Suositus: 7 päivänä heinäkuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97 5 artiklan 3 kohdan mukainen NEUVOSTON LAUSUNTO Suomen tarkistetusta vakausohjelmasta vuosiksi 2003-2007

(komission esittämä)

PERUSTELUT

Julkisyhteisöjen rahoitusaseman valvonnan sekä talouspolitiikan valvonnan ja yhteensovittamisen tehostamisesta annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1466/97 [1] säädetään, että yhtenäisvaluutan käyttöönottavien jäsenvaltioiden on toimitettava vakausohjelmat neuvostolle ja komissiolle 1 päivään maaliskuuta 1999 mennessä. Tämän asetuksen 5 artiklan mukaisesti neuvosto tutkii kutakin vakausohjelmaa komission ja perustamissopimuksen 114 artiklassa määrätyn komitean, talous- ja rahoituskomitean, arvioiden perusteella. Komissio antaa kustakin ohjelmasta suosituksen. Suosituksen perusteella ja talous- ja rahoituskomiteaa kuultuaan neuvosto antaa ohjelmaa tutkittuaan siitä lausunnon. Asetuksen mukaan neuvosto voi tutkia samaa menettelyä noudattaen myös vuosittain toimitettavat tarkistetut vakausohjelmat.

[1] EYVL L 209, 2.8.1997. Asiakirjat, joihin tässä tekstissä viitataan, löytyvät seuraavasta Internet-sivustosta: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Suomi toimitti 7 päivänä syyskuuta 1998 ensimmäisen vakausohjelmansa, joka kattoi vuodet 1998-2002. Neuvosto antoi lausunnon ohjelmasta 12 päivänä lokakuuta 1998 [2]. Viidennen ja uusimman tarkistetun vakausohjelmansa, joka kattaa vuodet 2003-2007, Suomi toimitti 27 päivänä marraskuuta 2003.

[2] EYVL C 372, 2.12.1998.

Komission yksiköt ovat suorittaneet tarkistetun vakausohjelman teknisen arvioinnin ottaen huomioon käytännesääntöjen [3] mukaisesti toimitetut tiedot, syksyn talousennusteet ja niitä seuranneet arvioinnit, yhteisesti sovitun metodologian suhdannekorjattujen rahoitusasemien arvioimiseksi, talouspolitiikan laajoihin suuntaviivoihin sisältyvät suositukset sekä neuvostolle 27 päivänä marraskuuta 2002 finanssipolitiikan koordinoinnin tehostamisesta annetussa komission tiedonannossa [4] esitetyt periaatteet. Arvioinnin tulokset ovat seuraavat:

[3] Talous- ja rahoituskomitean tarkistettu lausunto vakaus- ja lähentymisohjelmien sisällöstä ja muodosta. Ecofin-neuvoston 10.7.2001 hyväksymä 27.6.2001 päivätty asiakirja EFC/ECFIN/404/01 - REV 1.

[4] KOM(2002) 668 lopullinen, 27.11.2002.

Suomen vakausohjelman uudessa tarkistuksessa esitetään makrotalouden ja julkisen talouden ennusteet vuosiksi 2003-2007. Tarkistettu ohjelma noudattaa pääpiirteittäin vakaus- ja lähentymisohjelmien sisältöä ja muotoa koskevia tarkistettuja käytännesääntöjä.

Marraskuussa 2003 tarkistetussa Suomen vakausohjelmassa kokonaistuotannon kasvun ennustetaan kiihtyvän selvästi 2,7 prosenttiin vuonna 2004, mikä merkitsee, että vuodeksi 2003 odotettu kasvuvauhti lähes kaksinkertaistuisi. Vuosina 2005-2007 vuotuisen kasvuvauhdin ennustetaan olevan noin 2 ½ prosenttia, mikä ylittää tuotantopotentiaalin lähes ½ prosenttiyksiköllä. Näin ollen negatiivisen tuotantokuilun odotetaan kuroutuvan umpeen ohjelmakauden viimeisenä vuotena vuoden 2003 1,3 prosenttiyksikön tuotantokuilusta johtuen taloudellisen toimeliaisuuden heikkenemisestä. Vakausohjelman viidennessä tarkistuksessa tuotannon kasvuprofiilin ennustetaan olevan vuodesta 2004 lähtien melko samanlainen kuin aiemmassa ohjelmassa. Eri kysyntätekijöiden vaikutusta kasvuun on muutettu jonkin verran, koska ulkoisten tekijöiden vaikutus näyttää vahvistuneen nykyisen ohjelmakauden aikana ja kotimainen kysyntä on hieman heikentynyt. Työllisyys säilyi varsin vakaana vuonna 2003 talouden toimeliaisuuden hidastumisesta huolimatta. Näin ollen vuonna 2003 työttömyysasteen odotetaan pysyvän muuttumattomana 9,1 prosentissa ja laskevan vuodesta 2004 alkaen kokonaistuotannon kasvun kiihtyessä. Inflaation odotetaan olevan alimmillaan 0,7 prosentissa vuonna 2004 [5], mikä johtuu lähinnä alkoholijuomien veronalennuksista ja ulkoisten hintahäiriöiden puuttumisesta. Tämän jälkeen inflaatio pysyttelee aiemman trendin mukaisesti noin 2 prosentissa, kun talous kasvaa ja veronalennusten vaikutus vähitellen häviää. Vuoden 2004 nopeampaa kasvuarviota lukuun ottamatta ohjelman lyhyen aikavälin ennusteet ovat suhteellisen yhtäpitävät komission oman arvioinnin eli syksyn 2003 talousennusteiden kanssa.

[5] On arvioitu, että alkoholin ja tupakan tuontia muista EU-maista koskeneen siirtymäkauden päättyminen ja uusien jäsenvaltioiden liittyminen EU:hun aiheuttaa verotulojen menetyksen, joka on lähes 0,4 prosenttia suhteessa BKT:hen.

Tarkistetussa vakausohjelmassa ennustetaan julkisen talouden ylijäämän supistuvan merkittävästi 4,2 prosentista vuonna 2002 1,7 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2004. Tämä johtuu osaltaan suhdannetekijöistä, jotka heikentävät valtion rahoitusasemaa, ja osaltaan uuden hallituksen ohjelman mukaisista menojen lisäyksistä. Lisäksi lisääntyvä ulkoinen verokilpailu heikentää ohjelman mukaan jossain määrin veropohjaa. Ylijäämän odotetaan kasvavan vain hieman vuodesta 2005 lähtien ja vakiintuvan jonkin verran yli 2 prosenttiin suhteessa BKT:hen siitä huolimatta, että kasvu ylittää tuotantopotentiaalin. Joka tapauksessa julkisen talouden rahoitusaseman ennakoitu ura osoittaa, että Suomen julkisella taloudella on koko ohjelmakauden ajan tarvittava varmuusmarginaali, jotta 3 prosentin raja-arvo suhteessa BKT:hen ei ylity. Merkittävin yksittäinen ylijäämää supistava tekijä on valtion talouden rahoitusasema, jonka arvioidaan jäävän alijäämäiseksi vuodesta 2003 lähtien. Tarkistetussa ohjelmassa todetaan tämän seurauksena, että hallituksen tavoite saattaa valtiontalous tasapainoon vuoteen 2007 mennessä, jolloin hallituskausi päättyy, ei toteudu. Lisäksi kuntatalouden ennustetaan pysyvän alijäämäisenä koko ohjelmakauden ajan. Ohjelman mukaan julkisen talouden ylijäämää ylläpitävät vuosina 2003-2007 todellisuudessa ainoastaan ylijäämät sosiaaliturvarahastoissa ja työeläkerahastoissa, jotka valmistautuvat väestön ikääntymisen aiheuttamaan rahoitustarpeeseen. Suhdannekorjatun rahoitusaseman ennustetaan heikkenevän yli ½ prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen vuosina 2003-2005. Ohjelman mukaan suhdannekorjattu julkisen talouden ylijäämä kuitenkin pysyttelee koko ohjelmakauden ajan yli kahdessa prosentissa suhteessa BKT:hen. Tämän pitäisi jättää riittävästi liikkumavaraa tavanomaisille suhdannevaihteluille. Suhdannekorjatun ylijäämän ennustetaan supistuvan 0,2 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen vuosina 2005-2007. Luvut ovat yleisesti ottaen suhdannekorjattua rahoitusasemaa koskevien komission laskemien mukaisia.

Tuoreimmassa ohjelmassa julkisen velan ennustetaan vähenevän vuosina 2003-2004 hieman nopeammin (-0,3 prosenttiyksikköä) kuin vuoden 2002 ohjelmassa arvioitiin, vaikka velkasuhde vuonna 2002 oli heikompi kuin asetettu tavoite. Toisin kuin aiemmassa ohjelmassa, velkasuhteen odotetaan kasvavan vuosina 2004-2006, mikä johtuu hieman matalammasta nimellisen BKT:n arviosta ja valtiontalouden alijäämästä [6]. Lisäksi rahoitustoimet haittaavat velan pienentämistä, kun sosiaaliturvalaitosten varoja siirretään jatkuvasti valtion obligaatioista muihin kohteisiin, ja valtion työeläkerahastojen varojen määrä lisääntyy.

[6] Valtion velan luokittelussa on toteutettu tekninen muutos: reposalkku eli Valtiokonttorin hallussa ollut valtion velka on poistettu Valtiokonttorin taseesta, kun sitä ei enää tarvittu valtion velanhoitoon. Tämän seurauksena velka suhteessa BKT:hen lisääntyi 3,2 prosenttiyksikköä vuonna 2003 aikaisempaan ohjelmaan verrattuna.

Hallitusohjelman mukaan tuloveroja kevennetään hallituskauden aikana vähintään 1,12 miljardia euroa tai 0,8 prosenttia suhteessa BKT:hen työpaikkojen lisäämiseksi. Tarkistetun ohjelman mukaan suuri osa näistä veronkevennyksistä on otettu etupainotteisesti vuoden 2004 talousarvioesitykseen. Toimenpidettä voidaan pitää perusteltuna laskusuhdanteen, julkisen talouden terveen rahoitusaseman ja työhön kohdistuvan suuren kokonaisverorasituksen vuoksi. Lisäksi veroleikkauksiin liittyy tiukat monivuotiset valtiontalouden menokehykset vuosiksi 2004-2007.

Tarkistuksessa oletetaan julkisyhteisöjen menojen pysyvän käytännössä muuttumattomina 48 ¾ prosentissa suhteessa BKT:hen vuosina 2003-2007. Vaikka sosiaalisten tulonsiirtojen ja kuntien rahoituksen lisääminen luo menopaineita, menot on määrä pitää tiukasti kurissa uuden hallituksen asettamien monivuotisten menokehysten avulla. Tarkistetun ohjelman mukaan valtion menot ilman korkomenoja ovat vuoden 2004 budjettiesityksessä reaalimääräisesti 4 prosenttia suuremmat kuin vuonna 2003. Puolet lisäyksestä johtuu nykyisen lainsäädännön ja edellisen hallituksen tekemien päätösten aiheuttamista määrärahalisäyksistä ja puolet uuden hallituksen ohjelmaan sisältyvistä menojen lisäyksistä. Suosituksesta pidetään kiinni vuoden 2004 budjettiesityksessä, ja valtion menojen ennustetaan pysyvän toukokuussa 2003 sovituissa menokehyksissä.

Vastikään annetun lainsäädännön mukaan kuntien on pidettävä taloutensa tasapainossa kolmivuotisen suunnittelukauden ajan. Ohjelman mukaan kuntatalouden odotetaan kuitenkin olevan alijäämäinen koko ohjelmakauden 2003-2007. Näin ollen hallituksen on vahvistettava lainsäädännön täytäntöönpanoa seuraamalla kuntataloutta tarkasti. [7]

[7] Paikallishallinnolla on Suomessa melko itsenäinen hallinnollinen asema.

Vuoden 2003 tarkistetussa vakausohjelmassa käsitellään yksityiskohtaisesti julkisen talouden kestävyyttä ja ennustetaan valtion menojen ja tulojen kehitys vuoteen 2050 asti. Väestön ikääntymisestä syntyvien menojen arvioidaan kasvavan noin 6 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen vuosina 2005-2050, kun taas tulojen arvioidaan samalla ajanjaksolla kasvavan noin 1 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen. Julkisen talouden mahdollisuudet selvitä väestön ikääntymisen vaikutuksista näyttävät kuitenkin Suomessa olevan melko hyvät. Tämä näkyy pääasiassa julkisen talouden kestävänä ylijäämänä, jonka ansiosta valtion velkaa voidaan vähentää melko nopeasti pitkällä aikavälillä. Julkisen talouden ylijäämä supistuu jonkin verran ohjelmakauden aikana, mutta julkinen bruttovelka vähenee tulevien kahden vuosikymmenen aikana, koska se on otettu selväksi poliittiseksi tavoitteeksi. Julkisen talouden kestävyyttä tukee myös eläkejärjestelmä, joka perustuu suurelta osin ennakkorahastointiin [8]. Viimeaikaiset eläke- ja työttömyysvakuutusjärjestelmien uudistukset [9] hillinnevät pitkän aikavälin menopaineita. [10] Osa finanssipoliittisista hyödyistä tosin näyttää toteutuvan vasta hyvin pitkällä aikavälillä.

[8] Lakisääteisten työeläkerahastojen markkina-arvo oli vuonna 2002 noin 51 prosenttia suhteessa BKT:hen.

[9] Esim. eräiden varhaiseläkejärjestelmien lopettaminen, ikääntyneille työntekijöille suunnatut kannustimet ja järjestelmät, joilla eläke-etuudet mukautetaan eliniänodotteen muutoksiin.

[10] Suunnitteilla on muitakin uudistuksia, jotka liittyvät muun muassa julkisen sektorin eläkejärjestelmiin.

Pitkän aikavälin haaste on julkisen talouden kestävyys, joka perustuu oletukseen, että veroaste on tulevien vuosikymmenten aikana noin 44 prosenttia suhteessa BKT:hen. Tuon suuruusluokan kokonaisveroaste on suhteellisen korkea muihin teollisuusmaihin verrattuna. Sen lisäksi, että tällä hetkellä on kannettava huolta siitä, että korkeat työvoimakustannukset rajoittavat työpaikkojen luomista, hyvin pitkällä aikavälillä ei kenties kannata pitää veroastetta liian korkeana, koska tuotannontekijöiden (ja samalla veropohjan) liikkuvuus kasvaa globalisaation myötä.

Tarkistetussa ohjelmassa noudatetaan pitkälti niitä suosituksia, jotka neuvosto on antanut talouspolitiikan laajoissa suuntaviivoissa vuosiksi 2003-2005, sillä hallitus on ottanut käyttöön monivuotiset menokehykset julkisen talouden menojen kaitsemiseksi sekä esittänyt toimenpiteitä rakennetyöttömyyden vähentämiseksi ja kilpailun voimistamiseksi. Lisäksi on toteutettu toimenpiteitä julkisen sektorin tehokkuuden parantamiseksi.

Tämän arvioinnin perusteella komissio on antanut oheisen suosituksen neuvoston lausunnoksi Suomen tarkistetusta vakausohjelmasta ja toimittaa sen neuvostolle.

Suositus: 7 päivänä heinäkuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97 5 artiklan 3 kohdan mukainen NEUVOSTON LAUSUNTO Suomen tarkistetusta vakausohjelmasta vuosiksi 2003-2007

EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka

ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen,

ottaa huomioon julkisyhteisöjen rahoitusaseman valvonnan sekä talouspolitiikan valvonnan ja yhteensovittamisen tehostamisesta 7 päivänä heinäkuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97 [11] ja erityisesti sen 5 artiklan 3 kohdan,

[11] EYVL L 209, 2.8.1997. Asiakirjat, joihin tässä tekstissä viitataan, löytyvät seuraavasta Internet-sivustosta: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

ottaa huomioon komission suosituksen,

on kuullut talous- ja rahoituskomiteaa,

ON ANTANUT TÄMÄN LAUSUNNON:

Neuvosto tarkasteli [20 päivänä tammikuuta 2004] Suomen tarkistettua vakausohjelmaa, joka kattaa vuodet 2003-2007. Tarkistettu ohjelma noudattaa yleisesti ottaen vakaus- ja lähentymisohjelmien sisältöä ja muotoa koskevia käytännesääntöjä.

Tarkistuksen taustalla oleva julkisen talouden strategia perustuu siihen, että menot pidetään muuttumattomina suhteessa BKT:hen koko ohjelmakauden ajan, kun taas tulojen on vuoteen 2004 sijoittuvan tilapäisen laskun jälkeen määrä nousta suhteessa BKT:hen ja omaksua vähitellen nouseva trendi ohjelmakauden loppua kohti. Hallituksen julkisen talouden strategian tavoitteena on saada valtion talous tasapainoon vuoteen 2007 mennessä. Ohjelman mukaan tätä tavoitetta ei kuitenkaan saavuteta nykyisten keskipitkän aikavälin ennusteiden pohjalta.

Vuonna 2003 tarkistettuun vakausohjelmaan sisältyvissä makrotalouden ennusteissa talouden toimeliaisuuden ennustetaan lisääntyvän vuoden 2003 1,4 prosentista 2,7 prosenttiin vuonna 2004. Tuoreimmat tilastotiedot tukevat arviota. Näin ollen kokonaistuotannon kasvuvauhdin odotetaan saavuttavan trendin ja olevan keskimäärin 2,5 prosenttia vuosina 2005-2007. Vuonna 2003 työllisyys alenee 0,2 prosenttia ja sen odotetaan nousevan keskimäärin 0,3 prosenttia vuosina 2004-2007. Inflaatiovauhdin ennustetaan kiihtyvän vähitellen vuoden 2003 1,0 prosentista 1,8 prosenttiin vuonna 2007. Lähiajan ennusteet vastaavat pitkälti komission syksyn 2003 talousennusteita. Koska ulkoisen ympäristön odotetaan pysyvän suotuisana, kokonaistuotannon kasvun ennustettu vakiintuminen tulevina vuosina on osoitus varsin varovaisesta lähestymistavasta.

Tarkistetussa vakausohjelmassa ennustetaan julkisen talouden ylijäämän supistuvan merkittävästi suhteessa BKT:hen 4,2 prosentista vuonna 2002 2,3 prosenttiin vuonna 2003 ja alle 2 prosenttiin vuonna 2004 [12]. Ohjelmakauden myöhempinä vuosina palataan vähintään 2 prosentin ylijäämään uudelleen määriteltyjen menokehysten mukaisesti. Sekä valtiontalous että vähemmässä määrin myös kuntatalous vaikuttavat trendiin, joka heikentää rahoitusasemaa vuosina 2003-2007, kun julkisyhteisöistä ylijäämäisiä ovat vain sosiaaliturvarahastot. Julkisen talouden suhdannekorjatun ylijäämän ennustettu 0,6 prosenttiyksikön supistuminen suhteessa BKT:hen vuosina 2003-2005 johtuu osittain välittömien verojen (tuloveron) ja välillisten verojen (alkoholiveron) keventämisestä sekä yritysverotulojen vähenemisestä. Suhdannekorjattu ylijäämä pienenee vuoden 2002 4,3 prosentista suhteessa BKT:hen 3,0 prosenttiin vuonna 2003 ja edelleen 2,4 prosenttiin vuonna 2004. Vuodesta 2005 lähtien suhdannekorjattu ylijäämä vakiintuu yli 2 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Luvut ovat yleisesti ottaen suhdannekorjattua rahoitusasemaa koskevien komission laskemien mukaisia. Huolimatta vuoden 2002 odotettua korkeammasta velkasuhteen toteutumasta julkisen velan ennustetaan vähenevän edelleen hieman suhteessa bruttokansantuotteeseen vuoden 2003 45,1 prosentista 44,6 prosenttiin vuonna 2007.

[12] Vuotta 2002 lukuun ottamatta julkisen talouden ylijäämiä on tarkistettu alaspäin koko ohjelmakaudella.

Vaikka valtion ja kuntien talouden odotetaan säilyvän hieman alijäämäisenä, ohjelman mukainen finanssipolitiikan viritys, johon kuuluu julkisen talouden ylijäämä, tarjonnee riittävän varmuusmarginaalin, jotta vältetään julkisen talouden alijäämän 3 prosentin raja-arvon ylittyminen tavanomaisissa suhdannevaihteluissa.

Julkisen talouden ylijäämän supistuminen johtuu pääasiassa suunniteltua suuremmista tuloverojen leikkauksista vuosina 2000-2004 ja suunniteltua suuremmasta valtion menojen kasvusta vuosina 2001-2003. Edellisten vuosien suuret ylijäämät ovat luoneet finanssipolitiikalle liikkumavaraa, jolloin todennäköisten kansantaloudellisten ja finanssipoliittisten oletusten toteutuessa keskipitkän aikavälin tavoite, joka on lähellä tasapainoa oleva tai ylijäämäinen rahoitusasema, olisi säilytettävä ohjelmakaudella. Aikaisemmin vallalla ollut järjestelmällinen keskipitkän aikavälin menokehysten ylittäminen on kuitenkin hallituksen finanssipoliittisen strategian kannalta riski. Näin ollen uuden hallituksen käyttöön ottamia monivuotisia menokehyksiä olisi pidettävä sitovampina, jotta menot voidaan pitää kurissa.

Vakausohjelmassa kiinnitetään asianmukaisesti huomiota julkisen talouden kestävyyteen. Nykyistä politiikkaa jatkamalla julkinen talous näyttää olevan kestävällä pohjalla ja pystyy vastaamaan väestön ikääntymisen synnyttämiin haasteisiin, koska julkinen talous on jatkuvasti ylijäämäinen ja uudistettu eläkejärjestelmä perustuu suurelta osin ennakkorahastointiin. Kestävyyttä olisi tuettava sekä suunnitteilla olevilla että aloitetuilla uudistuksilla, joilla pyritään nostamaan työllisyysastetta, ja Suomen viranomaisten olisi jatkettava uudistusten toteuttamista vakausohjelmassa asetetussa aikataulussa.

Kokonaisverorasitus on korkea muihin teollisuusmaihin verrattuna. Viimeaikaisilla veronkevennyksillä ja suunnitelluilla lisätoimenpiteillä pyritään työllisyyden ja työpaikkojen lisäämisen ohella myös ehkäisemään tuotannontekijöiden (työvoiman ja pääoman) kansainvälisestä liikkuvuudesta johtuvaa veropohjan heikkenemistä. Jotta viime vuosikymmenen saavutukset, joilla julkinen talous on saatu kestävälle uralle, voidaan turvata, vasta määriteltyjen menokehysten tiukka noudattaminen on entistäkin tärkeämpää.

Tarkistetussa vakausohjelmassa esitetty talouspolitiikka vastaa pitkälti talouspolitiikan laajoja suuntaviivoja, joissa Suomelle suositeltiin mm. monivuotisia menokehyksiä ja korkean rakenteellisen työttömyyden alentamista.