KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE - Luonnos Yhteinen raportti sosiaalisesta osallisuudesta

Osa I - Euroopan unioni

TIIVISTELMÄ

Johdanto

1. Tärkeimmät suuntaukset ja haasteet

2. Strategiset lähestymistavat ja toimet

3. Hyvien käytäntöjen ja innovatiivisten lähestymistapojen määrittely

3.1 Tavoite 1: Helpotetaan työpaikkojen saantia ja kaikkien mahdollisuutta päästä osallisiksi voimavaroista, oikeuksista, tavaroista ja palveluista

3.1.1 Työpaikkojen saannin helpottaminen

3.1.2 Helpotetaan kaikkien mahdollisuutta päästä osallisiksi voimavaroista, oikeuksista, tavaroista ja palveluista

3.1.2.1 Sosiaaliturvajärjestelmät

3.1.2.2 Asuminen

3.1.2.3 Terveydenhuolto

3.1.2.4 Koulutus, oikeusturva ja kulttuuripalvelut

3.2 Tavoite 2: Syrjäytymisvaaran ehkäiseminen

3.2.1 Tietoyhteiskuntaan osallistumisen edistäminen

3.2.2 Ylivelkaantumisen ja asunnottomuuden ehkäiseminen

3.2.3 Perheen yhteenkuuluvuuden säilyttäminen

3.3 Tavoite 3: Heikoimmassa asemassa olevien auttaminen

3.3.1 Edistetään niiden väestöryhmien sopeuttamista, joita uhkaa pitkäaikainen köyhyys

3.3.2 Lasten sosiaalisen syrjäytymisen poistaminen

3.3.3 Toiminta syrjäytymisen leimaamien alueiden hyväksi

3.4 Tavoite 4: Kaikkien asianosaisten aktivoiminen

3.4.1 Syrjäytyneiden osallistumisen ja mielipiteen ilmaisun edistäminen

3.4.2 Syrjäytymisen torjunnan valtavirtaistaminen

3.4.3 Vuoropuhelun ja kumppanuuden edistäminen

4. Naisten ja miesten tasa-arvon edistäminen

4.1 Naisten ja miesten aseman tiedostaminen suurimmissa haasteissa

4.2 Tasa-arvon valtavirtaistaminen kokonaisstrategiassa

4.3 Tasa-arvon huomioiminen eri tavoitteissa

4.4 Tasa-arvonäkökohdat seurannassa, vaikutusten arvioinnissa ja indikaattoreissa

5. Indikaattorien käyttö sosiaalista osallisuutta koskevissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa

Osa II - Jäsenvaltiot

SISÄLTÖ

BELGIA

TANSKA

SAKSA

KREIKKA

ESPANJA

RANSKA

IRLANTI

ITALIA

LUXEMBURG

ALANKOMAAT

ITÄVALTA

PORTUGALI

SUOMI

RUOTSI

YHDISTYNYT KUNINGASKUNTA

Liite I Indikaattorit

Liite II Esimerkkejä köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen vastaisissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa mainituista hyvistä käytänteistä

Osa I - Euroopan unioni

TIIVISTELMÄ

Euroopan komissio esittää ensimmäistä kertaa poliittisen asiakirjan köyhyydestä ja sosiaalisesta syrjäytymisestä. Tässä sosiaalista osallisuutta koskevan yhteisen raportin luonnoksessa selostetaan ja analysoidaan tilannetta kaikkialla jäsenvaltioissa ja eritellään keskeisiä tulevaisuuden haasteita ja tällä tavoin osaltaan lujitetaan Euroopan sosiaalista mallia. Raportin ansiosta on helpompi saavuttaa EU:n strateginen tavoite - sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lisääminen unionissa vuosina 2001-2010.

Tämä raportti on konkreettinen osoitus sosiaalista osallisuutta koskevasta avoimesta koordinointimenetelmästä, josta sovittiin Lissabonissa maaliskuussa 2000 pidetyssä huippukokouksessa. Tässä uudessa prosessissa tunnustetaan sosiaalipolitiikan keskeinen asema talous- ja työllisyyspolitiikan ohella vähennettäessä epätasa-arvoa ja tuettaessa sosiaalista yhteenkuuluvuutta sekä tarve varmistaa tehokkaat yhteydet näiden politiikkojen välillä. Se on siten merkittävä osa Nizzassa päätetyn Euroopan sosiaalisen toimintaohjelman toteuttamista, ja se täydentää Euroopan työllisyysstrategian tavoitteita.

Tämä raportti on merkittävä edistysaskel kehitettäessä yhteisiä indikaattoreita köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen mittaamiseksi jäsenvaltioiden kesken ja niiden sisällä. Se osoittaa, että jäsenvaltiot ja komissio ovat aktiivisesti osallisina tässä prosessissa. Sen avulla köyhyyden ja syrjäytymisen torjunnassa saavutettua edistystä on jatkossa mahdollista seurata paljon tarkemmin ja tehokkaammin. Se myös edesauttaa arvioimaan paremmin toimintalinjoja ja selkiyttämään niiden tehokkuuden ja rahalle saatavan vastineen arviointia. Tämän pitäisi johtaa parempaan päätöksentekoon jäsenvaltioissa.

Tässä raportissa ei arvioida eri jäsenvaltioissa jo käytössä olevien järjestelmien tehokkuutta, vaan siinä keskitytään analysoimaan eri lähestymistapoja, joita jäsenvaltiot ovat noudattaneet köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjuntaa koskevissa kansallisissa toimintasuunnitelmissaan vastauksena EU:n Nizzassa joulukuussa 2000 hyväksymiin köyhyyttä ja syrjäytymistä koskeviin yhteisiin tavoitteisiin. Raportissa tarkastellaan jäsenvaltioiden toimintasuunnitelmia ja keskitytään analyysin laatuun, tavoitteiden selkeyteen sekä lähestymistavan strategisuuteen ja yhtenäisyyteen. Tällä tavoin se osoittaa kaikkien jäsenvaltioiden sitoumuksen käyttää uutta sosiaalista osallisuutta koskevaa prosessia vahvistaakseen toimiaan köyhyyden ja syrjäytymisen torjumiseksi.

Tässä raportissa selostetaan monenlaisia toimintalinjoja ja aloitteita, joita jäsenvaltioissa on sovellettu tai ehdotettu. Ne tarjoavat hyvän perustan yhteistyölle ja kokemusten vaihdolle jäsenvaltioiden välillä. Ei ole kuitenkaan ollut mahdollista antaa esimerkkejä hyvistä käytänteistä, sillä tällä hetkellä on yleisesti puutetta jäsenvaltioiden toimintalinjojen ja ohjelmien tarkasta arvioinnista. Siksi raportissa todetaan, että merkittävä haaste sosiaalista osallisuutta koskevan prosessin seuraavalle vaiheelle on ottaa käyttöön perinpohjaisempi analyysi köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä käsittelevien toimintalinjojen kustannustehokkuudesta.

Uusi sitoumus - Eurooppa-neuvoston kokouksissa Lissabonissa (maaliskuussa 2000), Nizzassa (joulukuussa 2000) ja Tukholmassa (kesäkuussa 2001) jäsenvaltiot sitoutuivat edistämään kestävää talouskasvua ja luomaan laadukkaita työpaikkoja köyhyysriskin ja sosiaalisen syrjäytymisen vähentämiseksi sekä unionin sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lujittamiseksi vuosina 2001-2010. Neuvosto asetti tämän sitoumuksen tueksi yhteiset tavoitteet köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi. Lisäksi se sopi, että jäsenvaltiot pyrkivät saavuttamaan nämä tavoitteet vuodesta 2001 eteenpäin kaksivuotisten köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjuntaa koskevien kansallisten toimintasuunnitelmien mukaisesti. Neuvosto laati myös uuden avoimen koordinointimenetelmän, jonka tarkoituksena on edistää jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä, jolla tehostetaan sosiaalisen suojelun, työllisyyden, terveydenhuollon sekä asunto- ja koulutusalan toimien vaikutusta sosiaaliseen osallisuuteen. Sosiaalista osallisuutta koskevat toimintasuunnitelmat ja laadittavat vertailukelpoiset indikaattorit antavat yhteisössä perustan hyvien käytänteiden vaihdolle ja keskinäiselle oppimiselle. Näitä tavoitteita tuetaan vuodesta 2002 lähtien viisivuotisella sosiaalista osallisuutta koskevalla yhteisön toimintaohjelmalla.

Yleinen tausta - Uuden avoimen koordinointimenetelmän avulla sosiaaliset tavoitteet on yhdennettävä entistä paremmin nykyisiin prosesseihin, jotta unionille Lissabonin kokouksessa asetettu kunnianhimoinen strateginen päämäärä voidaan saavuttaa. Menetelmällä pitää etenkin varmistaa talous-, työllisyys- ja sosiaalipolitiikan myönteinen ja dynaaminen vuorovaikutus sekä aktivoida kaikki toimijat, jotta kuvattuun strategiseen päämäärään päästään. Tämä raportti on täysin sopusoinnussa Nizzassa sovitun Euroopan sosiaalipoliittisen toimintaohjelman kanssa, koska siinä tunnustetaan sosiaalipolitiikan kaksoistehtävä sekä tuotannontekijänä että eriarvoisuuden poistamisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden keskeisenä välineenä. Tässä suhteessa raportissa korostetaan oikeutetusti etenkin aliedustettujen tai heikommassa asemassa olevien väestöryhmien osallistumista työelämään Euroopan työllisyysstrategian tavoitteiden mukaisesti. Raportissa otetaan myös huomioon saavutukset, joihin on päästy Euroopan sosiaalista mallia soveltamalla. Tälle mallille ovat tunnusomaisia korkean sosiaalisen suojelun tason turvaavat järjestelmät, työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun tärkeä asema sekä sellaiset yleishyödylliset palvelut, joilla voidaan turvata sosiaalisen yhteenkuuluvuuden kannalta ratkaisevan tärkeät toimet. Toisaalta raportista käy ilmi jäsenvaltioiden valintojen ja olosuhteiden erilaisuus.

Sitoumuksen noudattaminen - Kaikki jäsenvaltiot ovat osoittaneet sitoumuksensa noudattaa avointa koordinointimenetelmää saamalla kansalliset toimintasuunnitelmansa valmiiksi vuoden 2001 kesäkuuhun mennessä. Suunnitelmissa asetetaan köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjuntaa koskevat ensisijaiset tavoitteet kahden vuoden ajaksi, ja niihin sisältyy enemmän tai vähemmän yksityiskohtainen kuvaus toteutetuista tai suunnitelluista toimista unionin yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Useimmissa annetaan myös esimerkkejä hyvistä käytänteistä. Sosiaalista osallisuutta koskevat toimintasuunnitelmat ovat monipuolinen tietolähde, jonka pohjalta komissio ja jäsenvaltiot voivat edelleen kehittää hyvien käytänteiden vaihtoa jäsenvaltioiden toimien tehostamiseksi. Tulevaisuudessa tätä prosessia olisi tehostettava arvioimalla kansallisia toimia laajemmin sisällyttäen näihin arvioihin toimien vaikutukset julkistalouteen. Lisäksi olisi kehitettävä kattava indikaattoreiden ja menetelmien joukko niin jäsenvaltioita kuin koko yhteisöäkin varten.

Kokonaiskuva - Sosiaalista osallisuutta koskevien toimintasuunnitelmien perusteella köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjunta on Euroopan unionissa edelleen keskeinen haaste. Vuosien 1995-2000 suotuisa talous- ja työllisyyskehitys on auttanut vakauttamaan tilannetta, joka monissa jäsenvaltioissa heikkeni 1990-luvun puolenvälin laman tähden. Jäsenvaltioiden laatimien arvioiden ja vertailukelpoisten yhteisön laajuisten indikaattoreiden perusteella on kuitenkin selvää, että syrjäytymis- ja köyhyysvaarassa olevia ihmisiä on edelleen liian paljon. Tuoreimmat käytettävissä olevat jäsenvaltioiden tulotiedot eivät ehkä ilmennä köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen mutkikkuutta ja moniulotteisuutta täysin kattavasti, mutta niiden perusteella voidaan kuitenkin todeta, että vuonna 1997 unionin väestöstä 18 % - eli yli 60 miljoonaa henkeä - eli kotitalouksissa, joiden tulot olivat vähemmän kuin 60 prosenttia kulutusyksikköä kohti lasketuista kyseisen maan mediaanituloista. Lisäksi noin puolet tästä osuudesta oli elänyt tämän suhteellisen köyhyysrajan alapuolella kolme vuotta peräkkäin.

Riskitekijät - Sosiaalista osallisuutta koskevissa toimintasuunnitelmissa määritellään joitakin tekijöitä, jotka lisäävät sosiaalisen syrjäytymisen riskiä ja köyhyysriskiä merkittävästi. Selvästi useimmin näistä tekijöistä mainitaan työttömyys ja etenkin pitkäaikaistyöttömyys. Muita tärkeitä tekijöitä ovat pienet tulot, heikkolaatuiset työpaikat, asunnottomuus, heikko terveys, maahanmuutto, heikko ammattitaito ja varhainen koulun keskeyttäminen, naisten ja miesten epätasa-arvo, syrjintä ja rasismi, vammaisuus, vanhuus, avioerot, huumeiden väärinkäyttö, alkoholismi ja asuminen moniongelmaisilla alueilla. Eräät jäsenvaltiot ovat korostaneet näiden riskitekijöiden keskinäistä vuorovaikutusta ja kasautumista ajan mittaan ja siten tarvetta katkaista jatkuva köyhyyskierre ja torjua sukupolvien yli ulottuva köyhyys.

Rakennemuutokset - Monissa sosiaalista osallisuutta koskevissa toimintasuunnitelmissa kuvaillaan joitakin koko unionissa ilmeneviä rakennemuutoksia, jotka voivat luoda heikoimmassa asemassa oleviin väestöryhmiin kohdistuvia köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen riskejä, jollei tilanteeseen reagoida asianmukaisin toimin. Näitä muutoksia ovat erittäin nopeiden talouden muutosten ja maailmanlaajuistumisen aiheuttamat työmarkkinoiden laajamittaiset rakennemuutokset; osaamisyhteiskunnan nopea kasvu sekä tieto- ja viestintätekniikan kehittyminen; eliniän piteneminen sekä syntyvyyden lasku, jotka johtavat huollettavien osuuden kasvuun; etnisen, kulttuurisen ja uskonnollisen monimuotoisuuden lisääntyminen, jota vauhdittavat kansainvälinen muuttoliike ja unionin sisäisen liikkuvuuden kasvu; naisten työmarkkinoille osallistumisen nopea kasvu sekä kotitalouksien rakennemuutokset.

Haasteet - Sosiaalista osallisuutta koskevien toimintasuunnitelmien poliittinen haaste on varmistaa, että keskeiset mahdollisuuksien ja resurssien jakamisesta vastaavat mekanismit - työmarkkinat, verotusjärjestelmä ja sosiaaliturvaa sekä muun muassa koulutus-, asunto- ja terveydenhuoltopalveluita tarjoavat järjestelmät - ovat niin yleisiä, että niillä voidaan vastata köyhyys- ja syrjäytymisvaarassa olevien väestöryhmien tarpeisiin ja varmistaa, että tällä väestöllä on mahdollisuus käyttää perusoikeuksiaan. Onkin rohkaisevaa, että toimintasuunnitelmissa korostetaan sitä, että jäsenvaltioiden on sitouduttava tehostamaan työllisyyspolitiikkaansa ja jatkamaan sosiaaliturvajärjestelmiensä sekä muiden järjestelmiensä, kuten koulutuksen, terveydenhuollon ja asuntoalan, uudistamista. Lisäksi järjestelmiä on muokattava siten, että voidaan vastata paremmin yksilöiden tarpeisiin ja puuttua tehokkaammin niin perinteisiin kuin uusiinkin köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen riskeihin. Vaikka ongelmien laajuus ja voimakkuus vaihtelevat suuresti jäsenvaltioittain, voidaan määritellä kahdeksan keskeistä haastetta, joihin useimmat jäsenvaltiot pyrkivät puuttumaan vaihtelevassa määrin. Nämä haasteet ovat osallisuutta edistävien työmarkkinoiden kehittäminen ja työnsaannin edistäminen kaikkien oikeutena ja mahdollisuutena, ihmisarvoisen elämän turvaamiseen riittävien tulojen ja voimavarojen takaaminen, heikkoihin oppimislähtökohtiin puuttuminen, perheiden yhteisvastuun säilyttäminen ja lasten oikeuksien suojelu, hyvien asuinolojen turvaaminen kaikille, yhtäläiset mahdollisuudet käyttää korkealaatuisia palveluja sekä niihin sijoittaminen (terveydenhuolto-, liikenne-, sosiaali-, hoito-, kulttuuri- ja virkistyspalvelut sekä oikeuspalvelut), palveluiden tuottamisen parantaminen ja moniongelmaisten alueiden uudistaminen.

Erilaiset lähtökohdat - Sosiaalista osallisuutta koskevat toimintasuunnitelmat ilmentävät jäsenvaltioiden sosiaalipoliittisten järjestelmien suuria eroja. Jäsenvaltiot, joissa sosiaaliturvajärjestelmä on pisimmälle kehittynyt ja joiden asukaskohtaiset sosiaaliturvamenot ovat suuret, onnistuvat yleensä parhaiten täyttämään väestön perustarpeet ja pitämään köyhyysriskin reilusti EU:n keskitason alapuolella. Ei olekaan siis yllättävää, että suuresti toisistaan eroavien sosiaalipoliittisten järjestelmien ja huomattavasti vaihtelevan köyhyysasteen vuoksi jäsenvaltioiden toimintasuunnitelmissa omaksutut lähestymistavat köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi eroavat toisistaan melko paljon. Joissakin on hyödynnetty mahdollisuutta tarkistaa köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjuntastrategiaa sekä koordinointia toimien suunnittelusta ja toteutuksesta vastaavien eri tasojen välillä. Muut jäsenvaltiot, etenkin ne, joiden sosiaaliturvajärjestelmät ovat pisimmälle kehittyneet ja joissa köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen tarkastelussa rajoitutaan usein joihinkin tarkoin määriteltyihin riskitekijöihin, pitivät itsestään selvänä sitä tukea, jonka niiden yleisjärjestelmä antaa köyhyyden ja syrjäytymisen ehkäisemiselle, ja keskittyivät uusiin ja tarkemmin määriteltyihin toimiin. Toinen jäsenvaltioiden toimintasuunnitelmien lähestymistapaan vaikuttanut tekijä oli jäsenvaltion poliittinen rakenne ja se, miten vastuu sosiaalisen syrjäytymisen torjunnasta on jaettu keskushallinnon, alue- ja paikallisviranomaisten kesken. Vaihtelusta huolimatta useimmissa jäsenvaltioissa tunnustettiin tarve täydentää kansallisia toimintasuunnitelmia alue- ja paikallisviranomaisten yhtenäisillä lähestymistavoilla.

Strateginen ja yhtenäinen lähestymistapa - Kaikki jäsenvaltiot ovat noudattaneet Nizzassa sovittua sitoumusta, mutta toimintasuunnitelmissa on kuitenkin eroja siltä osin, miten kattavasti niissä tarkastellaan tärkeimpiä rakenteellisia riskejä ja haasteita, liitetään toimet pitemmän aikavälin strategisiin näkymiin ja edetään yksinomaan alakohtaisesta ja kohderyhmäkeskeisestä lähestymistavasta kohti yhtenäisempää lähestymistapaa. Vain joissakin suunnitelmissa yleisiä pyrkimyksiä on kohdennettu tarkemmin ja asetettu seurantaprosessin perustaksi täsmällisiä ja määrällisiä tavoitteita. Useimmissa toimintasuunnitelmissa tasa-arvonäkökohdat ovat esillä heikosti ja ne mainitaan vain hajanaisesti. Joidenkin jäsenvaltioiden sitoumusta tehostaa tasa-arvon valtavirtaistamista seuraavien kahden vuoden aikana on kuitenkin pidettävä erittäin myönteisenä. Näiden näkökohtien erilaiset painotukset toimintasuunnitelmissa ilmentävät suurelta osin edellä mainittuja jäsenvaltioiden erilaisia lähtökohtia.

Innovaatioiden tarve - Erityistoimista voidaan todeta, että useimmat jäsenvaltiot ovat pikemminkin tehostaneet koordinointia ja kohdentaneet ja yhdistäneet nykyisiä toimia sekä yhteistyökumppanuuksia kuin laatineet uusia tai innovatiivisia toimia. Ensimmäisten sosiaalista osallisuutta koskevien toimintasuunnitelmien laatimiseen oli käytettävissä melko vähän aikaa, minkä vuoksi useimmat jäsenvaltiot suunnittelivat toimet nykyisen talousarvion ja sääntelykehyksen asettamissa rajoissa eivätkä sisällyttäneet suunnitelmaan kustannusarviota. Useimmat vuoden 2001 sosiaalista osallisuutta koskevat toimintasuunnitelmat antavat prosessille hyvän lähtökohdan. Toimia on kuitenkin tehostettava tulevina vuosina, jos köyhyyden ja syrjäytymisen torjuntaan halutaan vaikuttaa ratkaisevalla tavalla.

Vuorovaikutus työllisyysstrategian kanssa - Useimmat jäsenvaltiot painottavat työssäkäyntiä tehokkaimpana keinona välttyä köyhyydeltä ja sosiaaliselta syrjäytymiseltä. Tämä näkemys on sopusoinnussa Nizzan Eurooppa-neuvostossa työllisyydelle annetun keskeisen aseman kanssa. Sosiaalista osallisuutta koskevien toimintasuunnitelmien ja työllisyyttä koskevien toimintasuunnitelmien välille luodaan kahdensuuntainen yhteys. Ensinnäkin jäsenvaltiot tunnustavat, että työllisyyden suuntaviivoilla on ratkaisevan tärkeä asema syrjäytymistä torjuttaessa, koska niillä parannetaan työllistyvyyttä ja luodaan uusia työpaikkoja. Nämä tavoitteet ovat ehdoton edellytys osallisuutta paremmin edistävien työmarkkinoiden luomiselle. Samanaikaisesti työllisyysstrategiassa keskitytään lähinnä nostamaan työllisyysaste mahdollisimman tehokkaalla tavalla Lissabonissa ja Tukholmassa asetettujen tavoitteiden tasolle. Toiseksi sosiaalista osallisuutta koskevilla toimintasuunnitelmilla voidaan tukea työllisyysasteen nousua, koska niissä keskitytään toimiin, joilla edistetään työmarkkinoilta vieraantuneimpien yksilöiden, ryhmien ja yhteisöjen osallistumista työelämään. Entistä aktivoivampien ja ehkäisevämpien toimien korostuminen sosiaalista osallisuutta koskevissa toimintasuunnitelmissa ilmentää Luxemburgin prosessista saatuja kokemuksia.

Toimien suunnittelu - Sosiaalista osallisuutta koskeviin toimintasuunnitelmiin sisältyvistä erilaisista toimintakokonaisuuksista voidaan erottaa kolme yleistä ja toisiaan täydentävää lähestymistapaa, joilla pyritään saavuttamaan unionin yhteiset tavoitteet. Ensimmäinen niistä on lisätä perustoimien ja peruspalveluiden riittävyyttä, saatavuutta ja edullisuutta siten, että niiden kattavuus, käyttö ja tehokkuus paranevat (yleisyyden parantaminen). Toinen lähestymistapa on puuttua sellaisiin epäedullisiin tekijöihin, jotka voidaan poistaa soveltuvin toimin (esimerkiksi tasapuolisen toimintaympäristön edistäminen). Kolmas lähestymistapa on pyrkiä hyvittämään sellaiset puutteet, joita ei voida poistaa kokonaan tai ei lainkaan (esimerkiksi yhteisvastuun turvaaminen).

Toimien toteutus - Kaikissa sosiaalista osallisuutta koskevissa toimintasuunnitelmissa on tärkeänä tavoitteena suunnitella parempia toimia sekä parantaa myös niiden toteutusta, jotta niillä tavoitetaan kaikki ihmiset ja jotta ne voidaan yhdentää paremmin kohdentamalla ne käyttäjien tarpeiden ja tilanteiden mukaan. Sosiaalista osallisuutta koskevien toimintasuunnitelmien perusteella voidaan määritellä alustavasti, millaisista osatekijöistä parhaat käytänteet koostuvat. Näitä ovat toimien suunnittelu ja toteuttaminen niin lähellä kansalaisia kuin mahdollista; sen varmistaminen, että palvelut toteutetaan yhtenäisellä ja kokonaisvaltaisella tavalla; päätöksenteon avoimuuden ja vastuullisuuden varmistaminen; käyttäjäystävällisten, käyttäjien tarpeet huomioon ottavien ja tehokkaiden palveluiden varmistaminen; eri toimijoiden välisen yhteistyökumppanuuden edistäminen; tasa-arvon, oikeuksien ja syrjimättömyyden edistäminen; köyhien ja sosiaalisesti syrjäytyneiden osallistumisen tukeminen; palveluiden käyttäjien riippumattomuuden ja vaikutusmahdollisuuksien korostaminen sekä palveluiden jatkuvan parantamisen ja kestävyyden korostaminen.

Keskeisten sidosryhmien aktivointi - Useimmissa jäsenvaltioissa tunnustetaan tarve aktivoida tärkeimmät sidosryhmät ja ottaa ne mukaan sosiaalista osallisuutta koskevien toimintasuunnitelmien laadintaan ja toteutukseen. Näihin ryhmiin kuuluvat myös köyhät ja sosiaalisesti syrjäytyneet. Useimmissa jäsenvaltioissa kansalaisjärjestöjä ja työmarkkinaosapuolia on kuultu toimintasuunnitelmia valmisteltaessa. Ajan puutteen vuoksi kuulemista ei ilmeisesti kuitenkaan voitu toteuttaa kovinkaan laajasti, ja sen vaikutukset jäivät monissa tapauksissa vähäisiksi. Tulevaisuudessa keskeisenä haasteena on kehittää tehokkaat järjestelyt, joilla voidaan varmistaa näiden toimijoiden jatkuva osallistuminen kansallisten toimintasuunnitelmien toteutukseen ja seurantaan. Eräät jäsenvaltiot tuovat esiin tätä tavoitetta tukevia kuulemisjärjestelyjä ja sidosryhmiä koskevia järjestelyjä.

Yhteiset indikaattorit - Ensimmäisten sosiaalista osallisuutta koskevien toimintasuunnitelmien perusteella unionissa ollaan vielä kaukana yhteisestä lähestymistavasta sellaisten indikaattoreiden laadinnassa, joiden avulla toimien tuloksia voitaisiin vertailla ja joilla hyvien käytänteiden tunnistamista voitaisiin edistää. Tilanteen parantamiseksi tarvitaan sekä jäsenvaltioiden että yhteisön toimia. Useimmat jäsenvaltiot käyttävät köyhyyden sekä asuntojen, terveydenhuoltopalveluiden tai koulutuksen saatavuudessa olevien puutteiden mittaamiseen kansallisia määritelmiä, ja vain harvat hyödyntävät toimintasuunnitelmissaan toimia koskevia indikaattoreita. Tämän vuoksi on entistä kiireellisempää laatia köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä mittaavat yhteiset indikaattorit, joista voidaan sopia Eurooppa-neuvostossa vuoden 2001 loppuun mennessä. Samat seikat korostavat myös tarvetta tehostaa vertailukelpoisten tietojen keruuta jäsenvaltioissa.

Johdanto

Tämän raportin tavoitteena on määritellä jäsenvaltioille tärkeitä aiheita koskevia hyviä käytänteitä ja innovatiivisia lähestymistapoja sosiaalista osallisuutta koskevien kansallisten toimintasuunnitelmien perusteella ja Nizzan Eurooppa-neuvostossa annetun tehtävän mukaisesti. Raportti annetaan luonnoksena sosiaalista osallisuutta koskevaksi yhteiseksi raportiksi, ja neuvosto ja komissio laativat sen yhdessä Laekenin Eurooppa-neuvostoa varten.

Raportin antaminen on jo itsessään merkittävä saavutus. Tämä on ensimmäinen kerta, jolloin yhdessä ainoassa toimintaperiaatteita koskevassa asiakirjassa arvioidaan EU:n näkökulmasta yhteisiä haasteita köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen ehkäisemiseksi ja torjumiseksi sekä sosiaalisen osallisuuden edistämiseksi. Raportissa esitetään kaikkien EU:n jäsenvaltioiden toteuttamat tai suunnittelemat strategiat sekä tärkeimmät toimintamuodot köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen [1] torjumiseksi. Sillä vahvistetaan ratkaisevasti tämän alan yhteistoimintaa, ja sen tarkoituksena on edistää keskinäistä oppimista sekä lisätä sosiaalista osallisuutta koko EU:n alueella. Samalla on kuitenkin säilytettävä jäsenvaltioiden tärkeimmät vastuualueet päätösten teossa ja niiden toteuttamisessa.

[1] Tässä raportissa termeillä köyhyys ja sosiaalinen syrjäytyminen viitataan tilanteisiin, joissa henkilö ei voi osallistua täysin taloudelliseen, sosiaaliseen tai jokapäiväiseen elämään ja/tai hänen mahdollisuutensa käyttää tuloja tai muita (henkilökohtaisia, perheen tarjoamia, sosiaalisia tai kulttuurisia) voimavaroja ovat niin puutteelliset, ettei hän voi saavuttaa kyseisessä yhteiskunnassa hyväksyttävänä pidettävää elintasoa eikä elämänlaatua. Tällöin henkilöt eivät useinkaan pysty täysin käyttämään perusoikeuksiaan.

Kun syrjäytymisen torjunta sisällytettiin Amsterdamin sopimuksella perustamissopimuksen 136 ja 137 artiklaan sosiaalipolitiikan määräysten yhteyteen, Lissabonin Eurooppa-neuvosto katsoi, että on tarpeen sopia toimista, joilla vaikutetaan ratkaisevasti köyhyyden poistamiseen vuoteen 2010 mennessä. Se sopi myös, että jäsenvaltioiden sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi toteuttamien toimien tulee perustua avoimeen koordinointimenetelmään, jossa yhdistyvät yhteiset tavoitteet, kansalliset toimintasuunnitelmat ja komission laatima ohjelma tämän alan yhteistyön tukemiseksi.

Uuden avoimen koordinointimenetelmän avulla sosiaaliset tavoitteet olisi yhdennettävä paremmin nykyisiin prosesseihin, jotta voitaisiin saavuttaa unionille Lissabonissa asetettu kunnianhimoinen strateginen päämäärä: "siitä on tultava maailman kilpailukykyisin ja dynaamisin tietopohjainen talous, joka kykenee ylläpitämään kestävää talouskasvua, luomaan uusia ja parempia työpaikkoja ja lisäämään sosiaalista yhteenkuuluvuutta". Sillä pitäisi etenkin varmistaa talous-, työllisyys- ja sosiaalipolitiikan myönteinen ja dynaaminen vuorovaikutus sekä aktivoida kaikki toimijat, jotta kuvattu strateginen tavoite saavutetaan. Tämä raportti on täysin sopusoinnussa Nizzassa sovitun Euroopan sosiaalipoliittisen toimintaohjelman kanssa, koska siinä tunnustetaan sosiaalipolitiikan kaksoistehtävä sekä tuotannontekijänä että eriarvoisuuden poistamisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden keskeisenä välineenä. Tässä suhteessa raportissa korostetaan oikeutetusti etenkin aliedustettujen tai heikommassa asemassa olevien väestöryhmien osallistumista työelämään Euroopan työllisyysstrategian tavoitteiden mukaisesti. Raportissa otetaan myös huomioon saavutukset, joihin on päästy soveltamalla Euroopan sosiaalista mallia. Tälle mallille ovat tunnusomaisia korkean sosiaalisen suojelun tason turvaavat järjestelmät, työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun tärkeä asema sekä sellaiset yleishyödylliset palvelut, joilla sosiaalisen yhteenkuuluvuuden kannalta ratkaisevan tärkeät toimet voidaan turvata. Toisaalta raportista käy ilmi myös jäsenvaltioiden valintojen ja olosuhteiden erilaisuus.

Koska sosiaalinen yhteenkuuluvuus on monin tavoin vuorovaikutussuhteessa muihin nykyisiin toimien koordinointiprosesseihin, on syytä varmistaa sen johdonmukaisuus niin työllisyyden suuntaviivojen kuin talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen kanssa. Näin voidaan välttää päällekkäiset ja keskenään ristiriitaiset tavoitteet. Tukholman Eurooppa-neuvostolle jättämässään yhteenvetokertomuksessa komissio ryhtyi laatimaan tämän unionia koskevan strategisen näkemyksen perusteella yhdennettyä arviointia neljän tärkeimmän alan eli talousuudistuksen, tietoyhteiskunnan, sisämarkkinoiden ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden toimintastrategioista ja tuloksista. Tämän raportin tarkoituksena on tuoda esiin sosiaalipolitiikan ja muiden sosiaalisen yhteenkuuluvuuden kannalta yhtä tärkeiden politiikan alojen (koulutus-, asunto- ja terveydenhuoltopolitiikan) rooli yhteenvetokertomuksen yhteydessä, jonka komissio laatii keväällä 2002 kokoontuvalle Eurooppa-neuvostolle.

Kaikki jäsenvaltiot sitoutuivat Nizzassa kehittämään toimintansa painopistealueita köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi neljän yhteisesti sovitun tavoitteen mukaisesti:

1) helpotetaan osallistumista työelämään ja taataan kaikille mahdollisuus käyttää voimavaroja, oikeuksia, tavaroita ja palveluita

2) ehkäistään syrjäytymisvaara

3) tuetaan kaikkein heikoimmassa asemassa olevia

4) otetaan kaikki asiaankuuluvat tahot mukaan toimintaan.

Jäsenvaltiot korostivat myös miesten ja naisten tasa-arvon valtavirtaistamista kaikissa edellä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi toteutettavissa toimissa.

Sosiaalista osallisuutta koskevat kansalliset toimintasuunnitelmat, joissa määritellään toimintatavoitteet ja toimet edellä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi, laadittiin vuoden 2001 tammikuun ja toukokuun välisenä aikana. Komissio tuki aktiivisesti jäsenvaltioiden valmistelutoimia ehdottamalla kansallisille toimintasuunnitelmille yhteistä luonnosta ja työskentelyaikataulua, jotka sosiaalisen suojelun komitea hyväksyi. Lisäksi komissio ehdotti kaikkien jäsenvaltioiden kanssa järjestettävää kahdenvälisten seminaarien sarjaa ja osallistui siihen aktiivisesti esitelläkseen EU:n uutta strategiaa ja keskustellakseen jäsenvaltioiden toiminnan painopistealueista kansallisten toimintasuunnitelmien valmistelussa. Toimintasuunnitelmien koordinoinnista vastaavien viranomaisten lisäksi seminaariin osallistui vaihtelevassa määrin useita muita ministeriöitä, alueellisten ja paikallisten viranomaisten edustajia, kansalaisjärjestöjä sekä työmarkkinaosapuolia.

Viidestätoista sosiaalistaosallisuutta koskevasta kansallisesta toimintasuunnitelmasta syntyvä yleiskuva vahvistaa, että köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjunta on edelleen tärkeä haaste Euroopan unionille. Mikäli jäsenvaltiot aikovat onnistua tavoitteessaan muodostaa osallisuutta edistäviä yhteiskuntia, on voimavarojen jakamista ja yhteiskunnan tarjoamia mahdollisuuksia parannettava tuntuvasti. Lisäksi on varmistettava kaikkien ihmisten mahdollisuus sopeutua ja osallistua yhteiskuntaan sekä käyttää perusoikeuksiaan. Haasteen laajuus vaihtelee huomattavasti sekä jäsenvaltioiden välillä että niiden sisällä.

Jäsenvaltioiden sosiaalipoliittisten järjestelmien suurista eroista johtuu, että sosiaalista osallisuutta koskevien toimintasuunnitelmien laadinnassa on sovellettu melko erilaisia lähestymistapoja. Joissakin jäsenvaltioissa toimintasuunnitelma nähtiin tilaisuutena harkita uudelleen köyhyyden ja syrjäytymisen torjuntastrategiaa tai tehdä siihen perustavanlaatuisia parannuksia. Toiset jäsenvaltiot, etenkin ne, joissa sosiaaliturvajärjestelmä on pisimmälle kehittynyt, pitivät itsestään selvänä sitä tukea, jonka niiden yleinen järjestelmä antaa köyhyyden ja syrjäytymisen ehkäisemiselle, ja keskittyivät toimintasuunnitelmissaan uusiin ja tarkemmin määriteltyihin toimiin.

Kansallisissa toimintasuunnitelmissa korostetaan, että jäsenvaltioiden on sekä parannettava työllisyyspolitiikkaansa että nykyaikaistettava sosiaaliturvajärjestelmäänsä ja muita järjestelmiään, kuten koulutus- ja asuntojärjestelmiään, jotta ne vastaisivat paremmin yksilöiden tarpeisiin ja jotta niillä voitaisiin puuttua sekä tavanomaisiin että uusiin köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen riskeihin. Tärkeänä haasteena on varmistaa, että näiden alojen toimet ovat samanarvoisia työllisyys- ja talouspoliittisten toimien rinnalla. Köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjunta on valtavirtaistettava asianmukaisesti näille laajoille toiminta-aloille, ja niiden välille tarvitaan todellista yhteisvaikutusta. Lisäksi monet jäsenvaltiot myöntävät, ettei tilanne ole vakiintunut ja että kaikkia maita koskettavat nopeat rakennemuutokset on otettava huomioon, ettei syntyisi uusia sosiaalisen syrjäytymisen muotoja eivätkä nykyiset lisääntyisi.

Kaikki jäsenvaltiot ovat sitoutuneet EU:n uuteen prosessiin köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen vastaisten toimien yhteensovittamiseksi. Kaikissa sosiaalista osallisuutta koskevissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa määritellään kahden vuoden ajaksi jäsenvaltioiden köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumista koskevat painopistealueet, joissa otetaan huomioon Nizzan Eurooppa-neuvostossa sovitut neljä yhteistä tavoitetta. Kaikissa toimintasuunnitelmissa on melko yksityiskohtainen kuvaus toteutetuista tai suunnitelluista toimista näiden tavoitteiden saavuttamiseksi, ja useimpiin on sisällytetty esimerkkejä hyvistä käytännöistä tavoitteiden määrittelyn helpottamiseksi. Muutamat jäsenvaltiot huomauttivat kuitenkin suunnitelmien laatimiseen annetun ajan olleen liian lyhyt uusien merkittävien aloitteiden ja innovatiivisten lähestymistapojen esittämiseen. Sen vuoksi useimmissa toimintasuunnitelmissa keskitytään nykyisiin toimiin ja ohjelmiin uusien lähestymistapojen määrittelyn sijasta.

Yleisesti ottaen sosiaalista osallisuutta koskevissa toimintasuunnitelmissa ei juurikaan tarkastella sitä, miten ehdotetut hankkeet vaikuttavat julkistalouteen. Meneillään olevien hankkeiden kustannusarviot on tietenkin laadittu ja niille on varattu määrärahat. Tulevien sosiaalista osallisuutta edistävien strategioiden laadinnassa on kuitenkin olennaista ottaa huomioon rahoituksen asettamat rajoitukset. Sitoumukset, jotka koskevat koulutukseen osoitettavien investointien lisäämistä, sosiaaliturvan riittävyyden parantamista tai työllistyvyysaloitteiden laajentamista, saattavat aiheuttaa huomattavia kustannuksia, ja tämän vuoksi niitä olisi tarkasteltava myös valtion talousarviositoumusten sekä talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen ja vakaus- ja kasvusopimuksen näkökulmasta. Myös sääntelyrajoitukset olisi otettava huomioon. Esimerkiksi sellaisten toimien, jotka saattavat vaikuttaa työvoimakustannuksiin tai työmarkkinoille osallistumista tukeviin hankkeisiin, olisi oltava sopusoinnussa talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen ja työllisyyden suuntaviivojen kanssa.

Avoimen koordinointimenetelmän seuraavat vaiheet ovat:

-Vaihe 1 (lokakuu-joulukuu 2001): jäsenvaltiot tukevat komission toteuttamaa sosiaalista osallisuutta koskevien toimintasuunnitelmien arviointia sosiaalisen suojelun komiteassa ja sosiaaliasioiden neuvostossa. Euroopan parlamentin odotetaan osallistuvan keskusteluun. Tämän jälkeen yhteinen raportti toimitetaan Brysselin Laekenin Eurooppa-neuvostolle, jonka odotetaan määrittelevän ne painopistealueet ja lähestymistavat, joita noudatetaan yhteisön laajuisessa toiminnassa ja yhteistyössä ensimmäisiä sosiaalista osallisuutta koskevia toimintasuunnitelmia toteutettaessa.

-Vaihe 2 (tammikuu-toukokuu 2002): huomio kiinnitetään keskinäisen oppimisprosessin järjestelyihin. Prosessia tuetaan uudella yhteisön toimintaohjelmalla, jonka on tarkoitus käynnistyä tammikuussa 2002, sekä yhteisesti sovituilla sosiaalisen osallisuuden indikaattoreilla, jotka neuvoston on tarkoitus hyväksyä vuoden 2001 loppuun mennessä.

-Vaihe 3 (vuoden 2002 loppuun): jäsenvaltiot ja komissio keskustelevat sosiaalisen suojelun komiteassa toimintasuunnitelmien ensimmäisen täytäntöönpanovuoden kokemuksista. Tavoitteena on laatia vuoden 2002 lopulla päätelmät, joiden avulla tavoitteita voidaan vahvistaa ja yhteistyötä lujittaa seuraavia toimintasuunnitelmia valmisteltaessa.

Göteborgin Eurooppa-neuvosto kehotti ehdokasvaltioita omaksumaan unionin taloutta koskevat, yhteiskunnalliset ja ympäristötavoitteet omiin kansallisiin politiikkoihinsa. Sosiaalisen osallisuuden edistäminen on yksi näistä kansallisiin politiikkoihin sisällytettävistä tavoitteista, ja komissio kannustaa ehdokasvaltioita hyödyntämään tässä raportissa esiteltyjä jäsenvaltioiden kokemuksia tämän tavoitteen saavuttamisessa.

1. Tärkeimmät suuntaukset ja haasteet

Tärkeimmät suuntaukset

Viime vuodet ovat olleet EU:ssa jatkuvan talouskasvun aikaa, johon on liittynyt voimakas uusien työpaikkojen luominen sekä huomattava työttömyyden lasku. Vuosien 1995-2000 välisenä aikana 15 jäsenvaltion bruttokansantuote kasvoi keskimäärin 6 prosenttia. Tämän ja työllisyyttä paremmin tukevien toimien ansiosta luotiin yli kymmenen miljoonaa uutta työpaikkaa ja työllisyys kasvoi vuosittain keskimäärin 1,3 prosenttia. Samalla ajanjaksolla kokonaistyöllisyysaste nousi 60 prosentista 63,3 prosenttiin ja naisten työllisyysaste vielä nopeammin 49,7 prosentista 54 prosenttiin. Työttömyysaste on vieläkin korkea - unionissa on tällä hetkellä 14,5 miljoonaa työtöntä - mutta se on laskenut tasaisesti vuosista 1995-1997 alkaen. Tuolloin se oli lähes 11 prosenttia, mutta laski vuonna 2000 runsaaseen kahdeksaan prosenttiin. Työmarkkinoilla yleisesti käytettyjen aktiivisempien toimien ansiosta pitkäaikaistyöttömyyden lasku on ollut vieläkin nopeampaa, ja sen osuus työttömyysasteesta on vähentynyt 49 prosentista 44 prosenttiin (taulukko 10).

Vaikka taloudellisen tilanteen ja työllisyystilanteen myönnetään yleisesti parantuneen, jäsenvaltioiden näkemykset köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen kehityksestä ovat melko epäyhtenäisiä. Toiset myöntävät tilanteen huonontuneen tai ainakin pysyneen lähes samana 1990-luvun jälkipuoliskolla, toiset taas näkevät sen parantuneen varsinkin työttömyyden laskun ansiosta. Monissa jäsenvaltioissa uusi talouskasvu ja työllisyyden paraneminen ovat auttaneet vakiinnuttamaan tilannetta köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen osalta. Köyhyys ja sosiaalinen syrjäytyminen lisääntyivät 1990-luvun puolivälissä talouden taantuman vuoksi, ja niiden taso on edelleen liian korkea. Yhteisesti sovitun analyyttisen kehyksen puuttuminen vaikeuttaa kuitenkin lopullisten päätelmien tekemistä.

Koska tällä hetkellä käytettävissä olevat tilastotiedot eivät ole kattavia esimerkiksi ajan mittaan tapahtuneiden muutosten mittaamisen osalta, tarkan käsityksen muodostaminen nykyisestä kehityksestä on vaikeaa. Viimeisimmät jäsenvaltioita koskevat tulotiedot ovat vuodelta 1997, eivätkä ne sisällä kaikkien jäsenvaltioiden tietoja. Suhteellinen köyhyysaste, joka määritellään niiden henkilöiden osuutena, jotka asuvat kotitalouksissa, joiden tulot ovat vähemmän kuin 60 prosenttia kulutusyksikköä kohti lasketuista kyseisen maan mediaanituloista, oli edellä mainittuna vuonna 18 prosenttia [2], mikä on suunnilleen saman verran kuin vuonna 1995. Tämä luku vastaa yli 60 miljoonaa EU:n kansalaista, joista noin puolet oli kolmena peräkkäisenä vuonna (1995-1997) elänyt jatkuvasti suhteellisen köyhyysrajan alapuolella.

[2] Luku perustuu Eurostatin Euroopan yhteisön kotitalouksien kyselytutkimuksen (ECHP) yhdenmukaistettuihin tietoihin.

Suhteellinen köyhyysaste on hyödyllinen indikaattori myös mitattaessa sosiaaliturvajärjestelmien kokonaisvaikutusta tulonjakoon. EU:n väestöstä suhteellisesti köyhiä olisi ollut 26 prosenttia, jos sosiaalietuuksista vain vanhuuseläkkeet olisi laskettu tuloksi, ja 41 prosenttia, jos vanhuuseläkkeitäkään ei olisi otettu mukaan (taulukko 6).

Kokonaisuudessaan sukupuolten välisen erot suhteellisen köyhyyden osalta ovat pienet [3], mutta joissakin väestöryhmissä ne ovat huomattavat. Tällaisia väestöryhmiä ovat esimerkiksi yksin asuvat, etenkin iäkkäät naiset (iäkkäistä miehistä suhteellisesti köyhiä oli 15 prosenttia, mutta naisista 22 prosenttia), ja yksinhuoltajat, joista enemmistö on naisia (40 prosenttia) (taulukot 3a ja 3c).

[3] Sukupuolten välinen ero alhaisten tulojen osalta ei vastaa nykyistä näkemystä sukupuolten välisistä eroista köyhyydelle ja sosiaaliselle syrjäytymiselle altistumisessa. Tämä saattaa osaksi johtua siitä, että tulotiedot on kerätty kotitalouksittain. Lisäksi oletetaan, että kotitalouksien tulot jakautuvat tasapuolisesti sen kaikkien aikuisjäsenten kesken.

Suhteellinen köyhyys oli huomattavasti yleisempää työttömien keskuudessa, tietyissä ikäryhmissä, kuten lapset ja nuoret, sekä tietyntyyppisissä kotitalouksissa, kuten yksinhuoltajaperheissä sekä monilapsisissa perheissä. Tässä raportissa 60 prosentin suhteellinen köyhyysraja nähdään parhaaksi käytettävissä olevaksi indikaattoriksi EU:n laajuisten, köyhyyttä koskevien vertailujen laadinnassa. Raportissa kuitenkin myönnetään, että vaikka yksinomaan rahassa mitattava indikaattori onkin tärkeä, sen avulla köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä ei voida kuvata kaikessa monitahoisuudessaan ja moniulotteisuudessaan. Tulot ovat kuitenkin vain yksi köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen ulottuvuus. Unionin alueella huomattava määrä ihmisiä elää epäedullisissa oloissa taloudellisten ongelmien, perustarpeiden, kestokulutushyödykkeiden, asuinolojen, terveyden, sosiaalisten kontaktien ja yleisen tyytyväisyyden suhteen [4]. Joka kuudes henkilö EU:ssa (17 prosenttia) oli taloudellisen tilanteen, perustarpeiden ja asumisen osalta epäedullisessa asemassa kahdella tai jopa kaikilla kolmella osa-alueella.

[4] Euroopan yhteisön kotitalouksien kyselytutkimukseen (1996) perustuva yksityiskohtaisempi analyysi muista kuin rahalla mitattavista köyhyysindikaattoreista, katso "European social statistics - Income, poverty and social exclusion", Eurostat 2000 (Euroopan sosiaalitilastot - Tulot, köyhyys ja sosiaalinen syrjäytyminen, Eurostat 2000).

Vaikka vaikuttaakin siltä, että pienituloisissa kotitalouksissa elävät henkilöt ovat muuta väestöä useammin huonommassa asemassa myös muuten kuin rahassa mitattuna, tulojen ja köyhyyden välinen suhde on kaikkea muuta kuin yksinkertainen. Huomattava määrä suhteellisen köyhyysrajan yläpuolella eläviä ihmisiä ei välttämättä pysty tyydyttämään edes yhtä välttämättömiksi luokitelluista perustarpeista. Toisaalta suhteellisen köyhyysrajan alapuolella elävien nykyiseen elintasoon vaikuttavat voimakkaasti muun muassa sellaiset tekijät kuin asunnon omistaminen, terveydentila, työtulojen varmuus ja kotitalouteen kuuluvien ikääntyneiden tai vammaisten tarvitsema lisähoito. Lisäksi on otettava huomioon, että suhteelliset köyhyysrajat ovat kansallisia ja vaihtelevat huomattavasti jäsenvaltioittain. Suhteellinen köyhyysraja rahassa mitattuna vaihtelee Luxemburgin [5] 11 400 PPS:n [6] (12 060 euron) ja Portugalin 3 800 PPS:n (2 870 euron) välillä.

[5] Kaikki Luxemburgin tiedot ovat vuodelta 1996.

[6] PPS = ostovoimapariteetti. Kyseisestä nimellisvaluutasta on poistettu maiden hintatasoerojen vaikutus. Lähde: Eurostat.

Myös 60 prosentin suhteellisen köyhyysrajan hajontaa on hyödyllistä tarkastella. Tässä yhteydessä on huomattava, että vuonna 1997 koko unionin väestöstä oli 25 prosenttia sellaisia henkilöitä, joiden tulot olivat alle 70 prosenttia kulutusyksikköä kohti lasketuista kyseisen maan mediaanituloista, 12 prosenttia sellaisia, joiden tulot olivat alle 50 prosenttia mediaanituloista, ja 7 prosenttia sellaisia, joiden tulot olivat alle 40 prosenttia mediaanituloista.

Sosiaaliturvamenojen ja suhteellisen köyhyyden välillä on melko selvä yhteys (katso tilastoliitteen kaaviot 1-4). Jäsenvaltiot, joissa sosiaaliturvajärjestelmä on pisimmälle kehittynyt ja joiden asukaskohtaiset sosiaaliturvamenot ovat suuret (eli selvästi yli EU:n keskiarvon, joka vuonna 1998 oli 5 532 PPS), kuten Luxemburg, Tanska, Alankomaat, Ruotsi ja Saksa, onnistuvat yleensä parhaiten täyttämään väestön perustarpeet ja pitämään suhteellisen köyhyysrajan alapuolelle jäävien määrän reilusti EU:n keskitason alapuolella. Vaikka köyhyys ja sosiaalinen syrjäytyminen on näille maille keskeinen kysymys, sen tarkastelussa usein rajoitutaan muutamiin erityisiin riskitekijöihin. EU:ssa oli vuonna 1997 suhteellisesti köyhiä vähiten Tanskassa (8 prosenttia), Suomessa (9 prosenttia), Luxemburgissa [7] (5 prosenttia) ja Ruotsissa (12 prosenttia).

[7] Kaikki Luxemburgin tiedot ovat vuodelta 1996.

Köyhyys ja sosiaalinen syrjäytyminen ovat kuitenkin laajempi ja olennaisempi ongelma niissä jäsenvaltioissa, joissa sosiaaliturvajärjestelmä on heikommin kehittynyt ja joissa sosiaaliturvaan ja julkisiin palveluihin on perinteisesti sijoitettu vähemmän varoja. Tähän on ollut osasyynä työn heikompi tuottavuus. Näissä maissa suhteellinen köyhyysaste on yleensä korkeampi. Erityisen korkea se on Portugalissa (23 prosenttia), Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Kreikassa (22 prosenttia) [8] -ks. liitteen I taulukko 1. Lisäksi eräät näistä valtioista ovat siirtymässä nopeasti maatalousvaltaisesta yhteiskunnasta nykyaikaiseen yhteiskuntaan, ja niissä tavanomaisten sosiaalisen syrjäytymisen muotojen rinnalle kehittyy uusia syrjäytymisen muotoja.

[8] On syytä huomata, ettei näissä luvuissa ole täysin otettu huomioon tasoittavaa vaikutusta, joka asuntojen yleisellä omistuksella ja/tai luontoissuorituksena maksetuilla tuloilla saattaa joissakin jäsenvaltioissa olla.

Suhteellisen köyhyyden riski vaihtelee määrällisesti melko paljon EU:n alueella. Tämä ilmentää sitä, miten erilaisista lähtökohdista jäsenvaltiot ovat alkaneet kehittää toimintansa painopistealueita sosiaalista osallisuutta koskevissa kansallisissa toimintasuunnitelmissaan.

Tärkeimmät rakennemuutokset

Sosiaalista osallisuutta koskevissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa on määritelty neljä EU:ssa tapahtuvaa tärkeää rakennemuutosta, joilla todennäköisesti on merkittävä vaikutus seuraavan kymmenen vuoden aikana. Siihen, miten laajasti näitä aiheita on käsitelty ehdotetuissa strategioissa, vaikuttaa suuresti se, ovatko jäsenvaltiot suunnitelmia laatiessaan keskittyneet menneeseen ja nykyiseen kehitykseen vai nykyiseen ja tulevaan kehitykseen. Rakennemuutokset tarjoavat mahdollisuuksia lisätä ja vahvistaa sosiaalista yhteenkuuluvuutta, mutta luovat myös uusia paineita ja asettavat uusia haasteita tärkeimmille sosiaalista osallisuutta tukeville järjestelmille. Joissakin tapauksissa ne aiheuttavat uusia köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen riskejä erityisen heikossa asemassa oleville ryhmille. Näitä riskejä ovat:

Muutokset työmarkkinoilla: Työmarkkinoilla tapahtuu suuria rakennemuutoksia, jotka johtuvat erittäin nopeista talouden muutoksista ja maailmanlaajuistumisesta. Ne aikaansaavat sekä uusia mahdollisuuksia että uusia riskejä:

-Uusien taitojen ja korkeamman koulutustason kysyntä lisääntyy edelleen, mikä voi synnyttää uusia työmahdollisuuksia mutta myös uusia esteitä niille, joilla ei ole tarvittavia taitoja näiden mahdollisuuksien hyödyntämiseksi. Tämä lisää niiden henkilöiden epävarmuutta, jotka eivät kykene sopeutumaan uusiin vaatimuksiin.

-Palvelualalla on uusia työmahdollisuuksia myös vähemmän koulutetuille, jolloin kotitalouksien tulot lisääntyvät. Vaarana on kuitenkin erityisesti naisten ja nuorten pysyvä työllistyminen matalapalkkaisille ja epävarmoille aloille.

-Myös mahdollisuudet osa-aikatyöhön ja uusiin työn muotoihin ovat lisääntyneet, mikä voi lisätä joustavuutta kodin ja työn velvollisuuksien tasapainottamisessa sekä tarjota uuden väylän pysyvämpään työllistymiseen. Seurauksena voi kuitenkin olla myös epävarmempi työllisyystilanne.

-Näihin kehityssuuntiin liittyy usein joidenkin perinteisten toimialojen heikkeneminen ja taloudellisen hyvinvoinnin suuntautuminen tietyille aloille, jolloin toiset yhteisöt syrjäytyvät ja toisiin syntyy pullonkauloja. Tähän ongelmaan kiinnitetään erityistä huomiota Kreikan, Portugalin, Irlannin, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Suomen kansallisissa toimintasuunnitelmissa, ja se ilmenee myös Espanjan, Italian ja Saksan alueellisissa eroissa.

Yleisesti ottaen kaikki jäsenvaltiot ovat tunnustaneet nämä työmarkkinoiden rakennemuutokset, jotka usein vaikuttavat yhteiskunnassa kaikkein heikoimmassa asemassa oleviin.

Osallistuminen tietoyhteiskuntaan: Osaamisyhteiskunnan voimakas kasvu sekä tieto- ja viestintätekniikat aiheuttavat mittavia rakennemuutoksia yhteiskunnassa talous- ja työllisyystilanteeseen sekä yksilöiden ja yhteisöjen välisiin yhteyksiin. Näihin muutoksiin sisältyy sekä merkittäviä mahdollisuuksia että huomattavia riskejä. Myönteistä on, että tieto- ja viestintätekniikat synnyttävät uusia työmahdollisuuksia ja joustavampia työmuotoja, joilla voidaan helpottaa työn ja perhe-elämän yhteensovittamista sekä lisätä mahdollisuuksia työskentelypaikan valinnassa. Niillä voidaan osaltaan uudistaa eristyneitä ja syrjäytyneitä yhteisöjä. Niillä voidaan parantaa tärkeimpien julkisten palveluiden laatua, lisätä koko väestön mahdollisuutta saada tietoja ja käyttää oikeuksiaan sekä helpottaa huomattavan epäedullisessa asemassa olevien kuten vammaisten tai eristyneiden ja yksinäisten osallistumista. Toisaalta tieto- ja viestintätekniikat voivat lisätä entisestään niiden syrjäytymistä, joiden syrjäytymisvaara on jo muutenkin suuri, sekä kasvattaa rikkaiden ja köyhien välistä kuilua, mikäli joillakin heikossa asemassa olevilla ja pienituloisilla ryhmillä ei ole yhtäläistä mahdollisuutta käyttää tätä tekniikkaa. Jäsenvaltioiden haasteena on kehittää yhdenmukaisia ja ehkäiseviä toimia, joilla varmistetaan, ettei tieto- ja viestintätekniikka synnytä yhteiskuntaan uutta riittämättömästi koulutettujen ja eristyneiden ryhmää. Niinpä koko väestölle on turvattava yhtäläiset mahdollisuudet käyttöön, koulutukseen ja osallistumiseen.

Jäsenvaltiot ovat sosiaalista osallisuutta koskevissa kansallisissa toimintasuunnitelmissaan käsitelleet tietoyhteiskuntaan osallistumista melko laajan, riskejä ja nykyisiä kansallisia eroja koskevan analyysin pohjalta. Haasteen laajuutta ei kuitenkaan ole arvioitu tarkoin määrällisesti eikä suunnitelmissa ole laadittu indikaattoreita.

Väestörakenteen muutokset ja kasvava etninen monimuotoisuus: Kaikkialla Euroopassa on tapahtumassa merkittäviä väestörakenteen muutoksia. Ihmiset elävät pidempään ja vanhusten määrä lisääntyy. Tämä koskee etenkin hyvin iäkkäitä vanhuksia, joista suurin osa on naisia. Varsinkin eräät jäsenvaltiot korostavat tätä (Italia, Alankomaat, Portugali, Kreikka ja Itävalta), mutta kysymyksen merkitys lisääntyy yleisesti. Vanhushuoltosuhde, joka määritellään yli 65-vuotiaiden osuutena työikäisestä väestöstä (20-64-vuotiaat), on kasvanut 25 prosentista 27 prosenttiin vuosina 1995-2000, ja sen odotetaan kasvavan 53 prosenttiin vuoteen 2050 mennessä (lähde: Eurostat).

Monissa maissa huoltosuhteen kasvamiseen vaikuttaa myös syntyvyyden lasku. Tällä on merkittävä vaikutus köyhyyteen ja sosiaaliseen syrjäytymiseen monessakin suhteessa:

-Verotus- ja sosiaaliturvajärjestelmien haasteena on turvata riittävät eläkkeet kaikille ikääntyneille ja erityisesti niille (pääasiassa naisille), joiden työura ei ole ollut tarpeeksi pitkä ja/tai yhtenäinen riittävien eläkeoikeuksien kertymiseksi;

-Julkisten palveluiden haasteena on vastata kasvavan ikääntyvän väestönosan tarpeisiin, tarjota hoitoa ja tukea, varmistaa jatkuva mahdollisuus osallistua yhteiskunnan toimintaan ja selviytyä terveydenhuoltopalveluille asetetuista lisääntyneistä vaatimuksista.

Monien jäsenvaltioiden toimintasuunnitelmissa todetaan, että yhteiskunnan etninen, kulttuurinen ja uskonnollinen monimuotoisuus on lisääntymässä. Näitä muutoksia vauhdittavat kansainväliset muuttovirrat ja unionin sisäisen liikkuvuuden kasvu. Tämä vaikuttaa merkittävällä tavalla kaikkiin sosiaalista osallisuutta ja yhteenkuuluvuutta tukeviin toimiin. Komissio on hiljattain korostanut tätä näkökohtaa yhteisön maahanmuuttopolitiikkaa koskevassa tiedonannossaan (KOM(2001) 387) toteamalla, että "jos yhteiskunnassa ei pystytä edistämään osallisuutta ja suvaitsevaisuutta siten, että etniset vähemmistöt voivat elää paikallisväestön kanssa sopusoinnussa ja sen osana, tuloksena on syrjintää, sosiaalista syrjäytymistä sekä rasismin ja muukalaisvihan nousu".

Kotitalouksien rakenteiden sekä miesten ja naisten roolien muuttuminen: Enemmän hoitoa vaativan ikääntyvän väestönosan lisäksi kotitaloudet muuttuvat yhä useammin perheiden hajoamisen sekä vakiintuneiden perhe-elämän muotojen vähenemisen vuoksi [9]. Samaan aikaan naisten osallistuminen työmarkkinoille on voimakkaasti lisääntymässä. Naiset ovat kuitenkin perinteisesti vastanneet, ja vastaavat yhä vieläkin, huollettavien hoidosta ilman korvausta. Kaikki nämä kehityssuunnat yhdessä nostavat esiin oleellisen kysymyksen työn ja perhe-elämän yhteensovittamisesta sekä riittävän ja kustannuksiltaan kohtuullisen hoidon järjestämisestä huollettaville perheenjäsenille.

[9] KOM(2001) Katsaus sosiaaliseen tilanteeseen Euroopan unionissa vuonna 2000 ("The social situation in the European union 2001".

Kaikki jäsenvaltiot myöntävät edellä mainitun kehityksen vaihtelevassa määrin. Naisten lisääntynyttä osallistumista työmarkkinoille pidetään myönteisenä, koska se edistää naisten ja miesten tasa-arvoa, nostaa kotitalouksien tuloja vapauttaen perheitä köyhyydestä ja lisää mahdollisuuksia aktiiviseen osallistumiseen yhteiskunnassa. Palveluiden ja järjestelmien osalta suurin haaste onkin löytää uusia ratkaisuja, joilla tuetaan vanhempia kotiin ja työhön liittyvän vastuun yhdistämisessä ja varmistetaan, että heikommassa asemassa olevat saavat riittävää hoitoa ja tukea. Tätä korostetaan erityisesti niissä jäsenvaltioissa, joissa perhe ja yhteisö ovat tärkein tuki köyhyyden ja syrjäytymisen torjunnassa, kuten Kreikassa, Espanjassa, Italiassa ja Portugalissa.

Yksi kotitalouksien rakenteita muuttava tekijä on yksinhuoltajatalouksien määrän kasvu. Näissä kotitalouksissa köyhyysaste on yleensä korkeampi, mistä on osoituksena se, että 40 prosenttia näissä kotitalouksissa elävistä eli suhteellisen köyhyysrajan alapuolella vuonna 1997 (sama osuus kuin vuonna 1995) (taulukko 3c). Riskit ovat erityisen suuret naisilla, joita on valtaosa yksinhuoltajista. Tätä korostetaan joissakin kansallisissa toimintasuunnitelmissa (Itävalta, Belgia, Ranska, Saksa, Espanja ja Yhdistynyt kuningaskunta). Merkille pantavaa on kuitenkin, että joissakin maissa (erityisesti Suomessa, Tanskassa ja Ruotsissa) yksinhuoltajaperheiden suhteellinen köyhyystaso on paljon alhaisempi.

Tärkeimmät riskitekijät

Sosiaalista osallisuutta koskevissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa määritellään selkeästi joitakin toistuvia riskejä tai esteitä, jotka rajoittavat ratkaisevasti ihmisten mahdollisuuksia käyttää tärkeimpiä järjestelmiä yhteiskuntaan osallistumisen helpottamiseksi. Näiden riskien ja esteiden vuoksi köyhyys ja sosiaalinen syrjäytyminen uhkaavat erityisesti joitakin yksilöitä, ryhmiä tai yhteisöjä, tai ne ovat erityisen herkkiä näille ongelmille. Niillä on todennäköisesti myös vaikeuksia sopeutua meneillään oleviin rakennemuutoksiin. Nämä riskit ilmentävät myös ongelman moniulotteisuutta, sillä yleensä niiden yhdistyminen tai kasautuminen on syynä siihen, että ihmiset, niin lapset kuin aikuisetkin, ajautuvat köyhyyteen tai syrjäytyvät. Vaikka riskien vakavuus vaihteleekin merkittävästi eri jäsenvaltioissa, käsitys seuraavien riskien merkityksestä on melko yhdenmukainen:

Jatkuva riippuvuus pienistä/riittämättömistä tuloista: Monet jäsenvaltiot korostavat, että mitä pidempään jonkun on tultava toimeen hyvin pienillä tuloilla, sitä suurempaa on köyhyys ja syrjäytyminen sosiaalisesta, kulttuurisesta ja taloudellisesta toiminnasta. Tämä lisää myös äärimmäisen sosiaalisen syrjäytymisen vaaraa. Euroopan yhteisön kotitalouksien vuoden 1997 kyselytutkimuksen tietojen mukaan pitkäaikainen köyhyys eli asuminen vähintään kolmena peräkkäisenä vuonna kotitaloudessa, joiden tulot ovat alle 60 prosenttia kulutusyksikköä kohti lasketuista mediaanituloista, on erityinen ongelma 15 prosentille Portugalin väestöstä ja 11 prosentille Irlannin, Ranskan ja Kreikan väestöstä sekä 10 prosentille Yhdistyneen kuningaskunnan väestöstä (taulukko 7). Muutamissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa on mainittu alhaisen tulotason yhteydessä myös velkaantuminen.

Pitkäaikaistyöttömyys: Pitkäaikaistyöttömyyden ja alhaisen tulotason välillä on selkeä yhteys. Kauan työttömänä olleet menettävät yleensä takaisin työmarkkinoille pääsemiseksi tarvittavan ammattitaidon ja itseluottamuksen, elleivät saa tarkoituksenmukaista ja oikein ajoitettua tukea. Maissa, joissa pitkäaikaistyöttömyysaste on korkea ja ylittää vuoden 2000 EU:n 3,6 prosentin keskiarvon, pitkäaikaistyöttömyyttä pidetään köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen merkittävimpänä aiheuttajana. Näitä ovat esimerkiksi Espanja, Kreikka, Italia, Saksa, Belgia ja Ranska (taulukko 9). Kaikissa jäsenvaltioissa kuitenkin korostetaan työttömyyteen ja erityisesti pitkäaikaistyöttömyyteen liittyviä köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen riskejä.

Heikkolaatuinen työ tai työkokemuksen puuttuminen: Työssäkäynti on selvästi tehokkain keino välttyä köyhyydeltä ja sosiaaliselta syrjäytymiseltä. Tätä tukevat selvästi Euroopan yhteisön kotitalouksien kyselytutkimuksen tiedot, joiden mukaan vain kuusi prosenttia EU:n työssä käyvästä väestöstä eli vuonna 1997 suhteellisen köyhyystason alapuolella, kun määrä työttömillä oli 38 prosenttia ja työelämän ulkopuolella olevilla 25 prosenttia (taulukko 3b). Kuitenkin sekä pysyminen epävarmassa, huonosti palkatussa, heikkolaatuisessa ja usein osa-aikaisessa työssä, että siitä pois jääminen voivat aiheuttaa pysyvää köyhyyttä, heikentää sosiaalisia ja kulttuurisia suhteita ja jättää tulevan eläkkeen liian pieneksi. "Työssäkäyvien köyhien" osuus on pysynyt vuosina 1995-1997 muuttumattomana, mutta ilmiö on ollut näkyvämpi muutamissa jäsenvaltioissa (Kreikassa ja Portugalissa, joissa työssäkäyvien suhteellinen köyhyysaste on 11 prosenttia).

Lisäksi työkokemuksen puuttumista pidetään merkittävänä riskitekijänä erityisesti naisille, kun siihen liittyy perheen hajoaminen, sekä naimattomille ikääntyville naisille niissä maissa, joissa eläkkeeseen vaikuttaa pääasiassa työkokemus.

Alhainen koulutustaso ja luku- ja kirjoitustaidottomuus: Perustaitojen ja ammattipätevyyden puuttuminen on merkittävä este sosiaaliselle osallisuudelle erityisesti yhä suuremmassa määrin osaamisyhteiskunnassa. Vaara yhteiskunnan jakautumisesta niihin, joilla on ammattitaitoa ja -pätevyyttä sekä niihin, joilla sitä ei ole, lisääntyy entisestään. Useimmat jäsenvaltiot tiedostavat tämän hyvin.

Vaikka täydellinen luku- ja kirjoitustaidottomuus on saatu suurelta osin poistettua Euroopasta lukuun ottamatta pientä määrää ikääntyviä, etnisiä vähemmistöjä ja maahanmuuttajia, on käytännön luku- ja kirjoitustaidottomuus ilmiönä laajalle levinnyt. Jäsenvaltioista erityisesti Kreikka, Irlanti, Portugali ja Alankomaat myöntävät tämän ja korostavat niitä huomattavia vaikeuksia, joita puutteellinen luku- ja kirjoitustaito aiheuttaa yhteiskuntaan osallistumiselle ja työmarkkinoille pääsylle.

Monet jäsenvaltiot myöntävät, että joissakin ryhmissä heikkojen oppimislähtökohtien riski on erittäin suuri. Esimerkiksi Itävalta, Belgia, Ranska, Italia, Luxemburg, Portugali, Espanja ja Saksa toteavat köyhyyden olevan erityinen uhka heikosti koulutetuille nuorille varsinkin siirryttäessä koulusta työelämään. On rohkaisevaa, että useiden jäsenvaltioiden mielestä vammaisten heikkojen oppimislähtökohtien ja sosiaalisen syrjäytymisen torjunta edellyttää heidän saamistaan normaalin kouluopetuksen piiriin. Eräät jäsenvaltiot, kuten Alankomaat, korostavat myös vähän koulutetun ikääntyvän väestön ongelmia sekä sen vaikeuksia päästä työmarkkinoille ja osallistua yleisemmin yhteiskuntaan. Monet jäsenvaltiot korostavat, että maahanmuuttajien ja etniseen vähemmistöön kuuluvien oppimislähtökohdat ovat yleensäkin heikot, ja että lisäksi nämä ryhmät kohtaavat usein kieliongelmia.

Kasvaminen heikossa asemassa olevassa perheessä: Köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen katsotaan uhkaavan erityisesti eronneiden vanhempien tai yksinhuoltajaperheiden lapsia taikka lapsia, jotka elävät köyhässä monilapsisessa perheessä tai perheessä, jossa on työttömyyttä tai perheväkivaltaa. Tämän vahvistavat Euroopan yhteisön kotitalouksien kyselytutkimuksen tiedot, joiden mukaan kaikista kotitaloustyypeistä korkein suhteellinen köyhyysaste on niissä kotitalouksissa, joissa on kaksi aikuista ja kolme tai useampia lapsia sekä kotitalouksissa, joissa on vain yksi vanhempi ja vähintään yksi huollettava lapsi (35 prosenttia vuonna 1996 ja 40 prosenttia vuonna 1997) (taulukko 3c). Useimmissa jäsenvaltioissa suhteellinen köyhyys uhkaakin enemmän lapsia (0-15-vuotiaat) kuin aikuisia: lasten suhteellinen köyhyysaste vuonna 1997 oli 25 prosenttia, kun se aikuisilla (25-49-vuotiaat) oli 13 prosenttia (taulukko 3a). Myös nuoret (16-24-vuotiaat) ovat erittäin alttiita suhteelliselle köyhyydelle, sillä 23 prosenttia heistä elää suhteellisen köyhyysrajan alapuolella. On paljon todisteita siitä, että köyhissä oloissa varttuvat lapset menestyvät opinnoissaan heikommin ja heillä on heikompi terveys sekä vähemmän mahdollisuuksia osallistua ja kehittää sosiaalisia taitoja taikka harrastuksiin ja kulttuuriin liittyviä taitoja. Lisäksi heillä on suurempi vaara turvautua epäsosiaaliseen käyttäytymiseen tai joutua sen kohteeksi sekä ajautua päihteiden väärinkäyttäjiksi. Muun muassa Suomen, Portugalin ja Yhdistyneen kuningaskunnan sosiaalista osallisuutta koskevissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa on erityisesti korostettu tätä riskiä.

Vammaisuus: Suurin osa jäsenvaltioista määrittelee selkeästi vammaiset mahdolliseksi sosiaalisen syrjäytymisen riskiryhmäksi. Tämä vastaa yleistä käsitystä vammaisuuden merkityksestä. EU:n kansalaisista 97 prosenttia katsoo, että toimia olisi lisättävä, jotta vammaiset voisivat paremmin osallistua yhteiskuntaan [10]. Tämä vastaa johdonmukaisesti myös Euroopan yhteisön kotitalouksien kyselytutkimuksen tuloksia, joiden mukaan sairaiden ja vammaisten köyhyysriski on suuri. Huomiota herättää kuitenkin vammaisia koskevien yksityiskohtaisten tietojen ja yhteisten indikaattoreiden puuttuminen. Ainoastaan Italia, Espanja, Portugali, Yhdistynyt kuningaskunta ja Ranska ovat laatineet selkeät indikaattorit vammaisille ja pyrkineet näin saamaan tilanteesta totuudenmukaisen käsityksen. Vammaisten sosiaalista osallisuutta koskevien indikaattoreiden saatavuuden parantaminen on erittäin tärkeää.

[10] Vuonna 2000 toteutetun Eurobarometri-tutkimuksen tulokset.

Heikko terveys: Vallitsee laaja yhteisymmärrys siitä, että heikko terveys on sekä laajempien sosioekonomisten ongelmien syy että seuraus. Väestön yleinen terveydentila on yleensä heikompi pienituloisilla ryhmillä. Niiden ihmisten osuus, jotka väittivät terveytensä olevan (erittäin) heikko, oli pienituloisissa muita ryhmiä huomattavasti korkeampi niin koko unionissa (ryhmien luvut vastaavassa järjestyksessä 13 ja 9 prosenttia [11]) kuin kaikissa jäsenvaltioissakin. Suomi, Ruotsi, Espanja, Kreikka, Alankomaat, Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti korostavat kansallisissa toimintasuunnitelmissaan heikon terveyden, köyhyyden ja syrjäytymisen välistä selvää yhteyttä. Erityisen heikossa asemassa olevien ryhmien, kuten romanien ja liikkuvan väestön odotettavissa oleva elinaika on lyhyt ja lapsikuolleisuus suurempi. Tähän vastaavuussuhteeseen vaikuttavat monet tekijät, mutta erityisen merkittävää on se, että haitalliset sosiaaliset ja ympäristötekijät, jotka rajoittavat yksilöiden mahdollisuuksia tehdä terveellisempiä valintoja, rasittavat pienituloisia suhteessa enemmän.

[11] ECHP 1996, tiedot esitetty asiakirjassa "The social situation in the European union 2001" (Katsaus sosiaaliseen tilanteeseen Euroopan unionissa vuonna 2000).

Moniongelmaisella alueella eläminen: Moniongelmaisella alueella varttuminen ja eläminen lisää todennäköisesti köyhien syrjäytymistä ja vaikeuttaa heidän siirtymistään takaisin vakiintuneeseen yhteiskuntajärjestelmään. Tällaisten alueiden asukkaat ovat usein riippuvaisia sosiaaliturvasta, ja alueille ovat ominaisia korkeat rikollisuusluvut, huumekauppa ja epäsosiaalinen käyttäytyminen. Lisäksi näillä alueilla asuu usein paljon erilaisia syrjäytyneitä ryhmiä, kuten yksinhuoltajia, maahanmuuttajia, entisiä rikoksentekijöitä ja päihteiden väärinkäyttäjiä. Tällaisten useimmiten esikaupunki- ja kaupunkialueiden uudistamista pidetään merkittävänä haasteena useimmissa jäsenvaltioissa.

Epävarmat asuinolot ja asunnottomuus: Asianmukaisten asuinolojen puute lisää merkittävästi eristäytymistä ja syrjäytymistä, ja sitä pidetään huomattavana ongelmana joissakin jäsenvaltioissa. Asuntotuotantoon kohdistuu erityisiä paineita nopeasti kasvavilla alueilla Ruotsissa, Suomessa ja Irlannissa, mistä aiheutuu merkittäviä ruuhkautumisongelmia. Tietyillä ryhmillä, kuten maahanmuuttajilla ja etnisillä vähemmistöillä (erityisesti romaneilla ja liikkuvalla väestöllä) voi olla suurempia vaikeuksia turvata asianmukaiset asumisolot, ja siksi ne voivat myös syrjäytyä helpommin. Jäsenvaltioista erityisesti Itävalta, Irlanti, Italia, Alankomaat, Yhdistynyt kuningaskunta ja Suomi korostavat asunnottomuuden aiheuttamia vakavia ongelmia, ja jotkut niistä yrittävät arvioida, kuinka suurta määrää ongelma koskee.

Maahanmuutto, etninen alkuperä, rasismi ja syrjintä: Suurin osa jäsenvaltioista nimeää selkeästi etniset vähemmistöt ja maahanmuuttajat ryhmiksi, joiden sosiaalisen syrjäytymisen riski on suuri [12]. Esimerkiksi Tanskassa ja Irlannissa maahanmuuttajien määrä lisääntyy, ja näiden maiden haasteena onkin kehittää asianmukaisia palveluita sekä tukea näiden ryhmien yhteiskuntaan sopeutumista ja pyrkiä monikulttuurisempaan ja osallisempaan yhteiskuntaan [13]. Tämä on tulevina vuosina kasvava haaste monille jäsenvaltioille, kun ulkomaisten työntekijöiden ja heidän huollettaviensa määrä lisääntyy [14]. Muutamat jäsenvaltiot korostavat muita syrjinnän muotoja, kuten seksuaaliseen suuntautumiseen perustuvaa syrjintää (Saksa). Vaikka nämä riskit onkin yleisesti tunnustettu, näitä heikommassa asemassa olevia ryhmiä koskevat tiedot ja yhteiset indikaattorit puuttuvat yleisesti. Ainoastaan Espanja, Portugali, Italia, Alankomaat ja Ranska ovat laatineet selkeitä indikaattoreita ja pyrkineet samalla luomaan totuudenmukaisen käsityksen maansa tilanteesta ja tarpeista.

[12] Termillä etniset vähemmistöt viitataan yleensä niihin valtion kansalaisiin, joiden etninen alkuperä on toinen kuin valtaväestön (esimerkiksi Tanskan inuitit). Näihin kuuluvat myös esimerkiksi entisten siirtomaiden kansalaiset (esimerkiksi Portugalin afrikkalaiset). Sillä voidaan kuitenkin viitata myös sellaiseen maahanmuuttajaväestöön, jonka etninen alkuperä on toinen kuin valtaväestön (esimerkiksi Turkista Saksaan tulleet maahanmuuttajat).

[13] Katso myös neuvoston 28. syyskuuta 2000 tekemä päätös Euroopan pakolaisrahaston perustamisesta. Yksi päätöksessä määritellyistä tavoitteista on tiettyjen maahanmuuttajaryhmien kotouttaminen.

[14] Tämä korostaa tarvetta varmistaa, että yhteisön maahanmuuttopolitiikalla voidaan vastata markkinoiden tarpeisiin - katso komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille yhteisön maahanmuuttopolitiikkaan sovellettavasta avoimen koordinaation menetelmästä [KOM(2001) 387].

Köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen kierteen murtaminen: Monet riskitekijät, jotka luokitellaan köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen syiksi, voidaan yhtä hyvin nähdä niiden seurauksina. Köyhyys ja sosiaalinen syrjäytyminen lisäävät esimerkiksi köyhyyden keskittymistä tiettyihin yhteisöihin sekä niiden moniongelmaisuutta, heikkoa fyysistä terveyttä, psykologista ja ympäristötekijöiden aiheuttamaa stressiä, rikollisuutta sekä alkoholin ja huumeiden väärinkäyttöä ja nuorten vieraantumista. Tärkeintä on huomata, että köyhyyden syyt ja seuraukset liittyvät usein erottamattomasti toisiinsa. Monet jäsenvaltiot korostavatkin köyhyyden tai sukupolvien yli ulottuvan köyhyyden kierteen murtamista, etteivät jotkin yksilöt ja ryhmät syrjäytyisi ja vieraantuisi entistä enemmän muusta yhteiskunnasta.

Kahdeksan keskeistä haastetta

Yhteiskunnan eri tahojen toiminnan laajimpana haasteena on varmistaa, että tärkeimmät mahdollisuuksista ja voimavaroista huolehtivat mekanismit, kuten työmarkkinat, verotusjärjestelmä, sosiaaliturvajärjestelmä, koulutus sekä asumis-, terveydenhuolto- ja muut palvelut, ovat niin yleisiä, että rakennemuutosten aikana niillä voidaan vastata niiden yksilöiden tarpeisiin, joita köyhyys ja sosiaalinen syrjäytyminen uhkaavat kaikkein eniten. Lisäksi mekanismien on turvattava näiden yksilöiden mahdollisuus käyttää perusoikeuksiaan. Sosiaalista osallisuutta koskevissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa on esitetty kahdeksan keskeistä haastetta:

1) Osallisuutta edistävien työmarkkinoiden kehittäminen ja työnsaannin edistäminen kaikkien oikeutena ja mahdollisuutena: Jäsenvaltiot ovat yksimielisiä siitä, että työllistymisen edistäminen on tärkeää, koska sen avulla voidaan paitsi päästä köyhyydestä ja sosiaalisesta syrjäytymisestä, myös ehkäistä niitä. Haasteena on siis kehittää toimintakokonaisuus, joka edistää työllistyvyyttä ja jossa on otettu huomioon yksilöiden tarpeet. Näiden toimien yhteydessä olisi luotava sopivia työllistymismahdollisuuksia niille, joilla on vähiten edellytyksiä päästä yleisille työmarkkinoille, sekä riittävästi kustannuksiltaan kohtuullisia toimia työn ja perhe-elämän yhteensovittamiseksi.

2) Ihmisarvoisen elämän turvaamiseen riittävien tulojen ja voimavarojen takaaminen: Haasteena on varmistaa, että kaikilla miehillä, naisilla ja lapsilla on riittävät tulot, jotta he voivat elää ihmisarvoista elämää ja osallistua yhteiskuntaan sen täysivaltaisina jäseninä. Useissa jäsenvaltioissa tämä tarkoittaa sitä, että on tarkasteltava uudelleen niitä järjestelmiä ja toimintalinjoja, joilla voimavarat jaetaan tehokkaasti yhteiskunnan kaikkien osien kesken niin, että itsensä elättämään kykenemättömien tai eläkkeellä olevien tulot pysyvät muun yhteiskunnan elintasostandardien yleisen kehityksen tahdissa. Tähän saattavat kuulua myös asianmukaiset toimet ylivelkaantumisongelmien ehkäisemiseksi ja ratkaisemiseksi.

3) Heikkoihin oppimislähtökohtiin puuttuminen: Eräät jäsenvaltiot näkevät tässä haasteen lisätä investointeja koulutukseen, joka on pitkällä aikavälillä tärkein toimintamuoto köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen ehkäisemiseksi. Joidenkin jäsenvaltioiden toimintalinjojen mukaisesti tähän haasteeseen vastaaminen saattaa edellyttää heikkojen oppimislähtökohtien ehkäisemistä kehittämällä jo varhaisessa vaiheessa käytettäviä tehokkaita keinoja. Näihin kuuluvat riittävät ja kattavat lastenhoitopalvelut sekä koulutusjärjestelmän muuttaminen siten, että koulut kykenevät ottamaan huomioon epäsuotuisista oloista peräisin olevien lasten tarpeet ja ominaisuudet. Lisäksi on estettävä nuoria keskeyttämästä koulunkäyntiä (ja saatava jo keskeyttäneet takaisin opiskelemaan) sekä kehitettävä ja laajennettava elinikäistä oppimista siten, että heikossa asemassa oleville ryhmille on tarjolla niiden toiveiden mukaisia koulutusmahdollisuuksia. Myös perustaitojen oppimismahdollisuuksia on parannettava, ja (käytännön) luku- ja kirjoitustaidottomuuteen on kiinnitettävä huomiota. Tässä yhteydessä voidaan myös vahvistaa koulutusjärjestelmien asemaa normien ja arvojen, kuten sosiaalisen yhteenkuuluvuuden, yhtäläisten mahdollisuuksien ja aktiivisen kansalaisuuden, edistäjänä.

4) Perheiden yhteisvastuun säilyttäminen ja lasten oikeuksien suojelu: Useissa jäsenvaltioissa haasteena on löytää uusia tapoja tukea kaikkia perhemuotoja köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen ehkäisemiseksi ottamalla huomioon miesten ja naisten muuttuvat roolit yhteiskunnassa. Useissa maissa yksi tärkeimmistä haasteista on tukea ja opastaa erityisesti heikossa asemassa olevia perheitä sekä suojella lasten oikeuksia.

5) Hyvien asuinolojen turvaaminen kaikille: Mahdollisuus hyvälaatuiseen ja kohtuuhintaiseen asumiseen on perustarve ja -oikeus. Tähän tarpeeseen vastaaminen on edelleen merkittävä haaste useissa jäsenvaltioissa. Joissain maissa toinen oleellinen haaste on tarkoituksenmukaisten ja yhtenäisten ratkaisujen kehittäminen asunnottomuuden ehkäisemiseksi ja siihen puuttumiseksi.

6) Yhtäläiset mahdollisuudet käyttää laadukkaita palveluja (terveydenhuolto, liikenne, sosiaali-, hoito-, kulttuuri- ja virkistyspalvelut sekä oikeuspalvelut): Tärkein haaste erityisesti niissä jäsenvaltioissa, joiden sijoitukset näihin palveluihin ovat vähäiset, on kehittää toimintamuotoja, joilla varmistetaan yhtäläiset mahdollisuudet käyttää näiden laajojen toiminta-alojen tarjoamia palveluita. Merkille pantavaa on, ettei kansallisissa toimintasuunnitelmissa ole tässä yhteydessä käsitelty oikeudellista ja kulttuuriin, urheiluun ja virkistäytymiseen liittyvää ulottuvuutta.

7) Palveluiden tuottamisen parantaminen: Sosiaalipalvelujen tuotanto ei koske ainoastaan sosiaaliministeriötä, vaan siihen osallistuu muita julkisia, yksityisiä, kansallisia ja paikallisia toimijoita. Monissa sosiaalista osallisuutta koskevissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa on esitetty neljänlaisia haasteita. Ensimmäiseksi on estettävä sekä kansallisen että paikallisen päätöksenteon ja palveluiden tuottamisen pirstoutuminen ja eriytyminen. Eri toiminta-alojen yhtenäisyyttä on lisättävä ja kansallisia suunnitelmia täydennettävä yhtenäisillä paikallis- ja aluetason toimilla. Toiseksi kansallisen, alueellisen ja paikallisen tason toimia on yhdistettävä erityisesti niissä jäsenvaltioissa, joissa on vahvat alueelliset järjestelmät. Kolmanneksi on voitettava etäisiltä, jäykiltä, tarkoituksettomilta ja arvaamattomilta tuntuvien toimien ja ohjelmien aiheuttamat ongelmat ja löydettävä ratkaisu demokraattisten rakenteiden ja köyhien ja syrjäytyneiden välisen kuilun poistamiseksi. Neljänneksi on saatava kaikki toimijat mukaan torjumaan köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä sekä lisättävä osallisuutta edistävän yhteiskunnan rakentamiseen tarvittaville toimille ja ohjelmille annettavaa valtion tukea.

8) Moniongelmaisten alueiden uudistaminen: Jäsenvaltioiden mukaan haasteena on kehittää tehokkaita ratkaisuja moniongelmaisten alueiden auttamiseksi, niin että ne sopeutuvat uudelleen yleiseen talous- ja yhteiskuntajärjestelmään. Tämä koskee sekä kaupunki- että maaseutualueita.

2. Strategiset lähestymistavat ja toimet

Strategisen ja yhtenäisen lähestymistavan edistäminen

Nizzan tavoitteet asetettiin poliittisessa kehyksessä, jonka mukaan sosiaalisen yhteenkuuluvuuden edistäminen on oleellinen osa EU:n maailmanlaajuista strategiaa seuraavan kymmenen vuoden ajan. Vuoden 2001 sosiaalista osallisuutta koskevat kansalliset toimintasuunnitelmat ovat ensimmäinen vaihe monivuotisessa prosessissa, jonka olisi osaltaan vaikutettava ratkaisevasti köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen poistamiseen EU:sta mainitun aikarajan sisällä. Lisäksi köyhyys ja sosiaalinen syrjäytyminen ovat vaikeita ja moniulotteisia ongelmia, joiden ratkaisemiseksi on hyödynnettävä useita yhteensopivia toimintalinjoja. Jäsenvaltioita kannustettiinkin kansallisissa toimintasuunnitelmissaan kehittämään strateginen ja kokonaisvaltainen lähestymistapa köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi.

Tämän luvun tarkoituksena on selvittää, missä määrin jäsenvaltioiden toimintasuunnitelmiin sisältyvät toimet vastaavat strategista ja yhtenäistä lähestymistapaa.

Tätä varten toimintasuunnitelmia on tarkasteltu kiinnittäen huomiota kolmeen perusteeseen:

1. Tärkeimpien kansallisissa toimintasuunnitelmissa käsiteltävien riskien ja haasteiden analysointi ja määrittely.

2. Missä määrin kansallisissa toimintasuunnitelmissa muutetaan yleiset tavoitteet selkeiksi ja yksityiskohtaisiksi painopistealueiksi ja tavoitteiksi kansallisten olosuhteiden pohjalta.

3. Missä määrin kansallisissa toimintasuunnitelmissa on luovuttu puhtaasti alakohtaisesta ja kohderyhmäkeskeisestä lähestymistavasta ja kehitetty yhtenäinen toimintalinja.

Tapa, jolla kansallisia strategioita kehitetään kansallisissa toimintasuunnitelmissa, heijastaa sitä, millaisia eroja jäsenvaltioiden välillä on seuraavien näkökohtien osalta:

-sosiaalisen suojelun järjestelmien luonne, julkisten menojen osuus sosiaalisesta suojelusta ja suojelun tehokkuus

-se, miten köyhyys ja sosiaalinen syrjäytyminen käsitetään; toisissa maissa ne liitetään kaikkein heikoimmassa asemassa yhteiskunnassa olevien ryhmien erityisongelmiin, kun taas toisissa maissa niitä pidetään koko yhteiskunnan ongelmana

-onko maassa jo on yhtenäinen köyhyyden vastainen strategia, joka sisältää laajalti hyväksytyt analyyttiset puitteet, joukon keskeisiä toimia ja valvontamenettelyn

-maan poliittinen rakenne, joka määrää sen, miten vastuu köyhyyden ja syrjäytymisen torjunnasta jakautuu keskus-, alue- ja paikallisviranomaisten kesken.

Mainittujen kolmen perusteen mukaan kansalliset toimintasuunnitelmat voidaan jaotella seuraavalla tavalla, jolla voidaan kunkin maan suoritusta analysoimatta osoittaa, miten toimintasuunnitelmissa kehitetään strateginen ja yhtenäinen lähestymistapa köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi:

-Tanskan, Ranskan ja Alankomaiden kansallisissa toimintasuunnitelmissa esitetään kattava analyysi merkittävistä rakenteellisista suuntauksista ja niiden taustalla olevista syistä, joiden perusteella puolestaan määritellään tärkeimmät köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä koskevat haasteet. Näissä toimintasuunnitelmissa ensisijainen vastaus ongelmaan on ennaltaehkäisy, ja suunnitelmiin sisältyy aikatauluja, päämääriä ja määrällisiä tavoitteita, jotka ulottuvat vuoteen 2003 ja siitä eteenpäin [15]. Ehkäiseviin lähestymistapoihin kiinnitetään myös enemmän huomiota toiminnan tuloksena. Näiden kolmen toimintasuunnitelman tärkein ominaispiirre on niiden kokonaisvaltainen lähestymistapa rakennemuutoksen tukemiseksi. Siksi niissä myös yhdistetään ja yhtenäistetään toimintalinjoja johdonmukaisesti. Joitakin kysymyksiä olisi kuitenkin voitu käsitellä yksityiskohtaisemmin. Alankomaissa tällaisen kysymyksen muodostivat sukupuolinäkökohdat, Tanskassa taas maahanmuuttajien sopeuttaminen työmarkkinoille ja Ranskassa erityistavoitteiden ja rahoituskeinojen määrittely. Nämä seikat on määriteltävä myöhemmin hyväksyttävän sosiaalista syrjäytymistä koskevan torjuntaohjelman perusteella.

[15] Esimerkiksi Alankomaiden köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjuntaa koskevaan kansalliseen toimintasuunnitelmaan sisältyy seuraavia tavoitteita: vähennetään aikuisten lukutaidottomuutta 10 prosentilla vuoteen 2003 mennessä, vähennetään ongelmallisia velkoja 10 prosentilla vuoteen 2005 mennessä, lasketaan varhain koulunkäynnin päättäneiden määrä puoleen vuonna 2010 ja taataan kaikille mahdollisuus käyttää kaupunki- ja seutuliikenteen palveluita vuonna 2010 ja raideliikennettä vuonna 2030.

-Portugalin, Suomen, Ruotsin ja Yhdistyneen kuningaskunnan kansalliset toimintasuunnitelmat perustuvat vahvasti tärkeimpien haasteiden ja riskien määrittämiseen, ja niissä asetetaan varsin yhtenäiset ja strategiset toimintalinjat. Suomen ja Ruotsin toimintasuunnitelmissa köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjunta yhdistetään yleensä niiden pitkälle kehitettyyn yleiseen sosiaaliturvajärjestelmään, jota ne aikovat edelleen parantaa erityistoimilla. Portugalin ja Yhdistyneen kuningaskunnan toimintasuunnitelmissa keskitytään määrittelyyn ja asetetaan kunnianhimoisia määrällisiä tavoitteita [16]. Portugalin suunnitelmaan sisältyy kuitenkin runsaasti konkreettisia tavoitteita, joita ei kyetty kovinkaan hyvin asettamaan tärkeysjärjestykseen, eikä ole selvää, miten voimavaroja suunnataan näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Yhdistyneen kuningaskunnan suunnitelmassa keskitytään joihinkin erityiskysymyksiin, kuten lasten köyhyyteen, ongelmallisiin asuinalueisiin, yksinhuoltajiin ja teiniraskauksiin. Suunnitelmassa määritellään näitä kysymyksiä koskevia toimia, joita toteutetaan osana laajempaa ja yhtenäistä toimintakehystä.

[16] Portugalin sosiaalista osallisuutta koskevassa kansallisessa toimintasuunnitelmassa sitoudutaan poistamaan lasten köyhyys vuoteen 2010 mennessä, vähentämään absoluuttisen köyhyyden astetta 50 prosenttia ja kansallista köyhyysastetta EU:n kansallisen keskiarvon tasolle (17 prosenttia) ennen vuotta 2005.

-Belgian, Saksan, Espanjan, Italian ja Irlannin kansalliset toimintasuunnitelmat sisältävät osia kansallisesta strategiasta, jota sopeutetaan ympäristön muutoksiin tai muokataan johdonmukaisemmaksi. Neljän ensimmäisen jäsenvaltion suunnitelmat kuvastavat sitä, missä määrin vastuu keskeisistä toimista (kuten terveydenhuollosta, koulutuksesta tai sosiaalihuollosta) on suurelta osin siirretty alue- tai paikallisviranomaisille. Tämän ansiosta voidaan varmistaa, että strategioissa otetaan paremmin huomioon paikalliset erot ja voidaan näin paremmin vastata paikallisiin tarpeisiin. Näin voidaan myös helpottaa kaikkien toimijoiden aktivointia ja osallistumista. Se johtaa kuitenkin myös haasteisiin paikallisten, alueellisten ja kansallisten toimien sekä kansallisten ja alueellisten tavoitteiden yhtenäistämisessä. Nämä edellytykset täyttävän kokonaissuunnitelman laadinta on myös osoittanut mutkikkaaksi, ja siihen tarvitaan aikaa vievää valmistelua. Missään näistä toimintasuunnitelmista ei ole asetettu yleisiä tavoitteita [17] eikä laadittu kattavaa luetteloa alueellisista tai paikallisista tavoitteista. Belgian, Italian ja Espanjan toimintasuunnitelmassa on erityisen pitkälle kehitetty määrittelyjä ja indikaattoreita koskeva osuus, johon sisältyy kattava katsaus ja analyysi. Saksa viittaa tuoreeseen kansalliseen köyhyysraporttiin. Espanja on liittänyt kaikkien tasojen toimintalinjat ja toimijat yhteen, mikä on ensi vaihe pyrittäessä entistä strategisempaan lähestymistapaan, ja useat alueet ovat laatineet aluesuunnitelman. Italia on tarkastellut uudelleen suunnitteluprosessejaan ja sosiaalipoliittista lähestymistapaansa, minkä lisäksi se on liittänyt toimintasuunnitelmaansa monenlaisia viimeaikaisia kansallisia, alakohtaisia ja alueellisia hankkeita kattavaksi yleiskatsaukseksi, ja kaikilla alueilla laaditaan sosiaalisia toimintasuunnitelmia. Belgian ja Saksan toimintasuunnitelmia on tarkasteltava osana näissä jäsenvaltioissa parhaillaan toteutettavia toimia, joilla pyritään luomaan aikaisempaa enemmän osallisuutta edistävä ja aktiivisempi hyvinvointivaltio.

[17] Irlanti mainitsee sen nykyiseen köyhyydentorjuntastrategiaan (National Anti-Poverty Strategy) sisältyviä yleisiä tavoitteita. Strategia tarkistetaan lähiaikoina.

Irlannin toimintasuunnitelmassa mainitaan suuri joukko köyhyydenvastaisia toimia, joita jo toteutetaan kansallisen köyhyydentorjuntastrategian (National Anti-Poverty Strategy) yhteydessä. Irlanti ei kehitä analyysiaan eikä saata ajan tasalle tai kohdista uudelleen yleistä strategiaansa eikä painopistealueitaan. Tämä johtuu köyhyydentorjuntastrategian meneillään olevasta tarkastelusta, joka edellyttää laajaa keskustelua [18].

[18] Koska tarkastelu päättyy vasta vuoden 2001 lopussa, siitä saatuja tuloksia ei voitu sisällyttää toimintasuunnitelmaan. Irlanti on kuitenkin sitoutunut varmistamaan, että Nizzan tavoitteet ja toimintasuunnitelman valmistelu otetaan huomioon köyhyydentorjuntastrategian meneillään olevassa tarkastelussa. Tulevaisuudessa köyhyydentorjuntastrategian ja toimintasuunnitelman prosessit sulautetaan keskenään.

-Kreikan, Luxemburgin ja Itävallan toimintasuunnitelmissa esitetään lyhyt analyysi köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä koskevasta tilanteesta sekä toimista, joita tällä hetkellä toteutetaan tärkeimpien ongelmien ratkaisemiseksi. Analyysi pidemmän aikavälin rakenteellisista suuntauksista ja niiden taustalla olevista syistä ei ole kovin perusteellinen, ja tämän vuoksi niissä ei esitetä pitkän aikavälin määrällisiä tavoitteita. Itävallan ja Luxemburgin suunnitelmissa pyritään parantamaan kattavia sosiaaliturvajärjestelmiä lisäämällä joitakin toimia tai laajentamalla niitä, mutta toimintasuunnitelmalla ei kuitenkaan pyritä kehittämään strategisempaa lähestymistapaa. Kreikan toimintasuunnitelmaan, joka itsessään on jo merkittävä edistysaskel, sisältyy analyysi tärkeimmistä ongelmista ja tavoitteista, ja siinä luodaan seuraavan kahden vuoden ajaksi käytännönläheinen lähestymistapa, jossa keskitytään valikoituihin kohderyhmiin osana laajempia talouden sekä työllisyys- ja sosiaalialan uudistuksia.

Vaikka kansallisissa toimintasuunnitelmissa kehitetyt strategiset toimintalinjat ovatkin erilaisia, kaikissa suunnitelmissa on joukko Euroopan yhteiskuntamallia tukevia perusperiaatteita ja -tavoitteita. Näitä ovat solidaarisuus, sosiaalinen yhteenkuuluvuus, ihmisarvon ja perusoikeuksien kunnioittaminen, sopeutuminen ja täysi osallistuminen yhteiskuntaan sekä korkeatasoinen sosiaaliturva. Näistä kansallisille toimintasuunnitelmille yhteisistä tärkeistä tekijöistä on syytä korostaa ainakin kahta näkökohtaa.

Useimmissa sosiaalista osallisuutta koskevissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa myönnetään, että on sijoitettava toimiin, jotka tarjoavat ihmisille uusia mahdollisuuksia. Osallisuutta edistävän ja aktiivisen yhteiskunnan luomiseen sisältyy muutakin kuin ihmisten suojelemista elämän suurilta riskeiltä ja varjopuolilta. Kansallisten toimintasuunnitelmien hankkeissa, jotka koskevat esimerkiksi syrjäytymistä työmarkkinoilta, pitkäaikaistyöttömyyttä, rikollisuutta tai riippuvuutta, ammattitaidon menettämistä, asunnottomuutta, perheiden hajoamista, heikkoa tai riittämätöntä koulumenestystä ja sukupolvelta toiselle siirtyvää köyhyyttä, otetaan huomioon aloitteiden kohderyhmien usein monimutkaiset tarpeet ja vaikeat olosuhteet. Hankkeet perustuvat oikeuksiin ja velvollisuuksiin, joilla tuetaan uusiin mahdollisuuksiin tarvittavia tuotteita, palveluita ja muita järjestelyitä.

Useimmissa toimintasuunnitelmissa ei enää pidetä riskejä ja haittoja uhkana, jota vastaan on puolustauduttava, vaan kehitetään strategisia vastauksia, joilla muutetaan riskit ja haitat mahdollisuuksiksi. Vammaisuuteen, maahanmuuttoon ja ongelma-alueisiin liittyvillä toimilla pyritään yhä suuremmassa määrin saamaan esiin ja kehittämään maahanmuuttajien, vammaisten, yksinhuoltajien ja ikääntyvän väestön sekä jälkeenjääneiden alueiden ja lähiöiden hyödyntämättömiä voimavaroja. Useimmat jäsenvaltiot pyrkivätkin mahdollisimman yleisiin ja osallistumista edistäviin järjestelmiin, joilla tuetaan edellä mainittujen yksilöiden ja alueiden sopeutumista ja kehitystä sekä kansalaisten perusoikeuksia. Käytännössä monien jäsenvaltioiden toimet eivät kuitenkaan ole kovin yleisluontoisia, vaan niiden valikoivuus perustuu alakohtaisiin ja kohderyhmäkeskeisiin lähestymistapoihin.

Hyvien käytäntöjen ja innovaatioiden vaihto

Yksi uuden eurooppalaisen prosessin tärkeistä tavoitteista on edistää hyvien toimintatapojen ja innovatiivisten lähestymistapojen vaihtoa molemminpuolisen oppimisen edistämiseksi. Siksi olikin odotettavissa, että kaikissa sosiaalista osallisuutta koskevissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa esitetään järjestelmällisesti joukko toimia Nizzan tavoitteiden yhteydessä määriteltyjen painopistealueiden toteuttamiseksi. Kun arvioidaan sitä, miten toimintasuunnitelmat ovat vastanneet tähän vaatimukseen, nousee esiin kaksi tärkeää kysymystä.

1. Missä määrin sosiaalista osallisuutta koskevia kansallisia toimintasuunnitelmia voidaan käyttää ensisijaisena lähteenä jäsenvaltioiden yleisen edun mukaisten hyvien käytäntöjen määrittelemiseksi-

2. Missä määrin kansallisten toimintasuunnitelmien laatiminen on johtanut uusiin ja/tai innovatiivisiin toimiin ja lähestymistapoihin-

Jäsenvaltiot ovat sisällyttäneet kansallisiin toimintasuunnitelmiinsa melko yksityiskohtaisen kuvauksen toteutetuista tai suunnitelluista toimista tärkeimpien tavoitteiden saavuttamiseksi. Eräät jäsenvaltiot, etenkin ne, joissa sosiaaliturvajärjestelmä on yleinen, korostivat uusia ja erityisiä toimia ja katsoivat, ettei nykyisiä järjestelmiä ole tarpeen käsitellä. Selvä enemmistö on sisällyttänyt suunnitelmaan esimerkkejä hyvistä käytännöistä helpottaakseen niiden määrittelyä. Poliittisen merkityksensä lisäksi toimintasuunnitelmat ovat runsas tietolähde, josta komissio ja jäsenvaltiot saavat asianmukaisen ja kattavan yleiskuvan tärkeimmistä toteutetuista toimista köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi. Tämän raportin eri luvuissa annetut esimerkit perustuvat kuitenkin toimintasuunnitelmista saatuihin tietoihin, eikä niillä pyritä antamaan tyhjentävää kuvaa alan toimista.

Suunnitelmista puuttuu nykyisten toimien vaikutusta perusteellisesti arvioiva jälkiarviointianalyysi, minkä vuoksi tässä raportissa on vain rajalliset mahdollisuudet määritellä, mitä toimia, lähestymistapoja tai aloitteita voidaan kutsua hyviksi käytännöiksi. Tulevaisuudessa on nähtävästi tarpeen kehittää etenkin toimien arviointia (sekä ennakko- että jälkiarviointia), jossa saadut sosiaaliset hyödyt tuodaan paremmin esiin. Voimavarojen yleisen rajallisuuden vuoksi on lisäksi tärkeää tarkastella toimista aiheutuneita kustannuksia ja sitä, voitaisiinko samat tavoitteet saavuttaa joillakin muilla toimilla tehokkaammin.

Tarkasteltaessa mahdollisuutta levittää hyviä käytäntöjä on otettava huomioon kussakin jäsenvaltiossa vallitsevat olosuhteet sekä edellytykset, jotka ne ovat asettaneet onnistumiselle. Yleisen edun mukaisten hyvien käytäntöjen ja innovatiivisten lähestymistapojen määrittelyn on sen vuoksi oltava jatkuva prosessi, josta tämä raportti on vasta ensimmäinen vaihe. Tässä raportissa kehyksiin sijoitettuja kuvauksia jäsenvaltioiden toimista olisi tarkasteltava tällä perusteella. Tulevaisuudessa jäsenvaltioiden välistä hyvien käytäntöjen vaihtoa tehostetaan laajentamalla kansallisten toimien vaikutusten arviointia ja laatimalla kattava joukko indikaattoreita ja menetelmiä niin jäsenvaltioita kuin koko yhteisöäkin varten.

Ensimmäisten sosiaalista osallisuutta koskevien kansallisten toimintasuunnitelmien laatimiseen käytettävissä ollut suhteellisen lyhyt aika heikensi mahdollisuuksia laatia uusia ja/tai innovatiivisia toimia ja lähestymistapoja. Kaikissa toimintasuunnitelmissa esitetyt toimet on yleensä kehitetty nykyisen oikeus- ja talousarviokehyksen mukaisesti. Useimmat jäsenvaltiot ovatkin keskittyneet edistämään yhteensovittamista, viimeistelemään ja yhdistämään nykyisiä toimia sekä edistämään kumppanuuksia merkittävien uusien hankkeiden tai toimien käynnistämisen sijaan. Nämä päämäärät ovat helpompia muutamille jäsenvaltioille, kuten Tanskalle, Alankomaille, Ruotsille ja Suomelle, joissa yleisiä toimintalinjoja on kehitetty jo pitkälle. Tämä koskee myös Ranskaa, jossa toimia syrjäytymisen torjumiseksi on tehostettu vuoden 1998 syrjäytymisen torjuntaa koskevan kansallisen lain arvioinnin jälkeen. Tämän vuoksi näiden maiden kansalliset toimintasuunnitelmat ovat suhteellisen kaukonäköisiä [19]. Muut jäsenvaltiot, kuten Portugali ja Espanja, pitivät toimintasuunnitelman laatimista tilaisuutena pyrkiä tehostamaan toimia köyhyyden ja syrjäytymisen torjumiseksi asettamalla tavoitteita ja järkeistämällä toimintakehystä.

[19] Vaikka Suomen sosiaalista osallisuutta koskevaan kansalliseen toimintasuunnitelmaan ei sisälly uusia toimia, siinä viitataan useisiin toimintalinjoja koskeviin kysymyksiin, joita mahdollisesti käytetään tulevien toimien kehittämiseen.

3. Hyvien käytäntöjen ja innovatiivisten lähestymistapojen määrittely

Sosiaalista osallisuutta koskevissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa annetut vastaukset koostuvat yleensä joukosta markkinatalouteen tähtääviä ratkaisuja, yhteiskunnan eri tahojen toimintaa koskevista säädöksistä ja kansalaisyhteiskunnan toiminnasta. Eri toimintasuunnissa voidaan erottaa kolme yleistä tavoitetta, joita ne pyrkivät edistämään:

-Yleisyys: varmistetaan, että keskeiset toimet ja säädökset ovat riittäviä, helposti saatavia ja kustannuksiltaan kohtuullisia. Tarkoituksena on niiden kattavuuden, omaksumisen ja tehokkuuden parantaminen.

-Tasavertaiset toimintaedellytykset: puututaan erityisongelmiin, jotka voidaan ratkaista käyttämällä tarkoituksenmukaisia toimia (esimerkiksi ammattitaidon puute)

-Ihmisarvon kunnioittaminen: kompensoidaan ongelmia, jotka voidaan ratkaista vain osittain tai ei ollenkaan (esimerkiksi vammaisuus).

3.1. Tavoite 1: Helpotetaan työpaikkojen saantia ja kaikkien mahdollisuutta päästä osallisiksi voimavaroista, oikeuksista, tavaroista ja palveluista

3.1.1 Työpaikkojen saannin helpottaminen

Euroopan työllisyysstrategian ja erityisesti sen suuntaviivojen täytäntöönpanon yhteydessä:

a) Edistetään kaikkien työkykyisten naisten ja miesten mahdollisuutta saada vakituinen ja laadukas työpaikka erityisesti:

-ottamalla käyttöön työllistämiskeinoja yhteiskunnan kaikkein heikoimmassa asemassa oleville ryhmille sekä tehostamalla tähän päämäärään tähtääviä koulutustoimia;

-kehittämällä työn ja perhe-elämän yhteensovittamista edistäviä toimia, joissa otetaan huomioon myös lasten ja muiden huollettavien hoito;

-käyttämällä sopeuttamiseen ja työllistämiseen osuus- ja yhteisötalouden tarjoamia mahdollisuuksia.

b) Estetään ihmisten syrjäytyminen työelämästä työllistyvyyden parantamisen, henkilöstöhallinnon sekä työn organisoinnin ja elinikäisen oppimisen avulla.

Kaikki jäsenvaltiot ovat yksimielisiä siitä, että työpaikkojen saannin edistäminen on tärkein keino sekä ehkäistä että lievittää köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä. Oikeus työhön on perusoikeus ja tärkeä osa kansalaisuutta. Työpaikan sosiaaliseen yhteisöön kuuluminen on useimmille tärkein keino sekä varmistaa riittävät tulot (niin tällä hetkellä kuin eläkkeelläkin) että laajentaa ja kehittää sosiaalisia verkostoja. Tämä helpottaa osallistumista yhteiskuntaan ja vähentää syrjäytymisvaaraa.

Useimmat jäsenvaltiot yhdistävät sosiaalista osallisuutta koskevat kansalliset toimintasuunnitelmat työllisyyden kansallisiin toimintasuunnitelmiin. Tämä oli odotettavissa, sillä työllisyyden suuntaviivoissa korostetaan asiaankuuluvasti työmahdollisuuksien luomista ja työllistyvyyden parantamista, jotka ovat ehdottomia edellytyksiä avoimien ja osallisuutta edistävien työmarkkinoiden kehittämiselle. Eräät jäsenvaltiot korostavat Euroopan työllisyysstrategian merkitystä kehitettäessä tehokkaampia yksilöllisyyteen, aktivointiin ja ehkäisyyn perustuvia toimintalinjoja työttömyyden torjumiseksi.

Useimpia tässä luvussa käsiteltyjä toimintalinjoja ja hankkeita tarkasteltiin jo Luxemburgin prosessin yhteydessä. Vaikka yhteisessä työllisyysraportissa käsitellään laajaa toimien sarjaa, jolla pyritään parantamaan työmarkkinoiden tehokkuutta ja nostamaan työllisyysastetta lähemmäksi Lissabonissa asetettuja tavoitteita, ja sitä on arvioitava sellaisenaan, tässä raportissa keskitytään kuitenkin toimiin, joilla helpotetaan työmarkkinoista eniten vieraantuneiden yksilöiden, ryhmien ja yhteisöjen työpaikkojen saantia. Eräät jäsenvaltiot ovat oikeutetusti panneet merkille tällaisten toimien myönteisen merkityksen yleisempien työllisyystavoitteiden saavuttamisessa, kuten työllisyystason nostamisessa.

Vaikka kaikissa sosiaalista osallisuutta koskevissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa asetetaan työllisyys etusijalle, niiden painotusten erot ilmentävät jäsenvaltioiden työllisyystilanteiden välisiä eroja. Maat, joissa on korkea työllisyystaso ja vähän työttömyyttä, korostavat tarvetta lisätä tiettyjen ryhmien kuten ikääntyvien, maahanmuuttajien ja vammaisten työnsaantimahdollisuuksia (Luxemburg, Alankomaat, Tanska, Ruotsi ja Irlanti) ja pyrkivät ratkaisemaan nykyisen työvoimavajauksen. Toisaalta ne maat, joissa työttömyys, ja erityisesti pitkäaikaistyöttömyys, on yleinen ongelma, keskittyvät kattavampiin toimiin, joilla kannustetaan työpaikkojen luomista ja lisätään pitkäaikaistyöttömien ja nuorten työllistyvyyttä (Espanja, Ranska, Belgia).

Vaikka monet jäsenvaltiot korostavatkin työn keskeistä merkitystä, ne katsovat myös, että työnsaantia ei pitäisi edistää ottamatta huomioon muita perusoikeuksia, vaan sen tulisi pikemminkin täydentää niitä. Työnsaannin ei siis pitäisi sulkea pois oikeutta riittäviin vähimmäistuloihin, oikeutta viettää täysipainoista perhe-elämää, osallistua yhteisöön ja sosiaaliseen elämään tai oikeutta hyvään terveyteen.

Se, että kaikilla työkykyisillä naisilla ja miehillä on täydet mahdollisuudet saada vakituinen ja laadukas työpaikka, on tulosta työmarkkinoiden monimutkaisesta muutosprosessista. Tanskan toimintasuunnitelmassa tällaisen muutoksen tulokseksi määritellään osallisuutta edistävät työmarkkinat, joilla useammilla vähän koulutetuilla ja sellaisilla henkilöillä, joiden työkyky on alentunut, on mahdollisuus käyttää ammattitaitoaan ja osallistua työelämään. Osallisuutta edistävät työmarkkinat ovat laaja käsite, johon sisältyy odotuksia siitä, että työpaikkojen olisi oltava avoimia niille, jotka eivät kaikissa olosuhteissa ja kaikkina aikoina kykene mukautumaan vallitsevaan suoritustasoon tai normeihin.

Tehokas tapa edistää sosiaalista osallisuutta voisivat olla toimintalinjat, jotka lisäävät vaikeimmin työmarkkinoille sijoitettavien henkilöiden työllistyvyyttä aktiivisin toimin, erityisesti koulutustoimin, sekä toimin, joiden tavoitteena on työ- ja perhe-elämän yhteensovittaminen tai osuus- ja yhteisötalouden edistäminen. Oleellinen edellytys on kuitenkin tehdä nykyiset työmarkkinat ovat entistä avoimemmiksi ja kykenevämmiksi täyttämään tällä hetkellä syrjäytyneiden ja työmarkkinoiden ulkopuolelle jääneiden yksilöiden työllistymistarpeet.

Avoimempien ja paremmin tarpeisiin vastaavien työmarkkinoiden edistäminen

Nykyisten työmarkkinoiden avoimuutta ja kykyä vastata tällä hetkellä työmarkkinoiden ulkopuolelle jääneiden tarpeisiin voidaan lisätä seuraavilla toimilla:

-lisäämällä työehtosopimuksiin sosiaalilausekkeita tai -lukuja, joilla työllistetään ja pidetään työmarkkinoilla ne, joiden työkyky on alentunut (Tanska), tai ottamalla käyttöön kiintiöitä tiettyjen ihmisryhmien, kuten vammaisten, työllistämiseksi (Saksa, Itävalta)

-vähentämällä työnantajien kustannuksia näiden työllistäessä vähemmän koulutettuja tai tiettyjä työttömien ryhmiä (Luxemburg, Kreikka, Ruotsi)

-kouluttamalla työnantajia torjumaan tietyistä yhteisöistä tai taustoista peräisin oleviin ihmisiin kohdistuvia ennakkoluuloja tai syrjintää, sekä tarkistamalla ja seuraamalla työhönottomenettelyjä ja niiden tuloksia

-varmistamalla, että hallituksen yksiköt laativat toimintasuunnitelmia edistääkseen etniseltä alkuperältään erilaisten työntekijöiden palkkaamista (Ruotsi)

-lisäämällä julkisiin sopimuksiin sosiaalilausekkeita, jotka edellyttävät pitkäaikaistyöttömien, erityisryhmiin kuuluvien tai paikallisista ongelmayhteisöistä tulevien ihmisten työllistämistä, tai ottamalla käyttöön etnisten ryhmien tasavertaisuutta lisääviä toimia (Tanska)

-lisäämällä erityisen heikossa asemassa oleville väestöryhmille tarkoitettuja suojatyöpaikkoja, lähimarkkinoiden tarjoamia tai kuntouttavia työmahdollisuuksia (Tanska, Suomi)

-edistämällä yrittäjyyttä heikommassa asemassa olevissa ryhmissä ja yhteisöissä sekä antamalla tehokasta tukea paikallisille talouskehitysaloitteille moniongelmaisilla alueilla

-keskittämällä investointeja ja työllisyyden kehittämistoimia työllisyyden kannalta ongelmallisille alueille, erityisesti moniongelmaisille alueille (Yhdistynyt kuningaskunta, katso myös luku 3.3.3).

Työllistämiskeinojen toteuttaminen

Työllistämiskeinojen kehittämistä ja täytäntöönpanoa pidetään yleisesti tärkeänä ulottuvuutena paremmin osallisuutta edistävien työmarkkinoiden kehittämisessä. Työllistämiskeinoihin sisältyy sosiaaliavun saajien aktivoinnin lisäksi yleensä useita syrjäytymistä ehkäiseviä toimia kuten neuvontaa, koulutusta ja tuki- tai suojatyöpaikkoja. Tämä on ratkaiseva ja herkkä alue, sillä sosiaaliavun saajat ovat usein vieraantuneet huomattavasti työmarkkinoista ja tarvitsevat laajaa ja yksilöllistä apua. Useimpien jäsenvaltioiden sosiaalista osallisuutta koskevista kansallisista toimintasuunnitelmista ilmenee selvästi ajattelutavan muutos, jonka mukaan passiivisista tulotuista halutaan siirtyä aktiiviseen tukeen, jotta ihmisistä tulisi itsenäisiä. Joissain tapauksissa on erityisesti viitattu työllisyyttä koskevien kansallisten toimintasuunnitelmien täytäntöönpanosta saatuihin kokemuksiin, jotta samaa lähestymistapaa voitaisiin laajentaa koskemaan myös työmarkkinoilta eniten vieraantuneisiin.

Jäsenvaltiot myöntävät työmarkkinatilanteen ja muiden syrjäytymistä aiheuttavien tekijöiden välisen yhteyden, ja monet niistä esittävätkin tavoitteeksi parantaa työllisyyden ja sosiaalipalveluiden välistä yhteistyötä vastatakseen paremmin yksilöllisiin tarpeisiin (Itävalta, Saksa, Yhdistynyt kuningaskunta, Suomi, Luxemburg ja Ruotsi). Kiinnittämällä erityistä huomiota työllistyvyyteen on saatu kehitettyä ihmisten tarpeiden mukaan suunniteltuja tukimuotoja, ja useissa tapauksissa tämä on johtanut erityisten syrjäytymistä ehkäisevien suunnitelmien kehittämiseen muun muassa Portugalissa, Ranskassa ja Luxemburgissa.

Tehokkaiden osallistumis- ja aktivointitoimien kehittäminen on vaativaa, ja tarvittaisiin enemmän jäsenvaltioiden välistä vertailevaa tutkimusta siitä, mitkä toimintatavat ovat tehokkaimpia työmarkkinoilta eniten vieraantuneiden kohdalla. Uusissa parhaissa käytänteissä ehdotetaan, että toimia olisi kehitettävä kannustaviksi ja kehittäviksi eikä rankaiseviksi. Yksilöllisiä ohjelmia olisi kehitettävä yhteistyössä ja niistä olisi sovittava yhteisesti henkilöiden tarpeiden ja valmiuksien huolellisen arvioinnin jälkeen. Työmarkkinoista eniten vieraantuneiden palauttaminen työelämään voi viedä aikaa ja siihen voi sisältyä valmistelevia toimia sekä itseluottamuksen vahvistamista.

On selvää, että tehokkaampien aktivointiohjelmien kehittäminen edellyttää täytä