Euroopan unionin turvapaikkavirastosta ja asetuksen (EU) N:o 439/2010 kumoamisesta FMT:ItalicEuroopan komission panos EU-johtajien kokoukseen Salzburgissa 19.–20. syyskuuta 2018

PERUSTELUT

1.MUUTETUN EHDOTUKSEN TAUSTA

•Muutetun ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Tämä ehdotus kuuluu toimenpiteisiin, joita komissio ehdottaa Eurooppa-neuvoston 28. kesäkuuta 2018 hyväksymien päätelmien johdosta. Toimenpiteiden tavoitteena on vahvistaa eurooppalaista raja- ja merivartiostoa ja tarkistaa palauttamisdirektiiviä sekä muuttaa komission alkuperäistä ehdotusta Euroopan unionin turvapaikkavirastoa koskevaksi asetukseksi. Ehdotukset perustuvat solidaarisuuden ja vastuunoton periaatteisiin, ja niiden ansiosta jäsenvaltiot voivat kaikilta osin luottaa siihen, että unioni tukee niitä eri ryhmistä koostuvien muuttovirtojen hallinnassa huolehtimalla siitä, että kansainvälistä suojelua hakevien tai jäsenvaltioiden alueella laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten tapaukset käsitellään nopeasti esimerkiksi valvotuissa keskuksissa.

Eurooppa-neuvosto vahvisti päätelmissään pitävänsä tärkeänä maahanmuuttoa koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan soveltamista ja katsoi, että muuttoliike on haaste paitsi yksittäisille jäsenvaltioille myös koko Euroopalle. Tässä yhteydessä se korosti, että unionin on annettava täysi tukensa muuttovirtojen asianmukaisen hallinnan varmistamiseksi. Myös jäsenvaltiot ovat eri yhteyksissä ilmaisseet tukensa tärkeimmille Eurooppa-neuvoston päätelmissä sovituille periaatteille ja korostaneet erityisesti tarvetta vahvistaa eurooppalaiseen solidaarisuuteen kuuluvia välineitä. Euroopan unionin turvapaikkaviraston olisi oltava konkreettinen esimerkki eurooppalaisesta solidaarisuudesta. Sen olisi pystyttävä saavuttamaan tavoitetaso, joka varmistaisi, että Euroopan unionilla on käytössään tehokas ja toimiva yhteinen turvapaikkajärjestelmä.

Euroopan unionin turvapaikkaviraston on pystyttävä tarvittaessa antamaan täysimääräistä operatiivista tukea jäsenvaltioille ja vahvistamaan jäsenvaltioiden valmiuksia hallita turvapaikka-asioihin liittyviä menettelyjä sekä hallinnollisen vaiheen aikana että muutoksenhakutilanteissa. Tässä Euroopan unionin turvapaikkavirastoa koskevassa muutetussa asetuksessa keskitytään operatiivista ja teknistä apua koskeviin säännöksiin, jotta voitaisiin varmistaa, että virasto pystyy, jäsenvaltion pyynnöstä, tarjoamaan mahdollisimman laaja-alaista tukea hoitamalla kansainvälistä suojelua koskevan hallinnollisen menettelyn osittain tai kokonaan, avustamalla kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämismenettelyn suorittamisessa tai suorittamalla sen kokonaan ja avustamalla tuomioistuimia muutoksenhakuasioiden käsittelyssä. Asetuksella ei kuitenkaan rajoiteta jäsenvaltioiden toimivaltaa tehdä yksittäisiä hakemuksia koskevia päätöksiä, ja siinä kunnioitetaan kaikilta osin kunkin jäsenvaltion tapaa järjestää oikeuslaitoksensa samoin kuin tuomioistuinten riippumattomuutta ja puolueettomuutta.

Eurooppa-neuvoston päätelmien jatkotoimena komissio on kehittänyt alueellisten maihinnousujärjestelyjen ja valvottujen keskusten mallit ja pyrkii nyt yhdessä jäsenvaltioiden, asiaankuuluvien unionin virastojen ja muiden sidosryhmien kanssa toteuttamaan ne yhteisvoimin ja unionin täydellä tuella. Tätä taustaa vasten ja ottaen huomioon eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskevaan asetukseen ehdotetut muutokset tämän muutetun ehdotuksen tarkoituksena on myös lujittaa Euroopan unionin turvapaikkaviraston ja eurooppalaisen raja- ja merivartioston välisen yhteistyön osatekijöitä siten, että ne vastaavat eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annetun asetuksen muuttamista koskevaa komission ehdotusta, erityisesti siltä osin kuin on kyse muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmien lähettämisestä järjestelykeskuksiin ja valvottuihin keskuksiin. Tässä yhteydessä komissio pyrkii varmistamaan kansainvälistä suojelua ja palauttamista koskevien menettelyjen keskinäisen synergian koordinoimalla toimivaltaisten kansallisten viranomaisten ja asiaankuuluvien unionin virastojen tekemää työtä.

Tätä muutettua ehdotusta on käsiteltävä osana niitä toimielinten välisiä neuvotteluja, joita on käyty komission 4. toukokuuta 2016 tekemästä ehdotuksesta asetukseksi Euroopan unionin turvapaikkavirastosta ja asetuksen (EU) N:o 439/2010 kumoamisesta. Neuvottelujen tuloksena Euroopan parlamentti ja neuvosto pääsivät 28. kesäkuuta 2017 alustavaan yhteisymmärrykseen, joka komission näkemyksen mukaan vahvistaa jo merkittävästi Euroopan unionin turvapaikkaviraston, jäljempänä ’virasto’, toimeksiantoa verrattuna Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston nykyiseen toimeksiantoon. Euroopan unionin turvapaikkavirastoa koskevaa asetusta ei ole vielä annettu, koska neuvottelut Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän kokonaisuudistuksesta ovat vielä kesken. Komissio kunnioittaa Euroopan parlamentin ja neuvoston 28. kesäkuuta 2017 saavuttamaa alustavaa yhteisymmärrystä ja panee merkille kyseisen kompromissin tuottaman lisäarvon verrattuna nykyiseen asetukseen. Komissio katsoo, että tästä muutetusta ehdotuksesta olisi keskusteltava yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamisesta parhaillaan käytävien neuvottelujen puitteissa, ja sen olisi katsottava täydentävän näitä keskusteluja. Tämän muutetun ehdotuksen ei pitäisi millään tavalla viivästyttää lisää Euroopan unionin turvapaikkavirastosta annettavan asetuksen hyväksymistä.

Eurooppa-neuvosto korosti lisäksi tarvetta löytää nopeasti ratkaisu koko Euroopan yhteistä turvapaikkajärjestelmää koskevaan pakettiin ja katsoi, että työtä olisi jatkettava, jotta asia saataisiin päätökseen mahdollisimman pian. Tämän ehdotuksen kohdennetut muutokset, joita on tarkasteltava yhdessä eurooppalaista raja- ja merivartiostoa ja palauttamisdirektiiviä koskevien ehdotusten kanssa, perustuvat kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan, jota tarvitaan, jotta voitaisiin päästä helpommin sopuun siitä, miten varmistetaan asianmukainen tasapaino solidaarisuuden ja vastuunoton välillä.

•Yhdenmukaisuus muiden alaa koskevien politiikkojen säännösten kanssa

Huhtikuussa 2016 komissio ilmoitti vastauksena Eurooppa-neuvoston kehotuksiin, että se pyrkii asteittain uudistamaan unionin voimassa olevaa toimintakehystä varmistaakseen, että käytössä on inhimillinen ja tehokas turvapaikkapolitiikka. Kyseisen vuoden toukokuussa ja heinäkuussa komissio esitti joukon ehdotuksia Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamiseksi. Näihin ehdotuksiin sisältyi ehdotus Euroopan unionin turvapaikkavirastoa koskevaksi asetukseksi. Tämä muutettu ehdotus täydentää komission alkuperäistä ehdotusta ja vastaa tavoitetta kehittää sisäinen politiikka, joka perustuu solidaarisuuden ja vastuun tasapainoon Eurooppa-neuvoston kesäkuussa 2018 hyväksymien päätelmien mukaisesti. Euroopan unionin turvapaikkaviraston tarjoaman tuen lisääminen on tärkeä osatekijä solidaarisuuden edistämisessä.

•Yhdenmukaisuus unionin muiden politiikkojen kanssa

Tämä ehdotus on yhdenmukainen komission Euroopan muuttoliikeagendassa esittämän muuttoliikkeen hallinnan parantamista koskevan pitkän aikavälin politiikan kanssa. Muuttoliikeagendassa puheenjohtaja Junckerin poliittisista suuntaviivoista on kehitetty joukko johdonmukaisia ja toisiaan vahvistavia aloitteita, jotka perustuvat neljään toimintalohkoon. Toimintalohkot ovat laittoman muuttoliikkeen houkuttelevuuden vähentäminen, ulkorajojen turvaaminen ja ihmishenkien pelastaminen, vahva turvapaikkapolitiikka ja laillista muuttoliikettä koskeva uusi politiikka. Ehdotuksella pannaan lisäksi täytäntöön Euroopan muuttoliikeagenda etenkin unionin turvapaikkapolitiikan vahvistamista koskevan tavoitteen osalta, sillä Euroopan unionin turvapaikkavirasto varmistaa yhteisen turvapaikkajärjestelmän täysimääräisen ja johdonmukaisen täytäntöönpanon. Ehdotus on laadittu vastauksena Eurooppa-neuvoston kesäkuussa 2018 esittämiin kehotuksiin soveltaa muuttoliikettä koskevaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa, jossa yhdistyvät unionin ulkorajan tehokkaampi valvonta, ulkoisen toiminnan vahvistaminen sekä sisäiset näkökohdat ja erityisesti ne, jotka liittyvät yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamiseen.

Tämän ehdotuksen säännöksiä täydentää hajautettuja virastoja koskeva tarkistettu varainhoidon puiteasetus, jossa annetaan näiden virastojen hallinnointia varten aiempaa tiukemmat säännökset petoksista, sääntöjenvastaisuuksista, eturistiriidoista ja sisäisestä valvonnasta.

2.OIKEUSPERUSTA, TOISSIJAISUUSPERIAATE JA SUHTEELLISUUSPERIAATE

•Oikeusperusta

Säädösehdotus perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 78 artiklan 1 ja 2 kohtaan.

•Toissijaisuusperiaate

Tämän ehdotuksen tavoitteena on i) varmistaa, että virasto pystyy tarjoamaan jäsenvaltioille lisää tukea muun muassa osallistumalla kansainvälistä suojelua koskevaan menettelyyn sen hallinnollisessa vaiheessa sekä asetuksen (EU) N:o XXX/XXX [Dublin-asetus] nojalla sovellettavaan menettelyyn, jotta kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset pystytään käsittelemään nopeasti ja oikea-aikaisesti ja näin mahdollistamaan turvapaikka- ja vastaanottojärjestelmien tehokas ja asianmukainen toiminta, ii) lujittaa Euroopan unionin turvapaikkaviraston ja eurooppalaisen raja- ja merivartioston välisen yhteistyön osatekijöitä ja iii) antaa komission tehtäväksi laatia ehdokasluettelo varapääjohtajan valintaa varten.