Komissio kannattaa ulkoisessa tutkimuksessa suositeltua monivaiheista lähestymistapaa, jossa aluksi korjataan tiedon puutteet keräämällä tarkkoja tietoja. Vankan tieto- tai näyttöperustan kokoaminen on olennainen osa parempaa päätöksentekoa. Nykyisin käytettävissä olevat tiedot eivät tarjoa riittävästi näyttöä sähkösavukkeiden verotuksen yhdenmukaistamista koskevan ehdotuksen tueksi. Komissio uskoo, että tupakkatuotedirektiivin 20 artiklan mukaiset velvoitteet tuottavat lisätietoja, ja se on siksi päättänyt palata asiaan REFIT-arvioinnin ja tupakan verotusta koskevan seuraavan säännöllisen kertomuksen yhteydessä. Tämä direktiivin 2011/64/EU 19 artiklan mukainen kertomus annetaan vuonna 2019. Komissio uskoo, että vuoteen 2019 mennessä tiedetään myös paremmin, miten tupakkatuotedirektiivin vaatimukset ovat vaikuttaneet sähkösavukemarkkinoihin.

Tutkimuksessa todettiin, että markkinoiden tulevasta kehityksestä on vaikea tehdä päätelmiä, koska sähkösavukkeista on saatavissa vain vähän tietoja. Lisäksi näkemykset sähkösavukkeiden mahdollisista terveysvaikutuksista ja näin ollen soveltuvasta verokohtelusta vaihtelevat paljon. Terveysnäkökulmasta sähkösavukkeiden verotuksen mahdolliseen yhdenmukaistamiseen on siksi syytä suhtautua varauksella. Perinteisten savukkeiden korvaamisesta sähkösavukkeilla ja muilla uusilla tuotteilla arvioidaan aiheutuvan hypoteettinen valmisteverotulojen menetys, joka on vajaat 2,5 prosenttia (2 miljardia euroa) savukkeista saatavista yhteenlasketuista valmisteverotuloista. Positiivinen verokanta voisi tuottaa noin 0,3–0,5 miljardia euroa jäsenvaltioiden talousarvioihin, mutta odotettavissa olisi täytäntöönpanovaikeuksia. Näihin lukuihin on syytä suhtautua erittäin varovasti, sillä 20. toukokuuta 2016 voimaan tulleen tupakkatuotedirektiivin säännösten kaikkia vaikutuksia varsinkaan pienempiin tuottajiin ei vielä tiedetä. Tupakkatuotedirektiivi kattaa enemmän tuotteita kuin direktiivi 2011/64/EU, muun muassa savuttoman tupakan, poltettavaksi tarkoitetut kasviperäiset tuotteet ja etenkin sähkösavukkeet ja niiden täyttösäiliöt. Tupakkatuotedirektiivillä otettiin käyttöön muun muassa sähkösavukkeiden pakkauksia, pakkausmerkintöjä ja turvallisuutta sekä niihin liittyvää seurantaa ja ilmoitusvelvollisuutta koskevat erityisvaatimukset.

Sikarien ja pikkusikarien luokkaan sovelletaan alempaa vähimmäisvalmisteverokantaa kuin savukkeisiin. Pikkusikareilla, jotka ovat rajatuotteita, on samoja ominaisuuksia kuin savukkeilla, mutta niitä voidaan myydä halvemmalla, koska ne luokitellaan pikkusikareiksi ja niiden verokohtelu on siksi edullisempi. Tällaiset rajatuotteet voivat vähentää tuloja, vääristää kilpailua ja heikentää tupakoinnintorjuntapolitiikkaa.

Raakatupakka ei tällä hetkellä kuulu valmisteveronalaisiin tuotteisiin sellaisina kuin ne määritellään direktiivissä 2011/64/EU. Vuoden 2014 arvioinnin mukaan raakatupakkaa ohjautuu laittoman kaupan piiriin. Tämä johtuu siitä, että raakatupakkaa voi olla helpompi ohjata laittoman kaupan piiriin kuin valmistettuja tupakkatuotteita, koska raakatupakan liikkeitä ei seurata valmisteveron alaisten tuotteiden tietojenvaihtojärjestelmän (EMCS) kaltaisilla seurantavälineillä. Raakatupakan laittoman kaupan arvioidaan käsittävän vuosittain noin 10 000 tonnia, joka on noin 1 prosentti EU:n raakatupakkamarkkinoista. Savukkeiden valmistaminen tästä määrästä raakatupakkaa voisi aiheuttaa noin 1–2 miljardin euron verotulojen menetyksen. Tämä on 1,6–2,7 prosenttia nykyisistä savuketuloista.

d)Savukkeiden korvaaminen hienoksi leikatulla tupakalla verotussyistä

Hienoksi leikatun tupakan luokkaan sovelletaan alempaa vähimmäisvalmisteverokantaa kuin savukkeisiin. Verotasojen välinen ero voi kannustaa korvaamaan savukkeet hienoksi leikatulla tupakalla, mikä johtaa tulojen menetykseen ja tupakoinnintorjuntapolitiikan heikentymiseen. Direktiivin 2011/64/EU johdanto-osassa todetaan, että hienoksi leikatun tupakan vähimmäisverotasot on tarpeen saattaa lähemmäksi savukkeisiin sovellettavia vähimmäisverotasoja, jotta näiden kahden tuotteen välinen kilpailu ja molempien yhtä haitalliset ominaisuudet voidaan ottaa paremmin huomioon. Hienoksi leikattu tupakka on laajasti käytetty savukkeiden korvike, ja sen osuus tupakan kokonaiskulutuksesta on tällä hetkellä lähes 20 prosenttia. Jotta hienoksi leikattuun tupakkaan sovellettavat yleiset vähimmäisverotasot lähenisivät savukkeisiin sovellettavia tasoja, direktiivissä säädetään hienoksi leikattuun tupakkaan sovellettavan veron asteittaisista korotuksista vuosina 2018 ja 2020. Hienoksi leikatun tupakan markkinat kasvoivat vuosina 2006–2012, kunnes ne veropolitiikkojen mukauttamisen ja markkinoiden kyllästymisen seurauksena vakiintuivat vuosina 2013–2016. Tutkimuksessa on tarkasteltu erilaisia skenaarioita, jotka voisivat lieventää korvaamisen houkuttavuutta. Skenaariosta ja jäsenvaltiosta riippuen vaikutukset ovat hyvin vaihtelevia. Koska hienoksi leikatun tupakan markkinoilla toimivista yrityksistä suuri osa on pk-yrityksiä, markkinoiden supistuminen vaikuttaisi suhteessa enemmän pk-yrityksiin kuin suuriin tupakkayhtiöihin.

Useimmissa jäsenvaltioissa hienoksi leikattuun tupakkaan sovelletaan jo yleistä vähimmäiskantaa huomattavasti korkeampaa verokantaa. Vähimmäiskannan muutoksen vaikutus jäisi siksi tältä osin vähäiseksi etenkin siksi, että hienoksi leikattuun tupakkaan sovelletaan muutamassa tapauksessa jo samaa verokantaa kuin savukkeisiin. Vaikutus voisi olla suurempi, jos jäsenvaltiot sitoisivat hienoksi leikatun tupakan verokohtelun savukkeisiin. Tässä yhteydessä on syytä huomata, että direktiivissä ei estetä jäsenvaltioita yhdenmukaistamasta hienoksi leikattuun tupakkaan ja savukkeisiin sovellettavia verokantoja eikä sitomasta niitä toisiinsa. Koska direktiivissä ei säädetä näistä seikoista mitään, jäsenvaltiot voivat itse päättää, millä toimenpiteillä ne puuttuvat savukkeiden korvaamiseen hienoksi leikatulla tupakalla. Direktiivissä jäsenvaltioille jätetyn päätösvallan ja markkinoiden vakiintumisen vuoksi komissio katsoo ulkoisen tutkimuksen tavoin, että EU:n tasoisilla lisätoimilla ei olisi ilmeistä lisäarvoa.

e)Vesipiipputupakan laiton kauppa

Vesipiipputupakka on tällä hetkellä luokiteltu direktiivissä 2011/64/EU muuksi piippu- ja savuketupakaksi. Vaikuttaa siltä, että vesipiipputupakan laiton kauppa on hyvin yleistä. Vesipiipputupakasta on vain vähän tietoja, mutta suurin osa näistä tuotteista näyttää tulevan EU:n ulkopuolelta. Vesipiipputupakan arvioitu vuosikulutus EU:ssa on 5 000 tonnia, josta arviolta kaksi kolmannesta on tullaamatonta. Vaikka vesipiipputupakka on suhteellisesti merkittävä tuote, se on absoluuttisesti katsoen ja muihin tuotteisiin verrattuna kuitenkin kapean markkinasektorin tuote. Jos vesipiipputupakka olisi oma tuoteluokkansa, jäsenvaltiot voisivat soveltaa siihen eri verokantaa kuin muuhun piippu- ja savuketupakkaan. Vaikka erillinen vesipiipputupakan tuoteluokka ja mukautettu alempi verokanta voisivat heikentää kannustinta laittomaan kauppaan, suotuisammat verokannat voisivat kuitenkin toimia kannustimena uusien rajatuotteiden kehittämiselle. Komissio katsoo ulkoisen tutkimuksen tavoin, että saatavilla olevat tiedot ovat liian vähäisiä ja epäluotettavia, jotta niiden perusteella olisi järkevää tällä hetkellä tehdä vesipiipputupakan oman tuoteluokan perustamisen kaltainen merkittävä verouudistus.

f)Savukkeiden vähimmäisvalmistevero

Direktiivin mukaan jäsenvaltiot voivat asettaa veron alarajan, eli vähimmäisvalmisteveron, kunhan veron yleistä sekarakennetta noudatetaan. Direktiivissä ei säädetä erityisestä vähimmäisvalmisteveron laskemismenetelmästä. Tutkimuksen mukaan sekä talouden toimijat, joilta valmistevero peritään, että verohallinnot kuitenkin katsovat, että vähimmäisvalmistevero toimii hyvin. Jäsenvaltiot ovat tyytyväisiä direktiivissä vahvistettuun soveltamisvapauteen, koska ne voivat sen ansiosta joustavammin itse päättää, miten ne saavuttavat vähimmäisvalmisteveron tavoitteet. Toisaalta direktiivissä on erilaisia teknisiä termejä, jotka voivat aiheuttaa sekaannusta vähimmäisvalmisteveron laskemisessa, ja myöhemmin voikin olla tarpeen selventää asiaa, jotta jäsenvaltiot voivat käyttää tätä säännöstä tehokkaammin halpoja savukkeita vastaan.

4)Päätelmät ja jatkotoimet

Komissio on tässä kertomuksessa perustellut, miksei se anna vuonna 2017 ehdotusta direktiivin 2011/64/EU tarkistamisesta tai muuttamisesta. Pääsyyt ovat sähkösavukkeiden verotuksen yhdenmukaistamista koskevan ehdotuksen tueksi tarvittavien tietojen puute ja se, että jotkin vuoden 2014 arvioinnissa esiin tulleista ongelmista on sittemmin ratkaistu kansallisella tasolla tai ne ovat ratkenneet muulla tavalla. Sitä, onko tarpeen ehdottaa erityisiä yhdenmukaisia luokkia sähkösavukkeille ja lämmitettäville, mutta ei poltettaville tuotteille, harkitaan uudelleen seuraavan REFIT-arvioinnin ja direktiivin mukaisen seuraavan kertomuksen yhteydessä vuonna 2019.

REFIT-arvioinnissa käsitellään ratkaisematta jääneitä kysymyksiä, joista ulkoisessa arvioinnissa ei kyetty tekemään päätelmiä ja jotka koskevat muun muassa sähkösavukkeita ja lämmitettäviä, mutta ei poltettavia tuotteita. Lisätietoja odotetaan saatavan muun muassa tupakkatuotedirektiivin 20 artiklan mukaisen ilmoitusvelvoitteen ansiosta. Komissio aikoo siksi edelleen seurata sähkösavukkeisiin ja lämmitettäviin, mutta ei poltettaviin tuotteisiin liittyvää kehitystä.

Lisäksi komissio katsoo, että direktiivin mukaisesti sovellettavia vähimmäisverokantoja olisi tarkistettava samanaikaisesti REFIT-arvioinnin kanssa. Direktiivin 2011/64/EU 19 artiklan 1 kohdan mukaan komissio toimittaa neuvostolle joka neljäs vuosi kertomuksen direktiivissä säädetyistä valmisteverojen verokannoista ja rakenteesta. Tuoreimmassa arvioinnissa, joka valmistui vuonna 2014, ei tarkasteltu vähimmäisverokantoja, koska kaikki siirtymäkaudet eivät olleet tuolloin vielä päättyneet eivätkä kaikki korotukset olleet tulleet voimaan. Tällä hetkellä lähes kaikissa jäsenvaltioissa on saavutettu yleiset vähimmäisverokannat. Poikkeuksia ovat Bulgaria, Romania ja Unkari. Vuonna 2019, kun seuraava kertomus laaditaan ja mahdollinen tarkistus tehdään, on kulunut lähes 10 vuotta nykyisten vähimmäisverokantojen hyväksymisestä, eikä niihin ole tänä aikana tehty muutoksia inflaation vaikutuksen korjaamiseksi. Maaliskuun 8. päivänä 2016 annettujen neuvoston päätelmien liitteessä viisi jäsenvaltiota kannatti päätelmää, jonka mukaan vähimmäisverokantojen tulevan tarkistamisen käsittely on aloitettava viipymättä. Koska tupakkatuotteista on vakavaa haittaa terveydelle, olisi lisäksi otettava huomioon, että EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen 168 artiklassa edellytetään terveyden suojelun korkean tason varmistamista ja että EU on osapuolena tupakoinnin torjuntaa koskevassa puitesopimuksessa. Komissio uskoo näistä syistä nyt, että vähimmäistasojen korotustarvetta olisi tarkasteltava samanaikaisesti REFIT-arvioinnin kanssa. Komissio aloittaa näin ollen vähimmäistasojen arvioinnin vuonna 2018.