FI Euroopan unionin virallinen lehti C 112/21

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi neuvoston direktiivien 73/239/ETY, 85/611/ETY, 91/675/ETY, 93/6/ETY ja 94/19/EY sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2000/12/EY, 2002/83/EY ja 2002/87/EY muuttamisesta rahoituspalvelualan komiteajärjestelmän uudistamiseksi”

KOM(2003) 659 lopullinen — 2003/0263 COD

(2004/C 112/06)

Neuvosto päätti 18. marraskuuta 2003 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 95 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta aiheesta.

Asian valmistelusta vastannut ”yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 10. maaliskuuta 2004. Esittelijä oli Lucia Fusco.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 31. maaliskuuta ja 1. huhtikuuta 2004 pitämässään 407. täysistunnossa (maaliskuun 31. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 95 ääntä puolesta 2:n pidättyessä äänestämästä.

1 Komission ehdotuksen pääsisältö

1.1 Tausta ja tavoitteet

1.1.1 Komissio hyväksyi vuonna 1999 rahoituspalveluiden toimintasuunnitelman (1), jossa määriteltiin tarvittavat toimet unionin rahoitusalan yhtenäismarkkinoiden luomiseksi. Lissabonissa maaliskuussa 2000 kokoontunut Eurooppa-neuvosto kehotti panemaan kyseisen toimintasuunnitelman täytäntöön vuoteen 2005 mennessä.

1.1.2 Neuvosto asetti 17. heinäkuuta 2000 asiantuntijakomitean käsittelemään Euroopan arvopaperimarkkinoiden sääntelyä. Se suositteli helmikuussa 2001 julkaisemassaan loppuraportissa nelitasoisen sääntelymallin luomista kyseisille markkinoille yhteisön säännöstön tehostamiseksi ja sen avoimuuden ja joustavuuden lisäämiseksi.

1.1.3 Komissio antoi päätöksen 2001/527/EY (2) Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien komitean (CESR) perustamisesta ja päätöksen 2001/528/EY (3) Euroopan arvopaperikomitean (ESC) perustamisesta.

1.1.4 Neuvosto kehotti 3. joulukuuta 2002 komissiota panemaan täytäntöön järjestelyt jäljellä olevilla rahoituspalvelualoilla asiantuntijakomitean loppuraportin mukaisesti.

1.1.5 Ehdotuksessa sovelletaan edellä mainittujen päätösten komiteajärjestelmään perustuvaa lähestymistapaa pankki-, vakuutus-, työeläke- ja sijoitusrahastoaloihin.

1.2 Keskeiset seikat

1.2.1 Komiteajärjestelmän uudistaminen merkitsee sekä uusien komiteoiden perustamista että nykyisten lakkauttamista ja uuden säännösjärjestelmän laatimista Euroopan unionin rahoituspalvelualalle.

1.2.2 Näin ollen suurin osa luottolaitosten toimintaan liittyvistä neuvoa-antavan pankkikomitean tehtävistä siirretään Euroopan pankkikomitealle, joka perustettiin myöhemmin mahdollisesti sovellettavaksi tulevalla Euroopan komission päätöksellä 5. marraskuuta 2003 (4), ja neuvoa-antava pankkikomitea lakkautetaan (5). Toisin sanoen Euroopan pankkikomitea hoitaa komission pyynnöstä neuvoa-antavia tehtäviä ennen kaikkea niiden säädösten yhteydessä, jotka neuvosto ja Euroopan parlamentti hyväksyvät yhteispäätösmenettelyssä, sekä komiteamenettelyn mukaisia sääntelytehtäviä.

1.2.3 Euroopan komission 5. marraskuuta 2003 antamalla päätöksellä (6) perustettu Euroopan pankkivalvontaviranomaisten komitea puolestaan vahvistaa valvontayhteistyötä, edistää jäsenvaltioiden valvontakäytäntöjen yhdenmukaistamista ja yhteisön säädösten yhdenmukaista soveltamista. Lisäksi se avustaa komissiota tämän pyynnöstä pankkialan lainsäädäntöön liittyvissä kysymyksissä.

1.2.4 Vakuutus- ja työeläkealalle neuvoston 19. joulukuuta 1991 antamalla direktiivillä 91/675/ETY (7) perustettu vakuutuskomitea muutetaan Euroopan vakuutus- ja työeläkekomiteaksi (8), jonka tehtäviin kuuluu etenkin lainsäädännöllinen konsultointi komission pyynnöstä sekä komiteamenettelyyn liittyvät sääntelytehtävät.

1.2.5 Euroopan vakuutus- ja työeläkevalvontaviranomaisten komitea (9) puolestaan perustettiin lähentämään jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten valvontamenettelyjä, parantamaan yksittäisiä valvonnan kohteena olevia laitoksia koskevien luottamuksellisten tietojen vaihtoa sekä avustamaan komissiota teknisissä kysymyksissä etenkin sen laatiessa ehdotuksia täytäntöönpanotoimenpiteiksi.

1.2.6 Arvopaperimarkkinoita säännellään muun muassa 28. tammikuuta 2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/6/EY (10), joka on alan keskeinen säädös. Sen mukaisesti yhteissijoitusyritysten yhteyskomitean (11) tehtävät siirretään Euroopan arvopaperikomitealle (12), kun on kyse komiteamenettelyyn liittyvistä tehtävistä ja Euroopan komission pyynnöstä suoritettavista säädösten valmisteluun liittyvistä neuvoa-antavista tehtävistä, ja Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien komitealle (13) niiden neuvoa-antavien tehtävien osalta, jotka liittyvät komission valmistelemiin alan keskeisten säädösten täytäntöönpanotoimenpiteisiin sekä Euroopan unionin arvopaperimarkkinavalvojien läheisen yhteistyön ja verkostoitumisen edistämiseen.

2 Yleistä

2.1 On ehdottoman välttämätöntä vastata nopeasti ja tehokkaasti tekniikan muuttumiseen ja rahoitusmarkkinoiden kehitykseen globalisoituneessa taloudessa. Siksi alaa nykyisin säätelevää Euroopan unionin lainsäädäntöä ja komiteamenettelyjärjestelmää on uudistettava.

2.2 Komitea suhtautuu erittäin myönteisesti ehdotukseen direktiiviksi, jonka tavoitteena on yhdenmukaistaa unionin rahoitusalan säännöstö ja sovittaa päätöksentekojärjestelmä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaiseksi sekä myöntää sille riittävästi resursseja.

3 Erityistä

3.1 Ehdotetussa direktiivissä ulotetaan arvopaperimarkkina-alalla jo sovellettava komiteajärjestelmä ja komiteoiden suorittamat tehtävät kattamaan pankki-, vakuutus- ja työeläkeala sekä yhteissijoitusyritykset.

3.2 Edellä mainituista ehdotuksen tavoitteista ja sisällöstä voidaan poimia seuraavat neljä päätekijää: 1) uusien komiteoiden perustaminen ja kokoonpano, 2) komiteoille osoitettavat erilaiset neuvoa-antavat tehtävät, 3) joillekin uusista komiteoista osoitettavat sääntelytehtävät ja komiteamenettelyyn liittyvät tehtävät sekä 4) alan keskeisten yhteisön säädösten täytäntöönpanoa koskevat valvonta- ja seurantatehtävät.

3.3 Komissio katsoo, että perustamalla neljä uutta komiteaa (Euroopan pankkikomitea, Euroopan pankkivalvontaviranomaisten komitea, Euroopan vakuutus- ja työeläkekomitea ja Euroopan vakuutus- ja työeläkevalvontaviranomaisten komitea), jotka korvaavat kolme nykyistä komiteaa (pankkialan neuvoa-antava komitea, vakuutuskomitea ja yhteissijoitusyritysten yhteyskomitea), vältetään nykyisten komiteoiden päällekkäisyydestä johtuva monimutkainen ja moninkertainen järjestelmä.

3.4 Jos tarkastellaan asiaa yksinomaan määrällisesti, komiteoiden lukumäärä kuitenkin kaksinkertaistuu nykyisestä, ja komiteoiden luettelo on vielä pidempi, kun mukaan otetaan rahoituspalvelualan komitea, joka perustettiin joitakin kuukausia ennen edellä mainittuja komiteoita ja jonka tehtävät näyttävät ennalta arvioiden menevän edellisten kanssa päällekkäin (14). Vaikka komiteoiden perustaminen onkin siis lainsäädäntöteknisesti perusteltua, se vastaa periaatteessa huonosti avoimuuden ja yksinkertaisuuden vaatimuksia, joiden mukaan Euroopan unionissa nykyisin toimivien lukuisten komiteoiden määrää on vähennettävä tuntuvasti (15).

3.5 ETSK suhtautuu myönteisesti neljän uuden komitean kokoonpanoon ja siihen, että Euroopan pankkikomiteaan kuuluu kustakin jäsenvaltiosta ainoastaan yksi korkean tason edustaja — kun taas pankkialan neuvoa-antava komiteassa jäsenvaltioiden valtuuskunnat voivat nykyään koostua korkeintaan kolmesta jäsenestä — sekä siihen, että kyseisen komitean puheenjohtajana toimii komission eikä jäsenvaltion edustaja, kuten pankkialan neuvoa-antavassa komiteassa. Vaikka direktiiviehdotuksen missään säännöksessä ei ole tähän liittyvää mainintaa, asia on pääteltävissä ehdotuksen perusteluosasta.

3.6 Arvopaperimarkkinoiden edustajien osallistumista ei ole kuitenkaan huomioitu alan sääntelystä vastaavissa komiteoissa. Koska kaikki Euroopan pörssit ovat itsenäisiä yrityksiä, jotka toimivat julkisten sääntelyviranomaisten valvonnassa, jäsenvaltion arvopaperimarkkinoista vastaavan tahon tulisi voida seurata komitean työskentelyä tarkkailijana.

3.7 Ehdotuksessa esitetään myös uusien komiteoiden neuvoa-antavien tehtävien uudenlaista jakamista ja ryhmittelyä suhteessa nykyisten komiteoiden suorittamiin tehtäviin pankki-, vakuutus- ja yhteisen sijoitustoiminnan alalla.

3.8 Kuten edellä kohdassa 1.2 todetaan, Euroopan pankkikomitea, Euroopan vakuutus- ja työeläkekomitea sekä Euroopan arvopaperikomitea saavat huolehtiakseen alan keskeisen lainsäädännön valmistelun ja täytäntöönpanon kannalta erittäin merkittäviä neuvoa-antavia tehtäviä.

3.9 Toisin sanoen kyseiset komiteat vastaavat neuvoa-antavista tehtävistä, jotka yhteisön arvopaperialan nykyisessä nelitasoisessa päätöksentekojärjestelmässä kuuluvat tasolle 1.

3.10 Euroopan pankkivalvontaviranomaisten komitea, Euroopan vakuutus- ja työeläkevalvontaviranomaisten komitea sekä Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien komitea vastaavat puolestaan sellaisista neuvoa-antavista tehtävistä, joiden tavoitteena on alan keskeisten säädösten johdonmukainen ja täsmällinen täytäntöönpano — tekniset täytäntöönpanotoimenpiteet mukaan luettuina — sekä jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisten välisen yhteistyöjärjestelmän kehittäminen. Toisin sanoen ne suorittavat edellä mainitun päätöksentekojärjestelmän tasolle 3 kuuluvia neuvoa-antavia tehtäviä.

3.11 Uusia neuvoa-antavia tehtäviä ei siis aseteta jo olemassa olevien lisäksi. Riippumatta siitä, millaisia tuloksia uuden konsultointijärjestelmän käyttöönotosta saadaan, järjestelmää voidaan jo nyt pitää myönteisenä, kunhan sillä parannetaan säädösten teknistä laatua eikä komiteoiden lukumäärän kaksinkertaistuminen heikennä komission tarvittaessa käyttämän konsultointimenettelyn joustavuutta ja avoimuutta.

3.12 Sääntely- ja komiteamenettelyyn liittyviä tehtäviä hoitavat yksinomaan Euroopan pankkikomitea, Euroopan vakuutus- ja työeläkekomitea sekä Euroopan arvopaperikomitea siten, että kukin niistä vastaa omasta toimialueestaan. Myöskään tältä osin ei luoda uusia komiteamenettelyitä eikä komiteoille osoiteta nykyisten komiteoiden tehtäviin nähden uusia tehtäviä.

3.13 Asiasta on kuitenkin syytä esittää eräitä huomioita, sillä rahoitusalan komiteajärjestelmä on ollut tähän asti lähes tuntematon. (16) Rahoitusalan komiteajärjestelmän päätöksentekomenettelystä säädetään 28. kesäkuuta 1999 tehdyn neuvoston päätöksen 1999/468/EY 5 artiklassa (17), eli se on sääntelymenettelyn mukainen. Kuten tiedetään, kyseisessä menettelyssä neuvostolle myönnetään yksinomainen oikeus vaatia uutta käsittelyä (18) sekä Euroopan parlamentille oikeus asian tarkasteluun (19). Kumpikin toimielin saa näin lähes yhtäläisen aseman tapauksissa, joissa yhteispäätösmenettelyllä hyväksyttyyn yhteisön säädökseen (20) perustuva sääntelymenettely heikentää niiden oikeuksia.

3.14 Käsillä olevan ehdotuksen yhteydessä tilanteeseen tulee suhtautua jokseenkin varovaisesti, sillä Euroopan parlamentti hyväksyi rahoituspalvelujen lainsäädännön täytäntöönpanosta 5. helmikuuta 2002 antamassaan päätöslauselmassa (21) nelitasoisen sääntelymallin periaatteen, jota edellä mainittu asiantuntijakomitea suositteli raportissaan sillä ehdolla, että parlamentti saisi samanarvoisen kohtelun tasolla 2 (komiteamenettely) kuin Tukholmassa pidetyn Eurooppa-neuvoston kokouksen päätöslauselmassa taattiin neuvostolle (22). Euroopan talous- ja sosiaalikomitea kehottaa toimivaltaisia toimielimiä ratkaisemaan täytäntöönpanovaltuuksien valvontaa koskevan kiistan pikaisesti.

3.15 Edellä esitetyn huomion lisäksi huomattakoon, että ehdotus on tietyllä tavoin etääntynyt kontekstistaan. Se on vaikeasti sovitettavissa yhteen eräiden säännösten kanssa, jotka liittyvät parhaillaan neuvoteltavana olevaan ehdotukseen yhteisön perustamissopimusten muuttamiseksi. Näin ollen sopimusta Euroopan perustuslaiksi koskevan ehdotuksen (23) I-35 artikla edellyttäisi sääntelymenettelyn tarkistamista, sillä siinä myönnetään Euroopan parlamentille ja ministerineuvostolle yhtäläinen oikeus komissiolle siirretyn säädösvallan epäämiseen.

3.16 Lisäksi vuoden 2003 hvk:n yhteydessä pidetyn Napolin ministerikokouksen asiakirjan liitteessä 8 (24) ehdotetaan muutettavaksi perustuslakia koskevan sopimusehdotuksen III-77 artiklan 6 kohtaa. Tämä on kahdessa mielessä ristiriitaista käsiteltävänä olevan ehdotuksen kannalta. Ensinnäkin se, että neuvoston eurooppalailla myönnettäisiin Euroopan keskuspankille valtuudet luottolaitosten sekä muiden rahoituslaitosten kuin vakuutusyritysten toiminnan vakauden valvontaan, heikentäisi Euroopan pankkikomitean neuvoa-antavia ja komiteamenettelyyn liittyviä tehtäviä sekä Euroopan pankkivalvontaviranomaisten komitean neuvoa-antavia tehtäviä (25).

3.17 Toisaalta tämä aiheuttaisi uuden kiistan Euroopan parlamentin kanssa, sillä edellä mainitun asiakirjan mukaan neuvosto päättäisi yksimielisesti kyseisen valtuuden siirrosta Euroopan parlamenttia kuultuaan, kun sitä vastoin voimassa olevan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 105 artiklan 6 kohdan mukaan neuvosto voi tehdä päätöksensä saatuaan Euroopan parlamentilta puoltavan lausunnon. Vaikka komission ehdotuksissa ei tule viitata säädöshankkeisiin, jotka eivät ole vielä tulleet sitovasti voimaan, edellä mainitut huomiot perustuvat välttämättömään arviointityöhön, jota komitean neuvoa-antavien tehtävien suorittaminen edellyttää.

3.18 Komiteat voivat vahvistaa nykyistä järjestelmää valvomalla ja seuraamalla alaa koskevien yhteisön säädösten täytäntöönpanoa. Näin komissio havaitsee epäkohdat ja ottaa käyttöön tarvittavat keinot niiden poistamiseksi jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmästä (26).

Bryssel 31. maaliskuuta 2004 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Roger BRIESCH

(1) KOM(1999) 232 lopullinen.

(2) EYVL L 191, 13.7.2001

(3) EYVL L 191, 13.7.2001

(4) EUVL L 3, 7.1.2004. Euroopan pankkikomitean kokoonpano on seuraavanlainen: komitean puheenjohtajana toimii komission edustaja, ja kukin jäsenvaltio nimittää komiteaan yhden korkean tason edustajan. Tarkkailijoina siihen osallistuvat Euroopan pankkivalvontaviranomaisten komitean puheenjohtaja sekä yksi Euroopan keskuspankin edustaja.

(5) 20. maaliskuuta 2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/12/EY 57—59 artikla, EYVL L 126, 26.5.2000.

(6) EUVL L 3, 7.1.2004. Komitea muodostuu jäsenvaltioiden toimivaltaisten julkisviranomaisten korkean tason edustajista, jäsenvaltioiden keskuspankkien edustajista sekä yhdestä Euroopan keskuspankin ja komission edustajasta. Komitea valitsee puheenjohtajan jäsenvaltioiden toimivaltaisten valvontaviranomaisten edustajien keskuudesta.

(7) EYVL L 374, 31.12.1991

(8) 5. marraskuuta 2003 annettu komission päätös, EUVL L 3, 7.1.2004. Komitea muodostuu jäsenvaltioiden korkean tason edustajista, ja sen puheenjohtajana toimii komission edustaja.

(9) 5. marraskuuta 2003 annettu komission päätös, EUVL L 3, 7.1.2004. Komitea muodostuu jäsenvaltioiden toimivaltaisten vakuutus-, jälleenvakuutus- ja työeläkealan valvontaviranomaisten korkean tason edustajista. Komissiolla on komiteassa korkean tason edustaja, mutta komitean puheenjohtajana toimii jäsenvaltioiden edustaja.

(10) EUVL L 96, 12.4.2003.

(11) Perustettu 20. joulukuuta 1985 annetulla neuvoston direktiivillä 85/611/ETY, EYVL L 375, 31.12.1985. Komitealla oli aluksi neuvoa-antavia tehtäviä, jotka koskivat komission avustamista direktiivin täytäntöönpanossa, jäsenvaltioiden välisten neuvottelujen tukemista sekä komission neuvontaa kyseiseen direktiiviin tehtävistä muutoksista, ja se toimi teknisten muutosten osalta komiteamenettelyyn osallistuvana komiteana. Tähän liittyen direktiivillä 2001/108/EY (EYVL L 41, 13.2.2002) vahvistettiin sen komiteamenettelyyn liittyviä tehtäviä yhteissijoitusyritysten sijoituksia koskevan teknisen sääntelyn osalta.

(12) Perustettiin Euroopan komission päätöksellä 2001/528/EY (EYVL L 191, 13.7.2001), jota muutettiin 5. marraskuuta 2003 tehdyllä, myöhemmin mahdollisesti sovellettavaksi tulevalla Euroopan komission päätöksellä (EUVL L 3, 7.12.2004).

(13) Perustettiin Euroopan komission päätöksellä 2001/527/EY (EYVL L 191, 13.7.2001), jota muutettiin 5. marraskuuta 2003 tehdyllä, myöhemmin mahdollisesti sovellettavaksi tulevalla Euroopan komission päätöksellä (EUVL L 3, 7.1.2004).

(14) Ks. 18. helmikuuta 2003 tehdyn neuvoston päätöksen 2 kohta, EUVL L 67, 12.3.2003

(15) Ks. komission jäsenen Michaele Schreyerin vastaus Markus Ferberin esittämään kirjalliseen kysymykseen E-1070/01 (EYVL L 318 E, 13.11.2001) sekä Euroopan parlamentin päätöslauselmalla 25.10.2001 hyväksytty Jacques Poosin mietintö, A5-0308/2001 lopullinen, neuvoston uudistamisesta ja erityisesti sen johdanto-osan kappale M sekä kyseisen päätöslauselman kohta 13.

(16) Sen jälkeen kun neuvoa-antavalle pankkikomitealle osoitettiin komiteamenettelyyn liittyviä tehtäviä vuonna 1989 (vakavaraisuussuhteesta annetun neuvoston direktiivin 89/647/ETY 9 artikla), se on osallistunut komiteamenettelyyn vain neljästi. Sen sijaan vakuutuskomitea ja yhteissijoitusyritysten yhteyskomitea eivät ole tähän mennessä toimineet kyseisissä tehtävissä.

(17) EYVL L 184, 17.7.1999.

(18) Tähän mennessä komissio on toimittanut neuvostolle alle 0,25 prosenttia kaikista kyseisen menettelytavan mukaisista säädöksistä. Ks. kohta 1.4 tiedonannosta KOM(2003) 530 lopullinen (EUVL C 223 E, 19.9.2003).

(19) Euroopan parlamentti ei ole toistaiseksi käyttänyt kyseistä oikeutta. Ks. tiedonanto KOM(2003) 530 lopullinen.

(20) Ehdotuksen KOM(2002) 719 lopullinen, 11.12.2002, mukaisesti kyseinen epäkohta aiotaan korjata Euroopan parlamentin ja neuvoston yhteisellä valvontamenettelyllä. Ehdotuksen kattavuudesta ks. C.J. Moreiro González: ”Änderungen des normativen Rahmens der Komitologie”, Zeitschrift für Europarechtliche Studien 4, 2003, s. 561—588 sekä 584 ja seur.

(21) Päätöslauselma A5-0011/2002.

(22) Päätöslauselmassaan B5-0578/2002 Euroopan parlamentti kyseenalaisti lisäksi rahoitusalan komiteajärjestelmän uudistamisen kiireellisyyden ja asetti ehdotuksen hyväksymisen ehdoksi neuvoston selkeän sitoutumisen tarkistaa komission täytäntöönpanovaltuuksien käytön valvontaa koskeva lainsäädännöllinen epäkohta.

(23) Bryssel 18. heinäkuuta 2003, CONV 850/03.

(24) Bryssel 25. marraskuuta 2003, CIG 52/03 ADD 1, s. 12.

(25) Vaikka jäsenvaltiot ovat laatineet asiasta pääosin myönteisen hallinnollisen ja opillisen kannanoton (ks. M. G. Dassesse, D. Isaac: ”Financial services in the Era of the Euro and E-Commerce: Does home country control work? ” — General Report, julkaisussa F.I.D.E., XX Congress, BIICL, Lontoo, 2003, s. 433—446, erit. kohdat 38—56), Oviedossa 12.—13. huhtikuuta 2002 kokoontunut Ecofin-neuvosto suhtautui asiaan varauksellisesti etenkin Saksan ja Yhdistyneen kuningaskunnan vastustaessa ehdotusta selkeästi.

(26) Ks. 18. tiedonanto yhteisön lainsäädännön soveltamisesta, KOM(2001) 309 lopullinen, ja 19. tiedonanto, KOM(2002) 324 lopullinen.