Tässä kertomuksessa esitetään ennusteet EU:n talousarviovarojen sisään- ja ulosvirtauksista vuosina 2021–2027. Se on ensimmäinen kertomus pitkän aikavälin ennusteesta, joka julkaistiin vuosien 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen ja Next Generation EU -välineen hyväksymisen jälkeen. EU:n pitkän aikavälin talousarvio (monivuotinen rahoituskehys) yhdessä Next Generation EU -välineen kanssa on suurin Euroopassa koskaan rahoitettu elvytyspaketti, jonka kokonaismäärä on 1,8 biljoonaa euroa (vuoden 2018 hintoina). Next Generation EU on poikkeuksellinen ja tilapäinen väline, jonka tarkoituksena on edistää toipumista covid-19-pandemian aiheuttamasta talous-, sosiaali- ja terveyskriisistä. Monivuotinen rahoituskehys kuvastaa unionin prioriteetteja vuosiksi 2021–2027. Se tukee vihreää siirtymää ja digitaalista muutosta, jotta Euroopan taloudesta tulee oikeudenmukaisempi, selviytymiskykyisempi ja kestävämpi tuleville sukupolville.

Viime vuoden ennusteeseen verrattuna maksujen arvioitu kokonaismäärä on pysynyt suhteellisen muuttumattomana. Määrärahojen jakautumista eri vuosina tarkistetaan kuitenkin erityisesti vuosien 2014–2020 koheesiopolitiikan ohjelmien osalta, joiden täytäntöönpano on nyt täydessä vauhdissa. Vuosina 2021–2023 vuotuinen ennakkomaksu on asetuksen (EU) N:o 1303/2013 muutoksen mukaisesti 2 prosenttia. Maksuennusteet perustuvat jäsenvaltioiden viimeisimpiin ennusteisiin (tammikuu 2021), aiempiin kokemuksiin ja saatavilla oleviin tietoihin käytännön toteutuksesta. Kyseisten rahastojen viimeinen tilivuosi päättyy 30 päivänä kesäkuuta 2024. Vuodesta 2025 alkaen ei ole odotettavissa uusia maksupyyntöjä. Tämän vuoksi useimpia vuosille 2025 ja 2026 aiemmin ennustettuja maksuja odotetaan nyt vuosina 2022 ja 2023.

Covid-19-pandemia toi talouksillemme valtavia haasteita, jotka saivat aikaan määrätietoisia politiikkatoimia ja uutta pontta uudesta monivuotisesta rahoituskehyksestä ja meno-ohjelmista käytäville neuvotteluille. Koheesiopolitiikan, meripolitiikan ja oikeudenmukaisen siirtymän rahaston osalta monivuotisen rahoituskehyksen, yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen ja vastaavan alakohtaisen lainsäädännön hyväksymisen viivästyminen vaikuttaa kuitenkin vuosien 2021–2027 kansallisten ohjelmien hyväksymiseen. Huolimatta uudessa lainsäädäntökehyksessä käyttöön otetuista yksinkertaistamistoimista, joilla helpotetaan kansallisten ohjelmien hyväksymistä ja komission varhaista sitoutumista kansallisiin viranomaisiin, näyttää nyt siltä, että monivuotista rahoituskehystä koskevan asetuksen 7 artiklan mukaista huomattavaa uudelleenkohdentamista tarvitaan, kuten tapahtui ohjelmakaudella 2014–2020. Jäsenvaltioiden kanssa parhaillaan käytäviin epävirallisiin keskusteluihin perustuvan komission viimeisimmän arvion mukaan noin 50 prosenttia kansallisista ohjelmista on määrä hyväksyä vuonna 2021 ja loput ohjelmat hyväksytään vuonna 2022. Oikeudenmukaisen siirtymän rahaston osalta odotetaan, että suurin osa ohjelmista hyväksytään vuonna 2022. Sitoumusten uudelleenkohdentaminen merkitsee sitä, että sekä vuoden 2021 että 2022 kattavien vuotuisten ennakkomaksujen erät erääntyvät vuonna 2022. Tämä ennuste perustuu näin ollen ohjelmakauden 2014–2020 maksupyyntötilastoihin, jotka muodostavat viimeisimmän historiallisen vertailuarvon. Tätä lähestymistapaa tarkistetaan sen jälkeen, kun uuden kauden varsinainen täytäntöönpano on aloitettu ja uudessa lainsäädäntökehyksessä käyttöön otettujen yksinkertaistusten vaikutukset voidaan ottaa täysimääräisesti huomioon.

Maksumäärärahatarpeet ovat vuosittain selvästi maksumäärärahojen enimmäismääriä alhaisemmat vuoteen 2025 asti. Arvioitu kokonaisliikkumavara on 19,2 miljardia euroa, kun taas vuosien 2026 ja 2027 määrärahatarpeet ovat 13 miljardia euroa suuremmat. Tämä on looginen seuraus siitä, että maksumäärärahojen enimmäismäärä asetetaan reaalisesti vakaalle tasolle, kun taas täytäntöönpanon odotetaan noudattavan aiempien rahoituskehysten suhdannekehitystä. Monivuotista rahoituskehystä koskevan asetuksen 11 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetyn automaattisen mukautusmekanismin mukaisesti tiettynä vuonna käyttämättä jääneet määrät nostavat tulevien vuosien enimmäismääriä. Sen vuoksi vuoteen 2025 asti ennakoidut liikkumavarat muunnetaan suuremmiksi enimmäismääriksi vuosina 2026 ja 2027 (monivuotista rahoituskehystä koskevan asetuksen 11 artiklan 3 kohdassa asetetuissa rajoissa). Kun otetaan huomioon tämä enimmäismäärien mukautus ja monivuotista rahoituskehystä koskevan asetuksen 5 artiklaan sisältyvä ohjelmakohtainen mukautus, monivuotisen rahoituskehyksen kahdeksi viimeiseksi vuodeksi ennustettu nykyinen maksuennuste on yhteensopiva monivuotisen rahoituskehyksen maksumäärärahojen enimmäismäärän kanssa.

Next Generation EU -välineen yhteydessä (monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärien ulkopuolella) maksumäärärahojen odotetaan kuitenkin olevan vahvasti etupainotteisia vuosille 2021–2024 (keskimäärin 247 miljardia euroa vuodessa) Euroopan talouden elpymisen ja jäsenvaltioiden selviytymiskyvyn tukemiseen käytettävien lisämenojen ansiosta. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna vuosi 2027 olisi itse asiassa se vuosi, jolloin ulosvirtaukset olisivat kauden aikana pienimmät, sillä Next Generation EU -välineen maksut on saatava päätökseen vuoden 2026 loppuun mennessä.

Monivuotisen rahoituskehyksen mukaiset ennusteet eivät jakaudu tasaisesti eri vuosille. Ne riippuvat seuraavien seikkojen odotettavissa olevasta kehityksestä: 1) uusien meno-ohjelmia koskevien maksujen asteittainen kasvu (noin 76 % maksujen kokonaismäärästä) ja 2) vuosilta 2014–2020 ja sitä edeltäviltä vuosilta jäljellä olevia sitoumuksia koskevat maksut (24 % maksuista). Varojen ulosvirtausten arvioitu vuotuinen keskiarvo on 171 miljardia euroa. Ensimmäisten viiden vuoden aikana ennusteet ovat keskimääräistä pienemmät ja kahtena viimeisenä vuonna keskiarvoa suuremmat. Maksujen huippuvuoden (2027) ja odotettavissa olevien vähäisempien maksujen vuosien (2023–2024) välinen ero on noin 29 miljardia euroa. Edellisissä monivuotisissa rahoituskehyksissä havaitun mallin mukaisesti monivuotisen rahoituskehyksen puoliväliä varten arvioitu alhaisempi maksujen taso johtuu siitä, että suurin osa edellisen rahoituskehyksen päättämismaksuista ja uusista meno-ohjelmista on tosiasiallisesti päässyt täyteen vauhtiin monivuotisen rahoituskehyksen jälkipuoliskolla.

2.3. Vapautettavat sitoumukset

Vuosina 2021–2027 vapautettavien sitoumusten kokonaismäärä, joka liittyy ennen vuotta 2021 tehtyihin sitoumuksiin, on arviolta 8,4 miljardia euroa, mikä vastaa viime vuonna julkaistua ennustetta. Vapautettavien sitoumusten osuus vaihtelee monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeiden välillä, koska ennusteessa on otettu huomioon jo vapautetut sitoumukset ja sitoumukset, joiden vapauttamisesta on päätetty vuoden 2022 talousarvioesitystä laadittaessa.

Vuosien 2014–2020 Euroopan rakenne- ja investointirahastojen (ERI-rahastot) osalta oletetaan, että vuosien 2007–2013 ohjelmien päättämisen yhteydessä havaitut maksusitoumusten vapauttamisasteet toistuisivat. Näitä vapautuksia voidaan odottaa noin vuosina 2024–2026 kauden 2014–2020 kansallisten ohjelmien viimeisten maksujen jälkeen. Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoon voidaan soveltaa kahden vuoden viivettä, kun otetaan huomioon kauden 2014–2020 sääntöjen pidennetty siirtymäkausi.

Komission keskitetysti hallinnoimien ohjelmien osalta maksusitoumusten vapauttamista koskeva ennuste perustuu uusimpiin hanketason tietoihin.

Sitoumuksia on tarkoitus vapauttaa koko kertomuksen kattamalla ajanjaksolla. Maksusitoumusten vapauttamisen tarkka vuosi riippuu yksittäisten hankkeiden ja toimien päättämisprosessista, eikä sitä voida ennustaa tarkasti.

Kun otetaan huomioon, että vuosi 2022 on useimpien ohjelmien ensimmäinen täysi täytäntöönpanovuosi uuden kauden sitoumusten osalta, olisi tässä vaiheessa ennenaikaista olettaa, että niihin mahdollisesti liittyvät vapauttamiset ovat mahdollisia.

2.4. Next Generation EU -väline

Next Generation EU -välineen osa, jota ei makseta takaisin, muodostaa ulkoiset käyttötarkoitukseensa sidotut tulot. Tässä kertomuksessa esitetään Next Generation EU -välineen odotetut maksut kunkin hyötyvän ohjelman avulla (ks. taulukko 2). Arviot perustuvat vuoden 2022 talousarvioesitykseen liitetyssä rahoitussuunnitelmassa esitettyihin vuotuisiin maksusitoumuseriin.

Next Generation EU -välineen varoja käytetään aikaistamaan lisärahoitustukea kauden 2021–2027 ensimmäisinä vuosina, kohdentamaan uudistusprioriteetteja ja vahvistamaan ohjelmia, jotka ovat keskeisiä Euroopan elpymisen kannalta. Etupainotteisuus näkyy maksusitoumusten keskittymisessä vuosille 2021–2023 ja myös maksujen odotetussa jakautumisessa, jossa 58 prosenttia maksuista vähenee monivuotisen rahoituskehyksen kolmen ensimmäisen vuoden aikana.

Next Generation EU -välineen keskeinen osa on elpymis- ja palautumistukiväline (RRF), jonka osuus määrärahoista, joita ei makseta takaisin, on 80 prosenttia. Next Generation EU -välineen ulosvirtaukset riippuvat siis suurelta osin elpymis- ja palautumistukivälineen maksuaikataulusta. Elpymis- ja palautumistukivälineen mukaiset maksupyynnöt tehdään enintään kaksi kertaa vuodessa jäsenvaltiota kohden, kun elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen nojalla annetuissa neuvoston täytäntöönpanopäätöksissä vahvistetut välitavoitteet ja tavoitteet on saavutettu. Lisäksi enimmillään 13 prosenttia tuen kokonaismäärästä voidaan maksaa ennakkorahoituksena. Jäsenvaltioiden suunnitelmien toimittaminen ja niiden arviointi komissiossa on parhaillaan käynnissä. Ennusteen koontipäivänä (27 päivänä toukokuuta 2021) 19 jäsenvaltiota oli toimittanut elpymis- ja palautumissuunnitelmansa, ja loput kahdeksan suunnitelmaa olivat kansallisten viranomaisten valmistelussa. Taulukossa 2 esitetty ennuste perustuu alustavaan analyysiin käytettävissä olevista suunnitelmista ja muista täydentävistä tiedoista, jotka on saatu kansallisten viranomaisten ja komission välisessä vuoropuhelussa. Koska kansallisten suunnitelmien toimittaminen ja arviointi on vielä kesken, maksuennustetta mukautetaan tulevaisuudessa. Suunnitellut maksuprofiilit riippuvat neuvoston täytäntöönpanopäätöksissä vahvistetuista yksityiskohtaisista säännöistä.

REACT-EU-väline on Next Generation EU -väineen toiseksi suurin osa, joka edustaa 12 prosenttia tuesta, jota ei makseta takaisin. Se toimii siltana koheesiopolitiikan ohjelmakausien 2014–2020 ja 2021–2027 välillä ja jakaa lisäresursseja vuosiksi 2021 ja 2022 joidenkin nykyisten koheesiopolitiikan rahastojen – Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR), Euroopan sosiaalirahaston (ESR), vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahaston (FEAD) – ja nuorisotyöllisyysaloitteen (YEI) kautta. Kaikki ohjelman muutokset, jotka liittyvät REACT-EU-välineen vuoden 2021 määrärahoihin, saatetaan päätökseen ja 11 prosentin ennakkomaksu maksetaan ennen vuoden 2021 loppua. Väli- ja loppumaksut keskittyvät vuosille 2022–2024 REACT-EU-välineen tavoitteiden mukaisesti. Tavoitteena on nopeuttaa toteutusta käyttämällä olemassa olevia ohjelmia ja varmistamalla täytäntöönpanosääntöjen täysi joustavuus. Loppumaksut suoritetaan vuoden 2025 loppuun mennessä.

Viisi muuta Next Generation EU -välineestä tuettua ohjelmaa saavat loput 8 prosenttia määrärahoista, joita ei makseta takaisin. Maksuennusteessa huomioidaan edellisistä ohjelmista saadut kokemukset ottaen huomioon lyhyemmän sitoumussyklin ja keskittymisen välittömiin elvytystarpeisiin. InvestEU:n osalta ennuste vastaa talousarviotakuun odotettua rahoitusaikataulua. Täysin uuteen oikeudenmukaisen siirtymän rahastoon vaikuttavat monivuotisen rahoituskehyksen, yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen ja alakohtaisen lainsäädännön hyväksymiseen liittyvät viivästykset. Useimmat jäsenvaltioiden ohjelmat ja ennakkomaksut on määrä hyväksyä vuonna 2022, ja lähes kaikkien maksujen arvioidaan jakautuvan vuosille 2023–2026.

Ennusteessa otetaan huomioon, että kaikki Next Generation EU -välineen varat on sidottava vuoden 2023 loppuun mennessä, joten sitoumuksia ei ole tarkoitus vapauttaa.

Next Generation EU -ohjelmien maksutarpeiden rahoittamisen osalta uusi omia varoja koskeva päätös tuli voimaan 1 päivänä kesäkuuta 2021. Sen ansiosta komissio voi käynnistää nopeasti lainanottotoimet tarvittavien varojen keräämiseksi.

2.5. Maksattamatta olevien sitoumusten määrän kehitys

Maksattamatta olevia sitoumuksia kertyy lähinnä siksi, että EU:n talousarviota toteutetaan jaksotettujen määrärahojen avulla ja että EU:n talousarvion nimellinen koko kasvaa vuosien mittaan. Vuosien 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen alussa maksattamatta olevia sitoumuksia oli 303 miljardia euroa. Vuoden 2027 loppuun mennessä suurin osa vuotta 2021 edeltävistä sitoumuksista olisi maksettu (97 prosenttia) tai vapautettu (3 prosenttia), ja marginaaliset määrät maksettaisiin myöhemmin. Samaan aikaan vuosien 2021–2027 ohjelmien uusia sitoumuksia aletaan panna täytäntöön. Monivuotisen rahoituskehyksen seitsemän vuoden aikana 74 prosenttia näistä sitoumuksista edellyttää maksuja. Tämä merkitsisi 316,9 miljardia euroa maksattamatta olevien sitoumusten määränä vuoden 2027 lopussa, mikä merkitsee 4,8 prosentin nimelliskasvua seitsemän vuoden aikana. Verrattaessa maksamatta olevien sitoumusten määrän kehitystä kiinteisiin hintoihin, se kuitenkin vähenisi 7,0 prosenttia vuoden 2021 alun ja vuoden 2027 lopun ennusteen välillä.

Muutos viimevuotiseen ennusteeseen 5 prosentin nimellisvähennyksestä vuoden 2025 lopussa perustuu vuosien 2021–2027 monivuotista rahoituskehystä koskevan lopullisen sopimuksen parametreihin. Koheesiopolitiikka on erityisen tärkeää: sopimus sitoumusten vapauttamista koskevan n+ 3-säännön säilyttämisestä yhdessä lainsäädäntöprosessin myöhäisen päättymisen kanssa merkitsee samaa menomallia kuin kaudella 2014–2020 (ks. kohta 2.1). Näin ollen maksumäärärahojen kokonaistarve jäisi alle maksusitoumusten määrän, mikä johtaisi maksattamatta olevien sitoumusten lisääntymiseen.

Maksattamatta olevien sitoumusten määrän vuotuinen kehitys ei ole tasaista, vaan se vaihtelee sen mukaan, missä suhteessa vuotuiset maksut ovat vuotuisiin sitoumuksiin. Maksattamatta olevien sitoumusten määrä olisi kaudella 2021–2027 ennätyksellisen suuri vuoden 2023 lopussa, jolloin se saattaa ylittää 475 miljardin euron määrän. Tämä on väliaikainen vaikutus Next Generation EU -välineen täytäntöönpanon vuoksi. Se neutraloituu kokonaan vuoden 2026 loppuun mennessä, kun Next Generation EU -välineen sitoumuksiin liittyvät maksut on suoritettava.

3.EU:n vuosien 2021–2027 talousarvion tulevia rahavirtoja koskeva ennuste

EU:n talousarvio rahoitetaan omilla varoilla ja muilla tuloilla. Lisäksi uuden omia varoja koskevan päätöksen voimaantulon myötä unionilla on valtuudet lainata varoja Next Generation EU -välineen rahoittamiseksi. Komissio ottaa varat käyttöön kansainvälisillä pääomamarkkinoilla toteutettavien toimien kautta riippuen Next Generation EU:n rahoitusohjelmien rahoitustarpeista (ks. kohta 2.4) huhtikuussa 2021 esitetyn rahoitusstrategian pohjalta. Nykyisessä ennusteessa keskitytään tuloihin, joita tarvitaan talousarviomenojen rahoittamiseen monivuotisessa rahoituskehyksessä.