Nykyisessä monivuotisessa rahoituskehyksessä ja voimassa olevassa alakohtaisessa lainsäädännössä on unionin tasolla käytettävissä useita välineitä rakenteellisten uudistusten tukemiseen. Talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä annettujen unionin politiikkasuositusten avulla voidaan yksilöidä uudistusten painopisteet ja päästä niistä poliittiseen yhteisymmärrykseen jäsenvaltioiden kanssa. Lisäksi rakenneuudistusten tukiohjelmasta annetaan jäsenvaltioille teknistä tukea rakenteellisten uudistusten valmistelua, suunnittelua ja toteuttamista varten, ja unionin rahasto-ohjelmista rahoitetaan investointihankkeisiin liittyviä kohteita unionin rahastojen kattamilla politiikanaloilla. Unionin rahastojen oikeudellisissa puitteissa edellytetään rahoituksen temaattista keskittämistä ja asetetaan useita mahdollistavia edellytyksiä ennen maksujen suorittamista. Vaikka uudessa monivuotisessa rahoituskehyksessä on tarkoitus vahvistaa unionin rahastojen ja talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson välistä yhteyttä ja vaikka kyseiset unionin rahastoihin liittyvät toimet ovat hyvin tärkeitä koheesiopolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi ja rahastojen tehokkuuden varmistamiseksi, ne eivät välttämättä riitä rakenteellisten uudistusten nopeamman toteuttamisen esteisiin puuttumiseen jäsenvaltioissa.

Komissio ehdottaa tätä taustaa vasten uutta uudistusten tukiohjelmaa, jäljempänä ’ohjelma’, johon sisältyy kolme erillistä mutta toisiaan täydentävää välinettä: i) uudistusten toteuttamisen tukiväline, joka on taloudellisen tuen väline; ii) rakenneuudistusten tukiohjelman jatko-ohjelma, joka on teknisen tuen väline ja iii) lähentymisväline, josta annetaan erityistä ja kohdennettua tukea euroalueen ulkopuolisille jäsenvaltioille. Ohjelmalla pyritään siis antamaan jäsenvaltioiden hallituksille ja viranomaisille tukea näiden esittämän teknistä tukea koskevan hakemuksen perusteella tai näiden jättäessä uudistussitoumuksia koskevia ehdotuksia tarkoituksenaan suunnitella ja toteuttaa kasvua ylläpitäviä rakenteellisia uudistuksia. Ohjelmalla on tarkoitus edistää kokonaistavoitetta eli lisätä yhteenkuuluvuutta, kilpailukykyä, tuottavuutta, kasvua ja työllisyyttä. Sillä voi olla myönteistä vaikutusta myös Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin toteuttamisessa. Tämän vuoksi sen pitäisi tarjota riittävät taloudelliset kannustimet rakenteellisten uudistusten aikaansaamiseksi ja teknisen tuen antamiseksi jäsenvaltioiden hallinnollisten valmiuksien parantamiseen instituutioiden, hallinnon, julkishallinnon ja talous- ja sosiaalisektorin haasteiden suhteen.

Yksi syy uudistusten hitaaseen toteuttamiseen on hallinnollisten valmiuksien heikkous. Toinen syy on se, että rakenteellisten uudistusten edut tulevat usein esiin vasta pitkällä aikavälillä, kun taas taloudelliset, sosiaaliset ja poliittiset kustannukset tulevat nopeasti maksettaviksi. Jäsenvaltioiden hallitukset saattavat tämän vuoksi jättää tietyt uudistukset toteuttamatta, jos esimerkiksi hallinnolliset valmiudet eivät riitä uudistusten läpi viemiseen, niistä aiheutuu suuria poliittisia kustannuksia lyhyellä aikavälillä tai niiden vaikutukset ovat tiettyjen väestönosien kannalta haitallisia. Myös niillä hallituksilla, jotka ovat käynnistäneet uudistuksia, on toisinaan ongelmia niiden loppuun saattamisessa, jos vaalisykli on suurten uudistusten toteuttamiseen vaadittua aikaa lyhyempi. Tämän seurauksena tarpeelliset uudistukset voivat viivästyä, keskeytyä tai jopa kumoutua.

Euroopan talous kasvaa nopeammin kuin koskaan viimeisten kymmenen vuoden aikana. Talouskasvua tukevat ennätyskorkea työllisyys, investointien elpyminen ja julkisen talouden koheneminen. Koko unionin taloudellinen tilanne on suhteellisen myönteinen, mikä tarjoaa mahdollisuuden toteuttaa kaivattuja uudistuksia. Uudistusten toteutus on kuitenkin edistynyt hitaasti ja epätasaisesti jäsenvaltioissa, eikä se ole ollut kaikilla politiikanaloilla tyydyttävää. Tällä on ollut kielteisiä vaikutuksia lähentymiseen ja EU:n jäsenvaltioiden talouksiin ja tätä kautta unioniin kokonaisuutena. Tässä tilanteessa euroalueen ulkopuolisten mutta siihen liittymistä valmistelevien jäsenvaltioiden edistyminen uudistusten toteuttamisessa vaikuttaisi myönteisesti koko euroalueeseen. Tämän vuoksi on syytä kiinnittää erityistä huomiota siihen, miten euroalueen ulkopuoliset jäsenvaltiot, jotka toteuttavat toimia euron käyttöön ottamiseksi, tekevät uudistuksia.

Ohjelma on tehokas keino antaa jäsenvaltioille sekä taloudellista että teknistä tukea rakenteellisten uudistusten toteuttamiseen, mikä voi puolestaan lujittaa muiden unionin politiikkojen toteuttamista. Uudistusprosessi on monimutkainen ja aiheuttaa usein poliittisia kustannuksia, ja se edellyttää asiantuntemusta monilta aloilta samanaikaisesti. Sillä voi olla myös yli rajojen ulottuvia vaikutuksia. Ohjelmasta myönnettävän unionin tuen pitäisi osaltaan lisätä valmiuksia toteuttaa useilla politiikanaloilla ja kaikissa jäsenvaltioissa perusteellisia kasvua vauhdittavia uudistuksia, joilla on myönteisiä heijastusvaikutuksia kaikkialle unioniin.

Ehdotus on yhdenmukainen unionin muiden – esimerkiksi talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä toteutettavien – politiikkojen kanssa ja tarjoaa keskinäistä täydentävyyttä ja synergioita suhteessa niihin. Niissä keskitytään investointien, rakenneuudistusten ja vastuullisen finanssipolitiikan hyödylliseen yhteisvaikutukseen. Lisäksi ohjelma perustuu ehdotuksiin, jotka on tehty osana talous- ja rahaliiton syventämistä koskevaa pohdinta-asiakirjaa, ja siinä otetaan huomioon puheenjohtaja Junckerin 13. syyskuuta 2017 Euroopan parlamentissa pitämä puhe unionin tilasta vuonna 2017 sekä siihen liittyvä aiekirje, joissa esitettiin ehdotuksia talous- ja rahaliiton syventämisestä. Ohjelmalla voidaan myös edistää Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin toteutumista.

Taloudellisten kannustinten osalta on hyvin tärkeää, että ohjelmasta rahoitettavat uudistukset yksilöidään osana nykyistä talouspolitiikan eurooppalaista ohjausjaksoa, jotta voidaan varmistaa tuen täydentävyys ja välttää sen antaminen uudistuksille, jotka olisi toteutettu joka tapauksessa. Lisäksi lisäsuojatoimena on näiden uudistusten toteuttamisen seuranta osana talouspolitiikan eurooppalaista ohjausjaksoa.

Ohjelmalla annetaan teknistä tukea. Sen avulla komissio voi tukea jäsenvaltioiden viranomaisia, kun nämä pyrkivät suunnittelemaan uudistuksia omien prioriteettiensa mukaisesti ja lisäämään valmiuksiaan kehittää ja toteuttaa uudistustoimia ja -strategioita sekä hyödyntämään muiden maiden viranomaisten hyviä käytänteitä ja esimerkkejä. Teknisen tuen väline perustuu menestyksekkääseen rakenneuudistusten tukiohjelmaan, jonka kysyntä on ollut tähänastisilla kahdella valintakierroksella jopa nelinkertaista (vuonna 2017) ja viisinkertaista (vuonna 2018) sen vuotuiseen talousarvioon nähden. Välineessä tarjotaan räätälöityä tukea ja asiantuntemusta kentällä, jotta voidaan varmistaa, että jäsenvaltioilla on tarvittava institutionaalinen ja hallinnollinen kapasiteetti toteuttaa uudistuksia. Tätä varten välineestä myönnetään ehdotuksia esittäville jäsenvaltioille tukea koko uudistusprosessin ajan tai sen eri vaiheissa tai osissa. Ohjelman teknisen tuen väline on jatkoa olemassa olevalle rakenneuudistusten tukiohjelmalle. Se on yhtenäinen ja johdonmukainen muiden unionin rahoitusohjelmien puitteissa käytettävissä olevien valmiuksien kehittämisen ja teknisen tuen resurssien suhteen ja täydentää niitä. Tekninen tuki tarjoaa lisäarvoa olemassa olevalle tuelle, jota myönnetään monista unionin alakohtaisista ohjelmista ja unionin rahastojen toimien perusteella, sillä se tarjoaa maakohtaisen lähestymistavan ja tukee samalla jäsenvaltioiden tärkeimpiä toimia unionin keskeisten poliittisten tavoitteiden mukaisesti.

Uudistusten tukiohjelma on väline taloudellisen tuen antamiseksi, ja sen avulla voidaan tarjota tällaisia taloudellisia kannustimia. Tämän vuoksi se on yhdenmukainen muiden unionin rahoitusohjelmien toimenpiteiden kanssa.

Ohjelma on väline, jonka kautta jäsenvaltioille maksetaan rahoitusosuuksia. Se tarjoaa taloudellisia kannustimia uudistusten toteuttamiselle jäsenvaltioissa ja varmistaa samalla yhdenmukaisuuden muiden unionin ohjelmien osana rahoitettujen toimien kanssa. Tähän mennessä jäsenvaltioiden rakenneuudistuksia varten toteuttamiin investointeihin liittyvien toimien tukemiseen on ollut varoja tarjolla pääasiassa unionin rahastojen kautta. Vaikka unionin rahastoista voidaan tarjota tukea tiettyjen koheesiopolitiikan kannalta tärkeiden rakenteellisten haasteiden investointiosioihin, tätä tukea ei ole tarkoitettu rakenteellisten uudistusten suunnitteluun ja toteuttamiseen, jotta voitaisiin puuttua kaikkiin talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä havaittuihin haasteisiin kaikilla politiikanaloilla. Unionin rahastoista ei myöskään voida rahoittaa uudistuksia, jotka ovat pelkästään lainsäädännöllisiä ja joilla ei ole toteuttamiseen tai investointeihin liittyviä kustannuksia.

SEUT-sopimuksen 175 artiklan kolmannessa kohdassa määrätään, että jos rahastojen ulkopuoliset erityistoimet osoittautuvat tarpeellisiksi, Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat päättää niistä tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen sekä talous- ja sosiaalikomiteaa ja alueiden komiteaa kuultuaan, sanotun kuitenkaan rajoittamatta unionin muussa politiikassa päätettyjen toimenpiteiden soveltamista.

SEUT-sopimuksen 197 artiklan 2 kohdassa määrätään, että unioni voi tukea jäsenvaltioiden ponnisteluja parantaa hallinnollista valmiuttaan panna unionin oikeus täytäntöön. Tähän toimintaan voi erityisesti kuulua tietojenvaihdon ja virkamiesvaihdon helpottaminen sekä koulutusohjelmien tukeminen. Jäsenvaltio ei ole velvollinen ottamaan vastaan tällaista tukea. Euroopan parlamentti ja neuvosto säätävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen annetuilla asetuksilla tätä varten tarvittavista toimenpiteistä, jotka eivät käsitä jäsenvaltioiden lakien ja asetusten yhdenmukaistamista.

Ohjelmalla on tarkoitus lisätä SEUT-sopimuksen 175 ja 197 artiklan mukaisesti yhteenkuuluvuutta, kilpailukykyä, tuottavuutta, kasvua ja työllisyyttä. Se voi edistää ratkaisevasti seuraavia: i) sellaisten rakenteellisten uudistusten toteuttaminen, joiden avulla pyritään parantamaan kansantalouksien suorituskykyä ja tukemaan taloudellisten ja sosiaalisten rakenteiden kestävyyttä jäsenvaltioissa; ii) jäsenvaltioiden hallinnollisten valmiuksien vahvistaminen instituutioiden, hallinnon, julkishallinnon ja talous- ja sosiaalisektorin kohtaamien haasteiden yhteydessä ja iii) sellaisten rakenteellisten uudistusten loppuun saattaminen, jotka edistävät taloudellisten ja sosiaalisten rakenteiden kestävyyttä ja lujittavat hallinnollisia valmiuksia jäsenvaltioissa, joiden rahayksikkö ei ole euro ja jotka ovat toteuttaneet todistettavia toimenpiteitä yhtenäisvaluutan käyttöön ottamiseksi sovitussa aikataulussa valmistautuakseen euroalueen jäsenyyteen.

•Toissijaisuusperiaate (jaetun toimivallan osalta)

Ehdotetun ohjelman mukaisten toimien rahoittamisessa noudatetaan eurooppalaisen lisäarvon periaatetta ja toissijaisuusperiaatetta. Unionin talousarviosta myönnettävä rahoitus keskitetään toimiin, joiden tavoitteita jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla saavuttaa yksin (välttämättömyyskriteeri) ja joissa unionin toiminta voi tuoda lisäarvoa verrattuna jäsenvaltioiden yksinään toteuttamiin toimiin.

Ohjelman yleiset tavoitteet ovat yhteenkuuluvuuden, kilpailukyvyn, tuottavuuden, kasvun ja työllisyyden edistäminen. Tätä varten siinä olisi tarjottava taloudellisia kannustimia rakenteellisten haasteiden ratkomiseen, ja sen avulla jäsenvaltioiden olisi voitava parantaa instituutioidensa sekä talous- ja sosiaalisektorin hallinnollisia valmiuksia.

Ohjelman perimmäinen toimintalogiikka on, että siihen osallistuminen on vapaaehtoista. Sen vuoksi kukin jäsenvaltio päättää itse kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla tarjolla olevien mahdollisuuksien perusteella, tarvitaanko unionin tason toimia. Rakenneuudistusten toteuttaminen kuuluu edelleen kansalliseen toimivaltaan, ja jäsenvaltiot ovat uudistusten toteuttamisen tukivälineessä mukana koko prosessin ajan.

Rakenteellisten uudistusten toteuttaminen on koko unionin ja euroalueen edun mukaista, sillä uudistukset voivat lisätä paitsi kyseisten talouksien, myös koko unionin ja euroalueen, häiriönsietokykyä.

Ohjelma on uudistusten toteuttamisen tukivälineen osalta suora vastaus siihen, että rakenteellisten uudistusten toteuttaminen jäsenvaltioissa on ollut heikkoa ja epätasaista erityisesti talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä havaittujen haasteiden osalta. Komissiolla on parhaat edellytykset tehdä aloitteita unionin tasolla, koska sillä on kattavaa maakohtaista tietoa uudistusten toteuttamisesta jäsenvaltioissa sekä asiantuntemusta määrittää yhdessä asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa tärkeät haasteet, joihin on puututtava. Komission ja jäsenvaltion välinen sopiminen uudistuspaketeista (asianmukaisella täytäntöönpanosäädöksellä) lisää jäsenvaltioiden sitoutumista, sillä alkuperäinen uudistussitoumuksia koskeva ehdotus tulee kyseisiltä jäsenvaltioilta ja on ”kotikasvuinen” ja maalähtöinen tuote. Tämä merkitsee, että komission ja asianomaisen jäsenvaltion välillä on oltava jatkuvaa politiikkavuoropuhelua. Tämän välineen kesto koko seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen ajan varmistaa uudistustyön jatkuvuuden, jotta jäsenvaltiot voivat päättää, koska on sopiva aika hakea taloudellista tukea.

Komissiolla on teknisen tuen välineen (joka on rakenneuudistusten tukiohjelman jatkotoimi) kannalta ainutlaatuinen asema toteuttaa unionin tason toimia. Rakenneuudistusten tukiohjelmassa on jo perustettu unionin laajuinen tietokanta (jota voidaan siis hyödyntää jo nyt). Komissiolla on parhaat edellytykset edistää parhaiden käytänteiden jakamista, ja se voi luoda synergiaa uudistustoimien edistämiseksi eri jäsenvaltioissa ja eri maissa koettujen yhteisten haasteiden ratkaisemisessa. Samaan aikaan komission antaman tuen koordinoinnin ansiosta voidaan hyödyntää asiantuntemusta, hyvien käytänteiden jakamista ja tukea uudistusprosessin eri vaiheissa. Lisäksi unionin tason toimet luovat synergiaa kaikissa jäsenvaltioissa, joten ne auttavat rajat ylittävissä tai unionin laajuisissa haasteissa.

Lähentymisvälineellä pyritään lisäämään euroalueen ulkopuolisten maiden häiriönsietokykyä edistämällä todellista lähentymistä. Tämä on keskeisen tärkeää paitsi kyseisille jäsenvaltioille, myös koko unionin vauraudelle ja erityisesti sujuvalle euroon siirtymiselle ja euroalueen toiminnalle. Lisäksi välineen kautta annetaan kohdennettua teknistä tukea hallinnollisiin valmiuksiin euroalueeseen liittymistä varten. On siis tarpeen toteuttaa unionin tason toimia tämän tavoitteen saavuttamiseksi.

Näitä tavoitteita ovat uudistuksiin liittyviin haasteisiin puuttuminen (jolloin vahvistetaan kyseisten unionin ja euroalueen talouksien kestävyyttä) ja jäsenvaltioiden hallinnollisten valmiuksien lujittaminen. Jäsenvaltiot eivät voi saavuttaa niitä riittävällä tavalla toimimalla yksin. Unionin toimilla saavutetaan lisäarvoa, kun perustetaan ohjelma, jossa voidaan antaa taloudellisia kannustimia ja teknistä tukea rakenteellisten uudistusten suunnitteluun ja toteuttamiseen unionissa.

•Oikeasuhteisuus

Ehdotus on suhteellisuusperiaatteen mukainen sikäli, että siinä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen Euroopan tasolla ilmaistun tavoitteen saavuttamiseksi. Tukea annetaan kolmella välineellä, jotka muodostavat ohjelman vuosina 2021–2027. Se perustuu vapaaehtoiseen pyyntöön, jonka tekee jäsenvaltio itse. Ohjelman vapaaehtoinen luonne ja yhteistyön perustuminen yhteisymmärrykselle läpi koko prosessin muodostavat lisätakeen sille, että suhteellisuusperiaatetta noudatetaan ja että jäsenvaltioiden ja komission välille saadaan aikaan keskinäinen luottamus ja yhteistyö.

•Toimintatavan valinta

Edellä olevissa jaksoissa kuvattuja tavoitteita ei voida saavuttaa lainsäädännön yhdenmukaistamisen avulla tai jäsenvaltioiden vapaaehtoisilla toimilla. Ne voidaan saavuttaa ainoastaan asetuksella.

3.JÄLKIARVIOINTIEN, SIDOSRYHMIEN KUULEMISTEN JA VAIKUTUSTENARVIOINTIEN TULOKSET

•Jälkiarvioinnit/toimivuustarkastukset

Uudistusten toteuttamisen tukiväline ja lähentymisväline ovat uusia ehdotuksia, eikä niistä ole tämän vuoksi tehty jälkiarviointeja tai toimivuustarkastuksia.