KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

lyhyeksimyynnistä ja tietyistä luottoriskinvaihtosopimuksiin liittyvistä kysymyksistä annetun asetuksen (EU) N:o 236/2012 arvioinnista

(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

1. Johdanto

Tässä Euroopan parlamentille ja neuvostolle annettavassa kertomuksessa, jäljempänä ”kertomus”, arvioidaan lyhyeksimyynnistä ja tietyistä luottoriskinvaihtosopimuksiin liittyvistä kysymyksistä annettua asetusta (EU) N:o 236/2012, jäljempänä ”lyhyeksimyyntiasetus”. Asetuksen 45 artiklassa edellytetään, että Euroopan komissio antaa neuvostolle ja Euroopan parlamentille kertomuksen asetuksen tiettyjen säännösten tarkoituksenmukaisuudesta ja vaikutuksesta. Tämä kertomus kattaa asetuksen 45 artiklassa luetellut asiat.

Kertomus on laadittu toimivaltaisten viranomaisten ja Euroopan ESMAn (EAMV eli ESMA) kanssa käytyjen keskustelujen perusteella. Komissio valtuutti 22. lokakuuta 2012 ESMAn tekemään saatavilla olevien lyhyeksimyyntiä koskevien tietojen määrällisen analyysin ja järjestämään toimivaltaisten viranomaisten ja markkinatoimijoiden kuulemisen. ESMA antoi työnsä perusteella 3. kesäkuuta 2013 teknistä neuvontaa lyhyeksimyyntiasetuksen arviointia varten, jäljempänä ”ESMAn raportti”[1].

2. Ilmoittamis- ja julkistamismenettelyjen tarkoituksenmukaisuus

2.1. Osakkeita koskevien merkittävien nettomääräisten lyhyiden positioiden ilmoittaminen ja julkistaminen

ESMAn havaintojen mukaan 1. marraskuuta 2012 ja 28. helmikuuta 2013 välisenä aikana toimivaltaisille viranomaisille annettiin 12 603 ilmoitusta, jotka koskivat 970:tä eri osaketta 18 jäsenvaltiossa. Ilmoituksista 74 prosenttia oli 0,2–0,5 prosentin ilmoituskynnysarvon rajoissa. Loput 26 prosenttia ylittivät 0,5 prosentin julkistamiskynnysarvon, joten ne julkistettiin. Ajanjakson aikana vain muutamat haltijat myivät suurta määrää osakkeita lyhyeksi, sillä haltijoista 75 prosenttia myi lyhyeksi enintään seitsemää eri osaketta. Lyhyiden positioiden hallinta oli melko keskittynyttä, sillä kymmenellä yhteisöllä oli hallussaan yli 28 prosenttia kaikista ajanjakson aikana ilmoitetuista lyhyistä positioista (ESMAn raportti, 17 ja 19 §).

ESMA katsoo, että lyhyeksimyyntiasetuksen nykyisiä kynnysarvoja soveltamalla sekä toimivaltaiset viranomaiset että markkinat saavat merkityksellistä tietoa ja sijoittajille vaatimusten noudattamisesta koituva rasitus on oikeasuhteinen. ESMA katsoo, että nykyiset osakkeille määritellyt tietojen antamista koskevat kynnysarvot ja niiden ylittämisen jälkeen sovellettavat ilmoitusvälit ovat tarkoituksenmukaisia ja ne olisi säilytettävä ennallaan (ESMAn raportti, 31 ja 32 §).

Komissio yhtyy ESMAn päätelmään, jonka mukaan osakkeita koskevien merkittävien nettomääräisten lyhyiden positioiden ilmoittamista ja julkistamista koskevat kynnysarvot näyttävät olevan oikein mitoitettuja ja tarkoituksenmukaisia, eikä näe tässä vaiheessa mitään vakuuttavaa näyttöä siitä, että olisi tarpeen muuttaa niitä tai osakkeita koskevien merkittävien nettomääräisten lyhyiden positioiden nykyistä laskentamenetelmää.

2.2. Valtionlainaa koskevien merkittävien nettomääräisten lyhyiden positioiden ja valtionlainan luottoriskinvaihtosopimusta koskevasta kattamattomasta positiosta ilmoittaminen

ESMA totesi, että 1. marraskuuta 2012 ja 28. helmikuuta 2013 välisenä aikana toimivaltaisille viranomaisille tehtiin vain pieni määrä (148) ilmoituksia, jotka koskivat 13:a valtionlainaa tai valtionlainan luottoriskinvaihtosopimusta 11 jäsenvaltiossa. Yhteensä 26 haltijaa ilmoitti 39 lyhyestä positiosta, joissa tapahtui 109 muutosta ajanjakson aikana (ESMAn raportti, 50 ja 51 §).

ESMA katsoo, että valtionlainaa koskevien ilmoitusten hyvin pieni määrä osakkeita koskevien ilmoitusten määrään verrattuna saattaa merkitä sitä, että vahvistettu kynnysarvo on liian korkea, tai pieni määrä voi johtua siitä, että laskennassa käytetään keston mukaan painottamista. ESMA pitää nimellisarvon käyttöä tarkoituksenmukaisempana menetelmänä kuin keston mukaan painottamista valtionlainaa koskevien nettomääräisten lyhyiden positioiden laskemisessa. ESMA ehdottaa, että jos keston mukaan painottamista jatketaan, peruskynnysarvoja olisi tarkistettava vastaavasti. Lisäksi ESMA ehdottaa siirtymistä vuosittaiseen tarkasteluun nykyisen neljännesvuosittaisen tarkastelun sijaan (ESMAn raportti, 52 § ja 57–59 §).

Komissio panee merkille valtionlainaa koskevia lyhyitä positioita koskevien ilmoitusten suhteellisen vähäisen määrän osakkeita koskevien ilmoitusten määrään verrattuna sekä keston mukaan painottamisen ja nimellisarvon käytön edut ja haitat. Kun otetaan huomioon lyhyeksimyyntiasetuksen soveltamisen aloittamisesta kulunut vähäinen aika ja siitä johtuva tietojen puute, komissio ei kuitenkaan näe tässä vaiheessa mitään vakuuttavaa näyttöä, jonka perusteella lyhyeksimyyntiä koskevan sääntelykehyksen tarkistaminen olisi edellä esitettyjen seikkojen osalta aiheellista.

3. Yksittäisten tietojen julkistamista koskevien kynnysarvojen vaikutus

ESMAn mukaan 224 haltijaa julkisti 1 090 lyhyttä positiota, jotka koskivat 427:ää osaketta. Suurin osa julkistamisista tehtiin Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Seuraavaksi eniten julkistamisia tehtiin Ranskassa ja Ruotsissa. Näiden 224 haltijan julkistamasta 3 508 ilmoituksesta 90 prosenttia tekivät haltijat, joilla oli kotipaikka Yhdistyneessä kuningaskunnassa tai Yhdysvalloissa. Kymmenen suurimman haltijan osuus julkistetuista ilmoituksista oli 37,5 prosenttia (ESMAn raportti, s. 60–62).

Toimivaltaiset viranomaiset pitivät yksittäisten tietojen antamista koskevia kynnysarvoja asianmukaisina, mutta markkinatoimijoilla oli niistä kahtalaisia näkemyksiä. Lisäksi ESMA huomauttaa, että markkinatoimijat saattavat pyrkiä välttämään ilmoituskynnysarvon ylittämistä pysyäkseen 0,5 prosentin kynnysarvon alapuolella lyhyeksi myyntiä koskevien tietojen julkistamisen välttämiseksi (ESMAn raportti, 22 ja 29 §).

Lyhyeksimyyntiasetuksen yleisestä vaikutuksesta ESMA huomauttaa, että kaiken kaikkiaan eurooppalaisten osakkeiden volatiliteetti vähentyi hieman yhdysvaltalaisiin osakkeisiin verrattuna. Vaikutukset likviditeettiin olivat kahtalaisia, ja hinnanmuodostus näyttää heikentyneen asetuksen voimaantuloa edeltäneeseen ajanjaksoon verrattuna. ESMA varoittaa kuitenkin, että analyysia on tulkittava varovaisesti ottaen huomioon lyhyt aikaväli, empiirisen analyysin rajoitukset ja asetuksen vaikutusten tunnistamisen vaikeus (ESMAn raportti, 10–11 §).

Kuten kohdassa 2.1 todettiin, ESMAn raportissa ei suositella muutoksia julkistamiskynnysarvoihin. Komissio on ESMAn kanssa samaa mieltä siitä, ettei yksittäisten tietojen julkistamista koskevia kynnysarvoja tarvitse muuttaa.

4. Onko aiheellista kohdistaa raportointi suoraan ja keskitetysti ESMAlle?

Valtaosa toimivaltaisista viranomaisista ei haluaisi ottaa käyttöön keskitettyä raportointia vaan pitää parempana nykyisen järjestelyn säilyttämistä (ESMAn raportti, 64 §). Niiden mukaan keskitetty EU:n laajuinen raportointi saattaisi vaikeuttaa kansallista seurantaa ja vaatimusten noudattamisen valvontaa ja heikentää niiden tehokkuutta. Sitä vastoin pieni osa toimivaltaisista viranomaisista ja muutamat markkinatoimijat kannattavat keskitettyä raportointia ja tunnustavat sen edut (ESMAn raportti, 62 ja 64 §). ESMA ei suosittele raportointia koskevia muutoksia lyhyeksimyyntiasetukseen eikä sen soveltamissäännöksiin (ESMAn raportti, 66 §).

Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että nykyinen kansallisella tasolla tapahtuva raportointi toimii hyvin ja ettei suora keskitetty raportointi näytä tässä vaiheessa tarjoavan huomattavia etuja.

5. Osakkeiden ja valtionlainan kattamatonta lyhyeksimyyntiä sekä kattamattomia valtionlainan luottoriskinvaihtosopimuksia koskevat rajoitukset ja vaatimukset

5.1. Osakkeiden ja valtionlainan kattamatonta lyhyeksimyyntiä koskevat rajoitukset

ESMA arvioi kattamatonta lyhyeksimyyntiä koskevien rajoitusten toimintaa arvioimalla vaikutusta arvopapereiden lainaksi antamiseen ja selvityksen epäonnistumisten lukumäärään. ESMAn mukaan arvopaperilainausmarkkinoiden aktiivisuus on ollut aiempaa heikompi lyhyeksimyyntiasetuksen voimaantulosta lähtien. Tosin markkinat ovat elpyneet tammikuusta 2013 lähtien. ESMA huomauttaa kuitenkin, ettei arvopapereiden lainaksi antamisesta ole sääntelyyn liittyviä tietoja, joten analyysi ei ehkä ole riittävän kattava.

Rajoitusten voitaisiin odottaa vähentävän selvityksen epäonnistumisia. ESMA toteaakin, että selvityksen epäonnistumiset näyttävät vähentyneen asetuksen voimaantulon jälkeen. Tämän osoittivat eurooppalaisten osakkeiden selvityksen epäonnistumisten määrän väheneminen volyymilla ja arvolla mitattuna, eli keskimääräisen selvityksen epäonnistumisen volyymi pieneni 0,5 prosenttiyksikköä ja arvo laski 1 prosenttiyksikön (ESMAn raportti, 77 §). ESMA toteaa niin ikään, että lyhyeksimyyntiasetuksen soveltamisen aloittamisen jälkeen selvitystä koskeva kurinalaisuus parani (ESMAn raportti, s. 21–23, ks. myös kohta 5.3).

Edellä esitetyn empiirisen näytön perusteella ESMA esittää, etteivät asiaa koskevat merkittävät muutokset ole perusteltuja tässä vaiheessa. ESMA ehdottaa kuitenkin joitakin muutoksia lyhyeksimyyntiasetuksen 12 ja 13 artiklaan, jotta lyhyeksimyyjät voisivat saada lyhyeksimyyntiin tarvittavan vahvistuksen saman oikeushenkilön osapuolilta, jos nämä täyttävät tarvittavat ehdot, sekä joitakin parannuksia komission täytäntöönpanoasetukseen (EU) N:o 827/2012 (ESMAn raportti, 83–85 §).

Komissio yhtyy ESMAn päätelmään, jonka mukaan asiaa koskevat huomattavat muutokset lyhyeksimyyntiä koskevaan sääntelykehykseen eivät ole tässä vaiheessa tarpeen.

5.2. Kattamattomia valtionlainan luottoriskinvaihtosopimuksia koskevia transaktioita koskevat rajoitukset ja vaatimukset

Mittaamalla kattamattomia valtionlainan luottoriskinvaihtosopimuksia koskevien kieltojen vaikutusta valtioiden lainanoton olosuhteisiin luottoriskinvaihtosopimusten korkoerojen ja valtionlainojen tuottojen avulla ESMA on havainnut, että jäsenvaltioiden valtionlainan luottoriskinvaihtosopimusten korkoerot ovat kaventuneet hieman kattamattomia valtionlainan luottoriskinvaihtosopimuksia koskevan kiellon käyttöönoton jälkeen. Luottoriskinvaihtosopimusten korkoerojen havaittiin kaventuneen kiellon vaikutuksesta noin 26 peruspistettä (ESMAn raportti, 100 §). ESMA totesi, että yleensä ottaen lyhyeksimyyntiasetuksen soveltamisen aloittamisella ei näyttänyt olevan vakuuttavaa vaikutusta valtionlainan luottoriskinvaihtosopimusten markkinoiden aktiivisuuteen, lukuun ottamatta luottoriskinvaihtosopimusindeksejä, joiden osalta havaittiin jyrkkä lasku. ESMA huomauttaa, ettei asetuksella näytä olleen havaittavia kielteisiä vaikutuksia EU:n valtionlainamarkkinoihin. Aktiivisuus on kuitenkin vähentynyt joissakin jäsenvaltioissa valtionlainan luottoriskinvaihtosopimusten osalta sekä luottoriskinvaihtosopimusindeksien osalta (ESMAn raportti, 112 §).

Kaiken kaikkiaan ESMA ei näe mitään vakuuttavaa näyttöä, jonka perusteella valtionlainan luottoriskinvaihtosopimuksia koskeviin lyhyeksimyyntiasetuksen säännöksiin olisi tehtävä huomattavia muutoksia tässä vaiheessa, ja huomauttaa, että saattaa olla liian aikaista tehdä lopullisia päätelmiä (ESMAn raportti, 112 §).

Komissio katsoo, että lyhyeksimyyntiasetuksen vaikutuksista on vain hyvin lyhyeltä ajanjaksolta kokemuksia, joiden perusteella voidaan tehdä päätelmiä. Näin ollen komissio katsoo, että kattamattomia valtionlainan luottoriskinvaihtosopimuksia koskevia transaktioita koskevat rajoitukset ja vaatimukset ovat edelleen tarkoituksenmukaisia.

5.3. Selvitystä koskeva kurinalaisuus ja ostomenettelyt

Markkinatoimijat ilmoittivat osakkeiden selvitystä koskevan kurinalaisuuden yleisesti ottaen parantuneen lyhyeksimyyntiasetuksen soveltamisen aloittamisen jälkeen. Kaiken kaikkiaan ostojen ja ostoyritysten määrä on kasvanut koko Euroopan unionissa 35 prosenttia lyhyeksimyyntiasetuksen soveltamisen aloittamisen jälkeen. Kasvu johtuu kuitenkin suurelta osin yhdestä tietystä jäsenvaltiosta.

ESMA katsoo, että selvitystä koskevaa kurinalaisuutta koskevia vaatimuksia, etenkin ostomenettelyjä, olisi tarkoituksenmukaisempaa käsitellä yhdessä horisontaalisessa säädöksessä (ESMAn raportti, 88–91 §). ESMA katsoo erityisesti, että arvopaperikeskuksia koskeva tuleva asetus[2] olisi tehokkaampi väline yksityiskohtaisemman järjestelmän esittämiseksi ja tasapuolisten toimintaedellytysten varmistamiseksi ostomenettelyjen ja selvitystä koskevien seuraamusmenettelyjen soveltamisessa.

Komissio on yhtä mieltä siitä, että selvitystä koskevaa kurinalaisuutta koskevia vaatimuksia, etenkin ostomenettelyjä, olisi tarkoituksenmukaisempaa käsitellä arvopaperikeskuksia koskevassa tulevassa asetuksessa, jos siten voidaan varmistaa, että kattavampi horisontaalinen lähestymistapa toteutuu.

5.4. Muita rajoitusten toimintaan liittyviä näkökohtia

Selvitysten parantumisesta markkinatoimijoilta ja toimivaltaisilta viranomaisilta saadun palautteen perusteella ESMA katsoo, että kattamatonta lyhyeksimyyntiä koskevat rajoitukset vaikuttivat havaittavasti vähentämällä osakkeita koskevien transaktioiden selvityksen epäonnistumisten määrää. Osakkeiden paikannusta koskevan säännön osalta ESMAn suorittama vuotta 2012 ja vuoden 2013 ensimmäistä puoliskoa koskeva arvopapereiden lainaksi antamista koskevien tietojen analyysi osoittaa, että arvopaperilainausmarkkinoiden aktiivisuus on ollut aiempaa heikompi lyhyeksimyyntiasetuksen soveltamisen aloittamisen jälkeen. Tosin markkinat ovat elpyneet tammikuusta 2013 lähtien.

Kaiken kaikkiaan ESMA katsoo, etteivät asiaa koskevien vaatimusten merkittävät muutokset ole perusteltuja tässä vaiheessa. ESMA ehdottaa kuitenkin pieniä muutoksia lyhyeksimyyntiasetuksen 12 ja 13 artiklan yksityiskohtiin (kuten saman oikeushenkilön sisäisen osapuolen antaman paikannusta koskevan vahvistuksen pikemminkin kuin kolmansien osapuolien antaman vahvistuksen salliminen) ja likvidin osakkeen määritelmän myöhempää tarkistamista paikannusjärjestelyjä varten (ESMAn raportti, 83 §).

Komissio yhtyy ESMAn päätelmään, jonka mukaan nettomääräisten lyhyiden positioiden tarkasteltavuuteen ja kattamattomaan lyhyeksimyyntiin liittyvien rajoitusten ja vaatimusten toiminta ei tässä vaiheessa viittaa näyttöön lyhyeksimyyntiasetuksen merkittävistä puutteista tai häiriöistä tällä alalla.

6. Lyhyeksimyyntiasetuksen mukaisen markkinatakaustoimintaa koskevan poikkeuksen toiminta

Lyhyeksimyyntiasetuksen mukaisen markkinatakaustoimintaa koskevan poikkeuksen soveltaminen liittyy asetuksen II ja III lukuun sisältyvien velvoitteiden toimintaan ja siten tässä kertomuksessa tehtävään arviointiin. Markkinatakaustoimintaa koskevaa poikkeusta koskevia ESMAn ohjeita on sovellettu huhtikuusta 2013 lähtien.

ESMAn mukaan valtaosa toimivaltaisista viranomaisista katsoi, että poikkeus sallisi likviditeetin tarjonnan mahdollistamatta säännösten kiertämistä. Jotkin toimivaltaiset viranomaiset katsoivat kuitenkin, että poikkeus voisi johtaa likviditeetin tarjonnan vähenemiseen. Markkinatoimijat ilmaisivat huolensa siitä, että poikkeuksen suppea soveltamisala rajoitti niiden kykyä tarjota takaustoimintaa OTC-markkinoilla esimerkiksi sellaisten instrumenttien kuin koronvaihtosopimusten ja listaamattomien johdannaisten osalta (ESMAn raportti, 140–144 §).

Toimivaltaiset viranomaiset pitivät yleensä poikkeuksen käyttöä koskevan aikomuksen ilmoitusmenettelyä tarkoituksenmukaisena. Tosin muutamat olivat huolissaan suuresta työmäärästä. Markkinatoimijat katsoivat, että vaatimus, jonka mukaan aikomuksista on ilmoitettava instrumenttikohtaisesti, on vaivalloinen ja epäkäytännöllinen. Huolta herättivät myös eriarvoisten toimintaedellytysten vaara, kun eri viranomaiset käsittelevät poikkeuksia koskevia ilmoituksia eri nopeudella (ESMAn raportti, 145 ja 146 §).

ESMA ehdottaa, että lyhyeksimyyntiasetuksen tekstiä muutetaan ja harkitaan uudelleen markkinatakaustoimintaa koskevan poikkeuksen soveltamisalaa ja että tehdään tiettyjä muutoksia joko teknisiin standardeihin tai delegoituihin säädöksiin (ESMAn raportti, 149 §). ESMA suosittelee erityisesti poikkeuksen soveltamisalan ja edellytysten tarkistamista niin, että noudatetaan silti lyhyeksimyyntiasetuksen taustalla olevaa tavoitetta ja perusteluja (ESMAn raportti 152–156 §). Komissio katsoo kuitenkin, että ESMAn raportissa ilmaistut huolet markkinatakaustoimintaa koskevan poikkeuksen soveltamisalasta ja edellytyksistä voidaan arvioida asianmukaisesti vasta, kun lyhyeksimyyntiasetuksen voimaantulosta on kulunut riittävän kauan, jotta asetuksen soveltamisesta saadaan riittävästi kokemuksia mahdollisen tarkistamista koskevan ehdotuksen tueksi.

Lisäksi 19. kesäkuuta 2013 julkaistun markkinatakaustoimintaa ja ensimarkkinoilla suoritettavia operaatioita koskevaa lyhyeksimyyntiasetuksessa säädettyä poikkeusta koskevien ESMAn ohjeiden noudattamista koskevan taulukon mukaan (ESMA/2013/765) viiden jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset ovat selittäneet sen, etteivät ne noudata ohjeiden tiettyjä kohtia, viittaamalla eriävään näkemykseensä muutamista asioista, kuten soveltamisalaan kuuluvista instrumenteista ja markkinatakaustoimintaa koskevan poikkeuksen myöntämisedellytyksistä[3].

Komissio varoittaa, että jos jotkin toimivaltaiset viranomaiset eivät noudata ESMAn ohjeita, se aiheuttaa väistämättä tilanteen, jossa jäsenvaltiot soveltavat lyhyeksimyyntiasetusta toisistaan poikkeavalla tavalla, mikä johtaa eriarvoisiin toimintaedellytyksiin unionissa. Lisäksi aiemmin myönnettyjen markkinatakaustoimintaa koskevien poikkeuksien uudelleenarviointiin sovellettavat erilaiset perusteet voivat johtaa myös poikkeuksen poikkeavaan soveltamiseen. Eriävyydet saattavat näin ollen vääristää kilpailua ja heikentää lyhyeksimyyntiä koskevan sääntelykehyksen tehokkuutta.

Komissio katsoo, että lyhyeksimyyntiä koskevan sääntelykehyksen ja erityisesti markkinatakaustoimintaa koskevan poikkeuksen yhdenmukaisella soveltamisella kaikissa jäsenvaltioissa on ratkaiseva merkitys yhdenvertaisten toimintaedellytysten ja yhdenmukaisten markkinakäytäntöjen varmistamisessa kaikkialla unionissa. Eriarvoisten toimintaedellytysten syntyminen unionissa voisi horjuttaa asetuksen päätavoitetta eli sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamista finanssimarkkinoiden osalta sekä korkeatasoisen kuluttajan- ja sijoittajansuojan varmistamista.

Edellä esitetyn perusteella komissio ei näe tässä vaiheessa mitään vakuuttavaa näyttöä, jonka perusteella lyhyeksimyyntiä koskevan sääntelykehyksen tarkistaminen olisi edellä esitettyjen seikkojen osalta aiheellista. Jos komissio toteaa, että lyhyeksimyyntiasetusta ja erityisesti markkinatakaustoimintaa koskevaa poikkeusta sovelletaan asetuksen vastaisesti, komissio toteuttaa asianmukaiset jatkotoimet.

7. Lyhyeksimyyntiasetuksen mukaiset toimivaltuudet

Lyhyeksimyyntiasetuksen 23 artiklan mukaan toimivaltaisilla viranomaisilla on oikeus toteuttaa tiettyjä kiireellisiä toimenpiteitä rahoitusvälineen hinnan merkittävän alentumisen vuoksi. Tähän mennessä vain kaksi jäsenvaltiota (Italia ja Portugali) on käyttänyt valtuuksia rajoittaa rahoitusvälineen lyhyeksimyyntiä tilapäisesti tai rajoittaa muulla tavalla rahoitusvälinettä koskevia transaktioita. Eräiltä markkinatoimijoilta saadun palautteen mukaan kiellot ovat aiheuttaneet toimijoissa sekaannusta ja epävarmuutta ja vaikuttaneet välittömästi likviditeettiin ja markkinoiden tehokkuuteen. Lisäksi toimenpide on aiheuttanut markkinatoimijoille tutkimuskustannuksia, kun ne ovat joutuneet etsimään tietoja kyseisten maiden määräämien kieltojen sisällön ja niistä kaupankäyntipäivän aikana annettujen tiedonantojen ajoituksen erojen vuoksi sekä soveltamisalaan kuuluviin instrumentteihin liittyvän epäselvyyden vuoksi (ESMAn raportti, 190 §).

Komission tietoon on tullut, että kun toimivaltainen viranomainen on kieltänyt tiettyjen osakkeiden lyhyeksimyynnin väliaikaisesti hinnan merkittävän alentumisen vuoksi, sellaisten toisten jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset, joissa käydään kauppaa samoilla osakkeilla, eivät ole määränneet samoja osakkeita koskevia vastaavia kieltoja tai viranomaiset ovat toteuttaneet toisistaan poikkeavia toimenpiteitä. Tämän vuoksi kielto oli voimassa toisissa jäsenvaltioissa, kun taas toiset jäsenvaltiot eivät soveltaneet sitä. Eräissä muissa tapauksissa jopa saman jäsenvaltion eri toimivaltaiset viranomaiset ovat toimineet eri tavoin päättäessään, määrätäänkö toisen jäsenvaltion soveltama lyhyeksimyyntikielto vai ei.

ESMA ehdottaa, että jotta 23 artiklan mukaiset toimenpiteet olisivat toimivia, yksinkertaisempia ja vähemmän resursseja vaativia, tietyn instrumentin likviditeetin kannalta merkityksellisimpien markkinoiden toimivaltaisten viranomaisten olisi voitava päättää harkintansa mukaan, onko väliaikainen toimenpide tietyn instrumentin lyhyeksimyynnin kieltämiseksi tai instrumentilla käytävän kaupan rajoittamiseksi tarpeen, noudattamatta menetelmää, joka perustuu hinnan merkittävää alentumista koskeviin kynnysarvoihin (ESMAn raportti, 209 §).

Komissio katsoo, että lyhyeksimyyntiasetus tarjoaa toimivaltaisille viranomaisille tehokkaan ja kattavan sääntökehyksen, jonka mukaan ne voivat soveltaa lyhyeksimyyntikieltoja yhdenmukaisesti ja tehokkaasti. Toimivaltaisten viranomaisten olisi sen vuoksi varmistettava, että toimitaan yhdenmukaisesti ja että niiden valtuuksia käytetään tehokkaasti niin, että voidaan välttää lyhyeksimyyntikieltojen mahdollinen epäyhtenäinen soveltaminen ja edistää lyhyeksimyyntiasetuksen tavoitteiden saavuttamista. Tämän vuoksi toimivaltaisten viranomaisten on varmistettava, että lyhyeksimyyntiasetuksen 26 artiklan 4 kohdan mukaista menettelyä noudatetaan täysimääräisesti, jotta ESMA voi ilmoittaa asetuksen 23 artiklan mukaisesta kiellosta kaikille muille toimivaltaisille viranomaisille, joita asia koskee. Lisäksi menettelyn noudattamisen ansiosta toimivaltaisten viranomaisten pitäisi pystyä arvioimaan, ovatko muiden toimivaltaisten viranomaisten toteuttamat toimenpiteet keskenään yhdenmukaisia.

Lyhyeksimyyntiasetuksen 23 artiklassa ja komission delegoidun asetuksen (EU) N:o 918/2012 23 artiklassa säädettyjen kynnysarvojen asianmukaisuudesta ESMA toteaa, ettei kaikkia hinnan merkittävää alentumista koskevia nykyisiä kynnysarvoja kannattaisi säilyttää kaikkien instrumenttiryhmien osalta ja että joitakin kynnysarvoja olisi muutettava tai ne olisi poistettava (ESMAn raportti, 210–211 §). ESMAn mukaan yritys- ja valtionlainoja koskevia kynnysarvoja olisi harkittava uudelleen tai ne olisi poistettava eikä listattuja yhteissijoitusyrityksiä (muita kuin pörssilistattuja rahastoja) tai hyödykejohdannaisia koskevia kynnysarvoja tarvita (ESMAn raportti, 211 §).

Koska kynnysarvojen soveltamisesta on vasta vähän kokemuksia, komissio ei pidä tarpeellisena, että kynnysarvoja tarkistettaisiin tai yhteissijoitusyritysten osuuksien ja hyödykejohdannaisten hinnan merkittävälle alentumiselle määriteltyjä kynnysarvoja harkittaisiin uudelleen.

Lyhyeksimyyntiasetuksen 18, 19, 20 ja 21 artiklan mukaisista kiireellisistä toimenpiteistä, joita voidaan toteuttaa, kun rahoitusvakauteen tai markkinoiden luottamukseen kohdistuu vakava uhka epäsuotuisien tapahtumien tai epäsuotuisan kehityksen vuoksi, ESMA toteaa, että lyhyeksimyyntiasetuksen säännökset ovat yleensä ottaen tarpeen ja tarkoituksenmukaisia. Komissio on samaa mieltä.

8. Päätelmät

Komissio katsoo, että toistaiseksi käytettävissä olevien rajallisten tietojen perusteella voidaan todeta, että lyhyeksimyyntiasetus on vaikuttanut myönteisesti parantamalla lyhyeksimyynnin tarkasteltavuutta ja vähentämällä selvityksen epäonnistumisia ja että vaikutukset talouteen ovat olleet melko vaihtelevia. Lyhyeksimyyntiasetuksen huomattavasta kielteisestä vaikutuksesta valtionlainan luottoriskinvaihtosopimusten likviditeetin vähenemiseen ei ole vakuuttavaa näyttöä. ESMAn raportissa ei viitata sellaisiin lyhyeksimyyntiasetuksen huomattaviin kielteisiin taloudellisiin vaikutuksiin, jotka komission mielestä edellyttäisivät asetuksen tarkistamista lyhyellä aikavälillä. Käytettävissä oleva empiirinen näyttö osoittaa kaiken kaikkiaan, että lyhyeksimyyntiasetuksella on ollut myönteisiä vaikutuksia volatiliteettiin ja kahtalaisia vaikutuksia likviditeettiin. Lisäksi hinnanmuodostus on heikentynyt hieman.

Kuten ESMA itsekin toteaa, sen raportin päätelmiin on syytä suhtautua varovaisesti, koska arviointi on tehty pian lyhyeksimyyntiasetuksen soveltamisen aloittamisen jälkeen ja tiedot ovat siksi puutteellisia. Toimivaltaiset viranomaiset ja markkinatoimijat myöntävät, että lyhyellä aikavälillä tehdyn ja rajallisiin tietoihin perustuvan arvioinnin vuoksi on vaikea tehdä tarkkoja päätelmiä siitä, onko markkinoiden toiminnan parantamista ja korkeatasoisen sijoittajansuojan varmistamista koskevat lyhyeksimyyntiasetuksen tavoitteet saavutettu (ESMAn raportti, 12 ja 13 §). Lisäksi on todettava, että markkinatakausta koskevia ESMAn ohjeita on alettu soveltaa vasta huhtikuussa 2013.

Vaikka ESMA on suositellut joidenkin mukautusten tekemistä lyhyeksimyyntiasetukseen, erityisesti osakkeiden paikannusta koskevaa sääntöä, markkinatakauspoikkeusta ja lyhytaikaisten kieltojen määräämiseen liittyviä toimivaltaisten viranomaisten valtuuksia koskevia mukautuksia, ESMA on neuvonut komissiota tarkastelemaan lyhyeksimyyntiasetuksen ja sen soveltamissäännösten arviointia uudelleen myöhemmin, kun käytettävissä on enemmän tietoja ja kokemuksia. ESMA on myös kiinnittänyt komission huomion kustannuksiin, joita säädöskehykseen näin pian sen soveltamisen aloittamisen jälkeen tehtävät muutokset saattaisivat aiheuttaa sijoittajille ja toimivaltaisille viranomaisille. ESMAn raportissa esitettävään lyhyeksimyyntiasetuksen vaikutusten kvantitatiiviseen kokonaisanalyysiin liittyy lisäksi tiettyjä rajoituksia, joilla on huomattava vaikutus siihen, miten asetuksen vaikutukset olisi tulkittava. Erityisesti ESMAn lyhyeksimyyntiasetuksen teknisessä arvioinnissa käyttämiin menetelmiin liittyy malliriski ja empiirisin analyysin rajoituksia[4]. ESMAn mukaan lisäksi on vaarana, että analyysiin sisältyy kaikesta huolimatta tiettyjen ulkoisten tekijöiden vaikutuksia, jotka voivat vääristää analyysin tuloksia.

Näin ollen komissio katsoo, että käytettävissä olevan näytön perusteella on liian aikaista tehdä lyhyeksimyyntiä koskevan sääntelykehyksen toiminnasta lopullisia päätelmiä, jotka edellyttäisivät lainsäädännön tarkistamista tässä vaiheessa[5]. Tämän vuoksi komissio jatkaa lyhyeksimyyntiasetuksen soveltamisen seurantaa. Lyhyeksimyyntiä koskevan säädöskehyksen moitteettoman toiminnan varmistamiseksi komissio katsoo, että uusi lyhyeksimyyntiasetuksen tarkoituksenmukaisuuden ja vaikutuksen arviointi, joka olisi laajuudeltaan lyhyeksimyyntiasetuksen 45 artiklassa määriteltyä arviointia vastaava, voitaisiin tehdä laajemman empiirisen aineiston ja näytön perusteella, kun toimivaltaisille viranomaisille on kertynyt riittävästi sääntelykokemusta asetuksen soveltamisesta. Arviointi voitaisiin tehdä vuoteen 2016 mennessä eli kolme vuotta lyhyeksimyyntiasetuksen soveltamisen aloittamisen jälkeen. Lyhyeksimyyntiasetuksen vaikutusten analyysin olisi perustuttava ESMAn osallistumiseen, käytettävissä olevien tietojen analyysiin sekä toimivaltaisilta viranomaisilta ja markkinatoimijoilta saatavaan palautteeseen.

[1] Final Report. ESMA’s technical advice on the evaluation of the Regulation (EU) 236/2012 on short selling and certain aspects of credit default swaps. ESMA/2013/614.

[2] Komission 7. maaliskuuta 2012 antama ehdotus (COM(2012) 73 final) asetukseksi arvopaperitoimituksen parantamisesta Euroopan unionissa sekä arvopaperikeskuksista ja direktiivin 98/26/EY muuttamisesta on parhaillaan neuvoston ja Euroopan parlamentin käsiteltävänä.

[3] ESMA julkaisi 16. kesäkuuta 2013 markkinatakausta koskevien ESMAn ohjeiden noudattamista koskevan taulukon (ESMA/2013/765).

[4] Rajoituksia korostettiin myös ESMAn raportin 8 §:ssä.

[5] Tässä yhteydessä on syytä huomata Euroopan unionin tuomioistuimessa vireillä oleva asia C-270/12, jossa Yhdistynyt kuningaskunta vaati lyhyeksimyyntiasetuksen 28 artiklan kumoamista.