Erityiskertomus	Onko	komissio 	varmistanut 	
palveludirektiivin 	
vaikuttavan 	
täytäntöönpanon?FI	 2016	nro	05
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2016
Print ISBN 978-92-872-4147-4 ISSN 1831-0958 doi:10.2865/307279 QJ-AB-16-002-FI-C
PDF ISBN 978-92-872-4186-3 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/51315 QJ-AB-16-002-FI-N
EPUB ISBN 978-92-872-4181-8 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/58243 QJ-AB-16-002-FI-E
© Euroopan unioni, 2016
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Onko	komissio 	varmistanut 	
palveludirektiivin 	
vaikuttavan 	
täytäntöönpanon?
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 
287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)ErityiskertomusFI	 2016	nro	05
02
 Tarkastustiimi
Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen 
tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä 
tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa 
huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, 
tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.
Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti IV tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen 
Milan Martin Cvikl. Jaosto on erikoistunut tarkastuksiin, jotka koskevat tuloja, tutkimusta ja sisäisiä politiikkoja, rahoitus- ja 
talousalan ohjausta sekä Euroopan unionin toimielimiä ja elimiä. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen 
Neven Matesin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Georgios Karakatsanis, kabinettiavustaja Marko Mrkalj, toi -
mialapäällikkö Paul Stafford, tehtävävastaava Wayne Codd ja tarkastajat Sandra Dreimane, Jurgen Manjé ja Wolfgang Stolz.
Vasemmalta oikealle: J. Manjé, P . Stafford, N. Mates, W. Codd, S. Dreimane, G. Karakatsanis.

03
 Sisällys
Kohta
 Sanasto	ja	lyhenteet
I–VIII  Tiivistelmä
1–11  Johdanto
6–7 Palveludirektiivin 	tavoitteet
8 –11  Tehtävät	ja	vastuualueet
12–13  Tarkastuksen	laajuus	ja	tarkastustapa
14 –110  Huomautukset
16–42  Direktiivin 	saattaminen 	osaksi	lainsäädäntöä 	ja	täytäntöönpanon 	seuranta
16–18  Komissio	avusti	direktiivin	saattamisessa	osaksi	lainsäädäntöä	ja	kohdisti	siihen	seurantaa
19–20  Direktiivin 	saattaminen 	osaksi	lainsäädäntöä 	myöhästyi 	20	jäsenvaltiossa
21–27  Keskinäiset 	arvioinnit 	muodostivat 	innovatiivisen 	käytännön, 	jota	komissio 	hallinnoi 	hyvin	ja	jota	on	
myöhemmin	käytetty	myös	muiden	direktiivien	yhteydessä
28–29  Onnistuneeseen	täytäntöönpanoon	on	vielä	pitkä	matka
30–32  Suorituskykyä 	testaamalla 	selvitettiin, 	kuinka	EU:n	lainsäädäntö 	toimii	käytännön 	
liiketoimintaskenaarioissa
33–34  Komissio 	teki	tulosten 	perusteella 	lisää	säädösehdotuksia
35–36  Komissio 	olisi	voinut	hyödyntää 	tuloksia 	paremmin 	palveludirektiivin 	täytäntöönpanon 	järjestelmällisessä 	
valvonnassa
37–42  Taloudellisten 	vaikutusten 	arviointi 	ei	ollut	riittävää
43–77  Täytäntöönpano
43–45  Komission 	palveludirektiivin 	täytäntöönpanoa 	varten	tarjoamien 	välineiden 	ja	tuen	hyödyntäminen 	on	
jäänyt	vajaaksi,	joten	ne	ovat	vain	osittain	vaikuttavia
46–52  Keskitettyjen 	asiointipisteiden 	perustaminen 	viivästyi 	ja	niiden	laatu	vaihtelee 	jäsenvaltioista 	toiseen
53–55  Keskitettyjä	asiointipisteitä	on	vaikea	löytää	ja	yritykset	eivät	ole	tietoisia	niistä
56–64  Palveludirektiiviin 	liittyvissä 	asioissa 	on	tehty	vain	vähän	hallinnollista 	yhteistyötä
65–71  Kuluttajien	on	yhä	vaikea	hyödyntää	palvelujen	sisämarkkinoita
04 Sisällys	
72–75  Palveluntarjoajat	jatkavat	epäoikeudemukaista	syrjintää
76–77  Ongelmien 	ratkaisu
78 –110  Palveludirektiivin 	täytäntöönpano
78–79  Komissiolla 	on	käytössä 	joukko	täytäntöönpanovälineitä
80–85  SOLVIT-mekanismia 	käytetään 	harvoin 	palveludirektiivin 	osalta
86–93  EU	Pilot	–	jäsenvaltioiden	arvostama	rikkomismenettelyä	edeltävä	järjestelmä
94–99 Komissio	on	käyttänyt	rikkomismenettelyjä	hyvin	harvoin
100–101  Rikkomistapausten 	käsittely 	kestää	liian	kauan
102–104  Palveluihin 	liittyviin 	yksittäisiin 	valituksiin 	kohdistetaan 	säännöllistä 	seurantaa, 	mutta	
rikkomismenettelyjen 	aikana	ilmenee 	pitkiä	toiminnattomia 	jaksoja
105–107  Vain	yksi	tapaus	siirrettiin 	Euroopan 	unionin 	tuomioistuimelle
108–110  Maakohtaiset	suositukset	ovat	onnistuneet	vain	rajallisesti
111–120  Johtopäätökset 	ja	suositukset
112–114  Direktiivin 	saattaminen 	osaksi	lainsäädäntöä 	ja	täytäntöönpanon 	seuranta 	
115 –118  Täytäntöönpano
119 –120  Palveludirektiivin 	täytäntöönpano
 Komission 	vastaukset
05
 Sanasto 	ja	lyhenteet
BKT :	Bruttokansantuote
CHAP : Komission käyttämä valitusten kirjausjärjestelmä
CPC : Kuluttajansuojaa koskeva yhteistyö (Consumer Protection Cooperation)
CSRs : Maakohtaiset suositukset (Country Specific Recommendations)
EKK-verkosto : Euroopan kuluttajakeskusten verkosto
ESA : Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmä (European System of Accounts)
EU	Pilot : Järjestelmä koskee jäsenvaltioiden ja komission välistä yhteistyötä, jossa on kyse kansallisen ja EU:n 
lainsäädännön yhdenmukaisuudesta tai EU:n lainsäädännön oikeellisesta soveltamisesta. Järjestelmä toimii 
ensimmäisenä vaiheena, kun pyritään mahdollisuuksien mukaan välttämään muodollinen rikkomismenettely.
EU: Euroopan unioni
IMI: Sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmä (Internal Market Information System)
NACE	Rev	2 : Taloudellisen toiminnan tilastollinen luokitusstandardi Euroopan yhteisössä.
PSC : Keskitetyt asiointipisteet (Point of Single Contact)
SEUT : Sopimus Euroopan unionin toiminnasta
SOLVIT : SOLVIT on vaihtoehtoinen ongelmanratkaisumekanismi, jolla pyritään auttamaan EU:n kansalaisia ja 
yrityksiä, jotka eivät ole voineet käyttää EU:n sisämarkkinoihin liittyviä oikeuksiaan, koska jonkin toisen jäsenvaltion 
viranomaiset ovat soveltaneet sisämarkkinalainsäädäntöä väärin.
06
 Tiivistelmä
I
Tavaroiden sisämarkkinat ovat EU:ssa hyvin kehittyneet. Palvelumarkkinoista sen sijaan on todettu laajalti, että ne 
eivät ole toteutuneet täydessä mitassaan. Palveludirektiivin soveltamisalaan kuuluva palvelutoiminta vastaa arviolta 
46:ta prosenttia EU:n BKT:stä. Direktiivin tarkoituksena on vähentää oikeudellisia ja hallinnollisia esteitä niin palve -
luntarjoajien kuin niiden vastaanottajien kannalta. Jäsenvaltioiden olisi päästävä tähän saattamalla direktiivi osaksi 
lainsäädäntöään, lisäämällä avoimuutta ja yksinkertaistamalla menettelyjä niin, että yritysten on helpompi tarjota ja 
kuluttajien helpompi vastaanottaa palveluja sisämarkkinoilla.
II
Tilintarkastustuomioistuin keskittyi tarkastuksessaan toimiin, joilla Euroopan komissio on tukenut jäsenvaltioita. 
Lisäksi tarkastuksessa tutkittiin täytäntöönpanon valvontatoimenpiteitä, joiden on tarkoitus ratkaista säädösten 
noudattamatta jättämisestä aiheutuvat ongelmat, jotka haittaavat palveluiden sisämarkkinoiden asianmukaista 
toimintaa.
III
Suurin osa jäsenvaltioista ei saattanut direktiiviä osaksi lainsäädäntöään ajoissa. Komissio on kuitenkin koko ajan 
seurannut prosessin edistymistä. Komissio on tukenut direktiivin täytäntöönpanoa, kun direktiiviä on saatettu 
osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä ja tämän jälkeenkin: se järjesti keskinäisen arvioinnin ja antoi ohjeita aihekoh -
taisen asiantuntijaryhmän säännöllisissä kokouksissa.
IV
Keskinäiset arvioinnit ja suorituskyvyn testaukset valituilla aloilla olivat jäsenvaltioiden kannalta hyödyllisiä, mutta 
ne myös osoittivat, että jäljellä oli merkittävä määrä esteitä. Komissio ei ryhtynyt riittäviin toimiin esteiden osalta. Se 
oli erityisen haluton kyseenalaistamaan oikeasuhteisuusperiaatteen oikeutuksen, vaikka osa jäsenvaltioista perusteli 
säännösten vastaisten vaatimusten säilyttämistä suhteellisuusperiaatteen avulla.
V
Komissio on varmistanut direktiivin täytäntöönpanon vain osittain vaikuttavasti. Direktiivin piiriin kuuluvilla palve -
luiden sisämarkkinoilla on edelleen esteitä joitakin vuosia täytäntöönpanolle asetetun määräajan (2009) jälkeen. 
Komissio on vastahakoinen käynnistämään oikeudellisia menettelyjä, mikä johtuu osin niiden pituudesta mutta 
myös siitä, ettei lainsäädäntö ole riittävän vahvaa. SOLVIT-mekanismin ja EU Pilot -järjestelmän kaltaisia toimenpi -
teitä on käytetty ongelmien ratkaisuun, mutta niillä ei ole saatu aikaan yritysten ja palvelujen vastaanottajien kai -
paamia nopeita tuloksia. Kuluttajat eivät vielä voi hyödyntää palveluiden sisämarkkinoita direktiivin tarkoittamassa 
mittakaavassa.
VI
Direktiivin täysimääräisellä täytäntöönpanolla saavutettavan potentiaalisen taloudellisen hyödyn määrää ei vielä 
tiedetä, mutta esteiden vähentämisen vaikutusta kuvataan usein esittämällä arvioita tuotosten kasvusta. Direktiivin 
vaikutusta ei edelleenkään ole kvantifioitu luotettavasti, sillä sen soveltamisalaan kuuluvilta sektoreilta ei ole saata -
vissa riittävän yksityiskohtaisia tietoja.
Tiivistelmä 07
VII
Yhdessä esittämistään suosituksista tilintarkastustuomioistuin erityisesti pyytää komissiota valvomaan direktiivin 
täytäntöönpanoa peräänantamattomammin seuraavin tavoin:
– kohdistetaan seurantaa keskinäisen arvioinnin ja suorituskyvyn testaamisen kaltaisten toimien tuloksiin, jotta 
saataisiin ratkaistua säännösten noudattamatta jättämiseen liittyvät tapaukset ja jäsenvaltioiden kanssa puutut -
taisiin taloudellisesti merkittävimpiin ongelmiin
– avataan EU Pilot -tapaus heti, kun ongelma on ilmennyt, ja jaetaan ratkaisuja koskevat tiedot
– lyhennetään rikkomismenettelyjen kestoa niin paljon kuin mahdollista
– Viedään Euroopan unionin tuomioistuimeen merkittävät tapaukset, joissa säännöksiä ei ole noudatettu tai niitä 
on sovellettu virheellisesti.
VIII
Tämän lisäksi
– komission olisi laadittava ohjeet säännösten saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä ja annettava ne käyt -
töön mahdollisimman pian hyväksymisen jälkeen
– komission olisi pyrittävä varmistamaan, että uusien säännösten vaikutuksen arvioinnissa tarvittavien tietojen 
saaminen otetaan huomioon lainsäädäntöprosessin aikaisessa vaiheessa
– jäsenvaltioiden olisi noudatettava keskitettyjen asiointipisteiden peruskirjaa esimerkiksi asettamalla saataville 
tietoa useilla kielillä ja mahdollistamalla kaikkien niiden hallinnollisten vaiheiden toteuttaminen, joita tarvitaan 
palvelujen tarjoamiseksi yli rajojen
– lainsäätäjän olisi otettava käyttöön odotusaika vaatimusluonnoksista ilmoittamista varten ja huolehdittava, että 
vaatimusluonnokset julkaistaan julkisella verkkosivustolla, jotta ne olisivat helpommin saatavilla ja oikea-aikai -
sesti tarkasteltavissa
– kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annettua asetusta olisi tarkistuksen yhteydessä laajennettava siten, 
että asetus kattaa palveludirektiivin 20 artiklan.
08
 Johdanto
01	
Palveludirektiivi (jäljempänä ’direktiivi’) hyväksyttiin vuonna 2006, ja sen tarkoi -
tuksena on vähentää oikeudellisia ja hallinnollisia esteitä niin palveluntarjoajien 
kuin niiden vastaanottajien kannalta. Jäsenvaltioiden olisi päästävä tähän saatta -
malla direktiivi osaksi lainsäädäntöään, lisäämällä avoimuutta ja yksinkertaista -
malla menettelyjä niin, että yritysten olisi helpompi tarjota ja kuluttajien helpom -
pi käyttää palveluja sisämarkkinoilla. Direktiivin kattamat palvelut vastaavat noin 
46:ta prosenttia1 EU:n BKT:stä. Kaikkien EU:n jäsenvaltioiden piti panna se täytän -
töön vuoden 2009 loppuun mennessä.
02	
Direktiivi juontaa juurensa vuoteen 1997, jolloin komissio esitteli yhtenäismarkki -
noiden toimintasuunnitelman2 ja kehotti poistamaan markkinoiden yhtenäistä -
misen esteet eri sektoreilta. Myöhemmissä asiakirjoissa keskityttiin nimenomaan 
palveluihin ja katsottiin, että lukuisat esteet palveluiden sisämarkkinoilla ”toi -
mivat Euroopan talouden ja sen kasvu-, kilpailu- ja työllistämiskyvyn jarruna”3. 
Tämän seurauksena vuonna 2004 tehtiin palveludirektiiviä (tunnetaan yleisesti 
nimellä Bolkestein-direktiivi) koskeva ehdotus, jonka mukaan palvelujen vapaa 
liikkuvuus pohjautuu alkuperämaaperiaatteeseen. Tämä merkitsee, että palvelun -
tarjoajien olisi noudatettava ainoastaan sijoittautumisjäsenvaltion säännöksiä 
riippumatta siitä, missä palvelutoiminta tapahtuu. Alkuperämaaperiaatteesta 
kuitenkin luovuttiin Euroopan parlamentin pyynnöstä4. Vuonna 2006 hyväksy -
tyssä palveludirektiivissä5 velvoitettiin sen sijaan jäsenvaltiot varmistamaan, ”että 
palvelutoiminta voidaan aloittaa ja sitä voidaan harjoittaa jäsenvaltion alueella 
vapaasti”. Lisäksi ”jäsenvaltiot eivät saa asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai 
harjoittamisen ehdoksi alueellaan vaatimuksia, jotka eivät ole seuraavien periaat -
teiden mukaisia:… syrjimättömyys…;…välttämättömyys…;…oikeasuhteisuus…”6.
03	
Direktiivi ei kata kaikkea taloudellista toimintaa, vaan sen ulkopuolelle jäävät 
muut kuin taloudelliset yleishyödylliset palvelut, rahoituspalvelut, sähköiset 
viestintäpalvelut, työvoiman vuokrausyritykset, terveydenhuolto, audiovisuaali -
set palvelut, rahapelitoiminta, julkisen vallan käyttöön liittyvä toiminta, sosiaali -
palvelut, yksityiset turvallisuuspalvelut, notaarit ja haastemiehet sekä verotus. 
Direktiivi ei myöskään vaikuta jäsenvaltioiden sosiaaliturvalainsäädäntöön.1 SWD(2014) 131 final, 
31. maaliskuuta 2014. Work 
plan for reporting on national 
reforms in services markets.
2 CSE(97)1 lopull., 
4. kesäkuuta 1997, komission 
tiedonanto Eurooppa-
neuvostolle – 
Yhtenäismarkkinoiden 
toimintasuunnitelma.
3 KOM(2002) 0441 lopull., 
30. heinäkuuta 2002, 
Komission kertomus 
neuvostolle ja Euroopan 
parlamentille  – Palvelujen 
sisämarkkinatilanne.
4 COM(2013) 0547 final, Ehdotus 
Euroopan parlamentin ja 
neuvoston direktiiviksi 
maksupalveluista 
sisämarkkinoilla, direktiivien 
2002/65/EY, 2013/36/EU ja 
2009/110/EY muuttamisesta ja 
direktiivin 2007/64/EY 
kumoamisesta.
5 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston direktiivi 2006/123/
EY, annettu 12 päivänä 
joulukuuta 2006, palveluista 
sisämarkkinoilla (EUVL L 376, 
27.12.2006, s. 36).
6 Palvelu direktiivin 16 artiklan 1 
kohta. Oikeasuhteisuus: 
vaatimuksen on oltava omiaan 
takaamaan tavoitellun 
päämäärän saavuttaminen, 
eikä se saa ylittää sitä, mikä on 
välttämätöntä tavoitteen 
saavuttamiseksi.
09 Johdanto 	
7 Corazza Bildtin mietintö 
palveluiden sisämarkkinoista: 
tilanneselvitys ja tulevat 
toimet (2012/2144(INI)) ( http://
www.europarl.europa.eu/
sides/getDoc.do?pubRef=-//
EP//TEXT+REPORT+A7-2013-
0273+0+DOC+XML+V0//FI ).
8 Cofferatin mietintö 
sisämarkkinoiden 
hallinnoinnista 
eurooppalaisen ohjausjakson 
2014 puitteissa (2013/2194(INI)) 
(http://www.europarl.europa.
eu/sides/getDoc.
do?pubRef=-//EP//
TEXT+REPORT+A7-2014-
0066+0+DOC+XML+V0//FI ).
9 Komission asiakirjaa (2014) 
Work plan for reporting on 
national reforms in services 
markets koskeva muistio, 
5431/14, COMPET 29, MI 51, 
Euroopan unionin neuvosto, 
Bryssel, 22. tammikuuta 2014.
10 Direktiivin 14 artikla.04	
Tavaroiden sisämarkkinat ovat EU:ssa hyvin kehittyneet. Palvelumarkkinoista 
sen sijaan on todettu laajalti, että ne eivät ole toteutuneet täydessä mitassaan. 
Euroopan parlamentti korosti Corazza Bildtin mietinnössä palveluiden sisämark -
kinoista7 ja myöhemmin Cofferatin mietinnössä, että palvelumarkkinoita on 
tarpeen kehittää8. Direktiivin onnistuneella täytäntöönpanolla on potentiaalisesti 
huomattavat vaikutukset, sillä palveluilla on suuri merkitys Euroopan taloudessa.
05	
Direktiivi piti saattaa osaksi lainsäädäntöä viimeistään vuonna 2009. Komissio 
totesi kuitenkin 22. lokakuuta 2013 antamassaan tiedonannossa, että ”Euroopassa 
ei ole edelleenkään saavutettu sisämarkkinoihin liittyviä kunnianhimoisia tavoit -
teita, varsinkaan keskeisillä digitaalitalouden, energian ja palveluiden osa-alueil -
la”. Neuvosto painotti tammikuussa 2014 komission ja jäsenvaltioiden välisen 
koordinoinnin tarvetta, jotta sisämarkkinoiden sääntöjen täytäntöönpanoa, 
soveltamista ja täytäntöönpanon valvontaa voidaan parantaa9.
Palveludirektiivin 	tavoitteet
06	
Direktiivin täysimittainen täytäntöönpano vähentäisi byrokratiaa ja helpottaisi 
merkittävästi palveluntarjoajien sijoittautumista niin kotimaahan kuin ulkomail -
le. Se myös helpottaisi palvelujen tarjoamista yli jäsenvaltioiden rajojen. Jotta 
tämä tavoite saavutettaisiin, jäsenvaltioiden edellytetään perustavan keskitettyjä 
asiointipisteitä. Näiden tarkoituksena on auttaa yrityksiä antamalla kattavasti tie -
toja palvelujen tarjoamisen ja toimittamisen edellyttämistä menettelyistä ja mah -
dollistamalla niille muodollisuuksien hoitaminen sähköisesti. Lisäksi direktiivissä 
lujitetaan palveluiden vastaanottajien, etenkin kuluttajien, oikeuksia kieltämällä 
kansallisuuteen tai asuinpaikkaan perustuva syrjintä.
07	
Direktiivin on tarkoitus poistaa muun muassa seuraavat esteet10:
a) syrjivät vaatimukset, jotka perustuvat suoraan tai epäsuorasti kansalaisuu -
teen tai yrityksen kotipaikkaan
b) palveluntarjoajaa koskeva kielto olla sijoittautuneena useaan jäsenvalti -
oon tai kirjoittautua rekisteriin tai ammattialajärjestön jäseneksi useassa 
jäsenvaltiossa
10 Johdanto 	
c) palveluntarjoajan velvoite sijoittaa pääasiallinen toimipaikkansa vastaanotta -
valle maantieteelliselle alueelle
d) sen jäsenvaltion vastavuoroisuutta koskevat ehdot, johon palveluntarjoaja on 
jo sijoittautunut
e) sellaisen taloudellisen testin läpäiseminen, jossa luvan myöntämisen ehdoksi 
asetetaan taloudellisen tarpeen tai markkinakysynnän osoittaminen, tai toi -
minnan mahdollisten tai toteutuneiden taloudellisten vaikutusten pakollinen 
arviointi tai arviointi, jossa tutkitaan toiminnan tarkoituksenmukaisuus toimi -
valtaisen viranomaisen vahvistaman talousohjelman tavoitteiden kannalta
f) kilpailevien toimijoiden, myös neuvoa-antavissa elimissä, osallistuminen 
lupien myöntämiseen tai muiden toimivaltaisten viranomaisten tekemiin 
päätöksiin
g) rahalliset vakuudet, myös velvoite ottaa vakuutus kyseisen valtion alueelle 
sijoittautuneelta vakuutuksentarjoajalta tai laitokselta
h) velvoite kirjoittautua ennakolta tietyksi ajaksi kyseisen valtion alueella pidet -
täviin rekistereihin tai edellytys, että on harjoittanut aikaisemmin toimintaa 
tietyn ajan kyseisen valtion alueella.
Tehtävät	ja	vastuualueet
08	
Direktiivissä määritetään komission ja jäsenvaltioiden tehtävät ja vastuualueet.
09	
Jäsenvaltioiden vastuulla on saattaa direktiivi osaksi lainsäädäntöään. Lisäksi 
niiden vastuulla on useita muita tehtäviä, jotka koskevat direktiivin lainsäädän -
nön osaksi saattamisen seurantaa keskinäisen arvioinnin avulla (ks. kohdat 21–29) 
ja yritysten avustamista perustamalla keskitettyjä asiointipisteitä. Jäsenvaltiot on 
nyt ensimmäistä kertaa lakisääteisesti velvoitettu perustamaan tällaisia sähköisen 
hallinnon palveluja ja asettamaan ne maan rajojen ulkopuolella olevien käyttäji -
en saataville.
11 Johdanto 	
10	
SOLVIT on ongelmanratkaisumekanismi, jolla pyritään auttamaan EU:n kansalaisia 
ja yrityksiä, jotka eivät ole voineet käyttää EU:n sisämarkkinoihin liittyviä oikeuk -
siaan, koska jonkin toisen jäsenvaltion viranomaiset ovat soveltaneet sisämark -
kinalainsäädäntöä väärin. Järjestelmän toiminta perustuu kunkin jäsenvaltion 
hallintoon kuuluvien SOLVIT-keskusten verkostoon. SOLVIT on käytännönlähei -
nen vaihtoehto verrattuna virallisiin ongelmanratkaisumekanismeihin, kuten 
kansallisiin oikeudenkäyntimenettelyihin tai valituksiin Euroopan komissiolle.
11	
Sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosasto 
(aiemmin sisämarkkinoiden ja palvelujen pääosasto) koordinoi EU:n sisämark -
kinoita koskevaa komission politiikkaa. Se pyrkii poistamaan perusteettomia 
kaupan esteitä etenkin palvelujen ja rahoitusmarkkinoiden aloilla. Pääosaston on 
tarkoitus seurata, kuinka EU:n lainsäädäntöä pannaan täytäntöön käytännössä, 
sekä avustaa jäsenvaltioita ja käynnistää tarvittaessa rikkomismenettelyjä.
12
 Tarkastuksen 	laajuus	
ja tarkastustapa
12	
Tilintarkastustuomioistuimen pääasiallisen tarkastuskysymyksen tarkoituksena 
oli arvioida, onko komissio varmistanut, että direktiivi pannaan täytäntöön vai -
kuttavasti. Tarkastuskysymys jakautui seuraaviin kahteen osakysymykseen:
a) Onko komissio riittävällä tavalla seurannut ja arvioinut direktiivin 
täytäntöönpanoa?
b) Onko komissio riittävällä tavalla edistänyt ja valvonut direktiivin 
täytäntöönpanoa?
13	
Tarkastuksen yhteydessä tehtiin haastatteluja ja tutkittiin asiakirjoja komissiossa. 
Lisäksi tarkastukseen kuului tiedonhankintamatkoja useisiin asiasta vastaaviin mi -
nisteriöihin, elinkeinoelämän järjestöihin, kauppakamareihin ja kuluttajajärjestöi -
hin seitsemässä jäsenvaltiossa. Matkoilla kerättiin tietoja vielä olemassa olevista 
kaupan esteistä ja esteiden poistamiseen nykyisin tarkoitettujen mekanismien 
vaikuttavuudesta. Tilintarkastustuomioistuin valitsi tarkastukseen jäsenvaltioita, 
joissa rajat ylittävää kauppaa tehdään paljon, eli Saksan, Yhdistyneen kuningas -
kunnan, Itävallan, Slovakian, Ranskan, Alankomaat ja Portugalin. Lisäksi kuultiin 
useita eurooppalaisia organisaatioita.
13
 Huomautukset
11 Kaikki kielitoisinnot julkaistiin 
internetissä marraskuussa 
2007. Vain englanninkielinen 
versio oli saatavissa 
30. heinäkuuta 2007 alkaen.14	
Prosessi direktiivin saattamiseksi osaksi lainsäädäntöä päättyi vuonna 2009, 
minkä jälkeen komissio yritti yksilöidä osa-alueet, joilla direktiiviä ei ollut pantu 
täytäntöön. Samalla komissio perusti useita mekanismeja jäljellä olevien esteiden 
vähentämiseksi. Esteitä on silti edelleen olemassa, ja osa niistä johtuu direktiivin 
väljästä muotoilusta. Komissio on ollut vastahakoinen käynnistämään rikkomis -
menettelyjä, mikä johtuu osin siitä, ettei oikeusperusta ole riittävän vahva, ja osin 
siitä, että säännösten noudattamisen valvontaan liittyvät oikeusmenettelyt ovat 
pitkällisiä (useita vuosia siinäkin tapauksessa, että yhteydenpidossa ei ilmene 
viivästyksiä).
15	
Toistaiseksi ei ole mahdollista arvioida, missä määrin direktiiviltä odotetut talou -
delliset hyödyt ovat toteutuneet. Komissio on kyllä julkaissut arvioita direktiivin 
mahdollisista BKT-hyödyistä, mutta arviot perustuvat summittaisiin tietoihin. 
Komissio ryhtyi järjestelmällisiin toimiin koostaakseen tietoja rajat ylittävästä 
kaupasta direktiivin kattamien palvelujen osalta vasta vuonna 2014. Nämä tiedot 
eivät edelleenkään ole saatavissa vuonna 2015, joten rajat ylittävien palvelujen 
kasvua tai direktiivin täytäntöönpanosta johtuvaa BKT:n kasvua on mahdotonta 
arvioida.
Direktiivin 	saattaminen 	osaksi	lainsäädäntöä 	ja	
täytäntöönpanon 	seuranta
Komissio 	avusti	direktiivin 	saattamisessa 	osaksi	
lainsäädäntöä 	ja	kohdisti 	siihen	seurantaa
16	
Direktiivi tuli voimaan 28. joulukuuta 2006, ja sen saattamiselle osaksi lainsää -
däntöä asetettiin määräajaksi 28. joulukuuta 2009. Direktiivin saattaminen osaksi 
lainsäädäntöä oli jäsenvaltioille työläs tehtävä, sillä direktiivi kattaa lukuisten 
taloudellisten toiminnanalojen lainsäädännön. Siksi direktiivissä annettiin jäsen -
valtioille kolme vuotta toiminta-aikaa tavanomaisten kahden sijaan.
17	
Komissio julkaisi palveludirektiivin täytäntöönpanosta käsikirjan, jonka tarkoi -
tuksena oli antaa jäsenvaltioille teknistä apua kuvaamalla asianmukaisia täytän -
töönpanotapoja. Käsikirja tuli kuitenkin saataville kaikilla kielillä vasta lähes 
vuoden kuluttua direktiivin hyväksymisestä11. Tarkastuskäynnin kohteena ollei -
den jäsenvaltioiden viranomaiset totesivat, että käsikirjasta oli hyötyä, mutta siitä 
olisi ollut suurempi apu, jos se olisi ollut saatavilla pian direktiivin tultua voimaan. 
Käsikirjan lisäksi komissio antoi jäsenvaltioille neuvontaa seurantakäyntien aikana 
ja vastaamalla niiden kysymyksiin.
14 Huomautukset 	
12 COM(2012) 261 final, 
8. kesäkuuta 2012, Kasvua 
luovia uusia palveluita koskeva 
kumppanuus vuosina 
2012–2015 ja siihen liittyvät 
tausta-asiakirjat.
13 Tšekki ja Viro sekä Kroatia, 
Liettua, Unkari, Malta, 
Alankomaat ja Ruotsi.
14 Saksa (ratkaisu 26.1.2012), 
Itävalta (ratkaisu 26.4.2012), 
Kreikka (ratkaisu 31.5.2012).
15 Ensimmäisen sukupolven 
keskitetyt asiointipisteet 
noudattavat direktiivissä 
asetettuja rajallisia 
vaatimuksia. Keskitettyjen 
asiointipisteiden peruskirjan 
mukaan toisen sukupolven 
keskitettyjen asiointipisteiden 
on paitsi täytettävä 
palveludirektiivin vaatimukset 
myös mentävä niitä 
pidemmälle niin toiminta-
alansa kuin tehtäviensä 
puolesta.18	
Komissio teki jäsenvaltioiden kanssa kahdenvälistä työtä ja tuki niitä toteut -
taen näin tarvittavat toimet seuratakseen, kuinka direktiivin saattaminen osaksi 
lainsäädäntöä edistyi. Komissio raportoi edistymisestä kilpailukykyneuvostolle. 
Komissio julkaisi kesäkuussa 2012 laajemman kertomuksen ”palvelupaketin” 
muodossa12.
Direktiivin 	saattaminen 	osaksi	lainsäädäntöä 	myöhästyi 	20	
jäsenvaltiossa
19	
Ainoastaan kahdeksan jäsenvaltiota noudatti direktiivin saattamiselle osaksi 
lainsäädäntöä asetettua määräaikaa13. Jäsenvaltioille, jotka eivät olleet ilmoit -
taneet direktiivin saattamisesta osaksi lainsäädäntöään, lähetettiin virallinen 
ilmoitus merkiksi rikkomismenettelyjen alkamisesta. Kolme tapausta14, joita ei 
ollut siihen mennessä ratkaistu, vietiin 27. lokakuuta 2011 Euroopan unionin 
tuomioistuimeen. Tapaukset saatiin kuitenkin ratkaistua ennen kuin tuomioistuin 
otti ne käsittelyyn. Kreikka oli viimeinen jäsenvaltio, joka saattoi direktiivin osaksi 
lainsäädäntöään (31.  toukokuuta  2012).
20	
Komissio oletti, että keskitetyillä asiointipisteillä (ks. kohdat 44–55) olisi mer -
kittävä rooli direktiivin täytäntöönpanossa. Siksi se painotti niitä raportoides -
saan täytäntöönpanon edistymisestä jäsenvaltioissa ja luotti analyysiinsä sekä 
elinkeinoelämän järjestöjen tekemiin tutkimuksiin. Vuoden 2009 määräaikaan 
mennessä 27 jäsenvaltiosta 21 oli perustanut ”ensimmäisen sukupolven” keskitet -
tyjä asiointipisteitä15. Tosin se, miltä osin hallinnolliset menettelyt oli mahdollista 
toteuttaa sähköisesti ja missä määrin tämä oli mahdollista maan rajojen ulkopuo -
lelta, vaihteli.
Keskinäiset 	arvioinnit 	muodostivat 	innovatiivisen 	
käytännön,	jota	komissio	hallinnoi	hyvin	ja	jota	on 	
myöhemmin 	käytetty 	myös	muiden 	direktiivien 	yhteydessä
21	
Direktiivissä määrätty keskinäinen arviointi edellytti, että kukin jäsenvaltio arvioi 
palveluntarjoajiin sovellettavien kansallisten vaatimusten perusteet ja jakaa 
havaintonsa muiden jäsenvaltioiden kanssa. Keskinäisen arvioinnin tarkoituksena 
oli lisätä ymmärrystä vaatimusten taustalla olevista syistä sekä kannustaa jäsen -
valtioita vertaamaan sääntelyssä soveltamiaan lähestymistapoja ja jakamaan 
parhaita käytäntöjä niin, että yhdessä perusteettomiksi katsotut vaatimukset 
voitaisiin poistaa.
15 Huomautukset 	
16 COM(2011) 20 lopullinen, 
27. tammikuuta 2011, 
Palvelujen sisämarkkinat 
toimivammiksi – 
palveludirektiivin mukaisen 
keskinäisen arvioinnin 
tulokset ja tarvittavat 
jatkotoimet, s. 6.
17 SEC(2011) 102 lopullinen, 
27. tammikuuta 2011 
Commission staff working 
paper on the process of the 
mutual evaluation of the 
Services Directive, asiakirjan 
COM(2011) 20 final liite, s. 10.22	
Direktiivissä määrätään jäsenvaltioissa toteutettavaan palvelutoimintaan sovel -
lettavia sääntelypuitteita koskevien keskinäisten arviointien toteutusprosessista 
ja vaatimuksista. Jäsenvaltioiden täytyi esittää komissiolle 28. joulukuuta 2009 
mennessä raportti, jossa käsitellään i) lupajärjestelmiä, ii) erityisiä kansallisia 
vaatimuksia, jotka jäsenvaltio aikoo säilyttää, ja iii) monialaisia toimia. Jäsenvalti -
oiden oli kuvailtava, kuinka jäljellä olevat lupajärjestelmät tai vaatimukset sopivat 
yhteen direktiivin sisällön kanssa. Niiden oli perusteltava, miten vaatimukset vas -
taavat syrjimättömyyttä, välttämättömyyttä ja oikeasuhteisuutta koskevia ehtoja. 
Lisäksi jäsenvaltioiden oli ilmoitettava, mitkä ovat ne palveluntarjoajat, joihin 
näitä vaatimuksia edelleen sovelletaan.
23	
Komissio tiedotti vaatimuksia koskevista selvityksistä muille jäsenvaltioille ja 
antoi niille kuusi kuukautta aikaa vastata. Tämän jälkeen komissio viimeisteli 
raportin keskinäisestä arviointiprosessista 28. joulukuuta 2010. Tätä varten se 
koordinoi jäsenvaltioiden vastauksia, joiden yhteydessä oli toisinaan ehdotettu 
lisäaloitteita. Komission oli seurattava tilannetta vuosittain. Ensin tämä tapahtui 
kesäkuussa 2012 julkaistun palvelupaketin muodossa ja sitten aloitteiden kautta 
(oikeudellista muotoa, osakkuuksia ja hintavaatimuksia koskeva vertaisarviointi; 
arviointi kansallisista säännöksistä, joita on annettu oikeudesta ryhtyä harjoitta -
maan ammattia ja pääsystä vakuutusalan toimijoiden työpajoihin jne.).
24	
Keskinäinen arviointi soveltui monen maan lainsäädännön läpikäyntiin niin hyvin, 
että käytäntöä on myöhemmin hyödynnetty muillakin aloilla, kuten tarkistetun 
ammattipätevyysdirektiivin yhteydessä.
25	
Keskinäisen arvioinnin menetelmät sisälsivät seuraavat vaiheet16: kunkin jäsenval -
tion itsearviointi, keskustelut viiden valtion ryhmissä ja kaikkien jäsenvaltioiden 
täysistunnot. Komissio havaitsi parannuksia, joita olivat muun muassa monialais -
ten lupajärjestelmien korvaaminen vähemmän työläillä menettelyillä (esimerkiksi 
ilmoittamisella) sekä luopuminen alakohtaisista järjestelmistä, vähimmäispää -
omavaatimuksista, vain yhden toimipaikan sallimisesta, sitovista hinnoista sekä 
määrällisistä ja alueellisista rajoituksista17.
16 Huomautukset 	
18 J. Monteagudo, Al. Rutkowski, 
D. Lorenzani, The economic 
impact of the Services 
Directive: A first assessment 
following implementation, 
Economic Papers No 456, 
kesäkuu 2012, Euroopan 
komissio, Bryssel, 2012, s. 30.26	
Esteiden poistamisessa edistyttiin merkittävästi. Tarkastuskäynnin kohteena 
olleissa jäsenvaltioissa virkamiehet katsoivat, että keskinäinen arviointi oli yksi 
direktiivin täytäntöönpanon parhaista vaiheista, sillä jäsenvaltioiden oli tehtävä 
tiivistä yhteistyötä käydessään läpi hyvin suuria määriä kansallista ja alueellista 
lainsäädäntöä ja arvioidessaan lainsäädännön yhteensopivuutta direktiivin ja 
unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa.
27	
Jäsenvaltiot, joihin tehtiin tarkastuskäynti, myönsivät komission auttaneen niitä 
direktiivin täytäntöönpanossa monin käytännön toimin. Komissio järjesti keski -
näiseen arviointiin liittyvät ryhmäkeskustelut ja antoi ohjeistusta aihekohtaisten 
asiantuntijaryhmien säännöllisissä kokouksissa.
Onnistuneeseen 	täytäntöönpanoon 	on	vielä	pitkä	matka
28	
Keskinäistä arviointia koskevista raporteista ilmenee, että vain osa esteistä pois -
tettiin. Komissio arvioi, että kaikista esteistä, jotka direktiivillä halutaan poistaa, 
10 prosenttia oli tiettyjen tarkasteltujen ammattiryhmien osalta poistettu koko -
naan, 60 prosenttia osittain ja 30 prosenttia oli yhä jäljellä18. Tämä viittaa siihen, 
että direktiivin täysimääräiseen täytäntöönpanoon on vielä pitkä matka.
29	
Keskinäisen arvioinnin yhteydessä tehtiin yhteistyötä, jotta saatiin käytyä läpi 
suuria määriä kansallista ja alueellista lainsäädäntöä, mutta eräissä tarkastuskäyn -
nin kohteena olleissa maissa virkamiehet epäilivät arvioinnin vaikuttavuutta. He 
katsoivat, että komissio ei ollut riittävällä tavalla pyrkinyt poistamaan mahdolli -
sia perusteettomia esteitä, jotka yksilöitiin keskinäisen arvioinnin avulla. Lisäksi 
kuuden jäsenvaltion ryhmä katsoi, että komissio ei riittävästi kyseenalaistanut 
oikeasuhteisuuden osalta esitettyjä perusteluja. Asianomaiset jäsenvaltiot vaati -
vat erityisiä ohjeita, joissa annettaisiin esimerkkejä siitä, mikä on oikeasuhteista 
ja mikä ei. Näin syntyisi yhteisymmärrys oikeasuhteisuudesta, ja komissiolla olisi 
mittapuu nykyisten ja uusien vaatimusten arviointiin.
17 Huomautukset 	
19 KOM(2011) 20 lopullinen, s. 9.
20 SWD(2012) 147 lopullinen, 
8. kesäkuuta 2012 Commission 
staff working document on 
the results of the performance 
checks of the internal market 
for services (construction, 
business services and tourism).
21 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston direktiivi 
2013/55/EU, annettu 20 
päivänä marraskuuta 2013, 
ammattipätevyyden 
tunnustamisesta annetun 
direktiivin 2005/36/EY ja 
hallinnollisesta yhteistyöstä 
sisämarkkinoiden 
tietojenvaihtojärjestelmässä 
annetun asetuksen (EU) N:o 
1024/2012 (IMI-asetus) 
muuttamisesta (EUVL L 354, 
28.12.2013, s. 132).Suorituskykyä 	testaamalla 	selvitettiin, 	kuinka	EU:n	
lainsäädäntö 	toimii	käytännön 	liiketoimintaskenaarioissa
30	
Komissio teki vuosina 2011 ja 2012 ”suorituskyvyn testauksia” arvioidakseen ”EU:n 
lainsäädännön eri osa-alueiden soveltamista ja niiden käytännön toimivuutta”19 
sisämarkkinoiden eri käyttäjien kannalta. Testauksessa on otettava direktiivin 
lisäksi huomioon myös muita EU:n välineitä. Komissio päätti suorittaa testauksen 
tapaustutkimusten avulla tietyillä toiminta-aloilla ja valittujen toimintojen osalta.
31	
Jäsenvaltioita pyydettiin toimittamaan tiedot siitä, miten niiden kansallista lain -
säädäntöä käytännössä sovelletaan mahdollisiin palveluntarjoajiin, jotka haluavat 
perustaa yrityksen tai tarjota palveluja rajojen yli jäsenvaltion alueella.
32	
Komission valmisteluasiakirjassa20 esitetään yhteenveto tuloksista, jotka saatiin 
testattaessa suorituskykyä kolmella EU:ssa harjoitetun rajat ylittävän kaupan 
kannalta tärkeänä pidetyllä alalla: rakentaminen (6,3 prosenttia BKT:stä), yritys -
palvelut (11,7 prosenttia) ja matkailu (4,4 prosenttia).
Komissio 	teki	tulosten 	perusteella 	lisää	säädösehdotuksia
33	
Testeissä ilmeni, että palveludirektiivin ja ammattipätevyysdirektiivin välillä on 
hyvin selkeä yhteys. Tutkinnon tunnustaminen on usein välttämätöntä ennen 
kuin henkilö voi tarjota palveluja tai alkaa harjoittaa rajat ylittävää liiketoimintaa. 
Komissio esitti suorituskykyä koskevien testitulosten perusteella muutoksia am -
mattipätevyysdirektiiviin ja IMI-järjestelmän21 kautta tehtävään yhteistyöhön.
18 Huomautukset 	
22 SWD(2013) 402 lopullinen, 
2. lokakuuta 2013, Commission 
Staff Working Document on 
the outcome of the peer 
review on legal form, 
shareholding and tariff 
requirements under the 
Services Directive.
23 SWD(2014) 130 lopullinen, 
31. maaliskuuta 2014, 
Commission Staff Working 
Document - Access to 
insurance for services 
provided in another Member 
State.34	
Suorituskykyä testattaessa yksilöitiin esteitä, jotka johtuvat siitä, että kansalli -
sessa lainsäädännössä edellytetään tietynlaisia omistusrakenteita ja vakuutuksia. 
Yritysten oli usein mukautettava oikeudellista muotoaan tai osakasrakennettaan 
voidakseen toimia toisessa jäsenvaltiossa toissijaisen toimipaikan kautta, mikä 
saattaa aiheuttaa lisäkuluja. Toinen yleinen hankaluus liittyi vakuutuskatteeseen. 
Merkittävässä osassa jäsenvaltioita tilanne on se, että jäsenvaltio, jossa yritys 
aikoo tarjota palveluja, ei tunnusta sijoittautumisjäsenvaltion vakuutuskatetta. 
Myös tästä aiheutuu lisäkuluja palveluntarjoajalle. Näistä kahdesta aiheesta jul -
kaistiin komission yksiköiden valmisteluasiakirja (lokakuussa 201322 ja maaliskuus -
sa 201423).
Komissio	olisi	voinut	hyödyntää	tuloksia	paremmin 	
palveludirektiivin 	täytäntöönpanon 	järjestelmällisessä 	
valvonnassa
35	
Suorituskyvyn testauksissa ilmeni, että jäsenvaltioissa on edelleen merkittäviä 
esteitä, joista osa vaikuttaa kaikkiin kolmeen toimialaan (monialaiset esteet) ja 
osa on toimialakohtaisia.
36	
Suorituskyvyn testaamisen päätarkoituksena ei ollut vahvistaa keskinäisen 
arvioinnin johtopäätöksiä, mutta siinä päädyttiin samaan tulokseen: esteitä on 
jäljellä runsaasti. Tuloksista olisi voinut olla komissiolle apua direktiivin täytän -
töönpanon järjestelmällisessä lisävalvonnassa, sillä ne koskivat taloudellisesti 
merkittävimpiä kysymyksiä.
Taloudellisten	vaikutusten	arviointi	ei	ollut	riittävää
37	
Komissio suoritti direktiivin taloudellisista eduista ainoastaan ennakkoarvioinnin, 
joka toteutettiin direktiivin käyttöönoton aikaan. Komissiolla ei ollut käytettävis -
sään riittävän yksityiskohtaisia taloudellisia tietoja, jotka olisivat kattaneet vain 
direktiivin soveltamisalaan kuuluvat toimet.
19 Huomautukset 	
24 J. Monteagudo, Al. Rutkowski, 
D. Lorenzani, The economic 
impact of the Services 
Directive: A first assessment 
following implementation, 
Economic Papers No 456, 
kesäkuu 2012, Euroopan 
komissio, Bryssel, 2012.
25 Services: tapping the potential 
for growth and jobs, 
komission selvitys Eurooppa-
neuvostossa 
20.–21. maaliskuuta 2014.
26 Koskee NACE rev. 
2 -toimialaluokituksen 
tuotantohaaran 64 
yksityiskohtaista jaottelua 
kansantalouden tilinpidossa. 
Hiljattain viimeistellyn EKT 
2010:n toimittamisohjelman 
mukaan jäsenvaltiot aikovat 
nyt toimittaa erittelyn. Ks. 
Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetus (EU) N:o 
549/2013, annettu 21 päivänä 
toukokuuta 2013, Euroopan 
kansantalouden tilinpito- ja 
aluetilinpitojärjestelmästä 
Euroopan unionissa (EUVL 
L 174 26.6.2013, s. 1).38	
Komissio arvioi vuonna 2012, että BKT voisi kasvaa vielä 1,6 prosenttia jo oletetta -
vasti aikaansaadun 0,8 prosentin kasvun lisäksi, kun direktiivin täytäntöönpanoa 
parannetaan24. Tutkimuksessa käytettiin ekonometristä mallia ja tietoja esteistä 
vuonna 2009 ollutta täytäntöönpanon määräaikaa edeltävältä ajalta. Tiedot oli 
koottu keskinäisen arvioinnin aikana. Lisäksi tutkimuksessa käytettiin kyseisten 
alojen taloudellisia tietoja, joiden avulla pyrittiin ennustamaan esteiden poista -
misen vaikutuksia. Kyse ei siis ollut jälkikäteen tehdystä tutkimuksesta, jossa olisi 
kvantifioitu direktiivin täytäntöönpanon vaikutukset.
39	
Komissio joutui tekemään oletuksia direktiivin soveltamisalaan kuuluvien talou -
dellisten alojen koosta, sillä yksityiskohtaisia eritelmiä ei ole saatavilla olemassa 
olevasta kansantalouden tilinpidosta eikä maksutaselähteistä.
40	
Komissio sitoutui Eurooppa-neuvostossa niinkin myöhään kuin vuonna 201425 
lujittamaan seurantavälineitään siten, että palvelujen osalta raportoidaan mää -
rällisesti ja laadullisesti entistä perusteellisemmin alakohtaisista ja kansallisista 
uudistuksista. Komissio lupautui erityisesti kokoamaan vuosilta 2012, 2013 ja 2014 
palveluihin liittyviä tietoja niin, että direktiivin kannalta relevanttien alojen tiedot 
ovat erillään sen soveltamisalan ulkopuolisten alojen tiedoista. Tiedot eivät koske 
direktiivin täytäntöönpanoa edeltävää aikaa, joten ne eivät mahdollista sen koko -
naisvaikutuksen arvioimista.
41	
Komissio esitti toukokuussa 2014 kansantalouden tilinpidon työryhmälle asia -
kirjan, jossa kuvattiin direktiivin osalta tehtyä taloudellista analyysiä ja esiteltiin 
analysointia koskevista komission sitoumuksista tulevaisuudessa aiheutuvat 
tietotarpeet. Asiakirjassa korostettiin etenkin tarvetta erotella tiedot sen mukaan, 
kuuluuko taloudellinen toiminta direktiivin soveltamisalaan. Komissio toi esiin, 
että tietojen saatavuuteen liittyvät seikat rajoittavat nykyisin vakavasti perusteel -
lista analysointia ja edistymisestä raportointia. Se haki ratkaisua vanhentuneiden 
tai puuttuvien tietojen aiheuttamaan ongelmaan26 toisinaan jopa kymmenen 
vuoden ajalta.
42	
Kansantalouden tilinpidon työryhmän jäsenet suostuivat vastaamaan komission 
pyyntöihin, jotta tietyt kysymykset voitaisiin ratkaista niiltä osin kuin on mahdol -
lista saada käyttöön tietoja, joita ei kenties ole julkaistu. Työryhmä ei kuitenkaan 
sitoutunut toimittamaan direktiiviä koskevan perusteellisen arvioinnin edellyttä -
miä tietoja.
20 Huomautukset 	
27 Direktiivin 7 artikla.Täytäntöönpano
Komission 	palveludirektiivin 	täytäntöönpanoa 	varten	
tarjoamien 	välineiden 	ja	tuen	hyödyntäminen 	on	jäänyt	
vajaaksi,	joten	ne	ovat	vain	osittain	vaikuttavia
43	
Direktiivissä on säädetty useista välineistä, tietopalveluista ja yhteistyömekanis -
meista tai komissio on muuten perustanut niitä helpottaakseen direktiivin täysi -
määräistä täytäntöönpanoa. Keskitetyt asiointipisteet ovat olleet merkittävimpiä 
direktiiviin suoraan perustuvista välineistä. Lisäksi EU:n palvelukaupan paranta -
miseksi on kehitetty muun muassa sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmä ja 
Euroopan kuluttajakeskusten verkosto. Näiden välineiden vaikuttavuus ei kuiten -
kaan ole direktiivin kannalta ollut niin suuri kuin toivottiin.
44	
Direktiivin mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että palveluntarjoajat voivat 
keskitettyjen asiointipisteiden ansiosta hoitaa sähköisesti yhden yhteyspisteen 
kautta kaikki toimivaltaisten viranomaisten lupia varten edellytetyt menettelyt 
ja muodollisuudet. Keskitettyjen asiointipisteiden on myös annettava tietoa 
mahdollisille palveluntarjoajille ja käyttäjille. Jäsenvaltioiden on varmistettava, 
että tiedot ja palvelut ovat saatavissa ”vaivatta etäältä ja sähköisesti”27, ja niitä 
kannustetaan tarjoamaan tietoja ja palveluja muilla yhteisön kielillä.
45	
Keskitettyjen asiointipisteiden perustaminen on osoittautunut haastavaksi, ja 
jäsenvaltioilla on huomattavan paljon vapautta valita toimintatapansa, joten 
asiointipisteet on sisällytetty eri tavoin jäsenvaltioiden hallintorakenteisiin.
Keskitettyjen 	asiointipisteiden 	perustaminen 	viivästyi 	ja	
niiden	laatu	vaihtelee 	jäsenvaltiosta 	toiseen
46	
Kun täytäntöönpanon määräaika (28. joulukuuta 2009) umpeutui, monilla 
jäsenvaltioilla ei edelleenkään ollut täysin toiminnassa olevaa keskitettyä asioin -
tipistettä. Auttaakseen jäsenvaltioita komissio perusti kaksi asiantuntijaryhmää 
palveludirektiivin täytäntöönpanosta vastaavan yleisen asiantuntijaryhmän 
lisäksi. EUGO-asiantuntijaryhmä käsittelee keskitettyihin asiointipisteisiin liittyviä 
yleisiä kysymyksiä. Sillä on sama nimi kuin keskitettyjen asiointipisteiden verkol -
la. Nimen avulla pyritään luomaan yhteinen tavaramerkki koko Eurooppaan (ks. 
kaavio 1 ). Sähköisiä menettelyjä käsittelevä työryhmä keskittyy teknisempiin 
kysymyksiin, jotka koskevat palveluntarjoajien mahdollisuuksia hoitaa hallinnolli -
set menettelyt verkossa.
21 Huomautukset 	
28 -  Services Directive 
implementation survey – 
The Chambers’ perspective 
on the Points of Single 
Contact, Euroopan 
kauppa- ja 
teollisuuskamarien liitto 
Eurochambres, 
toimintapolitiikkaa koskeva 
kysely, 7. painos, tammikuu 
2011
 -  Are the points of Single 
Contact truly making things 
easier for European 
companies? – Services 
Directive Implementation 
Report, BusinessEurope, 
marraskuu 2011
 -  The functioning and 
usability of the Points of 
Single Contact under the 
Services Directive – State of 
Play and Way Forward, 
Deloitten ja tech4i2:n 
loppuraportti Euroopan 
komission sisämarkkinoiden 
ja palvelujen pääosastolle, 
DG MARKT/2010/22/E 
(SMART 2007/035, LOT 4), 
21-01-2012.
 -  J. Montesgudo, 
A Rutkowski, D Lorenzani, 
Part 2: Assessing the 
economic impact of setting 
up Points of Single Contact: 
an approximation based on 
the Doing Business 
julkaisussa The economic 
impact of the Services 
Directive: a first assessment 
following implementation, 
Economic Papers No 456, 
kesäkuu 2012.
29 COM(2012) 261 lopullinen, 
s. 12.47	
Keskitetyt asiointipisteet sisältyvät komission sisämarkkinoiden tulostauluun ja 
sekä komissio että ulkopuoliset organisaatiot ovat tehneet niistä useita tutkimuk -
sia28. Nämä analyysit ovat osoittaneet, että viranomaisten tavoitteiden vaativuus 
vaihtelee suuresti jäsenvaltiosta toiseen, joten myös keskitettyjen asiointipis -
teiden laatu vaihtelee. Puutteet liittyvät kielivalikoimaan, jolla hallinnolliset 
muodollisuudet voi hoitaa, käyttäjäystävällisyyteen, sähköisen allekirjoituksen 
hyväksymiseen ja siihen, missä määrin asiointipisteet tosiasiassa toimivat sähköi -
sen hallinnon portaaleina. Keskitettyjen asiointipisteiden tunnettuuden edistä -
minen ja löydettävyys vaihteli, eivätkä kaikki asiointipisteet käyttäneet komission 
luomaa EUGO-logoa.
48	
Vuoden 2012 palvelupaketissa29 tehdyn ilmoituksen jälkeen komissio laati 
elektronisia keskitettyjä asiointipisteitä koskevan laatuperuskirjan (keskitettyjen 
asiointipisteiden peruskirja), jotta asiointipisteet vastaisivat paremmin yritysten 
tarpeisiin. Peruskirjan tarkoituksena on toimia ohjeena niille maille, jotka halua -
vat keskitettyjen asiointipisteidensä menevän pidemmälle kuin säännökset edel -
lyttävät. Keskitettyjen asiointipisteiden peruskirjalla pyritään tukemaan toisen 
sukupolven keskitettyjen asiointipisteiden kehittämistä. Kaavio	1Kaikkialla	EU:ssa	käytetyn	logon	tarkoituksena	on	
mahdollistaa 	keskitettyjen 	asiointipisteiden 	sivustojen 	
tunnistaminen
22 Huomautukset 	
30 The Performance of the Points 
of Single Contact An 
Assessment against the PSC 
Charter, Euroopan komission 
sisämarkkinoiden, 
teollisuuden, yrittäjyyden ja 
pk-yritystoiminnan 
pääosastoa varten tehty 
tutkimus, 2015.49	
Keskitettyjen asiointipisteiden peruskirjassa annetaan ohjeita jäsenvaltioille, jot -
ka ovat halukkaita kehittämään keskitettyjä asiointipisteitään kunnianhimoisesti. 
Peruskirja antaa niille mahdollisuuden kehittää asiointipisteitä samaan suuntaan. 
Peruskirja voi toimia keskustelupuitteina pohdittaessa parasta toteutustapaa ja 
vaihdettaessa ajatuksia parhaista käytännöistä.
50	
On myönteistä, että komissio laati peruskirjan. Sen avulla pyritään ulottamaan 
toiminta pidemmälle kuin keskitetyille asiointipisteille asetetuissa rajallisissa 
oikeudellisissa vaatimuksissa edellytetään, sillä yritysten ja yksityishenkilöiden 
odotukset ovat huomattavasti suuremmat.
51	
Asiointipisteiden peruskirjan käyttö asiointipisteitä testattaessa antaa jäsenvalti -
oille selvät ohjeet siitä, mitä kriteereitä asiointipisteitä arvioitaessa on käytettävä. 
Yhtäältä vapaaehtoiset kriteerit auttavat kunnianhimoisia jäsenvaltioita saamaan 
riippumattoman arvion tilanteestaan. Toisaalta jäsenvaltioita, joilla on keskitet -
tyjen asiointipisteidensä suhteen vähemmän kunnianhimoa, voidaan kannustaa 
kehittämään asiointipisteitä peruskirjan mukaisesti.
52	
Komission toimeksiannosta tehdyssä tutkimuksessa30, joka julkaistiin vuonna 
2015, todettiin keskitettyjen asiointipisteiden suorituskyky keskinkertaiseksi ja 
huomattavia parannuksia edellyttäväksi. Tutkimuksessa esitettiin yksityiskohtai -
nen luettelo täsmällisiä suosituksia.
Keskitettyjä	asiointipisteitä	on	vaikea	löytää	ja	yritykset 	
eivät	ole	juurikaan	tietoisia	niistä
53	
Jotta keskitetyt asiointipisteet auttaisivat lisäämään kauppaa ja palvelujen tar -
joamista rajojen yli, yritysten pitäisi olla tietoisia niiden tarjoamista tiedoista ja 
palveluista. Hyvä verkkopalvelu mahdollistaisi sen, että tietoa tai tukea etsivät 
yritykset ohjautuvat keskitettyihin asiointipisteisiin.
23 Huomautukset 	
31 Esimerkiksi SWD(2012) 148 
final, 8. kesäkuuta 2012, 
Commission Staff Working 
Document: Detailed 
information on the 
implementation of Directive 
2006/123/EC on services in the 
internal market, s. 20.54	
Monet tilintarkastustuomioistuimen kuulemat organisaatiot kuitenkin ilmoittivat, 
että yritysten tietoisuus keskitetyistä asiointipisteistä on yhä vähäinen. Sekä jä -
senvaltioiden viranomaiset että elinkeinoelämän ryhmittymät katsoivat, että ko -
mission olisi enemmän edistettävä keskitettyjen asiointipisteiden tunnettuutta.
55	
Komissio puolestaan toteaa, että keskitettyjen asiointipisteiden tunnettuuden 
lisääminen on sen osalta jäänyt vähäiseksi resurssipulan vuoksi31. Komission mu -
kaan suurin vaikutus olisi verkossa tapahtuvilla kohdennetuilla edistämistoimilla, 
mutta myös elinkeinoelämän järjestöjen aktiivisempi toiminta lisäisi asiointipis -
teiden tunnettuutta niiden jäsenistön keskuudessa.
Palveludirektiiviin	liittyvissä	asioissa	on	tehty	vain	vähän 	
hallinnollista 	yhteistyötä
56	
Vapaus tarjota palveluja rajojen yli aiheuttaa viranomaisille lisähaasteen, kun nii -
den on tehtävä tarvittavat tarkastukset toiseen jäsenvaltioon sijoittuneen palve -
luntarjoajan osalta. Direktiivissä annetaan keinot huolehtia näistä tarkastuksista 
hallinnollisen yhteistyön kautta. Tämä tapahtuu sähköisesti IMI-järjestelmän avul -
la (ks. laatikko 1 ). Kyse on keskinäisestä avunannosta, jossa jäsenvaltio pyytää 
toiselta jäsenvaltiolta tietoja (esimerkiksi luvista ja kaupan standardien noudatta -
misesta) tai pyytää sitä tekemään tarkistuksia, tarkastuksia tai tutkimuksia.
IMI-järjestelmä
Direktiivissä vaaditaan, että komissio perustaa sähköisen järjestelmän jäsenvaltioiden välisen hallinnollisen 
yhteistyön edellyttämää tietojenvaihtoa varten ottaen huomioon olemassa olevat tietojärjestelmät. Komis -
sion päätöksessä 2009/739/EY32todetaan, että tähän tarkoitukseen käytetään sisämarkkinoiden tietojenvaih -
tojärjestelmää (IMI-järjestelmää). IMI-järjestelmä käynnistettiin jo helmikuussa 2008 ammattipätevyyden 
tunnustamisesta annetun direktiivin 2007/36/EY33 tueksi. IMI-järjestelmästä on joulukuun 2009 jälkeen tullut 
palvelualan tietojenvaihtojärjestelmä. IMI-järjestelmän käyttö on laajentunut kahdeksalle osa-alueelle: 
ammattipätevyys, palvelut, toiseen jäsenvaltioon lähetetyt työntekijät, rajat ylittävät eurorahan kuljetukset, 
Solvit-järjestelmä, potilaan oikeudet rajat ylittävässä terveydenhuollossa, verkkokauppa (koehanke) ja veturin -
kuljettajan lupakirjat (koehanke).
32	EUVL L 263, 7.10.2009, s. 32.
33	Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2005/36/EY, annettu 7 päivänä syyskuuta 2005, ammattipätevyyden tunnustamisesta (EUVL L 255, 
30.9.2005, s. 22).Laatikko 1
24 Huomautukset 	
57	
Direktiiviin liittyvien pyyntöjen määrä (ks. kaavio 2 ) riippuu esimerkiksi seu -
raavista tekijöistä: kuinka moni haluaa tarjota palveluja yli rajojen; millaista on 
vastaanottavan maan lainsäädäntö; ovatko toimivaltaiset viranomaiset tietoisia 
IMI-järjestelmästä ja onko niillä käyttöyhteys järjestelmään; onko tarvetta ottaa 
yhteyttä toisen jäsenvaltion toimivaltaisiin viranomaisiin. Siksi on vaikea tehdä 
tulkintoja IMI-järjestelmän kautta kulkevien pyyntöjen määrän perusteella. Ko -
missio kuitenkin myöntää, että järjestelmän käyttö palveludirektiivin perusteella 
on vähäistä verrattuna ammattipätevyysdirektiiviin. Lisätäkseen palveludirek -
tiiviin liittyvää IMI-järjestelmän käyttöä komissio on järjestänyt konferensseja 
ja koulutusta. Kaavio	2Palveludirektiiviin 	liittyvien 	IMI-pyyntöjen 	kokonaismäärä 	neljännesvuosittain
Lähteet: http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_by_governance_tool/internal_market_information_system/index_en.htm  
http://ec.europa.eu/internal_market/imi-net/statistics/index_fi.htm
58	
IMI-järjestelmää käytetään myös direktiivin varoitusmekanismin viestintävälinee -
nä, kun toisten maiden viranomaisia on varoitettava tietystä palveluntarjoajasta 
terveys-, turvallisuus- tai ympäristöasioissa. Tarkastuskäynnin kohteena olleiden 
jäsenvaltioiden viranomaiset käyttävät varoitusmekanismia kuitenkin harvoin ja 
katsovat, että tämä IMI-järjestelmän toiminto on tarpeeton. Varoituksia on lähe -
tetty kaikkiaan vain kolme, ja yksi niistä oli virheellinen ja peruutettiin.140
120
100
80
60
40
20
0
Q1 Q2 Q3 Q4
2010Q1 Q2 Q3
2011Q4 Q1 Q2 Q3
2012Q4 Q1 Q2 Q3
2013Q4 Q1 Q2 Q3
2014Q4 Q1 Q2
2015
25 Huomautukset 	
34 Komission toimittamat luvut 
koskevat tilannetta 
1. kesäkuuta 2015.
35 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston direktiivi 98/34/EY, 
annettu 22 päivänä kesäkuuta 
1998, teknisiä standardeja ja 
määräyksiä koskevien tietojen 
toimittamisessa 
noudatettavasta menettelystä 
(EYVL L 204, 21.7.1998, s. 37).
36 Kansallisen lainsäädännön 
hyväksymistä lykätään, 
kunnes odotusaika on 
päättynyt.
37 Palveludirektiivin 18 artikla: 
Poiketen siitä, mitä 16 
artiklassa säädetään, 
jäsenvaltio voi 
poikkeuksellisesti toteuttaa 
palveluntarjoajan osalta, joka 
on sijoittautunut toiseen 
jäsenvaltioon, palvelujen 
turvallisuuteen liittyviä 
toimenpiteitä.59	
Palveludirektiivissä säädetään IMI-järjestelmän avulla annettavista ilmoituk -
sista, jotka koskevat uusia kansallisia vaatimuksia palvelujen tarjoamisesta yli 
jäsenvaltioiden rajojen sekä sijoittautumisvapautta. IMI-järjestelmässä otettiin 
syyskuussa 2013 käyttöön tiedonantomoduuli, joka korvaa sähköpostitse tehdyt 
ilmoitukset. IMI-järjestelmän kautta lähetetyt tiedonannot menevät komissiolle 
ja jäsenvaltioiden kansallisille IMI-koordinaattoreille. Tarkoituksena on, että toiset 
jäsenvaltiot tekevät niistä vertaisarvioinnin.
60	
Tarkastuskäynnin kohteena olleiden jäsenvaltioiden viranomaiset eivät pitäneet 
tiedonantomenettelyä hyödyllisenä. Kritiikki koski muun muassa menettelystä 
jäsenvaltioiden viranomaisille aiheutuvaa työtaakkaa ja saatujen tiedonantojen 
epäselvyyttä.
61	
IMI-järjestelmän kautta on lähetetty kaikkiaan 310 tiedonantoa34 sinä aikana, 
kun sitä on voinut käyttää tähän tarkoitukseen. Tiedonantojen lähettäminen on 
oikeudellinen velvoite, mutta IMI-järjestelmässä olevasta 31 EU- ja ETA-valtiosta 
seitsemän ei ole lähettänyt ainuttakaan tiedonantoa. Muista 24 valtiosta oli 20 
kuukauden jakson aikana kustakin lähetetty 1–73 tiedonantoa.
62	
Uusien vaatimusten tiedonantovelvoite on asetettu sekä palveludirektiivissä 
että direktiivissä 98/34/EY35. Velvoitteen mukaan jäsenvaltioiden on ilmoitettava 
tuotteisiin ja tietoyhteiskunnan palveluihin liittyvistä teknisistä määräyksistään 
komissiolle valmisteluvaiheessa. Palveludirektiivi ei kuitenkaan sisällä kolmen 
kuukauden odotusaikaa36, jota sovelletaan direktiivin 98/34/EY mukaisiin tiedon -
antoihin ennen kuin ne hyväksytään, eikä julkista lausuntokierrosta. Komission 
henkilöstön mukaan palveludirektiiviin perustuvien tiedonantojen julkaisemista 
avoimella verkkosivustolla harkitaan parhaillaan. Monet toimijat jäsenvaltioissa 
toivat esiin, että vastaavanlainen odotusaika olisi heistä tervetullut.
63	
Yleisesti ottaen IMI-järjestelmää käytettiin palveludirektiivin perusteella vähän 
tai hyvin vähän. Tietopyyntöjä ja tiedonantoja lähetetään, mutta varoitukset ja 
poikkeukset yksittäistapauksissa37 ovat harvinaisia.
26 Huomautukset 	
64	
Palveludirektiivissä jäsenvaltiot velvoitetaan toimittamaan tiedonanto uusista 
vaatimuksista, joten on loogista, että IMI-järjestelmää käytetään tähän tarkoituk -
seen. Viestintäalustana IMI tarjoaa tarvittavat toiminnot. IMI-järjestelmän laajen -
taminen sisällyttämällä siihen odotusaika ja julkisesti saatavilla oleva verkkosivus -
to, josta ilmenevät uudet vaatimukset, antaisi kiinnostuneille tahoille paremmat 
mahdollisuudet perehtyä tiedonantoihin ja valvoa uusia vaatimuksia.
Kuluttajien	on	yhä	vaikea	hyödyntää	palvelujen 	
sisämarkkinoita
65	
Palveludirektiivin 20 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että 
palvelujen vastaanottajille (esimerkiksi kuluttajille) ei aseteta kansallisuuteen 
tai asuinpaikkaan perustuvia syrjiviä vaatimuksia ja ettei myöskään palvelujen 
saatavuutta rajoiteta tällä tavoin. Näistä rajoituksista voidaan mainita tyypillisenä 
esimerkkinä tapaus, jossa monikansallinen vähittäisverkkokauppias ei salli kulut -
tajan ostaa suoraan joltakin verkkosivustolta vaan ohjaa tämän automaattisesti 
omassa maassaan sijaitsevaan verkkokauppaan, jossa hinnat ja ehdot voivat olla 
erilaiset. Toisenlaisessa säännöstenvastaisuustapauksessa toimija saattaa ilman 
perustelua kieltäytyä toimittamasta tuotetta asiakkaalle toiseen maahan. Direk -
tiivi sallii ”objektiivisin perustein suoraan perusteltavissa olevat erilaiset käytön 
edellytykset”.
66	
Komissio ja jäsenvaltiot ovat perustaneet Euroopan kuluttajakeskusten verkoston 
(ECC-net), joka antaa tietoa ja apua palvelujen vastaanottajille, joilla on ongel -
mia muissa maissa olevien toimijoiden kanssa. EU:sta, jäsenvaltioista, Norjasta ja 
Islannista koostuvaan verkostoon kuuluvat kuluttajakeskukset saavat rahoitusta 
sekä EU:n talousarviosta että kansallisista varoista. Kussakin jäsenvaltiossa on 
keskus, jonka pitäisi vastata kuluttajien tiedusteluihin sekä antaa tarvittaessa 
muutoksenhakumenettelyjä koskevaa neuvontaa ja höydyntää yhteyksiä muiden 
maiden ECC-net-keskuksiin.
67	
Verkosto on julkaissut raportin, jossa analysoidaan kuluttajien valituksia tam -
mikuun 2010 ja joulukuun 2012 väliseltä ajalta. Verkosto vastaanotti kyseisenä 
aikana 222 valitusta, jotka liittyivät 20 artiklaan. Euroopan kuluttajakeskuksiin ja 
muihin elimiin seitsemässä jäsenvaltioissa tekemillään käynneillä tilintarkastus -
tuomioistuin totesi, että kyseinen määrä antaa väärän kuvan ongelman todelli -
sesta laajuudesta, sillä kuluttajakeskusten/jäsenvaltioiden mukaan kuluttajilla on 
huonosti tietoa oikeuksistaan ja erityisesti palveludirektiiviin perustuvista oikeuk -
sistaan. Lisäksi silloinkin kun kuluttajat ovat tietoisia mahdollisesta säännösten 
rikkomisesta, he eivät useinkaan pidä valituksen tekemistä vaivan arvoisena joko 
kyseessä olevan palvelun arvoon nähden tai koska heidän on löydettävä ongel -
maan nopea ratkaisu.
27 Huomautukset 	
38 Julkaistu 7. joulukuuta 2009.
39 Julkaistu syyskuussa 2011.
40 Tuoteryhmät käsittivät 
vaatteita, urheilutarvikkeita, 
taloustavaroita, kirjoja, 
musiikki DVD:itä, video- ja 
tietokonepelejä, ohjelmistoja, 
elektroniikkalaitteita ja 
henkilökohtaisen hygienian 
tuotteita.
41 Esimerkiksi seuraavia 
ongelmia: vaikeudet löytää 
tarpeeksi verkkotoimijoita, 
jotka olivat halukkaita rajojen 
yli tapahtuvaan myyntiin; 
moitteettomien toimitusten 
osuus, luvatun ilmaisen 
kuljetuksen peruminen sekä 
luottokortilta veloitettavissa 
määrissä esiintyneet erot, 
joiden selitettiin johtuvan 
alv:stä sekä tulleihin ja 
valuuttaan liittyvistä 
ongelmista. Monet toimijat 
eivät toimittaneet riittävästi 
tietoa tavaroiden palautusta 
koskevista kuluttajan 
oikeuksista.68	
Syrjivien vaatimusten käytöstä on julkaistu kaksi Euroopan kuluttajakeskusten 
verkoston laatimaa raporttia: Study on business practices applying different 
conditions of access based on the nationality or the place of residence of service 
recipients38 ja Online cross-border mystery shopping – State of the e-Union39.
69	
Ensimmäisessä raportissa pyrittiin määrittämään, kohdellaanko asiakkaita eri 
tavoin näiden kansallisuudesta tai asuinpaikasta riippuen. Tutkimus kattoi neljä 
alaa – autonvuokraus, tiedostojen lataaminen, elektroniikkatuotteiden verkko -
myynti ja matkailu. Raportissa todettiin, että kohtelussa oli tutkimuksen kattamil -
la neljällä alalla lähtökohtaisesti järjestelmällisiä eroja sen mukaan, mikä oli asiak -
kaan asuinpaikka, mutta kansallisuuden osalta tällaisia eroja ei havaittu. Eroja 
havaittiin erityisesti verkkopalvelujen kohdalla: asiakas saatettiin uudelleenohjata 
automaattisesti osoitteen perusteella tai käytössä oli rinnakkaisia maakohtaisia 
verkkosivustoja.
70	
Tutkimus antoi ymmärtää, että erotteluun saattoi olla sekä oikeudellisia ja sään -
telyllisiä että liiketoiminnallisia syitä. Erottelun oikeudellisia ja sääntelyllisiä syitä 
voivat olla muun muassa seuraavat: taloudelliset kulut, säännösten noudattami -
sesta aiheutuvat kulut, erot jäsenvaltioiden lainsäädännössä. Liiketoiminnallisia 
syitä voivat olla esimerkiksi kuljetus- ja toimituskulut, markkinointikulut ja yritys -
rakenne franchising-toiminta mukaan lukien.
71	
Toisessa raportissa yksilöitiin esteitä rajojen yli tapahtuvalle verkko-ostamiselle. 
Euroopan kuluttajakeskusten verkoston 17 EU-jäsenen avulla suoritettiin testios -
toja, jotka koskivat 305:tä rajatylittävää verkko-ostosta kymmenessä relevantissa 
tuoteryhmässä40. Kuluttajakeskusten verkosto raportoi yleisellä tasolla, että 173 
tapauksessa kaikkiaan 305 tapauksesta (56 prosenttia) ilmeni ongelmia41, jotka 
liittyivät sopimusehtoihin ja kuluttajan oikeuksiin. Tämä osoittaa, että kuluttajat 
kohtaavat edelleen esteitä halutessaan käyttää rajatylittäviä palveluja.
28 Huomautukset 	
Palveluntarjoajat 	jatkavat 	epäoikeudemukaista 	syrjintää
72	
Palveludirektiivin 20 artiklan 2 kohdassa vaaditaan, että erilaisen kohtelun on ol -
tava ”objektiivisin perustein suoraan perusteltavissa”. Johdanto-osan 95 kappale 
mahdollistaa kuitenkin porsaanreiän, sillä siinä viitataan ”objektiivisiin tekijöihin, 
jotka voivat vaihdella maittain ja joita voivat olla esimerkiksi etäisyydestä joh -
tuvat lisäkustannukset, palvelun tuottamisen tekniset ominaispiirteet, erilaiset 
markkinaolosuhteet, kuten kysynnän kasvu tai väheneminen, joka johtuu kausi -
vaihteluista, jäsenvaltioiden erilaisista lomakausista ja eri kilpailijoiden hinnoitte -
lusta, tai sijoittautumisjäsenvaltion määräyksistä poikkeaviin määräyksiin liittyvät 
lisäriskit”.
73	
Tämä on johtanut perusteettomaan syrjintään, kuten laatikosta 2  ilmenee.
Kuluttajiin 	kohdistuvat 	syrjivät	käytännöt
”Bulgarialainen kuluttaja varasi verkossa lomapaketin Ranskassa toimivaan teemapuistoon ja ilmoitti vahin -
gossa Yhdistyneen kuningaskunnan asuinpaikakseen. Virheen huomatessaan hän valitsi Bulgarian Yhdis -
tyneen kuningaskunnan sijaan. Tällöin kuluttaja huomasi, että hinnassa oli lähes 40 prosentin ero ja häntä 
pyydettiin maksamaan lomapaketista 500 euroa enemmän kuin brittiläisiltä varaajilta.”
”Lomaillessaan itävaltalaisessa hiihtokeskuksessa saksalainen kuluttaja havaitsi, että hissilippujen hinta oli 
turisteille paljon kalliimpi kuin Itävallassa asuville”.
Lähde: Enhanced Consumer Protection – the Services Directive 2006/123/EC. Analysis of Article 20.2 and Article 21 related consumer 
complaints reported to ECC-Net between 2010 and 2012. s. 20  –21.Laatikko 	2
74	
Euroopan kuluttajakeskusten verkoston raportissa luetellaan joukko samanlaisia 
esimerkkejä syrjivästä kohtelusta, joka usein perustuu asuinpaikkaan eikä niin -
kään kansallisuuteen ja joka yleensä tapahtuu epäsuorasti luottokortin myöntäjä -
maan tai toimituspaikan pohjalta.
29 Huomautukset 	
42 Esimerkiksi SWD(2012) 146 
lopullinen, 8. kesäkuuta 2012, 
Commission Staff Working 
Document - With a view to 
establishing guidance on the 
application of Article 20(2) of 
Directive 2006/123/EC on 
services in the internal market 
(‘the Services Directive’).
43 (External) evaluation of the 
Consumer Protection 
Cooperation Regulation Final 
Report, Consumer Policy 
Evaluation Consortiumin 
(CPEC) 17. joulukuuta 2012 
antama loppuraportti.75	
Direktiivin 20 artiklan 2 kohta on myös osoittautunut huolen ja epävarmuuden 
aiheuttajaksi yrityksissä, jotka eivät ymmärrä, mitkä velvoitteet koskevat niitä, 
jos ne harjoittavat etämyyntiä muissa maissa oleville asiakkaille. Vähittäiskaupan 
edustajat jäsenvaltioissa ovat tuoneet esiin, että yritykset eivät tähän mennessä 
annettujen ohjeiden42 perusteella ole varmuudella ymmärtäneet, milloin niiden 
on toimitettava palvelujaan myös rajojen yli.
Ongelmien 	ratkaisu
76	
Komissio soveltaa aihekohtaista lähestymistapaa ratkaistessaan merkittävimpiä 
palvelujentarjoajiin liittyviä ongelmatyyppejä. Se suorittaa kuluttajansuojaa 
koskevan yhteistyöverkoston kautta verkkosivujen tarkistuksia, joilla tarkoitetaan 
EU:n laajuista verkkosivujen tarkastelua tietyillä verkkomyynnin aloilla. Samaan 
aikaan suoritetaan koordinoituja tarkastuksia, joiden tarkoituksena yksilöidä 
tapaukset, joissa kuluttajalakia on rikottu, ja varmistaa tämän jälkeen lain sovel -
taminen. Relevanttien kansallisten viranomaisten on näiden tutkimusten jälkeen 
toteutettava asianmukaiset lain täytäntönpanotoimenpiteet eli otettava yhteyttä 
säännöstenvastaisuusepäilyjen kohteena oleviin yrityksiin ja pyydettävä niitä 
toteuttamaan korjaavat toimenpiteet oikeudellisten menettelyjen uhalla. Verkko -
sivujen tarkistuksia on suoritettu seuraavilla aloilla: lentoyhtiöt, matkapuhelinten 
sisältö, elektroniikkatuotteet, lipunmyynti verkossa, kuluttajaluotto, digitaalinen 
sisältö ja matkojen varaus verkossa.
77	
Vuonna 2012 suoritetun ulkoisen arvioinnin43 mukaan säännösten täytäntöönpa -
noaste oli korkea kaikilla tarkistustulosten kattamilla aloilla, vaikkakin tarkistus -
ten vaikutusta voitaisiin lisätä julkisuutta lisäämällä ja toteuttamalla seuranta -
toimia, joilla varmistetaan säännösten noudattamisen jatkuminen. Arvioinneissa 
ei valitettavasti ole nimenomaisesti otettu huomioon direktiivin vaatimuksia, 
sillä komission mukaan kuluttajansuojaa koskeva lainsäädäntö oli annettu ennen 
direktiivin voimaantuloa. Ulkoiset arvioijat suosittivat verkkosivujen tarkistus -
alueen laajentamista. He kuitenkin torjuivat palveludirektiivin sisällyttämisen 
tarkistusten piiriin, vaikka myönsivätkin, että direktiivi takaa palvelujen vastaan -
ottajille tietyt oikeudet, kuten syrjimättömyyden ja tiedonsaantioikeuden, sekä 
ammattivastuuvakuutuksen ja kaupallisen viestinnän. Lisäksi arvioijien mukaan 
rajat ylittävä ulottuvuus ja johdonmukaisuus ovat tältä osin merkittäviä kritee -
reitä. Arvionnissa todettiin kuitenkin, että palveludirektiivi keskittyy voimak -
kaasti jäsenvaltioiden velvoitteisiin eikä niinkään yksittäisten palveluntarjoajien 
toimintaan. Lisäksi arvioinnin mukaan direktiivi kattaa myös yritysten väliseen 
kaupankäyntiin liittyviä näkökohtia, jotka eivät vastaa kuluttajansuojatavoitteissa 
painotettua kuluttajanäkökulmaa (esim. käsite ”palvelujen vastaanottaja” ei rajoi -
tu pelkästään kuluttajiin). Näkemys ei vastaa kuluttajansuojayhteistyöverkoston 
raportissa esitettyä näyttöä. Kyseinen näyttö korostaa huomattavaa kuluttajiin 
kohdistuvaa vaikutusta, joka aiheutuu, jos direktiiviä ei noudateta.
30 Huomautukset 	
44 Periaatteista ”SOLVIT” 
ongelmanratkaisun käytössä – 
sisämarkkinoiden 
ongelmanratkaisuverkko – 7. 
joulukuuta 2001 annettu 
komission suositus (EYVL 
L 331, 15.12.2001), s. 79.
45 Komission suositus SOLVITia 
koskevista periaatteista, 
17. syyskuuta 2013, Bryssel, 
(C(2013) 5869 final).
46 Komission suositus SOLVITia 
koskevista periaatteista 
(17. syyskuuta 2013), s. 2.
47 http://ec.europa.eu/solvit/
index_fi.htmPalveludirektiivin 	täytäntöönpano
Komissiolla 	on	käytössä 	joukko	täytäntöönpanovälineitä
78	
Palveludirektiivin noudattaminen on tärkeää sekä oikeudellisesta että taloudel -
lisesta näkökulmasta katsottuna. Kun unionin oikeuteen perustuvia oikeuksia 
rikotaan, tarvitaan nopeita ja tehokkaita ratkaisuja sekä palvelutarjoajia että 
palvelujen vastaanottajia varten.
79	
Komissio voi aloittaa rikkomismenettelyn sellaista jäsenvaltiota vastaan, joka ei 
ole noudattanut perussopimuksen mukaista velvoitetta. Komissio on perustanut 
myös yleisen rikkomismenettelyä edeltävän EU Pilot -mekanismin sekä vaihtoeh -
toiseen konfliktinratkaisuun tarkoitetun SOLVIT-mekanismin, joka on suunniteltu 
erityisesti sisämarkkinoilla ilmenevien ongelmien ratkaisuun. Lisäksi komissio 
voi puuttua merkittäviin ongelmiin poliittisella tasolla esittämällä maakohtaisia 
suosituksia eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä.
SOLVIT-mekanismia 	käytetään 	harvoin 	palveludirektiivin 	
osalta
80	
SOLVIT on kansallisten viranomaisten tarjoama jäsenvaltioiden välinen ilmainen 
palvelu, joka toimii lähinnä internet-verkon kautta. Palvelu perustettiin vuonna 
200144 ja sitä päivitettiin vuonna 201345. SOLVIT tarjoaa ratkaisuja muun muassa 
seuraaviin käytännön tilanteisiin: ammattipätevyyden tunnustaminen, viisu -
mi- ja oleskeluoikeudet, kauppa ja palvelut (yritykset), ajoneuvot ja ajokortit, 
perhe-etuudet, eläkeoikeudet, työskentely ulkomailla, työttömyyskorvaukset, 
sairausvakuutus, koulutuksen saanti, rajat ylittävät pääomien tai maksujen siirrot, 
arvonlisäveron palautukset. Komissio julkaisi vuonna 2013 esitteen, jossa anne -
taan esimerkkejä SOLVIT-keskusten kautta löytyneistä käytännön ratkaisuista 
yksittäisiin ongelmiin.
81	
Suurin osa tapauksista ratkaistaan yleensä onnistuneesti keskimäärin yhdeksässä 
viikossa46 (tavoitteena on kymmenen viikkoa47). Järjestelmän kautta on käsitel -
ty noin 1 400 tapausta vuosittain, mutta vuonna 2014 tapausten määrä nousi 
2 368:aan.
31 Huomautukset 	
48 Nordic Innovation -raportti 
”Delivering a stronger Single 
Market”, kesäkuu 2012, s. 50.
49 Ks. edellinen alaviite.
50 M. Kaeding, F. Voskamp, 
“Better Implementation of EU 
Legislation is not just 
a question of taking Member 
States to Court”, 
valmisteluasiakirja (2011/w/01 
EIPA), s. 10.82	
Palveludirektiivin tapauksessa SOLVITin merkitys on kuitenkin vähäisempi. Vuon -
na 2014 ainoastaan 17 tapausta 2 368:sta liittyi palveludirektiiviin (kuusi tapausta 
vuonna 2013, 16 tapausta vuosina 2012 ja 2011).
83	
SOLVITilla on rajalliset henkilöstö- ja tekniset resurssit monimutkaisten liiketoi -
mintatapausten käsittelyyn48. Saksan, Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan 
tapaisissa suurissa maissa SOLVIT-keskuksissa on liian vähän henkilöstöä49 ja 
lainopillisen pätevyyden omaavan henkilöstön määrä ei ole riittävä50. Komissio 
kuitenkin järjestää säännöllisesti SOLVIT-keskusten henkilöstölle oikeudellisia 
kysymyksiä koskevaa koulutusta.SOLVIT-ratkaisuja
Matkailijoilla 	on	SOLVITin 	avulla	mahdollisuus 	vuokrata 	saksalaisia 	huvialuksia 	Italiassa
Saksalainen yritys vuokrasi neljää Saksan lipun alla purjehtivaa huvialusta matkailijoille Italiassa. Yrityksen 
omistajaa sakotettiin, koska tämä ei ollut rekisteröinyt kaupallisia aluksiaan paikallisille satamaviranomaisille 
Italian tuoreiden säännösten mukaisesti. Viisi kuukautta myöhemmin, kun yrityksen omistaja oli useaan ottee -
seen yrittänyt saada aluksensa rekisteröityä, hänelle ilmoitettiin, että rekisteröinti olisi mahdollista ainoastaan 
siinä tapauksessa, että yritys olisi sijoittautunut Italiaan. SOLVIT puuttui asiaan ja teki selväksi, että kyseinen 
ehto oli vastoin EU:n lainsäädäntöä ja että viranomaisten on hyväksyttävä Saksan kauppakamarissa tehty 
rekisteröinti. Kaikki neljä huvialusta rekisteröitiin ja vuokrausluvat annettiin.
Ongelma ratkaistiin yhdeksässä viikossa
SOLVIT	varmistaa 	koskenlaskuyrittäjien 	tasapuolisen 	kohtelun 	Sloveniassa
Unkarilaiset ja slovakialaiset koskenlaskuyrittäjät valittivat, että halvemmat, vuoden pituiset pääsyoikeudet 
eräälle joelle Sloveniassa oli varattu slovenialaisille yrityksille. Ulkomaalaisten yritysten oli paitsi maksettava 
enemmän myös käytävä ostamassa liput päivittäin. Syrjivät säännöt muutettiin SOLVITin ansiosta ja ulkomai -
set yritykset voivat nyt harjoittaa liiketoimintaansa Slovenian joilla samoin edellytyksin kuin paikalliset yrityk -
set. Ongelman ratkaiseminen kesti kauemmin kuin SOLVITin kohdalla keskimäärin, koska ratkaisun löytyminen 
edellytti sääntöjen muuttamista.
Ongelma ratkaistiin kymmenessä kuukaudessa
Lähde: Euroopan komissio, SOLVIT — Success stories, 2013.Laatikko 	3
32 Huomautukset 	
51 Tšekki, Tanska, Saksa, Irlanti, 
Espanja, Italia, Liettua, Unkari, 
Alankomaat, Itävalta, 
Portugali, Slovenia, Suomi, 
Ruotsi ja Yhdistynyt 
kuningaskunta.84	
Useimmat tapaukset on otettu käsittelyyn yksityisten henkilöiden aloitteesta ja 
vain noin 20 tapausta yritysten aloitteesta, sillä yrityksillä on yleensä käytettä -
vissään muita keinoja ratkaista ongelmia, joita syntyy harjoitettaessa liiketoimin -
taa ulkomailla. Komission vuonna 2011 tekemässä tutkimuksessa todettiin, että 
yritykset tukeutuvat mieluummin virallisiin tahoihin ratkaisuja etsiessään.
85	
SOLVITin kautta löytyvät ratkaisut eivät ole lainsäädännöllisiä ratkaisuja ja tiedot 
tapauksista ja siitä, kuinka ne on ratkaistu, eivät ole julkisesti saatavilla. Niistä ei 
näin ollen ole apua muille mahdollisesti kiinnostuneille tahoille. Lisäksi esimer -
kiksi eri jäsenvaltiot ja alueelliset viranomaiset saattavat ratkaista samanlaisia 
ongelmia eri tavalla.
EU	Pilot –	jäsenvaltioiden 	arvostama 	rikkomismenettelyä 	
edeltävä 	järjestelmä
86	
EU Pilot on luottamuksellinen mekanismi komission ja jäsenvaltioiden väliseen 
tietojenvaihtoon. Komissio ja 15 vapaaehtoista jäsenvaltiota51 perustivat sen 
vuonna 2008. Heinäkuuhun 2013 mennessä kaikki 28 jäsenvaltioita olivat tulleet 
mukaan mekanismiin. EU Pilot on yritys selkiyttää tai ratkaista ongelmia siten, 
että SEUT:n 258 artiklan mukainen virallinen rikkomismenettely voidaan mahdol -
lisuuksien mukaan välttää.
87	
Komissio käynnisti kaikki alat huomioon ottaen 1 502 EU Pilot -tapausta vuonna 
2013 ja 1 208 tapausta vuonna 2014. Vuoden 2015 alkupuolella tapauksista 84 
liittyi palveludirektiiviin.
Palveludirektiiviin 	liittyvän 	EU	Pilot -tapauksen 	ratkaisemiseen 	
kuluu	keskimäärin	hieman	yli	16	kuukautta
88	
Komissio toimittaa yksittäiset tapaukset asianomaiselle jäsenvaltiolle EU Pilot -so -
velluksen avulla. Jäsenvaltioiden viranomaisilla on kymmenen viikkoa aikaa 
vastata ja ehdottaa ratkaisua.
33 Huomautukset 	
52 http://ec.europa.eu/
internal_market/scoreboard/
performance_by_
governance_tool/ eu_pilot/
index_
en.htm#maincontentSec
53 SEC(2011) 1629/2, 
21. joulukuuta 2011 ”Second 
Evaluation Report on EU Pilot”.89	
Komissio julkaisee keskimääräisen ajan, joka jäsenvaltioilta kuluu kaikkiin saa -
miinsa EU Pilot -kirjeisiin vastaamiseen. Komissio on asettanut vastaamiselle 70 
päivän määrärajan. Sisämarkkinoiden tulostaulun mukaan (07/14)52 enemmistö 
maista merkittiin “vihreäksi” määrärajan noudattamisen suhteen. Tšekki, Irlanti, 
Espanja, Italia, Latvia, Puola, Portugali, Romania, Ruotsi ja Yhdistynyt kunin -
gaskunta ovat ”keltaisia” eli ne lähes noudattivat määräaikaa (keskimääräinen 
vastausaika 71–77 päivää). Ranskan keskimääräinen vastausaika on kuitenkin 
93 päivää. Komission käyttämä aika ei ilmene tulostaulusta. Komissio kuitenkin 
asetti EU Pilotia koskevassa toisessa arviointikertomuksessa53 myös itselleen 70 
päivän määräajan vastausten arvoinnille ja jatkotoimista päättämiselle, ja kerto -
muksen mukaan komission keskimäärin käyttämä aika oli 102 päivää.
90	
Useimmissa palveludirektiiviä koskevissa EU Pilot -tapauksissa viestienvaihtoa oli 
käytävä useaan kertaan, mikä lisäsi menettelyyn tarvittavaa aikaa. Palveludirektii -
viin liittyvien tapausten kesto oli keskimäärin 16,6 kuukautta.
Joissakin 	tapauksissa 	komissio 	on	viivytellyt 	toimenpiteisiin 	
ryhtymistä 	liian	kauan
91	
Tilintarkastustuomiostuin tarkasti kuusi palveludirektiiviä koskevaa EU Pilot -ta -
pausta. Otokseen sisältyvissä tapauksissa ratkaisun hakeminen EU Pilotin kautta 
kesti viidestä kahdeksaan kuukautta. Monimutkaisemmissa tapauksissa, jotka 
myöhemmin siirrettiin rikkomismenettelyyn, prosessi kesti kuitenkin yhdeksästä 
kolmeentoista kuukautta.
92	
Jäsenvaltiot antoivat vastauksensa määräajan kuluessa. Laatikossa 4  annetaan 
kuitenkin esimerkkejä EU Pilot -menettelyn viivästyksistä.
Esimerkkejä 	EU	Pilot -menettelyn 	viivästyksistä
Erään maan tapauksessa komissiolta kesti ongelman yksilöinnin jälkeen 16 kuukautta lähettää hallinnollinen 
kirje jäsenvaltiolle, ja lisäksi kuusi kuukautta käynnistää EU Pilot -tapaus.
Toisen jäsenvaltion tapauksessa komissiolta kesti lähes 20 kuukautta valituksen saamisesta käynnistää EU 
Pilot -menettely.
Vuonna 2012 käynnistettiin yksi EU Pilot -tapaus, jota ei toistaiseksi ole saatu päätökseen, sillä vielä on varmis -
tettava, että lainsäädännön muutokset on pantu täytäntöön oikein.Laatikko 	4
34 Huomautukset 	
54 Kaikki valitukset kaikista 
aiheista (myös EU-
Pilot -menettelyyn ja/tai 
rikkomismenettelyyn johtavat 
valitukset) rekisteröidään 
CHAP-järjestelmään 
(valitusten ja tiedustelujen 
rekisteröintijärjestelmä). 
CHAP-järjesetelmään on 
mahdollista merkitä, 
perustuuko valitus SEUT:n 56 
artiklaan (palvelujen 
tarjoamisen vapaus) tai 49 
artiklaan 
(sijoittautumisvapaus).93	
EU Pilot -tapauksia koskevia tietoja ei julkaista tapausten käsittelyn aikana eikä 
myöskään sen jälkeen, kun tapaukset on saatu päätökseen. Menettelyt eivät 
näin ollen hyödytä muita kiinnostuneita tahoja eivätkä edistä vakiintuneen EU:n 
oikeuskäytännön luomista alalle, vaikka ne tarjoavatkin ratkaisun yksittäiselle 
maalle. 
Komissio 	on	käyttänyt 	rikkomismenettelyjä 	hyvin	harvoin
94	
Jos komissio EU Pilotin puitteissa käytyjen alustavien kuulemisten jälkeen katsoo, 
että EU:n sääntöjä ei noudateta asianmukaisesti, se voi käynnistää rikkomisme -
nettelyn kyseessä olevaa jäsenvaltiota vastaan. Komissiolla on valtuudet viedä 
rikkomismenettely päätökseen sekä tarvittaessa siirtää tapaus Euroopan unionin 
tuomioistuimen käsiteltäväksi. Se voi käynnistää menettelyn joko saamansa vali -
tuksen perusteella54 tai omasta aloitteestaan.
95	
Tapaus voidaan ratkaista, jos jäsenvaltio esittää tarvittavat lisätiedot vakuuttaak -
seen komission siitä, että rikkomista ei tosiasiassa ole tapahtunut, tai jos jäsenval -
tio hyväksyy komission kannan ja huolehtii siitä, että rikkominen päättyy.
96	
Komissio ilmoitti vuonna 2012, että nollatoleranssipolitiikka on osa palvelupa -
kettia. Komissio kuitenkin päätti, että vain kyseinen nollatoleranssi kattaa vain 
rajalllisen joukon vaatimuksia (ks. laatikko 5 ).
35 Huomautukset 	
97	
Kyseinen politiikka kohdistuu ainoastaan palveludirektiivin kattamiin tiukimpiin 
vaatimuksiin. Politiikkaa ei sovelleta muihin esteisiin, joita havaitaan, kun jäsen -
valtion oikeasuhtaisuuden osalta toimittama perustelu on arvioitava ja mahdol -
lisesti kyseenalaistettava. Komissio katsoo, että se ei voi ottaa kantaa tällaisiin 
erityistapauksiin, joiden osalta ainoastaan Euroopan unionin tuomioistuin voi 
tehdä päätöksen. Komissio on kuitenkin vastahakoinen siirtämään tapauksia tuo -
mioistuimeen, jos se ei ole täysin varma, että ratkaisu vahvistaisi lainsäädäntöä 
rikotun.
98	
Joissakin tapauksissa komissio on antanut ohjeita, kun se on esitellyt asiantuntija -
ryhmien kokouksissa uusia vaatimuksia, jotka perustuvat lainsäädäntötoimenpi -
teitä koskeviin IMI-ilmoituksiin. Nollatoleranssipolitiikkaa ei kuitenkaan sovelleta 
tapauksiin, joita komissio pitää jäsenvaltioiden asettamina perusteettomina 
vaatimuksina.Noudattamatta	jättämistä	koskeva	nollatoleranssi
Komissio on päättänyt soveltaa nollatoleranssipolitiikkaansa ainoastaan tapauksiin, jotka koskevat seuraavien 
palveludirektiivin mukaisten velvoitteiden noudattamatta jättämistä:
Palveludirektiivissä kielletään joukko syrjiviä ja erityisen työläitä vaatimuksia, jotka luetellaan 14 artiklassa.
Direktiivissä otetaan käyttöön erityisiä vaatimuksia lupamenettelyjen yksinkertaistamiseksi:
1) hiljainen hyväksyntä (eli hiljaisuus hallinnon taholta merkitsee hyväksyntää) 13 artiklan 4 kohdassa ja
2) koko maan kattavat luvat 10 artiklan 4 kohdassa.
Palveludirektiivissä kielletään 24 artiklassa tarkoitettujen säänneltyjen ammattien kaupallisen viestinnän täysi -
määräinen kieltäminen.
Sijoittautumista koskevat vaatimukset estävät rajat ylittävien palvelujen tarjoamisen. Ne kuuluvat palveludi -
rektiivin 16 artiklan (palvelujen tarjoamisen vapauden lauseke) 2 kohdassa tarkoitetuista vaatimuksista kaik -
kein tiukimpiin, ja jäsenvaltiot eivät voi kohdistaa kyseisiä vaatimuksia palvelujen tarjoajiin.
Lähde:  COM(2012) 261 final, 8. kesäkuuta 2012, Kasvua luovia uusia palveluita koskeva kumppanuus vuosina 2012–2015, s. 4.Laatikko 	5
36 Huomautukset 	
55 Tilanne 1. huhtikuuta 2015.99	
Kansallisen lainsäädännön on katsottu rikkoneen direktiiviä ainoastaan yhdek -
sässä tapauksessa direktiivin voimaantulosta lähtien. Määrä on pieni verrattuna 
niiden ongelmien määrään, joista on raportoitu keskinäisten arviointien, suo -
rituskyvyn testausten ja täytäntöönpanokertomuksen yhteydessä (palvelupa -
ketti). Se ei myöskään ole johdonmukainen, kun otetaan huomioon komission 
nollatoleranssipolitiikka.
Rikkomistapausten 	käsittely 	kestää	liian	kauan
100	
Komission toimittamien tietojen mukaan 1. lokakuuta 2014 ratkaisematta ollei -
den, direktiiviin liittyneiden 18 tapauksen kohdalla käsittely kesti keskimäärin 
19,6 kuukautta. Tämä ylitti jo 18 kuukauden rajan, jonka komissio oli asetta -
nut tämäntyyppisten rikkomisten ratkaisemiselle. Vuoden 2015 lopussa – noin 
15 kuukautta myöhemmin – tapauksista 11 oli yhä ratkaisematta. Komissio ei 
systemaattisesti kerää tai julkaise tietoa palveludirektiiviin liittyvien päätökseen 
saatettujen rikkomismenettelyjen pituudesta.
101	
Niiden 20 tapauksen, jotka liittyivät direktiivin viivästyneeseen saattamiseen 
osaksi kansallista lainsäädäntöä (ks. kohta 19), ja yhdeksän lainsäädännön rikko -
mistapauksen (ks. kohta 99) lisäksi käsiteltävänä on ollut 55 tapausta55, joissa on 
kyse palveludirektiivin virheellisestä soveltamisesta tai virheellisestä saattamises -
ta osaksi kansallista lainsäädäntöä. Lisäksi käsiteltävänä on ollut 20 samantyyp -
pistä rikkomistapausta, jotka koskevat SEUT:n 49 artiklaa (sijoittautumisvapaus) 
tai 56 artiklaa (palvelujen tarjoamisen vapaus). Näissä tapauksissa direktiivi oli 
siirretty oikein osaksi kansallista lainsäädäntöä, mutta lainsäädännön säännöksiä 
ei pantu täytäntöön tai sovellettu oikein.
Palveluihin 	liittyviin 	yksittäisiin 	valituksiin 	kohdistetaan 	
säännöllistä 	seurantaa, 	mutta	rikkomismenettelyjen 	aikana	
ilmenee 	pitkiä	toiminnattomia 	jaksoja
102	
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kymmenen rikkomistapausta, jotka liittyivät 
joko komissioon ja jäsenvaltioihin tehtyjen käyntien aikana esiin tulleisiin estei -
siin tai joissa menettely kesti erityisen kauan.
37 Huomautukset 	
56 Direktiivin 14, 15 ja 16 artikla.
57 Asia C-179/14, komissio vs. 
Unkari, 2012/4083.103	
Komission käyttämään valitusten kirjausjärjestelmään (CHAP) tallennettuihin ta -
pauksiin kohdistettiin säännöllistä seurantaa. Palveludirektiiviä koskevat tapauk -
set siirrettiin sisämarkkinoiden ja palvelujen pääosastolle, joka laati vastauksen 
tai avasi EU Pilot -tapauksen rikkomismenettelyä edeltävän menettelyn käynnis -
tämiseksi. Kaikissa tapauksissa komission ja jäsenvaltion välillä oli tiivistä yhtey -
denpitoa. Kun rikkomismenettelyt olivat käynnistyneet, ilmeni kuitenkin pitkiä 
viipeitä ja yksittäisissä tapauksissa toiminnattomia jaksoja, ja lisäksi jäsenvaltioi -
den vastaukset viivästyivät. Eräässä tapauksessa oli toiminnaton jakso helmikuun 
2012 ja maaliskuun 2014 välisenä aikana, ja toisessa tapauksessa marraskuun 2012 
ja toukokuun 2015 välillä komission viestienvaihdossa oli aukko, vaikkakin tämän 
jälkeen päätös tehtiin nopeasti.
104	
Huolimatta siitä, että rikkomistapausten käsittely vie odotettua ja suunniteltua 
kauemmin, kaikkien päätökseen saatujen rikkomismenettelyjen seurauksena 
lainsäädäntöä muutettiin asianomaisessa jäsenvaltiossa ja esiin tuodut ongelmat 
saatiin näin ratkaistua. Tämän perusteella voidaan todeta, että käynnistetyt rikko -
mismenettelyt johtavat lainsäädännön muutoksiin jäsenvaltiossa. Menettelyjen 
määrä on kuitenkin hyvin pieni. Lisäksi komissio kyllä ilmoittaa rikkomismenet -
telyn käynnistämisestä, mutta yksityiskohtaista aineistoa ei julkisteta tapauksen 
käsittelyn päättyessä. Tämä vähentää menettelyn avoimuutta ja haittaa yhteisen 
oikeuskäytännön kehittämistä.
Vain	yksi	tapaus	siirrettiin 	Euroopan 	unionin 	
tuomioistuimeen
105	
Kun komissio vie jäsenvaltion Euroopan unionin tuomioistuimeen, komission 
tehtävänä on esittää näyttöä EU:n lainsäädännön rikkomisesta. Jos näyttö ei 
ole riittävän todistusvoimaista, tuomioistuimella on valtuudet hylätä komission 
kanne julistamalla, että asiaa ei voida käsitellä tai se on perusteeton. Komissio 
on siirtänyt Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi ainoastaan yhden 
rikkomistapauksen palveludirektiivin perusteella56 57 (ks. laatikko 6 ).
38 Huomautukset 	
106	
Komission, Euroopan parlamentin ja muiden elinten kertomuksessa ja erityisesti 
palvelupaketissa (kesäkuu 2012) on tarkistettu täytäntöönpanovälineet ja esitetty 
suosituksia tulevia toimia varten. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tarkas -
tuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot ovat yksimielisiä siitä, että tapauksiin, 
joissa säännöksiä ei noudateta, olisi aina tiukasti puututtava ja rikkomismenette -
lyjä olisi sovellettava.
107	
Komissio ei ole luonut järjestelmällistä strategiaa vahvistaakseen palvelujen sisä -
markkinoita erityisesti palveludirektiivin kattamilla aloilla. Nykyiset täytäntöön -
panotoimet eivät aina kohdistu taloudellisesti merkittävimpiin toiminnanaloihin, 
jotka on valittu riskiperusteisen lähestymistavan avulla.Euroopan 	unionin 	tuomioistuimen 	käsiteltäväksi 	siirretty 	rikkomistapaus
Euroopan komissio on päättänyt viedä Unkarin tapauksen Euroopan unionin tuomioistuimeen kiistääkseen 
maan lounas-, vapaa-aika- ja lomaseteleitä koskevan lainsäädännön. Komissio katsoo, että Unkarin 1. tammi -
kuuta 2012 voimaan tulleen lainsäädännön tuomat rajoitteet ovat vastoin sijoittautumisvapauden ja palvelu -
jen tarjoamista koskevan vapauden perustavaa laatua olevia periaatteita, jotka on kirjattu Euroopan unionin 
toiminnasta tehtyyn sopimukseen (SEUT:n 49 ja 56 artikla), sekä vastoin palveludirektiiviä (palveluista sisä -
markkinoilla 12 päivänä joulukuuta 2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/123/EY).
Unkari muutti vuonna 2011 lainsäädäntöään, joka koski työnantajien työntekijöilleen antamia lounasseteleitä 
(lämpimät ja kylmät ateriat) sekä vapaa-aika- ja lomaseteleitä, joita pidetään luontaisetuna ja joihin siksi so -
velletaan edullisempia verotus- ja sosiaaliturvasääntöjä. Lainsäädäntö tuli voimaan 1. tammikuuta 2012 ilman 
merkittävää siirtymäkautta tai -toimenpiteitä. Aiemmin lämpimiä ja kylmiä aterioita koskevia lounasseteleitä 
työntekijöilleen antaviin työnantajiin tai lounasseteleiden muotoon ei kohdistettu erityisiä ehtoja.
Uusi lainsäädäntö loi monopolin julkiselle säätiölle, joka vastaa työnantajien työntekijöille myöntämistä kyl -
miä aterioita koskevista lounasseteleistä (paperilla tai sähköisessä muodossa) ja lämpimiä aterioita koskevista 
lounasseteleistä (paperilla). Lisäksi lainsäädännössä asetetaan hyvin tiukat ehdot lämpimiä aterioita koskevien 
lounasseteleiden sekä vapaa-aika- ja lomaseteleiden antamiselle; näitä seteleitä pidetään luontaisetuna, joita 
ei enää voida myöntää sähköisinä.
Uudesta lainsäädännöstä seuraa, että toimijat, jotka ovat toimineet lämpimien ja kylmien aterioiden lounasse -
telimarkkinoilla useita vuosia, on nyt suljettu pois luontaisetuna pidettyjen lounasseteleiden markkinoilta.
Unkari ei ole mukauttanut lainsäädäntöään sille marraskuussa 2012 lähetetyn perustellun lausunnon mukai -
seksi, ja siksi komissio päätti siirtää tapauksen Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Tapaus oli 
lokakuussa 2015 edelleen ratkaisematta.Laatikko 	6
39 Huomautukset 	
58 http://ec.europa.eu/
europe2020/pdf/csr2014/
overview_
recommendations_2014 _by_
member_state_en.pdf
59 Esimerkiksi säänneltyjen 
ammattien, erityisesti 
apteekkarien ja optikoiden, 
tapauksessa palvelualan 
kilpailun edistäminen, 
vähittäiskauppasektoria 
koskevan sääntelyrasitteen 
vähentäminen lain ”Loi 
relative à l’artisanat, au 
commerce et aux très petites 
entreprises ” avulla (lain 
tavoitteena oli yksinkertaistaa 
myyntipisteiden 
sijoittautumiseen liittyvää 
menettelyä) ja taloudellista 
toimintaa koskeva lakiluonnos 
kilpailuviranomaisen 
valtuuksien lisäämiseksi.Maakohtaiset 	suositukset 	ovat	onnistuneet 	vain	rajallisesti
108	
Rikkomismenettelyjen soveltamisen lisäksi komissio yrittää vaikuttaa jäsenvalti -
oihin sisällyttämällä eurooppalaisen ohjausjakson puitteissa annettuihin maa -
kohtaisiin suosituksiin palveludirektiiviin liittyviä suosituksia. Neuvosto hyväksyy 
nämä suositukset. Komission mukaan maakohtaisilla suosituksilla on suurempi 
poliittinen vaikutus kuin rikkomismenettelyillä, koska jäsenvaltioiden hallitukset 
hyväksyvät ne.
109	
Kesäkuussa 2014 sisällytettiin ”palvelualan kilpailua” koskevia kysymyksiä 14 
maakohtaiseen suositukseen58. Komissio esimerkiksi suositti Ranskan hallituksel -
le, että se poistaisi säänneltyjen ammattien harjoittamisen ryhtymistä koskevat 
perusteettomat rajoitukset ja vähentäisi alalle tuloon liittyviä kustannuksia ja 
edistäisi palvelualan kilpailua. Vuonna 2015 havaittiin, että asiassa oli edistyt -
ty jonkin verran59. Joissakin maissa edistystä ei kuitenkaan ole tapahtunut tai 
edistys on ollut vähäistä, tai maakohtaista suositusta ei ole otettu huomioon 
(ks.  laatikko 7 ).
110	
Vaikka komission mukaan maakohtaisilla suosituksilla on suurempi poliittinen 
vaikutus kuin rikkomismenettelyillä, kaikki jäsenvaltiot eivät pane suosituksia 
asianmukaisesti täytäntöön. Ei ole näyttöä siitä, että maakohtaiset suositukset 
olisivat rikkomismenettelyjä vaikuttavampi keino esteiden poistamiseen.
40 Huomautukset 	
Vuoden	2014	maakohtaisten	suositusten	seurannassa	vuonna	2015	ilmeni,	että	
edistys	oli	ollut	vähäistä	tai	sitä	ei	ollut	tapahtunut	lainkaan
Unkaria koskevassa maakohtaisessa suosituksessa 5 suositellaan sääntelykehyksen vakauttamista ja markki -
noiden kilpailun edistämistä, muun muassa poistamalla palvelualalla olevia esteitä.
Vuonna 2015 ilmeni kuitenkin, että Unkari oli edistynyt vain vähän maakohtaisen suosituksen 5 ja komission 
suosituksen huomioon ottamisessa. Todellisuudessa sääntelykehyksen vakauttamisessa ja markkinoiden kil -
pailun edistämisessä ei ollut tapahtunut edistystä varsinkaan palvelualalla.
Itävaltaa koskevassa maakohtaisessa suosituksessa 4 suositellaan poistamaan palveluntarjoajille asetetut 
liialliset esteet, myös oikeudellista muotoa ja osakkuuksia koskevien vaatimusten ja monialapalveluyritysten 
perustamisen osalta.
Itävalta ei ole raportointijakson kuluessa edistynyt uudistuksissaan, muun muassa oikeudellista muotoa ja 
osakkuuksia koskevien vaatimusten ja monialapalveluyritysten toiminnan osalta. Olemassa olevien rajoitusten 
laajaa arviointia ei ole edelleenkään tehty.
Espanjaa koskevassa maakohtaisessa suosituksessa 6 suositellaan asiantuntijapalveluja ja ammatillisia yhdis -
tyksiä koskevaa kunnianhimoista uudistusta vuoden 2014 loppuun mennessä. Tässä yhteydessä määritettäisiin 
ammatilliseen yhdistykseen rekisteröintiä edellyttävät ammatit sekä edistettäisiin ammattialan järjestöjen 
avoimuutta ja tilivelvollisuutta purkamalla perusteetonta toiminnan sääntelyä ja turvaamalla Espanjassa mark -
kinoiden yhtenäisyys asiantuntijapalvelujen alalle pääsyn ja asiantuntijapalveluiden harjoittamisen suhteen. 
Lisäksi suositellaan yrityksen perustamiseen vaadittavan ajan, kustannusten ja menettelyjen määrän vähen -
tämistä ja suurmyymälöiden sijoittautumista koskeviin perusteettomiin rajoituksiin puuttumista, erityisestä 
tarkistamalla nykyiset aluesuunnittelua koskevat säännökset.
Asiantuntijapalveluja ja ammatillisia yhdistyksiä koskevan uudistuksen hyväksymisessä ei ole edistytty.
Jonkin verran on edistytty yrityksen perustamiseen vaadittavan ajan, kustannusten ja menettelyjen määrän 
vähentämisessä.Laatiikko 	7
41
 Johtopäätökset 	
ja suositukset
111	
Komission tehtävänä on koordinoida EU:n sisämarkkinoita koskevaa politiikkaa. 
Se pyrkii poistamaan perusteettomia kaupan esteitä palvelujen alalla. Palvelu -
direktiivin piiriin kuuluvilla palvelujen sisämarkkinoilla on edelleen esteitä, vaikka 
direktiivin täytäntöönpanon määräajan umpeutumisesta on jo muutamia vuosia. 
Komissio on perustanut joukon mekanismeja esteiden yksilöintiin, luonut tuki -
rakenteita auttaakseen jäsenvaltioita esteiden pienentämisessä sekä perusta -
nut vaihtoehtoisia kiistojen ratkaisutoimenpiteitä. Komissio on kuitenkin ollut 
vastahakoinen käynnistämään oikeudellisia menettelyjä, mikä johtuu osittain 
niiden pituudesta ja osittain siitä, että komissio ei luota lainsäädännön vahvuu -
teen. Yleisesti ottaen komissio on varmistanut direktiivin täytäntöönpanon vain 
osittain vaikuttavasti.
Direktiivin 	saattaminen 	osaksi	lainsäädäntöä 	ja	
täytäntöönpanon 	seuranta
112	
Suurin osa jäsenvaltioista ei saattanut direktiiviä osaksi lainsäädäntöään ajoissa. 
Komissio seurasi jäsenvaltioiden edistymistä ja raportoi siitä kilpailukykyneu -
vostolle. Jäsenvaltiot myönsivät komission auttaneen niitä direktiivin täytän -
töönpanossa monin käytännön toimin, kun sitä muunnettiin osaksi kansallista 
lainsäädäntöä ja sen jälkeen. Komissio järjesti keskinäiseen arviointiprosessiin 
liittyvät ryhmäkeskustelut ja antoi ohjeistusta aihekohtaisten asiantuntijaryhmien 
säännöllisissä kokouksissa. Ohjeita säännösten saattamiseksi osaksi kansallista 
lainsäädäntöä annettiin käsikirjan avulla (Handbook on implementation). Käsikir -
jaa pidettiin hyödyllisenä, mutta se ei ollut saatavilla ajoissa kolmivuotisen jakson 
alkaessa, mikä osaltaan aiheutti viivästyksiä säännösten saattamisessa osaksi 
kansallista lainsäädäntöä (ks. kohdat 16–20).
Suositus 1
Komission olisi laadittava ohjeita säännösten saattamisesta osaksi kansallista 
lainsäädäntöä ja annettava ohjeet mahdollisimman pian hyväksymisen jälkeen.
113	
Keskinäinen arviointiprosessi ja myöhemmin suoritetut suorituskyvyn testaukset 
osoittivat, että jäljellä oli merkittävä määrä esteitä. Jäsenvaltiot katsovat, että 
komissio olisi voinut tehdä enemmän poistaakseen mahdolliset perusteettomat 
esteet, jotka yksilöitiin kyseisen prosessin avulla. Lisäksi komissio ei riittävästi 
kyseenalaistanut perusteluja, joita eräät jäsenvaltiot esittivät oikeasuhteisuuden 
osalta. Komissio ei hyödyntänyt tuloksia direktiivin täytäntöönpanon järjestel -
mällisessä valvonnassa niin, että se olisi pyrkinyt ratkaisemaan taloudellisesti 
merkittävimmät kysymykset (ks. kohdat 21–36).
42 Johtopäätökset	ja suositukset 	
Suositus	2
Keskinäisten arviointien ja suorituskyvyn testaamisen kaltaisten toimien tuloksiin 
olisi kohdistettava seurantaa, jotta säännösten noudattamatta jättämiset kyet -
täisiin selvittämään; komission ja jäsenvaltioiden olisi ratkaistava taloudellisesti 
merkittävimmät kysymykset.
114	
Direktiivin täysimääräisellä täytäntöönpanolla saavutettavan potentiaalisen 
taloudellisen hyödyn määrää ei tiedetä, mutta esteiden vähentämisen vaikutusta 
kuvataan usein esittämällä arvioita tuotosten kasvusta. Direktiivin vaikutusta ei 
edelleenkään ole kvantifioitu luotettavasti, sillä sen soveltamisalaan kuuluvilta 
sektoreilta ei ole saatavissa riittävän yksityiskohtaisia tietoja. Komissio on vasta 
hiljattain pyytänyt jäsenvaltioita toimittamaan tarvittavat yksityiskohtaiset eritel -
mät kansantalouden tilinpidosta (ks. kohdat 37–42).
Suositus 3
Komission olisi pyrittävä varmistamaan, että uusien säännösten vaikutuksen arvi -
oinnissa tarvittavien tietojen saaminen otetaan huomioon lainsäädäntöprosessin 
aikaisessa vaiheessa.
Täytäntöönpano
115	
Keskitetyt asiointipisteet ovat keskeisessä asemassa direktiivissä. Niiden perusta -
minen viivästyi ja laatu vaihteli huomattavasti jäsenvaltioiden kesken; osalla 
keskitetyistä asiointipisteistä ei ollut erityistä kunnianhimoa varmistaa, että ne 
vastaisivat paremmin yritysten tarpeisiin. Komissio laati peruskirjan, jossa jäsen -
valtioita kehotetaan ponnistelemaan kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi, mutta 
aloite ei ole vielä johtanut tyydyttäviin tuloksiin (ks. kohdat 46–52).
116	
Vain harva yritys on tietoinen keskitetyistä asiointipisteistä ja kaikki asiointipis -
teet eivät ole riittävän näkyviä (ks. kohdat 53–55).
Suositus	4
Jäsenvaltioiden olisi noudatettava keskitettyjen asiointipisteiden peruskirjaa esi -
merkiksi asettamalla saataville tietoa useilla kielillä ja mahdollistamalla kokonaan 
kaikki hallinnolliset vaiheet, joita tarvitaan palvelujen tarjoamiseksi yli rajojen.
43 Johtopäätökset	ja suositukset 	
117	
Direktiivin puitteissa tehtävä hallinnollinen yhteistyö voitaisiin hoitaa onnistu -
neesti IMI-järjestelmän kautta, mutta sitä käytetään vähemmän kuin esimerkiksi 
ammattipätevyysdirektiivin puitteissa tapahtuvaa yhteistyötä. IMI-järjestelmä on 
lisäksi hyödyllinen viestintäväline pakollisille ilmoituksille, mutta se on vajaakäy -
tössä, koska jäsenvaltiot ovat tyytymättömiä lähetettyjen ilmoitusten käsittelyyn 
komissiossa ja muilta jäsenvaltioilta saatuihin vaikeaselkoisiin ilmoituksiin (ks. 
kohdat 56–64).
Suositus 5
Lainsäätäjän olisi otettava käyttöön odotusaika vaatimusluonnoksista ilmoit -
tamista varten ja huolehdittava, että vaatimusluonnokset julkaistaan julkisella 
verkkosivustolla niiden saatavuuden parantamista ja oikea-aikaista tarkastelua 
ajatellen.
118	
On olemassa näyttöä siitä, että monien kuluttajien on yhä vaikeaa hyödyntää pal -
velujen sisämarkkinoita, vaikka kuluttajat eivät esittäisikään virallisia valituksia. 
Komissio voisi kuitenkin ehdottaa, että kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä 
annettua asetusta laajennettaisiin siten, että se kattaisi palveludirektiivin 20 
artiklan (ks. kohdat 65–77).
Suositus 6
Komission olisi muutettava kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annetun 
asetuksen liitettä siten, että se kattaisi palveludirektiivin 20 artiklan.
Palveludirektiivin 	täytäntöönpano
119	
EU Pilot on hyödyllinen väline jäsenvaltioiden ja komission väliseen yhteistyöhön, 
mutta tapausten käynnistäminen kestää usein liian kauan ja tietoja niiden ratkai -
susta ei julkisteta. EU Pilot ei näin ollen hyödytä muita kiinnostuneita tahoja eikä 
edistä vakiintuneen EU:n oikeuskäytännön luomista alalle, vaikka se tarjoaakin 
ratkaisun yksittäisessä tapauksessa (ks. kohdat 86–93).
44 Johtopäätökset	ja suositukset 	
Suositus 7
Komission pitäisi käynnistää EU Pilot -tapaus heti, kun on havaittu ongelma. Tie -
dot EU Pilotin kautta ratkaistuista ongelmista pitäisi jakaa (tarvittaessa nimettö -
mästi), mikä edistäisi parhaiden käytäntöjen levittämistä.
120	
Nollatoleranssipolitiikasta huolimatta kansallisen lainsäädännön on katsottu 
rikkoneen direktiiviä ainoastaan yhdeksässä tapauksessa. Tapausten ratkaisemi -
nen on kestänyt liian kauan (keskimäärin kaksi vuotta), ja käytännössä ainoastaan 
yksi palveludirektiiviin liittyvä rikkomistapaus on siirretty Euroopan unionin 
tuomioistuimen käsiteltäväksi. Komissiolla ei ole järjestelmällistä strategiaa, jolla 
se vahvistaisi palvelujen sisämarkkinoita erityisesti direktiivin kattamilla aloilla. 
Nykyiset täytäntöönpanotoimet eivät aina perustu riskiperusteiseen lähestymis -
tapaan niin, että ne keskittyisivät taloudellisesti merkittävimpiin toimialoihin (ks. 
kohdat 94–107).
Suositus 8
Komission pitäisi lyhentää rikkomismenettelyjen kestoa mahdollisimman paljon. 
Sen olisi menettelyjä käynnistäessään sovellettava lähestymistapaa, joka pe -
rustuu riskeihin ja ongelman taloudelliseen merkittävyyteen. Lopuksi voidaan 
todeta, että komission itsensä mukaan merkittävissä noudattamatta jättämista -
pauksissa ainoastaan Euroopan unionin tuomioistuin voi tehdä päätöksen. Sen 
pitäisi siksi tarvittaessa siirtää tällaiset tapaukset tuomioistuimen käsiteltäväksi.
Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen 
Milan Martin CVIKLIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 
3. helmikuuta 2016 pitämässään kokouksessa.
 Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 presidentti

45 Komission 		
vastaus
Tiivistelmä
IV
Komissio on määrittänyt painopisteensä vuonna 2012 antamassaan tiedonannossa palveludirektiivin täytäntöönpa -
nosta1. Komissio selventää tiedonannossaan, että se keskittyy toiminnassaan täytäntöönpanoon mutta että se ei ole 
ainoa toiminta-ala. Komissio on yksilöinyt myös painopistealoja ja toimia tuleville vuosille. Näihin lukeutuvat muun 
muassa vähittäiskauppa-alan toimintasuunnitelma, ammattipätevyyden tunnustamista koskevan direktiivin nykyai -
kaistaminen ja oikeudellista muotoa sekä osakepääoman omistamista koskeva vertaisarviointi. Eurooppa-neuvosto 
ilmaisi tyytyväisyytensä näihin toimiin 23. lokakuuta 2013 esittämissään päätelmissä. Kuten Eurooppa-neuvosto 
korosti, jäsenvaltioilla on tärkeä tehtävä palveludirektiivin täytäntöönpanossa.
Komissio on käynnistänyt vuoden 2015 ensimmäisellä puoliskolla useita rikkomusmenettelyjä, joiden yhteydessä 
on arvioitava kansallisen toimenpiteen oikeasuhteisuutta. Komissio käynnisti esimerkiksi kahdeksan rikkomusme -
nettelyä, jotka koskivat oikeudellista muotoa ja osakepääoman omistamista tai hintoja (jotka ovat palveludirektiivin 
15 artiklassa säädettyjä ehdollisia velvoitteita). Muutamia menettelyjä on aloitettu myös määrällisten tai alueellisten 
rajojen vuoksi (palveludirektiivin 15 artikla) ja 20 artiklan 2 kohdan perusteella (syrjimättömyys palvelujen saan -
nissa). Vuoden 2015 toisella puoliskolla käynnistettiin 10 EU Pilot -menettelyä keskitettyä asiointipistettä koskevan 
palveludirektiivin 8 artiklan noudattamatta jättämisen vuoksi, ja nämäkin edellyttävät suhteellisuusarviointia.
V
Komissio käynnistää tarvittaessa oikeudellisen menettelyn. Komissio on määrittänyt painopistealat ja ryhtynyt niitä 
koskeviin toimiin.
Direktiivi perustuu osittain suhteellisuusarviointiin, jonka jäsenvaltiot toteuttavat tapauskohtaisesti, ja komission 
on otettava se huomioon (esim. 15 ja 39 artiklassa edellytetään, että jäsenvaltiot arvioivat tiettyjä vaatimuksia). 
Toimista ei siten päätetä luottamuksen tason perusteella vaan oikeudelliselta pohjalta. Oikeudellisen menettelyn 
pituus ei ole koskaan ollut este rikkomusmenettelyn aloittamiselle. Direktiiviin sisältyvien ehdottomien velvoittei -
den osalta komissio on ryhtynyt nopeasti toimiin ja tehnyt useita oma-aloitteisia tutkimuksia. EU Pilot -menettelyjä 
on vuodessa keskimäärin 80, ja niistä komissio käynnistää omasta aloitteestaan yli 30.
1 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Komission 	vastaus 	 46
VI
Palveludirektiivin taloudellista vaikutusta koskevassa vuoden 2012 tutkimuksessa ( http://ec.europa.eu/economy_
finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) arvioitiin palvelualan esteitä kahtena eri ajan -
kohtana: ennen direktiivin käyttöönottoa ja käyttöönoton (vuoden 2011 lopussa) jälkeen. Komissio on päivittänyt 
tutkimuksen sisällyttääkseen siihen vuosina 2012–2014 toteutetut kansalliset uudistukset (saatavilla osoitteessa: 
http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/translations/en/renditions/native ). Hiljattain on 
toteutettu myös yksityiskohtaisempia arviointeja jäljellä olevista esteistä ja näiden esteiden poistamisen tuomista 
taloudellisista mahdollisuuksista yrityspalvelujen ja vähittäiskaupan painopistealoilla. Ne julkaistiin sisämark -
kinastrategiaa koskevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa (ks. 2.3 ja 2.4 kohta: http://ec.europa.eu/
DocsRoom/documents/13405/attachments/1/translations/en/renditions/native ).
VII	Ensimmäinen	luetelmakohta
Komissio käynnisti yli 30 tapausta (nollatoleranssimenettelyä) vuonna 2013 toteutetun keskinäisen arvioinnin jäl -
keen. Se käynnisti 15 EU Pilot -tapausta vuonna 2014 toteutetun oikeudellista muotoa, osakepääoman omistamista 
ja hintoja koskevan vertaisarvioinnin jälkeen. Näistä 15 tapauksesta viidessä asianomaisille jäsenvaltioille lähetettiin 
virallinen ilmoitus. EU Pilot -tapauksia on vuodessa yhteensä noin 80. Tämä on suurimpia määriä menettelyjä, joita 
komissio on käynnistänyt johdettuun oikeuteen kuuluvan yksittäisen säädöksen osalta. Jäsenvaltioiden ja komis -
sion urakka on ollut suuri, sillä direktiivin saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on edellyttänyt 1 584:ää 
yksittäistä kansallista säädöstä, mikä on suurin EU:n johdettuun oikeuteen kuuluvan yksittäisen säädöksen koskaan 
edellyttämä täytäntöönpanotoimien määrä.
VII	Toinen	luetelmakohta
EU Pilot on järjestelmä, jonka avulla komissio ja jäsenvaltiot keskustelevat jo varhaisessa vaiheessa EU:n lainsäädän -
nön mahdollisesta rikkomisesta. Nämä keskustelut ovat luottamuksellisia; komissio ei paljasta, onko jotakin tiettyä 
jäsenvaltiota vastaan vireillä tiettyä aihetta koskeva EU Pilot -menettely. Komissio vaihtaa jäsenvaltioiden kanssa 
tietoja unionin oikeuden soveltamista koskevista hyvistä käytännöistä, EU Pilot -järjestelmän toiminta mukaan 
lukien, sitä varten tarkoitetuilla foorumeilla. Komissio julkaisee koostetiedot EU Pilot -järjestelmästä vuosikerto -
muksessa unionin lainsäädännön soveltamisen valvonnasta (COM(2015) 329). Jos komissio julkaisisi yksityiskohtaisia 
tietoja yksittäisestä EU Pilot -tapauksesta, sen olisi noudatettava salassapitovelvoitteitaan jäsenvaltioihin nähden, 
ja asiaa olisi tarkasteltava tapauskohtaisesti. Euroopan unionin tuomioistuin on jo tunnustanut aiheelliseksi komis -
sion käytännön käsitellä vireillä olevia EU Pilot -tutkimuksia luottamuksellisesti (asia T-191/99, Petrie v. komissio, 
asia T-306/12, Spirlea v. komissio, ja asiat T-424/14 ja T-425/14, ClientEarth v. komissio). Mainitut tuomiot annettiin 
asioissa, jotka koskivat ulkopuolisten kolmansien osapuolten oikeutta tutustua asiakirjoihin. Edellä esitetyn perus -
teella komissio katsoo, että sen nykyisellä tiedotuskäytännöllä voidaan tasapainoisesti edistää EU:n lainsäädännön 
soveltamista koskevia parhaita käytäntöjä ja säilyttää luottamuksellisuus jäsenvaltioihin nähden. Komissio on sitou -
tunut jakamaan koostetiedot EU Pilot -järjestelmästä.
VII	Kolmas	luetelmakohta
Komissio katsoo, että rikkomusmenettelyn tavoitteena on päättää EU:n lainsäädännön rikkominen ja varmistaa vaa -
timusten noudattaminen mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Se on sitoutunut rajoittamaan tämän tavoitteen 
saavuttamiseksi tarvittavaa aikaa mahdollisuuksien mukaan. Tehokkain tapa tämän tavoitteen saavuttamiseksi ei 
kuitenkaan aina liity rikkomusmenettelyn nopeuteen, sillä kulloisenkin tilanteen huomiotta jättäminen rikkomus -
menettelyissä saattaa haitata tulosten saavuttamista.
Komission 	vastaus 	 47
VII	Neljäs	luetelmakohta
Se, että asioita ei ole viety unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, ei välttämättä tarkoita sitä, ettei komissio ole 
toiminut aktiivisesti rikkomistapauksissa, vaan vaatimukset on saatettu täyttää ennen asian viemistä tuomioistui -
men käsiteltäväksi. Rikkomusmenettelyn tarkoituksena on varmistaa säännösten noudattaminen mahdollisimman 
varhaisessa vaiheessa. EU Pilot on tässä mielessä tehokas väline asioiden ratkaisemiseksi ennen muodollisen rikko -
musmenettelyn aloittamista ja asian mahdollista viemistä unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. EU Pilot -järjestel -
män käyttöönoton jälkeen rikkomusmenettelyjen ja siten unionin tuomioistuimen ratkaistavaksi jätettyjen tapaus -
ten määrä on yleisesti laskenut selvästi. Kuten vastauksesta käy ilmi, tämä lausunto koskee rikkomusmenettelyjä 
yleisesti.
VIII	Ensimmäinen	luetelmakohta
Komissio auttaa jäsenvaltioita unionin lainsäädännön täytäntöönpanossa käyttämällä monenlaisia säännösten 
noudattamista edistäviä työkaluja (merkittävien lainsäädäntöaloitteiden täytäntöönpanosuunnitelmat, verkostot, 
asiantuntijakomiteoiden tapaamiset ja suuntaviivat). Vuoden 2015 toukokuussa hyväksytyssä paremman sääntelyn 
paketissa vahvistettiin, että komissio tukee jäsenvaltioita näiden täytäntöönpanotoimissa (paremman sääntelyn 
suuntaviivat, s. 33–35). Kaikkien tärkeiden direktiiviehdotusten yhteydessä laaditaan täytäntöönpanosuunnitelmat, 
joissa kuvaillaan täytäntöönpanon haasteita ja tukitoimenpiteitä, joita komissio aikoo toteuttaa.
Palveludirektiivin täytäntöönpanoa koskeva käsikirja julkaistiin seitsemän kuukautta palveludirektiivin hyväksymi -
sen jälkeen ja 29 kuukautta ennen direktiivin saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä asetettua määräaikaa. 
Jäsenvaltioiden kanssa järjestettiin laaja kuuleminen ja niiden kanssa keskusteltiin ennen käsikirjan julkaisemista, ja 
sen sisältö oli siten jäsenvaltioiden tiedossa jo etukäteen. Käsikirjan julkaiseminen ilman asianmukaista kuulemista 
olisi ollut suurempi ongelma kuin julkaisun myöhästyminen.
VIII	Toinen	luetelmakohta
Parempaa sääntelyä koskevan uuden agendan mukaan komissio lujittaa vaikutustenarviointia koskevaa lähestymis -
tapaansa parantaakseen kaikkien lainsäädäntöehdotusten perustana olevaa näyttöä sanotun kuitenkaan rajoitta -
matta poliittisia päätöksiä. Komissio on parantanut poliittisen päätöksentekomenettelynsä avoimuutta lisätäkseen 
julkista valvontaa ja osallistumista ottamalla käyttöön verkkoportaalin, jossa voi seurata aloitteiden ja uusien julkis -
ten kuulemisten etenemistä siinä vaiheessa, kun komissio arvioi olemassa olevia politiikkoja tai mahdollisia uusia 
ehdotuksia.
VIII	Neljäs	luetelmakohta
Komission 28. lokakuuta 2015 julkaisemassa tavaroiden ja palvelujen sisämarkkinastrategiassa ilmoitettiin useista 
toimista palveludirektiivin täytäntöönpanon parantamiseksi, ilmoitusmenettelyn uudistaminen mukaan lukien. 
Komissio tarkastelee useita lainsäädäntövaihtoehtoja, joihin sisältyviä näkökohtia ovat esimerkiksi odotusaika ja 
ilmoituksia koskevien tietojen antaminen sidosryhmille avoimuuden parantamiseksi. Sisämarkkinastrategiassa 
todetaan, etteivät tiedot ole vielä saatavilla julkisella verkkosivustolla. Asiaa koskevaa ehdotus on tarkoitus esittää 
vuonna 2016.
VIII	Viides	luetelmakohta
Sisämarkkinastrategiassa ilmoitetaan tällaisesta kuluttajansuojalainsäädännön tarkistamisesta mutta myös lainsää -
dännöstä, joka tarjoaa palveludirektiivin 20 artiklaa pidemmälle menevän erityiskehyksen tarkoitusta varten.
Komission 	vastaus 	 48
Johdanto
11
Komissio huomauttaa, että sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosasto muodos -
tettiin yhdistämällä entinen sisämarkkinoiden ja palvelujen pääosasto ja yritys- ja teollisuustoiminnan pääosasto.
Huomautukset
14
Komissio määritti osa-alueet, joilla direktiiviä ei ollut vielä pantu täytäntöön, ja ryhtyi asianmukaisiin toimiin (esim. 
nollatoleranssimenettely sekä oikeudelliseen muotoon, osakepääoman omistukseen ja hintoihin liittyvät menette -
lyt). Jäsenvaltioiden on yksilöitävä rajoitukset ja esteet omilla alueillaan.
Komissio on havainnut, että EU Pilotin järjestelmällinen soveltaminen on tehokas keino välttää pitkät oikeudelliset 
menettelyt ja varmistaa nopeasti, että jäsenvaltiot noudattavat säännöksiä.
Direktiivin muutamissa tärkeissä säännöksissä edellytetään, että jäsenvaltiot tekevät tapauskohtaisen suhteel -
lisuusarvioinnin, ja komission on otettava tämä seikka huomioon ja varottava ylittämästä palveludirektiivin 
soveltamisalaa.
15
Palveludirektiivin taloudellista vaikutusta koskevassa vuoden 2012 tutkimuksessa ( http://ec.europa.eu/economy_
finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) arvioitiin palvelualan esteitä kahtena eri ajankoh -
tana: ennen direktiivin käyttöönottoa ja käyttöönoton (vuoden 2011 lopussa) jälkeen.
Komissio on päivittänyt tutkimuksen sisällyttääkseen siihen vuosina 2012–2014 toteutetut kansalliset uudistukset 
(saatavilla osoitteessa: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/translations/en/renditions/
native ). Hiljattain on toteutettu myös yksityiskohtaisempia arviointeja jäljellä olevista esteistä ja näiden esteiden 
poistamisen tuomista taloudellisista mahdollisuuksista yrityspalvelujen ja vähittäiskaupan painopistealoilla. Ne 
julkaistiin sisämarkkinastrategiaa koskevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa (ks. 2.3 ja 2.4 kohta: http://
ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405/attachments/1/translations/en/renditions/native ).
17
Käsikirja tuli saataville seitsemän kuukautta palveludirektiivin hyväksymisen jälkeen ja 29 kuukautta ennen direk -
tiivin saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä asetettua määräaikaa. Jäsenvaltioiden kanssa järjestettiin laaja 
kuuleminen ja niiden kanssa keskusteltiin ennen käsikirjan julkaisemista, ja sen sisältö oli siten jäsenvaltioiden 
tiedossa jo etukäteen. Käsikirjan julkaiseminen ilman asianmukaista kuulemista olisi ollut suurempi ongelma kuin 
julkaisun vähäinen myöhästyminen.
Komission 	vastaus 	 49
28
Komissio katsoo, että palveludirektiivin täytäntöönpanon parantamiseksi olisi ryhdyttävä lisätoimiin. Vuonna 2015 
komission yksiköt toteuttivat vuoden 2012 arviointiin liittyviä jatkotoimia ja tarkastelivat vuosina 2012–2014 tapah -
tunutta kehitystä. Toimien yhteydessä todettiin, että kyseisenä ajanjaksona toteutettujen toimien lisävaikutus EU:n 
BKT:n kasvuun on vain 0,1 prosenttia (vuoden 2012 tutkimuksessa BKT:n arvioitiin kasvavan 1,8 prosenttia).
Komissio katsoo, että olisi ryhdyttävä lisätoimiin oikeudellista muotoa koskevien rajoitusten vähentämiseksi edel -
leen, ja tämä näkyy esim. eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä esitetyissä maakohtaisissa suosituksissa ja tällai -
siin rajoitteisiin useissa jäsenvaltioissa kohdistuvissa komission hiljattaisissa toimissa.
29
Komissio on määrittänyt painopisteensä vuoden 2012 tiedonannossa palveludirektiivin täytäntöönpanosta2. Komis -
sio selventää tiedonannossaan, että se keskittyy toiminnassaan täytäntöönpanoon mutta että se ei ole ainoa toi -
minta-ala. Komissio on yksilöinyt myös painopistealoja ja toimia tuleville vuosille. Näihin lukeutuvat muun muassa 
vähittäiskauppa-alan toimintasuunnitelma, ammattipätevyyden tunnustamista koskevan direktiivin nykyaikaistami -
nen ja oikeudellista muotoa sekä osakepääoman omistamista koskeva vertaisarviointi. Eurooppa-neuvosto ilmaisi 
tyytyväisyytensä näihin toimiin 23. lokakuuta 2013 esittämissään päätelmissä. Kuten Eurooppa-neuvosto korosti, 
jäsenvaltioilla on tärkeä tehtävä palveludirektiivin täytäntöönpanossa.
Vuoden 2012 kesällä komissio otti yhteyttä jäsenvaltioihin tiedustellakseen, miten ne aikovat korjata selvät rikko -
mukset (nollatoleranssi).
36
Suorituskyvyn testausten tavoitteena ei ollut yksilöidä esteitä, jotka ovat yhteensopimattomia palveludirektiivin 
kanssa. Suorituskyvyn testausten jälkeen muutettiin ammattipätevyyden tunnustamisesta annettua direktiiviä 
vuonna 2013 (ks. alkuperäinen ehdotus KOM(2011) 883 lopullinen, 4.11 kohta, ja komission vuonna 2011 antama tie -
donanto KOM(2011) 20, 4.2 kohta) ja tarkistetusta matkapakettidirektiivistä sovitaan vuonna 2015 (ks. alkuperäinen 
komission ehdotus COM(2013) 512, 1.4 kohta).
37
Yksityiskohtainen arviointi jäsenvaltioiden palveludirektiivin käyttöönoton jälkeen ja vuoden 2011 loppuun men -
nessä toteuttamista uudistuksista ja niiden mahdollisesta taloudellisesta vaikutuksesta julkaistiin vuonna 2012.
Tutkimuksessa ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) 
esitetään yksityiskohtainen selvitys arvioinnissa käytetyistä taloudellisista tiedoista ja niiden lähteistä (ks. s. 19–20 
ja 67–68). Osa tiedoista saattoi puuttua tai niitä ei ollut saatavilla yhden tai useamman jäsenvaltion osalta. Tämä on 
kuitenkin hyvin yleinen ongelma kaikentyyppisissä taloudellisissa tutkimuksissa tai ekonometrisissa analyyseissa.
38
Ks. komission vastaus 15 kohtaan.
2 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Komission 	vastaus 	 50
39
Ks. myös komission vastaukset 37 ja 38 kohtaan.
40
Ks. komission vastaukset kohtiin 37–39.
Yhteinen	vastaus	41	ja	42 kohtaan
Komissio on käynnistänyt aloitteen, jotta Eurostatin julkaisemat kansantalouden tilinpitoa koskevat tiedot toimi -
tettaisiin täydellisinä ja ajallaan. Palvelualoista on kuitenkin useita muuntyyppisiä tilastotietoja (kuten Eurostatin 
yritystoiminnan rakennetilastot), joiden avulla palvelumarkkinoita voidaan analysoida perusteellisesti.
43
Palveludirektiivissä säädetään tietopalvelujen tai yhteistyömekanismin osalta vain keskitetystä asiointipisteestä. 
Sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmän (IMI-järjestelmän) käytöstä komissio toteaa, että järjestelmään on 
rekisteröity yli 6 000 toimivaltaista viranomaista palvelualalla. Viranomaiset vaihtavat tietoja edelleen melko vähän, 
sillä jäsenvaltiot aliarvioivat järjestelmän mahdollisuudet (eivätkä ole tietoisia palveludirektiiviin perustuvista oikeu -
dellisista velvoitteista etenkään paikallistasolla).
Euroopan kuluttajakeskusten verkostoa ei ole perustettu palveludirektiiviä varten. Se vastaa monista erilaisista 
toimista. Yksi sen tärkeimmistä tehtävistä on edistää kuluttajien oikeuksia rajatylittävissä tapauksissa. Euroopan 
kuluttajakeskukset osallistuvat resurssiensa rajoissa myös kuluttajien oikeuksien edistämiseen palveludirektiivin 
mukaisesti.
46
Jäsenvaltiot ovat vastuussa keskitetyn asiointipisteen perustamisesta ja sen asianmukaisen toiminnan varmistami -
sesta. Komissio on antanut tukea koko prosessin ajan. Apuna on ollut kaksi asiantuntijaryhmää:
– EUGO tarjoaa foorumin parhaiden käytäntöjen vaihtamiseksi ja vertailuanalyysin toteuttamiseksi, jotta jäsenval -
tiot saavat palautetta suorituskyvystään ja välttämättömistä parannuksista (vertailu tehdään vuosittain hyödyn -
tämällä vertailututkimuksia tai käyttäjätestausta).
– Sähköisiä menettelyjä käsittelevä työryhmä perustettiin tarkastelemaan kysymyksiä, jotka liittyvät sähköisten 
menettelyjen yhteentoimivuuteen ja komission tarjoamiin erityisiin työkaluihin palveludirektiivin 8 artiklan 
mukaisten velvoitteiden täyttämisen helpottamiseksi. Tämä tekninen alaryhmä ei ole enää toiminnassa. Sähköi -
siin menettelyihin liittyvistä kysymyksistä säädetään nyt sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisiin transaktioihin 
liittyvistä luottamuspalveluista sisämarkkinoilla annetussa asetuksessa (EU) N:o 910/2014 (eIDAS-asetus).
47
Sisämarkkinoiden tulostaulun avulla on mahdollista raportoida vuosittain keskitettyjen asiointipisteiden suoritusky -
vystä. Tällöin on hyödynnetty unionin tuomioistuimen tarkoittamia ulkoisia tutkimuksia ja komission yhdessä jäsen -
valtioiden kanssa suorittamaa käyttäjätestausta. Käyttäjätestaus suoritettiin jäsenvaltioiden kanssa vuosina 2011, 
2013 ja 2015. Vuonna 2013 komissio otti myös yritykset mukaan testaukseen (Yritys-Eurooppa-verkoston sekä 
Eurochambers- ja Business Europe -järjestöjen avulla). Toimia ei jatkettu vuonna 2015, sillä ulkopuoliset alihankkijat 
toteuttivat yritystestauksen osana tutkimusta.
Komission 	vastaus 	 51
51
Komissio tukee jäsenvaltioita jatkossakin antamalla ohjeita ja esittämällä parhaisiin käytäntöihin perustuvia 
suosituksia.
52
Hiljattain tehdyn keskitettyjä asiointipisteitä koskevan tutkimuksen jälkeen komissio päätti aloittaa kymme -
nen EU Pilot -tutkimusta, jotka koskevat kymmentä jäsenvaltiota. Tutkimukset ovat parhaillaan käynnissä 
(joulukuussa 2015).
54
EUGO-verkosto on perustettu koordinoimaan keskitettyjä asiointipisteitä hallinnoivien viranomaisten toimia yrit -
täjien ja yritysten tietoisuuden edistämiseksi siitä, miten ne voivat saada yksityiskohtaista tietoa yritystoiminnan 
harjoittamisesta ulkomailla ja miten täyttää hallinnolliset muodollisuudet, jotka liittyvät yrityksen perustamiseen tai 
palvelujen rajatylittävään tarjontaan.
55
Komissio on pyrkinyt lisäämään keskitettyjen asiointipisteiden palvelujen käyttöä esimerkiksi parantamalla niiden 
palveluihin ohjaamista Sinun Eurooppasi – Yritykset -verkkosivustolta. Komissio on ehdottanut, että Cosme-ohjel -
masta rahoitetaan keskitettyjen asiointipisteiden tunnettuuden parantamiseen tähtääviä ja etenkin verkkotoimin -
toihin keskittyviä rajatylittäviä hankkeita.
60
IMI-järjestelmän avulla lähetettyjen ilmoitusten ja etenkin palveludirektiivissä edellytetyn kansallisten säädösten 
suhteellisuusarvioinnin selkeys ja laatu ovat riippuvaisia ilmoittavasta jäsenvaltiosta. Ilmoitusten arvioinnin hel -
pottamiseksi komissio antaa kaikkien jäsenvaltioiden käyttöön englanninkielisen käännöksen, joka on saatavilla 
IMI-järjestelmän välityksellä.
On otettava huomioon, että koska palveludirektiivissä ei säädetä velvoitteesta ilmoittaa toimenpideluonnoksista, 
valtaosassa tapauksia ilmoitetut toimenpiteet on jo hyväksytty. Tässä tilanteessa ainoa komission käytössä oleva 
keino on puuttua kyseisiin toimenpiteisiin rikkomusmenettelyssä, vaikka komission toimilla olisi enemmän vaiku -
tusta valmisteluvaiheessa. Komissio ilmoitti sisämarkkinastrategiassa lainsäädäntöaloitteesta tällaisten kysymysten 
ratkaisemiseksi.
61
Komissio on tietoinen useista vaatimuksista, joista jäsenvaltioiden olisi pitänyt ilmoittaa mutta joista ne ovat jät -
täneet ilmoittamatta. Toisin kuin avoimuusdirektiivillä (direktiivi 98/34/EY, josta on tullut direktiivi 2015/1535/EU) 
käyttöönotetussa järjestelmässä, jota on täydennetty unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöllä (asia C-194/94, 
CIA Security) ja jonka mukaan kansallisia toimenpiteitä ei voida soveltaa, jos ilmoitusta ei ole annettu, palveludirek -
tiivissä ei ole säädetty tämäntyyppisistä seuraamuksista. Komissio on harkinnut antavansa sisämarkkinastrategiaa 
koskevan lainsäädäntötoimensa yhteydessä säännöksen, jonka mukaan ilmoittamatta jättäminen mitätöi vaatimuk -
sen, minkä pitäisi kannustaa jäsenvaltioita tekemään ilmoituksen.
Komission 	vastaus 	 52
62
Vaikka sekä palvelu- että avoimuusdirektiivissä säädetään velvollisuudesta ilmoittaa uusista vaatimuksista, palvelu -
direktiivi ei sisällä velvoitetta ilmoittaa toimenpideluonnoksista eikä se sisällä odotusaikaa, millä rajoitetaan merkit -
tävästi komission mahdollisuutta puuttua asiaan. Asiaa koskevista luvuista ilmenee, että jäsenvaltiot ovat jo hyväk -
syneet selvän valtaosan ilmoitetuista toimenpiteistä. Palveludirektiivin mukaiset ilmoitukset eivät ole myöskään 
avoimia sidosryhmille tai yleisesti yrityksille, ja siksi niiden ei ole mahdollista reagoida toimenpideluonnokseen. 
Palveluja koskevan ilmoitusmenettelyn parantamiseksi komissio tarkastelee useita lainsäädäntövaihtoehtoja, joihin 
sisältyviä näkökohtia ovat esimerkiksi odotusaika ja ilmoituksia koskevien tietojen antaminen sidosryhmille parem -
man avoimuuden varmistamiseksi. Tietojen esittämistä julkisella verkkosivustolla voidaan pitää yhtenä keinona 
tällaisen avoimuuden lisäämiseksi.
66
Jotkin Euroopan kuluttajakeskukset (ECC) pitävät yllä palveludirektiivin yhteyspistettä, mutta tällaiset yhteyspisteet 
toimivat erillään kuluttajakeskuksista, jotka saavat rahoitusta sekä Euroopan komissiolta että jäsenvaltioilta ja jotka 
auttavat kuluttajia rajatylittäviin hankintoihin liittyvissä kysymyksissä.
67
EU:ssa on julkaistu esitteitä, joilla pyritään varmistamaan parempi tiedottaminen kuluttajille ja joista mainittakoon 
etenkin ”Palvelujen ostaminen koko EU:n alueella”3, jossa kuluttajille annetaan selkeää tietoa heidän oikeuksistaan. 
Valtaosa tiedotustoimista on kuitenkin toteutettava kansallisella tasolla, jotta voidaan ottaa huomioon eri jäsenval -
tioiden kansalaisten erityiset viestintätarpeet.
Euroopan kuluttajakeskusten raportoimat 222 valitusta, jotka liittyvät 20 artiklaan, ovat vain osa kuluttajien kaikista 
valituksista, sillä kaikkia valituksia ei esitetä Euroopan kuluttajakeskuksille. Ne voidaan esittää myös kansallisille 
viranomaisille, kuluttajajärjestöille tai komissiolle (esim. Sinun Eurooppasi -neuvonnalle ja Direct-palvelulle on esi -
tetty noin 1 000 valitusta).
75
Komission vuonna 2012 antamat ohjeet eivät ole tehokkaasti lisänneet elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien oikeus -
varmuutta eivätkä selventäneet 20 artiklan 2 kohdan säännöksiä. Lisätoimet ovat siten välttämättömiä näiden 
periaatteiden voimaansaattamiseksi ja markkinatoimijoiden kansallisuuteen tai asuinpaikkaan perustuvan syrjinnän 
estävien konkreettisten sääntöjen laatimiseksi. Komissio ilmoitti sisämarkkinastrategiassa, että se aikoo ryhtyä lain -
säädäntötoimiin torjuakseen perusteetonta asiakkaiden erilaista kohtelua asuinpaikan tai kansallisuuden perus -
teella palvelujen saannin, hintojen tai muiden myyntiehtojen osalta. Tämä toteutetaan muun muassa yksilöimällä ja 
kieltämällä asuinpaikkaan perustuvia erityisiä syrjinnän muotoja, joiden pohjana ei ole objektiivisia ja todennettavia 
tosiseikkoja.
76
Verkkosivujen tarkistukset tehdään kuluttajansuojalainsäädännön täytäntöönpanosta vastaavien kansallisten 
viranomaisten yhteistyöstä annetun asetuksen (EY) N:o 2004/2006 (CPC-asetus) 9 artiklan mukaisesti. Asetus sisältää 
liitteen, jossa luetellaan asiaankuuluvat aineellisen oikeuden säännökset. Palveludirektiivi ei tällä hetkellä sisälly 
tähän liitteeseen, ja siksi verkkosivujen tarkistuksia ei voida toteuttaa sen tarkistamiseksi, noudattavatko yritykset 
kuluttajille merkityksellisiä direktiivin säännöksiä (eli 20 artiklaa). Sisämarkkinastrategiassa tavoitteena on lisätä 
20 artikla CPC-asetuksen liitteeseen. Tämä tarkoittaisi sitä, että siihen sovelletaan asetuksen kaikkia säännöksiä eli 
tarkistuksia koskevien säännösten (9 artikla) lisäksi myös yleisiä säännöksiä, kuten keskinäistä avunantoa koskevia 
pyyntöjä (6, 7 ja 8 artikla).
3 http://bookshop.europa.eu/en/buying-services-everywhere-in-the-eu-pbKM0414646/?CatalogCategoryID=X0gKABstUGQAAAEjwZAY4e5L
Komission 	vastaus 	 53
77
Ulkoisessa arvioinnissa todellakin suositellaan verkkosivujen tarkistusten laajentamista, sillä ne ovat tehokkaita 
täytäntöönpanon valvonnan välineitä. Tämä otetaan huomioon CPC-asetuksen uudelleentarkastelussa, sillä yksi 
ehdotettavista toimista on lisätä (asetuksen 9 artiklalla) koordinoitujen toimien, kuten verkkosivuston tarkistusten, 
tehokkuutta. Ulkoisessa arvioinnissa tehtiin selvä ero nykyisen CPC-kehyksen ja sen välillä, mitä on tehtävä, jotta 
voidaan lujittaa sen yhteistyömekanismeja itsessään ja sen liitteen soveltamisalaa. Koska palveludirektiivin sään -
nökset eivät sisälly tällä hetkellä CPC-asetuksen liitteeseen, palveludirektiivin osalta ei ole annettu verkkosivujen 
tarkistusta koskevaa suositusta.
Liitteen soveltamisalasta todetaan, että ulkoisessa arvioinnissa ei suositella koko palveludirektiivin huomioon otta -
mista tilintarkastustuomioistuimen selostamien, ulkopuolisesta arviointiraportista ilmenevien syiden takia. CPC-ase -
tuksen uudelleentarkastelun valmistelussa on kuitenkin otettu huomioon direktiivin tärkeää rajatylittävää ulottu -
vuutta koskevan ulkoisen arvioinnin analyysi, ja komissio aikoo ehdottaa, että liitteeseen sisällytetään vain 20 artikla 
(kuten todetaan komission vastauksessa 76 kohtaan).
82
Palveludirektiivin täytäntöönpanoon liittyvät kysymykset ovat hyvin usein rakenteellisia ongelmia, jotka koskevat 
sääntelyä eivätkä hallinnollista väärinkäytöstä. Sisämarkkinastrategian mukaan SOLVIT-verkostoa on kuitenkin tar -
koitus lujittaa siten, että sillä voidaan puuttua myös rakenteellisiin ongelmiin ja ongelmiin, jotka eivät välttämättä 
ole luonteeltaan rajatylittäviä.
83
Komissio auttaa ja tukee SOLVIT-verkoston toimintaa
a) järjestämällä säännöllisiä koulutustilaisuuksia ja verkkotapahtumia yhteistyössä kansallisten SOLVIT-keskusten 
kanssa;
b) luonnostelemalla ja päivittämällä SOLVIT-verkoston tapausten käsittelyopasta yhteistyössä kansallisten SOLVIT-kes -
kusten kanssa;
c) antamalla pyynnöstä SOLVIT-keskuksille tapauskohtaista apua. Monimutkaisissa tapauksissa siihen saattaa sisältyä 
epävirallisten lainopillisten neuvojen antaminen;
d) hoitamalla ja ylläpitämällä SOLVIT-tietokantaa ja julkista käyttöliittymää sekä tarjoamalla erityistä koulutusta ja 
aineistoja auttaakseen SOLVIT-keskuksia tietokannan käytössä;
e) seuraamalla SOLVIT-keskusten työn laatua ja tehokkuutta sekä niiden käsittelemiä tapauksia;
f) turvaamalla hyvän viestinnän valitusten käsittelyssä ja SOLVIT-verkostossa;
g) tiedottamalla SOLVIT-keskuksille näiden pyynnöstä komission tekemästä ratkaisemattomien tapausten seurannasta 
silloin, kun asiasta on tehty kantelu komissiolle.
89
EU Pilot on ensisijaisesti työkalu, jolla varmistetaan, että jäsenvaltiot noudattavat vaatimuksia, ja vältetään rikko -
musmenettelyn aloittaminen. Tämä edellyttää perusteellista analyysia ja jatkuvaa vuoropuhelua.
Komission 	vastaus 	 54
90
Mainittu 16,6 kuukauden ajanjakso alkaa ensimmäisen kantelun rekisteröimisestä. Tapauksen käsittely EU 
Pilot -menettelyssä kestää siten keskimäärin 11 kuukautta.
Laatikko	4 -	Esimerkkejä	EU	Pilot -menettelyn	viivästyksistä
Komissio käynnisti EU Pilot -tapauksen marraskuussa 2012 ja lähetti virallisen ilmoituksen (rikkomusmenettelyn 
ensimmäinen vaihe) lokakuussa 2013. EU Pilot -vaihe kesti siten vain 11 kuukautta.
Kolmas tapaus käynnistettiin maaliskuussa 2012 ja saatettiin päätökseen toukokuussa 2013, minkä jälkeen tapa -
usta käsiteltiin edelleen rikkomusmenettelyssä. Komissio pyysi lisätietoa helmikuussa 2013, minkä vuoksi EU 
Pilot -menettelyn loppuun saattaminen viivästyi hieman.
93
EU Pilot on järjestelmä, jonka avulla komissio ja jäsenvaltiot keskustelevat jo varhaisessa vaiheessa EU:n lainsäädän -
nön mahdollisesta rikkomisesta. Komissio ja asianomaiset yksittäiset jäsenvaltiot voivat käydä EU Pilot -järjestelmän 
rajoissa epämuodollista mutta jäsenneltyä vuoropuhelua, jonka tavoitteena on löytää nopeasti ratkaisuja ja vält -
tää muodollisten rikkomusmenettelyjen aloittaminen. Jos tämä kahdenvälinen vuoropuhelu johtaa tyydyttävään 
lopputulokseen, EU Pilot -tapaus saatetaan päätökseen. Jos sen sijaan todetaan, että EU:n oikeutta on mahdollisesti 
rikottu, mutta ratkaisuun ei päästä vielä tässä vaiheessa, komissio voi aloittaa rikkomusmenettelyn (lähettämällä 
jäsenvaltiolle virallisen ilmoituksen). Vuoropuheluun sovelletaan salassapitovelvoitetta. Komissio ei paljasta, onko 
jotakin tiettyä jäsenvaltiota vastaan vireillä tiettyä aihetta koskeva EU Pilot -menettely. Komissio vaihtaa jäsenvalti -
oiden kanssa tietoja unionin oikeuden soveltamista koskevista hyvistä käytännöistä, EU Pilot -järjestelmän toiminta 
mukaan lukien, sitä varten tarkoitetuilla foorumeilla. Komissio julkaisee tietoja rikkomistapauksista eli tapauksista, 
joissa komissio on aloittanut muodollisen menettelyn EU:n lainsäädännön rikkomisen vuoksi lähettämällä virallisen 
ilmoituksen. Kun rikkomusmenettely on käynnistetty ja virallinen ilmoitus on lähetetty, komissio julkaisee asian 
otsikon ja numeron ( http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_deci -
sions/?lang_code=fi ). Tämä koskee myös perusteltua lausuntoa koskevaa vaihetta, jolloin julkaistaan lisäksi lyhyt 
lehdistötiedote. Jos asia viedään unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, komissio julkaisee yksityiskohtaisemman 
lehdistötiedotteen. Komissio julkaisee koostetiedot EU Pilot -järjestelmästä vuosikertomuksessa unionin lainsäädän -
nön soveltamisen valvonnasta (COM(2015) 329). Jos komissio julkaisisi tarkkoja tietoja EU Pilot -tapauksesta, se olisi 
vastoin salassapitovelvoitteita, joita sen on noudatettava jäsenvaltioihin nähden rikkomusmenettelyä edeltävissä 
toimissa (se saattaisi heikentää kansallisten viranomaisten luottamusta tällaisiin ja muihin menettelyihin). Euroopan 
unionin tuomioistuin on jo tunnustanut aiheelliseksi komission käytännön käsitellä vireillä olevia EU Pilot -tutki -
muksia luottamuksellisesti (asia T-191/99, Petrie v. komissio, asia T-306/12, Spirlea v. komissio, ja asiat T-424/14 ja 
T-425/14, ClientEarth v. komissio).
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että sen nykyisellä tiedotuskäytännöllä voidaan tasapainoisesti edistää 
EU:n lainsäädännön soveltamista koskevia parhaita käytäntöjä ja säilyttää luottamuksellisuus jäsenvaltioihin näh -
den. Komissio pyrkii selvittämään, miten EU Pilot -järjestelmästä voitaisiin parhaiten jakaa koostetietoja.
Komission 	vastaus 	 55
97
Komissio on aloittanut vuoden 2015 ensimmäisellä puoliskolla useita rikkomusmenettelyjä tapauksissa, joissa oli 
arvioitava kansallisen toimenpiteen oikeasuhteisuutta. Komissio käynnisti esimerkiksi kahdeksan rikkomusmenet -
telyä, jotka koskivat oikeudellista muotoa ja osakepääoman omistamista tai hintoja (jotka ovat palveludirektiivin 
15 artiklassa säädettyjä ehdollisia velvoitteita). Muutamia menettelyjä on aloitettu myös määrällisten tai alueel -
listen rajojen vuoksi (palveludirektiivin 15 artikla) ja 20 artiklan 2 kohdan perusteella (syrjimättömyys palvelujen 
saannissa). Vuoden 2015 toisella puoliskolla käynnistettiin keskitettyä asiointipistettä koskevan palveludirektiivin 
8 artiklan noudattamatta jättämisen vuoksi 10 EU Pilot -menettelyä, ja nämäkin edellyttävät suhteellisuusarviointia. 
Kun komissio vie jäsenvaltion Euroopan unionin tuomioistuimeen, komission tehtävänä on esittää näyttöä EU:n lain -
säädännön rikkomisesta ja siitä, että se on antanut jäsenvaltioille mahdollisuuden esittää huomautuksensa ennen 
oikeustoimia. Jos komissio ei esitä tällaista näyttöä, tuomioistuimella on valtuudet hylätä komission kanne julista -
malla, että asiaa ei voida käsitellä tai että se on perusteeton.
98
Nollatoleranssipolitiikka otettiin käyttöön välittömästi keskinäisen arvioinnin jälkeen keinona puuttua ehdottomiin 
vaatimuksiin eli vaatimuksiin, jotka eivät ole riippuvaisia suhteellisuusarvioinnista. Palveludirektiivin täytäntöönpa -
non alkuvaiheessa komissio asetti nämä vaatimukset etusijalle. Kuten ilmenee komission vastauksesta kohtaan 97, 
komissio on kuitenkin aloittanut myöhemmin rikkomusmenettelyjä perusteettomien vaatimusten vuoksi.
99
Komissio on käynnistänyt huomattavasti enemmän kuin yhdeksän menettelyä kansallisen lainsäädännön vaatimus -
tenvastaisuuden vuoksi, ja sillä on vireillä yhdeksän nollatoleranssipolitiikkaan perustuvaa rikkomistapausta, mikä 
tarkoittaa, että palveludirektiiviin sisältyvien valikoitujen toimenpiteiden – joita komissio pitää ehdottomina vel -
voitteina – osalta jäsenvaltioilla ei saisi olla kansalliseen lainsäädäntöön liittyviä rikkomistapauksia. ”Nollatoleranssi” 
täyttyy näin ollen, kun jäsenvaltioita vastaan ei ole vireillä rikkomusmenettelyjä. Komissio on käynnistänyt yhdek -
sän rikkomusmenettelyä, mutta tutkimuksia on käynnistetty noin 40. Yhdeksää rikkomistapausta voidaan näin ollen 
pitää hyvänä tuloksena, sillä muut tapaukset on ratkaistu tutkinnan aiemmissa vaiheissa. On otettava huomioon, 
että komission nollatoleranssitapaukset pohjautuvat kansallisia esteitä koskevaan kertomukseen, joka on vuo -
den 2012 täytäntöönpanopaketin perustana. Käytyään kertomuksen läpi komissio määritti ehdottomat velvoitteet, 
joita jäsenvaltiot eivät ole täyttäneet. Vireillä olevat 40 tutkintaa on käynnistetty näiden toimien perusteella.
100
Komissio vahvistaa, että 18 kuukautta on ollut rikkomusmenettelyn tavoitekesto ja että palveludirektiiviä koskevien 
tapausten keskimääräinen kesto oli 19,6 kuukautta. Näihin sisältyy poliittisesti hyvin arkaluonteisia tapauksia. Palve -
ludirektiiviä koskevien tapausten käsittely on kestänyt vähemmän kuin muiden sisämarkkinadirektiivejä koskevien 
tapausten käsittely keskimäärin.
101
Kuten todetaan komission vastauksessa 99 kohtaan, vaatimustenvastaisuuteen liittyvät rikkomistapaukset ovat 
komission omasta aloitteestaan käynnistämiä nollatoleranssimenettelyjä.
Komission 	vastaus 	 56
104
Palveludirektiiviin liittyvien rikkomistapausten kesto on alle käsittelyjen keskimääräisen keston. Lisäksi komissio 
katsoo, että jäsenvaltioiden lainsäädännölliset muutokset eivät johdu ainoastaan rikkomusmenettelyjen käynnis -
tämisestä. EU Pilot -järjestelmän käyttöönoton jälkeen monet tapaukset on ratkaistu ennen rikkomusmenettelyjen 
aloittamista. EU Pilot -järjestelmän menestys selittää sen, miksi rikkomusmenettelyjä ja unionin tuomioistuimen 
käsittelyyn vietyjä tapauksia on vähemmän. Saatavilla olevasta aineistosta komissio toteaa, että komission tekemät 
rikkomistapauksia koskevat päätökset ovat julkisesti saatavilla komission verkkosivuilla. Lisäksi komission vuosiker -
tomuksessa unionin lainsäädännön soveltamisen valvonnasta esitetään kattava yleiskatsaus komission edellisenä 
vuonna käsittelemiin rikkomusmenettelyihin. Kuten unionin tuomioistuin on tunnustanut, komission ja asianomai -
sen jäsenvaltion välillä on välttämätöntä säilyttää molemminpuolisen luottamuksen ilmapiiri menettelyn aikana. 
Tätä käytäntöä noudatetaan myös asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen yhteydessä (ks. asetuksen (EY) N:o 
1049/2001 4 artiklan 2 kohta). Kyseisen oikeuskäytännön mukaisesti komissio lakkaa kuitenkin soveltamasta tällaista 
yleistä olettamaa ja tutkii jokaisen pyynnön antaakseen mahdollisimman laajan oikeuden tutustua asiakirjoihin 
asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukaisesti heti, kun tutkinta on saatu päätökseen ja siltä osin kuin se ei liity muihin 
vireillä oleviin tutkintatoimiin.
Laatikko 	6 -	Euroopan 	unionin 	tuomioistuimen 	käsiteltäväksi 	siirretty 	rikkomistapaus
Kuten todetaan unionin lainsäädännön soveltamisen valvontaa koskevassa vuosikertomuksessa 20144, rikkomusme -
nettelyjen määrän yleistä laskua voidaan tarkastella suhteessa siihen, että SEUT-sopimuksen 267 artiklan mukaisten 
ennakkoratkaisujen määrä on kasvanut merkittävästi vuodesta 2010 lähtien. Unionin tuomioistuin on vuoden 2010 
jälkeen käsitellyt noin puolessa SEUT-sopimuksen 267 artiklan nojalla antamistaan tuomioista kysymystä, ovatko 
kansalliset lait EU:n lainsäädännön mukaisia ja todennut useissa tapauksissa, että EU:n lainsäädäntöä ei ole nouda -
tettu. Vaikka ennakkoratkaisut ovat eri asia kuin rikkomustuomiot, niistä komissio saa lisävälineen, jonka avulla se 
voi varmistaa aiempaa järjestelmällisemmin, että kansallisesta lainsäädännöstä ja sen soveltamisesta johtuvat unio -
nin lainsäädännön loukkaukset korjataan.
Julkisasiamies antoi ratkaisuehdotuksensa syyskuussa 2015.
107
Palveludirektiivin kattaman alan täytäntöönpanostrategia perustuu erilaisiin välineisiin, kuten rikkomusmenettelyi -
hin, maakohtaisiin suosituksiin ja vuoropuheluun jäsenvaltioiden kanssa. Komission on otettava toimissaan huo -
mioon kaikki nämä välineet. Vuodesta 2007 lähtien komissio on määrittänyt niiden painopisteet täytäntöönpanotoi -
mien avulla. Se on esittänyt painopisteensä vuoden 2012 tiedonannossa. Näitä painopistealoja koskevissa toimissa 
on luonnollisestikin otettu huomioon komission velvoitteet perussopimuksen valvojana. Sisämarkkinastrategian 
yhteydessä kehitetään edelleen yksityiskohtaisempaa painopisteisiin perustuvaa toimintatapaa.
108
Eurooppalaisen ohjausjakson puitteissa annetut maakohtaiset suositukset liittyvät kysymyksiin ja ongelmiin, joista 
on keskusteltu jäsenvaltioiden ja komission kesken sekä neuvostossa. Poliittinen sitoutuminen on näin ollen voi -
makkaampaa. Rikkomusmenettelyillä saattaa olla myös poliittisia vaikutuksia.
110
Katso komission vastaus 108 kohtaan.
4 COM(2015) 329 final.
Komission 	vastaus 	 57
Johtopäätökset 	ja	suositukset
111
Komissio aloittaa tarvittaessa oikeudellisen menettelyn. Komissio on määrittänyt painopistealat ja ryhtynyt niitä 
koskeviin toimiin.
Suuri osa direktiivistä perustuu suhteellisuusarviointiin, jonka jäsenvaltiot toteuttavat tapauskohtaisesti, ja komis -
sion on otettava se huomioon (esim. 15 ja 39 artiklassa edellytetään, että jäsenvaltiot arvioivat tiettyjä vaatimuksia). 
Toimista ei siten päätetä luottamuksen tason perusteella vaan oikeudelliselta pohjalta. Oikeudellisen menettelyn 
pituus ei ole koskaan ollut este rikkomusmenettelyn aloittamiselle. Direktiiviin sisältyvien ehdottomien velvoittei -
den osalta komissio on ryhtynyt nopeasti toimiin ja tehnyt useita oma-aloitteisia tutkimuksia. EU Pilot -menettelyjä 
on vuodessa keskimäärin 80, ja niistä komissio käynnistää omasta aloitteestaan yli 30.
112
Käsikirja tuli saataville seitsemän kuukautta palveludirektiivin hyväksymisen jälkeen ja 29 kuukautta ennen direk -
tiivin saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä asetettua määräaikaa. Jäsenvaltioiden kanssa järjestettiin laaja 
kuuleminen ja niiden kanssa keskusteltiin ennen käsikirjan julkaisemista, ja sen sisältö oli siten jäsenvaltioiden 
tiedossa jo etukäteen. Käsikirjan julkaiseminen ilman asianmukaista kuulemista olisi ollut suurempi ongelma kuin 
julkaisun vähäinen myöhästyminen.
Suositus 1
Komissio hyväksyy suosituksen. Paremman sääntelyn paketilla, joka hyväksyttiin 19. toukokuuta 2015, määritettiin 
yleinen kehys EU:n lainsäädännön yksinkertaistamiseksi ja tehostamiseksi. Komissio avustaa jäsenvaltioita unionin 
lainsäädännön täytäntöönpanossa käyttämällä monenlaisia säännösten noudattamista edistäviä työkaluja (mer -
kittävien lainsäädäntöaloitteiden täytäntöönpanosuunnitelmat, verkostot ja asiantuntijakomiteoiden tapaamiset 
sekä suuntaviivat). Komissio katsoo, että ohjeiden laadinnan ei pitäisi vaikuttaa poliittiseen prosessiin, joka johtaa 
Euroopan parlamentin ja neuvoston väliseen sopimukseen uudesta lainsäädännöstä.
113
Komissio on määrittänyt painopisteensä vuoden 2012 tiedonannossa palveludirektiivin täytäntöönpanosta5. 
Komissio selventää tiedonannossaan, että se keskittyy toiminnassaan täytäntöönpanoon mutta että se ei ole ainoa 
toiminta-ala. Komissio on yksilöinyt myös painopistealoja ja toimia tuleville vuosille. Näitä ovat muun muassa vähit -
täiskauppa-alan toimintasuunnitelma, ammattipätevyyden tunnustamista koskevan direktiivin nykyaikaistaminen ja 
oikeudellista muotoa sekä osakepääoman omistamista koskeva vertaisarviointi. Eurooppa-neuvosto ilmaisi tyyty -
väisyytensä näihin toimiin 23. lokakuuta 2013 esittämissään päätelmissä. Kuten Eurooppa-neuvosto korosti, myös 
jäsenvaltioilla on tärkeä tehtävä palveludirektiivin täytäntöönpanossa.
Suorituskyvyn testausten tavoitteena ei ollut yksilöidä esteitä, jotka ovat yhteensopimattomia palveludirektiivin 
kanssa. Testauksissa keskityttiin sen sijaan mahdollisten epäjohdonmukaisuuksien toteamiseen EU:n lainsäädännön 
säännösten välillä, jotta sellaiset voitaisiin välttää. Suorituskyvyn testausten jälkeen muutettiin ammattipätevyyden 
tunnustamisesta annettua direktiiviä vuonna 2013 (ks. alkuperäinen ehdotus KOM(2011) 883 lopullinen, 4.11 kohta, 
ja komission vuonna 2011 antama tiedonanto KOM(2011) 20, 4.2 kohta) ja tarkistetusta matkapakettidirektiivistä 
sovitaan vuonna 2015 (ks. alkuperäinen komission ehdotus COM(2013) 512, 1.4 kohta).
5 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Komission 	vastaus 	 58
Suositus 2
Komissio hyväksyy suosituksen. Komissio on määrittänyt painopistealansa vuonna 2012 antamassaan tiedonan -
nossa ja ryhtynyt vastaaviin toimiin. Se kehotti kesäkuussa 2012 antamassaan tiedonannossa jäsenvaltioita toteut -
tamaan kunnianhimoisempia kansallisia uudistuksia palvelujen alalla. Se tuki tätä kehotusta antamalla maakohtaisia 
suosituksia osana eurooppalaista ohjausjaksoa.
114
Vuoden 2012 tutkimuksessa ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/
ecp_456_en.pdf ) arvioitiin palvelualan esteitä kahtena eri ajankohtana: ennen direktiivin käyttöönottoa ja käyt -
töönoton (vuoden 2011 lopussa) jälkeen. Arvioidut vaikutukset eivät siten perustuneet teoreettisiin ennakkoarvioin -
teihin vaan tosiasiassa toteutettuihin kansallisiin uudistuksiin. Lasketut joustot, joita käytettiin esteiden poistamisen 
taloudellisen vaikutuksen arvioimisessa, perustuivat kyseisenä ajankohtana saatavilla olleiden taloudellisten tieto -
jen vertailuihin maiden välillä. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että nämä joustot olisivat virheellisiä tai epäluotettavia.
Komissio on päivittänyt tutkimuksen sisällyttääkseen siihen vuosina 2012–2014 toteutetut kansalliset uudistukset 
(saatavilla osoitteessa: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/translations/en/renditions/
native ). Hiljattain on toteutettu myös yksityiskohtaisempia arviointeja jäljellä olevista esteistä ja näiden esteiden 
poistamisen tuomista taloudellisista mahdollisuuksista yrityspalvelujen ja vähittäiskaupan painopistealoilla. Ne 
julkaistiin sisämarkkinastrategiaa koskevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa (ks. 2.3 ja 2.4 kohta: http://
ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405/attachments/1/translations/en/renditions/native ).
Suositus 3
Komissio hyväksyy suosituksen. Komissio hyväksyi paremman sääntelyn paketin 19. toukokuuta 2015 varmistaak -
seen toimiensa tehokkuuden. Paremman sääntelyn paketti sisältää myös suuntaviivat vaikutustenarviointien toteut -
tamiseksi siten, että voidaan arvioida ehdotettujen toimintavaihtoehtojen mahdollisia taloudellisia, yhteiskunnalli -
sia ja ympäristöön liittyviä seurauksia. Komissio noudattaa näitä suuntaviivoja.
115
Komissio tukee jäsenvaltioita jatkossakin antamalla ohjeita ja esittämällä parhaisiin käytäntöihin perustuvia 
suosituksia.
116
Komissio on ryhtynyt toimiin parantaakseen keskitettyjen asiointipisteiden palvelujen saatavuutta, esimerkiksi 
Sinun Eurooppasi – Yritykset -sivuston avulla. Komissio on ehdottanut, että Cosme-ohjelmasta rahoitetaan keskitet -
tyjen asiointipisteiden tunnettuuden parantamiseen tähtääviä ja etenkin verkkotoimintoihin keskittyviä rajatylittä -
viä hankkeita.
Suositus 4
Komissio hyväksyy suosituksen. Vaikka suositus on osoitettu jäsenvaltioille, komissio aikoo jatkaa niiden tukemista 
antamalla ohjeita ja esittämällä parhaisiin käytäntöihin perustuvia suosituksia.
Komission 	vastaus 	 59
117
IMI-järjestelmän avulla lähetettyjen ilmoitusten ja etenkin palveludirektiivissä edellytetyn kansallisten säädösten 
suhteellisuusarvioinnin selkeys ja laatu ovat riippuvaisia ilmoittavasta jäsenvaltiosta. Ilmoitusten arvioinnin hel -
pottamiseksi komissio antaa kaikkien jäsenvaltioiden käyttöön englanninkielisen käännöksen, joka on saatavilla 
IMI-järjestelmän välityksellä.
Komission yksiköt arvioivat kaikki jäsenvaltioiden IMI-järjestelmän avulla toimittamat ilmoitukset. Kun kansallisten 
vaatimusten arvioinnissa herää epäilyksiä siitä, onko palveludirektiivin säännöksiä noudatettu, komission yksiköt 
lähettävät huomautuksia asianomaiselle jäsenvaltiolle IMI-järjestelmän kautta.
On otettava huomioon, että koska palveludirektiivissä ei säädetä velvoitteesta ilmoittaa toimenpideluonnoksista, 
valtaosassa tapauksia ilmoitetut toimenpiteet on jo hyväksytty. Tässä tilanteessa ainoa komission käytössä oleva 
keino on puuttua kyseisiin toimenpiteisiin rikkomusmenettelyssä, vaikka komission toimilla olisi enemmän vaiku -
tusta valmisteluvaiheessa.
Suositus 5
Komissio hyväksyy suosituksen.
118
Tällä hetkellä komissiolla ei ole keinoja hyödyntää paremmin kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annet -
tua asetusta. Asetusta on muutettava virallisesti, jotta sitä voidaan käyttää palveludirektiivin 20 artiklan 
täytäntöönpanossa.
Suositus 6
Komissio hyväksyy suosituksen.
119
EU Pilot on järjestelmä, jonka avulla komissio ja jäsenvaltiot voivat keskustella EU:n lainsäädännön mahdollisista rik -
komistapauksista siltä osin kuin on kyse EU:n lainsäädännön virheellisestä saattamisesta osaksi kansallista lainsää -
däntöä tai EU:n lainsäädännön virheellisestä soveltamisesta. EU Pilot -tapaus saatetaan päätökseen, jos jäsenvaltion 
kanssa käytävät keskustelut johtavat tyydyttävään tulokseen, tai se voi antaa aihetta käynnistää rikkomusmenettely 
(esim. lähettämällä jäsenvaltiolle virallinen ilmoitus), jos komissio toteaa, että jäsenvaltio rikkoo EU:n lainsäädäntöä. 
EU Pilot ei ole väline, joka tarjoaa oikeussuojakeinoja yksittäisissä tapauksissa, vaan sen avulla voidaan tarkastella 
unionin lainsäädännön soveltamiseen liittyviä yleisiä kysymyksiä.
Komission 	vastaus 	 60
Suositus 7
Komissio hyväksyy ensimmäisen osan suosituksesta. Komissio on sitoutunut rajoittamaan mahdollisuuksien mukaan 
EU:n lainsäädännön väitettyjen rikkomisten tutkimiseen EU Pilot -järjestelmän yhteydessä kuluvaa aikaa. Suosituk -
sen toisesta osasta komissio toteaa, ettei komissio paljasta, onko tiettyä jäsenvaltiota vastaan vireillä jotakin tiettyä 
aihetta koskeva EU Pilot -menettely. Komissio vaihtaa jäsenvaltioiden kanssa tietoja unionin oikeuden soveltamista 
koskevista hyvistä käytännöistä, EU Pilot -järjestelmän toiminta mukaan lukien, sitä varten tarkoitetuilla foorumeilla. 
Komissio julkaisee koostetiedot EU Pilot -järjestelmästä vuosikertomuksessa unionin lainsäädännön soveltamisen 
valvonnasta (COM(2015) 329). Jos komissio julkaisisi tarkkoja tietoja EU Pilot -tapauksesta, se olisi vastoin salassapito -
velvoitteita, joita sen on noudatettava jäsenvaltioihin nähden rikkomusmenettelyä edeltävissä toimissa (se saattaisi 
heikentää kansallisten viranomaisten luottamusta tällaisiin ja muihin menettelyihin). Euroopan unionin tuomioistuin 
on jo tunnustanut aiheelliseksi komission käytännön käsitellä vireillä olevia EU Pilot -tutkimuksia luottamuksellisesti 
(asia T-191/99, Petrie v. komissio, asia T-306/12, Spirlea v. komissio, ja asiat T-424/14 ja T-425/14, ClientEarth v. komis -
sio). Mainitut tuomiot annettiin asioissa, jotka koskivat oikeutta tutustua asiakirjoihin.
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että sen nykyisellä tiedotuskäytännöllä voidaan tasapainoisesti edistää 
EU:n lainsäädännön soveltamista koskevia parhaita käytäntöjä ja säilyttää luottamuksellisuus jäsenvaltioihin näh -
den. Komissio pyrkii selvittämään, miten EU Pilot -järjestelmästä voitaisiin parhaiten jakaa koostetietoja.
120
Direktiivin kattaman alan täytäntöönpanostrategia perustuu erilaisiin välineisiin, kuten rikkomusmenettelyihin, 
maakohtaisiin suosituksiin ja vuoropuheluun jäsenvaltioiden kanssa. Komission on otettava toimissaan huomioon 
kaikki nämä välineet. Vuodesta 2007 lähtien komissio on määrittänyt niiden painopisteet täytäntöönpanotoimien 
avulla. Se on esittänyt painopisteensä vuoden 2012 tiedonannossa. Näitä painopistealoja koskevissa toimissa on 
luonnollisestikin otettu huomioon komission velvoitteet perussopimuksen valvojana.
Suositus 8
Komissio hyväksyy suosituksen. Se katsoo, että rikkomusmenettelyn tavoitteena on päättää EU:n lainsäädännön rik -
kominen ja varmistaa vaatimusten noudattaminen mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Se on sitoutunut rajoit -
tamaan tämän tavoitteen saavuttamiseksi tarvittavaa aikaa mahdollisuuksien mukaan. Tehokkain tapa tämän tavoit -
teen saavuttamiseksi ei kuitenkaan aina liity rikkomusmenettelyn nopeuteen, sillä kulloisenkin tilanteen huomiotta 
jättäminen rikkomusmenettelyissä saattaa haitata tulosten saavuttamista.
EU Pilot -järjestelmän käyttöönoton jälkeen rikkomusmenettelyjen määrä ja siten unionin tuomioistuimen ratkais -
tavaksi jätettyjen tapausten määrä on laskenut selvästi, mikä johtuu siitä, että asiaan löydetään usein ratkaisu EU 
Pilot -järjestelmän rajoissa. Komission toimintapolitiikan ensisijaisena tavoitteena on saada jäsenvaltiot ryhtymään 
toimiin säännösten noudattamiseen liittyvien kysymysten ratkaisemiseksi.
MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?
Maksuttomat julkaisut:
  yksi kappale:  
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
  enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:  
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),  
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)  
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).
(*)  Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit  
tai hotellit voivat periä puheluista maksun.
Maksulliset julkaisut:
 EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
On yleisesti todettu, että palvelumarkkinat eivät ole 
toteutuneet täydessä mitassaan EU:n sisäisessä kaupassa. 
Palveludirektiivin tarkoituksena on vähentää oikeudellisia 
ja hallinnollisia esteitä niin palveluntarjoajien kuin niiden 
vastaanottajien kannalta. Perusteettomat esteet kuitenkin 
haittaavat direktiivin täytäntöönpanoa edelleen, vaikka 
direktiivin täytäntöönpanon määräajan (2009) 
umpeutumisesta on jo muutamia vuosia. Tarkastuksessa 
todettiin, että komissio on kyllä onnistunut yksilöimään 
ongelmia jäsenvaltioissa, mutta se ei ole riittävässä määrin 
kyseenalaistanut tietyntyyppisiä esteitä. Toteutetuilla 
toimenpiteillä ei ole saavutettu tuloksia tarpeeksi 
nopeasti. Palvelujentarjoajat ja kuluttajat ovat edelleen 
turhautuneita, sillä he eivät voi hyödyntää palveluiden 
sisämarkkinoita direktiivin tarkoittamassa mittakaavassa.
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN