[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 28.2.2007

KOM(2007) 72 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Kehitysyhteistyöpolitiikan työnjakoa koskevat EU:n menettelysäännöt

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Kehitysyhteistyöpolitiikan työnjakoa koskevat EU:n menettelysäännöt

Johdanto 3

1. Ainutlaatuinen mahdollisuus 3

1.1. Haasteet 4

1.2. Mahdollisuudet 4

2. Yhteennivoutuneiden käsitteiden monimutkainen kokonaisuus 5

2.1. Täydentävyyden eri ulottuvuudet 5

2.2. Toteutusperiaatteet 6

3. Etenemistapana työnjaon tehostaminen 8

3.1. Käytännöllinen ja tietoon perustuva lähestymistapa 8

3.2. Toimintatapa: menettelysäännöt 9

3.2.1. Menettelysääntöjen luonne 9

3.2.2. Soveltamisala 9

3.2.3. Periaatteet 10

3.2.4. Seuranta 12

Päätelmät 12

JOHDANTO

EU:n kansalaiset haluavat vahvemman EU:n, joka pystyy parantamaan maailman köyhimpien elinolosuhteita. He haluavat, että EU antaa maailmanlaajuisen köyhyyden torjumiseksi enemmän ja nopeammin parempaa apua. He haluavat EU:n, jonka ääni kuuluu paremmin ja jonka poliittinen vaikutusvalta vastaa sen taloudellista avokätisyyttä.

EU:n kansalaiset haluavat EU:n olevan kuitenkin myös toimiva ja tehokas. Viimeisen kymmenen vuoden aikana kehitysaputoimet ja niiden rakenteet ovat moninkertaistuneet, mikä on johtanut monimutkaiseen ja kalliiseen kehitysaputeollisuuteen. Jokaisessa kehitysmaassa on vuosittain käynnissä keskimäärin 350 avunantajien hanketta. Tilanne onkin se, että samoihin maihin ja samoille aloille keskittyy liian paljon avunantajia. Esimerkiksi Mosambikissa HIV:n torjunnan alalla toimii peräti 27 avunantajaa. Usein onkin niin, että kehitysmailla on vaikeuksia selvitä monien hankkeiden, tarpeettomien hallintokulujen, päällekkäisyyksien sekä eri avunantajien erilaisten edellytysten, sääntöjen ja ehtojen viidakossa. Tämä vähentää avoimuutta ja lisää korruption riskiä. Joissakin maissa kuten Keski-Afrikan tasavallassa tai Somaliassa taas on havaittavissa avunantajien kyllästymistä, mistä johtuen nämä maat on jätetty lähes oman onnensa nojaan.

Vähitellen ollaan pääsemässä yhteisymmärrykseen siitä, että tällainen vaikeaselkoinen ja monimutkainen tilanne ei ole vakaalla pohjalla ja että Euroopan unionin olisi otettava ohjat käsiinsä ongelman ratkaisemiseksi. Uusien EU:n avunantajien mukaantulo ja lupaus kaksinkertaistaa EU:n apu on lisännyt tietoisuutta siitä, että tarvitaan perinpohjaisia parannuksia. Kehityspolitiikkaa koskevan eurooppalaisen konsensuksen[1] tultua hyväksytyksi vuonna 2005 EU:n toiminta on saanut uutta vauhtia. Ensimmäistä kertaa neuvosto, parlamentti ja komissio sopivat useista EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan yhteisistä arvoista, periaatteista ja tavoitteista, minkä johdosta EU sai johtavan aseman maailman kehitysyhteistyötoiminnassa. Muutamaa kuukautta myöhemmin, huhtikuussa 2006, EU sopi toimenpidepaketista, jolla apua pyritään toimittamaan enemmän, paremmin ja nopeammin.

Nyt on aika siirtyä puheista tekoihin. Kuka tekee mitä on olennainen kysymys, johon EU:n on vastattava, jos se aikoo edistyä EU:n uuden kehitysyhteistyöpolitiikan täytäntöönpanossa. Tämän tiedonannon tavoitteena on sen vuoksi esittää joukko konkreettisia toimenpiteitä, joilla parannetaan EU:n avunantajien toiminnan keskinäistä täydentävyyttä ja työnjakoa. Tavoitteen saavuttamiseksi EU:n on analysoitava edessä olevia tärkeimpiä haasteita ja mahdollisuuksia (1 osa) ja määriteltävä uudelleen toimintaansa ohjaavat käsitteet ja periaatteet (2 osa). Tältä pohjalta EU:n olisi määriteltävä etenemistapansa (3 osa).

1. Ainutlaatuinen mahdollisuus

Täydentävyys ei ole uusi poliittinen asia. Kansainvälisillä avunantajilla ja järjestöillä kuten Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestöllä (OECD), Yhdistyneillä Kansakunnilla ja Maailmanpankilla on jo pitkältä ajalta kokemusta pyrkimyksistä parantaa täydentävyyttä. EU:n tasolla tiedonannot ja neuvoston päätöslauselmat vuosilta 1995[2] ja 1999[3], monet raportit ja erilaiset pilottialoitteet kertovat EU:n sitoutumisesta työnjaon edistämiseen. Marraskuussa 2000 annettu kehitysyhteistyöpolitiikkaa koskeva yhteislausunto[4] oli ensimmäinen yritys päästä toiminnalliseen täydentävyyteen komission ja jäsenvaltioiden välillä, sillä lausunnossa määriteltiin alat, joilla yhteisön avulla on tunnustettua lisäarvoa. Monetkaan näistä poliittisista aloitteista eivät kuitenkaan muuttuneet käytännön todellisuudeksi kentällä, mikä johtui tällaisen lähestymistavan aiheuttamista poliittisista ja toiminnallisista vaikeuksista.

1.1. Haasteet

Politiikka ja näkyvyys. Kehitysyhteistyö on osa avunantajamaiden ulkopolitiikan välineistöä. Avunantajamaat saattavat olla haluttomia luopumaan yhteistyöstä tietyllä alalla tai tietyssä maassa, koska se voi johtaa niiden toiminnan näkyvyyden heikkenemiseen. Näkyvyydellä on myös kotimainen ulottuvuus. Parlamentit ja kansalaiset eivät välttämättä halua tukea toimenpiteitä, joilla vetäydytään köyhyyden vähentämiseen välittömästi liittyviltä aloilta (esim. koulutus, lasten terveys).

Toiminnalliset haasteet . Vaikka avunantajilla olisikin poliittista tahtoa pyrkiä mahdollisimman edulliseen työnjakoon, asiaan liittyy silti toiminnallisia haasteita. Joissakin tapauksissa kumppanimaissa on tehty sitoumuksia ja valtiot ovat tukeneet yhdenmukaistamisprosesseja ja avunantajien välistä työnjakoa. Vuoden 2006 alussa noin 15 maassa oltiin kehittämässä paikallisia prosesseja, joihin kuuluvat myös niin kutsutut yhteiset avustusstrategiat. Nämä ansiokkaat aloitteet eivät kuitenkaan asiaan liittyvien toiminnallisten vaikeuksien vuoksi ole välttämättä johtaneet merkittävään käytännön edistymiseen.

Olemassa olevan asiantuntemuksen hyödyntäminen. Laadittaessa työnjakoa koskevaa strategiaa on otettava huomioon EU:n avunantajien välillä vallitsevat huomattavat erot. Jotkin maat ovat jo pitkään antaneet suuria määriä virallista kehitysapua. Jotkin maat ovat puolestaan säilyttäneet siirtomaavalta-aikaan liittyvät vahvat kulttuuri- ja poliittiset siteet. Jotkin maat taas ovat vasta äskettäin aloittaneet kehitysyhteistyön harjoittamisen. Kaikilla EU:n avunantajilla on erityisasiantuntemusta ja ne kaikki voivat omaksua oman aktiivisen roolin työnjaossa. Tätä asiantuntemusta ei saisi hukata, vaan sitä olisi pyrittävä hyödyntämään täysimääräisesti. Työnjako ei saisi johtaa jäykkään byrokraattiseen lähestymistapaan, vaan sen olisi mahdollistettava joustavuus.

1.2. Mahdollisuudet

Perustana uusi maailmanlaajuinen ja eurooppalainen konsensus. Kaikki avunantajat allekirjoittivat vuonna 2005 Pariisin julistuksen, jossa korostetaan täydentävyyden merkitystä ja tarvetta käyttää täysimääräisesti hyväkseen muiden osapuolten suhteelliset edut ja kunnioittaa samalla kumppanimaiden omavastuuta. EU on mennyt vielä askeleen pidemmälle. EU:n osuus Pariisin julistukseen perustui kehitysavun yhdenmukaistamista käsitelleen ad hoc -työryhmän selvitykseen[5], ja siinä EU lupasi kehittää täydentävyyteen tähtäävän toimintastrategian. Tämä sitoumus liitettiin myöhemmin olennaiseksi osaksi kehityspolitiikkaa koskevaa vuoden 2005 eurooppalaista konsensusta. Lisäksi se on keskeisessä asemassa vuonna 2006 esitetyssä EU:n avun tuloksellisuutta koskevassa toimintasuunnitelmassa. Tämän ehdotuksen jälkeen EU:n ministerit sopivat, että kehitetään toiminnallisia periaatteita, jotka koskevat tapoja organisoida työnjako kumppanimaassa ja eri maiden välillä nykyistä paremmin. Tätä tiedonantoa tarkasteltaessa olisi otettava huomioon nämä yhteydet. Se on laadittu vähitellen vuodesta 2004 lähtien seitsemän puheenjohtajakauden aikana jäsenvaltioiden asiantuntijoiden avustuksella.

EU:lla on mahdollisuus johtavaan asemaan, mutta myös vääjäämätön vastuu. Kehitysapua koskevan tietoisuuden lisääntymiseen EU:ssa liittyy myös erityinen vastuu, onhan EU:n osuus maailmanlaajuisesta virallisesta kehitysavusta 52 prosenttia ja suunnitellusta avun lisäyksestä 80 prosenttia. Kaikilla EU:n avunantajilla on yhteiset kehitystavoitteet, yhteinen visio sekä yhteiset arvot ja periaatteet. Tämä visio on kiteytetty kehityspolitiikkaa koskevaan eurooppalaiseen konsensukseen, ja se muodostaa perustan vastuun jakamiselle. Lisäksi komissio ja jäsenvaltiot toteuttavat jo nyt kentällä maakohtaista koordinaatiota ja käyvät jatkuvaa vuoropuhelua. EU:n yhteinen ohjelmasuunnittelu on käynnistymässä. Eurooppalaisessa konsensuksessa budjettituki ja alakohtainen tuki tunnustetaan parhaiksi tukimuodoiksi, sillä ne tarjoavat lisämahdollisuuden edistää koordinaatiota, yhdenmukaistamista ja työnjakoa vielä nykyistä pidemmälle.

Suorituskyvyn parantaminen. EU Donor Atlas –julkaisussa on määritetty puutteet, päällekkäisyydet ja tarpeettomat hallinnolliset kustannukset, jotka rajoittavat EU:n avunantajien avun vaikutuksia ja lisäävät kumppanimaiden rasitusta. EU:n avunantajien toiminnan keskinäisen täydentävyyden parantaminen on avainasemassa pyrittäessä lisäämään Euroopan suorituskykyä suuntaa näyttävänä avunantajana.

2. Yhteennivoutuneiden käsitteiden monimutkainen kokonaisuus

Täydentävyys kattaa laajan kirjon periaatteita ja käsitteitä. EU:n on arvioitava kaikkia näitä ulottuvuuksia huolellisesti ja selkiytettävä niitä. Yhteisen toiminnan edellytyksenä on käsitteellisestä kehyksestä sopiminen. Tässä vaiheessa ei ole olemassa selkeää, kansainvälisesti sovittua täydentävyyden määritelmää, sillä Pariisin julistuksessakin sellaista hahmoteltiin vain lyhyesti. Sen vuoksi on tärkeää, että EU tarjoaa kansainväliselle yhteisölle avainkäsitteiden ja -periaatteiden määritelmät.

2.1. Täydentävyyden eri ulottuvuudet

Täydentävyys on organisaatioon liittyvä käsite. Se on käsitettävä avunantajien toiminnaksi täydellisessä ja tasapainoisessa sopusoinnussa sen sijaan, että kyseessä olisi pelkkä suunnitteluun liittyvä lisätehtävä. Täydentävyyden lähtökohtana on koordinointi, mutta siinä mennään paljon pidemmälle: täydentävyys on sitä, että kukin toimija keskittää apunsa alueille, joilla siitä saadaan eniten lisäarvoa, kun otetaan huomioon muiden toiminta. Näin ollen täydentävyys tarkoittaa parasta mahdollista eri toimijoiden välistä työnjakoa siten, että tuloksena on taloudellisten ja henkilöstöresurssien optimaalinen käyttö. Täydentävyydellä on seuraavat viisi ulottuvuutta, jotka kaikki vaikuttavat toisiinsa ja jotka on nähtävä kokonaisuutena.

Maakohtainen täydentävyys: Kuten edellä todettiin, avun pirstaloituminen johtaa kumppanimaissa hallinnollisen työmäärän ja maksutapahtumista aiheutuvien kustannusten kasvuun, hämärtää poliittista vuoropuhelua ja saattaa johtaa resurssien epätarkoituksenmukaiseen kohdentamiseen. Jotkin, usein poliittisesti houkuttelevat alat saattavat saada kohtuutonta rahoitusta, kun taas toiset, yhtä tärkeät alat ovat alirahoitettuja. Osuva esimerkki siitä, kuinka järjenvastaiseksi järjestelmä saattaa muodostua, ovat Keniassa käytössä olevat lääkkeidenostokanavat, joissa on mukana 20 avunantajaa 13 hankintayksikön välityksellä (ks. liite 7).

Maiden välinen täydentävyys: Liian monet avunantajat keskittävät toimensa harvoihin, usein menestystä tuottaneisiin maihin, kun taas liian usein muut, usein epävakaat maat, jäävät sivuun. Tämä suuntaus on omiaan kasvattamaan kuilua suosittujen avun kohteiden ja vain rajoitetusti apua saavien maiden välillä. Parhaillaan kehitetään mielenkiintoisia kokeiluja, joilla pyritään varmistamaan vähimmäismäärä kansainvälistä apua maille, joissa kumppanuussuhteiden toteuttaminen on vaikeaa ja maan sisäinen kapasiteetti rajallista. EU:lla on tässä suhteessa erityisrooli: Euroopan yhteisö toimii maailmanlaajuisesti, jäsenvaltioilla on läheisiä yhteyksiä kaikkiin kehitysmaihin ja EU:lla on virallisia sopimuksia niistä lähes kaikkien kanssa.

Alojen välinen täydentävyys: Kaikkien avunantajien ei tarvitse luoda kapasiteettia kaikilla aloilla. Jotkin avunantajat ovat kehittäneet erityistietämystä, jota olisi hyödynnettävä täysimääräisesti. Kehityspolitiikkaa koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa on esimerkiksi määritelty alat ja aihealueet, joille Euroopan komission olisi keskitettävä toimintansa maailmanlaajuisesti. Jotkin avunantajat ovat hyödyntäneet hallintoelintensä tasolla vallitsevaa suhteellista etuaan täysimääräisesti ja määrittäneet ensisijaisia aloja. Kokonaisuutena EU:n pitäisi voida tarjota käyttöön täydellinen aihekohtaisten ja alakohtaisten toimintojen välineistö, joka perustuu yksittäisten avunantajien erityisasiantuntemukseen.

Vertikaalinen täydentävyys: Kehitysaputoiminta on kerrostunut monimutkaiseksi järjestelmäksi, kun alalla on esitetty maailmanlaajuisia apua koskevia aloitteita ja alueellisia organisaatioita on noussut merkittäviksi toimijoiksi. Useilla aloilla toteutetaan samanaikaisesti samanlaisia toimintoja kansallisella (ja alemmilla tasoilla), alueellisella tai kansainvälisellä tasolla. On harkittava perusteellisesti, miten saada aikaan uusia synergioita. Usein esimerkiksi rajatylittäviä toimintoja, laajamittaisia hankkeita ja valmiuksien kehittämishankkeita suunnitellaan sekä kansallisella että alueellisella tasolla.

Avun muotojen ja välineiden täydentävyys: Joihinkin aloitteisiin kuuluu yhdistelmä erilaisia avun muotoja tai välineitä, joiden synergiaa on parannettava. Usein on esimerkiksi valittava, millä tavoin apua voidaan täydentää lainoilla tai yksityisellä pääomalla. Lisäksi jotkin avunantajat ovat erikoistuneet tiettyihin avun muotoihin tai välineisiin tai suosivat tiettyä muotoa tai välinettä (esim. budjettituki, hankkeet, tekninen apu tai tuki kansalaisjärjestöille).

2.2. Toteutusperiaatteet

Omavastuu: Maakohtainen työnjako olisi järjestettävä siten, että ensisijainen johtajuus ja vastuu olisi kumppanimaiden hallituksilla. Jos tällaista johtajuutta ja omavastuullisuutta ei ole, EU:n olisi edistettävä niiden luomista. Joka tapauksessa EU:n olisi oltava aktiivisesti mukana edistämässä täydentävyyttä ja työnjakoa. Kaikkien aloitteiden on mahdollisuuksien mukaan perustuttava olemassa oleviin prosesseihin ja ne on voitava tarvittaessa helposti siirtää asianomaiselle valtiolle. EU:n olisi tarjottava kumppanimaille tukea voimavarojen kehittämiseen, jotta nämä kykenisivät ottamaan vastuun.[6]

Vaikutus avun kokonaismäärään: On erittäin tärkeää, että työnjakoa ei toteuteta avun kokonaismäärän tai avun ennustettavuuden kustannuksella. Avun epävakaisuus saattaa aiheuttaa vastaanottajamaan taloudelle suuria haasteita. Suunniteltu avun lisääminen saattaa helpottaa tilannetta, mutta EU:n avunantajien olisi vältettävä yhtäkkisiä apuun kohdistuvia häiriöitä. Toimintalinjojen muutokset olisi toteutettava yhteistyössä kumppanimaiden kanssa.

EU:ta ja avunantajia koskevat ulottuvuudet: Kuten edellä mainittiin, EU:lla on erityisvastuu, sillä sen osuus koko maailman virallisesta kehitysavusta on yli 50 prosenttia. Lisäksi EU:n yhteinen visio ja kehitystavoitteet sekä sen yhteiset poliittiset päämäärät muodostavat ihanteellisen pohjan työnjaon kehittämiselle. Sen vuoksi EU:n on ennen kaikkea järjestettävä oma työnjakonsa. EU-tason johtajuuden ja täydentävyyden kehittäminen tarjoaa perustan myös kansainvälisen työnjaon parantamiselle. Kehityspolitiikkaa koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa luotiin periaatteet, joiden mukaisesti näiden kahden toisiaan vahvistavan ulottuvuuden välillä voidaan parhaiten käydä vuoropuhelua.

Suhteellinen etu ja lisäarvo: Täydentävyyden olisi perustuttava suhteelliseen etuun, jota avunantajilla on kumppanivaltioiden tukemisessa (ks. määritelmä liitteessä 2). Kunkin EU:n avunantajan olisi käytettävä täysimääräisesti hyväkseen omia ja toistensa suhteellisia etuja i) työnjaon parantamiseksi, ii) toimintojen keskittämiseksi ja iii) hajautetun yhteistyön kehittämiseksi. Suhteellisia etuja voidaan saada myös alojen sisäisiltä osa-alueilta tai aloihin sisältyvien kapeampien aihepiirien parista. Esimerkkejä tästä voisivat olla osallisuutta edistävä opetus koulutusalalla, kalastus luonnonvarojen hoidon alalla tai paikallishallinto julkisen sektorin uudistamisen alalla. Eurooppalaisessa konsensuksessa määriteltiin tehtävät, joita toteuttamalla komissio pyrkii luomaan lisäarvoa (46–55 kohta). Avunantajatehtävänsä lisäksi komission toiminnalla on tunnustettua lisäarvoa strategisten toimintalinjojen kehittämisessä, kehityspolitiikan parhaiden käytäntöjen edistämisessä ja yhteensovittamisen ja yhdenmukaistamisen helpottamisessa (50 ja 51 kohta) sekä lisäksi sisäisten yhteisöpolitiikkojen ulkoisen ulottuvuuden alalla.

Johtava avunantaja ja hajautettu yhteistyö: Hajautettu yhteistyö on käytännön järjestely, jossa yksi avunantaja (”johtava avunantaja”) toimii yhden tai useamman muun avunantajan (”delegoivat avunantajat” tai ”äänettömät kumppanit”) antamin valtuuksin. Johtavan viranomaisen ja delegoivan viranomaisen on määriteltävä keskenään toiminnan käytännön toteutustavat, mihin kuuluvat myös näkyvyyteen liittyvät kysymykset. Hajauttamisen laajuus ja muoto vaihtelevat; vastuualue voi kattaa hankesyklin yhden osa-alueen (esim. tietyn tarkastelun) tai kokonaisen alakohtaisen ohjelman tai jopa maaohjelman[7].

Eurooppalainen naapuruus- ja kumppanuuspolitiikka: Eurooppalaisen naapuruus- ja kumppanuuspolitiikan tarkoituksena on muodostaa etuoikeutettuja kumppanuussuhteita naapurimaiden kanssa käyttämällä asianmukaisia välineitä, myös kehityspolitiikan välineitä, edistämään tehokasta hallinnointia ja toteutusta. Sen vuoksi eurooppalaiseen naapuruus- ja kumppanuuspolitiikkaan ja siihen liittyviin rahoitusvälineisiin sisältyy erityismääräyksiä, jotka koskevat EU:n tuen ohjelmoimista kokonaisuutena, maakohtaisesti ja alueellisella tasolla, poliittista ja alakohtaista vuoropuhelua, jäsenvaltioiden erityisvahvuuksien hyödyntämistä (esim. kumppanuusohjelmilla) ja komission toteuttamaa koordinointia. Menettelysääntöjen soveltamisessa näihin määräyksiin ja eurooppalaisen konsensuksen 62 kohdan mukaisesti otetaan asianmukaisesti huomioon laajempi poliittinen toimintakehys ja eurooppalaisen naapuruus- ja kumppanuuspolitiikan tekninen luonne (lähentäminen EU:n säännöstöön).

3. Etenemistapana TYÖNJAON TEHOSTAMINEN

Täydentävyyden parantaminen edellyttää muutoksia sekä avunantajien että vastaanottajamaiden asenteissa. Sillä on huomattavia vaikutuksia suunnitteluprosesseihin ja pitkäaikaisiin kumppanuuksiin eri maissa ja eri aloilla. Tähän ei päästä käden käänteessä. Tarvitaan pitkän aikavälin perspektiiviä ja monivaiheista lähestymistapaa.

3.1. Käytännöllinen ja tietoon perustuva lähestymistapa

Aikaisempien kokemusten analysointi ja hyödyntäminen. Useissa kansallisissa kehityspolitiikoissa on otettu tavoitteeksi täydentävyyden ja työnjaon kehittäminen, ja toiminta tähän suuntaan on käynnissä. Hyvistä toimintatavoista voidaan ottaa oppia, mutta opettavaisia ovat myös kokemukset aloitteista, joissa ei ole päästy odotettuihin tuloksiin (ks. liite 3).

Poliittisen valtuutuksen hankkiminen. Kehitysyhteistyö perustuu poliittisiin päätöksiin, ja parlamentit valvovat apumäärärahoja. Muutosten toteuttamiseen tarvitaan korkean tason poliittinen päätös, ja toimintaa ohjaamassa olisi oltava selkeä ylimmän tason poliittinen valtuutus.

Asianmukaisten toimintasääntöjen luominen. Täydentävyys liittyy hyvin kiinteästi siihen, millä tavoin avunantajat organisoivat kehitysyhteistyön toimintalinjojen suunnittelun, ohjelmoinnin ja toteutuksen. Avun toimitusten metodologian käynnissä oleva tarkastelu kattaa johtavien ja aktiivisten avunantajien tehtävät sekä delegoivat kumppanit, yhteisen ohjelmoinnin ja yhteiset rahoitusjärjestelyt.

Toteutusta koskeva käytännöllinen lähestymistapa. Täydentävyyden edistämisen olisi perustuttava käytännönläheiseen lähestymistapaan, jolla pyritään konkreettisiin ja todellisiin tuloksiin. Viime vuosina maakohtaisesta täydentävyydestä käytyjen laajojen keskustelujen pitäisi mahdollistaa varhaisessa vaiheessa tapahtuva toteutus. Maiden välisen ja alojen välisen täydentävyyden toteutuksen ohjaamiseksi on käytävä vielä lisää poliittista keskustelua. Toimintamenetelmien olisi säilyttävä järkevinä, avoimina ja tasapainoisina kaikissa vaiheissa.

Tehokkaiden seurantajärjestelmien muodostaminen. Pariisin julistuksen allekirjoittajien mielestä Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön kehitysapukomitean seurantajärjestelmät ovat hyvä perusta edistymisen jatkuvalle seurannalle. Muissa maissa olisi käytettävä olemassa olevia kansallisia järjestelmiä, ja uusia järjestelmiä olisi luotava mahdollisimman vähän. EU:n tilanteesta saa kokonaiskuvan EU Donor Atlas -julkaisusta ja toteutusta koskevista vuosiraporteista.

3.2. Toimintatapa: menettelysäännöt

Tässä yhteydessä ehdotetaan, että hyväksytään menettelysäännöt, joissa määritellään toiminnalliset periaatteet EU:n avunantajien välisen työnjaon parantamiseksi. Menettelysäännöt on luonnosteltu kentältä peräisin olevien hyvien käytänteiden pohjalta tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa. Menettelysääntöjen perustana ovat Pariisin julistukseen sisältyvät omavastuun, lähentämisen, yhdenmukaistamisen ja tuloshakuisuuden periaatteet , sekä eurooppalaisessa konsensuksessa korostetut lisätavoitteet ja -arvot.

Euroopan komissio soveltaa menettelysääntöjä niiden tavoitteiden ja periaatteiden pohjalta, jotka määritellään sen kehitysapua ja ulkoista apua koskevaan politiikkaan sovellettavassa oikeudellisessa kehyksessä; siihen kuuluu kehitysyhteistyön rahoitusväline sekä Euroopan kehitysrahasto.

3.2.1. Menettelysääntöjen luonne

Menettelysäännöt ovat vapaaehtoiset, joustavat ja itseohjautuvat. Ne ovat ei-velvoittava väline, jolla ohjataan toimintalinjoja ja toimia ja edistetään sitoumustemme johdonmukaisuutta. Menettelysäännöissä esitetään EU:n kehitysapuun sovellettavia periaatteita ja normeja, jotka voidaan kuitenkin sisällyttää myös mihin tahansa vastaaviin paikallisesti tai kansainvälisesti sovittuihin menettelysääntöihin, jos sellaisia kehitetään.

Menettelysäännöt ovat dynaaminen asiakirja. Niissä vahvistetaan tavoitteet, jotka EU:n avunantajat pyrkivät saavuttamaan vähitellen. Niitä arvioidaan ja tarkistetaan säännöllisesti, kun niiden täytäntöönpanon ja asiassa edistymisen seurannan kautta kertyy tietoa.

Menettelysäännöt ovat luonteeltaan yleispätevät ja niissä keskitytään laajoihin suuntaviivoihin. Ne on laadittu toivottavien tulosten pohjalta, ei niinkään sarjaksi ohjailevia menettelytapoja, joilla tavoitteisiin pyritään. Tämä lähestymistapa mahdollistaa joustavuuden, jolla tasapainotetaan tarve saavuttaa tuloksia nopeasti ja rajoitukset, joita joillakin EU:n avunantajilla on periaatteiden noudattamisessa.

Menettelysäännöt on tarkoitettu kaikille EU:n päättäjille , jotka saattavat osallistua kehitysavun määrittelyyn tai täytäntöönpanoon jossakin muodossa. Heitä kannustetaan noudattamaan menettelysääntöjä.

Menettelysäännöillä pyritään edistämään kansainvälisesti asetettuja tavoitteita. Koko maailman avunantajien toivotaan hyötyvän menettelysäännöistä ja haluavan sitoutua julkisesti niiden noudattamiseen. Valtiot ja avunantajaelimet haluavat ehkä käyttää niitä mittatikkuna arvioidessaan yhteistyökumppaneitaan. Lisäksi kumppanimailla on oikeus edellyttää niitä avustamaan pyrkivien tahojen täyttävän nämä standardit.

3.2.2. Soveltamisala

Kansalaisyhteiskuntatoiminta ja yhteistyö yksityisten säätiöiden kanssa ovat merkittävässä osassa yksittäiseen maahan toimitetun avun yhteydessä, mutta yksityisen ja julkisen alan välisen täydentävyyden kehittäminen kuuluu toisen keskustelun piiriin. Tämän ulottuvuuden merkitys tunnustetaan siis täysin, mutta näissä menettelysäännöissä käsitellään vain viranomaisten toiminnan keskinäistä täydentävyyttä.

Tässä vaiheessa viitataan edellä esiin tuotuun viiteen osa-alueeseen, mutta ehdotetuissa menettelysäännöissä keskitytään pääasiassa kolmeen ensimmäiseen täydentävyyden ulottuvuuteen. Niitä ovat EU:n avunantajien keskinäinen työnjako ja tavat, joilla EU:n avunantajat voivat täydentää toistensa toimintaa (maakohtainen, maiden välinen ja alojen välinen täydentävyys). Menettelysäännöissä kuitenkin vahvistetaan jälleen tarve käsitellä jäljelle jääviä ulottuvuuksia muissa asianmukaisissa yhteyksissä.

Lisäksi menettelysäännöt koskevat toiminnallista täydentävyyttä. Niissä ei ole tarkoitus puuttua mihinkään institutionaalisiin rakenteisiin. Edistyksen saavuttaminen työnjaon alalla merkitsee kuitenkin muutoksia sekä toimintojen ja työmenetelmien uudelleenjärjestämistä, jopa mahdollisia rakenteen mukautuksia. Niitä on edistettävä ja tuettava tukitoimenpiteillä.

3.2.3. Periaatteet

EU:n avunantajien ehdotetaan sitoutuvan seuraaviin periaatteisiin (yksityiskohtaisemmat kuvaukset liitteessä 1):

- Ohjaava periaate 1 – Kussakin maassa toteutettavien toimintojen kohdistaminen keskeisille aloille

EU:n avunantajat kohdistavat toimintansa kussakin maassa kahdelle keskeiselle alalle niiden suhteellisten etujen perusteella. Kumppanimaita kannustetaan omaksumaan aktiivinen rooli keskeisten alojen määrittämisessä. Eurooppalaisessa konsensuksessa määriteltiin tehtävät, joita toteuttamalla komissio pyrkii luomaan lisäarvoa (46–55 kohta). Sitä täydentää perustamissopimus, jossa tunnustetaan sisäisten yhteisöpolitiikkojen ulkoisen ulottuvuuden tuoma lisäarvo. Suurimman osan käytettävissä olevasta rahoituksesta olisi suuntauduttava näille kahdelle keskeiselle alalle, mutta sen lisäksi avunantajat voivat antaa yleistä budjettitukea, jos olosuhteet sen mahdollistavat, ja rahoittaa muiden alojen toimintoja, kuten tukea kansalaisyhteiskunnalle, tutkimukselle tai yliopistojen ja koulujen yhteistyölle.

Laatikko 1: Euroopan komission vuonna 2001 käyttöön otetuissa ja vuonna 2005 tarkistetuissa maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa kuvaillaan strateginen ohjelmasuunnittelu, jota noudatetaan komission avun kohdentamisessa kaikkien kehitysmaiden osalta. Toimintojen ja taloudellisen avun keskittäminen kahdelle alalle on näiden strategia-asiakirjojen keskeinen periaate, ja se on parantanut huomattavasti komission harjoittaman yhteistyön kohdentamista ja tehokkuutta. |

- Ohjaava periaate 2 – Muiden maassa käynnissä olevien toimintojen uudelleenjärjestäminen

EU:n avunantajat järjestävät uudelleen avustustoiminnat, jotka eivät kuulu niiden keskeisiin aloihin. Tämä voidaan toteuttaa joko jatkamalla osallistumista johtavaan avunantajaan liittyvin järjestelyin ja hajautetun yhteistyön tai kumppanuuksien kautta, jolloin toiminta siirretään yleisen budjettituen piiriin, tai siten, että toiminnasta vetäydytään vastuullisella tavalla.

a) Alaperiaate 2 a – Johtavaan avunantajaan liittyvä järjestely

EU:n avunantajat pyrkivät luomaan laajaan valtuutukseen perustuvan johtavan avunantajan järjestelyn.

b) Alaperiaate 2 b – Hajautettu yhteistyö tai kumppanuus

Jos jonkin alan katsotaan olevan kumppanimaan tai avunantajan kannalta strategisen tärkeä, ja sillä on puutetta rahoituksesta, EU:n avunantajat voivat tehdä hajautettua yhteistyötä tai kumppanuutta koskevan järjestelyn toisen avunantajan kanssa.

Laatikko 2: Yhdistyneen kuningaskunnan kansainvälisen kehityksen ministeriö (DFID) on siirtänyt Etelä-Afrikassa maareformia koskevan tukensa toteuttamisen Belgian hoidettavaksi. Ruotsi puolestaan on delegoinut Ruandassa koulutusalalle suunnatun tuen seurannan ja tarkastuksen DFID:lle, joka kohdistaa alalle yleistä budjettitukea.

- Ohjaava periaate 3 – EU:n asianmukaisen aktiivisuuden varmistaminen tärkeillä aloilla

EU:n avunantajien olisi varmistettava, että jokaisella köyhyyden vähentämisen kannalta merkittäväksi katsotulla strategisella alalla toimii ainakin yksi EU:n avunantaja aktiivisesti. EU:n avunantajat pyrkivät lisäksi rajoittamaan aktiivisten avunantajien lukumäärän vuoteen 2010 mennessä enintään kolmeen alaa kohti.

- Ohjaava periaate 4 – Käytänteiden siirtäminen yhteistyöhön alueellisten kumppaniorganisaatioiden kanssa

Koska avun määrä on lisääntynyt ja toiminnat laajenneet myös aluetasolla, EU:n avunantajat soveltavat edellä esitettyjä kunkin maan sisäisen työnjaon periaatteita myös toimintaansa alueellisten kumppaniorganisaatioiden kanssa.

- Ohjaava periaate 5 – Ensisijaisten kohdemaiden määrittäminen

EU:n avunantajat vahvistavat EU:n sisällä käytävän vuoropuhelun pohjalta maantieteellistä keskittymistään ottaen huomioon muiden avunantajien toiminnan. Kuten eurooppalaisessa konsensuksessa todettiin, yhteisön apu säilyy maailmanlaajuisena.

Laatikko 3: Esimerkiksi Alankomaat on vähentänyt toimintansa ensisijaisia kohdemaita radikaalisti (yli 70:stä noin 20:een) soveltamalla yleisesti ottaen kolmea valintaperustetta: i) köyhyysaste, ii) makrotaloudellinen kehitys ja iii) hallintotavan moitteettomuus.

- Ohjaava periaate 6 – Avun kohdentaminen apua rajoitetusti saaviin maihin

EU:n avunantajat pyrkivät osoittamaan osan apumäärärahoistaan ”aliavustettuihin” maihin. Nämä ovat usein epävakaita valtioita, joiden vakauttamisella on myönteisiä heijastusvaikutuksia laajemmallekin alueelle.

Laatikko 4: Unohdetut kriisit ovat humanitaarisen avun pääosaston (ECHO) apustrategian selkeä painopistealue. ECHO asetti vuonna 2002 tavoitteeksi osoittaa 10 prosenttia varoistaan unohdettuihin kriiseihin. Tavoite on suurelta osin saavutettu. Unohdettuihin kriiseihin myönnettiin jo vuoden 2004 aikana kaikkiaan 239 miljoonaa euroa tukea (42 prosenttia kokonaisvaroista).

- Ohjaava periaate 7 – Maailmanlaajuisten vahvuuksien analysointi ja laajentaminen

EU:n avunantajat syventävät suhteellisten etujensa itsearviointia. Niiden olisi erikoistuttava entisestään, mutta säilytettävä samalla asiantuntemuksen monipuolisuus koko EU:ssa.

Komissio kehittää edelleen asiantuntemustaan ja toimintakykyään aloilla, joilla sillä on suhteellisia etuja, ja kiinnittää erityistä huomiota maakohtaisesti tarvittavan toimintakyvyn ja asiantuntemuksen muodostamiseen.

- Ohjaava periaate 8 – Eteneminen vertikaalisen täydentävyyden ja avun muotojen ja välineiden täydentävyyden aloilla

EU:n avunantajat sitoutuvat edistämään täydentävyyden muita ulottuvuuksia, ensi sijassa olennaisten kansainvälisten foorumeiden ja kumppanuuksien yhteydessä.

- Ohjaava periaate 9 – Työnjaon edistäminen yhdessä

EU:n avunantajat käyttävät jatkossa yhä enemmän yhteislausuntoja työnjaon tarkoituksen, tapojen ja tulosten selventämiseen sekä EU:n kokonaisvaikutuksen lisäämiseen.

- Ohjaava periaate 10 – Apujärjestelmien uudistusten tehostaminen

EU:n avunantajat tunnustavat, että työnjako edellyttää todellisia rakennemuutoksia, uudistuksia ja riittäviä henkilöresursseja.

3.2.4. Seuranta

Edellä esitetyistä syistä ehdotetaan, että nämä menettelysäännöt hyväksytään ensin EU:n piirissä ja että toisessa vaiheessa kaikki avunantajat voivat halutessaan liittyä noudattamaan niitä. Menettelysääntöjen menestyksekäs täytäntöönpano edellyttää jäsenvaltioiden ja komission yhteistoimintaa ja selkeitä ohjeita. Komission lähetystöt ja jäsenvaltioiden edustustot ovat avainasemassa niiden täytäntöönpanossa.

Menettelysääntöjen täytäntöönpanoa olisi edistettävä ja seurattava tehokkaasti. Lisäksi niiden täytäntöönpanoa olisi käsiteltävä EU:n kehityspolitiikan suuntausta koskevassa vuosittaisessa keskustelussa, ja seurannan olisi perustuttava kolmeen osatekijään: vuotuiseen otantaan maakohtaisista tapauksista, EU Donor Atlas -teokseen mukautettuna nykyistä poliittisempaa käyttöä varten ja valmisteilla olevaan EU:n kehitysraporttiin. Menettelysääntöjä olisi tarkasteltava uudelleen vuonna 2010.

Päätelmät

Nykyinen tilanne, jossa avunantajien yhteinen panos jää tehottomaksi, on kestämätön. EU:lla on velvollisuus toimia ennakoivasti tähän haasteeseen vastaamiseksi. Tällä hetkellä vallitsee ainutlaatuinen mahdollisuus lunastaa vähitellen pitkäaikainen sitoumus parantaa täydentävyyttä ja toteuttaa todellinen avunantajien välinen työnjako. EU:n avunantajien toivotaan hyväksyvän ehdotetut menettelysäännöt ja aloittavan välittömästi niiden periaatteiden noudattamisen sekä käynnissä olevien että tulevaisuudelle suunniteltujen toimintojen osalta. Komissio seuraa ja arvioi menettelysääntöjen täytäntöönpanoa jatkuvalla vuosittaisella raportoinnilla ja säännöllisillä maakohtaisilla otannoilla.

EU:n on nyt edettävä toimintalinjoja koskevia kannanottoja pidemmälle ja siirryttävä sanoista tekoihin. Työnjaosta tehtävät sopimukset lisäisivät avun tuloksellisuutta, vahvistaisivat kehitysyhteistyön merkitystä EU:n ulkosuhteiden yhteydessä ja edistäisivät sellaisen eurooppalaisen identiteetin muodostumista, joka perustuu kehityspolitiikkaa koskevaan eurooppalaiseen konsensukseen sisältyviin arvoihin. EU:lla on sekä mahdollisuus että vastuu toimia kaikki avunantajat kattavan työnjaon moottorina.

[1] EUVL C 46, 24.2.2006.

[2] Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikan ja jäsenvaltioiden politiikkojen keskinäisestä täydentävyydestä, Bryssel, toukokuu 1995. Neuvoston päätöslauselma yhteisön kehitysyhteistyön ja jäsenvaltioiden politiikan ja toimien keskinäisestä täydentävyydestä, Bryssel, kesäkuu 1995.

[3] Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille yhteisön ja jäsenvaltioiden toimintaperiaatteiden toistensa täydentävyydestä kehitysyhteistyössä, KOM(1999) 218, 6.5.1999. Neuvoston päätöslauselma yhteisön ja jäsenvaltioiden kehitysyhteistyön keskinäisestä täydentävyydestä, Bryssel, toukokuu 1999.

[4] Neuvoston ja komission yhteislausunto EY:n kehitysyhteistyöpolitiikasta – marraskuu 2000.

[5] Neuvosto vahvistanut marraskuussa 2004.

[6] Neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätelmät täydentävyyttä ja työnjakoa koskevista EU:n ohjaavista periaatteista (17.10.2006) – Yleiset periaatteet.

[7] Definition of the DAC Guidelines and Reference Series: Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery, Good Practice Papers.