KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE asetuksen (EU) N:o 472/2013 soveltamisesta /* COM/2014/061 final */





KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE asetuksen (EU) N:o 472/2013 soveltamisesta 1. JOHDANTO Talous- ja finanssikriisi toi esiin heikkouksia EU:n talouden ohjaus- ja valvontajärjestelmässä. Monet valvontaan liittyvät puutteet korjattiin, kun luotiin talouspolitiikan EU-ohjausjakso ja annettiin kuusi säädöstä, joista käytetään yleisesti nimitystä ”talouspolitiikan ohjauspaketti” (nk. six-pack). Vaikka talous- ja finanssipolitiikka voi yhteisen rahan alueella johtaa merkittäviin heijastusvaikutuksiin aiempaa todennäköisemmin, oli syytä ottaa käyttöön aiempaa vahvemmat mekanismit. Tämän vuoksi lainsäätäjä hyväksyi asetukset (EU) No 472/2013 ja (EU) No 473/2013.[1] Asetuksessa (EU) N:o 472/2013 vahvistetaan erityiset prosessit, jotka liittyvät euroalueen jäsenvaltioiden tiukennettuun valvontaan ohjelman aikana ja sen jälkeen, virallistetaan aiemmin tapauskohtaisesti sovelletut lähestymistavat ja luodaan yhteys rahoitustuen ja jäsenvaltioiden talouspolitiikan yhteensovittamista koskevien perussopimusten säännösten välille. Tämä budjettikuripaketti (nk. two-pack) tuli voimaan 30. toukokuuta 2013. Asetuksessa (EU) N:o 472/2013, jäljempänä ’asetus’, vahvistetaan tiukennetun valvonnan, makrotalouden sopeutusohjelmien ja ohjelman jälkeisen valvonnan säännöt, joiden mukaan komissio ja neuvosto voivat harjoittaa asianomaisen tapauksen kannalta sopivan tiukkaa valvontaa ja jotka täydentävät muita olemassa olevia monenvälisiä valvontaprosesseja. Näin komissio ja neuvosto voivat todeta, että jäsenvaltion on toteutettava lisätoimenpiteitä puuttuakseen erityiseen riskiin, joka aiheutuu euroalueen rahoitusvakaudelle kyseisen jäsenvaltion vuoksi. Näillä toimenpiteillä pyritään palauttamaan nopeasti vakaa talous- ja rahoitustilanne sekä, jos tarpeellista, palauttamaan jäsenvaltion kyky hankkia tarvitsemansa rahoitus kokonaisuudessaan rahoitusmarkkinoilta. Asetuksen tarkoituksena on mukauttaa euroalueen jäsenvaltioissa rahoitustukiohjelmien täytäntöönpanossa käytetyt nykyiset käytänteet perussopimusten institutionaalisiin puitteisiin ja varmistaa näin samalla, että mainittuja periaatteita sovelletaan paremmin kaikissa jäsenvaltioissa. Seurannan ja valvonnan tiukkuuden aste riippuu asianomaisen jäsenvaltion taloudellisen tilanteen vakavuudesta. Asetuksessa myös yksinkertaistetaan päällekkäisiä raportointivelvoitteita yksittäisissä tapauksissa, joissa jäsenvaltio saa rahoitustukea. Asetuksen 19 artiklan mukaan komissio antaa viimeistään tammikuussa 2014 ja sen jälkeen joka viides vuosi Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen asetuksen soveltamisesta ja liittää siihen tarvittaessa ehdotuksen asetuksen muuttamiseksi. Kertomuksessa arvioidaan muun muassa a) asetuksen tuloksellisuutta; b) edistymistä jäsenvaltioiden talouspolitiikan tiiviimmän yhteensovittamisen ja niiden taloudellisen suorituskyvyn jatkuvan lähentymisen turvaamisessa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen mukaisesti; c) asetuksen osuutta unionin kasvu- ja työllisyysstrategian täytäntöönpanemisessa. On huomattava, että asetuksen tarkastelun tavoitteena on luoda katsaus sen täytäntöönpanoon sen voimaantulosta alkaen. Ei ole tarkoituksena, että tässä tarkastelussa esitetyissä tiedoissa, jotka koskevat ohjelman kohteina olevien jäsenvaltioiden taloudellista kehitystä, toistetaan tai korvataan ohjelmiin kuuluvat säännöllisesti laadittavat tarkastusraportit. Asetus on ollut voimassa vasta hyvin vähän aikaa, joten arvioitaviin seikkoihin ja arvioinnin perusteellisuuteen kohdistuu tässä vaiheessa suuria rajoitteita. Sen sijaan vuoden 2014 lopussa tehtävässä talouspolitiikan ohjauspaketin ja budjettikuripaketin tarkastelussa asetuksen tuloksellisuudesta voidaan tehdä kattavampi ja perusteellisempi selvitys. 2. ASETUKSEN (EU) N:o 472/2013 soveltaminen 2.1. Asetuksen täytäntöönpano Asetuksen (EU) N:o 472/2013 2 artiklan 5 kohdan ja 7 artiklan 12 kohdan mukaan komissio julkistaa tiedoksi kaksi rahoitustukivälineiden luetteloa: i) luettelon välineistä, jotka ovat luonteeltaan ennalta varautuvia, ja erikseen ii) luettelon välineistä, joiden osalta Euroopan vakausmekanismin (EVM) mukaiset säännöt eivät edellytä makrotalouden sopeutusohjelmaa. Komissio antoi mainitun tiedonannon[2] lokakuussa 2013. Asetuksen voimaantulon jälkeen yhteenkään euroalueen jäsenvaltioon ei ole kohdistettu 2 artiklan mukaista tiukennettua valvontaa, eikä yksikään euroalueen jäsenvaltio ole vielä tehnyt uutta makrotalouden sopeutusohjelmaa. Asetuksen 16 artiklan mukaan asetuksen säännöksiä kuitenkin sovelletaan jäsenvaltioihin, jotka saavat rahoitustukea asetuksen voimaantulopäivänä. Näin ollen sitä sovelletaan niihin euroalueen jäsenvaltioihin, joihin kohdistettiin tukea rahoitustukivälineestä 30. toukokuuta 2013. Asetuksen tullessa voimaan Kreikka, Irlanti, Portugali, Espanja ja Kypros saivat rahoitustukea yhdestä tai useammasta jäsenvaltiosta, Euroopan rahoituksenvakautusmekanismista (ERVM), Euroopan vakausmekanismista (ESM), Euroopan rahoitusvakausvälineestä (ERVV) ja muilta kansainvälisiltä rahoituslaitoksilta, esimerkiksi Kansainväliseltä valuuttarahastolta (IMF). Olemassa olevia makrotalouden sopeutusohjelmia mukautettiin asetuksen mukaisesti annetuilla uusilla päätöksillä. Neljä jäsenvaltiota saa makrotalouden sopeutusohjelmaan liittyvää rahoitustukea, joten niiden osalta sovelletaan asetuksen 7 artiklaa. Kreikka Kreikka on tehnyt kaksi makrotalouden sopeutusohjelmaa. Ensimmäisestä annettiin 26. toukokuuta 2010 neuvoston päätös 2010/320/EU, jota on muutettu sittemmin useita kertoja. Toinen makrotalouden sopeutusohjelma pantiin täytäntöön 12. heinäkuuta 2011 hyväksytyllä neuvoston päätöksellä 2011/734/EU, jota on viimeksi muutettu neuvoston päätöksellä 2013/6/EU[3]. Irlanti Irlannin makrotalouden sopeutusohjelma pantiin täytäntöön helmikuussa 2011 neuvoston päätöksellä 2011/72/EU. Ohjelmaa on päivitetty asetuksen 7 artiklan 5 kohdan mukaisesti 9. heinäkuuta 2013 neuvoston täytäntöönpanopäätöksellä 2013/373/EU[4]. Portugali Portugalin makrotalouden sopeutusohjelma pantiin täytäntöön 20. toukokuuta 2011 hyväksytyllä neuvoston päätöksellä 2011/344/EU. Ohjelmaa on päivitetty asetuksen 7 artiklan 5 kohdan mukaisesti 9. heinäkuuta 2013 neuvoston täytäntöönpanopäätöksellä 2013/375/EU[5]. Kypros Kyproksen makrotalouden sopeutusohjelma pantiin täytäntöön juuri ennen asetuksen voimaantuloa 23. huhtikuuta 2013 hyväksytyllä neuvoston päätöksellä 2013/236/EU. Selkeyden ja oikeusvarmuuden vuoksi ohjelma vahvistettiin asetuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti 13. syyskuuta 2013 hyväksytyllä neuvoston päätöksellä 2013/463/EU[6]. Espanja on saanut rahoitustukea rahoituslaitosten pääomapohjan vahvistamista varten. Tämä merkitsee sitä, ettei Espanjaan sovelleta asetuksen makrotalouden sopeutusohjelmaa koskevia säännöksiä. Siihen kuitenkin kohdistetaan ohjelman jälkeistä valvontaa asetuksen 14 artiklan mukaisesti heti, kun nykyinen rahoitustukiohjelma päättyy. 2.2. Asetuksen tuloksellisuus Asetuksen päätavoite on lisätä niiden jäsenvaltioiden seurantaa ja valvontaa, jotka ovat rahoitusvakautensa osalta vakavissa vaikeuksissa tai kärsivät vakavien vaikeuksien uhasta. Tarkoituksena on saada aikaan avoimet, tehokkaat, yksinkertaiset ja ennakoitavissa olevat prosessit niille jäsenvaltioille, jotka ovat tiukennetun valvonnan, makrotalouden sopeutusohjelman tai ohjelman jälkeisen valvonnan kohteina. Asetus on ollut voimassa 30. toukokuuta 2013 alkaen. Näin lyhyen ajan vuoksi on erityisen vaikeaa arvioida asetuksen tuloksellisuutta, sillä tietoja, johon arvion olisi perustuttava, on vasta rajallisesti. Monet asetuksen säännöksistä koskevat erityisesti jaksoa, jonka aikana ohjelmia kehitetään ja niistä neuvotellaan. Nykyisissä ohjelmissa tämä jakso edelsi asetuksen voimaantuloa. Tämän vuoksi asetuksen 19 artiklassa tarkoitettua tuloksellisuutta ei voida arvioida näiden aikaisempien vaiheiden suhteen. Lisäksi ei myöskään ole mahdollista arvioida asetuksen tuloksellisuutta tiukennetun valvonnan osalta, sillä sitä ei ole kohdennettu tähän mennessä yhteenkään euroalueen jäsenvaltioon. Samasta syystä vielä ei voida arvioida ohjelman jälkeisen valvonnan soveltamista. Tällä hetkellä tuloksellisuus voidaan arvioida ainoastaan olemassa olevien makrotalouden sopeutusohjelmien osalta. Näillä ohjelmilla pyritään palauttamaan nopeasti vakaa ja kestävä talous- ja rahoitustilanne sekä jäsenvaltion kyky hankkia tarvitsemansa rahoitus kokonaisuudessaan rahoitusmarkkinoilta. Nykyiset makrotalouden sopeutusohjelmat ovat toistaiseksi saavuttaneet asetuksen tavoitteet. Kreikan, Portugalin ja Kyproksen ohjelmien meneillään oleva täytäntöönpano tarjoaa seuraavaa tarkastelua varten tärkeitä muuttujia ja näyttöä siitä, miten tuloksellisuutta voidaan arvioida. Samoin Irlannin ja Espanjan tuleva rahoitustukiohjelmista irtautuminen tarjoaa uutta tietoa tueksi perusteellisemmalle ohjelman jälkeisen valvonnan tuloksellisuuden arvioinnille myöhemmin. Kaikkien euroalueen jäsenvaltioiden tarkka seuranta mahdollistaa sen, että mahdollisesti esiin tuleviin heikkouksiin voidaan puuttua välittömästi ja niiden leviäminen talous- ja rahaliittoon tai unioniin laajemmin kyetään välttämään. 2.3. Edistyminen jäsenvaltioiden talouspolitiikan tiiviimmän yhteensovittamisen ja niiden taloudellisen suorituskyvyn jatkuvan lähentymisen turvaamisessa SEUT-sopimuksen mukaisesti Asetusta (EU) N:o 473/2013 ja talouspolitiikan ohjauspakettiin liittyvää lainsäädäntöä arvioidaan vuonna 2014 toteutettavassa tarkastelussa. Kyseisessä tarkastelussa tehtäneen kattavampi katsaus yhteensovittamisessa ja lähentymisessä aikaan saatuun edistykseen. Asetuksessa (EU) N:o 472/2013 vahvistetaan puitteet rahoitusvakautensa osalta vakavissa vaikeuksissa olevien tai vakavien vaikeuksien uhasta kärsivien euroalueen jäsenvaltioiden talouden ja julkisen talouden valvonnan tiukentamiselle. Siinä säädetään muun muassa tiiviimmästä yhteensovittamisesta, joka koskee makrotalouden sopeutusohjelman kohteina olevia jäsenvaltioita, ja vahvistetaan ohjelman jälkeisen valvonnan yleiset puitteet. Lisäksi asetuksessa säädetään talouden valvonnan tiukentamisesta, jonka tarkoituksena on varmistaa talouspolitiikkojen johdonmukaisuus – erityisesti SEUT-sopimuksella luodun unionin monenvälisen valvontakehyksen ja rahoitustuelle mahdollisesti asetettavien politiikkaehtojen välillä – ja välttää raportointivelvoitteiden päällekkäisyys. Tätä varten asetus sisältää lausekkeen, joka koskee johdonmukaisuutta vakaus- ja kasvusopimuksen, asetuksen (EU) N:o 1176/2011[7] ja joidenkin asetuksen (EU) N:o 473/2013[8]8 säännösten kanssa. Niiltä euroalueen jäsenvaltioilta, joihin asetusta sovelletaan, on poistettu joitakin velvoitteita nimenomaan raportointivelvoitteiden päällekkäisyyden välttämiseksi. Asetus ei sisällä siirtymäkauden säännöksiä niitä jäsenvaltioita varten (esim. Irlanti), joiden ohjelma ja siihen liittyvä rahoitustuki saadaan päätökseen makrotalouden valvonnan vuosijakson aikana. Komission tavoitteena on helpottaa kyseisten jäsenvaltioiden täyttä integroitumista takaisin taloudellisen yhteensovittamisen mekanismeihin, ja se alkaa viipymättä soveltaa valvonnan vakiovälineitä jäsenvaltioihin, jotka ovat panneet makrotalouden sopeutusohjelmia onnistuneesti täytäntöön. 3. TALOUDELLISIA EDELLYTYKSIÄ KOSKEVAN EDISTYMISEN ARVIO Koska asetus (EU) N:o 472/2013 on tullut voimaan vasta hiljattain, on liian aikaista arvioida sen vaikutusta taloudellisten edellytysten täytäntöönpanoon. Kaikki jäsenvaltiot, joihin asetuksen säännöksiä sovelletaan, ovat toteuttaneet rakenteellisia uudistuksia haavoittuvuuksien ja rahoitusjärjestelmän epävakauden korjaamiseksi. Irlannin ja Kyproksen ongelmat johtuivat pääasiassa pankkisektorista. Tämän vuoksi Irlanti toteutti sektorilla uudelleenjärjestelyjä, vahvisti elinkelpoisten pankkien pääomapohjaa ja lakkautti muita pankkeja. Parhaillaan se on tekemässä tiukkoja stressitestejä omaisuuseräsalkkujen arvon määrittämiseksi kunnolla. Myös Kypros on järjestellyt pankkeja uudelleen ja ratkaissut niiden kriisejä sekä vähentänyt luotonantoa nopeasti ja etupainotteisesti. Lisäksi molemmat maat ovat toteuttaneet työ- ja tuotemarkkinoilla uudistuksia, jotka jatkuvat edelleen. Työmarkkinoilla on Irlannissa toteutettu työpaikkoja koskeva toimintasuunnitelma ja koulutusohjelmien uudistus ja Kyproksessa keskeytetty yksityissektorin palkkojen sitominen indeksiin vuoteen 2014 asti. Tuotemarkkinoilla on toteutettu yksityistämisohjelmia energian ja liikenteen aloilla ja pantu täytäntöön kilpailulainsäädäntöä (Irlanti). Lisäksi molemmat maat ovat toteuttaneet ja toteuttavat edelleen uudistuksia julkisen talouden kestävyyden parantamiseksi ja rahoituspaineen vähentämiseksi. Kreikka on vakauttanut julkista talouttaan merkittävästi ja toteuttanut perinpohjaisia työ- ja tuotemarkkinauudistuksia, esimerkiksi helpottamalla uuden yrityksen perustamiseen liittyviä muodollisuuksia ja yksinkertaistamalla lupamenettelyjä, sekä eläke-, terveydenhuolto- ja verotusjärjestelmien uudistuksia sopeutuksen, kilpailukyvyn ja kasvun edistämiseksi. Huolenaiheita ovat edelleen suuri julkinen velka, rakenteelliset jäykkyydet ja raskaat institutionaaliset järjestelyt. Portugalissa on esiintynyt rakenteellista jäykkyyttä, ja julkista velkaa on runsaasti. Näiden epävakautta aiheuttavien tekijöiden vuoksi on pantu täytäntöön useita uudistuspaketteja. Portugalissa on esimerkiksi pienennetty työttömyyskorvauksia, toteutettu yksityistämisohjelmia, lisätty vähittäiskaupan kilpailua ja vähennetty itsenäisen ammatinharjoittajan palveluiden tarjoamiseen liittyviä toiminnan aloittamisen esteitä. Lisäksi on laajennettu alv-pohjaa ja poistettu useita tuloverovähennyksiä. Ohjelmamaiden tilannetta arvioidaan yksityiskohtaisesti ja perinpohjaisesti European economy -sarjassa julkaistuissa tarkastuskäyntien tuloksissa, jotka ovat saatavilla Euroopan komission verkkosivuilla osoitteessa http://ec.europa.eu/economy_finance/assistance_eu_ms/index_en.htm. 4. PÄÄTELMÄ Tässä tiedonannossa kuvataan eräitä budjettikuripaketin ja asetuksen (EU) N:o 472/2013 keskeisiä piirteitä. Rahoitusmarkkinoiden rauhattomuutta on hillitty ja markkinoita tasapainotettu kunnianhimoisella julkisen talouden vakauttamisella, johon on liittynyt kattavia rakenteellisia uudistuksia ja finanssialan tervehdyttämistoimia ja jota on tuettu ulkoisella rahoitustuella, yleisimmin makrotalouden sopeutusohjelmien kautta. Komissio katsoo tämän perusteella, että asetus (EU) N:o 472/2013 on tähän mennessä osoittautunut riittäväksi kehykseksi rahoitusvakautensa osalta vakavissa vaikeuksissa olevien tai vakavien vaikeuksien uhasta kärsivien euroalueen jäsenvaltioiden tiukennetulle seurannalle ja valvonnalle. Vaikuttaa siltä, että budjettikuripaketin säännösten ja siinä vahvistettujen menettelysääntöjen avulla euroalueen eri jäsenvaltioita on mahdollista kohdella yhdenmukaisemmin. Kuten tässä tiedonannossa todetaan, asetus on kuitenkin ollut voimassa vasta lyhyen ajan, minkä vuoksi arvioinnin perustana olevia tietoja on vain vähän. Esimerkiksi tiukennettua valvontaa ei ole vielä testattu, mutta asetuksessa vahvistetaan kehys, jonka avulla taloudellisissa vaikeuksissa olevia tai niiden uhasta kärsiviä euroalueen jäsenvaltioita voidaan valvoa tiukemmin. Myöskään ohjelman jälkeistä valvontaa ei ole vielä testattu. Asetuksen seuraavan tarkastelun yhteydessä tehdään järjestelmällinen ja perusteellinen arviointi saatujen kokemusten perusteella. Se toteutetaan samaan aikaan asetuksen (EU) N:o 473/2013 ja talouspolitiikan ohjauspaketin arvioinnin kanssa. [1] EUVL L 140, 27.5.2013. [2] EUVL C 300, 16.10.2013. [3] EUVL L 48, 21.2.2013. [4] EUVL L 191, 12.7.2013. [5] EUVL L 192, 13.7.2013. [6] EUVL L 250, 20.9.2013. [7] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1176/2011, annettu 16 päivänä marraskuuta 2011, makrotalouden epätasapainon ennalta ehkäisemisestä ja korjaamisesta (EUVL L 306, 23.11.2011, s. 25). 8 Asetuksen (EU) N:o 473/2013 1–5 artiklaa ja 13–18 artiklaa ei kuitenkaan sovelleta.