FI Euroopan unionin virallinen lehti C 182/46

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean Lausunto aiheestaEhdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi teollisuuden päästöistä (ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistäminen) (uudelleen laadittu)

KOM(2007) 844 lopullinen – 2007/0286 COD

(2009/C 182/10)

Esittelijä: Stéphane BUFFETAUT

Neuvosto päätti 25. helmikuuta 2008 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 175 artiklan 1 kohdan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi teollisuuden päästöistä (ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistäminen) (uudelleen laadittu)

KOM(2007) 844 lopullinen – 2007/0286 COD.

Asian valmistelusta vastannut ”maatalous, maaseudun kehittäminen ja ympäristöasiat” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 30. lokakuuta 2008. Esittelijä oli Stéphane BUFFETAUT.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 14.–15. tammikuuta 2009 pitämässään 450. täysistunnossa (tammikuun 14. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 152 puolesta ja 2 vastaan 4:n pidättyessä äänestämästä.

1. Johdanto

1.1 Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle jätetty teksti on uudelleen laadittu versio nykyisestä direktiivistä. Kyse ei ole pelkästään voimassa olevan direktiivin tarkistamisesta tai hiomisesta. Komissio vahvistaa, että uudelleen laatiminen on johdonmukainen osa sääntelyn parantamisaloitteeseen liittyvää lainsäädännön yksinkertaistamista, jota kaikki eivät tosin hyväksy. Sääntelyn ensisijaiset tavoitteet ovat

— ympäristöalalla: tehokas ympäristönsuojelu kaikki ympäristötekijät huomioon ottavan yhdenmukaisen lähestymistavan avulla

— taloudessa: menettelyjen ja käytäntöjen yhdenmukaistaminen kilpailun vääristymisen estämiseksi.

2. Komission tavoitteet

2.1 Komissio myöntää, että saastepäästöt ovat viime vuosikymmeninä vähentyneet, mutta eivät riittävästi, ja niinpä komissio pyrkii tehostamaan päästöjen torjumista.

2.2 Ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi annetun direktiivin (IPPC-direktiivi) soveltamisalaan kuuluu lähes 52 000 unionin teollisuuslaitosta, mutta ponnisteluista huolimatta saastepäästöt ylittävät reilusti ilman pilaantumista koskevassa teemakohtaisessa strategiassa asetetut tavoitteet.

2.3 Teollisen toiminnan aiheuttama pilaantuminen vaikuttaa hyvin kielteisesti terveyteen ja ympäristöön. Noin 83 prosenttia rikkidioksidi-, 34 prosenttia typenoksidi-, 25 prosenttia dioksiini- ja 23 prosenttia elohopeapäästöistä on peräisin teollisuuslaitoksista (1). Kyseiset päästöt eivät rajoitu vain ilmaan joutuviin päästöihin, vaan saasteita voi päästä myös vesistöön ja maaperään. Teollinen toiminta kuluttaa myös eniten raaka-aineita, vettä ja energiaa sekä edistää osaltaan jätteiden syntymistä. On siis asianmukaista pyrkiä vähentämään saasteita yhdenmukaisen lähestymistavan (IPPC) avulla siten, että jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset myöntävät kyseisille yrityksille päästölupia.

2.4 Komission mukaan tällaisen lähestymistavan on perustuttava ensisijaisesti parhaan käytettävissä olevan tekniikan (Best Available Technique, BAT) hyödyntämiseen. Kyse on periaatteessa siitä, että tietyn teollisuudenalan harjoittamassa ympäristönsuojelussa hyödynnetään mahdollisimman tehokasta tekniikkaa edellyttäen, että se on markkinoiden saatavilla ja että sen hyödyntäminen on taloudellisesti kannattavaa.

2.5 Tämän lähestymistavan edistämiseksi komissio vaihtaa tietoja jäsenvaltioiden ja sidosryhmien kanssa parhaasta käytettävissä olevasta tekniikasta valmistellakseen vertailuasiakirjoja (parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa koskevat vertailuasiakirjat, BREF), joissa määritellään, mitä tekniikkaa voidaan pitää parhaana yhteisössä saatavilla olevana tekniikkana kullakin teollisuudenalalla. Koska IPPC-toimisto sijaitsee Sevillassa, tätä menettelytapaa kutsutaan jatkossa Sevillan prosessiksi.

2.6 Tiettyihin teollisuudenaloihin (mutta ei kaikkiin) sovelletaan lisäksi alakohtaisia direktiivejä, joissa määritellään vähimmäisvaatimuksina pidettävät teollisuuslaitosten toimintaehdot ja tekniset vaatimukset. Alakohtaisissa direktiiveissä vahvistetaan tiettyjä epäpuhtauksia koskevat päästöraja-arvot. Niiden soveltaminen ei rajoita IPPC-direktiivin täytäntöönpanoa.

2.7 Komissio on teettänyt useita selvityksiä ja tutkimuksia ja katsoo niiden perusteella, että voimassa olevia säädöksiä tulee tiukentaa teollisuuden päästöjen torjunnan tehostamiseksi. Komissio katsoo lisäksi, että nykylainsäädännössä on puutteita, joiden vuoksi direktiivin täytäntöönpano on riittämätöntä ja täytäntöönpanon valvonta vaikeaa.

2.8 Komissio ehdottaa näin ollen seitsemän voimassa olevan erillisen direktiivin tarkistamista ja yhdistämistä yhdeksi direktiiviksi (direktiivi teollisuuden päästöistä, Industrial Emission Directive, IED). Komission ensisijaisina tavoitteina on

— täsmentää parhaan käytettävissä olevan tekniikan käsitettä

— tarkistaa suurten polttolaitosten päästöraja-arvot

— perustaa komitea, jonka tehtävänä on tehdä tieteellisen ja teknisen edistyksen edellyttämät muutokset, jotka koskevat muita kuin olennaisia teknisiä vaatimuksia, sekä määritellä jäsenvaltioilta vaadittavien selontekojen luonne

— ottaa käyttöön tarkastuksia koskevia säännöksiä

— edistää innovointia ja uusien tekniikoiden käyttöönottoa

— yksinkertaistaa ja täsmentää tiettyjä lupamenettelyistä annettuja säännöksiä

— laajentaa ja selventää direktiivin soveltamisalaa

— edistää uusien tekniikoiden hyödyntämistä.

3. Yleiset huomiot

3.1 Nykyinen direktiivi sisältää seuraavat kolme periaatetta:

— Arvioidaan teollisen toiminnan vaikutuksia yhdenmukaista lähestymistapaa soveltaen.

— Hyödynnetään parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa.

— Mahdollistetaan paikallisten olojen huomioon ottaminen lupaehtojen määrittelyssä.

Asianomaiset yritykset ovat hyväksyneet nämä periaatteet, ja ne vastaavat kokonaisvaltaisia johdonmukaisia pyrkimyksiä parantaa teollisuuslaitosten ympäristönsuojelutasoa.

3.2 On totta, että vuonna 1996 annetun IPPC-direktiivin täytäntöönpano vaihtelee jäsenvaltioittain, mutta on myös syytä muistaa, että direktiivi on pantu kokonaan täytäntöön vasta hiljattain (nykyisin toimivissa laitoksissa lokakuussa 2007) ja että täytäntöönpanosta on siten ennenaikaista laatia perusteellista arviota. Komission mukaan erityislupien ja yleisesti ottaen jäsenvaltioiden toimintatapojen arvioinnin yhteydessä on kuitenkin ilmennyt, että täytäntöönpanossa on paljon ongelmia etenkin nykyisen direktiivin säännösten epäselvyyden takia. Komissio toteaa myös, että kaikkien toteutettujen kuulemisten ja ennusteiden perusteella tilanteeseen ei ole odotettavissa parannusta, ellei lainsäädäntöä muuteta. On muistettava, että lainsäädännön täytäntöönpano on jäsenvaltioiden vastuulla ja että kyseisten teollisuuslaitosten toiminnanharjoittajien velvollisuutena on noudattaa lupaehtoja.

3.3 BREF-asiakirjoja on jo hyväksytty ja jaettu vuodesta 2001, mutta kaikkien asiakirjojen kääntäminen Euroopan unionin kaikille virallisille kielille on kestänyt kauan. Toteutustutkimukset ovat kuitenkin osoittaneet, etteivät kaikkien jäsenvaltioiden hallintoviranomaiset ole vielä suoriutuneet täydellisesti tehtävistään, mutta jos täytäntöönpano on viivästynyt tai ollut puutteellista, ei vastuuta myöskään voida langettaa yksinomaan asianomaisille teollisuudenaloille, jos lupaehdot eivät vastaa BREF-asiakirjoja. Näin ollen olisi hyvä saada nykyistä enemmän kokemuksia BREF-asiakirjojen laajasta käytöstä kaikkialla unionissa, sillä niiden käyttötavat vaihtelevat suuresti.

3.4 Edellä esitetty voi epäilemättä olla syynä toimintahäiriöihin, mutta voidaan myös kysyä, eikö direktiivin perusteellinen uudelleen laatiminen ole hätiköityä. Muutamat jäsenvaltiot ovat nimittäin myöntäneet jo käytössä olleille laitoksille toimiluvat myöhässä, joskus vasta direktiivissä asetettujen määräaikojen jo umpeuduttua.

3.5 On kuitenkin oikeutettua kantaa huolta siitä tosiseikasta, että jäsenvaltioista saatujen päästötietojen perusteella ilman pilaantumista koskevan strategian tavoitteita ei pystytä saavuttamaan soveltamalla parhaita käytettävissä olevia tekniikoita mm. suurissa polttolaitoksissa.

3.6 Direktiivin perusteelliseen uudelleen laatimiseen ei kuitenkaan voida ryhtyä noudattamatta avoimuuden, taloudellisen tehokkuuden, kustannustehokkuuden sekä jäsenvaltioiden välisen oikeudenmukaisen ja solidaarisen työnjaon periaatteita, kuten Eurooppa-neuvosto asian ilmaisee.

4. Erityiset ongelmakohdat

4.1 BREF-asiakirjojen rooli

4.1.1 BREF-asiakirjoilla on tähän mennessä ollut kahdenlainen merkitys:

— BREF-asiakirjat muodostavat viitekehyksen määriteltäessä sitä, mitä voidaan pitää parhaana käytettävissä olevana tekniikkana lupia myönnettäessä: BREF-asiakirjoista saadaan viitetietoa parhaiden käytettävissä olevien tekniikoiden edustamista monista vaihtoehdoista, joita voidaan soveltaa erilaisissa laitoskohtaisissa olosuhteissa. Ne ovat sellaisen lähtökohdan tulos, jossa useat sidosryhmät ovat osallistuneet parhaiden käytettävissä olevien tekniikoiden määrittelyyn. Kyseiset tekniikat soveltuvat erityyppisiin prosesseihin, joista toimivaltainen viranomainen on valinnut soveltuvimman standardin.

— Asiakirjoja laadittaessa on voitu vaihtaa tietoja saavutetuista tuloksista ja tekniikoiden kehityksestä unionissa.

Parhaat käytettävissä olevat tekniikat on valittu sillä perusteella, että kyseinen tekninen vertailukohde voidaan saavuttaa kustannuksin, jotka eivät vaaranna teollisuuden kilpailukykyä. Tämä sisältyy myös epäsuorasti parhaiden käytettävissä olevien tekniikoiden määritelmään, jossa edellytetään, että kyseiset tekniikat ”on kehitetty sellaisessa mittakaavassa, että niiden käyttö kyseisellä teollisuuden alalla taloudellisesti ja teknisesti kannattavalla tavalla – – on mahdollista – – jos kyseinen toiminnanharjoittaja voi käyttää niitä kohtuullisin ehdoin” (IPPC-direktiivin 2 artiklan 11 kohta, uudelleen laaditun direktiivin 9 artiklan 3 kohta). Muutoin parhaaksi käytettävissä olevaksi tekniikaksi – esimerkkinä uudet tekniikat, joita ei pidetä parhaana käytettävissä olevana tekniikkana – on katsottu valmistusprosessien hyvät käytänteet ja viimeisin kehitystaso, ja niistä on muodostettu kulloisellakin teollisuudenalalla sovellettavien eri tekniikoiden ja käyttömenetelmien suorituskykyä kuvaava tietokanta.

4.1.2 On tärkeää säilyttää nykyinen ajattelutapa, joka voidaan esittää seuraavasti: parhaat käytettävissä olevat tekniikat ovat tekniikoita, joiden avulla voidaan tapauskohtaisesti varmistaa lainsäädännössä asetettujen vaatimusten täyttyminen ja muiden tavoitteiden ohella valvoa teollisuuden päästöjä. Näin voidaan varmistaa ympäristönsuojelu samalla, kun huomioidaan näiden tekniikoiden soveltamisen kulut ja edut. Lainsäädännön tulee vastaisuudessakin tulla voimaan samaan aikaan kaikkialla unionissa, jotta voidaan välttää yleinen sekasorto, joka liittyisi lupien tarkistusajankohtiin, alakohtaisten BREF-asiakirjojen tarkistusajankohtiin tai kyseisten alojen lähestymistapojen konservatiivisuuden tai edistyksellisyyden asteeseen. Parhaiden käytettävissä olevien tekniikoiden on myös autettava vähentämään kilpailuvääristymiä.

4.1.3 Tarkistuksen yhteydessä on syytä selventää BREF-asiakirjojen roolia. BREF-asiakirjoissa ei määritellä päästörajoja, vaan niiden tulee pysyä viitekehyksenä sekä edistyksen saavuttamisen välineinä, jotka muiden tavoitteiden ohella mahdollistavat muissa yrityksissä määriteltyjen päästörajojen ja ympäristönlaatunormien (vesi, ilma, maaperä) noudattamisen. On myös syytä muistaa se, mitä vuonna 2005 annetuissa BREF-asiakirjoja koskevissa ohjeissa ja suuntaviivoissa todetaan: ”BREF-asiakirjoissa ei määrätä tekniikoita eikä päästöjen raja-arvoja”. Päästörajojen määrittäminen kuuluu Euroopan unionin talous- ja ympäristöpolitiikan piiriin. Nämä välineet eivät saa haitata joustavuutta, jota tarvitaan paikallisten olojen ja teknisten seikkojen huomioon ottamiseksi.

4.2 Sevillan prosessi

4.2.1 Vaikkei prosessi olekaan demokraattinen sanan suppeassa merkityksessä, se on avoin ja perustuu neuvotteluihin. Kolme ”tavanmukaista” osapuolta ovat tai voivat olla jäsenvaltiot, tekniikan asiantuntijat ja hallituksista riippumattomat organisaatiot. Prosessi on kuitenkin luonteeltaan vertikaalinen, eikä teollisuudenalojen välillä ole juurikaan vuorovaikutusta. BREF-asiakirjojen laatijat vaihtelevat, ja (jäsenvaltioissa ja komissiossa) BREF-asiakirjojen peräkkäisiä versioita tai eri alojen BREF-asiakirjoja valmistelevat vain harvoin samat henkilöt. Täten menetetään asiasisältöä ja asiantuntemusta silloin, kun pohditaan tiettyjä erittäin vahingollisia epäpuhtauksia (NOx, CO, CO2 jne.) tai yleisiä epäpuhtauksia (SOx, metallit, hiukkaset jne.) ja kun tarkastellaan niiden käsittelyssä käytettyjä tekniikoita, joista pitäisi ilmoittaa tietojenvaihtofoorumissa (IEF). Sevillan prosessin ansioksi voidaan kuitenkin laskea, että teollisuudenaloilla todetuista saavutuksista tehdään sen yhteydessä selkoa säännöllisin väliajoin. Jos jäsenvaltiot olisivat hieman aktiivisempia, ne saisivat siitä paljon hyötyä toimintatapojen kehittämiseksi, sillä ne voisivat toimittaa tarkastusten yhteydessä saadut tiedot.

4.3 Lupien tarkistaminen

4.3.1 Teollisuuslaitoksen on mahdollisesti otettava samanaikaisesti huomioon useita BREF-asiakirjoja. On siis varmistettava, että BREF-asiakirjojen määräaikaistarkistus ja sääntömuutosten mahdollisesti aiheuttama lupien uudelleenharkinta sopivat ajoitukseltaan yhteen laitosten odotettavissa olevan käyttöiän kanssa. Tältäkin osin tilanne vaatii ehdottomasti lainsäädännöllistä sääntelyä tai ohjelmaa. Mitä selkeämmin haasteet määritellään etukäteen, sitä paremmin uudet tekniikat löytävät paikkansa. Paras käytettävissä oleva tekniikka niin ikään soveltuu käyttöön sitä paremmin, mitä kehityskelpoisempi se on. Ei kuitenkaan vaikuta mahdolliselta pakottaa investointeja BREF-asiakirjojen tarkistuksen mukaiseen rytmiin. EU:n lainsäätäjien tulee siis määritellä johdonmukainen uudistusaikataulu, jossa otetaan huomioon todetut saavutukset ja tekniikan edistyminen. Tätä tehtävää ei kuitenkaan voida siirtää Sevillan prosessin yhteydessä hoidettavaksi.

4.4 Uuden tekniikan käsite

Uudessa tekstissä otetaan käyttöön uuden tekniikan käsite. Uusi tekniikka on tyypillisesti testattava aidossa teollisuusympäristössä, sillä laboratorio-oloissa tai pilottilaitoksissa lupaavaksi osoittautunut tekniikka saattaa osoittautua puutteelliseksi tavanomaisessa käytössä. On siis varmistettava, että tämän käsitteen sisällyttäminen direktiiviin todella mielletään keinoksi vauhdittaa innovointia, jotta saadaan testattua uusia tekniikoita, eikä pohjustukseksi uusien mallitekniikoiden määrittelylle.

4.5 Yhdenmukainen lähestymistapa

Uudessa tekstissä säilytetään paikalliset olot ja teollisuuslaitosten erityiset toimintaedellytykset huomioon ottava mukauttamisen periaate ja valitaan toimintatapa, joka mahdollistaa poikkeusten myöntämisen. Vaikka tällainen järjestelmä jättää toimivaltaisille viranomaisille jonkin verran joustovaraa erityisolosuhteiden huomioon ottamiseksi, se on aiempaa järjestelmää jäykempi. Parhaat käytettävissä olevat tekniikat on tärkeää määritellä paikallis- ja keskushallinnon viranomaisten sekä teollisuuden edustajien aidon ja avoimen vuoropuhelun perusteella.

4.6 Alakohtaisten direktiivien sisällyttäminen ehdotukseen direktiiviksi

On varottava, ettei alakohtaisten direktiivien sisällyttäminen ehdotukseen direktiiviksi synnytä erityisen raskasta ja monimutkaista tekstiä, mikä olisi ristiriidassa lainsäädännön yksinkertaistamista koskevan tavoitteen kanssa. Alakohtaisten direktiivien sisällyttäminen vaihtelee myös varsin paljon direktiiveittäin lähinnä päästöraja-arvojen osalta. Keskeisenä syynä on päästöraja-arvojen lähentäminen parhaiden käytettävissä olevien tekniikoiden avulla saavutettuihin arvoihin. Selkeys ja johdonmukaisuus sekä jäsenvaltioiden että alan toimijoiden kannalta tulee pitää vastaisuudessakin direktiivien sisällyttämisen päätavoitteena. Näin voidaan myös vähentää turhaa hallintotaakkaa.

4.7 Komiteamenettely, tietojenvaihtofoorumi ja Sevillassa sijaitseva IPPC-toimisto

Ehdotuksessa direktiiviksi lisätään komiteamenettelyn soveltamista erityisesti määriteltäessä kriteerejä, joiden perusteella vertailuasiakirjoista on mahdollista poiketa. Mikä sidosryhmien rooli tällöin olisi? Entä mikä olisi tietojenvaihtofoorumin tai Sevillan IPPC-toimiston rooli? Euroopan teollisuus saattaa tulevaisuudessa olla yhä haluttomampi toimittamaan IPPC-toimistolle parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa koskevia tietoja, vaikka toistaiseksi yhteistyön onnistumisesta ollaan oltu yhtä mieltä. Komiteamenettely on lisäksi melko epämääräinen prosessi, johon turvautumista Euroopan parlamentti yleensä välttää. Sitä tulisi siis soveltaa vain lainsäädännön toissijaisten elementtien muuttamiseen.

4.8 Maaperän suojelu

Uuden tekstin mukaan laitosalueet on kunnostettava alkuperäiseen tilaansa ennen uuden laitoksen toiminnan käynnistämistä. Koska maaperän laatu vaihtelee suuresti jäsenvaltioittain, suojelussa on sovellettava toissijaisuusperiaatetta, mikä antaa jäsenvaltioiden viranomaisille liikkumatilaa. Paras vaihtoehto olisikin se, että laitosalue kunnostettaisiin vastaamaan tulevan käytön tarpeita.

4.9 Raporttien julkisuus

Direktiiviehdotuksen mukaan toimivaltaisen viranomaisen on laadittava rutiinitarkastuksen jälkeen tarkastusraportti, joka on julkistettava kahden kuukauden kuluessa tarkastuksesta. Määräaika on liian lyhyt, sillä teollisuuden tulee saada tarpeeksi aikaa näkemystensä esiin tuomiseen ja toimintasuunnitelman laatimiseen, ja nämäkin tiedot tulee julkistaa.

4.10 Direktiivin täytäntöönpano

Direktiivin täytäntöönpanolle asetettu määräaika 1. tammikuuta 2016 on liian lyhyt, kun otetaan huomioon nykyisen IPPC-direktiivin täytäntöönpanosta saadut kokemukset. Työn alla on myös muita ehdotuksia direktiiveiksi, joiden on tarkoitus tulla voimaan vuonna 2020 (kansallisista päästörajoista annetun direktiivin tarkistaminen, ”vihreän paketin” täytäntöönpano). Myös Göteborgin pöytäkirjaa tarkistetaan parhaillaan YK:n Euroopan talouskomissiossa Genevessä. Uusien tavoitteiden määräajaksi on vahvistettu vuosi 2020.

Ehdotus direktiiviksi vastaisi paremmin muuta ympäristölainsäädäntöä, jos sen täytäntöönpanon määräajaksi asetettaisiin vuoden 2016 sijaan vuosi 2020.

5. Päätelmät

5.1 Mikäli IPPC-direktiivin täytäntöönpano on ollut puutteellista, olisi järkevää maksimoida jäsenvaltioiden ja muiden sidosryhmien väliset ponnistelut, joilla pyritään parantamaan pikaisesti nykyisen direktiivin täytäntöönpanoa. Näin luotaisiin konkreettinen perusta IPPC-direktiivin uudelleenlaadinnalle, kuten komission tiedonannossa ja teollisuuspäästölainsäädännön täytäntöönpanoa koskevassa toimintasuunnitelmassa 2008–2010 esitetään. Tekstin tarkistuksen tavoitteiksi tulisi asettaa taloudellinen ja ympäristötehokkuus, avoimuus, yhteisymmärrys alan ammattilaisten kanssa, hyvä kustannustehokkuus sekä tasapuolisuus- ja yhteisvastuuperiaatteiden noudattaminen tehtävien jaossa jäsenvaltioiden kesken.

5.2 Euroopan unionin ympäristölainsäädännön täytäntöönpanoa edistävä IMPEL-verkosto voisi tuoda oman panoksensa nykyisen direktiivin täytäntöönpanon parantamiseen. Myös BREF-asiakirjojen kääntäminen unionin virallisille kielille lisäisi varmasti niiden ymmärrettävyyttä ja edistäisi siten niiden hyödyntämistä jäsenvaltioissa. Tulisi varmistaa yhteistyössä Sevillassa sijaitsevan IPPC-toimiston kanssa, ettei BREF-asiakirjoihin sisällytetä eriäviä näkemyksiä. Ne heikentäisivät asiakirjojen yhtenäisyyttä ja merkitystä EU:ssa.

Bryssel 14. tammikuuta 2009 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Mario SEPI

(1) SEC(2007) 1679.