KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE LIITTYMISNEUVOTTELUJEN ALUEPOLITIIKKAA JA RAKENNEPOLIITTISTEN VÄLINEIDEN KOORDINOINTIA KOSKEVAN NEUVOTTELULUVUN 21 YHTEYDESSÄ ANNETTUJEN SITOUMUSTEN TÄYTÄNTÖÖNPANOSTA LIITTYMÄSSÄ OLEVISSA MAISSA {SEK (2003) 828 }

Johdanto

Brysselissä 24.-25. lokakuuta 2002 kokoontunut Eurooppa-neuvosto hyväksyi komission suunnitelman antaa puoli vuotta ennen uusien jäsenmaiden liittymistä EU:hun kattava seurantakertomus siitä, missä määrin unioniin liittymässä olevat maat ovat tähän mennessä panneet täytäntöön liittymisneuvottelujen yhteydessä antamansa sitoumukset. Komission suunnitelma sisältyi vuonna 2002 laadittuun laajentumista käsittelevään strategia-asiakirjaan. Kertomuksen on määrä olla valmis tämän vuoden marraskuussa.

Komissio sitoutui niin ikään raportoimaan heinäkuuhun 2003 mennessä valmistelujen etenemisestä aluepolitiikan alalla ja rakennepoliittisten välineiden koordinoinnissa (neuvotteluluku 21). Liittymisneuvottelujen tuloksena uusille jäsenvaltioille myönnettiin rakennerahastoista ja koheesiorahastosta 22 miljardia euroa kaudelle 2004-2006. Erityisen haasteellista näille maille on käynnistää kasvua ja työllisyyttä edistäviä hankkeita, varmistaa riittävät valmiudet tuen hyödyntämiseen ja luoda rakennerahastotoimien tehokkaaseen täytäntöönpanoon tarvittava hallinto-organisaatio, varsinkin kun ohjelmakausi on kovin lyhyt.

Liittymässä olevat maat sitoutuivat samalla tekemään vuoden 2003 loppuun mennessä tarvittavat valmistelut sellaisten hallinto-organisaatioiden ja seuranta- ja valvontamenettelyjen luomiseksi ja käyttöön ottamiseksi, joita rahastotoimien tehokas täytäntöönpano edellyttää. Tämän määräajan noudattaminen on erityisen tärkeää, koska rakennerahastoista ja koheesiorahastoista liittymisen jälkeen tuettavien hankkeiden tukikelpoisuusaika alkaa 1. tammikuuta 2004.

Tämän tiedonannon tarkoituksena on arvioida, missä määrin liittymässä olevat maat noudattavat näitä sitoumuksia, sekä arvioida rakenne- ja koheesiorahastotoimien hallinnoinnin valmistelun nykytilannetta kyseisissä maissa. Tiedonannossa tarkastellaan sitä, miten valmistelut ovat näissä maissa edenneet ja mitä on vielä tekemättä. Lisäksi annetaan sellaisia välttämättömiä toimenpiteitä koskevia ohjeita, joilla voidaan varmistaa, että kaikkiin maihin syntyy rahastotoimien moitteettomaan ja tehokkaaseen toteuttamiseen pystyvä toimiva järjestelmä. Rakennerahastojen hallinto- ja valvontajärjestelmän valmistelujen arvioinnin pohjana olevat tiedot komissio on suurelta osin saanut liittymässä olevilta mailta yksityiskohtaisen kyselylomakkeen avulla.

Kun ohjelmat on hyväksytty ja koheesio- ja rakennerahastotoimien toteuttamista koskevat järjestelyt saatu valmiiksi, komissio antaa lopullisen arvionsa järjestelmien sääntöjenmukaisuudesta. Komission ja liittymässä olevien maiden välillä parhaillaan käytävät ohjelmaneuvottelut ovat tässä yhteydessä erityisen tärkeät. EU on jo ilmoittanut, että komissio ei voi hyväksyä yhteisön rahoitusta, elleivät kaikki rakennerahastoja ja koheesiorahastoa koskevien asetusten vaatimukset täyty.

1. OIKEUDELLISET PUITTEET

Kansallisen lainsäädännön yhdenmukaistaminen yhteisön säännöstön kanssa ja julkisia hankintoja, valtiontukia/kilpailua, ympäristöä ja yhtäläisiä mahdollisuuksia koskevan yhteisön säännöstön saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on olennaista rakenne- ja koheesiorahastotoimien toteuttamisessa.

Julkisia hankintoja koskeva lainsäädäntö ei vielä vastaa EY:n lainsäädäntöä. Tämän suhteen on ryhdyttävä toimiin erityisen kiireesti, sillä voidakseen saada tukea rakennerahastoista tai koheesiorahastosta välittömästi unioniin liittymisen jälkeen kaikkien hankkeiden, myös niiden, joihin suunnataan kansallista rahoitusta 1. päivän tammikuuta 2004 ja liittymispäivän välisenä aikana, on oltava EY:n julkisia hankintoja koskevien sääntöjen mukaisia.

Talousarvion hallinnointia koskevan lainsäädännön osalta on valmisteltava ja hyväksyttävä säädökset, joiden avulla voidaan muuttaa talousarvion rakennetta, helpottaa monivuotisten maksusitoumusten tekemistä sekä mahdollistaa määrärahojen uudelleenjako ohjelmien välillä ja sisällä.

Kilpailua/valtiontukia koskevien säännösten antamisessa on edistytty. Tukijärjestelmien ilmoittamista komissiolle on kuitenkin nopeutettava, sillä vain ennen vuoden 2003 loppua hyväksytyt järjestelmät ovat 1. tammikuuta 2004 alkaen rakennerahastojen osalta tukikelpoisia.

Ympäristönsuojelussa on edistytty merkittävästi kaikissa maissa. Joitakin sellaisia ympäristövaikutusten arviointia, luonnonsuojelua ja jätehuoltoa koskevia säännöksiä ja täytäntöönpanotoimia on kuitenkin vielä täydennettävä, joiden soveltaminen on edellytyksenä koheesio- ja rakennerahastotoimien toteuttamiselle.

2. TOIMIELINJÄRJESTELMÄ

Vaikka eri ministeriöiden välinen koordinaatio onkin edistynyt, asia on silti ongelmallinen. Käytännössä koordinaatio on usein osoittautunut heikoksi. Joissakin tapauksissa asiasta vastaavan viranomaisen olisi toimittava aktiivisemmin ja sitouduttava vahvemmin prosessin ohjaamiseen. Joissakin taas eri alojen ministeriöiden osallistuminen ja yhteistyö ovat välttämättömiä.

Täytäntöönpanojärjestelmän, joka monissa maissa vaikuttaa heikolta ja epämääräiseltä, institutionaalisissa järjestelyissä on ollut viivästyksiä. Komissio pitää erityisen ongelmallisina kysymyksiä välittävien elinten määrästä ja tehtävistä. Kaikkien maiden on vielä laadittava elinten välisestä tehtävänjaosta ja raportointisuhteista selkeä kuvaus, joka vahvistetaan kirjallisissa sopimuksissa.

Ratkaisematta on vielä niin ikään kysymys maksuviranomaisen riippumattomuudesta menojen todentamisen yhteydessä. Koska maksuviranomaisella on tärkeä asema osarahoitettujen menojen sääntöjenmukaisuuden varmistamisessa, asia olisi ratkaistava nopeasti, jotta järjestelmästä tulisi kaikilta osin asianmukainen.

Liittymässä olevat maat näyttävät olevan tietoisia varainhoidon valvontaan liittyvistä vaatimuksista ja ovat asianmukaisin toimin varmistaneet, että vaatimuksia noudatetaan. Muutamat kysymykset, kuten valvonnan erottaminen täytäntöönpanosta riittävän selvästi, vaativat kuitenkin vielä toimenpiteitä.

Sisäiseen tarkastukseen liittyvät järjestelyt ovat yleisesti ottaen riittävät, mutta useita keskeisiä viranomaisia koskevia tietoja vielä puuttuu tai on täsmennettävä, koska järjestelyt ovat kesken. Useimpien maiden on vielä laadittava tarkastusstrategia, jotta tarkastukset voidaan käynnistää heti ohjelmien täytäntöönpanon alettua.

3. HALLINNOLLISET VALMIUDET

Vaikka useimpien maiden henkilöstön hankintaa ja koulutusta koskevat suunnitelmat vastaavat jäsenyysneuvotteluissa vahvistettuja sitoumuksia, lisähenkilöstön hankinta on viivästynyt. Yleisesti ottaen henkilöstön hankintasuunnitelmat kattavat hallinto- ja maksuviranomaisten henkilöstötarpeet. Henkilöstötarpeet voidaan kuitenkin arvioida kattavasti vasta, kun on tehty selkeä päätös välittävien elinten lukumäärästä ja tehtävistä. Niissäkin maissa, joissa välittävät elimet on nimetty, kyseisissä elimissä näyttää olevan tuleviin tehtäviin nähden liian vähän työntekijöitä. Erityistä huomiota on kiinnitettävä alue- ja paikallishallinnon hallinnollisten valmiuksien lisäämiseen. Useimmissa tapauksissa julkisella hallinnolla on ongelmia saada päteviä ja motivoituneita työntekijöitä hakeutumaan palvelukseensa ja pysymään palveluksessaan.

Useimpien toimenpideohjelmien hankehakemusten käsittelyn tärkeimmät vaiheet on määritelty. Valintaprosessissa mukana olevien toimijoiden vastuualueita on vielä hienosäädettävä ja selvennettävä, jotta järjestelmä toimisi moitteettomasti uusien jäsenmaiden liittyessä unioniin.

Toimenpideohjelmia koskevien ohjeiden ja käsikirjojen laatiminen on kaikissa maissa vielä alkuasteella. Nämä apuvälineet ovat olennaisen tärkeitä, koska niihin voidaan tallettaa organisaation tietotaitoa, jolloin organisaatio myös kärsii vähemmän henkilöstön vaihtumisesta.

4. OHJELMATYÖN VALMIUDET

Vaikka joitakin ohjelma-asiakirjoja on toimitettu myöhässä, liittymässä olevissa maissa on tehty merkittäviä ponnisteluja tällä saralla. Komission suositusten mukaisesti ohjelmasuunnittelua on yksinkertaistettu, jolloin toimenpideohjelmien, toimintalinjojen ja toimenpiteiden määrä on huomattavasti pienempi, mikä soveltuu hyvin lyhyelle vuoteen 2006 ulottuvalle ohjelmakaudelle. Useimpien ohjelmien yhteydessä on kuultu laajalti alueellisia ja paikallisia toimijoita, talous- ja yhteiskuntaelämän osapuolia sekä muita osallisina olevia organisaatioita.

Ohjelma-asiakirjoista näyttää kuitenkin usein puuttuvan johdonmukainen strateginen kehys, mikä johtuu ministeriöiden välisen koordinaation puutteista. Tämä käy useissa asiakirjoissa ilmi siitä, että toimenpiteiden ja toimintalinjojen kuvaukset saattavat sisältää päällekkäisyyksiä tai olla epämääräisesti rajattuja.

Seurantaindikaattoreiden määrittäminen sekä hallinnossa, seurannassa ja arvioinnissa tarvittavien tietojen keräämisessä ja vaihdossa käytettävän tietojenkäsittelyjärjestelmän käyttöönotto on useimmissa maissa pahasti myöhässä. Määräajat, jolloin järjestelmän pitäisi olla käytössä, on usein asetettu epärealistisesti, sillä monissa tapauksissa järjestelmää ollaan vasta suunnittelemassa tai ollaan vasta tekemässä sopimusta järjestelmätoimittajan kanssa. Sopivat fyysiset ja taloudelliset seurantaindikaattorit on kuitenkin määritettävä, ja hallintoviranomaisten on luotava järjestelmä, jonka avulla ne saavat tarvitsemansa tiedot ja voivat arvioida asianmukaisesti rakennerahastotoimien vaikutuksia.

5. VARAINHOITO JA TALOUSARVION HALLINNOINTI

Koska varainhoidossa ja talousarvion hallinnoinnissa on mukana lukuisia eri elimiä, moitteettomaan varainhoitoon pystyvien organisaatioiden luominen on monimutkaista ja aikaa vievää. Järjestelyjen odotetaan olevan tyydyttävällä tasolla 1. päivään tammikuuta 2004 mennessä, mutta joillakin alueilla tarvitaan vielä huomattavia ponnisteluja.

Varojen siirtojen yhteydessä menoselvitysten antamista komissiolle on vielä selkeytettävä useissa maissa. Tämä on olennaista menojen sääntöjenmukaisuuden varmistamiseksi. Jos maksuviranomaisen ja tehtyjen tarkastusten riippumattomuuden suhteen on pienintäkään epäilystä, komissio ei kenties voi suorittaa maksuja kyseiselle jäsenvaltiolle.

Rakenne- ja koheesiorahastoasetusten edellyttämien kahdenlaisten tarkastusten erottaminen toisistaan on olennaista rahastojen varainkäytön valvonnassa. Toisaalta tehdään todentavia tarkastuksia, joista vastaa hallinto, ja toisaalta otantatarkastuksia, joista vastaa hallinnosta ja maksatuksesta riippumaton henkilöstö.

Useimmissa liittymässä olevista maista on vielä laadittava selkeät säännöt ja menettelyt, joilla varmistetaan tositteiden säilyttäminen, mikä on jäljitysketjun kannalta keskeinen edellytys. Tukitoimen päättyessä annettavaa lausumaa, jonka on oltava riippumattoman yksikön antama, koskevat tiedot ovat niin ikään monien maiden osalta puutteelliset.

Asianmukaisten sekä rakennerahastojen ja koheesiorahaston osalta erillisten kirjanpitojärjestelmien/-koodien suhteen tilanne vaihtelee. Näyttäisi siltä, että joissakin tapauksissa tyydyttävien kirjanpitojärjestelmien varmistaminen rahastoille vaatii vielä paljon työtä.

6. TULEVAT HANKESUUNNITELMAT

Komissio uskoo, että kaikissa liittymässä olevissa maissa ei ole otettu huomioon sitä, kuinka vaikeaa ja monimutkaista on hankkeiden suunnittelu niin, että vuodesta 2004 selvästi kasvavat määrärahat voidaan hyödyntää kokonaan. Useiden maiden hankevalmistelua koskevia ehdotuksia on muokattava vielä riittävän yksityiskohtaisiksi. Useimmissa maissa ei ole suunnattu talousarviomäärärahoja tai laadittu aikataulua tulevien hankkeiden valmistelua varten. Komissio pitää erityisen huolestuttavana sitä, että tässä vaiheessa suunnitellut toimet eivät riitä takaamaan rakennerahastojen ja koheesiorahaston täysimääräistä hyödyntämistä.

Komissio kehottaakin liittymässä olevia maita panostamaan enemmän hankkeiden valmisteluun sekä tarpeen vaatiessa hyödyntämään erityistä teknistä apua. Koska tähän tarkoitukseen tulisi käyttää mahdollisimman suuressa määrin liittymistä valmistelevia varoja, liittymässä olevien maiden olisi itse otettava päävastuu hankkeista ja varmistettava, että niihin suunnataan riittävästi lisäresursseja, etenkin riittävästi pätevää henkilöstöä. Hankevalmisteluun olisi irrotettava varoja kaikista käytettävissä olevista lähteistä. Valmisteluun on kuuluttava yhteisrahoituslähteiden määrittäminen ja yhteisrahoituksen hankkiminen.

Asianmukaiset hankesuunnitelmat kuuluvat hankesyklin alkuvaiheisiin. Liittymistä valmistelevia varoja hyödynnettäessä on käynyt ilmi, että hankkeiden täytäntöönpano hyväksymisen jälkeen on usein pullonkaulavaihe ja että kansallisten viranomaisten on syytä kiinnittää erityistä huomiota hankesyklin aiemminkin ongelmallisiksi osoittautuneisiin vaiheisiin, etenkin julkisiin hankintoihin.

7. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Komissio toteaa, että liittymässä olevat maat ovat edistyneet huomattavasti valmisteluissa, joilla varmistetaan rakennerahasto- ja koheesio rahastotoimien moitteeton ja tehokas hallinnointi. Paljon on kuitenkin vielä tehtävä. On syytä muistuttaa liittymisneuvotteluissa sovitun, että rakennerahastoista ja koheesiorahastosta tukea saavat liittymässä olevien maiden hankkeet ja menot ovat tukikelpoisia jo 1. päivästä tammikuuta 2004 alkaen. Siksi on välttämätöntä, että kaikki rakennerahastoihin ja koheesiorahastoon liittyvä lainsäädäntö on yhdenmukaistettu yhteisön säännöstön kanssa ja saatettu kaikilta osin osaksi kansallista lainsäädäntöä 31. päivään joulukuuta 2003 mennessä.

Seuraavat kymmenen ongelma-aluetta on ratkaistava ensi tilassa, jotta komissio voi myöntää yhteisön rahoitusta säännösten edellyttämällä tavalla:

1) Julkisia hankintoja koskevien sääntöjen yhdenmukaistamisen ja täytäntöönpanon viivästyminen on erityisen huolestuttavaa. Alan säännösten asianmukaisen täytäntöönpanon varmistavien elinten vahvistaminen ja mekanismien tehostaminen on erittäin tärkeää. Teknistä apua olisi hyödynnettävä mahdollisimman paljon kansallisen hallinnon valmiuksien lisäämiseksi.

2) Ministeriöiden välistä koordinaatiota on tehostettava. Komissio pitää erityisen ongelmallisena sitä, että rahastojen hallinnointia koskevien institutionaalisten järjestelyjen, varsinkin hallintoviranomaisten ja välittävien elinten vastuualueiden, perusteellinen määrittely on viivästynyt. Joidenkin maiden on vielä selvennettävä järjestelyjä maksuviranomaisen riippumattomuuden osalta menojen todentamisen yhteydessä.

3) Varainhoidossa ja sen valvonnassa suurimmat heikkoudet ovat toisaalta sekaannukset varainhoidon valvontaan kuuluvien tarkastusten, joista vastaavat hallintoviranomainen tai välittävät elimet, ja otoksiin perustuvien riippumattomien otantatarkastusten välillä, ja toisaalta täytäntöönpanoelinten ja valvontaelinten tehtävien riittämätön erottaminen toisistaan.

4) Asianmukaisia kirjanpitojärjestelmiä, joita hyvä varainhoito edellyttää, ei ole vielä otettu käyttöön kaikissa liittymässä olevissa maissa. Asia on hoidettava ensi tilassa.

5) Lisähenkilöstön hankinta rakennerahastojen hallinnointia varten on viivästynyt useissa maissa. Tämä koskee erityisesti välittäviä elimiä ja aluehallintoa. Välittävien elinten lukumäärän ja tehtävien määrittämisen viivästyminen on myös vaikeuttanut tarvittavan henkilömäärän arviointia. Henkilöstön hankintaan ja koulutukseen riittävän ajoissa on panostettava voimakkaasti. Komissio kannustaa liittymässä olevia maita mahdollisuuksien mukaan hankkimaan tulevaisuudessa osarahoitusta tiettyihin hallinnosta aiheutuviin lisämenoihin tekniseen apuun tarkoitetuista määrärahoista.

6) Ohjelmaneuvottelujen saattamista päätökseen joulukuun 2003 loppuun mennessä on edelleen pidettävä tavoitteena, jotta vältyttäisiin viivästyksiltä rakennerahasto-ohjelmien täytäntöönpanossa. On erityisen tärkeää, että jokainen maa määrittelee paremmin ohjelmiensa toimintalinjat ja toimenpiteet maan tarpeet huomioon ottaen ohjelmien välisten päällekkäisyyksien välttämiseksi.

7) Komissio on erityisen huolestunut siitä, että hankesuunnitelmiin tässä vaiheessa sisältyvät toimet eivät riitä varmistamaan rakennerahastoista ja koheesiorahastosta vuonna 2004 myönnettävien huomattavien määrärahojen täysimääräistä hyödyntämistä. Komissio kehottaakin liittymässä olevia maita lisäämään panostusta hankevalmisteluun sekä tarpeen vaatiessa hyödyntämään erityistä teknistä apua. On syytä muistuttaa, että liittymässä olevien maiden olisi itse otettava päävastuu hankkeista.

8) Liittymässä olevat maat ovat panostaneet huomattavasti kumppanuusperiaatteen täytäntöönpanoon. Ponnisteluja on jatkettava edelleen neuvottelu- ja täytäntöönpanovaiheen aikana, sillä hyvät kumppanuusrakenteet lisäävät EU:n tukitoimien tehokkuutta.

9) Seurantajärjestelmien käyttöönotto on monissa maissa viivästynyt huomattavasti. Asiaan on puututtava pikaisesti, sillä toimivat seurantajärjestelmät ovat ratkaisevan tärkeitä ohjelmien toteutuksen avoimuuden ja määrärahojen käytön kannalta.

10) Koska useissa liittymässä olevista maista on toteutettava toimia julkisen talouden vakauttamiseksi, rakennerahastoihin ja koheesiorahastoon liittyvän kansallisen rahoitusosuuden huolellinen suunnittelu on keskeisellä sijalla, jotta koheesiopolitiikkaa voidaan harjoittaa menestyksekkäästi näissä maissa. Tästä syystä hankevalmisteluun on sisällyttävä yhteisrahoituslähteiden määrittäminen.

Näihin kymmeneen ongelmakohtaan on puututtava kiireesti tulevina kuukausina. Käynnissä olevat rakennerahastotoimia koskevat neuvottelut ovat liittymässä oleville maille ainutkertainen tilaisuus ratkaista näillä alueilla vielä avoimina olevat kysymykset. Komissio uskoo, että liittymässä olevat maat luovat mahdollisimman hyvät olosuhteet ohjelmien täytäntöönpanolle, ja komissio on valmis rakentavaan yhteistyöhön tämän päämäärän saavuttamiseksi.