Komission tiedonanto - Biomassaa koskeva toimintasuunnitelma {SEC(2005) 1573} /* KOM/2005/0628 lopull. */





[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 07.12.2005 KOM(2005) 628 lopullinen KOMISSION TIEDONANTO Biomassaa koskeva toimintasuunnitelma {SEC(2005) 1573} KOMISSION TIEDONANTO Biomassaa koskeva toimintasuunnitelma 1. JOHDANTO Energia on avainasemassa Euroopan pyrkiessä saavuttamaan kasvua, työpaikkoja ja kestävää kehitystä koskevat tavoitteensa. Öljyn korkea hinta korostaa Euroopan kasvavaa riippuvuutta tuontienergiasta. Energiakysymykset edellyttävät Euroopan unionilta päättäväisiä toimia. Unionin valtioiden ja hallitusten päämiehet vahvistivatkin Hampton Courtissa lokakuussa 2005 pidetyssä epävirallisessa huippukokouksessaan energiapolitiikan keskeisen aseman pyrittäessä vastaamaan maailmanlaajuistumisen asettamiin haasteisiin. Edellä esitettyjä seikkoja silmällä pitäen komissio on käynnistänyt energiapolitiikkansa perusteellisen uudelleenarvioinnin. Energiapolitiikkaa tarkastellaan keväällä 2006 annettavassa vihreässä kirjassa. Päätavoitteita on kolme: kilpailukyky, kestävä kehitys ja energiansaannin varmuus. Energiapolitiikan keskeisiä osatekijöitä, joiden avulla pyritään voimistamaan talouskasvua, ovat energiantarpeen vähentäminen[1], uusiutuvien energialähteiden käytön lisääminen (koska ne ovat ekologisesti kestäviä ja unionilla on mahdollisuuksia omaan tuotantoon), energialähteiden monipuolistaminen sekä kansainvälisen yhteistyön lisääminen ja tehostaminen. Näiden osatekijöiden avulla Eurooppa voi vähentää riippuvuuttaan tuontienergiasta, lisätä energiajärjestelmänsä kestävyyttä sekä edistää kasvua ja työpaikkojen luomista. Onnistuminen edellyttää, että edellä mainittuihin tavoitteisiin pyritään koordinoidusti sekä tarkoituksenmukaisia aikatauluja noudattaen. Prosessiin sisältyykin mekanismeja, joilla jäsenvaltiot, Euroopan parlamentin edustajat sekä eri sidosryhmät kytketään mukaan työhön[2]. Komission nyt esittämä tiedonanto on nähtävä osana yleisempää integroitua ja yhtenäistä energiapolitiikkaa ja erityisesti pyrkimystä edistää uusiutuvien energialähteiden käyttöä. Tässä toimintasuunnitelmassa selostettava toimet ovat vain yksi osa niistä toimenpiteistä, jotka tarvitaan edellä esitettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Ne ovat kuitenkin tärkeä osa, koska biomassan osuus EU:ssa käytetyistä uusiutuvista energialähteistä on tällä hetkellä noin puolet[3]. Komissio lupasi vuonna 2004 antamassaan uusiutuvien energialähteiden osuutta koskeneessa tiedonannossa laatia biomassaa koskevan toimintasuunnitelman ja tähdensi tarvetta koordinoida biomassaan liittyviä toimia[4]. Kevään 2004 Eurooppa-neuvoston päätelmissä todetaan, että uusiutuvien energialähteiden käytön lisääminen on olennaisen tärkeää ”ympäristöön ja kilpailukykyyn liittyvistä syistä”[5]. Euroopan parlamentti puolestaan totesi äskettäin, että ”biomassan käyttö tuottaa lukuisia etuja perinteisiin energialähteisiin ja eräisiin muihin uusiutuviin energialähteisiin nähden, kuten suhteellisen alhaiset kustannukset, vähäisempi riippuvuus lyhyen aikavälin säänvaihteluista, paikallisten taloudellisten rakenteiden tukeminen sekä vaihtoehtoisten tulonlähteiden tarjoaminen maanviljelijöille”[6]. Tässä toimintasuunnitelmassa esitetään toimenpiteitä, joilla voidaan lisätä biomassaan perustuvaa energian tuotantoa puusta, jätteistä ja viljelykasveista. Tarkoituksena on saada aikaan markkinalähtöisiä kannustimia biomassan käytölle sekä poistaa markkinoiden kehityksen tiellä olevia esteitä. Tällä tavalla Eurooppa voi vähentää riippuvuuttaan fossiilisista polttoaineista, vähentää kasvihuonekaasupäästöjä sekä edistää maaseutualueiden taloudellista toimeliaisuutta. Toimenpiteet luetellaan liitteessä 1. Tämä toimintasuunnitelma on toimenpiteiden ensimmäinen, koordinoiva vaihe. Siinä esitetään toimenpiteitä, joiden avulla voidaan edistää biomassan käyttöä lämmityksessä, sähköntuotannossa ja liikenteessä. Lisäksi tarkastellaan yleisluonteisempia toimia, joilla voidaan vaikuttaa rahoitukseen, biomassan tuotantoon sekä biomassaa koskevaan tutkimukseen. Toimintasuunnitelman liitteenä on myös yleinen vaikutusten arviointi. Toisessa vaiheessa tullaan esittämään yksityiskohtaisia toimenpiteitä, joista tehdään yksittäiset vaikutusten arvioinnit komission sääntöjen mukaisesti. 1.1. Biomassapotentiaali EU saa nykyisin 4 prosenttia tarvitsemastaan energiasta biomassasta. Jos EU käyttäisi potentiaalinsa kokonaan hyväksi, se voisi yli kaksinkertaistaa biomassan käytön vuoteen 2010 mennessä (vuonna 2003 käytetystä 69 Mtoe:sta[7] noin 185 Mtoe:en vuonna 2010). Tämä olisi mahdollista tehdä noudattaen hyvää maatalouskäytäntöä ja tuottaen biomassaa ekologisesti kestävällä tavalla. Se ei myöskään vaikuttaisi merkittävästi EU:n sisäiseen elintarviketuotantoon[8]. Bulgarian ja Romanian liittyminen EU:hun parantaa biomassan saatavuutta[9] entisestään, ja myös tuonnissa on lisäämisen varaa. Komissio arvioi, että tämän toimintasuunnitelman toimenpiteillä voitaisiin päästä biomassan käytössä noin 150 Mtoe:en vuonna 2010 tai pian sen jälkeen[10]. Tämä on siis vähemmän kuin koko potentiaali, mutta se vastaa uusiutuvien energialähteiden käytölle asetettuja ohjeellisia tavoitteita.[11]. 1.2. Kustannukset ja hyödyt Useiden tieteellisten ja taloudellisten selvitysten perusteella edellä mainitun suuruisesta biomassan käytön lisäyksestä saataisiin vuonna 2010 seuraavat hyödyt: - Euroopan energialähteiden valikoima monipuolistuisi, uusiutuvien energialähteiden osuus kasvaisi 5 prosenttia ja riippuvuus tuontienergiasta vähenisi 48 prosentista 42 prosenttiin[12] - Kasvihuonekaasupäästöt vähenisivät 209 miljoonalla hiilidioksidiekvivalenttitonnilla vuodessa[13]. - Biomassa-ala työllistäisi suoraan 250 000–300 000 ihmistä enimmäkseen maaseutualueille. Arviot työpaikkojen määrästä kuitenkin vaihtelevat eri selvityksissä[14]. - Öljyn hintaan voi kohdistua laskupaineita, kun sen kysyntä vähenee. Jos oletetaan fossiilisten polttoaineiden hinnat 10 prosenttia alhaisemmiksi kuin tätä nykyä, biomassan käytöstä aiheutuviksi suoraan mitattavissa oleviksi lisäkustannuksiksi voidaan arvioida 9 miljardia euroa vuodessa. Tästä määrästä liikenteen biopolttoaineiden osuus on 6 miljardia euroa ja sähköntuotannossa käytettävän biomassan osuus 3 miljardia euroa (lämmityksessä käytettävä biomassa on usein kustannuksiltaan kilpailukykyistä)[15]. Lisäkustannukset merkitsisivät liikenteen polttoaineiden osalta noin 1,5 sentin lisäystä bensiini- tai dieselpolttoainelitraa kohti ja sähkön osalta 0,1 sentin lisäystä kilowattituntia kohti[16]. Hyötyjä on lisäksi odotettavissa siitä, että EU:n asema alan teknologian kärjessä voimistuu. Edellä esitetyt hyödyt voidaan saada ilman, että ympäristön epäpuhtaudet tai muut ympäristövauriot lisääntyisivät[17]. Komissio arvioi parhaillaan, minkälainen osuus uusiutuvilla energialähteillä voisi olla energialähteiden yhdistelmässä vuonna 2020. Tämä toimintasuunnitelma voi tukea uusiutuvien energialähteiden osuuden kasvattamista vuoteen 2020 mennessä. 1.3. Biomassan käyttö liikenteessä, sähköntuotannossa ja lämmityksessä Öljyn hinta on viimeksi kuluneiden neljän vuoden aikana kolminkertaistunut. Tämä on erityisen merkityksellistä siksi, että liikenne on avainala talouden kannalta, ja miltei kaikki liikenteen käyttämä energia on tuotettu öljyn avulla. Nestemäiset biopolttoaineet, jotka ovat öljyn ainoa suora korvike liikenteessä, ovatkin hyvällä syyllä poliittisesti ensisijaisen tärkeässä asemassa. Lisäksi liikenteen jatkuva kasvu on saanut aikaan sen, että liikenteen alalla ei ole alan teollisuuden toteuttamista merkittävistä toimista huolimatta vielä kyetty vakauttamaan kasvihuonekaasupäästöjen määriä. Biopolttoaineet ovat kallis keino vähentää kasvihuonekaasupäästöjä, mutta liikenteen alalla vaihtoehdot ovat vähissä. Biopolttoaineet ovat itse asiassa toinen niistä ainoastaan kahdesta keinosta, joilla on lähitulevaisuudessa kohtuulliset mahdollisuudet vähentää kasvihuonekaasupäästöjä merkittävässä määrin (toinen keino ovat autonvalmistajien sitoumukset vähentää uusien autojen hiilidioksidipäästöjä – ks. kohta 4.2). Komissio antaa vuoden 2006 alkupuolella tiedonannon, jossa käsitellään nimenomaan biopolttoaineita. Liikenteen biopolttoaineiden työvoimaintensiivisyys on suhteessa kaikkein korkein, ja ne tarjoavat eniten hyötyjä energiansaannin varmuuden kannalta. Biomassan käytöstä sähkön tuotannossa saadaan puolestaan suhteellisesti eniten hyötyjä kasvihuonekaasupäästöjen kannalta, ja halvimmillaan biomassa on lämmityksessä. Biomassan käyttöä olisi edistettävä kaikilla kolmella osa-alueella. Ainakaan vuoteen 2010 asti biomassaraaka-aineesta ei vielä kilpailla merkittävästi: biopolttoaineita saadaan pääasiassa viljelykasveista, kun taas sähköntuotannossa ja lämmityksessä käytettävän biomassan pääasiallisia lähteitä ovat puu ja jätteet. 2. BIOMASSAN KÄYTTÖ LÄMMITYKSESSÄ Teknologia, jota tarvitaan käytettäessä biomassaa asuin- ja teollisuusrakennusten lämmityksessä on yksinkertaista ja edullista. Biomassan käytöllä on pitkät perinteet, ja biomassaa käytetään kaikkein eniten juuri lämmityksessä. Nykyisin on käytettävissä uusia tekniikoita, joiden avulla puusta ja puhtaista tähteistä voidaan tehdä standardoituja pellettejä. Pelletit ovat helppokäyttöisiä ja ympäristön kannalta turvallisia. Tästä huolimatta biomassan käyttö lisääntyy kaikkein hitaimmin nimenomaan lämmityksessä. Komissio aikoo puuttua tähän tilanteeseen ensinnäkin seuraamalla tarkasti sähkön ja lämmön yhteistuotantoa[18] koskevan yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanoa, koska yhteistuotanto on biomassan tärkeä käyttötarkoitus. Toiseksi komissio aikoo toteuttaa seuraavat toimenpiteet: 2.1. Lämmityksessä käytettäviä uusiutuvia energialähteitä koskeva lainsäädäntö Biomassan/-polttoaineiden käyttöä sähköntuotannossa ja liikenteessä säädellään jo direktiiveillä, mutta lämmitystä koskevaa lainsäädäntöä ei vielä ole. Komissio aikoo valmistella tällaista lainsäädäntöä vuonna 2006. Lämmitystä koskevassa lainsäädännössä on omaksuttava erilainen lähestymistapa kuin aiemmissa direktiiveissä, koska avainongelmia ovat kustannusten sijasta markkinoiden luottamus ja asenteet. Tarkasteltavia osatekijöitä ovat seuraavat: - uusi erityislainsäädäntö, joka koskee uusiutuvien energialähteiden käyttöä lämmityksessä; tämän pohjaksi on tarkasteltava kriittisesti seuraavien osatekijöiden avulla saavutettavissa olevia vaikutuksia: - toimenpiteet, joilla varmistetaan, että polttoaineiden toimittajat asettavat biomassasta valmistettuja polttoaineita saataville; - biomassan ja sitä käyttävien järjestelmien energiatehokkuuskriteerien vahvistaminen; - laitteiden merkinnät, jotka auttavat ihmisiä ostamaan saastuttamattomia ja tehokkaita laitteita; - muut tekniset toimenpiteet; - tavoitteiden asettamisen tarkoituksenmukaisuus; - teollisuuden kanssa tehtävät vapaaehtoiset sopimukset. - rakennusten energiatehokkuudesta annetun direktiivin muuttaminen siten, että lisätään uusiutuvien energialähteiden käyttöön houkuttelevia kannustimia[19]; - selvityksen tekeminen siitä, miten voitaisiin parantaa kotitalouksissa käytettävien biomassalla toimivien lämmityskattiloiden suorituskykyä ja vähentää niiden aiheuttamaa ympäristön pilaantumista[20]; tarkoituksena on vahvistaa asiaa koskevat vaatimukset ekologista suunnittelua koskevan direktiivin[21] puitteissa. 2.2. Kaukolämmityksen uudistukset Kaukolämmityksessä (aluelämmityksessä) voidaan talokohtaista lämmitystä helpommin käyttää uusiutuvia energialähteitä ja polttaa useampia polttoainetyyppejä. Lisäksi päästöt voidaan pitää vähäisempinä. Samoin biomassan käytön kehittäminen on kaukolämmityksessä helpompaa kuin talokohtaisessa lämmityksessä. Kaukolämpöä käyttää nykyisin 56 miljoonaa EU:n kansalaista. Näistä 61 prosenttia on uusien jäsenvaltioiden kansalaisia. Bulgarian ja Romanian liittymisen myötä käyttäjien määrä kasvaa. Kaukolämmön kilpailuasemaa suhteessa talokohtaiseen lämmitykseen heikentävät kuitenkin eräät ongelmat. Monet kaukolämpöjärjestelmät tarvitsisivat nykyaikaisia laitoksia, infrastruktuureja ja hallinnointia, jotta voitaisiin parantaa niiden polttoaine- ja kustannustehokkuutta ja lisätä niiden käyttömukavuutta. Lisäksi järjestelmiä olisi muutettava siten, että niissä voitaisiin käyttää polttoaineena biomassaa. Komissio pyrkii edistämään kaukolämpöjärjestelmien tämänsuuntaista kehitystä. Komissio kehottaakin neuvostoa hyväksymään komission ehdotuksen kaukolämmön lisäämisestä niiden tavaroiden ja palvelujen luetteloon, joihin jäsenvaltiot voivat soveltaa alennettua arvonlisäverokantaa[22]. Hyväksymisen jälkeen komission on tarkoitus suositella jäsenvaltioille, että nämä ulottaisivat maakaasuun tai sähköön mahdollisesti soveltamansa alennetun arvonlisäverokannan koskemaan myös kaukolämpöä. Komissio saattaa myös ehdottaa lainsäädäntöä kaukolämmön käyttöön vaikuttavien verotuskysymysten tiimoilta. Lisäksi se aikoo selvittää, olisiko samanaikaisesti ehdotettava muita toimenpiteitä. 3. BIOMASSAN KÄYTTÖ SÄHKÖNTUOTANNOSSA Sähköä voidaan tuottaa kaikenlaisesta biomassasta useiden eri teknologioiden avulla (ks. liite 6). Komissio pyrkii siihen, että jäsenvaltiot hyödyntäisivät sähköntuotannossa kaikkien kustannustehokkaiden biomassan muotojen tarjoamat mahdollisuudet. Uusiutuvien energialähteiden käyttöön perustuvasta sähköntuotannosta annettu direktiivi muodostaa puitteet sähkön tuotannolle biomassasta[23]. Jäsenvaltiot ovat sitoutuneet tiettyihin tavoitteisiin, jotka koskevat sähköntuotantoa uusiutuvista energialähteistä. Useimmissa tapauksissa näiden tavoitteiden saavuttaminen näyttää mahdottomalta ilman biomassan käytön lisäämistä[24]. Edellä mainitun direktiivin täytäntöönpano on sen vuoksi keskeisen tärkeää biomassan käytön lisäämiseksi sähköntuotannossa. Komissio seuraa jatkossakin tarkasti kehitystä tältä osin[25]. Yhteistuotantolaitoksissa biomassan avulla voidaan tuottaa samanaikaisesti sekä lämpöä että sähköä. Komissio kehottaa jäsenvaltioita ottamaan tästä saatavan kaksoishyödyn huomioon tukijärjestelmissään. 4. LIIKENTEEN BIOPOLTTOAINEET 4.1. Biopolttoaineita koskevan direktiivin täytäntöönpano Sähköntuotannon tavoin myös liikenteen biopolttoaineiden käytölle on luotu puitteet yhteisön lainsäädännöllä, tarkemmin sanottuna biopolttoainedirektiivillä[26], jossa on vahvistettu viitearvoiksi biopolttoaineiden 2 prosentin markkinaosuus vuonna 2005 ja 5,75 prosentin markkinaosuus vuonna 2010[27]. Vuoden 2005 viitearvoa ei saavuteta. Jäsenvaltioiden toimissa on suuria eroja[28]. Vaikka kaikki jäsenvaltiot saavuttaisivatkin asettamansa tavoitteet, biopolttoaineiden osuus olisi vain 1,4 prosenttia. Monissa jäsenvaltioissa käytetään direktiivin täytäntöön panemiseksi vapautuksia polttoaineverosta[29]. Verovapautukset ovat valtiontukia koskevan valvonnan alaisia. Komissio on ympäristöalan valtiontukia koskevien suuntaviivojen hengessä yleensä suhtautunut suopeasti saamiinsa verovapautuksia koskeviin ilmoituksiin. Tässä yhteydessä on kuitenkin ilmennyt eräitä käytännön ongelmia. Toisaalta muutamat jäsenvaltiot ovat viime aikoina ryhtyneet soveltamaan biopolttoaineita koskevia velvoitteita. Kyseiset jäsenvaltiot vaativat, että polttoaineita toimittavien yritysten on sekoitettava markkinoille saattamiinsa polttoaineisiin tietty prosenttiosuus biopolttoaineita. Tarkempia tietoja näistä kahdesta toimintamallista on liitteessä 9. Biopolttoaineiden käyttövelvoitteet näyttäisivät tarjoavan lupaavan keinon välttää verovapautuksiin liittyvät ongelmat sekä varmistaa, että tavoitteet saavutetaan kustannustehokkaasti. Lisäksi niitä sovellettaessa on helpompi toteuttaa komission ajamaa toisen sukupolven biopolttoaineiden suotuisaa kohtelua. Komissio antaa biopolttoainedirektiivin mukaisesti vuonna 2006 kertomuksen direktiivin täytäntöönpanosta. Direktiiviä voidaan kertomuksen perusteella tarkistaa. Kertomuksessa on määrä tarkastella seuraavia kysymyksiä: - biopolttoaineiden markkinaosuutta koskevat kansalliset tavoitteet; - biopolttoaineita koskevien velvoitteiden käyttö; - vaatimus, jonka mukaan ainoastaan biopolttoaineet, joiden viljelyssä noudatetaan ekologista kestävyyttä koskevia vähimmäisvaatimuksia, luetaan mukaan tavoitemääriin[30]. Tätä varten tarvittaisiin erityinen todistusjärjestelmä. Todistusjärjestelmää olisi sovellettava syrjimättömästi sekä EU:ssa tuotettaviin biopolttoaineisiin että tuontibiopolttoaineisiin. 4.2. Ajoneuvomarkkinat Komissio aikoo piakkoin ehdottaa säädöstä, jonka tarkoituksena on edistää ympäristöä saastuttamattomien ajoneuvojen hankintaa julkisten hankintojen yhteydessä[31]. Tällaisiin ajoneuvoihin voisivat lukeutua myös ajoneuvot, joissa käytetään biopolttoainepitoisuudeltaan korkeita polttoaineseoksia. Komissio selvittää parhaillaan, missä määrin vaihtoehtoisten polttoaineiden, mukaan luettuina biopolttoaineet, käyttö olisi mahdollista ottaa huomioon laskettaessa kevyiden hyötyajoneuvojen hiilidioksidipäästöjen vähenemistä. Tämä kuuluu osana komission suorittamaan tarkasteluun, jossa pohditaan, miten voitaisiin päästä lähemmäksi yhteisön tavoitteena olevia 120 gramman keskimääräisiä päästöjä kilometriä kohti. Tulevassa strategiassa, joka on määrä esittää vuonna 2006, sovelletaan ”kokonaisvaltaista lähestymistapaa”. Tämä tarkoittaa sitä, että autonvalmistajien toteuttamien ajoneuvoteknologiaan liittyvien toimenpiteiden lisäksi harkitaan myös muita toimenpiteitä, kuten biopolttoaineiden käyttöä, verokannustimia, kuluttajavalistusta sekä toimia ruuhkien välttämiseksi. Strategiassa otetaan huomioon myös autoteollisuuden tulevaisuutta koskeva strategia, joka niin ikään esitetään vuonna 2006. 4.3. Oman tuotannon ja tuonnin tasapainottaminen Biopolttoaineista ja niiden raaka-aineista käydään kauppaa maailmanmarkkinoilla. Sen vuoksi EU ei voi eikä sen ole suotavaa pyrkiä omavaraisuuteen. On kuitenkin jossain määrin unionin harkintavallassa, missä määrin se suosii omaa tuotantoa ja missä määrin tuontia. Liitteessä 10 selostetaan bioetanolin kaupan nykytilannetta. Liitteessä 11 puolestaan arvioidaan kolmea eri toimintamallia, joita voitaisiin käyttää pyrittäessä biopolttoaineiden 5,75 prosentin osuuteen: - mahdollisimman pieni tuonnin osuus - mahdollisimman suuri tuonnin osuus - oman tuotannon ja tuonnin tasapaino. Komissio kannattaa oman tuotannon ja tuonnin tasapainoa. Sen vuoksi se aikoo: - ehdottaa standardin EN14214 muuttamista siten, että nykyistä useampia kasviöljytyyppejä on mahdollista käyttää biodieselin raaka-aineina; muutoksesta ei saa kuitenkaan aiheutua merkittäviä haittavaikutuksia polttoaineen ominaisuuksiin; - tarkastella biopolttoainedirektiivin muuttamista siten, että ainoastaan ne biopolttoaineet, joiden viljelyssä noudatetaan ekologista kestävyyttä koskevia vähimmäisvaatimuksia, luetaan mukaan tavoitemääriin; - ylläpitää tuontibioetanolin osalta markkinoillepääsyn ehtoja, jotka ovat yhtä hyvät kuin nykyisten kauppasopimusten mukaiset ehdot; - pyrkiä oman tuotannon ja tuonnin tasapainoon meneillään olevissa vapaakauppasopimusneuvotteluissa, joita käydään etanolia tuottavien maiden ja alueiden kanssa; periaatteena on, että EU:n on biopolttoaineiden kysynnän kasvaessa kunnioitettava sekä omien tuottajiensa että EU:n kauppakumppanien etuja; - tukea kehitysmaita, jotka haluavat tuottaa biopolttoaineita ja kehittää kotimarkkinoitaan. Tämä on erityisen tärkeää sokeriuudistusta silmällä pitäen[32]. Komissio pyrkii edistämään näiden tavoitteiden saavuttamista kahdenvälisissä (esim. Mercosur-neuvottelut) ja monenvälisissä (esim. Dohan WTO-neuvottelukierros ja ympäristötuotteiden kaupasta käytävät keskustelut) neuvotteluissa. 4.4. Standardit Polttoaineiden laatua koskevassa direktiivissä[33] vahvistetaan raja-arvot etanolin, eetterin ja muiden hapettimien määrälle bensiinissä. Direktiivissä määritetään myös bensiinin höyrynpaineen raja-arvo. Standardin EN590 mukaan dieselpolttoaineessa saa olla enintään 5 tilavuusprosenttia biodieseliä (4,6 prosenttia energiasisällön perusteella laskettuna). Nämä raja-arvot rajoittavat mahdollisuuksia lisätä biopolttoaineiden käyttöä. Komissio tarkastelee parhaillaan uudelleen polttoaineiden laatua koskevaa direktiiviä. Tässä yhteydessä se arvioi vaihtoehtoisten toimintamallien vaikutukset. Komissio punnitsee eri tekijöitä ja ottaa huomioon kustannukset ja hyödyt niille aloille, joita vaikutukset koskevat. Eri vaihtoehtoja tarkastellessaan se ottaa huomioon muun muassa: - vaikutukset terveyteen ja ympäristöön (sekä epäpuhtauspäästöjen että kasvihuonekaasupäästöjen vaikutukset); - vaikutukset biopolttoainedirektiivin tavoitteiden saavuttamisen kannalta sekä tavoitteiden saavuttamisen kustannukset. 4.5. Teknisten esteiden poistaminen Biopolttoaineiden käyttöönotolle on teknisiä esteitä. Alan teollisuus on muun muassa tuonut esille, että: - bensiiniä, johon on sekoitettu etanolia, ei voi kuljettaa öljyputkissa; - ei ole käytännöllistä pitää tarjolla etanolin suoraan sekoittamiseen soveltuvaa perusbensiiniä, jonka höyrynpainetta on alennettu. Komissio aikoo pyytää teollisuutta selittämään näiden esteiden tekniset perusteet. Lisäksi se pyytää muita asiaan liittyviä tahoja esittämään näkökantojaan. Niin ikään se aikoo seurata keskeisten alojen toimintaa varmistaakseen, ettei biopolttoaineita syrjitä. 4.6. Etanolin käyttö dieselpolttoaineiden käytön vähentämiseksi Euroopan ajoneuvokannassa painottuvat dieselajoneuvot. Euroopalla on kuitenkin enemmän kapasiteettia tuottaa bioetanolia kuin biodieseliä. Bioetanolin tuotantoa varten tarvitaan vähemmän viljelypinta-alaa, ja lisäksi se antaa enemmän mahdollisuuksia alentaa kustannuksia mittakaavaetujen avulla. Myös etanolin tuontia kolmansista maista on varaa lisätä. Komissio aikoo edistää etanolin käyttöä, jotta voitaisiin vähentää dieselpolttoaineiden kysyntää. Tavoitteena on muun muassa lisätä 95-prosenttisen etanolin käyttöä modifioiduissa dieselmoottoreissa. Osana standardin EN14214 uudelleentarkastelua komissio aikoo esittää arvioitavaksi muutosta, joka mahdollistaisi metanolin korvaamisen etanolilla biodieselin tuotannossa. 5. LAAJA-ALAISET KYSYMYKSET 5.1. Biomassan tarjonta Edellä selostettujen toimenpiteiden toteuttaminen edellyttää riittävää biomassan tarjontaa. Tässä kohdassa esitetään toimenpiteitä, joiden avulla voidaan edistää tarjontaa. Yhteinen maatalouspolitiikka (YMP) Vuonna 2003 toteutetussa yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksessa purettiin maanviljelijöille maksettavien tulotukien ja tuotettujen viljelykasvien keskinäisen sidoksisuus. Tämän ansiosta maanviljelijät voivat vastata joustavasti energiakasvien kysynnän lisääntymiseen. Uudistuksen yhteydessä otettiin käyttöön myös erityinen ”energiakasvien tuki”[34] sekä säilytettiin mahdollisuus käyttää velvoitekesantoalaa non-food-kasvien (mukaan luettuina energiakasvit) viljelyyn. Komissio antaa vuonna 2006 neuvostolle kertomuksen energiakasvien tukijärjestelmän toteutuksesta ja liittää siihen tarvittaessa ehdotuksia, joissa otetaan huomioon biopolttoaineita koskevat unionin tavoitteet. Tukea oli aiemmin mahdollista saada – kesannointijärjestelmän kautta – vain muutamille energiakasveille. Yhteisen maatalouspolitiikan uudistus antoi maanviljelijöille eväitä viljellä entistä enemmän energiakasveja, mukaan luettuina lyhytkiertoinen energiapuu ja muut monivuotiset kasvit. Päätökset siitä, mitä energiakasveja on kulloinkin tarkoituksenmukaisinta viljellä, voidaan tehdä parhaiten alue- tai paikallistasolla. Komissio aikoo rahoittaa tiedotuskampanjaa, jossa selostetaan energiakasvien ominaisuuksia ja niiden tarjoamia mahdollisuuksia[35]. Erityisesti nopeakasvuisten puiden osalta tarvitaan uudenlaista toimintamallia, koska viljelijöiden on sidottava niiden viljelyä varten maata useiksi vuoksi, ja sadon korjaaminen on mahdollista aikaisintaan neljän vuoden kuluttua. Metsätalous Noin 35 prosenttia EU:n metsien vuotuisesta puunkasvusta jää hyödyntämättä[36]. Monissa maissa markkinat pienikokoiselle harvennuspuulle, jota voidaan käyttää lämmön ja sähkön tuotannossa, ovat suppeat. Suurin osa käyttämättömistä puuvaroista on pienillä yksityistiloilla, minkä vuoksi niitä on vaikea saada käyttöön. Jotkin maat ovat lähteneet ratkaisemaan tätä ongelmaa rakentamalla toimitusketjuja, jotka on kytketty olemassa oleviin laitoksiin, sekä tukemalla logistiikkajärjestelmien käyttöönottoa, metsänomistajien yhteistyötä ja kuljetuksia. Komissio aikoo levittää näistä toimista saatuja kokemuksia sekä tukea samankaltaisia aloitteita muissa maissa. Komissio laatii parhaillaan metsätaloutta koskevaa toimintasuunnitelmaa, joka on määrä hyväksyä vuonna 2006. Toimintasuunnitelma käsittää myös puun energiakäytön. Komissio aikoo myös tarkastella puun ja puutähteen energiakäytön vaikutuksia puunjalostusteollisuuden kannalta. Jätteet Jätteet ovat alikäytetty energiaresurssi. Komissio laatii parhaillaan jätteiden ehkäisemistä ja kierrätystä koskevaa teemakohtaista strategiaa ja valmistelee ehdotusta jätteitä koskevan puitelainsäädännön tarkistamiseksi. Harkittavina olevia toimintavaihtoehtoja ovat seuraavat: - sellaisten jätehuoltotekniikoiden käytön edistäminen, jotka vähentävät jätteiden polttoainekäytön ympäristövaikutuksia; - markkinalähtöisen lähestymistavan soveltaminen jätteiden kierrätys- ja hyödyntämistoimissa; - sellaisten teknisten standardien laatiminen, joiden perusteella voidaan katsoa talteen otetut materiaalit hyödykkeiksi (mikä helpottaa niiden käyttöä energiatarkoituksiin); - toimet, joilla edistetään investointeja energiatehokkaisiin tekniikoihin jätteiden polttoainekäyttöä varten. Eläimistä saatavat sivutuotteet Eläimistä saatavia sivutuotteita, joita ei ole tarkoitettu ihmisravinnoksi, hyödynnetään yhä enenevässä määrin energiatarkoituksiin erityisesti biokaasussa ja biodieselissä. Teknologian ja tieteen edistyessä kehitetään jatkuvasti uusia tuotantoprosesseja. Komissio aikoo tarkastella uudelleen tällaisille prosesseille myönnettäviä lupia koskevaa oikeudellista kehystä. Tarkoituksena on mahdollistaa uusien energialähteiden käyttöönotto mutta varmistaa samalla ihmisten ja eläinten terveyden korkeatasoinen suojelu. Standardit EU:ssa tarvitaan kiinteitä biomassapolttoaineita koskevia eurooppalaisia standardeja, jotta voitaisiin helpottaa tällaisten polttoaineiden kauppaa, kehittää niiden markkinoita sekä lisätä kuluttajien luottamusta. Euroopan standardointikomitea CEN työstää paraikaa tällaisia standardeja. Komissio pyrkii vaikuttamaan siihen, että tälle työlle annettaisiin prioriteettiasema. Toimitusketjun parantaminen Euroopan älykästä energiahuoltoa koskevan EU:n ohjelman tuella on otettu käyttöön pellettien ja hakkeen eurooppalainen kaupankäyntipaikka (trading floor). Kauppaa tehdään kuitenkin vain vähän. Komissio aikoo tarkastella, miten tuloksia voitaisiin parantaa ja kuinka voitaisiin edetä kohti EU:n laajuista kauppajärjestelmää (mikäli sellainen on teknisesti ja taloudellisesti toteutettavissa). Kansalliset biomassatoimintasuunnitelmat Kansallisilla biomassatoimintasuunnitelmilla voidaan vähentää investoijien epävarmuutta arvioimalla eri biomassatyyppien (puun ja puutähteiden sekä jätteiden ja viljakasvien) fyysistä ja kaupallista saatavuutta, määrittämällä käytettäviä biomassatyyppejä koskevia painopisteitä ja biomassaresurssien kehittämistapoja sekä yksilöimällä toimenpiteet, jotka toteutetaan kansallisesti biomassan käytön edistämiseksi. Toimintasuunnitelmiin voidaan lisäksi niveltää kuluttajille suunnattuja, biomassasta saatavia hyötyjä koskevia tiedotuskampanjoita. Samanlaiset toimet voivat olla hyödyllisiä myös alueiden tasolla. Komissio kannustaa jäsenvaltioita laatimaan kansallisia biomassatoimintasuunnitelmia. 5.2. EU:n rahoitustuki biomassaenergialle Monilla niistä alueista, jotka saavat tukea rakenne- ja koheesiorahastoista, on hyvät mahdollisuudet saada aikaan taloudellista kasvua ja luoda uusia tai säilyttää olemassa olevia työpaikkoja biomassan avulla. Tämä pätee erityisesti Keski- ja Itä-Euroopan maaseutualueisiin. Alhaiset työvoimakustannukset ja raaka-aineiden hyvä saatavuus voivat antaa näille alueille kilpailuedun biomassan tuotannossa. Tästä syystä uusiutuvien ja vaihtoehtoisten energialähteiden, kuten biomassan, kehittäminen on rakenne- ja koheesiorahastojen tärkeä tavoite. Se mainitaan myös komission ehdotuksessa koheesiopolitiikkaa koskeviksi yhteisön strategisiksi suuntaviivoiksi [37]. Rahastojen varoilla voidaan tukea maanviljelijöiden uudelleenkoulutusta, biomassan tuottajien laitehankintoja, biopolttoaineiden ja muiden materiaalien tuotantolaitosten edellyttämiä investointeja sekä sähkön ja kaukolämmön tuottajien siirtymistä biomassapolttoaineen käyttöön. Komissio kehottaa jäsenvaltioita ja alueita varmistamaan kansallisia strategisia viitekehyksiä ja toimenpideohjelmia valmisteltaessa, että biomassan potentiaaliset hyödyt otetaan kattavasti huomioon. Maatiloilla tai niiden lähistöllä tehtäviä investointeja esimerkiksi biomassan jalostamiseen voidaan tukea maaseudun kehittämispolitiikan toimin. Samoin voidaan tukea metsänomistajien toimia käyttämättömän biomassan hyödyntämiseksi. Komissio on ehdottanut maaseudun kehittämistä koskevia yhteisön strategisia suuntaviivoja, joissa korostetaan uusiutuvia energialähteitä yleensä ja biomassan toimitusketjuja erityisesti[38]. Komissio kannustaa jäsenvaltioita tarttumaan näihin maaseudun talouden kehittämis- ja monipuolistamismahdollisuuksiin kansallisia maaseudunkehittämisohjelmia laadittaessa. Komissio ehdottaa myös erityisen työryhmän perustamista pohtimaan niitä mahdollisuuksia, joita biomassa voi tarjota näissä kansallisissa ohjelmissa. 5.3. Valtiontuet Biomassan tuotantoa ja käyttöä varten annettavan virallisen tuen on oltava valtiontukea koskevien yhteisön periaatteiden mukaista. Komissio voi hyväksyä investointituen ja toimintatuen sen mukaisesti, mitä on määrätty ympäristönsuojelulle annettavia valtiontukia koskevissa yhteisöjen suuntaviivoissa[39]. Näiden suuntaviivojen säännöissä on otettu huomioon ne hyödylliset vaikutukset, joita voidaan saada aikaan tuottamalla energiaa biomassasta fossiilisten polttoaineiden sijaan. Tukialueilla tehtäviin investointeihin annettavat investointituet voidaan hyväksyä yhteismarkkinoille soveltuviksi alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen perusteella[40]. Kilpailu ei saisi vääristyä kohtuuttomasti. Katso myös liite 9. 6. TUTKIMUS Komission ehdotuksessa seitsemänneksi TTK-puiteohjelmaksi annetaan keskeinen sija biomassaa koskevalle tutkimukselle. Puiteohjelmaan sisältyy useita toimia, joissa on biomassaan liittyviä osa-alueita: - toimet, jotka koskevat biomassan käyttöä polttoaineissa, sähköntuotannossa, lämmityksessä ja jäähdytyksessä; tavoitteena on kehittää valikoima teknologioita ja demonstroida niitä; - ”älykkäät energiaverkot”; tähän sisältyviä tutkimuskohteita ovat biomassalaitosten liittäminen sähköverkkoihin sekä biokaasun ja synteesikaasun syöttäminen maakaasuverkkoon; - ”kestäviä non-food-tuotteita ja -tuotantoprosesseja palveleva biotiede ja -teknologia”; tähän sisältyy bioteknologian käyttö biomassaraaka-aineiden tuottavuuden, ekologisen kestävyyden ja koostumuksen parantamiseksi sekä uusien bioprosessien kehittämiseksi. Tärkeimpiä työn osa-alueita ovat: - teollisuuden johdolla toimivan biopolttoaineita käsittelevän teknologiayhteisön (technology platform) luominen; - ”biojalostamo”-konsepti, jonka avulla pyritään hyödyntämään mahdollisimman tehokkaasti kaikkia kasvien osia; - toisen sukupolven biopolttoaineiden tutkimus, jonka osalta on määrä kasvattaa tuntuvasti yhteisön rahoitusta. Komissio aikoo selvittää, miten voitaisiin parhaiten edistää tutkimusta, joka koskee viljely- ja puukasvien energiakäytön optimointia sekä konversioprosesseja. Komissio tukee ”Älykäs energiahuolto Euroopassa” -ohjelman avulla tutkimuksen perusteella hyväksi havaittujen tekniikoiden levittämistä. Lisätietoja on liitteessä 12. 7. PÄÄTELMÄT Euroopan on vähennettävä tuntuvasti riippuvuuttaan fossiilisista polttoaineista. Yksi päävaihtoehdoista on biomassa. Euroopan tasolla onkin kehitettävä kustannustehokkaita biomassan käyttöä edistäviä toimenpiteitä, joiden avulla: - saadaan maksimaalinen hyöty kansallisista ja paikallisista innovaatioista; - viitoitetaan keskeisille Euroopan laajuisesti organisoituneille teollisuudenaloille selkeä etenemistie; - jaetaan aiheutuvat rasitteet oikeudenmukaisesti. Tässä tiedonannossa on esitetty yhteisön toimia koskeva koordinoitu ohjelma. Se sisältää toimenpiteitä, joiden avulla on tarkoitus lisätä biomassan kysyntää ja tarjontaa, poistaa teknisiä esteitä sekä kehittää alan tutkimusta. Toimintasuunnitelman laatiminen on kestänyt lähes vuoden. Se perustaksi on kuultu laajasti eri toimijaryhmiä ja etutahoja[41]. Ne ovat suhtautuneet ajatukseen yhteisön ponnekkaista toimista tällä alalla paljolti – ja usein jopa voimakkaan – myönteisesti. Seuraavaksi on vuorossa ohjelman käytännön toteutus. Ensi keväänä julkaistavassa Euroopan yhtenäistä energiapolitiikkaa käsittelevässä vihreässä kirjassa tarkastellaan toteutuksen edistymistä sekä jatkotoimia. LIITE 1 – Biomass action plan: summary of measures Biomass for heating and electricity The Commission will: - work towards a proposal for Community legislation in 2006 to encourage the use of renewable energy, including biomass, for heating and cooling; - examine how the directive on energy performance of buildings could be amended to increase incentives for the use of renewable energy; - study how to improve the performance of household biomass boilers and reduce pollution, with a view to setting requirements in the framework of the eco-design directive; - encourage district heating scheme owners to modernise them and convert them to biomass fuel; - encourage Member States that apply a reduced VAT rate to gas and electricity to apply such a rate to district heating too; - pay close attention to the implementation of the directive on electricity from renewable energy sources; - encourage Member States to harness the potential of all cost-effective forms of biomass electricity generation; - encourage Member States to take into account, in their support systems, the fact that, in combined heat and power plants, biomass can provide heat and electricity at the same time. Transport biofuels The Commission will: - Bring forward a report in 2006 in view of a possible revision of the biofuels directive. This report will address the issues of: - setting national targets for the share of biofuels; - using biofuels obligations on fuel suppliers; - ensuring, through certification schemes, that the biofuels used to meet the targets satisfy minimum sustainability requirements. - Encourage Member States to give favourable treatment to second-generation biofuels in biofuels obligations. - Bring forward a legislative proposal promoting public procurement of clean and efficient vehicles, including those using high blends of biofuels. - Examine how biofuel use can count towards the CO2 emission reduction targets for car fleets. - Pursue a balanced approach in ongoing free trade agreement negotiations with ethanol-producing countries/regions. The EU must respect the interests of domestic producers and EU trading partners, within the context of rising demand for biofuels. - Propose amendments to the “biodiesel standard” to facilitate the use of a wider range of oils, including imported oils, to produce biodiesel, and allow ethanol to replace methanol in biodiesel production. - Assess the impact of options to address the issues of limits on the content of ethanol, ether and other oxygenates in petrol; limits on the vapour content of petrol; and limits on the biodiesel content of diesel. - Ask the relevant industries to explain the technical justification for practices that act as barriers to the introduction of biofuels and monitor the behaviour of these industries to ensure that there is no discrimination against biofuels. - Support developing countries by helping them to produce biofuels and by maintaining market access conditions that are no less favourable than those provided by the trade agreements currently in force. - Bring forward a communication dealing specifically with biofuels early in 2006. Cross-cutting issues The Commission will: - Assess the implementation of the energy crop scheme. - Finance a campaign to inform farmers and forest holders about the properties of energy crops and the opportunities they offer. - Bring forward a forestry action plan in which energy use of forest material will play an important part. - Review the impact of the energy use of wood and wood residues on forest based industries. - Consider how the waste framework legislation could be amended to facilitate the use of clean wastes as fuel. - Review how the animal by-products legislation could be amended in order to facilitate the authorisation and approval of alternative processes for the production of biogas and other biofuels - Encourage the European Committee for Standardisation to speed up work on standards for the quality of biomass fuels. - Explore how to develop a European spot market in pellets and chips. - Encourage Member States to establish national biomass action plans. Encourage Member States and regions to ensure that the benefits of biomass are taken into account when preparing their national reference frameworks and operational plans under the cohesion policy and the rural development policy. Research The Commission will: - Continue to encourage the development of an industry-led “Biofuel technology platform”. - Consider how best to take forward research into the optimisation of agricultural and woody crops for energy purposes, and biomass to energy conversion processes. - Give a high priority to research into the “bio-refinery” concept, finding valuable uses for all parts of the plant. - Give a high priority to research into second-generation biofuels, with an aim of improving their efficiency and cost-effectiveness; a substantial increase in Community funding is expected. LIITE 2 – EU biomass production potential The table assesses the EU’s potential to produce biomass for energy use. These estimates are conservative because they are based on the following assumptions: - no effect on domestic food production for domestic use; - no increase in pressure on farmland and forest biodiversity; - no increase in environmental pressure on soil and water resources; - no ploughing of previously unploughed permanent grassland; - a shift towards more environmentally friendly farming, with some areas set aside as ecological stepping stones; - the rate of biomass extraction from forests adapted to local soil nutrient balance and erosion risks. The first column of the table shows the quantities of EU-produced biomass used for energy purposes today. The following columns show the potential contribution in 2010, 2020 and 2030. The potential for 2010 is 2½ times the contribution today. The potential for 2020 is 3 to 3½ times the contribution today, and the potential for 2030 is 3½ to 4½ times that of today. Forests, wastes and agriculture all make a big contribution to this potential for growth. The increase from forestry comes from an increase both in fellings and in the use of residues. The increase from agriculture is driven by the reform of the common agricultural policy. EU biomass production potential[42] Mtoe | Biomass consumption, 2003 | Potential, 2010 | Potential, 2020 | Potential, 2030 | Wood direct from forest (increment and residues) | 67[43] | 43 | 39-45 | 39-72 | Organic wastes, wood industry residues, agricultural and food processing residues, manure | 100 | 100 | 102 | Energy crops from agriculture | 2 | 43-46 | 76-94 | 102-142 | TOTAL | 69 | 186-189 | 215-239 | 243-316 | It should be underlined that due to lack of data, this table only covers the EU25. It does not include the contribution of Bulgaria and Romania. These countries will be EU members by 2010, and have high biomass production potential. Nor does the table include imports. Most regions of the world have higher potential to produce biomass, relative to their energy consumption, than the EU. Potential EU consumption is therefore significantly higher than these figures would suggest. LIITE 3 – A scenario to increase biomass energy using current technologies mtoe | Current (2003) | Future (2010) | Difference | Electricity | 20 | 55 | 35 | Heat | 48 | 75 | 27 | Transport | 1 | 19 | 18 | TOTAL | 69 | 149 | 80 | This scenario is drawn from the 2004 communication “The share of renewable energy”, expanded to the EU25. It is compatible with achievement of the Community’s targets of: a 12% overall share of renewable energy; a 21% share of renewable energy in electricity generation; and a 5.75% market share for biofuels. The Commission believes this scenario can be achieved in the three sectors sectors – electricity, heat and transport – through the measures in this action plan – if not in 2010, the year for which these targets were set, then within a year or two of that date. This is the scenario that serves as the basis for the impact assessment on this communication. LIITE 4 – Environmental impacts Biomass has three main environmental impacts: - Avoidance of greenhouse gas emissions The Commission estimates that the scenario in Annex 3, if achieved, would reduce greenhouse gas emissions by 209 million tonnes of CO2-eq per year. - Environmental impact of the production of raw materials Agriculture can have significant effects on the environment, positive and negative. In general, the level of harmful effects varies with the intensity of the agriculture. This is true whether crops are used for food or energy purposes. It can be particularly harmful to bring previously uncultivated land (permanent grassland) into agricultural use. On the other hand, using grass cuttings from such land for biomass production can help to prevent the decline of biodiversity on species-rich grasslands due to land abandonment. Energy crop cultivation can help to improve the overall profitability of the farm business, contributing to the maintenance of farming in areas where this may be useful from an environmental (or wider sustainable development) perspective. This is important in a number of regions to improve soil stability and prevent irreversible landslide damage. Another potential positive aspect of energy crop production is its contribution to the establishment of new crop rotation systems that are more advantageous from a wider environmental point of view (for example, alternatives to the monoculture of maize). If energy crops are grown on agricultural land that was previously used for food production, the change in environmental pressure depends on which biomass crops are cultivated. The plantation of tree crops to enhance soil cover on degraded land can also have a globally positive impact. However this should not take place on steppic or mountain habitats that have a high biodiversity value. The use of wastes and residues for energy purposes often gives an environmental bonus compared with other means of disposal. For forest residues, the environmental impact depends on the local soil nutrient balance and the risk of erosion, which may require a certain amount of the residues (especially foliage) to be left on site. In some regions, however, their extraction help to reduce the risk of fire. - Environmental impact of the use of biomass Like fossil fuels, biomass emits pollutants. Advanced emission control equipment can virtually eliminate this, however. Such equipment is already standard in transport and, increasingly, in electricity generation. The situation is less favourable with heating, particularly home heating. This analysis points to two priorities: - the need to guarantee that site-specific environmental requirements are observed when producing biomass – this will be addressed in the Commission’s 2006 report on the implementation of the biofuels directive - improving the pollution performance of household biomass burning – this will be addressed as part of the measures proposed in this action plan to develop biomass heating. The Commission will also take steps to improve understanding of the costs and environmental impacts of all transport fuels, including conventional biofuels. LIITE 5 – Renewable energy and the directive on the energy performance of buildings The directive on the energy performance of buildings[44] requires Member States, when calculating the energy performance of buildings, to take into account the positive influence of "heating and electricity systems based on renewable energy sources". The relative importance attached to different kinds of renewable energy will be decided by the Member States in their transposition of the directive, allowing them, in principle, to attach substantial premia to the use of biomass in their calculation methods. Moreover, for new buildings larger than 1000 square meters, Member States are required to carry out technical, environmental and economic feasibility studies on the use of decentralised energy supply systems based on renewable energy, on CHP and on district or block heating or cooling. This also gives Member States considerable leeway to promote biomass. In many Member States, biomass heating is one of the most practical and cost-effective options. During 2006, taking into account comments received on the energy efficiency Green Paper[45], the Commission will decide how it thinks the directive should be further developed. The possibilities it will consider could include: - amending the annex to the directive to ensure that calculation procedures allow greater weight and more active promotion to be given to biomass heating and other forms of renewable energy; - reducing the thresholds in the directive so that many more new buildings would have to be considered for renewable energy before construction starts, and many more renovation projects would need to meet minimum efficiency requirements based on energy performance calculations that include the positive influence of renewable energy sources, including biomass; - setting EU-wide minimum energy performance standards and criteria that could also promote the use of biomass where it is technically feasible and economically interesting. At the same time, the Commission will examine other options for development of the directive, including inter alia the use of energy-efficient building materials. LIITE 6 – Biomass for electricity generation Electricity can be generated from all types of biomass. Several reliable technologies are available. These technologies can be used to “co-fire” biomass, by mixing it with coal or natural gas, or to run freestanding power stations. Large centralised power plants, like those used to burn straw in Denmark or forest residues in Finland, offer the best economic performance, especially if they are also used for heat (combined heat and power, CHP). Co-firing biomass with coal is another good centralised option in existing large power plants. It is more efficient, when electricity is generated from biomass, to make use of the heat that is produced as well. Member States can support this in the design of support schemes for electricity generated from renewable energy sources, or through CHP support schemes developed in accordance with the harmonised European efficiency reference values for CHP which will come into force in February 2006 in accordance with the CHP directive[46]. Smaller decentralised plants burning solid biomass or biogas tend to cost more, but often have advantages for the environment and for rural development. The EU structural funds or its rural development programme can be used to study their optimal location in relation to biomass availability, transport infrastructure, grid connection possible and labour markets. The Commission encourages Member States to harness the potential of all cost-effective forms of biomass electricity generation rather than focusing on one form alone. LIITE 7 – Transport biofuels: background In 2001 the Commission adopted a communication on alternative fuels for road transport, identifying three fuels (biofuels, natural gas and hydrogen) that could play a big part[47]. It was accompanied by legislative proposals requiring Member States to promote biofuels and making it easier to use fuel tax exemptions to do this. These proposals were adopted, in amended form, in 2003[48]. Since the adoption of the communication the market share of biofuels has increased from 0.2% in 2000 to 0.8% in 2004. About 90% of biofuel consumption is covered by domestic raw materials, 10% by imports. Out of the EU25’s total arable land of 97 million hectares, about 1.8 million hectares were used for producing raw materials for biofuels in 2005. As expected, there has been a shift towards low blends and away from the high blends or pure biofuels that prevailed in 2001. Biodiesel’s share of total biofuel consumption has stayed at 70 to 80%. The rise in the oil price and a growing interest in new markets for agricultural products in the light of the reform of the common agricultural policy - and the sugar regime in particular - have led to a wider appreciation of biofuels’ advantages at European level and have provoked widespread discussion in Member States. “Second-generation” biofuels from wood and wastes are currently more expensive than first-generation biofuels from agricultural crops and have not yet been fully demonstrated on a commercial scale. Once that has been achieved, they will widen the range of raw materials that can be used and could also further improve biofuels’ environmental profile. It should be underlined, however, that first-generation biofuels already offer significant benefits and that any significant contribution from second-generation biofuels will not materialise until after 2010. Therefore, the emphasis of this action plan is on first-generation biofuels. LIITE 8 – Biofuels: progress at national level Member State | Market share 2003 | National indicative target for 2005 | Targeted increase, 2003-2005 | AT | 0.06% | 2.5% | +2.44% | BE | 0 | 2% | +2% | CY | 0 | 1% | +1% | CZ | 1.12% | 3.7% (2006) | + 1.72% (assuming linear path) | DK | 0 | 0% | +0% | EE | 0 | 2% | +2% | FI | 0.1% | 0.1% | +0% | FR | 0.68% | 2% | +1.32% | DE | 1.18% | 2% | +0.82% | GR | 0 | 0.7% | +0.7% | HU | 0 | 0.4-0.6% | +0.4-0.6% | IE | 0 | 0.06% | +0.06% | IT | 0.5% | 1% | +0,5% | LA | 0.21% | 2% | +1.79% | LI | 0 (assumed) | 2% | +2% | LU | 0 (assumed) | not yet reported, assume 0 | not yet reported | MT | 0.02% | 0.3% | +0.28% | NL | 0.03% | 2% (2006) | +0% (promotional measures will come into force from January 2006) | PL | 0.49% | 0.5% | +0.01% | PT | 0 | 2% | +2% | SK | 0.14% | 2% | +1.86% | SI | 0 (assumed) | 0.65% | +0.65% | ES | 0.76% | 2% | +1.24% | SV | 1.32% | 3% | +1.68% | UK | 0.03% | 0.3% | +0.27% | EU25 | 0.6% | 1.4% | +0.8% | Sources 2003 : National reports under the biofuels directive except Belgium: Eurostat (figure for 2002) and Italy: EurObserv’Er 2005 : National reports under the biofuels directive. National reports under the biofuels directive are available at http://europa.eu.int/comm/energy/res/legislation/biofuels_en.htm LIITE 9 – Implementing the biofuels directive: fuel tax exemptions and biofuel obligations Member States are using two main tools to implement the Biofuels Directive: tax exemptions and biofuels obligations. Tax exemptions Member States make a good deal of use of fiscal policy to promote biofuels. The energy taxation directive establishes the framework for the consequent tax exemptions. Under Article 16 of this directive, Member States can reduce taxes on biofuels or completely exempt them from taxes, without needing the Commission’s prior approval (on fiscal grounds), as long as they respect certain strict conditions. The tax reduction or exemption cannot exceed the amount of tax which would otherwise be payable on the volume of biofuel present in the product that is eligible for the reduction. In addition, it should be emphasised that the tax reductions or exemptions introduced by Member States must be modified in line with changes in the price of raw materials, in order to ensure that the reductions do not lead to overcompensation of the additional costs of biofuel production. The fiscal advantage (exemption or reduction) granted to a fuel of renewable origin cannot exceed the difference between this fuel and an equivalent fossil fuel. These fiscal measures no longer need the prior, unanimous approval of other Member States. However, they remain subject to state aid control. The Commission has taken a generally favourable attitude to the notifications received. The exemptions that have received state aid approval are listed in the table. Table - Biofuel tax exemptions that have received state aid approval Case | Biofuels concerned | reference | C64/2000 FR | ETBE | OJ L 94 of 10.4.03, p.1 | N461/01 IT | Biodiesel | OJ C 146 of 19.6.02,p.6 | N480/02 SE | All CO2-neutral fuels | OJ C 33 of 6.2.2004, p.7 | N804/01 UK | Biodiesel | OJ C 238 of 3.10.02, p.10 | N512/02 SE | Biofuel pilot projects | OJ C 75 of 27.3.03, p.2 | N685/02 DE | Bioethanol, biodiesel and vegetable oils | OJ C 86 of 6.4.04, p.15 | N717/02 IT | Bioethanol and ETBE | OJ C 16 of 22.1.04, p.22 | N407/03 UK | Bioethanol | OJ C 193 of 28.4.05, p.17 | NN43/04 AT | Bioethanol, biodiesel and vegetable oils | Not published yet | N187/04 SE | Biofuel pilot projects | Not published yet | N206/04 CZ | Biodiesel | Not published yet | N427/04 HU | Biodiesel and ETBE | OJ C133 of 31.5.05, p.2 | N582/04 IT | Biodiesel (prolongation of N461/01) | Not published yet | N599/04 IRL | Biodiesel, bioethanol and vegetable oils | OJ C 98 of 22.4.05, p.10 | N44/05 LT | Biodiesel, bioethanol, vegetable oils and ETBE | Not published yet | N223/05 CZ | Biodiesel | Not published yet | N314/05 EE | Bioethanol, biodiesel and vegetable oils | Not published yet | All decisions not to raise objections can be found on the Commission’s website: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/droit_com/index_en.htm#aides However, the Commission is aware that the system of tax exemptions, as implemented, is giving rise to three problems: 1) The risk of unnecessarily high cost to the state and unnecessarily high payments to undertakings . Biofuels producers have different costs but, under the tax exemption system, all receive the same level of compensation. If the level of compensation is enough to bring high-cost producers into the market, there is a risk that it overcompensates lower-cost producers. The risk of overcompensation appears to be widespread, both within the Community and internationally. The services of the Commission are presently looking into several possibilities, including the limitation of detaxation to undenatured bioethanol (which is subject to the highest import duty) and/or making the rate of detaxation depend on the raw material used. 2) Insufficient investor certainty . The Energy Taxation Directive limits the duration of tax exemptions to six years. Among the schemes adopted to date, only the French scheme lasts as long as this. In general, Member States could consider taking coordinated measures to create a stable investment climate, in particular by making full use of the possibility under Community law to adopt six-year tax reliefs and to arrange for their extension well before the term has expired. However, stakeholder consultation has clarified that even this period of certainty is less than needed for some investments, particularly in second-generation biofuels but also in first-generation ethanol plants. 3) While some Member States use open aid schemes, available to all, others have opted for a quota-based approach , limiting the quantity of biofuel that will qualify for the tax exemption and setting up a process to choose the firms that will benefit from it. The Commission sees risks of non-transparency, arbitrary allocation and increased market concentration in quota-based schemes. Biofuels obligations At present there is increasing interest among Member States in the use of biofuel obligations , requiring fuel supply companies to incorporate a given percentage of biofuels in the fuel they place on the national market or face a penalty[49]. Obligations are in force in France and Austria and will come into force in Slovenia in 2006 and in the Czech Republic and the Netherlands in 2007. The UK and Germany have recently said that they will introduce them. Schemes vary in relation to: the point in the distribution chain where the obligation is placed; whether individual types of biofuel are distinguished; how compliance is monitored; whether they are implemented through a system of tradable certificates; and whether they coexist with fuel tax exemptions. Obligations have a number of advantages. They place responsibility for addressing the problem of excessive oil dependence on the sector where it originates – while implying only a negligible increase in the cost of fuel. They give fuel supply companies an incentive to push down the cost of biofuels – and it follows that they are more cost-efficient. They can include a premium for second-generation biofuels. Unlike state aids, they are not subject to a time limit and so could be a good way to establish the stable framework that investors want. Compatibility between obligations and exemptions It is important to point out that Article 16.6 of the energy taxation directive states that if Community law requires Member States to comply with legally binding obligations requiring them to place a minimum proportion of biofuels, the option for Member States to reduce excise duties under fiscal control (that is, without needing specific authorisation from the Council under unanimity) would disappear. LIITE 10 – Trade in bioethanol 1. Current trade in bioethanol There is currently no specific customs classification for bioethanol for biofuel production. This product is traded under code 22 07 which covers both denatured (CN 22 07 20) and undenatured alcohol (CN 22 07 10). Both denatured and undenatured alcohol can then be used for biofuel production. It is not possible to establish from trade data whether or not imported alcohol is used in the fuel ethanol sector in the EU. An import duty of €19.2/hl is levied on undenatured alcohol, while an import duty of €10.2/hl applies to denatured alcohol. Table I Imports under code 2207 (in hl) | Av. 1999-2001 | Av. 2002-04 | % of total (02-04) | Undenatured alcohol | 1 167 935 | 2 383 239 | 93% | Denatured alcohol | 279 904 | 180 988 | 7% | Total | 1 447 839 | 2 564 226 | 100% | Overall imports of alcohol under code 2207 averaged 2 564 226 hl over the 2002-04 period, up from 1 447 839 hl over 1999-2001. Over 93% of them came under code 22 07 10 (undenatured alcohol). The principal trade trends are summarised in Table II: Table II Total imports of alcohol under code 22 07 (in hl) by type of duty | 2002 | 2003 | 2004 | Av. 2002-04 | % of total | Reduced duty | 227 285 | 182 940 | 288 364 | 232 863 | 9% | Duty-free | 980 693 | 2 027 632 | 1 709 282 | 1 572 536 | 61% | MFN | 657 011 | 494 771 | 1 124 699 | 758 827 | 30% | TOTAL | 1 864 989 | 2 705 344 | 3 122 345 | 2 564 226 | 100% | a) average imports of bioethanol increased by 77% over 2002-2004 compared to the previous three-year period (1999-2001) when they totalled 1 447 839 hl; b) over that period 70% of these imports were traded under preferential conditions, out of which almost 61% were duty-free, while 9% benefited from some type of duty reduction; c) 30% of EU trade under code 22 07 takes place under MFN (most favoured nation) conditions. With respect to the largest exporting countries: a) over the 2002-2004 period, Pakistan was the largest duty-free exporter with an average of 501 745 hl followed, at a distance, by Guatemala with 223 782 hl; b) Brazil is the only country capable of exporting large quantities as MFN with an average of 649 640 hl over the same period, with the second MFN exporter, the USA, on only 20 109 hl; c) one country - Ukraine - accounts for the vast majority of imports at reduced duty with 107 711 hl over the 2002-04 period. Egypt came second with over 43 000 hl. 2. Preferential imports of bioethanol into the EU The EU’s preferential trade basically comes under two regimes: the Generalised System of Preferences (including, among others, the Everything But Arms (EBA) initiative) and the Cotonou Agreement. The main preferences accorded by each of them are summarised in Table III and described in detail in the following sections. Table III Import conditions under code 22 07 under EU’s main preferential agreements | GSP normal | GSP+ | EBA | Cotonou | Duty reduction | 15% up to 31.12.2005 | 0% as of 1.1.2006 | 100% | 100% | 100% | Quantitative restrictions | NO | NO | NO | NO | Beneficiaries | All GSP beneficiaries if not graduated. | Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Panama, Peru, El Salvador, Venezuela, Georgia, Sri Lanka and Mongolia | LDCs | ACPs | 2.1. GSP The current Council Regulation (Regulation (EC) 2501/2001), in force until 31 December 2005, classifies denatured and undenatured alcohol under code 22 07 as a sensitive product, According to article 7.4 of the regulation, imports of this alcohol from all GSP beneficiary countries qualify for a 15% reduction of the MFN duty[50]. Under the special drugs regime envisaged by Council Regulation (EC) 2501/2001, which was in force from the early nineties until repealed on - 30 June 2005, exports from a number of countries (Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, Peru, Pakistan, El Salvador and Venezuela) qualified for duty-free access under code 22 07. The new GSP Regulation (Council Regulation (EC) No 980/2005 of 27.06.2005), which will apply from 1 January 2006 to 31 December 2008, no longer envisages any tariff reduction for either denatured or undenatured alcohol under code 22 07 (still classified as a sensitive product). This Regulation put in place a special incentive arrangement for sustainable development and good governance (the new GSP + incentive scheme) which has been applying on a provisional basis since 1 July 2005 and will apply on a permanent basis from 1 January 2006 to 31 December 2008. This new incentive arrangement grants unlimited and duty free access (suspension of Common Customs Tariff duties) to denatured or undenatured alcohol under code 2207. It includes all the countries which already benefited from the previous drugs scheme, with the exception of Pakistan which is subject to the full MFN duty. The new incentive arrangement now also includes Georgia, Sri Lanka and Mongolia, which have not so far exported bioethanol to the EU. Moreover, a special arrangement for least developed countries (the EBA initiative) provided for by the new GSP Regulation offers an unlimited duty-free access to denatured or undenatured alcohol under code 2207. 2.2. Cotonou Agreement Under the Cotonou Agreement, ACP countries qualify for duty-free access for denatured and undenatured alcohol under code 22 07 with the sole exception of South Africa. According to Regulation (EC) 2501/2001, South Africa enjoys a 15% reduction in customs duties. From 1 January 2006 it will therefore have to pay full MFN duty. During the ongoing European Partnership Agreement (EPA) negotiations with ACP countries, the customs duties of alcohol under code 22 07 will need to be negotiated. 2.3. Other countries with preferential arrangements Egypt currently has unlimited duty-free access to the EU under the Euro-Mediterranean Agreement. Before that, it qualified for a 15% reduction under the GSP scheme. Norway, which ranks among the top ten exporters with a total of 89 375 hl under code 22 07 in 2004, has been granted duty-free access to the EU within the framework of tariff rate quotas (TRQs) since the mid-nineties. In 2005 the TRQ will total 164 000 hl for exports under code 22 07 10 (up from 134 000 hl the previous year) and 14 340 hl under code 22 07 20, up from 3 340 hl. 3. Trade analysis Table IV sums up trade under the various preferential arrangements. Table IV Imports under preferential conditions 2002 – 2004 (in hl) | 2002 | 2003 | 2004 | Av. 2002-04 | % of total trade 2002-04 | GSP normal | 227 285 | 182 940 | 288 364 | 232 863 | 9% | GSP + | 553 156 | 1 569 005 | 1 412 896 | 1 178 352 | 47.5% | ACP | 291 055 | 268 784 | 154 663 | 238 167 | 9% | EBA | 30 018 | 86 247 | 18 956 | 45 074 | 1.5% | Others | 106 464 | 103 597 | 122 768 | 110 943 | 4% | Total preferential | 1 207 978 | 2 210 573 | 1 997 646 | 1 805 399 | 70% | Total MFN | 657 011 | 494 771 | 1 124 699 | 758 827 | 30% | Grand total | 1 864 989 | 2 705 344 | 3 122 345 | 2 564 226 | 100% | 3.1. GSP Trade data for 2001–2004 show a dramatic increase in bioethanol exports from the countries benefiting from the special drugs regime in previous years. Although these countries have benefited from the same regime since the 1990s, the unlimited duty-free access enjoyed under it at a moment of rising demand for alcohol under code 22 07 can be considered the single most important factor underlying the doubling of bioethanol exports from these countries to the EU. All major exporters under code 22 07 over the last three years benefit from such a scheme: Pakistan, Guatemala, Peru, Bolivia, Ecuador, Nicaragua and Panama. Altogether, exports of ethanol from the GSP plus beneficiaries totalled 1 412 896 hl in 2004: practically all duty-free exports to the EU and 46% of all exports under code 22 07 to the EU over the 2002-2004 period. Thanks to its lower production costs, Pakistan took a big lead over the other GSP beneficiaries with 1 008 656 hl in 2004 (the second largest exporter in the world) followed, at a distance, by Guatemala with over 250 000 hl. Under the new GSP an exclusion of Pakistan from the list of countries having unlimited duty-free access to the EU market, will remove from the market one of the most aggressive and competitive producers. All old direct competitors under the GSP drugs regime will continue to enjoy duty-free access to the EU market and might be expected to fill the gap left by Pakistan as they have relatively low production costs too. Nevertheless, at US$14.52/hl, Pakistan has production costs closer to Brazil’s which, with production costs of US$13.55/hl, manages to export substantial quantities to the EU paying the full MFN duty. Pakistan might therefore be expected to continue to be able to export significant quantities of ethanol to the EU, albeit not at the same pace as before, thus utilising the increased production capacity built over the last couple of years. By contrast, the 15% reduction offered by the normal GSP regime opened access for approximately 9% of exports of the same product to the EU market. Unlike the obvious favourable impact of the GSP drugs regime, the impact of the 15% duty reduction is more difficult to assess. The two largest exporting countries benefiting from such a reduction are Ukraine and South Africa. In the case of Ukraine, the introduction of the 15% reduction coincided with a dramatic increase in exports over the 2002-2004 period. For South Africa, on the other hand, the last two years showed exports stable on approximately 50 000 hl, with a dramatic decrease over the 2000-2001 period. Under these conditions, it is difficult to predict the impact of removal of the 15% import duty reduction although it seems fair to say that even such a small reduction seemed to provide a competitive advantage over the countries paying full duty. 3.2. EBA So far, exports of bioethanol from countries benefiting from the special arrangement for the least developed countries (the EBA initiative) under the GSP (EC) Regulation 980/2005 to the EU have been negligible and have primarily come from one country - the Democratic Republic of Congo - which already qualified for duty-free access as an ACP country. At the moment, the Democratic Republic of Congo is the only LDC with sizeable, though erratic, exports of alcohol to the EU under code 22 07 since 1999. In 2004 exports totalled 18 956 hl after peaking at 86 246 hl the year before. It is fair to recognise, however, that EBA dates back to only 2001 and that some of the countries which did not have duty-free access under other earlier regimes (notably Bangladesh, Laos, Cambodia, Afghanistan and Nepal) might find new ways of access to the EU in the medium or longer term. New opportunities might emerge in these countries - which generally do not produce (or are not very competitive at producing) sugar cane or any other raw material for bioethanol production from their own resources – in the form of processing molasses imported from their competitive, sugar-producing neighbours. This might be the case with Cambodia which could use raw material from Thailand, or with Bangladesh and Nepal which might process raw material from India. At the moment it is difficult to quantify future potential production from these countries but investments are known to have been made in some of them, like Bangladesh. In this respect it is important to stress that under Council Regulation (EC) 2501/2001, imports are subject to the GSP rules of origin plus regional cumulation. The Commission is currently examining a proposal for a new regulation which would introduce the principle of determination of the preferential rules of origin based on the value-added method. Distillation should continue to be considered an operation with sufficient added value to confer origin on the finished product. 3.3. Cotonou Agreement - On the whole, ACP exports to the EU under code 22 07 have so far been limited. Over the last couple of years they have, however, been fairly stable at 238 167 hl despite a low of 154 663 hl in 2004 (excluding South Africa: 48 728 hl) . - Swaziland and Zimbabwe are by far the leading exporters with an average of 85 562 hl and 120 261 hl respectively over the 2002-04 period. A number of ACP countries are likely to consider bioethanol production as an alternative to sugar production as part of the restructuring resulting from the EU sugar reform. However, bioethanol production from sugar cane might remain relatively low and limited only to countries where sugar production is competitive, such as Swaziland and Zimbabwe, which have production costs close to Brazil’s and India’s and which are already exporting substantial quantities to the EU under code 22 07. LIITE 11 – Achieving the 5.75% biofuels target: the balance between domestic production and imports One of the key variables in biofuel policy is the balance between domestic production and imports. Biofuels and their raw materials are traded on world markets. An autarkic approach to meeting the EU’s needs is neither possible nor desirable. But the Union still has a degree of discretion about how far to encourage domestic production and/or imports. The purpose of this annex is to set out the facts and assess the pros and cons of different options. Tools for shifting the balance between domestic production and imports The starting point is to understand the tools that can be used to shift the balance between domestic production and imports. In the case of bioethanol , the main tool for shifting the balance is the duty paid. EU-produced bioethanol can be expected to cost about €900/toe by 2010 (costs are currently higher because most production plants are rather small). The cheapest imported bioethanol (from Brazil) can be bought in Europe at around €680/toe. Bioethanol imports are subject to duties ranging from zero (for imports from certain countries and/or under certain conditions) to about €376/toe (for undenatured ethanol imported at the maximum tariff). Consequently, imported bioethanol is cheaper than European if no import duty is paid, and more expensive if the maximum tariff is paid. If all tariffs on bioethanol were removed, it would be difficult for domestic producers to stay in the market. In Germany, only fuel containing undenatured ethanol is eligible for fuel tax exemption. Even imported bioethanol needs the exemption in order to be price-competitive with petrol (currently around €457/toe[51]). More details on trade arrangements affecting bioethanol are given in Annex 10. Imports of biodiesel or of the vegetable oils used to make it are subject to low or zero tariffs. Biodiesel can be made from most types of vegetable oil, notably rape oil, soya oil and palm oil. EU rape oil competes at the world market price. Imported soya oil and palm oil are cheaper. However, biodiesel made predominantly from one or another of these oils does not comply with the “biodiesel” or “FAME” standard, EN14214 – and it needs to comply with this standard if it is to be sold for use in unadapted vehicles. Biodiesel made predominantly from rape oil does comply with the standard, even if blended with a small amount – around 25% – of one of the other oils. The Commission believes that the limits in standard EN14214 could be adapted to allow a higher proportion of other oils – perhaps 50% – to be used in biodiesel. Scenarios for assessment Three theoretical models must be assessed: 1) Minimum share for imports; 2) Maximum share for imports; 3) Balanced approach. Scenario 1: Minimum share for imports The first point to assess is the technical feasibility of this option and, in particular, whether sufficient land is available to produce the necessary crops. The Commission estimates that in order to meet the biofuel directive’s objective of a 5.75% share of the petrol and diesel market in 2010, 18.6 mtoe of biofuels will be needed. Most domestic biofuel production will come from three crops: sugarbeet and cereals (for bioethanol, replacing petrol) and rape (for biodiesel, replacing diesel). Average biofuel yields per hectare vary widely, depending on the characteristics of the crops, the soil and the climate. The following averages have been assumed: Sugarbeet | 2.9 toe/ha | Cereals | 0.9 toe/ha | Rape | 1.1 toe/ha | On the basis of this it can be estimated that about 17 million hectares of EU agricultural land would be needed to meet the directive’s objective entirely from domestic production. This can be compared with total EU arable land of 97 million hectares. In the present context where crop production per hectare is rising steadily and the reform of the sugar regime will release resources currently used for food production, this appears to be technically feasible in principle. The Union is technically capable of meeting its biofuels targets for 2010 from domestic production, although it should be noted that there are agronomic limits on the cultivation of individual crops (e.g. the frequency with which rape can be included in crop rotation cycles).. However, it should be pointed out that: existing trade arrangements and World Trade Organisation commitments do not permit the EU to close the door to imports of biofuels and biofuel raw materials; these materials are already being imported today; and there is no proposal to increase tariff protection for these goods. Therefore, the scenario of 100% domestic production is a theoretical one and would not be possible in practice. Even interpreted as “minimum imports” rather than “no imports”, this scenario would have two disadvantages. First, it would expose the EU food and biofuels sectors to excessive increases in the price of raw materials. By creating a new market that could be served only by domestically produced crops, the biofuels policy would drive up their prices, particularly for cereals and rape which are currently traded at world market prices. Second, it would do nothing to encourage the production of biofuels elsewhere in the world where the creation of new biofuels industries – partly serving foreign customers like the EU, partly domestic needs – can bring benefits to developing countries. In addition, to the extent that increased consumption of biofuels is a tool to exercise downward pressure on the oil price, this is a global phenomenon – and the EU therefore has an interest in promoting biofuel production globally. Scenario 2: Maximum share for imports By encouraging amendment of the biodiesel standard, the EU would ensure that the maximum proportion of its biodiesel consumption is met from imports. The Commission believes that, with an appropriate amendment, imported vegetable oils would capture about 50% of the biodiesel market. However, much of the processing is likely to continue to take place in the Union. By removing all tariffs on bioethanol, the EU would ensure that the maximum share of its bioethanol consumption is met from imports. The Commission believes that bioethanol made from agricultural crops in Europe will not be able to compete on price with bioethanol made from sugar cane from tropical countries. Therefore, the result of this policy would be that 100% of EU bioethanol consumption would be covered by imports. There would be no domestic bioethanol industry. On the hypothesis that 56% of biofuel consumption will be biodiesel (in line with diesel’s current share of the petrol and diesel market), these steps would lead to imported biofuels (or their raw materials) taking about 70% of the EU biofuel market. For biodiesel, this approach has merit. It would enable both EU producers and developing countries to benefit, in a balanced way, from the growth of biofuel consumption in the EU. It is an appropriate response to the limits on expansion of rape production in the EU. An EU industry would continue to exist. But this strategy would not address the serious concerns that the present expansion of vegetable oil production – such as palm oil and soya – in developing countries could be responsible for destruction of natural habitats and deforestation and that increased demand from the EU could translate into an increased rate of deforestation. If this is true, it would be an important factor to set against the greenhouse gas emission reductions that the increased use of biofuels would deliver. If such doubts cannot be removed, public support for biofuels will be undermined. Therefore, it would be wrong to maximise the import of biofuels/raw materials for biofuels without paying attention to the environmental impact of their cultivation. For bioethanol, this is not a good approach for the EU to follow. If the EU obtains its bioethanol from imports rather than domestic production, the cost will be about 25% lower and the global greenhouse gas benefits will be greater. However, there will be no rural development benefits for Europe. And the security of supply benefits will be less, because Europe will not have the advantage of developing a new domestic fuel source. From a practical point of view, it must be remembered that implementation of the Union’s biofuel policy depends on the efforts of Member States. If there is no prospect of domestic involvement in the production of bioethanol, it is likely that many of them will focus their efforts on biodiesel instead – eroding the market into which developing countries hope to sell. Finally, if the least developed countries are not able to compete on price on the world sugar market, there is no reason to believe that they will be able to do so on the world bioethanol market if trade is made completely free. Environmental concerns are also raised about the cultivation of sugar cane for bioethanol. Against this, it is argued that most bioethanol comes and will continue to come from land that has been under cultivation for a long time. Scenario 3 –Balanced approach The Commission believes that an intermediate approach would avoid the disadvantages of the first two options. This approach should have five elements: i) Amendment of standard EN14214 to facilitate the use of a wider range of vegetable oils for biodiesel, to the extent feasible without significant ill effects on fuel performance; ii) Maintain market access conditions for imported bioethanol that are no less favourable than those provided by trade agreements currently in force;[52] iii) Pursue a balanced approach in ongoing free trade agreement negotiations with ethanol-producing countries/regions. The EU must respect the interests of domestic producers and EU trading partners, within the context of rising demand for biofuels; [53] iv) Address the issue of amending the biofuels directive so that only biofuels whose cultivation complies with minimum sustainability standards count towards its targets; v) Support developing countries in the production of biofuels. The system of certificates would need to apply in a non-discriminatory way to domestically produced biofuels and imports. In particular, it would need to be non-discriminatory in relation to the requirements of the World Trade Organisation. It would need to be developed in line with other initiatives for certification of agricultural and forestry produce and could require EU support in its introduction. The potential impact on developing countries would be taken into consideration before any system of certification is introduced. The Commission estimates that under this approach: - price increases for agricultural crops could be kept in an acceptable range; - a sufficient share of the market for biodiesel raw materials, a majority of the market for biodiesel production, and a majority of the market for bioethanol would remain domestic; - least-developed countries, including those for whom the reform of the EU sugar regime is a particular challenge and whose bioethanol is not subject to tariffs, would gain a share of the EU biofuel market; - the promotion of biofuels would not cause deforestation and habitat destruction. Notes on the production of biofuels in developing countries Support for developing countries in the production of biofuels is in the EU’s interest both for development policy reasons and to maximise downward pressure on the oil price. It could contribute in specific countries, as in the EU but often in more critical situations, to greater energy security and access to energy, improved foreign exchange and trade balances, economic development and employment in rural regions, and environmental benefits. To the extent that the development of biofuel consumption will exert downward pressure on the global oil price, consumption in developing countries will contribute in the same way that European consumption does. EU development policy, as well as other EU policies such as research and energy and the clean development mechanism under the Kyoto Protocol, offers a number of instruments that can be used. The positive and negative impacts of cash crops for biofuels on food production and food security have been the subject of extensive discussion. The costs and benefits depend on the site, the way the crop is produced and how it is integrated in the local production system. There is no general rule. Sugar cane has almost always been cultivated as a cash crop in developing countries, and a switch in the end-product from sugar to ethanol should not affect the food supply of the region. Some biofuel raw materials like jatropha could allow the sustainable use of low-value land and, in the process, contribute (via earnings) to an improvement in food security. LIITE 12 – The Commission’s perspective on biomass and biofuel research 1. Introduction Research, technological development and demonstration have potential to support the use of biomass. The Commission intends to capitalise on this. Its proposal for the Seventh Framework Programme – Specific Programmes, adopted in September 2005, gives a high priority to biomass. An industry-led European biofuel technology platform is under development[54]. This is intended to develop and implement a European vision and strategy for the production of biofuels, in particular for transport. Once the technology platform is established, the EC will explore the need to propose a possible joint technology initiative in this area[55]. Other technology platforms will also play an important role – for example, those dealing with “Industrial biotechnology”, “Plants for the future”, “Road transport” and “Forest-basedsectors”. Under the framework of the Seventh Framework Programme, there is a need for increased coverage of the following topics: biomass availability and logistics ; energy crops for the production of biomass;[56] and combustion, gasification and pyrolysis of biomass covering co-firing, recovered fuels and combined heat and power. This research and development activity under the Seventh RTD Framework Programme will be complemented by non-research action in the “Intelligent Energy – Europe” programme. The main focus here is to support soft measures and to remove non-technological barriers to the widespread market deployment of already demonstrated biomass and biofuel technologies. 2. Research priorities – biomass in general The following actions related to biomass, with their corresponding objectives, are included in the Seventh Framework Programme. - Biomass for electricity, heating and cooling The objective is to develop and demonstrate a portfolio of technologies for electricity, heating and cooling from biomass, including the biodegradable fraction of waste. This research aims at increasing overall conversion efficiency, achieving cost reductions, further reducing the environmental impact and optimising the technologies in different regional conditions. A broad range of research topics are considered including biomass availability and logistics; conversion technologies, such as combustion, co-firing and gasification; emission abatement; and land use. The Commission will propose to the “Zero Emission Power Generation” technology platform that co-firing be included in its scope. - Smart energy networks To facilitate the transition to a more sustainable energy system, a wide-ranging R&D effort is required on the EU electricity and gas systems and networks. Research aims at effective integration of biomass installations into electricity grids and feeding biogas and synthetic natural gas into the natural gas grid. - Life sciences and biotechnology for sustainable non-food products and processes The objective is to strengthen the knowledge base and develop advanced technologies for terrestrial or marine biomass production for energy and industry. Biotechnology will be applied to improve the productivity, sustainability and composition of biomass raw materials and to develop new bio-processes. The Commission also attaches high importance to the “biorefinery” concept to maximise the value derived from biomass feedstocks by making full use of their components. Biorefineries could be built up by adding further fractionation and conversion steps to current biomass processing facilities (sugar, grain, pulp mills, oil refineries, etc.) to obtain a broad range of products such as food, feed, sustainable polymers, chemicals, fuels, and heat and power. Improving the cost-efficiency of biofuels through the biorefinery concept will be an important element of the biofuel technology platform. 3. Second-generation biofuels: state of play Producing bioethanol from cellulose delivers a gasoline substitute which is identical to bioethanol produced from sugar or cereals. Synthetic enzymes provide the key to unlock the cellulose molecules and break them down into simpler substances, which are subsequently fermented to ethanol and purified (distilled) the same way as conventional bioethanol. It is hoped that energy balances and, hence, CO2 emission reductions will be largely enhanced. The first demonstration plant was taken in operation by Iogen (4 million litres per year in Canada) and this was followed by ETEK (150 thousand litres per year pilot plant in Sweden) which was supported by EU regional funds. A third facility is under construction by Abengoa (5 million litres per year in Spain) and this plant is supported by the Fifth Framework Programme. Enzymatic hydrolysis is expected to become competitive in the medium term due to the decreasing price of the enzymes and low cost of the raw material (such as straw or even wood); being one of the most critical parameters in the overall cost of the biofuel. Second-generation biodiesel is chemically different from vegetable-oil-based biodiesel. Gasification of biomass (anything works, but the drier the better) produces a “synthesis gas” consisting mainly of carbon monoxide (CO) and hydrogen. Exposing this gas to a suitable catalyst converts it into hydrocarbons (Fischer Tropsch synthesis), which will subsequently be treated to deliver a mixture of gasoline, jet fuel and diesel. Because of the high price of jet fuel, the excellent quality of the diesel fraction and the low quality of the gasoline fraction (low octane number), the process is normally optimised towards the production of jet fuel/diesel. The different steps in the process have all been demonstrated to work commercially for Fischer Tropsch synthesis gas derived from coal or natural gas. Optimisation still remains to be done on gasification of biomass from different raw materials and gas purification to synthesis gas quality. A large-scale pilot plant (15 000 t/year) is being constructed in Freiberg (Germany) by the company Choren. In addition, Choren and Shell are in the process of developing a full-size prototype commercial plant with a capacity of 200 000 t/year which optimistically, depending on the experience with the pilot plant, could be operational in 2009/10. In parallel to the experience to be gained from this “biomass-to-liquid” (BTL) process, a number of large-scale “gas-to-liquid” projects, several in Qatar, will deliver technology experience on the second stage (Fischer Tropsch) of the process in the years ahead. Alternatively the synthesis gas can be converted to bio-dimethylether (DME), which can also be used to replace diesel in modified diesel engines. DME, a gaseous fuel under ambient conditions, can be of particular relevance in heavy-duty applications. The advantage of second-generation biodiesel is partly that the basic treatment of the raw material (gasification) allows virtually any organic material to be used and partly that it delivers a premium-quality diesel fuel, whether to be used in its own right or as a blending component in petroleum-based diesel. Its CO2 emission profile depends on whether the energy source for conversion is biomass only or whether an external energy source is used, and whether the biomass is a waste product (e.g. straw) or an energy crop. This also affects the cost. Here too, significant CO2 gains and energy balance improvements are hoped for. Hybrids between first- and second-generation biofuels are also in preparation. Fortum (Finland) is planning to expand its Porvoo refinery to use vegetable oil and animal fat as a raw material in a conventional hydrogenation process. This delivers the same high-quality diesel as BTL with lower investment, but higher raw material costs (close to conventional biodiesel). 4. Research priorities - transport biofuels The main area of research is second-generation biofuels made from various biomass resources and wastes, e.g. bioethanol, biodiesel, DME. The technical feasibility of converting cellulose material (straw/wood) and organic wastes into bioethanol and biodiesel has been demonstrated. But costs need to be brought down and technology needs to be further developed and demonstrated for commercial-scale production (over 150 000 tonnes a year). If this can be done, second-generation biofuels should offer three major advantages: - they will secure a higher market share for biofuels by allowing the use of a wider range of raw material; - the cultivation process (if any) could be less environmentally intensive than for ordinary agricultural crops; - this lower intensity will be reflected in lower greenhouse gas emissions from cultivation. Second-generation biodiesel production has a fourth advantage: the fuel is of better quality than conventional diesel[57]. The price of these fuels will depend on technical developments and the price at which the raw material can be obtained. At this stage there is no reason to assume that they will be substantially cheaper than first-generation biofuels. The Commission plans to substantially increase its support for the development of second-generation biofuels through its research budgets. LIITE 13 – Results of consultation This communication and the impact assessment published alongside it take into account the results of extensive consultations. These began with the Commission’s analysis of the various policies affecting biomass and an extensive public consultation campaign using all possible means, such as a public questionnaire via the Internet, numerous meetings with stakeholders, and bilateral meetings with Member States that have developed national Biomass Action Plans and with biomass experts. The main conclusion drawn from the consultations was that the Commission should push strongly on all fronts, at EU level and national level, in order to overcome the non-technical barriers facing biomass. Several more specific conclusions can be drawn from the consultation process: - Sufficient biomass resources are available in the Union to meet the needs for an additional 80 mtoe per year by 2010 without major effects on forest products industries and food production. Energy crops can make a significant contribution while providing a new market outlet for agriculture and contributing to rural development. Any shortfalls can be addressed by imports. - There are competitive, reliable and efficient European technologies to convert biomass resources into energy vectors (electricity, heating or cooling and biofuels for transport). Nevertheless, RTD work on biomass (supported by appropriate national and EC funds) has to be intensified in order to meet new challenges. - European (as well as international) solid and liquid biofuels markets are in their infancy and have to be developed further to commodity level. In order to develop them successfully, work on standards and norms has to be accelerated. - Biomass is generally more expensive than comparable fossil fuel energy. However, in some areas (such as household heating by pellets and industrial CHP based on residues) biomass is already competitive. - There is an urgent need to start a professionally managed campaign to inform European citizens more fully about the benefits of biomass. This information barrier, as well as the absence of more effective representation of biomass at all levels, is also due to the lack of a strong European biomass association with industrial involvement. - The main problem that appears to be holding back the penetration of biomass on the energy markets is the lack of demand. The only way to increase demand is through appropriate policies implemented at national level. - Biomass is the only renewable energy source that does not suffer from intermittency problems and can potentially provide energy for heat, power and transport from the same installation. - Biomass in the form of solid, liquid or gaseous biofuels is the only renewable energy source that can directly replace solid, liquid and gaseous fossil fuels, either fully or in blends of various percentages, in which case often there is no need for equipment modifications. - Biomass is the only renewable energy source that cannot be found free; it necessitates a long chain of activities such as planting, growing, harvesting, pre-treatment (storage and drying) and upgrading to a fuel and, finally, mechanical, thermochemical or biological conversion into an energy carrier (power, heat or biofuels for transport). Therefore, biofuels (with the exception of untreated municipal waste) always have an associated cost that has to be borne by the final user. - Since land availability is limited there could come a point in the future when biomass for energy will have to compete with food, materials, bio-chemicals and carbon sinks. However, this point in time is beyond 2020, and if international trade in biomass fuels becomes effective could lie beyond 2050. - Environmental concerns must also be addressed whenever biomass is grown for food, products or fuels. This has to be done by taking an overall systems approach and by comparisons with other alternatives and not in isolation.[pic][pic][pic][pic][pic][pic] [1] Tätä tarkasteltiin äskettäin annetussa energiatehokkuutta koskevassa vihreässä kirjassa Enemmän tuloksia vähemmällä , KOM(2005) 265. [2] Näitä mekanismeja ovat eurooppalainen energia- ja liikennefoorumi, kestävää energiaa käsittelevä Amsterdamin foorumi, fossiilisia polttoaineita käsittelevä Berliinin foorumi, sähköalan sääntelyä käsittelevä Firenzen foorumi sekä kaasualan sääntelyä käsittelevä Madridin foorumi. Lisäksi komissio on äskettäin päättänyt perustaa korkean tason ryhmän käsittelemään kilpailukykyyn, energiaan ja ympäristöön liittyviä kysymyksiä. [3] Nk. ”korvaamismallin” mukaan laskettuna 44 prosenttia ja ”perinteisen mallin” mukaan laskettuna 65 prosenttia – ks. vaikutusten arvioinnin kohta 2. [4] Uusiutuvien energialähteiden osuus EU:ssa , KOM(2004) 366, kohta 4.3.1. [5] Brysselin Eurooppa-neuvosto, 25. ja 26. maaliskuuta 2004, puheenjohtajan päätelmät. [6] Päätöslauselma uusiutuvien energialähteiden osuudesta EU:ssa, 28. syyskuuta 2005 pidetty täysistunto. [7] Mtoe tarkoittaa miljoonaa öljyekvivalenttitonnia. [8] Euroopan ympäristökeskus: ”How much biomass can Europe use without harming the environment”, EEA Briefing 2/2005; ks. liite 2. [9] Bulgariassa ja Romaniassa on esimerkiksi kummassakin 0,7 hehtaaria maatalousmaata asukasta kohti. 25 jäsenvaltion EU:ssa vastaava määrä on 0,4 hehtaaria. [10] Ks. liite 3 sekä vaikutusten arviointi. [11] Nämä tavoitteet ovat: uusiutuvien energialähteiden 12 prosentin osuus kaikista energialähteistä ja 21 prosentin osuus sähköntuotannon energialähteistä sekä biopolttoaineiden 5,75 prosentin osuus kaikista polttoaineista vuonna 2010. Komissio arvioi, että nämä osuudet ovat saavutettavissa toimintasuunnitelman toimenpiteillä. Uusiutuvien energialähteiden kokonaisosuutta koskevaan tavoitteeseen ei tosin välttämättä päästä vielä 2010, mutta se on saavutettavissa vuoden tai kahden sisällä kyseisestä vuodesta. [12] Ks. vaikutusten arvioinnin kohta 5. [13] Ks. vaikutusten arvioinnin kohta 5. [14] Esitetty työpaikkojen määrä perustuu oletukseen, jonka mukaan 70–90 prosenttia biomassasta tuotetaan EU:n alueella. Biopolttoaineet ovat suoran työllistämisvaikutuksen kannalta tarkasteltuina EU:ssa yleensä 50–100 kertaa työvoimaintensiivisempiä kuin fossiiliset polttoainevaihtoehdot. Sähkön tuotanto biomassan avulla on 10–20 kertaa työvoimaintensiivisempää ja biomassan käyttö lämmityksessä kaksi kertaa työvoimaintensiivisempää. Selvityksissä esitetyt arviot välillisistä vaikutuksista vaihtelevat. Joidenkin arvioiden mukaan kerrannaisvaikutukset tai vientimahdollisuudet voisivat kaksinkertaistaa suorat vaikutukset. Toiset taas arvioivat, että bionergia-alan työpaikat vain korvaavat muita työpaikkoja, ja nettotyöllisyysvaikutus jää olemattomaksi. Ks. vaikutusten arvioinnin kohta 5. [15] Ks. vaikutusten arvioinnin kohta 5. [16] Öljyn kustannuksiksi on oletettu noin 60 dollaria/barreli eli (tämänhetkisillä vaihtokursseilla) 48 euroa/barreli. Jotta biodiesel olisi kilpailukykyistä, öljyn hinnan olisi oltava noin 75 euroa/barreli. Bioetanolin kilpailukykyisyys edellyttäisi puolestaan, että öljyn hinta olisi 95 euroa/barreli. Jos fossiilisten polttoaineiden hinnassa otettaisiin huomioon niiden ulkoiset kustannukset, useammat biomassan muodot olisivat kilpailukykyisiä. [17] Ks. liite 4. [18] Direktiivi 2004/8/EY sähkön ja lämmön yhteistuotannon edistämisestä (EUVL L 52, 11.2.2004). [19] Direktiivi 2002/91/EY rakennusten energiatehokkuudesta (EYVL L 1, 4.1.2003); ks. liite 5. [20] Jos biomassaa poltetaan ilman asianmukaista valvontaa, se voi olla merkittävä ympäristön pilaantumisen aiheuttaja.