1.JOHDANTO

1.1.Rajoittavia toimenpiteitä koskeva unionin oikeus

Rajoittavat toimenpiteet ovat olennainen väline Euroopan unionista tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEU-sopimus’, 21 artiklassa vahvistetun yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan, jäljempänä ’YUTP’, tavoitteiden edistämiseksi. Näihin tavoitteisiin kuuluvat unionin arvojen turvaaminen, kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitäminen sekä demokratian, oikeusvaltion ja ihmisoikeuksien lujittaminen ja tukeminen.

Unioni voi näiden arvojen suojelemiseksi määrätä kolmansiin maihin, yhteisöihin tai yksityishenkilöihin kohdistettavia rajoittavia toimenpiteitä. Näihin toimenpiteisiin kuuluvat kohdennetut yksittäiset toimenpiteet eli varojen jäädyttäminen ja maahanpääsyn rajoitukset (matkustuskiellot) sekä alakohtaiset toimenpiteet eli aseidenvientikiellot tai taloudelliset ja rahoitukselliset toimenpiteet (esimerkiksi tuonti- ja vientirajoitukset ja tiettyjen palvelujen, kuten pankkipalvelujen, tarjoamista koskevat rajoitukset). Unionissa on tällä hetkellä käytössä yli 40 erilaista rajoittavien toimenpiteiden järjestelmää, ja niiden käyttöä on tehostettu viime aikoina. Jotkin näistä järjestelmistä panevat täytäntöön Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvoston rajoittavia toimenpiteitä, ja joissakin tapauksissa ne asettavat lisärajoituksia. Osan niistä unioni toteuttaa itsenäisesti. Maakohtaisia tilanteita käsittelevien järjestelmien lisäksi unioni on hyväksynyt myös horisontaalisia järjestelmiä, joiden kohteena on kemiallisten aseiden leviäminen ja käyttö, kyberhyökkäykset, ihmisoikeusloukkaukset ja terrorismi.

Kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden säilyttäminen on erityisen tärkeää nykyisessä tilanteessa Venäjän hyökättyä Ukrainaan. Unioni on ottanut käyttöön useita venäläisiin ja valkovenäläisiin yksityishenkilöihin ja yrityksiin kohdistuvia rajoittavia toimenpiteitä ja alakohtaisia toimenpiteitä, joista osa on peräisin vuodelta 2014. Komissio perusti tässä tilanteessa jäädyttämis- ja takavarikointityöryhmän tehostaakseen unionin tason koordinointia näiden rajoittavien toimenpiteiden täytäntöönpanossa. Työryhmään osallistuu komission yksiköitä, jäsenvaltioiden edustajia ja unionin virastoja, kuten Eurojust ja Europol. Työryhmä varmistaa jäsenvaltioiden välisen koordinoinnin ja pyrkii selvittämään, millaista on rajoittavien toimenpiteiden ja rikosoikeudellisten toimenpiteiden välinen vuorovaikutus.

1.2.Tarve tehostaa rajoittavien toimenpiteiden täytäntöönpanoa rikosoikeudellisin keinoin

Rajoittavien toimenpiteiden täytäntöönpano ja sen valvonta ovat ensisijaisesti jäsenvaltioiden vastuulla. Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on arvioitava, onko asiaa koskevaa neuvoston asetusta rikottu, ja toteutettava tarvittavat toimenpiteet. Tähän liittyen Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 215 artiklan nojalla hyväksyttyihin neuvoston asetukset sisältävät järjestelmällisesti säännöksen, jossa jäsenvaltioita vaaditaan antamaan kyseisten asetusten säännösten rikkomisesta määrättäviä tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia koskevia kansallisia sääntöjä. Nämä asetukset sisältävät yleensä

·rajoittavat toimenpiteet;

·toimenpiteiden kiertämistä koskevan lausekkeen, jossa kielletään tietoinen ja tahallinen osallistuminen toimiin, joilla pyritään kiertämään ensimmäisessä kohdassa tarkoitettuja rajoittavia toimenpiteitä; ja

·muita velvoitteita, erityisesti velvoitteen raportoida toimenpiteistä, jotka on toteutettu rajoittavien toimenpiteiden toteuttamiseksi (esimerkiksi jäädytettyjen varojen määrän ilmoittaminen viranomaisille).

Kansallisia järjestelmiä ei ole yhdenmukaistettu unionin tasolla, joten ne eroavat merkittävästi toisistaan siltä osin kuin on kyse unionin rajoittavia toimenpiteitä koskevien neuvoston asetusten rikkomisesta, jäljempänä ’unionin rajoittavien toimenpiteiden rikkominen’. Unionin rajoittavien toimenpiteiden rikkominen on aina rikos 12 jäsenvaltiossa. Unionin rajoittavien toimenpiteiden rikkominen voi olla hallinnollinen rikkomus tai rikos 13 jäsenvaltiossa. Perusteet, joiden mukaan menettely kuuluu jompaankumpaan järjestelmään, liittyvät yleensä niiden vakavuuteen (vakava rikkominen) taikka laadulliseen (tahallisuus tai törkeä huolimattomuus) tai määrälliseen (vahinko) määrittelyyn. Kahdessa jäsenvaltiossa nimenomaan unionin rajoittavien toimenpiteiden rikkomiseen liittyvä rikos voi kuitenkin tällä hetkellä johtaa vain hallinnollisiin seuraamuksiin. Myös seuraamusjärjestelmät vaihtelevat huomattavasti eri jäsenvaltioissa. Vankeusrangaistus voi 14 jäsenvaltiossa olla enintään 2–5 vuotta. Kahdeksassa jäsenvaltiossa 8–12 vuoden enimmäisrangaistukset ovat mahdollisia. Enimmäissakko, joka voidaan määrätä unionin rajoittavien toimenpiteiden rikkomisesta joko rikoksena tai hallinnollisena rikkomuksena, vaihtelee jäsenvaltioiden välillä paljon, 1 200 eurosta 500 000 euroon. Oikeushenkilöiden vastuusta unionin rajoittavien toimenpiteiden rikkomisesta on säädetty 14 jäsenvaltiossa. Lisäksi 12 jäsenvaltiossa on säädetty hallinnollisista seuraamuksista, erityisesti sakoista, joita voidaan määrätä oikeushenkilöille, jos niiden työntekijät tai johtajat rikkovat rajoittavia toimenpiteitä. Oikeushenkilöiden sakkojen enimmäismäärä on 133 000–37 500 000 euroa.

Komissio ja ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja ovat ehdottaneet, että neuvoston asetusten (EU) N:o 833/2014 ja (EU) N:o 269/2014 seuraamuksia koskevaa säännöstä vahvistetaan kuudennen rajoittavia toimenpiteitä koskevan paketin yhteydessä Venäjän Ukrainaan kohdistaman hyökkäyksen johdosta. Muutetut säännökset velvoittaisivat jäsenvaltiot säätämään näiden asetusten rikkomiseen sovellettavista säännöistä, jotka koskevat seuraamuksia, myös asianmukaisia rikosoikeudellisia seuraamuksia. Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että seuraamukset pannaan asianmukaisesti täytäntöön ja niitä sovelletaan. Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Jäsenvaltioiden on myös säädettävä asianmukaisista toimenpiteistä tällaisten rikkomisten tuottaman hyödyn menetetyksi tuomitsemiseksi. Rajoittavat toimenpiteet hyväksytään SEU-sopimuksen 29 artiklan ja SEUT-sopimuksen 215 artiklan perusteella. Vaikka nämä säännökset muodostavat oikeusperustan jäsenvaltioiden velvoittamiselle säätämään seuraamuksista, myös rikosoikeudellisista seuraamuksista, niitä ei voida myöskään käyttää rikosoikeudellisten seuraamusten tarkkojen tyyppien ja tasojen määrittämiseen. Se, että jäsenvaltiot velvoitetaan ottamaan käyttöön rikosoikeudellisia seuraamuksia lähentämättä rikosoikeudellisia määritelmiä ja seuraamuksia SEUT-sopimuksen 83 artiklaan perustuvalla direktiivillä, tarkoittaa sitä, että jäsenvaltioilla ei edelleenkään olisi menetetyksi tuomitsemista koskeviin toimenpiteisiin yhdenmukaista lähestymistapaa, joka liittyisi unionin rajoittavien toimenpiteiden rikkomiseen, eikä jäädyttämistä, hallinnointia ja menetetyksi tuomitsemista koskevia toimenpiteitä, joista säädetään varojen takaisinhankintaa ja menetetyksi tuomitsemista koskevassa nykyisessä ja tulevassa unionin säännöstössä, sovellettaisi unionin rajoittavien toimenpiteiden rikkomiseen. Vaikka unionin rajoittavien toimenpiteiden rikkominen on jo kriminalisoitu useissa jäsenvaltioissa, jäsenvaltioiden väliset erot voivat rajojen yli ulottuvissa tapauksissa johtaa hajanaiseen lähestymistapaan.

Tätä taustaa vasten komissio antaa ehdotuksen neuvoston päätökseksi unionin rajoittavien toimenpiteiden rikkomisen lisäämisestä SEUT-sopimuksen 83 artiklan 1 kohdassa määriteltyihin rikollisuuden aloihin. Jos unionin rajoittavien toimenpiteiden rikkominen lisättäisiin SEUT-sopimuksen 83 artiklan 1 kohdassa määriteltyihin rikollisuuden aloihin, komissio voisi toisena vaiheena ehdottaa tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen direktiiviä, jolla voitaisiin lähentää rikosten ja seuraamusten määritelmää. Tällainen unionin rajoittavien toimenpiteiden rikkomista koskevien rikosoikeudellisten määritelmien ja seuraamusten lähentäminen täydentäisi komission ehdotusta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi varojen takaisinhankinnasta ja menetetyksi tuomitsemisesta, joka hyväksyttiin myös tänään. Tällä ehdotuksella vahvistetaan merkittävästi EU:n nykyistä varojen takaisinperintää koskevaa kehystä, joka koostuu menetetyksi tuomitsemista koskevasta direktiivistä ja varojen takaisinperintätoimistoja koskevasta neuvoston päätöksestä.

Ehdotetulla varojen takaisinhankintaa ja menetetyksi tuomitsemista koskevalla direktiivillä edistetään unionin rajoittavien toimenpiteiden tuloksellista soveltamista kahdella tavalla. Ensinnäkin siinä edellytetään, että jäsenvaltiot käynnistävät tarvittaessa varojen jäljittämistä ja tunnistamista koskevia tutkintoja unionin rajoittavien toimenpiteiden rikkomiseen liittyvien rikosten ehkäisemiseksi, havaitsemiseksi tai tutkimiseksi ja laajentavat varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien toimistojen toimeksiantoa, jotta voidaan nopeasti jäljittää ja tunnistaa sellaisten henkilöiden ja yhteisöjen omaisuus, joihin sovelletaan EU:n kohdennettuja taloudellisia pakotteita, ja jäädyttää se tarvittaessa, jotta estetään sen poistaminen lainkäyttöalueelta. Toiseksi jos ehdotuksella tehtäisiin varojen takaisinhankintaa ja menetetyksi tuomitsemista koskevista tehostetuista säännöistä unionin rajoittavien toimenpiteiden rikkomista koskevaan rikokseen sovellettavia, voitaisiin varmistaa unionin rajoittavien toimenpiteiden rikkomisesta saadun hyödyn tehokas jäljittäminen, jäädyttäminen, hallinnointi ja menetetyksi tuomitseminen siihen asti, kunnes unionin rajoittavien toimenpiteiden rikkomisen rikosoikeudelliset määritelmät ja seuraamukset on lähennetty.

Kuten ehdotuksessa neuvoston päätökseksi unionin rajoittavien toimenpiteiden rikkomisen lisäämisestä SEUT-sopimuksen 83 artiklan 1 kohdassa säädettyihin rikollisuuden aloihin on tarkemmin selitetty, SEUT-sopimuksen 83 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut uuden rikollisuuden alan lisäämistä siihen koskevat edellytykset, jotka liittyvät kyseisen rikollisuuden alan rajatylittävään ulottuvuuteen (luonne, vaikutus, yhteinen erityistarve torjua), täyttyvät.