[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 5.12.2007

SEK(2007) 1601

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

Oheisasiakirja seuraavaan asiakirjaan: KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Diplomaatti- ja konsuliviranomaisten tarjoama tehokas suojelu kolmansissa maissa: Euroopan unionin panos Toimintasuunnitelma 2007-2009 VAIKUTUSTENARVIOINNIN TIIVISTELMÄ

{KOM(2007) 767 lopullinen}{K(2007) 5841 lopullinen}{SEK(2007) 1600}

1. Johdanto

Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 20 artiklan mukaan sellaisilla unionin kansalaisilla, joiden kotijäsenvaltiolla ei ole edustusta jossakin kolmannessa maassa, on oikeus saada muiden kyseisessä maassa edustettuina olevien jäsenvaltioiden diplomaatti- ja konsuliviranomaisten tarjoamaa suojelua samoin edellytyksin kuin kyseisten jäsenvaltioiden kansalaisilla. Tämä on tiivistelmä vaikutustenarvioinnista, jossa tarkastellaan eri toimintavaihtoehtoja, joiden avulla pyritään tehostamaan tämän oikeuden toteuttamista.

Komissio käynnisti marraskuussa 2006 julkisen kuulemisen julkaisemalla vihreän kirjan diplomaatti- ja konsuliviranomaisten Euroopan unionin kansalaisille antamasta suojelusta kolmansissa maissa. Komissio sai vihreään kirjaan 50 vastausta. Julkinen kuulemistilaisuus, jossa oli mukana 160 osanottajaa, järjestettiin 29. toukokuuta 2007. Jäsenvaltioilta ja muilta sidosryhmiltä kerättiin tarvittavia tietoja kyselylomakkeen avulla.

Vaikutustenarviointia on tarkistettu vaikutustenarviointilautakunnan 7. syyskuuta 2007 antaman lausunnon perusteella. Lautakunta antoi asiasta toisen lausunnon 28. syyskuuta 2007.

2. Nykytilanne ja ongelmat

EU:n 27 jäsenvaltiota tarjoavat jo nyt kansalaisille korkeatasoista suojelua. Unionin kansalaisten oikeutta diplomaatti- ja konsuliviranomaisten antamaan suojeluun kolmansissa maissa voidaan kuitenkin vielä tehostaa. Kaikki 27 EU:n jäsenvaltiota ovat tätä nykyä edustettuina vain kolmessa 166:sta EU:n ulkopuolisesta maasta: Kiinassa, Venäjän federaatiossa ja Yhdysvalloissa.[1] EU:n ulkopuolisista maista 18:ssa ei ole minkään jäsenvaltion edustusta, 17:ssä on edustettuna vain yksi jäsenvaltio ja 11:ssä kaksi jäsenvaltiota.

On arvioitu, että noin seitsemän miljoonaa unionin kansalaista matkustaa vuosittain sellaisiin EU:n ulkopuolisiin maihin, joissa heidän kotivaltiollaan ei ole minkäänlaista konsuli- tai diplomaattiedustustoa. Lisäksi noin kaksi miljoonaa unionin kansalaista asuu sellaisessa EU:n ulkopuolisessa maassa, jossa heidän kotivaltiollaan ei ole edustustoa. On todennäköistä, että edellä mainitut lukumäärät vain kasvavat.

Julkisen kuulemisen perusteella todettiin seuraavat puutteet:

- unionin kansalaiset eivät tunne riittävästi oikeuttaan saada diplomaatti- ja konsuliviranomaisten suojelua kolmansissa maissa

Valtaosa unionin kansalaisista ei tunne EY:n perustamissopimuksen 20 artiklan olemassaoloa ja merkitystä. Vuonna 2006 toteutettu Eurobarometri-kysely osoitti, että vain 23 prosenttia kansalaisista tunsi tämän oikeuden.

- EY:n perustamissopimuksen 20 artiklan soveltamisala on epäselvä

Eräissä jäsenvaltioissa tunnustetaan oikeus konsuliviranomaisten suojeluun kansallisessa lainsäädännössä, toisissa tästä oikeudesta ei sen sijaan ole säädetty kansallisessa lainsäädännössä. Vain muutamassa jäsenvaltiossa on mahdollisuus hakea muutosta konsuliavunpyyntöä koskevaan hylkäävään päätökseen. Vain harvoissa jäsenvaltioissa oikeus konsuliviranomaisten suojeluun koskee myös sellaisia perheenjäseniä, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia. Tällä alalla voimassa oleva yhteisön säännöstö on suppea, eikä tärkein säädös, päätös 95/553/EY, ole tyhjentävä. Tämä saattaa johtaa oikeusvarmuuden puutteeseen. Ei ole selvää, sovelletaanko päätöstä kysymyksiin, joiden ei nimenomaisesti mainita kuuluvan sen soveltamisalaan (esimerkiksi vainajien kotiuttamiseen).

- jäsenvaltioilla on niukasti edustustoja kolmansissa maissa eikä rasituksia ole jaettu selkeästi jäsenvaltioiden kesken

Koska jäsenvaltioiden konsuliedustus kolmansissa maissa on niukka, tilannetta on pyrittävä helpottamaan yhdistämällä voimavaroja, jakamalla rasitukset ja vaihtamalla parhaita käytänteitä. Julkisen kuulemisen yhteydessä tuli esiin, että jäsenvaltiot tekevät jo nyt yhteistyötä kolmansissa maissa. Enemmänkin voitaisiin kuitenkin tehdä, jotta edustustoverkkoa kolmansissa maissa voitaisiin kehittää ja varmistaa siten, että unionin kansalaiset saavat tarvittavaa suojelua.

- kolmannet maat eivät ole antaneet suostumustaan EY:n perustamissopimuksen 20 artiklan mukaisen suojelun toteuttamiseen

On epäselvää, missä määrin jäsenvaltiot ovat saaneet kolmansilta mailta suostumuksen toteuttaa tällaista suojelua. Myös silloin kun suostumus on saatu, on epäselvää, millä tavoin tähän on päästy. Jäsenvaltioiden kuulemisen perusteella useimmat niistä ovat saaneet kolmansilta mailta suostumuksen suojella myös muiden jäsenvaltioiden kansalaisia pelkän ilmoituksen perusteella.

3. Politiikan tavoitteet

Komissio on määritellyt seuraavat poliittiset tavoitteet:

1. lisätään unionin kansalaisten tietoisuutta heille kuuluvasta perusoikeudesta saada diplomaatti- ja konsuliviranomaisten suojelua EU:n ulkopuolella

2. vahvistetaan ja selkeytetään konsuliviranomaisten tarjoaman suojelun soveltamisalaa sellaisten unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä osalta, joiden kotivaltiolla ei ole edustustoa kyseisessä maassa, ja varmistetaan, että kaikkien unionin kansalaisten suojelun taso on yhtenäinen

3. tehostetaan sellaisten unionin kansalaisten suojelua kolmansissa maissa, joiden kotivaltiolla ei ole edustustoa kyseisessä maassa

4. varmistetaan, että kolmannet maat antavat suostumuksensa EY:n perustamissopimuksen 20 artiklan mukaisen suojelun toteuttamiseen

Kunkin neljän tavoitteen osalta on määritetty erityiset ja operatiiviset tavoitteet.

4. Toimintavaihtoehdot

On tarkasteltu neljää eri toimintavaihtoehtoa:

Vaihtoehto 1: Säilytetään nykytilanne, ei toteuteta uusia toimia.

Vaihtoehto 2: Toteutetaan pääasiassa erilaisia ei-lainsäädännöllisiä toimenpiteitä, joiden keskeisenä tavoitteena on lisätä tietoisuutta EY:n perustamissopimuksen 20 artiklasta.

Vaihtoehto 3: Tämä vaihtoehto käsittää vaihtoehtoon 2 sisältyvät toimenpiteet sekä yksitoista muuta toimenpidettä (myös säädöksiä), joiden tarkoituksena on puuttua neljään keskeiseen ongelmaan.

Vaihtoehto 4: Tavoitteiltaan kunnianhimoinen vaihtoehto, jonka mukaan toteutetaan sekä vaihtoehdot 2 ja 3 että eräitä oikeudellisesti ja teknisesti monimutkaisia lisätoimia, jotka vaativat tarkempaa selvitystä ja jotka todennäköisesti ovat pitkäaikaisia.

Toimintavaihtoehtojen vertailu

Toimintavaihtoehto 1 | Nykytilanteeseen ei tehdä muita muutoksia kuin ne, jotka on jo suunniteltu ja hyväksytty. |

Toimintavaihtoehto 2 | Lainsäädäntötoimet: TIEDOTTAMINEN: Suositetaan, että jäsenvaltiot lisäävät uusiin passeihin EY:n perustamissopimuksen 20 artiklan tekstin; vanhojen passien takakannen ulkopuolelle kiinnitetään kyseisen tekstin sisältävä tarra. Muut kuin lainsäädäntötoimet: Julkaistaan suuntaviivoja ja muita toimenpiteitä, jotka liittyvät 20 artiklan täytäntöönpanoon. Perustetaan Europa-palvelimelle konsuliapua koskeva EU:n verkkosivusto. Levitetään lentokentille, satamiin, rautatieasemille ym. julisteita, joissa kerrotaan unionin kansalaisten oikeudesta saada konsuliviranomaisten suojelua. Arvioidaan konsuliapua koskevassa jäsenvaltioiden lainsäädännössä ja käytännöissä ilmenevien eroavuuksien laajuus ja luonne. Julkaistaan kussakin kolmannessa maassa sijaitsevien jäsenvaltioiden lähetystöjen ja konsulaattien päivitetyt yhteystiedot. Selvitetään mahdollisuuksia antaa matkustustiedotteita koordinoidusti. Selvitetään tarvetta jakaa parhaita käytänteitä ja kouluttaa keskeisiä toimijoita. |

Toimintavaihtoehto 3 | Kaikki vaihtoehtoon 2 sisältyvät toimet sekä: Lainsäädäntötoimet: SOVELTAMISALA: Tutkitaan mahdollisuuksia varmistaa, että kansalaisten suojelun taso on yhtenäinen heidän kansalaisuudestaan riippumatta. Varmistetaan, että konsuliapu kattaa myös vainajien tunnistamiseen ja kotiuttamiseen liittyvät toimet. Yksinkertaistetaan vainajien kotiuttamiseen liittyviä menettelyjä. Selvitetään, voidaanko konsuliapua myöntää myös niille unionin kansalaisten perheenjäsenille, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia. Selvitetään tarvetta yksinkertaistaa menettelyjä, joita päätöksen 95/553 mukainen ennakkorahoituksen myöntäminen edellyttää. Muut kuin lainsäädäntötoimet: TIEDOTTAMINEN: Selvitetään mahdollisuuksia perustaa konsuliapua koskeva EU:n neuvontapuhelin. SOVELTAMISALA: Suositetaan, että jäsenvaltiot ratifioivat ruumiiden kuljettamisesta vuonna 1973 tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen, jos ne eivät vielä ole sitä tehneet. RAKENTEET: Tutkitaan mahdollisuuksia ottaa käyttöön jäsenvaltioiden keskinäinen korvausjärjestelmä. Perustetaan yhteinen konsulitoimisto yhdelle alueelle pilottihankkeena ja arvioidaan se. Julkaistaan rasitusten jakamista jäsenvaltioiden välillä kolmansissa maissa koskevat järjestelyt (suuntaviivat, ns. johtavan valtion järjestely ym.). SUOSTUMUS: Ehdotetaan, että kolmansien maiden kanssa tehtäviin sekasopimuksiin sisällytetään vakiomuotoinen suostumuslauseke ja että jäsenvaltiot sisällyttävät suostumuslausekkeen kolmansien maiden kanssa tekemiinsä kahdenvälisiin sopimuksiin. Selvitetään, olisiko mahdollista saada kolmansilta mailta suostumus siihen, että EU voisi antaa suojelua komission lähetystöissä yhteisön toimivallan piiriin kuuluvissa kysymyksissä. |

Toimintavaihtoehto 4 | Kaikki vaihtoehtoihin 2 ja 3 sisältyvät toimet sekä: Lainsäädäntötoimet: SOVELTAMISALA: Varmistetaan, että konsuliviranomaisten suojelua saavat myös sellaiset kolmansien maiden kansalaiset, joille on toisessa EU:n jäsenvaltiossa myönnetty pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema. RAKENTEET: Perustetaan yhteiset konsulitoimistot neljälle alueelle (Karibia, Balkan, Intian valtameri ja Länsi-Afrikka). Annetaan yhteisille konsulitoimistoille oikeus suorittaa konsulitoimia, mm. myöntää viisumeja ja vahvistaa asiakirjojen aitous. Laaditaan EU:n konsulisäännöstö, jossa määritellään rasitusten jakaminen jäsenvaltioiden kesken. Muut kuin lainsäädäntötoimet: Perustetaan EU:n konsuliasiain akatemia. Tuetaan vainajien tunnistamiseen liittyvää tutkimusta ja teknologian kehittämistä. |

5. Toimintavaihtoehtojen vertailu

Kun vertaillaan eri vaihtoehtojen vaikuttavuutta ja todennäköisiä tuloksia, voidaan todeta seuraavaa:

Vaihtoehto 1: Jos nykytilannetta ei millään tavoin muuteta, valtaosa kansalaisista jää edelleen tietämättömäksi EY:n perustamissopimuksen 20 artiklaan perustuvista oikeuksistaan eikä artiklan vaikutus toteudu täysimääräisesti.

Vaihtoehto 2: Tämä vaihtoehto lisäisi kansalaisten tietämystä. Se ei kuitenkaan yksinään riitä, vaan lisäksi on tarpeen vahvistaa ja selkeyttää diplomaatti- ja konsuliviranomaisten antaman suojelun soveltamisalaa.

Vaihtoehto 3: Tämä paketti on erilaisten lainsäädäntö- ja muiden toimenpiteiden yhdistelmä, jolla voitaisiin tehokkaasti puuttua neljään poliittiseen tavoitteeseen ja antaa EY:n perustamissopimuksen 20 artiklalle lisäpontta.

Vaihtoehto 4: Tämä vaihtoehto sisältää kunnianhimoisia toimenpiteitä, joita ei todennäköisesti ole mahdollista toteuttaa lyhyellä tai edes keskipitkällä aikavälillä. Niihin liittyy teknisiä ja oikeudellisia ongelmia, joita on tutkittava perusteellisesti eri sidosryhmien, mm. jäsenvaltioiden, kanssa. Osa toimenpiteistä saattaa aiheuttaa huomattavia kustannuksia, ja ne saattavat olla myös poliittisesti ristiriitaisia.

6. Parhaaksi arvioitu vaihtoehto

Vertailun perusteella vaihtoehto 3 näyttäisi soveltuvimmalta, koska sen avulla voidaan tehokkaasti puuttua kaikkiin neljään perusongelmaan. Kyseessä on lainsäädäntö- ja muiden toimien yhdistelmä, johon sisältyvät vaihtoehdon 2 mukaiset tietoisuutta lisäävät toimet, mm. jäsenvaltioille osoitettava suositus lisätä uusiin passeihin EY:n perustamissopimuksen 20 artiklan teksti (toimenpide 1) sekä konsuliapua koskevan verkkosivuston perustaminen Europa-palvelimelle (toimenpide 3). Lisäksi vaihtoehto sisältää useita muita toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on selkeyttää ja vahvistaa unionin kansalaisten oikeutta suojeluun. Vaihtoehdossa ehdotetaan muun muassa, että olisi selvitettävä mahdollisuuksia varmistaa, että unionin kansalaisten saaman suojelun taso on yhtenäinen (toimenpide 9). Lisäksi olisi helpotettava vainajien kotiuttamiseen liittyviä, usein raskaita menettelyjä (toimenpiteet 10, 11 ja 15) sekä selvitettävä mahdollisuuksia varmistaa, että konsuliviranomaisten suojelua voivat saada myös sellaiset unionin kansalaisten perheenjäsenet, jotka eivät itse ole unionin kansalaisia (toimenpide 12). Tämän lisäksi suunnitellaan toimenpiteitä, joiden avulla jäsenvaltioita voidaan auttaa yhdistämään voimavaransa ja erityisesti perustamaan yhteisiä konsulitoimistoja pilottihankkeena, joka arvioidaan (toimenpide 17), ja rasitusten jakamista koskevien nykyisten sääntöjen julkistamista (toimenpide 18). Parhaaksi katsotun vaihtoehdon yhteydessä pyritään myös ratkaisemaan kysymys kolmansien maiden suostumuksesta, sillä siinä ehdotetaan, että kolmansien maiden kanssa tehtäviin kahdenvälisiin ja sekasopimuksiin lisättäisiin vakiomuotoinen suostumuslauseke (toimenpide 19). Komissio myös pohtii, voisiko EU antaa suojelua lähetystöjensä kautta yhteisön toimivallan piiriin kuuluvissa kysymyksissä (toimenpide 20).

7. Seuranta ja arviointi

Vaikutustenarvioinnissa on osoitettu potentiaaliset indikaattorit, joiden avulla voidaan seurata erityisten ja operatiivisten tavoitteiden saavuttamista. Tärkeimmät tietolähteet ovat kansalaisten parissa säännöllisesti suoritettavat kyselyt (Eurobarometri) ja konsulitoimistoissa suoritettavat selvitykset. Niitä on määrä suorittaa aluksi kahdesti vuodessa.

[1] Neuvoston asiakirja 16838/1/06 ”Puheenjohtajavaltion diplomaattiedustus kolmansissa maissa”, 23.3.2007, ei julkaistu.