Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä opiskelua, ammattikoulutusta tai vapaaehtoistyötä varten"

(KOM(2002) 548 lopullinen - 2002/0242 CNS)

(2003/C 133/07)

Neuvosto päätti 21. lokakuuta 2002 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta.

Asian valmistelusta vastannut "työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus" -erityisjaosto antoi lausuntonsa 4. maaliskuuta 2003. Esittelijä oli Luis Miguel Pariza Castaños.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 26. ja 27. maaliskuuta 2003 pitämässään 398. täysistunnossa (maaliskuun 26. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 88 puolesta, ei yhtään vastaan 5:n pidättyessä äänestämästä.

1. Komission ehdotuksen pääsisältö

1.1. Ehdotetussa direktiivissä käsitellään unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksiä. Heidät jaetaan ehdotuksessa neljään ryhmään. Ensimmäisen ryhmän muodostavat henkilöt, jotka tulevat maahan harjoittaakseen korkea-asteen opintoja tai ammatillisia opintoja. Toisessa ryhmässä ovat keskiasteen oppilaitoksissa opiskelevat henkilöt, jotka tulevat maahan vaihto-ohjelmien kautta. Kolmannen ryhmän henkilöt ovat palkattomia harjoittelijoita, ja he tulevat maahan palkattomaan ammatilliseen koulutukseen. Neljänteen ryhmään kuuluvat vapaaehtoistyöntekijät, jotka tulevat maahan tekemään palkatonta solidaarisuustyötä taloudellista hyötyä tavoittelemattoman järjestön vapaaehtoisohjelman puitteissa.

1.2. Direktiiviä ei sovellettaisi turvapaikanhakijoihin, toissijaisen suojelun perusteella maassa oleskeleviin henkilöihin eikä unionissa pitkään oleskelleisiin kansalaisiin.

1.3. Edellä mainittuihin direktiivin tarkoittamiin neljään ryhmään kuuluvien henkilöiden on saadakseen maahantuloluvan täytettävä sekä kaikille ryhmille yhteiset edellytykset että kutakin ryhmää koskevat erityisedellytykset. Yhteiset edellytykset ovat pääpiirteissään seuraavat: hakijalla on passi ja (tarvittaessa) huoltajan antama lupa, hänellä on sairausvakuutus, häntä ei pidetä uhkana yleiselle järjestykselle ja hän on suorittanut oleskelulupahakemuksesta käsittelymaksun (jäsenvaltion niin vaatiessa).

1.4. Korkea-asteen tai ammatillisen oppilaitoksen opiskelijoiden on lisäksi todistettava, että heidät on hyväksytty opiskelemaan kyseiseen koulutuslaitokseen, heidän varansa riittävät toimeentuloon ja - jäsenvaltion niin vaatiessa - heillä on riittävä kielitaito ja he ovat suorittaneet oppilaitoksen ilmoittautumismaksun.

1.5. Vaihto-ohjelmaan osallistuvien oppilaiden on yleisten edellytysten lisäksi täytettävä kunkin valtion asettamat ikärajoitukset, todistettava, että heidät on hyväksytty opiskelemaan keskiasteen oppilaitokseen ja että he osallistuvat vaihto-ohjelmaan, esitettävä todistus siitä, että vaihto-ohjelman järjestäjä vastaa heistä, ja majoituttava oleskelunsa ajaksi perheeseen.

1.6. Palkattomien harjoittelijoiden on yleisten edellytysten lisäksi osoitettava, että he kuuluvat yrityksen tai ammatillista koulutusta järjestävän elimen tekemän koulutussopimuksen piiriin, heidän varansa riittävät toimeentuloon ja - jäsenvaltion niin vaatiessa - heillä on riittävä kielitaito.

1.7. Vapaaehtoistyöntekijöiden on yleisten edellytysten lisäksi täytettävä vastaanottavan valtion asettamat ikärajoitukset ja esitettävä vapaaehtoisohjelmasta vastaavan järjestön kanssa allekirjoitettu sopimus, josta käyvät ilmi heidän työtehtävänsä ja toimeentulon kattavat varat. Heillä on oltava toimintaansa koskeva vastuuvakuutus, ja heidän on seurattava vastaanottavan maan kieltä, historiaa sekä poliittisia ja yhteiskunnallisia rakenteita koskevaa perustason opetusta.

1.8. Ainoastaan ehdotetussa direktiivissä tarkoitetuilla opiskelijoilla on mahdollisuus liikkua Euroopan unionissa. Kun opiskelija on saanut opiskelijan oleskeluluvan yhdessä jäsenvaltiossa, hän voi hakea vastaavaa lupaa myös muulta valtiolta suorittaakseen siellä osan aloittamastaan opintokokonaisuudesta tai täydentääkseen sitä toisella opinto-ohjelmalla.

1.9. Ehdotetun direktiivin mukaan kukin valtio päättää varoista, jotka opiskelijoilla ja palkattomilla harjoittelijoilla on oltava toimeentuloaan varten.

1.10. Ehdotetussa direktiivissä tarkoitetuilta kaikilta henkilöryhmiltä edellytettävästä sairausvakuutuksesta todetaan, että opiskelijat täyttävät edellytyksen, jos heillä on sen koulutuslaitoksen myöntämä sairausvakuutus, johon he ovat ilmoittautuneet opiskelemaan.

1.11. Vaihto-ohjelmista mainitaan, että jäsenvaltio voi rajoittaa ohjelmat koskemaan sellaisten maiden kansalaisia, jotka toimivat vastavuoroisesti, toisin sanoen tarjoavat vaihtomahdollisuuden myös vastaanottavan valtion kansalaisille.

1.12. Kussakin tapauksessa myönnettävät oleskeluluvat poikkeavat toisistaan. Opiskelijoille myönnetään vuoden mittainen oleskelulupa, joka voidaan uusia niin kauan kun luvan myöntämisedellytykset ovat voimassa. Opiskelijan on tosin todistettava edistyneensä riittävästi opinnoissaan. Vaihto-oppilaiden oleskelulupa on vuoden mittainen, eikä sitä voida uusia. Palkattomien harjoittelijoiden ja vapaaehtoistyöntekijöiden oleskelulupa ei myöskään ole uusittavissa. Vain harjoittelijat voivat poikkeuksellisesti uusia oleskelulupansa.

1.13. Oleskeluluvan myöntänyt valtio voi peruuttaa luvan, kun haltija ei enää täytä luvan myöntämisedellytyksiä, tai vetoamalla yleiseen järjestykseen.

1.14. Ehdotetulla direktiivillä säännellään opiskelijoiden ja palkattomien harjoittelijoiden oikeutta palkalliseen työntekoon joko itsenäisinä ammatinharjoittajina tai palkattuina työntekijöinä. Ehdotuksessa todetaan, että työnteon on tapahduttava opinto-ohjelman ulkopuolella. Kukin jäsenvaltio vahvistaa sallitun enimmäistyötuntimäärän, joka on 10-20 tuntia viikossa. Jäsenvaltiot voivat myös olla myöntämättä tätä oikeutta ensimmäisen oleskeluvuoden aikana ja peruuttaa sen, jos opiskelija ei edisty riittävästi opinnoissaan.

1.15. Oleskelulupahakemuksen tekemisestä ja sen uusimisesta annetaan menettelylliset takeet. Oleskeluluvan epäämistä, uusimatta jättämistä tai peruuttamista koskeva päätös on perusteltava, ja siihen voidaan hakea muutosta tuomioistuimelta.

1.16. Ehdotetussa direktiivissä säädetään niin ikään, että opiskelijoiden ja vaihto-ohjelmiin osallistuvien oppilaiden oleskelulupaan voidaan soveltaa nopeutettua myöntämismenettelyä. Tällöin jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen ja koulutuslaitos tai vaihto-ohjelmasta vastaava järjestö allekirjoittavat keskenään asiaa koskevan sopimuksen.

2. Yleistä

2.1. Nyt tehdyllä ehdotuksella direktiiviksi Euroopan komissio jatkaa Tampereella kokoontuneen neuvoston mandaatin toteuttamista. Neuvosto asetti EU:n poliittiseksi tavoitteeksi yhteisen maahantulopolitiikan. Käsillä olevalla direktiivillä muuttovirtoja pyritään hallinnoimaan tarkoituksenmukaisen lainsäädännön avulla avaamalla laillisia maahantuloteitä henkilöille, jotka tulevat unioniin opiskelijoiksi, harjoittelijoiksi ja vapaaehtoistyöntekijöiksi. ETSK suhtautuu myönteisesti komission omaksumaan lähestymistapaan sen säätäessä maahantulon laillisista väylistä. Komitea on arvostellut kaikissa lausunnoissaan lähestymistapaa, jonka neuvosto on omaksunut päätöksissään, ja sitä, ettei neuvosto ole selkeästi sitoutunut kanavoimaan maahanmuuttoa laillisia ja avoimia järjestelmiä pitkin. Laittomasta maahantulosta antamassaan lausunnossa(1) ETSK kehotti nopeuttamaan EU:n yhteiseen lainsäädäntöön tähtäävää työskentelyä, jotta maahantulo olisi laillista, maahantulijoille taattaisiin oikeudenmukainen kohtelu ja edistettäisiin kotoutumiseen tähtäävää toimintaa ja sosiaalista asennoitumista.

2.2. EU:n ulkopolitiikkaan sisältyy yhä useammin yhteistyö- ja kumppanuusohjelmia kehitysmaiden kanssa. Kouluttamalla näiden maiden nuoria EU:ssa investoidaan henkilöresursseihin, ja juuri tätä jäsenvaltioiden on yhteistyöohjelmissa tuettava. Korkea-asteen koulutuksen laatua ja unionin ulkopuolisten maiden kanssa tehtävää yhteistyötä edistävää Erasmus World -ohjelmaa on hyödynnettävä lujitettaessa EU:n ja oppilaiden kotimaiden välisiä siteitä ja lisättäessä yhteistyötä vastaisuudessa(2). Myös akateemisten loppututkintojen ja ammattipätevyyden tunnustamista(3) on kehitettävä edelleen opiskelijoiden liikkuvuuden edistämiseksi.

2.3. ETSK suhtautuu ehdotetun direktiivin sisältöön yleisesti ottaen myönteisesti. Sen ansiosta EU saanee tarkoituksenmukaisen yhteisen lainsäädännön, jonka avulla se voi hallita opiskelijoiden, harjoittelijoiden ja vapaaehtoistyöntekijöiden muuttovirtoja.

2.4. ETSK:n mielestä on myönteistä, että opiskelijoille myönnetään mahdollisuus täydentää opintojaan muussa kuin alkuperäisen maahantuloluvan myöntäneessä jäsenvaltiossa. Opiskelijoiden liikkumisvapaus parantaa koulutusta ja yhtäläistää tietyllä tapaa unionin ja sen ulkopuolisten opiskelijoiden oikeudet.

2.5. ETSK suhtautuu myös erittäin myönteisesti siihen, että opiskelijoille myönnetään oikeus tehdä työtä enintään 20 viikkotuntia ja loma-aikoina. Opiskelijat tarvitsevat tiettyjä tuloja pystyäkseen jatkamaan opintojaan. Lisäksi työnteko on rajallisessa määrin koulutuksen kannalta myönteistä ja auttaa opiskelijoita tutustumaan entistä paremmin isäntämaanosan yhteiskuntaan.

2.6. Ehdotuksen katsotaan myös sisältävän oikeansuuntaisen lähestymistavan menettelyllisiin takeisiin, vaikka asiasta esitetään jäljempänä lisähuomioita.

2.7. Omana panoksenaan käsillä olevaan ehdotukseen ETSK kiinnittää huomiota erääseen ehdotusta sivuavaan seikkaan: opiskelijoiden mahdollisuuteen jäädä vastaanottavaan maahan opintojensa päätyttyä. Useat jäsenvaltiot ovat tunnetusti jopa muuttaneet maahantulolakejaan helpottaakseen kyseistä seikkaa, ja ne ovat entistä kiinnostuneempia pitämään tällaiset ammattilaiset omassa maassaan, koska tietyillä aloilla on pulaa pätevästä työvoimasta. Ilmiö saattaa yleistyä huomattavasti, ja se voi aiheuttaa muita heikommin kehittyneissä maissa vakavaa aivovuotoa.

2.8. Asiaa käsitellään ehdotetun direktiivin perusteluosassa(4), ja siinä todetaan, että aivovuodon lisääntyminen on estettävä. Toisaalta huomautetaan, ettei asia kuulu käsillä olevan direktiivin piiriin, vaan sitä on tarkasteltava työnhakutarkoituksessa unioniin tulevien henkilöiden maahantulon yhteydessä(5). ETSK korostaa erästä perusajatusta: kun unionin ulkopuolisten maiden nuoret kouluttautuvat Euroopassa, koulutuksen on omalta osaltaan edistettävä kyseisten maiden kehitystä, eikä se saa muodostua niille uudeksi ongelmaksi(6).

2.9. Asia on monisäikeinen, sillä on sovitettava yhteen opintonsa päättäneen henkilön oikeus hakea työtä ulkomailta ja hänen kotivaltionsa kiinnostus olla menettämättä pisimmälle koulutettuja kansalaisiaan. Jäsenvaltioiden on syytä ryhtyä yhteistyössä opiskelijoiden kotivaltioiden kanssa toimenpiteisiin, joilla (opintonsa päättäneet) opiskelijat pyritään sijoittamaan kotivaltionsa työmarkkinoille yhteistyö- ja kumppanuusohjelmien avulla.

2.10. Komitea ehdottaa lisäksi, että Euroopan komissio käynnistäisi arviointijärjestelmän ja kartoittaisi, kuinka moni henkilö, jonka opinnot on kustannettu kotivaltiosta käsin, harjoittaa kuitenkin ammattiaan EU:ssa. Näin saataisiin tiedot ihmispääoman muodossa tapahtuvista omaisuuden siirroista, joita EU vastaanottaa muita heikommin kehittyneistä maista. EU:n jäsenvaltioiden on otettava tämä huomioon ja autettava vastaavasti kyseisiä maita parantamaan kehitystään ja ennen kaikkea osallistuttava koulutusjärjestelmien rahoitukseen.

3. Erityistä

3.1. Maahantulon ja oleskelun edellytykset

3.1.1. Ehdotetun direktiivin mukaan jäsenvaltiot vahvistavat varat, jotka opiskelijoilla (6 artiklan 1 kohdan b alakohta) ja palkattomilla harjoittelijoilla (9 artiklan b kohta) on oltava kuukausittain käytettävissään. Komitean mielestä kohtiin on syytä lisätä, että varoista päätettäessä on otettava huomioon, että kyseisillä henkilöillä on oikeus tehdä osa-aikatyötä ja olla työssä loma-aikoinaan (18 artiklassa mainituin rajoituksin).

3.1.2. Ehdotetussa direktiivissä säädetään opiskelijoilta vaadittavasta sairausvakuutuksesta, että se katsotaan olevan opiskelijoilla, joille myönnetään vakuutus heidän ilmoittautuessaan koulutuslaitokseen (6 artiklan 2 kohta). ETSK:n mielestä näin pitäisi olla myös vaihto-oppilaiden, palkattomien harjoittelijoiden ja vapaaehtoistyöntekijöiden laita, sillä kaikissa näissä tapauksissa vastaanottava oppilaitos tai yritys voi ottaa vastuun henkilön sairausvakuutuksesta.

3.1.3. Opetusohjelman kielen tuntemusta, jota jäsenvaltio voi opiskelijoilta vaatia (6 artiklan 1 kohdan c alakohta), on arvioitava joustavin kriteerein, esimerkiksi antamalla henkilölle mahdollisuus opiskella kieltä samanaikaisesti muiden opintojen kanssa. Häneltä on kuitenkin aina vaadittava riittävä peruskielitaito.

3.1.4. Ehdotuksen mukaan harjoittelijoilla on opiskelijoiden tapaan oltava toimeentuloon riittävät varat (9 artiklan b kohta). Komitean mielestä olisi lisättävä, että harjoittelijoiden varat voivat olla peräisin yritykseltä tai koulutuslaitokselta, jossa harjoittelu tapahtuu. Näin muita heikommin kehittyneistä maista peräisin olevat henkilöt voivat suorittaa unionissa harjoittelujaksoja, jotka on rahoitettu harjoittelupaikkoina toimivien elinten, yritysten ja koulutuslaitosten kehitysyhteistyövaroin. Harjoittelijalle ei tällöin makseta työstä palkkaa. Varat tilitetään yhteistyöohjelmaa hallinnoivalle järjestölle tai instituutiolle.

3.2. Oleskeluluvat

3.2.1. Vapaaehtoistyöntekijöiden oleskelulupaa koskevassa 10 artiklassa säädettäisiin, että jäsenvaltiot päättävät työntekijöiltä vaadittavasta ala- ja yläikärajasta. ETSK huomauttaa, että vapaaehtoistyötä tekevät yhä useammin iäkkäät henkilöt, ja siksi direktiivistä on poistettava viittaus yläikärajaan.

3.2.2. Ongelmallista saattaa olla se, ettei opiskelijalle myönnettävän oleskeluluvan voimassaoloaika vastaa opiskelun kestoa. Komitean mielestä asiaan on puututtava, jottei siitä aiheudu hankaluuksia. Ehdotetun direktiivin 11 artiklan 1 kohdan mukaan oleskelulupa on voimassa yhden vuoden, ellei opiskeluohjelma ole alle vuoden mittainen. Kannattaa pitää mielessä, että monissa maissa lukuvuosi on yhdeksän kuukauden mittainen, eikä artiklaa saa tulkita rajoittavasti siten, että hakijalle myönnetään oleskelulupa yhdeksäksi kuukaudeksi, mikä ei kata loma-aikaa eikä siis 18 artiklan mukaista mahdollisuutta tehdä töitä loma-aikana.

3.2.3. Jotta valtiot eivät voi toimia mielivaltaisesti, on annettava runsaat takeet vaatimukselle, jonka mukaan opiskelijan oleskeluluvan uusiminen edellyttää, että hän on "edistynyt riittävästi opinnoissaan". Direktiivin 11 artiklan 2 kohdan d alakohdassa on taattava, että oppilaitokselta pyydetään aina lausunto ja päätös tehdään siis akateemisin perustein.

3.3. Oikeudet

3.3.1. Ehdotetussa direktiivissä opiskelijoille myönnetään oikeus työntekoon edellytyksin, jotka komitea on jo edellä yleishuomioissaan arvioinut asianmukaisiksi.

3.3.2. ETSK esittää toivomuksen, että palkattomille harjoittelijoille annettaisiin direktiivin nojalla opiskelijoiden tavoin mahdollisuus tehdä osa-aikatyötä ja olla työssä loma-aikana. Jäsenvaltioiden ei ole perusteltua rajoittaa kyseistä mahdollisuutta (18 artikla).

3.3.3. On kehitettävä toimenpiteitä, joilla estetään yrityksissä harjoittelujaksoaan suorittavien palkattomien harjoittelijoiden hyväksikäyttö työelämässä. Yrityksiä on siis estettävä käyttämästä harjoittelijoita lainvastaisesti palkattomana työvoimana. On syytä todeta, etteivät he voi tehdä palkallista työtä samassa yrityksessä, jossa he suorittavat harjoittelujaksoaan (18 artikla). Palkattomien harjoittelijoiden tilanteesta on myös tiedotettava ammattiliittojen luottamushenkilöille.

3.4. Menettely

3.4.1. ETSK suhtautuu erittäin myönteisesti 19 artiklassa jäsenvaltioille suotavaan mahdollisuuteen harkita poikkeuksellisesti muita oleskeluluvan hakumenettelyjä ja sallia tiettyjä sääntelytoimia, jos ne katsotaan aiheellisiksi.

3.4.2. On tärkeää, että nopeutetut menettelyt toteutetaan sopimusten avulla. Erasmus World -ohjelma tarjoaa EU:n ja unionin ulkopuolisten maiden koulutuslaitoksille tilaisuuden solmia lisää sopimuksia(7).

3.5. Menettelylliset takeet

3.5.1. ETSK katsoo, että oleskeluluvan myöntämistä tai uusimista koskeville hallinnollisille päätöksille direktiivissä ehdotettu 90 päivän määräaika on liian pitkä. Komitean mielestä määräaika ei saa olla 60:tä päivää pidempi.

3.5.2. Ehdotetun direktiivin nojalla henkilöllä on oikeus hakea päätökseen muutosta tuomioistuimelta. Mutta kuten ETSK on jo todennut muissa lausunnoissaan(8), muutoksenhakuprosessilla on oltava lykkäävä vaikutus, jos päätös koskee oleskeluluvan muuttamista, peruuttamista tai uusimatta jättämistä.

Bryssel 26. maaliskuuta 2003.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Roger Briesch

(1) ETSK:n lausunto EYVL C 149, 21.6.2002.

(2) ETSK:n lausunto aiheesta "Erasmus World" (CESE 285/2003, 26.2.2003).

(3) ETSK:n lausunto EUVL C 61, 14.3.2003.

(4) Perusteluosan kohta 1.4.

(5) ETSK:n lausunto EYVL C 80, 3.4.2002.

(6) ETSK:n antama lausunto komission tiedonannosta "Yhteisön maahanmuuttopolitiikka", EYVL C 260, 17.9.2001.

(7) ETSK:n lausunto aiheesta "Erasmus World".

(8) ETSK:n lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta", EYVL C 36, 8.2.2002.