KOMISSION UUDISTAMINEN - Valkoinen kirja - Osa I

(komission esittämä)

Sisällysluettelo

KOMISSION UUDISTAMINEN

Komission jäsenten laatima johdanto

I Haasteisiin vastaaminen

II Palvelua korostava hallintokulttuuri

III Painopisteiden määrittely, voimavarojen kohdentaminen ja tehokas käyttö

III.1 Toimintojohtaminen: väline politiikan painopisteiden toteuttamiseen

III.2 Toimintojen eriyttämispolitiikan kehittäminen

III.3 Suoritusperusteiset työtavat

IV Henkilöresurssien kehittäminen

IV.1 Johtaminen

IV.2 Urakehitys

IV.3 Muu kuin pysyvä henkilöstö

IV.4 Työympäristö ja tasa-arvo

IV.5 Kurinpito

IV.6 Ilmianto

IV.7 Henkilöstösääntöjen avoimuus

IV.8 Muita seikkoja

V Sisäinen tarkastus, taloushallinto ja varainhoidon valvonta

V.1 Tulojen ja menojen hyväksyjien sekä linjaesimiesten vastuun määrittely

V.2 Taloushallinnon, varainhoidon valvonnan ja sisäisen tarkastuksen uudistaminen

V.3 Yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen

VI Uudistuksen toteuttaminen ja varmistaminen

VII Päätelmät

Liitteet

Liite 1: Uudistuksen avainkohdat

Liite 2: Lausuntokierros

Liite 3: Sanasto

Kaavio I: TALOUSHALLINNON, VARAINHOIDON VALVONNAN JA SISÄISEN TARKASTUKSEN UUSI ORGANISAATIO

Liite 4: Toimintasuunnitelman aikataulu

Toimintasuunnitelma (erillinen asiakirja)

Komission jäsenten laatima johdanto

Vahva Eurooppa tarvitsee vahvan komission. Komission laatimat, hallitustenväliselle konferenssille osoitetut ehdotukset ja komission viisivuotistavoitteet perustuvat tähän ajatukseen. Tämä näkemys edellyttää lisäksi, että komission on uudistettava organisaationsa ja saatava käyttöönsä tarvittavat resurssit voidakseen hoitaa perustamissopimusten mukaiset tehtävänsä.

Globalisaation ja tulevan laajentumisen asettamien haasteiden vuoksi hallintoa on parannettava kaikilla tasoilla, myös EU:n tasolla. Euroopan kaikkien poliittisten elinten, myös komission, on vastattava tähän haasteeseen. Uudistus on tämän vuoksi välttämätön edellytys tulevaisuuden Euroopasta muodostamamme vision toteuttamiselle.

Tämän vuoksi komission jäsenet ovat sekä kollegiaalisena toimielimenä että yksittäisinä komissaareina sitoutuneet tässä valkoisessa kirjassa esitettyyn uudistusohjelmaan. Komissio ei kuitenkaan ole uudistushankkeessaan yksin, sillä komission henkilökunta, joka ansaitsee tunnustuksen sitoutumisestaan Eurooppa-aatteeseen sekä nykyisistä ja aikaisemmista saavutuksistaan, on selkeästi ilmaissut halunsa yhteistyöhön todellisten tulosten saavuttamiseksi. Eurooppa-neuvosto ja Euroopan parlamentti ovat antaneet selkeän tukensa komission hallinnonuudistukselle.

Haluamme, että komissiolla on erinomainen hallinto, jotta se voi jatkossakin hoitaa mahdollisimman tehokkaasti perustamissopimusten mukaiset tehtävänsä. Unionin kansalaiset ansaitsevat ja komission henkilöstö haluaa taata vähintäänkin tämän. Edellä mainitun tavoitteen saavuttamiseksi vanhoista järjestelmistä on säilytettävä parhaat osat, jotka on yhdistettävä uusiin, tulevaisuuden haasteita varten luotuihin järjestelmiin. Maailma muuttuu nopeasti. Komission on tämän vuoksi oltava riippumaton, tilintekovelvollinen, tehokas sekä avoin organisaatio, joka noudattaa toiminnassaan ehdotonta vastuullisuutta.

Tässä valkoisessa kirjassa esitetään kunnianhimoinen ohjelma näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Varsinainen työ alkaa nyt, kun ohjelman sisältämiä ajatuksia työstetään ja toteutetaan.

Yhteisöjen perustajat olivat aikansa tärkeimpiä uudistajia. Näillä uudistajilla ja komissiolla on yhteiset tavoitteet ja yhtä paljon päättäväisyyttä. Tämän vuoksi haluamme heidän perintönsä mukaisesti uudistaa komissiota, jonka he perustivat palvelemaan Euroopan kansalaisia.

>VIITTAUS KAAVIOON>

I Haasteisiin vastaaminen

Komission tehtävät

Rooman sopimuksessa komissiolle annettiin erityisasema ja -tehtäviä juuri perustetussa Euroopan yhteisössä. Komissio perustettiin riippumattomaksi elimeksi, jonka tehtävänä oli toimia yhteisön yleisen edun mukaisesti, valvoa perustamissopimusten noudattamista etenkin käyttämällä oikeuttaan tehdä lainsäädäntöaloitteita, valvoa, että jäsenvaltiot noudattavat yhteisön lainsäädäntöä, neuvotella kauppasopimuksia yhteisön nimissä, panna täytäntöön yhteisöpolitiikkaa sekä varmistaa, ettei yhteisössä esiinny kilpailun vääristymiä.

Tämän jälkeen on tapahtunut monia muutoksia. Kuuden jäsenvaltion yhteisöstä on tullut viidentoista jäsenvaltion unioni, joka laajenee edelleen tulevaisuudessa. Komissio on käynnistänyt muutokset, joiden seurauksena tulliliitto kehittyi ensin taloudelliseksi ja myöhemmin poliittiseksi unioniksi. Komission saavutukset ovat merkittäviä, ja ne ovat tarjonneet hyvin tarpeellista ohjausta siirryttäessä kohti sellaista Euroopan integraatiokehitystä, joka palvelee unionin etua ja sen kansalaisten pyrkimyksiä. Kahden tärkeän talousalan saavutuksen eli yhtenäismarkkinoiden ja yhteisen rahan lisäksi se on luonut perustan yhtenäiselle Euroopalle, joka rakentuu kansalaisten ja alueiden yhteisvastuulle. Samaan aikaan neuvosto ja Euroopan parlamentti ovat antaneet komissiolle monia uusia johtotehtäviä. Euroopan unionin jäsenvaltioiden yhteiskunnalliset ja taloudelliset olot ovat lisäksi muuttuneet merkittävästi.

Yksi asia on kuitenkin säilynyt ennallaan. Vahva, riippumaton ja tehokas komissio on välttämätön edellytys Euroopan unionin toiminnalle ja sen kansainväliselle asemalle. Perustamissopimusten mukaisten tehtävien hoitaminen vaatii rakenteiden ja järjestelmien merkittävää parantamista. Vuosikymmenien aikana omaksutut työtavat ja käytänteet sekä komissiolle kertyneet velvollisuudet estävät nyt komissiota toimimasta tehokkaasti. Hallinnonuudistus auttaa komissiota hoitamaan sille toimielimenä kuuluvan tehtävän Euroopan yhdentymisen edistäjänä, ja se on siksi Euroopan unionille erittäin tärkeä poliittinen hanke.

Prodin komissio on tehnyt strategisen päätöksen, jonka mukaisesti se keskittyy entistä enemmän perustehtäviin, joihin kuuluvat mm. politiikan suunnittelu, politiikkaa koskevien aloitteiden tekeminen sekä yhteisöoikeuden täytäntöönpano. Tämä lähestymistapa edellyttää uusien yhteistyömuotojen luomista Euroopan kaikkien hallintotasojen kesken, ja se auttaa todennäköisesti komissiota saavuttamaan seuraavat vuosiksi 2000-2005 asetetut poliittiset avaintavoitteet:

*Kannustetaan uusien eurooppalaisten hallintotapojen kehittämiseen antamalla kansalaisten vaikuttaa enemmän siihen, miten Eurooppaa johdetaan, ja kehittämällä Euroopan toimielimiä avoimemmiksi ja toimivammiksi. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi komissio hyväksyy hallintoa koskevan valkoisen kirjan lähiaikoina.

*Luodaan vakaa ja laajentunut Eurooppa, jolla on entistä tärkeämpi kansainvälinen asema.

*Luodaan uusi taloutta ja yhteiskuntaa koskeva suunnitelma, jolla taloutta uudistetaan digitaaliaikaan siirtymistä varten siten, että samalla edistetään työllisyyttä ja kestävää kehitystä.

*Parannetaan elämänlaatua tarjoamalla tehokkaita ratkaisuja kysymyksiin, jotka ovat osa kansalaisten arkipäivää.

Nykyään kuitenkin lähes puolet komission henkilöstöstä hoitaa päätoimisesti toimenpanotehtäviä ja vastaa etenkin ohjelmien ja hankkeiden hallinnoinnista sekä hankkeiden välittömästä valvonnasta. Rajalliset resurssit eivät tässä tilanteessa ole tehokkaassa käytössä. Lisäksi näin vähennetään niitä resursseja, joita komissio voi käyttää perustamissopimusten mukaisten tehtäviensä hoitamiseen ja Prodin komission viisivuotissuunnitelman painopisteisiin.

Komissio on tämän vuoksi jokin aika sitten aloittanut toimiensa ja resurssiensa yleisarvioinnin. Tarkoituksena on toiminnan keskittäminen tärkeimpiin poliittisiin tavoitteisiin. Komissio yksilöi tämän vuoksi toimia, jotka voidaan lakkauttaa, koska ne eivät ole ensisijaisia eivätkä tuota riittävästi lisäarvoa Euroopan tasolla. Lisäksi resursseja on aikaisempaa huomattavasti suuremmassa määrin jaettava uudelleen komission yksiköiden sisällä ja niiden kesken. Tässä yhteydessä komissio yksilöi toimia, joita ulkopuoliset elimet voisivat, tarvittaessa komission valvonnassa, toteuttaa tarkoituksenmukaisemmin ja tehokkaammin. Näiden toimenpiteiden ansiosta komissio voi keskittyä entistä paremmin tärkeimpiin tehtäviinsä. Nykyisten toimiensa perusteellisen arvioinnin komissio saa päätökseen syyskuuhun 2000 mennessä.

Komissio voi tällöin arvioida tarkkaan, vastaavatko sen käytettävissä olevat resurssit sille annettuja tehtäviä. Jos käy ilmi ettei näin ole, komissiolle on osoitettava lisäresursseja. Jos näitä lisäresursseja ei saada, komission on keskeytettävä joidenkin tehtävien hoitaminen, ja kaikkien toimielinten on suhtauduttava tarjolla oleviin vaihtoehtoihin vakavasti. Komissio ilmoittaa tämän arvioinnin tulokset neuvostolle ja Euroopan parlamentille syyskuussa 2000 ja tekee tarvittavat ehdotukset.

Tässä yhteydessä on selvää, että voidakseen toimia tehokkaasti komissio tarvitsee lisäksi mahdollisimmat hyvät rakenteet ja järjestelmät resurssiensa hyödyntämiseksi. Tässä valkoisessa kirjassa esitetään sen vuoksi ohjelma työtapojen, ohjelmatyön sekä henkilöstö- ja taloushallinnon perusteelliseksi tarkistamiseksi. On selvää, että komission ensisijaiset poliittiset tavoitteet eivät millään tavoin vapauta sitä vastuusta käyttää julkisia varoja ehdottoman tehokkaalla ja moitteettomalla tavalla. Komissio voi täyttää tämän vaatimuksen varainhoidon uudistetun valvontajärjestelmän avulla. Vuoden 1999 tapahtumat, joihin kuuluu myös kaikkien komission jäsenten eroaminen tehtävistään, osoittivat selvästi, että uutta järjestelmää tarvitaan.

Uudistuksen toteuttaminen

Prodin komissio käynnisti heti toimikautensa alkaessa uudistusohjelman valmistelun. Apua valmistelutyöhön se sai riippumattomien asiantuntijoiden komitean laatimasta kahdesta raportista sekä useista sisäisistä selvityksistä, etenkin Williamsonin raportista ja Decode-hankkeesta, jotka olivat tärkeitä lähtökohtia parhaillaan käynnissä olevalle uudistukselle. Myös SEM 2000 - ja MAP 2000 -ohjelmista on saatu arvokasta kokemusta. Nykyinen uudistusohjelma on kuitenkin huomattavasti laajempi ja kunnianhimoisempi kuin aikaisemmat uudistushankkeet.

Komissio julkaisi tältä pohjalta 18. tammikuuta asiakirjan komission sisällä ja muiden Euroopan toimielinten kanssa käytävää, uudistusstrategiaa koskevaa perusteellista keskustelua varten. Komission henkilöstön, sekä yksittäisten työntekijöiden että työntekijöitä edustavien elinten, osallistuminen keskusteluun on ollut ennennäkemättömän vilkasta. Se on osoittanut, että henkilöstö on hyvin kiinnostunut asiasta, ja vastausten valtaosasta on lisäksi käynyt ilmi henkilöstön selkeä sitoutuminen uudistukseen. Saadut vastaukset ovat olleet erittäin rakentavia, ja ehdotettuun lähestymistapaan on niiden perusteella tehty merkittäviä muutoksia (katso liite 2). Tammikuun 19. päivänä riippumattomien asiantuntijoiden komitean laatimasta toisesta raportista annetussa Euroopan parlamentin päätöslauselmassa kannatetaan voimakkaasti komission keskusteluasiakirjassa ehdotettua lähestymistapaa, joten päätöslauselma on tarjonnut uudistukselle tärkeää tukea. Helsingissä kokoontuneen Eurooppa-neuvoston annettua päätelmänsä myös neuvosto hyväksyi 14. helmikuuta komission ehdottamaa lähestymistapaa koskevat päätelmät, joissa lähestymistapaan suhtaudutaan erittäin myönteisesti.

Tämän kattavan kuulemisprosessin perusteella komissio ehdottaa strategiaa, joka koostuu kolmesta toisiinsa liittyvästä aihekokonaisuudesta, jotka heijastuvat tämän asiakirjan rakenteessa:

*Poliittisten painopisteiden asettamisessa ja resurssien jakamisessa noudatettavien toimintatapojen uudistaminen. Uusilla politiikkaan keskittyvillä päätöksentekomenettelyillä varmistetaan, että komissiolla on käytettävissään toimien toteuttamiseen tarvittavat henkilö-, hallinto- ja tietotekniikkaresurssit sekä taloudelliset resurssit. Tulosten arviointi otetaan tavanomaiseksi osaksi johtamista.

*Henkilöstöpolitiikan tärkeät muutokset, joissa korostetaan tuloksia, täydennyskoulutusta, laatujohtamista sekä rekrytoinnin ja urakehitysmahdollisuuksien parantamista. Muutoksissa painotetaan myös työympäristön ja tasa-arvon sekä henkilöstöhallinnon ja henkilöstön arvioinnin kehittämistä, ja muutosten ansiosta tapaukset, joissa työsuoritus on epätyydyttävä, voidaan käsitellä asianmukaisella ja oikeudenmukaisella tavalla.

*Taloushallinnon perusteellinen uudistus, jonka ansiosta kukin yksikkö voi luoda omia tarpeitaan vastaavan tehokkaan sisäisen valvontajärjestelmän. Yksiköt voivat näitä järjestelmiä perustaessaan pyytää apua komission erityisyksiköiltä. Uudistus perustuu kunkin toimijan vastuiden tarkkaan määrittelyyn sekä uuden sisäisen tarkastuksen osaston säännöllisesti tekemiin tarkastuksiin, jotka koskevat kunkin sisäisen valvontajärjestelmän laatua ja luotettavuutta.

Uudistuksen tueksi on laadittu toimintasuunnitelma, joka sisältyy valkoisen kirjan toiseen osaan. Ohjelma kestää vuoden 2002 jälkipuoliskolle asti, ja joulukuussa 2002 julkaistaan perusteellinen katsaus, joka toimitetaan muille toimielimille. Komissiolle toimitetaan lisäksi säännöllisesti seurantaraportteja ohjelman koko keston ajan. Näissä raporteissa käsitellään toimintasuunnitelman mukaisten toimenpiteiden toteuttamisen lisäksi näiden toimenpiteiden laadullisia vaikutuksia, joita mitataan henkilöstöltä saadun palautteen avulla.

Jotkin uudistuksen vaikutuksista näkyvät jo lähitulevaisuudessa, toiset puolestaan tulevat selvästi näkyviin vasta pidemmän ajan kuluttua, sillä tietyt toimenpiteet edellyttävät Euroopan parlamentin ja neuvoston hyväksymiä lainsäädäntömuutoksia. Tätä vaativaa aikataulua voidaan siksi noudattaa vain, jos kaikki yhteisön toimielimet osallistuvat hankkeeseen täysipainoisesti. Uudistushankkeen onnistumista tarvitaan kaikissa toimielimissä, ja uudistuksen mukanaan tuomat hyödyt ovat kaikkien toimielinten yhteisen edun mukaisia: esimerkiksi ulkoisen avun hallinnoinnin parantuminen uudistuksen ansiosta vahvistaa Euroopan unionin kansainvälistä asemaa.

Uudistus vaatii teknisiä muutoksia, ja näiden muutosten kuvaamiseen tarvitaan erikoistermejä eli ammattiterminologiaa. Tämä ei kuitenkaan saisi hämärtää sitä seikkaa, että kyseessä ovat perusteellisia muutoksia koskevat ehdotukset, joiden toteuttamiseen komissio on varauksetta sitoutunut. Valkoisen kirjan liitteenä on luettelo tärkeimmistä termeistä ja lyhenteistä (liite 3).

II Palvelua korostava hallintokulttuuri

Uudistuksella parannetaan komission mahdollisuuksia hoitaa perustamissopimusten mukaisia tehtäviään ja näin palvella Euroopan unionia. Uudistus perustuu hyvän hallintotavan mukaisesti seuraaviin perusperiaatteisiin: riippumattomuus, vastuu, tilintekovelvollisuus, tehokkuus ja avoimuus. Näissä periaatteissa tai komission pyrkimyksissä niiden noudattamiseen ei ole mitään uutta. Uudistuksen peruslähtökohtina ne tarjoavat kuitenkin nyt selkeän perustan palvelua korostavalle hallintokulttuurille.

Riippumattomuus

Euroopan yhdentymiskehityksen onnistumisen alkuperäisenä ja olennaisena takeena on se, että EU:n täytäntöönpanoelimenä toimiva komissio on ylikansallinen elin, joka ei ole riippuvainen kansallisista, eri aloja edustavista tai muista tahoista. Tämä on tärkein edellytys sille, että se pystyy ajamaan Euroopan unionin etuja. Komissaarien ja yksittäisten virkamiesten osalta tämä merkitsee sitä, etteivät he pyydä tai ota ohjeita miltään hallitukselta tai muulta taholta. Vastaavasti jäsenvaltiot eivät saisi pyrkiä vaikuttamaan komission jäseniin tai henkilökuntaan näiden hoitaessa tehtäviään.

Vastuu

Vastuuperiaatetta sovelletaan kaikilla tasoilla alkaen komissaarien muodostamasta kollegiosta, kun se määrittelee, mitä komissio tekee ja miten. Poliittinen vastuu on yksittäisillä komissaareilla ja komissaarien muodostamalla kollegiolla, kun taas vastuu toiminnan jokapäiväisestä johtamisesta on pääosastoilla. Yksiköiden ja yksittäisten työntekijöiden tehtävien selkeämpi määrittely selkeyttää myös vastuunjakoa. Kunkin komission virkamiehen olisi tiedettävä tarkkaan omat vastuualueensa.

Tilintekovelvollisuus

Tilintekovelvollisuus liittyy hyvin läheisesti vastuun ottamiseen. Komissio on aina tilintekovelvollinen toiminnastaan. Tämä näkyy monin tavoin: komissio esimerkiksi laatii toiminnastaan kertomuksia neuvostolle ja Euroopan parlamentille. Tilintekovelvollisuuden vaikutukset ulottuvat kuitenkin tätä pidemmälle: komission käytettävissä olevien resurssien hyvä hallinta edellyttää sen varmistamista, että resurssit käytetään tehokkaasti ja tuloksekkaasti. Tilintekovelvollisuutta sovelletaan myös komission sisällä, mikä edellyttää yhteistyötä henkilöstön ja osastojen keskuudessa ja tämän yhteistyön parantamista.

Tehokkuus

Kaikki yhteisön toimielimet joutuvat ratkaisemaan, miten rajallisin resurssein voitaisiin saavuttaa parhaat mahdolliset tulokset. Jotta näihin tuloksiin päästäisiin, on parannettava menettelytapoja, joita komissio noudattaa sisäisessä toiminnassaan sekä muiden toimielinten, jäsenvaltioiden ja kansalaisten kanssa tehtävässä yhteistyössä. Yksinkertaistaminen on tärkeää, koska yksinkertaistetut menettelyt ovat helpommin ymmärrettävissä ja näin myös todennäköisesti paremmin toimivia. Tehokkuutta voidaan lisätä myös hajauttamisella, joka yhdistettynä selkeään vastuunjakoon kannustaa virkamiehiä aloitteellisuuteen.

Avoimuus

Hallinnon avoimuus on erittäin tärkeä osoitus kyseisen hallinnon luottamuksesta palveluksessaan olevia työntekijöitä kohtaan sekä niitä kohtaan, joille se on vastuussa toiminnastaan. Avoimuus komission sisäisessä hallinnossa on ehdoton edellytys sille, että avoimuutta voidaan perustamissopimuksen mukaisesti lisätä myös suhteessa komission ulkopuolisiin tahoihin. Sisäisellä avoimuudella tarkoitetaan tehokasta viestintää kaikilla tasoilla ja myönteistä suhtautumista uusiin ajatuksiin sekä kritiikkiin; ulkoisella avoimuudella puolestaan tarkoitetaan sitä, että organisaatio on kaikilta osin avoin julkiselle tarkastelulle.

****

Vaikka koko uudistusprosessilla tuetaan palvelua korostavan hallintokulttuurin luomista, voidaan erottaa tiettyjä tämän tavoitteen kannalta erityisen tärkeitä toimia. Komission ja Euroopan parlamentin suhteita koskevilla toimintasäännöillä esimerkiksi lisätään tehokkuutta helpottamalla näiden kahden toimielimen yhteistyötä. Uusilla määräyksillä, joilla parannetaan yleisön mahdollisuuksia tutustua yhteisön toimielinten asiakirjoihin, puolestaan lisätään Amsterdamin sopimuksen määräysten mukaisesti avoimuutta. Lisäksi on tärkeää varmistaa, että komissio suorittaa erääntyneet maksut hyvän toimintatavan mukaisesti ajallaan.

Tässä luvussa ehdotettuja toimenpiteitä käsitellään yksityiskohtaisesti valkoisen kirjan II osassa olevan toimintasuunnitelman II luvussa (toimet 1-11).

III Painopisteiden määrittely, voimavarojen kohdentaminen ja tehokas käyttö

Komissiossa tarvitaan entistä tehokkaampaa menetelmää painopisteiden määrittelyyn ja voimavarojen kohdentamiseen. Rajalliset henkilöresurssit on nyt jaettu liian monenlaisiin toimiin ja tehtäviin, mikä vähentää tehokkuutta ja toiminnan uskottavuutta. Komission on kohdistettava toimintansa jälleen ydintehtäviinsä ja poliittisiin tavoitteisiinsa.

Voimavaroja on yleensä käsitelty painopisteistä irrallaan kahdesta syystä. Ensiksikin komission omat toimintaa koskevat päätökset on yleensä tehty erillään voimavaroja koskevista päätöksistä. Toiseksi neuvosto ja parlamentti ovat antaneet komissiolle uusia tehtäviä myöntämättä kuitenkaan lisäresursseja. Lisäksi nykyisessä hallintokulttuurissa valvonta korostuu tavoitteiden kustannuksella. Ongelmaa hankaloittaa vielä se, että tavoiteltavia tuloksia ja vastuita ei aina ole määritelty riittävän selkeästi.

Kuten edellä on tuotu esiin, komissio pyrkii ratkaisemaan näitä menneiltä ajoilta periytyneitä ongelmia tekemällä kokonaisarvion painopisteistä, toiminnoista ja voimavaroista syyskuuhun 2000 mennessä.

Tämä on kuitenkin vasta alkua. Kysymyksiä on pohdittava jatkuvasti ja tinkimättä tuloksiin ja tehokkuuteen pyrkien. Avaintoimia on kolme:

*Määritellään toiminnan painopisteet sekä ehdottomasti vältettävät toimet komission kaikilla tasoilla. Jos halutaan ottaa mukaan uusia painopisteitä, on entiset arvioitava huolellisesti uudelleen.

*Pyritään tasapainottamaan toimintojen sisäinen ja ulkoinen johtaminen entistä paremmin.

*Otetaan käyttöön entistä parempia työmenetelmiä.

III.1 Toimintojohtaminen: väline politiikan painopisteiden toteuttamiseen

Komission toimintaa on johdettava niin, että tähdätään tuloksiin politiikan painopistealueilla. Näitä ovat ydintoiminnot ja uudet politiikan painopisteet, ja niitä määriteltäessä on otettava huomioon myös perustamissopimuksessa ja kansainvälisissä sopimuksissa asetetut velvoitteet. Jotta tähän päästäisiin, komissiossa otetaan käyttöön toimintojohtamisjärjestelmä. Sen avulla pyritään organisaation kaikilla tasoilla tekemään politiikan painopisteitä ja niihin myönnettyjä resursseja koskevat päätökset samanaikaisesti. Näin voidaan kohdentaa voimavaroja politiikan painopistealueille ja toisaalta politiikan painopisteitä koskevat päätökset voidaan tehdä täysin tietoisena niihin vaadittavista resursseista.

Tällä tavoin lisätään tehokkuutta, sillä painopisteitä, politiikan tavoitteita ja toimia koskevat päätökset voidaan sovittaa yhteen henkilö- ja hallintoresurssien sekä tietoteknisten ja taloudellisten resurssien kohdentamista koskevien päätösten kanssa. Myös vastuun- ja tehtävänjako selkiytyvät, ja esimiehet saavat enemmän liikkumavaraa hyväksytyn talousarvion käytössä. Lisäksi esimiehet kaikilla tasoilla voivat entistä paremmin hyödyntää tietoja, jotka nykyään ovat hajallaan ja hyvin erilaisissa muodoissa. Yksittäisten osastojen raportointi asianomaiselle komissaareille ja kollegiolle kuten myös kollegion raportointi Euroopan parlamentille voidaan näin suorittaa entistä sujuvammin. Tämä puolestaan lisää huomattavasti komission toiminnan avoimuutta.

Komission tavoitteena on, että toimintojohtaminen (ABM) on käytössä koko komissiossa heinäkuuhun 2002 mennessä. Tämä edellyttää monia hallinnollisia muutoksia, mukaan luettuna tietoteknisen tukijärjestelmän kehittäminen (IRMS), joita esitellään tämän valkoisen kirjan II osassa (toimintasuunnitelman III luvussa).

Järjestelmän avaintekijä on komission toiminnan suunnittelun ja voimavarojen käytön perustuminen entistä selvemmin yhteisön politiikkaan. Tätä tarkoitusta varten pääsihteeristöön perustetaan heinäkuussa 2000 strategisesta suunnittelusta ja ohjelmoinnista vastaava elin, jonka tehtävänä on avustaa kollegiota politiikan painopisteitä ja voimavarojen kohdentamista koskevassa päätöksenteossa sekä lisätä suoritusjohtamista koko komissiossa.

Uuden toimintaprosessin lähtökohtana ovat selkeät poliittiset suuntaviivat, jotka strategisesta suunnittelusta ja ohjelmoinnista vastaava elin julkistaa komission puheenjohtajan valtuuttamana kollegion käymän suuntaviivoja koskevan keskustelun jälkeen.

Komission yksikköjen annettua oman palautteensa kollegio laatii vuotuisen strategiaohjelman, jossa määritellään politiikan tavoitteet, menettelytavat ja niitä vastaavat henkilö- ja taloudelliset resurssit koko komissiolle toimialoittain (siis karkeasti ottaen kullekin komission toimialalle). Strategiaohjelma on komission tärkein väline määriteltäessä toiminnan painopisteitä ja myös ehdottomasti vältettäviä toimia. Strategiaohjelmasta keskustellaan neuvoston ja parlamentin kanssa, ja se on liikkeelle panevana voimana laadittaessa talousarviota sekä alustavaa talousarvioesitystä, jossa se esitetään yksityiskohtaisemmin.

Strategiaohjelma toimii perustana laadittaessa työohjelmaa komissiolle ja sen yksiköille, joiden vastuulla on politiikan painopisteiden toteuttaminen käytännössä ja niiden siirtäminen yksittäisten virkamiesten työohjelmiin. Näin komission politiikan painopisteet vaikuttavat suoranaisesti jokaisen virkamiehen tehtäviin.

Komission on luonnollisesti pystyttävä sopeuttamaan painopisteitään joustavasti vuoden mittaan odottamattomien tapahtumien niin vaatiessa. Siksi ohjelmaa on pystyttävä tarkistamaan lyhyellä varoitusajalla.

Myös seurantaa ja arviointia parannetaan, jotta toiminnan tehokkuutta ja kustannuksia voidaan arvioida asianmukaisesti. Näin saadaan tärkeää prosesseja koskevaa palautetta ja voidaan määrittää toimet, joita on syytä välttää. Raportointia tulee myös kehittää. Kunkin pääosaston laatimassa vuosikertomuksessa tarkastellaan sen toiminnasta saatuja seurantatuloksia ja arvioidaan tarjotun palvelun laatua. Muita raportointivaatimuksia on arvioitava uudelleen ja mahdollisuuksien mukaan yksinkertaistettava.

Järjestelmä ulotetaan myös EU:n ulkopuolella toimiviin komission edustustoihin, jotta ulkopuolelle suuntautuvan tuen hallinnointi voidaan hajauttaa tehokkaasti.

Strategiaohjelma, talousarvio ja työohjelma antavat yhdessä kaikille yhteisön toimielimille selkeämpää tietoa yhteisön politiikan kokonaiskustannuksista. Silti on tärkeää määritellä selvästi eri toimielinten vastuualueet. Komissio on tilintekovelvollinen Euroopan parlamentille. Parlamentti ei voi kuitenkaan toimia tässä perustamis sopimuksissa asetetussa roolissa, jos se alkaa tehdä päätöksiä komission operatiivista toimintaa ja johtamista koskevissa kysymyksissä. Kaventamalla komission esimiesten toimintavapautta tällaiset päätökset lisäksi heikentäisivät vakavasti komission kykyä toimia tuloksellisesti. Näin ollen hallinnollisista ja tehokkuussyistä budjettivallan käyttäjän osallistumista mikrotason johtamiseen tulee välttää. Tämän välttämiseksi tulee tehdä toimielinten välinen sopimus.

III.2 Toimintojen eriyttämispolitiikan kehittäminen

Prodin komissio on tehnyt poliittisen päätöksen toimintojen eriyttämisestä, mikä tarkoittaa sitä, että komissio siirtää kaikki tai osan tehtävistään tai toiminnoistaan muiden tehtäväksi. Tämä on yksi tapa panna täytäntöön komission uudelleenkeskittämisstrategiaa sen keskeisissä tehtävissä ja politiikkojen painopistealueissa. Oikean tasapainon löytäminen sisäisten ja ulkoisten voimavarojen välillä on erityisen tärkeää järjestelmässä, jossa resurssien jakamista koskevat päätökset sisältyvät painopistealueiden määrittelyyn ja ohjelmointiin.

Komissiolla on ollut ulkoisia voimavaroja käytössään jo kauan, joko toimintaohjelmien teknisenä apuna tai ulkopuolelta ostettuina palveluina. Selkeää toimintojen eriyttämispolitiikkaa, soveltamisperusteita tai oikeudellisia säännöksiä ei kuitenkaan ole ollut olemassa. Nyt on aika kehittää tällainen eriyttämispolitiikka. Vuonna 1999 julkaistu opas teknisen avun toimistoille oli ensimmäinen askel, mutta eriyttämiseen tarvitaan selkeä strategia, kuten Euroopan parlamentti on ilmaissut.

Vaikka komissio luonnollisesti tarvitsee riittävän määrän omaa henkilökuntaa, ulkopuolisia voimavaroja tarvitaan myös jatkuvasti. Komissiolla ei ole riittävästi omia voimavaroja eräitä uusia ja/tai tilapäisiä tehtäviä varten. Saatujen kokemusten perusteella näyttää yhä enemmän siltä, että monet toimet hoidetaan paremmin kohderyhmän lähellä kuin keskitetysti Brysselistä. Jokaisessa suuressa organisaatiossa on tehtäviä, jotka erikoistuneet yhtiöt hoitavat tehokkaammin kuin organisaatio itse.

Toimintojen eriyttämispolitiikka pitää sisällään tehtävien delegoimisen yhteisön elimille, hajauttamisen kansallisille viranomaisille ja palvelujen ostamisen yksityiseltä sektorilta. Kehittämällä eriyttämispolitiikkaa komissio pyrkii saamaan järjestystä jo olemassa olevaan eriyttämiseen erityisesti kehittämällä tehokkaampia ja luotettavampia menetelmiä rahoitusohjelmien hallinnointiin.

Toimintojen eriyttämiseen olisi turvauduttava vain, jos se on toimivampi ja kustannustehokkuudeltaan parempi vaihtoehto saada kulloinkin tarvittavia palveluita tai tavaroita. Eriyttämistä ei pidä milloinkaan käyttää puutteellisesti määriteltyjen tehtävien toteuttamiseen eikä se saa koskaan tapahtua tilintekovelvollisuuden kustannuksella. Komission on voitava toteuttaa perustamissopimuksen 274 artiklan mukaista poliittista vastuutaan talousarvion täytäntöönpanemiseksi.

Perusperiaatteena on oltava se, että sääntely- tai neuvottelutoimintoja ja varojen myöntämistä koskevia toimia, joihin sisältyy harkintavallan käyttöä, voidaan antaa vain julkishallinnolle. Komission olisi lisäksi kieltäydyttävä ottamasta hoitaakseen tehtäviä, joista se ei katso selviävänsä hyväksyttävissä olevalla riskimarginaalilla, riippumatta siitä, hoidetaanko tehtävä komissiossa vai sen ulkopuolella.

Kehitteillä olevaan eriyttämispolitiikkaan kuuluu komission henkilökunnan johtaman uudentyyppisen täytäntöönpanoelimen testaaminen. Erityistä huomiota kiinnitetään yhteisön ulkopuolelle myönnettävän tuen alaan, joka kattaa nykyisellään kaksi kolmasosaa kaikista komission käyttämistä ulkopuolisista teknisen avun toimistoista ja tuhansia yksittäisten asiantuntijoiden kanssa tehtyjä sopimuksia. Tarvitaan kiireellisiä ratkaisuja, joiden avulla komissiolla on valmiina käytettävissään tarvittavaa asiantuntemusta hankkeiden toteuttamiseksi ajallaan ja tehokkaasti siten, että samalla varmistetaan EU:n politiikalta edellytettävä näkyvyys ja johdonmukaisuus. Ulkopuolisen tuen hallinnoinnin eräänä vaihtoehtona olisi tutkittava toimistotyyppistä rakennetta tai rakenteita. Tämän ja muiden vaihtoehtojen on liityttävä yhä kasvavaan keskittämisen vähentämiseen ja hajauttamiseen, jota suunnitellaan osana ulkopuolisen tuen tehokkaampaa toimittamista.

Toimintojen eriyttämisen tarve vaihtelee yksiköittäin niiden tehtävien mukaan, joten kaikille sopivan yhden vaihtoehdon etsiminen ei ole soveltuvaa. Johdonmukaisuutta on kuitenkin voitava parantaa, jotta samanlaisia tapauksia varten voidaan käyttää samanlaisia välineitä.

Komissio ei aio tätä politiikkaa suunnitellessaan laajentaa toimintojensa eriyttämistä yleisesti eikä välttää sisäisiä voimavaroja koskevan kysymyksen käsittelyä. Toimintojen eriyttämiseen ryhdytään vain, jos se on sinällään perusteltua, eikä sitä pidetä keskeisten tehtävien hoitamiseen tarvittavan henkilöstön puutteen korvikkeena. Ulkoisten voimavarojen asianmukaisen käytön edellytyksenä on se, että valvontaan tai johtamiseen on olemassa riittävästi sisäisiä voimavaroja.

III.3 Suoritusperusteiset työtavat

Lausuntokierros on osoittanut, että yleisesti ottaen henkilöstö on samaa mieltä komission työskentelytapojen yksinkertaistamis- ja uudenaikaistamistarpeesta. Hyvät hallintotavat ovat jo käytössä monissa pääosastoissa. Ne on otettava käyttöön koko komissiossa. Yksiköiden itsenäisillä toimilla on kuitenkin rajansa, koska saattaa olla tarpeen käsitellä jotkut kyseessä olevista aiheista tai menettelyistä koko komission tai useiden komission toimintojen tasolla. Tällaisia menetelmiä kehitettäessä on lisäksi tarpeen tutkia, miten voidaan parantaa työtapoja muiden toimielinten kanssa, esimerkiksi harkinnan käyttäminen komiteamenettelyn osalta. Kyseisen tutkimuksen tulokset otetaan huomioon komission ehdotuksissa.

Henkilöstö on tehnyt monia hyödyllisiä ehdotuksia työjärjestelyiden ja -menetelmien kehittämiseksi. Tällaisten ehdotusten esittämiseen ja niiden seurantaan tarvitaan järjestelmä. Tällaisia mekanismeja on jo olemassa joissakin pääosastoissa, ja niitä pääosastoja, joissa sellaisia ei vielä ole, kannustetaan ottamaan niitä käyttöön. Pääsihteeristö yhdistää pääosastojen järjestelmät verkoksi, joka muodostaa yhteisen ideapankin. Kukin esitetty idea arvioidaan, ja sen esittäneelle virkamiehelle annetaan palautetta. Jotkut ehdotukset koskevat vain jotain tiettyä pääosastoa, mutta monia muita voidaan todennäköisesti soveltaa laajemmin. Tällaisen ideapankin avulla komissio voi jatkuvasti parantaa ja kehittää työtapojaan.

Aluksi tarvitaan kuitenkin järjestelmällisempää lähestymistapaa. Pääsihteeristöön nimitetään sen vuoksi toinen apulaispääsihteeri, jonka erityistehtävänä on työmenetelmien parantaminen ja niiden käytön lisääminen koko komissiossa. Näiden kysymysten ratkaisemiseksi laaditaan toimintasuunnitelma tämän vuoden loppuun mennessä. Siinä käytetään komission omia ja ulkopuolisia asiantuntijoita. Painopistealueisiin kuuluvat komission jäsenten kollegion vastuunjakoa koskevat uudet säännöt, joita koskeva ensimmäinen raportti olisi laadittava kiireellisesti, päätöksenteon ja hallinnollisten menettelyjen yksinkertaistaminen päätoimipaikalla ja komission toimistoissa ympäri maailmaa, yksiköiden välisen koordinoinnin parantaminen, parempien arkistointimenetelmien kehittäminen koko komissiossa, joustavat ja mukautumiskykyiset hallinnolliset rakenteet, uuden teknologian parempi hyödyntäminen ja jo joissakin komission yksiköissä käytössä olevien laatujohtamistekniikoiden käyttöönotto. Erityisesti tietojärjestelmien kehittyminen, kuten asiakirjojen elektroninen hallinnointi, merkitsee sitä, että meidän pitäisi voida edetä kohti paperitonta komissiota.

Tässä luvussa ehdotetut toimenpiteet käsitellään yksityiskohtaisesti valkoisen kirjan II osassa olevan toimintasuunnitelman III luvussa (toimet 12-20).

IV Henkilöresurssien kehittäminen

Komissiossa työskentelevät ihmiset ovat komission tärkein voimavara. Näiden ihmisten kyvyt ja sitoutuminen tehtäviinsä ovat olleet avainasemassa komission saavutusten kannalta. Yhtenäinen henkilöresurssien hallinto, joka sallii työntekijöiden hyödyntää kaikkia voimavarojaan, on elintärkeä komission tehokkaan toiminnan kannalta. Kun Euroopan yhteisön toimielimillä on riippumaton, pysyvä ja laadukas virkamieskunta, ne voivat täyttää tehtävänsä Euroopan unionissa mahdollisimman tehokkaasti. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi henkilöresurssien hallintoa on nykyaikaistettava palvelukseen ottamisesta aina eläkkeelle siirtämiseen siten, että siitä on hyötyä kaikkien palkkaluokkien virkamiehille.

Kuluvan vuoden aikana julkaistaan keskusteluasiakirjoja, jotka sisältävät yksityiskohtaisia ehdotuksia palvelukseenottopolitiikan, johtamispolitiikan, urajärjestelmän jne. uudistuksista. Jokaisessa keskusteluasiakirjassa esitetään toimintaperiaatteet, jotka perustuvat jäsenvaltioiden hallinnoissa ja muissa kansainvälisissä organisaatioissa noudatettujen parhaiden käytäntöjen analyysiin. Keskusteluasiakirjoihin on määrä sisällyttää luonnokset lainsäädännöstä, jolla toimintaperiaatteet pannaan täytäntöön ja joka käsittää joko henkilöstösääntöihin tai täytäntöönpanolainsäädäntöön tehtäviä muutoksia. Näiden keskusteluasiakirjojen pohjalta henkilöstölle tarjotaan mahdollisuus kommentoida tässä valkoisessa kirjassa esitettyjä hallinnonuudistuksen yleisperiaatteita ja niiden täytäntöönpanoa sekä olla näissä toimissa mukana.

Henkilöstöpolitiikan uudistusta selostetaan perusteellisesti seuraavissa jaksoissa. Lisätietoja annetaan toimintasuunnitelmassa. Monet ehdotetuista muutoksista voidaan toteuttaa voimassa olevien henkilöstösääntöjen perusteella soveltamalla paremmin nykyisiä sääntöjä ja panemalla ne paremmin täytäntöön. Joillakin alueilla henkilöstösääntöjen muuttaminen on kuitenkin välttämätöntä. Muutoksen onnistuminen edellyttää kaikilla alueilla henkilöstön osallistumista.

IV.1 Johtaminen

Johtajien asema on keskeinen komissiossa kuten muissakin organisaatioissa. Heidän tehtävänsä on kahtalainen: heillä on oltava erityisesti työtehtäviin liittyvää tietoa ja kokemusta ja lisäksi heidän on pystyttävä yleisesti motivoimaan ja johtamaan alaisiaan. Hallinnonuudistuksella on määrä myötävaikuttaa tehokkaampaan johtamiseen siten, että otetaan käyttöön selkeämmät säännöt ja määritellään vastuualueet täsmällisemmin. Erityisen tärkeä tehtävä komission hallinnonuudistuksessa on keskijohdon virkamiehillä. Yksikönpäälliköt tulevat olemaan hajautettujen uudistustoimien liikkeellepaneva voima, sillä heidän tehtävänään on huolehtia ryhmätyön toteuttamisesta ja työn organisoinnin jatkuvasta parantamisesta. Lisäksi tarvitaan erityistoimia johtamistaitojen parantamiseksi ja yhteisen johtamiskulttuurin luomiseksi koko komissiossa.

Näin ollen komissio tulee painottamaan entistä enemmän johtamistaitoja johtajanimityksissä, jotka tehdään koeajaksi. Lisäksi sovelletaan periaatetta, jonka mukaan nimitys voidaan peruuttaa: jos johtotehtävään nimitetty henkilö ei osoita vaadittuja johtamiskykyjä tai vapaaehtoisesti luopuu tehtävästä, hänet siirrettäisiin pois johtotehtävistä, ja hän pysyisi edelleen samassa palkkaluokassa.

Käyttöön otetaan johtamiskoulutusohjelma, joka on tarkoitettu kaikille johtajille ja jossa otetaan huomioon mm. lähetystöjen päälliköiden koulutuksen erityistarpeet. Tyydyttävää osallistumista tällaiseen koulutukseen edellytetään jokaiselta, jolla on johtamisvastuuta. Kaikentasoisten johtajien, myös pääjohtajien ja johtajien, toimintaa arvioidaan järjestelmällisesti.

IV.2 Urakehitys

Palvelukseen ottaminen

Nykyisen, avoimiin kilpailuihin perustuvan palvelukseenottopolitiikan ansiosta komissiolla on erittäin pätevä ja luotettava henkilöstö. Avoimia kilpailuja aiotaan jatkossakin käyttää sekä yleishenkilöstön että erikoistuneiden työntekijöiden palvelukseenotossa. Komission toimien paremman ohjelmoinnin ja siihen liittyvien pätevyysprofiilien määrittelyn myötä on mahdollista suunnitella henkilöresurssitarve etukäteen entistä paremmin niin henkilöstön taitojen kuin määränkin osalta.

Kokemukset ja henkilöstön antamat kommentit osoittavat, että avoimien kilpailujen organisaatiota ja niissä käytettyjä kokeita on parannettava siten, että varmistetaan komission henkilöstötarpeiden täyttäminen ja otetaan huomioon valintatekniikoissa ja tietotekniikassa tapahtunut edistys. Erityisesti huomiota tullaan kiinnittämään kilpailujen eri osien järjestelyjen parantamiseen. Palvelukseenoton lopullisen hallinnan täytyy kuitenkin olla komissiolla. Lisäksi on varmistettava komission henkilöstön maantieteellisen jakauman tasapaino henkilöstösääntöjen (erityisesti niiden 27 artiklan) mukaisesti. Kuitenkaan kilpailujen järjestäminen kansallisuuden tai kansallisuuskiintiöiden perusteella tai yleinen siirtyminen kielikohtaisiin kilpailuihin ei ole asianmukaista. Uusien valintakokeiden kehittämisessä on määrä ottaa kaikilta osin huomioon EU:n monikulttuurinen luonne sekä sukupuolten tasa-arvokysymykset maantieteellisen jakauman tasapainoa ja tasavertaisia mahdollisuuksia koskevien edellytysten määrittelemiseksi.

Palvelukseenotto muihin Euroopan unionin toimielimiin tapahtuu niin ikään kilpailujen perusteella. Tarkoitus on ensisijaisesti tarkastella muiden toimielinten kanssa mahdollisuuksia luoda toimielinten yhteinen palvelukseenottoelin.

Uraneuvonta ja liikkuvuus

Palvelukseen ottamisen jälkeen komission on hyödynnettävä uusien työntekijöiden taitoja parhaalla mahdollisella tavalla ja autettava heitä kehittämään voimavarojaan komission kansainvälisessä työympäristössä. Kaikki uudet virkamiehet käyvät läpi perusteellisen perehdytysohjelman kahdentoista kuukauden mittaisen koeajan kuluessa. Koeajan jälkeen suoritettava tiukka arviointi kuvastaa sitä, että vakituisen virkamiehen asemaan pääseminen merkitsee tärkeitä oikeuksia.

Komissio perustaa yhteisen uraneuvontaelimen, jonka tehtävänä on levittää tietoa parhaista toimintatavoista pääjohtajille sekä opastaa ja avustaa virkamiehiä urakehitysasioissa. Kuhunkin pääosastoon perustetaan samanlainen neuvontaelin, jotta virkamiehet saisivat tämän verkoston avulla mahdollisimman hyvää opastusta koko työuransa ajan.

Liikkuvuutta edistetään poistamalla esteitä, joita ovat aiheuttaneet esimerkiksi nykyinen ylennysjärjestelmä. Erityisesti ulkomaanedustuksen toimialaa koskevat liikkuvuussäännöt pidetään voimassa ja niitä parannetaan tarvittaessa. Liikkuvuuden ehtoja ja edellytyksiä, joita sovelletaan Euroopan yhteisön toimielimissä ja niiden sekä jäsenvaltioiden hallintoelimien ja mahdollisesti muiden julkisen ja yksityisen sektorin elimien välillä, on määrä tarkastella henkilövaihdon helpottamista silmälläpitäen. Yleensä ottaen liikkuvuus aiotaan katsoa ansioksi henkilöstön arvioinnissa ja johtajanimityksissä, koska joidenkin henkilöiden liikkuvuus on vähäistä ja halutaan kannustaa työntekijöitä liikkuvuuteen. Liikkuvuuden mahdollisesti lisääntyessä toiminnan jatkuvuudesta huolehditaan erityisesti parantamalla organisointia tehtävien siirtyessä työntekijältä toiselle.

Koulutus

Komission henkilöstön koulutusbudjetti on suhteellisesti paljon pienempi kuin jäsenvaltioiden valtionhallinnoissa keskimäärin. Se vastaa kahden päivän koulutusta työntekijää kohti vuodessa. Tähän lukuun kuuluu yleisluonteinen ja kielikoulutus sekä tietotekniikkakoulutus. Koulutus vaatii paitsi varoja myös aikaa, mikä merkitsee, että koulutukseen osallistuminen on katsottava osaksi yksikköjen toimintaa. Koulutus on otettava huomioon työtehtävissä. Komissioon on kehitettävä oppimiskulttuuri, jossa koulutusta pidetään olennaisena eikä valinnaisena, ylimääräisenä toimintana. Kaikkiin ura-alueisiin kuuluvia työntekijöitä on kannustettava kehittämään henkilökohtaisia voimavarojaan ja heille on annettava siihen mahdollisuus. Tämän toteuttaminen edellyttää varojen lisäämistä koulutusbudjettiin asteittain ja myös enemmän henkilökuntaa.

Tavoitteena on jatkuva koulutus koko työuran aikana. Tietyissä uran vaiheissa voidaan suositella erityiskoulutusta (kuten tekstinlaadintataitojen kehittämistä tai "erilaisuuden hallintaa"). Muunkin tyyppistä koulutusta tarvitaan. Jotkut koulutustyypit olisivat pakollisia kaikille, esimerkiksi oikeustieteen, taloustieteen, tekstinlaadinnan ja budjettihallinnon perustaitojen hallinta. Muu koulutus vaihtelisi työn laadun tai uravaiheen mukaan (esimerkiksi perehdyttämiskurssit, budjetti- ja talousasioiden erityiskoulutus, johtamistaitokoulutus).

Muiden toimielinten kanssa tutkitaan myös erityisen Euroopan unionin virkamiesten koulutuskeskuksen perustamista. Se olisi tarkoitettu erityisesti keski- ja ylimmälle johdolle.

Urajärjestelmä

Nykyinen ero eri ura-alueiden välillä perustuu hyvin voimakkaasti tutkintoihin ja koulutukseen, joka virkamiehellä on jo palvelukseen otettaessa. Sen vuoksi ura-alueisiin sijoittamisessa ei oteta riittävän tarkasti huomioon yksittäisten työntekijöiden kehitysmahdollisuuksia, eikä siinä arvioida lainkaan yleisempiä kykyjä, esimerkiksi päätöksentekotaitoja tai johtamispotentiaalia. Lisäksi siinä ei myöskään yleensä oteta riittävästi huomioon tutkintoja, joita B-, C- ja D-ura-alueen työntekijät ovat suorittaneet palvelukseen ottamisen jälkeen, tai heidän taitojaan ja heidän työtehtäviensä todellista luonnetta. Siirtyminen ura-alueelta toiselle on vaikeaa, eikä sisäisiä kilpailuja järjestetä säännöllisesti. Kullakin ura-alueella on rajoitettu määrä palkkaluokkia, ja useimmat virkamiehet saavat ylennyksen vain kolme tai neljä kertaa uransa aikana. Koska palkkaluokkia on rajoitettu määrä, se merkitsee myös, että merkittäviä pullonkauloja muodostuu B-, C- ja D-ura-alueiden huipulla ja A 4-tasolla.

Yhteenvetona voidaan todeta, että nykyinen järjestelmä ei juuri innosta hyviin suorituksiin, eikä siinä palkita henkilökohtaista aloitteellisuutta työpaikalla eikä uusien taitojen hankkimista tai muiden tutkintojen suorittamista. Urajärjestelmä jarruttaa keinotekoisesti erityisen lahjakkaiden ja pystyvien henkilöiden etenemistä. Siinä ei anneta asianmukaista tunnustusta B-, C- ja D-ura-alueeseen kuuluvien työntekijöiden työlle, johon kuuluu usein paljon suurempi vastuu kuin henkilöstösääntöjen vakiotoimenkuvauksista käy ilmi. Tämä on vahingoksi sekä henkilöstölle että komissiolle. On luettava komission henkilöstön ansioksi, että heidän työsuorituksensa on ollut hyvä näistä rakenteellisista puutteista huolimatta.

Nykyisen järjestelmän heikkouksien vuoksi komissio ehdottaa uuden ja lineaarisemman urajärjestelmän luomista. Siinä ei olisi ura-alueita, mutta siinä olisi enemmän palkkaluokkia kuin nykyisessä järjestelmässä ja vähemmän palkkatasoja palkkaluokkaa kohti. Uudet työntekijät otettaisiin palvelukseen tiettyihin palkkaluokkiin tutkintoja ja ammattikokemusta koskevien vähimmäisvaatimusten mukaisesti.

Uudessa urajärjestelmässä olisi myös mahdollista, että tietyissä tarkoin määritellyissä tehtävissä tai toimissa maksettaisiin tietyn palkkaluokan mukaista palkkaa. Näitä tehtäviä, joihin liittyy erityisiä vastuita, hoitaville virkamiehille maksettaisiin kyseisen palkkaluokan mukaista palkkaa sinä aikana, kun he hoitavat tehtävää. Virkamiehet nimitettäisiin tällaisiin tehtäviin puolueettomasti ja avoimesti.

Ylempään palkkaluokkaan nimittämisestä päätettäisiin ansioiden perusteella, kun taas virkaikä määräisi etenemisen kunkin palkkaluokan sisällä olevilla tasoilla. Järjestelmän pitäisi myös varmistaa, että sellaisille virkamiehille, jotka eivät kuulu johtoon mutta joiden tiedot ja taidot ovat komissiolle arvokkaita, on tarjolla hyvät uramahdollisuudet. Tämä tarkoittaisi erityisesti, että johtamistehtävien ei pitäisi yleensä olla edellytys ylempään palkkaluokkaan nimittämiseksi.

Missä tahansa julkishallinnossa uuden urajärjestelmän luominen on erittäin merkittävä tapahtuma, koska sen vaikutukset saattavat ulottua laajalle. Uuden järjestelmän kehittäminen edellyttää myös monien kysymysten, kuten henkilöstön arvioinnin ja ylennysmenettelyn, yksityiskohtaista analysointia. Tässä valkoisessa kirjassa esitetään yleiset periaatteet EU:n virkamiesten uudeksi urajärjestelmäksi. Kun lineaarisen urajärjestelmän eri vaihtoehdot on tutkittu tarkoin, komissio julkaisee yksityiskohtaisen ehdotuksen marraskuussa 2000.

Komissio ottaa tehtäväkseen varmistaa, että uudessa urajärjestelmässä, olisi se millainen tahansa, otetaan huomioon komission sitoutuminen siihen, ettei hallinnonuudistuksessa huononneta nykyisen henkilöstön yleisiä työehtoja eikä heikennetä henkilöstön monikulttuurista koostumusta. Tämä tulee näkymään niissä ehdotuksissa, joita komissio mahdollisesti antaa asiasta neuvostolle.

Suorituksen arviointi

Kaikilla henkilöstön arviointijärjestelmillä on monta tarkoitusta palautteen antamisesta työntekijöille ja suorituksen vertaamisesta sovittuihin tavoitteisiin aina työntekijöiden ylennyskelpoisuuden arvioimiseen. Komission henkilöstöarvioinnin lähtökohtana on oltava kutakin yksikköä koskevat selkeästi määritellyt toiminta-ajatukset ja kutakin työntekijää koskevat toimenkuvaukset ja tehtävänmääritykset. Nämä ovat joka tapauksessa komission toiminnan suunnittelu- ja ohjelmointijärjestelmän avaintekijät.

Uusi järjestelmä on toki tarpeen, mutta kokemus on kuitenkin osoittanut, että onnistuneen henkilöstön arviointijärjestelmän avaintekijä on, että arvioijat soveltavat järjestelmää oikeudenmukaisesti ja oikein. Johtajille on ensisijaisesti määrä antaa erityiskoulutusta arviointiin, ja lisäksi on määrä tarkastaa, miten he soveltavat järjestelmää. Arvioinnin tasavertaisen ja tehokkaan suorittamisen varmistamiseksi mietitään sopivia tapoja.

Uuden arviointijärjestelmän ytimenä pitäisi olla joka vuosi käytävä keskustelu arvioitavan ja arvioijan välillä siitä, miten hyvin selvästi asetetut tavoitteet on saavutettu. Tämä on yleistä muissa Euroopan maiden hallintojärjestelmissä. Työntekijät saisivat puolueetonta palautetta suorituksestaan, heille annettaisiin tunnustusta ja mikäli tarpeellista, heitä kannustettaisiin parantamaan suoritustaan määrittelemällä parannusta vaativat alueet. Keskustelussa olisi myös käsiteltävä urakehitykseen liittyviä kysymyksiä, kuten koulutusta ja liikkuvuutta

Henkilöstöarvioinnista pitäisi myös olla apua, kun arvioidaan työntekijän soveltuvuutta ylennettäväksi, mikä perustuisi aiempiin suorituksiin ja kykyyn omaksua uusia tehtäviä ja vastuita. Ansioituneisuus on suhteellinen käsite, joka edellyttää, että työntekijöitä arvioidaan ylennystä varten vertaamalla heitä samassa asemassa oleviin työtovereihin. Tämä merkitsee sitä, että arviointiin on kuuluttava arvosanan (arvosanojen) antaminen. Henkilöstöarviointi suoritetaan komissiossa nykyisin joka toinen vuosi. Uuden jokavuotisen arvioinnin yhteyttä ylennysmenettelyyn tarkastellaan perusteellisesti, jotta johdolle ja henkilöstölle ei asetettaisi tarpeettoman suurta taakkaa. Uuteen arviointijärjestelmään on kuitenkin uhrattava enemmän aikaa ja vaivaa.

Uuden henkilöstöarviointijärjestelmän on selvästi oltava oikeudenmukainen, avoin ja puolueeton. Arvioinnin suorittajan olisi oltava työntekijän välitön esimies. Arvioinnissa voisi mahdollisesti olla mukana muita kollegoja, ja palautetta olisi ehkä annettava molempiin suuntiin.

Lopuksi mainittakoon, että johdon arviointijärjestelmään pitäisi kuulua myös alaisten arvio esimiehistään. Niille, jotka arvioivat johtoa, taattaisiin täysi oikeusturva. Pääjohtajien ja johtajien arviointia varten otetaan käyttöön erillinen arviointijärjestelmä, jonka avulla komissio voi arvioida johtajien mahdollisuuksia yletä pääjohtajan paikalle.

Ylentäminen

Uuden arviointijärjestelmän etuja on, että sen avulla voidaan täyttää henkilöstösääntöjen nimenomainen vaatimus ylennyksen perustumisesta ansioihin. Ylennysjärjestelmää on parannettava vielä muullakin tavalla, jotta saavutettaisiin tavoite, että hyvä suoritus olisi palkittava asianmukaisesti. Mm. liikkuvuus ja erikoistaitojen kehittäminen on otettava huomioon.

Menettelyt, joilla autetaan työntekijöitä, joiden suoritus on epätyydyttävä

Kun jokaisen virkamiehen tehtävät määritellään selvästi, heillä itsellään ja heidän esimiehillään on käytettävissään sovittu peruste suorituksen arvioimiseksi. Vuosittaisessa arviointikeskustelussa pitäisi siten voida havaita entistä aiemmin epätyydyttävät suoritukset. Uuteen uraneuvontajärjestelmään kuuluu ohjausta niille virkamiehille, joiden suoritus näyttää riittämättömältä, ja heidän taitojensa uudelleenarviointi. Epätyydyttävän suorituksen selvästä määrittelemisestä, sen havaitsemisesta ja noudatettavista menettelyistä tullaan antamaan ohjeet. Tilanteen korjaamiseksi työntekijöille voidaan antaa lisäkoulutusta tai heidät voidaan osoittaa toiseen työtehtävään. Lisäksi otetaan käyttöön erityinen kurinpitomenettelystä erillinen menettely, jossa käsitellään henkilöstösääntöjen 51 artiklan mukaisesti oikeudenmukaisesti tapauksia, joissa on todettu ammatillista epäpätevyyttä.

Joustava eläkkeelle siirtäminen

Eläkeiän joustavuus on eräs keino inhimillisten voimavarojen optimoituun käyttöön. Nykyiset eläkeikää ja -ehtoja koskevat säännöt rankaisevat niitä, jotka haluavat lähteä eläkkeelle ennen 60 vuoden ikää. Kukaan virkamies ei myöskään voi jatkaa työssään 65 ikävuoden jälkeen. Näihin kysymyksiin on puututtava. On kehitettävä uusi järjestelmä aikaistettua eläkkeelle siirtämistä varten. Se vaikuttaa henkilöstösääntöihin ja eläkejärjestelmään.

On selvää, että Euroopan unionin laajeneminen asettaa komissiolle merkittävän haasteen. Aikaistetun eläkkeelle siirtämisen järjestelmää voitaisiin käyttää helpottamaan uusista jäsenvaltioista tulevien virkamiesten integroimista henkilöstöön. Tätä varten on mietittävä suoraan laajenemiseen liittyvää erityistä aikaistetun eläkkeelle siirtämisen järjestelmää.

IV.3 Muu kuin pysyvä henkilöstö

Sopimushenkilöstö on aina tuonut hyödyllisen lisän komission työhön, sillä näin on saatu sellaista ammattipätevyyttä, jota komissiossa ei muuten ole. Tämän lisäksi paikalliset toimihenkilöt unionin edustustoissa jäsenvaltioissa ja lähetystöissä unionin ulkopuolisissa maissa ovat osallistuneet merkittävällä tavalla komission tehtävien hoitamiseen näissä maissa.

Tämän henkilöstön sitoutumisesta Euroopan unionin päämääriin ei ole epäilystä. Sen palkkaamiseen ja käyttämiseen sovellettujen järjestelyjen ja ehtojen moninaisuus on kuitenkin hämmentävää. Sopimushenkilöstön käyttö voi lisäksi olla epätaloudellista, sillä sen palkkaaminen voi olla kalliimpaa kuin pysyvien virkamiesten käyttö, eikä komissio voi olla varma siitä, että sen tarjoama ammattitaito olisi edelleen komission käytettävissä. Komissio tulee edelleen käyttämään sopimushenkilöstöä, mutta aikoo vähentää riippuvuutta tällaisesta henkilöstöstä erityisesti päätoimipaikoissa. Tästä syystä komissio aikoo ehdottaa, että osa sopimushenkilöstön palkkaamiseen varatuista määrärahoista muutetaan pysyviksi viroiksi.

Sopimushenkilöstön toimintaa ja sille sopivia tehtäviä koskevien sääntöjen epäselvyydet selvitetään. Uusien sääntöjen olisi lisäksi tarjottava mahdollisuus määrättyjen politiikkojen käytännön toteuttamiseen sopimushenkilöstön avulla esimerkiksi silloin, kun komissioon on tarpeen palkata henkilöitä, joilla on komissiosta puuttuvaa teknistä erityisasiantuntemusta. Näiden sääntöjen sekä toimintojen eriyttämispolitiikan ja toimien määrittelemisen välillä on yhteys: sopimushenkilöstön käyttö vaihtelee toimien luonteen mukaan ja sopimushenkilöstön käytön laajuus komissiossa voi vaikuttaa eriyttämistarpeeseen.

IV.4 Työympäristö ja tasa-arvo

Työympäristö

Komission pitäisi olla mallityönantaja, joka tarjoaa työntekijöilleen hyvän työympäristön. Töiden organisointi on komissiossa aiemman käytännön jäänteenä yleensä melko joustamatonta, eikä komissiolle luonteenomaisen ja sitä rikastavan kulttuurisen monimuotoisuuden mahdollista vaikutusta työsuhteisiin ymmärretä riittävästi. Tämä monimuotoisuus lisääntyy edelleen Euroopan unionin tulevan laajentumisen myötä. Sekä komission työperinne että riittämättömät voimavarat joillakin aloilla ovat johtaneet siihen, että työpäivät ovat olleet pitkiä ja useiden virkamiesten on ollut vaikea sovittaa yhteen työ- ja yksityiselämää.

Työolosuhteita parannetaan monin eri tavoin. Monikulttuurisessa ympäristössä työskentelyyn ja monimuotoisuuden hallintaan liittyvään koulutukseen tullaan kiinnittämään enemmän huomiota. Kaikkiin palkkaluokkiin kuuluvat virkamiehet ovat enenevässä määrin alkaneet vaatia joustavampia työaikoja. Entistä tuloskeskeisempään organisaatioon pyrittäessä nämä toiveet on nyt täytettävä, sillä ne johtavat komission kannalta suurempaan joustavuuteen ja tuottavuuteen ja henkilöstön kannalta parempaan motivaatioon ja viihtyvyyteen työssä. Toimenpiteitä toteutetaan joustavien työaikojen, liukumien, työn jakamisen, osa-aikaisen työskentelyn ja etätyön helpottamiseksi. Joustavia työaikoja noudattavan henkilöstön korvaamiseen liittyviä seikkoja on tarkasteltava.

Työn ja perhe-elämän asettamien vaatimusten tasapainottamisen mahdollistamiseksi sekä biologisille että adoptiovanhemmille annetaan oikeus vanhempainlomaan. Nykyisiä äitiyslomasäännöksiä on myös parannettava samoin kuin komission tarjoamia lasten päivähoitopalveluja. Lisäksi otetaan käyttöön oikeus perhelomaan..

Tasa-arvo

Työympäristöä koskevien parannusten voidaan olettaa edistävän tasa-arvoa merkittävästi.

Sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisen on tämän lisäksi oltava keskeistä uudessa integroidussa henkilöstöpolitiikassa. Komissio on jo sitoutunut korjaamaan henkilöstörakenteessa nykyisin vallitsevan sukupuolten välisen epätasapainon esimerkiksi asettamalla korkeisiin virkoihin nimittämisessä etusijalle naisen, jos ehdokkaana on yhtä päteviä miehiä ja naisia. Se on myös asettanut itselleen vähimmäistavoitteeksi kaksinkertaistaa toimikautensa loppuun mennessä ylimmässä johdossa työskentelevien naisten lukumäärän. Maantieteellinen tasapaino ei saisi missään tapauksessa olla esteenä nimityksille. Työhönotossa kiinnitetään erityistä huomiota siihen, että kilpailut eivät ole naisille epäsuotuisia ja että valintalautakunnissa on riittävästi naisia. Parempi pääsy johtamiskoulutukseen ja tällaisen koulutuksen parantunut tarjonta lisännevät ylenemismahdollisuuksia.

Komissio aikoo poistaa nyt voimassa olevat ikärajat palvelukseenottokilpailuista. Asiasta kuullaan parhaillaan muita EU:n toimielimiä, ja komissio on valmis näyttämään esimerkkiä. Avioliiton lisäksi muiden pysyvien parisuhteiden tunnustamisehdot määritellään. Olisi mietittävä, miten nykypäivän Euroopan kulttuurinen ja etninen monimuotoisuus saataisiin näkymään paremmin komission henkilöstössä, ja komissio haluaakin tältä osin lisätä keskustelua jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten kanssa.

IV.5 Kurinpito

Vain harvoin on aihetta siihen, että komission henkilöstön jäsen joutuu tekemisiin kurinpitojärjestelmän kanssa. Nykyisessä järjestelmässä on kuitenkin puutteita. Se on liian hidas ja koostuu monista menettelyistä, ja sen perustana on kurinpitolautakunta, jonka kokoonpano vaihtelee ja johon ei kuulu ulkopuolisia jäseniä. Henkilöstölle ei myöskään ole tarjottu riittävästi tietoa velvollisuuksista eikä sääntöjen rikkomisen mahdollisista seurauksista.

Tilanteen parantamiseksi voidaan toteuttaa joitakin hallinnollisia toimenpiteitä, jotka eivät edellytä henkilöstösääntöjen muuttamista: vahvistetaan selkeät säännöt ja selvitetään oikeudet ja velvollisuudet käsikirjassa, laaditaan ohjeet rikkeen vakavuuden mukaan määräytyvistä seuraamuksista, lisätään johdonmukaisuutta kurinpitolautakunnan pysyvää sihteeristöä laajentamalla ja julkaistaan kurinpitoa koskevat päätökset (ilman nimiä luottamuksellisuuden säilyttämiseksi).

Muut toimet järjestelmän tehostamiseksi ja sen viiveiden välttämiseksi edellyttävät henkilöstösääntöjen muutoksia. Näihin toimiin kuuluvat toimielinten yhteisen kurinpitolautakunnan perustaminen ja hallinnolle annettava mahdollisuus esittää näkökantansa kurinpitolautakunnalle.

IV.6 Ilmianto

Kaikkien vastuullisten organisaatioiden, erityisesti julkishallintoon kuuluvien, on varmistettava, että työntekijät, joilla on perustellusti aihetta olettaa, että rikkomus on tehty, meneillään tai mahdollinen, voivat tehdä asiasta ilmoituksen ja olla varmoja, että se tutkitaan perinpohjin ja että tilanteeseen puututaan. Komission on täsmennettävä epäillyistä rikkomuksista ilmoittavien virkamiesten oikeudet ja velvollisuudet ja luotava toimiva järjestelmä, joka on ilmiantajien, rikkomuksesta syytettyjen henkilöiden ja toimielimen kannalta oikeudenmukainen. Samalla olisi saatava takeet siitä, että kun oikeudellinen tai hallinnollinen menettely aloitetaan, sille ei aiheuteta haittaa julkistamalla todisteita ennenaikaisesti.

Petostentorjuntavirastoasetuksessa, joka tuli voimaan kesäkuussa 1999, tarkennetaan ne kanavat, joita väärinkäytöksistä ilmoitettaessa on käytettävä. Virkamiehillä on velvollisuus ilmoittaa epäillyistä väärinkäytöksistä esimiehilleen tai komission pääsihteerille tai petostentorjuntavirastolle. Täsmennettäköön, että petostentorjuntavirastolle tapauksen tutkintaa varten tehty ilmoitus ei vapauta johtoa sen tietoon tulleiden ongelmien ratkaisemiseksi tarvittavien toimenpiteiden toteuttamisesta.

Myös niitä virkamiehiä koskevat oikeudet ja velvollisuudet, jotka ilmoittavat rikkomuksista vastuullisesti sisäisten kanavien kautta (mutta ei yksinomaan esimiesteitse), on laadittava täsmällisemmiksi, ja ulkoisten raportointikanavien käytöstä on annettava asianmukaiset säännöt. Ulkoisten kanavien pitäisi toimia "varaventtiilinä", ja olosuhteet, joissa on sallittua turvautua komission ulkopuolelle, olisi määriteltävä huolellisesti. Vahvistettuun yhteiseen sovitteluelimeen olisi otettava yhteys sellaisissa oletetuissa rikkomustapauksissa, joihin ei liity petosta tai yhteisön taloudellisiin etuihin vaikuttavia toimia.

Niille virkamiehille, jotka laativat raportteja oikeudellisesti vahvistettuja keinoja käyttäen, tarjotaan petostentorjuntavirastoasetuksen mukaista tarpeellista suojelua jäsenvaltioiden parhaiden käytänteiden mukaisesti, ja aiheettomien tai pahantahtoisten syytösten varalta toteutetaan suojatoimenpiteitä - koko henkilöstön ja toimielimen etujen mukaisesti.

IV.7 Henkilöstösääntöjen avoimuus

Henkilöstösääntöjen soveltamisesta on annettu vuosien mittaan useita oikeudellisia asiakirjoja. Joitakin niistä sovelletaan kaikissa EU:n toimielimissä ja joitakin vain komissiossa. Näitä asiakirjoja ei juurikaan ole pyritty saattamaan henkilöstön saataville, eivätkä komission henkilöstösääntöjen mukaisesti tekemät useat hallinnolliset päätökset ole saatavilla. Tästä syystä selkeää kodifioitua sääntökokoelmaa ei ole käytettävissä. Nyt on tarkasteltava sekä avoimuuteen että sääntöjen asianmukaiseen soveltamiseen liittyviä kysymyksiä. Kaikissa EU:n toimielimissä sovellettavat yhteiset henkilöstösäännöt säilytetään.

Henkilöstösääntöjen soveltamisesta annetut säännöt yksinkertaistetaan, konsolidoidaan ja julkaistaan. Komission hallinnolliset menettelyt henkilöstösääntöjen soveltamiseksi tarkistetaan. Samanaikaisesti on tarkasteltava itse henkilöstösääntöjä kuulemismenettelyssä henkilöstön edustajien kanssa sellaisten sääntöjen löytämiseksi, jotka ovat selkeästi vanhentuneita ja joita ei enää tarvita EU:n virkamiesten pysyvyyden, laadun ja riippumattomuuden takaamiseen. Tässä yhteydessä on tärkeää korostaa, että tässä uudistuksessa ei millään muotoa aseteta kyseenalaiseksi sitä periaatetta, että pariteettikomiteat, joihin kuuluu henkilöstön ja hallinnon edustajia, osallistuvat henkilöresurssien hallintoon. Kyseisten komiteoiden toimintaa ja tehtäviä tarkistetaan kullakin erityisalueella, jotta voitaisiin varmistaa niiden sitoutuminen henkilöstön etujen ajamiseen.

Nämä muutokset ovat osa henkilöstön oikeuksien ja velvollisuuksien yksinkertaistamista ja selventämistä koskevaa nykyistä sitoumusta.

IV.8 Muita seikkoja

Tässä valkoisessa kirjassa luonnosteltu henkilöstöresurssien hallinto on avainasemassa komission strategiassa niiden kauden 2000-2005 ohjelmatavoitteiden saavuttamiseksi, joita esimerkiksi Euroopan unionin laajentuminen tuo uusista jäsenvaltioista tulevien henkilöstön jäsenten integroimisen yhteydessä. Tämän lisäksi on käynyt ilmi kaksi muuta henkilöresurssien hallintoon liittyvää seikkaa, joihin on kiinnitettävä erityistä huomiota. Ensimmäinen koskee tutkimusmäärärahoista rahoitettavaa henkilöstöä, johon sovelletaan erityissääntöjä. Komission pitemmän aikavälin tavoitteena on liittää tutkimushenkilöstö komission yleiseen henkilöstöpolitiikkaan. Mahdollisuus erityishenkilöstön palkkaamiseen väliaikaisesti säilytetään. Toinen koskee komission ulkomaanedustusta. Lähetystöissä ja päätoimipaikoissa toimivien henkilöiden urakehitykseen kiinnitetään erityistä huomiota, virkamieskierto, kieli- ja muu koulutus, virkamiespariskuntien kohtelu toisen työskennellessä lähetystössä sekä paikallisia toimihenkilöitä koskeva politiikka mukaan luettuina.

Tässä esitetyn uudistuskehyksen soveltaminen on merkittävä ja jatkuva haaste komission keskushallintoyksiköille. Se on haaste, joihin näiden yksiköiden on nyt vastattava.

Tässä luvussa ehdotettuja toimenpiteitä käsitellään yksityiskohtaisesti valkoisen kirjan II osassa olevan toimintasuunnitelman IV luvussa (toimet 21-62).

V Sisäinen tarkastus, taloushallinto ja varainhoidon valvonta

Uudistuksen keskeisenä tavoitteena on luoda hallintokulttuuri, joka kannustaa virkamiehiä ottamaan vastuun hallinnassaan olevista toimista ja valvomaan toimia, joista he ovat vastuussa. Koko komissiolla on erityinen vastuu EU:n varojen (veronmaksajien rahojen) hallinnoinnista. Taloushallinnon parantamisesta ja uudenaikaistamisesta on sellaisenaan etua vuoksi mutta sillä voidaan myös lisätä suoraan ja tehokkaasti toiminnan tuloksellisuutta yleensä.

Komission taloushallinto- ja valvontajärjestelmät eivät enää vastaa niissä käsiteltävien maksutapahtumien laatua ja määrää.<0} Nykyiset keskitetyt järjestelmät suunniteltiin aikana, jolloin komissiossa käsiteltiin paljon nykyistä pienempiä rahasummia. Maksutapahtumien määrä on moninkertaistunut - niiden määrä on viidessä vuodessa kaksinkertaistunut ja on tällä hetkellä yli 620 000. Yhteisön ulkopuolelle maksettavat tukimäärät ovat kolminkertaistuneet kymmenen viime vuoden aikana, ja ne lisääntyvät vielä 44 prosenttia edellisestä vuodesta vuonna 2000.

Menettelyjä on näin ollen yksinkertaistettava, nopeutettava ja hajautettava, ja ne on muutettava avoimemmiksi. Taloudellisia vaikutuksia aiheuttavia toimia johtavan henkilöstön vastuut ja tehtävät on jaettava selkeästi, ja toimille on myös luotava asianmukaiset organisaatiorakenteet ja -säännöt. Tämä vastuun selkiinnyttämistarve koskee niin taloushenkilöstöä kuin toimien varsinaisen sisällön kanssa työskenteleviäkin. Komission ulkomaanedustustoissa on tehtävä erityisjärjestelyjä, jotta ne pystyisivät hoitamaan uusia tehtäviään.

Taloushallinnon kehittämisen keskeisenä piirteenä on siirtyminen toimintojohtamiseen komission toiminnan painopisteisiin käytettävien resurssien jaossa (ks. tämän valkoisen kirjan II osa). Näin komissio ei enää kärsisi tilanteesta, jossa se huomaa ottaneensa vastaan tehtäviä ilman, että sillä olisi riittävästi keinoja hoitaa niitä moitteettomasti.

Tämän lisäksi on toteutettava seuraavat toimet:

*Komission taloushallinto- ja varainhoidon valvontajärjestelmä sekä sisäisen tarkastuksen järjestelmä on perinpohjaisesti tarkistettava, ajantasaistettava ja saatettava parhaiden käytäntöjen mukaiseksi. Jotta voimavarat ja asiantuntemus saataisiin parhaiten hyödynnettyä ja jotta otettaisiin huomioon komission vastuulla olevien menolajien väliset erot, komissioon on myös luotava uusia organisaatiorakenteita ja poistettava joitakin organisaatiorakenteita asteittain käytöstä.<0} Edistymistä maksuviivästysten selvittämisessä ja perusteettomasti maksettujen varojen takaisinperinnässä aletaan mitata selkein mittapuin.

*Tulojen ja menojen hyväksyjien ja kaikkien esimiesten on otettava vastuu toimiensa laadusta, sääntöjenmukaisuudesta ja tehokkuudesta. Säännöt on toimitettava kaikkien virkamiesten tietoon koonnetussa, yksinkertaisessa ja helppokäyttöisessä muodossa.

*Yhteisön taloudellisten etujen parempi suojaaminen edellyttää lukuisia toimenpiteitä, jotka koskevat varsinkin lainsäädännön laatimista petosten osalta aukottomaksi ja tämän huomioimista lainsäädäntöesitysten lisäksi koko lainsäädäntöprosessin ajan. Komission ja jäsenvaltioiden yhteistyötä parannetaan merkittävästi. Kuten tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, suurin osa kulujen tilitystä ja varojen käyttöä koskevista virheistä tehdään juuri jäsenvaltioissa.

V.1 Tulojen ja menojen hyväksyjien sekä linjaesimiesten vastuun määrittely

Jotta moitteettomasta taloushallinnosta kannettaisiin todella vastuuta, eri henkilöiden tehtävät on ensinnäkin määriteltävä selkeästi. On myös varmistettava, että kaikki tietävät ja ymmärtävät omat tehtävänsä ja valvottava eri johtamisprosessien laadukkuutta. Sääntöjen rikkomisen varalle on myös luotava tasapuoliset ja luotettavat menetelmät.

Koska taloushallinto on vain yksi operatiivisen johtamisen osa, menojen hyväksymisvaltuuksien delegoinnin on oltava yhdenmukainen johtamisprosessin vastuuketjun kanssa tavallisesta virkamiehestä pääjohtajaan, komission jäseniin ja kollegioon asti.

Komissio laatiikin selkeät säännöt kunkin talousasioista vastaavan henkilön tehtävien määrittämiseksi. Säännöt toimitetaan jokaiselle heistä tehtävään nimittämisen yhteydessä, ja tällöin annetaan myös asianmukainen koulutus. Sääntöjen noudattamatta jättäminen johtaa myönnettyjen valtuuksien peruuttamiseen.

Tulojen ja menojen hyväksyjien vastuualueita koskevissa säännöissä määrätään myös menojen hyväksymisvaltuuksien delegoimisesta osastojen sisällä. Mahdollisimman usein pyritään siihen, että henkilö, joka tekee operatiivisen päätöksen menoja aiheuttavaan toimeen ryhtymisestä myös hyväksyy menon.<0} Maksutapahtumien oikeellisuuden tarkastamista varten on kuitenkin oltava asianmukainen järjestelmä.

Sääntöjen ja menettelyjen noudattaminen voidaan parhaiten varmistaa laatimalla ohjeisto, joka on kaikkien virkamiesten saatavilla. Säännöt siis koonnetaan ja esitetään yksinkertaisissa ja helppotajuisissa käsikirjoissa, joita päivitetään aina tarvittaessa.

Yksinkertaisempia, koonnettuja sääntöjä ja menettelyjä tarvitaan etenkin avustusten ja hankintojen myöntämiseen. Kilpailuttaminen rahoituksen suuntaamisessa, täydelliset tiedot rahoitusmahdollisuuksista, kaikkien tarjouksen tehneiden tasapuolinen kohtelu, avoimet valintamenettelyt, tulosten julkistaminen ja asianmukainen seuranta ja arviointi ovat periaatteita, joita on noudatettava tiukasti.

Avustusten ja hankintojen välinen raja on joissakin tapauksissa vaikea määritellä. Tulojen ja menojen hyväksyjien on voitava saada komission yhteisen varainhoitoelimen (ks. luku V.2) sopimusyksiköltä neuvoja menettelyn valinnassa. Tätä ongelmaa käsitellään omana kokonaisuutenaan varainhoitoasetuksen tarkistamista koskevassa ehdotusluonnoksessa.

Komissio esittää myös hankintamenettelyjensä parannusehdotuksia ja harkitsee itsenäisen elimen perustamista käsittelemään hankintamenettelyistä tehtyjä valituksia.

Taloudellisen virheen tapahduttua tai epäiltäessä sääntöjenvastaisuutta, johon ei liity petosta, vie kyseisen pääosaston pääjohtaja ennen kurinpitomenettelyn aloittamista tapauksen petostentorjuntaviraston roolia kyseenalaistamatta käsiteltäväksi erityiseen tutkintaelimeen. Heinäkuun 1. päivään 2000 mennessä perustettavan tutkintaelimen tehtävänä on neuvoa talousasioihin mahdollisesti liittyvien sääntöjenvastaisuuksien selvittelyssä. Se tietenkin kuulee virheestä tai väärinkäytöksestä epäiltyä virkamiestä. Tutkintaelin on välivaihe väärinkäytöksen toteamisen ja muodollisen kurinpitomenettelyn aloittamisen välillä. Tutkintaelin suosittaa mahdollisuuksien mukaan korjaavia ja ehkäiseviä toimia pääjohtajalle.

Nykyisen varainhoitoasetuksen säännökset tulojen ja menojen hyväksyjien ammatillisesta ja taloudellisesta vastuusta vaikeuttavat huomattavasti tulojen ja menojen hyväksyjien "vastuullistamista". Tästä ristiriidasta voi olla vakavia seurauksia. Luvussa IV esitetyt uudet kurinpitomenettelyt tarjoavat jo tasapuoliset ja asianmukaiset keinot taloudellisten sääntöjenvastaisuuksien ja petosten käsittelemiseen soveltamalla henkilöstösääntöjen määräyksiä virkavastuusta silloin kun virkamies on tehnyt vakavan virheen. Komissio esittääkin näiden erityissäännösten poistamista varainhoitoasetuksesta.

V.2 Taloushallinnon, varainhoidon valvonnan ja sisäisen tarkastuksen uudistaminen

Komission nykyistä taloushallintoa sekä sen valvontaa ja tarkastusta on arvosteltu voimakkaasti sekä komission sisällä että sen ulkopuolella siitä, ettei se ole kyennyt hoitamaan eräisiin merkittäviin tapauksiin liittyviä vakavia väärinkäytöksiä (ks. esim. riippumattomien asiantuntijoiden komitean ja tilintarkastustuomioistuimen raportit).

Nykyinen menojen ennakkovalvonta tarkoittaa periaatteessa sitä, että maksutapahtumat tarkastetaan ja hyväksytään keskitetysti varainhoitoasetuksessa säädettyjen, lähinnä menettelyjä koskevien sääntöjen valossa. Tämä ns. ennakkohyväksyntä ei ole osoittautunut riittäväksi keinoksi analysoida kokonaisvaltaisesti rahoitustoimien tuomaa lisäarvoa ja niiden sääntöjenmukaisuutta. Päättäjät saavat näin ollen vääränlaisen turvallisuudentunteen tästä tarkastusjärjestelmästä, ja se on luonut kulttuurin, joka vapauttaa linjaesimiehet vastuusta. Järjestelmä on myös vaikeakäyttöinen ja siihen kuuluvat menettelyt monimutkaisia, mikä osaltaan vaikeuttaa talousarvion tehokasta toteuttamista.

Lisäksi vastuu ennakkovalvonnasta (hyväksymismerkintä) ja järjestelmien jälkikäteisarvioinnista (sisäinen tarkastus) on varainhoitoasetuksen mukaisesti komission varainhoidon valvojalla, mikä saattaa johtaa merkittävään eturistiriitaan varainhoidon valvonnan pääosastossa.

Muutosehdotuksia

Tähän asiakirjaan sisältyvä ratkaisuehdotus esitetään kaaviossa I. Tavoitteena on siirtää varainhoidon valvojan vastuulla olevia nykyisiä valvontatoimintoja pääosastoihin, jotta pääjohtajat olisivat suoraan vastuussa riittävän sisäisen valvonnan suorittamisesta yksiköidensä sisällä ja jotta esimiehet olisivat täysin vastuussa tekemistään taloudellisista päätöksistä. Tämä vastuu ilmenee kunkin pääjohtajan vuosikertomuksessaan antamassa lausumassa siitä, että osastossa on harjoitettu asianmukaista sisäistä valvontaa ja että kertomuksessa tehdyn tutkimuksen mukaan varat on käytetty oikeisiin tarkoituksiin. Keskitetystä ennakkohyväksymisestä luovutaan heti kun varainhoitoasetus on saatu muutettua voimavarojen hallinnan kannalta turvallisemmaksi ja tehokkaammaksi.

Pääosastojen sisällä toimivat talousyksiköt neuvovat ja avustavat operatiivisia yksiköitä. Niille voidaan osoittaa myös muita tehtäviä kunkin pääosaston organisaatiorakenteesta riippuen. Koska menorakenteet ja taloushallinnon vaatimukset vaihtelevat eri yksiköissä, kunkin pääjohtajan on määriteltävä asianmukaiset taloushallinnolliset menettelyt, joita hänen alaisuudessaan toimivissa yksiköissä noudatetaan. Kaikkia yksiköitä koskevat vähimmäisvaatimukset määritellään tässä valkoisessa kirjassa esitettyjen periaatteiden mukaisesti. Vaatimuksiin sisältyy tehtävien erottelun periaate, jonka avulla varmistetaan, että kaikista yksiköissä tehdyistä menoja aiheuttavista päätöksistä annetaan vähintään kahden henkilön tekemä operatiivinen ja taloudellinen arvio.

Komissioon perustetaan yhteinen varainhoitoelin, joka neuvoo operatiivisia yksiköitä. Varainhoitoelin toimii suoraan budjettikomissaarin alaisuudessa ja määrittelee talousasioissa noudatettavat säännöt ja menettelyt sekä pääosastojen sisäistä valvontaa koskevat yhteiset vähimmäisvaatimukset ja antaa neuvoja näiden soveltamisesta.

Komissioon perustetaan myös hallinnonuudistuksesta vastaavan varapuheenjohtajan alaisuudessa toimiva yhteinen sisäisen tarkastuksen osasto auttamaan johtoa (1) valvomaan riskejä, (2) seuraamaan sääntöjen noudattamista, (3) antamaan riippumattomia lausuntoja johtamis- ja valvontajärjestelmien laadusta, ja (4) antamaan suosituksia toimintojen tehostamisesta ja niiden vaikuttavuuden lisäämisestä sekä varmistamaan, että komission varoja käytetään taloudellisesti (varat käytetään oikeisiin kohteisiin ja niille saadaan vastinetta).

Kuhunkin pääosastoon organisoidaan tarkastusrakenne (joko sisäisen tarkastuksen osastoon tiiviissä yhteydessä oleva virkamies tai itsenäinen yksikkö), joka toimii suoraan pääjohtajan alaisuudessa ja toimittaa pääosaston sisäisen valvontajärjestelmän tarkastuksia sekä komission ulkopuolelle maksettavien varojen hallinnointia ja käyttöä koskevia tarkastuksia.

Komissioon perustetaan myös sisäisen tarkastuksen seurantakomitea. Sen tehtävänä on seurata (1) komission valvontaprosesseja sisäisen tarkastuksen osaston ja tilintarkastustuomioistuimen toimittamista tarkastuksista saatujen tulosten perusteella, (2) tarkastusten perusteella annettujen suositusten (myös komission hyväksymien tilintarkastustuomioistuimen suositusten) täytäntöönpanoa, sekä (3) tarkastustyön laatua. Seurantakomitean puheenjohtajana toimii budjettikomissaari ja siihen kuuluu myös hallinnonuudistuksesta vastaava komission varapuheenjohtaja, kaksi muuta komissaaria sekä yksi komission ulkopuolinen jäsen, jolla on oltava tietoa ja kokemusta yritysten hallinnoinnista ja tarkastustoiminnoista. Kaikki uudet yksiköt ja seurantakomitea perustetaan 1. toukokuuta 2000 mennessä.

Muutosehdotuksilla varmistetaan, että vastuualueet on jaettu asianmukaisesti esimiehille, jotka tekevät taloudellisia vaikutuksia aiheuttavia päätöksiä. He puolestaan saavat riittävää neuvontaa ja ohjausta komission yhteiseltä varainhoitoelimeltä. Tämän lisäksi sisäisen tarkastuksen osastolla on merkittävä valvontarooli, ja sen suositukset otetaan asianmukaisesti huomioon sisäisen tarkastuksen seurantakomitean avulla. Näin päästään eroon vastuuntuntoa vähentävästä kulttuurista sekä nykyisestä tilanteesta, jossa varainhoidon valvonnan ja sisäisen tarkastuksen välille saattaa syntyä eturistiriitoja.

Siirtyminen uuteen järjestelmään

Siirtyminen edellä esitettyyn järjestelmään on vaivalloista ja vie aikaa. Nykyinen lainsäädäntö ja erityisesti voimassa oleva varainhoitoasetus edellyttää keskitetyn ennakkohyväksymisen säilyttämistä ja asettaa varainhoidon ennakkovalvonnan ja sisäisen tarkastuksen varainhoidon valvojan tehtäväksi. Varainhoidon valvonnan pääosaston antamasta ennakkohyväksymiskäytännöstä ei näin ollen voida luopua varainhoitoasetusta muuttamatta eikä sitä voida kaikkien taloustapahtumien osalta korvata automaattisesti annettavalla teknisellä hyväksymismerkinnällä.

Komissio aikoo ratkaista ongelman toteuttamalla kahdenlaisia toimenpiteitä.

Saadakseen uutta järjestelmää koskevan siirtymävaiheen mahdollisimman lyhyeksi se aikoo ensinnäkin varainhoitoasetuksen tarkistamisen yhteydessä ehdottaa, että varainhoidon valvonnan ja sisäisen tarkastuksen tehtävät erotettaisiin toisistaan. Tämän jälkeen komissiolla olisi oikeudelliset perusteet siirtää vastuu sisäisestä tarkastuksesta varainhoidon valvojalta toiselle yhtä riippumattomalle johtavalle virkamiehelle (sisäiselle tarkastajalle). Komissio toivoo, että tämä osa varainhoitoasetuksen uudistusta saataisiin valmiiksi nopeasti ja hyväksyttäisiin vuoden 2001 alkuun mennessä.

Ennen varainhoitoasetuksen kokonaisuudistusta komissio alkaa lisäksi välittömästi hajauttaa operatiivisiin pääosastoihin tarkastus- ja jälkivalvontatoimintoja, jotka ovat tähän saakka olleet keskitetysti varainhoidon valvojan vastuulla. Ennen tehtävien hajauttamista määritetään jokaisen taloudellisia vaikutuksia omaavien päätösten tekemiseen liittyvän henkilön velvollisuudet ja annetaan ne tiedoksi. Perinteinen ennakkohyväksymisen muodossa toteutettu valvonta hajautetaan sijoittamalla valvojat pääosastoihin mutta säilyttämällä kuitenkin heidän varainhoitoasetuksen mukainen velvollisuutensa raportoida varainhoidon valvojalle. Tämän ajanjakson aikana varainhoidon valvoja vastaa sisäisestä tarkastuksesta hallinnonuudistuksesta vastaavalle komission varapuheenjohtajalle, mikä vähentää välittömästi eturistiriitojen mahdollisuuksia.

Henkilöstö ja koulutus

Uuden tarkastus-, taloushallinto- ja valvontajärjestelmän lujuuden välttämättömänä perusedellytyksenä on, että talousasioita hoitaa pätevä henkilöstö. Henkilöresurssien, ammattitaidon tai asiantuntemuksen puute on vakava uhka järjestelmän luotettavuudelle. Kyseisten tehtävien, tukijärjestelmien ja erityiskoulutuksen merkitystä ei ole ehkä tähän mennessä korostettu riittävästi, mikä on vähentänyt halua hakeutua näihin tehtäviin ja osaltaan lisännyt puutteita. Taloushallinto ja varainhoidon valvonta onkin nostettava etusijalle pääjohtajien arvioidessa henkilöstötarpeitaan. Tarvittavat resurssit on saatava käyttöön välittömästi. Jos tarvittavan asiantuntemuksen omaavaa henkilöstöä ei saada siirtämällä virkamiehiä nykyisestä varainhoidon valvonnan pääosastosta, perustamalla lisävirkoja ja järjestämällä henkilöstökoulutusta, on harkittava kilpailun järjestämistä.

Jotta uuden tarkastus-, taloushallinto- ja valvontajärjestelmän käsitteet ja sanasto ymmärrettäisiin samoin koko komissiossa, henkilöstölle järjestetään välittömästi koulutusta talousuudistusten taustalla olevista periaatteista. Menoja aiheuttavista ohjelmista vastaaville esimiehille järjestetään kursseja, joilla käsitellään strategioita mahdollisimman hyvän vastineen saamiseksi rahalle. Kun uudet käsikirjat yksinkertaistettuine ja koonnettuine sääntöineen ja menettelyineen saadaan käyttöön, menoja aiheuttavista ohjelmista vastaavalle operatiiviselle henkilöstölle järjestetään perusteellisia intensiivikursseja, joilla käsitellään projektijohtamista, julkisia hankintoja ja avustusten myöntämistä. Johdanto komission budjetti- ja taloushallintojärjestelmään tulee pakolliseksi koko komission henkilöstölle.

V.3 Yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen

Sääntöjenvastaisuuksien torjunnan maksimointi sekä lainsäädännön, taloushallintosääntöjen ja menettelyjen laatiminen petosten osalta aukottomiksi edellyttää useita toimenpiteitä, joihin kuuluvat muun muassa seuraavat:

*laaditaan moitteetonta projektijohtamista koskeva suuntaviivat

*parannetaan riippumattoman petostentorjuntaviraston (OLAF) ja komission muiden yksiköiden välisen vuorovaikutuksen koordinointia

*otetaan OLAF entistä tiiviimmin mukaan laatimaan petosten osalta aukotonta lainsäädäntöä sekä kilpailu- ja sopimushallintojärjestelmiä

*optimoidaan EU-rahoituksen saajia koskevan keskitetyn ennakkovaroitusjärjestelmän toiminta

*tehostetaan perusteettomasti maksettujen varojen takaisinperintää.

Rakennerahastoja ja EMOTR:n tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva yhteistyö komission yksiköiden välillä sekä komission ja jäsenvaltioiden välillä on myös määriteltävä paremmin, jotta voitaisiin tehokkaammin ehkäistä ja havaita sääntöjenvastaisuuksia, petoksia ja korruptiota.

Tässä luvussa ehdotettuja toimenpiteitä käsitellään yksityiskohtaisesti valkoisen kirjan II osassa olevan toimintasuunnitelman V luvussa (toimet 63-98).

VI Uudistuksen toteuttaminen ja varmistaminen

Monien toimenpiteiden täytäntöönpano voidaan aloittaa viipymättä tässä asiakirjassa ja siihen liittyvässä toimintasuunnitelmassa esitetyllä tavalla. Komission mielestä on erityisen tärkeää jatkaa uudistuksen toteuttamista nopeassa tahdissa, jotta sekä komission henkilökunta että muut toimielimet pääsisivät nopeasti osallisiksi sen eduista.

Saavutukset heinäkuuhun 2000 mennessä

Komissio on aivan erityisesti sitoutunut toteuttamaan seuraavat keskeiset toimenpiteet heinäkuuhun 2000 mennessä:

*Sisäisen tarkastuksen osaston, sisäisen tarkastuksen seurantakomitean ja yhteisen varainhoitoelimen perustaminen.

*Osastojen laatimat tutkimukset ja arviot varainhoitojärjestelyistään sekä ensimmäinen arvio tällä alalla tarvittavan henkilöstön määrästä.

*Uusia varainhoitojärjestelyjä koskevan koko komission kattavan koulutus- ja tiedotusohjelman perustaminen.

*Jokaisen linjan ja yksikön toiminta-ajatuksen vahvistaminen kyseisen pääosaston toiminta-ajatuksen perusteella.

*Jokaisen virkamiehen ja muun toimihenkilön toimenkuvan vahvistaminen selkeiden suuntaviivojen ja kyseisen henkilön yksikön toiminta-ajatuksen perusteella.

*Kattavan pilottihankkeista muodostuvan ohjelman toteuttaminen uutta johtamiskoulutusta varten sekä johtovirkoja koskevan nimitysmenettelyn kehittäminen.

*Edustavan asiakaspaneelin perustaminen avustamaan hallinnonuudistuksesta vastaavaa komission varapuheenjohtajaa henkilöstön ja hallinnon pääosaston palvelujen laatua koskevissa kysymyksissä.

*Ehdotus varainhoitoasetuksen perusteellisesta tarkistamisesta.

*Ehdotus yhteisön ulkopuolisille maille suunnattujen apuohjelmien hallinnon ja toiminnan kiireellisestä parantamisesta sekä hallinnonuudistuksen ensimmäisten vaiheiden täytäntöönpanosta.

Täytäntöönpano 2000-

Vuoden 2000 loppuun mennessä laaditaan keskusteluasiakirjat kaikista henkilöstöpolitiikan avainalueista kuten urakehityksestä ja -järjestelmästä, kurinpitomenettelystä ja palvelukseen ottamisesta. Näissä keskusteluasiakirjoissa myös ehdotetaan tarvittavia lainsäädännön muutoksia, sekä annetaan yksityiskohtaisia ehdotuksia niiltä aloilta, joiden osalta tässä asiakirjassa esitetään ainoastaan yleiset suuntaviivat. Kaikki osapuolet voivat antaa ehdotuksista lausuntonsa. Komissaarien uudistusryhmälle annetaan valtuudet laatia ehdotuksia lausuntokierrokselle. Täydellisen avoimuuden turvaamiseksi kaikille komissaareille tiedotetaan tilanteen edistymisestä jokaisessa vaiheessa.

Lausuntokierros koskee myös komission henkilökunnan edustajia. Jos ehdotetut muutokset koskevat kaikkia toimielimiä, lausunto pyydetään myös toimielinten yhteiseltä komitealta. Komission tavoitteena on saattaa sisäinen lausuntokierros päätökseen viimeistään vuoden 2001 alussa. Niiden toimenpiteiden täytäntöönpano, jotka eivät edellytä muutoksia henkilöstösääntöihin, aloitetaan sen jälkeen välittömästi. Toimielinten välinen lausuntokierros on tarkoitus saattaa päätökseen marraskuuhun 2001 mennessä, minkä jälkeen komissio antaa yhdennetyn ehdotuksen henkilöstösääntöjen muuttamisesta. Tämä ehdotus, joka koskee myös henkilöstöpolitiikkaa, palkkoja ja eläkkeitä, annetaan neuvostolle viimeistään joulukuussa 2001. Tällä perusteella kaikki tässä valkoisessa kirjassa esitetyt uudistusehdotukset saadaan pantua täytäntöön viimeistään vuoden 2002 jälkipuoliskolla.

Palkat ja eläkkeet

Uudistuksen tavoitteena on varmistaa, että komission hallinto täyttää korkeimmat mahdolliset suorituskykyyn, rehellisyyteen ja palveluun liittyvät vaatimukset. Laadusta olisi voitava palkita asianmukaisesti. Näin ollen Euroopan unionin virkamiehiin sovellettavat yleiset palvelussuhteen ehdot eivät saa huonontua.

Näiden tavoitteiden saavuttaminen edellyttää palkka- ja eläkejärjestelmiin liittyvien suurien haasteiden käsittelyä: nykyisen palkkojen mukauttamisjärjestelmän soveltaminen nimittäin päättyy kesäkuussa 2001, ja lisäksi eläkejärjestelmässä on lain mukaan saavutettava vakuutusmatemaattinen tasapaino.

Koska palkka- ja eläkejärjestelmä on yhteydessä hallinnonuudistukseen erityisesti urajärjestelmän muutosten osalta, ja kahden peräkkäisen suuren neuvottelukierroksen käyminen olisi hyvin monimutkaista, henkilökunnan, komission ja neuvoston kannalta paras ratkaisu on käydä palkoista ja eläkkeistä sekä henkilöstösääntöjen muuttamisesta yhdet yleiset neuvottelut neuvostossa.

Tämä tavoite voidaan saavuttaa antamalla neuvostolle tämän vuoden kuluessa seuraavanlainen kaksiosainen ehdotus: ensiksi säilytetään lyhyen ajanjakson, esimerkiksi kahden vuoden ajan, nykyinen tilanne jatkamalla nykyistä palkkojen mukautusmenetelmää sekä kriisimaksun ja nykyisen palkkataulukon soveltamista, lisät ja eläkkeet mukaan luettuina. Toiseksi sitoudutaan antamaan viimeistään joulukuussa 2001 henkilöstösääntöjen tarkistamisesta yhdennetty esitys, johon sisältyy uusi mukautusmenetelmä sekä toimenpiteitä, joilla voidaan saavuttaa eläkejärjestelmän tasapaino pitkällä aikavälillä.

Tällä tavoin komissio voisi esittää neuvostolle yhdennetyn ehdotuspaketin, joka mahdollistaisi sopimukseen pääsemisen ennen kuin lyhyeksi ajaksi jatketun mukautusmenetelmän soveltaminen päättyy. Tällaiseen ratkaisuun ei ole oikeudellisia esteitä, ja sen avulla on saavutettavissa huomattavia käytännön etuja.

Uudistukseen investoiminen

Hallinnonuudistuksen täytäntöönpanoon on investoitava resursseja. Kuten jo on mainittu, tähän tarkoitukseen vapautetaan viipymättä virkoja hallinnollisilla toimenpiteillä, joilla pyritään vähentämään avoimina olevien virkojen määrää komissiossa. Näitä vapautettavia virkoja osoitetaan erityisesti uuden sisäisen tarkastuksen järjestelmän tukemiseen ja toimintojohtamisen kehittämiseen pääosastoissa. Tämän lisäksi budjettivallan käyttäjältä haetaan huomattavia korotuksia koulutusta ja tietotekniikkaa koskeviin määrärahoihin. Viimeksi mainitulla alalla korotettujen määrärahojen avulla voidaan pienentää komission ja sen lähetystöjen välistä eroa tietotekniikan varustelutasossa. Myös tehtävien entistä suurempi hajauttaminen komission lähetystöihin edellyttää niiden tietotekniikan varustelutason parantamista. Erityisesti yhteisön ulkopuolisille maille annettavan avun alalla tarvitaan resursseja ruuhkautuneiden tehtävien suman purkamiseen.

Uudistuksen toteuttamista ja siitä tiedottamista koskevat rakenteet

Hallinnonuudistuksen toteuttamiseen ja täytäntöönpanoon liittyy monia eri näkökohtia, minkä vuoksi komissio on perustanut useita rakenteita uudistuksen toteuttamiseksi. Näitä ovat esimerkiksi hallinnonuudistustyöryhmä ja pääjohtajien alaisuudessa toimivat suunnittelu- ja koordinointiryhmät, jotka tutkivat ehdotettuja toimenpiteitä täytäntöönpanon kannalta, sekä komissaarien uudistusryhmä. Samanaikaisesti ulkosuhteista vastaavat komissaarit tutkivat ulkopuolisille maille annettavan avun hallintoa ja toteuttamista sekä vertaavat niitä hallinnonuudistuksen periaatteisiin. Lisäksi talousarviosta sekä henkilöstöstä ja hallinnosta vastaaville horisontaalisille yksiköille annetaan merkittäviä vastuualueita. Työskentelymenetelmien parantamista ja siihen liittyviä tehtäviä varten nimitetään erityinen apulaispääsihteeri. Hallinnonuudistuksesta vastaavaa komission varapuheenjohtajaa avustamaan perustetaan myös julkishallinnon ja yksityisen sektorin kokeneista johtajista muodostuva ulkopuolisten neuvonantajien ryhmä. Komissio tarkastelee heinäkuusta 2000 lähtien säännöllisesti näitä uudistuksen toteuttamista varten perustettavia rakenteita, ja tekee niihin tarvittaessa muutoksia.

Komissio varmistaa jatkossakin sekä kaikesta hallinnonuudistukseen liittyvästä tiedottamisen henkilökunnalle että henkilökunnan osallistumisen uudistukseen ja tarjoaa tehokkaat keinot palautteelle ja osallistumiselle. Tällä tiedotusstrategialla ei ole tarkoitus korvata henkilökunnan edustajien tavanomaista lausuntokierrosta, vaan sillä on määrä täydentää sitä.

Euroopan parlamentin ja neuvoston rooli

Komissio ei voi yksinään saavuttaa näin laajan uudistuksen tavoitteita. Tuloshakuinen lähestymistapa painopisteiden määrittelyssä ja täytäntöönpanossa edustaa muutosta komission toimintatavoissa. Tällainen lähestymistapa voi onnistua vain tekemällä samanaikaisesti muutoksia neuvostossa ja parlamentissa siten, että näiden toimielinten esittäessä komissiolle uusia tehtäviä ne myös ymmärtävät, miten tällainen pyyntö vaikuttaa komission mahdollisuuksiin suoriutua nykyisistä velvollisuuksistaan. Komission on voitava tarvittaessa kieltäytyä tällaisista uusista tehtävistä, jos sillä ei ole niihin riittävästi voimavaroja. Tällaisessa tapauksessa muiden toimielinten ei tulisi katsoa, että komissio kieltäytyy noudattamasta demokraattista tahtoa, vaan niiden olisi nähtävä kieltäytyminen vastuullisena ja järkevänä käytöksenä, jolla pyritään turvaamaan EU:n kansalaisten ja veronmaksajien edut. Paremmalla suunnittelulla ja toimien ohjelmoinnilla sekä toimielinten välisen vuoropuhelun lisäämisellä pitäisi kuitenkin pystyä välttämään jo ennakolta tällaiset tilanteet.

Lainsäätäjinä neuvosto ja Euroopan parlamentti käsittelevät varainhoitoasetuksen ja henkilöstösääntöjen tarkistukset. Uudesta varainhoitoasetuksesta antaa lausuntonsa myös tilintarkastustuomioistuin. Useimmista muista lainsäädäntöehdotuksista poiketen näillä toimenpiteillä on välitöntä vaikutusta muiden toimielinten toimintaan. Sen vuoksi tässä valkoisessa kirjassa esitetyn toimintaohjelman kaikkien osien täytäntöönpano viimeistään vuoden 2002 loppupuoliskolla edellyttää tukea ja sitoutumista kaikilta EU:n toimielimiltä, joista jokainen onkin ilmaissut toivovansa tehokasta ja kattavaa uudistusta.

VII Päätelmät

Tässä valkoisessa kirjassa esitetään ohjelma, jonka tarkoituksena on tehdä komission hallinnosta paras mahdollinen. Ohjelmaa toteutetaan vuoden 2002 toiselle puoliskolle asti, ja siihen sisältyy sekä henkilöstösääntöjä että varainhoitosäännöksiä koskevia lainsäädännön muutoksia. Kuten muissakin vastaavissa ohjelmissa, tässäkin on investoitava muutoksiin. Myös neuvoston ja Euroopan parlamentin on osallistuttava muutosten toteuttamiseen. Koska ne ovat oikeutetusti ilmaisseet tahtonsa lopputulosten suhteen, on kohtuullista odottaa niiltä myös halua antaa tarvittavat keinot näiden tulosten saavuttamiseen.

Tämän hallinnonuudistuksen kaltaisia suuria uudistuksia toteutetaan vain kerran sukupolvessa. Yksi sen tavoitteista on luoda jatkuviin parannuksiin perustuva hallintokulttuuri sekä varmistaa, että komissiolta löytyy riittävästi joustoa muutoksiin myös tulevaisuudessa sen joutuessa vastaamaan muuttuvan maailman uusiin haasteisiin. Komissio tarkastelee saavutettua edistystä vuoden 2002 jälkipuoliskolla, johon mennessä sen on määrä panna täytäntöön tässä valkoisessa kirjassa esitetty uudistusstrategia.

Kun riippumattomuuden, tilintekovelvollisuuden, vastuullisuuden, tehokkuuden ja avoimuuden keskeisistä periaatteista tulee entistä enemmän osa työskentelytapoja, uudet muutokset voivat olla henkilökunnan itsensä toteuttamia täydentäviä parannuksia. Ilman henkilöstön täydellistä sitoutumista kaikilla hallinnon tasoilla edistystä ei pystytäkään saavuttamaan. Osa tämän ohjelman tarkoitusta onkin vapauttaa lisää komission erittäin pätevän henkilökunnan energiaa ja lahjakkuutta sekä parantaa työuraan liittyviä olosuhteita. Monien muutosten laajuus ja luonne asettavat haasteita komissiossa työskenteleville. Näistä haasteista on mahdollisuus selviytyä taitojen ja sitoutumisen sekä uusien tukijärjestelmien ja koulutuksen avulla.

Uudistuksen taustalla on kuitenkin tavoite parantaa Euroopan unionin kansalaisille suunnattuja palveluja ja kehittää eurooppalaisuuden ihannetta säilyttämällä komission keskeinen rooli perustamissopimusten valvojana ja unionin liikkeelle panevana voimana, sekä lujittamalla tätä asemaa. Komissio voi olla ylpeä historiastaan ja nykyisestä keskeistä asemastaan. Sen tärkeys vain kasvaa unionin kohdatessa laajentumisen ja globalisoitumisen haasteet. Komission hallinnon uudistaminen, joka on osa koko Euroopan unionin hallinnon uudistamista koskevaa laajempaa haastetta, antaa komissiolle mahdollisuuden toteuttaa keskeistä tehtäväänsä Euroopan tulevaisuuden hyväksi.

komission uudistusta käsittelevän keskusteluasiakirjan LIITE 1

- Uudistuksen avainkohdat

I. Uudistuksen mukanaan tuomia tärkeimpiä muutoksia hallintoelimissä ja -rakenteissa [1]

[1] Täydellinen katsaus kaikista hallintoelimistä ja -rakenteista on toimintasuunnitelmassa.

A. Uutta

Puheenjohtajan toimivaltaan kuuluva pääsihteeristöön perustettava strategisesta suunnittelusta ja ohjelmoinnista vastaava elin avustaa kollegiota painopisteiden määrittelyssä ja voimavarojen kohdentamisessa sekä suoritusjohtamisen edistämisessä. Toinen apulaispääsihteeri vastaa erityisesti tehokkaampien työtapojen suunnittelusta, byrokratian vähentämisestä ja järjestelmien yksinkertaistamisesta.

Hallinnonuudistuksesta vastaavan varapuheenjohtajan toimivaltaan kuuluva sisäisen tarkastuksen osasto tarkastaa jälkeenpäin komission yksiköiden sisäiset valvonta- ja hallintojärjestelmät sekä suorituskyvyn ja neuvoo tarvittaessa johtoa. Budjettikomissaarin toimivaltaan kuuluva sisäisen tarkastuksen seurantakomitea varmistaa, että suositukset otetaan huomioon.

Julkisen toiminnan etiikkaa käsittelevä komitea antaa etiikkaa ja toimintanormeja koskevia ohjeita kaikille Euroopan unionin toimielimille.

B. Muutetaan

Jo olemassa olevan rakenteen pohjalta kehitettävä yhteinen uraneuvontaelin varmistaa, että komissio voi paremmin sovittaa yhteen henkilökuntansa ja työt, arvioida ja ohjata työntekijöiden liikkuvuutta sekä tarjota koulutusta.

Olemassa olevia elimiä yhdistäen ja niihin uusia lisäten luodaan budjettikomissaarin toimialaan kuuluva yhteinen varainhoitoelin, joka määrittelee taloushallintoa koskevat säännöt ja menettelyt sekä sisäisen valvonnan vähimmäisvaatimukset, antaa neuvoja operatiivisille osastoille sekä kehittää ja hallinnoi taloushallinnon yhteisiä tietojärjestelmiä.

Jo olemassa olevan rakenteen pohjalta kehitettävä yhteinen sovitteluelin luodaan tarjoamaan apuaan, jos henkilöstön jäsenet ilmoittavat väärinkäytöksistä, joihin ei liity petoksia tai muita yhteisön taloudellisiin etuihin vaikuttavia toimia.

Toimielinten yhteinen kurinpitolautakunta korvaa nykyisen kurinpitolautakunnan, ja komissioon valitaan edustaja, joka valmistelee ja esittää hallinnon näkökannan kurinpitolautakunnalle.

C. Poistetaan

Nykyinen varainhoidon valvonnan PO lakkautetaan, koska sen sisäiseen tarkastukseen liittyvät toiminnot sisällytetään uuteen sisäisen tarkastuksen osastoon ja koska uudessa varainhoitoasetuksessa varainhoidon valvojan antama ennakkohyväksyntä poistetaan.

Hallinnontarkastus lakkautetaan, sillä sen toiminnot sisällytetään sisäisen tarkastuksen osastoon.

Osana hallinnon yksinkertaistamisohjelmaa toinen apulaispääsihteeri, strategisesta suunnittelusta ja ohjelmoinnista vastaava elin ja sisäisen tarkastuksen osasto tarkastelevat olemassa olevien elinten ja rakenteiden yksinkertaistamiseksi myöhemmin mahdollisesti tehtäviä muutoksia.

II. Tärkeimpien uudistusten aikataulu [2]

[2] Kaikkien toimien täydellinen aikataulu on liitteessä

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

Liite 2

LAUSUNTOKIERROS

Sen jälkeen kun komissio oli 18. tammikuuta hyväksynyt keskusteluasiakirjan perustaksi uudistuksesta käytävälle sisäiselle keskustelulle, henkilöstö kautta koko komission osallistui pääosastoissaan käytyihin kehyskeskusteluihin sekä suoraan lausuntokierrokseen joko lähettämällä viestejä uudistuksesta vastaavalle varapuheenjohtajalle tai komission intranetissä olevalle, uudistusta käsittelevälle web-sivulle taikka osallistumalla virkamiesten oma-aloitteisesti perustamiin, yksiköiden välisiin keskusteluryhmiin. Huomautuksia tuli kaikkialta komissiosta palkkaluokasta ja toimipaikasta riippumatta. Henkilöstön edustajien kanssa käytiin myös täysimittaisia neuvotteluja, mikä johti kantojen selkeyttämiseen sekä henkilökunnan niin Brysselissä kuin Luxemburgissa pitämän yleiskokouksen antamaan päätöslauselmaan.

Tällainen henkilöstön osallistuminen on tärkeää uudistuksen onnistumiseksi, ja keinoja sen ylläpitämiseksi pääosastojen ja yleisesti ottaen koko komission tasolla etsitään, olipa kyseessä yksityiskohtaisia toimenpiteitä koskeva muodollinen lausuntokierros tai itse täytäntöönpano. Tähän sisältyy mekanismi komission työskentelytapojen parantamista koskevien ehdotusten tekemiseksi ja niiden pohjalta toimimiseksi. Luonnollisestikaan tarkoituksena ei ole korvata nykyisiä järjestelyjä, jotka koskevat yksiköiden välistä kuulemista, taikka vuoropuhelua, jota käydään toimintasuunnitelmassa vahvistetuilla aloilla tehtävistä erityisistä ehdotuksista.

Jäljempänä on tiivistelmä tärkeimmistä huomautuksista ja siitä, kuinka ne on otettu huomioon valkoisessa kirjassa. Muut huomautukset otetaan huomioon täytäntöönpanotoimenpiteitä valmisteltaessa.

I. UUDISTUSKONTEKSTI

Tärkeimmät huolenaiheet // Valkoisessa kirjassa annetut tärkeimmät vastaukset

- Poliittinen näkemys ei selvä // - Kollegion laatima johdanto ja muita viittauksia

- Uudistusstrategiaa ei esitetty selvästi // - Uudistus yhdistetty selkeästi strategisiin tavoitteisiin

// - Teksti laadittu uudelleen sekä kollegion johdanto

- Asiakirjan sävy kielteinen henkilöstön osalta // - Ulkomaanedustus ja ulkopuolelle suuntautuva tuki lisätty

// - Toimenpiteitä koskeva lausuntokierros jatkuu

- Ei viittausta ulkoiseen politiikkaan // - Komissio valmis pyytämään lisää henkilöstöä sisäisten rakenteiden uudistuksen jälkeen ja jos tarvearviointi osoittaa sen tarpeelliseksi

//

- Lausuntokierros liian lyhyt //

- Ei oleteta suuria muutoksia henkilöstön määrään //

II. PALVELUA KOROSTAVA HALLINTOKULTTUURI

Tärkeimmät huolenaiheet // Valkoisessa kirjassa annetut tärkeimmät vastaukset

- Komission poliittinen rooli aliarvioitu // - Selitetty I jaksossa ja johdannossa

- Komission itsenäisyyden säilyttäminen // - Selitetty I jaksossa ja johdannossa

- Valtuuttaminen/hajauttaminen puuttuu // - Valtuuttaminen/hajauttaminen lisätty

- Komissaarien vastuu // - Vastuukysymykset jo selkeästi esitetty

III. PAINOPISTEIDEN MÄÄRITTELY JA VOIMAVAROJEN KOHDENTAMINEN

Tärkeimmät huolenaiheet // Valkoisessa kirjassa annetut tärkeimmät vastaukset

- Toimintojohtaminen vaikuttaa monimutkaiselta // - Esitysmuotoa parannettu

- Tarvitaan joustavuutta tapahtumiin reagoimisen mahdollistamiseksi //

- Kollegion on tehtävä poliittisia päätöksiä // - Joustomahdollisuudet selitetty paremmin

- Muiden toimielinten rooli painopisteiden määrittelyssä //

- Toimintojen eriyttämistä koskeva teksti liian heikko // - Tekstiä selkeytetty

- Laaja-alaisen yksityistämisen pelko // - Pyritään sopimukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston kanssa

- Ulkoisten elinten valvonta // - Kirjoitettu uudelleen

//

- Liian vähän yksityiskohtia työtapojen kehittämisestä // - Selkeästi suljettu pois

- Rakenteisiin suurempaa joustavuutta // - Korostettu erittäin tärkeänä seikkana - viittaus 274 artiklaan

- Liikaa keskittämistä tällä hetkellä // - Yksityiskohtia valkoisessa kirjassa ja toimintasuunnitelmassa

// - Täsmennetty toimintasuunnitelmassa

// - Tehtävien delegointia korostettu

IV. HENKILÖRESURSSIT

Tärkeimmät huolenaiheet // Valkoisessa kirjassa annetut tärkeimmät vastaukset

- Ei viittausta tutkimukseen tai ulkomaanedustukseen // - Molemmat alat mainittu erityisesti

- Kielteinen sävy //

- Kansalaisuustekijä palvelukseenotossa // - Epäselviä lauseita selvennetty

- Toimielinten yhteistä palvelukseenottoelintä ehdotettu // - Kansalaisuustekijä poistettu kilpailuista

- Väliaikaisia sopimuksia uudelle henkilöstölle vastustettu // - Tällaista elintä harkitaan kiireellisenä

- Palkkauksen ja lineaarisen urajärjestelmä välinen yhteys huolestuttaa //

- Koulutukseen osallistumiseen on annattava aikaa // - Väliaikaisista sopimuksista uudelle henkilöstölle luovuttu

- Koulutus vaikuttaa suunnatun pääasiassa johtajille // - Erityisedellytyksillä varmistetaan, että ehdot ja edellytykset eivät huonone

- Henkilöstön vuotuinen arviointi herättää epäilyksiä // - Oppimiskulttuuria ja koulutusmahdollisuuksia korostetaan

- Arviointipisteiden kiintiöittämistä vastustetaan // - Jatkuva koulutus koko henkilöstölle vahvistettu

- Tasa-arvoa koskeva jakso heikko //

- Seksuaalista / muuta häirintää ei käsitellä // - Suureen työmäärään kiinnitetään huomiota

- Yleistä huolestumi