LAUSUNTO Nro 9/98 Euroopan tilintarkastustuomioistuimen ehdotuksesta neuvoston asetukseksi (EY, EHTY, Euratom) 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen muuttamisesta (komission ehdotus esitetty asiakirjassa KOM(1998) 206 lopullinen, 3.4.1998)



Virallinen lehti nro C 007 , 11/01/1999 s. 0001 - 0004



LAUSUNTO Nro 9/98 Euroopan tilintarkastustuomioistuimen ehdotuksesta neuvoston asetukseksi (EY, EHTY, Euratom) 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen muuttamisesta (komission ehdotus esitetty asiakirjassa KOM(1998) 206 lopullinen, 3.4.1998) (1999/C 7/01) EUROOPAN YHTEISÖJEN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN, ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 209 artiklan, ottaa huomioon Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 78 h artiklan, ottaa huomioon Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 183 artiklan, ottaa huomioon Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun varainhoitoasetuksen (1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 22 päivänä syyskuuta 1997 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 2444/97 (2), ja erityisesti sen 140 artiklan, ottaa huomioon 3 päivänä huhtikuuta 1998 tehdyn komission ehdotuksen (3), ottaa huomioon neuvoston tilintarkastustuomioistuimelle 26 päivänä toukokuuta 1998 esittämän, kyseistä ehdotusta koskevan lausuntopyynnön, sekä katsoo, että ehdotuksen johdanto-osan viidennessä perustelukohdassa mainittu asetus, jota neuvosto ei ollut vielä hyväksynyt ehdotuksen julkaisuajankohtaan mennessä, on sittemmin hyväksytty (4), komission ehdotuksen tarkoituksena on itse asiassa ottaa huomioon seuraukset, joita varainhoitoasetukseen kohdistuu kolmen eri tapahtuman vuoksi: euron tuleminen yhteisöjen tiettyjen jäsenvaltioiden yhteiseksi rahaksi; talous- ja sosiaalikomitean ja alueiden komitean yhteisen organisaatiorakenteen lakkauttaminen; vakaus- ja kasvusopimuksen ja erityisesti siihen sisältyvän, liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn hyväksyminen; näin ollen on paikallaan käsitellä näitä kolmea seikkaa erillisinä kokonaisuuksina, ON ANTANUT SEURAAVAN LAUSUNNON: TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEAN JA ALUEIDEN KOMITEAN VÄLISEN YHTEISEN ORGANISAATIORAKENTEEN LAKKAUTTAMISEN AIHEUTTAMAT SEURAUKSET 1. Jos Amsterdamin sopimus ratifioidaan, sen vaikutuksesta kumotaan Maastrichtin sopimuksen pöytäkirja N:o 16, jossa määrätään talous- ja sosiaalikomitean ja alueiden komitean yhteisestä organisaatiorakenteesta. Ehdotuksessaan komissio on tehnyt oikeat päätelmät pöytäkirjan kumoamisesta. 2. Mitä tulee ehdotetun asetuksen voimaantuloon, 1. tammikuuta 1999 on sopiva ajankohta, kun ajatellaan euron käyttöönottoa ja vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpanoa, sillä ne molemmat riippuvat yksinomaan talous- ja rahaliiton kolmanteen vaiheeseen siirtymisestä, joka tapahtuu kyseisenä päivänä. Mitä sitä vastoin tulee säännöksiin, jotka liittyvät yhteisen organisaatiorakenteen poisjäämisestä aiheutuviin seurauksiin, ehdotetut muutokset on kytketty Amsterdamin sopimuksen voimaantuloon. Kaikki nämä säännökset voivat tulla voimaan 1. tammikuuta 1999, paitsi mikäli Amsterdamin sopimusta ei ole ratifioitu kyseiseen päivään mennessä, jolloin säännösten pitäisi tulla voimaan ratifiointia seuraavan tammikuun 1. päivänä. Ennen ratifiointia Amsterdamin sopimus ei kuitenkaan muodosta oikeusperustaa eikä sitä siis voida käyttää varainhoitoasetuksen muuttamista koskevan asetuksen perusteluna. Komissio on kyllä korostanut perusteluissaan, että muuttamista koskevan asetuksen olisi tultava voimaan yhtä aikaa Amsterdamin sopimuksen kanssa; ja komission ehdotuksen johdanto-osan toisessa perustelukohdassa edellytetään, että tämä oikeusperusta on olemassa, kun neuvoston asetus annetaan, mitä ei voida vielä taata. Komissio ei ole kuitenkaan tehnyt vastaavia päätelmiä ehdotuksen 2 artiklassa. Olisi näin ollen aiheellista erottaa kahteen ensimmäiseen kysymykseen liittyvät säännökset ja kolmanteen kysymykseen liittyvät säännökset ja tehdä kaksi ehdotusta, sillä neuvosto pystyy nyt antamaan ainoastaan euron käyttöönottoa ja vakaussopimusta koskevan asetuksen. EURON KÄYTTÖÖNOTTO 3. Tietyistä euron käyttöön ottamiseen liittyvistä säännöksistä 17 päivänä kesäkuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1103/97 (5) 2 artiklan 1 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa: "Oikeudellisissa asiakirjoissa esiintyvät viittaukset perustamissopimuksen 109 g artiklassa tarkoitettuun - ecuun korvataan viittauksella euroon siten, että yksi ecu vastaa yhtä euroa". "Tätä artiklaa sovelletaan 1 päivästä tammikuuta 1999 alkaen" eli talous- ja rahaliiton kolmannen vaiheen alkamispäivästä lähtien. Varainhoitoasetusta voidaan pitää asetuksen (EY) N:o 1103/97 1 artiklassa tarkoitettuna "oikeudellisena asiakirjana". Siksi on tarpeen, että kaikki varainhoitoasetuksessa olevat viittaukset ecuun korvataan viittauksella euroon. 4. Koska tietyt jäsenvaltiot eivät kuitenkaan siirry euroon ja koska lisäksi on edelleen otettava huomioon yhteisöön kuulumattomien valtioiden valuutat, on syytä säätää erikseen säännökset, jotka koskevat - euroa - euron ulkopuolelle jäävien jäsenvaltioiden kansallisia valuuttoja - yhteisöön kuulumattomien valtioiden valuuttoja. Tästä syystä on tarpeen muuttaa hieman ehdotettua 111 artiklan 3 kohtaa. Ehdotetussa 11 artiklan 4 kohdassa, joka koskee valuuttojen välistä muuntamista, ei oteta huomioon yhteisöön kuulumattomien maiden valuuttoja. Itse asiassa kaikki tapaukset voitaisiin ottaa huomioon muotoilemalla tämä kohta paljon yksinkertaisemmaksi. 5. Lisäksi 35 artiklan ehdotetussa sanamuodossa ei mainita euroa eikä artiklassa säädetä, että euroon siirtyneille jäsenvaltioille on tiedotettava euron ulkopuolelle jääneiden maiden kansallisten valuuttojen ja euron välisistä siirroista. Sen sijaan, että jäsenvaltiolle tiedotettaisiin yksinomaan sen omaa valuuttaa koskevista siirroista, olisi suotavampaa tiedottaa kaikille jäsenvaltioille kaikista Euroopan unionin toteuttamista siirroista. 6. Kun otetaan huomioon moitteettoman tiedonannon takaaminen ja se, että päivittäisten vaihtokurssien käyttö pysyy pääsääntönä ja kuukausittaisten vaihtokurssien käyttö poikkeuksena, voidaan todeta, että euron käyttöönotto ei aikaisempaan verrattuna vähennä tarvetta julkaista valuuttamarkkinoiden päivittäisiä vaihtokursseja päivittäin. Varainhoitoasetuksen 11 artiklan 3 kohdan nykyiset 2 ja 3 alakohdat olisi - asianmukaisesti muutettuina - palautettava käyttöön. 7. Ehdotetussa 11 artiklan 4 kohdassa säädetään periaatteesta, jonka mukaan euron ja niiden jäsenvaltioiden, jotka eivät ole päättäneet siirtyä euroon, valuuttojen vaihtokurssina käytetään päivän kurssia, ja kyseisen kohdan mukaan tätä periaatetta voidaan olla noudattamatta vain "poikkeustapauksissa", jotka luetellaan varainhoitoasetuksen soveltamista koskevissa yksityiskohtaisissa säännöissä. Voimassa olevissa säännöissä ei kuitenkaan mainita poikkeuksien joukossa omia varoja, vaikka niiden osalta tullaan edelleen käyttämään kuukausittaisia kursseja. On vaikea katsoa, että kaikkia omia varoja koskeva poikkeus olisi "poikkeustapaus". Sen vuoksi soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen täydentämisen asemasta olisi pikemminkin korjattava tämä puute itse varainhoitoasetuksessa. VAKAUS- JA KASVUSOPIMUKSEN AIHEUTTAMAT SEURAUKSET 8. Vakaus- ja kasvusopimuksessa, jonka suuret linjat määritti Dublinissa 13. ja 14. joulukuuta 1996 kokoontunut Eurooppa-neuvosto ja jota tarkennettiin Amsterdamissa 16. ja 17. kesäkuuta 1997 pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa, määrätään, että kun ministerineuvosto on "päättänyt", että jonkin jäsenvaltion kohdalla on olemassa liiallinen alijäämä, ministerineuvosto esittää valtiolle suosituksia ja jos ne osoittautuvat tehottomiksi vaatii valtiota toteuttamaan toimenpiteitä alijäämän pienentämiseksi. Jos toimenpiteitä ei toteuteta, ministerineuvosto määrää kyseiselle jäsenvaltiolle seuraamuksia: näitä ovat yksi tai useampi koroton talletus, jotka ministerineuvosto yksinkertaisesti muuttaa sakoiksi, mikäli liiallista alijäämää ei ole tietyn ajan kuluessa korjattu. Jos sitä vastoin liiallisen alijäämän korjaamisessa on edistytty, ministerineuvosto kumoaa aiemmin määrätyt seuraamukset lukuun ottamatta sakkoja, joita ei palauteta. Vaatimuksiin ja seuraamuksiin liittyviä säännöksiä sovelletaan ainoastaan euroalueeseen osallistuviin jäsenvaltioihin. 9. Varainhoitoasetuksen muuttamista koskevassa komission ehdotuksessa pyritään antamaan täsmennyksiä vakaus- ja kasvusopimuksen varainhoidollisesta ja budjettiteknisestä täytäntöönpanosta. Ehdotuksessa esitetty järjestelmä on pääpiirteissään seuraava: - heti kun seuraamus on tullut lopulliseksi eikä sitä enää voida kumota yhteisön tuomioistuimessa, se kirjataan tuloksi tarkoitusta varten luotuun tulotaulukon kohtaan - vastaavansuuruinen määrä maksusitoumus- ja maksumäärärahoja avataan tarkoitusta varten luotuun menotaulukon kohtaan. Tulot ja menot yksinkertaisesti sisällytetään tällä tavoin talousarvioon. Kyseessä on järjestelmä, jossa menot perustuvat korvamerkittyihin tuloihin. 10. Jotkin näkökohdista, joita komissio esittää ehdotuksensa perusteluissa, eivät käytännössä ilmene riittävästi ehdotetusta asetustekstistä: a) Ehdotetussa ratkaisussa on joissakin kohdin avoimuuteen liittyviä puutteita, sillä kaikkia vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpanosta aiheutuvia varojen ja omaisuuden siirtoja ei voida määrittää selvästi ja kattavasti vain tekemällä vastaavat kirjaukset talousarvioon. b) Talousarviota koskevaan tasapainoperiaatteeseen eli tulojen ja menojen (pikemminkin menojen kuin komission ehdotuksessa mainittujen määrärahojen) ehdottomaan tasapainoon kohdistuu ehdotetussa järjestelmässä epävarmuustekijöitä, jotka johtuvat pääasiassa talletuksista kertyvien korkojen aiheuttamista ongelmista (kohdat 15 ja 16). 11. Suositeltu ratkaisu ei ole juurikaan yhdenmukainen joidenkin varainhoitoon liittyvien yleisluonteisten näkökohtien ja periaatteiden kanssa: a) Yleinen talousarvio on kaikista jäsenvaltioista muodostuvan "Euroopan unionin" talousarvio. Vakaus- ja kasvusopimuksen rahoitusjärjestelyt sitä vastoin koskevat ainoastaan euroalueeseen osallistuvia jäsenvaltioita. b) Yleisen talousarvion suunnittelu, toteuttaminen ja toteuttamista koskeva kirjanpito pohjautuvat vuotuisuuden periaatteeseen. Periaatetta ei voida kuitenkaan soveltaa, kun suunnitellaan, toteutetaan tai kirjataan talletuksia, sakkoja tai maksuja, jotka suoritetaan niille jäsenvaltioille, joilla ei ole liiallisia alijäämiä. c) Yhteisön menot vastaavat politiikkoja, joiden yhteydessä toteutetaan ohjelmia ja toimia. Vaikka talousarvio vahvistetaan vuosittain, se kytkeytyy tavoitteisiin, joiden kohdalla toteutus kestää tavallisesti yhtäjaksoisesti yli vuoden. Vakaus- ja kasvusopimusta täytäntöönpantaessa syntyvät rahavirrat eivät sitä vastoin ole yhtäjaksoisen menopolitiikan mukaisia, vaan ne voivat muodostaa piikkejä, joiden vuoksi talousarvion loppusumma paisuu epätasaisesti ja poikkeuksellisesti. Näiden satunnaisten nousujen vuoksi olisi hankalaa saada käsitys talousarvion kokonaismäärien kehittymisestä. 12. Komissio toteaa perusteluissaan, että järjestelmä on talousarvion kannalta neutraali, sillä jäsenvaltioiden liiallisen alijäämän perusteella maksamien sakkosummien kirjaaminen tuloihin antaa mahdollisuuden vastaavansuuruisten määrärahojen ottamiseen menotaulukkoon. Ehdotetussa uudessa 126 a artiklassa pyritään ilmaisemaan tämä vastaavuus konkreettisesti. Menotaulukkoon avatuilla määrärahoilla olisi tarkoitus rahoittaa "asetuksen (EY) N:o 1467/97 16 artiklan nojalla tehtävät hyvitykset" eli sakkojen ja korkojen maksut niille jäsenvaltioille, joilla ei ole liiallisia alijäämiä. Mutta tulotaulukkoa käytettäisiin "asetetuista taloudellisista seuraamuksista johtuvien rahamäärien" eli asetuksen (EY) N:o 1467/97 4 jakson mukaisten talletusten ja sakkojen kohdistamiseksi. 13. Ehdotetussa 126 a artiklassa mainitun tulotaulukon kohdalla olisi lisäksi korvattava ilmaisu "taloudellisista seuraamuksista" ilmaisulla "sakoista sekä talletuksista ja sakoista kertyvistä koroista". 14. Jos asetuksen (EY) N:o 1467/97 16 artiklan mukaista talletusta ei tule katsoa tuloksi eikä sen mahdollista takaisinmaksua "rehabilitoidulle" jäsenvaltiolle menoksi, siitäkin huolimatta käsiteltäväksi jää kassatapahtumia, joiden on oltava kirjattuina ja todettavissa avoimesti ja selvästi, siten että niiden yhteys vakaus- ja kasvusopimukseen kävisi ilmi. 15. Miten käsitellään korot, jotka perustuvat talletuksiin tai sakkoihin, jotka yhteisön tuomioistuin mahdollisesti kumoaa ehdotetun 28 a artiklan nojalla? Kyseisessä artiklassa säädetään, että "komission ja neuvoston - määräämistä sakoista, uhkasakoista ja seuraamusmaksuista peräisin olevia tuloja sekä tarvittaessa niistä saatuja korkoja ei kirjata budjettituloiksi niin kauan kuin yhteisön tuomioistuin saattaa kumota ne". Tästä on pääteltävä, että tapauksissa, joissa yhteisön tuomioistuin kumoaa seuraamuksen, korkoja ei kirjata tuloiksi, sillä ne maksetaan jäsenvaltiolle, jolle seuraamus on perusteettomasti määrätty. Epävarmuus voitaisiin poistaa antamalla asiasta selkeä säännös. 16. Ehdotetun sanamuodon parantamiseksi tilintarkastustuomioistuin suosittelee ratkaisua, jonka avulla voidaan sen käsityksen mukaan parantaa avoimuutta: - Talousarvioon lisätään liite, joka sisältyy myös tulostiliin ja jonka tarkoituksena on antaa selvitys kaikista vakaus- ja kasvusopimukseen perustuvista varainsiirroista. Liitteessä esitetään toisaalta tulot ja menot, toisaalta muut kassatapahtumat, jotka eivät muodosta budjettituloja tai -menoja. - Talletuksista ja sakoista kertyviä korkoja ei jätettäisi järjestelmän ulkopuolelle, vaan niiden kohdalla sovellettaisiin erilaista kirjanpitokäsittelyä rahavirtojen luonteen mukaan. 17. Vakaus- ja kasvusopimukseen liittyvän järjestelmän aiheuttamat kassatapahtumat vaikuttavat unionin konsolidoituun vuotuiseen taseeseen. Ne olisi esitettävä selkeästi taseessa. 18. Komissio ehdottaa, että talousarvion rakennetta koskevat säännökset sisällytettäisiin varainhoitoasetuksen XI osaston uuteen Ia jaksoon. Asetuksen (EY) N:o 1467/97 mukaiset seuraamukset eivät vastaa luonteeltaan toimia, joista säädetään XI osastossa, joka käsittää erityissäännökset kolmansien osapuolten tai eri elinten osallistumisesta yhteisön toimien rahoitukseen. Näin ollen tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että kyseiset säännökset lisättäisiin 132 a artiklana uuteen XIa osastoon, jonka otsikkona olisi "Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1467/97 4 jaksossa tarkoitettuja taloudellisia seuraamuksia koskevat säännökset". Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän lausunnon Luxemburgissa 22. lokakuuta 1998 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Bernhard FRIEDMANN Presidentti (1) EYVL L 356, 31.12.1977, s. 1. (2) EYVL L 340, 11.12.1997, s. 1. (3) Asiakirja KOM(1998)206 lopullinen ja EYVL C 149, 15.5.1998, s. 21. (4) Neuvoston asetus (EY) N:o 974/98, annettu 3 päivänä toukokuuta 1998, euron käyttöönotosta (EYVL L 139, 11.5.1998, s. 1). (5) EYVL L 162, 19.6.1997, s. 1.