EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 28.1.2016 COM(2016) 24 final KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE tehokasta verotusta koskevasta ulkoisesta strategiasta {SWD(2016) 6}



1.Johdanto EU on käynnistänyt kunnianhimoisen uudistusohjelman, jotta voidaan varmistaa oikeudenmukainen ja tehokas yhtiöverotus sisämarkkinoilla. Jäsenvaltiot ovat osana tätä ohjelmaa peräänkuuluttaneet EU:n lähestymistapaa, jolla vastataan niiden veropohjiin kohdistuviin ulkoisiin haasteisiin, koska haitallinen verokilpailu ja aggressiivinen verosuunnittelu ovat luonteeltaan maailmanlaajuisia. Myös Euroopan parlamentti on vaatinut yhtiöveron kiertämisen ehkäisemistä koskevissa toimissaan yhteistä EU:n kantaa kansainvälisiin verojärjestelyihin ja voimakkaampaa asemoitumista veroparatiiseja vastaan. Tällä hetkellä tehokkaan verotuksen toteutumiseen kolmansien maiden osalta voidaan vaikuttaa pääasiassa kansallisten verojen kiertämistä estävien toimenpiteiden avulla. Tällaiset toimenpiteet näkyvät vaihtelevan huomattavasti. Kansallisissa lähestymistavoissa on käytössä muun muassa valkoisia, harmaita ja mustia listoja, alhaista verotusta tai verottomuutta soveltavia lainkäyttöalueita koskevia erityisiä säännöksiä ja määräyksiä ja tapauskohtaisesti vahvistettuja väärinkäytösten vastaisia säännöksiä ja määräyksiä. Myös perusteet siitä päättämiselle, mihin lainkäyttöalueisiin olisi sovellettava näitä toimenpiteitä ja milloin, vaihtelevat jäsenvaltioittain. Koska jäsenvaltiot pyrkivät koordinoimaan yhtiöveropolitiikkansa sisämarkkinoilla torjuakseen verotukseen liittyviä väärinkäytöksiä ja varmistaakseen tehokkaan verotuksen, niiden on kuitenkin myös puututtava erilaisiin lähestymistapoihinsa veropohjan rapautumista koskevien ulkoisten uhkien torjumisessa. Tietyt yritykset hyödyntävät porsaanreikiä ja jäsenvaltioiden välisiä suojatoimenpiteisiin liittyviä eroja voittojen siirtämiseksi sisämarkkinoilta verottamatta. Lisäksi yritykset kohtaavat oikeudellista epävarmuutta ja tarpeetonta hallinnollista rasitusta, koska kolmansien maiden verojärjestelmien arvioinnissa ja niihin puuttumisessa sovelletaan 28:aa erilaista kansallista politiikkaa. Jäsenvaltioiden lähestymistavoissa ilmenevillä eroilla lähetetään ristiriitaisia viestejä kansainvälisille kumppaneille EU:n verotusalan hyvään hallintotapaan liittyvistä odotuksista ja herätetään epäilyjä, kun suojajärjestelyjä otetaan käyttöön. Sen vuoksi EU:n koordinoitu verotusalan hyvää hallintotapaa koskeva ulkoinen strategia on olennaisen tärkeä, jotta voidaan parantaa jäsenvaltioiden yhteistä onnistumista verojen kiertämisen estämisessä, tehokkaan verotuksen varmistamisessa ja selkeän ja vakaan toimintaympäristön luomisessa yrityksille sisämarkkinoilla. Tehokasta verotusta koskevan yhteisen ulkoisen strategian tarve on tullut entistä tärkeämmäksi yhtiöveropolitiikassa EU:ssa ja kansainvälisesti viime aikoina tapahtuneen kehityksen valossa. Komissio esitti kesäkuussa 2015 oikeudenmukaista ja tehokasta verotusta EU:ssa koskevan toimintasuunnitelman. Siinä esitetään joukko välittömästi sekä keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä toteutettavia toimenpiteitä, joilla uudistetaan EU:n yhtiöverotusta perusteellisesti. Keskeistä on varmistaa, että sisämarkkinoilla syntyneistä voitoista kannetaan tehokkaasti vero siellä, missä toiminta tapahtuu. Tätä ensisijaista tavoitetta on toistettu yhtiöveropolitiikasta käydyissä jäsenvaltioiden välisissä keskusteluissa. Toimintasuunnitelmassa yksilöityjä keskeisiä tekijöitä tehokkaan verotuksen varmistamiseksi ovat muun muassa verotusalan hyvää hallintotapaa koskeva yhteinen lähestymistapa kolmansien maiden lainkäyttöalueiden suhteen. Kansainvälisellä tasolla G20-maiden johtajat hyväksyivät OECD:n lopullisen veropohjan rapautumista ja voitonsiirtoja (BEPS) koskevan paketin marraskuussa 2015. BEPS-paketissa annetaan yhtiöverotusta koskevat uudet globaalit standardit ja ehdotetaan useita toimenpiteitä, jotka jäsenvaltioiden olisi toteutettava yhtiöveron kiertämisen estämiseksi ja oikeudenmukaisen verokilpailun varmistamiseksi maailmanlaajuisesti. Kaikki G20-ryhmän ja OECD:n jäsenet sekä useat muut maat ovat sitoutuneet panemaan nämä uudet standardit täytäntöön. EU:ssa on jo aloitettu toimet tämän sitoumuksen täyttämiseksi. Jäsenvaltiot ovat halukkaita panemaan G20-ryhmän ja OECD:n BEPS-toimenpiteet täytäntöön koordinoidusti, jotta voidaan turvata sisämarkkinoiden toimivuus, suojella perussopimuksissa vahvistettuja vapauksia ja parantaa EU:n kilpailukykyä. Komissio on nyt esittänyt ehdotukset tämän helpottamiseksi. Jotta vältetään kielteiset heijastusvaikutukset ja varmistetaan tasapuoliset toimintaedellytykset, on tärkeää, että kansainväliset kumppanit täyttävät kansainväliset sitoumuksensa yhtä määrätietoisesti. Jäsenvaltioiden on toimittava yhdessä muiden maiden kannustamiseksi panemaan täytäntöön niiden OECD:ssä antamansa BEPS-sitoumukset ja tässä edistymisen seuraamiseksi. Lisäksi EU ja sen jäsenvaltiot ovat sitoutuneet Addis Abeban toimintasuunnitelman ja kestävän kehityksen toimintaohjelman 2030 mukaisesti vahvistamaan kansallisten resurssien käyttöönottoa kehitysmaissa. EU ja sen jäsenvaltiot vahvistavat näitä resursseja myös sellaisen kansainvälisen tuen avulla, jolla parannetaan kansallisia valmiuksia kantaa veroja. Verojen kiertämisen torjunta ja kehitysmaiden tukeminen kansainvälisen verotusalan hyvän hallintotavan omaksumisessa ovat ratkaisevan tärkeitä tämän sitoumuksen täyttämisen kannalta. Ottaen huomioon kaikki nämä seikat tässä tiedonannossa ehdotetaan kehystä EU:n uudelle tehokasta verotusta koskevalle ulkoiselle strategialle. Siinä määritellään keskeiset toimenpiteet, joiden avulla EU voi edistää verotusalan hyvää hallintotapaa maailmanlaajuisesti, puuttua veropohjan rapautumiseen kohdistuviin ulkoisiin uhkiin ja varmistaa tasapuoliset toimintaedellytykset kaikille yrityksille. Tiedonannossa tarkastellaan myös sitä, kuinka verotusalan hyvä hallintotapa voidaan sisällyttää paremmin osaksi EU:n laajempia ulkosuhteisiin liittyviä politiikkoja ja tukea EU:n kansainvälisiä sitoumuksia, erityisesti kehitysyhteistyön alalla. 2.EU:n hyvän hallintotavan kriteerien uudelleentarkastelu Tehokkaan verotuksen yhteisen ulkoisen strategian on perustuttava selkeisiin, johdonmukaisiin ja kansainvälisesti tunnustettuihin verotusalan hyvän hallintotavan kriteereihin, joita sovelletaan johdonmukaisesti suhteessa kolmansiin maihin. Komissio antoi vuonna 2012 suosituksen Euroopan parlamentille ja neuvostolle toimenpiteistä, joilla kannustetaan kolmansia maita soveltamaan verotusalan hyvän hallintotavan vähimmäisvaatimuksia. Suosituksessa kannustetaan jäsenvaltioita käyttämään avoimuutta, tietojenvaihtoa ja oikeudenmukaista verokilpailua kolmena kriteerinä, joiden perusteella arvioidaan kolmansien maiden verojärjestelyjä. Siinä myös kehotetaan jäsenvaltioita soveltamaan tarvittaessa yhteisiä vastatoimia. EU:n valtiovarainministerit hyväksyivät suosituksen talous- ja raha-asioiden Ecofin-neuvostossa toukokuussa 2013, ja jäsenvaltioiden asiantuntijat ja sidosryhmät keskustelivat siitä laajasti verotusalan hyvän hallintotavan foorumissa. Vaikka tästä lähestymistavasta vallitsee yleinen yksimielisyys, foorumin työskentelyn yhteydessä on käynyt selväksi, että jäsenvaltiot ovat käyttäneet suositeltuja kriteereitä hajanaisesti tai ei lainkaan. Niiden jäsenvaltioiden keskuudessa, jotka käyttävät näitä kriteerejä, niitä tulkitaan ja käytetään epäjohdonmukaisesti. Jäsenvaltioiden, Euroopan parlamentin jäsenten, sidosryhmien ja kansainvälisten kumppanien kanssa käydyissä keskusteluissa on tullut selvästi ilmi, että tarvitaan kiireellisesti lisää selkeyttä ja johdonmukaisuutta siihen, miten EU soveltaa verotusalan hyvän hallintotavan kriteereitä suhteessa kolmansiin maihin. Lisäksi suosituksen antamisesta kuluneiden kolme vuoden aikana verotusalan hyvässä hallintotavassa on tapahtunut useita merkittäviä muutoksia, jotka edellyttävät EU:n kriteerien ajan tasalle saattamista. 2.1 Verotuksen avoimuuden lisääminen Verotuksen avoimuus on edennyt uudelle tasolle kansainvälisesti nyt, kun automaattinen tietojenvaihto on vahvistettu uudeksi globaaliksi standardiksi OECD:ssä. Lähes 100 lainkäyttöaluetta on sitoutunut panemaan tämän uuden tietojenvaihtoa koskevan standardin täytäntöön viimeistään vuoteen 2018 mennessä. EU:ssa jäsenvaltioiden on sovellettava finanssitilitietojen automaattista vaihtoa koskevaa standardia verotusalalla vuodesta 2017 alkaen. EU on myös tehnyt automaattista tietojenvaihtoa koskevat sopimukset Sveitsin, Liechtensteinin ja San Marinon kanssa ja viimeistelee parhaillaan vastaavia sopimuksia Andorran ja Monacon kanssa. Nämä maat toteuttivat erityiset ponnistukset, jotta neuvottelut saatiin päätökseen ja kunnianhimoiset avoimuutta koskevat sopimukset voitiin allekirjoittaa lyhyessä ajassa. Tällä perusteella EU:n kaikkiin avoimuutta ja tietojenvaihtoa koskeviin kriteereihin olisi kolmansien maiden suhteen sisällyttävä vähintään automaattista tietojenvaihtoa koskeva uusi globaali standardi. EU on tämän lisäksi myös tuonut esiin uusia kunnianhimoisia verotuksen avoimuutta sisämarkkinoilla koskevia tavoitteita, joissa mennään kansainvälisiä vaatimuksia pidemmälle. Neuvosto hyväksyi 8. joulukuuta 2015 komission ehdotuksen rajat ylittäviä veropäätöksiä ja ennakkohinnoittelusopimuksia koskevasta automaattisesta tietojenvaihdosta. Kyseinen tietojenvaihto alkaa vuonna 2017. Julkisen maakohtaisen raportoinnin vaatimukset on vahvistettu pankki- ja rahoitusalalla CRD IV vakavaraisuusvaatimuspaketissa ja kaivannais- ja puunkorjuuteollisuuden osalta tilinpäätösdirektiivissä. Työ on käynnissä myös sen määrittämiseksi, olisiko julkista avoimuutta koskevia vaatimuksia sovellettava muiden alojen yrityksiin EU:ssa. EU:n olisi toimissaan verotusalan hyvän hallintotavan edistämiseksi maailmanlaajuisesti kannustettava kansainvälisten kumppaneitaan myös ottamaan käyttöön nämä tiukemmat standardit, joita sovelletaan sisämarkkinoilla. 2.2 Oikeudenmukaisempi verokilpailu Toista EU:n hyvän hallintotavan kriteeriä – oikeudenmukaista verokilpailua – on myös tarkasteltava uudelleen ottaen huomioon tällä alalla tapahtunut myönteinen kehitys. Kun komissio antoi vuonna 2012 suosituksena, oikeudenmukainen verokilpailu ei ollut keskeisellä sijalla kansainvälisellä asialistalla. Komissio suositteli, että jäsenvaltiot soveltavat kolmansien maiden verojärjestelmien arvioinnissa yritysverotuksen käytännesääntöjä, joka on EU:n oma väline haitallisia verojärjestelyjä vastaan. Tällä välin, kaksi vuotta kestäneiden neuvottelujen jälkeen OECD:n rapautumista ja voitonsiirtoja (BEPS) koskeva hanke on saatu päätökseen, ja G20-ryhmä on sen vahvistanut. Hankkeella on luotu oikeudenmukaista yhtiöverotusta koskevat uudet kansainväliset standardit, joita kaikki G20-ryhmän ja OECD:n jäsenet ja assosioituneet maat ovat sitoutuneet panemaan täytäntöön. EU on tukenut aktiivisesti OECD:n BEPS-prosessia. Kansainvälisesti merkittävänä poliittisena ja taloudellisena toimijana EU on myös nyt tärkeässä asemassa jatkamassa BEPS-prosessin tukemista ajamalla sen sujuvaa ja oikea-aikaista täytäntöönpanoa – sekä sisämarkkinoilla että kansainvälisesti.

EU:ssa jäsenvaltiot ovat jo toteuttaneet ensimmäiset tärkeät toimet tällä alalla, esimerkiksi suostumalla soveltamaan muutettua nexus-lähestymistapaa patenttiboksien osalta. Kesäkuussa 2015 hyväksytyssä toimintasuunnitelmassa ja verojen kiertämisen estämistä koskevassa direktiivissä luodaan vakaa kehys muiden BEPS-toimenpiteiden nopealle ja koordinoidulle täytäntöönpanolle tavalla, joka on yhteensopiva sisämarkkinoiden ja EU:n oikeuden kanssa. Lisäksi parhaillaan pyritään lujittamaan ja saattamaan ajan tasalle yritysverotuksen käytännesääntöjä niin, että siinä otetaan huomioon EU:n uudet yhtiöverotusta koskevat tavoitteet. Jäsenvaltioiden sitoumukset toteuttaa nämä voimakkaammat toimenpiteet oikeudenmukaisen verokilpailun turvaamiseksi olisi myös otettava huomioon EU:n lähestymistavassa kolmansien maiden suhteen verotusalalla. Tämä kannustaisi muita maita noudattamaan kansainvälisesti hyväksyttyjä hyvän hallintotavan standardeja ja sillä varmistettaisiin tasavertaiset toimintaedellytykset EU:n yrityksille ja vähennettäisiin mahdollisuuksia voitonsiirtoihin EU:n ulkopuolelle. Ottaen huomioon nämä perustavanlaatuiset muutokset maailmanlaajuisessa verotusympäristössä ja tarve yhtenäistää lisää jäsenvaltioiden arviointeja kolmansien maiden suhteen EU:n hyvän hallintotavan kriteerit olisi saatettava ajan tasalle. Komissio on esittänyt uudet kriteerit tämän tiedonannon liitteessä 1 ja pyytää neuvostoa hyväksymään ne. Näiden ajan tasalle saatettujen EU:n hyvän hallintotavan kriteerien olisi toimittava perustana kaikissa EU:n verotusalaan liittyvissä ulkoisissa politiikoissa ja tarjottava aiempaa selkeämpi perusta keskusteluille verotusalan hyvästä hallintotavasta kansainvälisten kumppanien kanssa ja verotusalan hyvän hallintotavan edistämiseksi näiden kumppanien keskuudessa. 3.Verotusalan hyvää hallintotapaa koskevan yhteistyön edistäminen kolmansien maiden kanssa tehtävien sopimusten avulla EU:n olisi hyödynnettävä kaikkia mahdollisia käytössään olevia keinoja verotusalan hyvän hallintotavan edistämiseksi kansainvälisesti. Kolmansien maiden kanssa tehtävät kahdenväliset ja alueelliset sopimukset voivat olla erityisen hyödyllisiä oikeudellisia välineitä tällä alalla. Ne tarjoavat mahdollisuuden muotoilla yhteisymmärryksessä kummankin osapuolen sitoumus noudattaa avoimuutta, tietojenvaihtoa ja oikeudenmukaista verokilpailua koskevia kansainvälisiä standardeja. EU voi niiden avulla myös varmistaa, että sen poliittiset painopisteet suhteessa kolmansiin maihin on asianmukaisesti sisällytetty sen laajempiin ulkosuhteisiin. Vuonna 2015 hyväksytyssä ”Kaikkien kauppa” strategiassa komissio vahvisti, että kauppasopimuksilla olisi edistettävä avoimuutta ja hyvää hallintotapaa koskevia kansainvälisiä standardeja, joissa puututaan yritysten aggressiivisiin voitonsiirtoihin ja verojen kiertämiseen tähtääviin strategioihin. Kansainvälisissä verotusalan tavoitteissa viime aikoina saavutetun kehityksen ja EU:n oman, tiukempien globaalien standardien tukemista koskevan sitoumuksen vuoksi on aiheellista arvioida uudelleen EU:n asemoituminen verotusalan hyvään hallintotapaan liittyvissä asioissa neuvoteltaessa sopimuksista kolmansien maiden kanssa. 3.1 Verotusalan hyvää hallintotapaa koskevat lausekkeet Talous- ja rahoitusasioiden Ecofin-neuvosto sopi toukokuussa 2008 päätelmissään, että verotusalan hyvää hallintotapaa koskeva lauseke olisi sisällytettävä kaikkiin EU:n ja kolmansien maiden tai alueiden välisiin asiaankuuluvin sopimuksiin. Neuvoston päätelmissä annettiin lausekkeen sanamuoto ja valtuutettiin komissio neuvottelemaan tämän perusteella kolmansien maiden kanssa verotusalan hyvän hallintotavan määräyksien sisällyttämisestä asianomaisiin sopimuksiin. Tätä seuraavina vuosina EU:lla on ollut vaihteleva menestys pyrkimyksissään sisällyttää tarkoituksenmukainen hyvää hallintotapaa koskeva lauseke kahdenvälisiin tai alueellisiin sopimuksiin. Jotkin kolmansista maista hyväksyivät viittauksen verotusalan hyvän hallintotavan periaatteisiin, kun taas toiset vastustivat voimakkaasti selkeää sitoutumista tähän asiaan tai kieltäytyivät siitä. Osa neuvotteluista viivästyi, koska jotkin kolmannet maat pitivät lausekkeen sanamuotoa epäselvänä hyvän hallintotavan vaatimusten soveltamisalan osalta. Lisäksi verotusalan hyvän hallintotavan suhteen tapahtunut kansainvälinen kehitys huomioon ottaen tämä lauseke, josta sovittiin vuonna 2008, on nyt saatettava ajan tasalle. Lausekkeessa olisi huomioitava esimerkiksi automaattisen tietojenvaihdon käyttöönotto globaalina standardina ja OECD:n BEPS-prosessin yhteydessä esitetyt uudet oikeudenmukaista verokilpailua koskevat toimenpiteet, jotka G20-ryhmä on hyväksynyt. Jäsenvaltiot ovat tunnustaneet nämä nykyiseen hyvää hallintotapaa koskevaan lausekkeeseen liittyvät ongelmat ja alkaneet pohtia asiaa korkean tason verotustyöryhmässä. Tässä on tarpeen edetä nopeasti, jotta hyvän hallintotavan lausekkeiden perusta saadaan ajan tasalle, strategiaa hyvän hallintotavan sisällyttämiseksi sopimuksiin tarkastellaan ja jotta kehitetään järjestelmä hyvän hallintotavan täytäntöönpanon seuraamiseksi. Tämän helpottamiseksi komissio on esittänyt uuteen hyvää hallintotapaa koskevaan lausekkeeseen sisällytettävät keskeiset seikat, jotka olisi oltava mukana kaikissa asianomaisia sopimuksia koskevissa neuvotteluehdotuksissa. Näissä keskeisissä seikoissa on huomioitu ajan tasalle saatetut hyvää hallintotapaa koskevat standardit, EU:n ensisijaiset toimet, joilla torjutaan aggressiivista verosuunnittelua, ja tietyt OECD:n BEPS-prosessin yhteydessä tehdyt kansainväliset sitoumukset. EU:n kansainvälisten kumppanien monimuotoisuus tarkoittaa kuitenkin sitä, ettei yksi ja sama yleispätevä lähestymistapa ole käytännöllinen. Esimerkiksi tietyillä kehitysmailla voi olla hallinnollisia velvoitteita, jotka edellyttävät yksinkertaistettua lähestymistapaa, tai ne saattavat tarvita apua hyvää hallintotapaa koskevien sitoumusten täytäntöönpanossa. Sen vuoksi hyvää hallintotapaa koskevasta lausekkeesta neuvoteltaessa olisi otettava huomioon asianomaisen kolmannen maan erityinen tilanne. Seikat, joiden olisi muodostettava perusta tulevien verotusalan hyvän hallintotavan lausekkeiden neuvottelemiselle, esitetään tämän tiedonannon liitteessä 2. Komissio kehottaa jäsenvaltioita hyväksymään nämä seikat, jotta niitä voidaan käyttää tulevissa neuvotteluissa. Olisi myös puututtava siihen, että hyvää hallintotapaa koskevan lausekkeen hyväksymisen ja sen täytäntöönpanon välinen aika on liian pitkä. Tällä hetkellä hyvää hallintotapaa koskeva lauseke tulee voimaan vasta sen jälkeen, kun koko sopimus on tullut voimaan, mikä voi viedä vuosia. Tällä välin ei edellytetä, että kyseinen kolmas maa noudattaa sovittuja verotusalan hyvää hallintotapaa koskevia määräyksiä. Komissio kannustaa jäsenvaltioita ennen sopimuksen voimaantuloa sopimaan siitä, että verotusalan hyvää hallintotapaa koskeva lauseke on osa niitä määräyksiä, joita on tarkoitus soveltaa väliaikaisesti, tai käymään jäsenneltyä vuoropuhelua verotusasioista asianomaisen kolmannen maan kanssa. Lisäksi komissio ja käytännesääntötyöryhmä voisivat seurata, kuinka kolmas maa noudattaa verotusalan hyvää hallintotapaa, jotta sopimukseen sisältyvä neuvottelumenettely voidaan aloittaa ja puuttua mahdollisiin verotusta koskeviin huolenaiheisiin mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. 3.2 Valtiontukea koskevat määräykset Kun kolmannet maat myöntävät tietyille paikallisille yrityksille tukea soveltaen edullista verokohtelua, hallinnollisia käytäntöjä tai yrityskohtaisia veropäätöksiä, se voi rajoittaa EU:n viejien markkinoillepääsyä asettamalla ne epäedulliseen asemaan tuettuihin paikallisiin yrityksiin verrattuna. Tällaisiin mahdollisesti kilpailua vääristäviin käytäntöihin puututaan vain osittain WTO:n säännöillä. EU:n kolmansien maiden kanssa tekemillä sopimuksilla voitaisiin varmistaa tasapuoliset toimintaedellytykset. Kahdenvälisiin sopimuksiin sisällytettävillä valtiontukea koskevilla määräyksillä, joilla voidaan lisätä tukiin liittyvää avoimuutta, kielletään kaikkein haitallisimman tyyppiset tuet ja määrätään, että haitallisista tuista on neuvoteltava. Tällaisilla määräyksillä luotaisiin jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä oikeudenmukaisempi kilpailu yhtiöverotuksen alalla. Sen vuoksi komissio pyrkii sisällyttämään valtiontukea koskevat määräykset kolmansien maiden kanssa tehtävien sopimusten neuvotteluehdotuksiin, jotta voidaan varmistaa oikeudenmukainen verokilpailu EU:n kansainvälisten kumppanien kanssa. 4.Kehitysmaiden auttaminen verotusalan hyvän hallintotavan standardien noudattamisessa Kehitysmaiden tilanteeseen on kiinnitettävä erityistä huomiota, kun EU tavoitteidensa mukaisesti edistää verotusalan hyvän hallintotavan noudattamista sen kansainvälisten kumppanien keskuudessa ja tukee G20-ryhmän ja OECD:n BEPS-toimenpiteiden sujuvaa ja johdonmukaista täytäntöönpanoa maailmanlaajuisesti. Kehitysmaiden auttaminen parantamaan verojärjestelmiään ja kerryttämään tehokkaammin kotimaisia varojaan on ratkaisevan tärkeää osallistavan kasvun, köyhyyden poistamisen ja kestävän kehityksen kannalta.

Tässä yhteydessä verotusalan hyvän hallintotavan standardien soveltaminen on olennaisen tärkeää kahdesta tärkeästä syystä. Ensiksikin se on vastaus EU:n laajempiin kehitysyhteistyön sitoumuksiin auttaa näitä maita turvaamaan kestävät kotimaiset tulot ja torjumaan niiden veropohjiin kohdistuvia uhkia. Toiseksi kehitysmaiden sisällyttämisellä maailmanlaajuiseen hyvän hallintotavan verkostoon voidaan estää kansainvälisen verotuksen rakenteen heikkouksia, jotka saattavat luoda mahdollisuuksia veropohjan rapauttamiseen ja voitonsiirtoihin. 4.1 ”Kanna enemmän, käytä paremmin” lähestymistapa EU on jo tukenut pitkään kehitysmaita niiden pyrkimyksissä turvata kestävät kotimaiset tulot muun muassa torjumalla verojen kiertämistä, verovilppiä ja laittomia rahavirtoja. EU myöntää vuosittain kehitysmaille 140 miljoonaa euroa suorana tukena kotimaisen julkisen talouden uudistuksiin, ja sillä on käynnissä talousarviotukiohjelmat yli 80 maassa. Lisäksi komissio ja muut kansainväliset kumppanit ovat sitoutuneet kaksinkertaistamaan tuen kehitysmaille niiden omien tulojen kerryttämisen tehostamiseksi. Tämä tuki annetaan osana Addis Abeban veroaloitetta, joka käynnistettiin heinäkuussa 2015 EU:n avulla. Komission vuonna 2010 antamassa tiedonannossa ”Verotus ja kehitys – Yhteistyö kehitysmaiden kanssa hyvän hallintotavan edistämiseksi verotusalalla”, vahvistettiin toimintapoliittinen perusta, jonka mukaisesti EU on kuluneiden viiden vuoden aikana tukenut kehitysmaita, jotta ne voivat luoda tehokkaat, oikeudenmukaiset ja kestävät verojärjestelmät. Komissio esitti vuonna 2015 Addis Abeban toimintasuunnitelman ja kestävän kehityksen toimintaohjelman 2030 huomioiden EU:n uuden lähestymistavan kotimaisen julkisen talouden tukemiseksi kehitysmaissa. ”Kanna enemmän, käytä paremmin” strategiassa esitetään yksityiskohtaisesti, miten EU aikoo auttaa kehitysmaita tulevina vuosina oikeudenmukaisten ja tehokkaiden verojärjestelmien luomisessa, mukaan luettuna yhtiöveron kiertämisen estäminen. ”Kanna enemmän” lähestymistapa perustuu kehitysmaiden auttamiseen korjaamaan sekä veropoliittista vajetta (tax policy gap) että verotulovajetta (tax compliance gap) kotimaisten tulojen kerryttämisen lisäämiseksi. Toimenpiteitä, joilla veropoliittista vajetta voidaan pienentää, ovat veropohjan laajentaminen tarvittaessa, porsaanreikien tukkiminen ja verojen kiertämisen torjuminen. Toimenpiteitä, joilla voidaan puuttua verotulovajeeseen, ovat muun muassa verohallinnon tehokkuuden ja vaikuttavuuden lisääminen, verosäännösten vapaaehtoisen noudattamisen lujittaminen, verotusalan hyvän hallintotavan edistäminen sekä verovilpin ja laittomien rahavirtojen torjuminen. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi ja kehitysmaiden auttamiseksi noudattamaan entistä paremmin verotusalan hyvää hallintotapaa komissio on kehittänyt kunnianhimoisen EU:n tukikehyksen. Tämän kehyksen mukaisesti jatketaan kehitysmaiden tukemista osallistumaan verotusalan kansainvälisten standardien laadintaan ja kannustetaan niitä osallistumaan osallistavampaan kansainväliseen koordinointiin, muun muassa seuraavien avulla: G20-ryhmän ja OECD:n BEPS-aloite ja automaattista tietojenvaihtoa koskeva aloite, kansainvälisestä yhteistyöstä verotuksessa vastaava YK:n asiantuntijakomitea ja alueelliset elimet, kuten Afrikan verohallintofoorumi (African Tax Administration Forum – ATAF), verohallintojen päälliköiden yhteistyöelin Centre de rencontres et d’études des dirigeants des administrations fiscales (CREDAF) ja Amerikkojen välinen verohallintojen keskus (Inter-American Center of Tax Administrations – CIAT). Jotta luotettavien ja kansainvälisesti vertailukelpoisten veronkantotietojen kerääminen olisi mahdollista, komissio tukee julkisten tulojen tilastoja koskevia aloitteita. Nykyisiä kahdenvälisiä puitteita, kuten Cotonoun sopimuksen 8 artiklan mukaista poliittista vuoropuhelua, olisi hyödynnettävä jatkossakin verotusalan hyvän hallintotavan tavoitteiden saavuttamiseksi. Muita osa-alueita, joihin EU kohdentaa toimiaan ovat muun muassa veropolitiikan ja hallinnon valmiuksien kehittäminen joko antamalla suoraa teknistä tukea tai kumppanuusohjelmien välityksellä, sellaisten kansainvälisten aloitteiden tukeminen, joilla lujitetaan lainsäädäntöä ja sääntelyä erityisesti siirtohinnoittelun alalla, ja auttaminen julkisen talouden arviointivälineiden kehittämisessä ja täytäntöönpanossa. Tällaisia välineitä ovat muun muassa verohallinnon diagnostinen arviointiväline (Tax administration Diagnostic assessment Tool – TADAT) ja julkisia menoja ja taloudellista vastuuta koskeva ohjelma (Public Expenditure Financial Accountability – PEFA). Komissio aikoo edistää EU:n omien vahvojen verotuksen avoimuutta koskevien tavoitteiden mukaisesti kansainvälistä maakohtaista raportointia ja kaivos- ja kaivannaisteollisuuden avoimuutta koskevaa aloitetta (EITI) avoimuuden ja vastuuvelvollisuuden lisäämiseksi kaivos- ja kaivannaisteollisuudessa. 4.2 EU:n esimerkki EU pyrkii näyttämään esimerkkiä verotusalan hyvän hallintotavan alalla sekä soveltamalla korkeatasoisia sisäisiä standardeja että edistämällä vastaavia toimenpiteitä EU:n ulkopuolella. Se on tietoinen siitä, että on edelleen tarpeen seurata tarkasti, että kansallisista veropolitiikoista ei aiheudu kielteisiä heijastusvaikutuksia kolmansiin maihin ja että kehitysmaiden haavoittuvuus verotuksen alalla otetaan asianmukaisesti huomioon. Jäsenvaltioiden olisi esimerkiksi sovellettava tasapainoista lähestymistapaa, kun ne neuvottelevat kahdenvälisiä verosopimuksia alhaisen tulotason maiden kanssa, ja otettava huomioon tällaisten maiden erityinen tilanne. Tähän sisältyy se, että kehitysmaat ovat erittäin riippuvaisia tulonlähteellä tapahtuvasta verotuksesta ja sen vuoksi toiseen maahan tapahtuvien maksujen lähdeverotus on olennainen osa niiden verotuloja. Verosopimukset kuitenkin syrjäyttävät kansalliset säännöt, ja näin ollen vaikuttavat vähentävästi monien kehitysmaiden kantamien lähdeverojen määrään. Addis Abeban toimintasuunnitelman ja OECD:n BEPS-prosessin verosopimuksia koskevien toimenpiteiden täytäntöönpanon avulla jäsenvaltiot saattaisivat voida tarkastella uudelleen kehitysmaiden kanssa tekemiensä kahdenvälisten verosopimusten eri osa-alueita, kuten lähdeveroja koskevia määräyksiä. Komissio aikoo aloittaa näkemystenvaihdon jäsenvaltioiden kanssa verotusalan hyvän hallintotavan foorumissa siitä, miten kehitysmaiden oikeudenmukainen kohtelu varmistetaan kahdenvälisissä verosopimuksissa. 5.Kolmansien maiden tarkastelua ja luetteloon sisällyttämistä koskevan EU:n menettelyn kehittäminen EU:ssa jäsenvaltioiden on noudatettava avoimuutta ja tietojenvaihtoa koskevaa lainsäädäntöä, valtiontukisääntöjä ja yritysverotuksen käytännesääntöjä. Käytössä on säännökset, joilla voidaan puuttua näiden vaatimusten rikkomiseen sisämarkkinoilla. Jotta voidaan varmistaa tasavertaiset toimintaedellytykset, EU myös tarvitsee vahvemmat välineet sellaisten kolmansien maiden suhteen, jotka kieltäytyvät noudattamasta verotusalan hyvän hallintotavan standardeja. Euroopan parlamentti, useat jäsenvaltiot ja sidosryhmät ovat ilmaisseet vahvan tukensa EU:n yhteiselle kehykselle, jonka avulla voidaan puuttua kolmansien maiden kanssa aiheutuneisiin verotusalan hyvään hallintotapaan liittyviin ongelmiin. EU:n yhteisellä lähestymistavalla olisi tällä alalla voimakas pelotevaikutus, ja sillä estettäisiin yrityksiä käyttämästä hyväkseen eri kansallisten järjestelmien välisiä eroja. Sen avulla myös kansainvälisillä kumppaneilla olisi selkeämpi käsitys EU:n odotuksista tällä alalla ja sillä vähennettäisiin yritysten tarpeetonta hallinnollista rasitusta. EU:n yhteisellä lähestymistavalla myös varmistettaisiin, että kolmansien maiden, erityisesti kehitysmaiden, erityinen tilanne otetaan johdonmukaisesti huomioon. 5.1 Kansallisten luetteloon sisällyttämistä koskevien menettelyjen avoin tarkastelu Ensimmäinen askel EU:n yhteisen luetteloon sisällyttämistä koskevan järjestelmän kehittämisessä otettiin kesäkuussa 2015 hyväksytyssä oikeudenmukaista ja tehokasta verotusta koskevassa komission toimintasuunnitelmassa. Komissio julkaisi ensimmäistä kertaa katsauksen kaikista kolmansien maiden lainkäyttöalueista, jotka jäsenvaltiot olivat sisällyttäneet luetteloon verotussyistä. Täydellinen konsolidoitu versio, jossa luetellaan 121 lainkäyttöaluetta, julkaistiin verkossa, ja luettelo useimmin jäsenvaltioiden luetteloihin sisällytetyistä lainkäyttöalueista oli toimintasuunnitelman liitteenä. Tämän aloitteen ensisijaisena tarkoituksena oli lisätä kansallisten luetteloon sisällyttämistä koskevien menettelyjen avoimuutta ja esittää tiedot jäsenvaltioiden luetteloihin sisällyttämistä lainkäyttöalueista helppokäyttöisemmässä muodossa kolmansille maille ja yrityksille. Lokakuussa 2015 komissio teki verkossa olevien tietojen teknisen päivityksen, jotta tiedot vastasivat jäsenvaltioiden kansallisiin verotukseen liittyviin luetteloihinsa tekemiä muutoksia. Koska komissio sitoutui kesäkuussa hyväksytyssä toimintasuunnitelmassa tarkastelemaan jäsenvaltioiden luettelojen tietoja määräajoin, se on virallisesti päivittänyt konsolidoidun luettelon jäsenvaltioiden verotussyistä luetteloihin sisällyttämistä lainkäyttöalueista osana tätä verojen kiertämisen estämistä koskevaa pakettia. Päivitettyjä tietoja, jotka on julkaistu interaktiivisena karttana verkossa, tarkastellaan uudelleen 12 kuukauden kuluessa. Avoimuuden osalta koko EU:n kattavan luettelon julkaisemisella on ollut välittömiä vaikutuksia. Tietyt kolmannet maat eivät olleet tietoisia siitä, että ne oli sisällytetty luetteloon kansallisella tasolla, kunnes konsolidoitu versio jäsenvaltioiden luetteloista julkaistiin. Koko EU:n kattava luettelo synnytti uusia keskusteluja näiden lainkäyttöalueiden ja asianomaisten jäsenvaltioiden välillä verotusalan hyvään hallintotapaan liittyvistä kysymyksistä ja tässä yhteydessä kolmansilla mailla oli mahdollisuus antaa selvitys kysymyksiin, jotka liittyvät niiden verojärjestelyihin, ja jäsenvaltioilla oli puolestaan tilaisuus ilmaista yksityiskohtaisesti huolenaiheensa. Tämä lisääntynyt avoimuus myös kannusti luetteloon sisällyttämistä harjoittaneita jäsenvaltioita tarkastelemaan huolellisesti luetteloitaan ja varmistamaan, että niissä olevat tiedot olivat perusteltuja, tarkkoja ja ajantasaisia. Koko EU:n kattava luettelo toi esiin merkittäviä eroja kansallisissa luetteloon sisällyttämistä koskevissa menettelyissä ja ongelmia, joita tämä saattaa aiheuttaa sisämarkkinoille, kolmansille maille ja yrityksille. Tästä syystä jäsenvaltiot ovat osoittaneet uutta kiinnostusta omaksua johdonmukaisempi lähestymistapa kolmansien maiden luetteloon sisällyttämisessä ja yhteisten suojatoimenpiteiden soveltamisessa. Jotta tähän päästäisiin, on ensiksi oltava olemassa selkeä kokonaiskäsitys ja ymmärrys eri puolilla EU:ta käytössä olevista menettelyistä. Tätä varten komissio on pyytänyt kolmansia maita luetteloon sisällyttäviltä jäsenvaltioilta selvennystä niiden käyttämistä kriteereistä ja menettelyistä. Komissio on myös pyytänyt jäsenvaltioita, jotka eivät laadi kansallisia luetteloja, selittämään, mitä vaihtoehtoisia keinoja ja välineitä ne käyttävät verojen kiertämistä koskevien ulkoisten riskien ehkäisemiseksi. Tätä työtä, jolla lisätään jäsenvaltioiden suojatoimenpiteiden soveltamisessa verotusalalla käyttämien keinojen ja välineiden avoimuutta, jatketaan verotusalan hyvän hallintotavan foorumissa tulevina kuukausina. Tavoitteena on parantaa yritysten ja kolmansien maiden oikeusvarmuutta ja samalla käyttää näitä tietoja yhtenäisemmän EU:n lähestymistavan kehittämiseksi.

5.2 EU:n yhteinen lähestymistapa kolmansien maiden sisällyttämiseksi luetteloon Koko EU:n kattava luettelo tarkoitettu ainoastaan väliaikaiseksi ratkaisuksi sillä aikaa, kun työssä edetään kohti tavoitteena olevaa EU:n yhteistä järjestelmää, jonka avulla kolmansia maita tarkastellaan, arvioidaan analyyttisesti ja sisällytetään luetteloon. Nykyinen kansallisten järjestelmien kirjo olisi viime kädessä korvattava selkeällä ja johdonmukaisella EU:n lähestymistavalla, jonka avulla yksilöidään kolmannet maat, jotka eivät täytä hyvän hallintotavan standardeja, ja toteutetaan EU:n yhtenäiset toimet kyseisiä lainkäyttöalueita vastaan. Kun tämä EU:n yhteinen luettelo on täysin valmis, jäsenvaltioiden olisi annettava neuvostossa virallinen sitoumus, että ne käyttävät sitä kansallisten luetteloiden sijaan veropohjan rapautumista koskeviin ulkoisiin uhkiin puuttumiseksi. EU:n lähestymistavan kolmansien maiden luetteloon sisällyttämisessä on oltava oikeudenmukainen, objektiivinen ja kansainvälisesti perusteltavissa. Siinä on myös noudatettava EU:n kahden- tai monenvälisissä kansainvälisissä sopimuksissa antamia sitoumuksia. Tämän saavuttamiseksi komissio ehdottaa, että otetaan käyttöön kolmivaiheinen menettely. Ensimmäisessä vaiheessa komissio kartoittaa sisäisesti kolmannet maat, jotka olisi asetettava etusijalle EU:n analyyttisessa arvioinnissa. Sen varmistamiseksi, että valinta on puolueeton ja perusteltu, komissio laatii tulostaulun, jossa hyödynnetään indikaattoreita, joiden avulla määritellään oikeudenkäyttöalueiden mahdollinen vaikutus jäsenvaltioiden veropohjiin. Tulostauluun perustuvaan lähestymistapaan, jota käsitellään yksityiskohtaisesti komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa, sisältyy kattavia indikaattoreita eri osa-alueista, kuten taloudellisista suhteista EU:hun, finanssitoiminnan tasosta sekä institutionaalisista ja oikeudellisista tekijöistä. Kolmansien maiden sijoittuminen tässä tulostaulussa ei sisällä mitään arviota niiden verotusalan hyvän hallintotavan standardien noudattamisen tasosta tässä vaiheessa, vaan yksinkertaisesti antaa avoimen perustan päättää, mitä lainkäyttöalueita on syytä arvioida tarkemmin. Tulostaulun ensimmäiset tulokset esitellään jäsenvaltioille käytännesääntötyöryhmässä syksyyn 2016 mennessä. Sen jälkeen seuraavana vaiheena jäsenvaltioiden olisi päätettävä tulostaulun pohjalta, mitkä lainkäyttöalueet olisi arvioitava EU:n ajan tasalle saatettujen hyvän hallintotavan kriteerien perusteella. Muita tekijöitä, kuten jatkuvaa yhteistyötä veroasioissa, voi myös olla merkityksellistä tarkastella. Komission olisi arvioitava valittujen kolmansien maiden verojärjestelmiä yritysverotuksen käytännesääntötyöryhmässä, koska sillä on arvokasta kokemusta näistä asioista. Tähän arviointivaiheeseen kuuluu vuoropuhelu kyseisten kolmansien maiden kanssa, ja niille on annettava riittävästi aikaa vastata huolenaiheisiin, joita niiden verojärjestelyt ovat synnyttäneet. Vuoropuhelua olisi käytettävä kehyksenä kyseisten kysymysten ratkaisemiseksi ja olisi luotava vahvempi kumppanuus varmistettaessa verotusalan hyvän hallintotavan standardien huolellinen noudattaminen. Tätä varten olisi myös tarvittaessa hyödynnettävä täysimääräisesti EU:n kolmansien maiden tai alueiden kanssa tekemiin sopimuksiin sisältyviä kuulemisprosesseja. Tämän arviointiprosessin päätelmät esitetään jäsenvaltioille asianomaisissa neuvoston työryhmissä. Lopuksi jäsenvaltioiden olisi päätettävä, lisätäänkö kyseinen lainkäyttöalue ongelmallisia verotuksellisia lainkäyttöalueita koskevaan EU:n yhteiseen luetteloon. Tämä päätös perustuu pääosin komission analyyttisen arvioinnin perusteella antamaan suositukseen. On kuitenkin otettava myös muita tekijöitä huomioon. Esimerkiksi jotkin kehitysmaat osoittavat voimakasta halua noudattaa EU:n hyvän hallintotavan standardeja, mutta niillä ei ole valmiuksia siihen. Tällaisissa tapauksissa luetteloon lisääminen ei saata olla tehokkain väline vaan vaihtoehtoisilla välineillä saatetaan pystyä vastaamaan paremmin tällaisten maiden verojärjestelmiin kohdistuviin EU:n huolenaiheisiin. Vastaavasti, jos kolmas maa toimii jo virallisesti yhdessä EU:n kanssa verotusalan hyvän hallintotavan ongelmien ratkaisemiseksi, tällaisen menettelyn jatkaminen voi johtaa tehokkaampiin tuloksiin. Kullekin lainkäyttöalueelle, joka on lisätty EU:n yhteiseen luetteloon, vahvistetaan myös luettelosta poistamista koskevat selkeät edellytykset. Nämä edellytykset olisi yhdistettävä niiden pyrkimyksiin ratkaista analyyttisessa arvioinnissa esille tulleet huolenaiheet. Jäsenvaltioiden olisi annettava komissiolle valtuudet poistaa lainkäyttöalue välittömästi luettelosta, kun edellytykset täyttyvät, jotta vältetään tarpeettomat viiveet tässä menettelyssä. Komissio ilmoittaa jäsenvaltioille ennen kunkin luettelosta poistamisen suorittamista. 5.3 Toimenpiteet luetteloon sisällytettyjen lainkäyttöalueiden avoimuuden ja oikeudenmukaisen verotuksen kannustamiseksi Lainkäyttöalueen sisällyttämistä luetteloon olisi aina pidettävä viimeisenä vaihtoehtona. Se olisi varattava niille lainkäyttöalueille, jotka kieltäytyvät sitoutumasta verotusalan hyvän hallintotavan periaatteisiin tai jotka eivät reagoi rakentavalla tavalla niiden verojärjestelmiin kohdistuviin EU:n huolenaiheisiin. Kuitenkin sen jälkeen, kun lainkäyttöalue on lisätty EU:n luetteloon, kaikkien jäsenvaltioiden olisi sovellettava yhteisiä vastatoimia siihen. Näillä vastatoimilla olisi voitava sekä suojella jäsenvaltioiden veropohjia että kannustaa kyseistä lainkäyttöaluetta toteuttamaan tarvittavat parannukset verojärjestelmässään. Tällä hetkellä jäsenvaltiot soveltavat erilaisia seuraamuksia tai suojatoimenpiteitä kansallisissa luetteloissaan oleviin lainkäyttöalueisiin. Nämä ovat pääosin veropohjaisia säännöksiä ja määräyksiä, kuten ulkomaisia väliyhteisöjä koskevat säännöt, tavanomaisten verovapautusten epääminen tai luetteloon sisällytetyissä maissa sijaitseviin yrityksiin suoritetuista maksuista tehtävien vähennysten epääminen. Joissain tapauksissa verojen kiertämisen estämistä koskevaan direktiiviin sisältyvät vähimmäisvaatimukset syrjäyttävät nämä kansalliset säännökset ja määräykset. Tämä pätee esimerkiksi ulkomaisia väliyhteisöjä koskeviin sääntöihin. Direktiivi ei kuitenkaan kata kaikkia suojatoimenpiteitä, joita jäsenvaltiot soveltavat tällä hetkellä. Näiden EU:n yhteiseen luetteloon liittyvien toimenpiteiden olisi toimittava täydentävänä lisänä direktiivin suojatoimenpiteille. Vaihtoehtoina voisivat olla lähdeverot ja vähennyskelpoisuuden poistaminen sellaisilta liiketoimilta. jotka on toteutettu luetteloon sisällytettyjen lainkäyttöalueiden kautta. Tällöin yrityksille olisi huomattavasti vähemmän houkuttelevaa sijoittaa näille lainkäyttöalueille tai harjoittaa niillä liiketoimintaa, koska hallinnollinen rasitus ja kaksinkertaisen verotuksen riski olisivat suuremmat.