Johdanto

EU on perusteellisen muutoksen kourissa, ja keskustelu sen tulevasta suunnasta on jälleen käynnistynyt. Niinpä onkin selvää, että EU:n on tuotettava konkreettisia tuloksia. Sen Euroopan kansalaiset ansaitsevat ja sitä he yhä voimakkaammin vaativat. EU:n tason toimilla olisi saatava aikaan talouskasvua ja kilpailukykyä, kestävyyttä, solidaarisuutta ja turvallisuutta. Kuten Euroopan investointiohjelmassa todetaan, tällaisten tulosten aikaansaamiseksi on olennaista edistää investointeja, jotta saadaan uusia työpaikkoja ja kestävää kasvua sisämarkkinoilla.

Merkittävä osa Euroopan talouden julkisista investoinneista tehdään julkisten hankintojen kautta: niiden osuus EU:n BKT:stä on 14 prosenttia. Ne ovatkin merkittävä osa investointiekosysteemiä. Viranomaiset voisivat hyödyntää tätä vipuvaikutusta strategisemmin eli siten, että kullekin julkisista varoista käytetylle eurolle saadaan parempi vastine ja että tällä varainkäytöllä edistetään innovatiivisempaa, kestävämpää, osallistavampaa ja kilpailukykyisempää taloutta. Hankintojen parantaminen on lisäksi osa pyrkimyksiä toteuttaa vahvemmat sisämarkkinat, joita puheenjohtaja Juncker peräänkuulutti vuoden 2017 puheessaan unionin tilasta.

Tässä tiedonannossa esitetään julkisia hankintoja koskeva strategia, jossa luodaan hankinnoille yleiset puitteet ja määritellään selkeät painopisteet, joiden avulla parannetaan hankintamenettelyjä käytännössä ja tuetaan investointeja EU:n sisällä. Strategian ohella esitetään kolme konkreettista aloitetta. Komissio esittää tiedonannon suuria infrastruktuurihankkeita koskevasta mekanismista, joka tarjoaa viranomaisille selkeyttä ja opastusta julkisten hankintojen tiimoilta. Lisäksi ehdotetaan suositusta julkisten hankintojen ammatillistamisesta, sillä tehokas täytäntöönpano edellyttää osaavaa työvoimaa. Samaan aikaan käynnistetään kohdennettu kuuleminen julkisia innovaatiohankintoja koskevien ohjeiden luonnoksesta. Tarkoitus on tukea uusien ja entistä kestävämpien ratkaisujen yleistymistä yhteiskunnassa.

1.Julkiset hankinnat ovat tärkeämpiä kuin koskaan

Eurooppalaiset haluavat saada veroilleen kunnon vastineen laadukkaina julkisina palveluina. Lasten vanhemmat haluaisivat lapsilleen terveellistä kouluruokaa, kaupunkilaiset taas investointeja älykkäisiin ja kestäviin kaupunkeihin, joissa on parempi asua ja elää ja joissa on turvallisia pyöräteitä, aukioita ja leikkikenttiä, jotka on rakennettu turvallisista ja innovatiivisista materiaaleista. Tienkäyttäjät toivovat laadukasta infrastruktuuria, potilaat puolestaan toivovat saavansa helpommin laadukkaita terveydenhuoltopalveluita, joissa käytetään uusimpia innovaatioihin perustuvia lääketieteellisiä laitteita ja diagnoosivälineitä. Laadukkaiden julkisten palveluiden toteuttamiseksi tarvitaan strategista suhtautumista hankintoihin. Siksi on välttämätöntä, että julkiset hankintamenettelyt ovat nykyaikaisia ja tehokkaita.

Hankinnat ovat viranomaisille tehokas keino käyttää julkisia varoja tehokkaasti, kestävästi ja strategisesti – etenkin kun eletään tiukan budjettikurin aikoja. Julkisten hankintojen vuotuinen arvo on 2 000 miljardia euroa, joten hankintamenettelyjen toteuttamista parantamalla voidaan saada aikaan merkittäviä julkisten varojen säästöjä ja lisätä investointeja. Jos tehokkuus paranisi esimerkiksi 10 prosenttia, vuosittain voitaisiin säästää tuntuvat 200 miljardia euroa ilman että eurooppalaisille tarjottavia palveluja jouduttaisiin heikentämään. Hankinnoilla on merkittävää vaikutusta myös EU:n rakenne- ja investointirahastoihin, jotka käyttävät lähes puolet myöntämistään varoista julkisten hankintojen kautta. Hyvin hoidetuilla hankinnoilla saadaan näistä EU:n rahastoista myönnetylle rahalle paras vastine.

Julkiset hankinnat ovat tärkeitä myös eurooppalaisille yrityksille, jotka pystyvät hyödyntämään sisämarkkinoita tekemällä tarjouksia julkisista sopimuksista paitsi kotimaassaan myös muissa EU:n jäsenvaltioissa. Teknologian kiihtyvä kehitys ja digitalisaatio, väestörakenteen muutokset ja markkinoiden kytkeytyminen yhä tiiviimmin toisiinsa vaikuttavat voimakkaasti yhteiskuntaan ja talouteen. Globalisoituneessa maailmassa sisämarkkinoiden aikaansaama taloudellinen yhdentyminen on jatkossakin keskeinen tekijä, joka luo hyvinvointia ja kilpailukykyä ja sitä kautta parhaan mahdollisen suojan.

Vuonna 2014 hyväksytyillä julkisia hankintoja koskevilla uuden sukupolven direktiiveillä luotiin puitteet joustavammille hankinnoille. Niillä yksinkertaistetaan julkisia hankintamenettelyjä ja parannetaan pk-yritysten mahdollisuuksia osallistua hankintoihin. Yleisenä tavoitteena on saada julkisille varoille parempi vastine ja parantaa yhteiskunnallisten ja muiden julkisen politiikan tavoitteiden mukaisia tuloksia sekä tehostaa julkista varainkäyttöä. Direktiiveissä on korruption ja petosten torjumiseksi myös vahvistettu luotettavuutta ja avoimuutta koskevia säännöksiä.

Vaikka direktiivien saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on ollut hidasta, niillä luodut nykyaikaistetut puitteet ovat nyt voimassa suurimmassa osassa jäsenvaltioita. Talouspolitiikan EU-ohjausjaksossa havaittiin kuitenkin useita osa-alueita, joilla kansallisia julkisia hankintamenettelyjä parantamalla voitaisiin ratkaisevalla tavalla edistää kilpailukykyä ja tehokkuutta. Sitä paitsi jäsenvaltiot eivät täysin hyödynnä niitä mahdollisuuksia, joita julkiset hankinnat tarjoavat kestävien sosiaalipolitiikan tavoitteiden ja innovoinnin strategiseen tukemiseen. Nyt onkin aika keskittyä siihen, että uusia sääntöjä sovelletaan käytännössä älykkäällä tavalla.

Tässä tiedonannossa komissio yksilöi osa-alueita, joilla tehtävillä muutoksilla voidaan vaikuttaa siihen, miten julkisia varoja käytetään jäsenvaltioissa, ja konkreettisesti edistää kasvua ja työllisyyttä EU:ssa. Siinä esitetään komission näkemys siitä, millaista julkisten hankintojen tekeminen Euroopassa voisi ja millaista sen pitäisi lähitulevaisuudessa olla. Jäsenvaltioiden ja niiden viranomaisten toimivaltaa täysin kunnioittaen komissio lupaa antaa vankan tukensa julkisiin hankintoihin liittyvän toimintakulttuurin muuttamiseen jäsenvaltioissa. Sitä varten tarvitaan vahvaa poliittista sitoutumista kaikilla hallinnon tasoilla ja selvää muutosta siihen, miten julkiset hankinnat tehdään. Sen vuoksi komissio peräänkuuluttaa yhteisiin sitoumuksiin perustuvaa laajaa kumppanuutta jäsenvaltioiden hallinnon kaikkien tasojen viranomaisten ja muiden sidosryhmien kanssa ja välillä.

2.Hankinnat tänään: muutoksia tapahtuu, haasteita on edelleen

EU:n tasolla on viime vuosina käynnistetty lukuisia aloitteita, jotka alkavat kantaa hedelmää. Voimassa olevat lainsäädännölliset puitteet ovat auttaneet parantamaan jäsenvaltioiden hankintamarkkinoita ja tiivistämään niiden yhteyksiä. EU:n hankintojen sisämarkkinoiden toteuttaminen on merkittävä saavutus, kun vertailukohdaksi otetaan maailman muut alueet. Käytettävissä on tietoja, joiden mukaan rajatylittävien hankintojen (suorien ja välillisten) kokonaismäärä on viime vuosina kasvanut. Nyt niiden arvo on noin 23 prosenttia EU:ssa tehtävien hankintojen kokonaisarvosta. Parantamisen varaa on kuitenkin edelleen. Kuten tiedonannossa Sisämarkkinoiden hallinnoinnin parantaminen luvattiin, komissio on antanut jäsenvaltioille mittavaa tukea niiden saattaessa uudet direktiivit osaksi lainsäädäntöään. Euroopan rakenne- ja investointirahastojen (ERI-rahastot) puitteissa jäsenvaltioiden on noudatettava hankintoja koskevia ennakkoehtoja, joilla on tarkoitus varmistaa, että rahastoista osarahoitettavien investointien tehokkuuden ja vaikuttavuuden takaavat perusreunaehdot täyttyvät. Jäsenvaltioiden olisi jatkettava uudistuksia. Komissio antaa niille siinä täyden tukensa.

Useissa jäsenvaltioissa on viime vuosina ryhdytty lupaaviin toimiin, joilla hankintamenettelyjä tai -rakenteita uudistetaan perusteellisesti. Esimerkiksi Ranskassa perustettiin maaliskuussa 2016 erityinen valtion hankinnoista vastaava virasto, jonka tehtävänä on määritellä valtion hankintapolitiikka ja antaa koulutusta julkisille hankkijoille. Irlanti perusti vuonna 2014 keskitetyn hankintaelimen, jolle annettiin selkeäksi tehtäväksi parantaa julkisten varojen hoitoa hyödyntämällä laajasti markkinatietoja ja muita hankintatietoja. Italiassa saatiin keskimäärin 23 prosentin säästöt uudella koordinoidulla järjestelmällä, jolla kartoitetaan yhteistyössä tehtäviin hankintoihin liittyvät tarpeet ja menettelyt. Useiden jäsenvaltioiden hankintasopimuksen tekevät viranomaiset ovat HAPPI-projektissa hankkineet yhdessä terveenä ikääntymiseen liittyviä innovatiivisia ratkaisuja. Slovakia on perustanut sopimusrekisterin, jossa kaikki maan viranomaisten tekemät sopimukset ovat julkisesti nähtävillä, minkä ansiosta avoimuus paranee ja sopimuksia voidaan tarkastella julkisesti. Kaikkiaan 40 viranomaista kahdeksasta EU-maasta laski, että EU:n rahoittaman GPP 2020 -hankkeen puitteissa käynnistettyjen yli sadan tarjouspyynnön tuloksena saatiin yli 900 000 hiildioksidiekvivalenttitonnin säästöt.

Muutos voi tapahtua myös alhaalta ylös. Suuri joukko sidosryhmiä ja instituutioita, joukossa myös kaupunkien viranomaisia, antoi toukokuussa 2016 nk. Amsterdamin julkilausuman, jolla tavoitellaan tasapainoista, kestävää ja integroitua tapaa vastata kaupunkien kohtaamiin haasteisiin. Hankinnat ovat yksi tärkeimmistä keinoista tavoitteen saavuttamiseen. Julkisten hankintojen on sen vuoksi oltava innovatiivisia, ympäristöä säästäviä ja vastuullisia. Tällaiset esimerkit voivat innostaa muita samanlaisiin toimiin omien erityispiirteidensä mukaan.

Tällainen myönteinen kehitys jää kuitenkin edelleen usein vain erillisten hyvien toimintamallien varaan. Ne olisikin saatava osaksi laajempaa toimintaa, joka rohkaisisi muitakin osallistumaan ja oppimaan saaduista kokemuksista. Monet indikaattorit viittaavat siihen, että parantamisen varaa on paljon.

Mahdollisuuksia strategisiin hankintoihin ei käytetä riittävästi. Hankintamenettelyistä 55 prosentissa käytetään ainoana myöntämiskriteerinä edelleen halvinta hintaa. Julkisia hankintoja koskevien direktiivien mukaisesti julkiset ostajat voivat täysin vapaasti päättää tehdä hankintoja kustannusvaikuttavuuteen ja laatuun perustuvien kriteerien pohjalta. Kokonaistaloudellisesti edullisimpia tarjouksia, jotka perustuvat kustannustehokkuuteen ja joissa voidaan käyttää sosiaalisia, ympäristöön, innovointiin tai esteettömyyteen liittyviä tai muutoin laadullisia perusteita, käytetään kuitenkin edelleen liian vähän.

Innovaatiohankintojen tiellä on analyysien mukaan monia erilaisia esteitä.Tilannetta voitaisiin parantaa esimerkiksi laajentamalla innovaatiokumppanuusmenettelyn käyttöä. Tässä vuoden 2014 direktiiveillä perustetussa menettelyssä markkinatoimijoita pyydetään esittämään innovatiivisia ratkaisuja. Siinä pyritään ottamaan huomioon innovaatiohankintojen erityispiirteet, parantamaan oikeusvarmuutta ja vähentämään innovaatioille ominaisia riskejä. Tähän mennessä on perustettu 17 innovaatiokumppanuutta.