Tiivistelmä Portugalin oikeuslaitoksella, etenkin hallinto- ja verotuomioistuimilla, on edelleen tehokkuuteen liittyviä haasteita. Hallitus pyrkii parhaillaan vastaamaan näihin haasteisiin toteuttamalla erilaisia toimenpiteitä, erityisesti vahvistamalla hallinto-oikeudellisia välimieskeskuksia ja perustamalla nopean toiminnan ryhmiä. Toimenpiteitä toteutetaan myös henkilöresurssien lisäämiseksi ja digitalisaatioon tehtävien investointien edistämiseksi. Asioiden jakaminen tuomioistuimissa on herättänyt toistuvasti huolta. Korkein tuomarineuvosto toteuttaa sen vuoksi parhaillaan toimenpiteitä, joilla pyritään parantamaan asianhallintaa lisäämällä asioiden jakamisjärjestelmän läpinäkyvyyttä. Oikeuslaitoksen integriteettiä pyritään vahvistamaan erilaisin aloittein, erityisesti laatimalla tuomareita koskevat menettelysäännöt. Syyttäjälaitoksen hierarkiasuhteista keskustellaan edelleen, ja asia on korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltävänä. Keskustelua käydään myös rikosprosessin uudistuksista, jotka mahdollistaisivat monimutkaisten asioiden ripeämmän käsittelyn. On tärkeää, että näitä kysymyksiä käsiteltäessä kuullaan kaikkia asianomaisia sidosryhmiä ja otetaan huomioon eurooppalaiset normit. Hallituksen hyväksymä korruptiontorjuntastrategia vuosiksi 2020–2024 odottaa parlamentin äänestystä. Strategian tavoitteena on luoda vankka korruptiontorjuntakehys, joka on ollut tarpeen jo pitkään. Hallitus on esittänyt toimenpiteitä monimutkaisten korruptiotapausten käsittelyn tehostamiseksi. Toimia korruptioon liittyvän tutkinnan ja syytteeseenpanon tulosten parantamiseksi jatketaan, mutta syyttäjäviranomaiset ovat huolissaan poliisin ja syyttäjälaitoksen resurssipulasta. Vuonna 2019 tehty varallisuusilmoitusjärjestelmän uudistus vietiin päätökseen uudella muutoksella, mutta läpinäkyvyydestä vastaava yksikkö, jonka tehtävänä on tarkistaa ilmoitukset, ei ole vielä toiminnassa. Vuonna 2019 päivitettyjä pyöröovi-ilmiötä koskevia sääntöjä ei ole vielä pantu täytäntöön. Parlamentissa käydään keskustelua uudesta lobbauslainsäädännöstä, ja väärinkäytösten paljastajia koskevan lainsäädännön tarkistaminen on suunnitteilla. Korruption ehkäisemistä käsittelevän neuvoston resurssit ovat edelleen vähäiset. Korruption ehkäisemiseen tarvittavien valmiuksien lisäämiseksi on perustettu korruptiontorjuntamekanismi. Korruptioriskeistä, muun muassa eturistiriidoista, covid-19-pandemiatilanteessa on annettu useita kansallisia suosituksia. Media-alan sääntelyviranomaisen toimivaltaa on laajennettu tarkistetun audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin mukaisesti kattamaan videonjakoalustat, medialukutaito sekä uudet raportointi- ja rekisteröintivelvollisuudet. Hallitus on toteuttanut tiedotusvälineille suunnattuja tukitoimenpiteitä covid-19-pandemian tiedotusvälineille aiheuttamien vaikeuksien helpottamiseksi. Lainsäädäntökehys turvaa toimittajien suojelun. Toimittajiin on kuitenkin kohdistunut uhkauksia ja heidän ammattitoimintaansa rajoituksia muun muassa eräässä valvontaan ja toimittajien käyttämien lähteiden selvittämiseen liittyvässä tapauksessa. Valtakunnansyyttäjänvirasto on käynnistänyt tapauksesta tutkinnan, joka toimitetaan syyttäjälaitoksen korkeimman neuvoston käsiteltäväksi. Lisäksi sidosryhmät ovat huomauttaneet, ettei toimittajiin kohdistuvista uhkauksista tai väkivallasta kerätä järjestelmällisesti tietoja etenkään internetin osalta. Lainsäädäntöprosessin läpinäkyvyyden ja lainsäädännön laadun parantamiseksi on toteutettu toimenpiteitä. Erityisesti parlamentin uuden työjärjestyksen tavoitteena on lisätä sidosryhmien osallistumista lainsäädäntöprosessiin. Hallituksen poikkeustilavaltuuksien käyttö covid-19-pandemian yhteydessä julistetun poikkeustilan aikana edellytti parlamentin lupaa, ja parlamentti, tuomioistuimet ja oikeusasiamies valvoivat valtuuksien käyttöä jälkikäteen. Covid-19-pandemia ja hätätoimenpiteet ovat vaikuttaneet kansalaisyhteiskunnan järjestöjen työhön, ja niille on myönnetty erityistä tukea. Yleishyödyllisten palvelujen sääntöjä koskevan uuden lain tavoitteena on yksinkertaistaa lainsäädäntökehystä. Kansalaisyhteiskunnan tila on arvioitu avoimeksi, mutta uusia haasteita syntyy erityisesti kansalaisyhteiskunnan järjestöihin ja ihmisoikeuksien puolustajiin kohdistuneen vihamielisyyden ja painostuksen vuoksi.

I.Oikeuslaitos

Portugalin oikeuslaitoksen tuomioistuinjärjestelmä koostuu perustuslakituomioistuimesta, korkeimmasta oikeudesta ja ensimmäisen ja toisen oikeusasteen tuomioistuimista, korkeimmasta hallinto-oikeudesta, ensimmäisen ja toisen oikeusasteen hallinto- ja verotuomioistuimista sekä tilintarkastustuomioistuimesta. Korkein tuomarineuvosto, korkein hallinto- ja verotuomarineuvosto ja syyttäjälaitoksen korkein neuvosto voivat ryhtyä kurinpitotoimiin asianomaisten tuomareiden suhteen, ja niille on annettu asiaankuuluvat johtotehtävät. Lisäksi neuvostoilla on toimivalta nimittää, siirtää ja ylentää tuomareita ja syyttäjiä. Tuomarit ja syyttäjät nimittää asianomainen neuvosto avoimen kilpailun perusteella ja oikeusalan koulutuskeskuksen pakollisissa koulutuksissa saatujen arvosanojen pohjalta. Syyttäjälaitos on tuomiovallasta riippumaton elin, joka toimii itsenäisesti, erillään toimeenpanovallasta. Sillä on oma hallintojärjestelmänsä, jossa korkeimpana elimenä on valtakunnansyyttäjänvirasto. Portugali osallistuu Euroopan syyttäjänviraston toimintaan. Asianajajaliitto on itsenäinen julkisoikeudellinen oikeushenkilö, joka suorittaa sääntelytehtäviä julkista valtaa käyttäessään.

Riippumattomuus

Käsitys Portugalin oikeuslaitoksen riippumattomuudesta vaihtelee keskinkertaisesta huonoon, eikä viiden viime vuoden aikana ole havaittavissa selkeää kehityssuuntaa. Vuonna 2021 yritysten käsitys oikeuslaitoksen riippumattomuudesta heikkeni (ainoastaan 39 % arvioi riippumattomuuden ”melko tai erittäin hyväksi”), ja sitä pidetään huonona. Kansalaisten käsitys oikeuslaitoksen riippumattomuudesta parani, mutta oli edelleen keskitasoa (48 % arvioi riippumattomuuden ”melko tai erittäin hyväksi”). Vuodesta 2018 alkaen laskusuunnassa ollut kehitys on näin kääntynyt päinvastaiseksi.

Korkein tuomarineuvosto on tarkastellut asioiden jakamiseen tuomioistuimissa käytettävää järjestelmää ja toteuttanut toimenpiteitä sen läpinäkyvyyden parantamiseksi. Vaikka asiat jaetaan sähköisessä järjestelmässä satunnaisperiaatteella, myös manuaalinen jakaminen on mahdollista poikkeustilanteissa. Varmistaakseen läpinäkyvyyden tilanteissa, joissa asioita jaetaan manuaalisesti, sekä ehkäistäkseen sääntöjenvastaisuuksia korkein tuomarineuvosto antoi määräyksen nro 269/2021, jossa vahvistetaan periaatteet, kriteerit, vaatimukset ja menettelyt asioiden jakamiseen tuomioistuimissa liittyviä muutoksia, vähennyksiä tai lykkäyksiä varten. Uudella määräyksellä pyritään eurooppalaisten normien mukaisesti varmistamaan laillista tuomaria, laillisuutta, asian siirtämiskieltoa sekä tuomioistuinten riippumattomuutta ja puolueettomuutta koskevien periaatteiden noudattaminen. Kuten oikeusvaltiokertomuksessa 2020 mainittiin, väitteet puuttumisesta satunnaisperiaatteella tapahtuvaan asioiden jakamiseen tuomioistuimissa johtivat siihen, että korkein tuomarineuvosto alkoi tutkia mahdollisia sääntöjenvastaisuuksia. Tutkittuaan asioiden manuaalista jakamista ylioikeuksissa vuosina 2017–2020 korkein tuomarineuvosto totesi heinäkuussa 2020, ettei perusteettomasta manuaalisesta jakamisesta löytynyt todisteita, ja lopetti tutkinnan ilman kurinpitomenettelyjä. Tutkinnassa, joka koski asioiden jakamista Lissabonin ylioikeudessa, havaittiin kuitenkin sääntöjenvastaisuuksia ja viitteitä vallan väärinkäytöstä kolmessa tapauksessa, ja korkein tuomarineuvosto päätti sen perusteella käynnistää tuomareita, myös kyseisen tuomioistuimen puheenjohtajaa ja entistä puheenjohtajaa, koskevan kurinpitomenettelyn. Asioiden jakamiseen liittyviä huolenaiheita nousi esiin myös Lissabonin keskustutkintatuomioistuimessa, ja korkein tuomarineuvosto määräsi sen perusteella uuden tutkinnan huhtikuussa 2021. Tutkinnassa ei kuitenkaan löytynyt kurinpitorikkomuksiin viittaavia seikkoja.

Oikeuslaitoksen integriteetin vahvistamiseen tähtääviä aloitteita on vireillä. Syyttäjälaitoksen ohjesäännössä ja tuomareiden ohjesäännössä vahvistetaan syyttäjiin ja tuomareihin sovellettavat velvollisuuksia ja yhteensopimattomia tehtäviä koskevat säännöt. Korkeimmalla tuomarineuvostolla ja syyttäjälaitoksen korkeimmalla neuvostolla on asianomaisten ohjesääntöjen mukaan toimivalta valvoa tuomareiden tulo- ja varallisuusilmoituksia ja hyväksyä tätä varten tarvittavat oikeudelliset välineet. Korkein tuomarineuvosto hyväksyi sen mukaisesti 12. tammikuuta 2021 ilmoitusvelvollisuuksia koskevan määräyksen. Myös syyttäjälaitoksen korkein neuvosto hyväksyi 20. lokakuuta 2020 menettelysääntöjä koskevan luonnoksen, josta järjestettiin julkinen kuuleminen. Menettelysääntöjen lopullista versiota ei ole vielä hyväksytty. Korkeimman hallinto- ja verotuomarineuvoston hyväksyttävänä on hallinto- ja verotuomioistuinten tuomareita koskevat menettelysäännöt. Tavoitteena on määrittää eettisistä normeista, periaatteista ja velvollisuuksista koostuva kehys, joka koskee tuomioistuinten tehtävän hoitamista sekä tulojen ilmoittamiseen, eturistiriitoihin ja instituutioille tarjottaviin lahjoihin ja vieraanvaraisuuteen liittyvien velvollisuuksien noudattamista. Korkein hallinto- ja verotuomarineuvosto on hyväksynyt myös luonnoksen määräykseksi hallinto- ja verotuomioistuinten tuomareiden tuloja, varallisuutta, sidonnaisuuksia, yhteensopimattomia tehtäviä ja esteitä koskevista ilmoitusvelvollisuuksista sekä menettelyistä ja tarkastuksista. Lisäksi tuomareiden ammattiyhdistys esitti marraskuussa 2020 lukuisia ehdotuksia oikeuslaitoksen avoimuuden lisäämiseksi ja integriteetin vahvistamiseksi. Ehdotukset koskivat muun muassa sekä kansalaisille että tuomareille suunnattujen ilmoituskanavien parantamista erityisesti epäasianmukaiseen vaikuttamiseen tai sen yrityksiin liittyvissä tapauksissa. Korkein tuomarineuvosto ei ole vielä käsitellyt tuomareiden ammattiyhdistyksen esittämiä ehdotuksia.

Syyttäjille suunnattuja hierarkiaan perustuvia määräyksiä koskeva järjestelmä on oikeudellisen uudelleentarkastelun kohteena. Kuten oikeusvaltiokertomuksessa 2020 mainittiin, vuonna 2020 voimaan tulleessa syyttäjälaitoksen uudessa ohjesäännössä on määräyksiä, joilla selvennetään hierarkiaan perustuvan väliintulon rajoja rikosoikeudellisissa menettelyissä. Marraskuussa 2020 annettu valtakunnansyyttäjän uusi sitova toimintaohje mahdollisti konkreettisten määräysten antamisen syyttäjän alaiselle rikosprosessissa. Uuden toimintaohjeen mukaan tällaiset määräykset on aina kirjattava asiaan liittyvään hallinnolliseen asiakirja-aineistoon, ja mahdollisuus kieltäytyä noudattamasta määräyksiä on varmistettu. Oikeuslaitosta edustavat sidosryhmät ovat ilmaisseet huolensa siitä, että toimintaohje voi vaikuttaa syyttäjien sisäiseen autonomiaan ja olla suoraan ristiriidassa syyttäjälaitoksen ohjesäännön määräysten kanssa. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on parhaillaan vireillä syyttäjäliiton nostamaan kanteeseen perustuva menettely.

Rikosprosessijärjestelmän uudistuksista, jotka mahdollistaisivat monimutkaisten rikosasioiden ripeämmän käsittelyn, käydään keskustelua. Hyvin monimutkaisiksi arvioitujen rikosasioiden yhteydessä on ryhdytty keskustelemaan siitä, olisiko rikosprosessia koskevia sääntöjä muutettava, jotta tällaiset asiat voitaisiin käsitellä joutuisammin. Eräissä monimutkaisissa, erityisesti korkean tason korruptioon liittyvissä asioissa rikokset ovat ehtineet vanhentua ja rikossyytteistä on jouduttu luopumaan tutkinta- ja selvitysvaiheessa tapahtuneiden viivästysten vuoksi. Sidosryhmät ovat huolissaan siitä, että käsitys oikeuslaitoksen kyvyttömyydestä käsitellä huomiota herättäviä tapauksia voi saada kansalaiset suhtautumaan kielteisesti oikeuslaitokseen. Tässä yhteydessä käydään parhaillaan keskustelua useista ehdotuksista rikosprosessia koskevien sääntöjen muuttamiseksi. Hallitus esitti parlamentille toukokuussa 2021 toimenpiteitä syytteeseenpanon ja rikosoikeudenkäyntien tehostamiseksi. Niihin kuuluu muun muassa mahdollisuus järjestää yksilöllisiä menettelytoimia sekä neuvotella oikeudenkäyntivaiheessa enimmäisrangaistuksesta edellyttäen, että syytteeseen sisältyvät tosiseikat myönnetään. Keskustelua käydään myös tutkintatuomioistuinten, erityisesti keskustutkintatuomioistuimen, tuomariorganisaatiosta. Tässä erityistuomioistuimessa toimii vain kaksi tuomaria, ja sen nykyiseen toimivaltaan kuuluu monimutkaisten rikosten ja järjestäytyneen rikollisuuden, muun muassa korruption, tutkinta. Toimivalta ulottuu koko valtion alueelle. Erityisesti tuomioistuimen laaja toimivalta ja tuomareiden vähäinen määrä ovat herättäneet arvostelua. Korkein tuomarineuvosto ilmoitti tässä yhteydessä 4. toukokuuta 2021 suhtautuvansa myönteisesti keskustutkintatuomioistuimen nykyisen organisaation ja rakenteen muuttamiseen, mutta sulki pois mahdollisuuden lisätä tuomareiden määrää. Korkein tuomarineuvosto tulee esittämään tätä koskevan virallisen ehdotuksen hallitukselle. Hallitus hyväksyi 17. kesäkuuta 2021 parlamentille esitettävän lakiluonnoksen, jossa ehdotetaan Lissabonin rikostutkintatuomioistuimen lakkauttamista ja sen toimivallan yhdistämistä rikostutkinnan keskustuomioistuimen toimivaltaan. Ehdotetulla toimenpiteellä aiotaan lisätä rikostutkinnan keskustuomioistuimen tuomareiden määrää (aiemmasta kahdesta yhdeksään), varmistaa resurssien järkeistäminen ja parantaa talousrikosten torjuntaa. On tärkeää, että oikeudellisia uudistuksia tehtäessä kuullaan kaikkia asianomaisia sidosryhmiä ja otetaan huomioon asiaan liittyvät eurooppalaiset normit.

Laatu

Oikeuslaitokselle on osoitettu lisää henkilöresursseja, mutta ongelmia on edelleen. Joulukuussa 2020 käynnistettiin 40 tuomarin ja 65 syyttäjän rekrytointimenettely. Sidosryhmien mukaan tuomareiden ja syyttäjien määrissä on kuitenkin edelleen huomattavaa vajausta. Etenkin vero- ja hallintotuomioistuimet ovat ilmoittaneet, että tuomareiden kokonaismäärä ensimmäisen oikeusasteen vero- ja hallintotuomioistuimissa on edelleen huomattavasti pienempi kuin oikeudellisessa kehyksessä vahvistettu määrä ja yli 13 prosenttia viroista on täyttämättä. Vuoden 2019 lopussa vero- ja hallintotuomioistuimissa oli täyttämättä 11 muutoksenhakuasioita käsittelevän tuomarin virkaa. Useita vuosia vireillä ollut rekrytointimenettely tuomareita avustavien neuvoa-antavien kabinettien perustamiseksi käynnistettiin joulukuussa 2020. Ensimmäiset neuvoa-antavat kabinetit perustetaan luultavasti syyskuussa 2021, ja neuvonantajat tulevat antamaan teknistä apua sekä tarjoamaan oikeus-, psykologia-, kirjanpito-, rahoitus- ja talousalan asiantuntemusta. Neuvoa-antavia kabinetteja on määrä perustaa ainoastaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimiin. Sidosryhmät korostavat kuitenkin, että niitä tarvittaisiin myös hallinto- ja verotuomioistuimissa, joissa asioiden käsittelyaika on pidempi ja asiaruuhkat suurempia ja joissa tekninen asiantuntemus on tarpeen lukuisissa asioissa. Myös syyttäjälaitoksessa valmistellaan teknisten asiantuntijoiden rekrytointia syyttäjien avuksi. Budjettirajoitteet ovat kuitenkin estäneet rekrytointiprosessin kehittämistä.

Oikeuslaitoksen laadun parantamiseen tähtääviä toimenpiteitä toteutetaan edelleen etenkin digitalisoinnin osalta. Oikeuslaitokselle tieto- ja viestintätekniikkaa varten osoitetut määrärahat kasvoivat 23,4 prosenttia vuonna 2021, ja oikeuslaitoksen nykyaikaistamiseen tähtäävien hankkeiden tueksi on perustettu erillinen rahasto, johon on osoitettu varoja 5,1 miljoonaa euroa. Myös videoneuvottelujärjestelmien määrä tuomioistuimissa on kasvanut, mikä johtuu etäyhteyden kautta toteutettavien menettelytoimien määrän lisääntymisestä. Menettelysäännöt mahdollistavat jo digitaalitekniikan käytön lukuisissa toimissa siviili-, kauppa- ja hallinto-oikeudellisissa asioissa sekä rikosasioissa. Myös oikeuslaitoksen nykyaikaistamiseen tähtäävän Justiça + Próxima -ohjelman toteuttaminen on jatkunut vuosina 2020 ja 2021. Tribunal+-hankkeeseen sisältyvät, hallinnon yksinkertaistamiseen ja taustatoimintojen optimointiin liittyvät toimet on ulotettu entistä useampiin tuomioistuimiin, ja niiden odotetaan kattavan 300 yleistä tuomioistuinta (esimerkiksi yleisesti toimivaltaisia tuomioistuimia ja lähiosastoja) vuoden 2021 loppuun mennessä. Tribunal + 360º -hanke, jonka tavoitteena on toteuttaa tuomioistuinten täysimittainen digitalisointi ja paperiton järjestelmä, myös todisteiden toimittamisen osalta, on edelleen valmisteluvaiheessa. Portugali on esittänyt kansallisen elpymis- ja palautumissuunnitelman yhteydessä oikeusalan digitalisaatiota koskevan uudistuksen, joka keskittyy digitaalisten välineiden käytön parantamiseen oikeuslaitoksissa ja painottuu erityisesti hallinto- ja verotuomioistuimiin. Lisäksi Portugali on hakenut teknistä tukea hankkeeseen, jonka tavoitteena on auttaa oikeusministeriötä edistämään maan käyttäjälähtöistä oikeusalan nykyaikaistamisohjelmaa ja keskeisten toimintapoliittisten strategioiden kehittämistä.

Covid-19-pandemia on vaikuttanut oikeuslaitoksen toimintaan vain vähän. Maaliskuussa 2020 tuomioistuinten ei-kiireellisten asioiden määräaikoja myöhennettiin ja ei-kiireellisiä toimia lykättiin. Korkeimman tuomarineuvoston mukaan yleiset tuomioistuimet ovat kuitenkin selviytyneet hyvin asiaruuhkista ja asioiden selvitysaste on pysynyt vakaana koko vuoden 2020. Jo ensimmäisen poikkeustilan aikana käyttöön otetut toimet, kuten 19. maaliskuuta 2020 annettu laki, jossa säädetään oikeudenkäyntimenettelyjä koskevasta poikkeusjärjestelystä, olivat edelleen käytössä. Laissa säädetään, että todistajien kuulustelu ja oikeuskäsittelyt on järjestettävä fyysisesti terveysministeriön terveysturvallisuustoimenpiteitä koskevia suosituksia noudattaen. Parlamentin ehdotus lain muuttamisesta on edelleen vireillä. Siinä sallitaan tuomioistuimissa aktivoitavien etäviestintäjärjestelmien käyttö toimissa, jotka edellyttävät asianosaisten fyysistä läsnäoloa.

Tehokkuus

Oikeuslaitoksen tehokkuus on parantunut, mutta hallinto- ja verotuomioistuimissa on edelleen haasteita. Portugalin oikeuslaitoksen tehokkuus on parantunut edelleen erityisesti siviili- ja kauppaoikeudellisissa asioissa, joiden käsittelyaika ensimmäisessä oikeusasteessa on lyhentynyt jatkuvasti. Myös siviili- ja kauppaoikeudellisten asioiden ruuhkautuminen on vähentynyt edelleen. Hallinto-oikeudellisten asioiden käsittelyaika on kuitenkin edelleen pitkä huolimatta viime vuosina tapahtuneesta jatkuvasta lyhenemisestä ja positiivisesta selvitysasteesta (yli 840 päivää sekä ensimmäisessä että toisessa oikeusasteessa). Ensimmäisessä oikeusasteessa vireillä olevien hallinto-oikeudellisten asioiden määrä on vähentynyt hieman, mutta se on edelleen verraten suuri. Tätä kysymystä on käsitelty myös vuoden 2020 talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä annetussa maakohtaisessa suosituksessa, joka koskee tarvetta parantaa vero- ja hallintotuomioistuinten tehokkuutta.