Komission tiedonanto Euroopan parlamentille Ja neuvostolle- Europolin demokraattinen valvonta /* KOM/2002/0095 lopull. */





KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE - Europolin demokraattinen valvonta SISÄLLYSLUETTELO 1. Johdanto 2. Euroopan parlamentin näkökannat 3. Europolin toiminta nykyisessä muodossaan 3.1. Tehtävät ja toimivaltuudet 3.2. Nykyinen valvonta 3.2.1. Tietosuojasäännöt 3.2.2. Hallintoneuvosto 3.2.3. Parlamentaarinen valvonta 4. Tulevaisuus 5. Päätelmät ja suositukset KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE - Europolin demokraattinen valvonta 1. Johdanto 1.1. Amsterdamin sopimuksella muutetun Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 29 artiklan mukaan unionin tavoitteena on "antaa kansalaisille korkeatasoinen suoja vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvalla alueella kehittämällä jäsenvaltioiden yhteistä toimintaa poliisiyhteistyössä ja oikeudellisessa yhteistyössä rikosasioissa". Artiklan mukaan tämä tavoite saavutetaan ehkäisemällä ja torjumalla niin järjestäytynyttä kuin muuta rikollisuutta. Yksi rikollisuudentorjuntakeinoista on jäsenvaltioiden poliisi- ja tulliviranomaisten sekä muiden alalla toimivaltaisten viranomaisten välinen tiiviimpi yhteistyö sekä suoraan että Euroopan poliisiviraston (Europol) puitteissa. [1] [1] Amsterdamin sopimuksella muutetun Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 29 artikla. Sopimuksen 30 artiklassa todetaan, että neuvosto edistää Europolin kautta tapahtuvaa yhteistyötä. Lisäksi siinä luetellaan useita toimia, jotka neuvosto toteuttaa viiden vuoden kuluessa Amsterdamin sopimuksen voimaantulosta. [2] Tampereella lokakuussa 1999 pidetyn oikeus- ja sisäasiain Eurooppa-neuvoston erityiskokouksen päätelmissä kehotetaan kehittämään Europolia edelleen. [3] [2] SEU:n 30 artiklan 2 kohta. [3] Tampereella 15. ja 16. lokakuuta 1999 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan päätelmien (Tampereen päätelmät) 43 ja 45 kohta. 1.2. Europolista [4] tuli täysin toimintakykyinen vasta heinäkuussa 1999. Vuonna 1993 toimintansa aloittanut Europolin huumausaineyksikkö hoiti vain osaa Europolin toiminnoista. Keskustelua käydään edelleen, myös kussakin hallitustenvälisessä konferenssissa, Europolin asemasta ja toimeksiannosta Euroopan unionin toiminnassa vakavan kansainvälisen rikollisuuden torjumiseksi. Näistä kysymyksistä on tullut erityisen keskeisiä New Yorkin ja Washingtonin syyskuun 11. päivän tapahtumien jälkeen, samoin kuin unionin vastauksesta niihin. Neuvosto päätti 6. joulukuuta 2001 laajentaa Europolin toimeksiannon koskemaan kaikkia Europol-yleissopimuksen liitteessä mainittuja rikollisuuden muotoja Ruotsin ja Belgian vuoden 2000 loppupuolella tekemän ehdotuksen perusteella. Nyt käydään keskustelua siitä, kuinka on paras toteuttaa Amsterdamin sopimuksen määräykset ja Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmät, joiden tarkoituksena on laajentaa Europolin asemaa. Viime aikoina on esitetty Europolin tulevaisuutta koskevia perusluonteisia kysymyksiä, kuten voidaanko sille myöntää todelliset tutkintavaltuudet. [4] Europol-yleissopimus, EYVL C 316, 1995, s. 1. 1.3. Kysymyksiä on esitetty erityisesti parlamentin kansalaisvapauksien ja -oikeuksien sekä oikeus- ja sisäasiain valiokunnassa siitä, miten Europolin demokraattinen valvonta olisi paras järjestää. Europolin demokraattisesta tai pikemminkin parlamentaarisesta valvonnasta ei ole koskaan aikaisemmin keskusteltu yksityiskohtaisesti. Tilanne muuttui, kun Ruotsi esitti puheenjohtajakaudellaan 14. toukokuuta 2001 yleiskatsauksen Europolin demokraattista valvontaa koskevista voimassa olevista oikeudellisista määräyksistä. [5] Tämän jälkeen Alankomaiden parlamentti järjesti 7. ja 8. kesäkuuta 2001 ensimmäisen Euroopan unionin parlamenttien välisen Europolia käsittelevän konferenssin, jossa keskityttiin parlamentaariseen valvontaan. [5] Ks. neuvoston asiakirja 8677/01 Europol 39. Kysymystä Europolin demokraattisesta valvonnasta on tarkasteltava huolellisesti. On tarkasteltava mm. kysymyksiä: mitä valvontamenettelyjä on käytössä, ovatko ne riittävät vai olisiko niitä parannettava. Europolin toimintaa on kieltämättä valvottava. Keskusteltaessa siitä, olisiko Europolin toiminnan parlamentaarista valvontaa laajennettava, olisi muistettava, että Europol on poliisiorganisaatio, joka toimii järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan arkaluonteisella alalla. Haasteellisena tehtävänä on näin ollen löytää sopiva tasapaino riittävän parlamentaarisen valvonnan ja poliisiorganisaation luottamuksellisuuden tarpeen välillä, jotta se pystyy torjumaan tällaista vaarallista rikollisuutta tehokkaasti. Yhdysvaltojen viimeaikaiset tapahtumat ovat edelleen korostaneet, kuinka tärkeää tällaisen tasapainon löytäminen on. 1.4. Komission laatimassa tulostaulussa tarkastellaan mahdollisuutta tarkistaa Europol-yleissopimusta niin, että se kattaisi demokraattisen valvonnan. [6] Tulostaulun mukaan tarkasteluaika päättyy vuoden 2001 lopussa. Tämän merkitys korostui entisestään, kun Laekenissa 14. ja 15. joulukuuta kokoontunut Eurooppa-neuvosto hyväksyi Laekenin julistuksen Euroopan unionin tulevaisuudesta. Julistuksessa todetaan, että Euroopan unionin toiminnan olisi oltava vähemmän raskasta ja jäykkää ja ennen muuta tehokasta ja avointa. Siinä todetaan myös, että kansalaiset vaativat EU:lle suurempaa roolia oikeuden ja sisäisen turvallisuuden aloilla sekä rajat ylittävän rikollisuuden torjunnassa. Nämä ovat tämän tiedonannon keskeisiä kysymyksiä, ja ne ovat nyt Euroopan tulevaisuutta käsittelevän valtuuskunnan asialistalla. Asialistaa laaditaan valmisteltaessa seuraavaa hallitustenvälistä konferenssia unionin tulevaisuudesta. [6] KOM(2001) 628 lopullinen, 30.10.2001, s. 43. 1.5. Tässä tiedonannossa ei käsitellä tuomioistuinvalvontaa eikä Europolin rahoittamista yhteisön talousarviosta, vaikka nämä kysymykset liittyvät demokraattiseen valvontaan. Komissio on sitä mieltä, että Europolin nykyisten tehtävien ja toimivaltuuksien valossa olisi aiheellisempaa tarkastella näitä kysymyksiä myöhemmin, esim. silloin kun tarkastellaan mahdollisuutta myöntää Europolille tutkintavaltuudet. Kuten jäljempänä todetaan Europolin tehtävät ja valtuudet ovat huomattavasti jäsenvaltioiden poliisivoimien tehtäviä ja valtuuksia rajoitetummat. 2. Euroopan parlamentin näkökannat 2.1. Euroopan parlamentti on ottanut kysymyksen demokraattisesta valvonnasta esiin useaan otteeseen. Se hyväksyi huhtikuussa 1999 suosituksen neuvostolle Europolista: parlamentaarisen valvonnan vahvistaminen ja toimivaltuuksien laajentaminen [7]. Lokakuussa 2000 se hyväksyi Portugalin tasavallan aloitteesta tehdyn mietinnön Europolin toimivallan laajentamiseksi kattamaan rahanpesu [8]. Lokakuussa 2001 se hyväksyi Belgian ja Ruotsin aloitteesta tehdyn mietinnön Europolin toimeksiannon laajentamisesta kaikkien Europol-yleissopimuksen liitteessä lueteltujen rikollisuuden muotojen käsittelyyn [9]. [7] Mietintö: Euroopan parlamentin suositus neuvostolle Europolista: parlamentaarisen valvonnan vahvistaminen ja toimivaltuuksien laajentaminen, A4-0064/99, hyväksytty 13 päivänä huhtikuuta 1999 (Mietinnön esittelijä: Hartmut Nassauer). [8] Mietintö: Portugalin tasavallan aloite neuvoston säädöksen antamiseksi Euroopan poliisiviraston perustamisesta tehdyn yleissopimuksen (Europol-yleissopimuksen) 43 artiklan 1 kohdan perusteella laadittavasta pöytäkirjasta kyseisen yleissopimuksen 2 artiklan ja liitteen muuttamisesta, A4-0312/2000, hyväksytty 14 päivänä marraskuuta 2000 (Mietinnön esittelijä: Anna Karamanou). [9] Mietintö: Belgian kuningaskunnan ja Ruotsin kuningaskunnan aloite neuvoston päätöksen tekemiseksi Europolin toimeksiannon laajentamisesta Europol-yleissopimuksen liitteessä lueteltujen törkeiden kansainvälisen rikollisuuden muotojen käsittelyyn, A5-0370/2001, lopullinen versio annettu 24 päivänä lokakuuta 2001, hyväksytty 13 päivänä marraskuuta 2001 (Mietinnön esittelijä: Maurizio Turco). 2.2. Parlamentti hyväksyi vuoden 1999 suosituksensa ennen Amsterdamin sopimuksen voimaantuloa, ja suosituksessa todetaan, että käytössä olevat parlamentaariset valvontajärjestelyt ovat liian hankalia ja tehottomia, koska poliisiyhteistyötä koskevat päätökset tehdään hallitusten välisenä yhteistyönä. Se katsoo, että Europolin toimintaa koskevien tietojen toimittamista Euroopan parlamentille ei voida pitää riittävänä parlamentaarisena valvontana. Parlamentti katsoo myös, että uudet toimivaltuudet, jotka perustuvat Amsterdamin sopimuksessa mahdollistettuun Europolin avustavaan rooliin poliisivoimien käytön koordinoinnissa, eivät kuitenkaan juuri muuttaneet parlamentaarisen valvonnan järjestelmää eivätkä sen tarvetta. [10] [10] Ks. vuoden 1999 suosituksen johdanto-osan kappaleet Q ja S. Parlamentti [11]: [11] Suositukset nro 1-3,5,6 ja 16. - pyytää neuvostoa sisällyttämään sopimukseen määräykset Europolin parlamentaarisesta ja oikeudellisesta valvonnasta Euroopan unionin tasolla sekä pyytää, ettei Europolille anneta operationaalisia toimivaltuuksia ilman, että Euroopan parlamentti voi asettaa tämän elimen asianmukaiseen valvontaan. Parlamentti kehottaa neuvostoa ottamaan huomioon Euroopan parlamentin oikeuden saada tietoja ja tulla kuulluksi. - pyytää sisällyttämään Europolin talousarvion yhteisön talousarvioon. - pyytää neuvostoa siinä tapauksessa, että Europol kehittyy rajat ylittävällä operatiivisella toimivallalla varustetuksi poliisivirastoksi, käsittelemään koko yhteisön alueella toimivan yleisen syyttäjänviraston tai jonkin muun oikeudellisen viranomaisen perustamista. Tällöin Europolille olisi luotava perusta yhteisön oikeuteen ja vastuu siitä olisi annettava komission jäsenelle. - pyytää jäsenvaltioiden parlamentteja ottamaan johdonmukaisesti huomioon oikeutensa ja velvollisuutensa valvoa Europolista vastaavien neuvoston jäsenten ja Europolin hallintoneuvostoon nimitettyjen jäsenvaltioiden edustajien toimia. Tämä olisi tehtävä tiiviissä yhteistyössä Euroopan parlamentin kanssa. 2.3. Parlamentti hyväksyi Portugalin aloitteesta tehdyn mietinnön 14 päivänä marraskuuta 2000 ja toistaa siinä aikaisemmin antamansa kritiikin ja tekee uusia ehdotuksia siitä, kuinka Europolin demokraattista vastuuta voidaan lisätä (esim. siten, että Europolin johtaja pyydetään toimivaltaiseen parlamentin valiokuntaan kuultavaksi, parlamentille annetaan oikeus pyytää, että vuotuisesta erityiskertomuksesta käydään keskustelua, tai annetaan Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelle toimivalta ratkaista jäsenvaltioiden väliset kiistat tai ristiriitatilanteet, jotka koskevat Europol-yleissopimuksen tulkintaa tai soveltamista). [12] [12] Euroopan parlamentin mietintö A5-0312/2000, s. 6-8. 2.4. Myös ehdotuksilla, jotka Euroopan parlamentti teki 13 päivänä marraskuuta 2001 vahvistetussa Belgian ja Ruotsin aloitteesta tehdyssä mietinnössä laajentaa Europolin toimeksianto kaikkien Europol-yleissopimuksen liitteessä lueteltujen vakavien rikollisuuden muotojen käsittelyyn, pyritään siihen, että Euroopan parlamentti voi lisätä Europoliin kohdistuvaa valvontaa. Parlamentti vaati esimerkiksi, että komissio esittäisi vuoden 2001 loppuun mennessä ehdotuksen Europol-yleissopimuksen tarkistamiseksi jäsenvaltioiden poliisivoimien demokraattisen valvonnan parhaat toimintatavat ja kokemukset huomioon ottaen. Parlamentti myös vaati komissiota tekemään ehdotuksen vuoden 2001 loppuun mennessä poliisi- ja oikeudellisten yhteistyövälineiden uudistamiseksi kokonaisvaltaisesti, myös Europol-yleissopimuksen tarkistamiseksi, niin että se kattaa jäsenvaltioiden poliisivoimien demokraattisen valvonnan korkeat vaatimukset ja asianmukaiset menetelmät. Kokonaisvaltaisessa uudistuksessa pitäisi vähitellen pyrkiä yhteisöllistämään nämä välineet, vahvistamaan yhteisöjen tuomioistuimen tuomioistuinvalvontaa ja rahoittamaan kyseiset välineet yhteisön talousarviosta. [13] [13] Euroopan parlamentin mietintö A5-0370/2001, lopullinen, s. 6. Siihen mennessä kun parlamentti toimitti tämän ehdotuksen tiedoksi, neuvosto oli jo laatinut luettelon Europol-yleissopimuksen tarkistuksista, joita pidettiin tarpeellisina Europolin toiminnan tehostamiseksi. Jäsenvaltioiden kantojen mukaan oli syytä lykätä perustavanlaatuista keskustelua Europolin demokraattisesta valvonnasta siihen, kunnes komissio oli laatinut asiasta tiedonannon. Tiedonantoa voidaan pitää tärkeänä ensiaskeleena prosessissa, jonka tavoitteena on parantaa Europolin demokraattista valvontaa. Siinä selvitetään laajasti eräitä Europolin erityistehtäviin ja toimintaan liittyviä peruskysymyksiä ja verrataan niitä jäsenvaltioiden poliisiviranomaisten erityistehtäviin ja toimintaan sekä nykyisin käytössä oleviin Europoliin kohdistuviin valvontakeinoihin. 3. Europolin toiminta nykyisessä muodossaan Tarkasteltaessa, ovatko Europolin demokraattista valvontaa koskevat määräykset riittävät, on aloitettava tarkastelu Europolin tehtävistä ja toimivaltuuksista. 3.1. Tehtävät ja toimivaltuudet Europol-yleissopimuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaan Europolin tavoite on parantaa "jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten tehokkuutta ja niiden yhteistyötä terrorismin, laittoman huumausainekaupan ja muiden vakavien kansainvälisen rikollisuuden muotojen estämisessä ja torjunnassa, kun on olemassa tosiasioihin perustuvaa näyttöä rikollisen rakenteen tai järjestön olemassaolosta ja kun näillä rikollisuuden muodoilla on kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa sellaisia vaikutuksia". Sopimuksen 3 artiklan 1 kohdassa määrätään, että Europol toteuttaa ensisijaisesti seuraavia tehtäviä: - helpottaa jäsenvaltioiden välistä tietojenvaihtoa, - kerää, järjestelee ja analysoi tietoja, - välittää viivytyksettä jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille niitä koskevia tietoja ja ilmoittaa välittömästi rikosten välillä havaitut yhteydet, - helpottaa jäsenvaltioissa tehtävää tutkintaa välittämällä kansallisille yksiköille kaikki tässä suhteessa asiaankuuluvat tiedot, - pitää yllä atk-pohjaisia tietojärjestelmiä. Europol on aivan viime aikoihin asti voinut hoitaa tehtäviä ainoastaan seuraavien rikollisuuden muotojen alalla: laiton huumekauppa, ydin- ja radioaktiivisten aineiden laiton kauppa, laiton maahantulo, ihmiskauppa, varastettujen kulkuneuvojen laiton kauppa, terrorismi ja rahanpesu [14]. Europol on voinut käsitellä kaikenlaisia Europol-yleissopimuksen liitteessä lueteltuja rikollisuuden muotoja 1 päivästä tammikuuta 2002 alkaen [15]. [14] Europol-yleissopimuksen 2 artikla; neuvoston päätös, tehty 29 päivänä huhtikuuta 1999, Europolin toimeksiannon laajentamisesta rahan ja maksuvälineiden väärentämisen torjuntaan. [15] Neuvoston päätös, tehty 6 päivänä joulukuuta 2002, EYVL C 362, 2001, s. 1. Näin ollen Europol-yleissopimuksella rajoitetaan Europolin tehtävät lähinnä tietojenvaihtoon, rikosanalyyseihin ja koordinointiin. Tämä tarkoittaa, että Europolin toimeksianto on rajatumpi ja että sillä on paljon vähemmän tehtäviä kuin jäsenvaltioiden poliisivoimilla yleensä. Jäsenvaltioiden poliisivoimat mm. suojelevat turvallisuutta ja yleistä järjestystä, niillä on valtuudet tehdä pidätyksiä ja oikeus käyttää aseita. Europolilla on yleissopimuksen mukaisesti ainoastaan valtuudet pyytää, antaa ja käsitellä tietoja, myös online-tietoja, hyvin tiukkojen oikeudellisten määräysten perusteella. Suuri ero jäsenvaltioiden poliisivoimiin verrattuna on esimerkiksi se, että Europolilla ei nykyisin ole toimeenpano- eikä tutkintavaltuuksia eikä oikeutta kantaa aseita. Sillä ei ole oikeutta harjoittaa salakuuntelua, tehdä kotietsintöjä eikä pidätyksiä eikä harjoittaa mitään poliisin toimia, jotka vaikuttavat kansalaisten perusoikeuksiin (lukuun ottamatta oikeutta henkilötietojen suojaan, ks. kohta 3.2.1 jäljempänä). Näin ollen sillä ei ole toimivaltuuksia, jotka edellyttäisivät tuomioistuinvalvontaa, esimerkiksi yleisen syyttäjän tai muun demokraattisessa vastuussa olevan viranomaisen valvontaa riittävän oikeusperustan lisäksi. 3.2. Nykyinen valvonta Arvioitaessa, ovatko Europolin valvontaa koskevat määräykset riittävät suhteessa sen nykyisiin toimivaltuuksiin, on tarkasteltava Europol-yleissopimusta. Siinä kuvataan yksityiskohtaisesti, mitä Europol saa tehdä ja miten sen on toimittava hoitaessaan tehtäviään. Kuten edellä todetaan, Europolin tehtävänä on lähinnä tietojen, myös (tiukkoja sääntöjä noudattaen) henkilötietojen käsittely. Se kerää, käsittelee, tallentaa ja levittää tietoja, jotka se saa jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisilta ja oman tiedustelutyönsä tuloksena. Se on hiljattain tehnyt yhteistyösopimuksen Interpolin, Norjan ja Islannin sekä ehdokasmaiden Puolan, Unkarin, Viron ja Slovenian kanssa. Näihin sopimuksiin sisältyy mahdollisuus vaihtaa henkilötietoja. Yhdysvaltojen kanssa viime joulukuussa allekirjoitettu yhteistyösopimus ei salli henkilötietojen vaihtoa. Europol neuvottelee edelleen yhteistyösopimusten tekemisestä kaikkien muiden ehdokasmaiden kanssa. Tällaisten sopimusten avulla voidaan kartuttaa tietoja. 3.2.1. Tietosuojasäännöt Kansalaisten tärkein perusoikeus, johon Europolin nykyinen toiminta vaikuttaa, on oikeus henkilötietojen suojaan [16]. Näin ollen Europol-yleissopimuksessa on useita henkilötietojen käsittelyä ja tietosuojaa koskevia artikloja [17]. Yleissopimuksen 23 artiklassa määrätään, että kukin jäsenvaltio nimeää kansallisen valvontaviranomaisen, jonka tehtävänä on kansallista lainsäädäntöä noudattaen valvoa, että henkilötietojen järjestelmään tallentaminen, käyttäminen sekä missä hyvänsä muodossa tapahtuva välittäminen Europolille tapahtuu lainmukaisesti, ja varmistaa, että rekisteröityjen henkilöiden oikeuksia ei loukata. Lisäksi 24 artiklassa määrätään, että perustetaan yhteinen valvontaviranomainen. Yhteinen valvontaviranomainen on riippumaton. Se muodostuu kunkin jäsenvaltion kansallisen valvontaviranomaisen jäsenistä, ja sen tehtävänä on valvoa, että Europol noudattaa yleissopimuksen tietosuojaa koskevia määräyksiä. Sen tehtävänä on tätä yleissopimusta noudattaen myös valvoa Europolin toimintaa sen varmistamiseksi, että Europolin käytössä olevien tietojen tallentaminen, käsittely ja käyttö eivät vaaranna rekisteröityjen henkilöiden oikeuksia. Yhteinen valvontaviranomainen valvoo lisäksi Europolista peräisin olevien tietojen välittämisen lainmukaisuutta. Europolilla on velvollisuus avustaa yhteistä valvontaviranomaista sen tehtävien hoitamisessa. Europolin on erityisesti sallittava valvontaviranomaisen pääsy vapaasti kaikkiin toimitiloihinsa, toimitettava valvontaviranomaiselle sen pyytämiä tietoja ja annettava sen käyttöön kaikki asiakirjat sekä tallennetut tiedot sekä pantava täytäntöön muutoksenhakua koskevat valvontaviranomaisen päätökset [18]. Jokaisella on oikeus pyytää yhteistä valvontaviranomaista varmistamaan, että häntä koskevien henkilötietojen käsittely Europolissa tapahtuu lainmukaisesti ja oikein [19]. Europol-yleissopimuksen 24 artiklan 6 kohdan mukaan yhteinen valvontaviranomainen laatii säännöllisin väliajoin toimintakertomuksen toimitettavaksi neuvostolle. [16] Ks. myös Euroopan unionin perusoikeuskirja, 8 artikla, Henkilötietojen suoja. [17] Europol-yleissopimuksen IV osasto, 13-25 artikla. [18] Europol-yleissopimuksen 24 artiklan 2 ja 7 kohta. [19] Europol-yleissopimuksen 24 artiklan 4 kohta. Edellä mainittujen tietosuojaa koskevien määräysten lisäksi yleissopimuksessa sekä useissa täydentävissä neuvoston asiakirjoissa asetetaan sääntöjä, jotka koskevat tietojen käyttöä ja niiden välittämistä kolmansille valtioille ja kolmansille elimille. [20] [20] Esim. neuvoston säädös, annettu 3 päivänä marraskuuta 1998, säännöistä, jotka koskevat Europolin toimesta tapahtuvaa kolmansien osapuolten välittämien tietojen vastaanottamista (EYVL C 26, 1999, s. 17-18; neuvoston säädös, annettu 12 päivänä maaliskuuta 1999, säännöistä, jotka koskevat Europolin toimesta tapahtuvaa henkilötietojen välittämistä kolmansille valtioille ja kolmansille elimille (EYVL C 88, 1999, s. 1). 3.2.2. Hallintoneuvosto Hallintoneuvoston tehtävänä on valvoa ja ohjata Europolin päivittäistä toimintaa. Yleissopimuksessa on lueteltu useita tehtäviä, jotka hallintoneuvoston on hoidettava. Se muun muassa [21] [21] Europol-yleissopimuksen 28 artikla. - hyväksyy kulunutta vuotta koskevan yleiskertomuksen Europolin toiminnasta, - hyväksyy Europolin toimintasuunnitelman, jossa otetaan huomioon jäsenvaltioiden toimintatarpeet ja niiden vaikutus Europolin talousarvioon ja sen henkilöstöön, - huolehtii tietokantoja koskevien soveltamissääntöjen valmistelusta, - hyväksyy tietokantojen perustamista koskevat ohjeet, - osallistuu johtajan ja apulaisjohtajien nimittämiseen ja erottamiseen, - osallistuu talousarvion laatimiseen, - vahvistaa viisivuotisen taloussuunnitelman, - nimittää varainhoidon valvojan ja valvoo hänen toimintaansa, - osallistuu yleissopimuksen mahdolliseen muuttamiseen, - tekee päätöksen jäsenvaltion ja Europolin välisessä tai jäsenvaltioiden keskinäisessä riidassa, joka koskee lainvastaisesta tai virheellisestä tietojen käsittelystä maksettavia korvauksia. Hallintoneuvostossa on yksi edustaja kustakin jäsenvaltiosta. Euroopan komissiolla on tarkkailijan asema. Hallintoneuvoston on kokoonnuttava vähintään kaksi kertaa vuodessa, mutta käytännössä se kokoontuu noin kuusi kertaa vuodessa. Hoitaakseen edellä mainitut tehtävänsä se valvoo Europolin toimintaa yksityiskohtaisesti. Hallintoneuvostossa olevien edustajiensa kautta kyseisestä alasta vastaavat jäsenvaltioiden ministerit ovat koko ajan hyvin perillä Europolin toiminnasta. Näin ollen voidaan todeta, että Europolin valvonta tietosuojan ja hallintoneuvoston harjoittaman valvonnan osalta vastaa jäsenvaltioiden poliisivoimien valvontaa tai on jopa niitä laaja-alaisempaa siitä huolimatta, että kansallisten poliisivoimien valtuudet ovat paljon laajemmat kuin Europolin nykyiset valtuudet. 3.2.3. Parlamentaarinen valvonta a) Vastuu Europolin ohjaamisesta ja valvonnasta on siis hallintoneuvostolla, joka koostuu jäsenvaltioiden edustajista. Hallintoneuvosto antaa kertomuksen neuvostolle. Europolista vastaavat neuvoston jäsenet eli kussakin jäsenvaltiossa rikospoliisiasioissa toimivaltaiset ministerit ovat kansallisen parlamentaarisen valvonnan alaisia kunkin jäsenvaltion perustuslain mukaisesti. He vastaavat riittävien Europolin toimintaa koskevien tietojen toimittamisesta maansa kansanedustuslaitokselle, jolle kukin heistä on vastuussa ministeriönsä Europol-politiikasta. Europol-yleissopimus sisältää Euroopan parlamenttia koskevia yksityiskohtaisia määräyksiä. Sopimuksen 34 artiklassa määrätään, että neuvoston puheenjohtajana toimiva valtio toimittaa vuosittain parlamentille erityiskertomuksen Europolin työskentelystä. Erityiskertomus on toimitettu toistaiseksi vain kaksi kertaa, vuonna 1999 ja 2000, koska Europolista tuli täysin toimintakykyinen vasta heinäkuussa 1999. Nämä kertomukset oli toimitettu (hyvin vähäisin muutoksin) neuvostolle toimitetuista Europolin toimintaa koskevista yleiskertomuksista. Näin ollen herää kysymys, onko mitään pakottavaa syytä, miksi parlamentille ei voitaisi toimittaa samaa kertomusta kuin neuvostolle. Olisi tarkoituksenmukaista toimittaa sama raportti sekä Euroopan parlamentille että neuvostolle [22]. [22] Euroopan parlamentti ei ole antanut minkäänlaista lausuntoa Europolia koskevista kertomuksista. Europol-yleissopimuksessa todetaan myös, että Euroopan parlamenttia on kuultava ennen yleissopimuksen muuttamista. Europol-yleissopimuksen 34 artiklassa määrättyjä Euroopan parlamentin käytössä olevia rajoitettuja valvontamahdollisuuksia, jotka otettiin käyttöön vuonna 1998, on nyt välillisesti laajennettu Amsterdamin sopimuksella, ks. SEU:n 39 artikla. Artiklassa määrätään, että neuvosto kuulee parlamenttia ennen oikeudellisesti sitovien toimenpiteiden, kuten puitepäätösten, päätösten ja yleissopimusten, toteuttamista. Tätä määräystä sovelletaan myös Europolia koskevien säädösten antamiseen. Monessa Europol-yleissopimuksen artiklassa määrätään, että neuvosto tekee päätöksiä SEU:n VI osastossa tarkoitettuja menettelyjä noudattaen. Tämä tarkoittaa, että sovelletaan SEU:n 39 artiklassa mainittua velvollisuutta kuulla parlamenttia. Tällä tavoin on varmistettu, että Euroopan parlamenttia kuullaan tärkeistä Europolin kehitystä koskevista päätöksistä, kuten sen toimeksiannon laajentamisesta, Europolin johtajan nimittämisestä tai erottamisesta taikka henkilötietojen siirtoa koskevista säännöistä [23]. [23] Puheenjohtajavaltio Ruotsi yhdessä neuvoston sihteeristön kanssa on äskettäin esittänyt yleiskatsauksen Europolin demokraattista valvontaa koskevista voimassa olevista oikeudellisista määräyksistä. Ks. neuvoston asiakirja 8677/01 Europol 39. Lisäksi 39 artiklassa määrätään, että puheenjohtajavaltio ja komissio antavat Euroopan parlamentille säännöllisesti tietoja keskusteluista VI osastossa tarkoitetuilla aloilla. Siinä todetaan myös, että Euroopan parlamentti voi tehdä kysymyksiä neuvostolle tai antaa sille suosituksia ja että Euroopan parlamentissa käydään keskustelu VI osastossa tarkoitetuilla aloilla tapahtuneesta edistymisestä. Nämä SEU:n määräykset ovat vahvistaneet Euroopan parlamentin asemaa, joka on kuitenkin vielä kaukana sille Euroopan yhteisön perustamissopimuksen nojalla myönnetystä asemasta. Tämä tilanne ei koske pelkästään Europolia, vaan kaikkea yhteistyötä, joka sisältyy kolmanteen pilariin. b) Muista merkittävistä perussopimusten määräyksistä voidaan todeta seuraavaa: SEU:n 41 artiklassa määrätään, että EY:n perustamissopimuksen eräitä artikloja sovelletaan SEU:n VI osastossa tarkoitettuihin aloihin liittyviin määräyksiin. Yksi näistä artikloista on EY:n perustamissopimuksen 195 artikla, jossa määrätään, että Euroopan parlamentti nimittää oikeusasiamiehen, joka on toimivaltainen myös EU:n toimielinten ja elinten toimintaan kolmanteen pilariin kuuluvilla aloilla. Näin ollen oikeusasiamiehellä on valtuudet ottaa vastaan valituksia Europolin toiminnassa ilmenneistä epäkohdista. c) Europolin parlamentaarista valvontaa harjoitetaan siis välillisesti niin kansallisella kuin Euroopankin tasolla. Tämä pätee kuitenkin myös kansallisten poliisivoimien valvontaan useimmissa jäsenvaltioissa. Näin ollen asiasta vastaava ministeri (ja viime kädessä hallitus), jolla on poliittinen vastuu poliisivoimien toiminnasta, on vastuussa parlamentille. Kansanedustuslaitokset eivät yleensä suoraan vaikuta poliisivoimien johtamiseen [24]. [24] Poikkeuksena on Belgian tilanne. Belgiassa on toiminut 1990-luvun alusta komitea nimeltä "Comité P", joka valvoo kaikkea poliisin toimintaa. Komiteassa on viisi jäsentä, sen puheenjohtaja on tuomari ja siihen on liitetty 30 henkilön tutkintayksikkö. Komitea antaa kertomuksen suoraan parlamentin erityisvaliokunnalle. Valvonta on siis välillistä, minkä lisäksi se on myös hajanaista, koska valvontaa hoitavat 15 jäsenvaltion kansanedustuslaitokset ja Euroopan parlamentti. Ensimmäiset julkiset toimet näiden valvontamenettelyjen riittävyyden tutkimiseksi toteutettiin ensimmäisessä parlamenttien välisessä Europolia käsittelevässä konferenssissa, jonka Alankomaiden parlamentti järjesti Haagissa 7. ja 8. kesäkuuta 2001. Konferenssi kokosi jäsenvaltioiden parlamenttien ja Euroopan parlamentin edustajat, jotka ovat vastuussa poliisi- ja oikeusasioista. Konferenssilla pyrittiin lisäämään parlamenttien tietoja Europoliin liittyvistä asioista ja vaihtamaan näkemyksiä poliisiasioiden demokraattisesta valvonnasta. Konferenssissa todettiin, että jäsenvaltioiden parlamentit eivät yksittäin pysty järjestämään poliisiasioita ja Europolia koskevien neuvoston päätösten riittävää parlamentaarista valvontaa. Näin ollen olisi perustettava verkko, jossa on oikeus- ja sisäasioista vastaavia jäsenvaltioiden parlamenttien jäseniä ja Euroopan parlamentin jäseniä [25]. [25] Alustava luonnos Haagissa 7. ja 8. kesäkuuta 2001 pidetyn parlamenttien välisen konferenssin päätöslauselmaksi. 4. Tulevaisuus Keskustelu Europolin tulevista tehtävistä ja valtuuksista alkoi Euroopan unionissa viime vuonna. Se on jo selkeytynyt, siinä on päästy keskeisiin asioihin, ja sen merkitys on korostunut syyskuun 11. päivän tapahtumien jälkeen. Nyt keskustellaan siitä, miten Europol voisi torjua tehokkaammin vakavaa kansainvälistä rikollisuutta. Yhtenä ratkaisuna pidetään Europolin toimeksiannon laajentamisesta niin, että Europol voisi käsitellä myös muunlaisia rikoksia kuin edellä 3.1 kohdassa mainittuja seitsemää rikostyyppiä. Tämän vuoksi Ruotsi ja Belgia tekivät aloitteen Europolin toimeksiannon laajentamisesta kaikkien Europol-yleissopimuksen liitteessä lueteltujen rikollisuuden muotojen käsittelyyn. Oikeus- ja sisäasiain neuvosto teki asiasta päätöksen 6. joulukuuta 2001 [26]. [26] Neuvoston päätös, tehty 6 päivänä joulukuuta, EYVL C 362, 2001, s. 1. Keskustelussa keskitytään SEU:n 30 artiklan 2 kohtaan, jossa todetaan selvästi, että Europolin olisi toimittava aktiivisemmin tulevaisuudessa. Viiden vuoden kuluessa sopimuksen voimaantulosta neuvosto mahdollistaa sen, että Europol voi osallistua yhteisiin työryhmiin, ja sen, että se voi pyytää jäsenvaltioita suorittamaan ja sovittamaan yhteen tutkimuksia. Tampereella lokakuussa 1999 kokoontunut Eurooppa-neuvosto korosti näiden toimenpiteiden kiireellisyyttä. Puheenjohtajavaltio Belgia teki vuonna 2001 ehdotuksen, jonka perusteella neuvosto tarkastelee parhaillaan Europol-yleissopimuksen muuttamista näiden määräysten soveltamiseksi. Lisäksi keskustellaan mm. siitä, miten voidaan yksinkertaistaa nykyisin käytössä olevaa hankalaa menettelyä, jota on noudatettava Europol-yleissopimuksen muuttamiseksi. Nykyisen menettelyn mukaisesti kaikkien jäsenvaltioiden on ratifioitava jokainen muutos [27]. [27] Neuvoston asiakirja 5455/02 Europol 5. On mielenkiintoista verrata tätä menettelyä Eurojust-yksikköä varten laadittuun ratkaisuun, joka on tarkoitus vahvistaa neuvoston päätöksellä. Tämänsuuntainen kehitys osaltaan edistäisi Europolin asteittaista muutosta poliisivirastosta, joka vain tukee jäsenvaltioiden toimia ja lähinnä käsittelee tietoja, toimeenpanevaksi elimeksi. Europolin tulevista tehtävistä ja valtuuksista on esitetty vieläkin pidemmälle meneviä ajatuksia, esimerkiksi sellainen mahdollisuus, että Europolista kehittyisi operatiivinen Euroopan poliisiviranomainen, jolla on tutkintavaltuudet [28]. Tällaisiin tutkintavaltuuksiin voisi kuulua se, että Europol voi kuulustella epäiltyjä, aloittaa tutkimuksia jne. [28] Ks. instituutin "Max-Planck-Institute für ausländisches und internationales Strafrecht" raportti "Justizielle Einbindung und Kontrolle von Europol - Kurzvorstellung der Ergebnisse", s. 26 l. Jos Europolille päätetään myöntää tällaiset operatiiviset toimivaltuudet joskus tulevaisuudessa, on tarkasteltava hyvin huolellisesti, mitä niiden myöntäminen merkitsee Europolin senhetkisen valvonnan kannalta, ja toteutettava pidemmälle meneviä toimenpiteitä. 5. Päätelmät ja suositukset Tämän tiedonannon keskeisenä kysymyksenä on se, onko Europolin työskentelyn ja toiminnan parlamentaarista valvontaa lisättävä EU:n ja kansallisella tasolla, varsinkin kun otetaan huomioon Europolin aseman kehittyminen. Tässä esitetty analyysi Europolin nykyisestä valvonnasta osoittaa, että nykyistä järjestelmää ei voida pitää oikeudellisesti riittämättömänä, kun otetaan huomioon, että Europolille on myönnetty rajalliset valtuudet verrattuna jäsenvaltioiden poliisivoimien valtuuksiin. Nykyinen valvonta (jota harjoittavat parlamentit, kansalliset valvontaviranomaiset, yhteinen valvontaviranomainen ja hallintoneuvosto) on kuitenkin välillistä ja hajanaista, ja sitä on vaikea ymmärtää. Tästä syystä tarvitaan jotain selkeämpää ja läpinäkyvämpää, kuten Haagin konferenssissa 7. ja 8. kesäkuuta yleisesti todettiin. Nykyisin tuntuu siltä, että institutionaalinen ja säännöllinen tietojenvaihto puuttuu jäsenvaltioiden parlamenttien ja Euroopan parlamentin asiasta vastaavien tahojen väliltä. Tilanne paranisi jo huomattavasti, jos kaikista kansallista tai EU:n parlamentaarista valvontaa koskevista nykyisin voimassa olevista määräyksistä ja menettelyistä tiedotettaisiin kaikille muille parlamenteille. Parlamentin ja Europolin välillekään ei ole suunniteltu säännöllistä virallista tietojenvaihtoa. Myös Euroopan parlamentin tietoja Europolista voidaan parantaa. Komission mielestä tällaisiin parannuksiin voitaisiin päästä tekemällä muutama muutos Europol-yleissopimukseen sekä perustamalla menettely, jossa jäsenvaltioiden parlamentit ja Euroopan parlamentti voivat tarkastella ja koordinoida tehtäviään. Jos Europolille uskottaisiin tutkintavaltuudet, tarvittaisiin kauaskantoisempia toimenpiteitä. Toistaiseksi komissio esittää tarkasteltavaksi seuraavat suositukset: (1) Perustetaan virallinen tietojenvaihto- ja koordinointimenettely jäsenvaltioiden parlamenttien ja Euroopan parlamentin välille. Nykyisestä hajanaisesta ja sen vuoksi tehottomammasta valvonnasta muokattaisiin vähitellen jäsennelty yhtenäinen valvonta, jota harjoitetaan Euroopan unionin tasolla ja joka perustuu tiiviimpään yhteistyöhön jäsenvaltioiden parlamenttien ja Euroopan parlamentin välillä. Tätä varten voitaisiin perustaa yhteinen komitea, jossa on jäseniä sekä jäsenvaltioiden että Euroopan parlamentin poliisiasioista vastaavista valiokunnista. Yhteinen komitea voisi kokoontua kahdesti vuodessa vaihtamaan tietoja ja kokemuksia sekä keskustelemaan Europoliin liittyvistä kysymyksistä [29]. Se ylläpitäisi tiivistä yhteyttä Europoliin noin viisijäsenisen erikoistuneen elimen kautta. Yhteinen komitea nimittäisi kyseisen elimen jäsenet, ja tämä elin myös raportoisi sille. [29] Esimerkkinä voidaan mainita Euroopan unionin kansanedustuslaitosten yhteisö- ja Eurooppa-asioiden valiokuntien konferenssi (COSAC). COSAC perustettiin vuonna 1989 vahvistamaan jäsenvaltioiden kansanedustuslaitosten asemaa yhteisössä. Sen tavoitteena on lisätä tietojenvaihtoa jäsenvaltioiden parlamenttien Eurooppa-asioista vastaavien valiokuntien välillä ja kokoontua kahdesti vuodessa keskustelmaan yhteisistä huolenaiheista. (2) Muutetaan Europol-yleissopimuksen 34 artiklaa siten, että sekä Euroopan parlamentille että neuvostolle toimitetaan vuosittain sama kertomus Europolin työskentelystä. (3) Muutetaan Europol-yleissopimuksen 34 artiklaa siten, että Euroopan parlamentille annetaan virallisesti oikeus pyytää mahdollisuutta mielipiteiden vaihtoon Europolin vuosikertomuksesta puheenjohtajavaltion kanssa. (4) Muutetaan Europol-yleissopimuksen 34 artiklaa siten, että Euroopan parlamentille annetaan virallisesti oikeus pyytää Europolin johtaja parlamentin toimivaltaisen valiokunnan kuultavaksi. (5) Muutetaan Europol-yleissopimuksen 24 artiklan 6 kohtaa siten, että yhteinen valvontaviranomainen velvoitetaan laatimaan toimintakertomus joka vuosi ja toimittamaan se Euroopan parlamentille. Tähän toimintakertomukseen voitaisiin sisällyttää myös tiedot jäsenvaltioiden valvontaviranomaisten suorittamasta valvonnasta.