EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 24.8.2016 COM(2016) 533 final KOMISSION KERTOMUS Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen (EY) N:o 1049/2001 soveltamisesta vuonna 2015



Se, että yleisö voi tosiasiallisesti käyttää oikeuttaan tutustua EU:n toimielinten hallussa oleviin asiakirjoihin, on yksi keinoista, joilla pyritään lisäämään avoimuutta ja vastuuvelvollisuutta kansalaisia kohtaan. Komissio sitoutui edelleen vahvasti vuonna 2015 avoimuuden lisäämiseen usein eri tavoin. Joulukuun 2015 loppuun mennessä komissio oli julkaissut tietoja yli 7 000 kahdenvälisestä kokouksesta komissaarien, heidän kabinettiensa jäsenten ja pääjohtajien sekä edunvalvojien (lobbaajien) välillä. Näin kansalaiset ja sidosryhmät saavat tiedon siitä, kuka tapaa komission virkamiehiä ja mistä aiheista keskustellaan. Parannettu versio avoimuusrekisteristä otettiin käyttöön tammikuussa 2015. Komission päätös siitä, että komissaarit, heidän kabinettiensa jäsenet ja pääjohtajat tapaavat ainoastaan edunvalvojia, jotka ovat rekisteröityneet avoimuusrekisteriin, on lisännyt huomattavasti tietoa tahoista, jotka pyrkivät vaikuttamaan unionin politiikan laadintaan ja täytäntöönpanoon. Avoimuusrekisteriä on laajennettu jatkuvasti, ja se sisältää nyt yli 9 300 kirjausta. Tammikuun 2015 jälkeen uusia rekisteröintejä on tehty yli 3 600. Vuoden 2015 loppupuolella komissio myös pani täytäntöön merkittävän osan toukokuussa 2015 esittämästään paremman sääntelyn agendasta, jolla pyritään varmistamaan, että EU:n politiikan tavoitteet saavutetaan mahdollisimman tehokkaasti ja avoimesti. Toimielinten välinen sopimus paremmasta lainsäädännöstä, jota komissio ehdotti viime vuonna ja joka hyväksyttiin äskettäin, on osoitus Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission yhteisestä sitoutumisesta koko EU:n päätöksentekoprosessin avoimuuden lisäämiseen. Komissio on myös ottanut käyttöön – julkaisemalla etenemissuunnitelmia ja alustavia vaikutustenarviointeja – uusia mekanismeja, joiden avulla sidosryhmät voivat antaa palautetta lainsäädäntöehdotusten valmistelun alkuvaiheessa. Komissio on noudattanut marraskuussa 2014 antamaansa sitoumusta, jonka mukaan se lisää transatlanttisesta kauppa- ja investointikumppanuudesta (TTIP) Yhdysvaltojen kanssa käytävien neuvottelujen läpinäkyvyyttä. Tammikuusta 2015 alkaen se on julkaissut ja päivittänyt säännöllisesti luetteloa TTIP:tä koskevista asiakirjoista ja julkistanut lisää neuvotteluasiakirjoja ja neuvottelukierroksista laadittuja yksityiskohtaisia raportteja. Osana tätä laajempaa avoimuuspyrkimystä asiakirjoihin tutustumista koskevalla oikeudella, johon liittyvät säännökset ja määräykset ovat Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 15 artiklan 3 kohdassa ja asetuksessa (EY) N:o 1049/2001, oli edelleen erittäin keskeinen asema komission suhtautumisessa avoimuuden lisäämiseen. Kyseinen oikeus täydensi sitä, että komissio samalla julkaisi ennakoivasti kattavia tietoja useilla verkkosivuillaan. Tämä kertomus on laadittu Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen (EY) N:o 1049/2001 17 artiklan 1 kohdan nojalla. Kertomuksessa annetaan tietoja siitä, kuinka komissio sovelsi näitä sääntöjä vuonna 2015. Se sisältää myös tiedot tutustumispyyntöjen määrästä ja tutustuttavaksi annettujen asiakirjojen osuudesta. Kertomus perustuu tilastotietoihin, jotka esitetään tiivistetysti liitteessä. Tilastot kuvaavat pelkästään hakemusten ja vastausten lukumäärää, eivät pyydettyjen tai tutustuttavaksi annettujen asiakirjojen lukumäärää, joka oli huomattavasti tätä suurempi. Hakemus voi nimittäin koskea yhtä asiakirjaa, mutta yleensä tutustuttavaksi pyydetään useita asiakirjoja kerralla tai jopa tiettyä aihetta tai menettelyä koskevaa koko asiakirja-aineistoa. Näistä tilastotiedoista käy välittömästi ilmi se, että oikeus tutustua asiakirjoihin on tärkeä osa komission avoimuuspolitiikkaa. Alkuperäisissä hakemuksissa pyydetyt asiakirjat annettiin kokonaan tai osittain saataville 84 prosentille hakijoista. Laajemman tai täyden oikeuden tutustua asiakirjoihin sai 41 prosenttia uudistetun hakemuksen jättäneistä. 1.Rekisterit ja internetsivut 1.1.Vuonna 2015 komission asiakirjarekisteriin lisättiin 18 945 uutta asiakirjaa (ks. liitteessä oleva taulukko 1). 1.2.Komission julkinen asiakirjarekisteri kattoi vuonna 2015 seuraavat asiakirjat: COM-, SEC-, C-, JOIN-, SWD-, OJ- ja PV-sarjojen asiakirjat. Vuonna 2015 komissio ei laatinut eikä vastaanottanut kyseisiin asiakirjaluokkiin kuuluvia arkaluonteisia asiakirjoja. 1.3.Europa-palvelimen sivustolla, jonka kautta asiakirjoihin voi tutustua, käytiin vuonna 2015 seuraavasti:



Kävijöiden määrä Käyntien määrä Avattuja sivuja Yhteensä 15 525 18 939 23 324 Keskimäärin kuukaudessa 1 294 1 578 1 944 2.Yhteistyö asetuksen soveltamisalaan kuuluvien muiden toimielinten kanssa Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio järjestivät säännöllisesti teknisiä kokouksia hallintotasolla kokemusten vaihtamiseksi, parhaiden käytäntöjen kehittämiseksi ja asetuksen yhdenmukaisen soveltamisen varmistamiseksi. 3.Asiakirjoihin tutustumista koskevien hakemusten tarkastelu 3.1.Asiakirjoihin tutustumista koskevien alkuperäisten hakemusten lukumäärä kasvoi vuonna 2015 yli 8 prosenttia (niitä tehtiin 6 752 verrattuna vuonna 2014 tehtyihin 6 227 hakemukseen). Myös asetukseen (EY) N:o 1049/2001 perustuvien vastausten lukumäärä kasvoi 5 819:ään vuonna 2015, kun määrä oli 5 637 vuonna 2014 (ks. liitteessä oleva taulukko 2).

3.2.Kokonaan tai osittain hylättyjen alkuperäisten hakemusten johdosta komissiolle tehtyjen uudistettujen hakemusten määrä laski hieman (284 uudistettua hakemusta vuonna 2015 ja 300 vuonna 2014). Myös uudistettuihin hakemuksiin annettujen vastausten lukumäärä laski 291:een, kun se oli 327 vuonna 2014 (ks. liitteessä oleva taulukko 5). 3.3.Eniten alkuperäisiä hakemuksia vastaanotti terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosasto (9,2 % kokonaismäärästä) ja toiseksi eniten pääsihteeristö, jolle toimitettujen hakemusten määrä väheni 8,7 prosenttiin (11,6 % vuonna 2014). Kolmannella sijalla oli sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosasto, jonka hallussa olevia asiakirjoja koskevien alkuperäisten hakemusten osuus kasvoi 5 prosentista 8,6 prosenttiin. Myös neljän muun pääosaston vastaanottamien asiakirjapyyntöjen osuus oli yli 5 prosenttia kaikista pyynnöistä (kilpailu, kansainvälinen yhteistyö ja kehitysasiat, ympäristöasiat sekä verotus ja tulliliitto). Kaikkien muiden yksittäisten pääosastojen osuus oli alle 5 prosenttia (ks. liitteessä oleva taulukko 10). 3.4.Vuonna 2015 eniten hakemuksia tekivät kansalaiset, jotka eivät ilmoittaneet yhteiskunnallista/ammatillista taustaansa (23 % kaikista hakemuksista). Taustansa ilmoittaneista aktiivisimpia olivat akateemisten alojen edustajat, joiden osuus alkuperäisistä hakemuksista oli 22,3 prosenttia (19,8 % vuonna 2014). Kolmannella sijalla oli kansalaisyhteiskunta, jonka osuus oli 15,6 prosenttia kaikista hakemuksista. Neljännellä sijalla olivat asianajajat, joiden tekemien hakemusten määrä laski huomattavasti 13 prosenttiin, kun se oli 18,3 prosenttia vuonna 2014 (ks. liitteessä oleva taulukko 8). 3.5.Maantieteellisesti tarkasteltuna suurin osa alkuperäisistä hakemuksista oli jälleen peräisin Belgiasta (26,8 %) ja Saksasta (11,7 %). Kolmannella sijalla oli Espanja, josta tulevien hakemusten määrä kasvoi selvästi 9,9 prosenttiin (6,2 % vuonna 2014). Espanjan jäljessä tulivat Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta (molempien osuus 7,6 %), Italia (7,3 %) ja Alankomaat (5,5 %). Yksikään muu jäsenvaltio ei ylittänyt 5 prosentin osuutta hakemuksista (ks. liitteessä oleva taulukko 9). 4.Tutustumisoikeudesta tehtävien poikkeusten soveltaminen 4.1.Vuonna 2015 asiakirjat annettiin alkuperäisten hakemusten vaiheessa kokonaan saataville yli kahdessa kolmasosassa tapauksista, mutta määrä laski hieman edellisvuodesta (68,8 %, kun osuus oli 72,8 % vuonna 2014). Osittaisen tutustumisoikeuden myöntävien vastausten osuus pysyi pääosin samana (15,3 % verrattuna 15,4 %:iin vuonna 2014), mutta kasvua oli selvästi tapahtunut kolmesta tätä edeltäneestä vuodesta (7,6 % vuonna 2011, 8,6 % vuonna 2012 ja 10,7 % vuonna 2013). Vuonna 2015 hakemuksista hylättiin 15,9 prosenttia (11,9 % vuonna 2014), mikä vastasi tätä edeltäneiden vuosien osuuksia (16,9 % vuonna 2012 ja 14,5 % vuonna 2013) (ks. liitteessä oleva taulukko 3). 4.2.Niiden tapausten osuus, joissa kokonaan tai osittain hylättyjen hakemusten johdosta tehty uudistettu hakemus hyväksyttiin, pysyi ennallaan 41,3 prosentissa (kun se oli 43 % vuonna 2012, 44 % vuonna 2013 ja 43 % vuonna 2014). Laajempi (muttei täysi) oikeus tutustua asiakirjoihin myönnettiin 31,7 prosentissa tapauksista, mikä oli useammin kuin kolmena edeltävänä vuonna (jolloin osuus oli noin 24 %). Täysi oikeus tutustua asiakirjoihin myönnettiin uudistetun hakemuksen perusteella harvemmin kuin edellisvuosina (9,6 %:ssa tapauksista verrattuna aiempien vuosien

15–20 %:iin)11 (ks. liitteessä oleva taulukko 6). 4.3.Pääasiallinen peruste alkuperäisen hakemuksen hylkäämiselle kokonaan tai osittain oli edelleen yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden suojaaminen (29,4 %:ssa tapauksista, kun osuus oli 21 % vuonna 201411). Toiseksi yleisin poikkeusperuste oli tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien suojaaminen, johon vedottiin edellisvuosia harvemmin (20,9 %, kun osuus oli 25,3 % vuonna 2012, 23,6 % vuonna 2013 ja 25 % vuonna 2014) (ks. liitteessä oleva taulukko 4). 4.4.Myös kolmannella sijalla olleeseen perusteeseen eli päätöksentekomenettelyn suojaamiseen vedottiin aiempaa harvemmin

(20,3 %, kun osuus oli 25,2 % vuonna 2012, 27,1 % vuonna 2013 ja 22,1 % vuonna 2014). Taloudellisten etujen suojaamisen osuus sovelletuista poikkeusperusteista pysyi lähes samana (14,8 %, kun se oli 14,9 % vuonna 2014), kun taas kansainvälisten suhteiden suojaamiseen vedottiin edellisvuosia harvemmin (4,9 %, kun osuus oli 6,2 % vuonna 2013 ja 7,3 % vuonna 2014) (ks. liitteessä oleva taulukko 4). 4.5.Yleisin peruste hylkäämispäätöksen vahvistamiselle uudistettujen hakemusten vaiheessa oli aiempien vuosien tapaan tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaaminen. Sen suhteellinen osuus poikkeusperusteista kasvoi 37,7 prosenttiin vuonna 2015 (33 % vuonna 2014). Päätöksentekomenettelyn suojaamista koskevan perusteen osuus kasvoi hieman edellisvuoden 14,5 prosentista 16,4 prosenttiin mutta pysyi lähes samana verrattuna tätä edeltäneisiin vuosiin. Yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden suojaamisen suhteellinen osuus pääasiallisista poikkeusperusteista sen sijaan laski 15,6 prosenttiin edellisvuoden 18,1 prosentista. 4.6.Seuraavaksi yleisimmät poikkeusperusteet olivat taloudellisten etujen suojaaminen (13,1 %), kansainvälisten suhteiden suojaaminen (7,4 %) sekä tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaaminen (4,9 %). 5.Kantelut Euroopan oikeusasiamiehelle 5.1.Oikeusasiamies sai vuoden 2015 aikana päätökseen 16 sellaisen kantelun käsittelyn, jotka liittyivät asiakirjoja koskevien tutustumispyyntöjen käsittelyyn komissiossa, ja esitti kriittisiä huomautuksia vain kahdessa tapauksessa. 5.2.Oikeusasiamies aloitti vuoden 2015 aikana 11 sellaisen tapauksen käsittelyn, joissa asiakirjoihin tutustuminen oli kantelun pää- tai sivuasia. Tämä on huomattavasti vähemmän kuin edellisvuonna, jolloin vastaavia käsittelyjä aloitettiin 30. 6.Tuomioistuimessa nostetut kanteet 6.1.Aiempien vuosien tapaan vuonna 2015 annettiin merkittävää uutta oikeuskäytäntöä. 6.2.Unionin tuomioistuin antoi kaksi tuomiota valitusasioissa, joissa komissio oli asianosaisena. Tuomiossa Stichting Corporate Europe Observatory unionin tuomioistuin selvensi, ettei unionin oikeudessa ole perustaa olettamalle, jonka mukaan asiakirjan toimittaminen kollektiivisille yhteisöille (kuten toimialajärjestöille) tarkoittaisi, että asiakirja on tosiasiassa tarkoitettu laajalle yleisölle ja sen sisältö olisi siksi julkaistava. Tuomiossaan ClientEarth unionin tuomioistuin totesi, ettei Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 1 ja 4 kappaleeseen voitu vedota asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannen luetelmakohdan, joka koskee tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaamista, lainmukaisuuden arvioimiseksi. Unionin tuomioistuin vahvisti myös, että unionin oikeuden rikkomista koskevissa tutkimuksissa, joiden perusteella päätöksen tekopäivänä oli jo käynnistetty SEUT-sopimuksen 258 artiklassa tarkoitetun rikkomusmenettelyn oikeudenkäyntiä edeltävä vaihe, sovelletaan yleistä olettamaa, jonka mukaan asiakirjoihin tutustumista ei sallita. Muiden tutkimusten osalta on tapauskohtaisesti tutkittava, voidaanko niiden sisältö ilmaista kokonaisuudessaan vai ei. 6.3.Unionin yleinen tuomioistuin antoi kahdeksan tuomiota asioissa, jotka liittyvät asiakirjoihin tutustumista koskevaan oikeuteen ja joissa komissio oli asianosaisena. Unionin yleinen tuomioistuin vahvisti tilintarkastusmenettelyistä, että asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa oleva poikkeus, joka koskee tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaamista, selvästi kattoi tilintarkastuksen asiakirja-aineiston kokonaisuudessaan tilintarkastusmenettelyn ajan eikä kutakin yksittäistä asiakirjaa ollut tarpeen tutkia konkreettisesti ja erikseen.