FI Euroopan unionin virallinen lehti C 94/1

ERITYISKERTOMUS nro 6/2005

Euroopan laajuisista liikenneverkoista (TEN-T) sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2006/C 94/01)

SISÄLLYS

SANASTO

I—IV TIIVISTELMÄ

1—6 JOHDANTO

7—10 TARKASTUKSEN SISÄLTÖ, TAVOITTEET JA LÄHESTYMISTAPA

11—79 HUOMAUTUKSET

11—24 TEN-T-rahoitustuen myöntäminen

25—51 Lainsäädäntökehys ja hallinnolliset menettelyt

25—29 Lainsäädännölliset ja säädöksiin liittyvät vaatimukset

30—43 Arviointi ja valinta

44—51 Hankkeiden seuranta

52—64 Organisaatiorakenne ja henkilöstön osoittaminen tehtäviin

65—79 EU:n liikenneinfrastruktuuria koskevan yhteisön rahoituksen koordinointi

80—91 PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

LIITE 1 — Euroopan laajuisten liikenneverkkojen hallintojärjestelmän kuvaus

Euroopan laajuisten liikenneverkkojen (TEN-T) lainsäädäntökehys ja toimintalinja

TEN-T-haku-, arviointi- ja valintamenettely

TEN-T-ohjelman organisaatiorakenne

TEN-T-ohjelman budjettikehys

LIITE 2 — Kartta TEN-T-ohjelman painopistealueista ja ensisijaisista hankkeista

Komission vastaukset

SANASTO

EIP — Euroopan investointipankki EAKR — Euroopan aluekehitysrahasto MEANS — Rakenteellisten toimien arviointimenetelmät, Measures for Evaluating Actions of a Structural Nature TTK — Tutkimus, teknologinen kehittäminen ja esittely TEN — Euroopan laajuiset verkot TEN-T — Euroopan laajuiset liikenneverkot

TIIVISTELMÄ

I Euroopan yhteisö osallistuu Euroopan laajuisten liikenneverkkojen (TEN-T) luomiseen edistääkseen kansallisten liikenneverkkojen yhteenkuuluvuutta, yhteenliittämistä ja yhteentoimivuutta sekä näihin verkkoihin pääsyä koko unionin alueella. Tavoitteen saavuttamiseksi yhteisö rahoittaa teihin, rautateihin, sisävesiin, lentoasemiin, satamiin, satelliittinavigointiin ja liikenteenhallintajärjestelmiin liittyviä infrastruktuurihankkeita ja selvityksiä. Energian ja liikenteen pääosaston hallinnoima talousarvio vuosille 2000—2006 on 4 425 miljoonaa euroa.

II Tilintarkastustuomioistuin arvioi tarkastuksessaan, miten komission hallintojärjestelmä, johon kuuluvat myös lainsäädäntökehyksen suunnittelu ja täytäntöönpano, hallinnolliset menettelyt sekä sisäisen valvonnan järjestelmä, edisti Euroopan laajuisten liikenneverkkojen taloudellista, tehokasta ja vaikuttavaa täytäntöönpanoa.

III Tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavaa: — Euroopan laajuisia liikenneverkkoja koskevan 14 ensisijaisen hankkeen toteuttaminen on tällä hetkellä jäljessä aikataulustaan, ja ainoastaan kahdeksalla hankkeella 14:stä on realistisia mahdollisuuksia valmistua alkuperäisen aikataulun mukaisesti vuoteen 2010 mennessä (1). Varsinkin raja-alueilla toteutettavissa hankkeiden osissa on suuria ongelmia, sillä kansallisesti niihin kiinnitetään vähemmän huomiota ja ne edellyttävät suurempaa panostusta koordinointiin. — Rahoitustuki Euroopan laajuisille verkoille on myönnetty liian hajanaisesti eikä sitä kohdisteta riittävästi raja-alueiden hankkeisiin (tai hankkeiden osiin). Tällaisinaan Euroopan laajuiset verkot eivät voi tuottaa täysimääräistä eurooppalaista lisäarvoa. — Edunsaajille ilmoitetuissa komission rahoituspäätöksissä on edelleen merkittäviä puutteita ja kahden tärkeimmän tukimuodon (selvitykset ja työt) tavoitteiden välinen ero ei ole riittävän selkeä. — Komissio loi TEN-T-hankkeiden arvioimiseksi ja valitsemiseksi — monivuotisen ohjeellisen ohjelman hankkeiden monivuotisuudesta huolimatta — monimutkaisia vuosittaisia menettelyitä, mikä teki arvioinnista suhteellisen raskaan. Arvioinnin ja valinnan tekemiseksi ei myöskään ollut aina saatavilla kaikkia tietoja hankkeista. Komissio ei käyttänyt kaikkia Euroopan laajuisten verkkojen rahoitusta koskevassa asetuksessa vahvistettuja arviointiperusteita eikä arviointia ollut kaikissa tapauksissa dokumentoitu asianmukaisesti. — Komission toteuttaman hankkeiden valvonnan välineet ovat riittämättömät. Hanketta hallinnoivat virkamiehet eivät aina saa edunsaajien toimittamista erilaisista hankkeen tilaa ja edistymistä koskevista kertomuksista riittävän asianmukaista tietoa; kyseiset virkamiehet eivät myöskään tee järjestelmällisesti hanketarkastuksia paikalla tai jälkiarviointeja hankkeen vaikutuksista. — Komissiolle osoitettua hankkeiden arviointi- ja valvontatehtävää vaikeuttaa energian ja liikenteen pääosastossa TEN-T-toimiin osallistuvan henkilöstön liian suuri työtaakka. — Komissio ei pysty liikenteen infrastruktuurihankkeisiin liittyvää yhteisön rahoitusta koordinoimalla havaitsemaan kaikkia sellaisia tapauksia, joissa rahoitusta on myönnetty liikaa tai päällekkäisesti.

IV Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio: — yhdessä jäsenvaltioiden kanssa asettaisi etusijalle TEN-T-hankkeiden sellaisten (etenkin raja-alueilla sijaitsevien) osa-alueiden rahoittamisen, joiden saaminen valmiiksi on välttämätöntä, mikäli Euroopan laajuisilla liikenneverkoilla halutaan saavuttaa eurooppalaista lisäarvoa, — muuttaisi ja täydentäisi rahoitusta koskevan mallipäätöksen keskeisiä kohtia, erityisesti määrittelemällä selkeämmin toisaalta selvitysten ja toisaalta töiden yhteydessä yhteisrahoitettavien toimien tavoitteet, — loisi yhtenäisen ja johdonmukaisen TEN-T-arviointimetodologian ja laatisi siitä julkisesti saatavilla olevan käsikirjan. Komission olisi myös vähennettävä hakemusten ja arviointilomakkeiden määrää ja tarkistettava niiden sisältöä siten, että se kattaa kaikki asianmukaiset lainsäädännölliset arviointi- ja valintaperusteet. Tällaisia arviointeja olisi tarvittaessa teetettävä ulkopuolisilla asiantuntijoilla, — lujittaisi hankkeiden valvontaa määrittelemällä hankkeen tilaa koskevien kertomusten vähimmäisnormit sekä suorittamalla useammin hanketarkastuksia paikalla sekä hankkeen vaikutusten jälkiarviointeja; näin saataisiin tietoa siitä, kuinka Euroopan laajuisia liikenneverkkoja voitaisiin panna tehokkaammin täytäntöön ja yhteisön varoja voitaisiin käyttää tällä alalla mahdollisimman tehokkaasti, — harkitsisi Euroopan laajuisten liikenneverkkojen hankkeiden hallinnoimista jälleen keskitetysti energian ja liikenteen pääosastossa ja mukauttaisi toimiin osallistuvan henkilöstön määrää ja asiantuntemusta, — laatisi tarvittaessa yhdessä jäsenvaltioiden kanssa asianmukaisen oikeusperustan sekä asianmukaiset menettelyt ja välineet, joilla parannetaan liikenneinfrastruktuurin rahoituksen koordinointia ja yksilöidään tapaukset, joissa liian suuren tai päällekkäisen rahoituksen mahdollisuus on olemassa.

JOHDANTO

1. Maastrichtin sopimuksen tultua voimaan vuonna 1993 yhteisön tehtäväksi tuli myötävaikuttaa Euroopan laajuisten liikenneverkkojen (TEN-T) perustamiseen ja kehittämiseen (2). Jäsenvaltioiden ja kansainvälisten järjestöjen toteuttamien yhteistä etua koskevien hankkeiden tukemiseksi komissio laati 1990-luvun alussa Euroopan laajuisia liikenneverkkoja koskevat erityistoimet. Euroopan laajuisten liikenneverkkojen talousarviomenot ovat kasvaneet 182 miljoonasta eurosta vuonna 1993 aina 661 miljoonaan euroon vuonna 2005.

2. Euroopan laajuisilla verkoilla pyritään edistämään kansallisten liikenneverkkojen yhteenliittämistä ja yhteentoimivuutta sekä pääsyä tällaisiin verkkoihin, ottaen erityisesti huomioon tarpeen liittää saarialueita, erillisalueita ja syrjäseutualueita yhteisön keskusalueisiin (3).

3. Energian ja liikenteen pääosasto hallinnoi Euroopan laajuisiin liikenneverkkoihin liittyviä yhteisön menoja suoraan (4). Liitteessä 1 annetaan kattava kuva Euroopan laajuisten liikenneverkkojen hallintojärjestelmän eri näkökohdista. Oikeudellisesta ja lainsäädännöllisestä näkökulmasta katsottuna Euroopan laajuisia verkkoja hallinnoidaan seuraavin säännöksin: — Euroopan laajuisia liikenneverkkoja koskevat poliittiset suuntaviivat, joissa annetaan tavoitteet, ensisijaiset tavoitteet sekä toimenpiteiden laajat suuntaviivat. Niissä määritellään perusedellytykset, jotka hankkeen olisi täytettävä, jotta sitä voitaisiin pitää yhteisen edun mukaisena ja joka näin ollen voisi saada Euroopan laajuisia liikenneverkkoja koskevaa rahoitusta (5), — Euroopan laajuisten verkkojen rahoitusta koskeva asetus, jossa annetaan kaikkia Euroopan laajuisia verkkoja — Euroopan laajuiset liikenneverkot mukaan lukien — koskevan yhteisön rahoitustuen myöntämistä koskevat yleiset säännöt (6), — monivuotinen ohjeellinen ohjelma 2001—2006 (7), jossa määritellään rahoituskehys Essenissä vuonna 1994 pidetyssä Eurooppa-neuvostossa hyväksytyille ensisijaisille hankkeille (niin kutsutut Essen-hankkeet, ks. liite 2) (8), yhteisön rahoitusosuus Galileo-hankkeelle sekä neljälle muulle yhtenäiselle hankeryhmälle (9), ja — komission rahoituspäätös, joka on jokaisen rahoitetun TEN-toimen oikeusperusta ja joka on ilmoitettava jäsenvaltioille ja edunsaajille. Poikkeustapauksissa rahoituspäätöksiä täydennetään avustussopimuksilla (10).

4. Yhteisön rahoitustuki voi kuulua yhteen tai useampaan seuraavista avustusmuodoista: hankkeita koskevien selvitysten yhteisrahoitus, suora investointituki tai töihin myönnettävä suora tuki, Euroopan investointipankin tai muiden rahoituslaitosten myöntämien lainojen korkotuet, Euroopan investointirahaston tai muiden rahoituslaitosten lainatakuiden takuumaksut, osallistuminen investointirahastojen tai vastaavien rahoitusjärjestelmien riskipääomaan.

5. Euroopan laajuisten verkkojen rahoitusta koskevassa asetuksessa myönnetään kaudelle 2000—2006 yhteensä 4 875 miljoonaa euroa kaikille Euroopan laajuisia verkkoja koskeville aloille (liikenne, televiestintä ja energian infrastruktuuri); määrästä enintään 75 prosenttia voidaan myöntää näiden alojen monivuotisille ohjeellisille ohjelmille (11). Jäljelle jäävä vähintään 25 prosentin osuus voidaan käyttää monivuotisen ohjeellisen ohjelman ulkopuolisiin hankkeisiin.

6. Komissio myönsi 4 875 miljoonan euron kokonaismäärästä 4 425 miljoonaa euroa Euroopan laajuisia liikenneverkkoja varten; tästä määrästä on tähän mennessä varattu 70 prosenttia monivuotiselle ohjeelliselle ohjelmalle seuraavasti (12):

— ensisijaisille hankkeille 1 551 miljoonaa euroa (50 prosenttia),

— Galileo-ohjelmalle 680 miljoonaa euroa (22 prosenttia),

— niin kutsutuille yhtenäisille hankeryhmille 815 miljoonaa euroa, jotka jakautuvat edelleen seuraavasti: — 425 miljoonaa euroa (14 prosenttia) rautatieliikenteen pullonkaulojen poistamiseen, — 141 miljoonaa euroa (viisi prosenttia) yhteisön sisäisiin rajat ylittäviin hankkeisiin sekä rajat ylittäviin hankkeisiin kolmansien maiden kanssa, — 249 miljoonaa euroa (kahdeksan prosenttia) älykkäitä liikennejärjestelmiä koskeville hankkeille (maantie- ja ilmailuliikenne),

— 30 miljoonaa euroa (yksi prosentti) varaukseen.

Loput TEN-T-talousarviosta (vähintään 25 prosenttia) on varattu monivuotisten ohjeellisten ohjelmien ulkopuolisille hankkeille.

TARKASTUKSEN SISÄLTÖ, TAVOITTEET JA LÄHESTYMISTAPA

7. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa arvioitiin, miten komission hallintojärjestelmä, johon kuuluvat myös lainsäädäntökehyksen suunnittelu ja täytäntöönpano, hallinnolliset menettelyt sekä sisäisen valvonnan järjestelmä, edisti Euroopan laajuisten liikenneverkkojen taloudellista, tehokasta ja vaikuttavaa täytäntöönpanoa (13).

8. Tarkastuksen erityisinä tavoitteina oli määritellä: a) missä määrin yhteisön rahoitustuki, tukimuodot sekä yhteisön taloudelliseen osallistumiseen sovellettavat säännöt edistävät Euroopan laajuisten liikenneverkkojen tehokasta täytäntöönpanoa; b) olivatko komission rahoituspäätös sekä hallinnolliset menettelyt ja niiden täytäntöönpano asianmukaiset hankkeiden arvioimiseksi, valitsemiseksi ja valvomiseksi avoimesti tehokkuutta kuitenkaan vaarantamatta; c) edesauttavatko organisaatiorakenne ja henkilöstöresurssit TEN-T-toimien tehokasta hallinnointia; d) voidaanko yhteisön rahoittamien liikenneinfrastruktuurihankkeiden koordinointia varten luoduilla komission mekanismeilla havaita liian suurina tai päällekkäisesti maksetut tuet. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti myös, missä määrin komissio on toteuttanut korjaavia toimia Euroopan laajuisia liikenneverkkoja koskevien aikaisempien huomautusten johdosta (14).

9. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kaikki menettelyt ehdotusten jättämisestä tarvittaessa jälkikäteen toimitettaviin tilintarkastuksiin. Tilintarkastustuomioistuin laati osana järjestelmäanalyysiään kattavan kuvauksen komission hallintojärjestelmästä ja yksilöi keskeiset sisäiset tarkastukset. Komission toimittamista sisäisistä tarkastuksista kerättiin yhteensä 72 TEN-T-toimen otos säännönmukaisuutta koskevaa tarkastusta varten (15). Laajojen johtopäätösten tekemiseksi otos kattoi kaikkien 15 jäsenvaltion kaikki liikennemuodot (16) ja yli 577 miljoonan euron menot. Kaikista 72 poimitusta toimesta paikan päällä tarkastettiin yhteensä 35 tointa.

10. Tarkastus sisälsi myös TEN-T:n oikeusperustan ja komission hyväksymien rahoitusta koskevien mallipäätösten tarkistuksen. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin lähetti toimivaltaisille kansallisille ministeriöille kyselylomakkeita ja teki henkilöstöille kyselyitä sellaisista aiheista kuin ohjelmatyö, hankkeen ennakkoarviointi, valinta, seuranta ja valvonta. Lopuksi se loi komission kanssa hankkeita koskevan tietokannan, joka sisältää tilastotietoja rahoitetuista TEN-T-toimista.

HUOMAUTUKSET

TEN-T-rahoitustuen myöntäminen

Euroopan laajuisten liikenneverkkojen ensisijaisten hankkeiden täytäntöönpano on hidasta

11. Neuvoston ja Euroopan parlamentin hyväksymissä Euroopan laajuisia liikenneverkkoja koskevissa poliittisissa suuntaviivoissa liikenneverkkojen valmistumisen alkuperäiseksi määräajaksi vahvistettiin vuosi 2010 (17). Tähän mennessä on valmistunut vasta kolme näistä 14 ensisijaisesta hankkeesta, joista tehtiin päätös vuosina 1994 ja 1996, ja viiden muun oletetaan valmistuvan annettuun määräaikaan mennessä. Kuudesta jäljelle jäävästä hankkeesta oletetaan valmistuvan vuoteen 2010 mennessä vain hankkeen keskeiset osat. Erityisesti TEN-T-hankkeiden rajat ylittävät osat ovat viivästyneet, sillä ne saavat osakseen kansallisesti vähemmän huomiota ja edellyttävät jäsenvaltioilta suurempia koordinointiponnisteluita (ks. kohta 15). Vuonna 2003 komissio myönsi merkittävät viivästykset, jotka johtuvat pääasiassa yhteisön ja jäsenvaltioiden antamasta riittämättömästä rahoituksesta sekä unionin, kansallisia tai alueellisia julkisia varoja myöntävien tahojen välisen koordinaation puutteesta (18).

12. Laajentumisen seurauksena Euroopan parlamentti ja neuvosto päättivät lisätä mukaan 16 uutta ensisijaista hanketta (joiden valmistumisen määräajat vaihtelevat vuodesta 2008 vuoteen 2019) tarkistaessaan Euroopan laajuisten liikenneverkkojen poliittisia suuntaviivoja vuonna 2004 huolimatta nykyisten ensisijaisten hankkeiden valmistumisessa ilmenneistä ongelmista (ks. liite 2) (19).

Määrärahoja myönnettäessä raja-alueita koskeviin osiin ei ole kohdennettu riittävästi varoja

13. Euroopan laajuisten verkkojen ensisijaisena tavoitteena on kansallisten verkkojen yhteenkuuluvuuden, yhteenliittämisen ja yhteentoimivuuden sekä tällaisiin verkkoihin pääsyn varmistaminen koko Euroopan unionin alueella (ks. kohta 2).

14. Analysoitaessa TEN-T-määrärahojen jakautumista unionin 15 jäsenvaltion kesken vuosina 2001—2003 todettiin, että joitakin harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta jokainen jäsenvaltio sai osuuden vuosittaisista TEN-T-määrärahoista joko monivuotisen ohjeellisen ohjelman tai sen ulkopuolisten hankkeiden talousarviosta (ks. taulukko 1). Kullekin jäsenvaltiolle myönnetty osuus pysyi lisäksi suunnilleen samana (15 jäsenvaltiosta yhdeksän valtion vuotuiset poikkeamat olivat alle yhden prosentin) ja valintaehdotukseen sisältyneet hankkeet, jotka lopulta jäivät valitsematta, korvattiin saman jäsenvaltion yhdellä tai useammalla muulla hankkeella. Tämä tukee lausuntoja, jotka saatiin tilintarkastustuomioistuimen tutkimuksen yhteydessä kahta jäsenvaltiota (20) rahoitustuen myöntämistä käsittelevässä komiteassa edustavilta henkilöiltä, sekä yhtä jäsenvaltiota (21) koskevaa todentavan aineiston sisältöä siltä osin, että ”oikeudenmukainen jako” on olennainen asia, joka on otettu huomioon TEN-T-määrärahoja jaettaessa.

Taulukko 1

TEN-T-määrärahojen jakautuminen 15 jäsenvaltion kesken vuosina 2001—2003

(miljoonaa euroa) Jäsenvaltio Hankkeille jaettu määrä 2001 % kokonaismäärästä Hankkeille jaettu määrä 2002 % kokonaismäärästä Hankkeille jaettu määrä 2003 % kokonaismäärästä Hankkeille jaettu määrä 2001—2003 % kokonaismäärästä AT 12,1 2,2 14,4 2,6 18,1 3,0 44,6 3,2 BE 18,7 3,4 15,0 2,7 15,7 2,6 49,4 2,9 DE 76,0 13,9 76,2 13,5 73,1 12,0 225,3 14,2 DK 5,9 1,1 0,1 0,0 1,5 0,3 7,6 0,5 ES 23,6 4,3 23,7 4,2 31,5 5,2 78,8 4,5 EU (22) 173,4 31,8 272,7 48,4 201,2 33,1 647,2 35,3 FIN 13,0 2,4 11,4 2,0 13,1 2,2 37,5 2,4 FR 61,4 11,3 32,4 5,7 98,7 16,0 192,4 10,2 GR 17,7 3,2 10,7 1,9 1,0 0,2 29,4 1,4 IRL 8,0 1,5 3,0 0,5 0,0 0,0 11,0 0,9 IT 41,6 7,6 52,0 9,2 71,3 11,7 164,9 8,8 LU 1,1 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 1,1 0,2 NL 44,0 8,1 23,0 4,1 29,8 4,9 96,8 6,0 PT 10,5 1,9 0,0 0,0 7,0 1,2 17,5 1,2 SE 13,5 2,5 8,9 1,6 14,8 2,4 37,2 2,6 UK 24,8 4,5 20,0 3,5 33,3 5,5 78,1 5,5 Yhteensä 545,4 100,0 563,4 100,0 610,1 100,0 1 718,9 100,0

15. Suurin osa rahoitetuista TEN-T-hankkeiden osista sijaitsee asianomaisen jäsenvaltion rajojen sisällä. Ainoastaan yhdeksän 118:sta monivuotisen ohjeellisen ohjelman infrastruktuurihankkeen osasta (23) käsittää useamman kuin yhden jäsenvaltion. Näillä rajat ylittävien hankkeiden osilla on eniten vaikeuksia saada kansallista rahoitusta ja niiden hallinnoinnissa on eniten hallinnollisia ja lainsäädäntöön liittyviä ongelmia. Komissio ei ole myöskään asettanut tämän tyyppisten hankkeiden rahoitusta niiden ansaitsemalle etusijalle. Monivuotista ohjeellista ohjelmaa koskevassa päätöksessä vahvistetaan sen talousarviosta rajat ylittäville hankkeille ainoastaan viisi prosenttia, josta vain kaksi prosenttia on tarkoitettu yhteisön sisäisiin rajat ylittäviin hankkeisiin (24) (ks. kohta 6). Lisäksi yhdeksän rajat ylittävän osan osalta vuosien 2000—2006 monivuotisen ohjeellisen ohjelman määrärahoista 70 prosenttia sidotaan vasta vuosina 2005 ja 2006, varsinkin niiden osien määrärahat, jotka liittyvät Espanjan ja Ranskan sekä Itävallan ja Italian välisiin rautatieyhteyksiin.

16. Rajat ylittävien tai luonnonesteitä koskevien hankkeiden osien rahoituksen enimmäismäärä korotettiin Euroopan laajuisten verkkojen rahoitusta koskevassa asetuksessa kymmenestä prosentista 20:een niin ajoissa, että korotettua määrää on voitu käyttää rahoituspäätöksissä vuodesta 2004 alkaen. Korotus ei kuitenkaan ollut kasvattanut rajat ylittävien alueiden osien rahoitusosuutta kesäkuuhun 2005 mennessä (25). Mikäli rautateihin liittyvien rajat ylittävien osien valmistuminen on edelleen ongelmallista, Euroopan laajuisten verkkojen lisäarvoa ei pystytä hyödyntämään täysimääräisesti.

Määrärahojen myöntäminen on ollut liian hajanaista

17. Euroopan laajuisten liikenneverkkojen rahoitustuki ei saa ylittää 50:tä prosenttia selvitysten kustannuksista, kymmentä prosenttia infrastruktuuritöiden kustannuksista (26) eikä kymmentä prosenttia investoinnin kokonaiskustannuksista. Rahoitustuki voi poikkeuksellisesti olla enimmillään 20 prosenttia investointien kokonaiskustannuksista satelliittipaikannus- ja navigointijärjestelmiä koskevien hankkeiden sekä rajojen tai luonnonesteiden ylittämistä koskevien hankkeiden osalta.

18. Kohdassa 4 mainittuja, vuosina 1995—2004 sidotuissa hankkeissa käytettyjä tukimuotoja tarkasteltaessa havaittiin, että (ks. kaavio 1): — lähes kaikki toimet (99 prosenttia) koskivat selvityksiä tai töitä, — lainojen korkotukea ja riskipääomajärjestelmää (27) oli hyödynnetty hyvin vähän, ja — Euroopan investointirahaston tai muiden rahoituslaitosten lainatakuiden takuumaksuja ei ollut käytetty ollenkaan.

19. Vuosina 1995—2004 sidotuista TEN-T-toimista 40 prosenttia koski töitä. Vaikka Euroopan laajuisten verkkojen rahoitusta koskevassa asetuksessa todetaan, että kyseistä tukimuotoa voidaan käyttää ainoastaan hyvin perustelluissa tapauksissa, tarkastuksessa havaittiin, että sitä käytettäessä oli harvoin esitetty erillisiä perusteluita.

20. Selvitysten yhteisrahoitus oli eniten käytetty avustusmuoto (59 prosenttia toimista). Toisin kuin työt, selvitykset ovat houkutteleva vaihtoehto jopa niille maille tai alueille, jotka saavat avustusta myös muiden infrastruktuureihin liittyvien rahoitusohjelmien kautta, kuten rakenne- tai koheesiorahastoista (28). Tämä johtuu pääosin siitä, että Euroopan laajuisten liikenneverkkojen selvitysten yhteisrahoitusosuus on korkea.

21. Vuosina 1995—2004 töiden ja selvitysten rahoituksen osuus oli keskimäärin töiden osalta 3,5 prosenttia (10 prosentin enimmäismäärään verrattuna) ja selvitysten osalta 25,4 % (50 prosentin enimmäismäärään verrattuna) arvioiduista tukikelpoisista kokonaiskustannuksista (29). Molempien keskimääräisten rahoitusosuuksien määrä on huomattavasti pienempi kuin kummallekin tukimuodolle sallittu enimmäismäärä. TEN-T-määrärahat on lisäksi jaettu hyvin monen toimen kesken, joista moni ei olisi tarvinnut TEN-T-rahoitusta ja/tai ei täyttänyt kaikilta osin arviointi- ja valintaperusteita (ks. kohta 39).

22. Kyseinen havainto sekä ensisijaisten hankkeiden täytäntöönpanon viivästykset (ks. kohta 11) osoittavat, että TEN-T-toimien valinnassa toimia ei ole asetettu rahoituksen kannalta tärkeysjärjestykseen, mikä vähentää toivottua yhteisön rahoituksen kiihdyttävää vaikutusta (ks. kohta 42). Töiden osalta toteutunut keskimääräinen rahoitustaso on alhainen. Tämä kyseenalaistaa sen, täyttääkö komission ehdotus Euroopan laajuisten verkkojen uudeksi rahoitusta koskevaksi asetukseksi, jossa korotetaan töihin liittyvän rahoitusosuuden enimmäismäärää, sille asetetut tavoitteet houkutella lisää julkisen ja yksityisen sektorin rahoitusta (30).

Yli puolet nykyisen monivuotisen ohjeellisen ohjelman rajat ylittäviä hankkeita koskevista määrärahoista on edelleen sitomatta

23. Vuosina 2001—2004 monivuotisen ohjeellisen ohjelman hankkeisiin sidottiin yhteensä 1 926 miljoonaa euroa, joka on 63 prosenttia kaikista tähän tarkoitukseen käytettävissä olevista määrärahoista. Vuosina 2005 ja 2006 on vielä sidottava 1 129 miljoonaa euroa. Jäljellä olevien 37 prosentin sitominen vuosina 2005 ja 2006 edellyttää monivuotisen ohjeellisen ohjelman hankkeiden täytäntöönpanon tiukkaa seurantaa komission ja jäsenvaltioiden taholta. Muutetuissa poliittisissa suuntaviivoissa esitetyt toimenpiteet hankkeiden merkittävän viivästymisen käsittelemiseksi ovat pitkällä aikavälillä riittävät (31), mutta lyhyen aikavälin viivästysten käsittelemiseksi komission on tutkittava tarkemmin hankkeita, jotka eivät edisty suunnitelmien mukaan. Komission olisi yhdessä jäsenvaltioiden kanssa harkittava tarvittaessa välitöntä monivuotisen ohjeellisen ohjelman sisäistä määrärahasiirtoa hankkeille, joita pannaan täytäntöön suunnitelmien mukaisesti tai aikataulustaan edellä.

24. Yhtenäiseen hankeryhmään kuuluvia hankkeita, joiden osalta lähes 40 prosenttia määrärahoista on edelleen sitomatta, olisi seurattava tarkasti. Näin olisi tehtävä varsinkin rajat ylittävien hankkeiden kohdalla, joiden määrärahoista 56 prosenttia olisi sidottava vuosina 2005 ja 2006. Tämä kuvastaa niitä yleisiä ongelmia, jotka koskevat ensisijaisiin hankkeisiin tai yhtenäiseen hankeryhmään kuuluvien rajat ylittävien hankkeiden osien valmistumista.

Lainsäädäntökehys ja hallinnolliset menettelyt

Lainsäädännölliset ja säädöksiin liittyvät vaatimukset

Rahoituspäätöksessä on edelleen puutteita

25. Komission rahoituspäätös on yksittäisille hankkeille myönnettävän TEN-T-rahoitustuen tärkein oikeusperusta, ja sen vuoksi päätöksessä on määriteltävä tarkasti TEN-T-rahoitustuen soveltamisala, aikataulu, muoto, talousarvio sekä rahoitusta koskevat ehdot (ks. liite 1). Komissio ryhtyi järjestelmällisesti ilmoittamaan kyseiset päätökset edunsaajille vasta vuonna 2002, vaikka asiasta on säädetty Euroopan laajuisten verkkojen rahoitusta koskevassa asetuksessa (32). Komissio on sittemmin vuosittain tarkistanut rahoitusta koskevan mallipäätöksen, joten oikeusperustasta on tullut kattavampi ja selkeämpi (33).

26. Vaikka komissio ryhtyikin toimiin rahoituspäätösten kattamien toimien kuvausten parantamiseksi, se ei ole noudattanut tilintarkastustuomioistuimen ehdotusta ottaa käyttöön sitovaa teknisen liitteen mallia (34). Tällaisen mallin pitäisi velvoittaa edunsaajat toimittamaan tietty vähimmäismäärä tietoja ennalta määriteltyä rakennetta noudattaen, siten että toimet yhdistetään talousarvioon. Malli helpottaisi hankkeen edistymisen seurantaa ja tekisi komission ja jäsenvaltioiden rahoittamien toimien rahoituksellisen ja teknisen valvonnan tehokkaammaksi ja vaikuttavammaksi.

27. Rahoituspäätöksestä ei käy ilmi, millaisia teknisiä ja rahoitusta koskevia tietoja edunsaajien on toimitettava hankkeen tilasta ja missä muodossa. Vakiomuotoisen raportoinnin (tai asianmukaisten suuntaviivojen) puuttumisen vuoksi kunkin maksupyynnön yhteydessä toimitetut tekniset ja/tai rahoitusta koskevat tiedot eivät olleet aina riittävät, jotta komissio olisi voinut: — arvioida TEN-T-hankkeet tarkasti (ks. kohta 37), ja — varmentaa toimien ja/tai edunsaajien ilmoittamien kustannusten tukikelpoisuuden. Joissakin tapauksissa oli suoritettu loppumaksu, vaikka maksupyynnössä ei ollut esitetty vaadittuja tietoja yhteisrahoitetun selvityksen tuloksesta (35). Tämä osoittaa, että näissä tapauksissa komission sisäisessä valvontajärjestelmässä oli puutteita.

Selvitysten ja töiden soveltamisala ei ole riittävän selkeä

28. Tilintarkastustuomioistuimen toimittama tarkastus osoitti, että edunsaajan tasolla havaitut virheet liittyivät useimmiten seuraaviin TEN-T-rahoitusavun piirteisiin: — selvitysten ja töiden soveltamisala on määritelty heikosti tai se puuttuu kokonaan Euroopan laajuisten verkkojen rahoitusta koskevasta asetuksesta ja rahoituspäätöksestä, — selvitysten rahoitusosuus on merkittävästi korkeampi, mikä houkutteli edunsaajia hakemaan selvästi töihin liittyvien kustannusten korvauksia selvityshankkeisiin sovellettavien ehtojen mukaisesti.

29. Tämän vuoksi rakennushankkeisiin maksetun komission tuen osuus oli liian korkea 30 prosentissa testatuista selvityksiin liittyvistä tilitapahtumista. Rahoitusta koskevia mallipäätöksiä ei ole edelleenkään muutettu tilintarkastustuomioistuimen ehdottamalla tavalla virheiden esiintymisriskin pienentämiseksi määrittelemällä yksityiskohtaisesti selvitysten (36) ja töiden (37) soveltamisala.

Arviointi ja valinta

Haku- ja ennakkoarviointimenettely on monimutkainen

30. TEN-T-rahoitusapua koskevat hakemukset on toimitettava vuosittain joko monivuotista ohjeellista ohjelmaa tai sen ulkopuolisia hankkeita koskevan menettelyn kautta (ks. liite 1). Ohjeellinen ohjelma on monivuotinen, mutta määrärahat jaetaan hankkeille vuosittaisen arviointimenettelyn kautta. Tämän käytännön sekä vuosittaisen monivuotisen ohjeellisen ohjelman ulkopuolisia hankkeita koskevan menettelyn rinnakkainen soveltaminen lisää huomattavasti komission ja jäsenvaltioiden hallinnollista taakkaa ja sen myötä vähentää arviointi- ja valintamenettelyn yleistä vaikuttavuutta (38). Koska monivuotisen ohjeellisen ohjelman hankkeiden rahoitus on etusijalla, monivuotisen ohjeellisen ohjelman ulkopuolella käytettävissä olevien määrärahojen määrä riippuu monivuotiseen ohjeelliseen ohjelmaan sovelletun menettelyn etenemisestä. Tämä seikka viivästyttää tarpeettomasti monivuotisen ohjeellisen ohjelman ulkopuolisten hankkeiden valintaa.

31. Hakemuksia ja ennakkotarkastuksia koskevat hallinnolliset menettelyt ovat monimutkaisia. Komissio on laatinut useita haku- ja arviointilomakemalleja, joita käytetään rinnakkain (39). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi useita tapauksia, joissa hallinnollinen monimutkaisuus lisäsi komission henkilöstön työmäärää entisestään, ilman että sillä olisi ollut merkittävää vaikutusta hankkeen valinnan laatuun tai yhteisön varojen jakamiseen.

32. Vaikka komissio on ottanut ensimmäisen askeleen kohti hallinnollisen menettelyn yksinkertaistamista yhdistämällä monivuotisen ohjeellisen ohjelman ulkopuolisten ehdotusten alustavat ja yksityiskohtaiset hakulomakkeet vuonna 2004, haku- ja arviointimenettelyä on edelleenkin varaa yksinkertaistaa, etenkin monivuotisen ohjeellisen ohjelman osalta.

Ehdotusten jättämisen määräaikaa ei aina noudateta

33. Komissio asettaa määräajan rahoitustukea koskevien hakemusten jättämiselle. Määräajan noudattaminen varmistaa hankkeen hakijoiden yhtäläisen kohtelun ja antaa komission henkilöstölle riittävästi aikaa arvioida ehdotukset (tai hankkeen edistymisen, kun kyseessä on toisen vuoden rahoitus).

34. Tarkastus osoitti, että useita rahoitustukea koskevia hakemuksia ei ollut toimitettu määräaikaan mennessä, vaikka komissio oli selkeyttänyt ja vahvistanut hakemusten jättämistä koskevat säännöt (40).

Kattavia hanketietoja ei ollut saatavilla alustavan arviointi- ja valintavaiheen aikana ennen vuotta 2004

35. Tarkoituksenmukainen ja avoin arviointi edellyttää, että kaikki tarvittavat hanketta koskevat tiedot ovat saatavilla menettelyä käynnistettäessä. Vuoteen 2004 asti ensimmäisessä arvioinnissa käytetyissä alustavissa hakulomakkeissa hakijoilta ei kuitenkaan vaadittu kaikkien tarvittavien tietojen toimittamista, vaikka Euroopan laajuisten verkkojen rahoitusta koskevassa asetuksessa niin edellytetään (41).

36. Edellä mainitun seurauksena monivuotiseen ohjeelliseen ohjelmaan kuuluvien hankkeiden alustava arviointi ja valinta suoritettiin puutteelliset hanketiedot sisältävien hakemusten perusteella (ks. kohta 40). Siitä seurasi, että jotkin ehdotukset eivät täyttäneet kaikkia perusteita pääasiallista arviointivaihetta aloitettaessa. Monivuotisen ohjeellisen ohjelman syvällinen arviointi on erityisen tärkeätä, sillä monivuotista ohjeellista ohjelmaa koskevassa päätöksessä määritellään talousarviota koskevat prioriteetit, joiden perusteella TEN-rahoitustuki osoitetaan hankkeille. Esimerkiksi yksi ensisijainen hanke, jolle oli monivuotisen ohjeellisen ohjelman talousarviosta alustavasti myönnetty 13 miljoonan euron määrärahat vuosiksi 2001—2003, sai rahoitusta vasta vuonna 2004 (42). Ongelma oli olemassa aina vuoteen 2004, sillä monivuotista ohjeellista ohjelmaa koskevia alustavia ja yksityiskohtaisia hakulomakkeita ei ollut yhdistetty ennen sitä.

37. Toisesta rahoitusvuodesta alkaen arvioinnit tehdään pääasiassa hankkeiden tilaa koskevien kertomusten perusteella. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, etteivät kertomukset sisällä riittävästi tietoa tätä tarkoitusta varten. Tarkastuksen kohteena olleita hankkeita varten laadittujen hankkeiden tilaa koskevien kertomusten tarkastelu osoitti, että jäsenvaltioiden toimittamat tiedot eivät olleet riittävän tarkkoja, varsinkaan edellisinä kausina toteutettujen töiden edistymisen osalta. Tämä johtuu kertomusmallin muodosta, sillä sen perusteella jäsenvaltioiden ei tarvitse toimittaa yksityiskohtaisia tietoja. Tämän vuoksi hankkeiden valinnan laatu riippuu pitkälti ehdotuksia arvioivien, hanketta hallinnoivien yksittäisten virkamiesten pätevyydestä, kokemuksesta ja perusteellisuudesta, asianmukaisen edistymistä koskevan katsauksen laatimiseen käytettävissä olevasta ajasta sekä yhteistyöstä jäsenvaltioiden kanssa mahdollisten lisätietojen saamiseksi.

Hankkeiden valintaa ei ole perusteltu riittävästi

38. Euroopan laajuisten verkkojen rahoitusta koskevassa asetuksessa määritellään yhteisön tuen perusedellytykset (43) sekä hankkeiden valintaperusteet (44). Komission käyttämissä haku- ja arviointilomakkeissa ei mainita eikä selitetä riittävän selkeästi, miten näiden edellytysten ja perusteiden noudattamista voidaan arvioida. Silloinkin kun arviointilomake sisältää asianmukaiset kysymykset, arvioijat tyytyvät usein antamaan pelkän kyllä- tai ei-vastauksen ilman tarvittavia perusteluita.

39. Tarkastus osoitti erityisesti seuraavaa: — Lisäedellytys ”Yleisesti ottaen yhteisön tukea myönnetään yksinomaan, jos hankkeiden toteuttamisessa on rahoitukseen liittyviä esteitä” ei ollut täyttynyt lähes 20 prosentissa tarkastuksen kohteena olleista toimista, sillä edunsaajat ilmoittivat yksityiskohtaisessa hakulomakkeessaan, että ”toimi edistyisi suunnitelmien mukaisesti”, vaikka TEN-T-rahoitustukea ei myönnettäisikään (45). — Hankkeen arviointilomakkeessa ei mainita edellytystä, jonka mukaan hankkeen osaa kohti haettu rahoitustuki ei saa ylittää kymmentä prosenttia koko hankkeen investointien kokonaiskustannuksista. Vaikka tarkastuksessa havaittiin, että todelliset rahoitusosuudet olivat sallittuja enimmäismääriä pienemmät (ks. kohta 21), tämän edellytyksen noudattamisesta on syytä varmistua vuosittain, erityisesti jos selvityksien jälkeen ei toteuteta infrastruktuuritöitä. Tarkastetun otoksen osalta todettiin, että käytettävissä olevien arvioiden mukaan EGNOS-hankkeen yhteisrahoitetut selvitykset eivät täyttäneet tätä edellytystä (46). — Euroopan laajuisista liikenneverkoista laadituissa poliittisissa suuntaviivoissa asetettujen tavoitteiden ja painopisteiden edistämistä ei ole aina arvioitu asianmukaisesti. Hankkeiden arvioijien on arvioitava asteikon avulla, perusteluja esittämättä, mitkä hankkeet edistävät parhaiten painopisteiden tai poliittisten tavoitteiden saavuttamista. Tarkastuksen aikana havaittiin lisäksi, että useissa tapauksissa kaikkien tavoitteiden saavuttamista ei ollut arvioitu (47). — Muiden arviointiperusteiden noudattaminen arvioitiin vastaamalla ”kyllä/ei” tai ”korkea/kohtalainen/heikko”. Arvioijia kehotetaan lisäämään huomautuksia tai perustelemaan valintansa, mitä he eivät kuitenkaan yleensä tee. Esimerkiksi hankkeen kustannus-hyötyanalyysin tai sosiaalis-taloudellisen analyysin lähestymistavan tai metodologian tarkoituksenmukaisuutta ei arvioida. Lisäksi komissio varmistaa ainoastaan, että vaatimusta antaa kyseiset tiedot on noudatettu, yksilöimättä sen vaikutusta yhteisön rahoituksen myöntämistä koskevaan päätökseen ja/tai rahoituksen määrään. — Hakemuksia arvioinut komission henkilöstö jätti usein vastaamatta arviointilomakkeissa esitettyihin kysymyksiin (48) tai vastasi niihin virheellisesti (49).

40. Tarkastus osoitti, että useimpien monivuotiseen ohjeelliseen ohjelmaan kuuluvien hankkeiden alustava arviointilomake oli jätetty täyttämättä. Komission täyttämien arviointilomakkeiden analysointi toi esiin samat puutteet ja heikkoudet kuin monivuotisen ohjeellisen ohjelman ulkopuolisten hankkeiden arvioinnin analysointi (esimerkiksi osaan kysymyksistä oli jätetty vastaamatta).

41. Arvioijien perusteluiden sekä arviointia koskevien suuntaviivojen ja indikaattorien puuttumisen vuoksi on epäselvää, miten varmistetaan vahvistettujen perusteiden noudattaminen ja miten arvioinnin suorittava komission henkilöstö tekee lopulliset päätelmät edellytysten tai muodollisten vaatimusten täyttymisestä valitakseen rahoitusta saavat ehdotukset.

42. Monivuotisesta ohjeellisesta ohjelmasta myönnetään monivuotista TEN-T-rahoitusta. Euroopan laajuisten verkkojen rahoitusta koskevassa asetuksessa säädetään hankkeiden vuosittaisesta arvioinnista ja valinnasta, joiden perusteella ohjelman mukaista rahoitusta saavat hankkeet asetetaan tärkeysjärjestykseen (32). Tässä yhteydessä on tärkeätä suorittaa syvällinen ja avoin arviointi, jolla selvitetään, missä määrin yksittäiset hankkeet täyttävät poliittiset tavoitteet ja valintaperusteet, niin että niille voidaan myöntää Euroopan laajuisia liikenneverkkoja koskevissa poliittisissa suuntaviivoissa tarkoitettua rahoitusta. Ottaen huomioon edellä mainitut heikkoudet ja puutteet, jotka vaikuttivat sekä arviointiin että käynnissä olevien hankkeiden valvontaan toisesta rahoitusvuodesta alkaen (ks. kohdat 44—50), monivuotiselle ohjeelliselle ohjelmalle osoitettuja määrärahoja on myönnetty hankeryhmille (esimerkiksi yhteisen edun mukaisille hankkeille, yhtenäisille hankeryhmille ja Galileo-hankkeille), yksittäisille hankkeille, hankkeen osille ja toimille ilman, että olisi arvioitu säännöksissä asetettujen perusteiden asianmukaista noudattamista. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan edellä esiin tuoduilla puutteilla on ollut kielteinen vaikutus hankkeiden priorisointiin monivuotisessa ohjeellisessa ohjelmassa.

Ulkopuolisten asiantuntijoiden käyttö arviointimenettelyssä ei ole yleistynyt

43. Komissio ei ole noudattanut tilintarkastustuomioistuimen suositusta laajentaa ulkopuolisten asiantuntijoiden käyttöä arviointimenettelyssä kaikkiin kuljetustapoihin, sillä laajentamista pidettiin hankalana luottamuksellisuussyistä (50). On syytä panna merkille, että monissa muissa yhteisön ohjelmissa (kuten koheesiorahasto ja TTK-puiteohjelmat) ulkopuolisia asiantuntijoita käytetään arvioijina, ja luottamuksellisuussyistä arvioijien on allekirjoitettava asiaa koskeva vakuutus (51). Älykkäitä liikennejärjestelmiä koskevien hankkeiden arviointi osoittaa, että ulkopuolisten asiantuntijoiden käyttö olisi johtanut huolellisemmin dokumentoituihin ja perusteltuihin arviointi- ja valintamenettelyihin (ks. kohdat 38 ja 39). Lisäksi hanketta hallinnoivia virkamiehiä tukevien asiantuntijoiden ansiosta arviointi voitaisiin tehdä entistä nopeammin, kustannustehokkaammin, objektiivisemmin ja asiantuntevammin (ks. kohdat 56—58). Asiasta myös säädetään nimenomaisesti Euroopan laajuisten verkkojen rahoitusta koskevassa asetuksessa, jonka mukaan komissio voi pyytää kaikkia tarvittavia asiantuntijalausuntoja, myös Euroopan investointipankin lausuntoa, arvioidakseen hakemusta (52).

Hankkeiden seuranta

TEN-T-hankkeiden seurannan välineet ovat riittämättömät

44. Varmistaakseen, että yhteisön tukea käytetään tehokkaasti, komissio ja jäsenvaltiot jakavat vastuun hankkeiden etenemisen järjestelmällisestä arvioimisesta tehden tarvittaessa yhteistyötä Euroopan investointipankin tai muiden elinten kanssa. Tarkoituksena on arvioida hankkeiden ja ohjelman toteuttaminen ja vaikutus (53). Hankkeen seuranta on lisäksi olennainen osa vuotuista arviointi- ja valintaprosessia, jota sovelletaan monivuotisen ohjeellisen ohjelman hanke-ehdotuksiin rahoitustuen yhteydessä toisesta rahoitusvuodesta eteenpäin (ks. kohta 42).

45. Komission toteuttama TEN-T -hankkeiden seuranta perustuu pääasiassa seuraaviin kahteen seikkaan: — edunsaajien raportointiin (erityisesti hankkeiden tilaa koskevat vuotuiset kertomukset (54) sekä rahoitusta ja teknistä edistystä koskevat kertomukset), — paikalla toimitettuihin hanketarkastuksiin, jotka komissio tekee tai teettää.

46. Kuten hankearviointien osalta mainittiin (ks. kohta 37), tarkastuksen kohteena olleisiin maksutapahtumiin liittyvien hankkeiden tilaa koskevat kertomukset osoittivat, että toimitetut tiedot eivät useinkaan ole riittävän yksityiskohtaisia ja toisinaan ne puuttuvat kokonaan, mikä monimutkaistaa hankkeen asianmukaista arviointia ja valintaa ja vaikeuttaa hankkeen seurantaa. Tälle saatiin vahvistus tilintarkastustuomioistuimen tutkimuksessa, joka koski energian ja liikenteen pääosastossa hankkeisiin osallistuvaa henkilöstöä.

47. Hankkeiden tilaa koskevien kertomusten lisäksi hanketta hallinnoivat virkamiehet saavat myös kertomuksia hankkeen teknisestä ja rahoituksellisesta edistymisestä, silloin kun jäsenvaltiot tai hankkeen edistäjät toimittavat menoilmoituksia. Kuten kohdassa 27 todetaan, teknisen ja rahoituksellisen raportin muotoilemiseksi ei ole mallia, jonka mukaisesti jäsenvalioiden olisi toimitettava hankkeesta vastaaville virkamiehille ainakin tietty vähimmäismäärä tietoa.

48. Infrastruktuuritöiden rahoituksen osalta hankkeiden seurantamenettelyn toinen osa koostuu paikalla toimitetuista hanketarkastuksista, jotka toteutetaan useimmiten vasta ennen loppumaksua. Hankkeesta vastaava virkamies tekee rahoituksesta vastaavan virkamiehen kanssa tavallisesti toimesta teknisen ja rahoituksellisen selvityksen sen jälkeen kun loppumaksupyyntö on jätetty komissioon, ennen loppumaksun suorittamista (55).

49. Komissio ei kuitenkaan toteuta säännöllisesti seurantatoimia tai vaikutusten jälkiarviointeja, joilla varmistettaisiin, että: — poliittiset tavoitteet on saavutettu ja painopistealueita on noudatettu (56), — alkuperäiset rahoitustuen edellytykset ovat täyttyneet ja hankkeen tavoitteet on saavutettu, — hankkeelle myönnetyn TEN-T-rahoitustuen sekä varsinaisen hankkeen Euroopan laajuisten liikenneverkkojen luomiseen tuoma todellinen lisäarvo vastaa hakemusvaiheessa ilmoitettua lisäarvoa.

50. Arviointimenettelyn tavoin (ks. kohta 43) seurantavaiheessa ei ole käytetty ulkopuolisia asiantuntijoita tai komission muista yksiköistä, muista elimistä (kuten EIP) tai jäsenvaltioista saatavissa olevaa asiantuntemusta.

TEN-T-hankkeista ei ole helposti saatavilla kattavia ja luotettavia tietoja

51. Komissio yhdisti erilliset TEN-T-tietokannat yhdeksi tietokonejärjestelmäksi vuoden 2003 loppuun mennessä, kuten tilintarkastustuomioistuin oli varainhoitovuosia 2001 ja 2002 koskevissa vuosikertomuksissaan suositellut (57). Vaikka komissio on laatinut käyttöoppaan, kouluttanut käyttäjiä ja lisännyt järjestelmään toimintoja, hankkeesta vastaavat virkamiehet eivät yleensä käytä tietokonejärjestelmää, jonka tiedot eivät ole ajan tasalla ja luotettavia. Tilintarkastustuomioistuimen tekemä tutkimus hankkeisiin osallistuneesta energian ja liikenteen pääosaston henkilöstöstä osoitti, että hankkeesta vastaavat virkamiehet eivät käytä järjestelmää, koska se ei ole käyttäjäystävällinen ja on suunnattu liian pitkälti TTK-puiteohjelmien tarpeisiin. Tästä johtuu, että komissio ei voi esittää raportoinnissaan luotettavia ja kattavia tietoja ilman laajamittaista ja aikaavievää yhdenmukaistusta komission keskuskirjanpitojärjestelmän sisältämien tietojen kanssa.

Organisaatiorakenne ja henkilöstön osoittaminen tehtäviin

Hankkeista vastaavien virkamiesten liiallinen työtaakka estää TEN-T-toimien arviointia ja seurantaa

52. Taulukossa 2 on esitetty kaikkia energian ja liikenteen pääosaston toimia koskevien määrärahojen ja henkilöstön jakautuminen vuonna 2004.

Taulukko 2

Energian ja liikenteen pääosaston toimiin osoitettujen määrärahojen ja henkilöstön jakautuminen vuoden 2004 lopussa

Energian ja liikenteen pääosaston toimet — talousarvio ja kokopäivätoimisen henkilöstön määrä vuonna 2004 Toimi Talousarvio (milj. euroa) % kokonaismäärästä Kokopäivätoiminen henkilöstö % kokonaismäärästä Maa-, lento- ja meriliikenne 76 6 167 17 Euroopan laajuiset liikenneverkot 672 54 55 5 Euroopan laajuiset energiaverkot 18 1 6 1 Perinteiset ja uusiutuvat energiamuodot 64 5 108 11 Ydinenergia 154 12 281 28 Energiaan ja liikenteeseen liittyvä tutkimus 235 19 103 10 Hallinnollinen tuki energian ja liikenteen pääosastolle 23 2 201 20 Poliittinen strategia ja koordinointi energian ja liikenteen pääosastossa 0 0 89 9 Yhteensä 1 243 100 1 009 100 Lähde: Euroopan komissio, energian ja liikenteen pääosaston vuotuinen toimintakertomus vuodelta 2004 ja vuotuinen hallintosuunnitelma vuodelle 2005.

53. Henkilöstöresurssien asianmukainen kohdentaminen on ohjelman tehokkaan ja vaikuttavan hallinnoinnin välttämätön edellytys. Vuonna 2004 yhteensä 459:ää käynnissä olevaa TEN-T-toimea hallinnoi 18 kokopäiväistä hanketta hallinnoivaa virkamiestä, eli kutakin virkamiestä kohti oli osoitettu noin 26 toimea. Lisäksi hanketta hallinnoivien virkamiesten hallinnoimien toimien todellinen määrä vaihteli suuresti (kahdesta 71:een toimeen kokopäivätoimista virkamiestä kohti), mikä on osoitus toimien ja henkilöstön epätasaisesta jakautumisesta TEN-T-toimia hallinnoivien linjojen kesken ja niiden sisällä. Lisäksi komennukselle lähetetyt kansalliset asiantuntijat hallinnoivat suurta osaa (24 prosenttia) toimista. Heidät on lähetetty komissioon määräaikaiselle komennukselle, mikä on huolestuttavaa hankkeiden hallinnoinnin jatkuvuuden kannalta.

54. Hanketta hallinnoiville virkamiehille tehtiin henkilöstökysely, joka koski toimea kohti keskimäärin käytettyä aikaa. Kyselyn tulokset osoittivat, että suurin osa henkilöstöresursseista on kohdistettu hankkeiden tekniseen seurantaan (35 prosenttia) sekä ehdotusten arviointiin ja valintaan (16 prosenttia) (ks. kaavio 2). Keskimäärin aikaa kuluu kuitenkin paljon myös toimintalinjoja ja/tai lainsäädäntöehdotuksia koskevien asiakirjojen käsittelyyn (11 prosenttia), vaikka jokaisella neljällä operatiiviseen toimintaan osallistuvalla linjalla on oma toimintalinjoista vastaava yksikkönsä.

55. Monenlaisia toimia hoitavien hanketta hallinnoivien virkamiesten suuri työtaakka johtaa siihen, että riittävästi huomiota ei voida kiinnittää keskeisiin tehtäviin, kuten hankkeen arviointiin ja seurantaan sekä säännöllisesti paikalla tehtäviin tarkastuksiin. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tilanne ei ole tyydyttävä, koska kyseiset tarkastukset ovat olennainen osa hankkeen seurantaa.

TEN-T-hankkeita hallinnoivien virkamiesten pätevyys — liikenteen alan asiantuntemus rajallista

56. TEN-T-hankkeita hallinnoivilla virkamiehillä on keskeinen rooli hankkeiden arviointi-, valinta- ja seurantamenettelyissä. Varsinkin monivuotisen ohjeellisen ohjelman osalta päätös hankkeen rahoituksen jatkamisesta, lykkäämisestä tai peruuttamisesta riippuu pitkälti hanketta hallinnoivien virkamiesten arvioinnista, usein ilman ulkopuolisten asiantuntijoiden apua tai neuvoa. Näin ollen on tärkeätä, että hanketta hallinnoivilla virkamiehillä on tarvittava tekninen tietämys liikenteen alalta.

57. Hanketta hallinnoivien virkamiesten teknisen asiantuntemuksen analysointi (58) osoitti, että alle puolella heistä oli liikenteen alaan liittyvä tutkinto (59). Lisäksi huomattavan monet virkamiehistä olivat vailla liikenteen alan työkokemusta ennen valitsemistaan TEN-T-hanketta hallinnoiviksi virkamiehiksi. Sitä vastoin kahdeksalla 11:stä komennukselle lähetetystä kansallisesta asiantuntijasta oli alan työkokemusta. Vaikka alan aikaisemman työkokemuksen puuttuminen ei välttämättä tarkoita pätevyyden puutetta, liikenteen alan riittävä tekninen asiantuntemus on teknisesti näin vaativien hankkeiden arvioinnin, valinnan ja seurannan laadun kannalta olennaisen tärkeätä.

58. Näihin puutteisiin ei myöskään puututa asianmukaisesti koulutustoimenpiteillä. Tarkasteltaessa koulutusta, johon 30 hanketta hallinnoivaa virkamiestä (joista kuusi oli komennukselle lähetettyä kansallista asiantuntijaa) oli ottanut osaa vuosina 2001—2004, havaittiin, että 24 virkamiestä 30:stä (mukaan lukien neljä komennukselle lähetettyä kansallista asiantuntijaa) oli käynyt ainakin yhden rahoitukseen tai menettelyihin liittyvän kurssin. Kuitenkin vain 16 virkamiestä 30:stä (mukaan lukien kolme komennukselle lähetettyä kansallista asiantuntijaa) oli käynyt liikenteen alaan liittyvän kurssin (60). Lisäksi nämä kurssit kestivät keskimäärin alle yhden päivän.

Komission säännöt rajoittavat komennukselle lähetettyjen kansallisten asiantuntijoiden käyttöä

59. Komennukselle lähetettyjen kansallisten asiantuntijoiden työkokemus korvaa jossakin määrin sitä, että suurimmalla osalla TEN-T-hankkeisiin osallistuvista virkamiehistä on vain vähän teknistä asiantuntemusta. Asiantuntijoiden tehtävien määräaikaisuus sekä komennukselle lähetettyihin kansallisiin asiantuntijoihin sovellettavat komission sisäiset säännöt (61) rajoittavat heidän osuuttaan arviointi-, valinta- ja seurantamenettelyssä.

60. Vaikka kyseiset säännöt ovat olleet voimassa toukokuusta 2002 alkaen, energian ja liikenteen pääosasto sai selvitettyä niiden käytännön vaikutukset vasta kaksi vuotta myöhemmin (62). Tarkastuksen aikana havaittiin lisäksi, että eräät komennukselle lähetetyt kansalliset asiantuntijat hallinnoivat oman jäsenvaltionsa alulle panemia hankkeita sekä käynnistävät ja hyväksyvät rahoitustoimia, mikä on sääntöjen vastaista.

61. Komission säännöt on laadittu mahdollisten eturistiriitojen välttämiseksi. Säännöistä kuitenkin väistämättä seuraa, että komennukselle lähetetyt kansalliset asiantuntijat voivat osallistua ainoastaan osaan hankkeiden hallinnointitehtävistä. Tämä vastaavasti lisää komission virkamiesten työtehtäviä, eikä resurssien jakaminen ole erityisen tehokasta. Lisäksi komennukselle lähetetyt kansalliset asiantuntijat katsovat, että heidän asiantuntemustaan ei hyödynnetä parhaalla mahdollisella tavalla ja että heidän työnsä tulokset eivät tule näkyviin komissiossa.

TEN-T-toimiin osoitetun henkilöstön määrää ja asiantuntemusta ei ole mukautettu uusiin haasteisiin

62. Energian ja liikenteen pääosaston on mahdollisimman pian mukautettava organisaatiorakennettaan sekä henkilöstön jakautumista ja asiantuntemusta uusia haasteita vastaaviksi, jotta se voisi vuodesta 2007 alkaen hallinnoida huomattavasti lukuisampia TEN-T-toimiin kuuluvia hankkeita ja suurempaa osuutta talousarviosta.

63. Komissiossa harkitaan parhaillaan TEN-T-toimeenpanoviraston perustamista. Energian ja liikenteen pääosaston tilaaman kustannus-hyötyanalyysin mukaan tällaisen viraston perustaminen voisi lisätä tehokkuutta etenkin seuraavista syistä (63): — henkilöstö keskittyisi yksinomaan TEN-T-toimien hallinnointiin osallistumatta toimintalinjoja koskeviin seikkoihin, — henkilöstön palkkaaminen olisi joustavampaa.

64. Kustannus-hyötyanalyysin päätelmät eivät kuitenkaan kestä syvällisempää tarkastelua erityisesti liian optimististen parametrien ja taloudellisia seurauksia laskettaessa käytettyjen puutteellisten taustatietojen vuoksi. Lisäksi suurin osa yksilöidystä tehokkuuden kasvusta voitaisiin saavuttaa myös siten, että energian ja liikenteen pääosasto hallinnoisi TEN-T-toimia itse.

EU:n liikenneinfrastruktuuria koskevan yhteisön rahoituksen koordinointi

Kolme tärkeintä EU:n ohjelmaa, joilla rahoitetaan liikenneinfrastruktuurihankkeita

65. Tärkeimmät yhteisön rahoituksen lähteet Euroopan laajuisille liikenneinfrastruktuurihankkeille ovat TEN-T, rakennerahastot (erityisesti Euroopan aluekehitysrahasto, EAKR) ja koheesiorahasto (64). Yksittäisten hankkeiden EAKR:n kautta saama yhteisrahoituksen osuus on 75—85 prosenttia (65) tukikelpoisista kokonaiskustannuksista, ja koheesiorahaston osuus voi olla jopa 85 prosenttia tukikelpoisista menoista. TEN-T-budjettikohdasta myönnetty yhteisön osuus sitä vastoin on enintään 10 prosenttia hankkeen investoinnin kokonaiskustannuksista valitusta tukimuodosta riippumatta, lukuun ottamatta tiettyjä hankkeita, joissa rahoitusosuus voi olla enintään 20 prosenttia (ks. kohta 17).

Useasta rahoituslähteestä tulevaan rahoitukseen liittyvät säädökset ovat puutteellisia

66. EAKR:n oikeusperusta (66) ei sisällä nimenomaisia säännöksiä tapauksista, joissa rahoitusta saadaan samanaikaisesti rakennerahastoista ja muista EU:n rahoitusohjelmista. Koheesiorahaston osalta avun yhdistelyä ja päällekkäisyyttä käsitellään koheesiorahastosta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1164/94 (67) 9 artiklassa, jossa todetaan: ”Rahaston ja muiden yhteisön rahoitusvälineiden myöntämän kokonaisavun määrä ei saa olla yli 90 prosenttia hankkeen kokonaiskustannuksista”. Koska yksistään koheesiorahaston myöntämän avun enimmäismäärä voi olla 80—85 prosenttia julkisista tai vastaavista menoista, muun yhteisön avun, kuten TEN-T:n, osuus voi olla 5—10 prosenttia.

67. Euroopan laajuisten verkkojen rahoitusta koskevan asetuksen 5 artiklan 4 kohdassa säädetään: ”Tässä asetuksessa säädettyjä rahoitusvaroja ei yleisesti ottaen ole tarkoitettu sellaisiin hankkeisiin tai hankkeiden vaiheisiin, jotka saavat rahoitusta muista yhteisön lähteistä.” Asetuksessa käytetty sanamuoto ”yleisesti ottaen” ei sulje pois TEN-T-hankkeiden yhteisrahoitusta kahdesta tai useammasta yhteisön rahoituslähteestä. Euroopan laajuisten verkkojen rahoitusta koskevassa asetuksessa ei ole muita säännöksiä, joissa selvennettäisiin useampien rahoituslähteiden käyttöä.

68. Liikennehankkeen rahoitus useista yhteisön rahoitusohjelmista lisää riskiä, että samalle hankkeelle tai sen osalle myönnetään yhteisön eri rahoituslähteistä varoja liikaa tai päällekkäin. Sama riski on olemassa myös, jos TEN-T-ohjelman mukaisesti myönnetty rahoitus yhdistetään: — koheesiorahaston rahoitukseen — ja 90 prosentin enimmäismäärä ylitetään, — EAKR:n (tai koheesiorahaston) rahoitukseen — ja rahoitetaan yli 100 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista, minkä ansiosta joko jäsenvaltio tai hankkeen edistäjä saisi voittoa yhteisön talousarvion kustannuksella. Tämä riski koskee kuitenkin ainoastaan selvityksiä, joiden kokonaiskustannuksista voidaan TEN-T-ohjelman kautta rahoittaa enintään 50 prosenttia.

Hankehakemuksissa ja arviointilomakkeissa käytetty terminologia ei ole riittävän selkeätä ja yhtenäistä

69. Liian suuren tai päällekkäisen rahoituksen riskin pienentämiseksi on tärkeätä, että komissiolla on tarkat ja asianmukaiset tiedot hanke-ehdotuksen aikaisemmasta, nykyisestä ja tulevasta yhteisön rahoituksesta. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava muu yhteisön rahoitus TEN-T-ohjelmaa koskevissa hakemuksissa, koheesiorahastosta rahoitettavien hankkeiden hakemuksissa sekä periaatteessa myös rakennerahastojen ohjelma-asiakirjoihin sisältyvissä rahoitussuunnitelmissa. Rakennerahastojen tapauksessa komission käytettävissä oleva tieto on kuitenkin rajoitettua rahastojen hajautetun hallinnoinnin vuoksi.

70. Tilintarkastustuomioistuimen analysoitua täytettyjä hakulomakkeita havaittiin, että yhteisön eri rahoituslähteistä saatava rahoitus oli käsitetty jäsenvaltioissa eri tavoin, minkä vuoksi joissakin tapauksissa TEN-T-hankkeiden muita yhteisön rahoituslähteitä koskevat tiedot olivat virheellisiä tai puutteellisia.

71. TEN-T-hanke-ehdotuksissa käytetyissä yksityiskohtaisissa hakemuksissa on mainittava kaikkia muita yhteisön rahoituslähteitä koskevat aikaisemmat tai tulevat tukihakemukset. Kysymyksen sanamuoto ja kattavuus vaihtelee, riippuen siitä, onko kyseessä töitä vai selvityksiä koskeva hakemus, mutta myös vuosittaisten hakemusmallien ja jopa kieliversioiden kesken. Komission henkilöstö oli esimerkiksi tulkinnut töitä koskevassa hakemuksessa olevan käsitteen ”hanke” usein siten, että se viittaa erityiseen hankkeen osaan, jota varten yhteisön rahoitusta haetaan, eikä koko hankkeeseen.

72. Lisäksi TEN-T-hankearviointilomakkeissa kohta ”Hanke ei ole saanut muuta EU:n rahoitustukea” tulkitaan komissiossa siten, että se viittaa ainoastaan hankkeen osaan, johon rahoitusta haetaan, eikä koko hankkeeseen. Hakemuslomakkeissa sama käsite on kuitenkin tulkittu eri tavalla.

Komission muiden yksiköiden ja Euroopan investointipankin asiantuntemusta käytetään arvioinnissa rajoitetusti

73. Komissio on tehnyt EIP:n kanssa yhteistyö- ja puitesopimukset EAKR:n ja koheesiorahaston ehdotusten arvioinnin helpottamiseksi. Yhdessä rahoitettujen hankkeiden osalta EIP antaa komission käyttöön kaikki tekniset ja taloudelliset analyysinsä ja päätelmänsä niin arviointi- kuin seurantavaiheessakin. Jos hankkeelle ei ole haettu EIP:n rahoitusta, komissio voi hyödyntää EIP:n asiantuntemusta rahoitettavaksi ehdotettua hanketta koskevien teknisten tai rahoituksellisten näkökohtien arvioimiseksi ennakolta. Lisäksi aluepolitiikan pääosasto käyttää hankkeiden arvioinnissa muita ulkopuolisia asiantuntijoita. Tätä varten liikenteen alan konsulttien ryhmittymän kanssa on tehty monivuotinen puitesopimus.

74. Kuten arviointia ja valintaa koskevassa osuudessa mainittiin (kohta 43), TEN-T-ehdotusten arvioinnin suorittaa pääasiassa komission energian ja liikenteen pääosaston henkilöstö. Aluepolitiikan pääosaston tai EIP:n erityistä asiantuntemusta ei hyödynnetä. Nämä resurssit saattaisivat osoittautua erityisen hyödyllisiksi EAKR:n tai koheesiorahaston rahoitukseen oikeutetuissa jäsenvaltioissa tai tällaisilla alueilla sijaitsevien hankkeiden ennakkoarvioinnissa.

75. Rakennepolitiikan alalla käytössä olevia arviointikäytäntöjä tai ohjelmia, kuten MEANS (68), joiden avulla pyritään parantamaan infrastruktuurihankkeiden arviointimenetelmiä, ei myöskään käytetä TEN-T-hankkeiden arvioinnissa.

Yksiköiden välisen kuulemisen kautta tapahtuva koordinointi ei ole mahdollista riittämättömien tietojen vuoksi

76. Yksiköiden välinen kuuleminen on komission muodollinen koordinointitapa. Kuulemisen yhteydessä kaikki komission yksiköt, oikeudellinen yksikkö mukaan lukien, antavat kymmenen työpäivän kuluessa lausunnon (69) hankkeista, joita on ehdotettu EU:n rahoitusta saavien hankkeiden luettelossa. Tämän menettelyn avulla komission yksiköt varmistavat muiden seikkojen lisäksi, ettei EU:n rahoitusta ole mahdollisesti myönnetty liikaa (70).

77. Yksiköiden välisen kuulemisen vaikuttavuus riippuu pitkälti kunkin komission yksikön käytettävissä olevan tiedon laadusta ja mahdollisuuksista tutustua siihen. Tarvittavien tietojen on oltava täsmällisiä ja niihin on voitava perehtyä helposti, koska kuulemisen yhteydessä käytettävissä oleva vastausaika on rajallinen. Komissiossa tai yhdelläkään asianomaisella yksiköllä ei kuitenkaan ole keskitettyä tietokantaa liikennehankkeille myönnetystä EU:n rahoituksesta. Näin on erityisesti aluepolitiikan pääosaston hallinnoiman EAKR:n kohdalla — jäsenvaltiot voivat ainoastaan mainita toimenpiteitä, eikä niiden edellytetä toimittavan yksityiskohtaisia tietoja niiden omiin toimenpideohjelmiin tai ohjelma-asiakirjojen täydennyksiin sisältyvistä hankkeista, koska hankkeita ei hyväksytä kyseisessä vaiheessa.

78. Tiedon puute vähentää tehdyistä yksiköiden välisistä kuulemisista saatavaa hyötyä. Tästä ovat osoituksena vastaukset, joita annettiin useiden TEN-T-hankkeita varten käynnistettyjen kuulemisten yhteydessä: lausunnot olivat myönteisiä, mutta niihin sisältyi varauma, jonka mukaan mahdollista päällekkäisyyttä muun EU-rahoituksen kanssa ei voida sulkea pois.

Muita koordinointitoimia ei hyödynnetä täysin

79. Yksiköiden välisen kuulemisen lisäksi EU:n liikenteen alan rahoituksen koordinoinnin parantamiseksi on muitakin keinoja (71). Komissio ei kuitenkaan täysin ja järjestelmällisesti hyödynnä näitä mahdollisuuksia (72).

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

TEN-T-rahoitus olisi keskitettävä niihin hankkeiden osiin, joiden eurooppalainen lisäarvo on suurin

80. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, ettei TEN-T-rahoitustukea ole aina myönnetty mahdollisimman tehokkaasti. Ensisijaisten hankkeiden (erityisesti rajat ylittävien hankkeiden osien) hidas toteuttaminen, rahoitettujen toimien suuri määrä ja keskimäärin alhaiset rahoitusosuudet ovat vaikuttaneet kielteisesti TEN-T-rahoituksen kohteiden asettamiseen tärkeysjärjestykseen (ks. kohdat 11—24).

81. Komission ja jäsenvaltioiden, jotka ovat yhdessä vastuussa talousarviomäärärahojen tehokkaasta ja vaikuttavasta jakamisesta sekä hankkeiden täytäntöönpanosta, olisi toteutettava seuraavat toimenpiteet: — Jäsenvaltioiden olisi asetettava hanke-ehdotuksensa tarkemmin tärkeysjärjestykseen niiden selkeiden tukikelpoisuus-, valinta- ja hyväksymisperusteiden mukaisesti, jotka komission on ensin vahvistettava. Komission olisi valittava ehdotukset ainoastaan näillä perusteilla, jäsenvaltioiden kaipaamasta ”oikeudenmukaisesta jaosta” huolimatta. — Komission ja jäsenvaltioiden tulisi asettaa etusijalle nykyisten ensisijaisten hankkeiden — etenkin raja-alueiden hankkeiden osien — toteuttaminen. Niiden tulisi myös tukea TEN-T-hankkeiden koordinointia helpottavia lainsäädännöllisiä ja toimintalinjoihin liittyviä toimenpiteitä. Niin ollen eurooppalaisten koordinaattoreiden, joista on määrätty vuonna 2004 laadituissa TEN-T:n poliittisissa suuntaviivoissa, nimeäminen on suotavaa (73). — Komission olisi säädettävä rahoituksen vähimmäismääristä Euroopan laajuisten verkkojen rahoitusta koskevassa asetuksessa ja varmistuttava siitä, että yhteisön osuus kustakin yksittäisestä hankkeesta on riittävä toivotun kiihdyttävän vaikutuksen aikaansaamiseksi. — Komission olisi täydennettävä yhteisön rahoitusosuuden ehdotettua lisäystä jäsenvaltioiden kanssa tehtävällä kahdenvälisellä sopimuksella, jossa määrätään niistä rahoituksellisista ja teknisistä toimenpiteistä, jotka ovat tarpeen valittujen hankkeiden täytäntöönpanemiseksi vahvistetun aikataulun mukaisesti (erityisesti rajat ylittävien hankkeiden osien osalta) (74).

Lainsäädäntökehystä on täydennettävä, ja sitä on sovellettava yhdenmukaisesti

82. Rahoitusta koskeva mallipäätös on edunsaajille tärkein TEN-T-rahoitustuen saantiedellytyksiä koskeva oikeusperusta. Lukuisista muutoksista huolimatta rahoitusta koskevaa mallipäätöstä on edelleenkin parannettava sen varmistamiseksi, että hankeseuranta ja tarkastusten toiminta on tehokasta (ks. kohdat 25—29).

83. Yhdenmukaisen ja kattavan lainsäädäntökehyksen luomiseksi komission olisi: — otettava käyttöön tukimuotoja, joilla TEN-T:n poliittiset tavoitteet voidaan parhaiten saavuttaa, ja poistettava tukimuodot, joita ei käytetä, — täydennettävä rahoitusta koskevaa mallipäätöstään antamalla selkeät määritelmät käsitteille ”selvitykset” ja ”työt”, yhdenmukaistamalla töiden kuvauksen rakennetta sekä vakioimalla teknistä ja rahoitukseen liittyvää raportointia, — varmistettava, että rahoituspäätöksiä sovelletaan jäsenvaltioihin ja edunsaajiin yhdenmukaisesti, sen jälkeen kun asianmukainen rahoitusta koskeva mallipäätös on hyväksytty.

Arviointimenettelyn on oltava tehokkaampi ja avoimempi ja sitä on toteutettava tiukemmin

84. Ohjeelliseen ohjelmaan sisältyvien hankkeiden monivuotisuudesta huolimatta komissio loi monimutkaiset vuosittaiset hallinnolliset kehykset monivuotisen ohjeellisen ohjelman ja sen ulkopuolisten hankkeiden arviointia ja valintaa varten. Koska hallinnolliset menettelyt ovat raskaita, kaikki arviointia ja sen asianmukaista dokumentointia varten tarvittavat tiedot eivät ole aina olleet saatavilla. Komissio ei ole myöskään laatinut yhtenäisiä ja johdonmukaisia menetelmiä arvioidakseen rahoituksen perusedellytysten täyttymistä sekä tarkastaakseen, että hyväksymis- ja arviointiperusteita on noudatettu. Tästä syystä ehdotusten arviointi ja valinta suoritettiin komissiossa tapauskohtaisesti ja vailla kirjallisia ja julkisesti saatavilla olevia suuntaviivoja (ks. kohdat 30—43).

85. Nopeamman, kustannustehokkaamman, avoimemman ja tiukemmin sovellettavan arviointiprosessin varmistamiseksi komission olisi: — erotettava toisistaan nykyinen monivuotisen ohjeellisen ohjelman ja monivuotisen ohjeellisen ohjelman ulkopuolisten hankkeiden vuotuinen arviointi- ja valintaprosessi sekä laadittava luettelo varalla olevista monivuotisen ohjeellisen ohjelman ulkopuolisista ehdotuksista, joissa voitaisiin hyödyntää käyttämättömiä monivuotisen ohjeellisen ohjelman määrärahoja, — rajoitettava hallinnollista työtä laatimalla yksi haku- ja arviointilomakemalli, joka kattaa kaikki keskeiset hanketiedot, — otettava käyttöön kaksivaiheinen arviointimenettely, jonka ensimmäisessä vaiheessa arvioidaan keskeiset perusteet, kuten rahoitustuen perusedellytykset, taloudellinen elinkelpoisuus, toteuttamisvalmius ja ympäristölainsäädännön noudattaminen; toisessa vaiheessa arvioitaisiin alustavasti valitut ehdotukset muilla arviointiperusteilla, — laadittava julkisesti saatavilla oleva arviointikäsikirja, kuten komission sisäisen valvonnan standardeissa edellytetään, sekä erilliset suuntaviivat ennen kunkin ehdotuspyynnön julkaisemista, jotta jäsenvaltiot voivat suorittaa alustavat arviointinsa täysin tietoisina komissiossa käytettävistä menetelmistä, — tarkistettava hankkeiden arviointilomakemallia niin, että komission arvioijat joutuvat selittämään ja dokumentoimaan kaikkien oikeusperustassa vahvistettujen perusteiden arviointituloksia nykyistä tarkemmin ja kattavammin, — käytettävä aiempaa yleisemmin ulkopuolisten asiantuntijoiden apua ja hyödynnettävä useammin muissa pääosastoissa, erityisesti aluepolitiikan pääosastolla, ja EIP:ssä tarjolla olevaa asiantuntemusta ja tietoa, mikä tehostaisi henkilöstöresurssien käyttöä ja mahdollistaisi objektiivisen sekä teknisen erityisasiantuntemuksen hyödyntämisen tarvittaessa, — vähennettävä arviointien määrää seuraavalla monivuotisen ohjeellisen ohjelman kuusivuotiskaudella monivuotisia oikeudellisia sitoumuksia järjestelmällisesti käyttäen (75); tällöin henkilöstöresursseja voitaisiin siirtää arviointi- ja valvontatehtäviin.

Hankkeiden tiukempi seuranta

86. Edunsaajien komissiolle toimittamat tiedot käynnissä olevista hankkeista ovat usein rajallisia eivätkä anna hanketta hallinnoiville virkamiehille mahdollisuutta toteuttaa tehokasta ja vaikuttavaa hankeseurantaa. Komissio ei toteuttamansa seurannan avulla varmistu säännöllisesti etenkään siitä, onko koko hankkeen elinkaaren ajan noudatettu tiettyjä oleellisia edellytyksiä, kuten poliittisten tavoitteiden täytäntöönpanoa tai rahoituksen yleisiä enimmäismääriä (ks. kohdat 44—51).

87. Jotta hankkeen seuranta olisi tiukempaa ja avoimempaa, komission tulisi: — tarkistaa hankkeen tilaa koskevan kertomuksen mallia siten, että edunsaajia vaadittaisiin toimittamaan kaikki tarvittavat hankkeen tilaa ja suunnittelua koskevat tiedot, — vahvistaa toimitettavia teknisiä ja rahoituksellisia tietoja koskevat vähimmäisvaatimukset, mikä mahdollistaisi eri hankkeissa ja jäsenvaltioissa saavutetun edistyksen vertailun, — toimittaa tarkastuksia paikalla hankkeen varhaisessa vaiheessa, jotta korjaaviin toimiin voitaisiin ryhtyä ajoissa, ja täydentää tarkastustyötä tarvittaessa säännöllisillä vaikutusten jälkiarvioinneilla; näitä jälkiarviointeja olisi järjestettävä aina kun hankkeen tietty vaihe on saatu valmiiksi, koska yksittäisten toimien arvioinnin kustannus-hyötysuhde saattaa olla huono, — käyttää seurannassa nykyistä useammin ulkopuolisia asiantuntijoita sekä muissa pääosastoissa ja elimissä (kuten EIP:ssä) ja jäsenvaltioissa saatavilla olevaa tietoa ja asiantuntemusta, — jatkaa ponnistelujaan yhtenäisen tietotekniikkajärjestelmän tai tietokannan luomiseksi, jotta TEN-T-hankkeista saataisiin luotettavia ja kattavia tietoja.

Organisaatiorakenteen ja resurssien mukauttaminen on tarpeen

88. Hankkeen arviointia ja seurantaa haittaa TEN-T-toimien hallinnointiin osallistuvan komission henkilöstön liian suuri työtaakka. Koulutustoimilla ei puututa riittävästi huomattavan monen TEN-T-hankkeita hallinnoivan virkamiehen puutteelliseen koulutustaustaan ja/tai vähäiseen työkokemukseen liikenteen erityisaloilla. Komennukselle lähetettyjen kansallisten asiantuntijoiden panos korvaa asiantuntemuksen puutetta tiettyyn määrään asti, mutta asiantuntijoiden tehtävien määräaikaisuus sekä komennukselle lähetettyihin kansallisiin asiantuntijoihin sovellettavat komission sisäiset säännöt rajoittavat heidän osuuttaan arviointi-, valinta- ja seurantamenettelyssä (ks. kohdat 52—64).

89. TEN-T-talousarviovarojen odotettavissa olevan merkittävän kasvun vuoksi on tärkeätä, että komissio hyödyntää henkilöstöresurssejaan tehokkaasti. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio: — analysoisi TEN-T -toimiin osallistuvan henkilöstön riittävyyden ja pätevyyden todellisten tarpeiden kannalta, — kannustaisi hankkeita hallinnoivia virkamiehiä osallistumaan nimenomaan liikenteen alan koulutukseen, — tarkistaisi komennukselle lähetettyjen kansallisten asiantuntijoiden roolia hankkeiden hallinnointiin liittyvissä tehtävissä ja antaisi heille mahdollisuuksien mukaan vastuuta ensisijaisesti toimintalinjoihin liittyvissä tehtävissä, — harkitsisi keskitetymmän hankkeen hallinnointitavan ottamista uudelleen käyttöön; tämä edellyttäisi, että perustetaan rajat ylittäviä hankkeita hoitava yksikkö, jotta voitaisiin koota yhteen kaikki hankkeisiin liittyvä asiantuntemus, rajoittaa koordinointitoimia, mahdollistaa tehokkaampi ja joustavampi resurssien hallinnointi sekä taata kansallisille viranomaisille yksi ainoa yhteyspiste kaikkia liikennemuotoja varten, — tai vaihtoehtoisesti antaisi ohjelman hallinnoinnin toimeenpanoviraston tai vastaavan elimen tehtäväksi, mutta ainoastaan siinä tapauksessa, että se olisi tarkan kustannus-hyötyanalyysin mukaan perusteltua.

Liikenneinfrastruktuureihin myönnettävää yhteisön rahoitusta koordinoitava tiukemmin

90. Komissio ei pysty Euroopan unionin liikenneinfrastruktuuria koskevan yhteisön rahoituksen koordinoinnin avulla yksilöimään kaikkia mahdollisia yhdistetyn tai jopa päällekkäisen rahoituksen tapauksia. Suurimpana syynä tähän on, että eri EU-ohjelmien oikeusperustoissa ei määritellä selkeästi, onko rahoituksen saaminen hankkeille useasta lähteestä hyväksyttyä, tai millä edellytyksin ja missä määrin tällainen voitaisiin sallia (ks. kohdat 65—79).

91. Liikenneinfrastruktuureille myönnetyn yhteisön rahoituksen koordinoinnin parantamiseksi komissiolle suositellaan seuraavia lisätoimenpiteitä: — Komission olisi tarkistettava haku-, arviointi- ja seurantalomakkeita ja kertomuksia siten, että niissä nimenomaisesti kysytään TEN-T-hankkeen, eikä ainoastaan hankkeen osan osalta, saako se tai onko se saanut muuta rahoitusta. — Komission yksiköiden (pääasiassa energian ja liikenteen sekä aluepolitiikan pääosastojen) olisi vaihdettava tarkoituksenmukaisia tietoja oikea-aikaisesti, ja tietoja olisi vaihdettava myös kansallisten viranomaisten ja EIP:n kanssa. Tämä edellyttäisi muun muassa, että luodaan asianmukaiset menettelyt ja välineet, kuten kaikki EU:n rahoittamat liikennehankkeet sisältävä tietokanta. — Komissio myöntäisi TEN-T-rahoitustukea EU:n rahoitusta useista lähteistä saaville hankkeille vasta, kun komissio ja jäsenvaltio ovat tehneet sopimuksen tavasta, jolla eri rahoitusmekanismit erotetaan toisistaan. Tällainen menettelytapa helpottaisi myös hankkeen seurantaa ja edunsaajien ilmoittamien kustannusten valvontaa.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 15. joulukuuta 2005 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Hubert WEBER presidentti

(1) Euroopan laajuista liikenneverkkoa käsittelevän korkean tason työryhmän kertomus, 27. kesäkuuta 2003, kohta 7.

(2) EY:n perustamissopimuksen 154—156 artikla.

(3) EY:n perustamissopimuksen 154 artiklan 2 kohta.

(4) Välillisen, yhteisen tai hajautetun hallinnoinnin sijaan (joita harjoitetaan esimerkiksi rakennerahastoissa).

(5) Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1692/96/EY, tehty 23 päivänä heinäkuuta 1996, yhteisön suuntaviivoista Euroopan laajuisen liikenneverkon kehittämiseksi (EYVL L 228, 9.9.1996, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 22 päivänä toukokuuta 2001 tehdyllä päätöksellä N:o 1346/2001/EY (EYVL L 185, 6.7.2001, s. 1) ja 29 päivänä huhtikuuta 2004 tehdyllä päätöksellä N:o 884/2004/EY (EUVL L 167, 30.4.2004, s. 1).

(6) Neuvoston asetus (EY) N:o 2236/95, annettu 18 päivänä syyskuuta 1995, Euroopan laajuisten verkkojen alaan liittyvän yhteisön rahoitustuen myöntämistä koskevista yleisistä säännöistä (EYVL L 228, 23.9.1995, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 19 päivänä heinäkuuta 1999 annetulla asetuksella (EY) N:o 1655/1999 (EYVL L 197, 29.7.1999, s. 1), 21 päivänä huhtikuuta 2004 annetulla asetuksella (EY) N:o 788/2004 (EUVL L 138, 30.4.2004, s. 17) ja 21 päivänä huhtikuuta 2004 annetulla asetuksella (EY) N:o 807/2004 (EUVL L 143, 30.4.2004, s. 46).

(7) Komission päätös C(2001) 2654 lopullinen, tehty 19 päivänä syyskuuta 2001, sellaisena kuin se on muutettuna 26 päivänä elokuuta 2004 tehdyllä päätöksellä C(2004) 3242 ja 3 päivänä helmikuuta 2005 tehdyllä päätöksellä C(2005) 213.

(8) Komission päätöksen, tehty 19 päivänä syyskuuta 2001, C(2001) 2654 lopullinen, liitteessä 1 eriteltiin seuraavat ensisijaiset hankkeet:

1. Suurnopeusjuna/yhdistetty kuljetus pohjoinen–etelä

2. Suurnopeusjuna Pariisi-Bryssel-Köln-Amsterdam-Lontoo

3. Suurnopeusjuna etelä: Madrid-Barcelona-Perpignan-Montpellier-Madrid-Vitoria--Dax

4. Suurnopeusjuna itä: Pariisi-Metz-Strasbourg-Appenweier-(Karlsruhe), josta yhteydet Metz-Saarbrücken-Mannheim ja Metz-Luxemburg

5. Tavanomainen rautatie/yhdistetty kuljetus: Betuwen linja Rotterdam-Alankomaiden/Saksan raja-(Rein/Ruhr)

6. Suurnopeusjuna/yhdistetty kuljetus: Ranska-Italia-Lyon-Torino-Milano-Venetsia-Trieste

7. Kreikan moottoritiet: Pathe: Rio Antirio, Patras-Ateena-Thessaloniki-Promahon (Kreikan/Bulgarian raja) ja Via Egnatia: Igoumenitsa-Thessaloniki-Alexandroupolis-Ormenio (Kreikan/Bulgarian raja)-Kipi (Kreikan/Turkin raja)

8. Portugalin ja Espanjan multimodaaliyhteydet muualle Eurooppaan rautatie-, maantie-, meri- ja ilmakuljetusyhteyksiä asianmukaisesti kehittämällä kolmella tärkeimmällä Pyreneiden niemimaan kaistaleella: — Galicia (La Coruña)/Portugali (Lissabon) — Irún/Portugali (Vallodalid-Lissabon) — läntinen kaistale (Lissabon/Sevilla)

9. Pohjoismaiden kolmio (rautatie-/maantiereitti)

10. Irlanti/Yhdistynyt kuningaskunta/Benelux maantiereitti

11. Atlantin rannikon päärata (rautatie).

Seuraavat kolme ensisijaista hanketta eivät sisälly liitteeseen 1, sillä hankkeet on jo saatu päätökseen:

— Öresundin kiinteä yhteys (valmistui vuonna 2000)

— Rautatiereitti Cork-Dublin-Belfast-Stranraer (valmistui vuonna 2001)

— Malpensan lentokenttä (valmistui vuonna 2001).

(9) Yhtenäisiä hankeryhmiä on neljä (ks. komission päätös C(2001) 2654 lopullinen, tehty 19 päivänä syyskuuta 2001, liite 1):

— Ryhmä 1—2: Pullonkaulojen poistaminen rautatieverkosta rahti- ja matkustajaliikenteen parantamiseksi

— Ryhmä 3: Yhteisön sisäiset rajat ylittävät hankkeet ja rajat ylittävät hankkeet kolmansien maiden kanssa

— Ryhmä 4: Älykäs liikennejärjestelmä tieliikenteen alalla

— Ryhmä 5: Älykkäät liikennejärjestelmät ilmailun alalla.

(10) Jos edunsaaja on kansainvälinen järjestö tai eurooppalainen taloudellinen etuyhtymä, komission rahoituspäätösten lisäksi on tehtävä avustussopimuksia, jotka komissio ja edunsaaja allekirjoittavat. Avustussopimuksissa on komission rahoituspäätöksissä annettuja tietoja täydentävä tarkempi kuvaus hankkeen toimista.

(11) Asetus (EY) N:o 2236/95, sellaisena kuin se on muutettuna 19 päivänä heinäkuuta1999 annetulla asetuksella (EY) N:o 1655/1999, 5 a artikla.

(12) Komission päätös C(2001) 2654, tehty 19 päivänä syyskuuta 2001, sellaisena kuin se on muutettuna 3 päivänä helmikuuta 2005 tehdyllä komission päätöksellä C(2005) 213 lopullinen, liite I.

(13) Hankkeen arviointiin, seurantaan ja rahoituksen valvontaan liittyvien jäsenvaltioiden velvoitteiden täytäntöönpanoa, joka on määritelty Euroopan laajuisten verkkojen rahoitusta koskevassa asetuksessa, ei käsitellä tässä tarkastuksessa (erityisesti asetuksen (EY) N:o 2236/95, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EY) N:o 1655/1999, 12 ja 15 artikla; asetus (EY) N:o 788/2004 ja asetus (EY) N:o 807/2004).

(14) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukset seuraavilta varainhoitovuosilta: 2001 (EYVL C 295, 28.11.2002, kohdat 4.11—4.36 ja 4.74), 2002 (EUVL C 286, 28.11.2003, kohdat 6.22—6.42 ja 6.57) sekä 2003 (EUVL C 293, 30.11.2004, kohta 6.24).

(15) Huomioon otettiin joulukuussa 2001 hyväksytyt komission sisäisen valvonnan 24 standardia, joita kaikkien komission yksiköiden on noudatettava varojensa hallinnoinnissa (ks. Euroopan komissio, sisäisen valvonnan standardit komission yksiköissä (SEC(2001) 2037, 31.12.2001, SEC(2003) 1287, lopullinen 26.11.2003)).

(16) Rautatie, maantie, sisämaan vesiliikenne, satamat, lentokentät, satelliittinavigointi, älykkäät liikennejärjestelmät maantie- ja rautatieliikenteen aloilla.

(17) Päätös N:o 1692/96/EY, 2 artiklan 1 kohta.

(18) Komission tiedonanto — Euroopan laajuisen liikenneverkon kehittäminen: Uusia rahoituskeinoja ja sähköisen maksunkeruun yhteentoimivuus, KOM(2003) 132 lopullinen, 23. huhtikuuta 2003.

(19) Muut 16 ensisijaista hanketta ovat (ks. päätös N:o 884/2004/EY, liite III):

1. Galileo

2. Tavaraliikenteen rautatiereitti Sines/Algecirias-Madrid-Pariisi

3. Rautatiereitti Pariisi-Strasbourg-Stuttgart-Wien-Bratislava

4. Sisävesireitti Rein/Maas-Main-Tonava

5. Suurnopeusrataverkon yhteentoimivuus Pyreneiden niemimaalla

6. Fehmarnin salmen rautatiereitti

7. Merten moottoritiet (Itämeri, Länsi-Euroopan meret, Kaakkois-Euroopan meret, Lounais-Euroopan meret)

8. Rautatiereitti Ateena-Sofia-Budapest-Wien-Praha-Nürnberg/Dresden

9. Rautatiereitti Gdansk-Varsova-Brno/Bratislava-Wien

10. Rautatiereitti Lyon/Genova-Basel-Duisburg-Rotterdam/Antwerpen

11. Moottoritiereitti Gdansk-Brno/Bratislava-Wien

12. Rautatie-/maantiereitti Irlanti/Yhdistynyt kuningaskunta/Manner-Eurooppa

13. ”Rail Baltica” rautatiereitti Varsova-Kaunas-Riika-Tallinna-Helsinki

14. ”Eurocaprail” rautatiereitti Bryssel-Luxemburg-Strasbourg

15. Joonianmeren/Adrianmeren intermodaalikäytävän rautatiereitti

16. Sisävesiväylä Seine-Scheldt.

(20) Alankomaat ja Ruotsi.

(21) Suomi.

(22) Nimikkeellä ”EU” tarkoitetaan kansainvälisten järjestöjen (kuten ESA ja EUROCONTROL) hallinnoimia hankkeita.

(23) Lukuun ottamatta yhtenäisiä hankeryhmiä nro 4 ja 5, jotka koostuvat älykkäitä liikennejärjestelmiä koskevista hankkeista.

(24) Jäljelle jäävät kolme prosenttia on tarkoitettu rajat ylittäviin hankkeisiin kolmansien maiden ja kymmenen uuden jäsenvaltion kanssa.

(25) Budjettiviranomaiset keskustelevat parhaillaan uudesta ehdotuksesta Euroopan laajuisten verkkojen rahoitusta koskevan asetuksen muuttamiseksi, niin että rahoitusosuutta voitaisiin lisätä jopa 50 prosenttiin.

(26) Komissio soveltaa infrastruktuuritöihin kymmenen prosentin enimmäismäärää, vaikka Euroopan laajuisten verkkojen rahoitusta koskevassa asetuksessa ei ole säädetty enimmäismäärästä.

(27) Vuosina 1995—2004 kaikista 1 143:sta tukea saaneesta toimesta ainoastaan 13:lle myönnettiin lainojen korkotukea ja yhdelle riskipääomajärjestelmän tukea.

(28) Koheesiorahastosta tukea saaville maille myönnetyistä määrärahoista 84 prosenttia käytettiin selvityksiin vuosina 1995—2004.

(29) Töille myönnetyn rahoituksen määrä oli keskimäärin 5,0 miljoonaa euroa ja selvityksiin myönnetyn rahoituksen osuus 3,4 miljoonaa euroa.

(30) Kymmenestä 15 prosenttiin ja joissakin tapauksissa 30 tai jopa 50 prosenttiin (ks. Euroopan parlamentin ja neuvoston ehdotus asetukseksi, KOM(2004) 475 lopullinen, 14.7.2004, 7 artikla.

(31) Päätös N:o 1692/96/EY, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä N:o 884/2004/EY, 19 a artiklan 4 ja 5 kohta.

(32) Asetus (EY) N:o 2236/95, 10 artikla.

(33) Vuonna 2004 käytetyssä versiossa eritellään näiden tarkistusten tuloksena selkeämmin kunkin TEN-T-toimien täytäntöönpanoon osallistuvan toimijan tehtävät. Kyseisessä versiossa mainitaan alkamis- ja päättymispäivä, edellytetään edunsaajan esittävän määrärahojen jakautuminen yksityiskohtaisesti toimien mukaan, määritellään raportoinnin määräajat, määritellään selkeämmin kustannusten tukikelpoisuus ja selkeytetään julkisuuden velvoitetta.

(34) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2002, kohta 6.37.

(35) Kymmenestä tapauksesta kuudessa loppumaksuja koskevat pyynnöt toimitettiin ilman, että vaaditut tiedot selvityksen tuloksista olivat saatavilla.

(36) Selvitys on mikä tahansa valmisteleva analyysi, tutkimus, suunnitelma tai luonnos, joka tehdään ennen täytäntöönpanon aloittamista. Sillä pyritään määrittelemään hankkeen tunnuspiirteet ja toimenpiteet, joita tarvitaan tietyn hankkeen eri vaiheiden kehittämiseksi ja toteuttamiseksi; se on myös ennakkoedellytys rakennusluvan ja lopullisen päätöksen saamiselle toimivaltaisilta viranomaisilta hankkeen käynnistämistä varten. Selvitykset saattavat käsittää myös materiaalisia palveluita (kuten kokeellisia rakenteita, maaperäselvityksiä, rakennusalueen tutkimista ja koeporausten tekemistä); näiden materiaalisten palvelujen: 1) on oltava välttämättömiä rakennusluvan saamiseksi tai täytäntöönpanon aloittamista koskevan lopullisen päätöksen tekemiseksi ja 2) tulos ei saa johtaa yleiseen käyttöön tarkoitettuun tuotteeseen. Selvityksen tuloksena on kuvaileva tai analyyttinen asiakirja, joka käsittelee teknisiä, taloudellisia, oikeudellisia, rahoitukseen tai ympäristöön liittyviä aloja.

(37) Työt käsittävät sellaiset palvelut ja hankinnat täytäntöönpanon aloittamisen jälkeen (mukaan lukien valmistelevat toimenpiteet, jotka mahdollistavat täytäntöönpanon aloittamisen), jotka koskevat (komission päätöksessä tai erillisesti jokaisen sopimuksen kohdalla erikseen määritellyn) yleiseen käyttöön tarkoitetun tietyn fyysisen rakenteen tai hankkeen todellista täytäntöönpanoa, rakentamista tai käyttöönottoa. Kaikkia valvonta- ja/tai seurantatoimia, tarvittavaa yksityiskohtaista suunnittelua tai vaihtoehtoisten ratkaisujen suunnittelua olisi pidettävä osana töitä riippumatta siitä, toteuttaako ne edunsaaja vai kolmas taho. Töihin sisältyy lisäksi ympäristövaikutusten arvioinnissa kuvailtujen, ympäristövaikutusten lieventämistä koskevien fyysisten toimenpiteiden täytäntöönpano.

(38) Ks. kohdat 52 ja 64, jotka liittyvät Euroopan laajuisesta liikenneverkosta vastaavaan henkilöstöön.

(39) Käytetyt lomakkeet valitaan sen perusteella, onko kyseessä monivuotiseen ohjeelliseen ohjelmaan liittyvä vai sen ulkopuolinen hanke, saako hanke ensimmäisen vuoden vai sitä seuraavien vuosien rahoitusta ja koskeeko hanke selvitystä vai töitä.

(40) Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että energian ja liikenteen pääosaston laatimassa menettelyjä koskevassa käsikirjassa ja Euroopan laajuisen liikenneverkon käsikirjassa määritellyistä säännöistä huolimatta 72 hankkeesta 28 hankkeen ehdotukset jätettiin jopa 56 päivää määräajan jälkeen.

(41) Näitä ovat esimerkiksi kustannus-hyötyanalyysi, julkisen ja yksityisen sektorin rahoitukselle vaihtoehtoisten mahdollisuuksien tarkastelua koskeva ilmoitus, jäsenvaltioiden toteutettavaksi kuuluvien valvontatoimenpiteiden kuvaus, välittömät tai välilliset sosiaalis-taloudelliset vaikutukset (varsinkin työllisyyteen) sekä töiden alustava aikataulu (aloitus- ja lopetuspäivä).

(42) Ensisijainen hanke nro 14 — Atlantin rannikon pääradan modernisointi.

(43) Euroopan laajuisten verkkojen rahoitusta koskevassa asetuksessa eritellään seuraavat neljä perusedellytystä (ks. asetuksen (EY) N:o 2236/95 5 artikla):

— Yleisesti ottaen yhteisön tukea myönnetään yksinomaan, jos hankkeiden toteuttamisessa on rahoitukseen liittyviä esteitä.

— Yhteisön tuki ei saa ylittää hankkeen käynnistämiseksi tarpeelliseksi arvioitua vähimmäismäärää (5 artiklan 2 kohta).

— Valitusta tukimuodosta riippumatta tämän asetuksen mukaan myönnettävän yhteisön tuen kokonaismäärä ei saa ylittää 10:tä prosenttia investointien kokonaiskustannuksista (erikseen määritellyissä tapauksissa 20 prosenttia) (5 artiklan 3 kohta).

— Tässä asetuksessa säädettyjä rahoitusvaroja ei yleisesti ottaen ole tarkoitettu sellaisiin hankkeisiin tai hankkeiden vaiheisiin, jotka saavat rahoitusta muista yhteisön lähteistä.

Euroopan laajuisten liikenneverkkojen suuntaviivoihin vuonna 2004 tehdyn tarkistuksen ja Euroopan laajuisten verkkojen rahoitusta koskevan asetuksen seurauksena lisättyjen edellytysten noudattamista ei ole analysoitu, sillä niiden soveltamista on liian aikaista arvioida.

(44) Euroopan laajuisten verkkojen rahoitusta koskevassa asetuksessa määritellyt perusteet ovat tiivistetysti seuraavat (ks. asetuksen (EY) N:o 2236/95 6 artikla):

— taso, jolla Euroopan laajuisen liikenneverkon poliittiset suuntaviivat edistävät ilmaistuja tavoitteita ja painopisteitä,

— hanke, joka on mahdollisesti taloudellisesti elinkelpoinen,

— hankkeen rahoituksellinen kannattavuus on hakemusta jätettäessä riittämätön,

— olisi otettava huomioon hankkeen toteuttamisvalmius; edistävä vaikutus, joka tuella on julkiseen ja yksityiseen rahoitukseen; hankkeen rahoitusjärjestelyn luotettavuus; välittömät ja välilliset sosiaalis-taloudelliset vaikutukset, erityisesti työllisyyteen; sekä ympäristövaikutukset,

— valtioiden rajat ylittävissä hankkeissa on otettava huomioon hankkeen eri osien yhteensovittaminen.

(45) Kahdessatoista 72:sta tarkastetusta tapauksesta.

(46) EGNOS AOC -toimintaa edeltävän täytäntöönpanon kriittistä suunnittelua koskevat selvitykset (EGNOS AOC Pre-operational implementation critical design studies). Komissio on yhteisrahoittanut vuodesta 1995 yhteensä 11 selvitystä. Vuoteen 2004 mennessä myönnetyn rahoituksen kokonaismäärä (130,4 miljoonaa euroa) ylittää enimmäismäärän 29,7 miljoonalla eurolla.

(47) Tarkastuksen kohteena olleesta 31:stä toimesta, joihin sääntöä sovellettiin, 15:ssä komissio ei ollut arvioinut kaikkia tavoitteita.

(48) Näin tapahtui tiettyjä selvityksiä arvioitaessa, kun taloudelliseen ja rahoitukselliseen arviointiin liittyviin kysymyksiin ei vastattu, vaikka hakulomakkeessa edellytettiin tällaisia tietoja.

(49) 15 toimen osalta, joita koskevat ehdotukset oli jätetty määräajan jälkeen, annettiin myönteinen vastaus kysyttäessä ehdotusten jättämistä koskevan määräajan noudattamista.

(50) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2001, kohta 4.35 sekä komission vastaus.

(51) Varainhoitoasetuksen III osastossa (160 artiklan 3 kohta) säädetään kuitenkin TTK-puiteohjelmiin osallistuvien asiantuntijoiden sopimuksiin sovellettavista erityisistä säännöistä.

(52) Asetus (EY) N:o 2236/95, 9 artiklan 3 kohta.

(53) Asetus (EY) N:o 2236/95, 15 artikla.

(54) Kussakin hankkeen rahoitusta koskevassa päätöksessä määritellään seurantaa koskevat velvollisuudet yksityiskohtaisesti ja täsmennetään, että jäsenvaltioiden on vuosittain toimitettava hankkeen tilaa koskevat kertomukset komissiolle viimeistään 31. tammikuuta (vuodesta 2004 alkaen viimeistään 31. maaliskuuta). Komissio on laatinut hankkeen tilaa koskevan kertomuksen mallin, jonka mukaan jäsenvaltioiden on esitettävä noin sivun mittainen kuvaus toteutuneista toimista ja syyt hankkeen toteutumisen viivästymiselle. Lisäksi niiden on esitettävä kertomuksessa tiedot siitä, ovatko tavoitteet pysyneet samoina, saako hanke tukea muista yhteisön rahastoista ja mitä maksuja on suoritettu. Mukaan on liitettävä näyttö EU-säännösten noudattamisesta sekä tiedot kustannusten jakautumisesta. Monivuotisten ohjeellisten ohjelmien kohdalla kertomuksiin on liitettävä kaksi taulukkoa, joista saa yleiskäsityksen sidotuista ja aiheutuneista menoista.

(55) Paikalle tehty käynti edelsi 80:tä prosenttia vuonna 2004 tehdyistä päätöksistä.

(56) Kuten pitääkö hankkeen arviointivaiheessa tehty alustava kustannus-hyötyanalyysi edelleen paikkansa ja mikä on ollut yhteisön tukitoimien todellinen vaikutus julkiseen tai yksityiseen rahoitukseen, työllisyyteen tai ympäristöön.

(57) Ohjelman hallinnointijärjestelmä.

(58) Tässä yhteydessä käytiin läpi 13:n hankkeeseen osallistuvan virkamiehen ja 11:n komennukselle lähetetyn kansallisen asiantuntijan (jotka ovat tai ovat olleet mukana TEN-T-hankkeissa vuodesta 2001) ansioluettelot.

(59) Kuten DESS-korkeakoulututkinto liikenteen alalta, Master of Science -tutkinto liikenteen ja liikenteen suunnittelun alalta, diplomi-insinöörin tutkinto liikenneinfrastruktuurin alalta.

(60) Koulutustoimien analyysi toteutettiin kunkin henkilöstön jäsenen koulutustiedoston perusteella.

(61) Komission päätös C(2002) 1559, tehty 30 päivänä huhtikuuta 2002, sellaisena kuin se on muutettuna 31 päivänä tammikuuta 2003 tehdyllä komission päätöksellä C(2003) 406 ja 27 päivänä helmikuuta 2004 tehdyllä komission päätöksellä C(2004) 577. Päätöksen 6 artiklassa säädetään, että komennukselle lähetetyt kansalliset asiantuntijat eivät saa missään yhteydessä (…) edustaa komissiota yksin (taloudellisten tai muunlaisten) sitoumusten tekemiseksi tai neuvotella sen puolesta. Lisäksi säännöissä vahvistetaan, että on pyrittävä kaikin tavoin välttämään kaikenlaisia eturistiriitoja tai sellaisten ristiriitojen ilmenemistä, jotka koskevat komennukselle lähetetyn kansallisen asiantuntijan tehtäviä hänen ollessaan komennuksella komissiossa. Lisäksi 25 päivänä kesäkuuta 2002 annetun varainhoitoasetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 52 artiklassa säädetään, että ”eturistiriita vallitsee silloin, jos jonkun talousarvion toteuttamisesta vastaavan toimijan tai sisäisen tarkastajan tehtävien puolueeton hoitaminen vaarantuu perhe- tai tunnesiteisiin, poliittiseen tai kansalliseen yhteenkuuluvuuteen tai taloudellisiin etuihin liittyvästä tai mistä tahansa muusta syystä, jossa asianomaisella ja edunsaajalla yhteinen etu”.

(62) Sääntöjen käytännön soveltamisesta johtuu, että komennukselle lähetetty kansallinen asiantuntija:

— voi mennä yksin työmatkalle tai osallistua komission ulkopuolella järjestettäviin kokouksiin ainoastaan tarkkailijana tai saadakseen tietoa, lukuun ottamatta erityistapauksia, joihin tarvitaan pääjohtajan lupa,

— ei voi osallistua rahoitustoimien hyväksymisen käytännön vaiheisiin, joten komennukselle lähetetty kansallinen asiantuntija ei voi käynnistää tai varmentaa rahoitustoimia,

— ei voi toimia arviointikomitean jäsenenä,

— ei voi toimia oman jäsenvaltionsa tai järjestön, josta hänet on lähetetty komennukselle, alulle panemien hankkeiden hallinnoinnista vastaavana henkilönä.

(63) Euroopan laajuisten liikenneverkkojen yhteisön rahoitustuen hallinnoinnin ulkoistamista koskeva kustannus-hyötyanalyysi, loppuraportti, kesäkuu 2004.

(64) Sekä käytettävissä olevien kokonaisvarojen että yksittäisten hankkeiden yhteisrahoitusosuuden kannalta katsottuna koheesiorahasto ja EAKR rahoittavat suurimman osan liikennehankkeista tukeen oikeutetuissa jäsenvaltioissa ja tukeen oikeutetuilla alueilla. Yhteisö myönsi koheesiorahastosta ja EAKR:sta vuosina 2000—2003 noin 3,3—3,5 miljardia euroa vuodessa, kun taas TEN-T-ohjelman vuotuinen talousarvio oli keskimäärin 580 miljoonaa euroa. Näiden kolmen yhteisön rahoitusvälineen tarjoamien tukien lisäksi Euroopan investointipankki myöntää lainoja liikenneinfrastruktuurin rahoitukseen.

(65) Rakennerahaston osuuksien enimmäismäärät on vahvistettu neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/1999 (EYVL L 161, 26.6.1999, s. 1) 29 artiklan 3 kohdassa 75 prosentiksi tukikelpoisista kokonaiskustannuksista tavoitteen 1 alueilla toteutettavissa toimenpiteissä; jos kyseiset alueet sijaitsevat koheesiorahaston tukemissa jäsenvaltioissa, yhteisön osuus voi olla enintään 80 prosenttia tukikelpoisista kokonaiskustannuksista ja enintään 85 prosenttia tukikelpoisista kokonaiskustannuksista erittäin syrjäisillä alueilla sekä Kreikan syrjäisillä saaristoalueilla. Huomattavia nettomääräisiä tuloja aiheuttavien infrastruktuuri-investointien osalta yhteisön osuus voi olla enintään 40 prosenttia tavoitteen 1 alueilla toteutettavissa toimenpiteissä.

(66) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1783/1999, annettu 12 päivänä heinäkuuta 1999, Euroopan aluekehitysrahastosta (EYVL L 213, 13.8.1999, s. 1) ja neuvoston asetus (EY) N:o 1260/1999, annettu 21 päivänä kesäkuuta 1999, rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä.

(67) Neuvoston asetus (EY) N:o 1164/94, annettu 16 päivänä toukokuuta 1994, koheesiorahastosta (EYVL L 130, 25.5.1994, s. 1).

(68) Rakenteellisten toimien arviointimenetelmät, Means for Evaluating Actions of a Structural Nature.

(69) Joko myönteinen lausunto (huomautuksilla tai ilman), keskeytetty lausunto (esimerkiksi lisätietojen toimittamisen ajaksi) tai kielteinen lausunto. Mikäli lausuntoa ei ole annettu kymmenen työpäivän kuluessa, se tulkitaan myönteiseksi. Määräaikaa pidennetään 15 päiväksi, jos varsinainen asiakirja (ilman liitteitä) on pidempi kuin 20 sivua.

(70) Samalla tavalla toimitaan koheesiorahaston hankkeiden ja EAKR:n toimien kohdalla, kuitenkin sillä erolla, että osastojen välinen kuuleminen tapahtuu kahdessa vaiheessa: hankehakemuksen tai toimenpideohjelman luonnoksen vastaanottohetkellä ja kun rahoituspäätöstä koskeva luonnos on laadittu. Muita osastojen välisiä kuulemisia järjestetään silloin, jos jäsenvaltio hakee toimenpideohjelman yhteydessä rahoitusta niin kutsutulle suurelle hankkeelle (rahoitustuki yli 50 miljoonaa euroa).

(71) Kuten osallistuminen komiteoihin tai paneeleihin (esimerkiksi koheesiorahaston tai EAKR:n toimenpiteiden seurantakomiteoihin), TEN-T-rahoitustuen myöntämistä käsittelevään komiteaan ja TEN-T-arviointipaneeleihin; yhteisiin tarkastuksiin tai vaikutusten jälkiarviointiin; tarvittavien asiakirjojen vaihtoon (esimerkiksi hankkeiden tilaa koskevat kertomukset) tai komission eri yksiköiden henkilöstön epävirallisiin kontakteihin.

(72) Kutsuja komiteoiden kokouksiin ja arviointikokouksiin lähetetään, mutta niihin ei osallistuta järjestelmällisesti; kukin pääosasto järjestää paikalla toimitettavat tarkastukset yleensä itsenäisesti eikä hankkeisiin liittyviä raportteja jaeta järjestelmällisesti muiden komission yksiköiden kanssa (ja jos niin tapahtuu, niitä ei yleensä analysoida); useimpien rakennetoimien osalta vaikutusten jälkiarvioinnin suorittavat ulkopuoliset asiantuntijat, mutta havainnoista ei ilmoiteta energian ja liikenteen pääosastoon.

(73) Ks. päätös N:o 1692/96/EY, muutettu päätöksellä N:o 884/2004/EY, 17 a artikla.

(74) Ks. Euroopan parlamentin liikenteen ja matkailun valiokunnan lausuntoluonnos budjettivaliokunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yleisistä säännöistä yhteisön rahoitustuelle Euroopan laajuisten liikenne- ja energiaverkkojen alalla ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2236/95 muuttamisesta.

(75) Euroopan laajuisten verkkojen rahoitusta koskevassa asetuksessa säädetään asiasta jo tietyn tyyppisten hankkeiden osalta (ks. asetuksen (EY) N:o 2236/95, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EY) N:o 807/2004, 5 artiklan 5 kohta).

LIITE 2 KARTTA TEN-T-OHJELMAN PAINOPISTEALUEISTA JA ENSISIJAISISTA HANKKEISTA