Erityiskertomus nro 4/2002 paikallisista työllisyystoimista sekä komission vastaukset



Virallinen lehti nro C 263 , 29/10/2002 s. 0022 - 0044



Erityiskertomus nro 4/2002 paikallisista työllisyystoimista sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (2002/C 263/02) SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> SANASTO Alueellinen työllisyyssopimus Paikallisten ja alueellisten toimijoiden kumppanuus, jonka tarkoituksena on vahvistaa työllisyyden rakennepolitiikkaa ja jakaa kokemuksia muiden alueiden kanssa EAKR Euroopan aluekehitysrahasto ESR Euroopan sosiaalirahasto Euroopan työllisyysstrategia Strategiassa yhdistyvät jäsenvaltioiden kansalliset työllisyyspolitiikat ja sen perusteella laaditaan työllisyyden suuntaviivat, jotka neuvosto hyväksyy vuosittain komission ehdotuksesta Kansalaisjärjestöt Järjestöt, joille on siirretty vastuu jäsenvaltioiden ja EU:n rahoittamien ohjelmien hallinnoinnista ja täytäntöönpanosta Kansallinen toimintasuunnitelma Kukin jäsenvaltio laatii kansallisen toimintasuunnitelman pannakseen täytäntöön neuvoston hyväksymät työllisyyden suuntaviivat Kolmas järjestelmä Osuuskuntien, keskinäisten järjestelyjen ja yhdistysten taloudellinen toiminta Rakennerahastot 15 jäsenvaltion sosioekonomisen kehittämisen ohjelmia tukevat yhteisön rahastot Tavoitteet Rakennerahastot perustuvat kolmeen tavoitteeseen: Tavoite 1 Kehityksessä jälkeen jääneiden alueiden kehittäminen ja rakenteellinen sopeuttaminen Tavoite 2 Teollisuuden taantumisesta vakavasti kärsivien alueiden tai alueen osien uudistaminen Tavoite 3 Pitkäaikaistyöttömyyden torjuminen ja työelämään siirtymisen helpottaminen Yhtenäinen ohjelma-asiakirja Jäsenvaltion laatima ja komission hyväksymä asiakirja, joka koostuu ensisijaisista tavoitteista ja monivuotisista toimista ja joka pannaan täytäntöön kansallisella ja EU:n rahoituksella TIIVISTELMÄ I. Paikallistyöllisyyttä koskevalla toiminnalla edistetään paikallisten työpaikkojen luomista, ja se käsittää useita erityyppisiä toimia. Jotkin näistä toimista kuuluvat Euroopan työllisyysstrategiaan, jossa yhdistyvät jäsenvaltioiden kansalliset työllisyyspolitiikat, ja joitakin rahoitetaan Euroopan sosiaalirahastosta (ESR), jota komissio hallinnoi yhdessä jäsenvaltioiden kanssa. Lisäksi on komission suoraan hallinnoimia toimia. Vaikka kullakin näistä osatekijöistä on oma oikeusperustansa ja omat erityistavoitteensa, niillä on yhteinen kokonaistavoite eli paikallisen työllisyysstrategian edistäminen työpaikkojen luomiseksi. Osatekijät eroavat toisistaan myös sen perusteella, mikä taho on vastuussa täytäntöönpanosta; esimerkiksi ESR:n toimenpideohjelmien toteuttamisesta vastaavat jäsenvaltiot toissijaisuusperiaatteen mukaisesti, kun taas komissio on vastuussa innovatiivisista ja valmistelevista toimista. Komission arvioiden mukaan paikallistyöllisyyden osuus kaikesta ESR:n rahoituksesta kaudella 1994-1999 oli noin 10 prosenttia eli 5000 miljoonaa euroa. Kaiken kaikkiaan yhteisön tuesta yhteensä noin 20455 miljoonaa euroa käytettiin paikalliseen kehittämiseen. II. Vaikka perustamissopimuksessa määrätään koordinoidusta strategiasta, siinä ei kuitenkaan anneta täytäntöönpanokelpoista oikeusperustaa Euroopan työllisyyspolitiikalle sellaisenaan. Näin ollen kansallisten hallitusten yksinoikeutena on määritellä työllisyyttä koskevat ensisijaiset tavoitteet ja toimet sekä päättää, kuinka suuri merkitys paikallisille työllisyystoimille kussakin jäsenvaltiossa annetaan. III. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa tutkittiin komission (työllisyyden pääosaston) toimintaa, joka liittyi työllisyyspolitiikan laatimiseen ja tiedonkeruuseen paikallistyöllisyyden alalla. Siinä tarkasteltiin myös komission kaudella 1994-2001 suoraan rahoittamien innovatiivisten hankkeiden hallinnointia komissiossa. Paikallisia työllisyyshankkeita koskeva tarkastus toimitettiin paikalla kuudessa jäsenvaltiossa (Saksassa, Espanjassa, Ranskassa, Itävallassa, Suomessa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa). IV. Yhteisön työllisyyspolitiikan laadinnasta tehtiin seuraavat havainnot: a) Työllisyyspolitiikkaa koskevissa tiedonannoissa ei määritellä paikallistyöllisyyttä eikä yksityiskohtaista tietoa anneta politiikan sisällöstä ja soveltamisesta jäsenvaltioissa. b) Yhteisön politiikan kehittäminen paikallistyöllisyyden tukemiseksi innovatiivisten ja valmistelevien toimien avulla on ollut hajanaista, ja siitä on puuttunut todellinen rakenne ja yhdenmukaisuus. V. Paikallistyöllisyyden seuraamiseksi ja arvioimiseksi tarvittavia tietoja puuttui seuraavissa tapauksissa: a) ESR:n rahoituksen osalta puuttuvat tiedot, joiden perusteella voitaisiin päätellä, missä määrin komission hyväksymissä kauden 2000-2006 toimenpideohjelmissa käsiteltiin paikallistyöllisyyttä koskevaa laaja-alaista aihetta. b) Euroopan työllisyysstrategiaan sisältyvien paikallisten työllisyystoimien seurantaa komissiossa rajoitti se, ettei jäsenvaltioiden vuosittaisissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa anneta riittävästi tietoja. Komission olisi vaadittava, että jäsenvaltiot toimittavat enemmän tietoa paikallisista työllisyystoimista. VI. Komission innovatiivisia ja valmistelevia paikallisia työllisyystoimia koskevissa varainhoitomenettelyissä havaittiin puutteita: a) Joissakin tapauksissa ei noudatettu hankkeille suoritettavia maksuja koskevia rahoitussääntöjä. b) Joitakin tukisopimuksia allekirjoitettiin sen jälkeen, kun asianomaiset hankkeet oli jo päätetty. c) Kaudella 2000-2001 asetuksen 6 artiklan mukaiset innovatiiviset toimet ja paikallistyöllisyyden valmistelevat toimet olivat päällekkäisiä, mikä heikensi vähäisen rahoituksen kustannusvaikuttavuutta. VII. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastuksessaan myös esteitä paikallisten työllisyystoimien tehokkaalle toteuttamiselle jäsenvaltioissa: a) Joissakin jäsenvaltioissa ilmeni viivästyksiä ja hallinnollisia ongelmia, kun niiden kansallisiin järjestelmiin sisällytettiin yleiskattavan tuen järjestelmiä, joilla pannaan täytäntöön ESR:sta maksettavia pienimuotoisia tukia. Viivästykset ja ongelmat liittyivät erityisesti uusien varainhoidon valvontaa koskevien asetusten vaatimuksiin ja jäsenvaltioiden voimassa oleviin oikeudellisiin ja hallinnollisiin järjestelyihin. b) Joidenkin jäsenvaltioiden hallinnolliset järjestelmät eivät sallineet ESR:n ennakkorahoituksen antamista vapaaehtois- ja yhteisösektorin lopullisille edunsaajille. c) Jotkin komission hallinnoimat paikalliset työllisyystoimet oli tarkoitettu ainoastaan voittoa tavoittelemattomille organisaatioille, mikä haittasi tämän alan valmiuksien kehittämistä yksityisellä sektorilla. VIII. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että a) paikallisesta työllisyyspolitiikasta todennäköisesti saatavasta lisäarvosta laadittaisiin kattava arvio kaikilla politiikan toteuttamistasoilla; b) komissio antaisi jäsenvaltioille täsmällisemmät ohjeet ESR-ohjelmiin sisältyvästä paikallistyöllisyyden ulottuvuudesta; c) komissio edellyttäisi, että jäsenvaltiot antavat enemmän tietoa paikallisista työllisyystoimista osana Euroopan työllisyysstrategiaa; d) innovatiivisten hankkeiden alalla toteutettavia komission hallinnoimia toimia järkeistettäisiin ja varainhoitomenettelyjä tiukennettaisiin rahoituksen asianmukaisuuden ja kustannusvaikuttavuuden varmistamiseksi; e) jäsenvaltiot ovat pääasiassa vastuussa yleisen työllisyysstrategian vaikuttavuudesta, mutta komission olisi varmistettava, että sillä on käytössään riittävät tiedot toimintaa helpottavan ja koordinoivan tehtävänsä hoitamiseksi. JOHDANTO 1. Yhteisö ilmaisi tukensa paikallisille työllisyystoimille jo komission vuonna 1993 julkaisemassa kasvua, työllisyyttä ja kilpailukykyä koskevassa valkoisessa kirjassa, jossa todettiin, että paikallisen tason uusia työpaikkamahdollisuuksia on hyödynnettävä. Paikallisen tason korostamisen myötä alan kehityskäytäntöjä levitettiin kaikkialle Eurooppaan ja tarkoituksena oli myötävaikuttaa kokonaistavoitteeseen puolittaa työttömyys jäsenvaltioissa vuoteen 2000 mennessä. 2. Essenissä vuonna 1994 kokoontunut Eurooppa-neuvosto tuki kyseistä politiikkaa, ja komissio teki tämän jälkeen useita alaa koskevia tutkimuksia(1). Luxemburgissa vuonna 1997 kokoontunut työllisyyttä käsittelevä ylimääräinen Eurooppa-neuvosto hyväksyi Euroopan työllisyysstrategian, jossa esitettiin laadittavaksi työllisyyden suuntaviivat, jotka neuvosto hyväksyy vuosittain komission ehdotuksen perusteella. Paikallinen ulottuvuus on otettu yhä paremmin huomioon näissä suuntaviivoissa, joita jäsenvaltioiden on seurattava kansallista työllisyyspolitiikkaa laatiessaan. 3. Euroopan sosiaalirahastosta (ESR) annetun asetuksen(2) 2 artiklan 2 kohdan mukaan rahasto ottaa huomioon paikallisen kehityksen tukemisen, mukaan lukien paikalliset työllisyysaloitteet ja alueelliset työllisyyssopimukset. Komission arvioiden mukaan paikallisen työllisyyden osuus kaikesta ESR:n rahoituksesta kaudella 1994-1999 oli noin 10 prosenttia eli 5000 miljoonaa euroa. Kaiken kaikkiaan yhteisön varoista yhteensä noin 20455 miljoonaa euroa käytettiin paikalliseen kehittämiseen. Taulukossa 1 annetaan arvio paikallisen kehittämisen kokonaismenoista kaudella 1989-1999 kaikkien kolmen rakennerahaston osalta. Taulukko 1 Paikallisen kehittämisen arvioidut menot yhteensä vuosina 1989-1999 >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Komission asiakirja SEC(1994) 2199. 4. Työllisyyspolitiikan suuntaviivoissa(3) viitataan alueellisten ja paikallisten työllisyystoimien sisältöön toteamalla, että "kaikki alue- ja paikallistason toimijat työmarkkinaosapuolet mukaan lukien on saatava mukaan Euroopan työllisyysstrategian täytäntöönpanoon. Tämä on tehtävä tunnistamalla mahdollisuudet luoda työpaikkoja paikallistasolla ja lujittamalla tähän tähtäävää kumppanuutta". Erityisesti "jäsenvaltioiden on otettava aluekehityskysymykset tarvittaessa huomioon yleisessä työllisyyspolitiikassaan, kannustettava paikallis- ja alueviranomaisia kehittämään työllisyysstrategioita, jotta voitaisiin täysimääräisesti hyödyntää mahdollisuudet luoda uusia työpaikkoja paikallistasolla, ja edistettävä tätä varten kumppanuutta kaikkien asianomaisten toimijoiden kanssa kansalaisyhteiskunnan edustajat mukaan lukien (...) sekä vahvistettava julkisten työvoimapalveluiden asemaa kaikilla tasoilla paikallisten työllistämismahdollisuuksien tunnistamisessa ja paikallisten työmarkkinoiden toimivuuden parantamisessa". Nämä toimet kuuluvat joko rakennerahastojen ohjelmiin, tai ne ovat komission suoraan rahoittamia toimia, kuten innovatiivisia hankkeita(4) tai "kolmas järjestelmä"(5) -budjettikohtaan kuuluvia työpaikkojen luomista koskevia toimia. Kolmas järjestelmä tarkoittaa osuuskuntien, keskinäisten järjestelyjen ja yhdistysten taloudellista toimintaa, jonka osuus kaikesta jäsenvaltioiden palkkatyöstä on lähes 7 prosenttia(6). TARKASTUKSEN TAVOITTEET JA SISÄLTÖ 5. Tilintarkastustuomioistuin toimitti vuonna 2001 paikallistyöllisyyttä koskevan tarkastuksen, jossa tutkittiin paikallistyöllisyyden oikeudellista ja poliittista kehystä, komission tietojärjestelmiä kyseisen politiikan alan valvomiseksi sekä suoraan rahoitettujen innovatiivisten toimien varainhoitoa komissiossa. Lisäksi toimitettiin tarkastus otannalla poimittujen paikallisten työllisyyshankkeiden toteuttamisesta valituissa jäsenvaltioissa. 6. Kun otetaan huomioon toisaalta aiheen laajuus ja erilaiset taloudelliset ja poliittiset olosuhteet ja toisaalta tilintarkastustuomioistuimen rajalliset resurssit, tilintarkastustuomioistuimen tarkoituksena ei ollut laatia EU:n laajuista varainkäytön arviointia alalta. Sen sijaan se tutki kysymyksiä, jotka liittyvät sääntelykehyksen riittävyyteen ja komission toiminnan tehokkuuteen ja vaikuttavuuteen tällä alalla. 7. Tarkastuksessa pyrittiin vastaamaan seuraaviin pääasiallisiin kysymyksiin: a) Onko olemassa yhtenäistä ja selkeää yhteisön politiikkaa paikallistyöllisyyden edistämiseksi? b) Onko paikallisen työllisyyspolitiikan muotoilemiseen ja toteuttamiseen saatavilla tarvittavaa tietoa? c) Onko paikallisten työllisyyshankkeiden hallinnointi riittävää? d) Mitkä ovat pääasialliset esteet paikallistyöllisyyden kehittämiselle jäsenvaltioissa? 8. Tarkastuksessa analysoitiin komission julkaisemia työllisyyspolitiikkaa koskevia tiedonantoja sekä jäsenvaltioiden vuosiksi 2000 ja 2001 laatimia työllisyysstrategioita. Tarkastuksen päätavoitteena oli tutkia komission strategista ja toiminnallista hallinnointia, joten hankkeiden tarkastuksessa keskityttiin komission (työllisyyden pääosaston) kaudella 1994-2001 suoraan rahoittamien innovatiivisten hankkeiden erityisalaan. Komissiossa toimitettiin 50 tällaisen hankkeen tilintarkastus. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tarkasti 12 muuta hanketta, jotka kuuluivat joko rakennerahasto-ohjelmiin tai olivat komission suoraan rahoittamia hankkeita. Tarkastukset toimitettiin kuudessa jäsenvaltiossa (Saksassa, Espanjassa, Ranskassa, Itävallassa, Suomessa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa), ja tarkoituksena oli todeta, mitä esteitä on paikallisten työpaikkojen kehittämiselle. 9. Tilintarkastustuomioistuin tutki tarkastuksessaan kolmea paikallisiin työllisyystoimiin liittyvää erillistä tekijää sekä niiden välistä vuoro- ja yhteisvaikutusta: a) Euroopan työllisyysstrategian ja työllisyyttä koskevien kansallisten toimintasuunnitelmien poliittiset edellytykset; b) ESR:sta annetun asetuksen oikeudelliset edellytykset; c) komission hallinnoimiin innovatiivisiin ja valmisteleviin toimiin liittyvät toiminnalliset edellytykset ja säännöt. Kullakin näistä osatekijöistä on oma oikeusperustansa ja omat erityistavoitteensa, mutta niillä on yhteinen kokonaistavoite eli paikallisen työllisyysstrategian edistäminen työpaikkojen luomiseksi. Osatekijät eroavat toisistaan myös sen perusteella, mikä taho on vastuussa täytäntöönpanosta; esimerkiksi ESR:n toimenpideohjelmien toteuttamisesta vastaavat jäsenvaltiot toissijaisuusperiaatteen mukaisesti, kun taas komissio on vastuussa innovatiivisista ja valmistelevista toimista. YHTEISÖN POLITIIKAN SELKEYTTÄMINEN ON TARPEEN 10. Amsterdamin pöytäkirjassa tarkoitettujen suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteiden mukaisesti yhteisön on toteutettava toimia asianmukaisella tasolla (yhteisön tasolta paikalliselle tasolle) ja sellaisin välinein, jotka ovat oikeassa suhteessa asetettuihin tavoitteisiin. Näin ollen komissio on velvollinen selvittämään ennen aloitteen tekemistä, onko aloite todellakin tarpeen, onko toimet parasta toteuttaa Euroopan tasolla ja ovatko valitut toimenpiteet oikeassa suhteessa tavoitteisiin. Kuten komissio on äskettäin todennut(7), hyvä hallintotapa edellyttää lisäksi, että unionin politiikan on oltava tehokasta ja oikea-aikaista, ja sillä on vastattava tarpeisiin selkeiden tavoitteiden, vaikutusten ennakkoarvioinnin ja, silloin kun se on mahdollista, aiempien kokemusten perusteella. 11. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa pyrittiin määrittelemään, onko paikallisten työllisyystoimien edistämiselle olemassa yhtenäistä ja selkeää yhteisön toimintatapaa ja onko komissio asettanut itselleen selkeät tavoitteet paikallistyöllisyyden kehittämisen tukemiseksi kohdassa 9 kuvattujen eri tekijöiden kannalta. Säädöksiin sisältyvät vaatimukset paikallisesta työllisyyspolitiikasta eurooppalaisen oikeudellisen kehyksen puuttuessa 12. EY:n perustamissopimuksen VIII osastossa vahvistetaan koordinoidun Euroopan työllisyysstrategian(8) periaatteet ja menettelyt. Strategiaa koskevissa työllisyyden suuntaviivoissa(9) määrätään, että a) "kaikki alue- ja paikallistason toimijat työmarkkinaosapuolet mukaan lukien on saatava mukaan Euroopan työllisyysstrategian täytäntöönpanoon. Tämä on tehtävä tunnistamalla mahdollisuudet luoda työpaikkoja paikallistasolla ja lujittamalla tähän tähtäävää kumppanuutta". b) "Jäsenvaltioiden on ... otettava aluekehityskysymykset tarvittaessa huomioon yleisessä työllisyyspolitiikassaan ... [ja] kannustettava paikallis- ja alueviranomaisia kehittämään työllisyysstrategioita ...". 13. Kukin jäsenvaltio laatii työllisyyttä ja henkilöresurssien kehittämistä koskevan "toiminnallisen viitekehyksen", jonka mukaisesti ESR:n ohjelmatyö tapahtuu erityisesti tavoite 3 -ohjelmien osalta(10). Yhteisön tukikehyksissä ja/tai yhtenäisissä ohjelma-asiakirjoissa vahvistetaan monialaisten tavoite 3 -ohjelmien ja tavoite 1 ja 2 -alueiden erityisohjelmien strategiat ja painopisteet. 14. Vaikka perustamissopimuksessa määrätään koordinoidusta strategiasta, siinä ei kuitenkaan anneta täytäntöönpanokelpoista oikeusperustaa Euroopan työllisyyspolitiikalle sellaisenaan. Näin ollen kansallisten hallitusten yksinoikeutena on määritellä työllisyyttä koskevat ensisijaiset tavoitteet ja toimet sekä päättää, kuinka suuri merkitys paikallisille työllisyystoimille kussakin jäsenvaltiossa annetaan. 15. Perustamissopimuksen XI osaston 146 artikla muodostaa perustan asetukselle (EY) N:o 1784/1999(11). Siinä edellytetään rakennerahasto-ohjelmien ohjelmakauden 2000-2006 osalta, että ESR ottaa huomioon paikallisen kehityksen tukemisen, mukaan lukien paikalliset työllisyysaloitteet ja alueelliset työllisyyssopimukset. Samaan tapaan perustamissopimuksen 161 artikla on perustana neuvoston asetukselle (EY) N:o 1260/1999, jonka 8 artiklalla laajennetaan kumppanuusprosessia, jossa yhteisön toimet suunnitellaan. Lisäksi EY:n perustamissopimuksen 127 artiklassa esitetään, että "yhteisö myötävaikuttaa työllisyyden korkeaan tasoon edistämällä jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä ja tukemalla ja tarvittaessa täydentämällä niiden toimintaa. Tällöin otetaan huomioon jäsenvaltioiden toimivalta". Politiikan tehokkaamman suunnittelun tarve 16. Komissiolla on paikallistyöllisyyttä koskevia eri tavoitteita yhteydestä riippuen. a) Euroopan työllisyysstrategian osalta sen tavoitteena on tarjota perusta, jonka mukaan osapuolet voivat sopia yhteisestä puitestrategiasta; b) ESR:n osalta se pyrkii varmistamaan, että jäsenvaltiot ottavat huomioon paikalliset työllisyysaloitteet; c) käynnistämiensä ja suoraan hallinnoimiensa kokeilutoimien osalta sen tavoitteena on edistää parhaita käytäntöjä ja niiden levittämistä. 17. Luodessaan yhteistä strategiaa paikallisten toimijoiden toteutettavaksi komissio laati huhtikuussa 2000 tiedonannon "Paikallinen toiminta työllisyyden hyväksi"(12). Se oli ensimmäinen tiedonanto, jossa luotiin perusta jäsenvaltioissa toteutettavalle kuulemiskampanjalle. Helmikuussa 2001 komission yksiköt antoivat Euroopan työllisyyskomitealle keskusteluasiakirjan toisesta tiedonannosta(13), johon sisältyivät yksityiskohtaiset tiedot komission suunnittelemasta seurantakampanjasta. Esitys oli yhtenäinen komission tekemän sitoumuksen kanssa, joka koskee entistä hajautetumpaa lähestymistapaa aluepolitiikkaan(14). Asiakirjassa esitettiin, että paikalliset toimijat laatisivat paikallisia toimintasuunnitelmia, ja annettiin aikataulu asiakirjassa hahmotellun strategian täytäntöönpanolle. Päätarkoituksena oli helpottaa eri tason toimijoiden osallistumista päätöksentekoprosessiin. 18. Edellä olevissa kohdissa kuvailluista toimista huolimatta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että paikallistyöllisyyttä koskevalle yhtenäiselle yhteisön politiikalle ei ole luotu puitteita. Erityisesti tavoitteita paikallistyöllisyyden edistämiseksi ei ole määritelty selvästi eikä käytettävissä ole relevantteja ja mitattavissa olevia kriteereitä, joiden perusteella tavoitteiden saavuttamista olisi mahdollista arvioida. Ensinnäkin käytettävissä ei ole riittävää empiiristä näyttöä sen selvittämiseksi, edistetäänkö paikallisia työllisyysaloitteita parhaiten Euroopan laajuisesti. Komissio toteutti vuonna 1998 Yhdysvaltain ja Euroopan palvelualan työllisyyttä koskevan vertailevan tutkimuksen, jonka mukaan Euroopan unionin palvelualalla on mahdollisuuksia luoda uusia työpaikkoja. Jatkotutkimusta alueellisella tai paikallisella tasolla ei kuitenkaan toteutettu sen selvittämiseksi, minkälaiset mahdollisuudet paikallisten työpaikkojen luomiseen todellisuudessa oli. 19. Toiseksi komissio ei määritellyt, mistä "paikallinen työllisyystoimi" koostuu, koska se katsoi, että tällainen lähestymistapa olisi ollut ristiriidassa yhteisön toimivaltuuksien ja toissijaisuusperiaatteen kanssa. 20. Kolmanneksi komission tiedonantoihin ei sisältynyt yhteistä tukistrategiaa paikallisten työllisyystoimien tukemiseksi EU:n talousarviosta eikä toimintasuunnitelmaa, jossa tavoitteelliset tuotokset olisi ilmaistu määrällisesti tai laadullisesti. Komission marraskuussa 2001 antamaan tiedonantoon ei esimerkiksi sisältynyt toimintasuunnitelmaa ja aikataulua paikallisten toimintasuunnitelmien laatimiseksi, vaikka komissio oli alun perin sitä ehdottanut. 21. Lisäksi toimintalinjaa ei ollut määritelty tiedonannoissa tarpeeksi täsmällisesti. Toisistaan ei ollut erotettu selvästi suoria ja välillisiä tuloksia(15) eikä tavoitteisiin ja erityismäärärahoihin perustuvia selkeitä tavoitteita ollut asetettu. Käsitteitä "alueellinen" ja "paikallinen" ei ollut erotettu selvästi toisistaan eikä käsitteelle "paikallinen" ollut annettu tilastollista määritelmää, mikä vaikeutti politiikan laajuuden ja soveltamisen määrittelyä ja sitä kautta sen täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa ja/tai jäsenvaltioiden toimesta. TIETOJEN JA POLITIIKAN TÄYTÄNTÖÖNPANON PARANTAMINEN 22. Luotettavia tietoja tarvitaan sen varmistamiseksi, että tehdyt päätökset ovat yhdenmukaiset toimialueen tavoitteiden kanssa ja että ne perustuvat määrällisesti ilmaistuihin täsmällisiin tietoihin. Saatuja tuloksia voidaan näin verrata suunnitelmiin. Paikallistyöllisyyden kannalta tämä tarkoittaa, että asianmukaiset ja selkeät ohjeet olisi toimitettava täytäntöönpanosta vastaaville viranomaisille. Toiseksi yksittäisten toimintaohjelmien sisällöt olisi arvioitava ja kolmanneksi toimia olisi seurattava asianmukaisella tasolla, niistä olisi annettava palautetta ja niiden johdosta olisi toteutettava korjaavia toimia. Neljänneksi olisi arvioitava, kuinka hyvin toimilla on saavutettu strategiset tavoitteet. 23. Pantaessa täytäntöön Euroopan työllisyysstrategiaa ja Euroopan sosiaalirahastoa komission pääasiallinen tehtävä on täydentää jäsenvaltioiden toimia ja edistää niiden välistä yhteistyötä. Jäsenvaltiot ovat pääasiallisessa vastuussa alueellisten ja paikallisten toimijoiden ottamisesta mukaan paikallisten työllisyystoimien toteuttamiseen. Komission on kuitenkin varmistettava, että yhteisön taloudellisen tukipolitiikan kehittämisessä otetaan huomioon alueelliset ja paikalliset olosuhteet kunnioittaen samalla jäsenvaltioiden perustuslaillisia ja hallinnollisia järjestelyjä. Tämä ei ole helppo tehtävä, kun otetaan huomioon, että eri jäsenvaltioissa on erilaiset paikallishallinnon ja hajautetun hallinnon järjestelmät. 24. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli todeta, oliko jäsenvaltioille annettu riittävästi ohjeita ESR:n ohjelmiin sisältyvästä paikallistyöllisyydestä ohjelmakaudella 2000-2006. Tarkastuksessa tutkittiin myös, oliko käytettävissä riittävästi tietoa ja oliko toteutettu riittävästi valvontatoimia sen selvittämiseksi, olivatko jäsenvaltiot täyttäneet Euroopan työllisyysstrategian suuntaviivoihin sisältyvät raportointivelvoitteensa. Lisäksi selvitettiin, oliko komissio arvioinut asianmukaisesti yhteisön tuen vaikutusta paikallistyöllisyyteen. Pienten tukien käyttö on vähäistä jäsenvaltioissa 25. Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/ 1999 10 artiklan 3 kohdan mukaisesti komissio antoi jäsenvaltioille suppeat toimintatapaa koskevat suuntaviivat(16) tavoite 1, 2 ja 3 -alueita koskevien rakennerahasto-ohjelmien ensisijaisista tavoitteista ohjelmakaudella 2000-2006. Näihin sisältyivät paikallista kehittämistä koskevat ohjeet(17). Ohjeet olivat kuitenkin liian yleiset ja yhdenmukaisuus puuttui, sillä niissä käsiteltiin useita suuntaviivojen eri kappaleita. Toisissa ohjeissa, jotka annettiin kysymyksistä ja vastauksista koostuvan valmisteluasiakirjan(18) muodossa ja jotka oli tarkoitettu komission henkilöstön ohjeeksi, annettiin yksityiskohtaisempia tietoja raportointivaatimuksista(19). Tämä asiakirja toimitettiin jäsenvaltioille, mutta ainoastaan ESR:n komitean Internet-sivuston välityksellä. 26. 12 päivänä heinäkuuta 1999 annetussa asetuksessa (EY) N:o 1784/1999(20) edellytetään, että jäsenvaltiot varaavat tavoite 1 ja 3 -ohjelmien mukaiseen tukitoimeen varatuista ESR:n määrärahoista kohtuullisen määrän yleiskattavan tuen(21) järjestelmään kuuluviksi pieniksi tuiksi, joilla edistetään paikallista kehittämistä koskevia aloitteita. Välittäjien vastuulla on yhteisön tuen myöntäminen lopullisille tuensaajille yksittäisten avustusten muodossa. Kyseisessä hallintomallissa paikallisen tilanteen tuntevien elinten on mahdollista antaa varoja käytettäväksi sujuvammin ja kunkin hankkeen rahoitustarpeiden mukaisesti. 27. Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa varainhoitovuodelta 1994 (ks. kohdat 4.39-4.60) käsiteltiin yleiskattavan tuen hyödyntämistä EAKR:n paikallisen kehittämisen välineenä. Tilintarkastustuomioistuin ilmoitti tapauksista, joissa välittäjänä toimivien elinten valintasääntöjä ei ollut noudatettu tai joissa välittäjiä koskevien erityisten sääntöjen puutteen vuoksi seuranta oli ollut huonoa. Lisäksi oli havaittu tukeen oikeuttamattomia menoja. 28. Tilintarkastustuomioistuimen tuoreessa tarkastuksessa havaittiin samanlaisia vaikeuksia yleiskattavan tuen järjestelmien luomisessa ohjelmakaudella 2000-2006. Kaksi jäsenvaltiota(22), joilla oli ongelmia yleiskattavan tuen järjestelmän tulkinnassa ja täytäntöönpanossa, joko jättivät valitsematta välittäjänä toimivaa elintä tai lykkäsivät valintapäätöstä. Tämä johtui pääasiassa siitä, että oli epätietoisuutta taloudellisiin oikaisuihin liittyvästä osapuolten välisestä vastuunjaosta sekä rakennerahastojen valvontaa koskevan komission asetuksen (EY) N:o 438/2001(23) käytännön soveltamisesta. 29. Eroja havaittiin myös siinä, kuinka välittäjinä toimivien elinten hallintomenot on rajattu. Komission omissa, suoraan rahoitetuissa sopimuksissa menojen enimmäismäärä on rajattu 7 prosenttiin tukeen osoitetuista talousarviomäärärahoista(24). Sen sijaan Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Ranskassa kahden rakennerahastoista rahoitusta saavan välittäjänä toimivan elimen(25) tapauksessa rahoitusohjelmissa asetettiin menojen ylärajaksi 20 prosenttia talousarviosta. Yhdistyneen kuningaskunnan välittäjän tapauksessa aluehallintoviranomainen asetti myöhemmin alhaisemman 12 prosentin rajan. Erään Saksassa toimivan välittäjän(26) tapauksessa tukea myönnettiin hallintomenoihin, joiden osuus määrärahoista oli 30 prosenttia. Puutteelliset tiedot ESR:n paikallisista työllisyystoimista 30. Komissio tarkasteli ennakkoarvioinnin avulla, kuinka jäsenvaltiot olivat kauden 2000-2006 ohjelmissaan ottaneet huomioon paikallisia työllisyystoimia koskevan laaja-alaisen ensisijaisen tavoitteen, mistä säädetään asetuksen (EY) N:o 1784/1999 2 artiklan 2 kohdassa. Jäsenvaltioilta ei edellytetty suoritusta mittaavien indikaattorien määrittelemistä tämän ensisijaisen tavoitteen osalta, vaikka niiden oli tarkoitus täsmentää ohjelmien sanamuodossa, kuinka ne täyttäisivät vahvistetut edellytykset. 31. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, ettei komissiolla ollut täsmällisiä tietoja siitä, kuinka kattavasti sen hyväksymissä toimenpideohjelmissa käsiteltiin paikallistyöllisyyttä koskevaa laaja-alaista ensisijaista tavoitetta. Puutteelliset tiedot Euroopan työllisyysstrategian suuntaviivoihin liittyvistä paikallisista työllisyystoimista 32. Perustamissopimuksessa(27) määrätään, että neuvosto laatii vuosittain suuntaviivat, joiden perusteella jäsenvaltioiden on laadittava ja annettava vuosittaiset selvityksensä (työllisyyttä koskevat kansalliset toimintasuunnitelmat). Näissä selvitetään yksityiskohtaisesti työllisyysstrategian täytäntöönpanon eteneminen. Komissio tutkii selvitykset, neuvosto antaa niistä jäsenvaltioille suositukset ja lopuksi laaditaan yhteinen työllisyysraportti(28). Komissio seuraa jäsenvaltioiden paikallistyöllisyyttä koskevaa politiikkaa pääasiassa kansallisten toimintasuunnitelmien avulla. Näillä toimintasuunnitelmilla ei kuitenkaan ole oikeudellista sitovuutta toisin kuin yhteisön toimenpideohjelmilla. 33. Tilintarkastustuomioistuimen vuosina 2000 ja 2001 toimittamissa kansallisia toimintasuunnitelmia koskevissa tarkastuksissa ilmeni, että niistä puuttui paikallistyöllisyyteen liittyviä keskeisiä tietoja, joiden avulla toimintatapaa olisi voinut seurata tehokkaasti. Jäsenvaltioiden kansallisissa toimintasuunnitelmissa annettiin puutteellisia tai heikkolaatuisia tietoja yli kolmanneksesta tilintarkastustuomioistuimen määrittelemiä keskeisiä kriteereitä(29). 34. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi vain vähän parannusta tapahtuneen määrällisesti ilmaistujen tavoitteiden ja tulosindikaattorien sisällyttämisessä kansallisiin toimintasuunnitelmiin. Näiden avulla olisi tarkoitus arvioida paikallista työllistävää vaikutusta. Jotkin toimintasuunnitelmat sisälsivät yleisiä talousarviotietoja, mutta ne koskivat pääasiassa ESR:n toimintaa. Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin huomauttanut asiasta(30), ja komissio on myös korostanut sitä(31) ja todennut myöhemmin(32), että ESR:n toiminnan kuvaus kansallisissa toimintasuunnitelmissa voi vaikuttaa työllisyysstrategiaan nähden melko irralliselta, eikä ole aina helppoa määritellä ESR:n osuutta innovatiivisessa toiminnassa. 35. Paikallisten työpaikkojen luomista koskevien tietojen osalta tilintarkastustuomioistuin teki seuraavat havainnot: a) Suurimmassa osassa tapauksia(33) saatiin vain vähän näyttöä paikallisten toimijoiden osallistumisesta kansallisten toimintasuunnitelmien valmisteluun(34). Silloin kun alueellinen suunnitelma oli laadittu, suunnittelussa ei kuitenkaan ollut noudatettu paikallisiin tarpeisiin perustuvaa lähestymistapaa, sillä kansallisten toimintasuunnitelmien laadinnassa ei hyödynnetty alueellisia suunnitelmia, vaan nämä olivat toisistaan irrallisia. b) Ainoastaan kolmannes jäsenvaltioista(35) ilmoitti aloitteista, joiden kohteena olivat uudet paikalliset työllistymismahdollisuudet. c) Eri jäsenvaltioissa(36) termi "osuus- ja yhteisötalous" tulkitaan hyvin eri tavoin. d) Kuten tilintarkastustuomioistuin(37) huomautti jo vuonna 2001, kyseistä alaa koskevia ESR:n ja EAKR:n strategisia suunnitteluasiakirjoja ei edelleenkään koordinoida eikä niistä saada yhteisvaikutusta. Koordinointi ja yhteisvaikutus on tärkeää, kun otetaan huomioon, että rahastoista tuetaan erityyppisiä toimia: EAKR:sta tuetaan hallintorakenteiden kehittämistä ja kumppanuuksien luomista ja ESR:sta koulutusta. e) Alueellisten työllisyyssopimusten osalta havaittiin, että komission yksiköiden välillä ei ollut tarpeeksi koordinointia ja kehityksen seurantaa. Aluepolitiikan pääosasto johti toimintaa, mutta yksiköiden välillä järjestettiin ainoastaan yksi koordinointikokous vuonna 2001 eikä työllisyyden pääosastolla ollut paljonkaan seurantatietoa alueellisista työllisyyssopimuksista. Paikallisten toimien arvioinnin parantaminen 36. Komissio on toteuttanut useita tutkimuksia paikallistyöllisyyden alalla kaudella 1996-2001. Tutkimuksista ja arvioinneista, joiden aiheena olivat pääasiassa 6 artiklassa tarkoitetut innovatiiviset hankkeet, saatujen tulosten perusteella vaikutukset ovat olleet sekä laadullisesti että määrällisesti myönteisiä riippuen toimien tyypistä ja alueen koosta. 37. Paikallisten työpaikkojen luomisessa tapahtunut huomattavin edistys on pääasiassa EAKR:sta tuettujen toimien ansiota, sillä ESR:n pääasiallinen tehtävä on yleisesti ollut kansallisten toimien tukeminen työn tarjonnan ja kysynnän tasapainottamiseksi ja ammatillisen uudelleenkoulutuksen alalla eikä niinkään aihekohtaisten tavoitteiden käsittely. 38. Joissakin jäsenvaltioissa (kuten Alankomaissa ja Suomessa) paikallisilla työllisyystoimilla on pitkät perinteet, kun taas joissakin toisissa jäsenvaltioissa (kuten Ranskassa ja Espanjassa) kyseinen toimintatapa on suhteellisen uusi ja vasta äskettäin otettu mukaan kansallisiin toimintasuunnitelmiin. Näin ollen joitakin toimenpideohjelmiin sisältyviä paikallisesti suunnattuja hankkeita voidaan pitää lähinnä satunnaisina, paikallisina työllisyystoimina, koska toimia ei ole suunniteltu järjestelmällisesti paikallisiin tarpeisiin perustuvan lähestymistavan mukaisesti ja vakiintuneen paikalliskumppanuuden pohjalta. 39. Suurin osa jäsenvaltioista on kuitenkin entistä kiinnostuneempia työllisyyspolitiikan ja -strategioiden alueellisesta ulottuvuudesta. Osa niiden kansallisista ohjelmista on suunniteltu entistä joustavammiksi alueellisten erityispiirteiden huomioon ottamiseksi, ja jotkin alueet kehittävät omia ohjelmiaan kansallisten ohjelmien täydentämiseksi. Yhdistyneessä kuningaskunnassa kaikilla tavoite 3 -alueilla oli alueellinen toimintasuunnitelma, joka perustui kansallisessa toimintasuunnitelmassa määriteltyyn alueen kannalta tärkeimmäksi katsottuun ensisijaiseen tavoitteeseen. 40. Kuten kokeiluhankkeiden ja työllisyyssopimusten arvioinneissa on havaittu, yksi vaikutusten arvioinnin vaikeuksista on määritellä, mille taholle ansio uusien työpaikkojen luomisesta kuuluu. Oma osuutensa on toimet toteuttaneilla kumppanitahoilla, ja ansio kuuluu myös työpaikkojen luomista koskevalle kansalliselle ohjelmalle, hankkeen rahoittaneelle alueelliselle ohjelmalle ja alueelliselle työvoimapalvelulle, joka tukee yrityksen tai yhdistyksen perustamista. On vain vähän empiiristä todistusaineistoa työpaikkojen luomista koskevien paikallisten toimien siirtymävaikutuksista ja siitä, syntyykö tästä todellista taloudellista lisäarvoa erityisesti julkisella sektorilla. 41. Tilintarkastustuomioistuin toteaa kuitenkin, että innovatiivisia toimia koskevien vuonna 2001 vahvistettujen komission suuntaviivojen(38) mukaisesti tuetaan tutkimusta paikallisten työllisyysstrategioiden soveltamisen vertailumenetelmien edistämiseksi ja kehitetään menetelmiä paikallisen kehittämisen saavutusten arvioimiseksi. Osuus- ja yhteisötaloudessa sovellettavien työllisyysvaikutusta mittaavien indikaattorien kehittämistyö on kuitenkin vaikeaa, sillä suurimmasta osasta jäsenvaltioita ei ole saatavilla asianmukaisia tilastotietoja. 42. Joitakin arviointeja on toteutettu yksittäisistä paikallistyöllisyyden aloista, mutta sellaista kokonaisnäkemystä asioiden nykytilasta jäsenvaltioissa ei ole, jonka avulla voitaisiin suhteuttaa toisiinsa asetetut tavoitteet ja edistyminen niiden saavuttamisessa. Tietoja ei myöskään ole jäsenvaltioiden paikallistyöllisyyteen liittyvien yhteisön menojen määrästä. TARVE PARANTAA KOMISSION HANKEHALLINNOINTIA 43. Komissio hallinnoi suoraan useita paikallisia työllisyystoimia pääasiassa asetuksen (EY) N:o 1784/1999 6 artiklassa(39) tarkoitettujen innovatiivisten hankkeiden ja "paikallista sitoutumista työllisyyteen koskevat valmistelevat toimet" -nimisen budjettikohdan kautta. 44. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa pyrittiin toteamaan, kuinka hyvin komissio oli varmistanut sen, että rahoitusta myönnettiin ainoastaan niille hankkeille, jotka olivat tukijärjestelmien oikeudellisten ja rahoituksellisten vaatimusten ja sääntöjen mukaisia sekä kannattavia. Innovatiivisten hankkeiden varainhoidon valvontaa olisi tiukennettava 45. Komissio rahoitti kaudella 1994-1998 yhteensä 201:tä asetuksen (EY) N:o 1784/1999 6 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettua innovatiivista hanketta keskimäärin 20,7 miljoonalla eurolla vuosittain. Tuen osuus kokonaiskustannuksista oli hanketta kohti keskimäärin 55,5 prosenttia (ks. taulukko 2). Tilintarkastustuomioistuin totesi, että vuosina 1997-1998 tukiosuus kasvoi merkittävästi (50 prosentista 83 prosenttiin). Taulukko 2 6 artiklan nojalla rahoitetut hankkeet vuosina 1994-1998 >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Tilintarkastustuomioistuin. 46. Tilintarkastustuomioistuin valitsi ja tutki yhteensä 13 hanketta, jotka oli hyväksytty vuosina 1996-1997 ja saatettu päätökseen vuosina 1999-2000. Tarkoituksena oli selvittää, kuinka hankkeita oli hallinnoitu ja kuinka hyvin niillä oli edistetty uusien ja innovatiivisten toimintatapojen kehittämistä. 47. Tilintarkastustuomioistuin teki seuraavat huomiot: a) Yhteensä 13 hankkeesta kuuden valvonnassa ja seurannassa tapahtui komissiossa huomattavia viivästyksiä. Erään hankkeen(40), jolle oli myönnetty 288200 euroa, kohdalla perintämenettelyt aloitettiin vasta lähes kaksi vuotta hankkeen päättämisen jälkeen, eikä siitä laadittu loppukertomusta. b) Hankkeiden ennakkoarvioinneissa ei aina selitetty syytä myönnetyn tuen suuruuteen. Esimerkiksi eräälle hankkeelle(41), joka koski koordinoinnin ja kokemusten vaihdon tehostamista, myönnettiin miljoonan euron tuki, joka kattoi kaikki hankekustannukset. c) Tutkituista 13 tapauksesta kuudessa hankkeiden toteuttajille annettiin sopimuksen umpeutumispäivän jälkeen kuusi kuukautta aikaa käyttää varat loppuun ja kokonainen vuosi toimittaa komissiolle loppukertomus ja lopullinen maksupyyntö. Lisäajan myöntämisen vuoksi komissio ei kuitenkaan pystynyt arvioimaan ja hyödyntämään tuloksia kohtuullisessa ajassa hankkeiden päättämisen jälkeen. 48. Lisäksi komissio tarkasti hyväksytyistä 201:stä 6 artiklan mukaisesta hankkeesta ainoastaan 34 kaudella 1994-2001, mikä pienensi mahdollisuutta havaita tukeen oikeuttamattomia tai sääntöjenvastaisia menoja suoraan tehtävien sopimusten erittäin riskialttiilla alalla. Tilintarkastustuomioistuimen tekemässä tarkastuskertomuksista poimitun otoksen analyysissä havaittiin, että komission tarkastajat olivat löytäneet suuressa osassa tapauksista vakavia puutteita ja merkittäviä virheitä, joiden vuoksi oli toteutettava useita korjaavia toimia aiheettomasti maksettujen tukien perimiseksi takaisin. Näiden tulosten valossa aktiivisemman valvontastrategian noudattaminen olisi ollut oikeutettua tällä alalla. Valmistelevat toimet olisi kohdennettava paremmin 49. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös yhteensä 37 hanketta, joille oli myönnetty vuonna 2000 yhteensä 5,6 miljoonaa euroa komission toimenpiteestä "paikallista sitoutumista työllisyyteen koskevat valmistelevat toimet"(42). Tämä kokeilutoimenpide käynnistettiin 1. tammikuuta 2000, ja sen tavoitteena oli paikallisten toimijoiden tukeminen työllisyyden suuntaviivoihin perustuvien paikallistyöllisyyttä koskevien suunnitelmien laatimisessa. Varainhoitovuosien 2000 ja 2001 talousarvioiden toteuttamisen tarkastelussa(43) (taulukko 3) ilmeni, että varoja oli käytetty vähän suhteessa vuonna 2000 tehtyihin sitoumuksiin (46,6 prosenttia). Vuonna 2000 käytettävissä olevista määrärahoista oli maksettu ainoastaan 1,6 prosenttia ja loput peruuntuivat. Vuonna 2001 sidottiin 99,8 prosenttia varoista, mutta 96,3 prosenttia näistä sitoumuksista tehtiin vuoden 2001 marras- ja joulukuussa. Itse asiassa innovatiivisten toimien kokonaisrahoitus pieneni kaudella 1998-2001(44) tämän uuden toimenpiteen käynnistämisestä huolimatta. Taulukko 3 Budjettikohta B5-5 0 3: Paikallista sitoutumista työllisyyteen koskevat valmistelevat toimet >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Tilintarkastustuomioistuin. 50. Vähäinen talousarviovarojen käyttö vuonna 2000 johtui osaksi siitä, että kaikki varat oli sidottava ja käytettävä ennen vuoden 2001 loppua. Näin ollen hankkeiden enimmäispituus oli yhdeksän kuukautta, ja hakemukset oli esitettävä seitsemän viikon määräajassa. Tiukan aikataulun vuoksi useat mahdolliset hakijat erityisesti osuus- ja yhteisötalouden alalla eivät jättäneet hakemusta. Lisäksi harvoissa vuonna 2000 tehdyissä hakemuksissa pyydettiin käytettävissä olevaa yhteisrahoituksen enimmäismäärää. 51. Tarkastuksessa kävivät ilmi myös seuraavat toimenpiteen toiminnallisen hallinnoinnin heikkoudet: a) Useiden hankkeiden aiheet olivat päällekkäisiä "kolmas järjestelmä" ja "työmarkkinat"(45) budjettikohdista rahoitettavien 6 artiklan innovatiivisten toimien ja kokeiluhankkeiden kanssa. b) Komissio hyväksyi 17 tukisopimusta (yhteensä 2,6 miljoonaa euroa eli 46 prosenttia kaikista sitoumuksista) vasta 30. joulukuuta 2000 sellaisten hankkeiden osalta, jotka käynnistettiin kyseisenä päivänä ja päätettiin 30. syyskuuta 2001. Edunsaajat allekirjoittivat sopimukset vasta tammikuussa 2001, joten menot olisi pitänyt ottaa varainhoitovuoden 2001 talousarvioon. Lisäksi komissio hyväksyi konferenssien yhteisrahoitusta koskevat sopimukset sen jälkeen, kun konferenssit oli jo järjestetty(46). 52. Edellä mainituista heikkouksista huolimatta komissio ei tarkastanut yhtään valmistelevaa hanketta vuosina 2000 ja 2001, vaikka kyseessä on innovatiivinen ala, jonka luonteen vuoksi riskit ovat tavanomaista suuremmat. ESTEET PAIKALLISTEN TOIMIEN KEHITTÄMISELLE 53. Tilintarkastustuomioistuin tutki paikallisten työllisyystoimien toteuttamista jäsenvaltioissa tarkoituksenaan arvioida tehokkaiden ja vaikuttavien tulosten saantia haittaavia esteitä kyseisellä alalla. Tarkastuksen kohteena olivat alueelliset työllisyyssopimukset, yleiskattavaa tukea saavat organisaatiot sekä vapaaehtoissektorin ja yksityissektorin toimet paikallisten työpaikkojen luomiseksi. Riittämätön tuki alueellisten työllisyyssopimusten rahoittamisen jatkamiseen 54. Tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksen kolmesta alueellisesta työllisyyssopimuksesta(47), joiden tavoitteena oli koordinoida paikallisia työllisyystoimia ja levittää hyviä toimintatapoja työllisyyden kehittämistä koskevan paikallisiin tarpeisiin perustuvan lähestymistavan avulla. Yhdistyneen kuningaskunnan työllisyyssopimuksesta havaittiin seuraavaa: a) Ei ollut olemassa yhteistä kattavaa strategia-asiakirjaa, jonka kaikki työllisyyssopimuksen osapuolet olisivat allekirjoittaneet. b) Työllisyyssopimuksen yhteistyökumppanien johtotason edustajista koostuva johtokunta ei kokoontunut kertaakaan, vaan se korvattiin johtoryhmällä, johon kuuluivat ainoastaan paikallisten viranomaisten edustajat ja sopimuksen koordinaattori. Tämä vähensi huomattavasti paikallisten toimijoiden osallistumista hankkeeseen. c) Alueellista työllisyyssopimusta ei ollut yhdistetty toimenpideohjelmiin, joten sille ei saatu hankerahoitusta toimenpideohjelmista sen jälkeen, kun alkuvaiheen rahoitus alustavia tutkimuksia varten oli käytetty. Näin ollen tutkimuksista ei saatu parasta mahdollista hyötyä. Komission asettama tavoite luoda 30000 työpaikkaa osoittautui mahdottomaksi saavuttaa, mikä oli odotettavissa työllisyyssopimuksen luonteen ja vähäisten määrärahojen (200000 euroa) vuoksi. 55. Komission tarkoituksena(48) on muuttaa paikalliset kehittämisaloitteet yksittäisistä aloitteista strategisemmaksi tukimuodoksi, ja tässä yhteydessä se kannusti jäsenvaltioita jatkamaan voimassa olevien alueellisten työllisyyssopimusten rahoittamista ja tukemaan toimenpideohjelmiin sisältyviä uusia sopimuksia (ks. kohta 54.c). Kansalliset viranomaiset eivät kuitenkaan antaneet riittävästi tukea alueellisten työllisyyssopimusten rahoittamisen jatkamiseen joissakin jäsenvaltioissa(49). Viiveet yleiskattavan tuen käytössä jäsenvaltioissa 56. ESR:n ohjelmakaudella 2000-2006 pienten tukien hallinnoimiseen tarkoitettujen yleiskattavan tuen järjestelmien (ks. kohta 26) käyttöönotto johti huomattaviin viivästyksiin paikallisten työllisyystoimien toteuttamisessa. Tämä johtui siitä, että sopimuksiin oli saatava hyväksyntä ja ne oli tehtävä hallintoviranomaisten kanssa useilla eri tasoilla, ja siitä, että kokeneita välittäjiä oli vaikea valita. Kahdessa tapauksessa(50) kirjattiin 15-18 kuukauden viiveet, mikä oli huomattavasti enemmän muihin ohjelman toimiin verrattuna. 57. Ranskan tavoite 3 -ohjelman tapauksessa edellytettiin, että yleiskattavan tuen välittäjät valitaan vasta, kun komissio on virallisesti hyväksynyt toimenpideohjelman. Tästä syystä että välittäjien valintaprosessi aloitettiin vasta marraskuussa 2000. 58. Lisäksi jäsenvaltioiden lainsäädännössä rajoitettiin joissakin tapauksissa yleiskattavien tukien käyttöä. Itävallassa yleiskattavien tukien käyttöä lykättiin, kun taas Suomen kansallisen lainsäädännön mukaan valtion elimet eivät voi siirtää varainhoitoa koskevia tehtäviä kansalaisjärjestöille. Esteet vapaaehtoissektorin osallistumiselle ESR:n ohjelmiin 59. "Kolmas järjestelmä" tarkoittaa osuuskuntien, keskinäisten järjestelyjen ja yhdistysten taloudellista toimintaa. Se on paikallisen talouskehityksen lähestymistapa, jossa yhdistyvät paikallisyhteisöjen kehityksen eri osa-alueet. Toimien lisäarvo syntyy siitä, että niissä on mahdollista yhdistää taloudellinen ja yhteiskunnallinen tarkoitus sovittamalla yhteen paikalliset tarpeet ja paikalliset resurssit. 60. Alan vapaaehtoisjärjestöjen osallistumiselle oli esteitä. Ensinnäkin yksityisten henkilöjen vapaaehtoinen palkaton työ näissä järjestöissä on merkittävä osa ESR:n hankkeita(51). Kuitenkin sellaisissa tapauksissa, joissa ohjelma perustuu ainoastaan julkiseen ja ESR:sta saatavaan rahoitukseen, tämä pienentää ohjelmalle saatavaa julkista rahoitusta ja sitä kautta myös ESR:sta saatavan rahoituksen määrää. Näin tapahtuu siitä huolimatta, että vapaaehtoisjärjestöt ovat usein voittoa tavoittelemattomia organisaatioita, joita rahoitetaan julkisista rahoituslähteistä ja hyväntekeväisyysvaroin. Tästä syystä ainoastaan pienten vapaaehtoisryhmien kannattaa osallistua toimiin. 61. Toiseksi vapaaehtoisjärjestöt ja yhteisösektori(52) tarvitsevat ennakkorahoitusta, jotta ne voisivat hoitaa tehtävänsä. Ennakkorahoituksen saaminen ei kuitenkaan ollut aina mahdollista(53), sillä joidenkin jäsenvaltioiden lainsäädännössä niiden maksaminen lopullisille edunsaajille oli kielletty. Tämä rajoitus ja kyseisten järjestöjen vähäiset resurssit johtivat siihen, että Espanjassa toimia ei toteutettu lainkaan vuonna 2000 ja osittain vuonna 2001. Paikallistoimien kaupallisen rahoituksen puute 62. Vielä yksi mainittava este paikallisten työpaikkojen tehokkaalle luomiselle oli toimille saatavan kaupallisen rahoituksen puute. Useat kansalaisjärjestöt ja välittäjät eivät voi hakea kaupallista rahoitusta. Tämä voi vähentää vapaaehtoissektorin ja yksityisten yritysten osallistumismahdollisuuksia paikallistyöllisyyden edistämiseen. Komission rahoittamasta laajasta hankkeesta "paikallista pääomaa sosiaalisiin tarkoituksiin"(54) tilintarkastustuomioistuin totesi, että toimintaan osallistuneet välittäjät saivat olla ainoastaan voittoa tavoittelemattomia järjestöjä ja niiden yhteenliittymiä. 63. Lisäksi kumppanuudet ovat lähes kaikki julkisen sektorin kumppanuuksia ja myös muun innovatiivisiin toimiin tarkoitetun rahoituksen kohteena on pääasiassa paikallishallinto ja kansalaisjärjestöt. Tästä syystä on vaarana, että yksityisen sektorin osallistumismahdollisuuksia kehitetään suhteessa vähemmän tällä alalla, mikä vaikeuttaa paikallisten toimijoiden valmiuksien kehittämistä. Julkisen sektorin ilmeinen kilpailuetu ESR:n rahoituksen saamisessa haittaa myös osaltaan tulevaisuudessa työllisyystoimien paikallista kehittämistä. 64. Yksi yhteisön politiikan päätavoitteista alalla on lisätä paikallisten toimijoiden osallistumista päätöksentekoprosessiin. Todellista muutosta ei saada aikaan ainoastaan lainsäädännöllä, vaan siihen on päästävä yhteisesti määritellyn ja sovitun strategian avulla. Strategiaan kuuluu menetelmällinen ohjaus, järjestöjen verkottumisen edistäminen ja ennen kaikkea muutoksesta jäsenvaltioiden viranomaisten kesken tehtävä yhteinen poliittinen sopimus. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 65. Vaikka Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa määrätään Euroopan työllisyyspolitiikasta, olemassa ei ole selkeää ja kattavaa yhteisön politiikkaa paikallisten työpaikkojen luomiseksi. Komissio on edennyt politiikan kehittämisen ja parhaiden käytäntöjen levittämisen alalla, mutta työpaikkojen luomista koskevan empiirisen tutkimusaineiston puutteen vuoksi on varmistettava, että tulevaisuudessa toimintalinja perustuu analyysiin, jossa keskitytään työmarkkinatoimien tehostamiseen uusien työpaikkojen luomiseksi (kohdat 10-15). 66. Vaikka Euroopan työllisyysstrategiassa ja kauden 2000-2006 ohjelma-asetuksissa tunnustetaan toimien kehittämisen tarve ja tarjotaan sille sääntelykehys jäsenvaltioissa, yhteisön politiikan kehittäminen paikallisten työllisyystoimien alalla on ollut hajanaista, ja todellinen rakenne ja yhdenmukaisuus on puuttunut. Jos nykyinen laajan soveltamisalan lähestymistapa hyväksytään, vaarana on, että jo toteutettujen toimien vaikutus heikkenee ja pyrkimykset menevät hukkaan tällä valmiiksi monimutkaisella toiminta-alueella (kohdat 16-21). 67. Tiedot paikallistyöllisyyden alalla tapahtuneen edistyksen seuraamiseksi ja arvioimiseksi osana Euroopan työllisyysstrategiaa ja ESR:n rahoitusta ovat puutteelliset (ks. kohdat 22-42). 68. Puutteita on myös paikallistyöllisyyteen liittyvien innovatiivisten toimien suoran rahoituksen hallinnoinnissa komissiossa (kohdat 43-52). 69. Vaikka useissa jäsenvaltioissa on edistytty paikallistyöllisyyden alalla, esteitä on vielä olemassa vapaaehtoissektorin ja yksityissektorin osallistumiselle paikallisiin työllisyystoimiin (kohdat 53-64). 70. Hajautettujen hallintorakenteiden täytäntöönpanossa on myös ongelmia joissakin jäsenvaltioissa. Ongelmat johtuvat ristiriidasta uusien varainhoidon valvontaa koskevien asetusten yksityiskohtaisten vaatimusten ja jäsenvaltioiden nykyisten oikeudellisten ja hallinnollisten järjestelyjen välillä (kohdat 25-29 ja 56-58). 71. Poliittisesti ja oikeudellisesti katsottuna Euroopan työllisyysstrategia koostuu koordinoiduista kansallisista strategioista, joiden toteuttaminen ja vaikuttavuus on pääasiassa jäsenvaltioiden vastuulla. Komission hankala mutta erityisen tärkeä tehtävä on helpottaa ja tukea koordinointia. Kansallisen työllisyyspolitiikan ohjaamisesta koostuvan tehtävänsä hoitamiseksi jäsenvaltioiden on toimitettava ja komission on kerättävä ja käsiteltävä riittävästi tietoja sekä levitettävä niitä. Tämä koskee erityisesti paikallisia työllisyystoimia, joita varten ESR:sta annetuissa asetuksissa on luotu oma oikeusperustansa. 72. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että a) paikallisesta työllisyyspolitiikasta todennäköisesti saatavasta lisäarvosta laadittaisiin kattava arvio kaikilla politiikan toteuttamistasoilla(55); b) komissio antaisi jäsenvaltioille täsmällisemmät ohjeet ESR-ohjelmiin sisältyvästä paikallistyöllisyydestä; c) komissio edellyttäisi, että jäsenvaltiot antavat enemmän tietoa paikallisista työllisyystoimista osana Euroopan työllisyysstrategiaa; d) innovatiivisten hankkeiden alalla toteutettavia komission hallinnoimia toimia järkeistettäisiin ja varainhoitomenettelyjä tiukennettaisiin rahoituksen asianmukaisuuden ja kustannusvaikuttavuuden varmistamiseksi; e) jäsenvaltiot ovat pääasiassa vastuussa yleisen työllisyysstrategian vaikuttavuudesta, mutta komission olisi varmistettava, että sillä on käytössään riittävät tiedot toimintaa helpottavan ja koordinoivan tehtävänsä hoitamiseksi. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 17. ja 18. heinäkuuta 2002 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Juan Manuel Fabra Vallés presidentti (1) SEC(1996) 2061, marraskuu 1996: "Ensimmäinen kertomus paikallisista kehittämis- ja työllistämisaloitteista"; SEC(1998) 25: "Toinen kertomus paikallisista kehittämis- ja työllistämisaloitteista", KOM(1995) 273: "Paikallisten kehittämis- ja työllistämisaloitteiden kannustamisstrategia". (2) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1784/1999 2 artiklan 2 kohta (EYVL L 213, 13.8.1999). (3) Uusin versio: jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikan suuntaviivat vuodeksi 2002 (EYVL L 60, 1.3.2002, s. 66). (4) Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/ 1999 22 artiklan 1 kohdan (EYVL L 161, 26.6.1999) ja asetuksen (EY) N:o 1784/1999 6 artiklan (EYVL L 213, 13.8.1999) mukaisesti Euroopan sosiaalirahastosta (kausi 2000-2006) voidaan rahoittaa innovatiivisia toimia, kuten tutkimuksia. (5) Budjettikohta B5-5 0 1 vuonna 2000. (6) Komission tiedonanto "Paikallinen toiminta työllisyyden hyväksi" (KOM(2000) 196 lopullinen, 7.4.2000). (7) Komission valkoinen kirja "Eurooppalainen hallintotapa" (KOM(2001) 428 lopullinen, 25.7.2001). (8) Euroopan työllisyysstrategia perustuu neljään pilariin ja 19 Euroopan työllisyyspolitiikan suuntaviivaan: 1 pilari: Parannetaan työllistyvyyttä 2 pilari: Kehitetään yrittäjyyttä ja luodaan työpaikkoja 3 pilari: Parannetaan yritysten ja työntekijöiden sopeutumiskykyä 4 pilari: Vahvistetaan tasa-arvoa. (9) Neuvoston päätös 2001/63/EY, tehty 19 päivänä tammikuuta 2001, jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikan suuntaviivoista vuodeksi 2001. Tämä toistettiin ehdotuksessa neuvoston päätökseksi jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikan suuntaviivoista vuodeksi 2002 (KOM(2001) 511 lopullinen, 12.9.2001). (10) Kukin jäsenvaltio laatii kansallisen toimintasuunnitelman pannakseen täytäntöön neuvoston hyväksymät suuntaviivat. (11) Asetuksen 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa todetaan, että "rahasto ottaa toiminta-alojen puitteissa huomioon seuraavat tehtävät: paikallisen kehityksen tukeminen, mukaan lukien paikalliset työllisyysaloitteet ja alueelliset työllisyyssopimukset". Asetuksen 3 artiklan 1 kohdan d alakohdassa viitataan uusien työllistymismahdollisuuksien edistämiseen, osuus- ja yhteisötalouden ala (kolmas sektori) mukaan lukien. Asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa säädetään, että tavoitteen 1 ja 3 mukaiseen tukitoimeen varatuista määrärahoista on varattava kohtuullinen määrä jaettavaksi pieninä apurahoina paikallisille kumppaneille ja kansalaisjärjestöille, joille myönnettävään tukeen liittyy tarvittaessa erityisehtoja. (12) Komission tiedonanto "Paikallinen toiminta työllisyyden hyväksi - Euroopan työllisyysstrategian paikallinen ulottuvuus" (KOM(2000) 196, 7.4.2000). (13) Yksikköjen sisäinen asiakirja EMCO/07/01, jossa luotiin perusta komission tiedonannolle "Euroopan työllisyysstrategian paikallisulottuvuuden vahvistaminen" (KOM(2001) 629 lopullinen, 6.11.2001). (14) Toinen taloudellista ja sosiaalista koheesiota käsittelevä kertomus (KOM(2001) 24 lopullinen, 31.1.2001). (15) Suorat tulokset voidaan ilmaista määrällisesti, ja ne tarkoittavat esimerkiksi luotuja työpaikkoja tai koulutettuja henkilöitä. Välilliset tulokset voidaan ilmaista laadullisesti, ja niihin kuuluvat kumppanuuksien luominen ja sellaisten välittäjäorganisaatioiden perustaminen, joiden toimintaan osallistuvat yhteisön eri toimijat. Toimenpideohjelmissa mainitaan usein nämä molemmat rakennetuen tavoitteina. (16) Komission tiedonanto - Rakennerahastot ja niiden yhteensovittaminen koheesiorahaston kanssa - Ohjelmien laatimisohjeet ohjelmakaudeksi 2000-2006 - Osuus- ja yhteisötalous: uusia työpaikkoja luovia palveluja (KOM(1999) 344) (EYVL C 267, 22.9.1999, s. 13). (17) Ensimmäinen osa, toinen luku "Kilpailukykyisiä yrityksiä työpaikkojen luomiseen"; toinen osa "Euroopan työllisyysstrategia"; ESR:n tukea on lisättävä erityisesti tavoite 3 -alueiden alueellisille työllisyyssopimuksille, paikallisen tai alueellisen tarveharkinnan on tapahduttava alhaalta ylöspäin ohjattavien järjestelyjen avulla ja ESR:n toimet on yhdistettävä muista rahastoista rahoitettavaan toimintaan. (18) ESR 2000: kysymyksiä ja vastauksia. (19) Asetuksessa ja virallisissa suuntaviivoissa edellytetään ainoastaan, että ohjelmiin sisältyy yhteenveto aiottujen toimien sisällöstä, kun taas näissä lisäohjeissa edellytettiin, että ohjelmissa annetaan huomattavasti yksityiskohtaisempia tietoja. (20) Asetuksen 4 artikla. (21) Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/1999 9 artiklan i kohta ja 27 artikla (EYVL L 161, 26.6.1999). (22) Saksa ja Itävalta. (23) Komission asetus (EY) N:o 438/2001, annettu 2 päivänä maaliskuuta 2001, neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/1999 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä rakennerahastoista myönnettävän tuen hallinto- ja valvontajärjestelmien osalta (EYVL L 63, 3.3.2001, s. 21). Asetuksessa edellytetään, että hallinto- ja maksuviranomaisen tehtävät erotetaan selvästi toisistaan ja että riippumattomaan tarkastukseen, joka perustuu edustavaan otokseen hyväksytyistä toimista, on sisällyttävä vähintään 5 prosenttia kaikista tukeen oikeuttavista menoista. (24) "Käsikirja komission tuista", rahoitusta koskevat määräykset, kohta 11.3 (budjettipääosasto, 15.7.1999). (25) Tavoitteen 3 yhtenäinen ohjelma-asiakirja, Yorkshire ja Humber, Yhdistynyt kuningaskunta ja tavoite 3, Ranska. (26) Saksan tavoitteen 3 yhtenäistä ohjelma-asiakirjaa (liittovaltion taso) varten valittu välittäjä. (27) Perustamissopimuksen 128 artikla. (28) Neuvosto ja komissio laativat yhteisen työllisyysraportin ja toimittavat sen Eurooppa-neuvostolle. (29) Paikallinen tietoisuus kansallisista toimintasuunnitelmista, paikallistason osallistuminen toimintasuunnitelmien laadintaan, uudet työllistymismahdollisuudet, osuus- ja yhteisötalous, paikalliset kumppanuudet, työvoimapalvelut ja työmarkkinaosapuolten osallistuminen. (30) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1999, kohta 3.134. (31) Komission tiedonanto Cardiffissa vuonna 1998 kokoontuneelle Eurooppa-neuvostolle. (32) Vuoden 2001 työllisyyden suuntaviivojen toteuttamisen arvioinnista tehty komission valmisteluasiakirja (SEC(2001) 1398, 16.11.2001) (vuoden 2001 yhteistä työllisyysraporttia tukeva asiakirja) (KOM(2001) 438 lopullinen, 12.9.2001). (33) Lukuun ottamatta kahta jäsenvaltiota (Ranskaa ja Alankomaita vuonna 2000). (34) Vahvistettu yhteisessä työllisyysraportissa vuonna 2000 (kohta 4.4) ja vuonna 2001 (kohta 3.3). (35) Belgian, Espanjan, Ranskan, Alankomaiden ja Portugalin kansalliset toimintasuunnitelmat vuodelle 2000. (36) Yhteinen työllisyysraportti 2001, kohta 3.3. (37) Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 12/2001 tietyistä työllisyyden rakennetuista: EAKR:n tukien työllisyysvaikutukset ja ESR:n toimenpiteet pitkäaikaistyöttömyyden torjumiseksi, kohta 17. Erityiskertomuksessa todettiin, ettei Euroopan työllisyysstrategian työllisyyssuuntaviivoissa, kansallisissa toimintasuunnitelmissa tai yhteisissä työllisyysraporteissa mainita Euroopan aluekehitysrahastoa (EAKR), vaikka sen vaikutus työllisyyteen oli huomattava (EYVL C 334, 28.11.2001). (38) Komission tiedonanto Euroopan sosiaalirahastosta annetun asetuksen 6 artiklan mukaisten innovatiivisten toimien toteuttamisesta ohjelmakaudella 2000-2006 (KOM(2000) 894, 12.1.2001). (39) Kokeilu- ja esittelyhankkeet sekä kokemustenvaihdot saavat enintään 0,4 prosenttia ESR:n vuosittaisesta rahoituksesta. (40) Hanke nro 970751 ATO. (41) Hanke nro 960019B 0. (42) Budjettikohta B5-5 0 3 - 12 miljoonaa euroa vuonna 2000. (43) Tiedot 31. joulukuuta 2001. (44) Sitoumukset pienenivät 53 miljoonasta eurosta vuonna 1998 yhteensä 47 miljoonaan euroon vuonna 2001 ja maksut 39 miljoonasta eurosta vuonna 1998 yhteensä 23 miljoonaan euroon vuonna 2001. (45) Budjettikohta B5-5 0 2. (46) Esimerkiksi Glasgow'n kaupunginhallituksen tapauksessa tukisopimus allekirjoitettiin kaksi kuukautta konferenssin järjestämisen jälkeen. (47) Kolmen kaupungin alueellinen työllisyyssopimus, Yhdistynyt kuningaskunta; Tampereen alueellinen työllisyyssopimus, Suomi ja Katalonian tavoitteen 2 alueellinen työllisyyssopimus. (48) Komission tiedonanto Euroopan sosiaalirahastosta annetun asetuksen 6 artiklan mukaisten innovatiivisten toimien toteuttamisesta ohjelmakaudella 2000-2006, kohta 27 (KOM(2000) 894, 12.1.2001). (49) Yhdistynyt kuningaskunta (East Midlands, tavoitteen 2 yhtenäisessä ohjelma-asiakirjassa (kausi 2000-2006) ei myönnetty varoja alueellisille työllisyyssopimuksille) ja Suomi (OECD:n raportissa todettiin, että tuen lopettamisen vuoksi useiden kumppanuuksien, jotka olivat erityisen riippuvaisia kansallisesta rahoituksesta, toiminta lakkaisi nykyisessä muodossaan). (50) Espanja (tavoitteen 3 toimenpideohjelma) ja Katalonian tavoitteen 2 alueellinen työllisyyssopimus. (51) Yhdistynyt kuningaskunta, Yorkshire ja Humber, tavoitteen 1, 2 ja 3 yhtenäiset ohjelma-asiakirjat ja Espanjan tavoitteen 3 toimenpideohjelma. (52) Esimerkiksi Yhdistyneen kuningaskunnan Yorkshiren ja Humberin tavoitteen 2 suunnitelmaluonnoksen (kausi 2000-2006) osalta komissio neuvoi, että kyseistä rahoitusmenettelyä tarvitaan, jotta sektorit voisivat hoitaa tehtävänsä. Käsitystä tukee komission tulkinta neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/1999 (EYVL L 161, 26.6.1999) 32 artiklan 1 kohdan 3 alakohdasta. (53) Esimerkiksi Yhdistyneen kuningaskunnan keskushallinto oli tehnyt päätöksen, jossa alueellisia virastoja kiellettiin maksamasta ennakkoja, ja Saksan tavoitteen 3 (Baijeri) ja Espanjan tavoitteen 3 yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen osalta kiellettiin myös ennakkojen maksaminen lopullisille tuensaajille. (54) "Paikallista pääomaa sosiaalisiin tarkoituksiin" -pilottihankkeen arvioinnista laaditussa komission asiakirjassa (sopimus VC/2000/0220) todetaan, että pääoma sosiaalisiin tarkoituksiin tarkoittaa alueellisella tai paikallisella tasolla toimivan välittäjäorganisaation antamaa tukea ihmisille, jotka yhdistävät resurssinsa työllisyyttä ja sosiaalista koheesiota edistävien mikrotason hankkeiden toteuttamiseksi. Pääperiaatteena on saada käyttöön alueen oma potentiaali paikallisten vastausten löytämiseksi paikallisiin tarpeisiin. (55) Komission valkoinen kirja kasvusta, kilpailukyvystä ja työllisyydestä (1993), 8. luku, kohta 8.2. Komission vastaukset TIIVISTELMÄ I - II. Komissio pyrkii tarjoamaan suotuisammat mahdollisuudet paikallisille työllisyystoimille toimialueen osatekijöiden avulla olettaen, että toiminnan kehittämisen ja täytäntöönpanon tehokkuutta voidaan parantaa laajentamalla mukana olevaa henkilöstö- ja toimielinpohjaa. Komission on otettava huomioon suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaate sekä Lissabonissa laadittu avoin koordinointimenetelmä. Nämä ovat erityisen olennaisia paikallisen kehityksen kannalta. Komission on kuitenkin kunnioitettava täysin jäsenvaltioiden kansallisia perustuslakeja ja hallinnollisia järjestelyjä. IV. Komissio tunnustaa tarpeen kehittää yhteisön politiikan laadintaa mutta haluaa kuitenkin korostaa seuraavia seikkoja: a) Toiminnan moninaisuuden ja ennen kaikkea jäsenvaltioiden monimuotoisuuden (koon, hyvinvoinnin, aluetasoa alempien voimavarojen) takia yhtenäinen yhteisönlaajuinen määritelmä paikallisesta työllisyyspolitiikasta tai paikallisista työllisyystoimista ei olisi toimiva eikä toivottava eikä kuuluisi Euroopan sosiaalirahastosta annetussa asetuksessa (ESR-asetuksessa) tai Euroopan työllisyysstrategiassa annettuihin toimivaltuuksiin. b) Komissio tarjoaa politiikan laadinnan ohjeita ja edistää kokemusten vaihtoa innovatiivisten ja valmistelevien toimien kautta, joihin paikalliset toimijat otetaan mukaan, kuten marraskuussa 2001 annetussa tiedonannossa(1) osoitetaan. V. Politiikan seuranta ja arviointia varten annettava tieto on yleensä hyödyllistä. Paikallisen työllisyyspolitiikan osatekijöille on kuitenkin asetettu erilaisia vaatimuksia ja tehtäviä. Esimerkiksi: a) On tavallista, etteivät jäsenvaltiot toimita toimenpideohjelmissaan erityisiä tietoja paikallisista työllisyystoimista sellaisenaan, mikä johtuu ESR-asetuksen mukaisten ohjelmien luonteesta ja tavoitteista. b) Komissio on sitä mieltä, että kansallisten toimintaohjelmien yhteydessä jäsenvaltioiden toimittamien paikallisia työllisyystoimia koskevien tietojen avulla voidaan arvioida perussuuntauksia, joita on nähtävissä Euroopan työllisyysstrategian alueellisen ulottuvuuden kehittymisessä. Komissio edistää luonnollisesti jatkossakin Euroopan työllisyysstrategian paikallisulottuvuuden kehittämistä. VI. a) - b) Suoraan hallinnoitujen hankkeiden osalta komissio muistuttaa, että viralliset hakemukset yhteisön rahoituksen myöntämiseksi olivat saapuneet komissioon paljon ennen hankkeiden alkamista, maksukelpoiset sitoumukset oli hyväksytty ennen toimien aloittamista ja tukisopimukset oli lähetetty hankkeiden toteuttajille ajallaan. c) Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen arvioon, jonka mukaan 6 artiklan toimien ja valmistelevien toimien välillä on esiintynyt päällekkäisyyttä budjettivallan laadittua budjettikohdan B5-5 0 3 vuonna 2000 komission tekemistä varauksista huolimatta. Se on kuitenkin ottanut tehtäväkseen kyseisten budjettikohtien täytäntöönpanon parhaalla mahdollisella tavalla käytettävissä olevien henkilöstövoimavarojen mukaisesti ja yrittänyt rajoittaa mahdollista päällekkäisyyttä eritoten valikoimalla hankkeet yhteisesti kaikkien asianomaisten yksikköjen kanssa. VII. a) ja b) Pienten apurahojen osalta jäsenvaltioiden ja/tai asianomaisten hallintoviranomaisten olisi käsiteltävä tilintarkastustuomioistuimen mainitsemia ongelmia ja rajoituksia yksitellen. Komissio on pyytänyt yksinkertaistamista tässä asiassa, mutta sillä ei ole toimivaltaa kansallisissa menettelyissä tai hallinnollisissa järjestelyissä. c) Osa paikallisista työllisyystoimista on varattu voittoa tavoittelemattomille järjestöille, ja komissio toteaa, että paikalliset työllisyystoimet eivät voi kohdistua kaikkiin sidosryhmiin yhtäaikaisesti. Voittoa tavoittelemattomat järjestöt ovat oikeutetusti ensisijainen paikallisten työllisyyden kehittämistoimien kohderyhmä. VIII. Tilintarkastustuomioistuimen suositusten osalta komissio haluaa tuoda esiin seuraavaa: a) Komissio otti esille paikalliskehityksen temaattisen arvioinnin marraskuussa 2001 antamassaan tiedonannossa, ja temaattinen arviointi on nyt käynnistetty. Vaikka komissio tunnustaakin tarpeen arvioida työmarkkinatoimien lisäarvoa ja tehokkuutta, perusteellinen arvio työmarkkinatoimista olisi kuitenkin varsin kapea-alainen menetelmä paikallisten työllisyystoimien tulosten arvioimiseksi. b) Komissio on sitä mieltä, että Euroopan sosiaalirahastosta ja rakennerahastoista annetuissa asetuksissa jäsenvaltioille asetetut vaatimukset ovat yleisesti riittävät, sillä vaatimusten on oltava yhdenmukaiset asetuksiin sisältyvien laajemman kumppanuuden ja yksinkertaistamisen periaatteiden kanssa ja niissä on vältettävä jäsenvaltioiden liiallista kuormittamista lisävelvoitteilla. c) Komissio on sitä mieltä, että kansallisten toimintaohjelmien yhteydessä jäsenvaltioiden toimittamien paikallisia työllisyystoimia koskevien tietojen avulla voidaan arvioida perussuuntauksia, joita on nähtävissä Euroopan työllisyysstrategian alueellisen ulottuvuuden kehittymisessä. Komissio edistää jatkossakin Euroopan työllisyysstrategian paikallisulottuvuuden kehittämistä. d) Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen yleiseen suositukseen budjettituen järkeistämisestä ja varainhoitomenettelyiden parantamisesta. e) Komissio jatkaa toiminnan helpottamista ja koordinointia sekä noudattaa samalla suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteita, jotka ovat erityisen olennaisia paikallisissa työllisyystoimissa. JOHDANTO 1. Paikallisia työllisyystoimia on kehitetty jäsenvaltioissa jo kymmeniä vuosia. Vuonna 1993 annetusta valkoisesta kirjasta lähtien komissio on yrittänyt tarjota paikallistoiminnalle suotuisammat olosuhteet olettaen, että toiminnan kehittämisen ja täytäntöönpanon tehokkuutta voidaan parantaa laajentamalla mukana olevaa henkilöstö- ja toimielinpohjaa. Edistyminen tällä toimialalla riippuu kuitenkin pääasiassa jäsenvaltioiden sisäisistä päätöksistä. 2. Euroopan työllisyysstrategian nykyisessä suuntaviivassa 11 todetaan erityisesti, että jäsenvaltioiden - erotuksena komissiosta ja paikallistoimijoista - "on otettava aluekehityskysymykset tarvittaessa huomioon yleisessä työllisyyspolitiikassaan" ja "kannustettava paikallis- ja alueviranomaisia kehittämään työllisyysstrategioita". Suuntaviivoihin ei kuitenkaan sisälly mitään paikallisia työllisyystoimia, joita komissio voisi toteuttaa tai hallinnoida. 3. Euroopan sosiaalirahastosta (ESR) annetussa asetuksessa säädetään, että rahasto ottaa viidellä toiminta-alallaan huomioon muun muassa paikallisen kehityksen tukemisen, mukaan luettuina paikalliset työllisyysaloitteet (2 artiklan 2 kohta). 4. Paikalliset työllisyyspolitiikat ja -toimet kattavat hyvin laajan kirjon toimia, jotka sisältyvät suurimmaksi osaksi ESR:n ohjelmiin ja joita jäsenvaltiot hallinnoivat. Esimerkiksi suuri osa ESR:n viidellä toiminta-alalla, kuten elinikäisen oppimisen tai yhtäläisten mahdollisuuksien alalla, myönnettävästä rahoituksesta vaikuttaa suoraan tai välillisesti paikalliseen työpaikkojen luomiseen. Näin ollen tämän laajan alan toimintaa olisi mahdotonta laskea määrällisesti tai sisällyttää johdonmukaisiin ja selkeisiin yhteisön puitteisiin kaikilla politiikan tasoilla. TARKASTUKSEN TAVOITTEET JA SISÄLTÖ 6. Paikalliset työllisyystoimet sekä taloudelliset, poliittiset ja hallinnolliset olosuhteet ovat jäsenvaltiossa todella erittäin moninaisia. Tämän takia kaikista paikallisista työllisyystoimista ja erityisesti ESR:n ohjelmista ei voida laatia varainkäytön arviointia tai tiukkarajaista määritelmää. Komission osalta yksi tekijä ovat myös rajalliset henkilöstövoimavarat. 9. Paikallisiin työllisyystoimiin kuuluu kolme tekijää, joilla kaikilla pyritään paikalliseen työllistämiseen: Euroopan työllisyysstrategian menettelyt, ESR-asetuksen oikeudelliset vaatimukset sekä innovatiivisia ja valmistelevia toimia koskevat toimintasäännöt. Kaikilla kolmella tekijällä on kuitenkin erilaiset oikeusperustat ja erityistavoitteet, ja niihin sisältyy siksi erilaisia vaatimuksia ja tehtäviä. Yhteisön politiikan ja toiminnan on välttämättä sopeuduttava kunkin tekijän erityispiirteisiin. SELKEÄMMÄN TOIMINTALINJAN TARVE KOMISSIOSSA 10. Amsterdamin sopimuksen mukaiset suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaate sekä Lissabonissa laadittu avoin koordinointimenetelmä ovat erityisen olennaisia paikallisen kehityksen kannalta. Kuten marraskuussa 2001 annetussa tiedonannossa todettiin, komissio ottaa nämä periaatteet huomioon ja kunnioittaa täysin jäsenvaltioiden perustuslakeja ja hallinnollisia järjestelyjä laatiessaan politiikkoja, suuntaviivoja ja toimenpiteitä. Komission on luonnollisestikin vältettävä määräyksiin perustuvaa lähestymistapaa suhteissa kansallisiin, alueellisiin ja paikallisiin toimijoihin. 14. Sitovan oikeusperustan puuttuminen ja ESR-asetus (ks. 3 kohta) rajoittavat komission mahdollisuuksia varmistaa, että alueelliset ja paikalliset olosuhteet otetaan huomioon laadittaessa ehdotuksia politiikasta ja kehitettäessä toimintaa. Komissio voi ainoastaan tehdä ehdotuksia, jotka eivät velvoita mitenkään, sekä antaa ohjeita ja toteuttaa kokeilutoimia innovatiivisten ja valmistelevien toimien yhteydessä. 15. Rakennerahastot ovat rahoitusvälineitä, joiden tarkoituksena on vahvistaa sosiaalista ja taloudellista yhteenkuuluvuutta. Niistä annetuissa asetuksissa määritellään rahastojen toiminta-ala muttei sääntelykehystä kansalliselle ja/tai yhteisön politiikalle, jonka yhteisrahoitukseen ne osallistuvat. ESR-asetuksen 2 artiklassa määritellään jäsenvaltioiden toimien sisältö, joka suuntautuu työmarkkinoiden ja henkilöstövoimavarojen kehittämiseen, mitä ESR tukee ja täydentää. Politiikan täytäntöönpano sekä politiikkaan ja toimintaan sovellettavat säännöt kuuluvat kokonaan jäsenvaltioiden toimivaltaan. Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1260/1999 vahvistetaan tätä lähestymistapaa erityisesti 8 artiklan 1 kohdassa, jossa todetaan, että toiminta suunnitellaan tiiviissä kumppanuudessa, jossa ovat mukana "jäsenvaltion kansallisen sääntelynsä ja vallitsevan käytäntönsä mukaan nimeämät viranomaiset ja elimet ...". Asetuksen 8 artiklassa mainitun kumppanuusperiaatteen tarkoituksena on vahvistaa alueellisten ja paikallisten kumppaneiden asemaa, kun määritellään, hallinnoidaan, seurataan ja arvioidaan rakennerahastoista rahoitettua toimintaa jäsenvaltioissa. Sitä täydennetään 8 artiklan 3 kohdan toissijaisuusperiaatteella, joka vähentää huomattavasti komission tehtäviä toimien täytäntöönpanossa. Paikallisen työllistämisen monialaisuus otettiin huomioon jäsenvaltioiden kanssa käydyissä neuvotteluissa, ja komissio kiinnittää siihen erityistä huomiota puolivälin arvioinnissa. 17. Työllisyyskomitean keskustelut komission yksiköiden asiakirjasta osoittivat, että jäsenvaltiot vastustivat kiivaasti komission toimintasuunnitelmia ja paikallisten toimintasuunnitelmien laatimiselle asetettavia määräaikoja. Komissio tarkisti näin ollen ennakkokantaansa kunnioittaakseen jäsenvaltioiden toimivaltaa ja laati marraskuussa 2001 annetun tiedonannon paikallisesta työllisyydestä. 18. Monet muut tekijät rajoittavat yhteisön halukkuutta ja mahdollisuuksia laatia paikallisten työllisyystoimien edistämiseksi kattava, Euroopan-laajuinen politiikka, jossa vahvistetaan mitattavissa olevat tavoitteet, kriteerit ja tavoiteltavat tulokset. Työllisyyspolitiikat ovat ensinnäkin kansallisia, ja hallinnon paikallisuus- ja hajauttamisaste vaihtelee suuresti jäsenvaltioissa. Toiseksi on pääasiassa jäsenvaltion tehtävä päättää, miten alueelliset ja paikalliset olosuhteet otetaan huomioon ESR-asetuksen ja jäsenvaltioiden perustuslakien ja hallintojärjestelyiden mukaisesti. Yleisestikin jäsenvaltiot osaavat kaikista parhaiten sopeuttaa toimet todellisten paikallisten olojen ja tarpeiden mukaisesti. Komissio antaa kuitenkin toimintaohjeita - myös paikallistoimijoille - ja edistää tutkimusta tämän toimivallan alalla, kuten marraskuussa 2001 annetussa tiedonannossa osoitettiin ja kuten tilintarkastustuomioistuin pani merkille (41 kohta). Se toteuttaa kokeilutoimia ja monia muita olennaisia toimia tilintarkastustuomioistuimen 18 kohdassa mainitsemien tutkimusten lisäksi. Komissio on toiminut esimerkiksi OECD:n paikallisen työllisyyden ja talouskehityksen ohjelman aktiivisena perustajajäsenenä ohjelman aloittamisesta alkaen vuodesta 1982. 19. Toiminnan moninaisuuden ja ennen kaikkea jäsenvaltioiden monimuotoisuuden (koon, hyvinvoinnin, aluetasoa alempien resurssien) takia yhtenäinen yhteisönlaajuinen määritelmä paikallisista työllisyystoimista tai paikallisesta alueesta ei olisi toimiva eikä toivottava eikä kuuluisi ESR-asetuksessa tai Euroopan työllisyysstrategiassa annettuihin toimivaltuuksiin. Ilmaisu "paikalliset työllisyystoimet" pitää sisällään hyvin monenlaista toimintaa kuten innovatiiviset toimet ja ESR:n toimenpideohjelmat. 20.- 21. Marraskuussa 2001 annetun komission tiedonannon päätavoitteena oli vahvistaa Euroopan työllisyysstrategian paikallisulottuvuutta arvioimalla jäsenvaltioiden kansallisten toimintaohjelmien viimeaikaisia suuntauksia sekä paikallisten toimijoiden kuulemisesta saatuja tuloksia tukeutumalla kokemukseen ja käyttämällä tehokkaammin olemassa olevia välineitä. Tiedonannossa ehdotettiin myös, että toimintasuunnitelman sijasta paikallista työllisyysstrategiaa varten laadittaisiin pikemminkin toissijaisuusperiaatteen mukaisia suuntaviivoja, jotka eivät olisi sitovia. Euroopan parlamentti, alueiden komitea ja talous- ja sosiaalikomitea pitivät ehdotusta hyvänä(2). Jäsenvaltiot vastustivat kiivaasti komission voimakkaampaa puuttumista asiaan. Paikallisten työllisyystoimien luonteen vuoksi ja siksi, ettei paikallinen työllisyys kuulu ESR-asetukseen sisältyviin toiminta-aloihin, sekä tilintarkastustuomioistuimen korostamien tilastotietojen puuttumisen takia alaviitteessä 15 mainittuja määrällisesti ilmaistavia suoria etuja (luotuja työpaikkoja, koulutettuja henkilöitä) ei voida eritellä objektiivisesti - erityisesti tämä pätee rakennerahastojen toimenpideohjelmiin, jotka muodostavat suurimman osan yhteisön rahoituksesta paikallisen työllisyyden hyväksi. TÄSMÄLLISTEN HALLINTOA KOSKEVIEN TIETOJEN SEKÄ ASIANMUKAISTEN HALLINTOTOIMIEN PUUTTUMINEN 22. Komissio on yhtä mieltä tilintarkastustuomioistuimen tekemistä yleisistä huomautuksista, jotka koskivat hyvää hallintoa. Yleisiä periaatteita sovelletaan kaikkien politiikkojen täytäntöönpanossa, seurannassa ja arvioinnissa. Lisäksi on syytä korostaa, että paikallisissa toimissa sisältö, menettelyt ja vastuu kyseisten periaatteiden soveltamisesta käytännössä vaihtelevat sen mukaan, mikä tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen 9 kohdassa luettelemista paikallisten toimien osatekijöistä on kyseessä. 25. Komissio sai jäsenvaltioiden kanssa käytäviä neuvotteluja varten selkeät ja yhdenmukaiset ohjeet uudesta monialaisesta ensisijaisesta tavoitteesta. Komissio noudatti näitä ohjeita sekä toissijaisuusperiaatetta ja rakennerahastoista annetun asetuksen ehtoja koko neuvottelujen ajan. ESR:n ennakkoarvioinnin suuntaviivoissa (30. huhtikuuta 1999) annettiin myös kattavat toimintaohjeet ja korostettiin erityisesti tarvetta arvioida jokaisen toiminta-alan osalta, minkä tyyppiseen toimintaan monialaiset ensisijaiset tavoitteet oli sisällytetty ja millä tavoin ne oli siihen sisällytetty. Suuntaviivoihin sisältyi myös paikallisten työpaikkojen luomiseen liittyvien aloitteiden ja alueellisten työllisyyssopimusten sisällyttäminen kansallisiin/alueellisiin strategioihin. Rakennerahastojen ensisijaisista tavoitteista jäsenvaltioille annettujen suuntaviivojen osalta komission antamat suuntaviivat paikallisesta kehityksestä olivat riittävät, eikä niitä tarvitse liiaksi eritellä. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsema ensimmäinen ohje oli välttämättömän lyhyt toimintaohje jäsenvaltiolle ja käsitteli rakennerahastoja kokonaisuutena. Toinen ohje oli yksityiskohtaisempi valmisteluasiakirja, joka laadittiin komission henkilöstön tueksi kahdenvälisiä neuvotteluja varten, ja siinä käsiteltiin vain Euroopan sosiaalirahastoa. Ohje jaettiin jäsenvaltioille avoimuuden takaamiseksi. 27. Kuten vuosikertomuksessa 1994 annetuista vastauksista käy ilmi ja kuten viime vuosien käytäntö on osoittanut, komissio on todella pyrkinyt jäsenvaltioiden suostumuksella parantamaan yleiskattavia tukia koskevia soveltamissääntöjä sekä lisäämään tarpeellisia menetelmiä, jotta voidaan taata tällaisten tukimuotojen riittävä seuranta ja valvonta. 28. Muutamat jäsenvaltiot ovat kohdanneet vaikeuksia pienistä avustuksista annettujen säännösten soveltamisessa. ESR-asetuksessa (4 artiklan 2 kohdassa) säädetään, että ESR:n varoista pienille järjestöille "myönnettävään tukeen liittyy tarvittaessa erityisehtoja", jotta vähennetään kyseisten järjestöjen vaikeuksia saada ESR:n rahoitusta. Pienten järjestöjen laajempi osallistuminen riippuu siitä, miten jäsenvaltiot saattavat voimaan yksinkertaistetut myöntämisen ehdot. Lisäksi ESR-asetuksessa asetetaan poikkeus yleisille yhteisrahoitusta koskeville säännöille: pienten avustusten rahoittaminen ESR:sta sallitaan 100 prosenttiin asti. Komissio käynnisti lisäksi kokeiluhankkeen nimeltä "Paikallista pääomaa sosiaalisiin tarkoituksiin" ESR-asetuksen 6 artiklan nojalla ja on tiedottanut jäsenvaltiolle saavutetusta edistyksestä ja tulosten arvioinnista säännöllisesti ESR-komitean kautta. 29. Komission suoraan hallinnoimia sopimuksia koskevat säännökset, jotka sisältyvät tilintarkastustuomioistuimen tarkoittamaan (alaviite 24) avustusten hallinnoinnin käsikirjaan, eivät liity rakennerahastojen pienistä avustuksista annettuihin säännöksiin. Kuten 1.2 kohdassa selvitetään, käsikirjaa sovelletaan sääntelyn ulkopuolisiin avustuksiin eli niihin, joihin sovelletaan sellaista säädöstä, jossa ei ole säännöksiä myöntämis-/hallinnointimenettelyistä, tai jotka eivät kuulu minkään erityisen säädöksen alaan: "Käsikirjassa ei käsitellä valtioiden tai niiden määräämien tahojen välityksellä myönnettyjä rahoitustukia, jotka liittyvät esimerkiksi yhteiseen maatalouspolitiikkaan tai rakennerahastoihin." Rakennerahastojen omat säännökset pienistä avustuksista koskevat ainoastaan varoja, joita hallinnoivat jäsenvaltioissa välittäjinä toimivat elimet kansallisten menettelyiden mukaisesti. Sisällön osalta kahden enimmäistason vertaileminen ei vaikuta täysin tarkoituksenmukaiselta, sillä välittäjänä toimivien elinten kulut ovat läheisessä ja suorassa yhteydessä itse toimintaan. Itse asiassa välittäjät ovat suoraan vastuussa myös säännösten toimeenpanosta ja hallinnosta (tiedottamisesta, toteuttamisesta, avusta järjestelyissä, ohjeista, valikoinnista, varojenhoidosta, toteutuksen seurannasta, valvonnasta, arvioinnista jne.). Mainittu toimeenpanosta aiheutuville kuluille asetettu 20 prosentin yläraja johtuu ESR-asetuksen 6 artiklaan liittyvästä, kaudella 1994-1999 toteutettavasta kokeilusta, joka osoittaa välittäjinä toimiville elimille aiheutuvien hallintomenojen suuruuden. Tilintarkastustuomioistuin viittasi saksalaisen välittäjän tapaukseen, jossa myönnettiin perustellussa tapauksessa mahdollisuus nostaa yläraja 30 prosenttiin BMA:n (liittovaltion työministeriön) pyynnöstä sillä perusteella, että monitahoisen "Paikallista pääomaa sosiaalisiin tarkoituksiin" -hankkeen koordinointia koko Saksan alueella voitiin pitää perusteltuna tapauksena. 30. Vaikka ESR:n ennakkoarvioinnin suuntaviivoissa annettiin kattavat toimintaohjeet ohjelmien täytäntöönpanolle, komissio arvioi vuonna 2003 tehtävässä väliarvioinnissa rakennerahastoista annetun asetuksen mukaisesti, miten jäsenvaltiot ovat ottaneet huomioon paikalliset työllisyystoimet laaja-alaisena ensisijaisena tavoitteena. 31. Jäsenvaltioiden toimenpideohjelmiin ei ole tarkoitus sisältyä yksityiskohtaista tilastotietoa yksittäisistä toimista. Asetuksessa vaaditaan, että ESR ottaa huomioon paikallisen työllisyyden, mutta koska se ei kuulu ESR:n toiminta-aloihin, paikallisesta työllisyydestä ei vaadita sinällään keräämään yksityiskohtaista tietoa. Vuosittaisissa tapaamisissa hallintoviranomaisten kanssa komissio korostaa kuitenkin järjestelmällisesti, että on tärkeää sisällyttää toimenpideohjelmiin oleelliset tiedot siitä, miten jäsenvaltiot ovat ottaneet laaja-alaiset ensisijaiset tavoitteet huomioon paikallinen työllisyys mukaan luettuna. 33. Kaiken kaikkiaan sekä komissio että jäsenvaltiot ovat katsoneet, että kansallisissa toimintaohjelmissa hankittujen tietojen avulla on mahdollista arvioida perussuuntauksia Euroopan työllisyysstrategian alueellisen ulottuvuuden kehittymisessä. Suuntaviivojen alueellinen ulottuvuus on kehittynyt ajan kuluessa, ja jäsenvaltiot sekä komissio hakevatkin kaikkein sopivinta raportointikäytäntöä. Tältä osin komission käynnistämän Euroopan työllisyysstrategian vaikutusten arvioinnin pitäisi tuottaa käyttökelpoisia tietoja ja ohjeita tulevaisuutta varten. Komissio yrittää parantaa Euroopan työllisyysstrategian alueellista ulottuvuutta sekä tietoa alueellisista ja paikallisista työllisyysohjelmista kansallisten toimintaohjelmien kautta. Paikallisen työllisyyden suuntaviivojen kehitys vuodesta 1997 osoittaa alalla saavutetun edistymisen. Kansallisten toimintaohjelmien arviointi ei saisi kuitenkaan sisältää yksityiskohtaista tietoa hallinnoinnista. Kyseessä ovat toimintalinjoja koskevat asiakirjat, joiden suurin sallittu sivumäärä on yhteensä 25 sivua. Lisäksi Barcelonassa kokoontunut Eurooppa-neuvosto painotti äskettäin tarvetta yksinkertaistaa Euroopan työllisyysstrategian menettelyitä ja kansallisia toimintaohjelmia. 34. Toistaiseksi ei ole onnistuttu sopimaan määrällisiä tavoitteita sille, miten paikallisten toimien olisi vaikutettava työllisyyteen, ja tilanne on sama myös muissa Euroopan työllisyysstrategian näkökohdissa. Komissio on kuitenkin käynnistänyt äskettäin tutkimuksen, jonka tarkoituksena on eritellä paikallisten työllisyystoimien indikaattoreiden sisältö ja rajat lyhyemmissä ja kohdennetummissa arviointiasiakirjoissa. 35. a) ja b) Komissio on huomannut, että jäsenvaltiot eivät ilmoita kansallisissa toimintaohjelmissaan, missä määrin EAKR:n ja ESR:n tukitoimiin sovelletaan yhteensovitettua lähestymistapaa. Näiden kahden rahaston välisten yhteisvaikutusten mahdollisuus on kuitenkin rajallinen tukitoimien luonteen vuoksi. d) ja e) ESR:n ja EAKR:n välinen koordinointi toteutetaan useilla tasoilla ohjelman valmistelun ja tukitoimien seurannan aikana. Suurin osa ohjelmista ja tavoitteiden 1 ja 2 mukaisista yhtenäisistä ohjelma-asiakirjoista käsittelee vähintään näitä kahta rahastoa, ja hallinnoinnista vastaavat yksiköt ovat tiiviisti mukana myös arvioinnissa. Johtava yksikkö kuulee järjestelmällisesti muita asianomaisia yksikköjä valmistellessaan päätöksiä ohjelmien hyväksymisestä sekä osallistumisesta seurantakomiteoihin ja vuosittaisiin tapaamisiin hallintoviranomaisten kanssa. Yksiköt laativat aina yhdessä jäsenvaltioille tai tuensaajille tarkoitetut ohjaavat asiakirjat, tiedotteet ja muut asiakirjat. Lisäksi jokaisella alueellisella työllisyyssopimuksella oli seurantakomitea, jossa neljä rakennerahastoa (tarvittaessa kolme) olivat edustettuina. 36. Kattava strateginen arviointi paikallisista kehitystoimista otettiin esiin vuonna 2001 annetussa komission tiedonannossa paikallisesta kehityksestä. Arviointia käynnistetään parhaillaan, ja se toteutetaan tänä vuonna. Komissio tukee aktiivisesti menetelmien kehittämistä. Parhaillaan toteutetaan useita arviointeja: paikallista pääomaa sosiaalisiin tarkoituksiin -hankkeet, vuoden 2000 valmistelevien toimien arviointi, alueellisten työllisyyssopimusten arviointi. Komissio toimitti yleisohjeet asiasta kiinnostuneille hankkeen toteuttajille ja muille sidosryhmille tiedotustoimien ja muiden välineiden avulla. 38. Kansallisten toimintaohjelmien paikallista ja alueellista ulottuvuutta vuosina 1998-2001 koskevasta komission tutkimuksesta saaduista alustavissa tuloksissa korostuu, että Euroopan työllisyysstrategia ja rakennerahastot vaikuttavat vahvistaneen alueellisten ja paikallisten toimijoiden asemaa työllisyyden edistämisessä. Näyttää kuitenkin siltä, että on laajalti tunnustettu tarve strategisempaan lähestymistapaan kehitettäessä työllisyyttä paikallisella tasolla, ja tämä heijastuu enenevissä määrin kansallisiin toimintaohjelmiin. 39. Meneillään olevassa kansallisten toimintaohjelmien arvioinnissa ja marraskuussa 2001 antamassaan tiedonannossa komissio on arvioinut lisääntynyttä kiinnostusta työllisyyden alueellista ulottuvuutta kohtaan jäsenvaltioissa. 40.- 41. Komissio kehittää todella parhaillaan menetelmiä tarkoituksenaan parantaa paikallisen työllisyysstrategian vaikutusten ymmärtämistä ja mittausta. Useissa 6 artiklan mukaisissa "Paikallista pääomaa sosiaalisiin tarkoituksiin" -hankkeissa pyritään kehittämään indikaattoreita, ja arvioinnin tuloksia odotetaan saataviksi vuoden 2002 lopussa. Vuonna 2000 B5-5 0 3-ehdotuspyynnön perusteella käynnistetyistä hankkeista on saatu kiinnostavia tuloksia tältä osin. Arvioinnin tuloksia odotetaan saataviksi vuoden 2002 lopussa. Lisätietoja saataneen vuoden 2001 hankkeiden kautta, jotka koskivat seurantaa, vertailua ja arviointia. OECD:n Leed-ohjelma, johon komissio osallistuu aktiivisesti, edistää samoin toimintaa tällä alalla. Komissio edistää keskustelua ja kokemusten vaihtoa siitä, kuinka arvioidaan ESR:n paikallisen kehityksen laaja-alaisia ensisijaisia tavoitteita. Viimeisenä vaan ei vähäisimpänä seikkana komissio käynnisti keväällä 2002 tutkimuksen paikallisia työllisyystoimia koskevien tulosindikaattorien kehittämisestä. Tuloksia saataneen vuonna 2003. Asianmukaisten tilastotietojen puuttumisesta aiheutuvat vaikeudet, joista tilintarkastustuomioistuin mainitsee 43 kohdassa olisi kuitenkin otettava huomioon. 42. Rakennerahastojen väliarvioinnissa tarkastellaan, kuinka jäsenvaltiot ovat toteuttaneet ensisijaiset tavoitteet paikallinen kehitys mukaan luettuna. Jäsenvaltiot eivät toimita yksityiskohtaisia tietoja - eikä niillä ole siihen velvollisuutta - paikallisten toimien todellisista menoista tai tulosindikaattoreista. Näin ollen komissio ei voi laatia tilintarkastustuomioistuimen ehdottamaa yleiskatsausta. Tärkeämpää on kuitenkin huomata, että yleiskatsaus kaikista menoista, jotka ovat aiheutuneet paikallisista työllisyystoimista jäsenvaltioiden ohjelmien ja toimenpiteiden yhteydessä, ei ole välttämättä määräävä tekijä yhteisön toimintalinjaa paranneltaessa eikä ehkä anna selkeää kuvaa nykyisestä tilanteesta. Esimerkiksi monet ESR:n tukitoimet ja menot, joilla on suuri vaikutus paikalliseen työllisyyteen, luetteloidaan kuuluviksi muihin ensisijaisiin ohjelmiin ja toimenpiteisiin (toisin sanoen tasa-arvoisten mahdollisuuksien tai sosiaalisen osallisuuden ohjelmiin jne.). Katso myös vastaus 31 kohtaan. HEIKKOUDET KOMISSION HANKEHALLINNOSSA 45. Tilintarkastustuomioistuin mainitsi yhteisön yhteisrahoituksen lisääntymisen, joka voidaan perustella vuoden 1998 ehdotuspyynnön erityisluonteella ja siinä yhteydessä rahoitetuilla hankkeilla. Tarkoituksena oli kokeilla pieniä avustuksia, mutta itse asiassa välittäjänä toimivilta elimiltä oli vaikeaa pyytää suurta osuutta yhteisrahoitukseen, joten tämän takia ESR:n yhteisrahoituksen määrä oli niin korkea. 47. Komissio täsmentää, että a) Hankkeiden seurannan viivästyminen johtui teknisistä ongelmista, eikä kyseessä ole järjestelmällinen puute toiminnassa. b) Innovatiiviset toimet voidaan ESR-asetuksen mukaan rahoittaa kokonaan, jos komissio niin päättää. Yleisesti ottaen toiminnallisista syistä on toivottavaa, että hankkeen toteuttaja ja paikalliset, alueelliset tai kansalliset toimijat osallistuvat rahoitukseen. Kuitenkin joissain tapauksissa toiminnan luonne vaatii, että se rahoitetaan kokonaisuudessaan. Komissio päätti rahoittaa kokonaan hankkeen 960019B0 sen luonteen takia. Hankkeen tarkoituksena oli luoda kansainvälinen kansalaisjärjestöjen verkosto, ja järjestöjen rahavarat oli varattu yksinomaan kansalliseen toimintaan, eivätkä ne voineet näin ollen käyttää varojaan Euroopan tasolla. Ajankohtana, jota tilintarkastustuomioistuimen tarkastus koskee, komissio oli hyväksynyt päätökset, joiden mukaisesti varojen ohjaamisessa sovelletaan vuosina 1994-1995 käytettyä vakiomallia. c) Vuoden 1998 ehdotuspyynnön osalta määräaikaa toiminnan loppumisen, maksujen päättämisen ja loppuraportin toimittamisen välillä lyhennettiin kahteen 3 kuukauden ajanjaksoon. Näin ollen komissio saa loppuraportin viimeistään 6 kuukautta toiminnan loppumisen jälkeen. Uuden ohjelmakauden aikana loppuraportti on toimitettava 3 kuukauden kuluessa sopimuskauden päättymisestä. 48. Komissio ei aliarvioi tarkoituksenmukaisen seurannan merkitystä eikä tarvetta seuranta- tai valvontakäynteihin paikan päällä. Vuoden 1998 ehdotuspyyntöön liittyvien hankkeiden osalta komission edustajat tapasivat suurimman osan hankkeiden toteuttajista sopimuskauden aikana. Komissio arvioi omien riskianalyysiensä perusteella ja ottamalla huomioon sen käytössä olevat rajalliset henkilöstövoimavarat, että ESR:n päätoimista rahoitettujen toimien tarkastusta oli välttämättä pidettävä ensisijaisena 6 artiklan innovatiivisiin toimiin nähden erityisesti myönnettyjen rahavarojen suuruuden perusteella. Kyseisessä tapauksessa tarkastettiin 17 prosenttia hankkeista, mikä näyttäisi olleen moitteettoman hallinnon kriteerien mukaista. Komission tilintarkastajien havainnot 34 tapauksessa, jotka mainitaan 47 kohdassa, on tarkastettu asianmukaisesti, ja perusteettomasti maksetut määrät peritään tarvittaessa takaisin. 49.- 50. Komissio on yhtä mieltä tilintarkastustuomioistuimen havainnoista, jotka koskivat valmistelevia toimia vuodeksi 2000. Myöhäiset sitoumukset johtuivat ehdotuspyyntöön liittyvistä lainsäädännöllisistä ja hallinnollisista määräyksistä sekä hakemusten jättämiseen varatun ajan lyhyydestä. Olisi kuitenkin huomattava, että vuonna 2001 hallinnointi parani merkittävästi. Käytettävissä olleista varoista 99,8 prosenttia sidottiin vuonna 2001, kaikkia valittuja hankkeita toteutetaan parhaillaan, ja kaikkien hankkeiden osalta ensimmäinen maksuerä oli hoidettu heinäkuuhun 2002 mennessä. Komissio pidensi 15 viikkoon määräaikaa hakemusten jättämiselle vuonna 2002 ja otti vastaan 130 hakemusta. 51. a) Komissio on yhtä mieltä tilintarkastustuomioistuimen huomauttamasta päällekkäisyydestä. Tämän vuoksi se ilmoitti toistuvasti budjettivallan käyttäjälle olevansa budjettikohdan B5-5 0 3 0 laatimista vastaan. Kun budjettikohta kuitenkin laadittiin, komission tehtävänä oli toteuttaa se niin tehokkaasti kuin mahdollista: 99,8 prosenttia käytettävissä olleista varoista kohdennettiin vuonna 2001. b) Olisi huomattava, että varojen sitominen vuoden lopussa on mahdollista vuotuisperiaatteen perusteella. Tämä tarkoittaa, että ilmeisistä teknisistä syistä tuensaaja allekirjoittaa sopimukset vuonna 2001. Vaikka tätä käytäntöä ei suositella, se säilyy poikkeustapauksena ja vastaa pyrkimystä panna täytäntöön budjettivallan käyttäjän joulukuussa 1999 tekemät päätökset erittäin lyhyen ajan kuluessa ottaen huomioon noudatettavina olevat menettelyt (ehdotuspyyntö, ehdotusten arviointi, sitomismenettely). Komissio hyväksyy tilintarkastustuomioistuimen huomautuksen joidenkin konferensseja koskevien sopimusten myöhäisestä allekirjoittamisesta, mutta kiinnittää myös huomion siihen, että kyseiset tapahtumat järjestettiin neuvoston puheenjohtajan tai jäsenvaltioiden hallinnon kanssa. 52. Komissio voi osoittaa vain rajallisen määrän henkilöstöä tarkastamaan tämän tyyppisiä hankkeita, jotka ovat erittäin pieniä verrattuna ESR:n ohjelmiin. Vuonna 2000 hyväksytyistä hankkeista 4:ää (37:stä) valvottiin paikan päällä vuonna 2002. Lisäksi komissio suunnittelee parhaillaan useita tarkastusmatkoja vuoden 2001 hankkeiden osalta. ESTEET PAIKALLISTEN TOIMIEN KEHITTÄMISELLE 54. Työllisyyssopimusten hallinnointi paikallisella tasolla edellytti, että osapuolille oli sallittava laaja toimintavapaus. Sivutuotteena siitä, että paikallisia vaikutusmahdollisuuksia lisättiin, oli se, että tietyllä sopimusalueella vallitsevat olosuhteet eivät aina aluksi edistäneet joidenkin komission asettamien tavoitteiden saavuttamista. Komissio ja paikallistoimijat ovat saaneet hyödyllisiä kokemuksia tästä toiminnasta, jossa suurelta osin testattiin työpaikkoja luovaa kaiken kattavaa strategista lähestymistapaa. 55. Taloudelliselta kannalta katsottuna aina ei ole suotavaa jatkaa automaattisesti vanhojen rakenteiden rahoittamista. Paikalliset hankkeet (paikalliset työllisyyssopimukset mukaan luettuina), joiden odotetaan tuovan enemmän lisäarvoa, ovat kuitenkin saaneet rahoitusta uusilta ohjelmilta Suomessa. 58. Ranskassa uuden välineen eli ESR-asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen pienien avustusten käyttöönotto viivästyi, koska hallintoviranomaisten tasolla tarvittiin valmistelu- ja pohdintavaihetta, joka oli välttämätön tavoitteen 3 yhtenäisen ohjelma-asiakirjan toimenpidettä "yhdistysten mikrohankkeiden tukeminen" koskevan mallisopimuksen ja yksityiskohtaisten ohjeiden laatimiseksi. Yksityiskohtainen valmistelu oli välttämätöntä, jotta pienille hankkeille voitiin tarjota yksinkertainen menettely siten, että samalla varmistetaan pienten avustusten tiukka hallinnointi. Poikkeuksen myöntävään ja uudistavaan rahoitusmenettelyyn kuuluva valmisteluvaihe ei voinut olla ehtona yhtenäisen ohjelma-asiakirjan hyväksymiselle. Ranskan työ- ja solidaarisuusministeriön ryhmäkirje vahvistettiin kaikissa asianomaisen ministeriön osastoissa, ja näin ryhmäkirje allekirjoitettiin ja lähetettiin alueiden prefekteille viime maaliskuussa. 59. On totta, että Suomen kansallinen lainsäädäntö estää valtion elimiä siirtämästä omia varainhoitotehtäviään kansalaisjärjestöille, mutta tämä ei välttämättä estä valittuja välittäjänä toimivia elimiä osallistumasta aktiivisesti hankkeiden valintaan ja olemasta näin hyödyksi. Itävallassa pienten avustusten menettelyn toteuttamista "Paikallisesta pääomasta sosiaalisiin tarkoituksiin" -hankkeen tukemiseksi on lykätty (katso tavoitteen 3 ohjelma-asiakirjan täydennys, luku 8), sillä itävaltalaiset halusivat odottaa arvioita 6 artiklan hankkeista sekä Itävallan erityisohjelmasta, jonka nimi on "Newstart". 62. Komissio on tietoinen joidenkin kansalaisjärjestöjen kohtaamista vaikeuksista. Tämän takia joissakin hankkeissa osallistuminen sallitaan vain voittoa tavoittelemattomille järjestöille, kuten tilintarkastustuomioistuin pani merkille. "Paikallista pääomaa sosiaalisiin tarkoituksiin" -hanketta koskevassa ehdotuspyynnössä vaadittiin välittäjiä pyrkimään siihen, että kaikki kyseisen alueen asianomaiset toimijat yksityinen sektori mukaan luettuna saataisiin mukaan. Yksi ehdotuspyynnön tärkein tulos oli, että yksityinen sektori, erityisesti pankit, päättivät aloittaa mikroyritysten rahoittamisen. Yksi huomion arvoinen seikka puollettaessa varojen myöntämistä suoraan yksityiselle sektorille on, että tällainen lisätulo voitaisiin katsoa kilpailusääntöjen rikkomiseksi. 63. Yksityisen sektorin osallistuminen riippuu suurimmaksi osaksi hankkeiden kaupallisesta houkuttelevuudesta. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 65.- 71. Paikallisia työllisyystoimia koskevan yhteisön politiikan arvioimiseksi on tehtävä välttämättä ero kolmen tekijän välillä, joilla on sama yleistavoite, jotka kuuluvat kuitenkin täysin eri menettelyihin ja jotka siksi sisältävät erilaiset vaatimukset, toiminnat ja seurantatehtävät: 1) Euroopan työllisyysstrategia, 2) ESR-asetuksen lainsäädännölliset vaatimukset ja 3) innovatiivisia ja valmistelevia toimia koskevat hallinnolliset säännöt. Erityisesti on huomattava, että Euroopan työllisyysstrategia ja rakennerahastoista annettu asetus eivät muodosta sääntelykehystä paikallisille työllisyystoimille. 1) Euroopan työllisyysstrategia ja kansalliset toiminta-ohjelmat eivät ole hallintovälineitä kuten innovatiiviset tai valmistelevat toimet. Niinpä työllisyysstrategian paikallisulottuvuuteen ei sisälly komission koordinoitavana olevaa hallinnollista puolta. Komission tehtävänä on edistää tiettyjä toimintaperiaatteita ja kumppanuutta sekä seurata jäsenvaltioiden hyväksymiä toimintaperiaatteita. Tämän vuoksi paikallisen työllisyyden suuntaviivoja on mukautettu ja täydennetty asteittain kohti strategisempaa tukimuotoa toissijaisuusperiaatetta kunnioittaen. Jäsenvaltiot ovat yksinään vastuussa kansallisten strategioiden toteuttamisesta ja tehokkuudesta. Jäsenvaltioita vaaditaan ilmoittamaan yleisten ensisijaisten tavoitteiden täytäntöönpanosta, ei käytännössä toteutetuista toimista. 2) ESR:n osalta komissio ja jäsenvaltiot pitävät nykyisiä raportointivaatimuksia yleisesti riittävinä, sillä kertomusten on oltava yhdenmukaisia nykyisiin rakennerahastoista annettuihin asetuksiin sisältyvien laajemman kumppanuuden ja yksinkertaistamisen periaatteiden kanssa eikä raportointimenettely saa kuormittaa jäsenvaltioita liiaksi. Nykyisellä ohjelmakaudella jäsenvaltioiden esittämä kritiikki onkin todella kohdistunut ylenmääräisiin raportointivaatimuksiin varojen täytäntöönpanossa. ESR-asetuksessa jäsenvaltioita ei vaadita toimittamaan ohjelmissaan mitään erityisiä tietoja paikallisista työllisyystoimista, ja siksi ESR:n kautta toteutettuja kansallisia työllisyyspolitiikkoja koskevissa komission ohjeissa ei vaadita yksityiskohtaista tietoa paikallisista työllisyystoimista. Lisäksi jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvat kansalliset säännöt tai hallinnolliset järjestelyt voivat muodostaa esteen vapaaehtoisjärjestöjen tai muiden järjestöjen osallistumiselle ESR:n hankkeisiin. 3) Innovatiivisen toiminnan ja valmistelevien toimien osalta yhteisön tavoitteisiin kuuluvat olennaisilta osin hyvien toimintatapojen tutkimus, edistäminen ja levittäminen pikemmin kuin paikallisen työllisyyden yleinen seuranta ja hallinnointi. Tältä osin komissio panee tyytyväisenä merkille tilintarkastustuomioistuimen tunnustuksen politiikan kehittämisessä ja hyvien toimintatapojen levittämisessä saavutetusta edistyksestä. Vuosina 2000 ja 2001 julkaistuissa ehdotuspyynnöissä komissio korosti alojen välistä yhdentymistä, kumppanuutta, strategisia lähestymistapoja ja tehokkaampaa niveltymistä muiden päätöksenteon tasojen kanssa. Uudistuksen yhteydessä hyväksytyt uudet talousprosessit yhdessä erityisiin ratkaisematta oleviin asioihin kohdennettujen toimintasuunnitelmien kanssa kehittävät varmasti omalta osaltaan hankehallintoa (ks. 15-21 kohta). 72. a) Komissio ilmoitti paikallista kehitystä koskevasta yleisestä temaattisesta arvioinnista marraskuussa 2001 antamassaan tiedonannossa, ja temaattinen arviointi on nyt käynnistetty. Vaikka komissio tunnustaakin työmarkkinatoimien lisäarvon ja tehokkuuden arvioinnin merkityksen, perusteellinen arvio työmarkkinatoimista olisi kuitenkin aika kapea-alainen menetelmä paikallisten työllisyystoimien tulosten arvioimiseksi. b) Komissio uskoo, että ESR-asetuksessa ja rakennerahastoista annetussa asetuksessa jäsenvaltiolle asetetut raportointivaatimukset ovat yleisesti riittävät, sillä vaatimusten on oltava yhdenmukaiset asetuksiin sisältyvien laajemman kumppanuuden ja yksinkertaistamisen periaatteiden kanssa, ja on vältettävä jäsenvaltioiden liiallista kuormittamista lisävelvoitteilla. c) Komissio on sitä mieltä, että kansallisten toimintaohjelmien yhteydessä jäsenvaltioiden toimittamien paikallisia työllisyystoimia koskevien tietojen avulla voidaan arvioida perussuuntauksia, joita on nähtävissä Euroopan työllisyysstrategian alueellisen ulottuvuuden kehittymisessä. Komissio edistää jatkossakin Euroopan työllisyys