Unkari toteaa hakemuksessaan, että toimenpide on osoittautunut asianmukaiseksi ja tehokkaaksi keinoksi torjua väärinkäytöksiä ja että se on auttanut vähentämään alalla tehtäviä alv-petoksia. Kun otetaan huomioon tilapäistyövoimaa välittävien toimistojen erityisluonne eli se, ettei kyseisellä alalla edellytetä erityistä asiantuntemusta, sekä se, että maksettavan alv:n määrä olisi kyseisellä alalla paljon suurempi kuin vähennyskelpoisen alv:n määrä, jos käännetyn verovelvollisuuden mekanismia ei enää voitaisi soveltaa, Unkari katsoo, että alkuperäinen tilanne palautuisi pian ja petolliset ketjut ilmaantuisivat nopeasti uudelleen.

Unkarin hakemuksen mukaan henkilöstön käytettäväksi asettaminen on erittäin altis veropetoksille. Tilapäistyövoimaa välittävien toimistojen pääasialliset kustannukset ovat palkat sekä niihin liittyvät verot ja sosiaaliturvamaksut, joista ei makseta tuotantopanoksiin sisältyvää arvonlisäveroa, kun taas kyseisten toimistojen tekemät ostot ovat tähän verrattuna vähäisiä. Jos käännettyä verovelvollisuutta ei sovellettaisi, alan toimijoiden asiakkailtaan kantaman alv:n määrä eli myynnistä maksettava alv olisi huomattavasti suurempi kuin vähennyskelpoisen alv:n eli tuotantopanoksiin sisältyvän alv:n määrä. Tämä johtaisi yleensä tilanteeseen, jossa valtiolle jää alv-saamisia. Lisäksi henkilöstön asettaminen käytettäväksi on hyvin yksinkertaista, koska toiminnan aloittamiseksi ei tarvita mitään erityistietämystä tai -varusteita ja markkinoille pääsy on tämän vuoksi hyvin helppoa.

Torjuakseen alv-petoksia tilapäistyövoiman välityksen alalla Unkari pyysi vuonna 2014, että sille myönnettäisiin lupa ottaa käyttöön alv-direktiivin 193 artiklasta poikkeava erityistoimenpide säätääkseen, että kun on kyse sellaisen henkilöstön käytettäväksi asettamisesta, joka harjoittaa muuta kuin mainitun direktiivin 199 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettua toimintaa, alv:n on velvollinen maksamaan se verovelvollinen, jonka käytettäväksi henkilöstö asetetaan. Lupa annettiin neuvoston täytäntöönpanopäätöksellä (EU) 2015/2349, ja sen voimassaolo päättyi 31. joulukuuta 2017.

Hakemuksensa tueksi toimittamissaan lisätiedoissa Unkari totesi, että henkilöstön käytettäväksi asettamisessa tapahtuneet petokset olivat samankaltaisia kuin missing trader -rakenteet, koska näitä palveluja on helppo tarjota ja koska palveluntarjoajille aiheutuvat pääasialliset kustannukset ovat työntekijäkustannuksia, joista ei makseta alv:a. Näin ollen petoksentekijöille koituva hyöty on käytännössä koko asiakkaalta perityn alv:n määrä.

Missing trader -petos tapahtuu, kun kaupan alan toimija myy tavaroita tai suorittaa palveluja ja kantaa asiakkailtaan alv:n, mutta katoaa sen jälkeen tilittämättä asiakkailtaan kantamaansa alv:a veroviranomaisille. Kun henkilö, jolle tavarat luovutetaan tai palvelut suoritetaan, on nimetty velvolliseksi maksamaan alv tällaisissa tapauksissa, käännetyn verovelvollisuuden mekanismin on todettu poistavan mahdollisuuden tehdä tällainen verovilppi.

Tavaroita luovuttava tai palveluja suorittava verovelvollinen on alv-direktiivin 193 artiklan nojalla pääsääntöisesti velvollinen maksamaan arvonlisäveron veroviranomaisille. Poikkeuksen, jonka voimassaolon jatkamista Unkari hakee, tarkoituksena on asettaa kyseinen velvollisuus sille verovelvolliselle, jolle tavarat luovutetaan tai palvelut suoritetaan (ns. käännetyn verovelvollisuuden mekanismi), silloin kun kyseessä on muuhun kuin alv-direktiivin 199 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuun toimintaan osallistuvan henkilöstön asettaminen käytettäväksi. Alv-direktiivin 199 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat soveltaa käännettyä verovelvollisuutta asettaakseen henkilöstöä käytettäväksi rakennustyöhön, kuten kiinteään omaisuuteen liittyviin korjaus-, siivous-, kunnossapito-, muutos- ja purkamistöihin. Sen vuoksi poikkeustoimenpide antaa Unkarille mahdollisuuden soveltaa käännetyn verovelvollisuuden mekanismia asettaakseen henkilöstöä käytettäväksi kaikilla taloudellisen toiminnan aloilla. Haetun poikkeuksen tarkoituksena on petoksentorjunta.

Unkari haki komission 17. kesäkuuta 2020 saapuneeksi kirjaamalla kirjeellä lupaa toteuttaa alv-direktiivin 193 artiklasta poikkeava toimenpide. Komissio on antanut alv-direktiivin 395 artiklan 2 kohdan mukaisesti Unkarin hakemuksen tiedoksi muille jäsenvaltioille 16. syyskuuta 2020 päivätyllä kirjeellä. Se on ilmoittanut Unkarille 17. syyskuuta 2020 päivätyllä kirjeellä saaneensa kaikki hakemuksen arviointiin tarvitsemansa tiedot.

Neuvosto voi yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä 28. marraskuuta 2006 annetun neuvoston direktiivin 2006/112/EY , jäljempänä ’alv-direktiivi’, 395 artiklan nojalla antaa yksimielisesti komission ehdotuksesta jäsenvaltiolle luvan ottaa käyttöön tästä direktiivistä poikkeavia erityistoimenpiteitä arvonlisäveron, jäljempänä ’alv’, kantamista koskevan menettelyn yksinkertaistamiseksi tai tietyntyyppisten verovilppien tai veronkierron estämiseksi. Koska kyseisessä menettelyssä poiketaan yleisistä alv-periaatteista, alv-direktiivin 395 artiklassa tarkoitettuja kansallisia poikkeustoimenpiteitä, jotka ovat sallittuja ”veronkannon yksinkertaistamiseksi tai tietyntyyppisten veropetosten tai veron kiertämisen estämiseksi”, on Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti tulkittava suppeasti, ja kyseisten toimenpiteiden on myös oltava tarpeellisia ja asianmukaisia niillä tavoitellun erityistavoitteen saavuttamiseksi ja niillä on oltava mahdollisimman vähäinen vaikutus alv-direktiivin tavoitteisiin ja periaatteisiin.

Kun komissio vastaanottaa alv-direktiivin 395 artiklan mukaisia hakemuksia, se tarkastelee niitä sen varmistamiseksi, että poikkeuksen hyväksymistä koskevat perusedellytykset täyttyvät. Toisin sanoen se tarkastelee, yksinkertaistaako ehdotettu erityistoimenpide verovelvollisia ja/tai verohallintoa koskevia menettelyjä tai estetäänkö ehdotuksella tietyntyyppisiä verovilppejä tai veronkiertoa. Komissio on aina suhtautunut tällaisiin tapauksiin rajoittavasti ja varovaisesti varmistaakseen, että poikkeukset eivät heikennä yleisen alv-järjestelmän toimintaa ja että ne ovat soveltamisalaltaan rajallisia sekä tarpeellisia ja oikeasuhteisia.

Erinä tapahtuvan maksamisen järjestelmästä voidaan näin ollen poiketa vain viimeisenä keinona hätätilanteissa. Tällöin on annettava takeet siitä, että myönnetty poikkeus on tarpeellinen ja luonteeltaan poikkeuksellinen.

Nämä edellytykset täyttyivät, kun alkuperäinen poikkeus myönnettiin neuvoston täytäntöönpanopäätöksellä (EU) 2015/2349. Euroopan komission vuonna 2015 julkaisemasta selvityksestä ”Study to quantify and analysis the VAT Gap in the EU Member States” käy ilmi, että vuonna 2013 Unkarin alv-vaje oli 24,4 % eli selvästi korkeampi kuin EU:n mediaani (13,9 %). Sen vuoksi poikkeuksellisia toimenpiteitä oli tarpeen toteuttaa alv-petosten torjumiseksi.

Siinä vaiheessa kun Unkari jätti vuonna 2017 hakemuksen jatkaakseen käännetyn verovelvollisuuden soveltamista henkilöstön käytettäväksi asettamiseen, alv-petosten torjumiseksi oli jo toteutettu huomattava määrä toimenpiteitä. Lisäksi Unkari suunnitteli muita petostentorjuntatoimenpiteitä, joissa keskityttäisiin erityisesti tilapäistyövoimaa välittäviin toimistoihin. Kyseisistä toimenpiteistä huolimatta Unkari katsoi, että suojaa antavan käännetyn verovelvollisuuden mekanismin soveltamista olisi jatkettava alalle aiheutuneiden vahinkojen lieventämiseksi. Neuvoston täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2018/486 johdanto-osan 11 kappaleessa korostetaan kuitenkin, että Unkarin toteuttamilla toimenpiteillä olisi poistettava petokset asianomaisella alalla ja että sen vuoksi Unkarin ei pitäisi enää hakea poikkeusta alv-direktiivin 193 artiklan soveltamisesta henkilöstön käytettäväksi asettamisen osalta.

Unkari on toteuttanut muun muassa seuraavat toimenpiteet vähentääkseen alv-petoksia kaikilla muillakin aloilla kuin vain henkilöstön käytettäväksi asettamista koskevalla alalla:

- Unkari otti 1. tammikuuta 2012 käyttöön verorekisteröintimenettelyn ja tehostetun veroviranomaisvalvonnan hillitäkseen peiteyritysten perustamista ja yritysten luovutuksia ja poistaakseen markkinoilta riskialttiiseen toimintaan osallistuvat henkilöt;

- tulojen piilottamiseen liittyvästä verovilpistä määrättävä sakko on noussut huomattavasti. Kun rekisteröintiä tai asiakirjojen säilyttämistä koskevaa velvoitetta ei noudateta, langetettavaa seuraamusta on tietyissä tapauksissa tiukennettu. Rikkomuksista, joissa toimintaa harjoitetaan ilman toimitiloja, määrätään sakko sen sijaan että yritys suljettaisiin;

- alv-palautuksille ja siten myös asianomaisille tarkastuksille asetettua yleistä määräaikaa pidennettiin 75 päivään vuonna 2012 tarkastusten tehostamiseksi ja laittomien alv-palautushakemusten poistamiseksi;

- kansallinen alv-yhteenvetoilmoitus otettiin käyttöön 1. tammikuuta 2013. Verovelvollisten on ilmoitettava veroviranomaiselle yksityiskohtaiset tiedot antamistaan ja vastaanottamistaan kauppalaskuista. Alun perin tämä ilmoitusvelvollisuus koski kaikkia kauppalaskuja, joissa myynnistä maksettavan alv:n määrä oli vähintään 2 miljoonaa Unkarin forinttia. Tätä kynnysarvoa on alennettu asteittain. Jokaisen laskun antajan on pitänyt 1. heinäkuuta 2020 alkaen ilmoittaa tiedot kaikista Unkarissa rekisteröidyille verovelvollisille antamistaan Unkarissa suoritettuja liiketoimia koskevista kauppalaskuista, mukaan lukien käännetyn verovelvollisuuden piiriin kuuluvat liiketoimet ja verottomat liiketoimet mutta pois lukien yhteisön sisäiset luovutukset ja suoritukset. Tämä ilmoitusvelvollisuus koskee 1. tammikuuta 2021 alkaen myös muille kuin verovelvollisille annettavia kauppalaskuja. Samalla vastaanotettujen laskujen kynnysarvo poistetaan. Veroviranomainen käyttää ilmoitettuja tietoja riskianalyysissa ja havaitakseen laskutusketjut mahdollisimman nopeasti;

- verovelvolliset ovat 1. tammikuuta 2013 alkaen saaneet maksaa käteisenä enintään 1,5 miljoonaa Unkarina forinttia kuukaudessa vastikkeena tavaroista tai palveluista;

- vastaperustettujen yritysten on 1. tammikuuta 2015 alkaen pitänyt antaa kuukausittaiset alv-ilmoitukset, joiden avulla verovilppiin syyllistyvät yritykset on mahdollista havaita aikaisemmin ja estää niiden toiminta. Lisäksi samasta päivästä alkaen ei ole enää ollut mahdollista tehdä vuosittaisia alv-ilmoituksia yli 50 miljoonan Unkarin forintin myyntituloista. Sen sijaan on toimitettava neljännesvuosittaiset ilmoitukset, jotta väärinkäytökset voidaan havaita kuluvan vuoden aikana;

- Unkari otti 1. tammikuuta 2016 käyttöön järjestelmän, jossa veroviranomainen luokittelee verovelvolliset joko luotettaviksi tai riskialttiiksi. Veroviranomainen tarkistaa verovelvollisten luokittelun neljännesvuosittain;

- Unkari otti 1. heinäkuuta 2017 käyttöön laskutusohjelmiston, joka oli aluksi vapaaehtoinen. Se tuli pakolliseksi 1. heinäkuuta 2018, ja se ulotetaan koskemaan B2C-laskuja 1. tammikuuta 2021. Jatkuva tiedonkulku auttaa veroviranomaisia tunnistamaan riskit reaaliajassa.

Lisäksi on otettu käyttöön muita toimenpiteitä, jotka kohdistuvat suoraan tilapäistyövoimaa välittäviin toimistoihin:

- vuonna 2015 veronkiertoa koskevasta ilmoituksesta annetun säädöksen soveltamisalaa laajennettiin vuonna 2020 siten, että ilmoitus annetaan myös työntekijöille. Jos veroviranomainen havaitsee työnantajaa koskevan verotarkastuksen yhteydessä työsuhteeseen liittyviä seikkoja ja tekee lopullisen päätöksen, jossa todetaan verolainsäädännön kiertäminen, se antaa nämä seikat tiedoksi asianomaisille työntekijöille. Tätä velvoitetta sovelletaan, vaikka työntekijä ei olisi tiedoksiantohetkellä enää työsuhteessa verovelvolliseen;

- veroviranomaiset voivat myös ryhtyä toimiin torjuakseen työvoiman käyttöön liittyvien verojen ja sosiaaliturvamaksujen kiertämistä keräämällä tietoja tietokannoissaan olevista työsuhdeilmoituksista sekä työsuhteen muutoksia ja verovelvollisuutta koskevista ilmoituksista. Syynä tähän on se, että yleisimmässä veronkierrossa muodossa ilmoitetaan työsuhteet mutta jätetään verovelvollisuus ilmoittamatta tai verot maksamatta. Yksi tapa ratkaista nämä erot veroviranomaisten noudattaman veronmaksajia suosivan lähestymistavan mukaisesti on käyttää tukimenettelyä, jossa verovelvolliselle ilmoitetaan virheen tyyppi ja tarvittavat korjaukset, jotka verovelvollinen voi tehdä omasta tahdostaan. Sellaisille verovelvollisille, jotka eivät tee korjauksia omasta tahdostaan, voidaan määrätä verotarkastukset;

- veroviranomaiset kehittivät vuonna 2017 ”Työntekijöiden hälytysjärjestelmän”, jonka avulla voidaan havaita työnantajien petollinen toiminta ja reagoida siihen nopeasti. Järjestelmän avulla on onnistuttu torjumaan harmaata taloutta.

Unkarin toimittamien arvioiden mukaan näillä toimenpiteillä on vähennetty alv-petoksia henkilöstön käytettäväksi asettamisen alalla alle 5 prosenttiin vuonna 2019, kun vuonna 2015 se oli 15 prosenttia.

Näin ollen Unkarin toteuttama toimenpidepaketti on osoittautunut tehokkaaksi alv-petosten torjunnassa ja johtanut alv-petosten määrän huomattavaan vähenemiseen kaikilla talouden aloilla. Tämä käy myös ilmi peräkkäisistä alv-vajetta koskevista raporteista. Kuten edellä mainittiin, vuonna 2013 Unkarin alv-vaje oli 24,4 %. Vuonna 2015 alv-vaje oli 13,74 %, mikä oli edelleen korkeampi kuin EU:n mediaani (10,85 %). Viimeisimmässä selvityksessä ”Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States – 2020 Final Report” todetaan , että Unkarin alv-vaje oli 8,4 % vuonna 2018 eli alhaisempi kuin EU:n mediaani (9,2 %). Vuoden 2019 ennusteen mukaan laskeva suuntaus jatkuu, ja alv-vajeen arvioidaan olevan 6,6 % kyseisenä vuonna.

Olisi huomattava, että kaikkien talouden alojen alv-vajetta koskevat luvut eivät juurikaan poikkea niistä Unkarin viranomaisten esittämistä arvioista, jotka koskevat henkilöstön käytettäväksi asettamiseen liittyvien alv-petosten laajuutta. Tämän vuoksi käännetyn verovelvollisuuden kaltaisten erityistoimenpiteiden jatkaminen viimeksi mainitulla alalla ei vaikuta perustellulta.