FI    FI FI 
 
FI    FI  EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO 
Bryssel 2.7.2008 
SEK(2008) 2164  
  
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA 
rajatylittävässä terveydenhuollossa sovell ettavia potilaiden oikeuksia koskevan 
direktiiviehdotuksen liitteenä oleva 
 
VAIKUTUSTENARVIOINNIN tiivistelmä 
{KOM(2008) 414 lopullinen } 
{SEK(2008) 2163} 
 
FI 2   FI 1. J OHDANTO  
Vaikutustenarvioinnin tarkoituksena on ta rkastella rajatylittävän terveydenhuollon 
alla toteutettavien yhteisön toimien tarvetta ja eri vaihtoehtojen mahdollisia vaikutuksia. Koska terveydenhuoltopalv elut jätettiin palveludirektiivin 
soveltamisalan ulkopuolelle, komissio täytt ää tällä aloitteella Euroopan parlamentin 
ja neuvoston toiveen tutkia sitä, tarvitaa nko rajatylittävän terveydenhuollon alalla 
erityistä ehdotusta.  
Rajatylittävä hoito voi olla eri muotoista.  Tässä raportissa käsitellään pääasiassa 
aloitteita, jotka liitt yvät potilaiden rajatylittävään lii kkuvuuteen. Potilaat haluaisivat 
tietenkin saada terveydenhuoltoa mahd ollisimman lähellä asuin- ja 
työskentelypaikkaansa, mutta joissakin tilanteissa voi olla asianmukaisempaa 
turvautua rajatylittävään terveydenhuolt oon. Tällä hetkellä vain harvat potilaat 
ylittävän valtioiden rajoja  hoitoa saadakseen. Rajaty littävä terveydenhuolto on 
kuitenkin kasvussa ja tode nnäköisesti jatkaa kasvuaan tulevaisuudessa. Mahdollisuus 
saada terveydenhuoltoa ulkomailla voi vaikut taa merkittävästi yksittäisiin potilaisiin, 
mutta rajatylittävän hoidon vaikutukset m yös terveydenhuoltojärjestelmiin voivat 
olla huomattavia. Se voi kannustaa innovaa tioita, edistää tehokka ampaa suunnittelua 
ja resurssien käyttöä sekä parantaa hoi don yleistä laatua. As iassa on havaittu 
kuitenkin joitakin haasteita. Toisessa jäsenvaltiossa tarjotun hoidon korvauksiin 
liittyvien oikeuksien yleisestä soveltamisesta on epävarmuutta. Kaikille asiaankuuluville sidosryhmille järjestetyssä kuulemisessa kävi ilmi, että epävarmoja 
ollaan myös siitä, miten turvallisen ja tehokkaan terveydenhuollon vaatimat puitteet 
olisi varmistettava rajatylittävässä terveydenhuollossa.  
2. I
NTRESSITAHOJEN KUULEMINEN  
Komissio kutsui julkaisemallaan tiedonannolla1 kaikki asiaan liittyvät sidosryhmät 
osallistumaan kuulemisprosessiin, jossa kä sitellään terveyspal veluihin liittyviä 
yhteisön toimia. Kuulemisen tavoitteena ol i kartoittaa selkeästi rajatylittävään 
terveydenhuoltoon liittyvät ongelmat ja  saada kannanottoja tavoitteista ja 
toimintavaihtoehdoista. Kuulemis een saadut 280 vastausta on koottu 
yhteenvetoraporttiin2. Yksittäiset vastaukset on ju lkaistu komission verkkosivulla3. 
Kaiken kaikkiaan kannanotoissa suhtaudut tiin myönteisesti komission aloitteeseen 
terveyspalveluiden alaa koskevista yhteis ön toimista. Suurin osa jäsenvaltioiden 
hallituksista ja monet muut sidosryhmät toivoivat, että terveyspalveluita koskeva 
mahdollinen komission ehdotus perustuisi neuvoston päätelmiin ”EU:n terveysjärjestelmien yhteiset arvot ja periaatteet”
4. Monissa vastauksissa (erityisesti 
jäsenvaltioiden hallitusten, ammattiliittojen ja  palvelujen ostajien) korostettiin sitä, 
                                                 
1 Komission tiedonanto ”Consultation regarding Community action on health services”, SEC(2006) 
1195/4, 26.9.2006. 
2 Komission asiakirja – Summary report of the responses to the consultation regarding ”Community 
action on health services”, 2007. 
3 Ks. http://ec.europa.eu/health/ph_overview/co_op eration/mobility/results_open_consultation_en.htm . 
4 Neuvoston 2733. istunto, Työllisyys, sosiaalipolitii kka, terveys ja kuluttaja-asiat, Luxemburg, 1.–2. 
kesäkuuta 2006. 
 
FI 3   FI että kaikissa yhteisön toimissa, jotka vaikuttavat terveysjärjestelmiin, olisi 
noudatettava EY:n perustamissopimuksen 152 artiklassa tarkoitettua toissijaisuusperiaatetta. Toisissa vastauksissa taas todettiin, että toissijaisuusperiaate ei saisi estää EU:n perusvapauksien soveltamista.  
3. L
ISÄTUTKIMUS  
Komissio pyysi eurooppalaisten terveyden huoltojärjestelmien seurantakeskusta 
(European Observatory on Health Care Syst ems and Policies) tutkimaan asiaa, jotta 
saataisiin käsitys rajatylit tävän terveydenhuollon suunta uksista ja nykytilanteesta.5 
Tutkimuksessa saatiin perusteellisem paa tietoa pääsystä terveydenhoitoon, 
rajatylittävään yhteistyöhön liittyvistä koke muksista, terveydenhoidon laadusta ja 
turvallisuudesta Euroopan unionissa sekä potilaiden oike uksien kehittymisestä. Esiin 
tuotiin myös jäsenvaltioiden välisiä eroja etuuskoreissa ja tariffeissa. Tutkimuksessa 
tarkastellaan raja tylittävän hoidon vaikutuksia terveysj ärjestelmien perustavoitteisiin 
ja -toimintaan sekä luodaan katsaus nykyisiin rajatylittä vää terveydenhuoltoa 
koskeviin tietoihin. 
Komissio teetti myös Eurobarometritutkimuksen6 rajatylittävästä terveydenhuollosta 
EU:ssa saadakseen lisätietoa potilaide n rajatylittävän liikkuvuuden todellisesta 
laajuudesta, potilaiden halukkuudesta lähteä ulkomaille saamaan hoitoa sekä eduista ja haasteista, joita potilaiden mielestä liittyy terveydenhoidon saamiseen ulkomailla.  
4. T
OISSIJAISUUSPERIAATE  
On ensisijaisesti kunkin jäsenva ltion vastuulla järjestää 
terveydenhuoltojärjestelmänsä tavalla, joka parhaiten sopii maalle ja sen kansalaisille. Toisinaan kans alaisten tarvitsemaa hoitoa voidaan kuitenkin parhaiten 
tarjota toisessa jäsenvaltiossa sen läheis yyden, hoidon erikoisluonteen tai oman maan 
kapasiteetin puutteen vuoksi.  Toissijaisuusperiaatteen m ukaisesti yhtei sön pitäisi 
toteuttaa toimia alalla vain silloin, jos jäsenvaltiot eivät voi  riittävällä tavalla 
toteuttaa ehdotettuja toimia, vaan ne void aan niiden laajuuden ja vaikutusten vuoksi 
toteuttaa paremmin yhteisön tasolla.  
Yhteisön lainsäädännössä annetaan jo peri aatteessa oikeus yleisesti tavaroiden, 
palvelujen ja ihmisten ja erityisesti tervey stuotteiden ja -palveluiden sekä potilaiden 
rajatylittävään liikkuvuuteen. Käytännössä tähän liittyy kuitenkin kysymyksiä ja 
epävarmuustekijöitä kansalaisten ja kaikkien muidenkin asiaan liittyvien sidosryhmien kannalta. Euroopan yhteisöje n tuomioistuin on tulkinnut yhteisön 
sääntöjä eri tavalla kuin jäsenvaltioiden  hallitukset. Useat jäsenvaltiot kuitenkin 
toivat esiin kuulemisessa, että vielä tuomioistuimen tulkinnankaan jälkeen 
jäsenvaltiot eivät ole varmoja siitä, miten yksittäisiä tapauksia olisi tulkittava yleisesti. Epävarmuuden takia jäse nvaltioiden on va ikea hallinnoida 
                                                
 
5 Wismar M, Palm W, Figueras J, Ernst K and Van Ginneken E, Cross-Border Healthcare: Mapping and 
Analysing Health Systems Diversity, European Observatory on Health Systems and Policies, 2007. 
6 Flash Eurobarometer Series #210, Cr oss-border health services in th e EU, Analytical report, laatinut 
The Gallup Organization, Unkari, tilaajana Euroopan komission terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto 
(DG SANCO), 2007. 
 
FI 4   FI terveydenhuoltojärjestelmiään kunnollisesti. Yhteisön tason yhteistyö, esimerkiksi 
johdetun oikeuden kehittäminen, toisi vaadittu a selkeyttä, jota ei  saataisi aikaan 
pelkästään kansallisen tason toimilla.  
Toisaalta ollaan huolissaan siitä, miten varmistetaan rajatylittävän terveydenhuollon 
turvallisuus ja tehokkuus mahdollisimman hyvi n. Rajatylittävään terveydenhuoltoon 
liittyy – kuten sen nimikin jo osoittaa – m onia yhteisön laajuisia valtioiden välisiä 
kysymyksiä. Sekä potilaiden että terveydenhuollon ammattihenkilöiden kannalta on ratkaisevaa, voivatko he luottaa rajayli ttävään hoitoon sovellettaviin sääntöihin 
jossakin määrin vai voivatko he olla  varmoja niistä. Rajatylittävään 
terveydenhuoltoon liittyvää vastuuta koskevi en oikeudellisten epävarmuustekijöiden 
mahdollisesti erittäin vakavat vaikutukset ovat tärkeä syy toteuttaa toimia tällä alalla. Kun kansalaiset ylittävät va ltioiden rajat saadakseen terveydenhuoltoa, on tärkeää, 
että on selvillä, mikä maa on vastuussa mist äkin. Tällä hetkellä tä stä ei ole selvyyttä. 
Yksittäiset jäsenvaltiot eivät pysty määrittelemään omaa vastuutaan sopimatta näistä vastuista muiden asiaan liittyvien maiden  kanssa. Sen vuoksi asian ratkaisemiseksi 
tarvitaan yhteisön tasoista sopimusta vastuun jakamisesta. 
5. T
OIMINTAVAIHTOEHDOT  
Vaikutustenarviointia koskevassa raporti ssa kuvataan yhteisön toimille viittä 
vaihtoehtoa rajatylittävän hoi don parantamiseksi. Ne vaihtele vat siitä, ettei toteuteta 
mitään lisätoimia (perusskenaar io), yksityiskohtaisiin oikeudel lisiin puitteisiin, joilla 
parannetaan oikeusvarmuutta, selkeyttä ja rajatylittävää yhteistyötä. Näitä 
vaihtoehtoja on arvioitu saatavilla olevien tietojen perusteella ja käyttäen mallintamisen perusvälineitä. Huomioon on otettu myös eurooppalaisten terveydenhuoltojärjestelmien seurantakes kuksen työ ja Eurobarometritutkimuksen 
tulokset.  
Ensimmäisenä vaihtoehtona on olla te kemättä mitään yhteisön tasolla. Tämä 
perusskenaario jättäisi kaiken vastuun asian selkeyttämisestä jäsenvaltioille. Toisen vaihtoehdon mukaan komissio antaisi ohj eistusta rajatylittävää terveydenhuoltoa 
koskevista kysymyksistä muttei esittäisi uutta sitovaa lainsäädäntöä. Komissio laatisi tiedonannon, jossa tulkittaisiin yksityiskoht aisesti yhteisöjen tuomioistuimen 
tuomioiden vaikutuksia. Siihen sisältyisi su osituksia tiedottamisesta, jotta kansalaiset 
voivat tehdä tietoon perustuvia valinto ja, sekä periaatteita tai suosituksia 
rajatylittävän hoidon laadun ja turvallisuude n varmistamisesta. Tässä vaihtoehdossa 
komissio perustaisi mekanismin, jolla jäsenvaltiot tuodaan  yhteen jakamaan 
rajatylittäävän hoitoon liittyviä ideoita ja hyviä toimintata poja, ja se tuki si toimintaa, 
jolla kehitetään yhteisiä tietoja ja indikaat toreita, joita terveyspalveluista päättävät 
voivat käyttää tietopohjana.  
Kolmas vaihtoehto – mahdollisesti yhdi stettynä vaihtoehdossa 2 kuvattuihin 
”pehmeisiin” toimiin – tarkoittaisi terveyspalveluja koskevien yleisten lainsäädäntöpuitteiden luomista terveyspalve luja koskevan direktiivin kautta. Se toisi 
selvyyttä ulkomailla saadun hoidon korvaamista koskeviin oikeuksiin. Siihen sisältyisi yleinen vaatimus, jonka mukaan jäsenvaltioiden on annettava tietoa oman 
maansa kansalaisille näiden oikeuksista saada terveydenhuoltoa ulkomailla.  
 
FI 5   FI Kolmannen vaihtoehdon osana on kuvattu kaht a alavaihtoehtoa (3A ja 3B), joiden 
mukaisesti voitaisiin käsitellä oikeudellisia epävarmuustekijöitä, jotka liittyvät rajatylittävän terveyden huollon rahaetuuksiin ja enna kkolupaan. Alavaihtoehdossa 
3A nykyiset sosiaaliturvajärjestelmien  yhteensovittamista koskevat puitteet 
pysyisivät voimassa sellaisenaan. Nykyise n rakenteen lisäksi uudella direktiivillä 
otettaisiin käyttöön mekanismi, joka peru stuu vapaan liikkuvuude n periaatteeseen ja 
tuomioistuimen tulkintaan perustamissopimuksesta. Näin potilaat voisivat saada ulkomailla hoitoa (sekä sairaala- että muuta ho itoa), jota heille olisi tarjottu ja joka 
olisi korvattu kotimaassa, ja saada korvauksen siihen summaan asti, joka olisi maksettu, jos he olisivat saaneet hoitoa kot imaassaan. Potilas kantaisi taloudellisen 
riskin mahdollisista lisäkustannuksista. Sa iraalahoitoon vaadittava ennakkolupa olisi 
edelleen mahdollinen. Mekanismin 3A muka isesti jäsenvaltion on osoitettava, että 
ilman ennakkolupaa potilasvirta ulkomaille vaarantaisi sen sosiaaliturvajärjestelmän rahoituksen tasapainon tai hoitokapasit eetin tai lääketieteellisen ammattitaidon 
ylläpitämisen sen alueella. 
Alavaihtoehdossa 3B omaksutaan sama lähestymistapa kuin 3A:ssa kaikilla muilla 
aloilla paitsi raja tylittävän sairaalahoidon raha etuuksissa ja ennakkoluvissa. 
Vaihtoehdon 3A tavoin myös 3B:n muk aan uudessa terveyspalveluja koskevassa 
direktiivissä otettaisiin käyttöön vaihtoeh toinen mekanismi, joka perustuu vapaan 
liikkuvuuden periaatteisiin sekä tuomiois tuimen päätösten taustalla oleviin 
periaatteisiin, mutta kun vaihtoehdossa 3A  direktiiviä sovell ettaisiin kaiken 
rajatylittävän terveydenhuollon rahoituskysymyksiin, vaihtoehdossa 3B direktiiviä sovellettaisiin rahoituskysymysten os alta vain muuhun kuin sairaalahoitoon. 
Vaihtoehdon 4 mukaisesti Euroopan taso lla vahvistettaisiin yksityiskohtaisia 
oikeudellisia sääntöjä. Komi ssio ehdottaisi yksityiskohtaisi a puitteita oikeudellisten 
toimenpiteiden yhdenmukaistamiseksi eri al oilla, joita olisivat esimerkiksi tietojen 
keruu, tiedottaminen potilaille,  kriteerit luvan antamiselle ja luvanantamismenettely, 
laatua ja turvallisuu tta koskevat standardit, potilaiden oikeudet sekä 
vahingonkorvaukset. Tätä vaihtoehtoa s aattaa olla vaikea perustella 
toissijaisuusperiaate huomioon ottaen. 
6. 
YHTEISÖN TOIMIEN VAIKUTUS  
Vaikutustenarvioinnissa on arvioitu viisi erityyppistä vaikutusta. Ensinnäkin on 
kartoitettu potilaiden liikkuvuudesta aihe utuvat vaikutukset hoidon kustannuksiin ja 
hoitoon liittyviin hyötyihin. Taulukosta 1 käy selvästi ilmi, että jos mahdollisuudet saada hoitoa ulkomailla lisääntyvät, hoit okustannukset kohoavat. Kustannukset ovat 
kuitenkin marginaalisia verrattuna ho itoon liittyviin hyötyi hin, jotka myös 
lisääntyvät, jos mahdollisuudet saada hoitoa ulkomailla lisääntyvät. Myös sääntöjen 
noudattamisesta aiheutuvat kus tannukset analysoitiin. Va ikutustenarvioinnissa 
tuodaan selvästi esiin, että oikeusvarmuude n parantaminen vähentää noudattamiseen 
liittyviä kustannuksia.  
Yksityiskohtaisten oikeudellisten puitteiden  luominen (vaihtoehto 4) lisää kuitenkin 
alkuvaiheessa merkittävästi kustannuksia, koska kaikki terveydenhuoltojärjestelmät on mukautettava uusiin yksityiskohtaisiin s ääntöihin. Vaikutuste narviointiraportissa 
analysoidaan myös hallinnollisten kusta nnusten muutokset kussakin vaihtoehdossa. 
Mitä suurempi oikeusvarmuus saadaan aikaan, sen enemmän hallintokustannuksia 
 
FI 6   FI saadaan alennettua. Rajatylittävään hoitoon liittyvien mahdollisuuksien 
selkeyttämisen ansiosta useammat ihmiset voivat saada nopeammin tarvitsemaansa 
hoitoa. Sen vuoksi sosiaaliset hyödyt kasvav at, kun mukana on enemmän potilaita. 
 
FI 7   FI 7. V AIHTOEHTOJEN VERTAILU  
Taulukko 1  – Kunkin vaihtoehdon vaikutuks et taloudelliselta kannalta 
Vaihtoehdossa 1 nykyiset ongelmat jäävät  ennalleen. Oikeus saada korvausta 
rajatylittävästä terveydenhuollosta s oveltamalla suoraan vapaata liikkuvuutta 
koskevia periaatteita on teoria ssa vahvistettu. Ilman yhteisön toimia näitä oikeuksia 
on kuitenkin vaikea hyödyntää käytännössä. Il man selkeitä pui tteita, joilla 
varmistetaan vähimmäisvaatimukset turvalli selle ja tehokkaalle rajatylittävälle 
terveydenhuollolle, epävarmuustekijöitä esiintyy edelleen tälläkin alalla. Jos lisätoimia ei toteuteta, se ei merkitse rajatylittävän terveydenhuollon kustannusten 
välttämistä. Pikemminkin se merkitsee nykyi sen suuntauksen jatkamista niin, että 
lisäksi tulevat epävarmuustekijöiden hallitsemisesta aiheutuvat kustannukset. 
Sosiaalinen eriarvoisuus säilyy ennallaa n. Heikommin toimeen tulevat eivät halua 
maksaa etukäteen terveydenhuollon kus tannuksia, ellei heillä ole vankkoja 
oikeudellisia takeita niiden korvaamisesta. 
Vaihtoehto 2 tuo mukanaan joitakin pa rannuksia. Keskeisellä sijalla on varmuus. 
Kun otetaan huomioon rajatylittävään hoi toon liittyvien ongelmien mahdolliset 
katastrofaaliset seuraukset potilaille, pelkät suuntaviivat oi keusvarmuuden sijaan 
eivät ole riittäviä potilaiden eivätkä terv eydenhuollon ammattihenkilöiden kannalta. 
Vaihtoehdossa 3 päästään tasapainoon yhtei sön ja kansallisen tason toimien välillä. 
Siinä saavutetaan keskeinen tavoite eli riittävän varmuuden tarjoaminen 
rajatylittävään terveyde nhuoltoon liittyvissä keskei sissä kysymyksissä. Siinä 
maksimoidaan rajatylittävän hoidon hyödyt ja tehdään en iten sosiaalisen 
tasapuolisuuden takaamiseksi. Vaihtoehdossa  tarjotaan varmuutta myös korvausten 
osalta. Vaikka vaihtoehto 4 tuo vieläkin  suuremman varmuude n, siihen kuitenkin 
liittyy täysin suhteettomia kustannuksia ja suuria muutoksia sekä yhdenmukaistamista, joka ei ole aiheellista eikä toissijaisuusperiaatteen mukaista. 
Vaihtoehdossa 3 keskeistä on rajatylittävän sairaalahoidon  käsittely. Vaihtoehdossa 
3A maksimoidaan mahdollisuudet päästä rajatylittävään hoitoon, ja se on ainoa 
vaihtoehto, jossa potilaille koituvien  hyötyjen todennäköinen arvo ylittää 
järjestelmän kokonaiskustannukset. Pitkällä ai kavälillä ei ole mitään syytä olettaa, 
että suunnittelu ja ke stävyys häiriintyisivä t, jos vaihtoehto 3A  pannaan täytäntöön.  Vaihtoehto 1  Vaihtoehto 2  Vaihtoehto 3A  Vaihtoehto 3B  Vaihtoehto 4  
Hoitokustannukset  1,6 milj. euroa  2,2 milj. euroa  30,4 milj. euroa  3,1 milj. euroa  30,4 milj. euroa  
Hoitoetuudet  98 milj. euroa  135 milj. euroa  585 milj. euroa  195 milj. euroa  585 milj. euroa  
Noudattamisesta 
aiheutuvat kustannukset  500 milj. euroa  400 milj. euroa  315 milj. euroa  300 milj. euroa  20 miljardia euroa.
 
Hallinnolliset 
kustannukset  100 milj. euroa  80 milj. euroa  60 milj. euroa  60 milj. euroa  60 milj. euroa  
Sosiaaliset hyödyt  195 000 
lisäpotilasta saa hoitoa 
 270 000 lisäpotilasta saa hoitoa
 780 000 lisäpotilasta saa hoitoa
 390 000 lisäpotilasta saa hoitoa
 780 000 lisäpotilasta saa hoitoa
 
 
FI 8   FI Sekä lähettävät että vastaanottavat maat  päinvastoin hyötyvät tehokkuuden ja laadun 
parantumisesta niin raja tylittävässä kuin kotimai sessa terevydenhuollossa. 
Vaihtoehdossa 3B hoitokustannukset ovat al emmat, mutta siinä myös tarjotaan 
vähemmän hyötyjä eikä näin ollen selkeä ä nettohyötyä, joka yl ittäisi vaihtoehdon 
kustannukset. Parhaana pidetty vaihtoehto  on näin ollen 3, alavaihtoehto 3A. 
Vaihtoehdolla 4 on mahdollisesti positiivinen tulos. Toteutusvaiheen hallinnollinen 
lisätaakka, joka johtuu yhdenmukaistamisest a, on kuitenkin merkittävä. Vaihtoehto 
myös vaarantaisi toissijais uusperiaatteen noudattamisen. Jä senvaltioilla on erilainen 
tausta ja erilaiset terveydenhuoltojärj estelmät. Monimuotoisuus tekee tämän 
vaihtoehdon yksityiskohtaisesta  yhteisön toimien ”ylhäältä  alaspäin” suuntautuvasta 
lähestymistavasta mahdollisesti toteuttamiskelvottoman ja tehottoman monissa tapauksissa.