3.7.3.Epäselvyys sellaisten laitosten kohtelusta, joilla on omistusyhteyksiä kolmansiin maihin sijoittautuneisiin finanssialan yhteisöihin

4.Päätelmät

1.Johdanto

Pankkikonsernia, joka koostuu useista luottolaitoksista tai sijoituspalveluyrityksistä (jäljempänä ”laitokset”) valvotaan kahdella tasolla: koko konsernin tasolla ja kunkin konserniin kuuluvan laitoksen tasolla. Ensimmäinen taso vastaa konsolidoitua valvontaa ja toinen taso yksittäisen yrityksen valvontaa. Direktiivissä 2013/36/EU (jäljempänä ”vakavaraisuusdirektiivi”) ja asetuksessa (EU) N:o 575/2013 (jäljempänä ”vakavaraisuusasetus”) vahvistettuja pankkien vakavaraisuussääntöjä sovelletaan tämän kaksitasoisen valvonnan periaatteen mukaisesti sekä yksittäisen yrityksen että konsernin tasolla. Tästä periaatteesta on kuitenkin useita poikkeuksia.

Tämän kertomuksen tarkoituksena on arvioida niiden sääntöjen tarkoituksenmukaisuutta, jotka on annettu vakavaraisuusdirektiivissä ja –asetuksessa säädettyjen vakavaraisuusvaatimusten soveltamistasoista ja erityisesti vapautusjärjestelystä. Kertomus perustuu kahteen toimeksiantoon, jotka Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat antaneet komissiolle vakavaraisuusdirektiivin 161 artiklan 4 kohdassa ja vakavaraisuusasetuksen 508 artiklan 1 kohdassa:

–Ensimmäisessä toimeksiannossa edellytetään, että komissio tarkastelee vakavaraisuusdirektiivin 108 ja 109 artiklan soveltamista ja laatii siitä kertomuksen, jonka se toimittaa 31. joulukuuta 2014 mennessä Euroopan parlamentille ja neuvostolle mahdollisine lainsäädäntöehdotuksineen. Kyseisissä kahdessa artiklassa täsmennetään, millä tasolla vakavaraisuusdirektiivin 73–96 artiklassa vahvistettuja vakavaraisuusvaatimuksia sovelletaan valvottavan vakavaraisuuden hallintaprosessin (ICAAP), hallinnointi- ja ohjausjärjestelyjen, riskienhallinnan sekä palkitsemisjärjestelmän osalta.

–Toisessa toimeksiannossa edellytetään, että komissio tarkastelee vakavaraisuusasetuksen ensimmäisen osan II osaston sekä 113 artiklan 6 ja 7 kohdan soveltamista ja laatii siitä kertomuksen. Vakavaraisuusasetuksen ensimmäisen osan II osastossa vahvistetaan säännöt siitä, miten kaikkia muita vakavaraisuusdirektiivissä ja -asetuksessa vahvistettuja vakavaraisuusvaatimuksia sovelletaan laitoksiin konsolidoinnin perusteella tai laitoskohtaisesti, mikä käsittää myös osuuskuntaverkostoissa ja laitosten suojajärjestelmissä olevat laitokset. Vakavaraisuusasetuksen 113 artiklan 6 ja 7 kohdassa täsmennetään puolestaan, millä edellytyksillä laitokset, jotka ovat saman laitosten suojajärjestelmän jäseniä, tai laitokset, joita yhdistää direktiivin 83/349/ETY 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu suhde, voidaan vapauttaa yksittäisesti maksuvalmiusvaatimuksista.

Kertomus perustuu lausuntoon, jonka Euroopan pankkiviranomainen (EPV) antoi 31. lokakuuta 2014 yhteistyössä kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa.

Seuraavassa jaksossa luodaan katsaus erilaisiin vakavaraisuusvaatimusten soveltamistasoja koskeviin sääntöihin esittämällä aluksi selkeä arvio käsiteltävinä olevista kysymyksistä. Kolmannessa jaksossa käsitellään näihin sääntöihin liittyviä eroja, epäjohdonmukaisuuksia ja tulkintaongelmia. Päätelmissä ehdotetaan puolestaan toimia, joilla voidaan puuttua havaittuihin ongelmiin.

2.Katsaus vakavaraisuusdirektiivissä ja –asetuksessa säädettyjen vakavaraisuusvaatimusten soveltamistasoja koskeviin sääntöihin

2.1.Kaksitasoista valvontaa koskeva yleissääntö

Yleisenä sääntönä on, että yhdestä tai useammasta laitoksesta koostuvan pankkikonsernin on noudatettava vakavaraisuusvaatimuksia sekä yksittäisten laitosten tasolla että konsolidoinnin perusteella. Laitostasolla kunkin pankkikonserniin kuuluvan laitoksen on noudatettava vakavaraisuusvaatimuksia oman asemansa perusteella vakavaraisuusasetuksen 6 artiklan mukaisesti. Konsolidoidulla tasolla pankkikonsernin johdossa olevan yhteisön on noudatettava vakavaraisuusvaatimuksia pankkikonsernin konsolidoidun aseman perusteella vakavaraisuusasetuksen 11 artiklan mukaisesti.

2.1.1.Baselin komitean standardien mukainen yleinen sääntö

Kaksitasoista valvontaa koskeva sääntö on keskeinen osa Baselin pankkivalvontakomitean (jäljempänä ”Baselin komitea”) syykuussa 2012 tarkistamia pankkivalvontaa koskevia perusperiaatteita. Periaatteissa tähdennetään, että valvontaviranomaiset valvovat konsernin kutakin pankkia erikseen konsolidoidun valvonnan lisäksi.

Kaksitasoista valvontaa koskeva yleinen sääntö on myös sopusoinnussa kesäkuussa 2006 hyväksytyn Baselin komitean kehyksen kanssa, jossa suositetaan, että vakavaraisuussääntöjä sovelletaan kaikkiin kansainvälisesti toimiviin pankkikonserneihin konsolidoinnin perusteella sekä näiden pankkikonsernien kunkin kansainvälisellä pankkialalla toimivan tytäryrityksen tasolla.

2.1.2.Soveltamistasot täydentävät toisiaan

Nämä kaksi soveltamistasoa täydentävät toisiaan. Sääntöjen soveltaminen yksittäiseen laitokseen antaa toimivaltaisille viranomaisille mahdollisuuden keskittyä itse laitokseen, kun taas niiden soveltaminen konsolidoinnin perusteella antaa mahdollisuuden tehdä kokonaisarviointi koko konsernista, johon laitos kuuluu. Konsolidoidun valvonnan ansioista toimivaltaiset viranomaiset voivat tunnistaa ja seurata paremmin uhkia, joita konsernin muut yhteisöt voivat aiheuttaa konsernin kullekin laitokselle, mikä vahvistaa puolestaan yksittäisten laitosten valvontaa.

Laitostason soveltaminen on yhdenmukaista sen kanssa, että oikeushenkilöiden on maksettava velat takaisin, mikä merkitsee sitä, etteivät emoyritykset yleensä ole oikeudellisesti vastuussa tytäryritysten aiheuttamista veloista. Konsolidoitu soveltaminen auttaa toisaalta välttämään pääoman kaksinkertaisen huomioon ottamisen silloin, kun yhteisöllä on samaan konserniin kuuluvan toisen yhteisön liikkeeseen laskemaa pääomaa. Laitostason soveltaminen auttaa puolestaan valvontaviranomaisia varmistamaan, että omat varat jaetaan asianmukaisesti pankkikonsernin sisällä ja että niitä voidaan käyttää säästöjen tai sijoitusten suojaamiseen.

Konsolidoitu soveltaminen antaa toimivaltaisille viranomaisille mahdollisuuden valvoa finanssialan yhteisöjä, joita ei valvota suoraan yksittäisinä yhteisöinä. Konsolidoinnin piiriin kuuluvat kaikki pankki- tai finanssitoimintaa harjoittavat yhteisöt, myös sellaiset, joita ei pidetä laitoksina, kuten omaisuudenhoitoyhtiöt, maksulaitokset tai rahoitusalan holdingyhtiöt. Toisaalta vakavaraisuusvaatimusten soveltaminen yksittäisiin yhteisöihin auttaa toimivaltaisia viranomaisia havaitsemaan paremmin konsernin sisäisiä riskejä, joita ei voida havaita pelkästään konsolidoidun soveltamisen avulla.