[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 1.3.2006

SEK(2006) 281 lopullinen

Suositus:

7 päivänä heinäkuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97 9 artiklan 3 kohdan mukainen

NEUVOSTON LAUSUNTO Puolan tarkistetusta lähentymisohjelmasta vuosiksi 2005–2008

(komission esittämä)

PERUSTELUT

Taustaa

Heinäkuun 1 päivänä 1998 voimaan tulleen vakaus- ja kasvusopimuksen tavoitteena on terve julkinen talous, johon pyrkimällä luodaan entistä paremmat edellytykset hintavakaudelle sekä vahvalle ja kestävälle kasvulle, jolla edistetään uusien työpaikkojen syntymistä. Sopimusta on muutettu kerran, vuonna 2005. Muuttamisen yhteydessä todettiin, että sopimuksesta on ollut hyötyä kurinalaisen budjettipolitiikan varmistamisessa. Muutoksilla pyritäänkin lähinnä lisäämään sopimuksen vaikuttavuutta ja vahvistamaan sen talousteoreettista perustaa sekä turvaamaan julkisen talouden kestävyys pitkällä aikavälillä.

Julkisyhteisöjen rahoitusaseman valvonnan sekä talouspolitiikan valvonnan ja yhteensovittamisen tehostamisesta 7 päivänä heinäkuuta 1997 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1466/97[1], joka on osa sopimusta, säädetään, että jäsenvaltioiden on toimitettava neuvostolle ja komissiolle vakaus- tai lähentymisohjelmat, minkä jälkeen niiden on toimitettava tarkistetut ohjelmat vuosittain (jäsenvaltiot, jotka ovat ottaneet käyttöön yhteisen rahan, toimittavat (tarkistetut) vakausohjelmat, ja jäsenvaltiot, jotka eivät vielä ole ottaneet käyttöön yhteistä rahaa, toimittavat (tarkistetut) lähentymisohjelmat). Puola toimitti ensimmäisen lähentymisohjelmansa toukokuussa 2004. Asetuksen mukaisesti neuvosto antoi 5 päivänä heinäkuuta 2004 ohjelmasta lausunnon komission suosituksen perusteella ja Euroopan talous- ja rahoituskomiteaa kuultuaan. Asetuksessa säädetyn menettelyn mukaan komissio arvioi ja edellä mainittu komitea tutkii tarkistetut vakaus- ja lähentymisohjelmat, ja myös neuvosto voi tutkia ne.

Jäsenvaltioiden on näissä ohjelmissa ilmoitettava keskipitkän aikavälin tavoitteena oleva julkisen talouden rahoitusasema ja esitettävä sen saavuttamiseksi ja säilyttämiseksi toteutettavat toimenpiteet sekä taustalla olevat taloutta koskevat oletukset. Keskipitkän aikavälin tavoite olisi tarkistetun sopimuksen mukaan eriytettävä jäsenvaltioittain, koska talouden tila ja julkisen talouden rahoitusasema ovat unionin eri jäsenvaltioissa erilaiset ja koska myös kestävyyteen kohdistuvat finanssipoliittiset riskit ovat erilaisia. Sopimukseen tehtyjen muiden tarkistusten mukaan olisi lisäksi saavutettava koko suhdannekierron ajaksi symmetrisempi lähestymistapa finanssipolitiikkaan tehostamalla budjettikuria taloudellisesti hyvinä aikoina. Samalla sellaiset suuret rakenneuudistukset, joilla on todennettavissa oleva vaikutus julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyteen, olisi otettava huomioon arvioitaessa, voidaanko keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai siihen tähtäävästä sopeutusurasta väliaikaisesti poiketa.

Komissio on tutkinut Puolan viimeksi toimittaman tarkistetun lähentymisohjelman. Se on tässä yhteydessä ottanut huomioon yksiköidensä syksyn 2005 talousennusteen, käytännesäännöt[2], yhteisesti sovitut menetelmät, joita käytetään potentiaalisen tuotannon ja suhdannetasoitettujen rahoitusasemien arvioinnissa, sekä vuosien 2005–2008 yhdennettyihin suuntaviivoihin sisältyvät talouspolitiikan laajat suuntaviivat ja on jäljempänä esitetyn arvion perusteella antanut suosituksen ohjelmaa koskevaksi neuvoston lausunnoksi.

Arviointi

1. Puola toimitti lähentymisohjelmansa 19 päivänä tammikuuta 2006 eli yli puolitoista kuukautta käytännesäännöissä mainitun määräajan jälkeen. Viivästys johtui siitä, että parlamenttivaalien seurauksena maan hallitus vaihtui marraskuussa 2005 ja valtiovarainministeri tammikuussa 2006. Ohjelma kattaa vuodet 2005–2008. Hallitus hyväksyi tarkistetun lähentymisohjelman 18 päivänä tammikuuta 2006. Se sisältää hallituksen talousarvion vuodelle 2006, sellaisena kuin se on uuden hallituksen muuttamana joulukuussa 2005. Ohjelma noudattaa pääpiirteissään uusissa käytännesäännöissä määriteltyjä vakaus- ja lähentymisohjelmien rakennemallia ja tiedonantovaatimuksia.[3]

2. Neuvosto teki 5 päivänä heinäkuuta 2004 päätöksen, jonka mukaan Puolalla oli liiallinen alijäämä. Neuvosto antoi samana päivänä perustamissopimuksen 104 artiklan 7 kohdan mukaisen suosituksen, jonka mukaan liiallinen alijäämä on korjattava vuoteen 2007 mennessä. Puolan aikaisempaa, vuosien 2004–2007 tarkistettua lähentymisohjelmaa koskevassa, 17 päivänä helmikuuta 2005 antamassaan lausunnossa neuvosto kehotti Puolaa ”i) lisäämään julkisen talouden sopeuttamistoimenpiteitä myös vuoden 2005 jälkeen ja alentamaan vuoden 2007 alijäämätavoitetta; ja ii) varmistamaan Hausnerin suunnitelmaan sisältyvien rakenteellisten toimenpiteiden täysimääräisen täytäntöönpanon ja toteuttamaan vaihtoehtoisia toimenpiteitä, jos täytäntöönpanoon liittyvät riskit toteutuvat”.

3. Puolan kokonaistuotanto kasvoi vuosina 1994–2004 keskimäärin 4,5 prosenttia. Tämä on yli 2 prosenttiyksikköä enemmän kuin EU-25:n 2,4 prosentin keskiarvo. Voimakkaan talouskasvun kauden jälkeen kokonaistuotannon kasvu hidastui 1,0 prosenttiin vuonna 2001, mikä johtui sekä maan sisäisistä että ulkoisista suhdannetekijöistä. Sittemmin kokonaistuotannon kasvu kiihtyi jälleen 5,3 prosenttiin vuonna 2004. Tulot henkeä kohden ostovoimastandardina (PPS) mitattuna olivat 46,5 prosenttia EU-25:n keskiarvosta vuonna 2004. YKHI-inflaatio on pysynyt kymmenen viime vuoden ajan korkeana, keskimäärin 7,0 prosentissa, mutta vuonna 2005 se hidastui merkittävästi, noin 2 prosenttiin. Maan suurin ongelma on edelleen työmarkkinatilanne. Talouden rakenneuudistuksen seurauksena työttömyysaste nousi vuoden 1994 13,2 prosentista 18,8 prosenttiin vuonna 2004, ja kokonaistyöllisyys heikentyi samalla kaudella yli seitsemän prosenttiyksikköä. Työmarkkinoiden rakenneongelmat, erityisesti työntekijöiden vähäinen maantieteellinen liikkuvuus sekä ammattitaidon kysynnän ja tarjonnan kohtaamattomuus, ovat edelleen merkittävä talouskasvun este. Puolan julkisen talouden rahoitusasema on viimeksi kuluneiden kymmenen vuoden aikana ollut negatiivinen. Julkisen talouden rahoitusasema suhteessa BKT:hen vaihteli -1,4 prosentista -4,8 prosenttiin[4] vuoteen 2003 asti, jolloin se alkoi parantua ja oli vuonna 2004 -3,8 prosenttia suhteessa BKT:hen.

4. Kun kokonaistuotannon kasvu oli 3,3 prosenttia vuonna 2005, ohjelmassa esitetyn makrotalouden skenaarion mukaan on odotettavissa, että talouskasvu kiihtyy vähitellen 4,3 prosenttiin vuonna 2006 ja jopa 5,0 prosenttiin vuonna 2008. Tämä vastaa pääpiirteissään komission yksiköiden syksyn 2005 talousennustetta vuosille 2005–2007. Ohjelmassa esitetty vuoden 2008 kasvuennuste ylittää komission yksiköiden arvion potentiaalisesta kasvusta. Ohjelman perustana olevia kasvuennusteita voidaan siis pitää realistisina, joskin viimeisen vuoden osalta hieman liian suotuisina.

5. Puola on viime vuosina toteuttanut tuloksellista inflaationtorjuntapolitiikkaa; inflaatio on kiihtynyt tilapäisesti vain kahtena lyhyenä ajanjaksona (vuosina 2000 ja 2004). Yhdenmukaistettu kuluttajahintaindeksi (YKHI), joka oli 15 prosenttia vuonna 1997, laski noin 2 prosenttiin vuonna 2005. Valuuttakurssi on vaihdellut viime vuosina voimakkaasti. Maaliskuusta 2004 lähtien on ollut havaittavissa selvä zlotyn vahvistuminen, joka tosin katkesi hetkeksi keväällä 2005. Vahvistuminen jatkui jälleen toukokuussa 2005 ja kesti lisääntyneestä volatiliteetista huolimatta vuoden loppuun saakka. Valtion pitkäaikaisten joukkovelkakirjojen tuottoero Puolan ja euroalueen välillä alkoi supistua elokuussa 2004, mutta tämä kehitys keskeytyi syyskuussa 2005 pidettyihin vaaleihin ja uuden hallituksen talouspoliittiseen ohjelmaan liittyvän epävarmuuden vuoksi. Puolan rahapolitiikka perustuu edelleen suoraan inflaatiotavoitteeseen ja zlotyn täysimääräiseen kellutukseen. Inflaatiotavoite on vuodesta 2004 alkaen määritelty jatkuvana KHI-inflaationa, joka on vuositasolla 2,5 prosenttia. Puola aikoo jatkaa nykyistä rahapolitiikkaa kunnes se mahdollisesti liittyy ERM II:een; liittymisajankohtaa ei kuitenkaan ole vielä ilmoitettu.

6. Tammikuussa 2006 esitetyn lähentymisohjelman tarkistuksen mukaan vuoden 2005 talousarvion toteuttaminen johtaa 2,9 prosentin julkisen talouden alijäämään suhteessa BKT:hen (kun taas komission yksiköiden syksyn 2005 talousennusteen mukaan julkisen talouden alijäämä on 3,6 prosenttia suhteessa BKT:hen ja edellisessä tarkistetussa lähentymisohjelmassa alijäämätavoite oli 3,9 prosenttia suhteessa BKT:hen). Lukuja ei kuitenkaan voida suoraan verrata aikaisempien lähentymisohjelmien lukuihin, koska niitä on menetelmien muuttumisen vuoksi täytynyt merkittävästi tarkistaa. Odotettua parempi tulos johtui lähinnä valtion talouden kehityksestä. Etenkin valtion talousarvioon kertyi (kassaperusteisten tietojen mukaan) odotettua enemmän välittömiin veroihin perustuvia tuloja, kun taas kaikki menot eivät toteutuneet. Alijäämä supistui tämän vuoksi noin 0,7 prosenttiyksiköllä vuoden 2005 talousarvioesitykseen verrattuna.

7. Tämän lähentymisohjelman tarkistuksen tavoitteena on julkisen talouden alijäämän vähentäminen asteittain niin, että lähentymiskriteerit täyttyvät vaalikauden loppuun eli vuoden 2009 loppuun mennessä. Vuoden 2009 alijäämätavoitetta ei ole määritelty lukuina. Vuoden 2007 alijäämätavoite on edelleen 2,2 prosenttia suhteessa BKT:hen, kun avoimet eläkerahastot luokitellaan julkiseen talouteen kuuluviksi. Jos avoimet eläkerahastot luokitellaan julkisen talouden ulkopuolelle, alijäämätavoitetta on tarkistettava ylöspäin edelliseen päivitykseen verrattuna eli 3,9 prosentista suhteessa BKT:hen 4,1 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Tämä johtuu siitä, että arvio eläkeuudistuksen kustannuksista on noussut 1,7 prosentista suhteessa BKT:hen 1,9 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Perusjäämän (avoimet eläkerahastot osana julkista taloutta), joka oli -0,3 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2005, odotetaan kasvavan 0,6 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2008. Tätä hidasta sopeuttamista edistävät vuoden 2006 suotuisa tulokehitys ja eräät vuosina 2007 ja 2008 toteutettavat menoleikkaukset. Edelliseen tarkistukseen verrattuna tässä tarkistuksessa asetetaan kunnianhimoisempi alijäämätavoite vuodelle 2006, mutta sen jälkeen sopeutustoimia vähennetään ja menouudistuksia lykätään vuosiin 2007 ja 2008.

8. Laskelmat, jotka komissio on tehnyt yhteisesti sovittujen menetelmien mukaisesti ohjelman perusteella, osoittavat, että rakenteellinen julkisen talouden rahoitusasema paranee ohjelmakauden aikana vuosittain keskimäärin vain 0,25 prosenttia suhteessa BKT:hen. Tarkistuksessa esitetään keskipitkän aikavälin tavoite julkisen talouden rahoitusasemalle, kuten vakaus- ja kasvusopimuksessa edellytetään. Tavoitteena on, että rakenteellinen rahoitusasema on -1 prosentti suhteessa BKT:hen vuoden 2010 jälkeen eli selvästi ohjelmakauden päättymisen jälkeen.

9. Koska ohjelman keskipitkän aikavälin tavoite on vähimmäistavoitetta vaativampi (alijäämä, joka on arviolta noin -1 ½ prosenttia suhteessa BKT:hen), sen saavuttamisella voitaneen turvata varmuusmarginaali liiallisen alijäämän välttämiseksi. Ohjelman keskipitkän aikavälin tavoite vastaa velkasuhdetta ja keskimääräistä potentiaalista tuotannon kasvua pitkällä aikavälillä.

10. Julkista taloutta koskeviin ennusteisiin liittyvien riskien yhteisvaikutus on negatiivinen. Yhtäältä julkisen talouden ennusteet ovat varovaisia, koska aiemmissa ohjelmissa asetetut julkisen talouden tavoitteet on ylitetty. Toisaalta verojoustoja koskevat ennusteet ovat varsin optimistisia erityisesti vuoden 2006 osalta. Lisäksi ohjelman viimeisen vuoden (2008) kasvuennuste vaikuttaa suotuisalta. Nykyisessä poliittisessa tilanteessa kaivostyöntekijöille on luvattu erityisiä eläkeoikeuksia, mikä on saanut muutkin yhteiskuntaryhmät vaatimaan erityiskohtelua, ja tämä vesittää eläkeuudistuksen. Julkista taloutta koskeviin ennusteisiin liittyy myös poliittisen riskin mahdollisuus. Jo aiemmin on ollut vaikea toteuttaa monia ns. Hausnerin suunnitelman toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on julkisen talouden rakenneuudistus, koska hallituksella ei ole ollut parlamentin tukea. Nykyinen poliittinen tilanne (vähemmistöhallitus) ei ole otollinen sellaisten toimenpiteiden toteuttamiselle, joiden tavoitteena on julkisen talouden alijäämän vähentäminen ja pitkän aikavälin kestävyyden saavuttaminen. Valtion talousarvion alijäämän jäädyttäminen 30 miljardin zlotyn nimellisarvoon lähentymisohjelman mukaisesti ei näyttäisi riittävän poistamaan Puolan suurten alijäämien syitä eli julkisten menojen liian nopeaa kasvua.

11. Ohjelman perusteella ei ole mahdollista toteuttaa alijäämän supistamista sillä tavoin kuin perustamissopimuksen 104 artiklan 7 kohdan mukaisessa neuvoston suosituksessa esitetään. Näyttää siltä, että tarkistukseen sisältyvän finanssipolitiikan virityksen avulla ei ole mahdollista toteuttaa liiallisen alijäämän korjausta edes nimellismääräisenä neuvoston asettamaan määräaikaan mennessä. Tämä näkemys vahvistuu, kun huomioon otetaan tavoitteeseen liittyvät riskit. Vuosien 2005 ja 2006 tavoitteiksi asetetut alijäämät ovat pienempiä kuin edellisessä tarkistuksessa. Ne vastaavat 5 päivänä heinäkuuta 2004 annetussa neuvoston suosituksessa asetettuja nimellisiä alijäämätavoitteita, koska vuoden 2005 talousarvion toteutuma oli odotettua parempi, ja tämän vaikutukset tuntuvat vielä vuonna 2006. Tavoitteiden vertailua vaikeuttaa kuitenkin se, että kansantalouden kirjanpitoa on muutettu ja tietoja tarkistettu. Alijäämä supistuu kriittisenä vuonna 2007 ohjelman ennusteen mukaan 2,2 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Kun toiseen pilariin kuuluvat rahastoivat eläkejärjestelmät luokitellaan julkisen talouden ulkopuolelle 2 päivänä maaliskuuta 2004 tehdyn Eurostatin päätöksen mukaisesti, suunniteltu alijäämä vuonna 2007 on 4,1 prosenttia suhteessa BKT:hen. Sopeuttamistoimia on siis lisättävä huomattavasti, jotta liiallinen alijäämä voidaan korjata määräaikaan mennessä.

12. Julkisen velan odotetaan lisääntyvän vuosina 2005–2008 3 ¼ prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen, jolloin se on vuonna 2008 miltei 45 ½ prosenttia suhteessa BKT:hen eli selvästi alle 60 prosentin viitearvon. Jos avoimet eläkerahastot luokitellaan julkisen talouden ulkopuolelle, velkasuhde on 52,6 prosenttia suhteessa BKT:hen. Velkaa huomattavasti lisäävän virta–varanto-korjauserän odotetaan kumoavan perusylijäämän ja suotuisan lumipalloefektin vaikutuksen (eli pitkään jatkunut huomattava BKT:n nimelliskasvu enemmän kuin kumoaa implisiittisen koron negatiivisen vaikutuksen).

13. Julkiset menot, joita ennustetaan aiheutuvan väestön ikääntymisestä, näyttävät muodostavan vain vähäisen riskin Puolan julkisen talouden kestävyydelle. Velkasuhde on tällä hetkellä alle 60 prosentin viitearvon, ja sen pitäisi myös pysyä sen alapuolella olettaen, että vuoden 1999 eläkeuudistuksen täysimääräisestä toteuttamisesta kertyvät säästöt toteutuvat. Hallituksen äskettäin toteuttamat toimet, joiden nojalla tietyt työntekijäryhmät jätetään uuden eläkejärjestelmän ulkopuolelle, saattavat kuitenkin heikentää uudistuksen pitkän aikavälin vaikutuksia, etenkin jos muitakin ryhmiä jätetään eläkejärjestelmän uudistuksen ulkopuolelle. Ehdollisten velkojen toteutuminen sekä tämänhetkinen suuri rakenteellinen alijäämä saattavat kuitenkin kasvattaa velkasuhdetta nopeammin kuin keskipitkällä aikavälillä on suunniteltu. Jos suunniteltu julkisen talouden vakauttaminen keskipitkällä aikavälillä toteutetaan määrätietoisesti, voidaan vähentää julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyteen kohdistuvia riskejä.

14. Ohjelmassa esitetyt julkista taloutta koskevat toimet ovat pääpiirteissään yhdenmukaiset vuosien 2005–2008 yhdennettyihin suuntaviivoihin sisältyvien talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen kanssa. Suunniteltu julkisen talouden sopeuttaminen ei kuitenkaan riitä liiallisen alijäämän nopeaan korjaamiseen.

15. Uudistetun Lissabonin kasvu- ja työllisyysstrategian mukaisessa 5 päivänä tammikuuta 2006 toimitetussa Puolan kansallisessa uudistusohjelmassa määritetään seuraavat haasteet, joilla on merkittäviä vaikutuksia julkiseen talouteen: julkisen talouden vakauttaminen suurten alijäämien poistamiseksi, vanhentuneiden liikenne- ja ympäristönsuojeluinfrastruktuurien uudenaikaistaminen, julkisen sektorin tutkimus- ja kehittämistoimien sekä innovaatiotoiminnan vahvistaminen, järeämpien toimien toteuttaminen työllisyysasteen parantamiseksi pienentämällä matalapalkkaisten työntekijöiden työnantajilta perittäviä maksuja. Kansallisessa uudistusohjelmassa esitettyjen toimien vaikutuksia julkiseen talouteen ei ole otettu huomioon lähentymisohjelmaan sisältyvissä julkista taloutta koskevissa ennusteissa. Lähentymisohjelman mukaan kansalliseen uudistusohjelmaan sisältyviä julkista taloutta koskevia toimenpiteitä ovat muun muassa pysyvän alijäämätavoitteen määrittäminen ja julkisen talouden monivuotinen suunnittelu.

Edellä esitetyn arvioinnin perusteella komissio katsoo, että lähentymisohjelman avulla ei ole mahdollista korjata liiallista alijäämää vuonna 2007, kuten 5 päivänä heinäkuuta 2004 annetussa neuvoston suosituksessa edellytetään. Tämän vuoksi komissio aikoo suosittaa liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn mukaisia lisätoimia, kuten vakaus- ja kasvusopimuksessa vaaditaan. Tällä välin Puolan tulisi toteuttaa seuraavat toimet:

- lisätä julkisen talouden sopeuttamistoimia erityisesti vuonna 2006 siten, että talousarvioon otettuja suuremmat tulot ja talousarvioon otettuja pienemmät menot kohdennetaan alijäämän vähentämiseen;

- parantaa uudistetun eläkejärjestelmän pitkän aikavälin kestävyyttä;

- tehostaa julkisen talouden institutionaalista kehystä ottamalla käyttöön keskipitkän aikavälin menokehys.

Suositus:

7 päivänä heinäkuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97 9 artiklan 3 kohdan mukainen

NEUVOSTON LAUSUNTO Puolan tarkistetusta lähentymisohjelmasta vuosiksi 2005–2008

EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka

ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen,

ottaa huomioon julkisyhteisöjen rahoitusaseman valvonnan sekä talouspolitiikan valvonnan ja yhteensovittamisen tehostamisesta 7 päivänä heinäkuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97[5] ja erityisesti sen 9 artiklan 3 kohdan,

ottaa huomioon komission suosituksen,

on kuullut talous- ja rahoituskomiteaa,

ANTAA SEURAAVAN LAUSUNNON:

16. Neuvosto tutki 14 päivänä maaliskuuta 2006 Puolan tarkistetun lähentymisohjelman, joka kattaa vuodet 2005–2008.

17. Puolan kokonaistuotanto kasvoi vuosina 1994–2004 keskimäärin 4,5 prosenttia. Tämä on yli 2 prosenttiyksikköä enemmän kuin EU-25:n 2,4 prosentin keskiarvo. Voimakkaan talouskasvun kauden jälkeen kokonaistuotannon kasvu hidastui 1,0 prosenttiin vuonna 2001, mikä johtui sekä maan sisäisistä että ulkoisista suhdannetekijöistä. Sittemmin kokonaistuotannon kasvu kiihtyi jälleen 5,3 prosenttiin vuonna 2004. Tulot henkeä kohden ostovoimastandardina (PPS) mitattuna olivat 46,5 prosenttia EU-25:n keskiarvosta vuonna 2004. YKHI-inflaatio on pysynyt kymmenen viime vuoden ajan korkeana, keskimäärin 7,0 prosentissa, mutta vuonna 2005 se hidastui merkittävästi, noin 2 prosenttiin. Puolan suurin ongelma on edelleen työmarkkinatilanne: työttömyysaste oli 18,8 prosenttia vuonna 2004 ja työllisyysaste EU:n alhaisin (51,7 prosenttia vuonna 2004). Puolan julkisen talouden rahoitusasema on viimeksi kuluneiden kymmenen vuoden aikana ollut negatiivinen. Julkisen talouden rahoitusasema suhteessa BKT:hen vaihteli -1,4 prosentista -4,8 prosenttiin[6] vuoteen 2003 asti, jolloin se alkoi parantua ja oli vuonna 2004 -3,8 prosenttia suhteessa BKT:hen.

18. Neuvosto teki 5 päivänä heinäkuuta 2004 päätöksen, jonka mukaan Puolalla oli liiallinen alijäämä. Neuvosto antoi samana päivänä perustamissopimuksen 104 artiklan 7 kohdan mukaisen suosituksen, jonka mukaan liiallinen alijäämä on korjattava vuoteen 2007 mennessä. Puolan aikaisempaa, vuosien 2004–2007 tarkistettua lähentymisohjelmaa koskevassa, 17 päivänä helmikuuta 2005 antamassaan lausunnossa neuvosto kehotti Puolaa ”i) lisäämään julkisen talouden sopeuttamistoimenpiteitä myös vuoden 2005 jälkeen ja alentamaan vuoden 2007 alijäämätavoitetta; ja ii) varmistamaan Hausnerin suunnitelmaan sisältyvien rakenteellisten toimenpiteiden täysimääräisen täytäntöönpanon ja toteuttamaan vaihtoehtoisia toimenpiteitä, jos täytäntöönpanoon liittyvät riskit toteutuvat”.

19. Komission syksyn 2005 talousennusteen mukaan vuoden 2005 talousarvion toteuttaminen johtaa 3,6 prosentin julkisen talouden alijäämään suhteessa BKT:hen, kun lähentymisohjelman edellisessä tarkistuksessa tavoite oli 3,9 prosentin alijäämä suhteessa BKT:hen. Lukuja ei kuitenkaan voida suoraan verrata aikaisempien lähentymisohjelmien lukuihin, koska niitä on menetelmien muuttumisen vuoksi täytynyt merkittävästi tarkistaa. Odotettua parempi tulos johtui lähinnä valtion talouden kehityksestä. Etenkin valtion talousarvioon kertyi (kassaperusteisten tietojen mukaan) odotettua enemmän välittömiin veroihin perustuvia tuloja, kun taas kaikki menot eivät toteutuneet. Alijäämä supistui tämän vuoksi noin 0,7 prosenttiyksiköllä vuoden 2005 talousarvioesitykseen verrattuna.

20. Ohjelma noudattaa pääpiirteissään uusissa käytännesäännöissä määriteltyjä vakaus- ja lähentymisohjelmien rakennemallia ja tiedonantovaatimuksia.[7] Puola toimitti tarkistetun lähentymisohjelman 19 päivänä tammikuuta 2006 eli seitsemän viikkoa käytännesäännöissä asetetun määräajan, 1 joulukuuta 2005, jälkeen. Viivästys johtui siitä, että parlamenttivaalien seurauksena maahan muodostettiin uusi hallitus marraskuussa 2005 ja valtiovarainministeri vaihtui tammikuun alussa 2006.

21. Ohjelmassa esitetyn makrotalouden skenaarion mukaan on odotettavissa, että kokonaistuotannon kasvu, joka oli 3,3 prosenttia vuonna 2005, kiihtyy 4,3 prosenttiin vuonna 2006 ja peräti 5,0 prosenttiin vuonna 2008. Ohjelman perustana olevia kasvuennusteita voidaan pitää realistisina, joskin viimeisen vuoden osalta hieman liian suotuisina. Myös inflaatiota koskevat oletukset näyttävät realistisilta, lukuun ottamatta vuotta 2006, jonka osalta inflaatioennusteet vaikuttavat liian alhaisilta.

22. Tämän lähentymisohjelman tarkistuksen tavoitteena on julkisen talouden alijäämän vähentäminen asteittain niin, että lähentymiskriteerit täyttyvät vaalikauden päättymiseen eli vuoden 2009 loppuun mennessä. Vuoden 2009 alijäämätavoitetta ei ole määritelty lukuina. Vuoden 2007 alijäämätavoite on edelleen 2,2 prosenttia suhteessa BKT:hen, kun toiseen pilariin kuuluvat rahastoivat eläkejärjestelmät luokitellaan julkiseen talouteen kuuluviksi. Jos eläkejärjestelmät luokitellaan julkisen talouden ulkopuolelle, alijäämätavoitetta on tarkistettava ylöspäin edelliseen päivitykseen verrattuna eli 3,9 prosentista suhteessa BKT:hen 4,1 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Tämä johtuu siitä, että arvio eläkeuudistuksen kustannuksista on nyt 1,9 prosenttia suhteessa BKT:hen. Perusjäämän (toiseen pilariin kuuluvat rahastoivat eläkejärjestelmät osana julkista taloutta) odotetaan kasvavan vuosina 2005–2008 -0,3 prosentista suhteessa BKT:hen 0,6 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Tätä hidasta sopeuttamista edistävät ensisijaisesti vuoden 2006 suotuisa tulokehitys ja eräät vuosina 2007 ja 2008 toteutettavat menoleikkaukset. Edelliseen tarkistukseen verrattuna tässä tarkistuksessa asetetaan vuodeksi 2006 kunnianhimoisempi alijäämätavoite vuoden 2005 tulokehityksen vuoteen 2006 ulottuvien vaikutusten ansiosta, mutta sen jälkeen sopeutustoimia vähennetään ja menouudistuksia lykätään vuosiin 2007 ja 2008.

23. Laskelmat, jotka komissio on tehnyt yhteisesti sovittujen menetelmien mukaisesti ohjelmassa annettujen tietojen perusteella, osoittavat, että julkisen talouden rakenteellinen rahoitusasema (eli suhdannetasoitettu rahoitusasema kertaluonteisia ja muita väliaikaisia toimenpiteitä lukuun ottamatta) paranee ohjelmakauden aikana vuosittain keskimäärin 0,25 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen. Ohjelmassa asetetaan julkisen talouden rahoitusaseman keskipitkän aikavälin tavoitteeksi 1,0 prosentin rakenteellinen alijäämä suhteessa BKT:hen, mutta sitä ei ole tarkoitus saavuttaa ohjelmakauden aikana. Koska ohjelman keskipitkän aikavälin tavoite on vähimmäistavoitetta vaativampi (alijäämä, joka on arviolta noin -1 ½ prosenttia suhteessa BKT:hen), sen saavuttamisella voitaneen turvata varmuusmarginaali liiallisen alijäämän välttämiseksi. Ohjelman keskipitkän aikavälin tavoite vastaa velkasuhdetta ja keskimääräistä potentiaalista tuotannon kasvua pitkällä aikavälillä.

24. Julkisen talouden toteutuma voi olla ohjelmassa ennustettua heikompi. Vaikka julkisen talouden ennusteet saattavat näyttää varovaisilta kun otetaan huomioon, että aiemmissa ohjelmissa asetetut julkisen talouden tavoitteet on ylitetty, suunniteltuun sopeutukseen liittyy useita rasitteita. Verojoustoja koskevat ennusteet ovat varsin optimistisia erityisesti vuoden 2006 osalta. Lisäksi ohjelman viimeisen vuoden (2008) kasvuennuste vaikuttaa suotuisalta. Nykyisessä poliittisessa tilanteessa kaivostyöntekijöille on luvattu erityisiä eläkeoikeuksia, mikä on kannustanut myös muita yhteiskuntaryhmiä vaatimaan erityiskohtelua, ja tämä vesittää vuonna 1999 toteutetun eläkeuudistuksen vaikutukset. Julkista taloutta koskeviin ennusteisiin liittyy entistä laajempi poliittinen riski, kun otetaan huomioon syksyn 2005 vaalien jälkeen syntynyt tilanne. Valtion talousarvion alijäämän jäädyttäminen neljäksi vuodeksi 30 miljardin zlotyn nimellisarvoon lähentymisohjelman mukaisesti ei näyttäisi riittävän poistamaan Puolan suurten alijäämien syitä eli julkisten menojen liian nopeaa kasvua. Siksi olisi hyvä asettaa jokin vaihtoehtoinen tai lisätavoite, jonka tarkoituksena olisi hillitä julkisen talouden menojen kasvua.

25. Ohjelman perusteella ei ole mahdollista toteuttaa alijäämän supistamista sillä tavoin kuin perustamissopimuksen 104 artiklan 7 kohdan mukaisessa neuvoston suosituksessa esitetään. Näyttää siltä, että tarkistukseen sisältyvän finanssipolitiikan virityksen avulla ei ole mahdollista toteuttaa liiallisen alijäämän korjausta edes nimellismääräisenä neuvoston asettamaan määräaikaan mennessä. Tämä näkemys vahvistuu, kun huomioon otetaan tavoitteeseen liittyvät riskit. Vuosien 2005 ja 2006 tavoitteiksi asetetut alijäämät ovat pienemmät kuin edellisessä tarkistuksessa. Ne vastaavat 5 päivänä heinäkuuta 2004 annetussa neuvoston suosituksessa asetettuja nimellisiä tavoitteita, koska vuoden 2005 talousarvion toteutuma oli odotettua parempi, ja tämän vaikutukset tuntuvat vielä vuonna 2006. Tavoitteiden vertailua vaikeuttaa kuitenkin se, että kansantalouden kirjanpitoa on muutettu ja tietoja tarkistettu. Alijäämä supistuu kriittisenä vuonna 2007 ohjelman ennusteen mukaan 2,2 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Kun toiseen pilariin kuuluva rahastoiva eläkejärjestelmä luokitellaan julkisen talouden ulkopuolelle 2 päivänä maaliskuuta 2004 tehdyn Eurostatin päätöksen mukaisesti, suunniteltu alijäämä vuonna 2007 on 4,1 prosenttia suhteessa BKT:hen. Sopeuttamistoimia on siis lisättävä huomattavasti, jotta liiallinen alijäämä voidaan korjata määräaikaan mennessä.

26. Julkisen velan odotetaan vuosina 2005–2008 lisääntyvän 3 ¼ prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen, jolloin se on 45 ½ prosenttia suhteessa BKT:hen eli selvästi alle 60 prosentin viitearvon vuonna 2008. Velkaa huomattavasti lisäävän virta–varanto-korjauserän odotetaan kumoavan perusylijäämän ja suotuisan lumipalloefektin vaikutuksen (eli pitkään jatkunut huomattava BKT:n nimelliskasvu kumoaa implisiittisen koron negatiivisen vaikutuksen).

27. Ohjelmassa esitetyt julkista taloutta koskevat toimet ovat pääpiirteissään yhdenmukaiset vuosien 2005–2008 yhdennettyihin suuntaviivoihin sisältyvien talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen kanssa. Ehdotetut toimenpiteet eivät kuitenkaan riitä liiallisen alijäämän nopeaan korjaamiseen.

28. Uudistetun Lissabonin kasvu- ja työllisyysstrategian mukaisessa 5 päivänä tammikuuta 2006 toimitetussa Puolan kansallisessa uudistusohjelmassa määritetään seuraavat haasteet, joilla on merkittäviä vaikutuksia julkiseen talouteen: julkisen talouden vakauttaminen suurten alijäämien poistamiseksi, vanhentuneiden perusrakenteiden uudenaikaistaminen ja työnantajamaksujen alentaminen Puolan korkean työttömyyden vähentämiseksi. Kansallisessa uudistusohjelmassa esitettyjen toimien vaikutuksia julkiseen talouteen ei kuitenkaan ole otettu huomioon lähentymisohjelmaan sisältyvissä julkista taloutta koskevissa ennusteissa. Lähentymisohjelman mukaan kansalliseen uudistusohjelmaan sisältyviä julkista taloutta koskevia toimenpiteitä ovat muun muassa pysyvän alijäämätavoitteen määrittäminen ja julkisen talouden monivuotinen suunnittelu.

29. Julkiset menot, joita ennustetaan aiheutuvan väestön ikääntymisestä, näyttävät muodostavan vain vähäisen riskin Puolan julkisen talouden kestävyydelle. Velkasuhde on tällä hetkellä alle 60 prosentin viitearvon, ja sen pitäisi myös pysyä sen alapuolella olettaen, että vuoden 1999 eläkeuudistuksen täysimääräisestä toteuttamisesta kertyvät säästöt toteutuvat. Hallituksen äskettäin toteuttamat toimet, joiden nojalla tietyt työntekijäryhmät jätetään uuden eläkejärjestelmän ulkopuolelle, saattavat kuitenkin heikentää uudistuksen pitkän aikavälin vaikutuksia, etenkin jos muitakin ryhmiä jätetään eläkejärjestelmän uudistuksen ulkopuolelle. Ehdollisten velkojen toteutuminen sekä tämänhetkinen suuri rakenteellinen alijäämä saattavat kuitenkin kasvattaa velkasuhdetta nopeammin kuin keskipitkällä aikavälillä on suunniteltu. Jos suunniteltu julkisen talouden vakauttaminen keskipitkällä aikavälillä toteutetaan määrätietoisesti, voidaan vähentää julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyteen kohdistuvia riskejä[8].

Edellä esitetyn arvioinnin perusteella neuvosto katsoo, että lähentymisohjelman avulla ei ole mahdollista korjata liiallista alijäämää vuonna 2007, kuten 5 päivänä heinäkuuta 2004 annetussa neuvoston suosituksessa edellytetään, ja että komissio aikoo suosittaa liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn mukaisia lisätoimia, kuten vakaus- ja kasvusopimuksessa vaaditaan. Tällä välin Puolan tulisi toteuttaa seuraavat toimet:

- lisätä julkisen talouden sopeuttamistoimia erityisesti vuonna 2006 siten, että talousarvioon otettuja suuremmat tulot ja talousarvioon otettuja pienemmät menot kohdennetaan alijäämän vähentämiseen;

- parantaa uudistetun eläkejärjestelmän pitkän aikavälin kestävyyttä;

- tehostaa julkisen talouden institutionaalista kehystä ottamalla käyttöön keskipitkän aikavälin menokehys.

Keskeisten makrotaloutta ja julkista taloutta koskevien ennusteiden vertailu

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

BKT:n määrä (% muutos) | LO tammikuu 2006 | 5,3 | 3,3 | 4,3 | 4,6 | 5,0 |

KOM marraskuu 2005 | 5,3 | 3,4 | 4,3 | 4,5 | Tieto puut-tuu |

LO joulukuu 2004 | 5,7 | 5,0 | 4,8 | 5,6 | Tieto puut-tuu |

YKHI-inflaatio (%) | LO tammikuu 2006 | 3,6 | 2,2 | 1,5 | 2,2 | 2,5 |

KOM marraskuu 2005 | 3,6 | 2,2 | 2,3 | 2,5 | Tieto puut-tuu |

LO joulukuu 2004 | 3,5 | 3 | 2,7 | 2,5 | Tieto puut-tuu |

Tuotantokuilu (% suhteessa potentiaaliseen BKT:hen) | LO tammikuu 20062 | 0,4 | 0,1 | 0,3 | 0,3 | 0,6 |

KOM marraskuu 20055 | 0,4 | 0,2 | 0,4 | 0,6 | Tieto puut-tuu |

LO joulukuu 20042 | Tieto puut-tuu | Tieto puut-tuu | Tieto puut-tuu | Tieto puut-tuu | Tieto puut-tuu |

Julkisen talouden rahoitusasema (suhteessa BKT:hen) | LO tammikuu 2006 | -3,8 | -2,9 | -2,6 | -2,2 | -1,9 |

KOM marraskuu 2005 | -3,9 | -3,6 | -3,6 | -3,4 | Tieto puut-tuu |

LO joulukuu 2004 | -5,4 | -3,9 | -3,2 | -2,2 | Tieto puut-tuu |

Perusjäämä (suhteessa BKT:hen) | LO tammikuu 2006 | -1,3 | -0,2 | -0,1 | 0,4 | 0,6 |

KOM marraskuu 2005 | -1,2 | -1,0 | -1,1 | -1,0 | Tieto puut-tuu |

LO joulukuu 2004 | -2,6 | -1,3 | -0,5 | 0,4 | Tieto puut-tuu |

Suhdannetasoitettu ja rakenteellinen rahoitusasema3 (suhteessa BKT:hen) | LO tammikuu 2006 | -4,1 | -2,9 | -2,7 | -2,3 | -2,1 |

KOM marraskuu 20054 | -4,1 | -3,7 | -3,7 | -3,6 | Tieto puut-tuu |

LO joulukuu 2004 | Tieto puut-tuu | Tieto puut-tuu | Tieto puut-tuu | Tieto puut-tuu | Tieto puut-tuu |

Julkisen talouden bruttovelka (suhteessa BKT:hen) | LO tammikuu 2006 | 41,9 | 42,5 | 45,0 | 45,3 | 45,4 |

KOM marraskuu 2005 | 43,6 | 46,3 | 47,0 | 47,3 | Tieto puut-tuu |

LO joulukuu 2004 | 45,9 | 47,6 | 48,0 | 47,3 | Tieto puut-tuu |

Huom. 1 Julkista taloutta koskevissa ennusteissa ei ole otettu huomioon rahastoivien eläkejärjestelmien luokittelusta 2 päivänä maaliskuuta 2004 tehdyn Eurostatin päätöksen vaikutusta. Päätös on pantava täytäntöön kevään 2007 ilmoitusajankohtaan mennessä. Jos päätöksen vaikutukset otetaan huomioon, julkisen talouden rahoitusasema olisi tarkistetun ohjelman mukaan -5,6 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2004, -4,7 prosenttia vuonna 2005, -4,6 prosenttia vuonna 2006, -4,1 prosenttia vuonna 2007 ja -3,7 prosenttia vuonna 2008, ja julkisen talouden bruttovelka olisi 45,9 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2004, 47,9 prosenttia vuonna 2005, 51,2 prosenttia vuonna 2006, 52,1 prosenttia vuonna 2007 ja 52,6 prosenttia vuonna 2008. 2 Komission yksiköiden laskelmat, jotka perustuvat ohjelman tietoihin. 3 Suhdannetasoitettu rahoitusasema on sama kuin rakenteellinen rahoitusasema, koska ohjelmassa määritettyjen kertaluonteisten ja muiden väliaikaisten toimenpiteiden vaikutus on merkityksetön (0,04 prosenttia suhteessa BKT:hen, alijäämää supistava). 4 Komission yksiköiden ennusteeseen ei sisälly kertaluonteisia ja väliaikaisia toimenpiteitä. 5 Perustuu ennusteisiin, joiden mukaan potentiaalinen kasvu on 3,3 prosenttia vuonna 2004, 3,6 prosenttia vuonna 2005, 4,2 prosenttia vuonna 2006 ja 4,5 prosenttia vuonna 2007. Lähde: Lähentymisohjelma (LO); komission yksiköiden syksyn 2005 talousennuste (KOM); komission yksiköiden laskelmat. |

[1] EYVL L 209, 2.8.1997, s. 1. Asetus sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EY) N:o 1055/2005 (EUVL L 174, 7.7.2005, s. 1). Asiakirjat, joihin tässä tekstissä viitataan, ovat saatavilla Internet-osoitteessa http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] ”Vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpanoa koskevat vaatimukset sekä vakaus- ja lähentymisohjelmien muotoa ja sisältöä koskevat ohjeet”, jonka Ecofin-neuvosto hyväksyi 11. lokakuuta 2005.

[3] Ohjelmassa esitetään kaikki uusissa käytännesäännöissä edellytetyt pakolliset ja useimmat valinnaiset tiedot. Sen sijaan siinä ei esitetä tehtyjä työtunteja ja työn tuottavuutta koskevia tietoja, jotka ilmoitetaan BKT:na tehtyjä työtunteja kohti. Ohjelmassa ei esitetä myöskään julkisen talouden menoja koskevia toimintokohtaisia tietoja vuodelle 2008. Siinä ei ole tietoja myöskään kassaperusteisen ja suoriteperusteisen tilinpidon välisistä eroista eikä rahoitusomaisuuden nettokertymästä. Taulukosta 7 (pitkän aikavälin kestävyys) puuttuvat tiedot tulojen ja menojen kokonaismäärästä.

[4] Liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn mukainen määritelmä, kaikki eläkerahastot luokiteltu julkiseen talouteen kuuluviksi, tarkistetut tiedot.

[5] EYVL L 209, 2.8.1997, s. 1. Asetus sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EY) N:o 1055/2005 (EUVL L 174, 7.7.2005, s. 1). Asiakirjat, joihin tässä lausunnossa viitataan, ovat saatavilla Internet-osoitteessa http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[6] Liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn mukainen määritelmä, kaikki eläkerahastot luokiteltu julkiseen talouteen kuuluviksi, tarkistetut tiedot.

[7] Ohjelmassa esitetään kaikki uusissa käytännesäännöissä edellytetyt pakolliset ja useimmat valinnaiset tiedot. Sen sijaan siinä ei esitetä tehtyjä työtunteja ja työn tuottavuutta koskevia tietoja, jotka ilmoitetaan BKT:na tehtyjä työtunteja kohti. Ohjelmassa ei esitetä myöskään julkisen talouden menoja koskevia toimintokohtaisia tietoja vuodelle 2008. Siinä ei ole tietoja myöskään kassaperusteisen ja suoriteperusteisen tilinpidon välisistä eroista eikä rahoitusomaisuuden nettokertymästä. Taulukosta 7 (pitkän aikavälin kestävyys) puuttuvat tiedot tulojen ja menojen kokonaismäärästä.

[8] Tarkempia tietoja pitkän aikavälin kestävyydestä on komission tekemässä ohjelman teknisessä arvioinnissa (http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm).