[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 14.10.2009

KOM(2009) 545 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys elpyvässä taloudessa

{SEK(2009) 1354}

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys elpyvässä taloudessa

1. Johdanto

1. Tässä tiedonannossa ja sen rinnakkaiskertomuksessa ( Julkisen talouden kestävyyttä koskeva kertomus 2009 ) arvioidaan julkisen talouden kestävyyttä EU:n jäsenvaltioissa. Samalla päivitetään vuoden 2006 tiedonantoa ja kertomusta[1], sillä Ecofin-neuvosto oli marraskuussa 2006[2] pyytänyt komissiota laatimaan uuden kertomuksen julkisen talouden kestävyydestä, kun väestön ikääntymiseen liittyviä menoja koskevat uudet yhteiset ennusteet saadaan käyttöön vuonna 2009. Hetkellä, jona tiedonanto annetaan, pohdittavana ovat strategiat talous- ja finanssikriisistä irtautumiseksi. Samoin puntaroidaan, millaisessa yhtenevässä ja yhteensovitetussa kehyksessä Euroopan talouksia voitaisiin uudistaa. Tällainen uudistus on keskeisessä asemassa vuoden 2020 Eurooppaa koskevassa strategiassa.

2. Kertomuksessa otetaan huomioon finanssi- ja talouskriisin taustat ja vaikutus julkiseen talouteen tilanteessa, jossa ensimmäiset vakautumisen merkit alkavat näkyä. Niin kauan kuin elpyminen ei ole kestävällä pohjalla eikä valtioiden toteuttamia harkinnanvaraisia toimenpiteitä vielä peruuteta, kriisin vaikutusta julkiseen talouteen ei voida kokonaisuudessaan määrittää. Kun kuitenkin otetaan huomioon kriisin huomattava vaikutus julkiseen velkaan, tässä tiedonannossa tehdään ajantasainen katsaus hetkellä, jona – Eurooppa-neuvoston mukaan – ”finanssipolitiikka on suunnattava asteittain uudelleen kohti kestävyyttä” ja ”irtautumisstrategioita on suunniteltava nyt ja ne on pantava täytäntöön koordinoidusti heti kun talous on elpynyt, ottaen huomioon kunkin maan erityistilanne”[3].

3. Uudistetun vakaus- ja kasvusopimuksen mukaan pitkän aikavälin kysymysten pitäisi olla keskeisessä asemassa valvonnassa, ja finanssipolitiikan kestävyyttä on näin ollen arvioitava säännöllisesti. Jäsenvaltiot ovat hiljattain päässeet yhteisymmärrykseen julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteiden tarkistamista koskevista yksityiskohtaisista periaatteista. Tavoitteena on varmistaa, että jäsenvaltioiden budjettistrategiat vastaavat keskipitkän aikavälin todellisia tarpeita, ottamalla huomioon velkatasojen lisäksi myös epäsuorat vastuut, erityisesti väestön ikääntymiseen liittyvät kustannukset ja varsinkin suunnitellut terveydenhuolto- ja eläkemenot.

2. Haasteelliset ajat edessä kriisin jälkeen

4. Euroopan taloudessa näkyy jo elpymisen merkkejä syvän kriisin jälkeen. Koska syksystä 2008 alkaen on toteutettu tehokkaita ja tuntuvia poliittisia toimia, jotka on yhteensovitettu Euroopan talouden elvytyssuunnitelman puitteissa[4], romahdus ja luottamuksen yleinen häviäminen on pystytty välttämään. Epävarmuustekijöitä on kuitenkin paljon, ja vaarana ovat yhä rahoitusalan ja reaalitalouden väliset negatiiviset takaisinkytkennät. Koska tuotos laski edellisten neljännesten aikana, talouden toiminta kutistunee 4 prosenttia tänä vuonna, ja vuonna 2010 kasvu jäänee laihaksi.

5. Finanssipolitiikkaa on onnistuneesti pystytty suuntamaan talouden kiireelliseen irrottamiseen taantumasta. Harkinnanvaraiset finanssipoliittiset elvytystoimet ja esteettömästi toimineet automaattiset vakauttajat ovat suojanneet talouden toimintaa ja osaltaan edistäneet viimeaikaisia merkkejä tilanteen kohenemisesta, mutta samalla ne ovat huomattavasti heikentäneet julkista taloutta. Julkisen talouden alijäämä oli EU:ssa 0,8 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2007, mikä on paras tulos kolmeenkymmeneen vuoteen, mutta alijäämää ennakoidaan olevan keskimäärin 6 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2009 ja noin 7 prosenttia vuonna 2010. Kolmen vuoden kuluessa eli vuoteen 2010 mennessä koko EU:n bruttovelkasuhde kasvaa yli 20 pistettä. Poikkeuksellisen suurista vastuusitoumuksista voi aiheutua tosiasiallisia kustannuksia tulevina vuosina, vaikka osa pankkituesta voidaankin saada takaisin.

6. Myös pitkän aikavälin näkökulma on otettava huomioon tarkasteltaessa julkisen talouden kestävyyttä. Vaikka velka ja alijäämä ovat sinällään kasvaneet melkoisesti, väestön ikääntymisestä julkiseen talouteen aiheutuviksi ennakoitujen vaikutusten arvioidaan ylittävän kriisin vaikutukset moninkertaisesti. Kriisistä ja väestörakenteen ennakoidusta muutoksesta julkiseen talouteen aiheutuvat kustannukset tekevät yhdessä finanssipolitiikan kestävyydestä vakavan haasteen. Jos rakenneuudistuksia ei toteuteta eikä julkista taloutta vakauteta kunnianhimoisella tavalla, käytettävissä olevien ennusteiden mukaan lainojen korkomenot ja eläkemenot sekä terveydenhuolto- ja pitkäaikaishoitomenot kasvavat hyvin paljon tulevina vuosikymmeninä.

3. Julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyden arvioiminen

7. Kestävyys liittyy valtion kykyyn kantaa velasta aiheutuva rahoitustaakka tulevaisuudessa. Kestävälle velkatasolle ei ole määritelty ylärajaa. Kestävyyden rajat vaihtelevat maittain ja ajoittain. Kyky ottaa ja hoitaa paljon velkaa riippuu muun muassa finanssimarkkinoiden kehitysasteesta, mielletyistä riskeistä ja luottamuksesta valtion kykyyn toteuttaa rakenneuudistuksia ja vakauttaa alijäämää. Se riippuu myös siitä, missä määrin riskejä vältetään maailmanlaajuisesti ja mitä sijoitusvaihtoehtoja on valtion joukkovelkakirjojen rinnalla. Sellaiset maat, joilla on korkea velkasuhde – sekä huomattavasti ulkoista epätasapainoa tai vastuusitoumuksia – ovat erityisen alttiita korkokannan ja -erojen muutosten kaltaisille markkinamyllerryksille tilanteessa, jossa talousnäkymät ovat muuttumassa.

8. Julkisen velan kertaluonteinen kasvu ei välttämättä vaaranna kestävyyttä. Jos finanssipolitiikkaa kevennetään kriisitilanteessa, tästä ei ole haittaa kestävyydelle, kunhan valtion toteuttamat toimenpiteet ovat väliaikaisia ja niistä luovutaan vähitellen, kun elpyminen on varmistunut. Huolta aiheuttaa suurten alijäämien rakenteellinen luonne ja se, että ilman riittävää rakenneuudistusstrategiaa kriisillä voi olla pysyvä vaikutus tuotokseen ja potentiaaliseen kasvuun samaan aikaan kun BKT:n kasvu poikkeuksellisesti hidastuu ja menot lisääntyvät väestökehityksen vuoksi.

9. Finanssipolitiikka ei ole kestävää, jos se merkitsee julkisen velan liiallista kasvua ajan myötä – nykyhetkellä tai lähitulevaisuudessa – ja jatkuvasti lisääntyviä velanhoitomenoja. Kestävyys edellyttää, että vältetään valtion sitoumusten liiallista kasvua eli tuleville sukupolville aiheutuvaa taakkaa samalla kun varmistetaan valtion valmiudet tarjota tarvittavat julkiset palvelut, myös tarpeellinen turvaverkko hädän hetkellä, ja kyky mukauttaa politiikkaa uusiin haasteisiin vastaamiseksi.

10. Jotta nykyisen politiikan perusteella voitaisiin arvioida, onko julkinen talous kestävällä pohjalla, tarvitaan pitkän aikavälin näkökulmaa. Arviointi perustuu pitkän aikavälin ennusteisiin[5] valtion menoista, tuloista ja alijäämästä. Ennusteissa otetaan huomioon senkaltaiset menoja ohjaavat tekijät kuin väestökehitys ja velan kertyminen. Jotta jäsenvaltioiden julkisen talouden kestävyyteen kohdistuvat riskit voitaisiin ilmaista määrällisesti, on käytetty vakiintunutta käsitettä ”kestävyyskuilu”. Tällä indikaattorilla mitataan, kuinka paljon veroja tai menoja on tarkistettava, nykyhetkellä ja pysyvästi , jotta varmistettaisiin julkisen velan pysyminen hallinnassa ennustekauden loppuun saakka. Jotta arviointi olisi kattava, lisäksi on kuitenkin otettava huomioon useita muita indikaattoreita, kuten nykyinen velkataso, vastuusitoumukset, valtion omaisuuskanta, verorasite, keskimääräisten eläkkeiden ennakoitu kehitys, yksityisten rahastoivien eläkejärjestelmien kehitys, kestävyyskuilun muutos, jos toimia ei toteuteta, ja sosiaaliturvan mahdollinen lujittaminen joissakin maissa.

11. Velkasuhteen kasvu tulevina vuosikymmeninä voidaan välttää ja poliittisia toimia voidaan ja pitääkin toteuttaa, jotta vältyttäisiin kasvavan velan trendiltä. Rinnakkaiskertomuksesta käy ilmi, että pitkän aikavälin skenaariot – jos politiikka säilyy muuttumattomana eli ei oteta huomioon toimenpiteitä, joita valtiot ovat ehkä harkinneet mutta joita ei ole vielä toteutettu – osoittavat velkasuhteen heltymätöntä kasvua seuraavina vuosikymmeninä. Näiden skenaarioiden avulla on mahdollista arvioida jäsenvaltioille aiheutuvia riskejä, mutta niiden toteutuminen ei ole vääjäämätöntä. Muuttumattomaan politiikkaan perustuvat skenaariot antavat parhaan perustan arvioida pitkän aikavälin kestävyyttä, mutta ne eivät ole missään maassa realistisia ennusteita. Näistä skenaarioista on hyötyä sikäli, että ne osoittavat, kuinka tuntuvia poliittisia toimia tarvitaan julkisen talouden kestävyyden varmistamiseksi, ja mitä tapahtuu, jos toimia ei toteuteta. Tätä lähestymistapaa sovellettiin jo julkisen talouden kestävyyttä koskevassa vuoden 2006 kertomuksessa. Myös Ecofin-neuvosto kannatti sitä marraskuussa 2006 ja katsoi, että kertomuksen pitäisi toimia perustana, kun vuotuisten vakaus- ja lähentymisohjelmien yhteydessä arvioidaan pitkän aikavälin kestävyyttä.

12. Finanssipolitiikan pitkän aikavälin kestävyyden arviointi on nykyisin vakiintunut osa julkisen talouden valvontaa EU:ssa. Kriisin vanavedessä ja elpymisen käynnistyessä kestävyyttä joudutaan kuitenkin arvioimaan epätavallisen suuren epävarmuuden vallitessa. Toisaalta on hankalaa arvioida oikein, mitkä ovat julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman alkuasetelmat vuonna 2009. Tämä johtuu epävarmuudesta, joka liittyy potentiaaliseen tuotokseen ja tuotantokuiluun, kriisin vaikutukseen verotuloihin ja siihen, ovatko valtioiden toteuttamat tukitoimet luonteeltaan pysyviä vai tilapäisiä. Jos kriisin yhteydessä toteutettuja väliaikaisia toimenpiteitä ei ole kokonaan suodatettu pois rakenteellisista alijäämistä, kestävyysriski voi olla yliarvioitu. Toisaalta, jos kasvua lisääviä uudistuksia ei toteuteta, kriisillä saattaa olla pitkittynyt vaikutus siihen, miten taloudet kasvavat seuraavien kymmenen vuoden aikana. Tässä tapauksessa rinnakkaiskertomuksessa esitetyissä kestävyyden perusindikaattoreissa riskit olisivat aliarvioituja.

4. Kestävyyden maakohtainen arviointi

13. Julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys ja väestön vanhenemiseen liittyvien menojen vaikutukset julkiseen talouteen aiheuttavat huolta kaikille EU:n jäsenvaltioille. Jäsenvaltioiden kesken on kuitenkin huomattavia eroja sen suhteen, missä määrin ne ovat altistuneet pitkän aikavälin riskille, ja mistä tämä riski johtuu. Erot johtuvat seuraavista syistä: i) erot julkisyhteisöjen rahoitusasemien alkuasetelmissa vuonna 2009, mukaan lukien velkatasossa ja rakenteellisessa alijäämässä, ii) erot sosiaaliturvajärjestelmän rahoituksessa ja kattavuudessa sekä iii) potentiaalisessa kasvussa olevat erot, jotka johtuvat maiden suhteellisesta kehitystasosta ja niiden ennakoidusta väestökehityksestä.

14. Julkisen talouden kestävyyteen eri jäsenvaltioissa kohdistuvista mahdollisista pitkän aikavälin riskeistä on tehty yleisarvio. Perustana on käytetty kestävyyteen liittyviä määrällisiä indikaattoreita[6] sekä perusoletusten ja lisätekijöiden (esimerkiksi velka, valtion varat ja eläke-ennusteet) herkkyysanalyysiä[7]. Tämän menetelmän perusteella jäsenvaltiot on luokiteltu eri ryhmiin riippuen siitä, kuinka suuria pitkän aikavälin riskejä niillä on ja mistä nämä riskit pääosin johtuvat. Samaa lähestymistapaa sovellettiin jo vuoden 2006 tiedonannossa, ja Ecofin-neuvosto kannatti sitä marraskuussa 2006 esittämissään päätelmissä. Päätelmissään neuvosto myös katsoi, että talouden kestävyyttä koskevassa kertomuksessa käytetty luokittelu on tärkeä väline jäsenvaltioiden julkisen talouden kestävyyteen liittyvien haasteiden arvioimisessa.

15. Bulgariassa, Ruotsissa, Suomessa, Tanskassa ja Virossa julkisen talouden rahoitusasema on suhteellisen vahva, ja ne ovat toteuttaneet kattavia eläkeuudistuksia viime vuosina. Vaikka julkisen talouden rahoitusasema on heikkenemässä kriisin vuoksi ja julkisen talouden velkasuhde on huomattavassa kasvussa kussakin näistä maista, niiden rakenteellinen rahoitusasema on edelleen terveempi kuin useimmissa muissa EU-maissa, joten niiden pitkän aikavälin riski on alhainen. Bulgariassa, Ruotsissa, Tanskassa ja Virossa väestön ikääntymisestä aiheutuvien menojen ennakoidaan olevan huomattavasti alle EU:n keskiarvon tulevina vuosikymmeninä. Suomessa menojen ennustetaan kasvavan tuntuvasti, ja kriisistä julkiselle taloudelle aiheutuvat kustannukset ovat olleet huomattavat. Sosiaaliturvarahastojen huomattavat rahoitusvarat antavat kuitenkin suojaa julkisen talouden heikkenemistä vastaan.

16. Belgia, Italia, Itävalta, Luxemburg, Portugali, Puola, Ranska, Saksa ja Unkari eroavat toisistaan hyvin paljon julkisen talouden rahoitusaseman alkuasetelmien ja väestön ikääntymisestä aiheutuvien menojen suhteen. Belgiassa, Itävallassa ja Saksassa väestön ikääntymisestä aiheutuvien menojen ennakoidaan oleva lähellä EU:n keskiarvoa tai sen yli, mutta niiden julkisen talouden rahoitusaseman alkuasetelma on suhteellisen terve edellyttäen, ettei kriisistä johtuva julkisen talouden heikkeneminen muutu rakenteelliseksi. Vaikka keskipitkän aikavälin vakauttaminen kohentaa kestävyysindikaattoreita, on välttämätöntä toteuttaa uudistuksia, joilla puututaan väestön ikääntymisestä johtuviin kasvaviin kustannuksiin. Belgian osalta velkasuhde – joka on palaamassa yli 100 prosenttiin suhteessa BKT:hen – merkitsee rasitetta ja erityistä riskiä. Väestön ikääntymiseen liittyvien menojen kasvun ennakoidaan olevan Luxemburgissa suurinta koko EU:ssa. Riskiä kuitenkin pienentää nykyinen alhainen velkataso ja valtion huomattava rahoitusomaisuus.

17. Italiassa, Portugalissa, Puolassa, Ranskassa ja Unkarissa väestön ikääntymisestä aiheutuvien menojen ei ennakoida olevan kovin korkeita. Näiden maiden julkisen talouden rahoitusaseman alkuasetelmat kertovat kuitenkin, että niiden finanssipolitiikka on kestämätöntä, vaikkei ikääntymisestä aiheutuvia menoja edes otettaisi huomioon. Kaikissa näissä maissa kriisi ja elpymisen tukeminen ovat johtamassa velkasuhteen hyvin tuntuvaan kasvuun, mikä nopeasti tasoittaa vakauttamisessa viime vuosina saavutetut tulokset. Puolassa ennusteet osoittavat väestön ikääntymiseen liittyvien menojen laskua pitkällä aikavälillä, koska eläketurvassa siirrytään rahastoiviin järjestelmiin. Menojen ennakoitu lasku liittyy kuitenkin myös etuuksien tuntuvaan leikkaukseen. Tämä saattaa nostaa esille kysymyksen eläkkeiden riittävyydestä ja kasvattaa vanhuusiän köyhyyttä. Ranskassa on välttämätöntä vakauttaa julkista taloutta kunnianhimoisella tavalla, kunhan elpyminen pääsee parempaan vauhtiin. Tämä on tärkeä askel kestävyyden parantamisessa. Portugalissa kestävyyttä on saatu huomattavasti parannettua viimeaikaisilla eläkeuudistuksilla. Julkisen talouden rakenteellinen rahoitusasema on kuitenkin edelleen suurimmalta osin epätasapainossa. Italiassa julkista taloutta on välttämätöntä vakauttaa kiireellisesti, kunhan elpyminen pääsee vauhtiin, jotta hyvin korkea velkasuhde saataisiin tasaiseen laskuun[8]. Unkarin alhainen kestävyyskuilu johtuu eläkeuudistuksesta ja julkisen talouden viimeaikaisesta vakauttamisesta. Viime vuosien rakenteellisen epätasapainon korjaamista on kuitenkin jatkettava, jotta velkaa saadaan vähennettyä. Tässä maaryhmässä pitkän aikavälin kestävyyteen liittyvä riski on kaiken kaikkiaan keskitasoa.

18. Alankomaissa, Espanjassa, Kreikassa, Kyproksessa, Irlannissa, Latviassa, Liettuassa, Maltassa, Romaniassa, Slovakiassa, Sloveniassa, Tšekissä ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa kestävyyskuilu on yli 6 prosenttia suhteessa BKT:hen. Se on yli kaksi kertaa tätäkin suurempi Espanjassa, Kreikassa, Irlannissa, Sloveniassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Lähes kaikissa näissä maissa kestävyyskuilu johtuu väestön ikääntymisestä aiheutuvien menojen hyvin huomattavaksi ennakoidusta kasvusta, mihin useimmissa tapauksissa liittyy lisäksi alun perin huomattava epätasapaino. Näin ollen niiden pitkän aikavälin riski on suurempi. Tämä merkitsee, että kestävyyskuilun sulkeminen merkitsee sekä kunnianhimoista vakauttamisohjelmaa, jolla velkaa ja alijäämää saadaan vähennettyä tulevina vuosina, sekä sosiaaliturvan perinpohjaista uudistusta. Tämä koskee erityisesti Kreikkaa, jossa ikääntymiseen liittyvät menot nousevat toiseksi eniten koko EU:ssa. Hyvin korkea velkasuhde lisäksi pahentaa kestävyydestä tunnettua huolta. Se, että kriisin vaikutukset saattavat tuntua jatkossakin julkisen talouden rahoitusasemassa ja keskipitkän aikavälin kasvussa, on vakava huolenaihe useimmille suuren riskin maille – erityisesti Espanjalle, Kreikalle, Irlannille, Latvialle ja Yhdistyneelle kuningaskunnalle. Niille hyvin nopeasti kasvavan velkasuhteen välttäminen on poliittinen haaste jo keskipitkällä aikavälillä.

19. Useissa maissa kestävyys on heikentynyt verrattuna edellisiin arvioihin. Verrattuna vuoden 2006 tilanteeseen kestävyyskuilu on syventynyt useimmissa maissa, ja kymmenen niistä (Alankomaat, Espanja, Irlanti, Itävalta, Latvia, Liettua, Malta, Puola, Slovakia ja Yhdistynyt kuningaskunta) on joutunut ylempään riskiluokkaan. Niissä maissa, joissa kriisin vaikutukset tuntuvat eniten, kestävyyskuilu on heikentynyt erityisen paljon. Julkisen talouden vakauttamisen ja eläkeuudistuksen ansiosta Unkari ja Portugali ovat kuitenkin siirtyneet suuremman riskin maista keskisuuren riskin maiksi.

5. Julkisen talouden kestävyys elpyvässä taloudessa: poliittiset haasteet

20. Kriisistä johtuva julkisen talouden heikkeneminen ja väestörakenteen muutoksesta johtuva menojen ennakoitu kasvu ovat molemmat keskeisiä poliittisia haasteita. Kun otetaan huomioon julkisen talouden nykytilanne, väestörakenteen ennakoidut muutokset ja talouskasvun pitkän aikavälin skenaariot, julkinen velka kasvaa useissa maissa huomattavasti. Vaikka korot ovat nykyisin alhaalla, valtion joukkovelkakirjojen huimasti lisääntyvä liikkeeseenlasku luo paineita korkojen nousuun, kun taloudet toipuvat kriisistä, ja syrjäyttää investointeja. Julkinen talous, mukaan lukien sosiaaliturvajärjestelmät, on hillinnyt kriisin taloudellisia ja yhteiskunnallisia vaikutuksia. Vaikka taloutta on edelleen tuettava ja vältettävä tukahduttamasta alkavaa elpymistä, jäsenvaltioiden vakaus- ja lähentymisohjelmissa yksilöidyt toimenpiteet, joilla pyritään kohentamaan finanssipolitiikan kestävyyttä, olisi pantava päättäväisesti täytäntöön heti olosuhteiden salliessa, jottei myöhemmin tarvitsisi tehdä rankempaa korjausta.

21. Korkea velkasuhde on aiemmin monesti korjaantunut nopean talouskasvun ansiosta. Koska väestörakenteen muutokset vaikuttavat negatiivisesti potentiaaliseen kasvuun, tuottavuutta lisäävien uudistusten merkitys kasvaa entisestään. Velkasuhdetta on alennettava sekä vakauttamalla julkista taloutta että toteuttamalla rakenneuudistuksia. Näin tuettaisiin potentiaalista kasvua.

22. Julkisen velan nopea ja kestämätön kasvu tulevina vuosikymmeninä on vältettävissä. Strategia väestörakenteen muutoksista aiheutuviin taloudellisiin vaikutuksiin valmistautumiseksi laadittiin jo vuonna 2001 Tukholmassa pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa. Strategiaan sisältyy i) alijäämän ja velan pienentäminen, ii) työllisyysasteen nostaminen ja iii) sosiaaliturvajärjestelmien uudistukset. Strategia on osoittautunut perustelluksi ja on edelleen käyttökelpoinen. Kriisin luoma makrotalouden tilanne on kuitenkin muuttanut asetelmia, tapaa, jolla strategiaa voidaan soveltaa, sen pilareiden suhteellista painoa ja täytäntöönpanon kiireellisyyttä. Ennen kriisiä strategian kolme pilaria olivat maille tarjottuja vaihtoehtoja, mutta nykytilanteessa kukin näistä pilareista on välttämätön useimmille EU-maille.

23. Kestävyyteen tähtäävässä strategiassa ensimmäisenä pilarina on tarve vähentää velkaa. Tähän tavoitteeseen päästään saavuttamalla ja säilyttämällä terve julkisen talouden rahoitusasema. Kriisiä edeltäneiden kymmenen vuoden aikana julkista taloutta elvytettiin kunnianhimoisesti ja menestyksekkäästi useissa maissa. Ne jäsenvaltiot, jotka pääsivät keskipitkän aikavälin tavoitteeseensa vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisesti, onnistuivat pienentämään velkasuhdettaan tuntuvasti ja parantamaan kestävyysindikaattoreitaan. Tämä tarjosi niille uutta liikkumavaraa harjoittaa vastasyklistä elvyttävää politiikkaa, kun kriisi iski täydellä voimallaan vuoden 2008 jälkipuoliskolla.

24. Julkista velkaa ei saada kestävälle uralle, jos nykyinen talous- ja finanssikriisi pelkästään kahlataan läpi vakauttamatta julkista taloutta päättäväisellä tavalla. Ennusteet, jotka perustuvat kriisiä edeltäneelle pitkän aikavälin uralle palaamiseen pohjautuvaan kasvuskenaarioon, osoittavat, että jollei julkista taloutta vakauteta, bruttovelka suhteessa BKT:hen koko EU:ssa saattaa nousta 100 prosenttiin jo vuonna 2014 ja jatkaa sen jälkeen yhä kasvuaan. Julkisen talouden vakauttaminen 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuosittain siihen saakka, kun jäsenvaltiot pääsevät pitkän aikavälin tavoitteeseensa[9], ainoastaan vakauttaa velkasuhteen noin 100 prosenttiin suhteessa BKT:hen, jos kasvun palaaminen kriisiä edeltäneeseen trendiin kestää pitkään. Vaikka finanssipoliittinen tuki on säilytettävä siihen saakka, kun elpyminen on varmalla pohjalla, finanssipolitiikkaa on asteittain ohjattava uudelleen kohti kestävyyttä.

25. Velkasuhteen nopea pieneneminen riippuu myös siitä, pystytäänkö finanssialan tueksi kerrytetyistä varoista luopumaan hyvässä järjestyksessä. Samoin se riippuu vastuusitoumusten tehokkaasta hallinnasta[10]. Jotta rahoitusalan hyväksi toteutetuista julkisen sektorin tukitoimista voidaan luopua tarkoituksenmukaisella tavalla, tarve varmistaa rahoitusvakaus on sovitettava keskipitkän aikavälin tavoitteeseen eli alan elinkelpoisuuden ja markkinoiden kilpailukyvyn palauttamiseen, samalla kun suojellaan veronmaksajien etuja valtiontukipolitiikan mukaisesti.

26. Strategian toisena pilarina on työllisyysasteen parantaminen. Rakenneuudistuksilla, joilla on erityisesti pyritty tehostamaan työmarkkinoiden toimintaa, on pystytty omalta osaltaan nostamaan ikääntyneempien työntekijöiden ja naisten työllisyysastetta sekä lisäämään kasvupotentiaalia. Työllisyysasteen kohoaminen ennen kriisiä oli tärkeä askel kohti kestävyyttä, sillä näin pystyttiin tasapainottamaan joitakin niistä vaikutuksista, joita työikäisen väestön vähenemisellä olisi kasvuun. Nykyhetkellä, kun työllisyys heikkenee ja työttömyysaste nousee, on tarpeen välttää suhdannetyöttömyyden juurtumista, pitkäaikaistyöttömyyden kasvua ja työvoimaosuuden laskua. Näistä eurooppalaisista periaatteista[11], joilla kriisin vaikutuksia voidaan lievittää, valmistella pysyvää elpymistä ja edistää potentiaalista kasvua pidemmällä aikavälillä, vallitsee laaja yhteisymmärrys. On tärkeää pitää ensisijaisina toimenpiteitä, joilla pyritään alentamaan sopeutuskustannuksia ja nopeuttamaan työmarkkinoiden kehitystä. Politiikan pitäisi olla synergiassa niiden sosiaalisten tavoitteiden kanssa, jotka liittyvät kaikkein epäedullisimmassa asemassa olevien kansalaisten tulojen tukemiseen. Tällainen tuki auttaa jo sinällään elvyttämään kokonaiskysyntää. Kriisistä selviämiseksi harjoitettavan lyhyen aikavälin politiikan ei pitäisi olla ristiriidassa pitkän aikavälin uudistusstrategioiden kanssa, mukaan lukien Lissabonin strategian mukaisten joustoturvaperiaatteiden täytäntöönpano. Jäsenvaltioiden ei varsinkaan pitäisi turvautua varhaiseläkejärjestelmien kaltaiseen politiikkaan lievittääkseen työttömyysasteen noususta ja teollisuuden rakennemuutoksesta aiheutuvia vaikutuksia. Jotta erityisesti voitaisiin pienentää ulkoisessa kilpailukyvyssä olevia huomattavia eroja, euroalueen maissa rakennesopeutusta pitäisi edistää yksikkötyökustannuksiin vaikuttavalla työmarkkinapolitiikalla.

27. Aiemmat finanssikriisit ovat ennen kaikkea opettaneet, että kriisi todennäköisesti vaikuttaa negatiivisesti potentiaaliseen kasvuun ja että tilanteen korjaamiseksi tarvitaan rakennesopeutusta, varojen uudelleensuuntaamista ja innovointia. Rakenneuudistuksilla on näin ollen keskeinen rooli kokonaisstrategiassa, jonka tarkoituksena on palauttaa taloudet kestäville kasvun ja finanssipolitiikan urille. Potentiaalisen kasvun parantamiseen tähtäävät uudistusohjelmat olisi räätälöitävä kunkin maan erityistilanteen mukaan, ja niihin olisi sisällytettävä edellä mainittujen, työmarkkinoiden kehittämiseen ja työvoimaosuuden nostamiseen suunnattujen toimenpiteiden lisäksi seuraavat näkökohdat: yhtenäismarkkinoiden täysimääräinen hyödyntäminen, uudistukset, joilla tehostetaan EU:n osaamiskolmion toimintaa (koulutus, T&K ja innovointi, joilla myötävaikutetaan teknologian kehittymiseen ja tuottavuuden kasvuun), ja pyrkimykset kehittää ympäristöä säästäviä teknologioita.

28. Sosiaaliturvajärjestelmiä – jotka ovat strategian kolmas pilari – on uudistettava. Useissa jäsenvaltioissa perusylijäämät, joita tarvittaisiin velan vähentämiseen ja väestön ikääntymisestä aiheutuvien menojen täysimääräiseen ennakkorahastointiin, ovat epärealistisen suuret. Nämä perusylijäämät ylittävät reippaasti tason, jolle EU-maissa on koskaan aiemmin päästy, ja niitä pitäisi ylläpitää hyvin pitkän aikaa.

29. Tärkein poliittinen keino kestävyyden varmistamiseksi on eläke- ja terveydenhuoltojärjestelmien uudistaminen. Eläkejärjestelmien uudistamiseksi on useita mahdollisia keinoja, joita monet maat ovat joko toteuttaneet tai toteuttamassa. Kyseeseen tulevat esimerkiksi eläkeoikeuksien kertymistä koskevien sääntöjen muuttaminen, työuran aikana maksettujen eläkemaksujen ja itse eläkkeen parempi linkittäminen, lakisääteisen eläkeiän korottaminen, eläkkeellejääntiedellytysten tiukentaminen ja varhaiseläkekannustimien poistaminen. Useissa maissa tulevaisuuden eläkeläisiä on kannustettu täydentämään kansaneläkettään omilla säästöillään ja rahastoiduilla vanhuusiän tuloilla. Finanssimarkkinoiden kriisinaikainen kehitys on kuitenkin tuonut esille riskit, joita aiheutuisi, jos huomattava osa eläketurvasta siirrettäisiin yksityisesti hoidettuihin rahastoituihin järjestelmiin. Samoin se on vähentänyt poliittista ja yhteiskunnallista tukea uudistuksille, jotka altistaisivat huomattavan osan eläkkeistä markkinaheilahteluille. Komissio jatkaa yhteistyötä neuvoston ja jäsenvaltioiden kanssa saadakseen osviittaa siihen, miten rahastoivat järjestelmät pitäisi suunnitella ja kohdentaa edunsaajiin, kun tavoitteena on riittävän ja kestävän yksityisen eläketurvan varmistaminen. Kunkin maan on yksilöitävä omaan tilanteeseensa ja yhteiskunnallisiin painotuksiinsa parhaiten sopivat uudistukset, joiden toteuttamisesta olisi hyvä vallita yhteisymmärrys. Useissa jäsenvaltioissa ollaan parhaillaan nostamassa tosiasiallista eläkeikää, jotta eliniän piteneminen voitaisiin ottaa huomioon. Tätä mahdollisuutta voitaisiin harkita laajemminkin. Jos lakisääteistä ja tosiasiallista eläkeikää nostetaan, julkisiin menoihin koituu säästöjä keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Lisäksi aktiiviväestön määrä kasvaa ja potentiaalisen tuotoksen aleneminen saadaan tyrehdytettyä. Työuran piteneminen ja sen myötä lisääntyvät eläkeoikeudet vaikuttavat lisäksi myönteisesti eläkeläisten tuloihin.

30. Terveydenhuoltomenojen ennakoidaan kasvavan huomattavasti pitkällä aikavälillä, mikä omalta osaltaan uhkaa kestävyyttä. Lääketieteellisen teknologian kehitys on monimutkaista ja vaikeasti ennustettavissa, millä on ollut tuntuva merkitys menojen kasvussa. Tämä huomioon ottaen ennusteissa saatetaan jopa aliarvioida menojen tulevaa kasvua. Lisäksi joissakin maissa terveydenhuoltopalvelujen määrää on lisättävä ja laatua parannettava. Samalla julkisella sektorilla vanhuksille tarjotun pitkäaikaishoidon kattavuutta on laajennettava. Nämä seikat saattavat kasvattaa julkiseen talouteen kohdistuvaa painetta. Koska terveydenhuoltoala on luonteeltaan hyvin moniulotteinen, sen uudistuksessa on otettava huomioon useita mutkikkaita seikkoja. Näitä ovat muun muassa terveydenhuoltojärjestelmän tehostaminen, ennaltaehkäisevään ja hoitavaan lääketieteeseen osoitetut resurssit, miten säilyttää terveydenhuoltoalalla riittävä määrä henkilöstöä, rahoituksen tasapainoisuus potilaiden sekä julkisen ja yksityisen sairausvakuutuksen välillä, hoitopalvelujen tarjoajien välisen kilpailun määrä, tehokkuuden edistämiseen ja korkealaatuisten palvelujen varmistamiseen kustannuksia samalla järkeistäen tähtäävän teknologian tehokas arviointi ja hallinnointi sekä eettiset seikat, kuten kalliiden hoitojen saatavuus.

31. Koska julkisia varoja on niukasti, julkisen talouden laatua on välttämätöntä parantaa. Julkisten palvelujen uudenaikaistamisen ja tuottamattomien menojen vähentämisen avulla rajoitetaan velankasvua ja saadaan vapautettua resursseja, joita voidaan sitten investoida kasvua edistäviin aloihin, kuten koulutukseen, tutkimukseen ja innovointiin, ja muihin poliittisiin tavoitteisiin (yhteiskunnalliset, ympäristöön liittyvät ja terveydenhuolto). Samalla lisätään kannustimia parantaa talouden tuotantokapasiteettia. Kun julkista taloutta vakautetaan lisätuloja keräämällä, olisi otettava huomioon kannustinvaikutukset, tehokkuus ja kilpailukyky ja keskityttävä niihin toimenpiteisiin, joilla on vähiten vääristäviä vaikutuksia, erityisesti työvoimaosuuteen ja pääoman muodostukseen, samalla kun edistetään muita tavoitteita (esimerkiksi vihreät verot).

6. Päätelmät

32. Jos julkista taloutta ei kunnianhimoisesti vakauteta eikä rakenneuudistuksia toteuteta, lainojen korkomenot ja eläkemenot sekä terveydenhuolto- ja pitkäaikaishoitomenot kasvavat käytettävissä olevien pitkän aikavälin ennusteiden mukaan kestämättömällä tavalla tulevina vuosikymmeninä. Julkisten menojen kasvu ja odotettavissa oleva velan yhä nopeampi kasvu ovat kestävän ja pysyvän elpymisen sekä tasapainoisen talouskasvun este.

33. Finanssipolitiikan menestyksekäs keventäminen taantuman torjumiseksi ja julkisen talouden pidemmän aikavälin kestävyys eivät ole toisiaan poissulkevia vaihtoehtoja. Luottamuksen lisäämiseksi ja kysynnän tukemiseksi toteutettavat finanssipoliittiset toimenpiteet tuottavat tulosta ainoastaan, jos markkinat ja yleinen mielipide mieltävät ne väliaikaisiksi ja pitkän aikavälin kestävyyden mukaisiksi. Muutoin, jos talouden toimijat odottavat velan pysyvää kasvua, finanssipoliittinen tuki menettää tehonsa ja voi kääntyä tavoitteensa vastaiseksi, varsinkin kun kriisin huippu on saavutettu ja elpyminen alkaa.

34. Aiempi kokemus on osoittanut, että koska kriiseissä korostuu rakenneuudistusten tarpeellisuus ja kiireellisyys, ne tarjoavat valtioille tilaisuuden saavuttaa ratkaisevia läpimurtoja rakenneuudistuksissa. Finanssipoliittisia irtautumisstrategioita, joilla pyritään kunnianhimoisiin ja realistisiin keskipitkän aikavälin tavoitteisiin, on suunniteltava nyt ja ne on pantava täytäntöön koordinoidusti heti kun talous on elpynyt, ottaen huomioon kunkin maan erityistilanne. Tarvittavien uudistusten tukemiseksi ja finanssipoliittisen sopeutuksen – joka väistämättä kestää useita vuosia – uskottavuuden lisäämiseksi jäsenvaltioiden saattaa olla tarpeen parantaa vakauden lisäämiseen tähtääviä omia institutionaalisia järjestelyjään. Vakaus- ja kasvusopimuksen puitteissa velkatason kestävyys pitäisi nostaa hyvin näkyvään ja yksiselitteiseen rooliin valvontamenettelyissä.

35. Ottaen huomioon, että kestävyys muodostaa haasteen ja orastavaa elpymistä on tuettava, komissio on suosittanut epätasapainon korjaamista niissä maissa, joissa alijäämää on nykyhetkellä liikaa. Tätä silmällä pitäen jäsenvaltioiden pitäisi asettaa kunnianhimoiset mutta realistiset tavoitteet vakaus- ja lähentymisohjelmissaan. Jäsenvaltioiden odotetaan kiinnittävän erityishuomiota kestävyyteen tähtääviin strategioihin.

[1] ”Long-Term Sustainability of Public Finances in the EU”, European Economy , 4/2006, ja komission tiedonanto KOM(2006) 574, 12.10.2006.

[2] Julkisen talouden kestävyyttä koskevat neuvoston päätelmät, 7.11.2006.

[3] EU:n valtion- tai hallitusten päämiesten epävirallinen kokous, ”Pittsburghin G20-huippukokousta varten sovittu kanta”, Bryssel, 17.9.2009.

[4] ”Euroopan talouden elvytyssuunnitelma”, komission tiedonanto Eurooppa-neuvostolle, KOM(2008) 800, 26.11.2008.

[5] ”2009 Ageing Report” , komission ja EKP:n yhteinen kertomus, European Economy , 2, ja komission tiedonanto ”EU:n väestön ikääntymisen vaikutusten käsittelystä”, KOM(2009) 180, 21.4.2009.

[6] Kestävyysindikaattoreissa oletetaan, että väestön ikääntymiseen liittyvät menot (eläkkeet, terveydenhuolto, pitkäaikaishoito, työttömyys ja koulutus) kehittyvät samansuuntaisesti väestökehityksen ennusteiden kanssa. Samoin tulojen ja muiden perusmenojen suhteessa BKT:hen oletetaan pysyvän vakiona.

[7] Rinnakkaiskertomus sisältää yksityiskohtaisen selityksen käytetystä metodologiasta ja erilaisista vaihtoehtoisista skenaarioista.

[8] Velkasuhteen ennakoidaan oleva yli 116 prosenttia suhteessa BKT:hen vuoden 2010 lopussa, mikä on korkein prosenttiluku sitten euron käyttöönoton.

[9] Tämä on julkisen talouden vakauttamisen etenemisvauhdin viitearvona vakaus- ja kasvusopimuksessa.

[10] Takaukset joukkovelkakirjalainoille tai lainoille, joiden liikkeellelaskijana on pankki, erillisyhtiö (”roskapankit”) tai muu yksikkö.

[11] ”Elvytys Euroopassa”, komission tiedonanto kevään Eurooppa-neuvostolle, KOM(2009) 114, 4.3.2009.