EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 12.9.2018 COM(2018) 631 final 2018/0330(COD) Ehdotus EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUS eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta

sekä neuvoston yhteisen toiminnan 98/700/YOS, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1052/2013 ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 2016/1624 kumoamisesta









FMT:ItalicEuroopan komission panos EU-johtajien kokoukseen

FMT:ItalicSalzburgissa 19. ja 20. syyskuuta 2018





PERUSTELUT 1.EHDOTUKSEN TAUSTA •Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet Asetus eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annettiin ennätysajassa vuoden 2015 muuttoliikekriisin seurauksena. Se tuli voimaan 6. lokakuuta 2016. Tarvitaan kuitenkin vielä lisää työtä osana muuttoliikettä koskevaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa, jotta EU:n ulkorajojen tehokas valvonta voidaan varmistaa ja sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden henkilöiden tehokasta palauttamista voidaan vauhdittaa. Nykymuotoinen eurooppalainen raja- ja merivartiosto on parantanut tilannetta. On kuitenkin keskeisen tärkeää, että se vastaa täysin Euroopan unionin tavoitteita ja tarpeita, jotta se voisi suojella ulkorajoja tehokkaasti suojelun ja vastata muuttoliikkeen tuleviin haasteisiin. Eurooppalaisen raja- ja merivartioston olisi oltava konkreettinen esimerkki Euroopan solidaarisuudesta. Sen pitäisi olla tarvittaessa käytettävissä operatiivista käyttöönottoa varten ja sillä olisi parannettava unionin yhteisten ulkorajojen valvontaa. Komissio on jo esittänyt näkemyksensä eurooppalaisen raja- ja merivartioston lujittamisesta ja täysimääräisestä käyttöönotosta puuttuakseen kansalaisten huoleen unionin turvallisuuden suhteen. Komissio ehdotti seuraavaa monivuotista rahoituskehystä (2021–2027) varten, että perustetaan 10 000 rajavartijan pysyvät joukot ja miltei kolminkertaistetaan muuttoliikkeeseen ja rajaturvallisuuteen varatut määrärahat 34,9 miljardiin euroon (nykyisen rahoituskehyksen miltei 13 miljardista eurosta), jotta muuttoliikkeeseen, liikkuvuuteen ja turvallisuuteen liittyviin lisääntyneisiin haasteisiin voitaisiin vastata kohdennetusti. Näin eurooppalainen raja- ja merivartiosto voi turvata EU:n rajoja paremmin ja muuttoliikepolitiikka tehostuu. Lisäksi komissio ehdotti taloudellisen tuen antamista eurooppalaisen raja- ja merivartioston kansallisen osan kalustoa ja koulutusta varten jäsenvaltioissa toimintavalmiuden parantamiseksi. Se ehdotti myös olemassa olevien välineiden tehostamista ja EU:n laajuisten tietojärjestelmien kehittämistä rajavalvontaa, muuttoliikkeen hallintaa ja turvallisuuden parantamista varten. Komissio ehdotti tätä varten 12. kesäkuuta 2018 turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastolle, rajaturvallisuuden ja viisumipolitiikan rahoitusvälineelle ja sisäisen turvallisuuden rahastolle yhteensä 20,9 miljardin euron määrärahoja. Eurooppa-neuvosto vahvisti kesäkuussa 2018 esittämissään päätelmissä, että EU:n ulkorajoja on tarpeen valvoa tehokkaammin siten, että vahvistetaan Euroopan raja- ja merivartioviraston tukiroolia, johon kuuluu yhteistyö kolmansien maiden kanssa, lisäämällä sen resursseja ja laajentamalla sen toimeksiantoa. Jäsenvaltiot ovat tukeneet Eurooppa-neuvoston päätelmien tärkeimpiä periaatteita eri foorumeilla. Ne ovat tuoneet esiin, että on vahvistettava Euroopan solidaarisuuden välineitä, varmistettava ulkorajojen tehokas valvonta aiempaa vahvemman eurooppalaisen raja- ja merivartioston avulla ja otettava käyttöön tehokkaampi ja yhdenmukaisempi eurooppalainen palauttamispolitiikka, joka perustuu aiempaa suurempaan solidaarisuuteen ja keskinäiseen luottamukseen. Lisäksi Euroopan parlamentin 30. toukokuuta 2018 annetussa päätöslauselmassa Schengen-alueen toimintaa koskevasta vuosikertomuksesta korostettiin tarvetta ottaa nopeasti käyttöön toimielinten välillä sovittu täysimittainen yhdennetyn rajaturvallisuuden strategia, Euroopan raja- ja merivartioviraston tekninen ja operatiivinen strategia ja jäsenvaltioiden kansalliset strategiat. Euroopan parlamentti esitti myös huolensa yhdennetyn rajaturvallisuuden strategian täytäntöönpanon epäjohdonmukaisuuksista jäsenvaltioissa ja korosti, että strategian täysimääräinen täytäntöönpano kaikissa jäsenvaltioissa on erittäin tärkeää Schengen-alueen asianmukaisen toiminnan kannalta. Komissio vastaa näihin kehotuksiin sekä Eurooppa-neuvoston vielä tämän jälkeen esittämään kehotukseen esittämällä useita muutoksia eurooppalaiseen raja- ja merivartiostoon erityisesti siten, että Euroopan raja- ja merivartiovirastoon liitetään oma operatiivinen osa, eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvät joukot, joihin kuuluu 10 000 operatiivisen henkilöstön jäsentä ja joilla on kaikkien toimiensa suhteen toimeenpanovalta antaa jäsenvaltioille tehokasta tukea kentällä. Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvät joukot saavat aikaan paitsi määrällisen, myös laadullisen muutoksen, kun käytettävissä on välitön ja luotettava ratkaisu. Sen avulla varmistetaan, että EU:lla on kollektiivisesti tarvittavat voimavarat suojata EU:n ulkorajoja, estää edelleen liikkuminen ja toteuttaa sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden henkilöiden palauttamiset tehokkaasti. Koska eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvillä joukoilla on käytettävissään myös merkittävästi laajempi kalusto, sen henkilöstösääntöjen alaisella henkilöstöllä on toimeenpanovalta ja sen kykyä toimia kolmansissa maissa on lisätty entisestään, EU:n kollektiivinen suoja yhteisille rajoille ja muuttovirtojen hallinta muuttuu kokonaan niin laadun kuin tehokkuuden puolesta. Eurooppalainen raja- ja merivartiosto asettaa uudet standardit ja edistää rajavartijoiden eurooppalaista kulttuuria ja muodostaa näin toimintasuunnitelman siitä, miten EU:n rajaturvallisuus olisi toteutettava. Tämän seurauksena on mukautettava eurooppalaisen raja- ja merivartioston toimintaa ja varsinkin tapaa, jolla Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden strategiset painopisteet asetetaan. Tämän vuoksi ehdotuksessa pyritään vahvistamaan Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden poliittisen ohjauksen rakenne ottamalla käyttöön eurooppalaisten ja kansallisten yhdennettyjen rajaturvallisuusstrategioiden toimintapoliittinen sykli. Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden suunnitteluprosessien koordinointia parannetaan, jotta voitaisiin valmistautua paremmin rajoilla toteutettaviin operaatioihin ja määritellä reagointi korkeisiin vaikutustasoihin ja erityisesti pysyvien joukkojen ja viraston muiden voimavarojen mahdollinen käyttö jäsenvaltioiden tukena. Samalla myös parannetaan eurooppalaisen raja- ja merivartioston voimavarojen valmistelua koordinoimalla koulutusta ja opetusta sekä kaluston hankintaa pitkällä ja lyhyellä aikavälillä, tutkimus ja kehittäminen mukaan luettuna. Ehdotuksella parannetaan myös mahdollisuuksia tietojen vaihtoon ja jäsenvaltioiden tukemiseen palauttamisten alalla. Lisäksi ehdotus esitetään yhdessä palauttamisdirektiivin tarkistuksen kanssa. Tarkoituksena on auttaa jäsenvaltioita lisäämään palauttamisten tehokkuutta ja saamaan aikaan aiempaa tehokkaampi ja yhdenmukaisempi eurooppalainen palauttamispolitiikka. Uudelleenlaaditussa palauttamisdirektiivissä ehdotetaan selkeämpiä ja tehokkaampia menettelyjä palauttamispäätösten tekemiselle ja muutoksenhaun käsittelylle, jotta voidaan turvapaikka- ja palauttamismenettelyn välille saadaan yhdenmukaisuutta ja synergiaa ja säilöönottoa voidaan käyttää tehokkaammin palauttamisen helpottamiseksi. Eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskevan asetuksen ehdotetuilla muutoksilla laajennetaan entisestään viraston jäsenvaltioille antamaa operatiivista apua. Näillä muutoksilla myös vahvistetaan ja lujitetaan viraston ja Euroopan unionin turvapaikkaviraston yhteistyötä muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmien käyttöönotossa erityisesti järjestelykeskuksissa ja valvotuissa keskuksissa. Komissio puuttuu tarpeeseen saada turvapaikka- ja palauttamismenettelyihin lisää synergiaa koordinoimalla kansallisia toimivaltaisia viranomaisia ja asianomaisia unionin virastoja sekä lisäämällä yhteisen palauttamispolitiikan tehokkuutta muuttoliikkeen kestävän hallinnan keskeisenä osatekijänä. Myös yhteistyö kolmansien maiden kanssa on keskeinen osa Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta. Tällä ehdotuksella lisätään viraston ja kolmansien maiden yhteistyötä siten, että tavoitteena on edistää eurooppalaisia rajaturvallisuutta ja palauttamista koskevia standardeja, vaihtaa tietoja ja riskianalyysejä, helpottaa palauttamisia niiden tehostamiseksi ja tukea kolmansia maita rajaturvallisuuden ja muuttoliikkeen aloilla. Tähän sisältyy eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen käyttöönotto, kun tällainen tuki on tarpeen ulkorajojen suojelemiseksi ja unionin muuttoliikepolitiikan tehokkaaksi hallinnoimiseksi. Täysin toimintakykyisen eurooppalainen raja- ja merivartioston olisi myös virtaviivaistettava ja käytettävä kaikkia olemassa olevia operatiivisia välineitä. Komissio ehdottaa, että Euroopan rajavalvontajärjestelmä (Eurosur) sisällytetään ehdotukseen eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta. Näin voidaan parantaa Eurosurin toimintaa ja laajentaa sen soveltamisala kattamaan suurin osa yhdennetyn rajaturvallisuuden osatekijöistä. Tämän ansiosta kriisitilanteet EU:n ulkorajoilla ja kolmansissa maissa voidaan havaita ja niihin voidaan varautua ja reagoida paremmin. Edellä mainituilla osatekijöillä vahvistetaan yhdennettyä rajaturvallisuutta, jolloin eurooppalainen raja- ja merivartiosto pystyy toiminaan aitona rajapoliisina. Näin voidaan suojata EU:n ulkorajoja, hoitaa muuttovirtoja tehokkaasti ja varmistaa osaltaan turvallisuuden korkea taso unionissa, mikä on keskeinen edellytys Schengen-alueen säilyttämiselle. Eurooppalaisen raja- ja merivartioston toiminnan parantamisen syyt Vuoden 2016 asetuksessa otettiin käyttöön uusi nopean toiminnan reservi, johon kuuluu 1 500 rajavartijaa. Sen perustaminen onnistui hyvin, mutta sitä voidaan käyttää ainoastaan nopeisiin rajainterventioihin. Tämä on hyvin erityinen interventiotyyppi, jolla puututaan hätätilanteisiin. Tavallisimpien operaatioiden eli etulinjan jäsenvaltioille annettavan operatiivisen tuen osalta virasto on edelleen kokonaan jäsenvaltioiden teknisten ja henkilöresurssien vapaaehtoisen kokoamisen varassa.

Viraston operatiiviset tarpeetetulinjan jäsenvaltioiden tukemiseksi ovat nelinkertaistuneet muuttoliikekriisin aikana: ne edellyttivät 52 359 henkilötyöpäivää vuonna 2014 ja 189 705 henkilötyöpäivää vuonna 2017. Paine ulkorajoilla on vähentynyt vuodesta 2015 ja laittomia tulijoita saapuu merkittävästi vähemmän keskisen ja itäisen Välimeren reittejä pitkin, mutta juuri viraston operatiivisen toiminnan lisääntyminen vaikuttaa edelleen näihin myönteisiin tuloksiin merkittävästi. Jäsenvaltioiden vapaaehtoiset sitoumukset eivät kuitenkaan aina kata viraston operatiivisia tarpeita henkilöstön ja teknisten resurssien suhteen. Ulkorajojen moitteettomaan ja pitkäaikaiseen suojaamiseen tarvitaan jatkuvaa vahvaa sitoutumista. Kun otetaan huomioon joidenkin maailman strategisten alueiden geopoliittinen kehitys sekä maailman väestökehitys, Euroopan raja- ja merivartioviraston odotetaan auttavan EU:n jäsenvaltioita yhä enemmän muuttopaineen käsittelyssä esimerkiksi tukemalla tehokkaita palauttamisia ja yhteistyötä kolmansien maiden kanssa. Jäsenvaltiot ovat pitkälti ennakoineet tämän suuntauksen ja tarjonneet virastolle lisää rajavartijoita ja asiantuntijoita, mutta valitettavasti jatkuva vaje on haitannut vakavasti valtaosaa viraston yhteisistä operaatioista vuosina 2015–2018. Kuten komissio on toistuvasti todennut, tämä on tehnyt viraston tuesta osittain tehotonta. Euroopan raja- ja merivartioviraston ja jäsenvaltioiden vuoden 2018 vuotuisissa sitoutumishankkeissa täytettiin viraston maarajoilla toteutettavien toimien tarpeista vain 49 prosenttia rajavartijoiden ja 45 prosenttia kaluston osalta. Merirajoilla toteutettaviin operaatioihin saatiin 96 prosenttia tarvittavista rajavartijoista, mutta vain 60 prosenttia kalustosta. Tämä nykyisen reservimenetelmän pysyvä heikkous vaikuttaa EU:n kykyyn turvata ulkorajat ja sitä on parannettava, kuten oikeus- ja sisäasioiden neuvosto on todennut useaan otteeseen. Lisäksi nykyisessä menettelyssä jäsenvaltiot yleensä sitoutuvat antamaan oman panoksensa ainoastaan konkreettisia sijaintipaikkoja ja konkreettisia jaksoja varten, mikä rajoittaa viraston joustoa ottaa nopeasti käyttöön asiantuntijoita ja/tai kalustoa muilla operatiivisilla alueilla tarpeen mukaan. Joidenkin kiireisimpien kuukausien aikana virasto saa näitä sitoumuksia liian vähän ja hiljaisina kuukausina liikaa. Nämä on ongelma siksi, että virasto ei voi siirtää operatiivista henkilöstöä todettujen tarpeiden mukaisesti. Virasto pyrkii kompensoimaan jäsenvaltioiden riittämättömän panoksen ja siirtämiseen liittyvän jouston puutteen kehittämällä ja käyttämällä omia voimavarojaan erityisesti siten, että sillä on koottuna ja toimintavalmiuteen saatettuna omat tilapäisesti lähetetyt ryhmän jäsenet operatiivisia toimia varten. Tämä vapaaehtoinen ja täydentävä järjestely on kuitenkin osoittautunut pitkälti riittämättömäksi, jotta virasto voisi hyötyä sen pääasiallisista eduista eli sitoumusten ennakoitavuudesta pitkällä aikavälillä ja joustavuudesta uudelleen kohdentamisessa. Tilapäisesti lähetetyt ryhmän jäsenet voitaisiin asettaa viraston käyttöön vuodeksi tai pidemmäksi ajaksi, mutta useimmat lähetetään vain kolmeksi kuukaudeksi, joka on asetuksessa edellytetty vähimmäisaika. Operaatioista saatu kokemus osoittaa, että virastolla on selkeä tarve saada pysyvä, täysin koulutettu oma henkilöstö, joka voidaan lähettää koska tahansa minne tahansa. Se vahvistaa myös, että jäsenvaltioiden osallistuminen on epätasaista, eikä yhteistä koulutusta, riittävää kielitaitoa tai yhteistä toimintakulttuuria ole. Kaikki tämä yhdessä haittaa yhteistyötä kentällä. Täysin koulutettu henkilöstö, jolla on sama ammatillinen kulttuuri, toisi todellista lisäarvoa. Henkilöresurssien kokoamisen tavoin virastolla on säännöllisesti merkittävää vajausta jäsenvaltioiden osoittamassa kalustossa. Vaikuttaa olevan vaikeaa perustaa pakollinen reservimekanismi, joka perustuu kaikkien jäsenvaltioiden tasaveroiseen osallistumiseen. Ainoa toimiva ratkaisu on viraston omien teknisten voimavarojen kehittäminen edelleen hankkimalla tarvittavaa kalustoa merkittävillä määrärahoilla, jotka on varattu tätä varten seuraavaa monivuotista rahoituskehystä koskevassa komission ehdotuksessa. Tämän prosessin yhteydessä syntyy lisätarvetta operatiiviselle henkilöstölle, joka toimii miehistönä ja huoltaa ja käyttää tätä kalustoa. Tämän pitäisi näkyä pitkän aikavälin ratkaisussa. Unionin roolin lujittaminen jäsenvaltioiden tukena palauttamisten alalla oli keskeisessä asemassa, kun EU:n jäsenvaltioita autettiin selviämään muuttoliiketilanteesta. Kuten viime vuosien palauttamisaste EU:ssa osoittaa, palauttamisten tehokkaassa toteuttamisessa on edelleen haasteita. Eurostatin tilastot osoittavat, että kun vuonna 2016 palauttamisaste oli 45,8 prosenttia, vuonna 2017 se oli vain 36,6 prosenttia. Palauttamisdirektiivin uudelleenlaadintaa koskevassa ehdotuksessa ehdotetaan palauttamispäätösten antamiselle ja muutoksenhakujen käsittelylle selkeämpiä ja tehokkaampia menettelyjä sekä säilöönoton tehokkaampaa käyttämistä palauttamisen helpottamiseksi. Tämän ehdotuksen on tarkoitus yhdessä sen kanssa lujittaa käytössä olevaa yleistä palauttamispolitiikan kehystä. On selvää, että viraston jäsenvaltioille antaman tuen lisäämiseksi ja uusien toimien kehittämiseksi palauttamisen alalla – myös kolmansiin maihin liittyen – tarjolle tarvitaan enemmän operatiivista henkilöstöä tukemaan viraston toimia, erityisesti kun otetaan huomioon merkittävät määrärahat, jotka on varattu viraston palauttamistoimien kattamiseen. Kun palauttamiseen liittyvää toimeksiantoa laajennetaan, myös voimavarojen ja henkilöresurssien pitäisi olla riittävät, myös kun otetaan huomioon niiden palauttamisoperaatioiden jo nyt kasvava määrä, joiden toteuttamista Euroopan raja- ja merivartiovirasto tukee: se on järjestänyt tai koordinoinut 192 operaatiota vuonna 2018 (tilanne 3. elokuuta), kun vastaava luku oli 90 samaan aikaan vuonna 2016 ja 194 vuonna 2017. Kahden viime vuoden kokemukset ovat osoittaneet, että toimien toteuttaminen, myös operatiivisen ja teknisen tuen antaminen, kolmansissa maissa ei ole koskaan ollut yhtä tärkeää. Komissio on neuvotellut unionin puolesta joidenkin naapurimaiden kanssa asemaa koskevia sopimuksia, jotta virasto voi toteuttaa niissä operatiivisia toimia. Sopimuksia koskevat neuvottelut Länsi-Balkanin maiden kanssa on saatu kokonaan tai miltei päätökseen. Niitä voidaan tulevaisuudessa tehdä muidenkin kuin naapurimaiden kanssa ilman alueellisia rajoituksia, kunhan tällainen kolmansille maille annettava tuki edistää EU:n ulkorajojen suojaamista. Tällaisiin operatiivisiin sijoittamisiin tarvitaan merkittävästi enemmän operatiivista henkilöstöä tukemaan käytännön toimia kolmansissa maissa, myös palauttamisten yhteydessä. Eurooppalaisen raja- ja merivartioston tavoitteet Kaikki edellä esitetyt seikat osoittavat, että on keskeisen tärkeää saada aikaan pysyvä ja luotettava ratkaisu sen varmistamiseksi, että virastolla on tarvittavat voimavarat EU:n ulkorajojen suojelemiseksi ja palauttamisten tehokkaaksi tukemiseksi. Vuonna 2016 annetussa eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskevassa asetuksessa vahvistetaan Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden periaatteet ja määritellään eurooppalainen raja- ja merivartiosto. Pääasiassa siinä kuitenkin käsitellään Euroopan raja- ja merivartioviraston roolia. Vuonna 2013 annetussa Eurosur-asetuksessa vahvistettiin puitteet jäsenvaltioiden ja viraston väliselle tietojenvaihdolle ja yhteistyölle, mutta ne on toistaiskesi rajoitettu koskemaan vain meri- ja maarajojen valvontaa. Tässä ehdotuksessa yhdistetään nämä kaksi asetusta ja käsitellään sekä viraston tehtäviä että sitä roolia, joka jäsenvaltioiden viranomaisilla on oltava eurooppalaisen raja- ja merivartioston toiminnassa. Tämän vuoksi komissio ehdottaa, että viimeistään vuonna 2020 perustetaan 10 000:n operatiivisen henkilöstön jäsenen muodostamat pysyvät joukot, jotka muodostavat viraston oman tehokkaan ja tuloksellisen operatiivisen osaston. Tämän ehdotuksen tarkoituksena on korjata nykyiset havaitut puutteet, vastata nykytarpeisiin ja varmistaa EU:n strateginen valmius vastata haasteisiin tulevaisuudessa. Erityisen tärkeää on varmistaa, että pysyvät joukot saavuttavat nopeasti ja viimeistään vuonna 2020 täyden 10 000:n operatiivisen henkilöstön jäsenen kapasiteetin, jotta virasto voi vastata vallitsevaan tilanteeseen. Tässä tilanteessa valmistelevat toimet, myös kaikki henkilöstön palkkaamiseen ja lähettämiseen liittyvä logistinen ja hallinnollinen valmistelu, olisi toteutettava heti, kun ehdotuksesta on päästy poliittiseen yhteisymmärrykseen. Pysyvät joukot on perustettava hyvin toimivan eurooppalaisen raja- ja merivartioston yhteyteen siten, että jäsenvaltioiden, unionin ja EU:n virastojen, erityisesti Euroopan raja- ja merivartioviraston, työ on hyvin koordinoitu, ja ne työskentelevät yhteisten ja jaettujen toimintapoliittisten tavoitteiden hyväksi. Tällä koordinoinnilla varmistetaan kapasiteetti jakaa tietoa ja analyysejä, koordinoida reaktiokykyä ja kykyä ennakoida kriisitilanteita ulkorajoilla lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä ja kehittää yhdessä tarvittava reaktiokyky. Näiden eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen koko perustuu pitkälti nykyisiin sitoumuksen osoituksiin olemassa olevissa reservimekanismeissa, jotka ovat kuitenkin nopean toiminnan reserviä lukuun ottamatta luonteeltaan vapaaehtoisia. Hallintoneuvoston päätöksen mukaisesti rajavartijoiden kokonaismäärä viraston operatiivisessa toiminnassa on 5 000. Euroopan raja- ja merivartioryhmien jäseniä on kuitenkin kirjattu viraston Opera-järjestelmään tosiasiallisesti yli 7 000. Näitä voimavaroja täydennetään nopean toiminnan reservin 1 500 rajavartijalla. Lisäksi virastolla on palauttamisten alalla käytössään kolme reserviä, joihin olisi hallintoneuvoston päätöksen mukaisesti kuuluttava 600 palauttamisessa avustavaa saattajaa, 50 palauttamisasiantuntijaa ja 40 palauttamisen valvojaa. Pysyvien joukkojen ehdotetun koon, 10 000 rajavartijan, tarkoituksena on, että virasto voi paitsi täyttää nykyiset vajeet, myös lisätä tukea etulinjan jäsenvaltioille kriittisillä operatiivisilla alueilla sekä kattaa enemmän alueita EU:n jäsenvaltioissa ja kolmansissa maissa ja lisätä palauttamisia merkittävästi. Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyviin joukkoihin kuuluisi kolme operatiivisen henkilöstön luokkaa: 1. Euroopan raja- ja merivartioviraston henkilöstön jäsenet (luokka 1), 2. henkilöstö, joka on pakollisesti lähetetty jäsenvaltioista virastoon pitkäaikaisesti (luokka 2) ja 3. jäsenvaltioiden pakollisesti viraston käyttöön lyhyeksi aikaa asettama henkilöstö (luokka 3). Tämän uuden lähestymistavan keskeinen piirre on se, että henkilöstösääntöjen alainen viraston henkilöstö otetaan eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen jäseniksi, joilla on kaikki tarvittava toimivalta toteuttaa rajavalvonta- ja palauttamistoimia, myös toimia, jotka edellyttävät toimeenpanovaltaa. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 77 artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaan unioni säätää toimenpiteistä, jotka koskevat kaikkia tarvittavia toimenpiteitä, joilla otetaan vaiheittain käyttöön yhdennetty ulkorajojen valvontajärjestelmä. Tämä on oikeusperusta sille, että unionin puolesta toimiville toimihenkilöille annetaan lainvalvontaviranomaisten toimivalta, kun he toteuttavat yhdennetyn ulkorajojen valvontajärjestelmän käyttöönottoon liittyviä tehtäviä. Tällaiset toimivallat ja tehtävät olisi kuitenkin määriteltävä selkeästi, jotta ne vastaavat yhdennetyn ulkorajojen valvontajärjestelmän perustamisen tavoitetta. Tämän vuoksi nämä tehtävät luetellaan ehdotuksessa. Luokkaan 1 kuuluva viraston henkilöstö on uudentyyppinen EU:n henkilöstö, jolle annetaan toimeenpanovalta ja voimankäyttöoikeus silloin, kun ne toimivat eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen ryhmien jäseninä. Komissio katsoo, että tämä järjestely on keskeinen osa sen muutettua ehdotusta, jolla on merkittävä vaikutus viraston toimeksiannon lujittamiseen, jotta voidaan taata unionin ulkorajojen tehokas valvonta.

Toinen eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen keskeinen osatekijä on se, että jäsenvaltioiden lyhyen ja pitkän aikavälin osuudet eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen ryhmiin ovat pakollisia. Tämä on ainoa ratkaisu, jolla voidaan taata, että viraston toimiin tarvittavat osuudet ovat käytettävissä solidaarisuuden ja vastuun hengessä Schengen-alueen hyvän toiminnan varmistamiseksi. Jäsenvaltioiden yksittäiset osuudet on vahvistettu käyttäen jakoperustetta, josta sovittiin vuonna 2016 nopean toiminnan reserviä koskevien neuvottelujen yhteydessä ja joka esitetään asetuksen (EU) 2016/1624 liitteessä I. Tämä pakollinen osuus voi olla jäsenvaltioille todellinen haaste, jos niiden kansalliset velvollisuudet ovat kansallista kapasiteettia suuremmat. Tämän vuoksi tähän ehdotukseen sisältyy taloudellisen tuen järjestelmä, jolla tuetaan ja turvataan henkilöresurssien pitkän aikavälin kehittämistä mahdollistamalla jäsenvaltioille lisähenkilöstön palkkaaminen ja kouluttaminen tarpeellisen jouston aikaansaamiseksi, jotta ne voivat noudattaa eurooppalaisen raja- ja merivartioston yhteyteen perustettavien pysyvien joukkojen pakollista kokoamista ja säilyttää samalla oman kansallisen kapasiteettinsa. Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen eri osista koostuva rakenne, johon kuuluu kolme operatiivisen henkilöstön luokkaa, tarjoaa joustoa, jonka avulla viraston osallistumista voidaan mukauttaa operatiivisten tarpeiden mukaan. Henkilöstösääntöjen alainen viraston henkilöstö (luokka 1) on aina tärkein elementti lähetettäessä pysyviä joukkoja. Luokkaan 2 ja erityisesti luokkaan 3 kuuluvan operatiivisen henkilöstön käyttämistä voitaisiin mukauttaa olemassa olevien menettelyjen sisällä. Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvät joukot ja operatiivinen henkilöstö muodostavat yhdennetyn ratkaisun, jolla hoidetaan kaikenlaiset viraston tehtävät: rajaturvallisuusryhmät, palauttamisryhmät sekä muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmät, joiden kokoonpano vaihtelee. Tämän vuoksi ehdotukseen sisältyvät kaikki olemassa olevat resurssien kokoamismenetelmät, joita ovat nykyinen vuotuisten sitoumusten mekanismi ulkorajoilla toteutettavia toimia varten, pakollinen nopean toiminnan reservi nopeita rajainterventioita varten, kaksi reserviä palauttamisasiantuntijoita ja palauttamisessa avustavia saattajia varten. Poikkeuksena pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojien reservin olisi säilyttävä erillisenä järjestelynä sen tehtävien ja edellytetyn asiantuntijuuden erityisluonteen ja riippumattomuuden tarpeen vuoksi. Ehdotuksessa pyritään vahvistamaan Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden poliittisen ohjauksen rakenne ottamalla käyttöön eurooppalaisten ja kansallisten yhdennettyjen rajaturvallisuusstrategioiden toimintapoliittinen sykli. Ehdotuksella lujitetaan eurooppalaisen raja- ja merivartioston ennakkovaroitusmekanismeja, jotta sen reagointikykyä voidaan parantaa kriisitilanteessa ja jotta sillä voidaan puuttua paremmin tilanteisiin, joissa Schengen-alueen toimintaan voi vaarantua. Näiden prosessien keskeinen osa tulee olemaan ennakointi. Ehdotuksella pyritään parantamaan Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden suunnitteluprosessien koordinointia, jotta voitaisiin valmistautua paremmin rajoilla toteutettaviin operaatioihin sekä määritellä korkeiden vaikutustasojen reagointi ja erityisesti pysyvien joukkojen ja viraston muiden voimavarojen mahdollinen käyttö jäsenvaltioiden tueksi. Samalla myös parannetaan eurooppalaisen raja- ja merivartioston voimavarojen valmistelua koordinoimalla koulutusta ja opetusta sekä kaluston hankintaa pitkällä ja lyhyellä aikavälillä, tutkimus ja kehittäminen mukaan lukien. Ehdotuksella parannetaan myös voimavaroja, jotka liittyvät tietojen vaihtoon ja jäsenvaltioiden tukemiseen palauttamisten alalla. Jotta virasto voisi auttaa jäsenvaltioita paremmin, sen tehtäviä laajennetaan tällä ehdotuksella siten, että siihen sisällytetään tekninen ja operatiivinen apu palauttamismenettelyjen toteuttamiseen, myös palauttamispäätösten valmisteluun ja muihin palauttamista edeltäviin toimiin sekä apu palauttamisen hallintajärjestelmien ja tietojenvaihtojärjestelmien kehittämiseen ja käyttämiseen. Ehdotuksella selkiytetään jäsenvaltioiden ja viraston rooleja eurooppalaisen raja- ja merivartioston toiminnassa, esimerkiksi yhteistyössä kolmansien osapuolten ja kolmansien maiden kanssa. Virasto pystyy tarjoamaan apua kolmansien maiden palauttamistoimille esimerkiksi järjestämällä yhdistettyjä palauttamisoperaatioita, joihin osallistuu yksi tai useampi jäsenvaltio. Erityisesti Eurosurin toimintaa parannetaan entisestään parantamalla vaihdettujen tietojen laatua, turvallisuutta ja järjestelmien reaktiokykyä. Jotta Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden eri osatekijöitä voitaisiin tukea paremmin, Eurosur siirtyy rajavalvonnasta enemmän rajavartiointiin, esimerkiksi edelleen liikkumisista ja ilmarajoista raportointiin. Eurosuria käytetään rajalla toteutettaviin operaatioihin ja yhdennettyyn suunnitteluun. Se myös parantaa operatiivista yhteistyötä ja tietojenvaihtoa kolmansien maiden ja kolmansien osapuolten kanssa. •Yhdenmukaisuus muiden alaa koskevien politiikkojen säännösten kanssa Tällä ehdotuksella täydennetään 12. kesäkuuta 2018 annettua komission ehdotusta, jolla perustetaan yhdennetty rajaturvallisuuden rahasto ja turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahasto seuraavassa monivuotisen rahoituskehyksessä eurooppalaisen raja- ja merivartioston kansallisten osien rahoituksen lisäämiseksi. Kaikkien näiden komission ehdotusten tavoitteena on varmistaa yhdessä kokonaan yhdennetty EU:n rajaturvallisuusjärjestelmä, jonka toteuttaa vahva ja täysin toimintakykyinen eurooppalainen raja- ja merivartiosto, jonka muodostavat Euroopan raja- ja merivartiovirasto sekä kansalliset viranomaiset, jotka vastaavat jäsenvaltioissa rajaturvallisuudesta ja palauttamisista. Jotta eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen tehokas lähettäminen olisi mahdollista 1. päivästä tammikuuta 2020, tietyt päätökset olisi tehtävä ja täytäntöönpanotoimenpiteet toteutettava mahdollisimman pian. Asetuksessa säädetystä tavanomaisesta määräajasta poiketen erityisesti hallintoneuvoston päätös viraston pysyvien joukkojen profiileista olisi tehtävä kuuden viikon kuluessa asetuksen voimaantulosta ja jäsenvaltioiden olisi nimettävä eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen operatiivinen henkilöstö 12 viikon kuluessa asetuksen voimaantulosta. Samaan aikaan viraston järjestämän operatiivisten toimien tuen jatkuvuuden varmistamiseksi kaikki, myös nopean toiminnan reserviin liittyvät, joukkojen lähettämiset 31. joulukuuta 2019 asti olisi suunniteltava ja toteutettava asetuksen (EU) 2016/1624 20, 30 ja 31 artiklan mukaisesti ja vuonna 2018 käytyjen vuotuisten kahdenvälisten neuvottelujen mukaisesti. Nämä säännökset olisi kumottava vasta 1. päivästä tammikuuta 2020. Tämän ehdotus pohjaa olemassa olevaan rajaturvallisuuspolitiikkaan ja sen välineisiin, erityisesti asetuksella (EU) 2016/1624 perustettuun eurooppalaiseen raja- ja merivartiostoon. Eurooppalaisen raja- ja merivartioston toimintavalmiiksi saattamisen yhteydessä on kahden viime vuoden aikana saatu ensimmäiset haavoittuvuusarvioinnit ja perustettu nopean toiminnan reservit hätätilanteita varten. Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen 10 000:n operatiivisen henkilöstön jäsenen kautta lisätään viraston, ja näin ollen myös unionin, voimavaroja reagoida tuloksellisesti nykyisiin tai ulkoisiin uhkiin ja haasteisiin ulkorajoilla lujittamalla, arvioimalla ja koordinoimalla ennakoivasti jäsenvaltion toimia ulkorajoilla ja kolmansien maiden kanssa sekä vauhdittaa palauttamisia. Ehdotuksessa Euroopan rajavalvontajärjestelmä (Eurosur) sisällytetään eurooppalaisen raja- ja merivartioston perustamista koskevaan säädökseen. Näin edistetään entisestään yhteistyöhengen vaalimista, tietojenvaihtoa ja työn koordinointia jäsenvaltioiden ja Euroopan raja- ja merivartioviraston sekä kansallisten viranomaisten ja unionin virastojen välillä siten, että sitoumukset ovat konkreettisia ja sitovia. Perustana on myös Frontexin koordinoiman operatiivisen yhteistyön puitteissa suoritettavaa ulkoisten merirajojen valvontaa koskevista säännöistä annettu asetus (EU) N:o 656/2014. Ehdotuksessa selkiytetään viraston tekemien haavoittuvuusarviointien ja asetuksella (EU) N:o 1053/2013 perustetun Schengenin arviointimekanismin välistä suhdetta, jotta näiden kahden mekanismin välinen synergia voitaisiin maksimoida, sillä ne ovat välttämättömiä Schengen-alueen toiminnan eurooppalaisen laadunvalvonnan kannalta. Tämä ehdotus rakentuu näille olemassa oleville politiikkasäännöksille, joita kehitetään edelleen ja jotka yhdistyvät eurooppalaisessa raja- ja merivartiostossa. Näin perustetaan unionin tasolle Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 77 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitettu yhdennetty ulkorajojen valvontajärjestelmä. •Yhdenmukaisuus unionin muiden politiikkojen kanssa Tämä ehdotus on yhdenmukainen komission Euroopan muuttoliikeagendassa esittämän, muuttoliikkeen hallinnan parantamista koskevan kokonaisvaltaisen pitkän aikavälin politiikan kanssa. Muuttoliikeagendassa puheenjohtaja Junckerin poliittisista suuntaviivoista kehitettiin johdonmukaiset ja toisiaan vahvistavat aloitteet, jotka perustuvat neljään toimintalohkoon. Toimintalohkot ovat laittoman muuttoliikkeen houkuttelevuuden vähentäminen, ulkorajojen turvaaminen ja ihmishenkien pelastaminen, vahva turvapaikkapolitiikka ja laillista muuttoliikettä koskeva uusi politiikka. Tällä ehdotuksella pannaan täytäntöön muuttoliikeagendaa erityisesti ulkorajojen turvaamista koskevan tavoitteen osalta, sillä eurooppalaisella raja- ja merivartiostolla toteutetaan Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta. Lisäksi sillä vastataan Eurooppa-neuvoston kehotukseen vahvistaa Euroopan raja- ja merivartioviraston tukiroolia, johon kuuluu yhteistyö kolmansien maiden kanssa, lisäämällä sen resursseja ja laajentamalla sen toimeksiantoa. Tarkoituksena on varmistaa EU:n ulkorajojen tehokas valvonta ja vauhdittaa merkittävästi sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden henkilöiden tehokasta palauttamista. 2.OIKEUSPERUSTA, TOISSIJAISUUSPERIAATE JA SUHTEELLISUUSPERIAATE

•Oikeusperusta Tämä säädösehdotus perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 77 artiklan 2 kohdan b ja d alakohtaan ja 79 artiklan 2 kohdan c alakohtaan. SEUT-sopimuksen 77 artiklan 1 kohdan b ja d alakohdan mukaan unioni kehittää politiikan, jonka tarkoituksena on varmistaa henkilöiden tarkastukset ja tehokas valvonta ulkorajojen ylittämisen yhteydessä ja ottaa vaiheittain käyttöön yhdennetty ulkorajojen valvontajärjestelmä. Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyvät tätä varten 77 artiklan 2 kohdan b ja d alakohdan nojalla tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen toimenpiteitä, jotka koskevat ulkorajoja ylittäviin henkilöihin kohdistuvia tarkastuksia, sekä muita toimenpiteitä, jotka ovat tarpeen yhdennetyn ulkorajojen valvontajärjestelmän käyttöön ottamiseksi vaiheittain. SEUT-sopimuksen 79 artiklan 2 kohdan c alakohdassa Euroopan parlamentille ja neuvostolle annetaan valtuudet hyväksyä laittoman maahanmuuton ja luvattoman oleskelun suhteen toimenpiteitä, joita ovat esimerkiksi laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden maasta poistaminen ja palauttaminen. •Toissijaisuusperiaate Tällä ehdotuksella pyritään varmistamaan EU:n ulkorajojen yhdennetty eurooppalainen valvonta. Tarkoituksena on, että muuttoliikettä ohjataan tehokkaasti ja turvallisuuden korkea taso unionissa turvataan ja samalla taataan henkilöiden vapaa liikkuvuus unionissa. Alueella, jolla ei ole sisäisiä rajoja, laiton maahanmuutto yhden jäsenvaltion ulkorajojen läpi vaikuttaa kaikkiin muihin Schengen-alueen jäsenvaltioihin. Ilman sisärajoja toimiva alue voi olla kestävä vain, jos sen ulkorajoja turvataan ja suojataan tehokkaasti. Koska unionin ulkorajojen valvonta on yhteinen etu, joka on toteutettava korkeatasoisten ja yhdenmukaisten unionin vaatimusten mukaisesti, jäsenvaltiot eivät voi saavuttaa tämän ehdotuksen tavoitteita riittävällä tavalla, vaan ne voidaan saavuttaa paremmin unionin tasolla. Tämän vuoksi unioni voi hyväksyä toimenpiteitä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. •Suhteellisuusperiaate Ehdotuksen tarkoituksena on vastata uusiin haasteisiin ja poliittisiin realiteetteihin unionissa sekä muuttoliikkeen hallinnan että sisäisen turvallisuuden suhteen. Sillä lisätään eurooppalaisen raja- ja merivartioston käytettävissä olevien voimavarojen välineistöä erityisesti perustamalla eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvät joukot, joihin kuuluu 10 000 operatiivisen henkilöstön jäsentä ja joka huolehtii kattavasti rajaturvallisuuden haasteisiin EU:n ulkorajoilla ja palauttamisten yhteydessä. Sillä varmistetaan, että jäsenvaltiot toteuttavat ulkorajojen yhdennettyä valvontaa täysimääräisesti ja oikein yhden yhdenmukaisen monivuotisen strategisen toimintapoliittisen syklin mukaisesti, että asianmukaisia toimia toteutetaan, jotta voidaan välttää kriisitilanteet ja reagoida tehokkaasti tällaisiin mahdollisiin tilanteisiin ulkorajoilla aikaisessa vaiheessa, ja että unionin tasolla toteutetaan kiireellisiä toimia, jos tilanne silti muodostuu kriittiseksi ja siihen on puututtava suoraan kentällä. Kun otetaan huomioon ehdotuksen tavoitteet, Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tässä asetuksessa ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. •Toimintatavan valinta Kuten 1 luvussa on selitetty, eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen perustaminen ja siihen liittyvien tarpeellisten liitännäistoimenpiteiden vahvistaminen ovat uusia olennaisia osia, jotka vaikuttavat merkittävästi eurooppalaisen raja- ja merivartioston toimintaan. Kun otetaan huomioon näiden muutosten merkittävyys, on tarpeen muuttaa eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annettua asetusta (EU) 2016/1624. Se tarjoaa myös mahdollisuuden yhdistää muutettu Eurosur paremmin eurooppalaiseen raja- ja merivartiostoon sisällyttämällä Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) perustamisesta annetun asetuksen (EU) N:o 1052/2013 muutetut kohdat uuteen asetuksen, kuten Eurosur-asetuksen arvioinnissa todettiin. Ainoastaan asetuksen avulla saadaan aikaan sellainen yhdenmukaisuuden taso, jota tarvitaan ulkorajojen yhdennettyä valvontaa varten ja varmistamaan viraston tehokas rooli palauttamisten yhteydessä. Lisäksi myös eurooppalainen raja- ja merivartiosto ja Eurosur on perustettu asetuksella, joten sama säädöstyyppi on asianmukainen myös ehdotukselle, jolla näitä kahta asetusta muutetaan ja ne yhdistetään. •Perusoikeudet Tässä ehdotuksessa kunnioitetaan perusoikeuksia ja noudatetaan erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnustettuja periaatteita. Kaikki eurooppalaisen raja- ja merivartioston toimet, jotka liittyvät niin Euroopan raja- ja merivartiovirastoon kuin rajaturvallisuudesta ja palauttamisesta vastaaviin kansallisiin viranomaisiinkin, toteutetaan noudattaen täysimääräisesti perusoikeuskirjassa vahvistettuja perusoikeuksia, kuten oikeutta turvapaikkaan (perusoikeuskirjan 18 artikla), suojaa palauttamista vastaan (perusoikeuskirjan 19 artikla), oikeutta yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen (perusoikeuskirjan 7 artikla), oikeutta henkilötietojen suojaan (perusoikeuskirjan 8 artikla) ja oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin (perusoikeuskirjan 47 artikla). Ehdotuksessa otetaan täysimääräisesti huomioon lapsen oikeudet ja haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden erityistarpeet. Tämä asetus on näin ollen Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 2 ja 6 artiklan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan mukainen. 3.TALOUSARVIOVAIKUTUKSET EU:n rahoitusosuus Euroopan raja- ja merivartiovirastosta kuuluu jo unionin talousarvioon ja perustuu säädösehdotukseen liittyvään rahoitusselvitykseen, joka on liitetty eurooppalaisen raja- ja merivartioston perustamisesta annettua asetusta koskevaan komission ehdotukseen. Virastolle osoitettiin jonkin verran lisämäärärahoja myös ETIAS-järjestelmästä ja yhteentoimivuutta koskevasta säädöspaketista esitettyjen komission ehdotusten rahoitusselvityksissä. Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen perustamiseen ja viraston oman kaluston hankintaan sekä tässä ehdotuksessa esitettyjen muiden uusien tai ajantasaistettujen tehtävien hoitamiseksi riittävällä tavalla nykyiseen vuosia 2019 ja 2020 koskevaan EU:n osuuteen on lisättävä 577,5 miljoonaa euroa osana nykyistä monivuotista rahoituskehystä. Tämä saattaa edellyttää monivuotista rahoituskehystä koskevassa asetuksessa säädettyjen erityisvälineiden käyttämistä. Vuosina 2021–2027 EU:n määrärahoja tarvitaan yhteensä 11 270 miljoonaa euroa kattamaan viraston ajantasaistetut tehtävät, jotka liittyvät pitkälti eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen toteuttamiseen ja viraston oman kaluston hankintaan. Näitä määriä täydennetään Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden vastaavilla osuuksilla. Vuosiksi 2021–2027 pyydetty EU:n rahoitusosuus voidaan rahoittaa 2. toukokuuta 2018 esitetyssä monivuotista rahoitusesitystä koskevassa ehdotuksessa vahvistettujen enimmäismäärien puitteissa. Henkilöresurssien osalta viraston henkilöstömäärän odotettiin olevan 1 000 viimeistään vuonna 2020. Virastolle osoitetaan eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen perustamiseksi lisähenkilöstöä siten, että uusia toimia on 750 vuonna 2019 ja 3 000 viimeistään vuonna 2025. Tämä lisähenkilöstö jakautuu tasan väliaikaisiin toimihenkilöihin ja sopimussuhteisiin toimihenkilöihin. Uudet toimet käytetään pitkälti operatiivisen henkilöstön jäsenten palkkaamiseen ja kouluttamiseen eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen luokkaa 1 varten. Tähän luokkaan kuuluu kuitenkin henkilöstöä myös ETIAS-keskusyksikön perustamista ja toimintaa varten.

Lisäksi virasto voisi käyttää edellä mainitun 3 000 toimen sisällä enintään 4 prosenttia pysyvien joukkojen kokonaismäärästä palkatakseen henkilöstön jäseniä tukemaan eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen perustamista (palkkaaminen, päivittäinen hallinnointi, operatiivinen suunnittelu ym.), operatiivisten paikallistoimistojen henkilöstön palkkaamista, viraston kaluston hankkimista, muita eurooppalaisen raja- ja merivartioston ja Eurosurin toimintaan liittyviä uusia tehtäviä, palauttamiseen liittyvän toimeksiannon lujittamista ja FADO-järjestelmästä vastuun ottamista. Viraston määrärahojen lisäksi muuttoliikkeen ja rajaturvallisuuden alojen rahastoista tuetaan vuonna 2020 laajennetun Eurosurin toteuttamista jäsenvaltioiden osalta ulkorajojen ja viisumipolitiikan rahoitusvälineessä (52,5 miljoonaa euroa) ja tulevan yhdennetyn rajaturvallisuuden rahastossa (647,5 miljoonaa euroa) vuosiksi 2021–2027 olemassa olevien varojen kautta. Näistä varoista 10 prosenttia osoitetaan Eurosuriin. Asianomaiset toimet toteutetaan yhteistyössä toteutettavalla tai suoralla hallinnoinnilla. Tähän ehdotukseen sisältyviä sääntöjä täydennetään hajautettuja virastoja koskevalla varainhoidon puiteasetuksella, myös näiden virastojen hallintotapaa koskevilla aiempaa vahvemmilla säännöillä, jotka koskevat petoksia, väärinkäytöksiä, eturistiriitoja ja sisäistä valvontaa. 4.Valmisteluprosessi ja sidosryhmien kuuleminen Komissio osoitti vuonna 2017 Eurooppa-neuvostolle, Euroopan parlamentille ja neuvostolle viisi etenemiskertomusta, jossa esiteltiin eurooppalaisen raja- ja merivartioston toimintavalmiiksi saattamisessa saavutettua kehitystä ja analysoitiin esiin tulleita puutteita. Näistä kertomuksista keskusteltiin usein neuvostossa ja niitä esiteltiin Euroopan parlamentin asianomaisissa valiokunnissa. Komissio asetti helmikuussa antamassaan tiedonannossa unionin tulevalle monivuotiselle rahoituskehykselle painopisteet ja useita vaihtoehtoja, joissa unionin täysin yhdennetyn rajavalvontajärjestelmän keskiössä on vahva ja täysin toimintakykyinen eurooppalainen raja- ja merivartiosto. Komissio toisti seuraavaa monivuotista rahoituskehystä koskevaan ehdotukseen liitetyssä, 2. toukokuuta 2018 annetussa tiedonannossa sitoumuksensa työskennellä tätä tavoitetta kohti ja ehdotti noin 10 000 rajavartijan muodostamien pysyvien joukkojen perustamista. Viraston hallintoneuvosto piti 5. heinäkuuta epävirallisen seminaarin, jossa keskusteltiin viraston tulevasta lainsäädäntökehyksestä. Komissiolle on toimitettu tiedoksi kirjallinen pöytäkirja tapaamisesta sekä kahdeksan jäsenvaltion erilliset kannat. Lisäksi viraston uudesta toimeksiannosta keskusteltiin 9. heinäkuuta maahanmuutto-, raja- ja turvapaikka-asioiden strategisen komitean kokouksessa, jossa jäsenvaltioiden edustajat esittivät alustavat näkemyksensä monivuotista rahoituskehystä koskevaan ehdotukseen sisältyvistä ajatuksista. Komissio on tehnyt asetuksen N:o 1052/2013 22 artiklan 3 kohdan mukaisesti Eurosuria koskevan kokonaisarvion. Kertomus tästä arviosta on ehdotuksen liitteenä. Arviointikertomuksessa todettiin, että Eurosur-puitteet ovat saavuttaneet tavoitteensa, mutta Eurosurin toimintaa voitaisiin parantaa kehittämällä sitä teknisestä tietojärjestelmästä tietojenvaihdon ja yhteistyön hallinnoinnin kehykseksi. Tämän jälkeen kuultiin Eurosuria käsittelevää asiantuntijaryhmää, jonka virasto perusti ja jota se hallinnoi Eurosurin täytäntöönpanon tueksi, sekä erityistä Eurosur-asiantuntijaryhmää, jonka komissio perusti arviointiprosessista keskustelemista ja sen seuraamista varten ja voimassa olevaan asetukseen tehtävistä muutoksista keskustelemista varten. Komissio piti 6. ja 7. helmikuuta 2018 erityisen seminaarin, jossa keskusteltiin Eurosuriin liittyvistä teknologisista ja teollisista näkökohdista. Siihen osallistui toimialojen edustajia, tutkijoita ja hallitusten asiantuntijoita EU:n jäsenvaltioista, EU:n toimielimistä ja virastoista. Voidakseen paremmin arvioida ehdotuksen mukaisten muutosten kustannushyödyn komissio on tilannut tutkimuksen, jossa arvioidaan Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) mahdollisten kehittämisvaihtoehtojen erin vaihtoehtoja. Vaikutustenarviointi päätettiin olla toteuttamatta, kun otettiin huomioon Eurooppa-neuvoston 28. kesäkuuta 2018 esittämä kehotus vahvistaa Euroopan raja- ja merivartioviraston tukiroolia, johon kuuluu yhteistyö kolmansien maiden kanssa, laajentamalla sen toimeksiantoa ja tarve noudattaa tätä kehotusta asianmukaisessa ajassa. 5.Ehdotukseen sisältyvien säännösten yksityiskohtaiset selitykset Ehdotuksessa (8 artikla) otetaan käyttöön yhdennettyä rajaturvallisuutta koskeva monivuotinen strateginen toimintapoliittinen sykli, jolla varmistetaan, että eurooppalainen raja- ja merivartiosto panee Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta täytäntöön tehokkaasti. Monivuotinen sykli muodostaa yhteentoimivan, yhtenäisen ja jatkuvan prosessin strategisten suuntaviivojen antamiseksi kaikille asianosaisille toimijoille unionin tasolla ja jäsenvaltioissa rajaturvallisuuden ja palauttamisen alalla, jotta Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta voidaan panna täytäntöön johdonmukaisella, yhtenäisellä ja järjestelmällisellä tavalla. Sykli alkaa Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta koskevalla poliittisella ohjauksella, joka annetaan komission delegoidulla säädöksellä. Ohjaus pannaan tämän jälkeen täytäntöön Euroopan raja- ja merivartioviraston valmistelemalla teknisellä ja operatiivisella strategialla ja jäsenvaltioiden valmistelevilla kansallisilla strategioilla. Näiden kolmen vaiheen täytäntöönpanosta tehdään arviointi seuraavan syklin valmistelua varten. Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen perustamista koskevan ehdotuksen pääkohdat ja muiden keskeisten voimavarojen parannukset (ks. erityisesti 5 artiklan 2 kohta, 55–60 artikla, 63 ja 64 artikla). –Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen olennaiset osat selitetään edellä 1 luvussa erityisesti sen kokoonpanon, koon, toiminnan laajuuden, pakollisen luonteen ja toimeenpanovaltuuksien soveltamisen osalta. –Pysyvien joukkojen monitahoisen luonteen huomioon ottamiseksi ehdotuksessa otetaan käyttöön eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen operatiivisen henkilöstön käsite, joka tarkoittaa rajavartijoita, palauttamisessa avustavia saattajia, palauttamisasiantuntijoita ja muuta henkilöstöä. Tämä henkilöstö on käytettävissä kolmentyyppisissä ryhmissä, jotka tukevat rajaturvallisuutta, palauttamisia ja muuttoliikkeen hallintaa. –Jäsenvaltioiden yksittäiset osuudet eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyviin joukkoihin määritellään liitteissä IV ja V. Näiden yksittäisten osuuksien jakautuminen perustuu nopean toiminnan reserviä varten laadittuun jakoperusteeseen, joka vahvistetaan nykyisen eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskevan asetuksen liitteessä I. –Komissio tekee eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen toiminnasta ja kokoonpanosta väliarvioinnin. Komissio saattaa harkita väliarvioinnin perusteella asianomaisten liitteiden muuttamista. –Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen yhteisen ammatillisen kulttuurin varmistamiseksi niistä lähetetyille ryhmille olisi annettava erityistä koulutusta ja oma virkapuku. –Viraston olisi kehitettävä voimavarat omia johto- ja valvontarakenteitaan varten eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen ryhmien lähettämiseksi kolmansien maiden alueelle. –Jotta voitaisiin paikata jatkuva vajaus kaluston vapaaehtoisessa kokoamisessa jäsenvaltioilta erityisesti suurikokoisen kaluston osalta, virastolla olisi oltava oma kalusto käytettäväksi yhteisissä operaatioissa, nopeissa rajainterventioissa tai muissa operatiivisissa toimissa. Virasto on voinut lain mukaan hankkia tai vuokrata oman kalustonsa vuodesta 2011, mutta budjettivarojen puute on merkittävästi haitannut tätä mahdollisuutta. Kun vuoden 2016 asetus hyväksyttiin, virastolle annettiin erityiset 40 miljoonan euron määrärahat pieni- ja keskikokoisen kaluston hankkimiseen, ja virasto on edistynyt näiden mahdollisuuksien käyttämisessä Näiden tapahtumien luonnollisena seurauksena ja vastatakseen eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen perustamisen taustalla oleviin tavoitteisiin komissio varasi vuosien 2021–2027 monivuotisessa rahoituskehyksessä merkittävät kokonaismäärärahat virastolle sellaisen tarvittavan ilma-, meri- ja maakaluston hankkimiseen, joka vastaa operatiivisia tarpeita.

–Tarvittavan, erityisesti suurikokoisen, kaluston hankkiminen voi olla pitkä prosessi, mutta viraston omasta kalustosta olisi tultava lopulta operatiivisten toimien perusta. Jäsenvaltioilta pyydettäisiin lisäksi osallistumista poikkeusolosuhteissa. Pääasiassa eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen teknisen miehistön olisi käytettävä viraston kalustoa. Jotta voidaan varmistaa ehdotettujen taloudellisten resurssien tehokas käyttö, prosessi perustuu monivuotiseen strategiaan, josta hallintoneuvosto päättää mahdollisimman aikaisin ja jonka mukana esitetään toimintasuunnitelma. –Jotta viraston työtä voidaan helpottaa niissä jäsenvaltioissa, joissa toteutetaan sen operatiivisia toimia ulkorajoilla ja palauttamisten yhteydessä, sillä on mahdollisuus perustaa paikallistoimistoja kyseisiin jäsenvaltioihin operatiivisten toimien toteuttamisen ajaksi. Näiden paikallistoimistojen rooli on toimia yhdystahona viraston ja isäntäjäsenvaltioiden välillä, varmistaa koordinointi, viestintä ja logistinen tuki ja taata kaikkien näihin operatiivisiin toimiin liittyvien prosessien sujuvuus. Paikallistoimistot perustetaan maantieteellisesti lähelle alueita, joissa operatiiviset toimet toteutetaan. Ehdotuksessa (9 ja 67 artikla) perustetaan eurooppalainen raja- ja merivartioston yhdennetyn suunnittelun kehys. Suunnittelussa yhdistetään erilaiset rajavartijoiden sekä jäsenvaltioiden ja viraston palauttamisviranomaisten suunnitteluprosessin lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Yhdennetty suunnittelu seuraa Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta koskevassa monivuotista strategista toimintapoliittista sykliä. –Ehdotuksessa vahvistetaan vakiomenetelmä, jossa suunnittelu perustuu viraston laatimiin skenaarioihin. Näissä riskianalyysiin pohjautuvissa skenaarioissa otetaan huomioon geopoliittinen tilanne, ja viraston hallintoneuvosto hyväksyy ne. –Ehdotuksessa otetaan käyttöön eurooppalaisen raja- ja merivartioston voimavarojen kehittämisen suunnittelu. Se on mekanismi, jolla pyritään tarkastelemaan jäsenvaltioiden ja viraston pitkän aikavälin suunnitelmia ja kokoamaan ne. Tarkoituksena on löytää mahdollisuuksia koulutuksen, teknisen ja operatiivisen standardoinnin, yhteisten kalustohankintojen sekä tutkimuksen ja kehittämisen aloilla. Virasto hankkii uusia voimavaroja jäsenvaltioiden yksilöllisten tarpeiden tukemiseksi, ja sillä on myös keskeinen rooli koko eurooppalaisen raja- ja merivartioston voimavarojen kehittämisen koordinoinnissa. –Voimavarojen kehittämisen suunnittelun avulla saadaan aikaan eurooppalaisen raja- ja merivartioston voimavaroja koskeva etenemissuunnitelma, jonka viraston hallintoneuvosto hyväksyy ja joka liitetään tekniseen ja operatiiviseen yhdennetyn rajaturvallisuuden strategiaan. Voimavaroja koskevassa etenemissuunnitelmassa annetaan strategiset linjaukset eurooppalaisen raja- ja merivartioston voimavarojen kehittämistä varten. Sen myötä laaditaan hankintasuunnitelmat ja teknologiaa koskevat etenemissuunnitelmat. Hankintasuunnitelmat auttavat jäsenvaltioita ja virastoa kaluston hankinnassa ja vuokrauksessa. Teknologiaa koskevien etenemissuunnitelmien tuella virasto voi kartoittaa keskeiset tutkimusaiheet, ja ne otetaan huomioon sekä operatiivisia toimia että tutkimusta tukevien EU:n välineiden suunnittelussa yhdennetyn rajaturvallisuuden ja palauttamisen alalla. –Ehdotuksella lisään valmiussuunnittelua koskevia olemassa olevia vaatimuksia jäsenvaltioiden tasolla osana yhdennetyn suunnittelun prosessia. Valmiussuunnittelussa puututaan kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin ja resursseihin, jotta voimavaroja voidaan vahvistaa. Tämä koskee myös logistiikkaa ja tukea korkean vaikutustason tilanteessa ulkorajoilla ja kapasiteettia tukea Euroopan raja- ja merivartioviraston koordinoimien lisävoimavarojen käyttöönottoa. Näihin suunnitelmiin olisi edelleen sovellettava laadunvalvontamekanismia osana haavoittuvuusarviointimekanismia. –Operatiivista suunnittelua jäsenvaltioiden ja viraston välillä koordinoidaan osana Eurosuria viraston laatimien yhteisiä rajaoperaatioita koskevien suunnitelmien mukaisesti. Ehdotuksessa (18 artikla ja sitä seuraavat) yhdistetään Eurosur eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskevaan asetukseen eurooppalaisen raja- ja merivartioston toiminnan kannalta tarpeellisena osana. –Eurosurista kehitetään hallinnointikehys ja jäsenvaltioiden niiden kansallisten viranomaisten, jotka vastaavat rajaturvallisuudesta ja viraston välistä tietojenvaihtoa ja yhteistyötä varten. Sen perustana ovat jäsenvaltioiden ja viraston käyttämät eri tietojärjestelmät sekä kansallisten koordinointikeskusten roolin ja toimivallan laajentaminen. –Ehdotuksessa yksinkertaistetaan nykyisen Eurosur-asetuksen nykyisiä osia ja parannetaan Eurosurin reaktiokykyä. Tietyt nykyisen Eurosur-asetuksen tekniset osat siirretään toimeenpanosäädöksiin, jotta niiden tekninen toteuttaminen selkeytyisi sekä jousto ja mahdolliset operatiiviset päivitykset mahdollistuisivat. Samalla varmistettaisiin niiden sitova luonne. Ehdotuksella laajennetaan Eurosurin nykyistä soveltamisalaa maa- ja merirajojen valvonnasta rajavalvontaan (lisäämällä rajanylityspaikoilla suoritettavia rajatarkastuksia sekä ilmarajojen valvontaa, joista jäsenvaltiot nykyään raportoivat vapaaehtoisesti), jotta ulkorajoilta saadaan kattava tilannetietoisuus ja reaktiokyvyn kattavuutta voidaan laajentaa. Virasto kehittää uudentyyppistä virastojen välistä yhteistyötä ilmailualan viranomaisten kanssa, jotta ilma-alusten ja droonien aiheuttamat uudet uhat voidaan havaita ja niihin voidaan vastata paremmin. Tällä ehdotuksella parannetaan eurooppalaisen raja- ja merivartioston tilannetietoisuutta, riskien analysointia ja estämistä sekä reagointikykyä seuraavasti: –Eurooppalaisen raja- ja merivartioston riskianalyysitoiminnon lujittamiseksi yhdenmukaistetaan eri tiedonlähteet ja menetelmät, Eurosurin ja toisaalta viraston ja jäsenvaltioiden Frontexin riskianalyysiverkon yhdennetyn riskianalyysimallin kautta käyttämät rajaosuudet ja vaikutustasot sekä haavoittuvuusarviointi (31 artikla). –Ehdotuksessa parannetaan Eurosurin pohjalta eurooppalaisen raja- ja merivartioston tilannetietoisuutta (29 artikla). Siinä yhdistetään nykyinen rajan läheisen alueen yhteinen tiedustelutilannekuva, johon kootaan tietoja rajan läheisestä alueesta, Euroopan tilannekuvaan, joka vastaa nykyisessä asetuksessa Schengen-alueella koottua tietoa. Edelleen liikkuminen kuuluu nyt tilannekuvaan, jolla arvioidaan muuttoliiketilannetta EU:n ulkorajoilla sekä strategisella että taktisella tasolla. Jäsenvaltiot ja virasto voivat käyttää näitä tietoja ja osallistua niiden toimittamiseen suoraan Eurosurissa kansallisten koordinointikeskusten kautta. –Nykyisessä Eurosur-asetuksessa tarkoitettu ”valvontavälineiden yhteinen käyttö” korvataan Eurosurin koostamispalvelujen mekanismilla, joka vahvistetaan muodollisesti (29 artikla). Eurosurin koostamispalvelujen kautta virasto tarjoaa kansallisille koordinointikeskuksille ja itselleen asiaankuuluvaa ulkorajoihin liittyvää tietoa. Eurosurin koostamispalveluja toimitetaan edelleen viraston ja kolmansien osapuolien välisen yhteistyön kautta. Virasto jatkaa Copernicus-avaruusohjelman maanseurantasatelliitin palvelujen käyttämistä seuratakseen rajan läheistä aluetta, mutta kehittää muiden EU:n virastojen ja kansainvälisten kumppanien kanssa uusia Eurosurin koostamispalveluja Eurosurin uuden laajuuden huomioimiseksi. Tällaista virastojen välistä yhteistyötä olisi toteutettava esimerkiksi ilmarajojen valvonnassa viraston, eurooppalaisen ilmaliikenteen hallintaverkon hallinnoijan (Eurocontrol) ja Euroopan lentoturvallisuusviraston (EASA) välillä. –Ehdotuksessa (30 artikla) otetaan käyttöön vaatimus Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden strategisesta riskianalyysistä, jonka Euroopan raja- ja merivartiovirasto valmistelee joka toinen vuosi ja joka tarjoaa pitkän aikavälin pohdintaa ja analyysejä tulevia vuosia varten. Tämä analysointi on komissiolle lähtökohta Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden monivuotisen strategisen toimintapoliittisen syklin aloittamiselle. Strategiset riskianalyysit vaikuttavat korkean tason skenaarioihin, joihin yhdennetty suunnittelu pohjautuu. –Koska haavoittuvuusarviointi ja asetuksella (EU) N:o 1053/2013 perustettu Schengenin arviointimekanismi ovat täydentäviä mekanismeja, joilla varmistetaan Schengen-alueen moitteettoman toiminnan eurooppalainen laadunvalvonta, komission ja eurooppalaisen raja- ja merivartioston välille on saatava aikaan selkeä järjestely säännöllisestä tuloksia koskevasta tietojenvaihdosta, jotta näiden mekanismien välinen synergia voidaan maksimoida (34 artikla). –Jotta voitaisiin puuttua paremmin kriisitilanteisiin, joissa tilanne aiheuttaa rajaosuuden tasolla riskin Schengen-alueen toiminnalle, Eurosuriin luodaan uusi, neljäs vaikutustaso eli ”kriittinen”. ”Kriittinen” vaikutustaso käynnistää automaattisesti Euroopan raja- ja merivartioviraston pysyvien joukkojen reaktion 35, 36 ja 42 artikla). –Komissio ehdottaa muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmien osalta uusia säännöksiä (41 artikla), joilla varmistetaan yhdenmukaisuus tämän ehdotuksen kanssa esitettävän Euroopan unionin turvapaikkavirastoa koskevan asetuksen kanssa. Komissio ehdottaa, että muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmien toiminnan käynnistämistä laajennetaan. Niiden käyttöönotto edellyttää pyyntöä asianomaiselta jäsenvaltiolta, mutta ei sitä ei ole enää rajattu suhteettomiin muuttoliikkeeseen liittyviin haasteisiin. Komissio vastaa käytännön koordinoinnista, mikä näkyy jo nykyisessä asetuksessa, sekä jäsenvaltioiden esittämisen pyyntöjen koordinoinnista sekä tarpeen arvioinnista. Näin varmistetaan asianomaisten unionin virastojen eri toimien välinen yhdenmukaisuus sekä virastojen ja jäsenvaltioiden resurssien synergia.

–Ehdotuksessa (42 artikla) vahvistetaan nykyisten säännösten pohjalta pääjohtajan roolia ehdottaa konkreettisia viraston operatiivisia toimia asianomaisille jäsenvaltioille, kun ne ovat perusteltuja haavoittuvuusarvioinnin tai riskianalyysin tulosten perusteella tai kun yhdellä tai useammalla rajaosuudella todetaan kriittinen vaikutustaso. Jos tällaisiin ehdotettuihin toimiin ei liity koordinointia, komissiolle olisi ilmoitettava tästä, jotta se voi arvioida tilanteen ja päättää, tarvitaanko mahdollisesti lisätoimia kiireellisiä toimia EU:n ulkorajoilla edellyttäviä tilanteita koskevan 43 artiklan mukaisesti. Ehdotuksella parannetaan tietojenvaihtoa ja yhteistyötä eurooppalaisen raja- ja merivartioston sisällä (ks. 12 artikla yleisesti): –Toimeenpanosäädöksissä yksilöidään tarkemmin se, minkätyyppisiä tietoja annetaan Eurosurin puitteissa, mutta myös se, mitkä tahot ovat vastuussa erityisten tietojen keräämisestä, käsittelystä, arkistoinnista ja toimittamisesta, raportoinnin enimmäismääräajoista, tietoturvasta ja tietosuojaperiaatteista (ks. esim. 25 artikla). –Virasto valvoo reaaliajassa sekä verkostojen ja järjestelmien teknistä tilaa että jäsenvaltioiden toimittamien tietojen laatua ja jakaa nämä tiedot käyttäjille olennaisena osana Eurosur-puitteiden luotettavuutta (24 artikla). –Viestintäverkko kehitettiin nykyisen Eurosur-asetuksen yhteydessä. Sen kautta voidaan vaihtaa EU:n turvallisuusluokiteltuja tietoja jäsenvaltioiden ja viraston välillä. Tätä viestintäverkkoa käytetään nyt (14 ja 15 artikla) kaikkeen eurooppalaisen raja- ja merivartioston eri osien väliseen tietojenvaihtoon, ja sen luokitus nostetaan tasosta RESTREINT UE/EU RESTRICTED tasoon CONFIDENTIEL UE/EU CONFIDENTIAL tietoturvallisuuden ja toimijoiden välisen luottamuksen parantamiseksi. –Virasto kehittää tekniset standardit, joilla parannetaan tietojenvaihto, kun taas tietojen turvaamista parannetaan kansallisten koordinointikeskusten kautta (16 artikla). Ehdotuksessa parannetaan EU:n toimia palauttamisen alalla (ks. 49 artikla ja sitä seuraavat artiklat) seuraavasti. –Tässä asetuksessa laajennetaan viraston toimeksiantoa tarjota jäsenvaltioille teknistä ja operatiivista apua palauttamismenettelyissä ilman, että tämä kuitenkaan vaikuttaa jäsenvaltioiden vastuuseen palauttamispäätösten antamisessa, esimerkiksi palauttamispäätösten valmistelussa, kolmansien maiden kansalaisten tunnistamisessa ja muissa palauttamista edeltävissä ja palauttamiseen liittyvissä toimissa. –Jäsenvaltioiden avustamiseksi virastolla on myös seuraavat tehtävät: –sellaisen viitemallin kehittäminen palauttamistapausten hallintojärjestelmää varten, jossa kuvataan kansallisten palauttamisen hallintaa koskevien järjestelmien rakenne; –kansallisten järjestelmien kehittämisen tukeminen tai niiden mukauttaminen malliin; –keskusjärjestelmän ja viestintäinfrastruktuurin perustaminen kansallisten palauttamisen hallintaa koskevien järjestelmien kanssa tai niiden välille kaikkien niiden tietojen käsittelemiseksi, joita virasto tarvitsee teknisen ja operatiivisen avun antamiseksi asetuksen mukaisesti. –Yhteistyön lisääminen kolmansien maiden kanssa: kolmansien maiden muualla ja omassa maassaan toteuttamissa palauttamistoimissa auttaminen esimerkiksi lähettämällä eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyviä joukkoja kolmansiin maihin sekä lisäämällä yhteistyötä kolmansien maiden viranomaisten kanssa palauttamisten alalla, myös matkustusasiakirjojen hankkimisessa. –Viraston henkilötietojen käsittelyyn liittyvän toimeksiannon lujittaminen sen palauttamiseen liittyvien toimien yhteydessä sekä tietojenvaihto kolmansien maiden ja kansainvälisten organisaatioiden kanssa palauttamistoimista. Ehdotuksella parannetaan eurooppalaisen raja- ja merivartioston ulkoista ulottuvuutta (ks. 72–79 artikla): –Eurooppalainen raja- ja merivartiosto saa toimia kolmansissa maissa ilman, että toiminta on rajoitettu naapureina oleviin kolmansiin maihin. Tämä koskee myös edellä tarkoitettua palauttamista. –Ehdotuksessa kuvataan, millaisin edellytyksin virasto tarjoaa kolmansille maille teknistä ja operatiivista apua. Viraston operaatiot voidaan toteuttaa asianomaisen kolmannen maan millä tahansa rajoilla, tarvittaessa operatiivisen alueen naapurissa olevan jäsenvaltion tai olevien jäsenvaltioiden suostumuksella. –Ehdotuksella parannetaan tietojenvaihtoa kolmansien maiden kanssa Eurosurin puitteissa kansallisten koordinaatiokeskusten kautta ja säilyttäen jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden väliset perinteiset suhteet. Säännöksissä esitetään, millä edellytyksillä kolmansien maiden viranomaisten kanssa vaihdetaan tietoja ja näille voidaan tarjota Eurosurin koostamispalveluja. –(Uudelleen laaditun) maahanmuuttoalan eurooppalaisen yhteyshenkilöverkoston perustamista koskevan komission ehdotuksen mukaisesti maahanmuuttoalan yhteyshenkilöiden rooli tietojenvaihdossa ja yhteistyössä tunnustetaan. Eurooppalaisen yhteyshenkilöverkoston lisäksi luodaan virallisesti yhteydet kansallisten koordinointikeskusten ja viraston kanssa. –Komission rooli kolmansien maiden kanssa tehtävässä yhteistyössä selkiytetään: komissio tukee jäsenvaltioita ja virastoa kolmansien maiden kanssa tehtävän yhteistyön alalla valmistelemalla mallisäännöksiä ja tarkistamalla, ovatko kahden- ja monenvälisten sopimusten ja työjärjestelyjen asianomaiset määräykset asetuksen mukaisia.

Komissio ehdottaa 27. maaliskuuta 2017 annettujen neuvoston päätelmien pohjalta, että FADO-järjestelmä (False and Authentic Documents Online) yhdistetään eurooppalaisen raja- ja merivartioston puitteisiin. FADO on eurooppalainen kuvantallennusjärjestelmä, joka on tarkoitettu jäsenvaltioiden väliseen tietojenvaihtoon aidoista ja väärennetyistä asiakirjoista. Sitä hallinnoi tällä hetkellä neuvoston pääsihteeristö. Tällainen yhteinen unionin kuvajärjestelmä on erittäin hyödyllinen väline asiakirjaväärennösten torjunnassa, sillä se helpottaa niiden havaitsemista. FADO-järjestelmän sisällyttäminen eurooppalaisen raja- ja merivartioston puitteisiin mahdollistaa sen, että virasto alkaa hallinnoida sitä. FADO-järjestelmän sisällyttämisellä saavutetaan seuraavat tulokset (80 artikla): –Jotta jäsenvaltioita voitaisiin tukea asiakirjojen aitouden tarkastamisessa rajalla, päätöksen mukaan virasto ottaa hoitaakseen FADO-järjestelmän (False and Authentic Documents Online) ja mukauttaa sitä nykyisiin ja tuleviin vaatimuksiin. Neuvoston yhteinen toiminta 98/700/YOS 3 päivältä joulukuuta 1998 kumotaan kokonaisuudessaan. Eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskeva asetus korvaa sen siten, että virasto voi ottaa nykyisen järjestelmän hoitaakseen. Toimeenpanosäännökset vahvistetaan toimenpanosäädöksissä. Näin varmistetaan jäsenvaltioiden asiantuntijoiden osallistuminen (nykyisen 6 artiklan komitean kautta) ja se, että järjestelmää voidaan mukauttaa tuleviin tarpeisiin. –FADO-järjestelmän monikerroksinen rakenne olisi säilytettävä, sillä asiakirjoista on tarpeen antaa eri tasoisia tietoja eri sidosryhmille, myös suurelle yleisölle. Siirtymäkaudella olisi varmistettava, että nykyinen FADO-järjestelmä on toimintakelpoinen siihen asti kunnes uusi järjestelmä tulee toimintaan ja että olemassa olevat tiedot siirretään uuteen järjestelmään jäsenvaltioiden tietojen omistajien ominaisuudessa antamalla suostumuksella. Ehdotuksessa käsitellään myös useita viraston hallintotapaan ja hallinnollisiin kysymyksiin liittyviä näkökohtia. –Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen perustamisen ja viraston toimeksiannon yleisen ja erityisesti palauttamisia koskevan laajentumisen vuoksi nimitetään kolme varapääjohtajaa nykyisessä asetuksessa säädetyn yhden varapääjohtajan sijasta (105 artikla). Kaikille näille kolmelle varapääjohtajalle olisi osoitettava oma vastuualueensa. –Koska virasto on keskeisen tärkeä osa eurooppalaista raja- ja merivartiostoa, joka vastaa ulkorajojen yhdennetystä valvonnasta, ja komissiolla on tärkeä rooli Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden monivuotisessa strategisessa toimintapoliittisessa syklissä (ks. 8 artikla), komission vastuu viraston hallinnoinnissa olisi saatettava vastaamaan Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission 12 päivänä heinäkuuta 2012 hyväksymiä unionin hajautettuja virastoja koskevan yhteisen lähestymistavan periaatteita (esim. varapääjohtajien nimittämisen yhteydessä, 105 artikla). –Ehdotuksessa perustetaan komitea, joka avustaa komissiota valmistelemaan useita asetuksessa säädettyjä toimeenpanosäädöksiä. FADOn suhteen olisi käytettävä nykyistä 6 artiklan komiteaa (117 artikla). Ehdotuksessa toistetaan nykyisen asetuksen säännökset, jotka koskevat Irlantia ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa. Komissio katsoo, että edellä mainitut muutokset ovat välttämättömiä sen takaamiseksi, että eurooppalainen raja- ja merivartiosto on hyvin varustettu, tehokas ja täysin toimintakelpoinen. Näin voidaan varmistaa tuloksellinen tuki jäsenvaltioille unionin ulkorajojen suojelussa. 2018/0330 (COD) Ehdotus EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUS eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta

sekä neuvoston yhteisen toiminnan 98/700/YOS, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1052/2013 ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 2016/1624 kumoamisesta









Euroopan komission panos EU-johtajien kokoukseen

Salzburgissa 19. ja 20. syyskuuta 2018

EUROOPAN PARLAMENTTI JA EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, jotka ottavat huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 77 artiklan 2 kohdan b ja d alakohdan sekä 79 artiklan 2 kohdan c alakohdan, ottavat huomioon Euroopan komission ehdotuksen, sen jälkeen kun esitys lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi on toimitettu kansallisille parlamenteille, ottavat huomioon Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon, ottavat huomioon alueiden komitean lausunnon, noudattavat tavallista lainsäätämisjärjestystä,

sekä katsovat seuraavaa: (1)Ulkorajojen valvontaa koskevan unionin politiikan tavoitteena on kehittää ja ylläpitää jäsenvaltioiden ja unionin tasolla Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta, mikä on välttämätön edellytys henkilöiden vapaalle liikkuvuudelle unionissa sekä olennainen osa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta. Euroopan yhdennetty rajaturvallisuus on keskeisessä asemassa parannettaessa muuttoliikkeen hallintaa. Tavoitteena on hallita tehokkaasti ulkorajojen ylittämistä sekä vastata muuttoliikkeeseen liittyviin haasteisiin ja mahdollisiin tuleviin uhkiin näillä rajoilla siten, että voidaan puuttua vakavaan rajat ylittävään rikollisuuteen sekä varmistaa sisäisen turvallisuuden korkea taso unionissa. Samanaikaisesti on tarpeen toimia perusoikeuksia täysimääräisesti kunnioittaen sekä tavalla, jolla taataan henkilöiden vapaa liikkuvuus unionissa. (2)Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto perustettiin neuvoston asetuksella (EY) N:o 2007/2004. Se aloitti toimintansa 1 päivänä toukokuuta 2005 ja on siitä alkaen menestyksekkäästi avustanut jäsenvaltioita ulkorajojen turvallisuuden operatiivisten seikkojen täytäntöönpanossa yhteisten operaatioiden ja nopeiden rajainterventioiden kautta sekä analysoimalla riskejä, vaihtamalla tietoja, hoitamalla suhteita kolmansiin maihin ja palauttamalla palautettavia henkilöitä. (3)Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivalle virastolle on annettu uusi nimi, Euroopan raja- ja merivartiovirasto, jäljempänä ’virasto’, ja sen tehtäviä on laajennettu siten, että kaikki sen toimet ja menettelyt jatkuvat täysimääräisesti Viraston päätehtävänä olisi oltava teknisen ja operatiivisen strategian luominen osana yhdennettyä rajaturvallisuutta koskevaa monivuotista strategista toimintapoliittista sykliä, rajavalvonnan tehokkaasta toiminnasta huolehtiminen ulkorajoilla, riskianalyysien ja haavoittuvuusarviointien tekeminen, operatiivisen ja teknisen lisäavun antaminen jäsenvaltioille ja kolmansille maille yhteisten operaatioiden ja nopeiden rajainterventioiden kautta, toimenpiteiden käytännön toteutuksen varmistaminen kiireellisiä toimia edellyttävissä tilanteissa ulkorajoilla, teknisen ja operatiivisen avun antaminen merihädässä olevien henkilöiden etsintä- ja pelastusoperaatioiden tukemiseksi, palautusoperaatioiden ja palautusinterventioiden järjestäminen, koordinointi ja toteuttaminen sekä teknisen ja operatiivisen avun antaminen kolmansien maiden palauttamistoimille. (4)Sen jälkeen kun muuttoliikekriisi alkoi vuonna 2015 komissio on toteuttanut tärkeitä aloitteita unionin rajojen suojelemisen parantamiseksi. Ehdotus Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston toimeksiannon laajentamiseksi merkittävästi esitettiin joulukuussa 2015, ja siitä käytiin ennätyksellisen nopeat neuvottelut vuoden 2016 aikana. Euroopan raja- ja merivartiovirastoa koskeva asetus tuli voimaan 6 päivänä lokakuuta 2016. (5)Unionin puitteita ulkorajojen valvonnan, palauttamisten ja turvapaikka-asioiden alalla on kuitenkin parannettava entisestään. Tätä varten ja tueksi nykyisille ja tuleville suunnitelluille operatiivisille toimille eurooppalaista raja- ja merivartiostoa olisi uudistettava antamalla Euroopan raja- ja merivartiovirastolle vahvempi toimeksianto ja erityisesti tarjoamalla sille tarvittavat voimavarat sellaisten eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen muodossa, joissa on 10 000 operatiivisen henkilöstön jäsentä ja joilla on toimeenpanovalta tukea jäsenvaltioita tuloksellisesti kentällä näiden toimissa ulkorajojen suojaamiseksi, edelleen liikkumisen torjumiseksi ja sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden henkilöiden palauttamisten toteuttamiseksi tehokkaasti. (6)Eurooppa-neuvosto kehotti 28 päivänä kesäkuuta 2018 antamissaan päätelmissä vahvistamaan Euroopan raja- ja merivartioviraston tukiroolia, johon kuuluu yhteistyö kolmansien maiden kanssa, lisäämällä sen resursseja ja laajentamalla sen toimeksiantoa, EU:n ulkorajojen tehokkaan valvonnan varmistamiseksi ja sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden henkilöiden tehokkaan palauttamisen vauhdittamiseksi merkittävästi. (7)On tarpeen valvoa tehokkaasti ulkorajojen ylittämistä, vastata muuttoliikkeeseen liittyviin haasteisiin ja mahdollisiin tuleviin uhkiin ulkorajoilla, varmistaa sisäisen turvallisuuden korkea taso unionissa, turvata Schengen-alueen toiminta ja kunnioittaa kaiken perustana olevaa yhteisvastuun periaatetta. Lisäksi olisi hallittava muuttoliikettä ennakoivasti esimerkiksi tarvittavin kolmansissa maissa toteutettavin toimin. Edellä esitetyn perusteella on tarpeen vahvistaa eurooppalaista raja- ja merivartiostoa ja laajentaa Euroopan raja- ja merivartioviraston toimeksiantoa. Virastoon pitäisi kuulua pääasiassa eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvät joukot, joihin kuuluu 10 000 operatiivisen henkilöstön jäsentä. (8)Virastoon, joka tunnettiin aiemmin Frontexina, olisi vastedes viitattava yksinomaan nimellä ”Euroopan raja- ja merivartiovirasto” (EBCG) ja sen olisi toimittava yksinomaan kyseisellä nimellä, jotta sen toimeksiannon laadullinen laajentaminen ja erityisesti sen oman operatiivisen osaston, 10 000:n operatiivisen henkilöstön jäsenen muodostaman eurooppalaisen raja- ja merivartioston, perustaminen kävisi ilmi. Tämä muutos näkyisi kaikissa asiaankuuluvissa yhteyksissä, esimerkiksi ulkoisen viestintämateriaalin ulkoasussa. (9)Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden ylläpitämisessä olisi varmistettava johdonmukaisuus muiden toimintapoliittisten tavoitteiden kanssa, mukaan lukien rajat ylittävän liikenteen sujuvuus. (10)Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta olisi pidettävä yllä siten, että vastuu jaetaan viraston ja rajaturvallisuudesta vastaavien kansallisten viranomaisten kesken, mukaan lukien merivartiostot niiden toteuttaessa merirajojen valvontaoperaatioita ja hoitaessa muita rajavalvontatehtäviä sekä palauttamisesta vastaavat viranomaiset. Vaikka jäsenvaltioilla on edelleen ensisijainen vastuu ulkorajojensa turvallisuudesta oman etunsa ja kaikkien jäsenvaltioiden edun vuoksi ja ne vastaavat palauttamispäätösten tekemisestä, viraston olisi tuettava ulkorajojen turvallisuuteen ja palauttamiseen liittyvien unionin toimenpiteiden soveltamista lujittamalla, arvioimalla ja koordinoimalla kyseisiä toimenpiteitä toteuttavien jäsenvaltioiden toimia. (11)Jotta voitaisiin varmistaa Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden tehokas täytäntöönpano ja tehostaa yhteistä palauttamispolitiikkaa, olisi perustettava eurooppalainen raja- ja merivartiosto. Sille olisi annettava tarvittavat taloudelliset resurssit ja henkilöresurssit sekä kalusto. Eurooppalaisen raja- ja merivartioston olisi muodostuttava Euroopan raja- ja merivartiovirastosta ja rajaturvallisuudesta vastaavista kansallisista viranomaisista, joihin kuuluvat merivartiostot silloin kun ne hoitavat rajavalvontatehtäviä, sekä palauttamisesta vastaavista viranomaisista. Se tukeutuu näin ollen toiminnassaan tietojen, valmiuksien ja järjestelmien yhteiseen käyttöön kansallisella tasolla ja viraston toimintaan unionin tasolla. (12)Euroopan yhdennetty rajaturvallisuus ei muuta komission ja jäsenvaltioiden toimivaltaa tullialueella etenkään tarkastusten, riskinhallinnan ja tietojenvaihdon osalta. (13)Ulkorajojen valvontaa ja palauttamista koskevan politiikan ja lainsäädännön kehittäminen, johon sisältyy myös Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden strategian laatiminen, kuuluu edelleen unionin toimielinten vastuulle. Viraston ja näiden toimielinten välinen tiivis koordinointi olisi taattava. (14)Olisi varmistettava, että eurooppalainen raja- ja merivartiosto panee Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta täytäntöön tehokkaasti, Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden monivuotisen strategisen toimintapoliittisen syklin kautta. Monivuotisen syklin olisi muodostettava yhdennetty, yhtenäinen ja jatkuva prosessi strategisten suuntaviivojen antamiseksi kaikille asianosaisille toimijoille unionin tasolla ja jäsenvaltioissa rajaturvallisuuden ja palauttamisen alalla, jotta nämä toimijat toteuttavat Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta johdonmukaisella tavalla. Sillä olisi myös puututtava eurooppalaisen raja- ja merivartioston vuorovaikutukseen komission, muiden toimielinten ja elinten kanssa sekä yhteistyöhön muiden asiaan liittyvien kumppaneiden, myös kolmansien maiden ja kolmansien osapuolten, kanssa. (15)Euroopan yhdennetty rajaturvallisuus edellyttää jäsenvaltioiden ja viraston välistä yhdennettyä suunnittelua rajoihin ja palauttamiseen liittyvissä operaatioissa, jotta valmiussuunnittelussa voidaan valmistella reagointia korkean vaikutustason tilanteisiin ulkorajoilla ja koordinoida sekä palkkaamiseen että koulutukseen samoin kuin kaluston hankkimiseen ja kehittämiseen suunnattavien voimavarojen pitkän aikavälin kehittämistä. (16)Tämän asetuksen täytäntöönpano ei vaikuta unionin ja jäsenvaltioiden väliseen toimivallan jakoon tai niihin jäsenvaltioiden velvoitteisiin, jotka johtuvat Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimuksesta, ihmishengen turvallisuutta merellä koskevasta kansainvälisestä yleissopimuksesta, kansainvälisestä etsintä- ja pelastuspalveluja merellä koskevasta yleissopimuksesta, kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaisesta Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksesta ja sen maitse, meritse ja ilmateitse tapahtuvaa maahanmuuttajien salakuljetusta koskevasta lisäpöytäkirjasta, pakolaisten oikeusasemaa koskevasta yleissopimuksesta, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevasta yleissopimuksesta sekä muista asiaankuuluvista kansainvälisistä sopimuksista. (17)Tämän asetuksen täytäntöönpano ei vaikuta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) N:o 656/2014. (18)Viraston olisi hoidettava tehtävänsä tämän kuitenkaan rajoittamatta niitä velvollisuuksia, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden takaamiseksi. (19)Viraston olisi hoidettava tehtävänsä ilman, että tämä rajoittaa jäsenvaltioiden puolustukseen liittyvää toimivaltaa.

(20)Viraston tehtävien ja toimivallan laajentamista olisi tasapainotettava lujittamalla perusoikeuksia koskevia takeita ja lisäämällä vastuuvelvollisuutta. (21)Virasto tukeutuu toiminnassaan jäsenvaltioiden yhteistyöhön, jotta se voi hoitaa tehtävänsä tuloksellisesti. Tämän vuoksi on tärkeää, että virasto ja jäsenvaltiot toimivat vilpittömässä mielessä sekä vaihtavat täsmällisiä tietoja ajoissa. Mitään jäsenvaltiota ei saisi velvoittaa antamaan tietoja, joiden ilmaisemisen se katsoo keskeisten turvallisuusetujensa vastaiseksi. (22)Jäsenvaltioiden olisi omien etujensa ja muiden jäsenvaltioiden edun vuoksi toimitettava asiaan liittyviä tietoja viraston toteuttamia toimia varten esimerkiksi tilannetietoisuuden, riskianalyysien, haavoittuvuusarvioinnin ja yhdennetyn suunnittelun tarpeisiin. Niiden olisi samoin varmistettava, että tiedot ovat paikkansapitäviä ja ajantasaisia ja että ne on saatu ja tallennettu laillisesti. (23)Euroopan rajavalvontajärjestelmä, jäljempänä ’Eurosur’, on tarpeellinen eurooppalaisen raja- ja merivartioston toiminnalle, sillä se tarjoaa kehyksen tietojenvaihdolle ja operatiiviselle yhteistyölle jäsenvaltioiden viranomaisten välillä ja viraston kanssa. Eurosur tarjoaa näille viranomaisille ja virastolle infrastruktuurin ja välineet, joita tarvitaan tilannetietoisuuden ja reaktiokyvyn parantamiseksi ulkorajoilla, jotta voidaan havaita, estää ja torjua laitonta maahanmuuttoa ja rajat ylittävää rikollisuutta sekä auttaa varmistamaan maahantulijoiden hengen suojelu. (24)Jäsenvaltioiden olisi perustettava kansalliset koordinointikeskukset parantamaan niiden ja viraston välistä tietojenvaihtoa ja yhteistyötä rajavalvonnan alalla ja tekemään tarkastuksia rajanylityspaikoilla. Eurosurin moitteettoman toiminnan kannalta on keskeisen tärkeää, että kaikki jäsenvaltioiden viranomaiset, jotka vastaavat kansallisen oikeuden nojalla ulkorajojen valvonnasta, toimivat yhteistyössä kansallisten koordinointikeskusten välityksellä. (25)Tämä asetus ei saisi estää jäsenvaltioita antamasta kansallisille koordinointikeskuksilleen vastuuta myös tietojenvaihdon ja yhteistyön koordinoinnista muiden yhdennetyn rajaturvallisuuden osatekijöiden, esimerkiksi palauttamisen, osalta. (26)Jäsenvaltioiden ja viraston välisen tiedon laatu on ennakkoedellytys yhdennetyn rajaturvallisuuden moitteettomalle toiminnalle. Tämä laatu olisi varmistettava Eurosurin menestyksen pohjalta standardoinnin, eri verkostojen ja järjestelmien välisen tietojenvaihdon automatisoinnin, tietojen turvaamisen ja välitettyjen tietojen laadun valvonnan kautta. (27)Viraston olisi annettava tarvittavaa tukea Eurosurin kehittämiseksi ja ylläpitämiseksi, järjestelmien yhteentoimivuus mukaan lukien, erityisesti perustamalla Eurosur-puitteet, pitämällä niitä yllä ja koordinoimalla niitä. (28)Eurosurin olisi tarjottava kattava tilannekuva ulkorajoilta sekä Schengen-alueelta ja rajan läheiseltä alueelta. Sen olisi katettava maa-, meri- ja ilmarajojen valvonta sekä tarkastukset rajanylityspaikoissa. (29)Ilmarajojen valvonnan olisi kuuluttava rajaturvallisuuteen, sillä sekä kaupallisia ja yksityisiä lentoja että kauko-ohjattuja ilma-alusjärjestelmiä käytetään laittomiin toimiin, jotka liittyvät maahanmuuttoon ja rajat ylittävään rikollisuuteen. (30)Viraston tarjoamien Eurosurin koostamispalvelujen olisi perustuttava valvontavälineiden yhteiseen käyttöön ja virastojen väliseen yhteistyöhön unionin tasolla, Copernicuksen turvallisuuspalvelujen tarjoaminen mukaan luettuna. Niiden olisi tarjottava jäsenvaltioille ja virastolle yhdennettyyn rajaturvallisuuteen liittyviä tietopalveluja, joilla on lisäarvoa. Eurosurin koostamispalveluja olisi laajennettava siten, että ne tukevat tarkastuksia rajanylityspaikoilla, ilmarajojen valvontaa ja muuttovirtojen valvontaa. (31)Matkustaminen pienillä merikelvottomilla veneillä on lisännyt eteläisillä meriulkorajoilla hukkuneiden maahanmuuttajien määrää räjähdysmäisesti. Eurosurin olisi parannettava huomattavasti viraston ja jäsenvaltioiden teknisiä ja operatiivisia valmiuksia havaita tällaisia pieniä aluksia sekä parannettava jäsenvaltioiden reaktiokykyä, mikä auttaisi vähentämään kuolonuhrien määrää maahanmuuttajien joukossa. (32)Tässä asetuksessa tunnustetaan, että muuttoreittejä käyttävät myös kansainvälisen suojelun tarpeessa olevat henkilöt. (33)Viraston olisi laadittava omaan käyttöönsä ja jäsenvaltioiden käyttöön yleisiä ja räätälöityjä riskianalyyseja, jotka perustuvat yhteiseen, yhdennettyyn riskianalyysimalliin. Viraston olisi annettava myös jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteella riittäviä tietoja, jotka kattavat kaikki Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden kannalta olennaiset seikat, joita ovat erityisesti rajavalvonta, palauttamiset, kolmansien maiden kansalaisten luvaton edelleen liikkuminen unionissa, rajat ylittävän rikollisuuden, mukaan lukien luvattomissa rajanylityksissä avustaminen, ihmiskauppa, terrorismi ja hybridiuhkat, estäminen sekä tilanne naapureina olevissa kolmansissa maissa, jotta voitaisiin toteuttaa asianmukaisia toimenpiteitä tai puuttua havaittuihin uhkiin ja riskeihin yhdennetyn rajaturvallisuuden parantamiseksi ulkorajoilla. (34)Koska virasto toimii ulkorajoilla, sen olisi edistettävä rajat ylittävän vakavan rikollisuuden kuten maahantulijoiden salakuljetuksen, ihmiskaupan ja terrorismin estämistä ja havaitsemista, kun sen on tarkoituksenmukaista toimia ja kun se on saanut asiaa koskevia merkityksellisiä tietoja toimiensa avulla. Sen olisi koordinoitava toimiaan Europolin kanssa, sillä kyseinen virasto on vastuussa jäsenvaltioiden toimien ja niiden yhteistyön tukemisesta ja lujittamisesta kahteen tai useampaan jäsenvaltioon vaikuttavan vakavan rikollisuuden estämisessä ja torjunnassa. Rajat ylittävällä rikollisuudella on väistämättä rajat ylittävä ulottuvuus. Tällainen rajat ylittävä ulottuvuus on ulkorajojen laittomiin ylittämisiin välittömässä yhteydessä olevilla rikoksilla, kuten ihmiskaupalla tai maahantulijoiden salakuljetuksella. Neuvoston direktiivin 2002/90/EY 1 artiklan 2 kohdan nojalla jäsenvaltiot voivat kuitenkin jättää säätämättä seuraamuksista, jos menettelyn tavoitteena on humanitaarisen avun antaminen maahantulijoille. (35)Jaetun vastuun hengessä viraston tehtävänä olisi oltava ulkorajojen turvallisuuden säännöllinen seuraaminen. Viraston olisi varmistettava asianmukainen ja tehokas seuranta paitsi tilannetietoisuuden ja riskianalyysien, myös jäsenvaltioihin lähetetyn oman asiantuntijahenkilöstönsä läsnäolon avulla. Viraston olisi tämän vuoksi voitava lähettää jäsenvaltioihin yhteyshenkilöitä ajanjaksoksi, jonka aikana yhteyshenkilö raportoi pääjohtajalle. Yhteyshenkilöiden raporttien olisi oltava osa haavoittuvuusarviointia. (36)Viraston olisi tehtävä objektiivisiin kriteereihin perustuva haavoittuvuusarviointi, jolla arvioidaan jäsenvaltioiden kykyä ja valmiutta vastata haasteisiin omilla ulkorajoillaan ja osallistua eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyviin joukkoihin ja kalustoreserviin. Haavoittuvuusarviointiin olisi sisällyttävä arvio kalustosta, infrastruktuurista, henkilöstöstä, talousarviosta ja jäsenvaltioiden taloudellisista resursseista sekä niiden valmiussuunnitelmat mahdollisten ulkorajoilla ilmenevien kriisien varalta. Jäsenvaltioiden olisi ryhdyttävä toimenpiteisiin kyseisessä arvioinnissa havaittujen puutteiden korjaamiseksi. Pääjohtajan olisi määritettävä toteutettavat toimenpiteet ja suositeltava niitä asianomaiselle jäsenvaltiolle. Pääjohtajan olisi lisäksi asetettava kyseisten toimenpiteiden toteuttamiselle määräaika ja seurattava tiiviisti niiden oikea-aikaista täytäntöönpanoa. Jos tarvittavia toimenpiteitä ei toteuteta asetetussa määräajassa, asia olisi saatettava hallintoneuvoston käsiteltäväksi uuden päätöksen tekemistä varten. (37)Jos virastolle ei toimiteta haavoittuvuusarvioinnin tekemiseksi tarvittavia tietoja täsmällisesti ja oikea-aikaisesti, sen olisi voitava ottaa tämä huomioon haavoittuvuusarviointia laatiessaan, jollei tietojen antamatta jättämiselle esitetä asianmukaisesti perusteltuja syitä. (38)Haavoittuvuusarviointi ja asetuksella (EU) N:o 1053/2013 perustettu Schengenin arviointimekanismi ovat kaksi täydentävää mekanismeja, joilla taataan Schengen-alueen moitteettoman toiminnan eurooppalainen laadunvalvonta ja varmistetaan, että unionin tasolla ja kansallisella tasolla on jatkuva valmius vastata kaikkiin haasteisiin ulkorajoilla. Näiden mekanismien väliset synergiat olisi maksimoitava, jotta saadaan parempi tilannekuva Schengen-alueesta ja vältetään mahdollisimman pitkälle jäsenvaltioiden päällekkäinen työ sekä varmistetaan unionin asianmukaisten ulkorajojen valvontaa tukevien rahoitusvälineiden paremmin koordinoitu käyttö. Tätä varten olisi saatava aikaan säännöllinen tietojenvaihto viraston ja komission välille molempien mekanismien tuloksista. (39)Koska jäsenvaltiot perustavat rajaosuudet, joille virasto antaa vaikutustasot, ja koska jäsenvaltioiden ja viraston reaktiokyvyn olisi oltava yhteydessä kyseisiin vaikutustasoihin, olisi luotava sellaista tilannetta vastaava neljäs vaikutustaso, jossa Schengen-alue on vaarassa ja johon viraston olisi puututtava.

(40)Viraston olisi järjestettävä jäsenvaltioille asianmukaista teknistä ja operatiivista apua lujittaakseen niiden valmiuksia täyttää ulkorajojen valvontaan liittyvät velvoitteensa ja vastata ulkorajoilla haasteisiin, jotka johtuvat laittomasta maahanmuutosta tai rajat ylittävästä rikollisuudesta. Tällainen apu ei kuitenkaan saisi rajoittaa asiaankuuluvien kansallisten viranomaisten toimivaltaa aloittaa rikostutkinta. Viraston olisi tällöin jäsenvaltion pyynnöstä tai omasta aloitteestaan järjestettävä ja koordinoitava yhden tai useamman jäsenvaltion yhteisiä operaatioita ja lähetettävä niihin eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen ryhmiä sekä toimitettava tarvittavaa kalustoa. (41)Tapauksissa, joissa ulkorajoihin kohdistuu erityisiä ja suhteettomia haasteita, viraston olisi jäsenvaltion pyynnöstä tai omasta aloitteestaan järjestettävä ja koordinoitava nopeita rajainterventioita ja lähetettävä niihin ryhmiä eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvistä joukoista sekä kalustoa, myös nopean toiminnan kalustoreservistä. Nopeilla rajainterventioilla olisi annettava rajoitetuksi ajaksi tukea tilanteissa, jotka edellyttävät välitöntä toimintaa ja joihin tällainen interventio olisi tehokas vastaus. Jotta tällaisen intervention tehokkuus voitaisiin varmistaa, jäsenvaltioiden olisi annettava operatiivista henkilöstöä eurooppalaisen raja- ja merivartioston käyttöön asianmukaisten ryhmien muodostamiseksi ja osoitettava tarvittava kalusto. Viraston ja asianomaisen jäsenvaltion olisi sovittava toimintasuunnitelmasta. (42)Jos jäsenvaltion ulkorajojen tietyille alueille kohdistuu erilaisista ryhmistä koostuvien suurten saapuvien muuttovirtojen aiheuttamia erityisiä ja suhteettomia muuttoliikkeeseen liittyviä haasteita, jäsenvaltioiden olisi voitava tukeutua tekniseen ja operatiiviseen lisätukeen. Muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmien olisi annettava tätä lisätukea alueilla, joihin saapuu eniten tulijoita, jäljempänä ’hotspot-alueet’. Tällaisten tukiryhmien olisi muodostuttava operatiivisesta henkilöstöstä, joka lähetetään eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvistä joukoista sekä EASOn, Europolin tai muiden asianomaisten unionin virastojen lähettämistä jäsenvaltioiden asiantuntijoista. Viraston olisi avustettava komissiota eri virastojen välisessä koordinoinnissa kentällä. (43)Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että kaikilla viranomaisilla, jotka todennäköisesti vastaanottavat kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia, kuten poliisilla, rajavartijoilla, maahanmuuttoviranomaisilla ja säilöönottoyksiköiden henkilöstöllä, on asianmukaiset tiedot. Niiden olisi myös varmistettava, että tällaisten viranomaisten henkilöstö saa tasoltaan heidän tehtäviään ja vastuualueitaan vastaavan koulutuksen sekä ohjeet tiedottaa hakijoille, minne ja miten kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset voidaan jättää. (44)Eurooppa-neuvosto vahvisti kesäkuussa 2018, että on tärkeää noudattaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa muuttoliikkeeseen, ja katsoi, ettei muuttoliike ole haaste pelkästään yhdelle jäsenvaltiolle vaan koko Euroopalle. Se korosti, miten tärkeää unionille on tarjota täysi tuki muuttovirtojen asianmukaisen hallinnan varmistamiseksi. Tällaista tukea voidaan antaa perustamalla valvottuja keskuksia, joissa unioniin saapuneiden kolmannen maan kansalaisten tapaukset voitaisiin käsitellä nopeasti sen varmistamiseksi, että suojelua tarvitsevat saavat sitä nopeasti ja että henkilöt, jotka eivät sitä tarvitse, palautetaan nopeasti. Vaikka valvotut keskukset perustetaan vapaaehtoiselta pohjalta, unionille pitäisi olla mahdollista antaa kyseiselle jäsenvaltiolle täysi taloudellinen ja operatiivinen tuki asianmukaisten unionin virastojen, myös Euroopan raja- ja merivartioviraston, kautta. (45)Euroopan raja- ja merivartioviraston ja [Euroopan unionin turvapaikkaviraston] olisi tehtävä tiivistä yhteistyötä muuttoliikkeestä aiheutuvien haasteiden ratkaisemiseksi tehokkaasti erityisesti niillä ulkorajoilla, joille tyypillisesti saapuu erilaisista ryhmistä koostuvia suuria saapuvia muuttovirtoja. Erityisesti näiden virastojen olisi koordinoitava toimensa ja tuettava jäsenvaltioita, jotta voidaan helpottaa sellaisten kolmansien maiden kansalaisten kansainvälistä suojelua koskevaa menettelyä ja palauttamismenettelyä, joiden kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on hylätty. Viraston ja [Euroopan unionin turvapaikkaviraston] olisi tehtävä yhteistyötä myös muissa yhteisissä operatiivisissa toimissa, joita ovat esimerkiksi yhteiset riskianalyysit, tilastotietojen kerääminen, koulutus ja jäsenvaltioille valmiussuunnittelussa annettava tuki. (46)Jäsenvaltioiden olisi voitava tukeutua muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmien antamaan lisääntyneeseen operatiiviseen ja tekniseen tukeen erityisesti hotspot-alueilla tai valvotuissa keskuksissa. Muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmien olisi koostuttava viraston henkilöstöön kuuluvista asiantuntijoista ja jäsenvaltioiden lähettämistä asiantuntijoista sekä [Euroopan unionin turvapaikkaviraston,] Europolin tai muiden asiaankuuluvien unionin virastojen henkilöstöön kuuluvista asiantuntijoista ja/tai jäsenvaltioiden asiantuntijoista, jotka on asetettu [Euroopan unionin turvapaikkavirason,] Europolin tai muiden asiaankuuluvien unionin virastojen käyttöön. Komission olisi varmistettava tarvittava koordinointi tarpeiden ja kentällä toteutettavien operaatioiden arvioinnissa unionin eri virastojen osallistumisen vuoksi. (47)Jäsenvaltioiden olisi tehtävä hotspot-alueilla yhteistyötä asiankuuluvien unionin virastojen kanssa, joiden olisi toimittava omien toimeksiantojensa ja valtuuksiensa puitteissa ja komission koordinoimina. Komission olisi yhteistyössä asiaankuuluvien virastojen kanssa varmistettava, että hotspot-alueilla toteutettavissa toimissa noudatetaan asiaa koskevaa unionin oikeutta. (48)Unionin virastojen olisi tuettava jäsenvaltioita, joihin on perustettu valvottuja keskuksia, näiden jäsenvaltioiden pyynnöstä niiden soveltaessa kansainvälistä suojelua ja/tai palauttamista koskevia nopeita menettelyjä. Komission olisi varmistettava tämän tuen koordinointi. Näissä keskuksissa olisi oltava mahdollista erottaa nopeasti toisistaan kansainvälisen suojelun tarpeessa olevat kolmansien maiden kansalaiset ja henkilöt, jotka eivät tarvitse tällaista suojelua, suorittaa turvatarkastuksia ja toteuttaa kansainvälistä suojelua ja/tai palauttamista koskeva menettely kokonaan tai osittain. (49)Viraston pääjohtajan olisi suositeltava asianomaiselle jäsenvaltiolle yhteisten operaatioiden tai nopeiden rajainterventioiden aloittamista tai toteuttamista, kun ne ovat perusteltuja haavoittuvuusarvioinnin tai riskianalyysin tulosten perusteella tai kun yhdellä tai useammalla rajaosuudella todetaan kriittinen vaikutustaso. (50)Jos ulkorajojen valvonta muuttuu siinä määrin tehottomaksi, että se uhkaa vaarantaa Schengen-alueen toiminnan, joko siksi, että jäsenvaltio ei toteuta tarvittavia toimenpiteitä haavoittuvuusarvioinnin mukaisesti, tai siksi, että jäsenvaltio, jonka ulkorajoihin kohdistuu erityisiä ja suhteettomia haasteita, ei ole pyytänyt virastolta riittävää tukea tai ei pane tällaista tukea täytäntöön, unionin tasolla olisi toimittava yhtenäisesti, nopeasti ja tehokkaasti. Näiden uhkien vähentämiseksi ja paremman koordinoinnin varmistamiseksi unionin tasolla komission olisi yksilöitävä toimenpiteet, jotka viraston on pantava täytäntöön, ja edellytettävä, että asianomainen jäsenvaltio tekee viraston kanssa yhteistyötä kyseisten toimenpiteiden panemiseksi täytäntöön. Viraston olisi tämän jälkeen määritettävä toimet, jotka on toteutettava komission päätöksessä mainittujen toimenpiteiden toteuttamiseksi käytännössä. Viraston olisi laadittava toimintasuunnitelma yhdessä kyseisen jäsenvaltion kanssa. Asianomaisen jäsenvaltion olisi helpotettava komission päätöksen ja toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa toteuttamalla muun muassa 44, 83 ja 84 artiklassa säädetyt sille asetetut velvoitteet. Jos jäsenvaltio ei 30 päivän kuluessa noudata kyseistä komission päätöstä eikä tee viraston kanssa yhteistyötä kyseiseen päätökseen sisältyvien toimenpiteiden täytäntöönpanossa, komission olisi voitava käynnistää Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/399 29 artiklassa säädetty erityismenettely puuttuakseen poikkeuksellisiin olosuhteisiin, jotka vaarantavat yleisen toimivuuden alueella, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa. (51)Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen olisi oltava 10 000:n operatiivisen henkilöstön jäsenen muodostamat pysyvät joukot, jotka ovat rajavartijoita, palauttamisessa avustavia saattajia, palauttamisasiantuntijoita ja muuta asiaankuuluvaa henkilöstöä. Pysyvien joukkojen olisi koostuttava kolmesta operatiivisen henkilöstön luokasta, jotka ovat henkilöstösääntöjen alainen Euroopan raja- ja merivartioviraston henkilöstö, henkilöstö, jonka jäsenvaltiot on lähettänyt virastoon pitkäaikaisesti, sekä henkilöstö, jonka jäsenvaltiot ovat asettaneet viraston käyttöön lyhytaikaisesti. Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyviä joukkoja olisi käytettävä rajaturvallisuusryhmien, muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmien tai palautusryhmien puitteissa. (52)Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen operatiivisella henkilöstöllä, joka on lähetetty ryhmien jäseniksi, on oltava kaikki tarvittavat valtuudet toteuttaa rajavalvonta- tai palauttamistehtäviä, mukaan lukien tehtäviä, jotka edellyttävät asiaa koskevassa kansallisessa lainsäädännössä määriteltyä tai viraston henkilöstön osalta liitteen V mukaisesti määriteltyä toimeenpanovaltaa. (53)Jäsenvaltioiden olisi varmistettava omat osuutensa eurooppalaiseen raja- ja merivartiostoon liitteen III mukaisesti pitkäaikaisesti lähetetyn ja liitteen IV mukaisesti lyhytaikaisesti käyttöön asetetun henkilöstön osalta. Jäsenvaltioiden yksittäiset osuudet on vahvistettu käyttäen jakoperustetta, josta sovittiin vuonna 2016 nopean toiminnan reserviä koskevien neuvottelujen yhteydessä ja joka esitetään asetuksen (EU) 2016/1624 liitteessä I. Tätä jakoperustetta mukautettiin suhteellisesti eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen kokoon. Nämä osuudet vahvistettiin suhteellisesti myös Schengeniin liittyneille maille. (54)Komission olisi tehtävä eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen toiminnasta ja kokoonpanosta väliarviointi. (55)Henkilöresurssien pitkän aikavälin kehittämistä jäsenvaltioiden eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvien joukkojen osuuksien varmistamiseksi olisi tuettava taloudellisen tuen järjestelmällä. Tämän vuoksi on aiheellista antaa virastolle lupa myöntää jäsenvaltioille avustuksia ilman ehdotuspyyntöä asetuksen (EU, Euratom) 2018/1046 125 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisena kustannuksiin perustumattomana rahoituksena. Taloudellisen tuen pitäisi mahdollistaa jäsenvaltioille lisähenkilöstön palkkaaminen ja kouluttaminen, jotta ne saavat joustoa, jota ne tarvitsevat lähettääkseen pakolliset osuutensa eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyviin joukkoihin. Erityisellä rahoitusjärjestelyllä olisi saatava aikaan tasapaino sääntöjenvastaisuuksien ja petosten riskin sekä valvonnan kustannusten välille. Asetuksessa asetetaan taloudellisen tuen käynnistämisen keskeiset edellytykset eli rajavartijoiden tai muiden asiantuntijoiden sellaisen riittävän määrän palkkaaminen ja koulutus, joka vastaa virastoon pitkäaikaisesti lähetettyjen virkamiesten määrää tai virkamiesten varsinaista osallistumista viraston operatiivisiin toimiin vähintään neljän kuukauden ajan. Koska todellisista kustannuksista eri jäsenvaltioissa ei ole asiaa koskevia ja vertailukelpoisia tietoja, kustannuksiin perustuvan rahoitussuunnitelman kehittäminen olisi liian monimutkaista eikä sillä korjattaisi yksinkertaisen, nopean, tehokkaan ja tuloksellisen rahoitussuunnitelman tarvetta. Tämän vuoksi on aiheellista antaa virastolle lupa myöntää jäsenvaltioille avustuksia ilman ehdotuspyyntöä kustannuksiin perustumattomana rahoituksena, mikäli asetuksen (EU, Euratom) 2018/1046 125 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaiset edellytykset täyttyvät. Jotta voitaisiin vahvistaa tällaisen rahoituksen määrä eri jäsenvaltioille, viitemääränä on syytä käyttää Euroopan unionin toimielinten tehtäväryhmän III palkkaluokan 8 palkkatasolle 1 kuuluvien sopimussuhteisten toimihenkilöiden vuosipalkkaa, jota mukautetaan jäsenvaltiokohtaisella korjauskertoimella moitteettoman vara