KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Kumppanimaiden paikallisviranomaisten vaikutusvallan lisääminen hallinnon tehostamiseksi ja kehitystulosten vaikuttavuuden parantamiseksi /* COM/2013/0280 final */





KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Kumppanimaiden paikallisviranomaisten vaikutusvallan lisääminen hallinnon tehostamiseksi ja kehitystulosten vaikuttavuuden parantamiseksi 1. TAUSTA Keskusjohtoisilla, ylhäältä alaspäin suuntautuvilla kehityspolitiikoilla ja ‑ohjelmilla ei voida yksinään ratkaista kestävään kehitykseen ja köyhyyden vähentämiseen liittyviä monimutkaisia kysymyksiä. Julkisilla ja yksityisillä toimijoilla on tässä oma roolinsa erityisesti paikallistasolla. Kahden viime vuosikymmenen aikana keskushallinnot ovat monissa kehitysmaissa jakaneet maidensa kehitysprosesseihin liittyvää vastuuta paikallisviranomaisille[1], jotta julkiset toimintapolitiikat ja palvelut voitaisiin määritellä paikallisten olosuhteiden pohjalta. Vaikka asia onkin tunnustettu poliittisella tasolla, paikallisviranomaisille ei ole annettu riittävästi päätäntävaltaa ja taloudellisia resursseja, eikä valmiuksia ole kehitetty riittävässä määrin, minkä vuoksi paikallistason viranomaisten valtaistaminen on jäänyt keskeneräiseksi. Suoraan paikallisviranomaisten kautta kanavoitu rahoitus muodostaa monissa EU:n kumppanimaissa edelleen vain hyvin pienen osan julkisen sektorin menoista ja kansainvälisestä kehitysavusta. Paikallisviranomaisten kehitysmahdollisuuksien hyödyntäminen edellyttää tiettyjen esteiden poistamista. Tämän vuoksi Euroopan komissio vahvistaa kumppanimaiden paikallisviranomaisten keskeisen merkityksen kehitystavoitteiden saavuttamisen kannalta ja ehdottaa strategisempaa suhtautumistapaa niiden vaikutusvallan lisäämiseksi[2]. Tässä tiedonannossa otetaan huomioon kansalaisjärjestöjen ja paikallisviranomaisten osallistumisesta EU:n kehitysyhteistyöhön käydyn jäsennellyn vuoropuhelun[3] tulokset, tiedonannossa EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan vaikutuksen lisääminen: muutossuunnitelma[4] ja siihen liittyvissä muissa tiedonannoissa ja neuvoston päätelmissä[5] määritetty EU:n uudistettu lähestymistapa köyhyyden vähentämiseen ja kestävään kehitykseen sekä paikallisviranomaisten roolia kehityksessä koskevan keskusteluasiakirjan perusteella suoritetun sidosryhmien kuulemisen tulokset. Lisäksi tiedonannossa otetaan huomioon kansainvälisen avun ja kehitysyhteistyön tuloksellisuutta koskeva ohjelma, jota on viimeksi muokattu Busanin päätösasiakirjalla[6]. Paikallisviranomaisten tärkeä rooli kehityksessä Kansalaisten osallistuminen heidän elämäänsä vaikuttaviin päätöksentekoprosesseihin ja se, että käytössä on vastuumekanismeja, ovat olennaisia tekijöitä kestävän kehityksen edistämisen ja köyhyyden vähentämisen kannalta. Tämä pätee erityisesti paikallistasoon, jossa kansalaiset asuvat ja työskentelevät, jossa peruspalveluja tarjotaan ja jossa yritykset toimivat. Kansalaisten yhteisten etujen mukaista on näin ollen asettaa tavoitteita ja pyrkiä yhteistyössä löytämään ratkaisuja, joiden avulla voitaisiin erityisesti parantaa palvelujen saatavuutta, jakaa käytettävissä olevat resurssit tasapuolisemmin ja lisätä sosiaalista yhteenkuuluvuutta sekä parantaa viranomaisten vastuullisuutta ja avoimuutta muun muassa vastuumekanismeja soveltamalla. Koska paikallisviranomaiset ovat muita julkisyhteisöjä lähempänä kansalaisia, ne ovat vastuussa sekä paikallisyhteisöjen kannustamisesta esittämään mielipiteitään että muutosten käynnistämisestä. Tämä koskee erityisesti julkishallinnon tehostamista, yhteistyössä kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden[7] kanssa toteutettavia osallistavampia kehitysprosesseja ja paikallisyhteisöjen kiireellisiin haasteisiin kehitettäviä ratkaisuja. Tällaisia haasteita ovat muun muassa sosiaalinen syrjäytyminen, muuttoliike, elintarviketurva, infrastruktuurien puutteet, nopea kaupungistuminen, luonnonvarojen ehtyminen, yleinen turvallisuus ja väkivalta, kaivostoiminnan ympäristöön liittyvät ja yhteiskunnalliset vaikutukset, ilmastonmuutokseen sopeutuminen ja sen hillitseminen, oikeusvaltioperiaate ja oikeussuojan saatavuus. Paikallistasolla tarvitaan hyvää hallintoa[8] kestävän kehityksen ja oikeudenmukaisten tulosten saavuttamiseksi. Sillä luodaan edellytykset osallisuutta edistäviin, tarpeita vastaaviin ja tehokkaisiin kehitysprosesseihin. Paikallishallinnon laatu riippuu ensi sijassa keskushallinnon poliittisesta tahdosta luoda lainsäädännön ja muun sääntelyn[9] keinoin suotuisa paikallistason toimintaympäristö, jonka ansiosta paikallisviranomaisilla on riittävästi itsenäistä päätösvaltaa ja mahdollisuus hankkia erityisvalmiuksia. Näin ollen paikallishallinnon laatu on yhteydessä myös siihen, miten paikallisviranomaiset hallinnoivat ja toteuttavat julkisia politiikkoja ja palveluja paikallisten päätöksentekoprosessien pohjalta ja vuorovaikutuksessa muiden julkisyhteisöjen, kansalaisten ja yksityisen sektorin kanssa sekä käytettävissä olevia resursseja jakamalla. Luonnonvaroiltaan rikkaissa maissa paikallisviranomaiset voisivat antaa kaivosteollisuuden toimintatapoja koskevia neuvoja ja esittää näkemyksensä siitä, miten kaivosteollisuudesta saatavat tulot jaetaan paikallisyhteisöjen, keskushallinnon ja yksityisten toimijoiden kesken. Epävakaissa, kriisi- ja riskialttiissa tilanteissa paikallisviranomaisilla on keskeinen rooli heikossa asemassa olevien väestöryhmien ja yhteisöjen suojelemisessa, sillä ne ohjaavat paikallisten selviytymisstrategioiden laatimista ja luovat edellytykset sosiaalisten peruspalvelujen tarjoamiselle. Katastrofialttiilla alueilla paikallisviranomaiset voivat vaikuttaa ratkaisevasti katastrofien ehkäisyyn, lievittämiseen ja niihin varautumiseen sen lisäksi, että ne huolehtivat ensitoimien koordinoinnista ja peruspalvelujen järjestämisestä väestölle katastrofitilanteissa. Paikallisviranomaisilla on lisäksi usein keskeinen osuus kriisien varhaisessa havaitsemisessa, minkä ansiosta tilannetta voidaan väkivallan ensivaiheissa pyrkiä rauhoittamaan paikallisten ja perinteisten riidanratkaisumenettelyjen avulla. Paikallisviranomaisten suhteellisen edun hyödyntämistä voivat kuitenkin heikentää erilaiset negatiiviset poliittiset tekijät, jotka liittyvät erityisesti johdon tehottomuuteen, laajaan korruptioon ja huonoon hallintoon, klientelismiin ja laittomaan talouteen, sekä institutionaaliset heikkoudet, kuten huonosti toimivat institutionaaliset järjestelyt, rajalliset taloudelliset resurssit, huonot hallinnolliset valmiudet sekä suunnittelumenettelyjen ja julkisen varainhoidon puutteet. Niinpä paikallistason julkisen sektorin kytkeminen kehitysprosesseihin voi kunkin maan tilanteesta riippuen edellyttää toimia, joilla parannetaan paikallisviranomaisten valmiuksia ja vahvistetaan paikallisia hallintorakenteita. On erittäin tärkeää, että paikallisviranomaisten ja kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia lisätään samanaikaisesti, jotta kansalaisilla olisi valmiudet vaatia avoimuutta ja vastuullisuutta[10] ja paikallisviranomaisilla puolestaan olisi keinot ja kannustimet vastata kansalaisten vaatimuksiin, jotka koskevat tehokasta, avointa ja vastuullista hallintoa, resurssien tasapuolista jakoa ja palvelujen saatavuutta. 2. PAIKALLISVIRANOMAISTEN KEHITYSMAHDOLLISUUKSIEN HYÖDYNTÄMINEN Paikallishallinnon merkittävä rooli olisi otettava huomioon, kun kumppanimaiden julkiselle sektorille myönnetään tukea kansallisten kehityspolitiikkojen ja ‑suunnitelmien aiempaa tuloksellisempaan ja tehokkaampaan valmisteluun ja toteutukseen. Paikallisviranomaisille annettavalla avulla olisi pyrittävä lisäämään niiden valmiuksia ja keinoja hoitaa laissa määritellyt institutionaaliset tehtävänsä ja siten käyttää täysivaltaisille poliittisille päättäjille kuuluvaa aloiteoikeutta. EU:n tavoitteena on toissijaisuusperiaatteen[11] mukaisesti tukea paikallisviranomaisten roolia poliittisina vaikuttajina ja päätöksentekijöinä ja näin edistää avointa ja vastuullista päätöksentekoa ja palvelujen tarjontaa paikallisella tasolla. Tämä on omiaan lisäämään paikallisviranomaisten vaikutusvaltaa ja vauhdittamaan paikallista kehitystä, sillä se lisää demokratian toteuttamiseen osallistumista ja johtaa parannuksiin oikeuden, ihmisoikeuksien, aktiivisen kansalaisuuden, naisten ja nuorten yhteiskunnalliseen elämään osallistumisen ja monitasoisen vastuullisuuden aloilla. Paikallisviranomaisten, muiden paikallisten toimijoiden ja kansalaisten edustajista koostuvia sidosryhmien kumppanuuksia ja vuoropuhelumekanismeja olisi edistettävä keinona käydä toimivaltaisten keskusviranomaisten kanssa vuoropuhelua, jolla varmistetaan paikallisten tarpeiden ja ongelmien tietoon saattaminen ja huomioon ottaminen. Tämä on se tausta, jonka pohjalta olisi edistettävä alueellista lähestymistapaa kehitykseen. Alueellisessa lähestymistavassa otetaan huomioon alueen ominaispiirteet ja tarpeet, ja se on tyypillisesti alhaalta ylöspäin etenevä dynaaminen pitkän aikavälin prosessi, jossa on mukana monia eri toimijoita ja aloja ja jossa erilaiset paikallistason elimet ja toimijat työskentelevät yhdessä määritelläkseen ensisijaiset tavoitteet ja laatiakseen ja toteuttaakseen kehittämisstrategioita. Kehitysasioissa sovellettavalla alueellisella lähestymistavalla voitaisiin paikallisviranomaisten opastuksen ja yksityisten ja yhteisöjen valmiuksien ja resurssien paremman hyödyntämisen myötä saada aikaan muutoksia kansalaisten elämänlaadussa ja hyvinvoinnissa ja varmistaa tasapaino sosioekonomisen kasvun, oikeudenmukaisuuden ja ympäristön laadun välillä sekä parantaa kaikkein heikoimmassa asemassa olevien selviytymiskykyä. Lisäksi tällä lähestymistavalla voitaisiin vahvistaa paikallisia poliittisia prosesseja, lisätä avoimuutta ja parantaa kehitykseen liittyvien toimien demokraattista omistajuutta. Samalla on huolehdittava siitä, että edistymistä kohti kestävää kehitystä tarkkaillaan jatkuvasti. 3. EU:N TUKI HALLINNON PARANTAMISELLE JA KEHITYSTULOSTEN VAIKUTTAVUUDEN LISÄÄMISELLE PAIKALLISTASOLLA EU:n olisi pyrittävä toimillaan tukemaan kumppanimaiden demokraattisesti oikeutettuja, vastuullisia ja edustuksellisia paikallisviranomaisia ja paikallisia päättäjiä. Erityisesti olisi keskityttävä kunnallisviranomaisiin sekä maaseutu- että kaupunkialueilla. EU:n olisi myös selvitettävä mahdollisuudet toimiensa koordinointiin alueellisten viranomaisten kanssa. EU:n yhteistyö paikallisviranomaisten kanssa on erityisen tärkeää epävakaissa tilanteissa, jolloin sitä tehdään rinnan sellaisten laajempien valtiorakenteiden kehittämisprosessien kanssa, jotka ovat välttämättömiä tiellä epävakaudesta vakauteen. Kuten EU:n muutossuunnitelmassa todetaan, tämä on erityisen tärkeää maissa, joissa tapahtuu vakavia ihmisoikeusloukkauksia. Näissä tapauksissa EU voi keskeyttää yhteistyön keskushallinnon kanssa ja jatkaa avun toimittamista paikallisviranomaisten ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden kautta. Lisäksi EU:n olisi tuettava hallitusten pyrkimyksiä luoda suotuisa toimintaympäristö, jossa paikallisviranomaisilla on riittävät valtuudet laatia ja toteuttaa paikallisia politiikkoja ja suunnitelmia ja osallistua täysipainoisesti kestävän kehityksen prosesseihin. EU:n olisi yhdessä keskushallintojen kanssa panostettava valmiuksien kehittämiseen tähtääviin toimiin, jotta voitaisiin varmistaa, että paikallisviranomaiset erityisesti syrjäisillä alueilla, joilla on rajalliset valmiudet ja resurssit, pystyvät ohjaamaan alueidensa kehitystä yhdessä muiden paikallisten toimijoiden kanssa. Käytännön tasolla EU:n uusi lähestymistapa merkitsisi paikallisviranomaisten poliittisen, hallinnollisen ja taloudellisen itsemääräämisoikeuden lisäämistä hallinnon hajauttamiseen tähtäävien uudistusten sekä valmiuksien ja instituutioiden kehittämisen kautta. 3.1. Hajauttamisprosessit Hajauttaminen on osa julkisen sektorin uudistamista. Se tarkoittaa poliittisen vallan ja erilaisten toimivaltuuksien, jotka voivat liittyä muun muassa veronkantoon, palvelujen tarjontaan ja taloudellisiin, henkilöstö- ja hallintoresursseihin, siirtämistä poliittisen järjestelmän korkeammilta tasoilta alemman tason viranomaisille. Hajauttaminen on perimmiltään poliittinen kysymys, joka vaikuttaa valtion yleiseen rakenteeseen. Sillä pyritään parantamaan tehokkuutta, tasa-arvoa ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta, ja sitä koskevan päätöksen voi tehdä vain täysivaltainen valtio. Niinpä kehitysyhteistyökumppaneiden olisi harkittava hallinnon hajauttamisen tukemista vain, jos hajauttamisen aloittamiseen tai tukemiseen on poliittista tahtoa tai jos hajauttamista koskevia uudistuksia on jo toteutettu. Tällöin EU:n olisi samalla mukautettava alakohtaisia toimiaan jo hajautettuihin toimintaympäristöihin sopiviksi. EU:n tuki hallinnon hajauttamisprosesseille perustuu ensisijaisesti tietoon uudistusten kansantaloudellisista näkökohdista suhteessa alueellisiin voimavaroihin. Lisäksi olisi keskityttävä hajauttamista edistävän oikeudellisen ja poliittisen toimintaympäristön luomiseen ja instituutioiden ja valmiuksien kehittämiseen, jotta paikallisviranomaisilla olisi riittävästi itsenäistä päätösvaltaa lakisääteisten tehtäviensä hoitamiseksi. Tuen olisi johdettava siihen, että paikallisviranomaisille osoitetaan riittävästi varoja kansallisten säännösten mukaisesti ja että julkinen varainhoito ja tulojen hankinta paikallisella tasolla tehostuu. Samalla EU:n tuella olisi pyrittävä parantamaan keskusviranomaisten, hajautettujen julkisten hallinnonalojen ja paikallisen poliittisen ja hallinnollisen henkilöstön valmiuksia ja kehittämään poliittista vastuuta, avoimuutta ja kunnallispolitiikan valvontaa koskevia mekanismeja. Esimerkki EU:n tuesta hajauttamiselle: Kambodža EU:n osarahoittama ohjelma ”Demokraattisen ja hajautetun paikallishallinnon vahvistaminen” toteutettiin yhdessä Yhdistyneiden kansakuntien kehitysohjelman (UNDP) kanssa. Se kesti vuodesta 2006 joulukuuhun 2011, ja sillä tuettiin Kambodžan hallituksen hyväksymää hajauttamisstrategiaa. Kuntatasolla ohjelman puitteissa on kehitetty kuntien välistä horisontaalista yhteistyötä ja pyritty samalla parantamaan kansalaisten käsityksiä paikallisista viranomaisista ja lisäämään kansalaisten hyvinvointia. Maakuntien tasolla ohjelmasta on tuettu 24:n oikeudellisesti itsenäisen paikallisviranomaisten liiton perustamista. Kansallisella tasolla on pyritty parantamaan hallintotasojen välisiä varainsiirtoja. Paikallisviranomaiset ovat ryhtyneet käyttämään varoja itsenäisesti. Tässä yhteydessä EU:n olisi harkittava julkistaloudellisen hajauttamisen käyttämistä strategisena lähtökohtana vastuullisuuden kulttuurin asteittaiselle kehittämiselle, sillä siinä määritellään, miten kansalaisten tarpeisiin vastaamisessa käytettävät varat hankitaan ja jaetaan. Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä mekanismeihin, joiden avulla sekä ulkopuolelta tulevia että kotimaisia varoja voidaan ohjata varainsiirtojärjestelmiin, joilla tuetaan paikallista veronkatoa ja paikallisviranomaisten kehityssuunnittelu-, budjetointi- ja varainkäyttöprosesseja. 3.2. Paikallisviranomaisten valmiuksien kehittäminen Jotta paikallisviranomaiset pystyisivät entistä paremmin edistämään hyvää hallintotapaa ja sen myötä saavuttamaan kehitystavoitteita paikallistasolla, vaaleilla valittujen paikallisten virkamiesten ja hallintohenkilöstön valmiuksissa olevat puutteet on saatava korjattua. Nämä puutteet voivat liittyä muun muassa julkisten resurssien hallinnointiin ja käyttöönottoon, johtamistaitoihin, julkiseen varainhoitoon, tulojen hankintaan ja menojen hallintaan, avoimuuteen, osallistumiseen ja vuorovaikutukseen muiden toimijoiden kanssa. Valmiudet hyvään hallintoon paikallistasolla riippuvat kolmentasoisista eli yksilö-, instituutio- ja organisaatiotason tekijöistä. Yksilötasolla paikallisiin valmiuksiin vaikuttavat paikallisten poliitikkojen ja hallintohenkilöstön taidot, koulutus ja asenteet. Instituutiotasolla valmiudet riippuvat rakenteista ja toimintaohjeista, jotka muodostavat kehyksen henkilöstön toiminnalle ja joilla sitä säännellään. Organisaatiotasolla valmiuksiin vaikuttavat poliittinen ja oikeudellinen toimintaympäristö sekä säännöt ja käytänteet, jotka ohjaavat suhteita muihin toimijoihin. Paikallisviranomaisten valmiuksien kehittämiseen annettava tuki määritellään kysyntään perustuvan pitkän aikaväli lähestymistavan pohjalta ja painottaen erityisesti johtamistaitojen kehittämistä, osallistavien palvelujen tarjontaa ja moitteetonta varainhoitoa. Tämä lähestymistapa käsittää tuen maiden omille toimille paikallisviranomaisten valmiuksien kehittämiseksi näiden toiminta-aloilla. Työhön pyritään saamaan mukaan erityisesti paikallisviranomaisten kansalliset liitot ja hallintoalan koulut ja siihen voi kuulua paikallisviranomaisten välistä horisontaalista yhteistyötä, jonka puitteissa suuret kunnat voivat esimerkiksi tarjota teknistä apua pienille kunnille, sekä toimia keskus- ja paikallisviranomaisten välisten yhteyksien parantamiseksi. 3.3. Kestävä kaupungistuminen Koska kaupunkiväestön määrä on kasvanut nopeasti, kaupunkihallinnosta on tullut tärkeä osa hyvää paikallishallintoa. Kaupunkialueiden paikallisviranomaisilla on ratkaiseva asema, kun pyritään vastaamaan kaupungistumiseen liittyviin haasteisiin, joita ovat muun muassa luvattomissa, riittäviä palveluja ja mukavuuksia vailla olevissa asuinyhdyskunnissa asuvien kansalaisten tarpeet, heikentynyt elämänlaatu, rikollisuus ja sosiaaliset ongelmat. Vuoteen 2025 mennessä noin kaksi kolmasosaa maailman väestöstä asuu kaupunkialueilla, ja 95 prosenttia kaupunkiväestön kasvusta tapahtuu kumppanimaissa ja keskittyy pienituloisimpien ryhmiin. Kaupungistumiseen on erilaisia syitä, joihin kuuluu esimerkiksi se, että ihmiset muuttavat pikkukaupungeista ja maaseudulta suurkaupunkialueille ja maaseudulta keskikokoisiin kaupunkeihin. Lisäksi suurkaupunkien nykyinen väestö kasvaa luonnollista tietä. Yhteistyössään kumppanimaiden kanssa EU pyrkii tukemaan kestäviä strategioita syrjimättömyyden edistämiseksi ja sellaisten esteiden poistamiseksi, joiden vuoksi eri ryhmät eivät pääse hyötymään kaupunkien kehityksen tarjoamista resursseista ja mahdollisuuksista. Tavoitteena on edistää sosiaalista osallisuutta, alueellista yhteenkuuluvuutta ja ympäristönsuojelua. Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä maan saatavuuteen, joka on kaupunkien kestävän kehittämisen ennakkoedellytys. Kaupungistumisella on merkittävä vaikutus maan arvoon, joten on tärkeää varmistaa, että maan arvonnousu hyödyttää kuntien taloutta ja helpottaa näin julkisten palvelujen rahoittamista. EU:n olisi erityisesti tuettava slummialueiden parantamiseen tähtäävien politiikkojen laatimista kaupungeissa, jotta slummien olosuhteita voitaisiin vähitellen parantaa ja ne liittää virallisesti osaksi itse kaupunkia myöntämällä slummien asukkaille oikeus maahan, palveluihin ja virallisen asukkaan asemaan. Jotta kaupunkimaan hallinnointia saataisiin tehostettua, EU:n olisi lisäksi pyrittävä parantamaan paikallisviranomaisten hallinnollisia valmiuksia maanomistusoikeuksien rekisteröinnin alalla (maa- ja kiinteistörekisterit). Kaupunkien maankäyttöön liittyvät parannukset johtavat kiinteistömarkkinoiden kehittymiseen. Kiinteistöomaisuuden ja siihen liittyvien liiketoimien avoimuus lisääntyy ja niistä tulee veroalaisia, mikä lisää paikallisviranomaisten verotuloja. Tämä puolestaan on edellytys kaupunki-infrastruktuurin kehittämiselle ja yleisen elämänlaadun parantamiselle. 3.4. Paikallisviranomaisten liitot Paikallisviranomaisten liitot[12] voivat osaltaan vaikuttaa hyvän hallinnon ja kehitystulosten edistämiseen paikallistasolla. Niiden tärkeimpiin tehtäviin kuuluvat i) jäsenten etujen ajaminen keskushallinnon ja muiden kansallisten sidosryhmien kanssa käytävässä poliittisessa vuoropuhelussa sekä kansainvälisillä foorumeilla; ii) lobbaus, jonka tavoitteena on edistää paikallisviranomaisten itsenäisyyttä ja vaikutusvaltaa lisääviä hajauttamispolitiikkoja; iii) jäsenten toimien koordinointi ja foorumin tarjoaminen jäsenten välisille keskusteluille; iv) paikallisviranomaisten valmiuksien parantamiseen tähtäävä kokemusten ja tietämyksen jakaminen; v) paikallisviranomaisten toiminnan laadunvalvonta paikalliseen päätöksentekoon ja palvelujen tarjontaan liittyvissä asioissa; vi) osallistavien paikallisten kehityssuunnitelmien edistäminen ja koordinointi. Paikallisviranomaisten liitot ovat monissa kumppanimaissa vielä heikkoja. Joissakin maissa tällaisia kansallisia liittoja ei ole lainkaan. Kahden viime vuosikymmenen aikana paikallisviranomaisten kansainväliset järjestöt ovat ryhtyneet ajamaan osallistumistaan kehityspolitiikkojen valmisteluun ja kansainvälisen avun toimittamiseen paikallisella tasolla. Nämä järjestöt ovat myös korostaneet paikallishallinnon ja hajauttamista koskevien uudistusten tärkeyttä paikallista kehitystä edistävän suotuisan toimintaympäristön luomisessa. Paikallisviranomaisten liittojen tukeminen AKT-maissa Cotonoun sopimuksen puitteissa on vuodesta 2010 toteutettu EU rahoittamaa alueellista ARIAL-ohjelmaa, joka koskee kansallisella ja alueellisella tasolla toimivien paikallishallinnon järjestöjen tukemista ja lujittamista AKT-maissa. Sen tavoitteena on valmiuksien ja instituutioiden kehittämisen kautta varmistaa, että paikallisviranomaisten liitot pystyvät osallistumaan kehityspolitiikan muotoiluun ja toteuttamiseen. ARIAL-ohjelmalla on sen kolmivuotisen täytäntöönpanon aikana pyritty vahvistamaan paikallisviranomaisten liittoja kansallisella tasolla ja mantereen ja sen osien tasolla. Tärkeimpiä tuloksia ovat seuraavat: i) viiden kansallisen liiton (Gabon, Tšad, Swazimaa, Kiribati ja Vanuatu) tukeminen uusia paikallishallinnon järjestöjä koskevan välineen (Emerging Local Government Association Facility) kautta; ii) erilaisten valmiuksien kehittämiseen tarkoitettujen välineiden ja ohjeiden tuottaminen paikallisviranomaisten liittojen tarpeiden pohjalta rahoitusmahdollisuuksien kartoittamista, paikallisviranomaisten tarpeiden selvittämistä, hankkeiden hallinnointia sekä viestintä-, edunvalvonta- ja lobbaussuunnitelmien laatimista varten. EU:n olisi pyrittävä saamaan paikallisviranomaisten liitot mukaan kansallisten ja paikallisten painopisteiden määrittelyyn ja niihin liittyvien EU:n rahoittamien ohjelmien, erityisesti hajauttamisohjelmien, täytäntöönpanoon. Lisäksi EU:n olisi helpotettava kumppanimaissa ja EU:ssa toimivien paikallisviranomaisten liittojen välisten kumppanuuksien luomista. 4. JATKOTOIMET: TUKIMENETTELYJEN TEHOSTAMINEN JA JOUSTAVOITTAMINEN EU:n olisi mukautettava tukeaan niin, että siinä otetaan huomioon kumppanimaiden paikallisviranomaisten ja niiden liittojen kasvava rooli, potentiaali ja tarpeet. Tarkasteltavaksi olisi otettava mahdollisuus käyttää innovatiivisia rahoitusmenettelyjä, jotka helpottavat resurssien joustavaa, avointa ja kustannustehokasta käyttöä paikallistasolla. Hallinnon hajauttamisprosessien tukemisen yhteydessä tämä voisi tarkoittaa paikallista palvelujen tarjontaa varten myönnettäviä suoritusperusteisia avustuksia, jotka perustuvat paikallisviranomaisten institutionaalisen suorituskyvyn vuotuisen arvioinnin tuloksiin. EU:n olisi myös tuettava aloitteita, joiden ansiosta kansalaiset voivat olla määrittelemässä julkisen varainkäytön kohteena olevia hankkeita, keskustella niistä ja asettaa niitä tärkeysjärjestykseen (esim. osallistuva budjetointi). EU tukee palvelujen tarjonnan parantamista budjettitukitoimin, erityisesti alakohtaisista uudistuksista tehtävillä sopimuksilla. Nämä voitaisiin hajauttaa, jotta kohdeväestö tai ‑instituutiot esimerkiksi terveydenhuollon, koulutuksen, vesihuollon ja maatalouden alalla tai itse hajauttamisprosessissa olisi helpompi saavuttaa[13]. EU:n olisi budjettituen suunnittelun ja täytäntöönpanon yhteydessä otettava huomioon sekä keskushallinnon että alue- ja paikallishallinnon tasot. Sen olisi täytäntöönpanon aikana tuettava järjestelmiä, joiden avulla voidaan seurata, missä määrin varoja siirretään valtionkassan kautta asianmukaisimmalle paikallishallinnon tasolle. Näin pystytään ehkä parantamaan hallintotasojen välisiä varainsiirtoja ja vahvistamaan paikallisviranomaisten institutionaalisia valmiuksia, menettelyjä ja järjestelmiä muun muassa suunnittelun ja varainhoidon aloilla, mikä puolestaan on omiaan parantamaan palvelutarjonnan laatua. EU:n olisi lisäksi kiinnitettävä erityistä huomiota budjettitukea saavien kansallisten ja alueellisten sekä alakohtaisten politiikkojen koordinointiin, täydentävyyteen ja johdonmukaisuuteen sekä näiden politiikkojen ja hallinnon hajauttamista koskevien uudistusten ja toimivallan siirtämistä koskevien toimien keskinäiseen täydentävyyteen. Mahdolliset ongelmat olisi otettava esiin keskusviranomaisten kanssa käytävässä poliittisessa vuoropuhelussa. EU:n olisi jatkossakin tuettava ja koordinoitava Euroopan ja kumppanimaiden paikallisviranomaisten välistä hajautettua ja rajatylittävää yhteistyötä pitkän aikavälin tasa-arvoisten institutionaalisten kumppanuuksien pohjalta. EU:n ja kolmansien maiden paikallisviranomaisten välinen hajautettu yhteistyö voi tuoda lisäarvoa kehittämistoimien täytäntöönpanoon mahdollistamalla jatkuvan vertaisoppimisen, osaamisen siirron ja paikallisten toimijoiden tehokkaamman osallistumisen paikallistason julkiseen toimintaan. Koska monet eurooppalaiset paikallisviranomaiset ovat ryhtyneet avunantajiksi, EU kehottaa näitä toimijoita yhdistämään asiantuntemuksensa ja aloittamaan järjestelmällisemmän yhteistyön, jotta niiden toimien vaikutusta paikallisella tasolla voitaisiin lisätä avun ja kehitysyhteistyön tuloksellisuutta koskevien periaatteiden mukaisesti. Keskeinen rooli tältä osin voisi olla alueiden komitealla, joka tarjoaa eurooppalaisille paikallisviranomaisille poliittisen foorumin kokemusten ja hyvien käytäntöjen vaihtoon ja alueiden välisten suhteiden luomiseen. Euroopan paikallisviranomaisilla on lisäksi merkittävä tehtävä kehitysyhteistyökasvatuksen ja valistustoiminnan edistämisessä kansalaisten keskuudessa. Alhaalta ylös ja ylhäältä alas -lähestymistapojen mukainen tuki julkisen sektorin uudistuksille olisi koordinoitava keskenään, jotta paikallisviranomaiset saisivat vahvemman roolin poliittisessa vuoropuhelussa ja päätöksenteossa kansallisella tasolla. EU:n olisi myös varmistettava sellainen riittävä joustavuus, joka mahdollistaa paikallisviranomaisten ja niiden liittojen omien aloitteiden tukemisen. Komissio ehdottaa tässä tiedonannossa hahmoteltujen periaatteiden täytäntöönpanoa kumppanimaiden paikallisviranomaisten ja niiden liittojen tukemiseksi kansallisella tasolla, mantereen tasolla ja kansainvälisellä tasolla. EU:n olisi erityisesti pyrittävä edistämään näiden toimijoiden vaikutusvallan lisäämistä, jotta ne pystyisivät aiempaa paremmin vastaamaan kansalaisten vaatimuksiin ja jakamaan sosioekonomisia hyötyjä tasapuolisemmin paikallistasolla. Näiden tavoitteiden lisäksi olisi tuettava suotuisan toimintaympäristön luomista kansallisella ja paikallisella tasolla ja toteutettava toimia paikallisviranomaisten valmiuksien kehittämiseksi. Kansainvälisellä tasolla EU:n olisi jatkossakin tuettava sitä roolia, joka paikallisviranomaisilla ja niiden liitoilla on paikallistason ja kaupunkialueiden kehitykseen liittyvien asioiden esille tuomisessa ja kansainvälisen kehitysyhteistyöpolitiikan muotoilussa paikallisyhteisöjen edut huomioivalla tavalla. Kansainvälisen yhteisön olisi vuoden 2015 jälkeisten kehitystavoitteiden laadinnan ja Habitat III ‑konferenssin valmistelun yhteydessä otettava nykyistä paremmin huomioon hallinnon eri tasojen tehtävät ja niiden tarjoamat ratkaisut pyrittäessä vastaamaan maailmanlaajuisiin ja paikallisiin haasteisiin. [1] Tässä tiedonannossa termillä ”paikallisviranomaiset” viitataan keskushallintotasoa alempiin, kansalaisille toiminnastaan vastuussa oleviin julkisyhteisöihin, joilla on oikeushenkilön asema ja jotka ovat osa valtion rakenteita. Paikallisviranomaiset muodostuvat yleensä päätöksenteosta vastaavasta elimestä (valtuusto tai muu edustuselin) ja toimeenpanevasta elimestä (pormestari tai muu toimeenpaneva virkamies), jotka valitaan joko suoraan tai välillisesti vaaleilla tai muulla tavoin paikallistasolla. Termi kattaa erilaisia hallintotasoja, esim. kylät, kunnat, seutukunnat, läänit, maakunnat ja alueet. Tässä tiedonannossa keskitytään kuitenkin kuntatasoon, joka on yleensä julkisen hallintojärjestelmän alin taso ja lähinnä kansalaisia. [2] Jatkona ja täydennyksenä komission tiedonantoon Paikallisviranomaiset kehitysyhteistyön toimijoina, KOM(2008) 626 lopullinen (8.10.2008), verkko-osoite: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0626:FIN:FI:PDF, ja siihen liitettyyn paikallishallintoa tukevaa kehitysyhteistyötä koskevaan eurooppalaiseen peruskirjaan, verkko-osoite: https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/aidco/index.php/European_charter_on_development_cooperation_in_support_of_local_governance_paper_P65. [3] Verkko-osoite: http://ec.europa.eu/europeaid/who/partners/civil-society/structured-dialogue_en.htm. [4] KOM(2011) 637 lopullinen (13.10.2011). [5] KOM(2011) 638 lopullinen (13.10.2011), KOM(2011) 865 lopullinen (7.12.2011), COM(2012) 446 final (20.8.2012), COM(2012) 492 final (12.9.2012) ja neuvoston päätelmät (15.10.2012), COM(2012) 586 final (3.10.2012), JOIN(2012) 27 final (3.10.2012), COM(2013) 92 (27.2.2013). [6] Verkko-osoite: www.aideffectiveness.org/busanhlf4/images/stories/hlf4/OUTCOME_DOCUMENT_-_FINAL_EN.pdf [7] EU katsoo, että tämä käsite kattaa kaikki valtiosta riippumattomat, voittoa tavoittelemattomat rakenteet, joita ihmiset ovat muodostaneet yhteisiä tavoitteita ja ihanteita edistääkseen (yhteisölliset organisaatiot, kansalaisjärjestöt, uskonnolliset organisaatiot, säätiöt, tutkimuslaitokset, ammattiliitot, naisten etujärjestöt, osuuskunnat, ammatilliset tai liikealan yhdistykset sekä tiedotusvälineet). COM(2012) 492 final. Verkko-osoite: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0492:FIN:FI:PDF . [8] Hallinnolla tarkoitetaan sääntöjä, prosesseja ja menettelytapoja, joilla julkisten asioiden hoidosta vastaavat instituutiot ilmentävät etuja, hallitsevat resursseja ja käyttävät valtaa yhteiskunnassa ja jotka mahdollistavat kaikkien asiaankuuluvien toimijoiden osallistumisen. KOM(2003) 615 lopullinen (20.10.2003). [9] Esimerkiksi institutionaaliset järjestelyt, vallanjako, vaali- ja puoluejärjestelmät, asianmukainen hajauttamispolitiikka, hallintotasojen välisiä julkistaloudellisia suhteita koskevat järjestelmät, oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen. [10] Paikallisilla kansalaisyhteiskunnan organisaatioilla on mahdollisuus vaikuttaa merkittävästi siihen, että paikallistason poliitikot ja virkamiehet kantavat vastuunsa tarpeita vastaavien ja tehokkaiden julkisten palvelujen tarjonnasta paikallistasolla. Lisäksi paikallisviranomaisten ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden välinen vuorovaikutus edistää poliittisten prosessien ja kehitysprosessien kannalta suotuisan paikallisen hallintojärjestelmän syntymistä. [11] Toissijaisuusperiaate tarkoittaa sitä, että julkiset tehtävät, sääntelytehtävät ja varainhoito siirretään sellaiselle alimmalle, kansalaisia lähimpänä olevalle hallinto- tai yhteiskuntatasolle, joka pystyy ne hoitamaan ja jolla on valtuudet hoitaa ne. [12] Ilmaisulla ”paikallisviranomaisten liitot” tarkoitetaan jäsenyyteen perustuvia kattojärjestöjä, jotka edustavat jäseniään alueellisella ja kansallisella tasolla, mantereen tai sen osan tasolla ja kansainvälisellä tasolla. Ne voivat olla organisaatiomuodoltaan rekisteröintimaan voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti perustettuja itsenäisiä yksiköitä. Paikallisviranomaisten liitoilla voi olla jäsenten valitsema edustuselin ja pysyvä sihteeristö. [13] EuropeAidin budjettitukisuuntaviivat (2012). Verkko-osoite: http://ec.europa.eu/europeaid/how/delivering-aid/budget-support/documents/bs_guidelines-part_ii-programming,design_management_en.pdf.