asetuksen (EY) N:o 562/2006 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse tietokantojen käyttöön perustuvien tarkastusten vahvistamisesta ulkorajoilla

Ehdotetun muutoksen jälkeen Schengenin rajasäännöstö on edelleen yhdenmukainen perussopimuksessa taatun ja direktiivissä 2004/38/EY tarkemmin käsitellyn vapaan liikkuvuuden kanssa.

Tällainen tietokantojen asiakirja- ja henkilöosioiden järjestelmällisen tarkistamisen yhdistelmä antaa järjestelmän rakenteessa mahdollisuuden synergiaetuihin, jotka eivät tällä hetkellä ole epäsymmetrisen tilanteen vuoksi mahdollisia, kun asiakirjoihin on mahdollista kohdistaa tarkastuksia järjestelmällisesti ja turvallisuussyihin perustuvia tarkastuksia tehdään puolestaan vain satunnaisesti. Ehdotettu muutos vastaa yhtä rajatarkastusten tavoitetta eli se ehkäisee jäsenvaltioiden sisäiseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen kohdistuvia vaaroja.

Tässä ehdotuksessa vahvistetaan myös tarve tarkistaa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2252/2004 tarkoitetut biometriset tunnisteet. Asetuksella lisättiin kasvokuva ja sormenjäljet EU:n kansalaisten passien turvatekijöiksi, jotta passit olisivat turvallisempia ja jotta yhteys passin ja sen haltijan välillä olisi luotettava. Tämän vuoksi rajavartijoiden olisi tarkistettava nämä biometriset tunnisteet, jos he epäilevät passin aitoutta tai sen haltijan laillisuutta.

Lisäksi komissio on saanut kesäkuussa 2015 hyväksytyn Euroopan turvallisuusagendan mukaisesti valmiiksi ensimmäiset ulkomaisia terroristitaistelijoita koskevat yhteiset riski-indikaattorit, joista on apua rajavartijoille tarkastusten tekemisen yhteydessä.

Terrorismin uhka ei rajoitu yhteen jäsenvaltioon eikä ole seurausta pelkästään ulkoisista tekijöistä. Ulkomaille terrorismitarkoituksessa matkustavat taistelijat ovat edelleen ilmiönä merkittävä huolenaihe. Syyriaan ja Irakiin terroristiryhmiä tukemaan matkustavien EU:n kansalaisten määrä lisääntyy jatkuvasti. Arvioidaan, että jopa 5 000 EU:n kansalaista on lähtenyt konfliktialueille ja todennäköisimmin liittynyt ISISin joukkoihin. Monet viimeaikaisten terrori-iskujen tekijät – Charlie Hebdon toimitukseen tammikuussa 2015 tehdystä iskusta lukien – ovat oleskelleet tai heitä on koulutettu ulkomailla terroristijärjestöjen määräysvallassa olevilla alueilla. Konfliktialueille tai sieltä takaisin [terroristijärjestöjen tukemistarkoituksessa] suuntautuvan matkustamisen havaitseminen ja ehkäiseminen on määritetty ensisijaiseksi tavoitteeksi jo vuonna 2014. Euroopan komissio on johdonmukaisesti tukenut Schengen-kehyksen vahvistamista antamalla suosituksia rajatarkastusten parantamiseksi nykyisissä oikeudellisissa puitteissa. Epävirallisen Eurooppa-neuvoston kokouksen annettua 12. helmikuuta 2015 julkilausuman terrorismin torjunnasta ja neuvoston puheenjohtajan annettua päätelmänsä maaliskuussa 2015 komissio korosti jälleen mahdollisuutta ja tarvetta tehostaa tarkastuksia, jotka kohdistuvat unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluviin henkilöihin, ja kohdistaa järjestelmällisesti tarkastuksia henkilöihin, jotka ovat erityinen riskinarvioinnin kohteena. Rajavartijan käsikirjaa on muutettu tätä vastaavasti kesäkuussa 2015.

Ehdotus on reaktio kasvaneeseen terrorismin uhkaan Euroopassa, mistä Pariisin, Kööpenhaminan ja Brysselin iskut ovat osoituksena, mutta tarkoituksena on käsitellä kaikkia mahdollisia sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvia vaaroja.

Jäsenvaltioilla on velvollisuus maahantulon yhteydessä tarkastaa järjestelmällisesti kolmansien maiden kansalaisten tiedot kaikista tietokannoista, mutta nykyisten säännösten mukaan maastalähdön yhteydessä ei tehdä järjestelmällisesti tarkastuksia yleiseen järjestykseen ja sisäiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä. Asetuksen muutoksella velvoitteet yhdenmukaistetaan niin, että myös maastalähdön yhteydessä tarkastetaan järjestelmällisesti, että kolmannen maan kansalainen ei aiheuta vaaraa yleiselle järjestykselle ja sisäiselle turvallisuudelle.

Ehdotuksen tarkoituksena on velvoittaa jäsenvaltiot järjestelmällisesti kohdistamaan unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluviin, ulkorajan ylittäviin henkilöihin (eli EU:n kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä, jotka eivät ole EU:n kansalaisia) tarkastuksia, joissa käytetään kadonneita ja varastettuja asiakirjoja koskevia tietokantoja ja varmistetaan, että kyseiset henkilöt eivät uhkaa yleistä järjestystä ja sisäistä turvallisuutta. Tätä velvoitetta sovelletaan kaikilla ulkorajoilla (ilma-, meri- ja maarajoilla sekä maahantulon että maastalähdön yhteydessä). Jos järjestelmällinen tietokantahakujen tekeminen kaikista unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvista henkilöistä voisi vaikuttaa suhteettomassa määrin liikennevirtoihin rajalla, jäsenvaltiot voivat tehdä tietokantatarkastukset kohdennetusti edellyttäen, että riskinarviointi osoittaa, että tämä ei aiheuta jäsenvaltioiden sisäiseen turvallisuuteen, yleiseen järjestykseen ja kansainvälisiin suhteisiin liittyvää vaaraa tai uhkaa kansanterveydelle.

Ehdotus sisältää kohdennettuja muutoksia henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) 15 päivänä maaliskuuta 2006 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EY) N:o 562/2006. Muutosten tarkoituksena on lisätä turvallisuutta alueella, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa. Ehdotus on vastaus neuvoston 9. ja 20. marraskuuta hyväksymiin päätelmiin, joissa neuvosto kehotti komissiota ”esittämään Schengenin rajasäännöstön kohdennetusta tarkistamisesta ehdotuksen, jossa esitetään EU:n kansalaisiin kohdistuvia systemaattisia rajatarkastuksia, mukaan lukien biometristen tietojen todentaminen, käyttämällä asiaankuuluvia tietokantoja Schengen-alueen ulkorajoilla ja hyödyntäen teknisiä ratkaisuja maksimaalisesti, jotta liikkuminen pysyy sujuvana”.

Kysymys järjestelmällisten tietokantatarkastusten aiheellisuudesta EU:n kansalaisten ja muiden unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvien henkilöiden ylittäessä ulkorajan on ollut asialistalla keväästä 2014, jolloin Brysselin juutalaismuseossa tapahtui terrori-isku ja alettiin keskustella ulkomaisten terroristitaistelijoiden torjunnasta.

Kun on kyse kolmansien maiden kansalaisten tarkastuksista maastalähdön yhteydessä, nykyinen mahdollisuus olla tarkastamatta heitä järjestelmällisesti yleiseen järjestykseen ja sisäiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä poistuu ja säännöstä tulee sama kuin maahantulon yhteydessä eli heidät on tarkastettava järjestelmällisesti tietokantoja käyttäen. Schengenin rajasäännöstön liitteessä VII olevan 5.2 kohdan mukaan rajavartijoiden hyvin tuntemat rajatyöntekijät, jotka ylittävät rajan usein saman rajanylityspaikan kautta ja joista ei aiemmassa tarkastuksessa ole havaittu olevan kuulutusta SIS:ssä tai kansallisessa tietokannassa, on tarkastettava vain satunnaisesti. Nämä henkilöt on kuitenkin toisinaan tarkastettava perusteellisesti, ilman ennakkovaroitusta ja epäsäännöllisin väliajoin.

Käytettävien tietokantojen sisältö rajoittuu sisäisen turvallisuuden kannalta olennaisiin seikkoihin. Kaikki syyt, joiden perusteella Schengenin tietojärjestelmässä tehdään kuulutus, liittyvät Schengen-valtioiden sisäisen turvallisuuden vaalimiseen, koska sisärajoilla ei ole tarkastuksia. Näin ollen järjestelmällinen tietokantatarkastusten tekeminen myös unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvien henkilöiden osalta ei ylitä sitä, mikä on tarpeen ulkorajoilla tehtävien tarkastusten yhden tavoitteen saavuttamiseksi.

Jäsenvaltiot eivät pysty yksinään riittävällä tavalla luomaan ulkorajoilla tehtävien tarkastusten laajuudelle ja tavalle yhteisiä sääntöjä, kuten on tavoitteena, vaan tavoite voidaan saavuttaa paremmin unionin tasolla. Sen vuoksi unioni voi toteuttaa toimenpiteitä toissijaisuusperiaatteen mukaisesti.

Valvonta ulkorajoilla on kaikkien niiden jäsenvaltioiden edun mukaista, jotka ovat lakkauttaneet sisärajavalvonnan (Schengenin rajasäännöstön johdanto-osan 6 kappale). Tarkastusten on määrä auttaa ehkäisemään mahdollisia jäsenvaltioiden sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvia vaaroja. Siksi tarkastukset olisi suoritettava yhteisiä sääntöjä noudattaen.

Tämän ehdotuksen tavoitteena on muuttaa Schengenin rajasäännöstöä niin, että siinä säädetään unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluviin henkilöihin ulkorajoilla kohdistuvista järjestelmällisistä tarkastuksista, joissa käytetään tietokantoja ja hyödynnetään teknisiä ratkaisuja maksimaalisesti, jotta liikkuminen pysyy sujuvana.

Tällä asetusehdotuksella muutetaan henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) 15. maaliskuuta 2006 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 562/2006. Kyseinen asetus perustui Euroopan yhteisön perustamissopimuksen vastaaviin määräyksiin eli 62 artiklan 1 kohtaan (sisärajat) ja 2 kohdan a alakohtaan (ulkorajat).

Ehdotuksen oikeusperusta on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 77 artiklan 2 kohdan b alakohta.

Koska tietokannat toimivat osumapohjalta eikä pelkkä tietokantahaun tekeminen johda rekisteröintiin tai lisäkäsittelyyn, järjestelmällisten tarkastusten kohdistamisella unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluviin henkilöihin on henkilötietoja koskeviin oikeuksiin vain vähäinen vaikutus, joka on tavoiteltujen turvallisuussyiden vuoksi perusteltu.

Kun on kyse toimenpiteistä, joita rajavartijat voivat toteuttaa tietokantatarkastusten tulosten (osumien) perusteella, direktiivin 2004/38/EY VI luvun säännöksissä sallitaan se, että jäsenvaltiot rajoittavat EU:n kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen liittyvistä syistä, sillä edellytyksellä, että ne noudattavat aineellisia ja menettelyllisiä takeita sellaisina kuin Euroopan unionin tuomioistuin on niitä tulkinnut. Jos saadaan positiivinen osuma, noudatetaan tuomioistuimen asiassa C-503/03, komissio v. Espanja, antamassa tuomiossa mainittuja sääntöjä, jotka esitetään yksityiskohtaisesti myös Sirene-käsikirjassa.

Tämän muutoksen seurauksena ulkorajoilla toteutettavat toimenpiteet, jotka koskevat tietokantoihin turvallisuussyistä tehtäviä tarkastuksia, eivät vaikuta niihin vapaata liikkuvuutta koskeviin oikeuksiin, jotka EU:n kansalaisilla ja heidän perheenjäsenillään on perussopimuksen ja direktiivin 2004/38/EY nojalla. Kyseisiin oikeuksiin ei kuulu vapautus turvatarkastuksista ulkorajojen ylittämisen yhteydessä.

Ehdotetulla muutoksella poistetaan myös jäsenvaltioille jätetty mahdollisuus olla tarkastamatta kolmansien maiden kansalaisia maastalähdön yhteydessä ja näin saatetaan 7 artiklan 3 kohdan b ja c alakohta vastaamaan olemassa olevaa velvollisuutta tarkastaa kolmansien maiden kansalaiset maahantulon yhteydessä järjestelmällisesti tietokantoja käyttäen.

Tässä ehdotuksessa vahvistetaan myös se, että neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2252/2004 tarkoitetut biometriset tunnisteet on tarkistettava. Kyseisellä asetuksella lisättiin kasvokuva ja sormenjäljet EU:n kansalaisten passien turvatekijöiksi, jotta passit olisivat varmempia ja jotta yhteys passin ja sen haltijan välillä olisi luotettava. Tämän vuoksi rajavartijoiden olisi tarkastettava nämä biometriset tunnisteet, jos he epäilevät passin aitoutta tai sen haltijan henkilöllisyyttä.

Ehdotettu muutos koskee Schengenin rajasäännöstöä, jonka täytäntöönpanoa arvioidaan Schengenin arviointimekanismin avulla neuvoston asetuksen (EU) N:o 1053/2013 mukaisesti (rajasäännöstön 37 a artikla), rajoittamatta kuitenkaan komission asemaa perussopimusten valvojana (SEU-sopimuksen 17 artiklan 1 kohta).

Tämä ehdotus on suora vastaus neuvoston 20. marraskuuta 2015 esittämään pyyntöön muuttaa Schengenin rajasäännöstöä Pariisissa 13. marraskuuta 2015 tehtyjen terrori-iskujen seurauksena.

Sisäisen turvallisuuden varmistamiseksi on viimeisten puolentoista vuoden aikana jo tehty työtä asianmukaisten, välittömästi vaikuttavien ja tehokkaampien toimenpiteiden toteuttamiseksi unionin nykyisen säännöstön puitteissa. Komissio on tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa laatinut suosituksia ulkorajoilla tehtävien rajatarkastusten parantamiseksi niin, että tietokantoihin tehdään tehostetummin hakuja, tarvittaessa järjestelmällisesti riskinarvioinnin perusteella. Charlie Hebdoon kohdistuneiden iskujen jälkeen on kehitetty yhteiset riski-indikaattorit neuvoston sitä pyydettyä 12. maaliskuuta 2015. Rajavartijoille jaettujen riski-indikaattoreiden avulla tarkastuksia pyritään kohdentamaan paremmin. Rajavartijan käsikirjaan kesäkuussa 2015 tehdyssä päivityksessä otettiin huomioon edellä mainitut suositukset.

asetuksen (EY) N:o 562/2006 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse tietokantojen käyttöön perustuvien tarkastusten vahvistamisesta ulkorajoilla

EUROOPAN PARLAMENTTI JA EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, jotka

ottavat huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 77 artiklan 2 kohdan b alakohdan,

ottavat huomioon Euroopan komission ehdotuksen,

sen jälkeen kun esitys lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi on toimitettu kansallisille parlamenteille,

noudattavat tavallista lainsäätämisjärjestystä,

sekä katsovat seuraavaa:

(1)Alueella, jonka sisärajoilla ei suoriteta tarkastuksia, tärkeimpiin suojatoimiin kuuluu edelleen ulkorajavalvonta. Sen suorittaminen on kaikkien jäsenvaltioiden edun mukaista. Tällaisen valvonnan yhtenä tarkoituksena on ehkäistä jäsenvaltioiden sisäiseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen kohdistuvia uhkia riippumatta siitä, mistä tällainen uhka on peräisin.

(2)Ulkomaiset terroristitaistelijat, joista monet ovat unionin kansalaisia, osoittavat ilmiönä, että ulkorajoilla on välttämätöntä vahvistaa tarkastuksia unionin kansalaisten osalta.

(3)Unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvien henkilöiden matkustusasiakirjat olisi siksi tarkastettava järjestelmällisesti käyttämällä varastettuihin, kavallettuihin, kadonneisiin ja mitätöityihin matkustusasiakirjoihin liittyviä tietokantoja, etteivät henkilöt voi salata todellista henkilöllisyyttään.

(4)Rajavartijoiden olisi samasta syystä myös tarkastettava järjestelmällisesti unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvien henkilöiden tiedot kansallisista ja eurooppalaisista tietokannoista sen varmistamiseksi, että he eivät aiheuta uhkaa sisäiselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle.

(5)Tekninen kehitys antaa periaatteessa mahdollisuuden tehdä hakuja tietokantoihin viivästyttämättä rajanylitysprosessia, sillä asiakirjojen ja henkilöiden tarkastukset voidaan toteuttaa rinnakkain. Siksi on mahdollista vahvistaa tarkastuksia ulkorajoilla niin, että voidaan paremmin tunnistaa henkilöt, jotka aikovat salata todellisen henkilöllisyytensä tai joista on tehty kuulutus turvallisuussyistä tai kiinniottoa varten, ilman kielteisiä vaikutuksia henkilöihin, jotka matkustavat vilpittömässä mielessä. Järjestelmällisiä tarkastuksia olisi tehtävä kaikilla ulkorajoilla. Jos maa- ja merirajoilla tehtävillä järjestelmällisillä tarkastuksilla olisi kohtuuton vaikutus liikenteen sujumiseen rajalla, jäsenvaltioilla olisi oltava mahdollisuus olla tekemättä järjestelmällisiä tietokantatarkastuksia, mutta ainoastaan, jos tämä perustuu riskianalyysiin, jonka mukaan tällainen tarkastusten lieventäminen ei aiheuttaisi turvallisuusriskiä. Tällainen riskinarviointi olisi toimitettava neuvoston asetuksella (EY) N:o 2007/2004 perustetulle Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivalle virastolle, ja siitä olisi raportoitava säännöllisesti sekä komissiolle että virastolle.

(6)Neuvoston asetuksella (EY) N:o 2252/2004 unioni otti käyttöön kasvokuvan ja sormenjäljet unionin kansalaisten passien turvatekijöinä. Nämä turvatekijät on otettu käyttöön passien turvallisuuden parantamiseksi ja luotettavan yhteyden luomiseksi passin ja sen haltijan välille. Jäsenvaltioiden olisi sen vuoksi tarkistettava nämä biometriset tunnisteet, jos passin aitoudesta tai sen haltijan henkilöllisyydestä on epäilyjä.

(7)Tämä asetus ei vaikuta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY soveltamiseen.

(8)Jäsenvaltioilla on velvollisuus maahantulon yhteydessä tarkastaa järjestelmällisesti kolmansien maiden kansalaisten tiedot kaikista tietokannoista. Olisi varmistettava, että tällaiset tarkastukset tehdään järjestelmällisesti myös maastalähdön yhteydessä.

(9)Tämän asetuksen tavoitteessa eli tietokantojen käyttöön perustuvien tarkastusten vahvistamisessa ulkorajoilla erityisesti terrorismin uhkan lisääntymisen vuoksi on kyse siitä, että suojataan aluetta, jonka sisärajoilla ei suoriteta valvontaa. Näin ollen siinä on kyse Schengen-alueen asianmukaisesta toiminnasta, jota ei voida riittävällä tavalla saavuttaa jäsenvaltioiden toimin, vaan se voidaan saavuttaa paremmin unionin tasolla. Sen vuoksi unioni voi toteuttaa toimenpiteitä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. Mainitussa artiklassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tässä asetuksessa ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.

(10)Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyssä, Tanskan asemasta tehdyssä pöytäkirjassa N:o 22 olevien 1 ja 2 artiklan mukaisesti Tanska ei osallistu tämän asetuksen hyväksymiseen, asetus ei sido Tanskaa eikä sitä sovelleta Tanskaan. Koska tällä asetuksella kehitetään Schengenin säännöstöä, Tanska päättää mainitun pöytäkirjan 4 artiklan mukaisesti kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun neuvosto on hyväksynyt tämän asetuksen, saattaako se asetuksen osaksi kansallista lainsäädäntöään.

(11)Tällä asetuksella kehitetään niitä Schengenin säännöstön määräyksiä, joihin Yhdistynyt kuningaskunta ei osallistu neuvoston päätöksen 2000/365/EY mukaisesti. Sen vuoksi Yhdistynyt kuningaskunta ei osallistu tämän asetuksen antamiseen, asetus ei sido Yhdistynyttä kuningaskuntaa eikä sitä sovelleta Yhdistyneeseen kuningaskuntaan.

(12)Tällä asetuksella kehitetään niitä Schengenin säännöstön määräyksiä, joihin Irlanti ei osallistu neuvoston päätöksen 2002/192/EY mukaisesti. Irlanti ei sen vuoksi osallistu tämän asetuksen hyväksymiseen, asetus ei sido Irlantia eikä sitä sovelleta Irlantiin.

(13)Islannin ja Norjan osalta tällä asetuksella kehitetään niitä Schengenin säännöstön määräyksiä, joita tarkoitetaan Euroopan unionin neuvoston sekä Islannin tasavallan ja Norjan kuningaskunnan välisessä sopimuksessa viimeksi mainittujen osallistumisesta Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon, soveltamiseen ja kehittämiseen ja jotka kuuluvat neuvoston päätöksen 1999/437/EY 1 artiklan A kohdassa tarkoitettuun alaan.