PERUSTELUT

Tammikuussa 2019 julkaistussa komission kertomuksessa sijoittajien kansalaisuus- ja oleskeluoikeusjärjestelyistä Euroopan unionissa tuotiin esiin tällaisiin järjestelyihin liittyviä huolenaiheita, jotka koskevat erityisesti turvallisuutta, järjestäytyneen rikollisuuden soluttautumista, rahanpesua, terrorismin rahoitusta, veronkiertoa ja korruptiota. Siinä varoitettiin myös, että kun sijoittajien kansalaisuusjärjestelyjä toteuttavat sellaiset maat, joiden kansalaisilla on viisumivapaa pääsy unioniin, järjestelyjä voitaisiin käyttää tavanomaisen Schengen-viisumimenettelyn ja siihen liittyvän riskien perusteellisen arvioinnin kiertämiseen.

EU:n ja Vanuatun välistä viisumivapaussopimusta on sovellettu vuodesta 2015. Ennen vuotta 2015 Vanuatulla oli käytössä vain yksi sijoittajien kansalaisuusjärjestely, jonka välityksellä myönnettiin vähäinen määrä passeja. Vanuatu on kuitenkin vuodesta 2015 lähtien ottanut käyttöön uusia sijoittajien kansalaisuusjärjestelyjä, ja hyväksyttyjen hakijoiden määrä on kasvanut merkittävästi. Vanuatun viranomaisten mukaan tällä hetkellä käytössä on kaksi järjestelmää: Vanuatu Contribution Program ja Development Support Program. Maaliskuuhun 2021 mennessä Vanuatu oli myöntänyt sijoittajien kansalaisuusjärjestelyjen välityksellä yli 10 500 passia. Vanuatun parlamentti hyväksyi huhtikuussa 2021 uuden kansalaisuusjärjestelyn, jota ei ole vielä otettu käyttöön.

Komissio alkoi tutkia Vanuatun soveltamia järjestelyjä vuonna 2017, koska ne herättivät vakavia epäilyksiä erityisesti turvallisuuspuutteidensa johdosta. Komissio muistutti Vanuatun viranomaisia myös siitä, että viisumivapaussopimukseen sisältyy mahdollisuuksia keskeyttää sen soveltaminen. Komissio pyysi Vanuatun viranomaisilta vuonna 2017 myös tietoja järjestelyjen hallinnoinnista ja erityisesti hakijoille suoritettavasta turvallisuustutkinnasta. Vanuatun hallitus vakuutti komissiolle vuonna 2018, että turvallisuustutkintamenettelyihin sisältyi tarkistuksia Interpolin tietokannoista.

EU:n ja Vanuatun välillä 15. huhtikuuta 2019 käydyssä viidennessä vahvistetussa poliittisessa vuoropuhelussa EU toisti huolensa järjestelyistä, joilla Vanuatun kansalaisuuden voi saada sijoitusten kautta, ja totesi niillä voivan olla vaikutuksia viisumivapaussopimuksen kannalta. EU selvensi, että vaikka kansalaisuuden myöntämismenettelyt ovat Vanuatun suvereeneja päätöksiä, väärinkäytösten estämiseksi on olennaista suorittaa erittäin tiukat taustan tarkistukset.

Komission tietoon tuli heinäkuussa 2019, että eräille hakijoille oli myönnetty kansalaisuus Vanuatun toteuttaman sijoittajien kansalaisuusjärjestelyjen välityksellä siitä huolimatta, että heidät oli merkitty Interpolin tietokantoihin, ja että jotkut hakijat olivat esittäneet väärennettyjä asiakirjoja (erityisesti väärennettyjä puhtaita rikosrekisteritietoja), mitä Vanuatun viranomaiset eivät havainneet.

Komissio pyysi Vanuatun viranomaisilta kirjeitse lisätietoja järjestelyistä, turvallisuustutkintamenettelyistä ja kansalaisuuden myöntämisestä Interpolin seurantalistoilla oleville hakijoille. Kirjeissä varoitettiin jälleen mahdollisuudesta keskeyttää viisumivapaus.

EU viittasi Vanuatun kanssa 21. huhtikuuta 2021 käymässään kuudennessa vahvistetussa poliittisessa vuoropuhelussa jälleen siihen, että Vanuatun toteuttamilla sijoittajien kansalaisuusjärjestelyillä saattaa olla vaikutuksia viisumivapaussopimukseen, ja suositteli painokkaasti, että Vanuatu puuttuisi välittömästi tällaisiin järjestelyihin liittyviin mahdollisiin järjestäytyneen rikollisuuden soluttautumisen, rahanpesun, veronkierron ja korruption riskeihin. Vanuatu ilmoitti tämän poliittisen vuoropuhelun yhteydessä aikovansa toteuttaa näiden ongelmien ratkaisemiseksi uudistuksia, kuten tiivis yhteistyö eri sidosryhmien – erityisesti maan rahanpesun selvittelykeskuksen – kanssa ja passilain muuttaminen. Vanuatun hallitus ryhtyi kuitenkin huhtikuussa 2021 lisätoimiin uuden kansalaisuusohjelman perustamiseksi.

Komissio päätteli Vanuatulta saatujen tietojen perusteella, että sen soveltamissa sijoittajajärjestelyissä on vakavia heikkouksia ja turvallisuuspuutteita, jotka voivat aiheuttaa riskin EU:n ja sen jäsenvaltioiden sisäiselle turvallisuudelle. Erityisesti hakemusten keskimääräinen käsittelyaika on liian lyhyt perusteellisen tutkinnan tekemiseksi, eikä ennen kansalaisuuden myöntämistä vaihdeta järjestelmällisesti tietoja hakijan alkuperämaan tai pääasiallisen aiemman asuinmaan kanssa. Lisäksi järjestelyissä ei aseteta Vanuatussa sijaitsevaa fyysistä asuinpaikkaa tai maassa oleskelua koskevia vaatimuksia. Turvallisuustutkinnan luotettavuutta koskevia lisäepäilyksiä herättää fyysistä haastattelua koskevan vaatimuksen puuttuminen, koska tämä vähentää viranomaisten mahdollisuuksia vahvistaa hakemuksessa annetut tiedot, mukaan lukien niiden todenperäisyys ja uskottavuus.

Saatavilla olevat tiedot herättävät huolta myös järjestelyjen laajuudesta, hakemusten hylkäämisasteesta ja hakijoiden alkuperäisistä kansalaisuuksista.

Ensinnäkin hyväksyttyjen hakijoiden määrä on erittäin suuri (Vanuatun passiviraston mukaan vuosina 2013–2021 myönnettiin sijoitusten vastineena yli 10 500 kansalaisuutta).

Toiseksi hylkäämisaste on erittäin alhainen. Käytettävissä olevien tietojen perusteella vuoteen 2020 mennessä oli hylätty vain yksi hakemus. Tämä herättää lisäepäilyksiä turvallisuustutkinnan ja taustan tarkistusten luotettavuudesta.

Kolmanneksi hyväksyttyjen hakijoiden alkuperämaihin kuuluu eräitä maita, jotka on yleensä suljettu muiden kansalaisuusjärjestelyjen ulkopuolelle, kuten Iran ja Afganistan, ja muita maita, joiden kansalaisilta edellytetään viisumia lyhytaikaista EU:ssa oleskelua varten, kuten Nigeria, Jemen, Syyria, Pakistan ja Libya.

Vanuatun vuodesta 2015 lähtien käyttöön ottamien järjestelyjen ansiosta viisumipakon piiriin kuuluvien maiden kansalaiset voivat näin kiertää tavanomaisen Schengen-viisumimenettelyn ja siihen liittyvän yksilöllisen muuttoliike- ja turvallisuusriskien perusteellisen arvioinnin. Vanuatun toteuttamilla sijoittajien kansalaisuusjärjestelyillä ei varmisteta korkeaa turvallisuustasoa, johon viitataan komission vuonna 2019 antamassa kertomuksessa sijoittajien kansalaisuus- ja oleskeluoikeusjärjestelyistä.

Lisäksi vuodesta 2015 lähtien käyttöön otettujen järjestelyjen on mainostettu tarjoavan viisumivapaan pääsyn EU:hun, vaikka viisumivapaussopimuksen tarkoituksena ei ole antaa kolmansien maiden kansalaisille, joilla on oltava viisumi EU:n alueelle matkustamiseksi, mahdollisuutta kiertää tällainen vaatimus hankkimalla Vanuatun kansalaisuus. Vaikka EU kunnioittaa suvereenien valtioiden oikeutta päättää omista kansalaisuuden myöntämismenettelyistään, viisumivapaata pääsyä unioniin ei pitäisi käyttää välineenä, jonka avulla houkutellaan sijoituksia kansalaisuutta vastaan.

Sopimuksen tai sen osan soveltaminen voidaan keskeyttää yleiseen järjestykseen tai kansallisen turvallisuuden suojaamiseen liittyvistä syistä.

Tässä yhteydessä komissio katsoo, että Vanuatussa käytössä olevat sijoittajia koskevat järjestelyt ovat ristiriidassa EU:n viisumipolitiikan tavoitteiden ja sen eron kanssa, joka asetuksessa (EU) 2018/1806 tehdään kolmansien maiden, joiden kansalaisilta vaaditaan viisumi, ja kolmansien maiden, joiden kansalaisilta sitä ei vaadita, välillä ja jonka EU määrittää muun muassa erilaisten turvallisuuteen liittyvien perusteiden tapauskohtaisen arvioinnin perusteella. Kolmansien maiden kansalaiset, joilta ilman Vanuatun kansalaisuuden saamista edellytettäisiin viisumia, saavat tällaisten järjestelyjen myötä mahdollisuuden matkustaa viisumivapaasti EU:hun ilman Schengen-viisumimenettelyn edellyttämää ennen ulkorajoille saapumista suoritettavaa turvallisuustutkintaa.

Viisumivapaussopimuksen soveltamisen osittainen ja oikeasuhteinen keskeyttäminen on edellä esitetyn pohjalta perusteltua, jotta voidaan lieventää sijoittajien kansalaisuusjärjestelyjen vaikutusta EU:n ja Vanuatun väliseen viisumivapausjärjestelmään. Koska jäsenvaltioiden rajavartijat eivät käytännössä pysty määrittämään, onko tavallinen passi myönnetty sijoittajajärjestelyn välityksellä, sopimuksen soveltamisen keskeyttämisen olisi katettava kaikki tavalliset passit, jotka on myönnetty 25. toukokuuta 2015 lähtien, jolloin Vanuatu alkoi myöntää huomattavia määriä passeja sijoitusten vastineeksi.

2022/0001 (NLE)