KOMISSION TIEDONANTO

Komission ohjeet laittomassa maahantulossa, kauttakulussa ja maassa oleskelussa avustamisen määrittelyä ja ehkäisemistä koskevien EU:n sääntöjen täytäntöönpanosta

(2020/C 323/01)

1. Johdanto

EU on pyrkinyt puuttumaan ihmissalakuljetukseen luomalla kattavan ja monialaisen toimintapoliittisen kehyksen. Tässä yhteydessä on muun muassa laadittu ja pantu täytäntöön tällaisen rikollisen toiminnan torjuntaa koskeva EU:n ensimmäinen toimintasuunnitelma (2015–2020) (1). Sen keskeisenä tavoitteena on hajottaa sellaisten rikollisjärjestöjen toimintamalli, jotka vaarantavat maahantulijoiden hengen ja uhkaavat yhteiskuntiemme turvallisuutta, mutta välttää samalla riski, että avun antaminen hädässä oleville maahantulijoille kriminalisoidaan. Tämä tavoite pysyy yhtenä EU:n keskeisistä toimintapoliittisista painopisteistä.

EU hyväksyi vuonna 2002 oikeudellisen kehyksen, niin kutsutun avustamispaketin (2), jonka tarkoituksena oli määritellä laittomassa maahantulossa, kauttakulussa tai EU:ssa oleskelussa avustamiseen liittyvä rikos ja esittää siihen liittyvät rikosoikeudelliset seuraamukset.

Jäsenvaltiot velvoitetaan direktiivissä 2002/90/EY (niin kutsuttu avustamisdirektiivi) määräämään asianmukaisia seuraamuksia henkilölle, joka lainsäädännön vastaisesti tarkoituksellisesti auttaa EU:n ulkopuolisen maan kansalaista saapumaan EU:n jäsenvaltion alueelle tai kulkemaan sen alueen kautta tai joka taloudellisen hyödyn saamiseksi auttaa EU:n ulkopuolisen maan kansalaista oleskelemaan EU:n jäsenvaltiossa.

Samalla direktiivissä säädetään rikoksen määrittelyn yhteydessä, että jäsenvaltiot voivat jättää humanitaarisen avun kriminalisoimatta.

Komissio toteutti vuonna 2017 avustamispakettia (3) koskevan ensimmäisen kattavan arvioinnin, jäljempänä ’arviointi’. Arvioinnissa otettiin huomioon huolet humanitaarisen avun mahdollisesta kriminalisoinnista ja viitattiin erityisesti havaittuun oikeusvarmuuden puutteeseen sekä viranomaisten ja kentällä toimivien välisen viestinnän epäkohtiin. Komissio ei katsonut oikeudellisen tarkistuksen olevan tuossa vaiheessa tarpeen, mutta ehdotti tietojen ja hyvien käytäntöjen vaihdon tehostamista syyttäjien, lainvalvontaviranomaisten ja kansalaisyhteiskunnan välillä, jotta voitaisiin löytää ratkaisuja havaittujen heikkouksien käytännön seurauksiin.

Tämän arvioinnin jatkotoimena komissio käynnisti vuonna 2018 prosessin, jossa se kuulee säännöllisesti kansalaisyhteiskunnan edustajia ja EU-virastoja, kuten perusoikeusvirastoa ja Eurojustia. Tarkoituksena on lisätä tietämystä ja koota tietoa avustamisdirektiivin tulkintaan ja soveltamiseen liittyvien ongelmien täsmentämiseksi. Euroopan parlamentti antoi heinäkuussa 2018 päätöslauselman suuntaviivoista jäsenvaltioille humanitaarisen avun kriminalisoinnin estämiseksi (4) ja kehotti komissiota ”hyväksymään jäsenvaltioille suuntaviivoja, joissa täsmennetään, millaisia avustamisen muotoja ei saisi kriminalisoida, jotta voidaan varmistaa nykyisen säännöstön [...] selkeä ja yhdenmukainen täytäntöönpano...” .

Tämän kuulemisprosessin ja eri sidosryhmien kanssa käytyjen keskustelujen myötä on vuodesta 2018 lähtien käynyt ilmi, että kansalaisjärjestöjen ja yksittäisten henkilöiden toiminta maahantulijoiden auttamiseksi vaikeutuu jatkuvasti, myös suoritettaessa etsintä- ja pelastusoperaatioita merellä. Viimeisimmät selvitykset, joista komissio on keskustellut kansalaisjärjestöjen kanssa, osoittavat, että humanitaarisissa tarkoituksissa toteutettujen toimien kriminalisointi on vuodesta 2015 lähtien laajentunut. (5) Kootut tiedot vahvistivat, että tällaiseen avustamiseen liittyvien syiden perusteella syytteeseen asetettujen ja tutkittujen henkilöiden määrä on kasvanut EU:ssa vuodesta 2015 lähtien. Selvityksissä havaittiin 60 tutkintaa ja syytteeseen asettamista koskevaa tapausta kymmenessä jäsenvaltiossa vuosina 2015–2019. Ne liittyivät useimmiten maahantulossa avustamiseen, ja eniten tapauksia oli vuonna 2018. Selvityksen yhteydessä analysoidut tapaukset koskevat pääasiassa vapaaehtoisia, ihmisoikeuksien puolustajia, merellä toteutettaviin etsintä- ja pelastusoperaatioihin osallistuvien alusten miehistöjä mutta myös tavallisia kansalaisia, perheenjäseniä, toimittajia, kaupunginjohtajia ja uskonnollisia johtajia. Kuten arvioinnissa ja Euroopan parlamentin päätöslauselmassa todetaan, luotettavien ja vertailukelpoisten kansallisten rikostilastojen puute on kuitenkin edelleen ongelma, joka koskee erityisesti laittomaan muuttoliikkeeseen liittyvissä rikoksissa avustamista. (6)

Komissio katsoo Euroopan parlamentin päätöslauselman ja kuulemisprosessin tulosten perusteella, että avustamisdirektiivin soveltamisalan selkeyttämiseksi on tarpeen antaa ohjeita sen tulkinnasta. Nämä ohjeet eivät vaikuta EU:n lainsäädännön lopullisesta tulkinnasta vastaavan Euroopan unionin tuomioistuimen toimivaltaan.

2. Ihmissalakuljetuksen torjunnan oikeudellinen kehys kansainvälisellä ja Euroopan tasolla

2.1 Kansainvälinen oikeudellinen kehys: Yhdistyneiden Kansakuntien lisäpöytäkirja maahanmuuttajien salakuljetuksen kieltämisestä

Kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaisen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksen lisäpöytäkirja maitse, meritse ja ilmateitse tapahtuvan maahanmuuttajien salakuljetuksen kieltämisestä (7), jäljempänä ’lisäpöytäkirja’, hyväksyttiin vuonna 2000, ja se tuli voimaan vuonna 2004. Se oli ensimmäinen kansainvälinen väline, jossa ihmissalakuljetukselle esitettiin yhteinen määritelmä. EU liittyi lisäpöytäkirjaan vuonna 2006 (8), ja kaikki EU:n jäsenvaltiot Irlantia lukuun ottamatta ovat ratifioineet sen.

’Maahanmuuttajien salakuljetus’ määritellään lisäpöytäkirjan 3 artiklassa siten, että sillä tarkoitetaan ”henkilön laittoman maahantulon järjestämistä sellaiseen sopimusvaltioon, jonka kansalainen kyseinen henkilö ei ole [...], välittömän tai välillisen taloudellisen tai muun aineellisen hyödyn saamiseksi”.

Yhdistyneiden kansakuntien huumeiden ja rikollisuuden torjunnasta vastaava järjestö (UNODC) kuvaa vuonna 2017 esitetyssä asiakirjassa, joka koskee taloudellisen tai muun aineellisen hyödyn käsitettä maahanmuuttajien salakuljetusta koskevassa lisäpöytäkirjassa (9), että tällainen taloudellinen tai muu aineellinen hyöty on ihmissalakuljetuksen nimenomainen tarkoitus ja syy siihen, että järjestäytyneet rikollisryhmät osallistuvat yhä lisääntyvässä määrin toimintaan, joka usein saattaa haavoittuvassa asemassa olevien maahantulijoiden hengen vakavaan vaaraan. UNODC toteaa, että ihmissalakuljetukseen liittyvät taloudelliset tai muut aineelliset edut ruokkivat kauppaa, joka muuttaa inhimillisen kärsimyksen ja vastoinkäymisten sietokyvyn valtaviksi ja häikäilemättömällä tavalla hankituiksi voitoiksi. (10) Lisäksi UNODC:n asiakirjassa mainitaan, että laittomassa maahantulossa avustaminen ilman siitä hyötymisen motiivia on toimi, joka ei kuulu lisäpöytäkirjan soveltamisalaan. (11)

UNODC päätyy siihen, että vaikka lisäpöytäkirja ei estä valtioita säätämästä sen soveltamisalan ulkopuolelle jäävistä rikoksista, esimerkiksi laittomassa maahantulossa tai maassa oleskelussa avustamisesta, lisäpöytäkirjalla ei pyritä humanitaaristen toimijoiden syytteeseen asettamiseen eikä sitä voida käyttää syytteeseen asettamisen oikeusperustana. (12) UNODC muistuttaa, että kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaisen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksen ja sen pöytäkirjojen täytäntöönpanoa koskevassa oppaassa (13) käsitellään tätä aihetta ja vahvistetaan, että viittauksella taloudelliseen tai muuhun aineelliseen hyötyyn oli nimenomaan tarkoitus sulkea soveltamisalan ulkopuolelle ryhmät, joilla on puhtaasti poliittiset tai sosiaaliset motiivit. Tältä pohjalta UNODC kehottaa valtioita ottamaan käyttöön suojatoimia, joilla varmistetaan, että uskonnolliset järjestöt, kansalaisyhteiskunta ja henkilöt, jotka toimivat ilman minkäänlaista tavoitetta saada taloudellista tai muuta aineellista hyötyä, suljetaan salakuljetusrikosten soveltamisalan ulkopuolelle mutta samalla varmistetaan, ettei tällaista poissulkemista voida käyttää porsaanreikänä oikeuden pakoilemiseksi. (14)

2.2 EU:n oikeudellinen kehys: avustamispaketti

Ihmissalakuljetus liittyy yhä useammin vakaviin ihmisoikeusloukkauksiin ja ihmishenkien menetyksiin erityisesti merellä. (15) Laittomassa muuttoliikkeessä avustamista esiintyy monissa muodoissa, joita ovat esimerkiksi

— sellaisen henkilön kuljettaminen tai sellaisen henkilön kuljetuksen järjestäminen, jolla ei ole oikeutta tulla sellaiseen maahan tai kulkea sellaisen maan kautta, jonka kansalainen hän ei ole;

— väärennettyjen asiakirjojen valmistaminen ja/tai toimittaminen;

— lumeavioliittojen järjestäminen.

Näitä toimia toteuttavat järjestäytyneet rikollisverkostot tai yksittäiset henkilöt, ja ne saavat niistä huomattavia voittoja. Lisäksi EU:hun laittomasti tulevien henkilöiden määrän kasvu ylläpitää sekä EU:hun pääsyssä avustamiseen että laittomaan oleskeluun liittyvän toiminnan kysyntää. Laittomassa maahantulossa, kauttakulussa ja (taloudellisen hyödyn saamiseksi tapahtuvassa) maassa oleskelussa avustamisesta määrätään avustamispaketissa seuraamuksia.

Avustamispaketin yleisenä tavoitteena on auttaa torjumaan sekä laitonta muuttoliikettä, kun siinä määrätään seuraamuksia laittomassa rajanylityksessä avustamisesta, että järjestäytyneitä rikollisverkostoja, jotka vaarantavat maahantulijoiden hengen. Avustamisdirektiivin 1 artiklan 1 kohdan mukaan henkilölle, joka tarkoituksellisesti auttaa EU:n ulkopuolisen maan kansalaista saapumaan EU:n alueelle, kulkemaan sen alueen kautta tai (taloudellisen hyödyn saamiseksi) oleskelemaan EU:ssa maahanmuuttolainsäädännön vastaisesti, on määrättävä seuraamuksia.

Kuten arvioinnissa todetaan, lisäpöytäkirja ja avustamispaketti ovat joistakin eroista huolimatta edelleen yhdenmukaisia keskenään. (16) Arvioinnissa muistutetaan, että lisäpöytäkirjan osapuolina sekä EU että sen jäsenvaltiot ovat velvollisia soveltamaan sitä myös antaessaan tai pannessaan täytäntöön sen soveltamisalaan kuuluvaa lainsäädäntöä ja että lisäpöytäkirja on vahvistanut EU:n asemaa torjuttaessa ihmissalakuljetusta järjestäytyneen rikollisuuden muotona.

Avustamisdirektiivin 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu avustamiseen liittyvä rikos on itse asiassa kattavampi kuin lisäpöytäkirjassa, koska direktiivissä taloudellinen hyöty ei ole laittomassa maahantulossa tai kauttakulussa avustamista koskevan rikoksen tunnusmerkki. Taloudellinen hyöty – yhdessä rikollisjärjestön toimintaan osallistumisen tai rikoksen kohteena olevien henkilöiden hengen vaarantamisen kanssa – on lueteltu puitepäätöksen 2002/946/YOS 1 artiklan 3 kohdassa raskauttavina olosuhteina.

Direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa säädetään kuitenkin mahdollisuudesta jättää laittomassa maahantulossa ja kauttakulussa avustaminen kriminalisoinnin ulkopuolelle, kun sen tavoitteena on humanitaarisen avun antaminen. Tämän säännöksen mukaan ”Jäsenvaltio voi päättää jättää säätämättä seuraamuksista 1 kohdan a alakohdassa määritellyn menettelyn osalta kansallista lainsäädäntöään tai käytäntöjään soveltaen, jos kyseisen menettelyn tavoitteena on humanitaarisen avun antaminen asianomaiselle henkilölle”.

Jos ei oteta huomioon viittauksia yleisiin rikosoikeudellisiin säännöksiin, kuten säännöksiin, jotka koskevat tekoja, jotka on täytynyt toteuttaa vaarallisen tilanteen välttämiseksi (17), vain kahdeksan jäsenvaltiota on sisällyttänyt kansalliseen lainsäädäntöönsä poikkeuksen, jonka mukaan rangaistusta ei määrätä laittomassa maahantulossa ja/tai kauttakulussa avustamisesta, jos se on suoritettu jonkinlaisen humanitaarisen avun antamiseksi (18). Näiden jäsenvaltioiden lainsäädännön tarkastelu paljastaa, että direktiivistä on tehty erilaisia kansallisia tulkintoja, joissa kussakin otetaan huomioon kansallinen lainsäädäntökehys.

Belgia ja Espanja ovat omaksuneet lähes sanatarkasti direktiivin sanamuodon humanitaarisen avun sisällyttämisestä syyksi olla määräämättä seuraamuksia, kun taas muut näistä jäsenvaltioista ovat käyttäneet toisenlaisia muotoiluja.

Kroatia esittää nimenomaiset poikkeukset seuraaville toimille:

— maahantulossa avustaminen ihmishenkien pelastamiseksi, henkilövahinkojen ehkäisemiseksi, kiireellisen lääkintäavun ja humanitaarisen avun antamiseksi erityislainsäädännön mukaisesti ja

— oleskelussa avustaminen humanitaaristen syiden perusteella, ilman aikomusta estää tai lykätä toimenpiteiden toteuttamista palauttamisen varmistamiseksi.

Kreikassa ei määrätä seuraamuksia alusten eikä ilma-alusten kapteeneille eikä päälliköille eikä minkään kulkuneuvon kuljettajille siitä syystä, että nämä ovat antaneet apua pelastamalla henkilön merellä tai kuljettamalla henkilöä, joka kansainvälisen oikeuden mukaan on kansainvälisen suojelun tarpeessa.

Italia on antanut rikoslakinsa 54 §:ään viittaavan nimenomaisen säännöksen yleisenä lausekkeena, jonka mukaan ei kriminalisoida toimia, joiden tavoitteena on

— estää vakavan vahingon aiheutuminen toimintaan osallistuville;

— pelastaa Italian alueella oleskelevia ulkomaalaisia ja/tai tarjota heille humanitaarista apua.

Suomi ottaa huomioon henkilön humanitaariset tai läheisiin perhesuhteisiin liittyvät vaikuttimet sekä ulkomaalaisen turvallisuuteen vaikuttavat olot hänen kotimaassaan tai vakinaisessa asuinmaassaan.

Ranskassa on perustuslakineuvoston antaman päätöksen (19) ja sen johdosta asiaa koskeviin säännöksiin tehdyn muutoksen johdosta jätetty kriminalisoimatta sukulaisten ja oikeudellista, kielellistä tai sosiaalista neuvontaa antavien tai mitä tahansa apua pelkästään humanitaarisista syistä antavien henkilöiden toimet kauttakulussa tai oleskelussa avustamisen osalta. Tämä ei kuitenkaan koske maahantulossa avustamista.

Maltassa on mahdollista jättää nostamatta kanne sellaista henkilöä vastaan, joka avustaa välittömässä vaarassa olevaa henkilöä pääsemään maan alueelle ja/tai kulkemaan sen alueen kautta, jos kyseiset toimet on toteutettu humanitaarisen avun antamiseksi. (20)

Toimivalta arvioida tapauksen olosuhteiden perusteella, kuuluuko toimi kansallisessa lainsäädännössä säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan, kuuluu oikeusviranomaisille, joiden on löydettävä oikea tasapaino asiaan liittyvien eri etujen ja arvojen välillä. (21)

3. Avustamisdirektiivin 1 artiklan soveltamisala

Kun otetaan huomioon avustamisdirektiivin yleinen henki ja tavoite, on selvää, ettei sitä voida tulkita keinoksi sallia lakisääteisen humanitaarisen toiminnan, kuten merellä toteutettavien etsintä- ja pelastusoperaatioiden, kriminalisointi, riippumatta siitä, miten avustamisdirektiiviä sovelletaan kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

Kansainvälisen merioikeuden mukaan valtioilla on velvollisuus vaatia, että niiden lipun alla purjehtivien alusten päälliköt antavat apua merihädässä oleville henkilöille tai aluksille, jos tämä on mahdollista aiheuttamatta vakavaa vaaraa alukselle, miehistölle tai matkustajille. Tämä periaate vahvistetaan seuraavissa asiakirjoissa:

— Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimus (22)

— kansainvälinen yleissopimus ihmishengen turvallisuudesta merellä (23) (SOLAS-yleissopimus) ja

— kansainvälinen yleissopimus etsintä- ja pelastuspalvelusta merellä (24) (SAR-yleissopimus).

Sovellettava oikeudellinen kehys sisältää lisäksi muitakin sopimuksia, jotka liittyvät meriliikenteeseen ja Kansainvälisen merenkulkujärjestön (IMO) päätöslauselmiin. (25)

Lisäksi valtioiden velvoite asettaa alusten päälliköille velvollisuus auttaa merihädässä olevia henkilöitä, aluksia tai ilma-aluksia tunnustetaan kansainvälisen tapaoikeuden periaatteeksi. Näin ollen se sitoo kaikkia valtioita.

Kaikkien etsintä- ja pelastustoimiin osallistuvien on kansainvälisen merioikeuden ja ihmisoikeuksia koskevan oikeuden yleisten periaatteiden ja sovellettavien sääntöjen mukaisesti noudatettava koordinoivalta viranomaiselta saatuja ohjeita osallistuessaan etsintä- ja pelastustoimiin. Sellaisten kansalaisjärjestöjen tai muiden valtiosta riippumattomien toimijoiden toimien kriminalisointi, jotka toteuttavat etsintä- ja pelastusoperaatioita asiaa koskevaa lainsäädäntökehystä noudattaen, rikkoo kansainvälistä oikeutta, minkä vuoksi sitä ei sallita EU:n lainsäädännössä.

Kun avustamisdirektiivin 1 artiklassa kriminalisoidaan laittomassa maahantulossa ja kauttakulussa avustaminen ja annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus olla määräämättä seuraamuksia tapauksissa, joissa toiminnan tarkoituksena on humanitaarisen avun antaminen, siinä ei viitata lakisääteiseen humanitaariseen apuun, koska sitä ei voida kriminalisoida.

4. Ohjeet

Komissio katsoo edellä esitetyn perusteella, että avustamisdirektiivin 1 artiklaa on tulkittava seuraavasti:

i) lakisääteistä humanitaarista apua ei voi eikä saa kriminalisoida;

ii) sellaisten kansalaisjärjestöjen tai muiden valtiosta riippumattomien toimijoiden toimien kriminalisointi, jotka toteuttavat etsintä- ja pelastusoperaatioita merellä asiaa koskevaa lainsäädäntökehystä noudattaen, rikkoo kansainvälistä oikeutta, minkä vuoksi sitä ei sallita EU:n lainsäädännössä;

iii) tarvittaessa olisi arvioitava tapauskohtaisesti, kuuluuko teko direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun ’humanitaarisen avun’ käsitteeseen, jota ei voida tulkita siten, että lakisääteinen teko voitaisiin kriminalisoida, ja otettava tässä yhteydessä huomioon kaikki merkitykselliset olosuhteet.

5. Toimintapoliittinen suositus

EU:ssa toimivat kansalaisjärjestöt ja henkilöt, jotka antavat humanitaarista apua maahantulijoille, ovat viime vuosina tuoneet julki kasvavan huolensa. (26) Meripelastusoperaatiot ja liikkeellä oleville maahantulijoille rajoilla tai jäsenvaltioiden alueella annettava tuki toteutetaan saatujen tietojen mukaan tilanteessa, jossa kansallisten tai paikallisten viranomaisten kanssa esiintyy jännitteitä ja pelastajat ja vapaaehtoiset pelkäävät epäasianmukaista hallinnollista painostusta ja seuraamuksia. (27)

Euroopan parlamentti kehotti asiasta antamassaan päätöslauselmassa (28) jäsenvaltioita ”asettamaan avustamisdirektiivissä annetun humanitaarista apua koskevan poikkeuksen osaksi kansallista lainsäädäntöään”.

Komissio muistuttaa, että EU:n lainsäädännön tarkoituksena ei ole kriminalisoida humanitaarista apua, ja se on tarkastellut tilannetta avustamispaketin arvioinnin jälkeen. Komissio kehottaakin jäsenvaltioita käyttämään avustamisdirektiivin 1 artiklan 2 kohdassa säädettyä mahdollisuutta erottaa toisistaan toimet, joiden tavoitteena on humanitaarisen avun antaminen, ja toimet, joiden tavoitteena on avustaa laittomassa maahantulossa tai kauttakulussa, ja mahdollisuutta jättää ensin mainitut toimet kriminalisoimatta, jos ne eivät vielä ole tehneet niin.

(1) COM(2015) 285 final, 27.5.2015.

(2) Neuvoston direktiivi 2002/90/EY, annettu 28 päivänä marraskuuta 2002, laittomassa maahantulossa, kauttakulussa ja maassa oleskelussa avustamisen määrittelystä (EUVL L 328, 5.12.2002, s. 17) ja neuvoston puitepäätös 2002/946/YOS, tehty 28 päivänä marraskuuta 2002, rikosoikeudellisten puitteiden vahvistamisesta laittomassa maahantulossa, kauttakulussa ja maassa oleskelussa avustamisen ehkäisemistä varten (EUVL L 328, 5.12.2002, s. 1). Nämä säädökset hyväksyttiin yhdessä, ja niistä käytetään yleisesti nimitystä ’avustamispaketti’.

(3) REFIT Evaluation of the EU legal framework against facilitation of unauthorised entry, transit and residence: The Facilitators Package (Directive 2002/90/EC and Framework Decision 2002/946/JHA), SWD (2017) 117 final.

(4) 2018/2769(RSP).

(5) Lina Vosyliūtė ja Carmine Conte: Crackdown on NGOs and volunteers helping refugees and other migrants, Research Social Platform on Migration and Asylum (ReSOMA), Final Synthetic Report, kesäkuu 2019, s. 32. Migration Policy Group -tutkimuskeskus on toteuttanut seurannan Research Social Platform on Migration and Asylum (ReSOMA) -aloitteen yhteistyö- ja osallistumisprosessin kautta. Prosessiin osallistui tutkijoita ja asiantuntijoita kansalaisjärjestöistä ja muista sidosryhmistä. Selvitys perustui tapausseurantaan, jonka ovat toteuttaneet Open Democracy ja Institute of Race Relations ja joka sisältyy Centre for European Policy Studies -keskuksen avustamisdirektiivistä tekemän tilannekatsauksen vuoden 2018 päivitykseen. ReSOMA-hanketta on rahoitettu EU:n tutkimuksen ja innovoinnin Horisontti 2020 -puiteohjelmasta.

(6) Arvioinnin jälkeen Eurostat keräsi jäsenvaltioilta tietoja ihmissalakuljetukseen liittyvistä rikoksista osana viitevuosia 2015, 2016 ja 2017 koskevaa kokeiluluonteista tiedonkeruuta. Viitevuotta 2018 koskevia tietoja pyydettiin Eurostatin lähettämässä vuotuisessa kyselylomakkeessa rikostilastojen keräämiseksi jäsenvaltioista.

(7) https://www.unodc.org/documents/middleeastandnorthafrica/smuggling-migrants/SoM_Protocol_English.pdf

(8) Ks. i) neuvoston päätös 2006/616/EY, tehty 24 päivänä heinäkuuta 2006, kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaisen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksen maitse, meritse ja ilmateitse tapahtuvan maahanmuuttajien salakuljetuksen kieltämistä koskevan lisäpöytäkirjan tekemisestä Euroopan yhteisön puolesta tämän pöytäkirjan niiden määräysten osalta, jotka kuuluvat Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 179 ja 181 a artiklan soveltamisalaan (EUVL L 262, 22.9.2006, s. 24) ja ii) neuvoston päätös 2006/617/EY, tehty 24 päivänä heinäkuuta 2006, kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaisen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksen maitse, meritse ja ilmateitse tapahtuvan maahanmuuttajien salakuljetuksen kieltämistä koskevan lisäpöytäkirjan tekemisestä Euroopan yhteisön puolesta tämän pöytäkirjan niiden määräysten osalta, jotka kuuluvat Euroopan yhteisön perustamissopimuksen III osan IV osaston soveltamisalaan (EUVL L 262, 22.9.2006, s. 34).

(9) https://www.unodc.org/documents/human-trafficking/Migrant-Smuggling/Issue-Papers/UNODC_Issue_Paper_The_Profit_Element_in_the_Smuggling_of_Migrants_Protocol.pdf

(10) Esipuhe, kohta iii.

(11) Ks. alaviite 9.

(12) Ks. alaviite 9, s. 14. UNODC muistuttaa myös, että valmisteluasiakirjojen mukaan laatijoiden tarkoituksena oli sulkea soveltamisalan ulkopuolelle niiden toimet, jotka tukevat maahantulijoita humanitaarisista syistä tai läheisten perhesiteiden perusteella. Asiaa koskevaan määräykseen liitetyn tulkitsevan huomautuksen mukaan lisäpöytäkirjan tarkoituksena ei ollut kriminalisoida perheenjäsenten tai tukiryhmien, kuten uskonnollisten järjestöjen tai kansalaisjärjestöjen, toimintaa.

(13) UNODC, Legislative Guides for the Implementation of the United Nations Convention against Transnational Organized Crime and the Protocols thereto UN Sales No. E.05.V.2 (2004), s. 13, kohta 26.

(14) Ks. alaviite 13, s. 71.

(15) REFIT Evaluation of the EU legal framework against facilitation of unauthorised entry, transit and residence, mainittu edellä, s. 4.

(16) Ks. alaviite 15, s. 31.

(17) Ks. Criminalisation of migrants in an irregular situation and of persons engaging with them, FRA (2014), s. 10.

(18) Belgia, Espanja, Italia, Kreikka, Kroatia, Malta, Ranska ja Suomi; REFIT Evaluation of the EU legal framework against facilitation of unauthorised entry, transit and residence, mainittu edellä, s. 15, sekä Ranskan ulkomaalaislain L622–4 §, sellaisena kuin se on muutettuna 10. syyskuuta 2018 annetulla lailla nro 2018-778, ja vuonna 2017 hyväksytyn Kroatian ulkomaalaislain 43 §:n 2 momentin 2 kohta.

(19) Ranskan perustuslakineuvosto totesi 6. heinäkuuta 2018 tekemässään päätöksessä nro 2018-717/718 QPC, että mahdollisuus auttaa ihmisiä humanitaarisissa tarkoituksissa pohjautuu perustuslain mukaiseen veljeyden periaatteeseen riippumatta siitä, mikä on heidän oikeudellinen asemansa maassa. Lisäksi se katsoi, että kansallista säännöstä, jolla tietyntyyppinen toiminta jätetään kriminalisoimatta, voitiin tulkita vain siten, että sitä voitiin soveltaa myös muuntyyppiseen humanitaarisessa tarkoituksessa annettuun apuun. Se ei kuitenkaan ulottanut päätöstään kattamaan maahantulossa avustamista, joka sen mukaan väistämättä merkitsee laitonta tilannetta, toisin kuin kauttakulussa avustaminen.

(20) REFIT Evaluation of the EU legal framework against facilitation of unauthorised entry, transit and residence, mainittu edellä, s. 14–15.

(21) Tarpeesta löytää oikea tasapaino yhtäältä yleisen järjestyksen suojelemisen ja rikosten ehkäisemisen tarpeen ja toisaalta teon humanitaarisen tarkoituksen huomioon ottamisen välillä ks. esim. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 10. marraskuuta 2011 antamassa tuomiossa nro 29681/08, Mallah v. Ranska, viittaus ulkomaalaisten maahantuloa ja oleskelua sekä turvapaikkaoikeutta koskevan Ranskan lain L622-1 §:ään, ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artikla.

(22) https://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_e.pdf

(23) http://www.imo.org/en/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-for-the-Safety-of-Life-at-Sea-(SOLAS),-1974.aspx

SOLAS-yleissopimuksen (V luku – Merenkulun turvallisuus) mukaan sellaisen merellä olevan aluksen päällikön, joka voi antaa apua saatuaan tiedon ihmisten merihädästä, on mentävä apuun niin nopeasti kuin mahdollista. Tätä avunantovelvollisuutta sovelletaan riippumatta kyseisten henkilöiden kansalaisuudesta tai asemasta taikka olosuhteista, joissa heidät tavataan. Jos alus ei pysty menemään apuun saatuaan hätäilmoituksen tai asian erityispiirteiden vuoksi katsoo, että apuun lähteminen on kohtuutonta tai tarpeetonta, päällikön on kirjattava laivapäiväkirjaan syy, jonka vuoksi alus ei antanut apua merihädässä oleville henkilöille. Hänen on Kansainvälisen merenkulkujärjestön suositus huomioon ottaen ilmoitettava asiasta asianmukaiselle etsintä- ja pelastuspalvelulle. Yleissopimuksessa valtuutetaan sopimusvaltiot koordinoimaan toimiaan ja tekemään yhteistyötä auttaakseen aluksen päällikköä toimittamaan merellä pelastetut henkilöt turvalliseen paikkaan. Siinä säädetään myös, ettei aluksen omistaja, vuokraaja, alusta käyttävä yhtiö tai kukaan muukaan henkilö voi estää tai rajoittaa aluksen päällikköä tekemästä tai toteuttamasta päätöstä, joka on päällikön asiantuntemuksen perusteella välttämätön ihmishengen turvaamiseksi merellä.

(24) http://www.imo.org/en/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-on-Maritime-Search-and-Rescue-(SAR).aspx

SAR-yleissopimuksessa (sen liitteessä) velvoitetaan sopimuspuolet avustamaan aluksen päällikköä merellä pelastettujen ihmisten kuljettamisessa turvalliseen paikkaan ja edellytetään, että meripelastuskeskuksilla on asianmukaiset toimintamenettelyt, joilla määritetään tarkoituksenmukaisimmat paikat, joissa merihädässä olevat henkilöt voidaan siirtää maihin.

(25) IMO:n meriturvallisuuskomitea hyväksyi 78. istunnossaan (MSC 78 vuonna 2004) merkittäviä muutoksia SOLAS-yleissopimuksen V lukuun ja SAR-yleissopimuksen liitteen 2, 3 ja 4 lukuun. Nämä muutokset tulivat voimaan 1. heinäkuuta 2006. Samassa istunnossa meriturvallisuuskomitea hyväksyi joukon toimintaohjeita. Kyseisten muutosten ja näiden ohjeiden tarkoituksena on auttaa varmistamaan, että merihädässä olevia ihmisiä autetaan, mutta minimoida apuun saapuville aluksille aiheutuvat haitat ja varmistaa etsintä- ja pelastuspalvelujen jatkuva loukkaamattomuus.

(26) Ks. erityisesti i) Euroopan neuvoston järjestämän kansainvälisten kansalaisjärjestöjen kokouksen kansalaisjärjestöjä koskevaa lainsäädäntöä käsittelevän asiantuntijaneuvoston teettämä temaattinen tutkimus Using criminal law to restrict the work of NGOs supporting refugees and other migrants in Council of Europe member states, joulukuu 2019; ii) Lina Vosyliūtė & Carmine Conte, Crackdown on NGOs and volunteers helping refugees and other migrants, ReSOMA, mainittu edellä; Sergio Carrera, Lina Vosyliūtė, Stephanie Smialowski, Jennifer Allsopp ja Gabriella Sanchez, Update Study "Fit for purpose?” The Facilitation Directive and the criminalisation of humanitarian assistance to irregular migrants, Euroopan parlamentin vetoomusvaliokunnalle (PETI) laadittu selvitys, Euroopan parlamentti, joulukuu 2018; iii) Euroopan unionin perusoikeusvirasto (FRA), Fundamental Rights Considerations: NGO Ships Involved in Search and Rescue in the Mediterranean and Criminal Investigations, lokakuu 2018; iv) FRA, 2019 update - NGO ships involved in search and rescue in the Mediterranean and criminal investigations, kesäkuu 2019; v) Punishing Compassion. Solidarity on trial in fortress Europe, Amnesty International, maaliskuu 2020.

(27) REFIT Evaluation of the EU legal framework against facilitation of unauthorised entry, transit and residence, mainittu edellä.

(28) 2018/2769(RSP), mainittu edellä.