[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 28.4.2009

KOM(2009) 201 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE

Hyvän hallintotavan edistäminen verotusalalla

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE

Hyvän hallintotavan edistäminen verotusalalla

SISÄLLYSLUETTELO

1. Johdanto 4

2. Verotusalan hyvän hallintotavan osatekijät 5

2.1. Nykyinen veroyhteistyö EU:ssa 5

2.2. Kansainvälisestä veroyhteistyöstä käydyt keskustelut 7

3. Verotusalan hyvää hallintotapaa koskevat EU:n kansainväliset toimintatavat 8

3.1. EU:n tasolla annetut sitoumukset 8

3.2. Parhaillaan toteutettavat toimet 8

4. Hyvän hallintotavan periaatteen edistäminen verotusalalla EU:ssa ja kansainvälisesti 10

5. Päätelmät 14

1. JOHDANTO

Nykyisen talous- ja rahoituskriisin vuoksi kansallisiin talousarvioihin ja verojärjestelmiin kohdistuu yhä enemmän uhkatekijöitä. Kansainvälisissä keskusteluissa onkin säännöllisesti otettu esille tarve tehdä kansainvälistä veroyhteistyötä ja ottaa käyttöön yhteiset standardit eli. ”verotusalan hyvä hallintotapa”.

Nopeiden teknisten muutosten ja poliittisten toimintatapojen liberalisoitumisen vuoksi markkinoiden taloudellinen yhdentyminen (globaalistuminen) etenee vauhdikkaasti ja tarjoaa huomattavia mahdollisuuksia maailmanlaajuisesti. Monet maat saavat tästä ilmiöstä erittäin suuria hyötyjä. Myös EU:n arvioidaan saaneen ainakin viidesosan tuloistaan tätä kautta toisen maailmansodan jälkeen[1]. Globaalistumiseen liittyy kuitenkin myös kielteisiä sosiaalisia ja taloudellisia vaikutuksia. Esim. taloudellisen sekasorron vaara lisääntyy, mistä on juuri äskettäin saatu näyttöä, ja veronkierron ja veropetosten riski on suurempi. Kun raha liikkuu maailmassa vapaasti, verokeitaat ja riittämättömästi säännellyt kansainväliset rahoituskeskukset, jotka ovat kieltäytyneet noudattamasta avoimuuden ja tietojenvaihdon periaatteita, voivat tehdä veropetokset ja veronkierron helpommaksi tai jopa kannustaa niihin. Tämä vaikuttaa kielteisesti muiden maiden verotukselliseen suvereniteettiin ja vähentää niiden tuloja. OECD:n vuoden 2008 lopussa tekemän arvion mukaan maailman verokeitaat ovat houkutelleet varoja 5–7 biljoonaa dollaria[2]. Tällaisten tilien salassapidon vuoksi on kuitenkin vaikea määrittää tarkasti, kuinka paljon varoja näihin yksittäisiin oikeudenkäyttöalueisiin on sijoitettu. Tämä on erittäin vakava ongelma, kun otetaan huomioon kansallisiin talousarvioihin ja sitä kautta myös sosiaalipolitiikkaan ja muihin politiikkoihin kohdistuvat uhkatekijät.

Ei olisi järkevää luopua globaalistumisesta ja sulkea markkinoita näiden kielteisten vaikutusten vuoksi. EU:n kannalta suositeltava ratkaisu on lieventää näitä vaikutuksia tekemällä mahdollisimman monen EU:n ulkopuolisen maan kanssa sopimuksia, joissa määrättäisiin yhteisistä standardeista ja yhteistyöstä muun muassa. verotusalalla. Oikeudenmukaisilla ja tehokkailla verotusjärjestelmillä on ratkaiseva asema pyrittäessä varmistamaan tasavertaiset toimintaedellytykset taloussuhteille, kaupalle ja investoinneille sekä luomaan rahoituksellinen perusta kaikille julkisille menoille. Tämä edellyttää verotusalan hyvää hallintotapaa, joka ei ole pelkästään tärkeä väline rajatylittävien veropetosten torjunnassa vaan sillä voidaan myös tehostaa rahanpesun, korruption ja terrorismin rahoittamisen torjumista. Nykyisin ollaan entistä yksimielisempiä siitä, että tämän ongelman ratkaiseminen edellyttää jatkuvaa koordinoitua toimintaa, kuten finanssialan sääntelyä ja verotusta koskevia täydentäviä aloitteita.

G20-ryhmän maat sopivat marraskuun 2008 toimintasuunnitelmassaan pyrkivänsä laatimaan rahoituskysymysten avoimuutta ja verotusalan hallinnollista yhteistyötä koskevat kansainväliset soveltamissäännöt. EU:n valtiovarainministerit kehottivat joulukuussa 2008 kokoontuneelle Eurooppa-neuvostolle laatimassaan asiakirjassa[3] jatkamaan yhteistyöstä kieltäytyvien oikeudenkäyttöalueiden aiheuttamien laittomien rahoitusriskien sekä verokeitaiden torjuntaa. G20-ryhmän 14. maaliskuuta 2009 järjestettyyn ministeri- ja valtionpäämiestason kokoukseen laatimassaan asiakirjassa EU:n valtiovarainministerit korostivat, että rahoitusjärjestelmä on suojattava läpinäkymättömiltä, yhteistyöhaluttomilta ja löyhästi säännellyiltä oikeudenkäyttöalueilta, offshore-keskukset mukaan luettuina. Lisäksi he kehottivat ottamaan käyttöön ”seuraamusvalikoiman” ja korostivat tarvetta lisätä toimia verotusalan hyvän hallintotavan eli avoimuuden, tietojenvaihdon ja oikeudenmukaisen verokilpailun toteutumiseksi kansainvälisellä tasolla. Maaliskuun 19. ja 20. päivänä 2009 kokoontunut Eurooppa-neuvosto vahvisti nämä tavoitteet. Lontoossa 2. huhtikuuta 2009 pidetyssä G20-ryhmän valtionpäämiesten huippukokouksessa osanottajat sopivat toteuttavansa toimia yhteistyöstä kieltäytyviä oikeudenkäyttöalueita kuten verokeitaita vastaan. Huippukokouksen osanottajat myös ilmoittivat olevansa valmiita langettamaan seuraamuksia julkisten talouksien(sa) ja rahoitusjärjestelmien(sä) suojelemiseksi. Lisäksi osanottajat korostivat, että pankkisalaisuuden aika on ohi. Monet oikeudenkäyttöalueet olivat jo G20-ryhmän kokouksen valmisteluvaiheessa ilmoittaneet haluavansa noudattaa vastedes avoimuutta ja tietojenvaihtoa koskevia kansainvälisiä standardeja[4].

Tämän tiedonannon tarkoituksena on määrittää, kuinka EU voi edesauttaa verotusalan hyvän hallintotavan toteutumista. Siinä tarkastellaan

- kuinka hyvää hallintotapaa voitaisiin parantaa EU:ssa

- millä Euroopan yhteisön ja EU:n jäsenvaltioiden mahdollisesti käytettävissä olevilla erityisvälineillä voitaisiin edistää hyvää hallintotapaa kansainvälisellä tasolla ja

- missä laajuudessa EU:n jäsenvaltiot voivat toteuttaa entistä koordinoidumpia toimia, joilla tuetaan, yhdenmukaistetaan ja täydennetään muilla foorumeilla, kuten OECD:ssä ja YK:ssa, toteutettuja kansainvälisiä toimia.

2. VEROTUSALAN HYVÄN HALLINTOTAVAN OSATEKIJÄT

2.1. Nykyinen veroyhteistyö EU:ssa

EU:n valtiovarainministerit totesivat 14. toukokuuta 2008 pidetyssä Ecofin-neuvoston kokouksessa, että verotusalan hyvä hallintotapa tarkoittaa avoimuutta, tietojenvaihtoa ja oikeudenmukaista verokilpailua koskevia periaatteita.

Sisämarkkinoilla on yhteisiä sääntöjä, kuten yhtiöoikeutta ja verosääntöjä[5], joiden tarkoituksena on mahdollistaa, että yritykset ja yksityishenkilöt saavat mahdollisimman suuren hyödyn avoimista rajoista. Näiden sääntöjen ansiosta vaatimusten noudattamisesta aiheutuvat kustannukset pienenevät ja investoinnit ja sijoitukset rajojen yli lisääntyvät. Talouksien yhä tiiviimpi yhdentyminen sisämarkkinoilla aiheuttaa kuitenkin myös uusia haasteita. Avoimet rajat voivat muun muassa lisätä verojärjestelmiin kohdistuvia rasitteita ja vaikeuttaa julkisten menojen rahoittamiseksi tarvittavien varojen keräämistä.

Yhteisön oikeuden nojalla jäsenvaltiot voivat suunnitella pitkälti itse välillisen verotuksen järjestelmänsä parhaaksi katsomallaan tavalla maansa poliittisten tavoitteiden ja vaatimusten mukaisesti. Viimeisen vuosikymmenen aikana ne ovat kuitenkin sopineet useista yhteisistä järjestelyistä, joilla pyritään estämään se, että veropohja murenee ja investointien ja sijoitusten jakautuminen vääristyy. Ne ovat sittemmin tunnustaneet, että yksittäiset kansalliset ja kahdenväliset toimenpiteet voivat estää veropohjan murenemiseen liittyvät ongelmat ainoastaan osittain, minkä vuoksi EU:n tasolla tehtävä yhteistyö on ehdottomasti tarpeen. Jäsenvaltiot ovat sopineet useista toimenpiteistä, joiden tavoitteena on edistää verotusalan hyvää hallintotapaa EU:ssa:

- Hallinnollinen yhteistyö mukaan luettuna tietojenvaihto . Keskinäistä avunantoa koskevassa direktiivissä[6] säädetään välittömiä veroja koskevasta tietojenvaihdosta veroviranomaisten välillä. Verosaatavien perintää koskevalla direktiivillä[7] otetaan käyttöön järjestelmä, jossa jäsenvaltio voi pyytää virka-apua toiselta jäsenvaltiolta periäkseen vero-, tulli- ja maksusaataviaan. Säästöjen tuottamien korkotulojen verotuksesta annetun direktiivin[8] nojalla verohallinnot voivat vaihtaa tietoja automaattisesti, vaikka direktiiviä sovelletaan ainoastaan yksityishenkilöiden säästöjen kerryttämiin korkotuloihin ja vaikka kolmelle jäsenvaltiolle on annettu lupa kantaa lähdeveroa tilapäisesti tietojen toimittamisen sijaan.

- Haitallinen verokilpailu . Hallinnollista yhteistyötä koskevien lainsäädäntövälineiden lisäksi jäsenvaltioiden välillä on tehty poliittinen sopimus, jolla pyritään vertaisarvioinnin avulla estämään haitallista verokilpailua yritysverotuksessa. Yritysverotuksen käytännesäännöissä[9] määritellään haitalliset verotoimenpiteet toimenpiteiksi (mukaan lukien hallinnolliset käytänteet), jotka vaikuttavat tai voivat vaikuttaa merkittävällä tavalla yritystoiminnan sijoittautumiseen yhteisössä ja joiden myötä verotaso on huomattavasti asianomaisessa jäsenvaltioissa yleensä sovellettavaa verotasoa alhaisempi. Jäsenvaltioissa ja niistä riippuvaisilla tai niihin assosioituneilla alueilla sovellettavien käytännesääntöjen mukaisesti on arvioitu yli 400 yritysverotustoimenpidettä, joista yli 100 poistettiin tai muutettiin, koska niitä pidettiin haitallisina.

- Valtiontuet . Myös verotukseen kohdistuviin valtiontukiin sovellettava EU:n valtiontukipolitiikka[10] on vähentänyt yksittäisten jäsenvaltioiden käyttöön ottamien erityisten yritysverojärjestelmien aiheuttamaa kilpailun vääristymistä.

- Avoimuus . Yhtiöoikeus sekä yhtiötoiminnan ja taloudellisen toiminnan avoimuuden varmistavat säännöt täydentävät näitä veroaloitteita.

2.2. Kansainvälisestä veroyhteistyöstä käydyt keskustelut

Veroyhteistyön parantamiseen tähtäävät EU:n pyrkimykset perustuvat useisiin periaatteisiin, joita noudattaen OECD on jo usean vuoden ajan pyrkinyt estämään haitallista verokilpailua. OECD:n toiminta on kaksijakoinen:

- Sillä pyritään tunnistamaan ja purkamaan OECD:n 30 jäsenvaltion etuuskohteluun oikeuttavat verojärjestelmät soveltamalla arviointiperusteita, jotka muistuttavat läheisesti EU:n yritysverotuksen käytännesääntöjä (vaikka ovatkin soveltamisalaltaan suppeampia).

- Se koskee myös muita kuin OECD-maita, kuten useita verokeitaita[11]; näistä oikeudenkäyttöalueista on 35 antanut poliittisen sitoumuksen tehdä avoimuutta ja tietojenvaihtoa koskevaa moitteetonta yhteistyötä OECD:n jäsenten kanssa verotusalalla; koska oletettiin, että 2. huhtikuuta 2009 pidetyssä G20-ryhmän kokouksessa laadittaisiin luettelo oikeudenkäyttöalueista, joilla edistyminen OECD:n laatimien, yleisesti hyväksyttyjen kansainvälisten verotusalan standardien täytäntöönpanossa ei ole ollut riittävää, useat oikeudenkäyttöalueet ilmoittivat sitoutuvansa standardien noudattamiseen. Tällaisia oikeudenkäyttöalueita ovat muun muassa Sveitsi, Itävalta, Belgia, Luxemburg, Hongkong, Macao, Singapore, Chile, Andorra, Liechtenstein ja Monaco. Näillä sitoumuksilla lupaudutaan ensisijaisesti noudattamaan OECD:n kansainvälisiä standardeja, mikä edellyttää, että hallinnon ja kansallisen verolainsäädännön täytäntöönpanon valvonnan edellyttämiä tietoja vaihdetaan pyydettäessä kaikista veroasioista riippumatta siitä, millaisia kansallista etua koskevia vaatimuksia tai veroasioita koskevaa pankkisalaisuutta pyynnön vastaanottaneella oikeudenkäyttöalueella sovelletaan. OECD:n standardeissa määrätään myös kattavista turvatoimenpiteistä, joilla turvataan vaihdettavien tietojen luottamuksellisuus. OECD ilmoitti heti G20-ryhmän kokouksen jälkeen, että OECD:n maailmanlaajuisen foorumin ( Global Forum ) tarkastelun kohteena olleet oikeudenkäyttöalueet panevat täytäntöön kansainvälisesti hyväksytyt verostandardit.

Komissio panee tyytyväisenä merkille viime aikoina annetut tärkeät sitoumukset ja odottaa kiinnostuneena niiden täytäntöönpanoa. Se ehdottaa, että jäsenvaltiot toteuttavat koordinoituja toimia, joilla varmistetaan tehtyjen sitoumusten asianmukaiset seurantatoimet siltä osin kuin sitoumuksilla on merkitystä EU:n etujen kannalta. Kehitysrahoitusta koskevassa YK:n kansainvälisessä seurantakonferenssissa, jossa tarkasteltiin Monterreyn konsensuksen täytäntöönpanoa, laadittiin kehitysrahoitusta koskeva julistus[12]. Tämä julistus sisältää merkittäviä verouudistusta koskevia sitoumuksia, joilla pyritään lisäämään verotuloja nykyaikaistamalla verojärjestelmiä ja tehostamalla veronkantoa sekä laajentamaan veropohjaa ja estämään veropetoksia.

3. VEROTUSALAN HYVÄÄ HALLINTOTAPAA KOSKEVAT EU:N KANSAINVÄLISET TOIMINTATAVAT

3.1. EU:n tasolla annetut sitoumukset

Verotusalan hyvä hallintotapa on kehittynyt EU:ssa vuosien mittaan useiden yhteisön aloitteiden[13] perusteella, ja tämä kehitys huipentui Ecofin-neuvoston 14. toukokuuta 2008 pidettyyn kokoukseen, jossa EU:n valtiovarainministerit hyväksyivät verotusalan hyvää hallintotapaa koskevat päätelmät. Ecofin-neuvosto tunnusti tarpeen edistää verotusalan hyvää hallintotapaa koskevia periaatteita mahdollisimman laajalti ympäri maailmaa. Se pyysi, että verotusalan hyvää hallintotapaa koskeva määräys lisättäisiin asiaa koskeviin sopimuksiin, joita yhteisö ja sen jäsenvaltiot tekevät EU:n ulkopuolisten maiden tai niiden ryhmittymien kanssa. Tarkoituksena ei sinällään ole ottaa tähtäimeen verokeitaita, vaan tehdä sopimuksia yhteistyötä ja avoimuutta koskevista yhteisistä periaatteista mahdollisimman monen EU:n ulkopuolisen maan kanssa.

Lisäksi Ecofin-neuvosto vauhditti näitä pyrkimyksiä joulukuussa 2008 kokoontuneelle Eurooppa-neuvostolle esittämissään näkemyksissä[14] ilmoittamalla jatkavansa yhteistyöstä kieltäytyvien oikeudenkäyttöalueiden aiheuttamien laittomien rahoitusriskien ja verokeitaiden torjuntaa siten kuin eri kansainvälisillä foorumeilla on sovittu.

3.2. Parhaillaan toteutettavat toimet

EU on toteuttanut eri aloilla useita toimenpiteitä varmistaakseen, että EU:n ulkopuoliset maat noudattavat verotusalan hyvää hallintotapaa koskevia periaatteita tai muita asiaa koskevia periaatteita.

Säästöjen tuottamien korkotulojen verotus . Toimenpiteitä, jotka ovat samat tai vastaavanlaiset kuin mainitussa direktiivissä säädetyt toimenpiteet, sovelletaan useissa EU:n ulkopuolisissa maissa[15] sekä jäsenvaltioista riippuvaisilla tai niihin assosioituneilla alueilla, joista muutaman OECD on aiemmin nimennyt verokeitaiksi. Komissio on myös Ecofin-neuvoston antaman valtuutuksen nojalla käynyt alustavia keskusteluja Hongkongin, Macaon ja Singaporen kanssa sellaisten määräysten soveltamisesta, jotka vastaisivat säästöjen tuottamien korkotulojen verotuksesta annetun direktiivin säännöksiä. Nämä eivät ole vielä johtaneet virallisten neuvottelujen käynnistämiseen.

Käytännesäännöt . Kun EU:n jäsenvaltiot hyväksyivät yritysverotusta koskevat EU:n käytännesäännöt, ne sitoutuivat varmistamaan, että haitallisen verokilpailun poistamista koskevia periaatteita sovelletaan myös jäsenvaltioista riippuvaisiin tai niihin assosioituneisiin alueisiin. Ne myös sitoutuivat edistämään näitä periaatteita EU:n ulkopuolisissa maissa. Jälkimmäinen toimi sisältyy EU:n käytännesääntöryhmän vuosien 2009 ja 2010 työohjelmaan.

ETA ja Sveitsi . EU:lla on läheiset suhteet Euroopan talousalueeseen (ETA) kuuluviin maihin (Islanti, Liechtenstein ja Norja) sekä Sveitsiin. Sisämarkkinoihin liittyvää yhteisön säännöstöä sovelletaan sellaisenaan ETA-maissa. ETA-sopimuksessa on puolestaan EU:n valtiontukisääntöjä vastaavia sääntöjä, jotka EFTAn valvontaviranomainen panee täytäntöön. Sveitsiin sovelletaan samanlaisia sääntöjä vuonna 1972 tehdyn EU:n ja Sveitsin välisen vapaakauppasopimuksen mukaisesti. Tämä rajoittaa vääristävien verojärjestelmien mahdollisuutta kyseisissä maissa. Komissio on itse asiassa hiljattain vastustanut Sveitsin eräitä yritysverojärjestelmiä, joissa myönnetään etuuksia, koska komissio pitää niitä valtiontukina. Ecofin-neuvosto on kehottanut Liechtensteinia tiivistämään EU:n kanssa tehtävää hallinnollista ja oikeudellista veroyhteistyötä ja torjumaan petoksia. EU:n ja Liechtensteinin välisestä petostentorjuntasopimuksesta käydään parhaillaan neuvotteluja, joissa käsitellään muun muassa välitöntä verotusta koskevaa tietojenvaihtoa. Neuvotteluja vauhdittanee se, että Liechtenstein on hiljattain sitoutunut noudattamaan avoimuutta ja tietojenvaihtoa koskevia OECD:n standardeja.

Euroopan naapuruuspolitiikka . Naapuruuspolitiikan soveltamisalaan kuuluvien maiden kanssa tehdyissä toimintasuunnitelmissa viitataan usein verotusalan yhteistyöhön. Monissa mainitaan myös avoimuuden periaate, tietojenvaihto ja yritysverotuksen käytännesäännöt. Toimintasuunnitelmat ovat EU:n ja kumppanimaiden välisen taloudellisen ja poliittisen yhteistyön välineitä, joilla viedään eteenpäin kumppanuus- ja yhteistyösopimuksissa määrättyjä sitoumuksia ja tavoitteita.

Laajentumispolitiikka . EU:n laajentumispolitiikka edellyttää, että ehdokasmaat ja mahdolliset ehdokasmaat saattavat yhteisön lainsäädännön, mukaan lukien verosäädökset, asteittain osaksi kansallista lainsäädäntöään. Kun ehdokasmaat liittyvät EU:hun niiden on pantava täytäntöön koko yhteisön säännöstö. Hyvä hallintotapa on yksi aloista, joihin laajentumisstrategian avulla pyritään puuttumaan aikaisessa vaiheessa ennen liittymistä.

Toukokuussa 2008 tehtyjen neuvoston päätelmien täytäntöönpano . Komissio on aloittanut verotusalan hyvää hallintotapaa koskevat neuvottelut useiden EU:n ulkopuolisten maiden kanssa Ecofin-neuvoston toukokuussa 2008 hyväksymien päätelmien mukaisesti. Prosessi on juuri alkanut, ja tuloksia odotetaan saatavan lähitulevaisuudessa. Komissio on tyytyväinen eräiden EU:n ulkopuolisten maiden myönteiseen suhtautumiseen. On kuitenkin myös tutkittava, mitkä oikeudenkäyttöalueet ovat toistaiseksi hylänneet tämän tarjouksen.

Kehitysyhteistyöpolitiikka . Komissio on antanut lisätukea sellaisille kehitysmaille, jotka haluavat sitoutua hyvän hallintotavan periaatteisiin muun muassa verotusalalla. Eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden (ENP) välineen 2 artiklan 1 kohtaan ja 7 artiklaan perustuvasta ENP-hallintotaparahastosta annetaan kansallisen rahoituksen lisäksi varoja sellaisille kumppanimaille, joiden arvioidaan edenneen pisimmälle niiden ENP-toimintasuunnitelmissa (jotka sisältävät sekä yleisiä että yksityiskohtaisia sitoumuksia hyvää hallintotapaa koskevasta uudistuksesta) vahvistetuissa uudistusohjelmissa lueteltavien hallintotapaan liittyvien tavoitteiden toteuttamisessa. Myös vuodet 2008–2013 kattavassa kymmenennessä Euroopan kehitysrahastossa (EKR) tarjotaan nyt kannustinta, sillä EU myöntää EKR:n hallintotapa-aloitteessa lisärahoitusta hallintotavasta käytäviin keskusteluihin ja uudistuksiin muun muassa verotusalalla. Kehitysapuun oikeutetut maat, jotka hallintoprofiilin valmistelua koskevan arvioinnin jälkeen hyväksyvät yksityiskohtaiset sitoumukset (hallintotapaa koskeva toimintasuunnitelma), voivat saada lisärahoitusta sitoumuksensa laadun perusteella. Useat Karibian ja Tyynenmeren maat ovat nyt antaneet tällaisia sitoumuksia[16], mutta muut ovat joko kieltäytyneet tästä tarjouksesta tai eivät ole vielä vastanneet siihen[17]. Monet jäsenvaltioiden alaiset merentakaiset maat ja alueet ovat sitoutuneet noudattamaan OECD:n avoimuutta ja tietojenvaihtoa koskevia standardeja[18].

4. HYVÄN HALLINTOTAVAN PERIAATTEEN EDISTÄMINEN VEROTUSALALLA EU:SSA JA KANSAINVÄLISESTI

Verotusalan hyvän hallintotavan edistäminen edellyttää toimia EU:n sisällä ja toimia, joiden kohteena ovat EU:n ulkopuoliset maat . EU:n verotusalan hyvällä hallintotavalla annetaan lisäpontta jäsenvaltioiden ponnisteluille torjua veropetoksia. Samanaikaisesti pyritään tukemaan muiden oikeudenkäyttöalueiden pyrkimyksiä aloittaa toimiva ja tehokas yhteistyö EU:n kanssa. Kun säännöt ovat samat, jäsenvaltion olisi joka tapauksessa tehtävä samantasoista yhteistyötä toisen jäsenvaltion kanssa kuin mitä se on sopinut tekevänsä jonkin EU:n ulkopuolisen maan kanssa.

Komissio katsoo, että jäljempänä luetellut toimet ovat tarpeen.

Parhaillaan toteutettavat EU:n sisäiset aloitteet

Komissio pyytää neuvostoa hyväksymään mahdollisimman pian jäljempänä i–iii kohdassa mainitut komission ehdotukset ja vahvistamaan iv kohdassa ehdotetulle toimelle asianmukainen paikka toteutettavien toimien tärkeysjärjestyksessä.

i) Komissio antoi helmikuussa 2009 ehdotuksen[19], jonka tarkoituksena on korvata voimassa oleva keskinäistä avunantoa koskeva direktiivi. Ehdotuksella otettaisiin käyttöön hallinnollisen yhteistyön parantamiseen tähtääviä uusia käytännön välineitä (yhteiset lomakkeet, toimintamuodot kanavat ja organisaatio) ja tehtäisiin kaksi tärkeää uudistusta, joita komissio pitää välttämättöminä, jotta EU voi tehostaa veropetosten ja veronkierron torjumiseen tähtääviä kansainvälisiä toimia. Ensimmäinen uudistus on suosituimmuuslauseke, jonka nojalla jäsenvaltioiden on tehtävä samantasoista yhteistyötä muiden jäsenvaltioiden kanssa kuin mitä ne ovat sopineet tekevänsä jonkin EU:n ulkopuolisen maan kanssa. Toiseksi ehdotuksella ennen kaikkea kiellettäisiin jäsenvaltioita kieltäytymästä pankkisalaisuuteen vedoten antamasta tietoja ulkomaisista henkilöistä heidän kotijäsenvaltioilleen.

ii) Yhdessä keskinäistä avunantoa koskevan ehdotuksen kanssa komissio antoi ehdotuksen[20] voimassa olevan verosaatavien perimistä koskevan direktiivin korvaamiseksi. Ehdotuksella pyritään tehostamaan avunantoa, jotta verohallintojen mahdollisuudet periä maksamattomat verot paranisivat ja petostentorjunta tehostuisi.

iii) Säästödirektiivin muuttamista koskevan vuonna 2008 annetun komission ehdotuksen[21] tarkoituksena on laajentaa direktiivin soveltamisala eräisiin EU:n alueella asuville henkilöille suoritettaviin korkomaksuihin, jotka kanavoidaan EU:n ulkopuolisiin maihin sijoittautuneiden verovapaiden välittäjärakenteiden kautta. Ehdotus sisältää myös muita ehdotuksia säästöjen tuottamien korkotulojen verotusta koskevien toimenpiteiden parantamiseksi. Järjestelmästä tulee tehokkaampi, jos kaikki muutokset pannaan täytäntöön nopeasti. Komissio kehottaa neuvostoa pyrkimään saavuttamaan mitä pikimmin poliittisen yhteisymmärryksen direktiiviin tehtävistä muutoksista. Näin varmistetaan, että kyseiset säästökorkojen verotusta koskevien toimenpiteiden toimintaa koskevat parannukset voidaan ottaa käyttöön mahdollisimman nopeasti myös sellaisilla muilla oikeudenkäyttöalueilla, joilla sovelletaan samoja tai vastaavanlaisia toimenpiteitä.

iv) Yritysverotuksen käytännesääntöjen mukaisesti olisi jatkettava vallitsevan tilan ja rajoitusten asteittaista poistamiseen tähtäävää työtä EU:n jäsenvaltioiden haitallisten yritysverotoimenpiteiden osalta.

EU:n ulkopuolisten maiden kanssa EU:n tasolla sovitut järjestelyt

v) Neuvoston olisi annettava verotusalan hyvään hallintotapaan liittyville kysymyksille asianmukainen poliittinen painoarvo . Verotusalan hyvää hallintotapaa koskevien määräysten lisäämistä EU:n ulkopuolisten maiden kanssa tehtäviin yleisiin sopimuksiin koskevia neuvotteluja olisi tehostettava seuraavalla toimenpiteellä: verotusalan hyvä hallintotapa olisi mainittava prosessin mahdollisimman varhaisessa vaiheessa, kuten neuvoston komissiolle antamissa neuvotteluohjeissa, ja samalla olisi otettava huomioon tehtävän sopimuksen erityisluonne.

vi) Jos tiedetään jo ennalta, että verotusalan hyvää hallintotapaa koskevista periaatteista käytävissä keskusteluissa syntyy kiistaa, tai jos näitä periaatteita ei ymmärretä, EU:n ja sen ulkopuolisten maiden välisessä poliittisessa vuoropuhelussa olisi käsiteltävä nämä kysymykset ennen kauppaan liittyvien neuvottelujen aloittamista, jotta mainitut neuvottelut sujuisivat helpommin.

vii) Neuvoston olisi annettava komissiolle riittävästi neuvotteluvaraa sopimuksen sanamuodon suhteen muuttamatta kuitenkaan hyvän hallintotavan olennaisia kohtia ja tavoitteita, jotta neuvottelut voidaan käydä kunkin maan kanssa sen erityistarpeet huomioon ottaen.

viii) Tällaisissa sopimuksissa olisi soveltuvin osin oltava myös määräyksiä, jotka ovat samanlaisia kuin EU:ssa valtiontukisääntöjen nojalla sovellettavat määräykset . Tällä edistettäisiin EU:n jäsenvaltioiden ja sen ulkopuolisten maiden välisen kilpailun oikeudenmukaisuutta yritysverotuksen alalla. Esimerkiksi olisi pystyttävä puuttumaan sellaisiin kilpailua vääristäviin käytänteisiin, jotka epäoikeudenmukaisesti heikentävät jäsenvaltioiden talouksia ja liiketoiminta-aloja mutta joihin ei välttämättä pystytä soveltamaan WTO:n sääntöjä.

ix) Voitaisiin harkita erityisiä verotusalan sopimuksia, joihin sisältyisi tarvittaessa EU:n tasolla verotusasioissa sovellettavia avoimuutta ja tietojenvaihtoa koskevia määräyksiä, jotta voitaisiin nopeuttaa tiettyjen oikeudenkäyttöalojen avoimuuden lisäämisestä ja tietojenvaihdosta antamien sitoumusten täytäntöönpanoa.

x) Säästödirektiivissä säädetään kolmeen jäsenvaltioon sovellettavasta erityisjärjestelmästä, jonka mukaisesti ne voivat kantaa EU:ssa asuvilta ulkomaalaisilta tilinhaltijoilta lähdeveroa sen sijaan, että ne vaihtaisivat tietoja asianomaisen maan kanssa. Liechtenstein, Sveitsi, Monaco, Andorra ja San Marino ovat tehneet EU:n kanssa säästöjen tuottamien korkotulojen verotusta koskevat sopimukset, joiden nojalla ne kantavat lähdeveroa tietojenvaihdon sijaan. Direktiivin mukaisesti kaikkien EU:n jäsenvaltioiden on siirryttävä automaattiseen tietojenvaihtoon osana järjestelmää, jonka toteutuminen edellyttää, että edellä mainitut EU:n ulkopuoliset maat hyväksyvät vuonna 2002 vahvistetut OECD:n tietojenvaihtostandardit. On tärkeää edistää sitä, että EU:n ulkopuoliset maat alkavat käyttämään tietojenvaihtoa, jotta direktiivin kokonaistavoite voidaan saavuttaa. Se, että edellä mainituista viidestä maasta neljä[22] on hiljattain sitoutunut noudattamaan avoimuutta ja tietojenvaihtoa koskevia OECD:n standardeja, on osoitus siitä, että on vihdoin koittanut aika pohtia, olisiko siirtymäaika vihdoinkin lopetettava, jolloin kaikkien EU:n jäsenvaltioiden olisi siirryttävä automaattiseen tietojenvaihtoon.

Ottaen huomioon avoimuudessa ja tietojenvaihdossa hiljattain saavutettu yhteisymmärrys on tarve käydä keskusteluja myös muiden EU:n ulkopuolisten maiden, erityisesti Singaporen, Hongkongin ja Macaon kanssa siitä, voisivatko ne ryhtyä soveltamaan säästödirektiivin toimenpiteitä vastaavia asianmukaisia toimenpiteitä.

xi) Yritysverotuksen käytännesääntöjen osalta komissio katsoo, että neuvoston työryhmän olisi laadittava koordinoidut toimintatavat, joita sovellettaisiin sellaisiin EU:n ulkopuolisiin maihin, joiden harjoittamat yritysverotuskäytänteet ovat haitallisia. Esimerkkinä tällaisista toimintatavoista voidaan mainita väärinkäytösten vastaisten toimenpiteiden soveltamisessa noudatettava yhteinen lähestymistapa. Tämän olisi oltava ensisijainen tavoite pantaessa täytäntöön EU:n valtiovarainministerien joulukuussa 2008 hyväksymää työryhmän työohjelmaa.

Kehitysyhteistyötä koskevat aloitteet

xii) Mailta, joille myönnetään EU:n rahoitustukea ja annetaan pääsy EU:n markkinoille, olisi edellytettävä verotusalan hyvän hallintotavan periaatteiden noudattamista .

xiii) Komissio katsoo, että EU:n tasolla toteutettavia ponnisteluita verotusalan hyvän hallintotavan edistämiseksi kehitysavun kohteena olevissa EU:n ulkopuolisissa maissa olisi tehostettava seuraavin toimin:

- tukiohjelmien väliarvioinnissa tarkastellaan hyvän hallintotavan tilannetta, jotta asianomaiset toimenpiteet voidaan tarvittaessa toteuttaa erityisesti kymmenennen EKR:n väliarvioinnin yhteydessä; arvioidaan eräiden maiden antamien verotusalan hyvää hallintotapaa koskevien sitoumusten täytäntöönpanoa; tarkastellaan mahdollisuutta kohdistaa varoja maille, jotka ovat panneet sitoumuksensa täytäntöön asianmukaisesti, ja perua sellaisille maille varatut varat, jotka eivät ole panneet sitoumuksiaan täytäntöön;

- tarjotaan tarvittavaa teknistä apua maille, jotta ne pystyisivät täyttämään verotusalan hyvää hallintotapaa koskevat sitoumuksensa; teknistä apua voidaan antaa maan niin pyytäessä myös tehokkaan verojärjestelmän suunnittelemiseksi, jotta kyseinen maa voisi käyttää resurssejaan paremmin;

- ehdotetaan Cotonoun sopimuksen uudelleentarkastelun yhteydessä, että siihen lisätään verotusalan hyvää hallintotapaa koskeva määräys.

xiv) Komissio aikoo myös tarkastella, onko mahdollista ottaa käyttöön yhteisön nykyisistä välineistä myönnettävien varojen jakamisessa käytettävä tukikelpoisuutta koskeva lisäkriteeri, jonka mukaan EU:n ulkopuolisten maiden on noudatettava verotusalan hyvän hallintotavan periaatteita. Lisäksi voitaisiin arvioida mahdollisuutta myöntää seuraavissa rahoitusnäkymissä yhteistyötä tekeville oikeudenkäyttöalueille lisätukea, kuten teknistä apua tai asiantuntija-apua.

xv) EU on merkittävä avunantaja. Komissio katsoo, että EU:n ulkopuolisiin maihin sovellettavan politiikan on oltava johdonmukaista, jotta verotusalan hyvää hallintotapaa koskevia periaatteita voitaisiin kehittää. EU:n jäsenvaltioiden on sen vuoksi kahdenvälisissä kehitysapuohjelmissaan toteutettava edellä mainittuja toimia vastaavia toimia. EU:n tasolla toteutettavaa maakohtaista koordinointia parannetaan, jotta mahdollisimman tehokas yhteisvaikutus voidaan varmistaa. EU kehottaa muita avunantajia yhdenmukaistamaan toimintatapojaan ja pyrkii tältä osin lisäämään avunantajien välistä koordinointia.

Kansainvälisen veropolitiikan koordinointi

xvi) Olisi myös tarkasteltava, missä määrin verotusalan hyvää hallintotapaa koskevat periaatteet ja jäsenvaltioiden omat veropolitiikat, mukaan lukien EU:n ulkopuolisten maiden kanssa tehdyt kahdenväliset verosopimukset, ovat yhdenmukaiset keskenään. Olisi tärkeää varmistaa, etteivät jäsenvaltiot anna kahdenvälisillä verosopimuksillaan uusia mahdollisuuksia muiden jäsenvaltioiden verojärjestelmiin kohdistuvaan veronkiertoon tai EU:n direktiivien noudattamatta jättämiseen. Jos EU:n ja sen ulkopuolisten maiden välillä tehdyissä sopimuksissa määrättäisiin hyvää hallintotapaa koskevia velvoitteita, se antaisi jäsenvaltioille neuvotteluvoimaa kyseisten maiden kanssa käytävissä kahdenvälisissä neuvotteluissa.

xvii) Jäsenvaltioiden olisi myös omaksuttava yhdenmukaisempi lähestymistapa EU:n ulkopuolisiin maihin sen mukaan, noudattavatko ne verotusalan hyvää hallintotapaa koskevia periaatteita vaiko eivät. Näitä periaatteita noudattava EU:n ulkopuolinen maa voitaisiin esim. poistaa jäsenvaltioiden kansalliselta ”mustalta listalta”, jolloin siihen ei sovellettaisi väärinkäytösten estämistä koskevia toimenpiteitä asianomaisten verokäytänteiden osalta. Sitä vastoin sellaisiin oikeudenkäyttöalueisiin, jotka eivät pane tyydyttävällä tavalla täytäntöön EU:n jäsenvaltioiden soveltamia verotusalan hyvän hallintotavan keskeisiä seikkoja, voitaisiin kohdistaa koordinoidusti vastatoimia. Esimerkiksi G20-ryhmän valtionpäämiehet ovat sopineet kehittävänsä tehokkaiden vastatoimenpiteiden valikoiman, jonka käyttöä voidaan harkita myöhemmin[23]. Komissio katsoo, että tällaisen toimenpidevalikoiman koostumuksesta ja mahdollisesta käytöstä olisi keskusteltava jäsenvaltioiden kanssa, jotta EU:n erityiset säännöt ja käytännöt voidaan ottaa huomioon.

xxiii) Komissio katsoo että EU:n jäsenvaltioilla on oltava koordinoidumpi kanta OECD:ssä, G20-ryhmässä ja YK:ssa verotusalan kansainvälisestä hyvästä hallintotavasta käytävissä keskusteluissa, jotta yhteistyöstä kieltäytyviin maihin kohdistettavilla toimilla olisi suurempi teho.

5. PÄÄTELMÄT

Nykyinen talous- ja rahoituskriisi aiheuttaa vakavia haasteita EU:lle ja sen jäsenvaltioille. Kriisi on lisännyt epäilyjä verojärjestelmien kestävyydestä globaalistuvassa maailmassa. Verotusalan hyvän hallintotavan edistäminen mahdollisimman laajalti ympäri maailmaa on nyt tunnustettu parhaaksi tavaksi vastata näihin haasteisiin. Tällä vaihtoehdolla saavutetaan tasapaino yksittäisten maiden verotuksellisen suvereniteetin ja verotulojen oikeutetun suojan välillä.

Näin ollen on EU:n ja sen kumppaneiden yhteisen edun mukaista edistää maantieteellisesti mahdollisimman laajaa veroyhteistyötä ja yhteisten standardien käyttöönottoa. Jäsenvaltioiden ja EU:n ulkopuolisten maiden kannattaa toimia yhdessä ja rohkaista ja tukea toisiaan nyt heränneessä kiinnostuksessa ottaa veroyhteistyötä koskevat kansainväliset standardit laajemmin käyttöön.

Tässä tiedonannossa esitetään useita toimia verotusalan hyvän hallintotavan edistämiseksi EU:ssa ja sen ulkopuolisissa maissa sekä EU:n että yksittäisten jäsenvaltioiden tasolla. Komissio uskoo, että

- jäsenvaltioille koituu hyötyjä, jos verotusalan hyvää hallintotapaa parannetaan EU:n sisällä, jolloin muita oikeudenkäyttöalueita on helpompi kannustaa osallistumaan tehokkaaseen ja toimivaan hallinnolliseen yhteistyöhön; jäsenvaltioiden olisi siksi hyväksyttävä mahdollisimman nopeasti komission ehdotukset direktiiveiksi hallinnollisesta yhteistyöstä, keskinäisestä avunannosta verojen perimisessä ja säästöjen tuottamien korkotulojen verotuksessa ja pitää haitallisten yritysverojärjestelmien poistamista jatkossakin etusijalla;

- toimintatapojen johdonmukaisuuden ja koordinoinnin parantaminen EU:ssa edistäisi verotusalan hyvää hallintotapaa myös EU:n ulkopuolella, ja tavoitteena olisi tällöin varmistaa, että EU:n ja sen kumppanimaiden ja -alueiden taloussuhteita syvennettäessä tehtäisiin sopimus verotusalan hyvän hallintotavan periaatteista ja sen jälkeen tarvittaessa verotusalan yhteistyötä koskevia sopimuksia; EU:n olisi myös yhdessä muiden kansainvälisten avunantajien kanssa pyrittävä saattamaan toimintansa entistä yhdenmukaisemmiksi;

- toissijaisuusperiaate huomioon ottaen on tarpeen varmistaa johdonmukaisuus yksittäisten jäsenvaltioiden kansainvälisillä veroalan foorumeilla esittämien kantojen ja yhteisesti hyväksyttyjen hyvän hallintotavan periaatteiden välillä esimerkiksi EU:n ulkopuolisten maiden kanssa tehtävissä kahdenvälisissä verosopimuksissa ja kansainvälisillä foorumeilla; tämä edellyttää entistä suurempaa koordinointia EU:n tasolla, jotta voidaan varmistaa, että kehitys entistä avoimempaan ja rakentavampaan veroyhteistyöhön jatkuu maailmanlaajuisella tasolla.

Komissio aikoo jatkaa kaikkien asianomaisten osapuolten kanssa rakentavaa vuoropuhelua tässä tiedonannossa mainittujen toimenpiteiden periaatteista ja käytännön täytäntöönpanosta. Se tarkastelee tilannetta uudelleen ja antaa siitä kertomuksen vuonna 2010.

Komissio katsoo, että veroyhteistyön kehittymisen vauhtia, joka saavutettiin G20-ryhmän valtionpäämiesten toimilla, on pidettävä yllä. Se haluaa auttaa jäsenvaltioita verotusalan hyvän hallintotavan toteuttamiseksi tarvittavien asianmukaisten ohjeiden täytäntöönpanossa.

Komissio pyytää neuvostoa hyväksymään nämä toimintatavat ja toteuttamaan toimia niiden nopean täytäntöönpanon varmistamiseksi.

[1] ”Globalisation: Trends, Issues and Macro Implications for the EU”, DG-ECFIN Economic Paper, nro 254 (Bryssel, Euroopan komissio, 2006).

[2] OECD:n pääsihteeri Angel Gurrían esittämät huomautukset kansainvälisten veropetosten ja veronkierron estämistä koskevassa konferenssissa Pariisissa Ranskassa 21. lokakuuta 2008.

[3] Neuvoston asiakirja 16095/1/08 REV 1.

[4] Ks. http://www.oecd.org/dataoecd/38/14/42497950.pdf .

[5] Ks. http://ec.europa.eu/internal_market/score/relateddocs/index_en.htm.

[6] Neuvoston direktiivi 77/799/ETY, annettu 19 päivänä joulukuuta 1977, sellaisena kuin se on muutettuna 21 päivänä huhtikuuta 2004 annetulla direktiivillä 2004/56/EY.

[7] Neuvoston direktiivi 2008/55/EY, annettu 26 päivänä toukokuuta 2008.

[8] Neuvoston direktiivi 2003/48/EY, annettu 3 päivänä kesäkuuta 2003.

[9] Ks. http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/company_tax/harmful_tax_practices/index_en.htm#code_conduct.

[10] i) Komission tiedonanto 98/C 384/03, EYVL C 384, 10.12.1998, s. 3, ja ii) kertomus valtiontukisääntöjen soveltamista yritysten välittömään verotukseen koskevan komission tiedonannon täytäntöönpanosta, K(2004) 434, 9.2.2004.

[11] Vuonna 1998 laaditussa raportissa Harmful tax competition: an emerging global issue OECD luettelee neljä keskeistä tekijää, joiden perusteella voidaan määrittää, onko kyseessä verokeidas: i) oikeudenkäyttöalueella ei kanneta veroja ollenkaan tai ainoastaan nimellisesti, ii) avoimuus on puutteellista, iii) lainsäädäntö tai hallinnolliset käytännöt estävät tosiasiallisen tietojenvaihdon muiden hallitusten kanssa sellaisista verovelvollisista, joiden ei tarvitse maksaa veroja tai joiden tarvitsee maksaa niitä vain nimeksi, ja iv) toiminnan ei tarvitse olla merkittävää.

[12] Dohan julistus, 29.11.–2.12.2008.

[13] Komission tiedonanto yritys- ja rahoitustoiminnan väärinkäytösten estämisestä ja torjumisesta (KOM(2004) 611), Karibian kumppanuudesta (KOM(2006) 86), Tyynenmeren saarista (KOM(2006) 248), Hongkongista ja Macaosta (KOM(2006) 648), hallintotavasta ja kehityksestä (KOM(2006) 421) ja EU:n kilpailukyvystä (KOM(2006) 567).

[14] Neuvoston asiakirja 16095/1/08 REV 1.

[15] Sveitsi, Liechtenstein, San Marino, Monaco ja Andorra.

[16] Ks. http://ec.europa.eu/development/geographical/methodologies/strategypapers10_en.cfm.

[17] Antigua ja Barbuda, Bahamasaaret ja Liberia eivät ole antaneet kymmenennen Euroopan kehitysrahaston mukaisia verotusalan sitoumuksia.

[18] Ks. alaviite 10.

[19] KOM(2009) 29, 2.2.2009.

[20] KOM(2009) 28, 2.2.2009.

[21] KOM(2008) 727, 13.11.2008.

[22] San Marino on antanut sitoumuksensa jo vuonna 2000.

[23] Ks. http://www.londonsummit.gov.uk/resources/en/PDF/annex-strengthening-fin-sysm.