Alueiden komitean lausunto aiheesta:

"Tiedonanto neuvostolle ja parlamentille: Yhteisön strategiasta happamoitumisen estämiseksi",

"Ehdotus neuvoston direktiiviksi tiettyjen nestemäisten polttoaineiden rikkipitoisuuden vähentämisestä ja direktiivin 93/12/ETY muuttamisesta", ja "Ehdotus neuvoston päätökseksi rikkipäästöjen vähentämistä koskevan pöytäkirjan tekemisestä Euroopan yhteisön puolesta vuoden 1979 valtiosta toiseen tapahtuvaa ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumista koskevaan yleissopimukseen"

(98/C 64/05)

ALUEIDEN KOMITEA, joka

ottaa huomioon komission tiedonannon neuvostolle ja parlamentille yhteisön strategiasta happamoitumisen estämiseksi (COM(97) 88 final),

ottaa huomioon ehdotuksen neuvoston direktiiviksi tiettyjen nestemäisten polttoaineiden rikkipitoisuuden vähentämisestä ja direktiivin 93/12/ETY muuttamisesta (),

ottaa huomioon ehdotuksen neuvoston päätökseksi rikkipäästöjen vähentämistä koskevan Euroopan yhteisön pöytäkirjan laatimisesta vuonna 1979 tehtyyn yleissopimukseen, joka koskee valtiosta toiseen tapahtuvaa ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumista (),

ottaa huomioon Euroopan komission 20. toukokuuta 1997 tekemän päätöksen pyytää aiheesta talous- ja sosiaalikomitean lausunto,

ottaa huomioon 11. kesäkuuta 1997 perustamissopimuksen 198 c artiklan kolmannen kohdan mukaisesti tekemänsä päätöksen laatia aiheesta lausunto ja antaa lausunnon valmistelu valiokunta 5:n "Maankäytön suunnittelu Ympäristö Energia" tehtäväksi,

ottaa huomioon valiokunta 5:n 3. heinäkuuta 1997 hyväksymän lausuntoluonnoksen (CdR 174/97 rev.), jonka esittelijänä oli Tony McKenna,

hyväksyi 19. ja 20. marraskuuta 1997 pitämässään 20. täysistunnossa (marraskuun 19. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon.

1. Johdanto

1.1. Ilmasta laskeutuvat happamoitumista aiheuttavat aineet ja niiden aiheuttamat kemialliset reaktiot saavat aikaan maaperän ja pintavesien kemiallisen koostumuksen muutoksia tai happamoitumista, joilla on huomattavia biologisia vaikutuksia niin vesien kuin maaperänkin ekosysteemeihin. Ne aiheuttavat ihmisille terveyshaittoja ja nopeuttavat rakennusmateriaalien sekä muistomerkkien kulumista. Tärkeimmät happamoitumista aiheuttavat ilmansaastuttajat ovat:

rikkidioksidi (SO2),

typpioksidi (NOx),

ammoniakki (NH3).

Nämä saasteet voivat kulkeutua tuulen mukana tuhansia kilometrejä ennen kuin ne laskeutuvat maahan rikki- tai typpihappona. Jotta happamoitumista voitaisiin vähentää yhdessä maassa, on välttämätöntä pienentää päästöjen määrää useissa maissa; sekä EU:ssa että sen ulkopuolella.

1.2. Vaikka saastepäästöjen vähentämisessä onkin saavutettu tuloksia, pidetään edistymistahtia liian hitaana. Niinpä ehdotetussa strategiassa yritetään tarkistaa nykyistä ja suunnitteilla olevaa lainsäädäntöä pitkän aikavälin tavoitteiden saavuttamiseksi siten, että happamuutta aiheuttavien aineiden kriittisiä kuormituksia ja tasoja ei koskaan ylitettäisi, kuten asia määritellään yhteisön viidennessä ympäristöohjelmassa. Strategian tarkoituksena on asettaa välitavoite, jonka mukaan vuoteen 2010 mennessä saataisiin vuoden 1990 ekosysteemin suojelutason ja lopullisen 100 %:n suojelutason välistä erotusta pienennetyksi 50 %:llä (gap closure). Strategiassa hahmotellaan seuraavat toimenpiteet:

ehdotus kansallisiksi päästörajoiksi,

vuodelta 1994 peräisin olevan CLRTAP-sopimuksen rikkipäästöjä koskevan pöytäkirjan ratifiointi,

ehdotus tiettyjen nestemäisten polttoaineiden rikkipitoisuutta koskevan direktiivin tarkistamiseksi,

LCP- ja IPPC-direktiiveihin liittyvät toimet: kiinteistä lähteistä syntyvien päästöjen valvonta,

merenkulun päästöihin liittyvät toimet,

Keski- ja Itä-Euroopan maihin liittyvät toimet,

CLRTAP-sopimukseen liittyvät toimet,

mahdolliset toimet ammoniakkipäästöjen rajoittamiseksi,

taloudelliset välineet,

liikenteen päästöihin liittyvät mahdolliset jatkotoimet,

energiatehokkuuden ja energiansäästön edistämiseksi toteutettavat toimet.

1.3. Ehdotettujen toimenpiteiden avulla saavutetaan tiukempia päästörajoituksia kuin oli odotettavissa nykyisen lainsäädännön ja nykyisten sitoumusten nojalla. Niiden oletettiin johtavan yhteisötasolla päästöjen vähenemiseen SO2:n, NOx:n ja NH3:n osalta 66 %:lla, 48 %:lla ja 15 %:lla vuosien 1990 ja 2010 välisenä aikana.

1.4. Komissio katsoo, että erotuksen kaventaminen 50 %:llä edustaa ympäristönsuojelullisena välitavoitteena hyvää tasapainoa ekosysteemien suojelun ja kokonaisvaltaisesti halvimman ratkaisun välillä koko yhteisön kannalta. Komissio katsoo, että tavoite tulisi saavuttaa vuoteen 2010 mennessä ja että tarkistusprosessi käynnistetään vuonna 2004.

2. Alueiden komitean tehtävä

2.1. Vaikka happamoituminen onkin valtioiden rajat ylittävä ilmiö, joka vaatii yhteistoimia niin kansainvälisellä kuin yhteisötasollakin, on silti tarkoituksenmukaista, että AK ilmaisee mielipiteensä kaikista happamoitumisen estämistä koskevista ehdotuksista, koska ne edellyttävät toimien yhteensovittamista myös valtiollisella, alueellisella ja paikallisella tasolla. Jo nyt paikalliset ja alueelliset viranomaiset ovat mukana ympäristönseurannassa. Niillä on käytettävissään taloudellisia välineitä saastumisen estämiseksi, ja niillä on valtuudet ohjailla investointeja päästömäärien pienentämiseksi. Paikallisilla ja alueellisilla viranomaisilla on usein toimivalta paikallisia päästösuunnitelmia laadittaessa, annettaessa paikallisesti sovellettavia ohjeita polttoaineiden käytöstä ja järjestettäessä verotuksellisia houkuttimia vähärikkisten polttoaineiden käyttämiseksi.

Tästä syystä alueiden komitea kannattaa happamoitumisen estämiseen pyrkivän strategian laatimista. Strategia luo puitteet nykyisten direktiivien soveltamiselle, selkeän kehyksen tulevien välineiden kehittämiselle ja antaa mahdollisuuden valtion, alueen ja kunnan viranomaisille toteuttaa asiassa täydentäviä toimia.

2.2. Laadittaessa strategiaa troposfäärisen otsoninsaastumisen estämiseksi vuoden 1998 aikana AK täydentääkseen ehdotettavaa strategiaa toivoo voivansa antaa siitä lausunnon ennen ohjelman saattamista lopulliseen muotoonsa niin, että lausunto otetaan huomioon eikä vain merkitä tiedoksi. Tämä on tärkeää aiemmin mainittujen syiden vuoksi ja myös sen vuoksi, millaisia vaikutuksia strategialla on tiettyjen yhteisön alueiden taloudelliseen ja sosiaaliseen kehitykseen.

3. Strategia

3.1. AK uskoo, että lopputavoite eli kriittisten rasitusten ylittämisen välttäminen, kuten asia on kirjattu yhteisön viidenteen ympäristönsuojeluohjelmaan ja hyväksytty Eurooppa-neuvoston päätöksellä joulukuussa 1995, täytyy vielä pitää ennallaan. Realististen ja yhtenäisten tavoitteiden aikaansaamiseksi laadittava happamoitumisstrategia, jossa kiinnitetään huomiota ennalta ehkäiseviin toimiin ja niiden vaikutusten maksimointiin, on hyvin kannatettava asia, ja AK suhtautuu siihen positiivisesti.

3.2. Kuitenkin AK näkee tilanteen joltain osin tähän mennessä myös parantuneen, mikä on seurausta siitä, että happamoitumista aiheuttavien saastepäästöjen tasoa on vähennetty. Vaikka kehitys ei vastaakaan asetettuja tavoitteita, on päästöjen vähenemistä silti pidettävä merkittävänä saavutuksena, jolle on hyvä rakentaa jatkotoimia.

3.3. Alueiden komitea toteaa, että strategian hyväksyminen aiheuttaa moninaisia vaikutuksia, varsinkin nykyisten ja valmisteluvaiheessa olevien direktiivien sekä strategiassa hahmoteltujen toimenpiteiden välisten kytkösten vuoksi. Ehdotetun strategian asettaessa selkeän kiirellisyysjärjestyksen AK pitää ensiarvoisen tärkeänä, että voimassa olevia direktiivejä tarkistetaan ja ajantasaistetaan tärkeysjärjestyksen pohjalta, jotta vältyttäisiin päällekkäisyyksiltä ja puutteilta pyrittäessä säätelemään happamoitumisongelmaan vaikuttavia tekijöitä.

3.4. Alueiden komitea katsoo, että ympäristönsuojelullinen tavoite aiemmin mainitun erotuksen (gap closure) kaventamiseksi 50 %:llä on realistinen mutta että se aiheuttaa eräille alueille huomattavan kustannus-hyöty -epäsuhdan. Vaikka AK korostaakin, että strategian tärkein tavoite on suojella ekosysteemiä happamoitumiselta, se suosittelee kuitenkin joustavaa lähestymistapaa strategian toteuttamisessa, jotta tietyt alueet, joissa päästöjen vähentämistavoitteet ovat kunnianhimoiset, voisivat sopeutua niihin vaiheittain.

3.5. Komitea pitää myönteisenä sitoutumista strategian edistymisen tarkkailuun siinä valossa, että Keski- ja Itä-Euroopan maiden sekä Venäjän päästöt otaksuttavasti pienenevät ehdotetun strategian toteuttamisaikana ja että uusien teknologioiden kehittäminen ja joidenkin jäsenvaltioiden entistä tiukempi lainsäädäntö helpottaa korkealle asetettujen, mutta samalla realististen tavoitteiden saavuttamista eräillä alueilla.

3.6. Alueiden komitea asettaa kuitenkin kyseenalaiseksi strategiassa käytettävän menetelmän ja taustaolettamukset. Strategia pohjautuu kokonaisvaltaiseen kustannus-hyötyajatteluun eikä riittävässä määrin ota huomioon strategian käyttöönoton aiheuttamia vaikutuksia yksittäisten alueiden kannalta. AK katsoo, että kustannustehokkuus ei ole tarpeeksi suuri saavutettavaan ympäristönsuojelun tasoon nähden. Jotta strategia olisi kustannustehokas, on ratkaisevan tärkeää, että ehdotetuissa yksittäisissä toimenpiteissä otetaan huomioon alueelliset tekijät sekä ekosysteemien vahingoittuvuuden, päästöjen että happolaskeumien osalta, ja lisäksi kiinnitetään huomiota alueiden kykyyn saavuttaa asetetut tavoitteet.

4. Ehdotetut toimenpiteet

4.1. Yleistä

4.1.1. Alueiden komitea kannattaa komission tässä strategiassa ehdottamia laajamittaisia toimenpiteitä ja korostaa asetettujen tavoitteiden saavuttamisessa toimenpiteiden keskinäistä täydentävyyttä ja toimia tehostavaa yhteisvaikutusta.

4.1.2. AK kannattaa erityisesti ammoniakkipäästöjen vähentämiseen tähtääviä toimenpiteitä, joita nykyinen EU-lainsäädäntö ei perusteellisesti kata. Kuitenkin AK on yhtä mieltä komission kanssa siitä, että maatalouden ympäristötavoitteet pystytään parhaiten saavuttamaan sitten, kun yhteistä maatalouspolitiikkaa on tarkistettu ja ehkäiseviä toimenpiteitä kehitelty edelleen.

4.1.3. Alueiden komitea katsoo myös, että tällaisessa strategiassa pitäisi antaa lisäpainoa uusille lähestymistavoille ja aloitteellisille, "pehmeille" toimintatavoille happamoitumisongelmaa käsiteltäessä. Uusien lähestymistapojen ja hyvien käytänteiden esilletuominen auttaisi jäsenmaita kulloinkin asiaankuuluvalla tasolla käynnistämään erilaisia taloudellisia toimenpiteitä, kuten nk. "kuplaperiaate" (bubble principle) ja avainluvut, käynnistämään tiedotus- ja kuluttajakampanjoita ja solmimaan vapaaehtoisia sopimuksia, joiden avulla päästäisiin laajakantoiseen lähestymistapaan tavoitteiden saavuttamista pohdittaessa.

Vaikka komission ehdottamat toimet koskevat suorasti polttoaineiden laatustandardeja ja ajoneuvojen päästöstandardeja ja strategiassa mainitaan lyhyesti liikennettä koskevat jatkotoimet, alueiden komitea on huolestunut siitä, ettei komissio kerro mitään keinoista, joilla on tarkoitus vastata liikenteen kasvuun.

4.2. Kansalliset päästörajat

4.2.1. Alueiden komitea kannattaa kansallisia päästörajoja happamoitumista estävän politiikan perustaksi. Ne tarjoavat tietynlaista joustoa sen suhteen, miten tavoitteisiin voitaisiin päästä kustannustehokkaimmalla tavalla. Ehdotettujen päästörajojen taustalla oleva ongelma kuitenkin on se, että rajat perustuvat kunnianhimoisiin keskipitkän aikavälin tavoitteisiin. Ne luovat lisäpaineita sellaisille alueille, jotka jo ennestään pyrkivät alentamaan päästötasoja yhteisön direktiivien mukaisesti.

Lisäksi eri jäsenvaltioiden päästöjen laskeminen on erityisen pulmallista ottaen huomioon, että yhden maan korkeat SO2- ja NOx-päästöt todellisuudessa kulkeutuvat muiden maiden alueelle. Näin ollen on erittäin tärkeää, että päästörajojen noudattamista koko yhteisön alueella voidaan valvoa tehokkaasti.

4.2.2. Alueiden komitea kannattaa kansallisten ylärajojen asettamista otsonikysymystä koskevan strategian laatimisen ja noudatettavan tieteellisen analyysin tarkentamisen jälkeen. Muuten voidaan haitata happamoittavien saasteiden rajoittamisessa jäsenvaltioissa nykyään sovellettavia toimia.

4.2.3. Kansallisten päästörajojen asettaminen antaa myös mahdollisuuden toimivaltaisille (valtion, alueen tai kunnan) viranomaisille kehittää taloudellisia ohjausvälineitä, joiden avulla voidaan ylittää yleiset ympäristösuojelulliset vähimmäistavoitteet. Alueiden komitea tähdentää perustamissopimuksen asettamia velvoitteita ottaa käyttöön "saastuttaja maksaa"- ja ennaltaehkäisyn periaatteet. Samoin on välttämätöntä sisällyttää ympäristövaatimukset veropolitiikkaan. Tällaiset välineet tarjoaisivat lisäarvoa kansallisia päästörajoja noudatettaessa, ja ne saisivat aikaan paineita päästöjen lisävähentämistä rakenteellisten muutosten avulla sellaisilla toimialoilla kuten energiankulutus ja maatalous.

4.3. Vuoden CLRTAP-rikkipöytäkirjan ratifiointi

4.3.1. Alueiden komitea kannattaa komission ehdotusta, että Euroopan yhteisön pitäisi ratifioida vuonna 1979 solmittuun valtiosta toiseen tapahtuvan ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumista koskevaan yleissopimukseen (CLRTAP) liittyvä rikkipöytäkirja. Tämä korostaisi komission sitoutumista päästöjen vähentämiseen.

Samalla on kuitenkin otettava huomioon päästöjen vähentämistoimista jäsenvaltioiden hiiliteollisuudelle koituvat seuraukset.

4.3.2. Alueiden komitea kehottaa myös kaikkia jäsenmaita allekirjoittamaan ja ratifioimaan vuoden 1994 rikkipöytäkirjan, jotta se saataisiin voimaan. Pöytäkirjan ratifiointi osoittaisi EU:n ulkopuolisille maille, jotka aiheuttavat tällä hetkellä happamoitumista EU:n alueella, että jäsenmaissa löytyy asiassa poliittista tahtoa.

On kuitenkin epäselvää, miten EU:n ulkopuolisia maita voitaisiin kannustaa edelleen ratifioimaan pöytäkirja. On muistettava, että eräissä Keski- ja Itä-Euroopan maissa ruskohiilen teollinen ja kotitalouskäyttö on edelleen ajankohtaista. Sen vuoksi on oleellista laatia realistinen menettely ja aikataulu SO2-päästöjen vähentämistavoitteiden saavuttamiseksi.

4.3.3. AK tukee komission omaksumaa johdonmukaista linjaa happamoitumista koskevan strategian kehittämisestä yhtenevästi YK:n Euroopan talouskomission (ECE) ja CLRTAP:n tutkimustulosten ja metodologian kanssa. Tällä tavoin varmistetaan se, että strategia tukee kansainvälisellä tasolla harjoitettuja toimia ja vältetään vaara, että yhteisön toimilla olisi häviävän pieni vaikutus.

Tässä suhteessa komitea kannattaa komission ja YK:n ECE/CLRTAP-elimen välillä toimivan johtotyöryhmän perustamista, joka edistäisi yhteistoimintaa ja voisi kannustaa asiassa lisäneuvonpitoon.

4.4. Tiettyjen nestemäisten polttoaineiden rikkipitoisuutta koskevan direktiivin tarkistaminen

4.4.1. Alueiden komitea pitää tarkoituksenmukaisena, että toimenpiteet raskaiden polttoöljyjen ja dieselöljyjen polttamisesta syntyvien rikkidioksidipäästöjen (SO2) pienentämiseksi muodostaisivat osan happamoitumisen torjumiseen tähtäävästä kokonaisstrategiasta.

4.4.2. Alueiden komitea tiedostaa tiettyjen jäsenmaiden riippuvuuden raskaasta polttoöljystä ja sen, että jäsenmaissa käytettyjen polttoaineiden keskimääräinen rikkipitoisuus vaihtelee huomattavasti. Tästä syystä komitea kannattaa komission ehdottamaa joustavaa lähestymistapaa raskaiden polttoöljyjen yleisen enimmäisrajan määrittelemiseksi 1 painoprosenttiin, ja jos ympäristöllisiä tavoitteita ei vaaranneta, enimmillään 2,5 painoprosenttiin.

4.4.3. Vastaavasti dieselöljyjen osalta alueiden komitea kannattaa komission ehdotusta, että yhteisössä noudatettavaksi yleiseksi rajaksi ei määriteltäisi 0,1 painoprosenttia, vaan että noudatettaisiin nykyistä 0,2 painoprosentin minimivaatimusta. AK tähdentää, että se ei estä jäsenmaita ottamasta käyttöön tiukempia toimia kuin strategiassa on määritelty. Mikäli toimenpiteiden vaikuttimet liittyvät ympäristönsuojeluun, se kehottaakin jäsenmaita näin tekemään.

Joustavuusnäkökohdista johtuen AK kannattaa näiden toimien hyväksymistä direktiivin eikä asetuksen muodossa. Viimeksi mainittu asettaisi koko yhteisön kattavan tiukan vaatimustason.

4.4.4. AK kannattaa ehdotusta, että tarkistettaessa Kansainvälisen merenkulkujärjestön (IMO) yleissopimusta alusten aiheuttaman meren pilaantumisen ehkäisemisessä (MARPOL-yleissopimus) SOx-päästöille alttiilla merialueilla (kuten Itämerellä ja osalla Pohjanmeren/Englannin kanaalin alueista) liikennöiviä laivoja vaadittaisiin käyttämään bunkkeriöljyä, jonka rikkipitoisuus on enintään 1,5 prosenttia. Ilman maiden yksipuolisesti voimaansaattamia säännöksiä rajan saavuttaminen voi osoittautua vaikeaksi. On ratkaisevan tärkeää, että jäsenmailla on selkeä ja johdonmukainen kanta MARPOL-yleissopimuksen tarkistamisesta vuoden 1997 kuluessa.

5. Päätelmät

5.1. Komission ehdottama happamoitumisen valvomisstrategia pyrkii yhteisön viidennessä ympäristöohjelmassa määriteltyjen tavoitteiden selkeään edistämiseen, ja eritoten siihen, että happamoitumisen kriittisiä kuormitusmääriä ei ylitettäisi. Tällaisen strategian kehittäminen on tervetullutta sikäli, että se tarjoaa jokaiselle jäsenmaalle konkreettisen tavoitteen päästöjen pienentämiseksi. Kuitenkin alueiden komitea esittää huolestumisensa siitä, että tavoitteet saastumisen vähentämiseksi ovat liian korkealla verrattuna käynnissä oleviin toimiin ja että ne aiheuttavat suuria taloudellisia rasitteita siihen nähden, kuinka vähäisiä ympäristönsuojelullisia tuloksia niillä saadaan aikaan.

Kokonaisuudessaan korkeatasoisen ja yhtenäisen ympäristönsuojelun lisäksi on pyrittävä siihen, että säätämällä ympäristönsuojelullisia velvoitteita poistetaan samalla kilpailua vääristävät eroavuudet.

5.2. Tästä huolimatta AK katsoo myös, että moniin toimiin sisällytetty tietynasteinen joustavuus on tärkeää. Näin autetaan sellaisia alueita saavuttamaan asetetut tavoitteet, joille se on vaikeaa. Strategian toteuttamista tarkistettaessa tulisi kuitenkin pyrkiä asteittain vähentämään useille strategian toimille tyypillistä joustavuutta.

Bryssel, 19. marraskuuta 1997.

Alueiden komitean puheenjohtaja

Pasqual MARAGALL i MIRA

() EYVL C 190, 21.6.1997, s. 9

() EYVL C 190, 21.6.1997, s. 13