Tämä Unkariin tehtyä tehostettuun valvontaan kuuluvaa valvontakäyntiä koskeva kertomus toimitetaan neuvostolle asetuksen (EY) N:o 1466/97 -11 artiklan 4 kohdan nojalla. Valvontakäyntiä koskevat alustavat havainnot on asetuksen (EY) N:o 1466/97 -11 artiklan 5 kohdan mukaisesti toimitettu aikaisemmin Unkarin viranomaisille kommentoitaviksi.

Unkari – Merkittävän poikkeaman menettely

Tehostettuun valvontaan kuuluva valvontakäynti 26. syyskuuta 2019

Kertomus

1. Johdanto

Unkariin on sovellettu merkittävän poikkeaman menettelyjä keväästä 2018. Neuvosto totesi kesäkuussa 2018 SEUT-sopimuksen 121 artiklan 4 kohdan mukaisesti, että Unkarin oli havaittu vuonna 2017 poikenneen merkittävästi julkistalouden keskipitkän aikavälin tavoitteesta. Neuvosto antoi suosituksen, jossa se kehotti Unkaria toteuttamaan tarvittavat politiikkatoimet poikkeaman korjaamiseksi. Neuvosto katsoi joulukuussa 2018, että Unkari ei ollut toteuttanut tuloksellisia toimia, ja antoi tarkistetun suosituksen. Unkari ei kuitenkaan toteuttanut tuloksellisia toimia myöskään tarkistetun suosituksen pohjalta.

Vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osion noudattamatta jättäminen vuonna 2018 johti jälleen merkittävän poikkeaman menettelyn käynnistämiseen kesäkuussa 2019. Komissio antoi 5. kesäkuuta 2019 Unkarille varoituksen sen takia, että se oli jälleen vuonna 2018 poikennut julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävältä sopeutusuralta, ja ehdotti neuvostolle uuden merkittävän poikkeaman menettelyn aloittamista. Neuvosto pyysi Unkaria toteuttamaan toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että nettomääräisten julkisten perusmenojen nimelliskasvu on enintään 3,3 prosenttia vuonna 2019 ja enintään 4,7 prosenttia vuonna 2020, mikä vastaa vuoden 2019 osalta 1,0 prosentin ja vuoden 2020 osalta 0,75 prosentin vuotuista rakenteellista sopeutusta suhteessa BKT:hen. Näin ollen suositeltu rakenteellinen sopeutus toteutuisi vuonna 2020 edellyttäen, että vuonna 2019 noudatetaan vaadittua sopeutusta.

Toistaiseksi ei ole viitteitä siitä, että Unkarin viranomaiset olisivat suunnitelleet uusia korjaavia toimia vuodeksi 2019 vastauksena neuvoston suositukseen. Komission kevään 2019 talousennusteen perusteella odotettiin, että alijäämä supistuu viranomaisten vuoden 2019 lähentymisohjelmassa esittämän tavoitteen mukaisesti 1,8 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2019 oltuaan 2,2 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2018. Arvioitu julkisen talouden sopeutus viittasi vuoden 2019 osalta kuitenkin siihen, että neuvoston suositusta ei noudateta. Vuoden 2019 alkupuoliskon osalta julkistetut makrotalouden indikaattorit osoittavat, että makrotaloudelliset olosuhteet ovat vuonna 2019 odotettua suotuisammat ja sekä reaalisen että nimellisen BKT:n kasvu ylittää viranomaisten ja komission ennusteet. Yksityinen kulutus on hyötynyt vahvoista työmarkkinoista ja työnantajien sosiaaliturvamaksujen lisävähennyksestä. Tämän perusteella julkistalouden tilaa vuonna 2019 koskevat tiedot olivat suotuisat ja viittasivat siihen, että viranomaisten tavoitteeksi asettama 1,8 prosentin julkisen talouden alijäämä suhteessa BKT:hen on saavutettavissa. Vuodeksi 2019 ei kuitenkaan hyväksytty lisätoimenpiteitä neuvoston suosituksen perusteella.

Vuoden 2020 talousarviossa, joka hyväksyttiin 12. heinäkuuta 2019, julkisen talouden alijäämätavoitetta tarkistettiin aiemmissa suunnitelmissa mainitusta 1,5 prosentista suhteessa BKT:hen 1 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Talousarviota ei voitu ottaa huomioon kevään arvioinnissa, koska se hyväksyttiin neuvoston suositusten antamiselle asetetun määräpäivän jälkeen. Talousarviossa vuoden 2020 alijäämätavoitteeksi on asetettu 1 prosentti suhteessa BKT:hen. Tämä on 0,5 prosenttiyksikköä alempi kuin huhtikuun lopussa julkaistuun vuoden 2019 lähentymisohjelmaan sisältyvä tavoite, 1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen. Tämä alhaisempi alijäämätavoite saavutetaan pääasiassa ennakoitua suurempien verotulojen ja lähinnä investointien leikkaamisesta johtuvien pienempien menojen avulla. Samanaikaisesti vuoden 2020 talousarvio sisältää myös hallituksen 30. toukokuuta 2019 hyväksymässä talouden suojelun toimintasuunnitelmassa esitetyt elvytystoimenpiteet.

Komissio teki tehostettuun valvontaan kuuluvan valvontakäynnin 26. syyskuuta 2019. Valvontakäynti perustui asetuksen (EY) N:o 1466/97 -11 artiklan 2 kohtaan. Valvontakäyntiin osallistuva henkilöstö tapasi valtiovarainministeriössä valtiontaloudesta vastaavan valtiosihteerin Peter Beno Banain, taloustieteestä ja ensisijaisista kysymyksistä vastaavan Unkarin keskuspankin (Magyar Nemzeti Bank) pääjohtajan Daniel Palotain ja finanssipoliittisen neuvoston puheenjohtajan Árpád Kovácsin. Valvontakäynnin tavoitteena oli saada yksityiskohtaisia tietoja julkisen talouden kehityksestä vuonna 2019, viranomaisten heinäkuussa 2019 hyväksymästä vuoden 2020 talousarviosta ja viranomaisten suunnittelemista julkisen talouden toimista. Lisäksi tarkoitus oli tuoda esiin julkisen talouden riskit, jotka liittyvät odotettavissa olevaan talouskasvun hidastumiseen, ja kannustaa Unkaria noudattamaan merkittävän poikkeaman menettelyssä annettua suositusta. Tämä kertomus perustuu sekä ennen valvontakäyntiä että sen aikana saatuihin tietoihin.

2. Valvontakäynnin aikana tehdyt havainnot

Komission henkilöstö totesi valvontakäynnillä, että talous on hyvässä kunnossa ja julkisen talouden yleinen tilanne on parantunut (sekä julkisen talouden alijäämä että velka supistuvat). Valvontakäynnillä todettiin, että Unkarin makrotaloudellinen tilanne oli hyvä vuonna 2018 ja vuoden 2019 alkupuoliskolla. Yhdessä vuodeksi 2020 asetetun uuden ja kunnianhimoisen julkisen talouden tavoitteen kanssa tämä kehitys viittaa tilanteen parantumiseen verrattuna viime vuosiin. Kun tarkastellaan tulevia näkymiä, on kuitenkin nähtävissä, että kasvua viime vuosina tukeneiden ulkoisten tekijöiden ja suhdannetekijöiden odotetaan vähitellen hiipuvan. Tämä johtuu hidastumisesta eräissä keskeisissä länsimaisissa talouksissa ja sellaisilla aloilla, joilla on yhä suurempi merkitys Unkarin taloudelle. Unkarin viranomaiset olivat yhtä mieltä siitä, että kasvun hidastuessa EU:ssa Unkarin on vaikeaa pitää yllä viime vuosien kasvulukuja. Lisäksi viranomaiset myönsivät, että Unkarin hallitukselle tärkeintä on tuleva kasvu eikä finanssipolitiikka. Lopuksi komission henkilöstö muistutti, että neuvoston antaman suosituksen mukaan Unkarin olisi hyödynnettävä suotuisaa tilannetta ja varmistettava julkisen talouden rahoitusasemansa ja vähennettävä edelleen julkisen talouden velkaa.

Vaikka makrotaloutta ja julkista taloutta koskevat tiedot ovat toistaiseksi olleet odotettua paremmat, viranomaiset vahvistivat, että ne eivät aio tarkistaa vuoden 2019 alijäämätavoitettaan eivätkä supistaa julkista velkaa enempää. Viranomaiset aikovat noudattaa vuonna 2019 alkuperäistä julkisen talouden alijäämätavoitettaan, joka on 1,8 prosenttia suhteessa BKT:hen, heinäkuussa 2018 hyväksytyn vuoden 2019 talousarvion ja vuoden 2019 lähentymisohjelman mukaisesti. Ylimääräisten tulojen määrä on huomattava verrattuna alun perin hyväksyttyyn vuoden 2019 talousarvioon. Toisaalta kaikki nämä ylimääräiset tulot on todennäköisesti käytettävä suurempiin menoihin, jotka johtuvat erityisesti komission kanssa hiljattain sovitusta, EU:n varojen väärinkäyttöön liittyvästä rahoitusoikaisusta. EU:n varoja koskeva, vuonna 2019 tehtävä oikaisu liittyy hankkeisiin, jotka toteutettiin vuosina 2017–2019, ja sen odotetaan heikentävän julkisen talouden rahoitusasemaa 0,3 prosenttia suhteessa BKT:hen. Rahoitusoikaisun jäljellä oleva määrä, jonka suuruus on noin 0,3 prosenttia suhteessa BKT:hen, tulee maksettavaksi lähivuosina. Myös väestöohjelman hyödyntämisen arvioidaan olevan suunniteltua suurempaa (sekä ennen lapsen syntymää myönnettäviä lainoja koskevien hakemusten määrä että haetun lainan keskimääräinen arvo on kasvanut). Väestöohjelman osalta viranomaiset ovat myös kasvattaneet seuraavan vuoden arviota.

Viranomaiset myönsivät vuoden loppuun ajoittuvan menojen kasvun, mutta huomauttivat, että kasvu oli viime vuonna aiempaa vähäisempää, sillä ne olivat ottaneet huomioon merkittävän poikkeaman menettelyssä annetun suosituksen. Viranomaiset ovat kolmen viime vuoden aikana (2016–2018) käyttäneet järjestelmällisesti talousarvion perustana varovaisia julkisen talouden ennusteita ja hyödyntäneet vuoden aikana kertynyttä julkisen talouden liikkumavaraa odottamattomiin menoihin vuoden lopulla. Unkarin viranomaiset huomauttivat, että nämä vuoden lopun menot olivat kertaluonteisia investointikuluja ja että hallitus päätti vuoden 2018 lopussa olla hyödyntämättä kaikkea käytettävissä ollutta liikkumavaraa merkittävän poikkeaman menettelyssä annetun suosituksen mukaisesti. Ilman näitä menoja julkisen talouden rahoitusasema olisi voinut olla parempi.

Vuoden 2020 alijäämätavoite on aiemmin suunniteltua kunnianhimoisempi, ja siinä hyödynnetään talouden hyvää tilannetta julkisen talouden nopeampaan vakauttamiseen neuvoston suosituksen mukaisesti. Vuoden 2020 talousarviossa tarkistettiin alijäämätavoitetta 1 prosenttiin suhteessa BKT:hen ja asetettiin näin ollen kunnianhimoisempi tavoite kuin vuoden 2019 lähentymisohjelmassa vahvistettu 1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen. Viranomaiset korostivat odotettua parempaa makrotalouden skenaariota, vielä määrittämättömiä toimenpiteitä verosäännösten noudattamisen parantamiseksi ja menojen hillintää tärkeimpinä keinoina varmistaa, että kunnianhimoisempi vuoden 2020 julkisen talouden tavoite saavutetaan. Samaan aikaan viranomaiset pyrkivät edelleen saavuttamaan nimellisesti tasapainoisen julkisen talouden rahoitusaseman viimeistään vuonna 2023. Näin ollen vuoden 2020 tarkistettu alijäämätavoite viittaa siihen, että tavoitteeseen päästään aiempaa nopeammin. Viranomaisten alijäämätavoitteena on 0,7 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2021, 0,4 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2022 ja 0,0 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2023. Vuoden 2019 lähentymisohjelmassa alijäämätavoitteeksi ilmoitettiin 1,2 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2021, 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2022 ja 0,0 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2023. Valtiovarainministeriön laskelmien mukaan uudet julkisen talouden alijäämätavoitteet viittaavat vuoden 2020 osalta siihen, että rakenteellinen rahoitusasema paranee neuvoston suosittamaa sopeutusta enemmän, jolloin julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoite (1,0 %:n rakenteellinen alijäämä suhteessa BKT:hen) saavutetaan arvioitua nopeammin eli jo vuonna 2021.

Viranomaiset odottavat tulojen olevan vuonna 2019 huomattavasti suuremmat kuin talousarvioon on kirjattu, millä olisi myönteinen vertailuajankohdan vaikutus vuonna 2020. Vuoden 2020 tuloennuste perustuu vain osittain päätösperäisiin tulo- tai menopuolen toimiin, ja ainoa jo määritelty uusi toimenpide on valmisteverojen korotus. Vaikka viranomaiset eivät tarkistaneet makrotalouden skenaariota, tulojen kasvussa otetaan jo huomioon vuonna 2019 odotettavissa olevat suuremmat tulot ja huomattava myönteinen vertailuajankohdan vaikutus vuonna 2020. Edelleen on kuitenkin epäselvää, otetaanko uusia toimenpiteitä käyttöön ja jos otetaan, missä vaiheessa.

Viranomaiset valmistelevat parhaillaan uusia toimenpiteitä, joilla pyritään parantamaan verosäännösten noudattamista ja hillitsemään harmaata taloutta, mutta toimenpiteiden hyväksymiselle ei ole esitetty selkeää aikataulua. Uudet toimenpiteet perustuvat viime vuosina käyttöön otettujen vastaavien toimenpiteiden onnistumiseen. Viranomaiset painottivat arvonlisäverovajeen merkittävää supistumista 21 prosentista vuonna 2013 arviolta 9 prosenttiin vuonna 2018 eli reilusti alle EU:n keskiarvon, joka on noin 10 prosenttia (lähde: Euroopan komissio). Erityisesti suuryrityksiä koskevan sähköisen laskutuksen käyttöönoton heinäkuussa 2018 arvioidaan edistäneen arvonlisäverovajeen supistumista, ja toimenpiteellä odotetaan olevan jonkinlainen siirtymävaikutus vuonna 2019. Pienten ja keskisuurten yritysten osalta viranomaiset ottivat vuonna 2013 käyttöön kaksi yksinkertaistettua verojärjestelmää (Kata ja Kiva), joilla pyrittiin torjumaan harmaata taloutta ja jotka ovat toistaiseksi osoittautuneet varsin onnistuneiksi tulojen keräämisessä. Viranomaiset valmistelevat tällä hetkellä kahdenlaisia toimia: i) uudet toimenpiteet harmaan talouden torjumiseksi, esimerkiksi kannustimet sähköisten maksutapojen käytön lisäämiseksi; ja ii) yrityksiä koskevien hallinnollisten verovelvoitteiden yksinkertaistaminen, jonka arvioidaan muun muassa vähentävän yrityksille verotukseen liittyvistä ilmoitusvelvollisuuksista aiheutuvan työn määrää (nykyisestä 277 tunnista (lähde: ”Paying taxes 2019”, PwC) alle 100 tuntiin), ja esitäytetyn arvonlisäverojärjestelmän käyttöönotto alustavasti vuonna 2021. Viranomaiset eivät vielä voineet paljastaa uusien toimenpiteiden yksityiskohtia, mutta niiden mukaan verolain muuttaminen voisi käynnistyä syksyllä 2019, ja näin ollen toimenpiteiden vaikutukset tuntuisivat vuoden 2020 jälkipuoliskolla.

Julkisen talouden vakauttamisen vuonna 2020 odotetaan toteutuvan etupäässä menoerien ennustetun maltillisen kehityksen ansiosta. Vuoden 2020 talousarviossa menoille on asetettu enimmäismäärät, ja menoleikkauksista suurin osa koskee julkisia investointeja erityisesti talonrakennusalalla, jolla on menossa kasvuvaihe. Valtion rahoittamia hankkeita koskevien leikkausten ei odoteta vaikuttavan kielteisesti talouskasvuun, koska talouden tarjontapuolella on havaittu kapasiteetista johtuvia rajoitteita ja yksityisten investointien odotetaan vastaavasti lisääntyvän. Esimerkkinä supistetuista hankkeista viranomaiset mainitsivat ”Nykyaikainen kaupunki” -ohjelman, jonka menot vuonna 2020 ovat odotettua pienemmät (ne supistuvat alun perin arvioiduista 135 miljardista Unkarin forintista 85 miljardiin forinttiin). Samalla muiden menoerien odotettiin olevan dynaamisempia esimerkiksi väestöohjelman arvioitua suuremman hyödyntämisen ja asumisohjelman laajentamisen vuoksi.