Eurooppalainen hallintotapa - Valkoinen kirja /* KOM/2001/0428 lopull. */



Virallinen lehti nro 287 , 12/10/2001 s. 0001 - 0029



EUROOPPALAINEN HALLINTOTAPA - VALKOINEN KIRJA SISÄLLYS TIIVISTELMÄ I. MIKSI EUROOPPALAISTA HALLINTOTAPAA ON UUDISTETTAVA- II. HYVÄN HALLINTOTAVAN PERIAATTEET III. MUUTOSEHDOTUKSET 3.1. Tiiviimpi osallistuminen 13 3.2 Päätöksenteon, sääntelyn ja toimeenpanon kehittäminen 21 3.3. EU:n panos globaalitasolla 29 3.4. Politiikkojen ja toimielinten tarkistetut painopisteet 31 IV. HALLINTOTAPA JA EUROOPAN TULEVAISUUS . TIIVISTELMÄ Euroopan poliittiset johtajat ovat paradoksaalisessa tilanteessa. Toisaalta kansalaiset odottavat heiltä ratkaisuja suuriin yhteiskunnallisiin ongelmiin ja toisaalta taas luottavat politiikkaan ja vallanpitäjiin yhä vähemmän tai ovat menettäneet kiinnostuksensa. Ongelma tiedostetaan niin kansanedustuslaitoksissa kuin hallituksissakin. Erityisen vakavasti se koettelee Euroopan unionia. Monet ovat menettäneet luottamuksensa siihen, että vaikeaselkoinen unionijärjestelmä pystyy harjoittamaan oikeansuuntaista politiikkaa. Unioni koetaan toisaalta liian etäiseksi ja toisaalta liian virkaintoiseksi. Ei-äänten voitto Irlannin kansanäänestyksessä Nizzan sopimuksesta osoitti näiden ongelmien vaikuttavan moniin ihmisiin. Äänestystuloksen lisäksi tämä käy ilmi alhaisesta äänestysprosentista ja kansanäänestystä edeltäneen keskustelun tasosta. Samaan aikaan kansalaiset odottavat kuitenkin unionin näyttävän esimerkkiä ja käyttävän hyväkseen globalisaation tarjoamat mahdollisuudet edistää taloudellista ja henkistä kehitystä ja ratkaista ympäristönsuojeluun, elintarviketurvallisuuteen, rikollisuuteen ja alueellisiin konflikteihin liittyviä ongelmia. He haluavat unionin toimivan yhtä näkyvästi kuin kansalliset hallitukset. Jäsenvaltioiden ja unionin demokraattisilla hallintoelimillä ja vaaleilla valituilla edustajilla on mahdollisuus ja velvollisuus pyrkiä pitämään unioni yhteydessä kansalaisiinsa. Tämä on välttämätön edellytys sille, että unioni pystyy harjoittamaan tehokkaampaa ja tarkoituksenmukaisempaa politiikkaa. Komissio esitti vuoden 2000 alussa neljä strategista tavoitettaan, joista yksi on eurooppalaisen hallintotavan uudistamisen. Sen jälkeinen poliittinen kehitys on osoittanut, että unionin edessä on kaksijakoinen haaste: yhtäältä on kiireellinen tarve mukauttaa hallintoa ennen seuraavaa perussopimusten muutosta ja toisaalta tarvitaan seuraavaa hallitustenvälistä konferenssia valmistelevaa laajempaa keskustelua EU:n tulevaisuudesta. Jotta olisi helpompi ymmärtää, mitä unioni tekee ja mitä se edustaa, unionin on aloitettava toimielinjärjestelmänsä uudistaminen ja vahvistettava politiikkansa johdonmukaisuutta jo ennen kuin perussopimuksia muutetaan. Johdonmukaisemmin toimiva unioni on vahvempi sisäisesti ja pystyy ottamaan paikkansa maailmanpolitiikassa. Tällöin se on myös valmis vastaamaan laajentumisen haasteeseen. Valkoisessa kirjassa käsitellään sitä, miten unioni käyttää kansalaisten sille antamaa toimivaltaa. Uudistus on aloitettava heti, jotta näkyviä muutoksia saadaan aikaan hyvissä ajoin ennen seuraavaa perussopimusten tarkistusta. Valkoisessa kirjassa ehdotetaan päätöksentekoprosessin avaamista niin, että nykyistä useammat tahot saadaan mukaan EU:n politiikan valmisteluun ja toteuttamiseen. Tämä edellyttää kaikilta päätöksentekoon osallistuvilta avoimuutta, tilivelvollisuutta ja vastuun kantamista. Tällöin kansalaiset ymmärtävät paremmin, että jäsenvaltiot pystyvät täyttämään kansalaisten niille asettamat odotukset tehokkaimmin toimimalla yhteisesti unionin puitteissa. Komissio ei pysty toteuttamaan näitä muutoksia yksin, eikä yksi valkoinen kirja voi taikaiskusta ratkaista kaikkia ongelmia. Muutoksen toteuttaminen vaatii työtä sekä muilta toimielimiltä että nykyisten ja tulevien jäsenvaltioiden keskus-, alue- ja paikallishallinnolta ja kansalaisyhteiskunnalta. Nämä ovat valkoisen kirjan tärkeimmät kohderyhmät. Esitetyt ehdotukset koskevat alustavia toimenpiteitä. Osan tarkoituksena on auttaa komissiota keskittymään unionin selkeisiin painopistealueisiin toteuttamalla perustamissopimuksen mukaisia tehtäviään aloitteentekijänä, politiikan toimeenpanijana, perussopimusten valvojana ja unionin edustajana kansainvälisillä foorumeilla. Näitä ehdotuksia aletaan toteuttaa välittömästi. Lisäksi käynnistetään maaliskuuhun 2002 asti jatkuva konsultointiprosessi, jossa käsitellään muissa toimielimissä ja jäsenvaltioissa tarvittavia toimia. Komissio laatii vuoden 2002 loppuun mennessä raportin, jossa käsitellään välittömästi toteutettavien toimien edistymistä ja tehdään johtopäätökset konsultointiprosessin tuloksista. Tältä perustalta uudistamista voidaan jatkaa muissa toimielimissä. Komissio osallistuu myös aktiivisesti Laekenissa pidettävän Eurooppa-neuvoston kokouksen valmisteluihin esittämällä näkemyksiään EU:n poliittisista tavoitteista ja niiden toteuttamiseksi tarvittavasta toimielinjärjestelmästä. Tässä työssä se nojautuu valkoisessa kirjassa esitettyihin periaatteisiin. MUUTOSEHDOTUKSET Unionin on uudistettava toimintaansa yhteisönä vähentämällä ylhäältä alas suuntautuvan päätöksentekomallin käyttöä ja käytettävä politiikkansa välineiden täydentämiseksi entistä tehokkaammin hyväkseen muitakin kuin lainsäädännöllisiä välineitä. Tiiviimpi osallistuminen ja avoimuuden lisääminen EU:n päätösten valmistelun ja hyväksymisen on menettelystä riippumatta oltava nykyistä avoimempaa ja helpommin seurattavissa ja ymmärrettävissä. Siksi komissio: * tarjoaa sähköisessä muodossa ajantasaista tietoa politiikan valmistelusta koko päätöksentekoprosessin ajan. Tarvitaan nykyistä tiiviimpää vuorovaikutusta alue- ja paikallishallinnon sekä kansalaisyhteiskunnan kanssa. Päävastuu tästä on jäsenvaltioilla. Omalta osaltaan komissio kuitenkin: * käynnistää säännönmukaisemman vuoropuhelun, jossa alue- ja paikallishallinnon edustajat osallistuvat kansallisten ja unionin laajuisten järjestöjen välityksellä politiikan valmisteluun nykyistä varhemmin * kehittää yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanon joustavuutta siten, että alueelliset ja paikalliset olosuhteet otetaan huomioon * laatii ja julkaisee EU:n politiikkaa koskevaan konsultointimenettelyyn sovellettavat vähimmäisvaatimukset * toteuttaa kumppanuusjärjestelyjä, joiden avulla joillakin aloilla voidaan päästä vähimmäisvaatimuksia pitemmälle; komissio sitoutuu lisäkonsultointiin ja saa vastineeksi paremmat takeet kuultavien organisaatioiden edustavuudesta ja niiden toiminnan avoimuudesta. Päätöksenteon, sääntelyn ja toimeenpanon kehittäminen Politiikkansa laadun parantamiseksi unionin on ensin arvioitava, tarvitaanko toimenpiteitä lainkaan ja tarvitaanko niitä nimenomaan unionin tasolla. Jos unionin toimenpiteet ovat tarpeen, on mietittävä, millaisia politiikan välineiden yhdistelmiä on syytä käyttää. Unionilla on oltava keinoja lainsäädäntöprosessin nopeuttamiseksi. On saatettava tasapainoon yhtenäiseen lähestymistapaan pakottaminen ja joustavuuden lisääminen säännösten käytännön toteutuksessa. On myös vahvistettava yleistä luottamusta siihen, miten asiantuntijoiden näkemykset vaikuttavat päätöksentekoon. Komissio: * edistää erilaisten politiikan välineiden käyttöä (asetukset, puitedirektiivit, yhteissääntelymekanismit) * yksinkertaistaa nykyistä EU:n lainsäädäntöä ja kannustaa myös jäsenvaltioita yksinkertaistamaan omaa lainsäädäntöään, jolla EU:n määräykset pannaan täytäntöön * julkaisee asiantuntijalausuntojen pyytämistä ja käyttöä koskevat ohjeet. On oltava selvää, mitä lausunnot sisältävät, kuka ne on antanut, miten niitä käytetään ja minkälaisia vaihtoehtoisia näkemyksiä on esitetty. Yhteisön lainsäädännön soveltamista on valvottava tehokkaammin sekä sisämarkkinoiden tehokkaan toiminnan varmistamiseksi että unionin ja sen toimielinten uskottavuuden vahvistamiseksi. Komissio: * luo kriteerit, joiden perusteella se kohdentaa yhteisön lainsäädännön rikkomista koskevat tutkimuksensa * määrittelee kriteerit uusien sääntelyvirastojen perustamiselle ja viitekehyksen, jossa niiden tulee toimia. Globaalitaso Valkoisessa kirjassa katsotaan myös EU:n rajojen yli ja sillä osallistutaan globaalitasolla käytävään keskusteluun. Unionin olisi pyrittävä noudattamaan hyvän hallintotavan periaatteita myös täyttäessään muuta maailmaa koskevia velvoitteitaan. Unionin on pyrittävä osaltaan lisäämään kansainvälisten elinten tehokkuutta ja täytäntöönpanovaltuuksia. Komissio: * edistää vuoropuhelua yhteisön ulkopuolisten maiden viranomaisten ja muiden toimijoiden kanssa valmistellessaan politiikkaa, jolla on vaikutusta unionin rajojen ulkopuolella * ehdottaa unionin kansainvälisen edustusjärjestelmän uudistamista siten, että unioni voi esiintyä maailmalla useammin yksiäänisenä. Toimielinten painopisteiden tarkistaminen Unionin toimielinten ja jäsenvaltioiden on yhdessä kehitettävä politiikan kokonaisstrategia. Niiden on mukautettava EU:n politiikkaa ja sen toimielinten työskentelytapoja. Komissio: * pyrkii entistä aktiivisemmin huolehtimaan unionin politiikan johdonmukaisuudesta ja hahmottelemaan pitkän aikavälin tavoitteita * esittää seuraavaa hallitustenvälistä konferenssia varten komission toimeenpanovallan mukauttamista koskevia ehdotuksia. Komissio vetoaa neuvostoon, jotta tämä vahvistaisi päätöksentekokykyään ja nousisi ahtaan alakohtaisen ajattelun yläpuolelle. Neuvoston olisi myös vahvistettava EU:n politiikan ja kansallisten toimien yhteyttä. Ottamalla yhteisömetodissa sille kuuluvan vastuun neuvosto vapauttaisi Eurooppa-neuvoston keskittymään pidemmän aikavälin strategisiin linjauksiin. Neuvoston ja Euroopan parlamentin olisi keskityttävä entistä tiiviimmin politiikan olennaiseen sisältöön ja toimeenpanon valvontaan. Parlamentin olisi pantava entistä enemmän painoa valitsijoidensa näkemysten esille tuomiselle poliittisessa keskustelussa. Valkoista kirjaa koskevat kannanotot Valkoista kirjaa koskevat kannanotot on toimitettava komissiolle maaliskuun 31. päivään 2002 mennessä. Keskustelun edistymistä voi seurata verkkosivulla http://europa.eu.int/comm/governance/index_en.htm. Sivulta on linkit myös viranomaisten ja muiden tahojen perustamille keskustelusivuille, joilla käsitellään muun muassa hallintotapoja ja Euroopan tulevaisuutta, sekä interaktiivista päätöksentekoa koskevaan komission portaaliin. Kannanotot pyydetään toimittamaan komissiolle sähköpostiosoitteeseen sg-governance@cec.eu.int tai postiosoitteeseen Governance White Paper European Commission C80 05/66 Rue de la Loi/Wetstraat 200 B-1049 Bruxelles/Brussel Komissio julkistaa saamansa kannanotot Internet-sivuillaan, ellei kannanoton esittäjä erikseen pyydä viestinsä käsittelemistä luottamuksellisena. I. MIKSI EUROOPPALAISTA HALLINTOTAPAA ON UUDISTETTAVA- Yhdentymisensä ansiosta Eurooppa on saanut nauttia vakaudesta, rauhasta ja vauraudesta jo viidenkymmenen vuoden ajan. Yhdentyminen on osaltaan nostanut elintasoa, toteuttanut sisämarkkinat ja auttanut Eurooppaa saamaan äänensä paremmin kuuluviin maailmalla. Se on johtanut tuloksiin, joita yksittäiset jäsenvaltiot eivät olisi voineet saavuttaa toimimalla yksin. Unionin jäseniksi on hakenut yhä uusia maita, ja lähivuosina se laajentuu lähes koko maanosan kattavaksi. Unioni on myös ollut esikuvana alueelliselle yhdentymiselle muualla maailmassa. Nämä tulokset on saavutettu demokraattisesti. Unioni perustuu oikeusvaltion periaatteelle ja sillä on oma perusoikeuskirja. Sillä on toiminnalleen kaksinkertainen demokraattinen oikeutus, sillä Euroopan parlamentti edustaa unionin kansalaisia ja neuvosto sen jäsenvaltioiden vaaleilla valittuja hallituksia. Näistä saavutuksista huolimatta monet kansalaiset tuntevat unionin itselleen vieraaksi. Tämä tunne ei suinkaan koske ainoastaan EU:n toimielimiä, vaan yleensä politiikkaa ja poliittisia elimiä koko maailmassa. Juuri EU:ssa se heijastelee kuitenkin tiettyjä jännitteitä ja epävarmuutta siitä, mitä unioni on ja miksi se pyrkii tulemaan, mitkä ovat sen maantieteelliset rajat ja poliittiset päämäärät ja miten vallanjako unionin ja jäsenvaltioiden kesken toimii. Myös jatkuvasti laskeva äänestysprosentti Euroopan parlamentin vaaleissa ja ei-äänten voitto Irlannin kansanäänestyksessä osoittavat, että EU on käymässä kansalaisilleen yhä etäisemmäksi. * Yleisen käsityksen mukaan unioni ei kykene toimimaan tehokkaasti, vaikka toiminnalle olisi selvä tilaus, kuten asioissa, jotka liittyvät työttömyyteen, elintarviketurvallisuuteen, rikollisuuteen, konflikteihin lähialueilla tai EU:n rooliin maailmassa. * Silloinkin kun unioni toimii tehokkaasti, se saa ansaitsemaansa tunnustusta toiminnalleen ani harvoin. Kansalaiset eivät miellä, että heidän oikeuksiaan ja elämänlaatuaan koskevat parannukset johtuvat ennemminkin EU:n päätöksistä kuin kansallisista päätöksistä. Kuitenkin he odottavat unionin toimivan yhtä tehokkaasti ja näkyvästi kuin oman maansa hallituksen. * Jäsenvaltiot eivät tiedota kansalaisilleen riittävästi unionin toiminnasta ja omasta toiminnastaan unionissa. "Brysseliä" on kovin helppo syyttää vaikeista päätöksistä, jotka jäsenvaltiot ovat kuitenkin hyväksyneet tai joita ne ovat jopa itse olleet ajamassa. * Toimielinten erottaminen toisistaan on monille vaikeaa. Kansalaiset eivät tiedä, kuka tekee heitä koskevat päätökset eivätkä koe saavansa näkökantojaan esille toimielinten kautta. Ihmiset eivät silti välttämättä tunne itseään yhtään vähemmän eurooppalaisiksi. He haluavat edelleen Euroopan laajuista toimintaa monilla aloilla, mutta eivät enää luota siihen, että EU pystyy tuottamaan toivottuja tuloksia kankeassa järjestelmässään. Vaikka kansalaiset ovatkin pettyneet odotuksissaan, he siis eivät ole luopuneet toivosta. Keskustelu Euroopan tulevaisuudesta ja valkoisen kirjan tavoitteet Vieraantumisilmiöstä ja Euroopan tulevaisuutta koskevista peruskysymyksistä käydään vilkas keskustelu ennen seuraavaa hallitustenvälistä konferenssia. Unionin on kuitenkin aloitettava uudistamisprosessi jo nyt ja valmistauduttava tuleviin toimielinuudistuksiin: sen toimintatapoihin voidaan tehdä huomattavia muutoksia jo nykyisten perussopimusten puitteissa. Siksi komissio päätti ottaa eurooppalaisen hallintotavan [1] uudistamisen yhdeksi strategiseksi tavoitteekseen jo vuoden 2000 alkupuolella, hyvissä ajoin ennen Nizzan Eurooppa-neuvostoa. [1] Englanninkielisellä termillä governance viitataan valkoisessa kirjassa sääntöihin, prosesseihin ja käyttäytymiseen, jotka vaikuttavat vallan käyttöön unionin tasolla ja erityisesti avoimuuteen, osallistumiseen, vastuun kantamiseen, tehokkuuteen ja johdonmukaisuuteen. Suomenkielisenä vastineena on tässä käytetty pääsääntöisesti "hallintotapaa". Uudistuksessa on kyse myös siitä, miten EU käyttää kansalaistensa sille antamia toimivaltuuksia, miten asioita hoidetaan ja miten niitä pitäisi hoitaa. Tavoitteena on lisätä EU:n päätöksentekoprosessin avoimuutta, kehittää sitä osallistavammaksi ja selkeyttää vastuuta. Käyttämällä valtaansa paremmin EU tulee lähemmäksi kansalaisiaan ja harjoittaa tehokkaampaa politiikkaa. Tätä varten on yhdistettävä nykyistä paremmin politiikan eri välineitä, kuten lainsäädäntää, työmarkkinaosapuolten vuoropuhelua, rakennerahoitusta ja toimintaohjelmia. Näin vahvistetaan yhteisömetodia. Uudistus tarkoittaa sitä, että komission on keskityttävä paremmin perustehtäviinsä. Valkoisessa kirjassa esitettyjen ehdotusten tavoitteena onkin parantaa tapaa, jolla komissio tekee poliittisia aloitteita. Ehdotukset selkeyttävät ja tehostavat unionin politiikan toteuttamista ja lisäävät komission perussopimusten valvojana toteuttamien toimien vaikutusta. Mitä tarkoittaa yhteisömetodi- Yhteisömetodi on unionin moniarvoisuuden ja tehokkuuden tae. Se varmistaa, että kaikkia jäsenvaltioita suurimmasta pienimpään kohdellaan tasapuolisesti. Se mahdollistaa kilpailevien intressien tasapainottamisen: ensin asioita tarkastellaan yleisen edun kannalta komissiossa ja sen jälkeen sekä unionin laajuisen että kansallisen demokraattisen edustuksen näkökulmasta neuvostossa ja Euroopan parlamentissa, jotka käyttävät unionin lainsäädäntövaltaa yhdessä. - Euroopan komissiolla on yksinoikeus tehdä lainsäädäntöä ja politiikkaa koskevia aloitteita. Riippumattoman asemansa turvin se toteuttaa unionin politiikkaa, toimii perussopimusten valvojana ja edustaa yhteisöä kansainvälisissä neuvotteluissa. - Säädösten antamisesta ja budjettipäätösten tekemisestä vastaavat ministerineuvosto (jäsenvaltioiden edustajana) ja Euroopan parlamentti (kansalaisten edustajana). Päätösten tekeminen neuvostossa määräenemmistöllä on ratkaisevan tärkeää menetelmän tehokkuuden turvaamiseksi. Politiikan toteutuksesta vastaavat komissio ja jäsenvaltioiden viranomaiset. - Euroopan yhteisöjen tuomioistuin takaa oikeusvaltion periaatteiden noudattamisen. Komissio ei pysty toteuttamaan näitä muutoksia yksin, eikä yksi valkoinen kirja voi taikaiskusta ratkaista kaikkia ongelmia. Muutoksen toteuttaminen vaatii yhteistyötä sekä muilta toimielimiltä että nykyisten ja tulevien jäsenvaltioiden keskus-, alue- ja paikallishallinnolta ja kansalaisyhteiskunnalta, jotka ovat valkoisen kirjan tärkeimmät kohderyhmät. Niiden sitoutuminen EU:n hallintotavan uudistamiseen on ratkaisevan tärkeää kansalaisten luottamuksen palauttamiseksi ennen toimielinuudistuksen seuraavaa kierrosta. Tässä yhteydessä keskeisessä asemassa ovat eri tasoilla toimivat vaaleilla valitut luottamushenkilöt, etenkin jäsenvaltioissa. Unionin uskottavuutta arvioidaan loppujen lopuksi sen perusteella, päästäänkö unionin avulla parempiin tuloksiin kuin mihin jäsenvaltiot yksin kykenisivät, ja pystyykö se vastaamaan kansalaisten odotuksiin tehokkaammin Euroopan ja koko maailman tasolla. Valkoisessa kirjassa esitetään välineet, joita tarvitaan EU:n politiikan yhtenäisyyden vahvistamiseksi ja toimielinten työn helpottamiseksi. Siinä korostetaan, että EU:n toiminnan on oltava oikeassa suhteessa tavoitteisiin nähden. Unionin laajentuessa tämä käy entistäkin tärkeämmäksi. Eurooppalaisen hallintotavan uudistaminen parantaa myös unionin mahdollisuuksia vaikuttaa asioihin globaalitasolla. Miten tästä eteenpäin- Valkoisessa kirjassa esitetään joukko aluksi toteutettavia toimia, joista osa on tarkoitettu helpottamaan komission keskittymistä perustehtäviinsä. Nämä toimet voidaan toteuttaa välittömästi, ja niiden tarkoituksena on kannustaa myös muita toimielimiä uudistuksiin. Lisäksi valkoisella kirjalla käynnistetään konsultointiprosessi, jossa käsitellään tarvetta toteuttaa lisätoimia erityisesti muissa toimielimissä ja jäsenvaltioissa. Valkoista kirjaa koskeva julkinen konsultointi jatkuu maaliskuun 31. päivään 2002 asti. Aihetta koskevaan keskusteluun on jo osallistunut yli 2 500 organisaatiota ja kansalaista unionin jäsenvaltioista ja myös ehdokasmaista [2]. Näiden muodostamaa verkostoa pyritään hyödyntämään edelleen kuulemisprosessissa. Komissio esittää vuoden 2002 loppuun mennessä raportin edistymisestään ja konsultointia koskevista johtopäätöksistä. Näin lasketaan perusta toimielinten yhteistyölle eurooppalaisen hallintotavan uudistamiseksi jo ennen perussopimusten muuttamista. [2] Tähän työhön on osallistunut myös useita komission sisäisiä työryhmiä. Niiden raportit julkaistaan samaan aikaan valkoisen kirjan kanssa tiivistelmän lopussa mainituilla Internet-sivuilla. Raportit eivät edusta komission virallista kantaa. Valkoista kirjaa laadittaessa on otettu huomioon myös kaikissa 15 jäsenvaltiossa ja yhdeksässä ehdokasmaassa järjestetyn mielipidekyselyn tulokset. Keskustelu Euroopan tulevaisuudesta ja sen perusteella seuraavassa hallitustenvälisessä konferenssissa toteutettavasta toimielinuudistuksesta kiihtyy. Komissio osallistuu aktiivisesti Laekenissa joulukuussa 2001 pidettävän Eurooppa-neuvoston kokouksen valmisteluihin esittämällä näkemyksensä Euroopan unionin poliittisista päämääristä ja niiden toteuttamiseksi tarvittavasta toimielinkehyksestä. Tässä työssä se nojautuu valkoisessa kirjassa esitettyihin periaatteisiin. Jo valkoisessa kirjassa viitoitetaan unionin tulevaa tietä ja selvitetään, millä aloilla toimintatapojen uudistaminen hidastuu, jollei perussopimusten niitä koskevia kohtia muuteta. II. HYVÄN HALLINTOTAVAN PERIAATTEET Hyvän hallintotavan ja valkoisessa kirjassa ehdotettujen muutosten perustana on viisi periaatetta: avoimuus, osallistuminen, vastuun selkeys, tehokkuus ja johdonmukaisuus. Ne ovat kaikki välttämättömiä, kun pyritään kehittämään demokraattisempaa hallintotapaa. Ne muodostavat demokratian ja oikeusvaltion perustan jäsenvaltioissa. Sitä paitsi ne koskevat kaikkia hallinnon tasoja niin maailman- ja unioninlaajuisessa hallinnossa kuin jäsenvaltioiden keskus-, alue- ja paikallishallinnossa. Näiden periaatteiden noudattaminen on erityisen tärkeää unionille, kun se pyrkii vastaamaan edellisessä luvussa mainittuihin haasteisiin. * Avoimuus. Toimielinten on työskenneltävä nykyistä avoimemmin. Niiden on tiedotettava EU:n toiminnasta ja päätöksistä yhdessä jäsenvaltioiden kanssa käyttäen kansantajuista kieltä. Avoimuuden lisääminen on erityisen tärkeää EU:lle siksi, että sen avulla voidaan lisätä yleistä luottamusta unionin monimutkaiseen toimielinjärjestelmään. * Osallistuminen. EU:n politiikan laadun, tarkoituksenmukaisuuden ja tehokkuuden parantaminen edellyttää kaikkien tahojen mahdollisimman laajaa osallistumista poliittiseen päätöksentekoon politiikan suunnittelusta sen täytäntöönpanoon saakka. Osallistuminen parantaa yleensä luottamusta lopputulokseen ja päätösten tekijöihin. Ratkaiseva edellytys on se, että jäsenvaltioiden hallitukset edistävät kansalaisten osallistumista EU:n politiikan kehittämiseen ja toteuttamiseen. * Vastuun selkeys. Eri toimijoiden roolia lainsäätäjinä ja toimeenpanovallan käyttäjinä on selkeytettävä. EU:n eri toimielinten on perusteltava toimintansa unionissa ja kannettava siitä vastuu. Toisaalta myös jäsenvaltioiden ja kaikkien muidenkin EU:n politiikan valmisteluun ja toteuttamiseen eri tasoilla osallistuvien tahojen tehtäviä ja vastuuta on selkeytettävä. * Tehokkuus. Unionin politiikan on oltava tehokasta ja oikea-aikaista. Sen on vastattava tarpeisiin selkeiden tavoitteiden, vaikutusten ennakkoarvioinnin ja aiempien kokemusten perusteella. Tehokkuus merkitsee myös sitä, että EU:n politiikkaa toteutetaan tavalla, joka on oikeassa suhteessa tavoitteisiin, ja että päätökset tehdään oikealla tasolla. * Johdonmukaisuus. Politiikan ja toiminnan on oltava johdonmukaista ja ymmärrettävää. Johdonmukaisuuden tarve unionin politiikassa kasvaa kasvamistaan: unionin tehtävät ovat lisääntyneet, laajentuminen lisää eroja unionin sisällä entisestään, ilmastonmuutoksesta ja väestönkehityksestä johtuvat haasteet ylittävät unionin perustana olevien alakohtaisten politiikkojen rajat, alueet ja paikallisyhteisöt osallistuvat yhä tiiviimmin EU:n politiikan toteuttamiseen. Johdonmukainen toiminta monimutkaisessa järjestelmässä edellyttää toimielimiltä vahvaa poliittista johtajuutta ja vastuun kantamista. Kukin näistä periaatteista on tärkeä jo sinänsä, mutta niitä ei voida saavuttaa erillisillä toimilla. Politiikka on tehokasta vain, jos yhä useammat tahot osallistuvat sen valmisteluun ja toteutukseen sekä sen noudattamisen valvontaan. Näiden viiden periaatteen soveltaminen vahvistaa * suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteita. Politiikan suunnittelusta sen toteutukseen toiminnan toteutustason (EU:n tasosta paikallistasoon) ja käytettävien välineiden on oltava oikeassa suhteessa tavoitteisiin. Tämä tarkoittaa, että ennen aloitteen tekemistä on välttämätöntä tarkistaa järjestelmällisesti, a) ovatko julkiset toimet todella välttämättömiä, b) onko EU:n taso kaikkein sopivin ja c) ovatko valitut toimenpiteet oikeassa suhteessa tavoitteisiin. Myös itse unioni on muuttumassa. Sen tehtävät kattavat ulko- ja puolustuspolitiikan, maahanmuuttopolitiikan ja rikollisuuden torjunnan. Siihen liittyy kohta uusia jäsenvaltioita. EU:n toimintaa ei enää arvioida pelkästään sen perusteella, miten hyvin se pystyy poistamaan kaupan esteet tai toteuttamaan sisämarkkinat; sen oikeutus perustuu osallisuuteen ja osallistumiseen. Siksi ylhäältä alas suuntautuva lineaarinen päätöksentekomalli on korvattava kehämallilla, jossa palaute, verkottuminen ja osallistuminen muodostavat perustan politiikan suunnittelulle ja eri tasoilla tapahtuvalle toteutukselle. III. MUUTOSEHDOTUKSET Tämä luku jakautuu neljään osaan. Aluksi käsitellään muutosehdotuksia, jotka koskevat osallistumista EU:n politiikan valmisteluun ja toteutukseen. Toisessa osassa käsitellään politiikan laadun parantamista ja tehokkaampaa soveltamista. Kolmannessa osassa käsitellään EU:n hallintotavan yhteyttä EU:n asemaan maailmassa. Lopuksi tarkastellaan toimielinten roolia. 3.1. Tiiviimpi osallistuminen Unionin toiminta avoimemmaksi Demokratian edellytyksenä on, että kansalaiset voivat osallistua poliittiseen keskusteluun. Tätä varten heidän on voitava hankkia luotettavaa tietoa EU:n asioista ja seurata poliittisen prosessin kaikkia vaiheita. Vuoden 2001 aikana tapahtui merkittävä läpimurto, kun kansalaisten oikeudesta tutustua yhteisön asiakirjoihin hyväksyttiin uudet säännöt. Toisaalta toimielinten ja jäsenvaltioiden on tiedotettava suurelle yleisölle EU:n asioista nykyistä aktiivisemmin. Komission ja muiden toimielinten viestintäpolitiikassa [3] korostetaan tiedon välittämistä kansalliselle ja paikalliselle tasolle. Mahdollisuuksien mukaan käytetään hyväksi verkostoja, ruohonjuuritason organisaatioita ja jäsenvaltioiden keskus-, alue- ja paikallisviranomaisia. Tieto on esitettävä kohderyhmän tarpeisiin ja kiinnostuksen kohteisiin sovitetussa muodossa, ja sen on oltava saatavissa kaikilla unionin virallisilla kielillä, sillä muuten suuri osa unionin kansalaisista jää saavuttamatta. Tämä haaste kasvaa entisestään laajentumisen myötä. [3] Ks. komission tiedonanto Euroopan unionin tiedotus- ja viestintäpolitiikan uudesta yhteistyökehyksestä, KOM(2001) 354, 27.6.2001. Tiedotus- ja viestintätekniikan merkitys on kiistaton. Siksi unionin on tarkoitus kehittää Europa-sivustostaan [4] interaktiivinen tiedotus-, palaute- ja keskustelufoorumi, joka linkittää rinnakkaisia verkkoja unionin laajuisesti. [4] www.europa.eu.int Eurooppaan kuulumisen tunteen vahvistamiseksi on lisättävä tiedotusta ja tehostettava viestintää. Tavoitteena on perustaa valtioiden rajat ylittävä keskustelufoorumi, jolla eri maiden kansalaiset voivat vaihtaa ajatuksia tärkeimpinä pitämistään unionin haasteista. Näin päättäjät pysyvät paremmin selvillä yleisen mielipiteen kehittymisestä ja voivat saada ideoita eurooppalaisista hankkeista, joilla on laajaa kannatusta. Unionin toimielinten tulisi vuoden 2002 aikana jatkaa EUR-LEX-palvelun [5] kehittämistä keskitettynä kaikilla kielillä toimivana verkkopalvelupisteenä, josta voidaan seurata toimintaehdotusten etenemistä päätöksentekoprosessin eri vaiheissa. [5] EUR-LEX on Internet-portaali, jonka kautta yhteisön lainsäädäntö ja säädösehdotukset ovat saatavilla (http://europa.eu.int/eur-lex/fi/index.html). Neuvoston ja Euroopan parlamentin tulisi vuoden 2002 alusta lisätä tiedotustaan yhteispäätösmenettelyn kaikista vaiheista, erityisesti viimeisestä eli ns. sovittelusta. Jäsenvaltioiden tulisi edistää julkista keskustelua EU-asioista. Kansalaisten tavoittaminen alue- ja paikallisdemokratian välityksellä Tehtäväkenttänsä laajentuessa 15 viime vuoden aikana unioni on lähentynyt alueita ja kuntia, jotka vastaavat nykyään EU:n politiikan toteuttamisesta muun muassa maatalouden, rakennerahoituksen ja ympäristönsuojelunormien alalla. Alue- ja paikallistason yhä tiiviimpi osallistuminen unionin päätöksentekoon on seurausta toisaalta niiden tehtäväkentän laajenemisesta joissakin jäsenvaltioissa ja toisaalta kansalaisten ja paikallistason organisaatioiden kasvavasta sitoutumisesta paikallisdemokratiaan. [6] [6] Ks. alueiden komitean lausunto "Uudet hallintomallit: Eurooppa kansalaisten aloitteellisuuden puitteina", 14.12.2000 (CdR 186/2000). Unionin nykyinen hallintomalli ei kuitenkaan anna riittävästi tilaa vastavuoroiselle ja monitasoiselle kumppanuudelle, jossa alueet ja paikallisyhteisöt osallistuvat täysipainoisesti EU:n päätöksentekoon. Vaikka alue- ja paikallisviranomaisten vastuu EU:n politiikan toteuttamisesta on kasvanut, ne kokevat vieläkin usein, että niiden panosta vuorovaikutuksessa kansalaisten kanssa toimivina luottamuseliminä ei hyödynnetä riittävästi. Kritiikki kohdistuu myös neuvoston ja Euroopan parlamentin antamaan lainsäädäntöön, joka on usein vahvasti ristiriidassa komission alkuperäisten ehdotusten kanssa. Lainsäädäntöä arvostellaan liiasta yksityiskohtaisuudesta tai siitä, että sitä ei ole riittävästi mukautettu paikallisten olosuhteiden ja kokemuksen perusteella. Kritiikki ei koske ainoastaan EU:ta. Päävastuu alue- ja paikallistason ottamisesta mukaan EU:n politiikkaan on kansallisilla keskusviranomaisilla. Kuitenkin keskushallinnon katsotaan käyttävän liian vähän hyväkseen alue- ja paikallistason asiantuntemusta EU:n politiikkaa koskevien kannanottojensa valmistelussa. Näitä tahoja olisi konsultoitava laajalti, kun pohditaan EU:n päätöksiä ja toteutetaan EU:n politiikkaa, joilla on alueellisia vaikutuksia. EU:n päätöksentekoprosessia ja erityisesti sen ajoitusta on mukautettava siten, että jäsenvaltioilla on mahdollisuus kuulla alueita ja paikallisyhteisöjä ja oppia niiden kokemuksista. Asiantilan korjaamiseksi tarvitaan parannuksia kolmella tasolla: * Edistetään osallistumista politiikan valmisteluun. Valmistellessaan politiikkaa koskevia ehdotuksia komission on otettava huomioon alue- ja paikallistason asiantuntemus. Tätä varten sen on järjestettävä säännönmukainen vuoropuhelu alue- ja paikallishallinnon eurooppalaisten ja kansallisten järjestöjen edustajien kanssa ottaen samalla huomioon kunkin jäsenvaltion valtiosäännön erityispiirteet. Komissio pitää hyvänä sitä, että nämä järjestöt ja alueiden komitea pyrkivät tiivistämään yhteistyötään. Lisäksi henkilöstövaihto eri hallintotasojen välillä ja niiden yhteinen koulutus kohentaisivat eri viranomaisten tietoisuutta toistensa tavoitteista, työskentelytavoista ja välineistä. * Lisätään joustavuutta. Paikallisten olosuhteiden erilaisuus voi vaikeuttaa yhtenäisen säännöstön laatimista koko unionia varten, koska se kävisi liian monimutkaiseksi. Lainsäädännön täytäntöönpanoon ja alueellisesti tai paikallisesti merkittävien ohjelmien toteuttamisessa tarvitaan lisää joustavuutta, kunhan sisämarkkinoiden ytimenä oleva toimintaedellytysten tasapuolisuus pystytään säilyttämään. Komissio kannattaa myös ajatusta, jonka mukaan joillakin aloilla voitaisiin kokeilla EY:n perustamissopimuksen nykyisten määräysten sallimassa mitassa, voitaisiinko EU:n politiikan joitakin osa-alueita toteuttaa paremmin jäsenvaltioiden ja niiden nimittämien alue- ja paikallisviranomaisten sekä komission yhteisillä tavoitesopimuksilla (kolmikantasopimuksilla). Keskushallinnolla olisi keskeinen rooli tavoitesopimuksen tekemisessä ja se vastaisi myös sopimuksen täytäntöönpanosta. Sopimuksessa määrättäisiin nimetyt alue- tai paikallisviranomaiset toteuttamaan erikseen määriteltyjä toimintoja "primäärisäädöksissä" esitettyjen tavoitteiden toteuttamiseksi. Lisäksi sopimuksessa olisi määrättävä seurannasta. Toimintatapa koskisi asetuksia ja direktiivejä aloilla, joilla täytäntöönpanosta jäsenvaltion hallintojärjestelmässä vastaavat alemman tason viranomaiset kuin keskusviranomaiset. Kokeilu voitaisiin käynnistää esimerkiksi ympäristöpolitiikan alalla. Komissio on jo sitoutunut aluepolitiikan hajauttamiseen. [7] [7] Toinen koheesioraportti, KOM (2001) 21 lopullinen, 31.1.2001. * Parannetaan politiikan yleistä johdonmukaisuutta. EU:n politiikan vaikutuksia paikallis-, alue- ja keskushallinnon suunnitteluun ja investointipäätöksiin eri aloilla, kuten liikenne-, energia- ja aluekehityspolitiikassa, on selvitettävä edelleen. Kuten EU:n toisessa koheesioraportissa todetaan, näillä aloilla harjoitettavan politiikan olisi muodostettava yhtenäinen kokonaisuus, jossa on vältettävä ahdasta sektorikohtaista ajattelua. Vastaavasti alue- ja paikallistasolla tehtyjen päätösten olisi oltava johdonmukaisia suhteessa yleisperiaatteisiin, joita noudattamalla unioni pyrkii kestävämpään ja tasapainoisempaan alueelliseen kehitykseen. Komissio pyrkii hyödyntämään vuoropuhelun tiivistymistä jäsenvaltioiden ja niiden alueiden ja kuntien kanssa kehittämällä indikaattoreita, jotka osoittavat, millä aloilla johdonmukaisuutta on parannettava. Tässä työssä se tukeutuu myös aiempaan työhön, kuten aluesuunnittelusta vastaavien ministerien vuonna 1999 hyväksymään Euroopan aluekehityssuunnitelmaan (ESDP). Eri tasoilla toteutettavien aluesuunnittelutoimien johdonmukaisuuden parantamisesta on hyötyä myös, kun yhteisiä politiikkoja tarkistetaan kestävän kehityksen strategian näkökulmasta. [8] [8] Tiedonanto "Kestävän kehityksen Eurooppa paremman maailman vuoksi", KOM(2001) 264 lopullinen, 15.5.2001. Komissio: - järjestää vuodesta 2002 lähtien säännönmukaisemman vuoropuhelun alue- ja paikallishallinnon eurooppalaisten ja kansallisten järjestöjen kanssa politiikan aikaisessa valmisteluvaiheessa - käynnistää vuodesta 2002 lähtien kokeilumielessä yhdellä tai useammalla alalla tavoitesopimusten tekemisen joustavampana tapana järjestää EU:n politiikan täytäntöönpano. Alueiden komitean tulisi: - arvioida oma-aloitteisemmin politiikan toimivuutta esimerkiksi laatimalla alustavia selvityksiä ennen komission ehdotuksia - järjestää tietojen vaihtoa valiokäytännöistä paikallis- ja alueviranomaisten osallistumisessa EU:n päätöksenteon kansalliseen valmisteluun - tarkastella tiettyjen direktiivien paikallisia ja alueellisia vaikutuksia ja raportoida komissiolle vuoden 2002 loppuun mennessä mahdollisuuksista soveltaa direktiivejä nykyistä joustavammin. Komissio pohtii sen jälkeen, miten tällaista liikkumavaraa yhteisön lainsäädännön soveltamisessa voitaisiin järjestelmällisesti lisätä. Jäsenvaltioiden tulisi: - pohtia, miten paikallis- ja aluetason toimijoiden osallistumista EU:n päätöksentekoon voitaisiin lisätä - edistää sopimusten tekemistä alueidensa ja paikallisyhteisöjensä kanssa. Kansalaisyhteiskunnan osallistaminen Kansalaisyhteiskunnalla on tärkeä tehtävä kansalaisten äänitorvena ja ihmisten tarpeisiin vastaavien palvelujen antajana. Kirkkokunnilla ja uskonnollisilla yhteisöllä on tässä suhteessa erityistä annettavaa. Kansalaisyhteiskunta muodostuu erilaisista yhteisöistä, joiden kautta kansalaiset auttavat ja tukevat esimerkiksi syrjäytyneitä ja syrjittyjä. Unioni on rohkaissut ehdokasmaita kehittämään kansalaisyhteiskuntaansa osana jäsenyysvalmisteluja. Kehitysyhteistyöpolitiikassa kansalaisjärjestöillä on tärkeä globaalitason rooli. Näiden järjestöjen toiminta ennakoi usein tulevan poliittisen keskustelun suuntaa. [9] [9] Kansalaisyhteiskunta muodostuu seuraavista yhteisöistä: ammattiliitot ja työnantajajärjestöt (työmarkkinaosapuolet), kansalaisjärjestöt, ammattialajärjestöt, hyväntekeväisyysjärjestöt, ruohonjuuritason organisaatiot ja kaikki organisaatiot, joiden välityksellä kansalaiset osallistuvat paikalliseen ja kunnalliseen toimintaan. Kansalaisyhteiskuntaan kuuluvat myös kirkkokunnat ja muut uskonnolliset yhteisöt, joilla on siinä erityistehtävä. Järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan täsmällisempi määritelmä on esitetty talous- ja sosiaalikomitean lausunnossa aiheesta "Kansalaisyhteiskunnan tehtävä ja panos Euroopan rakentamisessa", EYVL C 329, 17.11.1999, s. 30. Ammattiliitoilla ja työnantajajärjestöillä on EU:ssa erityinen asema ja vaikutusvalta. EY:n perustamissopimuksessa määrätään, että komissio kuulee työmarkkinaosapuolia valmistellessaan ehdotuksia sosiaalipolitiikan alalla. Joissakin tilanteissa työmarkkinaosapuolet voivat tehdä sitovia sopimuksia, joista tulee yhteisön työmarkkina-alan säädöksiä. Työmarkkinaosapuolia olisi edelleen rohkaistava käyttämään perustamissopimuksen mukaisia valtuuksiaan tehdä vapaaehtoisia sopimuksia. Kansalaisyhteiskunnan piirissä katsotaan yhä useammin, että EU tarjoaa kansallisia hallituksia paremman mahdollisuuden muuttaa politiikan suuntaa ja yhteiskuntaa. Tämä tarjoaa hyvän tilaisuuden laajentaa keskustelua EU:n roolista jäsenvaltioissa. Kansalaisyhteiskunnan välityksellä kansalaiset saadaan entistä aktiivisemmin mukaan toteuttamaan unionin päämääriä, ja se tarjoaa myös järjestäytyneen kanavan palautteelle, kritiikille ja protesteille [10]. Näin on jo käynyt muun muassa kaupan ja kehitysyhteistyön alalla, ja vastaavaa järjestelyä on ehdotettu myös kalastuspolitiikassa [11]. [10] Tähän liittyy erityisesti komission keskusteluasiakirja "Komissio ja valtiosta riippumattomat järjestöt: kumppanuuden lujittaminen", KOM(2000) 11 lopullinen, 18.1.2000. [11] Vihreä kirja yhteisen kalastuspolitiikan tulevaisuudesta, KOM(2001) 135 lopullinen, 20.3.2001. Tiiviimpi osallistuminen merkitsee suurempaa vastuuta. Myös kansalaisyhteiskunnan itsensä on noudatettava hyvää hallintotapaa, johon kuuluu vastuun selkeys ja avoimuus. Komissio perustaa vuoden 2001 loppuun mennessä sähköisen tietokannan, joka sisältää tiedot kaikista unionin tasolla toimivista kansalaisyhteiskunnan yhteisöistä. Tämän pitäisi antaa niille virike parantaa sisäistä organisaatiotaan. Talous- ja sosiaalikomitean tulee osallistua uuden yhteisvastuullisuuteen perustuvan suhteen kehittämiseen toimielinten ja kansalaisyhteiskunnan välille Nizzan sopimuksella muutettavan EY:n perustamissopimuksen 257 artiklan [12] mukaisesti. Tätä varten komitean organisaatiota ja roolia on uudistettava. Jäsenvaltioiden on otettava komitean uusi rooli huomioon nimetessään sen jäseniä. [12] "[Talous- ja sosiaali]Komitea muodostuu järjestäytyneeseen kansalaisyhteiskuntaan kuuluvista talous- ja yhteiskuntaelämän eri alojen edustajista, erityisesti tuottajien, maanviljelijöiden, liikenteenharjoittajien, työntekijöiden, kauppiaiden, käsityöläisten, vapaiden ammattien harjoittajien, kuluttajien ja yleisen edun edustajista." Alueiden komitean tavoin talous- ja sosiaalikomitean olisi laadittava useammin oma-aloitteisesti lausuntoja ja selvityksiä, joiden avulla se voi osallistua politiikan valmisteluun paljon varhaisemmassa vaiheessa kuin nykyään. Perustamissopimuksen nykyisten määräysten mukaan komiteat antavat lausuntonsa vasta sen jälkeen, kun ehdotukset on toimitettu yhteisön lainsäätäjälle, mikä heikentää komiteoiden vaikutusmahdollisuuksia. Komissio ja talous- ja sosiaalikomitea viimeistelevät parhaillaan uutta työskentelytapaansa, jossa komitealla on nykyistä aloitteellisempi rooli. Vastaavanlaisesta muutoksesta keskustellaan myös alueiden komitean kanssa. Tehokkaampi ja läpinäkyvämpi konsultointi EU:n politiikan valmistelussa Komissiolla on jo nykyään monia erilaisia keinoja selvittää eri osapuolten kantoja. Palautetta saadaan komission vihreisiin ja valkoisiin kirjoihin ja tiedonantoihin, ja lisäksi sitä saadaan erilaisilta neuvoa-antavilta komiteoilta, yrityspaneeleilta [13] ja tapauskohtaisista konsultoinneista. Lisäksi komissio on esittänyt interaktiivista politiikan valmistelua koskevan aloitteen [14] sähköisen konsultoinnin kehittämiseksi. [13] http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/update/panel/index.htm. [14] http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/update/citizen/ipm.htm. Palautteen avulla komissio ja muut toimielimet pystyvät paremmin sovittelemaan kilpailevien näkemysten ja tavoitteiden välillä ja tarkastelemaan politiikkaa pitemmällä aikajänteellä. Osallistaminen ei tarkoita protestiliikkeiden institutionalisointia, vaan siinä on kysymys tehokkaammasta osapuolten kantojen selvittämisestä varhaisessa vaiheessa ja aiempien kokemusten hyödyntämisestä tulevan politiikan valmistelussa. Komissio konsultoi: televiestintäpaketti [15] [15] Televiestintäpaketilla tarkistetaan 1. tammikuuta 1998 annettua nykyistä säännöstöä, jolla käynnistettiin televiestintämarkkinoiden vapauttaminen. Nyt usean vuoden käytännön kilpailun jälkeen säännöstö on tarkistamisen tarpeessa. Paketti koostuu seuraavista toimenpiteistä: sääntelyn edellytykset ja rakenteet, toimiluvat, yhteenliittäminen ja liittymät, yleispalvelu, tietosuoja ja yksityisyyden suoja sekä radiotaajuudet. Kuusi eri toimenpidettä käsittävä televiestintäpaketti on parhaillaan neuvoston ja Euroopan parlamentin käsiteltävänä. Ehdotuksen antamista edelsi laaja konsultointi monien tahojen kanssa. 1998-99 Tehtiin selvityksiä markkinoihin ja sääntelyyn liittyvistä kysymyksistä. Järjestettiin seminaareja, joissa esiteltiin selvitysten tuloksia ja keskusteltiin niistä. Touko-kesäkuu 1999 Valmisteluasiakirja viestintäalan uudistuksen sääntelyperiaatteista julkistettiin kommentoitavaksi. Marraskuu 1999 Vuoden 1999 viestintäalan uudelleentarkastelua koskeva tiedonanto, jossa esitettiin yleisiä suuntaviivoja ja pyydettiin kommentteja. Tammikuu 2000 Kaksipäiväinen julkinen kuulemistilaisuus 550 osanottajalle. Huhtikuu 2000 Tiedonanto vuoden 1999 uudelleentarkastelun tuloksista. Yli 200 lausuntoa kansallisilta sääntelyelimiltä, toimialajärjestöiltä, kuluttajajärjestöiltä, elinkeinoelämän edustajilta ja yksityishenkilöiltä. Toukokuu 2000 Säädösluonnos julkistettiin viitenä erillisenä valmisteluasiakirjana tutustumisen helpottamiseksi. Heinäkuu 2000 Komissio hyväksyi kuusi ehdotusta käsittävän paketin, joka on parhaillaan neuvoston ja Euroopan parlamentin käsiteltävänä. Euroopan parlamentti ja sen valiokunnat pyytävät säännöllisesti kansalaisilta ja asiantuntijoilta kannanottoja konsultoinnin ja julkisten kuulemistilaisuuksien kautta. Myös osa jäsenvaltioista lähettää kaikki neuvoston käsiteltävänä olevat ehdotukset lausuntokierrokselle. Tällaista toimintaa on välttämättä lisättävä. Toimielinten ja kansallisten viranomaisten on edelleen pyrittävä lisäämään EU:n politiikkaa koskevaa konsultointia. Konsultointi täydentää toimielinten päätöksentekoa, mutta ei korvaa sitä. Kaikissa EU:n toimielimissä on kehitettävä konsultoinnin ja vuoropuhelun kulttuuria. Tämä koskee erityisesti Euroopan parlamentin roolia kansalaisten edustajana. Parlamentin olisi näkyvästi edistettävä tätä kulttuuria esimerkiksi lisäämällä julkisten kuulemisten käyttöä. Euroopan poliittiset puolueet ovat tärkeä tekijä Euroopan yhdentymisessä. Ne lisäävät tietoa EU:sta ja toimivat kansalaisten äänitorvina. Lisäksi voitaisiin edistää kansallisten parlamenttien ja niiden EU- asioihin erikoistuneiden valiokuntien osallistumista, kuten Euroopan parlamentti on jo tehnytkin. Tällä hetkellä on epäselvää, kuinka konsultointi pitäisi järjestää ja ketä toimielinten pitäisi kuunnella. Komissio kuulee jo nyt lähes 700:a politiikan eri aloja käsittelevää neuvoa-antavaa elintä. Kansainvälisten neuvottelujen määrän kasvu lisää yhä asiakohtaisen erityiskonsultoinnin tarvetta. Komission mielestä tätä raskasta koneistoa on järkeistettävä. Tavoitteena ei suinkaan ole tukahduttaa ajatustenvaihtoa vaan tehostaa järjestelmän toimintaa ja selkeyttää vastuuta sekä neuvojen antajien että niitä pyytävien kannalta. Ensi töikseen komissio laatii katsauksen nykyisiin alakohtaisiin neuvoa-antaviin elimiin. Konsultointikulttuuria ei voida luoda lainsäädännöllä, koska se toisi mukanaan liiallista jäykkyyttä ja vaarana olisi päätöksenteon hidastuminen. Konsultointikulttuurin olisi mieluummin perustuttava toimintasääntöihin, joissa asetetaan vähimmäisvaatimukset ja joissa keskitytään määrittelemään, mistä asioista konsultoidaan, milloin, kenen kanssa ja kuinka. Vähimmäisvaatimukset vähentävät sitä vaaraa, että politiikantekijät kuuntelevat vain yhtä osapuolta tai että tietyt ryhmät saavat erityiskohtelun alakohtaisten intressien tai kansallisuuden perusteella, mikä on selvä heikkous nykyisessä tapauskohtaisessa konsultointikäytännössä. Vähimmäisvaatimuksilla parannetaan kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden edustusta ja annetaan muoto niiden ja toimielinten väliselle keskustelulle. Joillakin aloilla konsultointikäytäntö on jo vakiintunut ja osoittanut hyödyllisyytensä. Näillä aloilla komissio voisi kehittää nykyistä laajempia kumppanuusjärjestelyjä. Komission kannalta tämä merkitsee sitoutumista konsultoinnin lisäämiseen siten, että vähimmäisvaatimukset ylitetään. Kansalaisyhteiskunnan yhteisöt puolestaan joutuvat tiivistämään rakenteitaan, antamaan takeet toimintansa avoimuudesta ja edustavuudesta ja todistamaan kykynsä välittää tietoa tai johtaa keskustelua jäsenvaltioissa. Kun näistä kumppanuusjärjestelyistä ja toimintasäännöistä on saatu käytännön kokemusta, komissio pyytää muita toimielimiä antamaan oman panoksensa tämän uuden toimintatavan kehittämiseen. Komissio: - määrittelee vuoden 2001 loppuun mennessä konsultointia koskevat vähimmäisvaatimukset ja julkaisee ne toimintasääntöinä - kehittää vuodesta 2002 lähtien kumppanuusjärjestelyjä joillakin aloilla. Talous- ja sosiaalikomitean tulisi omaksua nykyistä aloitteellisempi rooli politiikan arvioimisessa muun muassa laatimalla ennakkoselvityksiä. Jäsenvaltioiden tulisi tarkastella, miten ne voisivat tehostaa EU:n politiikkaan liittyviä konsultointimenettelyjään. Neuvoston ja Euroopan parlamentin tulisi vuoteen 2004 mennessä tarkastella suhteitaan kansalaisyhteiskuntaan ja osallistuttava konsultoinnin yleisen viitekehyksen määrittelemiseen konsultoinnin vähimmäisvaatimusten pohjalta. Verkostojen tavoittaminen Euroopan yhdentyminen, uusi teknologia, kulttuurin muutokset ja maailmanlaajuisen keskinäisen riippuvuuden lisääntyminen ovat johtaneet siihen, että on syntynyt valtava määrä erilaisia erityistavoitteita ajavia eurooppalaisia ja kansainvälisiä verkostoja. Jotkut niistä saavat tukea yhteisön varoista. Verkostot yhdistävät yrityksiä, yhteisöjä, tutkimuskeskuksia sekä alue- ja paikallisviranomaisia. Ne luovat vankan pohjan unionin yhdentymiselle ja yhteyksien luomiselle ehdokasmaihin ja muualle maailmaan. Samalla ne levittävät tietoisuutta EU:sta ja näyttävät, miten EU:n politiikka käytännössä toimii. Esimerkkejä verkostoaloitteista Vuosittain 22. syyskuuta järjestettävään "autottomaan päivään" osallistuu vapaaehtoispohjalta noin 800 kaupunkia 25:stä Euroopan maasta. Netd@ys-aloite on lisännyt koulujen, oppilaiden ja opettajien tietoisuutta uusista viestintämuodoista. Viime vuonna järjestettiin noin 300 Netd@ys-hanketta, joihin osallistui 150 000 eri organisaatiota 85 maasta. Hankkeen EU-verkkosivuilla käytiin yli 8 miljoonaa kertaa. Kuitenkin monet verkostot, joiden juuret ovat syvällä yhteiskunnassa, tuntevat joutuneensa syrjään EU:n päätöksentekoprosessista. Toimimalla nykyistä avoimemmin ja järjestämällä suhteensa toimielimiin paremmin verkostot voisivat lisätä vaikutustaan EU:n politiikkaan. Esimerkiksi valtioiden rajat ylittävää yhteistyötä edistävien ja rakennerahastojen rahoittamien alue- ja kaupunkiverkostojen toimintaa on rajoittanut se, että verkostoon kuuluvien viranomaisten osallistumista koskevat hallinnolliset ja oikeudelliset edellytykset ovat niin erilaiset. Komissio: - kehittää vuoden 2002 loppuun mennessä järjestelmällisempää ja aloitteellisempaa yhteistyötä keskeisten verkostojen kanssa, jotta niillä olisi mahdollisuus osallistua päätösten valmisteluun ja politiikan toteuttamiseen - tarkastelee, miten valtioiden rajat ylittävän yhteistyön sääntelykehystä voitaisiin tukea paremmin EU:n tasolla. Tarkoitus on esittää parannusehdotuksia vuoteen 2003 mennessä. 3.2 Päätöksenteon, sääntelyn ja toimeenpanon kehittäminen Euroopan unionin politiikka ja lainsäädäntö on yhä mutkikkaampaa. Koska neuvosto ja Euroopan parlamentti ovat vastahakoisia lisäämään komission liikkumavaraa politiikan toteuttamisessa, säännökset joudutaan usein laatimaan turhan yksityiskohtaisiksi. Kansallisissa järjestelmissä yksityiskohtaiset säännökset annetaan yleisemmin kansallisen parlamentin valvonnan alaisilla hallinnollisilla ohjeilla kuin parlamentin säätämässä laissa. EU:n lainsäädännön yksityiskohtaisuus johtaa siihen, että säännösten sopeuttaminen tekniikan kehitykseen tai markkinoiden muuttumiseen voi olla hankala ja aikaa vievä tehtävä. Tuloksena on joustavuuden puute, mikä vähentää tehokkuutta. Lakien säätämisen lisäksi myös niiden täytäntöönpano on hidasta: niistä 83:sta sisämarkkinadirektiivistä, jotka oli määrä saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä vuoden 2000 aikana, vain viisi oli saatettu kansallisen lainsäädännön osaksi kaikissa jäsenvaltioissa. Jos EU:n lainsäädäntöä ei tueta tai sen täytäntöönpano on puutteellista, koko toimielinjärjestelmän oikeutus asetetaan kyseenalaiseksi. Sen lisäksi, että tarvitaan uutta, osallistavampaa päätöksentekoprosessia, EU:n on vahvistettava yleistä luottamusta politiikkansa perustana oleviin asiantuntijoiden näkemyksiin. Lainsäädännön laatua on parannettava, mikä merkitsee myös täytäntöönpanon ja soveltamisen valvonnan tehostamista. Luottamus asiantuntijoihin Tiede- ja muiden asiantuntijoiden osuus päätösten valmistelussa kasvaa jatkuvasti. Olipa kysymys ihmisten ja eläinten terveydestä tai sosiaalilainsäädännöstä, toimielimet turvautuvat asiantuntijoiden tietämykseen pystyäkseen ennakoimaan ja tunnistamaan edessään olevia ongelmia ja epävarmuustekijöitä, tekemään päätöksiä ja selostamaan riskit kansalaisille selkeästi ja yksiselitteisesti. Biotekniikan kehitys on nostanut esiin aivan uusia tekniikkaan liittyviä eettisiä kysymyksiä. Tämä vain korostaa mahdollisimman laaja-alaisen (myös muun kuin pelkän tieteellisen) asiantuntemuksen tarvetta. Viimeaikaiset elintarvikekriisit ovat osoittaneet, miten tärkeää on tiedottaa kansalaisille ja poliittisille päättäjille siitä, mitä tiedetään varmasti ja mihin liittyy vielä epävarmuutta. Samalla ne ovat jäytäneet yleistä luottamusta asiantuntijajohtoiseen päätöksentekoon. Luottamusta ei lisää unionin tiedekomiteajärjestelmän vaikeaselkoisuus eikä sen toimintatapoja koskevan tiedon puute. Usein on epäselvää, kuka oikeastaan tekee päätökset - asiantuntijat vai ne, joilla on siihen poliittiset valtuudet. Toisaalta entistä valveutuneempi yleisö asettaa yhä useammin kyseenalaiseksi asiantuntijalausuntojen sisällön ja riippumattomuuden. Nämä ongelmat ovat erityisen akuutteja, kun unioni joutuu soveltamaan ennalta varautumisen periaatetta ja harjoittamaan riskinarviointia ja -hallintaa. Komissio on vuosien varrella pyrkinyt ratkaisemaan näitä ongelmia muun muassa uudistamalla tiedekomiteajärjestelmää vuonna 1997 ja huolehtimalla siitä, että komiteoiden esittämät lausunnot ovat yleisön saatavissa. Vireillä oleva Euroopan elintarvikeviraston perustaminen parantaa unionin tieteellisiä valmiuksia, läpinäkyvyyttä ja verkostoitumista elintarviketurvallisuuden alalla. Monilla muilla aloilla Euroopan ja jopa koko maailman laajuisesta verkostoitumisesta on paljon hyötyä. Asiantuntijat toimivat silti yleensä kansallisella tasolla. On välttämätöntä yhdistää asiantuntijavoimat nykyistä paremmin toimimaan unionin kansalaisten yhteisen edun nimissä. Asiantuntijaverkostoista olisi muodostettava tieteellinen referenssijärjestelmä EU:n päätöksenteon tueksi. [16] [16] Yhtenä eurooppalaisen tutkimusalueen tavoitteista on luoda laajempia tieteellisiä referenssijärjestelmiä. Komissio julkistaa vuonna 2002 ohjeet asiantuntijatiedon hankkimisesta ja käyttämisestä komissiossa. Näin taataan selvyys siitä, kuka tiedoista vastaa, tietojen monipuolisuus ja luotettavuus. Päätöksenteon perustana käytetyt tiedot on julkaistava. Ajan mittaan suuntaviivojen perusteella voitaisiin kehittää kaikkia toimielimiä ja jäsenvaltioita koskeva yhteinen toimintatapa. Parempaa ja nopeampaa sääntelyä - politiikan välineiden yhdistely parempien tulosten saamiseksi Euroopan unionia arvioidaan nyt ja tulevaisuudessa aivan oikeutetusti sen sääntelyn käytännön vaikutusten perusteella. Unionin on pyrittävä jatkuvasti parantamaan säädöstensä laatua, tehokkuutta ja yksinkertaisuutta. Tehokkaassa päätöksenteossa on perustamissopimuksessa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi käytettävä politiikan eri välineitä (eritasoiset säädökset, ohjelmat, suuntaviivat, rakennerahoituksen käyttö ym.). Hyödyntääkseen perustamissopimuksen tarjoamat mahdollisuudet täysipainoisesti komissio voisi myös esittää ehdotuksia unionin tavoitteiden edistämisestä tiiviimmän yhteistyön keinoin. Unionin on pystyttävä vastaamaan nopeasti myös markkinaolosuhteiden muutoksiin ja uusiin ongelmiin lyhentämällä säädösten antamiseen ja täytäntöönpanoon liittyviä pitkiä viiveitä (jopa yli kolme vuotta). Jännite toisaalta nopeiden ja toisaalta aikaavievään konsultointiin perustuvien parempien päätösten välillä ei välttämättä aiheuta ongelmaa: panostaminen laadukkaaseen konsultointiin prosessin varhaisessa vaiheessa voi tuottaa parempaa lainsäädäntöä, jota voidaan antaa nopeammin ja jota on helpompi soveltaa ja jonka täytäntöönpanoa on helpompi valvoa. Parannusten toteuttaminen riippuu seuraavista tekijöistä: * Säädösehdotuksia laadittaessa on tehokkaasti arvioitava sitä, onko tarkoituksenmukaista toteuttaa toimenpiteitä unionin tasolla, ja tarvitaanko ylipäätään varsinaista sääntelyä. Jos näin on, arvioinnin on katettava myös taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristövaikutukset, omaksutun lähestymistavan kustannukset ja siitä saatavat hyödyt. Arvioinnin yhtenä keskeisenä tehtävänä on varmistaa, että ehdotuksesta käyvät selkeästi ilmi sen tavoitteet. * Säännösten antaminen on usein vain osa laajempaa ratkaisua, jossa yhdistellään sitovia säännöksiä ja muita välineitä, kuten suosituksia, suuntaviivoja tai jopa itsesääntelyä yhteisesti sovituissa puitteissa. On tärkeää, että eri välineitä käytetään johdonmukaisesti, ja oikeiden välineiden valintaa pohditaan nykyistä tarkemmin. * On käytettävä oikeita välineitä. Jos unionin tavoitteiden toteuttamiseksi tarvitaan lainsäädäntöä: - Asetusten käyttöä on harkittava silloin, kun tarvitaan unionin laajuisia yhtenäisiä säännöksiä ja oikeusvarmuutta. Tämä on erityisen tärkeää sisämarkkinoiden täydentämisen yhteydessä. Menettelyllä vältetään viiveet, joita aiheutuu direktiivien saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä. - Puitedirektiivejä voitaisiin käyttää useammin. Näiden pelkistettyjen säädösten täytäntöönpano on joustavampaa ja niiden käsittely neuvostossa ja Euroopan parlamentissa yleensä nopeampaa kuin muiden säädösten. Riippumatta siitä, kummantyyppiseen säädökseen päädytään, on syytä turvautua useammin "primäärisäädöksiin", joissa säädetään vain keskeisistä asioista (perusoikeudet ja -velvollisuudet ja niiden toteutumisen edellytykset), jolloin teknisistä yksityiskohdista voidaan antaa "sekundäärisiä" määräyksiä. * Joissakin olosuhteissa täytäntöönpanotoimenpiteitä voidaan valmistella yhteissääntelyllä, jossa yhdistetään sitova sääntely sellaisiin sääntelytoimiin, joita toteuttavat käytännön kokemuksensa perusteella ne tahot, joihin säännökset eniten vaikuttavat. Kun ne tahot, joihin täytäntöönpanosäännökset eniten vaikuttavat, otetaan mukaan niiden valmisteluun ja toteuttamiseen, päätösten takana on laajempi joukko. Vaikka yksityiskohtaiset säännökset eivät olekaan sitovia, tuloksena on usein säännösten parempi noudattaminen. - Yhteissääntelyä on jo käytetty muun muassa sisämarkkina-asioissa (tuotestandardien sopiminen ns. uuden lähestymistavan mukaisilla direktiiveillä) ja ympäristöalalla (moottoriajoneuvojen päästöjen vähentäminen). - Yhteissääntelyn täsmällinen muoto, oikeudellisten ja muiden välineiden yhdistelmät ja yhteissääntelyä koskevan aloitteen tekijät (asianosaiset vai komissio) voivat vaihdella alan mukaan. Komissio harkitsee yhteissääntelyn käyttöä seuraavien edellytysten perusteella, jos se on tehokas tapa saavuttaa EU:n tavoitteet. Edellytykset yhteissääntelyn käyttämiselle Yhteissääntely tarkoittaa, että lainsäädännössä määritellään kokonaistavoitteet, perusoikeudet sekä soveltamis- ja muutoksenhakumekanismit ja luodaan edellytykset säännösten noudattamisen valvonnalle. Yhteissääntelyyn on turvauduttava ainoastaan silloin, kun se tuo selvästi lisäarvoa ja on yleisen edun mukaista. Se soveltuu ainoastaan sellaisiin tilanteisiin, joissa perusoikeuksista tai merkittävistä poliittisista valinnoista ei ole kiistaa. Sitä ei pitäisi käyttää tilanteissa, joissa säännöksiä on noudatettava täsmälleen samalla tavoin kaikissa jäsenvaltioissa. Lisäksi siihen osallistuvien organisaatioiden on oltava edustavia ja tilivelvollisia, ja niiden on kyettävä noudattamaan avoimuutta sovittujen sääntöjen muotoilemisessa ja soveltamisessa. Tämä on keskeinen tekijä arvioitaessa, toisiko yhteissääntely lisäarvoa tietyn tapauksen kohdalla. Lisäksi yhteistyön on oltava EU:n kilpailusääntöjen mukaista ja sovittujen sääntöjen on oltava riittävän näkyviä, jotta ihmiset ovat tietoisia sovellettavista säännöistä ja niistä oikeuksista, joita heillä on. Jos yhteissääntely ei tuota toivottuja tuloksia tai jotkut toimijat eivät sitoudu noudattamaan sovittuja sääntöjä, viranomaisten on aina mahdollista puuttua asiaan ja antaa tarvittavat säännökset. * Muilla aloilla yhteisön toimia voidaan täydentää tai vahvistaa käyttämällä ns. "avoimen koordinaation menetelmää", jossa ehdokasmaat voivat olla joissakin tapauksissa jo mukana. - Avoimen koordinaation menetelmää on sovellettava tapauskohtaisesti. Se on keino edistää yhteistyötä, vaihtaa tietoja valiokäytännöistä ja sopia jäsenvaltioiden toiminnan yhteisistä tavoitteista ja suuntaviivoista. Toisinaan sen tukena voi olla kansallisia toimintasuunnitelmia, kuten työllisyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen kohdalla. Menetelmä perustuu tavoitteiden saavuttamisessa tapahtuneen edistymisen säännölliseen seurantaan, jonka avulla jäsenvaltiot voivat vertailla toimintaansa ja oppia toisiltaan. Esimerkiksi työllisyys- ja sosiaalipolitiikan ja maahanmuuttopolitiikan [17] alalla sitä käytetään rinnan ohjelmiin ja sääntelyyn perustuvan menetelmän kanssa. Toisille politiikan lohkoille sillä tuodaan EU:ssa lisäarvoa, kun sääntelyyn ei ole juuri mahdollisuuksia. Näin on esimerkiksi kansallisten koulutusjärjestelmien tavoitteiden määrittelyä koskevan EU:n työn laita. [17] Ks. äskettäin annettu tiedonanto yhteisön maahanmuuttopolitiikkaan sovellettavasta avoimen koordinaation menetelmästä, KOM(2001)387 lopullinen, 11.7.2001 - Komissiolla on aktiivinen koordinointirooli jo nyt ja se on valmis tähän rooliin tulevaisuudessakin. Avoimen koordinaation menetelmän käyttäminen ei saa kuitenkaan johtaa siihen, että toimielinten tasapaino järkkyy eikä siihen, että tingitään perustamissopimuksen mukaisten yhteisten tavoitteiden saavuttamisesta. Erityisesti on huomattava, että menetelmällä ei saa sulkea Euroopan parlamenttia pois EU:n päätöksentekoprosessista. Avoimen koordinaation menetelmän tulisi täydentää yhteisön toimintaa, ei korvata sitä. Edellytykset avoimen koordinaation menetelmän käyttämiselle Avoimen koordinaation menetelmän käyttäminen ei saa johtaa siihen, että tingitään perustamissopimuksen mukaisten yhteisten tavoitteiden saavuttamisesta tai toimielinten poliittisesta vastuusta. Sitä ei pidä käyttää, jos yhteisömetodin mukainen toiminta on mahdollista. Avoimen koordinaation menetelmässä on huolehdittava tilivelvollisuudesta, ja sen on täytettävä seuraavat edellytykset: * Menetelmää on käytettävä perustamissopimuksessa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. * On luotava mekanismit, joilla Euroopan parlamentille raportoidaan säännöllisesti. * Komission on osallistuttava tiiviisti menetelmän käyttämiseen ja koordinoitava sitä. * Menetelmällä saatujen tulosten ja tietojen on oltava yleisön saatavilla. Niiden perusteella päätetään, tarvitaanko esiin tulleiden ongelmien ratkaisemiseksi sääntelyä tai ohjelmiin perustuvia toimia. * On luotava vahvempi arviointi- ja palautekulttuuri, jotta aiemmista onnistumisista ja virheistä voidaan ottaa oppia. Näin voidaan huolehtia siitä, että säädösehdotuksissa ei sorruta liialliseen sääntelyyn, ja että päätökset tehdään ja pannaan täytäntöön asianmukaisella tasolla. * Komissio on sitoutunut peruuttamaan ehdotuksensa, jos toimielinten keskinäinen kaupankäynti vie pohjan perustamissopimuksen mukaiselta toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen noudattamiselta tai ehdotuksen tavoitteilta. Neuvoston ja parlamentin on sen sijaan keskityttävä lainsäädännössä keskeisiin asioihin, kuten edellä mainittiin, ja vältettävä komission ehdotusten ylikuormittamasta tai niiden liiallista monimutkaistamista. Neuvoston ja Euroopan parlamentin on tehostettava pyrkimyksiään nopeuttaa lainsäädäntöprosessia. Jos se on laillisesti mahdollista, neuvoston olisi äänestettävä heti kun määräenemmistö näyttää mahdolliselta eikä jatkaa keskusteluja yksimielisyyteen pääsemiseksi. Neuvoston ja Euroopan parlamentin olisi pyrittävä komission avustuksella sopimaan ehdotuksista yhdessä käsittelyssä kahden sijaan. Tämä voi lyhentää säädösten antamiseen tarvittavaa aikaa 6-9 kuukautta. Yhteisön oikeutta on huomattavasti yksinkertaistettava Nykyisten sääntöjen kattavaa yksinkertaistamisohjelmaa tarvitaan jatkoksi sille, mitä yhtenäismarkkinoita ja maataloutta koskevan lainsäädännön osalta on jo tehty, ts. lakitekstien uudelleenryhmittelyä, kumoutuneiden ja vanhentuneiden säännösten poistamista ja vähemmän keskeisten velvollisuuksien siirtämistä osaksi täytäntöönpanotoimia. Unionin tasolla tehtävä yksinkertaistaminen vaatii rinnalleen jäsenvaltioiden sitoutumiseen tähän ohjelmaan. Kansalaiset eivät kaipaa koukeroita kansallisella tasolla eikä heitä kiinnosta, johtuvatko ne yhteisön vai jäsenvaltion päätöksestä. Suuri ongelma muodostuu jäsenvaltioiden taipumuksesta panna yhteisön direktiivit kansallisesti täytäntöön niin, että tarvitaan uusia kalliita menettelyjä tai monimutkaisuus entisestään kasvaa. Lainsäädännön yksinkertaistamisesta vastaavien olisi verkotuttava unionin tasolla ja jäsenvaltioiden tasolla . Komissio esittää Laekenissa pidettävälle Eurooppa-neuvostolle parempaa sääntelyä koskevan toimintasuunnitelman, jolla se: - edistää erilaisten välineiden (sääntelyn, puitedirektiivien, suuntaviivojen ja suositusten, yhteissääntelymekanismien) käytön lisäämistä. Näitä voidaan tarvittaessa täydentää käyttämällä avoimen koordinaation menetelmää. - rajoittuu lainsäädäntöä koskevissa ehdotuksissaan keskeisiin asioihin ja jättää enemmän mahdollisuuksia täydentää ehdotusten teknisiä yksityiskohtia täytäntöönpanotoimenpiteillä - käynnistää suurisuuntaisen ohjelman ennen vuotta 2000 hyväksytyn lainsäädännön tarkistamisesta ja yksinkertaistamisesta. Tätä työtä tukee nopeutettu menettely niin neuvoston kuin parlamentinkin käsittelyssä. Neuvoston ja parlamentin on rajattava lainsäädäntö keskeisiin asioihin. Jäsenvaltioiden on yhteisön lainsäädännön kansallisessa täytäntöönpanossa pidättäydyttävä suhteettomasta yksityiskohtaisuudesta tai monimutkaisista hallinnollisista normeista. Unionin sääntöjen parempi soveltaminen sääntelyvirastojen ansiosta Jäsenvaltioissa on kansallisia sääntelyvirastoja, jotka suorittavat keskeisiä toimintoja aloilla, joilla tarvitaan johdonmukaisia ja itsenäisiä sääntelypäätöksiä. Näiden sääntelijöiden merkitys yhteisön oikeuden soveltamisessa on entistä keskeisempi. Unioni on perustanut kaksitoista itsenäistä virastoa. Suurin osa niistä on joko tiedon kerääjiä, kuten Euroopan ympäristövirasto Kööpenhaminassa, tai komission avustajia eräiden EU:n ohjelmien ja politiikkojen toteuttamisessa, kuten Euroopan koulutussäätiö Torinossa. Vain kolmessa tapauksessa virastoilla on sääntelyrooli. [18] [18] Sisämarkkinoilla toimiva yhdenmukaistamisvirasto (Alicante) ja yhteisön kasvilajikevirasto (Angers) tekevät itsenäisiä päätöksiä eurooppalaisten tuotemerkkien ja kasvilajikeoikeuksien myöntämisestä. Euroopan lääkearviointivirasto (Lontoo) pohjustaa teknisellä arvioinnillaan komission päätöksiä uusien lääkkeiden hyväksymisestä. Uusien itsenäisten unionin sääntelyvirastojen perustamisella tarkkaan määritellyillä aloilla voitaisiin parantaa säännösten soveltamista koko unionissa. Nämä virastot on valtuutettava tekemään itsenäisiä päätöksiä sääntelytoimenpiteiden soveltamiseksi. Niillä on oltava itsenäinen toimintakenttä ja lainsäädännöllä selvästi määritelty toimintakehys. Kunkin viraston perustamisasetuksessa säädetään sen toiminnan ja toimivallan rajoista, tehtävistä ja avoimuusvaatimuksista. Sääntelyvirastojen etuna on, että niiden avulla saadaan käyttöön pitkälle teknistä alakohtaista tietotaitoa, ne parantavat toiminnan näkyvyyttä alalla (ja toisinaan myös yleisölle) ja säästävät yritysten kustannuksia. Komission kannalta uusien virastojen perustaminen on keskeinen keino päästä siihen, että komissio panostaa perustehtäviinsä. EU:n sääntelyvirastojen perustamisedellytykset: Perussopimuksissa sallitaan joidenkin tehtävien uskominen suoraan virastoille. Tämä on toteutettava toimielinten valtatasapainoa noudattaen ja rajoittamatta minkään toimielimen asemaa ja valtaoikeuksia. Sääntelyvirastoille asetetaan näin ollen seuraavat ehdot: * Virastot saavat valtuudet tehdä itsenäisiä päätöksiä omalla alallaan, mutta eivät voi yksin vahvistaa yleisiä sääntelytoimenpiteitä. Ne saavat päätösvaltaa sellaisilla aloilla, joilla vallitsee yksi yleinen etu ja joilla toteutettavat toimet edellyttävät teknistä erikoisasiantuntemusta (kuten lentoturvallisuus). * Virastoille ei uskota tehtäviä, jotka perustamissopimuksessa on määrätty komission suoran päätösvallan piiriin kuuluviksi (kuten kilpailupolitiikka). * Virastoille ei uskota päätösvaltaa alueilla, joilla on tehtävä ratkaisu erilaisten vastakkaisten yleisten etujen välillä, käytettävä poliittista harkintaa tai suoritettava monimutkaisia taloudellisia arviointeja. * Virastojen toimintaa on valvottava tehokkaasti. Komissio tarkastelee sääntelyvirastojen perustamista tapauksittain. Tällä hetkellä neuvostolla ja parlamentilla on käsiteltävänä ehdotukset kolmen viraston perustamisesta: Euroopan elintarvikeviraston, meriturvallisuusviraston ja lentoturvallisuusviraston, joista viimeksi mainitulla on selvä valtuutus itsenäisten päätösten tekemiseen. Komissio - määrittelee vuonna 2002 em. edellytysten mukaisesti uusien sääntelyvirastojen perustamisperusteet ja niiden toimintakehyksen - määrittelee yhteisön tehtävät näiden virastojen toiminnan valvomiseksi. Soveltamisen parantaminen kansallisella tasolla Euroopan unionin säännösten vaikutus jää viime kädessä riippumaan jäsenvaltioiden viranomaisten halusta ja kyvystä toteuttaa oikea-aikaisesti ja kokonaisuudessaan niiden kansallinen täytäntöönpano ja soveltaminen. Kansallisen täytäntöönpanon viivästyminen, puutteellisuus tai heikko soveltaminen luovat yleistä vaikutelmaa unionista, joka ei ole toimiva. Ensisijainen vastuu tästä kuuluu kansalliselle hallinnolle ja kansallisille tuomioistuimille. Ehdokasmaissa hallinnon kapasiteetin vahvistaminen on liittymisen valmistelustrategian keskeinen aihe ja siinä riittää työtä liittymisen jälkeenkin. Nykyisten jäsenvaltioiden on myös parannettava toimintaansa ja turvattava tarvittavat voimavarat alalla. Unioni voi hyödyntää kokemuksiaan ehdokasmaiden kanssa toteutetusta hallintojen kumppanuustoiminnasta. Jäsenvaltioiden olisi harkittava erillisten koordinointiyksiköiden perustamista keskushallintoonsa yhteisön oikeuden soveltamisen parantamiseksi. Samaan aikaan jäsenvaltioissa elää tunne, että yhteisön säännökset ovat "ulkomaan oikeutta". EU-oikeus on osa kansallista oikeusjärjestystä ja sitä on sellaisena sovellettava. Jäsenvaltioiden juristit ja tuomioistuimet ovat pitkään harjoittaneet yhteistoimintaa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen kanssa, mutta heidän tulisi tuntea yhteisön oikeus paremmin sekä ottaa vastuu perustamissopimuksen ja EU:n lainsäädännön takaamien oikeuksien johdonmukaisesta suojaamisesta. Komissio jatkaa edelleenkin oikeudellista yhteistyötä ja juristien koulutuksen tukemista, mutta jäsenvaltioiden on itse oltava aktiivisempia alalla. Euroopan oikeusasiamiehen ja parlamentin vetoomusvaliokunnan toimintaa ja tehokkuutta on täydennettävä perustamalla vastaavien jäsenvaltioissa toimivien elimien verkosto, joka voi käsitellä kansalaisia ja EU-asioita koskevia kiistoja. Näin lisääntyy kansalaisten tietoisuus heidän yhteisön oikeuden mukaisten oikeuksiensa laajuudesta ja rajoista ja he saavat paremmin selville, minkä viranomaisen puoleen on käännyttävä ongelmien ratkaisemiseksi. Joillakin erityisaloilla perustetaan aiemmin mainitut sääntelyvirastot, jotka osaltaan edesauttavat säännösten yhdenmukaisempaa soveltamista yhteisössä. Unionin toiminta perustuu oikeusvaltioajatukseen. Yhteisön oikeuden soveltamisen tarkka valvominen on komission keskeinen tehtävä, jos halutaan unionin olevan todellisuutta yrityksille ja kansalaisille. Komission on näin ollen toimittava rikkomisasioissa määrätietoisesti. Yksittäiset kantelut yhteisön oikeuden rikkomisesta ovat tärkeitä. Komissio on jo päättänyt toimista, joilla kantelujen käsittelyä koskevia sisäisiä menettelyjä parannetaan ja nopeutetaan. Ne julkaistaan kodifioituina. Pitkä oikeusprosessi jäsenvaltiota vastaan ei aina ole käytännöllinen ratkaisu yksittäisten kantelujen käsittelemiseksi. Rikkomisesta johtuvan menettelyn päätarkoitus on saattaa jäsenvaltion toiminta vastaamaan yhteisön oikeutta. Joskus kantelijan on vielä yhteisöjen tuomioistuimen tuomion jälkeenkin vietävä asiansa kansalliseen tuomioistuimeen hänelle kuuluvien oikeuksien saamiseksi. Tehostaakseen toimintaansa kantelujen osalta komissio tarkastelee nykyisiä parannustoimiaan uudelleen ja vahvistaa perusteet, joilla se asettaa eri tapaukset tärkeysjärjestykseen. Perusteita ovat muun muassa seuraavat: Yhteisön oikeuden rikkomistapausten käsittelyn prioriteetit Komissio keskittyy erityisesti seuraaviin: * direktiivien kansallisen täytäntöönpanon toteutuminen ja laatu, koska tämä on tehokkain tapa estää yksittäisten ongelmien syntyminen myöhemmin * tilanteet, joissa kansallisen lain yhteensopivuus yhteisön perusperiaatteiden kanssa on kyseenalaista * tapaukset, jotka vahingoittavat vakavasti yhteisön etua (esim. tapaukset, joilla on vaikutusta maan rajojen ulkopuolella) tai niiden etua, joita säädöksin on tarkoitus suojata * tapaukset, joissa yhteisön oikeus joiltakin osin aiheuttaa jossakin jäsenvaltiossa toistuvia täytäntöönpano-ongelmia * tapaukset, joihin liittyy yhteisön rahoitusta. Tällaisilla tapauksilla tulee olla etusija rikkomisesta johtuvissa menettelyissä. Muissa tapauksissa voidaan tutkia muita toimintamahdollisuuksia ennen kuin muodollinen menettely käynnistetään. Komissio jatkaa aktiivista vuoropuhelua jäsenvaltioiden kanssa säännösten soveltamisesta. Näin se saa paremmin palautetta siitä, miten säännöksiä sovelletaan käytännössä. Mahdollinen rikkominen voidaan näin myös ratkaista ripeämmin kuin täysipainoisessa tuomioistuinkäsittelyssä, jolloin kantelija saa nopeammin asiansa selväksi. Komissio: - ehdottaa vuonna 2002 kansallisten hallintojen kumppanuusjärjestelyjä, joissa vaihdetaan tietoa valiokäytännöistä täytäntöönpanotoimien osalta eri aloilla, otetaan huomioon kokemukset yhteistoiminnasta ehdokasmaiden kanssa ja edistetään yhteisön oikeuden tuntemusta kansallisten tuomioistuinten ja juristien keskuudessa - laatii vuonna 2002 yhteisön oikeuden mahdollisten rikkomisten tutkimisjärjestyksen määrittelyperusteet - kodifioi kantelujen käsittelyä koskevat hallinnolliset säännöt. Jäsenvaltioiden on tehostettava pyrkimyksiään parantaa yhteisön säännösten saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä ja niiden täytäntöönpanoa. Niiden on parannettava yhteisön oikeuden tuntemusta, kannustettava kansallisia tuomioistuimia suurempaan aktiivisuuteen soveltamisen valvonnassa sekä parannettava riitojen ratkaisemista oikeusasiamiesten ja välittäjien verkoston avulla. 3.3. EU:n panos globaalitasolla Valkoisen kirjan ehdotusten yhtenä lähtökohtana on unionin tuleva laajentuminen, mutta niillä on annettavaa globaalitasollakin. Unionin on ensin uudistettava omaa hallintotapaansa ennen kuin se voi vaatia muutoksia kansainvälisellä tasolla. Unionin tavoitteita, rauhaa, kasvua, työllisyyttä ja sosiaalista oikeudenmukaisuutta, on edistettävä, jotta ne voidaan saavuttaa sekä Euroopassa että maailmanlaajuisesti. Tämä vastaa kansalaisten odotuksia vahvasta unionista maailmanpolitiikassa. Menestyksellinen kansainvälinen toiminta vahvistaa eurooppalaista identiteettiä ja korostaa yhteisten arvojen merkitystä unionin sisällä. Soveltaen hyvän hallintotavan periaatteita EU:n maailmanlaajuiseen vastuuseen unionin on avauduttava enemmän muun maailman sidosryhmille, niin valtiollisille kuin valtioista riippumattomillekin. Tämä toteutuu jo kestävän kehityksen strategiassa, mutta on pidettävä huolta sidosryhmien edustuksellisuudesta ja siitä, että ne kantavat vastuuta yleismaailmallisista haasteista. Unionin on otettava maailman mittakaava huomioon arvioidessaan politiikkojensa vaikutusta, antaessaan yleisohjeita asiantuntijoiden käytöstä ja olemalla aloitteellisempi kansainvälisten verkostojen suhteen. Tunnustaessaan maailman mittakaavan kiinteäksi osaksi toimintaansa EU vahvistaa asemaansa monenvälisissä neuvotteluissa. Globaalin sääntelyn tehokkuutta ja oikeutusta on pyrittävä parantamaan, kansainvälisiä ja monenvälisiä järjestöjä on uudistettava keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä. Tavoitteena olisi oltava monenvälisten järjestöjen vaikuttavuuden ja täytäntöönpanovaltuuksien lisääminen. Lyhyellä aikavälillä unionin tulee rakentaa kumppanuussuhteita muiden maiden kanssa nykyisten kansainvälisten järjestöjen yhteistyön ja yhtenäisyyden lisäämiseksi sekä läpinäkyvyyden lisäämiseksi niissä. Kansainvälistä toimintaa on täydennettävä uusilla välineillä. Monia tämän valkoisen kirjan ehdotuksia voidaan testata koko maailmassa. Esimerkkeinä voidaan mainita vertaisarviointien tekeminen kansainvälisesti sovittujen tavoitteiden saavuttamisesta tai uuteen talouteen soveltuvien yhteissääntelyratkaisujen kehittäminen. Samoin kuin unionin sisällä, tällainen asioiden käsittelytapa täydentää kansainvälisen oikeuden määräyksiä, ennen kaikkea Maailman kauppajärjestön ja Kansainvälisen tuomioistuimen osalta. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi unionin on useammin esiinnyttävä yksiäänisenä. Sen on lujitettava edustustaan kansainvälisillä ja alueellisilla foorumeilla, oltava mukana talous- ja rahoitusasioissa, ympäristöasioissa, kehitysyhteistyössä ja kilpailupolitiikassa. Useissa tapauksissa voidaan nykyisen perustamissopimuksen puitteissa tehdä merkittäviä parannuksia. Niitä pitää myös tehdä, ja näin unionin toiminta maapallon tasolla tulee merkittävästi näkyvämmäksi. Muun muassa rahoituksen alalla perustamissopimusta on kuitenkin muutettava. Komissio: - edistää vuoropuhelua kolmansien maiden valtiollisten ja ei-valtiollisten toimijoiden kanssa laatiessaan kansainvälisen ulottuvuuden sisältäviä poliittisia esityksiä - edistää uusien välineiden käyttöä globaalitasolla kansainvälisen oikeuden säännösten täydennyksenä - käynnistää vuonna 2002 keskustelun siitä, miten unioni voi edistää monenvälisten järjestöjen kattavaa uudistamista ja toimia kansainvälisten järjestöjen yhteistyön ja avoimuuden parantamiseksi - tekee ehdotuksen unionin kansainvälisen edustuksen tarkistamiseksi nykyisten perustamissopimusten puitteissa, jotta unioni voi esiintyä useammin yksiäänisenä, ja ehdottaa muutoksia seuraavassa hallitustenvälisessä konferenssissa. 3.4. Politiikkojen ja toimielinten tarkistetut painopisteet Euroopan unionin ja sen kansalaisten lähentäminen edellyttää selkeiden politiikkojen ja tavoitteiden hahmottelemista niin, että syntyy kokonaisnäkemys siitä, mihin unioni on menossa. Kansalaisten on pystyttävä mieltämään unionin taustalla oleva poliittinen hanke paremmin. Tehtävä ei ole helppo. Unionin kehitystä tähän saakka leimannut askel kerrallaan tapahtunut yhdentyminen on hajottanut politiikat alakohtaisiksi, päämääriltään ja keinoiltaan toisistaan poikkeaviksi. Ajan myötä on käynyt yhä vaikeammaksi säilyttää unionin toiminnan johdonmukaisuus. Toimielinten nykyiset toimintatavat ja suhteet jäsenvaltioihin estävät niitä ilmentämästä tarvittavaa johtajuutta. Unioni on tarjonnut osittaisena vastauksena monialaisia poliittisia asiakokonaisuuksia, kuten Tampereella (1999) käsitellyt vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen liittyvät asiat, Lissabonissa (2000) taloudellista ja sosiaalista uudistumista aina vuoteen 2010 koskenut kokonaisuus tai Göteborgissa (2001) käsitelty kestävän kehityksen strategia. Enemmän on vielä tehtävä. Toimielinten ja jäsenvaltioiden on toimittava yhdessä kattavan poliittisen strategian luomiseksi. Tätä varten niiden on tarkistettava unionin politiikkojen painopisteitä ja mukautettava toimielinten toimintaa jo nykyistenkin perustamissopimusten ollessa voimassa. EU:n politiikkojen painopisteiden tarkistaminen Euron käyttöönotto ja laajentuminen saavat aikaan perusteellisia muutoksia. Eurosta tulee kohta konkreettista todellisuutta kansalaisille, mikä tekee unionista näkyvämmän niin kotikentällä kuin maailmallakin. Laajentuminen synnyttää erityisongelmia, etenkin rikkaitten ja köyhien maiden välisen kuilun. Laajentuminen tuo mukanaan uusia haasteita unionin ulkorajojen vartioinnin ja tulevien naapuruussuhteiden hoitamisen muodossa. Politiikkojen painopisteiden tarkistaminen merkitsee, että unionin on hahmotettava selvemmin pitkän tähtäimen tavoitteensa. Näitä voisivat olla kestävän kehityksen yleistavoitteen lisäksi ihmisten osaamisen lisääminen, sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ja kilpailukyvyn samanaikainen lisääminen, ympäristönsuojelun tehostaminen ja alueellisen monimuotoisuuden edistäminen sekä rauhan ja vakauden ylläpitäminen alueella. Tällainen täsmentäminen auttaa uudistamaan EU:n politiikkoja onnistuneen laajentumisen valmistelemiseksi, jotta laajentuminen ei johtaisi nykyisten politiikkojen heikentymiseen tai laimentumiseen. Toimielinten on painopisteiden asettamisessa ja johdonmukaisuuden turvaamisessa vältettävä lyhyen aikavälin tarkastelun astumista pitkän aikavälin edelle tulevaa politiikkaa koskevissa päätöksissä. Tämä vaara on todellinen, kun samaan aikaan toteutetaan toimielinuudistus, vedetään keskeiset poliittiset linjat, viedään läpi budjettineuvottelut ja laajennetaan unionia. Unionin kyky osoittaa johtajuutta johdonmukaisella tulevaisuusnäkemyksellä joutuu kovalle koetukselle. Unionin on myös edelleen huolehdittava siitä, että sillä on riittävästi resursseja sille annettujen tehtävien suorittamiseksi. Komissiossa on panostettu strategian suunnittelun ja politiikan linjaamiseen vahvistamiseen yhtenä meneillään olevan hallinnonuudistuksen kolmesta tukipilarista. Panostus ilmenee komission käynnistämänä poliittisena keskusteluna painopistealueista komission viisivuotisstrategian puitteissa: * Komission vuosistrategiassa hahmotellaan kunkin vuoden alussa strategiset painopistealueet 2-3 vuoden aikavälillä. Näin päästään keskipitkällä aikavälillä johdonmukaisempaan toimintatapaan ja voidaan todentaa luotettavasti, että unionilla on tarvittavat voimavarat käytössään. * Komission puheenjohtajan puheessa unionin tilasta parlamentille luodaan katsaus komission strategisten painopistealueiden toteutumiseen ja esitellään näköpiiriin tulleita uusia haasteita. Tätä täydentää kevään Eurooppa-neuvostolle esitettävä vuotuinen yhteenvetoraportti, joka kattaa unionin talous-, sosiaali- ja ympäristöpolitiikan. * Vuosikertomuksessa Amsterdamin sopimukseen liitetyn toissijaisuuden ja suhteellisuuden periaatteita koskevan pöytäkirjan täytäntöönpanosta keskitytään vuodesta 2002 alkaen EU:n politiikkojen keskeisiin tavoitteisiin. Siinä selvitellään, missä määrin unioni on soveltanut toissijaisuuden ja suhteellisuuden periaatteita päätavoitteittensa saavuttamiseksi. Keskustelua politiikkojen johdonmukaisuudesta on kuitenkin jäsennettävä käymällä toimielinten kesken vuoropuhelua unionin painopistealueista ja tulevista tavoitteista. Komission rooli politiikan käynnistäjänä ja pitkän aikavälin esityslistan viitoittajana voi näkyä erityisesti Eurooppa-neuvostojen valmistelussa. Huippukokoukset tuovat nykyisin neljästi vuodessa yhteen viidentoista maan päämiehet ja komission puheenjohtajan. Eurooppa-neuvoston olisi vahvistettava asemaansa unionin strategian suunnannäyttäjänä komission kumppanina. Sen ei tule käsitellä EU:n politiikan arkipäivän yksityiskohtia. Yksimielisyysvaatimus johtaa usein siihen, että politiikan linjaaminen jää kansallisten etujen jalkoihin sellaisillakin aloilla, joilla neuvosto voisi ja sen tulisi päättää jäsenvaltioiden määräenemmistöllä. Tässä on esimerkki siitä, että neuvosto ei ole onnistunut ottamaan poliittista vastuuta yhteisömetodin mukaisessa päätöksenteossa. Toimielinten tehtävien painopisteiden tarkistaminen Toimintansa tehostamiseksi unionin on annettava uutta puhtia yhteisömetodille. Kaikkien pitäisi keskittyä perustehtäviinsä: komissio on politiikan käynnistäjä ja toteuttaja, neuvosto (määräenemmistöllä niin usein kuin mahdollista) ja parlamentti päättävät lainsäädännöstä ja talousarviosta, Eurooppa-neuvosto ohjaa politiikkaa ja Euroopan parlamentti valvoo talousarvion ja unionin politiikkojen toteuttamista. Tämä tietää muutoksia toimielinten toimintatapaan. Paljon voidaan muuttaa jo piankin kajoamatta perussopimuksiin. On pyrittävä eri alojen neuvostojen toiminnan suurempaan yhdenmukaisuuteen. Ministerineuvoston, ja erityisesti ulkoministereistä koostuvan yleisten asiain neuvoston, ote on kirvonnut, kun sen pitäisi linjata politiikkaa ja ratkaista eri alojen välisiä eturistiriitoja, etenkin silloin kun omien ministeriöiden kannat unionin ehdotuksiin menevät ristiin. Neuvosto on jo tehnyt joitakin muutoksia työskentelytapaansa. Göteborgissa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan päätelmissä peräänkuulutetaan tehokasta koordinaatiota neuvoston eri kokoonpanojen välillä. Yleisesti ollaan kuitenkin sitä mieltä siitä, että edistyminen on toistaiseksi ollut liian hidasta. On aika tunnustaa, että unioni on siirtynyt diplomatiasta demokratiaan, jossa sen politiikat koskettavat syvältä eri kansakuntia ja niiden arkea. Neuvoston on parannettava koordinointikykyään kaikilla EU:n politiikan osa-alueilla niin omassa työssään kun jäsenvaltioissakin. Tämä vapauttaisi Eurooppa-neuvoston muista asioista strategisten tavoitteiden muotoiluun ja näiden toteutumisen valvonnan tehostamiseen. Euroopan parlamentti ja kansalliset parlamentit sekä jäsenvaltioissa että ehdokasmaissa joutuvat tehostamaan toimintaansa Euroopan ja sen politiikkojen tulevaisuutta koskevan keskustelun vetäjinä [19]. Valtioiden, unionin ja maailmanpolitiikan kehityslinjoissa tapahtuvat muutokset ovat vahvasti yhteydessä toisiinsa, eikä voi olla niin, että vastaukset tulevat Brysselistä. Näistä muutoksista on keskusteltava kansallisella tasolla ja kussakin parlamentissa. Komissio toivoo, että EU:n politiikasta keskusteltaisiin julkisesti sekä Euroopan parlamentin että kansallisten parlamenttien alustuksella. [19] Jäsenvaltioiden tulisi tiedottaa toisilleen parhaista käytännöistä soveltaa Amsterdamin pöytäkirjaa kansallisten kansanedustuslaitosten asemasta Euroopan unionissa. Euroopan parlamentin on lisäksi vahvistettava EU:n politiikkojen ja talousarvion toteuttamiseen kohdistamaa valvontaansa. Tämä tarkoittaa painopisteen siirtämistä nykyisestä seikkaperäisestä tilinpidon valvonnasta poliittisten tavoitteiden toteutuksen valvontaan. Parlamentin asemaa on lujitettava tarkistamalla yhteispäätösmenettelyn soveltamisalaa. Komission on keskityttävä perustamissopimuksen mukaisiin tehtäviinsä politiikan käynnistäjänä ja toteuttajana, perussopimusten valvojana ja yhteisön edustajana kansainvälisissä suhteissa. Tässä valkoisessa kirjassa ehdotetut toimenpiteet, muun muassa alueellista ja paikallista hallintoa edustavien EU:n laajuisten ja kansallisten organisaatioiden kanssa käytävän vuoropuhelun edistäminen, kansalaisyhteiskunnan tarkempi ja avoimempi konsultointi, asiantuntijoiden parempi käyttö ja vaikutusten arvioinnin tehostaminen auttavat kaikki parantamaan politiikkoja koskevien esitysten laatua. Eurooppalaisen ja globaalitason hallintotavan kiinteä yhteys edesauttaa unionia esiintymään useammin yksiäänisenä. Yhteisön oikeuden rikkomista koskevien kantelujen käsittelyn asettaminen tärkeysjärjestykseen tehostaa komission toimintaa perussopimusten valvojana. Valkoisessa kirjassa ehdotetut yhteisön lainsäädännön yksinkertaistaminen, sääntelyn parantaminen monipuolisemmilla välineillä ja niiden yhdistelty käyttö sekä kolmikantasopimusjärjestelyt parantavat politiikkojen toteuttamisen laatua. Sääntelyvirastojen lisääntynyt käyttäminen parantaa politiikkojen toteuttamista eräillä aloilla. Näin myös vältetään komission voimavarojen suuntautuminen liian teknisiin tehtäviin. Keskittyäkseen perustehtäviinsä komissio esitti viime vuonna neuvostolle tiedonannon, johon kuului asetus komission valvonnassa toimivien toimeenpanovirastojen toimintakehyksestä. Tarkoituksena on käyttää mieluummin ulkopuolisia virastoja kuin komission omia voimavaroja ohjelmien hallinnoimisessa. On tehtävä selkeämmäksi, kuka vastaa politiikkojen toteuttamisesta. Vain näin järjestelmästä tulee avoimempi ja vastuusuhteet olisivat paremmin unionin kansalaisten tiedossa. Päävastuu politiikan toteuttamisesta ja täytäntöönpanoasetusten tai -päätösten kautta tapahtuvasta sääntelystä luovutetaan yleensä komissiolle. On kuitenkin tarkistettava niitä edellytyksiä, joilla komissio voi näistä täytäntöönpanotoimista päättää. Tämän tulisi johtaa lopulta tilanteeseen, jossa * lainsäädäntö määrittää edellytykset ja rajat komission täytäntöönpanotoiminnalle ja * yksinkertainen oikeudellinen mekanismi määrittää neuvoston ja parlamentin valtuudet lainsäätäjinä valvoa lainsäädännössä vahvistettujen periaatteiden ja poliittisten suuntaviivojen avulla komission toimintaa. Muutos yksinkertaistaisi ja nopeuttaisi päätöksentekoa ja helpottaisi sen ymmärtämistä. Vastuusuhteet olisivat entistä selvemmät, ja neuvoston ja parlamentin olisi helpompi punnita poliittisesti toimeenpanovallan käyttöä. Jos toimitaan näiden linjausten mukaan, nykyisten komiteoiden, nimittäin sääntely- ja hallintokomiteoiden [20], säilyttäminen joutuu kyseenalaiseksi. Näin ollen on toteuttava tarkastelu, jossa arvioidaan, jatketaanko niiden toimintaa. Arvioinnissa on otettava huomioon, että EU:n politiikkojen täytäntöönpanossa tarvitaan asiantuntijalausuntoja. [20] Jäsenvaltioiden viranomaisista koostuvia komiteoita, jotka avustavat komissiota täytäntöönpanovallan käytössä (ks. päätös 1999/468/EY, ns. komitologiapäätös). Tällainen toimielinten tehtävien mukauttaminen, jolla toimeenpanovallan käytön valvonta uskotaan molemmille lainsäädäntövallan käyttäjille ja nykyisten sääntely- ja hallinnointikomiteoiden olemassaolo kyseenalaistetaan, koskettelee herkkää aihetta, toimielinten valtatasapainoa. Sen tulisi johtaa perustamissopimuksen 202 artiklan muuttamiseen. Artikla antaa neuvostolle mahdollisuuden asettaa yksipuolisesti vaatimuksia komissiolle täytäntöönpanijana. Artikla on joka tapauksessa vanhentunut, kun yhteispäätösmenettelyllä neuvosto ja parlamentti ovat saavuttaneet tasavertaisen aseman monien alojen lainsäädännön antamisessa. Sen vuoksi neuvostolla ja parlamentilla pitäisi olla tasavertainen asema komission täytäntöönpanovallan käytön valvonnassa. Komissio aikoo käynnistää tämän aiheen pohdinnan seuraavaa hallitustenvälistä konferenssia varten. Komissio: - käyttää aloiteoikeuttaan kohdistaakseen keskustelun politiikkojen johdonmukaisuuteen ja pitkän aikavälin tavoitteiden määrittelemiseen hyödyntäen nykyisiä toimia strategisen suunnittelun ja raportoinnin tehostamiseksi - tekee seuraavalle hallitustenväliselle konferenssille ehdotuksia komission täytäntöönpanotehtävien mukauttamisesta samalla kun komission täytäntöönpanotoimiin kohdistuvaa neuvoston ja parlamentin valvontaa virtaviivaistetaan - Neuvoston tulisi parantaa eri kokoonpanojensa keskinäistä koordinaatiota ja valmiuksiaan poliittiseen ohjaukseen sekä unionitason ja kansallisen toiminnan kiinteämpään yhdistämiseen. - Eurooppa-neuvoston tulisi keskittyä strategisten tavoitteiden muotoiluun. - Euroopan parlamentin ja kansallisten parlamenttien tulisi toimia Euroopan ja sen politiikkojen tulevaisuutta koskevan keskustelun vetäjinä. IV. HALLINTOTAPA JA EUROOPAN TULEVAISUUS Unionin haasteena on uudistaa EU:n poliittinen prosessi. Tässä valkoisessa kirjassa esitetään uudistamiseen liittyviä kysymyksiä ja tarjotaan niihin vastauksia. Tarkoituksena on käynnistää prosessi, jolla lievennetään monien unionin kansalaisten tuntemaa pettymystä. Politiikasta vieraantuminen ei ole ongelma yksinomaan EU:ssa, vaan se koskee niin kansainvälistä politiikkaa, valtakunnanpolitiikka kuin paikallispolitiikkaakin. Unionille se merkitsee kuitenkin erityistä haastetta. Koska yhdentymisessä on päästy jo hyvin pitkälle, ihmiset kohdistavat unioniin samanlaisia odotuksia kuin kotimaansa politiikkaan ja poliittisiin instituutioihin. Unioni ei kuitenkaan voi kehittää ja toteuttaa politiikkaa samalla tavalla kuin kansallinen hallitus. Unionin on luotava kumppanuussuhteita ja sen on tukeuduttava moniin muihin toimijoihin. Odotuksiin on vastattava eri tavoin. Yleistavoitteemme perustuu siihen yksinkertaiseen periaatteeseen, joka on ollut Euroopan yhdentymisen johtoajatuksena Euroopan yhteisön perustamisesta lähtien: Euroopan kansojen yhdentämiseen kunkin kansan identiteettiä kunnioittaen. Ehdotetut uudistukset ovat mahdollisia, jos unioni löytää perustamissopimusten alkuperäisen hengen uudelleen ja hyödyntää niiden tarjoamaa joustavuutta. Tässä valkoisessa kirjassa tehtyjen ehdotusten taustalla on viisi poliittista periaatetta - avoimuus, osallistuminen, vastuun selkeys, tehokkuus ja johdonmukaisuus. Unionin tulisi käyttää näitä periaatteita ohjeenaan, kun se organisoi työskentelytapojaan ja ajaa uudistuksia nykyisen perustamissopimuksen pohjalta. Lisäksi niiden tulisi olla osviittana keskustelulle Euroopan tulevaisuudesta. Näitä periaatteita noudattamalla voidaan hyödyntää paremmin myös suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteita. Tämä näkyy esim. siinä, että valkoisessa kirjassa on painotettu tavoitteita vastaavien välineiden käyttöä politiikan toteuttamisessa, lainsäädännön rajoittamista keskeisiin asioihin sekä sopimusten hyödyntämistä, jotta paikalliset olosuhteet voidaan ottaa paremmin huomioon. Nykyhetki ja tulevaisuus: kyse on poliittisesta tahdosta Näihin periaatteisiin nojautuen tämän valkoisen kirjan ehdotuksilla pyritään seuraaviin tavoitteisiin: * EU:n ja kansalaisyhteiskunnan suhteen järjestäminen. Konsultointia koskevissa toimintasäännöissä eritellään tehtävät ja selkeytetään kaikkien osapuolien vastuuta. Toimintasäännöt lisäävät vuoropuhelua ja järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan avoimuutta. * Alue- ja paikallistason toimijoiden osaamisen ja käytännön kokemuksen parempi hyödyntäminen. Tämän toteuttavat ennen kaikkea kansalliset viranomaiset maansa valtiosäännön ja hallinnollisten järjestelyjen mukaisesti. Unionin olisi myös hyödynnettävä paremmin jo olemassa olevia joustomahdollisuuksia. Näin voidaan parantaa EU:n politiikan soveltamista paikan päällä. * Kansalaisten luottamuksen saaminen poliittisten päättäjien tavalle käyttää asiantuntijalausuntoja. EU:n monialainen asiantuntijajärjestelmä alistetaan tarkempaan julkiseen tarkasteluun ja keskusteluun. Tämä on tarpeen tieteen ja teknologian mukanaan tuomien haasteiden, riskien ja eettisten kysymysten vuoksi. * EU:n politiikan tavoitteiden selkeämmän määrittelyn tukeminen ja EU:n politiikan vaikuttavuuden parantaminen yhdistämällä lainsäädäntöä, itsesääntelyä ja muita toimenpiteitä näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. * EU:n sääntelyvirastojen perustamisedellytysten määrittely. Virastot voivat lisätä EU:n lainsäädännön tehokkuutta ja näkyvyyttä sekä yritysten että kansalaisten silmissä tuomalla joidenkin hyvin monimutkaisten ja teknisten alojen päätökset lähemmäs niitä aloja, joihin päätökset vaikuttavat. * Kunkin toimielimen roolin ja tehtävien tarkistaminen. Tällä pyritään lisäämään kansalaisten mahdollisuuksia saada poliittiset johtajat ja toimielimet vastuuseen unionin tekemistä päätöksistä. Näiden toimien toteuttamiseen ei välttämättä tarvita uusia perussopimuksia. Kyse on ennen kaikkea poliittisesta tahdosta ja laajemmasta prosessista. Unionin työskentelytapojen muuttaminen edellyttää komission toimien lisäksi kaikkien muidenkin osapuolten toimia, etenkin neuvoston, Euroopan parlamentin, jäsenvaltioiden ja kansalaisten. Muuttamalla omaa hallintotapaansa unioni voi globaalitasolla paremmin vaikuttaa uusiin hallintomalleihin. Politiikassa ja kansainvälisissä elimissä on otettava paremmin huomioon ihmisten huolenaiheet. Unionin toimielimille uudet painopisteet Mikä oikeastaan muuttuu, jos nämä ehdotukset toteutetaan- Hallintotavan uudistamista koskevien ehdotusten ydin on toimielinten - komission, neuvoston ja Euroopan parlamentin - painopisteiden tarkistaminen. Tavoitteet ovat seuraavat: * Komissio käyttää aloiteoikeuttaan johdonmukaisemmin ja valikoivammin. Konsultointimenettelyjen ja osallistumisen lisääminen, asiantuntijalausuntojen avoimempi käyttö ja uusi tapa suhtautua keskipitkän aikavälin suunnitteluun antaa komissiolle mahdollisuuden tarkastella kriittisemmin toimielinten ja eturyhmien vaatimuksia uusista poliittisista aloitteista. Komission mahdollisuudet toimia Euroopan yleisen edun mukaisesti paranevat. * EU:n lainsäädäntöä karsitaan niin, että jäljelle jäävät keskeiset periaatteet ja puitteet, joissa esitetään, miten periaatteita pitäisi toteuttaa. Valkoisessa kirjassa esitetään, että neuvosto ja Euroopan parlamentti voivat keskittyä poliittiseen linjanvetoon ja sisältöihin ja jättää täytäntöönpanon komissiolle. Samalla neuvoston ja parlamentin olisi voitava virtaviivaistaa valvontaa, joka kohdistuu komission tapaan suorittaa toimeenpanotehtäviään. * Kansallisten toimijoiden vahvempi osallistuminen yhteisön sääntöjen ja ohjelmien muotoiluun, soveltamiseen ja toteuttamiseen. Tämä saadaan aikaan vuoropuhelulla, hajauttamisella, hallintoelinten yhteistyötä lisäämällä ja yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanoa tehostamalla. Mitä enemmän kansalliset ja alueelliset toimijat osallistuvat EU:n politiikkaan sitä valmiimpia ne ovat tiedottamaan yleisölle kyseisestä politiikasta. Toimielinten roolien tarkistaminen on merkittävä askel onnistuneen laajentumisen valmistelussa ja toteuttamisessa. Uudistettu yhteisömetodi tulevaisuuden mallina Sekä valkoisen kirjan ehdotukset että tuleva laajentuminen vievät samaan suuntaan: yhteisömetodia on vahvistettava. Tämä tarkoittaa, että komissio tekee politiikkaa koskevat ehdotukset ja huolehtii täytäntöönpanosta, neuvosto ja Euroopan parlamentti tekevät päätökset ja kansalliset ja alueelliset toimijat ovat mukana EU:n politiikan muotoilussa. Yhteisömetodi on palvellut unionia hyvin lähes puoli vuosisataa. Jotta näin voisi jatkua, sitä on uudistettava. Valkoisessa kirjassa esitetyt paremman eurooppalaisen hallintotavan seuraukset toimielinten kannalta avaavat keskustelun Euroopan tulevaisuudesta. Eurooppalaisen hallintotavan uudistaminen raivaa myös tietä tuleville perussopimusten muutoksille seuraavassa hallitustenvälisessä konferenssissa. Uudistuksessa hahmotellaan unionin tulevan poliittisen organisaation mallia seuraavasti: * Lainsäädäntö- ja toimeenpanovallan erottaminen toisistaan noudattaa demokraattisten valtioiden mallia. EU:n tasolla se helpottaisi toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamista. Lisättäessä vähitellen aloja, joilla neuvosto ja Euroopan parlamentti tekevät päätöksiä yhdessä (ns. yhteispäätösmenettely), molemmille tulisi antaa tasavertaiset roolit. Näin ei ole nykyisen perustamissopimuksen nojalla. Samalla kun rooleja selvennetään, komissiolle tulisi antaa täysimääräinen toimeenpanovalta. * Unioni tarvitsee selvät periaatteet, joilla määritellään toimivallan jakaminen unionin ja sen jäsenvaltioiden kesken. Tarkoituksena on vastata kansalaisten usein esittämään kysymykseen, kuka EU:ssa mitäkin tekee. Kysymykseen vastaaminen edellyttää yhteistä näkemystä. Valkoisessa kirjassa on esitetty voimakkaasti kehittyvä konkreettinen Eurooppa, unioni, joka perustuu monitasoiseen hallintotapaan, jossa kukin toimija osallistuu tietojensa ja taitojensa mukaan koko järjestelmän menestykseen. Monitasoisessa järjestelmässä todellinen haaste on selvien sääntöjen laatiminen, miten toimivalta jaetaan yhdessä; ainoastaan tällainen jaettu näkemys voi parhaiten taata kaikkien jäsenvaltioiden ja kaikkien unionin kansalaisten edut. Tällä valkoisella kirjalla käynnistetään prosessi, jolla vastataan unionin kansalaisten odotuksiin. Pyrkimyksenä on, että kansalaiset näkevät unionin välineenä, jolla he voivat saada aikaan muutoksia. Näiden uudistusten pohdiskelu jatkuu, ja sitä täydentää laajempi perussopimusuudistus, jonka Eurooppa-neuvosto käynnistää Laekenissa ja johon komissio osallistuu aktiivisesti.