LIITE

1. Yleiskatsaus EU:ssa oleviin venäläisiin ja valkovenäläisiin varoihin (1)

1.1. Venäläiset sijoitukset EU:ssa

Venäjä oli vuosina 2015–2021 toteutettujen liiketoimien määrän perusteella EU:n ulkomaisista sijoittajista yhdennellätoista sijalla. Sen osuus oli 0,9 prosenttia kaikista EU:n ulkopuolisilta lainkäyttöalueilta tehtyjen sijoitusten määrästä ja 0,7 prosenttia niiden arvosta. Venäläisten tekemiä sijoitussopimuksia on 643, ja niiden kokonaisarvo on 15 miljardia euroa (arvo ei saatavilla 34 prosentista sopimuksia), mukaan lukien fuusiot ja yritysostot, vähemmistösijoitukset, portfoliosijoitukset ja uudet sijoitukset. Vaikka venäläisten sijoitusten määrä vaikuttaa viime vuosina olleen suhteellisen vähäinen, venäläisillä henkilöillä tai yhteisöillä on vuoden 2020 tietojen mukaan määräysvalta noin 17 000 yrityksessä (2) EU:ssa, mahdollisesti määräysvaltaan oikeuttavia osuuksia (3)7 000 muussa yrityksessä ja vähemmistöosuuksia 4 000 yrityksessä (4). Monissa tapauksissa yrityksillä on useita venäläisiä osakkeenomistajia, joista kullakin on alle 50 prosentin omistusosuus, mutta niiden yhteenlaskettu pääomaosuus EU:ssa harjoitettavasta liiketoiminnasta on yli 50 prosenttia. Venäjän määräysvallassa tai vaikutusvallassa olevista EU:n yrityksistä 57,7 prosentissa varat ovat luonnollisen henkilön hallussa, 9,7 prosentissa yrityksen hallussa ja 1,1 prosentissa viranomaisen/valtion hallussa.

Taulukko 1.

Venäläisessä vaikutus- tai määräysvallassa EU27-maissa olevien yritysten lukumäärä määräysvaltaa käyttävän yhteisön tyypin mukaan eriteltynä

Määräysvaltaa käyttävän yhteisön tyyppi (globaali viimekäden omistaja) Yritysten lukumäärä Osuus Yksi tai useampi tiedossa oleva henkilö tai perhe 17 510 57,7 % Ei saatavilla 9 204 30,4 % Yhtiömuotoiset yritykset 2 931 9,7 % Julkiset viranomaiset, valtiot, hallitukset 343 1,1 % Rahoitusyhtiö 149 0,5 % Sijoitus- ja eläkerahasto/nimellinen osakas/trusti/edunvalvoja 83 0,3 % Pankki 81 0,3 % Säätiö/tutkimuslaitos 18 0,1 % Vakuutusyhtiö 1 0,0 % Pääomasijoitusyhtiöt 1 0,0 % Lähde: JRC:n analyysi, joka perustuu Bureau van Dijkin tietoihin. Luvut perustuvat vuoden 2020 tasetietoihin. Tiedot koottu maaliskuussa 2022. Jos Venäjällä on vaikutusvaltaa (muttei määräysvaltaa), EU:n yritys voi olla minkä tahansa muun maan yhteisön määräysvallassa. Tapaukset, joissa tiedot puuttuvat (”Ei saatavilla”), koskevat sellaisia EU:n yrityksiä, joissa on venäläistä vaikutusvaltaa mutta jotka eivät ilmoita enemmistöosakkaita.

Venäjän hallituksen hallussa olevat varat ovat 79,9 prosentissa tapauksista ”yhtiömuotoisissa yrityksissä” (5), loput ovat pankeissa tai muissa rahoituslaitoksissa (taulukko 2).

Taulukko 2.

Venäjän valtion määräys- tai vaikutusvallassa EU27-maissa olevien yritysten lukumäärä määräysvallassa olevan EU:n yrityksen tyypin mukaan eriteltynä

EU:n yrityksen yhteisötyyppi Yritysten lukumäärä Osuus yhteensä (%) Yhtiömuotoiset yritykset 262 79,9 Rahoitusyhtiö 37 11,3 Pankki 17 5,2 Sijoitus- ja eläkerahasto 11 3,4 Pääomasijoitusyhtiöt 1 0,3 Lähde: JRC:n analyysi, joka perustuu Bureau van Dijkin tietoihin. Luvut perustuvat vuoden 2020 tasetietoihin. Tiedot koottu maaliskuussa 2022.

Toimialat, joilla venäläisillä on eniten määräysvaltaa, ovat tukkukauppa, kiinteistöala, tieteellinen ja tekninen ammatillinen toiminta sekä rahoitus- ja vakuutustoiminta. Toimialat, joilla venäläisillä on eniten vaikutusvaltaa, ovat lähestulkoon samat: tukkukauppa, kiinteistöala, tieteellinen ja tekninen ammatillinen toiminta sekä valmistustoiminta (taulukko 3).

Taulukko 3.

Venäläisessä vaikutus- tai määräysvallassa EU27-maissa olevien yritysten lukumäärä. Yksityiskohtaiset tiedot kohdealoittain, 2020.

EU27 Määräysvalta Vaikutusvalta Yhteensä Toimiala Yritysten lukumäärä Yritysten lukumäärä Osuus (*1) % Yritysten lukumäärä Maa-, metsä- ja kalatalous 137 137 62 274 Kaivostoiminta ja louhinta 19 15 28 34 Valmistusteollisuus 904 883 56 1 787 Sähkö, kaasu, lämpö ja ilmastointi 61 45 40 106 Vesihuolto, viemäröinti, jätehuolto 32 24 56 56 Rakennustoiminta 744 621 50 1 365 Tukku- ja vähittäiskauppa 4 530 3 607 63 8 137 Kuljetus ja varastointi 666 417 51 1 083 Majoitus- ja ravitsemispalvelut 612 675 52 1 287 Tiedotus ja viestintä 763 668 55 1 431 Rahoitus- ja vakuutustoiminta 1 199 625 46 1 824 Kiinteistöalan toiminta 2 714 2 470 70 5 184 Tieteellinen ja tekninen ammatillinen toiminta 1 721 1 272 60 2 993 Hallinto- ja tukipalvelut 886 746 55 1 632 Julkinen hallinto ja maanpuolustus 1 6 35 7 Koulutus 103 76 56 179 Terveys- ja sosiaalipalvelut 70 56 46 126 Taiteet, viihde ja virkistys 160 170 50 330 Muu palvelutoiminta 254 245 52 499 Lähde: JRC:n analyysi, joka perustuu Bureau van Dijkin tietoihin. Luvut perustuvat vuoden 2020 tasetietoihin. Tiedot koottu maaliskuussa 2022. Jos yrityksellä on useita venäläisiä osakkeenomistajia, jotka omistavat vähemmistöosuuksia, on laskettu kyseisen yhtiön kaikkien venäläisten osakkeenomistajien osuuksien summa.

1.2. Valkovenäläiset sijoitukset EU:ssa

Valkovenäläisillä henkilöillä ja yhteisöillä on vuoden 2020 tietojen mukaan määräysvalta noin 1 550 yrityksessä EU:ssa, mahdollisesti määräysvaltaan oikeuttavia osuuksia (6) 600 muussa yrityksessä ja vähemmistöosuuksia 400 yrityksessä (7). Samoin kuin venäläisten sijoitusten kohdalla, joillakin yrityksillä on useita valkovenäläisiä vähemmistöosakkaita, joiden yhteenlaskettu pääomaosuus EU:ssa harjoitettavasta liiketoiminnasta on yli 50 prosenttia. Valkovenäjän määräysvallassa tai vaikutusvallassa olevista EU:n yrityksistä 63,2 prosentissa varat ovat luonnollisen henkilön hallussa, 5,1 prosentissa yrityksen hallussa ja 0,4 prosentissa viranomaisen/valtion hallussa (taulukko 4).

Taulukko 4.

Valkovenäläisessä vaikutus- tai määräysvallassa EU27-maissa olevien yritysten lukumäärä määräysvaltaa käyttävän yhteisön tyypin mukaan eriteltynä

Määräysvaltaa käyttävän yhteisön tyyppi (globaali viimekäden omistaja, GUO) Yritysten lukumäärä Osuus Yksi tai useampi tiedossa oleva henkilö tai perhe 1 687 63,18 % Yhtiömuotoiset yritykset 135 5,06 % Julkiset viranomaiset, valtiot, hallitukset 11 0,41 % Pankki 1 0,04 % Sijoitus- ja eläkerahasto/nimellinen osakas/trusti/edunvalvoja 1 0,04 % Rahoitusyhtiö 1 0,04 % Säätiö/tutkimuslaitos 1 0,04 % Ei saatavilla 833 31,20 % Lähde: JRC:n analyysi, joka perustuu Bureau van Dijkin tietoihin. Luvut perustuvat vuoden 2020 tasetietoihin. Tiedot koottu maaliskuussa 2022. Jos Valko-Venäjällä on vaikutusvaltaa (muttei määräysvaltaa), EU:n yritys voi olla minkä tahansa muun maan yhteisön määräysvallassa. Tapaukset, joissa tiedot puuttuvat (”Ei saatavilla”), koskevat sellaisia EU:n yrityksiä, joissa on valkovenäläistä vaikutusvaltaa mutta jotka eivät ilmoita enemmistöosakkaita.

Valko-Venäjän hallituksen hallussa olevat varat ovat pääasiassa tukkumarkkinoilla (ks. erittely taulukossa 5).

Taulukko 5.

Valko-Venäjän valtion tai viranomaisten määräysvallassa EU27-maissa olevien yritysten lukumäärä määräysvallassa olevan EU:n yrityksen toimialan mukaan eriteltynä

EU:n yrityksen toimiala Yritysten lukumäärä Varat yhteensä (milj. euroa) Moottoriajoneuvojen osien ja varusteiden tukkukauppa 1 1,49 Tukkukauppa laskutus- tai urakkasopimuksin 1 – Polttoaineiden, malmien, metallien ja teollisuuskemikaalien agentuuritoiminta 1 2,80 Maa- ja metsätalouskoneiden ja -tarvikkeiden tukkukauppa 2 38,98 Kiinteiden, nestemäisten ja kaasumaisten polttoaineiden yms. tukkukauppa 2 26,14 Kemiallisten tuotteiden tukkukauppa 1 4,23 Ilmakuljetus 1 – Matkustajalentoliikenne 1 0,22 Lähde: JRC:n analyysi, joka perustuu Bureau van Dijkin tietoihin. Luvut perustuvat vuoden 2020 tasetietoihin. Tiedot koottu maaliskuussa 2022.

Toimialat, joilla valkovenäläisillä on eniten määräysvaltaa, ovat tukkukauppa, tieteellinen ja tekninen ammatillinen toiminta, kuljetus ja varastointi sekä kiinteistöala. Toimialat, joilla valkovenäläisillä on eniten vaikutusvaltaa, ovat melkein samat: tukkukauppa, kiinteistöala, tieteellinen ja tekninen ammatillinen toiminta sekä valmistustoiminta (taulukko 6).

Taulukko 6.

Valkovenäläisessä vaikutus- tai määräysvallassa EU27-maissa olevien yritysten lukumäärä. Yksityiskohtaiset tiedot kohdealoittain, 2020.

Määräysvalta Vaikutusvalta Yhteensä Toimiala Yritysten lukumäärä Yritysten lukumäärä Osuus (*2) % Yritysten lukumäärä Maa-, metsä- ja kalatalous 7 10 48 17 Kaivostoiminta ja louhinta 1 0 – 1 Valmistusteollisuus 73 100 51 173 Sähkö, kaasu, lämpö ja ilmastointi 1 3 53 4 Vesihuolto, viemäröinti, jätehuolto 4 4 32 8 Rakennustoiminta 107 76 54 183 Tukku- ja vähittäiskauppa 568 377 60 945 Kuljetus ja varastointi 122 91 61 213 Majoitus- ja ravitsemispalvelut 45 32 46 77 Tiedotus ja viestintä 97 74 55 171 Rahoitus- ja vakuutustoiminta 48 26 51 74 Kiinteistöalan toiminta 109 108 53 217 Tieteellinen ja tekninen ammatillinen toiminta 141 116 47 257 Hallinto- ja tukipalvelut 73 41 55 114 Koulutus 7 4 75 11 Terveys- ja sosiaalipalvelut 5 7 32 12 Taiteet, viihde ja virkistys 17 5 69 22 Muu palvelutoiminta 22 22 54 44 Lähde: JRC:n analyysi, joka perustuu Bureau van Dijkin tietoihin. Luvut perustuvat vuoden 2020 tasetietoihin. Tiedot koottu maaliskuussa 2022. Jos yrityksellä on useita valkovenäläisiä osakkeenomistajia, jotka omistavat vähemmistöosuuksia, on laskettu kyseisen yhtiön kaikkien valkovenäläisten osakkeenomistajien osuuksien summa.

2. Venäjältä ja Valko-Venäjältä tuleviin ulkomaisiin suoriin sijoituksiin kohdistuvien rajoittavien toimenpiteiden (pakotteiden) vaikutus ja EU:n yritysten huolellisuusvelvoite

EU:n rajoittavia toimenpiteitä sovelletaan muun muassa kaikkiin sellaisiin unionin alueella tai sen ulkopuolella oleviin henkilöihin, joilla on jäsenvaltion kansalaisuus, kaikkiin sellaisiin unionin alueelle tai sen ulkopuolelle sijoittautuneisiin oikeushenkilöihin, yhteisöihin tai elimiin, jotka on perustettu tai muodostettu jonkin jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, sekä kaikkiin sellaisiin oikeushenkilöihin, yhteisöihin tai elimiin, jotka harjoittavat mitä tahansa liiketoimintaa kokonaan tai osittain unionissa.

EU:n rajoittavat toimenpiteet voivat vaikuttaa Venäjältä ja Valko-Venäjältä tuleviin ulkomaisiin suoriin sijoituksiin monin tavoin. Toimenpiteisiin voi kuulua yksittäisiä pakoteluetteloita tai alakohtaisia toimenpiteitä.

Tiettyihin venäläisiin ja valkovenäläisiin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistetaan yksilöllisiä taloudellisia rajoituksia, joihin kuuluu varojen jäädyttäminen ja kielto asettaa varoja tai taloudellisia resursseja suoraan tai välillisesti luetteloon merkittyjen henkilöiden ja yhteisöjen saataville.

Nimetyt henkilöt tai yhteisöt eivät voi käyttää jäädytettyjä varojaan (eli rahoitusomaisuutta tai minkäänlaisia taloudellisia resursseja) eivätkä taloudellisia resursseja (minkäänlaisia varoja), eikä heidän saatavilleen saa asettaa varoja tai taloudellisia resursseja. Tämä tarkoittaa, että EU:n kansalaiset ja yritykset eivät saa suorittaa niille maksuja tai toimittaa niille tavaroita tai muuta varoja. Laillinen liiketoiminta nimettyjen henkilöiden tai yhteisöjen kanssa ei siis ole mahdollista, ellei sitä lainsäädännössä poikkeuksellisesti sallita.

Komissio katsoo, että varojen jäädyttäminen koskee myös sellaisia nimeämättömien yhteisöjen varoja, jotka ovat nimetyn henkilön tai yhteisön omistuksessa tai määräysvallassa, paitsi jos voidaan osoittaa, että kyseiset varat eivät tosiasiassa ole nimetyn henkilön tai yhteisön omistuksessa tai määräysvallassa. Varoja tai taloudellisia resursseja ei myöskään saisi asettaa nimetyn henkilön tai yhteisön omistuksessa tai määräysvallassa olevan nimeämättömän yhteisön saataville, paitsi jos voidaan osoittaa, etteivät varat tai taloudelliset resurssit voi tosiasiallisesti päätyä nimetylle henkilölle (8). Korkoja ja osinkoja pidetään ”varoina”, jotka on jäädytettävä.

Lisäksi pankkien, jotka on perustettu tai muodostettu jonkin jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti tai jotka harjoittavat liiketoimintaa EU:ssa, on jäädytettävä neuvoston asetuksen (EU) N:o 269/2014 liitteessä I luetelluilta nimetyiltä henkilöiltä tai yhteisöiltä (joiden varat on jäädytetty) saadut maksut. Tämä tarkoittaa, että varainsiirtoja, jotka ovat peräisin nimetyltä henkilöltä tai nimeämättömältä henkilöltä mutta nimetyn pankin (9) välityksellä tehtyjä, ei hylätä eikä varoja palauteta lähettäjälle, vaan nämä varat pidetään jäädytettyinä EU:n pankissa. Pakotteista vastaavalta kansalliselta toimivaltaiselta viranomaiselta on mahdollista pyytää kyseisten varojen vapauttamista esimerkiksi vetoamalla neuvoston asetuksessa (EU) N:o 269/2014 (10) säädettyyn poikkeukseen, joka koskee nimetyn henkilön tai yhteisön suorittamaa maksua sopimuksesta, joka on tehty ennen nimeämispäivää.

Unioni on myös hyväksynyt alakohtaisia rajoittavia toimenpiteitä. Esimerkiksi tietyt venäläiset ja valkovenäläiset pankit on suljettu ulos rahoitustietojen vaihtoon käytettävistä erikoistuneista rahaliikenteen sanomanvälityspalveluista, erityisesti SWIFTistä, mikä vaikeuttaa suuresti niiden mahdollisuuksia kansainväliseen maksutoimintaan. Rajoittavilla toimenpiteillä on myös hillitty rahoitusvirtoja Venäjältä ja Valko-Venäjältä EU:hun kieltämällä tietyt arvot ylittävien uusien talletusten vastaanottaminen Venäjän ja Valko-Venäjän kansalaisilta tai asukkailta sekä Venäjälle tai Valko-Venäjälle sijoittautuneilta oikeushenkilöiltä, yhteisöiltä tai elimiltä, EU:n arvopaperikeskusten venäläisten ja valkovenäläisten asiakkaiden tilinpito sekä euromääräisten arvopapereiden myynti venäläisille tai valkovenäläisille asiakkaille. EU:n toimijat eivät myöskään saa tarjota rahoitusta tai pääomaa EU:n ulkopuolisille energia-alan toimijoille Venäjällä. Tämä voi vaikuttaa välillisesti ulkomaisiin suoriin sijoituksiin riippuen siitä, minkälaisesta rahoitusjärjestelystä on kyse.

Lisäksi valvonnanalaisen teknologian luovuttaminen (ml. tietämys ja aineettomat hyödykkeet) ulkomaisille henkilöille katsotaan aineettomaksi teknologian siirroksi eli ”vientiin rinnastettavaksi toiminnaksi”. Neuvoston asetuksissa (EU) N:o 833/2014 ja (EY) N:o 765/2006 ja niiden myöhemmissä muutoksissa kielletään toimenpiteiden kohteena olevien tiettyjen tuotteiden ja teknologian toimitus, siirto tai vienti suoraan tai välillisesti Venäjällä tai Valko-Venäjällä oleville luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille, yhteisöille tai elimille taikka käytettäväksi Venäjällä tai Valko-Venäjällä. Teknisen avun valvontaa koskevissa vaatimuksissa valvonta ulotetaan koskemaan myös EU:ssa olevia ulkomaalaisia. Sen vuoksi yritysten olisi rajoitettava venäläisen ja valkovenäläisen henkilöstön pääsyä tällaiseen tietämykseen tai teknologiaan, jos tällaista tietämystä ja teknologiaa käytettäisiin Venäjällä tai Valko-Venäjällä.

EU:n yrityksiltä kielletään tietoinen ja tarkoituksellinen osallistuminen rajoitusten kiertämiseen pyrkivään tai johtavaan toimintaan. EU:n yritysten ja erityisesti niiden, joiden sidosryhmiin kuuluu Venäjän tai Valko-Venäjän kansalaisia, olisi kaikissa tilanteissa noudatettava asianmukaista huolellisuutta liikekumppaneidensa sekä varojen tai taloudellisten resurssien lopullisen määränpään suhteen. Tähän liittyviin menettelyihin voi kuulua seulonta, riskienarviointi, monitasoinen due diligence -menettely ja jatkuva seuranta.

3. Asetuksessa (EU) 2019/452 vahvistettujen puitteiden mukainen Venäjältä ja Valko-Venäjältä tulevien ulkomaisten suorien sijoitusten seuranta turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä

Ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaa koskeva asetus (EU) 2019/452 (11) kattaa ulkomaiset suorat sijoitukset eli sijoitukset, ”joilla luodaan tai pidetään yllä pysyviä ja suoria yhteyksiä kolmansista maista tulevien sijoittajien, myös valtiollisten toimijoiden, ja jäsenvaltioissa taloudellista toimintaa harjoittavien yritysten välillä” (12).

Asetuksen soveltamisalaan eivät kuulu tapaukset, joissa on kyse ainoastaan yhden tai useamman unioniin sijoittautuneen yhteisön tekemistä sijoituksista. Tällaiset liiketoimet voivat kuulua jäsenvaltioiden kansallisen seurantalainsäädännön soveltamisalaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimuksen) sijoittautumisoikeutta ja pääomanliikkeitä koskevien määräysten rajoissa. SEUT-sopimuksen mukaan jäsenvaltiot voivat erityisesti pitää voimassa toimenpiteet, jotka ovat tarpeen yleisen järjestyksen tai turvallisuuden vuoksi, tai toimenpiteet, jotka perustuvat Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tunnustettuihin yleistä etua koskeviin pakottaviin syihin. Jäsenvaltioiden oikeutta ottaa käyttöön tällaisia pääomien vapaata liikkuvuutta rajoittavia toimenpiteitä käsitellään tarkemmin seuraavassa jaksossa. Euroopan unioniin sijoittautuneen yrityksen asema eli Euroopan unionin yrityksen asema SEUT-sopimusta sovellettaessa perustuu SEUT-sopimuksen 54 artiklan mukaan sääntömääräiseen kotipaikkaan, keskushallinnon tai päätoimipaikan sijaintiin ja siihen oikeusjärjestykseen, jonka nojalla yhtiö on perustettu, eikä sen osakkeenomistajien kansalaisuuteen. Tällaisten yritysten sijoitukset eivät kuulu ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaa koskevan asetuksen soveltamisalaan. Ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaa koskevassa asetuksessa säädetään yhdestä poikkeuksesta tähän sääntöön: EU:n yhteisöjen sijoitukset voivat kuulua asetuksen soveltamisalaan, jos ne kuuluvat säännösten kiertämistä koskevan lausekkeen soveltamisalaan. Toimenpiteiden kiertämistä ei asetuksessa sinänsä ole määritelty. Sen johdanto-osan 10 kappaleessa täsmennetään kuitenkin, että kiertämistä koskevien toimenpiteiden ”olisi katettava sijoitukset, jotka tehdään unionin sisältä keinotekoisin järjestelyin, jotka eivät kuvasta taloudellisia realiteetteja ja joilla kierretään seurantamekanismeja ja seurantapäätöksiä, jos sijoittaja on viime kädessä kolmannen maan luonnollisen henkilön tai yrityksen omistuksessa tai määräysvallassa”. Tästä syystä on tärkeää varmistaa, onko sijoittaja mukana toimenpiteiden kiertämistä koskevassa järjestelmässä, jonka tavoitteena on välttää asetuksen soveltaminen. Jotkin ulkomaiset sijoittajat esimerkiksi toteavat nimenomaisesti, että suora sijoittaja on eurooppalainen holdingyhtiö, jonka ne ovat perustaneet ehdotettua liiketoimea varten. Tällainen järjestely voidaan perustaa laillisista liiketoimintaan liittyvistä syistä. Vaikka subjektiivisesta aikomuksesta kiertää asetus ei olisi näyttöä, sijoittajayrityksen taloudellisen toiminnan puuttuminen ja asetuksessa säädetyt järjestelyjen objektiiviset edellytykset sääntöjen noudattamisen välttämiseen riittävät kuitenkin synnyttämään olettaman, että järjestely on keinotekoinen. Yleisin esimerkki toimenpiteiden kiertämisestä johdanto-osan 10 kappaleessa tarkoitetussa merkityksessä on tapaus, jossa unioniin suuntautuva ulkomainen sijoitus kanavoidaan sellaisen EU:hun sijoittautuneen ”kuoriyhtiön” tai ”postilaatikkoyhtiön” kautta, jolla ei ole suoraan tai välillisesti todellista taloudellista toimintaa, vaan sen ainoana tarkoituksena on toimia sijoituksen oikeudellisena välineenä (13). Toimenpiteiden kiertäminen on vahvistettava tapauskohtaisesti asiaan liittyvän näytön perusteella ottaen huomioon kunkin tapauksen erityisolosuhteet.

Ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaa koskevaa asetusta sovelletaan kaikkiin talouden aloihin, eikä soveltamiselle ole asetettu mitään kynnysarvoja. Tarve seurata yksittäistä liiketoimea on usein riippumaton itse liiketoimen arvosta. Asetuksessa annetaan jäsenvaltioille valtuudet tarkastella sen soveltamisalaan kuuluvia sijoituksia turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä ja toteuttaa toimenpiteitä erityisiin riskeihin puuttumiseksi.

Termejä ”turvallisuus” ja ”yleinen järjestys” ei ole määritelty asetuksessa. Asetuksen 4 artiklassa täsmennetään kuitenkin tekijät, jotka on otettava huomioon määritettäessä sitä, vaikuttavatko ulkomaiset suorat sijoitukset todennäköisesti turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen. Näitä tekijöitä ovat ulkomaisten suorien sijoitusten mahdolliset vaikutukset kriittiseen infrastruktuuriin, kriittisiin teknologioihin, kriittisten tuotantopanosten toimituksiin, pääsyyn arkaluonteisiin tietoihin tai tiedotusvälineiden vapauteen ja moniarvoisuuteen. Myös sijoittajaan liittyvät seikat, kuten se, onko ulkomainen sijoittaja jonkin hallituksen määräysvallassa, ovat merkityksellisiä tässä arvioinnissa. Määrittäessään esimerkiksi sitä, onko ulkomaisella suoralla sijoituksella todennäköisesti vaikutusta turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen, jäsenvaltiot ja komissio voivat ottaa huomioon sen, onko ulkomainen sijoittaja suoraan tai välillisesti kolmannen maan hallituksen taikka valtion elinten tai asevoimien määräysvallassa vaikkapa omistusrakenteen tai merkittävän rahoituksen kautta; onko ulkomainen sijoittaja jo ollut mukana toiminnassa, joka on vaikuttanut jäsenvaltion turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen; onko olemassa merkittävä riski, että ulkomainen sijoittaja harjoittaa laitonta tai rikollista toimintaa.

Jäsenvaltiot ovat viime kädessä vastuussa sellaisten toimenpiteiden tarkistamisesta ja tarvittaessa hyväksymisestä, joilla kielletään jokin asetuksen soveltamisalaan kuuluva sijoitus tai joilla sijoitukselle asetetaan ehtoja turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä. Komissio voi antaa erityistoimia suosittelevia lausuntoja jäsenvaltiolle, jossa sijoitus tehdään, erityisesti silloin, kun on olemassa riski, että sijoitus vaikuttaa turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa tai unionin etua koskeviin hankkeisiin ja ohjelmiin.

Vallitsevassa tilanteessa huomattavasti korostuneempi riski on se, että venäläisten ja valkovenäläisten sijoittajien ja erityisesti hallituksen määräysvallassa olevien yhteisöjen ulkomaiset suorat sijoitukset mahdollisesti muodostavat uhkan turvallisuudelle ja yleiselle järjestykselle, koska Venäjän ja Valko-Venäjän hallituksilla voi olla vahvempi kannustin häiritä kriittistä toimintaa EU:ssa ja käyttää tähän tarkoitukseen kykyään hallita tai ohjata EU:ssa toimivia venäläisiä ja valkovenäläisiä sijoittajia. Sen vuoksi tällaiset ulkomaiset suorat sijoitukset olisi tarkastettava järjestelmällisesti ja tutkittava hyvin tarkasti mahdollisten uhkien tunnistamiseksi.

Vaikka jäsenvaltiot yleensä seuraavat ulkomaisia suoria sijoituksia ennen niiden toteuttamista, ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaa koskeva asetus antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden pitää yllä mekanismeja, joiden avulla ulkomaisia suoria sijoituksia voidaan seurata niiden toteutuksen jälkeen. Jos jäsenvaltio käynnistää ulkomaisten suorien sijoitusten virallisen seurannan, siihen on sovellettava yhteistyömekanismia riippumatta siitä, onko sijoitus suunnitteilla vai toteutettu. Yhteistyömekanismi voidaan myös käynnistää 15 kuukauden kuluessa sijoituksen toteuttamisesta, kun sijoitusta ei seurata kansallisella tasolla (14). Tähän voidaan päätyä silloin, kun jäsenvaltiolla ei ole seurantamekanismia tai jos jäsenvaltiolla on käytössä seurantamekanismi, mutta osapuolet eivät ole asettaneet kyseistä ulkomaista suoraa sijoitusta ennakkoseurantaan. Tämä voi johtaa siihen, että jäsenvaltio, jossa sijoitus on tehty, joutuu toteuttamaan esimerkiksi vaikutuksia lieventäviä toimenpiteitä.

4. Mahdolliset toimet sijoitusten rajoittamiseksi pääomien vapaata liikkuvuutta ja sijoittautumista koskevien sääntöjen rajoissa

SEUT-sopimuksen 63 artiklassa määrätään pääomanliikkeiden vapaudesta sekä EU:n sisällä että jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä. SEUT-sopimuksen 49 artiklalla taas kielletään rajoittamasta jonkin jäsenvaltion kansalaisten sijoittautumisvapautta jonkin toisen jäsenvaltion alueelle. Molemmissa määräyksissä kielletään kaikki pääomanliikkeiden rajoitukset, ellei niillä pyritä oikeutettuihin yleisen edun mukaisiin tavoitteisiin. Tällaiset tavoitteet määritellään SEUT-sopimuksessa tai Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä yleistä etua koskeviksi pakottaviksi syiksi. Tavoitteet eivät saisi olla pelkästään taloudellisia (15).

Jäsenvaltiot voivat seurata sijoituksia, jotka eivät kuulu asetuksen (EU) 2019/452 soveltamisalaan, eli portfoliosijoituksia tai EU:n sisäisiä suoria sijoituksia, kuten viime kädessä venäläisten tai valkovenäläisten yhteisöjen määräysvallassa olevia sijoituksia, edellyttäen, että seuranta toteutetaan unionin oikeuden ja erityisesti pääoman vapaata liikkuvuutta ja sijoittautumista koskevien SEUT-sopimuksen määräysten mukaisesti. Portfoliosijoitukset, jotka eivät anna sijoittajalle tosiasiallista vaikutusvaltaa yrityksen johtamisessa ja määräysvallassa, voivat olosuhteista riippuen olla merkityksellisiä myös yleisen järjestyksen tai turvallisuuden kannalta.

Jäsenvaltiot voivat vedota yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen (SEUT-sopimuksen 65 artiklan 1 kohdan b alakohta) liittyviin syihin rajoittaakseen sijoituksia vain, jos yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun (16) kohdistuu todellinen ja riittävän vakava uhka ja jos vähemmän rajoittavat toimenpiteet eivät riitä tällaisen uhkan torjumiseen.

Unionin tuomioistuin selvensi, että SEUT-sopimuksen 65 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettu yleisen turvallisuuden käsite kattaa sekä valtion sisäisen että ulkoisen turvallisuuden (17). Pääomanliikkeitä voidaan rajoittaa myös rahoitusvakauteen kohdistuvien uhkien torjumiseksi (18).

Kolmansiin maihin suuntautuvia ja kolmansista maista tulevia pääomanliikkeitä koskevien rajoitusten osalta perusteltavuutta ja oikeasuhteisuutta koskevissa analyyseissä voidaan rajoitusten perusteena käyttää muita näkökohtia kuin EU:n sisäisiä pääomanliikkeitä koskevissa rajoituksissa (19). SEUT-sopimuksen mukaan muut perusteet voivat siis olla hyväksyttäviä sellaisille liiketoimille asetettaville rajoituksille, joissa osapuolena on kolmas maa.

5. Rahanpesun torjuntaa koskevien sääntöjen noudattaminen

Jäsenvaltioita kehotetaan varmistamaan, että rahanpesun vastaisen EU:n direktiivin (20) vaatimuksia noudatetaan täysimääräisesti EU:n rahoitusjärjestelmän väärinkäytön estämiseksi, myös asiakkaan tuntemisvelvollisuuden ja kansainvälisen yhteistyön osalta. Lisäksi oikeushenkilöiden ja oikeudellisten järjestelyjen tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevien tietojen on rahanpesun vastaisen direktiivin mukaan oltava avoimia seuraamusten tehokkaan soveltamisen varmistamiseksi.

Tässä yhteydessä tämä on entistäkin tärkeämpää, jotta voidaan parantaa epäilyttävien liiketoimien ja toiminnan havaitsemista ja tukkia porsaanreikiä, joita rikolliset käyttävät laittomasti saatujen tuottojen pesemiseen rahoitusjärjestelmän kautta. Tämä on komission heinäkuussa 2021 hyväksymän rahanpesun vastaisen toimenpidepaketin mukaista.

6. Jäsenvaltioiden kansallisten toimivaltaisten viranomaisten, seurantaviranomaisten, kehityspankkien ja -laitosten sekä asiaankuuluvien kansainvälisten rahoituslaitosten välinen yhteistyö

Jäsenvaltioiden seurantaviranomaisten ja kansallisten kehityspankkien ja -laitosten sekä niiden kansainvälisten rahoituslaitosten, joissa jäsenvaltiot ovat osakkeenomistajina, olisi vaihdettava tietoja ja tehtävä tiivistä yhteistyötä (asioitaan hoitavien ministeriöidensä tai elintensä kautta ja/tai hallintoelimiensä kautta), jotta voidaan erityisesti tunnistaa etenkin Venäjältä ja Valko-Venäjältä tulevat suorat sijoitukset, jotka voivat vaikuttaa kyseisen jäsenvaltion turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen. Jäsenvaltioiden seurantaviranomaisia kehotetaan lisäämään tietoisuutta tekijöistä, jotka voidaan ottaa huomioon määritettäessä, vaikuttaako ulkomainen suora sijoitus todennäköisesti turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen.

Unionin turvallisuutta ja yleistä järjestystä voidaan suojata ja seuraamusten täysimääräinen noudattaminen edellä mainittujen julkisten sijoitusyhteisöjen tukemissa toimissa voidaan turvata varmistamalla tiivis yhteistyö jäsenvaltioiden kansallisten toimivaltaisten viranomaisten, seurantaviranomaisten, kansallisten kehityspankkien ja -laitosten sekä niiden kansainvälisten rahoituslaitosten, joissa jäsenvaltiot ovat osakkeenomistajina (ml. Euroopan investointipankki ja Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki) välillä.

(1) Tässä analyysissä termillä ”varat” viitataan mihin tahansa rekisteröityyn yritykseen, joka on venäläisen tai valkovenäläisen sijoittajan määräys- tai vaikutusvallassa.

(2) EU:ssa on noin 23 miljoonaa yritystä (viimeisimmät saatavilla olevat tiedot ovat vuodelta 2018, Eurostat, yritysdemografia).

(3) Tämä koskee useita venäläisiä osakkeenomistajia, joiden yhteenlaskettu omistusosuus on yli 50 prosenttia, mutta joista yhdelläkään yksittäisellä osakkeenomistajalla ei ole yli 50 prosentin osuutta.

(4) Lisäksi on havaittu 2 000 yritystä, joissa on ilman määräysvaltaa oleva venäläinen osakkeenomistaja, jonka omistusosuutta ei ole ilmoitettu.

(5) Tähän ryhmään kuuluvat kaikki yritykset, jotka eivät ole pankkeja, rahoitusyhtiöitä eivätkä vakuutusyhtiöitä.

(*1) Taulukon luvut ovat keskimääräiset osuudet kunkin alan yrityksissä. Varovaisessa lähestymistavassa huomioon on otettu ainoastaan omistusoikeuden ensimmäisellä tasolla olevat omistusosuudet (suorat omistusosuudet) ilman korkeamman tason osuuksia eli osakkeenomistajien osakkeenomistajia.

(6) Tämä koskee useita valkovenäläisiä osakkeenomistajia, joiden yhteenlaskettu omistusosuus on yli 50 prosenttia, mutta joista yhdelläkään yksittäisellä osakkeenomistajalla ei ole yli 50 prosentin osuutta.

(7) Lisäksi on havaittu 100 yritystä, joissa on ilman määräysvaltaa oleva valkovenäläinen osakkeenomistaja, jonka omistusosuutta ei ole ilmoitettu.

(*2) Taulukon luvut ovat keskimääräiset osuudet kunkin alan yrityksissä. Varovaisessa lähestymistavassa huomioon on otettu ainoastaan omistusoikeuden ensimmäisellä tasolla olevat omistusosuudet (suorat omistusosuudet) ilman korkeamman tason osuuksia eli osakkeenomistajien osakkeenomistajia.

(8) https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/200619-opinion-financial-sanctions_en.pdf

(9) https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/190704-opinion-freeze-of-funds_en.pdf

(10) Neuvoston asetus (EU) N:o 269/2014, annettu 17 päivänä maaliskuuta 2014, Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä (EUVL L 78, 17.3.2014, s. 6).

(11) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2019/452, annettu 19 päivänä maaliskuuta 2019, unioniin tulevien ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaan tarkoitettujen puitteiden perustamisesta (EUVL L 79I, 21.3.2019, s. 1).

(12) Ks. ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaa koskevan asetuksen johdanto-osan 9 kappale.

(13) Komissio esitti 22. joulukuuta 2021 ehdotuksen neuvoston direktiiviksi kuoriyhtiöiden verotustarkoituksiin tapahtuvan väärinkäytön estämistä koskevista säännöistä ja direktiivin 2011/16/EU muuttamisesta (COM(2021) 565 final). Jäsenvaltiot voivat hyödyntää ehdotuksessa vahvistettuja kuoriyhtiöiden käytön avoimuusvaatimuksia, jotka koskevat esimerkiksi tuloja, henkilöstöä ja tiloja.

(14) Käytännössä jäsenvaltiot voisivat esittää jälkikäteen huomautuksia tai komissio voisi antaa lausuntoja kesäkuuhun 2023 saakka (15 kuukautta sijoituksen toteuttamisen jälkeen) nyt (maaliskuussa 2022) toteutettavasta ulkomaisesta sijoituksesta.

(15) Asia C-463/00, komissio v. Saksa, ECLI:EU:C:2003:272, 35 kohta.

(16) Ks. asiat C-54/99, Église de Scientologie, ECLI:EU:C:2000:124, 17 kohta, ja C-503/99, komissio v Belgia, ECLI:EU:C:2002:328, 47 kohta, C-463/00, komissio v Espanja, ECLI:EU:C:2003:272, 72 kohta.

(17) Asia T-315/01, Kadi v. neuvosto ja komissio, ECLI:EU:T:2005:332, 110 kohta.

(18) Ks. komission lausuma Kreikan viranomaisten määräämistä pääomanliikkeiden rajoituksista, annettu 29. kesäkuuta 2015, saatavilla osoitteessa https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/STATEMENT_15_5271.

(19) Asia C-446/04, Test claimants in FII Group litigation, ECLI:EU:C:2006:774, 171 kohta.

(20) Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2015/849, annettu 20 päivänä toukokuuta 2015, rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/60/EY ja komission direktiivin 2006/70/EY kumoamisesta (EUVL L 141, 5.6.2015, s. 73).