KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE kuluttajapalveluiden turvallisuudesta [SEK(2003) 625]

TIIVISTELMÄ

I Yleistä

Tämä kertomus on vastaus kehotukseen, jonka Euroopan parlamentti ja neuvosto esittivät komissiolle direktiivin 2001/95/EY (yleisen tuoteturvallisuusdirektiivin) 20 artiklassa: "Komissio yksilöi palvelujen turvallisuutta koskevan yhteisön toiminnan tarpeet, mahdollisuudet ja painopisteet". Kertomus on laadittu jäsenvaltioiden ja sidosryhmien laajan kuulemisen perusteella, ja siinä on tehty alustava kartoitus ja kvalitatiivinen arviointi asianmukaisimmista toimintavaihtoehdoista. Kertomuksen tärkein viesti on, että palveluihin liittyvistä riskeistä ja turvallisuusnäkökohdista on saatavilla huomattavan vähän faktatietoja. Kertomuksen päätelmänä on näin ollen, että yhteisön toimien prioriteetiksi olisi asetettava alaa koskevan tietopohjan parantaminen.

Kertomuksessa keskitytään kuluttajille tarjottavien palveluiden turvallisuusnäkökohtiin ihmisten terveyden ja fyysisen turvallisuuden kannalta ja palveluihin, jotka ovat relevantteja tässä suhteessa. Kuluttajien taloudellisten etujen suojelua käsitellään jo aloitteissa, jotka liittyvät EU:n kuluttajansuojaan ja sisämarkkinoihin, eikä sitä siis käsitellä tässä kertomuksessa.

II Palveluiden turvallisuutta koskeva sääntely EU:n tasolla

EU:n tasolla ei ole laaja-alaista lainsäädäntöä palveluiden turvallisuudesta. Eri politiikan aloilla on kuitenkin annettu säädöksiä, joilla on välillistä vaikutusta tiettyjen palveluiden turvallisuuteen. Etenkin tiettyjä ammattikäyttöön tarkoitettuja tuotteita koskevien teknisten sääntöjen yhdenmukaistamisesta annettu yhteisön lainsäädäntö on hyvinkin relevanttia niiden palveluiden turvallisuudelle, joissa kyseisiä tuotteita käytetään. Hotellien paloturvallisuus on erityisen tärkeä aihe, ja siitä annettiin neuvoston suositus vuonna 1986. Yhteisön kattavaa erityislainsäädäntöä on annettu liikenneturvallisuuden alalla (ilma-, vesi- ja tieliikenne) liikennepolitiikkaa koskevien perustamissopimuksen määräysten puitteissa.

III Politiikka ja sääntely jäsenvaltioissa

Kaikissa jäsenvaltioissa on hyväksytty palveluiden turvallisuutta koskevia toimintalinjoja, lainsäädäntöä ja hallinnollisia toimenpiteitä, mutta lähestymistavat vaihtelevat huomattavasti. Joissakin jäsenvaltioissa (Espanjassa, Portugalissa, Ranskassa, Ruotsissa ja Suomessa) on yleistä lainsäädäntöä, joka koskee erityisesti kuluttajille suunnattujen palveluiden turvallisuutta ja jolla täydennetään alakohtaista politiikkaa ja lainsäädäntöä. Parissa jäsenvaltiossa (Irlannissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa) käsitellään palveluiden kuluttaja-, käyttäjä- ja yleisturvallisuutta työterveys- ja työturvallisuuslainsäädännössä. Kaikissa jäsenvaltioissa on alakohtaisia lähestymistapoja, joihin sisältyy eri palveluiden turvallisuuden kannalta suoraan tai välillisesti relevantteja säännöksiä. Joissakin jäsenvaltioissa on vahvistettu myös käytännesääntöjä ja vapaaehtoisia toimenpiteitä, mutta nämä ovat tapauskohtaisia ja koskevat vain harvoja palvelualoja. Suoraan vaikuttavien erityistoimenpiteiden lisäksi muiden alojen, kuten rakennusturvallisuuden ja työturvallisuuden, sääntelyllä on huomattavaa välillistä merkitystä.

Asiaan liittyvien toimenpiteiden monimutkaisuuden ja erilaisuuden vuoksi on hyvin vaikea tehdä vertailevaa arviota sääntelytilanteesta jäsenvaltioissa ja kartoittaa erityisiä puutteita ja heikkouksia voimassa olevista toimintatavoista tai niiden käytännön soveltamisesta ja täytäntöönpanosta.

IV Jäsenvaltioiden tilanteen arvioinnissa esiin tulleita seikkoja

Tähän mennessä ei ole havaittu todisteita siitä, että erilaiset turvallisuusvaatimukset aiheuttaisivat erityisiä esteitä EU-maiden väliselle palveluiden tarjonnalle. Kuulemisten yhteydessä ei ole tullut esiin tähän liittyviä huomautuksia tai valituksia. Eurobarometri-tutkimuksen mukaan eurooppalaisilla kuluttajilla saattaa olla käsitys, että tuotteiden ja palveluiden turvallisuustaso on heikompi ulkomailla. Tämä saattaa johtua muun muassa siitä, että kuluttajat pitävät muualla kuin kotimaassaan tarjottujen palveluiden turvallisuutta tasoltaan alhaisempana. Palveluiden turvallisuuteen liittyvän kuluttajien luottamuksen parantaminen kaikkialla EU:ssa on tärkeä tavoite sisämarkkinoille, etenkin matkailu-, vapaa-ajan- ja liikuntapalveluiden aloilla.

Palveluiden turvallisuutta ja riskejä koskevassa tietoperustassa on erittäin suuria aukkoja. Tapaturmia ja vammoja koskeva järjestelmällinen seuranta ja tiedonkeruu on rajoittunut muutamalle alalle, kuten kuljetus- ja terveydenhuoltopalveluihin. Muita aloja koskevat tiedot ovat suppeat. Saatavilla olevat tiedot eivät myöskään yleensä ole riittävän luotettavia, yksityiskohtaisia tai vertailukelpoisia, eikä niitä tämän vuoksi voida käyttää järjestelmällisen ja vertailevan riskiarvioinnin tekemiseen. Saatavilla olevista vähäisistä tiedoista tehtävä ekstrapolointi yhteisön tasolla johtaisi merkityksettömiin tai ristiriitaisiin tuloksiin.

V Kuulemisissa esiin tulleita seikkoja ja odotuksia

Komissio kuuli tämän kertomuksen laatimista varten kansallisia kuluttajajärjestöjä kansallisen lainsäädännön toimivuudesta. Samoin se kuuli laajemmin eri ryhmiä (viranomaisia, elinkeinonharjoittajia, yrityksiä, ammattijärjestöjä, Euroopan tason kuluttajajärjestöjä sekä standardointielimiä) yhteisön toimien mahdollisista vaihtoehdoista. Kuulemisessa kävi ilmi, että kuluttajajärjestöjen mielessä joillakin palvelualoilla (esim. liikunta-, vapaa-ajan, matkailu- ja terveydenhuoltopalvelut) on turvallisuusriskejä. Kuullut tahot pitivät yleensä komission tehtävänä kehittää toimia kansallisen kuluttajansuojapolitiikan tueksi. Tällaisia olisivat esimerkiksi turvallisuusriskejä koskevan tiedon lisääminen ja erilaisten ei-sääntelevien välineiden edistäminen. Kuulemisen kohteena olleiden tahojen näkemykset oikeudellisesti sitovien EU:n tason vaatimusten tarpeellisuudesta vaihtelivat. Kuluttajia edustavat tahot pitivät oikeudellisia vaatimuksia ehdottoman tärkeinä, jotta voitaisiin taata riittävä kuluttajansuojan taso kaikissa jäsenvaltioissa, kun taas elinkeinonharjoittajat ja useimmat viranomaiset eivät katsoneet tällaisten vaatimusten tuovan lisäarvoa tässä vaiheessa.

VI Toimet EU:n tasolla

Kuulemisen tulosten perusteella komissio katsoo, että palveluiden turvallisuutta koskevilla yhteisön toimilla olisi oltava seuraavat tavoitteet:

* tuetaan kansallista politiikkaa ja toimenpiteitä niiden toimivuuden ja tehokkuuden parantamiseksi

* varmistetaan, että kuluttajilla on johdonmukainen ja korkeatasoinen suoja kaikkialla EU:ssa

* helpotetaan tiedonsaantia rajatylittävästä palveluiden tarjoamisesta tai tytäryritysten perustamista.

Harkittavana on ollut monia vaihtoehtoja palveluiden turvallisuutta koskeviksi toimiksi, ja on arvioitu, missä määrin ne olisivat perusteltuja näihin tavoitteisiin nähden.

Tässä vaiheessa on kuitenkin ollut vaikea perustella mitään erityistä vaihtoehtoa laajamittaisiksi yhteisön toimiksi, koska a) saatavilla olevat tiedot ovat riittämättömiä ja b) ei ole todisteita erityisistä sisämarkkinoihin liittyvistä ongelmista. Palvelualan merkitys EU:n taloudelle, matkailuun, liikuntaan ja vapaa-aikaan liittyvien palveluiden rajatylittävät turvallisuusnäkökohdat sekä EU:n kansalaisten usein ilmaisemat odotukset turvallisuuden korkeasta tasosta kaikkialla EU:ssa ovat johtaneet siihen johtopäätökseen, että yhteisön tason aloitteita olisi harkittava jäsenvaltioiden politiikan ja toimenpiteiden tueksi.

Tämän vuoksi vaikuttaa siltä, että välittömäksi prioriteetiksi olisi asetettava nykyisen tietopohjan parantaminen ja jäsenvaltioiden politiikan ja toimenpiteiden järjestelmällinen seuranta. Kansallisten toimien tueksi saatetaan tarvita myös tiettyjä palvelualoja tai tiettyjä riskejä koskevia Euroopan tason standardeja.

Jotta voitaisiin parantaa tietopohjaa ja päästä tilanteeseen, jossa tarvittaessa voidaan ottaa käyttöön kansallista politiikkaa tukevia Euroopan tason standardeja, olisi luotava asianmukaiset puitteet.

Lainsäädäntöpuitteiden tavoitteeksi olisi asetettava kansallisen politiikan ja toimenpiteiden seuranta ja tukeminen seuraavin keinoin:

(1) luodaan menettely, jolla vaihdetaan tietoja politiikkaa ja sääntelyä koskevista kehityssuunnista ja saavutetuista tuloksista, ja luodaan viranomaisten välille hallinnollista yhteistyötä; tässä on otettava huomioon yhteisön nykyinen ja tuleva lainsäädäntö, joka koskee tiedonvaihtoa palveluihin liittyvien teknisten standardien ja sääntöjen alalla,

(2) säädetään palveluihin liittyviä riskejä koskevan tiedon järjestelmällisestä keruusta ja arvioinnista ja EU:n tietokannan perustamisesta,

(3) tavoitteena luoda yhteisön tason standardien asettamista koskevat menettelyt, jotka olisivat saman suuntaiset palveluiden turvallisuuteen liittyvien yleisesti määriteltyjen tavoitteiden kanssa.

Puitteiden suunnittelussa arvioidaan huolellisesti - tiiviissä yhteisyössä jäsenvaltioiden kanssa - mahdolliset edut ja haitat ja otetaan erityisesti huomioon pienten ja keskisuurten yritysten tilanne. Tavoitteena on määritellä optimaalinen soveltamisala ja menetelmät seurantaa ja tiedonkeruuta varten, jotta saadaan aikaan todellista lisäarvoa kustannustehokkaasti.

Olisi asianmukaista keskittyä aloille, jotka ovat rajatylittävien näkökohtien osalta kuluttajien kannalta tärkeimpiä, esimerkiksi majoituspalveluihin kuten hotelleihin, leirintäalueisiin tai muihin matkailuun liittyviin seikkoihin samoin kuin liikunta- ja vapaa-ajanpalveluihin.

Kertomus

1. Johdanto ja soveltamisala

1. Talouden kehittyessä maatalous- ja tehdasteollisuussektorin suhteellinen osuus pienenee nopeasti ja palvelusektorin merkitys kasvaa. Tämän vuoksi jälkiteollista taloutta kutsutaan usein palvelutaloudeksi. Sama koskee myös EU:n taloutta, jossa palvelusektori on sekä varallisuuden että työllisyyden kannalta tärkein. Sektoriin kuuluvat esimerkiksi kauppa-, kuljetus-, matkailu-, viestintä-, rahoitus-, yritystoiminta-, terveys- ja sosiaalipalvelut sekä julkiset palvelut. Edistääkseen palvelualan kaupan esteiden asteittaista poistamista komissio esitti kaksivaiheisen palvelujen sisämarkkinastrategiansa joulukuussa 2000. [1] Strategian ensimmäinen vaihe saatiin päätökseen heinäkuussa 2002, jolloin julkaistiin komission kertomus [2] palveluja edelleen haittaavista sisämarkkinoiden esteistä. Strategian yhteydessä komissio totesi, että horisontaalisten esteiden voittamiseen tarkoitettujen horisontaalisten yhdenmukaistamisvälineiden lisäksi saatettaisiin tarvita erityisiä yhdenmukaistamistoimia aloilla, jotka ovat erittäin merkittäviä terveyden ja kuluttajansuojan kannalta.

[1] KOM(2000) 888 lopullinen, 29.12.2000.

[2] KOM(2002) 441 lopullinen, 30.7.2002.

2. Eurostatin vuoden 2000 tietojen mukaan palvelusektorin osuus EU:ssa oli 69,6 prosenttia [3] bruttoarvonlisästä ja 68,6 prosenttia [4] työllisistä. Samana vuonna EU:n sisäinen kaupallisten palveluiden (eli valtion palvelut pois luettuina) kauppa arvioitiin 710,8 miljardiksi euroksi. Kotitalouksien kulutusmenot palveluihin (sis. asumisen, veden, sähkön ja kaasun) vuonna 1999 olivat 59,4 prosenttia [5] kokonaismenoista.

[3] Tästä rahoitus- ja yritystoimintapalveluiden osuus on 27,2 %, kauppa-, kuljetus- ja viestintäpalveluiden 21,0 % ja julkisten palveluiden 21,4 %. Koska käytettävissä olevien tilastotietojen perusteella ei ole mahdollista erottaa tuotteita ja palveluita, vaarana on yliarvioida palveluihin liittyvät menot.

[4] Tästä rahoitus- ja yritystoimintapalveluiden osuus on 13,9 %, kauppa-, kuljetus- ja viestintäpalveluiden 25,4 % ja julkisten palveluiden 29,3 %.

[5] Tästä terveydenhuollon osuus on 3,2 %, liikenteen 14,1 %, viestinnän 2,3 %, koulutuksen 1 %, hotelli- ja ravintola-alan 8,1 % ja asumisen, veden ja sähkön 21,3 %.

3. Nämä makrotaloudelliset luvut osoittavat selvästi palveluiden merkityksen Euroopan talouden, sisämarkkinoiden ja kulutusmenojen kannalta. Kun otetaan huomioon, että kuluttajat käyttävät huomattavan osuuden tuloistaan palveluihin, on kuluttajien edun mukaista, että markkinoilla olevat palvelut - tuotteiden tavoin - eivät aiheuta fyysistä vaaraa turvallisuudelle tai terveydelle. Kuljetus-, terveydenhuolto- ja vapaa-ajanpalvelut ovat esimerkkejä kuluttajapalveluista, joista saattaa aiheutua ihmisille terveys- ja turvallisuusriskejä.

4. Viime vuosikymmeninä on annettu paljon tuoteturvallisuutta koskevaa yhteisön lainsäädäntöä. Tähän sisältyy sekä alakohtaisia direktiivejä, joita sovelletaan tiettyihin tuote- ja/tai riskiryhmiin, ja yleisiä toimenpiteitä, etenkin hiljattain tarkistettu yleistä tuoteturvallisuutta koskeva Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2001/95/EY [6] ja tuotevastuuta koskeva neuvoston direktiivi 85/374/ETY [7]. Lainsäädännön tavoitteena on yhdenmukaistaa kansallisia tuoteturvallisuutta ja -vastuuta koskevia sääntöjä, jotta helpotettaisiin tavaroiden vapaata liikkuvuutta ETA-alueella ja taattaisiin kuluttajien terveyden ja turvallisuuden korkeatasoinen suoja.

[6] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2001/95/EY, EYVL L 11, 15.1.2002, s. 4.

[7] EYVL L 210, 7.8.1985, s. 29.

5. Palveluiden turvallisuuden alalla ei ole olemassa yhteisön yleisiä sääntelypuitteita eikä alakohtaista lainsäädäntöä, kuljetuspalveluita lukuun ottamatta. Jotkin osat muiden alojen yhteisön lainsäädännöstä saattavat kuitenkin liittyä tiettyjen palveluiden turvallisuuteen. Esimerkiksi yksittäisiä tuotteita koskevilla yhteisön vaatimuksilla saattaa olla vaikutusta sellaisten palveluiden turvallisuuteen, joissa näitä tuotteita käytetään. Jotta saataisiin kehitettyä palveluiden turvallisuutta koskeva kattavampi lähestymistapa, Euroopan parlamentti ja neuvosto kehottivat direktiivin 2001/95/EY 20 artiklassa komissiota yksilöimään palvelujen turvallisuutta koskevan yhteisön toiminnan tarpeet, mahdollisuudet ja painopisteet ja antamaan ennen 1 päivää tammikuuta 2003 kertomuksen Euroopan parlamentille ja neuvostolle siihen tarvittaessa liittyvine asiaa koskevine ehdotuksineen.

6. Tässä kertomuksessa käsitellään ainoastaan kuluttajapalveluita eli palveluita, joita tarjotaan luonnollisille henkilöille yksityishenkilöinä. Ammattinsa puolesta palveluita käyttävät pystyvät yleensä arvioimaan paremmin riskejä, ja heillä on erilaiset tarpeet kuin kuluttajilla.

Palveluntarjoajan kuluttajille esimerkiksi ravintolassa tarjoamien elintarvikkeiden turvallisuudesta on tehty aloitteita, jotka liittyvät yhteisön elintarviketurvallisuutta ja -hygieniaa koskevien sääntöjen tarkistukseen. Säännöt on hyväksytty elintarviketurvallisuuteen sovellettavan "pellolta pöytään" -lähestymistavan puitteissa.

Palvelun osana kuluttajalle toimitetut tai tämän käyttämät muut kuin elintarviketuotteet kuuluvat direktiivin 2001/95/EY soveltamisalaan. Niiden laitteiden turvallisuus, joita palveluntarjoajat käyttävät palvelun tarjoamiseen kuluttajalle, ei kuitenkaan kuulu direktiivin 2001/95/EY soveltamisalaan, ja sen olisi näin ollen katsottava kuuluvan palveluiden turvallisuutta koskevien yhteisön toimien piiriin. Tämä koskee varsinkin välineitä, joissa kuluttajat matkustavat mutta joiden toiminnasta palveluntarjoaja vastaa.

Kertomuksessa ei käsitellä julkiseen turvallisuuteen ja suojeluun liittyviä yleistä etua koskevia palveluita, kuten puolustus-, poliisi- tai pelastuspalveluita, niiden erityistavoitteiden, "palveluntarjoajan" erityisluonteen ja toiminnan toteuttamiseen liittyvien erityisolosuhteiden vuoksi.

7. Tässä kertomuksessa turvallisuus liittyy kuluttajien terveyteen ja fyysiseen koskemattomuuteen. Määritelmän mukaisesti sellaiset kuluttajapalvelut, kuten rahoituspalvelut tai sähköiset viestintäpalvelut, jotka eivät edusta riskiä terveydelle tai fyysiselle turvallisuudelle, on jätetty kertomuksen ulkopuolelle. Kertomuksessa ei käsitellä myöskään omaisuusvahinkoriskejä eikä taloudellisia riskejä, jotka liittyvät enemmän kaupallisiin käytäntöihin ja joita käsitellään sopimusoikeudessa. Lisäksi näitä riskejä on jo käsitelty yhteisön aloitteissa, jotka liittyvät sisämarkkinoihin ja EU:n kuluttajansuojapolitiikkaan. [8]

[8] Ks. esimerkiksi vihreä kirja kuluttajansuojasta Euroopan unionissa, KOM(2001) 531 lopullinen, 2.10.2001, ja komission tiedonanto kuluttajansuojaa Euroopan unionissa koskevan vihreän kirjan seurannasta, KOM(2002) 289 lopullinen, 11.6.2002.

Kuluttajapalveluiden turvallisuuteen vaikuttavat pääasiassa toisaalta "käskevät ja valvovat" ennaltaehkäisevät toimenpiteet ja toisaalta vastuujärjestelmät. Turvalliselle palveluiden tarjoamisella asetettavilla säännöillä vaikutetaan myönteisesti suoraan turvallisuustasoihin vahinkoja ehkäisemällä. Vastuujärjestelmät ovat hyvin tärkeitä puutteellisista palveluista kuluttajille aiheutuneiden vahinkojen korvaamiseksi, mutta niillä on palveluiden turvallisuuteen nähden pääasiassa jälkeenpäin korvaava ja välillisempi ennaltaehkäisevä vaikutus.

8. Komissio käsitteli vuonna 1990 puutteellisiin palveluihin liittyvää vastuuta direktiiviehdotuksessa, [9] joka koski palveluntarjoajien vastuuta. Lainsäädäntöaloitteen tärkeimpänä tavoitteena oli

[9] KOM(90) 482 lopullinen - SYN 308, 20.12.1990, EYVL C 12, 18.1.1991, s. 8.

* tarjota parempi suoja kuluttajille, joille on aiheutunut palveluista henkilö- tai omaisuusvahinko; tähän pyrittiin vahvistamalla palveluntarjoajan subjektiivisen vastuun periaate ja soveltamalla käännettyä todistustaakkaa vahingon kärsineen henkilön eduksi

* poistaa kansallisten lainsäädäntöjen väliset eroavaisuudet, jotka voisivat haitata palveluiden sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa.

Euroopan parlamentissa ja neuvostossa käytyjen laajojen keskustelujen jälkeen komissio päätti peruuttaa ehdotuksensa kesäkuussa 1994. Keskustelujen perusteella komissio katsoi, että vastuukysymystä olisi tarkasteltava sen jälkeen, kun on tutkittu perusteellisesti jäsenvaltioissa sovellettavien vahinkovastuujärjestelmien toimivuutta puutteellisten palveluiden aiheuttamien vahinkojen korvaamiseksi ja harkittu tarkasti eri palveluluokkien erityispiirteitä.

Komissio on parhaillaan analysoimassa jäsenvaltioiden järjestelmiä, jotka koskevat puutteellisiin palveluihin liittyvää vastuuta. Se arvioi uudelleen yhteisön toimien tarpeen ja mahdollisuuden alalla, kunhan analyysin tulokset ovat selvillä.

9. Palvelun turvallisuuden todellisen tason määrittävät periaatteessa seuraavien keskeisten tekijöiden yhdistetyt vaikutukset:

* palvelun tarjoamiseen käytettyjen tilojen, rakenteiden ja laitteiden turvallisuus

* palveluntarjoajan pätevyys

* käyttäjälle / kuluttajalle tarjotun palvelun turvallisuusnäkökohtia koskevan tiedon saatavuus ja laatu

* tapa, jolla palveluntarjoaja toteuttaa palvelun

* kuluttajan yleiset ominaisuudet ja käyttäytyminen

* hätämenettelyiden ja -laitteiden saatavuus vahinkojen vähentämiseksi tapaturmatilanteissa.

10. Tarkasteltaessa yhteisön toimenpiteitä tiettyjen kuluttajapalvelualojen turvallisuusriskien käsittelemiseksi kuljetus- ja terveydenhuoltopalvelut muodostavat erityisen ryhmän. Eri kuljetusmuotojen turvallisuuden parantamista koskevat toimenpiteet ovat olennainen osa perustamissopimuksen 71 artiklaan kirjattua yhteistä liikennepolitiikkaa. Kuten jäljempänä todetaan, kyseisen artiklan nojalla on toteutettu suuri joukko toimenpiteitä eri kuljetusmuotojen turvallisuuden sääntelemiseksi. Perustamissopimuksen 152 artiklalla pyritään saavuttamaan ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu, ja siinä määrätään, että neuvosto myötävaikuttaa [---] tässä artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamiseen toteuttamalla [---] edistämistoimia, joiden tarkoituksena on ihmisten terveyden suojelu ja parantaminen, jotka eivät merkitse jäsenvaltioiden terveydenhuoltopalveluja koskevien lakien ja asetusten yhdenmukaistamista. Kun otetaan huomioon nämä erityismääräykset ja asiaa kuuluvien toimien luonne ja organisointi, terveydenhuoltopalveluiden turvallisuutta koskevia yhteisön toimenpiteitä on paras tarkastella kyseisen alan yhteisön ohjelmin ja toimien yhteydessä. Tässä kertomuksessa ei pyritä kartoittamaan eikä arvioimaan ensisijaisia yhteisön toimia kuljetus- ja terveydenhuoltopalveluiden turvallisuuden alalla.

11. Kertomusta valmistellessaan komissio on kuullut laajasti jäsenvaltioita ja sidosryhmiä ja käynyt kattavia keskusteluja jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa kuluttajansuojatyöryhmässä. Jäsenvaltioiden ja ETA-maiden kansallisille kuluttajansuojajärjestöille toimitettiin toukokuussa 2002 kyselylomake, johon saadut vastaukset ovat olleet hyödyllisiä tarkasteltaessa kuluttajien käsityksiä palveluiden turvallisuutta koskevan kansallisen lainsäädännön toimivuudesta. Lisäksi elo-lokakuussa 2002 järjestettiin sidosryhmien, joilla on legitiimi intressi kuluttajapalveluiden turvallisuuden alalla, ja viranomaisten laajamittainen kuuleminen, josta saatiin lisäaineistoa kertomukseen. Asiaan liittyviä tahoja kehotettiin kommentoimaan eri poliittisten vaihtoehtojen mahdollisista vaikutuksista kuluttajapalveluiden turvallisuuden parantumiseen ottaen huomioon nykyinen politiikka ja lainsäädäntö jäsenvaltioissa ja yhteisössä. Kuulemisprosessissa saatiin yli 70 - osin hyvinkin yksityiskohtaista - kommenttia kuluttajia, palveluntarjoajia, teollisuutta ja kauppaa, standardointielimiä ja viranomaisia edustavilta eri järjestöiltä.

12. Tässä kertomuksessa on tarkoitus arvioida tiettyjen palveluryhmien turvallisuuteen liittyvien yhteisön toimien tarvetta ja mahdollisuuksia. Kuulemisprosessissa saadut kommentit on otettu huomioon asetettaessa yhteisön toimien eri vaihtoehtoja prioriteettijärjestykseen.

2. Palveluiden turvallisuus Euroopan unionissa

Palveluiden turvallisuuteen vaikuttava yhteisön nykyinen politiikka ja lainsäädäntö

13. Yhteisön tasolla palveluiden turvallisuudesta säädetään tällä hetkellä suoraan ainoastaan liikenteen alalla. Lisäksi useissa yhteisön säädöksissä ja aloitteissa otetaan huomioon - enemmän tai vähemmän suoraan - tiettyjen palveluiden turvallisuusnäkökohdat. Useimmiten tällaisten säännösten päätavoitteena on varmistaa sisämarkkinoiden moitteeton toiminta. Erityisen tärkeitä ovat neljä alaa: tutkintojen, todistusten ja muun pätevyyden tunnustaminen sisämarkkinoita varten sekä ympäristö, energia ja matkailu.

14. Kuljetussektorin kansainvälinen luonne ja perustamissopimuksen 71 artiklan 1 kohdan c alakohdassa annettu nimenomainen mahdollisuus toteuttaa toimenpiteitä liikenneturvallisuuden parantamiseksi ovat asettaneet alan prioriteettiasemaan yhteisön toimien kannalta.

15. Liikenneturvallisuutta säännellään pääasiassa teknisellä yhdenmukaistamisella, jotta säilytettäisiin turvallisuuden korkea taso, tai sosiaali- ja ammattikoulutusalan yhdenmukaistamisella, jotta varmistettaisiin riittävä turvallisuus kuljetuspalvelusta vastaavan toimijan tasolla. Näillä säännöksillä on suoraa vaikutusta palvelun turvallisuuteen. Matkustajatieliikenteessä ja matkustajameriliikenteessä on useita esimerkkejä säädöksistä, joilla on suoraa vaikutusta turvallisuuteen. Tällaisia ovat esimerkiksi neuvoston direktiivit 92/6/ETY [10] ja 92/24/ETY [11] raskaisiin tavaroiden ja matkustajien kuljettamiseen tarkoitettuihin ajoneuvoihin asennettavista nopeudenrajoittimista, neuvoston asetus (EY) N:o 3820/85 [12], jossa käsitellään matkustajia tai tavaroita kuljettaviin ajoneuvoihin ajettujen matkojen, ajonopeuden sekä ajo- ja lepojaksojen mittaamiseksi asennettavia laitteita, sekä neuvoston asetus (EY) N:o 3051/95 [13] ro-ro-matkustaja-alusten turvallisuusjohtamisesta. Rautatieliikenteen keskeiset turvavaatimukset eri alajärjestelmien (esim. infrastruktuurien, liikkuvan kaluston ja opaste-/merkinantolaitteiden osalta) annetaan neuvoston direktiivissä 96/48/EY [14] Euroopan laajuisen suurten nopeuksien rautatiejärjestelmän yhteentoimivuudesta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2001/16/EY [15] Euroopan laajuisen tavanomaisen rautatiejärjestelmän yhteentoimivuudesta. Ilmaliikenteen alalla velvoite tutkia onnettomuudet ja vaaratilanteet turvallisuuden parantamiseksi on suoraa seurausta kansainvälisen siviili-ilmailun yleissopimuksen liitteen 13 määräyksistä ja neuvoston direktiivistä 94/56/EY [16], jota tullaan täydentämään direktiivillä [17] poikkeamien ilmoittamisesta. Siviili-ilmailuturvallisuuden yhdenmukaistamista käsitellään neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 3922/91 [18] ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1592/2002 [19].

[10] EYVL L 57, 2.3.1992, s. 27.

[11] EYVL L 129, 14.5.1992, s. 154.

[12] EYVL L 370, 31.12.1985, s. 1.

[13] EYVL L 320, 30.12.1995, s. 14.

[14] EYVL L 235, 17.9.1996, s. 6.

[15] EYVL L 110, 20.4.2001, s. 1.

[16] EYVL L 319, 12.12.1994, s. 14.

[17] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi poikkeamien ilmoittamisesta siviili-ilmailun alalla, EYVL C 120 E, 24.4.2001, s. 148.

[18] EYVL L 373, 31.12.1991, s. 4.

[19] EYVL L 240, 7.9.2002, s. 1.

16. Liikenneturvallisuuden parantaminen on keskeinen tavoite yhteisen liikennepolitiikan tulevaisuutta koskevissa pohdinnoissa [20], samoin kuin tehokkuus, laatu ja ympäristöpaineiden vähentäminen.

[20] Valkoinen kirja Eurooppalainen liikennepolitiikka vuoteen 2010: valintojen aika, KOM(2001) 370 lopullinen, 12.9.2001.

17. Perustamissopimuksessa vahvistettujen sijoittautumisvapautta ja palveluiden vapaata tarjontaa koskevien periaatteiden täytäntöönpanon yhteydessä on välillisesti käsitelty palveluiden turvallisuutta, kun on laadittu säännöksiä ammattipätevyyksien vastavuoroisesta tunnustamisesta samoin kuin säänneltyjen ammattien harjoittamista koskevien kansallisten sääntöjen yhdenmukaistamisesta tai vastavuoroisesta tunnustamisesta. Vaikutus on erityisen merkittävä tiettyjen lääketieteen alan ammattiryhmien kuten sairaanhoitajien [21] ja lääkäreiden [22] osalta.

[21] Neuvoston direktiivit 77/452/ETY (EYVL L 176, 15.7.1977, s. 1) ja 77/453/ETY (EYVL L 176, 15.7.1977, s. 8).

[22] Neuvoston direktiivi 93/16/ETY, EYVL L 165, 7.7.1993, s. 1.

18. Myös muut sisämarkkinatoimenpiteet vaikuttavat kuluttajapalveluiden turvallisuuteen. Esimerkiksi lääkinnällisiä laitteita [23] koskevilla säännöksillä ja elintarvikelainsäädännöllä on myönteistä välillistä vaikutusta niihin liittyvien palveluiden turvallisuustasoihin.

[23] Neuvoston direktiivit 93/42/ETY (EYVL L 169, 12.7.1993, s. 1) ja 90/385/ETY (EYVL L 189, 20.7.199O, s. 17).

19. Ihmisten terveyden suojelu on yksi yhteisön ympäristöpolitiikan tavoitteista. Ympäristön ja ihmisten terveyden välinen tiivis yhteys luo perustan erilaisille säännöksille, jotka - vaikkakaan niiden välittömänä tavoitteena ei ole kuluttajien turvallisuus - käytännössä parantavat kuluttajien terveyttä ja turvallisuutta, myös kuluttajapalveluiden osalta. Esimerkiksi yhteisön lainsäädännöllä, joka koskee jätehuoltoa (esim. jätteiden polttoa, kaatopaikkoja ja jätekuljetuksia), edistetään palvelun turvallisuutta rajoittamalla erilaista saastumista, joka voisi vaarantaa ihmisten terveyden. Joissakin tapauksissa ympäristönsuojelun ja kuluttajapalveluiden turvallisuuden yhteys on suorempi, josta esimerkiksi käy neuvoston direktiivi 98/83/EY [24] ihmisten käyttöön tarkoitetun veden laadusta.

[24] EYVL L 330, 5.12.1998, s. 32.

20. Energia-alaa koskevilla yhteisillä säännöksillä on vain vähäistä ja epäsuoraa vaikutusta palveluiden turvallisuuteen. Energiapolitiikalla edistetään yhteisön talouspolitiikan yleisiä tavoitteita, ja siinä keskitytään markkinoiden integrointiin ja avaamiseen sekä esteiden torjumiseen. Näiden yleisten tavoitteiden lisäksi energiapolitiikalla pyritään erityistavoitteisiin, joilla halutaan sovittaa yhteen kilpailukyky, toimitusvarmuus ja ympäristönsuojelu. Suorempaa vaikutusta turvallisuustasoihin on Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 94/63/EY [25], joka koskee bensiinin varastoinnista ja sen jakelusta varastoalueilta huoltoasemille aiheutuvien haihtuvien orgaanisten yhdisteiden (VOC) päästöjen torjuntaa.

[25] EYVL L 365, 31.12.1994, s. 24.

21. Perustamissopimuksessa ei ole erityistä oikeusperustaa matkailualaa koskeville yhteisille toimille. Komissiolla on pääasiassa koordinoijan ja liikkeellepanijan rooli. Joillakin yhteisön säännöksillä on kuitenkin välitöntä ja merkittävääkin vaikutusta palveluiden turvallisuuteen matkailualalla. Ne riippuvat yleensä muista politiikan aloista, ja niiden tärkeimpänä tavoitteena on usein sisämarkkinoiden moitteeton toiminta. Tämä koskee esimerkiksi matkapaketeista, pakettilomista ja pakettikiertomatkoista annettua neuvoston direktiiviä 90/314/ETY [26], joka perustuu perustamissopimuksen entiseen 100 a artiklaan (nyk. 95 artikla) ja jossa matkan järjestäjä ja/tai myyjä asetetaan vastuuseen sopimuksen täyttämättä jättämisestä tai puutteellisesta täyttämisestä kuluttajalle aiheutuneista vahingoista. Vastaavanlainen on myös neuvoston suositus 86/666/ETY [27] paloturvallisuuden vähimmäistasosta yhteisössä sijaitsevissa hotelleissa. Yhteisön nykyisessä matkailualan politiikassa käsitellään pääasiassa matkailuelinkeinon kehittämistä ja kilpailukykyä. Tässä yhteydessä kuluttajapalveluiden turvallisuutta ei ole pidetty sinänsä tavoitteena, vaan se on nähty matkailutoiminnan kehittämiseen tähtäävän palveluiden laadun parantamisen välillisenä seurauksena.

[26] EYVL L 158, 23.6.1990, s. 59.

[27] EYVL L 384, 31.12.1986, s. 60.

Palveluiden turvallisuuteen liittyvä jäsenvaltioiden lähestymistapa, politiikka ja lainsäädäntö [28]

[28] Kertomuksen tähän osaan liittyy komission yksiköiden valmisteluasiakirja {SEC(2003)625}, jossa esitetään tiivistelmä palveluiden turvallisuutta koskevasta jäsenvaltioiden politiikasta ja lainsäädännöstä.

22. Jäsenvaltioiden useat toimintalinjat ja sääntelytoimet vaikuttavat välillisesti merkittävästi palveluiden turvallisuuteen. Esimerkkejä ovat palveluiden tarjontaan liittyvien rakennusten ja tilojen rakentamista ja toimintaa koskevat vaatimukset, laitteisiin ja tuotteisiin liittyvät tekniset toimenpiteet, palveluiden tarjoajien ammattipätevyyttä ja lupia koskevat säännöt sekä työterveyttä ja -turvallisuutta koskevat säännökset. Näiden toimintalinjojen ja lainsäädäntöalojen tarkempi analysointi ulottuisi liian laajalle eikä kuuluisi tämän kertomuksen alaan. Seuraavassa keskitytään kansalliseen politiikkaan ja lainsäädäntöön, jossa toimenpiteet koskevat suoraan palveluiden toteuttamista ja päätavoitteena on kuluttajan terveyden ja fyysisen turvallisuuden suojelu.

23. Jäsenvaltioissa ei sovelleta alalla mitään johdonmukaista tai tyypillistä lähestymistapaa. Puolet jäsenvaltioista on vahvistanut palveluiden turvallisuuden erityiseksi politiikanalaksi, kun taas muissa sitä käsitellään tapauskohtaisesti tai muun politiikan yhteydessä. Kansallisia lähestymistapoja voidaan erottaa kolme. On jäsenvaltioita, joissa on palveluiden turvallisuuteen liittyvää yleistä lainsäädäntöä, jolla täydennetään alakohtaisia toimenpiteitä. Näihin maihin kuuluvat Espanja, Portugali, Ranska, Ruotsi ja Suomi. Irlannissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa taas työturvallisuuslainsäädännön soveltamisalaa on laajennettu niin, että se kattaa myös kuluttajien turvallisuuden ja täydentää alakohtaista politiikkaa ja lainsäädäntöä. Muissa jäsenvaltioissa on alakohtaista politiikkaa ja lainsäädäntöä mutta ei kattavaa yleistä rakennetta.

24. Jäsenvaltiot, jotka ovat antaneet yleistä lainsäädäntöä, ovat valinneet erilaiset lainsäädäntöpuitteet ja -tekniikat. Suomessa ja Ruotsissa palveluiden turvallisuus on sisällytetty tuoteturvallisuutta koskevaan lainsäädäntöön, joten kuluttajapalveluita koskevat enemmän tai vähemmän samat yleiset vaatimukset kuin tuotteitakin. Viranomaisilla on tarvittava toimivalta seurata, valvoa ja toteuttaa toimia epäturvallisten palveluiden osalta. Espanjassa, Portugalissa ja Ranskassa on päätetty sisällyttää palveluita koskevat säännökset yleiseen kuluttajalainsäädäntöön. Esimerkiksi Espanjan yleisessä kuluttajansuojalaissa on pykälä, jonka mukaan palveluiden tarjoajat saavat saattaa markkinoille vain turvallisia palveluita. Yhdistyneen kuningaskunnan työterveys- ja työturvallisuuslaissa tehdään selväksi, että lain tavoitteena on suojella myös kansalaisia, siis myös kuluttajia, työssä olevien henkilöiden toiminnasta aiheutuvilta terveys- ja turvallisuusriskeiltä. Lakiin sisältyy velvoite varmistaa turvallisuus tiloissa, joihin kansalaisilla on pääsy; tämä koskee myös tiloja, joissa tarjotaan kuluttajapalveluita. Irlannissa on käytössä samanlainen käsite.

25. Kaikki jäsenvaltiot ovat antaneet runsaasti alakohtaista lainsäädäntöä. Kuljetuspalveluita koskevalla lainsäädännöllä pannaan suureksi osaksi täytäntöön kansainvälistä ja yhteisön lainsäädäntöä, ja tämän lisäksi annettu lainsäädäntö liittyy enimmäkseen neljään alaan: terveydenhuoltopalveluihin, matkailualaan liittyviin majoituspalveluihin, liikunta- ja vapaa-ajanpalveluihin sekä yleishyödyllisiin palveluihin kuten kaasu- ja sähköasennuksiin. Jotkin jäsenvaltiot ovat myös antaneet erityisesti kohdennettuja säännöksiä esimerkiksi korjauspalveluiden, asennuspalveluiden sekä henkilökohtaisten palveluiden (esim. kampaamot, solariumit) alalla.

26. Terveydenhuoltoalalla jäsenvaltiot ovat keskittyneet hoitohenkilökunnan ammattipätevyyttä koskevaan lainsäädäntöön. Lisäksi on annettu paljon säädöksiä terveydenhuoltopalveluiden suorittamisesta ja niihin käytetyistä tiloista (esim. suunnittelu, rakentaminen, ylläpito ja toiminta). Yleisesti ottaen terveydenhuoltoalalla palveluntarjoajaa koskevat merkittävät oikeudelliset velvoitteet, joiden päätarkoituksena on suojella potilasta. On huomattava, että terveydenhuoltopalveluihin liittyvien kliinisten seikkojen (esim. hoitovirheiden) seurannasta vastaavat eri tahot ja viranomaiset kuin ei-kliinisten seikkojen (esim. tilojen turvallisuuden, liukastumista ja kaatumista ehkäisevien lattioiden suunnittelun) seurannasta.

27. Kaikissa jäsenvaltioissa säännellään majoituspalveluita, etenkin siltä osin, joka koskee rakennusten suunnittelua ja rakentamista ja tulipalojen varalta pakollisia turvallisuuslaitteita. Sääntely vaihtelee huomattavasti, eikä pelkästään maiden välillä vaan myös alue- ja paikallistasolla tarpeiden ja seikkaperäisyyden mukaan.

28. Liikunta- ja vapaa-ajanpalveluihin sisältyy laaja joukko toimia, jotka vaihtelevat popkonserteista ja diskoista leikkikenttiin, sukelluskursseihin ja hiihtokeskuksiin. Jäsenvaltioiden harjoittama sääntely alalla on lisääntynyt pääasiassa tapauskohtaisesti konkreettisten tapausten jälkeen tai kun on havaittu normaalia korkeampia riskejä. Suurimmassa osassa lainsäädäntöä käsitellään näiden palveluiden tarjoamiseen käytettäviä tiloja ja rakennuksia. Esimerkiksi Ruotsissa rakennusten teknisiä vaatimuksia koskeva lainsäädäntö kattaa myös hiihtokeskukset ja urheilukentät. Lisäksi joissakin jäsenvaltiossa sovelletaan palveluiden tarjoajiin vaatimuksia, jotka koskevat työntekijöiden pätevyyttä tai itse palvelun tarjoamista. Tanskassa esimerkiksi ilotulitealan toimijoiden on saatava lupa ja kansalaisille tarkoitettuja vapaa-ajantiloja koskevassa lainsäädännössä on sääntöjä henkilöstön koulutuksesta ja palveluiden valvonnasta (esim. ampumaradat ja liukumäet).

29. Jotkin yleishyödylliset palvelut kuten kaasu- ja sähköasennukset ovat erittäin riskialttiita, ja ne ovat tiukasti säänneltyjä kaikissa jäsenvaltioissa. Sääntelyssä keskitytään palveluiden tarjoajan pätevyyteen mutta jossakin määrin myös palvelun varsinaiseen toteutukseen. Myös jäte-, jätevesi- ja vesipalvelut ovat säänneltyjä, mutta niissä tavoitteena on lähinnä vähentää kansanterveys- ja ympäristöriskejä eikä niinkään ensisijaisesti suojella kuluttajien fyysistä turvallisuutta. Esimerkiksi jätteiden polttoa koskevilla kansallisilla säännöksillä, jotka perustuvat yhteisön lainsäädäntöön, pyritään vähentämään vaarallisten aiheiden päästöjä.

30. Tuotteiden korjaus-, vuokraus- ja asennuspalvelut liittyvät läheisesti tuoteturvallisuuteen, mutta palveluiden turvallisuutta on silti säännelty erikseen joissakin jäsenvaltioissa. Lisäksi joissakin jäsenvaltioissa on annettu erityissääntöjä henkilökohtaisten palveluiden, kuten kampaamo- ja solariumpalveluiden, alalla.

31. Tarkasteltaessa eri kuluttajapalveluita koskevia jäsenvaltioiden konkreettisia vaatimuksia sekä yleisessä että alakohtaisessa lainsäädännössä voidaan havaita joitakin keskeisiä säännöksiä.

32. Ensinnäkin on esimerkkejä velvoitteesta tarjota turvallisia palveluita. Espanjan, Portugalin, Ranskan, Ruotsin ja Suomen lainsäädännössä on yleisiä säännöksiä, joissa edellytetään palveluiden tarjoajien tarjoavan vain turvallisia palveluita. Velvoitteen tukena on turvallisena pidettävää palvelua koskevia eri määritelmiä ja kriteereitä. Lisäksi erityisen tärkeillä aloilla on annettu säännöksiä, joilla täsmennetään yleistä vaatimusta. Muita turvallisuusvelvoitteita sisältyy alakohtaiseen lainsäädäntöön. Käytännössä tällaisten yleisten turvallisuusvelvoitteiden välitön soveltaminen vaikuttaa olevan hyvin rajoitettua tapauksissa, joissa ei ole standardeja tai selviä vertailukohtia.

33. Toiseksi on säännöksiä, joilla velvoitetaan palveluntarjoaja ottamaan käyttöön turvallisuusjohtamismenettelyt yritystoiminnassa. Yleensä tällaisiin säännöksiin sisältyy velvoite kartoittaa ja arvioida riskit, toteuttaa kohtuulliset toimenpiteet terveydelle ja turvallisuudelle aiheutuvien vahinkojen ehkäisemiseksi, laatia sisäiset valvontajärjestelmät, joilla varmistetaan toiminnan järjestelmällinen ja turvallinen organisointi, sekä laatia menettelyt hätätilanteita varten. Jottei pk-yrityksille aiheutuisi suhteettomia velvoitteita, säännöksissä todetaan usein, että sisäinen valvonta olisi mukautettava yrityksen luonteen, toiminnan, riskien ja koon mukaan turvallisuuslainsäädännössä asetettujen vaatimusten noudattamiseksi. Esimerkiksi Ranskassa julkisia leikkikenttiä koskevissa säännöksissä velvoitetaan kentistä vastaavat henkilöt pitämään ajantasaista huoltosuunnitelmaa ja rekisteriä tehdyistä töistä. Asiakirjat on pidettävä viranomaisten saatavilla pyynnöstä. Yhdistyneessä kuningaskunnassa velvoitetaan yleisellä säädöksellä kaikki palveluntarjoajat tekemään riskinarviointi. Alle viiden työntekijän yrityksiin sovelletaan vähemmän muodollisia vaatimuksia kuin suurempiin yrityksiin. Norjassa on samanlaisia sisäistä valvontaa koskevia säännöksiä.

34. Kolmanneksi ainakin alakohtaisessa lainsäädännössä yleisenä piirteenä on, että palveluiden tarjoajat velvoitetaan tiedottamaan kuluttajille tarjottavaan palveluun liittyvistä vakavista riskeistä tai pyytämään tietoja kuluttajien kyvyistä ja kokemuksesta. Yksi esimerkki tästä on vuoristo-oppaita koskeva Itävallan alueellinen lainsäädäntö, jonka mukaan oppaan ja oppaalle on ilmoitettava mahdollisista riskitekijöistä. Suomen yleisessä lainsäädännössä velvoite seuraa epäsuorasti lain 4 pykälästä, jonka mukaan palvelu ei ole turvallinen ja on tämän vuoksi kielletty, jos palvelu siitä annettujen "totuudenvastaisten, harhaanjohtavien tai puutteellisten tietojen vuoksi voi aiheuttaa vamman, myrkytyksen, sairauden tai muun vaaran terveydelle". Näin ollen siinä asetetaan epäsuora velvoite antaa riittävästi tietoa riskeistä. Lisäksi Suomen valvontaviranomainen voi vaatia palveluntarjoajaa ilmoittamaan kuluttajalle palveluun liittyvistä erityisistä riskeistä. Vaihtoehtoa ei ole käytännössä ikinä hyödynnetty, koska Suomen kuluttajaviranomaiset ovat konkreettisissa tapauksissa tiedottaneet kuluttajille esimerkiksi suoraan tiedotusvälineiden kautta.

35. Neljänneksi säännökset viranomaisten toimivallasta harjoittaa markkinavalvontaa ja valvoa palveluntarjoajia ovat keskeinen osa sekä yleistä että alakohtaista lainsäädäntöä. Kuluttajapalveluiden valvonta tapahtuu yleensä tuoteturvallisuuden ja/tai työturvallisuuden valvonnan yhteydessä, ja valvonnasta vastaavat joko kuluttajaviranomaiset tai työturvallisuusviranomaiset. Esimerkiksi Suomessa toimivalta on Kuluttajavirastolla ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa Health and Safety Commissionilla ja Health and Safety Executivellä (HSE). Yleinen toimivalta on suureksi osaksi delegoitu alue- ja paikallistasolle, jotka tukevat alakohtaisten viranomaisten toimivaltaa. Yhdistyneessä kuningaskunnassa HSE pyrkii sopimaan rajoista, jotka perustuvat asiantuntemusta, taloudellisuutta, tehokkuutta ja soveliaisuutta koskevaan arviointiin. Tällä perusteella paloturvallisuudesta vastaavat paloturvallisuusviranomaiset, useimmista liikennekysymyksistä liikenneviranomaiset jne. Toimivaltaisilla viranomaisilla on yleensä käytettävissä paljon erilaisia toimenpiteitä, jotka perustuvat valvonnan ja tarkastusten tuloksiin. Esimerkiksi Ranskassa ja Suomessa toimivaltaiset viranomaiset voivat määrätä palveluntarjoajan toteuttamaan toimenpiteitä esiin tulleen riskin hoitamiseksi tai kieltää palvelun tarjoamisen tilapäisesti tai pysyvästi. Vakavissa tapauksissa voidaan harkita sakkoja ja rikosoikeudellisia menettelyitä. Joissakin tapauksissa toimivaltaisilla viranomaisilla on myös mahdollisuus asettaa ennakkolupavaatimus tietyille palveluille, joihin liittyy huomattavia riskejä. Jäsenvaltioissa, joissa ei ole yleistä lainsäädäntöä tai politiikkaa, palveluntarjoajia valvovat yksinomaan alakohtaiset viranomaiset.

36. Viidenneksi joillakin keskeisillä aloilla, kuten liikenne- ja terveydenhuoltopalveluissa, on edistynyt järjestelmä, jonka kautta ilmoitetaan onnettomuuksista ja vaaratilanteista viranomaisille ja rajoitetaan näin epäturvallisista palveluista aiheutuvia vahinkoja ja valvotaan riskejä. Suomessa on asetettu palveluntarjoajille yleinen vaatimus ilmoittaa havaituista ei-hyväksyttävistä vaaroista ja toimenpiteistä, jotka palveluntarjoaja on toteuttanut.

37. Kaikissa jäsenvaltioissa toteutettujen lainsäädäntötoimenpiteiden lisäksi joissakin tapauksissa on otettu käyttöön vapaaehtoisia tai sääntelyyn perustumattomia toimenpiteitä, jotka yleisimmin ovat käytännesääntöjä, ohjeita, hyviä toimintatapoja tai vapaaehtoisia standardeja. Yleensä - Suomea lukuun ottamatta - tällaisia toimia kehitetään tapauskohtaisesti, vaikkakin vaikuttaa siltä, että useimmat toimet kohdistuvat liikunta- ja vapaa-ajan alaan. Esimerkkeinä voidaan mainita standardit, jotka on asetettu hiihtovälineiden vuokrauspalveluille Ranskassa, popkonserteille ja urheilukentille Irlannissa, ratsastuskeskuksille Alankomaissa ja sukelluskursseille Ruotsissa. Useimmiten palveluntarjoajat kehittävät käytännesäännöt yhteistyössä viranomaisten ja/tai kuluttajajärjestöjen kanssa. Irlannissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa joillakin aloilla, joilla on merkittävä riskipotentiaali (esim. terveydenhuolto ja kaasuasennukset), sovelletaan muita kuin lainsäädäntötoimia, mutta toimintatapaa ollaan parhaillaan arvioimassa uudelleen.

Suomessa kehitetään suuntaviivoja järjestelmällisemmin velvoittavan horisontaalisen lainsäädännön puitteissa. Viranomaiset kehittävät suuntaviivoja keskeisille palveluille yhteistyössä palveluiden tarjoajien kanssa, ja perustana käytetään esimerkiksi markkinavalvonnasta saatuja tuloksia ja valituksia.

38. Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että riskialttiita kuluttajapalveluita, kuten matkustajaliikennettä, terveydenhuoltoa sekä kaasu- ja sähköasennuksia, on säännelty kattavasti ja että niitä valvotaan paikallisten, alueellisten ja kansallisten prioriteettien ja resurssien mukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa. Muilla kuluttajapalveluiden aloilla, kuten liikunta- ja vapaa-ajanpalveluissa, toimintatavat taas vaihtelevat enemmän. Joissakin maissa on keskitytty alakohtaisiin aloitteisiin, joissa hyödynnetään erilaisia lainsäädäntö- ja muiden toimien yhdistelmiä, kun taas toisissa lainsäädäntöön on sisällytetty horisontaalisia lisäsäännöksiä "turvaverkoksi" ja perustaksi uusiin riskeihin vastaamiseksi. Tässä vaiheessa ei ole kuitenkaan todisteita siitä, että jäsenvaltioiden politiikassa ja sääntelyssä esiintyvät erot välttämättä merkitsisivät suuria eroja kuluttajansuojan tasossa, vaikkakin monet kuluttajat vaikuttavat luottavan vähemmän muiden jäsenvaltioiden tuotteiden ja palveluiden turvallisuuteen kuin oman maansa. [29] Markkinavalvontaan ja palveluntarjoajien seurantaan käytetty hallintokapasiteetti ja asetetut prioriteetit vaikuttavat olevan tärkeämpiä turvallisuustasojen kannalta. Yleisenä ongelmana on tiedon ja avoimuuden puute muissa jäsenvaltioissa sovellettavasta lainsäädännöstä. Sekä kuluttajat että palveluntarjoajat ovat korostaneet, että tiedon puute eri jäsenvaltioissa käytössä olevista säännöistä ja niiden soveltamisesta [30] on yksi tekijä, joka haittaa palveluiden sisämarkkinoiden luomista.

[29] Study on consumers, Gallup Europe, tammikuu 2002, ja Eurobarometri-kysely EB 57.2/175.

[30] KOM(2002) 441 lopullinen, 30.7.2002.

Palveluiden turvallisuutta koskevien tietojen tilanne yhteisössä

39. Sveitsissä Interlakenissa heinäkuussa 1999 tapahtunut traaginen kanoottionnettomuus, jossa 19 ihmistä hukkui voimakkaasti tulvivaan jokeen, Ruotsissa Göteborgissa 29. lokakuuta 1998 tapahtunut diskopalo, jossa sai surmansa 90 ihmistä, ja Tanskassa 29. kesäkuuta 2000 Roskilden rockfestivaaleilla tapahtunut onnettomuus, jossa yhdeksän ihmistä kuoli, kun konserttia seuranneessa tiiviissä ihmisjoukossa syntyi paniikki, ovat tunnettuja esimerkkejä hiljattaisista tapauksista, joissa palveluiden turvallisuus on noussut esiin. Luetteloon voitaisiin lisätä useita matkustajaliikenteen onnettomuuksia. Järjestelmällisempiä tietoja ja tilastoja palveluiden turvallisuudesta yhteisössä ei kuitenkaan ole juurikaan saatavilla liikennealaa lukuun ottamatta. Tapaturmatiedot, jotka on kerätty kotona ja vapaa-aikana tapahtuvia tapaturmia koskevan yhteisön tietojenvaihtojärjestelmän (EHLASS) kautta ja henkilövahinkojen ehkäisyä koskevaan ohjelmaan (IPP) kuuluvien hankkeiden kautta, ovat saatavilla tapaturmien valvontatietokannassa (ISS). Tietojen perusteella ei kuitenkaan pystytä tekemään järjestelmällistä arviointia keskeisten palvelualojen turvallisuudesta, ja sama koskee Eurostatilta, kansallisilta viranomaisilta, Euroopan kuluttajajärjestöiltä, Euroopan vakuutusyhtiöiltä, korkeakouluilta ja joiltakin elinkeinonharjoittajajärjestöiltä saatavia tietoja.

40. ISS-tietokantaan sisältyvissä EHLASS-tiedoissa ei eritellä omaksi luokakseen kuluttajapalveluista aiheutuneita tapaturmia. Tapaturman syystä annetun rajoitetun kuvauksen perusteella ei ole mahdollista tietää tapaturman täsmällistä syytä. Vuonna 1998 ilmoitettiin noin 26 miljoonaa tapaturmaa (tieliikenne ja työtapaturmat pois lukien), joista merkittävä osa on kotona tapahtuneita. Monet muista tapaturmista tapahtuvat, kun tapaturmaan joutunut toimii omasta aloitteestaan. Monet tapaturmista liittyvät myös kulutustuotteisiin. Käytettävissä ei ole keinoja, joilla voitaisiin arvioida, mikä on kuluttajapalveluihin liittyvien tapaturmien osuus, vaikka sen voidaan olettaa olevan huomattava.

41. Jäsenvaltioista Yhdistyneessä kuningaskunnassa on yksi edistyneimmistä tapaturmatietojen keruujärjestelmistä (Health and Safety Executiven kautta) Euroopan unionissa. [31] Tilastoissa ei kuitenkaan eritellä kuluttajille ja sivullisille tapahtuvia tapaturmia. Vuosina 2000-2001 ilmoitetuista yhteensä 19 591 muusta kuin kuolemaan johtaneesta vahingosta palvelualalla suuri osa vaikuttaisi olevan sivullisille aiheutuneita vahinkoja. Monet näistä tapaturmista ovat saattaneet tapahtua, kun kuluttaja on toiminut omasta aloitteestaan eikä ole ollut kolmannen osapuolen tarjoaman palvelun käyttäjänä, tai vahingon syynä on ollut pikemminkin tuote kuin itse palvelu. Näin ollen tietojen perusteella ei voida tehdä olettamuksia Euroopan tasolla.

[31] Health and safety statistics 2000/01, Health and Safety Commission.

42. Yhdistyneen kuningaskunnan tilastoissa on tietoja myös kuolemantapauksista. Vuosina 2000-2001 työssä aiheutuneiden, sivullisten ja kuluttajien kuolemaan johtaneiden vammojen määrä Yhdistyneessä kuningaskunnassa oli yhteensä 445. Näistä kuitenkin liittyi liikenteeseen 333, josta määrästä 298 oli luvatta kielletyllä alueella kulkevia tai itsemurhantekijöitä (pääasiassa rautateillä). Lopuista 112 kuolemantapauksesta 92 tapahtui palveluelinkeinon piirissä. [32] Ryhmään kuuluvat hotellit ja ravintolat, koulutus, terveydenhuolto ja sosiaalipalvelut (42 kuolemantapausta) sekä muut kunnalliset, sosiaaliset ja henkilökohtaiset palvelut (26 kuolemantapausta). On vaikea arvioida kuluttajien osuutta tästä ja mahdotonta analysoida kulutustuotteiden aiheuttamien vammojen osuutta. Lisäksi useat kuolemantapauksista ovat todennäköisesti aiheutuneet, kun ihmiset ovat toimineet omasta aloitteestaan, tai yhteys palveluun on kaukainen.

[32] Ks. edellinen alaviite, s. 47.

43. Alakohtaisia tilastoja tarkasteltaessa voidaan todeta, että kuljetusalalla [33] kuolemantapausten osuus vuonna 1999 miljardia matkustajakilometriä kohti oli 0,3 linja-autojen osalta ja 6,7 henkilöautojen osalta; suurimmaksi osaksi nämä eivät liity palveluihin takseja tms. lukuun ottamatta. Maanteillä sattui yhteensä 42 122 kuolemantapausta, joista 24 599 liittyi henkilöautoihin. Rautatieliikenteessä kuoli matkustajia vuonna 1998 yhteensä 16 ja lentoliikenteessä EU:n alueella 52 (vuonna 1999). Kuolemantapausten osuus miljardia matkustajakilometriä kohti oli rautateillä 0,7 ja lentoliikenteessä 0,1. Vuonna 1999 laivaliikenteessä kuoli matkustajia 74 koko maailmassa. Jotkin näistä luvuista vaihtelevat merkittävästi vuosittain, jos tapahtuu yksittäisiä suuronnettomuuksia. Tieliikenteessä sattui henkilövahinkoihin johtaneita onnettomuuksia 1,3 miljoonaa vuonna 1999. On muistettava, että huomattava osa näistä ei liity palveluihin, vaan kyseessä ovat omia autojaan ajavat ihmiset. Voidaan siis todeta, että liikennealan tilastot ovat hyvin kehittyneet ja riittävän yksityiskohtaiset, jotta niiden perusteella voidaan nähdä riskitasot ja tehdä yhteiseen liikennepolitiikkaan liittyviä poliittisia päätöksiä.

[33] EU Energy and Transport in Figures, energian ja liikenteen pääosasto yhdessä Eurostatin kanssa.

44. Terveydenhuoltoalalla ei ole saatavissa erityisiä koonnettuja Euroopan tason tilastoja, mutta ISS-tietokannassa on kohta, joka koskee muita kuin kuolemaan johtaneita tapaturmia lääketieteellisissä, sosiaalis-lääketieteellisissä sekä terveydenhuoltolaitoksissa. Sen mukaan EU:ssa tapahtuu noin 100 000 tapaturmaa vuosittain. Vain harvat näistä tapaturmista todennäköisesti liittyvät kulutustuotteisiin, sivullisiin tai omasta aloitteestaan toimiviin ihmisiin. Tilastot eivät kuitenkaan ole riittävän yksityiskohtaisia, jotta pystyttäisiin määrittämään riskitaso mitattuna esimerkiksi tapaturmina potilastuntia kohti. ISS/EHLASS-järjestelmän lisäksi useissa maissa kirjataan kaikki terveydenhuoltolaitoksissa tapahtuneet vahingot kansallisten lakisääteisten velvoitteiden mukaisesti, joten tällä alalla tilastoperusta on vankka.

45. Myöskään liikunta- ja vapaa-ajanpalveluiden alalla ei ole yhteisön tai kansallisen tason koonnettuja tietoja. ISS-tietokannassa on kohtia, jotka koskevat tapaturmia liikunta-, virkistys- ja luontoalueella. Niiden mukaan vuosittain tapahtuu yhteensä 6 miljoonaa tapaturmaa, joista merkittävä osa tapahtunee palvelutilanteen ulkopuolella eli silloin, kun kuluttaja toimii omasta aloitteestaan. Ei ole mitään yksinkertaista keinoa tehdä selkeää rajaa niiden tilanteiden välille, joissa palvelu on tapaturman pääasiallinen syy tai joissa kuluttaja itse aiheuttaa tapaturman. Yleensä tapaturmat aiheutuvat eri tekijöiden yhdistelmästä. Esimerkiksi lapselle saattaa sattua tapaturma leikkipuistossa osittain vanhempien puutteellisen valvonnan, laitteissa olevien vikojen ja henkilökunnan puutteellisen koulutuksen vuoksi.

46. Joihinkin riskialttiisiin liikunta- ja vapaa-ajanpalveluihin liittyviä tapaturmia on tarkasteltu kansallisella tasolla tutkimusten tai tapauskohtaisten aloitteiden yhteydessä. Vuonna 1999 Ranskan viranomaiset [34] arvioivat riskejä ja onnettomuuksia ratsastuskeskuksissa ja totesivat, että ei ole ollut mahdollista saada täsmällisiä ja kattavia lukuja tapaturmista. Ensiapupoliklinikoiden tilastoista, vapaaehtoisjärjestöiltä ja vakuutusyhtiöiltä saatujen tietojen perusteella kuitenkin arvioitiin, että Ranskassa tapahtuu vuosittain 500-2 000 ratsastusonnettomuutta, jotka eivät johda kuolemaan. [35] Yli puolet näistä tapahtui ratsastuskeskuksissa ja loput maastoratsastuksessa, jolloin yhteys palveluun ei ole niin selvä. Vuosittain ilmoitettiin ainakin yksi tai kaksi kuolemaan johtanutta onnettomuutta. Riskitasoa ei arvioitu mitattuna tapaturmariskillä ratsastustuntia kohti. Alankomaiden, Itävallan ja Yhdysvaltojen lukujen perusteella vaikuttaisi siltä, että vuodessa sattuisi noin 100 000 tapaturmaa EU:n väkilukua vastaavassa väestössä. Näin ollen ei vaikuta mahdolliselta tehdä Ranskan lukujen perusteella tarkkoja olettamuksia yhteisön tasolla.

[34] Commission de la sécurité des consommateurs (CEC), lausunto annettu 11.4.2001.

[35] Ks. edellinen alaviite, s. 3-6.

47. Hiihtoalueilla sattuneet tapaturmat ja kuolemantapaukset on hyvin dokumentoitu Itävallassa, Ranskassa, Ruotsissa ja eräissä muissa maissa. Itävallassa ilmoitettiin hiihtokautta kohti keskimäärin 90 000 vammaa ja 30 kuolemantapausta. [36] Ranskassa rekisteröitiin hiihtokaudella 1.12.2000-31.5.2001 rinteissä 45 000 vammaa ja 41 kuolemantapausta. [37] Näissäkin on vaikea vahvistaa yhteyttä kuluttajapalvelun tarjoamiseen tarkkojen tietojen puutteen vuoksi. Vaikka hiihtokeskuksia hisseineen, merkittyine hiihtoreitteineen jne. voidaan pitää palveluina, tapaturmat aiheutuvat usein hiihtäjien omien kykyjen yliarvioinnista eikä varoitusten, merkintöjen tms. puutteesta. Tilastojen perusteella ei ole arvioitu riskitasoa mitattuna tapaturmariskillä hiihtotuntia kohti.

[36] Dr. Rupert Kisserin esitys, Austrian Alpine Forum, 15.4.1999, ja Montreal Safety Seminar, toukokuu 2002.

[37] Kansallinen kampanja hiihto- ja lumilautaonnettomuuksien ehkäisemiseksi, 2001-2002.

48. Kuluttajille tarjottavissa uusissa riskialttiissa seikkailu-urheilulajeissa kuten sukeltamisessa, vuorikiipeilyssä, benji-hypyissä, riippuliidossa, kajakkimelonnassa ja koskenlaskussa sattuvia tapaturmia on pyritty analysoimaan. Vaikka kuolemantapausten ja tapaturmien määrä on absoluuttisesti melko pieni, Lancasterin yliopistossa tehdyssä brittiläisessä tutkimuksessa [38] havaittiin, että kuolemantapauksen riski vuorikiipeilyssä, melonnassa ja riippuliidossa oli paljon suurempi kuin liikenteessä. Riskitasoon vaikuttaa pääasiassa vaikuttavan näitä aktiviteetteja oma-aloitteisesti harjoittavien ihmisten käyttäytyminen, eikä se välttämättä liity palvelun tarjoamiseen. Kansalliset tilastot osoittavat, että useimmat sukellusonnettomuudet tapahtuvat yksityisen sukelluksen yhteydessä. Sukelluskursseista ei ole arvioitu yleistä riskitasoa.

[38] Tiedot esittänyt van Woudenberg, 3rd European Convention on Promotion of Safety and Injury Prevention, Wien, 15.-16.3.2001.

49. Alankomaissa on tilastoja, jotka koskevat uima-altaita ja vesiliukumäkiä. [39] Vuosina 1987-1996 uima-altailla ja vesiliukumäissä oli noin 9 000 onnettomuutta ja keskimäärin noin seitsemän hukkumistapausta vuodessa. Onnettomuuksien kokonaismäärä laski 7 100:een vuonna 1998, mutta vesiliukumäkiin liittyviä tapaturmia on ollut jatkuvasti noin 1 000 vuodessa. Riskitasoa ei ole määritetty.

[39] Stichting Consument & Veiligheid, CISE, N° 4, joulukuu 1999.

50. Muita esimerkkejä alakohtaisista tilastoista ovat Belgian ja Tanskan viranomaisten tilastot tapaturmista ja kuolemantapauksista leikkikentillä ja huvipuistoissa, Irlannin viranomaisten tiedot kaasuasennuksiin liittyvistä tapaturmista, Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten tilastot paloturvallisuudesta hotelleissa sekä Ranskan ja Ruotsin tilastot solariumeissa sattuneista tapaturmista. Samoin kuin muitakaan edellä mainittuja tietoja näitäkään ei voida suoraan soveltaa kuluttajapalveluihin liittyvien riskien arviointiin.

51. Komission järjestämien kyselyiden ja kuulemisten samoin kuin hiljattaisen tutkimuksen tulosten [40] mukaan ei vaikuttaisi olevan perusteita sille yleiselle käsitykselle, että palvelualalla riskit ovat suuremmat muille kuin oman maan kansalaisille.

[40] Study of the needs and scope for Community action in the field of services safety and liability, Planistat yhdessä Consumer Risk Limited -yrityksen ja Middlesexin yliopiston kanssa, joulukuu 2000.

52. Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että palveluiden turvallisuudesta on vain vähän järjestelmällisesti kerättyä faktatietoa, liikenne- ja terveydenhuoltoalaa lukuun ottamatta. Käytössä olevat ilmoitusmenettelyt ovat heikot, ja kansallisessa politiikassa on ollut vain vähäisiä pyrkimyksiä palveluihin liittyviä kuluttajariskejä koskevien tilastojen järkeistämiseksi ja hyödyntämiseksi. Tiedonkeruujärjestelmien rakenteelliset ongelmat estävät merkittävät parannukset tilanteeseen. On esimerkiksi vaikea määritellä tarkkaa raja tuotteeseen liittyvien ja palveluun liittyvien riskien ja tapaturmien välille. Lisäksi monissa kirjatuissa tapauksissa ei ole erotettu toisistaan tilanteita, joissa kuluttaja toimii omasta aloitteestaan tai joissa on mukana palveluntarjoaja. Monissa tapaturmatilastoissa ei myöskään tehdä eroa kuluttajien ja muun väestön välille. Kaikkien näiden ongelmien vuoksi on mahdotonta tulkita olemassa olevia tietoja varmasti ja arvioida eri palveluihin liittyviä riskejä, verrata riskitasoja eri maissa, seurata riskien kehittymistä ajan mittaan tai kartoittaa dokumentoinnin avulla mahdollisia heikkouksia ja puutteita jäsenvaltioissa käytössä olevissa riskien ehkäisy- ja hallintajärjestelmissä. Riskinarvioinnissa olisi myös tarkasteltava kvalitatiiviselta ja kvantitatiiviselta kannalta tunnettujen terveys- ja turvallisuusvaikutusten todennäköisyyttä, tiheyttä ja vakavuutta. Myös tästä puuttuvat palveluiden käyttötiheyttä tai kuluttajien lukumäärää koskevat numerotiedot. Saatavilla olevista vähäisistä tiedoista saadaan näin ollen vain hyvin yleinen ja epätäsmällinen käsitys riskitasosta.

Mahdollisia vaihtoehtoja yhteisön toimiksi

53. Nykytilanteen puutteita ja heikkouksia koskevan alustavan kartoituksen perusteella hahmoteltiin mahdollisia vaihtoehtoja palveluiden turvallisuutta koskeviksi yhteisön toimiksi, joista pyydettiin lausuntoa sidosryhmiltä ja viranomaisilta. Asiaan liittyvät tahot osoittivat suurta kiinnostusta palveluiden turvallisuuteen ja antoivat yksityiskohtaisia kommentteja, joista esitetään tiivistelmä seuraavassa.

54. Kun otetaan huomioon tietojen puute, ensimmäinen ja ilmeinen vaihtoehto koski yhteisön toimia tietojen keräämiseksi palveluihin liittyvistä onnettomuuksista ja vammoista. Tällaiset toimet olisivat myös täysin yhdenmukaisia komission kuluttajapoliittisen strategian [41] kanssa, jossa korostetaan tarvetta tukea kuluttajapolitiikkaa asiaankuuluvilla tiedoilla, jotta voitaisiin mukauttaa politiikkaa ja asettaa prioriteetit asianmukaisesti. Vastauksissa tuettiin laajasti toimia, joilla parannettaisiin tietoperustaa, edellyttäen että ne järjestettäisiin kustannustehokkaasti ja että tärkeät metodologiset ongelmat saataisiin ratkaistua. Sidosryhmät katsoivat, että toimissa olisi keskityttävä pieneen joukkoon ensisijaisia aloja ja hyödynnettävä tiedonkeruusta saatuja kokemuksia ja siihen käytettyjä välineitä. Erityisesti olisi tarpeen toimia yhteistyössä uuden kansanterveysohjelman kanssa ja ottaa huomioon EHLASS- ja IPP-järjestelmien puitteissa saadut kokemukset ja tiedot.

[41] Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle kuluttajapoliittisesta strategiasta vuosiksi 2002-2006, KOM(2002) 208 lopullinen, EYVL C 137, 8.6.2002, s. 137.

55. Toinen vaihtoehto liittyi muiden kuin sääntelytoimien kehittämiseen. Tällaisia olisivat esimerkiksi palveluntarjoajia tai ammattiryhmiä koskevat hyvät toimintatavat, ja vapaaehtoisilla Euroopan laajuisilla standardeilla edistettäisiin kuluttajapalveluiden turvallisuuden parantamista, kun kuluttajat saisivat paremmin tietoa turvallisuustasoista, joita he voivat odottaa, ja palveluiden tarjoajien toimintatavat paranisivat. Tutkimukset ovat osoittaneet, että palvelualalla toteutetaan toimia, joita ei ole koordinoitu hyvin. Kuulemisessa annettiin laajasti tukea muiden kuin sääntelytoimien kehittämiselle joko itsenäisenä välineenä tai oikeudellisesti sitovien puitteiden joustavana täydennyksenä. Varsinkin kuluttajat ovat kuitenkin huolissaan täytäntöönpanovallan puutteesta ja seuraamusten puutteesta, jos tällaista pehmeää lainsäädäntöä ei noudateta.

56. Kolmas vaihtoehto koski EU:n tasoisen turvallisuushallintojärjestelmien sertifiointimenettelyn perustamista. Tämä edellyttäisi yhteisiä kriteereitä, joiden noudattamisesta akkreditoitu sertifiointijärjestö voisi antaa todistuksen. Tällainen järjestelmä sai kuulemisessa jonkin verran tukea. Vastaajat korostivat, että järjestelmässä olisi pikemminkin hyödynnettävä nykyisiä kansallisia tai kansainvälisiä standardeja eikä luotava uusia kriteereitä. Yleisesti kuitenkin katsottiin, että järjestelmän houkuttelevuus elinkeinonharjoittajien kannalta olisi heikko, koska turvallisuuskysymyksiä vaikuttaa olevan vaikeampi käyttää kilpailuvalttina kuin esimerkiksi ympäristökysymyksiä.

57. Kuulemisessa käsiteltiin myös mahdollisia laajempia yhdenmukaistamistoimia, etenkin palveluiden tarjoajille asettavien oikeudellisesti sitovien turvallisuusvaatimusten käyttöönottoa sekä viranomaisille asetettavaa velvoitetta toteuttaa seuranta- ja markkinavalvontatoimia. Oikeudellisesti sitovien turvallisuusvaatimusten varsinainen parantaminen riippuu suureksi osaksi Euroopan laajuisten standardien tai tiettyjä palveluita koskevien muiden yhteisten turvallisuusvaatimusten olemassaolosta.

Vaatimuksia koskevat mielipiteet hajaantuivat selvästi kuulemisessa. Kuluttajat pitivät hyvänä oikeudellisesti sitovia toimenpiteitä, koska ne tuovat oikeusvarmuutta tarjoamalla yleiset puitteet ennaltaehkäiseville toimille. Kuluttajajärjestöt toivat kuitenkin esiin, että oikeudellisesti sitovien turvallisuusvaatimusten tehokas toimeenpano on yleinen ongelma ja että tarvitaan riittävät seuraamukset, jos oikeudellisia vaatimuksia ei noudateta. Elinkeinonharjoittajat suhtautuivat epäillen tällaisten toimien tuomaan lisäarvoon. Jäsenvaltioiden alustavat huomiot olivat erilaisia, mutta suurin osa ei pitänyt tässä vaiheessa tarpeellisena tai mahdollisena ottaa käyttöön tällaisia toimenpiteitä. Vain muutama kuulemiseen osallistunut taho otti kantaa markkinavalvontatoimien pakolliseen käyttöönottoon. Hyvien toimintatapojen vaihtoa kohtaan osoitettiin jonkinasteista kiinnostusta. Useimmat pitivät tätä kansallisen ja paikallisen tason resurssikysymyksenä eivätkä niinkään lainsäädäntökysymyksenä.

Oikeudelliselta kannalta tarkasteltuna yhdenmukaistamisessa olisi nojauduttava perustamissopimuksen 95 artiklaan, joka tarjoaa oikeusperustan sisämarkkinoiden luomiseen liittyville yhdenmukaistamistoimenpiteille. Asiaa koskevan oikeuskäytännön mukaisesti artiklan käyttö edellyttää, että arvioidaan kaupalle aiheutuvat todelliset tai mahdolliset esteet ja kilpailun vääristyminen, joilla voidaan perustella yhteisön toimet. Tämä vaatisi jälleen tietoa tärkeimpien kuluttajapalveluiden rajatylittävästä kysynnästä ja tarjonnasta ja ehdotetun lainsäädännön mahdollisista vaikutuksista sekä turvallisuustasojen että yhdenmukaistettujen turvallisuusvaatimusten kannalta. Tällä hetkellä ei kuitenkaan ole todisteita kilpailun vääristymisestä tai kaupan esteistä, jotka aiheutuisivat jäsenvaltioiden erilaisesta lainsäädännöstä. Tässä vaiheessa ei myöskään ole todisteita, joilla voitaisiin perustella palveluiden turvallisuuteen liittyvät yhdenmukaistamistoimet yhteisön lainsäädännön yleisten periaatteiden ja etenkin toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisesti. Tämän vuoksi tässä vaiheessa on mahdotonta tehdä johtopäätöksiä tietyillä palvelualoilla kansallisella tasolla sovellettavien turvallisuusvaatimusten yhdenmukaistamiseen tähtäävien lainsäädäntötoimien tarpeesta.

Prioriteettialat

58. Vaikka tässä raportissa ei käsitelläkään liikenne- ja terveydenhuoltopalveluita eikä palveluita, joista on vähäistä tai ei ole lainkaan riskiä kuluttajien terveydelle ja turvallisuudelle (esim. rahoituspalvelut tai sähköiset viestintäpalvelut), jäljelle jää kuitenkin merkittävä määrä erilaisia asiaankuuluvia kuluttajapalveluita. Yhteisön politiikkaa laadittaessa on olennaista keskittyä joihinkin ensisijaisiin kuluttajapalveluihin, jotta saataisiin kokemuksia ja varmistettaisiin keskitetyt toimet. Ihannetapauksessa olisi keskityttävä palveluihin, joista tunnetusti aiheutuu riskejä kuluttajille ja joilla on merkitystä rajatylittävästä näkökulmasta. Riskinarviointia ja rajatylittäviä vaikutuksia koskevien tietojen puute kuitenkin tekee mahdottomaksi vankkoihin todisteisiin perustuvan priorisoinnin. Näin ollen kvantitatiivisen lähestymistavan sijaan käytettiin alustavasti kvalitatiivisempia kriteereitä prioriteettialojen ja -palveluiden kartoittamiseksi tässä vaiheessa. Näihin kriteereihin kuuluivat esimerkiksi mahdollisen riskin tyyppi ja vakavuus, rajatylittävät vaikutukset sekä asiaankuuluvuus erityistarpeisten kuluttajien osalta. Myös jäsenvaltioiden ja sidosryhmien prioriteetit otettiin huomioon.

59. Näiden kriteereiden perusteella prioriteettialoiksi havaittiin seuraavat: matkailuun liittyvät palvelut, etenkin majoitukseen liittyvät palvelut (hotellit sekä leirintä- ja asuntovaunualueet), ja liikunta- ja vapaa-ajanpalvelut, etenkin leikkikentät, tivolit ja huvipuistot, uima-altaat ja muut vesiurheilupalvelut, ratsastuskoulut, hiihtäminen ja uudet seikkailulajit kuten benji-hypyt ja koskenlasku. Näihin aloihin ja niihin sisältyviin palveluihin liittyy kuolemantapausten ja vakavien vammojen riski, niissä on selvä rajatylittävä ulottuvuus, niihin liittyy usein lapsia ja toisinaan vanhuksia, niitä tarjotaan kaikkialla yhteisössä, ja jäsenvaltiot, kuluttajajärjestöt ja palveluiden tarjoajat pitävät niitä prioriteettialoina. Nämä kaksi alaa ovat usein vuorovaikutuksessa, kun matkailuun yhä useammin liittyy organisoitua liikunta- ja vapaa-ajan toimintaa.

3. Poliittiset päätelmät palveluiden turvallisuutta koskevasta sääntelystä ja käytännön tilanteesta EU:ssa

Sääntelyä koskevat päätelmät

60. Yhteisön tasolla ei ole tällä hetkellä erityislainsäädäntöä, jossa käsiteltäisiin palveluiden turvallisuutta, perustamissopimuksen 71 artiklaan kirjatun yhteisen liikennepolitiikan osana eri kuljetusmuotojen turvallisuutta säänteleviä yhteisön toimenpiteitä lukuun ottamatta. Muita politiikanaloja koskevalla yhteisön lainsäädännöllä voi kuitenkin olla myönteisiä sivuvaikutuksia palveluiden turvallisuuteen. Hyviä esimerkkejä ovat tiettyjen ammattitutkintojen vastavuoroista tunnustamista koskevat toimet, joilla pyritään helpottamaan ammatillisten palveluiden tarjontaa kaikkialla yhteisössä, tai ympäristöpolitiikan puitteissa toteutetut uimavesien laatua koskevat toimet, joilla edistetään matkailun turvallisuutta. Lisäksi tiettyjen ammattikäyttöön tarkoitettujen tuotteiden ja laitteiden teknisten sääntöjen yhdenmukaistamista koskeva yhteisön lainsäädäntö on erittäin relevanttia niiden palveluiden turvallisuudelle, joissa tuotteita käytetään. Hotellien paloturvallisuuden osalta annettiin vuonna 1986 neuvoston suositus 86/666/ETY paloturvallisuuden vähimmäistasosta yhteisön hotelleissa. Palveluiden turvallisuus hyötyy edelleen välillisesti muilla yhteisen politiikan aloilla annetuista säännöksistä.

61. Kaikissa jäsenvaltioissa on voimassa palveluiden turvallisuuteen liittyviä oikeudellisia, hallinnollisia ja teknisiä toimenpiteitä. Lähestymistavat eroavat toisistaan, ja niissä hyödynnetään hyvin monenlaisia toimenpiteitä, joista mikään ei ole selvästi suosituin. Kuluttajajärjestöt ovat kiinnittäneet huomiota kuluttajien turvallisuutta koskevien säännösten täytäntöönpanoon liittyviin yleisiin ongelmiin ja riittävien seuraamusten puutteeseen, jos palveluiden tarjoajat eivät noudata oikeudellisia vaatimuksia. Asiaan liittyvien alojen moninaisuuden ja kansallisten lähestymistapojen erilaisuuden vuoksi tässä vaiheessa ei kuitenkaan ole mahdollista kartoittaa erityisiä puutteita sääntely-, valvonta ja täytäntöönpanojärjestelmissä. Yhtä mahdotonta on määrittää, eroaako suojan todellinen taso eri jäsenvaltioissa merkittävästi. Kuluttajajärjestöt ja palveluntarjoajat ovat esittäneet, että tiedon puute eri jäsenvaltiossa sovellettavista säännöistä haittaa kuluttajien luottamuksen lisääntymistä palveluiden sisämarkkinoihin. Tähän mennessä ei kuitenkaan ole ollut mahdollista löytää todisteita kaupan esteistä tai vääristymistä, jotka johtuisivat jäsenvaltioiden erilaisista vaatimuksista. Tämän vuoksi saattaa olla vaikea tässä vaiheessa perustella merkittäviä yhteisön toimia, joilla pyrittäisiin yhdenmukaistamaan palveluiden turvallisuuteen liittyviä jäsenvaltioiden sääntöjä.

Käytännön tilannetta koskevat päätelmät

62. Käytännön tilanteen analysointi on osoittanut, että palveluiden turvallisuudesta on saatavilla vain vähän järjestelmällistä tietoa. Osaselityksenä voivat olla heikot raportointirakenteet ja alhainen prioriteetti, joka tapaturma- ja onnettomuustilastojen käytölle on annettu poliittisten päätösten perustana palveluiden turvallisuuden alalla.

Palveluiden turvallisuutta koskevan tietopohjan parantamista pidetään tämän vuoksi selvänä prioriteettina yhteisön toimille. Kuulemisessa vahvistui laaja tuki tälle, edellyttäen että asia voidaan organisoida kustannustehokkaasti ja että metodologiaan liittyvät haasteet ratkaistaan. Edellytykset täyttyvät helpommin, jos keskitytään joihinkin rajoitettuihin prioriteettialoihin tai -palveluihin, etenkin matkailuun, liikuntaan ja vapaa-aikaan liittyviin palveluihin, ja hyödynnetään saatuja kokemuksia ja tiedonkeruuvälineitä.

63. Tietopohjan parantaminen on jo itsessään huomattava tavoite, koska se edellyttää, että kaikki jäsenvaltiot omaksuvat järjestelmällisemmän tavan seurata palveluiden turvallisuutta tärkeimmillä aloilla. Asiaankuuluvan tiedon keruuseen ja arviointiin liittyy metodologisia ja organisatorisia kysymyksiä, joita on tarkasteltava huolella, jotta löydetään käytännölliset ja kustannustehokkaat ratkaisut. Tämä on selvästikin ala, jolla yhteisön tason toimilla saatettaisiin saada merkittäviä etuja, jos pystytään kehittämään asianmukainen lähestymistapa. Lähestymistavan kehittämisessä on otettava huomioon pienten ja keskisuurten yritysten vaikeudet toteuttaa hallinnollisia tai taloudellisia lisäponnistuksia. Tämä koskee etenkin matkailualan yrityksiä, joista 95 prosenttia on pien- tai mikroyrityksiä.

64. Tämän vuoksi kuluttajapalveluiden turvallisuutta koskevissa yhteisön toimissa olisi tässä vaiheessa keskityttävä a) riskejä ja tapaturmia koskevien tietojen parantamiseen ja b) jäsenvaltioiden politiikan ja toimenpiteiden järjestelmälliseen seurantaan.

65. Tähänastiset kokemukset osoittavat, että tiedonkeruuseen ja seurantaan liittyviä toimia ei toteuteta järjestelmällisesti ja yhtenäisesti EU:ssa, ellei niitä varten ole olemassa virallisia puitteita, ja EU:n laajentuminen vain lisää tarvetta.

Ehdotettujen lainsäädäntöpuitteiden sisältö ja tavoitteet

66. Edellä esitetyn perusteella ehdotetaan lainsäädäntöpuitteita, joilla vahvistettaisiin menettelyt palveluihin liittyviä tapaturmia ja vammoja koskevien tietojen järjestelmällisen ja johdonmukaisen keruun ja arvioinnin varmistamiseksi. Tiedonkeruujärjestelmästä odotettavien tietojen tyyppi määriteltäisiin poliittisilla tavoitteilla, jotka asetettaisiin lainsäädäntöpuitteissa. Kustannustehokkuuden vuoksi olisi asianmukaista keskittyä tässä raportissa esitettyihin prioriteettialoihin ja niihin liittyviin palveluihin, etenkin matkailuun, liikuntaan ja vapaa-aikaan liittyviin palveluihin.

67. Kun otetaan huomioon palveluiden turvallisuuden parantamiseksi jäsenvaltioissa tällä hetkellä sovellettavien toimenpiteiden laaja kirjo, olisi kaikille hyödyllistä saada enemmän tietoja palveluiden turvallisuuteen liittyvästä lainsäädännöstä ja politiikasta. Tämän vuoksi lainsäädäntöpuitteissa olisi vahvistettava myös menettelyt jäsenvaltioiden viranomaisten hallinnollista yhteistyötä varten, jotta voitaisiin vaihtaa järjestelmällisesti tietoa politiikan ja sääntelyn kehittymisestä ja saavutetuista tuloksista. Se on tärkeää, jotta voidaan kartoittaa aukot sääntely-, valvonta- ja täytäntöönpanojärjestelmissä. Tämä on erityisen relevanttia siksi, että kuluttajien ja palveluntarjoajien mukaan eri jäsenvaltioiden sääntöjä ja niiden täytäntöönpanoa koskevien tietojen puute on yksi tekijöistä, joka haittaa palveluiden sisämarkkinoiden luomista. On selvää, että tiedonvaihtomenettelyt on laadittava niin, että vältetään päällekkäisyydet asiaan liittyvän nykyisen tai tulevan yhteisön sellaisen lainsäädännön kanssa, jossa säädetään tiedonvaihtomenettelyistä palveluihin liittyvien teknisten standardien ja sääntöjen alalla.

68. Puitteissa voitaisiin säätää myös menettelyistä, joiden tarkoituksena on luoda ja hyödyntää Euroopan tasoisia standardeja. Palveluiden turvallisuutta koskevan paremman tietopohjan ansiosta voitaisiin kartoittaa erityisiä aloja ja riskejä, joihin liittyvät yhteisön standardit saattaisivat olla tarpeen kuluttajapalveluiden turvallisuutta koskevan kansallisen politiikan ja toimenpiteiden tukemiseksi.

69. Lainsäädäntöpuitteiden täsmällinen sisältö suunnitellaan huolellisesti laaditun kustannustehokkuusanalyysin, pilottihankkeiden, tutkimusten ja jäsenvaltioiden kanssa toteutettavien jatkotoimien perusteella. Tavoitteena on määrittää seurannan ja tiedonkeruun optimaalinen laajuus ja menetelmät, jotta varmistettaisiin yhteisön toimista saatava lisäarvo ja niiden kustannustehokkuus. On selvää, että lainsäädäntöpuitteiden kehittämisen yhteydessä olisi tarkasteltava myös palveluiden sisämarkkinoiden yhteydessä suunniteltuja lainsäädäntöaloitteita.

70. Pidemmällä aikavälillä komissio pystyisi paremmin arvioimaan mahdollista tarvetta kattavampaan yhteisön lainsäädäntöön, kun se on saanut tuloksia lainsäädäntöpuitteiden täytäntöönpanosta. Pidemmän aikavälin lainsäädäntöaloitteista on analysoitava niiden asianmukainen oikeusperusta ja taloudellinen vaikutus. Perustamissopimuksen 95 artiklaan nojautuminen edellyttää sitä, että arvioidaan palveluiden turvallisuutta sääntelevistä jäsenvaltioiden erilaisista säännöksistä johtuvia nykyisiä ja mahdollisia kaupan esteitä ja kilpailun vääristymiä. Palveluiden turvallisuuteen liittyvien mahdollisten yhteisön yhdenmukaistamistoimien olisi oltava samassa linjassa palveluiden sisämarkkinastrategian puitteissa kehitettyjen aloitteiden kanssa.

71. Komissio jatkaa edelleen jäsenvaltioissa sovellettavien vastuujärjestelmien arviointia. Arvioinnin tulosten perusteella pystytään paremmin kartoittamaan mahdollisia aukkoja kansallisissa vastuujärjestelmissä, ja sen avulla pitäisi olla mahdollista määrittää, olisiko uusi yhteisön aloite hyödyllinen ja perusteltu.