[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 13.2.2008

SEK(2008) 154

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja asiakirjaan

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Euroopan unionin rajaturvallisuuteen liittyvien tulevien toimien valmistelu VAIKUTUSTENARVIOINNIN TIIVISTELMÄ

{KOM(2008) 69 lopullinen}{SEK(2008) 153}

JOHDANTO

Vaikutustenarviointi, joka koskee maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmää Euroopan unionin ulkorajoilla sekä vilpittömässä mielessä matkustavien henkilöiden rajanylitysten helpottamista, perustuu haastatteluista, tapaustutkimuksista, pilottihankkeista ja kirjallisuuskatsauksista saatuihin tietoihin. Haastattelujen kohteena oli pääasiassa asiantuntijoita, ja ne koskivat jäsenvaltioissa jo olevia järjestelmiä. Tietojen keruu ja iso osa jäsenvaltioiden viranomaisten kuulemisista suoritettiin komission tilaaman kahden ulkoisen tutkimuksen avulla joulukuussa 2006 ja kesäkuussa 2007. Ulkopuoliset tutkimukset ja tämä kertomus on laadittu hyödyntäen oikeus-, vapaus- ja turvallisuusasioiden pääosaston ja toimeksisaajien välisiä lukuisia yhteyksiä. Marraskuussa 2007 järjestettiin kokous, johon osallistui edustajia seuraavista komission yksiköistä: oikeudellinen yksikkö (SJ), verotus ja tulliliitto (TAXUD), kalastus- ja meriasiat (FISH), yritystoiminta ja teollisuus (ENTR) ja ulkosuhteet (RELEX). Lisäksi on huomattava, että energian ja liikenteen pääosasto osallistui ulkopuolisen tutkimuksen ohjauskomitean työhön ja että se oli mukana menettelyssä aivan alusta lähtien.

Vaikutustenarviointia on tarkistettu vaikutustenarviointilautakunnan 4. ja 14. joulukuuta 2007 antaman lausunnon perusteella.

NYKYTILANNE JA ONGELMAT

Matkustajavirrat Euroopan unionin ulkorajoilla ovat kasvaneet ja kasvavat myös jatkossa. Suurin osa matkustajista on niin kutsuttuja vilpittömässä mielessä matkustavia henkilöitä, joille myönnetään maahanpääsy asetusten ja sääntöjen mukaisesti, mutta ihmisten liikkumiseen rajojen yli liittyy myös vakavia rikoksia: matkustusasiakirjoihin tai henkilöllisyyteen liittyviä petoksia, ihmissalakuljetusta, ihmiskauppaa ja terrorismia. EU:hun suuntautuva laiton maahanmuutto asettaa haasteita jokaiselle jäsenvaltiolle.

Sen vuoksi on saavutettava kaksi tavoitetta, jotka voivat vaikuttaa päinvastaisilta. Vilpittömässä mielessä matkustaville henkilöille olisi taattava sujuva rajanylitys, mutta toisaalta samalla olisi varmistettava Schengenin alueen sisäinen turvallisuus.

Rajanylityspaikoilla ylitetään 27 jäsenvaltion muodostaman Euroopan unionin (EU27) ulkoraja noin 300 miljoonaa[1] kertaa vuodessa. Arvion mukaan nämä rajanylitykset jakautuvat siten, että EU:n kansalaiset suorittavat 160 miljoonaa ylitystä, kolmansien maiden kansalaiset, jotka eivät tarvitse viisumia, 60 miljoonaa ylitystä ja kolmansien maiden kansalaiset, jotka tarvitsevat viisumin, 80 miljoonaa ylitystä.

Arvioidaan, että EU:ssa oli jopa 8 miljoonaa laitonta maahanmuuttajaa vuonna 2006. On todennäköistä, että yli puolet laittomista maahanmuuttajista saapui EU:hun laillisesti, mutta heidän oleskelunsa muuttui laittomaksi koska he eivät poistuneet ajoissa.

Jokaisen kolmannen maan kansalaisen passi olisi leimattava käsin aina, kun hän saapuu Schengenin alueelle tai lähtee sieltä. Aika, jonka kolmannen maan kansalainen on viettänyt jäsenvaltioiden alueella, lasketaan näiden leimojen perusteella. Leimoja on kuitenkin usein vaikea tulkita, sillä ne voivat olla lukukelvottomia tai väärennettyjä. Schengenin alueella vietetyn ajan tarkka laskeminen matkustusasiakirjoissa olevien leimojen perusteella on näin ollen aikaavievää ja vaikeaa. Ei myöskään ole olemassa rekistereitä, joihin kirjattaisiin kolmansien maiden kansalaisten Schengenin alueella viettämä aika. Näistä syistä tällä hetkellä ei ole helposti hallittavaa ja luotettavaa keinoa todeta, onko kolmannen maan kansalainen ollut liian kauan EU:n alueella. Ei ole myöskään yhdenmukaista rekisteriä Schengenin alueelle saapuvista ja sieltä poistuvista matkustajista, mikä auttaisi kohentamaan rajavalvontaa ja -turvallisuutta sekä suunnittelua. Ei myöskään ole mahdollista kerätä tietoja oleskeluajan laittomasti ylittäneistä henkilöistä.

Nykytilanteen suurimmat ongelmat ovat:

1. laiton maahanmuutto,

2. terrorismi ja vakavat rikokset,

3. tiedon puute,

4. kasvavat matkustajavirrat ja

5. taloudellisista syistä johtuvan muuttoliikkeen mukanaan tuomat haasteet.

POLITIIKAN TAVOITTEET

Maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmän yleiset tavoitteet ovat tärkeysjärjestyksessä seuraavat:

- vähentää laitonta maahanmuuttoa (erityisesti oleskeluajan laittomasti ylittämistä),

- osallistua terrorismin ja vakavien rikosten torjuntaan,

- kohentaa taloudellisista syistä johtuvan muuttoliikkeen (esimerkiksi kausityöntekijät) tehokasta hallintaa.

Rekisteröityjen matkustajien asemaa koskevan ohjelman yleiset tavoitteet ovat tärkeysjärjestyksessä seuraavat:

- helpottaa vilpittömässä mielessä matkustavien henkilöiden rajanylityksiä ja varmistaa EU:n rajapolitiikan yleinen johdonmukaisuus,

- kohentaa taloudellisista syistä johtuvan muuttoliikkeen (esimerkiksi kausityöntekijät) tehokasta hallintaa.

Kunkin edellä mainitun tavoitteen osalta on määritetty erityiset ja operatiiviset tavoitteet.

TOIMINTAVAIHTOEHDOT

On tarkasteltu viittä eri toimintavaihtoehtoa:

Vaihtoehto 1: Säilytetään nykytilanne

Toimintavaihtoehdossa, jossa säilytetään nykytilanne, on tarkasteltava erilaisia meneillään olevia kehityshankkeita, kuten sähköisen matkustusasiakirjan käyttäminen ja viisumitietojärjestelmän täysi käyttöönotto. Voidaan myös odottaa, että rajatylittävien matkustajavirtojen hallinnan perusrakenteet paranevat merkittävästi.

Vaihtoehto 2: Maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmä

Tässä vaihtoehdossa kirjataan ylös, missä ja milloin kolmansien maiden kansalaisten ylittävät EU:n ulkorajan. Näin saataisiin parempaa tietoa kolmansien maiden kansalaisten rajanylityksistä. Tietoa voitaisiin käyttää oleskeluajan laittomasti ylittäneiden henkilöiden havaitsemiseksi ja näiden tilanteen tarkistamiseksi. Tieto voisi olla hyödyllistä, kun suunnitellaan rajavalvonnan ja maahanmuuttovirtojen hallinnan voimavarojen käyttöä. Tässä vaihtoehdossa on kaksi alatoimintavaihtoehtoa: maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmä niille kolmansien maiden kansalaisille, jotka tarvitsevat viisumin (2a) ja maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmä niille kolmansien maiden kansalaisille, jotka eivät tarvitse viisumia (2b).

Vaihtoehto 3: Rajatylittäviä matkustajavirtoja helpottavat toimenpiteet

Tämä toimintavaihtoehto voitaisiin toteuttaa eri muodoissa ja sitä voitaisiin soveltaa erilaisiin matkustajaryhmiin. On valittu kolme alatoimintavaihtoehtoa niin, että vaikutustenarviointimenettelyssä voidaan arvioida pääasiallisten eroavaisuuksien vaikutuksia. Alatoimintavaihtoehto (3a), rekisteröityjen matkustajien asemaa koskeva ohjelma kolmansien maiden kansalaisille, lieventäisi osittain niitä rajatylittävän matkustuksen ylimääräisiä rajoitteita ja vaikutuksia, joita maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmä aiheuttaisi. Kolmannen maan kansalainen, jolle on myönnetty rekisteröidyn matkustajan asema, voisi hyötyä nopeammista automatisoiduista tarkastuksista. Kun arvioidaan kahta EU:n kansalaisiin liittyvää alatoimintavaihtoehtoa, havaitaan lähestymistapojen eroavaisuudet tarkasteltaessa yhtäältä yhtenäisen EU:n laajuisen järjestelmän perustamista (3b) ja toisaalta vähimmäisstandardien määrittämistä eri järjestelmien kehittämiseksi (3c) erityisten rajanylitysten ja erilaisten EU-matkustajien ryhmien tarpeisiin (esimerkiksi rekisteröityjen matkustajien ohjelmat ja automatisoitu rajavalvonta).

Lisäksi pohdittiin kahta muuta toimintavaihtoehtoa, jotka sisälsivät erilaisia maahanmuuttajille asetettavia velvoitteita varmistaa paluunsa lähtömaahan, mahdollisesti yhdistettynä vakuusjärjestelmään, mutta ne hylättiin. Toimintavaihtoehdot olivat liian laajoja ja monimutkaisia – poliittisessa mielessä ja käytännön toteutus huomioon ottaen – että ne olisi voitu toteuttaa keskipitkällä aikavälillä. Jatkossa näitä vaihtoehtoja voidaan harkita uudelleen laajemmassa yhteydessä osana laajempaa taloudellisista syistä johtuvan muuttoliikkeen hallintaa ja kansainvälisen kehityksen tarkastelua.

Lisäksi harkittiin erilaisia teknisiä vaihtoehtoja kolmansien maiden kansalaisten maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmän toteuttamiseksi, mutta nyt on keskitytty järjestelmään, joka hyödyntää ”säilytetään nykytilanne” -toimintavaihtoehdossa tapahtuvaa kehitystä ja erityisesti viisumitietojärjestelmää.

TOIMINTAVAIHTOEHTOJEN VERTAILU

Toimintavaihtoehtoja vertailtiin sen mukaan, miten niillä saavutetaan yleiset, erityiset ja toiminnalliset tavoitteet ja muut olennaiset arviointiperusteet, kuten aineellisten ja poliittisten muutosten kestävyys, sekä vaikutukset perusoikeuksiin, erityisesti yksityisyyden ja tietojen suojaan.

Jäljempänä taulukoissa 1 ja 2 esitetään ”säilytetään nykytilanne” -vaihtoehdon arviointi ja muiden toimintavaihtoehtojen ja alatoimintavaihtojen arviointi maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmän sekä rekisteröityjen matkustajien asemaa koskevan ohjelman yleiset tavoitteet huomioon ottaen.

Taulukko 1 – ”Säilytetään nykytilanne” -vaihtoehdon arviointi

Toimintavaihtoehto (ennakoidut vaikutukset arvosanoin välillä - (kielteinen vaikutus tavoitteeseen) ja √√√√√ (tavoite saavutetaan täysin)) |

Tavoite / Ongelma | Vaihtoehto 1 – Säilytetään nykytilanne |

Toimintavaihtoehdon tavoite: vähentää laitonta maahanmuuttoa (erityisesti oleskeluajan laittomasti ylittämistä) | √√ |

Toimintavaihtoehdon tavoite: helpottaa vilpittömässä mielessä matkustavien henkilöiden rajanylityksiä ja varmistaa EU:n rajapolitiikan yleinen johdonmukaisuus | - |

Toimintavaihtoehdon tavoite: osallistua terrorismin ja vakavien rikosten torjuntaan | √ |

Toimintavaihtoehdon tavoite: kohentaa taloudellisista syistä johtuvan muuttoliikkeen (esimerkiksi kausityöntekijät) tehokasta hallintaa | √ |

Suhteelliset kustannukset | Ei sovelleta |

Huomautus: ”Säilytetään nykytilanne” -vaihtoehtoa on tarkasteltu vallitsevaan tilanteeseen verrattuna.

Taulukko 2 – Muiden toimintavaihtoehtojen ja alatoimintavaihtojen (2a–3c) vertaileva arviointi

Toimintavaihtoehtojen ja alatoimintavaihtojen vertaileva arviointi |

Toimintavaihtoehdot (ennakoidut vaikutukset arvosanoin välillä - (kielteinen vaikutus tavoitteeseen) ja √√√√√ (tavoite saavutetaan täysin)) |

Tavoite / Ongelma | Toi–min–ta–vaih–to–ehto 2a | Toi–min–ta–vaih–to–ehto 2b | Toi–min–ta–vaih–to–ehto 3a | Toi–minta–vaihto–ehto 3b | Toi–minta–vaihto–ehto 3c |

Toimintavaihtoehdon tavoite: vähentää laitonta maahanmuuttoa (erityisesti oleskeluajan laittomasti ylittämistä) | √√ | √√√ | √ | √ | √ |

Toimintavaihtoehdon tavoite: helpottaa vilpittömässä mielessä matkustavien henkilöiden rajanylityksiä ja varmistaa EU:n rajapolitiikan yleinen johdonmukaisuus | √ | -/0 | √√√ | √√ | √ |

Toimintavaihtoehdon tavoite: osallistua terrorismin ja vakavien rikosten torjuntaan | 0/√ | √ | - | - | - |

Toimintavaihtoehdon tavoite: kohentaa taloudellisista syistä johtuvan muuttoliikkeen (esimerkiksi kausityöntekijät) tehokasta hallintaa | √√ | √ | √ | 0/√ | 0/√ |

Suhteelliset kustannukset[2] | Alhaiset | Keskisuuret | Pienet - Keskisuuret | Keski-suuret | Alhaiset |

Parhaana pidetty vaihtoehto | √ | √ | √ | √ |

Huomautus: Arviointi tehdään vertaamalla alkutilanteeseen, jossa oletetaan ”säilytetään nykytilanne” -vaihtoehdon (taulukko 1) onnistunut toteuttaminen. Muita toimintavaihtoehtoja (2a–3c) on arvioitu siihen verraten. Esimerkiksi 2a toimintavaihtoehto on kaksi merkkiä (√√ = keskisuuri vaikutus) alkutilannetta tehokkaampi tavoitekohdassa ”vähentää laitonta maahanmuuttoa (erityisesti oleskeluajan laittomasti ylittämistä)”.

Huomautus: Toimintavaihtoehto 2a = maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmä niille kolmansien maiden kansalaisille, jotka tarvitsevat viisumin; 2b = maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmä niille kolmansien maiden kansalaisille, jotka eivät tarvitse viisumia; 3a = rekisteröityjen matkustajien asemaa koskeva ohjelma kolmansien maiden kansalaisille; 3b = EU-kansalaisille suunnattu yhdenmukaistettu rekisteröityjen matkustajien asemaa koskeva ohjelma; 3c = vähimmäisstandardit rekisteröityjen matkustajien ohjelmalle ja automatisoidulle rajavalvonnalle.

Parhaaksi arvioitu vaihtoehto

Arvioinnin perusteella valittiin ne toimintavaihtoehdot, joiden avulla voidaan saavuttaa tavoitteet ja joista voidaan olettaa, että ne todella saadaan toteutetuksi lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä perusoikeuksia ja tietosuojaa noudattaen.

Parhaaksi arvioitu vaihtoehto on näin ollen seuraavien toimintavaihtoehtojen yhdistelmä: maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmä kaikille kolmansien maiden kansalaisille (alatoimintavaihtoehdot 2a ja 2b), rekisteröityjen matkustajien asemaa koskeva ohjelma kolmansien maiden kansalaisille (alatoimintavaihtoehto 3a) ja vähimmäisstandardit rekisteröityjen matkustajien ohjelmille ja automatisoidulle rajavalvonnalle (alatoimintavaihtoehto 3c).

Parhaaksi arvioitu vaihtoehto luo etuja ja auttaa saavuttamaan tavoitteet, vaikka sen merkitys terrorismin ja vakavien rikosten vähentämisessä ei olekaan merkittävä. Parhaaksi arvioitu vaihtoehto on kuitenkin hyvin riippuvainen siitä, miten hyvin ”säilytetään nykytilanne” -vaihtoehto toteutetaan.

Maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmän, viisumitietojärjestelmän ja toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän tavoitteet ovat tekniseltä kannalta katsoen erilaisia ja sen vuoksi ei voida saada kattavia synergiaetuja, vaikka teknistä synergiaa saattaa syntyä. Viisumitietojärjestelmää voitaisiin käyttää maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmän tarkoituksiin kirjaamalla viisumia tarvitsevan kolmannen maan kansalaisen maahantulo- ja maastapoistumistiedot sekä tarkistamalla biometriset tunnisteet. Niiden kolmansien maiden kansalaisten osalta, jotka eivät tarvitse viisumia, voitaisiin edellyttää ainakin osittain erillisiä järjestelmiä, jotka voisivat perustua samaan tekniseen alustaan kuin viisumitietojärjestelmä ja käyttää samaa biometristä tunnistusjärjestelmää (Biometric Matching System, BMS). Näin voidaan hyödyntää käytössä olevien biometristen järjestelmien synergiat, pitää kustannukset alhaisina ja varmistaa yhteentoimivuus.

Rekisteröidyn matkustajan asemaa koskevaa ohjelmaa varten tarvittaisiin erillinen keskusmuisti. On mahdollista perustaa yksi keskitetty maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmän ja rekisteröityjen matkustajien asemaa koskevan ohjelman tietokanta, jolloin joka tapauksessa tarvittaisiin vain yksi uusi tietokanta. Komissio esittää vuoden 2008 alussa erillisen komission yksiköiden valmisteluasiakirjan, joka koskee maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmän ja rekisteröidyn matkustajan asemaa koskevan ohjelman teknisiä vaihtoehtoja.

Maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmän teknisen toteutettavuustutkimuksen loppuraporttiluonnoksen mukaan keskitetyn maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmän ja rekisteröidyn matkustajan asemaa koskevan ohjelman kustannukset olisivat noin 20 miljoonaa euroa jaettuna 2–3 vuoden ajalle ja vuotuiset ylläpito- ja toimintamenot noin 6 miljoonaa euroa. Kustannukset kaikissa jäsenvaltioissa olisivat noin 35 miljoonaa euroa, mutta ne vaihtelisivat suuresti riippuen siitä, montako automatisoitua tarkastuslinjaa otettaisiin käyttöön. Yksi automatisoitu tarkastuslinja maksaa noin 35 000 euroa. Ulkorajarahasto voisi tukea jäsenvaltioita tarvittavien laitteiden hankinnassa. Kolmansille maille ei aiheutuisi kustannuksia.

VALVONTA JA ARVIOINTI

Vaikutustenarvioinnissa on osoitettu potentiaaliset indikaattorit, joiden avulla voidaan seurata erityisten ja operatiivisten tavoitteiden saavuttamista. Tärkeimmät tiedonlähteet ovat maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmän sekä rekisteröidyn matkustajan asemaa koskevan ohjelman tietokannat.

[1] Omat laskelmat, jotka perustuvat Eurostatin matkailutilastoihin. Lukumäärä perustuu arvioituihin yöpymisiin hotelleissa, majoitusliikkeissä tai yksityismajoituksessa. Ystävien ja sukulaisten luona majoittuvia ei lasketa. Yöpymiset kirjataan matkustajien asuinmaan mukaisesti.

[2] Teknisen toteutuksen kustannukset esitetään erillisessä teknisiä vaihtoehtoja koskevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa vuoden 2008 alussa.