FI    FI FI 
FI    FI  EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO 
Bryssel 9.10.2008 
SEC(2008) 2572 
  
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA 
Oheisasiakirja ehdotusluonnokseen: 
 
EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVI 
 
sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden liiket oiminnan aloittamisesta, harjoittamisesta ja 
toiminnan vakauden valvonnasta annetun direktiivin 2000/46/EY muuttamisesta 
  
VAIKUTUSTEN ARVIOINNIN TIIVISTELMÄ 
 
{KOM(2008) 627 lopullinen} 
{SEC(2008)2573} 
FI 2   FI 1. JOHDANTO  
Sähköisen rahan liikkeeseenlaskij oiden liiketoiminnan aloittamisesta, harjoittamisesta ja 
toiminnan vakauden valvonnasta annettu direktii vi 2000/46/EY (jäljempänä ”sähköistä rahaa 
koskeva direktiivi”)1 annettiin, kun uusia  ennalta maksamiseen  perustuvia sähköisiä 
maksujärjestelmiä alkoi syntyä, ja sen tark oituksena oli luoda se lkeä yhtenäismarkkinoita 
vahvistava kehys ja samalla varmistaa riittävä toiminnan vakauden valvonta.  
Sähköistä rahaa koskevan direktiiv in määritelmän mukaisesti sä hköisellä rahalla tarkoitetaan 
”rahallista arvoa, joka ilmenee liikkeeseenlaskijaan kohdistuva na saatavana, i) joka on 
tallennettu sähköiseen välineeseen; ii) joka on laskettu liikkeeseen varoja va staan, joiden arvo 
on vähintään liikkeeseen laskettu rahallinen arvo; iii) jonka hyväksyvät maksuvälineenä muut 
yritykset kuin liikkeeseenlaskija”. 
Sähköistä rahaa koskevassa direktiivissä pyritään avaamaan sähköisen rahan 
liikkeeseenlaskun markkinat säätämällä erityisist ä sähköisen rahan liikkees eenlaskijoista, joita 
säännellään luottolaitoksiin sovellettava a järjestelmää kevyemmällä toiminnan vakauden 
valvontaa koskevalla järjestelmällä. 
2. MENETTELYTAPAKYSYMYKSET JA SIDOSRYHMIEN KUULEMINEN  
Komissio käynnisti arvioinnin tammikuussa 2005 sähköistä ra haa koskevan direktiivin 
uudelleentarkastelulausekkeen (11 artikla) pohjalta. Arviointitutkimuksen pohjalta komissio 
laati sähköistä rahaa koskeva n direktiivin uudelleentarkaste lusta valmisteluasiakirjan 
heinäkuussa 2006. Kertomuksessa tultiin siihen johtopäätökseen, että nykyistä direktiiviä oli tarpeen tarkastella uudelleen, koska jotkin se n säännöksistä näyttivät haittaavan sähköisen 
rahan markkinoiden käynnistymistä. Kertomukse ssa ehdotettiin myös , että odotettaisiin 
maksupalveludirektiivin lopullista hyväksyntää e nnen jatkotoimenpiteisiin ryhtymistä, jotta 
maksupalveludirektiiviä koskevat monimutkai set neuvottelut saataisiin päätökseen.  
Tämän vaikutustenarvioinnin valmistelussa toteutettiin monia kuul emisia. Säännöllisiä 
keskusteluja käytiin vuosina 2007 ja 2008 jäsenvaltioiden, Euroopan keskuspankin, 
rahoituslaitosten, kuluttajajärjestöjen ja mobiilioperaattoreiden kanssa erityisesti 
vähittäismaksualan kahden neuvoa-antavan komitean (PSGEG
2 ja PSMG3) kautta. Tämän 
lisäksi järjestettiin erityinen kokous sähköisen rahan toimialan kanssa 25. tammikuuta 2008 ja 
erityinen kahdenvälinen kokous Euroopan ke skuspankin kanssa 30. huhtikuuta 2008. Lopuksi 
perustettiin vielä helmikuussa  2008 komission yksiköiden välinen  työryhmä, j ohon osallistui 
edustajia komission pääsihteeristö stä, kilpailun pääosastosta, tietoyhteiskunnan ja viestinten 
pääosastosta sekä talouden ja rahoituksen pääosastosta  ja jossa keskusteltiin 
vaikutustenarvioinnista.  
                                                 
1 EYVL L 275, 27.10.2000, s. 39, 
2 Valtionhallintojen maksujärjestelmäasiantuntijoiden ryhmä ( Payment System Government Expert 
Group , PSGEG) on neuvoa-antava ryhmä, joka koost uu Euroopan talousalueen jäsenvaltioiden 
valtionhallintojen, usein valtiovarainministeriöiden ja keskuspankkien, asiantuntijoista ja jossa on 
tarkkailijana Euroopan keskuspankin jäsenten edustaja. Ryhmässä on maksualan asiantuntemusta, ja 
sen tarkoituksena on antaa komissiolle neuvoja ja ohjeita. 
3 Maksujärjestelmämarkkinoiden edustajien ryhmä ( Payment Systems Market Group , PSMG) on neuvoa-
antava ryhmä, joka koostuu markkinoiden, usein pankkien, yritysten, vähittäiskaupan ja eri 
sidosryhmien kuten pk-yritysten ja kuluttajien yhdistysten edustajista. Ryhmässä on maksualan 
asiantuntemusta, ja sen tarkoituksena on antaa neuvoja ja ohjeita komissiolle. 
FI 3   FI 3. ONGELMAN MÄÄRITTELY  
Arvioinnissa ja kuulemisprosessi ssa yksilöidyt ongelmat voidaan  jakaa kahteen pääasialliseen 
ongelmakokonaisuuteen. Ensimmäinen ongelmakokonaisuus liittyy sähköisen rahan ja 
direktiivin soveltamisalan  epäselvään määrittelyyn , mikä heikentää oikeusvarmuutta ja 
haittaa markkinoiden keh itystä. Toinen liittyy oikeudellisen kehyksen puutteisiin . Viimeksi 
mainittuja puutteita on toiminnan vakaude n valvontajärjestelmässä, poikkeus- ja 
toimilupajärjestelyissä sekä rahanpesun torj untasääntöjen soveltamisessa sähköisen rahan 
palveluihin. Nämä yleiset sääntelyyn liittyvät puutteet lisääntyvät entisestään, kun maksupalveludirektiivi pannaan täytäntöön (marraskuussa 2009), koska jotkin sen säännöksistä eivät ole sähköistä rahaa koskevan direktiivin säännösten kanssa yhteensopivia. 
Nämä ongelmat ovat johtaneet siihen, että sähköisen rahan markkinat ovat jääneet pieniksi  
Euroopassa sekä liikkeeseen lasketun sähköisen rahan määrällä että markkinatoimijoiden 
määrällä mitattuna: elokuussa 2007 sähköistä rahaa oli liikkeessä miljardi euroa ja käteistä 
rahaa 637 miljardia euroa. 
3.1. Oikeusvarmuuden puute ja di rektiivin soveltamisala haittaavat markkinoiden 
kehittymistä 
Uudelleentarkastelupros essin aikana sidosryhmät ilmaisiva t huolensa siitä, että nykyisestä 
direktiivistä puuttuu oikeusvarmuus, koska sä hköinen raha on epäselvästi määritelty ja 
direktiivin soveltamisala on epäselvä. 
3.1.1.  Sähköisen rahan määritelmä on epäselvä 
Sähköisen rahan määritelmä edellyttää, että  sen on oltava ”tallennettuna sähköiseen 
välineeseen”. Tämän määritelmän katsotaan rajoittavan sähköisen rahan teknisesti yhteen 
sähköisen rahan muotoon (lähinnä  sähköisen rahan kortteihin), ei kä se siten sisällä muita 
markkinoilla olevia ennalta maksamiseen perustuvia tuotteita (esim. palvelimelle tallennettua sähköistä rahaa). Nykyinen määrite lmä on kyseenalainen myös tapauksissa, joissa tallennettu 
arvo olisi pienempi kuin liikkeeseenla skijalle itse asiassa maksettu määrä: tällaisia tuotteita ei 
periaatteessa voitaisi p itää sähköisenä rahana.  
3.1.2.  Sähköistä rahaa koskevan direktiivin soveltamisala estää uusien toimijoiden pääsyä 
markkinoille  
Direktiivin soveltamisella mobiilioperaattore ihin ja sähköisten setelien (vouchereiden) 
liikkeeseenlaskijoihin olisi valtava vaikutus markkinatoimijoiden ja liikkeessä olevan 
sähköisen rahan määrään, koska ne voisivat suunnitella uusia palveluja. Kuultujen 
sidosryhmien mukaan nykyinen epäselvyys es tää näiden markkinoiden kehittymistä. 
3.1.3.  Sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden to iminta on määritelty liian kapeasti 
Sähköistä rahaa koskevan direktiivin 1 arti klan 4 kohdassa rajoitetaan sähköisen rahan 
liikkeeseenlaskijan toiminnot sähköisen rahan lii kkeeseenlaskuun ja siihen läheisesti liittyviin 
palveluihin. Tämä säännös eroaa maksupalv eludirektiivissä omaksu tusta sallivammasta 
lähestymistavasta, jossa maksulai tos voi harjoittaa myös muuta kuin 
maksupalveluliiketoimintaa (kuten vähittäisk auppaa tai televiestintätoimintaa). Sähköistä 
rahaa koskevan direktiivin mukaisesti ns. hybri diluonteisten liikkeeseenlaskijoiden, kuten 
teleoperaattoreiden ja vähittäiskauppiaiden, on jaettava liiketoimintansa oikeudellisesti eri 
yksiköihin, mikä voi olla kallista ja tehotonta. 
FI 4   FI 3.1.4.  Lunastettavuus 
Sähköistä rahaa koskevan direktiiv in 3 artiklassa säädetään, että  sähköisen rahan haltija voi 
rahan voimassaoloaikana pyytää liikkeeseenl askijaa lunastamaan sen nimellisarvosta 
käteisenä tai tilisiirtona ilman muita kuluja kuin ne, jotka ovat välttämättömiä kyseisen toimen 
toteuttamiseksi. Lunastettavuus sisällytettiin di rektiiviin kuluttajansuojas yistä, jotta kuluttaja 
voisi minä hetkenä hyvänsä saada rahansa ta kaisin. Lunastettavuus  tuntuu tuottavan 
vaikeuksia matkaviestintäverkon operaattoreille ja sähköisten seteleiden liikkeeseenlaskijoille. 
Mobiilioperaattorit eivät voi etukäteen erottaa toisistaan mobiilipalvelut ennalta maksaneiden asiakkaiden varoja ja sähköistä rahaa. 
3.2. Oikeudellisen kehyksen epäjohdonmukaisuus 
Vaikka yleisesti tunnustetaan, että sähköistä rahaa koskeva direktiivi on antanut muille kuin 
pankeille mahdollisuuden toimia sähköisen raha n markkinapaikalla, uudelleenta rkastelua 
koskevassa kertomuksessa osoitettiin, että korkea t pääomavaatimukset sekä tietyt direktiivissä 
säädetyt rajoitukset ja vaatimukset ovat haita nneet sähköisen rahan markkinoiden kehitystä. 
Parhaillaan kansallisiin lainsä ädäntöihin saatettavan maksupalveludirektiivin käyttöönotto 
lisää yleisen oikeudellisen kehyksen monimutkai suutta ja epäjohdonmukais uutta ja voi johtaa 
siihen, ettei maksulaitosten ja sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden välille saada 
tasavertaisia toimintaedellytyksiä. 
3.2.1.  Toiminnan vakauden valvontajärjestelmä 
Toiminnan vakauden valvontavaatimusten ta voitteena on varmist aa sähköisen rahan 
liikkeeseenlaskijoiden asianmukainen ja vakaa toiminta. Uudelleentarkasteluprosessissa saatiin näyttöä siit ä, että tietyt vaatimukset ovat suhteettomat sähköisen rahan 
liikkeeseenlaskijoiden riskeihin nähden. Näyttö saa tukea, kun tarkastellaan koko järjestelmän 
kumulatiivisia vaikutuksia. Toiminnan vakaude n valvontajärjestelmään sisältyy seuraavia 
ongelmia: 
• Useiden sidosryhmien mielestä nykyinen miljoonan euron alkupääomavaatimus  on liian 
korkea ja suhteeton palvelun riskeihin nähden. Tämä alkupääomavaatimus on esteenä 
pienille yrityksille, jotka haluaisivat hakea sähköisen rahan liikkeeseenlaskijan toimilupaa. 
• Kahden prosentin suuruisia om ia varoja koskeva vaatimus  ei sinänsä näytä 
muodostavan suurta ongelmaa toimiluvan saanei lle sähköisen rahan l iikkeeseenlaskijoille, 
vaikka yhdessä muiden sähköistä rahaa koskevan direktiivin näkökohtien (esim. 
alkupääomavaatimus, sijoitusrajoitukset, toimin tarajoitukset) se on johtanut valituksiin 
järjestelmän liiallisuudesta. 
• Sijoitusrajoitukset , joiden mukaisesti sähköisen raha n liikkeeseenlaskijoilta vaaditaan, 
että
 niiden sijoitukset ovat vähintään samalla tasolla kuin niiden liikkeeseen laskemaan 
sähköiseen rahaan liittyvät ra hoitusvastuut. Pankki- ja luott okorttisaatavat eivät sisälly 
hyväksyttyjen sijoitusten luetteloon. On näyt töä siitä, että nykyiset sijoitusrajoitukset 
johtavat eroihin pääomavaatimuksissa: kasvuyrityksillä pääomavaatimukset ovat 
tiukemmat kuin luottolaitoksilla, joihin sovelletaan pääomavaatimusdirektiiviä.  
FI 5   FI 3.2.2.  Joidenkin säännösten epäjohdonmukainen täytäntöönpano 
3.2.2.1.  Poikkeuslupien soveltaminen epäjohdonmukaisesti 
Sähköistä rahaa koskevan direktiivin mukaisesti jäsenvaltiot voivat olla  soveltamatta pieniin 
sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoihin joitaki n tai kaikkia lupavaatimuksia, jotta uusien 
toimijoiden markkinoille pääsyä ja innovointi a helpotettaisiin vapauttamalla ne osasta 
sääntöjä. Tätä mahdollisuutta on käytetty vaihtelevasti eri jäsenvaltioissa, ja neljässä jäsenvaltiossa poikkeuksia ei ol e sovellettu lainkaan. Nyky tilanne voi johtaa kilpailun 
vääristymiseen kansallis ten rajojen sisäpuolella. 
3.2.2.2.  EU:n laajuinen toimilupa 
Toimilupajärjestelmä mahdollistaa sähköisen ra han liikkeeseenlaskijoiden toiminnan rajojen 
yli, eli ne voivat harjoitta a kotijäsenvaltiossa sallittua liiketoimintaa myös muissa 
jäsenvaltiossa saman toimiluvan turvin ilman lis äesteitä. Sähköistä raha a koskevan direktiivin 
2 artiklassa kuitenkin viitataan tiettyihin p ääomavaatimusdirektiivin artikloihin, joissa 
säädetään sivuliikkeiden toimiluvista muissa jäsenvaltioissa ja sallittujen toimintojen 
laajuudesta. Eräiden sidosryhmien mukaan joissa kin jäsenvaltioissa asetetaan lisävaatimuksia, 
jotka monimutkaistavat tilannetta ja jopa estävät sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoita perustamasta sivuliikkeitä muihin jäsenvaltioihin. 
3.2.2.3.  Rahanpesun torjuntasäännöt 
Sähköistä rahaa koskevassa direktiivissä ei ole lainkaan rahanpesu n torjuntaa koskevia 
säännöksiä. Rahanpesun torjunnasta annetussa di rektiivissä 2005/60/EY säädetään kuitenkin 
yksinkertaistetusta asiakkaan tunnistamisvelvolli suudesta, jota sovellet aan sähköiseen rahaan. 
Asiakkaan näkökulmasta tällaiset ns. tunne asiakkaasi -vaatimukset ovat hankalia ja 
epäkäytännöllisiä. Liiketoiminnan näkökulmast a tällaiset vaatimukset ja niiden 
noudattamisesta aiheutuvat kustannukset voivat olla merkittävä haaste tämäntyyppisten 
palvelujen liiketoimintamallille. 
4. T
AVOITTEET  
Sähköistä rahaa koskevan direktiivin uude lleentarkastelun yleisenä tavoitteena  on edistää 
sähköisen rahan palvelujen todellisten yhten äismarkkinoiden syntyä Euroopassa, edistää 
osaltaan uusien, innovatiivisten ja turvallisten  sähköisen rahan palvelujen suunnittelua ja 
toteuttamista, mahdollistaa uusien toimijoiden pääsy markkinoille sekä luoda todellista ja tehokasta kilpailua kaikkien markkinatoimijoiden vä lille siten, että saad aan aikaan merkittäviä 
hyötyjä koko Euroopan talouteen. 
Tämän yleisen tavoitteen saavuttamiseks i määriteltiin kaksi toimintatavoitetta
: sähköisen 
rahan palvelujen ja sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden määritelmien ja soveltamisalan 
selkeyttäminen sekä yhdenmukaisuuden varmistami nen maksupalveludirektiivin kanssa, jotta 
luodaan todella tasavertaiset toimintaedellytykset  kaikille markkinatoimijoille. Tämä johtaisi 
keskipitkällä aikavälillä erityistavoitteiden  saavuttamiseen: kaikkien palveluntarjoajien 
oikeusvarmuuden parantumiseen, oikeudellisen kehyksen yhdenmukaistamiseen sekä uusien ja innovatiivisten palvelujen kehittymiseen. 
FI 6   FI 5. TOIMINTAVAIHTOEHDOT JA -VÄLINEET  
On tarkasteltu monia vaihto ehtoja sähköisen rahan palvel uihin vaikuttavien ongelmien 
ratkaisemiseksi ja määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Osastossa 3 mainitut kaksi pääasiallista ongelmaa johtuvat seuraaviin seikkoihin liittyvistä tekijöistä: 
1. sähköisen rahan määritelmä ja sähköistä rahaa koskevan direktiivin soveltamisala 
(ensimmäinen ongelmakokonaisuus); 
2. oikeudellisen kehyksen puutteet (toi minnan vakauden valvontajärjestelmä, 
poikkeukset ja rahanpesun torjuntasäännöt). 
Toimintavaihtoehtoja tarkastelt iin aluksi tavoitteita vasten, ja tämän tarkastelun pohjalta 
vaihtoehdot ryhmiteltiin konkreettis iin paketteihin, joissa kussa kin on valikoima mahdollisia 
aloitteita. Arvioitiin seuraavat toimintavaihtoehdot:  
• Toimintavaihtoehto 1: säilytetään sähköist ä rahaa koskeva direktiivi sellaisenaan (’ei 
tehdä mitään’)  
Tämä on ns. pohjaskenaario, johon ei sisälly lainsäädäntöehdotuksia. 
• Toimintavaihtoehto 2: Laaditaan sähköi sen rahan määritelmä ä ja direktiivin 
soveltamisalaa koskevat ohjeet  
Tämä vaihtoehto ei sido oikeudellisesti,  vaan siinä laadittaisiin sähköisen rahan 
liikkeeseenlaskijan nykyistä määritelmää ja di rektiivin soveltamisalaa selventävät ohjeet. 
• Toimintavaihtoehto 3: Yhdenmukaistet aan maksupalveludirekt iivin kanssa ja 
sovelletaan maksulaitoksiin sovellettavaa  toiminnan vakauden valvontajärjestelmää 
sähköisen rahan liikk eeseenlaskijoihin  
Tässä vaihtoehdossa laadittaisiin maksupalveludirektiivin kanssa yhdenmukainen 
oikeudellinen kehys ja sovellettaisiin maks ulaitoksiin sovellettavia toiminnan vakauden 
valvontavaatimuksia sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoihin. Tämä voitaisiin toteuttaa muuttamalla joko sähköistä rahaa koskevaa direktiiviä tai maksupalveludirektiiviä. 
• Toimintavaihtoehto 4: Yhdenmukaistet aan maksupalveludirekt iivin kanssa ja 
laaditaan sähköisen rahan liikkeeseenl askijoille oma toiminnan vakauden 
valvontajärjestelmä  
Toimintavaihtoehto 4 on lähes sama kuin toimin tavaihtoehto 3, mutta siinä laaditaan erityinen 
toiminnan vakauden valvontajärjestelmä sä hköisen rahan liikkeeseenlaskijoille. Tämä 
voitaisiin toteuttaa muuttamalla joko sä hköistä rahaa koskevaa direktiiviä tai 
maksupalveludirektiiviä. 
• Toimintavaihtoehto 5: Kumotaan sähköistä rahaa koskeva direktiivi  
Tässä toimintavaihtoehdossa kumottaisiin sähköistä rahaa koskeva direktiivi.  
FI 7   FI 6. TOIMINTAVAIHTOEHTOJEN VAIKUTUKSET  
Toimintavaihtoehtojen vaikutuksista tehdyn arvi oinnin perusteella komissio katsoo, että on 
tarkoituksenmukaisinta edetä toimintavaihtoehdoissa 3 ja 4  ehdotetulla tavalla.  Molemmilla 
toimintavaihtoehdoilla odotetaa n olevan myönteinen vaikutus  sähköisen rahan markkinoiden 
kasvuun sähköisen rahan liikkeeseen lasketulla määrällä (mahdollinen ka svu jopa 10 miljardia 
euroa) ja liikkeeseenlaskijoiden määrällä (jopa 120 sähköisen raha n liikkeeseenlaskijaa lisää) 
mitattuna. 
Toimintavaihtoehdon 4 pääasiallisena etuna on erityinen toiminnan vakauden 
valvontajärjestelmä, joka on sopivassa suht eessa sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoista 
aiheutuviin riskeihin ja sähköi sen rahan liikkeeseenlaskijo ille asetettuihin nykyisiin 
raportointivaatimuksiin, jotka pidetään voima ssa markkinavalvonnan ja toiminnan vakauden 
valvonnan varmistamiseksi. Haittapuolena on suurentunut hallinnollinen taakka, joka on 
kuitenkin tavoitteeseen nähden kohtuullinen.  
Toimintavaihtoehdossa 3, jossa sovellet aan maksulaitosten toiminnan vakauden 
valvontavaatimuksia, on etuna hallinnollisen taakan keveneminen, koska raportointivaatimuksia ei ole. Suurimpana haittapuolena on markkinavalvonnan 
monimutkaistuminen. Lisäksi toiminnan vaka uden valvontajärjestelmä liittyy välillisesti 
sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden risk eihin maksujen määrän kautta, koska 
maksutapahtumia suoritet aan sähköisellä rahalla. 
Toimintavaihtoehdossa 1 (ei tehdä mitään) ja toimintavaihtoehdossa 2 (laaditaan ohjeet) 
oikeudellisen kehyksen monimutkaisuus pysyisi ennallaan, kun maksupalveludirektiivi on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä vuonna 2009, ja hait taisi edelleen markkinoiden 
kehittymistä. Toimintavaihtoehto 5 (kumotaan direktiivi) yksinkertaistaisi oikeudellista 
kehystä, mutta heikentäisi oikeusvarmuutta ja haittaisi uusien sähköisen rahan palvelujen kehitystä.  
7. A
RVIOINTI JA SEURANTA  
Ensimmäinen väliarviointi voitaisiin tehdä samanaikaisesti maksupalveludirektiivin 
ensimmäisen uudelleentarkastelun kanssa eli kolme vuotta sen jälkeen, kun se on saatettu 
osaksi kansallista lainsäädäntöä. Komi ssio myös antaa lainsäädäntöaloitteesta 
arviointikertomuksen viimeistään viis i vuotta sen täytäntöönpanon jälkeen.  
Tulevasta lainsäädännöstä tehdään  näin ollen täydellinen arvioi nti mm. sen selvittämiseksi, 
kuinka toimiva ja tehokas lainsäädäntö on ollut tässä vaikutustenarvioinnissa esitettyjen tavoitteiden saavuttamisessa ja tarvitaanko uusia toimenpiteitä ta i muutoksia. Komissio 
tarkastelee myös direktiivin sisäll yttämistä maksupalveludirektiiviin.