Komission kertomus Euroopan parlamentille ja Neuvostolle - Kertomus sähköisiä allekirjoituksia koskevista yhteisön puitteista annetun direktiivin 1999/93/EY toteuttamisesta /* KOM/2006/0120 lopull. */





[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 15.3.2006 KOM(2006) 120 lopullinen KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Kertomus sähköisiä allekirjoituksia koskevista yhteisön puitteista annetun direktiivin 1999/93/EY toteuttamisesta SISÄLLYSLUETTELO 1. Johdanto 3 2. Direktiivi 3 2.1. Taustaa 3 2.2. Direktiivin täytäntöönpano 4 2.3. Direktiivin sisältö 4 2.3.1 Tavoite ja soveltamisala 4 2.3.2. Direktiivin kattamat eri tyyppiset sähköiset allekirjoitukset 4 2.3.3. Sisämarkkinakysymykset 5 2.3.4 Sitovuuden tunnustaminen 5 3. Direktiivin vaikutukset sisämarkkinoilla 5 3.1. Yleisiä huomioita direktiivin suhteesta markkinakehitykseen 5 3.2. Sähköisten varmenteiden markkinat: käytössä olevat sovellukset 6 3.3. Teknologian kehitys 6 3.3.1. Standardointi 6 3.3.2. Teknologiset haasteet 7 4. Direktiivin vaikutukset muuhun sääntelyyn 8 4.1. Direktiivi 2001/115/EY 8 4.2. Uudet julkisten hankintojen direktiivit 8 4.3 Komission päätös sähköisistä ja digitalisoiduista asiakirjoista 9 5. Päätelmät 10 5.1. Oikeudelliset näkökohdat 10 5.2. Vaikutukset markkinoilla 10 KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Kertomus sähköisiä allekirjoituksia koskevista yhteisön puitteista annetun direktiivin 1999/93/EY toteuttamisesta(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) 1. JOHDANTO Tässä kertomuksessa tarkastellaan sähköisiä allekirjoituksia koskevista yhteisön puitteista annetun direktiivin 1999/93/EY[1] (jäljempänä ’direktiivi’) toteuttamista, kuten direktiivin 12 artiklassa edellytetään. Kertomus perustuu osittain vuonna 2003 valmistuneeseen ulkopuolisten konsulttien laatimaan riippumattomaan selvitykseen[2] (jäljempänä ’selvitys’) sekä sidosryhmien epävirallisiin kuulemisiin[3]. 2. Direktiivi 2.1. Taustaa Aikeista antaa lainsäädäntöehdotus sähköisistä allekirjoituksista ilmoitettiin ensimmäiseksi tiedonannossa Tietoturvan ja luottamuksen varmistaminen sähköisessä viestinnässä - Digitaalisia allekirjoituksia ja viestien salausta koskeva eurooppalainen malli [4]. Varsinainen direktiiviehdotus[5] annettiin vuonna 1998. Useat jäsenvaltiot olivat jo tuolloin ottaneet tai ottamassa käyttöön sähköisiä allekirjoituksia koskevaa kansallista lainsäädäntöä, jota ne pitivät edellytyksenä verkkokaupan kasvulle ja tärkeänä tekijänä vahvistettaessa luottamusta verkkomaksamista kohtaan. EU:n näkökulmasta riskinä oli, että erilaiset kansalliset säännökset voisivat haitata sisämarkkinoiden kehittymistä varsinkin sellaisilla aloilla, jotka olivat riippuvaisia sähköisiin allekirjoituksiin liittyvistä tuotteista ja palveluista. Ehdotettujen yhdenmukaistamistoimien taustalla oli pyrkimys välttää sisämarkkinoiden toimintahäiriöt kyseisellä alalla, jota Euroopan taloudessa pidettiin olennaisen tärkeänä sähköisten transaktioiden tulevaisuuden kannalta. Yksi keskeisistä vaatimuksista oli tarve selventää sähköisten allekirjoitusten oikeudellista asemaa. Toisin sanoen oli varmistettava niiden oikeudellinen sitovuus, joka asetettiin usein kyseenalaiseksi. Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat direktiivin joulukuussa 1999. 2.2. Direktiivin täytäntöönpano Kaikki EU:n 25 jäsenvaltiota ovat nyt panneet täytäntöön sähköisistä allekirjoituksista annetun direktiivin pääperiaatteet. Alla esitetyt huomiot perustuvat kattavaan kuulemisen tulosten ja jäsenvaltioiden täytäntöönpanotoimien katsaukseen, joskaan kansallista direktiivin täytäntöönpanolainsäädäntöä koskevaa virallista analyysiä ei vielä tämän raportin laatimiseen mennessä ole saatu päätökseen. 2.3. Direktiivin sisältö 2.3.1 Tavoite ja soveltamisala Direktiivin päätavoitteena on luoda sähköisten allekirjoitusten käytölle yhteisön puitteet, jotka mahdollistavat sähköisiin allekirjoituksiin liittyvien tuotteiden ja palvelujen vapaan liikkuvuuden rajojen yli ja varmistavat sähköisten allekirjoitusten oikeudellisen perusaseman. On syytä korostaa, että direktiivi ei koske sopimusten tekemistä ja pätevyyttä tai muita oikeudellisia vaatimuksia, joita sopimusten muodolle asetetaan kansallisessa tai yhteisön lainsäädännössä. Se ei myöskään vaikuta kansallisessa tai yhteisön lainsäädännössä säädettyihin asiakirjojen käyttöä koskeviin sääntöihin ja rajoituksiin[6]. Näin ollen direktiivi ei vaikuta kansallisiin säännöksiin, joissa esimerkiksi edellytetään tiettyjen sopimustyyppien tekemistä paperimuodossa. Direktiivi ei myöskään estä suljetussa järjestelmässä (esim. organisaation sisäverkossa tai palveluntarjoajan ja sen asiakkaiden välisessä yhteydenpidossa) toimivia osapuolia sopimasta omista säännöistä sähköisten allekirjoitusten käytölle omassa järjestelmässään. 2.3.2. Direktiivin kattamat eri tyyppiset sähköiset allekirjoitukset Direktiivissä käsitellään kolmen tyyppisiä sähköisiä allekirjoituksia. Ensimmäinen ja yksinkertaisin on ” sähköinen allekirjoitus ”, jolle on käsitteenä annettu varsin laaja merkitys. Sillä yksilöidään ja todennetaan tietoa. Kyseessä voi yksinkertaisimmillaan olla sähköpostin allekirjoittaminen henkilön nimellä tai käyttäen PIN-koodia. Jotta todentamista voidaan pitää allekirjoituksena, sen on kohdistuttava tietoon sen sijaan että sitä käytettäisiin pelkkänä tietyn yksilön tai yhteisön henkilöllisyyden todentamisen menetelmänä tai tekniikkana. Toinen direktiivissä määritelty sähköisen allekirjoituksen muoto on ” kehittynyt sähköinen allekirjoitus ”. Tämän tyyppisen allekirjoituksen on täytettävä direktiivin 2 artiklan 2 kohdassa säädetyt vaatimukset. Direktiivi on teknologianeutraali, mutta käytännössä tämä määritelmä viittaa pääasiassa julkisen avaimen tekniikkaa käyttäviin sähköisiin allekirjoituksiin. Tässä menetelmässä käytetään tiedon allekirjoittamiseen salaustekniikkaa, joka edellyttää sekä julkista avainta että salaista avainta. Kolmas sähköisten allekirjoitusten muoto mainitaan 5 artiklan 1 kohdassa. Sille ei anneta direktiivissä varsinaista nimeä, mutta tässä kertomuksessa käytetään nimitystä "varmennettu sähköinen allekirjoitus". Kyseessä on kehittynyt sähköinen allekirjoitus, joka perustuu hyväksyttyyn varmenteeseen ja on luotu turvallisella allekirjoituksen luomismenetelmällä. Tällaisen allekirjoituksen on täytettävä direktiivin liitteissä I, II ja III asetetut vaatimukset. ” Allekirjoittaja ” määritellään direktiivissä henkilöksi, ”jolla on hallussaan allekirjoituksen luomismenetelmä ja joka toimii joko itsensä tai edustamansa luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön taikka yhteisön puolesta”. Vaikka direktiivissä ei suoraan todetakaan, että sähköisen allekirjoituksen on viitattava luonnolliseen henkilöön, varmennetun sähköisen allekirjoituksen (direktiivin 5 artiklan 1 kohta) allekirjoittaja voi olla ainoastaan luonnollinen henkilö, koska tällaisen allekirjoituksen katsotaan vastaavan käsin kirjoitettua allekirjoitusta[7]. 2.3.3. Sisämarkkinakysymykset Varmennetuotteiden ja -palvelujen sisämarkkinoiden synnyn edistämiseksi ja sen varmistamiseksi, että tiettyyn jäsenvaltioon sijoittautunut varmennepalveluntarjoaja voi tarjota palveluja myös muissa jäsenvaltioissa, direktiivin 3 artiklassa säädetään, että markkinoille pääsy ei saa edellyttää ennakkolupaa. Jotta voitaisiin varmistua siitä, että hyväksyttyjä varmenteita yleisölle tarjoavat varmennepalveluntarjoajat täyttävät liitteissä asetetut vaatimukset, jäsenvaltioiden on kuitenkin luotava tarvittavat valvontajärjestelmät. Direktiivissä ei aseteta valvontajärjestelmille erityisiä vaatimuksia. Jäsenvaltioissa on omaksuttu erilaisia malleja, joita on toistaiseksi käytetty lähinnä yhden maan sisällä. Järjestelmät eivät nähtävästi ole aiheuttaneet esteitä sisämarkkinoiden toiminnalle. Jäsenvaltioiden järjestelmien erot voivat kuitenkin jatkossa hidastaa rajat ylittävien varmennepalvelujen yleistymistä. Kun on kyse rajat ylittävästä varmennepalvelujen tarjonnasta sisämarkkinoilla, toisesta jäsenvaltiosta käsin tarjotuille varmennepalveluille ei saa asettaa minkäänlaisia lisärajoituksia. 2.3.4 Sitovuuden tunnustaminen Direktiivin 5 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan periaate, jonka mukaan kaikki direktiivin mukaiset sähköiset allekirjoitukset on tunnustettava oikeudellisesti. Direktiivin mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että varmennetun sähköisen allekirjoituksen (5 artiklan 1 kohta) tunnustetaan täyttävän samat oikeudelliset vaatimukset kuin käsinkirjoitettu allekirjoitus, ja että se kelpuutetaan todisteeksi oikeudellisissa menettelyissä samalla tavoin kuin käsinkirjoitettu allekirjoitus perinteisten asiakirjojen yhteydessä. Sähköisten allekirjoitusten oikeusvaikutuksista ei vielä ole edustavaa oikeuskäytäntöä, jonka perusteella voitaisiin arvioida sähköisten allekirjoitusten tunnustamista käytännössä. 3. Direktiivin vaikutukset sisämarkkinoilla 3.1. Yleisiä huomioita direktiivin suhteesta markkinakehitykseen Direktiivistä odotettiin jossain määrin olevan apua sähköisten allekirjoitusten markkinoiden menestykselle. Yleensä lainsäädäntöä ei laadita markkinakysynnän luomiseksi, eikä niin tehty tässäkään tapauksessa. Direktiivi kuitenkin parantanee oikeusvarmuutta sähköisten allekirjoitusten ja niihin liittyvien palvelujen käytön osalta. Tässä mielessä direktiivi on voinut osaltaan luoda luottamuksen perustaa, joka olisi mahdollistanut markkinoiden käynnistymisen. Vaikka selvityksessä keskityttiin kehittyneiden ja varmennettujen sähköisten allekirjoitusten käyttöön, jonka todettiin yleistyneen hyvin hitaasti, kävi myös ilmi, että tarjolle oli tullut monenlaisia muita sähköisten allekirjoitusten sovelluksia, joissa käytetään yksinkertaisempaa sähköisten allekirjoitusten tyyppiä. 3.2. Sähköisten varmenteiden markkinat: käytössä olevat sovellukset Yleisimmät sähköisten allekirjoitusten sovellukset liittyvät sähköiseen hallintoon ja henkilökohtaisiin pankkipalveluihin. Monet jäsenvaltiot ja useat muut Euroopan maat ovat ottaneet tai aikovat ottaa käyttöön sähköisen hallinnon sovelluksia. Useat näistä perustuvat sähköisen henkilökortin käyttöön. Sähköisen henkilökortin avulla voidaan sekä tunnistautua että käyttää verkossa kansalaisille suunnattuja julkisia palveluja. Useimmiten tällainen henkilökortti sisältää kolme toiminnetta: tunnistautumisen, todentamisen ja allekirjoituksen. Toinen keskeinen sähköisten allekirjoitusten sovellusala – henkilökohtaiset pankkipalvelut – on nyt useimmissa EU-maissa pääsemässä vauhtiin. Useimmiten pankkipalveluissa käytetään todentamiseen kertakäyttöisiä salasanoja ja varmistustunnuksia, eli direktiivin mukaan kyseessä on yksinkertaisin sähköisten allekirjoitusten muoto. Monissa pankkipalveluissa näitä tekniikoita käytetään vain käyttäjän henkilöllisyyden todentamiseen, mutta myös sähköinen maksumääräysten allekirjoittaminen on lisääntymään päin. Yritysten välisessä ja pankkien välisessä maksuliikenteessä on yleisempää käyttää älykortteja, joiden katsotaan tarjoavan korkeamman tietoturvatason. Samalla useissa jäsenvaltioissa tulee tarjolle yhä enemmän palveluja, joissa tarvitaan yksinkertaisen sähköisen allekirjoituksen tasoista todentamista. 3.3. Teknologian kehitys 3.3.1. Standardointi Komissio voi direktiivin 3 artiklan 5 kohdan nojalla vahvistaa ja julkaista sähköisiin allekirjoituksiin liittyviä tuotteita koskevien ”yleisesti tunnustettujen standardien”[8] viitenumeroita. Tällaisen standardin mukaisen, sähköisiin allekirjoituksiin liittyvän tuotteen katsotaan täyttävän liitteessä II olevan f kohdan ja liitteen III vaatimukset. Komissio antoi standardointityön eurooppalaisten standardointielinten tehtäväksi. Tätä varten perustettiin EESSI ( European Electronic Signature Standardisation Initiative ), joka koostuu CEN/ISSS:n ja ETSI:n jäsenistä. EESSI tuotti sähköisiin allekirjoituksiin liittyvien tuotteiden ja palvelujen standardeja[9]. Heinäkuussa 2003 komissio julkaisi direktiivin 3 artiklan 5 kohdan pohjalta päätöksen[10], joka sisälsi varmennetuille sähköisille allekirjoituksille asetettujen vaatimusten osalta viittaukset CEN-standardeihin (CWA-tunnuksiin). CWA-tyyppiset CEN-standardit ovat voimassa vain kolme vuotta julkaisemisestaan lähtien. CEN voi kuitenkin tarvittaessa jatkaa niiden voimassaoloa toisella kolmevuotiskaudella. Direktiivin 3 artiklan 5 kohdan mukaan komissio voi direktiivin vaatimusten täyttämiseksi laadituttaa ja hyväksyä myös muita standardeja, kunhan niiden voidaan katsoa olevan ”yleisesti tunnustettuja standardeja”. Yleensäkin liitteiden vaatimukset voidaan täyttää myös muilla standardeilla kuin EUVL:ssä julkaistuilla. Markkinoiden kannalta on tärkeää, että tulevassa standardointityössä otetaan huomioon teknologian kehittyminen, koska tulevaisuudessa käyttäjät tulevat siirtelemään sähköisten allekirjoitusten avaintaan verkottuneessa ympäristössä laitteelta toiselle. 3.3.2. Teknologiset haasteet Kysymykseen siitä, miksi sähköisten allekirjoitusten markkinat eivät ole kehittyneet nykyistä nopeammin, ei ole olemassa yksiselitteistä vastausta. Markkinoilla on kuitenkin vastassaan joukko teknisiä haasteita. Yksi usein esiin nostettu ongelma, joka saattaa hidastaa kehittyneiden tai varmennettujen sähköisten allekirjoitusten käyttöönottoa Euroopassa, on julkisen avaimen tekniikan monimutkaisuus. Julkisen avaimen tekniikan paljon korostettu etu on se, että siinä käytetään ”luotettavan kolmannen osapuolen” järjestelmää, jonka kautta toisilleen tuntemattomat osapuolet voivat luottaa toisiinsa Internet-ympäristössä. Monissa nykyisissä sovelluksissa näyttää kuitenkin siltä, että palveluntarjoaja on, pääasiassa vastuusyistä, haluton myöntämään asiakkailleen oikeutta käyttää todentamismenetelmäänsä muissa palveluissa. Todennäköisesti juuri tästä syystä markkinoilla käytetään edelleen erilaisia kertakäyttösalasanoja, eikä muutosta tilanteeseen ole näköpiirissä lähitulevaisuudessa. Muutkin tekijät voivat selittää hidasta yleistymistä: Direktiivissä ei ole säännöksiä edellytyksistä, joilla varmennepalvelun tarjoajan on tarjottava sähköisten allekirjoitusten todentamispalveluja loppukäyttäjälle. Siinä ei ole säännöksiä myöskään varmennepalvelujen tarjoajien keskinäisestä tunnustamisesta. Maasta riippuen käytössä on erilaisia ratkaisuja varmenteen aitouden määrittämiseen. Näitä ovat esimerkiksi Root CA , Bridge CA ja Trust Status List. Maiden rajat ylittävien sähköisen hallinnon transaktiojärjestelmien alalla on IDA II -ohjelmassa kehitetty Bridge/Gateway Certification Authority -ratkaisua[11]. Tältä pohjalta on käynnistetty Bridge/Gateway CA -pilottihanke, jossa selvitetään teknisten ongelmien lisäksi myös oikeudellisia ja organisatorisia kysymyksiä. Sähköisten allekirjoitusten markkinahyväksynnälle muodostavat esteen myös tekniset yhteensopivuusongelmat kansallisella ja rajat ylittävällä tasolla. Ongelmien johdosta on syntynyt monia eristyneitä sähköisten allekirjoitussovellusten saarekkeita, joilla tiettyä varmennetta voidaan käyttää vain yhdessä tietyssä sovelluksessa. EESSI on pyrkinyt laatimaan yhteisiä yhteentoimivuusstandardeja, mutta useimmat jäsenvaltiot ovat sisäisen yhteentoimivuutensa edistämiseksi jo laatineet omat standardinsa[12]. Tällä hetkellä julkisen avaimen tekniikassa yleisin allekirjoituksen luomismenetelmä on älykortti, koska käyttäjän oma salainen avain voidaan tallentaa älykortille turvaan ulkopuolisilta. Tämä menetelmä on kuitenkin kallis ja edellyttää investointeja fyysisiin rakenteisiin (korttien ja kortinlukijoiden jakelu jne.). Älykortille on jo olemassa useita vaihtoehtoja, jotka mahdollistavat salausavaimen turvallisen tallentamisen. Toinen käytännön syy haluttomuuteen käyttää sähköisen allekirjoituksen sovelluksia on se, että sähköisesti allekirjoitettujen asiakirjojen arkistointia pidetään liian monimutkaisena ja epävarmana toteuttaa. Lakisääteinen velvollisuus säilyttää asiakirjat jopa yli 30 vuotta edellyttää kallista ja työlästä tekniikkaa ja organisointia, jotta asiakirjojen luettavuus ja aitous voitaisiin varmistaa näin pitkän ajan. 4. Direktiivin vaikutukset muuhun sääntelyyn Vaikka julkisen avaimen tekniikoiden kysyntää ei voidakaan luoda lainsäädännöllä, komissio pitää edelleen sähköisten allekirjoitusten käyttöönottoa tärkeänä välineenä tietoyhteiskuntapalvelujen ja luotettavan sähköisen kaupan edistämisen kannalta. Joissain hiljattain annetuissa direktiiveissä ja päätöksissä viitataan sähköisiin allekirjoituksiin ja direktiiviin 1999/93/EY. 4.1. Direktiivi 2001/115/EY Direktiivissä 2001/115/EY[13] tunnustetaan mahdollisuus lähettää laskuja sähköisesti. Tässä tapauksessa laskun alkuperä ja sen sisällön muuttumattomuus on taattava esimerkiksi käyttämällä kehittynyttä sähköistä allekirjoitusta. Direktiivissä 2001/115/EY sähköisen allekirjoituksen tarkoituksena on varmistaa tekninen tietoturva lähetyksen ja tallennuksen aikana. Itse asiassa paperilomakkeita käytettäessä kaikissa jäsenvaltioissa ei edellytetä käsin tehtyäkään allekirjoitusta, ja direktiivin mukaan jäsenvaltiot eivät saa vaatia laskujen varustamista allekirjoituksella. Näin ollen voidaan sanoa, että sähköisellä allekirjoituksella viitataan tässä tapauksessa pikemminkin teknisiin kuin oikeudellisiin näkökohtiin. 4.2. Uudet julkisten hankintojen direktiivit Uudet julkisten hankintojen direktiivit[14], jotka tulivat voimaan 30. huhtikuuta 2004, täydentävät oikeudelliset puitteet sähköisten allekirjoitusten käytölle julkisissa hankinnoissa. Sähköisten allekirjoitusten käyttö on keskeinen edellytys sähköisten hankintojen järjestelmien toteuttamiselle. Sähköisistä hankinnoista voidaan odottaa yhtä tärkeimmistä sovellusaloista varsinkin kehittyneemmille sähköisten allekirjoitusten muodoille. Sähköiset hankinnat ovat hyvä esimerkki haasteista, joihin on vastattava edistettäessä sähköisten allekirjoitusten käyttöä. Uusissa julkisten hankintojen direktiiveissä ei määritellä, minkä tyyppisiä sähköisiä allekirjoituksia sähköisissä tarjouspyyntömenettelyissä olisi käytettävä, vaan valinta jätetään jäsenvaltioille. Valitun ratkaisun on kuitenkin noudatettava säännöksiä, joilla direktiivi 1999/93/EY siirretään kansalliseen lainsäädäntöön[15]. Tämä heijastelee tilannetta nykyisten paperimuotoisten tarjousten käsittelyssä; näidenkään osalta EU:n hankintadirektiiveissä ei säädetä allekirjoitus- ja tietoturvanäkökohdista. Koska jäsenvaltiot voivat valita eritasoisten sähköisten allekirjoitusten joukosta, on riskinä, että sähköiset hankintajärjestelmät suunnitellaan kansallisesti kehitettyjen tuotteiden pohjalta. Tämä saattaa pirstaloittaa hankintamarkkinoita ja aiheuttaa esteitä sähköisten allekirjoitusten sisämarkkinoille. Haasteena onkin toteuttaa sähköisissä hankinnoissa käytettävät sähköiset allekirjoitusjärjestelmät kaikkialla Euroopassa niin, että ei aiheuteta esteitä rajat ylittävälle kaupalle. Uusia direktiivejä täydennetään toimintasuunnitelmalla[16], jossa asetetaan tavoitteita ja määritellään vuosiksi 2005–2007 mahdollisia toimia, joilla komissio ja jäsenvaltiot voisivat varmistaa, että julkiset hankinnat tehdään vuoteen 2010 mennessä enimmäkseen sähköisin menettelyin. Siinä peräänkuulutetaan käytännöllistä, vastavuoroiseen tunnustamiseen perustuvaa sähköistä allekirjoitusjärjestelmää, joka ei saa poiketa muilla toiminnan aloilla käytetyistä järjestelmistä. 4.3 Komission päätös sähköisistä ja digitalisoiduista asiakirjoista Heinäkuun 7. päivänä 2004 tehty komission päätös 2004/563[17] koskee myös sähköisiä ja digitoituja asiakirjoja. Päätöksellä muutetaan komission sisäistä työjärjestystä. Päätöksessä määritellään komissiota koskevat sähköisten ja digitoitujen asiakirjojen pätevyysehdot. Sitä sovelletaan komission laatimiin, vastaanottamiin ja hallussa pitämiin sähköisiin asiakirjoihin[18]. Tarvittaessa sähköisten asiakirjojen pätevyys varmistetaan sähköisellä allekirjoituksella. Komissio on laatinut päätöksen täytäntöönpanosäännöt. Niissä kuvataan periaatteet, joiden mukaan sähköisten allekirjoitusten edellyttämä infrastruktuuri on toteutettava. 5. Päätelmät 5.1. Oikeudelliset näkökohdat Direktiivi on lisännyt oikeusvarmuutta sähköisten allekirjoitusten yleisen pätevyyden suhteen: sähköisistä allekirjoituksista on tullut oikeudellisesti päteviä jäsenvaltioiden sisällytettyä direktiivin säännökset lainsäädäntöönsä. Näin ollen komissio katsoo, että direktiivin tavoitteet on suurelta osin saavutettu, eikä direktiiviä ole tässä vaiheessa syytä tarkistaa. Koska sähköisten allekirjoitusten vastavuoroisessa tunnustamisessa ja yhteentoimivuudessa on yleisellä tasolla kuitenkin ollut ongelmia, komissio järjestää joukon tapaamisia jäsenvaltioiden ja asiaan kuuluvien sidosryhmien kanssa. Tarkoituksena on mahdollisten lisätoimenpiteiden määrittelemiseksi tarkastella seuraavia kysymyksiä: erot direktiivin siirtämisessä kansalliseen lainsäädäntöön, tietyt selventämistä kaipaavat direktiivin säännökset, tekniset ja standardointinäkökohdat sekä yhteentoimivuusongelmat. Tässä yhteydessä otetaan huomioon myös komission muiden yksiköiden työn tulokset. 5.2. Vaikutukset markkinoilla Kehittyneet sähköiset allekirjoitukset ovat yleistyneet paljon odotettua hitaammin ja markkinat ovat tällä hetkellä melko alikehittyneet. Toistaiseksi käyttäjillä ei ole käytettävissään yhtä yhteistä sähköistä varmennetta, jonka avulla he voisivat allekirjoittaa digitaalisia asiakirjoja tai transaktioita samalla tavoin kuin paperipohjaisissa prosesseissa. Näin ollen direktiivin sisämarkkinatavoitetta, joka on varmennettujen sähköisten allekirjoitusten vapaa liikkuvuus, ei voida tässä vaiheessa kattavasti arvioida. Suurin syy hitaaseen yleistymiseen markkinoilla on taloudellinen: palveluntarjoajilla ei ole paljoakaan kannustimia kehittää moniin sovelluksiin sopivia sähköisiä allekirjoituksia, vaan ne tarjoavat mieluummin vain omiin palveluihinsa soveltuvia ratkaisuja. Tästä ovat esimerkkinä pankkialan kehittämät ratkaisut. Tämä hidastaa yhteentoimivien ratkaisujen kehittämistä. Sovellusten, kuten sähköisten arkistojen kokonaisratkaisujen, puute saattaa sekin vaikeuttaa monikäyttöisen sähköisen allekirjoituksen kehittymistä, joka edellyttää riittävän suuria käyttäjä- ja käyttömääriä. Useat tulevaisuuden sovellukset saattavat kuitenkin laukaista markkinakysynnän. Sähköisten allekirjoitusten käyttö sähköisen hallinnon palveluissa on jo saavuttanut tietyn tason ja se on todennäköisesti jatkossa tärkeä kehityksen veturi. Sähköisen hallinnon sovellusten strateginen merkitys tunnustetaan i2010 -aloitteessa[19], jolla edistetään tieto- ja viestintätekniikan käyttöönottoa ja tehokasta hyödyntämistä yksityisellä ja julkisella sektorilla. Kansalaisille ja yrityksille on erittäin tärkeää, että ne voivat julkisia verkkopalveluja käyttäessään tunnistautua luotettavasti ja suojatusti. Tämä tarve tulee lisäämään sähköisten allekirjoitusten käyttöä[20]. Käyttöön on tulossa erilaisia sähköisten henkilötunnisteiden muotoja, jotka edellyttävät tietyn asteista yhteentoimivuutta. Komissio asettaa sähköisiin henkilötunnisteisiin liittyvät asiat tärkeälle sijalle. Tämä näkyy esimerkiksi sähköisten hankintojen toimintasuunnitelmassa, matkustusasiakirjojen turvanäkökohtien yhdenmukaistamisessa, yleiseurooppalaisissa sähköisen hallinnon palveluissa käytettävien sähköisten henkilötunnisteiden yhteentoimivuusnäkökohtia koskevissa IDABC-ohjelman toimissa sekä IST- ja e TEN-ohjelmissa. Komissio aikoo jatkaa myös oman hallintonsa nykyaikaistamista[21]. Yksi nykyaikaistamistoimista on sähköisten allekirjoitusten käyttöönotto paperiprosessien vähentämiseksi. Komissio jatkaa sähköisiin allekirjoituksiin liittyvien palvelujen ja sovellusten kehityksen edistämistä ja seuraa markkinatilannetta. Sähköisen hallinnon alalla toteutettavien toimien kautta annettavan tuen lisäksi kiinnitetään erityistä huomiota sähköisten allekirjoitusten yhteentoimivuuteen ja käyttöön maiden rajojen yli. Komissio kannattaa lisästandardointia, jotta voidaan edistää varmennettujen sähköisten allekirjoitusten kaikenlaisten teknologioiden yhteentoimivuutta ja käyttöä. Komissio laatii vuoden 2006 aikana raportin sähköisten allekirjoitusten standardeista. [1] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 1999/93/EY, annettu 13 päivänä joulukuuta 1999, sähköisiä allekirjoituksia koskevista yhteisön puitteista (EYVL L 13, 19.1.2000, s. 12). [2] Study on the legal and market aspects of electronic signatures , K.U.L., 2003, http://europa.eu.int/information_society/eeurope/2005/all_about/trust/electronic_sig_report.pdf. [3] Komissio järjesti vuonna 2003 kaikille sidosryhmille epävirallisen kuulemisen kerätäkseen lausuntoja direktiivin toiminnasta. Saadut lausunnot on otettu huomioon tässä kertomuksessa. [4] KOM(1997) 503, 8.10.1997. [5] EYVL C 325, 23.10.1998, s. 5. [6] Esteitä, jotka rajoittavat sopimusten tekemistä sähköisessä muodossa, pyritään poistamaan sähköisen kaupan direktiivin 9 artiklalla (direktiivi 2000/31/EY, EYVL L 178, s. 1). [7] Kehittyneiden sähköisten allekirjoitusten käyttömahdollisuuden rajaaminen ainoastaan luonnollisille henkilöille osoittaa, että monet lainsäätäjät pitävät sähköisiä allekirjoituksia pelkkinä perinteisten käsinkirjoitettujen allekirjoitusten sähköisinä vastineina. Digitaalisia allekirjoituksia käytetään kuitenkin eniten viestien aitouden ja muuttumattomuuden varmistamiseen, ilman että tarkoituksena on osoittaa aikomusta allekirjoittaa perinteisessä mielessä. Tätä korosti muun muassa kansainvälinen kauppakamari (ICC) epävirallisen kuulemisen yhteydessä. [8] Tällä ilmaisulla tarkoitetaan, että standardi on teknisesti ajan tasalla ja että se on alalla hyväksytty tai sen kehittämiseen on osallistunut riittävän suuri määrä alan toimijoita. [9] Luettelo laadituista standardeista on saatavilla EESSI:n verkkosivuilla osoitteessa http://www.ict.etsi.org/EESSI_home.htm. [10] Komission päätös 2003/511/EY, tehty 14 päivänä heinäkuuta 2003, sähköisiin allekirjoituksiin liittyviä tuotteita koskevien yleisesti tunnustettujen standardien viitenumeroiden julkaisemisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 1999/93/EY mukaisesti (EUVL L 175, 15.7.2003, s. 45). [11] IDA II -ohjelman Bridge/Gateway Certification Authority -hanke (BGCA): http://europa.eu.int/idabc/en/document/2318/556. [12] Esimerkiksi Saksassa sähköisiin allekirjoituksiin liittyvien tuotteiden teknistä yhteentoimivuutta on pyritty parantamaan ISIS-MTT-spesifikaatioilla. [13] Neuvoston direktiivi 2001/115/EY, annettu 20 päivänä joulukuuta 2001, direktiivin 77/388/ETY muuttamisesta arvonlisäverotuksen laskuttamiselle asettamien vaatimusten yksinkertaistamiseksi, ajanmukaistamiseksi ja yhdenmukaistamiseksi (EYVL L 15, 17.1.2002, s. 24). [14] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/17/EY, annettu 31 päivänä maaliskuuta 2004, vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta (EUVL L 134, 30.4.2004, s. 1) sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY, annettu 31 päivänä maaliskuuta 2004, julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (EUVL L 134, 30.4.2004, s. 114). [15] Ks. direktiivin 2004/18/EY liite X. [16] Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Toimintasuunnitelma sähköisten julkisten hankintojen sääntelykehyksen täytäntöönpanemiseksi, KOM(2004) 841, 14.10.2004. [17] Komission päätös, tehty 7 päivänä heinäkuuta 2004, komission työjärjestyksen muuttamisesta (EUVL L 251, 27.7.2004, s. 9). [18] Päätöstä voidaan soveltaa sopimuksen perusteella myös muihin elimiin, jotka vastaavat tiettyjen yhteisön politiikkojen soveltamisesta, tai yhteydenpitoon kansallisten hallintojen kanssa, jos yhteydenpitoon osallistuu komissio tai tällaisia muita elimiä. [19] KOM(2005) 229 lopullinen. [20] Ks. myös sähköisen hallinnon ministeritason konferenssissa ” Transforming Public Services” Manchesterissa yksimielisesti hyväksytty ministerien julistus, 24/11/05. [21] Tiedonanto ” e-Commission 2006-2010: enabling efficiency and transparency” , C(2005) 4473.