Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus: neuvoston asetus perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määräämiseksi"

(KOM(2001) 447 lopullinen - 2001/0182 CNS)

(2002/C 125/08)

Neuvosto päätti 30. elokuuta 2001 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta edellä mainitusta ehdotuksesta.

Asian valmistelusta vastannut "työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus" -jaosto hyväksyi lausuntonsa yksimielisesti 27. helmikuuta 2002. Esittelijä oli Sukhdev Sharma.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 20. ja 21. maaliskuuta 2002 pitämässään 389. täysistunnossa (maaliskuun 20. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 79 puolesta, 1 vastaan 3:n pidättyessä äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Lausunnon pohjana on komission ehdotus neuvoston asetukseksi perusteista ja menettelyistä kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määräämiseksi.

1.2. Komission ehdottamalla asetuksella on määrä korvata Dublinin yleissopimus. Ehdotetun asetuksen tavoitteena on paitsi panna täytäntöön EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 1 alakohdan a alakohdan määräykset myös vastata Tampereella pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa esitettyyn tavoitteeseen luoda turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion "selkeä ja toimiva määrittely", joka on osa "oikeudenmukaista ja tehokasta turvapaikkamenettelyä". Asetuksella on määrä ottaa Dublinin yleissopimus osaksi yhteisön oikeutta.

1.3. Useita vaihtoehtoja harkittuaan komissio päätti säilyttää (nykyiset) perusteet ja menettelyt turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määräämiseksi.

1.4. Pääperiaatteena on siis, että vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä kuuluu sille jäsenvaltiolle, jolla on ollut merkittävin osuus turvapaikanhakijan tulossa jäsenvaltioiden alueelle tai hänen oleskelussaan siellä; periaatteesta poiketaan silloin kun se on tarpeen perheiden yhtenäisyyden säilyttämiseksi. Huomattakoon, että sääntöjä, joiden perusteella vastuussa oleva jäsenvaltio määrätään, sovelletaan ainoastaan sellaisiin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka vaativat 28. päivänä heinäkuuta 1951 tehdyssä Geneven yleissopimuksessa tarkoitettua pakolaisasemaa; se ei kata toissijaista suojelua, jota koskevia säännöksiä ei ole vielä yhtenäistetty.

1.5. Ehdotuksen tavoitteena on taata turvapaikanhakijoille oikeussuojan saatavuus pakolaisaseman määrittämistä koskevissa menettelyissä, estää turvapaikkamenettelyjen väärinkäyttö, korjata Dublinin yleissopimuksessa havaitut puutteet ja epätäsmällisyydet, mukauttaa järjestelmää uuteen tilanteeseen, joka perustuu saavutettuun edistykseen luotaessa aluetta ilman sisärajoja, taata turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion mahdollisimman nopea määrittäminen sekä tehostaa järjestelmää.

1.6. Asetusehdotukseen on sisällytetty useita uudistuksia:

uudet säännökset, jotka korostavat kunkin jäsenvaltion vastuuta kaikkiin muihin unionin jäsenvaltioihin nähden, jos jäsenvaltio sallii laittoman maassaolon jatkua alueellaan, menettelyn aikarajojen lyhentäminen, aikarajojen pidentäminen siirrettäessä turvapaikanhakijoita hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon sekä säännökset turvapaikanhakijoiden perheen yhtenäisyyden säilyttämiseksi.

2. Yleistä

2.1. Komitea toivoo, että sen asetusehdotusta koskevaa lausuntoa tarkastellaan kahden samasta aiheesta aiemmin annetun lausunnon yhteydessä.

2.2. Ensimmäinen asiaan liittyvä komitean lausunto on annettu aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista"(1). Siinä komitea toteaa, että [e]i myöskään sovi unohtaa, että Geneven yleissopimus on ihmisoikeusväline. Kun yleissopimuksen johdanto-osassa viitataan vuonna 1948 annettuun ihmisoikeuksien yleismaailmalliseen julistukseen, vahvistetaan ajatusta, jonka mukaan pakolaisten suojelun on katsottava liittyvän kiinteästi ihmisoikeuksien suojeluun, koska sen lähtökohtana on yksilön ihmisarvon ja kaikkien perusoikeuksien puolustaminen.

2.3. Komitea katsoo, että ehdotetussa direktiivissä tulee viitata edellä mainitun yleissopimuksen lisäksi myös muihin asian kannalta merkityksellisiin kansainvälisiin yleissopimuksiin. Tällaisia ovat Euroopan ihmisoikeussopimus, kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus, taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus, yleissopimus lapsen oikeuksista sekä kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskeva yleissopimus.

2.4. Toinen asiaan liittyvä komitean lausunto on annettu aiheesta "Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Yhteinen turvapaikkamenettely ja turvapaikan saaneille yhtenäinen asema koko unionissa"(2). Siinä komitea toteaa, että [k]omission ehdottaman kokonaisvaltaisen lähestymistavan valossa on kuitenkin selvää, että Dublinin yleissopimusta on tarkistettava siten, että otetaan huomioon seuraavat näkökohdat: "- 4. maaliskuuta 1996 annetusta yhteisestä kannasta tehdään juridisesti sitova - näin saadaan käsitteelle 'pakolainen' yhdenmukainen tulkinta - kuitenkin niin, että ensin muotoillaan uudelleen vainoa koskeva käsite siten, että se kattaa myös muiden kuin valtiollisten tahojen harjoittaman vainon

- turvapaikanhakijoille tarjotaan mahdollisuus valita, mihin maahan he haluavat jättää hakemuksensa ottaen huomioon valintaan vaikuttavat kulttuuriset ja sosiaaliset tekijät, jotka ovat ratkaisevassa asemassa nopean kotouttamisen kannalta

- varmistetaan oikeus oikeudelliseen suojaan, tiedonsaantiin ja valitusmenettelyyn

- määritellään vastaanoton vähimmäisstandardit

- karsitaan viivästyksiä siirroissa ja pyritään parantamaan turvapaikanhakijoiden tiedonsaantia."

2.5. Dublinin yleissopimusta laadittaessa asetettiin kaksi tavoitetta: vähentää moninkertaisten turvapaikkahakemusten jättämistä (tapauksia, joissa yksi henkilö hakee turvapaikkaa useasta valtiosta) ja ratkaista turvapaikanhakijoiden maasta toiseen siirtämisen ongelma.

2.6. Kokemuksen perusteella ollaan yleisesti sitä mieltä, että yleissopimus ei toimi niin kuin sen pitäisi ja että se luo enemmän ongelmia kuin ratkaisee. Siitä aiheutuvien kustannusten ja työn määrä ei ole suhteessa tuloksiin, sillä useat turvapaikanhakijat katoavat ennen kuin heidät ehditään siirtää, ja he kasvattavat näin laittomien maahanmuuttajien rivistöjä.

2.7. Vain 6 prosentissa tapauksista on epäselvyyttä siitä, mikä jäsenvaltio on vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä, ja lisäksi 95 prosentissa tapauksista juuri se jäsenvaltio, johon turvapaikkahakemus on jätetty, on vastuussa hakemuksen käsittelystä. Dublinin yleissopimuksen mutkikkaita menettelyjä sovelletaan näin ollen vain hyvin pieneen osaan kaikista hakemuksista, ja niistä vain 1,7 prosenttia tosiasiassa siirretään johonkin muuhun jäsenvaltioon. Vuosina 1998 ja 1999 jätettiin 655000 turvapaikkahakemusta, ja vain 10998 turvapaikanhakijaa siirrettiin johonkin muuhun jäsenvaltioon kuin siihen, johon hakemus oli jätetty. Nämä luvut osoittavat, että vain noin 5000 hakijaa vuodessa siirretään tai otetaan takaisin.

2.8. Komitean päätelmä on, että tällä asetuksella sisällytetään yhteisön oikeuteen pahasti puutteellisen Dublinin yleissopimuksen pääpiirteet. Edes komission ehdottamien parannusten jälkeen asetus ei ole selkeä, toimiva, tehokas, oikeudenmukainen eikä inhimillinen.

2.9. Komitea myöntää kuitenkin, että saattaa hyvinkin olla poliittisesti välttämätöntä viedä asetusehdotusta eteenpäin juuri nyt. Sen vuoksi komitea panee merkille, että ehdotuksessa korostetaan aiempaa enemmän jäsenvaltion vastuuta laittomista maahantulijoista ja niistä, jotka ovat asuneet maassa laittomasti melko pitkään. Komitea on myös tyytyväinen perheen yhtenäisyyden merkityksen korostamiseen, vaikkakin ehdotus jää kauas jälkeen perheenyhdistämistä koskevista komission ehdotuksista. Komitea on tyytyväinen menettelyn määräaikojen selvään lyhentämiseen ja toivoo sen nopeuttavan turvapaikkahakemusten ratkaisemista.

3. Erityistä

3.1. 3 artikla

3 artiklassa säädetään perusteista, joiden mukaan määritetään turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio. Huomattakoon, että toisin kuin Dublinin yleissopimuksessa tässä säännöksessä ei viitata jäsenvaltioiden kansainvälisiin velvoitteisiin. Komitean mielestä on tärkeää, että jäsenvaltioita muistutetaan niiden kansainvälisoikeudellisista velvoitteista niiden ryhtyessä tutkimaan turvapaikkahakemusta. Tällaisia velvoitteita ovat esimerkiksi Euroopan ihmisoikeusyleissopimus ja kidutuksen vastainen yleissopimus.

3.2. 6 artikla

6 artiklassa säädetään ilman huoltajaa olevien alaikäisten asemasta. Ehdotetussa asetuksessa säädetään, että turvapaikkahakemuksen käsittelystä on vastuussa se jäsenvaltio, jossa oleskelee hakijasta huolehtimaan kykenevä perheenjäsen. Komitea myöntää, että ilman huoltajaa tulevan alaikäisen jättämän hakemuksen käsittely voi aiheuttaa monia ongelmia ja että alaikäisten edun valvomiseksi ja menettelyn mahdollisimman pikaiseksi loppuun saattamiseksi lapsesta huolehtimaan kykenevien henkilöiden määritelmä ei saisi olla tarpeettoman rajoittava. Ehdotuksessa määritelmän ulkopuolelle jätetään isovanhemmat, sedät, enot ja tädit sekä aikuiset sisarukset, vaikka nämä kaikki voisivat olla täysin kykeneviä huolehtimaan lapsesta. Komitea ehdottaa sen vuoksi, että alaikäisten edun vuoksi perheenjäsenen määritelmää laajennettaisiin kattamaan perheenjäsen tai muu sukulainen, joka on sekä kykenevä että halukas huolehtimaan alaikäisestä.

3.3. 16 artikla

16 artikla koskee olosuhteita, joissa jäsenvaltio voi ottaa huomioon perheenyhdistämisperusteet määrittäessään, missä toisen avusta riippuvaisen henkilön turvapaikkahakemus tulisi käsitellä. Ehdotetussa asetuksessa säädetään, että [j]äsenvaltiot katsovat, että riittäviä syitä saattaa turvapaikanhakija yhteen jossakin jäsenvaltiossa jo oleskelevan perheenjäsenensä kanssa tilanteissa, joista ei säädetä tässä asetuksessa, ovat tilanteet, joissa toinen asianomaisista on riippuvainen toisen avusta raskauden tai synnytyksen tai terveydentilansa tai korkean ikänsä vuoksi. Komitea ehdottaa, että perheenjäsenen määritelmään lisätään sanat "tai muu sukulainen".

3.4. 18 artiklan 1 kohta

18 artiklassa säädetään määräajasta, jonka kuluessa toiselle jäsenvaltiolle on esitettävä pyyntö ottaa turvapaikanhakija vastuulleen. Ehdotuksen mukaan pyyntö on esitettävä viimeistään kuudenkymmenenviiden työpäivän kuluttua hakemuksen jättöpäivästä. Komitean mielestä tämä määräaika on liian lyhyt ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten turvapaikanhakijoiden osalta. Komitea ehdottaa määräajan pidentämistä ja kuudenkymmenenviiden työpäivän kulumisen alkamista vasta seuraavien ehtojen täytyttyä:

- kun on arvioitu lopullisesti perheenjäsenen tai muun sukulaisen soveltuvuus lapsesta huolehtimiseen

- tarvittaessa sen jälkeen kun on ratkaistu, otetaanko perheenjäsenen tai muun sukulaisen turvapaikkahakemus käsiteltäväksi.

3.5. 20 artikla

Tässä säännöksessä annetaan mahdollisuus hakea tuomioistuimesta muutosta päätökseen, jolla turvapaikkahakemus on jätetty ottamatta käsiteltäväksi. Muutoksenhaku ei kuitenkaan vaikuta lykkäävästi, sillä "[k]oska siirto toiseen jäsenvaltioon ei todennäköisesti aiheuta asianomaiselle vakavaa tai vaikeasti korjattavaa haittaa, siirron toteuttamista ei ole tarpeen lykätä siihen asti, että valitusmenettely on saatu päätökseen". Komitea ei hyväksy tätä perustelua, koska turvapaikanhakijan on äärimmäisen vaikeaa pitää yhteyttä lakimiehiin, joiden pitäisi hoitaa muutoksenhaku. Valtaosa turvapaikanhakijoista elää kädestä suuhun, ja kansainvälinen yhteydenpito on todennäköisesti mahdotonta.

4. Päätelmät

4.1. Vaikka komitea on tyytyväinen asetusehdotuksessa tehtyihin Dublinin yleissopimuksen parannuksiin, sen kanta on edelleen, että turvapaikkamenettelyt, vastaanottoedellytykset sekä pakolaisaseman ja muiden täydentävien suojelumuotojen määrittäminen tulisi yhtenäistää, ennen kuin luodaan järjestelmä jäsenvaltioiden välisen vastuun jakamiseksi turvapaikkahakemusten käsittelyssä. Komitean näkemyksen mukaan tällaisella yhtenäistämisellä vähennettäisiin turvapaikanhakijoiden havaittuja kannustimia hakeutua tiettyihin jäsenvaltioihin. Mikään turvapaikkahakemusten käsittelyn vastuunjakojärjestelmä ei voi toimia oikeudenmukaisesti ilman lakien ja menettelyjen yhtenäistämistä.

4.2. Tampereella pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa vahvistettiin olevan tärkeää, että sekä Euroopan unioni että yksittäiset jäsenvaltiot kunnioittavat oikeutta hakea turvapaikkaa. Siellä vahvistettiin myös takeiden tarjoaminen niille, jotka hakevat turvaa Euroopan unionista tai pääsyä sinne.

4.3. Oikeus hakea turvapaikkaa sisältyy ihmisoikeuksien yleismaailmalliseen julistukseen. Oikeutta heikennetään järjestelmällä, jolla turvapaikkahakemusten käsittelyvastuun jakaminen liitetään vastuuseen maahantulovalvonnasta. Tällaisella järjestelmällä kannustetaan valtioita estämään alati lisääntyvillä valvontatoimilla turvapaikanhakijoita saapumasta koskaan alueelleen.

4.4. Ehdotetulla asetuksella ei lainkaan edistetä oikeuksien turvaamista jäsenvaltioissa vaan heikennetään niitä. Sillä kannustetaan jäsenvaltioita sulkemaan rajansa ja ryhtymään rankaisutoimiin niitä vastaan, jotka hakevat pääsyä niiden alueelle. Tästä seuraa, että turvapaikanhakijat pakotetaan järjestäytynyttä ihmiskauppaa harjoittavien rikollisten käsiin.

Bryssel 20. maaliskuuta 2002.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) EYVL C 193, 10.7.2001, kohdat 2.1.1.1 ja 2.1.2.

(2) EYVL C 260, 17.9.2001, kohta 2.3.4.3.