FI Euroopan unionin virallinen lehti C 318/88

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi puutavaraa ja puutuotteita markkinoille saattavien toimijoiden velvollisuuksien vahvistamisesta”

KOM(2008) 644 lopullinen – 2008/0198 (COD)

2009/C 318/17

Esittelijä: Valerio SALVATORE

Apulaisesittelijä: Brendan BURNS

Neuvosto päätti 14. marraskuuta 2008 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 175 artiklan 1 kohdan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

”Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus puutavaraa ja puutuotteita markkinoille saattavien toimijoiden velvollisuuksien vahvistamisesta”

Asian valmistelusta vastannut ”maatalous, maaseudun kehittäminen, ympäristö” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 2. syyskuuta 2009. Esittelijä oli Valerio SALVATORE ja apulaisesittelijä Brendan BURNS.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 30. syyskuuta – 1. lokakuuta 2009 pitämässään 456. täysistunnossa (lokakuun 1. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 87 ääntä puolesta ja 7 vastaan 8:n pidättyessä äänestämästä.

1. Päätelmät ja suositukset

1.1 Euroopan talous- ja sosiaalikomitea kannattaa täysin komission ehdottaman asetuksen tavoitetta minimoida riski, että Euroopan markkinoille tuodaan laitonta puuta tai siitä valmistettuja tuotteita. Metsäkato on nimittäin syynä paitsi noin 20 prosenttiin kasvihuonekaasupäästöjen kokonaismäärästä maailmassa ja biologisen monimuotoisuuden vähenemiseen myös huomattaviin taloudellisiin ja ennen kaikkea sosiaalisiin ongelmiin. Asetetun tavoitteen saavuttamiseksi tarvitaan rohkeaa ja päättäväistä toimintaa, jossa hyödynnetään lakisääteisiä toimia ja nykyistä lyhyempiä toteutusaikoja.

1.2 Ehdotettu asetus on yhdessä vapaaehtoisten FLEGT-kumppanuussopimusten (1), sertifiointiin ja metsien kestävään käyttöön liittyvien yhteistyöohjelmien laatimisen sekä suurimpien puuntuojamaiden kanssa tehtyjen sopimusten ohella perusluonteinen väline torjuttaessa laittomia hakkuita ja niihin liittyvää puutavarakauppaa.

1.3 Kestävän kehityksen käsite perustuu sekä puutavaran tuottamiskykyyn että seuraaviin kriteereihin: ILOn (2) määritelmiin perustuvat sosiaaliset kriteerit (asianmukaiset työolot ja työntekijöiden oikeuksien kunnioittaminen), taloudellisiin (epärehdistä kilpailusta johtuvien markkinavääristymien välttäminen) ja ekologisiin (laittomista hakkuista johtuvan metsäkadon vaikutus ympäristöön ja biologisen monimuotoisuuden vähenemiseen) perusteisiin.

1.4 Komissio esittää tarkasteltavassa asetusehdotuksessa ”asianmukaisen huolellisuuden (due diligence) järjestelmän” välineenä, jonka avulla minimoidaan riski, että Euroopan markkinoille tuodaan laitonta puuta tai siitä valmistettuja tuotteita. Tämä vaihtoehto edellyttää nykyisellään muutamia tarkistuksia.

1.5 Komissio tarkastelee vain toimijoita, jotka tuovat puutavaraa ja puutuotteita markkinoille. Komitean mielestä järjestelmä tulisi eri menettelyin ja säännöin ulottaa kaikkiin puualan tuotantoketjun toimijoihin. Jäljitettävyyden on koskettava kaikkia toimijoita, joilla on oltava tiedot tuotteen alkuperästä ja ominaisuuksista: maa, metsä, lajike, ikä ja toimittaja. Pienten ja keskisuurten yritysten sekä pienten tuottajien olisi voitava mukautua uuteen järjestelmään joustavasti ja asteittain ilman, että niille koituu liiallisia kuluja.

1.6 On vältettävä päällekkäisyyttä nykyisten jäljitettävyysjärjestelmien kanssa. Tätä varten on tunnustettava kansallinen lainsäädäntö sekä asianomaiset valvontavälineet, metsien sertifiointijärjestelmät ja organisaatiomallit silloin kun ne vastaavat kestäväpohjaista metsänhoitoa. Etenkin tapauksissa, joissa jo sovelletaan due diligence -järjestelmän kriteereitä, on tarpeetonta luoda byrokraattisia lisävelvoitteita. EU:n on määriteltävä riskinhallintamenettelyä varten sellaiset yhteiset perussäännöt ja menettelytavat, joissa asetetaan tiukemmat kriteerit alueille, joilla on korkea laittoman puutalouden riski (3). Tässä yhteydessä voitaisiin hyödyntää riippumattomia ja todistetusti kokeneita sertifiointielimiä.

1.7 Kun otetaan huomioon ilmeinen käänteinen suhde laittoman puunkorjuun määrän ja tietyn maan asukaskohtaisten tulojen välillä, unionin ulkopuolisten maiden kanssa tehtävissä sopimuksissa tulisi määrätä organisatorisesta tai hallinnollisesta yhteistyöstä sekä sosiaalisista kannustinjärjestelmistä.

1.8 Due diligence -järjestelmän ulottaminen kaikkiin toimijoihin edistäisi vain lainmukaisesti tuotetun puutavaran tuomista markkinoille. Kyseinen puutavara on arvostetumpaa ei niinkään tiukasti taloudellisten vaikutusten vaan huomattavien sosiaalisten vaikutusten vuoksi. Pitkäjänteinen metsänhoito ja laillisten tuotteiden käyttö tarjoavat nimittäin puualalla työskentelevälle paikallisväestölle mahdollisuuden kestävään kehitykseen sekä Euroopan puuteollisuudelle takuun tulevaisuudesta.

1.9 Ehdotettua asetusta on sovellettava myös puutavaraan ja puutuotteisiin, jotka on tarkoitettu energiantuotantoon uudistuvista energialähteistä.

1.10 Puutavaran ja puutuotteiden kauppaa koskevien velvoitteiden laiminlyönnistä aiheutuvien seuraamusten on oltava yhtenäisiä eri maissa, ja ne on porrastettava vastuun perusteella. Vakavissa rikkomuksissa seurauksena tulisi olla jopa liiketoiminnan lakkauttaminen.

1.11 Komitea kannattaa vahvasti komission ajatusta perustaa puukauppaa käsittelevä neuvoa-antava ryhmä, joka koostuu asianomaisista sidosryhmistä ja jonka tehtävänä on avustaa komissiota varmistettaessa järjestelmän moitteeton toiminta.

1.12 Komission tulisi arvioida kaksi vuotta asetuksen voimaantulon jälkeen sen vaikutusta puutuotteiden sisämarkkinoiden moitteettomaan toimintaan. Jos arvioinnissa päädytään kielteisiin tuloksiin, on tarkistettava asetuksen heikkoja kohtia.

2. Johdanto

2.1 Ehdotuksella asetukseksi pyritään torjumaan laitonta puunkorjuuta edistämällä puun hankkimista maista, joissa noudatetaan lainmukaisia metsänhoitotapoja. Se on yksi EU:n keinoista torjua laitonta puunkorjuuta, joka on yksi metsäkadon syy. Metsäkatoon perustuu noin 20 prosenttia kasvihuonekaasupäästöjen kokonaismäärästä, ja sillä on suuri vaikutus biologisen monimuotoisuuden vähenemiseen maailmanlaajuisesti. Lisäksi laiton puunkorjuu johtaa taloudelliseen, sosiaaliseen ja ympäristöä koskevaan polkumyyntiin ja heikentää näin metsäalan laillisten toimijoiden kilpailukykyä.

2.2 Sosiaalisen polkumyynnin osalta EU on pyrkinyt vuodesta 1996 useaan otteeseen sisällyttämään Maailman kauppajärjestön WTO:n sopimuksiin työelämän perusoikeuksia puolustavat määräykset. Kehitysmaat ovat vastustaneet pontevasti kyseisiä ehdotuksia, joita ne katsovat teollisuusmaiden käyttävän uusien protektionismin muotojen luomiseksi kehitysmaiden vienniltä suojautuakseen. Asia on nykyisin erittäin ajankohtainen myös EU:n sisällä.

2.3 Komissio onkin esittänyt useita vaihtoehtoja varmistaakseen, että puutavara tai puutuotteet, joita saatetaan yhteisön markkinoille, ovat laillisesti korjattua puuta. Vaihtoehdoista on laadittu vaikutustenarviointi ja ne on otettu mukaan due diligence -järjestelmään. Valvonnan lisääminen rajoilla olisi varmasti toivottavaa ja hyvin tehokasta mutta valitettavasti ristiriidassa tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatteen kanssa eikä näin ollen toteutuskelpoinen.

2.4 Puutavaran laillisuus määritellään sen maan lainsäädännön perusteella, jossa puu on kasvatettu. Laillisuus voidaan varmistaa FLEGT-sopimusten piiriin kuuluvissa maissa EU:n FLEGT-lupien perusteella, jotka on myönnetty Euroopan komission ja yksittäisten viejämaiden kahdenvälisten vapaaehtoisten kumppanuussopimusten tai CITES-lupien (4) perusteella. Muissa maissa laillisuus voidaan varmistaa muilla tavoin. Operaattorit voivat varmistaa laillisuuden järjestelmin, jotka vastaavat täysin due diligence -järjestelmän kriteereitä.

2.5 Due diligence -järjestelmä perustuu operaattorien vastuuseen minimoida riski, että yhteisön markkinoille tuodaan laitonta puuta. Tämä tapahtuu hyödyntämällä jäljitettävyysjärjestelmää, joka perustuu puun alkuperästä ja ominaisuuksista saatavaan tietoon. Alkuperän ja ominaisuuksien on vastattava kansallisissa lainsäädännöissä määriteltyjä laillisuuden edellytyksiä. Järjestelmällä pyritään myös antamaan kuluttajalle ostohetkellä tietoa, jonka avulla tämä voi välttää myötävaikuttamasta laittomiin hakkuihin.

2.6 Tässä tarkasteltavan ehdotetun asetuksen täytäntöönpanon edistämiseksi operaattorit voivat hyödyntää valvontaorganisaatioiden laatimia järjestelmiä siellä, missä ne ovat olemassa. Jäsenvaltioiden nimittämien toimivaltaisten viranomaisten on joka tapauksessa yksilöitävä seurantaorganisaatiot ja säilytettävä oikeus tehdä säännöllisin väliajoin tarkastuksia varmistaakseen, että valvontaorganisaatiot noudattavat asetettuja vaatimuksia.

2.7 Sen jälkeen kun valvontaorganisaatiot ovat laatineet säännöt due diligence -järjestelmän soveltamiseksi, ne myöntävät toimijoille luvan asianmukaisia järjestelmiä hyödyntäen. Toimivaltaiset viranomaiset tekevät vaadittavat tarkastukset ja ryhtyvät asianmukaisiin kurinpitotoimenpiteisiin niitä sertifioituja toimijoita vastaan, jotka eivät noudata due diligence -järjestelmää.

2.8 Jäsenvaltioiden on säädettävä ehdotetun asetuksen rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista ja toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että asetus pannaan täytäntöön. Asetuksen säännöksiä sovelletaan WTO:n sopimusten perusteella samalla tavoin niin yhteisöön tuotuihin tuotteisiin kuin EU:n tuotteisiin.

3. Yleistä

3.1 Komitea kannattaa täysin tavoitetta varmistaa, että EU:n markkinoille saatettava puutavara on peräisin laillisesti ja kestävästi hoidetuista metsistä. Komitea toivoo, että ehdotettu asetus hyväksytään viipymättä ja että näin annetaan vahva viesti EU:n sitoutumisesta laittoman puunkorjuun torjuntaan.

3.2 Kahdenvälisyyteen perustuvan lähestymistavan vahvistaminen vapaaehtoisilla FLEGT-kumppanuussopimuksilla on epäilemättä tervetullut, samoin sopimukset suurimpien puuntuojien (Yhdysvallat, Venäjä, Kiina ja Japani) kanssa kansainvälisten sääntöjen laatimiseksi puun laittoman korjuun ja kaupan torjumiseksi. On myös toivottavaa, että tuottajamaiden kanssa laaditaan yhteistyöohjelmia, joilla tähdätään metsien kestävään käyttöön, tuottajamaiden lainsäädännön noudattamiseen ja sertifiointijärjestelmien laajentamiseen. Yleisemmin on toivottavaa, että toteutetaan hankkeita, joilla asianmukaisia valvontajärjestelmiä kehittämällä edistetään hyvän hallintotavan periaatteiden soveltamista paikallistasolla.

3.3 Due diligence -järjestelmässä on kuitenkin eräitä puutteita. Ennen kaikkea se koskee vain toimijoita, jotka tuovat puutavaraa ja puutuotteita markkinoille ensimmäisinä: metsänomistajat, hakkuisiin oikeutetut tahot ja puutavaran maahantuojat. Tämän vuoksi odotettu vaikutus laittomien tuotteiden markkinoille saattamisriskin valvontaan vähenee sitä mukaa, mitä lähempänä loppukuluttajia toimijat ovat tuotantoketjussa. Komitea katsoo, että järjestelmä tulisi eri menettelyin ja säännöin ulottaa koskemaan kaikkia puualan toimijoita EU:ssa.

3.3.1 Kaikkien tuotantoketjun toimijoiden on varmistauduttava hallussaan olevan puutavaran lainmukaisesta alkuperästä, ja niillä on oltava tuotteen alkuperää koskevat keskeiset tiedot (maa, metsä, hankkija, lajike, ikä, määrä). Tämä voidaan varmistaa hyväksymällä jäljitettävyysjärjestelmä, johon sisältyy eri vastuutasoja. Pienille kansallisella tasolla toimiville metsänomistajille, jotka jo kuuluvat tehokkaan valvonnan sisältävän ja due diligence -järjestelmää noudattavan lainsäädännön piiriin, on tarpeetonta sälyttää lisää byrokratiaa. Toisaalta suurten toimijoiden, jotka ostavat ja myyvät puuta EU:ssa tai tuovat sitä unionin ulkopuolisista maista, on sovellettava ehdotetussa asetuksessa säädettyä järjestelmää.

3.4 Kun ajatellaan laittomaan puunkorjuuseen ja laittomiin hakkuisiin liittyvän ongelman vakavuutta ja monitahoisuutta, due diligence -järjestelmä ei toivotuin korjauksinkaan vaikuta lyhyellä aikavälillä riittävältä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Toimet ja valvonta on kohdennettava erityisesti ongelman todellisiin ydinkohtiin eli niihin puun alkuperäalueisiin ja tuotantoketjun vaiheisiin, joilla laittoman toiminnan riski on suuri. Näissä tapauksissa metsänhoidossa tarvittaisiin myös riippumattomien ja todistetusti kokeneiden sertifiointielinten valvontaa.

3.5 EU:n tasolla on asianmukaista luoda yhteinen kehys, jossa määritellään riskinhallintaprosessissa noudatettavat säännöt ja hyödynnetään mahdollisimman tehokkaasti EU:ssa jo olevia puutavaran valvonta- ja jäljitettävyysjärjestelmiä. Samalla on vältettävä tarpeettomia päällekkäisyyksiä, jotka rasittavat etenkin pieniä ja keskisuuria metsäyrityksiä, ja pyrittävä yhdenmukaistamaan uusi järjestelmä jäsenvaltioissa jo hyväksyttyjen tehokkaiden järjestelmien kanssa. On siis kannustettava kaikkien sellaisten järjestelmien soveltamista, jotka jo vastaavat kansallisten lainsäädäntöjen ja asianomaisten valvontajärjestelmien perusteella due diligence -järjestelmän vaatimuksia, kuten metsien sertifiointijärjestelmät.

3.6 Tarkasteltavan asetusehdotuksen tulisi myös kattaa puutavara ja puutuotteet, joita käytetään energian tuottamiseen uudistuvista energialähteistä. Kaikilla puutuotteilla sekä puun sivutuotteilla, mukaan luettuina tuotteet, jotka voivat olla kestävän kehityksen periaatteiden mukaisia, kuten energiantuotannossa käytettävä biomassa, on oltava laillinen alkuperä. Laillisuuden tulisi olla kaiken kestävän kehityksen mukaisen toiminnan ehdoton edellytys.

3.7 Lopuksi on määriteltävä selkeä ja kaikissa jäsenvaltioissa yhdenmukaisesti sovellettava seuraamusjärjestelmä niitä tapauksia varten, joissa on rikottu velvoitetta käydä kauppaa laillisesti hankitulla puutavaralla ja puutuotteilla. Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhtaisia ja varottavia. Vakavissa rikkomuksissa seurauksena tulisi olla jopa liiketoiminnan lakkauttaminen.

4. Erityistä

4.1 Asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi on luotava asianmukaiset välineet, joilla voidaan varmistaa EU:ssa markkinoille saatettavan puutavaran ja puutuotteiden laillisuus. Jäsenvaltioiden lainsäädännön ja ehdotetun asetuksen välineiden ohella on otettava huomioon erilaiset järjestelmät, jotka jo vastaavat due diligence -järjestelmän kriteereitä, mukaan luettuina metsien sertifiointijärjestelmät. Lisäksi on luotava asianmukaisia järjestelmiä, joiden avulla voidaan tunnistaa puutavaraa ja puutuotteita asianmukaisesti markkinoille saattavat sekä rangaista asetettuja sääntöjä rikkovia tahoja. Kyseisiä sääntöjä ei voida asettaa unionin tasolla, vaan jäsenvaltioiden on määriteltävä ne yhdenmukaisten kriteerien perusteella.

4.2 Laittomat hakkuut uhkaavat nimittäin kaikkia kestäväpohjaisen metsätalouden hankkeita. Kun otetaan huomioon ilmeinen käänteinen suhde laittoman puunkorjuun määrän ja tietyn maan asukaskohtaisten tulojen välillä, unionin ulkopuolisten maiden kanssa tehtävissä sopimuksissa tulisi lisäksi määrätä organisatorisesta tai hallinnollisesta yhteistyöstä sekä sosiaalisista kannustinjärjestelmistä. Tiheästi asutut trooppiset maat, joissa köyhyys on hyvin yleistä, ovat metsäkadon eturintamassa (5). Afrikkalaiset puunviejämaat kuuluvatkin maailman 50 köyhimmän maan joukkoon, ja niiden inhimillisen kehityksen indeksi on alhaisimpien ja asukaskohtaiset tulot matalimpien joukossa (6).

4.3 Due diligence -järjestelmän ulottaminen kaikkiin toimijoihin eikä vain puutavaraa ja puutuotteita ensimmäisinä markkinoille saattaviin toimijoihin aiheuttaa hallinnollista lisätaakkaa, mutta odotetut edut ilmenevät siten, että vain laillinen puutavara, joka on jäljitetty koko tuotantoketjussa, saatetaan markkinoille EU:ssa. Lukuisat edut eivät ole vain taloudellisia (7) vaan etenkin sosiaalisia. Tässä yhteydessä ympäristöasiat nivoutuvat taloudellisiin ja sosiaalisiin näkökohtiin, eivätkä toimijoiden motiivit ole vain taloudellisia vaan myös muunlaisia (ympäristöä koskevat, sosiaaliset ja kulttuuriset intressit).

4.4 Kyseiset tuotteet vastaavat muita enemmän markkinoiden vaatimuksia, joissa kiinnitetään yhä enemmän huomiota ympäristönsuojeluasioihin. Myös niiden merkitys kasvaa, mistä saattaa olla huomattavaa etua, jonka vuoksi unionin ulkopuolisetkin maat saattavat ryhtyä noudattamaan järjestelmää. Lisäksi pitkäjänteinen metsänhoito ja laillista alkuperää olevien tuotteiden käyttö tarjoavat paikallisille työntekijöille kehitysmahdollisuuden sekä alan eurooppalaiselle teollisuudelle takuun tulevaisuudesta.

4.5 Velvoitteita on kuitenkin sovellettava yrityskoon mukaisesti ja annettava pienille ja keskisuurille yrityksille sekä pientuottajille mahdollisuus mukautua muita joustavammin ja asteittain due diligence -järjestelmään. Etenkin toimijoiden, jotka ostavat puuta ensimmäisinä, on minimoitava laittomien tuotteiden myynnin riski jäljitettävyysasiakirjoin, joissa mainitaan tuotteen alkuperä ja ominaispiirteet (maa, metsä, toimittaja, lajike, ikä, määrä), kun taas muiden tuotantoketjun loppupään toimijoiden on osoitettava, keneltä ovat puutavaran ostaneet.

4.6 Asetusta muotoiltaessa tulisi vahvistaa täysimääräisesti kansalliset säännöt ja organisaatiomallit, joissa noudatetaan asetusta enemmän kestävän metsänhoidon kriteereitä tekemättä uudistuksista itsetarkoitusta. Tätä varten tulisi laajentaa kestävän kehityksen käsitettä. Sen tulisi perustua sekä puutavaran tuottamiskykyyn että sosiaalisiin (ihmisoikeuksien ja työntekijöiden oikeuksien kunnioittaminen), taloudellisiin (epärehdistä kilpailusta johtuvien markkinavääristymien välttäminen) ja ekologisiin (toiminnan vaikutus ympäristöön ja biologiseen monimuotoisuuteen) kriteereihin.

4.7 On kehitettävä myönteinen toimintaympäristö sääntöjä noudattaville toimijoille, jotka tiedottavat ostajille puutavaran ja puutuotteiden laillisuudesta. Olisi myös asianmukaista toteuttaa kuluttajille suunnattu valveuttamiskampanja, jotta kuluttajat varmistautuisivat jäljityksen avulla ostohetkellä siitä, että puutavara ja puutuotteet ovat laillisesti korjattua puuta.

4.8 Laillisen puun käyttöä rakentamisessa, kalustealalla tai muussa tuotantoteollisuudessa voidaan edistää yhteisin toimin ja jakamalla yleistajuista tiedotusmateriaalia. Tavoitteena on puhua kestäväpohjaisesti hallinnoiduista metsistä peräisin olevan puutavaran puolesta ainoana kestäväpohjaisena raaka-aineena, joka kykenee uusiutumaan luonnollisesti ja varastoimaan hiilidioksidia tuotteen koko elinkaaren ajan. Tämä ominaisuus erottaa puun kaikesta muusta materiaalista.

4.9 Komitea kannattaa vahvasti komission ajatusta perustaa puukauppaa käsittelevä neuvoa-antava ryhmä, joka koostuu asianomaisista sidosryhmistä ja jonka tehtävänä on avustaa komissiota varmistettaessa järjestelmän moitteeton toiminta.

Bryssel 1 päivänä lokakuuta 2009 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Mario SEPI

(1) Action plan for Forest Law Enforcement Governance and Trade, metsälainsäädännön noudattamisen, metsähallinnon ja puukaupan toimintasuunnitelma.

(2) International Labour Organisation, Kansainvälinen työjärjestö.

(3) Ruhong Li, J. Buongiorno, J.A. Turner, S. Zhu, J. Prestemon, Long-term Effects of Eliminating Illegal Logging on the World Forest Industries, Trade and Inventory, Forest Policy and Economics, 10 (2008), s. 480–490.

(4) Convention on International Trade in Endangered Species, uhanalaisten lajien kansainvälistä kauppaa koskeva yleissopimus.

(5) Causes of Forest Encroachment: An Analysis of Bangladesh, Iftekhar M.S., Hoque A.K.F., Geo Journal 62 (2005), s. 95–106.

(6) Greenpeace, L'industria del legno in Africa. Impatti ambientali, sociali e economici (Afrikan puuteollisuus. Sosiaaliset, taloudelliset ja ympäristöön kohdistuvat vaikutukset), 2001.

(7) Economics of Sustainable Forest Management, pääkirjoitus, Shashi S. Kant, Forest Policy and Economics, 6 (2004), s. 197–203.