Komission tiedonanto talouspolitiikan koordinoinnin tehostamisesta euroalueella /* KOM/2001/0082 lopull. */





Komission tiedonanto talouspolitiikan koordinoinnin tehostamisesta euroalueella . 1. Joulukuussa 1999 Helsingin Eurooppa-neuvosto hyväksyi päätelmät Ecofin-neuvoston kertomuksesta, joka koski talouspolitiikan koordinoinnin toimivuutta talous- ja rahaliiton III vaiheessa. Kertomuksessa todettiin, että EMU:n ensimmäisenä toimintavuotena koordinoinnin alku on ollut lupaava, mutta tästä huolimatta eräitä koordinointijärjestelyjä on kuitenkin edelleen tehostettava. 2. Talouspolitiikan koordinointi euroalueella tapahtuu konsensusperiaatteella. Koordinoinnilla ei pyritä pakottamaan jäsenvaltiota noudattamaan päätöstä, vaan vakuuttamalla saada se soveltamaan toivottavaksi katsottua politiikkaa. Koordinointi muodostuu kolmesta perustekijästä: - yhteinen arvio talouden tilasta, - sopimus tarkoituksenmukaisesta talouspolitiikan reaktiosta, - "vertaispainostuksen" hyväksyntä ja tarvittaessa harjoitetun politiikan sopeuttaminen. 3. Yleiset puitteet talouspolitiikan koordinoinnin kolmen perustekijän toteuttamiseksi ovat osoittautuneet toimiviksi. Erityisesti euroryhmän kokoontuminen kesäkuusta 1998 lähtien on mahdollistanut sen, että euroalueen talouspolitiikan päättäjät voivat käydä keskusteluja, joita muuten ei käytäisi. Parannukset, joita tämän foorumin toimintaan on tehty kesästä 2000 lähtien (keskusteltavien aiheiden laajentaminen, kokouksien organisoinnin parantaminen ja niiden näkyvyyden lisääntyminen) ovat kiistatta lisänneet sen toiminnallista luonnetta. Talouspolitiikan laajoihin suuntaviivoihin liittyvän menettelyn tehostaminen (kertomus suuntaviivojen toteuttamisesta, niiden soveltamisalan laajentaminen rakennepolitiikkaan, maakohtaiset suositukset ja asiakirjan luettavuuden parantaminen), vakausohjelmia koskevan menettelyn kitkaton toiminta sekä Lissabonin Eurooppa-neuvostossa käyttöön otetut uudistukset (vuosittain julkaistava yhteenveto, jossa otetaan huomioon erityisesti makrotalouspolitiikan ja rakennepolitiikkojen vuorovaikutus) ovat merkkejä talouspolitiikkojen koordinoinnin sisällön vähittäisestä ja jatkuvasta tehostamisesta vuoden 1999 alusta lähtien. 4. Euroalueen talouksien voimistuva keskinäisriippuvuus erityisesti raha- ja finanssipolitiikan alalla vaatii talouspolitiikan koordinointia ohjaavien menetelmien ja menettelyjen säännöllistä tarkistusta. Helsingissä tehdyistä parannuksista huolimatta näyttää siltä, että euroalueen talouden tilasta tehtävän yhteisen arvion luotettavuutta ja nopeutta voitaisiin yhä parantaa, talouspolitiikan reaktioita ohjaavat periaatteet kannattaisi määrittää paremmin ja näiden koordinointitoimien näkyvyyttä pitäisi lisätä. 5. Tässä tiedonannossa esitetyt käytännön ehdotukset on muotoiltu näitä tarkoituksia varten. Aluksi tiedonannossa perustellaan, miksi tehostettu koordinointi on tarpeen, jonka jälkeen esitellään toimet, joilla sen sisältöä ja menettelyjä voidaan parantaa ja ehdotetaan niiden läpinäkyvyyden lisäämistä. I - Sisällön tehostaminen 6. Seuraavassa esitettävien ehdotusten tarkoituksena on tuottaa tarkempi ja havainnollisempi kuva euroalueen talouden kokonaistilasta ja saavuttaa selvempi ja ennustettavampi yksimielisyys siitä, millaista talouspolitiikkaa on tarpeen toteuttaa. Parempi yhteinen arvio 7. Ensinnäkin on parannettava euroalueesta saatavien tilastotietojen laatua ja lisättävä niiden näkyvyyttä. Eurostatin ja EKP:n tuottamien tilastojen valmistumisvauhdin ja yhdenmukaisuuden parantaminen on käynnissä, ja lisäksi kehitetään talouden toimeliaisuutta mittaavia indikaattoreita, jotka antavat kokonaiskuvan euroalueesta. Komissiolla on käynnissä tällä alalla jo monta hanketta ja se on sitoutunut saattamaan ne loppuun lähiaikoina (tilasto-ohjelma, yhteinen suhdanneindikaattori, ennakoiva indikaattori, suhdannetutkimuslaitosten verkottaminen). 8. Vankemman arvion saaminen euroalueen talouden tilasta edellyttää myös mahdollisimman tarkan arvion tekemisen euroalueen politiikkayhdistelmän mitoituksesta. Tässä yhteydessä olennaista on seurata finanssipolitiikkaa ja sen vaikutusta euroalueen politiikkayhdistelmään. Tästä syystä komission aikoo esittää kahdesti vuodessa arvion euroalueen politiikkayhdistelmästä - sekä ennen vakausohjelmien esittämistä että sen jälkeen - vahvistaakseen ohjelmien valmistelua ja arviointia. 9. Euroalueen talouden tilan arvioinnin parantamiseksi ei tarvita vain lisää tarkkuutta vaan myös tuloksen parempaa luettavuutta. Tätä tarkoitusta varten olisi hyödyllistä laatia viiteasiakirja, jossa esitetään yhteenvetona ja sopivin aikavälein tiedot, jotka ovat tarpeen talouden tilaa koskevan arvioinnin tekemiseksi. Komissio ryhtyy myös julkaisemaan euroaluetta koskevaa säännöllistä raporttia, jossa esitetään analyysi yleistilanteesta ja talouspoliittisista kysymyksistä, analysoidaan suhdannetilannetta, näkymiä ja riskejä sekä julkaistaan analyyttisiä artikkeleita monenvälistä valvontaa koskevista erityiskysymyksistä [1]. [1] Kyseessä olisi lyhennelmä niistä kertomuksista, joita komissio laatii talous- ja rahoituskomitealle euroalueen talouden tilan eri tekijöistä. Näitä ovat säännölliset raportit inflaatiosta, valuuttakurssien seurannasta, kilpailukyvystä, julkisesta taloudesta sekä euroalueen sisäisistä suhdanne-eroista. Yhteiset toimintasäännöt 10. Talous- ja rahaliiton toisessa vaiheessa ovat nimellinen lähentyminen ja monenvälisen valvonnan numeeriset kriteerit tuottaneet huomattavia tuloksia. Finanssipolitiikassa puolestaan vakaus- ja kasvusopimus ja siihen liittyvät ohjelmat toimivat edelleen tämän "lähentymismallin" mukaisesti. Mallissa on kuitenkin kaksi heikkoutta. Toisaalta siinä oletetaan implisiittisesti, että jäsenvaltioiden talouspolitiikkojen sekä näiden politiikkojen ja yhteisen rahapolitiikan väliset ulkoisvaikutukset ovat vähäisiä ja pyrkivät kumoamaan toisensa ja ettei koordinaatioon siten ole merkittävää tarvetta. EMUn kahden ensimmäisen toimintavuoden aikana saadun kokemuksen perusteella voidaan tästä olla eri mieltä. Toisaalta malli perustuu keskeisiltä osin numeerisiin kynnysarvoihin, yleensä ylärajoihin, jotka eivät muutu suhdanteiden mukaan eikä niissä siten oteta huomioon tarvetta muuttaa toimintaa suhdannevaiheen mukaan. 11. Komissio voisi laatia EKP:tä kuultuaan toimintalinjaukset keskusteltavaksi ja vahvistettavaksi euroryhmässä. Nämä toimintalinjaukset määrittäisivät periaatteet, joiden mukaisesti talouspolitiikan eri välineitä voitaisiin käyttää potentiaalisen kasvun nopeuttamiseksi euroalueella ja selviytymiseksi euroalueeseen tai joihinkin sen jäsenvaltioihin kohdistuvilta sokeilta. Ne koskisivat yleisiä toimintaperiaatteita, joiden mukaisesti talouspolitiikkaa tulisi harjoittaa, politiikan reaktioita erilaisiin sokkeihin ja välineitä, jotka ovat välttämättömiä näiden toimintalinjausten toteuttamiseksi. Toimintalinjauksissa otettaisiin huomioon euroalueen talouspolitiikkojen moninaisuus samalla kun parannettaisiin alueen talouspolitiikan ennustettavuutta ja siten myös sen uskottavuutta. Niissä koskisivat ennen kaikkea finanssipolitiikkaa, mutta toimintalinjauksia voitaisiin kehittää myös rakennepolitiikan alalle. Toimintalinjaukset saatetaan ajan tasalle tarpeen vaatiessa eikä päivitys liittyisi välttämättä vuosittaiseen tarkistukseen. Niistä tulisi viitekehys, joka vaikuttaisi neuvoston vuosittain antamiin talouspolitiikan laajoihin suuntaviivoihin. II - Tehokkaampia koordinointivälineitä 12. Perustamissopimuksen ja johdetun oikeuden velvoitteiden lisäksi euroalueen talouspolitiikan koordinaatio perustuu tällä hetkellä konsensuksen tavoitteluun epävirallisella foorumilla euroryhmässä. Menettelyä parantamalla voitaisiin edesauttaa sopimista tarkoituksenmukaisista talouspoliittisista ratkaisuista ja niiden toteuttamisesta. Tällaisten säännösten pitäisi olla yhteensopivia (Ecofin) neuvostolle perustamissopimuksessa uskotun talouspolitiikan koordinoijan roolin kanssa. 13. Perustamissopimuksessa komissiolle on annettu keskeinen rooli talouspolitiikan koordinaatiossa (talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen laatiminen, suositukset, monenvälinen valvonta jne.), mutta erityisesti analyysimahdollisuuksiensa vuoksi komission tehtävänä on esittää arvio koko euroalueen talouden tilasta ja ehdottaa tarkoituksenmukaisia ratkaisuja. Komissio edustaa puolueettomuutta perustamissopimuksen valvojana ja soveltaessaan tasavertaisuusperiaatetta jäsenvaltioiden kohtelussa. Koska komissio myös kerää ja laatii monenvälisessä valvonnassa tarvittavat tiedot (ks. 99 artiklan 3 kohta), sen tehtävänä on tehdä yhteenveto yhteisestä talouskehityksestä. Komission osuus euroryhmän työstä on kehittynyt ja kehittyy vastakin tältä kolmiosaiselta perustalta, johon kuuluvat analyysit, puolueettomuus ja yhteenvetojen laatiminen. 14. Komissio aikookin esittää euroryhmälle järjestelmällisesti taloudellisten selvitysten ohessa tarpeen vaatiessa myös talouspoliittisia ehdotuksia. Samoin komissio haluaisi osallistua euroryhmän puolivuotisen työohjelman laatimiseen, erityisesti jotta se voisi edesauttaa ohjelman painottumista koko aluetta suoraan koskeviin kysymyksiin. Läpinäkyvyyden ja ennakkokoordinaation vahvistaminen 15. Ajatuksen, että kansallista politiikkaa on analysoitava koko euroalueen taloustilanteen valossa, pitäisi olla paremmin iskostunut mieliin. Edellä mainittuihin toimintalinjauksiin pitäisi sisältyä myös periaate, että talouspoliittisista toimista on tiedotettava ennakolta euroalueen toisille jäsenvaltioille ja komissiolle. Ennakkotiedot pitäisi välittää euroryhmässä (sen kokouksessa tai videokonferenssissa) tai talous- ja rahoituskomitean euroryhmä työryhmässä ja sen avulla voitaisiin kyseisen jäsenvaltion viranomaisille toimittaa reaktiot tai viestit jo ennen toimenpiteen loppuunsaattamista. Samoin vakausohjelmien keskeisistä piirteistä olisi toimitettava tiedot komissiolle ennen kuin ohjelmat hyväksytään jäsenvaltioissa. Euroryhmä käsittelisi komission huomiot ja voisi välittää mahdolliset ehdotukset kyseiselle jäsenvaltioille, joka voisi ottaa ne huomioon ohjelmaansa viimeistellessään. Vakausohjelmat voitaisiin myös toimittaa hyvissä ajoin ennen kansallisten talousarvioiden viimeistelyä, jotta euroryhmä voisi samaa menettelyä noudattaen ehdottaa mahdollisia muutoksia kyseisen jäsenvaltion finanssipolitiikan eri näkökohtiin ja että maa voisi ottaa ne huomioon talousarviota laatiessaan. 16. EU:n talousarvion suuntaviivojen ja painopisteiden määrittelyn pitäisi liittyä kokonaisnäkemykseen, joka on yhteydessä jäsenvaltioiden talousarvioiden suuntaviivoihin ja painopisteisiin. Näkemyksessä on otettu huomioon talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen kriteerit, jotta jäsenvaltiot voisivat vetää niistä johtopäätökset laatiessaan talousarvioitaan. Riittävät koordinointivälineet 17. Kun vaadittavat ehdot on täytetty, koordinaation vahvistaminen edellyttää, että käytettävissä olevia koordinaatiovälineitä käytetään tehokkaasti. Helsingin Eurooppa-neuvoston mukaisesti - ja kuten komissio on juuri tehnyt - perustamissopimuksen 99 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuja suosituksia tulee käyttää, jos jonkin jäsenvaltion talouspolitiikka eroaa selvästi talouspolitiikan laajoista suuntaviivoista. 18. Myös muita koordinaatiovälineitä voitaisiin ottaa käyttöön erityisesti perustamissopimuksen 99 artiklan 5 kohdan nojalla euroalueen jäsenvaltioiden osalta. Niitä voitaisiin käyttää Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 43, 44 ja 45 artiklassa ja perustamissopimuksen 11 artiklassa tarkoitettujen vahvistettujen yhteistyömenettelyiden puitteissa. Euroryhmän toiminnan tehostaminen 19. Koordinaation ja erityisesti vertaispainostuksen vahvistaminen syntyy erityisesti tarpeesta analysoida talouspolitiikkaa koko euroalueen valossa. Tällainen talouspoliittisen näkemyksen sopeuttaminen edellyttää, että euroryhmän toiminnalle annetaan viralliset puitteet, mikä voitaisiin toteuttaa useassa vaiheessa. 20. Ensimmäisessä vaiheessa voitaisiin muodostaa talous- ja rahoituskomiteaan euroryhmän työryhmä. Työryhmän kokoonpanossa otetaan huomioon tarve tarkastella talouspolitiikkaa enemmän euroalueen näkökulmasta. Kriisitilanteissa ryhmän pitäisi voida kokoontua nopeasti. Järjestelystä olisi myös se etu, että sen avulla voidaan ottaa huomioon kaikkien euroalueen jäsenten näkemykset ja parhaassa tapauksessa hyödyntää komission valmistelevaa työtä. 21. Euroryhmä voisi kokoontua säännöllisemmin ja mukailla Euroopan keskuspankin neuvoston kokouskalenteria. Videokonferenssijärjestelyn avulla voitaisiin nopeasti järjestää yhteismenettely kriisitilanteissa. Toimijoiden välisen vuoropuhelun vakiinnuttaminen 22. Tehokas koordinaatio euroalueella edellyttää ehdottomasti mahdollisimman taajaa vuoropuhelua politiikkayhdistelmän eri toimijoiden välillä. Tätä varten ehdotetaan järjestettäväksi säännöllisiä kokouksia EKP:n pääjohtajan, euroryhmän puheenjohtajan ja EKP:n neuvostossa olevan komission edustajan välillä. Kokousten etuna olisi, että niissä voitaisiin järjestää euroalueen raha- ja finanssipolitiikasta vastaavien viranomaisten välinen vuoropuhelu paremmin ja tehdä se näkyvämmäksi pitäytyen kuitenkin tiukasti luottamuksellisissa puitteissa ja kunnioittaen osapuolten riippumattomuutta. Koko politiikkayhdistelmän suunnan arvioinnin yhteydessä, johon viitattiin jo aiemmin, tällaisen vuoropuhelun avulla voitaisiin samaten vahvistaa eurooppalaista näkemystä kansallisen politiikan arvioinnissa. Tätä poliittisella tasolla vahvistettua vuoropuhelua tuettaisiin yksityiskohtaisemmilla teknisen tason keskusteluilla. 23. Koordinaation laatu ja tehokkuus näkyvät myös ulkoisessa esiintymisessä. Tältä osin nykytilanne on selvästi epätyydyttävä. Komissio muistuttaa jo marraskuussa 1997 antamastaan ehdotuksesta, jonka mukaan EMUa koskevissa, erityisen tärkeissä kysymyksissä yhteisen kannan esittäjänä pitäisi olla troikka, joka koostuu euroryhmän puheenjohtajasta, EKP:n pääjohtajasta ja komission edustajasta. Järjestelyä käytettäisiin myös virallisissa yhteyksissä (Kansainvälisen valuuttarahaston kansainvälisessä valuutta- ja rahoituskomiteassa) ja vähemmän virallisissa yhteyksissä (G7-maat). III - Lisää läpinäkyvyyttä 24. Koordinaation vahvistaminen edellyttää sopivassa suhteessa politiikka-arvion julkisuutta, joka yleensä vahvistaa vertaispainostusta, ja keskustelujen luottamuksellisuutta, joka takaa avoimen keskustelun. Tämä tasapainovaatimus koskee sisäistä tiedonvälitystä talouspolitiikan toimijoiden välillä ja ulkoista tiedonvälitystä julkisuuteen, toisiin jäsenvaltioihin ja markkinoille. 25. Kritiikki, joka kohdistuu euroalueen talouden riittämättömään analysointiin, johtuu osittain komission jo nyt tekemän taloudellisen analyysin puutteellisesta näkyvyydestä samoin kuin saadun palautteen pinnallisuutta. Tilannetta voitaisiin parantaa kolmella tavalla: - euroaluetta koskeva säännöllinen raportti julkistetaan, jotta voidaan kohentaa euroalueen talouspolitiikasta käytävän julkisen keskustelun laatua; - euroryhmän kokouksia seuraavissa tiedotustilaisuuksissa voitaisiin myös kommentoida raporttia ja sen aiheuttamia reaktioita; - kun euroryhmä haluaa antaa arvionsa tai määritellä talouspolitiikan linjaa, sen viestin näkyvyyttä ja merkitystä voitaisiin vahvistaa julkaisemalla tiedonanto. IV - Toimielimiä ja organisaatiota koskevia huomautuksia 26. Monenvälistä valvontaa koskevan järjestelyn yksityiskohdat voitaisiin virallistaa neuvoston päätöksellä (perustamissopimuksen 99 artiklan 5 kohta), tarvittaessa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 43, 44 ja 45 artiklassa ja perustamissopimuksen 11 artiklassa tarkoitettujen vahvistettujen yhteistyömenettelyiden puitteissa.