KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Yhteisön tuki talousuudistusohjelmiin ja rakennesopeutukseen: tilanne ja näkymät

TIIVISTELMÄ

Rakennesopeutuksen tukiohjelmat ovat olleet olennainen osa Euroopan yhteisön teknistä ja taloudellista yhteistyötä AKT-maiden kanssa neljännen Lomén yleissopimuksen tekemisestä lähtien. Niitä laajennettiin vuonna 1992 Välimeren maihin uudistetun Välimerenpolitiikan puitteissa. Yhteisö on sen jälkeen antanut talousuudistusohjelmille merkittävää taloudellista tukea, jonka määrä on 2 334 miljoonaa euroa 40 AKT-maalle ja 705 miljoonaa euroa neljälle Välimeren maalle.

Tässä tiedonannossa esitellään yhteisön rakennesopeutustukiohjelmien kehitystä. Siitä ilmenee, että kyseistä välinettä on käytetty yhä enemmän laajempien talousuudistusten edistämiseen klassisten, pelkästään taloutta vakauttavien ohjelmien sijasta. Tämä kehitys johtuu makrotaloudellisten edellytysten yleisestä paranemisesta sekä yhteisön ja kumppanimaiden suhteiden kehittymisestä. AKT-maiden osalta Lomén yleissopimuksia seuraavana aikana on tarkoitus kehitellä uutta, kun taas Välimeren maiden osalta vuoden 1995 Euro-Välimeri-aloite johti yhteisön ja näiden maiden suhteiden uudelleenmäärittelyyn.

Yhteisö on myös osallistunut aktiivisesti kansainväliseen keskusteluun rakennesopeutuksesta erityisesti Afrikkaa koskevan erityisen tukiohjelman (SPA) puitteissa. Yhteisö on neuvoston hyväksymien suuntaviivojen mukaisesti pyrkinyt aina edistämään sellaisia uudistuksia, joilla pyritään pitkäaikaisiin ratkaisuihin, eli perusteellisempia uudistuksia kuin lyhyen aikavälin vakauttamistoimet tai yhdenmukaiset ja ennaltamäärätyt uudistussarjat.

Tiedonannossa vahvistetaan, että välineitä koskevista perussuuntauksista kolme on yhä ajankohtaisia. Ensimmäinen on talouskasvua edistävien sekä sisäistä ja ulkoista tasapainoa lujittavien vakaiden makrotaloudellisten puitteiden merkitys. Toiseksi on tärkeää korostaa köyhyyden torjumista. Se on tärkeää sinänsä sekä välttämätöntä toisinaan tarvittavien mutta raskaiden uudistusten menestyksen kannalta. Kolmanneksi alueellisten yhteyksien kehittäminen on edelleen hyvin tärkeää. Kumppanimaiden kotimarkkinat ovat pienet, ja alueellista yhteistyötä pidetään nyt keinona dynaamistaa ja monipuolistaa talouksia.

Tiedonannossa korostetaan tarvetta syventää yhteisön tukea rakenteellisille ja alakohtaisille uudistuksille. Tiedonannossa yksilöidään tähän liittyen seuraavat ensisijaiset toimet: tuki köyhyyden vähentämiselle, julkisen talouden terveelle hallinnoimiselle, verouudistuksille sekä yksityisen sektorin kehittämiselle.

Toimintatapojen ja välineiden hallinnon kehittämisen suhteen tiedonannossa korostetaan:

- välineiden parempaa integroimista yhteistyön kahdenvälisiin puitteisiin;

- suorana budjettitukena käytettyjen yleisten tuontiohjelmien käytön lopettamista;

- tarvetta säilyttää komission asema jäsenvaltioiden rinnalla Bretton Woodsin toimielimissä. Kumppanimaita ei saa turhaan rasittaa monilla erilaisilla vaatimuksilla, koska yhdellä maalla ei voi olla kuin yksi talousuudistusohjelma;

- erityisten alakohtaisten ohjelmien kasvavaa tarvetta. Erityisesti tarvitaan ohjelmia, jotka liittyvät ns. toisen polven uudistuksiin tai assosiaatiosopimusten tekemiseen;

- seuranta- ja arviointimekanismien parantamista avoimuuden lisäämiseksi, ohjelmien laatimisen parantamiseksi ja niiden omaksumisen helpottamiseksi kumppanimaissa. Tuloksia varten on tarkoitus kehittää mittareita, mikä voi johtaa siihen, että määrärahoja myönnetään saavutettujen tulosten perusteella.

Nämä periaatteet toteutetaan joustavasti ja asteittain, ja niiden toteutuksessa otetaan huomioon kumppanimaiden toisistaan poikkeavat tilanteet.

Sisällysluettelo

1. Johdanto

2. Yhteisön tuki rakennesopeutukseen AKT-maissa

2.1. Tukitilanne

2.2. Huomionarvoisia seikkoja yhteisön tuen näkymiä tarkasteltaessa

2.3. Tulevaisuuden näkökulmia ja suuntaviivoja

3. Välimeren itä- ja eteläpuolisille maille myönnettävä tuki

3.1. Johdanto

3.2. Toteutettujen ohjelmien tilanne

3.3. Näkymät ja päätelmät

4. Päätelmät ja tulevat suuntaviivat

4.1. Aikaisemman kokemuksen hyödyntäminen

4.2. Uudet kumppanuussuhteet

4.3. Ensisijaiset tavoitteet

4.4. Toimintatapojen kehittyminen

4.5. Toteuttaminen

5. Liitteet

5.1. Liite 1 : LUETTELO seitsemännen ja kahdeksannen EKR:n päätöksistä (1991-1998)

5.2. Liite 2: Ohjelmien vaikutus lääke- ja rokotusohjelmiin

5.3. Liite 3: Ehdollisuuden uudistamiskokeilu Burkina Fasossa

5.4. Liite 4: Nykyisten toimintatapojen heikkoudet

5.5. Liite 5: Luettelo Välimeren maille myönnetyistä tuista

1. Johdanto

Yhteisö ryhtyi tukemaan rakennesopeutusta vuonna 1991 Lomén neljännen AKT-EY-yleissopimuksen neuvottelujen perusteella. Yhteisön tukea koskevat suuntaviivat ja käytännön yksityiskohtaiset säännöt vahvistaneen ensimmäisen välikertomuksen jälkeen neuvosto antoi päätöslauselman toukokuussa 1992. Lisäksi neuvoston kesäkuussa 1992 antama asetus avasi mahdollisuuden tukea rakennesopeutusta Välimeren maissa.

Saadun kokemuksen ja näiden kahden välineen kehityksen perusteella uusissa neuvoston päätöslauselmissa ehdotettiin jatkoa varten toimintalinjoja neljän keskeisen periaatteen mukaisesti:

- silloisen lähestymistavan vakiinnuttaminen, jolloin määriteltiin unionin kannalta keskeiset kysymykset rakennesopeutusohjelmien pitkäaikaisvaikutuksen, ohjelmien ja alueellisen lähestymistavan yhdistämisen, sosiaalisen ulottuvuuden ja omaksumisen kannalta,

- kehitetyn lähestymistavan parhaiden puolien (julkinen rahoitus ja ohjelmien sijoittaminen alueelliseen yhteyteen kaupan edistämiseksi tai talouden yhdentämiseksi) syventäminen,

- toiminnan laajentaminen mukauttamalla välineitä ja toimintatapoja (kehitys kohti suoria budjettitukia) pohtimalla uutta ehdollisuuskäytäntöä sekä parantamalla koordinointia yhteisössä erityisesti Bretton Woodsin toimielinten osalta ja

- joustavuuden lisääminen välineiden hallinnoinnissa mukautettaessa niitä eri yhteyksiin. Välimeren maissa tukiohjelmat toteutetaan Euroopan unionin vapaakauppa-alueen perustamisen yhteydessä.

Kyseisen tiedonannon antamisen jälkeen komissio ja jäsenvaltiot ovat antaneet Bretton Woodsin toimielinten rinnalla merkittävää taloudellista tukea AKT-maissa tai Välimeren maissa toteutetuille rakennesopeutusohjelmille:

>TAULUKON PAIKKA>

Näillä kahdella alueella myönnetyistä tuista on laadittu useita sisäisiä ja ulkoisia arviointeja. Vaikka makrotalouden vakauttamisen ja perusteellisten rakenneuudistusten alalla on niiden mukaan saavutettu huomattavia tuloksia, väestön hyvinvointia koskevat tulokset olivat heikkoja. Uusi kansainvälinen tilanne (jolle ovat tyypillisiä erityisesti Aasian ja Venäjän kriisit) ja yhteistyökehyksen kehittyminen näiden kahden alueen kanssa edellyttävät rakennesopeutukseen ja talousuudistuksiin myönnettyjen yhteisön tukien uudelleen tarkastelemista. Tarkastelussa on otettava huomioon useat kansainvälisesti käydyt keskustelut, joiden tavoitteena on kyseisten tukien tehokkuuden lisääminen.

Vuonna 1998 julkaistu tehostettua rakennesopeutusohjelmaa (ESAF) koskeva ulkoinen arviointi edisti kansainvälistä keskustelua huomattavasti. Arvioinnin päätelmän mukaan huomiota oli kiinnitetty liian vähän vaikutuksiin, joita uudistuksilla oli köyhyyteen, uudistusten nopeuteen ja jaksotukseen sekä ohjelmien omaksumiseen tuensaajamaissa. Arvioinnissa korostettiin myös tarvetta ottaa selvästi huomioon korruptio ja julkistalouden riittämätön hoito.

Siitä ollaan jo yksimielisiä, että taloudellisia ja sosiaalisia ongelmia on käsiteltävä yhdessä. Etusijalle on asetettava ohjelmien omaksuminen, instituutioiden vahvistaminen, julkistalouden parantaminen, mukaan lukien korruption torjunta. Makrotaloudellisten uudistusohjelmien ytimenä on oltava köyhyyden torjunta eli kaikkiaan on suuntauduttava enemmän maiden itse päättämien ohjelmien tuloksiin.

Tärkeimmät rahoittajat muuttivat vähitellen tukivälineitään ennen rakennesopeutusohjelmien alan laajentamista ja tukiensa yhdenmukaisuuden lisäämiseksi. Maailmanpankki kehitti High Impact Adjustment Lending -välineen ja Kansainvälinen valuuttarahasto korvasi juuri perustetun tehostetun rakennesopeutusohjelman köyhyydentorjunta- ja kasvunedistämisohjelmalla. Yhteisö aikoo yhdistää rakennesopeutukseen myöntämänsä tuen suurempiin kokonaisuuksiin, kuten Lomén yleissopimuksen jälkeisiin toimiin tai Välimeren maiden kanssa tehtyihin assosiaatiosopimuksiin.

Tässä tiedonannossa esitetään tilanne ja näkymät AKT-maiden (2 luku) ja Välimeren maiden (3 luku) osalta sekä esitetään päätelmät ja tulevat suuntaukset (4 luku).

2. Yhteisön tuki rakennesopeutukseen AKT-maissa

2.1. Tukitilanne

Tarkasteltaessa yhteisön seitsemännestä EKR:stä sekä kahdeksannesta EKR:stä sen ensimmäisenä soveltamisvuonna rakennesopeutusohjelmiin maksettuja tukia voidaan havaita, että yhteisö on ollut näiden ohjelmien merkittävä tukija AKT-maissa sekä määrällisesti että laadullisesti.

Jäljempänä esitetyt päätelmät perustuvat syyskuussa 1998 tehtyyn katsaukseen, joka kattoi 96 prosenttia seitsemännestä EKR:stä rahoitetuista määristä vuosina 1991-1997, sekä 14 ulkoiseen arviointiin [1], jotka kattoivat noin puolet ohjelmien rahoituksesta. Täydentäviä tietoja on saatu kahdeksannesta EKR:stä vuonna 1998 aloitettujen 23 uuden ohjelman seurannasta.

[1] Ulkopuolisille konsulteille tehtäviksi annetut arvioinnit toteutettiin vuosina 1995-1997 seuraavissa maissa: Benin, Dominikaaninen tasavalta, Etiopia, Ghana, Guinea, Kamerun, Malawi, Mali, Mauritania, Norsunluurannikko, Sambia, Tansania, Uganda ja Zimbabwe.

2.1.1. Kokonaiskuva rahallisesta tuesta

Yhteisön tukea on maksettu maille, jotka toteuttavat Bretton Woodsin toimielinten hyväksymiä uudistuksia ja jotka ovat tämän vuoksi automaattisesti oikeutettuja neljännessä Lomén yleissopimuksessa määrättyyn erityiseen rakennesopeutusohjelmaan.

Seitsemännen EKR:n aikana toteutetuista 93 ohjelmasta on maksettu 38 AKT-maalle yhteensä 1 695 miljoonaa ecua, josta 1 142 miljoonaa ecua erityisistä rakennesopeutusvaroista ja 553 miljoonaa ecua maaohjelmista. Määrään on lisättävä neljännen Lomén yleissopimuksen toisesta rahoituspöytäkirjasta (kahdeksas EKR) sen ensimmäisenä soveltamisvuotena maksetut varat, 639 miljoonaa ecua (joista 594 miljoonaa ecua erityisistä rakennesopeutusvaroista ja 45 miljoonaa ecua maaohjelmista), joita on maksettu 24 maalle.

Luettelo näistä ohjelmista on liitteessä 1.

Rakennesopeutustukeen myönnettyjen varojen lisäksi on kyseisenä ajanjaksona käytetty noin 715 miljoonaa ecua Stabex-varoja, joilla on tuettu rakenneuudistusta tai alakohtaisia toimia. Euroopan unionin (jäsenvaltiot ja yhteisö) painoarvoa rakennesopeutusohjelmien tukemisessa on syytä korostaa, koska sen osuus on ollut vuosina 1991-1996 lähes 40 prosenttia kaikesta avusta Afrikkaa koskevaan erityisapuohjelmaan (SPA) kuuluville maille. Unionin osuus Bretton Woodsin toimielinten antamasta rahallisesta tuesta on ollut yli 60 prosenttia.

Yhteisön tuen osuus oli lähes 13 prosenttia kaikkien rahoittajien maksamasta rakennesopeutustukien kokonaismäärästä, ja se lienee 15-20 prosenttia ajanjaksolla 1997-2000. Tämä osoittaa yhteisön tuen kasvavaa merkitystä SPA-maiden maksutaseiden ja talousarvioiden kannalta.

Kun otetaan huomioon uudistusohjelmia toteuttavien maiden tarpeet ja kehitys, rahoituksessa voidaan havaita maantieteellistä keskittymistä. Afrikan maat ovat saaneet 95 prosenttia rahoituksesta (Karibian alueen maat neljä prosenttia ja Tyynenmeren alueen maat prosentin). Seitsemännen EKR:n aikana yli puolet käyttöön otetuista varoista meni seitsemälle maalle (Burkina Faso, Etiopia, Ghana, Mali, Norsunluurannikko, Sambia ja Tansania). Vähiten kehittyneet maat saivat 70 prosenttia varoista.

EY:n antamaan kehitysapuun verrattuna rakennesopeutustuen osuus oli noin 22 prosenttia kokonaisrahoituksesta. Se oli pienimmillään kahdeksan prosenttia (Burundi) ja enimmillään 46 prosenttia (Ghana).

Varojen jakamisessa tukikelpoisten maiden kesken käytettiin myöntämisperusteita, jotka perustuivat seitsemännen EKR:n osalta pääasiassa ulkoisen ja sisäisen rahoituksen tarpeisiin (suhteessa väestöön). Niitä muutettiin vuonna 1999, jotta voitaisiin suosia köyhimpiä maita sekä niitä maita, joissa on saavutettu parhaita talous- ja sosiaalipoliittisia tuloksia ja noudatettu parhaiten demokratiaa ja hyvää hallintotapaa (ks. liite 2).

2.1.2. Ohjelmien toteuttamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt

Rakennesopeutuksen tukiohjelmat on toteutettu seitsemännen EKR:n aikana yleisinä tuontiohjelmina. Tuki maksetaan maksutaseen parantamiseksi valuuttana ja se tuottaa heti valuttaa vastaavan summan (vastikevaroja), jolla voidaan rahoittaa maiden budjettimenoja.

Neljännen Lomén yleissopimuksen tarkistaminen Mauritiuksessa antoi mahdollisuuden maksaa suoraa budjettitukea sellaisille maille, joiden valuutta on muunnettavissa ja vapaasti vaihdettavissa, jolloin yksinkertaisempien menettelyjen käyttö tuli mahdolliseksi. Tämän Bretton Woodsin toimielinten suositusten mukaisen lähestymistavan ansiosta kahdeksannen EKR:n tuet on voitu maksaa pääasiallisesti suorana budjettitukena.

2.1.3. Tavoitteet ja saavutetut tulokset

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja neuvoston eri päätöslauselmissa vahvistettujen suuntaviivojen mukaisesti yhteisön tuen tavoitteena on ollut kehitysmaiden talouden yhdentäminen maailmantalouteen, köyhyyden torjunta ja kestävä taloudellinen, sosiaalinen ja inhimillinen kehitys. Tässä yhteydessä yhteisö on erityisesti pitänyt huolta sosiaalialan julkisen rahoituksen turvaamisesta.

Kutakin maata koskee ainoastaan yksi talousuudistusohjelma. Yhteisö tukee näiden ohjelmien toteuttamista Bretton Woodsin toimielinten hyväksyttyä ne.

Komission rahoittamat rakennesopeutuksen tukiohjelmat koostuvat kolmesta osasta: vuoropuhelu hallitusten kanssa uudistusten toteuttamisesta (ehdollisuus), valuutan myymisestä (kohdentaminen) saadun valuutan (vastikevarojen) käyttö ja instituutioille annettava apu (tekninen apu).

Yhteisöohjelmista tehdyissä arvioinneissa korostetaan sitä, että yhteisö ei ole aina voinut tai ymmärtänyt osallistua aktiivisesti ohjelmien laatimiseen AKT-maiden ja Bretton Woodsin toimielinten rinnalla. Yhteisön osallistuminen on usein rajoittunut tiettyihin aloihin. Tämä on usein johtunut siitä, että Bretton Woodsin toimielimet ovat epäröineet aloittaa ohjelmia koskevat neuvottelut muiden rahoittajien kanssa, mutta myös komission henkilöresurssien vähäisyydestä. Voidaan kuitenkin havaita, että Bretton Woodsin toimielimet ovat viime aikoina olleet entistä valmiimpia hyväksymään tapauskohtaisesti komission osallistumisen ohjelmia koskeviin neuvotteluihin.

Bretton Woodsin toimielimissä ei juuri ole sellaista koordinointia, jota Euroopan unioni harjoittaa jäsenvaltioiden välillä ja joka on yleensä toteutuu tyydyttävästi kentällä. Jos tällaista koordinointia harjoitettaisiin, Euroopan unionin rooli rakennesopeutuspolitiikkojen määrittelyssä suhteutuisi varmasti paremmin sen rahoitukselliseen painoarvoon.

2.1.3.1. Edellytykset yhteisön tuen maksamiselle

Yhteisön tukien maksaminen edellyttää järjestelmällisesti sitä, että Bretton Woodsin toimielinten kanssa sovittua makrotalouden uudistusohjelmaa toteutetaan tyydyttävällä tavalla.

Tämän yleisen edellytyksen lisäksi rakennesopeutukseen tarkoitetut tuet ovat synnyttäneet perusteellista keskustelua hallitusten noudattamista politiikoista ja mahdollistaneet maksuedellytysten määrittelemisen tukialojen mukaisesti tehtyjen sitoumusten perusteella. Näiden yleiseen uudistusohjelmaan nähden johdonmukaisten erityisedellytysten ansiosta on voitu syventää ohjelmointia ja talousarvion täytäntöönpanoa, alakohtaisia politiikkoja, instituutioiden lujittamista tai alueellista yhdentymistä koskevaa vuoropuhelua.

Yhteisön tukia koskevat arvioinnit [2] ovat osoittaneet, että sillä on voitu useissa maissa ylläpitää tai kasvattaa opetus- ja terveysministeriöiden budjettia tai jatkaa taikka lisätä perusteellisia uudistuksia perusterveydenhuollon tai -koulutuksen järjestelmissä, lääkkeiden hankinnassa ja jakelussa (katso liite 3), kansallisen tieverkoston ylläpitämisessä, hallinnon hajauttamisessa sekä muilla ensisijaisiksi katsotuilla aloilla. On otettu käyttöön paremmin soveltuvia institutionaalisia mekanismeja sekä entistä tasapuolisempia ja avoimempia rahoituskäytäntöjä. Valtion, yksityissektorin ja kansalaisyhteiskunnan roolit ovat jakautuneet uudestaan, mikä on johtanut uudistuksiin julkisella sektorilla. Tuki rakennesopeutukseen on ollut voimakas uudistustekijä.

[2] Katso alaviite 1.

Yhteisön tuelle on myös ominaista se, että varainhoitoon ja julkiseen talouteen kiinnitetään yhä enemmän huomiota. Talousarviomenettelyn parantaminen - ohjelmointi, täytäntöönpano ja julkisten menojen seuranta - on ollut yksi keskeinen huolenaihe sekä keskushallinnossa että paikallishallinnossa. Tavoitteena on ollut luotettavien ja avoimien kansallisten menettelyjen vakiinnuttaminen erityisesti julkisten hankintojen alalla, vaikka se onkin osoittautunut vielä riittämättömäksi useissa tapauksissa.

Arvioinneissa on kuitenkin ilmennyt myös eräitä yhteisön tuen vaikutuksiin liittyviä heikkouksia tai puutteita:

§ Köyhyyden vähentämisen tavoitetta on yhä liian usein lähestytty pelkästään sosiaalialan tukemisen kautta kiinnittämättä riittävästi huomiota tasapuolisuuteen ja talouspolitiikan vaikutuksiin varallisuuden jakautumisen kannalta sellaisina kuin ne määritellään neuvoston vuonna 1993 [3] hyväksymässä päätöslauselmassa.

[3] Päätöslauselma annettiin vuoden 1993 marraskuussa annetun köyhyyden torjuntaa koskevan tiedonannon jälkeen.

- Vaikka ohjelmilla on useissa tapauksissa autettu ylläpitämään tai kasvattamaan sosiaalialan budjettia, tämä ei ole aina johtanut i) kyseisten alojen syrjäisimpien rakenteiden käytössä olevien varojen tosiasialliseen lisääntymiseen ja ii) väestölle tarjottujen palvelujen laadulliseen paranemiseen (esimerkiksi koulunkäynti ja terveydenhuoltopalveluiden käyttö ovat toisinaan vähentyneet).

2.1.3.2. Vastikevarojen kohdentaminen

Yhteisön avun täytäntöönpanoa koskevilla yksityiskohtaisilla säännöillä on pyritty maksutaseiden tasapainottamisen lisäksi edistämään AKT-maiden ensisijaisiksi katsottujen julkisten budjettimenojen tyydyttävää täytäntöönpanoa varsinkin sosiaalialalla.

Tässä yhteydessä tuista saatavien vastikevarojen käyttö vastaa Lomén yleissopimuksessa määriteltyjä suuntaviivoja, koska niillä suositaan terveydenhuoltoalaa (35 prosenttia varoista) ja koulutusta (30 prosenttia varoista). Muita ensisijaisia aloja ovat teiden kunnossapito (kahdeksan prosenttia), hallinnon hajauttaminen (kolme prosenttia) ja maaseudun kehittäminen (kolme prosenttia). Kohteena olevista kuluista etusijalla ovat toimintakulut investointikulujen ja maan sisäisen velan vähentämiseen verrattuna.

Useissa maissa kohteena on koko terveydenhuolto- ja/tai koulutusbudjetti palkkoja lukuun ottamatta, minkä vuoksi näiden budjettien täytäntöönpanoaste on yleisesti ottaen ollut tyydyttävä. Joissain maissa kohdentamisen tehokkuudesta ei ole varmuutta, vaan se on eräissä tapauksissa johtanut ei-toivottuihin vaikutuksiin, kuten sellaisten erityismenettelyjen suosimiseen, joita käytetään tavallisesti perinteisten hankkeiden hallintoon, tai vaadittujen valvontamenettelyjen kankeudesta tai budjettituen tarkoituksen väärinymmärtämisestä johtuviin viivästyksiin talousarvion täytäntöönpanossa.

2.1.3.3. Tekninen tuki

Ohjelmien yhteydessä on annettu paljon teknistä tukea, jolla on pyritty varmistamaan yhteisön tuen seuranta ja institutionaalinen tuki maille. Tekninen tuki on kohdistettu talouspolitiikan tai alakohtaisten politiikkojen laatimisen parantamiseen tai talousarvioiden laatimis- ja täytäntöönpanomenettelyn vahvistamiseen. Lisäksi sen avulla on voitu toteuttaa ohjelmien tilintarkastuksia ja arviointeja sekä osallistuttu Maailmanpankin ja muiden rahoittajien rinnalla useisiin julkisten menojen tarkasteluihin.

2.1.4. Erityiset huolenaiheet

On korostettava pyrkimystä parantaa välineiden keskinäistä johdonmukaisuutta ja toteuttaa erityistoimia alueelliseen yhdentymiseen ja velkataakan keventämiseen liittyvissä asioissa.

2.1.4.1. Välineiden johdonmukaisuuden parantaminen

Yhteisön tavoitteena on ollut sen avustusvälineiden, erityisesti rakennesopeutustuen ja maaohjelmien johdonmukaisuuden ja lähentymisen parantaminen. Lisäksi merkittävä osa Stabex-varoista ja sittemmin elintarviketurvan apuvaroista on myönnetty budjettitukina.

2.1.4.2. Alueellisen yhdentymisen tukeminen

Erityisen tärkeänä on pidetty alueellisen yhdentymisen tukemista erityisesti Länsi-Afrikan talous- ja rahaliittoon (UEMOA) ja rajojen yli toteutettavaan aloitteeseen (ITF) osallistuville. Tämänkaltaisiin toimiin osallistuville maille on varattu varoja (noin 100 miljoonaa ecua) siten, että niiden määrärahoja on lisätty ja rahoitus on kytketty uudistusten tosiasialliseen toteuttamiseen. Tukea on annettu vero- ja /tai tulliuudistuksista johtuvien väliaikaisten kulujen korvaamiseen sekä vapauttamistoimien tueksi. Tässä yhteydessä on annettu myös merkittävää tukea toimintavalmiuksien vahvistamiseen.

2.1.4.3. Voimakkaasti velkaantuneita köyhiä maita koskevan aloitteen (HIPC-aloite) tukeminen

Yhteisön rahoitus AKT-maissa on pääasiassa avustuksia, ja ainoat neljännen Lomén yleissopimuksen aikana jäljellä olevat lainat ovat riskipääomia ja lainoja EIP:n omista varoista. Tämän vuoksi yhteisön rooli velkojana on nykyään marginaalinen (noin kaksi prosenttia HIPC-maiden velkakannasta).

Yhteisö on kuitenkin halunnut osallistua alusta alkaen sekä lainanantajana että rahoittajana Bretton Woodsin toimielinten aloitteeseen voimakkaasti velkaantuneiden köyhien maiden velkaongelman ratkaisemiseksi (HIPC-aloite). Tuensaajamailta vaadittiin merkittäviä rakenneuudistuksia valintapäätöksen (decision point) ja velkojen keventämisen (completion point) välisenä aikana. Lisäksi näissä uudistuksissa on sosiaalinen puoli, jonka tukeminen on yhteisön mielestä tärkeää. Yhteisö halusi myöntää tukea väliaikana ja lujittaa menettelyn sosiaalista sisältöä.

Yhteisö päätti tämän vuoksi sisällyttää rakennesopeutuksen tukiohjelmiinsa HIPC-ulottuvuuden ja lisätä määrärahoja koko siirtymäkauden ajalta niiden maiden osalta, joita aloite koskee. Tällä hetkellä on otettu käyttöön noin 36 miljoonaa ecua (kahdeksannesta EKR:stä) yhdeksän maan hyväksi.

Komissio aikoo parhaillaan esittää jäsenvaltioille ja AKT-maille sellaisten suuntaviivojen hyväksymistä, joiden tavoitteena on aloitteen lujittaminen, laajentaminen ja nopeuttaminen. Ensin on varmistettava jo myönnettyjen kahden osan rahoitus (osallistuminen lainanantajana ja rahoittajana), koska niistä johtuvat kustannukset ovat kasvaneet huomattavasti. Kolmantena ulottuvuutena on edistää HICP-aloitteen yleisrahoituksen lopettamista, sillä se saa eniten kehitysyhteistyön määrärahoja.

2.1.5. Osallistuminen kansainväliseen keskusteluun

Bretton Woodsin instituutioiden käyttämiin henkilöstöresursseihin verrattuna yhteisö hoitaa suhteellisen vähillä henkilöresursseilla huomattavaa apupakettia alalla, joka vaatii asiantuntemusta ja tarkkaa makrotalouden suhdanteiden seurantaa. Kansainvälisissä piireissä käytävään keskusteluun osallistuminen on näyttänyt olevan ensisijainen keino eurooppalaisen näkemyksen esiin tuomiseksi.

Näistä keskustelufoorumeista erityisen tärkeä on SPA (Afrikkaa koskeva erityisapuohjelma), joka perustettiin vuonna 1987 ja jonka kokouksiin kokoontuvat kahdesti vuodessa Maailmanpankin varajohtajan puheenjohtajuudella lähes kaikki Saharan eteläpuolisen Afrikan maille rakennesopeutustukea myöntävät tuenantajat. Tästä foorumista, joka pyrkii suosimaan nopeasti maksettavan avun käyttöönottoa, on tullut vuosien kuluessa keskeinen foorumi keskusteltaessa tämän avun täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä.

Tämä lähestymistapa on tuottanut tulosta: komissio on saanut vähitellen jaetuksi suuntaviivat rakennesopeutusohjelmien sijoittamisesta pidemmän aikavälin näkökulmaan ja alueelliseen asiayhteyteen. Tämä näkemys on liittynyt pohdintoihin "toisen sukupolven uudistuksista", joilla pyritään pitkäaikaisiin muutoksiin instituutioiden tasolla. Lyhyen aikavälin käsitys rakennesopeutuksesta pääasiassa talouden vakauttamistoimina ja ennalta määrättyinä uudistus- ja vapautuspaketteina väistyy yhä enemmän sellaisen lähestymistavan tieltä, joka on asteittaisempi ja realistisempi ja jossa korostetaan enemmän väestön elintasoa ja köyhyyden vähentämistä.

Yhteisö on pyrkinyt saamaan näille suuntaviivoille käytännön sisältöä. Tämän vuoksi sen vaikutus näkyykin tietyillä erityisaloilla, kuten i) ehdollisuuden uudistamisen pohdinnassa, ii) alueellisen ulottuvuuden sisällyttämisessä rakennesopeutukseen ja iii) suuntautumisessa alakohtaisiin uudistusohjelmiin.

Yhteisö on käynnistänyt SPA:n puitteissa pohdiskelut ehdollisuuden uudistamisesta, jonka tarkoituksena on lujittaa tuen nopean maksamisen tehokkuutta. Burkina Fasossa aloitettiin kokeilu, joka koskee yhdeksää rahoittajaa ja jonka tavoitteena on 1) parantaa ja lujittaa tuensaajamaiden ohjelmien omaksumista, 2) tasoittaa tukivirtoja ja vähentää niiden epäsäännöllisyyttä sekä keskeytysten määrää soveltamalla eri tukimuotojen maksutapoja, 3) ottaa huomioon ennemminkin uudistuksista toivottavat tulokset kuin keinot niiden saavuttamiseksi ja suosia näin keskipitkän aikavälin lähestymistapaa sekä 4) parantaa rahoittajien koordinointia yhteisillä arviointitoimilla (liite 4). Kokeilun ensimmäiset tulokset ovat edistäneet huomattavasti tässä tiedonannossa esitettyjen suuntaviivojen laatimista.

Alueellisen yhdentymisen osalta yhteisö on toiminut SPA:n puitteissa rakennesopeutuksen alueellisen ulottuvuuden huomioimisen puolesta. Muiden rahoittajien, erityisesti Bretton Woodsin toimielinten asenne tähän asiaan on muuttunut huomattavasti vastaanottavaisemmaksi viime vuosien aikana. Tariffien yhdenmukaistamisen ja vapauttamisen tavoitteita on yhä useammin sisällytetty rakennesopeutusta tekevien maiden talouspolitiikkaa koskeviin puiteasiakirjoihin. Naapurimaiden välisen makrotaloudellisen lähentymisen käsite on vakiintunut. Toiminnan tasolla yhteisö on osallistunut tärkeimpien alueellisen yhdentymisen prosessien yhteistukitoimiin (UEMOA ja rajat ylittävää toimintaa koskeva aloite).

SPA:n puitteissa yhteisö koordinoi tällä hetkellä alakohtaisia ohjelmia käsittelevän työryhmän toimia. Tämän työryhmän panos on tärkeä yhteistyön tulevaisuuden kannalta, sillä se pyrkii löytämään keinoja, joilla voidaan parantaa politiikkojen omaksumista kohdemaissa ja avun johdonmukaisuutta sekä edistää menettelyjen yhdenmukaistamista siirtymällä hankekohtaisesta lähestymistavasta kokonaisvaltaisempaan lähestymistapaan, joka olisi johdonmukainen maan makrotaloudellisten näkymien kanssa. Tällä alalla yhteisö on pyrkinyt edistämään riittävän joustavaa lähestymistapaa, suosimaan AKT-maiden keskeistä asemaa tässä prosessissa ja lähentämään avunantajien kantoja.

Köyhyyden torjunnan osalta neuvoston päätöslauselmassa vuodelta 1993 [4] korostettiin tarvetta ottaa huomioon maailmanlaajuisten tekijöiden ja varsinkin kaupan vapauttamisen vaikutus köyhyyteen. Kyseisessä päätöslauselmassa korostettiin myös tarvetta hyödyntää köyhyyttä koskevien selvitysten tuloksia makrotalouspolitiikkojen ja alakohtaisten lähestymistapojen laatimisessa. Tämän suuntaviivan mukaisesti komissio on tuonut esiin sekä SPA:n että OECD:n kehitysapukomitean yhteydessä kauppaa koskevien sääntöjen muutoksen vaikutuksia köyhyyteen, alueiden sisäisiä ja välisiä näkökohtia sekä poliittisen vuoropuhelun ja instituutioiden lujittamisen merkitystä. Näillä tekijöillä on keskeinen merkitys uudessa EU:n ja AKT-maiden kumppanuudessa köyhyyden vähentämisen ja näiden maiden maailmantalouteen yhdentämisen tavoitteiden saavuttamisen kannalta.

[4] Ks. alaviite 3.

2.2. Huomionarvoisia seikkoja yhteisön tuen näkymiä tarkasteltaessa

Edellisessä luvussa esitetyn tilanteen lisäksi on useita tekijöitä, joiden vuoksi yhteisön on tarkastettava nykyisten suuntaviivojen asianmukaisuus:

2.2.1. Taloudellisen ympäristön muutos

AKT-maiden taloudellisen ympäristön muutos näkyy yleisenä edistyksenä makrotalouden vakauttamisessa ja talouskasvussa. Muutos ei ole kuitenkaan riittävä, jotta voitaisiin estää Afrikan syrjäytyminen maailmantaloudessa ja löytää kestäviä ratkaisuja köyhyysongelmaan.

Lamavuosien jälkeen talouden kasvuprosentti on noussut vuoteen 1996 mennessä keskimäärin neljään-viiteen. Inflaatio on tällä hetkellä useissa maissa alle 10 prosenttia. Yleiset julkisen talouden alijäämät ovat laskeneet vuosien 1992 ja 1996 välillä kahdeksasta prosentista neljään prosenttiin bruttokansantuotteesta. Yhä useammat maat hyväksyvät nykyään Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) sopimusartiklojen VIII artiklan, mikä merkitsee juoksevien maksujen ja rahansiirtojen rajoitusten päättymistä. Hintojen ja kaupan valvonta on vähentynyt kaikkialla, ja merkittävää edistystä on saavutettu yleensä rajoittamalla valtion asemaa tuotantoalalla. Tällaiset rakenteelliset uudistukset ovat kiistämätön pohja paremmalle yhdentymiselle maailmantalouteen.

Nämä saavutukset ovat kuitenkin vielä epävakaita ja siten suhteellisia. Vaikka vuonna 1999 odotetaan uutta kasvupyrähdystä, vuosina 1997 ja 1998 kasvu oli selkeässä laskussa vuoteen 1996 nähden:

Kasvu Saharan eteläpuolisessa Afrikassa 1996-1999

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde: Maailmanpankki

Tämä kasvu ei ole myöskään riittävää, kun otetaan huomioon voimakkaana jatkuva väestönkasvu (keskimäärin kolme prosenttia vuodessa).

Yleisesti ottaen 1990-luvun puolivälissä alkanut noususuuntaus liittyi olemassa olevan tuotantokapasiteetin käytön lisäämiseen ja muiden perustuotteiden kuin öljytuotteiden hintojen nousuun. Näitä tekijöitä ei enää ole. Vaikka Aasian kriisi ei ole juurikaan vaikuttanut AKT-maihin, ne ovat kuitenkin kärsineet ja kärsivät edelleen kriisin epäsuorista vaikutuksista maailmanmarkkinoiden kysyntään ja raaka-aineiden ja perustuotteiden hintoihin. Eniten tämä koskee Tyynenmeren maita, mutta kauppamaksujen on arvioitu vähentyneen Afrikan maiden osalta 7,4 prosenttia, mikä vastaa noin kahden prosentin bruttokansantuotteen laskua. Tilanteessa, jossa kotimaiset säästöt ovat olleet 20 vuotta jatkuvassa laskussa, AKT-maiden talouksien kestävä kasvu perustuu niiden kykyyn kannustaa näiden säästöjen kerryttämistä ja houkutella ulkopuolisia voimavaroja. Valitettavasti rakennesopeutusohjelmat näyttävät kuitenkin epäonnistuneen pahiten juuri tässä. Sen lisäksi, että AKT-maiden osuus yksityisistä kansainvälisistä investoinneista oli vuonna 1997 ainoastaan kaksi prosenttia investoinneista kehitysmaihin, tämä osuus laskee edelleen ja investoinnit keskittyvät muutamaan maahan. Kansainväliset sijoittajat ovat kiinnostuneita lähes yksinomaan kaivos- ja öljyteollisuudesta, ja kehittyvien alojen kehitys perustuu yhä enemmän offshore-toimintaan. Tätä rakenteellista heikkoutta pahentaa vielä se, että AKT-maiden taloudet ovat erittäin herkkiä kaikenlaisille takaiskuille. Ne ovat usein muutaman vientituotteen varassa ja erityisen herkkiä luonnononnettomuuksille, säätekijöille ja hintojen muutoksille.

Afrikan ja yleensä AKT-maiden asema maailmantaloudessa on marginaalinen ja se heikkenee edelleen: AKT-maiden osuus Euroopan kaupasta on laskenut vuoden 1975 6,8 prosentista 4,6 prosenttiin vuonna 1997 (3,2 prosenttia ilman Etelä-Afrikkaa), ja Saharan eteläpuolisen Afrikan osuus maailmankaupasta laskee jatkuvasti (3,3 prosentista viennistä 1950-luvulla 0,8 prosenttiin vuonna 1995).

Tämän lisäksi on huomattava seuraavaa:

Ensinnäkin jotta köyhyyttä voitaisiin vähentää pysyvästi ja AKT-maiden nykyinen marginalisoituminen saataisiin pysähtymään tai jotta edes saataisiin korvattua 20 viime vuoden aikana kärsityt tappiot, näiden maiden on päästävä nykyistä huomattavasti voimakkaampaan kasvuun, vähintään kuuteen-seitsemään prosenttiin, ja toteutettava lisäksi toimia inhimillisen kehityksen ja köyhyyden torjunnan hyväksi. Tähän kasvuvauhtiin ei päästä ilman merkittäviä yksityisiä investointeja.

Toiseksi yleisiin lukuihin kätkeytyy erittäin suuria eroja AKT-maiden ryhmän sisällä, jotka ovat vielä suurempia Saharan eteläpuolisen Afrikan osalta kuin Karibian tai Tyynenmeren maiden osalta. Nämä erot näkyvät sekä asukasta kohti lasketussa keskimääräisessä tulossa että sosiaalisissa mittareissa tai yksinkertaisesti talouskasvuluvuissa (jotka vaihtelivat vuonna 1997 Afrikassa -8,7 prosentista +12,7 prosenttiin). Kehitys näyttää keskittyvän tiettyihin maihin, joilla on hyvät kasvunäkymät, ja ne houkuttelevat usein työtöntä työvoimaa naapurimaista. Toiset kärsivät sisäisistä konflikteista, joiden vaikutukset ulottuvat usein myös naapurustoon, kun taas niissä maissa, jotka ovat pääsemässä eroon pitkistä konflikteista, tarvitaan merkittävää jälleenrakentamista.

Kolmanneksi kasvu jakautuu usein hyvin epätasaisesti sekä maiden välillä että niiden sisällä. Teollisuusmaiden ja kehitysmaiden välinen kuilu kasvaa kasvamistaan. Vaikka maailma vaurastuu, taloudellinen tilanne on huonompi kuin kymmenen vuotta sitten 89 maassa, joiden joukkoon suurin osa AKT-maista kuuluu. Useissa maissa kasvuun liittyy köyhien ja rikkaiden välisen tuloeron kasvaminen.

Näiden suuntausten lisäksi voidaan maailmanlaajuisesti havaita, että julkista kehitysapua vähennetään. Se on vähentynyt vuodesta 1990 reaaliarvoltaan ja suhteessa vastaanottajamaiden bruttokansantuloon niin, että se oli vuonna 1997 0,22 prosenttia avunantajamaiden bruttokansantulosta, mikä on matalin taso sen jälkeen kun YK asetti tavoitteeksi 0,7 prosenttia. Lisäksi voidaan todeta, että yhä suurempi osuus avusta on velkahelpotuksia, vaikka niillä on vähemmän vaikutusta kasvuun ja kehitykseen. Jos otetaan huomioon kaikki kehitysmaat, väheneminen johtuu osittain siitä, että tilalle on tullut yksityistä investointitoimintaa, joka puolestaan on kehittynyt huomattavasti. Kuitenkin pelkkien AKT-maiden osalta lopputulos jää negatiiviseksi.

Kaikki nämä tekijät yhdessä osoittavat, että AKT-maita on edelleen tuettava taloudellisesti ja että on otettava paremmin huomioon yksityissektori, institutionaalinen kehys sekä uudistusten tahti ja jaksotus.

2.2.2. Poliittisen ympäristön muutos

Useissa maissa on saavutettu viime vuosien aikana merkittävää edistystä ihmisoikeuksien, demokratian ja oikeusvaltion lujittamisen saralla. Useat diktatuurit ovat väistyneet demokraattisesti valitun hallituksen tieltä ja parlamenttien, perustuslain ja oikeusjärjestelmän asema on useissa tapauksissa vahvistunut. Tuoreet tutkimukset osoittavat, että maissa, joissa on käynyt näin, on saavutettu parempia tuloksia taloudessa, mikä osoittaa tämän ulottuvuuden merkityksen. Useissa maissa kehittyneet vastavoimat ja selkeästi parantunut sananvapaus näyttävät olevan parhaita keinoja korruption kitkemiseksi.

Valitettavasti tämän myönteisen kehityksen rinnalla Afrikan poliittisessa tilanteessa on ollut viime aikoina myös suuria vastoinkäymisiä. Keski-Afrikan useat, aikaisemmin paikalliset konfliktit ovat kehittyneet koko alueen kattavaksi sodaksi, jota käydään pääasiassa Kongon demokraattisen tasavallan alueella, mutta myös Angolassa ja Kongo-Brazzavillessa. Hallinnollisten ja oikeudellisten rakenteiden haurastuminen tai joissain tapauksissa katoaminen osassa Keski-Afrikkaa, eräissä Länsi-Afrikan maissa ja Somaliassa on johtanut ihmisoikeuksien loukkausten voimakkaaseen lisääntymiseen.

Euroopan unionin ihmisoikeuksien, demokratian ja hyvän hallintotavan kunnioittamiseen kohdistamalla huomiolla on yhä selvempi merkitys yhteisön rakennesopeutustukea jaettaessa ja ohjelmia toteutettaessa.

Kun otetaan huomioon ulkopuolisen avun paljous, on olemassa vaara, että hallitukset voivat sen ja erityisesti rakennesopeutustukien avulla irrottaa varoja sotilaallisten toimien rahoittamiseen YK:n peruskirjassa (15 artikla) tunnustettua oikeutettua puolustusta laajemmin. Ottaen huomioon aseellisten selkkausten ja sotilaallisten väliintulojen lisääntymisen komissio on valmistellut neuvostolle ja Euroopan parlamentille tiedonannon [5] komission ja Euroopan unionin vaihtoehtojen kartoittamiseksi tällaisten tilanteiden varalta.

[5] Tiedonanto yhteistyöstä aseellisiin selkkauksiin joutuneiden AKT-maiden kanssa.

2.3. Tulevaisuuden näkökulmia ja suuntaviivoja

Yhteisön maksamien tukien tilanne, viimeaikaisten rahoituskriisien esiintuomat kysymykset ja toimintatapoja kohtaan esitetty arvostelu (jota käsitellään liitteessä 5) puoltavat tukien kehittämistä "toisen polven uudistusten" suuntaan.

Tälle muutokselle on ominaista yhteisön toiminta-alan syventäminen ja laajentaminen. Lisäksi kiinnitetään enemmän huomiota uudistusten vaikutuksiin ja siihen, miten ne sijoittuvat pitkän aikavälin tavoitteeseen, sekä muutetaan toimintatapoja.

Nämä tulevaisuuden suuntaviivat ohjaavat yhteisön kantaa kansainvälisessä keskustelussa (koordinoinnin parantaminen jäsenvaltioiden kanssa, aktiivisen roolin etsiminen SPA:ssa sekä OECD:n kehitysapukomiteassa) sekä AKT-maille maksettavien tukien tasolla.

2.3.1. Saavutusten vakiinnuttaminen

Toiminta-alan laajentaminen on välttämätöntä. Se ei saa kuitenkaan tapahtua tärkeiden saavutusten vakiinnuttamisen kustannuksella. Tukea makrotalouden uudistuksiin, sosiaalialalle, alueelliseen yhdentymiseen ja julkisen talouden moitteettomaan hoitoon jatketaan ja syvennetään.

2.3.1.1. Makrotaloudellinen tasapaino säilytetään etusijalla

Komissio katsoo, että vakaat makrotaloudelliset puitteet ovat yksi keskeinen edellytys kehitykselle. Ulkoisiin ja sisäisiin kriiseihin reagoiminen on valtioiden vastuulla, mutta ulkopuolisella avulla on jatkuvasti ja vakaasti tuettava köyhiä maita näissä tilanteissa. Nopeasti maksettavan avun käyttömahdollisuus rakennesopeutuspolitiikkaa toteuttavien maiden tukena säilyy etusijalla lähivuosina.

2.3.1.2. Yhteisö säilyttää sosiaalialan etusijalla

Tällä alalla huomiota kiinnitetään talousarvioiden ylläpitämisen ja kasvattamisen lisäksi ennen kaikkea saavutettuihin tuloksiin terveydenhuollon ja koulutuksen peruspalveluiden saatavuudessa erityisesti naisten ja tyttöjen osalta sekä palveluiden laadussa. Talousarvioiden johdonmukaisuus ilmoitettuihin alakohtaisiin politiikkoihin nähden, valtion ja kotitalouksien roolien selventäminen peruspalveluiden rahoittamisessa ja yksityissektorin toiminta ovat keskeisiä huomionkohteita.

Huomiota kiinnitetään rakennesopeutustukien ja maiden kehittämien alakohtaisten ohjelmien tukien yhdenmukaisuuteen. Rakennesopeutustuissa korostetaan moitteetonta varainhoitoa, alakohtaisten politiikkojen ja makrotaloudellisten näkymien välistä yhdenmukaisuutta ja alakohtaisten ohjelmien tuissa sovelletaan perusteellisempaa ja poliitiikkakohtaisempaa lähestymistapaa. Kummankin tukimuodon tarkoituksena on kuitenkin tukea samoja politiikkoja ja lisätä politiikkojen vaikutusta väestölle tarjottavien palvelujen parantamiseen.

2.3.1.3. Tukea alueelliseen yhdentymiseen jatketaan

Yhteisö katsoo, että yhteistyö ja alueellinen yhdentyminen ovat tärkeitä keinoja maailmantalouden yhdentymisen edistämiskeinoja erityisesti AKT-maissa, joissa kansallisten markkinoiden pienuus jarruttaa taloudellista kehitystä. Tukea näihin toimiin jatketaan ja näin ollen edistetään talouden kasvua, joka on välttämätön (muttei yksin riittävä) edellytys köyhyyden vähentämiselle.

AKT-maiden kanssa tehtävän uuden kumppanuussopimuksen neuvotteluvaltuuksissa suositaan alueellisten talouskumppanuussopimusten asteittaista käyttöönottoa. Tällaisilla sopimuksilla tähdättäisiin WTO:n määräysten mukaisiin vapaakauppa-alueisiin. Niiden edellytys on alueellisen yhdentymiskehityksen vakiintuminen AKT-maiden alueellisissa ryhmittymissä, joiden tukemista jatketaan rakennesopeutuksen puitteissa. Näissä puitteissa toteutetuilla toimilla on kuitenkin usein kielteisiä siirtovaikutuksia julkistalouteen tai yritysten kilpailukykyyn. Budjettituilla voidaan siirtymäkauden ajan korvata tullitulojen väheneminen ja edistää verouudistusten toteuttamista. Tekninen apu keskitetään kysymyksiin, jotka liittyvät verojärjestelmien muuttamiseen ja kauppaan liittyvien alojen lujittamiseen (standardointi, ilmoitukset, tukipalvelut ja niin edelleen).

2.3.1.4. Kiinnitetään entistä enemmän huomiota hyvään julkistalouteen

Yhteisö tukee toimia, joilla pyritään edistämään oikeuden noudattamista, hallinnon kykyä hoitaa varojaan avoimella ja tehokkaalla tavalla, valvontamekanismien vahvistamista korruption vastustamisessa sekä kansalaisten osallistumista päätöksentekoon. Suorana tai välillisenä budjettitukena annettava apu edellyttääkin talousarvioiden täytäntöönpanon valvontaa. Erityisesti seuraavaa kolmea seikkaa tarkastellaan huolellisesti: talousarvioiden toteutumisastetta, talousarvion täytäntöönpanon moitteettomuutta (erityisesti sitä, että varat pääsevät perille syrjäisimpiinkin rakenteisiin) sekä budjettimenettelyjen tehokkuutta ja avoimuutta. Huomiota kiinnitetään myös tulojen moitteettomaan hallintoon. Näissä puitteissa ohjelmilla annetaan tarvittavaa institutionaalista tukea, edistetään kansalaisyhteiskunnan osallistumista uudistusohjelmien määrittelyyn ja pyritään parantamaan julkistalouden hallintomenettelyjä.

2.3.2. Uusia haasteita

Yhteisöllä on tulevissa rakennesopeutusohjelmissa myös uusia huolenaiheita. Näitä ovat erityisesti tasapuolisuus, yksityissektorin kehitykseen liittyvät kysymykset, konfliktitilanteiden huomioon ottaminen sekä seuranta- ja arviointitietojärjestelmien parantaminen (mukaan lukien käytettävissä olevien tilastotietokantojen luotettavuus).

2.3.2.1. Uusi ulottuvuus köyhyyden torjuntaan

Yhteisö pitää erityisen tärkeänä tasapuolisuutta talouskasvun tuottaman hyödyn jakautumisessa. Huomiota kiinnitetään tässä asiassa maailmanlaajuiseen kehitykseen ja maailmanlaajuistumisen vaikutuksiin rikkaiden ja köyhien maiden välisen eron kannalta sekä maiden sisäisen kehityksen kannalta (veropolitiikkojen vaikutus eri sosiaaliluokkien tuloihin ja talouspolitiikkojen vaikutus työllisyyteen). Syrjäytymistä erityisesti kaupunkiympäristössä voitaisiin tutkia erikseen. Nämä havainnot olisi otettava huomioon kansainvälisessä ja maiden sisällä käytävässä keskustelussa köyhyyden torjuntapolitiikoista.

2.3.2.2. Yksityissektorin kehitys

Yksityissektorin kehittämiseen liittyviin kysymyksiin kiinnitetään entistä enemmän huomiota. Yksityissektorista annetun neuvoston päätöslauselman [6] mukaisesti tämä näkyy ensinnäkin yksityissektorille myönnettyjen tukien ja muiden välineiden yhdenmukaisuutena ja oikeusvaltion ja sellaisen oikeudenkäytön lujittamisena, joka herättää sijoittajien luottamuksen, sekä markkinatalouteen soveltuvina lakeina ja asetuksina. Toiseksi yhteisö suosii julkisen ja yksityisen sektorin välistä vuoropuhelua sekä valtion ja yksityissektorin roolien uudelleenmäärittelyyn liittyvää pohdiskelua. Yhteisö sitoutuu tukemaan myös toimivallan siirtoa julkiselta sektorilta järjestöille ja yksityissektorille ottaen kuitenkin huomioon julkisen palvelun käsitteen silloin, kun se mahdollistaa palveluiden tehokkaamman hallinnon. Lisäksi kiinnitetään huomiota uusien teknologioiden siirron ja kehityksen edistämiseen, koska ne ovat välttämätön voimavara kehitysmaiden kasvun edistämisessä. Komissio myöntää muiden rahoittajien myöntämään tukeen lisätukea, jossa kokemuksen perusteella asetetaan ensisijaiseksi alueellinen yhdentymiskehitys ja sellaisten sääntöjen täytäntöönpano, joilla voidaan välttää entisten julkisten monopolien muuttuminen yksityisiksi oligopoleiksi.

[6] Neuvoston päätöslauselma, joka annettiin toukokuussa 1999 Euroopan komission marraskuussa 1998 antaman AKT-maiden yksityissektorin kehittämisstrategiaa koskevan tiedonannon jälkeen.

2.3.2.3. Poliittinen ympäristö ja konfliktitilanteet

Johdonmukainen ja yhtenäinen reaktio yhteisön taholta on välttämätön tilanteissa, joissa jokin maa ei enää kunnioita demokratian ja ihmisoikeuksien periaatteita. Konfliktitilanteisiin suhtaudutaan niiden suuntaviivojen mukaisesti, jotka määritellään vuoden 1999 toukokuussa annetussa tiedonannossa yhteistyöstä sellaisten AKT-maiden kanssa, jotka ovat osallisina aseellisissa selkkauksissa.

2.3.2.4. Seuranta- ja arviointijärjestelmien tehostaminen

Seuranta- ja arviointijärjestelmien parantaminen näyttää olevan korvaamaton lisätekijä avoimuuden ja uudistusten vaikutusten seurannan parantamiseksi. Yhteisö tukee sellaisten seuranta- ja arviointijärjestelmien kehittämistä, jotka ovat luotettavia, yksinkertaisia, nopeita ja hyödyllisiä päätöksenteon kannalta ja jotka edistävät päätöksentekoa sosiaalialalla, julkistaloudessa sekä alakohtaisten politiikkojen seurannassa erityisesti uutta teknologiaa käyttäen.

Komissio tukee kaupankäynnin kehittämistä maiden välillä, hyvien ja huonojen kokemusten esille tuomista sekä erityisosaamisalojen kehittämistä (tutkimus jne.).

2.3.3. Keskittyminen ohjelmien vaikutuksiin

Yhteisön antamalla tuella pyritään ennen kaikkea antamaan uusi ulottuvuus talouden uudistusohjelmille.

Burkina Fasossa tehty kokeilu ehdollisuuden uudistamisesta osoittaa, että yksi keskeinen syy sille, etteivät suuret osat virkamieskuntaa ja kansalaisyhteiskuntaa ole kokeneet uudistusohjelmia omikseen, johtuu siitä, ettei uudistuksissa ole selvästi ilmoitettu konkreettisia lyhyen ja keskipitkän aikavälin tavoitteita eikä noudatettujen politiikkojen tuloksia ole seurattu.

Yhteisö pyrkiikin tukemaan hallituksia, jotta uudistusohjelmat saataisiin sijoitettua keskipitkän aikavälin puitteisiin ja voitaisiin keskittyä toivottuihin konkreettisiin tuloksiin. Tällöin voidaan tehdään tarvittavia mukautuksia, jos tulokset eivät ole tyydyttäviä, ottaen kuitenkin huomioon poliittinen, taloudellinen ja sosiaalinen kehitys.

Tällöin suosittaisiin siirtymistä lyhyen aikavälin uudistusten vaiheesta, jonka aikana toiminta kohdistui lähinnä makrotaloudelliseen vakauttamiseen, rakenteellisempien uudistusten vaiheeseen, jossa on ehdottoman tärkeää muotoilla selkeästi odotetut tulokset julkisten ja yksityisten palveluiden toiminnassa, kotitalouksissa ja yrityksissä sekä kehittää maan sisäistä vuoropuhelua tavoitelluista päämääristä.

Tätä varten yhteisö pyrkii edistämään sitä, että hallitukset Bretton Woodsin toimielinten suostumuksella kirjaavat ohjelmiinsa keskipitkän aikavälin näkymät tietyillä avainaloilla ja laativat tulosindikaattoreita ja realistisia tavoitteita. Näin voidaan mitata, miten moitteeton varainhoito ja palvelujen parantaminen ovat edistymineet taloudellisten toimijoiden ja väestön keskuudessa.

Näistä näkemyksistä olisi keskusteltava parlamenttien, kansalaisyhteiskunnan edustajien (ammattijärjestöt mukaan lukien) sekä rahoittajien kanssa.

Tämän lisäksi olisi määriteltävä OECD:n kehitysapukomitean käyttämien tulosindikaattoreiden kanssa yhtenevät indikaattorit tulosten seurantaa varten ja parannettava näiden tulosten analysointikykyä sen määrittämiseksi, milloin suuntaukseen liittyviä politiikkoja on suunnattava uudelleen.

2.3.4. Toimintatapojen muutos

Koska eri maiden tilanteet ovat hyvin erilaiset ja ne eivät ole omaksuneet uudistusohjelmia riittävän hyvin, eriytetty lähestymistapa vaikuttaisi paremmalta, jolloin voitaisiin varmistua siitä, että uudistusten tahti ja jaksotus ovat sopivia.

Toiminta-alan laajentamisen, komission rajallisten henkilöresurssien ja unionin taloudellisen painoarvon vuoksi olisi suotavaa lisätä koordinointia unionissa, jolloin voitaisiin paremmin hyödyntää sen taloudellista painoarvoa ja asiantuntemusta. Lisäksi ehdotetaan välineiden yksinkertaistamista toimien keskittämiseksi olennaiseen.

2.3.4.1. Unionin osallistumisen lisääminen ohjelmia neuvoteltaessa

Ehdotetaan, että vähitellen luovutaan yhteisön asettamista ehdoista. Sen sijaan yhteisö ja jäsenvaltiot osallistuvat kertyneen asiantuntemuksensa mukaisesti entistä enemmän kohdemaiden hallitusten ja Bretton Woodsin toimielinten sopimien ohjelmien laatimiseen. Jos ohjelmiin sisältyvät Euroopan unionin huomion kohteet, niihin ei tarvita lisäehtoja. Päinvastaisessa tapauksessa komissio ilmoittaa kyseisille hallituksille ja Bretton Woodsin toimielimille tärkeinä pitämistään seikoista ja varaa itselleen mahdollisuuden vaatia erityisiä sitoumuksia. Jo mainittujen seikkojen lisäksi yhteisö ja jäsenvaltiot valvovat, että sovituissa ohjelmissa noudatetaan maiden kannalta sopivaa uudistustahtia.

Yhteisö suosii hallituksen, parlamentin ja kansalaisyhteiskunnan yhteistoimintamekanismien käyttöä muun muassa antamalla siihen tarvittavaa rahoitusta ja tukemalla tällaista kehitystä edistäviä verkkoja tai järjestöjä.

Yhteisö toimii sen puolesta, että uudistusohjelmia tukevat avunantajat saisivat osallistua täysipainoisesti Bretton Woodsin toimielinten rinnalla neuvotteluihin ohjelmista. Jos tätä osallistumista ei voida varmistaa, yhteisö neuvottelee jäsenvaltioiden kanssa ilmoittaakseen virallisesti kohdemaan hallitukselle ja Bretton Woodsin toimielimille mahdollisista huomautuksista, joita niillä mahdollisesti on ohjelman suhteen. Täydentävyyttä ja yhteisön koordinoinnin parantamista koskevan yleisen keskustelun yhteydessä on nyt sopiva hetki siihen, että tätä koordinointia kentällä laajennetaan Maailmanpankin ja IMF:n hallintoneuvostojen piirissä.

2.3.4.2. Ehdollisuuden uudistaminen ja uudet maksumekanismit

Esitetyt suuntaviivat johdattavat myös tarkistamaan komission antaman avun maksutapoja Lomén yleissopimusta seuraavan sopimuksen neuvottelujen ja Burkina Fasossa tehdyn kokeilun tulosten mukaisesti.

Ehdotetuilla mekanismeilla pyritään uudistamaan ehdollisuutta siirtymällä vähitellen nykyisestä lähestymistavasta, jossa maksut suoritetaan ainoastaan uudistusten toteuttamisen noudattamisen perusteella, tuloskeskeisempään lähestymistapaan, jossa otetaan huomioon myös saavutetut tulokset ja annetaan enemmän vapauksia hallituksille niiden laatiessa strategioitaan.

Uuden kumppanuuden yhteydessä rakennesopeutusvarojen jako määräytyy liukuvan budjetin mukaisesti. Yhteisön tuet rakennesopeutusohjelmiin maksetaan sillä edellytyksellä, että talousuudistuksia toteutetaan rajoittamalla mahdollisimman paljon muita erityisehdollisuuksia. Tähän määrärahaan lisättäisiin lisämäärät, joiden suuruus riippuisi saavutetuista tuloksista. Tulosten arviointi tapahtuisi muutamien kohdemaan hallituksen hyväksymien osoittimien perusteella, ja ne kuvastaisivat sen politiikan tavoitteita (terveyskeskuskäynnit, koulun aloittamisluvut tyttöjen ja poikien osalta, yksityiset investoinnit) ja varainhoidon laatua (talousarvion täytäntöönpano syrjäseuduilla, yksikkökustannukset julkisissa hankinnoissa ja niin edelleen). Näistä luvuista tarkasteltaisiin pikemminkin suuntausta kuin absoluuttisia arvoja, ja mahdolliset ulkopuoliset tekijät otettaisiin huomioon.

Tällaisen suorituslisän käyttö antaisi mahdollisuuden nostaa huomattavasti kaikkein menestyksekkäimmille maille myönnettävää määrärahaa. Tällä tavalla vastaanottajamaille voitaisiin antaa enemmän liikkumavaraa toivottujen vaikutusten saavuttamiseen käytettävien keinojen osalta ja välttää ehdollisuutta, joka koetaan rahoittajien sanelemaksi, sekä antaa sisältöä omaksumisen käsitteelle (ownership).

Saavutettujen tulosten tarkastelun perusteella voitaisiin aloittaa keskustelut kansalaisyhteiskunnan, parlamentin ja hallituksen kanssa toteutetuista politiikoista ja tarvittaessa tarkastella epäonnistumisten syitä. Tällainen toteutusten arviointi ei voisi olla pelkästään mekaanista: sen on pidettävä yllä jatkuvaa arviointimenettelyä, joka voi johtaa tarvittaessa uudistusohjelmien mukautuksiin.

Nykyinen maksujärjestelmä, jossa maksut suoritetaan joko kokonaisuudessaan tai jäädytetään, vaikka tilanteet eivät yleensä ole täysin tyydyttäviä tai täysin huonoja, väistyy vähitellen sellaisen tuen tieltä, jossa määrä vaihtelee vuosittain saavutettujen tulosten mukaisesti.

Näin siirryttäisiin siis katkonaisesta maksujärjestelmästä (kyllä/ei) jatkuvaan maksujärjestelmään (enemmän tai vähemmän), jossa kannustetaan menestyvimpiä maita ja aloja ja vältetään varojen tuhlausta maissa, joissa tulokset eivät ole tyydyttäviä.

2.3.4.3. Tilaisuus tilanteenmukaiseen varojen kohdentamiseen

Vastikevarojen tai budjettituen kohdentamisesta annetaan uudet suuntaviivat.

Vastikevarojen kohdentaminen pysyy hyödyllisenä maissa, joissa valtiovarainhallinnossa esiintyy heikkouksia, jotta talousarvion toteutuminen kohdealoilla voidaan taata. Tämä mekanismi on kuitenkin keinotekoinen maissa, jotka panevat talousarvionsa asianmukaisesti täytäntöön ottaen huomioon kaikki talousarvioon merkityt varat. Lisäksi on nähty, että kohdentamisella on tietyissä tapauksissa voinut olla kielteisiä vaikutuksia.

Kohdentamista käytetään siis enää maissa, joilla on huomattavia vaikeuksia valtiovarainhoidossa ja talousarvion täytäntöönpanossa. Muissa maissa siitä luovutaan vähitellen ja talousarvion täytäntöönpanoa seurataan kokonaisuutena kiinnittäen erityistä huomiota aloihin, joille yhteisön apu keskittyy, kuten sosiaalialaan.

2.3.4.4. Teknisen ja institutionaalisen tuen vahvistaminen

Yhteisö antaa näiden ohjelmien ohessa tarvittavaa teknistä tukea. Tämä tekninen tuki annetaan teknisenä apuna makrotalouden, julkistalouden, arviointi- ja tietojärjestelmien tai uusien teknologioiden aloilla taikka alakohtaisena teknisenä apuna, mutta siihen voi myös sisältyä varoja, joilla voidaan tarkasti kohdennetusti auttaa tiettyjä yksikköjä hankkimaan varusteita (valtionkassa, tullit, talousarviot, tilastoyksiköt), tai tukea tietojen keruusta vastaaville yksiköille.

Monialaisia tutkimuksia rahoitetaan myös kansainvälisen keskustelun ylläpitämiseksi.

Lisäksi tukea voidaan antaa kansalaisyhteiskunnan organisoitumisen edistämiseen sekä toimijoiden ja väestön tietämyksen parantamiseksi toteutettujen uudistusten sisällöstä.

Lisäksi säilytetään mahdollisuus tehdä ohjelmien seurannan kannalta välttämättömiä tilintarkastuksia ja arviointeja.

Muutokseen liittyy väistämättä ongelmia. Ehdotettuihin muutoksiin tulosten indikaattoreiden huomioon ottamiseksi liittyy varmasti teknisiä vaikeuksia, tulkintaongelmia ja ongelmia, jotka liittyvät tietojen luotettavuuteen. Ongelmana on myös sitoutuminen luonteeltaan sopimuksenomaisempaan lähestymistapaan ja tämän muutoksen edellyttämä toimintatapojen muuttaminen. Havaittuja ongelmia ja niiden ratkaisemista seurataan. Lisäksi tässä tiedonannossa esitetyt muutokset on tehtävä asteittain eri tilanteiden edellyttämällä tavalla. Niitä otettaisiin käyttöön jo kahdeksannen EKR:n aikana rahoitettavien ohjelmien täytäntöönpanossa ja laajemmin seuraavasta EKR:stä alkaen.

3. Välimeren itä- ja eteläpuolisille maille myönnettävä tuki

3.1. Johdanto

Välimeren itä- ja eteläpuolisten maiden rakennesopeutusohjelmat otettiin käyttöön vuonna 1992 rahoitusalan ja teknisen yhteistyön mukaisesti. Neuvoston 29. kesäkuuta 1992 antamalla asetuksella annettiin mahdollisuus tukea Välimeren maita rakennesopeutusohjelmilla hyödyntäen AKT-maissa tällä alalla saatuja kokemuksia. MEDA-ohjelman yhteydessä toteutetuista rakennesopeutusohjelmista on tullut pysyvä osa unionin yhteistyötä Välimeren etelä- ja itäpuolisten maiden kanssa. Vuosien 1992-1998 välisenä aikana rakennesopeutusohjelmiin myönnettiin 705 miljoonaa ecua.

Unionin sekä Välimeren etelä- ja itäpuolisten maiden välillä sovittujen rakennesopeutusohjelmien luonne on jatkuvasti kehittynyt kahdesta syystä. Yhtäältä välineen käyttöönottotapa on kehittynyt asteittain, ja neuvoston 1. kesäkuuta 1995 antama asetus toi sen hallinnointiin lisää joustavuutta. Tämän toimenpiteen tärkein perustelu oli tarve vastata kumppanuusmaiden hyvin erilaisiin tilanteisiin. Toisaalta Barcelonan aloite on johtanut perusteellisiin muutoksiin unionin ja Välimeren kumppanuusmaiden suhteissa. Se otettiin huomioon jo edellä mainitussa neuvoston päätöslauselmassa, jossa korostettiin tarvetta keskittää mukautustoimet Euroopan unionin kanssa perustettavaan vapaakauppa-alueeseen. MEDA-ohjelmasta saadut kokemukset vahvistavat, että uudesta kumppanuudesta on tullut määräävä tekijä sopeutusohjelmien määrittelemisessä. Esimerkiksi Tunisiassa MEDA-ohjelmasta on tuettu Maailmanpankin kanssa kunnianhimoista uudistusohjelmaa, jossa valmistellaan maata assosiaatiosopimuksen täytäntöönpanoon. Samoin mahdollisuus allekirjoittaa Euroopan unionin kanssa assosiaatiosopimus on jouduttanut Libanonin talousarviouudistusta, jota komissio ja IMF ovat tukeneet koordinoidusti.

Bretton Woodsin toimielimet ovat osoittaneet suurta kiinnostusta unionin yhteistyössä Välimeren maiden kanssa laatimien rakennesopeutusohjelmien kaltaisten välineiden käyttöä kohtaan. Tämä suuntaus on johdonmukainen sen kanssa, että etusija annetaan paremminkin ohjelmiin kuin hankkeisiin myönnettäville tuille. Hankkeiden toteuttaminen on hankalaa ja niiden vaikutus on usein rajoittunutta ajallisesti ja paikallisesti.

3.2. Toteutettujen ohjelmien tilanne

3.2.1. Rakennesopeutusohjelmat uudistetun Välimeren-politiikan yhteydessä

Neljännen pöytäkirjan puitteissa toteutettava taloudellinen ja tekninen yhteistyö on määritelty uudistetun Välimeren-politiikan suuntaviivoissa. Näissä suuntaviivoissa on annettu enemmän tilaa vakaalle makrotaloudelliselle kehykselle ja varattu 300 miljoonan ecun rahoitusosuus Välimeren maiden rakennesopeutustoimiin. Yhteisön rahoittamien rakennesopeutusohjelmien toteuttamisessa Välimeren maissa oli seuraavia piirteitä:

- Yhteisön rahoittamat ohjelmat toteutettiin yleensä rinnakkain Bretton Woodsin toimielinten rahoittamien ohjelmien kanssa. Bretton Woodsin toimielimet vastasivat myös sopeutusohjelmien yksityiskohtaisten soveltamissääntöjen määrittelystä ja niitä koskevien neuvottelujen johtamisesta. Edellytyksissä oli vähän tai ei lainkaan eurooppalaista ulottuvuutta.

- Yksi ohjelmien pääpiirteistä oli se, että tuet maksettiin nopeasti. Lähestymistapaa perusteltiin useiden maiden maksutaseen epävakaisuudella, johon liittyi kasvanut ulkoisen rahoituksen tarve.

- Yhteisön tuki annettiin tuonnin tukiohjelmina ja vastikevarat käytettiin komission suostumuksella. Tätä menettelytapaa pidettiin tehokkaana keinona säilyttää sosiaalimenojen tietty taso erityisesti niillä alueilla, joihin sopeutuksella oli kielteinen vaikutus. Tämä katsottiin yhdeksi keskeiseksi perusteeksi yhteisön tuelle kyseisellä alueella.

- Välineen käyttöä ei integroitu täysin yhteisön yleiseen tukistrategiaan tuensaajamaissa. Rakennesopeutukseen myönnetyt 300 miljoonan ecun määrärahat jaettiin tuensaajamaiden kesken tiettyjen tilapäiskriteereiden perusteella.

- Joissakin tapauksissa rakennesopeutuksen kokonaismäärärahoja täydennettiin kahdenvälisten pöytäkirjojen nojalla myönnetyillä avustuksilla.

Yhteenveto vuodesta 1992 nykypäivään saakka toteutetuista yhteisötuista esitetään liitteessä 6.

3.2.2. MEDA-asetuksen mukaiset rakennesopeutusohjelmat

3.2.2.1. MEDA-rakennesopeutusohjelmien keskeiset piirteet

Pöytäkirjan soveltamiskauden aikana taloudellisen ja teknisen yhteistyön pohjana olivat perinteiset kehittämistä koskevat perusteet. MEDA-ohjelman aloittamisen myötä unioni asetti Välimeren kumppanuusmaiden kanssa toteutettavan taloudellisen ja teknisen yhteistyön päätavoitteeksi maiden avustamisen assosiaatiosopimusten täytäntöönpanossa. Assosiaatiosopimuksissa määrätään kumppanuusmaiden ja unionin välisen vapaakauppa-alueen perustamisesta. Siksi on tarpeen aloittaa talouden kokonaisvaltainen siirtymäkehitys, joka edellyttää merkittäviä uudistuksia [7]. Asteittaiseen vapauttamiseen liittyy lakiuudistustavoite. Kyse ei ole ainoastaan entistä suotuisamman säännöstö- ja hallintoympäristön (kilpailua ja sijoittautumisoikeutta koskevat säännöt jne.) toteuttamisesta vaan myös talousuudistusten, omistusoikeuksien (mukaan lukien kiinteistökysymykset), julkisten yritysten uudelleenorganisoinnin ja yksityistämisen sekä infrastruktuurien vahvistamisen tukemisesta. Lisäksi verotusjärjestelmien uudenaikaistaminen ja kehittäminen tasapuolisiksi ja tehokkaiksi sekä hallinnollisesti käytännöllisiksi järjestelmiksi on välttämätöntä talouskasvun tukemiseksi. Se myös parantaa olennaisesti sijoitusten rahoitusympäristöä ja kauppaa. Sosiaalisen yhteenkuuluvuuden vahvistaminen on myös olennainen osa talouden siirtymäkehitystä. Rakenneuudistukset, joiden tavoitteita ja menetelmiä ei voida laskea yhteiskunnan yksimielisyyden varaan, on tuomittu epäonnistumaan. Siksi on tarpeen jatkaa päättäväisesti köyhän väestön elintason parantamistoimia ja sosiaaliset näkökohdat on otettava järjestelmällisesti huomioon talouden siirtymäkehityksessä [8].

[7] Tätä näkökohtaa korostettiin talouden siirtymäkehitystä käsittelevän, hallituksia edustavan asiantuntijaryhmän 9.-10. maaliskuuta 1998 ja 27.-28. huhtikuuta 1999 pitämien kokousten päätelmissä.

[8] Kansallisen yksimielisyyden merkitystä tärkeissä mutta vaikeissa uudistuksissa ja niiden omaksumisessa käsitellään myös IMF:n äskettäisessä tehostettujen rakennesopeutusohjelmien ulkoisessa arvioinnissa. IMF, External Evaluation of the ESAF, riippumaton asiantuntija-arviointi, kesäkuu 1998.

Lyhyesti sanottuna Barcelonan aloitteen vaikutuksesta tapahtuneen unionin ja sen Välimeren kumppanuusmaiden välisten suhteiden laadun muuttumisen vuoksi unionin ja sen Välimeren kumppanuusmaiden teknisen yhteistyön ja rahoitusyhteistyön luonne on muotoiltu uudelleen. Uudelleenmuotoilemisella oli myös merkittäviä vaikutuksia rakennesopeutusohjelmiin, joiden tärkeimmät piirteet voidaan esittää seuraavasti:

- Tuki rakennesopeutukseen on olennainen osa unionin tukistrategiaa Välimeren maissa. Se merkitsee sitä, että rakennesopeutustukien jakamisesta päätetään maakohtaisten ohjelmien laatimisen yhteydessä.

- Rakennesopeutusohjelmat ovat keskeisessä asemassa tuettaessa rakenneuudistuksia, joilla on suora tai välillinen vaikutus maan unionin kanssa valmistelemaan tai tekemään assosiaatiosopimukseen. Tuen tärkein tehtävä on olla uskottavien uudistusten vauhdittajana.

- Tuontiohjelmina toteutettavan rahoitustuen peruste on vähitellen poistunut alueen useimmissa maissa, kun vaihtotaseen piiriin kuuluvat liiketoimet on asteittain vapautettu. MEDA-rakennesopeutusohjelmissa taloudellinen tuki on myönnetty yleensä suorana budjettitukena.

- Makrotaloudellisen tilanteen huomattava paraneminen melkein kaikissa kumppanuusmaissa on merkinnyt sitä, että makrotaloudelliset vakauttamistavoitteet eivät enää ole olennainen tekijä useimmissa viimeaikaisissa ohjelmissa, joissa keskitytään puolestaan rakenneuudistuksiin [9]. Kuitenkin ulkoisten ja sisäisten maksujen taseen vakauttaminen on edelleen korvaamaton osa yhteisöohjelmia, sillä taloudellista tukea myönnetään pääosin suorana budjettitukena. Pitkälle viedystä makrotaloudellisesta vuoropuhelusta on näin ollen tullut unionin ohjelmien vakio-osa.

[9] Liitteessä III vertaillaan kumppanuusmaiden keskeisten makrotaloudellisten tilastojen tietoja.

- Välinettä on käytetty keskitetysti vain harvoissa maissa, eli Algeriassa, Jordaniassa, Marokossa ja Tunisiassa. Se johtuu osittain siitä, että nämä neljä maata olivat neljännen pöytäkirjan mukaisesti välineen pääasialliset tuensaajat, mikä, kuten tässä tiedonannossa on esitetty, on tilapäisperusteisiin nojautuvan päätöksen tulos. Toinen syy on se, että Algeriaa lukuun ottamatta nämä maat allekirjoittivat ensimmäisinä assosiaatiosopimuksen unionin kanssa. Ei ole kuitenkaan olemassa perusteita eikä pakottavia syitä rajoittaa välineen käyttämistä kyseisiin neljään maahan.

3.2.2.2. Koordinointi jäsenvaltioiden kanssa

Koordinointi jäsenvaltioiden kanssa on olennaisilta osin sisällytetty kyseisten ohjelmien valmisteluun ja toteuttamiseen. Jäsenvaltioita on myös kuultu MEDA-komitean tasolla MEDA-asetuksessa säädettyjen kuulemismenettelyjen mukaisesti. Aloitusvaiheen jälkeen koordinointi jäsenvaltioiden kanssa on yleensä käsittänyt tuensaajamaihin tehdyt arviointikäynnit, joiden jälkeen on pidetty loppukokous.

3.2.2.3. Koordinointi Bretton Woodsin toimielinten kanssa

MEDA-rakennesopeutusohjelmien toteuttamista jatketaan koordinoidusti Bretton Woodsin toimielinten kanssa. Koordinointitapoja mukautettiin kuitenkin Bretton Woodsin toimielinten ja kyseisten maiden erityissuhteiden, unionin ohjelmien ja kumppanuusmaiden suosituimmuuskohtelun huomioon ottamiseksi. Koordinointi Bretton Woodsin toimielinten kanssa tarkoittaa käytännössä erilaisia ja mukautettavia muotoja. Joissakin maissa koordinointi Maailmanpankin kanssa on ollut tiivistä. Näin oli esimerkiksi Tunisian tapauksessa, jossa rahoitettiin kaksi rinnakkaista yhtämittaista tointa. Muissa maissa koordinointi on ollut luonteeltaan yleisempää. Komission ja IMF:n välillä on käyty säännöllisesti neuvotteluja. IMF:n ja kumppanuusmaiden - erityisesti niiden maiden, jotka on otettu vastaan IV artiklan mukaisten neuvottelujen yhteydessä - säännöllisten neuvottelujen tulokset ovat merkittävä osa komission toteuttamaa kyseisen maan makrotaloudellisen suorituskyvyn arviointia.

3.2.3. Äskettäin tehdyn arvioinnin päätelmät

MEDA-asetuksen yleisarvioinnin yhteydessä komissio päätti antaa riippumattomille asiantuntijoille tehtäväksi MEDA-ohjelman mukaisesti toteutettujen rakennesopeutustoimien riippumattoman arvioinnin. Arviointikertomuksen jäljennös on annettu jäsenvaltioiden käyttöön [10]. On kuitenkin hyödyllistä palauttaa mieliin sen tärkeimmät päätelmät.

[10] F.P. Gruet ja P. Plane, Evaluation des facilités d'ajustement structurel dans les pays au sud de la Méditerranée, 1999.

MEDA-jakson aikana tapahtuneen välineen kehityksen osalta kertomuksessa korostetaan, että kehitys kuvastaa Välimeren kumppanuusmaiden ja unionin välisen, Barcelonan aloitteen mukaisen vuoropuhelun paranemista. Kertomuksen mukaan tuki rakennesopeutukseen oli tarkoituksenmukainen vastaus Euroopan ja Välimeren vapaakauppa-alueen perustamisen taloudellisiin ja rahoituksellisiin seurauksiin.

Kertomuksessa korostetaan, että jos välineen perustelut eivät sinällään tuokaan esiin yhtään tärkeää kysymystä, on voitava asettaa sen tehokkuus kyseenalaiseksi esimerkiksi tukikelpoisuuden osalta. Nykyisen MEDA-asetuksen mukaisesti tämä tukikelpoisuus ei ole suoraan kytketty MEDA-ohjelman erityistavoitteisiin, vaan Lomén yleissopimuksen pohjalta tehtyihin melko yleisiin indikaattoreihin. Kertomuksessa esitetään, että tukikelpoisuus yhdistettäisiin erityisiin siirtymäkustannuksiin, joita aiheutuu valmisteltaessa vapaakauppaa Euroopan unionin kanssa.

Vaikka arvioijat katsovat, että suoran budjettituen periaate on tarkoituksenmukainen kumppanuuden yhteydessä, ne korostavat jokaiseen rakennemukautusohjelmaan myönnettyjen määrien parempien perustelujen sekä niiden porrastamisen merkitystä. Arvioijien mukaan jokaiseen uudistukseen liittyvät kustannukset ovat merkittävä osoitus tästä.

Lisäksi arviointikertomuksessa kehotetaan komissiota lujittamaan ohjelmiin sisältyviä erityistoimia erityisesti kiinnittämällä entistä enemmän huomiota edellytyksiin, jotka liittyvät

- vapaakauppa-alueen perustamiseen unionin kanssa

- kyseisten maiden sosio-ekonomiseen tasapainoon, kuten MEDA-asetuksessa todetaan.

Bretton Woodsin toimielinten kanssa tehtävän yhteistyön osalta kertomuksessa korostetaan sitä, että Bretton Woodsin toimielinten ja tuensaajamaan välillä sovittujen ohjelmien edellytysten ei tarvitsisi aina olla olennainen osa unionin tukiohjelmaa. Siinä ehdotetaan, että nämä edellytykset sisällytettäisiin ohjelmaan ainoastaan silloin, jos ne ovat rakennesopeutuksen keskeisiä edellytyksiä tai jos ne edistävät selvästi Euroopan unionin kanssa perustettavan vapaakauppa-alueen toteutumista.

Lopuksi kertomuksessa esitetään tiettyjä suosituksia, jotka koskevat hyväksyttyjen ohjelmien täytäntöönpanoa, seurantaa ja arviointia. Täytäntöönpanon ja seurannan osalta siinä kehotetaan komissiota lujittamaan tutkimuskapasiteettiaan sekä toimittamaan ajoissa teknistä apua erityisuudistusten tueksi.

3.3. Näkymät ja päätelmät

Komission keskeinen päätelmä on, että rakennesopeutusohjelmasta on kehittynyt vähitellen assosiaatioväline. Kehitys vastaa Barcelonan aloitteen toiveita ja tavoitteita.

Lisäksi komissio tekee seuraavat päätelmät:

- Budjettitukien yhdistäminen täysin kahdenväliseen taloudelliseen ja tekniseen yhteistyöhön Välimeren kumppanuusmaiden kanssa on ollut hyödyllistä, ja sitä olisi jatkettava. Tämän yhdistämisen myötä tulevaisuudessa on myös mahdollista assosiaatiosopimusten täytäntöönpanosta johtuvien tukitarpeiden huomioon ottaminen. Yhä useampien assosiaatiosopimusten voimaantulo edellyttää, että välineen erikoistumista lisätään.

- MEDA-ohjelmien makrotaloudellista vakauttamista koskevien tavoitteiden merkityksen vähentäminen on kehitystä, jonka avulla voidaan korostaa välineen merkitystä rakenneuudistusten vauhdittajana. Se ei tarkoita sitä, että välineen käyttö makrotaloudellisen tasapainon palauttamisen tukemiseen olisi lopetettava tulevaisuudessa. Sen olisi kuitenkin tapahduttava mieluiten tiiviissä yhteistyössä yhteisön muiden välineiden (esimerkiksi komission hallinnoimat kolmansille maille tarkoitetut makrotaloudelliset lainat) ja Bretton Woodsin toimielinten, erityisesti IMF:n kanssa.

- Koordinointi Bretton Woodsin toimielinten kanssa on tärkeää, ja se parantaa välineen uskottavuutta. Tämän vuoksi säännöllinen tietojenvaihto komission yksikköjen ja Bretton Woodsin toimielinten kanssa on olennaista. Rinnakkaiset ohjelmat ovat osoittautuneet tarkoituksenmukaiseksi yhteistyötavaksi Bretton Woodsin toimielinten kanssa.

- Sekä sisäisen että ulkoisen makrotaloudellisen tasapainon vahvistaminen on edelleen tärkeää pääasiassa rakenneuudistusten tukemiseen suunnitelluissa ohjelmissa. On käsittämätöntä, että taloudellista tukea myönnetään suorana budjetti- ja verotukena, jos kumppanuusmaiden budjetti- ja veropolitiikka ovat samanaikaisesti epätyydyttäviä.

- Tukea myönnetään entistä enemmän alakohtaisiin uudistuksiin varsinkin, jos ne liittyvät assosiaatiosopimusten täytäntöönpanoon. Näin tuettuihin ohjelmiin saadaan vahvempi eurooppalainen ulottuvuus ja tuki voidaan ulottaa maihin, jotka eivät tähän asti ole sitä saaneet.

- Assosiaatiosopimuksilla aloitetun uudistuksen tuoman haasteen vuoksi on tarpeen parantaa kumppanuusmaiden sosiaalista profiilia. Erityisesti köyhyyttä on vähennettävä, mitä ilman näiden kumppanuusmaiden on mahdotonta pärjätä kasvavassa kilpailussa, kun assosiaatiosopimukset pannaan vähitellen täytäntöön. Etusija olisi annettava tätä ulottuvuutta koskevien ohjelmien tuille.

Välineen hallinnossa on tarpeen pohtia tämäntyyppisen tuen ohjelmakautta. Tavoitteena on päästä tiettyyn joustavuuteen vaarantamatta kuitenkaan välineen tehokkuutta ja vaikutusta. Myös unionin tuen arvo nousee, jos seuranta, valvonta ja tarkoituksenmukaiset arviointimekanismit toteutetaan. Näin vältetään se, että toimet ovat vain pelkkiä tilapäistoimia, joita ei seurata asianmukaisesti.

4. Päätelmät ja tulevat suuntaviivat

Kun tarkastellaan yhteisön viimeaikaisia kokemuksia rakennesopeutustukien alalla, havaitaan selvä kehityssuuntaus. Sekä AKT-maissa että Välimeren maissa on vähitellen alettu toteuttaa perusteellisempia talousuudistuksia perinteisiin talouden vakautustoimiin verrattuna. Makrotaloudellisten olojen paraneminen on helpottanut tätä prosessia monissa maissa, vaikka poikkeuksiakin on. Toinen tärkeä tekijä on yhteisön ja tuensaajamaiden välisen suhteen kehittyminen. Tämä koskee etenkin Lomén yleissopimuksen jälkeisiä innovaatioita tai niitä Välimeren maita, joissa toteutettiin rakennesopeutusohjelma talouden siirtymäkehityksen tukemiseksi Euro-Välimeri-assosiaatiosopimusten täytäntöönpanon yhteydessä. Tällä laueella rakennesopeutusohjelmasta onkin tullut vähitellen "assosiaatioväline".

Perusteellisempien talousuudistusten tukeminen on merkittävä kehitysaskel. Lähestymistapana on tukea "toisen sukupolven uudistuksia", joiden tavoitteena on luoda avoimia ja tehokkaita sääntelyjärjestelmiä, perustaa tehokkaita sosiaalisia suojaverkkoja, uudistaa rahoitusalaa, uudistaa valtionyrityksiä jne. Myös julkisten asioiden moitteettomaan hoitoon liittyvät kysymykset ovat entistä tärkeämpiä. Lähestymistavassa olisi tietenkin otettava huomioon erot sekä kumppanuusmaiden kehityksessä että niiden suhteissa unioniin.

4.1. Aikaisemman kokemuksen hyödyntäminen

Vaikka nyt painotetaan entistä enemmän "toisen sukupolven uudistuksia", ei kuitenkaan pidä unohtaa aikaisempaa kokemusta rakennesopeutustuen alalla. On erittäin tärkeää luoda terveet makrotaloudelliset puitteet, jotka tukevat kasvua ja vakauttavat sisäistä ja ulkoista makrotaloutta. Ilman tätä on mahdotonta saada aikaan kestävää kasvua, joka on välttämätöntä köyhyyden torjumiseksi. Monet AKT-maat ja Välimeren maat ovat edistyneet hyvin makrotaloudellisen vakauden toteuttamisessa. Joskus edistys on kuitenkin heikkoa ja monissa tapauksissa kumppanuusmaan tilanne on edelleen epävakaa. Siksi yhteisö jatkaa nopeasti maksettavan tuen myöntämistä talousuudistuksiin maille, jotka ovat alttiita sisäisille tai ulkoisille ristiriidoille.

Yhteisö ja jäsenvaltiot ovat jo pitkään vaatineet, että köyhyyden vähentämistä olisi painotettava enemmän. Tämä on jo sinänsä keskeistä, mutta varmistaa myös välttämättömän tuen toisinaan vaikeidenkin talousuudistusten toteuttamiseen. Nyt koko kansainvälinen yhteisö on sitä mieltä, että köyhyyden torjunta on otettava paremmin huomioon, ja sen on löydettävä keinot toteuttaa tavoite. Huomiota olisi kiinnitettävä etenkin talousarvion suunnittelun johdonmukaisuuteen, alakohtaisiin uudistuspolitiikkoihin, budjetti- ja veropolitiikkojen vaikutuksiin sekä uudistusohjelmien sosiaalisiin vaikutuksiin talouden siirtymäkehityksessä.

Supistuneet kotimaanmarkkinat ovat useimmissa AKT-maissa ja Välimeren maissa huomattava kehityksen este. Siksi komissio on tukenut alueellisten suhteiden vahvistamista kumppanuusmaissa. Alueelliset suhteet helpottavat uudistusprosessia ja edistävät laajempaa alueellista yhteistyötä. Tämä toimintatapa on edelleen ajankohtainen ja sitä olisi syvennettävä, koska alueellista yhteistyötä pidetään maailmanlaajuisesti elinkeinoelämää vireyttävänä ja monipuolistumistavana tekijänä.

4.2. Uudet kumppanuussuhteet

Komission ja AKT-maiden suhteita tarkastellaan uudelleen Lomén yleissopimuksen jälkeisissä neuvotteluissa. Neuvoston antamiin neuvotteluvaltuuksiin sisältyy sellaisen kumppanuuden lujittaminen, joka perustuu aiempaa enemmän sopimuksiin ja jossa kiinnitetään enemmän huomiota kyseisten maiden saavuttamiin tuloksiin. Alueiden ja maiden kanssa voidaan neuvotella myös kauppasopimuksia, joilla korvataan vähitellen nykyinen yksipuolinen etuuskohtelu.

Mitä tulee Välimeren maihin, marraskuun 1995 Euro-Välimeri-aloite muutti perusteellisesti yhteisön ja MEDA-maiden suhteita. Tavoitteena on nyt perustaa yhteisön ja Välimeren maiden vapaakauppa-alue vuoteen 2010 mennessä. Joidenkin kumppanimaiden kanssa on jo tehty assosiaatiosopimuksia ja muut seuraavat perässä. Sopimuksissa määrätään vapaakauppa-alueen asteittaisesta perustamisesta, joka edellyttä täydellisen talouden siirtymäkehityksen läpiviemistä.

Yhteisön ja kumppanimaiden uudet suhteet ovat valtioille jo sinänsä tärkeä syy jatkaa uudistuksia. Uudistusten toteuttamiseen ja siirtymävaiheen helpottamiseen myönnetään yhteisön tukea.

4.3. Ensisijaiset tavoitteet

Rakennesopeutuksen tukivälineen laajentaminen tukemaan laajemmin talousuudistuksia edellyttää toimintakentän laajentamista.

Makrotalouden vakauttamistuen, sosiaalimenojen tason säilyttämisen ja alueellisen lähentymisen lisäksi yhteisö keskittyy entistä enemmän rakenneuudistusten ja alakohtaisten uudistusohjelmien laajentamiseen ja syventämiseen.

- Köyhyyden vähentäminen. Sosiaalipolitiikan tukemista ei enää rajoiteta budjettimäärärahojen säilyttämiseen tai lisäämiseen, vaan väestölle tarjottujen palvelujen saantia ja laatua valvotaan entistä tarkemmin. Lisäksi tutkitaan tasapuolisuuteen, kasvun tuotosten jakamiseen ja budjetti- ja veropolitiikan vaikutuksiin liittyviä ongelmia. Köyhyyden torjunnassa käytettävää lähestymistapaa painotetaan ja sovelletaan eri tavoin kunkin alueen oloista riippuen.

- Julkistalouden moitteettoman hoidon tukeminen. Tavoitteena on kehittää järjestelmiä, joilla varmistetaan valvonta, parannetaan kapasiteettia ja tehostetaan varainhoitoa. Tämä tehdään lujittamalla oikeusvaltiota, torjumalla korruptiota ja edistämällä kansalaisyhteiskunnan avoimuutta ja kansalaisten osallistumista.

- Verouudistusten tukeminen. Suunnitellaan ja toteutetaan tehokkaita, tasapuolisia ja hallinnollisesti toteuttamiskelpoisia uudistuksia.

- Yksityisen sektorin kehittäminen. Nykyisin tunnustetaan yleisesti, että kasvun on alettava yksityiseltä sektorilta. Yhteisön tukien tavoitteena on auttaa valtioita luomaan suotuisat puitteet yksityisen sektorin kehitykselle. Niihin kuuluu asianmukainen oikeudellinen kehys (kauppasäännöt, välimiesmenettelyä koskevat lait, konkurssi, maanomistus, omistusoikeudet, yksityistäminen, ympäristönsuojelu jne.), kaupan ja markkinoiden vapauttaminen, rahoitusalan uudistukset jne.

4.4. Toimintatapojen kehittyminen

Yhteisön viimeaikaisen kokemuksen perusteella vaikuttaa tarpeelliselta mukauttaa toteutustapoja ja tukiohjelmien hallintaa. Tässä olisi otettava asianmukaisesti huomioon kunkin maan erityispiirteet, oli kyse sitten sen kehitystasosta tai sen suhteesta yhteisöön.

Asiasta tehdään seuraavat johtopäätökset:

- Kun otetaan huomioon makrotaloudellisten puitteiden merkitys, ohjelmien on täytettävä seuraavat kelpoisuusvaatimukset:

- Kyseisten maiden on toteutettava Bretton Woodsin toimielinten hyväksymiä uudistusohjelmia. Ne voivat myös toteuttaa ohjelmia, jotka on todettu niitä vastaaviksi yhteisymmärryksessä Bretton Woodsin toimielinten kanssa mutta joille toimielimet eivät välttämättä myönnä rahoitustukea. Ohjelmia toteutetaan uudistusten laajuuden ja tehokkuuden mukaisesti.

- Maan taloudellinen tilanne otetaan huomioon makrotaloudellisella tasolla (valtionvelka, velanhoitokulut, maksutase, budjetti, rahapoliittinen tilanne, bruttokansantuote asukasta kohti sekä työttömyysaste) ja alakohtaisten uudistusten tasolla.

- Koska yhteisön tuella on keskeinen asema kumppanimaiden kehitysstrategiassa, yhteisön makrotaloustuki olisi sisällytettävä täysin kahdenvälisen yhteistyön piiriin. Siksi ei enää näytä olevan perusteltua myöntää erikseen tukea rakennesopeutuksen edistämiseen. Tämä ratkaisu tehtiin jo MEDA-asetuksessa ja siitä määrätään myös tulevassa "Lomén jälkeisessä" sopimuksessa.

- Yleisten tuontiohjelmien käytöstä luovutaan vähitellen ja tilalle annetaan suoraa budjettitukea maissa, jotka ovat vapauttaneet vaihtotaseeseen kuuluvat liiketoimet. Vastikevarojen kohdentaminen on ollut tärkeä osa etenkin AKT-maiden ohjelmia jopa maissa, jotka toteuttavat talousarvionsa moitteettomasti. Se on osoittautunut keinotekoiseksi ja sen vuoksi yhteisön tuki muutetaan vähitellen suoraksi budjettitueksi. Tätä varten yhteisö sisällyttää ohjelmiinsa toimenpiteitä, jotka koskevat julkisten varojen yleistä hallintoa, tulosindikaattoreiden seuranta ja tilintarkastukset mukaan luettuina.

- Tuet maksetaan erissä sitä mukaa, kun yleiset ja/tai ohjelmassa sovitut alakohtaiset tavoitteet toteutuvat.

- Kussakin maassa voi olla ainoastaan yksi, kunkin maan oma talousuudistusohjelma. Siksi rakennesopeutukseen ja talousuudistuksiin myönnettävät yhteisön tuet on koordinoitava moitteettomasti muilta avunantajilta, kuten jäsenvaltioilta ja Bretton Woodsin toimielimiltä, saatujen tukien kanssa. Tämä vähentää myös tarvetta asettaa erityisiä yhteisön edellytyksiä. Komissiolla ja jäsenvaltioilla on Bretton Woodsin toimielinten rinnalla yhä tärkeämpi asema hallitusten kanssa käytävässä talousuudistuksia koskevassa vuoropuhelussa. Jos vaikuttaa siltä, että muiden avunantajien kanssa ei päästä täydelliseen yksimielisyyteen, yhteisön on varattava itselleen oikeus asettaa tukiohjelmilleen rajoitettu määrä lisäehtoja. Olisi myös tunnustettava, että Euro-Välimeri-assosiaatiosopimuksissa uudistusprosessin luonne määräytyy pitkälti näiden sopimusten perusteella. Siksi olisi taattava, että ohjelmilla on eurooppalainen ulottuvuus.

- Komissio kiinnittää erityisesti huomiota uudistusten ja noudatettujen politiikkojen seurannan ja arvioinnin parantamiseen. Uudistustavoitteet ja toivotut tulokset on ilmaistava selvästi ja julkisesti. Kehittämällä tulosindikaattoreita voidaan mitata toteutettujen politiikkojen vaikutuksia väestöön ja taloudellisiin toimijoihin, tarkastella epäonnistumisen syitä, korostaa onnistumisia ja yksilöidä tarvittavat mukautukset ja suunnanmuutokset. Kiinnittämällä huomiota politiikkojen tehokkuuteen voidaan myöntää valikoivampia tukia, joissa suositaan tuloksia.

- Yhteisön tuelle on entistä enemmän ominaista se, että toteutetaan alakohtaisia ohjelmia, jotka syventävät rakenneuudistusta tai tukevat assosiaatiosopimusten täytäntöönpanoa. Tämä koskee etenkin maita, joilla on vain vähän tarvetta perinteisiin vakauttamistoimiin.

- Yhteisö suosii kansalaisyhteiskunnan osallistumista ohjelmien suunnitteluun ja toteuttamiseen avoimuuden lisäämiseksi, ohjelmien suunnittelun parantamiseksi ja ohjelmien omaksumisen lujittamiseksi. Yhteisö toteuttaa yhdessä kumppanimaiden kanssa toimia uudistusohjelmien tehostamiseksi. Tätä varten kumppanimaiden on perustettava asianmukaiset seuranta- ja arviointijärjestelmät komission avustamana.

4.5. Toteuttaminen

Nämä suuntaviivat toteutetaan joustavasti ja asteittain siten, että otetaan huomioon maiden ja alueden erilaiset tilanteet, maan sisäinen ja kansainvälinen kehitys sekä AKT-maiden ja Välimeren maiden yhteistyötä koskeva yleinen kehys.

5. Liitteet

5.1. Liite 1 : LUETTELO seitsemännen ja kahdeksannen EKR:n päätöksistä (1991-1998)

LUETTELO seitsemännen EKR:n päätöksistä

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

5.2. Liite 2: Ohjelmien vaikutus lääke- ja rokotusohjelmiin

Lukuisat terveyskeskukset olivat 80-luvun vakavan rahoituskriisin vuoksi 90-luvun alussa vailla lääkkeitä ja lääkkeiden hankintakeskukset olivat lähes konkurssissa.

Yhteisön rakennesopeutustuilla on ollut keskeinen merkitys tilanteen korjaamisessa pitkällä tähtäimellä.

Tilanteessa, jossa tietyillä hallituksilla on ollut voimakas poliittinen tahto ratkaisun löytämiseksi, politiikkoja koskevassa vuoropuhelussa on noussut esiin se keskeinen seikka, että keskusten tila oli tulosta politiikan soveltumattomuudesta. Peruslääkkeiden hankintaan, kulujen kattamiseen ja tehokkaan hallintojärjestelmän käyttöön perustuvien uusien politiikkojen käyttöönotto edellytti päätöksiä laajemmalla tasolla kuin terveysministeriöissä. Rakennesopeutusuudistuksia koskevan keskustelun puitteet suosivat päätöksentekoa useamman ministeriön kesken.

Vastikevarojen kohdentamiseen liittyvällä taloudellisella tuella on voitu kunnostaa hankintajärjestelmät. Toimenpiteinä on ollut toimintamäärärahojen antaminen keskuksille ja kaikille terveydenhuollon hierarkiatasoille sekä joissain tapauksissa sisäisten velkojen maksu. Kun lääkkeiden hankinnassa on käytetty kansallisia menettelyjä, on voitu hankkia parempia lääkkeitä ja alentaa huomattavasti lääkkeiden hintoja ottamalla käyttöön geneerisiä valmisteita samalla kun keskusten uskottavuus on parantunut ja laadunvalvontaa on pidetty yllä tai parannettu.

Lisäksi rakennesopeutuksen tai muiden välineiden avulla on annettu tarvittavaa teknistä tukea.

Näillä toimilla, joita ovat tietyissä tapauksissa tukeneet Maailmanpankki, Ranska tai Alankomaat, on voitu perustaa kannattavia ja tehokkaita hankintakeskuksia muun muassa Beniniin, Burkina Fasoon, Kameruniin, Keski-Afrikan tasavaltaan, Madagaskariin, Maliin, Nigeriin, Norsunluurannikolle ja Senegaliin ja toimittaa väestölle peruslääkkeitä kohtuulliseen hintaan.

Koska tietyt tuotteet, kuten rokotteet, on pidettävä ilmaisina, yhteisö on pyytänyt hallituksia kirjaamaan niiden ostot talousarvioonsa ja varmistanut niiden rahoituksen vastikevarojen kohdentamisen avulla.

Burkina Fason valtiovarainministeri Tertius Zongo on todennut: "Sahelin alueen Afrikan rokotuksellisen riippumattomuuden vahvistamiseen tähtäävä alueellinen tukihanke poikkeaa sikäli muista, että sillä kannustetaan ensimmäistä kertaa tiettyjä matalan tulotason maita kirjaamaan ensisijaisena kohteena kansalliseen talousarvioonsa kulut, jotka liittyvät terveysalan ohjelmiin.

Päätös ei ollut helppo, mutta poliittinen rohkeus ja tahto veivät voiton. Nämä maat saavat tässä prosessissa budjettitukea Euroopan komissiolta rakennesopeutustuen vastikevarojen kautta, jotta ne voivat varmistaa rokotteiden ja lääkkeiden rahoittamiseen tarkoitetut budjettikohdat.

Nyt vuoden kuluttua hankkeen aloittamisesta rokotuksellinen riippumattomuus on saavutettu näiden maiden kansallisessa politiikassa. Mailla on nykyään talousarvioissaan kohdat koko rokotustarpeen kattamiseen (...). Tähän on vielä lisättävä se myönteinen vaikutus, joka ensinnäkin terveysministeriön yksiköiden välisellä ja toiseksi terveysministeriön ja valtiovarainministeriön yksiköiden välisellä vuoropuhelulla on. Tämä eri alojen välinen vuoropuhelu on osoitus siitä, että Sahelin maat ovat ottaneet rokotusohjelmansa omiksensa."

5.3. Liite 3: Ehdollisuuden uudistamiskokeilu Burkina Fasossa

Yhteisölle annettiin SPA:n puitteissa vuonna 1998 tehtäväksi koordinoida kokeiluhanketta, jossa on mukana yhdeksän rahoittajaa ja jolla pyritään parantamaan nopeasti maksettavan avun tehokkuutta. Tavoitteet ovat seuraavat: 1) parantaa ja vahvistaa ohjelmien omaksumista niiden kohdemaissa, 2) tasoittaa avustusvarojen saapumista sekä vähentää maksujen epäsäännöllisyyttä ja eri apumuotoja koskevien maksusääntöjen soveltamisesta johtuvia maksujen keskeytyksiä, 3) keskittyä uudistuksilta odotettaviin tuloksiin niiden saavuttamiseen käytettävien keinojen sijasta ja suosia tällä tavalla keskipitkän aikavälin näkemystä, ja 4) parantaa avunantajien välistä koordinaatiota yhteisten arviointikäyntien avulla. Tähän mennessä on tehty kolme yhteistä käyntiä.

Kokeilusta on tähän mennessä pääteltävissä seuraavaa:

Uudistusten kokeminen kohdemaissa omiksi on olennaisen tärkeää. Ohjelmat koetaan liian usein sarjaksi tehtyjä uudistuksia, joiden tavoitteet jäävät etäisiksi ja abstrakteiksi. Omaksuminen riippuu ennen kaikkea hallitusten kyvystä antaa uudistuksille sisältö ja käydä poliittista keskustelua tavoitteista ja odotetuista tuloksista. Asiaa käsittelevien hallinnollisten yksiköiden ja kansalaisyhteiskunnan on osallistuttava laajasti keskusteluun. Ohjelmia koskevaan keskusteluun yhä liian usein liittyvä salamyhkäisyys on haitallista.

Tarkastelemalla uudistusten vaikutusta ja pohtimalla syitä tapauksissa, joissa odotettuja tuloksia ei ole saavutettu, voidaan parantaa ohjelmien omaksumista ja ehdottaa tilanteeseen soveltuvia ja paremmin väestön odotuksia vastaavia strategioita.

Nykyiset maksumenetelmät eivät suosi tällaista tulosten tarkastelua vaan johtavat päinvastoin hyvin lyhyen tähtäimen uudistuksiin, jotka koetaan useimmiten ulkoapäin mielivaltaisesti määrätyiksi. Tämän kokeilun yhteydessä testataan toisenlaisia maksumenettelyjä, joilla voidaan välttää äkilliset katkokset. Tämän tiedonannon 3. luvussa tehdyt ehdotukset perustuvat pitkälti tähän kokeiluun.

Avunantajien välinen koordinointi vähentää ajan tuhlausta maan hallinnossa, tuo keskusteluun enemmän tervettä järkeä ja arviointeihin objektiivisuutta.

Arviointi on kuitenkin monimutkaista. Aina ei ole helppoa mitata tulosten asianmukaisuutta ja suuruutta, tiedotusjärjestelmät ovat usein heikkoja ja ennen kaikkea keskustelun painopisteen siirtäminen uudistuksista niiden tuloksiin edellyttää asenteiden syvällistä muutosta sekä kohdemaiden hallituksissa että rahoittajien joukossa.

Kokeilun tulokset on syytä ottaa huomioon kokeilun kuluessa.

- Vaikka onkin esitetty, että uudistusohjelmien omaksumista on lisättävä tuensaajamaissa ja kansalaisyhteiskunnan osallistumista on edistettävä, on myönnettävä, että nykyiset ohjelmat koetaan laajalti avunantajien määräämiksi ja ettei keinoja kansalaisyhteiskunnan osallistumisen edistämiseksi ole vielä keksitty.

- Yhteisön tukien täytäntöönpanon osalta näyttää siltä, huolimatta edellä mainitusta järkiperäistämisestä, että erityisyyttä koskevia ehdollisuuksia on vielä liian paljon ja hallinnot ovat sisäistäneet ne riittämättömällä tavalla.

5.4. Liite 4: Nykyisten toimintatapojen heikkoudet

Tiettyjen toimintatapojen tai käytäntöjen kyseenalaistaminen kehittämällä IMF:n tukemia tehostettuja rakennesopeutusohjelmia

Vuonna 1998 julkaistussa tehostettujen rakennesopeutusohjelmien (ESAF) ulkoisessa arvioinnissa korostettiin tiettyjä nykyisten ohjelmien heikkouksia ja annettiin suosituksia, joista Euroopan yhteisö on pitkälti yhtä mieltä.

Ensimmäinen huolenaihe koskee sitä, että ohjelmien vaikutuksia köyhyyteen ei ole otettu riittävästi huomioon. Kaksi ulottuvuutta tuodaan esiin: tulojen kehitys ja sosiaalialan palveluiden saatavuus. Arvioinnissa korostetaan sitä, miten tärkeää on ottaa heti ohjelmien laatimisesta alkaen huomioon analyysit, joiden perusteella voidaan yksilöidä ne köyhät väestöryhmät, joiden tilanne saattaa aiottujen uudistusten myötä heikentyä. Lisäksi on seurattava paremmin uudistusten aiheuttamaa hintakehitystä.

Arvioinnissa korostetaan myös uudistusten jaksottamisen ja keskipitkän aikavälin puitteiden merkitystä. Tulojen pieneneminen voi johtua uudistusten toteuttamisen väärästä tahdista tai jaksottamisesta. Analyysi osoittaa, että tietyissä tapauksissa talouden vapauttaminen on ollut ennenaikaista sikäli, että se tapahtui ennen vakauttamista ja lopulta hidasti sitä.

Kolmas havainto koskee ohjelmien heikkoa omaksumista ja kansalaisyhteiskunnan riittämätöntä huomioon ottamista ohjelmien tavoitteiden määrittelyssä. Rahoittajien ja kohdemaiden yhteinen näkemys on, että uudistusohjelmien omaksuminen on välttämätön edellytys niiden menestymiselle. Yksimielisyydestä huolimatta tämän käsityksen soveltamista käytäntöön on ollut erittäin vaikea parantaa. Ihanteellisessa ratkaisussa hallitusten olisi voitava saada aikaan kansallinen yksimielisyys kehitysstrategiasta, joka perustuu kestävään ja tasapuoliseen kasvuun. Tämä edellyttäisi kuitenkin muutoksia toimintatavoissa sekä kyseisissä maissa että kansainvälisissä instituutioissa ja erityisesti IMF:ssä.

Arviointien viimeinen havainto koskee korruptio-ongelman riittämätöntä käsittelyä ja vahvistaa sen, miten tärkeänä on pidettävä instituutioiden tukemista, myönnettyjen varojen tehokkaan käytön takaavia valvontamekanismeja ja oikeusjärjestelmän vahvistamista.

5.5. Liite 5: Luettelo Välimeren maille myönnetyistä tuista

Rakennesopeutusohjelmat Välimeren etelä- ja itäpuolisissa maissa

>TAULUKON PAIKKA>