KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE - Sosiaalisen suojelun uudistaminen uusien ja parempien työpaikkojen luomiseksi - kokonaisvaltainen lähestymistapa työnteon kannattavuuden parantamiseksi

1. Johdanto

Maaliskuussa 2003 Eurooppa-neuvosto kehotti komissiota "raportoimaan hyvissä ajoin kevään 2004 Eurooppa-neuvostolle, millä tavalla sosiaalisen suojelun osa-alueiden yleiset kehittämisedellytykset ovat paranemassa sen ansiosta, että nykyään painotetaan enemmän kannustimien vaikuttavuutta (esim. etuusjärjestelmät, työ- ja perhe-elämän yhteensovittaminen ja vanhuksille suunnatut toimenpiteet) ja parhaiden toimintatapojen kartoittamista."

Tämän tiedonannon päätarkoituksena on käsitellä sitä keskeistä haastetta, miten edistetään tehokkaampia työnteon kannustimia sosiaalisen suojelun järjestelmissä siten, että järjestelmillä voidaan tavoitella niiden keskeistä päämäärää eli tarjota korkeatasoinen sosiaalinen suojelu kaikille mutta vältetään liialliset budjettikustannukset. Asia on herättänyt runsaasti poliittista mielenkiintoa kaikissa jäsenvaltioissa, sillä useimmat niistä pyrkivät kohottamaan työllisyysastetta. Tämä on ratkaisevan tärkeää, jotta saadaan torjuttua uhka, jonka väestön ikääntyminen aiheuttaa sosiaalisen suojelun järjestelmien taloudelliselle ja sosiaaliselle kestävyydelle pitkällä aikavälillä. Varsinkin muita heikommassa asemassa olevien suurempaa osallistumista työelämään pidetään lisäksi tärkeimpänä keinona estää köyhyyteen luisuminen ja sosiaalinen syrjäytyminen.

Jäsenvaltiot pyrkivät EU:n tasolla tarkistamaan sosiaalisen suojelun järjestelmiään, jotta niistä saataisiin työllisyyttä paremmin tukevia, ja työtä tukee ja ajaa eteenpäin talous-, työllisyys- ja sosiaalipolitiikan vahvempi koordinointi. EU:n tasolla on asetettu kunnianhimoisiksi tavoitteiksi kohottaa vuoteen 2010 mennessä yleinen työllisyysaste 70 prosenttiin, naisten työllisyysaste 60 prosenttiin ja 55-64-vuotiaiden työllisyysaste 50 prosenttiin. Tavoitteita tukevat erinäiset ohjeet ja suositukset, jotka sisältyvät talouspolitiikan laajoihin suuntaviivoihin ja työllisyyden suuntaviivoihin sekä avoimen koordinaatiomenetelmän yhteisiin tavoitteisiin eläkkeiden ja sosiaalisen osallisuuden aloilla. Osana eurooppalaisen yhteiskuntamallin uudistamiseksi toteutettavia toimintalinjoja on mukautettava sosiaalisen suojelun järjestelmät aktiivisen hyvinvointivaltion puitteissa, jotta varmistetaan, että työnteko on kannattavaa, mutta turvataan järjestelmien sosiaalipoliittiset päämäärät, kuten köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjuminen. Tavoitteet eivät kuitenkaan ole ristiriidassa, sillä työpaikka on paras suoja sosiaaliselta syrjäytymiseltä, kuten Lissabonin päätelmissä todettiin. Käsillä on siis monialainen asia, joka koskee politiikan koordinoinnin eri aloja. Onkin tarpeen siirtyä kokonaisvaltaisempaan lähestymistapaan, jossa yhdistyvät sosiaalisen suojelun järjestelmien roolin ja tehtävien painottaminen ja sopivien kannustimien tarjoaminen, jotta ihmiset saisivat työpaikkoja ja pysyisivät niissä, sekä työmarkkinoihin, terveydenhuoltoon ja perheiden tukemiseen liittyvien yhtä olennaisten toimintalinjojen vaikutusten huomioon ottaminen.

Päätökseen työn vastaanottamisesta vaikuttavat taloudelliset ja lukuisat muut näkökohdat. Työnteon tekeminen kannattavaksi on ollut yhteinen nimittäjä toimintalinjoille, joilla pyritään uudistamaan vero- ja etuusjärjestelmiä tarkoituksenmukaisten rahallisten kannustimien luomiseksi työn vastaanottamiselle, työssä pysymiselle, työpanoksen lisäämiselle ja koulutukseen investoimiselle. Tällaisia strategioita käsitellään työllisyyden suuntaviivassa 8 ja talouspolitiikan laajassa suuntaviivassa 4. [1] Yhteisessä työllisyysraportissa ja talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen täytäntöönpanoa koskevissa raporteissa analysoidaan yksityiskohtaisesti jäsenvaltioiden tässä asiassa toteuttamia toimia.

[1] Ks. KOM(2003) 176 lopullinen ja KOM(2003) 170 lopullinen.

Talouspolitiikan laajoissa suuntaviivoissa, työllisyyden suuntaviivoissa sekä niiden täytäntöönpanoraporteissa käsitellään jatkossakin tavoitetta työnteon kannattavaksi tekemisestä talous- ja työllisyyspolitiikan näkökulmista. Erityisesti avoimen koordinoinnin selkeyttämisestä sosiaalisen suojelun alalla annetussa tiedonannossa [2] todetaan, että "sekä talous- että työllisyyspolitiikan koordinointiprosesseissa pohditaan asianmukaisia kannustimia työn hakemiselle ja vastaanottamiselle, työssä pysymiselle, työpanoksen parantamiselle ja koulutusinvestoinneille. Tämä tarkoittaa erityisesti vero- ja etuusjärjestelmien välisen vuorovaikutuksen sekä aktiivisen työmarkkinapolitiikan kannustavan vaikutuksen tarkastelua."

[2] KOM(2003) 261.

Vaikka etuus- ja verojärjestelmiin sisältyvät taloudelliset kannustimet muodostavat työnteon kannattavaksi tekemiseen tähtäävän politiikan ytimen, merkittävä rooli on myös muilla kuin taloudellisilla kannustimilla, kuten lapsille, vammaisille ja heikoille vanhuksille tarjottavilla hoitopalveluilla, työnhaun avustamisella, koulutuksella ja terveydenhuollolla. Siksi tarvitaan kokonaisvaltainen lähestymistapa, joka käsittää monenlaisia, sekä taloudellisia että muita, kannustimia, joilla tuetaan työllistyvyyttä ja varmistetaan, että työnteko kannattaa.

Tässä tiedonannossa yksilöidään keskeisimmät haasteet ja poliittiset toimet, joita jäsenvaltiot ovat toteuttaneet sosiaalisen suojelun järjestelmien tekemiseksi työllisyyttä suosivammiksi. Siinä on hyödynnetty vastauksia, joita sosiaalisen suojelun komitean valtuuskunnat jättivät syyskuussa 2003 työllisyyden ja sosiaaliasioiden pääosaston laatimaan kyselyyn. Kyselyssä keskityttiin työikäisille suunnattaviin tulotukitoimenpiteisiin, joihin sisältyvät myös niiden verokohtelu ja kannustimet iäkkäiden työntekijöiden pitämiseksi työelämässä, sekä toimenpiteisiin, joilla pyritään helpottamaan työ- ja perhe-elämän yhteensovittamista. Tiedonannossa on hyödynnetty äskettäistä sosiaalista suojelua ja työllisyyttä käsittelevää raporttia, jonka työllisyyden ja sosiaaliasioiden pääosasto laati sosiaalisen suojelun komitean keskusteltavaksi. [3] Tiedonannossa on myös otettu huomioon työllisyyskomiteassa toimivan asiantuntijaryhmän raportti verojen ja etuuksien vuorovaikutuksesta, [4] joka on keskeinen kysymys työnteon kannattavuudesta käytävässä keskustelussa.

[3] Komission asiakirjan "Key Issues on Social Protection and Employment" tarkistetusta versiosta keskusteltiin sosiaalisen suojelun komiteassa 13. kesäkuuta 2003.

[4] Työnteon kannattavuutta käsittelevän työllisyyskomitean työryhmän raportista keskusteltiin työllisyyskomiteassa 9. lokakuuta 2003.

Työnteon kannattavuutta käsittelevän asiantuntijaryhmän raportti työllisyyskomitealle

Raportissa yksilöidään keskeisimmät tekijät, jotka vaikuttavat taloudellisiin kannustimiin (tai niiden puuttumiseen) työn hakemiseksi ja vastaanottamiseksi ja työssä pysymiseksi. Raportissa todetaan, että taloudelliset kannustimet ratkaisevat pitkälti, tapahtuuko työmarkkinoilla siirtymisiä, ja ne ovat sen vuoksi merkittävä tulonjakomekanismi. Lisäksi muut kuin taloudelliset tekijät ja sosiaaliturvajärjestelmien rakenne vaikuttavat merkittävästi työnteon kannattavuuteen.

Raportissa analysoidaan myös mahdollisia keinoja työn vastaanottamisesta koituvan hyödyn lisäämiseksi. Jäsenvaltioista saaduilla esimerkeillä valaistaan toimenpidevaihtoehtoja. Raportissa keskitytään siihen perustavanlaatuiseen vastakkainasetteluun, joka vallitsee seuraavan kahden tekijän välillä: pienituloisille suunnattujen tukiohjelmien kyky lievittää köyhyyttä ja tarjota hyvin kohdennettuja etuuksia sekä haluttujen työnteon kannustimien säilyttäminen ja liiallisten budjettikustannusten välttäminen. Raportissa korostetaan, että suunniteltaessa politiikkaa työnteon kannattavuuden lisäämiseksi olisi otettava huomioon kolme seikkaa:

1. Työvoiman tarjonnan lisääminen: Työttömyysloukut, kannustinloukut ja köyhyysloukut vaikuttavat haitallisesti työvoiman kokonaistarjontaan, ja niitä olisi purettava, jotta kohotettaisiin työvoimaosuutta ja vähennettäisiin riippuvuutta etuuksista.

2. Köyhyyden lievittäminen: Sosiaaliturvajärjestelmillä ja tulosidonnaisilla järjestelmillä on merkittävä asema köyhyyden lievittämisessä, koska niillä tuetaan pienituloisia perheitä.

3. Budjettikustannukset: Työnteon kannattavuutta lisääviä kannustimia parantavien toimenpiteiden olisi oltava kustannustehokkaita ja laajemman budjettikehyksen mukaisia.

Näitä seikkoja kutsutaan joskus "haastavaksi kolmioksi", sillä tavoitteet eivät ole toisiaan tukevia. Onnistuneessa jäsenvaltioiden politiikassa työnteon kannattavaksi tekemiseksi on löydettävä oikea tasapaino niiden välillä.

Raportissa analysoidaan kolmeen pääindikaattoriin - köyhyys-, työttömyys- ja kannustinloukkuihin [5] - liittyviä lukuja.

[5] Komission yksiköiden (talouden ja rahoituksen, työllisyyden ja sosiaaliasioiden ja verotuksen ja tulliliiton pääosastot sekä Eurostat) ja OECD:n yhteisprojektissa käytetyt menetelmät tulo-, työttömyys- ja kannustinloukkujen laskemiseksi sekä saadut tulokset selvitetään yksityiskohtaisesti lähteessä European Commission Economic Paper N:o 195, "Indicators of Unemployment and low-wage traps".

Köyhyysloukkuindikaattori (67 prosentin tasolla teollisuustyöntekijän keskipalkkatasosta, 2001)

>VIITTAUS KAAVIOON>

Raportin päälöydöksiin kuului se, että lähes kaikissa jäsenvaltioissa työttömyysetuuden varasta työhön siirryttäessä noin 80 prosenttia bruttotulojen kohoamisesta ei koidu työntekijän hyväksi. Tähän on joitain poikkeuksia, mutta niissäkin yli puolet bruttolisäansiosta jää saamatta. Työttömyysloukku on siksi vakava ongelma useimmissa jäsenvaltioissa, sillä nettotulojen lisääntyminen on vähäistä etuuksista luovuttaessa. Kannustinloukkujen ja tuloloukkujen (köyhyysloukkujen) osalta näyttö on epäselvempää. Joissain maissa suuremmat bruttotulot eivät lisää lainkaan nettotuloja, eivätkä ne ole siksi rahallisesti houkuttelevia. Toisissa maissa yli puolet bruttolisätuloista näkyy lisääntyneinä nettoansioina. Yleisemmin raportissa todetaan, että rahalliset kannustimet puuttuvat usein työttömyysetuuden varassa eläviltä (työttömyysloukku), sosiaaliavun varassa eläviltä (kannustinloukku) ja matalapalkkaisissa töissä olevilta paremmin palkatun työn vastaanottamiseksi (köyhyys-/tuloloukku).

Poliittisissa päätelmissä esitetään selkeästi, että ei ole yhtä ainoaa keinoa, jolla työteko tehdään kannattavaksi kaikille ja kaikissa tilanteissa. Maakohtaiset seikat määräävät pitkälti ongelman suuruuden ja luonteen sekä mahdollisten ratkaisujen tehokkuuden. Vaikka rahallisten kannustimien puute työnteon tekemiseksi kannattavaksi yleensä johtuu ensisijaisesti muihin tarkoituksiin - lähinnä köyhyyden lievittämiseen - suunniteltujen järjestelmien vuorovaikutuksesta, on tärkeää valtavirtaistaa ja uudistaa nämä työnteon kannattavuuteen vaikuttavat toimintalinjat, jotta voidaan pienentää niiden haittavaikutusta työvoiman tarjontaan. Työnteon kannattavuutta tukeva politiikka olisi sisällytettävä keskeiseksi osaksi työmarkkinapolitiikkaa.

2. Sosiaaliseen suojeluun liittyvän politiikan uudistamistarve

Sosiaalinen suojelu toimii kokoamalla yhteen laajan joukon henkilökohtaiset riskit, millä saavutetaan tehokkaampi suojelu ja parempi kattavuus kuin yksittäisillä vakuutuksilla. Sosiaalisen suojelun tulisi tarjota riittävä tulon korvike, jolla taataan kohtuullinen elintaso henkilöille, jotka eivät kykene hankkimaan elantoaan käymällä työssä. Sen piiriin kuuluu erinäisiä tilanteita, jotka on kuvattu ja joiden esiintyminen todetaan täytäntöönpanosäännöksillä: sairaus, vamma, vanhuus, työttömyys, alhaiset tulot. Sosiaalisen suojelun instituutioiden ensisijainen tehtävä on tarjota turvaa elämän riskeiltä ja vaaroilta. Täyttäessään tätä tehtävää vero- ja etuusohjelmat voivat potentiaalisesti vääristää työmarkkinoiden tehokasta toimintaa.

Tällaisia vääristäviä vaikutuksia kuvataan kirjallisuudessa tavallisesti kannustin-, työttömyys- ja köyhyysloukuiksi. [6] Kannustin-/työttömyysloukusta on kyse, kun etuudet ovat korkeita odotettavaan ansiotuloon nähden ja/tai merkittävä osa ansiotulosta menee veroihin, kun henkilö ottaa vastaan työtä. Köyhyysloukuksi kuvattu tilanne syntyy yleensä, kun matalapalkkaisilla työntekijöillä on vähän välittömiä taloudellisia kannustimia työskennellä pidempään tai kun kotitalousyhteyksissä puolisolla, tavallisesti vaimolla, on vähän kannustimia mennä työmarkkinoille. Lisäksi kannustimet osa-aikatyön tekemiseksi tai ansioiden lisäämiseen tähtäävään koulutukseen investoimiseksi ovat heikkoja.

[6] Vaikutusten mittaamisesta on täsmällistä tietoa julkaisussa "Joint Commission-OECD project on calculating the effective tax rates on labour".

Siksi vero- ja etuuspolitiikka on suunniteltava uudelleen siten, että sillä pienennetään kannustin-, työttömyys- ja köyhyysloukkujen vaaraa. Korkea sosiaalisen suojelun taso on siis suotava, jos kannustimet työntekoon säilyvät. Ongelmaan ei ole helppoja ratkaisuja, koska verotuksen ja etuuksien uudistaminen siten, että työnteko saadaan kannattavaksi, merkitsee tiettyjen poliittisten tavoitteiden asettamista toisia vastaan. Tällaisessa vastakkainasettelussa olennainen kysymys on se, kuinka paljon eri tyyppiset instituutiot tarjoavat yksilöille valinnan vapautta, varsinkin henkilökohtaisten sosiaaliturvaetuuksien ja perhe- tai kotitalouskohtaisten etuuksien välillä. Kysymyksellä on merkitystä myös sukupuolten tasa-arvon kannalta.

Jäsenvaltioiden sosiaalisen suojelun järjestelmien uudistaminen poistamalla niihin kiinteästi sisältyvät työnteon esteet ja oikeiden kannustimien ja edellytysten luominen työnteon houkuttelevaksi tekemiseksi on keskeistä, jotta järjestelmistä saadaan työllisyyttä suosivia ja jotta edistetään siten suurempaa työvoimaan osallistumista. Tällä puolestaan tuetaan sosiaalisen suojelun järjestelmien kestävyyttä pitkällä aikavälillä.

Työllisyysasteen kohottamiseksi on ensiarvoisen tärkeää tukea työmarkkinoilla siirtymävaiheessa olevia eli henkilöitä, joiden asema työmarkkinoilla muuttuu, koska he ovat työttömiä työnhakijoita tai harkitsevat työn tyypin, sijainnin tai laadun vaihtamista tai pyrkivät etenemään urallaan tai harkitsevat eläkkeelle siirtymistä. Tämä tiedonannon rakenne kuvastaa niitä eri tehtäviä, joita sosiaalisen suojelun järjestelmillä voi olla onnistuneen siirtymisen tukemisessa viidessä eri tilanteessa työmarkkinoilla:

* siirtyminen etuuksien varasta työhön

* työn ja perhe-elämän yhteensovittaminen

* työpaikan vaihtaminen

* töihinpaluu työkyvyttömyyden jälkeen

* työelämän pidentäminen.

3. Parempi sosiaaliseen suojeluun liittyvä politiikka ja siirtyminen työmarkkinoilla

Edellä esitetyn lähestymistavan mukaisesti tässä jaksossa käsitellään sosiaalisen suojelun järjestelmien ja työmarkkinoilla esiintyvien eri siirtymätilanteiden vuorovaikutusta. Tavoitteena on löytää strategioita, joilla edistetään työmarkkinoille osallistumista tehokkaamman aktivoinnin ja sosiaalisen suojelun avulla. Kullekin työmarkkinoiden siirtymätilanteelle yksilöidään esteet, joita etuuksia saavat henkilöt kohtaavat pyrkiessään palaamaan työmarkkinoille, mukaan lukien etuuksien saamisedellytykset, niiden täytäntöönpano sekä yleisesti etuusjärjestelmien hallinto. Tarkastelussa edetään tämän jälkeen äskettäin toteutettuihin tai suunniteltuihin poliittisiin uudistuksiin, joilla pyritään poistamaan tällaiset esteet ja tekemään työnteko kannattavaksi. Esityksen tukena on esimerkkejä hyvistä toimintatavoista käytössä olevien tietojen pohjalta.

Työmarkkinoiden siirtymätilanteita käsiteltäessä tarkastellaan seuraavia etuusjärjestelmiä: (i) työttömyysvakuutus ja työttömyyskorvaus, (ii) vähimmäistoimeentuloturva ja muut sosiaalihuollon muodot (myös asumistuet), (iii) työnteosta riippuvat etuudet ja vastaavat, (iv) perheille ja vanhemmille myönnettävät etuudet (perhe-etuudet, äitiys-, isyys- ja vanhempainvapaajärjestelyt, lastenhoitoetuudet ja -mahdollisuudet, vanhusten ja vammaisten hoito), (v) varhaiseläkkeet ja (vi) sairauteen, työkyvyttömyyteen ja työperäisiin vammoihin liittyvät etuudet.

Määritettäessä toimintalinjoja, joilla pyritään tekemään työnteko kannattavaksi, on syytä korostaa sitä, että rahallinen hyöty ei ole ainoa eikä tärkein työn laatua ja houkuttelevuutta määrittävä tekijä. Työntekijän kannalta kannattava työpaikka on sellainen, josta koituu hänelle sekä rahallisia (ansiot, eläkejärjestelyt) että muita etuja, jotka määritellään enemmän tai vähemmän subjektiivisesti eri tekijöiden kokonaisvaikutuksena. Näitä tekijöitä ovat muun muassa työn status, työnantajan toiminta, mahdollisuudet koulutukseen työssä ja sen ulkopuolella, työajat, työsopimusseikat, työnantajan tarjoamat muut edut (lastenhoito, koulutus, terveydenhuolto, asunto jne.) sekä työpaikan sijainti ja työmatka.

3.1. Etuuksista työhön: elannon ansaitsemisen helpottaminen

Viime vuosikymmeninä unionissa on tarkasteltu uudelleen sosiaalietuuksien merkitystä kannustettaessa työttömiä etsimään aktiivisesti työtä. Huomio on keskittynyt työttömyysetuuksiin ja niiden vaikutukseen työttömyyskauden jälkeen työmarkkinoille paluuta yrittäviin, ja se on sittemmin ulotettu muihin, erityisesti tarveharkintaisiin sosiaaliturvaetuuksiin. Tarkasteltu on myös etuuksien vaikutusta ensi kertaa työmarkkinoille tuleviin. Poliittisten uudistusten virikkeinä ovat olleet korkea työttömyys, etenkin pitkäaikaistyöttömyys, sekä siitä huolehtiminen, että sosiaalisen suojelun järjestelmät eivät kannusta henkilöitä lykkäämään töihin palaamista tai saa heitä jopa elämään etuuksien varassa työnteon sijasta. Uudistukset ovat myös olleet vastaus kohoaviin työstä perittäviin veroihin ja sosiaaliturvamaksuihin. Monissa tapauksissa kuitenkin on oltu yleisesti huolestuneita uudistusten vaikutuksesta työn laatuun ja köyhyysriskiin. Uudistukset toteutettiinkin vasta kiivaan julkisen keskustelun ja työmarkkinaosapuolten kanssa käytyjen vaikeiden neuvotteluiden jälkeen.

Monet jäsenvaltiot ovat kiristäneet etuuksien saamisedellytyksiä, jotta työttömillä olisi enemmän paineita ottaa vastaan työtä, jotta kehitettäisiin tehokkaat keinot vilpillisiin hakemuksiin ja järjestelmien väärinkäytöksiin puuttumiseksi ja jotta lyhennettäisiin etuuksien maksuaikaa. Joissain tapauksissa toimenpiteillä on leikattu etuuksia. Leikkaukset ovat kohdistuneet paitsi työttömyysetuuksiin myös työkyvyttömyys- ja varhaiseläkejärjestelyihin, joita oli monissa jäsenvaltioissa alettu käyttää työttömyysturvan asemesta 1980-luvun teollisuuden rakennemuutoksissa, kun todettiin, että monilla iäkkäämmillä työttömillä oli vaikeuksia saada uusi työpaikka.

Useat jäsenvaltiot ovat lisänneet investointejaan aktiivisiin toimenpiteisiin, joilla autetaan työelämään palaavia tai ensi kertaa astuvia parantamalla heidän työllistyvyyttään. Tyypillisesti ne ovat olleet koulutuksen ja työnhaussa annettavan yksilöllisen avun kaltaisia tarjontapuolen toimenpiteitä, mutta usein niihin on liittynyt työllistämistuen ja alennettujen sosiaaliturvamaksujen kaltaisia toimenpiteitä, joilla pyritään luomaan työmarkkinoilla kysyntää objektiivisesti heikommassa asemassa oleville henkilöille (heikosti koulutetut nuoret, vajaakuntoiset, iäkkäät työttömät jne.). Viimeksi mainittua näkökohtaa on korostettu erityisesti kehitettäessä osallisuutta edistäviin työmarkkinoihin tähtääviä strategioita, joissa työnsaantia pidetään parhaimpana tapana varmistaa köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen vaarassa olevien sosiaalinen osallisuus.

Etuusjärjestelmien uudelleentarkasteluun on yhä useammissa maissa liitetty myös pyrkimyksiä työnteon tekemiseksi rahallisesti kannattavammaksi toimenpiteillä, joilla lisätään työtä vastaanottavien nettoansioita riittävästi heidän saamiinsa etuuksiin nähden sallimalla heille tulotuen osittainen jatkuminen tai keventämällä matalapalkkaisten työntekijöiden verotaakkaa. Toimenpiteillä on erityisesti pyritty saamaan henkilöt ottamaan vastaan matalapalkkaisia tai osa-aikaisia töitä, joita he muuten saattaisivat olla haluttomia tekemään, jos heidän ansionsa olisivat vain marginaalisesti etuuksien määrää suuremmat.

3.1.1. Työttömyysetuuksia saavien töihinpaluun esteet

Työttömyysetuuksilla on tärkeä tehtävä suojella työttömiä tilapäiseltä ansionmenetykseltä työttömyyskauden aikana. Lisäksi niillä myötävaikutetaan tehokkaampaan työntekijöiden ja työpaikkojen yhdistämiseen luomalla työttömille edellytykset valita työtarjoukset perustellusti ja välttää hätiköityjä ratkaisuja. Niillä on myös merkittävä makrotaloudellinen tehtävä, koska ne auttavat pitämään yllä kokonaiskysyntää laman tai talouden taantuman aikana. Työttömyysetuudet voivat toisaalta hillitä työhaluja, jos niitä maksetaan pitkään eikä niitä seurata ja valvota riittävästi vaatimalla selkeästi aktiivista työnhakua, työkokeiluja ja osallistumista aktiivisiin työmarkkinatoimenpiteisiin.

Useimmissa jäsenvaltioissa on pyritty puuttumaan tällaisiin työllistymistä haittaaviin tekijöihin sitomalla etuudet entistä tiukemmin työnhakuun ja muihin vastaaviin toimiin. Yhä suositumpi toimenpide on ollut työttömän henkilökohtainen aktivoiminen asettamalla etuuden saamisen ehdoksi työttömän allekirjoittama sopimus, jossa hän sitoutuu tiettyihin toimiin. Toimiin voivat kuulua aktiivinen työnhaku, koulutus, työkokemuksen hankkiminen vapaaehtoisjärjestössä tai ympäristöryhmässä tai julkisen työvoimapalvelun tarjoaman sopivan työpaikan vastaanottaminen. Tällaista ratkaisua on kuitenkin seurattava tarkkaan, jottei etuuksien vähentäminen tai peruuttaminen veisi köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen tielle. Erityisen huolestuttavaa on, että huolimatta monista järjestelyistä ansiotulon korvaamiseksi 39 prosenttia EU:n työttömistä eli vuonna 2000 köyhyysriskissä [7] (44 prosenttia miehistä ja 33 prosenttia naisista).

[7] Köyhyysriski tarkoittaa elämistä kotitaloudessa, jonka kulutusyksikköä kohti lasketut mediaanitulot ovat alle 60 prosenttia maan keskiarvosta.

Sosiaalisen suojelun järjestelmät vaikuttavat työnsaantiin myös yhden erityispiirteen kautta: tarveharkinnan merkitys on lisääntynyt monissa jäsenvaltioissa pyrittäessä rajoittamaan sosiaalisen suojelun menojen kasvua ja keskittämään resurssit eniten tarvitseville (eli tietyn tulorajan alittaville talouksille). ESSPROS-järjestelmän tietojen mukaan tarveharkintaisten menojen osuus oli EU:ssa noin 10 prosenttia kaikista sosiaaliseen suojeluun käytetyistä menoista vuonna 1999, mutta Irlannissa osuus oli lähes 28 prosenttia kokonaismäärästä ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa 17 prosenttia. Tarveharkinnan lisääntyminen on vaikuttanut moniin sosiaalisen suojelun järjestelmiin, erityisesti asumistukiin, sosiaalihuoltoon, työttömyysetuuksiin ja työkyvyttömyysetuuksiin.

Tarveharkinnan ongelma on, että se luo keinotekoisen kynnyksen, jonka ylittyminen esimerkiksi työpaikan saannin vuoksi voi aiheuttaa rajun vähennyksen etuuksissa, minkä seurauksena kyseisen kotitalouden nettotulot ovat vain marginaalisesti suuremmat tai pienemmät kuin ennen työpaikan saantia. Vastaava ongelma aiheutuu tiettyihin sosiaaliturvaetuuksiin liitetystä työttömyysehdosta, esimerkiksi kun korkeamman lapsilisän ehtona on se, että toinen vanhemmista on työtön. Jotkin jäsenvaltiot ovat viime vuosina pyrkineet sosiaaliturvaetuuksien suunnittelussa puuttumaan tarveharkinnan ja työttömyysehdon nimenomaan aiheuttamiin työllistymisjarruihin. Irlanti on esimerkiksi poistanut tai vähentänyt työllistymisen rahallisia pidäkkeitä muun muassa jäädyttämällä lapsilisän lapsikohtaisen lisäosan absoluuttisen määrän ja korottamalla kaikille maksettavaa lapsilisää sekä ottanut käyttöön siirtymätoimenpiteitä, joilla etuuksia maksetaan asteittain vähenevästi työllistymisen edistämiseksi. Ranskan asumistuissa rangaistaan vähimmäistoimeentulotuen ("Revenu Minimum d'Insertion, RMI") menettämisestä, sillä käytettävissä olevat tulot alenevat tuntuvasti, millä on merkitystä varsinkin vähimmäispalkkaisissa osa-aikatöissä. Vuoden 1991 asumistukien uudistuksella pyrittiinkin poistamaan tämä vääristymä, joka jarrutti siirtymistä vähimmäistoimeentulotuen piiristä työelämään.

Yleisemmin jäsenvaltiot ovat pyrkineet puuttumaan sosiaalisen suojelun järjestelmien työllisyyttä haittaaviin piirteisiin veroetuuksilla, mahdollisuuksilla yhdistää etuudet ja työnteko sekä edullisemmalla sosiaaliturva- ja verokohtelulla. Vaikka toimenpiteiden uskotaan vaikuttaneen efektiivistä marginaaliveroastetta alentavasti, tällaisten toimintalinjojen arviointi on selvästikin vajavaista sekä niiden työllisyysvaikutuksen että lyhyen ja keskipitkän aikavälin budjettikustannusten ja tuottojen kannalta. Vain harvat jäsenvaltiot esittävät tiettyihin erityisjärjestelyihin osallistuvien henkilöiden lukumäärän tai arvioidun marginaaliveroasteen alenemisen tai budjettivaikutuksen, joka liittyy työnteon kannattavuuden parantamiseen tähtääviin tukijärjestelyihin. [8]

[8] Näin teki Ranska, joka työnteon rahallisia kannustimia parantaakseen uudisti asumisveron vuonna 2000, otti käyttöön verohyvityksen (Prime pour l'emploi) vuonna 2001 ja salli etuuksien yhdistämisen työntekoon monissa järjestelmissä. Näiden toimenpiteiden budjettivaikutuksen arvioitiin olevan 4 miljardia euroa, ja kyseisten kotitalouksien käytettävissä olevat tulot kasvoivat noin 3 prosenttia, mikä mahdollisti korkeimman implisiittisen marginaaliveroasteen alentamisen yli neljällä prosenttiyksiköllä.

Vaikka vähimmäispalkkaan liittyvät toimintalinjat eivät olekaan osa sosiaalisen suojelun järjestelmiä, useat jäsenvaltiot toteuttavat niitä puuttuakseen työssäkäyvien köyhien ongelmaan. Jos minimipalkka asetetaan riittävän paljon työttömyyskorvausta ja muita siihen liittyviä etuuksia korkeammalle, se voi lisätä matalapalkkaisten työpaikkojen houkuttelevuutta ja näin omalta osaltaan lisätä työnteon kannattavuutta. Jotta kuitenkin vältettäisiin haitalliset vaikutukset työvoiman kysyntään ja täten työpaikkojen väheneminen, joissain jäsenvaltioissa on toteutettu lisätoimia, joilla työnantajille korvataan heikosti tuottavien työntekijöiden palkkaaminen hypoteettista vapaiden markkinoiden hintaa kalliimmalla.

3.1.2. Politiikan uudistamissuuntaukset ja työllisyyttä suosivat toimenpiteet

Euroopan työllisyysstrategiaan sisältyvän aktivointiperiaatteen ohjaamina jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön moninaisia toimenpiteitä, joilla pyritään estämään se, että työttömyystukijärjestelyt loisivat työnteon pidäkkeitä, ja samalla kannustamaan työttömiä ottamaan vastaan työtä. Jotkin toimenpiteet vaikuttavat työvoiman kysynnän kautta, kun taas toiset vaikuttavat suoraan työvoiman tarjontaan. Toteutetut toimenpiteet voidaan jakaa kolmeen pääluokkaan: (i) työllistymiskannustimet, (ii) etuuksien ja työn yhdistäminen sekä (iii) edullisempi sosiaaliturva- ja verokohtelu.

(1) Työllistymiskannustimien osalta (työvoiman tarjontaan vaikuttava tekijä) jäsenvaltioiden toimenpiteissä on keskitytty (i) rajoittamaan työttömyysetuuden määrää (Espanja) tai maksuaikaa (Saksa), (ii) yhdistämään työttömyysvakuutus sosiaalihuollon etuuksien kanssa, (iii) tarjoamaan kannustimia nuorille (Suomi) tai nuorten ja yli 25-vuotiaiden, jotka eivät ole aiemmin olleet pysyvässä työsuhteessa, ensityöllistämiselle (Italia), (iv) asettamaan täydentävien työttömyysetuuksien ehdoksi työnhakua ja osallistumista aktiivisiin työmarkkinatoimenpiteisiin tietyn työttömyysjakson jälkeen (Suomi) ja (v) tarjoamaan työssäkäyville maksettavia etuuksia eli työskentelystä riippuvia veroetuuksia ja muita vastaavia etuuksia. Työssäkäyville suunnattavien etuuksien osalta monet jäsenvaltiot ovat käyttäneet tai ottaneet äskettäin käyttöön suoria rahallisia kannustimia työnteon tekemiseksi kannattavaksi tarjoamalla veroetuuksia. Kun tarkastellaan sitä, kuinka moni palasi töihin veroetuuden saatuaan, ovat jäsenvaltioiden kokemukset rohkaisevia. Näiden järjestelyiden merkittävä haitta on kuitenkin se, että ne saattavat painaa alas palkkoja, joita työnantajat ovat valmiita maksamaan. Toinen haitta on se, että joissain tapauksissa (Alankomaat) etuuden vähimmäismäärä on kytketty vähimmäispalkkaan, minkä vuoksi rahallinen kannustin vähimmäispalkkaa tarjoavan työpaikan vastaanottamiselle on vähäinen.

(2) Toinen jäsenvaltioiden toimenpiteiden pääluokka käsittää mahdollisuuden yhdistää etuus ja työstä saatava ansio (työvoiman tarjontaan vaikuttava tekijä) sallimalla seuraavat: (i) osa-aikaisen tai täysipäiväisen työn yhdistäminen osittaiseen työttömyysetuuteen tai työttömyysavustukseen (Espanja, Irlanti, Portugali) tai moniin muihin sosiaalietuusjärjestelyihin, joita ovat tavanomaiset tai erityiset työttömyysavustukset, vähimmäistoimeentulotuki, yksinhuoltajille maksettavat etuudet, iäkkäiden ja pitkäaikaistyöttömien erityistuki (Allocation de Solidarité Spécifique, ASS) sekä vammaisen aikuisen etuus (Ranska) sekä (ii) kannustimet yritysten perustamiseksi tai itsensä työllistämiseksi sallimalla työttömyysetuuden maksaminen kertasuorituksena (Espanja).

(3) Kolmas toimenpiteiden luokka sisältää sekä työntekijöiden (työvoiman tarjonta) että työnantajien (työvoiman kysyntä) edullisen vero- ja sosiaaliturvakohtelun. Koska tässä tiedonannossa ei käsitellä työvoiman kysyntään vaikuttavia toimenpiteitä, seuraavassa luetellaan vain työvoiman tarjontaan vaikuttavia jäsenvaltioiden toimenpiteitä: (i) työuraansa jatkavien iäkkäiden työntekijöiden edullisempi verokohtelu (Espanja), (ii) asumiseen liittyvien verojen uudistaminen siten, ettei niillä sakoteta varsinkaan pienituloisten kotitalouksien menemistä työelämään, ja vähimmäistoimeentulotukea saavien täydellinen vapauttaminen näistä veroista (Ranska) sekä (iii) tiettyjen työntekijäryhmien, muun muassa vaikeissa olosuhteissa työskentelevien ja vajaakuntoisten, osittainen tai täydellinen vapauttaminen sosiaaliturvamaksuista (Ranska, Portugali).

3.2. Työ- ja perhe-elämän yhteensovittaminen ja työssäkäyvien vanhempien tukeminen

Työ- ja perhe-elämän yhteensovittamiselle annettavalla julkisella tuella on kaksi tavoitetta. Perhe-etuuksilla pyritään ensinnäkin tukemaan perheitä niiden toteuttaessa tehtäviä, jotka ovat yhteiskunnan organisaation ja jatkumisen perustana. Erityisesti tähän sisältyy perheiden tukeminen niiden synnyttäessä, hoitaessa ja kasvattaessa lapsia sekä hoitaessa sairaita, vammaisia ja iäkkäitä huollettavia. Väestön ikääntyessä tähän liittyvällä politiikalla on yhä suurempi merkitys keinona kääntää syntyvyys nousuun. Jäsenvaltiot tarjoavat tyypillisesti jotain tällaista tukea yhtäläisinä etuuksina, kuten lapsilisinä, mutta toiset tukimuodot riippuvat perheen tilanteesta, esimerkiksi yksinhuoltajille maksettavat etuudet, tai niitä maksetaan muiden etuuksien ohella, kuten työttömyysetuuksiin liittyvät, huollettavien lasten perusteella maksettavat lisät.

Toisilla toimenpiteillä pyritään helpottamaan perhevelvollisuuksien hoitamista, kun otetaan vastaan työpaikka tai jatketaan työssäkäyntiä. Tuetulla tai julkisella lastenhoidolla pyritään näin auttamaan työntekijöitä pysymään työelämässä aikana, jolloin perhevelvollisuudet voisivat muuten saada heidät jäämään kotiin. [9] Äitiys-, isyys- ja vanhempainetuuksilla tuetaan tilapäistä töistä pois jäämistä. Niihin liittyvät monissa maissa säännökset, joilla varmistetaan, että yhteys työmarkkinoihin säilyy. Muilla julkisen tuen muodoilla pyritään maksamaan korvausta henkilöille silloin, kun he päättävät lähteä muodollisilta työmarkkinoilta hoitamaan perhettä. Korvaus voi olla rahaetuuksia, esimerkiksi hoitajille maksettavia etuuksia, ja/tai tuettuja eläkemaksuja, joilla rajoitetaan henkilön eläkeoikeuksille aiheutuvia haittoja. Joissain järjestelmissä tarjotaan myös erityistä työllistymistukea perhesyistä johtuneen poissaolon jälkeen työmarkkinoille palaaville, jotta voidaan kompensoida työuran keskeytymisen työllistyvyydelle mahdollisesti aiheuttamaa haittaa.

[9] Lastenhoidon ensisijainen merkitys vanhempien työntekoa tukevana tekijänä tuodaan esille 31. maaliskuuta 1992 annetussa neuvoston suosituksessa 92/241/ETY, jossa jäsenvaltioita kehotettiin toteuttamaan ja kannustamaan toimenpiteitä lastenhoitopalveluiden tarjoamiseksi, kun vanhemmat työskentelevät, osallistuvat koulutukseen työpaikan saamiseksi tai etsivät työtä tai työpaikan saantia helpottavaa koulutusta.

Tämän toisen ryhmän toimenpiteiden tarkoituksena on mahdollistaa perhe-elämän yhdistäminen työelämään ja helpottaa työskentelyn ja kokopäiväisen tai osa-aikaisen perheessä tapahtuvan hoitotyön välistä siirtymistä. Niiden tärkeä tavoite on myös edistää sukupuolten tasa-arvoa työmarkkinoilla. Niillä pidetään yllä ja edistetään aktiivisesti korkeaa työvoima-astetta. Toimenpiteet ovat yleensä kehittyneimpiä maissa, joissa naisten (ja yleinen) työvoima-aste on korkea.

3.2.1. Työssäkäyvien vanhempien töihinpaluun esteet

On tärkeää, etteivät perhe-etuusjärjestelyt heikennä työnteon kannustimia. Jos lapsilisät ovat yhtäläisiä, tästä ei aiheudu ongelmaa. Sen sijaan perhelisien maksaminen lasten tai huollettavan puolison perusteella työttömyysetuuksien yhteydessä - mikä on useimpien jäsenvaltioiden käytäntö - voi heikentää rahallista kannustinta ottaa vastaan työpaikka, kuten jaksossa 3.1.1 todettiin (jaksossa esitettiin, kuinka Irlanti on todennut ongelman ja pyrkinyt poistamaan sen).

Työttömyyskorvausjärjestelyissä olisi lisäksi otettava huomioon vaikutus kaikkien perheenjäsenten kannustimiin. Tarveharkintaiset etuudet, joissa harkinta perustuu perheen eikä henkilökohtaiseen tuloon, voivat heikentää sekä etuuden saajan että hänen puolisonsa rahallista kannustinta ottaa vastaan työtä.

Kohtuuhintaisen lastenhoidon puuttuminen katsotaan keskeiseksi esteeksi vanhempien, varsinkin naisten töihin menolle. Merkittävinä seikkoina pidetään lastenhoitopalveluiden kustannuksia, lastenhoitopalveluiden saatavuutta, lastenhoitopaikkojen aukioloaikojen ja työaikojen yhteensopivuutta sekä lastenhoitopaikkojen laatua ja määrää. Tämä koskee erityisesti palkkahaitarin alapäätä ja heikommin koulutettuja ja vähiten ammattitaitoisia työntekijöitä. On näyttöä siitä, että lastenhoidon kustannukset vaikuttavat tällaisen työvoiman tarjontaan. Tuki, jolla pienennetään lastenhoitopalveluiden kustannuksia, voikin helpottaa paluuta osa-aikaisiin tai täyspäiväisiin töihin. Vaikka syy-seuraussuhteiden suunta onkin epäselvä, useat tutkimukset ovat osoittaneet, että lastenhoidon tuen laajentaminen voi lisätä varsinkin naisten osallistumista työelämään.

Lastenhoitopalveluiden tarjonnan keskeinen merkitys erityisesti naisten osallistumiselle työelämään tunnustettiin Barcelonan Eurooppa-neuvostossa, joka kehotti jäsenvaltioita tarjoamaan lastenhoitopalveluja vuoteen 2010 mennessä vähintään 90 prosentille kolmevuotiaista ja sitä vanhemmista alle kouluikäisistä lapsista ja vähintään 33 prosentille alle kolmevuotiaista lapsista.

Yksinhuoltajille - joiden määrä on yhä huomattavampi useimmissa jäsenvaltioissa - töihin meno on yleisen käsityksen mukaan erityisen hankalaa, ja näin heillä lienee suurempi vaara joutua työttömiksi, päätyä tulotuista riippuvaisiksi tai köyhtyä. Asian merkitystä korostavat myös tutkimustulokset, joiden mukaan köyhyysriski on suurin yksinhuoltajatalouksissa (35 prosenttia EU:ssa keskimäärin Euroopan yhteisön kotitalouksien kyselytutkimuksen tuoreimpien tietojen mukaan), joiden pää on useimmiten nainen. Yhdistyneessä kuningaskunnassa yksinhuoltajatalouksilla, joiden osuus kaikista kotitalouksista on melko suuri, on erityisen korkea köyhyysriski, 50 prosenttia. Yhdistynyt kuningaskunta on myös tuonut julki huolensa siitä, että yksinhuoltajat ovat pitkään riippuvaisia etuuksista.

Kohtuuhintaisten ja sopivien lastenhoitopalveluiden puute todennäköisesti aiheuttaa erityisiä ongelmia tälle ryhmälle. Merkittävää poliittista keskustelua käydään myös siitä, kuinka tarjotaan riittävää tulotukea yksinhuoltajille menettämättä työmarkkinoille palaamiseen tähtääviä kannustimia.

Huolenaiheena pidetään myös työelämässä pysymistä mahdollisten perhe-elämään liittyvien häiriöiden ilmetessä. Tämän vuoksi on kehitetty erilaisia lyhytaikaisia vapaajärjestelyitä täydentämään pitkäaikaisempia ja kehittyneempiä vanhempain- ja hoitovapaita. Esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa työssäkäyvillä vanhemmilla on oikeus ottaa vapaata huollettavaa kohdanneen hätätapauksen hoitamiseksi ("Time off for dependants" -järjestely). Portugalissa eläkkeen kertyminen jatkuu, jos henkilö päättää siirtyä osa-aikatyöhön avustaakseen lasta tai ottolasta ja ottaa lyhyen vapaan (15 päivää) tukeakseen heikkoa perheenjäsentä. Ruotsissa tilapäistä vanhempainetuutta voidaan maksaa sairasta lasta hoitaville vanhemmille.

Vaikka mahdollisuus ottaa palkallista äitiysvapaata saattaa lisätä naisten yhteyttä työmarkkinoihin, pitkäaikainen vapaa todennäköisesti lisää töihin palaavien naisten vaikeuksia ja epävarmuutta, varsinkin jos heillä on epävarma työasema tai heikko ammattitaito ja palkkaus. [10] Sama pätee muihin vapaisiin, kuten vanhempainvapaaseen. Kattava perheystävällinen politiikka, jolla vanhempia autetaan yhdistämään työ ja perhe-elämä, lieventäisi työyhteydestä irrallaan olevan erillisen vapaajärjestelyn haittoja.

[10] "OECD Employment Outlook. Towards more and better jobs", OECD, Pariisi, 2003.

3.2.2. Politiikan uudistamissuuntaukset ja työllisyyttä suosivat toimenpiteet

Pohjoismaissa investoidaan edelleen runsaasti lastenhoitoon. Suomessa kaikilla alle kouluikäisillä lapsilla on oikeus kunnalliseen päivähoitoon vanhempainrahakauden päättyessä riippumatta vanhempien tuloista tai työskentelystä. Ruotsissa otettiin tammikuussa 2002 käyttöön lastenhoitomaksujen yläraja sekä lasten päivähoitomaksujen enimmäismäärä. Katolla pyritään estämään lastenhoitokustannusten kohoaminen vanhempien tekemien työtuntien lisääntyessä ja varsinkin palattaessa työelämään. Vuodesta 2002 lähtien on taattu kolmen tunnin lastenhoito päivässä työttömien vanhempien lapsille ja useamman kuin yhden lapsen saaneiden äitien lapsille, jotta pienten lasten vanhemmilla olisi paremmat mahdollisuudet hakea ja ottaa vastaan työtä.

Ranska toteuttaa vuodesta 2004 alkaen toimenpiteitä, joilla parannetaan ja yksinkertaistetaan perhe-etuusjärjestelmää. Uusi pienten lasten perusteella maksettava etuus (Prestation d'Accueil du Jeune Enfant, PAJE) on suunnattu pienituloisille perheille, ja se nostaa etuuksien määrää. Se mahdollistaa myös aiempaa suuremman korvauksen, jos edunsaaja ottaa vastaan osa-aikatyötä. Etuuksien parantamiseen liittyvät toimenpiteet lastenhoitopaikkojen lisäämiseksi. Suunnitelmissa on luoda vuoteen 2007 mennessä 20 000 uutta hoitopaikkaa. Kehitteillä on verohelpotus yrityksille, jotka käyttävät varoja työntekijöidensä lastenhoitotarpeisiin.

Yhdistynyt kuningaskunta otti huhtikuussa 2003 käyttöön kaksi tarveharkintaista järjestelyä, lapsihyvityksen (Child Tax Credit) ja työssäkäyvien verohyvityksen (Working Tax Credit, WTC), joilla korvataan aikaisemmat verohyvitykset. Niille on ilmoitettu kaksi tavoitetta - lievittää lapsiperheiden köyhyyttä ja tehdä työnteko kannattavaksi. Lapsivähennys on perheiden päätapa saada tukea lapsilleen ja koulua käyville 16-18-vuotiaille. Se korvaa aikaisemmat verohyvitykset ja etuudet yhdellä järjestelmällä, ja se maksetaan suoraan ensisijaiselle hoitajalle. WTC:llä tuetaan työssäkäyviä, myös itsenäisiä ammatinharjoittajia, täydentämällä heidän tulojaan. Siihen sisältyy ensisijaiselle hoitajalle suoraan maksettava lastenhoito-osa, jolla tuetaan rekisteröidyn tai hyväksytyn lastenhoidon kustannuksia. Pariskunnilta vähennetään kuitenkin 50-60 prosenttia lastenhoitokustannukset ylittävistä lisätuloista. Yhdistyneen kuningaskunnan työssäkäyville maksettavien etuuksien järjestelmä - joka on nyt ulotettu lapsettomiin pariskuntiin - on itse asiassa ensisijaisesti tarkoitettu vähentämään etuuksista riippuvaisten kotitalouksien määrää. Vaikka järjestely tarjoaakin pariskunnan pääasialliselle tulonhankkijalle ja yksinhuoltajille kannustimia hakea työtä, se toimii kuitenkin pidäkkeenä pariskunnan toisen osapuolen työllistymiselle, ja OECD [11] onkin todennut sen alentaneen työssäkäyvän puolison kanssa naimisissa olevien naisten työllisyysastetta.

[11] "OECD Employment Outlook. Towards more and better jobs".

Jäsenvaltiot ovat kiinnittäneet runsaasti huomiota tasapainoon, joka on saavutettava määriteltäessä ehtoja, joilla etuuksia myönnetään yksinhuoltajille. Etuudet on usein maksettu edellyttämättä, että edunsaajat ovat työmarkkinoiden käytettävissä. Jäsenvaltiot pyrkivät kuitenkin lisäämään työnteon kannustimia ja tukemista. Esimerkiksi Ranskassa maksetaan yksinhuoltajien etuutta (Allocation de Parent Isolé, API), joka antaa vähimmäistoimeentulon yksinhuoltajille tai lasta odottaville yksinasuville naisille. Yksinhuoltajan etuuden ehtona ei ole työssäkäynti tai työllistämistoimiin osallistuminen, mutta siihen voidaan tilapäisesti yhdistää ansiotulo, mikä kannustaa edunsaajia menemään työmarkkinoille. Yhdistyneessä kuningaskunnassa yksinhuoltajien etuuksia saaville suunnattujen toimintalinjojen sanotaan taivuttelevan etuuksien saajia menemään työmarkkinoille ja tarjoavan heille kannustimia, sen sijaan että niillä tiukennettaisiin muodollista työnhakuvelvoitetta, mikä on ollut tavanomaista Yhdistyneen kuningaskunnan viime vuosina toteuttamille New Deal -uudistuksille. Tavoitteena on ilmoituksen mukaan saada yksinhuoltajat työvoiman ulkopuolelta työnhakuun. Haastattelut, joilla pyritään lisäämään kiinnostusta työelämään, ovat pakollisia.

3.3. Työpaikan vaihtaminen: ammatillisen ja alueellisen liikkumisen helpottaminen

Ammatillinen ja alueellinen liikkuminen on välttämätöntä talouden tehokkuuden kannalta. Liikkuminen auttaa yrityksiä sopeutumaan nopeasti muuttuvaan markkinaympäristöön ja antaa työntekijöille mahdollisuuden siirtyä toimiin, joissa he ovat tuottavampia ja ansaitsevat paremmin.

Ammatillinen liikkuminen voi olla monenlaista aina työpaikan vaihtamisesta saman organisaation sisällä yrityksen perustamiseen työntekijänä työskentelyn jälkeen. Sosiaalisen suojelun järjestelmät voivat luoda esteitä liikkumiselle, varsinkin jos liikkuminen johtaa tiettyjen etujen pienenemiseen tai menetykseen. Sosiaalisen suojelun järjestelmillä voidaan kuitenkin myös tukea liikkumista monin tavoin, esimerkiksi auttamalla henkilöitä uravaihdoksissa (muun muassa sapattivapaiden avulla), antamalla tukea tilapäisiin muuttokustannuksiin tai lieventämällä jossain määrin uuteen uraan liittyviä riskejä.

Historiallisesti sosiaalisen suojelun järjestelmät kehitettiin kansallisesti aloittain, yritysryhmittäin tai työn tyypin mukaan. Tämän johdosta, vaikka jäsenvaltioiden tärkeimmät sosiaalisen suojelun järjestelmät kattavatkin nykyään yleensä koko maan, on monia erityisjärjestelmiä muun muassa virkamiehille, itsenäisille ammatinharjoittajille ja maanviljelijöille, mikä voi vaikeuttaa näiden sektoreiden välistä liikkumista. Varsinkin itsenäiseksi ammatinharjoittajaksi siirtymiseen liittyy joissain maissa vähemmän kattava sosiaalinen suojelu ansionmenetykseltä ja/tai sairaudelta. Liikkuminen edellyttää näiden järjestelmien välisiä siirtymäkohtia, jotta varmistetaan, ettei ansaittua oikeutta eläkkeeseen tai sairaus- ja työkyvyttömyysvakuutukseen menetetä ja jouduta hankkimaan alusta uudelleen.

Yksityiset ja täydentävät sosiaalisen suojelun järjestelmät ovat yhä usein koordinoimattomia, minkä vuoksi oikeuksien siirtäminen järjestelmästä toiseen on vaikeaa tai jopa mahdotonta. Tämä pätee erityisesti yritysten eläkejärjestelmiin, joissa työantajan vaihtaminen voi merkittävästi vähentää tulevaa eläkeoikeutta. [12] Siksi on tärkeää varmistaa, että työpaikkaa vaihtavilla tai uransa keskeyttävillä on paremmat edellytykset hankkia, säilyttää ja siirtää työeläkeoikeutensa.

[12] Lisätietoja työeläkejärjestelmien aiheuttamista esteistä liikkuvuudelle on komission 12.9.2003 hyväksymässä kuulemisasiakirja "Second stage consultation of social partners on measures to improve the portability of occupational pension rights" (SEC/2003/916).

Lakisääteisten sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittaminen EU:n tasolla asetuksella (ETY) N:o 1408/71 on monimutkaisuudestaan huolimatta ollut tärkeä tekijä varmistettaessa se, että työntekijät voivat hyödyntää oikeuttaan liikkua vapaasti EU:n työmarkkinoilla, siitä huolimatta että vain pieni osa Euroopan työvoimasta käyttää tätä oikeutta. Mitään vastaavaa EU:n tason välinettä ei toistaiseksi ole yksityisiä lisäeläkkeitä tai sairausvakuutuksia varten.

Liikkumiseen liittyy usein siirtyminen osa-aikatyöstä täysipäiväiseen työhön tai päinvastoin. Osa-aikatyön osuus EU:ssa kasvaa yhä, ja noin kolmannes uusista työpaikoista on osa-aikaisia. Osa-aikatyö voi olla erityisen tärkeä ponnahduslauta täysipäiväiseen työhön työttömyysjakson tai perhesyistä tapahtuneen urakatkoksen jälkeen tai välivaiheena ennen eläkkeelle siirtymistä. Sosiaalisen suojelun järjestelmät haittaavat joskus tällaisia siirtymisiä, esimerkiksi jos eläkejärjestelmissä oikeus etuuteen perustuu loppupalkkaan tai sosiaaliturvan kattavuutta rajoittaa tehtyjen työtuntien lukumäärä.

Yleissivistävällä ja ammatillisella koulutuksella elinikäisen oppimisen näkökulmasta on keskeinen asema edistettäessä ammatillista ja alueellista liikkumista. Sekä kansallisia että unionin tason erityistoimia ehdotettiin ammattitaitoa ja liikkuvuutta koskevassa komission toimintasuunnitelmassa [13] (helmikuu 2002), jolla täydennetään Euroopan työllisyysstrategiaa, Koulutus 2010 -prosessia sekä tehokkaampaa ammatillisen koulutuksen alan yhteistyötä koskevaa Kööpenhaminan prosessia. [14] Työvoiman liikkuvuutta koskevassa komission tulevassa tiedonannossa raportoidaan edistyksestä ja annetaan toimintasuosituksia.

[13] KOM(2002) 72.

[14] Ks. myös luonnos väliraportiksi, komission tiedonanto "Koulutus 2010 - Lissabonin strategian toteuttamisen edellyttämät kiireelliset uudistukset" KOM(2003) 685 lopullinen.

Lisäksi pimeän työn muuttaminen lailliseksi työksi on merkittävä keino parantaa kilpailukykyä, vahvistaa sosiaalisen suojelun järjestelmien rahoituksen kestävyyttä ja edistää sosiaalista koheesiota.

3.4. Työkyvyttömyydestä töihin: uuden alun tarjoaminen terveysongelmista kärsiville

Työkyvyttömyys vähentää merkittävästi työvoiman tarjontaa erityisesti 50-60-vuotiaiden ryhmässä. Joissain jäsenvaltioissa viidennes tai jopa neljännes 55-59-vuotiaista ja 60-64-vuotiaista saa työkyvyttömyysetuuksia ja on työvoiman ulkopuolella. Monet työkyvyttömyysetuuksien saajat pystyisivät varmaankin harjoittamaan jotain ansiotoimintaa. Yhdistyneessä kuningaskunnassa on todettu, että 90 prosenttia uusista työkyvyttömyysetuuden saajista haluaa palata ja uskoo palaavansa aikanaan töihin. [15]

[15] Olisi kuitenkin huomattava, että tässä näkyy myös etuuden erityisluonne, sillä sitä ei ole tarkoitettu pelkästään pysyvästi työkyvyttöminä pidetyille henkilöille, kuten useissa jäsenvaltioissa.

Terveysongelmat voivat monin tavoin tehdä ammatinharjoittamisen jatkamisen vaikeaksi tai mahdottomaksi joko tilapäisesti tai pysyvästi. Jos työkyvyttömyys on tilapäistä, sosiaalisen suojelun järjestelmien olisi tuettava nopeaa paluuta aikaisempaan ammattiin tarjoamalla korkeatasoisia kuntoutuspalveluita. Pysyvä työkyvyttömyys aikaisemman ammatin suhteen ei merkitse täydellistä työkyvyttömyyttä. Modernit työmarkkinat tarjoavat moninaisia töitä, jotka edellyttävät työntekijältä hyvin erilaisia fyysisiä ja henkisiä kykyjä. Jos siis työntekijän on terveyssyistä luovuttava aikaisemmasta työstään, ammatillisia kuntoutustoimenpiteitä olisi harkittava lääketieteellisten toimenpiteiden lisäksi, jotta helpotettaisiin pikaista paluuta työmarkkinoille. Sosiaalisen suojelun järjestelmät ratkaisevat pääasiassa, onnistuvatko terveysongelmista kärsivät henkilöt palaamaan takaisin työmarkkinoille.

3.4.1. Terveysongelmista kärsivien töihinpaluun esteet

Työkyvyttömyysetuusjärjestelmien pohjana on usein ihmisten yksioikoinen jaottelu kahteen ryhmään - työkykyisiin ja työkyvyttömiin tai vammaisiin. Monissa järjestelmissä oikeus etuuteen syntyy työntekijän ansiokyvyn alentuessa terveyssyistä kolmannekseen tai sen alle työkykyisen henkilön ansiokyvystä. Joissain tapauksissa ansiokyky arvioidaan aikaisemmassa ammatissa yhtä ammattitaitoiselle henkilölle maksettavien ansioiden perusteella; toisissa tapauksissa pelkästään kyky ansaita kohtuullinen elanto määrää oikeuden työkyvyttömyysetuuksiin.

Monissa työkyvyttömyysetuusjärjestelmissä on selvästikin tapana keskittyä työkyvyttömyyteen eikä jäljellä olevaan työkykyyn. Työkyvyttömyysetuudet ovat tyypillisesti passiivisia etuuksia niille, joita ei pidetä työkelpoisina. Edunsaajia saatetaan monin tavoin pidätellä tarjoamasta jäljellä olevaa työkykyään työmarkkinoilla. Tietyt toimet voivat edellyttää etuutta maksavan laitoksen ennakkohyväksyntää; jos toimet hyväksytään, etuuksien maksaminen saatetaan keskeyttää tai etuuksia voidaan pienentää ansion määrän mukaan. Näin rahalliset kannustimet ansiotoiminnan harjoittamiseen ovat yleensä vähäisiä. Lisäksi edunsaajat voivat olla vastahakoisia näyttämään työhalukkuutensa ja -kykynsä, kun etuuksien piiriin palaaminen on vaikeaa, jos työnteko osoittautuukin pitkällä aikavälillä mahdottomaksi.

Työnantajan kannalta vajaakuntoisen henkilön palkkaamisella voi olla useita todellisia tai kuviteltuja haittoja. Työpaikalla voidaan joutua tekemään muutoksia, vajaakuntoisen henkilön tuottavuus ja joustavuus voivat olla vähäisempiä (tai niiden kuvitellaan olevan vähäisempiä), ja hänen voidaan pelätä olevan enemmän töistä poissa terveyssyistä. Joissain maissa (esim. Alankomaissa) toteutettu sairaudesta aiheutuvan kustannustaakan siirtäminen sosiaalivakuutuksesta (sairauden perusteella maksettavista rahaetuuksista) työnantajille voi lisätä työnantajien haluttomuutta palkata vajaakuntoisia.

Työkyvyttömyysetuusjärjestelmien merkitystä työelämään osallistumista objektiivisesti vähentävänä tekijänä lisää muiden kuin objektiivisten lääketieteellisten perusteiden käyttäminen kelpoisuusperusteina. Monissa tapauksissa työkyvyttömyyden määritelmä voi riippua aikaisemmasta ansiokyvystä, joka riippuu ammatista, pätevyydestä ja jopa työpaikan sijaintialueesta. Työmarkkinatilanne ja siten sopivan työn löytämismahdollisuudet voidaan myös ottaa huomioon työkyvyttömyysetuuksia myönnettäessä.

3.4.2. Politiikan uudistamissuuntaukset ja työllisyyttä suosivat toimenpiteet

Puuttuminen ongelmiin varhaisessa vaiheessa on usein paras tapa ehkäistä pitkäaikaisriippuvuutta etuuksista. Tämä edellyttää pikaista terveydenhuoltoa, jolla voidaan estää työkyvyttömyyteen johtavat terveysongelmat tai kuntouttaa ne, joilla on vakavia ongelmia. Jos terveydentilan huononemista ei voida estää tai terveydentilaa ei saada uudelleen kohenemaan, minkä vuoksi ammatinvaihdos on välttämätön, on harkittava ammatillista uudelleenkoulutusta. Tällaisia toimenpiteitä sisältyy useimpiin sosiaalisen suojelun järjestelmiin, usein niiden eri osiin (eläkevakuutukseen, työttömyysvakuutukseen, terveydenhuoltoon ja tapaturmavakuutukseen).

Suomessa ollaan ottamassa käyttöön oikeutta varhaiseen ammatilliseen kuntoutukseen, jos henkilö on vaarassa joutua työkyvyttömäksi. Eläkejärjestelmän kustantaman ammatillisen kuntoutuksen alaa ollaan koko ajan laajentamassa. Toimenpiteellä Suomessa saavutetut tulokset ovat rohkaisevia. Kuntoutustoimenpiteiden on osoitettu rahoittavan itse itsensä, koska niillä pidennetään työuraa keskimäärin yli kahdella vuodella. Parhaat tulokset saavutetaan, kun kuntoutus aloitetaan riittävän varhain ja se on tarkkaan kohdennettua. Tämä edellyttää toki eri toimijoiden saumatonta yhteistyötä.

Alankomaissa ja Luxemburgissa työnantajilla on velvollisuus löytää vajaakuntoiselle työntekijälle sopivampaa työtä yrityksen sisältä (yli 25 työntekijän yrityksissä Luxemburgissa) tai Alankomaissa myös toisesta yrityksestä. Ranska pyrkii edistämään vajaakuntoisten työllistämistä kiintiöjärjestelmällä, jonka mukaan vähintään 6 prosenttia yli 20 työntekijän yritysten työvoimasta on oltava vajaakuntoisia tai yritysten on maksettava tietty maksu. Luxemburgissa uudelleen sijoitetuilla vajaakuntoisilla työntekijöillä on vuoden mittainen erityisirtisanomissuoja. Tällaisiin työllistämis- ja uudelleensijoittamistoimenpiteisiin liittyy yleensä tukitoimia työnantajalle, joka voi saada tukea työpaikalla tehtäviin muutoksiin tai koulutuksen tarjoamiselle.

Joissain jäsenvaltioissa tunnustetaan osittainen työkyvyttömyys, millä otetaan jossain määrin huomioon työkyvyttömyystilanteiden erilaisuus. Ruotsi erottelee neljä alentuneen työkyvyn astetta: 25 prosenttia, 50 prosenttia, 75 prosenttia ja 100 prosenttia. Osittaisten työkyvyttömyysetuuksien saajia kannustetaan käyttämään jäljellä olevaan työkykyään. Ero täyden ja osittaisen työkyvyttömyyden välillä tehdään myös Saksassa ja sitä harkitaan Itävallassa.

Myös osittaisten työkyvyttömyysetuuksien puuttuessa voi olla mahdollista nauttia ansiotuloja työkyvyttömyysetuuden rinnalla. Ansioilla on yleensä katto, joka voi riippua työkyvyttömyyttä edeltävistä ansioista - esimerkiksi Ranskassa tulojen ja etuuden yhteenlaskettu enimmäismäärä on työkyvyttömyyttä edeltänyt ansiotaso. Poikkeuksen enimmäismääriin muodostaa Saksan tapaturmavakuutusjärjestelmä, josta maksetaan eläkettä korvauksena työhön liittyvän tapaturman aiheuttamasta pysyvästä terveyshaitasta; tällaista eläkettä maksetaan muista tuloista riippumatta.

Jotta päästäisiin eroon työkyvyttömyysetuuksien saajien haluttomuudesta ottaa vastaan töitä, Ruotsi ja Suomi sallivat etuudensaajille etuuden tilapäisen keskeyttämisen, jotta he voivat kokeilla työkykyään. Ajanjakso voi Suomessa olla kuudesta kuukaudesta viiteen vuoteen, ja ensimmäisten kahden työvuoden aikana henkilölle maksetaan lisää. Ruotsi sallii kahden vuoden kokeilujakson, ilman että oikeus etuuteen menetetään, ja Ruotsissa etuuksia maksetaan kolmen ensimmäisen työkuukauden aikana. Irlannilla on töihinpaluuetuus, jonka ansiosta oikeus etuuteen säilyy kolmen vuoden ajan (neljän vuoden ajan itsenäisillä ammatinharjoittajilla) täysipäiväiseen työhön siirryttäessä.

Monissa maissa ollaan tarkistamassa työkyvyttömyysetuuden kelpoisuusehtoja painottamalla vähemmän työmarkkinanäkökohtia ja soveltamalla tiukempia lääketieteellisiä perusteita. Näin Luxemburg onnistui vähentämään uusien työkyvyttömyyseläkkeiden määrää puolella vuosina 1996-2000. Puola otti vuonna 1997 käyttöön tiukemmat säännöt työkyvyttömyyden lääketieteellisessä arvioinnissa siirtämällä tehtävät lääkärikomitealta sosiaaliturvajärjestelmän (ZUS) lääkäreille, ja Ranska on ilmoittanut, että se tehostaa lääketieteellistä valvontaa. Jos ei kuitenkaan ole tehokkaita vajaakuntoisille suunnattuja toimenpiteitä heidän saamisekseen palaamaan työmarkkinoille, lääketieteellisten, taloudellisten ja sosiaalisten kelpoisuusehtojen tiukentamisesta voi seurata työkyvyttömyyden aiheuttamien rasitusten siirtyminen sosiaalisen suojelun muihin osiin, kuten työttömyysturvaan, sairausvakuutukseen, varhaiseläkkeisiin ja sosiaalihuoltoon.

Lisäksi on yleistä tarjota työnantajille tukea - usein sosiaaliturvamaksuja alentamalla -vajaakuntoisten palkkaamiseksi tai töissä pitämiseksi. Esimerkiksi Tanska on kehittänyt joustotyöpaikkojen käsitteen henkilöille, joiden työkyky on pysyvästi alentunut: työnantajalle maksettava subventio on ½-? palkasta. Rahallisia kannustimia voi täydentää työantajan tai yhteiskunnan palkkaaman yksilöllisen työvalmentajan työpaikalla antama kattava tuki (Itävalta, Tanska, Saksa ja Yhdistynyt kuningaskunta)). Yksi vaihtoehto työn tarjoamiseksi kaikkein vaikeimmin työkyvyttömille on erityinen suojatyö, joka tapahtuu erityistyöpajoissa tai -yrityksissä tai tavallisten yritysten suojelluissa osissa. Alankomaat ja Puola ovat erityisesti hyödyntäneet tätä ratkaisua.

3.5. Työuran pidentäminen

Tukholman Eurooppa-neuvostossa asetettiin kunnianhimoinen tavoite 55-64-vuotiaiden työllisyysasteen kohottamiseksi 50 prosenttiin (se oli 40,1 prosenttia vuonna 2002 ja 60-64-vuotiailla vain neljännes). Barcelonan Eurooppa-neuvostossa asetettiin kunnianhimoiseksi lisätavoitteeksi nostaa keskimääräistä työmarkkinoiltapoistumisikää viidellä vuodella vuoteen 2010 mennessä (tällä hetkellä se on 61 vuotta Eurostatin arvioiden mukaan). Tavoitteiden saavuttaminen on välttämätöntä, joitta voidaan varmistaa sosiaalisen suojelun järjestelmien rahoituksen kestävyys ja taata tulevaisuudessa riittävät tulot eläkeläisille.

Kaikenikäisten aiempaa suurempi työvoimaosuus edellyttää aktiivisena ikääntymisen tukemista talous-, sosiaali- ja työllisyyspolitiikan toisiaan tukevalla vuorovaikutuksella sekä työmarkkinaosapuolten vahvaa panosta. Lisäksi se edellyttää vahvempaa investoimista työn laatuun edistämällä toimenpiteitä, joiden avulla tarjotaan houkutteleva ja joustava työympäristö, parantamalla koulutuksen saantimahdollisuuksia ja lisäämällä kannustimia ottaa vastaan työtä tai pysyä pidempään töissä. Tässä yhteydessä nykyisten eläkkeellesiirtymis- ja värväyskäytäntöjen on muututtava, eikä varhaiseläkkeelle siirtymistä pitäisi hyväksyä ensisijaisena ratkaisuna saneerauksissa ja yritysten rakennemuutoksissa.

3.5.1. Työuran pidentämisen esteet nykyisissä sosiaalisen suojelun järjestelmissä

Sosiaalisen suojelun järjestelmät vaikuttavat ilman muuta osaltaan iäkkäiden työntekijöiden alhaiseen työllisyysasteeseen, sillä ne tarjoavat erilaisia vaihtoehtoja varhaiselle työmarkkinoilta poistumiselle. 1970-luvulla tapahtuneen työttömyyden kohoamisen jälkeen varhaiseläkkeistä tuli tärkein väline yritysten työvoiman mukauttamisessa. Sosiaalisen suojelun järjestelmät tekivät helpommaksi ja sosiaalisesti hyväksyttävämmäksi hankkiutua eroon iäkkäistä työntekijöistä kuin nuorista työntekijöistä. Väestön ikääntymisen vuoksi politiikka, jolla vähennetään 50-65-vuotiaiden työvoiman tarjontaa, ei ole enää kestävää. Talouspoliittisen komitean ikääntymistä käsittelevä työryhmä arvioi, että tosiasiallisen eläkeiän kohottaminen vuodella vähentäisi BKT:hen suhteutettujen julkisten eläkemenojen oletettua kasvua 0,6-1 prosenttiyksikköä (jos oletetaan, että aiempaa vähäisempi varhaiseläkkeelle siirtyminen ei johda suurempiin eläkeoikeuksiin). Eläkkeiden riittävyyden kannalta on myös tärkeää tehdä eläkejärjestelmistä työntekoa suosivampia. Jos työntekijät kasvattavat eläkeoikeuksiaan työskentelemällä normaalia yleistä eläkeikää pidempään (joko yhdistämällä ansiotulon ja eläkkeen tai lykkäämällä eläkkeenmaksun aloittamista) tai jos he valitsevat asteittaisen eläkkeellesiirtymisen, tällä voidaan parantaa huomattavasti eläkkeiden riittävyyttä tulevaisuudessa.

Sosiaalisen suojelun järjestelmät tukevat iäkkäiden työntekijöiden varhaista poistumista työmarkkinoilta monin tavoin. Joissain ammateissa on alhainen eläkeikä, jota perustellaan työn fyysisellä raskaudella. Vaihtoehto näiden ryhmien aikaiselle eläkkeellesiirtymiselle voisi olla parantaa työoloja ja sallia näissä ammateissa toimivien iäkkäiden työntekijöiden siirtyminen muihin tehtäviin. Pitkään eläkemaksuja maksaneilla työntekijöillä voi olla oikeus siirtyä eläkkeelle paljon ennen yleistä eläkeikää. Tätä voidaan perustella sillä, että se on oikeudenmukaista työnteon nuorena - tyypillisesti pienillä ansioilla - aloittaneita kohtaan. Sen ei pitäisi kuitenkaan estää heitä pysymästä pidempään työmarkkinoilla korkeamman eläkkeen ansaitakseen.

Eläkejärjestelmät rankaisevat usein rahallisesti niitä, jotka haluavat työskennellä pidempään, pienentämällä eläkkeitä, jos eläkeläisellä on ansiotuloja, tai estämällä eläkekertymän karttumisen, jos työntekijä alkaa nauttia eläkettä myöhemmin (ja täten lyhyemmän aikaa jäljellä olevasta elinajastaan). Ehto eläkkeelle siirtymisestä eläkkeen saamiseksi ja erinäiset eläkejärjestelmiin sisältyvät varallisuusharkintatekijät toimivat yleensä pidäkkeinä iäkkäämpien henkilöiden työmarkkinoilla pysymiselle. Eläkkeen ohella ansaittavien tulojen määrää on rajoitettu monin tavoin. Joskus eläkkeen maksaminen keskeytetään, toisissa tapauksissa eläkkeitä leikataan. Kun eläkkeelle siirtymistä lykätään, työntekijän maksamat eläkemaksut ja lyhyempi eliniänodote eläkkeelle siirtyessä eivät usein myöskään näy lainkaan tai näkyvät vain osittain eläkkeen määrässä. [16]

[16] Tämä tarkoittaa sitä, että eläkkeelle siirtymisen lykkääminen pienentää henkilön nettoeläkevarallisuutta.

Työttömyysetuusjärjestelmät ovat monissa jäsenvaltioissa toinen poistumistie työmarkkinoilta. Iäkkäämmät työttömät saavat toisinaan suurempia etuuksia, eikä heidän useinkaan edellytetä olevan työmarkkinoiden käytettävissä ja etsivän työtä. Joissain jäsenvaltiossa työkyvyttömyysetuudet mahdollistavan sen, että merkittävä osuus työvoimasta siirtyy eläkkeelle varhain, sen mukaan, kuinka helposti etuuksia myönnetään, tuetaanko sopivamman työn löytämistä ja seurataanko terveydentilan kehittymistä säännöllisesti.

3.5.2. Politiikan uudistamissuuntaukset ja työllisyyttä suosivat toimenpiteet

Jäsenvaltiot tunnustavat, että EU:n tavoitetta 55-64-vuotiaiden työllisyysasteen nostamisesta ja tosiasiallisen keskimääräisen työmarkkinoiltapoistumisiän kohottamisesta on tuettava tuntuvilla sosiaalisen suojelun järjestelmien muutoksilla. Uudistukset ovat nyt käynnissä, ja niillä voidaan merkittävästi kohottaa viisissäkymmenissä ja kuusissakymmenissä olevien työvoimaosuutta. [17] Vaikka useimmat jäsenvaltiot keskittyvät yleensä etuuksien uudistamiseen eivätkä ne kehitä kattavia aktiivisena ikääntymisen strategioita, yhä useammat jäsenvaltiot korostavat tarvetta säilyttää iäkkäiden työntekijöiden työllistettävyys elinikäisen oppimisen avulla paremman tuen tarjoamiseksi työnhaulle, työolojen mukauttamiseksi, asenteiden muuttamiseksi ja ikäsyrjinnän torjumiseksi sekä, joissain tapauksissa, iäkkäiden työntekijöiden työllistämiskustannusten alentamiseksi etenkin sosiaaliturvamaksuja alentamalla.

[17] Työvoima-aste on työmarkkinoiden käytössä oleva ja aktiivisesti työtä hakeva osuus ikäryhmästä.

Useat jäsenvaltiot ovat tiukentamassa työttömyysetuuksien saantiehtoja samalla kun ne tarjoavat enemmän tukea iäkkäämmille työntekijöille työpaikan löytämiseksi. Belgiassa iäkkäiltä työttömiltä vaaditaan työnhakijoiksi ilmoittautumista ja heidät velvoitetaan ottamaan vastaan työtä 58-vuotiaiksi saakka (aikaisemmin 57-vuotiaiksi). Alankomaat on poistamassa kokonaan ikärajaa, jonka jälkeen työnhakua ei enää vaadita (tätä nykyä 57½ vuotta). Suomi ja Itävalta ovat sulkeneet varhaiseläkejärjestelynsä työttömiltä, ja Saksa lyhentää iäkkäille työttömille maksettavan työttömyysetuuden kestoa. Tällaiset toimenpiteet merkitsevät sitä, että iäkkäitä työttömiä ei enää pidetä lopullisesti työmarkkinoilta poistuneina.

Varhaiseläkkeelle siirtyminen on vaikeutumassa jopa pitkän työuran tehneille. Espanjassa vaihtoehto on pääasiassa niillä, jotka tulivat työmarkkinoille ennen vuotta 1967. Italia on vähitellen nostamassa vanhuuseläkkeeseen vaadittavien eläkemaksuvuosien määrää. Eläkkeelle siirtyminen ennen yleistä eläkeikää on yhä mahdollista monissa maissa mutta vain, jos eläke-etuuksia pienennetään vakuutusmatemaattisesti.

Vähittäinen eläkkeelle siirtyminen eli osittaisen eläkkeen yhdistäminen osa-aikatyöhön voi olla vaihtoehto varhain tapahtuvalle täydelliselle työmarkkinoilta poistumiselle. Vaihtoehto on jo käytössä tai sitä ollaan ottamassa käyttöön useissa jäsenvaltioissa. Sen vaikutus on kuitenkin kaksijakoinen: se voi lisätä työelämään osallistumista, jos vaihtoehto on työnteon täydellinen lopettaminen, tai se voi vähentää työvoiman tarjontaa, jos osa-aikaeläkkeen puuttuessa työntekijät olisivat joutuneet jatkamaan täysipäiväisissä töissä. Osa-aikaeläkkeen ja osa-aikatyön yhdistämisen ehdot on lisäksi tehtävä houkuttelevammiksi, jotta merkittävä määrä työntekijöitä valitsisi tämän vaihtoehdon maissa, joissa siihen on mahdollisuus (muun muassa Saksa ja Belgia).

Yleisen eläkeiän nostamista on alettu kaavailla joissain maissa, usein joustavien eläkejärjestelyiden yhteydessä. Ruotsissa muutos on ollut voimassa vuonna 1999 tehdystä uudistuksesta lähtien, ja asiasta keskustellaan Saksassa avoimesti yhtenä vaihtoehtona. Itävalta ja Ranska ovat nostamassa täyteen eläkkeeseen vaadittavien eläkemaksuvuosien määrää. Ranskassa tämä tarkoittaa sitä, että yhä useampien on jatkettava työntekoa yleisen 60 vuoden eläkeiän jälkeen, jos he haluavat täyden eläkkeen. Miesten ja naisten (esim. Belgia, Italia, Portugali ja Yhdistynyt kuningaskunta) tai yksityisen ja julkisen sektorin (Itävalta ja Yhdistynyt kuningaskunta) eläkeiän yhdenmukaistaminen nostaa myös osaltaan todellista eläkkeellesiirtymisikää.

Suuntauksena on selvästikin sallia iäkkäille työntekijöille pysyminen pidempään työmarkkinoilla ja ansiotulojen yhdistäminen eläkkeisiin tai, mikäli he lykkäävät eläkkeelle siirtymistä, suuremman eläkeoikeuden hankkiminen. Mahdollisuutta eläkkeelle siirtymisen lykkäämiseen harkitaan jopa maissa, joissa on kiinteät peruseläkkeet (Tanska, Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta). Muissa jäsenvaltioissa otetaan käyttöön tai parannetaan eläkkeiden lisäkertymiä työntekijöille, jotka pysyvät pidempään työmarkkinoilla. Eläkeläisten ansioille on kuitenkin yhä joitain rajoituksia, ja ne ovat työssäkäynnin jatkamista vakavasti haittaava este. Niillä viedään iäkkäiltä työntekijöiltä myös merkittävät mahdollisuudet riittävien vanhuusiän tulojen varmistamiseen.

Monet jäsenvaltiot ovat kytkeneet tai kytkemässä tiiviimmin toisiinsa eliniän ansiot (tai eläkemaksut) ja eläke-etuudet. Tämä ilmenee erityisesti siten, että eläkkeitä määritettäessä ei oteta pelkästään huomioon uran viimeisiä vuosia, minkä vuoksi työntekijät, joilla on alhaisemmat ansiot uransa loppuvuosina (osa-aikatyön tai toisen uran takia), eivät kärsi aiheettomasta eläkeoikeuksien pienentämisestä.

Lisäksi jäsenvaltioiden, joilla on merkittäviä työeläkejärjestelmiä, on myös seurattava tällaisten, usein veroeduista hyötyvien järjestelyiden vaikutusta varhaiseläkkeelle siirtymiseen. Sekä Alankomaat että Yhdistynyt kuningaskunta ovat tiukentamassa varhaiseläkkeitä tarjoavien työeläkejärjestelyiden mahdollisuutta saada veroetuja. Yhdistyneessä kuningaskunnassa hyväksytty vähimmäisikä on määrä nostaa 50:stä 55 vuoteen.

4. Liittymässä olevien maiden tilanne

Vaikka liittymässä olevien maiden sosiaalisen suojelun järjestelmien ongelmat ovat keskenään hyvin erilaisia, niille ovat laajalti ominaisia seuraavat piirteet: [18] (i) Alhainen työvoimaosuus: Muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta liittymässä olevien maiden työvoimaosuuksissa näkyy korkea työttömyys ja korkea huoltosuhde, jotka johtuvat varhaiseläkkeiden ja työkyvyttömyyseläkkeiden laajamittaisesta käytöstä talouden rakenneuudistusten yhteydessä 1970- ja 1980-luvuilla. Joillain liittymässä olevilla mailla on lisäksi perinteisemmät sosiaaliset rakenteet, mikä rajoittaa naisten töihinmenoa ja vaikeuttaa työ- ja perhe-elämän yhteensovittamista. (ii) Heikko sosiaalinen suojelu ja verojärjestelmät, jotka eivät suosi työllisyyttä: Nykyisistä uudistuksista huolimatta sosiaaliturvajärjestelmät eivät ole rahallisesti kovin runsaita, niissä sovellettavat kelpoisuusehdot ovat löyhiä, ja ne tarjoavat heikon sosiaalisen suojelun. Tämä luo osaltaan kulttuurin, jossa pyritään tekemään voitava etuuksilla elämiseksi, sen sijaan että ponnistelut suunnattaisiin työnhakuun. Verojärjestelmät ovat lisäksi toisinaan huonosti valmistautuneita tehokkaaseen veronkantoon, ja työn verotus on verraten kireää. (iii) Epävirallinen talous ja muuttoliike: Vaikka maahanmuuttajat, lailliset tai laittomat, lisäävätkin näiden talouksien pääomaa ja täten kasvupotentiaalia, niiden myötä nousee esiin ongelma työnteon tekemisestä kannattavaksi matalapalkkaisille työntekijöille (laillinen maahanmuutto) ja pimeän työn muuttamisesta lailliseksi työksi (laiton maahanmuutto). Laillinen maahanmuutto aiheuttaa vakavia ongelmia sekä näiden työntekijöiden sosiaaliturvan kannalta että sosiaalisen suojelun järjestelmien rahoituksen pitkän aikavälin kestävyyden kannalta isäntämaissa.

[18] Käytettävissä on edelleen liian vähän analyyttisiä elementtejä, joiden avulla voitaisiin luoda yleiskatsaus sosiaalisen suojelun järjestelmien rakenteeseen ja toimintaan liittyviin, työmarkkinoille osallistumista haittaaviin pääesteisiin liittymässä olevissa maissa.

Liittymässä olevien maiden olisi parannettava sosiaalisen suojelun järjestelmiään ja aktiivista työmarkkinapolitiikkaansa, jotta voitaisiin pienentää huoltosuhdetta pitkäaikaisten etuuksien varassa elävien osalta, parantaa työnhakijoiden työllistettävyyttä ja lisätä erityisesti naisten ja iäkkäiden työvoimaosuutta. Pohdittaessa työuraa pidentäviä toimintalinjoja olisi kuitenkin otettava huomioon näissä yhteiskunnissa vallitseva konkreettinen tilanne, erityisesti miesten alhaisempi elinajanodote. Lisäksi olisi tiukennettava pimeästä työstä, joka toisinaan liittyy laittomaan talouteen, aiheutuvia oikeudellisia seuraamuksia, sekä kehitettävä räätälöityjä ohjelmia laillisen työn tekemiseksi kannattavaksi.

5. Poliittiset opetukset

Rajoittamatta talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen ja talouspolitiikan suuntaviivojen suositusten soveltamista tämän raportin perusteella voidaan tehdä seuraavat johtopäätökset sosiaaliseen suojeluun liittyvän politiikan vaikutuksesta työnteon kannattavuuteen ja työllistettävyyteen:

(1) Jäsenvaltioiden olisi tarkistettava ja uudistettava sosiaalisen suojelun järjestelmiään työllisyyttä suosivammiksi poistamalla työnteon esteet ja pidäkkeet ja luomalla oikeat edellytykset työnteon houkuttelevuudelle. Vaikka tämä voi vaatia uusien keinojen käyttöönottoa, merkittäviä parannuksia saavutetaan pelkästään sillä, että tarkistetaan toimintalinjoja siten, että pyritään poistamaan nykyisistä etuus- ja verojärjestelmistä piirteet, jotka vaikuttavat haitallisesti ihmisten käytettävyyteen työmarkkinoilla ja halukkuuteen ottaa vastaan työtä tai pysyä työssä, ja keventämään matalapalkkaisten työntekijöiden verotaakkaa.

(2) Mikään yksittäinen keino tai etuusjärjestelmä ei riitä tekemään työntekoa kannattavaksi. Siksi jäsenvaltioiden olisi tarkasteltava tavoitteiden vuorovaikutusta verotuksen, sosiaaliturvajärjestelmien ja ansiosidonnaisten etuusjärjestelmien kaltaisilla politiikan aloilla toteuttaessaan työnteon kannattavuutta lisäävää politiikkaa. Suuntauksena on toteuttaa työnteon kannattavuutta lisäävää politiikkaa pala palalta, mutta jäsenvaltioiden olisi kehitettävä kattava strategia, jossa yhdistetään sosiaaliset tavoitteet sekä taloudelliset, työllisyys- ja budjettitavoitteet, kuten työllisyyden suuntaviivassa 8 ja talouspolitiikan laajassa suuntaviivassa 4 korostetaan. Lisäksi tarvitaan tiiviimpää yhteistyötä toisiinsa liittyvien uudistusten toteuttamisesta vastaavien eri virastojen ja tahojen välillä.

(3) Jäsenvaltioiden olisi pohdittava rahallisten kannustimien yhteydessä myös muita kannustimia. Sosiaalisen suojelun järjestelmiä uudistaessaan jäsenvaltioiden olisi myös kiinnitettävä erityishuomiota seikkoihin, jotka ovat osoittautuneet tehokkaiksi työnteon kannustimiksi rahallisten kannustimien ohella. Tällaisia ovat muun muassa seuraavat:

(a) riittävät (kohtuuhintaiset ja laadukkaat) lasten ja muiden huollettavien, kuten vanhusten ja vammaisten sukulaisten, hoitomahdollisuudet

(b) työn laatu, jonka määräävät sellaiset tekijät kuin joustavat työajat, koulutusmahdollisuudet, irtisanomisturva, riittävä sosiaalinen suojelu.

(4) Tarkistettaessa sosiaaliseen suojeluun liittyvää politiikkaa työnteon kannattavuuden parantamiseksi olisi kiinnitettävä erityishuomiota passiivisten etuusjärjestelmien ja aktiivisten toimenpiteiden vuorovaikutukseen varsinkin työnhaun ja koulutuksen osalta. Ehtoja tiukentamalla voidaan auttaa poistamaan vero- ja etuusjärjestelmiin sisältyvä rahallinen työnteon pidäke, ilman että välttämättä vähennetään järjestelmistä tarjottavien etuuksien kestoa ja tasoa. Pyrittäessä parantamaan työnteon kannustimia on kuitenkin tärkeää estää se, että ehtojen tiukentaminen, etenkin jos se kohdistuu sosiaalihuollon etuuksiin, saattaisi varsinkin muita heikommassa asemassa olevat vakavaan köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen vaaraan.

(5) Arvioidessaan etuusjärjestelmien kustannustehokkuutta jäsenvaltioiden olisi tehtävä perusteellisempi ja järjestelmällisempi analyysi seurauksista ja tarkasteltava myös keskipitkän aikavälin vaikutuksia. Varsinkin huolella suunnitellut toimenpiteet, joilla pyritään saamaan ihmiset palaamaan työmarkkinoille tai pidentämään heidän työuraansa, voivat hyödyttää sekä yksilöitä että yhteiskuntaa.

(6) Alueellisen ja ammatillisen liikkuvuuden esteiden poistaminen on tärkeä tavoite, mutta siinä on edistytty vitkaan. Siksi toimia tällaisten esteiden poistamiseksi on tehostettava. Jäsenvaltioiden on näin ollen pyrittävä aiempaa enemmän edistämään liikkuvuutta työmarkkinoilla, esimerkiksi siirtymistä osa-aikatyöstä täysipäiväiseen työhön, siirtymistä itsenäiseen ammatinharjoittamiseen tai siirtymistä asteittain eläkkeelle ja siirtymistä pimeästä työstä lailliseen työhön. Erityistoimia voivat olla taloudelliset kannustimet ja tukijärjestelyt, kuten liikkuvuudelle maksettava tuki sekä koulutus- ja lainsäädäntötoimenpiteet. Tässä suhteessa on ratkaiseva myös koulutuksen rooli elinikäisen oppimisen näkökulmasta.

(7) Jäsenvaltioiden olisi lisäksi varmistettava, että täydentävät sosiaalisen suojelun järjestelmät, joista tulee merkittävä osa sosiaalista suojelua, on suunniteltu siten, että ne eivät estä työntekijöiden liikkumista ja urakehitystä.