PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Hyvin toimivat ja kilpailukykyiset ilmailun sisämarkkinat ovat olennaisen tärkeitä Euroopan kansalaisten liikenneyhteyksien ja koko Euroopan talouden kannalta. Vuonna 2018 ilmailuala ja ilmailuteollisuus työllistivät EU:ssa suoraan arviolta 0,4 miljoonaa ihmistä, ja niiden osuus EU:n BKT:stä oli arviolta 2,1 prosenttia vuonna 2017. Ilmailu edistää vahvasti sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta, mikä lisää matkailua, edistää liiketoimintaa ja yhdistää ihmisiä. Vuonna 2018 yli 1,2 miljardia matkustajaa lensi yli 500 lentoasemalle Euroopassa. EU:n ilmailuala edistää osaltaan Euroopan yhdentymistä ja vahvistaa EU:n asemaa geopoliittisena johtajana.

Lentoyhteydet vaikuttavat keskeisesti EU:n kansalaisten liikenneyhteyksiin, EU:n alueiden kehitykseen ja koko talouden kasvuun. EU:n sisäisten sekä EU:hun saapuvien ja sieltä lähtevien lentoyhteyksien runsaus voidaan parhaiten varmistaa sillä, että EU:n lentoliikennemarkkinoilla on tasapuoliset toimintaedellytykset, jolloin kaikilla markkinatoimijoilla on yhtäläiset mahdollisuudet. Jos markkinat vääristyvät, se uhkaa asettaa ilma-alusten käyttäjät tai lentoasemat epäedulliseen asemaan kilpailijoihin nähden. Tämä puolestaan voi heikentää toimialan kilpailukykyä ja vähentää kansalaisten ja yritysten saatavilla olevia lentoyhteyksiä.

Erityisesti on tärkeää varmistaa tasapuoliset toimintaedellytykset EU:n lentoliikennemarkkinoilla lentopolttoaineen käytön osalta. Lentopolttoaineen osuus ilma-alusten käyttäjien kustannuksista on huomattava, jopa 25 prosenttia toimintakustannuksista. Lentopolttoaineen hinnan vaihtelulla voi olla merkittäviä vaikutuksia ilma-alusten käyttäjien taloudelliseen suoriutumiseen. Lentopolttoaineen hintaerot maantieteellisten sijaintipaikkojen välillä, kuten EU:n lentoasemien välillä tai EU:n ja EU:n ulkopuolisten lentoasemien välillä, voivat lisäksi johtaa siihen, että ilma-alusten käyttäjät mukauttavat tankkausstrategioitaan taloudellisista syistä.

”Polttoaineen ylitankkauksen” kaltaisia käytäntöjä esiintyy silloin, kun ilma-alusten käyttäjät lisäävät koneeseen lentopolttoainetta jollakin lentoasemalla enemmän kuin on tarpeen välttääkseen polttoainetankkauksen osittain tai kokonaan määränpäälentoasemalla, jossa lentopolttoaine on kalliimpaa. Polttoaineen ylitankkaus johtaa suurempaan polttoainekulutukseen kuin on tarpeen, mikä lisää päästöjä ja heikentää tervettä kilpailua unionin lentoliikennemarkkinoilla. Sen lisäksi, että polttoaineen ylitankkaus on vastoin unionin pyrkimyksiä vähentää ilmailun hiilidioksidipäästöjä, se haittaa myös toimijoiden välistä tervettä kilpailua ilmailumarkkinoilla. Kestävien lentopolttoaineiden käyttöönotto ja niiden käytön lisääminen unionin lentoasemilla saattaa lisätä polttoaineen ylitankkausta lentopolttoainekustannusten noustessa. Polttoaineen ylitankkauksen osalta tämän asetuksen tavoitteena on sen vuoksi palauttaa ja säilyttää tasapuoliset toimintaedellytykset ja välttää samalla kaikenlaisia ympäristöhaittoja.

Komissio hyväksyi joulukuussa 2020 kestävää ja älykästä liikkuvuutta koskevan strategian. Strategiassa asetetaan tavoitteeksi edistää kestävien lentopolttoaineiden käyttöönottoa. Kestävillä lentopolttoaineilla voidaan edistää merkittävästi vuoteen 2030 ulottuvan EU:n ilmastotavoitteen ja EU:n ilmastoneutraaliustavoitteen saavuttamista. Tässä aloitteessa kestävillä lentopolttoaineilla tarkoitetaan nestemäisiä drop-in-polttoaineita, joilla voidaan korvata perinteinen lentopolttoaine. Jotta ilmailuala saisi vähennettyä päästöjään merkittävästi, on voitava vähentää nykyistä riippuvuutta yksinomaan fossiilisesta lentopetrolista ja nopeutettava siirtymistä innovatiivisiin ja kestäviin polttoaine- ja teknologiatyyppeihin. Vaikka esimerkiksi sähkö- tai vetykäyttöisissä ilma-aluksissa hyödynnettävät vaihtoehtoiset käyttövoimateknologiat ovat edistyneet lupaavasti, niiden kaupallinen käyttöönotto vaatii vielä paljon työtä ja aikaa. Koska lentoliikenteessä on otettava huomioon hiilijalanjälki kaikenpituisilla lentomatkoilla jo vuoteen 2030 mennessä, kestävien nestemäisten polttoaineiden rooli on olennaisen tärkeä. Tästä syystä tarvitaan myös toimenpiteitä kestävien lentopolttoaineiden tarjonnan ja käytön lisäämiseksi unionin lentoasemilla.

Vaikka kestävien lentopolttoaineiden tuotantoketjuja ilmailukäyttöä varten on sertifioitu useampia, tällaisten polttoaineiden käyttö on tällä hetkellä vähäistä kohtuuhintaisen tuotannon puuttuessa. Erityisesti ilmailualalle kohdennettu polttoaineen sekoitusvelvoite on tarpeen innovatiivisimpien ja kestävimpien polttoaineteknologioiden käyttöönoton edistämiseksi markkinoilla. Näin voitaisiin kasvattaa tuotantokapasiteettia ja alentaa tuotantokustannuksia ajan mittaan. Koska kestävien lentopolttoaineiden osuuden olisi oltava vähintään 5 prosenttia lentopolttoaineista vuoteen 2030 mennessä ja 63 prosenttia vuoteen 2050 mennessä, on olennaisen tärkeää, että tämän asetuksen nojalla tuettavilla polttoaineteknologioilla on suurin mahdollinen potentiaali innovoinnin, hiilestä irtautumisen ja saatavuuden suhteen. Tämä on ehdoton edellytys, jotta voidaan vastata ilmailun tulevaan kysyntään ja edistää hiilestä irtautumista koskevien tavoitteiden saavuttamista. Tämän olisi katettava erityisesti kehittyneet biopolttoaineet ja synteettiset lentopolttoaineet. Erityisesti synteettisillä lentopolttoaineilla voidaan saavuttaa jopa 85 prosentin tai suuremmatkin päästösäästöt fossiiliseen lentopolttoaineeseen verrattuna. Uusiutuvista energialähteistä tuotetusta sähköstä ja suoraan ilmasta talteenotetusta hiilestä tuotetuilla synteettisillä lentopolttoaineilla päästövähennykset fossiiliseen lentopolttoaineeseen verrattuna voivat olla 100 prosenttia. Synteettisillä lentopolttoaineilla onkin suurin potentiaali hiilestä irtautumisen kannalta kaikkien tässä aloitteessa tarkasteltujen polttoaineiden osalta. Niiden tuotantoprosessi on muiden kestävien lentopolttoaineiden tuotantoketjuihin verrattuna myös erityisen resurssitehokas varsinkin vedenkäytön osalta. Synteettiset lentopolttoaineet voisivat edistää merkittävästi alan irtautumista hiilestä, mutta niiden markkinoille tulo suurina määrinä vuoteen 2030 mennessä on epätodennäköistä ilman kohdennettua toimintapoliittista tukea. Synteettisten lentopolttoaineiden tuotantokustannusten arvioidaan tällä hetkellä olevan 3–6-kertaiset fossiilisen lentopolttoaineen nykyiseen markkinahintaan verrattuna. Koska synteettisten lentopolttoaineiden odotetaan edistävän alan irrottamista hiilestä jo vuoteen 2030 mennessä, ja niiden osuuden on määrä olla vähintään 28 prosenttia lentopolttoainevalikoimasta vuoteen 2050 mennessä, tässä asetuksessa on tarpeen vahvistaa erityinen alavelvoite, joka vauhdittaa synteettisten lentopolttoaineiden saattamista markkinoille. Tämän odotetaan osittain vähentävän synteettisten lentopolttoaineiden tuotantokapasiteettiin tehtävien investointien riskejä ja mahdollistavan tuotantokapasiteetin kasvun.

Kestävyyssyistä tukea ei saisi kohdistaa ensimmäisen sukupolven biopolttoaineille, kuten ravinto- tai rehukasveina käytettävistä viljelykasveista valmistettaville biopolttoaineille, joiden tuotannon laajentamismahdollisuudet ovat rajalliset ja jotka eivät välttämättä ole kestävän kehityksen mukaisia. Epäsuoraa maankäytön muutosta tapahtuu, kun viljely biopolttoaineita varten syrjäyttää perinteisen viljelyn ravinto- ja rehutarkoituksiin. Tällainen lisäkysyntä voi lisätä maankäytöllisiä paineita ja johtaa maatalousmaan laajenemiseen alueille, joihin on sitoutunut paljon hiiltä, kuten metsiin, kosteikoille ja turvemaalle, mikä lisää kasvihuonekaasupäästöjä. Tutkimukset ovat osoittaneet, että vaikutuksen laajuus riippuu monista tekijöistä, kuten polttoaineen tuotannossa käytetyn raaka-aineen tyypistä, biopolttoaineiden käytön aiheuttamasta raaka-aineen lisäkysynnän määrästä ja siitä, missä määrin paljon hiiltä sitovaa maata suojellaan maailmanlaajuisesti. Suurimmat epäsuoraan maankäytön muutokseen liittyvät riskit on havaittu sellaisesta raaka-aineesta tuotetuilla biopolttoaineilla, joiden tuotantoalue on laajentunut merkittävässä määrin maalle, johon on sitoutunut paljon hiiltä. Epäsuoraan maankäytön muutokseen liittyvien kasvihuonekaasupäästöjen lisäksi – mikä voi mitätöidä yksittäisten biopolttoaineiden kasvihuonekaasupäästövähennykset osittain tai kokonaan – epäsuora maankäytön muutos aiheuttaa riskejä myös luonnon monimuotoisuudelle. Tämä riski on erityisen merkityksellinen, mikäli tuotanto kasvaa huomattavasti kysynnän suuren kasvun myötä. Siksi ravinto- tai rehuviljelykasveista valmistettavia polttoaineita ei pitäisi edistää. Tämä lähestymistapa vastaa asiaa koskevaa unionin toimintapoliittista kehystä, jonka mukaan viljelykasvipohjaisten biopolttoaineiden käyttöä pyritään ympäristösyistä rajoittamaan tai jopa lopettamaan se vaiheittain. Tämä pätee erityisesti uusiutuvien energialähteiden käytön edistämistä koskevaan direktiiviin, jossa rajoitetaan viljelykasvipohjaisten biopolttoaineiden käyttöä niiden vähäisten ympäristöhyötyjen ja rajallisen kasvihuonekaasusäästöpotentiaalin vuoksi sekä sen vuoksi, että tällaiset biopolttoaineet kilpailevat suoraan elintarvike- ja rehualan kanssa raaka-aineiden saatavuudesta. Viljelykasvipohjaisten biopolttoaineiden poisjättämisellä olisi myös pyrittävä välttämään riski biopolttoaineiden siirtymisestä tieliikenteestä lentoliikenteeseen, sillä tämä voisi hidastaa hiilestä irtautumista tieliikenteessä, joka on tällä hetkellä selvästi saastuttavin liikennemuoto. Ilmailualalla ravinto- tai rehuviljelykasveista valmistettavien biopolttoaineiden kysyntä on tällä hetkellä vähäistä, sillä yli 99 prosenttia nykyisin käytetyistä lentopolttoaineista on fossiilisia. Sen vuoksi on aiheellista välttää luomasta mahdollisesti suurtakin kysyntää ravinto- ja rehuviljelykasveista valmistettaville biopolttoaineille edistämällä niiden käyttöä tällä asetuksella.

Teollisesti kypsimpiä ja samalla kestävyyspotentiaaliltaan merkittävimpiä teknologioita, kuten jäterasvoista tuotettavia kestäviä lentopolttoaineita (uudelleenlaaditun uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä annetun direktiivin (RED II) liitteessä IX olevassa B osassa luetellut raaka-aineet), olisi tuettava, jotta voidaan käynnistää niiden markkinat ja vähentää päästöjä jo lyhyellä aikavälillä. Tällaisen toimenpiteen odotetaan vähentävän merkittävästi liikennealan päästöjä kokonaisuudessaan, mutta tällä hetkellä suurin osa nestemäisistä biopolttoaineista tuotetaan tieliikenteeseen. Sen vuoksi on mahdollista, että tieliikenteen biopolttoaineiden tuotantoon tarkoitetut raaka-aineet siirtyvät ilmailualan tuotantoon, joskin rajallisessa määrin. Tällaisen mahdollisen siirtymän RED II -direktiivin liitteessä IX olevassa B osassa luetelluista raaka-aineista tuotettavien biopolttoaineiden osalta arvioidaan olevan 3,2 prosenttia vuoteen 2030 mennessä.

Kestävien lentopolttoaineiden asteittaisen käyttöönoton lentoliikennemarkkinoilla odotetaan lisäävän lentoyhtiöiden lentopolttoainekustannuksia. Ilma-alusten käyttäjät saattavat sen vuoksi turvautua entistä enemmän polttoaineen ylitankkauksen kaltaisiin jo käytössä olleisiin vääristäviin käytäntöihin. Tämän asetusehdotuksen tarkoituksena onkin antaa EU:n ilmailumarkkinoille vahvat säännöt, joilla varmistetaan, että EU:n lentoasemilla voidaan asteittain ottaa käyttöön suurempia määriä kestäviä lentopolttoaineita ilman, että se vaikuttaa haitallisesti EU:n ilmailun sisämarkkinoiden kilpailukykyyn.

Jotta voidaan varmistaa, ettei velvoite toimittaa kestäviä lentopolttoaineita haittaa lentoliikennemarkkinoiden tasapuolisia toimintaedellytyksiä, on asetettava selkeä ja yhdenmukainen velvoite kaikille lentopolttoaineen toimittajille EU:n sisämarkkinoilla. Lentoliikenteen luontaisen rajat ylittävän ja maailmanlaajuisen ulottuvuuden vuoksi ilmailualan yhdenmukaistettu asetus on parempi kuin kehys, joka on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä kansallisella tasolla, koska viimeksi mainittu voisi johtaa kansallisten toimenpiteiden hajanaisuuteen erilaisine vaatimuksineen ja tavoitteineen. Selkeän ja tehokkaan toimintapolitiikan varmistamiseksi kestäviä lentopolttoaineita koskevat velvoitteet lentopolttoaineen toimittajille olisi vahvistettava yksinomaan tässä asetuksessa, joka muodostaa uusiutuvien energialähteiden käytön edistämistä koskevan direktiivin erityissäädöksen (lex specialis). Koska asetuksessa vahvistetaan kestävien lentopolttoaineiden vähimmäisosuudet, se ei estä lentoyhtiöitä tai polttoaineen toimittajia pyrkimästä kunnianhimoisempiin ympäristötavoitteisiin tai tavoittelemasta muilla kestävillä lentopolttoaineilla saatavia taloudellisia tai rahoituksellisia etuja tankkaamalla tai toimittamalla suurempia määriä kestäviä lentopolttoaineita. Tätä varten lentoyhtiöiden olisi voitava pyrkiä varmistamaan asianmukaiset järjestelyt lentopolttoaineen toimittajien kanssa kestävien lentopolttoaineiden käyttöönoton lisäämiseksi. Asetus ei kata kaupankäyntiä kestävän lentopolttoaineen käytöllä (ns. book and claim -järjestelmä). Jos kaupankäynti otetaan käyttöön missä tahansa vaiheessa tulevaisuudessa, sitä olisi säänneltävä vahvoilla säännöillä, joilla varmistetaan järjestelmän ympäristötavoitteiden tinkimättömyys.

EU:n ja sen jäsenvaltioiden olisi tämän asetuksen antamisen lisäksi tehostettava toimiaan, jotta ICAOssa asetettaisiin sitovat tavoitteet kestävien lentopolttoaineiden käytölle kansainvälisessä lentoliikenteessä. EU:n strategisen liittouman olisi vahvistettava kestävän lentopolttoainetuotannon arvoketjua EU:ssa erityisesti kehittyneiden biopolttoaineiden ja synteettisten lentopolttoaineiden kaltaisten innovatiivisimpien teknologioiden osalta, mukaan lukien erityisesti rahoitusmekanismit, kuten hinnanerosopimukset ja toimenpiteet, joilla helpotetaan innovatiivisten kestävien lentopolttoaineteknologioiden sertifiointia.

•Yhdenmukaisuus muiden alaa koskevien politiikkojen säännösten kanssa

Tämä asetusehdotus on yhdenmukainen EU:n lentoliikennepolitiikan ja erityisesti EU:n ilmailualan sisämarkkinoiden kehyksen muodostavien asiaankuuluvien sääntöjen kanssa. Sillä on samat tavoitteet kuin lentoliikenteen harjoittamisen yhteisistä säännöistä yhteisössä 24. syyskuuta 2008 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1008/2008 eli sen varmistaminen, että EU:ssa toimivat lentoyhtiöt voivat kilpailla yhtäläisin mahdollisuuksin. Ehdotettu asetus on myös yhdenmukainen kilpailun turvaamisesta lentoliikenteessä 17. huhtikuuta 2019 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2019/712 kanssa, jolla pyritään varmistamaan, että kaikilla EU:hun ja EU:sta liikennöivillä lentoliikenteen harjoittajilla on tasapuoliset toimintaedellytykset.

Tämä asetusehdotus on yhteisistä siviili-ilmailua koskevista säännöistä ja Euroopan unionin lentoturvallisuusviraston perustamisesta 4. heinäkuuta 2018 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2018/1139 sekä erityisesti lentotoimintaan liittyvistä teknisistä vaatimuksista ja hallinnollisista menettelyistä 5. lokakuuta 2012 annetun komission asetuksen (EU) N:o 965/2012 mukainen. Ehdotetussa asetuksessa edellytetään, että Euroopan unionin lentoturvallisuusvirasto (EASA) vastaanottaa ja käsittelee lentoyhtiöiden raportit, jotka koskevat erityisesti niiden lentopolttoaineen lisäyksiä. Ehdotetussa asetuksessa asetetun lentopolttoaineen lisäysvelvoitteen olisi oltava johdonmukainen asetuksessa (EU) N:o 965/2012 vahvistettujen lentopolttoaineen turvallisuutta koskevien sääntöjen kanssa.

Ehdotettu asetus on uusiutuvien energialähteiden käytön edistämistä koskevan direktiivin (RED II) mukainen, sillä sen odotetaan lisäävän uusiutuvan energian käyttöä lentoliikenteessä. Ehdotettu asetus pohjaa RED II -direktiivin sääntöjen osiin, erityisesti sen kestävyyskehykseen. RED II on monialainen kehys, jossa asetetaan tavoitteet yleisille aloille. Se on ollut riittämätön edistämään kestävien lentopolttoaineiden käyttöönottoa. Tämä johtuu ilmailualan erityispiirteistä, joihin kuuluvat alan vahva kustannuspaine EU:ssa ja maailmanlaajuisesti sekä pitkälle yhdentyneet ja kilpailukykyiset EU:n ilmailun sisämarkkinat ja markkinoiden maailmanlaajuisuus. Ehdotetussa asetuksessa vahvistetaan täysin yhdenmukaistetut vaatimukset, joilla varmistetaan lentoyhtiöiden tasapuoliset toimintaedellytykset ja vältetään kilpailuhaitat EU:n lentoasemien välillä.