FI
EUROOPAN KESKUSPANKIN LAUSUNTO,
annettu 31 päivänä lokakuuta 2002,
Suomen valtiovarainministeriön pyynnöstä, joka koskee ehdotusta hallituksen esitykseksi
valmiuslain muuttamisesta
(CON/2002/27)
A. Lausunnon tausta
1. Euroopan keskuspankki (EKP) vastaanotti 16 päivänä syyskuuta 2002 Suomen valtiovarain-
ministeriöltä pyynnön antaa lausunto ehdotuksesta hallituksen esitykseksi, joka koskee lakiavalmiuslain 1080/1991 muuttamisesta ja tiettyjä muita siihen liittyviä lakeja (jäljempänäehdotus). 
Valmiuslain tarkoituksena on sen 1 §:n 1 momentin mukaan poikkeusoloissa turvata väestöntoimeentulo ja maan talouselämä, ylläpitää oike usjärjestystä, perusoikeuksia ja ihmisoikeuksia
sekä turvata valtakunnan alueellinen koskemattomuus ja itsenäisyys. Ehdotuksen tarkoituksenaon lisätä valmiuslakiin uudet säännökset rahoitusmarkkinoiden ja vakuutusalan sääntelystäpoikkeusoloissa.
2. EKP:n toimivalta lausunnon antamiseen perustuu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen
105 artiklan 4 kohtaan ja kansallisten viranomaisten velvollisuudesta kuulla Euroopan keskus-pankkia suunnitelmista lainsäädännöksi 29 päivänä kesäkuuta 1998 annetun neuvoston päätök-sen 98/415/EY
1 2 artiklan 1 kohtaan, koska ehdotukseen sisältyy EKP:n ja Euroopan
keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) perustehtäviä koskevia seikkoja. Tämän lausunnon on antanutEKP:n neuvosto Euroopan keskuspankin työjärjestyksen 17.5 artiklan ensimmäisen virkkeenmukaisesti. 
B. Ehdotuksen sisältö
3. Ehdotuksen perustelujen mukaan voimassaolevan valmiuslain mukaiset toimivaltuudet eivät ole
riittäviä rahoitusmarkkinoiden sääntelyyn poi kkeusoloissa. Tämän vuoksi ehdotetaan, että
valtioneuvostolle annettaisiin laajemmat toimivaltuudet rahoitusmarkkinoiden sääntelyyntällaisissa tilanteissa.
                                                     
1EYVL L 189, 3.7.1998, s. 42.
2Valtioneuvosto voisi asetuksia antamalla käyttää uusia, valmiuslain muutetussa 12 §:ssä ja
uudessa 12 a §:ssä lueteltuja toimivaltuuksiaan. Lisäksi valtioneuvosto voisi oikeuttaa SuomenPankin tai muun valtion viranomaisen huolehtimaan sen antamien asetusten täytäntöönpanosta.Valtioneuvosto voi myös valmiuslain muutetun 13 §:n mukaan laajentaa Suomen Pankintehtäviä siinä määrin kuin on tarpeen valtioneuvoston antamien asetustentäytäntöönpanemiseksi. EKP toteaa, että valtioneuvoston toimivalta tältä osin tarkoittaisiväistämättä sitä, että valtioneuvosto antaisi määräyksiä Suomen Pankille.
4. Valmiuslain mukaisia toimivaltuuksia voidaan sen 2 ja 3 §:n mukaan käyttää ainoastaan
seuraavien kolmen edellytyksen täyttyessä samanaikaisesti: a) kyseessä ovat poikkeusolot,b) tilanteen hallitseminen ei ole mahdollista viranomaisten säännönmukaisin toimivaltuuksin ja
c) tasavallan presidentti antaa asetuksen, jossa todetaan poikkeusolojen olemassaolo jaoikeutetaan valtioneuvosto käyttämään valmiuslain mukaisia toimivaltuuksia. 
Valmiuslain mukaiset poikkeusolot on lueteltu  tyhjentävästi 2 §:ssä. Poikkeusoloja ovat:
/g183 Suomeen kohdistuva aseellinen hyökkäys ja sota sekä sodan jälkitila;
/g183 Suomen alueellisen koskemattomuuden vakava loukkaus ja maahan kohdistuva
sodanuhka;
/g183 vieraiden valtioiden välinen sota tai sodanuhka ja sellainen sodanuhkaa merkitsevä
vakava kansainvälinen jännistystila, joka edellyttää välttämättömiä toimenpiteitä Suomenpuolustusvalmiuden kohottamiseksi, sekä muu vaikutuksiltaan näihin verrattava Suomenulkopuolella sattunut erityinen tapahtuma, jos siitä voi aiheutua vakava vaara 1 §n1 momentissa tarkoitetuille kansallisen olemassaolon ja hyvinvoinnin perusteille;
/g183 välttämättömien polttoaineiden ja muun energian sekä raaka-aineiden ja muiden
tavaroiden tuonnin vaikeutumisesta tai estymisestä taikka muusta vaikutuksiltaan näihinverrattavasta kansainvälisen vaihdannan äkillisestä häiriintymisestä aiheutuva vakavauhka väestön toimeentulolle tai maan talouselämän perusteille; sekä
/g183 suuronnettomuus.
5. Uusia toimivaltuuksia, joita ehdotuksessa annetaan valtioneuvostolle olisivat erityisesti
toimivalta 
/g183 kieltää arvopapereiden, maksuvälineiden ja saamistodisteiden maastavienti ja
maahantuonti tai asettaa niille ehtoja,
/g183 velvoittaa Suomessa asuva luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, jolla on kotipaikka
Suomessa, korvausta vastaan luovuttamaan tai siirtämään valtion viranomaiselleomistamansa tai hallussaan olevat ulkomaiset maksuvälineet, ulkomaiset arvopaperit sekäsaamiset ulkomailla asuvalta,
3/g183 kieltää sellaiset toimet, jotka muuttavat Suomessa asuvan luonnollisen henkilön tai
oikeushenkilön, jolla on kotipaikka Suomessa, omistuksessa tai hallussa olevienulkomaisten maksuvälineiden, arvopapereiden tai ulkomailla asuvalta olevien saamistenmäärää tai laatua,
/g183 säätää rahoitusmarkkinoilla noudatettavista koroista,
/g183 säätää luottolaitosten luotonantoa ja talletusten vastaanottamista koskevista velvoitteista
ja rajoituksista,
/g183 kieltää arvopapereiden ja arvo-osuuksien liikkeeseenlasku ja kauppa tai säätää niitä
koskevista rajoituksista,
/g183 säätää arvopaperikaupan selvitystoiminnan keskeyttämisestä tai rajoittamisesta,
/g183 säätää tilisiirroista ja maksujärjestelmistä sekä niiden rajoittamisesta. Ehdotuksen
yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tämä toimivalta koskisi myös osana TARGET-järjestelmää toimivaa Suomen Pankin sekkitilijärjestelmää,
/g183 säätää luottolaitosten kirjanpidosta ja tilinpäätöksestä,
/g183 säätää luottolaitosten toimintaa ja hinnoittelua koskevista rajoituksista. 
6. Suomen Pankin tehtävien laajentamisen osalta ehdotuksen perusteluissa todetaan, että Suomen
Pankille annettavat uudet tehtävät olisivat oikeutettuja Euroopan keskuspankkijärjestelmän jaEuroopan keskuspankin perussäännön 14.4 artiklan perusteella, jonka mukaan kansallisetkeskuspankit voivat suorittaa myös muita tehtäviä kuin niitä joista määrätään perussäännössä.Ehdotuksen perusteluissa todetaan lisäksi, että perustamissopimuksen 108 artiklan japerussäännön 7 artiklan mukainen Suomen Pankkia koskeva riippumattomuuden vaatimus eiulotu perussäännön 14.4 artiklan mukaisesti suoritettaviin muihin tehtäviin, koska niiden eikatsoittaisi sisältyvän EKPJ:n tehtäviin.
Lisäksi ehdotuksen mukaan vaikka nämä kansallisen keskuspankin suorittamat muut tehtäväteivät olisikaan oikeutettuja perussäännön 14.4 artiklan perusteella, ja olisivat siten ristiriidassaEKP:n toimivaltansa nojalla antamien säädösten ja määräysten kanssa, jäsenvaltion yksipuolisettoimet olisivat silti mahdollisia perustamissopimuksen 58 ja 297 artiklan soveltamisedellytystentäyttyessä. Ehdotuksessa todetaan erityisesti, että 297 artiklassa mainittujen poikkeusolojen,kuten yleisen järjestyksen ylläpitämiseen vaikuttavien vakavien sisäisten levottomuuksientaikka sodan vallitessa jäsenvaltio voisi myös määrätä kansallisen keskuspankin pitämistä jahoitamista valuuttavarannoista.
C. Poikkeusolot
7. EKP toteaa edellä 4 kohdassa mainitun ensimmäisen edellytyksen osalta, että valmiuslain 2 §:n
mukaiset poikkeusolotilanteet eivät ole identtisiä perustamissopimuksen 297 artiklassa
4määriteltyjen poikkeustilanteiden kanssa. Edellytyksiä, joiden perusteella 58 ja 297 artiklaan
voidaan vedota, on tulkittava suppeasti, kuten Euroopan yhteisöjen tuomioistuimenoikeuskäytännössä on johdonmukaisesti todettu. EKP huomauttaa, että valmiuslain 10 §:ssärajoitetaan merkittävästi tämän lain mukaista toimivaltuuksien soveltamista. Valmiuslain 10 §:nmukaan tämän lain mukaisia toimivaltuuksia sovellettaessa on noudatettava niitä Suomen lainsoveltamisalan rajoituksia, jotka johtuvat Suomea velvoittavista kansainvälisistä sopimuksistatai kansainvälisen oikeuden yleisesti tunnustetuista säännöistä. Tässä yhteydessä EKP toteaa,että rahoitusmarkkinoiden toiminnan kannalta Su omea sitovista velvoitteista tärkeimpiä ovat
perustamissopimus ja perussääntö. Ehdotuks en perusteluissa todetaan kuitenkin, että
poikkeusoloissa ja toisaalta normaalioloissa esiintyvien kriisien ja häiriötilojen välille ei voidatehdä selvää eroa, mistä voi saada sen käsityksen, että valmiuslain mukaisia toimivaltuuksiavoidaan soveltaa myös tilanteissa, joista ei ole nimenomaisesti säädetty yhteisön oikeudessa.Ehdotus ei ole perustamissopimuksen mukainen siltä osin kuin ehdotuksen mukaisetpoikkeusolot poikkeavat perustamissopimuksessa esitetyistä poikkeustilanteista. EKP korostaa
erityisesti, että puhtaasti taloudelliset syyt eivät oikeuta poikkeamaan perustamissopimuksenmääräysten soveltamisesta eivätkä ne ole edellytyksiä, joiden perusteella 58 tai 297 artiklaanvoidaan vedota
2.
D. Viranomaisten säännönmukais ten toimivaltuuksien käyttö
8. Edellä 4 kohdassa esitetyn toisen edellytyksen mukaan poikkeusolot ovat kyseessä, jos tilanteen
hallitseminen ei ole mahdollista viranomaisten säännönmukaisin toimivaltuuksin. Tältä osinEKP toteaa, että sekä EKP että Suomen Pankki EKPJ:n jäsenenä ovat Suomen lainsäädännönmukaisesti toimivaltaisia viranomaisia, jotka ovat Suomessa vastuussa EKPJ:lleperustamissopimuksessa ja perussäännössä määrätyistä tehtävistä. Näin ollen sekä EKP:n ettäSuomen Pankin olisi katsottava sisältyvän va lmiuslain mukaiseen viranomaisen määritelmään.
Siten EKPJ:n toimivaltaan kuuluvissa asioissa valmiuslakia ei voitaisi soveltaa EKP:hen jaSuomen Pankkiin, eikä toinen edellytys näin ollen täyttyisi siltä osin kuin nämä säilyvätpoikkeusolojen vallitessa toimintakykyisinä. Toisenlainen tulkinta, jonka mukaan valmiuslakiavoitaisiin soveltaa EKPJ:n tehtäviin vaikka EKP ja Suomen Pankki säilyisivät operationaalisinaja päätöksentekokykyisinä, ei olisi perusteltu eikä yhdenmukainen yhteisön oikeuden kanssa.
9. Ottaessaan euron käyttöön Suomi siirsi peruuttamattomasti yhteisön tasolle
perustamissopimuksessa ja perussäännössä määrätyn toimivallan EKPJ:n tehtävien osalta.Perussäännön 8 artiklan mukaan päätöksenteko näiden tehtävien osalta kuuluu yksinomaisestiEKP:n päätöksentekoelimille. Näiden elinten tekemiä päätöksiä sovelletaan koko euroalueella,ja tämä on perusteltua, sillä rahaliitossa jäsenvaltion yksipuolisesti tekemillä toimilla olisivälittömiä vaikutuksia muihin jäsenvaltioihin. EK PJ:n suorittamat yhteiset toimenpiteet, joista
                                                     
2 Ks. esim. asia C-120/95, Decker v. Caisse de Maladie , asia C-398/98, komissio v. Kreikka , asia C-158/96, Kohl v.
Union des Caisses de Maladie.
5EKP:n neuvosto päättää, ovat näin ollen parempia keinoja paikallisten taloudellisten häiriöiden
korjaamiseen. Suomessa olevan poikkeustilan tehokkaaseen hallinnointiin voitaisiinmyötävaikuttaa paremmin esimerkiksi siten, että Suomen Pankki yhdessä EKPJ:n muidenjäsenten kanssa hoitaisi valuuttavarantoja ulkomailla varantojen pakollisen kotiuttamisen sijasta.Ehdotuksessa voitaisiin siten kotiuttamisen sijasta edellyttää, että yksityissektorin ulkomaillaolevat ulkomaiset varat olisi siirrettävä Suomen Pankkiin.
Sellaisten kriisien ratkaisemisen, jotka vaikuttavat rahan tarjontaan ja hintojen vakauteen jossainosassa euroaluetta, olisi siten ensisijaisesti tapahduttava EKPJ:n päätöksentekoa koskeviensäännösten mukaisesti, kuten perustamissopimuksessa ja perussäännössä on määrätty. Vaikkatilanteet voivat olla erilaisia, esimerkiksi viime vuoden syyskuun 11. päivänä tapahtuneenterroristi-iskun jälkeiset toimenpiteet osoittivat, että EKPJ:n toimet kansainvälisen yhteistyönpuitteissa olivat erittäin tehokkaita väliaikaisen likviditeettivajauksen estämiseksi jatäyttämiseksi sekä globaalin rahoitusjärjestelmän vakauden turvaamiseksi. Siten ellei EKPJ olepoikkeusoloissa estynyt suorittamasta tehtäviään, kansallisten viranomaisten toimet eivät oleoikeutettuja taloudellisten syiden tai yhteisön oikeuden perustella.
EKP ehdottaa, että oikeusvarmuuden ja selvyyden vuoksi ehdotuksessa todettaisiinnimenomaisesti, että EKP ja Suomen Pankki sisältyvät valmiuslain 2 §n mukaiseenviranomaisen käsitteeseen. Tällainen selvennys on tarpeen, sillä ehdotuksen mukaan SuomenPankille voidaan antaa tietynlaisia tehtäviä poikkeusoloissa; kuitenkin niin kauan kuin SuomenPankki kykenee käyttämään säännönmukaisia toimivaltuuksiaan, valmiuslakia ei voitaisisoveltaa siihen. Vain siinä tapauksessa, että EKP tai Suomen Pankki olisi poikkeusolojen vuoksitoimintakyvytön, valmiuslakia voitaisiin soveltaa niiden perussäännön mukaisten tehtävienosalta. 
E. Tasavallan presidentin asetus valtioneuvoston oikeuttamisesta käyttämään valmiuslain
mukaisia toimivaltuuksia 
10. Edellä 4 kohdassa esitetyn kolmannen edellytyksen mukaan tasavallan presidentti antaa
asetuksen, jossa todetaan poikkeusolojen olemassaolo ja oikeutetaan valtioneuvosto käyttämäänvalmiuslain mukaisia toimivaltuuksia. Tältä osin EKP toteaa, että yhteisön oikeudenperusperiaatteita ja säännöksiä on noudatettava.
Tältä osin EKP muistuttaa, että perustamissopimuksen 10 artiklan mukaan jäsenvaltioiden onhelpotettava yhteisön tehtävien toteuttamista ja niiden on pitäydyttävä kaikista toimenpiteistä,
jotka ovat omiaan vaarantamaan perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamista. Yhteisöjentuomioistuin on todennut tapauksissa, joissa jäsenvaltio poikkeuksellisessa tilanteessa toimiiyhteisön yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvissa asioissa
3, että jäsenvaltio voi toimia
                                                     
3 Ks. esim. asia 804/79, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta , kohta 30.
6ainoastaan yhteisen edun ajajana ja että jäsenvaltiot voivat saattaa voimaan tilanteen
mahdollisesti vaatimia väliaikaisia säilyttämistoimenpiteitä ainoastaan yhteistyössä komissionkanssa (EKPJ:n tehtävien osalta viittauksella komissioon tarkoitetaan EKP:tä). Tämän vuoksiEKP toteaa, että yhteisön oikeudessa yhteisön toimilla on etusija poikkeustilanteissa
4. Mikäli
EKP ja Suomen Pankki ovat poikkeustilanteessa toimintakykyisiä, yhteisön oikeuden mukaan eiole olemassa perusteita tällaisten yhteisön toimien sivuuttamiseksi. EKPJ:n toimivallan osaltayhteisön toimien etusijalla tarkoitetaan EKP:n neuvoston päätöksentekoa poikkeustilanteessa.
Lisäksi EKP muistuttaa yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, jonkamukaan perustamissopimuksen mukaisia poikkeuksia on tulkittava suppeasti. Valuuttojenliikkumista koskevan valvonnan osalta perustamissopimuksen 58 artiklassa mainittuja yleisenjärjestyksen ja yleisen turvallisuuden käsitteitä on tulkittava suppeasti
5. Tällaisiin
perustamissopimuksen määräyksiin ei voida vedota perusteettomasti6 ja niiden soveltamisessa
on noudatettava suhteellisuuden periaatetta ja syrjintäkiellon periaatetta. Yhteisöjentuomioistuin voi ratkaista, onko jäsenvaltio käyttänyt väärin näissä määräyksissä annettujavaltuuksia
7.
Lopuksi EKP toteaa, että perustamissopimuksen mukaisten poikkeusten soveltamisen on oltavaluonteeltaan tilapäistä.
Näillä perustein EKP ehdottaa, että ehdotuksessa todettaisiin, että tasavallan presidentinantaessa asetuksen, jossa valtioneuvosto oikeutetaan käyttämään valmiuslain mukaisiatoimivaltuuksia, on noudatettava yllämainittuja perusperiaatteita ja yhteisön oikeuden sääntöjä.
11. Ehdotuksessa olisi lisäksi todettava, että EKP:ltä olisi, tarvittaessa kiireellistä menettelyä
käyttäen, pyydettävä lausunto ennen tällaisen presidentin asetuksen antamista. Tämä olisi sekäEKP:n kuulemista koskevien yhteisön oikeuden säännösten (perustamissopimuksen 105 artiklan4 kohta) että myös perustamissopimuksen 10 artiklassa lueteltujen velvollisuuksien mukaista.
Lisäksi EKP toteaa, että perustamissopimuksen 297 artiklan mukainen jäsenvaltioidenkeskinäistä neuvottelua koskevan velvollisuuden olisi EKPJ:n tehtävien osalta katsottavaviittaavan tällaisiin neuvotteluihin EKP:n ja kansallisten keskuspankkien kesken.
12. Presidentin asetuksella valtioneuvostolle annettavien toimivaltuuksien  kuten esimerkiksi
toimivalta laajentaa Suomen Pankin tehtäviä edellä 3 ja 6 kohdassa kerrotulla tavalla  sisällönosalta EKP toteaa seuraavaa: EKPJ:n perustehtäviin kuuluvat toimet, kuten koroistapäättäminen, valuuttavarantojen hallussapito ja hoito sekä maksujärjestelmien ylläpitämineneivät voi kuulua perussäännön 14.4 artiklan soveltamisalaan. Näin ollen perussäännön14.4 artikla ei voi olla ehdotuksen oikeusperustana tältä osin. Tällaiset tehtävät pysyvät EKPJ:n
                                                     
4 Ks. esim. EY 59,100 (2) ja 120 artikla.
5 Ks. esim. asia 95/81, komissio v. Italia , asia C-394/97, Heinonen  ja asia C-423/98, Albore .
6 Ks. EY 298 artikla.
7 Ks. EY 298 artikla.
7toimivallassa niin kauan kuin se on kyseessä olevissa poikkeusoloissa toimintakykyinen. Lisäksi
EKP muistuttaa, että 14.4 artiklan soveltamisen osalta EKP:n neuvosto voi päättää, että tämänartiklan perusteella suoritetut muut tehtävät ovat ristiriidassa EKPJ:n tavoitteiden ja tehtävienkanssa.
 
F. Yleistä
13. Tämä lausuntopyyntö koskee ensimmäistä kertaa talous- ja rahaliiton kolmannen vaiheen
alkamisen jälkeen poikkeusoloja koskevaa kansallista lakia, joka vaikuttaa EKPJ:n tehtäviin.EKP katsoo, että muissa jäsenvaltiossa jo ennen kolmannen vaiheen alkamista voimassa olluttamahdollista kansallista lainsäädäntöä poikkeusoloista on tulkittava ja sovellettavayhdenmukaisesti yhteisön oikeuden kanssa, sellaisena kuin se on Maastrichtin sopimuksenvoimaan tulon jälkeen. 
14. Koska ehdotuksessa käsitellään eräitä yhteisön oikeuden perusperiaatteita, EKP ehdottaa, että
myös Euroopan yhteisöjen komissiolle, jonka tehtävänä on valvoa perustamissopimuksennoudattamista, annetaan tilaisuus esittää näkemyksensä ehdotuksesta. 
Annettu Frankfurt am Mainissa 31 päivänä lokakuuta 2002.
EKP:n puheenjohtaja
[allekirjoitus]
Willem F. DUISENBERG