Alueiden komitean lausunto aiheesta "Euroopan unionin kansalaisuus"



Virallinen lehti nro C 156 , 06/06/2000 s. 0012 - 0017



Alueiden komitean lausunto aiheesta "Euroopan unionin kansalaisuus" (2000/C 156/03) ALUEIDEN KOMITEA, joka ottaa huomioon työvaliokuntansa 2. kesäkuuta 1999 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 265 artiklan viidennen kohdan mukaisesti tekemän päätöksen laatia lausunto aiheesta "Euroopan unionin kansalaisuus" ja antaa lausunnon valmistelu valiokunta 7:n "Koulutus - Ammattikoulutus - Kulttuuri - Nuoriso - Urheilu - Kansalaisten oikeudet" tehtäväksi, ottaa huomioon valiokunta 7:n joulukuun 3. päivänä 1999 hyväksymän lausuntoluonnoksen CdR 226/99 rev., jonka esittelijä oli Franz Möller (D, PPE), hyväksyi 16. ja 17. helmikuuta 2000 pitämässään 32. täysistunnossa (helmikuun 17. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. 1. Johdanto 1.1. Työvaliokunnan päätös oma-aloitteisen lausunnon laatimisesta 1.1.1. Alueiden komitean tärkeimpiä poliittisia tavoitteita koskevassa asiakirjassaan komitean työvaliokunta on määritellyt unionin kansalaisuus -käsitettä tukevat lausunnot erityisen tärkeiksi. Kyseisen asiakirjan (R/CdR 316/98 rev. 1 pt 11) kohdassa IV.4 "Euroopan kansalaisuus" todetaan seuraavaa: - Unioniin kuuluvuuden tunnetta ilmentävän unionin kansalaisuuden kehittäminen on yksi tärkeimmistä EU:n haasteista etenkin laajentumista ajatellen. Jean Monnet'n ajatusten mukaan Euroopan yhdentymisen tavoitteena on ihmisten yhdistäminen, ei hallitusten yhteenliittymän muodostaminen. Tämä tavoite on edelleen voimassa ja sillä on alueiden komitealle erityinen merkitys. - Koska paikallis- ja alueviranomaiset ovat aitiopaikalla luotaessa suoria yhteyksiä Euroopan unionin kansalaisiin, alueiden komitea aikoo hyödyntää laajalti niiden asiantuntemusta toteutettaessa unionin politiikkaa kentällä. - Alueiden komitean jäsenten roolia alueiden ja kuntien "lähettiläinä" on kehitettävä sekä kuntien ja alueiden asukkaiden tarpeiden välittäjinä unionin viranomaisille että unionin politiikan selittäjinä kuntien ja alueiden asukkaille. - Näin ollen unionin kansalaisuuden käsitteeseen liittyen odotetaan huomattavaa panosta. Käsite on eräs tärkeimmistä aiheista, joita AK käsittelee nyt ja tulevaisuudessa. - Ohjelman toteuttamiskautena AK aikoo kiinnittää erityistä huomiota unionin kansalaisuuden kehittämiseen sekä oikeudellisesti että kulttuurisesti. 1.1.2. Lausunnon tavoitteena ei ole tarkastella yleisesti unionin kansalaisuutta ja sen kehitystä, vaan pikemminkin pyritään käsittelemään unionin kansalaisuuden merkitystä sekä AK:n työlle että alueille ja kunnille. Herää kysymys, miten unionin kansalaisuudesta tulee osa kaikille poliittisille tasoille ulottuvaa nykyaikaista kansalaisyhteiskuntaa ja erityisesti miten Euroopan unionin kansalaisuus sekä alueiden ja kuntien asukasidentiteetti (Bürgerschaftlichkeit) saadaan nivoutumaan vertikaalisesti toisiinsa ja lujittumaan. Lähtökohtanamme on, että unionin kansalaisuus omaksutaan ja että se toteutuu vähitellen Euroopan integraation edetessä, koska kansalaisten mielenkiinto sitä kohtaan kasvaa, kun he saavat arkipäivän kokemuksissa tuntumaa Euroopan integraation lukuisiin näkökohtiin ja mahdollisuuksiin. Siten syntyy uusi hyödyntämis- ja etupiiri (Wahrnehmungs- und Interessenraum, Max Weber). Samalla asianomaiset tahot voivat ja niiden tulee edistää unionin kansalaisuutta toiminnallaan EU:n, keskushallinnon sekä alueiden ja kuntien tasolla. Alueilla ja kunnissa toteutettavat tiedotusaloitteet ovat siinä suureksi hyödyksi. 1.1.3. Asiakirjassa käytettyä alueellisen ja kunnallisen asukasidentiteetin käsitettä (citizenship, citoyenneté, Bürgerschaftlichkeit) ei tule myöskään ymmärtää oikeudellisesti, koska jäsenvaltioissa on siitä huomattavia käsityseroja ja siihen liittyviä erilaisia perinteitä. Käsitteen merkitys vaihtelee itsehallinnolliseen yhteiskunnallis-maantieteelliseen yksikköön kuulumisesta aina alueelliseen ja kunnalliseen identiteettiin. 1.1.4. Aihe on erityisen ajankohtainen Kölnin Eurooppa-neuvoston päätettyä perusoikeuskirjan laatimisesta eli Amsterdamin sopimuksen 6 artiklan määräysten konkreettisesta toteuttamisesta. Kyseisen huippukokouksen puheenjohtajan päätelmien kohdassa 44 sanotaan: "Eurooppa-neuvosto katsoo, että Euroopan unionin nykyisessä kehitysvaiheessa unionin tasolla voimassaolevat perusoikeudet olisi koottava peruskirjaksi ja siten tuotava näkyvämmin esille." Tehtävää varten kutsutaan koolle jäsenvaltioiden ja unionin toimielinten edustajien konferenssi, jonka tulee laatia ehdotus vuoden 2000 loppuun mennessä. 1.1.5. Lopuksi voitaneen viitata EU:n läheisyysperiaatetta ja kansalaisläheisyyttä koskeviin AK:n lausuntoihin, joista viimeisin on "Kohti todellista subsidiariteetin kulttuuria - Alueiden komitean vetoomus"(1). 2. Unionin kansalaisuus- ja kansalaisten Eurooppa -käsitteiden kehittyminen 2.1. Unionin kansalaisuus -käsitteen asteittainen muodostuminen 2.1.1. Ei ole kyse kritiikistä, vaan tilannekuvauksesta, kun todetaan, että Rooman sopimusten laatijat ajattelivat integraatioprosessin kytkemistä syntymässä olleeseen Euroopan kansalaisläheisyyteen ainoastaan muotoillessaan johdanto-osan tavoitteita. ETY-sopimukseen kirjattu henkilöiden vapaan liikkuvuuden perusoikeus (vastaavasti myös sijoittautumisvapaus) on silti tärkeimpiä sittemmin kehittyneen unionin kansalaisuuden määritteitä. Liikkumisvapauden rajoittaminen ansiotyön tekijöihin osoittaa kuitenkin, että ihmisiä tarkasteltiin tuolloin ennen muuta tuotannontekijä "työn" liikkuvuuden näkökulmasta eli siis osana yhteiskunnallis-taloudellisia prosesseja. Alkuvaiheessa merkittävää oli jäsenvaltioiden julkisten palveluiden avaaminen yhteisön muiden jäsenvaltioiden kansalaisille EY-sopimuksen 45 artiklassa määrätyin rajoituksin. Se johtuu pääosin Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä. 2.1.2. Keskustelua "kansalaisten Euroopasta" käytiin yhä tiiviimmin 70-luvulta lähtien. Tuolloin tavoitteena oli, että kansalaiset voivat kokea yhteisön jokapäiväisessä elämässään. Vuoden 1974 huippukokouksessa laadittiin ensimmäinen luettelo ns. erityisoikeuksista. Niitä olivat yleinen oleskeluoikeus, äänioikeus ja vaalikelpoisuus (ainakin kunnallisvaaleissa), oikeus päästä julkisiin virkoihin ja passiunioni. Tindemansin mietinnössä vuodelta 1975 luetteloon lisättiin kansalaisten oikeuksien laajentaminen (perusoikeuksien ja -vapauksien tunnustaminen, yksilön oikeus nostaa kanteita Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa perusoikeuksien loukkaamistapauksissa) ja vapaan liikkuvuuden kehittäminen (henkilöiden rajatarkastusten poistaminen, tutkintotodistusten samanarvoisuus). Myös Euroopan parlamentti vaati perusoikeuksien sisällyttämistä yhteisön oikeuteen (äänioikeus ja vaalikelpoisuus, pääsy vaalein valittaviin julkisiin virkoihin, kokoontumis- ja yhdistymisvapaus ja yleinen oleskeluoikeus). Euroopan parlamentin luonnoksessa Euroopan unionin perustamiseksi vuonna 1984 käytettiin ensimmäistä kertaa käsitettä "unionin kansalaisuus". 2.1.3. Suoran vaalitavan käyttöönotto Euroopan parlamentin jäseniä valittaessa oli tärkeä askel (äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevat kansalaisoikeudet). 2.1.4. Vuonna 1984 perustettiin Adonninon komitea, jonka ohjelma oli seuraava: rajamuodollisuuksien poistaminen, tutkintojen ja tutkintotodistusten vastavuoroinen tunnustaminen, yleinen työsuhteesta riippumaton oleskeluoikeus, muiden jäsenvaltioiden kansalaisten kunnallinen äänioikeus ja vaalikelpoisuus, yhtäläinen äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa, oikeusasiamiehen viran perustaminen Euroopan parlamenttiin, oikeus esittää vetoomus Euroopan parlamentille ja tehdä kantelu oikeusasiamiehelle sekä kulttuuri-, nuoriso- ja urheiluvaihdon lisääminen. 2.2. Konkretisointi Maastrichtin ja Amsterdamin sopimuksissa 2.2.1. Maastrichtin sopimuksessa suuri osa näistä käsitteistä sisällytettiin yhteisön primaarioikeuteen. Unionin kansalaisuus sisällytettiin omana osanaan EU-sopimukseen ja se kohosi siten yhdeksi eurooppalaisen integraatiopolitiikan painopisteeksi. 2.2.2. Alueiden komitean perustaminen merkitsi, että EU:hun syntyi elin, joka on suoraan sidoksissa unionin kansalaisuus -käsitteeseen liittyviin tavoitteisiin. 2.2.3. Amsterdamin sopimuksessa saavutettiin lisää tuloksia. Sopimuksella parannettiin Euroopan unionin kansalaisten perusoikeusturvaa (EU-sopimuksen uusi 6 artikla), vahvistettiin sosiaalipolitiikan asemaa, ja siihen lisättiin vastuu työllisyyspolitiikasta. 3. Alueiden ja kuntien mietteitä ja suosituksia unionin kansalaisuudesta Seuraavissa pohdinnoissa käsitellään ensin yhtäältä unionin kansalaisuuden ja toisaalta alueiden ja kuntien asukasidentiteetin välistä yhteyttä. Sen jälkeen käsitellään AK:n roolin ja tehtävien määrittämistä sekä unionikumppanuuden edistämisessä tarvittavia toimia. Asukasidentiteetin käsite on erittäin monitasoinen, koska se voi käsittää kaikki inhimillisten yhteisöjen sosiaaliset, taloudelliset, poliittiset ja kulttuuriset näkökohdat. Sen ytimenä on kuitenkin kaksi perusajatusta: poliittisen yksikön olemassaolo ja itsenäisyys sen tasosta riippumatta sekä yksikön kyky integroida asukkaansa poliittisesti. Valiokunnassa käydyssä keskustelussa tuli esiin, että asukasidentiteetti ilmenee jäsenvaltioissa erityisesti niiden historiallisesta taustasta johtuen eri tavoin. Aktiivisen kansalaisuuden käsitteen avulla pyritään ehkäisemään kansalaisten sitoutumattomuutta. 3.1. Unionin kansalaisuuden sekä alueiden ja kuntien asukasidentiteetin välinen yhteys 3.1.1. Unionin kansalaisuus täydentää huomattavilta osin alueiden ja kuntien asukasidentiteettiä. Selvä esimerkki tästä on muista EU:n jäsenvaltioista peräisin olevien asukkaiden yleinen oleskeluoikeus sekä kunnallinen äänioikeus ja vaalikelpoisuus. Muissa tapauksissa unionin kansalaisuudella ei sen sijaan ole alueellista tai kunnallista ulottuvuutta. Tällaisia ovat esimerkiksi oikeus esittää vetoomus Euroopan parlamentille ja tehdä kantelu Euroopan oikeusasiamiehelle. 3.2. Alueiden ja kuntien asukasidentiteetti 3.2.1. Asukasidentiteetti on alueiden ja kuntien oikeudellisen aseman ja itsetunnon perusta. Sillä on kolme pääulottuvuutta: - Sosiaalis-alueellinen ulottuvuus: Alueet ja kunnat ovat niitä alueyksiköitä, joihin kansalaiset integroituvat lähiympäristönsä kautta arkipäivän moninaisissa tilanteissa. Ne kehittävät perinteiden, alue- ja paikalliskulttuurin sekä yhteisten modernisointihankkeiden avulla identiteetin, joka vaikuttaa niihin itseensä ja niiden ulkopuolelle. - Poliittinen ulottuvuus: Asukasidentiteetti sisällyttää piiriinsä alue- ja paikallisdemokratian sekä niitä edustavat laitokset. Ne perustuvat kansalaisten itsehallinto-oikeuteen, jonka saavuttaminen on usein edellyttänyt pitkiä yhteenottoja valtamonopoliin tähtäävän valtiovallan kanssa. - Kehitysulottuvuus: Sillä tarkoitetaan elämän perusedellytysten turvaamista, erityisesti julkisia palveluja ja niiden ajanmukaista kehittämistä. - Jäsenvaltioiden alue- ja paikallisviranomaiset tarvitsevat lisää tietoa unionin kansalaisten oikeuksien toteuttamisesta muissa jäsenvaltioissa sekä tästä aiheutuvasta toteuttamiskäytännöstä alueilla ja kunnissa. 3.3. Unionin kansalaisuus -käsite eurooppalaisen integraatiopolitiikan poikkileikkauksena 3.3.1. Unionin kansalaisuus -käsitteen syntyhistoriasta (ks. kohta 2.1) johtuu monitasoinen käsitys unionin kansalaisuudesta: - EY-sopimuksen toisen osan mukaan käsitettä määrittävät lukuisat kansalaisoikeudet (yleinen oleskeluoikeus, äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamenttivaaleissa, muiden EU:n jäsenvaltioiden kansalaisten äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa, oikeus esittää vetoomus Euroopan parlamentille, tehdä kantelu Euroopan oikeusasiamiehelle jne.). Kyseessä on unionin kansalaisuuden sopimusoikeudellinen määritelmä. - Lisäksi unionin kansalaisuus voidaan nähdä eurooppalaisen integraatiopolitiikan osa-alueena. Se käsittää kaikki EU:n politiikat, jotka koskevat suoraan yksittäisiä kansalaisia ja joissa heille myönnetään oikeuksia ja määrätään velvollisuuksia eurooppalaisen integraatiopolitiikan perusteella. - Käsitteellä voidaan myös erityisesti tarkoittaa niitä kulttuurin kaltaisia politiikan aloja, jotka ovat omiaan edistämään kansalaisten sitoutumista EU:hun. 3.3.2. Kaikki kolme unionin kansalaisuuden määritelmää ovat yhtä oikeutettuja. Ne eivät ole ristiriidassa keskenään, vaan ne voivat yhdistyä Euroopan integraation kannalta iskuvoimaiseksi välineeksi. 3.3.3. Unionin kansalaisuus on näin ollen poliittinen poikkileikkaus, jolla on lähtökohtansa, tavoitteensa ja keinonsa. Yhteistä sen tekijöille on suora side kansalaisiin. 3.3.4. Unionin kansalaisuuden muodostavat ennen muuta seuraavat politiikan alat kauttaaltaan tai osittain: 3.3.5. Vapaa liikkuvuus ja sijoittautumisvapaus - työntekijöiden vapaa liikkuvuus - sijoittautumisvapaus - rajatarkastukset - julkiset virat ja työ julkisissa palveluissa mahdollisia EU:n kansalaisille kaikkialla EU:n alueella. 3.3.6. Unionin kansalaisuus EY-sopimuksen toisen osan mukaan - yleinen oleskeluoikeus - äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallis- ja Euroopan parlamentin vaaleissa - diplomaattinen suojelu - oikeus esittää vetoomus Euroopan parlamentille ja tehdä kantelu Euroopan oikeusasiamiehelle - perusoikeussuoja - syrjintäkielto. 3.3.7. Henkilöresursseihin vaikuttavat politiikat: - koulutuspolitiikka - kulttuuripolitiikka - nuorisopolitiikka - sosiaalipolitiikka - terveyspolitiikka - työllisyyspolitiikka. 3.3.8. Tiedottaminen, läheisyysperiaate ja kansalaisten osallistuminen - avoimuus ja hyväksyttävyys - alueiden komitea - läheisyysperiaate ja asukasidentiteetti sekä siihen kuuluva alueellinen ja kunnallinen itsehallinto-oikeus toisiaan täydentävinä tai määrittävinä käsitteinä. 3.4. Unionin kansalaisuuden sekä alueiden ja kuntien asukasidentiteetin yhteys 3.4.1. Alueiden ja kuntien näkökulmasta katsottuna unionin kansalaisuus täydentää tarvittaessa alueellista ja kunnallista asukasidentiteettiä eurooppalaisella ulottuvuudella. Sen merkitys kasvaa integraation vahvistuessa: joko siihen sitoutuu yhä useampia kansalaisia tai turvaudutaan poliittisiin lisätoimenpiteisiin. Täydentämisellä tarkoitetaan, että alueellinen ja kunnallinen asukasidentiteetti on etualalla, koska kunta ja alue ovat kuntasosiologian mukaan sosiaalisen yhteiselämän perusyksiköitä. 3.4.2. On myös syytä panna merkille, että Euroopan unionin rakennerahastojen harjoittama solidaarisuuspolitiikka on tarjonnut mahdollisuuden laajentaa osan alueellista ja paikallista asukasidentiteettiä muodostavaa solidaarisuusperiaatetta ja ulottaa se yhteisön laajuiseksi. 3.4.3. Sisällöllisesti tarkasteltuna asukkaisiin välittömästi kohdistuvat toimet muodostavat unionin kansalaisuuden sekä alueiden ja kuntien asukasidentiteetin välisen yhteyden. Alueiden ja kuntien asukasidentiteetti kattaa kaikki asukkaat, mutta unionin kansalaisuus puolestaan puhuttelee usein vain tiettyjä, nimenomaisia oikeuksia tarvitsevia väestönosia. Sellaisia ovat EU:n muista jäsenvaltioista peräisin olevat asukkaat (esim. oleskelu, kunnallinen äänioikeus ja vaalikelpoisuus, työ julkisissa palveluissa) ja liikkuvuuteen valmis oman maan väestö (vapaa liikkuvuus, vaihto-ohjelmat). On myös tapauksia, jolloin unionin kansalaisuus voi koskea koko väestöä (Euroopan parlamentin vaalit). 3.4.4. Hallinnollinen yhteys syntyy silloin, kun alue- tai kunnallishallinnosta tulee EU:n muiden jäsenvaltioiden kansalaisten neuvottelukumppaneita esimerkiksi kun on kyse yleisestä oleskeluoikeudesta. 3.4.5. Kunnallisen äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden kohdalla side on erityisen läheinen. Jokaisella unionin kansalaisella on kansalaisuudesta riippumaton äänioikeus ja vaalikelpoisuus siinä jäsenvaltiossa, jossa hänen vakituinen asuinpaikkansa on. Niiden suhteen hän on kyseisen jäsenvaltion asukkaiden kanssa samassa asemassa. 3.4.6. Unionin kansalaisuuden sekä alueellisen ja kunnallisen asukasidentiteetin välille voi kehittyä erittäin läheinen yhteys maantieteellis-alueellisista syistä, esimerkiksi rajaseuduilla, alueidenvälisissä yhteistyöhankkeissa tai ystävyyskuntatoiminnassa. Suotuisan naapuruuden ansiosta Euregio-alueilla on jo nyt syntynyt esimerkkejä asukasidentiteettien voimakkaasta sulautumisesta. 3.4.7. Sisällöllisen yhteyden lisäksi on myös muistettava institutionaalinen yhteys. Ristiriitaisuuksia unionin kansalaisuuden sekä alueiden ja kuntien asukasidentiteetin institutionaalisten perusteiden välillä ei saa syntyä. Kansalaisoikeuksiin lukeutuvaa itsehallinto-oikeutta ei etenkään tule supistaa. 3.5. Unionin kansalaisuuden merkitys AK:n työlle 3.5.1. Alueiden komitea keskittyy työssään kansalaisten sosiaalisiin, taloudellisiin ja kulttuurisiin tarpeisiin sellaisina kuin ne näkyvät konkreettisesti alueiden ja kuntien arjessa. Sen tehtävänä on kehittää unionin kansalaisuus -käsitettä omilla keinoillaan. AK voi erityisesti tiedottaa unionin kansalaisuuden sekä alueiden ja kuntien asukasidentiteetin välisestä oikeudellis-poliittisesta ja sisällöllisestä nivoutumisesta. Se voi siis edistää unionin kansalaisuutta (sekä termin suppeassa että laajassa merkityksessä) toimimalla unionin viranomaisten sekä paikallis- ja aluehallinnon yhdyssiteenä. Tätä toimintaa voidaan ja tuleekin vielä laajentaa. 3.5.2. Tämän tehtävän kannalta institutionaalisesti tärkeitä ovat mm. seuraavat kysymykset: - unionin kansalaisuuden sekä alueiden ja kuntien asukasidentiteetin välisen oikeudellis-poliittisen ja hallinnollisen yhteyden analysoiminen - itsehallinto- ja läheisyysperiaatteen noudattaminen kyseisessä yhteydessä - unionin kansalaisuus tärkeänä strategiana väestön kokeman Euroopan unioniin kuulumisen tunteen kehittymisen kannalta. 3.5.3. Poliittisesti tärkeitä saattavat olla seuraavat painopisteet: - unionin kansalaisuus -käsitteen sisällön muokkaaminen - kansalaisille tiedottaminen - edelliseen liittyen alue- ja paikallishallinnon kansalaisläheisyydestä kertyvän asiantuntemuksen hyödyntäminen EU:n politiikan muotoilussa. 3.5.4. Näiden tehtävien hoitaminen edellyttää useista perusasioista huolehtimista: - Unionin kansalaisuuden kannalta olennaisten asioiden luetteloiminen edellä mainituilla politiikan aloilla sekä niiden alue- ja kuntatasoon kohdistuvien vaikutusten luetteloiminen. Tähän mennessä ei (eri tavoin määritellyn) unionin kansalaisuuden vaikutuksista alue- ja kunnallistasoon tiettävästi ole tehty minkäänlaista arviota. Se on kuitenkin tehtävä unionin kansalaisuus -käsitteen kokonaisuuden ja käsitteen erilaisten integraatiopoliittisten yhteyksien hahmottamiseksi. - Unionin kansalaisuus -käsitteen ottaminen aiempaa paremmin huomioon suhteessa alueelliseen ja paikalliseen asukasidentiteettiin AK:n valmistelemissa lausunnoissa. AK:n tulee osoittaa, että (ja miten) unionin kansalaisuus sekä alueiden ja kuntien asukasidentiteetti määrittävät ja täydentävät toisiaan poliittis-demokraattisten perusteiden ja konkreettisen toteuttamisen tasoilla. 3.5.5. AK voi lisäksi vaikuttaa siihen, että aloitetaan yhteisön laajuinen keskustelu kansalaisten sitoutumisen uudelleen elvyttämiseksi. Esimerkiksi kuntien nuorisoparlamentit, aikuiskoulutus, tietoyhteiskunnan mahdollisuuksien hyödyntäminen ovat keinoja, joilla asukasidentiteettiä sekä alue- ja paikallisdemokratiaa pyritään lujittamaan. 3.6. Tiedotustyön erityisarvo 3.6.1. Unionin kansalaisuutta eivät luonnollisestikaan tue jokapäiväiset kokemukset kuten alueiden ja kuntien tapauksessa. Eurooppalaiset arvot, oikeudet, velvollisuudet ja integraatiopoliittiset tavoitteet on välitettävä tiedotustyöllä. 3.6.2. Katsaus jo olemassa oleviin unionin kansalaisuutta edistäviin EU:n integraatiopolitiikan osiin osoittaa, ettei tällä hetkellä niinkään tarvita uusia toimenpiteitä vaan aiempaa tehokkaampaa tiedonvälitystä ja toteutusta. On näköalatonta pohtia unionin kansalaisuus -ajatuksen laajentamista, kun EU:n väestö ei tunne olemassa oleviakaan oikeuksia ja tukimuotoja. 3.6.3. AK voi toimia unionin kansalaisille tietoa välittävänä organisaationa. Sen vaikutusmahdollisuuksia ilmentää mm. myös sen jäsenten taustalta löytyvä alueita ja kuntia (valtakunnallisena ja yhteisön laajuisena) kokonaisuutena edustavien järjestöjen verkko. Alueiden ja kuntien tiedotusmahdollisuuksia ei tule missään tapauksessa laiminlyödä. Niitä olisi edistettävä asianmukaisin strategioin. 3.6.4. Tiedotustyössä ei kuitenkaan saa syntyä vaikutelmaa, että unionin kansalaisuus on yhtä kuin vain EY-sopimuksen toisen osan artiklat. On syytä ottaa paljon selvemmin huomioon kaikki alat, jotka vaikuttavat unionin väestöön suoraan. 3.6.5. Unionin kansalaisuuden sekä alueiden ja kuntien asukasidentiteetin välisen yhteyden perusteella alueelliset ja kunnalliset laitokset ovat tärkeitä tiedotuspolitiikan yhteyskumppaneita. Koska ne toteuttavat lukuisia unionin kansalaisuuden osia (oleskeluoikeus, kunnallinen äänioikeus ja vaalikelpoisuus, rajat ylittävät tukitoimet), ne ovat kansalaisten yhteyskumppaneita useilla aloilla. 3.6.6. EU:n jäsenvaltioiden alue- ja paikallisviranomaiset tarvitsevat myös tietoa unionin kansalaisoikeuksien toteutumisesta muissa jäsenvaltioissa ja niiden soveltamiskäytänteistä alueilla ja kunnissa. 3.6.7. Komission pääosasto X:n aloitteesta perustettiin 90-luvun alussa Symbiosis-verkko, jota ei alussa saaduista hyvistä tuloksista huolimatta jatkettu. Siinä oli pääosin kyse käsikirjoista ja sähköisistä viestimistä, jotka sisälsivät kansalaisten tarvitsemaa tietoa kaikista unionin kansalaisuuden osa-alueista. Se oli erittäin hyödyllinen sekä asianosaisille/kiinnostuneille että alue- ja kunnallishallinnossa työskenteleville. Aloitetta tulisi jatkaa. Samalla olisi syytä selvittää, kuinka paljon Internet tarjoaa uusia tiedonsaantimahdollisuuksia. 3.6.8. Tämä väline, jonka elvyttämistä tulisi harkita, voidaan nykyisin toteuttaa paljon paremmin Internetin tarjoamien teknisten mahdollisuuksien avulla. EU:n ohjelma Suora linja Eurooppaan tarjoaa jo nyt lukuisia tiedonsaantimahdollisuuksia. Puhelinpalvelusta saa jopa välitöntä neuvontaa. EU on tehnyt paljon kansalaisläheisyyden ja avoimuuden tavoitteiden edistämiseksi tietoyhteiskunnassa. Nämä tietopalvelut tarvitsevat kuitenkin vielä kiinteän paikkansa kansalaisten sosiaalisessa lähipiirissä eli ne on juurrutettava myös alue- ja paikallishallintoon, kouluihin, kirjastoihin ja aikuiskoulutuskeskuksiin. 3.7. Vaihto-ohjelmien merkitys 3.7.1. Unionin kansalaisuus on sitä merkityksellisempi käsite, mitä useammat kansalaiset oleskelevat jonkin aikaa toisessa jäsenvaltiossa nuoruudessaan, koululaisina, opiskelijoina tai työntekijöinä. Kaikki koulutus-, nuoriso- ja kulttuuriohjelmat ovat siksi erittäin tärkeitä unionin kansalaisuudelle. AK:n tulisi tehdä ehdotuksia siitä, miten EU:n tukiohjelmat voitaisiin nivoa voimakkaammin yhteen unionin kansalaisuuden tavoitteiden ja periaatteiden kanssa. 3.7.2. Tässä yhteydessä olisi aiheellista ottaa selvää, miten alueiden ja kuntien kumppanuustoiminta vaikuttaa unionin kansalaisuuteen. Alueiden ja kuntien ystävyyskumppanuudet muodostavat Euroopassa tiheimmän verkon, johon kansalaiset suoraan kuuluvat. Ystävyystoiminnalla edistetään rajat ylittävää ajattelutapaa laajassa mittakaavassa. 3.7.3. Yhteisön jäseniksi liittyvien maiden alueille ja kunnille olisi ehdottomasti luotava tukimahdollisuuksia, jotta niissä saadaan alulle vastaavanlainen Eurooppa-liike kuin perustajavaltioissa. 3.7.4. Alueiden komitean tulisi valmistella lausunto, jossa tarkastellaan EU:n kulttuuri- ja koulutuspolitiikan vaikutusta unionin kansalaisuuteen sekä alueiden ja kuntien asukasidentiteettiin. 3.7.5. Koska alue- ja kunnallishallinto ovat unionikumppanuuden kannalta tärkeitä, ehdotetaan esimerkiksi kunnalliseen äänioikeuteen ja vaalikelpoisuuteen, oleskeluoikeuteen tai kansalaisten neuvontaan perehtyneiden virkamiesten stipendiaattiohjelmaa. Hallintojen kumppanuuden puitteissa voisi nuorten hallintovirkamiesten vierailujen avulla syntyä suorien yhteyksien verkko, joka hyödyttää keskinäistä tuntemusta ja mallikelpoisten toimenpiteiden levittämistä. 4. Päätelmät 4.1. Unionin kansalaisuus on sekä EU:n integraatiopolitiikan tavoite että sen keino. Se on tavoite, koska eurooppalaisen integraation kestävyys voidaan taata vain silloin, kun jäsenvaltioiden väestö näkee sen yhteisenä asiana ja niin ollen edistää sitä. Tässä merkityksessä se oikeuttaa eurooppalaisen integraatiopolitiikan. Se on keino, koska se luo kansalaisten samaistumista EU:hun käytännössä edistäviä oikeuksia, tukitoimenpiteitä ja verkkoja eri aloille. 4.2. Rajat ylittävä unionin kansalaisuus täydentää alueellista ja kunnallista asukasidentiteettiä. Se on täydentävä tekijä oman maan väestölle, joka käyttää tietyissä elämänvaiheissaan jonkin aikaa hyväkseen unionin kansalaisuuden sille suomia oikeuksia. Se on myös täydentävä tekijä maahan toisista EU:n jäsenvaltioista tai yhteisön ulkopuolelta muuttaneille EU:n kansalaisille. Unionin kansalaisuuden sekä alueellis-paikallisen asukasidentiteetin yhteydet käyvät selväksi, kun unionin kansalaisuutta toteutetaan käytännössä (mikä edellyttää kansalaisten oleva perillä asiaan kuuluvista oikeuksista). Hyvä esimerkki on muista jäsenvaltioista kotoisin oleville EU:n kansalaisille annettu kunnallinen äänioikeus ja vaalikelpoisuus. Mutta myös oleskeluoikeuden ja muiden unionin kansalaisuuteen vaikuttavien poliittisten aloitteiden toteuttamisessa on paikkakuntakohtaisia toimintatarpeita ja -mahdollisuuksia. 4.3. Näistä syistä johtuen unionin kansalaisuutta ei voi eikä tule arvioida eikä kehittää edelleen irrallaan muiden tasojen asukasidentiteetistä. Unionin kansalaisuuden menestys riippuu suuressa määrin siitä, miten se yhdistetään muihin olemassa oleviin poliittis-demokraattisiin rakenteisiin ja mitä tavoitteita ja toimenpiteitä alue- ja kuntahallinnolla on sen edistämiseksi. 4.4. Unionissa vallitseva desentralisointitarve on syytä ottaa huomioon tulevissa lainsäädäntöhankkeissa, jotka liittyvät unionin kansalaisuuden kannalta tärkeisiin politiikan aloihin. Jotta tällä periaatteella olisi painoarvoa, olisi EY-sopimuksen toiseen osaan lisättävä samantyyppinen artikla kuin ympäristöalaakin varten. 4.5. AK:n tulisi tehdä selväksi, että läheisyysperiaate, asukasidentiteetti sekä alueellinen ja kunnallinen itsehallinto ovat tehokkaita instituutioita myös unionin kansalaisuus -politiikan kannalta. Parhaillaan valmisteltavaan perusarvojen ja perusvapauksien peruskirjaan tulee sisällyttää oikeus alueelliseen ja kunnalliseen itsehallintoon. Alueiden komitea muistuttaa tässä yhteydessä toivoneensa "alueellisen ja paikallisen itsehallinnon eurooppalaisen teemavuoden" järjestämistä, jotta voidaan korostaa alueellisen ja kunnallisen itsehallinnon erityisroolia unionin kansalaisuuden edistämisessä. Bryssel 17. helmikuuta 2000. Alueiden komitean puheenjohtaja Jos Chabert (1) CdR 302/98 fin - EYVL C 198, 14.7.1999, s. 73.