Bryssel, 23.03.2005

KOM(2005) 102 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

postidirektiivin soveltamisesta (direktiivi 97/67/EY sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2002/39/EY) {SEK(2005) 388}

Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille postidirektiivin soveltamisesta

(direktiivi 97/67/EY sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2002/39/EY)

POSTIPALVELUJEN MERKITYS JA NIIDEN MUUTTUVAT TEHTÄVÄT

Vuonna 2002 EU:n postipalveluista saadut tulot olivat noin 88 miljardia euroa, mikä vastaa noin 0,9 prosenttia EU:n bruttokansantuotteesta. Yli viiden miljoonan työpaikan arvioidaan olevan suoraan postialasta riippuvia tai siihen läheisesti liittyviä. Yleispalvelujen tarjoajat tarjoavat edelleen suurimman osan postisektoriin suoraan liittyvistä työpaikoista, joiden määrä oli Wik-Consultin äskettäin tekemän tutkimuksen[1] mukaan noin 1,85 miljoonaa vuonna 2002.

Postipalvelut antavat tärkeää infrastruktuuritukea Euroopan unionin kaupallisille, hallinnollisille, tiedollisille ja yhteiskunnallisille toimille. Monet yleispalvelujen tarjoajat toimivat lisäksi tärkeinä rahoituspalvelujen tarjoajina (postipankit).

Postipalvelut kehittyvät nopeasti alan sisäisten paineiden sekä siihen läheisesti liittyvien viestintä-, mainos- ja kuljetusalojen vaikutuksesta. Näillä aloilla kilpailu on avointa ja ne ovat parhaillaan läpikäymässä nopeaa muutosta.

Postipalvelut ovat elintärkeitä tiedonvälitykselle ja kaupankäynnille ja siten niillä on merkittävä rooli EU:n taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden edistämisessä. Postipalvelut ovat myös strategisesti merkittävä osa laajempia viestintä- ja jakelumarkkinoita. Monet avainalat, kuten sähköinen kauppa, julkaisutoiminta, postimyynti sekä vakuutus-, pankki- ja mainosala ovat riippuvaisia postin infrastruktuurista. Postiala on tehtävänsä merkittävyyden vuoksi keskeisessä osassa Lissabonin toimintasuunnitelmaa[2].

Äskettäin julkaistussa Kokin raportissa[3] korostetaan, että markkinoiden yhdentymiseen on vielä valtavasti mahdollisuuksia, ja sekä kuluttajat että yritykset voivat saada nykyistä suurempaa taloudellista hyötyä sisämarkkinoista. Komission tiedonannossa Lissabonin väliarvioinnista[4] tunnustetaan julkisilla palveluilla olevan keskeinen rooli tehokkailla ja dynaamisilla yhtenäismarkkinoilla. Korkealaatuisten yleishyödyllisten palvelujen järjestäminen kaikille kansalaisille kohtuulliseen hintaan on myös välttämätöntä. Postipalvelut on hyvä esimerkki alueista, joilla tähän voidaan päästä. Komissio pyrkii läheisessä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa löytämään tehokkaita ja innovatiivisia tapoja poistaa kilpailun esteitä postialalla, niin että edistetään kuluttajia hyödyttäviä uudistuksia ja parannetaan tehokkuutta samalla turvaten yleispalvelut.

Koska perinteinen kuva postipalveluista on muuttumassa, tällaisten toimien merkitys korostuu entisestään. Postipalvelujen tarjoajat ovat kasvaneet monimuotoisiksi, nykyaikaisiksi teollisuusorganisaatioiksi hyödyntämällä kehittyvän teknologian mukanaan tuomat tilaisuudet sekä yritysasiakkaita että loppukuluttajia hyödyttävien innovatiivisten, yksilöityjen, lisäarvoa tuottavien palvelujen tarjoamiseen.

Yksi esimerkki tästä muutoksesta on postialan operaattoreiden merkittävä rooli nopeasti kasvavalla kotiostopalvelujen alalla. Muiden viestintävälineiden ohella posti on merkittävä tekijä tiedon ja tavaroiden jakamisessa kuluttajille. Mielikuva postista kuihtuvana viestintävälineenä ei enää nykyisissä olosuhteissa ole perusteltu, sillä markkinavoimat ja sääntelyn aikaansaamat kannustimet luovat edellytykset postiviestinnän arvon ja tulevaisuudennäkymien kohentumiselle.

Tämän kertomuksen tarkoitus

Yhteisötason kehykset EU:n postipalveluille luodaan direktiivillä 2002/39/EY muutetulla direktiivillä 97/67/EY (jatkossa ’postidirektiivi’)[5]. Direktiivissä 2002/39 olevassa 23 artiklassa edellytetään, että komissio antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen postidirektiivin soveltamisesta ”kahden vuoden välein”. Siinä edellytetään myös, että kertomus sisältää ”asianmukaiset tiedot” markkinoiden kehittymisestä tekniseltä, yhteiskunnalliselta sekä työllisyyden ja palveluiden laadun kannalta tarkasteltuna.

Tämä kertomus on lisäys komission ensimmäiseen, vuoden 2002 lopussa annettuun postidirektiivin 97/96 soveltamista koskevaan kertomukseen[6]. Kertomuksessa esitetään tiivistelmä tärkeimmistä komission [SEK(2005) 388] yksiköiden valmisteluasiakirjassa julkaistua analyysiä koskevista päätelmistä. Kyseisessä analyysissä arvioidaan yksityiskohtaisesti postidirektiivin yleistä täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa, direktiivin keskeisten kohtien soveltamista ja myös markkinoiden yleisiä kehityssuuntauksia (mukaan lukien taloudelliset, tekniset, yhteiskunnalliset sekä työllisyyteen ja palveluiden laatuun liittyvät näkökohdat). Lisäksi siinä kuvataan tulevaisuudennäkymiä ja annetaan suosituksia politiikan kehittämisestä.

Yksi tämän kertomuksen tärkeistä tehtävistä on myös arvioida direktiivissä asetettujen tavoitteiden saavuttamista, mikä sellaisenaan antaa yleisarviointia direktiivistä. Politiikan tavoitteiden toteuttamiseksi tehtyjen toimien ja niiden tulosten säännöllinen arviointi on olennainen osa uutta toimintatapalähtöistä päätöksentekoa.

Kertomuksessa vahvistetaan, että postialan uudistaminen EU:ssa on yleisesti hyvässä vauhdissa. Vaikka uudistuksia ei vielä ole saatu loppuun, ne ovat jo johtaneet lukuisiin merkittäviin parannuksiin erityisesti kun on kyseessä palvelujen laatu, liiketoiminnan tehokkuus sekä sääntelijöiden erottaminen toimijoista. Postipalveluilla on yhä erittäin suuri merkitys sisämarkkinoiden tuoman hyödyn ohjaamisessa kansalaisille, kuluttajille ja yrityksille.

Samaan aikaan kun kertomus annetaan, postialan säännösten ja markkinoiden voimakas kehittämistyö postidirektiivissä säädettyä aikataulua noudattaen jatkuu, jotta komissio voi vuoden 2006 loppuun mennessä antaa ehdotuksen ”jossa vahvistetaan tarvittaessa postipalvelujen sisämarkkinoiden toteutuminen täysimääräisesti vuonna 2009 tai määritellään muu vaihe”.

Postidirektiivin soveltaminen

Yhteisön kehys on nyt laajalti saatettu osaksi kansallisia lainsäädäntöjä, vaikka jäljellä on vielä joitakin erityisesti uusia jäsenvaltioita koskevia ongelmia.

Lainsäädännön voimaansaattaminen on kuitenkin vasta ensimmäinen askel yhteisön kehyksen täydelliseksi toteuttamiseksi. Joidenkin postidirektiivin monitahoisempien sääntelyvaatimusten (hintavalvonta, laskennan avoimuus, valtuutukset ja toimiluvat) toteuttaminen käytännössä vaatii vielä lisää työtä ja huomiota sekä jäsenvaltioilta että komissiolta.

Jäsenvaltioiden, tarkemmin sanottuna kansallisten sääntelyviranomaisten, pitää entistäkin aktiivisemmin huolehtia erityisesti kirjanpidon eriyttämisestä, kustannusten kohdentamisesta ja yleispalvelujen hinnoittelun valvonnasta tekemällä hintapolitiikan keskeisiä alueita, kuten erikoishintoja, päätemaksuja ja ristikkäisavustuksia koskevia tutkimuksia.

Sääntely on lisäksi EU:n alueella kehittynyt merkittävästi ohi EU:n sääntelykehyksen toimeenpanon ja sen soveltamisen, sillä jotkut kansalliset sääntelyviranomaiset ovat ottaneet käyttöön uudenlaisia lähestymistapoja sellaisiin keskeisiin kysymyksiin kuin hintojen valvonta, käyttöoikeudesta perittävät maksut ja toimilupien myöntäminen. Direktiivissä säädetyt yhdenmukaiset kehykset antavat siis jäsenvaltioille mahdollisuuksia erilaisiin käytännön toteutuksiin.

Vuoden 2002 soveltamiskertomuksessa ilmaistiin huoli tehokkaan sääntelyn puuttumisesta joissakin jäsenvaltioissa sekä sääntelyssä ilmenneestä epäsymmetriasta, joka puolestaan saattaa lisätä jäsenvaltioiden markkinoiden epäsymmetriaa. Vaikka kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuuden suhteen on edistytty ja sääntelyä sekä kansallisella että yhteisön tasolla on saatu tehokkaammaksi, on yhä olemassa merkittävä vaara, että joidenkin jäsenvaltioiden puutteellinen sääntely voi estää postipalvelujen yhteismarkkinoiden toteutumisen.

Alan yleinen kehitys saattaa lisäksi edellyttää täsmällisempien määrittelyjen käyttöönottoa, jotta lainsäädäntö vastaisi paremmin alan todellisuutta.

MARKKINOIDEN KEHITYS

Yleisesti ottaen postimarkkinat ovat yhä enemmän muuttuneet yksisuuntaisiksi jakelumarkkinoiksi perinteisemmän kaksisuuntaisen viestintämallin sijasta. Jos tämä kehitys jatkuu tulevaisuudessa, voi tulla tarpeelliseksi uudelleenarvioida nykyisten yleispalveluvelvoitteiden yksityiskohtia, jotta saadaan lisää joustavuutta samalla kun taataan kuluttajien oikeuksien säilyminen. Tällaisessa kehitysmallissa korostuu myös sellaisten postimarkkinoiden kehittymisen mahdollisuus, joilla vodaan käyttää hyväksi laajempien viestintämarkkinoiden tuomia tilaisuuksia (kotiostopalvelut, sähköinen kauppa, hybridiposti ja lisäarvopalvelut) kaikkia asiakkaita hyödyttävällä tavalla.

Osoitteellisen postin markkinasegmentillä kilpailu ei kuitenkaan vielä ole laajentunut erikoispalveluiden ulkopuolelle, mikä viittaa siihen, että alkuvaiheen rajoitettu markkinoiden avautuminen sekä joissakin tapauksissa rajoitettu sääntelykapasiteetti tai -varmuus, vakiintuneille toimijoille myönnetyt edut ja sääntelyn epäsymmetria ovat kaikki yhdessä vaikeuttaneet markkinoille pääsyä.

Näistä sääntelyä koskevista epäsymmetrioista erityisen huolestuttavia ovat arvonlisäverovelvollisuuteen liittyvät erot vakiintuneiden toimijoiden ja markkinoille tulijoiden välillä. Useimmissa jäsenvaltioissa[7] kansallisen yleispalvelujen tarjoajan tarjoamista palveluista suurin osa, ellei kaikki, on vapautettu arvonlisäverosta, kun taas sen kilpailijoiden tarjoamat palvelut ovat yleisen verokannan mukaisen arvonlisäveron alaisia. Käytännössä tästä seuraa sellaisten palvelualojen lisääntyminen, postidirektiivin 7 artiklassa mainittujen ohella, joilla kilpailu ei tosiasiallisesti ole mahdollista. Näitä ovat muun muassa kaikki palvelut, joita tarjotaan sellaisille asiakkaille, joilla ei ole arvonlisäveron vähennysoikeutta, kuten rahoituslaitokset ja julkinen sektori. Vuonna 2003 komissio ehdotti arvonlisäverodirektiivin[8] muuttamista, jotta verotuksen tasapuolisuus saataisiin palautettua. Neuvosto ei kuitenkaan ole vielä päässyt ehdotuksesta yhteisymmärrykseen.

On merkkejä siitä, että kilpailun puuttuminen on myös vaikuttanut alan uudenaikaistamisen vauhtiin. Yksi tällainen merkki on infrastruktuurin toisistaan poikkeavat kustannukset eri jäsenvaltioissa.

Myös sääntelyn epäsymmetria ja vakiintuneiden toimijoiden jatkuva suojelu ovat aiheuttaneet postimarkkinoiden kehitykseen eroja jäsenvaltioiden välille. Joissakin jäsenvaltioissa yleispalvelujen tarjoajilla on edelleen hyvät tuottomarginaalit ja ne voivat hyötyä tärkeimmistä markkinakehityksistä. Toisissa jäsenvaltioissa yleispalvelujen tarjoajat joutuvat toimimaan vaikeammissa olosuhteissa. Suuri osa vaihtelusta voidaan selittää markkinoiden erilaisilla interventiomekanismeilla, erilaisilla omistajuussuhteilla ja kannustinrakenteilla sekä erilaisilla palveluille asetetuilla hintatasoilla markkinoilla, joilla hinnat joustavat vähän ja joihin asiakkaat perinteisesti ovat sidoksissa.

Kilpailluilla paketti- ja pikajakelumarkkinoilla marginaalit ovat yhä pieniä, mutta yhdistämisten myötä jotkut kannattavammista yleispalveluiden tarjoajista ovat saavuttaneet hallitsevan aseman tällä markkinasegmentillä ja siirtyvät yhä enemmän liitännäismarkkinoille hallitsemaan näin koko arvoketjua. Tämä viittaa siihen, että postimarkkinoiden varaaminen tietyille toimijoille ja markkinoiden vääristyminen voivat vaikuttaa liitännäismarkkinoihin, ja vahvistaa epäilyjä hallitsevien toimittajien mahdollisista kilpailulain rikkomuksista.

Edellä mainitusta käy ilmi tarve löytää tapoja, joilla voidaan tehostaa ja parantaa sääntelyä ja toteuttaa postipalvelujen sisämarkkinat, jotta voitaisiin taata parempia palveluja kaikille kuluttajille, yritysasiakkaista loppukuluttajiin (parempi valikoima, saatavuus, innovaatiot, laatu, hintavaihtoehdot jne.).

Postidirektiivin markkinavaikutukset

Postidirektiivin voimaansaattaminen ja sen soveltaminen on vaikuttanut merkittävästi sääntelyyn ja markkinoihin eri jäsenvaltioissa. Lainsäädännön ansiosta palvelujen laatu on parantunut ja laaja tavoite yleispalvelujen turvaamisesta samalla markkinoita asteittain avaten on saavutettu. Määrittelemällä postipalvelujen sisämarkkinoiden toteuttamisen vaiheet lainsäädäntö on osaltaan edesauttanut dynaamisen uudistusprosessin käynnistymistä, tehokkuuden lisääntymistä ja markkinoiden kehittymistä kuluttajien hyväksi.

Tämä puolestaan on johtanut kilpailun lisääntymiseen, mikä on tuonut lisää joustavuutta yleispalvelujen tarjoajien toimintaan ja parantanut näiden kykyä vastata asiakkaiden tarpeisiin, eli lainsäädäntö on vaikuttanut yleispalveluihin myönteisesti. Myös ulkoiset tekijät ovat vaikuttaneet uudistusvauhtiin. Sähköisten palvelujen lisääntymisellä näyttää olevan yleispostipalveluihin osin vastaavanlainen kannustinvaikutus kuin markkinoiden avautumisella.

Kysynnän osalta äskettäin tehdyt Eurobarometri-mittaukset[9] osoittavat, että kuluttajat ovat tyytyväisempiä postipalveluihin kuin muihin yleishyödyllisiin palveluihin. Yleisesti ottaen eurooppalaisten kuluttajien enemmistö (74 prosenttia) on tyytyväisiä heille tarjottuihin postipalveluihin. Kuitenkin joidenkin jäsenvaltioiden loppukuluttajat ovat huolissaan ja suhtautuvat, aiheellisesti tai ei, postipalvelujen nykykehitykseen melko kielteisesti.

Postidirektiivi on luonut odotuksia markkinoiden avautumisen jatkumisesta, mikä vaikuttaisi markkinoihin myönteisesti. Kuten edellä kerrotusta käy ilmi, postimarkkinoiden kehittyminen on ratkaisevassa vaiheessa. Todellisen kilpailun aikaansaamiseksi markkinoilla tarvitaan lisätoimenpiteitä, ja samalla on puututtava loppukuluttajien huolenaiheisiin. Tarvitaan myös innovaatioita, joilla edistetään postisektorin markkinakehityksen jatkumista laajemmilla, nopeasti kehittyvillä viestintämarkkinoilla.

TULEVAISUUDENNÄKYMIÄ

Edellytysten luominen lisäuudistuksille

Nopeasti kehittyvillä postimarkkinoilla sääntelijöiden ja toimijoiden suuri haaste on käyttää uudet mahdollisuudet hyväkseen. Postialan yritykset sovittavat yhä joustavammin palvelunsa asiakkaiden tarpeita vastaaviksi. Jotkut julkisista postioperaattoreista ovat hyödyntäneet direktiivillä säädetyn markkinoiden vaiheittaisen avautumisen toimintojensa uudelleenjärjestelemiseksi ja uudenaikaistamiseksi. Kaikki eivät ehkä ole valmistautuneet yhtä huolellisesti vastaamaan tuleviin haasteisiin. Ne, jotka eivät ole tarttuneet viime vuosina tarjoutuneisiin tilaisuuksiin ja sitoutuneet uudistuksiin, joutuvat nyt markkinapaineen vuoksi tekemään niin. Uusia sääntelyaloitteita saatetaan tarvita sen varmistamiseksi, että kaikki asiakkaat hyötyvät postin sisämarkkinoista.

Direktiivissä säädetyn aikataulun noudattaminen

Jotta varmistettaisiin kuluttajien hyötyminen jatkossakin sisämarkkinoiden tuomista eduista, on välttämätöntä noudattaa (rinnakkain) direktiivissä säädettyä sääntelyuudistusten etenemisvauhtia ja postipalveluiden sisämarkkinoiden toteuttamisen aikataulua. Tähänastisen kehityksen perusteella ei ole luultavaa, että postidirektiivissä säädettyjä määräaikoja tarvitsisi muuttaa.

Sääntelyn kehittymisen tarkka valvonta

Asianmukaisten sääntelymallien käyttöönoton tukemiseksi jäsenvaltioilta ja komissiolta vaaditaan tehokkaampaa sääntelyn tarkkailua. Komissio valvoo tarkasti kehitystä ratkaisevien kysymysten, kuten markkinoiden avautumisen ja yleispalvelujen (palvelujen laatu, hinnat, saatavuus eri sidosryhmien kannalta) osalta ja ryhtyy tarvittaessa asianmukaisiin toimiin varmistaakseen sen, että jäsenvaltiot täyttävät postidirektiivissä säädetyt vaatimukset.

Yhteistyön vahvistaminen sääntelyä koskevissa kysymyksissä

Monitahoisten teknisten kysymysten ratkaisemiseksi (kuten toimilupien myöntäminen, palvelujen saatavuus, määräysten mukainen laskenta tai markkinatiedot) komissio aikoo työskennellä yhdessä kansallisten sääntelyviranomaisten kanssa kahdella tasolla:

- kahdenvälinen yhteistyö komission yksiköiden ja etenkin uusien jäsenmaiden kansallisten sääntelyviranomaisten välillä

- postidirektiivikomitean puitteissa tehtävä Euroopan laajuinen tekninen yhteistyö, jolla on tarkoitus avustaa komissiota ja kansallisia sääntelijöitä asianmukaisten vertailuanalyysien kehittämisessä.

Tulevaa postipolitiikkaa koskevan perusteellisen keskustelun herättäminen

Maailmanlaajuisten viestintämarkkinoiden nopea kehitys ja vuoden 2006 määräaika huomioiden on tarpeen avata laaja keskustelu postipolitiikan tulevaisuudesta niin pian kuin mahdollista kaikille toimijoille (julkiset ja yksityiset toimijat, asiakkaat, kuluttajajärjestöt, työmarkkinaosapuolet, kansalliset sääntelyviranomaiset, ministeriöt, asiantuntijat, tiedeyhteisöt ja teollisuus) sekä kansallisesti että koko EU:ssa.

Varatun alueen säilyttämistä tai poistamista koskevan analyysin lisäksi keskustelussa on käsiteltävä sellaisia keskeisiä kysymyksiä kuin: miten parhaiten edistää postisektoria, miten taata yleispalveluiden rahoitus ja millaisia postin yleispalveluja tulevaisuudessa tarvitaan. Niissä jäsenvaltioissa, joissa varatut palvelut on poistettu, on tarpeellista arvioida tilannetta, myös loppukäyttäjän näkökulmasta.

Tähän päästäkseen komissio käynnistää kaksi tutkimusta, toisen kilpailun lisääntymisestä ja toisen Euroopan postipalvelujen sääntelymallin kehittymisestä. Sidosryhmiä pyydetään osallistumaan kahteen työpajaan, kertomaan näkemyksensä molempien tutkimusten edistymisestä ja antamaan komissiolle palautetta konsulttien tekemistä päätelmistä. Vuoden 2005 loppupuolella komissio käynnistää tutkimuksen postin sisämarkkinoiden täydellisen toteutumisen vaikutuksista yleispalveluihin. Sidosryhmiä kuullaan edellä kuvatulla tavalla. Laaja keskustelu valmistaa tietä politiikalle, jolla postisektoria tulevaisuudessa kehitetään.

[1] The Study of the Main Developments in the European Postal Sector , WIK-Consult, heinäkuu 2004.

[2] Lissabonin Eurooppa-neuvosto, puheenjohtajan päätelmät, maaliskuu 2000.

[3] Tavoitteiden saavuttaminen, Wim Kokin johtaman korkean tason työryhmän raportti, marraskuu 2004.

[4] KOM(2005) 24 – Kasvua ja työtä Euroopan tulevaisuuden hyväksi – Uusi alku Lissabonin strategialle, s. 17.

[5] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 97/67/EY, annettu 15 päivänä joulukuuta 1997, yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/39/EY, annettu 10 päivänä kesäkuuta 2002, direktiivin 97/67/EY muuttamisesta yhteisön postipalvelujen kilpailulle avaamisen jatkamiseksi.

[6] Kertomus postidirektiivin (direktiivi 97/96/EY) soveltamisesta, KOM(2002) 632 lopullinen, 25.11.2002.

[7] Ruotsi, Suomi ja Slovenia ovat ainoat poikkeukset.

[8] KOM(2003) 234, myöhemmin muutettu asiakirjalla KOM(2004) 465.

[9] EU:n tasolla ks. Eurobarometri (2002) EU 15 -valtioiden osalta, Eurobarometri (2003) uusimpien jäsenvaltioiden osalta sekä eurooppalaisia kuluttajia ja yleishyödyllisiä palveluja koskeva laatututkimus: Qualitative study on European consumers and services of general interest (EU-25, Optem, 2003).