotuksiaan, jos tärkeitä näkökohtia on jäänyt huomaamatta tai ottaakseen huomioon ehdotustensa esittämisen jälkeen tapahtuneen merkittävän kehityksen.

Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat kaiken kaikkiaan esittäneet suhteellisen vähän tarkistuksia ja muutoksia, jotka liittyvät nimenomaisesti toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteeseen. Tällainen yksimielinen tulkinta ei ole yllättävää, koska kuulemisia tehtiin ennätysmäärä ja koska hyvin suuri osa komission ehdotuksista tehtiin itse asiassa vastauksena Eurooppa-neuvoston, neuvoston ja Euroopan parlamentin pyyntöön.

Parlamentti esitti tavallisesti perustelut tarkistuksilleen, mutta joidenkin huomioiden mukaan neuvosto perusteli muutoksensa vain harvoin. Jäsenvaltioiden käyttäessä poliisiyhteistyötä ja oikeudellista yhteistyötä rikosasioissa koskevaa aloiteoikeuttaan ja tehdessä virallisia ehdotuksia toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattaminen jäi usein aikomuksen tasolle. Näkyvimpien asiaa koskevien keskusteluiden sisällön tarkastelu vahvistaa vakiintuneet suuntaukset. Parlamentin tarkistuksissa on useimmiten vaadittu laajempaa EU:n toimintaa ja korostettu voimakkaampien välineiden tarvetta onnistumisen takaamiseksi. Neuvoston muutoksissa on sen sijaan vaadittu kaventamaan suunniteltua toiminta-alaa tai ottamaan käyttöön kevyempiä välineitä. Useimmissa tapauksissa kyseiset kolme toimielintä onnistuivat kuitenkin lopulta pääsemään yhteisymmärrykseen toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden tulkinnasta.

EU:n toimielinten on edelleen tiedostettava riski niiden keskinäisten neuvottelujen jäämisestä pelkäksi kaupanhieronnaksi. Toissijaisuus ja suhteellisuus kärsisivät tällaisessa prosessissa, mikä heikentäisi politiikan johdonmukaisuutta, hyväksyttävyyttä ja tehokkuutta. Näitä periaatteita ei myöskään voida käyttää tekosyynä sille, että unionille annetut toimivaltuudet jätetään huomiotta tai perustamissopimuksissa määrättyjä periaatteita ja sääntöjä vääristellään tiettynä ajankohtana vallitsevan poliittisen ilmapiirin tai tietyn asiakokonaisuuden arkaluonteisuuden vuoksi. Tosiseikkoihin ja vankkoihin argumentteihin perustuvat neuvottelut ovat 25 valtion unionissa tärkeämpiä kuin koskaan.

Alueiden komitea on useimmissa lausunnoissaan todennut EU:n lainsäädäntöprosessin poliittisen valvonnan osalta unionin toiminnan legitiimiyden. Kahdessa tapauksessa komitea kuitenkin pyysi Euroopan komissiota valitsemaan toisen välineen, jotta suhteellisuusperiaatetta voitaisiin paremmin noudattaa. Näiden suositusten ansiosta on otettu käyttöön toimintamalli, joka mahdollistaa paikallis- ja alueviranomaisten tiiviimmän osallistumisen yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanoon. Alueiden komitea on lisäksi ilmoittanut aikovansa systematisoida toissijaisuusperiaatteen noudattamista koskevan arviointinsa vuoden 2005 kuluessa. Se aikoo kehittää lausuntoihinsa liitettävän toissijaisuusperiaatteen arviointiasteikon ja perustaa asteittain paikallis- ja alueviranomaisten verkoston varmistamaan toissijaisuusperiaatteen seurannan. COSAC[8] ja tietyt kansalliset edustuslaitokset ovat osaltaan käynnistäneet toissijaisuusperiaatteen soveltamisen valvonnassa käytettävien uusien mallien tarkastelun perustuslakisopimuksen tulevaa voimaantuloa silmällä pitäen.[9]

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on jälkikäteen toteutettavassa tuomioistuinvalvonnassa ottanut kuudessa tapauksessa esille toissijaisuusperiaatteen. Yhdessäkään tuomiossa ei ole tultu siihen tulokseen, että perustamissopimuksen määräyksiä olisi sovellettu virheellisesti tältä osin.

Komissio suhtautuu myönteisesti tähän kehitykseen, koska kaikkien osapuolten on oltava valppaina sen varmistamiseksi, että unionin toimet ovat todella tarpeen ja että unioni omaksuu kaikkein sopivimman toimintamallin.

[1] (KOM(2002) 278, 5. kesäkuuta 2002). Toimintasuunnitelma on jatkoa valkoiselle kirjalle eurooppalaisesta hallintotavasta (KOM(2001) 727, 25. kesäkuuta 2001). Siinä otetaan lisäksi huomioon säädöskäytännön laatua käsittelevän ryhmän suositukset. Ryhmän perustivat marraskuussa 2000 julkishallinnosta vastaavat ministerit, ja sen puheenjohtajana on D. Mandelkern (marraskuussa 2001 annettu Mandelkernin raportti). Sen tavoitteita yksityiskohtaisesti käsitelleistä kahdeksasta kohdennetusta tiedonannosta saa lisätietoja vuosikertomuksesta ”Parempi säädöskäytäntö 2003”, KOM(2003) 770, 12. joulukuuta 2003.

[2] EYVL C 321, 31.12.2003, s. 1.

[3] Myös tämä toimintaohjelma perustuu osittain edellä mainittuun Mandelkernin raporttiin.

[4] Ks. liitteenä olevan komission valmisteluasiakirjan alakohta 2.1.1.

[5] Ks. valmisteluasiakirjan liite 1.

[6] Valmisteluasiakirjan kohdassa 3.2 annetaan esimerkkitapauksia vuodelta 2004 näiden periaatteiden soveltamisesta.

[7] Ks. valmisteluasiakirjan alakohta 2.1.4.

[8] ”Yhteisöasioita käsittelevien elinten konferenssi”.

[9] Perustuslakisopimuksessa toissijaisuuden alalla ehdotetuista uusista puitteista, ks. valmisteluasiakirjan alakohta 3.1.3.