FI Euroopan unionin virallinen lehti C 286/6

Tiivistelmä komission päätöksestä,

annettu 18 päivänä toukokuuta 2017,

sakkojen määräämisestä yritykselle neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004 14 artiklan 1 kohdan nojalla virheellisten tai harhaanjohtavien tietojen antamisesta

(Asia M.8228 – Facebook/WhatsApp (14 artiklan 1 kohdan mukainen menettely))

(tiedoksiannettu numerolla C(2017) 3192)

(Ainoastaan englanninkielinen teksti on todistusvoimainen)

(2017/C 286/06)

Komissio antoi 17. toukokuuta 2017 päätöksen yrityskeskittymien valvonnasta 20 päivänä tammikuuta 2004 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004 (1) ja erityisesti sen 14 artiklan 1 kohdan nojalla. Päätöksen koko teksti, josta on poistettu luottamukselliset tiedot, on saatavilla todistusvoimaisella kielellä kilpailun pääosaston verkkosivuilla osoitteessa http://ec.europa.eu/comm/competition/index_en.html

I JOHDANTO

1. Facebook, Inc., jäljempänä myös ’ilmoituksen tekijä’, tarjoaa mobiililaitteille verkkosivustoja ja sovelluksia sosiaalista verkostoitumista, yksityisviestintää ja valokuvien tai videoiden jakamista varten. Facebook, Inc. tarjoaa verkossa myös mainostilaa. Sen tarjoamia tuotteita ovat erityisesti verkkoyhteisöpalvelu Facebook (FB), Facebook Messenger -viestintäsovellus (FBM) ja kuva- ja videonjakoalusta Instagram (IG). Euroopan talousalueella Facebook, Inc. harjoittaa toimintaa kokonaan omistamansa tytäryhtiön Facebook Ireland Limited välityksellä. Facebook, Inc:stä ja Facebook Ireland Limitedistä käytetään jäljempänä yhdessä nimitystä ’Facebook’.

2. WhatsApp Inc. tarjoaa yksityishenkilöille viestipalveluja WhatsApp-mobiilisovelluksen kautta. Se ei myy mainostilaa eikä keräämiään käyttäjätietoja. WhatsApp Inc. on ollut ilmoituksen tekijän tytäryhtiö 6. lokakuuta 2014 alkaen.

3. Yrityskaupasta, jolla ilmoituksen tekijä hankki sulautuma-asetuksen 3 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetun yksinomaisen määräysvallan yrityksessä WhatsApp Inc. ja jonka komissio hyväksyi ilman ehtoja asiassa M.7217 – Facebook/WhatsApp 3. lokakuuta 2014 antamallaan päätöksellä, käytetään jäljempänä nimitystä ’liiketoimi’. Ilmoituksen tekijään ja yritykseen WhatsApp Inc. viitataan jäljempänä yhdessä nimityksellä ’osapuolet’.

II RIKKOMISET

4. Komission asetuksen (EY) N:o 802/2004 (2) (’täytäntöönpanoasetus’) johdanto-osan 5 kappaleessa säädetään seuraavaa: ”Ilmoituksen tekijöiden on esitettävä komissiolle totuudenmukaisesti ja täydellisesti ilmoitettua keskittymää koskevan päätöksen tekemiseen vaikuttavat tosiasiat ja olosuhteet.”

5. Täytäntöönpanoasetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ilmoitukset ”on toimitettava liitteessä I olevassa CO-lomakkeessa säädetyllä tavalla”, ja kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ilmoitusten sisältämien tietojen ”on oltava virheettömiä ja täydellisiä”. Täytäntöönpanoasetuksen liitteessä I (CO-lomake) edellytetään, että kaikkien ilmoituksen tekijöiden on allekirjoitettava tai kaikkien näiden puolesta on allekirjoitettava seuraava vakuutus: ”Ilmoituksen tekijät vakuuttavat, että tässä ilmoituksessa olevat tiedot on heidän vilpittömän tietämyksensä mukaan annettu rehellisesti ja ovat virheettömiä ja täydellisiä, että he ovat toimittaneet CO-lomakkeessa vaadittujen asiakirjojen totuudenmukaiset ja täydelliset jäljennökset, että kaikki arviot on ilmoitettu arvioiksi ja ovat allekirjoittaneiden parhaita mahdollisia arvioita seikoista, joita ne koskevat, ja että kaikki esitetyt näkemykset ovat vilpittömiä.” (3)

6. Asetuksen (EY) N:o 139/2004 (”sulautuma-asetus”) 14 artiklan 1 kohdan nojalla ”komissio voi päätöksellään määrätä 3 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetuille henkilöille, yrityksille tai yritysten yhteenliittymille sakon, […] jos ne tahallaan tai tuottamuksesta: a) antavat virheellisiä tai harhaanjohtavia tietoja 4 artiklassa, 10 artiklan 5 kohdassa, 22 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa lausunnossa, vahvistuksessa, ilmoituksessa tai tämän täydennyksessä; b) antavat virheellisiä tai harhaanjohtavia tietoja vastatessaan 11 artiklan 2 kohdan nojalla esitettyyn pyyntöön”.

7. Näissä oikeudellisissa puitteissa ja asiakirja-aineistoon sisältyvän näytön perusteella komissio katsoo, että mitä tulee mahdollisuuteen yhdistää automaattisesti FB:n käyttäjätunnukset (”ID”) WA-käyttäjien matkapuhelinnumeroiden kanssa, Facebook, Inc. on a) vähintään tuottamuksellisesti toimittanut virheellisiä tai harhaanjohtavia tietoja sulautuma-asetuksen 4 artiklan mukaisessa ilmoituksessa asian N:o M.7217 – Facebook/WhatsApp yhteydessä, ja b) vähintään tuottamuksellisesti toimittanut virheellisiä tai harhaanjohtavia tietoja sulautuma-asetuksen 11 artiklan 2 kohdan nojalla esitettyyn tietopyyntöön antamassaan vastauksessa asian N:o M.7217 – Facebook/WhatsApp yhteydessä.

a. Tosiseikat

8. Komissio esitti sekä ennen asiassa M.7217 tehtyä ilmoitusta että sen jälkeen ilmoituksen tekijälle kysymyksiä, jotka koskivat mahdollisuutta yhdistää automaattisesti FB- ja WA-käyttäjätilit.

9. Erityisesti komissio nosti ilmoitusta edeltävässä vaiheessa esille kysymyksen siitä, aikoiko ilmoituksen tekijä yrityskaupan jälkeen liittää/yhdistää jollain tavoin asiakkaiden WhatsApp-profiilit heidän Facebook-profiileihinsa (esim. yhdistämällä asiakkaiden matkapuhelinnumerot WhatsApp-sovelluksesta heidän Facebook-tileihinsä (4).

10. Ilmoituksen jälkeen komissio sai ensimmäisen vaiheen tutkimuksen aikana asiakirjan kolmanneksi osapuoleksi luettavalta kantelijalta (jäljempänä ’kolmannen osapuolen asiakirja’). Kolmannen osapuolen asiakirja sisälsi lausuntoja, jotka koskivat sitä mahdollisuutta, että Facebook voisi yhdistää Facebookin ja WhatsAppin käyttäjätietoja käyttämällä Facebookin ja WhatsAppin välistä ”yhdyskäytävää”, joka mahdollistaa alustojen välisen viestinnän, ilman, että käyttäjän tarvitsisi tehdä mitään, tai yhdistämällä käyttäjien profiilit tavalla, joka edellyttää käyttäjältä mahdollisimman vähäisiä toimenpiteitä WhatsAppin käyttäjätunnuksen (puhelinnumero) luovuttamiseksi Facebookille. Komissio pyysi 18. syyskuuta 2014 päivätyllä tietopyynnöllä osapuolia selittämään perustelujen kanssa, esitetäänkö kolmannen osapuolen asiakirjassa oikein Facebookin tekniset valmiudet (ja kannustin) yhdistää WhatsApp sulautuman jälkeen, sekä esittämään kaikki muut merkityksellisiksi katsomansa huomautukset (5).

11. Ilmoituksen tekijä totesi vastauksessaan 18. syyskuuta 2014 päivättyyn tietopyyntöön (vastaus toimitettiin 23. syyskuuta 2014), että [WhatsApp- ja Facebook-käyttäjätilien yhdistäminen] olisi tehtävä manuaalisesti käyttäjien itsensä toimesta – Facebook-käyttäjien olisi lisättävä, validoitava ja päivitettävä matkapuhelinnumeronsa tai WhatsApp-käyttäjien olisi rekisteröidyttävä Facebookiin ja luotava Facebook-käyttäjätunnukset ja profiilit (6). Lisäksi ilmoituksen tekijä totesi, että kysymys on siitä, tietääkö Facebook käyttäjästä sen yhden tiedon (nimen lisäksi), jonka myös WhatsApp tietää – käyttäjän nykyisen matkapuhelinnumeron(numerot). Mikään muu käyttäjän Facebook-profiilissa ei mahdollista yhdistämistä, ja WhatsApp säilyttää matkapuhelinnumerojen lisäksi hyvin vähän muita tietoja käyttäjän päätelaitteen osoitekirjassa. Asiakirjassa väitetään virheellisesti, että ”käyttäjältä tarvitaan hyvin vähän toimenpiteitä WhatsApp-käyttäjätunnuksen luovuttamiseksi Facebookille”. Se ei kerta kaikkiaan ole totta. Tämä johtuu siitä, ettei ole mahdollista yhdistää Facebook-käyttäjätunnuksia jokaiseen yksittäisen käyttäjän WhatsApp-matkapuhelinnumeroon automaattisesti, vaan käyttäjien olisi tehtävä yhdistäminen manuaalisesti (7). Vastaavat toteamukset sisältyivät ilmoituslomakkeeseen (”CO-lomake’”).

12. CO-lomakkeen ja 18. syyskuuta 2014 lähetettyyn tietopyyntöön annetun vastauksen toimitusajankohtana Facebookin henkilöstö tutki tapoja yhdistää IG:n ja FB:n käyttäjätilit. Tätä tarkoitusta varten keskusteltiin mahdollisuudesta yhdistää käyttäjätilit puhelinnumeron perusteella, ja sitä varten oli jo kehitetty ratkaisu, ns. ”Phone ID Matching Solution”. Se käyttäjien yhdistämismenetelmä, jota Facebook sovelsi WhatsAppin palveluehtojen ja tietosuojakäytännön päivityksen yhteydessä elokuussa 2016, perustuu tähän ratkaisuun.

13. Se, oliko puhelinnumeroon perustuva ratkaisu jo käytettävissä vuonna 2014 ja etenkin liiketoimen tarkasteluajankohtana, riippui käyttöjärjestelmästä (iOS v. Android).

14. Android-laitteiden osalta Facebookin henkilöstö oli CO-lomakkeen ja 18. syyskuuta 2014 lähetettyyn tietopyyntöön annetun vastauksen toimitusajankohtana määrittänyt mekanismin puhelinnumeroon perustuvan ratkaisun täytäntöönpanemiseksi tarvitsematta muuttaa sovellusten julkaisijaa.

15. iOS-laitteiden osalta Facebookin henkilöstö oli CO-lomakkeen ja 18. syyskuuta 2014 lähetettyyn tietopyyntöön annetun vastauksen toimitusajankohtana tietoinen mahdollisuudesta käyttää puhelinnumeroon perustuvaa ratkaisua muuttamalla sovellusten julkaisija.

16. Lisäksi on todettava, että vaikka Facebookin henkilöstön toteuttamat toimet käyttäjätilien yhdistämiseksi suuntautuivat erityisesti FB:n ja IG:n käyttäjätileihin, potentiaalisesti puhelinnumeroon perustuvaa ratkaisua ja sen täytäntöönpanomekanismeja voidaan soveltaa mihin tahansa Facebookin sovelluksiin. CO-lomakkeen ja 18. syyskuuta 2014 lähetettyyn tietopyyntöön annetun vastauksen toimitusajankohtana Facebookin henkilöstö itse asiassa harkitsi puhelinnumeroon perustuvan ratkaisun käyttämistä FB:n ja WA:n käyttäjätilien yhdistämiseksi automaattisesti sen jälkeen, kun Facebook, Inc. olisi ostanut WhatsApp Inc:n.

17. Lisäksi on huomattava, että vaikka Facebookin toimilla pyrittiin nimenomaisesti yhdistämään FB- ja IG-käyttäjätilit, puhelinnumeroon perustuvaa ratkaisua ja sen täytäntöönpanomekanismeja voidaan yhtä hyvin käyttää Facebook-sovellusten käyttäjätilien yhdistämiseksi muita tarkoituksia varten (esimerkiksi mainonta), mutta ei mahdollistamaan alustojen välistä integroimista tai viestintää.

b. Arviointi

18. Komissio katsoo, että CO-lomakkeessa annetut tiedot ja 18. syyskuuta 2014 lähetettyyn tietopyyntöön annetussa vastauksessa annetut tiedot olivat virheellisiä tai harhaanjohtavia täytäntöönpanoasetuksen 4 artiklan 1 kohdan ja sulautuma-asetuksen 14 artiklan 1 kohdan mukaisessa merkityksessä. Tämä johtuu siitä, että näiden automaattisten yhdistämisratkaisujen olemassaolosta huolimatta Facebook, Inc. totesi asiaa M.7217 koskevan tutkimuksen aikana, että FB:n ja WA:n käyttäjätilien yhdistäminen olisi joko i) tehtävä manuaalisesti FB/WA-käyttäjien toimesta, minkä vuoksi se ei olisi riittävää eikä luotettavaa; tai ii) edellyttäisi, että Facebook muuttaisi sovellusten koodia merkittävästi.

19. Komissio katsoo myös, että Facebook, Inc. on toiminut vähintään tuottamuksellisesti toimittaessaan virheelliset ja harhaanjohtavat tiedot. Komissio panee merkille, että liiketoimen arvioinnin ajankohtana, ja erityisesti silloin, kun se toimitti CO-lomakkeen (29. elokuuta 2014) ja vastauksen 18. syyskuuta 2014 lähetettyyn tietopyyntöön (23. syyskuuta 2014), Facebook, Inc. tiesi tai sen olisi pitänyt tietää, että FB:n ja WA:n käyttäjätilien automaattinen yhdistäminen oli tai olisi ollut mahdollista. Lisäksi Facebook, Inc:lle oli nimenomaisesti tiedotettu siitä, kuinka tärkeää on, että toimitetut tiedot eivät ole virheellisiä eivätkä harhaanjohtavia, ja sitä oli varoitettu mahdollisista sakoista.

III PÄÄTÖS MÄÄRÄTÄ SAKKOJA

20. Sulautuma-asetuksen 14 artiklan 1 kohdassa säädetään, että komissio voi päätöksellään määrätä 3 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetuille henkilöille, yrityksille tai yritysten yhteenliittymille sakon, joka on enintään 1 prosentti kyseisen yrityksen tai yritysten yhteenliittymän 5 artiklassa tarkoitetusta kokonaisliikevaihdosta, jos ne tahallaan tai tuottamuksesta rikkovat a–f alakohdassa säädettyjä menettelyllisiä velvoitteita.

21. Kuten edellä todettiin, komissio katsoo, että Facebook, Inc toimitti vähintään tuottamuksellisesti virheellisiä tai harhaanjohtavia tietoja CO-lomakkeessa rikkoen sulautuma-asetuksen 14 artiklan 1 kohdan a alakohtaa ja täytäntöönpanoasetuksen 4 artiklan 1 kohtaa sekä vastauksessaan sulautuma-asetuksen 11 artiklan 2 kohdan nojalla esitettyyn tietopyyntöön rikkoen sulautuma-asetuksen 14 artiklan 1 kohdan b alakohtaa. Komissio katsoo, että nämä tietojen toimitukset muodostavat kaksi erillistä sulautuma-asetukseen ja täytäntöönpanoasetukseen sisältyvien menettelyllisten velvoitteiden rikkomista, että kyseiset rikkomiset eivät ole vanhentuneet, ja että sen vuoksi Facebook, Inc:lle olisi määrättävä sakkoja näistä kahdesta rikkomisesta sulautuma-asetuksen 14 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdan mukaisesti (8).

22. Facebook, Inc:lle määrättävien sakkojen asianmukaisen tason määrittämisen osalta sulautuma-asetuksen 14 artiklan 3 kohdan mukaan ”sakon suuruutta määrättäessä on otettava huomioon rikkomisen luonne, vakavuus ja kesto”.

23. Facebook, Inc:n toteuttamien rikkomisten luonteen osalta komissio katsoo, että ne ovat vakavia. Yrityksen velvollisuus antaa keskittymää koskevassa tutkimuksessa oikeat ja harhaanjohtamattomat tiedot on olennainen edellytys sille, että komissio voi arvioida keskittymät tehokkaasti. Näin ollen virheellisten tai harhaanjohtavien tietojen antaminen CO-lomakkeessa tai vastauksissa tietopyyntöihin on itsessään vakava rikkominen, koska se estää komissiota saamasta tarvittavat tiedot sille ilmoitetun keskittymän arvioimiseksi.

24. Facebook, Inc:n kahden rikkomisen vakavuuden osalta komissio katsoo, että virheelliset tai harhaanjohtavat tiedot toimitettiin vähintään tuottamuksellisesti. Komissio toteaa myös, että vaikka Facebookin toimittamat virheelliset tai harhaanjohtavat tiedot olivat asian kannalta merkityksellisiä, niillä ei ollut mitään vaikutusta komission hyväksyvään päätökseen asiassa M.7217.

25. Rikkomisten keston osalta komissio katsoo, että virheellisten tai harhaanjohtavien tietojen antaminen on luonteeltaan hetkellinen rikkominen, joka on tehty juuri sinä hetkenä, jona virheelliset tai harhaanjohtavat tiedot on toimitettu komissiolle. Tässä tapauksessa komissio katsoo, että Facebook, Inc. syyllistyi kahteen rikkomiseen kahtena eri ajankohtana, nimittäin 29. elokuuta 2014 (jolloin CO-lomake toimitettiin) ja 23. syyskuuta 2014 (18. syyskuuta 2014 lähetettyyn tietopyyntöön annetun vastauksen päiväys).

26. Lisäksi komissio katsoo, että Facebookin yhteistyöhalukkuutta menettelyn aikana voidaan pitää lieventävänä asianhaarana sakkojen suuruutta määritettäessä. Facebook otti kesäkuussa 2016 ennakoivasti yhteyttä komissioon, ja sen jälkeen se tunnusti tosiseikat ja täytäntöönpanoasetuksen 4 artiklan 1 kohdan ja sulautuma-asetuksen 14 artiklan 1 kohdan rikkomisen. Tämän ansiosta menettelyssä hyödyttiin hallinnollisista tehokkuuseduista. Komissio ei havainnut raskauttavia asianhaaroja.

27. Lopuksi komissio ottaa huomioon tarpeen taata, että sakoilla on riittävä pelotevaikutus.

IV PÄÄTELMÄT JA EHDOTUS

28. Kaiken edellä esitetyn perusteella päätöksessä todetaan, että: a) Facebook, Inc. toimitti vähintään tuottamuksellisesti virheellisiä tai harhaanjohtavia tietoja mahdollisuudesta yhdistää automaattisesti FB-käyttäjätunnukset WA-käyttäjien matkapuhelinnumeroiden kanssa i. asiaa M.7217 – Facebook/WhatsApp koskevassa CO-lomakkeessa, ja ii. vastauksessaan 18. syyskuuta 2014 päivättyyn sulautuma-asetuksen 11 artiklan 2 kohdan nojalla asiassa M.7217 – Facebook/WhatsApp esitettyyn tietopyyntöön. b) Kun otetaan huomioon asiaan liittyvät olosuhteet, Facebook, Inc:lle olisi määrättävä seuraavat sakot: i. 55 miljoonaa euroa sulautuma-asetuksen 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja täytäntöönpanoasetuksen 4 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan kuuluvasta rikkomisesta, ja ii. 55 miljoonaa euroa sulautuma-asetuksen 14 artiklan 1 kohdan b alakohdan soveltamisalaan kuuluvasta rikkomisesta.

(1) EUVL L 24, 29.1.2004, s. 1.

(2) Komission asetus (EY) N:o 802/2004, annettu 21 päivänä huhtikuuta 2004, yrityskeskittymien valvonnasta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004 täytäntöönpanosta (EUVL L 133, 30.4.2004, s. 1).

(3) Täytäntöönpanoasetuksen liite I, CO-lomake yrityskeskittymän ilmoittamista varten asetuksen (EY) N:o 139/2004 mukaisesti, 11 jakso.

(4) Neljäs kysymyssarja ilmoitusta edeltävässä vaiheessa, kysymys 5.

(5) Syyskuun 18. päivä 2014 päivätty tietopyyntö. Komission yksiköt lähettivät tämän tietopyynnön osapuolten laillisille edustajille 18. syyskuuta 2014 klo 19:12 Keski-Euroopan aikaa sähköpostitse otsikolla ”M.7217 – Facebook/WhatsApp – Request for Information”, ja se sisälsi seuraavan maininnan: Pyydämme huomaamaan, että tämä on neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004 (”sulautuma-asetus”) 11 artiklan 2 kohdan nojalla esitetty virallinen tietopyyntö. Ette saa mitään erillistä kirjettä tai faksia. Pyydämme huomaamaan, että sulautuma-asetuksen 14 artiklassa säädetään sakoista, joiden suuruus on enintään 1 prosentti kyseisen yrityksen kokonaisliikevaihdosta, jos yritys antaa virheellisiä tai harhaanjohtavia tietoja vastatessaan sulautuma-asetuksen 11 artiklan 2 kohdan nojalla esitettyyn tietopyyntöön. Komissio selitti sähköpostissaan myös, että kysymys oli noussut esille, sillä komissio oli markkinatutkimuksen aikana saanut kolmannelta osapuolelta tietoja vaihtoehdoista Facebookin ja WhatsAppin väliselle tekniselle yhdistämiselle, toisin sanoen kolmannen osapuolen asiakirjan, joka liitettiin 18. syyskuuta 2014 lähetettyyn tietopyyntöön.

(6) Syyskuun 18. päivä 2014 lähetettyyn tietopyyntöön annettu vastaus, s. 1. CO-lomakkeen kohdissa 304–309 oli vastaavanlaiset toteamukset.

(7) Syyskuun 18. päivä 2014 lähetettyyn tietopyyntöön annettu vastaus, s. 5. CO-lomakkeen kohdissa 304–309 oli vastaavanlaiset toteamukset.

(8) Komissio katsoo, että Facebook, Inc. on vastuussa molemmista rikkomisista mutta WhatsApp Inc. ei ole vastuussa, koska asiaa koskevat tiedot olivat Facebookin vaikutuspiirissä.