Viisumisäännöstön 25 a artiklalla käyttöön otettu prosessi ja mekanismi, jossa takaisinottoa koskeva yhteistyö ja viisumipolitiikka kytketään toisiinsa, sekä komission laatima vuotuinen arviointi ovat keskeisellä tavalla auttaneet tunnistamaan tiettyihin maihin liittyviä konkreettisia haasteita ja löytämään niihin ratkaisuja. Ne ovat myös edistäneet takaisinottoa koskevaa vuoropuhelua sellaisten kolmansien maiden kanssa, joiden on syytä parantaa yhteistyötä. Yhteisten viestien parempi koordinointi EU:n ja jäsenvaltioiden välillä, myös asiaankuuluvissa neuvoston työryhmissä, ja takaisinottoa koskevaa yhteistyötä parantavien konkreettisten tehtävien yksilöinti alkaa tuottaa tulosta. EU:n nykyiset takaisinottosopimukset ja -järjestelyt helpottavat käytännön yhteistyötä. Takaisinottotapausten käsittely kolmansissa maissa on tehostunut huomattavasti takaisinottotapausten hallintajärjestelmällä toteutetun digitalisoinnin ansiosta.

EU:n yhteinen palauttamisjärjestelmä on muotoutumassa. Siinä yhdistyvät vahvemmat EU:n sisäiset rakenteet ja tehokkaampi yhteistyö kolmansien maiden kanssa. Palauttamista koskevaa EU:n lainsäädäntökehystä on vahvistettu ja samaan aikaan on otettu käyttöön operatiivisia ja käytännön välineitä, joiden avulla voidaan parantaa yhteistyötä EU:sta tapahtuvien palautusten lisäämiseksi.

Palauttamistyö on kehittynyt huomattavasti viime vuosina. Parhaillaan käydään neuvotteluja turvapaikka- ja muuttoliikeasioita koskevan EU:n lainsäädäntökehyksen tarkistamisesta, myös palauttamisen osalta (palauttamisdirektiivin(), turvapaikkamenettelyasetuksen() ja turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintaa koskevan asetuksen() uudelleenlaatiminen). EU:lla on tällä hetkellä voimassa 24 kolmansien maiden kanssa tehtyä takaisinottosopimusta tai -järjestelyä. Osa niistä toimii hyvin, osan täytäntöönpanoa on tarpeen tehostaa. Viisumisäännöstön() 25 a artiklalla käyttöön otetulla mekanismilla luotiin virallinen kytkös viisumipolitiikan ja takaisinottoa koskevan yhteistyön välille. Schengenin tietojärjestelmää koskeva asetus() on voimassa, ja järjestelmä otetaan käyttöön maaliskuussa 2023. Lisäksi käyttöön on otettu aiempaa enemmän palauttamiseen liittyviä kansallisia rakenteita, Frontexin toimenkuvaa ja valmiuksia on laajennettu ja pyrkimykset saada aikaan tehokas EU:n yhteinen palauttamisjärjestelmä ovat aiempaa voimakkaampia. EU:n olisi hyödynnettävä näitä konkreettisia edistysaskeleita tulevassa toiminnassaan.

Tehokkaan EU:n yhteisen palauttamisjärjestelmän perustaminen on keskeinen pilari hyvin toimivissa ja uskottavissa maahanmuutto- ja turvapaikkajärjestelmissä sekä uuden muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen() mukaisessa kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa. Se on myös osa toimivaa ja kestävää Schengen-aluetta edistävää strategiaa(), jolla kompensoidaan tarkastusten poistamista sisärajoilta, ja siten myös olennainen osa Schengenin toimintapoliittista sykliä ja Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta. Tehokkaan EU:n yhteisen palauttamisjärjestelmän pitäisi myös toimia pelotteena ja siten auttaa vähentämään vaarallista ja laitonta maahanmuuttoa. Sillä voidaan estää maahanmuuttajien hyväksikäyttöä hajottamalla rikollisten salakuljetusverkostojen liiketoimintamalli ja edistää turvallisia laillisia muuttoväyliä.

Frontexilla on tärkeä rooli jäsenvaltioiden tukemisessa vapaaehtoisen paluun ja pakkokeinoihin perustuvan palauttamisen kaikissa vaiheissa, myös uudelleenkotouttamisessa. Tässä ovat tukena uusi palauttamisasioista vastaava varapääjohtaja ja palauttamisasioita käsittelevä jaosto.

EU edistää vapaaehtoisen paluun ja uudelleenkotouttamisen laajempaa ja parempaa käyttöä ensimmäisellä vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista koskevalla strategialla(). Tämä on osa EU:n tavoitetta lisätä palautusten määrää, ja sillä pyritään takaamaan EU:ssa laittomasti oleskelevien henkilöiden humaani, tuloksellinen ja pysyvä paluu. Strategian täytäntöönpano edistyy hyvin: Frontex on huhtikuusta 2022 lähtien tarjonnut kolmansille maille EU:n standardoituja uudelleenkotouttamispaketteja yhteisten uudelleenkotouttamispalvelujen kautta johdonmukaisen lähestymistavan tukemiseksi. Käytössä on keskeiset välineet paluuneuvonnan parantamiseksi ja tehostamiseksi (erityiset tietotekniset välineet, neuvonnan laatukehys ja Frontexin koulutusmoduulit sekä pysyvien joukkojen että jäsenvaltioiden neuvojien kouluttamiseen). EU tukee edelleen palaamista lähtömaihin kauttakulkumaista, erityisesti Turkista, Pohjois-Afrikasta ja Länsi-Balkanilta. Tavoitteena on lieventää kumppanimaihin kohdistuvaa muuttopainetta ja ehkäistä laitonta muuttoliikettä koko reitin kattavalla lähestymistavalla. Tässä yhteydessä vahvistetaan kumppanimaiden valmiuksia palauttaa muuttajat, jotka eivät voi saada kansainvälistä suojelua, ja tuetaan niitä takaisinottosopimusten solmimisessa lähtömaiden kanssa. Tätä täydennetään EU:n kolmansissa maissa rahoittamilla aloitteilla, joilla vahvistetaan muuttoliikkeen hallintaa ja tuetaan laittomien muuttajien vapaaehtoista paluuta kauttakulkumaista sekä yksilöllisiä ja yhteisöperustaisia uudelleenkotouttamisaloitteita. Vaikka on vielä liian aikaista mitata strategian vaikutuksia, Frontexin raportoima suuntaus kahden viime vuoden ajalta on, että noin 58 prosenttia EU:sta tapahtuvasta paluusta on vapaaehtoista.

Vahva koordinointi EU:n tasolla ja Frontexin tuen hyödyntäminen tuottavat merkittäviä tuloksia. Esimerkiksi Kyproksesta on tullut lyhyessä ajassa vuonna 2022 yksi kolmesta eniten Frontexin avustamia palautuksia tehneistä jäsenvaltioista kaikkien kansallisten toimijoiden, komission, Frontexin ja asiaankuuluvien EU:n edustustojen koordinoidun toiminnan ansiosta. Kyproksesta on palautettu yli 2 000 kolmansien maiden kansalaista. Samoin työ niiden jäsenvaltioiden tukemiseksi, joihin Valko-Venäjän hallinnon suorittama laittomien muuttajien välineellistäminen on vaikuttanut eniten, on osoittanut kaikkien toimijoiden johdonmukaisesta ja yhteisestä toiminnasta saatavan lisäarvon.

Monivuotisessa rahoituskehyksessä 2021–2027 osoitetaan merkittävästi lisää taloudellista tukea muuttoliikkeen alalle uuden muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen täytäntöönpanoa varten. On tärkeää, että tosiasiallista paluuta ja takaisinottoa sekä kestävää uudelleenkotouttamista edistetään muiden tavoitteiden ohella niin EU:n kuin jäsenvaltioiden rahoituksella, erityisesti turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastosta, liittymistä valmistelevasta tukivälineestä sekä naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineestä – Globaali Eurooppa.

Myös palauttamispäätösten kohteena olevia henkilöitä koskevat kuulutukset, joka on Schengenin tietojärjestelmän uusi ominaisuus ja joka otetaan käyttöön maaliskuussa 2023, on tärkeä osa EU:n yhteistä palauttamisjärjestelmää. Se tasoittaa tietä tiiviimmälle yhteistyölle muun muassa jäsenvaltioiden tekemien palauttamispäätösten vastavuoroiseksi tunnustamiseksi, mikä nopeuttaa ja tehostaa palauttamisprosessia.

2.Haasteet ja esteet

Palauttamispolitiikka on monimutkainen aihe. Yksi siihen liittyvä merkittävä heikkous on luotettavien tietojen puute EU:n palauttamisjärjestelmän toimivuudesta. Se vaikeuttaa tehokkuuden parantamiseksi tarvittavien toimien yksilöintiä.

Kaikissa jäsenvaltioissa on tarpeen yksinkertaistaa ja optimoida menettelyjä palautusten nopeuttamiseksi ja tehostamiseksi niin, että kunnioitetaan kaikilta osin perusoikeuksia, myös henkilötietojen suojaa. Vaikka edistystä on tapahtunut paljon, jäsenvaltiot törmäävät edelleen merkittäviin pullonkauloihin ja koordinoinnin puutteeseen eri toimijoiden välillä. Päätökset laillisen oleskelun lopettamisesta eivät aina johda palauttamispäätöksen tekemiseen, eikä vapaaehtoisen paluun määräajan noudattamatta jättäminen aina johda pakkokeinoihin perustuvaan palauttamiseen. Näiden puutteiden korjaaminen on keskeistä tulosten parantamiseksi. Eurostatin mukaan vuonna 2021 tehdyistä 340 515 palauttamispäätöksestä 21 prosenttia pantiin tosiasiallisesti täytäntöön. Lisäksi 80 prosenttia Frontexin järjestämistä palautuksista tapahtuu vain viidestä jäsenvaltiosta. Koska jäsenvaltiot ovat toistuvasti pyytäneet lisää Frontexin tukea palauttamiseen, on tärkeää, että Frontexin tukea myös hyödynnetään täysimääräisesti esimerkiksi varmistamalla, että viranomaiset saavat palautettavat henkilöt mukaan viraston järjestämille palautuslennoille. Kuten palauttamista ja takaisinottoa koskevan yhteistyön kehittämistä koskevassa komission tiedonannossa() todetaan, jäsenvaltioilla on hyvin erilaisia palauttamiseen liittyviä oikeudellisia ja hallinnollisia kehyksiä, ja kussakin kansallisessa järjestelmässä on sekä hyviä käytäntöjä että puutteita. Tämä on pantu merkille myös Schengen-arviointiprosessissa. Palauttamispolitiikan tehokkaan toiminnan keskeisiä esteitä ovat muun muassa huomattavat aukot turvapaikka- ja palauttamismenettelyjen välillä, pitkät hallinnolliset ja oikeudelliset menettelyt, vaikeudet estää pakeneminen, riittämättömät resurssit ja infrastruktuurit sekä rajalliset hallinnolliset valmiudet palauttamispäätösten jatkotoimiin, joihin kuuluvat myös takaisinottopyynnöt kolmansille maille. Takaisinottopyyntöjä tehdään tällä hetkellä hyvin vähän annettuihin palauttamismääräyksiin verrattuna (16 prosenttia vuonna 2021). Palauttamispäätösten vastavuoroista tunnustamista koskevan nykyisen oikeudellisen kehyksen tehokkaammalla käytöllä voitaisiin myös nopeuttaa palauttamisprosessia, mikä voi olla yksi askel kohti EU:n yhteistä palauttamisjärjestelmää.

Lisähaasteena on riittämätön yhteistyö lähtömaiden taholta. Henkilöiden tunnistamisen ja matkustusasiakirjojen myöntämisen tehokkuus ja nopeus vaikuttavat merkittävästi palautuksiin: pitkät ja epäselvät menettelyt lisäävät pakenemisen riskiä ja haittaavat palautuksia. Lisäksi jotkin kolmannet maat kieltäytyvät vastaanottamasta pakkokeinoin palautettavia henkilöitä tai hyväksyvät tällaiset palautukset vain tietyissä tapauksissa (esim. rikoksentekijät) tai eivät hyväksy takaisinottopyyntöjä, mikä käytännössä vähentää palautusten määrää.

Operatiivisesta näkökulmasta tällaisten puutteiden ja haasteiden tunnistaminen ja ratkaiseminen sekä olemassa olevien hyvien käytäntöjen edistäminen ovat ensimmäinen askel palauttamismenettelyjen tehostamiseksi ja nopeuttamiseksi. Tämä tehostaa koko prosessia ja varmistaa, että muuttajien perusoikeuksia suojellaan EU:n lainsäädännön ja perusoikeuskirjan mukaisesti.

Operatiivisessa strategiassa olisi otettava huomioon tarve kehittää kansallisia menettelyjä siten, että ne ovat johdonmukaisia niiden kansallisten ja EU:n toimien kanssa, joilla pyritään parantamaan kansainvälisten kumppaneiden kanssa tehtävää palauttamista ja takaisinottoa koskevaa yhteistyötä.