KOMISSION TIEDONANTO Yhteisöjen taloudellisten etujen suojaaminen Petostentorjunta Kattavan strategian perustelut

SISÄLLYS

Kattavan strategian perustelut

1. Ensimmäinen haaste: kattava petostentorjuntalainsäädäntö

1.1. Ennaltaehkäisy ja säädöstekstien vahvistaminen

1.1.1. Euroopan petostentorjuntavirasto mukaan ehkäisevään toimintaan

1.1.2. Jäsenvaltoiden viranomaiset mukaan petostentorjuntaan

1.1.3. Riskiryhmät mukaan petostentorjuntaan

1.2. Paljastamis- ja valvontavälineiden vahvistaminen

1.2.1. Sääntöjenvastaisen ja laittoman toiminnan määritteleminen

1.2.2. Tietojenvaihdon ja valvontatoimenpiteiden laajentaminen

1.2.3. Yhteisön hallinnollisen seuraamusjärjestelmän laajentaminen

1.3. Hallinnollisten ja varainhoitoon liittyvien jatkotoimenpiteiden tehostaminen

1.4. Yhteistyötä koskevien sääntöjen selkeyttäminen

1.4.1. Taloudellisten etujen suojaaminen

1.4.2. Yhteisön muiden etujen suojaaminen

1.4.3. Jäsenyyttä hakeneiden maiden kanssa harjoitettavan yhteistyön välineiden vahvistaminen

2. Toinen haaste: uusi operatiivisen yhteistyön kulttuuri

2.1. Tietojen hyödyntämisen ja analysoinnin tehostaminen ("tiedustelu")

2.2. Uusi operatiivinen yhteistyö jäsenvaltioiden kanssa: yhteisön palvelukeskus

2.3. Tiiviimpi yhteistyö jäsenyyttä hakeneiden maiden kanssa

2.4. Jatkuvaa arviointia

3. Kolmas haaste: toimielinten yhteinen toiminta korruption ehkäisemiseksi ja torjumiseksi

3.1. Yhteistyökulttuurin kehittäminen kaikilla tasoilla

3.1.1. Komission yksiköt ja muut toimielimet

3.1.2. Petostentorjuntakoulutus

3.2. Avoimuus ja tietojenantovelvollisuus

3.3. Riippumaton hallinnollinen tutkinta; oikeudenmukaiset ja tehokkaat seuraamukset

4. Neljäs haaste: oikeudellisen ulottuvuuden vahvistaminen

4.1. Nykyinen lainsäädäntö

4.2. Yhteisön toimintakeinot ja niiden soveltamisala

Tulevaisuus

Euroopan syyttäjäviranomainen taloudellisia etuja suojaamaan

Tämä tiedonanto perustuu Helsingissä 10.-11. joulukuuta 1999 kokoontuneiden valtion- ja hallitusten päämiesten päätelmien kohtaan, jossa käsitellään petostentorjuntaa [1]: "Euroopan unionin petostentorjuntaviraston (OLAF) perustaminen on tärkeä edistysaskel petosten torjunnassa. Komissio esittää kesäkuuhun 2000 mennessä tiedonannon kattavan strategian kehittämisestä edelleen yhteisön taloudellisten etujen suojelemiseksi."

[1] Helsingin Eurooppa-neuvosto 10.-11. joulukuuta 1999, päätelmien 24 kohta.

Yhteisöjen taloudellisten etujen suojaaminen kuuluu kaikille. Poliittinen vastuu siitä kuuluu toimielimille ja niiden edustajille. Jokapäiväisen työnsä yhteydessä siihen osallistuvat myös EU:n virkamiehet ja jäsenvaltioiden viranomaiset. Taloudellisten etujen suojaamista tarvitaan jo yhteisöpolitiikkojen suunnitteluvaiheessa ja sen jälkeen kaikissa täytäntöönpanovaiheissa varsinkin politiikkojen taloudellisten ja budjettivaikutusten seuraamisen yhteydessä.

Tässä tiedonannossa esitetyt suuntaviivat täydentävät Helsingin Eurooppa-neuvoston päätelmissä esitetyn toivomuksen mukaisesti toimenpiteitä, joita on jo toteutettu EU:n eri politiikkojen moitteettoman ja tarkan varainhoidon varmistamiseksi sekä väärinkäytösten ja varojen kavaltamisen ennalta ehkäisemiseksi. Nämä tavoitteet sisällytettiin komission hallinnonuudistusta koskevassa valkoisessa kirjassa [2] pysyvästi kaikkien yhteisöpolitiikkoja toteuttavien, valvovien tai seuraavien komission yksiköiden tehtäväkenttään. Tavoitteiden saavuttamiseksi pyritään jatkuvasti kehittämään jo käytössä olevia toimenpiteitä ja arvioimaan säännöllisesti niiden tehokkuutta. Komissio on jo uudistuksen yhteydessä aloittanut varainhoito- ja tilintarkastusmenetelmiensä sekä hallintokäytäntöjensä perusteellisen muokkauksen (Euroopan yhteisöjen virkamiehiin ja toimihenkilöihin sovellettavien henkilöstösääntöjen muuttaminen, kurinpitomenettelyjen tehostaminen jne.). Taloudellisten etujen suojaamista vahvistavia käytännön toimenpiteitä ovat muun muassa varainhoitoasetuksen tarkistaminen ja sisäisen tarkastusyksikön sekä varainhoidon keskusyksikön perustaminen. [3]

[2] Valkoinen kirja komission uudistamisesta. KOM(2000)200 lopullinen, 5.4.2000.

[3] Koska näistä ja muista valkoisessa kirjassa esitetyistä uudistuksista on laadittu erityinen toimintasuunnitelma, niitä ei käsitellä erikseen tässä yhteydessä. Sen sijaan tiedonannolla pyritään täydentämään kokonaiskuvaa yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen osallistuvien yksiköiden toiminnasta.

Tiedonanto liittyy tähän julkisten varojen hoidon tehostamisprosessiin. Siinä esitellään petosten, korruption ja muun yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavan laittoman toiminnan torjumista koskeva strategia, jota komissio aikoo ehdottaa neuvostolle ja Euroopan parlamentille. Tiedonannossa otetaan huomioon petostentorjuntatyön uusi asema toimielinjärjestelmässä ja tukeudutaan siihen periaatteeseen, että jäsenvaltioiden työ ja toimielinten työ täydentävät toisiaan.

Kattavan strategian perustelut

Euroopan yhteisöjen talousarviota sääntelevät perustamissopimuksen määräykset [4]. Talousarvion laatiminen, toteuttaminen ja suojaaminen petoksilta kuuluu yhteisöjen toimielimille ja jäsenvaltioille. Euroopan parlamentilla, neuvostolla ja komissiolla on kaikilla talousarvioon liittyviä erityistehtäviä. Budjettivallan käyttäjät parlamentti ja neuvosto päättävät yhteisesti talousarviosta, ja parlamentin tehtävänä on lisäksi todeta talousarvio lopullisesti vahvistetuksi. Parlamentti tutkii neuvoston jälkeen yhteisöjen tilit ja taseen sekä myöntää komissiolle talousarvion toteuttamista koskevan vastuuvapauden. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tarkastaa yhteisön tulojen ja menojen laillisuuden ja asianmukaisuuden sekä sen, että yhteisön varoja on hoidettu moitteettomasti.

[4] EY:n perustamissopimuksen 274-280 artikla.

EY:n perustamissopimuksen uudessa 280 artiklassa asetetaan tavoitteeksi taloudellisten etujen tehokas ja yhtäläinen suojelu kaikkialla yhteisössä. Tätä varten artiklassa edellytetään jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten kiinteää ja säännöllistä yhteistoimintaa komission kanssa. Lisäksi luodaan uusi oikeusperusta, jonka nojalla Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat hyväksyä yhteispäätösmenettelyä noudattaen toimenpiteitä yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvien petollisten menettelyjen ehkäisemiseksi ja torjumiseksi. [5] Artiklassa edellytetään jatkuvaa arviointia ja avoimuutta, joka toteutuu siten, että komissio laatii vuosittain yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa selvityksen artiklan täytäntöönpanemiseksi toteutetuista toimenpiteistä.

[5] Myös tilintarkastustuomioistuin osallistuu lainsäädäntötyöhön EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan mukaisesti antamalla lausuntoja.

Suojaamista tarvitsevat toimielinten ja jäsenvaltioiden merkittävät taloudelliset edut

Euroopan yhdentymisen edetessä yhteisön menot ovat kasvaneet nopeasti. Vuoden 2000 talousarviossa niiden määrä on 93 miljardia euroa. Talousarvioon perustuvien tulojen ja menojen lisäksi yhteisöjen taloudelliset edut koskevat myös kaikkia niiden hallussa olevia tai hallinnoimia varoja. Yhteisöjen taloudelliset edut ovat myös otollinen kohde rikolliselle toiminnalle, etenkin kansainväliselle rikollisuudelle. Etujen suojaamiseksi tarvitaan jäsenvaltioiden ja toimielinten kiinteää ja säännöllistä yhteistyötä, jotta talouden toimijoille voidaan taata tasapuoliset kilpailuolosuhteet ja tasavertainen kohtelu eri jäsenvaltioissa. Näin vahvistetaan unionin kansalaisten ja talouselämän luottamusta unionin toimielimiin.

Nykyinen toiminta- ja lainsäädäntökehys

Vuodesta 1994 yhteisöjen petostentorjuntastrategia on perustunut lainsäädännön [6] kehittämiseen niin, että se kattaa taloudellisten etujen suojaamisen kaikilta osin, [7] sekä komission toiminnan tehostamiseen kentällä perusoikeuksia ja henkilötietojen suojaa kunnioittaen. [8] Rikosoikeudellinen säännöstö täydentyy lähiaikoina, kun taloudellisten etujen suojaamista koskeva yleissopimus ja sen pöytäkirjat ratifioidaan. [9] Maastrichtin jälkeen omaksuttu pragmaattinen lähestymistapa johti Amsterdamin sopimuksessa merkittäviin muutoksiin, joilla selvennettiin yhteisön ja jäsenvaltioiden välistä vastuunjakoa (EY:n perustamissopimuksen 280 artikla).

[6] Tuloksia on esitelty komission vuosikertomuksissa ja yhteenvedossa vuodelta 1996. Viimeksi ovat ilmestyneet KOM(1999)590 lopullinen, 17.12.1999, ja KOM(97)200 lopullinen, 6.5.1997.

[7] Neuvoston asetus (Euratom, EY) N:o 2988/95 Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta (EYVL L 312, 23.12.1995), neuvoston asetus (Euratom, EY) N:o 2185/96 komission paikan päällä suorittamista tarkastuksista ja todentamisista (EYVL 292, 15.11.1996), alakohtaiset asetukset tiedonanto- ja valvontavelvoitteista.

[8] EY:n perustamissopimuksen 286 artikla ja direktiivi 95/46/EY (EYVL 281, 23.11.1995).

[9] Taloudellisten etujen suojaamista koskeva yleissopimus 26.7.1995, ensimmäinen pöytäkirja 27.9.1996, toinen pöytäkirja 19.6.1997, pöytäkirja tulkinnasta EY:n tuomioistuimen antamilla ennakkoratkaisuilla 29.11.1996 ja lahjonnan torjumista koskeva yleissopimus 26.5.1997.

Yhteisö toteutti touko-kesäkuussa 1999 [10] EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan nojalla petostentorjuntaa koskevia kunnianhimoisia uudistuksia, joista tärkein oli Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) perustaminen [11]. Näitä hankkeita täydentää valkoinen kirja komission hallinnonuudistuksesta, sillä sen mukaisesti komission jokaisen yksikön tehtävänä on osallistua yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseen. Strategian osana komissio tehostaa yksiköissään jo toteutettuja toimia (joihin on osallistunut huomattava osa komission henkilöstöstä) varainhoidon kurinalaisuuden parantamiseksi muun muassa hajauttamalla valvontaa ja perustamalla sisäisen tarkastusyksikön sekä työryhmiä, joissa on mukana petostentorjuntaviraston ja muiden komission yksiköiden edustajia.

[10] Ecofin-neuvosto 25. toukokuuta 1999 ja Kölnin Eurooppa-neuvosto kesäkuussa 1999.

[11] Operatiivisessa toiminnassaan riippumaton komission yksikkö, jota valvoo valvontakomitea. (Ks. 28 päivänä huhtikuuta 1999 tehty komission päätös sekä asetukset (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999. EYVL 136, 31.5.1999).

Mittakaavan muutos ja uusia velvoitteita

Helsingin Eurooppa-neuvoston antama tehtävä osuu Euroopan historian käännekohtaan. Hallitustenvälinen konferenssi (HVK 2000), unionin laajentumissuunnitelmat ja yhteisön kokonaisvaltaiset tavoitteet - sisämarkkinoista rahaliittoon - osuvat käännekohtaan, jossa talouselämä vapautuu vähitellen kansallisista rajoituksista. Oikeusalueen sisällä on kuitenkin vielä rajoja, jotka vaikeuttavat poliisin ja tuomioistuinten työskentelyä, mutta eivät estä rikollista toimintaa.

Amsterdamin sopimuksessa asetettiin tavoitteeksi luoda vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue, jonka prioriteetit ja aikataulu täsmennettiin Tampereen Eurooppa-neuvostossa lokakuussa 1999. Siihen asti, kun tämä alue toteutuu, on noudatettava toisaalta ensimmäiseen ja toisaalta kolmanteen pilariin perustuvaa lähestymistapaa [12] petosten ja korruption torjumiseksi. Tässä tiedonannossa näillä ilmaisuilla tarkoitetaan kaikkea yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavaa toimintaa.

[12] Yhteisön aloitteita (ensimmäinen pilari) on täydennettävä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen nojalla toteutettavalla toiminnalla (kolmas pilari).

Kattavan ja yhtenäisen strategian perusta ja tavoitteet

EY:n perustamissopimuksen 280 artiklassa määriteltyjen tavoitteiden täyttämiseksi uuden strategian [13] on perustuttava entistä tiiviimpään yhteistyöhön jäsenvaltioiden ja yhteisön välillä. Strategiassa on yhdistettävä ennaltaehkäisy seurantaan ja tehoaviin seuraamuksiin. Siksi on otettava käyttöön kaikki mahdolliset hallinnolliset ja oikeudelliset keinot.

[13] Uutta strategiaa määriteltäessä on käytetty perustana EY:n perustamissopimuksen entisen 209 a artiklan täytäntöönpanoa koskevaa yhteenvetoa, komission laatimia vuosikertomuksia ja sen työtä taloudellisten etujen rikosoikeudellisen suojaamisen alalla, riippumattoman asiantuntijakomitean päätelmiä, Dehaenen, von Weizsäckerin ja Simonin raporttia laajentumisen vaikutuksista EU:n toimielinjärjestelmään sekä yhteisön toimielimistä erityisesti Euroopan parlamentin, neuvoston ja tilintarkastustuomioistuimen työtä.

Jäsenvaltioiden toiminnan ja yhteisön toiminnan on täydennettävä toisiaan. Komission on keskityttävä muutamiin keskeisiin teemoihin ja toimenpiteisiin kansallisten viranomaisten ja unionin toimielinten käytännön toiminnan ja lainsäädäntötyön yhtenäistämiseksi sekä ensimmäisen että kolmannen pilarin piiriin kuuluvissa asioissa. Petostentorjuntaa voidaan vielä tehostaa tiivistämällä komission yhteistyötä ehdokasmaiden kanssa liittymistä valmistelevan strategian yhteydessä ja myös muiden yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa kauppa- ja kehitysyhteistyöpolitiikan puitteissa.

Kattavan strategian suuret linjat

Yhteisön ja jäsenvaltioiden on toimittava määrätietoisesti vakiinnuttaakseen edellä kuvatun kattavan strategian ja saavuttaakseen mitattavissa olevia konkreettisia tuloksia. Niiden on keskityttävä kaudella 2001-2005 neljään seuraavaan strategiseen päämäärään:

* kattava petostentorjuntalainsäädäntö (lainsäädännön tehostaminen ja yhtenäistäminen)

* uusi operatiivisen yhteistyön kulttuuri (jäsenvaltioiden ja yhteisön viranomaisten täysimääräinen osallistuminen ja yksimielinen sitoutuminen toimintaan kentällä)

* toimielinten yhteinen toiminta korruption ehkäisemiseksi ja torjumiseksi (EU:n toimielinten uskottavuuden vahvistaminen)

* oikeudellisen ulottuvuuden vahvistaminen (jäsenvaltioiden kriminaalipolitiikan mukauttaminen perustamissopimuksen uusiin velvoitteisiin).

Nämä keskeiset päämäärät pyritään saavuttamaan erilaisilla aloitteilla ja ensisijaisilla toimilla, jotka toteutetaan vuotuisissa ohjelmissa.

1. Ensimmäinen haaste: kattava petostentorjuntalainsäädäntö

Komissio on jo vuodesta 1994 noudattanut laaja-alaista monipilarista petostentorjuntastrategiaa. Todella kattavaan petostentorjuntaan sisältyvät petosten ennaltaehkäisy (1.1) ja paljastaminen (1.2), valvonta (1.3) ja yhteistyö (1.4) kaikilla aloilla, joilla petoksia ja korruptiota voi esiintyä. On laadittava tarkat säännöt tietojen vaihtamisesta, valvonnasta ja yhteistyöstä kaikilla aloilla, ja erityisesti niillä, jotka ovat kaikkein altteimpia petoksille. Yhteistyöllä on ratkaiseva merkitys keskinäisen luottamuksen vahvistajana. Vielä ei ole päästy läheskään ihannetasolle. Muun muassa säädöstekstien laatimisessa tehtävää yhteistyötä on tehostettava, jotta kukin osapuoli pystyisi täyttämään sitoumuksensa.

1.1. Ennaltaehkäisy ja säädöstekstien vahvistaminen

Tehokas ja jatkuva yleisen edun ja julkisten varojen turvaaminen edellyttää selkeää lainsäädäntöä, jota on helppo soveltaa ja joka edistää varainhoidon moitteettomuutta sekä yhteisöpolitiikkojen valvonnan tehokkuutta. Lainsäädännöllä on oltava mahdollisimman suuri pelotevaikutus. Lisäksi on jatkuvasti arvioitava kenttätyössä kohdattuja ongelmia ja sen perusteella parannettava säädöstekstien muotoilua siten, että ehkäistään sääntöjen kiertämistä.

Tämän lähestymistavan on katettava koko lainsäädäntöprosessi yhteisön sääntöjen ja politiikan laatimisesta lähtien. Yhteisöjen taloudellisten etujen suojaaminen on kaikkien komission yksiköiden tehtävä. Se koskee niin politiikkojen ja yhteisön säännösten muotoilusta vastaavia yksiköitä kuin hallintoyksiköitä, jotka toteuttavat politiikkoja ja valvovat sääntöjen noudattamista.

Komissio vahvistaa organisaatiouudistuksensa yhteydessä taloushallintoyksiköiden vastuuta ja huolehtii pääosastojen tilintarkastusvalmiuksien parantamisesta ja varainhoidon valvonnan tehostamisesta. Kukin pääjohtaja antaa vuosikertomuksessa lausuman, jonka mukaan tarvittavat sisäiset tarkastukset on tehty ja varat on käytetty tarkoitetulla tavalla. Sisäiselle valvonnalle asetetaan vähimmäisvaatimukset. Tässä yhteydessä perustetaan sisäisen tarkastuksen yksikkö ja erityisryhmä, joka tutkii sellaisia varainhoidon virheitä, joihin ei liity sääntöjenvastaisuuksia. Myös virkamiesten vastuuta lisätään.

Rikollisuuden ehkäisy on edelleen yksi komission keskeisistä tehtävistä. Sitä käsiteltiin myös Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmissä, joissa todettiin monipilarinen lähestymistapa välttämättömäksi.

Komissio tukee yhteisöpolitiikkojen suunnitteluyksiköitä sekä niitä hallinnoivia yksiköitä taloudellisten etujen suojaamisessa toteuttamalla yhteistyöjärjestelyjä, joiden avulla pyritään hyödyntämään kokemuksia petosten ja korruption torjuntatyöstä ja siten saamaan aikaan mahdollisimman aukoton suoja petoksia ja korruptiota vastaan ja parantamaan hallintomenettelyjä ja -toimintaa.

1.1.1. Euroopan petostentorjuntavirasto mukaan ehkäisevään toimintaan

Komission ja yhteisön lainsäätäjän yksiköt on saatava mukaan laatimaan, ehdottamaan ja hyväksymään petoksilta suojaavaa talouslainsäädäntöä kaikilla aloilla. Hallinnonuudistustavoitteidensa mukaisesti komissio huolehtii siitä, että petostentorjuntavirastoa kuullaan lainsäädäntöhankkeiden valmisteluvaiheessa ja hyväksymisprosessin yhteydessä, jos hankkeet vaikuttavat välittömästi tai välillisesti yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseen. Tällä tavalla voidaan hyödyntää viraston kenttätuntemusta ja sen operatiivisen työn tuloksia.

1.1.2. Jäsenvaltioiden viranomaiset mukaan petostentorjuntaan

Jäsenvaltioiden viranomaisten kokemusta on hyödynnettävä yhteisön politiikkojen suojaamiseksi tehokkaammin muun muassa niiden taloudellisten vaikutusten osalta. Komissiolla on tarvittavat alakohtaiset komiteat kutakin yhteisön politiikan alaa varten. Taloudellisten etujen suojaamisen alalla toimii petostentorjunnan koordinoinnista vastaava neuvoa-antava komitea (CoCoLaf), jossa kokoontuvat jäsenvaltioiden korkean tason vastuuhenkilöt. Komitean työn tuloksena saadaan yleiskuva petostentorjunnan ongelmista. Komitea olisi saatava tiiviimmin mukaan tulevaisuutta koskeviin pohdintoihin. Tätä varten komitean perustamista koskevaa asiakirjaa muutetaan niin, että siinä otetaan huomioon hallinnonuudistukseen liittyvät muutokset petostentorjuntatoiminnassa. Komitea alkaa kokoontua erityiskokoonpanoissa käsittelemään konkreettisia ongelmia ja etsimään niihin ratkaisuja. Tällä tavoin komissio pystyy toimenpide-ehdotuksissaan paremmin hyödyntämään asiantuntijoiden työtä.

1.1.3. Riskiryhmät mukaan petostentorjuntaan

Rikollisjärjestöt hajauttavat toimintaansa kansallisista rajoista välittämättä ja yhdistelevät laillista ja laitonta toimintaa. Ne käyttävät hyväksi erilaisia markkinoilla toimivia yrityksiä tai ammattikuntia (varastointi-, jalostus-, kuljetus- ja tukkuliikkeitä; vapaiden ammattien harjoittajia, asiantuntijoita ja tilintarkastajia, lakiasiantuntijoita ja kirjanpitäjiä) sekä pöytälaatikkoyrityksiä, jotka toimivat alueilla, joilla valvonta on löyhää. Tämä vaikeuttaa kokonaiskäsityksen muodostamista rikollisista menettelyistä ja rikosverkoston hahmottamista. Koska järjestäytynyt rikollisuus käyttää petosten toteuttamisessa taitavasti hyväkseen laillisia keinoja, kaikki riskiryhmät on saatava mukaan petostentorjuntaan. Komissio pyrkii lisäämään petoksille kaikkein altteimpien ammattiryhmien tietoisuutta riskeistä. Maatalousalalla on jo petostentorjuntasäännöksiä, [14] joiden hyödyntäminen käytännössä on tosin osoittautunut vaikeaksi. Eri ammattiryhmiä voitaisiin rohkaista laatimaan itse sisäisiä sääntöjä, joiden noudattamista olisi valvottava julkisesti, jotta puutteita voitaisiin tarvittaessa korjata. Säännöt voisivat pohjautua ammatillisten järjestöjen peruskirjaa [15] laadittaessa tehtyyn perustyöhön.

[14] Asetuksissa (EY) N:o 1469/95 ja 745/96 (EYVL L 145, 29.6.1995, ja L 102, 25.4.1996) säädetään eräiden EMOTR:n tukiosastosta rahoitettujen toimien edunsaajien osalta toteutettavista toimenpiteistä. Komission on määrä antaa kertomus näiden asetusten soveltamisesta.

[15] Eurooppalaisten ammatillisten järjestöjen peruskirja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan tukemiseksi, hyväksytty 27. heinäkuuta 1999.

1.2. Paljastamis- ja valvontavälineiden vahvistaminen

Yhteisöjen taloudellisten etujen suojaaminen edellyttää, että yhteisön säännöksiä sovelletaan ja sen politiikkoja ja varoja hallinnoidaan oikein. Tämä on perusperiaate, joka koskee kaikkia komission yksiköitä, joiden tehtävänä on yhteisön politiikkojen toteuttaminen ja jotka osallistuvat siten petosten ennaltaehkäisyyn.

Ensi kädessä on täydennettävä eri alojen hallintojärjestelmiä ja valvontasäännöksiä nykyistä yksityiskohtaisemmilla toimenpiteillä. Tehokas torjuntatyö varsinkin petoksille kaikkein altteimmilla aloilla edellyttää petosten paljastamiseen ja valvontaan sekä petoksentekijöiden rankaisemiseen tarvittavien oikeudellisten keinojen ja välineiden vahvistamista. On erityisen tärkeää parantaa tietojenvaihtoa koskevia säännöksiä.

1.2.1. Sääntöjenvastaisen ja laittoman toiminnan määritteleminen

Petostentorjuntapolitiikkaansa käynnistäessään komissio pyrki määrittelemään sääntöjenvastaisuuden, petoksen, korruption ja rahanpesun käsitteet. Tätä työtä on jatkettava. Koska oikeusjärjestelmät ovat erilaisia ja koska kaikkia välineitä, joista on päätetty, ei ole vielä ratifioitu, on edelleen suuria eroja petosten tai muun laittoman toiminnan tunnusmerkit täyttävän toiminnan määrittelyssä. Yhteiset määritelmät helpottaisivat tietojenvaihtoa ja yhteistyötä ja tehostaisivat seuraamusten soveltamista. Siksi komissio ilmoitti vuoden 2000 työohjelmansa yhteydessä uudesta lainsäädäntöaloitteesta, johon on tarkoitus sisällyttää eräitä taloudellisten etujen rikosoikeudellista suojelua koskevan yleissopimuksen ja sen pöytäkirjojen määräyksiä. Unionin toimielinten tai muiden elinten sisällä tapahtuvien hallinnollisten tutkimusten (sisäisen tutkinnan) helpottamiseksi on erityisen tärkeää määritellä paremmin sääntöjenvastainen toiminta.

1.2.2. Tietojenvaihdon ja valvontatoimenpiteiden laajentaminen

Komissio on kehittänyt petostentorjuntapolitiikkansa yhteydessä tietojenvaihtoa [16] ja valvontatoimenpiteitä koskevaa lainsäädäntöä. Lainsäädäntö kattaa nyt kaikki talousarvion alat. Komissio antaa vuosikertomuksessaan selvityksen tilanteesta ja voi tarvittaessa ehdottaa parannuksia. Muun muassa rahanpesua [17] ja joitakin erittäin herkkiä aloja (kuten julkiset hankinnat [18] ja yhteisön avustukset) koskevia täydentäviä aloitteita onkin jo tehty.

[16] Ks. mm. asetukset N:o 1150/2000 (EYVL L 130, 31.5.2000), N:o 515/97 (EYVL L 82, 22.3.1997), N:o 595/91 (EYVL L 67, 14.3.91), N:o 1681/94 ja N:o 1831/94 (EYVL L 178, 12.7.1994 ja L 191, 27.7.1994).

[17] Petosten tuotto kierrätetään rahanpesuverkostoissa, joita ilman ei voi olla järjestäytynyttä rikollisuutta suuressa mittakaavassa. Rahanpesuverkoston hävittäminen sen varoja hävittämättä on turhaa työtä. Siksi rahanpesun torjunta on sisällytettävä petostentorjuntaan. Säädökset, joissa velvoitetaan komissio ja jäsenvaltiot vaihtamaan tietoja petoksista, eivät kata niihin liittyvää rahanpesua. Rahanpesusta vuonna 1991 annetun direktiivin muutosehdotuksessa esitetään, että komissio on otettava mukaan direktiivissä tarkoitettuun tietojenvaihtojärjestelmään. Rahanpesun ja sen taustalla olevien rikosten kytkeytyminen toisiinsa helpottaa verkostojen paljastamista ja toimeksiantajien jäljittämistä ja siten myös omaisuuden takavarikointia ja menetetyksi tuomitsemista. Komissio tutkii, miten säännöksiä voitaisiin täydentää.

[18] Julkiset hankinnat ovat erittäin alttiita petoksille ja korruptiolle. Komission toukokuussa 2000 antamassa julkisia hankintoja koskevassa direktiiviehdotuksessa esitetään, että talouden toimija, joka on tuomittu tietyntyyppisestä lainvastaisesta teosta päätöksellä, johon ei voi hakea muutosta, voidaan sulkea hankintamenettelyn ulkopuolelle. Tietojenvaihdon kehittäminen helpottaisi lisäksi sellaisten tarjouksen tekijöiden tai talouden toimijoiden tunnistamista, joiden toiminnasta voi aiheutua riskejä tarjouskilpailujärjestelmän tai avustushakemuksia koskevien menettelyjen kannalta. Hankintaviranomaiset voisivat hylätä nämä hakijat. Tällöin on kuitenkin noudatettava epäiltyjen oikeuksia (muutoksenhaku) ja tietosuojaa koskevia periaatteita.

1.2.3. Yhteisön hallinnollisen seuraamusjärjestelmän laajentaminen

Valvontamääräyksiä on täydennettävä hallinnollisilla seuraamuksilla, jotta voidaan estää sääntöjenvastaisuuksien lisääntyminen ja varmistaa, että yhteisön lainsäädäntöä noudatetaan. Jokaisella jäsenvaltiolla lienee käytössä hallinnollinen seuraamusjärjestelmä, ja yhteisölläkin on oma seuraamusjärjestelmä esimerkiksi maatalouden alalla. Näiden soveltaminen ei tietenkään vaikuta rikosoikeudellisesti rangaistavia tekoja koskevien kansallisten säännösten soveltamiseen.

Hallinnollinen seuraamusjärjestelmä [19] on välttämätön petosten paljastamista ja valvontaa täydentävä pelotekeino. Komissio tekee neuvoston asetuksen N:o 2988/95 nojalla yhteisen maatalouspolitiikan piirissä käytössä olevaan järjestelmään perustuvan aloitteen hallinnollisten seuraamusten soveltamisen laajentamisesta kaikkein herkimmille aloille.

[19] Kurinpitoseuraamusten osalta ks. kolmas haaste (kohta 3.3).

1.3. Hallinnollisten ja varainhoitoon liittyvien jatkotoimenpiteiden tehostaminen

Tilintarkastustuomioistuin ja Euroopan parlamentti ovat toistuvasti todenneet, että epäasianmukaisesti maksettujen tai saamatta jääneiden suoritusten perintää on tehostettava. Tarvittavien lainsäädäntötoimenpiteiden lisäksi komissio tehostaa asianomaisten yksiköiden yhteistyötä valkoisessa kirjassa esitettyjen suuntaviivojen mukaisesti. Petoksentekijöiltä on pyrittävä perimään väärin perustein myönnetyt varat tai maksamattomat maksut ennen kuin ryhdytään toimiin, jotka voivat yhteisön eri politiikkoja koskevien erityissäännösten mukaisesti aiheuttaa lisämenoja yhteisölle tai jäsenvaltioille.

Yhteisöllä on käytössään erilaisia oikaisukeinoja, jotka koskevat sen varojen hoitoa jäsenvaltioissa. Oikaisuja on sovellettava siten, että jäsenvaltioita kannustetaan ottamaan käyttöön tehokkaita kansallisia valvontajärjestelmiä [20].

[20] EMOTR:n tukiosaston menojen tarkastaminen ja hyväksyminen; omien varojen kerääminen. Parhaillaan laaditaan rakennerahastoja koskevia asetuksen N:o 1260/99 (EYVL L 161, 26.6.1999) mukaisia soveltamissääntöjä.

Nämä oikaisut eivät korvaa perintämenettelyjä tai hallinnollisia seuraamuksia, joita sovelletaan talouden toimijoihin, joiden havaitaan rikkoneen sääntöjä. Komissio varmistaa 280 artiklan mukaisesti yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa laatimansa selvityksen yhteydessä, että käytettävissä olevia yhteisötason hallinnollisia seuraamuksia sovelletaan jäsenvaltioissa oikein.

1.4. Yhteistyötä koskevien sääntöjen selkeyttäminen

Komissio on vähitellen kehittänyt sääntöjä sisämarkkinoita ja yhteisön eri politiikkoja koskevalle hallinnolliselle yhteistyölle, jota se tekee jäsenvaltioiden kanssa talouslainsäädännön soveltamisen tehostamiseksi. EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan tavoitteena on vahvistaa jäsenvaltioiden ja komission yhteistyötä. Petostentorjuntayhteistyötä kehitettäessä pyritään takaamaan kattavaan strategiaan perustuva oikeusvarmuus, jotta tietyntyyppinen kansainvälinen järjestäytynyt rikollisuus ei pääsisi uhkaamaan yhteisön etuja.

1.4.1. Taloudellisten etujen suojaaminen

Yhteistyötä ja petostentorjuntaviraston työntekijöiden yhdessä jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa suorittamaa, kentällä tapahtuvaa valvontaa koskevat yhteisön säännökset on mukautettu kunkin alan erityispiirteisiin. Näin petostentorjuntaviraston virkailijoiden toiminta on perustunut erilaisiin oikeusperustoihin, mikä ei aina ole ollut omiaan helpottamaan yhteistyötä jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa. Tämä voi lisäksi aiheuttaa ongelmia, jotka liittyvät operatiivisen työn luotettavuuteen sekä siitä seuraaviin hallinnollisiin, taloudellisiin tai rikosoikeudellisiin jatkotoimenpiteisiin. Komissio pohtii yhtenäisen oikeusperustan laatimista tavoitteena yksinkertaistaa ja selkeyttää sääntöjä, jotka koskevat petosten ja korruption torjuntaan liittyvää yhteistyötä tai osallistumista valvontaan jäsenvaltioissa. Tarkoitus ei kuitenkaan ole asettaa kyseenalaiseksi oikeusperustoja, joita komission muut yksiköt soveltavat yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseksi.

1.4.2. Yhteisön muiden etujen suojaaminen

Muun muassa maatalous- ja tullipolitiikan aloilla [21] säännellään kattavasti komission ja jäsenvaltioiden yhteistyötä ja keskinäistä avunantoa petosten ja sääntöjenvastaisuuksien torjumiseksi. Komissio tutkii mahdollisuuksia laajentaa näiden säännösten soveltamisalaa tai säätää uusista järjestelyistä, jotka vähentäisivät petostentorjuntaviraston väliintulon sattumanvaraisuutta ja tehostaisivat myös muun kuin petoksiin ja korruptioon perustuvan kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa. Yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseen liittyvät kokemukset voitaisiin hyödyntää jäsenvaltioiden keskinäisen yhteistyön vahvistamiseksi joillakin tarkoin rajatuilla aloilla, joilla yhteisöllä on jo nyt oma politiikka tai peruslainsäädäntöä [22].

[21] Komissio arvioi yhdessä jäsenvaltioiden tulliviranomaisten kanssa mahdollisuuksia laajentaa tulliyhteistyötä EY:n perustamissopimuksen 135 artiklan nojalla.

[22] Vrt. euron suojaamista ja piratismin sekä väärentämisen torjuntaa koskevat hankkeet (asetukset (EY) N:o 3295/94, EYVL L 341, 30.12.1994, ja N:o 1367/95, EYVL L 133, 17.6.1995; vihreä kirja väärentämisen ja tavaroiden laittoman valmistamisen vastaisesta toiminnasta sisämarkkinoilla, KOM(98)569 lopullinen.

1.4.3. Yhteistyön vahvistaminen jäsenyyttä hakeneiden maiden kanssa

Yhteisön laajentumisen tavoitteita (samoin kuin sen kehitysyhteistyö- ja kauppapolitiikan tavoitteita) voidaan yrittää vääristää, varsinkin kun suuret rahamäärät ovat kyseessä. Siksi on ehdottomasti tehostettava yhteistyötä ehdokasmaiden kanssa.

Tarvittavan tietojenvaihdon ja valvonnan helpottamiseksi komissio tutkii järjestelmällisesti mahdollisuuksia tehdä sopimuksia tai yhteisymmärryspöytäkirjoja hallinnollisesta yhteistyöstä ehdokasmaiden viranomaisten kanssa [23]. Näin pyritään varmistamaan, että lainsäädäntöä sovelletaan oikein, ja valvomaan, että tuettavat hankkeet ovat todella tukikelpoisia ja että tukia käytetään sääntöjen mukaisesti. Sopimuksiin on sisällytettävä erityislausekkeita muun muassa siitä, että petostentorjuntavirasto voi tehdä tarkastuksia paikan päällä.

[23] Tällaisia sopimuksia on jo tehty maatalouden alalla (SAPARD-ohjelma).

Komissio tekee yhteistyötä myös muiden Euroopan unionin kumppaneiden kanssa pyrkien parantamaan kehitysyhteistyö- ja kauppapolitiikan sekä muiden yhteisön ulkopuolisia maita koskevien yhteisön politiikkojen suojaa lähiaikoina määriteltävän tärkeysjärjestyksen perusteella.

2. Toinen haaste: uusi operatiivisen yhteistyön kulttuuri

Operatiivisena tavoitteena on vahvistaa kenttätyön ennaltaehkäisevää vaikutusta. Voidakseen vastata tähän haasteeseen komissiolla on oltava kokonaiskuva talousrikollisten toimintaympäristöstä (2.1). Tällöin sillä on paremmat mahdollisuudet kehittää uutta jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa harjoitettavan yhteistyön kulttuuria (2.2). Toinen haaste koskee myös yhteistyötä jäsenyyttä hakeneiden maiden viranomaisten kanssa (2.3). Tavoitteiden toteuttamisessa on toimittava avoimesti ja toimintaa on arvioitava jatkuvasti (2.4).

2.1. Tietojen hyödyntämisen ja analysoinnin tehostaminen ("tiedustelu")

Tehokas petosten ja korruption torjunta useiden maiden yhteistyönä edellyttää talousrikollisten toimintaympäristön mahdollisimman hyvää tuntemusta. Laittomien toimien paljastamista vaikeuttavat niiden monitahoisuus ja huolellinen toteutus sekä toimien hämäräperäisyyttä lisäävä kansainvälisyys.

Kansainvälisellä tasolla toimivan, petoksia tehokkaasti torjuvan erikoistuneen elimen perustaminen edellyttää käytettävissä olevan tietolähdevalikoiman vähittäistä laajentamista. Tällöin on huolehdittava siitä, että petostentorjuntavirasto saa muilta yhteisön elimiltä yksityiskohtaiset tiedot, joita se tehtävässään tarvitsee. [24] Tekniikkaa, jolla tietoa kerätään, tallennetaan ja hyödynnetään, on kehitettävä valiokäytäntöjen mukaisesti. Hankkeen toteutustapaa arvioitaessa otetaan huomioon tietosuojasäännökset, sellaisina kuin ne on määritelty EY:n perustamissopimuksen 287 ja 296 artiklassa. Henkilötietojen keräämistä ja käsittelyä valvoo EY:n perustamissopimuksen 286 artiklassa tarkoitettu riippumaton valvontaelin.

[24] Tietolähteenä voivat olla komission yksiköt, yhteisön muut elimet (EKP, tilintarkastustuomioistuin jne.), jäsenvaltioiden viranomaiset tai muut tahot, kuten Europol, Interpol, WCO, WTO, Maailmanpankki, IMF tai OECD. Toimintaa täydentävät Tulli 2002 -ohjelman yhteydessä laadittavat tullitarkastusten riskianalyysit sekä yhteisen maatalouspolitiikan alalla yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä (IACS) ja maantieteellinen tietojärjestelmä (GIS).

Kokonaiskuvan saamiseksi tieto voidaan luokitella kahteen eri tasoon, joilla tarvitaan erilaista asiantuntemusta. Näitä kahta tasoa ei voida kuitenkaan erottaa toisistaan, vaan yhden ja saman yksikön, jolla on tarvittavat välineet ja voimavarat, on käsiteltävä niitä yhdessä.

Lisäämällä yhteisön tietoutta petoksille ja korruptiolle otollisista olosuhteista voidaan luoda todellinen "strateginen tiedustelupalvelu". Erityistä huomiota on kiinnitettävä taloudellista, hallinnollista, yhteiskunnallista ja oikeudellista toimintaympäristöä koskeviin tietoihin niin jäsenvaltion ja yhteisön tasolla kuin kansainvälisestikin. Tämä koskee kaikkia käytettävissä olevia tilasto- ja kirjanpitotietoja kauppavaihdosta ja yhteisön varoin toteutettavista liiketoimista muiden elinten, viranomaisten tai laitosten suorittamien tarkastusten tuloksiin. Tietoja on arvioitava sillä perusteella, miten ne vaikuttavat yhteisöjen taloudellisiin etuihin.

Rikollisuuden torjumiseksi on tunnettava rikoksentekijöiden ja heidän muodostamiensa kiinteiden tai löyhempien verkostojen toiminta. Tiedustelun tehtävänä on selvittää petosten mekanismit sekä petosliigojen, -verkostojen tai -organisaatioiden rakenne, olipa kyseessä järjestäytynyt tai järjestäytymätön rikollisuus. Näitä koskevia tietoja voidaan saada sekä avoimista lähteistä että organisaatioista, joihin pääsy on rajoitettu, kuten jäsenvaltioiden poliisi ja tiedustelupalvelu tai muut viranomaiset, joilla on hallussaan yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavaa laitonta toimintaa koskevia todisteita.

Strategista ja operatiivista tietoa on käsiteltävä yhdessä, jotta voidaan muodostaa kokonaisnäkemys ja määritellä toiminnan prioriteetit.

Komission on huolehdittava siitä, että petostentorjuntavirasto kehittyy todelliseksi petosten ja korruption seurantakeskukseksi, joka pystyy johtamaan tietojen keruuta ja analyysia ja siten tarjoamaan jäsenvaltioille ja toimielimille niiden tarvitsemaa logistista tukea. Virasto huolehtii puolestaan siitä, että asianomaiset yksiköt saavat tarvitsemansa tiedot sen työn tuloksista. Näin voidaan tehostaa hallinto-, valvonta- ja seurantatoimintaa, joiden tavoitteena on ehkäistä sääntöjenvastaisuuksia, petoksia ja korruptiota.

2.2. Uusi operatiivinen yhteistyö jäsenvaltioiden kanssa: yhteisön palvelukeskus

Vastuu petosten ja korruption torjunnasta on yhteinen. Komissio, jolle kuuluu sisäisten politiikkojen ja ulkoisten toimien välitön hallinnointi, toteuttaa toki kaikki tarvittavat toimenpiteet petosten ja korruption ehkäisemiseksi ja torjumiseksi näillä aloilla, mutta muilla aloilla petostentorjunta on kaikkien osapuolten (toimielimet, jäsenvaltioiden ja muiden maiden päättäjät, hallinto- ja oikeusviranomaiset, ammattijärjestöt ja talouden toimijat) yhteinen tehtävä.

Petostentorjuntavirasto edistää EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan täytäntöönpanoa asetusten N:o 1073/1999 ja 1074/1999 1 artiklan mukaisesti hoitamalla käytännössä komission osuuden tiiviin ja säännöllisen yhteistyön järjestämisestä jäsenvaltioiden viranomaisten kesken. Tavoitteena on koordinoida yhteisöjen taloudellisia etuja suojaavaa toimintaa. Petostentorjuntaviraston tehtävänä on järjestää toimintansa käytettävissä olevin varoin ja komission sekä yhteisön lainsäätäjän sille myöntämin valtuuksin. Tarkoitus on kehittää virastosta "yhteisön palvelukeskus", jonka monipuolinen asiantuntemus ja kokemus on petosten ja korruption torjuntaan osallistuvien erilaisten kansallisten yksiköiden ja viranomaisten käytettävissä. Näin voitaisiin käynnistää säännölliseltä, luotettavalta ja joustavalta perustalta uusi operatiivinen yhteistyö kaikilla petosten ja korruption torjunnan aloilla. Jäsenvaltiot voisivat puolestaan mukauttaa omia organisaatiorakenteitaan tai toteuttaa tarvittavia järjestelyjä synergian lisäämiseksi petostentorjuntaviraston kanssa.

Petostentorjuntaviraston toiminta ei tietenkään vaikuta komission muiden yksiköiden velvollisuuteen valvoa yhteisön talouspolitiikan toteutumista ja varainhoidon moitteettomuutta. Komissio tukee virastoa yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseen osallistuvien yksiköiden (erityisesti sisäisen tarkastusyksikön) toiminnan koordinoimisessa. Tavoitteena on, että yhteisö toisi toiminnalle mahdollisimman paljon lisäarvoa esimerkiksi perustamalla työryhmiä, joihin osallistuu sekä viraston että muiden yksiköiden edustajia.

2.3. Tiiviimpi yhteistyö jäsenyyttä hakeneiden maiden kanssa

Rikolliset hankkeet eivät rajoitu unionin alueelle. Euroopan unionin on autettava ehdokasmaita, jotta ne pystyisivät takaamaan yhteisöjen eduille samantasoisen suojan. Yksi ensisijaisista tavoitteista, jotka komissio on asettanut ehdokasmaiden kanssa käytäville neuvotteluille, on se, että niiden on otettava huomioon yhteisöjen etujen suojaamiseksi toteutettavan petostentorjunnan erityisluonne. Liittymisstrategian puitteissa on jo ryhdytty konkreettisiin toimiin Puolassa, jonne on perustettu Euroopan petostentorjuntaviraston kaltainen monialainen organisaatio [25], joka voisi olla mallina myös muille ehdokasmaille.

[25] Kyseessä on Puolan pääministerin suojeluksessa perustettu monialainen (tulli, poliisi, oikeuslaitos) keskusorganisaatio, jonka tehtävänä on suojata yhteisön etuja. Alkuvaiheessa (vähintään kahden vuoden ajan) sen tukena on Euroopan petostentorjuntaviraston jäsenvaltioista palkkaama asiantuntijaryhmä. Uuden elimen perustamista on rahoitettu Phare-ohjelmasta.

Lisäksi on tarkoitus tiivistää yhteistyötä muiden yhteisön ulkopuolisten maiden ja eräiden kansainvälisten järjestöjen kanssa.

2.4. Petostentorjuntatoiminnan jatkuva arviointi

Yhteisön ja jäsenvaltioiden toiminnan edistymistä arvioidaan jatkuvasti tätä varten kehitettävän tulostaulun avulla. Arvioinnin tärkeimpiä välineitä ovat viraston säännölliset raportit toimielimille ja komission vuotuinen selvitys (EY:n perustamissopimuksen 280 artikla). Komissio ja yhteisön lainsäätäjä ovat myös perustaneet komitean, jonka tehtävänä on valvoa petostentorjuntaviraston operatiivista työtä. Komitealle tiedotetaan säännöllisesti viraston tutkimusten etenemisestä ja tuloksista sekä niihin perustuvista jatkotoimenpiteistä. Komitea laatii vähintään kerran vuodessa raportin toimielimille. Komissio odottaa, että jäsenvaltiot antavat sille perusteelliset tiedot siitä, mitä jäsenvaltioiden tasolla on tehty. Tiedottamisen on toimittava molempiin suuntiin perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi.

3. Kolmas haaste: toimielinten yhteinen toiminta korruption ehkäisemiseksi ja torjumiseksi

Petostentorjuntaviraston kolmas haaste on vahvistaa yhteisöpolitiikkojen uskottavuutta siten, että EU:n virkamieskunnan ja toimielinten edustajien integriteetti suojataan paremmin. [26] Sen vuoksi yhteisön lainsäätäjä on antanut virastolle tehtäväksi yhteisöjen toimielinten päätösten ja lausuntojen sekä yhteisön lainsäädännön suojaamisen vaikutteilta, jotka saattavat vaarantaa niiden legitiimiyden. Petostentorjuntavirasto hoitaa tätä asetuksissa N:o 1073/1999 ja 1074/1999, 28 päivänä huhtikuuta 1999 tehdyssä komission päätöksessä ja 25 päivänä toukokuuta 1999 tehdyssä toimielinten sopimuksessa määriteltyä tehtävää komission ajamien uudistusten hengessä. Viraston on tehtävä yhteisön eri elinten kanssa tiivistä ja säännöllistä yhteistyötä ja toimittava tehokkaammin koulutuksen alalla (3.1). Sen on edistettävä avoimuutta ja tiedottamisvelvollisuuden noudattamista (3.2). Sen tutkintatehtäviä on täydennettävä oikeudenmukaisilla ja tehokkailla seuraamuksilla (3.3).

[26] Toiminta liittyy läheisesti ensimmäiseen haasteeseen kuuluviin ennaltaehkäisytoimiin ja lainsäädäntöaloitteisiin, jotka koskevat kaikkia komission yksiköitä.

3.1. Yhteistyökulttuurin kehittäminen kaikilla tasoilla

3.1.1. Komission yksiköt ja muut toimielimet

Voidakseen toimia tehokkaasti sellaisten vakavien väärinkäytösten ehkäisemiseksi ja torjumiseksi, jotka saattavat vaikuttaa yhteisön taloudellisiin etuihin sekä sen elinten uskottavuuteen, petostentorjuntaviraston on toimittava aidossa yhteistyössä näiden kanssa. On ehdottomasti varmistettava, että julkisen vallan edustajien velvoitteet ovat yhtäpitävät. Samalla on kuitenkin kunnioitettava tutkinnan kohteena olevien henkilöiden oikeuksia.

Uudesta lainsäädännöstä johtuvien, erityisesti yhteistyötä koskevien velvoitteiden [27] mukaisesti petostentorjuntaviraston on vakiinnutettava tiiviit yhteydet kaikkiin komission ja muiden yhteisön elinten yksiköihin. Komissio arvioi hallinnonuudistusta käsittelevän valkoisen kirjan seurannan yhteydessä yksityiskohtaisesti uudistuksen tulosten laajuutta ja merkittävyyttä.

[27] Erityisesti asetusten N:o 1073/1999 ja 1074/1999 4 artiklan 6 kohdan a alakohta.

3.1.2. Jatkuva petostentorjuntakoulutus

Jäsenvaltioiden ja yhteisöjen virkamiehille tarkoitettu petostentorjuntakoulutus on suunnattava kaikille henkilöryhmille palvelukseen astumisesta virkauran päättymiseen asti. Erityisen kohderyhmän muodostavat hankintasopimusten tekemisestä tai avustusten myöntämisestä vastaavat virkamiehet. Koulutus on sisällytettävä komission eri yksiköiden laatimiin ohjelmiin. Näin edistetään arvojärjestelmää, johon toimielimien hallinnossa voidaan tukeutua. Komissio kehittää etiikkaan ja jääviyteen liittyviä toimenpiteitä ja sääntöjä avoimuuden ja oikeusvarmuuden takaamiseksi ja torjuakseen asiattomat yritykset vaikuttaa yhteisön päätöksiin.

3.2. Avoimuus ja tietojenantovelvollisuus

Tavoitteena on kehittää vastuullista työympäristöä, jossa koko henkilöstö on tietoinen vastuustaan, etenkin velvollisuudesta olla lojaali toimielimiä kohtaan ja osallistua sääntöjenvastaisuuksien torjumiseen. Näin ollen on huolehdittava siitä, että 25. toukokuuta 1999 hyväksyttyä uutta petostentorjuntasäännöstöä täydennetään yhteisön elinten sisäisillä päätöksillä neuvoston kokouksessa 25. toukokuuta 1999 ja Kölnin Eurooppa-neuvostossa esitettyjen kehotusten mukaisesti. [28]

[28] Tässä vaiheessa voidaan todeta, että 25. toukokuuta 1999 tehty toimielinten sopimus on pantu täytäntöön eri elimissä hieman eri tavoin.

3.3. Riippumaton hallinnollinen tutkinta; oikeudenmukaiset ja tehokkaat seuraamukset

Yhteisön lainsäätäjä on antanut petostentorjuntavirastolle tehtäväksi toimittaa hallinnollisia tutkimuksia yhteisön elimissä "tarkoituksena selvittää virkatoimintaan liittyviä vakavia tekoja, jotka voivat merkitä, että virkamies tai muu henkilöstöön kuuluva on jättänyt noudattamatta velvollisuuksiaan tavalla, joka voi haitata näiden yhteisöjen etuja ja joka voi johtaa kurinpitotoimiin ja tarvittaessa rikossyytteisiin, taikka että toimielimen tai elimen jäsen tai johtohenkilö taikka henkilökuntaan kuuluva, johon ei sovelleta henkilöstösääntöjä, on vastaavalla tavalla jättänyt noudattamatta velvollisuuksiaan". Viraston on järjestettävä ja suunnattava toimintansa niin, että saavutetaan "nollatoleranssi", jota komission hallinnonuudistuksessa suositellaan. Koska systemaattisten tarkastusten tekeminen kuuluu kuitenkin muille yksiköille, petostentorjuntaviraston toiminta perustuu siihen, että kaikkien yhteisön elinten edustajat noudattavat tietojenantovelvollisuuttaan lojaalisuusvaatimuksia rikkomatta. Virasto tiedottaa tutkimustensa tuloksista yhteisön elimille uusien säännösten mukaisesti. Näiden on puolestaan toteutettava viraston tutkimusten edellyttämät kurinpidolliset tai oikeudelliset toimenpiteet. Yhteisön elinten on kuitenkin edelleen toimitettava sellaiset hallinnolliset tutkimukset, jotka eivät kuulu viraston tehtäviin.

Komission hallinnonuudistusta koskevassa valkoisessa kirjassa [29] ehdotetaan henkilöstösääntöjen kurinpitomenettelyä koskevien määräysten tarkistamista ja henkilöstön oikeuksien ja velvollisuuksien selkeyttämistä. Näin selkeytettäisiin myös vastuunjakoa ja taattaisiin, että toimielimet toteuttavat viraston tutkimusten edellyttämät oikeudenmukaiset ja tehokkaat jatkotoimenpiteet.

[29] KOM(2000)200 lopullinen, 5.4.2000.

4. Neljäs haaste: oikeudellisen ulottuvuuden vahvistaminen

Rikollisuuden luonteen muuttuminen ja uusien rikollisuuden muotojen kehittyminen sekä poliittiset, taloudelliset ja yhteiskunnalliset muutokset ovat vaikuttaneet keskeisesti rikoslainsäädännön kehitykseen. Niinpä kansalliset rajat ylittävissä poliittisissa yhteyksissä esiintyvän rikollisuuden yleistyminen vaatii rikosoikeudellisen ulottuvuuden sisällyttämistä kattavaan petostentorjuntastrategiaan, jotta voitaisiin paremmin ehkäistä ja vastustaa yhteisön etuja vahingoittavia petoksia ja korruptiota.

Kattavan strategian neljäs haaste käsittää kansallisen kriminaalipolitiikan mukauttamisen uusiin sopimusvelvoitteisiin (EY:n perustamissopimuksen 280 artikla) ja unionin toimielinten panoksen petostentorjuntaviraston ja oikeusviranomaisten välisen yhteistyön tehostamiseen. Komissio aikoo käynnistää uuden, tehokkaamman toiminnan nykyisen lainsäädännön puitteissa (4.1) hyödyntäen petostentorjuntaviraston käytettävissä olevia keinoja (4.2).

4.1. Nykyinen lainsäädäntö

Lainsäädäntöprosessi, jolla yhteisöjen taloudellisille eduille on saatu kattava oikeudellinen suoja, käynnistyi vuonna 1995. [30] Amsterdamin sopimuksella EY:n perustamissopimukseen lisätty uusi 280 artikla, toukokuussa 1999 yhteispäätösmenettelyllä hyväksytyt säädökset ja Euroopan petostentorjuntaviraston perustaminen toivat puolestaan konkreettisemmin jäsenvaltioiden oikeusviranomaiset mukaan petosten ja korruption torjuntaan. Rakennelman täydentää lähiaikoina yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskeva yleissopimus ja sen kolme pöytäkirjaa. [31]

[30] Ks. mm. asetukset (Euratom, EY) N:o 2988/95 ja N:o 2185/96 sekä taloudellisten etujen rikosoikeudellisesta suojaa koskeva yleissopimus ja sen pöytäkirjat.

[31] Ks. erityisesti toisen pöytäkirjan 7 artikla ja sitä seuraavat artiklat, joissa säädetään komission (petostentorjuntaviraston) teknisestä ja operatiivisesta tuesta syyttäjäviranomaisille sekä tietojenvaihdosta viimeksi mainittujen ja komission (petostentorjuntaviraston) välillä; vrt. toisen pöytäkirjan selitysmuistio, EYVL C 91, 31.3.1999.

Yhteisöllä on jo nyt käytössään välineet, joilla voidaan tehostaa rikostutkintaa ja antaa jäsenvaltioiden oikeusviranomaisille uusia keinoja oikeustutkinnan järjestämiseksi. [32] Ensin on kuitenkin poistettava esteet, jotka vaikeuttavat näiden välineiden käyttöä. Ne liittyvät yleensä kansallisten oikeusjärjestelmien välisiin eroihin, käsiteltävien tapausten monimutkaisuuteen, resurssien puutteeseen ja joskus myös tapausten teknisiin erityispiirteisiin tai kielikysymyksiin. Näiden esteiden vuoksi jäsenvaltioiden viranomaisilla on taipumus ottaa huomioon ainoastaan kansalliset näkökohdat, vaikka tarvittaisiin kokonaisnäkemystä ja tiivistä yhteistyötä, jotta esteet voidaan ylittää ja saadaan aikaan kattava järjestelmä yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseksi.

[32] Sääntöjenvastaisuuksien tutkintaan ja yhteistyöhön liittyvien näkökohtien lisäksi on säädetty siitä, että yhteisön tutkintaraporteilla on sama rikosoikeudellinen todistusarvo kuin jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten tutkintaraporteilla.

4.2. Yhteisön toimintakeinot ja niiden soveltamisala

Yhteisön petostentorjuntavälineiden soveltamisalasta on säädetty yhteispäätösmenettelyllä. Petostentorjuntaviraston toimivalta koskee pääasiassa taloudellisten etujen suojaamista ja korruption torjuntaa. [33] Siihen kuuluvat kaikki rikokset, jotka vaikuttavat yhteisöjen taloudellisiin etuihin yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa (tai yhteisön ulkopuolisessa maassa [34]) tai toimielimissä. Tällaisen rikollisuuden laajuus on tullut tutuksi niiden noin kymmenen vuoden aikana, joina komissio on kehittänyt toimiaan tällä alalla.

[33] Edellä mainitun 28. huhtikuuta 1999 tehdyn komission päätöksen mukaisesti toimivaltaan kuuluu yhteisön etujen suojaaminen myös silloin, kun niitä uhkaa sääntöjenvastainen toiminta, joka voi johtaa hallinnollisiin seuraamuksiin tai rikossyytteisiin.

[34] Ulkoisten toimien ja kauppapolitiikan alalla.

Toimintakeinojen osalta komissio sai jo vuonna 1996 laajat valtuudet tutkia tapauksia, joihin liittyy epäilyjä vakavasta petoksesta. Tällöin petostentorjuntavirasto voi puuttua asioiden kulkuun [35] täydentääkseen jäsenvaltiossa toteutettuja toimia. Syytteen nostamisesta päätetään kuitenkin aina jäsenvaltioiden lakien eli käytännössä viidentoista erilaisen kansallisen oikeusjärjestelmän mukaisesti. Jotta tavoite yhtäläisestä suojelusta kaikissa jäsenvaltioissa toteutuisi, on ehdottomasti tehostettava yhteistyötä ja toiminnan koordinointia käytännönläheisistä lähtökohdista. Näin voidaan korjata keskinäiseen oikeusapuun liittyvien välineiden heikkouksia ja puutteita. Keskinäinen oikeusapu ei nimittäin nykymuodossaan tehoa yhteisön varoihin kohdistuviin petoksiin ja yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavaan laittomaan toimintaan niiden kansainvälisyyden ja suunnitelmallisuuden vuoksi.

[35] Se toimii ja reagoi periaatteessa niiden tietojen perusteella, joita se saa eri lähteistä, erityisesti asianomaisen jäsenvaltion viranomaisilta (vrt. toinen haaste).

Loppujen lopuksi oikeudenkäyntimenettelyjä koskevat ongelmat voidaan ratkaista vain yhdenmukaistamalla yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavien rangaistavien rikosten määritelmää ja laatimalla rikosoikeudellisia menettelyjä koskevat säännöt. Sitä ennen on kuitenkin viipymättä pyrittävä käytössä olevin välinein ja petostentorjuntaviraston tuella parantamaan olosuhteita, joissa keskinäistä oikeusapua annetaan. Jotta yhteistyötä voitaisiin harjoittaa konkreettiselta, yhdenmukaiselta ja varmalta perustalta, on laadittava petostentorjuntaviraston ja jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten yhteistyötä koskevien valiokäytäntöjen ohjekirja. [36] Tämä käytännönläheinen aloite vahvistaisi keskinäiseen luottamukseen perustuvaa kehitystä, jonka tuloksena on jo perustettu Euroopan oikeudellinen verkosto [37], jossa myös komissio on mukana. Tässä yhteydessä Euroopan petostentorjuntavirasto tukee konkreettisesti petosten ja korruption torjuntaa koskevien tavoitteiden toteutumista kehittämällä toimintaansa välittäjänä ja rikosoikeudellisena asiantuntijana. Näin se voi paremmin täyttää neuvonta-, avustus- ja koordinointitehtävänsä sekä tukea ja täydentää jäsenvaltioiden toimintaa yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten tekijöiden saattamiseksi vastuuseen teoistaan.

[36] EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan, uusien asetusten, taloudellisia etuja koskevan yleissopimuksen ja etenkin sen toisen pöytäkirjan pohjalta.

[37] Yhteinen toiminta, 29. kesäkuuta 1998. EYVL L 191, 7.7.1998.

Tulevaisuus

Toteuttamalla edellä esitetyt neljä tavoitetta yhteisö voisi ratkaisevasti parantaa taloudellisten etujensa suojaa. Käynnistettävien toimien avulla voidaan täydentää hallinnonuudistuksen tavoitteiden mukaisia toimenpiteitä, joilla pyritään parantamaan säännösten soveltamista ja turvaamaan varainhoidon moitteettomuus. Toteuttamalla nämä strategiset suuntaviivat voidaan vahvistaa valvontasäännöksiä ja lisätä komission yksiköiden tilintarkastusvalmiuksia ja siten lisätä hallinnon tehokkuutta ja avoimuutta. Tavoitteiden saavuttaminen vastaisi myös valtion- ja hallitusten päämiesten [38] toimielimille ja jäsenvaltioille toistuvasti esittämään pyyntöön vahvistaa tarvittavat toimenpiteet taloudellisten etujen suojaamiseksi yhtä korkeaa tasoa noudattaen kaikkialla yhteisössä ja toimia pontevasti ja uupumatta petosten ja korruption kitkemiseksi.

[38] Ks. myös Euroopan parlamentin päätöslauselmat taloudellisten etujen suojaamisesta ja Euroopan petostentorjuntavirastosta, riippumattoman asiantuntijakomitean raportti, petostentorjuntaviraston valvontakomitean lausunnot ja Dehaenen, von Weizsäckerin ja Simonin raportti laajentumisen vaikutuksista toimielinten kannalta.

Komissio ja yhteisön lainsäätäjä voivat kehittää Euroopan petostentorjuntaviraston nykyistä roolia kenttätyöstä hankitun kokemuksen ja tulosten, teknisen ja operatiivisen avun välineiden ja viraston uusien valtuuksien täytäntöönpanon avulla.

Euroopan syyttäjäviranomainen taloudellisia etuja suojaamaan

Euroopan yhdentymisen vahvistumisen myötä syntyy vähitellen alueellinen poliittinen kokonaisuus, joka muodostaa todellisen arvoyhteisön ja uuden yleisen järjestyksen yhteisöön. Tätä muutosta tähdensi Kölnin Eurooppa-neuvosto ehdottaessaan perusoikeuskirjan laatimista.

Euroopan parlamentti on jo antanut hallitustenväliselle konferenssille (HVK 2000) päätöslauselman ja komissio lausunnon, joissa ne ehdottavat perustamissopimuksen muuttamista siten, että voidaan perustaa Euroopan unionin syyttäjäviranomainen, jonka tehtävänä on yhteisöjen taloudellisten etujen suojaaminen. Tavoite vastaa myös tilintarkastustuomioistuimen hallitustenväliselle konferenssille antamaa lausuntoa, jossa korostetaan jäsenvaltioiden lainsäädännön erilaisuudesta ja jäsenvaltioiden oikeusviranomaisille sopivien yhteistyön välineiden puutteesta johtuvia ongelmia yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisessa.

Euroopan syyttäjäviranomaisen perustaminen olisi ratkaiseva askel tähän suuntaan. Syyttäjäviranomainen voisi valvoa tutkintamenettelyn yhdenmukaisuutta kaikkialla Euroopan yhteisössä. Yhdenmukaisuuden säilyttäminenhän vaikeutuu entisestään jäsenvaltioiden määrän lisääntyessä huomattavasti. Syyttäjäviranomainen vahvistaisi toimielinten uskottavuutta ja takaisi nykyistä paremmin, että yhteisön edustajat torjuvat kaikki yritykset vaikuttaa laittomasti yhteisön päätöksiin. Lisäksi se vahvistaisi yksilön oikeuksia, jotka on tähän asti taattu yhteisössä eri tavalla eli kansallisen rikoslainsäädännön välityksellä, nostamalla oikeustakeiden vahvistamisen ja tutkintatoiminnan tuomioistuinvalvonnan yhteisön tasolle.

Komissio alkaa välittömästi kehittää yhdessä petostentorjuntaviraston kanssa kattavaa lainsäädäntöä, johon tuleva Euroopan oikeusviranomainen voi perustaa toimintansa yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi. Yhteisön ja jäsenvaltioiden on lisättävä yleistä tietoisuutta tästä muutoksesta saadakseen yleisen mielipiteen tuen syyttäjäviranomaisen perustamiselle.