Alueiden komitean lausunto aiheesta "Maaseudun palvelut ja uudet toiminnot" CdR 3/97 fin



Virallinen lehti nro C 215 , 16/07/1997 s. 0016



Alueiden komitean lausunto aiheesta "Maaseudun palvelut ja uudet toiminnot" (97/C 215/03) ALUEIDEN KOMITEA, joka ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 198 c artiklan neljännen kohdan mukaisesti 12. kesäkuuta 1996 tekemänsä päätöksen antaa lausunto aiheesta "Maaseudun palvelut ja uudet toiminnot" ja lausunnon valmistelu valiokunta 2:n "Aluesuunnittelu Maatalous Metsästys Kalatalous Metsätalous Meri- ja vuoristoalueet" tehtäväksi, ottaa huomioon valiokunta 2:n 12. helmikuuta 1997 hyväksymän lausuntoluonnoksen CdR 3/97 rev. (esittelijä: Kaija-Maija Perkkiö), hyväksyi yksimielisesti 12. ja 13. maaliskuuta 1997 pitämässään 17. täysistunnossa (maaliskuun 12. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. 1. Johdanto 1.1. Kun maaseutua tarkastellaan eurooppalaisessa mittakaavassa, havaitaan sen olevan hyvin moni-ilmeistä. Maaseudun kehitykselle löytyy kuitenkin yhteisiä yleiseurooppalaisia piirteitä, jotka liittyvät maaseudun rakenteen voimakkaaseen muutokseen. Yksi muutoksista on väestökato. Vuonna 1988 maaseutuväestön osuus oli 18 % kokonaisväestöstä, kun vastaava luku oli 29 % vuonna 1965. Erityisesti syrjäisiltä maaseutualueilta (1-, 5b- ja 6 -tavoitealueet) väestö on muuttanut kaupunkeihin parempien työnsaantimahdollisuuksien takia. 1.2. Maaseudun väestö ikääntyy. Aktiiviväestön siirtyessä kaupunkeihin maaseudulle jäävät vanhukset, joiden osuus väestöstä on kasvamassa muutoinkin, koska keski-ikä kohoaa ja nuorempien ikäluokkien koko pienenee. 1.3. Maaseudun ongelmat vaihtelevat alueittain alueellisten ja paikallisten olosuhteiden mukaisesti. Harvaanasutuissa Pohjoismaissa kylien yleinen ongelma on väestökato ja erityisesti naisten muuttaminen muualle. Eteläisessä Euroopassa tyypillisempää on naisten jääminen kyliin miesten muuttaessa työtä etsimään. Toisaalta esimerkiksi tietyillä seuduilla Baijerissa maaseutuasuminen on suosittua, koska hyvien teiden ja suhteellisten lyhyiden matkojen ansiosta työmatkapendelöinti on helppoa. 1.4. Palveluiden häviäminen maaseudulta on yleiseurooppalainen ilmiö. Harvaanasutuilla alueilla palvelut keskittyvät kaukana oleviin keskuksiin, josta ne joudutaan hankkimaan. Pendelöintikylien asukkaat puolestaan hankkivat palvelunsa työmatkojen aikana keskuksista. Maaseudun ja kylien palveluille ei löydy kummassakaan tapauksessa riittävästi käyttäjiä. Kun palvelut etääntyvät, niiden hankinta aiheuttaa liikenteen lisääntymistä ja sitä myötä myös ympäristöongelmia. 1.5. Maaseudun palveluiden saatavuus tulisi turvata, jotta asutus saataisiin säilytetyksi myös epäsuotuisilla ja syrjäisillä alueilla. Syrjäisten alueiden autioituminen merkitsee jo valmiin infrastruktuurin hyödyntämättä jättämistä. Maaseudun palveluiden ja tätä myötä myös asutuksen säilyttäminen ei onnistu ilman uusia toimintastrategioita EU-tasolta kylä- ja yksilötasolle. Maaseudun asukkaiden tarpeita vastaavien palveluiden kehittäminen ja säilyttäminen edellyttää toimintojen uudelleenorganisointia ja jopa uusien tukimuotojen luomista. Huomiota tulee kiinnittää mm. palvelun saatavuuteen ja varmuuteen pitkällä aikavälillä. Tällöin mm. syrjäisellä maaseudulla korostuu julkisten palveluiden merkitys enemmän kuin taajamien läheisillä maaseutualueilla. Palveluiden tuotannossa ns. yhdistelmäpalveluita tulisi suosia, jolloin myös yksittäisen palvelun kannattavuuskynnys laskee. 1.6. Palvelusektori ja siihen liittyvät uudet toiminnot ovat olleet viime vuosikymmeninä voimakkaimmin kasvava toimiala ja on tällä hetkellä eniten työllistävä ala koko unionin alueella. Kasvun ennustetaan jatkuvan edelleenkin, mikä tuo myös maaseudulle uusia mahdollisuuksia. Tähän myötävaikuttavat hoivapalveluiden lisääntynyt tarve, vapaa-ajan lisääntyminen ja teknologian kehittymisen mukanaan tuomat mahdollisuudet. Myös asenteet ovat muuttuneet. Maaseudulle vaaditaan tasavertaisia palveluja kaupunkeihin verrattuna. 1.7. Tyypillistä palvelualan työpaikoille on naisten suuri osuus työvoimasta, osa-aikatyön korkea osuus muihin aloihin verrattuna sekä ns. itsensätyöllistämisperiaate. Mikäli kysymyksessä on muun kuin julkisen viranomaisen järjestämä sosiaali- tai koulutuspalvelu, yritys työllistää yrittäjät itsensä ja mahdollisesti muutaman muun henkilön. Nämä piirteet tuovat mahdollisuuksia alan kehittymiselle, mutta myös ongelmia ratkaistavaksi. 1.8. Merkittävä ja huomionarvoinen tekijä on alueiden erilaisuus vahvuudet ja heikkoudet vaihtelevat. Tästä syystä kehittämisen tulee lähteä alueen omista lähtökohdista. Entisten palveluiden kehittämisessä ja uusien toimintojen luomisessa on kuitenkin hyvä pitää mielessä myös aivan uusien työpaikkojen syntymismahdollisuus. Kunkin alueen ihmisten ja organisaatioiden käyttämättömät voimavarat tulee selvittää, samoin mahdolliset käytännön tasolla tiedostamattomat palvelujen tarpeet. Kun nämä seikat selvitetään, syntyy runsaasti alueittaisia ja maittaisia käytännön ratkaisuja ja toimintamuotoja, joihin vaikuttavat niin alueen taloudellinen tilanne ja talouden rakenne kuin kulttuuri, traditiot ja maan/alueen poliittinen tilanne. 2. Maaseudun palvelujen ja uusien toimintojen kehitysnäkymiä Yleistä 2.1. Alueiden omista lähtökohdista paikallisen aloitteellisuuden pohjalta syntyvät toiminnot ovat kestävällä pohjalla. Alueiden komitean mielestä komissio on kiitettävästi tuonut esille tätä ns. alhaalta-ylöspäin -periaatetta samoin kuin subsidiariteettiperiaatetta eri tavoiteohjelma-asiakirjoja käsitellessään sekä vahvistaessaan eri yhteisöaloitteiden, erityisesti Leader:n toimintaperiaatteita. 2.2. Maaseudun palvelujen ja uusien toimintojen kenttä on laaja. Paikallisesta aloitteesta voidaan kehittää jokapäiväiseen elämään liittyviä toimintoja, elämänlaatua parantavia palveluja, kulttuuri- ja vapaa-ajan palveluja tai ympäristönhoitoon liittyviä toimintoja. 2.3. Esimerkkeinä jokapäiväisistä toiminnoista ovat lastenhoitopalvelut, vanhustenhuolto, kodinhoitopalvelut ja koulutuksen järjestäminen. Elämän laatuun liittyviä palveluja ovat mm. kauppa- ja kuljetuspalvelut. Nämä toimialat tarjoavat erityisesti maaseudun aktivoituneille naisille uusia työmahdollisuuksia. Ellei syrjäisillä maaseutualueilla kyetä turvaamaan väestön liikkumismahdollisuuksia perinteisesti joukkoliikennevälineiden avulla, ratkaisuja ongelmaan voivat olla mm. kutsutaksijärjestelmä (Ranska, Suomi) tai monialakuljetusosuuskunta (Italia). Hyvä esimerkki on myös postilaitoksen kuljetuspalvelut joukkokuljetusmuotona (Irlanti, Pohjois-Irlanti). Matkailu, kulttuuripalvelujen tuottaminen tai kulttuuriympäristön vaaliminen tuottavat työpaikkoja kulttuurin ja vapaa-ajanpalveluiden osalta. 2.4. Lisääntyvä ympäristön saastuminen ja toisaalta herännyt tietoisuus ympäristön merkityksestä tulee lisäämään ympäristöpalveluista työnsä saavien määrää. Jätteiden keräily- ja uusiokäyttö sekä maisema-alueiden suojelu ja ylläpito sekä tämän yhdistäminen maaseutumatkailuun olkoon näistä esimerkkeinä (Belgia, Irlanti, Ranska). Ongelmia ja esteitä maaseudun palveluiden ja uusien toimintojen kehittämisessä 2.5. Palveluiden synnyttämistä ja uudelleen organisoimista vaikeuttavat unionin jäsenmaissa useat seikat. Julkinen hallinto on usein liian sektori-organisoitunutta, jotta uusia innovatiivisia hallintomalleja ja palveluiden tuottajarakenteita pääsisi syntymään. Monimutkainen lainsäädäntö voi olla ylitsepääsemätön este aloittavalle pienelle yritykselle, jos se ei saa neuvonta-apua. 2.6. Palveluyritysten syntymistä voivat hidastaa myös taloudelliset syyt. Monet palvelut ovat työvoimavaltaisia, jolloin palkkakustannukset sivukuluineen nousevat korkeiksi. Toisaalta palveluntarvitsijoiden kyky maksaa tehdystä työstä vaihtelee suuresti. Työvoimakustannuksiltaan korkea toimiala ei myöskään kiinnosta sijoittajia ja pienillä yrityksillä ei toisaalta ole mahdollisuutta antaa takuita rahoittajille. Tällöin riskipääoman saaminen yrityksen perustamiseen ja alkuvaiheen käyttöpääomaksi on vaikeaa. 2.7. Palvelualojen kehittymisen esteenä voivat olla myös koulutukselliset tekijät. Paljon osa-aikaista työvoimaa vaativat alat (esim. matkailu) eivät motivoi työntekijöitä kouluttamaan itseään. Toisaalta monet maaseudun yritykset ovat monialayrityksiä, joten yrittäjiltä vaaditaan monipuolista osaamista, kun koulutus sitävastoin on painottanut liikaa erikoistumista. Ns. jatkuvan kouluttautumisen järjestelmä onkin välttämätön, jotta yrittäjät voivat säilyttää ammattitaitonsa muuttuvassa yhteiskunnassa. Teknisten taitojen lisäksi koulutuksessa tulee korostaa myös ihmissuhdetaitoja yms. pehmeää osaamista. 2.8. Koulutus on usein vieläkin liian teoriapainotteista. Sekä ammattikoulutuksessa että kehittämishankkeiden koulutusjaksoissa tulisi yhdistää koulujen ja käytännön työelämän sekä tutkimuksen tuottama tieto yrittäjää ja työntekijää palvelevaksi kokonaisuudeksi. 2.9. Palvelualan työpaikkojen kehittymisen esteenä voivat olla myös eri maiden lainsäädäntöön liittyvät ongelmat. Maaseudun uudet yritykset ovat usein monialayrityksiä, joiden voi olla vaikeaa hallita tiedollisten tai taloudellisten resurssien vähäisyyden vuoksi kaikkia monimutkaisia verotukseen, rahoitusjärjestelmiin tai tuotteiden laatuun ja tarkastusjärjestelmiin liittyviä kysymyksiä. Tästä huolimatta palveluiden laatuun tulee kiinnittää erityistä huomiota, ollaanhan usein tekemisissä suoraan toisiin ihmisiin kohdistuvien työtehtävien kanssa. Esimerkkejä onnistuneista ratkaisuista 2.10. Edellä mainittuihin taloudellisiin ongelmiin on löydetty paikallisia ratkaisuja kuten esim. voucherin käyttö maksuvälineenä (esim. vanhustenhoito Ranskassa) tai riskipääomarahasto pienille yrityksille. Hyvä esimerkki voisi olla myös Suomessa käyttöönotettu pienyritystuki palvelualalla toimiville yrittäjänaisille. 2.11. Kansallisella tasolla voidaan käyttää myös verotuksellisia keinoja, palkkojen sivukulujen alentamista tai avustusten myöntämistä joko suoraan palveluiden käyttäjälle tai palvelun tuottajalle. Julkisin varoin osittain tuettu toiminta on kustannus-hyötysuhteeltaan usein edullisempi kuin puhtaasti julkinen palvelu (esim. vanhusten hoitaminen kotona tai laitoksessa, viljelijän toteuttama maisemanhoitotyö verrattuna palkkatyönä teetettyyn). 2.12. Paikalliset toimintaryhmät Leader:ssa ovat ratkaisseet taloudellisia ongelmia mm. perustamalla monialayrityksiä, joissa kannattavammat toiminnot tukevat vähemmän kannattavia. Naisten vetämissä Leader-ryhmissä on syntynyt innovatiivisia yhdistelmiä terveydenhoidon, seimen ja koulutuspalveluiden järjestämiseksi, jotta naiset voivat käydä palkkatyössä, tehdä etätyötä tai toimia yrityksessään (Irlanti, Wales). 2.13. Public/private-yhteistyö luo mahdollisuuksia palveluiden luotettavalle järjestämiselle. Julkisten palveluiden tuottamista voidaan yksityistää tai siirtää yhteisölle, ilman että julkisen sektorin ote järjestämisvastuun osalta heikkenee. Palveluiden hankkiminen ns. alihankintajärjestemällä on tästä yksi esimerkki. Irlannissa on saatu hyviä kokemuksia uusien toimintamallien kehittämisessä perustamalla suhteellisen itsenäisiä yrityslautakuntia, joissa on jäseninä sekä julkisen että yksityisen sektorin edustajia. Tietoyhteiskunnan tarjoamat mahdollisuudet 2.14. Tietoyhteiskunnan tuomat mahdollisuudet tulisi hyväksikäyttää entistä tehokkaammin myös maaseudun kehittämisessä. Tietotekniikan palveluita kyetään tarjoamaan suoraan kotiin kotimikron avulla (mm. pankkipalvelut, ostosten tekeminen), mikä helpottaa palveluiden saatavuutta myös syrjäisillä seuduilla. Tämä edellyttäisi kuitenkin kotimikrokannan huomattavaa lisäämistä. Taloudelliset tai taidolliset resurssit eivät kuitenkaan ole aina riittäviä kotimikrojen hankintaan ja hyödyntämiseen. 2.15. Maaseudulle tulisi perustaa nykyistä enemmän ns. tietotupa-tyyppisiä toimipisteitä, joissa olisi mahdollisuus opastetusti käyttää tietoverkon kautta saatavia palveluita. Tämä lisäisi palveluiden saavutettavuutta huomattavasti. Tietotupia on käytetty 1980-luvulta asti mm. Suomessa, mutta niiden epävirallinen asema on haitannut käytön lisääntymistä. Tietotuvat tulisi kehittää joko liiketaloudellisella periaatteella toimiviksi yrityksiksi tai osittain julkisin budjettivaroin tuetuiksi palvelukeskuksiksi. Tietotuvat/etätyökeskukset voivat toimia yhdistettyjen palveluiden keskuksena tai ne voidaan yhdistää osaksi koulujen ja kirjastojen informaatiopalveluja. 2.16. Tietoyhteiskunta luo myös uusia mahdollisuuksia etätyöhön joko tietotuvassa tai omassa yrityksessä. Etätyöskentelyn yleistymisen myötä liikenne vähenee, maaseudun aktiiviväestö lisääntyy ja paikallisten palveluiden tarve lisääntyy. Etätyön kaikkia mahdollisuuksia ei ole vielä selvitetty (mm. opetus, sairaanhoito), joten etätyön kehittämiseen tulisi panostaa runsaasti maaseudun kehittämisessä. 3. Yleistä 3.1. Alueiden komitea arvostaa Leader I- ja II -yhteisöaloitteen mahdollistamia toimia maaseudun palveluiden ja uusien toimintojen järjestämisessä. Yhteisöaloitteen lähtökohdat rahoituksen myöntämiseksi toimintaryhmälle, so. alhaalta-ylöspäin -periaate, innovatiivisuus ja kyky toimia mallina sekä siirrettävyys ovat alueiden komitean mielestä tärkeitä periaatteita. Tällä tavalla tuetaan paikallistason kuten kylien oma-aloitteisuutta, yhteistyötä ja idearikkautta. Alueiden komitean mielestä Leader-hankkeita ja Leader-ohjelmaa olisi mahdollista toteuttaa tehokkaammin, mikäli ne sovitettaisiin paremmin yhteen rakennerahastojen tavoitteiden tai Corkin julistuksen 2 kohdan "integroidun lähestymistavan" kanssa. 3.2. Innovatiivisuuden yksi ilmenemismuoto on projektien toteuttaminen uusien kumppaneiden kanssa. Tällöin voidaan hakea mm. toimivaa mallia työnjaolle julkisen ja yksityisen sektorin välillä sekä eri hallinnonalojen välillä. Alueiden komitea korostaakin, että kaikkien palveluiden osalta tehokkuus ei ole ensimmäinen ja merkittävin kriteeri vaan huomiota on kiinnitettävä myös palveluiden sosiaaliseen ulottuvuuden täyttämiseen ja yleissaatavuuteen, mitä puhtaasti yksityinen ja markkinatalouden periaattein toimiva palvelu ei aina pysty toteuttamaan. 3.3. Alueiden komitea on pannut tyydytyksellä merkille, että komissio on eri alueiden tavoiteohjelma-asiakirjoja käsitellessään kiinnittänyt huomiota alhaalta-ylöspäin -periaatteen toteutumiseen niin 1-, 5b- kuin 6 -ohjelmassakin. Tällä tavoin synnytetään alueille yhteistyöverkosto, jossa on sekä paikallisten tarpeiden selvittäjiä, uuden tiedon levittäjiä että toimijoita, jotka työskentelevät työn tarjoajien ja työtä haluavien keskellä välittäjinä ja uusien kehittämishankkeiden synnyttäjinä. 3.4. Alueiden komitea on tyytyväinen EU:n neljännen tutkimus- ja koulutuspuiteohjelman v. 1994 1998 sisällöstä erityisesti siltä osin kun se koskee tietoliikennetekniikoita ja -palveluita, sillä nämä hankkeet mahdollistavat mm. etätyön ja etäkoulutuksen kokeiluhankkeiden toteuttamisen. Myös viidennen puiteohjelman valmistelussa tulisi nämä aiheet ottaa huomioon rahoitettavina toimintoina. 3.5. Komissio on laatinut tiedonannon eurooppalaisesta strategiasta paikallisen kehityksen ja työllisyysaloitteiden rohkaisemiseksi (). Alueiden komitean mielestä tiedonannossa on tarkasteltu monipuolisesti 17 eri alan kehittämismahdollisuuksia ja -toimenpiteitä myös maaseudun palveluiden ja uusien toimintojen näkökulmasta. Komission tulee viedä tehokkaasti eteenpäin tiedonannossa esilletuotuja toimenpide-esityksiä omilla päätöksillään ja tukemalla jäsenvaltioita niiden toteuttaessa omia toimiaan läheisyysperiaatteen hengessä. 4. Alueiden komitean ehdotuksia maaseudun palveluiden ja uusien toimintojen edistämiseksi 4.1. Alueiden komitea kehottaa unionin toimielimiä tukemaan alueellista ja paikallista aloitteellisuutta maaseudun palveluiden järjestämiseksi yksinkertaistamalla ja nopeuttamalla pilottihankkeiden ja kokeilu- ja tutkimushankkeiden hakemus- ja käsittelymenettelyä. 4.2. Alueiden komitea kehottaa komissiota kiinnittämään erityistä huomiota siihen, kuinka eri alueiden ohjelma-asiakirjat käytännössä toteuttavat palveluiden laadullisten ominaisuuksien parantamista mm. laatujärjestelmien luomista ja laadun tarkkailua. 4.3. Alueiden komitea pyytää komissiota ryhtymään toimiin, jotka edistäisivät useita palveluita tuottavien ns. yhdistelmäpalveluyritysten tuotteiden laadun vähimmäisvaatimusten vahvistamista unionin tasolle. 4.4. Alueiden komitea pyytää komissiota rohkaisemaan toimia, jotka parantavat tiedonkulkua eri yhteisöaloitteita (esim. Leader, NOW, SME) toteutettaessa syntyneistä vaihtoehtoisista tavoista järjestää palveluita ja toimintoja. Tähän tulee suunnata riittävästi varoja ohjelmien teknisestä tuesta. Samoin tulee tehostaa kansallisten Leader-verkkojen ja yhteisön Leader-tarkkailuelimen (Association européenne pour l'information sur le développement local AEIDL) tietojen hyväksikäyttöä. Rakennepoliitiikan tulevasta tavoitteenasettelusta keskusteltaessa on jo nyt ajateltava näiden elinten tavoitteita, rakenteita, rahoitusta ja tulevaisuutta. 4.5. Alueiden komitea kehottaa unionin toimielimiä rohkaisemaan valtioiden toimia toteuttaa Leader-tyyppistä toimintaa sekä muuta paikallista aloitteellisuutta kansalliselta pohjalta, jotta syntyisi uusia innovatiivisia tapoja tuottaa palveluita. Erityisesti tulee kiinnittää huomiota palveluiden saavutettavuuteen ja varmuuteen sekä julkisen ja yksityisen sektorin välisen työnjaon ongelmien ratkaisuun. 4.6. Alueiden komitean mielestä jäsenvaltiota tulisi rohkaista toimissa löytää uusia ratkaisuja verotuksen ja palkkauksen sivukulujen yksinkertaistamiseksi ja alentamiseksi, kun on kysymys pienistä palveluja tuottavista yrityksistä. 4.7. Alueiden komitea edellyttää, että komissio ryhtyy toimiin palveluyritysten riskirahoitusjärjestelmien parantamiseksi, jotta nämä järjestelmät toimisivat yhtä hyvin kuin tuotannollisten yritysten vastaavat järjestelmät. Erityisen tärkeää tämä on, kun on kysymys maaseudun monitoimialayrityksistä. 4.8. Alueiden komitean mielestä komission pitäisi lisätä toimiaan yhteisön tasolla ratkaisujen löytämiseksi tietoliikenneverkkojen hyväksikäytön parantamiseksi myös harvaanasutuilla alueilla (mm. rakentamiskustannusten alentaminen). Sekä yhteisön että yksittäisten valtioiden tasolla tulisi ratkaista uuden teknologian mukanaan tuomat tietosuojakysymykset. 4.9. Alueiden komitea kehottaa komissiota ottamaan huomioon sekä rakennerahastouudistuksessa että tavoitealueiden uudelleenmäärityksessä sen, että alueet rajataan selkeästi alue- ja ongelmaulottuvuuksien perusteella ja siten, ettei palvelujen ja paikallisperäisen kehityspotentiaalin edistämisaloitteiden kannalta tärkeitä yhteistyöaloja hajoteta. Samalla eri rahastojen toimia kullakin tavoitealueella tulee koordinoida entistä paremmin (vrt. rural paggage -malli), jotta mahdollisimman hyvä yhteisvaikutus saavutetaan. Kullekin maaseutualueelle tulee laatia yksi ohjelma-asiakirja nykyisin laadittavien useiden ohjelmien asemesta esim. tavoitteiden 5a, 5b, 3 ja 4 kohdalla. 4.10. Alueiden komitea yhtyy Corkin julistuksessa () esitettyyn maaseudun kehittämisohjelmaan. Ko. julistuksessa esilletuodut toimenpiteet ovat yhdensuuntaisia tässä lausunnossa esitettyjen tavoitteiden ja toimenpiteiden kanssa. Bryssel, 12. maaliskuuta 1997. Alueiden komitean puheenjohtaja Pasqual MARAGALL i MIRA () KOM(95) 273 lopull. () EYVL N:o C 116, 14.4.1996, s. 46