Bryssel 1.12.2004

KOM(2004) 784 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

”KERTOMUS KREIKAN BUDJETTITIETOJEN TARKISTAMISEEN LIITTYVÄSTÄ VASTUUKYSYMYKYKSESTÄ” {SEK (2004) 1539 }

SISÄLLYSLUETTELO

1. Johdanto 3

2. Nykyjärjestelmän kuvaus 4

2.1. Oikeusperusta 4

2.2. Eurostatin rooli 4

2.3. Jäsenvaltioiden rooli 5

3. Järjestelmän eri tasoilla todetut puutteet yhteensä 5

3.1. Kreikan viranomaisten ilmoittamia talousarviotietoja koskeva toistuva laatuongelma 5

3.2. Puutteet Eurostatin toimittamissa talousarviotiedoissa 6

3.3. Talousarviotietojen ilmoitus- ja tarjontajärjestelmien nykyiset rajoitukset kokonaisuudessaan 7

4. Toimintaehdotus 7

4.1. Järjestelmäkysymyksiin liittyvät ehdotukset 7

4.2. Eurostatia koskevat ehdotukset 8

4.3. Kreikkaa koskevat toimet 8

1. JOHDANTO

Kreikan budjettitilastoja on hiljattain tarkistettu erittäin merkittävästi. Julkistalouden alijäämä, jonka ilmoitettiin alunperin ollen 1,7 % bruttokansantuotteesta vuonna 2003, onkin syyskuussa 2004 annetun ilmoituksen mukaan 4,6 % bruttokansantuotteesta. Myös komissiolle ilmoitettuja vuosien 2000, 2001 ja 2002 alijäämätietoja on tarkistettu siten, että ne ovat kasvaneet enemmän kuin kaksi prosenttiyksikköä BKT:stä. Tämä huomattava kasvu on seurausta Eurostatin aiemmin toteuttamista toimista ja keväällä 2004 toimintansa aloittaneen Kreikan uuden hallituksen toimista, joilla käynnistettiin perinpohjainen julkistalouden tarkastus. Tuloksena oli syyskuussa annettu ilmoitus ja Kreikan viranomaisten tämän jälkeen jatkunut tiivis yhteistyö Eurostatin kanssa tilanteen korjaamiseksi.

Näin laajamittainen tietojen tarkistaminen on herättänyt kysymyksiä Kreikan julkista taloutta koskevien tilastotietojen luotettavuudesta. Ecofin-neuvosto sai 21. lokakuuta 2004 komission tiedotteen Kreikan budjetti-ilmoituksesta ja piti tervetulleena komission aloitetta yksityiskohtaisen analyysin saamiseksi Kreikan alijäämä- ja velkatiedoista vuodesta 1997 lähtien. Ecofin-neuvosto, joka kokoontui 16. marraskuuta, piti Eurostatin laatimaa alustavaa raporttia tervetulleena ja totesi, että se aikoo komission kertomuksen pohjalta myöhemmin palata vastuukysymykseen ja käsitellä mahdollisia tulevia toimia, joilla tällaisten tapahtumien toistuminen voidaan välttää. Tämä asiakirja on vastaus neuvoston pyyntöön. Se perustuu Eurostatin lopulliseen raporttiin Kreikan alijäämä- ja velkatiedoista vuosina 1997–2003, ja sitä olisikin tarkasteltava mainitun raportin rinnalla.

Vuosien 1997–2003 tietojen tarkastelu osoittaa, että julkistalouden alijäämää on kyseisellä kaudella tarkistettu ylöspäin keskimäärin 2,1 prosenttiyksikköä bruttokansantuotteesta. Julkistalouden alijäämä on lisäksi johdonmukaisesti ollut enemmän kuin 3 % BKT:stä. Lisäksi käy ilmi, että Eurostat on 1990-luvulta lähtien painostanut Kreikan tilastoviranomaisia esittämän tilinpitonsa hyväksyttyjen yhteisten standardien pohjalta, että Eurostat on useaan otteeseen tarkistanut Kreikan viranomaisten esittämiä tietoja ja että Kreikan viranomaiset eivät aiemmin toimineet tällaisen tilastohankkeen edellyttämän yhteistyön mukaisesti.

Yleisesti ottaen maaliskuun 2004 ja syyskuun 2004 välillä tapahtunut ilmoitusten tarkistaminen pohjautuu EKT 95:n (Euroopan kansantalouden tilinpidon ja aluetilinpidon järjestelmän) tarkempaan soveltamiseen ja uusien tietojen saantiin. Keskeiset tekijät, jotka selittävät Kreikan alijäämätietojen tarkistusta maaliskuun 2004 ja syyskuun 2004 välillä, ovat sotilasmenojen kirjaaminen liian pieniksi, sosiaaliturvarahastojen ylijäämän yliarviointi sekä verotuloestimaattien (lähinnä alv) tarkistaminen pienemmiksi. Tarkistettu alijäämän suhde BKT:hen on nyt 4,1 % vuonna 2000, 3,7 % vuonna 2001, 3,7 % vuonna 2002 ja 4,6 % vuonna 2003.

Vuosien 1997, 1998 ja 1999 tilinpidon osalta syyt siihen, että nämä luvut eroavat aiemmissa ilmoituksissa annetuista, ovat pääosin sotilasmenojen kirjaamisessa sekä pääomapanosten ja EU-tukien käsittelyssä. Tämän korjauksen jälkeen alijäämäluvut ovat nyt 6,6 %, 4,3 % ja 3,4 % BKT:stä (vuosina 1997, 1998 ja 1999).

Nyt käsillä oleva raportti jäsentyy seuraavasti: Kohdassa 2 annetaan tiivis kuvaus nykyjärjestelmästä ja tutkitaan sen oikeudellista kontekstia sekä Eurostatin ja kansallisten tilastolaitosten tehtäviä. Kohdassa 3 keskitytään siihen, mikä Kreikan tapauksessa epäonnistui: siinä analysoidaan järjestelmän heikkouksia niin Kreikan viranomaisten, Eurostatin kuin muidenkin toimijoiden osalta. Kohdassa 4 esitetään tämän analyysin pohjalta päätelmiä siitä, millaisia toimia voitaisiin toteuttaa, jotta vältettäisiin vastaavien ongelmien toistuminen.

2. NYKYJÄRJESTELMÄN KUVAUS

2.1. Oikeusperusta

Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 104 artiklassa todetaan, että jäsenvaltiot välttävät liiallisia julkistalouden alijäämiä ja että komissio valvoo jäsenvaltioiden talousarviotilanteen ja julkisen velan määrän kehitystä vakavien virheiden tunnistamiseksi ja budjettikurin noudattamisen varmistamiseksi.

Perustamissopimukseen liitetyssä, liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyssä pöytäkirjassa säädetään muun muassa, että komission on toimitettava tilastotiedot, joita käytetään liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn soveltamiseksi. Pöytäkirjassa todetaan myös, että jäsenvaltioiden olisi annettava tiedoksi ennakoitu tai toteutunut alijäämänsä sekä velkatasonsa.

Pöytäkirjaa koskevat yksityiskohtaiset täytäntöönpanosäännöt (myös ilmoitusmenettely) täsmennetään neuvoston asetuksessa (EY) N:o 3605/93. Pöytäkirjassa ja asetuksessa käytetyt termit on määritelty Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmän mukaisesti (EKT 95). Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmästä on säädetty neuvoston asetuksella (EY) N:o 2223/96. EKT 95 on tilastollinen viitejärjestelmä, jonka standardien, määritelmien ja kirjanpitosäännösten avulla pyritään varmistamaan jäsenvaltioiden toimittamien tilastotietojen johdonmukaisuus ja vertailtavuus.

Neuvoston asetuksella (EY) N:o 3605/93 säädetään menettelystä, jonka mukaisesti jäsenvaltiot ilmoittavat komissiolle budjettitietonsa tarkan ja säännellyn aikataulun puitteissa.

Ecofin-neuvosto hyväksyi komission aloitteesta 18. helmikuuta 2003 toimintasäännöt, jotka koskevat liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä käytettävien tietojen keruuta, toimittamista ja julkaisua. Näin pyrittiin selkeyttämään käytäntöjä sekä jäsenvaltioissa että komissiossa.

2.2. Eurostatin rooli

Pöytäkirjan pohjalta komissio toimii tilastoviranomaisena liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä. Se toimittaa menettelyn täytäntöönpanossa käytettävät tilastotiedot arvioituaan ensin jäsenvaltioiden ilmoittamien tietojen laadun. Komission on myös tulkittava kirjanpitosääntöjä silloin, kun on epävarmuutta julkishallinnon taloustoimien luokittelusta ja tällaisten toimien vaikutuksesta julkistalouden alijäämään ja velkaantuneisuuteen. Tarvittaessa komissio voi antaa kansallisille tilastoviranomaisille suosituksia yksittäisten taloustoimien kirjaamisesta.

Komission sisäisessä organisaatiossa nämä tehtävät on uskottu Eurostatille, joka tarkastaa ilmoitetut tilit ja tulkitsee tilinpitosääntöjä. Näin komissio varmistaa, että tilinpito- ja tilastokysymyksiä käsitellään riippumattomasti ja objektiivisten kriteerien pohjalta puolueettomassa ja teknisesti pätevässä erityiselimessä. Tätä riippumattomuutta ja teknistä pätevyyttä vahvistaa vielä raha-, rahoitus- ja maksutasetilastokomitean (CMFB) Eurostatille tarjoama tuki. Tähän komiteaan kuuluu tilastotieteilijöitä ja kansantalouden tilinpidon asiantuntijoita kaikkien jäsenvaltioiden kansallisista tilastolaitoksista ja keskuspankeista sekä komission ja EKP:n edustajia ja talous- ja rahoituskomiteaan tarkkailijoita.

Toimintasäännöissä täsmennetään Eurostatin rooli ja tehtävät komission puolesta toimivana tilastoviranomaisena, kun kyseessä on ilmoitettujen tietojen arviointi, mahdollinen muuttaminen ja julkaisu.

Arvioidessaan jäsenvaltioiden toimittamia tietoja Eurostat tarkistaa, että tilinpitosääntöjä on noudatettu, ja tarkistaa tietojen kattavuuden, uskottavuuden ja johdonmukaisuuden. Arviointi pohjautuu taulukoihin, jotka jäsenvaltiot toimittavat komissiolle, näihin taulukoihin liitettyihin tietoihin, mahdollisiin muihin tietoihin sekä kaikkiin käytettävissä oleviin menettelyihin ja perustilastoihin ja säännölliseen yhteydenpitoon kansallisten tilastolaitosten kanssa. Eurostat voi julkisesti tuoda esille varauksensa ilmoitetuista tiedoista ja tehdä niihin tarvittaessa muutoksia julkaistessaan varsinaisia alijäämä- ja velkatietoja.

2.3. Jäsenvaltioiden rooli

Pöytäkirjan 3 artiklan mukaan jäsenvaltiot ovat vastuussa alijäämä- ja velkatietojen keruusta ja niiden toimittamisesta komissiolle. Julkistalouden tilitietojen laadusta vastaa pohjimmiltaan kukin jäsenvaltio. Se, että Eurostat myöhemmin arvioi sille toimitetut tiedot, ei voi vapauttaa jäsenvaltioita niitä koskevasta vastuusta.

Toimintasäännöissä täsmennetään, että kansallisten tilastolaitosten on toimittava tieteellisesti täysin muista riippumattomina ja noudatettava tarkoin asetuksessa (EY) N:o 3605/93 ja EKT-asetuksessa määritettyjä tilinpitostandardeja. Toimintasääntöjen mukaan jäsenvaltio on velvoitettu ilmoittamaan komissiolle kaikista lukujen tarkistuksista mahdollisimman pian ja toimittamaan tarkistuksia selvittävää aineistoa.

Perustamissopimuksen 10 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden yleisestä velvollisuudesta tukea yhteisön tavoitteiden saavuttamista. Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki yleiset tai yksittäiset toimenpiteet, joita perustamissopimuksesta johtuvien velvoitteiden noudattamiseen tarvitaan.

3. JÄRJESTELMÄN ERI TASOILLA TODETUT PUUTTEET YHTEENSÄ

3.1. Kreikan viranomaisten ilmoittamia talousarviotietoja koskeva toistuva laatuongelma

Ecofin-neuvostolle 16. marraskuuta 2004 toimitetusta talousarviotietojen tarkistusta koskevasta Eurostatin kertomuksesta käy ilmi, että komission yksiköt olivat tunnistaneet Kreikan talousarviolukuja koskevan keskeisen tilinpito-ongelman ja että siihen liittyviä avainkysymyksiä oli esitetty jo vuonna 1997. Siitä lähtien Kreikka oli tarkemman seurannan kohteena kuin yksikään muu jäsenvaltio. Tästä on osoituksena esim. tarkistusmatkojen määrä[1], joka on huomattavasti muita jäsenvaltioita suurempi. Toiminnan intensiteetti näkyy myös Kreikan viranomaisille suunnattujen erityissuositusten suuressa määrässä. Vaikka nämä suositukset olivat varsin selkeitä, Kreikan viranomaiset eivät panneet niitä täytäntöön tai panivat ne täytäntöön vain osittain. Joissakin kysymyksissä (kuten sotilasmenot ja pääomitettu korko) Kreikan viranomaiset antoivat Eurostatille vakuutuksia, joiden mukaan kyseiset toimet oli kirjattu oikein, mutta vuonna 2004 ilmeni, että näin ei ollut toimittu.

Tilastojärjestelmän moitteeton toiminta edellyttää tietyntasoista yhteistyötä jäsenvaltioiden puolelta. Kreikan viranomaisten aiemmat lausunnot, joita annettiin joko säännöllisissä tapaamisissa tai Eurostatin kanssa käydyssä virallisessa kirjeenvaihdossa, eivät aina olleet täysin totuudenmukaisia, kuten komission äskettäin saamien tietojen pohjalta voidaan todeta.

Eurostat ilmaisi vuodesta 2002 lähtien järjestelmällisesti varauksia tietyistä Kreikkaa koskevista luvuista. Useimmista maista ei esitetty lainkaan varauksia ja joistakin maista vain yksi varaus, mutta Kreikka mainittiin tässä yhteydessä neljästi.

Vaikuttaa siltä, että Kreikan julkistaloutta koskevien tilastotietojen aiemmat puutteet johtuivat suurelta osin järjestelmän heikkouksista, erityisesti kansantalouden ja julkisen sektorin tilinpidon alalla. Näillä aloilla on siis tiettyä kokemuksen puutetta, mikä voi osittain selittää Eurostatin suositusten noudattamatta jättämistä. Myös laadukkaan julkisen tilinpidon tuottamiseen tarvittavista luotettavista perustiedoista on puutetta. Tämän vuoksi Kreikan tilastolaitos käytti epäsuoria menetelmiä, joiden tulokset eivät olleet luotettavia. Sosiaaliturvaa koskevat tarkistetut luvut ovat yksi esimerkki tästä.

Komissio on pannut merkille, että Kreikan viranomaisten syyskuussa antama ilmoitus ja viranomaisten vastaukset komission tämän jälkeen esittämiin lisäpyyntöihin ovat johtaneet siihen, että edellä mainitun lainsäädännön vastaisten osatekijöiden määrää on voitu merkittävästi pienentää.

3.2. Puutteet Eurostatin toimittamissa talousarviotiedoissa

Nykylainsäädäntö ei anna Eurostatille valtuuksia valvoa suoraan jäsenvaltioiden julkistalouden tilinpitoa. Eurostatin ja kansallisten tilastoviranomaisten väliset keskustelut perustuvat kansallisten viranomaisten yhteistyöhaluun. Eurostat ei voi kerätä tietoja suoraan peruslähteestä eikä velvoittaa kansallisia viranomaisia toimittamaan tietoja, jotka ovat tarpeen ilmoitettujen alijäämä- ja velkamäärien tarkistamiseksi, eikä sillä ole valtuuksia tehdä paikan päällä tarkastuksia seikoista, joiden voitaisiin katsoa kaipaavan lisäselvitystä. Muidenkin tilastojärjestelmien tapaan myös Eurostat yhteisön tilastoviranomaisena toimii hyvässä uskossa suhteissaan perustietojen toimittajiin.

Tästä suuresta vastuusta ja kysymyksen monitahoisuudesta huolimatta julkistalouden tilastoanalyysiin osoitetun Eurostatin henkilöstön määrä on verrattain vähäinen. Osa (vähemmän keskeisistä) tehtävistä oli lisäksi ulkoistettu. Eurostatilla ei ole resursseja, joita todellisten tarkastustoimintojen kehittäminen edellyttäisi liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn alalla. Tästä huolimatta Eurostat toi vuodesta 2002 alkaen lehdistötiedotteissaan esille epäilynsä vakavista tilinpito-ongelmista Kreikan ilmoituksissa.

Eurostat ei riittävästi tiedostanut tilannetta, joten ongelmat eivät tulleet oikeantasoisen yleisön tietoon vaan jäivät tilastoasiantuntijoiden suljettujen keskustelujen aiheiksi (tilastoasiantuntijat eivät tunteneet riittävän hyvin poliittisella tasolla samaan aikaan käytyjä keskusteluja). Myös prioriteettien tunnistaminen oli puutteellista, eikä ydintoimintoihin osattu keskittyä riittävästi. Jälkeenpäin voidaan todeta, että komission olisi pitänyt ilmoittaa havaituista ongelmista aiemmin ja johdonmukaisemmin talous- ja rahakomitealle sekä Ecofin-neuvostolle. Eurostat olisi jo maaliskuussa 2000 validoidessaan vuoden 1999 alijäämätietoja voinut tuoda esiin mahdolliset ongelmat, jotka liittyivät EKT 95:n noudattamiseen. Sen olisi myös pitänyt tehdä syvällisempi ja järjestelmällisempi analyysi näiden lukujen yhtenäisyydestä ja johdonmukaisuudesta. Komission ja EKP:n antamissa vuoden 2000 lähentymiskertomuksissa olisi voitu esittää tähän liittyviä kysymyksiä (silloin saatavilla olleet tiedot osoittivat vuoden 1999 alijäämäksi 1,6 % BKT:stä).

3.3. Talousarviotietojen ilmoitus- ja tuottamisjärjestelmien yleiset nykyrajoitukset

Raportit virkamatkoista (jotka tehtiin yhteistyössä talouden ja rahoituksen pääosaston ja EKP:n kanssa) olivat raha-, rahoitus- ja maksutasetilastokomitean jäsenten saatavilla jo 1990-luvulla. Ongelmista keskusteltiin toistuvasti teknisellä tasolla, ja kaikki jäsenvaltiot osallistuivat kuulemisprosessiin.

Jäsenvaltiot olisivat poliittisten elintensä kautta voineet kiinnittää enemmän huomiota tilastojen tarkistuksiin. Vuoden 2002 tietojen suuri tarkistus jäi vähälle huomiolle. Kreikan talousarviotietojen tilastollinen heikkous tuotiin toistuvasti esiin komission arvioissa ja se kuvastui myös Eurostatin tarjoamissa tiedoissa.

4. TOIMINTAEHDOTUS

4.1. Järjestelmäkysymyksiin liittyvät ehdotukset

Komissio työstää parhaillaan suuntaviivoja, joilla parannetaan tilastoalan hallintotapaa. On laadittava Euroopan laajuiset standardit kansallisten tilastolaitosten riippumattomuudelle, koskemattomuudelle ja tilintekovelvollisuudelle, jotta voitaisiin vastata Ecofin-neuvoston 10. syyskuuta 2004 esittämään kehotukseen. Komissio harkitsee näiden puitteiden laatimista toimintasääntöjen pohjalta ja mahdollisesti direktiiviä käyttäen.

Tällaiseen hallinnon parantamiseen sisältyy myös se, että komission on ilmoitettava hyvissä ajoin mahdollisesti havaitsemistaan ongelmista. Tämä kuvastuu helmikuussa 2003 annetuissa toimintasäännöissä, jossa todetaan, että komission on kuukauden kuluessa ilmoitusten määräajasta annettava tiivistelmä keskeisistä kysymyksistä tai ongelmista, jotka liittyvät jäsenvaltioiden toimittamiin taulukoihin. Tavoitteena on tällöin löytää ratkaisuja ja jatkuvasti parantaa tietojen laatua ja ajantasaisuutta.

Hallinnon parantamiseksi on lisäksi vahvistettava sekä ilmoittamis-, tarkastus- että julkaisumenettelyjä. Järjestelmää on myös vakautettava ja yksinkertaistettava ja sen avoimuutta on lisättävä. Jäsenvaltioiden on annettava jatkuva tukensa järjestelmälle.

4.2. Eurostatia koskevat ehdotukset

Komissio harkitsee nykysääntöjä täydentävää ehdotusta, jolla vahvistettaisiin tietojen seurannan välineitä. Komissiolla ei ole nykylainsäädännön nojalla valtuuksia valvoa julkistalouden tilinpitoa suoraan. Säännöstöä on laajennettava, jotta Eurostat voisi tilastoviranomaisena tehokkaasti tarkastaa jäsenvaltioiden ilmoittamat tiedot. Tämä selkeyttää vastuukysymystä.

Komissio harkitsee myös ehdotuksen tekemistä sen omien valvonta- ja tarkastusmahdollisuuksien lisäämiseksi liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn liittyvien tilastojen osalta. Tämä tarkoittaa näitä kysymyksiä käsittelevien komission yksiköiden vahvistamista sekä mahdollisuutta käyttää laajemmin jäsenvaltioiden asiantuntemusta. Tarvitaan myös nykyisten virkamatkojen entistä järjestelmällisempää suunnittelua sekä pidempiä ja syvällisempiä tarkastusmatkoja.

4.3. Kreikkaa koskevat toimet

Komissio käynnistää rikkomisesta johtuvan menettelyn, sillä Kreikan viranomaiset ovat jatkuvasti laiminlyöneet tilastotietojen toimittamisen komissiolle liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyn pöytäkirjan 3 artiklan, neuvoston asetuksen (EY) N:o 3605/93 ja Euroopan kansantalouden tilinpito- ja aluetilinpitojärjestelmästä yhteisössä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2223/96 mukaisesti. Komissio katsoo, että tällainen tilanne on merkki jatkuvista järjestelmäongelmista kyseisissä laitoksissa.

[1] Yksityiskohtainen kuvaus ks. Eurostatin lopullinen kertomus Kreikan julkistalouden alijäämää ja julkista velkaa koskevista luvuista, 22. marraskuuta 2004.