Erityiskertomus nro 13/2001 yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) hallinnoinnista sekä neuvoston, ja komission vastaukset



Virallinen lehti nro C 338 , 30/11/2001 s. 0001 - 0040



Erityiskertomus nro 13/2001 yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) hallinnoinnista sekä neuvoston, ja komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan 2 alakohdan nojalla) (2001/C 338/01) SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> LYHENNELUETTELO CAFAO - tulli- ja veroasioissa avustava virasto (Customs and Fiscal Assistance Office) Cards-asetus - yhteisön avustusohjelma jälleenrakennusta, kehittämistä ja vakauttamista varten, neuvoston asetus (EY) N:o 2666/2000, annettu 5 päivänä joulukuuta 2000, Albanialle, Bosnia ja Hertsegovinalle, Kroatialle, Jugoslavian liittotasavallalle ja entiselle Jugoslavian tasavallalle Makedonialle annettavasta avusta (EYVL L 306, 7.12.2000) Coreper - pysyvien edustajien komitea EKR - Euroopan kehitysrahasto EU - Euroopan unioni EY - Euroopan yhteisöt EYVL - Euroopan yhteisöjen virallinen lehti MAPE - monikansallinen neuvoa-antava poliisiryhmä (Multinational Advisory Police Element) Nato - Pohjois-Atlantin liitto Phare - tuki Puolan ja Unkarin kansantalouden uudelleenjärjestelyille (jäsenyyttä hakevien maiden liittymistä tukeva väline) UNMIK - Yhdistyneiden kansakuntien Kosovon siviilioperaatio (United Nations Interim Mission in Kosovo) WEU - Länsi-Euroopan unioni YUTP - yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka TIIVISTELMÄ I. Tilintarkastustuomioistuin on arvioinut yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) alan menojen toteutumista koskevien edellytysten kehitystä vuosina 1997 - 1999. Arvio on jatkoa samaa asiaa käsittelevälle tilintarkastustuomioistuimen lausunnolle nro 1/97 (ks. kohdat 10 ja 16 - 18). II. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen V osastossa vahvistetaan määräykset yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan toteuttamisesta ja hallinnoimisesta (ks. kohdat 1 - 6 ja 11 - 15). Amsterdamin sopimuksen mukanaan tuoma merkittävä muutos oli YUTP:n korkean edustajan toimen perustaminen. Tehtävää hoitaa neuvoston pääsihteeri. III. Väline, johon tässä kertomuksessa keskitytään, on yhteiset toiminnat; niitä "käytetään erityistilanteissa, joiden katsotaan edellyttävän unionin operatiivisia toimia". Lisäksi kertomuksessa tarkastellaan yhteisten kantojen täytäntöönpanopäätöksiä; yhteisissä kannoissa "määritellään unionin lähestymistapa tiettyyn maantieteelliseen tai aihekohtaiseen kysymykseen". Vuosittain keskimäärin sidottujen summien suuruus oli 35 miljoonaa euroa kaudella 1997 - 2000 (ks. kohdat 7 - 9). IV. Komission asema rahoituksellisten, oikeudellisten ja toiminnallisten järjestelyjen määrittelyssä ei edelleenkään ole selvä Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen sisältyvistä muutoksista huolimatta. Toiminnan toteuttamista koskevat järjestelyt määrittelee toiminnan luonteesta riippuen joko komissio tai neuvosto. Käytännössä tämä vaikeuttaa päivittäistä hallinnointia sekä kentällä että päätoimipaikassa (ks. kohdat 19 - 30). V. Vuoden 1999 lopulla vahvistettiin YUTP:n toimintoihin myönnettävän yhteisön rahoituksen lähteitä koskevat kriteerit, mutta niin sanottuihin rajatapauksiin voidaan edelleen soveltaa poikkeuksia. Lisäksi toimielinten luontoissuorituksista ja eri jäsenvaltioiden myöntämistä määristä on saatavilla vain vähän tietoa. Kustannusten jakoperusteita muiden rahoittajien ja unionin kesken ei ole eritelty riittävän tarkasti (ks. kohdat 31 - 40). VI. Vuonna 2000 käytetyistä maksusitoumusmäärärahoista noin 40 prosenttia liittyi neuvoston päätöksiin, jotka oli tehty ennen 31. joulukuuta 1999. Vuonna 1999 vastaava osuus oli 19 prosenttia. Vuosina 1997 - 1999 YUTP:n alan toimintoja koskeviin neuvoston päätöksiin perustuva kokonaissumma oli noin 24 prosenttia suurempi kuin käytettävissä olevat määrärahat (ks. kohdat 41 - 43). VII. Neuvoston päätöksen tekemisen ja ensimmäisen maksun suorittamisen välillä kului vuonna 1999 huomattavasti enemmän aikaa kuin vuonna 1998. Vuonna 1999 aikaa kului jopa enemmän kuin vuonna 1997, jolloin käytettiin menettelyä määrärahojen siirtämiseksi varauksesta toimintatalousarvion budjettikohtiin (ks. kohdat 44 - 47). VIII. Sopimusten teko oli monien toimintojen kohdalla hyvin monimutkaista lukuisten sopimusten jatkamisten ja muiden mukauttamisten vuoksi. Rahoitustilanteen asianmukainen seuranta vaikeutui huomattavasti (ks. kohdat 48 - 54). IX. Erityisedustajien ja toimistohenkilöstön palkkausta, palkkaan liittyviä lisiä ja palkkioita koskevia järjestelyjä ei ole määritelty tai sovellettu yksiselitteisesti (ks. kohdat 55 - 58). X. Selvitykset toimitetaan usein myöhässä ja epäsäännöllisesti, ja joissakin tapauksissa niissä esitetyt tiedot ovat puutteellisia. Tällaiset selvitykset ovat heikko perusta arvioinnille. Hankkeiden järjestelmällistä valvontaa hankaloittaa komissiossa suuresti erityisesti se, ettei rahoitusselvityksiä laadita riittävän usein (ks. kohdat 59 - 61). XI. Hallinto- ja toimintamenojen eroa ei ole vieläkään määritelty tyydyttävästi. Vuonna 1998 alaluokkaan B8 sisällytettiin budjettikohta, joka kattaa valmistelevista toimista aiheutuvat kulut (joita aiemmin pidettiin hallintomenoina). Tästä huolimatta neuvosto päätti 30. maaliskuuta 2000, että Euroopan unionin erityisedustajien kuluja olisi pidettävä hallintomenoina, jotka katetaan neuvoston pääsihteeristön talousarviosta (ks. kohdat 35 ja 62 - 64). XII. Tilintarkastustuomioistuin esittää tarkastuspäätelmiensä perusteella seuraavat suositukset: - Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission olisi hyväksyttävä toimielinten välisellä tasolla selvät toiminnalliset periaatteet ja järjestelyt liittyen komission asemaan yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan täytäntöönpanossa. - Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimintojen rahoitusta olisi hallinnoitava avoimemmin. - Komission olisi käynnistettävä tutkimus pitkien viivästysten syistä ja arvioitava uudelleen sekä toiminta että toimintaa hallinnoiva yhteistyökumppani. - Komissio ei saisi muuttaa sopimuksia taannehtivasti tai jatkaa niitä muutoin kuin ylivoimaisesta esteestä johtuvissa tilanteissa. Olisi pyrittävä löytämään käytännön toimenpiteitä, jotka sujuvoittavat toimintojen täytäntöönpanoa. - Neuvoston ja komission olisi laadittava selkeät palkkausta, palkkaan liittyviä lisiä ja palkkioita koskevat säännöt. - Olisi otettava käyttöön järjestelyt riittävää raportointia, tarkastusta ja arviointia varten. JOHDANTO Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka 1. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (jäljempänä perustamissopimus) V osastossa vahvistetaan määräykset YUTP:n toteuttamisesta ja hallinnoinnista. YUTP:n tavoitteena on perustamissopimuksen 11 artiklan 1 kohdan mukaan: - turvata unionin yhteiset arvot, perusedut, riippumattomuus ja koskemattomuus Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan periaatteiden mukaisesti; - lujittaa unionin turvallisuutta sen kaikissa muodoissa; - säilyttää rauha ja lujittaa kansainvälistä turvallisuutta Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan periaatteiden ja Helsingin päätösasiakirjan periaatteiden sekä Pariisin peruskirjan tavoitteiden mukaisesti, mukaan lukien rauha ja turvallisuus ulkorajoilla; - edistää kansainvälistä yhteistyötä; - kehittää ja lujittaa kansanvaltaa ja oikeusvaltion periaatetta sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamista." 2. Perustamissopimuksen 12 artiklassa määritellään toteutettavan toiminnan laatu: "Unioni pyrkii 11 artiklassa määrättyjen tavoitteiden saavuttamiseen: - määrittelemällä yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan periaatteet ja yleiset suuntaviivat; - päättämällä yhteisistä strategioista; - hyväksymällä yhteisiä toimintoja(1); - hyväksymällä yhteisiä kantoja(2); - vahvistamalla jäsenvaltioiden välistä järjestelmällistä yhteistyötä niiden harjoittaessa politiikkaansa." 3. Perustamissopimuksessa määriteltyjen yhteisten toimien hyväksymistä ja toteuttamista koskevat toimielinten vastuualueet on esitetty liitteessä 1. Siinä ei ole selvitetty neuvoston pääsihteerin tehtäviä YUTP:n korkean edustajan ominaisuudessa. Perustamissopimuksen 26 artiklan mukaan korkea edustaja "avustaa neuvostoa yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan kuuluvissa kysymyksissä erityisesti osallistumalla toimintaperiaatteita koskevien päätösten muotoilemiseen, valmisteluun ja täytäntöönpanoon ja tarvittaessa, toimien puheenjohtajavaltion pyynnöstä neuvoston puolesta, käymällä poliittista vuoropuhelua kolmansien osapuolten kanssa". Neuvoston kaudella 1997 - 1999 päättämät yhteiset toimet on lueteltu liitteessä 2, josta käyvät ilmi toimien taloudelliset vaikutukset Euroopan unionin talousarvioon. 4. Perustamissopimuksen 28 artiklan 2 ja 3 kohtaan sisältyvät seuraavat perusmääräykset YUTP:n rahoituksesta kahdessa eri menoluokassa: a) "Yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan liittyvistä määräyksistä toimielimille aiheutuvat hallintomenot otetaan menoina Euroopan yhteisöjen talousarvioon." b) "Kyseisten määräysten täytäntöönpanosta aiheutuvat toimintamenot otetaan myös menoina Euroopan yhteisöjen talousarvioon, lukuun ottamatta (...) tapauksia, joista neuvosto yksimielisesti päättää toisin." 5. Yhteisistä toimista tehdyissä neuvoston päätöksissä on esitetty muita rahoitusmääräyksiä. Yhteisiä toimintoja hyväksyessään neuvosto vahvistaa toimintojen tavoitteet, soveltamisalan, unionille niiden toteuttamiseksi tarjottavat keinot ja tarvittaessa niiden keston sekä edellytykset niiden panemiseksi täytäntöön(3). 6. Yhteiset toimet voivat olla hyvin erilaisia maantieteellisesti, aiheeltaan ja kestoltaan. Toteuttava elin voi lisäksi olla kansainvälinen järjestö tai virasto, kansalaisjärjestö, kansallinen, alueellinen tai paikallinen valtionhallinnon yksikkö, laitos tai julkisyhteisö, yksityisen sektorin yritys tai yksityishenkilö. Vuonna 1999 yhteisille toimille myönnetyn yhteisön rahoituksen(4) määrä vaihteli 0,2 miljoonasta eurosta 16,2 miljoonaan euroon. Joissakin tapauksissa komission on toteutettava toimet hyvin nopeasti. Kaudella 1993 - 1996 alaluokasta B8 rahoitetuista yhteisistä toimista tehtyjä neuvoston päätöksiä oli 18, kun vuosina 1997 - 1999 toimintoja oli 40 (ks. liite 2). Yhteiset toimet: rahoitusta ja talousarviota koskevat tiedot 7. Euroopan unionin yleisen talousarvion alaluokasta B8 myönnettiin yhteisiin toimiin vuosina 1997 - 2000 yhteensä 141,2 miljoonaa euroa. Liitteessä 3 esitetään yksityiskohtaisempaa tietoa alaluokan B8 budjettikohtien toteuttamisesta(5) vuosina 1997 - 1999, joita tilintarkastustuomioistuimen tarkastus pääasiassa koskee (ks. kohdat 17 - 18). Edellä mainittu summa ei kuitenkaan vastaa täysin YUTP:n toimintojen kokonaiskustannuksia. Jäsenvaltiot ja muut rahoittajat osallistuvat joidenkin yhteisten toimien rahoitukseen, ja neuvosto tai komissio voivat rahoittaa toimia myös muista rahoituslähteistä (ks. kohdat 32 - 40). Neuvosto käyttää budjettikohtaa A-1 1 1 3 yhteisten toimien valmistelukuluihin. Budjettikohdasta sidotut varat olivat 0,2 miljoonaa ecua vuonna 1997, 0,5 miljoonaa ecua vuonna 1998, 0,6 miljoonaa euroa vuonna 1999 ja 1,2 miljoonaa euroa vuonna 2000. Tästä budjettikohdasta katetaan kuitenkin kaikki neuvoston erityisneuvonantajia koskevat, myös muista kuin YUTP:aan liittyvistä toimista aiheutuneet menot, joten YUTP:n toimintojen valmistelukulujen määrää ei voi suoraan päätellä kyseisestä budjettikohdasta. Taulukko 1 Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka Talousarvion toteuttaminen vuosina 1997-1999 >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Euroopan unionin yleinen talousarvio 1997 - 1999. Vuosien 1997 - 2000 tulostili. Sincom. 8. Alaluokkaan B8 kuuluva YUTP:n toimintatalousarvio oli vuosina 1993 - 1996 noin 179 miljoonaa ecua eli keskimäärin 45 miljoonaa ecua vuodessa. On kuitenkin huomattava, että tänä aikana toteutettiin Euroopan unionin hoitamaa Mostarin hallintoa koskeva yhteinen toiminta, jonka talousarvio oli 122 miljoonaa ecua. Se oli selvästi laajin YUTP:n toiminta, jota lukuun ottamatta sidottu summa olisi ollut keskimäärin 14 miljoonaa ecua vuodessa. Vuosina 1997 - 2000 summa oli keskimäärin 35 miljoonaa euroa vuodessa ja suurin yksittäiseen toimintaan osoitettu summa 16,2 miljoonaa euroa. 9. Toimintojen, joilla edistetään demokratian ja oikeusvaltion kehittämistä ja lujittamista, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamista sekä vaalien tukemista ja vaalitarkkailua, rahoittaminen siirrettiin vuonna 1999 alaluokasta B8 (YUTP) alaluokkaan B7 (ulkoiset toimet). Tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 1/97 yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta 10. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti vuosina 1996 - 1997 Euroopan parlamentin pyynnöstä(6) yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alan menojen toteutumista koskevat edellytykset. Tilintarkastustuomioistuimen 10. huhtikuuta 1997 antamassa lausunnossa nro 1/97(7) tehtiin seuraavat päähuomautukset: a) ei ollut selkeitä yhteisön rahoituslähteen osoittamisessa käytettäviä kriteerejä; b) jäsenvaltioiden tai muiden rahoittajien todellisuudessa maksamista määristä oli ainoastaan vähän tai ei lainkaan tietoja; c) valmistelusta aiheutuneiden menojen luokitteleminen hallintomenoiksi, jotka on kirjattava yleisen talousarvion pääluokkaan II (neuvosto), on johtanut avoimuuden puutteeseen talousarvion hallinnoinnissa; d) varoja ei ollut asetettu käyttöön ajallaan toimien panemiseksi tehokkaasti täytäntöön ja yhteisistä toimista tehtävän päätöksen edellyttämän alustavan työn kattamiseksi; e) selkeiden määritelmien puuttuessa jäi epäselväksi, mikä on komission asema päätettäessä talousarviovaroin rahoitettavien YUTP-toimien toteuttamiseen liittyvistä rahoituksellisista, oikeudellisista ja toiminnallisista järjestelyistä. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen vaikutuksia yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan 11. Euroopan unionista tehty Amsterdamin sopimus tuli voimaan toukokuussa 1999. YUTP:aa koskevaa tekstiä oli osittain muutettu ja sen rakennetta uudistettu. 12. Perustamissopimuksen 17 artiklassa YUTP laajennetaan käsittämään "kaikki Euroopan unionin turvallisuuteen liittyvät kysymykset, mukaan lukien toisen alakohdan mukaisesti asteittain määriteltävä yhteinen puolustuspolitiikka, joka saattaa johtaa yhteiseen puolustukseen, jos Eurooppa-neuvosto niin päättää." Perustamissopimuksen 28 artiklan 3 kohdan perusteella Euroopan yhteisöjen talousarvioon eivät kuitenkaan kuulu sellaisista toimista johtuvat menot, joilla on sotilaallista merkitystä tai merkitystä puolustuksen alalla. 13. Amsterdamin sopimus ei ole yhtä yksityiskohtainen YUTP:aa koskevien päätösten sisällön osalta kuin aiempi perustamissopimus, ja siinä sallitaan epäsuorasti toimeenpanovallan osittainen siirtäminen neuvostolta komissiolle(8). Tähän mennessä mahdollisuutta ei ole käytetty YUTP:n yhteydessä. Joistakin toiminnoista, jotka on aiemmin rahoitettu YUTP:aa koskevista budjettikohdista (alaluokasta B8), on kuitenkin annettu tai on tarkoitus antaa neuvoston asetus, mikä merkitsee, että kyseiset toiminnat rahoitetaan tai on tarkoitus rahoittaa ensimmäistä pilaria koskevista budjettikohdista. Toimintoihin sisältyvät toimet ihmisoikeuksien ja demokratian alalla, miinanraivaustoiminta, korkean edustajan viraston kulut Bosnia ja Hertsegovinassa sekä tuki Yhdistyneiden Kansakuntien Kosovon siviilioperaatiolle (UNMIK). Päätösvalta on näiden toimien osalta siirretty neuvostolta komissiolle. 14. Neuvoston pääsihteerin tehtävät korkean edustajan ominaisuudessa on määritelty perustamissopimuksessa. Siinä ei kuitenkaan anneta eikä edellytetä määritelmää, jolla vahvistettaisiin neuvoston pääsihteerin ja komission tehtävät yksityiskohtaisesti. 15. Amsterdamin sopimuksessa annettiin myös mahdollisuus nimittää erityisedustajia(9) hoitamaan tiettyjä poliittisia erityistehtäviä (18 artiklan 5 kohta). Näin tunnustettiin jo yleisesti noudatettu käytäntö. Tarkastuksen tavoitteet ja sisältö 16. Euroopan parlamentti antoi joulukuussa 1997 lausuntoa nro 1/97 koskevan päätöslauselman(10), jossa se pyysi tilintarkastustuomioistuinta "esittämään viimeistään kahden vuoden kuluttua Amsterdamin sopimuksen voimaantulosta erityiskertomuksen YUTP:n puitteissa käytettyjen varojen täytäntöönpanosta". 17. Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida YUTP:n alan menojen toteutumista koskevien edellytysten kehittymistä vuosina 1997 - 1999. Samanaikaisesti tarkastuksessa tutkittiin, onko tilintarkastustuomioistuimen aiemmassa lausunnossaan esille tuomat huomattavimmat puutteet korjattu. 18. Tarkastus kattaa kaikki toimet, joista neuvosto on tehnyt päätöksen vuosina 1997 - 1999 (jotka on toteutettu osittain vuosina 2000 ja 2001). Tarkastus kattaa myös toiminnat, joista on tehty päätös ennen vuotta 1997, mutta jotka on toteutettu vuonna 1997 tai sen jälkeen. Tarkastus pohjautui pääasiassa komission yksiköissä saatavilla oleviin asiakirjoihin, mutta se ei kattanut paikalle tehtyjä tarkastuskäyntejä YUTP:n toimintojen tarkastamiseksi. ALUSTAVAT HUOMAUTUKSET YUTP:N TOIMINNOISTA 19. Monet YUTP:n tavoitteet liittyvät unionin turvallisuuteen, rauhan säilyttämiseen ja kansainvälisen turvallisuuden lujittamiseen sekä kansainvälisen yhteistyön edistämiseen. Niiden johdosta toteutetaan toimia kriisialueilla kriisin aikana tai sen jälkeen. YUTP:n toimintoja pidetään näin ollen luonteeltaan erittäin poliittisina, ja useissa tapauksissa ne on tarkoitus toteuttaa nopeasti ja lyhyessä määräajassa. 20. Vastuu yhteisten toimien toteuttamisesta ja seurannasta on jaettu neuvoston puheenjohtajavaltion, korkean edustajan ominaisuudessa toimivan neuvoston pääsihteerin ja komission kesken. Perustamissopimuksen 18 artiklan 1 kohdan mukaan neuvoston puheenjohtajavaltio edustaa unionia yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan liittyvissä asioissa (ks. liite 1, jossa luetellaan toimielinten vastuualueet ja tehtävät YUTP:n alalla). Puheenjohtajavaltiota avustaa neuvoston pääsihteeri, joka toimii YUTP:n korkeana edustajana. Tarvittaessa puheenjohtajavaltiota avustaa myös puheenjohtajana seuraavalla kaudella toimiva jäsenvaltio (18 artiklan 4 kohta). Edellä mainitun 18 artiklan 4 kohdan mukaan "komissio osallistuu täysimääräisesti 1 ja 2 kohdassa tarkoitettujen tehtävien hoitamiseen"(11). 21. Tilintarkastustuomioistuin totesi lausunnossaan nro 1/97, että ilmaisua "osallistuu täysimääräisesti" ei ole määritelty perustamissopimuksessa tai myöhemmissä asetuksissa ja että määritelmän puuttuminen on johtanut tilanteeseen, jossa toimien toteuttamisen kannalta tarpeellisia rahoituksellisia, oikeudellisia, teknisiä ja muita toiminnallisia järjestelyjä koskevia toimivaltuuksia ei ole selkeästi määritelty, vaan ne vahvistetaan tapauskohtaisesti. 22. Erityiskertomuksessaan nro 2/96 hallinnon tileistä ja Euroopan unionin hoitamasta hallinnosta Mostarissa(12) tilintarkastustuomioistuin totesi, että "neuvoston puheenjohtajuutta hoitavan valtion vaihtuminen kuuden kuukauden välein ei valitettavasti sovellu Mostarin kaltaisen yhteisen toiminnan pitkäjänteiseen hallinnointiin. Lopullisten päätösten tekemisestä ja toteuttamisesta huolehtiva henkilöstö vaihtuu kuuden kuukauden välein ja hallintokoneisto muuttaa jäsenvaltion pääkaupungista toiseen puheenjohtajuuden vaihtuessa, mikä kuuluu tavanomaisena osana neuvoston puheenjohtajuuden hoitamiseen. Lisäksi erityistyöryhmä ei ole kehittänyt yhteisen toiminnan yleiseen valvontaan soveltuvaa pysyvää rakennetta. Kyseinen työ sisältyy monien muiden tehtävien ohella työryhmään kuuluvien virkamiesten vastuualueeseen." Tämä hidastaa päätöksentekoa. Tilanne ei ole muuttunut eikä olemassa ole parhaita mahdollisia edellytyksiä yhdenmukaiselle, tasapainoiselle ja vastuulliselle yhteisön YUTP:lle. Vaikka korkean edustajan tehtävät kehittyvät jatkuvasti, YUTP:n toteuttamisesta vastaa edelleen neuvoston puheenjohtajavaltio. Komission vastuulla on vain YUTP:n toimintojen hallinnollinen toteuttaminen. Nykyisen tilanteen vuoksi YUTP:n toteuttaminen on taloudellisesti tehotonta. Perustamissopimuksen nykyinen sanamuoto ei anna mahdollisuutta siirtää toimintojen toteuttamista kokonaan komission vastuulle (ks. liite 1). 23. Edellä mainittujen tekijöiden (erittäin poliittinen sisältö, nopea täytäntöönpano, vastuualueiden epätarkka määrittely) vuoksi neuvoston päätösten toteuttamisessa on kohdattu ongelmia (ks. kohdat 24 - 30). Lisäksi tilanne on johtanut monimutkaisiin ja ajoittain epäasianmukaisiin rahoitus- ja talousarviojärjestelyihin (ks. kohdat 32 - 58), epäselvyyteen siitä, kenen vastuulla on arviointien toteuttaminen (ks. kohta 60), sekä epäjohdonmukaiseen toiminta- ja hallintomenojen määrittelyyn ja rahoitukseen (ks. kohdat 35 ja 62 - 64). HUOMAUTUKSET YUTP:N TOIMINTOJEN TOTEUTTAMISESTA Neuvoston päätökset Tausta 24. Vuosina 1997 - 1999 neuvosto teki päätöksiä Kaakkois-Euroopassa toteutettavista toiminnoista. Poliittisen tilanteen vuoksi toimintojen toteuttamista pidettiin kiireellisenä. Kaikkia toimintojen toteuttamiseen vaikuttavia asiaankuuluvia tekijöitä ei kuitenkaan kiireellisyyden vuoksi voitu ottaa asianmukaisesti huomioon, kuten seuraavista esimerkeistä voidaan huomata. Serbitasavaltaa koskeva talousarviokehys 25. Yhteisessä toiminnassa, jonka tavoitteena oli auttaa Serbitasavallan uutta hallitusta luomaan johdonmukainen ja avoin talousarviokehys, määriteltiin edellytykset, joiden mukaan "Serbitasavallan hallitukselta edellytetään erityisesti, että se laatii nopeasti talousarvion vuodeksi 1998 Kansainvälistä valuuttarahastoa tyydyttävällä tavalla, toimii kiinteässä yhteistyössä tulli- ja veroasioissa avustavan viraston (CAFAO) ja muiden kansainvälisten järjestöjen kanssa tullien, maksujen, valmisteverojen ja liikevaihtoverojen perintää koskevan valvonnan uudelleen käyttöönoton alalla, panee täytäntöön yhteisen Bosnia-Hertsegovinan tullitariffin aikataulun sekä antaa parlamentin käsiteltäväksi ehdotuksen lainsäädännöksi valmisteveroja ja liikevaihtoveroja koskevasta uudistuksesta". Toiminnasta tehdyssä päätöksessä määrättiin myös, että korkea edustaja voi keskeyttää tarkoitusta varten osoitetulta tililtä maksettavan avun suorittamisen, jos Serbitasavallan hallitus toimii tässä yhteisessä toiminnassa vahvistettujen tavoitteiden ja perusteiden vastaisesti. 26. Avun kokonaismäärä, eli 6 miljoonaa ecua, hyväksyttiin 24. helmikuuta 1998, ja se maksettiin Serbitasavallalle neljässä erässä 25. helmikuuta ja 25. toukokuuta 1998 välisenä aikana. Neuvoston päätöksen(13) perusteella menot katsottiin tukikelpoisiksi 1. joulukuuta 1997 alkaen. Maksuja suoritettaessa edellä mainittuihin edellytyksiin ei viitattu eikä niiden toteutumista arvioitu loppukertomuksessa. Maksut suoritettiin edunsaajalle ennen kuin Serbitasavalta oli osoittanut edellytysten täyttyneen. Edellytysten asettaminen tämäntyyppisille avustuksille on tärkeää ainoastaan, jos niitä voidaan noudattaa ja jos komissio pystyy tarkistamaan niiden täyttymisen. Kaakkois-Euroopan vakaussopimusta käsittelevä konferenssi 27. Neuvosto vahvisti yhteisen kannan(14) kutsuakseen koolle Kaakkois-Euroopan vakaussopimusta käsittelevän konferenssin 17. toukokuuta 1999. Silloinen puheenjohtajavaltio aloitti konferenssin valmistelut ilman erityistä neuvoston päätöstä ja kuulematta komissiota Bosnia ja Hertsegovinan hallituksen kanssa sovittujen järjestelyiden ehdoista. Neuvosto teki 19. heinäkuuta 1999 päätöksen yhteisestä toiminnasta, jonka tarkoituksena oli myöntää käyttöön varoja valtion- ja hallitusten päämiesten kokoukselle(15), joka pidettäisiin 29. ja 30. heinäkuuta 1999, vajaat kaksi viikkoa päätöksen tekemisen jälkeen. Päätöksen mukaan yhteistä toimintaa sovellettaisiin 30. syyskuuta 1999 saakka. Bosnia ja Hertsegovinan ministerineuvoston ja komission välinen sopimus allekirjoitettiin kuitenkin vasta 26. marraskuuta 1999. Sopimuksessa sovittiin takautuvasti, että yhteisen toiminnan toteuttaminen päättyisi 30. syyskuuta 1999. Tällä välin EU:n puheenjohtajavaltio ja Bosnia ja Hertsegovinan ministerineuvosto olivat 27. heinäkuuta 1999 sopineet, että puheenjohtajavaltion olisi rahoitettava ennakolta osa huippukokouksen kuluista, mutta kuitenkin enintään 40 prosenttia osana yhteistä toimintaa maksettavien tukikelpoisten kulujen määrästä. Komissio korvasi ennalta maksetun summan kyseiselle jäsenvaltiolle 14. joulukuuta 1999. 28. Neuvoston 19. heinäkuuta 1999 tekemään päätökseen ei sisältynyt määräyksiä ennen kyseistä päivämäärää aiheutuneiden menojen rahoittamisesta(16), joten on perusteltua väittää, että osa puheenjohtajavaltiolle maksetusta korvauksesta ei teknisesti ollut tukikelpoista. On tärkeää, että vastaavissa tilanteissa puheenjohtajavaltio välttää tulevaisuudessa rahoitussitoumusten tekemistä ennen kuin se on asianmukaisesti kuullut muita jäsenvaltioita ja komissiota. Jugoslavian erityisedustaja 29. YUTP:n neuvonantajista koostuva neuvoston työryhmä ilmoitti vuoden 1998 lopussa, ettei Jugoslavian liittotasavallan EU:n erityisedustajan 31. joulukuuta 1998 päättyvää toimeksiantoa pitäisi jatkaa. Syy tähän oli täysin muuttunut poliittinen tilanne, joka johti Naton väliintuloon Jugoslaviassa huhtikuussa 1999. Neuvosto teki kuitenkin 28. joulukuuta 1998 päätöksen jatkaa toimintaa 31. tammikuuta 1999 asti ja jatkoi toimintaa edelleen 25. tammikuuta 1999 tehdyllä päätöksellä vuoden 1999 loppuun saakka. Erityisedustaja esitti puheenjohtajavaltiolle 4. kesäkuuta 1999 eronpyyntönsä, sillä hän katsoi, ettei hänen realistisesti ajatellen voitu odottaa täyttävän neuvoston hänelle antamaa toimeksiantoa alueella vallitsevien olojen vuoksi. Neuvosto kumosi toiminnan kuitenkin vasta 11. lokakuuta 1999. Viivästykset maksoivat unionille yhteensä 150000 euroa(17), joka oli menojen kokonaismäärä vuonna 1999. Royaumontin prosessin erityisedustaja 30. Neuvosto nimitti 31. toukokuuta 1999 EU:n erityisedustajan Royaumontin prosessia varten (Kaakkois-Euroopan vakauden ja hyvien naapuruussuhteiden kehittämisprosessi). Toimintaan liittyvä komission päätös, jolla myönnettiin määrärahat tarkoitusta varten, tehtiin vasta 12. lokakuuta 1999. EU:n erityisedustajan kanssa allekirjoitettiin sopimus kaksi päivää myöhemmin. Erityisedustaja ilmoitti puheenjohtajavaltiolle 3. helmikuuta 2000 eroavansa tehtävästään 1. maaliskuuta 2000. Perusteluiksi hän ilmoitti muun muassa sen, että hänen eroamisensa helpottaisi neuvoston pyrkimyksiä järkevöittää ja tehostaa Euroopan unionin toimia Kaakkois-Euroopassa. Lisäksi se tekisi mahdolliseksi liittää Royaumontin prosessi täysimääräisesti osaksi Kaakkois-Euroopan vakaussopimusta. Neuvosto ei kuitenkaan hyväksynyt eroa ja ilmoitti EU:n erityisedustajalle, että eroamisen olisi tapahduttava 31. toukokuuta 2000, jolloin neuvoston päätöksen voimassaolo umpeutuu. Jostain syystä tämän toiminnan kumoaminen oli vaikeaa, vaikka komission päätöstä tehtäessä oli jo selvää, ettei yhteinen toiminta enää ollut aiheellinen. Rahoitus- ja talousarviojärjestelyt 31. Tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa nro 1/97 mainittiin useita tapauksia, joissa samanlaisia toimia rahoitettiin samanaikaisesti sekä YUTP:n määrärahoista että talousarvion sellaisista osista, jotka eivät kata YUTP:aa. Osittain tämä johtuu perustamissopimuksista, joissa mainitaan ihmisoikeuksia ja kansanvaltaa edistävät toimet sekä YUTP:n (EU:sta tehdyn sopimuksen 11 artikla) että kehitysyhteistyöpolitiikan yhteydessä (perustamissopimuksen 177 artikla) ja joissa YUTP:aan sisällytetään muun muassa humanitaariset ja pelastustehtävät (perustamissopimuksen 17 artikla), joita voidaan rahoittaa myös ensimmäisen pilarin perusteella. Tilintarkastustuomioistuin korosti tuolloin, että "yhteisön rahoituslähteen osoittamisessa käytettävät kriteerit olisi määriteltävä selkeästi", sillä "talousarviomäärärahojen hallinnoinnin avoimuus ja johdonmukaisuus on taattava". Useista parannuksista huolimatta tiettyjä järjestelyitä ja menettelyjä on selvennettävä edelleen. Eri budjettikohdat YUTP:n toimien rahoittamiseksi 32. Samanlaisten toimintojen rahoittaminen useammasta kuin yhdestä talousarvion alaluokasta (B7 ja B8) jatkui vuosina 1997 - 1999. Useat jalkaväkimiinojen vastaiset toiminnat sekä vaalitarkkailuun liittyvät toiminnat rahoitettiin alaluokista B7 ja B8(18). Nigerian vaaliprosessia tuettiin sekä Euroopan kehitysrahastosta että alaluokasta B8. Toimintakykyisten Albanian poliisivoimien uudelleen perustamista koskevaa hanketta (MAPE) rahoitettiin aikaisemmin Phare-ohjelmasta, josta maksettu rahoitus suunnattiin lähinnä poliisiasemien uudelleenrakentamiseen ja välinehankintoihin. Koulutustoiminta rahoitettiin sitä vastoin alaluokasta B8. 33. Pysyvien edustajien komitea (Coreper) hyväksyi vasta marraskuussa 1999 perusteet, joiden mukaisesti talousarvion alaluokasta B7 on rahoitettava niitä toimintoja koskevat toimintamenot, joita varten on laadittu erillinen neuvoston asetus. Alaluokka B8 sen sijaan on varattu toiminnoille, joita ei ole katettu tai jotka on vain osaksi katettu neuvoston asetuksella. Lisäksi todettiin aiheellisesti, ettei YUTP:n varoja voida käyttää "kiireellisenä" menettelynä. Samalla kuitenkin jätettiin mahdollisuus poikkeuksiin niin sanotuissa rajatapauksissa. Neuvoston asiakirjan mukaan rajatapaukset liittyvät pääasiassa demokratian ja oikeusvaltion kehittämiseen ja lujittamiseen, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamiseen yhteisön ulkopuolisissa maissa sekä konfliktien ehkäisemiseen. Perusteet hyväksyttiin, vaikka neuvosto oli antanut ainoastaan seitsemän kuukautta aiemmin asetukset(19) tällaisten toimintojen tukemisesta. Perusteita on noudatettu marraskuusta 1999 alkaen lukuun ottamatta kahta Länsi-Euroopan unionin (WEU) toteuttamaa toimea. Toinen toimista koskee jalkaväkimiinojen vastaisia toimintoja, jotka kuuluvat myös neuvoston asetusten(20) piiriin ja jotka rahoitetaan alaluokasta B7. Komissio katsoo kuitenkin, että perustamissopimuksen 17 artiklan nojalla kaikilla WEU:n toteuttamilla toimilla on oltava oikeusperusta, eli niistä on muodostettava yhteinen toiminta, joka rahoitetaan alaluokasta B8. Toinen edellä mainituista WEU:n toteuttamista toimista oli toimintakykyisten Albanian poliisivoimien uudelleen perustaminen (ks. myös kohta 32). On vaikea löytää perusteita sille, miten tällainen valmiuksien lujittamiseen liittyvä toimi kuuluu 17 artiklassa tarkoitettuihin toimiin. 34. Tilintarkastustuomioistuimen lausunnon nro 1/97 antamisajankohtana osa määrärahoista oli alun perin otettu osastoon B0-4 (varaukset) ja siirretty myöhemmin alaluokan B8 (yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka) budjettikohtiin. Tilintarkastustuomioistuin arvosteli varojen vapauttamisessa ilmenneitä viivästyksiä, jotka johtuivat monimutkaisista menettelyistä määrärahojen siirtämiseksi varauksesta toimintatalousarvioon. Varausta ei enää vuodesta 1998 lähtien ole ollut olemassa, mikä on yksinkertaistanut menettelyjä. Luontoissuoritukset ja yhteisrahoitus 35. Talousarvion alaluokissa B7 ja B8 eivät näy kaikki toimien kulut. Neuvosto ja komissio siirsivät henkilökuntaa EU:n erityisedustajalle ja neuvosto on myös hankkinut toimistotilat Brysselistä(21) kolmelle EU:n erityisedustajalle. Henkilöstön siirroista ja toimistotilojen hankkimisesta aiheutuvat kulut rahoitetaan hallintomenoina talousarvion A-osasta. Näin ollen osa palkoista ja logistiikkatuesta luetaan hallintomenoiksi ja osa muista vastaavista kuluista toimintamenoiksi(22). Tällainen käytäntö ei ole avoin. 36. Joitakin parannuksia on kuitenkin tehty. Komissiolta ja neuvostolta saadut luontoissuoritukset on vuodesta 1999 lähtien yleensä kirjattu p.m.-merkinnällä ja/tai määritelty neuvoston päätösluonnosten liitteinä olevissa rahoitusselvityksissä(23). Aikaisemmin luontoissuorituksista ei ollut saatavilla lainkaan tietoa. Jäsenvaltioiden lähettämän henkilökunnan palkkaus oli yleensä kirjattu rahoitusselvityksiin p.m.-merkinnällä, mutta vuodesta 1999 lähtien useista toiminnoista on annettu yksityiskohtaisempaa tietoa. Luontoissuoritusten luonnetta ja taloudellista merkitystä ei ole esitetty YUTP:n toiminnoista annetuissa rahoitusselvityksissä. 37. Korkean edustajan tehtävästä Bosnia ja Hertsegovinassa aiheutuneet toimintamenot oli luontoissuorituksia lukuun ottamatta jaettu joidenkin yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa. Toiminta alkoi vuoden 1996 alussa ja jatkuu edelleen. Kustannukset jaettiin eri rahoittajien kesken vuonna 1996 käyttöön otetun jakoperusteen mukaan. Rahoitusosuuksista ei ole kuitenkaan olemassa mitään eri rahoittajien välistä muodollista sopimusta. Tuolloin Euroopan yhteisön osuus oli 50,6 prosenttia. Talousarvioista 2,4:ää prosenttia ei kuitenkaan ollut osoitettu millekään rahoittajalle. Coreper nosti toukokuussa 1999 korkean edustajan pyynnöstä EY:n osuuden 53 prosenttiin, mutta vasta vuodesta 1999 lähtien. Yhteisö ei hyväksynyt sitä, että korkeampaa osuutta olisi sovellettu myös vuosina 1996 - 1998 syntyneisiin menoihin. Korkean edustajan toimiston rahoitusvaje on kasvanut edelleen myös siksi, että alussa eräät maat maksoivat osuutensa vain osittain tai eivät lainkaan. Korkean edustajan toimiston rahoitusselvityksestä 31. joulukuuta 1999 voidaan nähdä, että maksamattomia summia on yhteensä noin 4,7 miljoonaa euroa(24), josta 2,6 miljoonaa euroa on saatavia "huonoilta maksajilta". Korkean edustajan toimiston talousarviot olisi laadittava tukevalle perustalle eikä niihin saisi sisältyä katteettomia lupauksia. 38. Kun Euroopan unionin osallistumisesta Bosnia ja Hertsegovinan rauhansopimuksen täytäntöönpanorakenteiden kehittämiseen 10 miljoonalla eculla päätettiin 20. joulukuuta 1995, komissio päätti myöntää myös 2130000 ecun lisärahoituksen perusrakenteiden kehittämiseen ja juoksevien kulujen kattamiseen(25). Komissio maksoi osuuden suoraan, joten summaa ei kirjattu korkean edustajan toimiston tileille, eikä sitä siksi jaettu muiden rahoittajien kanssa. 39. Tähän mennessä komissio ei ole tarkistanut, ylittikö sen rahoitusosuus sallitun tukeen oikeuttavia menoja koskevan osuuden (50,6 prosenttia vuosina 1996 - 1998 ja 53 prosenttia vuodesta 1999 lähtien) (ks. kohta 37). Komissio rahoitti korkean edustajan toimiston toimintaa menoennusteiden perusteella. Korkean edustajan toimisto ilmoittaa komissiolle menoistaan vuosittain. Vuonna 2000 komissio peri takaisin 1,2 miljoonaa euroa vuonna 1999 myönnetyistä varoista. Korkean edustajan toimiston ilmoituksiin sisältyy kuitenkin menoja, jotka eivät ole todellisia kassamenoja ja jotka eivät siis oikeuta tukeen. Näitä ovat esimerkiksi "maksamattomien lahjoitusten varaus", "poistot" ja "rakennusten, koneiden ja laitteiden poistoista aiheutuneet tappiot". Vuosina 1996 - 1999 maksamattomien lahjoitusten varauksen kokonaissumma oli noin 4,7 miljoonaa euroa ja (EU:n jo rahoittaman omaisuuden) arvonalennusten kokonaissumma noin 5,5 miljoonaa euroa. Tämän seurauksena komissio maksoi vuosina 1996, 1997, 1998 ja 1999 lähes 4 miljoonaa euroa osuuttaan enemmän. Komission olisi viipymättä tehtävä vuosia 1996 - 2000 koskevat täsmäytykset ja tehtävä ne jatkossa vuosittain. Mikäli tukea on maksettu liikaa, kyseiset määrät olisi perittävä takaisin korkean edustajan toimistolta. 40. Toinen samanlainen tapaus oli Royaumontin prosessi, jonka yhteydessä rahoitettiin 11 hanketta. Rahoitusselvityksen mukaan yhteisön rahoittama osuus vaihteli 30,5 prosentista 100 prosenttiin ja oli keskimäärin 79 prosenttia. Valmisteluasiakirjoissa ei mainittu muita rahoittajia eikä erisuuruisia yhteisön rahoitusosuuksia perusteltu lainkaan. Varojen saatavuus 41. Varainhoitoasetuksessa edellytetään, että rahoitusvarojen on oltava saatavilla hetkellä, jolloin päätös toiminnan rahoittamisesta tehdään. Komissio antoi Coreperille 20. lokakuuta 1998 julkilausuman, jossa se totesi, että Nigerian vaalien tarkkailua ja rikostutkinta-asiantuntijoiden lähettämistä Kosovoon koskevat yhteiset toiminnat hyväksytään vuoden 1999 talousarvion maksusitoumusmäärärahojen perusteella. Komissio tunnusti molempien toimintojen kiireellisyyden ja tärkeyden sekä sen, että ne tulevat voimaan vasta vuonna 1999, mutta muistutti aiemmasta sopimuksesta, jonka mukaan tällaista virheellistä menettelyä ei enää käytettäisi. Komissio korosti, että menettely johtaa tilanteeseen, jossa huomattavaa osaa yhteisön talousarvion alaluokan B8 määrärahoista ei saada aiempien päätösten takia käyttöön kyseisen varainhoitovuoden alussa. Tästä huolimatta vuoden 1999 talousarvion maksusitoumusmäärärahat käytettiin. Komission julkilausumaa ennen ja sen jälkeen tehtiin useita maksusitoumuksia eri varainhoitovuoden osalta kuin jona neuvoston päätös oli tehty. Vuonna 2000 noin 40 prosenttia käytetyistä maksusitoumusmäärärahoista liittyi päätöksiin, jotka neuvosto oli tehnyt ennen 31. joulukuuta 1999(26). Vuonna 1999 vastaava osuus oli 19 prosenttia(27). 42. Coreperin 20. lokakuuta 1998 pitämässä kokouksessa komissio toisti vastustavansa kyseistä virheellistä talousarviomenettelyä, jossa osa tarvituista maksusitoumuksista otettiin tulevaan talousarvioon ja jota oli jälleen käytetty eräässä yhteisessä toiminnassa(28). Komissio pani kuitenkin tyytyväisenä merkille jäsenvaltioiden yksimielisen sopimuksen siitä, että menettelyä käytettäisiin vain poikkeustapauksissa ja että kaikki YUTP:n toimintoihin tarvitut sitoumukset otettaisiin kokonaisuudessaan sen varainhoitovuoden talousarvioon, jona päätös on tehty. Komission lausunnon jälkeen niin kutsuttuja jaettuja maksusitoumuksia ei enää ole käytetty. 43. Vuosina 1997 - 1999 YUTP:n toimista tehtyjen neuvoston päätösten kokonaissumma oli 117 miljoonaa euroa(29), joka ylitti käytettävissä olevat määrärahat 20,6 miljoonalla eurolla. Komission päätöksissä määrärahat ylittyivät 7,7 miljoonalla eurolla. Neuvoston ja komission päätökset olisi tehtävä Euroopan unionin yleisessä talousarviossa kyseisenä vuonna olevien maksusitoumusmäärärahojen rajoissa. Viivästyksiä toiminnan aloittamisessa 44. Neuvoston päätöksen tekemisestä ensimmäiseen komission suorittamaan maksuun todellisuudessa kuluneen ajan perusteella voidaan päätellä, kuinka nopeasti toiminnat toteutetaan. Usein aikaväli on huomattavan pitkä, vaikka useat toiminnat ovat selvästi luonteeltaan kiireellisiä. 45. Vuosina 1997 - 1999 neuvoston päätöksen tekemisestä ensimmäisen maksun suorittamiseen kului keskimäärin 173 päivää(30) (ks. liite 4). Varausta ei ole käytetty vuoden 1997 jälkeen (ks. kohta 34), joten keskimääräinen aikaväli lyheni vuonna 1998. Vuonna 1999 se oli kuitenkin pitempi kuin vuonna 1997. Viive neuvoston päätöksen ja ensimmäisen maksun välillä vaihtelee huomattavasti toiminnasta toiseen: eräässä tapauksessa neuvoston päätöksen ja ensimmäisen maksun välillä kului vain neljä päivää, toisessa tapauksessa 18 päivää ja kahdessa muussa alle 50 päivää. Kolmessa tapauksessa viive oli yhdestä kahteen vuotta. Joka toisessa tapauksessa viive oli 104 - 232 päivää vuonna 1997, 61 - 192 päivää vuonna 1998 ja 128 - 183 päivää vuonna 1999. 46. Vuosina 1997 - 1999 yhteensä 40 tapauksesta seitsemässä neuvoston päätöksen tekemisestä komission päätöksen tekemiseen kului yli 120 päivää. Näistä kuusi liittyi vuonna 1999 tehtyihin neuvoston päätöksiin (ks. liite 4). Yhteiset toiminnat vahvistetaan ja yhteisiin kantoihin liittyvät täytäntöönpanopäätökset tehdään yleensä silloin, kun neuvoston mielestä yhteisön toimintaa tarvitaan kiireellisesti. Kuten tilintarkastustuomioistuin totesi lausunnossaan nro 1/97, yksi viivästyksiä aiheuttavista tekijöistä on komission riittämätön osallistuminen yhteisten toimien valmisteluun. Neuvoston päätöksen sujuva täytäntöönpano ei juurikaan ole mahdollista, jos komissio ei osallistu valmistelutöihin heti alusta. Myös koordinointiongelmat ja muut komission yksiköiden sisäiset vaikeudet ovat aiheuttaneet viivästyksiä. Komissio on todennut, että tällaisten tapausten toistuminen voitaisiin välttää organisoimalla uudelleen YUTP:aan liittyvät tehtävät. 47. Viivästysten vuoksi toiminnat käynnistetään usein huomattavasti aiottua myöhemmin, mikä vähentää toimien vaikuttavuutta. Komission olisi erityisesti kiinnitettävä huomiota tapauksiin, joissa toiminnan käynnistämiseen kuluu todennäköisesti pitkä aika. Kyseisissä tapauksissa olisi harkittava toimen sekä sen hallinnointiin valitun yhteistyökumppanin uudelleenarviointia. Arvioiden tulokset ja mahdolliset korjaavat toimet olisi mainittava hanketta koskevissa asiakirjoissa. Sopimukset ja niiden jatkaminen 48. Sopimusten tekeminen oli erityisen monimutkaista avustusohjelmassa, joka liittyi Palestiinalaishallinnon tukemiseen sen hallinnassa olevilta alueilta lähtöisin olevan terroristitoiminnan tukahduttamisessa. Kolmen vuoden aikana komissio allekirjoitti kaksi sopimusta EU:n neuvonantajan kanssa ja teki niihin yhteensä 10 muutosta. Ensimmäisen sopimuksen vuosittainen uusiminen tapahtui niin myöhään, että oli tehtävä muutos, jolla ensimmäistä sopimusta jatkettiin kolmella kuukaudella. Toisen sopimuksen allekirjoittaminen johti kuitenkin siihen, että voimassa oli kaksi päällekkäistä sopimusta. Muutoksia oli tehtävä sopimuksiin sisältyvien epäselvyyksien korjaamiseksi, mutta seurauksena niistä oli ristiriitaisuuksia sopimusten piiriin kuuluvien ja todellisten summien välillä. Tästä puolestaan syntyi ongelmia ensimmäisen sopimuksen päättämisessä; se saatiin päätettyä vuonna 2000 viidennen muutoksen jälkeen, kun sopimuksen talousarvio oli sovitettu todellisia menoja vastaavaksi. 49. Muissakin tapauksissa sopimuksia muutettiin, jotta niiden voimassaoloa olisi saatu jatkettua määräajan umpeutumisen jälkeen(31). Joissakin tapauksissa sopimusta jatkettiin neuvoston päätöksessä toimen toteuttamiselle asetettua lopullista määräaikaa pidemmälle. Komissiolla ei ole valtuuksia tähän. Sopimusten jatkamisen syynä oli usein se, että kaikkia sidottuja määrärahoja ei ollut käytetty sopimuksen umpeutumiseen mennessä. Näissä tapauksissa käyttämättömät varat olisi pitänyt vapauttaa. 50. Seitsemässä tapauksessa 40:stä täytäntöönpanoaika ei vastannut sopimuksessa ilmoitettua aikaa: toimet toteutettiin sopimuksen umpeutumisen jälkeen tai sopimuksilla katettiin takautuvasti kuluja tai menoja, jotka olivat aiheutuneet ennen sopimuksen tekemistä. Näin tukeen oikeuttamattomia menoja otettiin menoiksi talousarvioon. Useimmissa tapauksissa sääntöjenvastaisten tapahtumien taustalla vaikutti olevan halu käyttää kaikki budjettimäärärahat. 51. Afrikan suurten järvien alueen EU:n erityisedustajaa koskevasta toiminnasta tehdyn kahden sopimuksen yhteissumma ylitti vastaavat talousarvion maksusitoumukset 1,2 miljoonalla eurolla. Tällainen käytäntö on varainhoitoasetuksen 1 artiklan 4 kohdan vastainen. 52. Bosnia ja Hertsegovinassa toteutettua toimintaa rahoitettiin vuosina 1996 - 1999 neljällä peräkkäisellä päätöksellä ja kahdella sopimuksen jatkamisella. Ensimmäinen jatkaminen oli perusteltu, sillä neuvoston päätöstä tehtäessä oletettiin, että toimintaa rahoitettaisiin vain yhteisön talousarviosta, mutta myöhemmässä vaiheessa muut rahoittajat osallistuivat rahoitukseen huomattavassa määrin. Kolmannen päätöksen jatkaminen, jolla toiminta-aikaa jatkettiin yhdellä vuodella 31. joulukuuta 1999 asti, johtui siitä, että lisätuen tarve oli yliarvioitu. Useiden päätösten ja sopimusten jatkamisten vuoksi toiminnasta oli pitkän aikaa voimassa samanaikaisesti kaksi päätöstä ja jopa kolme eri päätöstä kaudella 26. lokakuuta 1998 - 31. joulukuuta 1998. Tällaisessa tilanteessa rahoitusta koskeva asianmukainen seuranta on vaikeaa. 53. Neuvoston päätöksissä ilmoitetaan yleensä toiminnan suunniteltu kesto päätöksentekopäivästä alkaen. Vaikka kesto olisikin realistinen, päätöksissä niin ikään mainitut toimintojen toteuttamisen määräajat umpeutuvat nopeasti, jos toiminnan valmistelu vie niin paljon aikaa, että toteuttamista koskeva sopimus allekirjoitetaan erityisen myöhässä. Tämä johtaa tilanteisiin, joissa sopimus jatkuu neuvoston päätöksessä asetetun määräajan jälkeen, tai toimiin, joiden soveltamisala on neuvoston päätöksessä suunniteltua suppeampi. Joissakin tapauksissa on siis tarvittu neuvoston päätöstä, jonka ainoa tarkoitus on lykätä määräaikaa. 54. Toiminnan päättämisen jälkeen komissio ei useinkaan päätä sitoumuksia viipymättä (ks. liite 5). Tämä johtuu osaksi myöhästyneistä kertomuksista (ks. kohdat 59 - 60). Palkkausehdot 55. Lausunnossaan nro 1/97 tilintarkastustuomioistuin arvosteli sitä, että neuvoston päätöksissä ei määritellä erikoislähettiläiden palvelussuhteen ehtoja ja että komission yksiköiden on sovittava ehdoista erikoislähettiläiden nimittämisen jälkeen. Komissio antoi kesäkuussa 1998 EU:n erityisedustajien palkkausta koskevan tiedonannon, jossa määritellään myös erityisedustajiin sovellettavat henkilöstösääntöjen artiklat. Tiedonannossa täsmennetään, että uusilla säännöillä ei muuteta nykyisiä (ja edullisempia) järjestelyjä, kunhan asianomaiset EU:n erityisedustajat täyttävät edelleen samaa toimeksiantoa. 56. Sääntöjä on tämän jälkeen sovellettu yhtä poikkeusta lukuun ottamatta kaikkiin puheenjohtajavaltion nimittämiin uusiin EU:n erityisedustajiin ja muihin erikoislähettiläisiin. Kyseisessä tapauksessa neuvoston päätökseen(32) sisältyi erityislisä erityisedustajaa varten. Päätöksessä ei mainittu erityislisän määrää, mutta summa sisältyi liitteenä olevaan rahoitusselvitykseen. Tällaiselle erityislisälle ei kuitenkaan ole selviä perusteita. 57. EU:n erityisedustajien ja muiden neuvoston nimittämien henkilöiden palkkausta koskevan komission päätöksen(33) mukaan EU:n erityisedustajan tai muun neuvoston nimittämän henkilön tehtävän aikana mahdollisesti ilmaantuvien suurten riskien varalle on otettava vakuutus. Mitään vastaavaa sääntöä ei kuitenkaan sovelleta unionin ulkopuolisessa maassa komennuksella oleviin toimihenkilöihin eikä heidän perheenjäseniinsä henkilöstösääntöjen liitteen X 24 ja 25 artiklan säännösten mukaisesti. 58. Lähetetyn henkilöstön kaikkien muiden palkkaan liittyvien kustannusten maksamisen olisi matkakuluja lukuun ottamatta oltava lähettävän jäsenvaltion tai yhteisön toimielimen vastuulla. Näitä ovat esimerkiksi asettautumis-, majoitus-, muutto- ja uudelleenasettautumiskorvaukset, suuren riskin vakuutus, lisäkorvaus ulkomailla tai rauhattomalla alueella työskentelystä sekä ilmaiset matkaliput pysyvään asuinmaahan tehtäviä yksityismatkoja varten. Käytännössä edut riippuvat toiminnasta tai lähettävästä jäsenvaltiosta tai toimielimestä. Raportointi ja arvioinnit 59. Lausunnossaan nro 1/97 tilintarkastustuomioistuin arvosteli tilinpitoa ja rahoitusta koskevien kertomusten riittämättömyyttä. Joissakin kaudella 1997 - 1999 tarkastetuissa tapauksissa kertomukset oli lähetetty edelleen myöhässä tai niitä ei laadittu vuosittain ja annetut tiedot olivat joissakin tapauksissa riittämättömiä. Komission suorittama valvonta perustuu edistymistä koskevissa kertomuksissa sekä väli- ja loppukertomuksissa esitettyihin tietoihin, joten arviointien toteuttaminen on hankalaa, jos kertomusten laatu ei ole asianmukainen. Kertomusten suppeus voi myös olla esteenä toimintoja koskevien tilien päättämiselle. Tarkastetulla ajanjaksolla hankkeita ei yleensä tarkastanut riippumaton tarkastaja. 60. Joissakin tapauksissa neuvoston päätöksissä vaaditaan toimen arviointia tai tarkistamista, mutta vaatimusta ei aina ole noudatettu. Neuvoston ja komission välillä ei ole selvää sopimusta siitä, kenen vastuulla arviointien toteuttaminen on, ellei vastuualueita ole selkeästi määritelty neuvoston päätöksessä. 61. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välillä 6. toukokuuta 1999 tehdyn talousarviota koskevaan kurinalaisuuteen ja talousarviomenettelyn parantamiseen liittyvän toimielinten sopimuksen(34) perusteella rahoitusselvitykset kustakin menoja aiheuttavasta YUTP:n toiminnasta olisi neuvoston päätöksen jälkeen lähetettävä välittömästi Euroopan parlamentille. Tähän mennessä neuvosto on sisällyttänyt kyseiset asiakirjat ainoastaan parlamentille antamaansa vuosikertomukseen. Toimintamenojen ja hallintomenojen välinen suhde 62. Tilintarkastustuomioistuin totesi lausunnossaan nro 1/97, että "alustavaan työhön ja toiminnan käynnistämiseen liittyviä menoja voidaan pitää toimintamenoina, ja ne olisi yleensä rahoitettava toimintamäärärahoista". Tilintarkastustuomioistuin huomautti myös, että erikoislähettiläiden tapauksessa ei ole mitään syytä luokitella jotkut menot ensin hallinnollisiksi ja myöhemmin - kun yhteinen toiminta on hyväksytty - toiminnallisiksi menoiksi. Vuoden 1998 jälkeen tilanne on parantunut sikäli, että Euroopan unionin yleisen talousarvion alaluokkaan B8 on sisällytetty erityinen budjettikohta valmistelutoimia(35) varten (ks. myös kohta 35). 63. Neuvosto päätti 30. maaliskuuta 2000, että kaikilla EU:n erityisedustajilla, joiden nimittäminen perustuu perustamissopimuksen 18 artiklan 5 kohtaan, on sopimusvelvoitteita komission sijasta neuvostoa kohtaan. Neuvoston oikeudellinen yksikkö oli sitä mieltä, että kun neuvosto nimittää EU:n erityisedustajan, tästä aiheutuu toimielimelle menoja. Niinpä kyseiset hallintomenot otetaan perustamissopimuksen 28 artiklan 2 kohdan mukaisesti menoina neuvoston hallinnon talousarvioon. Neuvoston asiakirjan mukaan sopimuksesta EU:n erityisedustajan toimimisesta neuvoston "erityisneuvonantajana" aiheutui näin ollen muutos EU:n erityisedustajan hallintomenojen rahoitusta (erityisesti palkkaa ja matkakuluja) koskevaan varainhoitovastuuseen. Komission kanssa 12. helmikuuta 1997 sovitun väliaikaisen järjestelyn mukaan nämä menot oli otettu menoina YUTP:n talousarviolukuun, josta katettiin toimintamenot. Tällaiset hallintomenot päätettiin 1. tammikuuta 2001 alkaen ottaa menoina EU:n talousarvion neuvostoa koskevan pääluokan budjettikohtaan 1113. 64. Edellä mainitun neuvoston päätöksen perustana olevissa asiakirjoissa ei määritellä, mitä tarkoitetaan "hallinto-" ja "toimintamenoilla". Päätös pitää EU:n erityisedustajan kuluja hallintomenoina perustuu selvästikin kulujen luonteeseen eikä toiminnan tavoitteisiin. Perustamissopimuksen 14 artiklan 1 kohdan mukaan "yhteisiä toimintoja käytetään erityistilanteissa, joiden katsotaan edellyttävän unionin operatiivisia toimia". Perustamissopimuksen 15 artiklan mukaan "yhteisissä kannoissa määritellään unionin lähestymistapa tiettyyn maantieteelliseen tai aihekohtaiseen kysymykseen". Näiden määritelmien perusteella on vaikea pitää yhteisestä toiminnasta tai yhteisestä kannasta aiheutuneita menoja hallintomenoina. Erityisedustajien toimista koostuvaan yhteiseen toimintaan liittyviä menoja olisi tästä syystä käsiteltävä toimintamenoina. Pitämällä EU:n erityisedustajan kuluja hallintomenoina neuvosto on luonut tilanteen, jossa lakiasäätävä elin panee täytäntöön omat poliittiset päätöksensä, mikä vaikeuttaa poliittista valvontaa. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET Tilintarkastustuomioistuimen lausunnon nro 1/97 jälkeen toteutetut parannukset 65. Viime vuosina on tehty joitakin merkittäviä parannuksia: esimerkiksi yhteisön rahoituslähteen osoittamisessa käytettävät kriteerit on määritelty aiempaa selkeämmin, valmistelusta aiheutuvia kuluja varten on perustettu budjettikohta, talousarviovaraus on poistettu ja EU:n erityisedustajien palkkausehdot vahvistettu. Enemmän on kuitenkin tehtävä tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa nro 1/97 esitettyjen ongelmien ratkaisemiseksi (ks. kohta 10). YUTP:n toimintojen puitteet 66. Komission asema rahoituksellisten, oikeudellisten ja toiminnallisten järjestelyjen määrittelyssä on edelleen epäselvä (ks. kohdat 19 - 30). Lisäksi osa toimeenpanovallasta on siirretty neuvostolle, kun EU:n erityisedustajien kulut on määritelty hallintomenoiksi ja ne on sen mukaisesti rahoitettu neuvoston talousarviosta. Tämä heikentää komission asemaa YUTP:n toimintojen toteuttamisessa (ks. kohdat 62 - 64). 67. Suositus nro 1 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission olisi hyväksyttävä toimielinten välisellä tasolla selvät toiminnalliset periaatteet ja järjestelyt liittyen komission asemaan yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan täytäntöönpanossa. Tässä yhteydessä olisi erityisesti käsiteltävä seuraavia asioita: a) Olisi lujitettava komission valtuuksia vaikuttaa yhteisistä toiminnoista ja yhteisistä kannoista tehtyjen neuvoston päätösten täytäntöönpanon edellytyksiin. b) Olisi lujitettava komission valtuuksia päättää käynnissä oleva toiminta, kun sen jatkamiselle ei enää ole perusteita. c) Olisi pohdittava uudelleen, onko erityisedustajan kulujen nykyinen luokittelu hallintomenoiksi asianmukainen. d) Komission yksiköille olisi osoitettava riittävästi henkilöstöä, jotta ne voisivat vastata YUTP:n toimintojen asianmukaisen hallinnoinnin vaatimuksiin. Talousarviojärjestelyt 68. YUTP:n toimista tehdyissä neuvoston ja komission päätöksissä ylitetään Euroopan unionin yleisessä talousarviossa annetut määrärahoja koskevat vuosittaiset rajat. Yhteisrahoitusta koskevissa tapauksissa puuttuvat sopimukset, joissa määriteltäisiin eri rahoittajien osuudet kuluista, eivätkä toimintojen kokonaiskustannukset vieläkään ilmene valmisteluasiakirjoista tai toimintojen rahoitusselvityksistä. Nykyisten kriteerien perusteella samanlaisia toimintoja voidaan edelleen rahoittaa useammasta kuin yhdestä talousarvion alaluokasta (ks. kohdat 32 - 43). 69. Suositus nro 2 Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimintojen rahoitusta olisi hallinnoitava avoimemmin. Tässä yhteydessä olisi erityisesti käsiteltävä seuraavia asioita: a) Sitoumukset olisi otettava menoina sen varainhoitovuoden talousarvioon, jona toimintoja koskevat päätökset on tehty. b) Yhteisrahoitusta koskevissa tapauksissa olisi vahvistettava selvät kustannusten jakamista koskevat järjestelyt. c) Komission ja neuvoston olisi työskenneltävä yhdessä sellaisen menettelyn luomiseksi, jonka avulla luontoissuoritukset arvioitaisiin yhdenmukaisesti rahoitusosuuksista aiheutuvien todellisten kustannusten perusteella. Jos kaikilta jäsenvaltioilta ei kuitenkaan saada luotettavaa tietoa, neuvoston päätösten liitteenä oleviin rahoitusselvityksiin olisi sisällytettävä tiedot ainakin komennukselle lähetettyjen henkilöiden tehtävistä, lähettävästä jäsenvaltiosta ja komennuksen kestosta. Toimielinten ja jäsenvaltioiden luontoissuoritusten määrä olisi ilmoitettava YUTP:n toimintoja koskevissa rahoitusselvityksissä. d) Neuvoston rahoittamia valmistelukuluja varten olisi luotava erillinen budjettikohta. e) Rajatapausten poistamiseksi olisi luotava yleiset perusteet sille, milloin käytetään yhteisön toimivaltaa (rahoitus muista budjettikohdista kuin alaluokasta B8) ja milloin Euroopan unionin YUTP:aa koskevaa toimivaltaa (rahoitus alaluokasta B8). Viivästykset toiminnan aloittamisessa 70. Neuvoston päätöksen ja toiminnan toteuttamisen välillä kuluu usein huomattavan pitkä aika, mikä saattaa heikentää toimintojen vaikutusta (ks. kohdat 44 - 47). 71. Suositus nro 3 Komission olisi käynnistettävä tutkimus pitkien viivästysten syistä ja arvioitava uudelleen sekä toiminta että toimintaa hallinnoiva yhteistyökumppani. Sopimukset 72. Komission ja YUTP:n toimintoja toteuttavien tahojen välillä tehtyjä sopimuksia on useissa tapauksissa muutettu. Muutokset ovat usein olleet hankkeen talousarvion osiin liittyviä takautuvasti sovellettavia muutoksia ja/tai hankkeen jatkamista koskevia muutoksia. Joissakin tapauksissa hanketta jatkettiin neuvoston asettamaa lopullista määräaikaa pitempään, vaikka komissiolla ei ole valtuuksia siihen. Sopimusten jatkamisen syynä oli usein se, että kaikkia sidottuja määrärahoja ei ollut käytetty sopimuksen umpeutumisajankohtaan mennessä (ks. kohdat 48 - 53). 73. Suositus nro 4 Komissio ei saisi muuttaa sopimuksia taannehtivasti tai jatkaa niitä muutoin kuin ylivoimaisesta esteestä johtuvissa tilanteissa. Olisi pyrittävä löytämään käytännön toimenpiteitä, jotka sujuvoittavat toimintojen täytäntöönpanoa. Tässä yhteydessä olisi erityisesti käsiteltävä seuraavia asioita: a) Jotta neuvoston päätösten ja toiminnan aloittamisen välisiä viivästyksiä voitaisiin lyhentää ja jotta toimintojen jatkamista voitaisiin vähentää supistamatta toimintojen aiottua soveltamisalaa, hankkeen päättämistä koskeva määräaika olisi asetettava niin, että se alkaa komission ja toiminnan toteuttavien tahojen välisen sopimuksen allekirjoittamisesta. b) Jos käynnissä olevaa toimintaa on tarkoitus jatkaa, siihen liittyvä neuvoston päätös olisi tehtävä riittävän ajoissa, jotta toimintojen toteuttamista koskevia sopimuksia voidaan jatkaa ajoissa eikä sopimuskausiin tule katkoksia, jotka vaikeuttavat toimintojen sujuvaa toteuttamista. Neuvoston päätös olisi pyrittävä tekemään edeltävän vuoden heinäkuuhun mennessä sellaisen toiminnan osalta, joka jatkuu seuraavana vuonna. c) Sopimuksiin olisi järjestelmällisesti sisällytettävä ehto, jonka perusteella komissiolle olisi mahdollista ilmoittaa asetettujen rajojen mukaisesti pienistä muutoksista normaalin kausittaisen raportointijärjestelmän avulla ilman sopimuksen muodollista muuttamista. d) YUTP:n toimintojen toteuttamisesta olisi laadittava käsikirja. Palkkausehdot 74. EU:n erityisedustajien palkkausta, palkkaan liittyviä lisiä ja palkkioita koskevat ehdot on vahvistettu komission kesäkuussa 1998 antamassa tiedonannossa, ja niitä on noudatettu yhtä poikkeusta lukuun ottamatta. Ehtoja ei kuitenkaan sovellettu ennen kyseistä päivää nimitettyjen EU:n erityisedustajien kohdalla. Lisäksi hankkeisiin suunnatuista varoista rahoitettua muuta henkilöstöä varten ei ole laadittu ehtoja. Käytäntö, joka koskee komennuksella olevan henkilöstön palkkaan liittyviä YUTP:n hankkeiden varoista maksettavia kuluja, vaihtelee toiminnan ja/tai lähettävän jäsenvaltion tai toimielimen mukaan (ks. kohdat 55 - 58). 75. Suositus nro 5 Neuvoston ja komission olisi laadittava selkeät palkkausta, palkkaan liittyviä lisiä ja palkkioita koskevat säännöt. Tässä yhteydessä olisi erityisesti käsiteltävä seuraavia asioita: a) Sovellettavia sääntöjä olisi sovellettava poikkeuksetta sekä EU:n erityisedustajiin että muuhun hankevaroista rahoitettuun henkilöstöön. Kun erityisedustajien sopimukset uusitaan seuraavan kerran, sääntöjä olisi sovellettava myös niihin erityisedustajiin, joihin sovelletaan tällä hetkellä edullisempia ehtoja. b) Komennuksella olevan henkilöstön osalta YUTP:n alan hankkeiden varoista olisi maksettava ainoastaan työmatkakulut. c) Henkilöstösääntöjen liitteen X säännösten mukaisesti hankkeiden varoista olisi maksettava EU:n erityisedustajien puolisoiden ja lasten tai muun henkilöstön vakuutus suuren riskin varalta vain silloin, kun tehtävä suoritetaan riskialueella. Raportointi ja arvioinnit 76. Raportointi on epäsäännöllistä, puutteellista ja epätarkkaa. YUTP:n alan toimintojen tuloksista ei tiedoteta kattavasti ja oikea-aikaisesti komissiolle tai budjettivallan käyttäjälle. Tarkastuksia ja arviointeja ei suoriteta järjestelmällisesti (ks. kohdat 59 - 60). 77. Suositus nro 6 Olisi otettava käyttöön järjestelyt riittävää raportointia, tarkastusta ja arviointia varten. Tässä yhteydessä olisi erityisesti käsiteltävä seuraavia asioita: a) Komission olisi kehitettävä selkeät raportointimallit ja laadittava selvät raportointitiheyttä ja raportoinnin sisältöä koskevat säännöt toiminnan eri tasoille. b) Yleisen valvonnan laadun parantamiseksi komission olisi huolehdittava tarkastusten toimittamisesta järjestelmällisesti kaikkien tärkeiden toimintojen osalta selvän viitekehyksen perusteella. Viitekehyksen on katettava kaikki EU:n tai sen yhdessä muiden rahoittajien kanssa rahoittamat toimet. Pitempikestoisia toimintoja koskevat tarkastukset olisi suoritettava vuosittain. Kertomuksissa olisi esitettävä yksityiskohtaiset havainnot ja suositukset. c) Komission olisi teetettävä riippumattomia arviointeja ainakin tärkeämmistä toiminnoista, vaikka neuvoston päätöksessä ei niitä erityisesti vaadittaisi. Olisi hyödyllistä valmistella arviointeja koskeva viitekehys yhteistyössä neuvoston kanssa. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 13. syyskuuta 2001 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Jan O. Karlsson presidentti (1) Perustamissopimuksen 14 artiklan 1 kohdan mukaan "yhteisiä toimintoja käytetään erityistilanteissa, joiden katsotaan edellyttävän unionin operatiivisia toimia". (2) Perustamissopimuksen 15 artiklan mukaan "yhteisissä kannoissa määritellään unionin lähestymistapa tiettyyn maantieteelliseen tai aihekohtaiseen kysymykseen". (3) Perustamissopimuksen 14 artiklan 1 kohta. (4) Vain alaluokka B8. (5) Liitteessä 3 esitetään vuosien 1997 - 1999 talousarvioiden toteuttaminen vuosina 1997 - 1999. Siihen eivät sisälly aiemmilta vuosilta siirretyt määrärahat tai vuoden 1999 jälkeisille vuosille siirretyt määrärahat, mutta siihen sisältyvät ennen vuotta 1997 päätettyjen toimintojen maksut. Liitteessä 2 esitetään hankkeiden toteuttaminen vuosina 1997 - 2000. Liitteissä 2 ja 3 esitettyjen maksusitoumusten yhteissummien välinen ero on noin 13 miljoonaa euroa. Ero johtuu pääasiassa tilanteesta, jossa sitoumus on otettu neuvoston päätöksentekovuotta seuraavan vuoden määrärahoihin. (6) Päätöslauselma, jonka pääsihteeri on lähettänyt 29. huhtikuuta 1996 tilintarkastustuomioistuimelle Euroopan parlamentin puhemiehen nimissä. (7) Lausuntoa ei ole julkaistu. (8) Perustamissopimuksen 14 artiklan 1 kohta. (9) Tässä kertomuksessa käsitettä käytetään myös yleisenä määritelmänä, vaikka neuvoston päätöksissä on voitu käyttää muita käsitteitä, kuten "erikoislähettiläs". (10) Parlamentin päätöslauselma, annettu 19 päivänä joulukuuta 1997 tilintarkastustuomioistuimen lausunnosta nro 1/97, kohta 7 (EYVL C 14, 19.1.1998). (11) Perustamissopimuksen 18 artiklan 2 kohta: "Puheenjohtajavaltio vastaa tämän osaston nojalla tehtyjen päätösten toteuttamisesta; tässä ominaisuudessaan se esittää periaatteessa unionin kannan kansainvälisissä järjestöissä ja kansainvälisissä konferensseissa." (12) Erityiskertomus nro 2/96, kohdat 61 - 62 (EYVL C 287, 30.9.1996). (13) 98/117/YUTP, Bosnian rauhankehityksen tukemisesta (EYVL L 35, 9.2.1998). (14) 1999/345/YUTP, Kaakkois-Euroopan vakaussopimuksesta/Kaakkois-Euroopan asioita käsittelevästä konferenssista (EYVL L 133, 28.5.1999). (15) 1999/480/YUTP, Kaakkois-Euroopan vakaussopimusta käsittelevän valtion- ja hallitusten päämiesten kokouksen järjestämisestä Sarajevossa, Bosnia ja Hertsegovinassa (EYVL L 188, 21.7.1999). (16) Loppukertomuksen mukaan organisaationeuvosto ja alaneuvostot aloittivat toimintansa 9. heinäkuuta 1999. (17) Kustannukset aiheutuivat siitä, että EU:n erityisedustajan alaisuudessa työskentelevä henkilökunta pysyi toimessaan siihen saakka, kunnes erityisedustajan eronpyyntö oli hyväksytty. Erityisedustaja ei saanut palkkaa yhteisön varoista. (18) Vuonna 1999 talousarvion budjettikohdista B7-6 6 1 (yhteisön osallistuminen jalkaväkimiinoja koskevaan toimintaan), B7-7 0 0 (kansanvallan tukeminen Keski- ja Itä-Euroopan maissa, mukaan lukien entisen Jugoslavian tasavallat) ja B7-7 0 9 (tuki vaaliprosesseille ja niiden valvonnalle). Vuonna 1998 talousarvion budjettikohdista B7-6 6 1 (yhteisön osallistuminen jalkaväkimiinoja koskevaan toimintaan), B7-7 0 0 (kansanvallan tukeminen Keski- ja Itä-Euroopan maissa, mukaan lukien entisen Jugoslavian tasavallat) ja B7-7 0 9 (tuki vaaliprosesseille ja niiden valvonnalle). Vuonna 1997 talousarvion budjettikohdista B7-6 6 1 (yhteisön osallistuminen jalkaväkimiinoja koskevaan toimintaan), B7-7 0 0 1 (yhteisön avustustoimenpiteet kansanvallan ja rauhankehityksen tukemiseksi entisestä Jugoslaviasta eronneissa tasavalloissa) ja B7-709 (tuki vaaliprosesseille ja niiden valvonnalle). (19) Neuvoston asetukset (EY) N:o 975 - 976/1999 (EYVL L 120, 8.5.1999). (20) Neuvoston asetus (EY) N:o 1257/96, annettu 20 päivänä kesäkuuta 1996, humanitaarisesta avusta (EYVL L 163, 2.7.1996) ja neuvoston asetus (EY) N:o 2258/96, annettu 22 päivänä marraskuuta 1996, kehitysmaissa toteutettavista kunnostamis- ja jälleenrakennustoimista (EYVL L 306, 28.11.1996). (21) Yhteisen toiminnan 96/676/YUTP (Euroopan unionin erikoislähettilään nimeämisestä Lähi-idän rauhanprosessiin) 3 artiklan 4 kohdan ja yhteisen toiminnan 96/250/YUTP (erikoislähettilään nimeämisestä Afrikan suurten järvien alueelle) 4 artiklan 4 kohdan mukaan logistiikkatukea voidaan toimittaa vain kyseiselle alueelle. Uusissa päätöksissä (yhteisen toiminnan 2000/794/YUTP 4 artiklan 6 kohta ja neuvoston päätöksen 99/423/YUTP 2 artiklan 3 kohta) käytetään vastaavia ilmaisuja. (22) Vuonna 2001 kaikki kulut maksetaan Euroopan unionin talousarvion A-osasta, koska EU:n erityisedustajien määrärahat on siirretty alaluokasta B8 alamomenttiin A-1 1 1 3. (23) Rahoitusselvityksissä mainitaan muun muassa asianomainen budjettikohta, toiminnan oikeusperusta, tavoitteet ja kesto sekä toiminnan rahoittajat ja talousarvio. (24) Tästä summasta noin 1900000 euroa on luokiteltu EU:n maksettavaksi. Tarkastuksesta käy kuitenkin ilmi, että yhteisö oli maksanut jopa omaa osuuttaan enemmän. (25) Komission osuus korkean edustajan toimiston talousarvion mukaisista kustannuksista oli 55,4 tai 61,4 prosenttia riippuen siitä, sisältyikö korkean edustajan toimiston talousarvioon kyseiset 2,13 miljoonaa ecua. Komission todellinen osuus kustannuksista ei tarkastuksen aikana selvinnyt. (26) Neuvoston saate nro 8290/00 YUTP 214. Sincomin mukaan 18600166 euroa oli sidottu vuonna 1999 tehdyn neuvoston päätöksen nojalla. Vuonna 2000 maksusitoumusmäärärahat olivat 47 miljoonaa euroa. (27) Neuvoston saate nro 10814/99 YUTP 269. Yhteinen toiminta 98/623/YUTP (75000 euroa) puuttuu saatteesta. (28) 98/608/YUTP, Lähi-idän rauhanprosessin erikoislähettiläs. (29) Ks. liite 4. (30) 186 päivää vuonna 1997, 122 päivää vuonna 1998 ja 199 päivää vuonna 1999. (31) Toimintakykyisten Albanian poliisivoimien uudelleen perustaminen. Sopimus tehtiin 8. heinäkuuta 1999, se oli voimassa 30. kesäkuuta 2000 asti ja sitä jatkettiin 28. heinäkuuta 2000 asti. Eteläisen Afrikan kehitysyhteisö Sopimus tehtiin 19. joulukuuta 1997, se oli voimassa 18. kesäkuuta 2000 asti ja sitä jatkettiin 27. heinäkuuta 2000 asti. UNMIK Ensimmäinen muutos tehtiin 28. toukokuuta 2000, ja sitä sovellettiin takautuvasti 1. tammikuuta 2000 lähtien. Afrikan suurten järvien alueen EU:n erikoislähettiläs Ensimmäisen sopimuksen kolmas muutos tehtiin 31. heinäkuuta 1999 takautuvasti ajalle 1. elokuuta 1997 - 31. heinäkuuta 1998, ja sitä korjattiin 11. marraskuuta 1999. Toinen sopimus tehtiin 31. heinäkuuta 1999, ja sitä sovellettiin takautuvasti ajalla 1. elokuuta 1997 - 31. heinäkuuta 1998. Jugoslavian liittotasavallan EU:n erityisedustaja Ensimmäinen muutos 7. huhtikuuta 1999 takautuvasti 1. tammikuuta 1999 lähtien. Lähi-idän rauhanprosessin EU:n erityisedustaja Ensimmäisen sopimuksen toinen muutos tehtiin 9. joulukuuta 1997 ajaksi 25. marraskuuta 1996 - 30. huhtikuuta 1998. Ensimmäisen sopimuksen kolmas muutos tehtiin 2. joulukuuta 1998 ajaksi 1. toukokuuta 1998 - 24. marraskuuta 1998. Toinen sopimus tehtiin 18. joulukuuta 1998 ajaksi 26. marraskuuta 1998 - 31. heinäkuuta 1999. Toisen sopimuksen ensimmäinen muutos tehtiin 16. kesäkuuta 1999 ajaksi 26. lokakuuta 1998 - 31. joulukuuta 1999. Royaumontin prosessin EU:n erityisedustaja Neljäs muutos tehtiin 15. kesäkuuta 2000, ja sitä sovellettiin takautuvasti 1. kesäkuuta 2000 lähtien. (32) Kaakkois-Euroopan vakaussopimuksen koordinaattorina toimivaa Euroopan unionin erityisedustajaa koskeva yhteinen toiminta 1999/523/YUTP, 3 artikla (EYVL L 201, 31.7.1999). Yhteisellä toiminnalla 1999/822/YUTP jatkettiin tämän yhteisen toiminnan voimassaoloa 31. joulukuuta 2000 saakka (EYVL L 318, 11.12.1999). (33) E/97/2709 - SEC(98)925, 4. kesäkuuta 1998. Komission päätös ei kata perheenjäseniä. (34) EYVL C 172, 18.6.1999. (35) Varainhoitovuoden 1999 talousarviossa budjettikohta B8-0 1 4. Vuoden 1998 talousarviossa maksusitoumusmäärärahat ja maksumäärärahat tähän tarkoitukseen olivat 500000 ecua, mutta ne siirrettiin kokonaisuudessaan seuraavalle varainhoitovuodelle. Vuonna 1999 määrärahat olivat 250000 ecua. Seuraavalle varainhoitovuodelle siirrettiin maksusitoumusmäärärahoista 81115 ecua ja maksumäärärahoista 150000 ecua. Vuoden 2000 talousarviossa on eri budjettikohdat nykyisille ja uusille toimille. Nimeksi on vaihdettu "valmistelutoimet ja yhteiset strategiat". Määrärahat ovat 1500000 euroa uusien toimien osalta ja nykyisten toimien määrät on kirjattu p.m.-merkinnällä. LIITE 1 YHTEINEN ULKO- JA TURVALLISUUSPOLITIIKKA (YUTP) Toimielinten vastuualueet ja tehtävät >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Sopimus Euroopan unionista ja Guide d'usage pratique de la PESC - neuvoston pääsihteeristö, heinäkuu 1996, tehty joitakin muutoksia. LIITE 2 YHTEINEN ULKO- JA TURVALLISUUSPOLITIIKKA (YUTP) Yhteisiin toimiin vuosina 1997 - 2000 myönnetyt määrärahat, joista neuvosto on päättänyt vuosina 1997 - 1999 >TAULUKON PAIKKA> Lähteet: Neuvoston päätökset yhteisistä toimista vuosina 1997 - 1999. Komission kirjanpitojärjestelmä (Sincom). Varojen vapauttamisen ja pyöristämisestä aiheutuneiden erojen vuoksi jäljellä olevien sitoumusten määrä ei ole sama kuin sitoumukset, joista on vähennetty maksut. LIITE 3 YHTEINEN ULKO- JA TURVALLISUUSPOLITIIKKA (YUTP) Talousarvion toteuttaminen vuosina 1997 - 1999 >TAULUKON PAIKKA> Lähteet: Euroopan unionin yleinen talousarvio 1997 - 1999. Vuosien 1997 - 1999 tulostili. Sincom. LIITE 4 TALOUSARVIOON VAIKUTTAVIEN YHTEISTEN TOIMIEN TOTEUTTAMISEEN KULUNUT AIKA (1997 - 1999) >TAULUKON PAIKKA> LIITE 5 TOIMINTOJEN PÄÄTTÄMINEN >TAULUKON PAIKKA> -= tietoja ei ole saatavilla. Neuvoston vastaukset 1. Ensimmäinen suositus Ensimmäinen suositus käsitellään myöhemmin perusteellisesti neuvoston elimissä. 2. Toinen suositus, kohta 2d) (ja kohta 7) Valmistelukulut On totta, että neuvosto on aikaisemmin, vaikkakin hyvin harvoin, rahoittanut budjettikohdasta 1 1 1 3 sellaisia kustannuksia, joita voitaisiin pitää yhteisten toimenpiteiden valmistelukuluina. Neuvosto on myös samaa mieltä siitä, että YUTP:n toimien valmisteluun myönnettyjä erityismäärärahoja ei voida johtaa suoraan budjettikohdasta 1 1 1 3 sen nykyisessä muodossa, koska tämä kohta kattaa neuvoston erityisneuvonantajista ja nykyään myös neuvostossa komennuksella olevista kansallisista asiantuntijoista aiheutuvat kulut. Tässä yhteydessä neuvosto haluaa kuitenkin vahvistaa, että budjettikohtaa 1 1 1 3 ei käytännössä käytetty lainkaan YUTP:n kulujen rahoittamiseen vuosina 1999 ja 2000. Vuodesta 2001 alkaen tilanne on ollut se, että 30. maaliskuuta 2000 tehdyssä neuvoston päätöksessä, jota tuomioistuin tarkastelee erillisenä kohtana, mainitaan erityisedustajista aiheutuvat hallintokulut, minkä voidaan tosiasiassa katsoa kattavan aikaisemman valmistelukulujen käsitteen neuvoston talousarviossa. Valmistellessaan ennakkoarvioita varainhoitovuodelle 2003 neuvosto selvittää, voidaanko kyseiset YUTP:n kulut erottaa omaksi budjettikohdakseen. 3. Muut asiat Kahta edellä mainittua huomautusta lukuun ottamatta neuvosto on samaa mieltä kaikista kyseisestä aiheesta esitetyistä näkemyksistä. Komission vastaukset TIIVISTELMÄ IV. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 14 artiklassa määrätään yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta (YUTP), että yhteisissä toiminnoissa vahvistetaan niiden soveltamisala, niiden toteuttamiseksi tarjottavat keinot ja edellytykset niiden panemiseksi täytäntöön. Komissiolla on kuitenkin harkintavaltaa talousarvion toteutuksessa EY:n perustamissopimuksen 274 artiklan nojalla. EU:sta tehdyn sopimuksen 18 artiklan jokseenkin väljästä sanamuodosta huolimatta työnjako on käytännössä looginen. Puheenjohtajavaltio on vastuussa yhteisten toimintojen tavoitteiden saavuttamisesta yleisesti, ja sitä avustaa korkeana edustajana toimiva neuvoston pääsihteeri. Komissio taas huolehtii toiminnan moitteettomasta täytäntöönpanosta laatimalla ja neuvottelemalla sopimuksia täytäntöönpanoyksiköiden kanssa ja valvomalla niiden täytäntöönpanoa niin kuin sille on ilmoitettu. V. Komissio painottaa, että perusteita yhteisön rahoituksen saamiseksi ja talousarvion selvitysosaa on noudatettu säntillisesti. Komissio kuitenkin myöntää, että tilintarkastuksen tarkastelujakson aikana ei ollut saatu kaikkea tietoa kolmansien osapuolten rahoituksesta eräissä tapauksissa. Poliittisista ja hallinnollisista syistä ei aina ole mahdollista tai suotavaa merkitä tarkkaan jokaiselta rahoittajalta saatuja määriä. Itse asiassa tiettyyn hankkeeseen sitoutumisen edellyttämän poliittisen tahdon luomiseksi pyydetään usein poliittisia sitoumuksia, joita politiikan kehityksen myötä kolmannet sopimuspuolet eivät aina kunnioita, koska ne eivät ole maantieteellisesti tai poliittisesti yhtä innostuneita asiasta kuin EU. EU saattaa silti olla kiinnostunut hankkeen jatkamisesta rahoituksen mahdollisesta puuttumisesta huolimatta. Tilanne on kuitenkin selvästi parantunut vuosina 2000 ja 2001, koska luontoissuoritukset mainitaan tilinpäätöksissä. VI. Vuosina 1998 ja 1999 useisiin neuvoston päätöksiin liittyvät maksusitoumusmäärärahat sidottiin vasta seuraavana vuonna. Vuonna 1998 tällaisia päätöksiä tehtiin kolme ja vuonna 1999 viisi. Vaikka määrät olivat paljon suurempia vuosina 1999/2000 kuin vuosina 1998/1999, tätä ei voida pitää yleisenä suuntauksena vaan pikemminkin poikkeuksena, koska vuonna 2000 oli vain yksi tällainen tapaus. Varojen saamisesta käyttöön komissio muistuttaa, että neuvoston päätösten rahoitusta koskevat säännökset ovat ohjeellisia (katso kohdat 41 ja 43). Ei ole sääntöjen vastaista sitoa määrärahoja vasta seuraavan varainhoitovuoden aikana sen jälkeen, kun neuvosto on tehnyt päätöksen. YUTP-toimien täytäntöönpanossa tavoitteena on vahvistaa talousarviositoumus (eli komission päätös) ja oikeudellinen sitoumus (eli sopimus) saman varainhoitovuoden aikana. Uusittaessa toiminta kalenterivuodeksi (tämä pätee useimpiin rahoituksellisesti merkittäviin toimintoihin) neuvoston on tehtävä uusimista koskeva päätös riittävän ajoissa, jotta komissio voi tehdä rahoituspäätöksen ja oikeudellisen sitoumuksen samana vuonna. Varainhoidon kannalta komissio on usein vaikeassa asemassa, kun neuvosto päättää uusia toiminnan liian lähellä varainhoitovuoden loppua. VII. Yhteisten toimintojen toteuttamiseksi on usein löydettävä yksilöllisiä ratkaisuja. Vain harvoin voidaan tehdä vakiosopimuksia. Tästä syystä sopimusten neuvottelemiseen ja laatimiseen yhteisten toimintojen toteuttamiseksi kuluu tavallisesti enemmän aikaa kuin avustusten myöntämiseen valtiosta riippumattomille järjestöille tai kansainvälisille järjestöille. VIII. Neuvosto vahvistaa yhteiset toiminnot yleensä hyvin nopeasti, jotta poliittisiin tapahtumiin reagoitaisiin oikea-aikaisesti. Poliittisen tilanteen ja turvallisuustilanteen kehitys vaikuttaa helposti YUTP-toimiin, mikä edellyttää senhetkisen toiminnan muuttamista tai jatkamista. Kun on kyse pienistä muutoksista, muutokset voidaan tehdä sopimukseen. Sen sijaan kun on kyse suurista muutoksista, kuten valtuuksien muutoksista tai valtuuksien uusimisesta, on yleensä tehtävä uusi sopimus. Tämä on käytännöllisintä ja tehokkainta, vaikka seuranta saattaakin vaikeutua. IX. Vuosina 1997 ja 1998 annettiin kaksi tiedonantoa selkeiden sääntöjen laatimiseksi. Niissä määritellään erityisedustajien asema. Sääntöjä on sovellettu niihin EU:n erityisedustajiin, joiden valtuudet on määritelty tiedonantojen antamisen jälkeen. Joka tapauksessa vuodesta 2001 alkaen erityisedustajien palkkaus, palkkaan liittyvät lisät ja palkkiot rahoitetaan neuvoston hallintomäärärahoista. Komissio myöntää, että toimistohenkilöstön tilanne on jokseenkin epäselvä ja että sitä olisi ehkä syytä yhdenmukaistaa. Markkinatalouden sääntöjen suora soveltaminen ei kuitenkaan ole toistaiseksi johtanut kustannustehokkuuden kannalta parhaisiin tuloksiin. X. Eräissä tapauksissa tuensaajat eivät tosiaankaan ole toimittaneet riittäviä rahoitusselvityksiä ja teknisiä selvityksiä. Selvitysten tekemistä onkin parannettava tiiviimmällä vuorovaikutteisella seurannalla. Hankkeet kestävät keskimäärin vuoden, mikä edellyttää tavallisesti kahta rahoitusselvitystä. Selvitykset on annettava ennen tuen maksamista, jotta valvonta olisi riittävää ja säännöllistä. Lisäksi vuoden 2002 alustavan talousarvioesityksen budjettikohdan B8-0 1 5 (valmistelevat toimet) selvitysosassa ehdotetaan, että komissio voisi käynnistää arviointi- ja tarkastustoimet tarvittaessa omasta aloitteestaan. XI. Kuten tilintarkastustuomioistuin (TTT) toteaa, yksi sen aikaisemmassa kertomuksessa mainitsema suuri huolenaihe on ratkaistu: valmistelevien toimien kustannukset luokitellaan hallintomenoiksi. TTT:n huomautus, joka koskee neuvoston ja komission luontoissuorituksia EU:n erityisedustajien toimistoille, pitää paikkansa. EU:n erityisedustajia koskevan 30. maaliskuuta 2000 tehdyn päätöksen osalta komissio on jo joulukuussa 2000 ilmoittanut pysyvien edustajien komitealle (Coreper) kirjallisesti tietyistä ongelmista, jotka liittyvät edellä mainitun neuvoston päätöksen käytännön täytäntöönpanoon. Komissio antaa tukensa uusien suuntaviivojen tavoitteelle siirtää EU:n erityisedustajat korkeana edustajana toimivan neuvoston pääsihteerin alaisuuteen, mutta se toteaa samalla, että on tarpeen määritellä, mitä pidetään hallinto- ja mitä toimintamenoina. Vuonna 2001 komissio käynnisti EU:n erityisedustajien tarkastuksen, jonka yhtenä tavoitteena oli helpottaa hallinto- ja toimintamenojen määrittelemistä. XII. Komissio suhtautuu myönteisesti TTT:n ehdotukseen määritellä selkeästi komission asema YUTP:n toteuttamisessa, toimintaperiaatteet ja -järjestelyt. Komissio myös tukee täysin vaatimusta avoimuuden lisäämisestä. Parannuksia voidaan tehdä. Voidaan esimerkiksi rationalisoida budjettikohtien määrää vuoden 2002 alustavassa talousarvioesityksessä, kuten komissio ehdotti. Komissio on jo hyväksynyt uuden hallintorakenteensa ja tarkastelee parhaillaan toimintansa yksinkertaistamista, kuten sitä, että kollegio antaisi ulkosuhteista vastaavalle komissaarille valtuudet tehdä tarvittava rahoituspäätös. Siitä huolimatta viivytyksiä ei aina voida välttää. On myös huomattava, että viivytys ei aina ole merkki huonosta hallinnosta vaan siitä, että sopimukset valmistellaan perusteellisesti, jotta vältyttäisiin ongelmilta niiden täytäntöönpanossa, ja siitä, että täytäntöönpanoyksiköiltä vaaditaan täydellisempiä selvityksiä. Komissio viittaa kohdassa VIII antamaansa vastaukseen, jossa se toteaa, että kun on kyse pienistä muutoksista, muutokset voidaan tehdä sopimukseen. Sen sijaan kun on kyse suurista muutoksista, kuten valtuuksien muutoksista tai valtuuksien uusimisesta, on yleensä tehtävä uusi sopimus. Tällä välin on hyväksytty EU:n erityisedustajien palkkausta ja palkkaan liittyviä lisiä koskevat selkeät säännöt. Näitä sääntöjä ei kuitenkaan ole sovellettu tämän arviointijakson aikana. Komissio viittaa kohdassa X antamaansa vastaukseen, jossa se toteaa, että erityisesti tuensaajien olisi parannettava rahoitus- ja teknisten selvitysten antamista, mihin voidaan vaikuttaa tiiviimmällä vuorovaikutteisella seurannalla. Hankkeet kestävät keskimäärin vuoden, mikä edellyttää tavallisesti kahta rahoitusselvitystä. Selvitykset on annettava ennen tuen maksamista, jotta valvonta olisi riittävää ja säännöllistä. Lisäksi vuoden 2002 alustavan talousarvioesityksen budjettikohdan B8-015 (valmistelevat toimet) selvitysosassa ehdotetaan, että komissio voisi käynnistää arviointi- ja tarkastustoimet tarvittaessa omasta aloitteestaan. JOHDANTO Yhteiset toimet: rahoitusta ja talousarviota koskevat tiedot 8. - 9. Eri vuosien määrien vertaamista vaikeuttaa se, että osa toimista rahoitettiin aikaisemmin alaluokasta B8. Muun muassa miinanraivausoperaatiot ja vaalitarkkailuoperaatiot on siirretty ensimmäiseen pilariin tarkastelujakson aikana, kuten TTT:n kertomuksessa todettiin. Tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 1/97 yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta 10. Komissio suhtautuu myönteisesti TTT:n lausunnossaan N:o 1/97 mainitsemiin huomautuksiin, ja vastatakseen TTT:n viiteen päähuomautukseen komissio on ryhtynyt seuraaviin toimenpiteisiin: a) "ei ollut selkeitä yhteisön rahoituslähteen osoittamisessa käytettäviä kriteerejä" Komissio viittaa kohdassa 65.a) antamaansa vastaukseen. b) "jäsenvaltioiden tai muiden rahoittajien todellisuudessa maksamista määristä oli ainoastaan vähän tai ei lainkaan tietoja" Komissio viittaa kohdassa 65.b) antamaansa vastaukseen. c) "valmistelusta aiheutuneiden menojen luokitteleminen hallintomenoiksi, jotka on kirjattava yleisen talousarvion pääluokkaan II (neuvosto), on johtanut avoimuuden puutteeseen talousarvion hallinnoinnissa" Komissio viittaa kohdassa 65.c) antamaansa vastaukseen. d) "varoja ei ollut asetettu käyttöön ajallaan toimien panemiseksi tehokkaasti täytäntöön ja yhteisistä toimista tehtävän päätöksen edellyttämän alustavan työn kattamiseksi" Komissio viittaa kohdassa 65.d) antamaansa vastaukseen. e) "selkeiden määritelmien puuttuessa komission asema päätettäessä talousarviovaroin rahoitettavien YUTP-toimien toteuttamiseen liittyvistä rahoituksellisista, oikeudellisista ja toiminnallisista järjestelyistä jäi epäselväksi." Komissio viittaa kohdassa 65.e) antamaansa vastaukseen. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen vaikutuksia yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan 13. Toimeenpanovaltuuksien siirtäminen komissiolle muun muassa ihmisoikeuskysymysten ja miinanraivaustoiminnan aloilla on osoitus voimistuvasta suuntauksesta siirtää aikaisemmin toisessa pilarissa, eli hallitusten välisenä yhteistyönä, hoidetut politiikat yhteisön hoidettavaksi. Komissio käynnisti tämän suuntauksen ja tukee sitä aktiivisesti tekemällä asiaa koskevia lakialoitteita. 14. Komissio katsoo, että korkeana edustajana toimivan neuvoston pääsihteerin aseman määritelmä vastaa neuvoston organisaatiossa hänelle kuuluvia tehtäviä. ALUSTAVAT HUOMAUTUKSET YUTP:N TOIMINNOISTA 20. Komissio yhtyy TTT:n näkemykseen siitä, että YUTP-toimet kattavat monenlaista poliittista ja oikeudellista toimintaa. 21. EU:sta tehdyn sopimuksen 14 artiklassa määrätään, että yhteisissä toiminnoissa vahvistetaan niiden soveltamisala, niiden toteuttamiseksi tarjottavat keinot ja edellytykset niiden panemiseksi täytäntöön. Komissiolla on kuitenkin harkintavaltaa talousarvion toteutuksessa EY:n perustamissopimuksen 274 artiklan nojalla. EU:sta tehdyn sopimuksen 18 artiklan jokseenkin väljästä sanamuodosta huolimatta työnjako on käytännössä looginen. Puheenjohtajavaltio on vastuussa yhteisten toimintojen tavoitteiden saavuttamisesta yleisesti, ja sitä avustaa korkeana edustajana toimiva neuvoston pääsihteeri. Komissio taas huolehtii toiminnan moitteettomasta täytäntöönpanosta laatimalla ja neuvottelemalla sopimuksia täytäntöönpanoyksiköiden kanssa ja valvomalla niiden täytäntöönpanoa niin kuin sille on ilmoitettu. 22. Komissio on täysin samaa mieltä siitä, että täytäntöönpanovaltuuksien selkeämpi jakaminen voisi lisätä taloudellista tehokkuutta, mutta huomauttaa kuitenkin, että Mostarin hallinto oli poikkeustapaus. Sen lisäksi, että puheenjohtajavaltio vaihtui kuuden kuukauden välein, myös suuri osa keskeisistä henkilöstön jäsenistä vaihtui. Joulukuussa 2000 neuvosto hyväksyi Euroopan yhteisön tarkkailuvaltuuskuntaa koskevan yhteisen toiminnan, jossa otettiin huomioon TTT:n esiin tuoma kysymys. Valtuuskunnan päällikkö nimitetään kolmeksi vuodeksi sillä edellytyksellä, että valtuuskunta jatkaa toimintaansa niin kauan. Valtuuskunnan päällikkö tekee kaikki toimintaa koskevat päätökset valtuuksiensa mukaisesti niin kauan, kun hän ei ylitä budjettiaan. Hän raportoi toiminnastaan säännöllisesti puheenjohtajavaltiolle ja korkeana edustajana toimivalle neuvoston pääsihteerille (jota ei ollut Mostarin hallinnon aikaan) ja saa näiltä palautetta ja ohjeita. Hän raportoi kaikista sopimuksensa puitteissa toteutettavista toimista, varsinkin niiden täytäntöönpanosta ja budjetin käytöstä. Komissio valvoo hänen toimintaansa. Näin varmistetaan jatkuvuus kaikilla tasoilla. Järjestelmä on jo osoittautunut joustavaksi ja kykeneväksi reagoimaan poliittisen tilanteen ja turvallisuustilanteen muutoksiin vuoden 2001 ensimmäisten viiden kuukauden aikana. 23. Komissio yhtyy TTT:n näkemykseen siitä, että YUTP-toimet kattavat monenlaista poliittista ja oikeudellista toimintaa, mikä johtaa usein täytäntöönpano-ongelmiin. Komissio ei kuitenkaan yhdy kaikkiin TTT:n huomautuksiin. Tärkeimmät kohdat, joista komissio on eri mieltä, on mainittu jäljempänä esitetyissä komission vastauksissa TTT:n esiin tuomiin kysymyksiin. Myös osa komission sisällä havaituista täytäntöönpano-ongelmista johtuu siitä, että vastuualueita on siirretty yksiköiltä ja pääosastoilta toisille tarkastelujakson aikana, sekä siitä, että komissiolla ei ole ollut riittävästi henkilöstöä YUTP:n hoitamiseen. Henkilöstökysymys mainittiin TTT:n suosituksessa (1 d) riittävän henkilöstömäärän tarpeesta. HUOMAUTUKSET YUTP:N TOIMINTOJEN TOTEUTTAMISESTA Neuvoston päätökset Serbitasavaltaa koskeva talousarviokehys 26. Komissio hyväksyy kritiikin, mutta pitää tätä yksittäistapauksena. Kaakkois-Euroopan vakaussopimusta käsittelevä konferenssi 27. Komission käsityksen mukaan kritiikki on suunnattu pääasiassa puheenjohtajavaltiolle ja neuvoston pääsihteeristölle. Se, että komissio osallistuu täysimääräisesti asianmukaisiin valmisteluihin, nopeuttaa sopimuksen allekirjoittamista, minkä olisi tosiaankin tapahduttava ennen toiminnan aloittamista, tässä tapauksessa ennen konferenssia. Toiminnasta saadun kokemuksen perusteella vuonna 1999 alettiin laatia YUTP-toimia valmistelevia lausuntoja (Action Statements). Jos neuvoston ala- tai aluekohtaiset työryhmät antaisivat kutakin hanketta koskevat lausunnot asianmukaisesti ennen keskustelua ulkosuhteista vastaavien neuvonantajien ryhmässä (External Relations Counsellors' group), lausuntojen avulla voitaisiin laatia asianmukainen rahoitusselvitys ja täytäntöönpanokehys. 28. Komissio yhtyy TTT:n huomioon siitä, että tulevaisuudessa puheenjohtajavaltion olisi vältettävä rahoitussitoumusten tekemistä ennen muiden jäsenvaltioiden ja komission kuulemista. Jugoslavian erityisedustaja 29. Poliittiset tapahtumat, jotka eivät olleet täysin ennustettavissa, ovat todennäköisesti johtaneet nykyiseen tilanteeseen. Komissio kuitenkin huomauttaa, että se on vaatinut useaan otteeseen, myös neuvoston eri foorumeissa, että yhteinen toiminta kumottaisiin nopeasti. Royaumontin prosessin erityisedustaja 30. Komissio ei katso aiheelliseksi vastata TTT:n huomautuksiin, jotka on osoitettu neuvostolle. Rahoitus- ja talousarviojärjestelyt 31. Useita parannuksia on jo tehty. Järjestelyjä ja menettelyjä koskevat parannukset on selitetty yksityiskohtaisemmin jäljempänä komission kohdissa 32 - 34 antamissa vastauksissa. Eri budjettikohdat YUTP:n toimien rahoittamiseksi 32. Vuonna 1996 Euroopan parlamentti perusti budjettikohdan B7-6 6 1 "Yhteisön osallistuminen jalkaväkimiinoja koskevaan toimintaan". Yhteisön kaiken miinoja koskevan toiminnan rahoitus on vähitellen keskittynyt tähän budjettikohtaan. Kehitystä nopeutti neuvoston vuonna 2001 antama asetus. Vuosina 1998 - 2001 YUTP-talousarviosta ei rahoitettu miinoja koskevaa toimintaa. Ainoa poikkeus on Kroatiassa tapahtuva miinoja koskeva toiminta, jota ei voitu rahoittaa asetuksen ensimmäisestä pilarista, toisin kuin muuta miinoja koskevaa toimintaa, koska täytäntöönpanoyksikkö Länsi-Euroopan unioni (WEU) oli sotilaallinen organisaatio. EU:sta tehdyn sopimuksen 17 artiklassa määrätään, millä ehdoin EU voi käyttää WEU:ta unionin toiminnan toteuttamiseksi. EU ei voi käyttää WEU:ta ilman tällaista oikeusperustaa. Tämä vaikutti myös neuvoston yhteisen kannan 2000/231/YUTP (sekä Albanian poliisivoimia koskevan yhteisen kannan 2000/798/YUTP) oikeusperustan valintaan. Olisi ollut perustamissopimusten vastaista säätää YUTP-toimella säädetyn toiminnan rahoituksesta yhteisön asetuksen nojalla, koska toiseen pilariin kuuluvalla säädöksellä ei laillisesti voida säätää WEU:n käyttämisestä yhteisön toiminnassa. Neuvoston asetusten (EY) N:o 975/1999 ja 976/1999 (ihmisoikeudet) antamisen jälkeen vaalitarkkailuoperaatiot on rahoitettu yksinomaan ensimmäisestä pilarista. Tämän lisäksi vaalitarkkailutoimet Nigeriassa sekä Bosniassa ja Hertsegovinassa rahoitettiin alunperin alakohdasta B8, mutta asetuksen antamisen jälkeen ne siirrettiin alamomenttiin B7-7 0 9 0 1. päivästä tammikuuta 2000. Phare-ohjelmasta tuettiin Albanian poliisivoimia rakentamalla uudelleen poliisiasemia ja toimittamalla varusteita. Siitä ei rahoitettu myöhemmin WEU:n toteuttamia toimia. Vaikka toimet täydensivät toisiaan, ne olivat erillisiä, niillä oli eri rahoitus, eri oikeusperusta ja niiden varat myönnettiin eri budjettikohdista. 33. Coreperin asettamia kriteerejä alaluokkaan B8 kuuluvan toiminnan rahoittamiseksi on aina noudatettu kahta tapausta lukuun ottamatta. Nämä toimet rahoitettiin osastosta B8-0, koska molempien toimien täytäntöönpanoyksikkö oli WEU, joka ei sotilaallisena organisaationa voi saada rahoitusta ensimmäistä pilaria koskevista budjettikohdista. Toinen näistä tapauksista on miinanraivausoperaatio Kroatiassa (Weudam), joka on tarkoitus saada päätökseen marraskuussa 2001, ja toinen on toimintakykyisten Albanian poliisivoimien uudelleen perustaminen (monikansallinen neuvoa-antava poliisiryhmä eli MAPE), joka on saatu päätökseen. Se osa toiminnasta Albanian poliisivoimien tukemiseksi jatkuu, joka ei liity WEU:hun yhteisön jälleenrakennus-, kehitys- ja vakautusapua koskevan asetuksen (ns. Cards-asetus) nojalla. Komissio viittaa kohdassa 32 antamaansa vastaukseen, jonka mukaan WEU:n toteuttamien toimien oikeusperustana on käytettävä 17 artiklaa. Komission mielestä TTT:n kertomuksessa mainitut rajatapaukset on jo otettu huomioon uusissa neuvoston asetuksissa. Neuvoston yhteisen toiminnan 2000/798/YUTP, 14 päivältä joulukuuta 2000, johdanto-osan kolmannessa kohdassa todetaan, että WEU:n rakenteet, myös MAPE-ryhmä, voidaan yhdistää EU:n YUTP-toimintaan. Vuonna 2001 komissio hylkäsi ajatuksen yhdistää MAPE-ryhmä YUTP-toimintaan sillä perusteella, että MAPE-ryhmän toiminta kuuluu nykyiseen ensimmäiseen pilariin, jolla on eri oikeusperusta eli ns. Cards-asetus. Tästä syystä ne osat MAPE-ryhmän toiminnasta, joiden toteutus jatkuu edelleen, siirretään toteutettavaksi tämän neuvoston asetuksen perusteella. 34. Komissio toteaa, että ongelma on ratkaistu. TTT totesi huomautuksessaan, että budjettivallan käyttäjä on ratkaissut ongelman asianmukaisesti. Luontoissuoritukset ja yhteisrahoitus 35. Väliaikaisesti muualle siirrettyjä henkilöstön jäseniä oli vain muutama: kaksi sihteeriä neuvostosta, yksi apulaishallintoavustaja komissiosta EU:n erityisedustajan Miguel Ángel Moratinosin avuksi ja yksi hallintovirkamies komissiosta EU:n erityisedustajan Bodo Hombachin avuksi. 36. Komissio yrittää mainita rahoitusselvityksissään kaikki suoritukset, joista se on tietoinen. Niissä mainitaan kaikki luontoissuoritukset ja henkilöstön siirrot. Luontoissuoritusten rahallisen arvon laskeminen on vaikeaa, eikä sitä useinkaan pidetä poliittisista syistä suotavana. Katso kohdassa V annettu vastaus. Yksi ratkaisu on maksaa vain tarkoin määritelty osa koko hankkeesta, kuten tehtiin vakautussopimuksen erityiskoordinaattorin tapauksessa. 37. - 38. Daytonissa 21. marraskuuta 1995 aloitetulla ja sodan kolmen osapuolen Pariisissa 14. joulukuuta 1995 allekirjoittamalla rauhansopimuksella (liite 10) perustettiin korkean edustajan toimisto (OHR). Muut maat ja EU:n erityisneuvottelija vahvistivat sopimuksen. Lontoon rauhankonferenssissa, joka järjestettiin 8. ja 9. joulukuuta 1995 Lancaster Housessa, sovittiin entistä Jugoslaviaa käsittelevän kansainvälisen konferenssin (ICFY) purkamisesta ja perustettiin rauhan täytäntöönpanoneuvosto (PIC), jossa Euroopan komissio on edustettuna (Lancaster Housen päätelmät, 21 kohta). Konferenssissa sovittiin seuraavaa (22 kohta): PIC:n johtoryhmä tekee ehdotuksen omaksi talousarviokseen, lähinnä erityisedustajan päätoimipaikan ja toimistojen toimintamenojen kattamiseksi. PIC ottaa tehtäväkseen hankkia rahoituksen talousarvion toteuttamiseksi entistä Jugoslaviaa käsittelevän kansainvälisen konferenssin ohjeiden mukaisesti. Talousarvio on hyväksyttävä yksimielisesti. Lisäksi todettiin, että EU jo toteuttaa toimia korkean edustajan tiettyjen menojen sekä oman osuutensa kattamiseksi. Joulukuussa 1995 EU sopi ennen muita avunantajia, että sen osuus on 10 miljoonaa ecua. Tämä vastasi tuolloin 50,6 prosenttia johtoryhmän maaliskuussa 1996 arvioimasta OHR:n 19,763 miljoonan ecun kokonaisbudjetista. Rahoitusvaje (2,4 %) syntyi, koska OHR teki virheen ja sisällytti rahoitusohjeeseen komission ainutkertaisen luontoissuorituksen (OHR:n majoitus Brysselissä). Komissaari Hans van den Broek vahvisti 10. joulukuuta 1996 päivätyssä kirjeessä OHR:lle, että EY:n talousarviosta rahoitettaisiin vastedes 50,6 prosenttia OHR:n kokonaisbudjetista. Neuvosto totesi 11. toukokuuta 1999, että EU:n osuus OHR:n budjetista oli 50,6 prosenttia vuodesta 1997 (niin kuin neuvoston päätöksiin liitetyissä rahoitusselvityksissä todettiin), vaikka neuvosto ei ollut koskaan muodollisesti päättänyt, että EU:n osuus olisi tämänsuuruinen. Samassa päätöksessä neuvosto vahvisti, että EU rahoittaa 53 prosenttia OHR:n vuoden 1999 budjetista kolmella ehdolla: EU:n osuutta vuodelle 1999 ei nosteta nimellisesti, OHR:n nettomääräinen budjetti supistuu vuonna 2000 ja EU:n osuutta kaudella 1996 - 1998 ei lisätä taannehtivasti. Tämän jälkeen EU:n osuus OHR:n hyväksytystä budjetista on ollut 53 prosenttia. Kuten TTT totesi, kaikki rauhan täytäntöönpanoneuvoston jäsenet eivät ole suorittaneet osuuttaan OHR:n budjettiin. Useimmat näistä jäsenistä ovat maita, joiden talous ei ole vahva. Niin kauan kun ei ole tehty muodollista sopimusta, jossa määritetään rahoittajien osuudet pitkällä aikavälillä, kaikkien rahoittajien osuudet määritetään vuosittain OHR:n budjetin hyväksymisen yhteydessä. Komissio kannattaa ajatusta, että OHR:n budjetti pitäisi laatia luotettavalta pohjalta, ja on periaatteessa samaa mieltä siitä, että katteettomat lupaukset olisi unohdettava. On kuitenkin todettava, että vaikka tämä ei edellytä maksavien PIC:n jäsenten maksuosuuksien lisäystä koko budjetin kattamiseksi, niiden suoritusten prosenttiosuus kasvaa. 39. Komissio tekee TTT:n suosittelemat täsmäytykset ja ilmoittaa niiden tulokset OHR:lle. Tarvittaessa käyttämättä jääneet varat peritään takaisin. Sillä, että maksamattomat suoritukset on laskettu menoiksi, on varmistettu, että OHR:n budjetti pysyy tasapainossa. Samalla kunkin rahoittajan suoritukset nousevat määräsuhteessa kunkin osuuden mukaisesti. Tästä epätyydyttävästä tilanteesta, jossa osa PIC:n jäsenistä ei maksa osuuksiaan, on keskusteltu useasti PIC:n johtoryhmän rahoitusasiantuntijoiden työryhmässä. Komissio kehotti OHR:ää ratkaisemaan ongelman. PIC:n jäsenet ovat kuitenkin todenneet, että poliittisista syistä jäseniä, jotka eivät suorita maksujaan, ei pitäisi erottaa. Vuonna 1999 Kiina ilmoitti luopuvansa PIC:n jäsenyydestä, ja se poistettiin rahoitusohjeesta. Yritykset kutsua uusia jäseniä rahoitusvajeen kattamiseksi eivät ole onnistuneet. Komissiolla ja muilla rahoittajilla ei ole ollut syytä epäillä, että "poistojen" ja "omaisuuden, laitosten ja välineiden luovuttamisesta johtuvien menetysten" kirjaaminen menoina olisi ollut ristiriidassa hyväksyttyjen kirjanpitostandardien kanssa. Tätä ei ole koskaan tuotu esiin ongelmana tunnustettujen kansainvälisten tilintarkastajien valmistelemissa OHR:n vuosittaisissa tilintarkastuskertomuksissa. TTT:n huomautusten takia kirjanpitoasiantuntijoiden olisi kuitenkin tarkasteltava asiaa uudelleen. 40. Yhteisön rahoituksen eri tasot selittyvät sillä, että tietyissä hankkeissa oli rahoittajia, jotka halusivat ja pystyivät osallistumaan enemmän kuin muissa hankkeissa. Myös täytäntöönpanoyksikköjen oma rahoitusosuus oli tietyissä hankkeissa muita suurempi. Varojen saatavuus 41. Rahoituspäätös tarkoittaa komission päätöstä, joka tehdään rahoitusvarojen käyttöön saamisen tarkistamisen jälkeen. Vuoden 2000 lopusta tarkistus tehdään automaattisesti kirjanpitojärjestelmän uuden teknisen toiminnon käyttöönoton jälkeen (ennakkositoutuminen). Toukokuun 6. päivänä 1999 allekirjoitetun toimielinten sopimuksen (IIA) 34 artiklan 2 kohdan mukaisesti neuvoston päätöksen rahoitusohjeella "on lainsäätäjän tahtoa ilmaiseva luonne, eikä se vaikuta perustamissopimuksessa määriteltyyn budjettivallan käyttäjän toimivaltaan" (katso myös komission vastaus kohdissa IV ja VI). Toimielinten sopimuksessa tehty selvennys ratkaisee ongelman, joka tuotiin esiin komission vuoden 1998 Coreper-julistuksessaan esittämässä vastalauseessa. 43. YUTP:n yhteisen toiminnan osalta komission tehtävänä on varmistaa, että määrärahat ovat saatavissa ennen sitoumuspäätöksen tekemistä. Sen on noudatettava varainhoitoasetuksen sääntöjä ja rajoituksia, mutta se voi myös käyttää mainitun asetuksen tarjoamia mahdollisuuksia toteuttaa yhteinen toiminta joustavalla tavalla. Erityisesti jos neuvoston päätös on tehty aivan vuoden lopulla, on mahdollista siirtää määrärahoja tarkoin määritetyn toiminnan osalta seuraavalle vuodelle tai tehdä sekä rahoituspäätös että oikeudellinen sitoumus seuraavan vuoden alussa (katso myös komission vastaus kohdissa 41 ja VI). Komissio on yhtä mieltä TTT:n kanssa siitä, että komission ja neuvoston päätöksissä olisi pitäydyttävä vuotuiseen budjettikehykseen. TTT:n mainitseman ajanjakson (1997 - 1999) osalta komissio haluaa korostaa, että sitoumusten kokonaismäärä ei ylittänyt YUTP-talousarviota, kuten tämän kertomuksen liitteestä 3 käy ilmi. Viivästyksiä toiminnan aloittamisessa 44. Nopeus on usein tärkeä tekijä YUTP:ssa, mutta yhtä tärkeää on keskittyä sopimusten asianmukaiseen valmisteluun sekä koko täytäntöönpanokehyksen laatimiseen ongelmien välttämiseksi täytäntöönpanovaiheessa. Lisäksi komissio tarkastelee parhaillaan sisäisen päätöksentekoajan lyhentämistä esimerkiksi valtuuttamalla ulkosuhteiden komissaari tekemään rahoituspäätöksen. 45. Vuoden 1997 lopulla komissiossa suoritettiin sisäinen rakenneuudistus, jossa hankkeiden valmisteluvaiheen hallinta ja täytäntöönpanovaihe erotettiin kahteen erilliseen pääosastoon. Kyseinen tilanne kesti vuoden 2000 loppuun ja aiheutti varsin pitkiä viivytyksiä neuvoston päätösten tekemisen ja ensimmäisten maksujen välillä. Hankkeiden eri vaiheiden palauttamisen kokonaan saman yksikön hoidettavaksi vuoden 2001 alussa odotetaan lyhentävän tällaisia viivytyksiä. 46. Komissio viittaa vastaukseensa kohdissa 44 ja 45. 47. Toiminnan nopea aloittaminen riippuu suuresti neuvoston päätöksen asianmukaisesta valmistelusta. Tilanne on parantunut vuosina 2000 - 2001 marraskuussa 1999 käyttöönotettujen toimintaa koskevien lausuntojen johdosta. Jos neuvoston ala- tai aluekohtaiset työryhmät antavat täydelliset toimintaa koskevat lausunnot, sopimukset voidaan allekirjoittaa nopeasti. Ensimmäiset maksut suoritetaan yleensä allekirjoittamisen jälkeen. Edellä sanottu huomioon ottaen komissio suhtautuu myönteisesti TTT:n suositukseen tunnustetusta oikeudesta uudelleenarviointiin tapauksissa, joissa pitkät viivytykset ovat mahdollisia ennen toiminnan alkamista. Sopimukset ja niiden jatkaminen 48. Sopimusten ja muutosten suuri määrä johtui osaltaan toiminnan budjetti- ja täytäntöönpanokehyksistä. Yhteinen toiminta 29. huhtikuuta 1997 sisälsi sitoumuksia kolmesta peräkkäisestä yhteisön talousarviosta (käytäntö lopetettiin vuonna 2000, vaikka edelleen on tarpeen tehdä sopimuksia ja muutoksia). Siinä todettiin erillisten komission päätösten tarve kolmena peräkkäisenä vuotena. Kyseisissä päätöksissä puolestaan annettiin erityisvaltuudet allekirjoittaa ja kahdessa viimeisimmässä tapauksessa jatkaa sopimusta EU-neuvonantajan kanssa (päätökset K(97) 2077, K(1998) 2616 ja K(1999) 1537). 49. Neuvosto ei aseta toiminnalle määräaikaa, mutta se asettaa usein päätökselle viimeisen voimassaolopäivän. Itse asiassa toiminta ei voi päättyä neuvoston päätöksen viimeiseen voimassaolopäivään mennessä, jollei hankkeen täytäntöönpano ala päätöksen tekopäivänä (paitsi, jos toiminnan suunniteltu kesto on lyhyempi kuin päätöksen voimassaoloaika, mitä ei käytännössä koskaan tapahdu). Toiminnan toteuttaminen alkaa vähän myöhemmin, koska komission rahoituspäätös on valmisteltava ja täytäntöönpanoyksikköjen kanssa on tehtävä sopimus. Sen vuoksi komissio on samaa mieltä TTT:n 4. suosituksen a kohdan kanssa siitä, että hankkeen päättämiselle olisi asetettava määräaika, mutta että täytäntöönpanoajanjakson olisi alettava sopimuksen allekirjoittamisesta täytäntöönpanoyksikön kanssa. Kuitenkin tapauksissa, joissa varoja on käyttämättä, komissio katsoo myös, että ne olisi vapautettava. 50. Yksi tärkeä syy siihen, miksi sopimuksissa kustannukset katetaan taannehtivasti, on se, että neuvoston p