[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 26.10.2010

KOM(2010) 600 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Kohti parempaa Euroopan katastrofiapua: pelastuspalvelun ja humanitaarisen avun rooli(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

SEK(2010) 1243 SEK(2010) 1242

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Kohti parempaa Euroopan katastrofiapua: pelastuspalvelun ja humanitaarisen avun rooli(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

Johdanto

EU:n jäsenvaltiot ja toimielimet ovat vastanneet hyvin tänä vuonna tapahtuneisiin useisiin katastrofeihin niin EU:ssa kuin kauempanakin. Erityisesti on mainittava Haitin maanjäristys ja Pakistanin tulvat. EU:n toiminta on ollut nopeaa, tehokasta ja avokätistä. Tämän toiminnan laatu on auttanut osoittamaan EU:n kansalaisille ja jäsenvaltioille, mitä lisäarvoa saadaan EU:n toimista kriisiavun alalla.

Koska katastrofit ovat yhä suurempia ja yleisempiä, EU:n katastrofivalmiuksia tarvitaan todennäköisesti enemmän. Nykyisten talousarviopaineiden vuoksi on myös pyrittävä entistä enemmän edistämään niukkojen resurssien tehokasta käyttöä.

Tämän vuoksi Lissabonin sopimuksessa tarjotaan tilaisuus luoda Euroopan unionille vahvemmat, kattavammat, paremmin koordinoidut ja tehokkaammat katastrofivalmiudet. Lissabonin sopimuksesta johtuvat muutokset koskevat sekä katastrofiavun yksittäisiä välineitä että keinoja varmistaa EU:n toimien johdonmukaisuus ja koordinointi Yhdistyneiden Kansakuntien toimien kanssa.

Vahvempien, johdonmukaisempien ja paremmin integroitujen Euroopan katastrofivalmiuksien luominen edellyttää kahdenlaisia toimia:

- on vahvistettava EU:n katastrofiavun yksittäisiä välineitä; ja

- on varmistettava eri välineiden välinen johdonmukaisuus ja synergia kansainvälisen avun yhtenäisyyden parantamiseksi.

Tämä tiedonanto perustuu humanitaarista apua koskevaan eurooppalaiseen konsensukseen[1], Euroopan katastrofivalmiuksien lujittamisesta annettuun tiedonantoon[2] sekä Barnierin raportista ja sen aikaansaamasta keskustelusta saatuihin virikkeisiin[3]. Tiedonannossa keskitytään pelastuspalveluun ja humanitaariseen apuun, jotka ovat tärkeimmät EU:n käytettävissä olevat välineet nopean ja tehokkaan EU:n hätäavun takaamiseksi katastrofien välittömistä vaikutuksista kärsiville ihmisille. Lissabonin sopimuksessa luodaan uudet oikeusperustat niille molemmille. Tässä tiedonannossa komissio esittää ehdotuksensa näiden uusien oikeudellisten puitteiden täytäntöönpanosta ja siitä, kuinka pelastuspalvelu ja humanitaarinen apu voidaan yhdistää tehokkaammin.

Tämä tiedonanto olisi nähtävä ensimmäisenä askeleena kohti laajempaa ja johdonmukaisempaa pyrkimystä EU:n katastrofiavun vahvistamiseen. Valmistelemassa ollaan myös muita toimenpiteitä, jotka koskevat EU:n toimintaa kriisitilanteissa EU:n sisällä ja ulkopuolella.

Euroopan unionin ulkopuolisten katastrofien osalta Euroopan ulkosuhdehallinnon (EUH) perustaminen tarjoaa tilaisuuden parantaa katastrofiavun ja EU:n yleisiin kriisitoimiin mahdollisesti liittyvien poliittisten ja turvallisuusseikkojen välistä johdonmukaisuutta. Tähän sisältyvät poliittiset ja diplomaattiset toimet Brysselissä ja kentällä, erityisesti EU:n lähetystöjen kautta, ja pyydettäessä mahdollinen konsuliviranomaisten tuki. EUH vastaa vakautusvälineen nojalla toteutettavista kriisitoimista sekä siviili- ja sotilaskriisinhallinnasta, joihin voi sisältyä humanitaarista apua ja pelastuspalvelua. Siihen sisältyy myös EU:n rooli merkittävänä kehitysavun antajana monille maailman katastrofialueille, joilla hätäapu-, jälleenrakennus- ja kehitystoimien yhteyttä voidaan ja pitäisi vahvistaa.

Ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja ja Euroopan komissio esittävät pian tätä koskevan asiakirjan, joka perustuu erityisesti alkuvuonna tapahtuneen Haitin maanjäristyksen seurantaan. Tässä asiakirjassa esitetään myös ehdotuksia, jotka koskevat kriisitoimien koordinointia EUH:n sekä pelastuspalvelualan ja humanitaarisen avun rakenteiden välillä.

Toimintavalmiuksien parantamista koskevat ehdotukset edistäisivät Euroopan unionin sisäisten katastrofien osalta merkittävästi EU:n sisäisen turvallisuuden strategiaa, jonka strategisiin tavoitteisiin kuuluu Euroopan katastrofien sietokyvyn parantaminen. Konsuliviranomaisten antamaa suojelua katastrofien aikana tullaan käsittelemään komission tiedonannossa konsulisuojelusta.

Lissabonin sopimukseen sisältyy myös yhteisvastuulauseke, jonka mukaan jäsenvaltioiden velvollisuutena on auttaa toisiaan luonnonkatastrofeissa tai ihmisen aiheuttamissa katastrofeissa EU:n alueella[4]. Euroopan komissio ja korkea edustaja esittävät vuonna 2011 ehdotuksen, joka koskee yhteisvastuulausekkeen täytäntöönpanojärjestelyjä.

Nykyisten välineiden mukauttaminen muuttuvaan maailmaan

Eurooppa ja sen lähinaapurit kokivat vuonna 2010 useita erityisen vakavia katastrofeja, kuten Länsi-Euroopan rankkasadetulvat ja rajumyrskyt, Keski-Euroopan suuret tulvat, Eyjafjallajökull - tulivuoren purkautumisesta syntynyt tuhkapilvi ja ennennäkemättömät metsäpalot Venäjällä.

Tänä vuonna maailmaa on myös koetellut kaksi viime vuosien vakavinta luonnonkatastrofia: Haitin maanjäristys ja Pakistanin tulvat, jotka molemmat johtivat valtaviin ihmishenkien menetyksiin ja laajalle ulottuvaan tuhoon. Muita katastrofeja olivat öljynporauslautta Deepwater Horizonin räjähdys Meksikonlahdella (joka johti kaikkien aikojen haitallisimpaan öljyvuotoon) ja Sahelin ankara kuivuus.

Vuosi 2010 ei ole pelkästään tilastollinen poikkeama. Katastrofien vuotuinen määrä maailmassa on viisinkertaistunut vuonna 1975 kirjatusta 78 katastrofista nykyiseen 400 katastrofiin vuodessa. Keskimääräiset vuotuiset tappiot ovat noin yksi neljännes prosenttia maailmanlaajuisesta BKT:stä. Viimeksi kuluneiden 20 vuoden aikana katastrofit ovat yksin Euroopassa[5] vaatineet lähes 90 000 ihmishenkeä, vaikuttaneet yli 29 miljoonan ihmisen elämään ja aiheuttaneet 211 miljardin euron taloudelliset tappiot.

Tämä suuntaus johtuu pitkälti ilmastonmuutoksesta, väestönkasvusta ja lisääntyvästä kaupungistumisesta sekä muista tekijöistä, joihin sisältyy teollisen toiminnan ja ympäristön pilaantumisen lisääntyminen. Lisäksi terrorismi muodostaa edelleen merkittävän turvallisuusuhkan Euroopan kansalaisille. Näiden tekijöiden vuoksi on todennäköistä, että katastrofit tulevat yleistymään ja suurentumaan. Tämän muuttuvan tilanteen vuoksi on paikallaan, että EU vahvistaa katastrofivalmiuksiaan.

Järkevän katastrofienhallintapolitiikan tehokas täytäntöönpano vähentää kuolonuhreja ja vahinkoja. Kohtaamiemme riskien kasvaessa ja muuttuessa yhä selvemmiksi, on tärkeää vahvistaa paikallisia, kansallisia ja eurooppalaisia politiikkoja, jotta ne pystyvät vastaamaan näihin uhkiin. Jotta voisimme vastata paremmin tuleviin suuriin katastrofeihin, on määritettävä keinot nykyisen järjestelmän parantamiseksi ja pantava ne täytäntöön.

Kansalaisten turvallisuuden suojelu on ensi sijassa kunkin valtion velvollisuus, ja pääasiallinen vastuu katastrofien ehkäisystä, niihin varautumisesta ja katastrofiavusta on kansallisilla hallituksilla. Sellaisissa suurkatastrofeissa, joissa kansalliset valmiudet osoittautuvat riittämättömiksi, yhteinen eurooppalainen toiminta on kuitenkin tehokkaampaa kuin yksittäisten jäsenvaltioiden toiminta. Siten pystytään mobilisoimaan enemmän resursseja. Yhteisellä toiminnalla pystytään parantamaan kustannustehokkuutta, sillä sen avulla voidaan hyödyntää toisiaan täydentäviä kansallisia valmiuksia mahdollisimman hyvin. EU:n yhteistyö on näkyvä osoitus jäsenvaltioiden välisestä solidaarisuudesta ja solidaarisuudesta kolmansia maita kohtaan. Tiiviimpi yhteistyö EU:n tasolla voi myös tehostaa Yhdistyneiden Kansakuntien (YK) johdolla toteutettuja yleisiä toimia ja koordinointitoimia.

Euroopan kansalaiset ymmärtävät hyvin yhteistyön tärkeyden. Noin 90 prosenttia kansalaisista odottaa EU:n tekevän enemmän maansa auttamiseksi katastrofitilanteissa[6]. Vastaava osuus kansalaisista tukee EU:n humanitaarisia toimia EU:n ulkopuolella[7].

EU:n käytettävissä on useita eri välineitä, joiden avulla se voi antaa apua katastrofitilanteissa. EU:n sisäisissä katastrofeissa pelastuspalvelumekanismi helpottaa jäsenvaltioiden luontoissuorituksina antaman avun koordinointia[8]. Mekanismin avulla koordinoidaan myös EU:n ulkopuolisissa katastrofeissa luontoissuorituksina annettavaa apua[9].

Kehitysmaissa EU (komissio ja jäsenvaltiot yhdessä) on maailman suurin humanitaarisen avun antaja. Rahoitus annetaan kumppanijärjestöille (pääasiassa YK:n erityisjärjestöille, Punaiselle Ristille / Punaiselle Puolikuulle ja valtioista riippumattomille humanitaarisille järjestöille), jotka toimittavat suurimman osan hätäavusta paikan päällä sitä tarvitseville.

On myös kehitetty järjestelyjä, joilla helpotetaan jäsenvaltioiden sotilaallisten resurssien käyttöä, kun niitä tarvitaan EU:n katastrofiaputoimissa[10].

Haitin maanjäristyksen tapauksessa EU:n toimet olivat tehokkaita ja nopeita. Tästä ja muista viimeaikaisista katastrofeista saatujen kokemusten perusteella näyttää kuitenkin siltä, että tehokkuutta ja vaikuttavuutta (toimien nopeus ja tarkoituksenmukaisuus), johdonmukaisuutta (operatiivinen ja poliittinen koordinointi) ja EU:n katastrofiavun näkyvyyttä on edelleen varaa parantaa. EU:n ulkopuolisissa hätätilanteissa toteutettavien EU:n toimien parantaminen edellyttää kuitenkin sitä, että jäsenvaltioissa on voimakkaat ja tehokkaat pelastuspalveluvalmiudet. Sen vuoksi lähtökohtana EU:n katastrofivalmiuksien vahvistamiselle on oltava valmiuksien parantaminen EU:n sisällä.

Tässä tiedonannossa esitetään sen vuoksi strategia, jonka tavoitteena on luoda entistä parempi EU:n katastrofiapujärjestelmä yhdistämällä paikallisella, kansallisella ja EU:n tasolla saatavilla oleva asiantuntemus ja resurssit. Painopisteenä on ensimmäisen vaiheen hätäavun antaminen. Katastrofiapuun liittyvistä poliittisista ja turvallisuustekijöistä sekä vakautusvälineen nojalla annettavasta kriisiavusta ja keskipitkän ja pitkän aikavälin avusta ja siitä, kuinka ne voidaan sovittaa paremmin yhteen hätäaputoimien kanssa, laaditaan erilliset ehdotukset.

Strategian kulmakivinä ehdotetaan jäsenvaltioiden resursseihin perustuvien eurooppalaisten hätäapuvalmiuksien luomista ja Euroopan hätäapukeskuksen perustamista. Samalla esitetään myös pelastuspalvelua ja humanitaarista apua koskevia ehdotuksia.

Perusperiaatteet

Seuraavien periaatteiden tulisi ohjata EU:n katastrofivalmiuksia koskevaa työtä:

- EU:n pitäisi pystyä toimimaan tehokkaasti ja yhteisvastuun hengessä sekä EU:n sisäisissä että ulkopuolisissa katastrofeissa.

- EU:n katastrofivalmiuksia olisi käytettävä kaikenlaisissa katastrofeissa (niin luonnonkatastrofeissa kuin ihmisen aiheuttamissa katastrofeissa aseellisia selkkauksia lukuun ottamatta), joissa kansalliset valmiudet osoittautuvat riittämättömiksi ja jotka edellyttävät sen vuoksi EU:n apua.

- EU:n ulkopuolisiin katastrofeihin olisi vastattava noudattamalla täysin yhtenäistä lähestymistapaa, jossa on yhdistetty kaikki eri välineet , jotka ovat käytettävissä (kriisin luonteesta riippuen ): pelastuspalvelu, humanitaarinen apu, vakautusvälineen puitteissa annettava kriisiapu, ulkoisen avun maantieteelliset välineet (käyttäen joustavia menettelyjä kriisi- ja hätätilanteissa), yhteiseen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan (YTPP) liittyvä siviili- ja sotilaallinen kriisinhallinta. Tavoitteena olisi oltava, että määritetään tietyssä katastrofissa tarkoituksenmukaisimmat resurssit ja käytetään niitä. Toiminnan olisi perustuttava nykyisiin rooleihin, tehtäviin ja valmiuksiin ja sillä olisi varmistettava, että kriittisiin ”aukkoihin” ja pullonkauloihin puututaan.

- Kun vastataan erityisesti EU:n ulkopuolisten katastrofien aiheuttamiin humanitaarisiin tarpeisiin, EU:n avun on noudatettava kansainvälisesti sovittuja humanitaarisia periaatteita (humaanisuus, neutraalisuus, puolueettomuus ja riippumattomuus)[11] ja suuntaviivoja. Parantamalla koordinointia EU:ssa autetaan samalla YK:ta keskeisen koordinointitehtävänsä hoitamisessa kolmansien maiden hätätilanteissa.

- Lähestymistapa, jossa katastrofiapu on tasapainossa katastrofien ehkäisyn ja niihin varautumisen kanssa , on paras tapa vastata katastrofien aiheuttamiin yhä suurempiin uhkiin. Tässä tiedonannossa keskitytään katastrofiapuun, mutta katastrofien ehkäisy ja niihin varautuminen ovat keskeisessä asemassa EU:n katastrofienhallintastrategiassa[12]. Toimia katastrofiavun parantamiseksi täydennetään katastrofien ehkäisyä ja niihin varautumista koskevilla tehokkailla toimenpiteillä. Tähän sisältyy katastrofiriskin vähentämisen ja ilmastonmuutokseen sopeutumisen välisen synergian maksimointi, jolloin esimerkiksi rahoitustuki katastrofien ehkäisyyn, niistä toipumiseen ja jälleenrakennustoimiin parantaa tulevien katastrofien sietokykyä.

- Parempi kustannustehokkuus merkitsee sitä, että etsitään tehokkaampia keinoja toimittaa apu perille. Tämä on mahdollista parantamalla resurssien yhdistämistä kustannusten pienentämiseksi ja päällekkäisten toimien välttämiseksi. Jäsenvaltioiden olisi mahdollisuuksien mukaan pyrittävä käyttämään yhteisiä resursseja. Uusilla aloitteilla (esimerkiksi yhteisten kuljetusten järjestäminen) olisi pyrittävä varmistamaan, että tehokkuusetujen muodossa saatu kokonaishyöty on mahdollisia kustannuksia suurempi ja ettei heikennetä kansallista vastuuta katastrofien ehkäisystä, niihin varautumisesta ja avustustoimista. EU:n olisi myös vältettävä uusien rakenteiden luomista ja byrokratian lisäämistä.

Tehokkaampi ja toimivampi Euroopan katastrofiapu

Ennalta sidottuihin jäsenvaltioiden resursseihin ja ennalta sovittuihin valmiussuunnitelmiin perustuvien eurooppalaisten hätäapuvalmiuksien luominen

EU:n pelastuspalvelutoimet perustuvat tällä hetkellä jäsenvaltioiden tapauskohtaisiin avustustarjouksiin. Tällainen järjestelmä tekee hätäoperaatioiden ennakkosuunnittelusta erittäin vaikeaa eikä pysty takaamaan, että asianmukaista ja riittävää apua on saatavilla kaikissa tapauksissa. EU:n on siirryttävä tapauskohtaisesta koordinoinnista järjestelmään, jossa tärkeitä resursseja on ennakkosuunnittelun ansiosta saatavilla välittömästi.

Parantaakseen EU:n pelastuspalveluoperaatioiden suunnittelua komissio ehdottaa seuraavaa:

- Laaditaan viiteskenaarioita tärkeimpiä EU:n sisäisiä ja ulkoisia katastrofityyppejä [13] varten.

- Määritetään ja kartoitetaan tärkeimmät olemassa olevat resurssit, jotka jäsenvaltiot voisivat luovuttaa EU:n hätäaputoimiin näiden skenaarioiden perusteella.

- Laaditaan näiden resurssien käyttöä varten valmiussuunnitelmia, joissa käsitellään myös kuljetuksia, ja tarkistetaan niitä uusista hätätilanteista ja harjoituksista saatujen kokemusten perusteella.

- Määritetään ja varmistetaan synergia luontoissuorituksina annettavan avun ja EU:n humanitaarisen avun varoista annettavan EU:n avun välillä.

EU:n pelastuspalveluoperaatioihin saatavilla olevien resurssien kartoittaminen ennalta määriteltyjen katastrofiskenaarioiden perusteella parantaisi merkittävästi EU:n toimintavalmiutta. Sen ansiosta komissio ja jäsenvaltiot pystyisivät hyödyntämään toisiaan täydentäviä resursseja ja järjestelyjä resurssien yhdistämiseksi mahdollisimman hyvin. Tämä lisää kustannustehokkuutta.

Euroopan unionin nopeita avustustehtäviä koskevan valmistelutoimen puitteissa on testattu erilaisia järjestelyjä tärkeimpien resurssien saatavuuden parantamiseksi. Tällaisiin järjestelyihin kuuluvat kenttäsairaalat, hätäsuojat, suurtehopumppauslaitteet, vedenpuhdistuslaitteet ja muut useimmissa jäsenvaltioissa saatavilla olevat resursseja koskevat valmiusjärjestelyt. Näiden ensimmäisten kokemusten perusteella komissio ehdottaa seuraavaa:

- Luodaan eurooppalaiset hätäapuvalmiudet, jotka muodostuvat pelastuspalvelumekanismiin osallistuvien valtioiden vapaaehtoisesti EU:n katastrofiapuoperaatioihin unionin sisä- ja ulkopuolella antamien ennalta määritettyjen pelastuspalveluresurssien reservistä.

Jäsenvaltioiden, jotka ovat lupautuneet antamaan resursseja reserviin, olisi annettava ne pyynnöstä EU:n operaatioiden käyttöön, jollei kyseisiä resursseja tarvita kotimaan hätätilanteissa. Nämä resurssit olisivat edelleen kansallisessa määräysvallassa ja valvonnassa. Reservin olisi oltava riittävän suuri sen varmistamiseksi, että ratkaisevan tärkeitä avustusresursseja on aina saatavilla. Resurssien rekisteröinti reserviin on vapaaehtoista, ja resurssit ovat rajoituksetta käytettävissä kansallisiin tarkoituksiin silloin, kun niitä ei käytetä EU:n operaatioissa. Jäsenvaltiot voivat myös tehdä yhteistyötä ja tarjota reserviin monikansallisia yksiköitä[14]. Myös kolmansien maiden olisi voitava osallistua näihin järjestelyihin, erityisesti Euroopan talousalueen maiden ja EU:n ehdokasmaiden.

Kun komissio saa suurkatastrofissa avustuspyynnön, se ehdottaa välittömästi hätäapusuunnitelmaa, joka perustuu todellisiin tarpeisiin paikan päällä ja ennalta kehitettyihin skenaarioihin. Se pyytää lähettämään tarpeelliset yksiköt.

Lähetettyjä resursseja hallinnoivat paikan päällä kyseessä olevat jäsenvaltiot. Paikalla olevien EU:n eri yksiköiden koordinoinnista ja tarvittaessa niiden integroimisesta YK:n klusterijärjestelmään vastaavat hätäapukeskuksessa olevat EU:n (komission ja jäsenvaltioiden) asiantuntijat.

Useimmilla jäsenvaltioilla on jo pelastuspalveluyksiköitä kansallisia tarkoituksia varten, joten tällaisten yksiköiden käyttämisestä ja valmiustilasta ei odoteta aiheutuvan järjestelmässä merkittäviä lisäkustannuksia. Päinvastoin yhteisten hätäaputoimien toteuttamisen voidaan odottaa johtavan tehokkuusetuihin ja parantavan EU:n katastrofiapuoperaatioiden yleistä kustannustehokkuutta.

Olisi järjestettävä säännöllisesti EU:n koulutustilaisuuksia ja harjoituksia näiden resurssien yhteentoimivuuden parantamiseksi. Yhteentoimivuusvaatimusten kehittämistä jatketaan.

Tällaisten valmiusresurssien lähettäminen muodostaisi EU:n pelastuspalveluoperaatioiden ytimen. Niitä täydennettäisiin lisäresursseilla, joita jäsenvaltiot tarjoaisivat pelastuspalveluavun nykyisten tarjontamenetelmien mukaisesti. EU:n ulkopuolisten katastrofien tapauksessa nämä valmiusresurssit ja EU:n humanitaarinen apu täydentäisivät toisiaan ja tarvittaessa niitä tuettaisiin EU:n siviili- ja sotilaallisilla kriisinhallintavälineillä sopimusten mukaisesti.

Komissio ehdottaa jatkotoimena seuraavaa:

- Käytetään valmiussuunnittelua sen määrittämiseksi, onko jäsenvaltioissa käytettävissä olevissa pelastuspalveluvalmiuksissa aukkoja, jotka voitaisiin täyttää EU:n rahoittamilla täydentävillä resursseilla.

Vastuun jakaminen ja resurssien yhteinen käyttö voivat johtaa merkittäviin tehokkuusetuihin. Tämä on ilmeisintä sellaisten resurssien tapauksessa, joita tarvitaan horisontaalisessa koordinoinnissa, arvioinnissa ja logistiikassa (esim. arvioinnissa käytettävät ilmavalvonta-alukset).

Joidenkin arvokkaiden resurssien tapauksessa tilanne voi olla sama. Komissio on toteuttanut yhdessä jäsenvaltioiden kanssa menestyksekkäitä pilottihankkeita, joissa on tarkasteltu mahdollisuutta myöntää EU:n tukea erilaisten hätäavussa käytettävien välineiden tarjontaan. Näissä hankkeissa on keskitytty metsäpalojen torjunnassa käytettäviin ilma-aluksiin ja teknisen avun tukiryhmiin (TAST), mutta lähestymistapa olisi mahdollista laajentaa muunlaisiin resursseihin, joihin kuuluvat muun muassa merellä suoritettaviin etsintä- ja pelastustoimiin liittyvät laitteet tai erikoislääkintälaitteet.

Eurooppalaisten hätäapuvalmiuksien ja Euroopan ulkosuhdehallinnon välille luodaan yhteistyöjärjestely, jonka tavoitteena on taata toimien täydentävyys ja hyötyminen mahdollisesta synergiasta, jota on katastrofiavun ja siviili- ja sotilaallisten kriisinhallintatoimien hallinnointitapojen välillä.

Hätäapuresurssien ennakoiva sijoittaminen

Avun tehokkuuden takaamiseksi hätäaputarvikkeita olisi sijoitettava mahdollisimman lähelle katastrofialuetta, ja paikallisia ja alueellisia resursseja olisi käytettävä aina kun se on mahdollista. Tämän vuoksi suuret kansainväliset humanitaariset järjestöt (esim. Maailman elintarvikeohjelma (WFP) ja Punaisen Ristin ja Punaisen Puolikuun yhdistysten kansainvälinen liitto (IFRC)) ovat kehittäneet ja laajentaneet valmiuksiaan ennakoivaan sijoittamiseen tuntuvalla EU:n taloudellisella tuella. Myös EU:n sisällä jäsenvaltiot sijoittavat kansallisia avustustarvikkeita strategisiin paikkoihin. Viimeaikaisten kokemusten mukaan tämä lähestymistapa on merkittävästi nopeuttanut avustustoimia katastrofeissa. Alueellisten varastojen/keskusten maailmanlaajuinen verkosto voisi suuresti helpottaa avun nopeaa lähettämistä.

Edistääkseen resurssien nopeaa antamista humanitaaristen toimijoiden käyttöön ulkoisissa hätätilanteissa komissio aikoo

- tarkastella kokemuksia EU:n yhteistyöstä tärkeimpien humanitaariseen apuun osallistuvien kumppaneiden – erityisesti WFP:n ja IFRC:n – kanssa ja sitä, miten tätä lähestymistapaa voitaisiin kehittää;

- pyrkiä käyttämään jäsenvaltioilla kolmansissa maissa jo olevia ennakkosijoitusjärjestelmiä.

Tarvearvioinnin parantaminen

Oikeaan aikaan suoritetut ja tarkat tarvearvioinnit ovat tärkeitä, jotta voidaan tehdä perusteltuja päätöksiä hätäavusta. EU:n ulkopuolisissa hätätilanteissa ECHOn kenttäasiantuntijat ja EU:n pelastuspalveluryhmät antavat EU:n toiminnan kannalta ratkaisevan tärkeitä tietoja ja neuvoja. Ne myös tukevat YK:n arviointi- ja koordinointityötä. Humanitaarinen tarvearviointi katastrofiavun varhaisessa vaiheessa ja sen jälkeiset toipumisen ja kehityksen arviointia koskevat lähestymistavat, kuten katastrofien jälkeiset tarvearvioinnit, olisi liitettävä tiiviimmin yhteen.

Komissio aikoo

- tukea YK:n johdolla tehtävää työtä yhteisten, monialaisten ja vertailukelpoisten tarvearviointien kehittämiseksi;

- käyttää EU:n asiantuntijoita yhteyshenkilöinä YK:n järjestelmään;

- lisätä EU:n arviointiryhmien valmiuksia, jotta ne kattaisivat suuremman alueen ja tarvittaessa täyttäisivät YK:n valmiuksissa olevia aukkoja;

- varmistaa avustustarpeiden arviointiin ja humanitaaristen toimien toteuttamiseen osallistuvien EU:n asiantuntijoiden riittävän osallistumisen katastrofien jälkeisiin tarvearviointeihin.

Toimivampi ja kustannustehokkaampi yhteinen logistiikka

Tällä hetkellä kolmansien maiden katastrofialueita varten on olemassa useita kansallisia ja EU:n logistiikkajärjestelyjä. Erilaiset rakenteet merkitsevät sitä, että kunkin toimijan on suunniteltava ja järjestettävä paikan päällä tarjoamansa tuki itse. Joskus näiden kansallisten tukikeskusten välinen viestintä ei ole tehokasta. Tämä heikentää toiminnan tehokkuutta ja EU:n näkyvyyttä eikä ole kustannustehokasta.

Horisontaaliset tehtävät kuten logistiikka voidaan hoitaa tehokkaammin EU:n tasolla. Komissio on yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa kehittänyt erikoisyksikköjä (teknisen avun tukiryhmät – TAST), jotka toimivat liikkuvina logistisina tukikeskuksina. Komissio ehdottaa seuraavaa:

- Käytetään teknisen avun tukiryhmiä järjestelmällisemmin, erityisesti tilanteissa, joissa paikallinen infrastruktuuri on romahtanut, ja kehitetään sopimusjärjestelyjä niiden saatavuuden takaamiseksi.

- Kehitetään EUH:n kanssa vaihtoehtoja, joilla parannetaan näiden ryhmien EU:n lähetystöille, konsuliviranomaisille ja muille EU:n ja kansainvälisille toimijoille suurissa hätätilanteissa EU:n ulkopuolella antamaa tukea.

- Pyritään kehittämään nämä järjestelmät EU:n kenttäkoordinaatiokeskukseksi, joka voidaan yhdistää YK:n järjestelmään.

Koordinoidut ja kustannustehokkaat kuljetukset

EU:lla on tällä hetkellä mahdollisuus osallistua luontoissuorituksina annettavan avun kuljetusten rahoittamiseen. Tätä mahdollisuutta olisi parannettava sen varmistamiseksi, että kuljetusten pullonkaulat poistetaan. On parannettava avun toimittamista katastrofimaihin, myös logistiikkaa ja paikallisia toimituksia sinne, missä apua tarvitaan eniten.

Komissio ehdottaa seuraavaa:

- Yksinkertaistetaan ja tehostetaan nykyisin kuljetuskaluston yhteiskäytössä ja -rahoituksessa käytettäviä järjestelyjä.

- Keskustellaan yksityissektorin kanssa mahdollisuuksista tarjota kaupallisia kuljetus- ja logistiikkapalveluja katastrofitilanteissa.

- Käytetään täysimääräisesti hyväksi sovittuja puitteita, jotka koskevat jäsenvaltioiden sotilaallisten tai sotilaskäyttöön vuokrattujen kuljetusresurssien ja YTPP:n koordinointivälineiden käyttöä EU:n katastrofiavun tukemiseksi.

- Jatketaan komission tukea humanitaaristen järjestöjen ja YK:n toimille, joiden tarkoituksena on asianmukaisten (strategisten ja taktisten) ilmakuljetus-/kuljetusresurssien kehittäminen.

Jäsenvaltioiden sotilaallisten resurssien käyttäminen ja YTPP:n tuki EU:n katastrofiavulle

EU:n yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan puitteissa luoduista siviili- ja sotilaallisista valmiuksista voi olla hyötyä pelastuspalveluavun ja humanitaarisen avun tarjoamisessa erityisesti suurissa luonnonkatastrofeissa.

Sotilaallisten resurssien käyttöä avun toimittamiseksi kolmansiin maihin luonnonkatastrofien yhteydessä ohjaavat niin sanotut Oslon suuntaviivat[15]. Näistä suuntaviivoista on sovittu YK:n tasolla, ja EU on vahvistanut ne humanitaarista apua koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa[16]. Oslon suuntaviivojen mukaan sotilaallisia resursseja olisi käytettävä viimeisenä keinona, kun ei ole käytettävissä muuta siviilivaihtoehtoa, jolla voitaisiin vastata ajoissa kiireellisiin humanitaarisiin tarpeisiin.

Joillakin jäsenvaltioilla on kansallisia järjestelmiä sotilaallisten kuljetusresurssien tai muiden sotilaallisten resurssien käyttämiseksi pelastuspalvelutoimissa, jotka liittyvät EU:n ulkopuolella tapahtuneisiin suurkatastrofeihin. Tällaiset sotilaalliset resurssit, jotka kanavoidaan jäsenvaltioiden pelastuspalveluviranomaisten kautta, voivat olla osa luontoissuorituksina annettavaa kokonaisapua, jonka EU tällä hetkellä kanavoi pelastuspalvelumekanismin seuranta- ja tiedotuskeskuksen (MIC) kautta. Kuten Intian valtameren maanjäristykseen ja tsunamiin joulukuussa 2004 liittyneet toimet ja viimeaikaisemmat Pakistanin tulviin vuonna 2010 liittyneet toimet osoittavat, sotilaalliset resurssit voivat täyttää kriittisiä aukkoja valmiuksissa sellaisilla aloilla kuin kuljetukset, logistiikkatuki, tekniikka tai lääkinnällinen tuki.

EU on luonut puitteet EU:n katastrofiapuun liittyvälle sotilaalliselle tuelle. Ne kattavat sotilaallisten tai sotilaskäyttöön vuokrattujen kuljetusresurssien ja Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan koordinointivälineiden käytön[17]. On kehitetty vakioidut toimintaohjeet, joita on käytetty vakavissa hätätilanteissa, kuten Pakistanin vuoden 2010 tulviin liittyneissä toimissa, joiden yhteydessä komissio helpotti (seuranta- ja tiedotuskeskuksen kautta) avustuslentoja, joita tarjottiin EU:n sotilasesikunnan kuljetussuunnittelutoimiston kautta. Kyseisillä avustuslennoilla täydennettiin mekanismin puitteissa järjestettyjä ja yhteisesti rahoitettuja siviililentoja.

Korkea edustaja ja Euroopan komissio esittävät erikseen erityisiä ehdotuksia siitä, kuinka voidaan parantaa YTPP:n alaan kuuluvien siviili- ja sotilaallisten resurssien käyttöä osana EU:n katastrofiapua, erityisesti kuinka voidaan parantaa johdonmukaisuutta ja synergiaa EU:n humanitaaristen ja pelastuspalveluoperaatioiden kanssa.

On tarpeen kehittää

- Euroopan hätäapukeskus, joka toimii komission operatiivisen hätäavun ja YTPP:n koordinointivälineiden välisenä rajapintana ja jonka tehtävänä on humanitaaristen tarpeiden ja jäsenvaltioiden kriisinhallintaresurssien tarjonnan sovittaminen yhteen.

Toiminnan johdonmukaisuuden parantaminen

Hätäapukeskuksen perustaminen

Pelastuspalvelu ja humanitaarinen apu ovat EU:n välittömän katastrofiavun tärkeimmät operatiiviset välineet. Nämä välineet on yhdistetty yhteen komission pääosastoon (PO ECHO), minkä ansiosta on mahdollista perustaa entistä paremmin toimiva hätäapukeskus. Tämä keskus voi käyttää hyödykseen molempien alojen tietoja ja asiantuntemusta ja yhdistää pelastuspalvelusta ja humanitaarisesta avusta vastaavat jäsenvaltioiden viranomaiset EU:n tasolla tehokkaasti.

ECHOn ja MIC:n kriisikeskukset yhdistetään todelliseksi hätäapukeskukseksi, joka on toimintavalmis vuorokauden ympäri ja vastaa katastrofiapuun liittyvien EU:n siviilitoimien koordinoinnista. Tämä edellyttää sitä, että tietojen jakamisesta ja hätätilanteisiin reagoimisesta siirrytään aktiivisempaan rooliin, jossa keskuksen tehtäviin kuuluvat suunnittelu, seuranta, valmistelu, toimien koordinointi ja logistinen tuki. Tätä tarkoitusta varten keskus kehittää integroidut seurantavalmiudet, jotka perustuvat muun muassa GMES-palveluihin. Keskus varmistaa, että pelastuspalvelusta ja humanitaarisesta avusta vastaavien viranomaisten kanssa vaihdetaan jatkuvasti tietoja avun tarpeesta sekä EU:n jäsenvaltioiden ja muiden toimijoiden tarjoamasta avusta. Näin varmistetaan, että jäsenvaltiot voivat tehdä tietoihin perustuvia päätöksiä rahoituksesta ja lisäavun tarjoamisesta. Keskus myös laatii viiteskenaarioita tärkeimpiä EU:n sisäisiä ja ulkoisia katastrofityyppejä varten.

EU:n ulkoisten katastrofien osalta hätäapukeskuksen olisi vastattava kaikkea EU:ssa saatavilla olevaa luontoissuorituksina annettavaa apua koskevien tietojen keräämisestä ja sen varmistamisesta, että apu on johdonmukaista suhteessa YK:n koordinointijärjestelmään ja katastrofin kohteena olevaan maahan.

Keskitetty hätäapukeskus helpottaa myös operaatioiden koordinointia muiden EU:n toimijoiden kanssa[18]. Tähän sisältyisi tietojen ja analyysien jakaminen EUH:n maantieteellisten osastojen (ja tarvittaessa kriisien tarkkailukeskuksen) ja EU:n lähetystöjen kanssa. Siihen sisältyisi myös yhteistyö EUH:n kriisinhallintarakenteiden kanssa, kun harkitaan EU:n siviili- ja/tai sotilaallisten resurssien käyttöä EU:n katastrofiavun yhteydessä. Keskuksen olisi lisäksi toimittava yhteyspisteenä toimintaansa liittyviin EUH:n osiin, myös kolmansissa maissa toteutettujen YUTP:n tai ETPP:n operaatioiden osalta. Keskus on myös yhteydessä sisäisen turvallisuuden strategian osana kehitettäviin tilannetietoisuusresursseihin ja siten parantaa osaltaan Euroopan katastrofien sietokykyä.

Uusia yleisiä rakenteita ei ehdoteta. Erikoiskeskusten/alustojen kehittäminen yhdistetään työskentelymenetelmiin, joilla varmistetaan järjestelmällinen tietojenvaihto.

Komissio aikoo

- yhdistää pelastuspalvelun ja PO ECHOn kriisikeskukset luodakseen todellisen ympärivuorokautisesti toimivan Euroopan hätäapukeskuksen, joka tekee tiivistä yhteistyötä muiden asianmukaisten yksiköiden kanssa, mukaan lukien sisäisen turvallisuuden strategiasta vastaava yksikkö;

- kehittää hätäapukeskuksen ajan mittaan tahoksi, joka tarjoaa tukea muille suurkatastrofeja käsitteleville yksiköille;

- luoda yhteistyöjärjestelyt, joita sovelletaan EUH:n kanssa (sekä päätoimipaikan että EU:n lähetystöjen kanssa). Tämä on mahdollista esimerkiksi säännöllisten kokousten, yhteyshenkilöiden tilapäisten vaihtojen, yhteisten harjoitusten ja koulutuksen avulla.

Koordinoinnin tehostaminen

Kun on kyse katastrofeista kolmansissa maissa, EU tukee voimakkaasti YK:n, erityisesti YK:n humanitaarisen avun koordinaatioyksikön, keskeistä koordinointiroolia. Koordinoinnin tehostaminen EU:ssa vahvistaa YK:n roolia varmistamalla, että EU osallistuu YK:n johdolla toteutettaviin avustustoimiin johdonmukaisesti.

Komissio aikoo

- lisätä EU:n tukea YK:n kentällä suorittamalle humanitaarisen avun koordinoinnille (klusterijärjestelmä ja YK:n humanitaarisen avun koordinaattori) muun muassa lähettämällä mahdollisesti paikalle EU:n humanitaarisen avun yhteyshenkilöstöä ja siirtämällä mahdollisesti EU:n henkilöstöä tilapäisesti paikalliseen YK:n koordinaatioyksikköön;

- käyttää hätäapukeskusta virtaviivaistaakseen EU:n avustustoimia koskevien tietojen kulkua EU:n ja YK:n välillä;

- parantaa EU:n katastrofiapua koskevaa raportointia YK:n ylläpitämässä rahoituksen seurantajärjestelmässä.

Humanitaarisen avun ja pelastuspalvelun yhdistäminen yhden komissaarin vastuualaan mahdollistaa yhteiset analyysit, yhteisen tiedonkeruun, yksinkertaisemman tietojen toimittamisen klusterikoordinointijärjestelmään ja paremman kentällä tapahtuvan EU:n sisäisen koordinoinnin. Parantaakseen eurooppalaisen hätäavun johdonmukaisuutta komissio aikoo

- ehdottaa, että jäsenvaltioihin nimitetään humanitaarisen avun tietokeskukset, jotka ovat aina käytettävissä tietojenvaihtoa varten. Nämä tietokeskukset yhdistetään EU:n pelastuspalvelumekanismin kansallisiin yhteyspisteisiin täysin yhtenäistetyn lähestymistavan varmistamiseksi;

- kehittää verkkotyökalun (joka perustuu nykyiseen humanitaarisen avun 14 pisteen järjestelmään ja pelastuspalveluavun CECIS-järjestelmään[19]). Tämä työkalu mahdollistaa reaaliaikaisen viestinnän, joka koskee EU:n (27 jäsenvaltion ja komission) humanitaarista apua ja luontoissuorituksina antamaa apua;

- kannustaa jäsenvaltioita raportoimaan ajoissa humanitaarisesta avusta.

Toiminnan näkyvyyden parantaminen

EU:n näkyvyys ei ole itsetarkoitus. Suurella yleisöllä EU:ssa on kuitenkin oikeus saada paikkansapitäviä ja kattavia tietoja siitä, kuinka EU toimii katastrofitilanteissa. Tällä hetkellä EU on suurin humanitaarisen avun antaja ja sen toimia pidetään operatiivisesti tehokkaina. EU:n kansalaiset, avun kohteena olevat kehitysmaat ja kansainväliset kumppanit eivät kuitenkaan aina ole tietoisia näistä toimista. Tämä heikentää suuresti EU:n uskottavuutta ja neuvotteluasemaa kansainvälisellä tasolla globalisaation aikakaudella. Myös viestinnän kannalta on tarpeen kehittää skenaariosuunnitteluun perustuva lähestymistapa. EU:n toimielinten on yhdessä jäsenvaltioiden kanssa kehitettävä viestintästrategia, joka parantaa EU:n toimien näkyvyyttä.

On myös tärkeää, että EU:n kansainvälisten ja paikallisten kumppanijärjestöjen kautta antama rahoitus saa asianmukaisen tunnustuksen ja on näkyvää paikan päällä (lukuun ottamatta tapauksia, joissa EU:n symbolien käyttäminen vaikeuttaisi avun toimittamista perille) ja internetissä.

Komissio aikoo

- esittää yhden ainoan kokonaissumman EU:n hätäavusta (sekä rahoitus että luontoissuoritukset) eikä erillisiä EU:n ja jäsenvaltioiden lukuja ja ottaa täysimääräisesti huomioon kahdenvälisen avun;

- pyrkiä varmistamaan, että kaikilla katastrofitoimiin osallistuvilla EU:n ja jäsenvaltioiden työntekijöillä ja kaikissa avustuserissä on EU:n symbolit kansallisten merkkien rinnalla;

- harkita keinoja, joilla kumppanijärjestöt voivat taata EU:n rahoittaman hätäavun riittävän näkyvyyden (esim. EU:n logolla tai kaksinkertaisella logolla hätäaputarvikkeissa);

- valvoa voimassa olevien rahoitusehtojen noudattamista tarkemmin;

- harkita asianmukaisen tuotekuvan kehittämistä EU:n tehostetulle katastrofiavulle.

Päätelmä

Tässä tiedonannossa kuvailtu strategia on ensimmäinen askel kohti EU:n katastrofivalmiuksien vahvistamista. Se auttaa maksimoimaan vaikutuksen, joka EU:n avulla on katastrofiuhrien kärsimysten lieventämiseen EU:ssa ja muualla maailmassa. Keskeisten ehdotusten täytäntöönpanemiseksi esitetään lainsäädäntöehdotuksia vuonna 2011.

[1] Humanitaarista apua koskeva eurooppalainen konsensus, joulukuu 2007.

[2] Komission 5. maaliskuuta 2008 antama tiedonanto Euroopan unionin katastrofivalmiuksien lujittamisesta, KOM(2008) 130 lopullinen.

[3] Michel Barnierin raportti ”For a European civil protection force: europe aid”. http://ec.europa.eu/archives/commission_2004-2009/president/pdf/rapport_barnier_en.pdf.

[4] Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 222 artikla.

[5] Centre for Research on the Epidemiology of Disasters (CRED). CRED määrittelee katastrofit seuraavasti: ”Tilanne tai tapahtuma, jossa paikalliset valmiudet osoittautuvat riittämättömiksi ja joka edellyttää ulkoisen avun pyytämistä valtakunnalliselta tai kansainväliseltä tasolta” www.cred.be. Tässä tiedonannossa käsitellään pääasiassa katastrofeja, jotka edellyttävät kansainvälisen avun pyytämistä.

[6] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_328_en.pdf .

[7] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_343_en.pdf .

[8] Mekanismia käytettiin sen ensimmäisenä toimintavuonna (2002) kolme kertaa. Vuonna 2009 sitä käytettiin 27 kertaa. Noin puolessa tapauksista on kyse EU:n sisäisiin katastrofeihin liittyvistä toimista.

[9] Ennen mekanismin käyttöä on aina saatava pyyntö katastrofin kohteena olevalta maalta tai olevilta mailta. Kolmansien maiden tapauksessa kuullaan välittömästi ulkoasioiden korkeaa edustajaa yhteisön pelastuspalvelumekanismin käytöstä kriisinhallinnassa annetun neuvoston ja komission yhteisen julkilausuman mukaisesti (asiakirja 10639/03) sen selvittämiseksi, kuuluuko mekanismin käyttö YTPP:n kriisinhallin piiriin.

[10] Neuvostossa vuosina 2003–2006 laadittuihin asiakirjoihin kuuluvat ”Yleiset puitteet jäsenvaltioiden omien tai niiden vuokraamien sotilaskuljetusvälineiden ja ETPP:n koordinointivälineiden käytölle EU:n katastrofivalmiuksien tukemiseksi” ja ”EU:n katastrofiavulle annettava sotilaallinen tuki – Käytettävissä olevien voimavarojen määrittäminen ja koordinointi” (ks. asiakirjat 10639/03, 6644/4/04, 8976/06, 9462/3 REV3 ja 14540/06 + COR1).

[11] Humanitaarista apua koskeva eurooppalainen konsensus: http://ec.europa.eu/echo/files/policies/consensus/consensus_en.pdf.

[12] Komissio antoi vuonna 2009 tiedonannon ”Luonnonkatastrofien ja ihmisen aiheuttamien katastrofien ehkäisyyn sovellettava yhteisön lähestymistapa” (KOM(2009) 82 lopullinen) ja EU:n tukistrategian kehitysmaiden katastrofiriskin vähentämiseksi (KOM(2009) 84 lopullinen). Katastrofiriskin vähentämistä koskevan EU:n tukistrategian täytäntöönpanosuunnitelma hyväksytään myös pian. EU:n laajuista riskiarviointia ollaan parhaillaan kehittämässä, ja komissio selvittää menetelmiä katastrofien ehkäisyä ja niihin varautumista koskevien jäsenvaltioiden politiikkojen säännöllistä tarkastelua varten. EU:n rahoitusta katastrofien ehkäisyyn on saatavilla paljon, mutta näiden varojen käyttöaste on edelleen pieni. Rahoitusta on saatavilla myös seitsemännen T&K-puiteohjelman avaruutta ja turvallisuutta koskevien aihealueiden puitteissa. EU-tuen lisääminen katastrofien ehkäisyhankkeisiin kolmansissa maissa, parhaiden käytänteiden määrittäminen ja vaihtaminen sekä innovatiivisten rahoitusjärjestelymahdollisuuksien selvittäminen ovat parhaillaan työn alla. Tämän työn olisi oltava yhteydessä työhön, jota EU tekee ilmastonmuutokseen sopeutumisen alalla. EU:n solidaarisuusrahaston täytäntöönpano ja lisäkehittäminen voisi myös tarjota mahdollisuuden parantaa EU:n katastrofinhallintaa.

[13] Mukaan lukien kemialliset, biologiset, säteily- ja ydinriskit sekä kansainväliset terrori-iskut.

[14] Komission tuella Viro, Latvia ja Liettua kehittivät yhteisen suurikapasiteettisen pumppausyksikön (niin sanottu ”'Balt Flood Combat”), jota on käytetty menestyksellä Puolan ja Moldovan tasavallan tulvien aikana.

[15] Suuntaviivat sotilas- ja siviilipuolustusvoimien käyttöä varten kansainvälisessä katastrofiavussa – ”Oslon suuntaviivat” (jotka YK:n humanitaarisen avun koordinointiyksikkö OCHA uudisti marraskuussa 2006).

[16] Ks. erityisesti 61 kohta.

[17] Eri asiakirjoihin viitataan edellä alaviitteessä 11.

[18] Komissio jatkaa ARGUS-järjestelmän (ks. KOM(2005) 662) ja siihen liittyvien menettelyjen käyttämistä ja kehittämistä useita aloja koskevien kriisien hallinnointia ja komission yksiköiden välistä koordinointia varten.

[19] Yhteinen hätäviestintä- ja tietojärjestelmä – turvallinen järjestelmä, joka yhdistää EU:n pelastuspalvelumekanismiin osallistuvat pelastuspalveluviranomaiset ja komission.