Pakolaiskriisi on johtanut suurten ihmismäärien saapumiseen Schengen-alueen ulkorajoille mutta aiheuttanut sen lisäksi merkittävää edelleen liikkumista Schengen-alueen sisällä, koska kansainvälistä suojelua hakevat henkilöt ovat matkustaneet eteenpäin valitsemaansa jäsenvaltioon sen sijaan, että olisivat jättäneet hakemuksensa tutkittaviksi Dublin-sääntöjen mukaisesti vastuussa olevassa jäsenvaltiossa. Tämän estämiseksi jäsenvaltion, jossa muuttajat saapuvat ensimmäiseksi EU:n alueelle, olisi rekisteröitävä hakijat asianmukaisesti, ja niillä olisi oltava EU-lainsäädännön ja perusoikeuksien mukaiset vastaanotto-olosuhteet, jotta hakijat voidaan ottaa takaisin Dublin-järjestelmän mukaisesti. Turvapaikkahakemuksen käsittelyn aikana muihin jäsenvaltioihin matkustamiseen kannustavia tekijöitä samoin kuin matkaa varten tarvittavien asiakirjojen myöntämistä olisi rajoitettava, paitsi tapauksissa, joihin liittyy vakavia humanitaarisia syitä. Tässä yhteydessä on mainittava myös tilanne Calais’ssa, jossa ihmiset oleskelevat laittomasti Schengen-alueella yrittäessään päästä Kanaalitunnelin kautta Yhdistyneeseen kuningaskuntaan.

Ne, joille ei voida myöntää kansainvälistä suojeluasemaa, olisi palautettava pikaisesti sen sijaan, että heidän sallitaan matkustaa eteenpäin. Vuonna 2014 EU:sta poistui tosiasiassa alle 40 prosenttia laittomista muuttajista, joille annettiin poistumismääräys. Vaikka vapaaehtoinen paluu on paras vaihtoehto aina kun mahdollista, sen menestys riippuu pakkoon perustuvan paluun mahdollisuuden uskottavuudesta. Komissio esitti syyskuussa 2015 palauttamista koskevan EU:n toimintaohjelman ja palauttamiskäsikirjan, joissa esitetään toimenpiteitä EU:n palauttamisjärjestelmän tehostamiseksi. Lisäksi komissio on lähettänyt kymmenelle jäsenvaltiolle kirjeen, jossa pyydetään selvitystä palauttamisdirektiivin soveltamisesta, erityisesti palauttamispäätösten tekemisen ja täytäntöönpanon osalta.

On erittäin tärkeää, että kaikki ulkorajan ylittäjät tarkastetaan voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti. Rajan laittomasti ylittävät henkilöt olisi rekisteröitävä asianmukaisesti ja ohjattava tapauksen mukaan turvapaikkamenettelyn tai palauttamismenettelyn piiriin. Eurodac-asetuksessa säädettyä sormenjälkien ottamisvelvoitetta ei tällä hetkellä aina noudateta. Laittomien rajanylitysten, joissa sormenjäljet on otettu (Eurodac-asetuksen 14 artiklan mukaisesti), ja kaikkien laittomien rajanylitysten suhde arvioidaan noin 23 prosentiksi, mutta osuus vaihtelee huomattavasti jäsenvaltioiden välillä. Komissio toteuttaa parhaillaan toimia varmistaakseen EU:n lainsäädännön täysimääräisen noudattamisen tällä alalla. Tämä on olennaisen tärkeää, samoin kuin hotspot-järjestelmään ja hätätilanteessa sovellettavaan sisäisten siirtojen järjestelmään sisältyvät suojelutarpeen arviointimenettelyt, jotta voidaan rajoittaa turvallisuusriskejä, jotka liittyvät EU:n ulkorajan laittomasti ylittävien ihmisten suureen määrään.

Unkari on pystyttänyt aidan myös toisen EU-jäsenvaltion, Kroatian, vastaiselle rajalleen, vaikka Kroatian on määrä liittyä Schengen-alueeseen. Lisäksi vastaava rakennelma on pystytetty tietyille osuuksille Slovenian ja Kroatian välistä rajaa. Vaikka EU-lainsäädännössä ei nimenomaisesti kielletä rakentamasta aitaa rajalle, joka toistaiseksi on Schengen-alueen ulkoraja, komissio toteaa kuitenkin, että tällainen rakennelma on ristiriidassa sen tavoitteen kanssa, että Kroatia tulevaisuudessa liittyy Schengen-alueeseen. Komissio tukee edelleen täysimääräisesti Bulgarian ja Romanian liittymistä Schengen-alueeseen, kuten seitsemännessä puolivuosittaisessa raportissa selostetaan.

Unkari on pystyttänyt aidan Serbian vastaiselle ulkorajalleen. Aitojen pystyttäminen rajavalvonnan toteuttamiseksi ei sinällään ole EU-lainsäädännön vastaista. Sovellettavien toimenpiteiden on kuitenkin oltava oikeasuhteisia, ja niiden yhteydessä on noudatettava perusoikeuksia ja EU:n turvapaikkasäännöstöstä johtuvia oikeuksia, erityisesti palautuskiellon periaatetta. Komissio tarkkailee jatkossakin, että aita ei riko näitä oikeuksia, erityisesti oikeutta tosiasialliseen mahdollisuuteen päästä turvapaikkamenettelyn piiriin rajanylityspaikoilla.

Käynnissä olevien Frontexin yhteisoperaatioiden (Triton, jonka isäntämaa on Italia, ja Poseidon, jonka isäntämaa on Kreikka) määrärahat on kolminkertaistettu niiden valvonta- ja pelastusvalmiuksien lujittamiseksi. Tämän lisäksi EU käynnisti 22. kesäkuuta yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan (YTPP) operaation keskisen Välimeren eteläosassa. Toimenpiteellä pyritään erityisesti horjuttamaan ihmissalakuljetuksen ja ihmiskaupan verkostojen liiketoimintamallia.

Voimakkaasti lisääntyneen tulijoiden määrän myötä asianomaisten maiden rajavalvontaan ja turvapaikkajärjestelmiin kohdistuu valtavia paineita. Tämän tilanteen johdosta komissio on ottanut käyttöön ”hotspot”-lähestymistavan. Sen myötä asetetaan käyttöön foorumi, jonka avulla EU:n virastot voivat auttaa etulinjassa olevia jäsenvaltioita hoitamaan nopeasti maahan saapuvien muuttajien rekisteröinnin, heidän suojelutarpeensa arvioinnin ja kuulemisen, avustamaan turvapaikkamenettelyjen toteuttamisessa ja koordinoimaan palauttamisoperaatioita. Ensimmäiset jäsenvaltiot, joissa tätä lähestymistapaa toteutetaan, ovat Italia ja Kreikka. Lisäksi komissio on lähettänyt omaa henkilöstöään näihin jäsenvaltioihin hoitamaan käytännön koordinointia ja antamaan tukea. Hotspot-järjestelykeskuksissa työskentelevät muuttoliikkeen hallinnan tukitiimit tukeutuvat jäsenvaltioiden panokseen, joka saadaan asianmukaisesti Frontexin ja EASO:n asiantuntijoiden ja varusteiden toimittamista koskevien pyyntöjen kautta.

Monet EU:hun saapuvat pakenevat omalla alueellaan vallitsevia konflikteja ja hakevat sen vuoksi kansainvälistä suojelua. Vaikka turvapaikkalainsäädäntö ei ole osa Schengenin säännöstöä, on ilmeistä, että pakolaiskriisillä on merkittäviä seurauksia EU:n ulkorajoilla ja Schengen-alueella vallitsevan tilanteen kannalta.

EU:hun saapuvien laittomien muuttajien ja kansainvälistä suojelua hakevien määrä on kasvanut dramaattisesti. Vuonna 2015 tähän mennessä havaittujen laittomien rajanylitysten määrä (1 553 614) on huomattavasti suurempi kuin laittomien rajanylitysten kokonaismäärä kaudella 2009–2014 (813 044). Ehdoton enemmistö tammi–marraskuussa havaituista laittomista EU:n ulkorajojen ylityksistä todettiin kolmella pääreitillä, joiden kautta muuttajat saapuvat EU:hun: itäisen Välimeren reitti (716 202 henkilöä), Länsi-Balkanin reitti (667 147 henkilöä) ja keskisen Välimeren reitti (144 300 henkilöä). On kuitenkin huomattava, että osa Länsi-Balkanin reitillä havaituista laittomista muuttajista on jo laskettu kertaalleen Kreikan kautta kulkevaa itäisen Välimeren reittiä koskeviin lukuihin.

Tähän mennessä julkaistuissa puolivuosittaisissa kertomuksissa on annettu mahdollisimman laaja yleiskatsaus Schengen-alueen tilanteeseen ja käsitelty kaikkia sen toiminnan näkökohtia. Tällä hetkellä meneillään olevan muuttoliikekriisin vuoksi komissio haluaa kuitenkin tällä kertaa keskittyä kehitykseen, jolla on ollut eniten vaikutusta Schengen-alueen toimintaan. Kuten oikeus- ja sisäasioiden neuvoston 9. marraskuuta 2015 antamissa päätelmissä todetaan, kertomusta olisi käytettävä pohjana käytäessä perusteellista keskustelua asiasta ja rajatarkastusten väliaikaisesta palauttamisesta sisärajoille saaduista kokemuksista. Kertomuksessa olisi myös tarkasteltava sitä, miten kertomuksessa käsiteltävät seikat vaikuttavat Schengen-alueeseen ja sen toimintaan, ja tarvittaessa sitä, miten tilanne voitaisiin ratkaista.

Komissio on vuodesta 2011 lähtien laatinut Euroopan parlamentille ja neuvostolle puolivuosittain kertomuksen Schengen-alueen toiminnasta. Tämä raportointijärjestelmä otettiin käyttöön, jotta voitaisiin edistää yhteistyön lujittumista Schengen-alueella ja luoda perusta keskustelulle ja päätöksenteolle, kuten komission syyskuussa 2011 antamassa Schengen-alueen hallinnointia koskevassa tiedonannossa ehdotettiin. Neuvosto antoi ehdotukselle kannatuksensa 8. maaliskuuta 2012. Tämän kahdeksannen kertomuksen kattama ajanjakso on pidennetty ulottumaan 10. päivään joulukuuta 2015, jotta voidaan ottaa huomioon Pariisin traagiset tapahtumat 13. marraskuuta ja muut merkittävät kehityskulut.

Edellä mainitut EU:n säännöstön täytäntöönpanon puutteet ovat johtaneet rajatarkastusten väliaikaiseen palauttamiseen Schengen-alueen sisärajoilla Saksassa, Itävallassa, Sloveniassa, Unkarissa, Ruotsissa ja Norjassa. On syytä huomata, että kyseessä on viimeinen keino, josta säädetään erikseen Schengenin rajasäännöstössä ja jota voidaan käyttää, jos yleiselle järjestykselle ja sisäiselle turvallisuudelle aiheutuu vakavaa uhkaa, sekä välittömiä toimia edellyttävissä tapauksissa että ennustettavissa olevien tapahtumien kohdalla. Toimenpiteen kesto on rajattu ja sen on oltava oikeassa suhteessa vakavaan uhkaan, jota sillä pyritään poistamaan.

Päätös rajatarkastusten palauttamisesta sisärajoille on jäsenvaltioiden toimivallassa. Niillä on velvollisuus arvioida, missä määrin toimenpide on omiaan poistamaan riittävästi yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvaa uhkaa, sekä toimenpiteen oikeasuhteisuutta suhteessa kyseiseen uhkaan. Jälkimmäisessä arvioinnissa olisi otettava huomioon mahdollisten yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvien uhkien todennäköinen vaikutus ja toimenpiteen todennäköinen vaikutus henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen alueella, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa. Komissio voi antaa lausunnon toimenpiteiden välttämättömyydestä ja oikeasuhteisuudesta ja tekikin niin 23. lokakuuta 2015 Itävallan ja Saksan osalta. Lausunnossa todetaan, että rajavalvonnan palauttamiset alun perin ja niiden jatkamiset olivat välttämättömiä ja oikeasuhteisia suhteessa havaittuihin, sisäiseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen kohdistuneisiin vakaviin uhkiin ja näin ollen Schengenin rajasäännöstön mukaisia.

Vaikka lainsäädäntövallan käyttäjät sopivat vuonna 2013, että rajatarkastusten palauttamista sisärajoille ei voida sinänsä perustella muuttajien suurella määrällä, komissio katsoo, että jos maahan saapuu hallitsemattomasti poikkeuksellisen suuri määrä muuttajia, joilla ei ole asianmukaisia asiakirjoja tai joiden asiakirjat ovat puutteellisia ja joita ei ole rekisteröity heidän saapuessaan ensimmäisen kerran EU:n alueelle, tämä voi aiheuttaa vakavan uhkan yleiselle järjestykselle ja sisäiselle turvallisuudelle ja näin ollen olla peruste tämän Schengenin rajasäännöstön mahdollistaman poikkeuksellisen toimenpiteen toteuttamiselle.

Kaikki edellä mainitut tarkastukset on palautettu (ja niitä on myöhemmin jatkettu) Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan perusteella (välittömiä toimia edellyttävät tapaukset, joiden yhteydessä kesto on enintään kaksi kuukautta). Saksa ja Itävalta ilmoittivat kuitenkin komissiolle aikovansa jatkaa rajatarkastuksia edelleen kolmen kuukauden ajan Schengenin rajasäännöstön 23 artiklan perusteella. Myös Ruotsi ilmoitti äskettäin antamassaan ilmoituksessa, joka koski rajavalvonnan jatkamista 20. joulukuuta 2015 saakka Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan perusteella, että se aikoo jatkaa rajatarkastuksia edelleen Schengenin rajasäännöstön 23 artiklan nojalla, ellei tilanne parane. Schengenin rajasäännöstön 25 ja 23 artiklan perättäinen käyttö on mahdollista sillä edellytyksellä, että jäsenvaltio osoittaa palautettujen tai jatkettujen tarkastusten olevan tarpeellisia, asianmukaisia ja oikeasuhteisia korjaamaan havaitun yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvan vakavan uhkan.

Schengenin rajasäännöstön 23 artiklan perusteella on mahdollista suorittaa tarkastuksia ennustettavissa olevien tapahtumien osalta enintään 30 päivän ajan tai vakavan uhkan arvioidun keston ajan, mutta yhteensä enintään kuusi kuukautta. Tätä säännöstä sovellettiin raportointijakson aikana useaan otteeseen esim. Saksassa (16. toukokuuta–15. kesäkuuta 2015) G 7-huippukokouksen johdosta, Maltassa (9.–29. marraskuuta 2015) Vallettan muuttoliikehuippukokouksen ja Kansainyhteisön hallitusten päämiesten kokouksen johdosta ja Ranskassa YK:n ilmastonmuutoskonferenssin yhteydessä.

Ranska ilmoitti komissiolle 9. joulukuuta 2015, että maahan julistetun hätätilan ja sen sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvan vakavan uhkan vuoksi Ranskan Schengen-sisärajoille palautetaan tarkastukset 14. joulukuuta 2015 ja 26. helmikuuta 2016 väliseksi ajaksi.

Malta ilmoitti 25. marraskuuta aikovansa säilyttää rajavalvonnan maan sisärajoilla maailmanlaajuisen terroriuhan vuoksi ja ottaen huomioon, että Malta on toteuttamassa toimia, joilla puututaan laittomia muuttajia muualta Schengen-alueelta Maltaan tuovan salakuljetusringin toimintaan. Komissio on pyytänyt yksityiskohtaisia tietoja ja lukuja, jotka osoittavat tämän päätöksen tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden.

Komissio seuraa tarkkaan, täyttyvätkö rajavalvonnan väliaikaisen palauttamisen ja jatkamisen perusteet Schengenin rajasäännöstön määräysten mukaisesti ja täyttyvätkö ne myös jatkossa. Komissio odottaa jäsenvaltioiden arvioivan säännöllisesti, täyttyvätkö rajavalvonnan palauttamista koskevat edellytykset edelleen, ja jos eivät, lopettavan tarkastukset välittömästi. Tarvittaessa komissio antaa asiaa koskevan lausunnon.

Vuodesta 2013 Schengenin rajasäännöstön 26 artiklassa on säädetty myös mahdollisuudesta palauttaa rajavalvonta sisärajoille, jos Schengen-alueen yleinen toimivuus on vaarantunut. Neuvosto hyväksyy komission ehdotuksesta asiaa koskevan yhdelle tai usealle jäsenvaltiolle osoitetun suosituksen. Tätä säännöstä voidaan soveltaa vain ulkorajojen valvontaan liittyvien, sellaisten jatkuvien vakavien puutteiden johdosta, jotka vahvistetaan Schengenin arviointiprosessissa.

Itävallan viranomaisten maan Slovenian vastaiselle rajalle pystyttämien rakennelmien osalta voidaan todeta, että niiden ei ole tarkoitus estää rajanylitystä vaan kanavoida saapumiset järjestäytyneellä tavalla, joka mahdollistaa lääketieteellisen hoidon, elintarvikkeiden ja kuljetusten organisoidun tarjonnan. Nykytilanteessa ne eivät ole ristiriidassa Schengenin rajasäännöstön säännösten kanssa. On kuitenkin tärkeää, että tällaiset rakennelmat jäävät väliaikaisiksi rajatarkastusten väliaikaisen luonteen mukaisesti. Komissio seuraa edelleen, että mahdolliset sisärajoilla toteutettavat lisätoimet ovat Schengenin säännöstön mukaisia.

2.3.Saadut kokemukset

Tämänhetkisestä kriisistä voidaan tehdä useita johtopäätöksiä. Ensinnäkin meneillään oleva kriisi ja seuraavassa jaksossa kuvattavat terroriuhkat ovat osoittaneet, että on välttämätöntä, että ulkorajan valvonta sekä sen luvattomasti ylittävien henkilöiden rekisteröinti ja suojelutarpeen arviointi tapahtuu täysin EU:n lainsäädännön ja normien mukaisesti. Jos jäsenvaltion ulkorajaan kohdistuu suurta painetta eikä kansallinen rajavartiolaitos kykene selviytymään tilanteessa yksin, on tärkeää, että kyseinen jäsenvaltio hyödyntää täysimääräisesti kaikkia käytettävissä olevia keinoja, joihin kuuluvat myös asianomaisille EU:n virastoille, erityisesti Frontexille osoitetut pyynnöt osallistua hätätilanteen selvittämiseen. Jotta näitä pyyntöjä voitaisiin hallinnoida paremmin, nopeammin ja tarkoituksenmukaisemmin, komission mielestä on erittäin tarpeellista perustaa Euroopan raja- ja rannikkovartiosto, kuten sen rajaturvallisuuspaketissa esitettiin.

Toiseksi vaikka rajatarkastusten väliaikainen palauttaminen sisärajoille ei sinällään vaikuta Schengen-alueelle saapuvien muuttajien ja turvapaikanhakijoiden kokonaismäärään, sen avulla heidän edelleen liikkumistaan voidaan hallita paremmin ja järjestelmällisemmin. Näin käytettävissä olevia resursseja voidaan hyödyntää parhaalla mahdollisella tavalla rekisteröintiin, vastaanottoon, sisäiseen siirtoon ja tarvittaessa palauttamiseen. Sen vuoksi rajatarkastusten palauttamisen on säilyttävä väliaikaisena toimenpiteenä, jolla edistetään tilanteen palautumista normaaliksi.

Kolmanneksi on ilmeistä, että kaikilla rintamilla tarvitaan selkeää tiedotusta siitä, että EU:n lainsäädäntöä on noudatettava, että kansainvälistä suojelua hakevilla ei ole oikeutta valita jäsenvaltiota, jossa heidän hakemuksensa käsitellään, ja että rekisteröinti ja sormenjälkien ottaminen on pakollista. Tarvitaan myös näiden sääntöjen ja toimenpiteiden toteutusta. Tässä yhteydessä merkityksellinen on myös periaate, jonka mukaan maat voisivat palautuskielto- ja suhteellisuustarkistuksen jälkeen evätä pääsyn henkilöiltä, jotka eivät ilmaise toivetta hakea kansainvälistä suojelua. Tähän liittyy periaate ”ei rekisteröintiä, ei oikeuksia”: muuttajien rekisteröinti (heidän asemastaan riippumatta) on ennakkoedellytys muuttovirtojen hallitsemiselle ja muuttajien oikeuksien ja velvollisuuksien määrittämiselle.

Lopuksi on todettava, että kun Schengen-alueen ulkorajan tietyille osuuksille saapuu tuhansia ihmisiä päivittäin, on selvää, että jäsenvaltioiden on pystyttävä seuraamaan tilanteen kehittymistä (tilannetietoisuus) ja reagoimaan asianmukaisesti (reaktiokyky). Eurosur-asetuksen nojalla perustetuilla kansallisilla koordinaatiokeskuksilla voi olla merkittävä rooli tässä suhteessa, ja jäsenvaltioiden olisi hyödynnettävä niitä tehokkaammin reaktiokykynsä vahvistamisessa.

On syytä muistaa, että vastauksena tähän kriisitilanteeseen komissio laati kaksi Euroopan muuttoliikeagendaan liittyvää täytäntöönpanopakettia, jotka hyväksyttiin toukokuussa ja syyskuussa. Ne sisältävät useita toimenpiteitä, joilla pyritään helpottamaan suurimman paineen kohteena olevien jäsenvaltioiden rasitusta ja parantamaan koko unionin valmiuksia vastata samankaltaisiin haasteisiin.

3.Terroriuhkat Schengen-alueella

Pariisissa 13. marraskuuta 2015 tapahtuneet terrori-iskut, sekä epäonnistunut isku Thalys-junassa 21. elokuuta 2015 vahvistivat EU:hun kohdistuvan terrorismin uhkan vakavuuden. Tämä uhka ei rajoitu vain yhteen jäsenvaltioon vaan se edellyttää useita toimenpiteitä, joilla ongelmaan puututaan kokonaisvaltaisella tavalla Schengen-alueen suojaamiseksi.

Nämä ja aikaisemmat iskut tuovat selvästi esiin sen, kuinka tärkeää on havaita väärennetyt asiakirjat ja hyödyntää täysimääräisesti käytettävissä olevia välineitä, kuten tietokantoja ja viranomaisten välistä yhteistyötä kansallisella, eurooppalaisella ja kansainvälisellä tasolla. Toisaalta on myös selvää, että radikalisoituminen voi tapahtua myös ilman asuinjäsenvaltiosta poistumista. Terrorismiongelma on siis laajempi ja ulottuu Schengenin säännöstön kannalta merkityksellisiä kysymyksiä pidemmälle.

Jäsenvaltioiden on varmistettava, että Schengen-alueelle saapuminen tapahtuu järjestäytyneesti ja siihen sisältyy tulijoiden henkilöllisyyden selvittäminen ja rekisteröinti. Myös hotspot-lähestymistavan ja sisäisten siirtojen mekanismin täysimääräinen täytäntöönpano myötävaikuttaa turvallisuuden lisääntymiseen, kuten 2 jaksossa selostetaan.