EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 23.9.2020 COM(2020) 610 final 2020/0279(COD) Ehdotus EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUS turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinnasta sekä neuvoston direktiivin 2003/109/EY ja ehdotetun asetuksen (EU) XXX/XXX [turvapaikka- ja maahanmuuttorahasto] muuttamisesta



(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) {SWD(2020) 207 final}



PERUSTELUT 1.EHDOTUKSEN TAUSTA 1.1.Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet Komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen ilmoitti komission poliittisissa suuntaviivoissa uudesta muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksesta, johon sisältyy ulkorajoihin, turvapaikka- ja palauttamisjärjestelmiin, vapaan liikkuvuuden Schengen-alueeseen ja ulkoiseen ulottuvuuteen sovellettava kokonaisvaltainen lähestymistapa. Uusi muuttoliike- ja turvapaikkasopimus, joka esitetään yhdessä tämän turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintaa koskevan asetusehdotuksen kanssa, edustaa uutta alkua muuttoliikekysymyksissä ja perustuu muuttoliikkeen hallintaan sovellettavaan kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan. Ehdotuksella otetaan käyttöön EU-tason yhteinen turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintakehys keskeisenä osana kokonaisvaltaista lähestymistapaa ja pyritään edistämään jäsenvaltioiden vastavuoroista luottamusta. Uuden sopimuksen kantavina periaatteina ovat yhteisvastuu ja oikeudenmukainen vastuunjako, ja sillä edistetään yhdennettyä päätöksentekoa, jossa yhdistetään turvapaikka-asioihin, muuttoliikkeeseen, palauttamismenettelyihin, ulkorajojen suojeluun, maahantulijoiden salakuljetuksen torjuntaan ja suhteisiin keskeisessä asemassa oleviin kolmansiin maihin liittyvä politiikka, joka kuvastaa kaikkia hallinnonaloja kattavaa lähestymistapaa. Siinä todetaan, että kokonaisvaltainen lähestymistapa tarkoittaa myös sitä, että yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaate toteutuu vahvemmin, kestävämmin ja konkreettisemmin. Lähestymistavan tasapaino saavutetaan laajemmassa yhteydessä, ja sen näkökulma on laajempi kuin vain kysymys siitä, mikä jäsenvaltio on vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä. Näitä periaatteita olisi sen vuoksi sovellettava koko muuttoliikkeen hallintaan, joka ulottuu kansainvälisen suojelun piiriin pääsemisestä laittoman muuttoliikkeen ja luvattoman liikkumisen torjuntaan. Muuttoliikkeen hallintaan liittyvien haasteiden, jotka vaihtelevat turvapaikkahakemusten käsittelyyn liittyvien rasitusten tasapuolisesta jakautumisesta kansainvälisen suojelun tarpeessa olevien henkilöiden nopeaan tunnistamiseen tai niiden tehokkaaseen palauttamiseen, jotka eivät ole suojelun tarpeessa, ei pitäisi olla yksittäisten jäsenvaltioiden vaan koko EU:n vastuulla. Lisäksi jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmiin kohdistuva paine rasittaa edelleen raskaasti ensimmäisiä maahantulojäsenvaltioita samoin kuin muiden jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmiä luvattoman liikkumisen vuoksi. Nykyisellä muuttoliikejärjestelmällä ei pystytä puuttumaan näihin realiteetteihin. Voimassa ei ole varsinkaan toimivaa yhteisvastuumekanismia eikä tehokkaita vastuunjakosääntöjä. Sen vuoksi tarvitaan eurooppalainen kehys, jolla voidaan hallita jäsenvaltioiden toimenpiteiden ja päätösten keskinäistä riippuvuutta. Tässä kehyksessä on otettava huomioon muuttoliikkeen jatkuvasti muuttuvat realiteetit, mikä on lisännyt monimutkaisuutta ja kasvattanut tarvetta koordinointiin. Tällä uudella turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintaa koskevalla asetusehdotuksella on tarkoitus korvata nykyinen Dublin-asetus ja käynnistää Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistaminen. Tätä varten luodaan yhteinen kehys, jolla edistetään kokonaisvaltaisen lähestymistavan soveltamista muuttoliikkeen hallintaan hyödyntämällä yhdennettyä päätöksentekoa turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinnan alalla, niin sen sisäisten kuin ulkoisten tekijöiden osalta. Uudella lähestymistavalla ankkuroidaan nykyinen järjestelmä laajempaan kehykseen, jossa voidaan ottaa huomioon kaikki hallinnonalat kattava lähestymistapa ja varmistaa unionin ja sen jäsenvaltioiden toteuttamien toimien johdonmukaisuus ja vaikuttavuus. Lähestymistapaan sisältyy myös uusi ja kattavampi yhteisvastuumekanismi, jolla varmistetaan maahanmuuttojärjestelmän normaali toiminta, sekä selkeytetyt kriteerit ja tehokkaammat mekanismit, joilla määritetään, mikä jäsenvaltio on vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä. Ehdotuksessa säädetään uudesta yhteisvastuumekanismista, joka on suunniteltu joustavaksi ja tarpeisiin reagoivaksi, jotta sitä voidaan mukauttaa jäsenvaltioiden erilaisista muuttoliikehaasteista johtuvien erilaisten tilanteiden mukaan. Siinä vahvistetaan yhteisvastuutoimia, joista jäsenvaltiot voivat valita, mihin ne osallistuvat. Tällä uudella yhteisvastuuseen sovellettavalla lähestymistavalla tarjotaan jatkuvaa ja monipuolista tukea jäsenvaltioille, joihin kohdistuu tai uhkaa kohdistua painetta, ja siihen sisältyy erityismenettely, jolla voidaan käsitellä etsintä- ja pelastusoperaatioista seuraavien maihinnousujen erityispiirteitä. Lisäksi jäsenvaltiot voivat osallistua vapaaehtoisilla toimenpiteillä milloin tahansa. Komissio varmistaa tällaisten toimien koordinoinnin. Tähän ehdotukseen sisältyy myös säännöksiä, joilla vahvistetaan laittomasti maahan tulleiden palauttamiseen liittyvää menettelyä. Tätä varten käyttöön otetaan mekanismi, jolla helpotetaan kolmansien maiden kanssa tehtävää yhteistyötä palauttamiseen ja takaisinottoon liittyvissä asioissa ja täydennetään viisumisäännöstöä koskevan asetuksen (EU) 2019/810 25 a artiklalla perustettua mekanismia. Uudella mekanismilla annetaan komissiolle valtuudet esittää neuvostolle kertomus, jossa yksilöidään tehokkaita toimenpiteitä, joilla voitaisiin edistää ja parantaa kolmansien maiden kanssa tehtävää palauttamisen ja takaisinoton helpottamiseen tähtäävää yhteistyötä sekä samassa tarkoituksessa tehtävää jäsenvaltioiden keskinäistä yhteistyötä siten, että otetaan samalla huomioon asianomaisten kolmansien maiden yleiset edut ja suhteet niihin. Komissio hyödyntää tässä Euroopan ulkosuhdehallinnolta ja EU:n edustustoilta saatuja tietoja. Tämän jälkeen komissio ja neuvosto harkitsevat mahdollisten lisätoimien toteuttamista toimivaltuuksiensa rajoissa. Tämä uudessa muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksessa ilmoitettu mekanismi ja EU:n palauttamisasioiden koordinaattori, jonka tukena on kansallisten edustajien verkosto, edistävät yhteistä strategista ja koordinoitua lähestymistapaa palauttamis- ja takaisinottoasioihin jäsenvaltioissa, komissiossa ja unionin virastoissa. Yhteisvastuutoimet tarjoavat jäsenvaltioille uusia mahdollisuuksia antaa toisilleen apua palauttamisten toteuttamisessa palauttamisen tukijärjestelyn muodossa. Tämän uudenlaisen yhteisvastuutoimen nojalla jäsenvaltiot sitoutuvat palauttamaan laittomasti maahan tulleet henkilöt toisen jäsenvaltion puolesta ja toteuttamaan kaikki tähän tarvittavat toimet suoraan hyötyvän jäsenvaltion alueella (esim. palauttamiseen liittyvän neuvonnan tarjoaminen, poliittisen vuoropuhelun käyminen kolmansien maiden kanssa, avustetun vapaaehtoisen paluun ja uudelleenkotouttamisen tukeminen). Näillä toimilla täydennetään Euroopan raja- ja merivartioviraston toimeksiantonsa nojalla toteuttamia toimia, ja ne sisältävät erityisesti toimenpiteitä, jota virasto ei voi toteuttaa (esim. diplomaattisen tuen tarjoaminen hyötyvälle jäsenvaltiolle suhteissa kolmansiin maihin). Jos palauttamista ei kuitenkaan ole saatu päätökseen kahdeksan kuukauden kuluessa, laittomasti maahan tulleet siirretään sen jäsenvaltion alueelle, joka tarjoaa tukijärjestelyn, ja palauttamispäätösten täytäntöönpanoa jatketaan sen alueella. Muuttoliikkeen hallintaan sovellettavalla uudella lähestymistavalla on myös tarkoitus parantaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyvastuuta koskevia sääntöjä, jotta voitaisiin vähentää luvatonta liikkumista oikeasuhteisesti ja järkevästi. Ehdotuksella perustetaan myös jäsenvaltioiden strategioihin perustuva ohjausjärjestelmää koskeva kehys. Sitä käytetään perustana turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintaa koskevassa eurooppalaisessa strategiassa, jossa vahvistetaan Euroopan tasolla turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintaan ja turvapaikka-, muuttoliike- ja palauttamispolitiikan täytäntöönpanoon sovellettava toimintatapa kokonaisvaltaisen lähestymistavan mukaisesti Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistaminen Sopimuksessa käytetään perustana komission vuonna 2016 ja 2018 esittämiä Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamista koskevia ehdotuksia, joihin sisällytetään uusia lisäelementtejä, jotta varmistetaan kaikki turvapaikka- ja muuttoliikepolitiikan osa-alueet yhteen kokoavan kehyksen tarvittava tasapaino. Vuonna 2016 ehdotettu turvapaikkajärjestelmän uudistaminen koostui seitsemästä lainsäädäntöehdotuksesta: uudelleenlaadittu Dublin-asetus, uudelleenlaadittu Eurodac-asetus, Euroopan unionin turvapaikkaviraston perustamista koskeva asetus, turvapaikkamenettelyä koskeva asetus, aseman määrittelyä koskeva asetus, uudelleenlaadittu vastaanotto-olosuhteita koskeva direktiivi ja unionin uudelleensijoittamiskehystä koskeva asetus. Komissio esitti syyskuussa 2018 myös muutetun ehdotuksen Euroopan unionin turvapaikkaviraston perustamista koskevaksi asetukseksi. Useiden ehdotusten käsittelyssä edistyttiin merkittävästi, ja lainsäätäjät pääsivät alustavaan poliittiseen yhteisymmärrykseen aseman määrittelyä koskevasta asetusehdotuksesta, vastaanotto-olosuhteita koskevasta direktiiviehdotuksesta, unionin uudelleensijoittamiskehystä koskevasta asetusehdotuksesta, Eurodac-asetusta koskevasta ehdotuksesta ja EU:n turvapaikkaviraston perustamista koskevasta ensimmäisestä ehdotuksesta. Edistyminen oli heikompaa Dublin-asetusta ja turvapaikkamenettelyasetusta koskevissa ehdotuksissa, pääasiassa neuvostossa esiintyneiden eriävien näkemysten vuoksi. Riittävää kannatusta ei saavuttanut myöskään se, että olisi sovittu vain joistakin turvapaikkajärjestelmän uudistamista koskevista ehdotuksista ennen yhteisymmärryksen saavuttamista koko uudistuksesta. Komissio esittää yhdessä tämän ehdotuksen kanssa ehdotuksen, jolla muutetaan vuonna 2016 tehtyä ehdotusta turvapaikkamenettelyä koskevasta asetuksesta, sekä ehdotuksen asetukseksi kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden seulonnan käyttöönotosta ulkorajoilla. Näillä yhdistetään muuttoliikemenettelyn kaikki vaiheet saumattomasti toisiinsa, mukaan lukien uusi maahantuloa edeltävä vaihe sekä sellaisten kolmansien maiden kansalaisten nopeampi palauttaminen, joilla ei ole oikeutta jäädä unionin alueelle. Lisäksi komissio esittää ehdotuksen, jolla muutetaan vuonna 2016 esitettyä ehdotusta uudelleenlaadituksi Eurodac-asetukseksi. Tarkoituksena on ottaa käyttöön selkeä ja johdonmukainen linkki yksittäisten henkilöiden ja heihin sovellettavien menettelyjen välille, jotta voitaisiin valvoa paremmin laitonta muuttoliikettä ja havaita luvatonta liikkumista sekä tukea uuden yhteisvastuumekanismin täytäntöönpanoa. Komissio ehdottaa myös kriisitilanteiden hallintaa koskevaa asetusta, jotta voidaan ottaa käyttöön tarvittavat välineet kriisitilanteissa ja force majeure -tilanteissa toimimiseksi. Tällä välineellä on tarkoitus puuttua poikkeustilanteisiin, joissa jäsenvaltioon tulee laittomasti kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä joukoittain tai tällaisen maahantulon riski on välitön. Maahantulon on oltava laajuudeltaan ja luonteeltaan sellaista, että jäsenvaltion turvapaikka-, vastaanotto- tai palauttamisjärjestelmä ei enää toimi ja se vaarantaa vakavasti Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän ja unionin muuttoliikkeen hallintajärjestelmän toiminnan tai johtaa siihen, että näitä järjestelmiä on mahdoton soveltaa. Välineessä myös säädetään poikkeussäännöistä force majeure -tilanteissa. 1.2.Ehdotuksen tavoitteet

Muuttoliikkeen hallintaan tarvitaan kokonaisvaltaista lähestymistapaa, jotta voidaan luoda vastavuoroista luottamusta jäsenvaltioiden välille ja varmistaa EU:n lähestymistavan johdonmukaisuus turvapaikka-asioissa, muuttoliikkeen hallinnassa, ulkorajojen suojelussa ja suhteissa kolmansiin maihin. Samalla on otettava huomioon, että lähestymistavan vaikuttavuus riippuu siitä, että kaikkiin osatekijöihin puututaan yhteisesti ja integroidulla tavalla. Ehdotuksessa otetaan myös huomioon unionin tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa C-715/17, C-718/17 ja C-719/17 hiljattain antamat tuomiot, joissa tuomioistuin totesi, että rasitteet on ”lähtökohtaisesti jaettava kaikkien muiden jäsenvaltioiden kesken jäsenvaltioiden yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatteen mukaisesti, koska SEUT 80 artiklan mukaan tätä periaatetta on noudatettava unionin turvapaikkapolitiikassa”. Komissio ehdotti vuonna 2016 järjestelmää, jossa vastuuperusteiden etusijajärjestyksen perusteella kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi määritelty jäsenvaltio olisi pysyvästi vastuussa saman hakijan mahdollisten uusintahakemusten tai lisäselvitysten käsittelystä. Järjestelmää täydennettiin pakollisella ja automaattisella korjaavalla jakomekanismilla, joka aktivoituu viiteperusteen mukaan, kun jäsenvaltioon kohdistuu kohtuuton paine, ja jolla varmistetaan selvä ja sitova vastuunjakojärjestelmä jäsenvaltioiden välillä. Euroopan parlamentti antoi 16. marraskuuta 2017 neuvotteluvaltuutuksensa, johon sisältyi ehdotus korvata ensimmäistä tulomaata koskeva peruste ja ensimmäistä hakemusta koskeva ensisijainen peruste jakomenetelmällä, jossa hakija voisi valita yhden neljästä jäsenvaltiosta, joissa on vähiten hakemuksia. Neuvostossa jäsenvaltiot eivät päässeet yhteisymmärrykseen yhteisestä lähestymistavasta ja neuvottelut keskeytyivät. Komissio aikoo peruuttaa vuoden 2016 ehdotuksen, jotta lukkiutunut tilanne saataisiin ratkaistua ja muuttoliike- ja turvapaikkapolitiikkaa varten voitaisiin tarjota laajemmat ja vankemmat kehykset. Tällä ehdotuksella kumotaan ja korvataan 26 päivänä kesäkuuta 2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 604/2013 kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta, jäljempänä ᾽Dublin III -asetus᾽. Ehdotuksen tavoitteena on erityisesti ·luoda yhteinen kehys, jolla edistetään kokonaisvaltaisen lähestymistavan soveltamista turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintaan yhdennetyn päätöksenteon sekä yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatteiden perusteella; ·varmistaa vastuunjako uuden yhteisvastuumekanismin avulla ottamalla käyttöön järjestelmä, jolla yhteisvastuuta osoitetaan jatkuvasti normaaliaikoina ja autetaan jäsenvaltioita tehokkailla toimenpiteillä (sisäisillä siirroilla tai palauttamisen tukijärjestelyllä ja muilla toimilla, joilla on tarkoitus vahvistaa turvapaikka-, vastaanotto- ja palauttamisjärjestelmiin sekä ulkoiseen ulottuvuuteen liittyviä jäsenvaltioiden valmiuksia) hallitsemaan muuttoliikettä käytännössä, kun niihin kohdistuu muuttopaineita. Tähän sisältyy myös yhteisvastuuseen liittyvä erityismenettely, jota voidaan soveltaa etsintä- ja pelastusoperaatioiden seurauksena maahan tuleviin henkilöihin; ·parantaa järjestelmän kykyä määrittää tehokkaasti yksi ainoa jäsenvaltio, joka vastaa tietyn kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä. Tällä rajoitettaisiin erityisesti vastuun päättymistä koskevia lausekkeita ja mahdollisuutta siirtää vastuuta jäsenvaltioiden välillä hakijan toimien vuoksi, lyhennettäisiin merkittävästi pyyntöjen lähettämistä ja vastausten saamista koskevia määräaikoja ja varmistettaisiin, että hakijoista vastuussa oleva jäsenvaltio määritetään nopeammin. Tämän ansiosta hakijat voitaisiin ohjata nopeammin menettelyihin kansainvälisen suojelun myöntämiseksi; ·ehkäistä väärinkäytöksiä ja hakijoiden luvatonta liikkumista EU:ssa erityisesti asettamalla hakijoille selkeästi velvoite tehdä hakemuksensa jäsenvaltiossa, johon he ovat ensiksi tulleet tai jossa he oleskelevat laillisesti, ja jäädä jäsenvaltioon, jonka on määritetty olevan vastuussa hakemuksen käsittelystä. Tämä edellyttää myös oikeasuhteisia aineellisia seurauksia, jos velvoitteita ei noudateta. 1.3.Yhdenmukaisuus muiden alaa koskevien politiikkojen säännösten kanssa Järjestelmä, jolla määritetään, mikä jäsenvaltio on vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä, on Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän kulmakivi. Se on kaikilta osin kytköksissä turvapaikka-asioihin liittyviin oikeudellisiin ja poliittisiin välineisiin, joihin kuuluvat muun muassa turvapaikkamenettelyt, kansainvälisen suojelun saamisen edellytykset sekä vastaanotto-olosuhteisiin ja uudelleensijoittamiseen sovellettavat vaatimukset. Tämä ehdotus on johdonmukainen Schengenin rajasäännöstön mukaisten ulkorajoilla tehtäviä tarkastuksia koskevien sääntöjen kanssa, ja sillä edistetään tavoitetta tehokkaasta ulkorajavalvonnasta, joka on välttämätön edellytys henkilöiden vapaalle liikkuvuudelle unionissa. Laajentamalla toimenpiteiden soveltamisalaa niin, että niillä vastataan muuttoliikehaasteisiin, ehdotuksella vähennetään edelleen tarvetta ottaa käyttöön rajatarkastuksia sisärajoilla. Lisäksi varmistetaan, että ehdotus on johdonmukainen Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden kanssa unionin ja jäsenvaltioiden tasolla, sellaisena kuin se määritellään eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annetussa asetuksessa. Euroopan yhdennetty rajaturvallisuus on välttämätön edellytys henkilöiden vapaalle liikkuvuudelle unionissa ja olennainen osa vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaa aluetta. Se on keskeinen osa myös tätä ehdotusta ja edistää yhdennetyn politiikan periaatteen täytäntöönpanoa, jotta voidaan parantaa tässä ehdotuksessa säädettyä muuttoliikkeen hallintaan sovellettavaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa. Tämä ehdotus on täysin johdonmukainen uutta muuttoliike- ja turvapaikkasopimusta koskevan tiedonannon ja siihen liitetyn, eri aloitteita sisältävän etenemissuunnitelman kanssa. Näihin aloitteisiin sisältyvät muun muassa ehdotus turvapaikkamenettelyä koskevan asetuksen kohdennetusta muuttamisesta ja seulonnan käyttöönottoa koskeva asetus, jolla varmistetaan, että maahantulijoihin sovelletaan henkilöllisyyden selvittämiseen ja terveys- ja turvallisuustarkastuksiin liittyvää seulontaa ja heidät ohjataan joko palauttamis- tai turvapaikkamenettelyyn – tarvittaessa myös rajalla tapahtuvaan turvapaikka- tai palauttamismenettelyyn – josta säädetään turvapaikkamenettelyasetuksen muutosehdotuksessa. Ehdotus on johdonmukainen myös ehdotuksen kanssa, jolla muutetaan uudelleenlaadittua Eurodac-asetusta koskevaa vuoden 2016 ehdotusta. Tämä ehdotus on lisäksi täysin johdonmukainen muuttoliikettä koskevan varautumis- ja kriisisuunnitelman kanssa, joka muodostaa operatiiviset puitteet muuttovirtojen ja muuttoliiketilanteen seurannalle ja ennakoinnille, selviytymiskyvyn parantamiselle sekä koordinoidulle reagoinnille muuttoliikekriisiin. Ehdotuksessa hyödynnetään täysimääräisesti suunnitelman mukaisesti laadittuja raportteja ja suunnitelman mukaisesti perustettujen verkostojen toimia. Ehdotuksella vahvistetaan edelleen palauttamisasioihin liittyvää EU:n oikeudellista kehystä ja politiikkaa lujittamalla unionin valmiuksia toimia yhteistyössä kolmansien maiden kanssa hyödyntämällä mekanismia, joka antaa komissiolle valtuudet harkita ja ehdottaa yhteistyön parantamiseksi toimenpiteitä, myös sellaisia, jotka ulottuvat viisumisäännöstössä säädettyjä toimenpiteitä pidemmälle. Johdonmukaisuus varmistetaan myös niiden säädösten kanssa, joista on päästy alustavaan poliittiseen yhteisymmärrykseen ja joita komissio tukee. Näitä ovat aseman määrittelyä koskeva asetus, vastaanotto-olosuhteita koskeva uudelleenlaadittu direktiivi, unionin uudelleensijoittamiskehystä koskeva asetus ja EU:n turvapaikkaviraston perustamista koskeva asetus. Koska näiden ehdotusten taustalla olevat tavoitteet ovat edelleen ajankohtaisia, ehdotuksista olisi päästävä yhteisymmärrykseen mahdollisimman pian. Koska 4. toukokuuta 2016 julkaistusta Dublin-asetusta koskevasta ehdotuksesta ei kuitenkaan päästy yhteisymmärrykseen ja koska nyt käsillä oleva ehdotus sisältää uuden jäsennellyn yhteisvastuumekanismin ja siinä otetaan huomioon myös muita vuonna 2016 ehdotettuja muutoksia, joiden ensisijaisena tarkoituksena oli tehostaa Dublin-asetuksen nojalla tehtäviin siirtoihin johtavia menettelyjä (esim. takaisinottoilmoitusten tekeminen ja vastuun siirtämisen rajoittaminen), ensin mainittu ehdotus on syytä peruuttaa. Komissio ehdotti syyskuussa 2015 myös kriisitilanteen siirtomekanismin perustamista, jotta saataisiin aikaan rakenteellinen ratkaisu Kreikan ja Italian kaltaisiin kriisitilanteisiin, joiden johdosta syyskuussa 2015 annettiin kaksi teen sisäisiä siirtoja koskevaa neuvoston päätöstä. Koska turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintaa koskevaan asetusehdotukseen sisältyy säännöksiä, joilla puututaan muuttovirtojen realiteetteihin sisäisillä siirroilla tai palauttamisen tukijärjestelyllä muuttopaineen vallitessa, ja koska myös toimintaa muuttoliikkeeseen ja turvapaikanhakuun liittyvissä kriisi- ja force majeure -tilanteissa koskevassa asetusehdotuksessa on sisäisiä siirtoja tai palauttamisen tukijärjestelyä koskevia erityissääntöjä, jotta voidaan toimia jäsennellysti kriisitilanteissa, komissio aikoo peruuttaa syyskuussa 2015 esitetyn kriisitilanteen siirtomekanismia koskevan ehdotuksen ja kumota tilapäistä suojelua koskevan direktiivin. 1.4.Yhdenmukaisuus unionin muiden politiikkojen kanssa Ehdotus on johdonmukainen uudessa muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksessa esitetyn, muuttoliikkeen hallintaan sovellettavan kokonaisvaltaisen ja pitkän aikavälin lähestymistavan kanssa sikäli, että siinä asetetaan muuttoliikepolitiikka keskiöön suhteissa kolmansien maiden kumppaneihin, integroidaan ulkorajojen valvonta laajempaan EU:n muuttoliikkeen hallintapolitiikkaan, perustetaan saumattomia, oikeudenmukaisia ja tehokkaita turvapaikka- ja palauttamismenettelyjä ja vahvistetaan vapaan liikkuvuuden Schengen-aluetta, joka perustuu jäsenvaltioiden väliseen luottamukseen. Keskeinen osa tätä lähestymistapaa on edistää EU:hun johtavia laillisia väyliä osaajien houkuttelemiseksi EU:n työmarkkinoille, tarjota suojelua sitä tarvitseville uudelleensijoittamisen ja muiden täydentävien keinojen kautta sekä laatia toimintalinjoja, joilla autetaan kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista eurooppalaisiin yhteiskuntiin.

Tällä asetuksella otetaan käyttöön kehys, jolla omaksutaan koko muuttoreitin huomioon ottava lähestymistapa muuttoliikkeen hallintaan luomalla kumppanuuksia kolmansien maiden kanssa, ja edistetään näin EU:n tavoitteita kunnianhimoisesta ja kattavasta ulkoisesta politiikasta, joka perustuu kumppanuuteen kolmansien maiden kanssa. Näin varmistetaan myös johdonmukaisuus unionin humanitaaristen tavoitteiden kanssa tukemalla pakolaisia kolmansissa maissa. Ehdotus on johdonmukainen seulontaa koskevan ehdotuksen kanssa ja edistää erityisesti perusoikeuksien vahvaa suojaa siinä säädetyn seurantamekanismin kautta. Asetusehdotuksessa, joka koskee seulontavelvoitteen käyttöönottoa ulkorajoilla sellaisten kolmansien maiden kansalaisten osalta, jotka periaatteessa eivät täytä maahantulon edellytyksiä, esitetään uutta seurantamekanismia, jolla varmistetaan, että perusoikeuksia noudatetaan koko seulonnan ajan ja perusoikeuksien loukkaamista koskevat väitteet tutkitaan asianmukaisesti. Seuranta on osa ehdotetun asetuksen ohjausjärjestelmää koskevia säännöksiä, joiden mukaan jäsenvaltioiden olisi sisällytettävä seulontaa koskevan asetuksen mukaisten kansallisten seurantamekanismiensa tulokset nyt käsillä olevassa asetusehdotuksessa säädettyihin kansallisiin strategioihin. Lisäksi myös vuotuisessa muuttoliikkeen hallintaa koskevassa kertomuksessa esitetään seurannan tulokset ja ehdotetaan tarvittaessa parannuksia. Jotta voidaan tukea sisäisiin siirtoihin ja myöhempiin siirtoihin – niiden siirtojen lisäksi, jotka kuuluvat jäsenvaltioiden vastuun määrittämistä koskevien menettelyjen piiriin – keskittyviä yhteisvastuutoimia, tässä ehdotuksessa esitetään jäsenvaltioille maksettavia kertakorvauksia. Tällaisten toimien ja asetuksen tehokkaan soveltamisen kannustaminen on täysin EU:n talousarvion mukaista. Tällä ehdotuksella vahvistetaan entisestään toimintaa turvallisuuden alalla. Asetuksessa vahvistettujen erityissääntöjen avulla vastuu kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä määritetään nopeasti, jos henkilö on vaaraksi kansalliselle turvallisuudelle ja yleiselle järjestykselle, ja tällaisten henkilöiden mahdolliset myöhemmät siirrot muihin jäsenvaltioihin estetään. Sen vuoksi ehdotuksella vahvistetaan myös turvallisuuden tavoitetta, josta säädetään seulontaa koskevassa asetusehdotuksessa, jonka nojalla tällainen turvallisuustarkastus on pakollinen. 2.OIKEUSPERUSTA, TOISSIJAISUUSPERIAATE JA SUHTEELLISUUSPERIAATE 2.1.Oikeusperusta Tällä ehdotuksella kumotaan ja korvataan asetus (EU) N:o 604/2013 ja laajennetaan sen soveltamisalaa siten, että otetaan käyttöön yhteinen kehys, jolla edistetään kokonaisvaltaisen lähestymistavan soveltamista muuttoliikkeen hallintaan, sekä laajempi lähestymistapa yhteisvastuuseen, minkä vuoksi se olisi hyväksyttävä asianmukaisen oikeusperustan eli Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimuksen) 78 artiklan toisen kohdan e alakohdan ja 79 artiklan toisen kohdan c alakohdan nojalla tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen. 2.2.Eriytetty yhdentyminen Asetus (EU) N:o 604/2013 sitoo Irlantia, koska tämä valtio on ilmoittanut haluavansa osallistua kyseisen asetuksen hyväksymiseen ja soveltamiseen SEU-sopimukseen ja SEUT-sopimukseen liitetyn, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta tehdyn pöytäkirjan mukaisesti. Kyseisen pöytäkirjan mukaisesti Irlanti voi päättää osallistua tämän ehdotuksen hyväksymiseen. Se voi päättää osallistumisestaan myös ehdotuksen hyväksymisen jälkeen. SEU-sopimukseen ja SEUT-sopimukseen liitetyn, Tanskan asemasta tehdyn pöytäkirjan mukaisesti Tanska ei osallistu neuvostossa sellaisten toimenpiteiden hyväksymiseen, joita ehdotetaan SEUT-sopimuksen V osaston nojalla (lukuun ottamatta ”toimenpiteitä, joilla määritetään ne kolmannet maat, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ylittäessään jäsenvaltioiden ulkorajat, tai yhtenäistä viisumin kaavaa koskevia toimenpiteitä”). Koska Tanska kuitenkin soveltaa voimassa olevaa Dublin-asetusta EY:n kanssa vuonna 2006 tekemänsä kansainvälisen sopimuksen seurauksena, sen on kyseisen sopimuksen 3 artiklan mukaan ilmoitettava komissiolle, aikooko se panna muutetun asetuksen III, V ja VII osan täytäntöön. 2.3.Ehdotuksen vaikutus Dublin-järjestelmään liittyneisiin EU:n ulkopuolisiin valtioihin Unioni on tehnyt useiden EU:n ulkopuolisten valtioiden kanssa sopimuksen niiden osallistumisesta Schengenin säännöstöön. Sen lisäksi se on sopinut seuraavien valtioiden kanssa niiden osallistumisesta Dublin- ja Eurodac-säännöstöön: – Islannin ja Norjan kanssa tehtiin sopimus vuonna 2001; – Sveitsin kanssa tehtiin sopimus 28. helmikuuta 2008; – Liechtensteinin kanssa tehtiin pöytäkirja 7. maaliskuuta 2011. Jotta Tanskan – joka osallistuu Dublin-/Eurodac-säännöstöön kansainvälisen sopimuksen välityksellä, kuten edellä mainittiin – ja edellä mainittujen maiden välille voidaan luoda oikeuksia ja velvoitteita, unionin ja järjestelmään liittyneiden maiden välillä on laadittu kaksi muutakin asiakirjaa. Järjestelmään liittyneiden maiden on edellä mainittujen sopimusten mukaisesti hyväksyttävä Dublin- ja Eurodac-säännöstö ja niiden muutokset poikkeuksetta. Ne eivät osallistu Dublinin säännöstöä muuttavien tai sitä kehittävien säädösten (joihin myös tämä ehdotus kuuluu) antamiseen, mutta niiden on ilmoitettava komissiolle määrätyn ajan kuluessa, aikovatko ne hyväksyä tällaisten säädösten sisällön sen jälkeen, kun neuvosto ja Euroopan parlamentti ovat ne hyväksyneet. Jos Norja, Islanti, Sveitsi tai Liechtenstein ei hyväksy säädöstä, jolla muutetaan Dublin-/Eurodac-säännöstöä tai joka perustuu niihin, kyseisen maan kanssa tehdyn sopimuksen voimassaolo päättyy, paitsi jos sopimuksella perustettu sekakomitea yksimielisesti toisin päättää. Ehdotetulla asetuksella on edellä mainittujen sopimusten kohdetta laajempi soveltamisala, ja siinä esitetään muuttoliikkeen hallintaa koskevaan yhteiseen kehykseen perustuva kokonaisvaltainen lähestymistapa. Samalla kuitenkin säilytetään keskeiset säännökset, jotka liittyvät kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastaavan jäsenvaltion määrittämiseen, mikä on edelleen keskeinen osa asetusta. Jotta voidaan varmistaa, että Tanskan ja assosioituneiden maiden kanssa tehdyt sopimukset niiden osallistumisesta Dublin-järjestelmään pysyvät voimassa, Tanskaa, Norjaa, Islantia, Sveitsiä ja Liechtensteinia sitovat vain tämän asetuksen III, V ja VII osa, jos asetus hyväksytään.

2.4.Toissijaisuusperiaate Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskevassa SEUT-sopimuksen V osastossa annetaan Euroopan unionille tiettyjä näihin asioihin liittyviä toimivaltuuksia. Näitä toimivaltuuksia on käytettävä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklan mukaisesti, toisin sanoen ainoastaan jos ja siltä osin kuin jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla saavuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, vaan ne voidaan suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin Euroopan unionin tasolla. Tällä ehdotuksella selkeytetään asetuksessa (EU) N:o 604/2013 vahvistettuja sääntöjä ja pyritään varmistamaan näiden sääntöjen asianmukainen soveltaminen siten, että rajoitetaan kolmansien maiden kansalaisten luvatonta liikkumista jäsenvaltioiden välillä, mikä on valtioiden rajat ylittävä ongelma. Näitä sääntöjä täydennetään uudella yhteisvastuumekanismilla, jolla otetaan käyttöön järjestelmä sellaisia tilanteita varten, joissa jäsenvaltioihin kohdistuu muuttopaineita. Lähestymistapaan sisältyy myös yhteisvastuutoimia, joita sovelletaan etsintä- ja pelastusoperaatioiden seurauksena maahan tuleviin henkilöihin ja joilla annetaan tukea jäsenvaltioille, jotka joutuvat vastaamaan tällaisten maahantulijoiden aiheuttamiin haasteisiin. Näiden tavoitteiden saavuttaminen edellyttää EU:n tason toimia, koska ne ovat luonteeltaan valtioiden rajat ylittäviä. On selvää, että tätä yhteistä ongelmaa ei voida ratkaista yksittäisten jäsenvaltioiden toimilla, vaan tarvitaan yhteistä EU:n linjaa. 2.5.Suhteellisuusperiaate Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tässä asetuksessa ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen sen tavoitteiden saavuttamiseksi. Tässä asetuksessa vahvistetaan yhteiseen kehykseen perustuvan kokonaisvaltaisen lähestymistavan keskeiset periaatteet, joiden pohjana on sen täytäntöönpanon varmistamisen edellyttämä seuranta- ja ohjausjärjestelmä. Yhdennettyyn päätöksentekoon sekä yhteisvastuuseen ja oikeudenmukaiseen vastuunjakoon liittyvien periaatteiden mukaisesti on jäsenvaltioiden yhteisen edun mukaista varmistaa muuttoliikkeen johdonmukainen hallinta EU:n tasolla. Nämä säännökset eivät ylitä sitä, mikä on tarpeen ongelman ratkaisemiseksi tehokkaasti. Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastaavan jäsenvaltion määrittämistä koskevien sääntöjen selkeyttämiseksi ehdotetut muutokset rajoittuvat siihen, mikä on järjestelmän toimivuuden takaamiseksi välttämätöntä, kun otetaan huomioon toisaalta tavoite nopeuttaa hakijoiden pääsyä kansainvälisen suojelun myöntämismenettelyn piiriin ja toisaalta jäsenvaltioiden hallinnolliset valmiudet soveltaa järjestelmää. Uuden yhteisvastuumekanismin käyttöönoton osalta asetuksessa (EU) N:o 604/2013 ei sen nykymuodossa säädetä välineistä, joilla voidaan puuttua tilanteisiin, joissa jäsenvaltioihin kohdistuu muuttopaineita. Nykyisessä asetuksessa ei myöskään käsitellä etsintä- ja pelastusoperaatioiden seurauksena maahan tulevista henkilöistä johtuvaa erityistilannetta. Ehdotuksessa esitetyillä yhteisvastuuta koskevilla säännöksillä pyritään korjaamaan tämä puute. Nämä säännökset eivät ylitä sitä, mikä on tarpeen ongelman ratkaisemiseksi tehokkaasti. 2.6.Toimintatavan valinta Koska nykyinen Dublin-mekanismi perustettiin asetuksella, samalla oikeudellisella välineellä otetaan käyttöön muuttoliikkeen tehokasta hallintaa koskevaan yhteiseen kehykseen perustuva kokonaisvaltainen lähestymistapa sekä selkeytetään Dublin-mekanismia, jota täydennetään yhteisvastuumekanismilla. 3.JÄLKIARVIOINTIEN, SIDOSRYHMIEN KUULEMISTEN JA VAIKUTUSTENARVIOINTIEN TULOKSET Voimassa olevan lainsäädännön täytäntöönpanoa ja soveltamista koskevien tietojen keruu 3.1.Näyttöön perustuva päätöksenteko Komissio on tehnyt tilanneanalyysin, jonka tarkat tulokset sisältyvät uuteen muuttoliike- ja turvapaikkasopimukseen ja sen lainsäädäntö- ja muihin ehdotuksiin liitettyyn komission yksiköiden valmisteluasiakirjaan. Siinä korostetaan hiljattaista kehitystä muuttoliikkeen hallinnassa ja tuodaan esiin, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastaavan jäsenvaltion määrittämisjärjestelmän uudistus ja uusi vastuunjakotapa ovat uuden alun keskeisiä tekijöitä. Analyysissä osoitetaan, että vaikka unioniin laittomasti tulleiden henkilöiden määrä on vähentynyt jyrkästi (92 prosenttia) kriisin pahimmista ajoista vuonna 2015, jäsenvaltioiden turvapaikka-, vastaanotto- ja palauttamisjärjestelmissä on edelleen useita rakenteellisia haasteita, jotka rasittavat niitä. Haasteena on esimerkiksi se, että yhä suuremmalla osuudella kansainvälisen suojelun hakijoista ei ole aitoa oikeutta suojeluun eivätkä he todennäköisesti saa suojelua EU:ssa. Tämä lisää hallinnollista rasitetta ja viivästyksiä suojelun myöntämisessä niille, jotka tarvitsevat sitä aidosti, ja vaikuttaa siihen, että maahantulijoiden edelleen liikkumista EU:ssa ei saada pysäytettyä. Lisäksi on tunnustettava jäsenvaltioiden viranomaisten haasteet niiden pyrkiessä varmistamaan hakijoiden ja henkilöstön turvallisuus covid-19-kriisin jatkuessa. Laittomasti maahan tulleiden henkilöiden lukumäärä on vähentynyt ajan mittaan, mutta alle 20 prosentin hyväksymisasteen maista tulevien osuus on kohonnut vuosien 2015 ja 2018 välillä 13 prosentista 55 prosenttiin. Samaan aikaan ovat lisääntyneet myös monimutkaiset tapaukset, joiden käsittely vaatii enemmän resursseja. Selvästi kansainvälistä suojelua tarvitsevien kolmansien maiden kansalaisten maahantulo vuosina 2015 ja 2016 on osittain korvaantunut sellaisten maiden kansalaisilla, joiden hyväksymisasteissa on enemmän eroja. Vaikka laittomasti maahan tulleiden henkilöiden määrä on EU:n tasolla vähentynyt, kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten määrä on kasvanut edelleen niin, että hakemuksia on nyt nelinkertaisesti maahantulijoiden määrään nähden. Suuntaus vaikuttaisi osoittavan, että hakijat eivät tee hakemusta ensimmäisessä maahantulojäsenvaltiossa vaan tekevät useita kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia EU:ssa, minkä vuoksi nykyistä Dublin-järjestelmää on tarpeen uudistaa. Vaikeasti ratkaistavia haasteita liittyy myös maihinnousuihin, jotka ovat seurausta etsintä- ja pelastusoperaatioista. Vuonna 2019 puolet kaikista laittomasti meritse maahan tulleista saapui etsintä- ja pelastusoperaatioiden seurauksena, mikä aiheuttaa erityisen rasitteen tietyille jäsenvaltioille pelkästään niiden maantieteellisen sijainnin vuoksi. Analyysissä todettiin tarkemmin, että kolmansien maiden kansalaiset, joiden kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset hylätään – eli noin 370 000 henkeä EU:ssa joka vuosi – on ohjattava palauttamismenettelyyn. Komission käytettävissä olevien tilastojen mukaan tämä on noin 80 prosenttia joka vuosi annettujen palauttamispäätösten kokonaismäärästä. Sellaisten kansainvälistä suojelua hakevien kasvava osuus, jotka todennäköisesti eivät saa tällaista suojelua EU:ssa, lisää paitsi hakemusten käsittelyyn myös sellaisten laittomasti maahan tulleiden henkilöiden palauttamiseen liittyvää rasitetta, jotka eivät ole koskaan hakeneet kansainvälistä suojelua tai joiden hakemukset on hylätty, myös siksi, että ne ovat ilmeisen perusteettomia tai niitä ei voida ottaa käsiteltäväksi. Luonnollisesti tämä vaikuttaa myös siihen, kuinka nopeasti kansainvälistä suojelua koskeva asema myönnetään aidosti sen tarpeessa oleville. Analyysissä tulee esiin, että Euroopan turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan suunnittelussa ja täytäntöönpanossa on merkittäviä rakenteellisia heikkouksia ja puutteita. Jäsenvaltioiden turvapaikka- ja palauttamisjärjestelmät eivät ole edelleenkään yhdenmukaisia, mikä on johtanut eroihin suojelua koskevissa normeissa ja menetelmien tehottomuuteen ja kannustanut maahantulijoita liikkumaan luvattomasti eri puolilla Eurooppaa ja etsimään parempia vastaanotto-olosuhteita ja oleskelumahdollisuuksia. Sillä on puolestaan ollut haitallisia vaikutuksia Schengen-alueeseen. Muuttoliikkeen hallintaa voidaan tarkastella eri politiikanalojen näkökulmasta, ja niissä kaikissa on omat painopisteensä ja toimijansa. Kullakin politiikanalalla pyritään puuttumaan yksittäisiin haasteisiin ymmärtämättä, miten se vaikuttaa muuttoliikkeen yleiseen hallintaan ja sopii kokonaisvaltaiseen kehykseen, joka on välttämätön, jotta saadaan etua hyvin hallinnoidusta järjestelmästä. Näyttöä koskevassa asiakirjassa todetaan, että alalta puuttuu yhdennetty päätöksenteko, jossa eri politiikanalat tuotaisiin yhteen johdonmukaiseksi kokonaisuudeksi. Näyttöä koskevassa asiakirjassa todetaan vielä, että kaikkien jäsenvaltioiden kannalta toimivan, kestävän järjestelmän puute vaikuttaa mahdollisuuteen varmistaa välitön ja konkreettinen reagointi ulkoisiin tekijöihin. Nykyisessä Dublin-järjestelmässä tai yleisemmin Euroopan yhteisessä turvapaikkajärjestelmässä ei ole jäsenneltyä yhteisvastuumekanismia, vaikka yksittäisiin jäsenvaltioihin kohdistuva paine voi vaihdella suuresti ja siirtyä äkillisesti ja ennakoimattomasti.

Lisäksi koko muuttoliikkeen hallintajärjestelmän tehokkuus heikkenee, koska käytössä ei ole johdonmukaista EU:n lähestymistapaa käsitellä kielteisestä turvapaikkapäätöksestä johtuvan laillisen oleskelun päättymisen ja palauttamismenettelyjen aloittamisen yhteyttä, mihin sisältyy myös takaisinottoa kolmansiin maihin koskeva pyyntö. Kattavan kuvan saamiseksi ei myöskään ole riittävästi luotettavia tietoja tai tietolähteitä ei hyödynnetä riittävän tehokkaasti. Määrälliset tiedot, joita jäsenvaltiot toimittivat tammikuussa 2020 luvattoman liikkumisen laajuudesta maassaan, olivat vähäisiä: 19 jäsenvaltiosta saaduissa tiedoissa esitettiin saatujen kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten määrä ja joissakin tapauksissa vastaanotettujen ja lähetettyjen Dublin-siirtopyyntöjen määrä. Näihin haasteisiin voidaan vastata vain tekemällä Euroopan turvapaikka- ja muuttoliikejärjestelmästä tehokkaampi, kokonaisvaltaisempi ja kestävämpi tarkastelemalla EU:n muuttoliikkeen hallintaa toisiinsa nivoutuvien politiikanalojen joukkona, joka perustuu yhdennettyyn päätöksentekoon ja sääntöihin ja jossa kunkin osan toimivuus ja puutteet vaikuttavat koko järjestelmään. Lisäksi analyysi viittaa siihen, että tarvitaan laajempaa yhteisvastuun käsitettä. Yhteisvastuun olisi oltava luonteeltaan pakollinen, jotta muuttuviin olosuhteisiin voitaisiin vastata ennustettavasti ja tehokkaasti, kun unioniin tulee yhä enemmän eri ryhmistä koostuvia muuttovirtoja, ja voitaisiin varmistaa oikeudenmukainen vastuunjako perussopimuksen mukaisesti. Jäsenvaltiolta toiselle annettava tuki ei ole tarpeen vain sellaisten hakijoiden sisäisissä siirroissa, jotka eivät ole rajamenettelyssä, vaan myös silloin, kun kyseessä ovat tietyt muut ryhmät, kuten rajamenettelyssä olevat hakijat ja kansainvälistä suojelua saavat henkilöt. Jäsenvaltioilla olisi lisäksi oltava mahdollisuus hyötyä yhteisvastuusta palauttamisasioissa, jotta ne voivat hallita paremmin yhä enemmän eri ryhmistä koostuvia muuttovirtoja. Näyttö viittaa myös siihen, että jäsenvaltioiden välinen yhteisvastuu, joka on toteutunut käytännössä valmiuksien vahvistamisen ja muuntyyppisen tuen muodossa, on osoittautunut tehokkaaksi muuttopaineista kärsivien jäsenvaltioiden auttamisessa. Aiemmista ja käynnissä olevista yhteisvastuujärjestelyistä saadut kokemukset osoittavat, että yhteisvastuuseen olisi voitava turvautua kaikissa tilanteissa, joissa henkilöt tulevat maahan etsintä- ja pelastusoperaatioiden seurauksena. Näyttöä koskevassa asiakirjassa korostetaan myös, että muuttopaineen taustalla on eri syitä ja sitä olisi arvioitava useilla eri kriteereillä, jotka ulottuvat turvapaikkapolitiikasta jäsenvaltioiden ja koko EU:n maahanmuuttotilanteeseen (kattava kvalitatiivinen arviointi). Joissakin tapauksissa tehokkaaksi on osoittautunut myös turvapaikka-, vastaanotto- ja palauttamisjärjestelmien sekä rajavalvonnan asianmukaiseen toimintaan annettava tuki. Myös jäsenvaltioiden vastavuoroisesta tuesta ja EU:n tason tuesta, jolla parannetaan ja tiivistetään suhteita tiettyihin kolmansiin maihin, etenkin takaisinottoihin liittyen, voi joissakin tapauksissa olla konkreettista apua joillekin jäsenvaltiolle. Näyttöä koskevassa asiakirjassa korostetaan vielä, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämismenettelyä koskevia sääntöjä on yksinkertaistettava ja tehostettava. Nämä haasteet liittyvät voimassa olevan Dublin-järjestelmän vastuuta koskeviin sääntöihin, ja niihin vastataan useilla toimenpiteillä uudessa ehdotuksessa. Joitakin toimenpiteistä ehdotettiin jo vuonna 2016 ja jotkin perustuvat nykyisiin Dublin-sääntöihin. Muuttoliikkeeseen liittyvää jäsenvaltioiden vastuuta on myös mukautettava, jotta voidaan ottaa huomioon uusi tilanne ja varmistaa, että vastuunjako on oikeudenmukainen muuttoliikkeen hallinnan laajemmassa kehyksessä. Tarvitaan yhteisiä sääntöjä siitä, miten käsitellään eri ryhmistä koostuvia muuttovirtoja joko saapumisen yhteydessä tai siinä vaiheessa, kun kolmansien maiden kansalaisia, jotka ovat välttäneet tarkastuksen ulkorajalla, otetaan kiinni sisämaassa, jotta heidän henkilöllisyytensä voidaan todeta ja tehdä terveys- ja turvallisuustarkastuksia. Perustana käytetään niitä käytäntöjä, jotka on jo kehitetty hotspot-lähestymistavan puitteissa. EU:n virastoilta ja EU:n rahoituksen kautta olisi saatava täydentävää ja laajempaa tukea, jolla autetaan jäsenvaltioita osallistumaan yhteisvastuutoimiin, jotka niiden on tarjottava, ja hallinnoimaan muuttovirtoihin liittyviä eri vastuualueita. 3.2.Jälkiarvioinnit/toimivuustarkastukset Euroopan muuttoliikeagendassa ilmoitettujen sitoumustensa mukaisesti komissio teetti vuonna 2016 ulkoisia tutkimuksia Dublin-järjestelmän arvioinnista. Arvioinnissa tarkasteltiin Dublin III -asetuksen tuloksellisuutta, tehokkuutta, merkityksellisyyttä, johdonmukaisuutta ja EU:lle siitä koituvaa lisäarvoa. Siinä tarkasteltiin, missä määrin asetuksella on saavutettu järjestelmän tavoitteet, sekä EU:n laajempia toimintapoliittisia tarpeita ja kohteena olevien sidosryhmien tarpeita. Arviointiin sisältyi perusteellinen selvitys Dublin III -asetuksen käytännön täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa. Keskeiset tulokset esitetään jäljempänä tiivistettynä, ja ne löytyvät yksityiskohtaisemmin uuteen sopimukseen ja siihen sisältyviin ehdotuksiin liitetystä komission yksiköiden valmisteluasiakirjasta. Lisäksi Euroopan parlamentti pyysi helmikuussa 2020 Euroopan pakolais- ja ihmisoikeusjärjestöjen neuvottelukuntaa (ECRE) tekemään selvityksen aiheesta ”Dublin Regulation on international protection applications”. Dublin III -asetuksen merkitys Järjestelmä, jolla määritetään, mikä jäsenvaltio on vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä, on Euroopan turvapaikkasäännöstön kulmakivi ja sen tavoitteet ovat edelleen ajankohtaisia. Niin kauan kuin unionissa on erillisiä kansallisia turvapaikkajärjestelmiä, tarvitaan ehdottomasti EU:n oikeusväline, jossa säädetään vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteista ja -mekanismista. Muussa tapauksessa jäsenvaltiot joutuisivat turvautumaan erityissopimuksiin, kuten ennen Dublin-asetuksen antamista, mikä tekisi jäsenvaltioiden välisen vastuunjaon määrittämisestä äärimmäisen vaikeaa. Arvioinnin mukaan millään kansallisella tai kahdenvälisellä oikeusvälineellä ei olisi samanlaista kokonaisvaikutusta, vaan osa kansainvälistä suojelua koskevista hakemuksista sijoittuisi kahden kansallisen järjestelmän toimivallan katvealueelle, jolloin ne saattaisivat jäädä käsittelemättä. Ristiriitaisia kannanottoja esitettiin siitä, oliko asetuksella todellista vaikutusta. Sillähän pitäisi varmistaa, että hakija pääsee nopeasti turvapaikkamenettelyjen piiriin, ja edistää pitkän aikavälin strategiaa, jonka avulla estetään useamman kuin yhden hakemuksen tekeminen. Tämä tehostaisi turvapaikkajärjestelmää ehkäisemällä väärinkäytöksiä ja vähentäisi kokonaiskustannuksia. Myös hiljattaisessa Euroopan parlamentin selvityksessä vahvistettiin tarve järjestelmään, jossa yksi jäsenvaltio on vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä yhteisten perusteiden ja todistusaineistoa koskevien vaatimusten perusteella, sen nykyisistä heikkouksista huolimatta. Asetuksen täytäntöönpano Komission teettämässä ulkoisessa tutkimuksessa esiin tullut merkittävin ongelma, jonka myös jäsenvaltiot ja sidosryhmät ovat vahvistaneet kuulemisissa sen jälkeen, kun komissio esitti ehdotuksensa vuonna 2016, on se, että täytäntöönpano ei ole johdonmukaista eikä asianmukaista jäsenvaltioissa. Lisäksi arvioinnissa todettiin, että Dublin III -asetuksessa on useita puutteita, jotka vaikeuttavat sen keskeisten tavoitteiden saavuttamista. Asetuksen mukaisessa perusteiden etusijajärjestyksessä ei oteta huomioon jäsenvaltioiden muuttoliikejärjestelmien realiteetteja eikä sillä pyritä rasitusten tasapuoliseen jakautumiseen. Vastuunmääritysmenetelmä hidastaa hakijoiden pääsyä turvapaikkamenettelyn piiriin. Nykyjärjestelmässä hakijat voivat joutua odottamaan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyn aloittamista 10 kuukautta (takaisinottopyyntöjen yhteydessä) tai 11 kuukautta (vastaanottopyyntöjen yhteydessä). Tämä haittaa järjestelmän tavoitetta varmistaa hakijan nopea pääsy turvapaikkamenettelyn piiriin. Lisäksi yleisenä ongelmana EU:ssa on edelleen se, että hakijat tekevät useita kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia. Vuonna 2019 hakijoista 32 prosenttia oli jo tehnyt aikaisemmin hakemuksen toisessa jäsenvaltiossa. Tämä viittaa siihen, että asetuksella on ollut vain vähän tai ei lainkaan vaikutusta tavoitteeseen, jolla pyritään estämään hakijoita tekemästä useita hakemuksia ja vähentämään näin luvatonta liikkumista. On myös selvää, että Dublin III -asetusta ei ole suunniteltu niin, että sillä pystyttäisiin käsittelemään muuttopainetilanteita tai oikeudenmukaista vastuunjakoa jäsenvaltioiden välillä. Siinä ei myöskään oteta huomioon eri ryhmistä koostuvien muuttovirtojen hallintaa ja näistä virroista jäsenvaltioiden maahanmuuttojärjestelmiin kohdistuvaa painetta. 3.3.Sidosryhmien kuuleminen Maahanmuuttoasioiden poliittinen profiili viime vuosina ja vuoden 2016 ehdotuksesta käydyt neuvottelut tarkoittavat, että tämän asetuksen piiriin kuuluvista kysymyksistä on jo käyty kattavaa ja yksityiskohtaista keskustelua. Komissio on lisäksi kuullut Euroopan parlamenttia, jäsenvaltioita ja sidosryhmiä useaan otteeseen saadakseen niiden näkemyksiä uudesta muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksesta. Erityishuomiota on kiinnitetty Euroopan parlamentin kanssa tehtävään yhteistyöhön, sillä se on toistuvasti tuonut esiin kokonaisvaltaisen lähestymistavan merkityksen kestävän turvapaikka- ja muuttoliikepolitiikan kannalta. Kokonaisvaltaista lähestymistapaa muuttoliikkeeseen kannatettiin myös useiden poliittisten ryhmien Euroopan parlamentissa esittämissä kannoissa, joissa kehotettiin yleisesti saattamaan pikaisesti päätökseen muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevat ehdotukset. Euroopan parlamentti on tuonut esiin, että muuttoliikkeeseen sovellettavassa kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa olisi otettava huomioon EU:n ulkoinen ulottuvuus, kyky puuttua muuttoliikkeen perimmäisiin syihin ja luoda uusia kumppanuuksia kolmansien maiden kanssa sekä vakaa etsintä- ja pelastusmekanismi, minkä lisäksi olisi tuettava uudelleensijoittamista, laillisia maahantuloväyliä sekä kotouttamistoimenpiteitä.

Euroopan parlamentti on esittänyt myös pakollista yhteisvastuujärjestelmää, johon sisältyvät sisäiset siirrot, ja tuonut esiin tarpeen pitkäaikaisratkaisuihin sekä vahvaan yhteisvastuuseen turvapaikka-asioissa. Tämä on tuotu esiin myös koronaviruspandemian yhteydessä, jotta vältettäisiin humanitaariset kriisit. Ennen uuden muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen esittämistä ja sen jälkeen koko sopimuksen valmistelun ajan komissio on käynyt jatkuvaa keskustelua kaikkien jäsenvaltioiden kanssa. Jäsenvaltiot ovat ymmärtäneet, että nykyisen järjestelmän puutteiden korjaamisessa on edistyttävä ja että tarvitaan uusi oikeudenmukainen vastuunjakojärjestelmä, johon kaikilla jäsenvaltioilla olisi velvoite osallistua, ja vahva rajojen suojelu. Ne myös ymmärtävät muuttoliikkeen ulkoisen ulottuvuuden ja sen, että palauttamisten toteutusta on parannettava. Kuulemisen aikana komission aie löytää uusia yhteisvastuun muotoja, esimerkiksi palauttamisen tukijärjestelyn muodossa, sai yleisesti myönteisen vastaanoton. Romania, Suomi, Kroatia ja Saksa ovat puheenjohtajakausillaan käyneet muuttoliikepolitiikan eri näkökohtien tulevaisuudesta sekä strategisia että teknisiä keskusteluja, joissa on korostettu edellä esitettyjä seikkoja. Suomen puheenjohtajakaudella järjestettyjen useiden neuvoston foorumien, kuten 24.–25. lokakuuta 2019 Helsingissä järjestetyn Tampere 2.0 -konferenssin ja Wienissä 6.–7. marraskuuta 2019 järjestetyn Salzburgin foorumin, puitteissa jäsenvaltiot suhtautuivat myönteisesti Euroopan komission aikeeseen käynnistää uudelleen Dublin-asetuksen uudistus, jotta löydettäisiin uusia yhteisvastuun muotoja, joihin kaikki jäsenvaltiot voisivat osallistua merkityksellisesti. Jäsenvaltiot korostivat, että yhteisvastuun ja vastuun olisi kuljettava käsi kädessä. Lisäksi ne tähdensivät, että on kiireellisesti torjuttava luvatonta liikkumista EU:ssa sekä palautettava ne, jotka eivät ole kansainvälisen suojelun tarpeessa. Komissio on myös ottanut huomioon monia kansallisten ja paikallisten viranomaisten, kansalaisjärjestöjen ja kansainvälisten järjestöjen, kuten UNHCR:n ja IOM:n, sekä ajatushautomoiden ja tiedeyhteisön suosituksia siitä, miten voitaisiin aloittaa puhtaalta pöydältä ja puuttua muuttoliikkeen asettamiin haasteisiin ihmisoikeusnormien mukaisesti. Jotta uudistaminen voitaisiin aloittaa puhtaalta pöydältä, niiden mukaan olisi tarkistettava joitakin vastuun määrittämistä koskevia sääntöjä ja säädettävä pakollisesta yhteisvastuumekanismista, myös sellaisten henkilöiden osalta, jotka tulevat maahan etsintä- ja pelastusoperaatioiden seurauksena. Myös kansalaisjärjestöt kannattavat vastuuseen liittyvän yhteisymmärryksen saavuttamista jäsenvaltioiden keskuudessa ja ovat esittäneet, että tarkistettuihin Dublin-sääntöihin sisällytettäisiin pysyvämpi sisäisten siirtojen mekanismi. Komissio on myös ottanut huomioon sidosryhmien näkemykset tarpeesta luoda kokonaisvaltainen lähestymistapa muuttoliikkeen hallintaan käsittelemällä kattavasti muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita. Kuullut sidosryhmät ovat tuoneet esiin kantansa siihen, miten uusi yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaate olisi laadittava, ja ovat yleisesti suhtautuneet myönteisesti komission aikeeseen käynnistää uudelleen Dublin-asetuksen uudistusuusien yhteisvastuun muotojen löytämiseksi. Komissaari Ylva Johansson on myös järjestänyt useaan otteeseen kohdennettuja kuulemisia kansalaisyhteiskunnan järjestöjen ja jäsenvaltioiden paikallisten kansalaisjärjestöjen sekä työmarkkinaosapuolten kanssa. Näissä kuulemisissa esitettiin suosituksia, joissa keskityttiin yhteiseen lähestymistapaan lapsia koskevien normien osalta vuonna 2017 lasten suojelusta muuttoliikkeen yhteydessä annetun tiedonannon perusteella ja tarpeeseen luoda järjestelmä, joka on oikeudenmukainen ja jolla varmistetaan perusoikeuksien suojelu. Komissio otti huomioon myös Euroopan muuttoliikeverkoston kannanotot ja tutkimukset. Verkosto perustettiin komission aloitteesta, ja se on viime vuosina tuottanut useita erityistutkimuksia ja ad hoc -kyselyjä. 3.4.Perusoikeudet Tämä ehdotus on täysin yhdenmukainen perusoikeuksien sekä Euroopan unionin ja kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden kanssa ja siinä noudatetaan niitä. Kun parannetaan tiedottamista turvapaikanhakijoille tämän asetuksen soveltamisesta ja heidän siihen perustuvista oikeuksistaan ja velvoitteistaan, he voivat puolustaa oikeuksiaan tehokkaammin. Näin myös vähennetään turvapaikanhakijoiden luvatonta liikkumista, kun he ovat halukkaampia noudattamaan järjestelmän sääntöjä. Oikeutta tehokkaiden oikeussuojakeinojen käyttöön parannetaan täsmentämällä muutoksenhaun soveltamisalaa ja asettamalla tavoite tuomioistuimille, jotta ne tekevät päätöksensä yhdenmukaistetussa määräajassa. Lykkäävää vaikutusta koskevasta pyynnöstä on tehtävä päätös yhdenmukaistetussa määräajassa. Oikeutta vapauteen ja vapaaseen liikkuvuuteen lujitetaan lyhentämällä asetuksessa poikkeustapauksia varten säädettyä säilöönoton enimmäisaikaa. Säilöönottoa saa käyttää vain silloin, kun se on välttämätöntä ja oikeasuhteista. Oikeutta yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen lujitetaan muun muassa laajentamalla asetuksen soveltamisalaa käsittämään sisarukset ja kauttakulkumaissa perustetut perheet. Myös ilman huoltajaa olevien alaikäisten oikeuksia lujitetaan määrittämällä tarkemmin lapsen edun periaatteen täytäntöönpano ja luomalla mekanismi, jonka mukaan aina silloin, kun tilanne edellyttää alaikäisen siirtämistä, asia ratkaistaan lapsen edun perusteella. Myös vastaanottopyynnön lähettämisen määräaikaa mukautetaan, jotta voidaan ottaa huomioon perheen jäljittämiseen ja yhdistämiseen liittyvien tapausten monimutkaisuus. Näyttöä koskevia sääntöjä on yksinkertaistettu, jotta voidaan varmistaa vastuun nopea määrittäminen ja vahvistaa edelleen oikeutta perheen yhtenäisyyteen. Ilman huoltajaa olevien alaikäisten sisäinen siirto on aina asetettava etusijalle, ja jäsenvaltioille annetaan tätä varten suurempi taloudellinen kannustin (rahoitusosuus). Luvattoman liikkumisen estämiseksi ehdotuksessa rajoitetaan hakijan oikeus aineellisiin vastaanotto-olosuhteisiin siihen jäsenvaltioon, jossa hänen edellytetään olevan, lukuun ottamatta kaikkia jäsenvaltioita koskevaa velvoitetta varmistaa unionin lainsäädännön, myös EU:n perusoikeuskirjan, ja kansainvälisten velvoitteiden mukainen elintaso. 4.TALOUSARVIOVAIKUTUKSET Ehdotuksen täytäntöönpanoa varten tarvitaan yhteensä 1 113,500 miljoonaa euroa vuosina 2021–2027. Tämä kattaa operatiiviset kustannukset, mukaan lukien siirtokustannukset kertakorvausten muodossa tämän asetusehdotuksen nojalla tehtäviin sisäisiin siirtoihin ja yhteisvastuuta koskevien säännösten nojalla tehtäviin sisäisiin siirtoihin, jotka liittyvät kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden, kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden ja laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten sisäisiin siirtoihin. Ilman huoltajaa olevien alaikäisten sisäisiä siirtoja varten on kaavailtu suurempia taloudellisia kannustimia. Rahoitustarpeet ovat nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen mukaiset, ja niihin saattaa sisältyä myös neuvoston asetuksessa (EU, Euratom) N:o 1311/2013 määriteltyjen erityisrahoitusvälineiden käyttö. 5.YKSITYISKOHTAINEN SELVITYS EHDOTUKSEN SÄÄNNÖKSISTÄ Tässä asetuksessa vahvistetaan yhteinen kehys, jolla on tarkoitus ottaa huomioon, että unioniin laittomasti saapuvista maahantulijoista aiheutuvan haasteen ei pitäisi olla yksittäisten jäsenvaltioiden vaan koko EU:n vastuulla. Asetuksella edistetään kokonaisvaltaisen lähestymistavan soveltamista käyttämällä yhdennettyä päätöksentekoa sen soveltamisalalla.

Ehdotuksessa säilytetään yhteys turvapaikkakysymyksiä koskevan vastuunjaon ja ulkorajojen suojaamista koskevien jäsenvaltioiden velvoitteiden noudattamisen välillä, ottaen huomioon etsintä- ja pelastusoperaatioiden toteuttamista koskevat kansainväliset velvoitteet tietyin poikkeuksin, joiden avulla pyritään suojelemaan perhe-elämää ja lapsen etua. Nykyiset vastuun määrittämistä koskevat kriteerit pysyvät pääosin ennallaan, mutta ehdotuksessa esitetään kohdennettuja muutoksia, erityisesti perheen yhtenäisyyden vahvistamiseksi laajentamalla perheenjäsenen määritelmää, selkeyttämällä etsintä- ja pelastusoperaatioiden jälkeistä jäsenvaltion vastuuta sekä ottamalla käyttöön uusi kriteeri, joka liittyy tutkintotodistuksiin. Tärkeimpien muutosten tavoitteena on tehostaa järjestelmää muun muassa vahvistamalla tietyn jäsenvaltion vastuuta kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyssä sen jälkeen, kun vastuu on vahvistettu. Toisaalta muutoksilla pyritään rajoittamaan luvatonta liikkumista muun muassa poistamalla tiettyjä sääntöjä, jotka koskevat vastuun päättymistä tai siirtymistä jäsenvaltiolta toiselle. Järjestelmää täydennetään uudella yhteisvastuuseen sovellettavalla lähestymistavalla. Sen perustana on kehys, joka mahdollistaa jäsenvaltioiden ja EU:n tilanteen reaaliaikaisen arvioinnin. Lisäksi säädetään menettelysäännöistä, joilla helpotetaan sisäisiä siirtoja ja palauttamisen tukijärjestelyä osana yhteisvastuuta. 5.1.Muuttoliikkeen hallintaan sovellettavaan kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan perustuva yhteinen kehys Yhteisen kehyksen täytäntöönpanoa varten ehdotuksessa esitetään useita periaatteita, joiden olisi ohjattava muuttoliikkeen hallinnan toteuttamista, muun muassa tarve yhdennettyyn päätöksentekoon ja tarve varmistaa yhteisvastuun periaate ja oikeudenmukainen vastuunjako. Siinä esitetään ohjausjärjestelmä, jossa jäsenvaltioilla on käytössä tämän kehyksen täytäntöönpanoon liittyvät kansalliset strategiat, myös valmiussuunnitelmat, jotta estetään muuttopaineen kasautuminen, sekä perusoikeuksien seuranta. Nämä strategiat ovat osa uutta eurooppalaista strategiaa, joka koskee kokonaisvaltaisen lähestymistavan piiriin kuuluvien eri osatekijöiden täytäntöönpanoa, ja niissä vahvistetaan strateginen lähestymistapa muuttoliikkeen hallintaan unionin tasolla siten, että mahdollistetaan ennakoiva näkökulma muuttoliikkeen hallinnassa esiintyviin riskeihin ja mahdollisuuksiin ja parhaisiin tapoihin käsitellä niitä. Komissio julkaisee vuosittain muuttoliikkeen hallintaa koskevan kertomuksen, joka sisältää lyhyen aikavälin ennusteen muuttoliiketilanteen kehityksestä ja mahdollistaa nopean reagoinnin muuttoliikkeen kehittyvien suuntausten ja seurantakehyksen tulosten perusteella. Kehystä täydennetään muuttoliiketilanteen säännöllisellä seurannalla komission tilanneraporttien perusteella. Näitä toimia tuetaan muuttoliikettä koskevan varautumis- ja kriisisuunnitelman mukaisilla toimilla, etenkin siihen sisältyvillä seuranta- ja raportointitoimilla. 5.2.Yhteisvastuumekanismi ·Yhteisvastuutoimet, jotka jäsenvaltioiden on varmistettava muuttopainetilanteissa Käyttöön otetaan uusi mekanismi, jolla osoitetaan yhteisvastuuta muuttopaineisiin vastaamiseksi. Yhteisvastuumekanismi on suunniteltu joustavaksi, jotta sitä voidaan soveltaa erilaisiin muuttovirtatilanteisiin ja realiteetteihin. Yhteisvastuutoimet, joihin jäsenvaltioiden on osallistuttava, ovat joko sisäinen siirto tai palauttamisen tukijärjestely, ja mahdollisuutena on myös osallistua toimenpiteisiin, joilla on tarkoitus vahvistaa turvapaikka-asioihin, vastaanottoon ja palauttamiseen sekä ulkoiseen ulottuvuuteen liittyviä jäsenvaltioiden valmiuksia. Jäsenvaltioilla on velvoite osallistua sille tietyn jakoperusteen mukaisesti lasketulla osuudella. Jakoperusteesta 50 prosenttia määräytyy BKT:n ja 50 prosenttia väestömäärän perusteella. Hyötyvän jäsenvaltion osuus on sisällytettävä jakoperusteeseen sen varmistamiseksi, että kaikki jäsenvaltiot noudattavat oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatetta. Sisäiset siirrot Sisäisten siirtojen ehdotettuun soveltamisalaan kuuluvat kansainvälistä suojelua hakevat henkilöt, joihin ei sovelleta asetuksen (EU) XXX/XXX [turvapaikkamenettelyasetus] mukaista rajamenettelyä. Siirrettävän henkilön ja siirron kohteena olevan jäsenvaltion väliset merkitykselliset yhteydet on otettu huomioon yhtenä tekijänä menettelyssä. Muuttopainetilanteissa sisäisten siirtojen piiriin kuuluvat myös kansainvälistä suojelua saavat henkilöt enintään kolmen vuoden ajan siitä, kun henkilöille on myönnetty kansainvälinen suojelu. Palauttamisen tukijärjestely Ehdotettuun asetukseen sisältyy jäsenvaltioiden mahdollisuus päättää osallistua yhteisvastuutoimiin palauttamisen tukijärjestelyn muodossa. Palauttamisen tukijärjestelyssä jäsenvaltio sitoutuu tukemaan muuttopaineesta kärsivää jäsenvaltiota toteuttamalla koordinoidusti tarvittavat toimet laittomasti oleskeleviksi kolmansien maiden kansalaisiksi yksilöityjen henkilöiden palauttamiseksi sen jäsenvaltion alueelta, joka hyötyy pakollisesta yhteisvastuutoimesta. Tukea antava jäsenvaltio voi esimerkiksi antaa palauttamista ja uudelleenkotouttamista koskevaa neuvontaa laittomasti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille, avustaa laittomasti maahan tulleiden vapaaehtoisessa palauttamisessa ja uudelleenkotouttamisessa käyttämällä ohjelmiaan ja resurssejaan, johtaa tai tukea poliittista vuoropuhelua kolmansien maiden kanssa hyötyvässä jäsenvaltiossa olevien laittomasti maahan tulleiden takaisinoton helpottamiseksi ja varmistaa voimassa olevien matkustusasiakirjojen toimittamisen. Jos nämä toimet kuitenkin osoittautuvat tuloksettomiksi kahdeksan kuukauden aikana, tukea antava jäsenvaltio siirtää asianomaiset henkilöt ja jatkaa toimia heidän palauttamisekseen palauttamista koskevan direktiivin 2008/115/EY mukaisesti. Palauttamisen tukijärjestelyn piiriin kuuluvat toimet täydentävät Euroopan raja- ja merivartioviraston toteuttamia toimia, ja ne sisältävät erityisesti toimia, jota virasto ei voi toimeksiantonsa nojalla toteuttaa (esim. diplomaattisen tuen tarjoaminen hyötyvälle jäsenvaltiolle suhteissa kolmansiin maihin). Jos jäsenvaltiot ilmoittavat toteuttavansa palauttamisen tukijärjestelyn, niiden on myös ilmoitettava niiden kolmansien maiden kansallisuudet, joiden palauttamista ne ovat halukkaita tukemaan: tällä varmistetaan, että tukijärjestelyä käytetään sellaisten kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseen, joiden osalta kyseiset jäsenvaltiot voivat tuoda lisäarvoa. ·Etsintä- ja pelastusoperaatioiden seurauksena maahan tulevia henkilöitä koskevat yhteisvastuutoimet Vuotuisessa muuttoliikkeen hallintaa koskevassa kertomuksessa esitetään lyhyen aikavälin arviot tällaisten operaatioiden seurauksena maahan tulevista henkilöistä kaikilla reiteillä ja yhteisvastuutoimet, joita edellytetään maihinnousun kohteena olevien jäsenvaltioiden tarpeisiin vastaamiseksi. Yhteisvastuutoimet liittyvät sekä sellaisten hakijoiden sisäisiin siirtoihin, jotka eivät ole rajamenettelyssä, että asianomaisten jäsenvaltioiden valmiustarpeisiin. Kertomuksessa esitetään myös kultakin jäsenvaltiolta edellytetty yhteisvastuutoimien osuus ja täsmennetään yhteisvastuutoimien piiriin kuuluvien kolmansien maiden kansalaisten kokonaismäärä. Tämän jälkeen muiden jäsenvaltioiden on ilmoitettava, minkätyyppisen yhteisvastuutoimen ne aikovat toteuttaa: hakijoiden sisäisiä siirtoja vai valmiuksien parantamiseen tai ulkoiseen ulottuvuuteen liittyviä toimia. Jos jäsenvaltioiden osallistuminen toimiin on riittävää, komissio antaa täytäntöönpanosäädöksen, jolla perustetaan yhteisvastuureservi. Siitä on tarkoitus antaa tukea maihinnousun kohteena olevan jäsenvaltion kohtaamiin haasteisiin. Jos jäsenvaltioiden ilmoittama osallistuminen yhteisvastuutoimiin ei riitä muuttoliikkeen hallintaa koskevassa kertomuksessa yksilöityjen tarpeiden kattamiseen, komissio antaa täytäntöönpanosäädöksen, jossa vahvistetaan kunkin jäsenvaltion osuus sisäisiä siirtoja koskevan jakoperusteen mukaisesti. Jos jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet aikovansa toteuttaa valmiuksien parantamiseen tai ulkoiseen ulottuvuuteen liittyviä toimia, komissio vahvistaa toimet täytäntöönpanosäädöksessä. Jos jäsenvaltioiden ilmoitukset valmiuksien parantamiseen tai ulkoiseen ulottuvuuteen liittyvien toimien toteuttamisesta koskevat yli 30:tä prosenttia niiden henkilöiden lukumäärästä, joihin on kohdistettava sisäisiä siirtoja, komissio kuitenkin varmistaa, että jäsenvaltiot käyttävät puolet osuudestaan sisäisiin siirtoihin. Tällaisissa tapauksissa jäsenvaltiot voivat päättää myös osallistua palauttamisen tukijärjestelyyn. Vuoden mittaan, sitä mukaan kun maihinnousuja esiintyy, komissio käyttää reserviä ja laatii luetteloita jakaakseen sisäisen siirron kohteena olevat henkilöt osallistuville jäsenvaltioille kustakin maihinnoususta tai useammista maihinnousuista. Jos maihinnousut lisääntyvät niin, että yhteisvastuureservi ei enää riitä, komissio muuttaa täytäntöönpanosäädöstä lisäämällä sisäisiä siirtoja koskevien arvioitujen toimien määrää tietyn hyötyvän jäsenvaltion tai hyötyvien jäsenvaltioiden osalta. Näiden lisätoimien ylärajaksi olisi asetettava 50 prosenttia täytäntöönpanosäädöksissä vahvistetusta määrästä. Jos maihinnousujäsenvaltioon uhkaa kohdistua muuttopainetta, sen yhteisvastuureserviä voidaan käyttää henkilöiden nopeaan siirtämiseen, kunnes painetilanteita koskeva täytäntöönpanosäädös on hyväksytty. Myös muiden maihinnousujäsenvaltioiden reservejä voidaan käyttää tähän tarkoitukseen, kunhan niiden reservien toimivuutta ei vaaranneta. Jos muuttoliikkeen hallintaa koskevassa kertomuksessa todetaan, että jäsenvaltioilla on erityisiä haasteita sen vuoksi, että niiden alueella on kansainvälistä suojelua hakevia kolmansien maiden kansalaisia, jotka ovat haavoittuvassa asemassa, riippumatta siitä, miten he ovat ylittäneet ulkorajat, yhteisvastuureserviä voidaan käyttää myös tällaisten henkilöiden nopeaan siirtämiseen.

Pakollinen yhteisvastuu muuttopainetilanteissa Muuttopaineen ja yhteisvastuutoimien arviointi Jos jäsenvaltio on ilmoittanut komissiolle katsovansa, että siihen kohdistuu muuttopaine tai paineen riski suuren maahantulijamäärän vuoksi, myös silloin, kun maahantulo tapahtuu etsintä- ja pelastusoperaatioiden seurauksena, komissio arvio tilanteen ottaen huomioon jäsenvaltiossa vallitsevan tilanteen tiettyjen kriteereiden ja saatavilla olevien tietojen, muun muassa muuttoliikettä koskevan varautumis- ja kriisisuunnitelman nojalla kerättyjen tietojen, perusteella. Jos arviointi osoittaa, että jäsenvaltioon kohdistuu muuttopaine, komissio yksilöi jäsenvaltion tarpeet ja ilmoittaa asianmukaiset toimet tilanteeseen puuttumiseksi, ja kaikkien muiden jäsenvaltioiden on osallistuttava sisäisten siirtojen tai palauttamisen tukijärjestelyn tai niiden yhdistelmän kautta. Jos jäsenvaltio on hyötyvä jäsenvaltio, sillä ei ole velvoitetta osallistua yhteisvastuutoimiin. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle toimitettavissa yhteisvastuutoimia koskevissa suunnitelmissa, minkätyyppisillä toimilla ne osallistuvat. Jos muuttopainetta koskevasta kertomuksesta käy ilmi, että tarvitaan muita yhteisvastuutoimia, joilla on tarkoitus vahvistaa turvapaikka-, vastaanotto- ja palauttamisjärjestelmiin liittyviä valmiuksia tai toimia ulkoisen ulottuvuuden alalla muuttovirtoihin vastaamiseksi, osallistuvat jäsenvaltiot voivat ilmoittaa tällaisista toimista yhteisvastuutoimia koskevissa suunnitelmissaan sisäisten siirtojen tai palauttamisen tukijärjestelyn sijaan. Tällaisia toimia voitaisiin toteuttaa eri tavoin, esimerkiksi auttamalla turvapaikanhakijoiden parempien vastaanottovalmiuksien, muun muassa infrastruktuurin, tai muiden vastaanotto-olosuhteita parantavien järjestelmien käyttöönotossa. Tämän osana voitaisiin myös antaa rahoitusta, joka on suunnattu turvapaikka- ja muuttoliiketilanteen hallintaan tietyssä kolmannessa maassa, josta tulee muuttovirtoja johonkin jäsenvaltioon. Palauttamisasioissa tällaisiin toimiin voisi sisältyä esimerkiksi taloudellinen tai muu tuki, joka keskitetään infrastruktuuriin ja välineisiin palauttamisen tehostamiseksi, tai materiaalien tai kuljetusvälineiden tarjoaminen operaatioiden toteuttamista varten. Jos komissio arvioi, että ilmoitetut toimet ovat oikeassa suhteessa jäsenvaltion osuuteen ja turvapaikka- ja maahanmuuttorahastossa vahvistettujen tavoitteiden mukaisia, nämä toimet täsmennetään täytäntöönpanosäädöksessä. Jos jäsenvaltioiden ilmoitukset valmiuksien vahvistamiseen tai ulkoiseen ulottuvuuteen liittyvien toimien toteuttamisesta koskevat yli 30:tä prosenttia niiden henkilöiden lukumäärästä, joihin on kohdistettava sisäisiä siirtoja tai jotka ovat palauttamisen tukijärjestelyn kohteena, komissio kuitenkin varmistaa, että jäsenvaltioiden osuudesta puolet kohdistetaan näihin toimiin. Jäsenvaltio voi myös pyytää, että sen osuudesta vähennetään 10 prosenttia, jos se voi osoittaa, että se on edeltävien viiden vuoden aikana ollut vastuussa yli kaksinkertaisesta määrästä kansainvälistä suojelua koskevista hakemuksista verrattuna EU:n keskiarvoon (henkeä kohti). Vähennetty osuus jaetaan tämän jälkeen suhteellisesti muiden jäsenvaltioiden kesken. Yhteisvastuutoimia koskevat komission täytäntöönpanosäädökset Komissio hyväksyy kahden viikon kuluessa yhteisvastuutoimia koskevien suunnitelmien toimittamisesta täytäntöönpanosäädöksen, jossa vahvistetaan jäsenvaltioiden toteuttamat yhteisvastuutoimet muuttopaineen kohteena olevan jäsenvaltion hyväksi. Täytäntöönpanosäädöksessä on vahvistettava sisäisen siirron ja/tai palauttamisen tukijärjestelyn kohteena olevien henkilöiden kokonaismäärä ottaen huomioon arvioinnissa yksilöidyt hyötyvän jäsenvaltion valmiudet ja tarpeet turvapaikka- ja palauttamisasioissa sekä täsmennettävä kunkin jäsenvaltion osuus käyttäen jakoperustetta, jota on mukautettu niiden jäsenvaltioiden esittämien pyyntöjen mukaisesti, jotka ovat osoittaneet olevansa oikeutettuja osuuden vähentämiseen. Siinä on myös täsmennettävä toimet, jotka osallistuva jäsenvaltio toteuttaa valmiuksien vahvistamisen, operatiivisen tuen ja ulkoisen ulottuvuuden alalla sisäisten siirtojen tai palauttamisen tukijärjestelyn sijaan. Täytäntöönpanosäädös hyväksytään asetuksen (EU) N:o 182/2011 8 artiklan mukaisesti, jolloin asianmukaisesti perustelluissa erittäin kiireellisissä tapauksissa, jotka johtuvat muuttopainetilanteesta hyötyvässä jäsenvaltiossa, komissiolle siirretään valta antaa välittömästi sovellettavia täytäntöönpanosäädöksiä, jotka ovat voimassa enintään yhden vuoden ajan. ·Yhteisvastuuta koskevat yleiset säännökset Yhteisvastuufoorumi Muuttopainetilanteissa, joissa jäsenvaltioiden yhteisvastuutoimia koskevissa suunnitelmissaan ilmoittama osallistuminen yhteisvastuutoimiin ei vastaa muuttopainetta koskevassa arvioinnissa yksilöityjä tarpeita, komissio kutsuu koolle yhteisvastuufoorumin, joka tarjoaa jäsenvaltioille mahdollisuuden mukauttaa toimiensa luokkaa yhteisvastuutoimia koskevissa suunnitelmissaan. Jos suunnitellut yhteisvastuutoimet eivät ole riittäviä takaamaan etsintä- ja pelastusoperaatioista seuraavia maihinnousuja varten tarkoitetun yhteisvastuutuen tehokkuutta, komissio kutsuu koolle yhteisvastuufoorumin, ennen kuin se hyväksyy kyseisessä artiklassa säädetyn täydentävän täytäntöönpanosäädöksen. Muut yhteisvastuun muodot Jäsenvaltio voi milloin tahansa pyytää vapaaehtoista yhteisvastuutukea muilta jäsenvaltioilta. Kaikki jäsenvaltiot voivat osallistua vapaaehtoisesti toimiin kyseisen jäsenvaltion hyväksi, muun muassa toteuttamalla sellaisten kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden, joihin sovelletaan asetuksen (EU) XXX/XXX [turvapaikkamenettelyasetus] mukaista rajamenettelyä, tai laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten sisäisiä siirtoja. Lisäksi jäsenvaltiot voivat vapaaehtoisesti osallistua toimiin, joilla on tarkoitus vahvistaa turvapaikka-asioihin, vastaanottoon ja palauttamiseen sekä ulkoiseen ulottuvuuteen liittyviä jäsenvaltioiden valmiuksia. Jäsenvaltioiden, jotka ovat osallistuneet tai aikovat osallistua yhteisvastuutoimiin, on ilmoitettava asiasta komissiolle toimittamalla tämän ehdotuksen liitteenä oleva yhteisvastuutukea koskeva suunnitelma. Jos vapaaehtoinen osallistuminen vastaa muuttopainetta koskevassa täytäntöönpanosäädöksessä vahvistettuja toimenpiteitä, toimet, joilla jäsenvaltiot osallistuvat, vähennetään täytäntöönpanosäädöksessä esitetystä osuudesta. Sisäisten siirtojen menettely Ehdotetussa asetuksessa vahvistetaan menettelyt, joita on noudatettava ennen sisäistä siirtoa ja sen jälkeen, sekä hyötyvän jäsenvaltion ja sisäisen siirron kohdejäsenvaltion velvoitteet. Hyötyvän jäsenvaltion velvoitteet liittyvät asianomaisten henkilöiden henkilöllisyyden selvittämiseen ja rekisteröintiin sisäistä siirtoa varten ja sen varmistamiseen, että asianomainen henkilö ei vaaranna kansallista turvallisuutta tai yleistä järjestystä. Jos hyötyvä jäsenvaltio toteaa, että asianomainen henkilö aiheuttaa tällaisen turvallisuusriskin, henkilöä ei saa siirtää. Jos sisäisen siirron kohteena oleva henkilö on hakija, hyötyvän jäsenvaltion on myös ensisijaisesti arvioitava ennen siirtomenettelyn soveltamista, että sitä ei voida määrittää käsittelystä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi perheenyhdistämiseen tai oleskelulupaan/viisumiin liittyvien kriteerien nojalla, koska näillä henkilöillä on tiivis yhteys hyötyvään jäsenvaltioon eikä heitä pitäisi siirtää muualle. Sisäisen siirron kohdejäsenvaltion velvoitteena on siirtää henkilö, joka ei vaaranna kansallista turvallisuutta tai yleistä järjestystä, ja jos kyseinen henkilö on hakija, suorittaa menettely käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi, jos tätä ei tehty hyötyvässä jäsenvaltiossa. Jos kyseessä on kansainvälistä suojelua saava henkilö, sisäisen siirron kohdejäsenvaltion on automaattisesti myönnettävä hyötyvän jäsenvaltion myöntämää asemaa vastaava asema, jotta voidaan varmistaa, että kyseinen henkilö säilyttää asemansa ja vastaavat oikeudet, vaikka hänet siirretään toiseen jäsenvaltioon. Palauttamisen tukijärjestely Jäsenvaltion, joka sitoutuu palauttamisen tukijärjestelyyn, on oltava tiiviissä yhteydessä hyötyvään jäsenvaltioon ja koordinoitava toimintaa, jotta voidaan määrittää tarvittavat tukitoimenpiteet laittomasti oleskeleviksi kolmansien maiden kansalaisiksi määritettyjen henkilöiden palauttamiseksi hyötyvän jäsenvaltion alueelta. Tukea antava jäsenvaltio toteuttaa asianomaisten jäsenvaltioiden koordinoinnin tulosten perusteella tarvittavat toimenpiteet, joilla on tarkoitus helpottaa palauttamista ja saattaa se onnistuneesti päätökseen, esimerkiksi tukemalla avustettua vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista, johtamalla tai tukemalla poliittista vuoropuhelua tiettyjen kolmansien maiden kanssa, varmistamalla henkilön tunnistamisen ja voimassa olevien matkustusasiakirjojen toimittamisen tai hoitamalla palauttamisten käytännön järjestelyt, kuten tilaus- tai reittilennot. Hyötyvä jäsenvaltio on tässä vaiheessa kuitenkin edelleen vastuussa palauttamismenettelyjen toteuttamisesta (esim. palauttamispäätöksen tekemisestä ja muutoksenhausta) kyseisten henkilöiden osalta, ja sen on sovellettava palauttamista koskevaa direktiiviä.

Tukea antavat jäsenvaltiot toteuttavat tukitoimenpiteet ennalta määrätyn pituisen ajanjakson eli kahdeksan kuukauden kuluessa. Tämä ajanjakso käynnistyy siitä päivästä, jona komissio antaa muuttopainetilanteessa sovellettavaa yhteisvastuuta koskevan täytäntöönpanosäädöksen. Jos tukitoimien kohteena olevista kolmansien maiden kansalaisista ei ole vielä tehty palauttamispäätöstä, kun täytäntöönpanosäädös annetaan, ajanjakson katsotaan alkavan siitä, kun palauttamispäätös on hyväksytty, tai jos henkilöt ovat tuloksetta hakeneet turvapaikkaa ja saaneet sen jälkeen palauttamispäätöksen, siitä, kun kolmansien maiden kansalaisilla ei enää ole oikeutta jäädä maahan eikä heidän enää sallita jäädä maahan. Jos asianomaisten jäsenvaltioiden yhteisistä toimista huolimatta palauttamisia ei ole onnistuttu tekemään kahdeksan kuukauden määräajan kuluessa, kolmansien maiden kansalaiset siirretään tukea antavan jäsenvaltion alueelle. Tätä varten sovelletaan edellisessä jaksossa kuvattua menettelyä soveltuvin osin. ·Taloudellinen tuki Ehdotuksessa säädetään sisäisiä siirtoja koskevista taloudellisista kannustimista. Sisäisen siirron kohteena olevaa henkilöä kohden myönnetään 10 000 euron rahoitusosuus (myös palauttamisen tukijärjestelyn jälkeen, jos palauttaminen ei onnistunut). Rahoitusosuus on 12 000 euroa, jos sisäisen siirron kohteena oleva henkilö on ilman huoltajaa oleva alaikäinen. Lisäksi myönnetään 500 euron rahoitusosuus henkilöiden siirtokustannusten kattamiseksi tässä asetuksessa säädettyjen sisäisten siirtojen ja menettelyjen yhteydessä. ·Muutokset muihin säädöksiin Ehdotukseen sisältyy asetuksen (EU) XXX/XXX [turvapaikka- ja maahanmuuttorahasto] muutos, jolla otetaan käyttöön tämän asetusehdotuksen pohjana olevat varainhoitosäännökset. Ehdotukseen sisältyy myös direktiiviin 2003/109/EY (pitkäaikaista oleskelua koskeva direktiivi) muutos. Suojelua tarvitsevien osalta mahdollisuus saada pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema lyhyemmässä ajassa helpottaa merkittävästi kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden täyttä ja nopeaa kotoutumista asuinjäsenvaltioon. Kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden olisi sen vuoksi voitava saada pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema jäsenvaltiossa, joka on myöntänyt heille kansainvälistä suojelua, sen jälkeen, kun he ovat oleskelleet kolme vuotta laillisesti ja jatkuvasti kyseisessä jäsenvaltiossa. Samalla on varmistettava, että muiden, aseman saamista koskevien edellytysten osalta kansainvälistä suojelua saaviin sovelletaan samoja edellytyksiä kuin muihin kolmansien maiden kansalaisiin. 5.3.Vastuun määrittämistä koskevan menettelyn yksinkertaistaminen ja tehostaminen Järjestelmään ehdotetaan useita muutoksia, joilla pyritään siihen, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyä koskevan vastuun määrittämismenettely etenisi kitkattomasti ja kestävällä tavalla, hakemukset otettaisiin käsiteltäväksi nopeasti, suojelua saisivat ne, jotka sitä tarvitsevat, ja luvaton liikkuminen vähenisi. Ehdotettuja muutoksia ovat esimerkiksi seuraavat: ·Hakijan velvoite tehdä hakemus jäsenvaltiossa, johon hän on ensin tullut laittomasti tai jossa hakija oleskelee laillisesti, kuten vuonna 2016 ehdotettiin. Tämän jälkeen hakijan on oltava läsnä kyseisessä jäsenvaltiossa määrittämismenettelyn ajan ja vastuussa olevassa jäsenvaltiossa määrittämisen jälkeen. Tarkoituksena on varmistaa muuttovirtojen hallinta, helpottaa vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä ja nopeuttaa näin pääsyä kansainvälisen suojelun myöntämismenettelyn piiriin sekä ehkäistä luvatonta liikkumista. Tällä muutoksella selvennetään, että hakijalla ei ole oikeutta valita sen enempää jäsenvaltiota, jossa hän hakemuksensa jättää, kuin hakemuksen käsittelystä vastaavaa jäsenvaltiotakaan. Jos tätä velvoitetta ei noudateta, hakijan oikeudet kattavat ainoastaan aineellisen vastaanoton jäsenvaltiossa, jossa hänen on oltava läsnä. ·Henkilöt, joille on myönnetty välitön suojelu asetuksen (EU) XXX/XXX [toiminnasta muuttoliikkeeseen ja turvapaikanhakuun liittyvissä kriisi- ja force majeure -tilanteissa annettu asetus] nojalla, sisältyvät hakijan määritelmään sen varmistamiseksi, että vaikka heidän hakemuksensa on vireillä (lykätty), suojeluaseman myöntänyt jäsenvaltio ei vapaudu velvoitteestaan määrittää hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaa jäsenvaltiota, ja sen on noudatettava tässä asetuksessa säädettyjä kriteereitä ja mekanismeja. Jos jokin toinen jäsenvaltio määritetään käsittelystä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi, välitön suojelu päättyy, kun siirto toteutetaan. Jos asianomainen henkilö muuttaa toiseen jäsenvaltioon ja hakee siellä kansainvälistä suojelua, käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio on velvollinen ottamaan hänet takaisin tässä asetuksessa säädettyjen menettelyjen mukaisesti. ·Kuten vuonna 2016 ehdotettiin, asetuksella otetaan käyttöön velvoite, jonka mukaan jäsenvaltioiden on ennen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden soveltamista varmistettava ennen siirron toteuttamista, että henkilö ei vaaranna jäsenvaltion kansallista turvallisuutta tai yleistä järjestystä. Velvoite koskee kaikkia tässä asetuksessa säädettyjen menettelyjen kohteena olevia henkilöitä, vaikka henkilöön ei ole kohdennettu seulontaa tai hänelle ei jostakin syystä ole tehty turvallisuustarkastusta. Jäsenvaltion, jossa hakemus on ensin rekisteröity, vastuulla on arvioida ennen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden soveltamista, onko perusteltuja syitä katsoa hakijan olevan vaaraksi kansalliselle turvallisuudelle ja yleiselle järjestykselle. Jos arviointi osoittaa, että hakija aiheuttaa turvallisuusriskin, kyseisestä jäsenvaltiosta tulee vastuussa oleva jäsenvaltio. Jos kyseinen henkilö aiheuttaa turvallisuusriskin sen jälkeen, kun vastuu on jo määritetty, siirto voidaan toteuttaa edellyttäen, että turvallisuuteen liittyvien tietojen vaihtoa koskevaa erityissäännöstä noudatetaan. ·Hakijoiden yhteistyövalmiutta koskevaa vaatimusta tiukennetaan sen varmistamiseksi, että viranomaisilla on kaikki tarvittavat tiedot, jotta voidaan määrittää käsittelystä vastaava jäsenvaltio ja se, onko hakijalla oikeus kansainväliseen suojeluun. Tarkoituksena on myös estää sääntöjen kiertäminen esimerkiksi pakenemalla. Asetuksessa asetetaan hakijoille oikeasuhteinen velvoite esittää hyvissä ajoin kaikki seikat ja tiedot, joilla on merkitystä vastuujäsenvaltion määrittämisessä, ja tehdä yhteistyötä jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa. Lisäksi todetaan nimenomaisesti, että hakijoiden on oltava läsnä ja asianomaisen jäsenvaltion viranomaisten saavutettavissa ja noudatettava siirtopäätöstä. Asetuksessa säädettyjen oikeudellisten velvoitteiden noudattamatta jättämisestä aiheutuu hakijalle oikeasuhteisia menettelyllisiä seurauksia, kuten sellaisten tietojen jättäminen huomiotta, jotka on perusteettomasti toimitettu liian myöhään. ·Asetuksessa säädetään hakijalle annettavien tietojen laajuudesta. Henkilökohtaisen puhuttelun tarkoituksena on helpottaa vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä auttamalla kaikkien tarvittavien tietojen kokoamista. Sen ei pitäisi kuitenkaan johtaa menettelyn viivästymiseen, jos hakija on paennut tai riittävästi tietoja on jo annettu. ·Sääntöä, jonka mukaan perusteet määritetään sen tilanteen mukaan, joka vallitsi, kun hakemus rekisteröitiin ensimmäisen kerran jäsenvaltiossa, sovelletaan kaikkiin perusteisiin, myös niihin, jotka koskevat perheenjäseniä ja alaikäisiä. Selkeä määräaika, johon mennessä asiaankuuluvat tiedot on toimitettava, nopeuttaa arviointia ja päätöksen tekemistä. ·Asetuksessa säilytetään vuonna 2016 ehdotettu perheenjäsenten määritelmän laajentaminen siten, että siihen sisällytetään1) hakijan sisarus tai sisarukset ja 2) perhesiteet, jotka on solmittu alkuperämaasta lähdön jälkeen, mutta ennen saapumista jäsenvaltion alueelle. Sisarukset ovat tarkkaan rajattu mutta merkittävä henkilöryhmä, joiden yhteydessä perhesiteiden todistaminen ja tarkistaminen on melko helppoa ja väärinkäytösten mahdollisuudet ovat vähäiset. Perhekäsitteen laajentaminen käsittämään perheet, jotka on muodostettu kauttakulkumatkalla, perustuu muuttoliikkeeseen viime aikoina liittyneihin ilmiöihin, kuten tulijoiden pitkäaikaiseen oleskeluun alkuperämaan ulkopuolella (esimerkiksi pakolaisleireillä) ennen EU:hun saapumista. Näillä perheen määritelmän kohdennetuilla laajennuksilla on tarkoitus luoda merkityksellinen yhteys asianomaisen henkilön ja käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion välille ottaen huomioon myös laajemmat vaikutukset asianomaisten perheiden kannalta; sen vuoksi niiden odotetaan myös vähentävän laajennettujen sääntöjen piiriin kuuluvien henkilöiden luvattoman liikkumisen tai pakenemisen vaaraa. ·Vastuun määrittämiseksi tarvittavaa näyttöä koskevista säännöistä tehdään joustavampia, etenkin tehokkaan perheenyhdistämisen helpottamiseksi. Säännöissä selvennetään, että muodolliset todisteet, kuten alkuperäiset asiakirjatodisteet ja DNA-testin tulos, eivät ole tarpeen tapauksissa, joissa aihetodisteet ovat johdonmukaisia, todennettavia ja riittävän yksityiskohtaisia vastuun määrittämiseksi. ·Asetuksen 19, 21 ja 22 artiklassa säädettyihin vastuuperusteisiin esitetään useita muutoksia niiden yksinkertaistamiseksi ja vahvistamiseksi. Asetuksen 19 artiklassa esitettyjä viisumeihin ja oleskelulupiin liittyviä vastuuperusteita on selkeytetty järjestelmän vakauden vahvistamiseksi, ja niiden soveltaminen on pidennetty kolmeen vuoteen. Laitonta maahantuloa koskevassa 21 artiklassa lausekkeen, joka koskee vastuun päättymistä 12 kuukauden kuluttua laittomasta maahantulosta, soveltaminen on myös pidennetty kolmeen vuoteen, ja laitonta oleskelua koskeva lauseke on poistettu, koska säännöksen käytännön soveltaminen osoittautui monimutkaiseksi tarvittavan näytön esittämisen vaikeuden vuoksi. Samoin poistetaan viisumivapaaseen maahantuloon liittyvä poikkeus, joka koskee myöhempää maahantuloa toiseen jäsenvaltioon, jossa viisumipakko on myös poistettu. Tämä perustuu periaatteeseen, jonka mukaan vastuu kuuluu pääsääntöisesti jäsenvaltiolle, jonka alueelle hakija on ensiksi tullut. Tavoitteena on myös ehkäistä luvatonta liikkumista maahantulon jälkeen. ·Asetukseen lisätään jäsenvaltion perustaman oppilaitoksen antamaan tutkinto- tai pätevyystodistukseen liittyvä uusi peruste, jonka tarkoituksena on varmistaa, että hakijan hakemus käsitellään jäsenvaltiossa, johon hänellä on merkityksellisiä yhteyksiä. Tällaisen tutkinto- tai pätevyystodistuksen olisi edustettava vähintään kansainvälisen koulutusluokituksen tasoa 2 vastaavaa ylemmän perusasteen koulutusta, jonka on tarjonnut Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä (EU) 2016/801 määritelty oppilaitos tai korkeakoulu jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön tai hallinnollisen käytännön mukaisesti. ·Asetuksessa lyhennetään menettelyn eri vaiheiden määräaikoja. Tavoitteena on nopeuttaa määrittämismenettelyä ja hakijoiden pääsyä turvapaikkamenettelyn piiriin. Tämä koskee määräaikoja, jotka on asetettu vastaanottopyynnön esittämiselle ja siihen vastaamiselle, ilman huoltajaa tulevia alaikäisiä lukuun ottamatta, sekä takaisinottoilmoituksen ja siirtopäätöksen tekemiselle.

·Määräajan päättyminen johtaa vain tietyissä tapauksissa vastuun siirtymiseen jäsenvaltiolta toiselle. Vaikuttaa siltä, että vastuun siirtyminen on yllyttänyt kiertämään sääntöjä ja haittaamaan menettelyn etenemistä. Sen vuoksi säännöt, jotka johtavat vastuun siirtymiseen, jos takaisinottoilmoituksen lähettämisen määräaika on päättynyt, on poistettu samoin kuin säännöt, jotka johtavat vastuun päättymiseen tai siirtymiseen hakijan käyttäytymisen vuoksi, Jos hakija pakenee jäsenvaltiosta välttääkseen siirron vastuussa olevaan jäsenvaltioon, siirron toteuttava jäsenvaltio voi käyttää kuuden kuukauden määräajasta jäljellä olevan ajan toteuttaakseen siirron siitä hetkestä, jona hakija on taas viranomaisten saavutettavissa. ·Kuten vuonna 2016 ehdotettiin, takaisinottopyynnöt on muutettu pelkiksi takaisinottoilmoituksiksi, koska vastuussa oleva jäsenvaltio käy selvästi ilmi Eurodac-osumasta. Ilmoituksen vastaanottaneella jäsenvaltiolla on nyt mahdollisuus vastustaa nopeasti ilmoitusta sillä perusteella, että sovelletaan vastuun siirtämistä ja päättymistä koskevia rajoitettuja sääntöjä, eli siinä tapauksessa, että toinen jäsenvaltio ei siirtänyt henkilöä vastuussa olevaan jäsenvaltioon ajoissa tai sovelsi harkintavaltalauseketta tai että asianomainen henkilö lähti jäsenvaltioiden alueelta palauttamispäätöksen mukaisesti. Tästä tulee merkittävä keino puuttua luvattomaan liikkumiseen, koska takaisinottopyyntöjä on jo nyt enemmän kuin vastaanottopyyntöjä. ·Asetukseen on lisätty sääntö, jonka mukaan vastuujäsenvaltiolla on velvoite ottaa takaisin kansainvälistä suojelua saava henkilö tai uudelleensijoitettu henkilö, joka on tehnyt hakemuksen tai joka on laittomasti toisessa jäsenvaltiossa. Tämä velvoite antaa jäsenvaltioille tarvittavat oikeudelliset keinot panna palautukset täytäntöön, mikä on tärkeää luvattoman liikkumisen rajoittamiseksi. ·Oikeussuojakeinoja koskevia sääntöjä on mukautettu siten, että muutoksenhakumenettelyä nopeutetaan ja yhdenmukaistetaan tuntuvasti. Ehdotuksella on selkeytetty hakijan oikeutta pyytää, että muutoksenhaulla tai uudelleenkäsittelyllä on siirtopäätöstä lykkäävä vaikutus, minkä lisäksi siinä vahvistetaan, että tuomioistuinten on tehtävä tällaiset päätökset tietyssä lyhyessä määräajassa. ·Sovittelumenettelyä ei ole käytetty virallisesti riitojenratkaisumekanismina sen jälkeen, kun siitä määrättiin vuoden 1990 Dublinin yleissopimuksessa (tosin hieman eri muodossa). Nyt sitä muutetaan toimivammaksi ja sen käyttöä helpotetaan. ·Nykyisen varhaisvaroitus- ja valmiusmenettelyn tavoitteet siirretään uuden Euroopan unionin turvapaikkaviraston toteutettaviksi virastoa koskevan ehdotuksen 5 luvussa (Seuranta ja arviointi) ja 6 luvussa (Operatiivinen ja tekninen apu) esitetyllä tavalla. Vuonna 2016 ehdotettu kyseisen mekanismin poistaminen on siis säilytetty tässä asetuksessa. ·Euroopan unionin turvapaikkavirasto perustaa asiasta vastaavien yksiköiden verkoston ja helpottaa sen toimintaa. Tavoitteena on tehostaa käytännön yhteistyötä ja tietojenvaihtoa kaikista tämän asetuksen soveltamiseen liittyvistä asioista, joihin kuuluu käytännön työvälineiden kehittäminen ja ohjeistuksen laatiminen. ·Ilman huoltajaa olevien alaikäisten osalta ehdotuksessa selvennetään, että jäsenvaltio, jossa alaikäinen on jättänyt ensimmäisen kerran kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa, on vastuussa sen käsittelystä, ellei osoiteta, että tämä ei ole kyseisen alaikäisen edun mukaista. Tämä sääntö mahdollistaisi vastuujäsenvaltion määrittämisen ripeästi ja tarjoaisi siten tälle haavoittuvassa asemassa olevalle hakijaryhmälle nopean pääsyn turvapaikkamenettelyn piiriin, varsinkin jos ehdotettu määräaikojen lyhentäminen toteutuu. ·Ilman huoltajaa oleville alaikäisille myönnettäviä takeita koskevaa säännöstä mukautetaan, jotta alaikäisen edun arviointi saataisiin toimivammaksi. Ennen kuin ilman huoltajaa oleva alaikäinen siirretään toiseen jäsenvaltioon, siirtävän jäsenvaltion on viipymättä huolehdittava turvapaikkamenettelyjä ja vastaanotto-olosuhteita koskevissa direktiiveissä edellytettyjen toimenpiteiden toteuttamisesta. Lisäksi säädetään, että ennen kuin voidaan tehdä ilman huoltajaa olevaa alaikäistä koskeva päätös, on viipymättä teetettävä pätevän henkilöstön suorittama arviointi siitä, mikä on hänen etunsa. 2020/0279 (COD) Ehdotus EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUS turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinnasta sekä neuvoston direktiivin 2003/109/EY ja ehdotetun asetuksen (EU) XXX/XXX [turvapaikka- ja maahanmuuttorahasto] muuttamisesta



(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) EUROOPAN PARLAMENTTI JA EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, jotka ottavat huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 78 artiklan 2 kohdan e alakohdan ja 79 artiklan 2 kohdan a, b ja c alakohdan, ottavat huomioon Euroopan komission ehdotuksen, sen jälkeen, kun esitys lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi on toimitettu kansallisille parlamenteille, ottavat huomioon Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon, ottavat huomioon alueiden komitean lausunnon,

noudattavat tavallista lainsäätämisjärjestystä, sekä katsovat seuraavaa: (1)Unioni muodostaa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen, joten sen olisi varmistettava, ettei henkilöitä tarkasteta sisärajoilla, sekä kehitettävä turvapaikka- ja maahanmuuttoasioita sekä unionin ulkorajavalvontaa koskeva yhteinen politiikka, joka perustuu jäsenvaltioiden väliseen yhteisvastuuseen ja on oikeudenmukainen kolmansien maiden kansalaisia kohtaan. (2)Tätä varten tarvitaan kokonaisvaltainen lähestymistapa, jonka tavoitteena on vahvistaa jäsenvaltioiden välistä vastavuoroista luottamusta ja jolla yhdistetään toimintapolitiikka turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinnan alalla ja suhteissa kolmansiin maihin ottaen huomioon, että lähestymistavan vaikuttavuus riippuu siitä, että kaikkiin osatekijöihin puututaan yhteisesti ja integroidulla tavalla. (3)Tällä asetuksella olisi edistettävä tätä kokonaisvaltaista lähestymistapaa vahvistamalla yhteinen kehys unionin ja jäsenvaltioiden toimille turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinnan alalla käsittelemällä tarkemmin yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatetta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimuksen) 80 artiklan mukaisesti. Sen vuoksi jäsenvaltioiden olisi toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet, jotta ne voivat osaltaan edistää kokonaisvaltaista lähestymistapaa ja muun muassa tarjota pääsyn kansainvälisen suojelun piiriin ja asianmukaiset vastaanotto-olosuhteet niitä tarvitseville, mahdollistaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastaavan jäsenvaltion määrittämistä koskevien sääntöjen tehokkaan soveltamisen, palauttaa laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset, estää laitonta muuttoliikettä ja luvatonta liikkumista jäsenvaltioiden välillä sekä antaa tukea muille jäsenvaltioille yhteisvastuutoimien muodossa. (4)Yhteiseen kehykseen olisi koottava Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän ja muuttoliikepolitiikan hallinta. Muuttoliikepolitiikan tavoitteena pitäisi olla muuttovirtojen tehokas hallinta, laillisesti jäsenvaltioissa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu sekä laittoman muuttoliikkeen ja maahantulijoiden salakuljetuksen ehkäiseminen ja tähän liittyvien torjuntatoimien vahvistaminen. (5)Yhteistä kehystä tarvitaan, jotta voidaan tehokkaasti puuttua yhä yleistyvään ilmiöön, jossa maahan pyrkii yhtä aikaa sekä kansainvälistä suojelua tarvitsevia että muita henkilöitä, ja todeta se, että unioniin laittomasti saapuvista maahantulijoista aiheutuvan haasteen ratkaisemisen ei pitäisi olla yksittäisten jäsenvaltioiden vaan koko EU:n vastuulla. Jotta varmistetaan, että jäsenvaltioilla on tarvittavat keinot vastata tehokkaasti tähän haasteeseen, asetuksen soveltamisalaan olisi kansainvälistä suojelua hakevien lisäksi sisällytettävä myös laittomasti maahan tulleet henkilöt. Asetuksen soveltamisalaan olisi sisällytettävä myös henkilöt, joille on myönnetty kansainvälinen suojelu, jotka on uudelleensijoitettu tai joille on myönnetty maahanpääsy, sekä henkilöt, joille on myönnetty välitön suojelu. (6)Turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinnassa – niin sen sisäisten kuin ulkoisten osatekijöiden osalta – tarvitaan yhdennettyä päätöksentekoa osana kokonaisvaltaista lähestymistapaa, jotta voidaan ottaa huomioon kaikki hallinnonalat kattava lähestymistapa ja varmistaa unionin ja sen jäsenvaltioiden omien toimivaltuuksiensa puitteissa toteuttamien toimien johdonmukaisuus ja vaikuttavuus. (7)Jäsenvaltioilla olisi oltava riittävät taloudelliset ja henkilöresurssit sekä infrastruktuuri turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintaan liittyvän politiikan tehokasta täytäntöönpanoa varten, ja niiden olisi varmistettava asianmukainen koordinointi asiaan liittyvien kansallisten viranomaisten välillä sekä muiden jäsenvaltioiden kansallisten viranomaisten kanssa. (8)Komission olisi omaksuttava strateginen lähestymistapa ja hyväksyttävä turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintaan liittyvän politiikan täytäntöönpanoa koskeva eurooppalainen turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintastrategia. Strategian olisi perustuttava unionin virastojen laatimiin asiaa koskeviin raportteihin ja analyyseihin sekä jäsenvaltioiden kansallisiin strategioihin. (9)Jäsenvaltioiden kansallisiin strategioihin olisi sisällyttävä tietoa valmiussuunnitelmista samoin kuin tässä asetuksessa säädettyjen yhdennetyn päätöksenteon sekä yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatteiden ja niistä johtuvien oikeudellisten velvoitteiden täytäntöönpanosta kansallisella tasolla. (10)Jotta voidaan varmistaa, että turvapaikkasäännöstön soveltamiseen on käytössä tehokas seurantajärjestelmä, näissä strategioissa olisi otettava huomioon myös Euroopan unionin turvapaikkaviraston ja Frontexin toteuttaman seurannan, neuvoston asetuksen (EU) N:o 1053/2013 mukaisesti tehdyn arvioinnin sekä asetuksen (EU) XXX/XXX [seulontaa koskeva asetus] 7 artiklan mukaisesti toteutetun seurannan tulokset. (11)On tärkeää varmistaa, että unioni on varautunut ja kykenee mukautumaan turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinnan kehittyviin realiteetteihin, ja tämän vuoksi komission olisi laadittava vuosittain muuttoliikkeen hallintaa käsittelevä kertomus, jossa esitetään muuttoliiketilanteen todennäköinen kehitys sekä unionin ja jäsenvaltioiden valmius reagoida ja mukautua siihen. Kertomukseen olisi sisällytettävä myös kansallisissa strategioissa edellytettyä seurantaa koskevan raportoinnin tulokset ja ehdotettava parannuksia, jos ilmeisiä puutteita on havaittavissa. (12)Jotta voidaan varmistaa, että käytössä on tarvittavat välineet, joilla voidaan auttaa jäsenvaltioita puuttumaan haasteisiin, joita saattaa aiheutua siitä, että niiden alueella on haavoittuvassa asemassa olevia kansainvälistä suojelua hakevia kolmansien maiden kansalaisia, riippumatta siitä, miten he ovat ylittäneet ulkorajat, kertomuksessa olisi myös mainittava, kohdistuuko kyseisiin jäsenvaltioihin tällaisia haasteita. Näiden jäsenvaltioiden pitäisi myös voida käyttää yhteisvastuureserviä haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden sisäisiä siirtoja varten. (13)Komission olisi seurattava muuttoliiketilannetta ja raportoitava siitä säännöllisesti, jotta yhteinen kehys voidaan panna tehokkaasti täytäntöön ja voidaan yksilöidä puutteet, puuttua haasteisiin ja estää muuttopaineen kasautuminen. (14)Toimiva palauttamispolitiikka on olennainen osa hyvin toimivaa unionin turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintajärjestelmää, ja sen mukaisesti ne, joilla ei ole oikeutta oleskella unionin alueella, olisi palattava. Koska merkittävää osaa kansainvälistä suojelua koskevista hakemuksista voidaan pitää perusteettomina, palauttamispolitiikkaa on tarpeen tehostaa. Palauttamisten tehostaminen ja turvapaikka- ja palauttamismenettelyjen välisten aukkojen vähentäminen alentaa turvapaikkajärjestelmään kohdistuvaa painetta helpottamalla hakemusten käsittelystä vastaavan jäsenvaltion määrittämistä koskevien sääntöjen soveltamista ja parantamalla kansainvälistä suojelua tarvitsevien pääsyä suojelun piiriin. (15)Jotta voidaan tiivistää yhteistyötä kolmansien maiden kanssa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamisen ja takaisinoton alalla, on kehitettävä uusi mekanismi, johon sisällytetään kaikki asiaan kuuluvat EU:n toimintalinjat ja välineet ja jolla parannetaan unionin ja jäsenvaltioiden muilla kuin muuttoliikepolitiikan alalla mahdollisesti toteuttamien eri toimien koordinointia. Mekanismin olisi perustuttava Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 810/2009 mukaisesti tehtyyn analyysiin tai muihin saatavilla oleviin tietoihin, ja siinä olisi otettava huomioon unionin yleiset suhteet kyseiseen kolmanteen maahan. Mekanismilla olisi myös tuettava palauttamisen tukijärjestelyn täytäntöönpanoa. (16)Jotta voidaan varmistaa oikeudenmukainen vastuunjako ja rasitusten tasapuolinen jakautuminen jäsenvaltioiden välillä, olisi perustettava tehokas yhteisvastuumekanismi, jolla varmistetaan, että hakijat pääsevät nopeasti menettelyjen piiriin kansainvälisen suojelun myöntämiseksi. Tällaiseen mekanismiin olisi sisällyttävä erityyppisiä yhteisvastuutoimia, ja sen olisi oltava joustava ja pystyttävä mukautumaan jäsenvaltioon kohdistuviin muuttuviin muuttoliikehaasteisiin. (17)Kun otetaan huomioon tarve varmistaa tällä asetuksella perustetun yhteisvastuumekanismin kitkaton toiminta, olisi perustettava kaikkien jäsenvaltioiden edustajista koostuva yhteisvastuufoorumi, jonka komissio kutsuu koolle. (18)Kun otetaan huomioon jäsenvaltioiden tai yksi