[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 18.10.2007

SEK(2007) 1325

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

Oheisasiakirja KOMISSION TIEDONANTOON NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Tavoitteena ensisijaisesti tavaraliikenteelle suunnattu rautatieverkko VAIKUTUSARVIOINNIN TIIVISTELMÄ

{KOM(2007) 608 lopullinen}{SEK(2007) 1322}{SEK(2007) 1324}

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Tavoitteena ensisijaisesti tavaraliikenteelle suunnattu rautatieverkkoVaikutusarvioinnin tiivistelmä

1. TAUSTAA

1.1. Rautateiden tavaraliikenteen pieni markkinaosuus

Tavaraliikenne kasvoi merkittävät 2,8 % vuodessa vuosina 1995-2005. Sen kasvuvauhti on jo useiden vuosien ajan ylittänyt BKT:n kasvun, joka on ollut 2,3 % vuodessa.

Rautateiden rahtiliikenteen osuus tästä kasvusta on kuitenkin vain vähäinen. Rautatierahdin yleinen markkinaosuus onkin jatkuvasti pienentynyt. Vuonna 1995 se oli 10 %[1] (16,5 %, jos huomioon otetaan ainoastaan maaliikenne) eli alhaisimmillaan vuoden 1945 jälkeen.

1.2. Rautatieliikenteen sopeutuminen uusiin talousmalleihin liian hidasta

Euroopan teollisuustuotannossa on tapahtumassa siirtymä perustuotteista – joiden kuljetus tapahtuu usein rautateitse – kohti lopputuotteita. Eri tuotantopaikkojen väliset kuljetukset kevyessä tuotantomallissa edellyttävät suurta luotettavuutta toimitusaikojen noudattamisessa. Maantiekuljetukset tarjoavat tähän sopivan ja tehokkaan logistisen ratkaisun ja rautatieliikennettä suuremman joustavuuden.

Dynaamisimman markkinasegmentin muodostavat tällä hetkellä yhdistetyt kuljetukset, jonka kansainvälinen volyymi kasvoi 16 % vuonna 2004. Konttiliikenteen voimakas kasvu[2] tarjoaa rautatieliikenteelle merkittäviä kasvumahdollisuuksia. Kokojunaliikenne voi olla kannattava ja kilpailukykyinen vaihtoehto pitkillä matkoilla sekä tietyissä olosuhteissa myös lyhyillä ja keskipitkillä matkoilla.

Sen sijaan vaunukuormaliikenne, joka on vain harvoin kannattavaa, on suurissa vaikeuksissa Euroopassa, vaikka sen osuus on 50 % koko rautatierahtiliikenteestä. Vaunukuormaliikenteen jyrkkä väheneminen voisi vaikuttaa hyvin huolestuttavalla tavalla koko EU:n liikennejärjestelmään, koska maantieliikenne on vaunukuormaliikenteen suora kilpailija.

1.3. Rautateiden tavaraliikenteen vaikeudet

Rautatieliikenteen harjoittajat eivät kaiken kaikkiaan edelleenkään ota tarpeeksi huomioon asiakkaidensa tarpeita ja odotuksia. Asiakkaiden vaatimukset tiukentuvat jatkuvasti ja liittyvät pääasiassa luotettavuuteen, hintatasoon, kapasiteettiin, tiedonhallintaan, kuljetusaikaan ja joustavuuteen. Rautatierahdin kuljetukseen liittyy tämän vuoksi tiettyjä vaikeuksia, jotka ovat osaltaan syypäänä sektorin kyvyttömyyteen kasvattaa markkinaosuuttaan:

- Rautateiden rahtiliikenteen keskimääräinen reittinopeus on yleisesti ottaen edelleen liian hidas maatieliikenteeseen verrattuna[3].

- Rautatieliikenteen kapasiteettivaikeudet johtuvat pääosin infrastruktuuriin liittyvistä ongelmista (radat ja terminaalit) sekä palvelujen riittämättömyydestä (terminaaleissa ja järjestelyratapihoilla, polttoainehuollossa jne.).

- Rahtiliikenteellä ei ole etusija-asemaa infrastruktuurin ylikuormitustilanteissa, mikä heikentää sen suorituskykyä. Myöhässä tai pysähdyksissä olevat matkustajajunat voivat hidastaa merkittävästi rahtijunien kulkua.

- Tietojärjestelmät eivät mahdollista rahdin ja liikkuvan kaluston paikantamista reaaliajassa.

- Tästä kärsii aikataulussa pysyminen, joka on vain 53 % yhdistetyissä rautatiekuljetuksissa[4] ja vielä vähemmän rautateiden tavanomaisessa rahtiliikenteessä.

- Hyvin suuri osa kustannuksista liittyy (edelleen liian kalliin) kaluston poistoon ja liian vähäiseen käyttöasteeseen.

- Rajatylittävä liikenne sujuu raskaasti. Kansallisten viranomaisten ja eri infrastruktuurien ylläpitäjien välillä ei ole aina riittävää koordinointia, minkä vuoksi kansainvälisten junien kulkua haittaavat usein hallinnolliset ”esteet”.

2. JO TOTEUTETUT TOIMET JA NIIDEN TULOKSET

Euroopan yhteisö on jo viidentoista vuoden ajan harjoittanut rautatiepolitiikkaa, jolla on pyritty tuomaan uutta dynamiikkaa sektorille ja elvyttämään rautateiden rahtiliikenteen kilpailukykyä maantiekuljetuksiin nähden. Tällä on luotu pohjaa vakaille sisämarkkinoille, jotka nojautuvat kestävään liikenteeseen. Toimissa on ollut kyse rahtimarkkinoiden täydellisestä avaamisesta kilpailulle tammikuusta 2007 lähtien sekä yhteentoimivuus- ja turvallisuusdirektiiveistä. Komissio on yksilöinyt Euroopan laajuisten liikenneverkkojen (TEN-T) puitteissa ensisijaiset liikenneväylät (suurimmaksi osaksi rautatieväyliä), jotka voivat hyötyä yhteisön tuesta niin taloudellisesti[5] kuin väylän varrella sijaitsevien jäsenvaltioiden välisen koordinoinnin muodossa.

Komissio on eurooppalaisen ERTMS-järjestelmän käyttöönottotoimien yhteydessä yksilöinyt kuusi tärkeää rautateiden tavaraliikenteen pääkäytävää, ja hallitukset ja infrastruktuurin ylläpitäjät ovat luoneet niihin liittyviä yhteisiä koordinointijärjestelyjä. Paljon on kuitenkin vielä tekemättä ennen kuin integroidut eurooppalaiset rautatiemarkkinat voidaan saada aikaan.

3. ENSISIJAISESTI TAVARALIIKENTEELLE SUUNNATUN VERKON TAVOITTEET

Edellä mainittujen vaikeuksien vuoksi tarvitaan uusia aloitteita, joilla on tarkoitus luoda erityinen rahtiin painottuva verkko. Tällainen verkko on välttämätön väline rautateiden rahtitoiminnan kehittämiseksi Euroopassa, ja sen avulla voidaan parantaa rautatieliikenteen suorituskykyä ylipäätään.

3.1. Erityistavoitteet

Yleiseen päämäärään liittyy kolme erityistavoitetta, jotka tähtäävät rautateiden rahtiliikenteen suorituskyvyn parantamiseen rahtiin painottuvassa verkossa: suurempi reittinopeus, luotettavuuden parantaminen sekä kapasiteetin lisääminen. Näiden myötä rautatieliikenteen kilpailukyky parantuu maantieliikenteeseen nähden.

Reittinopeuden ja kapasiteetin lisääminen johtavat lisäksi kustannussäästöihin ja sitä kautta kilpailukyvyn paranemiseen. Ehdotteilla ei sen sijaan ole aloitteita, jotka liittyisivät rautatieliikenteen joustavuuden parantamiseen (sillä tämä kysymystä ei käsitellä liikennekäytävien luomisen yhteydessä) tai tiedonhallintaan (johon liittyen on jo meneillään muita yhteisön aloitteita).

3.2. Vaihtoehdot

Edellä esitettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi on hahmoteltu neljä mahdollista vaihtoehtoa:

3.2.1. Vaihtoehto A: Status quo eli ei uusia aloitteita yhteisön tasolla.

3.2.2. Vaihtoehdot B1 ja B2: Yhteisön poliittinen tuki rahtiin painottuville liikennekäytäville. Tehokkaimmille liikennepalveluille myönnettävän rahoitustuen mahdollisuuden tarkastelu ja ehdottaminen joko TEN-T-ohjelmassa tai tulevien rahoitusnäkymien yhteydessä siten, että rahtiin painottuvien liikennekäytävien luomiseksi osoitetaan oma rahoitus. Nämä kaksi vaihtoehtoa poikkeavat toisistaan niiden edellyttämän lainsäädännön ja rahoituksen laajuuden puolesta.

3.2.3. Vaihtoehto C: Yhteisön voimakas poliittinen sitoutuminen yksinomaan rahtiliikenteelle varatun verkon luomiseen. Rahoituksen myöntäminen tällaisten yksinomaan rahtiliikenteelle varattujen käytävien luomiselle erityisessä yhteisön ohjelmassa. Rahtiliikenteelle varattua verkkoa koskevan asetuksen ehdottaminen.

3.3. Rautatierahdin pääväylät: käytävät

Rautatieverkoston rakenteen vuoksi on keskityttävä ensisijaisesti talouskeskusten (satamien ja terminaalien) välisiin osuuksiin, joissa rautatieverkolla on maantieliikenteeseen nähden tuottavuusetuja. Tarkoituksena on päästä massakuljetuksiin ja vähentää tuotantokustannuksia Euroopan rautatieverkoston pääväylillä (käytävillä).

Suunnitellut liikennekäytävät käyvät ilmi seuraavasta kartasta. Siinä esitetty verkko perustuu nykyisiin Euroopan laajuisiin verkkoihin eli päätöksessä 884/2004/EY määriteltyyn TEN-T-verkkoon ja direktiivissä 2001/12/EY määriteltyyn rahtiverkkoon. Se sisältää myös ERTMS-ETCS-järjestelmän käyttöönoton yhteydessä määritellyn verkon ja eurooppalaisissa tutkimushankkeissa Trend, Reorient ja New Opera määritellyt verkot.

[pic]

4. VAIHTOEHTOJEN ARVIOINTI

4.1. Vaihtoehdot tavoitteiden kannalta

Kansainvälistä rautatierahtiliikennettä haittaaviin pahimpiin ongelmiin kuuluvat liikenteen hidastuminen pullonkauloissa (yleensä kaupunkialueiden läheisyydessä), joskus suuretkin ajanmenetykset rajanylityksissä hallinnollisten tai teknisten esteiden vuoksi sekä viiveet rautatiepalvelujen saannissa (terminaaleissa ja järjestelyratapihoilla). Nämä vaikeudet vaikuttavat merkittävästi reittinopeuteen. Lisäksi voidaan olettaa, että nämä samat ongelmat rajoittavat infrastruktuuriin liittyvistä syistä myös rahtiliikenteen kapasiteettia ja luotettavuutta.

Ottaen huomioon meneillään olevat aloitteet, joiden on tarkoitus muun muassa yksinkertaistaa junien rajanylitystä, vaihtoehto A johtaisi parannuksiin kaikkialla ensisijaisesti rahtiliikenteelle varatussa verkossa. Parannukset eivät kuitenkaan olisi yhtäläisiä kaikkialla ja saattaisivat jäädä paikoin riittämättömiksi.

Vaihtoehtojen B1 ja B2 pitäisi lyhentää rajanylitysaikaa tuntuvasti kaikilla liikennekäytävillä. Niiden pitäisi lisäksi johtaa strukturoidumpaan infrastruktuurin käyttöön, joka on koordinoitu infrastruktuurin ylläpitäjien välisesti rajan molemmin puolin, sekä mahdollistaa myös suurempi reittinopeus liikennekäytävillä. Tästä näkökulmasta katsoen vaihtoehto B2, joka vaatii tiiviimpää koordinointia rajojen yli kuin vaihtoehto B1, näyttää tehokkaammalta ratkaisulta vähentää rajanylitysten vaikutuksia kulkunopeuteen.

Toimenpide-ehdotukset, joilla on määrä parantaa rautatiepalvelujen käyttömahdollisuuksia (lisäämällä näiden palvelujen avoimuutta ja kapasiteettia), lyhentäisivät näihin palveluihin liittyviä odotusaikoja.

Vaihtoehto C olisi selvästikin täydellisin vastaus asetettuihin tavoitteisiin. Koska väylillä ei olisi sekaliikennettä vaan käytäviä voitaisiin varata kokonaan rahtiliikenteelle, niiden käyttö voitaisiin optimoida paljon yksinkertaisemmin. Tällainen yksinomaan rahtiliikenteen käyttöön varattu verkko olisi kuitenkin ylimitoitettu EU:n seuraavien 15 vuoden infrastruktuuritarpeita ajatellen. Euroopassa olisi vain joitain rataosuuksia, joilla olisi vuoteen 2020 mennessä kysyntää pelkästään rahtiliikenteen käyttöön varatun kaksiraiteisen väylän koko kapasiteetille.

4.2. Vaihtoehtojen talous-, yhteiskunta- ja ympäristövaikutukset

Vaihtoehdossa A rautatie- ja maantieliikenteen liikennemuoto-osuuksien nykyinen kehitys muuttuisi vain hyvin vähän ja liikenteen ulkoisten kustannusten kasvu jatkuisi entisellään (ilman pilaantuminen ja ilmaston lämpeneminen). Sen sijaan melupäästöt, jotka ovat merkittävä rautatieliikenteeseen liittyvä näkökohta, eivät juurikaan kasvaisi.

Tärkeimpiin yhteiskunta- ja talousvaikutuksiin kuuluu vaihtoehtojen B1 ja B2 vaikutus henkilöliikenteeseen. Koska suurimmalla osalla väylistä, joista ensisijaisesti rahtiliikenteelle varattu eurooppalainen verkko muodostuu, on vapaata kapasiteettia, väylien luotettavuuden parantamisesta olisi todennäköisesti seurauksena vain vähäinen matkustajaliikenteen siirtymä pois rautateiltä. Matkustajaliikenteenkin luotettavuus paranisi (reitityksen optimointi koskee niin sitä kuin rahtiliikennettäkin), mutta sen suorituskyky laskisi hieman (reittien liikennöintiajat pidentyisivät useimmissa tapauksissa noin 10 %).

Mitä tulee ympäristövaikutuksiin, vaihtoehdot B1 ja B2 johtaisivat myönteisimpiin tuloksiin, sillä niiden myötä vältettäisiin huomattavasti enemmän ulkoisia ympäristökustannuksia kuin vaihtoehdossa A.

Talousvaikutuksia tarkastellen vaihtoehdot B1 ja B2 vaikuttavat tasapainoisimmilta ratkaisuilta, erityisesti kun otetaan huomioon, että niistä yhteiskunnalle aiheutuvat kustannukset ovat pienemmät kuin vaihtoehdossa C.

Vaihtoehdon C ympäristövaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon se, että uusien väylien rakentamiskustannukset vähentävät etuja, joita tällä vaihtoehdolla on vaihtoehtoihin B1 ja B2 nähden vältettyjen ulkoisten ympäristökustannusten vuoksi.

4.3. Muut arviointiperusteet

Vaihtoehto A (status quo) ei aiheuttaisi lisäkustannuksia verrattuna jo meneillään oleviin toimenpiteisiin ja ohjelmiin, mutta infrastruktuurin ylläpitäjien käynnistämä koordinointiprosessi voi viedä runsaasti aikaa ja vaatia nopeuttamista.

Vaihtoehtojen B1 ja B2 mukaisiin lainsäädäntötoimiin perustuvat operatiiviset toimenpiteet, kuten liikennekäytävien käyttöä optimoivat toimet ja välineet sekä ERTMS-järjestelmän käyttöönotto, ovat toteutettavissa keskipitkällä aikavälillä ja tarjoavat paremman kustannus-hyötysuhteen kuin infrastruktuuritoimenpiteet, jotka toteutuisivat vasta myöhemmin ja vaatisivat paljon suuremman rahoituksen. Operatiivisten toimenpiteiden edut ovat kuitenkin rajallisia, ja niitä on täydennettävä myöhemmässä vaiheessa rakenteellisilla toimenpiteillä.

Infrastruktuuriin kohdistuvien rakenteellisten toimenpiteiden kustannukset voidaan arvioida noin 80 miljardiksi euroksi. Kyse on ensimmäisessä vaiheessa toimenpiteistä, joilla yhdenmukaistetaan ja parannetaan liikennekäytävien kapasiteettia junan enimmäispituuden suhteen (20 miljardia euroa), ja toiseksi raskaista toimenpiteistä, joilla poistetaan pullonkauloja (60 miljardia euroa).

Näiden vaihtoehtojen merkittävimpiin riskeihin kuuluu se, että paikallisviranomaiset saattavat asettua vastustamaan henkilöliikenteen uudelleenorganisointitarvetta tietyillä alueilla. Tavarajunaliikenteen kasvu kaupunkialueiden ympäristössä merkitsee kuitenkin hyvin usein rekkaliikenteen vähenemistä.

Koko verkon toteuttaminen vaihtoehdon C mukaisesti sellaisena kuin se esitetään kartassa (kokonaispituus noin 25 000 km) maksaisi noin 170 miljardia euroa.

Kustannusnäkökulmasta reittiliikenne on kannattavinta täydellä kapasiteetilla. Vaikka reitin liikennöintiaika olisi kolmanneksen pitempi, kapasiteetin täyskäyttö olisi edelleen vähemmän hinnakas vaihtoehto kuin kapasiteetin lisääminen. Jos kapasiteetin lisääminen osoittautuu välttämättömäksi, on tutkittava ensin, onko olemassa kustannustehokkaampia vaihtoehtoisia ratkaisuja (kuten reittien uudelleenkäyttöönotto tai ohitusreitit).

Kokonaan rahtiliikenteen käyttöön tarkoitetun verkon toteutukseen liittyvä mittava investointitarve ja pitkä aikahorisontti aiheuttavat merkittävän taloudellisen riskin. Lisäksi jäsenvaltioiden, infrastruktuurien ylläpitäjien ja yhteisön taloudelliset mahdollisuudet ovat rajallisia.

4.4. Vaihtoehtojen arviointi: päätelmät

Kaiken kaikkiaan vaihtoehdot B1 ja B2 näyttäisivät tarjoavan tasapainoisimman ratkaisun luvussa 4 esitettyjen tavoitteiden kannalta . Ne johtavat uusiin aloitteisiin politiikassa, rahoituksessa ja lainsäädännössä ja samalla täydentävät ja lujittavat jo käynnissä olevia aloitteita. Vaihtoehto A vaikuttaa riittämättömältä ja vaihtoehto C ylimitoitetulta suhteessa tässä vaikutusarvioinnissa tarkasteltuihin lyhyen ja keskipitkän aikavälin tavoitteisiin.

Vaihtoehdoissa B1 ja B2 pyritään eri tavoin poistamaan tietyt esteet, jotka haittaavat rahtiliikenteen kilpailukyvyn kehittämistä. Painopiste tulisi olla toimissa, jotka ovat niin rahoituksen, politiikan kuin lainsäädännönkin näkökulmasta tehokkaimpia ja nopeimmin toteutettavia (rakenteelliset toimenpiteet) .

Painopiste tulisi näin ollen olla operatiivisten ja hallinnollisten pullonkaulojen poistamisessa, joka voidaan toteuttaa lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä ja joka ei edellytä merkittäviä resursseja ainakaan rahoituksen suhteen. Asianomaisten osapuolten (jäsenvaltioiden ja infrastruktuurin ylläpitäjien) tulisi toteuttaa ja rahoittaa toimet, joita rakenteellisten pullonkaulojen poistamisen edellyttää, ja yhteisön tulisi tukea niitä TEN-T-verkon varoista ja koheesiorahastosta nykyisin säännöin.

Ei kuitenkaan pitäisi sulkea kokonaan pois ajatusta yksinomaan rahtiliikenteen käyttöön varatusta verkosta. Ratkaisu, jota vaihtoehtojen B1 ja B2 myötä suositellaan, on itse asiassa sellainen vaiheittainen lähestymistapa, jossa otetaan huomioon toimenpiteiden ajallinen toteutuskelpoisuus ja rahoitusmahdollisuudet. Vaihtoehtojen B1 ja B2 toteutuksen on määrä olla ensimmäinen vaihe edettäessä pidemmällä aikavälillä kohti yksinomaan rahtiliikenteelle tarkoitettujen käytävien luomista.

5. VALITTUJEN VAIHTOEHTOJEN TOTEUTUS: AIKATAULU JA SEURANTATOIMET

5.1. Suunniteltu aikataulu

Lokakuu 2007 | Tiedonannon hyväksyminen |

Vuoden 2008 alkupuolisko | Jäsennelty keskustelu tiedonannossa ehdotetuista vaihtoehdoista Valittujen vaihtoehtojen vaikutusarviointi Lainsäädäntöehdotukset |

2009/2010 | Lainsäädäntötoimenpiteiden hyväksyntä |

5.2. Seuranta

Seurantatoimien yhteydessä pääasiassa syvennetään tarkastelua ehdotetuista toimenpiteistä, valitaan sopivimmat toimenpiteet ja varmistetaan niiden toteutus asianomaisten osapuolten toimesta. Tärkeimpiä asianosaisia sekä kaikkia komission yksiköitä, joita asia koskee, kuullaan kaikissa vaiheissa.

Lisäksi samaan aikaan tämän aloitteen käynnistämisen kanssa julkaistaan rautatiemarkkinoiden kehitystä koskeva seurantaraportti (Rail Market Monitoring Scheme). Raportin myötä voidaan tarkastella säännöllisin väliajoin, missä määrin rahtiin painottuva verkko edistää rautateitse harjoitettavan tavaraliikenteen kasvua.

[1] Eurostat.

[2] Rotterdamin sataman konttiliikenteen ennakoidaan kasvavan 9,2 miljoonasta TEU-yksiköstä (2005) 22 miljoonaan TEU-yksikköön vuonna 2020.

[3] Maanteiden tavaraliikenteen keskinopeus on nykyään 50 km/h.

[4] UIRR:n tilastojen mukaan vuonna 2006 vain 53 % yhdistelmäliikenteen junista saapui perille alle 30 minuuttia myöhässä.

[5] TEN-T-hankkeisiin osoitettu budjetti on 8 miljardia euroa kaudeksi 2007–2013. Suuri osa varoista on varattu rautatieinfrastruktuureihin.