Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolleyhteisön tullitoimintaa koskevan toimintaohjelman jatkamisen aiheellisuudesta (Tulli 2007) /* KOM/2002/0026 lopull. */





KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE yhteisön tullitoimintaa koskevan toimintaohjelman jatkamisen aiheellisuudesta (Tulli 2007) (komission esittämä) 1. Johdanto Yhteisön tullitoimintaa koskevat toimintaohjelmat (Tulli 2000 [1] ja Tulli 2002 [2]) ovat olleet olemassa lähes seitsemän vuotta. Tulli 2002 -ohjelmassa laajennettiin huomattavasti alkuperäisen ohjelman soveltamisalaa lisäämällä Tulli 2002 -ohjelman toimiin tietokonejärjestelmien ylläpito ja kehittäminen sekä koulutustoimet. Kaikkien kyseisissä ohjelmissa toteutettavien toimien päätavoitteena on yhteisön sisämarkkinoiden moitteeton toiminta. [1] Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 210/97/EY, tehty 19 päivänä joulukuuta 1996 (EYVL L 33, 4.2.1997, s. 24), 1 päivänä tammikuuta 1996 alkavaksi ja 31 päivänä joulukuuta 2000 päättyväksi ajaksi. [2] Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 105/2000/EY, tehty 17 päivänä joulukuuta 1999 (EYVL L 13, 19.1.2000, s. 1). Nykyistä tullipolitiikkaa hahmotellaan komission neuvostolle, Euroopan parlamentille ja talous- ja sosiaalikomitealle äskettäin antamassa tiedonannossa, jossa käsitellään tulliliittoa koskevaa toimintasuunnitelmaa [3]. [3] KOM(2001) 51 lopullinen, 8.2.2001. Komissio on päätöksen 105/2000/EY mukaisesti velvollinen esittämään Euroopan parlamentille ja neuvostolle ohjelman jatkamisen aiheellisuutta koskevan tiedonannon, johon liitetään tarvittaessa asianmukainen ehdotus. Komissio katsoo, että on tarpeen ehdottaa uutta Tulli 2007 -ohjelmaa. 2. Tulli 2002 -ohjelma Tulli 2002 -ohjelma on voimassa 1 päivästä tammikuuta 2001 aina 31 päivään joulukuuta 2002. Sillä jatkettiin yhteisön tullitoimintaa koskevaa ensimmäistä toimintaohjelmaa (Tulli 2000) ja korvattiin Matthaeus-ohjelma [4]. [4] Yhteisön tullivirkamiesten koulutusta koskeva toimintaohjelma (neuvoston päätös 91/341/ETY, tehty 20 päivänä kesäkuuta 1991, tullivirkamiesten ammatillista koulutusta koskevasta yhteisön toimintaohjelmasta (Matthaeus), EYVL L 187, 13.7.1991, s. 41). Tulli 2002 -ohjelman ja Tulli 2000 -ohjelman tärkeimmät erot ovat seuraavat: - koulutustoimien (jotka kuuluivat aiemmin Matthaeus-ohjelmaan) ja tullialan tietotekniikkahankkeiden sisällyttäminen ohjelmaan - virallisen tullipoliittisen ryhmän (jossa laaditaan tullipolitiikkaa koskeva yhteinen lähestymistapa) ja Tulli 2002 -komitean (jossa päätetään ohjelman täytäntöönpanemiseksi tarvittavista toimenpiteistä) perustaminen - ohjelman määrärahojen lisääminen 135 miljoonaan euroon vuosiksi 1996-2002 - ohjelman jatkaminen 31 päivään joulukuuta 2002 - hakijamaiden osallistuminen ohjelmaan. Päätöksen 17 artiklan mukaisesti Tulli 2002 -ohjelmaa on arvioitu puolentoista vuoden kuluttua päätöksen tekemisestä. Yksityiskohtainen kertomus on esitetty komission valmisteluasiakirjassa [5]. Jäljempänä on yhteenveto tärkeimmistä tuloksista. [5] SEC(2001) 1329, 31.7.2001. 3. Arviointi A. Yhteenveto Tulli 2002 -ohjelmaa koskevassa komission väliaikaisessa kertomuksessa todetaan, että ensimmäiset tulokset ovat myönteisiä ja rohkaisevia. Ohjelma on nyt selvästi edellistä ohjelmaa paremmin suunnattu toiminnallisiin ja käytännön parannuksiin. Kertomuksen mukaan on myös tarpeen varmistaa, että pyritään asettamaan entistä täsmällisempiä mitattavissa olevia tavoitteita ja ottamaan käyttöön erityistoimien käytännön vaikutusta kuvaavia osoittimia. Kertomuksessa pidetään erityisen myönteisenä ohjelman uutta työskentelyrakennetta. Tulli 2002 -komitean perustamisen lisäksi toimien osallistujien välille pyrittiin luomaan tiivis ja toimiva työsuhde. Ensin yksilöitiin viisi avainaluetta. Edistymistä seurataan tiiviisti hallintoryhmissä, jotka valvovat ja suunnittelevat kullakin alueella tehtävää työtä sekä varmistavat ohjelman yhdenmukaisuuden tiedottamalla siitä komitealle. Toimet toteutetaan jollakin ohjelman välineistä, mutta toimia johdetaan pääasiassa hallintoryhmän alaisissa toiminnallisissa hankeryhmissä, jotka koostuvat jäsenvaltioiden ja komission asiantuntijoista. Tämä työskentelyrakenne otettiin käyttöön vuoden 2000 alkupuoliskolla, ja kesti jonkin aikaa, ennen kuin siitä saatiin täysin toimiva. Se on kuitenkin osoittautunut erittäin tehokkaaksi ja hyödylliseksi ohjelman hallinnoinnissa ja tulosten saamisessa. Myös esikuva-analyysi on ollut arvokas käytännön työkalu. Tullipoliittinen ryhmä, joka koostuu kaikkien jäsenvaltioiden tulliasioista vastaavista pääjohtajista, on samalla jatkanut työtään tullipolitiikan ja tullialan toimintasuunnitelman kehittämiseksi ja muodostanut näin välttämättömän yhteyden poliittisten tavoitteiden, Tulli 2002 -ohjelman toimien ja niiden kansallisen toteutuksen välille. B. Saavutukset Seuraavassa on esimerkkejä yksittäisillä toiminta-alueilla saavutetuista tuloksista [6]: [6] Yksityiskohtaiset tiedot ohjelman tähänastisista tuloksista, ks. Tulli 2002 -ohjelman "Actions and Achievements" -asiakirja verotuksen ja tulliliiton PO:n www-sivuilla. Riskinhallinta Asianmukainen riskinhallinta, jota Euroopan tilintarkastustuomioistuin piti ongelmallisena ja Euroopan parlamentti ensisijaisena alueena, on tärkeä väline petosten torjunnassa. Ensimmäisiin käytännön tuloksiin kuuluu mekanismin ja vakiokaavakkeiden käyttöönotto, jonka myötä jäsenvaltiot voivat vaihtaa tietoja riskialttiista alueista. Yhteisön tullivalvontaluettelon valmistuminen mahdollistaa valvonnassa olevien ongelmien yksilöimisen ja ratkaisemisen ohjelman avulla; samalla hakijamaita varoitetaan erityistä huomiota vaativista alueista. Taloudellisia toimijoita koskevista osoittimista on laadittu luettelo, jota kokeillaan käytännössä. Onnistuessaan siitä voisi olla merkittävää hyötyä, sillä sääntöjen noudattamisesta aiheutuvat kustannukset vähenisivät arviointien yhdenmukaistuessa. Tietotekniikka Tämä ohjelman keskeinen toiminta-alue kattaa olemassa olevien tietotekniikkajärjestelmien ylläpidon ja jatkokehittämisen sekä uusien tietotekniikkajärjestelmien kehittämisen, jotta voidaan vastata muuttuviin vaatimuksiin. Kaikki järjestelmät lisäävät yhdenmukaistamista ja parantavat monissa tapauksissa valvontaa sekä vähentävät sääntöjen noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia. Useissa kertomuksissa käsitellään tärkeimpiä tähän asti toteutettuja toimia, erityisesti uuden tietokoneavusteisen passitusjärjestelmän (NCTS) [7] täytäntöönpanoa, joka on edelleen ensisijainen alue. Uusi tietokoneympäristö eli yhteinen tietoliikenneverkko / yhteinen järjestelmien rajapinta -järjestelmä (CCN/CSI), johon NCTS-järjestelmä ja muut sovellukset perustuvat, parantaa valvonnan tasoa ja luo perustan e-tullille laajentuneessa yhteisössä. Järjestelmä mahdollistaa myös valvonta- ja kriisitietojen nopean siirron yhteisön ulkorajoilla oleville raja-asemille. [7] Ks. passitusesite ja asiaa koskevat kertomukset. DDS-tietokannan (Data Dissemination System) avulla yrityksillä on suora pääsy yhteisön tullialan työkaluihin, kuten Euroopan yhteisöjen yhtenäistettyyn tullitariffiin (Taric). Kiinnostus näkyy siinä, että DDS-tietokannan kahteen keskeiseen tietokantaan (Taric ja tariffikiintiöt) tehdään 2,5 miljoonaa kyselyä kuukaudessa. Tähän määrään päästiin puolen vuoden kuluttua järjestelmän käyttöönotosta, ja määrä nousee vielä huomattavasti. Yli 4 000:sta yhteisön säädöksestä koostuvaan Taric-tietokantaan tehtyjen parannusten myötä ajan tasalla olevia tariffitietoja voidaan toimittaa päivittäin 11 kielellä. Parhaillaan valmistellaan yhteyksiä hakijamaiden järjestelmiin ja autetaan kyseisiä maita niiden liittymisvalmisteluissa. Tulosten mittaus Euroopan parlamentti on painottanut tämän työn merkitystä. Parhaillaan selvitetään jäsenvaltioiden tullitoimintaa, ja jäsenvaltiot voivat tulosten myötä verrata suorituskykyään yhteisön tasoon ja tarvittaessa parantaa tullitoimintaansa. Tarve tullitoiminnan avoimuuden lisäämiseen kasvaa yhteisön laajentuessa. Yhdessä valvontaa koskevien standardien laatimisen kanssa tällä työllä varmistetaan entistä paremmin valvonnan tason säilyminen laajentuneessa yhteisössä. Muuttuva tullitoiminta Ohjelmassa tehtävä työ on mukautettava ulkoisiin muutoksiin. Väärennösten torjuntaa koskeva toimi osoittaa tullihallintojen yhteistyön merkityksen yhteisön yrityksiin ja työpaikkoihin kohdistuvien yhä suurempien uhkien poistamisessa. Ohjelmassa on kiistatta edistetty (vaihtojen avulla, asiantuntijaryhmiä tukemalla jne.) jäsenvaltioiden pyrkimyksiä väärennöksiä koskevan kärjistyvän ongelman ratkaisemiseksi. Tilastojen mukaan yhteisön tullihallinnot takavarikoivat vuonna 2000 yhteensä 68 miljoonaa tuoteväärennöstä (vuonna 1999 yhteensä 25 miljoonaa tuoteväärennöstä), joiden arvo olisi aitoina tuotteina ollut arviolta yli 1,5 miljardia euroa. Yhdenmukaistaminen Monien yhdenmukaistamista parantaneiden tietokoneistamistoimien lisäksi suuntaviivojen ja suositusten laatimiseen liittyvä työ on johtanut parannuksiin, ja lisää parannuksia saadaan, kun yhä useampia toimia saadaan toteutettua. Aloihin kuuluvat tullilaboratorioiden yhteistyö, tuoteturvallisuus, kulttuuriesineet, kemialliset esiasteet, yhteisymmärryspöytäkirjojen laatiminen ja röntgenläpivalaisulaitteiden käytön edistäminen. Ulkoiset toimet Lukuisia ulkoisia toimia on toteutettu erityisesti laajentumisvalmisteluja varten. Toimissa on keskitytty hakijamaiden tullihallintojen toimintakapasiteetin parantamiseen. Ulkoisilla toimilla on lisäksi pyritty parantamaan yhteyksiä läheisiin kauppakumppaneihin valvonnan tehostamiseksi, petosten torjumiseksi ja kaupan edistämiseksi vaihtojen avulla. Tietotekniikan yhteenkytkettävyyttä koskeva tutkimus on syytä mainita erikseen, sillä se on tärkeä toimenpide, kun selvitetään hakijamaiden valmisteluja ja valmiuksia kytkeytyä yhteisön järjestelmiin. Virkamiesvaihdot ja tullihallintojen yleinen yhteistyö Vaihtojen entistä parempi keskittäminen ja kohdentaminen ensisijaisille alueille (esim. valvonnan parantaminen) ja erityishankkeisiin (esim. väärennösten torjunta) ovat tuottaneet entistä parempia tuloksia tällä alalla. Yhtenä esimerkkinä on RALFH-yhteistyöhanke viiden sellaisen sataman välillä, joiden kautta kulkee 70 prosenttia EU:n meriliikenteestä; vaihtoihin on osallistunut sekä konttien läpivalaisulaitteita käyttäviä virkamiehiä että erityistarkastuksia tekeviä virkamiehiä. Lainsäädäntöuudistusten valmisteluun, seurantaan ja täytäntöönpanoon liittyvät toimet On pidetty seminaareja, joissa on valmisteltu taloudellisesti vaikuttavien tullimenettelyjen uudistusta ja passitusuudistuksen parissa työskentelevien toimijoiden (yhteysryhmän) pysyvää yhteysfoorumia, jota varten sovitetaan yhteen kansallisia hallintosuunnitelmia. Lisäksi on muodostettu passituskoordinaattoreiden verkosto ja järjestetty seminaari kouluttajien kouluttamista varten. 4. Ehdotus uudeksi Tulli 2007 -ohjelmaksi A. Johdanto - Tulli 2002 -ohjelmasta on tähän asti saatu lupaavia tuloksia, joten olisi selvästi yhteisön edun mukaista jatkaa ohjelmaa ja jopa laajentaa sitä. Parannukset, joita on jo saatu aikaan tietokoneistamisen, passitusuudistuksen, riskianalyysin ja valvonnan kaltaisilla avainalueilla, luovat entistä paremman perustan petosten torjunnalle sekä toimivat entistä selkeämpänä viitekohtana hakijamaiden liittymistä edeltäville toimille. - Ohjelmassa olisi pyrittävä nopeuttamaan siirtymistä e-tulliin sekä järkeistämään ja parantamaan tullitoimintaa yhteistyön lisäämisen ja uudenaikaisten järjestelmien käytön avulla. - Myös äskettäin käyttöön otettu työskentelyrakenne luo vahvan perustan uudelle ohjelmalle ja varmistaa myönteiset käytännön tulokset neuvoston 31 päivänä toukokuuta 2001 hyväksymän tulliliittoa koskevan toimintasuunnitelman [8] mukaisesti. [8] EYVL C 171, 15.6.2001, s. 1. - Uusi ehdotus perustuu aikaisempiin saavutuksiin ja sisältää seuraavat parannukset Tulli 2002 -ohjelmaan verrattuna: - siinä korostetaan entistä enemmän laajentumisvalmisteluja ja petosten torjuntaa - siinä tehdään tietokoneistamista koskevia uusia aloitteita eritelmien yhdenmukaistamista sekä taloudellisten toimijoiden ja jäsenvaltioiden välisen tietojenvaihdon asianmukaista käsittelyä varten - siinä parannetaan tavoitekehystä ja työkaluja. B. Uuden ohjelman tavoitteet Ohjelman keskeisenä tavoitteena on edelleenkin taata yhteisön oikeuden soveltaminen tullihallinnoissa siten, että varmistetaan yhtenäismarkkinoiden moitteeton toiminta laajentuneessa yhteisössä. Tämä edellyttää yhtäläistä kohtelua kaikkialla yhteisössä, yhteisön ja kansalaisten etujen suojaamisen asianmukaista huomioimista sekä kilpailukykyisen liiketoimintaympäristön tukemista. Ohjelmassa olisi painotettava seuraavia osa-alueita: 1. CCN/CSI-järjestelmään perustuvan aikaisemmin kehitetyn järjestelmän ja tärkeimpien tietokonesovellusten, kuten Taricin, NCTS-järjestelmän ja tariffikiintiöiden seurantajärjestelmän (TQS), jatkuva käyttö on varmistettava. 2. Laajentuminen on pian täyttä totta. Nykyisten työmenetelmien yhdenmukaistamista on jatkettava, ja hakijamaille on annettava käytännön tukea. Valvontaa koskevien standardien ja suuntaviivojen, jotka auttavat yhteisön oikeuden soveltamisessa, olisi oltava näkyvällä sijalla uudessa ohjelmassa. - Tietokoneistamiseen liittyvät parannukset ovat edelleen tarpeen valvonnan laadun säilyttämiseksi laajentuneessa yhteisössä. Myös työtä, joka koskee hakijamaiden pääsyä yhteisön järjestelmiin, lisätään. - Käytännön tuki ja koulutus, joka koskee kaikkia yhteisön säännöstön (erityisesti yhteisön tullikoodeksin) täytäntöönpanoon tullihallinnoissa liittyviä näkökohtia, on ohjelman keskeinen osa-alue. 3. Petosten torjuntatoimia on parannettava. - Riskinhallinnan parantaminen valvonnan keskittämiseksi riskialttiille alueille ja riskejä koskevaan tietojenvaihtoon liittyvien jatkuvien koehankkeiden toteutus on ohjelman tärkeä osa-alue. - Myös toiminnallisen yhteistyön lisääminen kansallisten tullihallintojen välisissä yhteistyöhankkeissa, kuten RALFH-hankkeessa, on näkyvällä sijalla ohjelmassa. 4. Sääntöjen noudattamisesta aiheutuvien kustannusten väheneminen edistäisi kilpailukykyisen liiketoimintaympäristön luomista. - Samalla, kun tullien merkitys vähenee tasaisesti, tullimenettelyjen kustannukset kasvavat, mutta ne eivät saa muodostua kohtuuttomiksi. - Sääntöjen noudattamisesta aiheutuvat kustannukset 15 tullihallinnon yhteisössä, jossa on erilaisia tietokonejärjestelmiä, voivat olla huomattavasti suuremmat kuin yhteisön tärkeillä kauppakumppaneilla. Tämä edellyttää myös lainsäädäntömuutoksia, mutta paljon voidaan saada aikaan jo toiminnallisella puolella yhdenmukaistamalla syötettyjä tietoja koskevia vaatimuksia etenkin passitusilmoituksissa. - Perimmäisenä tavoitteena on oltava siirtyminen paperittomaan tulliin (ns. e-tulli), jossa suurin osa tiedoista siirretään sähköisesti. 5. Koulutustoimet vastaavat ohjelman eri toimiin liittyviä tarpeita. Tavoitteiden asianmukaisen seurannan varmistamiseksi kaikki toimet (yksittäisiä vaihtoja lukuun ottamatta) edellyttävät erityistä ehdotusta, joka tehdään vakiolomakkeelle ja jossa esitetään mitattavissa olevat osoittimet. Merkittäviin rahoituspyyntöihin on liitettävä myös yksityiskohtainen täytäntöönpanosuunnitelma, josta käyvät ilmi eri osapuolten sitoumukset. C. Ohjelman työkalut Ohjelman työkaluihin kuuluvat kaikki Tulli 2002 -ohjelmassa käytetyt työkalut (viestintä- ja tietojenvaihtojärjestelmät, hallinto- ja hankeryhmät, esikuva-analyysit, seminaarit, työpajat jne.). Kaikista toimista saatavat tiedot otetaan huomioon asianomaisissa hallintovälineissä, jotta kokemuksia voidaan hyödyntää täysimääräisesti koko yhteisön hyväksi. D. Ohjelman rahoitus Yhteisö Yhteisön maksettavaksi tulevat toimintakustannukset voidaan jakaa kolmeen pääryhmään: yhteisiin toimiin, tietotekniikkatoimiin ja muihin toimiin. Yhteiset toimet kattavat seminaareja, vaihtoja, seurantaa, esikuva-analyyseja, koulutusta ja 13 artiklan mukaisia muita toimia. Yhteisiin toimiin liittyvien menojen arvioidaan olevan suurin piirtein samansuuruiset ohjelman jokaisena vuonna, vaikka painopiste todennäköisesti siirtyykin seminaareista seurantaan ja esikuva-analyyseihin. Yhteisten toimien kustannusten arvioidaan olevan 18,825 miljoonaa euroa ohjelman keston aikana. Olemassa olevien järjestelmien toimivuuteen ja kehittämiseen liittyviin tietotekniikkatoimiin varataan 71,545 miljoonaa euroa viiden vuoden ajanjaksolla. Tullihallintojen ja kaupan alan välistä sähköistä tietojenvaihtoa helpottavien järjestelmien kehittämiseen liittyviin tietotekniikkatoimiin varataan 7,4 miljoonaa euroa viiden vuoden ajanjaksolla. Lisäksi toimiin, joissa hakijamaiden järjestelmät liitetään yhteisön järjestelmiin osana laajentumisprosessia, sekä olemassa olevien järjestelmien (erityisesti passitus- ja CCN/CSI-järjestelmän) kehittämiseen ja laajentamiseen siten, että ne vastaavat uusien jäsenvaltioiden tarpeita, varataan 22,74 miljoonaa euroa ohjelman keston aikana. Muihin toimiin kuuluvat hallinto- ja hankeryhmät, jotka ovat välttämättömiä ohjelman tehokkaassa toteutuksessa, sekä ulkoiset toimet, jotka kohdistuvat lähinnä hakijamaihin. Näihin toimiin varataan 4,175 miljoonaa euroa ohjelman viisivuotisen keston aikana. Ulkoisiin toimiin, joihin kuuluu teknisen avun ja koulutuksen antaminen kolmansille maille, varataan 8,315 miljoonaa euroa. Yhteisön talousarviosta maksettava kokonaismäärä on näin ollen 133 miljoonaa euroa. Ehdokasmaat Hakijamaiden osallistumista Tulli 2002 -ohjelmaan koskevat yksityiskohtaiset säännöt ja edellytykset vahvistetaan kansainvälisissä säädöksissä, joita jatketaan ilman eri toimenpiteitä, jos Tulli 2002 -ohjelmaa jatketaan ilman "merkittäviä muutoksia". Ellei Tulli 2007 -ohjelmaa pidetä Tulli 2002 -ohjelman jatkeena vaan sen seuraajana, olisi hyväksyttävä uusia säädöksiä. Hakijamaiden osallistumisesta ohjelmaan aiheutuviin kustannuksiin ei ole varauduttu, koska niiden rahoitusosuuksia pidetään ohjelmassa ylimääräisinä määrärahoina, jotka käytetään kyseisten maiden osallistumiseen. Olisi syytä korostaa, että useat ehdokasmaat käyttävät jo liittymistä edeltäviä tukiohjelmia tullihallintojensa vahvistamiseen. Kyseisistä ohjelmista rahoitettavia toimia todennäköisesti jatketaan liittymisen jälkeen. Tiivis yhteistyö on siis tarpeen päällekkäisyyksien välttämiseksi. 5. Päätelmät Tulli 2002 -ohjelmaa koskeva väliaikainen kertomus ja jäsenvaltioiden suhtautuminen osoittavat, että uusi työskentelyrakenne ja entistä toiminnallisempi lähestymistapa tuottavat tuloksia, joista on yhteisölle pitkän aikavälin hyötyä. Uusi ohjelma, jossa jatketaan ja laajennetaan tullialalla tehtävää työtä, on perusteltu seuraavista syistä: - sillä parannetaan työllisyyttä edistämällä kilpailukykyistä liiketoimintaympäristöä, jossa on nykyistä vähemmän sääntöjen noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia - sillä valmistellaan laajentumista ja laajentumisen jälkeen uusien jäsenvaltioiden täysimääräistä yhdentymistä, jotta laajentuneen yhteisön kaikki tullihallinnot voisivat toimia kuin yksi ainoa tullihallinto - sillä parannetaan kuluttajien ja yhteisön taloudellisten etujen suojaamista tullihallinnoissa. Nämä tulevaisuuden kannalta ensisijaiset alueet ja jäsenvaltioilta jo saatu tuki puoltavat selvästi Tulli 2002 -ohjelmassa tehdyn työn jatkamista. Näin ollen suositellaan hyväksyttäväksi liitteenä oleva ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi yhteisön tullitoimintaa koskevan toimintaohjelman hyväksymisestä (Tulli 2007).