Alueiden komitean lausunto aiheesta "Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETYja 96/61/EY muuttamisesta"

(2001/C 357/15)

ALUEIDEN KOMITEA, joka

ottaa huomioon komission ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta (KOM(2000) 839 lopullinen) - 2000/0331 (COD),

ottaa huomioon neuvoston 14. helmikuuta 2001 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 175 artiklan 1 kohdan mukaisesti tekemän päätöksen pyytää aiheesta alueiden komitean lausunto,

ottaa huomioon työvaliokuntansa 13. kesäkuuta 2000 tekemän päätöksen antaa lausunnon valmistelu valiokunta 4:n "maankäyttö, taajama-asiat, energia, ympäristö" tehtäväksi,

ottaa huomioon alueiden komitean lausunnon ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi ympäristöä koskevan tiedon julkisesta saatavuudesta (CdR 273/2000 fin)(1),

ottaa huomioon alueiden komitean lausunnon ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (CdR 349/99 fin)(2),

ottaa huomioon valiokunta 4:n toukokuun 3. päivänä 2001 hyväksymän lausuntoluonnoksen (CdR 99/2001 rev.), jonka esittelijä oli Keith Whitmore (UK, ELDR),

hyväksyi 13. ja 14. kesäkuuta 2001 pitämässään 39. täysistunnossa (14. kesäkuun päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon.

1. Alueiden komitean kanta direktiiviehdotukseen

1.1. Ehdotetun direktiivin tarkoituksena on laajentaa yleisön - laajassa merkityksessä - tiedonsaanti- ja osallistumismahdollisuuksia sekä mahdollisuuksia vedota tarvittaessa tuomioistuimeen hankkeiden arviointiin ja tiettyjen (valtakunnallisten, alueellisten tai paikallisten) suunnitelmien tai ohjelmien laatimiseen liittyvissä kysymyksissä. Yleisesti ottaen alueiden komitea pitää tätä arvokkaana toimenpiteenä lisättäessä kansalaisten mahdollisuuksia vaikuttaa omaan tulevaan ympäristöönsä.

1.2. Alueiden komitea korostaa, että ehdotus on nähtävä osana laajempaa viitekehystä, jonka puitteissa Euroopan komissio pyrkii edistämään kansalaisten osallistumista paikallispalveluiden tarjontaan ja hallintoon. Tämä ei koske ainoastaan tiettyjä suunnitelmia tai hankkeita, vaan kaikkea alue- ja julkishallinnon toimintaa ja strategian suunnittelua.

1.3. Tiedon varhainen saanti ja tilaisuudet muokata paikallistasolla ajattelua kaupunkien ja alueiden kestävästä tulevaisuudesta ovat alueiden komitean mielestä olennaisen tärkeitä osana uutta luovia strategisia visioita.

1.4. Alueiden komitea katsoo, että perinteiset ylhäältä alas sanellut suunnittelutavat ja päätöksenteko on korvattava kaikkien julkishallinnon tasojen ja laajojen sidosryhmien (joihin on luettava myös kansalaisjärjestöt, liike-elämä, koulutussektori sekä julkiset laitokset) keskinäisellä kuulemisella ja neuvottelulla. Joissain tilanteissa saatetaan tarvita erityismekanismeja takaamaan, että kaikilla yhteisön jäsenillä on riittävät mahdollisuudet tiedonsaantiin ja osallistumiseen.

1.5. Sekä Århusin yleissopimuksessa että Euroopan komission direktiiviehdotuksessa "yleisö, jota asia koskee" on määritelty laajasti. Määritelmä kattaa myös ympäristöjärjestöt. Alueiden komitea kannattaa tätä, sikäli kuin se mahdollistaa määriteltyjen sidosryhmien laajan ja kattavan kuulemisen. Käytännössä määritelmä kuitenkin lisännee ympäristöjärjestöjen ja painostusryhmien mahdollisuuksia viivyttää tarvittavien kehityshankkeiden toimeenpanoa jopa tapauksissa, joissa on tehty kaikki mahdollinen hankkeen ympäristövaikutusten välttämiseksi, minimoimiseksi, lieventämiseksi tai korvaamiseksi. Tätä mahdollisuutta lisää se, että ehdotetun direktiivin 2 artiklan 5 kohdan ja 3 artiklan 4 kohdan muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus koskevat sekä sisältö- että menettelytapakysymyksiä. Määritelmää "yleisö, jota asia koskee" olisi kuitenkin syytä tarkastella siten, että se kattaisi ympäristöjärjestöjen lisäksi myös nimenomaisesti kuluttajajärjestöt sekä kaikenlaiset ammattialajärjestöt.

1.6. On ilmeistä, että on löydettävä tarkka tasapaino täytäntöönpano- ja tarkastustoiminnan välille. Alueiden komitean suositukset auttavat kehittämään yhteisymmärrystä ympäristökysymyksissä jo kehitysstrategian laadinnan varhaisissa vaiheissa. Jäsenvaltioiden on syytä pohtia tätä päättäessään, mitkä järjestöt (valtiosta riippumattomat järjestöt, voittoa tavoittelemattomat järjestöt, ammattialajärjestöt, kuluttajajärjestöt, vapaaehtoisvoimin toimivat pelastuspalvelu- ja sosiaalisen suojelun järjestöt jne.) täyttävät asianosaisuuden vaatimukset.

2. Alueiden komitean suositukset

2.1. Alueiden komitea pitää tervetulleena Euroopan yhteisön yleistä pyrkimystä jättää menettelytapojen yksilöinti ja määrittely jäsenvaltioille. Komitea ehdottaa kuitenkin, että läheisyysperiaatteen mukaisesti mahdollisia mekanismeja ei määrätä ennakolta, vaan jäsenvaltiot voivat asettaa vähimmäisvaatimukset ja antaa ohjeita. Euroopan kaupungit ja alueet ovat eturintamassa kehittämässä uusia, kansalaisaktiivisuutta lisääviä hallintotapoja - esimerkiksi kansalaisneuvostot ja -lautakunnat, säännölliset asukastyytyväisyystutkimukset, pienet aluekohtaiset päätöselimet tai talousarviot sekä aktiiviset asukasyhdistys- ja ympäristöfoorumit.

2.2. Alueiden komitea pyytää Euroopan komissiota keräämään ja jakamaan tietoa parhaista paikallisista ja alueellisista käytänteistä, joilla kansalaiset saadaan toimimaan aktiivisesti seuraavilla aloilla: elinympäristöä koskevien strategisten suunnitelmien kehittäminen, visioiden kehittäminen, osallistumisen käytännöt, sähköisten viestintämuotojen käyttö sekä tiedon jakaminen ja osallistumismahdollisuudet, ympäristökasvatus ja ympäristötietoisuuden lisääminen. Tässä voitaisiin hyödyntää Interreg-yhteisöaloitetta. Sen lisäksi jäsenvaltioita on syytä kannustaa keskustelemaan innovatiivisista lainsäädännön tai neuvonnan esimerkeistä. Voitaisiin mainiosti tutkia ja analysoida Euroopan tasolla, missä määrin Agenda 21 -paikallisohjelmalla voidaan tarjota asukkaille tilaisuuksia yksilöidä kestävälle kehitykselle ja ennen kaikkea nykyistä paremmalle ympäristölle asettamansa toiveet ja panna ne tärkeysjärjestykseen.

2.3. Alueiden komitea kannattaa Euroopan komission ehdottaman direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa ja 3 artiklan 3 kohdan a alakohdassa säädettyjä erityisiä vähimmäisvaatimuksia. Ne eivät aiheuttane asianomaisille viranomaisille vaikeuksia, sillä itse asiassa parhaat käytänteet kattavat jo nyt nämä kohdat. Alueiden komitea toteaa kuitenkin, että tiedon saanti sovellettavan menettelyn eri vaiheissa vaatinee toistoa - uudelleenilmoituksen, lisäkokouksia tai vastaavaa. Tästä syystä komitea kehottaa jäsenvaltioita varaamaan asianmukaisen rahoituksen kyseisille menettelyille ja ehdottaa tätä koskevan vaatimuksen sisällyttämistä lopulliseen direktiiviin. Jäljempänä kohdassa 2.8 esitetyt kommentit pätevät myös tähän kohtaan.

2.4. Vielä tärkeämpää on, että alueiden komitea kehottaa Euroopan komissiota nimenomaisesti pohtimaan, kuinka Århusin yleissopimuksen vaatimukset muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta suhteutuvat ihmisoikeuksien yleissopimuksen määräyksiin jäsenvaltioille tai toimivaltaisille viranomaisille asetettujen vähimmäisvaatimusten osalta.

2.5. Alueiden komitea katsoo, että ehdotetussa direktiivissä olisi hyvä täsmentää, että valtiosta riippumattomiin järjestöihin voi kuulua ympäristöjärjestöjen lisäksi muita järjestöjä, esimerkiksi kuluttajajärjestöjä.

2.6. Alueiden komitea on tyytyväinen, että ehdotetussa direktiivissä ilmaistaan nyt selkeästi, että lisäykset liitteessä I lueteltuihin toimiin edellyttävät sinällään paitsi ympäristövaikutusten arviointia myös arvioinnin laatimista. Komitean mielestä olisi kuitenkin perusteltua ottaa selkeämmin kantaa vaatimuksiin, jotka koskevat muita kuin liitteessä I lueteltuja toimia, jotka jäsenvaltion tai toimivaltaisen viranomaisen mielestä edellyttävät ympäristövaikutusten arviointia, ja tehdä se soveltaen niihin samaa lähestymistapaa kuin liitteessä I lueteltuihin toimiin.

2.7. Alueiden komitea on tyytyväinen, että 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa ja 3 artiklan 3 kohdan a alakohdassa (uuden liitteen V välityksellä) korostetaan soveltuvia ja asianmukaisia määräaikoja lupamenettelyihin ja lupahakemuksiin tutustumiseksi. Komitea katsoo, että ehdotetussa direktiivissä tulisi mainita selkeästi, ettei olennaisia viranomaisia tule rangaista (edes millään jäsenvaltion toimenpiteellä) siitä, että ne varaavat riittävästi aikaa kuulemismenettelyyn, johon kuuluvat myös uudet ilmoitukset sitä mukaa kuin tietoa saadaan lisää.

2.8. Alueiden komitea toteaa, että Århusin yleissopimuksessa rohkaistaan selkeäsanaisesti luvan hakijoita (joita voivat olla myös viranomaiset) tunnistamaan yleisö, jota asia koskee, aloittamaan vuoropuhelu ja jakamaan tietoa tavoitteestaan jo ennen hakemuksen jättämistä. Alueiden komitea katsoo, että tällainen kehotus tulisi sisällyttää ehdotettuun direktiiviin tehokkaan hallinnon ja yleisön osallistumisen nimissä.

2.9. Riippumatta siitä, mitä Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 6 kohdan e alakohdassa todetaan, alueiden komitea kehottaa Euroopan komissiota liittämään ehdotettuun direktiiviin hakijoille suunnatun vaatimuksen, että osana hakumenettelyä heidän on annettava julki vaihtoehtoisia suunnitelmia lupaehdoista ja lupahakemuksista sekä vaihtoehtoja koskevia tietoja. Hakijan on myös perusteltava, miksi vaihtoehtoa ei toteuteta. Nykyisessä muodossaan ehdotetun direktiivin 3 artiklan 2 kohta sälyttää lisätaakan niiden vastuuntuntoisten hakijoiden kannettavaksi, jotka ovat perinpohjaisesti harkinneet saastumisen vähentämisen eri vaihtoehtoja, mutta ei vaadi vaihtoehdot esittämättä jättäneitä hakijoita edes perustelemaan kantaansa. Tästä seurannee, että hakijat jättävät tietoisesti ja yhä useammin harkitsematta mahdollisia vaihtoehtoja. Vaatimus viitata parhaaseen käytettävissä olevaan teknologiaan voisi muodostua perustaksi laajemmalle vaatimukselle, jonka mukaan vaihtoehtoisia teknisiä ratkaisuja on harkittava ja niistä on tiedotettava.

2.10. Alueiden komitea katsoo, että vaatimusta voitaisiin myös soveltaa ehdotetun direktiivin 1 artiklassa tarkoitettuun viranomaisten ohjelmien ja suunnitelmien valmisteluun. Tällöin on syytä harkita ja tarkastella useita strategisia vaihtoehtoja pikemmin kuin "suosikkistrategiaa", jota monet voivat tällöin pitää itsestäänselvyytenä.

2.11. Alueiden komitea ymmärtää, että 1 artiklan konteksti on toinen ja että näin ollen minimivaatimuksia, joihin 2 ja 3 artiklassa viitataan, ei voida soveltaa. Se katsoo kuitenkin, että lopullisessa direktiivissä voitaisiin mainiosti säätää ei-sitovien ohjeiden muodossa asianmukaisista vaatimuksista ja periaatteista, jotka koskevat yleisön osallistumista suunnitelmiin ja ohjelmiin.

2.12. Alueiden komitea huomauttaa, että vaikka ehdotetussa direktiivissä - sen 2 artiklan 5 kohdassa ja 3 artiklan 4 kohdassa - käsitelläänkin Århusin yleissopimuksessa asetettuja vaatimuksia tiettyjen vaiheiden oikeuskäsittelyn osalta, siinä ei ole suoraan mainittu Århusin sopimuksen (9 artiklan 2 kohdan) muita määräyksiä, joiden mukaan - kansallisen lainsäädännön sen salliessa tai niin vaatiessa - oikeudenkäyntimahdollisuutta voitaisiin soveltaa myös julkisviranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien valmisteluun. Tämä vaikuttaa laiminlyönniltä.

2.13. Alueiden komitea pitää tervetulleena kansainvälisen kuulemisjärjestelmän vahvistamista ehdotetussa direktiivissä. Komitea toivoo, että komission ehdotus voisi olla alku rajatylittävän osallistumisen merkityksen lisäämiselle pitkällä aikavälillä. Komitea huomauttaa kuitenkin, että kieliesteet voivat rajoittaa sekä informaation ymmärtämistä että yhteisten osallistumispuitteiden luomista. Tästä syystä komitea kehottaa komissiota ja jäsenvaltioita kiinnittämään asiaan erityistä huomiota lopullisessa direktiivissä ja saatettaessa sitä osaksi jäsenvaltioiden omaa lainsäädäntöä ja menettelyitä.

2.14. Alueiden komitea ehdottaa, että 3 artiklan 3 kohdan b alakohtaan - jonka mukaan toimivaltaisen viranomaisen on tiedotettava yleisölle niistä päätöksistä, joihin on sovellettu yleisön osallistumista koskevia menettelyjä - lisättäisiin maininta "kohtuullisin kustannuksin". Vaikka mahdollisuus tällaisen tiedon saantiin voi olla ilmaista, kyseisen tiedon saattaminen yleisön saataville aiheuttaa kustannuksia toimivaltaiselle viranomaiselle.

2.15. Lopuksi alueiden komitea kehottaa komissiota kiinnittämään huomiota niihin kohtiin, joita komitea käsitteli aiemmassa, tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointia käsitelleessä lausunnossaan(3). Nämä huomautukset pätevät yhä:

"AK huomauttaa, että direktiiviehdotus tulee aiheuttamaan vaihtelevassa määrin kustannuksia toimivaltaisille viranomaisille unionin alueella ja kehottaa jäsenvaltioita varmistamaan, että näihin kustannuksiin osoitetaan tarvittavat varat.

AK toteaa, että direktiiviehdotus ei koske esimerkiksi rakennerahastoasetusten perusteella tehtäviä EU:n suunnitelmia ja ohjelmia. Rakennerahastoasetusten sisältämät ympäristökriteerit eivät ole yhtä tiukat kuin ympäristövaikutusten täysimittainen arvio, eivätkä ne tällä hetkellä edellytä julkista kuulemista."

Bryssel 14. kesäkuuta 2001.

Alueiden komitean

puheenjohtaja

Jos Chabert

(1) EYVL C 148, 18.5.2001, s. 9.

(2) EYVL C 374, 23.12.1999, s. 9.

(3) CdR 349/1999 fin.