Erityiskertomus nro 10/2003

Intialle myönnettyä kehitysapua koskevan komission hallinnoinnin vaikuttavuudesta köyhille annetun tuen kohdentamisessa ja kestävän kehityksen varmistamisessa sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2003/C 211/02)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

LYHENNELUETTELO

ALA- Aasia ja Latinalainen Amerikka

BAIF- Bharatiya Agro Industries Foundation (Bharatiyan maatalousteollisuuden säätiö)

BKTL- Bruttokansantulo

DPEP- District Primary Education Programme (Hallintopiirin opetusalan ohjelma ala-asteelle)

KHDP- Kerala Horticulture Development Project(Keralan puutarhaviljelyn kehityshanke)

KMIP- Kerala Minor Irrigation Project (Keralan pienimuotoinen kasteluhanke)

OECD- Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö

PESLE- Programme for the enrichment of school level education(Kouluopetuksen tason parantamiseen tähtäävä ohjelma)

YHTEENVETO

I. Euroopan yhteisön ja Intian tasavallan välinen yhteistyö alkoi yli 30 vuotta sitten, ja tällä hetkellä se perustuu vuonna 1994 tehtyyn yhteistyösopimukseen. Noin 70 prosenttia (481 miljoonaa euroa) vuosina 1990-2001 maksetusta EY:n rahoitusavusta myönnettiin kehitysyhteistyötoimiin (loppuosa avusta käsittää useita muita aloja, kuten elintarvikeavun ja humanitäärisen avun). Toimiin kuuluu useita maatalouteen ja maaseudun kehittämiseen liittyviä hankkeita sekä kaksi koulutuksen ja terveydenhuollon alan tukiohjelmaa (ks. kohdat 1-7).

II. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kahdeksan hanketta ja ohjelmaa todetakseen erityisesti, kuinka hankkeet ja ohjelmat on kohdennettu väestön köyhimpiin osiin, mitkä ovat mahdollisuudet, että hyöty jatkuu EY:n rahoittaman toiminnan päättymisen jälkeen, ja millaista on rahoittajien välinen koordinaatio (ks. kohdat 8-10).

III. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että useimmissa kahdeksasta Intiassa tarkastetusta hankkeesta tai ohjelmasta komission hallinnointi on onnistunut suhteellisen hyvin köyhille kohdennetun tuen ja kestävän kehityksen kannalta. Näiden seikkojen järjestelmällisempi huomioon ottaminen hankkeen tai ohjelman koko elinkaaren aikana olisi kuitenkin parantanut tuloksia (ks. kohdat 11-37).

IV. Alakohtainen lähestymistapa saattaisi olla hankekohtaista lähestymistapaa parempi. Sen etuja ovat laajemmin harmonisoidut ja yhdenmukaisemmat politiikat ja strategiat, laaja-alaisempi vaikutus ja paremmat kestävyyden mahdollisuudet. Alakohtainen lähestymistapa edellyttää myös, että rahoittajat luottavat edunsaajan hallintoviranomaisten kykyyn hallinnoida alakohtaisia ohjelmia ja ottaa huomioon ohjelmien täytäntöönpano, tulokset ja kustannukset. Tähän mennessä Intian terveys- ja koulutusohjelmissa ei ole kuitenkaan käytetty todellista alakohtaista lähestymistapaa. Toistaiseksi ainoastaan Euroopan yhteisö on ollut valmis tukemaan alakohtaisen ohjelman lähestymistapaa Intiassa, kun taas toiset rahoittajat toimivat hankekohtaisesti. Sen vuoksi näiden kansallisten ohjelmien osalta ei ole voitu laatia yhteisiä tilivelvollisuutta ja raportointia koskevia järjestelmiä. Näistä syistä ei ole hyödynnetty mahdollisuuksia luoda synergiaa ja tehokkuutta hyvin koordinoidun alakohtaisen lähestymistavan avulla. Vaikka rahoittajien välisen koordinoinnin ansiosta koulutuksen alalla on perustettu arvostettu yhteisten tarkastuskäyntien järjestelmä, terveydenhuollon alalla on käytetty epämuodollisempia koordinointikanavia (ks. kohdat 38-44).

V. EY:n uusi Intian maakohtainen kehitysyhteistyöstrategia ei noudata täysin komission äskettäin laatimassa maaseudun köyhyyden torjumista koskevassa tiedonannossa esitettyä lähestymistapaa, sillä strategia rajoittaa EY:n toimia terveys- ja koulutusaloilla ja jättää muut tiedonannossa mainitut keskeiset alat (maatalous, luonnonvarojen hallinta) toimien ulkopuolelle, vaikka niiden huomioon ottaminen on tiedonannon mukaan tärkeää maaseudun köyhyyden poistamisessa (ks. kohdat 45-47).

VI. Tilintarkastustuomioistuimen havaintojen ja päätelmien perusteella annetaan seuraavat suositukset:

- "tuen keskittämiseen köyhille" ja "kestävään kehitykseen" olisi kiinnitettävä järjestelmällisemmin huomiota koko hankkeen tai ohjelman elinkaaren ajan (ks. kohdat 53 ja 56),

- kestävyyden mahdollisuus kasvaisi, jos hankkeille ja ohjelmille annettaisiin jo alussa riittävän pitkä täytäntöönpanoaika ja niitä tarkistettaisiin säännöllisesti ja jos täytäntöönpanokautta täydennettäisiin asianmukaisella vetäytymisstrategialla (ks. kohta 56),

- harkitessaan talousarviotuen myöntämistä alakohtaiselle ohjelmalle komission olisi varmistettava (muiden rahoittajien kanssa) sekä etukäteen että myöhemmin - ohjelman toteuttamisen aikana - että kyseisen maan julkisen rahoituksen hoidossa käyttämä linja (raportointia, kirjanpitoa ja tilintarkastusta koskevat järjestelmät mukaan luettuna) on tyydyttävä. Jos kapasiteettien kehittämiseen liittyvillä toimenpiteillä ei voida varmistaa asianmukaista raportointia kohdentamattoman talousarviotuen käytöstä, komission olisi harkittava muiden tukimuotojen käyttämistä (ks. kohta 59),

- komission olisi laajennettava yleisen köyhyyden vähentämistä koskevan tavoitteensa mukaisesti EY:n uutta Intian maakohtaista strategiaa ottamalla siihen mukaan myös sellaisia merkittäviä aloja, kuten maatalous ja luonnonvarojen hallinta (ks. kohta 61).

JOHDANTO

Taustaa

1. EY:n ja Intian yhteistyön voimassa oleva oikeusperusta on vuonna 1992 annettu "ALA-asetus"(1), jossa kuvataan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikan tavoitteet ja avun keskeiset alat. Asetuksen 4 artiklassa säädetään, että "rahoitusapu ja tekninen apu on tarkoitettu pääasiassa (...) köyhimmille väestöryhmille...".

2. Intian kanssa tehtävää yhteistyötä säännellään tarkemmin kumppanuutta ja kehitystä koskevalla yhteistyösopimuksella, joka tuli voimaan elokuussa 1994(2) korvaten aikaisemmat yhteistyösopimukset vuosilta 1973 ja 1981. Sopimuksen 16 artiklan mukaan, joka käsittelee kehitysyhteistyötä, suunnitelmat ja ohjelmat kohdennetaan väestön köyhimpiin osiin. Erityistä huomiota kiinnitetään maaseudun kehittämiseen, johon kohderyhmät osallistuvat, ja tarvittaessa pätevät valtioista riippumattomat järjestöt. Yhteistyön avulla pyritään tehokkuuteen, kestävään kehitykseen ja ympäristön kunnioittamiseen.

3. EY:n ja Intian yhteistyöstrategia vuoden 2000 loppuun asti hyväksyttiin joulukuussa 1994 yhteistyösopimuksen allekirjoittamisen jälkeen. Siinä määritellään yleiset kehitystä ja taloudellista yhteistyötä koskevat strategiat. Sen mukaan Intian kehittämiseen osoitetulla EY:n tuella tulisi olla suuri vaikutus köyhyyden vähentämiseen, jota pidetään yhtenä keskeisimmistä asioista. Lisäksi EY:n yhteistyöohjelmalla tuetaan asiaankuuluvien alakohtaisten politiikkojen täytäntöönpanoa ja kehityshankkeita.

4. Uutta strategia-asiakirjaa kaudelle 2002-2006 valmisteltiin tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen aikoihin, ja komissio hyväksyi strategian virallisesti elokuussa 2002(3). Asiakirjassa köyhyyden poistaminen määritellään EY:n yhteistyötoimien yleiseksi johtavaksi periaatteeksi Intiassa. Komissio aikoo jatkaa yhteistyötä Intian keskushallinnon kanssa alakohtaisten tukiohjelmien kautta peruskoulutuksen ja terveydenhuollon ja perheiden hyvinvoinnin aloilla. Lisäksi se aikoo solmia erityisen kumppanuuden erään Intian osavaltion kanssa ja hyödyntää käytettävissä olevat resurssit pääasiassa siinä osavaltiossa keskittyen peruskoulutukseen ja perusterveydenhuoltoon.

Vaikutukset talousarvioon

5. Kaikkien yhteistyötoimien menot 12-vuotiskaudella 1990-2001 olivat yhteensä 657 miljoonaa euroa, eli keskimäärin 55 miljoonaa euroa vuodessa. Tähän sisältyvät kaikkien asiaankuuluvien budjettikohtien mukaiset menot, kehitys- ja taloudellinen yhteistyö, humanitaarinen apu ja elintarvikeapu, valtioista riippumattomien järjestöjen ohjelmat ja useat muut pienemmät ohjelmat mukaan lukien. Kuten taulukosta 1 käy ilmi, yli 70 prosenttia kokonaismenoista käytettiin kehitysyhteistyöhön.

Taulukko 1

Yhteistyötoimien menot Intiassa vuosina 1990-2001

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

EuropeAidin toimittamat tiedot.

6. Kehitysyhteistyön menot olivat yhteensä 481 miljoonaa euroa saman jakson aikana, eli keskimäärin 40 miljoonaa euroa vuodessa. Taulukon 1 tiedoista voidaan havaita, että kehitysyhteistyötoimien menot kasvoivat huomattavasti kuuden vuoden jakson 1996-2001 aikana (noin 54 miljoonaan euroon vuodessa) niitä edeltävän kuuden vuoden jaksoon verrattuna (noin 26 miljoonaa euroa vuodessa). Muutos liittyy suoraan (vuonna 1994 aloitetun) koulutuksen(4) ja (vuonna 1998 aloitetun) terveydenhuollon(5) alakohtaisten tukiohjelmien käynnistämiseen. EY on merkittävä tuen antaja Intialle. Tuki on kuitenkin vaatimatonta Intian saamaan julkisen kehitysavun määrään verrattuna (joka oli noin 1500 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria vuodessa jaksolla 1997-1999 halpakorkoiset lainat mukaan luettuna) ja Intian investoimiin määriin verrattuna. Julkisen kehitysavun määrä oli ainoastaan 0,3 prosenttia Intian bruttokansantulosta samalla jaksolla(6).

Kehitysyhteistyöohjelma

7. Kehitysyhteistyön toimet, joita komissio toteutti Intiassa vuonna 2001, voidaan jakaa kolmeen laajaan toimintaluokkaan:

- 12 maataloutta ja maaseudun kehittämistä koskevaa hanketta, joita viranomaiset toteuttavat,

- kaksi alakohtaista tukiohjelmaa; toinen niistä on koulutusalan ohjelma, joka päättyy vuonna 2003 (jota seuraa kuitenkin uusi ohjelma) ja toinen on terveydenhuoltoa ja perheiden hyvinvointia koskeva ohjelma,

- neljä hanketta; näistä kolme keskittyy maaseudun kehittämiseen ja yksi koulutukseen, hankkeiden toteuttamisesta vastaavat suuret intialaiset ja muut valtioista riippumattomat järjestöt.

Tilintarkastustuomioistuimen toimittama tarkastus

8. Tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen tavoitteena oli selvittää, onko komissio hallinnoinut kehitysapuohjelmaa Intiassa vaikuttavasti. Tarkastuksessa keskityttiin seuraavien keskeisten seikkojen arvioimiseen:

- Onko komissio varmistanut, että sen hankkeet tai ohjelmat kohdennetaan väestön köyhimpiin osiin?

- Onko komissio hallinnoinut hankkeitaan tai ohjelmiaan siten, että niiden kestävä kehitys on varmistettu(7)?

- Onko komissio luonut yhdessä muiden tärkeimpien rahoittajien kanssa tehokkaita koordinointimenetelmiä varmistamaan, että tukea saavilla aloilla noudatetaan yhdenmukaisia lähestymistapoja?

9. Tarkastuksessa tutkittiin kahdeksan kehityshanketta tai -ohjelmaa, joihin kuului kaikkia kohdassa 7 mainittuja toiminnan aloja. Tarkastuksen kohteena olivat mainitut kaksi koulutusta ja terveydenhuoltoa koskevaa alakohtaista tukiohjelmaa laajuutensa vuoksi(8). Lisäksi valittiin neljä hallituksen toteuttamaa hanketta (12:sta) sekä kaksi valtioista riippumattomien järjestöjen toteuttamaa hanketta (neljästä). Näiden kahdeksan toimen osuus on 74 prosenttia komission vuonna 2001 Intiassa käynnissä olleiden kehitysyhteistyöhankkeiden tai -ohjelmien sidotusta kokonaisarvosta (660 miljoonaa euroa). Taulukossa 2 on esitetty täydellinen luettelo tarkastetuista hankkeista tai ohjelmista sekä talousarviota koskevia tietoja.

Taulukko 2

Tarkastetut hankkeet/ohjelmat

>TAULUKON PAIKKA>

10. Hankkeisiin liittyvät tiedot tarkastettiin sekä Brysselissä että komission edustustossa New Delhissä, ja komission virkamiehiä haastateltiin. Kaikki kahdeksan valittua hanketta tai ohjelmaa tarkastettiin paikalla. Tarkastuskäyntien yhteydessä käytiin keskusteluja Intian valtion ja osavaltioiden virkamiesten kanssa, Intian valtion ylimmän tarkastuselimen pääjohtajan kanssa sekä täytäntöönpanosta vastaavien järjestöjen edustajien kanssa. Myös hankkeiden edunsaajien kanssa pidettiin useita kokouksia.

HUOMAUTUKSET

Tuen kohdentaminen köyhiin

11. Vuonna 1992 annetussa ALA-asetuksessa määritellään kehitysyhteistyöpolitiikka, jolla kohdennetaan toimet köyhimpiin väestöryhmiin. Tarkastuksen kattamalla ajanjaksolla komissio ei ole kuitenkaan laatinut määritelmiä tai indikaattoreita, joilla voitaisiin tarkemmin kuvailla tai yksilöidä tarkoitetut kohderyhmät joko yleisellä tasolla tai vuonna 1994 laaditussa Intiaa koskevassa komission strategia-asiakirjassa.

12. Toteutusvaiheessa kahdeksasta tarkastetusta hankkeesta tai ohjelmasta neljässä oli toisaalta laadittu selkeät määritelmät köyhän ja huono-osaisen väestön tunnistamiseksi ohjelmien tai hankkeiden kohderyhmäksi(9). Terveydenhuoltoalan ohjelmassa kohderyhmäksi oli määritelty epätarkasti "naiset ja lapset", mutta ohjelman täytäntöönpanon edetessä kohdentamista tehostettiin. Kolmen muun hankkeen tavoitteet määriteltiin teknisten tuotosten perusteella, mutta ilmeisesti enimmäkseen huono-osaisimmat väestönosat ovat hyötyneet näistä hankkeista.

13. Koulutusalan ohjelmassa asetettiin erityisiä tavoitteita tytöille ja kastittomien ja kastittomien etnisten ryhmien lapsille. Täytäntöönpanon aikana määritelmää laajennettiin siten, että huono-osaisiin väestöryhmiin kuuluvat myös työtä tekevät lapset ja vammaiset. Näihin kohderyhmiin kiinnitettiin erityistä huomiota tekemällä säännöllisiä tarkastuskäyntejä, joilla seurattiin alakohtaisten ohjelmien noudattamista.

14. Sen lisäksi, että ohjelman avulla perustettiin yli 28000 koulua noin 1,2 miljoonalle lapselle (entisen) Madhya Pradeshin osavaltion EY:n ja Maailmanpankin rahoitusta saaville alueille, aloitettiin myös koulutusuudistuksia (vanhempien osallistumista korostaen) äskettäin luodun hajautetun mallin mukaisesti. Toimenpiteen tuloksena koulua käyvien lasten osuus kasvoi kohderyhmässä selvästi, koulunsa keskeyttäneiden määrä laski ja luku- ja kirjoitustaitoisten määrä kasvoi.

15. Kahden maaseudun kehittämishankkeen, Doon Valleyn ja BAIF:n suunnitteluvaiheessa päätettiin keskittyä köyhän maaseutuväestön elämän laadun parantamiseen. Tämän jälkeen määriteltiin alueet, kylät ja yksittäiset edunsaajat sekä tarvittavat toimenpiteiden lajit(10). Alusta alkaen tehdystä kohdentamisesta huolimatta jatkuva valvonta oli tarpeen, sillä käytännössä köyhimpiä ihmisiä oli hyvin vaikea tavoittaa. Doon Valleyn hankkeessa on saavutettu maaperän köyhtymisen lopettamisen ja viljelymenetelmien kehittämisen tavoitteet yhdistettynä luonnonvarojen tietoiseen hallintaan noin 300 kylän alueella, jolla asuu noin 400000 ihmistä. BAIF:n hankkeessa on tähän mennessä 26000 perhettä (lopullinen tavoite on 33000 perhettä) hyötynyt toimista, joilla pyritään lisäämään maataloustuotantoa, kannustamaan pienimuotoisia tuloja tuottavia toimia ja luomaan perheiden terveydenhuoltoon (hygienia, ravitsemus) liittyviä hankkeita. Molempien hankkeiden avulla saavutettu merkittävä edistysaskel oli myös kylien kehitysprosessin hallinnointiin osallistuvien asukasjärjestöjen perustaminen.

16. Äskettäin aloitetulla PESLE-hankkeella pyritään koulutuksen laadun parantamiseen. Hankkeen suhteellisen laajasta tavoitteesta huolimatta suuri määrä toimista on kohdennettu nimenomaan etnisiin ryhmiin tai vähemmistöryhmiin sekä slummeissa asuviin lapsiin.

17. Terveydenhuolto-ohjelman tavoitteena oli parantaa julkisen terveydenhuollon laatua järjestelmän rakenteita ja menettelyitä uudistamalla. Uudistukseen sisältyy myös hallinnon hajauttaminen. Vaikka ohjelman suunnitteluvaiheessa toimia ei kohdennettu selkeästi köyhiin, julkisen terveydenhuoltojärjestelmän yleinen kohentuminen luultavasti hyödyttää köyhää väestöä. Ohjelman täytäntöönpanon aikana toteutettiin toimia, jotta ohjelma kohdennettaisiin maan erityisen huono-osaisille alueille, eli slummialueille ja niihin osavaltioihin, joiden terveysindikaattorit ovat huonot. Seurantaa koskevissa ohjesäännöissä, joiden mukaan on tehtävä säännöllisiä tarkastuksia, ei mainita erityisiä kohdentamiseen liittyviä tavoitteita.

18. Kolmessa maataloushankkeessa(11) tavoitteet oli määritelty teknisiltä näkökohdilta: toteutettavien kastelujärjestelmien lukumäärä, kastelukanavien pituus kilometreinä ja viljelymaan pinta-ala hehtaareina. Edunsaajien määrä ja laji määriteltiin konkreettisesti kohdentamatta toimia erityisesti köyhän väestön avuksi.

19. Keralan puutarhaviljelyhankkeen tärkein tavoite oli tuoda lisätuloja Keralan viljelijöille lisäämällä puutarhaviljelyn satoa ja parantamalla sadon markkinointia. Hankkeen kohderyhmään kuului (suunnitelmien mukaisesti) noin 40000 viljelijää, joita ei hankkeen tarkastuskäynnin tulosten mukaan pidetty osavaltion köyhimpään viljelijäluokkaan kuuluvina. Sosioekonomisten tutkimusten puuttuessa hankkeen edunsaajien tarkkaa asemaa oli ilmeisen vaikea arvioida.

20. Vaikka Keralan pienimuotoisen kasteluhankkeen valmisteluvaiheessa korostettiinkin, että etusijalle olisi asetettava osavaltion köyhimmät alueet, tavoite ei kuitenkaan toteutunut rahoitussopimuksessa eikä täytäntöönpanovaiheen aikana. Kastelun piiriin saatu ala (noin 7000 hehtaaria suunnitellusta 20000 hehtaarista) suhteessa viljelijöiden määrään (noin 13000 henkilöä) kuitenkin osoittaa, että suurin osa edunsaajista on pienviljelijöitä.

21. Sidhmukhin ja Noharin alueen kasteluhanke on tekninen kasteluinfrastruktuuria koskeva hanke, jonka piiriin kuuluu noin 110000 hehtaaria. Hanketta toteutetaan Rajasthanin osavaltion alueella, joka kärsii säännöllisesti kuivuudesta ja jota pidetään köyhänä. Edunsaajina ovat kaikki hankkeen alueen viljelijät, jotka voivat käyttää painovoimaa hyödyntävää kastelujärjestelmää, heitä sen tarkemmin erittelemättä.

Kestävä kehitys

22. EY:n ja Intian välisen kumppanuutta ja kehitystä koskevan yhteistyösopimuksen(12) mukaan yhteistyön keskeisenä tarkoituksena on varmistaa, että hankkeilla ja ohjelmilla pyritään kestävään kehitykseen. Toimea pidetään kestävän kehityksen kannalta onnistuneena, jos siitä saatu hyöty voidaan ulottaa kohderyhmään pitkään sen jälkeen, kun tärkein avustustoiminta on päättynyt. Toimen kestävään kehitykseen voivat vaikuttaa useat seikat, kuten tekniset, rahoitus- tai ympäristöongelmat, toimeen osallistuvien tahojen institutionaaliset tai hallinnolliset valmiudet tai poliittinen ympäristö, jossa toimea toteutetaan. Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko komissio arvioinut omien vaatimustensa mukaisesti(13) valmisteluvaiheen aikana eri tekijöitä, jotka vaikuttavat ehdotetun toimen kestävään kehitykseen. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös, onko komissio kiinnittänyt jatkuvaa huomiota kestävän kehityksen näkökohtiin toimen toteuttamisen aikana.

23. Tarkastuksessa havaittiin, että kestävä kehitys otettiin erityisesti huomioon suunnitteluvaiheen aikana viidessä(14) kahdeksasta tarkastetusta hankkeesta tai ohjelmasta. Hanke-ehdotuksissa ei ollut kuitenkaan yleensä yksilöity hyvin ympäristön ja instituutioiden kestävää kehitystä. Kestävään kehitykseen, varsinkin instituutioiden osalta, kiinnitettiin useimmiten huomiota vasta täytäntöönpanovaiheessa. Tämä käy ilmi niistä monista erilaisista toimista, joita toteutettiin kaikissa hankkeissa tai ohjelmissa ja joilla pyrittiin saamaan edunsaajia ja paikallisia yhteisöjä osallistumaan erilaisten edunsaajajärjestöjen perustamiseen.

24. Keralan pienimuotoisessa kasteluhankkeessa (KMIP) kestävään kehitykseen kiinnitettiin erityistä huomiota esimerkiksi järjestelmien taloudellisen kannattavuuden, toimen laajuuden ja järjestelmien ylläpidon sekä viljelijöiden osallistumisen suunnittelun yhteydessä.

25. Osavaltion hallituksen tasolla toteutuksesta vastaavan toimiston institutionaalisten puutteiden vuoksi hankkeen konkreettisten tavoitteiden saavuttaminen viivästyi huomattavasti ensimmäisen kolmen vuoden aikana. Jopa lisäjärjestelmien luomiseen hankkeen laajentamisen jälkeen kiinnitettiin enemmän huomiota kuin esimerkiksi viljelijöiden kouluttamiseen verkoston toimintaan ja ylläpitoon liittyvissä kysymyksissä. Sen vuoksi hankkeen päätyttyä yli 60 prosenttia perustetuista edunsaajina olevista viljelijäjärjestöistä arvioitiin edelleen olevan riippuvaisia hankkeen tuesta. Niiden selviytymisen mahdollisuudet ovat siten melko heikot.

26. Keralan puutarhaviljelyn kehityshankkeen (KHDP) suunnitteluvaiheessa kestävän kehityksen näkökohtia ei otettu erityisen hyvin huomioon. Niitä korostettiin enemmän kaksivuotista pidentämisjaksoa koskevan työsuunnitelman aikana. Käytännössä hankkeessa noudatettiin osallistumiseen rohkaisevaa lähestymistapaa perustamalla edunsaajista koostuvia oma-aloitteisesti toimivia ryhmiä, minkä oli ainakin periaatteessa tarkoitus parantaa hankkeen mahdollisuuksia kestävän kehityksen edistämisessä.

27. Hankkeessa on saavutettu suurin osa sen välittömistä tavoitteista. Hiljattain perustetun hankkeen seurantaelimen, Keralan vihannesten ja hedelmien menekinedistämisneuvoston tulevaisuuden toimet eivät olleet kuitenkaan selvillä maaliskuussa 2002 toimitetun tarkastuksen aikana. Useat keskeiset seikat olivat vielä epäselviä tai niitä koskevia päätöksiä oli tekemättä. Samoin hankkeen yhteydessä perustetun maataloustuotteiden jalostustehtaan taloudellinen kestävyys oli epävarma.

28. Tärkein Sidhmukhin ja Noharin alueen kasteluhankkeen kestävyysnäkökohta koskee vastikään rakennettujen kastelukanavien ja niihin liittyvien rakenteiden ylläpitoa tulevaisuudessa. Koska hankkeeseen osallistuvien osavaltioiden kasteluosastot vastaavat suurten ja pienten kanavien ylläpidosta, ylläpito riippuu kyseisten osavaltioiden myöntämien talousarviomäärärahojen riittävyydestä.

29. Saman hankkeen yhteydessä suunniteltiin veden käyttäjien yhdistysten perustamista. Käyttäjät olisivat osavastuussa kasteluverkon ylläpidosta ja vedenkäyttömaksujen perimisestä. Toimenpidettä ei kuitenkaan toteutettu hankkeen toimeenpanon aikana, vaan kasteluosasto aikoi esittää viljelijöiden osallistumista ylläpitoon vasta sen jälkeen, kun vesi on saatu virtaamaan kanavissa. Mitä tulee taloudelliseen kestävyyteen, perittävät vesimaksut on jo alun perin asetettu niin alhaisiksi, että ne kattavat ainoastaan 25 prosenttia ylläpitokustannuksista.

30. Tarkastetuista toimista Doon Valleyn ja BAIF:n maaseudun kehittämishankkeet ovat parhaat esimerkit kestävään kehitykseen pyrkimisestä. Niihin sisältyi sellaisia piirteitä kuten paikallisten toimijoiden osallistuminen suunnittelu- ja täytäntöönpanotoimiin, paikallinen organisaatio, kestävien hallintokäytäntöjen kannustaminen ja avustaminen tuloja tuottavien toimien luomisessa.

31. Terveydenhuolto-ohjelma on keskittynyt selvästi instituutioiden kestävään kehitykseen ja ohjelmassa korostetaan erilaisia kapasiteettien kehittämiseen liittyviä toimenpiteitä. On kuitenkin pantava merkille, että rahoitussopimuksessa määrätty instituutioiden yhteistyö aloitettiin vasta huhtikuussa 2002, ohjelman neljäntenä toimintavuotena.

32. Koulutuksen alan ohjelmassa kestävää kehitystä ei ollut asetettu tavoitteeksi suunnitteluvaiheessa. Kestävästä kehityksestä muodostui kuitenkin keskeinen näkökohta täytäntöönpanovaiheessa ja tarkastuskäyntien jälkeen. Ohjelmassa saavutettu edistys EY:n rahoitusta saaneessa Madhya Pradeshissa on huomattavaa. Kyseisessä osavaltiossa tehdyt institutionaaliset uudistukset ja osavaltion sitoumus tarjota opetusta kaikille lapsille osoittavat, että kestävyysnäkymät Madhya Pradeshissa ovat lupaavat.

33. Kansallisen ohjelman taloudellinen kestävyys on epäselvää tulevaisuudessakin, varsinkin siksi, että osavaltioiden, joista useimmat kärsivät taloudellisista vaikeuksista, oletetaan maksavan 25 prosenttia (entisen 15 prosentin sijaan) uuteen ohjelmaan tarvittavista varoista.

34. Kouluopetuksen tason parantamiseen tähtäävässä ohjelmassa (Programme for the Enrichment of School Level Education, PESLE) ei ole tähän mennessä kiinnitetty riittävästi huomiota kestävyysnäkökohtiin. Keskeiset paikalliset yhteistyökumppanit ovat suurimmaksi osaksi pieniä valtioista riippumattomia järjestöjä, joiden taloudellinen kestävyys ei ole taattu. Vaikka joissakin tapauksissa työn laatu on erittäin korkea, parannettujen menetelmien ja innovatiivisten strategioiden soveltaminen laajempiin koulutusjärjestelmiin on erittäin vaikeata.

35. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että useimmissa tarkastetuissa tapauksissa kehitykseltään kestävien rakenteiden kehittäminen oli oleellisen tärkeää määritettäessä kestävätkö yksittäisten hankkeiden tai ohjelmien saavutukset hankkeen tai ohjelman päättymisen jälkeen. Näin ollen mitä aikaisemmin paikallisten toimijoiden osallistuminen oli järjestetty ja otettu huomioon hankkeen lähestymistavassa, sitä paremmat edellytykset vaikutuksen kestävyydelle oli hankkeen tai ohjelman päätyttyä.

36. Tilintarkastustuomioistuimen havaintojen mukaan hankkeiden tai ohjelmien suunnitellulla kestolla on vaikutusta kehityksen kestävyyteen. Suurinta osaa tarkastettujen hankkeiden tai ohjelmien toimeenpanojaksoista pidennettiin ainakin kerran. Pidennyksestä huolimatta useissa hankkeissa kärsittiin ajan puutteesta hankkeen lähestyessä loppuaan. Näyttää siltä, että valmisteluvaiheessa hankkeen tai ohjelman toteuttamiseen tarvittava aika arvioidaan järjestelmällisesti liian lyhyeksi. Kun hankkeen kestoa tämän seurauksena pidennetään, hallinnollinen prosessi pidennyksen järjestämiseksi on yleensä hidas ja raskas ja sillä on usein kielteinen vaikutus hankkeen toteutukseen. Tämän lisäksi kun aika alkaa käydä vähiin, hankkeissa asetetaan etusijalle lyhyitä, konkreettisia tavoitteita pidempien ja luultavasti vähemmän näkyvien tekijöiden, kuten instituutioiden kapasiteettien vahvistaminen(15), sijaan.

37. Tässä yhteydessä olisi syytä ottaa huomioon, että EY:n uusi varainhoitoasetus(16), jota on sovellettu 1. tammikuuta 2003 alkaen, sisältää säännöksen, joka rajoittaa sopimusten tekemisen ajanjaksoa. Tämä lyhentää luultavasti kehitysyhteistyötoimien toteuttamisjaksoa. Lausunnossaan ehdotuksesta uudeksi varainhoitoasetukseksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että säännös ei sovellu kehitysavun täytäntöönpanon nykyisiin käytäntöihin, koska täytäntöönpanolle asetettu määräaika vaikuttaa liian lyhyeltä(17). Näiden perusteiden vuoksi uusi säännös vaikeuttaa kestävyysnäkökohtien sisällyttämistä toimiin.

Alakohtainen lähestymistapa ja koordinointi

38. Komissio(18) sekä monet muut rahoittajat ovat yleisesti hyväksyneet, että alakohtainen lähestymistapa tiettyihin kehitysyhteistyötoimiin on periaatteessa parempi kuin perinteisempi hankeperustainen lähestymistapa, sillä se edistää enemmän alakohtaisten politiikkojen ja strategioiden harmonisointia ja yhdenmukaisuutta. Komission tukemien Intian koulutus- ja terveysohjelmien kaltaisten kansallisten alakohtaisten ohjelmien etuna on, että ne koskevat suurempia väestömääriä ja siten niillä on laajempi vaikutus. Koska olemassa olevat hallintorakenteet panevat täytäntöön ja tukevat näitä ohjelmia keskushallinnon tai osavaltioiden myöntämin varoin, paikallinen osallistuminen alakohtaisiin ohjelmiin lisää kestävän kehityksen mahdollisuuksia.

39. Alakohtaisessa lähestymistavassa kaikki asiaankuuluvat osapuolet sopivat yhdessä erityisen alakohtaisen ohjelman tukemisesta ja rahoittamisesta ja hallitus sitoutuu panemaan ohjelman täytäntöön. Rahoittajat osallistuvat ohjelman rahoitukseen kohdentamatta useinkaan varojaan tietyille osa-alueille. Hallitus vahvistaa yhdessä rahoittajien kanssa tavoitteet, kohderyhmät ja ohjelmien rakenteet. Ne määrittelevät tulosindikaattorit, varojen käyttöön antamisen ehdot ja seurantaa, raportointia ja tarkastuksia koskevat menetelmät.

40. Hankkeen alakohtainen lähestymistapa on tehokkaampi kuin rahoittajakohtainen lähestymistapa, jos jokaisen rahoittajan kanssa ei tehdä erikseen useita järjestelyitä. Tämän lähestymistavan seurauksena rahoittajat eivät pysty jäljittämään omien varojensa käyttöä yksityiskohtaisesti. Sen vuoksi rahoittajilla olisikin oltava riittävän suuri luottamus edunsaajamaan hallinnon kykyyn hallinnoida alakohtaisia ohjelmia ja raportoida niiden toteutuksesta, tuloksista ja kustannuksista.

41. Tarkastuksessa havaittiin kuitenkin, että kansallisille koulutus- ja terveydenhuolto-ohjelmille ei ollut laadittu valmista alakohtaista lähestymistapaa. Ainoastaan EY on tähän mennessä kannattanut osa-alojen ohjelmien ja talousarviotuen lähestymistapaa Intiassa. Kaikki muut rahoittajat ovat samoja aloja tukiessaan omaksuneet hankeperustaisen lähestymistavan myöntämällä varansa tiettyihin kohteisiin tai maantieteellisiin määräpaikkoihin, jotta ne pystyvät varmistamaan varojensa käytön suoran valvonnan.

42. Tämän vuoksi kansallisille koulutus- ja terveydenhuolto-ohjelmille ei ole voitu laatia yhteisiä tilivelvollisuutta ja raportointia koskevia järjestelmiä. Koulutuksen alan ohjelmassa ongelma ratkaistiin pitkälti myöntämällä suurin osa tälle alalle tarkoitetuista EU-varoista ohjelman ajaksi erityisesti perustetun elimen kautta yhdelle osavaltiolle. Terveydenhuolto-ohjelman osalta ei tehty tällaisia järjestelyitä. Onkin huomattava, että komissio ei kyennyt saamaan Intian hallitukselta ajan tasalla olevaa ja tarkastettua tilinpäätöstä koko terveydenhuolto-ohjelmasta.

43. Koulutuksen ala ohjelman tärkein koordinointitoimi on ollut puolivuosittain järjestetyt yhteiset tarkastuskäynnit, joiden aikana rahoittajien ja hallitusten edustajista koostuvat ryhmät tarkastavat osallistuvan osavaltion valitsemia toimia. Yhteisten tarkastuskäyntien järjestelmällä katsottiin olevan myönteinen vaikutus ohjelman toteutukseen, sillä se yhdisti erilaisia asiantuntijoita ja sen myötä komissio ja muut rahoittajat saattoivat tarkastella ohjelmaa kokonaisuudessaan, eivätkä ainoastaan osavaltioita, jotka saivat niiltä rahoitusta. Muulta osin koordinointi on ollut epämuodollista.

44. Terveydenhuolto-ohjelman yhteydessä ei ole olemassa yhteisten tarkastuskäyntien järjestelmää tai muita muodollisia koordinointimenetelmiä, joihin muut rahoittajat osallistuisivat. EY:n ja Intian tätä ohjelmaa koskevan sopimuksen mukaisesti perustetusta yhteisestä ohjauskomiteasta olisi voinut muodostua tehokas koordinointiväline, sillä myös muut rahoittajat on kutsuttu osallistumaan siihen, mutta käytännössä se on Intian ja EY:n edustajien ja teknisten asiantuntijoiden kohtauspaikka. Terveydenhuoltoalan ohjelmien yhteydessä on järjestetty epävirallisia rahoittajien kokouksia.

Uusi maakohtainen strategia

45. Koska yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikan keskeinen tavoite on köyhyyden vähentäminen(19), komissio on viime aikoina todennut, että maaseudun kehitykseen liittyviä näkökohtia on tarkasteltava järjestelmällisesti ja kattavasti(20). Kuten tiedonannossa todetaan, köyhyys ja nälkä ovat etupäässä maaseudun ongelmia, ympäristön tilan heikkeneminen on yhä vakavampaa maaseutualueilla, ja se liittyy läheisesti maaseudun köyhyysongelmaan. Maaseudun köyhyyden poistamiseksi on kiinnitettävä huomiota moniin aloihin, joista maatalous, terveydenhuolto ja koulutus sekä luonnonvarojen kestävä hallinta ovat erityisen tärkeitä. Tiedonannossa esitellään seuraavaksi EY:n maaseudun kehittämisen politiikkaa ja lähestymistapaa kehitysmaissa. Siinä sisällytetään köyhyyden poistamisen, elintarviketurvan ja luonnonvarojen kestävän hallinnan tavoitteet yhtenäiseksi kokonaisuudeksi.

46. Komissio ei ole kuitenkaan täysin noudattanut tätä lähestymistapaa laatiessaan uutta Intiaa koskevaa maakohtaista strategiaa. Komissio on ehdottanut tukitoimiensa keskittämistä Intiassa seuraavalla viisivuotiskaudella erityisesti terveydenhuolto- ja koulutusaloille. Vaikka köyhyys on mainittu ensisijaisesti maaseudun ongelmaksi Intiassa - kolme neljästä köyhästä asuu maaseudulla(21) - komission strategiaa ei kohdenneta erityisiin maaseudun köyhyyden ongelmiin maatalouden ja luonnonvarojen kestävän hallinnan aloilla.

47. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastushavainnot vahvistavat komission omaa käsitystä(22) siitä, että eräiden Intian maaseutua ja luonnonvarojen kestävää hallintaa koskevien, varsinkin teknisempien, kehityshankkeiden kestävyysnäkymät ovat epävarmat. Kahta tarkastettua maaseudun kehittämishanketta voidaan pitää melko onnistuneina siinä mielessä, että niissä on saavutettu kestävää kehitystä suoraan erittäin köyhien hyväksi. Kummassakin hankkeessa on toteutettu monia toimia maaseudun köyhyyden eri näkökohtiin keskittyen. Näitä ovat maan ja veden tuottavuuden lisääminen, luonnonvarojen hallinta, perheiden terveyteen ja kansanterveyteen kohdennetut toimet, naisten roolin korostaminen ja kansalaisten osallistuminen. Uudessa strategiassa ei kuitenkaan mainita, aiotaanko näitä onnistuneita kehityshankkeita jatkaa.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Yleinen päätelmä

48. Tilintarkastustuomioistuin päättelee, että suurimmassa osassa kahdeksasta Intiassa tarkastetusta hankkeesta tai ohjelmasta komission hallinnointi on onnistunut kohtuullisen hyvin toimien kohdentamisessa köyhiin ja kestävän kehityksen luomisessa. Huomion järjestelmällisempi kiinnittäminen näihin seikkoihin hankkeen tai ohjelman koko elinkaaren ajan olisi kuitenkin parantanut tuloksia.

49. Koulutuksen alan ohjelmassa on tehostettu rahoittajien välistä koordinointia yhteisten tarkastuskäyntien järjestelmän luomiseksi. Siitä huolimatta Euroopan yhteisö on ollut todellisuudessa ainoa rahoittaja, joka kannattaa kokonaan alakohtaisten ohjelmien lähestymistapaa Intiassa; tässä suhteessa nykyisessä rahoittajien välisessä koordinoinnissa on selvästi parantamisen varaa.

Kaikissa vaiheissa on kiinnitettävä erityistä huomiota toimien kohdentamiseen köyhiin

50. Koulutuksen alan ohjelmassa ja välillisesti myös terveydenhuoltoalan ohjelmassa kolmeen tarkastettuun hankkeeseen kuudesta sisältyi erityisiä tavoitteita tai toimenpiteitä toimien kohdentamiseksi köyhiin ja huono-osaisiin väestönosiin.

51. Erityisesti maaseudun kehittämishankkeilla oli selkeät mahdollisuudet kohdentaa toimet suoraan köyhään väestöön. Useissa muissa hankkeissa toimien valinta teknisten tai maantieteellisten rajoitusten (esimerkiksi kastelu) vuoksi pienensi kuitenkin kohdentamisen mahdollisuuksia erityisiin edunsaajaryhmiin.

52. Alakohtaisten ohjelmien etuna on suurempien edunsaajaryhmien ja mahdollisesti paljon suurempien kohderyhmien tavoittaminen. Alakohtaisten ohjelmien, jotka ovat jo lähtökohdiltaan erilaisia kuin hankkeet, yksittäisiä toimia ei ole alussa aina määritelty kovinkaan hyvin. Tämän vuoksi täytäntöönpanon aikana on toteutettava erityisiä toimia, jotta voidaan varmistaa, että ohjelmat hyödyttävät aiottuja edunsaajia.

Suositus 1

53. Tavoite toimien kohdentamiseksi köyhimpiin väestönosiin olisi otettava mukaan jo määrittelyvaiheen alussa ja sen toteuttamista olisi jatkettava koko täytäntöönpanovaiheen ajan. Valvonta- ja arviointitoimissa olisi keskityttävä köyhiin kohdennettujen toimien vaikuttavuuteen liittyviin näkökohtiin.

Järjestelmällisempi huomioon ottaminen ja realistisempi suunnittelu lisäisivät kehityksen kestävyyttä

54. Kahdeksasta tarkastetusta hankkeesta tai ohjelmasta viidessä kiinnitettiin riittävästi huomiota kestävyysnäkökohtiin suunnitteluvaiheen aikana. Useimmissa tapauksissa näiden seikkojen, etenkin instituutioiden kestävän kehityksen huomioon ottaminen, parani toteutuksen aikana. Kaikissa tarkastetuissa hankkeissa tai ohjelmissa oli pyritty perustamaan erilaisia edunsaajajärjestöjä, mutta niiden pysyvyys on epävarmaa.

55. Useimmissa tapauksissa arviot täytäntöönpanoon tarvittavan ajan pituudesta olivat liian optimistisia, minkä vuoksi lyhytaikaisten konkreettisten tavoitteiden toteutumiseen keskityttiin liikaa ja täytäntöönpanovaiheen pidentämistä pyydettiin. Vaikka täytäntöönpanovaiheen pidennys olisi yleensä ollut hankkeiden tai ohjelmien edun mukaista ja lisännyt niiden kestävyyden mahdollisuuksia, hallinnolliset menettelyt olivat yleensä hitaita ja raskaita ja niillä oli negatiivinen vaikutus hankkeiden tai ohjelmien täytäntöönpanoon.

Suositus 2

56. Hankkeiden tai ohjelmien kaikkiin asianmukaisiin kestävyysnäkökohtiin olisi kiinnitettävä tarkkaan ja yksityiskohtaisesti huomiota suunnitteluvaiheesta alkaen ja niitä olisi seurattava tarkasti koko täytäntöönpanovaiheen ajan. Kestävyyden mahdollisuudet paranisivat, jos hankkeille tai ohjelmille myönnettäisiin jo alussa riittävän pitkä täytäntöönpanoaika, varsinkin niille, jotka koskevat instituutioiden vahvistamista tai uudistamista ja henkilöresurssien kehittämistä. Samasta syystä niitä olisi myös tarkastettava säännöllisesti. Lisäksi olisi otettava käyttöön asteittainen siirtymävaihe selkeän vetäytymisstrategian toteuttamiseksi.

Alakohtainen lähestymistapa edellyttää tiiviimpää rahoittajien välistä koordinointia

57. Alakohtaisella lähestymistavalla on tiettyjä etuja hankekohtaiseen lähestymistapaan nähden. Näitä ovat mahdollisuus harmonisempiin ja yhdenmukaisempiin politiikkoihin ja strategioihin, laajempi vaikutusalue, laajempi paikallinen osallistuminen ja paremmat kestävyyden mahdollisuudet. Tällainen lähestymistapa edellyttää myös, että rahoittajilla on riittävän suuri luottamus edunsaajamaan hallintoviranomaisten kykyyn hallinnoida alakohtaisia ohjelmia ja raportoida niiden täytäntöönpanosta, tuloksista ja kustannuksista. Kansallisille koulutus- ja terveydenhuolto-ohjelmille ei ollut käytännössä laadittu alakohtaista lähestymistapaa eikä siten asianmukaisia ja yhteisiä tilivelvollisuuteen ja raportointiin liittyviä järjestelyitä. Koulutuksen alan ohjelmassa ongelma ratkaistiin myöntämällä EU-varat yhdelle osavaltiolle ja perustamalla kyseiseen osavaltioon erityisiä hallintorakenteita. Terveydenhuolto-ohjelman osalta ei tehty tällaisia järjestelyitä. Onkin huomattava, että komissio ei kyennyt saamaan Intian hallitukselta ajan tasalla olevaa ja tarkastettua tilinpäätöstä koko terveydenhuolto-ohjelmasta.

58. Koulutuksen alan ohjelmassa rahoittajien välinen koordinointi järjestettiin arvostetun kahdesti vuodessa toteutettujen yhteisten tarkastuskäyntien järjestelmän avulla. Terveydenhuoltoalalla käytettiin epämuodollisempia koordinointikanavia.

Suositus 3

59. Harkitessaan talousarviotuen myöntämistä alakohtaiselle ohjelmalle komission olisi varmistettava (muiden rahoittajien kanssa) sekä etukäteen että myöhemmin - ohjelman toteuttamisen aikana - että kyseisen maan julkisen rahoituksen hoito (raportointia, kirjanpitoa ja tilintarkastusta koskevat järjestelmät mukaan luettuna) on tyydyttävää(23). Erityisen alakohtaisen tuen lisäksi olisi tarvittaessa myönnettävä tukea instituutioiden vahvistamiseen näillä aloilla. Tilanteissa, joissa kapasiteettien kehittämiseen liittyvillä toimenpiteillä ei voida varmistaa asianmukaista raportointia kohdentamattoman talousarviotuen käytöstä, komission olisi harkittava muiden tukimuotojen käyttämistä.

Maataloutta ja luonnonvarojen kestävää hallintaa olisi pidettävä edelleen osana maakohtaista strategiaa

60. EY:n uusi Intiaa koskeva maakohtainen strategia ei noudata täysin komission äskettäin laatimassa maaseudun köyhyyden vähentämistä koskevassa tiedonannossa esitettyä lähestymistapaa, sillä se rajoittaa EY:n toimet terveydenhuolto- ja koulutusaloille ja jättää strategian ulkopuolelle muita keskeisiä aloja (maatalous, luonnonvarojen hallinta). Nämä alat mainitaan tiedonannossa aloiksi, jotka on otettava huomioon maaseudun köyhyyden poistamiseksi onnistuneesti.

Suositus 4

61. Yleisen köyhyyden poistamisen tavoitteensa osalta komission olisi laajennettava uutta EY:n Intiaa koskevaa maakohtaista strategiaa ottamalla huomioon sellaiset tärkeät alat kuten maatalous ja luonnonvarojen hallinta. Näiden alojen onnistuneita lähestymistapoja, joita on sovellettu eräissä komission hankkeissa, voitaisiin esittää hallituksen omissa köyhyyden vähentämistä koskevissa strategioissa ja ohjelmissa sovellettavina malleina.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 19. kesäkuuta 2003 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Juan Manuel Fabra Vallés

presidentti

(1) Neuvoston asetus (ETY) N:o 443/92, annettu 25 päivänä helmikuuta 1992, rahoitusavusta ja teknisestä avusta Aasian ja Latinalaisen Amerikan kehitysmaille sekä taloudellisesta yhteistyöstä näiden maiden kanssa (EYVL L 52, 27.2.1992).

(2) EYVL L 223, 27.8.1994.

(3) Kirjallinen menettely E/1642/2002 (KOM(2002) 3117, 14.8.2002).

(4) Vuosina 1994, 1996, 1997 ja 1999 suoritettiin maksuosuudet, joiden määrät olivat vastaavasti 20, 40, 40 ja 40 miljoonaa euroa.

(5) Vuosina 1998, 1999, 2000 ja 2001 suoritettiin maksuosuudet, joiden määrät olivat vastaavasti 16, 7, 14 ja 27 miljoonaa euroa.

(6) OECD:n verkkosivusto: "Recipient Aid at a Glance, India".

(7) Toimea pidetään kestävänä silloin, kun kohderyhmän siitä saama hyöty ulottuu pitkälle ajanjaksolle, tärkeimmän avustustoiminnan päättymisen jälkeenkin.

(8) Nämä kaksi alakohtaista ohjelmaa ovat virallisilta nimiltään peruskoulutuksen kehittämisen alakohtainen ohjelma sekä terveyden ja perheiden hyvinvoinnin kehittämistä koskeva alakohtainen ohjelma. Kertomuksessa niihin viitataan koulutuksen ja terveyden alakohtaisina ohjelmina.

(9) Kohderyhmät oli määritelty kahdessa (Doon Valleyn ja BAIF:n) maaseudun kehittämishankkeessa, DPEP:n koulutusta koskevassa alakohtaisessa ohjelmassa ja valtioista riippumattomien järjestöjen hallinnoimassa PESLE-koulutushankkeessa.

(10) Doon Valley -hankkeessa kohderyhmään kuuluivat kotitaloudet, jotka saivat toimeentulonsa pääasiassa muusta kuin maanviljelystä saatavan biomassan (erityisesti metsän) hyödyntämisestä. BAIF:n hankkeen kohderyhmään kuuluivat perheet, joiden vuotuinen tulo oli alle 6000 Intian rupiaa. Virallinen köyhyysraja oli tuolloin 11000 rupiaa.

(11) Keralan pienimuotoinen kasteluhanke, Keralan puutarhaviljelyn kehityshanke sekä Sidhmukhin ja Noharin alueen kasteluhanke.

(12) EYVL L 223, 27.8.1994, sopimus on mainittu aiemmin kohdassa 2.

(13) Komission vuonna 1992 hyväksymän hankkeen elinkaaren hallintamenetelmän mukaan hankkeiden tai ohjelmien rahoitusehdotuksiin on sisällyttävä jatkuvuuden arviointi. Ks. myös tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 21/2000 yhteisön ulkopuolelle suunnattua tukea koskevien komission ohjelmien hallinnoinnista, kohdat 28-30 (EYVL C 57, 22.2.2001). (Kehityshankkeen tai -ohjelman rahoitusehdotus on komission henkilöstön valmistelema komission sisäinen asiakirja, joka esitellään jäsenvaltioiden edustajien neuvoa-antavalle komitealle, ja johon komission rahoitusta koskeva päätös perustuu.)

(14) Keralan pienimuotoinen kasteluhanke, Sidhmukhin ja Noharin kasteluhanke, Doon Valley, BAIF ja terveyden alakohtainen ohjelma.

(15) Esimerkiksi Keralan pienimuotoinen kasteluhanke, ks. kohta 25.

(16) Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002, annettu 25 päivänä kesäkuuta 2002, Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta, 166 artikla (EYVL L 248, 16.9.2002).

(17) Tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 2/2001 ehdotuksesta neuvoston asetukseksi Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta, kohta 63 (EYVL C 162, 5.6.2001).

(18) Ks. komission tiedonanto KOM(2000) 212 lopullinen, Euroopan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikka.

(19) KOM(2000) 212 lopullinen, sivu 5; ks. myös Euroopan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikka - Neuvoston ja komission lausunto, 10.11.2000.

(20) KOM(2002) 429 lopullinen, komission tiedonanto - maaseudun köyhyyden torjuminen.

(21) EY:n Intiaa koskeva maakohtainen strategia-asiakirja kaudelle 2002-2006, kohta 3.2.2.

(22) EY:n Intiaa koskeva maakohtainen strategia-asiakirja kaudelle 2002-2006, kohta 4.1.

(23) Tilintarkastustuomioistuin antoi samankaltaisia huomautuksia erityiskertomuksissaan rakennesopeutuksen välineistä ja makrotaloudellisesta rahoitusavusta: erityiskertomus nro 5/2001 talousarviotukiin kohdennettuihin rakennesopeutustukiin liittyvistä vastikevaroista (EYVL C 257, 14.9.2001); ja erityiskertomus nro 1/2002 makrotaloudellisesta rahoitusavusta kolmansille maille ja rakennesopeutustuista Välimeren alueen maille (EYVL C 121, 23.5.2002). Komission EuropeAid-yhteistyötoimisto laati toukokuussa 2002 talousarviotukien hallinnoinnista oppaan, jossa suositellaan paikallisten olosuhteiden tarkistamista ennen talousarviotuen myöntämistä.

Komission vastaukset

YHTEENVETO

I. Euroopan yhteisön ja Intian 30 vuotta kestäneen kehitysyhteistyön aikana komission strategia on kehittynyt vastikevaroilla rahoitetusta tuesta (esimerkiksi Operation Flood) ja maaseudun kehittämisen hankkeista terveydenhuollon ja koulutuksen alakohtaisiksi tukiohjelmiksi, joilla tuetaan hallituksen uudistusohjelmaa, hyvää hallintoa ja yhä parempia palveluja. Päätös luopua perinteisistä maaseudun kehittämishankkeista perustui kokemuksiin siitä, että vaikka yksittäisillä hankkeilla usein saavutettiinkin tavoitteet, niillä oli usein vain rajallisia paikallisia vaikutuksia eikä niillä juurikaan vaikutettu politiikkaan.

EY:n ja Intian välisessä yhteistyössä onkin voitu hyödyntää dynaamista oppimista siten, että käynnissä olevista hankkeista saadut kokemukset on otettu huomioon uusien strategioiden kehittämisessä.

IV. Komission hallinnoimilla terveydenhuolto- ja koulutusohjelmilla pyritään muun muassa kannustamaan Intian viranomaisia omaksumaan alakohtainen lähestymistapa yhteiskunnallista kehitystä koskevien kysymysten tarkasteluun. Rahoittajien välistä koordinaatiota pyritään parantamaan liiketoimikustannusten vähentämiseksi ja tuen tehokkuuden parantamiseksi. Alan kehittymisen kannalta avainasemassa on valtion omistuksen lisääminen, jota voidaan lujittaa toimintavalmiuksia kehittämällä ja vuoropuhelulla. Komission helmikuussa 2003 hyväksymissä suuntaviivoissa alakohtaisista tukiohjelmista kiinnitetään erityistä huomiota rahoittajien väliseen koordinointiin. Tämän koordinoinnin tiivistäminen on yksi hiljattain lisää vastuuta saaneen komission Intian valtuuskunnan tärkeimmistä tehtävistä.

Koulutusohjelmassa "Support for District Primary Education Programme" (DPEP) ja terveydenhuolto-ohjelmassa "Support to Health and Family Welfare Support Program" HFWSP) on käytössä raportointia, kirjanpitoa ja tilintarkastusta koskevat järjestelmät komission ja Intian hallituksen tekemän rahoitussopimuksen mukaisesti.

Käynnissä olevassa vuoropuhelussa tarkastellaan näiden järjestelmien laajentamista yhdeksi kokonaisuudeksi, joka kattaa kaikki alan rahoittajat. Tällaisen järjestelmän käyttöönotto helpottuu, etenkin terveydenhuoltoalalla, kun muut tärkeimmät rahoittajat luopuvat hankekohtaisesta lähestymistavasta ja omaksuvat alakohtaisen lähestymistavan.

V. Maaseutualueiden köyhyyden vähentämisessä on kiinnitettävä ensisijaista huomiota riittämättömiin terveydenhuolto- ja koulutusmahdollisuuksiin, ja kaikki Intiassa toimivat rahoittajat ovat yhtä mieltä siitä, että köyhyyttä voidaan torjua tehokkaimmin lujittamalla näitä kahta alaa. Valitsemalla nämä kaksi alaa strategiansa painopistealueiksi (mitä EU:n jäsenvaltiot ovat voimakkaasti kannattaneet) komissio pyrkii saavuttamaan parhaan mahdollisen vaikutuksen sen sijasta, että se hajauttaa toimensa liian monelle eri alalle tai omaksuu liian laajan lähestymistavan. Käynnissä olevilla terveydenhuollon ja koulutuksen alakohtaisilla ohjelmilla odotetaan olevan tärkeitä synergiaetuja tulevissa kumppanuusvaltioissa.

Komission tiedonannossa kehitysyhteistyöpolitiikasta määritetään kuusi keskeistä alaa köyhyyden vähentämiseksi, mutta tämä ei tarkoita sitä, että kaikki kuusi alaa on otettava huomioon jokaisessa uudessa ohjelmassa. Tämä menettelytapa mahdollistaa sen, että komissio voi vuoropuhelussa tuensaajamaan kanssa sopia niistä aloista, joista on eniten hyötyä kyseessä olevalle maalle.

VI. Komissio panee merkille tilintarkastustuomioistuimen suositukset avun kohdentamisesta köyhimmille väestöryhmille ja kestävän kehityksen turvaamisesta.

Vuodesta 1992 komissio on käyttänyt menettelytapaopasta "Methodological Guide" ja muita hanketyökaluja, kuten loogisen viitekehyksen lähestymistapaa. Nykyään kestävän kehityksen näkökulmat (myös vetäytymisstrategiat) otetaankin aina huomioon EU:n kehitysyhteistyöhankkeissa ja -ohjelmissa.

Komissio panee merkille sen tilintarkastustuomioistuimen suosituksen alakohtaisista ohjelmista, jota noudatetaan sekä maaliskuussa 2002 hyväksytyssä yhteisön ulkopuolisten maiden talousarviotukea koskevassa ohjelmointi- ja täytäntöönpano-oppaassa ("Guide to the programming and implementation of budget support for third countries") että helmikuussa 2003 hyväksytyissä suuntaviivoissa Euroopan komission tuesta alakohtaisille ohjelmille ("Guidelines for European Commission Support to Sector Programmes").

Komissio katsoo, että on painavia syitä keskittää voimavarat terveydenhuollon ja koulutuksen aloille. Lisäksi komissio aikoo kehittää yhteistyösopimuksia, joilla on tarkoitus luoda puitteet kokonaisvaltaiselle uudistuspaketille siten, että maaseutua ja luonnonvaroja koskeva ulottuvuus sisällytetään myös koulutukseen ja terveydenhuoltoon.

JOHDANTO

3. Euroopan yhteisön ja Intian 30 vuotta kestäneen kehitysyhteistyön aikana komission strategia on kehittynyt vastikevaroilla rahoitetusta tuesta (esimerkiksi Operation Flood) ja maaseudun kehittämisen hankkeista terveydenhuollon ja koulutuksen alakohtaisiksi tukiohjelmiksi, joilla tuetaan hallituksen uudistusohjelmaa, hyvää hallintoa ja yhä parempia palveluja. Päätös luopua perinteisistä maaseudun kehittämishankkeista perustui kokemuksiin siitä, että vaikka yksittäisillä hankkeilla usein saavutettiinkin tavoitteet, niillä oli usein vain rajallisia paikallisia vaikutuksia eikä niillä juurikaan vaikutettu politiikkaan.

6. Intian kokoisessa taloudessa ratkaisevaa ei ole niinkään tuen määrä vaan se, että komissio harjoittaa vuoropuhelua merkityksellisistä poliittista kysymyksistä (muun muassa koulutuksesta ja terveydenhuollosta) tärkeän maailmantalouden toimijan ja kumppanin kanssa.

HUOMAUTUKSET

11. Rahoitusavusta ja teknisestä avusta Aasian ja Latinalaisen Amerikan kehitysmaille vuonna 1992 annetun asetuksen (ALA-asetuksen) 4 artiklassa todetaan, että yhteisön tuki on tarkoitettu pääasiassa molempien alueiden köyhimmille väestöryhmille. Asetuksessa kiinnitetään erityistä huomiota myös naisiin, lapsiin ja vähemmistöryhmiin.

15. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa yhtä mieltä siitä, Doon Valley- ja BAIF-hanke ovat molemmat hyviä esimerkkejä "köyhille annetun tuen kohdentamisen" ja "indikaattoreiden" huomioon ottamisesta suunnitteluvaiheessa.

17. Terveydenhuollon uudistamisen ja terveydenhuolto-ohjelman tarkoituksena ei ole kehittää erityistä terveydenhuoltojärjestelmää köyhiä väestöryhmiä varten, sillä saatujen kokemusten perusteella tämä johtaa yleensä huonoihin terveydenhuoltopalveluihin. "Julkisen terveydenhuoltojärjestelmän laadun parantamisessa" painopiste onkin asetettu jo alusta alkaen niin toiminnan kuin seurannankin näkökulmasta nykyisen järjestelmän saatavuuden, kohtuuhintaisuuden ja riittävyyden parantamiseen etenkin niillä alueilla, joilla se on tällä hetkellä puutteellinen (esimerkiksi slummialueilla, kehityksestä jälkeenjääneissä osavaltioissa). Ohjelman luontaista painopistettä ilmentää myös se, että kaikkein eniten apua tarvitseville osavaltioille on kohdennuttu 50 prosenttia alakohtaisen sijoitusohjelman varanhoitovuoden 2001-2002 varoista.

18 ja 19. Heikosti kehittyneiden alueiden edunsaajien tarpeiden täyttämiseksi komissio sai teknisiä toimia koskevia ehdotuksia, jotka liittyvät Keralan pienimuotoiseen kasteluhankkeeseen (Kerala Minor Irrigation), Keralan puutarhaviljelyn kehityshankkeeseen (Kerala Horticulture) ja Sidhmukhin ja Noharin kasteluhankkeeseen. Fyysisten toimien - tässä tapauksessa infrastruktuuri-investointien - luonteen takia avun kohdentaminen köyhyysrajan alapuolella oleviin edunsaajiin ja köyhyysrajan yläpuolella olevien väestöryhmien sulkeminen toimien (kastelujärjestelmän) ulkopuolelle ei ole mahdollista. Kaikki Intiassa toimivat rahoittajat tunnustavatkin, että on tarpeen kehittää ennakoivia mekanismeja sen varmistamiseksi, että tällaisissa infrastruktuurihankkeissa apu kohdennetaan oikeudenmukaisesti.

Siksi komissio on luopunut tällaisesta lähestymistavasta. Hiljattain toteutetuissa hankkeissa apu on kohdennettu nimenomaan köyhiin, ja peruskartoitukset ja osallisuutta lisäävät arvioinnit on yleensä sijoitettu hanketoteutuksen "vuoteen nolla".

20. Keralan pienimuotoinen kasteluhanke on vanha hanke, jossa pääpaino on asetettu teknisten tavoitteiden saavuttamiseen (ks. myös 18 kohta). Tästä huolimatta hankkeessa onnistuttiin välillisesti kohdentamaan tuki köyhiin pienmaanomistajiin.

Viimeaikaisissa ohjelmissa köyhyyttä torjutaan entistä kohdennetummin.

22-37. Komissio on tyytyväinen pannessaan merkille, että tilintarkastustuomioistuin on todennut (yhteenvedon III kohdassa), että komission hallinnointi on ollut riittävän vaikuttavaa kestävän kehityksen kannalta.

26 ja 27. Keralan puutarhaviljelyn kehityshankkeen institutionaalista rakennetta uudistettiin hankkeen aikana. Komissio on tehnyt aloitteita maataloustuotteiden jalostustehtaan taloudellisen kestävyyden varmistamiseksi. Tämän ansiosta tehdas on läpäissyt tiukimman tarkastuksen, ja sillä on hyvät valmiudet kasvaa tulevaisuudessa.

Valtuuskunta järjestää lopullisen arvioinnin syyskuussa 2003 ja jatkaa edelleen vuoropuheluaan Keralan vihannesten ja hedelmien menekinedistämisneuvoston ja Nadukkaran maataloustuotteiden jalostustehtaan kanssa tukeakseen näitä molempia taloudellisen kestävyyden varmistamisessa.

29. Maksut on suhteutettu hankkeen edunsaajien maksukykyyn.

31. Terveydenhuolto-ohjelmaan sisältyvä instituutioiden yhteistyö on nyt saatettu hyvään alkuun. Yhteistyön käynnistymisen edellytyksenä oli, että kehitetään alakohtainen sijoitusohjelma, jonka kaikki osapuolet hyväksyvät. Sijoitusohjelmassa vahvistettiin perusta uudistusprosessille ja yksilöitiin (nykyiset tai myöhemmin perustettavat) instituutiot, joita uudistus koskee.

33. Keskushallinto on päättänyt edistää asteittain rahatalouden ja julkisen talouden kansallista uudistamista keskitetysti rahoitettavien ohjelmien avulla. Komissio kannattaa tätä menettelytapaa.

34. Komissio on tietoinen kouluopetuksen tason parantamiseen tähtäävään ohjelmaan (Enrichment of School Level Education Programme, PESLE) liittyvistä kestävyysnäkökohdista, ja niitä tarkastellaan yksityiskohtaisesti vakauttamisvaiheessa.

35. Vuodesta 1992 EY:n kehitysyhteistyöpolitiikalle on ollut ominaista kestävän kehityksen mukaisten rakenteiden kehittäminen ja paikallisten toimijoiden ottaminen mukaan toimiin.

36 ja 37. Toimeenpanojaksojen pidentämistä koskevien pyyntöjen aiheuttamien ongelmien välttämiseksi uusimpien hankkeiden ja alakohtaisten hankkeiden toimeenpanojaksot ovat entistä pidempiä (esimerkiksi BAIF: yhdeksän vuotta, SSA: seitsemän vuotta).

37. Sopimusten tekemisen määräaika (sunset clause) (varainhoitoasetuksen 77 artiklan 2 kohta ja 166 artiklan 2 kohta) ja toteuttamisen määräaika (varainhoitoasetuksen 77 artiklan 3 kohdan 1 alakohta) ovat kaksi eri asiaa. Komissio katsoo, että molemmat määräajat ovat tärkeitä välineitä moitteettoman varainhoidon ja entistä tehokkaamman talousarvion täytäntöönpanon varmistamiseksi.

Lainsäätäjä on vahvistanut edellä mainitut säännöt; komissio on sitoutunut noudattamaan uutta asetusta ja pyrkii tehokkaasti parantamaan ulkoisten toimien täytäntöönpanoa ja vähentämään maksamatta olevia vanhoja ja niin sanottuja lepääviä sitoumuksia. Uudet säännöt ovat hyvin tärkeitä välineitä näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.

40. Rahoittajien olisi oltava valmiita avustamaan tuensaajamaita alakohtaisten ohjelmien hallinnointivalmiuksien lujittamisessa. Tämä on eräs alakohtaisille ohjelmille annettavan rahoitustuen tärkeimpiä näkökohtia.

42. EY:n terveydenhuolto-ohjelman osalta rahoitussopimuksessa todetaan, että tilintarkastus on tehtävä säännöllisesti Intian hallituksen vahvistamien menettelyjen mukaisesti. Komissio yhtyy tuomioistuimen huomautukseen, jonka mukaan tällä järjestelyllä ei ole onnistuttu turvaamaan ajan tasalla olevaa ja asianmukaisesti tarkastettua tilinpäätöstä ohjelmalle. Komissio onkin pyytänyt, että asiaa käsitellään välitarkastelussa ja että sen yhteydessä annetaan suositukset tilivelvollisuutta ja raportointia koskevien järjestelyjen parantamiseksi. Komissio sai välitarkastelun ensimmäisen kertomuksen huhtikuussa 2003. Kertomus sisältää muutamia asiaa koskevia konkreettisia suosituksia, joista komissio keskustelee parhaillaan Intian hallituksen kanssa.

44. Terveysministeriö kutsuu terveydenhuoltoalalla toimivat rahoittajat, kuten Maailmanpankin, DFID:n, USAID:n ja SIDA:n säännöllisesti pidettäviin EY:n ohjelman yhteisen ohjauskomitean kokouksiin. Rahoittajat ovat kuitenkin reagoineet yleensä laimeasti, sillä yksikään rahoittajista ei myönnä alakohtaista rahoitusta. Käyttöön on otettu epävirallisia koordinointimenetelmiä, ja kaikki rahoittajat ja perheasiainministeriön edustajat ovat toimissa säännöllisesti mukana. Rahoittajien välinen virallinen koordinointi on tiiviimpää kansallisella ja aluetasolla.

Rahoittajat ovat yhä enenevässä määrin yhtä mieltä siitä, terveydenhuoltoalaa on uudistettava. On selviä viitteitä siitä, että muut rahoittajat ovat valmiita noudattamaan uudistusstrategiaa ja osallistumaan koordinoituun alakohtaiseen rahoitukseen.

46. Maaseutualueiden köyhyyden vähentämisessä on kiinnitettävä ensisijaista huomiota riittämättömiin terveydenhuolto- ja koulutusmahdollisuuksiin, ja kaikki Intiassa toimivat rahoittajat ovat yhtä mieltä siitä, että köyhyyttä voidaan torjua tehokkaim min lujittamalla näitä kahta alaa. Valitsemalla nämä kaksi alaa strategiansa painopistealueiksi (mitä EU:n jäsenvaltiot ovat voimakkaasti kannattaneet) komissio pyrkii saavuttamaan parhaan mahdollisen vaikutuksen sen sijasta, että se hajauttaa toimensa liian monelle eri alalle tai omaksuu liian laajan lähestymistavan. Käynnissä olevilla terveydenhuollon ja koulutuksen alakohtaisilla ohjelmilla odotetaan olevan tärkeitä synergiaetuja tulevissa kumppanuusvaltioissa.

Komission kehitysyhteistyötä koskevassa ilmoituksessa määritetään kuusi avainalaa köyhyyden vähentämiseksi, mutta tämä ei tarkoita sitä, että kaikki kuusi alaa on otettava huomioon jokaisessa uudessa ohjelmassa. Tämä menettelytapa mahdollistaa sen, että komissio voi vuoropuhelussa tuensaajamaan kanssa sopia niistä aloista, joista on eniten hyötyä kyseessä olevalle maalle.

47. Kaikista EY:n hankkeista tehdään loppuarvio. Tuloksia hyödynnetään uudessa strategiassa.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

51. Hankekohtaisella lähestymistavalla on jo itsessään maantieteellisiä ja aihekohtaisia rajoituksia tuen kohdentamisessa köyhille, ja siksi komissio on siirtymässä entistä kokonaisvaltaisempaan lähestymistapaan köyhyyden vähentämistä koskevassa toimintasuunnitelmassaan (kumppanuussopimukset ja alakohtaiset tukiohjelmat).

52. Alakohtaisista ohjelmista myönnetään tukea sen perusteella, täyttävätkö poliittiset uudistustoimenpiteet asetetut tavoitteet eikä yksittäisten toimien perusteella. Seurantaindikaattoreista pitäisi käydä ilmi, onko toimilla saavutettu köyhät ja ovatko nämä hyötyneet ohjelmasta. Alakohtaisessa lähestymistavassa painotetaan siten pikemminkin tuotoksia kuin panoksia ja toimia.

Suositus 1

53. EY:n kehitysyhteistyöpolitiikan ja -suuntaviivojen mukaisesti tuen kohdentaminen köyhimpään väestöryhmään on yleinen käytäntö kaikissa Intiassa ja muissa maissa toteutettavissa ohjelmissa ja hankkeissa.

54. Hankekohtaisessa lähestymistavassa on vaikeaa turvata tuensaajaorganisaatioiden kestävyyttä hankkeen päättymisen jälkeen. Alakohtaiseen ohjelmaan perustuvassa lähestymistavassa tätä kysymystä tarkastellaan asianmukaisemmin omistajuutta lujittamalla ja tavoitteiden, kustannusten ja tulosten yhdenmukaisuutta parantamalla.

55. Ulkoisen tuen hallinnointia koskevassa uudistuksessaan komissio kiinnittää erityistä huomiota hankkeen ja ohjelman entistä realistisempaan suunnitteluun antamalla lisää vastuuta valtuuskunnilleen ja toteuttamalla asiaa koskevia laadunvarmistustoimenpiteitä. Tämä koskee etenkin tavoitteiden asettamista ja niihin liittyviä täytäntöönpanoaikatauluja.

Suositus 2

56. Vuodesta 1992 komissio on käyttänyt menettelytapaopasta "Methodological Guide" ja muita hanketyökaluja, kuten loogisen viitekehyksen lähestymistapaa. Nykyään kestävän kehityksen näkökulmat (myös vetäytymisstrategiat) otetaankin aina huomioon EU:n kehitysyhteistyöhankkeissa ja -ohjelmissa.

57. Rahoittajien olisi oltava valmiita auttamaan tuensaajamaita alakohtaisten ohjelmien hallinnointivalmiuksien lujittamisessa. Tämä on eräs alakohtaisille ohjelmille annettavan rahoitustuen tärkeimpiä näkökohtia.

EY:n terveydenhuolto-ohjelman osalta rahoitussopimuksessa todetaan, että tilintarkastus on tehtävä säännöllisesti Intian hallituksen vahvistamien menettelyjen mukaisesti. Komissio yhtyy tuomioistuimen huomautukseen, jonka mukaan tällä järjestelyllä ei ole onnistuttu turvaamaan ajan tasalla olevaa ja asianmukaisesti tarkastettua tilinpäätöstä ohjelmalle. Komissio onkin pyytänyt, että asiaa käsitellään välitarkastelussa ja että sen yhteydessä annetaan suositukset tilivelvollisuutta ja raportointia koskevien järjestelyjen parantamiseksi. Komissio sai välitarkastelun ensimmäisen kertomuksen huhtikuussa 2003. Kertomus sisältää muutamia asiaa koskevia konkreettisia suosituksia, joista komissio keskustelee parhaillaan Intian hallituksen kanssa.

Suositus 3

59. Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen suositukseen, ja tämä suositus on otettu huomioon maaliskuussa 2002 hyväksytyssä yhteisön ulkopuolisten maiden talousarviotukea koskevassa ohjelmointi- ja täytäntöönpano-oppaassa "Guide to the programming and implementation of budget support for third countries" sekä helmikuussa 2003 hyväksytyissä suuntaviivoissa Euroopan komission tuesta alakohtaisille ohjelmille "Guidelines for European Commission Support to Sector Programmes".

60. Maaseutualueiden köyhyyden vähentämisessä on kiinnitettävä ensisijaista huomiota riittämättömiin terveydenhuolto- ja koulutusmahdollisuuksiin, ja kaikki Intiassa toimivat rahoittajat ovat yhtä mieltä siitä, että köyhyyttä voidaan torjua tehokkaimmin lujittamalla näitä kahta alaa. Valitsemalla nämä kaksi alaa strategiansa painopistealueiksi (mitä EU:n jäsenvaltiot ovat voimakkaasti kannattaneet) komissio pyrkii saavuttamaan parhaan mahdollisen vaikutuksen sen sijasta, että se hajauttaa toimensa liian monelle eri alalle tai omaksuu liian laajan lähestymistavan. Käynnissä olevilla terveydenhuollon ja koulutuksen alakohtaisilla ohjelmilla odotetaan olevan tärkeitä synergiaetuja tulevissa kumppanuusvaltioissa.

Komission tiedonannossa kehitysyhteistyöpolitiikasta määritetään kuusi keskeistä alaa köyhyyden vähentämiseksi, mutta tämä ei tarkoita sitä, että kaikki kuusi alaa on otettava huomioon jokaisessa uudessa ohjelmassa. Tämä menettelytapa mahdollistaa sen, että komissio voi vuoropuhelussa tuensaajamaan kanssa sopia niistä aloista, joista on eniten hyötyä kyseessä olevalle maalle.

Suositus 4

61. Kuten 60 kohtaa koskevassa vastauksessa todetaan, Komissio katsoo, että on painavia syitä keskittää voimavarat terveydenhuollon ja koulutuksen aloille. Lisäksi komissio aikoo kehittää yhteistyösopimuksia, joilla on tarkoitus luoda puitteet kokonaisvaltaiselle uudistuspaketille siten, että maaseutua ja luonnonvaroja koskeva ulottuvuus sisällytetään myös koulutukseen ja terveydenhuoltoon.