Erityiskertomus nro 16/2012 ”Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän vaikuttavuus uusien jäsenvaltioiden viljelijöitä tukevana siirtymäkauden järjestelmänä”





LYHENTEET CATS : Clearance Audit Trail System (tietokanta, johon on koottu Euroopan maatalousrahastojen maksuja koskevia tietoja) Eurostat : Euroopan unionin tilastotoimisto YMP : Yhteinen maatalouspolitiikka SANASTO Agenda 2000 : Tämän uudistuksen myötä YMP rakentuu kahdelle pilarille, joita rahoitetaan unionin talousarviosta kahden Euroopan maatalousrahaston kautta. Ensimmäinen pilari (Euroopan maatalouden tukirahasto eli maataloustukirahasto) kattaa markkinatoimenpiteet ja tulotuen suoran tuen muodossa. Toisesta pilarista (Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto eli maaseuturahasto) osarahoitetaan maaseudun kehittämistoimenpiteitä mm. seuraavilla aloilla: maatalouden ympäristötoimenpiteet, elintarvikkeiden laadun edistäminen, korkeammat tekniset standardit ja eläinten hyvinvointi. EU : n laajentuminen: Euroopan unioni laajentuu uusien jäsenvaltioiden liittymisen kautta. EU-15 : Belgia, Tanska, Saksa, Irlanti, Kreikka, Espanja, Ranska, Italia, Luxemburg, Alankomaat, Itävalta, Portugali, Suomi, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta. Liittymisasiakirja : EU:n jäsenvaltioksi tulemisen ehdot ja edellytykset sisältävä asiakirja. Maatalouden tuotannontekijätulo : Osoittaa maataloustoiminnan (sekä erottamattoman, muuhun kuin maatalouteen liittyvän toissijaisen toiminnan) nettoarvonlisäyksen tuotantokustannushintaan. Tuotannontekijätulo lasketaan vähentämällä välituotekäytön arvo, kiinteän pääoman kuluminen ja tuotantoverot maataloustuotosten perushintaisesta arvosta ja lisäämällä (muiden) tuotantotukien arvo. Kotitaloudet saavat usein tuloa muista lähteistä (muu kuin maataloustoiminta, palkka, sosiaalietuudet ja omaisuustulo), joten maataloustulo ei ole välttämättä sama kuin maataloudessa toimivien kotitalouksien tosiasiallinen tulo. Maatalouden yrittäjätulo : Maataloustoiminnasta saatu tulo, jolla korvataan omien tuotantotekijöiden (työ ja/tai yritys, oma pääoma ja omistuksessa oleva maa) käyttö. Yrittäjätulo vastaa tuotannontekijätuloa, josta on vähennetty pääoman lainaamiseen ja työvoiman palkkaamiseen liittyvät kulut. Terveystarkastus : Vuonna 2008 tehty arviointi vuonna 2003 toteutetusta YMP:n uudistuksesta. Tarkastuksen yhteydessä hyväksyttiin komission ehdotukset, joiden mukaan suorien tukien irrottamista tuotantomääristä jatketaan ja lisätään tilatukijärjestelmän joustavuutta, lisätään menosiirtoja maaseudun kehittämistä koskeville toimenpiteille, muutetaan interventiojärjestelmää, lisätään maitokiintiöitä ja muita alakohtaisia toimenpiteitä. Tuotantomääristä riippumaton tuki : Suoran tuen maksut ovat riippumattomia maataloustuotannosta. Uudet jäsenvaltiot : Bulgaria, Tšekin tasavalta, Viro, Kypros, Latvia, Liettua, Unkari, Malta, Puola, Romania, Slovenia ja Slovakia. Vuoden 2003 uudistus : YMP:n uudistus ("väliarviointi"), jonka avulla pyrittiin vähentämään hintatukea ja korvaamaan vähennys suoralla tulotuella jatkamalla vuonna 1992 alkanutta prosessia (MacSharry-uudistus), joka oli saanut vahvistuksen vuonna 1999 (Agenda 2000 -uudistus). Vuoden 2003 uudistuksen myötä otettiin käyttöön tuotantomääristä riippumaton tuki ja täydentävät ehdot ja samalla vahvistettiin maaseudun kehittämisen tukemista. Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä : Siirtymäkauden yksinkertaistettu tulotukijärjestelmä uusien jäsenvaltioiden viljelijöille. Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmää soveltavat jäsenvaltiot : Uudet jäsenvaltiot, jotka ottivat omasta tahdostaan käyttöön EU-15-jäsenvaltioissa sovellettavien tukijärjestelmien sijaan yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän. Nämä jäsenvaltiot ovat Bulgaria, Tšekin tasavalta, Viro, Kypros, Latvia, Liettua, Unkari, Puola, Romania ja Slovakia. TIIVISTELMÄ I. Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä on uusien jäsenvaltioiden viljelijöille tarkoitettu yksinkertaistettu tulotukijärjestelmä. Järjestelmä on otettu käyttöön Bulgariassa, Tšekin tasavallassa, Virossa, Kyproksessa, Latviassa, Liettuassa, Unkarissa, Puolassa, Romaniassa ja Slovakiassa. Järjestelmän avulla jäsenvaltioiden viranomaiset pystyvät maksamaan viljelijöille suoraa tukea siihen saakka, kunnes asianomaiset jäsenvaltiot siirtyvät tukijärjestelmään, jota on tarkoitus soveltaa koko EU:ssa 1. tammikuuta 2014 alkaen. Varainhoitovuonna 2011 yhtenäistä pinta-alatukea maksettiin noin 5 miljardia euroa. II. Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmässä viljelijöillä ei ole minkäänlaista velvoitetta tuottaa tai käyttää tuotantotekijöitä. Heidän on kuitenkin pidettävä maansa maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa ja noudatettava ympäristöön, elintarviketurvallisuuteen sekä eläinten terveyteen ja hyvinvointiin liittyviä perusstandardeja. III. Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän täytäntöönpanoa koskeva tilintarkastustuomioistuimen tarkastus kohdistui seuraaviin osa-alueisiin: - järjestelmän keskeisten osa-alueiden täytäntöönpano, joka käsittää myös edunsaajien ja tukikelpoisen maan määrittelyn - järjestelmän vaikutus viljelijöiden tulotukitavoitteen saavuttamiseen uusissa jäsenvaltioissa - kaikille EU:n jäsenvaltioille yhteiseen uuteen suorien tukien järjestelmään siirtymisen valmistelu. IV. Tilatukea koskevassa kertomuksessaan [1] tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että "viljelijöitä" ja tuen maksamista edunsaajille, jotka joko eivät harjoita maataloutta tai joiden maataloustoiminta on vähäistä, ei ollut määritelty riittävän hyvin. Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmästä voitiin tämän tarkastuksen perusteella tehdä samat johtopäätökset. Lisäksi tietyissä jäsenvaltioissa yhtenäistä pinta-alatukea (ja tulotukea) maksettiin lain mukaan myös julkisyhteisöille, jotka hallinnoivat valtion maata mutta eivät muutoin harjoittaneet maataloutta. V. Jäsenvaltiot eivät yksilöineet tarkasti tukikelpoisia aloja ja tukea maksettiin käyttämättömien lohkojen tai muuhun kuin maataloustoimintaan käytetyn maan perusteella. Tämä vaikutti yksittäisille viljelijöille maksettuihin määriin ja heikensi tukimaksun ja tukikelpoisen alan välistä yhteyttä. VI. Yhtenäisellä pinta-alatuella on lisätty asianomaisten jäsenvaltioiden viljelijöiden tuloja huomattavasti ja se on nykyään monien viljelijöiden nettotulojen pääasiallinen lähde. Yhtenäisen pinta-alatuen jaon pääasiallisena perustana on viljelijöiden käytössä olevien viljelylohkojen pinta-ala. Jaossa ei oteta lainkaan huomioon maataloustoiminnan alueellisia ominaisuuksia eikä sitä, tuottavatko viljelijät panoksellaan julkishyödykkeitä. Lisäksi maatalousala on monissa uusissa jäsenvaltioissa rakenteeltaan kaksijakoinen (on suuria tiloja ja toisaalta suuri määrä pieniä perhetiloja). Rakenteen kaksijakoisuus ja järjestelmän pinta-alaperusteisuus johtavat yhdessä siihen, että tuet keskittyvät ennen kaikkea pienelle määrälle suuria edunsaajia, kun taas valtaosa viljelijöistä saa erittäin pieniä tukimääriä. VII. Jäsenvaltiot eivät voi eriyttää yhtenäisen pinta-alatuen maksuja alueiden maatalouspotentiaalin tai ympäristökriteerien mukaan. Vuodesta 2010 alkaen jäsenvaltiot ovat kuitenkin voineet käyttää osan kansallisista yhtenäisen pinta-alatuen määrärahoista erityistukeen taloudellisesti haavoittuvien tai ympäristöllisesti herkkien alueiden viljelijöille tai taloudellisesti haavoittuville maataloustoiminnan tyypeille. On tosin vielä liian aikaista arvioida, miten tämä on vaikuttanut yhtenäisen pinta-alatuen jakoon. VIII. Suorien tukien taso jäsenvaltoissa vahvistettiin siten, että se kannustaisi maatalousalan tarvittavaan uudelleenjärjestelyyn ja että asianomaisissa maaseutuyhteisöissä vältettäisiin huomattavien tuloerojen ja sosiaalisten vääristymien syntyminen. Yhtenäistä pinta-alatukea soveltavien jäsenvaltioiden maatalous-ekonomian jatkuvat rakenteelliset heikkoudet voivat kuitenkin vaikuttaa suorien tukien vaikuttavuuteen ja tehokkuuteen pitkällä aikavälillä. Komissio ei ole tähän mennessä analysoinut, miten yhtenäinen pinta-alatuki on vaikuttanut maatalousalan uudelleenjärjestelyyn. IX. Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän vaikuttavuus viljelijöiden tulotukena vähenee, jos tuki "aktivoidaan" maan hintaan tai vuokraan. Komissio ei ole vielä analysoinut kyseisiä vaikutuksia tarkastuskäynnin kohteina olleissa jäsenvaltioissa, mutta on olemassa näyttöä siitä, että yhtenäisen pinta-alatuen sekä maan hinnan ja maan vuokrien nousukehityksen välillä on yhteys. X. Useimmat yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmää soveltavat jäsenvaltiot eivät ole vielä valmistautuneet ottamaan käyttöön yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmää seuraavaa tukioikeuksiin perustuvaa järjestelmää. EU-15-jäsenvaltioissa vuonna 2005 käyttöönotetusta tilatukijärjestelmästä saadut kokemukset osoittavat, että tällaisen järjestelmän täytäntöönpanon seurauksena tuet maksettiin viljelijöille huomattavalla viipeellä. XI. Tilintarkastustuomioistuin antaa seuraavat suositukset: - Viljelijöiden tulotuki olisi osoitettava aktiiviselle viljelijälle, jonka harjoittama maataloustoiminta on konkreettista ja säännöllistä. Erityisesti valtion maita hallinnoivat julkisyhteisöt, jotka eivät muutoin harjoita maataloustoimintaa, olisi suljettava yhtenäisen pinta-alatuen ulkopuolelle. - Maa-alan tukikelpoisuus olisi määritettävä selkeästi ja sen olisi rajoituttava lohkoihin, joilla edellytetään konkreettista ja säännöllistä maataloustoimintaa hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusta koskevien standardien mukaisesti. Tukioikeuksiin perustuvan järjestelmän käyttöönoton myötä tukioikeuksia olisi myönnettävä ainoastaan tällaisille lohkoille. - Tukea olisi pyrittävä jakamaan tasapuolisemmin viljelijöiden kesken asettamalla rajat suuremmille yksittäisille tukimaksuille tai ottamalla huomioon tilojen erityisolosuhteet eri alueilla. - Komission olisi analysoitava, missä määrin suorien tukien vaikuttavuus ja tehokkuus kärsii rakenteellisista heikkouksista ja maan hinnoista. Komission olisi analyysinsä pohjalta harkittava maatalousalan uudelleenjärjestelyyn ja kilpailukyvyn lisäämiseen tähtääviä täydentäviä toimenpiteitä. - Komission olisi tuettava jäsenvaltioita aktiivisesti ja seurattava tarkemmin, miten jäsenvaltiot valmistautuvat tulevan tukioikeuksiin perustuvan järjestelmän käyttöönottoon. Erityisesti sen olisi autettava jäsenvaltioita yksilöimään kansallisia viranomaisia ja viljelijöitä koskevat keskeiset vaatimukset. JOHDANTO TAUSTAA 1. Kun Tšekin tasavalta, Viro, Kypros, Latvia, Liettua, Unkari, Malta, Puola, Slovenia ja Slovakia liittyivät Euroopan unioniin (EU) 1. toukokuuta 2004, yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) keskiössä olivat viljelijöille maksettavat tuotantosidonnaiset suorat tuet, jotka perustuivat viljelymaan pinta-alaan ja eläinten (nautaeläinten, lampaiden ja vuohien) määrään. Vuonna 2002 neuvosto oli päättänyt, että kyseiset suorat tuet olisivat uusien jäsenvaltioiden viljelijöiden saatavilla. Silloin EU:n jäsenvaltioissa (EU-15) voimassa olleiden periaatteiden mukaisesti neuvosto vahvisti kullekin uudelle jäsenvaltiolle talousarvion enimmäismäärän eli suoriin tukiin mahdollisesti käytettävän EU:n talousarviorahoituksen vuotuisen enimmäismäärän. Neuvosto päätti myös, että suoria tukia lisättäisiin asteittain vuoteen 2013 asti, jotta ne vastaisivat EU-15-maille myönnettyä tukitasoa. 2. Maatalousala kuitenkin erosi useimmissa uusissa jäsenvaltioissa rakenteeltaan huomattavasti EU-15-jäsenvaltioiden maatalousalasta. Rakenne oli kaksijakoinen: yhtäältä oli suuria tiloja ja toisaalta suuri määrä pieniä perhetiloja. Alan tuottavuus oli yleisesti ottaen alhainen. Lisäksi suurimmalla osalla kansallisista viranomaisista ei ollut kokemusta viljelijöille tarkoitettujen suorien tukien hallinnoinnista. 3. Euroopan unioniin vuonna 2004 liittyneille jäsenvaltioille tarjottiin tämän vuoksi liittymisasiakirjassa tuotantosidonnaisten suorien tukien vaihtoehtona mahdollisuutta panna siirtymäkaudella täytäntöön yksinkertaistettu tulotukijärjestelmä eli yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä. Asiakirjassa määrätään, että komissio päättää neuvoston kansalliselle talousarviolle vahvistaman enimmäismäärän rajoissa kullekin uudelle jäsenvaltiolle myönnettävistä määrärahoista, joilla katetaan yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmästä aiheutuvat menot. Tätä samaa vaihtoehtoa tarjottiin myös Bulgarialle ja Romanialle niiden liittyessä Euroopan unioniin vuonna 2007. 4. Neuvosto hyväksyi EU:n laajentuessa YMP:n vuoden 2003 uudistuksen. Tämän uudistuksen yhteydessä a) otettiin käyttöön tilatukijärjestelmä, joka korvasi suurimman osan suorista tuista ja jossa tukea ei ollut sidottu tuotantovelvoitteeseen b) asetettiin suorien tukien koko määrän maksamisen ehdoksi, että viljelijät noudattavat "täydentäviä ehtoja" koskevia velvoitteita [2] c) otettiin käyttöön pakollinen mekanismi, jonka avulla kaikkia yli 5000 euron suoria tukia vähennetään kalenterivuosittain ja tilakohtaisesti tietyllä kiinteällä prosenttiosuudella ("tuen mukauttaminen"). 5. Neuvosto päätti vuonna 2004, että vuoden 2003 uudistuksen yhteydessä hyväksyttyjä periaatteita sovellettaisiin uusiin jäsenvaltioihin "tuen mukauttamista" lukuun ottamatta (ainakin siihen saakka, kunnes uusiin jäsenvaltioihin sovellettavien suorien tukien taso vastaisi EU-15-jäsenvaltioiden tukitasoa). Vaihtoehtona oli kuitenkin edelleen yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän täytäntöönpano [3]. 6. Vuonna 2004 ainoastaan Malta ja Slovenia valitsivat silloin voimassa olleiden suoria tukia koskevien säännösten täytäntöönpanon ja myöhemmin vuonna 2007 tilatukijärjestelmän, joka oli tullut EU-15-jäsenvaltioissa voimaan vuonna 2005. Tšekin tasavalta, Viro, Kypros, Latvia, Liettua, Unkari, Puola ja Slovakia sekä vuonna 2007 Bulgaria ja Romania päättivät panna täytäntöön yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän. 7. Täten yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä miellettiin alusta alkaen järjestelmäksi, jota noudatetaan siirryttäessä koko EU:ssa sovellettavaan suorien tukien järjestelmään (vuodesta 2005 alkaen tilatukijärjestelmä). Alun perin siirtymäkauden oli määrä loppua viimeistään vuonna 2009. Vuonna 2008 toteutetun YMP:n "terveystarkastuksen" yhteydessä neuvosto kuitenkin pidensi tätä kautta vuoden 2013 loppuun saakka. Niin ollen yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä korvataan suorien tukien järjestelmällä, joka on parhaillaan neuvoteltavana Euroopan parlamentissa ja neuvostossa. Järjestelmä hyväksytään osana uutta, vuodesta 2014 alkaen sovellettavaa YMP:aa [4]. YHTENÄISEN PINTA-ALATUEN JÄRJESTELMÄN KESKEISET OSA-ALUEET 8. Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä on viljelijöille tarkoitettu yksinkertaistettu tulotukijärjestelmä, joka perustuu heidän käytössään olevaan tukikelpoiseen alaan [5]. Tuki koostuu kussakin jäsenvaltiossa tukikelpoisesta hehtaaria kohti lasketusta vuotuisesta määrästä. Viljelijät toimittavat toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle joka vuosi ilmoituksen, joka kattaa kaikki maatalouslohkot. Viljelijöitä ei velvoiteta tuottamaan tai hyödyntämään tuotannontekijöitä, mutta heidän on pidettävä lohkonsa maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa [6]. 9. Vuotuinen hehtaarikohtainen tuki lasketaan kussakin jäsenvaltiossa jakamalla vuotuiset määrärahat kunkin uuden jäsenvaltion maatalousmaalla. Jos tuen määrä ylittää jonakin vuonna vuotuisen kokonaismäärärahan, kansallisen hehtaarikohtaisen tuen määrää on vähennettävä vastaavasti soveltamalla vähennyskerrointa. Täten varmistetaan, että tuki ei ylitä liittymisasiakirjoissa hyväksyttyjä kansallisia määrärahoja. 10. Vuonna 2004 Euroopan unioniin liittyneiden jäsenvaltioiden osalta maatalousmaa määritellään siksi osaksi "käytössä olevaa maatalousmaata", joka oli hyvässä viljelykunnossa 30. kesäkuuta 2003 [7]. Kyseisen päivämäärän vahvistaminen sulki yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän ulkopuolelle maan, joka ei ollut kyseisenä ajankohtana käytössä. Näin kävi siitäkin huolimatta, että kyseinen maa otettiin uudestaan viljelyyn seuraavina vuosina. Tällaista aikarajaa ei kuitenkaan asetettu Bulgariassa ja Romaniassa. Tästä seurasi, että viljelijät voivat hyötyä yhtenäisestä pinta-alatuesta sellaisen aiemmin hylätyn maan osalta, jota alettiin viljellä uudestaan sen jälkeen, kun kyseiset jäsenvaltiot liittyivät Euroopan unioniin. 11. "Käytössä oleva maatalousmaa" on Eurostatin soveltama tilastotieteellinen käsite [8]. Sillä tarkoitetaan pellon, pysyvien laidunten, monivuotisten kasvien ja puutarhaviljelmien kokonaispinta-alaa. 12. Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmää ja tilatukijärjestelmää vertaillaan toisiinsa liitteessä I. TÄYDENTÄVIEN KANSALLISTEN SUORIEN TUKIEN MYÖNTÄMISEN MAHDOLLISUUS 13. Tietyt jäsenvaltiot olivat jo ennen liittymistään Euroopan unioniin myöntäneet viljelijöilleen suoria tukia, jotka eivät olisi olleet EU:n yhteisten markkinoiden periaatteiden mukaisia. Jotta viljelijöiden saaman tuen taso ei olisi mahdollisesti alentunut sen jälkeen, kun heidän maansa liittyi Euroopan unioniin, asianomaiset jäsenvaltiot voivat myöntää kansallisesta talousarviostaan täydentäviä suoria tukia yhtenäisen pinta-alatuen lisäksi. Tarkoituksena oli korvata EU:n suorien tukien asteittainen käyttöönotto [9]. Komissiolta on saatava tuelle hyväksyntä ja viljelijöille mahdollisesti myönnettävä suorien tukien kokonaismäärä ei saa ylittää sitä suoran tuen määrää, johon heillä olisi oikeus EU-15-maana. Täydentävät kansalliset suorat tuet lakkautetaan asteittain ja samanaikaisesti yhtenäistä pinta-alatukea lisätään vuosittain. TARKASTUKSEN SISÄLTÖ, TAVOITTEET JA LÄHESTYMISTAPA 14. Tilintarkastustuomioistuin on tarkastanut yhtenäisen pinta-alatuen täytäntöönpanon varainhoitovuodesta 2005 alkaen vuotuista tarkastuslausumaa (Declaration of Assurance; DAS) koskevien tarkastusten yhteydessä. Kyseiset tarkastukset koskivat kuitenkin ainoastaan maksujen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta ja valvontajärjestelmien toimivuutta. Tilintarkastustuomioistuin on julkaissut näiden tarkastusten tulokset vastaavissa vuotuisissa kertomuksissaan. 15. Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä on toiseksi laajin Euroopan maatalouden tukirahaston (maataloustukirahaston) rahoittama järjestelmä ja viljelijöiden tulotuen pääasiallinen lähde uusissa jäsenvaltioissa. Vuotuiset menot ovat kasvaneet vuosien saatossa: varainhoitovuonna 2005 ne olivat 1,4 miljardia euroa ja vuonna 2011 noin 5 miljardia euroa. Tuen määrän on suunniteltu olevan jopa noin 7,5 miljardia euroa varainhoitovuoteen 2014 mennessä. 16. Tarkastus toimitettiin vuonna 2011. Se käsitti tarkastuskäynnit Euroopan komissioon ja niihin viiteen jäsenvaltioon, jotka olivat ottaneet yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän käyttöön joko vuonna 2004 (Unkari, Puola ja Slovakia) tai vuonna 2007 (Bulgaria ja Romania). Lisäksi analysoitiin asiakirjoja ja käytiin läpi selvityksiä ja arviointeja. Tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot maksoivat vuonna 2011 noin 4 miljardia euroa yhtenäistä pinta-alatukea. Määrä vastaa noin 80:aa prosenttia järjestelmän kokonaismenoista kyseisenä varainhoitovuonna [10]. 17. Tässä kertomuksessa käsitellään seuraavia osa-alueita: - järjestelmän keskeisten osa-alueiden täytäntöönpano, joka käsittää myös edunsaajien määrittelyn ja tukikelpoisen maan määrittelyn - järjestelmän vaikutus viljelijöiden tulotukitavoitteen saavuttamiseen uusissa jäsenvaltioissa - kaikille EU:n jäsenvaltioille yhteiseen uuteen suorien tukien järjestelmään siirtymisen valmistelu. HUOMAUTUKSET TUKI EDUNSAAJILLE, JOIDEN MAATALOUSTOIMINTA OLI VAIN VÄHÄISTÄ 18. Kuten edellä mainittiin, yhtenäisen pinta-alatuen on määrä olla viljelijöille myönnettävää tulotukea [11]. Tuki on suunniteltu YMP:n yleistavoitteiden mukaisesti: tarkoituksena on "lisätä maatalouden tuottavuutta" ja "taata näin maatalousväestölle kohtuullinen elintaso erityisesti lisäämällä maataloudessa työskentelevien henkeä kohti laskettuja tuloja" [12]. "VILJELIJÄN" JA "MAATALOUSTOIMINNAN" MÄÄRITELMÄ 19. Asetuksen mukaisesti [13] viljelijä määritellään henkilöksi tai henkilöiden ryhmäksi, joka harjoittaa "maataloustoimintaa". "Maataloustoiminnalla" tarkoitetaan "maataloustuotteiden tuotantoa, kasvatusta tai viljelyä, myös sadonkorjuuta, lypsämistä ja tuotantoeläinten kasvatusta ja pitoa, tai maan pitämistä viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa". 20. Tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmin pannut merkille, että määritelmä, jonka mukaan "viljelijä" on henkilö tai yksikkö, jolla on käytössään tukikelpoista maata ja joka harjoittaa "maataloustoimintaa", ei ole riittävän tarkka [14]. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Unkari ja Romania olivat selkeyttäneet kyseisiä määritelmiä edelleen kansallisessa lainsäädännössään. Unkari oli päättänyt, että yhtenäistä pinta-alatukea olisi maksettava ainoastaan maan käyttäjille. Romanian kansallisissa säännöksissä yhtenäisen pinta-alatuen piiriin eivät selkeästi kuulu henkilöt, jotka ainoastaan antavat luvan käyttää maata tai jotka vuokraavat maan jollekin toiselle taholle. Käytännössä asia kuitenkin tarkastetaan harvoin ja tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että molemmissa jäsenvaltioissa yhtenäistä pinta-alatukea oli maksettu maanomistajille, jotka eivät harjoittaneet maataloustoimintaa kyseisellä alalla, kun taas maata tosiasiallisesti käyttävien viljelijöiden ei ollut mahdollista saada yhtenäistä pinta-alatukea. 21. Samoin kuin tilatukijärjestelmän tapauksessa, tilintarkastustuomioistuin yksilöi myös yhtenäisen pinta-alatuen edunsaajia, joiden maataloustoiminta oli vähäistä. Näissä tapauksissa tukea saivat esimerkiksi kiinteistöalan yritykset, lentokentät (Puola ja Romania), metsäyhtiöt, metsästysseurat, kalastuskerhot tai hiihtoseurat (Unkari, Puola ja Slovakia). Komissiolla ja tarkastuskäynnin kohteina olleilla jäsenvaltioilla ei ole tarkkoja tietoja näiden tapausten täsmällisestä lukumäärästä eikä myöskään niiden talou-dellisesta vaikutuksesta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi esimerkiksi, että hakuvuonna 2010 Puolassa 1345 metsästysseuraa oli saanut laillisesti yhtenäistä pinta-alatukea 2,54 miljoonaa euroa 19000 hehtaarilta maatalousmaata. Vastaavasti Unkarissa 337 metsästysseuraa sai yhtenäistä pinta-alatukea yli miljoona euroa 7000 hehtaarilta maatalousmaata. 22. Tilintarkastustuomioistuin myös havaitsi tarkastuskäynnin kohteina olleissa jäsenvaltioissa yhtenäisen pinta-alatuen erityisen edunsaajaryhmän, johon kuului valtion omistamaa maata asianomaisen lainsäädännön mukaisesti hallinnoivia julkisyhteisöjä. Nämä yhteisöt eivät joko harjoittaneet lainkaan maataloustoimintaa tai niiden harjoittama maataloustoiminta oli ainoastaan vähäistä. Kyseisissä tapauksissa yhtenäisellä pinta-alatuella rahoitetaan ensisijaisesti asianomaisille yhteisöille kuuluvia julkisia tehtäviä eikä niinkään anneta viljelijöille tulotukea. 23. YMP:n vuonna 2008 toteutetun terveystarkastuksen yhteydessä jäsenvaltioiden sallittiin määrittää kriteerit, joiden perusteella edellä mainitun kaltaiset yhtenäisen pinta-alatuen edunsaajat suljetaan tuen ulkopuolelle. Tähän mennessä yksikään tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioista ei ole kuitenkaan hyödyntänyt tätä vaihtoehtoa. Näin ollen tilanne on edelleen sama. MUUHUN KUIN MAATALOUSTOIMINTAAN KÄYTETTY MAA 24. Tilatukijärjestelmään sovellettavien säännösten mukaan tukea ei saa antaa maa-alalle, joka ei ole pääasiassa maatalouskäytössä [15]. Tällaisia säännöksiä ei ole yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän osalta olemassa. Unkarissa viranomaiset antoivat yhtenäistä pinta-alatukea valtion omistamalle pysyvälle laitumelle, jota käytettiin sotilaskoulutukseen. Kansalliset viranomaiset eivät pystyneet selvittämään, käytettiinkö maata yksinomaan koulutukseen vai edes osittain maatalouteen (lampaiden laiduntamiseen). Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että vuonna 2010 oli maksettu 4,25 miljoonaa euroa 25000 hehtaarista sotilaskäyttöön tarkoitettua maata [16]. LAATIKKO 1 VALTION ELIMET SAIVAT YHTENÄISTÄ PINTA-ALATUKEA PELKÄSTÄ KANSALLISEN LAINSÄÄDÄNNÖN MUKAISTEN JULKISTEN TEHTÄVIEN HOIDOSTA Puolassa, Romaniassa, Slovakiassa ja Unkarissa valtio omistaa laajoja maatalousmaa-alueita. Esimerkiksi Puolassa maatalousomaisuuden virasto, joka hallinnoi noin kahta miljoonaa valtiokonttorille kuuluvaa hehtaaria, on suurin maatalousmaan yksittäinen hallinnoija. Hallintoviranomaiset eivät itse viljele maata vaan vuokraavat sen viljelijöille, jotka yleensä ovat oikeutettuja hakemaan yhtenäistä pinta-alatukea viljelemilleen lohkoille. Kyseisillä jäsenvaltioilla ei ollut yhdenmukaista toimintalinjaa asianomaisten yhteisöjen osalta: Slovakiassa ja Romaniassa maatalousomaisuuden viraston piiritoimistot eivät saa yhtenäistä pinta-alatukea, kun taas Puolassa ne saavat vuosittain noin miljoona euroa yhtenäistä pinta-alatukea maalle, jolle ne eivät ole löytäneet vuokraajaa. Piiritoimistot olivat antaneet maan kunnossapidon palveluntarjoajien tehtäväksi. Tarkoituksena oli säilyttää sen maatalousarvo paljon vuotuista yhtenäistä pinta-alatukea alhaisemmin hehtaarikohtaisin kuluin. Tämä tosin on tehtävä, josta viranomaisten on huolehdittava joka tapauksessa, sillä kansallinen lainsäädäntö velvoittaa heitä säilyttämään julkisen omaisuuden arvon. Unkarissa valtio on suurin yksittäinen yhtenäisen pinta-alatuen edunsaaja [17]. Tukea maksetaan esimerkiksi valtion talousarviosta rahoitettaville kansallispuistoille; ensisijaisena tarkoituksena on säilyttää luonnonvarat. Muita institutionaalisia maankäyttäjiä, joiden päätavoitteena ei ole viljely, ovat mm. vesihuoltoyhtiöt ja kunnat. Kansallisilla viranomaisilla ei ole minkäänlaista yleiskäsitystä siitä, missä määrin tukea ohjautuu kyseisenlaisille yhteisöille. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin arvioi, että kansalliset viranomaiset maksoivat vuonna 2010 yhtenäistä pinta-alatukea noin 50 miljoonaa euroa arviolta 300000 hehtaarista. Romaniassa kuntien omistuksessa on noin 1,6 miljoonaa hehtaaria maatalousmaata, josta noin 1,5 miljoonaa hehtaaria on laidunta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vuonna 2010 yli 1000 kuntaa ja paikallista viranomaista oli saanut 23,5 miljoonaa euroa yhtenäistä pinta-alatukea noin 340000 hehtaarilta julkisessa omistuksessa olevaa maata. Maa on yleensä paikallisten viljelijöiden yhteiskäytössä esimerkiksi karjan laiduntamista tai nurmisadon korjaamista varten eivätkä julkiset omistajat yleensä harjoita sillä maataloustoimintaa. Romaniassa viranomaiset toteuttivat hiljattain toimenpiteitä suunnatakseen tuen paremmin viljelijöille. Nämä toimenpiteet ovat kuitenkin ainoastaan osittain vaikuttavia ja monet maata käyttävät viljelijät eivät edelleenkään kuulu yhtenäisen pinta-alatuen piiriin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi samanlaisia tapauksia Bulgariassa, jossa kunnat olivat perustaneet oikeushenkilöitä, jotka saivat yhtenäistä pinta-alatukea julkisessa omistuksessa olevasta maasta, jota paikalliset viljelijät käyttivät eläintensä laiduntamiseen. Tällaisissa tapauksissa oikeushenkilöiden toiminta rajoittui vedensaannin turvaamiseen karjalle tai työmiesten satunnaiseen vuokraamiseen pensaiden raivausta varten. Yhtenäisen pinta-alatuen suunnitellun hehtaarikohtaisen lisäyksen vuoksi kyseisille oikeushenkilöille vuosittain maksettavat määrät tulevat kasvamaan vuoteen 2013 saakka ja Bulgarian ja Romanian tapauksessa vuoteen 2016 saakka. Edellä mainituissa tapauksissa ei ole kyse viljelijälle maksettavasta tulotuesta vaan julkishallinnon rahoittamisesta. YHTENÄISEEN PINTA-ALATUKEEN OIKEUTETTUA KOKONAISPINTA-ALAA EI OLLUT YKSILÖITY LUOTETTAVALLA TAVALLA JA TARKASTUSKÄYNNIN KOHTEINA OLLEET JÄSENVALTIOT MÄÄRITTELIVÄT LOHKOJEN TUKIKELPOISUUDEN ERI LAILLA SUURIN OSA ASIANOMAISISTA JÄSENVALTIOISTA EI PYSTY MÄÄRITTÄMÄÄN TARKASTI YHTENÄISEEN PINTA-ALATUKEEN OIKEUTETTUA MAATALOUSMAATA 25. Neuvosto vahvisti suorille tuille tarkoitetut kansallisten määrärahojen enimmäismäärät. Komission ja asianomaisten jäsenvaltioiden tehtäväksi jäi määrittää tarkkaan, mitkä alat tosiasiassa oikeuttavat yhtenäiseen pinta-alatukeen [18]. 26. Kuten edellä mainittiin, liittymisasiakirjassa ja sen seurauksena annetussa neuvoston asetuksessa säädetään, että tukikelpoinen maatalousmaa on se osa "käytössä olevaa maatalousmaata", joka oli "hyvässä viljelykunnossa" 30. kesäkuuta 2003, huolimatta siitä, tuotettiinko alalla kyseisenä ajankohtana mitään. 27. Kyseistä viitelukua ei tosin sovelleta Bulgariaan ja Romaniaan. Niiden osalta tukikelpoinen maatalousmaa on se osa käytössä olevaa maatalous-maata, joka oli hyvässä viljelykunnossa kyseisenä hakuvuotena. 28. Käytössä olevaa maatalousmaata koskeva kriteeri sulkee yhtenäisen pinta-alatuen ulkopuolelle muuhun kuin maatalouteen käytetyn maan, kuten metsämaan tai muuhun kuin hyötykäyttöön tarkoitetut puutarhat, mutta myös alat, joita ei enää viljellä taloudellisista, sosiaalisista tai muista syistä (siinäkin tapauksessa, että näitä aloja voitaisiin alkaa viljellä uudelleen hyödyntämällä maatilalla tavanomaisesti saatavilla olevia resursseja). Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että tähän mennessä vahvistetut säännöt ovat epäjohdonmukaiset: yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmää soveltavien, Euroopan unioniin vuonna 2004 liittyneiden jäsenvaltioiden viljelijät, jotka haluaisivat ottaa lohkot uudelleen viljeltäviksi, eivät kuulu kyseisten lohkojen osalta yhtenäisen pinta-alatuen piiriin, kun taas viljelijät Bulgariassa ja Romaniassa saavat yhtenäistä pinta-alatukea, kun he viljelevät aiemmin hylättyä maata. 29. EU:n lainsäädännössä ei määritetä tarkemmin "hyvää viljelykuntoa". Tarkastuksen aikoihin ainoastaan Bulgaria oli ottanut käyttöön selvät standardit hyvän viljelykunnon määrittelemiseen. 30. Liittymisasiakirjoissa hyväksytyissä säännöksissä kansallisia viranomaisia vaaditaan fyysisesti yksilöimään tukikelpoinen maatalousmaa, mutta suurimmalla osalla tarkastuskäynnin kohteina olleista maista oli kuitenkin vaikeuksia yksilöidä kyseistä alaa luotettavasti. Hyvän viljelykunnon määritelmän puuttuessa ja koska viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmät joko puuttuivat tai eivät olleet riittävän kehittyneitä, jäsenvaltiot käyttivät erilaisia menetelmiä kartoittaakseen maatalousmaansa. 31. Puolassa komission hyväksymän tukikelpoisen maatalousmaan määrittelyn perusteina käytettiin vuoden 2002 maatilatutkimuksen kokonaismaankäyttöä koskevia tietoja, joita täydennettiin tiedoilla "joutomaasta", jota oletettiin käytettävän maatalouteen, kun viljelijät tulisivat tietoisiksi siitä, että he saisivat yhtenäistä pinta-alatukea. Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään sisältyvät alat sitä vastoin perustuvat maarekisteristä saatuihin tietoihin, joihin sisältyi paljon suurempia aloja, joiden kunnosta vuonna 2003 ei tosin ollut saatavilla tietoja [19]. 32. Unkarissa komission hyväksymän tukikelpoisen maatalousmaan määrittelyn perusteina käytettiin tietoja liittymistä edeltävästä maankäytöstä ja vuoden 2002 maatilatutkimuksesta. Tiedoissa ei otettu huomioon arviota maasta, joka oli katsottu maatalouteen soveltumattomaksi. Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä sitä vastoin perustuu kokonaan ilmakuvien tulkintaan. 33. Edellä esitetyt esimerkit osoittavat myös, että viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään, johon rekisteröidään yhtenäiseen pinta-alatukeen oikeutetut alat ja jota uudet jäsenvaltiot käyttävät tukihakemusten hallinnointiin [20], sisältyy maatalousmaata, joka on joskus laajuudeltaan huomattavasti suurempi kuin komission liittymisen aikaan määrittämä ja hyväksymä maatalousmaa. Näin tapahtui edelleen vuonna 2010, kuten taulukosta käy ilmi. 34. Komissio ei ole pyytänyt jäsenvaltioita analysoimaan kyseisiä eroavaisuuksia. Tilintarkastustuomioistuin ei voi täten vahvistaa, oliko yhtenäiseen pinta-alatukeen oikeutetuiksi rekisteröidyt alat tosiasiallisesti määritetty liittymisasiakirjojen ja niiden jälkeen annetun EU:n lainsäädännön [21] mukaisesti. 35. Epävarmuudella yhtenäiseen pinta-alatukeen oikeutetuista aloista on seuraavia kahdenlaisia seurauksia: a) Kullekin jäsenvaltiolle myönnetyt määrärahat on vahvistettu asianomaiselle rahoituskaudelle. Keskimääräistä hehtaarikohtaista tukea siis vähennettiin siltä osin, kun viljelijöiden ilmoittama kokonaispinta-ala ylitti komission hyväksymän maatalousalan. b) Keskimääräistä yhtenäisen pinta-alatuen hehtaarikohtaista määrää lisättiin, kun komission hyväksymää maatalousmaata oli vähemmän kuin viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmässä määriteltyä tosiasiallista maatalousmaata. TAULUKKO KÄYTÖSSÄ OLEVAN MAATALOUSMAAN, KOMISSION HYVÄKSYMÄN MAATALOUSMAAN JA YHTENÄISEEN PINTA-ALATUKEEN OIKEUTETTUJEN ALOJEN VERTAILU HAKUVUODELTA 2010 Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin kansallisten tilastokeskusten ja maksajavirastoilta saatujen tietojen perusteella (2011). (hehtaareina) | | Bulgaria | Unkari | Puola | Romania | Slovakia | Vuonna 2010 käytössä ollut maatalousmaa tilastolaitosten mukaan | 3620000 | 5343000 | 15534000 | 13298000 | 1921000 | Komission hyväksymä maatalousmaa (asetus (EY) N:o 1121/2009, liite VIII) | 3492000 | 4829000 | 14137000 | 8716000 | 1865000 | Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään kirjatun tukikelpoisen maan kokonaismäärä yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän osalta | 3707125 | 5681781 | 18245374 | 13015446 | 2083248 | TUKIKELPOISEN MAATALOUSMAAN TARKISTUSTEN PERUSTEET EIVÄT OLLEET AINA TODENNETTAVISSA 36. Komissio voi hyväksyä jäsenvaltion tukikelpoisen maatalousmaan tarkistuksia, kun osoittautuu, että alaa ei ole alun perin vahvistettu oikein. Mukautuksia voidaan tehdä sillä ehdolla, että asianomainen jäsenvaltio on määrittänyt objektiiviset ja syrjimättömät perusteet [22]. 37. Vuodesta 2004 alkaen komissio hyväksyi maatalousmaan tarkistuksia koskevia pyyntöjä Bulgarian, Liettuan, Unkarin, Puolan ja Slovakian kohdalla. Bulgarian, Puolan ja Slovakian kohdalla tarkistuksen tuloksena maatalousmaa väheni ja täten yhtenäistä pinta-alatukea saatiin enemmän hehtaaria kohti. Tämän ansiosta kyseiset jäsenvaltiot voivat hyödyntää vuotuisia määrärahojaan täysimääräisesti. Unkari pyysi maatalousmaan lisäystä, koska viranomaiset saivat tukihakemuksia paljon oletettua suuremmilta aloilta. Tästä seurasi, että yhtenäinen pinta-alatuki väheni kaikkien viljelijöiden kohdalla. Täten vältyttiin ylittämästä vuotuisia määrärahoja. 38. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Bulgariassa maatalousmaan tarkistus johtui osittain siitä, että siellä oli yksilöity maata, joka ei oikeuttanut tukeen. Unkarissa, Puolassa ja Slovakiassa tarkistusten perusteet olivat puolestaan todennettavissa ainoastaan siinä tapauksessa, että viranomaiset olivat saaneet tukihakemuksia oletettua pienemmältä tai suuremmalta maatalousmaan alalta. Komissio oli antanut Slovakian viranomaisille tiedoksi jo vuonna 2005, että vuoden aikana saatujen tukihakemusten määrä ja ennakoitu lisäys eivät olleet tarpeeksi objektiivisia perusteita yhtenäisen pinta-alatuen piiriin kuuluvan maatalousmaan mukauttamiseksi. Komissio kuitenkin hyväksyi lopulta Unkarin, Puolan ja Slovakian tarkistuspyynnöt analysoimatta niitä sen enempää [23]. YHTENÄISTÄ PINTA-ALATUKEA MAKSETAAN KÄYTTÄMÄTTÖMÄSTÄ TAI HYLÄTYSTÄ MAATALOUSMAASTA 39. Useille yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmää soveltaville jäsenvaltioille on ominaista, että mailla on käyttämätöntä tai hylättyä maatalousmaata. Tämä johtuu ensisijaisesti 1990-luvun jälkeen tapahtuneista sosiaalisista ja taloudellisista muutoksista. Näiden maa-alojen osalta ei pitäisi maksaa yhtenäistä pinta-alatukea. 40. Kuten edellä pantiin merkille, jäsenvaltioiden on vaikea yksilöidä luotettavalla tavalla, että osa käytössä olevasta maatalousmaasta oli hyvässä viljelykunnossa 30. kesäkuuta 2003. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi vuotuista tarkastuslausumaa varten toimittamissaan tarkastuksissa, että viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä ei usein ollut laadultaan riittävän hyvä eikä sitä ollut päivitetty säännöllisesti. 41. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio ja jäsenvaltiot ovat yrittäneet parantaa viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää. Esimerkiksi Unkarissa viranomaiset luokittelivat vuosina 2008–2010 noin 891000 hehtaaria maaksi, joka ei oikeuttanut yhtenäiseen pinta-alatukeen, koska kyseiset lohkot oli yksilöity hylätyiksi tai niiden ei katsottu enää soveltuvan maataloustoimintaan. Bulgarian ja Romanian osalta komissio laati toimintasuunnitelmia, joita ei ollut pantu täysin täytäntöön tarkastuksen kohteena olevalla kaudella (hakuvuosi 2010), mutta joiden vuoksi alun perin tukikelpoista alaa oli jo vähennetty huomattavasti. Slovakiassa viranomaiset olivat yksilöineet noin 100000 hehtaaria pysyvää laidunta (noin viidennes koko pysyvästä laidunmaasta), jonka osalta epäiltiin, oliko maa kokonaan maatalouskäytössä. Viranomaiset harkitsivat hehtaarikohtaisen yhtenäisen pinta-alatuen vähentämistä ottaakseen huomioon käyttämättä olevat lohkojen osat. 42. Näistä pyrkimyksistä huolimatta joidenkin jäsenvaltioiden viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmissä oli yhä hylättyjä tai käyttämättömiä aloja. LAATIKKO 2 YHTENÄISEN PINTA-ALATUEN MAKSAMINEN KÄYTTÄMÄTTÖMÄSTÄ MAASTA Romaniassa yhtenäistä pinta-alatukea varten ilmoitetun maatalousmaan osuus on lisääntynyt vuodesta 2007 alkaen. Siellä lohkot katsottiin tukikelpoisiksi, vaikka niillä ei harjoitettu maataloustoimintaa (kuva 1). Viranomaiset eivät ole vielä määrittäneet selkeitä ja yksiselitteisiä ehtoja, joiden perusteella hylätystä maasta, jonka viljelijät aikovat ottaa uudelleen viljelykäyttöön, tulee tukikelpoista. +++++ TIFF +++++ Bulgariassa viranomaiset asettavat tukikelpoisuuden vähimmäisehdoksi sen, että pysyvällä laitumella laidunnetaan eläimiä tai että nurmi leikataan ainakin kerran vuodessa. Käytännössä viranomaiset kuitenkin hyväksyvät täysin lohkoja, joilla harjoitetaan vain erittäin vähäistä maataloustoimintaa tai joilla ei harjoiteta lainkaan maataloustoimintaa (esim. lohkoilla vain käy koti- tai villieläimiä). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi lisäksi, että joissakin tapauksissa yhtenäistä pinta-alatukea oli maksettu lohkoista, joiden osalta ei ollut näyttöä siitä, että niillä olisi ikinä harjoitettu maataloustoimintaa (kuva 2). +++++ TIFF +++++ Puolassa hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusten mukaisesti toiminnan on oltava viljelymaalla säännöllistä. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että yhtenäistä pinta-alatukea oli maksettu kuvassa 3 näkyvästä käyttämättömästä viljelymaasta. Vastaavanlaisia tilanteita tuli tilintarkastustuomioistuimen eteen usein tarkastuskäynnin kohteena olleiden edunsaajien luona. Yhtenäisen pinta-alatuen saajat saivat suurimmassa osassa tapauksia täyden tukimaksun tai tukea vähennettiin varsin kohtuullisesti, vaikka viranomaiset havaitsivat, että viljelijät eivät olleet käyttäneet maataan useaan vuoteen. +++++ TIFF +++++ Unkarissa lohkon tukikelpoiseksi katsominen ei edellytä viljelijöiltä muuta maataloustoimintaa kuin rikkaruohojen torjumista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa viljelijät vuokrasivat laajoja alueita osittain luonnonvaraista laidunmaata ja saivat yhtenäistä pinta-alatukea käyttämättä maata lainkaan viljelyyn. Se, että alalla ei harjoiteta lainkaan maataloustoimintaa, alentaa lisäksi maan ympäristöllistä arvoa (kuva 4). +++++ TIFF +++++ 43. Lohkon arvioiminen yhtenäiseen pinta-alatukeen oikeutetuksi riippuu siitä, ovatko jäsenvaltiot määrittäneet tukikelpoisuusehdot ja maataloustoiminnan vähimmäisstandardit; ovatko jäsenvaltioiden määritelmät selkeitä; miten luotettavalla tavalla kansalliset viranomaiset voivat vahvistaa, missä kunnossa lohko oli 30. päivältä kesäkuuta 2003, ja miten tarkasti kansalliset viranomaiset tarkastavat tilanteen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi näiden tekijöiden perusteella monenlaisia tilanteita, jotka johtivat viljelijöiden eriarvoiseen kohteluun kaikissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa. YHTENÄISEN PINTA-ALATUEN OSUUS VILJELIJÖIDEN TULOISTA ON HUOMATTAVA, MUTTA TUESTA HYÖTYVÄT LÄHINNÄ SUURET TILAT YLEISESTI OTTAEN YHTENÄINEN PINTA-ALATUKI ON TILOJEN TULOTUKEA UUSISSA JÄSENVALTIOISSA… 44. Tarkoituksena on, että yhtenäinen pinta-alatuki olisi viljelijöiden tulotukea, mutta tätä tavoitetta ei ole tarkemmin määritelty toivotun tukitason tai tuen jakautumisen osalta. 45. Kaudella 2004–2010 (varainhoitovuosina 2005–2011) viljelijät saivat uusissa jäsenvaltioissa yhtenäistä pinta-alatukea noin 21,5 miljardia euroa [24]. Vuonna 2010 edunsaajia oli noin 3 miljoonaa ja tilakohtainen yhtenäinen pinta-alatuki oli keskimäärin 1668 euroa [25]. Kaikki yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmää soveltavat jäsenvaltiot käyttivät suurimman osan niille tarkoitetuista määrärahoista. Yleisesti ottaen yhtenäinen pinta-alatuki täten lisäsi viljelijöiden tuloja [26]. 46. Tuoreimmassa viljelijöiden tuloista tekemässään analyysissa komissio toteaa, että vuonna 2009 tulotaso laski huomattavasti vallitsevan talouskriisin vuoksi, mutta silti viljelijöiden tulotaso EU-12-jäsenvaltioissa (eli yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmää soveltavat jäsenvaltiot sekä Malta ja Slovenia) on pysynyt selvästi liittymistä edeltävän tulotason yläpuolella. Vuotuista työyksikköä kohti lasketut tulot kasvoivat yleisesti ottaen 34 prosenttia vuosina 2004–2009 [27]. Kasvu johtuu siitä, että hinnat ovat yhtenäismarkkinoilla korkeammat ja maatalousalan julkinen tuki on kasvanut. 47. Yhtenäistä pinta-alatukea voidaan pitää kyseisten jäsenvaltioiden viljelijöiden nettotulojen tärkeimpänä osatekijänä, kuten kaaviossa 1 esitetään. 48. Maataloustulojen kehityksessä on kuitenkin suuria eroja jäsenvaltioiden välillä. Puolassa kehitys on yleisesti ottaen myönteinen, mutta Unkarissa ja Slovakiassa yhtenäisen pinta-alatuen käyttöönotosta huolimatta maataloustuotannon nettolisäarvo laski huomattavasti. KAAVIO 1 YHTENÄISEN PINTA-ALATUEN, MUIDEN TUKIEN JA MAATALOUDEN YRITTÄJÄTULON KEHITYS KAIKISSA YHTENÄISEN PINTA-ALATUEN JÄRJESTELMÄÄ SOVELTAVISSA JÄSENVALTIOISSA (ARVO NYKYHINNOISSA) +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin maatalouden taloustilien (Eurostat) perusteella. ...MUTTA TUEN VAIKUTUS VAIHTELEE TILAN KOON JA TYYPIN MUKAAN SEKÄ JÄSENVALTIOITTAIN 49. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että kaikissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa, yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmää soveltavissa jäsenvaltioissa järjestelmän pinta-alaperusteisuus [28] ja maatalousalan rakenteen kaksinaisuus johtivat siihen, että tuki keskittyi eritoten suuremmille tiloille, kun taas pienemmille tiloille maksettu tuki jäi joskus varsin pieneksi [29]. Merkittävä määrä viljelijöitä ei saa yhtenäistä pinta-alatukea lainkaan, koska heidän tilansa tukikelpoinen ala on liian pieni. Keskittyminen on erityisen ilmeistä Bulgariassa, jossa vuonna 2010 tiloista 2 prosenttia sai yli puolet yhtenäisen pinta-alatuen kansallisista määrärahoista. 50. Tilatukijärjestelmä on ristiriitainen, sillä toisaalta sen avulla on tarkoitus antaa tuottajakohtaista tulotukea ja toisaalta tilatuen jakamisessa ei oteta huomioon edunsaajan erityisolosuhteita. 51. Vuonna 2010 yhtenäisen pinta-alatuen edunsaajista kaikkiaan 98 prosenttia sai tukea alle 10000 euroa, mikä vastaa 49:ää prosenttia tukimaksujen kokonaisarvosta. Sitä vastoin edunsaajista 0,2 prosenttia sai tukea yli 100000 euroa eli 24 prosenttia tukimaksujen kokonaisarvosta. 52. Toisin kuin tilatukijärjestelmässä yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmää koskevassa lainsäädäntökehyksessä ei ole vaihtoehtoa, joka mahdollistaisi tukimaksujen erittelyn jäsenvaltiossa ja jossa otettaisiin täten paremmin huomioon alueiden maatalouspotentiaali tai ympäristökriteerejä. Tästä syystä yhtenäinen pinta-alatuki on yksinkertainen, helposti täytäntöönpantava järjestelmä, joka ei kuitenkaan salli tukimaksujen kohdentamista alueiden erityistarpeisiin. 53. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi Unkarissa, Romaniassa ja Slovakiassa, että edunsaajat voivat saada hyvän tuoton yhtenäisen pinta-alatuen maksuista, kun ne vuokrasivat tai ostivat maatalousmaata ryhtymättä aktiiviseen viljelyyn ja harjoittamatta minkäänlaista erityistä toimintaa alalla. Tällaisissa tapauksissa yhtenäisellä pinta-alatuella ei edesauteta maatalouden tuottavuuden lisäämistä koskevaa perussopimuksen tavoitetta [30]. 54. Yhtenäisen pinta-alatuen vaikutus tilan tuloihin vaihtelee huomattavasti myös tilatyypeittäin. Erityisesti Euroopan unioniin liittymisen myötä eläintuotanto supistui rajusti monissa uusissa jäsenvaltioissa, kun monilla eläintenkasvattajilla ei ollut mahdollista saada yhtenäistä pinta-alatukea tai heidän tuensaantimahdollisuutensa olivat vain vähäiset, koska heillä ei ollut lainkaan tai heillä oli vain erittäin vähän maatalousmaata. 55. Uudet jäsenvaltiot voisivat ottaa erityistarpeet huomioon maksamalla täydentäviä kansallisia suoria tukia. Lisäksi neuvosto antoi jäsenvaltioille vuonna 2009 YMP:n terveystarkastuksen yhteydessä mahdollisuuden käyttää osa kansallisista yhtenäisen pinta-alatuen määrärahoista ottaakseen huomioon tietyille viljelijöille aiheutuvat erityishaitat esim. taloudellisesti haavoittuvilla tai ympäristöllisesti herkillä alueilla taikka taloudellisesti haavoittuvia maatalouden muotoja harjoitettaessa [31]. Kaikki tarkastuskäynnin kohteena olleet uudet jäsenvaltiot käyttivät tätä vaihtoehtoa hyväkseen tavalla tai toisella. Vaihtoehto tuli kuitenkin saataville vasta vuodesta 2010 alkaen, joten sen vaikutusta viljelijöiden tulojen jakautumiseen ei ole vielä arvioitu. KAAVIO 2 YHTENÄISENÄ PINTA-ALATUKENA MAKSETTAVAN TULOTUEN JAKAUTUMINEN VUONNA 2010 (EUROINA) +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan komissiolta saatujen maksutietojen (CATS-tietokanta) perusteella. YHTENÄISEN PINTA-ALATUEN VAIKUTUSTA TILOJEN RAKENNEUUDISTUKSEEN JA TEHOSTAMISEEN EI OLE VIELÄ ARVIOITU 56. Hehtaarikohtaisen yhtenäisen pinta-alatuen taso uusissa jäsenvaltioissa vahvistettiin siten, että se ei estäisi maatalousalalla tarvittavaa rakenneuudistusta ja että maaseutuyhteisöissä ei aiheutettaisi huomattavia tuloeroja ja sosiaalisia vääristymiä. Komissio totesi, että alhaisen tason suorien tukien käyttöönotto edistäisi maataloustulon vakauttamista eikä vaarantaisi rakenneuudistusprosessia [32]. 57. Komissio ei kuitenkaan ole vielä analysoinut yhtenäisen pinta-alatuen vaikutuksia rakenneuudistukseen eikä tilojen tuottavuuteen ja kannattavuuteen uusissa jäsenvaltioissa. RAKENTEELLISET HEIKKOUDET VAIKUTTAVAT EDELLEEN KIELTEISESTI TILOJEN TULOIHIN 58. Erilaiset selvitykset ja tilintarkastustuomioistuimen omat havainnot osoittavat, että rakenteelliset tekijät, kuten maanomistajuuden pirstaleisuus, tilojen alhainen tekninen taso, riittämättömät varastointimahdollisuudet, kehittymättömät elintarvikkeiden jalostusvalmiudet, puute pätevistä työntekijöistä tai rahoituksensaantivaikeudet vaikuttavat kielteisesti yhtenäisen pinta-alatuen oletettuun vaikutukseen tilojen uudenaikaistamisen ja elinkelpoisuuteen [33]. MUITA YHTENÄISEN PINTA-ALATUEN VAIKUTTAVUUTEEN KIELTEISESTI VAIKUTTAVIA TEKIJÖITÄ 59. Yhtenäisen pinta-alatuen vaikuttavuus tilojen tulotukena voi vähentyä, jos tuki on "aktivoitu" maan hintoihin tai vuokriin. Tämä tarkoittaa, että viljelijöiden on maksettava korkeampaa hintaa tai vuokraa maasta ainoas-taan siksi, että he saavat yhtenäistä pinta-alatukea. Tämä vähentää tuen vaikuttavuutta ja voi vaikuttaa kielteisesti maatilojen kannattavuuteen [34]. 60. Bulgariassa, Unkarissa, Slovakiassa ja tietyillä alueilla Puolassa ja Romaniassa vuokrataan laajoja aloja maatalousmaata [35]. Komissio ei ole vielä arvioinut erityisesti vaikutusta, joka yhtenäisen pinta-alatuen käyttöönotolla oli maan hintoihin ja vuokriin uusissa jäsenvaltioissa. Saatavilla olevat selvitykset osoittavat kuitenkin, että yhtenäisen pinta-alatuen maksuilla oli tilastollisesti merkittävä vaikutus maavuokriin [36], vaikka maatalousmaamarkkinat eivät vielä toimi kaikissa uusissa jäsenvaltioissa täysimääräisesti. Yhtenäisen pinta-alatuen maksujen kokonaisvaikutus maan hintoihin ja vuokriin ei täten kenties ole vielä täysin nähtävissä [37]. LAATIKKO 3 YHTENÄISEN PINTA-ALATUEN VAIKUTUS VUOKRAEHTOIHIN JA VUOKRIIN Tilintarkastustuomioistuin havaitsi Puolassa ja Unkarissa, että valtion omistaman maan vuokrat olivat nousseet rajusti, kun kyseessä oli maatalouden kannalta vähäarvoinen maa, kuten heikkotuottoinen laidunmaa. Ennen vuotta 2004 tällaista maata käyttivät perinteisesti lampaiden kasvattajat, jotka eivät joko maksaneet sen käytöstä lainkaan tai maksoivat erittäin alhaista vuokraa, mutta yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän käyttöönoton ansiosta tällaisen maan kysyntä kasvoi. Syynä ei ole maatalousmarkkinoilla vallitseva tilanne vaan se, että alaan suhteutettu yhtenäinen pinta-alatuki takaa korkean tukitason suhteessa maan alhaiseen tuottoarvoon. Viranomaiset alkoivat järjestää vuokrasopimuksia koskevia julkisia tarjouskilpailuja. Tästä seurasi, että vuokrataso kohosi huomattavasti, mikä vaikutti kaikkiin tällaista maata käyttäviin viljelijöihin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi Unkarissa ja Romaniassa vuokrasopimuksia, joissa vuokra ilmaistiin suoraan tiettynä prosenttiosuutena yhtenäisen pinta-alatuen määrästä ja/tai täydentävistä kansallisista suorista tuista. Vuokran määrä nousi siis suhteessa kyseisten tukien määrän kehitykseen. Vuokra voi esimerkiksi muodostua hehtaarikohtaisesta kiinteästä määrästä, johon lisätään koko yhtenäisen pinta-alatuen määrä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että Unkarissa maata vuokranneet viljelijät pystyivät tekemään tai jatkamaan vuokrasopimuksia sillä ehdolla, että he siirtävät uuden mahdollisen tukijärjestelmän yhteydessä heille myönnettävät tukioikeudet maksutta maanomistajalle. TUKIOIKEUKSIIN PERUSTUVAN TUKIJÄRJESTELMÄN KÄYTTÖÖNOTTOA EI OLE VALMISTELTU 61. Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmää oli alun perin tarkoitus soveltaa siihen saakka, kunnes uudet jäsenvaltiot voisivat hallinnoida vaikuttavalla tavalla ja viimeistään [38] vuonna 2009 suoria tukia, joita jo sovellettiin EU-15-maissa. Neuvosto pidensi vuonna 2006 yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän mahdollista kestoa vuoden 2010 loppuun saakka [39]. YMP:n vuonna 2008 toteutetun terveystarkastuksen yhteydessä neuvosto kuitenkin pidensi jälleen tilatukijärjestelmän käyttöönottoa edeltävää siirtymäkautta vuoden 2013 loppuun saakka. Täten jäsenvaltiot voivat hyötyä yksinkertaisen järjestelmän eduista, mutta niitä ei kannustettu valmistautumaan tukioikeusperusteisen järjestelmän käyttöönottoon. 62. Tarkastuksen kohteena olleista maista ainoastaan Unkari teki jotain konkreettisesti korvatakseen yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän tilatukijärjestelmällä vuodesta 2009 alkaen. Unkarin perustuslakituomioistuimen antaman tuomion vuoksi erityistä kansallista täytäntöönpanomallia ei kuitenkaan voitu ottaa käyttöön. Tämän jälkeen kansalliset viranomaiset eivät ole tehneet tilatukijärjestelmän käyttöönottoon tähtääviä aloitteita. 63. Komissio teki lokakuussa 2011 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista uusista säännöistä [40]. Ehdotuksen mukaan perustukijärjestelmä korvaisi sekä yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän että tilatukijärjestelmän vuodesta 2014 alkaen. Kyseessä on edelleen tukioikeuksiin perustuva järjestelmä. Viljelijöillä olisi näin ollen oltava tukioikeuksia ja heidän olisi ilmoitettava käytössään olevat tukikelpoiset hehtaarit saadakseen tukea. Jaetun hallinnoinnin järjestelmässä kansallisten viranomaisten olisi myönnettävä tukioikeudet viljelijöille vuonna 2014 ja hallinnoitava niitä seuraavina vuosina. 64. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kansalliset viranomaiset ja viljelijät eivät nykyään tunne tukioikeusperusteisia suorien tukien järjestelmiä juuri lainkaan. Komissio ja kansalliset viranomaiset eivät kumpikaan ole aktiivisesti valmistelleet hallintoelimiä ja viljelijöitä tukiperusteiseen järjestelmään siirtymiseen. Tarkastuksen aikana vuonna 2011 Puolan viranomaiset olivat vasta aloittaneet keskustasolla tutustumisen tukioikeuksiin perustuvaan tukeen (nykyään tilatukijärjestelmä), mutta eivät olleet tehneet mitään yksilöidäkseen järjestelmällisesti, mitä kyseisen järjestelmän vuodesta 2013 alkava hallinnointi teknisesti vaatii. Bulga-rian viranomaiset valmistelivat arviointia, joka koski tilatukijärjestelmään siirtymisen vaikutusta hallintoon ja viljelijöihin. Romaniassa viranomaiset olivat maaliskuussa 2012 aloittaneet kahdenväliset neuvottelut komission edustajien kanssa ja kuulleet viljelijöitä. Slovakiassa viranomaiset olivat vuodesta 2009 alkaen ainoastaan analysoineet tilatukijärjestelmään siirtymisen taloudellisia vaikutuksia, mutta päättivät kuitenkin jatkaa yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän soveltamista vuoteen 2013 saakka. 65. Kun tilatukijärjestelmä otettiin käyttöön EU-15-jäsenvaltioissa, kansallisilla hallintoelimillä oli ainakin 20 kuukautta aikaa valmistella siirtymistä tuotantosidonnaisesta tuesta uuteen järjestelmään. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin totesi varainhoitovuosia 2006 ja 2007 koskevissa vuosikertomuksissaan, että tukioikeusperusteisen järjestelmän täytäntöönpanopuutteet olivat joskus johtaneet siihen, että viljelijät saivat tuen huomattavalla viipeellä [41]. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan näin ollen riskinä on, että tukioikeusperusteisen tuen käyttöönoton riittämätön valmistelu voisi johtaa samanlaisiin vaikeuksiin yhtenäistä pinta-alatukea soveltavissa jäsenvaltioissa. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 66. Yhtenäinen pinta-alatuki on helposti hallinnoitava järjestelmä, jonka avulla Euroopan unioniin vuosina 2004 ja 2007 liittyneet uudet jäsenvaltiot pystyivät maksamaan tulotukea viljelijöilleen. Tuki oli maataloustuotannosta riippumatonta; täten valmistauduttiin myös YMP:n vuoden 2003 uudistuksen tavoitteisiin, joiden avulla oli määrä lisätä viljelijöiden markkinasuuntautuneisuutta ja asettaa tuen maksamisen ehdoksi täydentävien ehtojen noudattaminen. 67. Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän rakenne ja jäsenvaltioilta edellytetty yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän yksityiskohtainen täytäntöönpano johtivat kuitenkin useisiin kyseenalaisiin tilanteisiin sen osalta, miten tuen oletettu edunsaaja määritettiin, tukikelpoiset alat yksilöitiin ja koko viljelijäväestölle tarkoitettu tuki jakautui. Tukea jaetaan viljelijöille tilatuen lailla tilojen pinta-alan perusteella. Järjestelmässä ei oteta huomioon maataloustoiminnan alueellisia erityisominaisuuksia eikä sitä, miten viljelijät osallistuvat julkishyödykkeiden tuotantoon. Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän vaikutusta maatalousalan rakenneuudistukseen ei ole vielä arvioitu ja jatkuvat rakenteelliset puutteet vaikuttavat edelleen kielteisesti monien viljelijöiden tuloihin. Lopuksi voidaan todeta, että nykyiset yhtenäistä pinta-alatukea soveltavat jäsenvaltiot eivät olleet vielä valmistautuneet tukioikeuksiin perustuvan tulotukijärjestelmän käyttöönottoon vuoden 2013 jälkeen. Täten neuvosto ja parlamentti voisivat kenties harkita, olisiko kyseisiä osa-alueita arvioitava jäljempänä esitettävien suositusten perusteella tulevan YMP:n uudistuksen valmisteluvaiheessa. EDUNSAAJAT, TUKIKELPOINEN MAA JA MAATALOUSTOIMINTA 68. Tilatukea koskevassa kertomuksessaan tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että "viljelijöitä" ja tuen maksamista edunsaajille, jotka joko eivät harjoita maataloutta tai joiden maataloustoiminta on vähäistä, ei ollut määritelty riittävän hyvin. Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmästä voitiin tämän tarkastuksen perusteella tehdä samat johtopäätökset. Lisäksi tietyissä tarkastetuissa jäsenvaltioissa yhtenäistä pinta-alatukea (ja tulotukea) maksettiin lain mukaan myös julkisyhteisöille, jotka hallinnoivat valtion maata mutta eivät muutoin harjoittaneet maataloutta. 69. Yhtenäistä pinta-alatukea saavat jäsenvaltiot eivät yksilöineet tarkasti tukikelpoisia aloja ja tukea maksettiin käyttämättömien lohkojen tai muuhun kuin maataloustoimintaan käytetyn maan perusteella. SUOSITUS NRO 1 Tilintarkastustuomioistuin suosittaa toistamiseen, että viljelijöiden tulotuki olisi osoitettava aktiiviselle viljelijälle, jonka harjoittama maataloustoiminta on konkreettista ja säännöllistä. Erityisesti valtion maita hallinnoivat julkisyhteisöt, jotka eivät muutoin harjoita maataloustoimintaa, olisi suljettava yhtenäisen pinta-alatuen ulkopuolelle. SUOSITUS NRO 2 Maa-alan tukikelpoisuus olisi määritettävä selkeästi ja sen olisi rajoituttava lohkoihin, joilla edellytetään konkreettista ja säännöllistä maataloustoimintaa hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusta koskevien standardien mukaisesti. Tukioikeuksiin perustuvan järjestelmän käyttöönoton myötä tukioikeuksia olisi myönnettävä ainoastaan tällaisille lohkoille. TILATUEN JAKAUTUMINEN 70. Yhtenäisen pinta-alatuen jaon pääasiallisena perustana on viljelijöiden käytössä olevien viljelylohkojen pinta-ala. Jaossa ei oteta lainkaan huo-mioon maataloustoiminnan alueellisia ominaisuuksia eikä sitä, tuottavatko viljelijät panoksellaan julkishyödykkeitä. 71. Suurimmassa osassa uusia jäsenvaltioita maatalouden rakenne on kaksijakoinen: valtaosa viljelijöistä saa vain erittäin pieniä määriä tukea, kun taas pieni määrä suuria edunsaajia saa suurimman osan tuesta. SUOSITUS NRO 3 Tukea olisi pyrittävä jakamaan tasapuolisemmin viljelijöiden kesken joko asettamalla rajat suuremmille yksittäisille tukimaksuille tai ottamalla huomioon tilojen erityisolosuhteet eri alueilla. YHTENÄISEN PINTA-ALATUEN JÄRJESTELMÄN ASEMA MAATALOUSALAN RAKENNEUUDISTUKSESSA 72. Tuen taso on noussut vuosittain uusien jäsenvaltioiden liityttyä Euroopan unioniin. Kasvu jatkuu yhä unioniin vuonna 2004 liittyneiden jäsenvaltioiden osalta vuoteen 2013 ja vuonna 2007 liittyneiden osalta vuoteen 2016. Nykyisen tukitason ja tulevien lisäysten vaikutusta maatalousalan rakenneuudistukseen ja tilojen tehokkuuteen ei kuitenkaan vielä tunneta. Tilojen tuloihin vaikuttavat rakenteelliset puutteet 73. Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmää soveltavien jäsenvaltioiden maatalousekonomian jatkuvat rakenteelliset heikkoudet voivat vaikuttaa suorien tukien vaikuttavuuteen ja tehokkuuteen pitkällä aikavälillä. Tuen osittainen aktivointi maan hintoihin ja vuokriin 74. Yhtenäinen pinta-alatuki liittyy läheisesti viljelijän käytössä olevaan alaan, joten tuki voi nostaa maan tai maan vuokraamisen hintaa ja täten vähentää tuen vaikuttavuutta. SUOSITUS NRO 4 Komission olisi analysoitava, missä määrin suorien tukien vaikuttavuus ja tehokkuus kärsii rakenteellisista heikkouksista ja maan hinnoista. Komission olisi analyysinsä pohjalta harkittava maatalousalan uudelleenjärjestelyyn ja kilpailukyvyn lisäämiseen tähtääviä täydentäviä toimenpiteitä. YHTENÄISEN PINTA-ALATUEN JÄRJESTELMÄN SIIRTYMÄKAUSILUONNE JA TUKIOIKEUKSIIN PERUSTUVAN TUEN KÄYTTÖÖNOTON VALMISTELU 75. Yhtenäinen pinta-alatuki määritellään siirtymäkauden järjestelmäksi, joka on määrä korvata uudella tukioikeuksiin perustuvalla järjestelmällä. Useimmat yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmää soveltavat jäsenvaltiot eivät kuitenkaan ole valmistautuneet ottamaan käyttöön tämäntyyppistä järjestelmää. Tilatukijärjestelmän käyttöönotosta EU-15-jäsenvaltioissa saatu kokemus on osoittanut, että tukioikeuksiin perustuvan tuen täytäntöönpanon vuoksi tuet maksettiin viljelijöille huomattavalla viipeellä. SUOSITUS NRO 5 Komission olisi tuettava jäsenvaltioita aktiivisesti ja seurattava tarkemmin, miten jäsenvaltiot valmistautuvat tulevan tukioikeuksiin perustuvan järjestelmän käyttöönottoon. Erityisesti sen olisi autettava jäsenvaltioita yksilöimään kansallisia viranomaisia ja viljelijöitä koskevat keskeiset vaatimukset. Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Ioannis SARMASIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 10. lokakuuta 2012 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira presidentti [1] Erityiskertomus nro 5/2011 "Miten tilatukijärjestelmän varainhoitoa voitaisiin parantaa?" (http.//eca.europa.eu). [2] Tämä tarkoittaa, että viljelijöille maksettavien tukien ehtona on, että he noudattavat lakisääteisinä hoitovaatimuksina tunnettuja ympäristöön, elintarvikkeiden turvallisuuteen, eläinten terveyteen ja hyvinvointiin liittyviä perusstandardeja tiloillaan ja pitävät maansa maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa. [3] Neuvoston päätös 2004/281/EY, tehty 22 päivänä maaliskuuta 2004, Tšekin tasavallan, Viron tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Unkarin tasavallan, Maltan tasavallan, Puolan tasavallan, Slovenian tasavallan ja Slovakian tasavallan liittymisehtoja ja niiden sopimusten mukautuksia, joihin Euroopan unioni perustuu, koskevan asiakirjan mukauttamisesta yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen vuoksi (EUVL L 93, 30.3.2004, s. 1). [4] KOM(2011) 625, lopullinen/2, 19. lokakuuta 2011. Ehdotus asetukseksi yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä. [5] Neuvoston asetus (EY) N:o 73/2009, annettu 19 päivänä tammikuuta 2009, yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (EY) N:o 1290/2005, (EY) N:o 247/2006, (EY) N:o 378/2007 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1782/2003 kumoamisesta (EUVL L 30, 31.1.2009, s. 16), 1 artiklan c alakohta ja 124 artiklan 2 kohta. [6] Asetus (EY) N:o 73/2009, 124 artiklan 4 kohta. [7] Asetus (EY) N:o 73/2009, 124 artiklan 1 kohta. [8] Tämä käsite määritellään maatilojen rakennetutkimuksista 30 päivänä marraskuuta 2009 annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 1200/2009 (EUVL L 329, 15.12.2009, s. 1). [9] Asetus (EY) N:o 73/2009, 132 artikla. [10] Ks. liite II. [11] Asetus (EY) N:o 73/2009, 1 artiklan c alakohta. [12] Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus, 39 artikla: "1.Yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteena on:a)lisätä maatalouden tuottavuutta edistämällä teknistä kehitystä sekä varmistamalla, että maataloustuotantoa kehitetään järkiperäisesti ja että tuotannontekijöitä, varsinkin työvoimaa, hyödynnetään parhaalla mahdollisella tavalla;b)taata näin maatalousväestölle kohtuullinen elintaso erityisesti lisäämällä maataloudessa työskentelevien henkeä kohti laskettuja tuloja;c)vakauttaa markkinat;d)varmistaa tarvikkeiden saatavuus;e)taata kohtuulliset kuluttajahinnat.2.Yhteistä maatalouspolitiikkaa ja sen mahdollisia erityismenetelmiä suunniteltaessa otetaan huomioon: a)maatalouselinkeinon erityisluonne, joka johtuu maatalouden yhteiskunnallisesta rakenteesta sekä eri maatalousalueiden välisistä rakenteellisista eroista ja luonnonolojen eroista;b)tarve toteuttaa aiheelliset mukautukset asteittain;c)se, että maatalous on jäsenvaltioissa tuotannonala, joka liittyy läheisesti talouteen kokonaisuudessaan." [13] Asetus (EY) N:o 73/2009, 2 artikla. [14] Erityiskertomus nro 5/2011. [15] Asetus (EY) N:o 73/2009, 34 artikla. [16] Kansallisella maksajavirastolla ei ollut tarkkoja tietoja siitä, kuinka laajalle sotilaskäyttöön tarkoitetulle alueelle yhtenäistä pinta-alatukea oli maksettu. [17] Hakuvuonna 2010 valtion elimet saivat suoraan noin 13,8 miljoonaa euroa lähes 82000 hehtaarilta maata, josta kymmenen kansallispuistoa oli ilmoittanut yli 27000 hehtaaria ja josta valtionkonttorille maksettiin yhtenäistä pinta-alatukea 4,3 miljoonaa euroa. [18] Maatalousalat, joiden osalta voidaan hakea yhtenäistä pinta-alatukea, vahvistetaan neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä sen IV ja V osastossa säädettyjen viljelijätukijärjestelmien osalta 29 päivänä lokakuuta 2009 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1121/2009 VIII liitteessä (EUVL L 316, 2.12.2009, s. 27). Vuotta 2010 edeltäneitä hakuvuosia varten alat vahvistettiin neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 soveltamista koskevissa yksityiskohtaisissa säännöissä, jotka koskevat mainitun asetuksen IV ja IV a osastossa säädettyjä tukijärjestelmiä sekä kesannoidun maan käyttöä raaka-aineiden tuottamiseen 29 päivänä lokakuuta 2004 annetussa komission asetuksen (EY) N:o 1973/2004 XXI liitteessä (EUVL L 345, 20.11.2004, s. 1). [19] Ks. taulukko. [20] Komission asetus (EY) N:o 1122/2009, annettu 30 päivänä marraskuuta 2009, neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä mainitussa asetuksessa säädettyjen viljelijöiden suorien tukien järjestelmien mukaisten täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän osalta sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä viinialalle säädetyn tukijärjestelmän mukaisten täydentävien ehtojen osalta, 6 artikla (EUVL L 316, 2.12.2009, s. 65). [21] Asetus (EY) N:o 73/2009, 124 artiklan 1 kohta. [22] Asetus (EY) N:o 73/2009, 124 artiklan 1 kohta. [23] Komission asetukset (EY) N:o 993/2007 (EUVL L 222, 28.8.2007, s. 10), N:o 316/2009 (EUVL L 100, 18.4.2009, s. 3). Kummallakin asetuksella muutetaan asetusta (EY) No 1973/2004 ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen (EY) N:o 1121/2009 muuttamisesta annettua komission asetusta (EU) No 387/2010 (EUVL L 114, 7.5.2010, s. 1). [24] Varainhoitovuosi- ja jäsenvaltiokohtaiset tukimäärät esitetään liitteessä II. [25] Ks. liite III. [26] Kun mitataan maatalousalan suoran tulotuen kokonaistasoa, määrään on lisättävä täydentävät kansalliset suorat tuet. Komission mukaan niiden osuus kyseisellä kaudella oli 13,4 miljardia euroa. [27] Komission asiakirja: "Developments in the income situation of the EU agricultural sector" (EU:n maatalousalan tulotilanteen kehitys), Bryssel 2010, http://ec.europa.eu/agriculture/rica/pdf/hc0301_income.pdf. Tulo mitataan vuotuisina työyksikköinä. Työyksikkö tarkoittaa yksinkertaistettuna yhtä henkilöä, jonka maatila työllistää täysiaikaisesti. [28] Ks. kohta 8. [29] Yhtenäisen pinta-alatuen jakautuminen, ks. liite III. [30] Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus, 39 artikla. [31] Asetus (EY) N:o 73/2009, 68 artiklan 1 kohta ja 131 artikla. [32] SEC(2002) 95 lopullinen, 30. tammikuuta 2002. Enlargement and Agriculture: Successfully integrating the new Member States into the CAP (laajentuminen ja maatalous: uusien jäsenvaltioiden integroiminen YMP:hen), 4.2 kohta. [33] Esimerkkitapaus Unkarista, ks. esim Udovecz, G., Popp, J., Potori, N., Hungarian Agriculture under pressure for adjustment, Budapest, 2007. Vuoden 2007 analyysin tuloksille saatiin vahvistus vuonna 2009 (Strategic dilemmas of Hungarian Agriculture and its chances on the market, Budapest, 2009) ja kävi ilmi, että Unkarin maatalousalalla esiintyy edelleen rakenteellisia ongelmia ja että kilpailukyky on heikko. Slovakian osalta, ks. Božik, M. et al., Economics of sustainable development in agriculture, food sector and rural areas in Slovak Republic, Bratislava, 2009. Romanian maatalouden tilanteesta ei ole saatavilla tarkkoja arviointeja. Romanian viranomaisten mukaan monien viljelijöiden on vaikea saada enemmän tuloja maataloustoiminnasta maanomistajuuden pirstaleisuuden ja elintarvikeketjussa esiintyvien rakenteellisten ongelmien vuoksi. Pirstaleisuudesta johtuen lohkoja on vaikea yhdistää laajemmiksi tuotantoyksiköiksi. Rakenteellisia ongelmia ovat mm. elintarvikkeiden jalostusvalmiuksien kehittymättömyys ja se, että elintarvikekauppiaat turvautuvat vähenevässä määrin kotimaisiin tuotteisiin. [34] Tilintarkastustuomioistuin oli jo pannut erään toisen tarkastuksen yhteydessä merkille, että erityisesti alueellisessa mallissa voitiin havaita samanlaisia vaikutuksia, kun tilatukijärjestelmä otettiin käyttöön EU-15-maissa: erityiskertomus nro 5/2011. [35] Slovakiassa vuona 2009 käytössä olleesta maatalousmaasta oli vuokrattu 82 prosenttia, kun taas Romaniassa vuokra-aste oli viimeisten saatavissa olevien lukujen (2007) mukaan ainoastaan 17 prosenttia. [36] Unkarilainen maatalousekonomian tutkimusinstituutti laski, että vuokramaan suuren osuuden vuoksi myös maanomistajien tuesta saama hyöty on merkittävä. He saavat tuesta 31 prosenttia; Kovacs, G. et al., The efficiency of agricultural subsidies, Budapest, 2008. Samoihin laskelmiin päädyttiin toisessa tutkimuksessa, joka koski Tšekin tasavaltaa, Viroa, Unkaria, Liettuaa, Latviaa, Puolaa ja Slovakiaa; Ciaian, P., Kancs, D., The capitalisation of Area Payments into Farmland Rents: Theory and Evidence from the New EU Member States, Bryssel, 2009. [37] Maatalousmaan vuokraamiseen tai hankintaan liittyy edelleen kansallisia rajoituksia (Unkarissa, Slovakiassa, Puolassa ja Romania) ja vuokrasopimukset ovat joskus erittäin pitkiä (Slovakiassa), joten Euroopan unioniin liittymisen vaikutus ei vielä näy täysimääräisesti maan hinnoissa ja vuokrissa. [38] Neuvoston asetus (EY) N:o 1782/2003, annettu 29 päivänä syyskuuta 2003, yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (ETY) N:o 2019/93, (EY) N:o 1452/2001, (EY) N:o 1453/2001, (EY) N:o 1454/2001, (EY) N:o 1868/94, (EY) N:o 1251/1999, (EY) N:o 1254/1999, (EY) N:o 1673/2000, (ETY) N:o 2358/71 ja (EY) N:o 2529/2001 muuttamisesta (EUVL L 270, 21.10.2003, s. 1), 143 b artiklan 9 kohta. [39] Neuvoston asetus (EY) N:o 2012/2006, annettu 19 päivänä joulukuuta 2006, asetuksen (EY) N:o 1782/2003 muuttamisesta ja oikaisemisesta (EUVL L 384, 29.12.2006 s. 8). [40] KOM(2011) 625 lopullinen/2, 19. lokakuuta 2011. [41] Ks. vuosikertomus varainhoitovuodelta 2006, kohdat 5.33–5.38 ja vuosikertomus varainhoitovuodelta 2007, kohdat 5.14 ja 5.21–5.25. -------------------------------------------------- LIITE I YHTENÄISEN PINTA-ALATUEN JÄRJESTELMÄN JA TILATUKIJÄRJESTELMÄN VERTAILU Sekä tilatukijärjestelmän että yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän tarkoituksena on antaa tulotukea viljelijöille. Molemmissa tapauksissa tuen perustana olevan maatalousmaan on oltava viljelijöiden käytössä tiettynä päivänä kunakin hakuvuonna ja ala on pidettävä maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa (asetuksessa (EY) N:o 73/2009 määritellyllä tavalla). Tilatukijärjestelmän ja yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän välillä on kuitenkin seuraavat kaksi keskeistä eroa: a) Tukioikeudet Tilatukijärjestelmässä tuella on kahdenlaisia määräytymisedellytyksiä: i) käytössä olevien tukikelpoisten hehtaarien määrä ja ii) viljelijän tukioikeuksien arvo. Tukioikeudet oikeuttavat kiinteään määrään hehtaarikohtaista tukea. Suurimmassa osassa tapauksia kunkin tukioikeuden arvo vastaa aiemmin viitekaudelle myönnetyn suoran tuen arvoa. Tukioikeuksia voi kaupata maa-alasta riippumatta. Yhtenäinen pinta-alatuki sitä vastoin määräytyy siten, että hehtaarikohtainen kiinteämääräinen tuki lasketaan vuosittain jakamalla kansalliset määrärahat asianomaisen jäsenvaltion käyttämää maatalousmaata kohti. Järjestelmässä ei ole tukioikeuksia. b) Tukikelpoisen alan määritelmä: hyvä viljelykunto ja hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimus Tilatukijärjestelmässä tuki maksetaan tilan maatalousmaalle, jolla harjoitetaan maataloustoimintaa (ala on pidettävä maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa). Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmässä sitä vastoin tukikelpoista on maatalousmaa, jota todella käytetään ja joka oli hyvässä viljelykunnossa 30. kesäkuuta 2003. Asetuksessa ei määritelty hyvän viljelykunnon käsitettä tarkemmin. Käytännön syistä johtuen käsitettä sovellettiin ainoastaan liittymisvaiheessa. Tarkoituksena oli sulkea käytössä olevan maatalousmaan ulkopuolelle kesäkuussa 2003 hylättynä olleet lohkot ja estää viljelijöitä hakemasta tukea maalle, jonka he olisivat ottaneet takaisin viljelykäyttöön kyseisen ajankohdan jälkeen. Niin ollen kyseessä on pelkkä historiallinen käsite, jota käytännössä sovelletaan enää ainoastaan jäljempänä mainittavissa kahdessa tapauksessa. Bulgarian ja Romanian osalta liittymisasiakirjassa ei mainittu kyseistä määräaikaa ( 30. kesäkuuta 2003) ja periaatteessa maan on oltava hyvässä viljelykunnossa joka vuosi. Hyvää viljelykuntoa koskevat standardit on määritelty ainoastaan Bulgariassa. Romaniassa viranomaiset eivät ole määrittäneet hyvää viljelykuntoa. Tästä seurasi, että käyttämättä olevia aloja ei suljettu maatalousmaan ulkopuolelle. Käytännön syistä olennainen käsite on nykyään hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimus, sillä viljelijöiden on noudatettava hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksia, jotta he olisivat oikeutettuja saamaan tuen täysimääräisenä joko tilatukijärjestelmän tai yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän kautta. -------------------------------------------------- LIITE II YHTENÄISEN PINTA-ALATUEN JÄRJESTELMÄSTÄ MAKSETTU TULOTUKI VARAINHOITOVUOSINA 2005–2011 Lähde: Euroopan maatalouden tukirahaston vuosikertomukset varainhoitovuosilta 2005–2011. (miljoonaa euroa) | Varainhoitovuosi | Bulgaria | Tšekin tasavalta | Viro | Kypros | Latvia | Liettua | Unkari | Puola | Romania | Slovakia | YHTEENSÄ | 2005 | 0,0 | 212,4 | 21,2 | 7,9 | 25,1 | 81,8 | 316,0 | 702,0 | 0,0 | 82,8 | 1449,2 | 2006 | 0,0 | 255,5 | 27,8 | 13,6 | 38,4 | 103,3 | 373,4 | 807,1 | 0,0 | 102,2 | 1721,3 | 2007 | 0,0 | 309,6 | 35,1 | 16,9 | 48,4 | 128,2 | 445,4 | 977,3 | 0,0 | 122,0 | 2082,9 | 2008 | 166,3 | 354,7 | 40,5 | 19,4 | 55,5 | 146,3 | 508,3 | 1123,9 | 420,1 | 139,5 | 2974,5 | 2009 | 208,5 | 437,3 | 50,6 | 24,6 | 69,5 | 183,5 | 639,4 | 1401,6 | 528,8 | 179,7 | 3723,5 | 2010 | 272,1 | 517,0 | 60,6 | 28,7 | 83,6 | 220,1 | 771,1 | 1671,6 | 611,0 | 225,2 | 4461,0 | 2011 | 289,7 | 580,6 | 70,5 | 29,9 | 95,1 | 261,1 | 831,7 | 1962,5 | 698,5 | 264,8 | 5084,4 | YHTEENSÄ | 936,6 | 2667,1 | 306,3 | 141,0 | 415,6 | 1124,3 | 3885,3 | 8646,0 | 2258,4 | 1116,2 | 21496,8 | -------------------------------------------------- LIITE III YHTENÄISEN PINTA-ALATUEN JÄRJESTELMÄSTÄ SAADUN TULOTUEN JAKAUTUMINEN (HAKUVUOSI 2010) Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan komissiolta saatujen maksutietojen (CATS-tietokanta) perusteella. Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmästä maksettavan tulotuen määrä vuodessa (euroa) | Edunsaajien lukumäärä | Bulgaria | Tšekin tasavalta | Viro | Kypros | Latvia | Liettua | Unkari | Puola | Romania | Slovakia | < 500 | 1761219 | 63377 | 3822 | 5662 | 22373 | 33144 | 92613 | 58940 | 520945 | 954443 | 5900 | ≥ 500 ja < 5000 | 1164925 | 21359 | 12724 | 8167 | 8779 | 29128 | 68918 | 94003 | 801055 | 114179 | 6613 | ≥ 5000 ja < 10000 | 62135 | 2608 | 3174 | 908 | 598 | 1522 | 4773 | 11170 | 30515 | 6055 | 812 | ≥ 10000 ja < 50000 | 46706 | 2952 | 3776 | 1101 | 420 | 1174 | 3348 | 11469 | 13450 | 7699 | 1317 | ≥ 50000 ja < 100000 | 6060 | 862 | 818 | 164 | 17 | 132 | 259 | 1031 | 1267 | 1125 | 385 | ≥ 100000 ja < 300000 | 4396 | 529 | 1170 | 90 | 4 | 45 | 145 | 771 | 566 | 440 | 636 | ≥ 300000 ja < 500000 | 746 | 26 | 303 | 6 | 0 | 2 | 10 | 184 | 56 | 30 | 129 | ≥ 500000 | 287 | 15 | 105 | 0 | 0 | 0 | 2 | 77 | 20 | 21 | 47 | YHTEENSÄ | 3046474 | 91728 | 25892 | 16098 | 32191 | 65147 | 170068 | 177645 | 1367874 | 1083992 | 15839 | --------------------------------------------------