EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 31.7.2018 COM(2018) 564 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Euroopan meriturvallisuusviraston toiminnan monivuotisesta rahoituksesta alusten sekä öljyn- ja kaasunporauslaitteistojen aiheuttaman meren pilaantumisen alalla annetun asetuksen (EU) N:o 911/2014 väliarviointi



{SWD(2018) 394 final}



Johdanto Asetuksen (EU) N:o 911/2014 7 artiklan mukaan komissio toimittaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen asetuksen täytäntöönpanosta ja tekee väliarvioinnin Euroopan meriturvallisuusviraston (EMSA) toiminnasta alusten ja öljyn- ja kaasunporauslaitteistojen aiheuttaman meren pilaantumisen torjumiseksi. Kertomuksessa ja sen liitteessä esitetään tulokset unionin rahoitusosuuden käytöstä ja arvioidaan viraston valmiudet täyttää velvollisuutensa tuloksellisesti ja kustannustehokkaasti. Näistä tuloksista on hyötyä komission ja EMSAn hallintoneuvoston keskustellessa resurssien kohdentamista ja viraston vuotuista ja monivuotista ohjelmasuunnittelua koskevien toimien mahdollisesta uudelleensuuntaamisesta. Tausta Aiemmin tapahtuneet suuret öljyvuodot ovat vaikuttaneet meriympäristöön, rannikoihin ja ihmisiin. Esimerkiksi säiliöalukset Torrey Canyon (1967), Amoco Cadiz (1978), Erika (1999) ja Prestige (2002) aiheuttivat kukin ympäristökatastrofin. Meksikonlahdella Deepwater Horizon (2010) toi esiin myös öljyn- ja kaasunporauslaitteistoihin ja koeporauksiin liittyvät suuret riskit. Lisääntynyt tietoisuus öljyvahinkojen sosioekonomisista ja ympäristövaikutuksista on ajan myötä merkittävästi edistänyt jäsenvaltioiden ja toimialan valmius- ja torjuntarakenteita. Säiliöalus Prestigen haaksirikon yhteydessä kävi ilmi, että Euroopassa ei tuolloin ollut tarpeeksi merellä tarvittavaa öljynkeruukapasiteettia, ja sen jälkeen päätettiin toteuttaa EU-tason toimia sellaisen lisäkapasiteetin luomiseksi, jolla autetaan Euroopan rannikkovaltioita torjumaan nopeasti, tehokkaasti ja tuloksekkaasti suuria öljyvuotoja. Euroopan meriturvallisuusvirasto sai vuonna 2004 tehtäväkseen tarjota jäsenvaltioille tällaista lisäkapasiteettia. Sen ei ole tarkoitus korvata jäsenvaltioiden (kansallisen tai aluetason) valmiuksia vaan tarjota tarvittavaa lisäkapasiteettia vakavan vahingon sattuessa. Deepwater Horizon -öljynporauslautan katastrofin jälkeen sovellettiin samaa logiikkaa, jonka mukaan EMSA voi ryhtyä toimiin vakavan onnettomuuden tapahduttua, mutta öljy- ja kaasuteollisuudella on edelleen päävastuu, ja niillä on oltava omat torjuntakeinonsa. Viime vuosina EU:n vesillä ei ole tapahtunut tällaista suurkatastrofia lähinnä siksi, että ennaltaehkäisy ja turvallisuus ovat parantuneet yksityisten sidosryhmien, kansallisten merenkulkuviranomaisten, kansainvälisen sääntelyn ja EU:n politiikan yhteisvaikutuksen tuloksena. EU:n meriturvallisuutta koskevan säännöstön kehittäminen ja tehokas täytäntöönpano, jonka avulla voidaan valvoa tiukkojen normien yhdenmukaista soveltamista, oli käännekohta EU:n vesillä tapahtuvien potentiaalisten öljyvahinkojen ja meren pilaantumisen osalta. Useat onnettomuudet, kuten Agia Zoni II -säiliöaluksen uppoaminen Kreikan vesillä syyskuussa 2017, ovat kuitenkin osoittaneet monipuolisten ja tehokkaiden öljyntorjuntavalmiuksien merkityksen. On myös näyttöä jatkuvista öljykuljetuksiin ja öljyn- ja kaasunporaustoimintaan liittyvistä riskeistä merikuljetusten edelleen kasvaessa ja poraus- ja tuotantotoiminnan laajentuessa. EMSAn pilaantumisentorjuntatoimet Perustamisasetuksensa mukaan EMSAn tehtävänä on ·tukea pyynnöstä täydentävin keinoin ja kustannustehokkaasti jäsenvaltioiden pilaantumisentorjuntamekanismeja ·tarjota jäsenvaltioille ja komissiolle teknistä ja tieteellistä apua alusten ja öljyn- ja kaasunporauslaitteistojen aiheuttaman meren pilaantumisen alalla. Öljyn aiheuttaman pilaantumisen torjuntapalvelut Valmiustilassa olevien EMSAn öljyntorjunta-alusten verkosto on perustettu, ja sitä ylläpidetään vuonna 2005 käynnistetyillä vuotuisilla hankintamenettelyillä. Palvelu toteutetaan vuokraamalla pitkällä aikavälillä kauppa-aluksia, joita muutetaan siten, että niitä voidaan käyttää satunnaisesti öljyntorjunta-aluksina. Silloin kun ne eivät osallistu öljyntorjuntaan, ne toimivat tavanomaiseen tapaansa kauppa-aluksina, mutta niiden on pysyttävä 24 tunnin säteellä, jotta ne voivat hätätapauksessa ryhtyä nopeasti toimiin. Palvelulla täydennetään kansallisella ja alueellisella tasolla jo luotuja voimavaroja ja järjestelyjä. Sen jälkeen kun viraston toimeksianto laajennettiin vuonna 2013 kattamaan öljyn- ja kaasunporauslaitteistojen aiheuttaman pilaantumisen torjunta, virasto paransi aluskantansa torjuntakapasiteettia. Tämä tehtiin pääosin lisäämällä jonkin verran dispergointiaineen sumutuskapasiteettia joillakin sellaisilla alueilla, joilla rannikkovaltiot hyväksyvät tämän torjuntatekniikan, tai parantamalla alusten valmiuksia käsitellä höyrypitoisia ja räjähdysvaarallisia ilmaseoksia . EMSA on saattanut käyttöön dispergointiainevarastoja ja merellä käytettäviä dispergointiaineen levitysjärjestelmiä, jotka on tarkoitettu käytettäviksi ensisijaisesti suurissa öljyn- ja kaasunporauslaitteistojen aiheuttamissa pilaantumisonnettomuuksissa, mutta niitä voidaan käyttää myös alusten aiheuttaman pilaantumisen torjunnassa. Viraston torjuntavalmiudet ovat kehittyneet myös siltä osin, että laiteapua koskeva palveluohjelma (Equipment Assistance Service, EAS) on pantu täytäntöön. Ohjelman tavoitteena on parantaa pilaantumisen torjuntaa koskevaa EMSAn keinovalikoimaa antamalla käyttöön erillisiä erityislaitteita. Kaksi tällaisten laitteiden varastoa on vuodesta 2016 alkaen perustettu Pohjanmerelle ja Itämerelle. Vuoden 2016 lopussa EMSAn öljyvahinkojen torjuntavalmiuksiin kuuluivat seuraavat järjestelyt:

·17 täysin varustettua öljyn mekaanista keruuta varten varustettua, valmiustilassa olevaa öljyntorjunta-alusta, joista neljällä on lisäksi valmiudet dispergointiaineen sumutukseen ·4 dispergointiainevarastoa ·2 laiteapuohjelmaan kuuluvaa varastoa. EMSAn pilaantumisentorjuntajärjestelyjen jakautuminen vuoden 2016 lopussa on esitetty kuvassa 1. Kuva 1: EMSAn pilaantumisentorjuntajärjestelyjen jakautuminen Euroopan vesille vuoden 2016 lopussa Lähde: EMSA CleanSeaNet Onnettomuuksista johtuvien öljyvahinkojen lisäksi myös laittomat – joko tahalliset tai tahattomat – öljyn ja muiden aineiden vuodot meriympäristöön ovat merkittäviä meren pilaantumisen lähteitä. Ne eivät ole yhtä näkyviä mutta aiheuttavat yhtälailla vahinkoa. Kun alusten aiheuttamasta ympäristön pilaantumisesta annettu direktiivi (EY) N:o 35/2005 hyväksyttiin, EMSAn tehtäviin sisällytettiin merellä tapahtuvien päästöjen havaitseminen – laittomat päästöt mukaan lukien – osana viraston torjuntavalmiutta. Tämän vuoksi vuonna 2007 perustettiin satelliittipalvelu CleanSeaNet öljyvuotojen havaitsemista ja seurantaa varten. Jos kansallisilla vesillä havaitaan mahdollinen vuoto, asianomaiselle maalle lähetetään varoitusviesti. Kun kyseessä on korkean hälytystason vuoto, EMSA voi pyytää rannikkovaltiota vahvistamaan, että varoitus on vastaanotettu, ja tarjota lisätukea. Analysoidut kuvat ovat kansallisten yhteyspisteiden saatavilla lähes reaaliajassa, alle 30 minuutin kuluttua siitä kun satelliitti on saanut kuvan. Palveluun kuuluu mahdollisten pilaantumisen aiheuttajien tunnistaminen yhdistämällä satelliitin antama kuva alusliikennetietoihin. Vastaanotettuaan tiedot kansallinen viranomainen päättää, mihin toimiin tilanteessa ryhdytään. Se voi esimerkiksi lähettää lentokoneen tarkistamaan alueen ja todentamaan vuodon tai pyytää tarkastamaan aluksen seuraavassa käyntisatamassa. Vaarallisia ja haitallisia aineita koskevat toimet Koska alusten aiheuttamaan kemialliseen saastumiseen liittyviin riskeihin on tarpeen puuttua, jäsenvaltioiden ja komission kanssa on käyty neuvotteluja ja tehty päätös, jonka mukaan EMSAn toimissa olisi keskityttävä kemiallisiin aineisiin liittyvän asiantuntijatiedon ja -neuvonnan nopeaan tarjoamiseen hätätilanteessa, jotta pyynnön esittäneen osapuolen päätöksentekoa voidaan tukea. Kemikaalionnettomuudessa pelastustyöntekijöiden suurin haaste on saada lastia koskevat tiedot ja hätätilanteeseen liittyvää neuvontaa, kuten tiivistetty riskinarviointi, koska irtotavarana kuljetettavien kemikaalien lisäksi niitä kuljetetaan myös pakattuina, ja aineet saattavat kosketuksiin joutuessaan reagoida keskenään. Asetuksen (EU) N:o 911/2014 tarkoitus Näiden meren pilaantumisentorjuntatoimien tukemiseksi komissio totesi, että viraston olisi voitava tehdä pitkän aikavälin taloudellisia sitoumuksia voidakseen tarjota riittävää ja kestävää operatiivista tukea komissiolle ja jäsenvaltioille toimialan tarjoamia palveluja käyttäen. Sen vuoksi komissio ehdotti vuonna 2005 monivuotisen rahoituskehyksen luomista viraston toteuttamia pilaantumisentorjuntatoimia varten. Ensimmäiset määrärahat vuosiksi 2007–2013 olivat 154 miljoonaa euroa. Nykyisen kauden 2014–2020 määrärahat ovat 160,5 miljoonaa euroa eli hieman suuremmat, jotta voidaan kattaa myös laajennettuun toimeksiantoon sisältyvät öljyn- ja kaasunporauslaitteistot. Asetuksessa (EU) N:o 911/2014 vahvistetun monivuotisen näkökulman tarkoituksena on tarjota oikeusvarmuus ja vakaat puitteet, joiden pohjalta virasto voi tehdä monivuotisia sopimuksia toimialan kanssa sekä valmiustilassa olevien öljyntorjunta-alusten osalta että CleanSeaNetin järjestämiseksi. Väliarvioinnin tulokset Komission tekemästä analyysistä, jonka tukena oli ulkoinen selvitys , kävi ilmi, että Euroopan meriturvallisuusvirasto on toimeksiantonsa mukaisesti tarjonnut jäsenvaltioille lisävalmiuksia ja keskittynyt olemassa olevia voimavaroja täydentäviin toimiin kustannustehokkaasti ja ottaen huomioon myös toimialan resurssit. Sellaisiin öljy- ja kaasulaitteistoihin liittyvien riskien osalta, joihin liittyy mahdollisesti suurempi ja pitkäaikainen öljypäästö , virasto pystyi mukauttamaan torjuntavalmiuksiaan tällaisten päästöjen mukaisiksi. On kuitenkin huomattava, että analyysiä on rajoittanut vaikeus arvioida sellaisten valmiuksien tehokkuutta, toimivuutta, merkitystä ja lisäarvoa, joiden tarkoituksena on pääasiassa valmistautua suureen öljyvuotoon ja joita ei aktivoida, ennen kuin tällainen suuronnettomuus tapahtuu. Kun arvioidaan EMSAn toimien sosioekonomista ja ekologista vaikutusta Euroopan tasolla, EMSAn torjuntapalvelujen avulla vältettävissä olevien sosioekonomisten ja ekologisten vahinkojen määrää olisi arvioitava äärimmäisen varovaisesti, sillä aiemmat tapaukset osoittavat, että arvioitujen vahinkojen ja tosiasiallisesti määritettyjen ja korvattujen vahinkojen välillä on huomattava ero . Öljyn aiheuttaman pilaantumisen torjuntapalvelut

Koska valmiustilassa olevien öljyntorjunta-alusten verkostolle osoitetut merkittävät määrärahat edustavat suurinta osaa EMSAn pilaantumisentorjuntabudjetista, pyrittiin analysoimaan erityisesti näiden valmiuksien tehokkuutta. Nykyisen vuokra-aluksiin perustuvan mallin kustannustehokkuuden arviointiyritykset viittaavat siihen, että EMSAn öljyntorjuntatoimet ovat kustannustehokkaita verrattuna niihin taloudellisiin seurauksiin, jotka aiheutuisivat siitä, että EMSAlla ei öljyvahingon tapahduttua olisi valmiuksia ryhtyä riittäviin toimiin ja estää öljyn päätyminen rannikolle. Lisäksi voidaan todeta, että EMSA täyttää toimeksiantonsa vaatimukset kustannustehokkaasti ja tähän tarkoitukseen osoitettujen määrärahojen puitteissa. Päätelmä perustuu siihen, että millään ulkoisessa selvityksessä kuvatulla vaihtoehtoisella mallilla ei kyetty järjestämään alhaisemmin kustannuksin EMSAn tällä hetkellä tarjoamaa palvelutasoa. Tätä päätelmää tukevat EMSAn tämän alan toimia koskevat arvioinnit sekä sidosryhmiltä saatu palaute. Tällaisten puitteiden (operatiivinen) lisäarvo on osoitettu. Valmiustilassa olevien öljyntorjunta-alusten verkoston kautta toimitetut merellä tarvittavan öljynkeruupalvelun tekniset eritelmät on todettu tarkoituksenmukaisiksi. Seuraavissa taulukoissa esitetään, miten EMSA pystyy lisäämään kansallisten valmiuksien kapasiteettia. Toimeksiantonsa mukaisesti EMSA on keskittynyt suuria päästöjä varten suunniteltuihin resursseihin, joiden edellyttämiin investointeihin jäsenvaltioilla ei olisi mahdollisuuksia kansallisella tasolla. Taulukko 1: Jäsenvaltioiden ja EMSAn öljyntorjunta-alukset Alusten lukumäärä Varastointikapasiteetti (m3) Varastointikapasiteetti Jäsenvaltiot ja EFTA-valtiot EMSA Jäsenvaltiot EMSA < 200 m3 172 0 8 861 0 200 – 700 m3 56 0 17 311 0 700 – 1 500 m3 23 1 24 935 997 > 1 500 m3 19 17 70 553 62 475 EMSA on toimeksiantonsa mukaisesti vuokrannut öljynkeruualuksia, joilla on suuri varastointikapasiteetti. Siten varmistetaan, ettei kerättyä öljyä tarvitse käydä usein purkamassa satamassa, ja optimoidaan näin merellä öljynkeruuseen käytettävä aika. Toisin sanoen viraston 17 alusta vastaavat kapasiteetiltaan lähes täysin kaikkien jäsenvaltioiden vastaavien alusten varastointikapasiteettia. Taulukko 2: Jäsenvaltioiden ja EMSAn öljyntorjuntalaitteistot Lukumäärä Jäsenvaltiot EMSA Rajoitus- ja keruujärjestelmät 16 12 Rajoituspuomit 2 2 Palonkestävät puomit 1 8 Siipipuomit 12 19 Dispergointiaine (tonnia) ~ 3 500 800 Arviointia tukevasta selvityksestä kävi myös ilmi, että kansallisia ja yksityisiä valmiuksia täydentävien EMSAn öljyntorjuntapalvelujen olemassaololla ei näytä olevan kielteisiä vaikutuksia EU:n jäsenvaltioiden ja EFTA-maiden valmiustasoon. Näiden valmiustaso on arviointijaksolla pysynyt vakaana, ja suuntaus näyttää jatkuvan kohti vuotta 2020. CleanSeaNet Arvioinnissa todetaan, että satelliittipalvelu CleanSeaNet öljyvuotojen havaitsemista ja seurantaa varten on merkityksellinen ja jäsenvaltioille hyödyllinen väline. Se sijoittuu parhaiten EU:n tasolle ja kattaa kaikki Euroopan merialueet ulottuen myös niiden ulkopuolelle, ja se tuottaa paljon lisäarvoa. Sen avulla varmistetaan päästösuuntausten yhdenmukainen arviointi ja yleiskuva sekä päästöjenvalvontaohjelman pelotevaikutus. Palvelu on tarpeisiin ja nykysuuntauksiin nähden merkityksellinen, sillä tahallisia ja tahattomia päästöjä esiintyy edelleen EU:n vesialueilla. Yhdessä Copernicus-maanseurantaohjelman täytäntöönpanon kanssa se on myös yhdenmukainen muihin merivalvontaan liittyviin EU:n toimintalinjoihin nähden. Euroopan avaruusjärjestön hallinnoimien satelliittien käyttö on alentanut merkittävästi palvelun kustannuksia, koska lisenssit ovat saatavilla maksutta. Vuosina 2014–2016 palvelun kustannukset vähenivät noin 22 prosenttia 1 000:ta neliökilometriä kohti. Vuoden 2016 jälkipuoliskolta lähtien EMSA on tilannut suhteellisesti enemmän Sentinel-1-maanseurantatuotteita, ja määrän odotetaan kasvavan tulevina vuosina. Käyttämällä satelliitteja Sentinel 1-A ja 1-B CleanSeaNet-palvelu voi tarjota paremman satelliitin peittoalueen ja samalla alentaa palvelun kustannuksia. CleanSeaNet-palvelun ennaltaehkäisevänä vaikutuksena on lähes koko viime vuosikymmenen aikana esiintynyt kuvasta 2 ilmi käyvä yleinen suuntaus: havaittujen mahdollisten vuotojen määrä valvottua miljoonaa neliökilometriä kohden on vähentynyt vuosi vuodelta. Vuosina 2008–2010 tapahtunut selvä vuotuinen vähennys osui samaan aikaan kuin talouden laskusuhdanne, kasvanut tietoisuus meren pilaantumiseen liittyvistä kysymyksistä ja satamien vastaanottolaitteiden parempi saatavuus kaikkialla Euroopassa. Sen sijaan vuosina 2010–2015 määrä väheni vaiheittaisemmin. Vuonna 2016 suuntaus kääntyi päinvastaiseksi, kun mahdollisia vuotoja havaittiin enemmän. On useita mahdollisia syitä, joiden vuoksi suuntaus saattoi kääntyä nousuun vuonna 2016: Sentinel-1-satelliittien käyttöönotto, mikä paransi havaitsemisvalmiuksia, CleanSeaNet-suunnittelun optimointi ja vähemmässä määrin laivaliikenteen kasvu, joka olisi voinut lisätä havaittujen vuotojen määrää. Kuva 2: CleanSeaNet 2008–2016: havaittujen mahdollisten pilaantumistapausten kehittyminen Lähde: EMSA Vaarallisia ja haitallisia aineita koskevat toimet