Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission valkoinen kirja 'Eurooppalainen hallintotapa'"

(KOM(2001) 428 lopullinen)

(2002/C 125/13)

Komissio päätti 30. heinäkuuta 2001 EY:n perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta "Komission valkoinen kirja 'Eurooppalainen hallintotapa'".

Talous- ja sosiaalikomitea päätti täysistunnossaan 12. ja 13. syyskuuta 2001 työjärjestyksensä 11 artiklan 4 kohdan ja 19 artiklan 1 kohdan nojalla asettaa alakomitean valmistelemaan kyseistä aihetta koskevan lausuntoluonnoksen.

Alakomitea antoi lausuntonsa 12. maaliskuuta 2002. Esittelijä oli Ursula Engelen-Kefer ja apulaisesittelijä Irini Pari.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 20. ja 21. maaliskuuta 2002 pitämässään 389. täysistunnossa (maaliskuun 20. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 75 ääntä puolesta 4:n pidättyessä äänestämästä.

1. Euroopan tulevaisuuden muokkaaminen entistä paremmin hallintotavoin: kaksi uudistusprosessia - yksi tavoite

1.1. Komissio julkaisi laajan ja järjestelmällisen keskustelun osana 25. heinäkuuta 2001 valkoisen kirjan aiheesta "Eurooppalainen hallintotapa". Samalla komissio käynnisti yhden niistä merkittävistä uudistuksista, joista komission puheenjohtaja Romano Prodi ilmoitti jo vuoden 2000 alussa. Tarkoituksena on nykyisen perustamissopimuksen pohjalta toteuttaa Euroopan unionissa tuntuvia uudelleenjärjestelyjä sekä yksinkertaistaa ja tehostaa poliittista päätöksentekoa sekä unionin toimielinten työskentelytapoja. Näin pyritään tekemään EU:sta entistä tehokkaampi, helpommin ymmärrettävä ja lähentämään sitä kansalaisiin aiempaa avoimemmin, johdonmukaisemmin ja vastuullisemmin.

1.2. Parhaillaan on käynnissä kaksi uudistusprosessia: keskustelua käydään rinnakkain sekä Euroopan unionin tulevaisuudesta että hallintotavasta. Laekenissa 14. ja 15. joulukuuta 2001 järjestetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa päätettiin seuraavaa hallitustenvälistä konferenssia valmistelevan valmistelukunnan kokoonpanosta ja asialistasta. Valmistelukunnan asettamisen myötä valtioiden ja hallitusten päämiehet edistivät merkittävällä tavalla demokratian kehittymistä Euroopan unionissa, koska ensimmäistä kertaa kansalaiset ja heidän edustajansa osallistuvat unionin hallintojärjestelmän tulevaisuutta koskevaan päätöksentekoon entistä avoimemman sekä aiempaa paremmin osallistumista edistävän hallinnon hengessä. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea, eurooppalaiset työmarkkinaosapuolet ja alueiden komitea osallistuvat valmistelukunnan toimintaan tarkkailijoina. Tämä vastaakin komitean asemaa järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan institutionaalisena edustajana.

1.3. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea ilmaisee tyytyväisyytensä valkoiseen kirjaan. Se kehottaa komissiota panemaan täytäntöön siinä mainitut hyvän hallintotavan edellyttämät uudistukset, koska näin tarjoutuu mahdollisuus osoittaa kansalaisille, että yhteisön politiikan suunnitteluun ja toteuttamiseen liittyvät puutteet on tarkoitus korjata pikaisesti ja ottaa kansalaiset aiempaa enemmän mukaan yhteisön toimintaan.

1.4. Uudistuksilla on lisäksi kiire seuraavan ja unionin historiassa suuruusluokaltaan ennennäkemättömän laajentumisen vuoksi sekä EU:n syventämistä ajatellen. Arvokasta aikaa kuluisi hukkaan, mikäli komissio ja muut toimielimet parantaisivat työskentelyrakenteitaan ja -tapojaan vasta vuonna 2004 järjestettävän hallitustenvälisen konferenssin jälkeen.

1.5. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea edistää aktiivisesti eurooppalaista hallintotapaa Nizzan sopimuksen mukaisesti, järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan institutionaalisena(1) edustajana. Tähän liittyen se toimii kaksiulotteisesti luomalla yhtäältä uutta synergiaa Euroopan unionin toimielinten välille ja toisaalta kehittämällä rooliaan unionin toimielinten ja järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan tärkeimpänä välittäjänä. Tässä yhteydessä ETSK ilmaiseekin tyytyväisyytensä sen ja komission 24. syykuuta 2001 allekirjoittamaan yhteistyöpöytäkirjaan, joka noudattaa entistä paremman eurooppalaisen hallintotavan henkeä.

1.6. Kolmen viime vuoden aikana komitea on järjestänyt kuulemistilaisuuksia(2) ja antanut joukon lausuntoja(3), joissa käsitellään aiempaa yksityiskohtaisemmin tapoja, joilla järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan tehokas osallistuminen voidaan varmistaa. Komitea on esittänyt aiemmissa lausunnoissaan lukuisia konkreettisia ehdotuksia, joista kuitenkin suuri osa on jätetty komission valkoisessa kirjassa huomiotta.

1.7. Tässä valkoista kirjaa käsittelevässä lausunnossaan komitea keskittyy itselleen kaikkein tärkeimpiin aiheisiin, joiden kohdalla se voi tarjota lisäarvoa, sekä kolmeen keskeiseen perusseikkaan: nykyistä paremman hallintotavan perusteisiin ja periaatteisiin, kansalaisyhteiskunnan nykyistä laajempaan osallistumiseen ja sääntelyn parantamiseen liittyviin ehdotuksiin sekä lopuksi ETSK:n rooliin.

2. Miksi eurooppalaisen hallintotavan uudistaminen on tarpeen?

2.1. Epäilemättä Euroopan unioni on ottanut suuria edistysaskelia. Kuitenkin monista eurooppalaista unionin työskentely tuntuu erittäin etäiseltä juuri valkoisessa kirjassakin perustellusti mainituista syistä: vääränlaiset mielikuvat, huono viestintä, riittämätön osallistuminen ja puutteelliset tiedot.

2.2. EU:n poliittisiin tavoitteisiin ja toimiin liittyneet puutteet ovat osasyynä ihmisten epäilevään suhtautumiseen. EU:n tulisi välttää liian korkeiden ja siten saavuttamattomien odotusten asettamista, sillä ne lisäävät epäluottamusta ja vahingoittavat unionin uskottavuutta. Eurooppalaista identiteettiä ei muodostu, mikäli kansalaisille yhteiset arvot eivät käytännössä toteudu tehokkaasti yhteisön politiikassa ja tuo kaikilla aloilla tuntuvaa hyötyä. Tätä väittämää tukevan selkeän esimerkin tarjoaa euro. On merkillepantavaa, miten innokkaasti kansalaiset ottivat vastaan uuden rahansa ja miten aktiivisesti he myötävaikuttivat sen onnistuneeseen käyttöönottoon.

2.3. Eurooppalaiset toivovat unionilta turvallisuutta, vakautta, sosiaalisuutta, tervettä taloutta, ympäristöseikkojen huomioon ottamista, terveellisten työ- ja elinolojen luomista sekä mahdollisimman laadukkaiden peruspalvelujen ja -hyödykkeiden takaamista kaikille kansalaisille kohtuullisin hinnoin. Nämä perustavoitteet, joihin lukeutuu myös jäsenvaltioiden kulttuureiden kunnioittaminen, tulee tunnustaa yhteisiksi arvoiksi, joita tulee edelleen täsmentää ja tarvittaessa myös laajentaa ja joihin tulee sellaisenaan pyrkiä. Vasta sitten Euroopan unionin kansalaiset voivat havaita yhteisen eurooppalaisen identiteetin hyödyllisyyden ja tukea sitä. Etenkin unionin laajentumisen sekä etenevän globalisaation vuoksi komitea tuleekin tehostamaan toimintaansa, jolla se pyrkii lisäämään kansalaisten tietoisuutta Euroopan unionista arvoyhteisönä.

2.4. Myöskään unionin kielenkäyttö ei edistä unionin työn ymmärtämistä. Komitea ehdottaa, että komission tulevissa julkaisuissa sekä yhteisön lainsäädännössä käytettäisiin nykyistä ymmärrettävämpää kieltä.

3. Euroopan unionin hallintotavan periaatteet

3.1. Komitea antaa täyden tukensa komission ehdottamille viidelle hyvän hallintotavan periaatteelle, jotka ovat avoimuus, osallistuminen, vastuun kantaminen, tehokkuus ja johdonmukaisuus, sekä komission esittämälle analyysille. On tärkeää, että näitä periaatteita toteutetaan tehokkaasti ja vastuullisesti. Komitea haluaa kuitenkin korostaa, ettei valkoisen kirjan määritelmä ole täydellinen. Vastuun kantaminen ei tarkoita pelkästään tehtävien ja vastuualueiden selventämistä, vaan myös sen täsmentämistä, kenelle ja missä mielessä kulloinenkin henkilö tai elin on toimistaan vastuussa.

3.2..Edellä mainittujen viiden periaatteen lisäksi komitea haluaisi korostaa lähisyysperiaatetta hyvän hallintotavan perustana ja tärkeimpänä periaatteena. Se haluaa jälleen todeta, ettei kyseessä ole pelkästään hallintotekninen tai toimivaltuuksien jakoon liittyvä periaate, vaan tietyn yksilökäsityksen ilmaus, joka liittyy yksilön vapauteen ja vastuuseen sekä yhteiskuntaan, jossa hän elää. Yhteiskunta toimisi nykyistä paremmin, jos kansalaiset tuntisivat, että heitä koskevat päätökset tehdään kaikkein asianmukaisimmalla tasolla. Tätä tasoa ei määritellä pelkästään alueellisin perustein (unioni-, jäsenvaltio-, alue- tai paikallistaso), vaan myös kulloiseenkin tehtävän edellyttämään erikoisosaamiseen liittyvin kriteerein (julkisviranomaiset, talousyhteisö, työmarkkinaosapuolet ja muut kansalaisyhteiskunnan organisaatiot). Päätöksentekoon osallistujia valittaessa on "alueellisen (vertikaalisen) läheisyysperiaatteen" lisäksi otettava huomioon "tehtävänmukainen (horisontaalinen) läheisyysperiaate". Omalta osaltaan ne molemmat takaavat, että ihmisten huolet otetaan huomioon entistä paremmin ja että toiminta tehostuu. Näiden läheisyysperiaatteen molempien tasojen tulisi toimia rinnakkain ja toisiaan täydentäen. Talous- ja sosiaalikomitea toimii yhdyssiteenä alueellisen ja tehtävänmukaisen läheisyysperiaatteen välillä ja tarjoaa siten lisäarvoa entistä paremman eurooppalaisen hallintotavan hyväksi.

4. Muutosehdotuksia

4.1. Avoimuus ja viestintä

4.1.1. Komitea kannattaa valkoisessa kirjassa ehdotettuja toimenpiteitä EU:n toimielinten työskentelytapojen avoimuuden lisäämiseksi ja niistä tiedottamisen parantamiseksi. Mitä avoimempi yhteisötason poliittinen päätöksentekoprosessi on, sitä helpompi kansalaisten ja jäsenvaltioiden poliittisten toimijoiden on vaikuttaa yhteisön tavoitteiden määrittelyyn ja toimien suunnitteluun sekä niiden toteuttamiseen, ymmärtää tavoitteita ja toimenpiteitä kokonaisuudessaan sekä arvioida niitä oikeudenmukaisesti. Komitea pitää luonnollisesti tervetulleina komission ja muiden unionin toimielinten pyrkimyksiä selkeyttää poliittista päätöksentekoa ja päätösten täytäntöönpanoa ja helpottaa niiden ymmärtämistä.

4.1.2. Komitea korostaa, että komissio ja Euroopan parlamentti ovat molemmat omaksuneet tämän periaatteen kattavasti ja että molemmat ovat täysin halukkaita osallistumaan avoimeen ja rakentavaan yhteistyöhön. Huolestuttavaa on sen sijaan neuvostoa vaivaava avoimuuden puute.

4.1.3. Komitea on omalta osaltaan ryhtynyt toimiin parantaakseen oman työskentelyprosessinsa avoimuutta. Lisäksi se kehittää edelleen viestintäänsä unionitason lisäksi myös jäsenvaltio- ja ehdokasvaltiotasolla. Yhteistyöpöytäkirjan mukaisesti komitea tekee käytännön toteutuksessa yhteistyötä komission kanssa.

4.1.4. Unionin politiikkaan liittyvä selkä tiedottaminen, avoimuus ja asianmukainen viestintä ei ole pelkästään unionin toimielinten tehtävä, vaan mukaan on otettava myös jäsenvaltioiden poliittiset sekä kansalaisyhteiskuntaa edustavat sidosryhmät. Tämän vuoksi komitea tukeekin voimakkaasti valkoisessa kirjassa esitettyä toivetta, jonka mukaan jäsenvaltioiden tulisi pyrkiä edistämään tietojen- ja näkemysten vaihtoa unionin, jäsenvaltioiden sekä alue- ja paikallisviranomaisten ja kansalaisyhteiskuntaa edustavien organisaatioiden välillä. Myös tässä tehtävässä ETSK:n jäsenet voivat osaltaan edistää omaan tehtäväkenttäänsä kuuluvien EU-asioiden ymmärtämistä kotimaissaan eri tasoilla.

4.1.5. Tämä edellyttää tarjolla olevan ajanmukaisen tiedonvälitystekniikan hyödyntämistä sekä viestintäkanavien kehittämistä osana kansalaisyhteiskunnassa ja sitä edustavissa organisaatioissa käytävää vuorovaikutteista dialogia. Viestintävälineiden osalta on otettava huomioon, että uuden tietotekniikan hyödyntäminen vaihtelee jäsenvaltioittain. Valkoinen kirja sisältää tähän liittyviä suosituksia, joille komitea antaa tukensa ja jotka tulisi panna täytäntöön välittömästi.

4.1.6. Kansalaisille suunnatun tiedottamisen osalta komitea haluaa korostaa koulutuksen merkitystä, jota valkoisessa kirjassa ei ole otettu huomioon. Sekä koulutusjärjestelmään kuuluvilla (esim. koulut, yliopistot ja ammattioppilaitokset) että arkioppimisen mahdollisuuksia tarjoavilla tahoilla (esim. kansalaisjärjestöillä, työpaikoilla tai ammattiyhdistyksillä) on tässä yhteydessä erityisen tärkeä tehtävä. Osallistumiseen perustuvien opetusmenetelmien sekä vapaan sivistystyön organisaatioiden hyödyntäminen on erittäin arvokasta. Kaikille kansalaisille aina lapsista aikuisiin on annettava valistusta, joka käsittelee unioniin liittyviä perusasioita, kuten sitä, miksi unioni on olemassa, mitä maita siihen kuuluu, miten se päättää asioista, mitkä asiat kuuluvat unionin tehtäviin ja mitkä eivät sekä miten jäsenvaltiot osallistuvat päätöksentekoon. Sen lisäksi, että tämä auttaa yhteisön kansalaisia ymmärtämään EU:ta entistä paremmin, he pystyvät sen ansiosta myös arvioimaan saamaansa tietoa entistä paremmin.

4.2. Kansalaisyhteiskunnan osallistuminen

4.2.1. Kansalaisten osallistumismahdollisuuksien lisääminen poliittisen päätöksentekoprosessin kaikissa vaiheissa on valkoisen kirjan keskeisiä aiheita. Valkoisen kirjan mukaan kansalaisten olisi päästävä vaikuttamaan päätöksentekoon kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden välityksellä, "jäsenneltyjen kuulemismenettelyjen" myötä. Komitea antaa suunnitelmalle voimakkaan tukensa.

4.2.2. Valkoisessa kirjassa luetellaan joukko organisaatioita, joilla on erityinen asema kansalaisyhteiskunnassa. Siinä korostetaan myös valtiovallasta riippumattomien organisaatioiden maailmanlaajuisesti merkittävää roolia kehitysyhteistyössä, muttei mainita ympäristönsuojelun, sosiaalisen suojelun, kuluttajansuojan ja ihmisoikeuksien parissa tai laajassa merkityksessä kulttuurialalla toimivia organisaatioita. Komitea katsoo, ettei esitetty melko sattumanvarainen ja epätäydellinen kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden luettelo vastaa todellisuutta. Onkin pikaisesti täsmennettävä "yhteiskunnallisen vuoropuhelun" edustavuudelle asetettavat laadulliset ja määrälliset perusteet sekä tehtävä selvä ero "yhteiskunnallisen" ja "sosiaalidialogin" välillä. Komitea on pettynyt huomatessaan, ettei sen tähän liittyviä aikaisempia ehdotuksia ole valkoisessa kirjassa otettu huomioon.

4.2.3. Yhteiskunnalliseen vuoropuheluun osallistuvien organisaatioiden valintakriteereinä sovellettavien edustavuusperusteiden osalta komitea toteaa, että niitä määriteltäessä tulee varmistaa valintamenettelyn avoimuus ja demokraattisuus. Komissio ei ole esittänyt valkoisessa kirjassaan edustavuusperusteita, kuten komitea 25. huhtikuuta 2001 antamassaan lausunnossa ehdotti.

4.2.4. Kyseisessä lausunnossaan komitea määritteli kahdeksan perustetta, joihin se haluaa vielä tässä yhteydessä lisätä avoimuuden. Jotta organisaatiota voidaan pitää edustavana, sen on

- oltava järjestäytynyt pysyvästi yhteisön tasolla

- voitava hyödyntää välittömästi jäsentensä asiantuntemusta sekä taattava nopea ja rakentava konsultointi

- edustettava eurooppalaisen yhteiskunnan intressien mukaisia yleisiä asioita

- muodostuttava jäsenorganisaatioista, jotka tunnustetaan kulloisessakin jäsenvaltiossa edustamiensa intressien kannalta edustaviksi

- oltava läsnä suuressa osassa EU:n jäsenvaltioita jäsenorganisaatioiden kautta

- oltava vastuuvelvollinen toimistaan organisaation jäsenille

- omattava mandaatti edustaa ja toimia Euroopan tasolla

- oltava riippumaton, eikä se saa ottaa vastaan määräyksiä ulkopuolisilta tahoilta

- oltava avoin erityisesti varainkäytön ja päätöksentekorakenteidensa osalta.

4.2.5. Tulevan yhteistyön perustaksi komitea ehdottaa jälleen muille toimielimille ja kansalaisyhteiskuntaa edustaville organisaatioille keskustelua edellä mainituista perusteista.

4.2.6. Komitea pitää erittäin tärkeänä sitä, että työmarkkinaosapuolten erityisasema osana järjestäytynyttä kansalaisyhteiskuntaa määritellään yksiselitteisen selkeästi. Se onkin tyytyväinen siihen, että valkoisessa kirjassa työmarkkinaosapuolten erityisasemaan ja vaikutukseen viitataan erikseen. Niiden sosiaalidialogiin liittyvä tehtävä tarjoaa erinomaisen esimerkin hallintatapaan liittyvien periaatteiden soveltamisesta unionitasolla. Perustamissopimuksen 137 ja 138 artiklan mukaan eurooppalainen sosiaalinen vuoropuhelu on lähes lainsäädäntävaltaa omaava mekanismi. Se on määritelty selkeästi osallistujien, toimivallan ja menettelyjen suhteen, ja sillä on lähes perustuslainomainen asema(4). Vuoropuhelun ominaispiirre juontuu riippumattomasti toimivien osallistujien erityisestä toimivallasta ja vastuista. Tämän vuoksi ei niiden roolia tai vastuita voida siirtää muille politiikan aloille tai toimijoille. Juuri tästä syystä komitea muistuttaakin jatkuvasti(5), että "sosiaalinen vuoropuhelu" ja "yhteiskunnallinen vuoropuhelu" on tärkeää erottaa selkeästi toisistaan.

4.2.7. Tässä yhteydessä komitea pitää ratkaisevan tärkeänä sen seikan korostamista, ettei ETSK ole sosiaalisen vuoropuhelun foorumi. Komitean tehtävänä ei siis ole tarjota vaihtoehtoa työmarkkinaosapuolille. Järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan institutionaalisena edustajana komitean oikeutus perustuu siihen tosiseikkaan, että jäsenvaltioissa vaikuttavat, edustavat organisaatiot ovat valinneet komitean jäsenet heidän asiantuntemuksensa ansiosta toimimaan yleisen eurooppalaisen mielipiteenmuodostuksen kannalta rakentavasti. Komitea tarjoama lisäarvo perustuu siihen, että komiteassa mielipiteen muodostukseen osallistuvat kansalaisyhteiskunnan toimijat, eli eivät pelkästään työmarkkinaosapuolet.

4.2.8. Kokoonpanonsa ja Nizzan sopimuksella saamansa edustajan roolin vuoksi komitea tullee melko varmasti olemaan avainasemassa yhteiskunnallisen vuoropuhelun määrittelyssä ja jäsentämisessä. Komitea on jo vuosia ajanut Euroopan tasolla käytävää järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan edustajien julkista demokraattista keskustelua ja kuvaillut sen aloittamisen helpottamiseksi tällaisen yhteiskunnallisen vuoropuhelun olennaiset piirteet(6). Komitea pitää tällaisen yhteiskunnallisen vuoropuhelun aloittamista hallintotapaan liittyvien periaatteiden (avoimuus, osallistuminen, vastuun kantaminen, tehokkuus ja johdonmukaisuus) soveltamisen kannalta välttämättömänä. Tarjoamalla mahdollisuuden julkiseen ajatustenvaihtoon yhteiskunnallinen vuoropuhelu edistää lisäksi osaltaan olennaisesti avoimuutta ja eurooppalaisen identiteetin edellyttämän eurooppalaisen julkisuuden syntymistä.

4.2.9. Komitea haluaisi lisäksi huomauttaa, että valkoisessa kirjassa eurooppalaisen kansalaisyhteiskunnan oletetaan olevan homogeeninen, vaikka se ei ole sitä edes yksittäisissä jäsenvaltioissa. Tuleva laajentuminen monimutkaistaa tilannetta entisestään. Jotta ETSK edustaisi tasapainoisesti Euroopan järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan taloudellisia ja yhteiskunnallisia piirejä, on tärkeää, että jäsenvaltiot ottavat kyseiset erityispiirteet huomioon nimittäessään komiteaan etujaan ja yhteiskuntamallejaan edustavia jäseniä.

4.2.10. Komitea kannattaa komission ehdotusta perustaa sähköinen tietokanta, joka sisältää tiedot kansalaisyhteiskunnan organisaatioista. Tavoitteena on lisätä niiden ja EU:n toimielinten välisen vuoropuhelun avoimuutta ja vahvistaa sen rakennetta.

4.2.11. Vaikka kansalaisyhteiskunnan mahdollisuudet vaikuttaa yhteisön politiikkaan paranevatkin tulevaisuudessa huomattavasti nykyisestä, on selvää, että lainsäädäntävastuun tulee säilyä edustukselliseen demokratiaan perustuvilla virallisilla instituutioilla. Lainsäädäntävaltaa käyttävillä ja sääntelyviranomaisilla on viime kädessä vastuu yleisen edun ja kansalaisyhteiskuntaa edustavien organisaatioiden etujen yhteensovittamisesta ja tämän tasapainon säilyttämisestä.

4.2.12. EU:n kuulemispolitiikan johdonmukaisuuden parantamiseksi tarvitaan selkeitä sääntöjä ja periaatteita asianmukaisen yhteensovittamisen varmistamiseksi ja kuulemismenettelyjen ja -foorumien määrän lisääntymisen johdosta. Tämä on entistä tärkeämpää tulevaa laajentumista ajatellen. Avoimuuden, tehokkuuden ja vastuun kantamisen vuoksi komitea vaatii, että komissio lupauksensa mukaisesti julkaisee 700 tilapäisen neuvoa-antavan elimen luettelon. Lisäksi komitea ilmaisee täyden tukensa komission ehdotukselle järkeistää edellä mainittuihin elimiin perustuvaa nykyistä kuulemisjärjestelmää.

4.2.13. Lisäksi komitea ilmaisee tyytyväisyytensä komission ehdotukseen hyväksyä kuulemismenettelyä koskevat toimintasäännöt ja vähimmäisvaatimukset. Avoimuusperiaatetta tulisi soveltaa myös varsinaiseen kuulemismenettelyyn, ja sen tulos tulisi julkaista. Komitea kannattaa lisäksi komission aikomusta julkaista myös käyttämiltään asiantuntijoilta saadut lausunnot.

4.2.14. Sähköiseen tietokantaan perustuvan kuulemisen kohdalla on entistä akuutimpi ongelma. Se liittyy edustavuuteen ja painoarvoon, joka ilmaissuilla kannoilla tulisi olla päätöksenteossa. Komitea katsoo, että tässäkin yhteydessä tulisi soveltaa organisaatioiden edustavuudelle asetettuja perusteita sekä noudattaa avoimuutta.

4.3. Päätöksenteon, sääntelyn ja toimeenpanon kehittäminen

4.3.1. Komitea kannattaa valkoisessa kirjassa esitettyjä ehdotuksia eurooppalaisen lainsäädäntäprosessin yksinkertaistamiseksi ja nopeuttamiseksi, sillä yhteisön säädökset ovat entistä monimutkaisempia. Lisäksi vaikuttaa siltä, että ne lisäävät jäsenvaltioiden lainsäädäntöä yksinkertaistamisen ja yhdenmukaistamisen sijasta.

4.3.2. Toisaalta valkoisessa kirjassa sivuutetaan ristiriita, joka aiheutuu siitä, että yhtäältä poliittiset toimijat kaikilla - myös kansalaisyhteiskunnan - tasoilla halutaan saada entistä aktiivisemmin mukaan päätöksentekoon, mutta toisaalta politiikan muotoilua halutaan myös tehostaa ja nopeuttaa. Demokratian lisääminen vaatii myös lisää aikaa, eikä lainsäädännän nopeuttaminen välttämättä ole riskitöntä. Asianmukaisen kuulemisen ja lainsäädännän tehokkuuden välillä onkin löydettävä tasapaino.

4.3.3. Komitea on pettynyt, ettei valkoisessa kirjassa oteta riittävästi huomioon lausuntoja, joita se useassa vaiheessa lokakuusta 2000 lähtien on antanut aiheesta yhtenäismarkkinasääntelyn yksinkertaistaminen(7). Komitea on myös komission pyynnöstä laatinut aiheesta valmistelevan lausunnon(8) panoksenaan valkoisessa kirjassa mainitun "parempaa sääntelyä koskevan toimintasuunnitelman" valmisteluun. Komitea kannattaa hyvin jäsenneltyä yksinkertaistamisohjelmaa, jolla on selkeät ensisijaiset tavoitteet, konkreettinen aikataulu sekä riittävät seuranta- ja valvontamenettelyt. Ohjelman tulisi pohjautua EU:n toimielinten käytännesääntöihin. Tähän mennessä ainoastaan Euroopan talous- ja sosiaalikomitea on hyväksynyt yksinkertaistamista koskevat käytännesäännöt.

4.3.4. Sääntelyn parantamisen ja erilaisten poliittisten välineiden yhdistämisen osalta komitea katsoo, että EU-säädösten tarpeellisuus tulisi arvioida tapauskohtaisesti suhteellisuus- ja läheisyysperiaatteen nojalla. Sääntelyyn tulisi ryhtyä ainoastaan, mikäli parempaa vaihtoehtoa ei ole. Sopivaa toimintamuotoa arvioitaessa tulisi lisäksi kuulla tärkeimpiä sen vaikutuspiirissä olevia sidosryhmiä.

4.3.5. Säädösmuodosta riippumatta on ennen lainsäädäntöehdotuksen antamista tarpeen analysoida järjestelmällisesti ja riippumattomasti sen vaikutus sekä aiheutuvien kustannusten ja saavutettavan hyödyn suhde. Komissio on jo 15 vuotta laatinut vaikutusselvityksiä, mutta niiden teho on jäänyt vähäiseksi, sillä ei ole taattua, että selvitykset tehdään riippumattomasti. Ne eivät myöskään tarjoa vaihtoehtoja lainsäädäntätoimille ja jäävät usein sisäiseen käyttöön, vaikka ne tulisi poikkeuksetta julkaista niihin liittyvän säädösluonnoksen kanssa.

4.3.6. Uuden lainsäädännön antamista tai voimassa olevan muuttamista edeltävän vaikutusanalyysin lisäksi tulisi vastaava selvitys tehdä myös lopullisen muutetun säädöksen osalta. Lainsäätäjien päättämä lopullinen tulos poikkeaa usein huomattavasti komission alkuperäisestä ehdotuksesta, ja tuloksena on joskus säädös, joka on monimutkainen, turhan joustamaton ja kallis.

4.3.7. Komitea ilmaisee tyytyväisyytensä valkoisessa kirjassa esitettyyn ehdotukseen, joka koskee lainsäädännölle vaihtoehdon tarjoavien sääntelykeinojen entistä yleisempää hyödyntämistä. Valkoisessa kirjassa keskitytään kuitenkin yhtenä keskeisenä lähestymistapana pääasiassa yhteissääntelyyn. Komitea suosittaa, että lainsäädännön kaikki vaihtoehdot arvioidaan tasavertaisesti sekä niiden etuja ja haittoja objektiivisesti tarkastellen. Tiettyyn vaihtoehtoon ei pitäisi kiinnittää muita enemmän huomiota, ellei se ole käsiteltävän toimintalinjakohtaisen aiheen, saatavilla olevan asiantuntemuksen, käytettävissä olevan foorumin sekä edustettavien sidosryhmien kannalta kaikkein sopivin ratkaisu.

4.3.8. Komitea haluaa korostaa itsesääntelyn ja vapaaehtoisten sopimusten kaltaisten välineiden käytännöllisyyttä. Ne ovat osoittautuneet tehokkaiksi arviointi-, päätöksenteko- ja toimeenpanovälineiksi. Itsesääntelyn ei kuitenkaan pidä milloinkaan loukata perusoikeuksia tai Euroopan unionin perusperiaatteita.

4.3.9. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea kannattaa avoimen koordinaation entistä laajempaa hyödyntämistä. Menettelyä ei saa sekoittaa lainsäädäntämenettelyyn, ja onkin tehtävä erittäin selväksi, että sitä sovelletaan sellaisilla politiikan aloilla, jotka ensisijaisesti kuuluvat jäsenvaltioiden vastuualueeseen. Jäsenvaltiot turvautuvat yhteisesti sovittuun politiikkaan, jonka täytäntöönpanossa hyödynnetään jäsenvaltiokohtaisia toimintasuunnitelmia, vertaisarviointia, parhaiden käytänteiden vaihtoa, verrokkianalyysiä jne. Menetelmää sovelletaan jo nyt sosiaalisen syrjäytymisen torjunnan, työllisyyden, maahanmuutto- ja pakolaispolitiikan sekä sosiaaliturvan alalla. Sen lisäksi, että menetelmä on täysin läheisyysperiaatteen mukainen, se tasapainottaa uudella tavalla lainsäädännällisiä ja muita toimia. Komitea haluaa kuitenkin tässä yhteydessä varoittaa sen liiallisesta käytöstä sekä päällekkäisten menetelmien ja turhan byrokratian luomisesta.

4.3.10. Komitea huomauttaa lisäksi, että avointa koordinointia tulee käyttää tapauskohtaisesti ja että sovellettavien välineiden, joita ovat yhteiset suuntaviivat, jäsenvaltiokohtaiset toimintasuunnitelmat ja parhaiden käytänteiden vaihto, tulee vaihdella käsiteltävien kysymysten ja asetettujen tavoitteiden erityispiirteiden mukaisesti. Komitea kuitenkin katsoo, että kyseisten välineiden onnistunut hyödyntäminen edellyttää jäsenvaltioiden edistymisen julkista ja järjestelmällistä arviointia.

4.3.11. Komitean tulee lisäksi sopeuttaa työskentelytapojaan tämän uuden institutionaalisen kehityksen mukaisiksi ja omaksua siinä nykyistä tärkeämpi rooli. Neuvostoon ja Eurooppa-neuvostoon nähden tehtävää työtä on tehostettava. Komitealle tulee antaa entistä paremmat mahdollisuudet tulla kuulluksi Eurooppa-neuvostolle esitettävistä asiakirjoista ja se tulisi kutsua toimivaltaansa kuuluvia asioita käsitteleviin neuvoston epävirallisiin kokouksiin.

4.3.12. Komitea varoittaa yhteisön itsenäisten sääntelyelinten määrän lisäämisestä. Ennen uuden sääntelyelimen perustamista olisi pystyttävä todistamaan, että se tarjoaa selvää lisäarvoa eikä lisää byrokratiaa ja perusteettomia kuluja. Kyseisten elinten ei pidä lisätä nykyisiin hallintorakenteisiin uutta kerrosta, vaan niiden tulisi integroitua asiantuntijaverkkoihin ja hyödyntää alue-, jäsenvaltio- ja unionitason elinten välistä synergiaa. Lisäksi sääntelyelinten organisaatiota ja toimintaa tulisi valvoa tarkasti, sillä ne voivat vaikuttaa merkittävällä tavalla politiikan muotoiluun vaikka ovatkin demokraattisen valvonnan ulkopuolella. Niinpä onkin olemassa vaara, etteivät ne siten edistä "demokratiavajeen" paikkaamista.

5. Talous- ja sosiaalikomitea rooli kansalaisten osallistumisen lisäämisessä

5.1. Jokaisen toimielimen on omalla tavallaan edistettävä sitä, että Euroopan unionin kansalaiset osallistuvat aidosti unionin toimintaan ja kehittämiseen. Kuten Nizzan sopimuksessa vahvistetaan, Euroopan talous- ja sosiaalikomitea on järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan talous- ja yhteiskuntaelämän edustajista koostuva virallinen neuvoa-antava elin. Se on avainasemassa yhteisön lainsäädännön hahmottelussa ja toimii tärkeänä välittäjänä unionin ja jäsenvaltioiden järjestäytyneiden kansalaisyhteiskuntien välillä tarjoamalla foorumin pysyvälle ja jäsennellylle vuoropuhelulle ja kuulemiselle.

5.2. Komitea haluaa korostaa kolmea ominaispiirrettään, jotka tuovat todellista lisäarvoa eurooppalaisen hallintotavan parantamiseen:

- Komitea on ensinnäkin tottunut työskentelyprosessiin, joka huolimatta aluksi ristiriitaisista näkemyksistä edistää konsensusta ja yhteisen edun löytämistä sen edustamien kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden toisinaan toisistaan poikkeavien etujen välillä. Tosiasia on, että kukin kuulemisprosessiin osallistuva organisaatio yleensä pyrkii ajamaan yleisenä etuna omaa etuaan. Komitean lausunnot, jotka perustuvat "alhaalta ylös" suuntautuvaan työskentelymenetelmään, edustavat eri näkemysten yhdistelmää ja konsensusta, mikä voi auttaa komissiota, Euroopan parlamenttia ja neuvostoa niiden pyrkiessä varmistamaan, että lainsäädännön valmistelussa ja hyväksymisessä otetaan huomioon yleinen etu.

- Toiseksi se, että jäsenvaltiot nimeävät ETSK:n jäsenet heidän kokemuksensa sekä komitean käsittelemiin aloihin liittyvien tietojensa perusteella, takaa, että riittävän erityisosaamisen lisäksi jäsenet ovat myös erittäin hyvin perillä oman jäsenvaltionsa tapahtumista. Näin ollen he voivat antaa perusteltuja, käytännöllisiä ja tasapainoisia lausuntoja ja arvioida yhteisön toimien hyväksyttävyyttä omassa jäsenvaltiossaan.

- Kolmanneksi ETSK:n jäsenet voivat edistää toimien ymmärtämistä ja osana vuorovaikutteista dialogia selittää edustamiensa organisaatioiden jäsenille EU:n merkitystä heidän arkielämässään ja edistää siten tarvittavan hyväksynnän hankkimista.

5.3. Komitea on foorumi, jolla kansalaisvuoropuhelu saa institutionaalisen luonteen. Se haluaa kehittää yhteistyötä komission kanssa(9) sekä asemaansa vuoropuhelu- ja kuulemisfoorumina, koska se tarjoaa tehokkaan tavan myös niiden järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan osien osallistumiselle, jotka eivät ole komiteassa edustettuina. Kuten aiemmin annetussa lausunnossa todetaan, komitea tekeekin jo näin järjestämällä julkisia tapahtumia ja kuulemisia.

5.4. Käytännön panoksena eurooppalaiseen hallintotapaan ETSK pyrkii edistämään unionin toimielinten synergiaa ja

- lisää komitean ja komission yhteistyöpöytäkirjassa sovittujen järjestelyjen täytäntöönpanoon liittyviä pyrkimyksiään

- pyrkii luomaan samankaltaiset, entistä läheisemmän yhteistyön mahdollistavat mekanismit myös neuvoston kanssa, kuten Espanjan Eurooppa-ministeri komitean täysistunnossa 17. tammikuuta 2002 käyttämässään puheenvuorossa totesi

- kehittää aktiivisesti suhteitaan Euroopan parlamenttiin komitean työvaliokunnan lokakuussa 2001 hyväksymän ETSK:n ja Euroopan parlamentin suhteita koskevan toimintasuunnitelman(10) ja Euroopan parlamentin aiheesta "Eurooppalainen hallintotapa" 29. marraskuuta 2001 antaman päätöslauselman(11) mukaisesti.

6. Lopputiivistelmä

6.1. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea ilmaisee tyytyväisyytensä eurooppalaista hallintotapaa käsittelevään valkoiseen kirjaan. Se kehottaa komissiota panemaan aikanaan täytäntöön hyvään hallintotapaan liittyvät uudistukset, jotka ovat tarpeen unionin kansalaisten luottamuksen vahvistamiseksi Euroopan rakentamiseen sekä unionin tulevan laajentumisen ja syventymisen vuoksi.

6.2. Järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan institutionaalisena edustajana ETSK edistää aktiivisesti eurooppalaiseen hallintotapaan liittyviä kysymyksiä. Kolmen viime vuoden aikana se on järjestänyt kuulemistilaisuuksia ja antanut useita lausuntoja, jotka puolestaan sisältävät lukuisia aiheeseen liittyviä konkreettisia ehdotuksia. Valitettavasti komissio on valkoisessa kirjassaan jättänyt niistä monet huomiotta.

6.3. ETSK antaa täyden tukensa komission ehdottamille viidelle hyvään hallintotapaan liittyvälle periaatteelle. Niiden lisäksi komitea haluaa korostaa - sekä tehtävän mukaista (horisontaalista) että alueellista (vertikaalista) - läheisyysperiaatetta hyvän hallintotavan perusteena ja kaikkein tärkeimpänä periaatteena. Komitea toimii yhdyssiteenä alueellisen ja tehtävänmukaisen läheisyysperiaatteen välillä ja antaa siten lisäarvoa entistä paremman eurooppalaisen hallintotavan hyväksi.

6.4. Komitea korostaa tarvetta parantaa unionin toimielinten ja erityisesti neuvoston työskentelytapojen avoimuutta. Toimielinten tulisi yhdessä jäsenvaltioiden poliittisten ja kansalaisyhteiskuntaa edustavien sidosryhmien kanssa tarjota täsmällistä ja kattavaa tietoa unionin politiikasta. ETSK:lla on tässä yhteydessä tärkeä rooli, jonka tehokas toteuttaminen edellyttää ajanmukaisten viestintäkanavien hyödyntämistä ja vuorovaikutteista dialogia.

6.5. Komitea painottaa, miten tärkeää on valistaa kansalaisia Euroopan rakentamiseen liittyvistä perusseikoista niin koulutusjärjestelmään kuuluvissa kuin vapaan sivistystyön oppilaitoksissa.

6.6. Komitea tukee voimakkaasti komission suunnitelmaa, jonka mukaan kansalaisyhteiskunta osallistuu "järjestelmällisen kuulemismenettelyn" avulla poliittisen päätöksenteon kaikkiin vaiheisiin. Lisäksi se pitää ehdotusta kuulemismenettelyä koskevista käytännesäännöistä tervetulleena. Se katsoo kuitenkin, että "yhteiskunnallinen" ja "sosiaalinen" vuoropuhelu on pikaisesti erotettava käsitteinä toisistaan. Lisäksi on luotava yhteiskunnalliseen vuoropuheluun osallistuvien kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden edustavuutta koskevat valintakriteerit. Tämän vuoksi komitea toistaa ehdottamansa valintaperusteet tässä lausunnossa.

6.7. Lainsäädännän parantamisen osalta ETSK kannattaa valkoisessa kirjassa esitettyjä ehdotuksia yhteisön lainsäädäntäprosessin yksinkertaistamiseksi. Valkoisessa kirjassa ei kuitenkaan esitetä aiheeseen liittyviä konkreettisia ehdotuksia eikä oteta huomioon yhteismarkkinalainsäädännön yksinkertaistamista koskevia komitean aiemmin esittämiä lausuntoja. Yksinkertaistamisen lisäksi komitea kehottaa analysoimaan järjestelmällisesti ja riippumattomasti vaihtoehtoisten säädösmekanismien vaikutukset sekä arvioimaan niitä objektiivisesti. Komitea pitää avoimen koordinoinnin käytön lisäämistä tervetulleena aloilla, jotka ensisijaisesti kuuluvat jäsenvaltioiden vastuualueeseen. Komitean tulee lisäksi sopeuttaa työskentelytapojaan tämän uuden institutionaalisen kehityksen mukaisiksi ja omaksua siinä nykyistä tärkeämpi rooli.

6.8. Eurooppalaisen hallintotavan hyväksi tuottamansa lisäarvon osalta ETSK haluaa todeta, että sen lausunnot tarjoavat toimielinten päätöksenteon tueksi tiivistelmän eurooppalaisen yhteiskunnan näkemyksistä. Lisäksi jäsenvaltioiden nimeämät ETSK:n jäsenet edustavat omien alojensa asiantuntemusta ja tietämystä kotimaastaan: he edistävät sekä unioni- että jäsenvaltiotasolla unionin politiikan ymmärtämistä kaksisuuntaisen ja vuorovaikutteisen dialogin kautta.

6.9. Komitea on yhteistyössä komission kanssa valmis kehittämään rooliaan vuoropuhelun ja kuulemisen foorumina. Lisäksi ETSK tehostaa pyrkimyksiään panna täytäntöön komission kanssa allekirjoitetussa yhteistyöpöytäkirjassa sovittuja järjestelyjä ja pyrkii luomaan samankaltaiset, entistä läheisemmän yhteistyön mahdollistavat mekanismit myös neuvoston ja Euroopan parlamentin kanssa.

Bryssel 20. maaliskuuta 2002.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) EY:n perustamissopimuksen 257 artikla: "Komitea muodostuu järjestäytyneeseen kansalaisyhteiskuntaan kuuluvistatalous- jayhteiskuntaelämän eri alojen edustajista, erityisesti tuottajien, maanviljelijöiden, liikenteenharjoittajien,työntekijöiden, kauppiaiden, käsityöläisten, vapaiden ammattien harjoittajien, kuluttajien ja yleisen edun edustajista."

(2) Esim.

- "Osuus- ja yhteisötalous ja yhtenäismarkkinat", 12. lokakuuta 1999

- Ensimmäinen konventti aiheesta "Järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan tehtävä ja panos Euroopanrakentamisessa", 15.-16. lokakuuta 1999.

- "Choosing our future": Kuudenen ympäristöä koskevan yhteisön toimintaohjelman muotoilu - kansalaisyhteiskunnannäkemyksiä, 7. maaliskuuta 2001.

- "Euro - Onko kaikki ennakoitavissa?", 14. toukokuuta 2001.

- "EU:n kestävän kehityksen strategia", 26.-27. huhtikuuta 2001

- Toinen konventti aiheesta "Järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan rooli eurooppalaisessa hallintotavassa", 8.-9. marraskuuta 2001.

(3) Esim.

- "Kansalaisyhteiskunnan tehtävä ja panos Euroopan rakentamisessa", EYVL C 329, 17.11.1999.

- "Hallitustenvälinen konferenssi 2000 - Euroopan talous- ja sosiaalikomitean rooli", EYVL C 117, 26.4.2000.

- "Komissio ja valtiosta riippumattomat järjestöt - Kumppanuuden lujittaminen", EYVL C 268, 19.9.2000.

- "Strategiset tavoitteet vuosina 2000-2005", EYVL C 14, 16.1.2001.

- "Järjestäytynyt kansalaisyhteiskunta ja eurooppalainen hallintotapa - talous- ja sosiaalikomitean panos valkoisen kirjan valmisteluun", EYVL C 193, 10.7.2001.

(4) Euroopan yhteisön perustamissopimus - 137 ja 137 artikla.

(5) Esim.

- "Kansalaisyhteiskunnan tehtävä ja panos Euroopan rakentamisessa", EYVL C 329, 17.11.1999.

- "Hallitustenvälinen konferenssi 2000 - Euroopan talous- ja sosiaalikomitean rooli", EYVL C 117, 26.4.2000.

- "Komissio ja valtiosta riippumattomat järjestöt - Kumppanuuden lujittaminen", EYVL C 268, 19.9.2000.

- "Strategiset tavoitteet vuosina 2000-2005", EYVL C 14, 16.1.2001.

- "Järjestäytynyt kansalaisyhteiskunta ja eurooppalainen hallintotapa - talous- ja sosiaalikomitean panos valkoisen kirjan valmisteluun", EYVL C 193, 10.7.2001.

(6) Ks. ETSK:n lausunto EYVL C 268, 19.9.2000, kohta 5.13.

(7) Talous- ja sosiaalikomitean oma-aloitteinen lausunto aiheesta "Yhtenäismarkkinasääntelyn yksinkertaistaminen", Bryssel 19. lokakuuta 2000 (EYVL C 14, 16.1.2001) sekä talous- ja sosiaalikomitean lisälausunto aiheesta "Yksinkertaistaminen", yhtenäismarkkinoiden seurantaryhmä, Bryssel 29. marraskuuta 2001 (EYVL C 48, 21.2.2002).

(8) "Komission tiedonanto lainsäädännön yksinkertaistaminen ja parantaminen", KOM(2001) 726 lopullinen, 21.3.2002.

(9) Kuten yhteistyöpöytäkirjassa todetaan.

(10) DI 149/2001.

(11) Päätöslauselman kohdassa 12 todetaan, että Euroopan parlamentti "ehdottaa komission ja talous- ja sosiaalikomitean ehdotusten mukaisesti demokraattisesta kuulemisesta tehtävää toimielinten välistä sopimusta, jossa kaikki kolme toimielintä velvoitetaan yhdessä sovittuihin kuulemisstandardeihin ja -käytäntöihin unionin tasolla".