KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN KESKUSPANKILLE

Ensimmäinen seurantaraportti järjestämättömien lainojen vähentämisestä Euroopassa

1.Järjestämättömien lainojen vähentäminen on osa rahoitusalan riskien vähentämistä

Pankkien sääntelypuitteet ovat finanssikriisin myötä muuttuneet merkittävästi. Euroopan unioni on ottanut johtoaseman G20-ryhmässä ja Baselin komiteassa kansainvälisellä tasolla hyväksyttyjen uudistusten toteuttamisessa. Näiden uudistusten tavoitteena on lisätä rahoitusvakautta, vähentää pankkisektorin riskejä ja varmistaa, etteivät veronmaksajat joudu osallistumaan pankkien kaatumisesta aiheutuvien kustannusten kattamiseen.

Pankkeihin sovelletaan nykyisin aiempaa huomattavasti tiukempia pääoma- ja maksuvalmiusvaatimuksia, ja kaikilla pankeilla on oltava riittävästi alentamiskelpoista pääomaa kriisinratkaisua varten. Lisäksi pankkiunionin perustamisella ja etenkin kahdella siihen kuuluvalla pilarilla, jotka ovat yhteinen valvontamekanismi ja yhteinen kriisinratkaisuneuvosto, on ratkaisevasti tehostettu unionin ja etenkin euroalueen pankkien valvontaan ja kriisinratkaisuun liittyviä institutionaalisia järjestelyjä. Näiden toimenpiteiden ansiosta EU:n pankkialan tilanne on nyt paljon parempi kuin aiempina vuosina. Euroalueen pankit ovat kasvattaneet pääomaansa 234 miljardilla eurolla ja likvidejä varojaan 813 miljardilla eurolla vuodesta 2014. Lisäksi euroalueen pankkien hallussa olevien valtion velkapapereiden määrä on viime vuosina vähentynyt. Vuosina 2015–2017 tämä vähennys oli 17 prosenttia. Pankit ovat näin samalla vähentäneet taloudellisia kytköksiään valtioon. Komissio ehdotti marraskuussa 2016 uusia riskiä vähentäviä toimenpiteitä, joihin kuuluivat muun muassa vakavaraisuusdirektiiviin ja -asetukseen ehdotetut muutokset sekä yritysten maksukyvyttömyyttä, uudelleenjärjestelyjä ja uutta mahdollisuutta koskeva säädösehdotus. Komissio jatkaa lisäksi työtään tärkeimpiin tavoitteisiinsa kuuluvan pääomamarkkinaunionin toteuttamiseksi.

Eräillä pankeilla ja jäsenvaltioilla olevat järjestämättömien lainojen suuret määrät ovat vähentymässä. Järjestämättömien lainojen keskimääräinen osuus on supistunut kolmanneksella vuodesta 2014, ja se pienenee edelleen tasaisesti. Järjestämättömien lainojen suuri määrä saattaa haitata pankin tulosta lyhyellä ja myös pidemmällä aikavälillä kahden mekanismin kautta. Ensinnäkin järjestämättömiä lainoja varten tarvitaan tavanomaista suuremmat luottotappiovaraukset. Luottotappiovaraukset puolestaan heikentävät pankin kannattavuutta ja supistavat sen lakisääteistä pääomaa. Vakavimmissa tapauksissa järjestämättömien lainojen ottaminen huomioon tilinpäätöksessä saattaa asettaa kyseenalaiseksi pankin elinkelpoisuuden, millä voi olla seurauksia rahoitusvakaudelle. Toiseksi järjestämättömät lainat sitovat huomattavan osan pankin henkilö- ja rahoitusresursseista. Tämä heikentää pankin mahdollisuuksia antaa lainaa, myös pienille ja keskisuurille yrityksille, jotka turvautuvat pankkilainoihin huomattavasti suuremmassa määrin kuin suuret yritykset. Tällaisella tilanteella on sen vuoksi vaikutusta talouskasvuun ja työpaikkojen luomiseen. Komissio on tämän takia jo pitkään korostanut sitä, että olisi viipymättä toteutettava toimenpiteitä järjestämättömien lainojen aiheuttamiin riskeihin puuttumiseksi.

Toimenpiteet, joilla puututaan järjestämättömien lainojen suureen määrään ja estetään tällaisten lainojen tulevat kertymät, ovat ratkaisevan tärkeitä pankkiunionin toteuttamisen kannalta. Lisäksi järjestämättömien lainojen kehittyneet jälkimarkkinat ovat yksi hyvin toimivan päämarkkinaunionin rakennusosista. Nämä osatekijät ovat avainasemassa talous- ja rahaliiton syventämistä koskevassa EU:n suunnitelmassa, joka on kuvattu komission toukokuussa 2017 esittämässä pohdinta-asiakirjassa. Yhdennetty rahoitusjärjestelmä lisää talous- ja rahaliiton häiriönsietokykyä helpottamalla yksityistä riskinjakoa yli rajojen ja vähentämällä samalla julkisen riskinjaon tarvetta. Komission 6. joulukuuta 2017 esittämä EMU-paketti sisälsi etenemissuunnitelman ja konkreettisia ehdotuksia Euroopan talous- ja rahaliiton syventämiseksi. Talous- ja rahaliitto on osa yhtenäisempää, vahvempaa ja demokraattisempaa unionia.

Päävastuu järjestämättömien lainojen suurten osuuksien vähentämisestä on niillä pankeilla ja jäsenvaltioilla, joita ongelma koskee. Komissio on toistuvasti muistuttanut asianomaisia jäsenvaltioita tästä talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä. Järjestämättömien lainojen tämänhetkisten suurten osuuksien vähentämiseen ja tällaisten lainojen tulevien kertymien ehkäisemiseen liittyy myös selkeä EU:n tason ulottuvuus, kun otetaan huomioon pankkijärjestelmän sisäiset sidokset EU:ssa ja etenkin euroalueella. Jäsenvaltioista, joissa järjestämättömien lainojen osuus on suuri, leviää merkittäviä heijastusvaikutuksia koko EU:n talouteen. Nämä vaikutukset kohdistuvat sekä talouskasvuun että rahoitusvakauteen.

Tämä EU:n tason ulottuvuus on otettu huomioon neuvoston heinäkuussa 2017 hyväksymässä järjestämättömien lainojen käsittelyä koskevassa EU:n toimintasuunnitelmassa, joka perustuu suureen yksimielisyyteen siitä, että komission aloittamia toimia on tarpeen jatkaa ja laajentaa. Neuvoston hyväksymässä toimintasuunnitelmassa kehotetaan komissiota ja muita toimielimiä toteuttamaan toimia, joita tarvitaan järjestämättömien lainojen suuriin osuuksiin Euroopassa edelleen liittyvien haasteiden ratkaisemiseksi. Lisäksi neuvosto totesi päätelmissään palaavansa tähän kysymykseen kuuden kuukauden kuluttua ja sen jälkeen säännöllisesti seuratakseen järjestämättömien lainojen kehitystä unionissa komission tilanneselvityksen pohjalta. Tämä tiedonanto ja siihen liittyvä komission yksiköiden valmisteluasiakirja ovat samalla ensimmäinen toimintasuunnitelman toteuttamista käsittelevä seurantaraportti. Komission yksiköiden valmisteluasiakirja sisältää palautetta myös muilta EU:n sidosryhmiltä, joita neuvosto pyysi komission lisäksi toteuttamaan toimia, joilla tuetaan ja nopeutetaan järjestämättömien lainojen muodostaman ongelman ratkaisemista.

2.Järjestämättömien lainojen viimeaikainen kehitys

Kuten edellä todettiin, järjestämättömien lainojen osuudet ovat viime vuosina yleisesti ottaen supistuneet, ja tämä kehitys jatkui myös vuonna 2017. Pankkien lainasalkkujen laatu parani edelleen. Uusimmat tiedot vahvistavat tämän kehityssuuntauksen. Niiden mukaan järjestämättömien lainojen osuus supistui 4,6 prosenttiin (vuoden 2017 toinen neljännes), joten osuus oli noin 1 prosenttiyksikköä pienempi kuin edellisen vuoden vastaavana ajankohtana (ks. kuvio 1). Tämä merkitsi myös sitä, että osuus oli pienimmillään sitten vuoden 2014 viimeisen neljänneksen. Luottotappiovarausten suhde ongelmaluottojen bruttomäärään on myös parantunut, ja se oli vuoden 2017 toisella neljänneksellä 50,8 prosenttia.

Järjestämättömien lainojen osuudet ovat viime aikoina supistuneet lähes kaikissa jäsenvaltioissa, joskin jäsenvaltioiden välillä on merkittäviä eroja. Järjestämättömien lainojen osuus on edelleen suuri useissa jäsenvaltioissa (vuoden 2017 toisen neljänneksen lopussa se oli yli 10 prosenttia yhdeksässä jäsenvaltiossa), kun taas joissakin jäsenvaltioissa osuus on hyvin pieni (se oli alle 3 prosenttia kymmenessä jäsenvaltiossa). Tiedonannon liitteenä olevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa on tarkempaa tietoa järjestämättömien lainojen osuuksien kehityksestä ja eräissä sellaisissa jäsenvaltioissa toteutetuista politiikkatoimista, joissa tämä osuus on suuri.

Tiedot osoittavat, että näissä jäsenvaltioissa on saavutettu rohkaisevaa edistystä järjestämättömien lainojen osuuksien supistamisessa. Edistyminen on tulosta politiikkatoimien ja talouskasvun yhteisvaikutuksesta. Järjestämättömät lainat muodostavat kuitenkin yhä riskin talouskasvulle ja rahoitusvakaudelle. Järjestämättömien lainojen kokonaismäärä EU:ssa on edelleen 950 miljardia euroa, joten se on selkeästi suurempi kuin ennen kriisiä. Rakenteelliset esteet haittaavat yhä järjestämättömien lainojen vähentämisen nopeuttamista. Esimerkiksi järjestämättömien lainojen jälkimarkkinat eivät vielä toimi riittävällä tavalla, jotta niiden avulla voitaisiin auttaa merkittävästi vähentämään näiden lainojen määrää, vaikka kiinnostus näitä lainoja kohtaan on lisääntynyt tietyissä sijoittajaryhmissä ja niihin liittyvien transaktioiden volyymi on kasvanut. Lisäksi lainojen uudelleenjärjestelyyn, maksukyvyttömyyteen ja velkojen perintään liittyvät menettelyt ovat edelleen joissakin tapauksissa liian hitaita ja vaikeasti ennakoitavia.

3.Kohti kattavaa toimenpidepakettia järjestämättömien lainojen vähentämiseksi

Komissio on vuosina 2008 ja 2009 puhjenneen finanssikriisin alusta alkaen kiinnittänyt runsaasti huomiota järjestämättömien lainojen muodostaman ongelman ratkaisemiseen. Tukeakseen pankkeja, joiden elinkelpoisuutta järjestämättömät lainat uhkasivat, komissio on auttanut jäsenvaltioita ottamaan käyttöön tilapäisiä ja koko järjestelmän laajuisia toimenpiteitä, joiden tavoitteena on vähentää järjestämättömien lainojen määrää (toisinaan osana rahoitustukiohjelmaa) ratkaisuilla, jotka ovat valtiontukisääntöjen mukaisia. Tällaisia ovat olleet muun muassa pankkeja varten tarkoitetut, arvoltaan alentuneisiin omaisuuseriin kohdistuvat toimenpiteet, alasajettavat järjestelyt ja/tai markkinoille soveltuvat rakenteet. Näillä ratkaisuilla on pystytty merkittävästi vähentämään järjestämättömien lainojen määrää pankkialalla. Komissio on näin tarjonnut pankeille kannustimia, jotta ne hallinnoisivat ja vähentäisivät järjestämättömiä lainojaan käyttämällä markkinamekanismeja. Se on samalla suojannut veronmaksajia kustannuksilta edellyttämällä asianmukaista vastuunjakoa ja perusteellista uudelleenjärjestelyä. Myös asianomaisille jäsenvaltioille talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä osoitetuissa suosituksissa on korostettu tarvetta toteuttaa päättäväisiä toimia järjestämättömien lainojen suurten osuuksien supistamiseksi. Lisäksi Euroopan keskuspankin valvonnalla (yhteinen valvontamekanismi), kansallisilla toimivaltaisilla viranomaisilla ja Euroopan pankkiviranomaisella on ollut tärkeä merkitys järjestämättömiin lainoihin liittyvän valvonnan ja raportoinnin parantamisessa Euroopassa. Euroopan keskuspankki on lisäksi osallistunut tiiviisti rahoitusvakauden turvaamiseen unionissa.

Järjestämättömien lainojen suuria osuuksia on myös jatkossa pyrittävä supistamaan käyttämällä edellä kuvattua kokonaisvaltaista lähestymistapaa, jossa olisi neuvoston laatiman toimintasuunnitelman mukaisesti keskityttävä neljällä osa-alueella toteutettavien toisiaan täydentävien politiikkatoimien yhdistelmään. Nämä osa-alueet ovat i) valvontatoimet, ii) uudelleenjärjestely-, maksukyvyttömyys- ja velanperintäpuitteiden uudistaminen, iii) jälkimarkkinoiden kehittäminen ongelmasaamisille ja iv) pankkialan uudelleenjärjestelyn tukeminen. Näillä osa-alueilla olisi toteutettava toimia kansallisella ja tarvittaessa unionin tasolla.

Komissio on sitoutunut toteuttamaan ne järjestämättömiä lainoja koskevan toimintasuunnitelman osat, joista se on suoraan vastuussa. Se ilmoitti lokakuussa 2017 esittämässään pankkiunionin valmiiksi saamista koskevassa tiedonannossa hyväksyvänsä kevääseen 2018 mennessä kattavan toimenpidepaketin järjestämättömien lainojen suurten osuuksien supistamiseksi. Toimenpidepaketin valmistelussa on edistytty hyvin, ja se saadaan hyväksyttyä keväällä 2018. Paketissa on kolme lainsäädäntöehdotusta.

Paketti sisältää seuraavat toimenpiteet: