Tiivistelmä Espanjan oikeuslaitoksella on edelleen joitakin haasteita. Yleistä oikeusneuvostoa ei ole vieläkään uudistettu, koska parlamentti ei ole päässyt sopimukseen useiden perustuslain mukaisten elinten uusimisesta. Myönteistä kehitystä on tuomarijäsenten valintajärjestelmän uudistusehdotuksen pois vetäminen, sillä uudistus olisi johtanut siihen, että neuvoston olisi enenevässä määrin nähty altistuvan politisoinnille. Tässä yhteydessä on vaadittu, että oikeusneuvoston tuomarijäsenten valintaan vahvistetaan järjestelmä, jossa tuomarit valitsevat tuomarijäsenet keskuudestaan eurooppalaisten normien mukaisesti. On tärkeää ottaa eurooppalaiset normit huomioon ja kuulla kaikkia asiaankuuluvia sidosryhmiä. Myös korkeassa asemassa olevien henkilöiden rikosoikeudellista vastuuta koskeva Espanjan korkeimman oikeuden toimivalta sekä tuomarien ja syyttäjien jääviysjärjestelmä ovat herättäneet epäilyksiä. Useita toimenpiteitä oikeudenkäytön laadun parantamiseksi on toteutettu tai suunnitteilla, kuten oikeusapujärjestelmän ja rikosprosessilain tarkistukset sekä kolme lakiesitystä, jotka koskevat prosessuaalista, organisatorista ja digitaalista tehokkuutta. Oikeudenkäytön digitalisointi etenee. Asiaruuhkaan on pyritty puuttumaan muun muassa perustamalla uusia tuomioistuimia, mutta tuomarien alhainen lukumäärä asukasta kohden aiheuttaa haasteita. Syyttäjälaitoksen riippumattomuutta hallituksesta on jälleen epäilty. Espanja jatkaa institutionaalisen ja oikeudellisen kehyksen parantamista korruption ehkäisemiseksi ja torjumiseksi. Korruptiontorjuntatoimenpiteissä noudatetaan strategista toimintalinjaa, mutta Espanjassa ei kuitenkaan ole erityistä korruptiontorjuntastrategiaa, joka ohjaisi kokonaisvaltaisella tavalla korruptiota ehkäiseviä ja siitä rankaisevia toimenpiteitä korruption torjumiseksi. Korruption seuraamuksista voidaan todeta, että korruptio on rikoslaissa säädetty rangaistavaksi ja useita laitoksia on sitä varten toiminnassa. Syyttäjäviranomaiset toteavat, että riittävien resurssien puute hidastaa korruptiotapausten tutkintaa ja syytteeseenpanoa myös korkealla tasolla. Korruption ehkäisyn osalta Espanja pyrkii edelleen parantamaan integriteettijärjestelmäänsä, ja maa on sitoutunut kehittämään keskeisiä aloja koskevaa lainsäädäntöä. Tällaisia aloja ovat muun muassa lobbauksen läpinäkyvyys, virkamiesten eettiset menettelysäännöt ja väärinkäytösten paljastajien suojelu. Lokakuussa 2020 hyväksyttiin kaikkia Espanjan edustajainhuoneen ja senaatin jäseniä koskevat uudet menettelysäännöt, ja uusi eturistiriitoja käsittelevä parlamentaarinen virasto seuraa, miten parlamentin jäsenet noudattavat sääntöjä. Hallitus toteuttaa tiedotusvälineiden vapauteen ja moniarvoisuuteen liittyviä toimia, joilla on määrä ratkaista tiedonsaantiin liittyvät ongelmat. Tiedotusvälineiden omistussuhteiden läpinäkyvyydessä on edelleen haasteita. Kun tarkistettu audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi saatettiin osaksi kansallista lainsäädäntöä, tuotiin esiin epäilyksiä, jotka koskivat audiovisuaalialan sääntelyviranomaisen toiminnallista riippumattomuutta ja resursseja. Hallitus on toteuttanut joitakin toimia tiedotusvälineiden tukemiseksi taloudellisesti covid-19-pandemian yhteydessä. Toimittajat kohtaavat edelleen haasteita ammattitoiminnassaan, mutta uusia aloitteita on tehty heidän työnsä helpottamiseksi. Hallitusjärjestelmän osien keskinäisen valvonnan osalta uudessa avoimen hallinnon neljännessä toimintaohjelmassa on uudistettu sitoumukset, jotka koskevat julkista osallistumista, avoimuutta, vastuuvelvollisuutta ja julkisen hallinnon integriteettiä. Itsehallintoalueiden hallitukset nimettiin toimivaltaisiksi viranomaisiksi toteuttamaan covid-19-pandemiaan liittyvät hätätoimenpiteet. Oikeusasiamies, joka hoitaa tehtävää väliaikaisesti vuodesta 2017, on saanut covid-19-pandemian torjumiseksi toteutetuista toimenpiteistä eksponentiaalisesti kasvavan määrän valituksia. Kansalaisyhteiskunnan toimintamahdollisuuksia koskevia haasteita on edelleen, ja parhaillaan tarkistetaan kansalaisten turvallisuutta koskevaa lakia siitä esiin tuotujen ongelmien vuoksi. Oikeusvaltiokulttuurin kehittämiseksi on toteutettu useita aloitteita, kuten opiskelijoille suunnattuja oikeudenkäyttöä koskevia koulutusohjelmia.



I.Oikeuslaitos

Espanjan oikeuslaitos koostuu yleisistä tuomioistuimista ja erityistuomioistuimista, ja sen rakenteen pohjana käytetään maan jakoa alueisiin. Korkein oikeus (Tribunal Supremo) on korkein lainkäyttöelin kaikilla oikeudenaloilla. Perustuslakituomioistuimella (Tribunal Constitucional) on tuomiovalta perustuslakiasioissa ja perusoikeuksia koskevissa yksilövalituksissa. Espanjan perustuslailla perustettu yleinen oikeusneuvosto (Consejo General del Poder Judicial) on oikeuslaitoksen itsesääntelyelin, joka varmistaa tuomioistuinten ja tuomareiden riippumattomuuden. Oikeusneuvosto ei siis itse ole osa oikeuslaitosta. Se harjoittaa kurinpitotoimia ja sillä on toimivalta nimittää, siirtää ja ylentää tuomareita, ja se vastaa tuomareiden koulutuksesta ja rekrytoinnista. Syyttäjänvirasto (Ministerio Fiscal) on toiminnallisesti riippumaton osa oikeuslaitosta, ja sen tehtävänä on edistää oikeudenmukaisuutta puolustamalla lakia, kansalaisten oikeuksia ja yleistä etua. Valtionpäämies nimittää valtakunnansyyttäjän (Fiscal General) hallituksen ehdotuksesta kuultuaan yleistä oikeusneuvostoa. Espanja on mukana Euroopan syyttäjänviraston toiminnassa. Paikalliset asianajajaliitot (Colegios de Abogados) ovat ammattilaisista koostuvia julkisoikeudellisia organisaatioita, jotka ovat riippumattomia julkishallinnosta. Ne eivät ole riippuvaisia viranomaisten määrärahoista, eivätkä niiden varat ole julkisia. Niillä on toimivaltaa ammattikunnan järjestäytymisessä ja ammattietiikassa, ja ne hyväksyvät omat eettiset sääntönsä.

Riippumattomuus

Sekä kansalaiset että yritykset näkevät Espanjan oikeuslaitoksen riippumattomuuden olevan huono. Vuonna 2021 kaikkiaan 38 prosenttia väestöstä ja 39 prosenttia yrityksistä pitää tuomioistuinten ja tuomareiden riippumattomuutta ”melko hyvänä tai erittäin hyvänä”. Kumpikin luku on pienempi kuin vuonna 2020 (44 % väestöstä ja 42 % yrityksistä), mutta vuoteen 2016 verrattuna ne ovat kasvaneet (30 % väestöstä ja 33 % yrityksistä), joten mitään selkeää trendiä ei viimeisten viiden vuoden aikana voida havaita.

Yleistä oikeusneuvostoa ei ole vieläkään uudistettu, mikä on herättänyt huolta, ja eräät viimeaikaiset kehityskulut ovat johtaneet vaatimuksiin, joiden mukaan tuomarien olisi valittava tuomarijäsenet keskuudestaan. Oikeusneuvosto on toiminut tehtävissään väliaikaisesti joulukuusta 2018 lähtien. Se on pitkittänyt epäilyksiä neuvoston alttiudesta taipua poliittiseen painostukseen, mihin viitattiin jo vuoden 2020 oikeusvaltiokertomuksessa. Parlamentti vastaa kaikkien oikeusneuvoston jäsenten nimittämisestä, ja siihen vaaditaan kolmen viidesosan määräenemmistö. Tärkeimpien poliittisten puolueiden väliset neuvottelut ovat olleet umpikujassa vuodesta 2018, eikä sopimukseen pääsyssä ole merkittävästi edistytty huolimatta lukuisista vaatimuksista aloittaa nimitykset. Kaksi parlamenttiryhmää esittivät 13. lokakuuta 2020 lakiluonnoksen, jonka tavoitteena oli muuttaa oikeusneuvoston tuomarijäsenten valintajärjestelmää siten, että ehdoton enemmistö äänistä riittäisi siinä tapauksessa, että joudutaan toiseen äänestykseen. Lain säädäntäprosessi keskeytettiin sidosryhmien esittämän kritiikin takia, ja toukokuussa 2021 lakiluonnosta tukevat parlamenttiryhmät vetivät esityksen pois virallisesti. Tähän oltiin tyytyväisiä, sillä lakiluonnos olisi entisestään vahvistanut käsitystä, että oikeusneuvosto on altis taipumaan poliittiseen painostukseen. Parlamentti antoi 25. maaliskuuta 2021 lain, jossa vahvistetaan yleistä oikeusneuvostoa koskeva väliaikainen järjestelmä. Siinä mukautetaan yleisen oikeusneuvoston tehtäviä siinä tapauksessa, että se jatkaa tehtäviään virallisen toimikauden päättymisen jälkeen. Laki tuli voimaan 30. maaliskuuta 2021. Uudessa laissa virkaa tekevää oikeusneuvostoa muun muassa kielletään tekemästä nimityksiä oikeuslaitoksen huippuvirkoihin. Perustuslakituomioistuinta on pyydetty varmistamaan, onko uudistus perustuslain mukainen. Valintajärjestelmän uudistuksen poisvetämisen yhteydessä vaadittiin, että vahvistetaan valintajärjestelmä, jossa tuomarit valitsevat tuomarijäsenet keskuudestaan. Jotkin tuomariyhdistykset vaativat, että tuomarien olisi suoraan valittava keskuudestaan neuvoston 12 tuomarijäsentä Euroopan neuvoston normien mukaisesti. Euroopan neuvosto muistutti, että eurooppalaisten normien mukaisesti oikeuslaitoksen kaikkia tasoja edustavien tuomarien olisi valittava keskuudestaan ainakin puolet oikeusneuvoston jäsenistä. On tärkeää, että nämä eurooppalaiset normit otetaan huomioon ja että kaikkia asiaankuuluvia sidosryhmiä kuullaan.

Epäilyksiä ovat herättäneet myös korkeassa asemassa olevien henkilöiden rikosoikeudellista vastuuta koskeva Espanjan korkeimman oikeuden toimivalta sekä tuomarien ja syyttäjien jääviysjärjestelmä. Espanjassa on henkilöön liittyviä toimivaltasääntöjä, jotka koskevat hallituksen jäsenten sekä lainsäädäntö- ja tuomiovallan edustajien erioikeutta saada rikosoikeudelliseen vastuuseen liittyvät asiat käsiteltäviksi ylemmän asteen tuomioistuimissa (aforamiento). Lahjonnan vastainen valtioiden ryhmä (GRECO) pitää arvossa yksittäisten tuomarien ja syyttäjien riippumattomuutta ja puolueettomuutta. GRECO on myös korostanut, että aforamiento-järjestelmällä on Espanjassa hyvin väljät ehdot, ja suositellut, että järjestelmää tarkistettaisiin. Lisäksi sidosryhmät ovat kritisoineet sitä, että tuomarien ja syyttäjien jääviysjärjestelmissä ei säädetä niiden tuomarien tai syyttäjien karenssiajasta, jotka ovat olleet toimeenpanovallan tai lainsäädäntövallan edustajia. GRECOn mukaan tilanne herättää kysymyksiä sekä vallanjaon kannalta että sen suhteen, miten tuomareille välttämätön riippumattomuus ja puolueettomuus toteutuvat käytännössä ja miten ne näyttävät toteutuvan.

Syyttäjälaitoksen riippumattomuus herättää edelleen kysymyksiä ja siitä keskustellaan. Valtakunnansyyttäjä on julkisesti vaatinut syyttäjälaitoksen perussäännön uudistamista, jotta syyttäjälaitos voisi vapaammin päättää organisaatiostaan, talousarviostaan, sisäisestä sääntelystään ja koulutuksestaan. Valtakunnansyyttäjän mukaan uudessa ammatillisessa perussäännössä olisi käsiteltävä myös hallituksen ja valtakunnansyyttäjän suhteita sekä syyttäjien nimitysmenetelmää, mitä myös useat sidosryhmät ovat esittäneet. Kuten vuoden 2020 oikeusvaltiokertomuksessa mainittiin, valtakunnansyyttäjän ja hallituksen virkakauden samanaikaisuus voi vaikuttaa käsitykseen riippumattomuudesta. Lokakuussa 2020 hyväksyttiin syyttäjän uraa koskevat eettiset säännöt. Säännöissä asetetaan syyttäjille periaatteita ja eettisiä velvoitteita, jotka koskevat muun muassa sosiaalisen median käyttöä ja mediassa esitettyjä kannanottoja, koulutusta, eturistiriitoja ja varallisuudesta ilmoittamista sekä sisäisiä suhteita. Sidosryhmät ovat tyytyväisiä sääntöjen hyväksymiseen mutta korostavat edelleen tarvetta ajantasaistaa syyttäjien ja tuomarien kurinpitojärjestelmä.

Asianajajien riippumattomuutta korostava uusi perussääntö on hyväksytty. Uusi perussääntö annettiin 2. maaliskuuta 2021. Espanjan asianajajien yleisneuvosto (Consejo General de la Abogacía) osallistui lainsäädäntäprosessiin. Perussäännössä korostetaan asianajajien riippumattomuutta, ja siinä vahvistetaan vaitiolovelvollisuutta koskevia uusia säännöksiä. Perussäännön mukaan asianajajaliittojen on oltava demokraattisia, itsenäisiä ja avoimia. Asianajajaliittojen on uuden perussäännön mukaan julkaistava palvelunsa verkossa. Perussäännössä on myös säännöksiä, jotka koskevat oikeutta koulutukseen ja sukupuolten tasa-arvon edistämistä oikeusalan ammateissa. Uuden perussäännön säännökset näyttävät olevan Euroopan neuvoston suositusten mukaisia.

Laatu

Parlamentti antoi oikeusapujärjestelmää vahvistavan uuden lain. Espanja on niitä jäsenvaltioita, joissa oikeusaputapauksia 100 000:tta asukasta kohden on suurehko määrä, vaikka sen osoittamat määrärahat tapausta kohden ovat yksi pienimmistä. Maksutonta oikeusapua koskeva kuninkaan asetus, jossa lujitetaan aiempaa järjestelmää, hyväksyttiin 9. maaliskuuta 2021. Kuninkaan asetuksessa vahvistetaan tietosuojaa, asetetaan maksuvälit tietyillä itsehallintoalueilla, jotka eivät ole ottaneet vastuulleen oikeuslaitoksen hallintoa, ja perustetaan maksutonta oikeusapua käsittelevä kansallinen neuvosto (Consejo Estatal de Asistencia Jurídica Gratuita), jonka tavoitteena on edistää oikeusavun koordinointia niiden viranomaisten keskuudessa, joilla on oikeusalan toimivaltaa. Laki näyttää olevan Euroopan neuvoston ohjeiden mukainen laadunvarmistusmenettelyjen, oikeusapujärjestelmien järjestämisen, oikeusavun tarjoajien saatavuuden ja tietojen keruun osalta.

Käsittelyyn on otettu esitys rikosprosessilain tarkistamiseksi siten, että esitutkinnan johtaminen annetaan syyttäjille. Hallitus antoi 24. marraskuuta 2020 käsiteltäväksi rikosprosessilakia uudistavan lakiesityksen. Lakiesityksellä muutetaan esitutkintajärjestelmää, jota johtaisivat syyttäjät tehtävää nykyisin hoitavien tutkintatuomarien sijasta. Lakiesityksessä suunnitellaan tutkintasyyttäjän ja prosessuaalisista takeista vastaavien tuomarien virkojen perustamista. Uhrille annetaan erityisasema, ja alaikäisten ja vammaisten suojelua koskevia säännöksiä ennakoidaan otettavaksi käyttöön. Sidosryhmät ovat suhtautuneet esitykseen myönteisesti, vaikkakin on tuotu esiin, että syyttäjät tarvitsisivat lisää itsenäisyyttä ja resursseja voidakseen ottaa hoitaakseen esitutkintatehtävät.

Uusia tuomioistuimia on perustettu covid-19-pandemian seurausten takia, mutta tuomarien alhainen lukumäärä asukasta kohden on ongelma. Tuomioistuinten toiminta oli 14. maaliskuuta 2020 julistetun poikkeustilan aikana rajoitettua kolmen kuukauden ajan ja prosessuaalisten määräaikojen kuluminen keskeytettiin. Siitä seuranneen asiaruuhkan ja riita-asioiden ennakoidun kasvun käsittelemiseksi on joulukuun 2020 jälkeen perustettu 19 uutta tuomioistuinta ja vuoden 2021 loppuun mennessä perustetaan vielä 14 tuomioistuinta lisää. Uudet tuomioistuimet käsittelevät ensisijaisesti sosiaalisia, kaupallisia ja hallinnollisia asioita. Tuomarien lukumäärä asukasta kohden on kuitenkin yleisesti yksi alhaisimmista EU:ssa, mikä saattaa vaikuttaa myös Espanjan oikeuslaitoksen tehokkuuteen. Oikeuslaitoksen talousarvio asukasta kohden samoin kuin talousarvio prosentuaalisena osuutena BKT:stä eivät ole muuttuneet vuoden 2017 jälkeen, ja molemmat luvut ovat suunnilleen unionin keskitasoa.

Lisäinvestointeja ja digitalisointihankkeita on meneillään. Tieto- ja viestintäteknisten välineiden käyttö on vakiintunut oikeuslaitoksessa, ja digitalisointiprosessi on edelleen nopeutunut covid-19-pandemian ansiosta. Sähköiset viestintävälineet on otettu tuomioistuimissa käyttöön. Esimerkkejä eri välineistä ovat tietotekninen väline, joka muuttaa automaattisesti oikeudenkäynneistä ja asianosaisten kuulemisista tehdyt äänitallenteet tekstiksi, dataläheiset oikeudelliset hankkeet, oikeusvarmuus videokokouksissa sekä sähköiset ja automaattiset menettelyt, kuten tiedoksiannot. Sidosryhmät ovat kuitenkin edelleen tuoneet esiin puutteita, jotka liittyvät yhteentoimivuusongelmiin eri itsehallintoalueilla käytettyjen hallinto-ohjelmien välillä. Espanja saa tukea unionilta oikeudenkäyttöä tietoverkoissa edistävään hankkeeseen (Promotion of cyber justice in Spain), jossa on parhaillaan käynnissä II ja III vaihe: hankkeen yhdessä osassa keskitytään yksinomaan laatuun, ja siihen sisältyy myös laadunhallintaohjelmiston toteutettavuustutkimus.

Tehokkuus