Erityiskertomus EU:n tuki  
Ukrainalle FI 2016  nro 32
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Puh. +352 4398-1
Tiedustelut:  eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2016
Print ISBN 978-92-872-6325-4 ISSN 1831-0958 doi:10.2865/887196 QJ-AB-16-031-FI-C
PDF ISBN 978-92-872-6371-1 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/926959 QJ-AB-16-031-FI-N
EPUB ISBN 978-92-872-6387-2 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/496951 QJ-AB-16-031-FI-E
© Euroopan unioni, 2016
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Printed in Luxembourg
EU:n tuki  
Ukrainalle
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 
287 artiklan 4  kohdan toisen alakohdan nojalla)ErityiskertomusFI 2016  nro 32
02
 Tarkastustiimi
Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen tuloksellisuuden 
ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät niin, että 
niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai sään -
nönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja 
yleisen edun.
Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti III  jaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Karel Pinxten. 
Jaosto on erikoistunut ulkoisten toimien, turvallisuuden ja oikeuden menoaloihin. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen 
jäsenen Szabolcs Fazakasin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettiavustaja Márton Baranyi, toimialapäällikkö Beatrix Lesiewicz ja 
väliaikainen toimialapäällikkö Francis Joret, tehtävävastaava Christian Geoffroy sekä tarkastajat Alina Milasiute ja Balazs Kaszap.
Vasemmalta oikealle:  B. Kaszap, B. Lesiewicz, F. Joret, S. Fazakas, C. Geoffroy, A. Milasiute ja M. Baranyi.

03
 Sisällys
Kohta
 Lyhenteet
I–VIII  Yhteenveto
1–10  Johdanto
1–3 Maantieteellinen ja poliittinen tausta
4–5 Talous- ja rahoitustilanne
6–7 EU:n ja Ukrainan välinen yhteistyökehys
8–10  EU:n taloudellinen tuki
11–25  Ukrainalle suunnattavan EU-tuen erityinen tausta
11–16  Epävakaa poliittinen, taloudellinen ja hallinnollinen tilanne haittasi EU:n ja Ukrainan välistä 
yhteistyötä
11 Assosiaatiosopimusta koskevat neuvottelut lujittivat EU:n ja Ukrainan välistä vuoropuhelua
12–14  Poliittinen ja hallinnollinen epävakaus hidastivat EU:n ja Ukrainan välistä vuoropuhelua ja uudistusten 
edistymistä
15–16  Komissio on vuodesta 2010 alkaen korostanut  oligarkkisesta järjestelmästä aiheutuvia riskejä enenevässä 
määrin
17–22  EU vastasi Ukrainassa vuonna 2014 puhjenneeseen kriisiin nopeasti, mutta kyseessä oli kuitenkin 
hätäratkaisu
17–18  Komission maaliskuussa 2014 myöntämä rahoituspaketti koostui lähinnä mahdollisista lainoista
19–20  Komissio käytti erityistoimenpiteitä, joiden avulla Ukrainan kriisiin pyrittiin puuttumaan nopeasti
21–22  EU perusti tilapäisrakenteita hallinnoidakseen lisääntyneitä Ukrainaa koskevia toimiaan
23–25  Rahoittajat lisäsivät koordinointiaan paikatakseen Ukrainan viranomaisten heikkouksia tällä 
alalla
23–24  Ukrainan viranomaiset koordinoivat heikosti rahoittajia
25 Rahoittajayhteisö on vuodesta 2014 alkaen parantanut sisäistä koordinointiaan
04 Sisällys 
26–29  Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa
30–73  Huomautukset
30–63  Osa 1 – Ukrainalle suunnatun EU-tuen vaikuttavuus julkisen varainhoidon ja korruptiontorjunnan 
parantamisen kannalta
31–37  EU:n ja Ukrainan välinen vuoropuhelu on parantunut julkisen varainhoidon alalla huomattavasti vuodesta 
2013 ja korruptiontorjunnan alalla vuodesta 2011
38–44  Tuen rakenne mahdollisti nopeat maksusuoritukset, mutta sen yhteydessä ei otettu aina riittävän hyvin 
huomioon tavoitteena olevia uudistuksia 
45–49  EU:n tuen täytäntöönpanon seuranta on parantunut
50–63  EU:n tuen tulokset ovat yhä hauraita
64–73  Osa 2 – EU-tuen vaikuttavuus pyrittäessä parantamaan kaasualan hallintotapaa ja Ukrainan 
kautta EU:hun toimitettavan kaasun toimitusvarmuus
65–69  Epäjohdonmukainen sitoutuminen ja lähestymistapa uudistuksiin ovat viime aikoihin asti haitanneet EU:n 
ja Ukrainan välistä vuoropuhelua
70 EU-tuen ehdot olivat alkuvaiheessa yleisluontoisia
71–72  EU:n tukea varten ei ollut saatavilla laadukkaita tietoja ennen vuotta 2014
73 EU-tuen vaikutus kaasualaan oli vähäinen vuoteen 2014 saakka
74–84  Johtopäätökset ja suositukset
 Liite  – Tarkastetut hankkeet
 Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset
05
 Lyhenteet
ALV : Arvonlisävero
BKT : Bruttokansantuote
CRIS : Yhtenäinen hallintotietojärjestelmä (Common Relex Information System)
EBRD : Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki
EIP: Euroopan investointipankki
ENI : Euroopan naapuruusväline.
ENPI : Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline (European Neighbourhood and Partnership Instrument)
EUAM : Siviiliturvallisuusalan uudistamista koskeva EU:n neuvontaoperaatio Ukrainassa
EUH : Euroopan ulkosuhdehallinto
GRECO : Lahjonnan vastainen valtioiden ryhmä (Group of States against Corruption)
IMF : Kansainvälinen valuuttarahasto
MFA : Makrotaloudellinen rahoitusapu (Macro-Financial assistance)
OECD : Julkisia menoja ja taloudellista vastuuta koskeva ohjelma (Public Expenditure and Financial Accountability) 
PEFA : Public Expenditure and Financial Accountability.
SGUA : Ukrainan tukiryhmä (Support Group for Ukraine)
06 Lyhenteet 
SIGMA : Tukiohjelma hallinnon ja johtamisen parantamiseksi (Support for Improvement in Governance and Management)
Tacis : Itsenäisten valtioiden yhteisölle tarkoitetun teknisen avun ohjelma (Technical Assistance for the Commonwealth of 
Independent States)
07
 Tiivistelmä
I
Ukraina lukeutuu Euroopan unionin suurimpiin ja poliittisesti merkittävimpiin lähinaapureihin. Institutionaalinen ja poliit -
tinen epävakaus, hallintotapaan liittyvät ongelmat ja taloudelliset ongelmattalous- ja rahoitusvaikeudet ovat maan val -
litsevia piirteitä. Ukrainan itäosan konflikti on lisännyt voimakkaasti talous- ja rahoitusalaan liittyviä haasteita. Ukraina on 
kuitenkin käynnistänyt lukuisia merkittäviä uudistuksia Maidan-aukion vuoden 2014 Majdan-aukion tapahtumien jälkeen.
II
EU tekee Ukrainan kanssa yhteistyötä Euroopan naapuruuspolitiikan itäisen alueellisen ulottivuuden eli itäisen kumpaa -
nuuden puitteissa. Vuonna 2014 pitkällisten neuvottelujen jälkeen allekirjoitettu assosiaatiosopimus korvaa voimaan 
tultuaan vuonna 1994 solmitun kumppanuus- ja yhteistyösopimuksen kokonaisuudessaan. Suurin osa kahdenvälisestä 
tuesta perustui eurooppalaiseen naapuruuden ja kumppanuuden välineeseen, jonka Euroopan naapuruuspolitiikan 
rahoitusväline korvasi vuonna 2014. Tarkastusjaksolla (2007–2015) EU:n taloudellinen tuki muodostui avustuksina myön -
netystä 1,6 miljardin euron määrästä, josta puolet maksettiin budjettitukena ja 3,4 miljardia euroa makrotaloudellisina 
lainoina.
III
Lähes koko tarkastuksen kattaman ajanjakson ajan EU:n tuen vaikuttavuutta rajoitti maan epävakaa poliittinen, lainsää -
dännöllinen ja hallinnollinen tila. EU:n ja Ukrainan välinen yhteistyö edistyi Maidan-aukion vuoden 2014 tapahtumien 
jälkeen, mutta Ukrainan haasteet rasittavat yhä raskaasti uudistusprosessia ja oligarkkien aiheuttamat riskit pysyvät 
suurina. EU:n vastaus Ukrainan vuoden 2014 kriisiin (vuosille 2014–2020 tarkoitettu 11,2 miljardin euron tukipaketti) oli 
nopea, mutta kyseessä oli kuitenkin hätätilanteessa tehty ratkaisu. EU pystyi myöntämään ja maksamaan nopeasti suuria 
rahamääriä, ilman ennalta määritettyä strategiaa.
IV
Tarkastuksessa pyrittiin arvioimaan, oliko komission ja EUH:n (Euroopan ulkosuhdehallinto) tuki hyvin valmisteltua, tarkoi -
tuksenmukaista ja vaikuttavaa pyrittäessä tukemaan hyvän hallintotavan kehittämistä Ukrainassa julkisen varainhoidon 
ja korruptiontorjunnan aloilla sekä kaasualalla kaudella 2007–2015. Tarkastus kattoi kaikki EU:n budjettituen ja makrota -
loudellisen rahoitusavun ohjelmat vuodesta 2007 alkaen sekä rahoitusvälineet, jotka perustuvat komission vuonna 2014 
käynnistämään pakettiin.
V
EU:n Ukrainalle antama tuki on kaiken kaikkiaan tukenut osittain vaikuttavasti hyvän hallintotavan kehittämistä Ukrai -
nassa kohdassa IV mainituilla aloilla.
Tiivistelmä 08
VI
EU:n tuki Ukrainalle oli osittain vaikuttavaa pyrittäessä tuottamaan konkreettisia ja kestäviä tuloksia julkisen varainhoidon 
ja korruptiontorjunnan aloilla. Julkisella varainhoidolla oli vaatimaton merkitys EU:n ja Ukrainan välisessä vuoropuhelussa 
suurimmalla osalla kautta 2007–2013. Ukrainan hallituksen vähäinen sitoutuminen uudistusprosessiin näkyi vuoteen 
2014 saakka tulosten vajavaisuutena ja viivästymisenä. Vuonna 2011 laadittu viisumipakon poistamista koskeva toimin -
tasuunnitelma vahvisti korruptiontorjuntaa. Torjuntatoimia vauhditti niin ikään yhteistyön parantuminen Maidan-aukion 
tapahtumien jälkeen. Uudistukset saivat uutta lisäpontta vuodesta 2014 alkaen, mutta saavutetut tulokset ovat tois -
taiseksi olleet hauraita. Korruptiontorjuntaan sovellettavan toimintapolitiikan kohdalla vaikuttavaa täytäntöönpanoa 
koskevat tulokset jäävät vielä nähtäväksi. Ehtojen asettamistavassa ja niiden noudattamisen arviointimenetelmässä oli 
joitakin puutteita, jotka vaikuttivat budjettituen ja makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelmien suunnitteluun. Useimpien 
Ukrainaa koskevien budjettituen ohjelmien yhteydessä oli tarkoituksena maksaa huomattava osa myönnetystä määrästä 
ohjelman alussa, kun yleisehdot on täytetty. Ukrainassa vuonna 2014 vallinneen kriittisen tilanteen seurauksena komissio 
keskittyi maksamaan tuen nopeasti. EU:n tuen täytäntöönpanon seuranta oli suurelta osin vaikuttavaa. Budjettitukimak -
sujen keskeyttämiset edistivät julkisen varainhoidon painopisteitä vuosina 2011–2013.
VII
EU:n tuki Ukrainalle edisti osittain vaikuttavasti hallintotavan parantamista kaasualalla ja Ukrainan kautta tapahtuvien 
kaasutoimitusten varmistamista. EU:n ja Ukrainan välinen kaasukysymyksiä koskeva vuoropuhelu oli laaja-alaista, mutta 
sitä haittasivat Ukrainan hutera sitoutuminen sekä EU:n sidosryhmien keskuudessa vallinneet eriävät näkemykset Ukrai -
nan kautta tapahtuvien EU:n kaasutoimitusten varmuudesta. Tarkastuskohteena olleeseen EU:n tukeen, jonka tarkoi -
tuksena oli parantaa kaasualan hallintotapaa ja Ukrainan kautta tapahtuvien kaasutoimitusten varmuutta, liittyi joitakin 
löyhiä ja vaikeasti arvioitavissa olevia ehtoja. Joissakin tapauksissa EU:n tuen täytäntöönpanon seuranta ei perustunut 
korkealaatuisiin tietoihin eikä EU:n ja Ukrainan yhteisen raportoinnin avulla saatu riittävän tarkkaa selvitystä kaasualalla 
ilmenneistä vaikeuksista. EU:n tuella oli vuoteen 2014 saakka vähäinen vaikutus Ukrainan kaasualan toimintaan. Tuen 
avulla saatiin vaihtelevia tuloksia Ukrainan kautta tapahtuvien EU:n kaasutoimitusten varmuuden suhteen. Vuoden 2014 
jälkeen on kuitenkin saavutettu merkittäviä välitavoitteita, kuten huhtikuussa 2015 hyväksytty kaasulaki, joka on EU:n 
kolmannen energiapaketin mukainen.
VIII
Tässä kertomuksessa annetaan viisi Ukrainalle osoitettavan EU tuen parantamiseen tähtäävää suositusta.
09
 Johdanto
Maantieteellinen ja poliittinen tausta
01 
Ukrainan pinta-ala on 603 000 km2 ja maassa oli 44,3 miljoonaa asukasta vuonna 
2014. Maa sai täyden itsenäisyyden Neuvostoliiton hajotessa vuonna 1991. Euroopan 
unionin laajennuttua Keski- ja Itä-Euroopan maihin vuonna 2004 Ukrainasta on tullut 
yksi unionin suurimmista ja poliittisesti tärkeimmistä lähinaapureista.
02 
Maassa vallitsee poliittinen ja institutionaalinen epävakaus. Vuoden 2004 jälkeistä 
aikaa leimaavat kolme keskeistä tapahtumaa: vuoden 2004 oranssi vallankumous, 
vuoden 2010 presidentinvaalit (jotka sujuivat pitkälti demokraattisesti ja rauhanomai -
sesti) ja vuonna 2014 tapahtunut Maidan-vallankumous 1.
03 
Ukrainan maantieteellinen eheys on ollut vuoden 2014 alusta alkaen vakavasti uhat -
tuna. Tarkastuksen toimittamisajankohtana Ukrainan armeija oli konfliktissa Venäjän 
tukemien separatistien kanssa tietyillä Donetskin ja Luhanskin alueilla ja Venäjän 
joukot olivat liittäneet Krimin niemimaan Venäjään2.
Talous- ja rahoitustilanne
04 
Ukrainan talouden suorituskyky on ollut heikko sen vuonna 1991 tapahtuneesta 
itsenäistymisestä lähtien. Talouskasvu, jota tapahtui 2000-luvun alussa, sai vakavan 
iskun vuoden 2008 maailmanlaajuisen kriisin yhteydessä. Maa on siitä lähtien käynyt 
toipumiskamppailua. Ukrainan valtiontalous on vuosien mittaan heikentynyt, mikä 
johtuu lähinnä julkisten varojen huonosta hoidosta. Lisäksi huomattava harmaa 
talous vaikuttaa kielteisesti valtion budjetin tulopuoleen3. Ukrainaa pidetään uudis -
tuspyrkimyksistä huolimatta yhä Euroopan korruptoituneimpana maana4. Julkisessa 
päätöksenteossa ilmenee oman edun tavoittelua. Oligarkkien klaanit ovat kehitty -
neet huomattavasti maan itsenäistymisen jälkeen. Niillä on yhä vallitseva vaikutus 
Ukrainan talouteen, politiikkaan ja viestimiin.1 Käytössä on myös muita 
termejä, kuten Euromaidan tai 
(Euro)Maidan-tapahtu -
mat,  -protestit,  -mielenosoitus 
tai -kansannousu ja ihmisar -
voa ajava vallankumous 
(Revolution of Dignity).
2 Venäjän mukaan Krimin 
niemimaa kuuluu 16.  maalis -
kuuta 2014 järjestetyn 
kansanäänestyksen 
perusteella Venäjän 
federaatioon. Ukrainan 
hallitus, Euroopan unioni, 
Yhdysvallat ja YK:n yleiskokous 
tuomitsivat kansanäänestyk -
sen laittomaksi.
3 Ukrainan harmaa talous on 
Euroopan laajin. Sen arvioitu 
osuus BKT:sta on noin 
44 prosenttia. Ks. Igor 
Vinnychuk ja Serhii Ziukov, 
“Shadow Economy in Ukraine: 
Modelling and Analysis”, 
kansallinen Yurii Fedkovych 
Chernivtsi  -yliopisto, 2013.
4 Vuonna 2015 Transparency 
International -järjestö sijoitti 
Ukrainan 168 maan joukossa 
sijalle 130 (ja 175 maan 
joukossa sijalle 142 vuonna 
2014) (ks. http://www.
transparency.org/
cpi2015/#results-table ).
10 Johdanto 
05 
Ukrainan itäosan konflikti on pahentanut merkittävästi maan talous- ja rahoitus -
tilannetta. Konflikti on niellyt maan rajallisia taloudellisia resursseja ja tuhonnut 
tehokkaasti maan tärkeimmän teollisuusalueen. Vuoden 2014 alussa Ukrainan hallitus 
arvioi maan ulkomaanavun tarpeeksi noin 35 miljardia Yhdysvaltain dollaria vuosina 
2014 ja 2015. Valtion omistaman kaasuyhtiön Naftogazin alijäämä on kuluttanut enti -
sestään valtion varoja: sen osuus BKT:sta nousi 1,9 prosentista 5,7 prosenttiin vuosina 
2013–2014, jolloin se oli suurempi kuin julkisen talouden alijäämä (4,6 prosenttia)5.
EU:n ja Ukrainan välinen yhteistyökehys
06 
EU tekee Ukrainan kanssa yhteistyötä Euroopan naapuruuspolitiikan itäisen alueelli -
sen ulottuvuuden eli itäisen kumppanuuden puitteissa. Yhteistyötä edistivät lähinnä 
vuonna 1994 allekirjoitettu kumppanuus- ja yhteistyösopimus, EU:n ja Ukrainan välil -
lä vuonna 2005 tehty toimintasuunnitelma sekä vuoden 2009 assosiaatio-ohjelma 6.
07 
Maaliskuussa 2007 EU ja Ukraina käynnistivät neuvottelut kumppanuus- ja yhteis -
työsopimuksen korvaavasta uudesta laajennetusta sopimuksesta (josta käytettiin 
syyskuusta 2008 alkaen nimitystä assosiaatiosopimus). Neuvottelut saatiin päätök -
seen joulukuussa 2011, jolloin sopimus parafoitiin. Osana valmisteluja, jotka tähtä -
sivät sopimuksen allekirjoittamiseen kuudennessatoista EU:n ja Ukrainan välisessä 
huippukokouksessa helmikuussa 2013, Ukraina vahvisti sitoutumisensa konkreet -
tisten tulosten saavuttamiseen kolmella alalla: vaalien järjestämiseen liittyneiden 
puutteiden korjaaminen, valikoivaan oikeudenkäyttöön liittyvään ongelmaan puut -
tuminen ja ongelman uudelleen ilmenemisen estäminen sekä assosiaatio-ohjelmaan 
sisältyvien uudistusten täytäntöönpano. Ukraina päätti 21. marraskuuta 2013 keskeyt -
tää assosiaatiosopimuksen allekirjoittamiseen tähtäävät valmistelut. Tämä äkillinen 
käänne käynnisti massiivisen Maidanin mielenosoituksen, jossa tuettiin poliittista 
assosioitumista ja taloudellista yhdentymistä EU:n kanssa. Maidanin tapahtumien 
seurauksena EU ja Ukraina sopivat assosiaatiosopimuksen poliittisista määräyksistä 
21. maaliskuuta 2014 ja lopuista määräyksistä 27. kesäkuuta 20147. Sopimuksessa mää -
rätään EU:n ja Ukrainan välisten suhteiden edistämisestä kaikilla yhteistyön aloilla. Se 
muodostaa myös uudistussuunnitelman, joka perustuu kattavaan ohjelmaan, jonka 
tavoitteena on saattaa Ukrainan lainsäädäntö EU:n normien mukaiseksi.5 Kansainvälisen valuuttarahas -
ton maakohtainen raportti 
nro 15/69, “Ukraine: Request 
for Extended Arrangement 
Under the Extended Fund 
Facility and Cancellation of 
Stand-By Arrangement Staff 
Report”, kansainvälinen 
valuuttarahasto, 
maaliskuu  2015.
6 Vuoden 2009 assosiaatio-oh -
jelmaa päivitettiin vuosina 
2011, 2013 ja 2015.
7 Huhtikuun 2016 puoliväliin 
mennessä Euroopan 
parlamentti oli antanut 
hyväksyntänsä assosiaatioso -
pimuksen tekemiselle ja sen 
olivat ratifioineet Ukrainan 
parlamentti Verh’ovna Rada ja 
27 EU:n jäsenvaltiota (lukuun 
ottamatta Alankomaita, joka ei 
ole vielä tehnyt lopullista 
ratifiointipäätöstä, koska 
kansanäänestyksen tulos oli 
kielteinen). Osia assosiaatio -
sopimuksesta on sovellettu 
väliaikaisesti.
11 Johdanto 
EU:n taloudellinen tuki
08 
Avustusten muodossa annettavaa, Ukrainan toimintasuunnitelman täytäntöönpa -
non tukemiseen tarkoitettua taloudellista tukea annettiin lähinnä eurooppalaisen 
naapuruuden ja kumppanuuden välineen (ENPI)8 kautta. Euroopan naapuruuspolitii -
kan rahoitusväline (ENI) korvasi ENPIn vuonna 20149. Ukrainalle suunnattu kahden -
välinen ENPI-tuki ohjelmoitiin vuosien 2007–2013 maakohtaisen strategia-asiakirjan 
ja kahden maaohjelman (2007–2010 ja 2011–2013) kautta. Vaikean tilanteen takia ei 
sittemmin ole ilmoitettu uusista maakohtaisista strategia-asiakirjoista tai maaohjel -
mista. Suurin osa ENPI-ENI-tuesta (65 prosenttia) myönnettiin sektoribudjettitukeen 
perustuvaa lähestymistapaa noudattaen. Ukraina sai EU:n tukia myös ydinturvallisuu -
teen liittyvän yhteistyön välineen sekä vakautta ja rauhaa edistävän välineen kautta.
09 
Avustusten lisäksi EU on antanut Ukrainalle makrotaloudellista rahoitusapua (MFA) eli 
lainoja, jotka maksetaan useina eri suorituksina (”erinä”) makrotaloudellista tilannetta 
ja alakohtaisia uudistuksia koskevien ehtojen täyttyessä. Taulukosta 1  käy ilmi EU:n 
Ukrainalle kaudella 2007–2015 avustuksina ja lainoina osoittaman taloudellisen tuen 
jakautuminen.8 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetus 
(EY) N:o 1638/2006, annettu 
24 päivänä lokakuuta 2006, 
eurooppalaista naapuruuden 
ja kumppanuuden välinettä 
koskevista yleisistä määräyk -
sistä (EUVL L 310, 9.11.2006, 
s. 1).
9 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetus (EU) 
N:o 232/2014, annettu 
11 päivänä maaliskuuta 2014, 
Euroopan naapuruusvälineen 
perustamisesta (EUVL L 77, 
15.3.2014, s. 27).Taulukko 1EU:n kahdenvälinen tuki Ukrainalle kaudella 2007–2015 rahoitusvälineiden mukaan 
jaoteltuna (miljoonaa euroa)
Myönnetyt kokonaismäärät 1
Määrä Osuus
Ukrainalle suunnatun EU-tuen kokonaismäärä (makrotaloudellinen rahoitusapu mukaan 
luettuna)5 019 100 %
Avustukset yhteensä 1 609 32 %
ENPI/ENI21 330 27 %
josta:
Bujettituki 3, 4794 16 %
Muut ENPI/ENI-avustukset 536 11 %
Vakautta ja rauhaa edistävä väline 54 1 %
Väline ydinturvallisuuteen liittyvää yhteistyötä varten 225 4 %
Makrotaloudellisen rahoitusavun lainat yhteensä 3 410 68 %
Makrotaloudellinen rahoitusapu (MFA I) 610 12 %
Makrotaloudellinen rahoitusapu (MFA II) 1 000 20 %
Makrotaloudellinen rahoitusapu (MFA III) 1 800 36 %
1 Tiedot 30. marraskuuta 2015 saakka.
2 Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline/Euroopan naapuruuspolitiikan rahoitusväline.
3 Sisältää valtiorakenteiden kehittämistä koskevan sopimuksen.
4 Ei sisällä 29 miljoonan euron osuutta, joka myönnettiin täydentäviin toimiin (tekninen apu).
Lähde:  CRIS-hallintotietojärjestelmä (Common Relex Information System) ja talouden ja rahoituksen pääosaston internet-sivusto  (MFA).
12 Johdanto 
10 
 Maaliskuussa 2014 komissio ilmoitti Ukrainaa koskevasta alustavasta 11,2 miljardin 
euron tukipaketista, johon sisältyi enintään kahdeksan miljardin lainaosuus EIP:ltä 
(Euroopan investointipankki) ja EBRD:ltä (Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki) 
uudistusprosessin tukemiseen kaudella 2014–2020 (ks. kohdat 17 ja 18).
13
 Ukrainalle suunnattavan 
EU-tuen erityinen tausta
Epävakaa poliittinen, taloudellinen ja hallinnollinen 
tilanne haittasi EU:n ja Ukrainan välistä yhteistyötä
Assosiaatiosopimusta koskevat neuvottelut lujittivat EU:n ja 
Ukrainan välistä vuoropuhelua
11 
EU:n ja Ukrainan välinen vuoropuhelu perustui tarkastuskohteena olleella ajanjak -
solla laajarakenteiseen kehykseen, johon liittyivät neuvottelut ja niitä seurannut 
assosiaatiosopimuksen väliaikainen soveltaminen. Nykyiset EU:n ja Ukrainan väliset 
yhteistyötoimet perustuvat vuonna 2014 allekirjoitettuun assosiaatiosopimukseen ja 
assosiaatio-ohjelman vuoden 2015 versioon. Korkean tason yhteistyöstä keskusteltiin 
vuotuisissa EU:n ja Ukrainan välisissä huippukokouksissa sekä EU:n ja Ukrainan välisen 
yhteistyö- ja assosiaationeuvoston kokouksissa. Yhteistyö- ja assosiaationeuvoston 
tueksi perustettiin EU:n ja Ukrainan välinen yhteistyö- ja assosiaatiokomitea sekä seit -
semän alakomiteaa, jotka vastasivat toimintasuunnitelman ja assosiaatio-ohjelman 
edistymisen seurannasta10. Vuoropuheluprosessiin liittyi myös komission jäsenten ja 
ylempien virkamiesten vierailuja. Vuoropuheluprosessiin sisältyivät virallisesti julki -
seen varainhoitoon, korruptiontorjuntaan ja energia-alaan liittyvät kysymykset.
Poliittinen ja hallinnollinen epävakaus hidastivat EU:n ja 
Ukrainan välistä vuoropuhelua ja uudistusten edistymistä
12 
Ukrainan poliittinen epävakaus vaikutti voimakkaasti EU:n ja Ukrainan väliseen yh -
teistyöhön ja EU:n tuen täytäntöönpanoon. Ukraina kävi vuosien 2004 ja 2014 välillä 
läpi kolme merkittävää poliittista muutosta (ks. kohta 2), jotka johtivat mittaviin 
suunnanmuutoksiin maan politiikassa etenkin sen EU pyrkimysten osalta. Näillä muu -
toksilla oli huomattava vaikutus lainsäädäntöön esimerkiksi hyväksytystä lainsää -
dännöstä peräytymisen ja regressiivisten tarkistusten muodossa. Muutokset vaikut -
tivat merkittävästi myös julkishallinnon vakauteen etenkin keskijohdon ja ylemmän 
johdon tasolla.
13 
Ukrainan julkishallinnon rakennetta pyrittiin uudistamaan useita kertoja tarkastuk -
sen kattamalla ajanjaksolla (esim. vuosina 2010 ja 2011). Rakenneuudistusprosessia 
haittasi vuoteen 2014 saakka poliittisen tahdon puute hallintotapaa koskevien EU 
standardien noudattamiseen. Rakenneuudistus toteutettiin tehottomasti ja se vai -
kutti EU:n ohjelmien käytännön toteuttamiseen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, 
että poliittinen sitoutuminen julkishallinnon uudistukseen oli tarkastuksen toimitta -
misajankohtana voimakas. Keski- ja ylemmän johdon vaihtuvuus kuitenkin vaaransi 
EU:n tuen avulla edistetyt uudistukset ja tulosten kestävyyden. Alhainen palkkataso 
puolestaan loi potentiaalisen kannustimen korruptiolle.10 Assosiaatio-ohjelmassa 
edellytettyjä uusia yhteistyö -
yksikköjä oltiin perustamassa 
tarkastuksen 
toimittamisajankohtana.
14 Ukrainalle suunnattavan EU-tuen erityinen tausta 
14 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Maidanin tapahtumien seurauksena yhteis -
työ edistyi lukuisilla aloilla, jotka olivat olleet pysähdyksissä koko kauden 2007–2013 
ajan (esim. julkisten hankintamenettelyjen uudistus ja energia-alan uudelleenjärjes -
tely). Ukrainan taloudelliset ja geopoliittiset haasteet vaikuttivat kuitenkin voimak -
kaasti hallituksen painopisteisiin ja julkishallinnon toimintoihin.
Komissio on vuodesta 2010 alkaen korostanut oligarkkisesta 
järjestelmästä aiheutuvia riskejä enenevässä määrin
15 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio on vuodesta 2010 alkaen tuonut 
avoimemmin esille Ukrainan oligarkkisen järjestelmän aiheuttamia riskejä, kuten hei -
kosti toimivaa julkishallintoa, ylhäältä alaspäin suuntautuvaa korruptiota ja julkisten 
varojen hyödyntämistä yksityisten etujen edistämiseen11. Komissio arvioi eturistiriito -
jen riskin erittäin korkeaksi kaikilla Ukrainan hallinnon tasoilla. Se pyrki lieventämään 
riskiä virallisen vuoropuhelun ja budjettituen keskeytysten avulla. Myös julkisen va -
rainhoitojärjestelmän uudistamisen (2013) ja korruptiontorjuntaan (2014) tähtäävien 
strategioiden täytäntöönpanon12 toivottiin lieventävän riskejä. Yksityistämisen osalta 
EU:n budjettituki ja makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelmat eivät sisältäneet ehto -
ja, joiden avulla olisi varmistettu, että tulevat yksityistämiset tapahtuvat avoimesti ja 
oikeudenmukaisesti. Komissio kuitenkin tuki IMF:n (Kansainvälinen valuuttarahasto) 
yksityistämistavoitteita viittaamalla makrotaloudellisen rahoitusavun ehdoissa IMF:n 
ohjelman täytäntöönpanoon.
16 
Lainsäädäntöaloitteiden tavoitteena on vuoden 2015 alusta lähtien ollut purkaa 
Ukrainan politiikassa ja taloudessa vallitsevat oligarkiat. Riskitaso on kuitenkin yhä 
korkea (ks. laatikko 1 ), ja konkreettiset tulokset ovat edelleen jäljessä odotuksista 
(ks. kohta 63).11 Ulkoisen avun hallinnointia 
koskevat kertomukset vuosilta 
2010, 2011 ja 2012 (eivät ole 
julkisia asiakirjoja).
12 European Commission Risk 
Management Framework for 
Ukraine, Risk Register 
2012-2014 (Ukrainaa koskeva 
Euroopan komission 
riskinhallintakehys, riskirekis -
teri 2012–2014; ei ole julkinen 
asiakirja).Laatikko 1Ukrainan viranomaisten oligarkian vastaisen kampanjan käynnistäminen
Ukrainan hallitus käynnisti vuonna 2015 EU:n vaatimusten mukaisesti kampanjan, jonka tarkoituksena oli höllentää 
oligarkkien otetta maan taloudellisesta ja poliittisesta järjestelmästä. Tämän aloitteen yhteydessä käynnistettiin 
lukuisia tutkinta- ja syytetoimia ja joidenkin – etenkin energia-alalla toimivien – oligarkkien varat asetettiin val -
vontaan. Nämä toimenpiteet olivat kuitenkin satunnaisia ja ristiriitaisia ja saivat voimakasta vastustusta entisiltä ja 
nykyisiltä oligarkeilta. Jotkin oligarkit toteuttivat omia Ukrainaa koskevia uudistusaloitteita13.
13 Esimerkiksi maaliskuussa 2015 käynnistettiin Ukrainan uudistusviraston toiminta. Kyseessä on valtioista riippumaton organisaatio, jonka 
päätoimipaikka on Wienissä ja jota rahoittaa energia-alalla toimiva ukrainalainen oligarkki. Viraston tarkoituksena oli esittää oma, erillinen Ukrainan 
uudistussuunnitelma ja perustaa rahasto kunnostamistoimia varten. Virasto otti palvelukseen henkilöitä, jotka olivat aiemmin työskennelleet 
merkittävissä tehtävissä EU:ssa ja jäsenvaltioissa. Viraston toimet ovat pitkälti päällekkäisiä Ukrainan hallituksen ja EU:n toimien kanssa, joten riskinä 
on, että toimet sekoittuvat Ukrainalle suunnattavan virallisen EU-tuen kanssa.
15 Ukrainalle suunnattavan EU-tuen erityinen tausta 
EU vastasi Ukrainassa vuonna 2014 puhjenneeseen 
kriisiin nopeasti, mutta kyseessä oli kuitenkin 
hätäratkaisu
Komission maaliskuussa 2014 myöntämä rahoituspaketti 
koostui lähinnä mahdollisista lainoista
17 
 Komissio ilmoitti 5. maaliskuuta 2014 alustavasta 11,2 miljardin euron rahoituspaketis -
ta kaudelle 2014–2020 ( (ks. taulukko 2 ). Rahoituspaketin tarkoituksena oli tukea Uk -
rainan talous- ja rahoitustilanteen vakauttamista, tukea siirtymäprosessia, kannustaa 
poliittisiin ja taloudellisiin uudistuksiin ja tukea osallistavaa kehitystä14. Koska tilanne 
oli kiirellinen, komissio laati rahoituspaketin poliittisen ilmoituksen (5. maaliskuuta 
2014) antamisajankohtana analysoimatta kattavasti, miten tuen määrä oli laskettu tai 
millaisia yhteistyöjärjestelyjä muiden rahoittajien kanssa oli tehty. Myöskään EU:hun 
kohdistuvia taloudellisia riskejä ei otettu huomioon tai dokumentoitu asianmukaises -
ti. Analysointi ja dokumentointi seurasivat myöhemmin komission lainsäädäntöehdo -
tusten yhteydessä14 Ks. http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14-219_
en.htm . Lisätietoja löytyy 
osoitteesta http://europa.eu/
rapid/
press-release_MEMO-14-
159_en.htm .Taulukko 2EU:n tuki Ukrainalle – Alustava rahoituspaketti kaudelle 
2014–2020 (5. maaliskuuta 2014 annetun ilmoituksen 
mukaan)
RahoituslähdeAlustavat määrät  
(miljoonaa euroa)
I EUROOPAN KOMISSIO (2014–2020)
I.1 Yleinen kehitysapu (avustukset) 1 565
Kahdenvälinen rahoitus (lähinnä Euroopan naapuruuspolitiikan 
rahoitusvälineestä):
– Vuotuinen toimintaohjelma 2014 140–200
– Vuotuiset toimintaohjelmat (keskimäärin) kaudelle 2015–2020 780
– Yleisohjelma (”enemmällä enemmän”) kaudelle 2015–2020 240–300
Naapuruuspolitiikan investointiväline 200–250
Vakautta ja rauhaa edistävä väline: 20
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka (YUTP) 15
I.2 Makrotaloudellinen rahoitusapu (lainat)11 610
II KANSAINVÄLISET RAHOITUSLAITOKSET
EIP enintään 3 000
EBRD 5 000
KAIKKI YHTEENSÄ 11 175
1 Lisäksi vuonna 2015 myönnettiin uusi 1,8  miljardin  euron suuruinen makrotaloudellisen 
rahoitusavun laina (MFA III).
Lähde:  Euroopan komissio.
16 Ukrainalle suunnattavan EU-tuen erityinen tausta 
18 
 Maaliskuun 2014 rahoituspaketti koostui lähinnä mahdollisista lainoista (71,5 pro -
senttia), jotka EIP ja EBRD myöntäisivät Ukrainalle. Ei ole varmaa, että EIP:n ja EBRD:n 
osuudet maksetaan kokonaisuudessaan15. Rahoituspaketin myötä vuotuisten avustus -
ten määrä nousee noin 220 miljoonaan euroon vuoteen 2020 saakka. Kaudella 2007–
2013 avustusten vuotuinen määrä oli noin 140 miljoonaa euroa. Yleisohjelman (joka 
perustui ”enemmällä enemmän”  periaatteeseen) yhteydessä myönnetyt avustukset 
eivät kuitenkaan ole taattuja, sillä niiden ehtona on toteen näytetty edistyminen 
demokratian syventämisessä ja ihmisoikeuksien kunnioittamisessa. Toisaalta voidaan 
todeta, että makrotaloudelliseen rahoitusapuun perustuvat maksut (2,21 miljardia 
euroa 3,41 miljardista eurosta) ylittivät jo maaliskuussa 2014 ilmoitetun rahoituspa -
ketin kattaman alustavan määrän. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komission 
hallinnoima makrotaloudellisen rahoitustuen väline oli vaikuttavin tapa suorittaa 
Ukrainalle vaikean taloustilanteen selvittämiseen luvattu tuki nopeasti (ks. kohta 43).
Komissio käytti erityistoimenpiteitä, joiden avulla Ukrainan 
kriisiin pyrittiin puuttumaan nopeasti
19 
Ukrainaa koskevan EU:n toimintapolitiikan tukena on joukko strategisia asiakirjoja, 
joihin sisältyivät keskeiset tavoitteet ja painopisteet ja joiden avulla pyritään EU:n 
toimintapolitiikan johdonmukaisuuteen ja vaikuttavuuteen. Asianomaisia strategisia 
asiakirjoja ei kuitenkaan ollut laadittu ohjaamaan poliittista päätöksentekoa Ukrai -
nassa marraskuussa 2013 käynnistyneen kriisin kaltaisessa tilanteessa. Komission oli 
reagoitava radikaaleihin muutoksiin nopeasti, ilman ennalta määritettyä strategiaa.
20 
Ukrainaa koskeva monivuotinen ohjelmasuunnittelumenettely keskeytettiin kriisin 
seurauksena. Komissio ei pystynyt käyttämään vakiomuotoista yhdistettyä tukike -
hystään, jossa määritettiin tuen painopistealat monivuotisen menettelyn perusteella 
vuosille 2014 ja 2015. Asetuksen16 mukaisesti komissio sitoi tukea vuotuisten erityis -
toimenpiteiden muodossa.15 EIP ja EBRD ovat onnistuneet 
vuodesta 2014 alkaen 
sopimaan hankelainoista, 
joista EIP:n osuus on noin 
940 miljoonaa euroa ja EBRD:n 
osuus noin 870 miljoonaa eu -
roa (alustavat määrät 
heinäkuun  2015 loppuun 
mennessä).
16 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetus 
(EU) N:o 236/2014, annettu 
11 päivänä maaliskuuta 2014, 
unionin ulkoisen toiminnan 
rahoitusvälineiden täytän -
töönpanoa koskevista 
yhteisistä säännöistä ja 
menettelyistä (EUVL L 77, 
15.3.2014, s. 95), 2 artiklan 1 
ja 5 kohta.
17 Ukrainalle suunnattavan EU-tuen erityinen tausta 
EU perusti tilapäisrakenteita hallinnoidakseen lisääntyneitä 
Ukrainaa koskevia toimiaan
21 
 EU:n tuki Ukrainalle lisääntyi huomattavasti vuonna 2014, joten EU perusti uusia yk -
siköitä, joiden tarkoituksena oli järjestää Ukrainalle lisäasiantuntemusta uudistuspro -
sessia varten. Kaksi merkittävintä aloitetta olivat komission järjestämä Ukrainan tuki -
ryhmä (SGUA) ja siviiliturvallisuusalan uudistamista koskeva EU:n neuvontaoperaatio 
Ukrainassa (EUAM)17 . Sekä SGUA että EUAM edistivät huomattavasti EU:n ja Ukrainan 
välistä yhteistyötä. Ne tarjoavat asiantuntemusta tuen kohteena olevilla aloilla, joilla 
EU:n edustusto jo antaa tukea. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että olemassa oli 
näin ollen riski, että toimet ovat päällekkäisiä EU:n edustuston toimien kanssa ja että 
tilanne aiheuttaa hämmennystä Ukrainan viranomaisille etenkin korruptiontorjunnan 
alalla. Kyseessä on ala, jolla kaikki kolme osapuolta toimivat. Komissio ryhtyi vuonna 
2015 toimiin, joiden tarkoituksena oli puuttua tähän riskiin18.
22 
Lisääntyneen EU-rahoituksen käyttämisen varmistamista silmällä pitäen komissio otti 
kesäkuussa 2014 tavoitteeksi myös yhteisen riippumattoman elimen perustamisen 
Ukrainan viranomaisten kanssa tutkimaan petoksia ja korruptiota19. Yhteistä elintä ei 
ollut perustettu vielä vuoden 2015 loppuun mennessä.
Rahoittajat lisäsivät koordinointiaan paikatakseen 
Ukrainan viranomaisten heikkouksia tällä alalla
Ukrainan viranomaiset koordinoivat heikosti rahoittajia
23 
Ukrainan viranomaiset hallinnoivat heikosti rahoittajien koordinointia. Ministeriöi -
den välillä oli hyvin vähän tiedonvaihtoa, Ukrainaa edustava yhteystaho puuttui ja 
vastuualuejako oli epäselvä. Myös vuosina 2006 ja 2011 laadituissa julkisia menoja ja 
taloudellista vastuuta koskevissa PEFA-arvioinneissa (ks. kohta 46) esitettiin kriit -
tinen arvio ulkoista apua koskevan taloudellisen informaation vaihdosta Ukrainan 
viranomaisten ja rahoittajien välillä. Ukrainan viranomaiset pyrkivät keskittämään 
rahoittajien koordinointia vuosina 2008 ja 2009, mutta selkeää tehtävänantoa ei 
tapahtunut ja poliittisen tuen painopiste muuttui nopeasti. Tämä merkitsi aloitteen 
epäonnistumista.17 EUAM on välittäjänä 
toimimiseen perustuva, 
aseeton turvallisuus- ja 
puolustuspolitiikan alan 
operaatio, jonka avulla 
tuetaan, neuvotaan ja 
ohjataan Ukrainan poliittisia ja 
institutionaalisia sidosryhmiä 
strategisella tasolla siviilitur -
vallisuusalan uudistamisessa.
18 Päällekkäisyyksien rajoittami -
seen tähtääväksi tilapäisratkai -
suksi otettiin esimerkiksi 
menettely, jonka yhteydessä 
EUAM tuki korruptiontorjunta -
viraston perustamista ja SGUA 
keskittyi korruptiontorjuntaan 
liittyviin uudistuksiin 
oikeusministeriössä.
19 Ukrainalle annettavaa tukea 
koskeva, 25.  kesäkuuta 2014 
laadittu Euroopan komission 
muistio ( http://europa.eu/
rapid/
press-release_MEMO-14-
279_en.htm ).
18 Ukrainalle suunnattavan EU-tuen erityinen tausta 
24 
Talouskehitys- ja kauppaministeriö on vuodesta 2014 alkaen toteuttanut joukon 
rahoittajien koordinointitoimia, mutta niiden tulokset ja kestävyys ovat toistaiseksi 
epävarmoja20. Vuonna 2012 käynnistynyt kansainvälistä teknistä apua koskevan lain 
laadintaprosessi on ollut keskeytettynä vuodesta 2014.
Rahoittajayhteisö on vuodesta 2014 alkaen parantanut 
sisäistä koordinointiaan
25 
Rahoittajien tiiviimpi toiminta Ukrainassa asettaa lisähaasteita rahoittajayhteisön 
sisäisen koordinoinnin kannalta ja rasittaa jo valmiiksi heikkoa tuen hyödyntämiska -
pasiteettia kentällä. Komissio on vuodesta 2014 alkaen tavannut säännöllisesti muita 
pääasiallisia rahoittajia. Ne laativat yhdessä Ukrainaa koskevan tukisuunnitelman ja 
ylläpitävät suunnitelmaa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että rahoittajien suunni -
telmaan sisältyi rinnakkaisia toimia, kuten oikeusalaa koskevat EU:n ja Yhdysvaltain 
kansainvälisen kehitysviraston USAIDin (United States Agency for International 
Development ) hankkeet. Komissio ei osallistu EBRD:n hallinnoimaan monenväliseen 
rahastoon, mutta käytössä on mekanismeja, joiden avulla EBRD:tä tuetaan hankkei -
den ja ohjelmapäätösten koordinoinnissa relevanttien komission osastojen kanssa.20 Rahoittajien koordinointia 
koskevia tehtäviä ei ollut 
jaettu vielä tarkastuksen 
aikaan, eikä Ukrainan 
hallinnossa ollut vielä 
kehitetty selkeää rahoittajien 
koordinointia koskevaa 
toimintapolitiikkaa. Brysselissä 
järjestettiin 8.  heinäkuuta 2014 
korkean tason kokous, jonka 
tarkoituksena oli Ukrainalle 
suunnatun kansainvälisen 
tuen koordinointi. Kokouk -
seen osallistui useiden 
rahoittajamaiden, EU:n, 
muiden keskeisten kansainvä -
listen instituutioiden ja 
rahoittajajärjestöjen edustajia. 
Syksyllä 2014 kutsuttiin koolle 
rahoittajien ja investoijien 
konferenssi, jossa oli määrä 
perehtyä kautta 2014–2016 
koskevan Ukrainan talouden 
elvytys- ja kasvuohjelman 
täytäntöönpanoon. 
Konferenssi korvattiin 
huhtikuussa  2015 järjestetyllä 
kansainvälisellä konferenssilla, 
joka oli tarkoitettu rahoitta -
jien, elinkeinoelämän ja 
kansalaisyhteiskunnan 
edustajille.
19
 Tarkastuksen laajuus ja 
tarkastustapa
26 
Tilintarkastustuomioistuin tutki kauden 2007–2015 osalta, oliko komission21 ja Eu -
roopan ulkosuhdehallinnon antama tuki vaikuttavaa pyrittäessä tukemaan Ukrainan 
kehitystä hyvin hallinnoiduksi valtioksi. Tukeen viitataan jäljempänä EU-tukena22. 
Tarkastuksessa keskityttiin julkisen varainhoidon alaan ja korruptiontorjuntaan sekä 
kaasualaan ja energiatehokkuuteen. Nämä alat ovat erityisen tärkeitä Ukrainan uudis -
tusprosessin kannalta ja niille on osoitettu huomattava määrä EU-tukea. Tavoitteena 
oli tukea hallintoa edistämällä kansainvälisten standardien ja parhaiden käytäntöjen 
soveltamista23.
27 
Tarkastus kattoi kaikki ENPI:hin ja ENI:hin liittyvät EU:n budjettituen ja makrotalou -
dellisen rahoitusavun ohjelmat vuodesta 2007 alkaen sekä rahoitusvälineet, jotka pe -
rustuvat komission Ukrainan kriisitilanteen perusteella vuonna 2014 käynnistämään 
rahoituspakettiin. Tarkastetut ohjelmat on lueteltu liitteessä .
28 
Tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksen kesäkuun 2014 ja joulukuun 2015 
välisenä aikana. Tarkastuksessa keskityttiin seuraaviin osa-alueisiin:
–  Ukrainalle suunnatun EU-tuen vaikuttavuus pyrittäessä parantamaan julkista 
varainhoitoa ja korruptiontorjuntaa
– Ukrainalle suunnatun EU-tuen vaikuttavuus pyrittäessä parantamaan kaasualan 
hallinnointia ja EU:hun tapahtuvien kaasutoimitusten toimitusvarmuutta.
29 
Tarkastus perustui haastatteluihin ja viestienvaihtoon komission, Euroopan ulko -
suhdehallinnon ja Ukrainan EU-edustuston, Ukrainan viranomaisten ja virastojen, 
kansalaisjärjestöjen, EU:n jäsenvaltioiden24, kansainvälisten rahoituslaitosten sekä 
Kansainvälisen energiajärjestön kanssa. Lisäksi toimitettiin asiakirjatarkastus, jossa 
käytiin läpi toimintapoliittisia ja strategisia asiakirjoja sekä muita relevantteja ajatus -
hautomoiden ja kansalaisjärjestöjen raportteja. Tarkastukseen sisältyi myös viikon 
mittainen tarkastuskäynti Kiovaan maaliskuussa 2015.21 Lähinnä naapuruuspolitiikan 
ja laajentumisneuvottelujen 
pääosasto, talouden ja 
rahoituksen pääosasto sekä 
energian pääosasto.
22 Vuoden 2010 loppuun saakka 
Euroopan komissio vastasi 
ENP:n lähestymistavan 
kehittämisestä ja sen jälkeen 
tuen ohjelmasuunnittelusta ja 
täytäntöönpanosta sekä ENP:n 
yleisistä yhteistyöpuitteista. 
Vastuu toimintapolitiikan 
kehittämisestä ja yleisistä 
yhteistyöpuitteista siirtyi 
joulukuussa 2010 perustetulle 
Euroopan ulkosuhdehallinnol -
le. Tuen ohjelmasuunnitteluun 
liittyvät vastuualueet on jaettu 
ulkosuhdehallinnon ja 
komission kesken. Tuen 
täytäntöönpano on edelleen 
komission vastuulla.
23 Esimerkkejä: julkisen 
varainhoidon yhteydessä on 
määrä panna täytäntöön 
INTOSAI-standardeja 
ja -menetelmiä, yhdenmukais -
taa hallinnointia julkistalou -
den sisäistä valvontaa 
koskevien kansainvälisten 
standardien kanssa ja pyrkiä 
lähentämään lainsäädäntöä 
julkisia hankintoja koskevan 
EU-säännöstön kanssa. 
Korruptiontorjunnan alalla 
tavoitteena oli ratifioida ja 
panna täytäntöön korruption 
vastainen YK:n yleissopimus ja 
lahjontaa koskeva Euroopan 
neuvoston rikosoikeudellinen 
yleissopimus.
24 Ranska, Italia, Unkari, Slovenia 
ja Ruotsi.
20
 Huomautukset
Osa 1 – Ukrainalle suunnatun EU-tuen vaikuttavuus 
julkisen varainhoidon ja korruptiontorjunnan 
parantamisen kannalta
30 
Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko EU:n ja Ukrainan välinen vuoropuhelu vaikutta -
vaa pyrittäessä puuttumaan julkisen varainhoidon ja korruptiontorjunnan ongelmiin, 
ja oliko EU-tuki suunniteltu ja valvottiinko sitä siten, että tuki edistäisi vaikuttavalla 
tavalla julkisen varainhoidon ja korruptiontorjunnan parantamista. Lisäksi arvioitiin, 
tuottiko tuki konkreettisia ja kestäviä tuloksia näillä aloilla. Tarkastushavaintojen teke -
misessä ja tarkastuskohteiden kanssa käydyissä keskusteluissa käytettiin kirjallisena 
evidenssinä lähinnä sisäisiä lähteitä, kuten komission sisäisiä hallinnointikertomuk -
sia – seurantakertomuksia, vuotuisia edistymiskertomuksia ja vaatimustenmukaisuus -
kertomuksia. Lisäksi hyödynnettiin ulkoisia lähteitä, kuten PEFAn, SIGMAn, OECD:n ja 
kansalaisjärjestöjen raportteja.
EU:n ja Ukrainan välinen vuoropuhelu on parantunut 
julkisen varainhoidon alalla huomattavasti vuodesta 2013 ja 
korruptiontorjunnan alalla vuodesta 2011
EU:n ja Ukrainan välinen vuoropuhelu julkisen varainhoidon 
alalla: lähestymistapa oli ennen vuotta 2013 hajanainen 
eikä käytössä ollut uskottavaa julkisen varainhoidon 
uudistamisstrategiaa
31 
Julkinen varainhoito ja korruptiontorjunta sisällytettiin virallisesti vuoropuhelun 
osa-alueisiin (ks. kohta 11). Julkisella varainhoidolla oli kuitenkin vain vaatimaton 
merkitys EU:n ja Ukrainan välisessä vuoropuhelussa suurimmalla osalla tarkastustus -
kohteena ollutta kautta. EU:n ja Ukrainan välisen vuoropuhelun keskeisissä asiakir -
joissa keskityttiin suppeaan joukkoon julkisen varainhoidon osatekijöitä25. Julkinen 
varainhoito ja korruptiontorjunta hädin tuskin mainittiin vuosien 2007–2013 maakoh -
taisessa strategia-asiakirjassa ja kahdessa maaohjelmassa (2007–2010 ja 2011–2013).
32 
Vuonna 2010 julkaistussa arvioinnissa Euroopan komission yhteistyöstä Ukrainan 
kanssa26 suhtauduttiin erittäin kriittisesti julkista varainhoitoa koskevan kysymyk -
sen käsittelytapaan Ukrainassa. Arvioinnissa pantiin merkille, että puitteet Ukrainan 
viranomaisten kanssa julkisen varainhoidon alalla käytävälle perusteelliselle poliitti -
selle vuoropuhelulle puuttuivat. Julkisen varainhoidon kokonaisvaltaista käsittelyä 
varten ei ollut erillistä alakomiteaa. Julkisen varainhoidon osa-alueita (esim. tarkastus, 
varainhoidon valvonta ja julkiset hankinnat) käsiteltiin erityyppisissä relevanteissa 
alakomiteoissa. Arvioinnissa katsottiin, että yhteiset seurantaryhmät tai talous- ja 
sosiaaliasioista sekä rahoitus- ja tilastokysymyksistä vastaava alakomitea eivät 
kumpikaan olleet tarkoituksenmukaisia tai riittäviä rakenteita tähän tarkoitukseen27. 
Yhteiset seurantaryhmät oli perustettu arvioimaan sektoribudjettituen ohjelmien 
täytäntöönpanon edistymistä ja alakomitea kokoontui vain kerran vuodessa ja kattoi 
hyvin laajan kirjon eri aihealueita.25 Strategia-asiakirjassa ja 
maaohjelmissa mainitut 
julkisen varainhoidon 
osa-alueet olivat julkiset 
hankinnat, verotus ja  – paljon 
vähäisemmässä määrin  – jul -
kishallinnon varainhoidon 
sisäinen valvonta, ulkoinen 
tarkastus ja 
budjettisuunnittelu.
26 “Evaluation of the European 
Commission’s Cooperation 
with Ukraine”, Euroopan 
komission tilaama arviointi, 
josta vastasi ADE-yritys 
(Analysis for Economic 
Decisions), joulukuu  2010.
27 Ks. edellä, s. 87.
21 Huomautukset 
33 
Pitkäaikaisiin ongelmiin lukeutui uskottavan julkisen varainhoidon uudistusstrategian 
puuttuminen. Ukrainan hallitus hyväksyi vuonna 2007 julkista varainhoitoa koskevan 
strategian, joka oli valmisteltu Maailmanpankin tuella. EU ehdotti julkista varain -
hoitoa koskevaa budjettitukiohjelmaa tarkastuksen kattamalla ajanjaksolla, vuosina 
2007 ja 2010. Molemmat ehdotukset peruttiin, sillä tammikuussa 2008 käynnistetyn, 
Maailmanpankin 50 miljoonan Yhdysvaltain dollarin suuruisen hankkeen odotettiin 
kattavan julkista varainhoitoa koskevat kysymykset riittävän perusteellisesti. Julkisen 
varainhoidon uudistamista koskenut Maailmanpankin hanke ei kuitenkaan saavutta -
nut tavoitteitaan28. Vuodesta 2010 alkaen useissa keskeisissä tutkimuksissa ja arvioin -
neissa korostettiin Ukrainan julkisen varainhoidon strategian puutteita29.
34 
Kritiikistä seurasi, että EU alkoi vuodesta 2011 lähtien vaatia suoremmin julkisen va -
rainhoidon uudistusta30. Valtiovarainministeriö perusti vuonna 2012 julkista varain -
hoitoa koskevan työryhmän. Työryhmän tehtäväksi annettiin laatia uudistusstrategia, 
jonka avulla budjettituki voidaan aloittaa uudelleen. Tuki oli keskeytetty vuonna 
2011, koska julkisen varainhoidon uudistus oli edistynyt hitaasti erityisesti julkisten 
hankintojen alalla. Komissio antoi etenkin Kiovassa sijaitsevan EU-edustuston väli -
tyksellä valtiovarainministeriölle laajamittaista apua hyväksyttävän julkisen varain -
hoidon uudistamisstrategian ja toimintasuunnitelman kehittämisessä ennen vuonna 
2013 pidettyä Vilnan huippukokousta.
EU:n ja Ukrainan välinen vuoropuhelu korruptiontorjunnan alalla: 
käynnistyminen tapahtui hitaasti ja edistys oli vähäistä, vaikka 
EU panosti vuoropuheluun lähes koko tarkastuskohteena olleen 
ajanjakson ja vaikka vuoropuhelu sai uutta pontta Maidanin 
tapahtumien seurauksena
35 
Korruptiontorjunta mainittiin toimintasuunnitelmissa, jotka liittyivät vuonna 1994 
EU:n ja Ukrainan välillä solmittuun kumppanuus- ja yhteistyösopimukseen. Korrup -
tiontorjunta kuului myös Ukrainan kanssa käytävän vuoropuhelun aiheisiin. Vuoden 
2004 oranssin vallankumouksen jälkeen Ukraina yritti edistää korruptiontorjuntaa 
luomalla uuden toimintakehyksen, joka perustui kansainvälisten organisaatioiden 
analyyseihin ja suosituksiin. EU kehotti Ukrainaa liittymään Euroopan neuvoston 
lahjonnan vastaiseen valtioiden ryhmään (GRECO) ja panemaan sen suositukset täy -
täntöön sekä ratifioimaan korruption vastaiset YK:n yleissopimukset. Ukrainasta tuli 
GRECOn jäsen vuonna 2006 ja se ratifioi YK:n yleissopimukset vuonna 2009. Kansain -
välisten suositusten täytäntöönpano edistyi hitaasti vuoteen 2010 saakka31.
36 
Vastavalittu Ukrainan parlamentti poisti joulukuussa 2010 korruptiontorjuntaa kos -
kevan lainsäädäntöpaketin ja muita toimenpiteitä, jotka oli hyväksytty vuonna 2009 
mutta joita ei ollut pantu täytäntöön. Vastauksena tähän EU on vuodesta 2011 alkaen 
sisällyttänyt korruptiontorjuntaa koskevaan lainsäädäntöön ja korruptiontorjuntaeli -
miin liittyviä tavoitteita viisumivapautta koskevaan toimintasuunnitelmaan.28 Vuodelta 2015 olevassa 
lopullisessa hankearvioinnissa 
annetaan tulosten yleisarvioin -
niksi ”epätyydyttävä”:  
Tulos: tavoitteiden relevanttius 
arvioidaan huomattavaksi, kun 
huomioon otetaan julkista 
varainhoitoa koskeva 
hallituksen uudistusohjelma. 
Hankerakenteen relevanttiutta 
pidetään vaatimattomana, sillä 
ei ole selvää, että hankkeen 
suunnitellut toimet kohdistui -
vat avoimuustavoitteeseen. 
Julkisen varainhoidon 
vahvistamistavoitteen 
saavuttamisaste jäi vaatimatto -
maksi toiminnan tehokkuuden 
kannalta arvioituna. Julkisen 
varainhoidon vahvistamista -
voitteen saavuttamisaste jäi 
erittäin alhaiseksi avoimuuden 
kannalta arvioituna. Tehokkuus 
arvioidaan vaatimattomaksi. 
Arviot antavat viitteitä 
hankkeen valmisteluun ja 
täytäntöönpanoon liittyneistä 
suurista puutteista, joten tulos 
arvioidaan epätyydyttäväksi. 
(Ks. http://documents.
worldbank.org/curated/
en/2015/12/25709407/
ukraine-public-finance-moder -
nization-project ).
29 Vuonna 2011 julkaistussa 
SIGMA-arvioinnissa pantiin 
merkille, että strategia oli 
suunnattu lähinnä Maailman -
pankin julkista varainhoitoa 
koskevan ohjelman mukaisesti, 
ja muiden julkisen varainhoi -
don alojen kattaminen jäi 
pintapuoliseksi. Strategian 
sisältöä kritisoitiin myös 
tutkimuksessa, joka koski 
julkisen varainhoidon 
kysymyksiä tutkimukseen 
valituissa Euroopan naapuruus -
alueen maissa, sekä vuonna 
2010 julkaistussa Euroopan 
komission ja Ukrainan välistä 
yhteistyötä koskeneessa 
arvioinnissa.
30 Laajentumisesta ja naapuruus -
politiikasta vastaava komission 
jäsen antoi 19. joulukuuta 2011 
pidetyn huippukokouksen 
jälkeen Ukrainan ensimmäiselle 
varapääministerille epäviralli -
sen asiakirjan, joka sisälsi 
julkista varainhoitoa koskevat 
vaatimukset, joita budjettituen 
avulla on edistettävä. 
Vaatimuksiin sisältyi julkista 
varainhoitoa käsittelevän 
työryhmän ja julkisen 
varainhoidon uudistamisstrate -
gian perustaminen sekä alaa 
koskevan toimintasuunnitel -
man kehittäminen.
22 Huomautukset 
37 
EU toteutti Maidan-vallankumouksen seurauksena lisätoimia, joiden avulla pyrittiin 
tukemaan korruptiontorjuntaa koskevia EU:n suosituksia. Vuonna 2014 allekirjoite -
tun assosiaatiosopimuksen jälkeen vuonna 2015 laadittu EU:n ja Ukrainan välinen 
assosiaatio-ohjelma sisälsi tarkemmat lyhyen aikavälin painopisteet. Tavoitteena 
oli esimerkiksi panna täytäntöön 14. lokakuuta 2014 hyväksytty korruptiontorjun -
taa koskeva lainsäädäntöpaketti ja perustaa kansallinen korruptiontorjuntavirasto 
sekä kansallinen korruption ennaltaehkäisystä vastaava virasto ja varmistaa niiden 
toiminnan vaikuttavuus. Kansalaisjärjestöjä pidettiin keskeisenä osatekijänä korrup -
tiontorjuntaa koskevien uudistusten pysähtymisriskin lieventämisessä, joten ne olivat 
aiempaa tiiviimmin mukana vuoropuhelussa.
Tuen rakenne mahdollisti nopeat maksusuoritukset, mutta 
sen yhteydessä ei otettu aina riittävän hyvin huomioon 
tavoitteena olevia uudistuksia 
Budjettituen ohjelmiin ja makrotaloudelliseen rahoitusapuun 
sisältyneissä julkista varainhoitoa ja korruptiontorjuntaa 
koskeneissa ehdoissa oli lukuisia puutteita
38 
Julkisen varainhoidon uudistus kuuluu budjettituen yleisehtoihin32, jotka on voita -
va katsoa täytetyiksi ennen maksujen suorittamista. Yleisehtojen täyttyminen on 
ainoa ehto kiinteämääräisten erien suorittamiselle. Julkista varainhoitoa koskevan 
myönteisen arvion edellytyksenä on tyydyttävä edistyminen julkisen varainhoidon 
uudistamisstrategian täytäntöönpanossa33. Ukrainaa koskeviin budjettituen ohjel -
miin liittyvissä rahoitussopimuksissa ei kuitenkaan tuotu aina selkeästi esille, mitkä 
vaiheet muodostivat erillisten välitavoitteiden tai tuotosten perusteella vaaditun 
”tyydyttävän edistymisen” tason34.
39 
Yleisiä julkista varainhoitoa koskevia ehtoja sovellettiin kaikkiin julkisen varainhoidon 
ja korruptiontorjunnan hankkeiden maksueriin. Tämän lisäksi joihinkin ohjelmiin 
sisältyi erillisiä julkista varainhoitoa tai korruptiontorjuntaa koskevia indikaatto -
reita, jotka olivat ehtona vaihtelevansuuruisten erien suorittamiselle. Indikaatto -
reiden osuus relevanteista vaihtelevansuuruisista eristä oli huomattava (kaikkiaan 
10–20  prosenttia). Asianomaisten erillisten indikaattoreiden suhteellisen vaatimaton 
täyttymisaste kuvasti tämän lähestymistavan vähäistä lisäarvoa julkisen varainhoidon 
uudistusprosessissa (ks. kohta 50).31 Ks. Itä-Euroopan ja Keski-Aa -
sian maille tarkoitettu OECD:n 
korruptiontorjuntaverkosto, 
Istanbulissa laadittu 
korruptiontorjunnan 
toimintasuunnitelma, “Second 
Round of Monitoring, Ukraine, 
Monitoring Report”, joulukuu 
2010 ( https://www.oecd.org/
corruption/acn/istanbulac -
tionplancountryreports.htm ).
32 Sektoribudjettituen ohjelmiin 
liittyy yleensä sekä kiinteitä 
että vaihtelevansuuruisia 
maksusuorituksia (eriä). 
Kiinteät erät perustuvat 
yleisten ehtojen täyttymiseen 
ja vaihtelevansuuruiset erät 
ovat yleisten ehtojen lisäksi 
riippuvaisia tiettyjen 
indikaattoreiden perusteella 
arvioidusta edistymisestä. 
Yleisiä ehtoja sovelletaan 
kaikkien erien maksuun ja ne 
koskevat kansallisia/
alakohtaisia toimintapolitiik -
koja ja uudistuksia (”julkiset 
toimet”), vakaata makrotalou -
dellista kehystä, julkista 
varainhoitoa ja – vuodesta 
2012 alkaen – budjetin 
avoimuutta ja valvontaa.
33 Esim. rajaturvallisuutta 
koskevaan budjettitukiohjel -
maan sisältyy ehto, jonka 
yhteydessä edellytetään 
ainoastaan ”asteittaista 
edistymistä julkisen talouden 
keskipitkän aikavälin kehyksen 
kehittämisessä”; vuonna 2012 
julkaistuun Energia II -budjetti -
tukiohjelmaan sisältyy myös 
erittäin väljä julkista 
varainhoitoa koskeva 
ehto – tarkemmin määrittele -
mättömän julkisen varainhoi -
don parantamisohjelman 
maininta.
34 Ks. myös tilintarkastustuomio -
istuimen erityiskertomus 
nro 11/2010 ”Miten komissio 
on hallinnoinut suoraa 
talousarviotukea Afrikan, 
Karibian ja Tyynenmeren 
valtioissa sekä Latinalaisen 
Amerikan ja Aasian maissa?” 
(http://eca.europa.eu ).
23 Huomautukset 
40 
Makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelmia koskevien rahoitussopimusten mukaan 
komissio ei saa suhteuttaa eriä ohjelmassa määritettyjen ehtojen täyttymisastee -
seen. Näin ollen se soveltaa harkintamarginaalia ehtojen sanamuotoon sekä siihen, 
missä määrin niiden on arvioitu täyttyvän. Marginaali osoittautui kuitenkin joissakin 
tapauksissa väljäksi (ks. laatikko 2 ):
Sektoribudjettituki oli yleensä etupainotteista, vaikka 
rakenneuudistukset olivat edistyneet suhteellisen heikosti
41 
Sektoribudjettituen ohjelmien yhteydessä oli yleensä tarkoituksena maksaa suu -
ri osa myönnetystä määrästä aivan ohjelman alussa. Budjettituen etupainotteisuus 
eli koko  naisuudessaan ja yleensä ilman viiveitä maksettu ensimmäinen kiinteä erä 
vaihteli 31 ja 49 prosentin välillä ennen vuotta 2012 (ks. taulukko 3 ).Laatikko 2Makrotaloudellisen rahoitusavun ehtojen asettamiseen ja ehtojen täyttymisen 
arviointiin liittynyt jousto
 οOsa vuoden 2013 MFA I -tukea koskevista julkiseen varainhoitoon liittyvistä ehdoista oli muotoiltu yleisluontoisesti, 
mikä toi huomattavasti joustoa täytäntöönpanoasteen arviointiin35 (tämä koskee myös energia-alaan liittyviä MFA 
I -tuen ehtoja; ks. kohta 70).
 οKaikkiin Ukrainalle myönnettäviin makrotaloudellisen rahoitusavun lainoihin liittyy lisäksi ehtoja, joissa useat alaeh -
dot yhdistetään toisiinsa edistymisen arviointia varten; tämä saattaa hankaloittaa arviointiprosessia, jos ensisijainen 
ehto täyttyy vain osittain36.
 οMakrotaloudellisen rahoitusavun ehtojen kohdalla täyttymisen asteen kuvaamiseen käytetyt termit vaihtelivat ohjel -
mien välillä37, eikä osittaisia arviointeja varten ollut asetettu selkeitä raja-arvoja.
35 Esimerkkejä erittäin yleisluontoisesta MFA I -tuen ehtojen muotoilusta: ”edistymisen jatkuminen julkisten hankintojen järjestelmän 
perustamisessa”, ”tarkastusten lukumäärän ja laadun asianmukainen kasvu” ja ”huomattava edistyminen alv-hallintojärjestelmän lujittamisessa”.
36 MFA I -tuen toinen erä – ehdot 1, 2, 4 (julkinen varainhoito), ehto 11 (energia); MFA II -tuen ehto 4 (korruptiontorjunta); MFA III -tuen toinen 
erä – ehdot 5 (julkinen varainhoito), 6 (korruptiontorjunta) ja 8 (valtionyritykset); MFA III -tuen kolmas erä – ehdot 7 (korruptiontorjunta), 13 
(energia), 18 (kauppa) ja 19 (oikeus). Yhdistelmäehtoja on kaikkiaan 12. Niiden osuus kaikista Ukrainaa koskevista makrotaloudellisen 
rahoitusavun ehdoista on 17  prosenttia.
37 Täytetty (MFA I ja II); tällä hetkellä täytetty (MFA I); pitkälti täytetty (MFA I ja II); osittain täytetty – edistystä saavutettu (MFA II); ei täytetty mutta 
edistys hyvää (MFA II).
24 Huomautukset 
42 
Budjettitukea koskeviin suuntaviivoihin perustuvien yleisten rajojen mukaan38 kau -
della 2007–2010 ohjelmasuunnittelun kohteena olleiden sektoribudjettituen ohjel -
mien etupainotteisuus oli ristiriidassa Ukrainan uudistuspolitiikan täytäntöönpanon 
heikon edistymisen39 (ks. myös kaaviot 1 ja 2 ) ja vaihtelevansuuruisia eriä koskevien 
ehtojen suhteellisen heikon täyttymisen kanssa. Kahteen viimeisimpään ohjelmaan 
(Energia II ja alueellinen kehittäminen) kuuluu pienempi ensimmäinen kiinteä erä. 
Ohjelmien rakenteessa otetaan näin ollen huomioon riski, että kiinteät erät saattavat 
heikentää kiinnostusta panna täytäntöön uudistuksia, joiden toteuttamisesta seuraa -
vien pienempien, vaihtelevansuuruisten erien maksu on riippuvainen.38 Budjettitukea koskevissa 
suuntaviivoissa esitetään 
esimerkiksi 
sektoribudjettituen kiinteiden 
ja vaihtelevansuuruisten erien 
osuuksien vaihtelua 60 ja 
40 prosentin välillä siten, että 
vaihtelevansuuruisten erien 
osuus on suurempi 
suuremman riskin ja 
heikomman 
täytäntöönpanoasteen 
omaavien maiden kohdalla.
39 Esim. vuotuisten 
edistymiskertomusten ja 
ulkoisen avun hallinnointia 
koskevien kertomusten 
perusteella ja analysoimalla 
tuloksellisuuden arviointia 
koskevia kertomuksia ennen 
sektoribudjettituen maksua.Taulukko 3Ukraina: Sektoribudjettituen etupainotteisuus (alun perin 
myönnetyt määrät)
Ohjelmat1Yhteensä Kiinteät erätVaihtelevan -
suuruiset erätKiinteät erät
miljoonaa euroa prosentteina
Energiatehokkuus (2008) 63 31 32 49 %
Energia I (2007) 82 40 42 49 %
Ympäristö (2009) 35 15 20 43 %
Rajaturvallisuus (2010) 60 25 35 42 %
Liikenne (2009) 65 27 38 42 %
Kauppa (2008) 39 12 27 31 %
Alueellinen kehittäminen (2013) 50 6,5 43,5 13 %
Energia II (2012) 45 5 40 11 %
1 Määriin sisältyy ainoastaan budjettitukea koskeva  osa ilman täydentävää tukea (kaikkiaan 
24 miljoonaa  euroa energia I:n, kaupan, energiatehokkuuden ja rajaturvallisuuden osalta).
Lähde:  Euroopan komissio.
25 Huomautukset 
EU-tuen suunnittelussa keskityttiin vuosina 2014 ja 2015 
mahdollisiin nopeisiin maksuihin
43 
Ukrainan kriittiseen maksutaseeseen ja julkistalouden tilaan puuttumiseksi EU:n 
taloudellinen tuki koostui vuodesta 2014 lähtien lähinnä nopeasti hyväksytyistä ja 
maksetuista suoraan budjettitukeen perustuvista avustuksista (valtiorakenteiden 
kehittämistä koskeva sopimus) sekä makrotaloudellisen rahoitusavun lainoista (ks. 
taulukko 4 ). EU:n Ukrainalle suorittamat maksut muodostuvat tällä hetkellä ensisijai -
sesti makrotaloudellisen rahoitusavun lainoista (maksuja suoritettu 2,21 miljardia eu -
roa). Sen taakse jäävät kaikki muut EU-tuen muodot, kertynyt budjettituki mukaan 
lukien. Makrotaloudellisen rahoitusavun lainojen voimakas kasvu on ennätyksellistä 
myös talouden ja rahoituksen pääosastolle. Määrä ylittää huomattavasti pääosaston 
vuosina 2002–2014 suorittamien makrotaloudellisen rahoitusavun maksujen kumula -
tiivisen kokonaismäärän.
44 
Ukrainalle suunnatun MFA II -lainan etupainotteisuus yhdessä MFA I -lainaan ver -
rattuna kevyempien ehtojen kanssa perustui riskiin taloudellisesta ja viime kädes -
sä poliittisesta romahduksesta. Vastaavasti komissio maksoi 250 miljoonaa euroa 
(70 prosenttia) valtiorakenteiden kehittämistä koskevasta sopimuksesta kesäkuussa 
2014, kuukauden sisällä sopimuksen allekirjoittamisesta40. Suhteellisen tiukkoihin 
ehtoihin (kahdeksan ehtoa ja 29 indikaattoria) perustuvan vaihtelevansuuruisen erän 
osuudeksi jäi näin ollen 105 miljoonaa euroa (30 prosenttia kokonaismäärästä).40 Lähde:  http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14–676_
en.htm .Taulukko 4Ukraina: Nopeat makrotaloudellisen rahoitusavun ja 
sektoribudjettituen maksut vuosina 2014 ja 2015 (tilanne 
31.12.2015)
TukiOhjelmat  
(sopimuksentekovuosi)Yhteensämaksettu 
vuonna 
2014maksettu 
vuonna 
2015maksamat -
ta
miljoonaa euroa
Makrotaloudelli -
sen rahoitusavun 
lainatMFA I  (2013) 610 360 250 0
MFA II (2014) 1 000 1 000Tietoja ei 
saatavilla0
MFA III (2015) 1 800Tietoja ei 
saatavilla600 1 200
Makrotaloudellinen 
rahoitusapu yhteensä3 410 1 360 850 1 200
BudjettitukiValtiorakenteiden kehit -
tämistä koskeva sopimus 
(2014)355 250 0 105
Kaikki yhteensä 3 765 1 610 850 1 305
Lähde:  Euroopan komissio.
26 Huomautukset 
EU tuen täytäntöönpanon seuranta on parantunut
EU ja erityyppiset kansainväliset organisaatiot arvioivat 
säännöllisesti julkisen varainhoidon ja korruptiontorjunnan 
tilannetta Ukrainassa
45 
Ukrainan julkista varainhoitoa41 ja korruptiontorjuntaa42 arvioitiin läpi koko tarkas -
tuksen kattaman ajanjakson erityyppisten kansainvälisten ja EU:n organisaatioiden/
välineiden avulla. Julkisen varainhoidon alan ja korruptiontorjunnan tilanne oli myös 
hyvin tiedossa toteutettujen hankkeiden ja EU:n edustuston hallinnollisten katsa -
usten (ulkoisen avun hallinnointia koskevat kertomukset) myötä. Myös Euroopan 
naapuruuspolitiikkaa koskevat edistymiskertomukset olivat olennaisia Ukrainalle 
suunnattavan EU-tuen suunnittelussa, joskin niissä on puututtu budjetin avoimuus -
kysymykseen varsinaisesti vasta vuodesta 2015 alkaen.
Budjettituen seurantakehys on parantunut, mutta 
riippumattomiin budjettituen arviointeihin ei sovelleta 
systemaattista lähestymistapaa
46 
Vuosina 2006 ja 2011 laaditut julkisia menoja ja taloudellista vastuuta koskevat PE -
FA-arvioinnit muodostivat keskeisen tietolähteen, jonka perusteella komissio antoi 
myönteisiä arvioita julkisen varainhoidon alasta. Näin oli siitä huolimatta, että Ukrai -
na sai keskinkertaiset pisteet PEFA-arvioinneissa43, ja huolimatta siitä, että PEFA-arvi -
ointeihin liittyy tiettyjä piirteitä: niitä ei suoriteta riittävän usein EU-varojen käytön 
seurannan kannalta eivätkä PEFA-indikaattorit kata kokonaisuudessaan EU:n toimin -
tapolitiikkojen kohteena olevia julkisen varainhoidon painopisteitä. Budjettituen 
suuntaviivoissa44 PEFA esitetään yhä suositeltavana julkisen varainhoidon korkean 
tason arviointien välineenä. Komissio on kuitenkin vuodesta 2010 alkaen käyttänyt 
vuotuisen edistymisen arviointiin myös omaa julkista varainhoitoa koskevaa vuotuis -
ta kertomustaan.
47 
Komissio on vuodesta 2012 alkaen myös lujittanut budjettituen seurantakehystään 
perustamalla yksiköiden välisen budjettituen ohjauskomitean ja ottamalla käyttöön 
riskinhallintakehyksen.41 Pääasialliset julkista 
varainhoitoa koskevat 
viiteasiakirjat olivat seuraavat: 
kaksi talouden ja rahoituksen 
pääosaston operatiivista 
arviointia (2009 ja 2014); EU:n 
edustuston vuotuiset julkista 
varainhoitoa koskevat 
kertomukset vuodesta 2010 
alkaen; kaksi Maailmanpankin 
ja EU:n yhteistä PEFA-arviointia 
(2006 ja 2011, ks. kohta 46); 
vuonna 2011 julkaistu 
SIGMA-arviointi (Support for 
Improvement in Governance 
and Management).
42 Korruptiontorjunnan alalla 
pääasialliset viiteasiakirjat 
olivat viisumivapautta 
koskevaan 
toimintasuunnitelmaan 
liittyvät edistymiskertomukset 
vuodesta 2011 alkaen; YK:n 
huumeiden ja rikollisuuden 
torjunnasta vastaavan 
järjestön raportti vuodelta 
2013; GRECOn raportit; 
Euroopan neuvoston ja 
OECD:n (taloudellisen 
yhteistyön ja kehityksen 
järjestö) raportit; Transparency 
International  -järjestön 
kyselytutkimukset sekä 
Istanbulissa laadittu 
korruptiontorjunnan 
toimintasuunnitelma.
43 Molemmissa PEFA-
arvioinneissa vahvojen (A ja B) 
ja keskinkertaisten tai 
heikkojen (C ja D) 
indikaattoreiden välinen 
suhde oli noin 40–
60 prosenttia; 
D-indikaattoreiden osuus on 
kasvanut vuoden 2011 
raportissa. Perustavanlaatuisia 
kysymyksiä olivat 
julkisyhteisöjen 
raportoimattomien 
toimintojen määrä, muihin 
julkisen sektorin toimijoihin 
liittyvän rahoitusta koskevan 
kokonaisriskin valvonta sekä 
palkanmaksua koskevien 
kontrollien ja ulkoisen 
tarkastuksen vaikuttavuus. 
Lähde:  Maailmanpankki. 2012. 
Ukraine  – Public financial 
management performance 
report. Washington, DC: 
Maailmanpankki ( http://
documents.worldbank.org/
curated/en/2011/01/16461565/
ukraine-public-financial-
management-performance-
report ).
44 Budjettituen suuntaviivat 
vuosille 2007 ja 2012.
27 Huomautukset 
48 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EU:n Ukrainalle suuntaamaa budjettitukea ei 
arvioida systemaattisesti. Komissio voi perustaa kullekin ohjelmalle arviointikehyk -
sen rahoitussopimuksen yhteydessä. Komissio suunnitteli väliarvioinnin ainoastaan 
kolmen Ukrainassa toteutetun sektoribudjettituen ohjelman kohdalla: energia I, 
energiatehokkuus ja rajaturvallisuus. Lopullista jälkiarviointia ei koskaan suoritettu, 
mutta Ukrainassa toteutettujen yleisten budjettituen toimien arviointi saatiin lopulta 
päätökseen vuonna 201445.
Komissio keskeytti EU-tuen maksut, mikä edisti julkisen 
varainhoidon painopisteitä
49 
Budjettituen maksujen täydellinen keskeyttäminen oli vaikuttava toimenpide ”vii -
meisenä” yrityksenä edistää EU:n painopisteitä julkisen varainhoidon alalla. Komissio 
käytti sitä kahdesti vuonna 2011. Myös makrotaloudellisen rahoitusavun maksujen 
lykkääminen vuosina 2014 ja 2015 auttoi varmistamaan, että tietyt ohjelmaan liittyvät 
ehdot pantiin täytäntöön asianmukaisesti (ks. laatikko 3 ).45 IBF International Consulting, 
“Evaluation and Budget 
Support Operations in 
Ukraine, Final Evaluation 
Report”, syyskuu 2014.Laatikko 3Esimerkkejä maksujen keskeyttämisestä uudistusten edistämistä silmällä pitäen
 οKaikkiin budjettituen ohjelmiin liittyvät maksut keskeytettiin helmikuussa 2011. Syynä tähän oli peräytyminen vuonna 
2010 laaditusta kansainvälisesti hyväksyttävästä hankintalaista. Keskeyttäminen peruttiin syyskuussa 2011 heti sen 
jälkeen kun Ukrainan parlamentti oli hyväksynyt kansainvälisten hyvien käytäntöjen mukaiseksi arvioidun julkisia 
hankintoja koskevan lain heinäkuussa  2011.
 οKaikki vuonna 2011 pyydetyt budjettituen maksut keskeytettiin joulukuussa 2011 vastauksena pysähdyksissä ole -
vaan EU:n ja Ukrainan väliseen yhteistyöhön ja pitkäaikaiseen uskottavan julkisen varainhoidon uudistamisstrategian 
puuttumiseen. Viivästyneet budjettituen maksut (yhdeksän erää, joiden kokonaismäärä oli 87,9 miljoonaa euroa) 
suoritettiin 27.  marraskuuta 2013, hyväksyttävän julkisen varainhoidon uudistamisstrategian ja toimintasuunnitelman 
virallisen hyväksymisen jälkeen.
 οVuosina 2014 ja 2015 maksettujen makrotaloudellisen rahoitusavun maksuerien kohdalla osoittautui vaikeaksi havaita 
riittävää edistymistä ehtojen täyttämisessä. Komissio lykkäsi MFA I -tuen loppuerän maksua huhtikuuhun 2015. Se 
lykkäsi myös toisen MFA II -erän maksua joulukuuhun 2014, jolloin se pystyi toteamaan, että Ukraina oli saavuttanut 
riittävästi edistystä.
28 Huomautukset 
EU:n tuen tulokset ovat yhä hauraita
Uudistusten vähäinen edistyminen ja Ukrainan viranomaisten 
vastahakoisuus vaikeuttivat julkista varainhoitoa ja 
korruptiontorjuntaa koskevien erityisehtojen täyttymistä ja 
viivästyttivät budjettituen täytäntöönpanoa
50 
Yleisten ja erityisten julkista varainhoitoa ja korruptiontorjuntaa koskevien ehtojen 
vaillinainen täyttyminen kuvasti lähes koko tarkastuskohteena olleella ajanjaksolla 
lähinnä Ukrainan viranomaisten vastahakoisuutta panna täytäntöön konkreettisia 
hallintotapauudistuksia. Ensimmäiset maksuerät viivästyivät useissa tapauksissa 
pitkälti siksi, että julkista varainhoitoa koskevia yleisiä ehtoja ei ollut täytetty (ks. 
kohta 49). Julkista varainhoitoa ja korruptiontorjuntaa koskevien ehtojen kohteena 
olevien vaihtelevansuuruisten erien maksatusaste vaihteli energia I -ohjelman 67 pro -
sentista energiatehokkuuden ja rajaturvallisuusohjelmien 25 prosenttiin. Uudistus -
prosessin dynaamisuuden puutetta kuvasti myös se, että useita vaihtelevansuuruisia 
eriä sisältävissä ohjelmissa toisen erän yhteydessä ehtojen täyttämisaste oli yleensä 
alhaisempi kuin ensimmäisen erän yhteydessä.
51 
Uudistusvauhtia hidastaa myös se, että Ukrainan viranomaiset kanavoivat EU:n 
suorittamat sektoribudjettituen maksut budjetin ulkopuolisen rahaston kautta. 
Budjettituen maksuja pidetään erityisrahastossa tuloina ja maksut suoritetaan pitkän 
11-vaiheisen menettelyn avulla. Energia I -ohjelman ensimmäisen maksuerän suorit -
tamismenettelyn loppuun saattaminen vei kaksi vuotta. Tätä kritisoitiin sekä energia 
I -ohjelman väliarvioinnissa että vuonna 2014 suoritetussa Ukrainan budjettituki -
ohjelmien arvioinnissa. Jälkimmäisen arvioinnin mukaan vain noin puolet suorite -
tuista budjettitukimaksuista oli vuoden 2014 puoliväliin mennessä siirretty budjetin 
toteuttamiseen.
Suurin osa makrotaloudellista rahoitusapua koskevista julkisen 
varainhoidon ehdoista arvioitiin yleisesti ottaen täytetyiksi 
täytäntöönpanoon liittyneistä puutteista huolimatta
52 
Julkista varainhoitoa koskevassa MFA I- ja MFA II -ohjelmien osassa puolet ehdoista 
oli komission arvion mukaan yleisesti ottaen täytetty; se arvioi ainoastaan yhden 
ehdon jääneen täyttymättä. Komissio sovelsi kuitenkin maksuja suorittaessaan har -
kintamarginaaliaan ja antoi myönteisen arvion useiden julkista varainhoitoa koske -
vien ehtojen täyttämisestä, vaikka käytännön täytäntöönpanossa oli puutteita (ks. 
laatikko 4 ).
29 Huomautukset 
Ukrainan hallitus saavutti joukon julkista varainhoitoa koskevia 
lainsäädäntötavoitteita, mutta jäljellä on lukuisia pitkän aikavälin 
ongelmia
53 
Komissio katsoo yleisesti ottaen, että vuonna 2013 laadittu julkisen varainhoidon 
uudistamisstrategia ja toimintasuunnitelma ovat julkisen varainhoidon keskeisiä 
saavutuksia tarkastuksen kattamalla ajanjaksolla46. Valtiovarainministeriö on osoit -
tanut suhteellisen korkeaa sitoutumisastetta strategiaan. Saavutettujen uudistusten 
kestävyys sekä strategian näkyvyys ja pysyminen relevanttina ovat kuitenkin suoraan 
riippuvaisia Ukrainan poliittisen sitoutumisen jatkumisesta. Kaaviossa 1  luodaan 
katsaus pääasiallisten julkisen varainhoidon alojen kehityssuuntauksiin tarkastuksen 
kattamalla ajanjaksolla.
54 
Vuosina 2010–2012 hyväksyttiin joukko julkista varainhoitoa koskevia lainsäädäntö -
päätöksiä, vaikka EU:n ja muiden rahoittajien tuelle asetettujen ehtojen täyttämi -
sessä oli puutteita. Ukrainan hallitus ei kuitenkaan kiinnittänyt riittävästi huomiota 
siihen, että päätökset pantiin asianmukaisesti täytäntöön: asianomainen kansallinen 
lainsäädäntö oli laadultaan heikkoa, rahoitusta ei osoitettu riittävästi ja täytäntöön 
pantiin kiistanalaisia ja regressiivisiä lainsäädäntömuutoksia Välitön täytäntöönpano 
oli näin ollen yleensä epäonnistunutta. Julkisen varainhoidon uudistusten edistä -
mistä hankaloitti tällä kaudella entisestään se, että jäsennelty julkisen varainhoidon 
uudistamisstrategia laadittiin vasta vuonna 2013 (ks. kohta 34).46 Katsaus perustuu komission 
henkilöstön haastatteluihin ja 
vuotuisiin 
edistymiskertomuksiin.Laatikko 4Esimerkkejä julkista varainhoitoa koskevien ehtojen täyttämiseen liittyneistä 
puutteista makrotaloudellisen rahoitusavun lainojen yhteydessä
MFA I:n toinen maksuerä:
 οEhto 2: monopolien vastainen komitea aloitti toimintansa, mutta sen budjetti oli epävarma vuonna 2015, ja resurssien 
riittävyyteen liittyy yhä merkittäviä riskejä.
 οEhto 4: sisäisestä valvonnasta vastaavien virkamiesten koulutusstrategia oli hyväksytty kaikkien hallinnon tasojen 
osalta, mutta strategiassa oli puutteita (se oli laadittu ja suunniteltu puutteellisesti, erityistä aikataulua ei ollut määri -
tetty, rahoituksesta ei annettu tietoa, määrällisesti ilmaistavia kriteereitä ei ollut määritetty ja yhteys julkisen varain -
hoidon alan uudistukseen oli heikko). Käyttöön ei ollut otettu sisäisen tarkastuksen sertifiointia.
MFA II:n toinen maksuerä:
 οEhto 1: huomattava  osa hankintaelimistä ja hankintaviranomaisista julkaisi hankintasuunnitelmansa ajoissa, mutta 
suurinta osaa suunnitelmista ei ollut työstetty riittävästi. Lisäksi hankintatarpeiden ja valtionbudjetin välinen yhteys 
oli kyseenalainen, kun huomioon otetaan, että vuoden 2015 valtionbudjetti hyväksyttiin myöhäisessä vaiheessa 
(29. joulukuuta 2014).
30 Huomautukset Kaavio 1Julkisen varainhoidon kehityssuuntaukset Ukrainassa vuosina 2010–2015
Julkisen varainhoidon 
alatJulkisen varainhoidon kehityssuuntaukset vuosina 2010–2013 Julkisen varainhoidon kehi -
tyssuuntaukset vuosina 2014 
ja 2015 Parannukset Haasteet/puutteet
Julkiset hankinnat •2010/2011 – uudet, suhteellisen 
edistykselliset hankintalait
 •2010  – monopolien vastainen 
komitea perustettiin •Ristiriitaisia ja regressiivisiä 
lainsäädäntömuutoksia; 
tilanne vaati EU:lta voimakkaita 
toimenpiteitä.
 •Monopolien vastaisella komitealla 
ei ollut riittävästi varoja. •Uusi julkisia hankintoja koskeva 
laki, poikkeuksien lukumäärää 
vähennettiin, sopimusten teko ilman 
kilpailuttamista väheni.
 •Monopolien vastainen komitea 
aloitti toimintansa, mutta siihen 
liittyi huomattavia rajoitteita ja 
budjetin epävarmuutta.
Verohallinto  •2010 – uusi verolaki •Rahoittajat ja elinkeinoelämän 
edustajat pitivät uutta verolakia 
laadullisesti huonona. •Uusi verojärjestelmän uudistus.
 •Alv-velat ovat vähentyneet, 
mutta riski niiden kasvusta on yhä 
olemassa.
 •Sähköinen alv-järjestelmä otettiin 
käyttöön vuonna 2015.
Julkishallinnon 
varainhoidon sisäinen 
valvonta •Lakiluonnos tuli saataville vuonna 
2008.
 •2011  – julkishallinnon varainhoidon 
sisäisen valvonnan standardeja 
koskeva oikeusperusta
 •2012  – eettinen säännöstö/
menetelmäsuositukset
 •Vuodesta 2012 alkaen – sisäisen 
tarkastuksen yksiköt ministeriöihin ja 
muihin valtiollisiin organisaatioihin •Julkishallinnon varainhoidon 
sisäistä valvontaa koskevaa lakia 
lykätty toistuvasti. •Julkishallinnon varainhoidon sisäistä 
valvontaa koskevia säännöksiä on 
selkeytetty, mutta ne eivät ole täysin 
julkishallinnon varainhoidon sisäistä 
valvontaa koskevien EU-standardien 
mukaisia.
 •Sisäisestä valvonnasta ja 
tarkastuksesta vastaaville valtion 
virkamiehille annettavaa koulutusta 
koskeva uusi strategia.
Ukrainan 
tarkastusvirasto •2010 – Ukrainan tarkastusviraston 
toimialaa supistettiin 
huomattavasti jättämällä tulot sen 
tarkastusten ulkopuolelle. •Ukrainan tarkastusviraston toimialaa 
laajennettiin uudelleen kattamaan 
myös tulot.
 •Uuden Ukrainan tarkastusvirastoa 
koskevan lain myötä 
tarkastusviraston toimialaa 
laajennettiin valtionyhtiöiden 
ja valtion välisten tapahtumien 
tarkastamiseen.
 •Henkilöstöä vähennettiin 550:stä 
386:een.
Budjetin avoimuus •Vuoden 2015 valtionbudjetin 
kohdalla ilmeni määräajoista 
viivästymistä ja julkista kuulemista 
ei järjestetty.
Budjettilaki  •2010 – uusi budjettilaki •Lakiin katsottiin liittyvän joitakin 
puutteita. •Budjettilakia muutettiin: 
painopisteeksi tuli budjetin 
hajauttaminen.
 •Kolmen budjetin ulkopuolisen 
sosiaaliturvarahaston konsolidointi.
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin.
31 Huomautukset 
55 
Uudistukset saivat uutta pontta vuosina 2014 ja 2015. Tähän vaikutti lähinnä joukko 
uusia lainsäädäntöpäätöksiä, joiden jälkeen julkisten hankintojen hallinnoinnissa, 
tulojen hallinnoinnissa ja valtionbudjettiin liittyvissä menettelyissä tapahtui näkyviä 
parannuksia. Esimerkiksi julkisten hankintojen alalla sovellettujen poikkeuksien luku -
määrä ja ilman kilpailua tehtyjen hankintasopimusten osuus alkoivat laskea vuonna 
2014. Ukrainan hallitus kehitti yhteistyössä Kansainvälisen valuuttarahaston kanssa 
tulojen hallinnoinnin uudistamisstrategian ja aloitti strategian täytäntöönpanon. 
Vuonna 2015 otettiin myös ensimmäiset askeleet kohti tulosperusteista budjetointia 
ja keskipitkän aikavälin suunnittelua.
56 
Budjetin valvonnassa saavutettiin mittavaa edistystä Ukrainan tarkastusvirastoa (Uk -
rainan ylin tarkastuselin) koskevan uuden lain hyväksymisen myötä. Laki tuli voimaan 
9. elokuuta 2015. Ukrainan tarkastusviraston toimivaltuuksia laajennettiin tavoitteena 
täyttää EU:n, Maailmanpankin ja muiden rahoittajien asettamat ehdot. Ukrainan tar -
kastusvirastoa koskevassa laissa edellytetään – ristiriitaista kyllä – myös organisaation 
resurssien vähentämistä47.
57 
Vuodesta 2014 lähtien tapahtuneesta edistyksestä huolimatta olemassa on yhä lukui -
sia pitkän aikavälin ongelmia: riski toiminnan taantumisesta (esimerkiksi julkisiin han -
kintoihin liittyvät poikkeukset ja budjetin avoimuus), monopolien vastaisen komitean 
rahoituksen puute, lisääntyvien alv-velkojen riski sekä julkishallinnon varainhoidon 
sisäistä valvontaa koskevaan lähestymistapaan liittyvät heikkoudet.
Merkittäviä korruptiontorjuntatoimia toteutettiin vasta Maidan-
vallankumouksen jälkeen; korruptiontorjunnan puitteita 
on kuitenkin yhä konsolidoitava ja konkreettisia tuloksia 
saavutettava
58 
Kaaviossa 2  luetellaan EU:n tarkastuskohteena olleella ajanjaksolla toteuttamat 
pääasialliset toimet, joiden tarkoituksena oli tukea Ukrainaa perustamaan lainsäädän -
nöllinen ja institutionaalinen korruptiontorjuntakehys.47 Ukrainan tarkastusviraston 
resurssit muodostivat 
keskeisen kysymyksen, josta 
komissio keskusteli Ukrainan 
viranomaisten kanssa 
tammikuussa  2015 ennen 
MFA  I -tuen kolmannen 
rahoituserän maksupäätöstä. 
Ukrainan tarkastusvirastoa 
koskevan lakiluonnoksen 
mukaan organisaation 
resursseja oli vähennettävä 
ottamalla käyttöön 
henkilöstön määrään 
sovellettava yläraja (enintään 
250 henkilöstön jäsentä). 
Ylärajaa nostettiin 
(alkuperäiseen luonnokseen 
verrattuna) huomattavasti  – 
386:een henkilöstön 
jäseneen  – Ukrainan 
tarkastusvirastoa koskevan 
lain lopullisessa versiossa. 
Muutos oli seurausta 
komission puuttumisesta 
asiaan sen tarkistaessa 
makrotaloudellisen 
rahoitusavun ehtojen 
täytäntöönpanoa.
32 Huomautukset Kaavio 2Korruptiontorjunnan pääasialliset kehityssuuntaukset Ukrainassa vuosina 
2006–2015
EU:n toimenpiteetLainsäädäntöpäätökset ja institutionaaliset 
muutoksetKommentit
2015
2014 •MFA II- ja III-tukien ehdot
 •Valtiorakenteiden kehittämistä 
koskeva sopimus
 •Siviiliturvallisuusalan 
uudistamista koskeva EU:n 
neuvontaoperaatio Ukrainassa 
(EUAM)
 •Ukrainan tukiryhmän tuki 
oikeusministeriölle
 •Käynnissä oleva 
viisumivapautta koskeva 
toimintasuunnitelma •Korruptiontorjuntaan erikoistuneen syyttäjänviraston 
perustaminen (marraskuu 2015).
 •Varojen takaisinperintää koskevaa lainsäädäntökehystä 
vahvistavien lakien hyväksyminen (marraskuu 2015).
 •Poliittisen korruption ennaltaehkäisyä ja vastatoimia ja 
poliittisten puolueiden rahoittamista koskevien lakien 
hyväksyminen (lokakuu 2015).
 •Koordinointielin: korruptiontorjuntapolitiikkaa käsittelevä 
kansallinen neuvosto (lokakuu 2014).
 •Korruptiontorjuntaa koskeva lainsäädäntöpaketti 
(lokakuu 2014), jonka avulla perustettiin: 1) 
Korruptiontorjuntastrategia vuosille 2014–2017, 2) Ukrainan 
kansallinen korruptiontorjuntavirasto, ja 3) Korruption 
ennaltaehkäisystä vastaava kansallinen virasto.
 •Korruptiota koskeva rikoslaki (kesäkuu 2014). •Hallitus jäädytti korruption 
ennaltaehkäisyä koskevan lain 
yhdeksäksi kuukaudeksi.
 •Tuotokset vastasivat 
vuoden 2015 
assosiaatiosuunnitelmassa 
määritettyjä 
korruptiontorjunnan 
painopisteitä.
 •Pitkän aikavälin vaikutus on 
riippuvainen lain todellisesta 
täytäntöönpanosta.
2013
2012 •Käynnissä oleva 
viisumivapautta koskeva 
toimintasuunnitelma •Useita lainsäädäntömuutoksia, jotka koskivat esim. 
korruptioon liittyviä rikoksia ja korruption avulla 
saavutettujen voittojen menettämistä valtiolle. •Korruptiontorjunnan 
mukauttaminen 
kansainvälisiin standardeihin 
edistyi jonkin verran.
2011 •Viisumivapautta koskeva 
toimintasuunnitelma
 •Julkishallinnon uudistusta 
koskeva budjettitukiohjelma •Korruptiontorjuntalaki hyväksyttiin huhtikuussa 
2011 (laki korvasi osittain joulukuussa 2010 kumotun 
korruptiontorjuntapaketin).
 •Julkishallinnon uudistusta koskevaa budjettitukiohjelmaa ei 
pantu täytäntöön , koska vaadittu virkamieslaki ei täyttänyt 
EU:n perusvaatimuksia. •Korruptiontorjuntalait eivät 
olleet täysin kansainvälisten 
standardien mukaisia.
 •Budjettitukiohjelmaa koskevat 
määrärahat vapautettiin 
vuonna 2013.
2010 •MFA I -tuen ehdot
 •Oikeusalan uudistuksia 
koskevan hanketuen 
osa-alue 5 (oikeuslaitoksen 
riippumattomuus) ja  osa-alue 
6 (korruption ennaltaehkäisy ja 
torjunta)
 •Rajaturvallisuutta koskeva 
budjettitukiohjelma •Korruptiontorjuntastrategia 2014–2017 .
 •Tuki Ukrainan kansallisen korruptiontorjuntaviraston 
perustamiselle vuodesta 2014 alkaen.
 •Rajaturvallisuusohjelman tulokset olivat epätyydyttäviä 
(korruption määrän osalta ei osoitettu tapahtuneen edistystä 
tuloista ja veroista vastaavassa ministeriössä ).Täytäntöönpanoviiveet:
 •MFA I -ohjelma käynnistettiin 
vuonna 2014
 •Oikeusalan uudistuksia 
koskeva hanketuki 
käynnistettiin vuonna 2013.
2009–2006 •2006 Korruptiontorjuntaa 
koskeva Tacis-hankeTuotokset, jotka liittyivät
 •korruptiontorjuntaa koskevan strategisen ja 
institutionaalisen kehyksen luomiseen
 •korruption ennaltaehkäisyä koskevien valmiuksien 
vahvistamiseen
 •korruptiontorjuntaa koskevan lainsäädännön lujittamiseen. •Vaikutus jäi vähäiseksi, 
koska uusi parlamentti 
hylkäsi olemassa olevan 
korruptiontorjuntapaketin 
joulukuussa 2010.
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin.
33 Huomautukset 
59 
Korruptiontorjunta kuului EU:n ja Ukrainan välisen vuoropuheluprosessin asialistalle 
(ks. kohdat 35–37), mutta se otettiin harvoin huomioon tukiohjelmien yhteydessä 
ennen vuotta 2010. Vuonna 2006 oranssin vallankumouksen seurauksena käynnistet -
ty turhan kunnianhimoinen48, korruptiontorjuntaa Ukrainassa koskenut Tacis-hanke 
(Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States and Georgia) 
jäi vaikutuksiltaan erittäin vähäiseksi, koska joulukuussa 2010 Ukrainan parlamentti 
hylkäsi poliittisista syistä ensimmäisen korruptiontorjuntaa koskevan, vuonna 2009 
hyväksytyn lakipaketin49
60 
EU edisti lainsäädäntöuudistuksia vuodesta 2011 alkaen sisällyttämällä Ukrainalle 
joulukuussa 2010 tarjottuun viisumivapautta koskevaan toimintasuunnitelmaan 
viitearvoja. Huhtikuussa 2011 hyväksytty korruptiontorjuntaa koskeva lainsäädäntö 
ja sen perusteella vuosina 2012 ja 2013 hyväksytyt lainsäädäntömuutokset merkitsi -
vät myönteistä kehitystä, sillä niiden myötä Ukrainan korruptiontorjuntalaeista tuli 
komission ja GRECOn suositusten mukaisia. Vuonna 2013 saavutetusta huomattavasta 
edistymisestä huolimatta lisäparannukset olivat kuitenkin tarpeen korruptiontor -
juntakehyksen täydentämiseksi50. Komissio kiinnitti huomiota erityisesti Ukrainan 
lainsäädäntöprosessin heikkoon laatuun sekä siihen, että uudistuksilta puuttui koko -
naisvaltainen strateginen lähestymistapa51. Vuoteen 2014 saakka toiminnassa olleet 
korruptiontorjuntainstituutiot – kansallinen korruptiontorjuntakomitea ja korruption -
torjuntapolitiikasta vastaava valtion viranomainen – eivät olleet toimineet kunnolla 
eivätkä kyenneet vastaamaan tehtäväalueestaan asianmukaisesti.
61 
Vuonna 2014 Ukrainan hallitus alkoi tehdä kansalaisyhteiskunnan kanssa tiivistä 
yhteistyötä korruptiontorjuntaa koskevan lainsäädännön alalla. Vuosina 2014 ja 2015 
hyväksyttiin tärkeitä lakeja. Lainsäädännöllinen ja institutionaalinen edistys jatkui 
joulukuussa 201552. Edistystä tapahtui myös, kun vuosina 2014 ja 2015 perustettiin 
uusia instituutioita: korruptiontorjuntavirasto53, korruptiontorjuntaviraston toimia 
valvova korruptiontorjuntaan erikoistunut syyttäjänvirasto, korruption ennaltaeh -
käisystä vastaava kansallinen virasto ja korruptiontorjuntapolitiikkaa käsittelevä 
kansallinen neuvosto.
62 
Komissio ja OECD katsoivat vuoteen 2015 mennessä, että Ukrainan korruptiontor -
juntakehys vastasi läheisesti kansainvälisiä standardeja ja EU:n viitearvoja. Saman -
aikaisesti kehyksen vaikuttavuus edellytti vielä esimerkiksi seuraavien lisätulosten 
saavuttamista54:
– asianmukaisten budjettivarojen myöntäminen, joiden avulla kyetään varmista -
maan, että korruptiontorjunnasta vastaavat instituutiot toimivat hyvin ja että 
korruptiontorjuntastrategia ja siihen liittyvä toimintasuunnitelma pannaan 
täytäntöön48 Seurantakertomusten 
perusteella.
49 OECD, “Anti-corruption 
reforms in Ukraine”, 
Monitoring of the Istanbul 
Anti-corruption Action Plan, 
maaliskuu 2015, s. 17. 
Ensimmäinen 
korruptiontorjuntaa koskeva 
lakipaketti koostui 
seuraavista  osa-alueista: 1) 
korruption ennaltaehkäisyä ja 
vastatoimia koskevista 
periaatteista annettu laki, 2) 
laki korruptiorikoksiin 
liittyvästä oikeushenkilöiden 
vastuuvelvollisuudesta, ja 3) 
laki muutoksista tiettyihin 
Ukrainan säädöksiin, jotka 
liittyvät korruptiorikoksia 
koskevaan 
vastuuvelvollisuuteen.
50 Kolmas kertomus 
viisumivapautta koskevan 
toimintasuunnitelman 
täytäntöönpanosta 
Ukrainassa, COM(2013)  809 
final, 15. marraskuuta 2013, 
s. 11.  
51 Ks. edellä, s. 14.
52 SWD(2015) 705 final, 
18. joulukuuta 2015, s. 6, “Sixth 
progress report on the 
implementation by Ukraine of 
the Action Plan on Visa 
Liberalisation”.
53 Korruptiontorjuntavirasto on 
tutkinnasta vastaava virasto, 
joka käsittelee ylempiä 
virkamiehiä koskevia 
korruptiotapauksia sekä 
korruptiota, johon liittyy 
huomattavia lahjuksia, vaikka 
toimiin ei olisikaan osallistunut 
ylempiä virkamiehiä. Virasto 
on virallisesti valtion 
lainvalvontaviranomainen, 
eikä se ole valtion 
valvonnassa.
54 Ks. SWD(2015) 705 final ja 
OECD, Monitoring of the 
Istanbul Anti-corruption 
Action Plan, progress updates, 
7.–9. lokakuuta 2015.
34 Huomautukset 
– lainsäädäntökehykseen tehtävät lisäparannukset, jotta kyetään varmistamaan 
korruptiontorjuntaan erikoistuneen syyttäjänviraston täysi riippumattomuus ja 
lahjomattomuus
– varojen takaisinperinnästä vastaavaa kansallista toimistoa ja varainhallinnasta 
vastaavaa virastoa koskevien säädösten parantaminen
– eri instituutioiden, kuten Ukrainan turvallisuuspalvelun ja tarkastusviraston, kor -
ruptiontorjuntaan liittyvien erityistehtävien selkiyttäminen ja koordinointi
– korruptiontorjuntapolitiikasta vastaavan kansallisen neuvoston suorittama vai -
kuttava seuranta ja koordinointi.
63 
Tarkoituksenmukaisten rakenteiden luomisen ohella keskeisiä haasteita ovat todelli -
nen lainvalvonta sekä oikeuslaitoksen riippumattomuus. Maidan-vallankumouksen 
jälkeisen hallinnon julistama korruptiontorjuntaa koskeva poliittinen tahto ei ollut 
vielä vuoden 2015 lopussa tuottanut vakuuttavaa näyttöä korkean tason korruptio -
tapauksiin liittyvistä tutkintatoimista ja seuraamuksista. Asiantuntijat korostavat, 
että korruptiontorjunta oli Ukrainassa pysähdyksissä, koska lainvalvontaviranomaiset 
eivät olleet tarpeeksi riippumattomia hallituksesta ja oligarkeilla oli vaikutusvaltaa 
poliittisiin puolueisiin55. Ukrainan heikoksi jäänyt toiminta korkean tason korruption 
alalla vaarantaa maata koskevan kansainvälisen pelastuspaketin56.55 Ks. esim. National Integrity 
System Assessment Ukraine 
2015, Transparency 
International -järjestö, 2015. 
Asiakirja laadittiin osana 
EU-rahoitteista hanketta, joka 
koski Euroopan itäisillä 
naapuruusalueilla 
toteutettavaa kansallisen 
integriteettijärjestelmän 
arviointia (National Integrity 
System Assessment in the 
European Neighbourhood 
East region).
56 Ks. esim. Kansainvälisen 
valuuttarahaston pääjohtajan 
Christine Lagarden lausunto, 
lehdistötiedote nro 16/50, 
10. helmikuuta 2016.
35 Huomautukset 
Osa 2 – EU-tuen vaikuttavuus pyrittäessä parantamaan 
kaasualan hallintotapaa ja Ukrainan kautta EU:hun 
toimitettavan kaasun toimitusvarmuus
64 
Tilintarkastustuomioistuin tutki, puututtiinko EU:n ja Ukrainan välisessä vuoropuhe -
lussa vaikuttavalla tavalla kaasu- ja energiatehokkuuskysymyksiin. Lisäksi arvioitiin, 
oliko EU:n tuki, jonka tarkoituksena oli parantaa kaasualan hallintotapaa ja Ukrainan 
kautta EU:hun tapahtuvien kaasutoimitusten toimitusvarmuutta, suunniteltu tarkoi -
tuksenmukaisesti ja kohdistettiinko siihen asianmukaista seurantaa. Samalla arvioi -
tiin myös, tuottiko tuki konkreettisia ja kestäviä tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin 
käytti kaasualan hallintotavan arvioinnin perustana EU:n tavoitteita, joiden mukaan 
tarkoituksena oli kilpailukykyisten, avoimien ja syrjimättömien kaasumarkkinoiden 
kehittäminen EU:n sääntöjen ja standardien mukaisesti57. Tähän sisältyi kuluttajatie -
dotus ja kuluttajansuoja, avoin hinnoittelu, energialaitosten vastuuvelvollisuus, avoin 
raportointi kaasumarkkinoista sekä energiatehokkuuden edistäminen. Tilintarkastus -
tuomioistuimen tarkastushavaintojen perustana oleva keskeinen asiakirjaevidenssi 
muodostui energia-alan yhteistyöpöytäkirjan täytäntöönpanoa koskevista EU:n ja 
Ukrainan yhteisistä kertomuksista, neuvoston päätelmistä, Euroopan parlamentin 
mietinnöistä sekä komission strategia- ja ohjelmasuunnitteluasiakirjoista ja hallin -
nointia koskevista kertomuksista. Asiakirjaevidenssistä keskusteltiin tarkastuskoh -
teiden kanssa. Tarkastuksessa käytettiin myös ulkoisista lähteistä (Kansainvälinen 
energiajärjestö, Oxford Institute for Energy Studies, Maailmanpankki, IMF ja kansalais -
järjestöt) peräisin olevia raportteja.
Epäjohdonmukainen sitoutuminen ja lähestymistapa 
uudistuksiin ovat viime aikoihin asti haitanneet EU:n ja 
Ukrainan välistä vuoropuhelua
Kaasualan vuoropuhelu oli laaja-alaista mutta vaikuttavuudeltaan 
vähäistä
65 
EU:n ja Ukrainan välillä vuonna 2005 tehdyn, energia-alan yhteistyötä koskeneen 
yhteistyöpöytäkirjan avulla laadittiin Ukrainaa koskevia etenemissuunnitelmia ja 
puututtiin maata koskeviin keskeisiin energia-alan kysymyksiin58. Tilintarkastustuo -
mioistuin pitää keskeisenä saavutuksena sitä, että Ukrainasta tuli energiayhteisösopi -
muksen59 sopimuspuoli helmikuussa 2011. Lisäksi Ukraina on vuodesta 2014 alkaen 
pyrkinyt täyttämään sopimusvelvoitteensa esimerkiksi panemalla täytäntöön EU:n 
kolmannen energia-alaa koskevan lainsäädäntöpaketin60, joka on EU:n ja Ukrainan 
välisen energia-alan yhteistyön keskeinen painopiste.
66 
Energia-alan yhteistyötä koskevan EU:n ja Ukrainan välisen korkean tason vuoropuhelun 
vaikuttavuus kaasualan uudistukseen oli vuoteen 2014 saakka vähäinen. Tämä johtui 
siitä, että ukrainalaiset yhteistyökumppanit eivät olleet aidosti sitoutuneita toimiin. Sa -
moista keskeisistä ongelmista monet nousivat esiin kaudella 2007–2015, ja kaasunsiirto -
järjestelmän nykyaikaistamisessa edistyttiin vain vähän. Komissio epäonnistui kaudella 57 Assosiaatiosopimuksen 
V osaston I luvun perusteella.
58 Siihen sisältyivät kaasualan 
osalta hintauudistukset, 
sosiaaliturvaverkot, 
energiatehokkuus, 
energialähteiden 
monipuolistaminen ja 
infrastruktuurien 
nykyaikaistaminen.
59 Energiayhteisön 
perustamissopimus 
allekirjoitettiin vuonna 2006. 
Osapuolet sitoutuvat 
vapauttamaan 
energiamarkkinansa ja 
panemaan täytäntöön 
keskeiset sähköä, kaasua, 
ympäristöä ja uusiutuvaa 
energiaa koskevat EU:n 
säädökset.
60 Kolmantena energiapakettina 
tunnetusta EU:n viimeisim -
mästä energiamarkkinalain -
säädännön muutoksesta 
säädettiin vuonna 2009. 
Tarkoituksena on parantaa 
EU:n energian sisämarkkinoi -
den toimintaa ja ratkaista 
rakenteellisia ongelmia.
36 Huomautukset 
2007–2013 pyrkimyksissään saattaa Ukrainan energiahinnat taloudellisesti perustellulle 
tasolle tai vähentää Naftogazin alijäämää. Komissio onnistui kuitenkin välttämään suu -
remmat EU:n kaasutoimitusten keskeytykset vuosina 2014 ja 2015 Ukrainan ja Venäjän 
välisestä kriisistä huolimatta (ks. kohta 68).
Kaasualaa koskeva vuoropuhelu vaikeutui EU:n sidosryhmien 
eriävien näkemysten ja Ukrainan häilyvän sitoutumisen vuoksi
67 
Jäsenvaltioiden kesken ja jäsenvaltioiden ja komission välillä oli eriäviä näkemyksiä 
Ukrainan kautta EU:hun toimitettavan kaasun toimitusvarmuutta koskevista painopis -
teistä ja kiireellisten toimien välttämättömyydestä. Painopisteitä koskevan yksimieli -
syyden löytäminen pysyi komission toimista huolimatta haasteellisena. EU:n korkean 
tason tiedotteessa korostettiin selkeästi Ukrainan kautta tapahtuvien kaasunsiirtojen 
strategista luonnetta. Samanaikaisesti tiedotteessa ei ilmaistu selkeästi, kuinka sekä 
maan että valtion energiayhtiön Naftogazin hutera talous- ja rahoitustilanne, jota pa -
hensi kaasualalla koko järjestelmään levinnyt korruptio, saattaisi vaikuttaa Ukrainan 
luotettavuuteen kaasunsiirron kauttakulkumaana.
68 
Ukrainan kautta tapahtuvat kaasunsiirrot ovat olennaisen tärkeitä energian toimitus -
varmuuden kannalta Keski-, Etelä- ja Itä-Euroopassa. Niillä on merkittävät taloudelli -
set, rahoitukselliset ja sosiaaliset seuraukset myös Ukrainalle. EU toimi vuonna 2014 
nopeasti, kun Gazprom lopetti kaasutoimitukset Ukrainalle ja esiin nousi potentiaa -
linen uhka Ukrainan kautta siirrettävän kaasun toimitusvarmuudesta: EU tarjosi 
Ukrainalle vaihtoehtoisia kaasutoimitusratkaisuja helpottamalla vastakkaisvirtauksia 
ja tukemalla uusia yhteyksiä, jotta kaasunsiirtojen jatkuvuus maan kautta kyettäisiin 
varmistamaan.
69 
Ukrainassa vallitsi yhä riittävän vakaan energiastrategian puute (lukuun ottamatta 
Ukrainan asemaa kaasunsiirtomaana). Vaihteleva poliittinen tahto johti lisäksi siihen, 
että komission oli vaikea löytää johdonmukaista lähestymistapaa EU:n ja Ukrainan 
väliseen kaasualan vuoropuheluun monimutkaisessa geopoliittisessa ympäristössä.
EU-tuen ehdot olivat alkuvaiheessa yleisluontoisia
70 
Jotkin vuoden 2007 energia I -budjettitukiohjelmaan liittyneet ehdot eivät olleet 
riittävän tarkkoja, joten tulkintaristiriitoja Ukrainan viranomaisten kanssa ei kyet -
ty välttämään61. Kun huomioon otetaan tarkkuuden puute sekä se, että ohjelman 
yhteydessä ehdon täyttämiselle annettiin ainoastaan kolme eri vaihtoehtoa (0, 50 tai 
100 prosenttia), komission oli joissakin tapauksissa tehtävä arvioinnissaan mukau -
tuksia62. Lisäksi voidaan todeta, että kiireellisten makrotaloudellisten ja poliittisten 
37 Huomautukset 
tekijöiden takia monet komission ja Ukrainan viranomaisten MFA I -ohjelmassa sopi -
mat energiaehdot oli niin ikään määritelty yleisluontoisesti63.
EU:n tukea varten ei ollut saatavilla laadukkaita tietoja 
ennen vuotta 2014
71 
Käyttövalmiit ja luotettavat tiedot muodostavat myös epäsuotuisissa olosuhteissa 
olennaisen pohjan perustellulle ja evidenssiin nojautuvalle päätöksenteolle. Käyttö -
valmiiden ja luotettavien tietojen saatavuus oli vuoteen 2014 saakka ongelmallista 
esimerkiksi seuraavilta osin:
– Ukrainan läpi päivittäin kulkevat kaasuvirrat
– säännölliset tiedot Ukrainassa tosiasiassa kerätyistä kaasunsiirtomaksuista64
– kattavat tilastoyhteenvedot kaasu- ja lämmitystariffien tosiasiallisista 
korotuksista.
Vuonna 2014 oli havaittavissa joitakin parannuksia komission saatavilla olevien, Ukrainan 
kautta tapahtuvia kaasunsiirtoja koskevien tietojen osalta. Vuodesta 2015 lähtien Ukrainan 
kaasunsiirtojärjestelmän operaattori on asettanut verkkoon saataville tiedot pävittäisistä 
kaasunsiirtovirroista.
72 
Vuoden 2005 energia-alan yhteistyöpöytäkirjaan perustuvat EU:n ja Ukrainan väliset 
vuotuiset edistymiskertomukset muodostivat hyödyllisen foorumin säännölliselle 
poliittiselle vuoropuhelulle energia-alan keskeisistä haasteista. Tilintarkastustuomio -
istuin kuitenkin havaitsi, että ne eivät olleet riittävän kriittisiä eivätkä täysin ilmentä -
neet komission näkemystä.
EU-tuen vaikutus kaasualaan oli vähäinen vuoteen 2014 
saakka
73 
EU:n tuen avulla ei ennen vuoden 2015 alkua onnistuttu luomaan läpimurtoa Ukrai -
nan kaasualalla65, mutta sen jälkeen on saavutettu tärkeitä välitavoitteita/edistystä 
(ks. myös kaavio 3 ):61 Ks. esim. ehto, jonka mukaan 
energia-alalla vallitseva 
julkisen talouden 
näennäisalijäämä ei saa kasvaa 
vuoden  2006 tasoon 
verrattuna. Komissio ja 
ukrainalaiset 
yhteistyökumppanit tulkitsivat 
ehtoa eri tavoin; komission 
mukaan ehdon täyttymisaste 
oli 0  prosenttia ja 
ukrainalaisten mukaan 
100 prosenttia.
62 Esim. seuraavien 
indikaattoreiden osalta: 
indikaattori 6 (ensisijaisia 
infrastruktuurihankkeita 
koskevien rahoitussopimusten 
saattaminen päätökseen 
kansainvälisten 
rahoituslaitosten kanssa), 
indikaattori 5.3 (esitys kaasun 
mittauslinjan käyttöönotosta 
Boyarkan alueellisessa 
metrologiakeskuksessa) ja 
indikaattori 8 (ensimmäisen 
kansainvälisen 
kaasunmittausaseman 
suunnittelu ja rakentaminen 
Ukrainan 
kaasunsiirtojärjestelmän 
tulopisteelle).
63 Esimerkkejä: Naftogazin 
keräämien varojen 
kokonaismäärän huomattava 
lisääminen; huomattava 
edistyminen pantaessa 
täytäntöön 
energiayhteisösopimukseen 
perustuvia Ukrainan 
velvoitteita; merkittävä 
edistyminen 
kaivosteollisuuden 
avoimuutta koskevan 
EITI-aloitteen (Extractive 
Industries Transparency 
Initiative) mukaisen aseman 
saavuttamisessa; 
sosiaaliturvaverkon 
lujittaminen kohdennetusti; 
erillisten kaasumittareiden 
käytön huomattava 
lisääminen.
64 Maksujen kerääminen voidaan 
laskea, mutta vain 
teoreettisesti, käyttämällä 
kaasunsiirtosopimuksiin 
perustuvaa kaavaa.
65 Tätä kuvastaa se, että kaasua 
koskevat EU:n energia-alan 
sektoribudjettituen ehdot 
(energia I  ja energiatehokkuus) 
täyttyivät vain osittain 
(59-prosenttisesti). Komissio ja 
Ukrainan viranomaiset olivat 
useissa tapauksissa erimielisiä 
ehtojen tosiasiallisista 
täyttymisasteista.
38 Huomautukset Kaavio 3Energia- ja kaasualan kehityssuuntaukset Ukrainassa vuosina 2007–2015
Alat / osa-alueetKehityssuuntaukset vuosina 
2007–2013Kehityssuuntaukset vuosina 
2014 ja 2015Kommentit
a) Kaasualan 
uudistusKaasulaki •Asteittaista edistystä ilman 
läpimurtoa.
 •Ukrainan tiiviimpää 
yhdentymistä EU:n 
energiamarkkinoihin 
vauhdittaa maan liittyminen 
energiayhteisösopimukseen. •Kattavan kaasualaa koskevan 
uudistussuunnitelman 
(maaliskuu 2015) ja Ukrainan 
kaasulain (huhtikuu 2015) 
hyväksyminen. •Vuosi 2015 muodosti 
myönteisen käännekohdan 
kaasualan uudistuksessa. 
Huhtikuun 2015 kaasulain 
jälkeen käynnistyivät Naftogazin 
eriyttämisen valmistelut EU:n 
kolmannen energiapaketin 
mukaisesti.
Kaasun ja 
lämpöenergian 
hinnat •Korotukset eivät olleet 
riittäviä vuosina 2007–2013 
(EU:n ja IMF:n vaatimuksista 
huolimatta). •Energialaitosten palveluiden 
hinnat nousivat huomattavasti. •Kaasunhintoja korotettiin 
uudelleen huomattavasti 
huhtikuussa 2016.
 •Naftogazin alijäämä ei 
pienentynyt. •Naftogazin alijäämä pienentyi 
huomattavasti vuonna 2015. •Naftogazin alijäämän pitäisi 
hävitä vuoteen 2017 mennessä.
Sosiaaliturva -
verkko •Epäonnistuneita yrityksiä 
perustaa vakaa järjestelmä, 
jonka avulla yhteiskunnan 
vähäosaisimmille 
kompensoidaan energiahintojen 
nousua. •Sosiaalikorvausärjestelmää 
parannettiin tavoitteena 
tasoittaa energiahintojen 
laajamittaisten korotusten 
vaikutuksia vuonna 2015. •Korvausjärjestelmän vakaus jää 
vielä nähtäväksi.
Mittaus kaasun -
toimitusketjun 
eri vaiheissa •Kaasumittareiden 
asentamisessa kotitalouksiin 
edistyttiin huomattavasti. •Vuoden 2015 kaasualan 
uudistusta koskevan 
toimintasuunnitelman 
tavoitteena on 
parantaa mittaamista 
kaasuntoimitusketjun eri 
vaiheissa. •Huhtikuuhun  2017 mennessä 
on määrä asentaa kaasumittarit 
kaikkiin kotitalouksiin, joissa 
niitä ei vielä ole, siten että 
kutakin rakennusta kohti on 
vähintään yksi mittari.
b) Energiatehokkuus •Ei ole painopisteala 
Ukrainan energia-alan 
uudistusohjelmassa (komission 
pyrkimyksistä huolimatta). •Viime aikoina on tapahtunut 
jonkin verran myönteistä 
kehitystä (uudet EU-hankkeet 
ja EU-tuen avulla toteutettavat 
ohjelmat). •Alalla on toteutettu enemmän 
toimia vuodesta 2015 alkaen.
c) Kaasunsiirtojärjestelmän 
nykyaikaistaminen •Ei EU-tuen avulla käynnistettyjä 
nykyaikaistamistoimia 
(ukrainalaiset 
yhteistyökumppanit eivät ole 
täyttäneet lainaehtoja). •Ensimmäiset kaasuputken 
nykyaikaistamistoimet on 
määrä aloittaa vuonna 2016 (EU 
on taannut osan rahoituksesta). •Gazprom uhkaa lopettaa 
venäläisen kaasun siirron 
Ukrainan kautta vuonna 2019.
d) Ukrainan kautta 
toimitettavan kaasun 
toimitusvarmuus •Kriisitilanteet vuosina 
2005–2006 ja 2009. •Vaikeuksia vuosina 2014 ja 
2015, mutta kaasunsiirto 
ja -toimitukset säilyivät EU:n 
toimien ansiosta (liitäntäverkot, 
vastakkaisvirtaukset ja 
välittäjänä toimiminen 
Gazpromiin ja Naftogaziin 
nähden). •Muiden kilpailevien 
siirtohankkeiden tavoitteena on 
Ukrainan ohittaminen.
 •Parannusta kaasualan 
hallintotavassa ja parempi 
yhdentyminen EU:n 
energiamarkkinoihin.
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin.
39 Huomautukset 
a) Kaasualan uudistus: vuosina 2007–2013 edistys oli EU:n toimista huolimatta 
hidasta. EU:n ja sen kumppaneiden tuelle asettamien ehtojen täytäntöönpano on 
kuitenkin käynnistänyt kaasualan uudistuksen uudelleen vuodesta 2014 alkaen 
(ks. laatikko 5 ):
b) Energiatehokkuus: Ukrainan viranomaiset eivät pitäneet energiatehokkuutta pai -
nopisteenä energia-alan uudistusohjelmansa yhteydessä, vaikka se oli vallitsevas -
sa asemassa EU:n ja Ukrainan välillä vuonna 2005 laaditussa energia-alan yhteis -
työpöytäkirjassa. Ukrainan viranomaiset ovat kiinnittäneet energiatehokkuuteen 
enemmän huomiota vuodesta 2015 alkaen.
c) Kaasunsiirtojärjestelmän nykyaikaistaminen: komissio pyrki vuodesta 2006 
alkaen järjestämään rahoitusta kaasunsiirtojärjestelmän nykyaikaistamiseen 
kansainvälisten rahoituslaitosten lainojen kautta. Komissio rahoitti vuonna 2012 
taustaselvityksen, jossa todettiin, että nykyaikaistaminen maksaisi kaasutoimi -
tusskenaariosta riippuen 2,5–5,3 miljardia euroa. EIP ja EBRD pystyivät allekirjoit -
tamaan ensimmäiset kansainvälisten rahoituslaitosten lainoja koskevat sopimuk -
set Ukrtransgazin67 kanssa vasta joulukuussa 2014, jolloin Ukrainan katsottiin 
saavuttaneen riittävästi edistystä tiettyjen, vuonna 2009 annetussa yhteisessä 
julkilausumassa määritettyjen ehtojen osalta. Kumpaakin rahoituslaitosta koske -
va lainamäärä oli 150 miljoonaa euroa68. Rakennustyöt käynnistyvät vuonna 2016 
ja niiden on määrä päättyä vuonna 2018. Työt toteutetaan laaja-alaisen hankkeen 
ensimmäisen vaiheen yhteydessä. Hankkeen tarkoituksena on siirtoputkiston 
nykyaikaistaminen välillä Urengoi–Pomary–Užhorod.67 Kaasun siirrosta ja 
varastoinnista vastaava 
Naftogazin tytäryhtiö.
68 EIP:n myöntämällä lainalla on 
kattava EU:n takaus.Laatikko 5Kaasualan kehityssuuntaukset vuodesta 2014
 οHyväksyttiin kaasualan uudistusta koskeva kattava toimintasuunnitelma, joka sisältää aikataulutetut toimet, sekä uusi 
kaasulaki.
 οVaikeana talouskriisin aikana toteutetut toimet olivat riittämättömiä ja Venäjä nosti kaasunhintoja; kotitalouksien 
kaasumaksut kasvoivat vuoden 2015 alussa noin 300–600 prosenttia ja kaukolämpökulut noin 70 prosenttia. Korotus -
ten odotetaan jatkuvan vuoteen  2017 saakka, kunnes hinnat saavuttavat markkinahintojen tason. Naftogazin alijäämä 
väheni huomattavasti vuonna 2015 ja sen pitäisi hävitä vuoteen 2017 mennessä66.
 οOlemassa olevaa sosiaalikorvausjärjestelmää laajennettiin vuonna 2015 tavoitteena kompensoida mittavia energiahin -
nan korotuksia yhteiskunnan vähäosaisimmille. Lisäparannukset  – tai uudistukset  – ovat kuitenkin yhä tarpeen, jotta 
tulevista hinnankorotuksista selvitään ja kyetään luomaan vaikuttavampia energiatehokkuutta koskevia kannustimia.
 οVuonna 2015 laaditun kaasualan uudistusta koskevan toimintasuunnitelman tavoitteena on parantaa mittausta 
kaasuntoimitusketjun eri vaiheissa.
66 IMF:n tavoite.
40 Huomautukset 
d) Ukrainan kautta tapahtuvien kaasutoimitusten toimitusvarmuus:
i) Tarkastuksen kattamalla ajanjaksolla Ukrainan kautta EU:hun tapahtuvien 
kaasutoimitusten toimitusvarmuus oli yhä uhattuna maan poliittisen, hallin -
nollisen ja taloudellisen epävakauden takia. Tämä pahensi entisestään kriisi -
tilanteita vuosina 2005–2006 ja 2009. Uusia vaikeuksia ilmeni vuosina 2014 
ja 2015. On lisäksi epävarmaa, jatkuvatko Ukrainan alueen kautta EU-maihin 
tapahtuvat kaasunsiirrot: Gazprom on uhannut lopettaa Ukrainan kautta 
tapahtuvat Venäjältä tulevan kaasun siirrot vuonna 2019, jolloin Gazpromin 
ja Naftogazin välinen nykyinen sopimus umpeutuu. Lisäksi vaihtoehtoisten 
kaasunsiirtohankkeiden (esim. Nord Stream II, Turkstream, Southstream) tar -
koituksena oli tai on sivuuttaa Ukraina kaasunsiirroissa. EU:n tavoitteena on 
kuitenkin säilyttää Ukrainan kautta tapahtuvat kaasunsiirrot.
ii) Komission vuosina 2014 ja 2015 toteuttamat viimeaikaiset pyrkimykset säilyt -
tää Ukrainan kautta tapahtuvat kaasunsiirrot olivat onnistuneita. Ne lisäsivät 
huomattavasti EU:n ja Ukrainan kaasutoimitusten toimitusvarmuutta liitän -
täverkkojen ja vastakkaisvirtausten avulla. Komissio myös toimi välittäjänä 
Naftogazin ja Gazpromin välillä vuosien 2014 ja 2015 ”talvipaketista” käydyis -
sä neuvotteluissa. Ukrainan varastointilaitokset, jotka ovat välttämättömiä 
itäisen EU:n kaasutoimitusten kannalta, täytettiin onnistuneesti vuosien 2015 
ja 2016 talvipaketin yhteydessä Naftogazin omien varojen sekä kansainväli -
sen rahoituslaitoksen lainan avulla69.
iii) Kaasualan uudistuksen odotetaan parantavan kaasualan hallintotapaa Uk -
rainassa. Tilanteeseen liittyy täten hallintotapaa koskeva riskitekijä Ukrai -
nan kautta tapahtuvien kaasunsiirtojen toimitusvarmuudesta. Komissiolle 
merkitsi onnistumista myös Ukrainan liittyminen energiayhteisösopimukseen 
vuonna 2011. Sopimuksen tavoitteena on yhdentää maa tiiviimmin EU:n 
energiamarkkinoihin ja helpottaa näin Ukrainan kaasualan vakauttamista 
pitkällä aikavälillä.69 EBRD:n myöntämä 
300 miljoonan Yhdysvaltain 
dollarin laina, jolla oli Ukrainan 
valtion takaus, ja sen jälkeen 
Maailmanpankin 
rahoitusvälineen avulla 
myönnetty toinen, enintään 
520 miljoonan Yhdysvaltain 
dollarin suuruinen laina, joka 
oli EIP:n ja siten EU:n takaama.
41
 Johtopäätökset ja 
suositukset
74 
Tilintarkastustuomioistuin toteaa tarkastustyönsä perusteella, että EU:n tuki Ukrainal -
le on kaiken kaikkiaan ollut osittain vaikuttavaa pyrittäessä tukemaan maan kehitystä 
hyvin hallinnoiduksi valtioksi julkisen varainhoidon, korruptiontorjunnan ja kaasualan 
toiminnan osalta.
Ukrainalle suunnatun EU-tuen vaikuttavuus julkisen 
varainhoidon ja korruptiontorjunnan parantamisen 
kannalta
75 
EU:n tuki Ukrainalle oli osittain vaikuttavaa julkisen varainhoidon ja korruptiontorjun -
nan parantamisen kannalta.
76 
Julkisella varainhoidolla oli suurimmalla osalla tarkastusjaksoa vaatimaton asema 
EU:n ja Ukrainan välisessä vuoropuhelussa. EU alkoi kuitenkin vuodesta 2011 lähtien 
vaatia suoremmin julkisen varainhoidon uudistuksia ja auttoi Ukrainaa kehittämään 
vuoden 2013 julkisen varainhoidon uudistamisstrategiaa ja toimintasuunnitelmaa 
(ks. kohdat 31–34). Korruptiontorjunta on esiintynyt säännöllisesti EU:n ja Ukrainan 
välisen vuoropuhelun asialistalla. Vuonna 2011 laadittu viisumipakon poistamista 
koskeva toimintasuunnitelma vahvisti lisäksi korruptiontorjuntaa. Torjuntatoimia 
vauhditti entisestään yhteistyön parantuminen Maidan-aukion tapahtumien jälkeen 
(ks. kohdat 35–37).
Suositus 1 – Julkista varainhoitoa on painotettava enemmän 
Ukrainan kanssa käytävässä vuoropuhelussa
Vuoden 2013 julkista varainhoitoa koskeva strategia loi mahdollisuuden alan uudista -
miseen. Uudistusmahdollisuuden säilyttämistä silmällä pitäen komission ja Euroopan 
ulkosuhdehallinnon olisi vahvistettava julkista varainhoitoa koskevaa poliittista vuo -
ropuhelua. Komission olisi myös tarkasteltava mahdollisuutta käynnistää erityisohjel -
ma, jonka tarkoituksena olisi varmistaa, että julkisen varainhoidon uudistus pannaan 
vaikuttavasti täytäntöön mahdollisimman pian.
42 Johtopäätökset ja suositukset 
77 
EU-tuen rakenne oli osittain vaikuttava julkisen varainhoidon ja korruptiontorjunnan 
alan parannusten edistämisen kannalta. Komissio sisällytti julkisen varainhoidon ja 
korruptiontorjunnan lujittamistarpeen Ukrainaa koskevien budjettituen ohjelmiin ja 
makrotaloudelliseen rahoitusapuun. Joissakin tapauksissa ilmeni kuitenkin puuttei -
ta ehtojen säätämistavassa tai ehtojen noudattamisen arviointimenetelmässä (ks. 
kohdat 38–40). Useimpien Ukrainaa koskevien budjettituen ohjelmien yhteydessä oli 
tarkoituksena maksaa huomattava osa myönnetystä määrästä ohjelman alussa, kun 
yleisehdot on täytetty. Tämä lähestymistapa saattaa heikentää kannustinta panna 
täytäntöön uudistuksia, joiden toteuttaminen on edellytyksenä myöhemmille pie -
nemmille maksuille. Ukrainassa vallinneen kriittisen tilanteen seurauksena komissio 
keskittyi maksamaan tuen nopeasti vuonna 2014 (ks. kohdat 41–44).
Suositus 2 – Taloudellista tukea koskevien ehtojen 
rakennetta ja tuen maksua on parannettava
Komission olisi hyödynnettävä Ukrainassa saatuja kokemuksia tulevan tuen raken -
teen suunnittelun parantamiseen:
a) Budjettituen ja makrotaloudellisen rahoitusavun lainaehtojen osalta kaikki valitut 
indikaattorit olisi määriteltävä selkeästi, jotta mahdolliset erimielisyydet kyetään 
välttämään arviointiprosessin yhteydessä.
b) Tulevien laina- ja avustusehtojen olisi täydennettävä ja vahvistettava toisiaan.
c) Ehtoja koskevien neuvotteluiden ja ehtojen asettamisen yhteydessä komission 
olisi toimittava tiiviissä yhteistyössä muiden rahoittajien – erityisesti kansainvä -
listen rahoituslaitosten – kanssa, jotta kannustimia uudistusten toteuttamiseen 
kyetään lisäämään.
d) Ohjelmien yhteydessä olisi pyrittävä löytämään kohtuullinen tasapaino toimin -
tapoliittiseen vipuvaikutukseen liittyvien näkökohtien ja tuen nopean maksu -
tarpeen välillä. Lisäksi budjettituen tapauksessa vaihtelevansuuruisina erinä 
maksettavien, julkisen varainhoidon ja korruntiontorjunnan ehtoihin sidoksissa 
olevien määrien olisi oltava riittävän merkittäviä, jotta ehtojen täyttyminen kye -
tään varmistamaan.
78 
EU:n tuen täytäntöönpanotavan seuranta oli pitkälti vaikuttavaa ja parani tarkastuk -
sen kattamalla ajanjaksolla. EU ja kansainväliset organisaatiot arvioivat säännöllisesti 
julkisen varainhoidon ja korruptiontorjunnan tilannetta Ukrainassa, ja komissio 
on vuodesta 2012 alkaen lujittanut budjettituen seurantakehystään. Budjettituen 
ohjelmien arviointia varten ei kuitenkaan ole systemaattista lähestymistapaa (ks. 
kohdat 45–48). Budjettituen maksujen keskeyttämiset edistivät julkisen varainhoidon 
painopisteitä vuosina 2011–2013 (ks. kohta 49).
43 Johtopäätökset ja suositukset 
Suositus 3 – EU tuen täytäntöönpanon seurantaa on 
tehostettava
Komission olisi pyrittävä syventämään ja vauhdittamaan julkisen varainhoidon ja 
korruptiontorjunnan alan uudistuksia vahvistamalla seurantaansa tietyillä aloilla ja 
painottamalla enemmän edunsaajien vastuuvelvollisuutta:
a) Komission lähestymistapaa Ukrainassa täytäntöön pantujen budjettituen ohjel -
mien arviointiin olisi järkeistettävä.
b) Maksujen keskeyttämisestä saadut tulokset osoittavat, että komission olisi hyö -
dynnettävä budjettituen maksujen keskeyttämistä asianmukaisesti perustelluissa 
tapauksissa, joissa uudistusten eteneminen on epätyydyttävää.
79 
EU:n tuki oli osittain vaikuttavaa pyrittäessä tuottamaan konkreettisia ja kestäviä 
tuloksia julkisen varainhoidon ja korruptiontorjunnan aloilla. Ukrainan hallinnon 
vähäinen sitoutuminen uudistusprosessiin näkyi vuoteen 2014 saakka tulosten 
vajavaisuutena ja viivästymisenä (ks. kohdat 50 ja 51). Uudistukset saivat uutta 
lisäpontta vuodesta 2014 alkaen, mutta saavutetut tulokset ovat toistaiseksi olleet 
hauraita. Komissio sovelsi makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelmien yhteydessä 
harkintamarginaaliaan todetessaan, että suurin osa julkisen varainhoidon ehdoista 
oli joistakin täytäntöönpanoon liittyneistä puutteista huolimatta yleisesti ottaen 
täytetty (ks. kohta 52). Julkisen varainhoidon ja korruptiontorjunnan kohdalla suurin 
osa saavutetuista tuloksista liittyy lainsäädännöllisiin ja institutionaalisiin muutoksiin 
(ks. kohdat 53–63). Korruptiontorjuntaan sovellettavan toimintapolitiikan kohdalla 
täytäntöönpanon vaikuttavuutta koskevat tulokset jäävät vielä nähtäväksi.
Suositus 4 – Uudistusten vaikuttavaa täytäntöönpanoa ja 
kestävyyttä on painotettava enemmän
Lainsäädäntömuutosten edistämisen lisäksi komission olisi yhteistyössä kansalaisjär -
jestöjen kanssa asetettava EU:n lisätuen ehdoksi julkisen varainhoidon ja korruption -
torjunnan keskeisten uudistusten vaikuttava täytäntöönpano. Tämä koskee erityisesti 
julkisen varainhoidon uudistusstrategiaa ja toimintasuunnitelmaa ja operatiivisten, 
riippumattomien korruptiontorjuntaelinten taloudellista kestävyyttä. Maksuehtoja 
olisi arvioitava tiukasti.
44 Johtopäätökset ja suositukset 
Kaasualan hallintotavan parantamista koskeva EU:n 
tuki ja Ukrainan kautta EU:hun toimitettavan kaasun 
toimitusvarmuus
80 
EU:n tuki Ukrainalle edisti kaiken kaikkiaan osittain vaikuttavasti hallintota -
van parantamista kaasualalla ja Ukrainan kautta EU:hun toimitettavan kaasun 
toimitusvarmuutta.
81 
EU:n ja Ukrainan välistä energiakysymyksiä koskevaa vuoropuhelua haittasivat viime 
aikoihin asti havaittavissa ollut Ukrainan hutera sitoutuminen sekä EU:n sidosryh -
mien keskuudessa vallinneet eriävät näkemykset Ukrainan kautta tapahtuvien EU:n 
kaasutoimitusten varmuudesta. Samat keskeiset kysymykset nousivat esiin kaudella 
2007–2015 (ks. kohdat 65–69).
82 
Tarkastuskohteena olleeseen EU:n tukeen, jonka tarkoituksena oli parantaa kaasualan 
hallintotapaa ja Ukrainan kautta tapahtuvien kaasutoimitusten varmuutta, liittyi alku -
vaiheessa joitakin löyhiä ja vaikeasti arvioitavissa olevia ehtoja. (ks. kohta 70).
83 
EU:n tuen täytäntöönpanon seuranta ei ennen vuotta 2014 perustunut korkealaatui -
siin tietoihin eikä EU:n ja Ukrainan yhteisen raportoinnin avulla saatu aina riittävän 
tarkkaa taustaselvitystä kaasualalla ilmenneistä vaikeuksista (ks. kohdat 71 ja 72).
84 
EU:n tuella oli vuoteen 2014 saakka vähäinen vaikutus Ukrainan kaasualan toimin -
taan. Tuen avulla saatiin vaihtelevia tuloksia Ukrainan kautta tapahtuvien EU:n 
kaasutoimitusten varmuuden suhteen. Vuodesta 2014 alkaen on saavutettu tärkeitä 
välitavoitteita (ks. kohta 73).
45 Johtopäätökset ja suositukset 
Suositus 5 – Kaasualalla Ukrainalle suunnattavan EU-tuen 
vaikuttavuutta on pyrittävä lisäämään
Komission olisi ryhdyttävä viipymättä toimiin, jotta EU:n ja Ukrainan välisen kaasu -
alan strategisen yhteistyön seurantaa kyettäisiin parantamaan ja yhteistyön vai -
kuttavuutta lisäämään. Etenkin tietojen keruuta, tarkistamista ja analysointia olisi 
painotettava enemmän. Komission olisi systemaattisesti kerättävä tarkempia ja to -
dennettavissa olevia tietoja – myös epäsuotuisissa olosuhteissa. Tämä on ensisijaisen 
tärkeää perustellun ja evidenssiin pohjautuvan päätöksenteon kannalta.
Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Karel 
PINXTENin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 8. marraskuuta 
2016 pitämässään kokouksessa.
 Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
 Klaus-Heiner LEHNE
 presidentti

46
 Liite
Tarkastetut ohjelmat
Taulukko 1 – Ukraina: Budjettituen ohjelmat vuosina 2007–2015
Myönnetty Maksettu
(miljoonaa  euroa)
Sektoribudjettituen ohjelmat1 (lyhenne, päätöksentekovuosi) 588 259
Ukrainan energiapolitiikan täytäntöönpanoa koskeva tuki (energia I -ohjelma, 2007) 87 73
Tuki energiatehokkuutta ja uusiutuvia energialähteitä koskevan Ukrainan strategian täytäntöönpanoon 
(energiatehokkuusohjelma, 2008)70 52
Keskinäisen kaupankäynnin edistäminen poistamalla teknisiä kaupan esteitä Ukrainan ja EU:n väliltä (kaupan 
alan ohjelma, 2008)45 29
Ympäristöstrategian täytäntöönpanoa koskeva tuki Ukrainalle (ympäristöohjelma, 2009) 35 24
Ukrainan liikennestrategian täytäntöönpanoa koskeva tuki (liikenneohjelma, 2009) 65 27
Ukrainan rajaturvallisuustoimintaa koskeva alakohtaisen tuen ohjelma (rajaturvallisuusohjelma, 2010) 66 49
Ukrainan energiastrategian täytäntöönpanoa koskevan tuen jatkaminen (energia II -ohjelma, 2012) 45 5
Sektoribudjettituen ohjelma  – tuki Ukrainan aluepolitiikalle (aluepolitiikan ohjelma, 2013) 55 0
Ukrainan hallinnollista säädöskehystä ja julkishallintoa koskeva uudistus (2011) 70 peruuntunut
Ukrainan aluekehityspolitiikkaa koskeva budjettituki (2012) 50 peruuntunut
Valtiorakenteiden kehittämistä koskeva sopimus 2355 250
1 Määrään sisältyy täydentävä tuki (tekninen apu, tarkastus, ohjelmien tarkistukset ja arvioinnit).
2 Sektoribudjettitukeen suunnatuista 355 miljoonasta eurosta 232 miljoonaa euroa oli uusia varoja ja 123 miljoonaa euroa oli peräisin 
vuoden 2013 toimintaohjelman määrärahoista (kahdesta uudesta sektoribudjettituen ohjelmasta, jotka koskivat kaupan esteiden poistamista 
ja uuden ympäristöstrategian täytäntöönpanoa Ukrainassa (kummankin ohjelman osuus oli 55 miljoonaa euroa), ja 13 miljoonaa euroa 
budjetin lisäyksestä, joka oli alun perin tarkoitettu ympäristöalalle).
Lähde:  CRIS-hallintotietojärjestelmä (31.12.2015).
Taulukko 2 – Ukraina: Katsaus EU:n makrotaloudelliseen rahoitusapuun vuosina 
2007–2015
PäätöksentekovuosiTarkastuksessa käytetty 
lyhenneMyönnetty Maksettu
(miljoonaa  euroa)
2002 Makrotaloudellinen rahoitusapu 
(MFA I)1106102010 500
2014Makrotaloudellinen rahoitusapu 
(MFA II)1 000 1 000
2015Makrotaloudellinen rahoitusapu 
(MFA III)1 800 600
Yhteensä 3 410 2 210
Lähde:  talouden ja rahoituksen pääosasto (tiedot 31.12.2015)  
http://ec.europa.eu/economy_finance/international/neighbourhood_policy/ukraine_en.htmLiite
47 Liite 
Taulukko 3 – Ukraina: kaudelta 2007–2015 tarkastetut hankkeet
Hanke (sopimuksentekovuosi)Myönnetty Maksettu
(miljoonaa  euroa)
Julkinen varainhoito
Kilpailulain ja -politiikan täytäntöönpanon edistämistä Ukrainassa koskeva Twinning-hanke (2007) 1 0,9
Twinning-hanke Ukrainan valtion tarkastuspalvelun tukemisesta uuden julkishallinnon varainhoidon 
sisäisen valvontajärjestelmän täytäntöönpanossa (2007)1,1 1,1
Kilpailua ja julkisia hankintoja koskevien Ukrainan järjestelmien yhdenmukaistaminen EU:n standardien 
kanssa (2008)4,4 4,4
Ukrainan keskuspankin valmiuksien lujittaminen lähentämällä pankin toimintaa keskuspankkitoimintaa 
koskeviin EU:n standardeihin (2009)1,1 0,6
Ukrainan valtiovarainministeriön tukeminen julkisen velan hoidon ja budjettiennusteiden laadinnan aloilla 
(2010)1,7 1,5
Muiden rahoituslaitosten kuin pankkien riskiperusteista valvontaa koskevaan Twinning-hankkeeseen 
liittyvän hankeselvityksen laatiminen (2011)0,1 0,1
IT-laitteiden toimittaminen Ukrainan monopolien vastaisen komitean alueellisen verkoston yhdentämiseksi 
tarkoituksena tukea EU:n ja Ukrainan väliseen vuoden 2006 toimintasuunnitelmaan kuuluvaa hanketta 
(kilpailua ja julkisia hankintoja koskevien Ukrainan järjestelmien yhdenmukaistaminen EU:n standardien 
kanssa) (2010)0,2 0,2
Sopimusta 147–509 (kilpailua ja julkisia hankintoja koskevien järjestelmien yhdenmukaistaminen EU:n 
standardien kanssa) koskeva jatkosopimus (2011)1,1 1,1
Kolmen julkisen varainhoidon alaan kuuluvan twinning-hankkeen laatiminen Ukrainassa (2013) 0,1 0,1
Ukrainan julkisia hankintoja koskevan järjestelmän yhdenmukaistaminen EU:n standardien kanssa (2013) 4 2,7
Valtiontalouden kulut: valtion budjettimenettelyn julkisen valvonnan edistäminen (2013) 0,3 0,2
Kuntien budjettien avoimuuden edistäminen kansalaisyhteiskunnan ja viestinten avulla (2013) 0,3 0,1
”Avoimen budjetin” järjestelmän luominen ja täytäntöönpano julkisen varainkäytön valvontaa varten 
(2013)0,3 0,2
Resurssien ja rahoitusvirtojen riippumaton valvonta Ukrainassa tuotannonjakosopimuksen perusteella 
kehitettyjen tavanomaisten ja epätavanomaisten hiilivetyjen osalta (2013)0,2 0,2
Julkinen varainhoito yhteensä 15,9 13,4
                              Korruptiontorjunta
Hyvän hallintotavan tukeminen: korruptiontorjuntahanke Ukrainassa (2006) 1,5 1,4
Ukrainan oikeusalan uudistusten tukihanke (2013) 8,6 2,4
Korruptiontorjunta yhteensä 10,1 3,8
Lähde:  CRIS-hallintotietojärjestelmä (31.12.2015).Liite
48 Komission ja Euroopan 
ulkosuhdehallinnon  
vastaukset
Tiivistelmä
III
Ukrainan dramaattiset tapahtumat helmikuun lopussa vuonna 2014 eli entisen presidentin Janukovytšin syrjäyttäminen 
28. helmikuuta 2014 ja Krimin laiton liittäminen Venäjään sitä seuraavina päivinä edellyttivät päättäväisiä ja pikaisia toi -
mia, jotta vaikean ja odottamattoman tilanteen vaikutukset jäisivät mahdollisimman lieviksi.
Komissiolle ei siksi jäänyt riittävästi aikaa suunnitella ennalta määritettyä pitkän aikavälin strategiaa, ennen kuin se 
ilmoitti merkittävästä tukipaketista Ukrainalle maaliskuussa 2014. Pidemmän aikavälin suunnittelu kuitenkin aloitettiin 
välittömästi tapahtumien jälkeen, ja sittemmin on käyty runsaasti strategisia keskusteluja, joihin on osallistunut myös 
kansainvälisiä yhteistyökumppaneita.
V
Komissio katsoo, että vaikka EU:n tuki oli osittain vaikuttavaa, lähes kaikilla IV kohdassa mainituilla aloilla on EU:n ohjel -
mien ansiosta käynnistetty merkittäviä rakenteellisia uudistuksia tai sellaisia on tuettu EU:n ohjelmista.
VI
Komission oli neuvoteltava ja arvioitava makrotaloudellisen rahoitusavun ja budjettituen ehdot aikana, jolloin Ukraina oli 
poikkeuksellisessa poliittisessa, taloudellisessa ja rahoituksellisessa tilanteessa.
Useimpiin budjettitukiohjelmiin kuuluu kiinteä erä, joka maksetaan ohjelman alussa, kunhan budjettituen vakiomuotoiset 
yleisehdot täyttyvät.
VII
Ukrainan kanssa 10 viime vuoden aikana tehty energia-alan yhteistyö on perustunut energia-alan yhteistyöstä vuonna 
2005 tehtyyn yhteisymmärryspöytäkirjaan, ja siinä on keskitytty turvaamaan EU:n kaasunsaanti Ukrainan putkiverkon 
kautta sekä toteuttamaan laajamittaiset energia-alan uudistukset. Tämä oli myös Ukrainan kaasunsiirtoverkoston uudis -
tamista koskevan yhteisen julistuksen päätavoite. Vuoden 2009 kaasukriisi lisäsi aloitteen merkitystä ja ajankohtaisuutta, 
vaikka toteuttamista haittasivat Ukrainan monimutkainen poliittinen tilanne ja jatkuvat geopoliittiset jännitteet.
Hankkeen edistymisen ansiosta EIP ja EBRD saattoivat myöntää ensimmäiset lainat kaasunsiirtoverkoston uudistamista 
varten joulukuussa 2014. Toimia Ukrainan kaasualan hallinnon ja yleisen toimitusvarmuuden parantamiseksi haittasi 
vuoteen 2014 asti Ukrainan riippuvuus Venäjän energiatoimituksista. Sittemmin Ukrainassa on edistytty huomattavasti 
kaasumarkkinauudistuksissa, mikä tunnustetaan laajasti.
Maaliskuussa 2015 aloitettiin laajan kaasualan uudistussuunnitelman täytäntöönpano. Heinäkuussa 2016 Ukrainan hallitus 
hyväksyi uuden kaasulain pohjalta suunnitelman, joka koskee Naftogazin eriyttämistä kaasun siirtoverkonhaltijasta ja on 
määrä panna täytäntöön vuoteen 2017 mennessä.
Komissio aikoo yhteistyössä energiayhteisön sihteeristön ja muiden kumppanien kanssa edelleen pyrkiä siihen, että 
kaasualan uudistukset saatetaan loppuun, avoimuutta parannetaan ja kilpailuolosuhteista tulee täysin vapaat. Tähän 
sisältyvät uusien tulokkaiden pääsy markkinoille sekä kaasun toimitusvarmuuden ja Ukrainan siirtojärjestelmän luotetta -
vuuden lisääminen.
Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset 49
Johdanto
04
Ukrainan talous on osoittanut vuoden 2015 puolivälistä lähtien merkkejä vakautumisesta erityisen syvän taantuman jäl -
keen, joka johtui paljolti maan itäosassa tapahtuneeseen aseelliseen selkkaukseen liittyvistä luottamuspulasta ja tuotan -
tokapasiteetin heikkenemisestä. Vakautumiseen vaikuttivat useat toimet: pitkän aikavälin epätasapainotekijöihin puutut -
tiin voimakkailla makrotalouspoliittisilla toimilla, ja luottamuskriisiä hillittiin laajamittaisen kansainvälisen taloudellisen ja 
teknisen tuen avulla.
Talous supistui 6,6 prosentilla vuonna 2014 ja 9,9 prosentilla vuonna 2015, mutta vähitellen kasvavan kuluttajien ja 
sijoittajien luottamuksen odotetaan palauttavan sen kasvukäyrälle (ennusteiden mukaan 1–2 prosenttia) vuonna 2016. 
BKT:n reaalikasvu oli vuoden 2016 ensimmäisellä neljänneksellä 0,1 prosenttia ja saman vuoden toisella neljänneksellä 1,3 
prosenttia.
08
On totta, että ENI-tuki on Ukrainan tilanteen vuoksi vuodesta 2014 lähtien annettu vuotuisten erityistoimenpiteiden muo -
dossa. Valmistelut on nyt aloitettu tavanomaiseen monivuotiseen ohjelmasuunnitteluun ja yhdistettyyn tukikehykseen 
palaamiseksi vuodesta 2018 alkaen.
13
Komissio on samaa mieltä siitä, että Ukrainan viranomaiset ovat nykyään huomattavasti sitoutuneempia uudistuksiin kuin 
vuonna 2014. Ukrainan nykyinen hallinto on erityisen voimakkaasti sitoutunut julkishallinnon uudistukseen.
Komissio hyödyntää ja rohkaisee tätä uudistusintoa. Komissiossa suunnitellaan parhaillaan merkittävää EU:n tukiohjelmaa, 
jolla tuettaisiin ja ylläpidettäisiin sitoutumista uudistusten toteutukseen. Myös makrotaloudellisen rahoitusavun kolmas 
ohjelma sisältää sekä lainsäädäntöön että täytäntöönpanoon liittyviä merkittäviä julkishallinnon uudistamissitoumuksia.
15
Makrotaloudellisen rahoitusavun ehdot eivät ole samat kuin IMF:n ehdot, vaan täydentävät niitä. Makrotaloudellista apua 
maksetaan vain, jos sitä täydentävän IMF:n ohjelman toteutus etenee aikataulussa ja IMF:n tarkastelut saadaan päätök -
seen. Tämä tarkoittaa, että edunsaajan on makrotaloudellista rahoitusapua saadakseen täytettävä IMF:n ehdot.
Laatikko 1 – Ukrainan viranomaisten oligarkian vastaisen kampanjan käynnistäminen
Komission mielestä Ukrainan uudistusviraston asemaa ja merkitystä on liioiteltu eikä sen toimien sekoittumisesta Ukrai -
nalle suunnattuun viralliseen EU-tukeen ole ollut vaaraa.
17
Ukrainan dramaattiset tapahtumat helmikuun lopussa vuonna 2014 eli entisen presidentin Janukovytšin syrjäyttäminen 
28. helmikuuta 2014 ja Krimin laiton liittäminen Venäjään sitä seuraavina päivinä edellyttivät päättäväisiä ja pikaisia toi -
mia, jotta vaikean ja odottamattoman tilanteen vaikutukset jäisivät mahdollisimman lieviksi.
Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset 50
Komissiolle ei siksi jäänyt riittävästi aikaa suunnitella ennalta määritettyä pitkän aikavälin strategiaa, ennen kuin se 
ilmoitti merkittävästä tukipaketista Ukrainalle maaliskuussa 2014. Pidemmän aikavälin suunnittelu kuitenkin aloitettiin 
välittömästi tapahtumien jälkeen, ja sittemmin on käyty runsaasti strategisia keskusteluja, joihin on osallistunut myös 
kansainvälisiä yhteistyökumppaneita.
Tukipakettia koskevaa ilmoitusta, jolla oli huomattava poliittinen merkitys, seurasi lisäksi yksittäisten EU:n tukiohjelmien 
perusteellinen suunnittelu, jossa otettiin huomioon ja dokumentoitiin sekä taloudelliset riskit että muiden rahoittajien 
toimet.
18
Maaliskuun 2014 rahoituspaketin tarkoituksena oli lähettää voimakas poliittisen tuen signaali ja samalla järjestää lyhyen 
aikavälin budjettitukea ja taloudellista tukea sekä pidemmän aikavälin investointi- ja neuvontatukea. Rahoituspaketilla 
täytettiin siis sekä lyhyen että keskipitkän ja pitkän aikavälin tarpeita. Viimeksi mainittujen täyttäminen edellyttää tieten -
kin, että Ukrainan viranomaisten sitoutuminen uudistuksiin on kestävää.
On syytä huomata, että makrotaloudellisesta rahoitusavusta vain 1,61 miljardia euroa kuului maaliskuun 2014 rahoitus -
pakettiin (MFA I- ja MFA II -lainojen yhteismäärä). Komissio hyväksyi tammikuussa 2015 Ukrainan kolmannen makrota -
loudellisen rahoitusapuohjelman (jossa lainojen määrä on 1,8 miljardia euroa), joka näin ollen täydentää maaliskuun 
2014 pakettia. Kolmannen ohjelman taustalla olivat kattava arviointi siihen asti myönnetystä avusta ja sen vaikutuksesta 
Ukrainan talouteen ja rahoitusvakauteen kriisin alkamisen jälkeen sekä Ukrainan taloudellisen tilanteen heikkeneminen 
vuoden 2015 alussa.
20
Monivuotiseen ohjelmasuunnitteluun ja yhdistettyyn tukikehykseen on tarkoitus palata vuodesta 2018 alkaen. Valmistelu 
on jo alkanut.
21
EU:n Kiovan-edustuston, Ukrainan tukiryhmän ja EU:n neuvontaoperaation toimien välillä saattoi aluksi olla koordinoin -
tivaikeuksia, mutta nyt koordinaatio on tiivistä ja toimet täysin toisiaan täydentäviä. Tästä on osoituksena esimerkiksi 
yhteisesti suunniteltu korruptionvastainen tukiohjelma, joka hyväksyttiin aiemmin tänä vuonna (kesäkuussa 2016).
22
Tätä aloitetta ei ole enää jatkettu. Komissio auttaa nyt Ukrainaa korruption- ja petostentorjunnassa muilla aloitteilla, 
muun muassa tukemalla oikeuslaitoksen uudistamista sekä Ukrainan uusia korruptiontorjuntaelimiä 21 kohdassa maini -
tun korruptionvastaisen tukiohjelman kautta.
24
On totta, että Ukrainan hallitukset eivät koordinoineet rahoittajia kovinkaan tehokkaasti tarkastuksen kattaman ajanjak -
son aikana. Nykyinen hallitus on kuitenkin puuttunut tilanteeseen ja pyrkii parantamaan sitä toimilla, joilla on alkanut olla 
myönteisiä vaikutuksia.
Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset 51
25
Komissio on alusta lähtien koordinoinut toimia EBRD:n hallinnoiman monenvälisen rahaston kanssa. Se on nyt myös teh -
nyt päätöksen osallistumisesta rahastoon.
Huomautukset
34
EU tuki hyvin aktiivisesti julkisen varainhoidon strategiaa vuosina 2012 ja 2013, ja sen tuloksena syntyikin laadukas asia -
kirja, joka hyväksyttiin ennen Vilnan huippukokousta. Julkisen varainhoidon strategiaa ollaan parhaillaan päivittämässä ja 
parantamassa, ja työssä ovat jälleen apuna EU:n ja OECD:n SIGMA-asiantuntijat.
38
Julkista varainhoitoa koskevat ehdot ja korruptiontorjunta olivat keskeisimpiä seikkoja useissa EU:n tukiohjelmissa, esi -
merkiksi valtiorakenteiden kehittämistä koskevassa sopimuksessa. Komissio aikoo jatkaa julkisen varainhoidon uudistuk -
sen etenemisen arviointitapojen ja  -kriteerien parantamista.
40
Komissio katsoo käyttäneensä harkintavaltaansa asianmukaisesti, kun otetaan huomioon Ukrainan poikkeuksellinen 
poliittinen ja taloudellinen tilanne.
Laatikko 2 – Makrotaloudellisen rahoitusavun ehtojen asettamiseen ja ehtojen 
täyttymisen arviointiin liittynyt jousto
MFA I -tukea koskevasta yhteisymmärryspöytäkirjasta neuvoteltiin pääasiassa vuosina 2010–2012, jolloin Ukrainalla oli 
huomattavasti vähemmän uudistusmielinen hallitus, ja Ukrainan parlamentti ratifioi sen vasta vuonna 2014. Komissio 
onnistui vaikeista neuvotteluista huolimatta sisällyttämään joitakin julkista varainhoitoa koskevia yleisluonteisia ehtoja 
yhteisymmärryspöytäkirjaan.
Kun ehto koostuu useammasta kuin yhdestä tuotoksesta, voidaan kullekin uudistusalalle asettaa strategisen suunnan 
ilmaiseva ensisijainen tavoite ja samalla määrittää toteutettavat toimenpiteet selkeästi ja tarkasti.
Yhteinen vastaus 41 ja 42 kohtaan.
Komissio katsoo, että sektoribudjettituen kiinteiden erien etupainotteinen osuus pysyi budjettituen suuntaviivoissa suo -
sitelluista rajoissa ja oli Ukrainan tilanteessa perusteltu.
43
Komission näkemyksen mukaan Ukraina oli vuonna 2014 taloudellisen ja viime kädessä poliittisen romahduksen par -
taalla. EU reagoi yhdessä IMF:n ja muiden kansainvälisten rahoittajien kanssa nopeasti Ukrainan rahoituskriisiin erityisesti 
vuonna 2014 ja vuoden 2015 alkupuoliskolla. Kun otetaan huomioon Ukrainan talouskriisin syvyys ja maan koko (se on 
ehdottomasti suurin EU:n itäisistä naapureista), tarjotun makrotaloudellisen rahoitusavun määrien oli oltava huomattavia.
Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset 52
46
On totta, että budjettituen maksut ovat vuodesta 2010 lähtien perustuneet julkisen varainhoidon kattavaan arviointiin, 
jossa otetaan huomioon kaikki asiaa koskeva analyyttinen materiaali, myös PEFA-arvioinnit.
48
Komission näkemyksen mukaan Ukrainassa toteutettujen budjettitukitoimien vuoden 2014 arvioinnissa esitettiin kattava 
ja vertaileva yleiskatsaus ja arviointi.
51
Komissio on tietoinen tästä ongelmasta, joka tuotiin esiin myös budjettituen arvioinnissa, ja se on kehottanut Ukrainan 
valtiovarainministeriötä kehittämään parempia EU:n rahoituksen kanavointikeinoja.
52
Komission näkemyksen mukaan sen arviointi ”yleisesti ottaen täytetty” tarkoittaa, että vaikka makrotaloudellisen rahoi -
tusavun ehtoja ei ole kaikilta osin täytetty, kyseisen ehdon uudistustavoite on siinä määrin saavutettu, ettei siihen liitty -
vän makrotaloudellisen rahoitusavun maksun lykkääminen olisi perusteltua.
Komission yhteinen vastaus 67–69 kohtaan.
Komissio suhtautui koko tarkastuksen kattaman ajanjakson ajan johdonmukaisesti Ukrainan kaasunsiirtoverkoston strate -
giseen merkitykseen ja sen yhteydessä tarpeeseen tehdä kaasualalla perustavanlaatuisia uudistuksia.
Jäsenvaltiot tukivat laajasti komission toimia. Komissio myöntää kuitenkin, että joidenkin jäsenvaltioiden painopisteet 
kaasualan yhteistyön alalla eivät aina olleet täysin linjassa komission painopisteiden kanssa.
Komissio suoritti vuosien 2006 ja 2009 kriisien jälkeen sisäisiä riskinarviointeja ja pyrki komission yksiköiden valmiste -
luasiakirjassa (komission yksiköiden valmisteluasiakirja {COM(2009) 363} SEC(2009) 977) arvioimaan kaasutoimitusten 
keskeytymisestä saadut kokemukset.
Komissio katsoo, että kaasutoimitusten keskeytyminen vuosina 2006 ja 2009 oli suoraa seurausta Gazpromin ja Naf -
togazin välisestä kaupallisesta kiistasta, johon Ukrainan ja Venäjän väliset poliittiset jännitteet vaikuttivat ja jota ne 
pahensivat.
Komission oli otettava huomioon asiaa koskevien tietojen arkaluonteisuus, eikä se mielestään olisi tuolloisessa tilanteessa 
voinut olla selväsanaisempi.
70
Komissio myöntää, että kaasualaa koskevat tukiohjelmat olisi joissain tapauksissa voitu suunnitella paremmin, mutta huo -
mauttaa, että kyseisten Ukrainan ministeriöiden hallinnollinen valmius laatia tukiohjelmia oli heikko.
Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset 53
71
Komission näkemyksen mukaan tietojen saatavuus parani asteittain tarkastuksen kattaman ajanjakson aikana. Kyseiset 
kaasunsiirtovirtoja koskevat tiedot ja Ukrainan kaasualaa koskevat markkinatiedot ovat olleet julkisesti saatavilla vuo -
desta 2015 lähtien Ukrainan viranomaisten, komission ja Kaasu-ENTSOn (kaasun siirtoverkonhaltijoiden eurooppalainen 
verkosto) välisen yhteistyön ansiosta.
73
Komission mielestä edistystä saavutettiin jo vuonna 2014. Tästä on esimerkkinä hallituksen laatima uusi kaasulaki, jonka 
ansiosta EIP ja EBRD saattoivat joulukuussa 2014 allekirjoittaa kaasunsiirtojärjestelmän nykyaikaistamista koskevat ensim -
mäiset lainasopimukset.
c)
Komission toimet Ukrainan auttamiseksi kaasunsiirtojärjestelmän nykyaikaistamisessa johtivat merkittäviin konkreettisiin 
investointipäätöksiin vasta vuoden 2014 loppupuolella lähinnä siksi, etteivät aiemmat hallitukset olleet halukkaita toteut -
tamaan vuoden 2009 yhteisessä julistuksessa sovittuja keskeisiä uudistuksia.
d) i)
Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto katsovat, että myös ulkoiset tekijät (Venäjä) vaaransivat Ukrainan alueen kautta 
EU-maihin tapahtuvat kaasunsiirrot.  
Johtopäätökset ja suositukset
74
Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto katsovat, että EU:n tuella on edistetty merkittävästi Ukrainan poliittista assosioi -
tumista ja taloudellista yhdentymistä EU:n kanssa. Siitä lähtien, kun kriisi alkoi vuonna 2014, EU:n tuki on myös vaikut -
tanut merkittävästi siihen, että Ukrainan tilanne on vakautunut ja monilla eri alueilla ja aloilla on ryhdytty tekemään 
merkittäviä rakenteellisia uudistuksia.
76
Komissio katsoo korruptiontorjunnan ja julkisen varainhoidon olevan EU:n ja Ukrainan välisen vuoropuhelun keskeisiä 
aiheita. Viime vuosina on tämän ansiosta käynnistetty useita tärkeitä uudistuksia, joista on saatu hyviä tuloksia.
Suositus 1 – Julkista varainhoitoa on painotettava enemmän Ukrainan kanssa 
käytävässä vuoropuhelussa
Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto hyväksyvät suosituksen.
Komissio harkitsee parhaillaan julkisen varainhoidon tukiohjelman toteuttamista erityistoimenpiteenä vuonna 2017. Jul -
kinen varainhoito sisältyy jo nyt keskeisenä osana kaikkiin käynnissä oleviin budjettitukiohjelmiin, ja julkista varainhoitoa 
koskevaa strategiaa ollaan päivittämässä EU:n ja OECD:n SIGMA-asiantuntijoiden avustuksella.
Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset 54
77
Komissio katsoo, että vuosina 2014 ja 2015 oli ratkaisevan tärkeää tarjota ja maksaa tuki nopeasti, koska tilanne Ukrainassa 
oli kriittinen. Kaikki budjettitukimaksut perustuivat perusteelliseen arviointiin, jolla varmistettiin, että budjettituen yleis -
ehdot täyttyivät.
Useimpiin budjettitukiohjelmiin kuuluu kiinteä erä, joka maksetaan ohjelman alussa, kunhan budjettituen vakiomuotoiset 
yleisehdot täyttyvät.
Suositus 2 – Taloudellista tukea koskevien ehtojen rakennetta ja tuen maksua on 
parannettava
Komissio hyväksyy suosituksen.
a)
Komissio on jo ryhtynyt määrittämään toimintapoliittiset tavoitteet täsmällisemmin ja kohdennetummin, mistä on osoi -
tuksena Ukrainan kanssa tehtyjen yhteisymmärryspöytäkirjojen kehittyminen etenkin MFA II- ja MFA III -ohjelmien välillä. 
Komissio pyrkii jatkossa lisäselkeytyksiin ja  -täsmennyksiin.
Makrotaloudellisen rahoitusavun ehdot määritetään kuitenkin aina neuvotteluissa edunsaajamaan kanssa. Komissio 
saattaa tulevaisuudessakin joutua tekemään kompromisseja yhtäältä tuen kiireellisyyden ja pitkäaikaisuuden ja toisaalta 
täsmällisyyden ja selkeyden välillä etenkin silloin, kun neuvotteluja käydään poikkeuksellisessa geopoliittisessa ja talou -
dellisessa tilanteessa.
c)
Komissio koordinoi toimia jatkossakin kaikkien MFA-ohjelmien yhteydessä entiseen tapaan tiiviisti IMF:n ja muiden rahoit -
tajien kanssa.
d)
Komissio pyrkii myös edelleen kohtuulliseen tasapainoon vipuvaikutuksen ja nopean maksamisen välillä. Ajoittainen 
kallistuminen MFA-tuen nopean maksamisen suuntaan oli perusteltua Ukrainassa vuonna 2014 vallinneen poikkeuksel -
lisen geopoliittisen ja taloudellisen tilanteen vuoksi. Ukrainan talouden alettua vakautua vuoden 2015 lopussa komissio 
on vaatinut tiukemmin MFA-ehtojen noudattamista. Tämä näkyy siinä, että MFA III:n toisen erän maksuja ei ole jatkettu 
lokakuun 2015 jälkeen, sillä kaikkia ehtoja ei ole vielä täytetty.
Komissio seuraa edelleen tiiviisti ehtojen täyttymistä ja pyrkii hyödyntämään tukensa vipuvaikutusta mahdollisimman 
tehokkaasti. Ei kuitenkaan voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että MFA:n eriä maksetaan tulevaisuudessa silloinkin, 
kun ehtoja on noudatettu kaikkiaan hyvin mutta pieni osa niistä on vielä täyttämättä.
78
Komissio katsoo, että Ukrainassa toteutetuista budjettitukitoimista vuonna 2014 tehdyssä arvioinnissa esitettiin kattava ja 
vertaileva yleiskatsaus ja arviointi.
Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset 55
Suositus 3 – EU:n tuen täytäntöönpanon seurantaa on tehostettava
Komissio hyväksyy suosituksen.
Komissio jatkaa toimia EU:n tuen täytäntöönpanon seurannan tehostamiseksi ja pyrkii nopeuttamaan uudistusvauhtia 
kaikilla käytettävissään olevilla keinoilla.
79
Komission näkemyksen mukaan sen arviointi ”yleisesti ottaen täytetty” tarkoittaa, että vaikka makrotaloudellisen rahoi -
tusavun ehtojen kaikkia yksityiskohtia ei ole täytetty, kyseisen ehdon uudistustavoite on siinä määrin saavutettu, ettei 
siihen liittyvän makrotaloudellisen rahoitusavun maksun lykkääminen olisi perusteltua.
Suositus 4 – Uudistusten vaikuttavaa täytäntöönpanoa ja kestävyyttä on painotettava 
enemmän
Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto hyväksyvät suosituksen.
Arvioidessaan maksujen suorittamisedellytyksiä komissio käyttää ainoastaan arviointiluokkia ”täytetty”, ”yleisesti ottaen 
täytetty” ja ”ei täytetty”.
80
Ukrainan kanssa 10 viime vuoden aikana tehdyn energia-alan yhteistyön ensisijaisena tavoitteena on ollut EU:n kaasun -
saannin (ja öljynsaannin) turvaaminen Ukrainan putkiverkon kautta. Toimia Ukrainan kaasualan hallinnon ja yleisen 
toimitusvarmuuden parantamiseksi haittasivat poliittinen tilanne ja Ukrainan riippuvuus Venäjän energiatoimituksista. 
Vuoden 2005 yhteisymmärryspöytäkirjan yhteydessä käyty energia-alan korkean tason vuoropuhelu oli tässä yhteydessä 
olennainen ja hyödyllinen keskustelufoorumi.
81
Komissio suhtautui koko ajan johdonmukaisesti Ukrainan kaasunsiirtoverkoston strategiseen merkitykseen ja tarpeeseen 
tehdä kaasualalla perustavanlaatuisia uudistuksia. Neuvostokin on myöntänyt tämän useissa asiasta antamissaan päätel -
missä. Vaikka jäsenvaltiot kaikkiaan tukivat komission toimia, joidenkin jäsenvaltioiden painopisteet kaasualan yhteistyön 
alalla eivät aina olleet täysin linjassa komission painopisteiden kanssa.
82
Komissio katsoo, että molemmat budjettitukiohjelmat ja niihin liittyvät teknisen avun hankkeet antoivat puutteistaan 
huolimatta mahdollisuuden jonkinasteiseen edistymiseen kaasualan kriittisen uudistussuunnitelman toteuttamisessa ja 
toimitusvarmuuden parantamisessa, vaikka poliittinen tilanne oli usein epäsuotuisa. Katso myös komission vastaus 70 
kohtaan.
83
Komission näkemyksen mukaan viestintä ja tiedonsaanti paranivat vähitellen energia-alan vuoropuhelun edetessä (katso 
myös komission vastaus 71 kohtaan). Komissio käsitteli kaasualan keskeisiä haasteita säännöllisessä energia-alan vuoropu -
helussaan, vaikka yhteisen raportoinnin avulla ei aina saatu tarkkaa taustaselvitystä.
Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset 56
Suositus 5 – Kaasualalla Ukrainalle suunnattavan EU-tuen vaikuttavuutta on pyrittävä 
lisäämään
Komissio hyväksyy suosituksen ja on jo alkanut panna sitä täytäntöön.
EU:n tuen vaikuttavuuden lisäämiseksi on jo toteutettu huomattavia toimia. Ukrainan tukiryhmän alaisuuteen on esimer -
kiksi perustettu energia-asiantuntijoiden työryhmä ja tuen koordinointia energiayhteisön sihteeristön ja muiden sidos -
ryhmien (esimerkiksi rahoittajien ja Kaasu-ENTSOn) kanssa on parannettu ja tiivistetty.
Komissio on parhaillaan saattamassa ajan tasalle energia-alan yhteistyöstä tehtyä EU:n ja Ukrainan yhteisymmärryspöytä -
kirjaa ja aikoo allekirjoittaa strategisen energiakumppanuuden vuoden 2016 loppuun mennessä. Näiden toimien tarkoi -
tuksena on tehostaa Ukrainan kanssa käytävää energiavuoropuhelua ja lisätä energia-alan yhteistyön vaikuttavuutta.
Komissio pyrkii edelleen myös toimimaan välittäjänä Venäjän ja Ukrainan välisessä kaasukiistassa muun muassa 
seuraamalla tarkasti kaasunsiirtovirtoja. Käytössä on Ukrainan kanssa tehdyn assosiaatiosopimuksen mukainen 
varhaisvaroitusjärjestelmä.
Ukrainaa koskevien tilastotietojen laatua aiotaan parantaa etenkin kesäkuussa 2016 yhdessä Kansainvälisen energiajärjes -
tön ja energiayhteisön kanssa käynnistetyn EU4Energy-hankkeen tilasto-osion kautta.
MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?
Maksuttomat julkaisut:
  yksi kappale:  
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
  enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:  
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_/f_i.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_/f_i.htm),  
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_/f_i.htm)  
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).
(*)  Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit  
tai hotellit voivat periä puheluista maksun.
Maksulliset julkaisut:
 EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
Tapahtuma Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty/ Tarkastus alkoi 7.10. 2014
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle) 20.7.2016
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen 8.11.2016
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä 24.11.2016
Tilintarkastustuomioistuin arvioi tässä kertomuksessa, 
oliko komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon tuki 
vaikuttavaa pyrittäessä tukemaan hyvän hallintotavan 
kehittämistä Ukrainassa julkistalouden hallinnoinnin ja 
korruption torjunnan aloilla sekä kaasualalla kaudella 
2007–2015.
EU:n Ukrainalle antama tuki on ollut kaiken kaikkiaan 
osittain vaikuttavaa mainituilla kolmella alalla. EU:n tuella 
oli vuoteen 2014 saakka vähäinen vaikutus. Uudistukset 
saivat uutta lisäpontta vuodesta 2014 alkaen, mutta 
saavutetut tulokset ovat toistaiseksi olleet hauraita. Tässä 
kertomuksessa annetaan viisi EU-tuen parantamiseen 
tähtäävää suositusta.
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN