Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle - Lissabonin strategian sosiaalisen ulottuvuuden vahvistaminen: avoimen koordinoinnin selkeyttäminen sosiaalisen suojelun alalla"

(KOM(2003) 261 lopullinen)

(2004/C 32/12)

Komissio päätti 28. toukokuuta 2003 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta tiedonannosta.

Asian valmistelusta vastannut "työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus" -jaosto antoi lausuntonsa 6. lokakuuta 2003. Esittelijä oli Wilfried Beirnaert.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 29.-30. lokakuuta 2003 pitämässään 403. täysistunnossa (lokakuun 30. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 62 puolesta ja 2 vastaan kenenkään pidättymättä äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Vuoden 2003 kevätraportissa komissio sitoutuu antamaan tiedonannon siitä, miten "nykyisten sekalaisten sosiaalista osallisuutta ja eläkejärjestelmiä koskevien toimien virtaviivaistaminen ja ajan myötä yhteistyö terveydenhuoltoon ja työnteon kannattavuuden lisäämiseen liittyvien toimien kanssa voisi johtaa yhtenäiseen avoimeen koordinointimenetelmään". Brysselissä vuoden 2003 maaliskuussa kokoontunut Eurooppa-neuvosto kehotti komissiota antamaan kertomuksen myös siitä, olisiko sosiaaliseen suojeluun liittyvän työskentelyn eri osa-alueet mielekästä yksinkertaistaa ja järkeistää yhtenäiseksi kokonaisuudeksi avoimessa koordinointimenetelmässä.

1.2. Lissabonissa vuoden 2000 maaliskuussa kokoontunut Eurooppa-neuvosto päätti kokonaisvaltaisesta sosioekonomisesta strategiasta unionille. Tällöin sosiaalisen suojelun alalla tehtävä yhteistyö alkoi vahvistaa talouspolitiikan koordinointia talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen puitteissa sekä työllisyyspolitiikan koordinointia Euroopan työllisyysstrategian puitteissa.

1.3. Tällainen yhteistyö perustuu avoimen koordinointimenetelmän soveltamiseen kahdella sosiaalisen suojelun alalla: sosiaalisen osallisuuden ja eläkkeiden. Menetelmän tärkeimmät osat ovat yhteiset tavoitteet, sosiaalisen osallisuuden edistämistä koskevat, kaksivuotiskauden kattavat kansalliset toimintasuunnitelmat ja eläkkeitä koskevat, kolmivuotiskauden kattavat kansalliset strategiaraportit sekä komission ja neuvoston yhteinen kertomus, jossa kootaan yhteen ja analysoidaan kaikki sosiaalisen osallisuuden edistämistä koskevat kansalliset toimintasuunnitelmat tai vastaavasti eläkkeitä koskevat kansalliset strategiaraportit.

1.4. Terveydenhuollon ja pitkäaikaishoidon alalla yhteistyö ei ole vielä kovin kehittynyttä, vaan se on pikemminkin tietojenvaihtoa ja molemminpuolisen tuntemuksen edistämistä. Alalla on määritetty kolme päätavoitetta, ja jäsenvaltiot ovat vastanneet kyselyyn, jonka tavoitteena oli kartoittaa näiden kolmen tavoitteen ottamista huomioon jäsenvaltioiden politiikassa. Komission ja neuvoston yhteisessä kertomuksessa tehdään tärkeimmät päätelmät jäsenvaltioiden vastausten analyysin perusteella.

1.5. Sosiaalisen suojelun komitea käsittelee parhaillaan työnteon kannattavuuteen liittyviä kysymyksiä selvittääkseen, miten juuri sosiaalisen suojelun järjestelmillä voitaisiin edistää tätä yleistä tavoitetta. Asiaan liittyviä näkökohtia on tähän asti pohdittu ja aiotaan jatkossakin pohtia talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen ja työllisyyssuuntaviivojen puitteissa.

2. Tiedonannon sisältö

2.1. Lissabonin strategian sosiaalisen ulottuvuuden vahvistamiseksi komission tiedonannossa ehdotetaan sosiaalisen suojelun politiikkojen koordinoinnin selkeyttämistä ja niiden synkronointia talous- ja sosiaalipolitiikan koordinointiprosessin kanssa vuodesta 2006 alkaen. Näille prosesseille on jo laadittu synkronoitu aikataulu vuosiksi 2003-2005.

2.2. Komissio ehdottaa sosiaalisen suojelun koordinoinnin selkeyttämistä yhteisten tavoitteiden laatimisella. Ne jakaantuisivat kolmeen osaan: sosiaalinen osallisuus, eläkkeet sekä terveydenhuolto ja pitkäaikaishoito. Tavoitteiden tulisi korvata nykyiset lukuisat erilliset tavoitteet, ja neuvoston pitäisi hyväksyä uudet tavoitteet vuonna 2006 samanaikaisesti talous- ja työllisyyspolitiikan suuntaviivojen kanssa. Niiden tulisi säilyä periaatteessa muuttumattomina kolmen vuoden ajan. Yhteisiin tavoitteisiin olisi myös sisällytettävä rajoitettu määrä monialaisia tavoitteita, kuten tasa-arvon valtavirtaistaminen (gender mainstreaming) tai työn kannattavuuden parantaminen (make work pay).

2.3. Kunkin jäsenvaltion on niin ikään määrä laatia vain yksi sosiaalista suojelua koskeva kolmivuotiskauden kattava kertomus. Jäsenvaltioiden kertomuksilla korvataan sekä osallisuuden edistämistä koskevat kansalliset toimintasuunnitelmat että eläkkeitä koskevat kansalliset strategiaraportit. Välivuosina jäsenvaltiot antavat kertomuksia, joissa selvitetään jo toteutettuja toimia.

2.4. Kansallisten kertomusten seuranta toteutetaan unionintasoisella menetelmällä, eli komissio ja neuvosto laativat yhdessä vain yhden sosiaalista suojelua koskevan kertomuksen. Siinä arvioidaan jäsenvaltioissa saavutettu edistys yhteisten tavoitteiden saavuttamisessa.

2.5. Tätä varten tulee sopia yhdessä indikaattoreista, jotta voidaan mitata yhteisten tavoitteiden edistymistä.

2.6. Tiedonannossa esitetään myös aikataulu uusien jäsenvaltioiden kutsumiseksi mukaan selkeytettyyn prosessiin.

3. Yleistä

3.1. Avoimen koordinoinnin periaate sosiaalisen suojelun alalla

3.1.1. Komitea toteaa, että jäsenvaltioiden sosiaalipolitiikan koordinoinnin periaate on sisällytetty unionin perustuslakiluonnoksen ensimmäiseen osaan (14 artiklan 4 kohta). Se vahvistetaan luonnoksen III osassa, jossa täsmennetään, että sosiaalikysymyksissä periaate ilmenee aloitteissa, joilla on tarkoitus vahvistaa suuntaviivoja ja indikaattoreita, järjestää tietojen vaihtoa parhaista käytännöistä sekä valmistella tarvittavat tekijät säännöllistä seurantaa ja arviointia varten (102 artiklan 2 alakohta). Nämä lainkohdat ovat tästä lähtien avoimen koordinointimenetelmän perusta. Vaikka oikeusperusta onkin tärkeä, yhtä tärkeää on laajentaa sitä poliittisella tahdolla antaa koordinaatiolle todellinen sisältö. Komitea katsoo, että talouskasvun hidastuminen tekee koordinaation yhä tarpeellisemmaksi.

3.1.2. Tässä yhteydessä komitea muistuttaa pitävänsä avointa koordinointimenetelmää hyvin tärkeänä sosiaalisen suojelun alalla. Tämä ilmenee sen lausunnoista, jotka on annettu aiheista "Sosiaaliset indikaattorit"(1), "Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille ja talous- ja sosiaalikomitealle - Turvattuja ja kestäviä eläkkeitä koskevien kansallisten strategioiden tukeminen kokonaisvaltaisella lähestymistavalla"(2) sekä sen vetoomuksessa soveltaa avointa koordinointimenetelmää terveydenhuollon alalla(3).

3.1.3. Komitea panee merkille, että komission tiedonanto koskee sosiaalisen suojelun eri koordinointiprosessien selkeyttämistä ja yksinkertaistamista, mutta ei tässä prosessissa määritettyjä tavoitteita, suuntaviivoja tai osoittimia.

3.1.4. Viimeksi mainittuja tekijöitä kehitetään edelleen sosiaalisen suojelun koordinaation tulevissa vaiheissa. Komission työohjelmassa suunnitellaankin seuraavien toimien toteuttamista ennen uuden prosessin käynnistämistä vuonna 2006:

- Vuoden 2004 keväällä annetaan yhteinen kertomus sosiaalisesta osallisuudesta, sen jälkeen kun jäsenvaltiot antoivat vuoden 2003 heinäkuussa kertomuksensa sosiaalisesta suojelusta kaudeksi 2003-2005.

- Terveydenhuoltoa ja pitkäaikaishoitoa koskeva tiedonanto on määrä antaa vuoden 2004 keväällä.

- Työn kannattavuuden parantamista koskeva kertomus on määrä antaa vuoden 2004 keväällä.

- Määritetään vahvistettu indikaattorikokonaisuus sekä laaditaan uudet väestö- ja rahoitusennusteet, jotta voidaan laatia tai ajantasaistaa eläkkeitä koskevat kansalliset strategiaraportit vuonna 2005.

- Tehdään arvio tähänastisesta yhteistyöstä eläkkeiden, sosiaalisen osallisuuden ja terveydenhuollon aloilla.

3.1.5. Komitea esittää painokkaasti, että sitä kuultaisiin tästä lähin näistä uusista ratkaisevista vaiheista.

3.2. Avoimen koordinoinnin selkeyttämistä sosiaalisen suojelun alalla koskeva komission tiedonanto

3.2.1. ETSK kannattaa tiedonannon perustavoitetta, joka on sosiaalisen suojelun alan avoimen koordinaation selkeyttäminen ja yksinkertaistaminen. Komitea korostaa erityisesti, että uudessa lähestymistavassa on myönteistä pyrkimys

- vahvistaa Lissabonin strategian sosiaalista ulottuvuutta ja lisätä näin sosiaalisen suojelun nykyaikaistamisen ja parantamisen poliittista painoarvoa

- laajentaa Lissabonin strategiaa, joka perustuu talouden, sosiaalisten kysymysten ja sosiaalisen suojelun myönteiseen vuorovaikutukseen; tämän tarpeellisen synergian täytyy hyödyttää kolmion kaikkia sivuja: kestävää talouskasvua, työllisyyden määrällistä ja laadullista paranemista sekä sosiaalisen koheesion lisääntymistä, jonka täytyy muodostaa prosessin itsenäinen osa-alue

- nivoa nykyistä paremmin toisiinsa sosiaalisen osallisuuden, eläkejärjestelmien ja terveydenhuollon pilarit yksinkertaistamalla ja selkeyttämällä prosessia

- kutsua uudet jäsenvaltiot asteittain mukaan sosiaalisen suojelun koordinointiprosessiin.

3.2.2. Tiedonannosta ilmenevä halukkuus edistää avoimuutta on komitean mielestä myönteistä. Siinä korostetaan, että kansalaisyhteiskunta on hyvin pitkälle järjestäytynyt sosiaalisen syrjäytymisen torjunnassa. Tiedonannossa painotetaan edelleen, että eri toimijoiden osallistuminen on tarpeen: työmarkkinaosapuolet tulee kutsua mukaan ja kansalaisjärjestöjä ja paikallisia sekä alueellisia hallintoviranomaisia tulee kuulla. Edelleen hallitusten ja muiden julkisviranomaisten on osoitettava selvästi halukkuutensa toimia avoimesti ja kutsuttava työmarkkinaosapuolet ja muut asianomaiset organisaatiot mukaan prosessiin, jotta nämä voivat antaa siihen tehokkaan panoksensa. Komitea on kuitenkin hyvin tietoinen siitä, että keskustelukumppanit vaihtelevat käsiteltävän aiheen mukaan.

3.2.3. Myönteinen arvio ei kuitenkaan sulje pois komitean varauksia ja huolenaiheita.

3.2.3.1. Komitea pelkää, että siirtymävaiheen aikana, ennen kuin vuonna 2006 otetaan käyttöön uusi järjestelmä, meneillään olevien prosessien dynamiikka heikkenee tai ne jopa hidastuvat tai jäävät paikoilleen. Huoli kohdistuu varsinkin sosiaalisen osallisuuden prosessiin, mutta myös eläkejärjestelmään - tavoitteenahan on sekä riittävät eläkkeet että toimintakykyinen eläkejärjestelmä - sekä terveydenhuoltoon. Terveydenhuollossa ei selvästikään ole onnistuttu avoimen koordinointimenetelmän käyttöönottamisessa, kuten komitea korostaa lausunnossaan(4).

3.2.3.2. Vuonna 2003 käynnistetään uusi prosessi, ja komitea pelkää, että eri prosessien yhdistäminen yhdeksi kokonaisjärjestelmäksi tapahtuu sosiaalisen osallisuuden, eläkejärjestelmän ja terveydenhuollon pilarien erityispiirteiden kustannuksella. Kuhunkin pilariin liittyy nimittäin erityishaasteita. Sosiaalisen osallisuuden pilariin ei liity täten vain vähimmäistulon ja työllisyyden ongelmia, vaan lisäksi muun muassa asumiseen, koulutukseen, terveydenhuoltoon ja oikeusturvan saatavuuteen liittyviä ongelmia. Samoin terveydenhuollon pilariin liittyy pitkäaikaissairaita, ikääntyviä ja vammaisia koskevia erityishaasteita. Pilarien käsittelyssä tarvitaan myös erityisiä keskustelukumppaneita, ja varsinkin työmarkkinaosapuolia sekä asianomaisia valtiovallasta riippumattomia organisaatioita ja muita järjestöjä kuten osuus- ja yhteisötalouden elimiä, potilasyhdistyksiä jne. Seuraavassa käsitellään huolta erityispiirteiden säilymisestä.

4. Erityistä

4.1. Komitea kehottaa painokkaasti selventämään yhteisten tavoitteiden määritelmää. Komission ehdotus korvata sosiaalisen osallisuuden, eläkkeiden ja terveydenhuollon ja pitkäaikaishoidon alan lukuisat erilliset tavoitteet yhteisten tavoitteiden kokonaisuudella herättää kysymyksiä ja hämmennystä. Millä tavoin tavoitteista tehdään yhteisiä? Ovatko ne yhteisiä siksi, että ne koskevat kolmea pilaria? Komitea pelkää, että sosiaalisen osallisuuden, eläkkeiden sekä terveydenhuollon pilareiden yhteiset tavoitteet jäävät vääjäämättä hyvin yleisiksi, mikä johtuu ongelmakenttien erityispiirteistä.Tämän vuoksi näitä tavoitteita tulee komitean mielestä täydentää kullekin pilarille tyypillisillä tavoitteilla, sillä muutoin prosessi heikentyy. Tämä on komitean ensisijainen huolenaihe. Se haluaa myös saada komissiolta takeita asiasta. Komitea vaatii niin ikään painokkaasti, että uudet tavoitteet eivät saa tehdä tyhjäksi jo erityisesti sosiaalisen osallisuuden prosessissa saavutettua edistystä ja että tulee päinvastoin turvata täytäntöönpanon dynamiikan jatkuvuus. Komitea muistuttaa lopuksi toivovansa, että unionitasoisia tavoitteita täydennetään jäsenvaltioiden valtakunnallisella tasolla määrittämillä tavoitteilla.

4.2. Komitea on samaa mieltä komission kanssa siitä, että tarvitaan rajallinen määrä monialaisia tavoitteita. Komitean mielestä on kuitenkin tärkeää, että yleistavoitteiden ohella määritetään erityistavoitteita, sillä useiden horisontaalisten kysymysten lisääminen voisi monimutkaistaa prosessia ja haitata yksinkertaistamista ja selkeyttämistä.

4.2.1. Sukupuoliulottuvuus (gender mainstreaming) tulee komitean mielestä sisällyttää horisontaalisiin kysymyksiin, sillä kysymys on erittäin tärkeästä ulottuvuudesta. Komitea esittää, että tasa-arvon valtavirtaistamista koskevat konkreettiset kysymykset yksilöitäisiin selvästi kullakin alalla. Toimien täytäntöönpano täytyy selostaa vuotuisissa kansallisissa raporteissa, ja sitä on seurattava tarkasti unionitasolla.

4.2.2. Työnteon tekeminen kannattavaksi ja turvattu toimeentulo kuuluvat komission tiedonannossaan vuodelta 1999(5) määrittämiin neljään tärkeään sosiaalisen suojelun ajantasaistamisen ja parantamisen tavoitteeseen. Komitea korostaa, että koska aihetta käsitellään myös talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen ja työllisyyssuuntaviivojen yhteydessä, toimien koordinointi on joka tapauksessa välttämätöntä tässä hyvin tärkeässä asiakokonaisuudessa.

4.3. Komitea myöntää, että jos jäsenvaltiot laatisivat sosiaalisesta suojelusta yhden kertomuksen, se lisäisi kussakin pilarissa toteutettujen toimien välistä synergiaa ja ehkäisisi päällekkäisyyksiä. Komitea näkee kuitenkin pelkistävän lähestymistavan ongelmallisuuden, kun täytyy ottaa huomioon kuhunkin aiheeseen liittyvät erityisongelmat. On vaikeampaa perehtyä asiaan kolme aihetta kattavassa täytäntöönpanokertomuksessa yhtä syvällisesti kuin laatimalla kustakin erillinen kertomus. Sen vuoksi on olennaista, että laatimalla pelkästään yksi kertomus varmistetaan sosiaalisen osallisuuden edistämistä koskevissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa ja eläkkeitä koskevissa kansallisissa strategiaraporteissa tehtyjen sitoumusten asianmukainen seuranta ja säilytetään myös saavutettu dynamiikka.

4.4. Komitea kannattaa toimintasuunnitelmiin perustuvien kansallisten kertomusten kolmivuotiskautta, koska jäsenvaltiot laativat vuosikertomuksia, jotka keskittyvät yhteisten tavoitteiden täytäntöönpanossa saavutettuun edistykseen. Kansallisia vuosikertomuksia tarvitaan nimittäin saavutetun edistyksen tiiviin unionintasoisen seurannan varmistamiseksi. Niiden perusteella voidaan laatia komission ja neuvoston vuotuinen yhteinen kertomus sosiaalisesta suojelusta, joka on näin ollen uuden prosessin keskeinen väline.

4.5. Kuten tiedonannossa korostetaan, uuden prosessin erityishaasteena on edistymisen avoin ja tehokas seuranta kaikilla asianomaisilla osa-alueilla. Myös yhteisten indikaattoreiden kehittäminen on erityisen tärkeää. Komitea ymmärtää komission halun valvoa, että indikaattoreiden kokonaismäärää rajoitetaan. On kuitenkin tärkeää, että ne ovat toimivia ja tarpeeksi kohdennettuja, jotta niiden avulla voidaan arvioida tavoitteiden ja suuntaviivojen toteutuminen. Komitea muistuttaa aiemmista kannanotoistaan aiheeseen(6) ja esityksestään tulla kuulluksi aihetta koskevista uusista ehdotuksista.

4.5.1. Komitea toteaa tyytyväisenä, että uuden prosessin tulisi lisätä EU-tason sosiaalitilastojen näkyvyyttä, koska nyt vaaditaan entistä luotettavampia, vertailukelpoisempia ja tuoreempia tietoja.

5. Päätelmät

Komitea toteaa, että jäsenvaltioiden sosiaalipolitiikkojen koordinaation periaate on kirjattu unionin perustuslakiluonnokseen, mutta pitää yhtä tärkeänä laajentaa sitä poliittisella tahdolla antaa koordinaatiolle todellinen sisältö.

Tiedonannossa pyritään vahvistamaan Lissabonin strategian sosiaalista ulottuvuutta ja lisäämään näin sosiaalisen suojelun nykyaikaistamisen ja parantamisen osa-alueen poliittista painoarvoa, mikä on komitean mielestä on erityisten myönteistä.

Komitean mielestä on erityisesti pidettävä huolta siitä, että eri prosessien yhdistäminen yhdeksi kokonaismenetelmäksi ei tapahdu sosiaalisen osallisuuden, eläkejärjestelmän ja terveydenhuollon asiakokonaisuuksien erityispiirteiden kustannuksella. Kussakin asiakokonaisuudessa on nimittäin erityishaasteensa. Ne edellyttävät erityisiä keskustelukumppaneita ja vaativat erityistavoitteiden asettamista.

On olennaista, että laatimalla pelkästään yksi kertomus varmistetaan sosiaalisen osallisuuden edistämistä koskevissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa ja eläkkeitä koskevissa kansallisissa strategiaraporteissa tehtyjen sitoumusten asianmukainen seuranta ja säilytetään myös saavutettu dynamiikka.

Bryssel 30. lokakuuta 2003.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Roger Briesch

(1) EYVL C 221, 17.9.2002.

(2) EYVL C 48, 21.2.2002.

(3) CESE 928/2003, 17.7.2003.

(4) CESE 928/2003, 17.7.2003.

(5) Komission tiedonanto - "Yhteinen strategia sosiaalisen suojelun uudistamiseksi" (KOM(1999) 347 lopullinen).

(6) EYVL C 221, 17.9.2002.