I. JOHDANTO

Euroopan unionin keskeisenä poliittisena tavoitteena on kehittää kauaskatseinen ja kattava Euroopan muuttoliikepolitiikka, joka perustuu solidaarisuuteen ja vastuullisuuteen.[1]

Komissio esitti 4. toukokuuta 2011 maahanmuuttotiedonannon[2]. Tiedonannon tarkoituksena oli asettaa viime aikoina tehdyt ja lähitulevaisuudessa esitettävät toimintaehdotukset kehykseen, jossa otetaan huomioon kaikki asiaan kuuluvat näkökohdat. Tavoitteena on, että EU ja sen jäsenvaltiot voivat hoitaa turvapaikka- ja maahanmuuttoasioita ja kolmansien maiden kansalaisten liikkuvuutta kattavasti ja johdonmukaisesti.

Tämä vuosikertomus annetaan vastauksena pyyntöön, jonka Eurooppa-neuvosto esitti hyväksyessään vuonna 2008 Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkasopimuksen[3], ja se kattaa vuoden 2010 aikana sopimuksen täytäntöönpanossa sekä vuonna 2009 hyväksytyn Tukholman ohjelman[4] painopisteissä tapahtuneen kehityksen EU:ssa ja sen jäsenvaltioissa. Kertomuksen perustana ovat jäsenvaltioiden toimittamat sekä muut, erityisesti Euroopan muuttoliikeverkoston kansallisilta yhteyspisteiltä saadut tiedot.

Kertomuksessa tehdään yhteenveto kehityksestä EU:ssa ja jäsenvaltioissa ja arvioidaan sitä.[5] Siinä myös annetaan suosituksia tulevista toimista.

II. EU:hun saapuminen ja siellä oleskelu

Ihmiset saapuvat Eurooppaan monin eri tavoin ja eri syistä. Tapa, jolla kolmannen maan kansalainen saapuu EU:hun, vaikuttaa suoraan hänen oikeuksiinsa erityisesti työllistymisen suhteen. Laillisesti EU:ssa oleskelevat maahanmuuttajat on kuitenkin asemastaan riippumatta saatava kotoutettua vastaanottavaan yhteiskuntaan. Tämä kotouttaminen on heidän itsensä ja kyseisen yhteiskunnan yhteisellä vastuulla.

1. Laillinen muuttoliike – säännönmukainen tapa tulla EU:hun

1.1 Demografiset haasteet ja työvoimapula

EU:n väestömäärä oli vuonna 2010 miltei 501 miljoonaa. Sen ennustetaan kasvavan 520,7 miljoonaan vuoteen 2035 mennessä ja tämän jälkeen vähenevän 505,7 miljoonaan vuoteen 2060 mennessä. Vuonna 2010 jokaista vähintään 65-vuotiasta henkilöä kohti oli 3,5 työikäistä (20–64-vuotiasta), mutta vuonna 2060 vastaavan suhteen odotetaan olevan1,7:1[6].

Muuttoliike on tärkein väestönmuutosten aiheuttaja EU:ssa. Nettomuutto EU:hun vuonna 2009 oli 857 000 henkilöä eli 63 prosenttia väestön kokonaiskasvusta.

Tammikuun 1. päivänä 2003 EU-25:ssä oli 16,2 miljoonaa kolmannen maan kansalaista , mikä on 3,6 prosenttia väestöstä. Vuonna 2010 EU-27:n väestö jaettiin kansallisuuden mukaan ja havaittiin, että 20,1 miljoonaa henkilöä (4 prosenttia koko väestöstä) oli kansallisuudeltaan muualta kuin 27 EU-maasta.

Suurimmat kolmansien maiden kansalaisten ryhmät EU:ssa olivat Turkista, Marokosta ja Albaniasta.

Vuonna 2009 yli 770 000 henkilöä sai EU:n jäsenvaltion kansalaisuuden , mikä on 9 prosenttia enemmän kuin vuosien 2004–2008 keskiarvo.

Kolmansien maiden kansalaisille myönnettiin EU:ssa vuonna 2009 kaksi miljoonaa ensimmäistä oleskelulupaa eli kahdeksan prosenttia vähemmän kuin edeltävänä vuonna. Palkallista työtä varten lupia annettiin 28 prosenttia aiempaa vähemmän, mikä on talouskriisin vaikutusta. Näiden lupien osuus oli 24 prosenttia kaikista vuonna 2009 myönnetyistä luvista. Kaikista luvista 27 prosenttia myönnettiin perhesyistä, 22 prosenttia opiskelua varten ja 27 prosenttia muista syistä (suojelu, oleskelu ilman oikeutta työhön ym.).

Tämä suuntaus heijastuu myös rahalähetyksissä (EU:n ulkopuolelle), joita suoritettiin 4 prosenttia vähemmän vuonna 2009 kuin vuonna 2008[7].

Edellä esitetyt luvut osoittavat, että EU:lla on edessään rakenteellinen ongelma väestökehityksen suhteen. Vaikka työttömyysaste on miltei kymmenen prosenttia ja 23 miljoonaa ihmistä on vailla työtä, ammattitaitoisista työntekijöistä on laajalti pulaa. Vuotuinen kasvuselvitys 2010[8] osoittaa, että työvoimaa tarvitaan yhä enemmän eivätkä eräät työnantajat suuresta työttömien määrästä huolimatta kykene löytämään avoinna oleviin työpaikkoihin henkilöitä, joilla olisi tarvittavat taidot. Jotta EU pystyisi jatkamaan talouden elvyttämistä ja pitämään yllä Euroopan sosiaaliturvajärjestelmiä, sen on pikaisesti puututtava työvoiman tarjonnan ja kysynnän epätasapainoon. Tämä tuodaan esiin Eurooppa 2020 -strategiassa, erityisesti työllisyyden suuntaviivoissa ja lippulaivahankkeessa ”Uuden osaamisen ja työllisyyden ohjelma”. Eurooppa 2020 -strategialla EU on sitoutunut saavuttamaan 75 prosentin työllisyysasteen vuoteen 2020 mennessä ja huolehtimaan, että ihmisten koulutuksen kautta saamat taidot ja työmarkkinoiden tarpeet vastaavat paremmin toisiaan.

Jäsenvaltiot pyrkivät vastaamaan osaamishaasteeseen aluksi pääasiassa lisäämällä kansallisen työvoimansa työllistettävyyttä parantamalla koulutusta, lisäämällä naisten, iäkkäiden työntekijöiden, maahanmuuttajataustaisten ja laillisesti maassa oleskelevien kolmansista maista tulevien henkilöiden työllisyysastetta sekä soveltamalla unionin etuuskohtelua. Koska Euroopan työmarkkinoilla vallitsee osaamisen ja kysynnän vakava epäsuhta ja koska väestörakenne on muuttunut peruuttamattomasti[9], tarvitaan Tukholman ohjelman mukaista, hyvin organisoitua laillisen maahanmuuton ja kotouttamisen politiikkaa, jonka tukena ovat edellä mainitut EU:n säädökset. Tällä politiikalla on EU:n pitkän aikavälin kilpailukyvyn ja viime kädessä myös sen yhteiskuntamallin tulevaisuuden kannalta keskeinen rooli.

Maahanmuuttajien panos EU:n talouteen on ollut merkittävä. Vuosina 2000–2005 kolmansista maista EU:hun tulevien maahanmuuttajien osuus työllisyyden kokonaiskasvusta oli yli neljännes ja EU-15:n bruttokansantuotteen keskimääräisestä kasvusta 21 prosenttia. Maahanmuuttajien kasvava osuus työvoimasta muodostui niin erityisosaamista vaativista työpaikoista kasvavilla talouden aloilla kuin vähän ammattitaitoa edellyttävistä erityyppisistä töistäkin. Tämän vuoksi Eurooppa 2020 -strategian työllisyystavoitteiden saavuttamisen kannalta keskeisintä on se, että muuttoliikettä hallitaan EU:ssa tehokkaasti ja täällä laillisesti jo oleskelevat lukuisat maahanmuuttajat otetaan mukaan työelämään ja koko yhteiskuntaan.

Komissio on parhaillaan ottamassa käyttöön useita välineitä tarkastellakseen työmarkkinoiden kysynnän ja tarjonnan kohtaamista. Näitä välineitä ovat esimerkiksi vuonna 2012 käyttöön otettava kattava EU:n osaamispanoraama, eurooppalainen avointen työpaikkojen seurantaväline, eurooppalainen ammatillisen liikkuvuuden tiedote ja Euroopan ammatillisen koulutuksen kehittämiskeskuksen laatimat ennusteet osaamisen kysynnästä ja tarjonnasta pitkällä aikavälillä.. Komissio aikoo esittää vuoteen 2012 mennessä vihreän kirjan, jossa käsitellään näitä kysymyksiä.

Kaikkein tärkeintä on varmistaa, että EU:hun laillisesti saapuneet maahanmuuttajat pääsevät työmarkkinoille omien taitojensa ja kokemuksensa perusteella eivätkä koe syrjintää ja että heillä on mahdollisuus osallistua täysimääräisesti kyseisen yhteiskunnan sosiaalis-taloudelliseen, poliittiseen ja kulttuuriseen elämään. Jotta Eurooppa 2020 -strategian tavoitteet voidaan saavuttaa, tarvitaan toimenpiteitä ammattitaidon tunnustamisen varmistamiseksi, mahdollisuuksia päästä syrjimättä sosiaali- ja työllisyyspalvelujen piiriin sekä integraatio- ja kotouttamispolitiikan vahvaa koordinointia. EU:ssa ei ole tällä hetkellä yhteistä tapaa arvioida, mitä erityisiä työvoiman ja ammattitaidon puutteita jäsenvaltioissa on ja onko kolmansista maista tulevilla työntekijöillä näiden puutteiden korjaamiseen tarvittavaa osaamista ja pätevyyttä. Kaikissa jäsenvaltioissa ei myöskään ole järjestelmää, jonka avulla ne (tai niiden alueelle sijoittautuneet työnantajat) pystyisivät yksilöimään (tulevia) ammattitaidon puutteita ja/tai mahdollisuuksia poistaa nämä puutteet ammattitaitoisten maahanmuuttajien avulla. Ammattitaidon (tulevan) puutteen luonne ja laajuus vaihtelee eri jäsenvaltioissa, mutta sen korjaamisen tarve on yhteinen koko EU:ssa.

Kuten ”Uuden osaamisen ja työllisyyden ohjelmassa”[10] jo todettiin, komissio julkistaa vuonna 2012 toimintasuunnitelman, jossa käsitellään terveydenhoitoalan ammattilaisten vajausta EU:ssa. Samassa tiedonannossa mainitut yhteiset työvoimasuunnittelua koskevat toimet auttavat havaitsemaan terveydenhoitoalojen työvoiman tai ammattitaidon puutteita jäsenvaltioissa. Olisi tarkasteltava, mikä rooli kolmansista maista tulevien ammattitaitoisten henkilöiden maahanmuutolla voisi olla näiden puutteiden korjaamisessa.

Tulokselliset toimet alalla hyödyttävät kaikkia osapuolia: jäsenvaltiot eivät joudu kärsimään työvoimapulasta, maahanmuuttajat – niin naiset kuin miehetkin – pystyvät käyttämään taitojaan ja tutkintojaan täysimääräisesti ja EU:hun kehittyy maahanmuuttajien kannalta houkuttelevat työmarkkinat. Komissio on valmis tukemaan jäsenvaltioiden panostusta tässä prosessissa ja tarjoaa niiden avuksi monenlaisia välineitä.

- Jäsenvaltioiden on puututtava työmarkkinoiden tarpeiden ja ammattitaidon tarjonnan epätasapainoon komission täysimääräisellä tuella. Tarpeet olisi täytettävä kolmansista maista tulevien ammattitaitoisten henkilöiden hallitulla muuttoliikkeellä.

- Kolmansissa maissa hankitun ammattitaidon ja tutkintojen parempi tunnustaminen EU:ssa tarkoittaisi, että ihmiset pystyisivät käyttämään työssään koko potentiaaliaan. Maantieteellisesti joustavampien työmarkkinoiden ansiosta maahanmuuttajat voisivat helpommin vaihtaa työnantajaa, mahdollisesti jopa jäsenvaltiota. Heidän pitäisi saada säilyttää tällaisessa tilanteessa oleskeluoikeutensa, ja työmarkkinoiden kysyntä ja tarjonta kohtaisivat paremmin.

- Jäsenvaltioiden ja EU:n olisi otettava osana EU 2020 -strategiaa huomioon maahanmuuton mahdollinen rooli työvoimapulan ja ammattitaidon puutteen korjaajana.

1.2 EU:n oikeudellinen kehys

Jäsenvaltiot sopivat Euroopan tasolla vasta vuonna 1999[11] yhteisestä maahanmuuttopolitiikasta, eli kyseessä on varsin uusi politiikan ala. Lissabonin sopimuksen voimaantulosta alkaen päätökset muuttoliikepolitiikasta on tehty tavanomaisella lainsäädäntömenettelyllä.

Talouskriisin vaikutukset tuntuivat laillista muuttoliikettä koskevan politiikan kehittämisessä edelleen vuonna 2010. Tämä näkyi EU:n ehdotuksia koskevassa lainsäädäntömenettelyssä, joka osoittautui vaikeaksi. Uusia ehdotuksia koskevissa keskusteluissa on edetty hitaasti. Tilanne on ollut tämä heinäkuusta 2010, jolloin komissio esitti kausityöntekijöitä[12] ja yrityksen sisäisen siirron saaneita henkilöitä[13] koskevat ehdotukset. Lisäksi kansallisilta parlamenteilta saatiin useita lausuntoja, joissa kyseenalaistettiin, oliko toissijaisuusperiaatetta noudatettu. Keskustelut yhdistelmälupaa ja maahanmuuttajien työhön liittyviä oikeuksia koskevasta direktiivistä ovat jatkuneet, mutta Euroopan parlamentti ja neuvosto eivät ole vielä sopineet asiasta.

EU:hun tarvitaan maahanmuuttojärjestelmä, jossa maahanpääsyä koskevat säännöt ovat joustavat, maahantuloa ja oleskelua koskevien edellytysten standardit ovat yhteiset ja muuttajien oikeuksia valvotaan. Yhdistelmälupaa koskevasta ehdotuksesta sopiminen on sen perusedellytys. Ilman sitä laillisten maahanmuuttajatyöntekijöiden oikeuksia ei voida taata EU:n tasolla ja pirstaloitunut toimintamalli hallinnollisten muodollisuuksien ja yksinkertaistamisen suhteen jatkuu. Myös kausityötä ja yrityksen sisäisiä siirtoja koskevat ehdotukset on tarpeen hyväksyä, jotta laillista muuttoliikettä koskeva EU:n oikeudellinen kehys etenisi. Yrityksen sisäisiä siirtoja koskevan direktiivin avulla EU voi kehittää tietoon ja innovointiin perustuvaa taloutta, houkuttaa investointeja monikansallisilta yrityksiltä ja lisätä oman taloutensa kilpailukykyä. Kausityöntekijöitä koskevan direktiivin avulla voidaan torjua erityisen haavoittuvassa asemassa olevien maahanmuuttajaryhmien hyväksikäyttöä, ja samalla se toimii yksinkertaisena ja nopeana yhteisenä kehyksenä niiden kausityöntekijöiden suhteen, jotka tulevat EU:hun väliaikaistöihin.

Myös ”EU:n sinistä korttia” koskevan direktiivin täytäntöönpanon tilanne on kaukana tyydyttävästä, vaikka sen määräaika on jo kesäkuussa 2011. Toistaiseksi ainoastaan muutama jäsenvaltio on ilmoittanut komissiolle täytäntöönpanotoimistaan. EU:n sinisen kortin järjestelmällä otetaan käyttöön ammattitaitoista työvoimaa houkutteleva toimenpidepaketti, johon kuuluu esimerkiksi yhtäläinen kohtelu jäsenvaltioiden työntekijöiden kanssa, suotuisat edellytykset perheenyhdistämiselle ja liikkuvuus EU:n sisällä. Komissio on jatkanut voimassa olevien direktiivien (EU:ssa pitkään oleskelleet henkilöt, opiskelijat ja tutkijat) täytäntöönpanon arviointia, ja tavoitteena on esittää aiheista raportit myöhemmin vuoden 2011 aikana. Eräät jäsenvaltiot ovat halunneet puuttua havaitsemaansa kansallisten perheenyhdistämismenettelyjen väärinkäyttöön ja ne ovat ryhtyneet muuttamaan lainsäädäntöään. Komissio esitti vuonna 2008 perheenyhdistämistä koskevasta direktiivistä[14] raportin ja aloittaa ennen vuoden loppua vihreän kirjan laatimisen aiheesta.

Komissio katsoo, että laillista muuttoliikettä koskevan oikeudellisen kehyksen kehittämiseksi keskustelua on käytävä enemmän kaikkien sidosryhmien, myös työmarkkinaosapuolten, kanssa.

- Jäsenvaltioiden on otettava ”EU:n sinistä korttia” koskeva direktiivi täysimääräisesti ja ajoissa osaksi kansallista lainsäädäntöä kesäkuuhun 2011 mennessä .

- Yhdistelmälupaa koskevasta direktiiviehdotuksesta on päästävä sopimukseen lähitulevaisuudessa. Tulevien kuukausien aikana on edistyttävä merkittävästi keskusteluissa kausityötä ja yritysten sisäisiä siirtoja koskevista ehdotuksista.

- Voimassa olevien direktiivien saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä arvioidaan edelleen . Näin voidaan havaita ongelmat täytäntöönpanossa ja parantaa voimassa olevaa lainsäädäntöä tai havaita tarve vahvistaa nykyistä säännöstöä .

2. Turvapaikka-asiat – kansainvälistä suojelua ja solidaarisuutta

Vuonna 2009 jäsenvaltioissa rekisteröitiin 266 400 turvapaikkahakemusta, kun vuonna 2010 niitä rekisteröitiin 257 815. Määrä siis väheni hieman, 3 prosenttia. Puolassa, Italiassa, Unkarissa ja Maltassa turvapaikanhakijoita oli vuonna 2010 vähemmän kuin vuonna 2009, mutta Saksassa, Belgiassa ja Ruotsissa taas huomattavasti enemmän. Vuonna 2010 EU:hun tulleissa turvapaikanhakijoissa oli eniten seuraavien maiden kansalaisia: Afganistan (20 580), Venäjä (18 500), Serbia (ei Kosovo*[15], 17 715), Irak (15 800) ja Somalia (14 350). Turvapaikanhakijoista 55 095 sai EU:ssa ensimmäisen päätöksen tekevältä viranomaiselta suojelua tarvitsevan henkilön aseman (syynä pakolaisuus, toissijainen suojelu tai humanitaarinen suojelu) vuonna 2010. Tällaisia päätöksiä siis oli 25 prosenttia menettelyssä tehdyistä ensimmäisistä päätöksistä. Vuonna 2009 kolmansista maista sijoitettiin uudelleen 7 147 pakolaista. Vuoden 2010 vastaava luku kolmanteen vuosineljännekseen mennessä oli 3 848. |

Turvapaikka-asioita koskevan lainsäädännön kehittyminen oli vuonna 2010 hidasta ja vaikeaa. Lainsäädäntövallan käyttäjät sopivat EU:ssa pitkään oleskelleita henkilöitä koskevan direktiivin soveltamisalan laajentamisesta koskemaan myös kansainvälistä suojelua saavia henkilöitä. Ne edistyivät jonkin verran myös Dublin- ja Eurodac-asetusten sekä aseman määrittelyä koskevan direktiivin suhteen. Vastaanotto-olosuhteita ja turvapaikkamenettelyjä koskevista direktiiveistä käytävät neuvottelut polkevat paikallaan, ja komissio antaa kesäkuussa 2011 tilannetta helpottaakseen molemmista säädöksistä muutetut ehdotukset.

Merkittävä edistysaskel oli myös turvapaikanhakijoiden tukiviraston (EASO) perustamisesta vuonna 2010 annettu asetus. Komissio työskentelee aktiivisesti, jotta EASO saadaan toimintaan tämän vuoden kesäkuussa ja käytännön yhteistyö vauhdittuu.

Yksi yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän keskeisistä tekijöitä on jäsenvaltioiden välinen solidaarisuus. Maltan kanssa on meneillään noin 250:n kansainvälistä suojelua saavan henkilön siirtämiseen Maltalta 10 muuhun jäsenvaltioon liittyvä EU:n pilottihanke, jonka suunniteltua kestoa jatketaan hiljattain saapuneiden, kansainvälistä suojelua tarvitsevien maahanmuuttajien siirron helpottamiseksi.

Kreikka esitti elokuussa 2010 toimintasuunnitelman Euroopan komissiolle ja ryhtyi tarkastelemaan turvapaikka- ja muuttoliikejärjestelmäänsä kattavasti. Se on saanut tukea komissiolta, jäsenvaltioilta, Norjalta, YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun virastolta ja muilta EU:n kumppaneilta. Kreikassa käytetään nyt EASOn koordinoimia turvapaikka-asiantuntijatyöryhmiä. Kreikka myös otti jo vuonna 2010 käyttöön tärkeää uutta lainsäädäntöä, jota pannaan parhaillaan täytäntöön.

Voimassa olevia alueellisia suojeluohjelmia Tansaniassa ja Itä-Euroopassa jatkettiin ja uutta Afrikan sarven alueellista suojeluohjelmaa alettiin soveltaa syyskuussa läheisessä yhteistyössä YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun viraston (UNHCR) kanssa. Lisäksi kehitettiin Koillis-Afrikan alueellista suojeluohjelmaa, joka kattaa Egyptin, Libyan ja Tunisian.

Yhtä tärkeä kysymys on uudelleensijoittaminen. Neuvottelut EU:n yhteisen uudelleensijoittamisohjelman perustamisesta on saatava myönteiseen päätökseen, joka mahdollistaa ohjelman toimintavalmiuden. Aikaan on myös saatava uudelleensijoittamista koskeva strateginen lähestymistapa ja sille poliittista ohjausta.

- Neuvottelut kaikista turvapaikka-asioihin liittyvistä säädösehdotuksista on saatava päätökseen vuoden 2012 määräaikaan mennessä.

- Viimeaikaiset tapahtumat Välimeren ympäristössä ja tarve uudistaa eräiden jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelyjen rakenne osoittavat, että EU:n tasolla on luotava yhteinen menettely ja yhdenmukainen asema . Tämä merkitsee, että EU:n lainsäädäntöä olisi parannettava , EASOn koordinoimaa käytännön yhteistyötä olisi vahvistettava , solidaarisuuteen olisi sitouduttava konkreettisesti monella rintamalla ja kolmansien maiden kanssa toteutettavaan yhteistyöhön olisi panostettava enemmän .

- Euroopan parlamentin ja neuvoston on päästävä sopimukseen EU:n yhteisen uudelleensijoittamisohjelman perustamisesta.

- Henkilöiden siirtämiseen liittyvä EU:n pilottihanke Maltan kanssa, Kreikan hyväksymät lakiuudistukset ja sen toimintasuunnitelman toteuttamisen yhteydessä saama tuki ovat käytännön esimerkkejä vastuusta ja solidaarisuudesta , joita tarvitaan yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän rakentamiseen .

3. Kotouttaminen – keskeinen kysymys sekä maahanmuuttajan että vastaanottavan yhteiskunnan kannalta

Kotouttamiskysymykset olivat vuonna 2010 kaikkialla Euroopassa poliittisesti tärkeitä. Toisaalta Euroopan päättäjät tunnustavat yhä useammin, että maahanmuutto- ja kotouttamispolitiikkojen on oltava keskenään johdonmukaisia ja että EU:ssa laillisesti oleskelevien muuttajien ja vastaanottavien yhteiskuntien on ponnisteltava muuttajien taloudellisen, yhteiskunnallisen, kulttuurisen ja poliittisen osallisuuden varmistamiseksi. Toisaalta tietyt Euroopassa vallitsevat käsitykset maahanmuutosta ja kotouttamisesta voivat johtaa syrjintään ja rasismiin, vaikka maahanmuuttajavastaisuus on usein irrallaan muuttoliikettä ja sen talousvaikutuksia koskevista tosiasioista.

Ponnisteluista huolimatta maahanmuuttajien osallistumiselle eurooppalaiseen yhteiskuntaan on yhä esteitä. Kotouttamisasioista vastaavat ministerit kokoontuivat vuonna 2010 Zaragozaan keskustelemaan näistä haasteista. Ministerit sitoutuivat pitämään kotouttamista kehityksen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden katalysaattorina[16]. Komissio aloitti pilottihankkeen, jossa pyrittiin löytämään indikaattorit kotouttamispolitiikan tulosten valvonnalle. Komissio alkoi myös kehittää nk. eurooppalaisia malleja kansallisten ja paikallisten kotouttamispolitiikkojen ja -käytänteiden tueksi. Vuoden aikana pidettiin kaksi Euroopan kotouttamisfoorumin kokousta, ja kotouttamisasioita käsittelevää EU:n verkkosivustoa kehitettiin edelleen. Kotouttamiskäsikirjasta julkaistiin kolmas versio.

Useimmat jäsenvaltiot ovat laatineet kansallisia kotouttamissuunnitelmia ja/tai perustaneet kotouttamiskysymyksiä käsitteleviä neuvoa-antavia elimiä. Eräät niistä muuttivat lainsäädäntöään ja ottivat käyttöön kolmansien maiden kansalaisille tarkoitettuja testejä, joilla arvioitiin näiden kotoutumista. Vasta saapuneiden maahanmuuttajien oikeudet ja velvollisuudet vahvistettiin eräissä jäsenvaltioissa virallisesti vastaanotto- ja kotouttamissopimusten kautta. Useissa jäsenvaltioissa korostettiin erityisesti tarvetta oppia vastaanottavan yhteiskunnan kieltä ja puututtiin maahanmuuttajien lisääntyvään työttömyyteen lisäämällä työllistymismahdollisuuksia. Useimmat jäsenvaltiot myös laativat kattavia strategioita sekä valvontajärjestelmiä niiden tulosten seurantaa varten.

Kotouttamisen tulosten parantamiseksi tarvitaan lisätoimia. EU:n on tunnustettava maahanmuuttajien panos talouskasvuun ja tuettava sitä sekä sosiaalista yhteenkuuluvuutta. EU:ssa voidaan saavuttaa laajempi muuttoliikkeen hyväksyntä ainoastaan siten, että siellä laillisesti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille annetaan mahdollisuus tosiasialliseen yhteiskunnalliseen ja taloudelliseen integroitumiseen ja samalla edistetään eurooppalaisia perusarvoja. Muuttoliikepolitiikan kohdennettujen aloitteiden ja horisontaalisten poliittisten aloitteiden välille olisi luotava synergiaa, jotta saadaan aikaan riittävän tehokkaita ja kattavia toimia. Komissio katsoo, että tämän tavoitteen voi saavuttaa parhaiten alhaalta ylöspäin suuntautuvalla lähestymistavalla, joka perustuu hyvin järjestettyyn hallintoon paikallis- ja aluetasolla. Komissio tarjoaa näille toimille kannustimia ja tukea. Se hyväksyy piakkoin tiedonannon eurooppalaisesta toimintasuunnitelmasta kolmansien maiden kansalaisten kotouttamiseksi ja siihen liittyvän komission työasiakirjan. Niissä vahvistetaan komission näkemys kotouttamisesta.

- EU:n on varmistettava asteittain EU:ssa laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten – niin miesten kuin naistenkin – tosiasiallinen yhteiskunnallinen ja taloudellinen kotouttaminen , jotta muuttoliikkeestä, kasvusta ja yhteenkuuluvuudesta saadaan paras mahdollinen hyöty.

- EU voi korvata maahanmuuttajien panoksen taloudelliseen kasvuun edistämällä yhteiskunnallista yhteenkuuluvuutta . Konkreettisia tuloksia saadaan aikaan ainoastaan, jos jäsenvaltiot ottavat kotouttamis- ja osallistamiskysymykset osaksi kaikkia politiikan aloja. Paras keino tähän on alhaalta ylöspäin suuntautuva lähestymistapa, joka perustuu tehokkaaseen hallintojärjestelmään paikallis/aluetasolla.

- EU:n, jäsenvaltioiden ja paikallisella tasolla olisi saatava aikaan ennakoiva tiedotus- ja viestintästrategia , jotta muuttoliikkeen myönteiset vaikutukset voidaan tuoda esiin mahdollisimman hyvin.

III. LAITTOMAN MUUTTOLIIKKEEN HALLINTA LAILLISEN MAAHANMUUTON HELPOTTAMISEKSI

Vuonna 2009 EU-27:ssä otettiin kiinni noin 570 000 laittomasti oleskelevaa kolmansien maiden kansalaista (7 prosenttia vähemmän kuin vuonna 2008). Jäsenvaltiot palauttivat takaisin noin 253 000 kolmansien maiden kansalaista (4,7 prosenttia enemmän kuin vuonna 2008). Vuonna 2010 kaikista laittomista rajanylityksistä EU:hun 63 prosenttia (noin 20 000) havaittiin kolmannella vuosineljänneksellä Kreikan ja Turkin välisellä maarajalla. |

Johdonmukaiseen ja uskottavaan EU:n maahanmuuttopolitiikkaan on kuuluttava tehokkaita toimia laittoman muuttoliikkeen estämiseksi ja rajojen turvaamiseksi, mutta samalla politiikan on oltava oikeudenmukainen ja noudatettava ihmisoikeuksia.

1. Laittoman muuttoliikkeen torjunnan välineet

Viime vuosien aikana on hyväksytty kaksi keskeistä säädöstä: palauttamista koskeva direktiivi 2008/115/EY ja työnantajiin kohdistuvia seuraamuksia koskeva direktiivi 2009/52/EY. Ne ovat nyt käytössä, mutta niiden täytäntöönpanotilanne on kaukana tyydyttävästä. Erityisesti tämä koskee palauttamista koskevaa direktiiviä, jonka täytäntöönpanon määräaika oli 24. joulukuuta 2010. Tästä syystä direktiivin täysimääräinen ja oikea-aikainen saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on hyvin tärkeää. Näihin säännöksiin, joilla annetaan suoraan oikeuksia maahanmuuttajille, voidaan vedota suoraan kansallisissa tuomioistuimissa, ja näin on jo tehtykin. Säännöksiä sovelletaan jäsenvaltioissa suoraan riippumatta siitä, onko niiden voimaan saattamista koskeva kansallinen lainsäädäntö voimassa.

Rajavalvonnan lisääminen ja yhteistyö kolmansien maiden kanssa, erityisesti takaisinottosopimukset, ovat jo osoittautuneet tehokkaiksi. Eräät jäsenvaltiot ovat raportoineet niiden ennaltaehkäisevästä vaikutuksesta ja takaisinottosopimusten paremmasta toimivuudesta. Takaisinottosopimuksia on kuitenkin mahdollista tehostaa EU:n tasolla, kuten on todettu niiden arviointia koskevassa komission tiedonannossa KOM(2011) 76. On myös selvää, että Frontexin koordinoimien yhteisten palautuslentojen lisääminen vuonna 2010 oli menestys, jonka ansiosta virasto sai lisää tukea ja varoja. Lisäksi parhaillaan sovelletaan neuvoston sopimia 29:ä toimenpidettä, joilla vahvistetaan ulkorajojen valvontaa ja laittoman maahanmuuton torjuntaa. Komissio raportoi näiden toimenpiteiden toteuttamista koskevassa työasiakirjassaan[17] yksityiskohtaisesti niiden edistymisestä ja toi erityisesti esiin Frontexin roolin, Euroopan rajavalvontajärjestelmän Eurosurin kehittämisen ja pääasiallisten lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa meneillään olevan muuttoliikekeskustelun osana kokonaisvaltaista lähestymistapaa. Näitä toimenpiteitä on nopeutettava ja niille on annettava etusija.

Vuonna 2010 annettiin direktiivi ihmiskaupan ehkäisemisestä ja torjumisesta sekä uhrien suojelusta, komissio nimitti EU:n ihmiskaupan torjunnan koordinaattorin ja perustettiin ihmiskaupan torjunnan verkkosivusto[18]. Näiden toimien ansiosta EU:lla on uusia valtuuksia ja keinoja estää tätä orjakaupan nykymuotoa. Hiljattain hyväksytyssä ihmiskaupan uhreille myönnettävästä oleskeluluvasta annettua direktiiviä 2004/81/EY koskevassa täytäntöönpanokertomuksessa[19] edellytettiin myös tehokkaampaa suojelua, jonka avulla voitaisiin hajottaa ihmiskauppaa harjoittavia verkostoja.

- Jäsenvaltioiden on otettava heinäkuuhun 2011 mennessä työnantajiin kohdistuvia seuraamuksia koskeva direktiivi täysimääräisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä, sillä se on laittoman muuttoliikkeen torjunnan ja laillisen muuttoliikkeen uskottavuuden kannalta keskeisessä asemassa.

- Jäsenvaltioiden on tehostettava direktiivin 2004/81/EY mukaisia ihmiskaupan vastaisia toimenpiteitä ja uhreille annettava apua , jotta ihmiskauppaa harjoittavat verkot voidaan hajottaa ja uhrien oikeuksia parantaa.

- Jäsenvaltioiden on otettava palauttamista koskeva direktiivi täysimääräisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä ja pantava se täytäntöön, jotta edistetään direktiivissä parhaana palautusvaihtoehtona pidettyä vapaaehtoista paluuta .

- Yhteisiä palautuslentoja olisi jatkettava ja hyödynnettävä näin Euroopan palauttamisrahaston ja Frontexin koordinaatiota sekä palauttamista koskevan direktiivin mukaista pakkoon perustuvan palauttamisen valvontaa .

- Jäsenvaltioiden olisi järjestelmällisesti lisättävä määräämänsä maahantulokiellot SIS-järjestelmään , jotta niiden Euroopan laajuinen ulottuvuus toteutuu täysimääräisesti palauttamista koskevassa direktiivissä tarkoitetulla tavalla.

2. Tehokas rajavalvonta

Komissio ehdotti vuonna 2010 arviointimekanismin perustamista Schengenin säännöstön asianmukaisen soveltamisen varmistamiseksi. Viimeaikaisten kokemusten perusteella voidaan todeta, että mekanismin käyttöönotto on ensisijaisen tärkeää, jotta EU:lla on paremmat mahdollisuudet valvoa sääntöjen yhtenäistä soveltamista sekä toteuttaa asianmukaiset toimenpiteet, mikäli näin ei tapahdu. Viisumitietojärjestelmän (VIS) kehittämistä jatkettiin ja sen testauksen toinen ja kolmas vaihe yhteensä neljästä saatiin päätökseen. Teknisistä eritelmistä, joiden mukaisesti SIS II toimii vuorovaikutuksessa kansallisten järjestelmien kanssa, päästiin lopulliseen sopimukseen. Jäsenvaltiot valmistelivat edelleen Eurosur-järjestelmän käyttöönottoa etenemissuunnitelman mukaisesti. Näin otetaan vähitellen käyttöön järjestely, jolla rajavalvonnasta vastaavat jäsenvaltioiden viranomaiset voivat toimia yhteistyössä ja jakaa operatiivisia tietoja keskenään ja Frontexin kanssa. Tarkoituksena on lisätä Schengen-alueen ulkorajojen, erityisesti eteläisen merirajan ja itäisen maarajan, valvontaa ja voimistaa laittoman muuttoliikkeen ja kansainvälisen rikollisuuden torjuntaa. Viime vuoden aikana EU:n rajoilla on koettu kriisitilanteita, joissa laittomia muuttajia on ollut suuria määriä yhtaikaa. Tämä on ollut, ja on yhä, merkittävä testi EU:n kyvylle reagoida nopeasti ja tehokkaasti. Ne jäsenvaltiot, joihin muuttajia on tullut eniten, ovat pyytäneet apua solidaarisuuden nimissä. Frontexin ansiot tunnustetaan laajalti, ja yleisesti ollaan sitä mieltä, että sen roolin on oltava näkyvämpi, jotta se voi toimia tehokkaammin.

Rajoilla koettuihin kriiseihin liittyvien EU:n koordinoitujen toimien tulokset ovat olleet vaihtelevia. Toisaalta EU ja jäsenvaltiot ovat osoittaneet, että ne pystyvät vastaamaan päättäväisesti tietyn jäsenvaltion ulkorajojensa hallinnassa kohtaamiin erityishaasteisiin. Frontexin nopeita rajainterventioryhmiä käytettiin ensimmäistä kertaa sen jälkeen, kun Kreikka oli esittänyt tätä koskevan pyynnön sen Turkin vastaisella maarajalla koetun paineen vuoksi. Ryhmien nopea käyttö, jota osallistuvat jäsenvaltiot tukivat voimakkaasti, tasapainotti tilanteen ja vähensi maahantulijoiden määrää vuoden 2010 korkeimpiin lukuihin verrattuna. Myös Malta on hiljattain pyytänyt nopeiden rajainterventioryhmien käyttöönottoa Välimeren eteläpuolen tilanteen takia.

Toisaalta nämä kokemukset osoittivat, että jäsenvaltioiden on tehtävä yhteistyötä ja sovellettava säännöstöä paremmin ja tehokkaammin. Lähtömaihin kohdistuvien EU:n ehkäisevien toimien koordinointi on edelleen hidasta ja heikkoa.

- Euroopan parlamentin ja neuvoston on mahdollisimman pian sovittava Frontex-asetuksen ehdotetusta muuttamisesta , jotta viraston toimintaa voidaan vahvistaa asianmukaisen oikeusperustan ansiosta.

- Kaikissa Schengen-alueen rajanylityspaikoissa olisi oltava asianmukaiset välineet , niissä olisi oltava asianmukainen rajavartiointi sekä rajavartijat, jotka on koulutettu käyttämään uusia tietoteknisiä apuvälineitä Schengenin rajasäännöstön mukaisesti.

- Ehdotus Schengen-arviointimekanismista on hyväksyttävä EU:n jäsenvaltioiden ja toimielinten väliseen, Schengenin säännöstön oikeaan, yhtenäiseen ja johdonmukaiseen soveltamiseen perustuvan keskinäisen luottamuksen edistämiseksi.

- Euroopan rajavartiolaitoksen perustamismahdollisuuksia olisi harkittava.

- Paikallista Schengen-yhteistyötä on käytettävä täysimääräisesti hyväksi, jotta viisumimenettelyjä voitaisiin yhdenmukaistaa ja yksinkertaistaa täysimääräisesti erityisesti vilpittömässä mielessä matkustavien henkilöiden eduksi.

- Luotettavan EU:n rajavalvontajärjestelmän kehittämiseksi jäsenvaltioiden olisi jatkettava Eurosur-järjestelmän käyttöönottoa ja tarkasteltava maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmän ja rekisteröityjen matkustajien ohjelman käyttöönoton tarvetta .

- Jotta tarkastukset ulkorajoilla voitaisiin koordinoida paremmin, komissio esittää vuonna 2012 ehdotuksia, joilla pyritään parantamaan Frontexin, Europolin, kansallisten tulliviranomaisten ja poliisin yhteistyötä .

IV. ILMAN HUOLTAJAA TULEVAT ALAIKÄISET – ERITYISHAASTE

Ilman huoltajaa EU:n alueelle tulevat alaikäiset ansaitsevat erityistä huomiota. Monet näistä lapsista ovat turvapaikanhakijoita ja siis turvapaikkasäännösten suojelemia. Joukossa on kuitenkin myös sellaisia lapsia, jotka tulevat EU:n alueelle laittomasti, ja he ovat heikoimmassa asemassa.

Useimmat jäsenvaltiot ovat viime vuosina todenneet ilman huoltajaa tulevien alaikäisten määrän lisääntyneen, ja yleisesti on todettu, että asiassa tarvitaan EU:n toimia. Komissio on vastannut haasteeseen: se antoi vuonna 2010 ilman huoltajaa olevia alaikäisiä koskevan toimintasuunnitelman (2010–2014)[20], jonka perusteella neuvosto hyväksyi kesäkuussa päätelmänsä[21]. Toimintasuunnitelmassa esitettiin EU:n yhteinen lähestymistapa, joka perustuu lapsen etuun, ja yksilöitiin useita pääasiallisia toimintalinjoja. Näitä ovat ehkäisevät toimet, vastaanotto ja kestävien ratkaisujen löytäminen. Toimintasuunnitelmassa myös todetaan, että alaikäisten suojelun onnistuminen edellyttää läheisempää yhteistyötä jäsenvaltioilta, Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirastolta, EU:n toimielimiltä ja sidosryhmiltä.

Toimintasuunnitelmaa toteutetaan parhaillaan. Belgia järjesti vuoden 2010 puheenjohtajakaudellaan seminaarin, jossa käsiteltiin EU:hun suojelua saadakseen saapuvien, yksin matkustavien lasten kysymystä. Seminaarin päätteeksi esitettiin kattavat suositukset, joissa muun muassa tuotiin esiin, miten tärkeää on ottaa käyttöön menettelyt ilman huoltajaa maahan pyrkivien lasten tunnistamiseksi nopeasti. Jäsenvaltioiden raporteista käy ilmi, että niihin tulevien alaikäisten määrä on vuonna 2010 vaihdellut paljon vain muutamista yksittäistapauksista jopa 6 000:een. Eräät jäsenvaltiot ovat toteuttaneet lähtömaissa kohdennettuja tiedotuskampanjoita, joissa esitellään ilman huoltajaa tulevien alaikäisten laittoman maahanmuuton vaaroja. Eräissä jäsenvaltioissa kehitettiin välineitä ilman huoltajaa tulevien alaikäisten iän määrittämiseksi.

- EU:n ja jäsenvaltioiden on jatkettava ilman huoltajaa olevia alaikäisiä koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa.

V. EU:N MUUTTOLIIKEPOLITIIKAN ULKOINEN ULOTTUVUUS – KOKONAISVALTAINEN LÄHESTYMISTAPA

Maahanmuuttoa koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan välineitä sovellettiin vuonna 2010 yhä laajemmin koko maailmassa, jotta EU:n muuttoliikepolitiikan ulkoista ulottuvuutta voitiin kehittää. Erityisesti kiinnostus liikkuvuuskumppanuutta kohtaan on kasvamassa. Useat jäsenvaltiot toivat esiin osallistumisensa näihin kumppanuuksiin sekä halukkuutensa solia uusia kumppanuuksia. Moldovan, Kap Verden ja Georgian kanssa liikkuvuuskumppanuuden puitteissa tehtävä yhteistyö jatkui. Uusista kumppanuuksista keskusteltiin Armenian ja Ghanan kanssa. Komissio aikoo käynnistää lähitulevaisuudessa keskustelut liikkuvuuskumppanuuksien tekemiseksi Välimeren eteläpuolen maiden kanssa.

Jäsenvaltiot jatkoivat kahdenvälisiä kumppanuuksiaan, mutta tekivät yhä enemmän yhteistyötä myös osana EU:n tasolla toteutettuja yhteisiä aloitteita. Cotonoun sopimusta tarkistettiin, ja Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren alueen maiden kanssa aloitettiin muuttoliikettä koskeva vuoropuhelu. AKT-maiden siirtolaisuuden seurantakeskus avattiin lokakuussa 2010. Afrikan ja EU:n kumppanuus muuttoliikkeen, liikkuvuuden ja työllisyyden aloilla synnytti uuden, vuosia 2011–2013 koskevan toimintasuunnitelman, joka hyväksyttiin marraskuussa kolmannessa Afrikan ja EU:n huippukokouksessa Tripolissa. Prahan prosessin tulevia suuntauksia koskeva työ (muuttoliikekumppanuuksien muodostaminen) alkoi vuoden 2010 lopussa. EU:n ja Latinalaisen Amerikan maiden rakenteellista vuoropuhelua muuttoliikkeestä kehitettiin edelleen. EU ja Yhdysvallat perustivat yhteisen foorumin maahanmuutto- ja pakolaiskysymyksille. Intian kanssa pidettiin lokakuussa 2010 kokous muuttoliikettä koskevasta vuoropuhelusta. Uusien ehdokasmaiden kanssa on työskenneltävä laajentumisprosessin yhteydessä läheisessä yhteistyössä niiden muuttoliike- ja turvapaikkapolitiikan ja -käytänteiden yhdenmukaistamiseksi EU:n normien kanssa.

On yhä tärkeämpää vahvistaa ulkoista muuttoliikepolitiikkaa. Lissabonin sopimus ja Euroopan ulkosuhdehallinnon perustaminen tuovat mukanaan uusia mahdollisuuksia ja edellyttävät pohdintaa siitä, mikä on maahanmuuttoa koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan rooli EU:n ulkosuhdeasioiden laajemmassa kontekstissa. EU:n maahanmuuttopolitiikan ulkoisessa ulottuvuudessa on myös heijastuttava prosessi, jolla EU luo edellytyksiä työmarkkinoidensa nykyaikaistamiselle Eurooppa 2020 -strategian mukaisesti. Muuttoliikettä koskevat EU:n strategiset tavoitteet, niin ulkoiset kuin sisäisetkin, olisi otettava paremmin osaksi maahanmuuttoa koskevaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa.

- EU:n muuttoliikepolitiikan ulkoisessa ulottuvuudessa on otettava huomioon EU:n työmarkkinoiden painopisteet ja muuttoliikkeen rooli Eurooppa 2020 -strategian mukaisesti.

- Maahanmuuttoa koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan on muodostettava pitkäaikaisempi, tasapainoisempi ja kestävämpi poliittinen kehys EU:n maantieteellisten ja temaattisten painopisteiden huomioimiseksi.

- Jäsenvaltioiden, EU:n toimielinten ja asianomaisten EU:n virastojen on myös toimittava tehokkaammin yhteistyössä, kun ennakoidaan ja ehkäistään äkillisiä maahanmuuttovirtojen massoja vakaalla järjestelyllä, joka perustuu solidaarisuuden periaatteeseen ja kumppanuuteen kolmansien maiden kanssa .

- EU tarjoaa kumppanimailleen, erityisesti Välimeren eteläpuolen maille, rakenteellista vuoropuhelua muuttoliike-, liikkuvuus- ja turvallisuuskysymyksistä tavoitteenaan luoda niihin liittyviä liikkuvuuskumppanuuksia , joihin kuuluu lailliseen muuttoliikkeeseen ja viisumien myöntämisen helpottamiseen liittyviä aloitteita.

[1] Tukholman ohjelma, 2. joulukuuta 2009, Euroopan unionin neuvosto, asiakirja 17024/09.

[2] KOM(2011) 248/3.

[3] http://register.consilium.europa.eu/pdf/fi/08/st13/st13440.fi08.pdf.

[4] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:115:0001:0038:fi:PDF.

[5] Yksityiskohtaisempia tietoja komission työasiakirjassa.

[6] Kaikki tiedot ovat Eurostatilta, jos toisin ei ilmoiteta.

[7] Eurostat, Statistics in focus , 40/2010.

[8] Kasvuselvitys, MEMO/11/11, s. 3.

[9] Eurostat, Statistics in Focus, 72/2008, Ageing characterises the demographic perspectives of the European societies .

[10] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0682:FIN:fi:PDF.

[11] Tampereella kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmät.

[12] KOM(2010) 379 lopullinen.

[13] KOM(2010) 378 lopullinen.

[14] Direktiivi 2003/86/EY.

[15] * YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselma 1244/1999.

[16] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/115346.pdf.

[17] SEC(2010) 1480 lopullinen, 26.11.2010.

[18] http://ec.europa.eu/anti-trafficking/index.

[19] KOM(2010) 493.

[20] KOM(2010) 213. Euroopan muuttoliikeverkosto toteutti ilman huoltajaa tulevia alaikäisiä koskevan EU-tutkimuksen (http://emn.intrasoft-intl.com/html/index.html).

[21] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/114900.pdf.