FI

Bryssel 26.10.2006

SEK(2006) 1370

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

Oheisasiakirja

EHDOTUKSEEN EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI METALLISEN ELOHOPEAN VIENNIN KIELTÄMISESTÄ JA TURVALLISESTA VARASTOINNISTA

TIIVISTELMÄ

{KOM(2006) 636 final

SEK(2006) 1369}

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

Oheisasiakirja

EHDOTUKSEEN EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI METALLISEN ELOHOPEAN VIENNIN KIELTÄMISESTÄ JA TURVALLISESTA VARASTOINNISTA

TIIVISTELMÄ

Komission yksiköt ovat laatineet tämän vaikutusten arvioinnin kahden elohopeastrategiassa [1] esitetyn tärkeän toimenpiteen toimeenpanoa varten. Toimenpiteet ovat elohopean vientikielto (toimenpide 5) ja ylijäämäelohopean turvallinen varastointi (toimenpide 9).

Tavoitteena on tehdä arviointi näistä erityisistä toimenpiteistä, jotta voitaisiin antaa tehokasta lainsäädäntöä. Perusskenaario sisältää metallisen elohopean vientikiellon sekä kloori-alkaaliteollisuudesta peräisin olevan ylijäämäelohopean varastointi-/huolehtimisvelvoitteen. Näkökohdat, joita tässä vaikutusten arvioinnissa tarkastellaan yksityiskohtaisesti, ovat seuraavat:

· Vientikiellon soveltamisala: olisiko kiellon katettava myös elohopeayhdisteet ja tuotteet, joita jo säännellään Euroopan unionissa?

· Varastointivelvoitteen soveltamisala: olisiko varastointi- ja huolehtimisvelvoite asetettava myös elohopealle, jota syntyy sivutuotteena muiden metallien kuin rautametallin tuotannossa ja maakaasun puhdistamisessa, sekä kierrätetylle elohopealle?

· Raportointi ja tiedonvaihto: kuinka suunnitellaan väline, jolla vientikielto ja varastointi- ja huolehtimisvelvoite pannaan täytäntöön tehokkaalla ja turvallisella tavalla.

· Säädökset

Vaikutusten arvioinnissa tehdään se päätelmä, että elohopean vientikiellon laajentaminen tuotteisiin, joiden markkinoille saattamista EU:ssa on rajoitettu, sekä yhdisteisiin, kuten kalomeliin, olisi tässä vaiheessa liian aikaista. Asiasta olisi tehtävä lisäarviointi hyvissä ajoin ennen kuin vientikielto tulee voimaan vuonna 2011. Tarkempaa analyysiä saattavat edellyttää lainsäädännön parantamisen periaatteiden mukaisesti erityisesti soveltamisalan laajentamisesta aiheutuvat hallinnolliset kustannukset sekä vaikutukset EU:n yritysten kilpailukykyyn.

Maailmanlaajuisten kehitysten analyysi vahvistaa selkeästi elohopeastrategiassa aiemmin tehdyt päätelmät: elohopean vientikielto olisi nähtävä laajemmassa kokonaisuudessa. Jotta saavutettaisiin mahdollisimman suuri hyöty ympäristölle, vientikieltoa on täydennettävä maailmanlaajuisilla toimilla. Kun kuitenkin otetaan huomioon kyseessä olevat metallisen elohopean merkittävät määrät, on tärkeää, että EU toimii aloitteellisesti ja jatkaa toimiaan elohopea-altistumisen vähentämiseksi eikä jää odottamaan oikeudellisen välineen laatimista maailmanlaajuisella tasolla.

Elohopean tarjonnan pääasialliset lähteet Euroopan unionissa ovat kloori-alkaaliteollisuudesta peräisin oleva ylijäämäelohopea, jota syntyy, kun lopetetaan elohopean käyttö prosesseissa tai kun tehdas suljetaan; muiden metallien kuin rautametallin louhinnassa ja sulatustoimissa (esim. sinkin tuotannossa) sivutuotteena syntyvä elohopea; maakaasun puhdistamisessa sivutuotteena syntyvä elohopea; kierrätetty elohopea (mm. prosesseista ja tuotteista, esim. loistelampuista peräisin oleva elohopea); ja elohopeavarastot, joita aiempina vuosina on kertynyt välitysyhtiöille ja kauppiaille (esim. MAYASA-yritys) [2]. Vuonna 2005 EU:n kokonaistarjonnan raportoitiin olevan 625 tonnia (tämä ei sisällä varastoissa olevaa elohopeaa).

Markkinoiden kokonaiskulutus (joka sisältää Euroopan unioniin tuodun elohopean) on noin 440 tonnia vuodessa. Metallisen elohopean suurin käyttäjä (noin 50 %) on kloori-alkaaliteollisuus. Vuonna 2005 kloori-alkaaliteollisuuden kysyntä oli noin 190 tonnia. Toiseksi merkittävin elohopean käyttökohde EU:ssa on hammasamalgaami. Pääsyitä käytön vähentymiselle EU:n 25 jäsenvaltiossa ovat elohopean osuuden huomattava vähentäminen tai sen korvaaminen säännellyissä tuotteissa ja prosesseissa (maalit, paristot, torjunta-aineet, kloori-alkali jne.) sekä elohopeatuotteiden (lämpömittarit, paristot jne) valmistuksen yleinen siirtäminen EU:n 25 jäsenvaltiosta kolmansiin maihin.

Vuosina 2005-2015 elohopean kysyntä muihin tarkoituksiin kuin kloori-alkaliteollisuuden käyttöön [3] on noin 190 tonnia vuodessa. Saman ajanjakson ajalle arvioitu tarjonta Euroopan unionissa on noin 481 tonnia vuodessa (tämä ei sisällä vuoden 2011 jälkeen kloori-alkaliteollisuudesta saatavaa sekä muiden metallien kuin rautametallin tuotannossa ja maakaasun puhdistamisessa sivutuotteena syntyvää elohopeaa).

Elohopean hinnat ovat olleet laskussa 40 vuoden ajan. Kymmenen viime vuoden ajan ne pysyivät kaikkien aikojen alhaisimmalla tasolla (noin 4-5 USA:n dollaria elohopeakilolta) mutta hinta nousi vuoden 2004 keskivaiheilla yli 20 dollariin ja pysyi samalla tasolla vuoteen 2005. Vuonna 2006 hinnat ovat laskeneet jonkin verran [4]. On vaikeaa arvioida, kuinka elohopean hinta käyttäytyy keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Koska Euroopan unionin kloori-alkaaliteollisuuden elohopeaa tulee markkinoille runsaasti ennen kuin vienti kielletään, elohopean kilohinnan odotetaan tulevana vuonna laskevan 10 dollariin tai sen alle. Tässä vaikutusten arvioinnissa oletetaan, että Euroopan unionin sisäinen markkinahinta on sama kuin maailmanlaajuinen hinta, koska tuonti Euroopan unioniin on sallittua vuoden 2011 jälkeen. Tämän vaikutusten arvioinnin laskelmissa käytetty hinta on 10 USA:n dollaria kilolta [5].

Ehdotetaan metallisen elohopean vientikieltoa. Euroopan unioni on metallisen elohopean pääasiallinen viejä. Sen jälkeen kun louhinta Almadénissa Espanjassa lopetettiin vuonna 2003, suurin elohopean lähde Euroopan unionissa on kloori-alkaaliteollisuus. Kloori-alkaaliteollisuus myy tällä hetkellä ylijäämäelohopeaansa, koska se siirtyy tekniikkaan, jossa ei käytetä elohopeaa. Kloori-alkaaliteollisuudessa jäljellä olevan määrän arvioidaan olevan yhteensä noin 12 000 tonnia. Elohopean kysyntä Euroopan unionissa on alhainen. Tämän vuoksi suurin osa ylijäämäelohopeasta menee vientiin. Kansainvälisten kauppatilastojen mukaan vuonna 2004 vietiin 824 tonnia. Elohopea on maailmanlaajuinen ongelma, jonka ratkaisemiseksi tarvitaan kansainvälisiä toimia. Euroopan unioni ei voi uskottavasti edistää ja tukea maailmanlaajuisia aktiivisia toimia elohopean tarjonnan ja kysynnän vähentämiseksi, jos se on edelleen yksi elohopean suurimmista toimittajista.

Ehdotetaan varastointivelvoitetta metalliselle elohopealle, jota ei enää käytetä kloori-alkaaliteollisuudessa ja jota syntyy sivutuotteena muiden metallien kuin rautametallin tuotannossa sekä maakaasun puhdistamisessa. Tällä hetkellä EU:n elohopean oma tarjonta ylittää kysynnän. Käytettävissä olevien tietojen perusteella tilanne jatkuu samanlaisena. Näyttää myös siltä, että Euroopan unionin sisäisillä markkinoilla on tarpeeksi elohopeaa ilman, että käytetään kloori-alkaaliteollisuudesta peräisin olevaa ylijäämäelohopeaa tai muiden metallien kuin rautametallin tuotannossa ja maakaasun puhdistamisessa sivutuotteena syntyvää elohopeaa. Elohopean kysyntä Euroopan unionissa laskee jatkuvasti. Kun vientikielto ja varastointivelvoite tulevat voimaan, kysyntä on pienempi kuin se elohopean tarjonta, joka perustuu kierrätettyyn elohopeaan ja Euroopan unionissa jäljellä oleviin varastoihin. Varastointivelvoitteen ulkopuolelle on tarkoituksellisesti jätetty elohopeaa sisältävistä tuotteista peräisin oleva kierrätetty elohopea. Tämä lähde on ympäristön kannalta suotuisin. Toivottava elohopean keräys loppuu todennäköisesti, jos asetetaan varastointivelvoite myös kierrätetylle elohopealle. Ilman keräystä suuri osa tästä elohopeasta joutuisi ympäristöön.

Jotta vientikielto ja varastointivelvoite voitaisiin pannaan täytäntöön tehokkaasti ja turvallisesti, ehdotetaan raportointia ja tiedonvaihtoa. Näin voitaisiin seurata elohopean ja sen yhdisteiden tuontia ja vientiä jäsenvaltioissa sekä yhteisöön ja yhteisöstä. Tarkoituksena on hyödyntää parhaimmalla mahdollisella tavalla käytettävissä olevia tietoja, yksinkertaistaa tietovirtoja ja rajoittaa hallinnollinen taakka minimiin. Näin mahdollistettaisiin myös nopea reagointi muuttuviin tuotanto- ja kulutusmalleihin. Tässä yhteydessä on tarkoituksellisesti vältetty joustamatonta järjestelmää, esim. säännöllisiä kyselylomakkeita.

Asetus vaikuttaa ainoalta sopivalta säädökseltä vientikiellon ja varastointi- ja huolehtimisvelvoitteen asettamiseksi. Ehdotuksessa ei esitetä erityistä varastointi- tai huolehtimisratkaisua. Säädös rajoittuu sellaisten varastointi- ja huolehtimislaitosten määrittämiseen, joiden avulla voidaan riittävällä tavalla varmistaa metallisen elohopean turvallinen käsittely, kun otetaan huomioon kemikaalin erityisominaisuudet. Pitkän aikavälin turvallisuuden varmistamiseksi ehdotetaan laitoskohtaisen riskien arvioinnin laatimista. Päätöksen yksittäisestä varastointi- ja huolehtimisratkaisusta tekevät kyseessä oleva teollisuudenala ja jäsenvaltio.

Asetukseen liittyy kloori-alkaaliteollisuuden vapaaehtoinen sopimus. Kyseinen teollisuuden ala on elohopean määrien osalta ala, jota asia eniten koskee.

Vientikielto ja varastointivelvoite on nähtävä yhdessä elohopeastrategiassa esitettyjen kansainvälisten toimien kanssa. Maailmanlaajuisella tasolla on toteutettava toimenpiteitä, joiden avulla lopetetaan vähitellen uuden elohopean tuotanto sinooperista ja estetään ylijäämäelohopean pääsy uudestaan markkinoille. Tarkoituksena on toimia yhteistyössä kehitysmaiden kanssa, ja Euroopan unioni tukee myös kansainvälisiä aloitteita, kuten UNEP:n elohopeaohjelmaa. Komissio pyrkii järjestelmällisesti parantamaan yhteyksiään sellaisiin EU:n ulkopuolisiin maihin, joilla on merkitystä elohopean tuottajina, käyttäjinä ja viejinä ja/tai jotka kärsivät elohopean aiheuttamasta pilaantumisesta johtuvista ongelmista. Kansainvälinen elohopeakonferenssi, joka pidetään Brysselissä 26.-27. lokakuuta 2006 ja jossa on mukana runsaasti EU:n ulkopuolisia osallistujia, vauhdittaa kansainvälisiä neuvotteluja, jotka koskevat muun muassa kauppakysymyksiä. Konferenssi järjestetään hyvissä ajoin ennen vuonna 2007 pidettävää UNEP:n hallintoneuvoston 24. kokousta.

Kustannusten ja etujen arviointi. Etujen varovaisessa arvioinnissa, jossa käytetään niiden matalinta arviota (vältetyt kustannukset elohopeatonnia kohti), etujen odotetaan olevan suurempia kuin kustannusten korkeimman arvion. Liitteessä III esitettyä analyysia ei kuitenkaan tulisi pitää täydellisenä kustannushyötyanalyysinä, koska käytössä olevien tietojen perusteella ei voida tehdä suoraa vertailua odotettujen kustannusten ja etujen välillä.

Vaikutusten arvioinnissa sovelletaan ympäristönäkökohtien tarkasteluun laadullisen ja määrällisen analyysin yhdistelmää. Jäljellä olevat maailmanlaajuiset käyttötarkoitukset ja EU:sta vietävä ylijäämäelohopea esitetään määrällisesti. Oletuksena on, että merkittävä osa näistä käyttötavoista voi aiheuttaa metallisen elohopean joutumista ympäristöön. Elohopean vientikiellon ja varastointipakon odotetaan vähentävän päästöjä, vaikka näiden päästöjen määrää on vaikea määrittää [6].

Ihmisten terveydelle koituvien etujen arviointi edellyttäisi sitä, että laadittaisiin malli, jossa yhdistetään ympäristöön joutuvat päästöt, metyylielohopean muodostuminen kaloissa ja haavoittuvien väestönryhmien saamat annokset. Kun otettiin huomioon tällaisen mallin laajuus (ympäristön osa-alueet, maantieteellinen kattavuus, käsiteltävä väestö), tultiin siihen tulokseen, että sen laatiminen olisi vastoin oikeasuhteisen analyysin periaatetta, joka sisältyy vaikutusten arviointia koskeviin ohjeisiin.

USA:ssa suoritetut etuja koskevat uudet tutkimukset [7] [8]antavat tulokseksi vaihteluvälin, joka ulottuu kolmesta miljoonasta eurosta vuodessa yhtä vältettyä päästötonnia kohti aina 70-100 miljoonaan euroon/vuosi/tonni. Tutkimusten mukaan tonnia kohti saatavat edut lisääntyvät vähennyksen kokonaismäärän kasvaessa, tosin paljon hitaammassa tahdissa. Tätä voidaan verrata pysyvästä sijoituksesta (syvälle kallioperään) aiheutuvien kustannusten korkeimpaan arvioon, joka on 37-70 000 euroa tonni/vuosi (40 vuoden ajanjaksolla), sekä tulojen menetykseen (€10,000/t).

[1] KOM(2005) 20 lopullinen.

[2] Miñas de Almadén y Arrayanes, S.A.

[3] Kloorialkaliteollisuus käyttää uudelleen oman ylijäämäelohopeansa, minkä vuoksi kyseisen alan kysyntä ei sisälly tähän lukuun.

[4] Kansainväliset muiden metallien kuin rautametallien kauppiaat ilmoittavat hinnat yleensä USA:n dollareissa.

[5] € 7,85/kg tai € 7851,76/tonni.

[6] Vaikutusten arvioinnissa ei kaikilta osin esitetä mm. UNEP:n arvioimia ympäristö- ja terveysvaaroja, erityisesti niitä, joita aiheutuu vesiympäristössä muodostuvasta metyylielohopeasta.

[7] Economic valuation of human health benefits of controlling mercury emissions from U.S. coal-fired power plants, www.nescaum.org, Feb 2005.

[8] Public health and economic consequences of methyl mercury toxicity to the developing brain, Environmental Health Perspectives 113, May 2005.

--------------------------------------------------