Finanssipolitiikan koordinointi on edelleen keskeistä. Koronaviruspandemian aiheuttaman talouden voimakkaan taantuman johdosta toteutetut jäsenvaltioiden koordinoidut finanssipoliittiset toimet, joita on tuettu yleisen poikkeuslausekkeen aktivoinnilla ja EU:n tason toimilla, ovat olleet erittäin onnistuneita pandemian taloudellisten vaikutusten lieventämisessä. Finanssipolitiikan vahva koordinointi on edelleen tarpeen, jotta voidaan varmistaa julkisen talouden kestävyys ja sujuva siirtyminen uudelle ja kestävälle kasvu-uralle.

Vuotta 2023 koskevat finanssipoliittiset suositukset muotoillaan laadullisesti ja niiden taustalla on määrällisiä tekijöitä. Koska tuotantokuilujen ja rakenteellisen rahoitusaseman arviointi on talouden olosuhteet huomioon ottaen vaikeaa, komissio ehdottaa keväällä viime vuoden tapaan maakohtaista finanssipoliittista ohjausta, joka perustuu vuoden 2022 finanssipoliittiseen suosituksen yhteydessä noudatettuun lähestymistapaan, juoksevien menojen kasvun rajoittamiseen ja julkisen talouden laadun ja koostumuksen tarkasteluun. Komissio seuraa julkisen talouden toteutumaa suhteessa suosituksiin tältä pohjalta. Euroalueen jäsenvaltioiden vuoden 2023 talousarvioita arvioidaan syksyllä alustavia talousarviosuunnitelmia koskevissa komission lausunnoissa.

Finanssipolitiikalla on voitava reagoida olosuhteisiin, jotka muuttuvat nopeasti. Politiikan toimintaympäristö on muuttumassa. Pandemiaan liittyvistä väliaikaisista hätätoimenpiteistä luovutaan suurimmaksi osaksi vuonna 2022, kun kansanterveystilanne vähitellen normalisoituu.( ) Lähiajan inflaationäkymät viittaavat rahapolitiikan asteittaiseen normalisoitumiseen. Ukrainaan hyökkäämisen odotetaan kuitenkin vaikuttavan kielteisesti näkymiin, joista on tullut epävarmempia ja riskit ovat kallistuneet kehityksen heikkenemisen suuntaan. Vakaus- ja kasvusopimuksen( ) niin sanottua yleistä poikkeuslauseketta sovelletaan edelleen vuonna 2022. Näin finanssipolitiikkaa voidaan mukauttaa muuttuvaan tilanteeseen ja voidaan vastata kriisin aiheuttamiin välittömiin haasteisiin. Yleisen poikkeuslausekkeen soveltaminen on komission talven 2022 talousennusteen perusteella tarkoitus lopettaa vuodesta 2023 alkaen.( ) Suuren epävarmuuden vuoksi tätä arvioidaan uudelleen komission kevään 2022 talousennusteen perusteella. Keskustelu talouden ohjausjärjestelmästä käynnistettiin uudelleen lokakuussa 2021, jotta etenemistavasta voitaisiin saavuttaa laaja yhteisymmärrys hyvissä ajoin ennen vuotta 2023.( )

Venäjän hyökkäys Ukrainaan on heikentänyt Euroopan ja maailman turvallisuutta ja vakautta. Viimeisimmät tapahtumat ovat Euroopan kannalta vedenjakaja, joka asettaa rauhanjärjestyksemme perustavalla tavalla kyseenalaiseksi. EU seisoo Ukrainan rinnalla ja osoittaa sille poliittista ja taloudellista solidaarisuutta. Vastauksena Venäjän provosoimattomiin ja perusteettomiin sotilaallisiin toimiin EU on hyväksynyt massiivisen kohdennetun pakotepaketin, jolla tulee olemaan mahdollisimman suuri vaikutus Venäjän talouteen ja poliittiseen eliittiin. Samaan aikaan EU:lla on edessään välittömiä haasteita, jotka liittyvät erityisesti pakolaisvirtoihin, turvallisuuteen ja Venäjän mahdollisiin vastatoimiin. Kriisi uhkaa vaikuttaa kielteisesti kasvuun muun muassa rahoitusmarkkinoihin kohdistuvien vaikutusten, energian hintapaineiden lisääntymisen, toimitusketjujen edelleen jatkuvien pullonkaulojen ja luottamusvaikutusten kautta.

Periaate 2: Velkakestävyyden varmistaminen julkisen talouden asteittaisen ja laadukkaan sopeuttamisen ja talouskasvun avulla

Julkisen talouden velkasuhteet ovat suuria, ja ne ovat kasvaneet pandemian seurauksena. Koronapandemian edellyttämien finanssipoliittisten toimien ja tuotannon supistumisen seurauksena julkisen talouden velkasuhteet ovat kasvaneet merkittävästi erityisesti joissakin suurivelkaisissa jäsenvaltioissa, mutta velanhoitokustannukset eivät ole kasvaneet. Julkinen kokonaisvelka suhteessa BKT:hen oli EU:ssa suurimmillaan noin 92 prosenttia vuonna 2021, ja sen odotetaan vuonna 2023 supistuvan vain hieman eli 89 prosenttiin. Samaan aikaan jäsenvaltioiden väliset erot ovat edelleen suuria. Julkisen velan suhteessa BKT:hen odotetaan pysyvän vuonna 2023 yli 100 prosentissa kuudessa jäsenvaltiossa ja alle 60 prosentissa noin puolessa jäsenvaltioista.

Jos politiikka säilyy muuttumattomana, EU:n julkisen talouden velkasuhde pitkälti vakiintunee seuraavien kymmenen vuoden aikana mutta pysynee kasvu-uralla useissa jäsenvaltioissa, joiden velka on suuri. Velkakehitykseen vaikuttavat useat tekijät. Julkisen velan kasvuun liittyviä riskejä pahentavat muut haasteet, kuten ennakoidut väestön ikääntymisestä aiheutuvat kustannukset ja koronaviruskriisin aikana kertyneet ehdolliset velat (takauksina). Toisaalta velkakehitys on vuonna 2021 yleisesti ottaen ollut odotettua parempaa. Lieventäviä tekijöitä ovat alhaiset rahoituskustannukset ja suotuisat kasvunäkymät, jotka johtuvat osittain investointien ja uudistusten odotetusta myönteisestä vaikutuksesta potentiaaliseen kasvuun keskipitkällä aikavälillä. Vaikutuksen suuruus riippuu kasvuvauhdin ja koron erotuksen kehittymisestä, josta ei ole vielä varmuutta.

Velkakehityksen hillitsemiseksi tarvitaan monivuotisia julkisen talouden sopeuttamistoimia sekä investointeja ja uudistuksia, joilla pidetään yllä kasvupotentiaalia. On tärkeää varmistaa julkisen talouden kestävyys vähentämällä suurta julkista velkaa asteittain. Riskinä on, että joidenkin jäsenvaltioiden menot ovat kriisin jälkeen suuremmat ja tulot pienemmät suhteessa BKT:hen. Jos velkaa ei keskipitkällä aikavälillä vähennetä maissa, joiden velka on suuri, kasvunäkymät heikkenevät ja maiden väliset erot syvenevät. Julkisen talouden altistaminen rahoitusmarkkinoiden epäsuotuisalle kehitykselle voisi haitata talouksien yleistä häiriönsietokykyä. Velkakehityksen herkkyys rahoitusolojen kehitykselle on merkityksellistä määritettäessä tarvittava sopeutusaste ja -vauhti. Tuloksellisissa velan vähentämisstrategioissa olisi keskityttävä julkisen talouden vakauttamiseen, laatuun ja koostumukseen sekä kasvun edistämiseen. Liian äkillinen vakauttaminen heikentäisi meneillään olevaa elpymistä. Tällä olisi kielteisiä vaikutuksia potentiaaliseen kasvuun, markkinoiden mielialaan ja rahoituskustannuksiin, ja viime kädessä se heikentäisi itse velkakestävyyttä.

Komissio katsoo talven talousennusteen perusteella, että on suositeltavaa aloittaa asteittainen julkisen talouden sopeuttaminen suuren julkisen velan vähentämiseksi vuodesta 2023 alkaen, mutta liian äkillinen vakauttaminen voi vaikuttaa kielteisesti kasvuun ja sitä kautta velkakestävyyteen.

Periaate 3: Investointien ja kestävän kasvun edistäminen

Kaikkien jäsenvaltioiden ensisijaisena tavoitteena pitäisi olla EU:n talouksien saaminen paremmalle kestävälle kasvu-uralle sekä vastaaminen vihreän siirtymän ja digitaalisen muutoksen haasteisiin. ( ) Euroopan komission ja muiden organisaatioiden arvioiden mukaan EU:n ilmasto- ja digitaalitavoitteiden saavuttamiseksi tarvitaan suuria investointeja. Vihreän kehityksen ohjelman tavoitteiden saavuttaminen edellyttää 520 miljardin euron vuotuisia julkisia ja yksityisiä lisäinvestointeja vuosina 2021–2030. Digitaalisen muutoksen toteuttamiseen tarvittavien investointien vajeen EU:ssa arvioidaan olevan seuraavien kymmenen vuoden aikana noin 125 miljardia euroa vuodessa. Suurin osa näistä investoinneista on tehtävä yksityisellä sektorilla. Julkisen sektorin on kuitenkin tehtävä oma osuutensa, jotta se voi tarjota täydentävää rahoitusta politiikkojen tukemiseen, innovatiivisten hankkeiden riskien vähentämiseen, yksityisten investointien ohjaamiseen ja houkuttelemiseen sekä markkinoiden toimintapuutteiden korjaamiseen. Tulevaisuuden vaatimukset huomioon ottavasta eurooppalaisesta kasvumallista annetussa tiedonannossa korostetaan asiaankuuluvien toimijoiden, kuten EU:n, jäsenvaltioiden ja yksityisen sektorin, koordinoitujen toimien merkitystä kaikkien käytettävissä olevien politiikkakeinojen aktivoinnissa.( ) On olennaisen tärkeää varmistaa investointi- ja uudistustoimenpiteiden johdonmukaisuus jäsenvaltioissa sekä kansallisten ja EU:n tavoitteiden välillä.

Julkisia investointeja ja uudistuksia tuetaan lähivuosina elpymis- ja palautumistukivälineen ja monivuotisen rahoituskehyksen varoilla. Elpymis- ja palautumistukivälineestä, joka on NextGenerationEU:n ytimessä, myönnetään vuoteen 2026 mennessä 338 miljardia euroa tukea, jota ei makseta takaisin (avustuksia), ja jopa 386 miljardia euroa lainoina (molemmat määrät käypinä hintoina). Elpymis- ja palautumistukivälineen rahoitus auttaa parantamaan selviytymiskykyä, edistymään ympäristöä ja digitaalisuutta koskevien tavoitteiden saavuttamisessa ja vahvistamaan yhteenkuuluvuutta, tuottavuutta ja kilpailukykyä. Tähän mennessä 22 EU-maan elpymis- ja palautumissuunnitelmalle on näytetty vihreää valoa, ja ennakkomaksu on suoritettu 21:lle maalle, jotka ovat sitä pyytäneet. Elpymis- ja palautumistukivälineen avustukset on tarkoitus maksaa etupainotteisesti niin, että noin kaksi kolmasosaa avustuksista on maksettu vuoden 2023 loppuun mennessä.( ) Avustuksilla voidaan rahoittaa laadukkaita investointihankkeita ja kattaa tuottavuutta lisäävien uudistusten kustannuksia ilman että alijäämä tai velka kasvaa. Elpymis- ja palautumistukivälineen nopea täytäntöönpano edistää näin pitkäkestoista ja kestävää elpymistä, vauhdittaa potentiaalista kasvua ja tukee julkisen talouden rahoitusaseman asteittaista paranemista, myös niissä jäsenvaltioissa, joissa julkisen talouden velkasuhde on suurin. EU:n koheesiopolitiikan uuden sukupolven rahastojen hyväksyminen lisää investointeja entisestään ja edistää vihreää siirtymää ja digitaalista muutosta sekä palautumiskykyä koko unionin alueella.

Kaikkien jäsenvaltioiden olisi turvattava investoinnit kokonaisuutena ja tarvittaessa lisättävä kansallisesti rahoitettuja investointeja, erityisesti vihreää, digitaalista ja palautumiskykyistä siirtymää varten. Investointien korkeaa laatua olisi painotettava, kuten tehdään myös elpymis- ja palautumistukivälineestä rahoitettavissa investoinneissa. Finanssipolitiikka olisi suunnattava uudelleen vihreän siirtymän ja digitaalisen muutoksen tukemiseen jatkuvan ja kestävän kasvun aikaansaamiseksi. Jäsenvaltioiden olisi tarvittaessa, esimerkiksi elpymis- ja palautumistukivälineen rahoitusosuuksien pienenentyessä, lisättävä kansallisesti rahoitettuja investointeja erityisesti vihreään siirtymään ja digitaaliseen muutokseen. Jäsenvaltioissa, joiden velka on suuri, julkisen talouden sopeutus ei saisi vähentää investointeja, vaan se olisi toteutettava pikemminkin rajoittamalla kansallisesti rahoitettujen juoksevien menojen kasvua.

Komissio katsoo, että keskipitkän aikavälin finanssipoliittisilla suunnitelmilla olisi edistettävä kansallisesti rahoitettuja laadukkaita julkisia investointeja ja turvattava ne, sillä palautumiskykyisen talouden edistäminen ja vihreän siirtymän ja digitaalisen muutoksen haasteisiin vastaaminen ovat keskeisiä yhteisiä tavoitteita vuonna 2023 ja sen jälkeen.

Periaate 4: Sellaisten julkisen talouden strategioiden edistäminen, joissa julkisen talouden sopeuttamiseen sovelletaan keskipitkän aikavälin lähestymistapaa ja otetaan huomioon elpymis- ja palautumistukiväline

Jäsenvaltioissa, joiden velka on suuri, julkisen talouden sopeuttamisen olisi oltava asteittaista eikä se saisi johtaa liian kiristävään finanssipolitiikan viritykseen. Sopeuttamista olisi tuettava kasvupotentiaalia elvyttävillä investoinneilla ja uudistuksilla, mikä helpottaa uskottavalle alenevalle velkauralle pääsemistä. Julkisen talouden asteittaiset ja jatkuvat sopeuttamistoimet olisi yhdistettävä julkisen talouden koostumuksen parantamiseen, jotta velkaa saadaan vähennettyä keskipitkällä aikavälillä. Keskipitkän aikavälin suunnitelmien on oltava johdonmukaisia jäsenvaltioiden velkakestävyysanalyysin kanssa.( ) Suunnitelmien tueksi olisi esitettävä konkreettisia viittauksia suunniteltuihin investointeihin ja uudistuksiin, ja niissä olisi otettava huomioon EU:n varojen (ml. avustukset elpymis- ja palautumistukivälineestä) maksuaikataulu. Vuoden 2023 jälkeisinä vuosina keskipitkän aikavälin suunnitelmissa olisi keskityttävä julkisen talouden vakauttamiseen, jotta keskipitkällä aikavälillä voidaan päästä maltillisella tasolla oleviin julkisen talouden rahoitusasemiin asteittain, pitkäkestoisesti ja kasvua edistävällä tavalla. Suunnitelmissa olisi täsmennettävä taustalla olevat toimenpiteet sekä niihin liittyvät uudistukset ja investoinnit.

Finanssipolitiikan sopeuttamisessa olisi otettava huomioon elpymis- ja palautumistukivälineen tuen vaikutukset talouden toimeliaisuuteen. Elpymis- ja palautumistukivälineen avustukset tarjoavat merkittävää finanssipoliittista tukea kokonaiskysynnän kasvulle siihen asti, kunnes kunkin jäsenvaltion suunnitelmien maksuprofiili on korkeimmillaan ennen kuin se alenee. Tämä olisi otettava huomioon keskipitkän aikavälin finanssipoliittisissa suunnitelmissa.

Vakauttamista ei pitäisi viivyttää tarpeettomasti. Kun julkista taloutta on sopeutettava, sen lykkääminen myöhempiin vuosiin lisää täytäntöönpanoriskejä ja johtaa usein vaikeuksiin saavuttaa jäsenvaltioiden vakaus- ja lähentymisohjelmissa asetetut julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteet. Lisäksi takapainotteisen julkisen talouden strategian noudattaminen on yhteydessä myös siihen, että hallitukset käyttävät odotettua positiivisempaa kasvua ja satunnaistuloja juoksevien menojen lisäämiseen tai veronkevennyksiin sen sijaan, että ne nopeuttaisivat velan vähentämistä. Tämä tarkoittaa usein sitä, että puskureita ei kasvateta uudelleen, kun talouden olosuhteet sen sallivat.

Komissio katsoo, että vakaus- ja lähentymisohjelmissa olisi osoitettava, miten jäsenvaltioiden keskipitkän aikavälin finanssipoliittisilla suunnitelmilla varmistetaan julkisen velan asteittainen pienentyminen maltilliselle tasolle ja turvataan kestävä kasvu asteittaisen vakauttamisen, investointien ja uudistusten avulla.

Periaate 5: Julkisen talouden strategioiden eriyttäminen ja euroalueen ulottuvuuden ottaminen niissä huomioon

Jäsenvaltioissa, joiden velka on suuri, on vuodesta 2023 alkaen aloitettava asteittainen julkisen talouden sopeuttaminen ensin velkasuhteiden vakauttamiseksi ja sen jälkeen niiden supistamiseksi. Kun taloustilanne sen sallii, on edelleen tärkeää kasvattaa uudelleen finanssipoliittisia puskureita ja jatkaa julkisen talouden velkasuhteen supistamista, jotta voidaan parantaa kykyä selviytyä tulevista häiriöistä, säilyttää suotuisat rahoitusolot ja varmistaa euroalueen sujuva toiminta mahdollisten heijastusvaikutusten varalta. Komission talven 2022 talousennusteen perusteella vaikuttaa siltä, että jäsenvaltioiden, joiden velka on suuri, on asianmukaista asteittain parantaa julkisen talouden perusrahoitusasemaansa vuodesta 2023 alkaen. Kansallisesti rahoitettujen juoksevien menojen (ilman päätösperäisiä tulopuolen toimenpiteitä) pitäisi tämän saavuttamiseksi kasvaa hitaammin kuin keskipitkän aikavälin potentiaalinen tuotanto (menojen kasvulle asetetulla vertailuarvolla mitattuna). Jäsenvaltioiden, joiden velka on suuri, olisi edelleen edistettävä vihreän siirtymän ja digitaalisen muutoksen edellyttämiä investointeja ja toteutettava kansallisesti rahoitettuja juoksevia menoja koskeva julkisen talouden sopeutus. Tätä strategiaa olisi tuettava elpymis- ja palautumissuunnitelmien oikea-aikaisella täytäntöönpanolla. Mahdolliset satunnaiset tulot, myös odotettua nopeamman kasvun seurauksena, olisi käytettävä velan vähentämiseen.

Jäsenvaltioiden, joiden velka on pieni/keskisuuri, olisi asetettava etusijalle investoinnit vihreään siirtymään ja digitaaliseen muutokseen. Jäsenvaltioille, joiden velka on pieni/keskisuuri, on yleensä ominaista terve julkisen talouden rahoitusasema. ( ) Vihreän siirtymän ja digitaalisen muutoksen edellyttämien julkisten investointien lisääminen olisi tarvittaessa (esimerkiksi elpymis- ja palautumistukivälineen rahoitusosuuksien pienentyessä) asetettava etusijalle siten, että kansallisesti rahoitettuja investointeja lisätään keskipitkän aikavälin potentiaalista tuotantoa nopeammin. Juoksevien menojen kehityksen olisi oltava linjassa sen kanssa, että politiikan kokonaisviritys säilyy neutraalina, eikä julkista taloutta sopeuteta vuonna 2023, paitsi jos liikakysynnän merkit edellyttävät ketterää finanssipolitiikkaa sen hillitsemiseksi tai päinvastaisessa tilanteessa heikentyneet talousnäkymät edellyttävät lisämenoja. Tämä edistää politiikan virityksen säilymistä asianmukaisena euroalueella kokonaisuutena, sillä heijastusvaikutukset julkisen talouden ennenaikaisesta supistamisesta jäsenvaltioissa, joiden velka on pieni/keskisuuri, voisivat vähentää tarpeettomasti kokonaiskysyntää euroalueella ja vaikeuttaa suurivelkaisten jäsenvaltioiden julkisen talouden sopeuttamista.

Komissio katsoo, että finanssipoliittisia suosituksia olisi edelleen eriytettävä jäsenvaltiokohtaisesti, ja niissä olisi otettava huomioon mahdolliset maiden väliset heijastusvaikutukset. Kansallinen julkisen talouden sopeuttaminen – jos sellaista tarvitaan – olisi toteutettava tavalla, joka parantaa menojen koostumusta ja suojaa kokonaisinvestointeja.

Vaikutukset liiallisen alijäämän menettelyyn