Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille perustamissopimuksen 81 artiklan 3 (ex 85 artiklan 3) kohdan soveltamisesta tiettyihin vakuutusalan sopimusten, säädösten ja yhdenmukaistettujen menettelytapojen ryhmiin annetun komission asetuksen N:o 3932/92 täytäntöönpanosta"

(2000/C 51/24)

Talous- ja sosiaalikomitea päätti 8. heinäkuuta 1999 työjärjestyksensä 23 artiklan 3 kohdan nojalla antaa lausunnon edellä mainitusta kertomuksesta.

Asian valmistelusta vastannut "yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus" -jaosto antoi lausuntonsa 25. marraskuuta 1999. Esittelijä oli Guido Ravoet.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 8. ja 9. joulukuuta 1999 pitämässään 368. täysistunnossa (joulukuun 9. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon yksimielisesti.

1. Johdanto

1.1. Euroopan komissio on antanut asiakirjassa KOM(1999) 192 lopull. neuvostolle ja Euroopan parlamentille kertomuksen poikkeuslupa-asetuksen soveltamisesta vakuutusalan yrityksiin. Tämä poikkeus perustamissopimuksen kilpailumääräysten (81 artiklan 1 kohta) soveltamisesta myönnetään tietyille sopimusryhmille.

1.2. Neuvoston vuonna 1993 antamassa valtuusasetuksessa säädetään, että komission on annettava kertomus erityisjärjestelyjen täytäntöönpanosta kuuden vuoden kuluessa. Talous- ja sosiaalikomitea on samaa mieltä siitä, että kertomus ilmestyy juuri parhaiksi, jotta voidaan valmistella seurantapolitiikan jatkoa poikkeusasetukselle, jonka voimassaolo päättyy vuoden 2003 maaliskuussa.

1.3. Komitea on tyytyväinen komission kertomuksen julkaisuvaiheessa toteuttamaan kuulemismenettelyyn. Tämä pätee erityisesti jäsenvaltioiden vakuutus- ja kilpailualan viranomaisten ja tuomioistuinten kuulemiseen. Komitea toivoo komission huolehtivan siitä, että jäsenvaltioiden toimivaltaiset elimet soveltavat sääntöjä yksiselitteisesti. Komitean mielestä sovelluserojen vaara on todellinen, koska päätökset perustuvat sekä juridiseen että taloudelliseen analyysiin. Näin ollen on tärkeää tuntea päättävien elinten käyttämä metodologia ja taustat, joihin ne viittaavat. Tämä huoli on entistä aiheellisempaa, kun otetaan huomioon, että komission 28. huhtikuuta 1999 antamassa valkoisessa kirjassa kaavaillaan yhteisön kilpailulainsäädäntöä koskevan toimivallan hajauttamista.

1.4. Komitea viittaa neuvoston valtuusasetuksesta ja komission poikkeusasetuksesta antamiinsa lausuntoihin(1).

1.5. Raportissa on tarkoitus

- kuvata tilanne, jossa määräyksiä on noudatettava

- antaa yleisarvio komission kertomuksesta

- esittää ajatuksia eräistä komission kertomuksessa käsitellyistä kohdista.

2. Yleistä

2.1. Komitea muistuttaa, että se pitää kiinni vapaasta ja todellisesta kilpailusta; se on taloudellisen kehityksen osatekijä ja siitä on hyötyä kuluttajille. Komitean mielestä tuleekin pitää huolta siitä, että tietyille toiminnoille myönnetyt poikkeukset pysyvät poikkeusluontoisina etteikä niitä tulkita niin, että niiden vaikutusala laajenisi.

2.2. Poikkeusasetus, jota sovelletaan vakuutusyhtiöihin joidenkin sopimusluokkien osalta, noudattaa perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdassa esitettyä ajatusta sallia sopimukset, jotka edistävät teknistä tai taloudellista kehitystä tai jotka tehostavat tuotantoa tai tuotteiden jakelua siten, että kuluttajat saavat osansa saavutetusta edusta.

2.3. Komission yksiköt ovat todenneet varsin monien vakuutusalan sopimusten kuuluvan poikkeuksien piiriin ennen kuin tiettyjä ryhmiä koskeva poikkeusjärjestely tuli voimaan. Tämä on johtunut elinkeinon erityispiirteistä. Komitea on tyytyväinen, että ryhmäpoikkeusjärjestelyllä yksinkertaistetaan tilannetta. Tällöin voidaan välttää raskas hallinnollinen valvonta. Komitea toteaa komission saaneen lisää kokemusta ja vahvistaneen sen ansiosta poikkeusjärjestelyn soveltamista.

2.4. Vakuutustoiminnalle on tyypillistä

- muusta taloudellisesta toiminnasta poikkeava hinnanmuodostus. Tällä tarkoitetaan sitä, että myyntihinnan määräävät tekijät sijoittuvat vakuutusmaksuihin nähden tulevaisuuteen (käänteinen tuotantosykli). Komitea huomauttaa, että vakuutusten hinnanmuodostukseen vaikuttaa myös jäsenvaltioiden tapa asettaa eräitä pakollisia vakuutuksia. Tämä aiheuttaa kysynnän jäykkyyttä sekä monissa jäsenvaltioissa tiettyjen vakuutusten alistamista hintavalvontapolitiikalle. Komitea toteaa, että hintasäännöstely vähentää yritysten kilpailukykyä.

- se, että vakuutettujen ja edunsaajien suojelusta vastaavat vakuutusyhtiöt, joiden konkursseja on siten syytä välttää. Tämä huoli on erityisen aiheellinen tehtäessä pitkäkestoisia sopimuksia vakuutusyhtiöiden kanssa, esimerkiksi eläkevakuutuksia, joissa yhtiöiden rooli kasvaa.

- tekninen ja juridinen monimutkaisuus, josta seuraa usein, että kuluttajalle on eduksi löytää avoimuuden takaavia kiintopisteitä ja ottaa tarkasti selvää sopimuksen velvoitteista.

- tarve saada käyttöön huomattavat varat, jotta yhtiöt voivat vastata niiden yksittäisen taloudellisen kapasiteetin ylittäviin markkinoiden vaatimuksiin.

2.5. Nämä erityispiirteet selittävät epäilemättä, miksi vakuutusalaan erityisesti sovellettavien kilpailusääntöjen määritteleminen on kestänyt niin kauan. Koska yhtenäismarkkinoiden häiriöttömän toiminnan, kuluttajien edun suojelemisen ja komission hallintokoneiston tehokkaan käytön välillä on päästy tasapainoon, alan erityispiirteet antavat oikeutuksen järjestelmälle, jonka erikoislaatua komitea korostaa.

2.6. Komissio korostaa kertomuksessaan perustellusti, että poikkeusasetuksen voimaantulo osui samaan aikaan "kolmannen sukupolven" direktiivien voimaantulon kanssa. Direktiivien myötä saatiin valmiiksi vakuutusalan yhtenäismarkkinat. Lisäksi komissio pyrkii toimivaltuuksiaan käyttäessään huolehtimaan vapauksista, jotka yhtenäismarkkinat tarjoavat vakuutussektorille.

2.7. Euroopan vakuutusala on läpikäynyt merkittäviä muutoksia vuosikymmenen alusta lähtien. Näitä ovat maksujen ja ehtojen ennakkohyväksyntäjärjestelmän hylkääminen, rajatylittävän kilpailun kehittyminen, merkittävät keskittymät - myös muiden rahoituslaitosten kanssa - ja uusien toimijoiden ilmestyminen markkinoille sekä uusi teknologia ja uudet myyntikanavat.

3. Erityistä

3.1. Yhteiset tekniset tilastot

3.1.1. Komitea myöntää, että vakuutustoiminnan onnistumisen takaamiseksi yritysten on saatava mahdollisimman luotettavaa ja edustavaa tilastotietoa markkinoista. Sen mielestä on aiheellista säilyttää poikkeusasetuksessa luotu järjestelmä kuitenkin samalla pitämällä huolta siitä, että yhteiset tilastot ovat edelleenkin luonteeltaan täysin viitteellisiä. Komitea on komission tapaan tyytyväinen, että tehtyjen toimenpiteiden ansiosta mahdollisimman monen toimijan pääsy markkinoille helpottuu. Komitean mielestä on aiheellista, että suuryritykset osallistuvat yhteisiin tutkimuksiin. Tämä lisää tutkimusten luotettavuutta.

3.1.2. Komitea katsoo, että yhteisten tilastojen laatiminen nykyistä yksityiskohtaisemmin mahdollistaa sen, että toimijat voivat hioa vakuutuksenottopolitiikkaansa tavalla, joka edistää sekä kilpailua että teknisten laskelmien luotettavuutta.

3.1.3. Komitea toivoo, että mukaan haluavat toimijat saisivat nämä tutkimukset käyttöönsä kohtuullisin ehdoin. Kuluttajien tulisi voida saada esimerkiksi valvontaviranomaisten julkaisuista tietoa siitä, miten kyseiset tutkimustulokset vaikuttavat vakuutusmaksujen määrittelyyn.

3.2. Vakiovakuutusehdot

3.2.1. Komitean mielestä on tärkeää, että kaikki osapuolet - vakuutusyhtiöt, välittäjät ja kuluttajat - voivat tukeutua ohjeellisiin sääntöihin. Ne muodostavat perusrungon, jonka pohjalta on mahdollista ymmärtää vakuutuksen kattavuus. Kertomuksen 23 kohdasta käy ilmi, että komissio aikoo tarkistaa 7 artiklan 1 kohdassa säädettyä järjestelmää. Artiklassa käsitellään vakiopoikkeuksia, vakiovakuutusehtojen perusteella myönnettyä vakuutuskatetta ja vakuutussuojan laajennuksia, jotka ovat merkityksettömiä suurelle osalle vakuutuksenottajia.

3.2.2. Komitea ottaa huomioon komission yleisnäkemyksen sopimusehdoista ja on tyytyväinen komission valppauteen. Komitean mielestä kertomuksesta ei kuitenkaan käy ilmi, mihin konkreettisiin kokemuksiin tarkistamisen tarve perustuu. Käytäntö osoittaa, että mielenkiintoisissa, suuria riskejä sisältävissä tai sellaisissa sopimuksissa, joihin välittäjät ovat neuvotelleet erityisehtoja asiakkailleen, yritykset poikkeavat säännöllisesti mainituista malleista ja vahvistavat siten sääntöjen ohjeellisuutta. Ohjeellisten vakioehtojen käyttö näkyy sekä sopimukseen kuuluvan vakuutussuojan osatekijöiden luetteloinnissa että sen rajoitteiden mainitsemisessa poikkeusten muodossa tai niiden turvatoimien välityksellä, joihin vakuutuksenottajan tulee varautua hyötyäkseen vakuutuksesta. Poikkeuksien luettelointi riippuu sopimuksen laatimismuodosta. Tietyillä markkinoilla sopimuksissa luetellaan vakuudet, toisilla ne ovat mallia "kaikki, paitsi ...". Komitea toivookin, että sille annetaan entistä enemmän tietoa tämän tyyppisiä ehtoja koskevista kokemuksista ennen kuin palataan nykyiseen ilmoituspoikkeusjärjestelmään.

3.2.2.1 Komitea viittaa kohtuuttomista sopimuslausekkeista antamiinsa lausuntoihin. Komitea ei katso aiheelliseksi ottaa esille kohtuuttomia sopimusehtoja koskevaa direktiiviä 93/13/EY edeltäviä tutkimuksia tai lausuntoja, vaan se mainitsee yhtenäismarkkinoiden seurantaryhmänsä vuonna 1997-1998 laatiman lausunnon aiheesta "Kuluttajat vakuutusmarkkinoilla". Komitea painotti lausunnossaan

(1) perusperiaatetta, jonka mukaan sopimussuhteissa on taattava vakuutuksenantajan ja -ottajan välinen tasapaino,

(2) se myönsi, että kertomuksessa käsitelty poikkeusjärjestelmä on oikeutettu ja

(3) se kehotti komissiota tarkastelemaan systemaattisesti kuluttajille tarkoitettujen sopimuksen ehtoja ja puuttumaan tarpeen tulleen niiden kohtuuttomuuksiin.

3.3. Tietyntyyppisten riskien yhteinen kattaminen

3.3.1. Komitea totesi valtuusasetuksesta antamassaan lausunnossa tietyntyyppisten riskien kattamisen olevan "ilmeisen hyödyllistä" ennen kaikkea suurriskien osalta.

3.3.2. Komitea on tyytyväinen komission käytännönläheiseen näkökulmaan sen tarkastellessa monimutkaista markkinoiden määritelmää, joka on otettava huomioon arvioitaessa tiettyjen riskien yhteisen kattamisen luvallisuutta. Komission tuore kanta ilmailualan riskivakuutuksiin, jotka mainitaan kertomuksen 30 kohdassa, on osoitus tästä realismista. Komission olisi hyvä tutkia tapoja, joilla toimijat voivat kohtuullisessa ajassa saavuttaa todellisen juridisen varmuuden tietyntyyppisten riskien yhteisen kattamisen luvallisuudesta tai luvattomuudesta.

3.3.3. Komitea toivoo kuitenkin, että komissio ei pidä koko kysymystä (ks. kertomuksen 28 kohdan b alakohta) ainoana perusteluna liittyä markkinoille pääsyn mahdollistavaan ryhmittymään, vaan ottaa myös huomioon mahdollisuudet, jonka ryhmittymään kuuluminen antaa teknistä kokemustaan kasvattamaan pyrkivälle yritykselle.

3.4. Turvalaitteet

3.4.1. Komitea huomauttaa, että vakuutusyhtiöiden osallistuminen turvalaitteiden standardointiin ja suojatoimiin lisää kuluttajien käytössä olevan materiaalin luotettavuutta. Tässä kohtaa yhtiöiden ja yleisön intressit kulkevat rinnakkain.

3.4.2. Komitea toteaa tilanteen, jossa komissio on turvalaitteiden valmistajien kommenttien perusteella joutunut ottamaan kriittisen kannan vakuutuksenantajien yrityksiin lähentää erityisesti palontorjuntalaitteita ja murtohälyttimiä koskevia teknisiä standardeja. Komitea korostaa kuitenkin työtä, jota vakuutuksenantajien edustajat ovat tehneet näiden aloitteesta vakuutusalan, kuluttajien ja standardointielinten yhteisissä neuvotteluelimissä. Komitean mielestä teknisten normien yhdenmukaistamisen hitaus Euroopan unionissa johtuu useimmiten vakuutuksenantajien ulottumattomissa olevista seikoista. Vaikka on perusteltua edistää yhdenmukaistamista, tämä pyrkimys ei saa kuitenkaan johtaa siihen, että vakuutusyhtiöt pakotetaan alentamaan mukauttamissyistä laatuvaatimuksia, joita turvalaitteilta voidaan odottaa. Vakuutuksenantajien on voitava kehittää standardeja nopeasti ja joustavasti missä ja milloin tilanne sitä vaatii.

Komitea kehottaa komissiota helpottamaan alan tuotteiden liikkumista asianmukaisin keinoin ja ennen kaikkea tämän kertomuksen aihealueen ulkopuolella.

3.5. Korvausvaatimukset ja rekisterit

3.5.1. Komitea toteaa, että asianomaiset osapuolet kieltäytyvät laajentamasta poikkeusasetusta koskemaan myös yllä mainittuja aiheita, jotka kuuluvat valtuusasetuksen piiriin. Näin ollen komitea ehdottaa, ettei poikkeusasetusta laajenneta.

4. Päätelmät

Kertomus on tyydyttävä katsaus poikkeusasetuksen soveltamiseen. Se on realistinen, ja siinä pohditaan mahdollisten toimijoiden pääsyä markkinoille sekä avoimuutta kuluttajien näkökulmasta. Komissio on käyttänyt harkitusti toimivaltuuksiaan, kun se on sallinut yhteistyön poikkeusasetuksen alaan kuuluvalla teknisellä tasolla ja ryhtynyt toimiin silloin, kun yhteistyö on vaikuttanut liikaa kaupankäynnin olosuhteisiin. Komitea toteaa, että järjestelmälle on tarvetta. Kuten vakuutustarjonnan ehtojen moninaisuus osoittaa, järjestelmä ei ole johtanut kilpailukyvyn menetykseen. Kertomuksen tulisikin kannustaa jatkamaan asetuksen/asetusten viitoittamalla tiellä ja rohkaista jäsenvaltioiden viranomaisia, joiden merkitys lähivuosina kasvaa.

Bryssel 9. joulukuuta 1999.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) EYVL C 182 , 23.7.1990, s. 27 ja EYVL C 19, 25.1.1993, s. 97.