KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE - Luonnos: Komission ja neuvoston yhteinen raportti riittävistä ja kestävistä eläkkeistä

Tiivistelmä

Eläkkeiden riittävyys

Eläkejärjestelmien rahoituksen kestävyys

Eläkejärjestelmien uudistaminen

Yleisarviointi

1. Johdanto

2. Väestön ikääntymisen haaste: väestönkehityksen suuntaukset ja yleisiä käsityksiä

2.1. Väestön ikääntyminen

2.2. Yleisiä käsityksiä

3. Riittävyys

3.1. Tavoite 1: sosiaalisen syrjäytymisen estäminen

3.1.1. Vähimmäiseläketakuu

3.1.2. Vanhusten köyhyysriski

3.1.3. Päätelmä: vanhusten köyhyysriskin poistaminen

3.2. Tavoite 2: elintason säilyttämisen tukeminen

3.2.1. Sellaisten mekanismien käyttömahdollisuus, joiden ansiosta eläkkeelle siirtyvät voivat säilyttää elintasonsa kohtuullisen hyvin

3.2.2. Korvausasteiden todennäköinen kehitys

3.3. Tavoite 3: yhteisvastuullisuuden edistäminen

3.3.1. Sukupolvien välinen yhteisvastuullisuus

3.3.2. Yhteisvastuullisuus vanhusten välillä

3.3.3. Ikääntyminen ja epätasa-arvon todennäköinen kehittyminen

3.3.4. Päätelmä: yhteisvastuullisuuden tulevaisuus

4. Eläkejärjestelmien rahoituksen kestävyys

4.1. Tavoite 4: työllisyysasteen nostaminen

4.1.1. Tämänhetkisen työmarkkinatilanteen lyhyt kuvaus (esimerkiksi käyttämätön työllisyyspotentiaali)

4.1.2. Tärkeimmät työllisyyden lisäämiseksi suunnitellut toimet

4.1.3. (Muiden kuin ikääntyvien työntekijöiden) ennakoidun työllisyysasteen kasvun taloudelliset vaikutukset eläkejärjestelmiin

4.1.4. Päätelmä

4.2. Tavoite 5: työuran pidentäminen

4.2.1. Ikääntyvien työntekijöiden tämänhetkinen työvoimaosuus

4.2.2. Ikääntyvien työntekijöiden työllisyyttä koskevat keskipitkän ja pitkän aikavälin tavoitteet

4.2.3. Toimenpiteet ikääntyvien työntekijöiden työllisyysasteen nostamiseksi

4.2.4. Pidemmän työuran taloudellisten vaikutusten arviointi

4.2.5. Päätelmä: työuran pidentäminen on tehokas keino eläkejärjestelmien rahoituksen kestävyyden takaamiseksi

4.3. Tavoite 6: eläkejärjestelmien kestävyyden varmistaminen takaamalla terve julkisen talouden hoito

4.3.1. Eläkejärjestelmien nykyiset ja arvioidut vaikutukset julkisiin menoihin

4.3.2. Julkisten eläkejärjestelmien maksut

4.3.3. Yleiset toimenpiteet julkisten eläkekustannusten rahoituksen varmistamiseksi

4.3.4. Päätelmä: julkisten eläkejärjestelmien rahoituksen kestävyys ja terve julkinen talous

4.4. Tavoite 7: etuuksien ja eläkemaksujen tasapainottaminen

4.4.1. Tulevien sukupolvien rasituksen vähentäminen

4.4.2. Eläkkeiden riittävyyden säilyttäminen

4.4.3. Päätelmä: riskin jakaminen aktiiviväestön ja eläkkeensaajien välillä

4.5. Tavoite 8: sen varmistaminen, että yksityinen eläketurva on riittävä ja taloudellisesti terveellä pohjalla

4.5.1. Ammatillisen ja yksityisen lisäeläketurvan nykyinen ja tuleva merkitys

4.5.2. Sääntelypuitteet yksityistä eläketurvaa varten

4.5.3. Hallinnollisten kustannusten vähentäminen

4.5.4. Päätelmä: rahastoivien järjestelmien vaikutus tulevaisuuden eläketurvaan

5. Uudistaminen: muuttuviin tarpeisiin vastaaminen

5.1. Tavoite 9: joustavampiin työ- ja uramalleihin sopeutuminen

5.1.1. Eläkeoikeuksien saatavuus

5.1.2. Eläkeoikeuksien siirrettävyys

5.1.3. Päätelmä: toisen pilarin eläketurvaan tarvitaan parannuksia

5.2. Tavoite 10: naisten ja miesten tasa-arvon parantamispyrkimysten toteuttaminen

5.2.1. Miesten ja naisten eläke-erot

5.2.2. Sukupuolten väliset erot eläkelainsäädännössä

5.2.3. Toimenpiteitä sukupuolten välisen tasa-arvon edistämiseksi eläkejärjestelmissä

5.2.4. Päätelmä: eläkejärjestelmien vaikutus sukupuolten väliseen tasa-arvoon

5.3. Tavoite 11: sen osoittaminen, että eläkejärjestelmät kykenevät vastaamaan haasteisiin

5.3.1. Eläkejärjestelmien seuranta

5.3.2. Mekanismit poliittisen yhteisymmärryksen saavuttamiseksi

5.3.3. Eläkkeensaajille tiedottaminen

5.3.4. Päätelmä: tiedottaminen muutosten alullepanijana

6. Yleiset päätelmät ja seuraavat vaiheet

6.1. Yhteisiin tavoitteisiin pääseminen

6.2. Yhteistyön jatkaminen EU:n tasolla

LIITE - Maakohtaiset tiivistelmät

BELGIA

TANSKA

SAKSA

KREIKKA

ESPANJA

RANSKA

IRLANTI

ITALIA

LUXEMBURG

ALANKOMAAT

ITÄVALTA

PORTUGALI

SUOMI

RUOTSI

YHDISTYNYT KUNINGASKUNTA

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE SISÄLLYSLUETTELO - Luonnos: Komission ja neuvoston yhteinen raportti riittävistä ja kestävistä eläkkeistä

Tiivistelmä

Lissabonin ja Barcelonan Eurooppa-neuvostot ovat useiden muiden Eurooppa-neuvostojen tavoin tuoneet esiin haasteen, joka koskee väestön ikääntymistä ja ikääntymisen vaikutuksia eläkkeiden riittävyyden ja kestävyyden säilyttämiseen. Tukholman Eurooppa-neuvosto toi esiin tämän haasteen merkityksen eläkealan avoimen koordinointimenetelmän perustan muodostavissa päätelmissään maaliskuussa 2001. Laekenin Eurooppa-neuvosto käynnisti tämän yhteentoista yhteiseen tavoitteeseen perustuvan prosessin lopullisesti joulukuussa 2001 kolmen periaatteen pohjalta. Ensiksikin on turvattava eläkejärjestelmien kyky täyttää sosiaaliset tavoitteensa. Lisäksi on pidettävä yllä niiden rahoituksen kestävyyttä ja niiden kykyä vastata muuttuviin yhteiskunnallisiin tarpeisiin.

Jäsenvaltiot jättivät kansalliset eläkestrategiaraporttinsa syyskuussa 2002. Jäsenvaltiot selostavat niissä yksityiskohtaisesti, kuinka ne pyrkivät saavuttamaan yksitoista yhteistä tavoitetta. Tämän jälkeen komission yksiköt tutkivat kansalliset eläkestrategiaraportit arvioidakseen yhdentoista yhteisen tavoitteen saavuttamista.

Eläkkeiden riittävyys

Kaikki jäsenvaltiot takaavat useimpien ihmisten mahdollisuuden ansaita eläkeoikeuksia ja tarjoavat tietyn vähimmäistulotason niille vanhuksille, joiden ansaitsemat eläkeoikeudet eivät ole riittäviä. Eläkejärjestelmien avulla on saatu aikaan muun muassa se tärkeä parannus, ettei vanhuusikä välttämättä enää tarkoita köyhyyttä. Vanhusten köyhyysriski on monissa jäsenvaltioissa pienempi kuin nuorten riski ajautua köyhyyteen. Etenkin niissä jäsenvaltioissa, joissa köyhyysriski on suuri, ollaan ottamassa käyttöön monia erilaisia toimenpiteitä, joiden avulla pyritään parantamaan vähimmäistulotakuuta ja lisäämään erilaisia raha- tai luontoisetuuksia.

Eläkejärjestelmien - julkisten ansiosidonnaisten järjestelmien (ensimmäinen pilari), yksityisten ammatillisten lisäeläkejärjestelmien (toinen pilari) ja yksilöllisen eläketurvan (kolmas pilari) - ansiosta useimmat eurooppalaiset onnistuvat säilyttämään hyvin elintasonsa siirryttyään eläkkeelle. Tämän seikan sekä muun eläkkeensaajia koskevan vero- ja etuuspolitiikan ansiosta vanhukset ovat useimmissa jäsenvaltioissa saavuttaneet yleensä kohtuullisen ja joissain jäsenvaltioissa jopa suhteellisen korkean elintason. Eläkejärjestelmien kehittyminen ja naisten työvoimaosuuden kasvu ovat edistäneet pyrkimyksiä nostaa keskimääräisiä eläketasoja. Monien jäsenvaltioiden mukaan eläketurva paranee edelleen tulevaisuudessa muun muassa sen ansiosta, että ihmiset voivat ansaita lisäeläkeoikeuksia lykkäämällä eläkkeelle siirtymistään, ja koska työmarkkinaosapuolia kannustetaan perustamaan sitoviin työehtosopimuksiin perustuvia toimialakohtaisia eläkejärjestelmiä. Vaikka eläketurva perustuu tulevaisuudessa edelleen pääosin ensimmäisen pilarin järjestelmiin, jäsenvaltiot edistävät myös yksityistä eläketurvaa.

Jäsenvaltiot ovat tehostaneet merkittävästi ensimmäisen pilarin eläkejärjestelmiensä uudelleenjakoa muun muassa ottamalla käyttöön vähimmäiseläketakuun eli takaamalla eläkkeen kertymisen myös tietyissä sellaisissa elämänvaiheissa, joissa eläketuloa ei kerry ansiotulojen perusteella (esimerkiksi työttömyys ja vanhempainlomat). Tämän ansiosta eläkkeensaajien välisiä tuloeroja, jotka ovat usein suurempia kuin väestön tuloerot yleensä, on voitu pienentää. Ammatillisten lisäeläkejärjestelmien käytön yleistyminen ja niitä tukevat työehtosopimukset sekä yhteisvastuullisuuteen liittyvät näkökohdat voimakkaasti huomioon ottava julkinen eläketurva, jossa eläkemaksut ja -etuudet on sidottu voimakkaasti toisiinsa, parantavat eläkkeiden riittävyyttä ja edistävät oikeudenmukaisuutta sukupolvien välillä.

Eläkejärjestelmien rahoituksen kestävyys

Jäsenvaltiot ovat viime vuosina myöntäneet, että on kiireesti taattava eläkejärjestelmien rahoituksen kestävyys käyttämällä nykyiset vaikkakin vähäiset mahdollisuudet, ennen kuin väestön ikääntymisen vaikutukset alkavat tuntua voimakkaammin. Talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen mukaiset pyrkimykset nostaa työllisyysastetta, vähentää julkista velkaa ja uudistaa eläkejärjestelmiä on tämän vuoksi sisällytetty laajasti jäsenvaltioiden strategioihin.

Kaikki jäsenvaltiot pitävät pyrkimyksiään nostaa työllisyysastetta tärkeänä osana pitkän aikavälin strategiaansa taata eläkkeiden kestävyys. Korkeampi työllisyysaste takaa sen, että etuuksien rahoittaminen jakautuu useampien ihmisten kesken ja että etuustasoja voidaan siten pitää yllä. Julkisia eläkekustannuksia koskevat laskelmat [1] osoittavat, että jos Lissabonin työllisyystavoitteet saavutetaan ja työllisyys kasvaa jatkuvasti vielä vuoden 2010 jälkeen, julkisten eläkekustannusten vuoteen 2050 mennessä tapahtuva kasvu suhteessa Euroopan unionin BKT:hen saattaa jäädä noin kolmanneksen pienemmäksi, kuin jos perusskenaarioksi otetaan tilanne, jossa toimintatavat pysyvät ennallaan. Tämän perusteella voidaan todeta, ettei korkeampi työllisyysaste yksinään riitä ratkaisemaan eläkejärjestelmien rahoituksen kestävyyden ongelmaa.

[1] Jäsenvaltiot tekivät ne talouspoliittisen komitean alaisuudessa vuonna 2001.

Useimmat eurooppalaiset siirtyvät nykyään eläkkeelle ennen lakisääteistä eläkeikää. Jos tosiasiallista eläkeikää pystytään nostamaan vuodella lisäämättä eläkeoikeuksia, odotettavissa oleva eläkekustannusten kasvun osuus BKT:stä jää 0,6-1 prosenttiyksikköä pienemmäksi vuonna 2050. Todellisen eläkeiän nostaminen vuodella hillitsisi siten keskimääräistä odotettavissa olevaa eläkekustannusten nousua vuonna 2050 noin 20 prosentilla. Jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet olevansa sitoutuneet lykkäämään varhaiseläkkeelle siirtymistä ja uudistavat parhaillaan varhaiseläkejärjestelmiä ja työmarkkinapolitiikkaansa. Uudistusvauhti ei ole kuitenkaan aina riittävän nopea Tukholman ja Barcelonan tavoitteiden saavuttamiseksi. Kyseisten tavoitteiden mukaan ikääntyvien työntekijöiden työllisyysastetta on nostettava (50 prosenttiin vuoteen 2010 mennessä, kun tämänhetkinen aste on 38,5 prosenttia). Lisäksi todellista eläkeikää on nostettava viidellä vuodella vuoteen 2010 mennessä.

Jotkin jäsenvaltiot ovat ottaneet tai ovat aikeissa ottaa käyttöön mittavia strategioita taatakseen eläkejärjestelmien ja koko julkisen talouden kestävyyden talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen puitteiden sisältämän kolmiosaisen strategian mukaisesti. Julkisista eläkkeistä aiheutuvien kustannusten arvioidaan kuitenkin kasvavan merkittävästi useimmissa jäsenvaltioissa. Lisäksi joidenkin maiden ongelmana ovat yhä suuri velka ja tarve vakauttaa julkista taloutta. Kaikilla kolmella alalla tarvitaan lisäuudistuksia. Eläkeuudistuksia on jatkettava etenkin niissä jäsenvaltioissa, jotka eivät ole vielä turvanneet eläkejärjestelmiensä pitkän aikavälin kestävyyttä.

Jäsenvaltiot ovat tietoisia siitä, että huoltosuhteiden nopeasta heikkenemisestä aiheutuva mittava rahoitustaakka voi muodostaa uhkan sukupolvien väliselle oikeudenmukaisuudelle. Haitallisten työllisyysvaikutusten ennalta ehkäisemiseksi olisi huolehdittava siitä, ettei varsinkaan työhön kohdistuva kokonaisverotaakka kasva, sekä saavutettava kestävä tasapaino toisaalta työn verotuksen ja toisaalta muiden veromuotojen, kuten pääomaverotuksen, välillä. Useat jäsenvaltiot ovat pyrkineet ottamaan huomioon suurten ikäluokkien vaikutukset eläkejärjestelmiin perustamalla julkisiin eläkejärjestelmiin vararahastoja eläkemaksujen merkittävän nousun estämiseksi. Monet jäsenvaltiot ovat lisäksi parantaneet yksityisen lisäeläketurvan ja yksityisen rahoituksen edellytyksiä, mikä on vähentänyt julkisten kustannusten nousupaineita. Jotkin maat ovat muuttaneet julkiset eläkejärjestelmänsä nimellisiksi eläketilijärjestelmiksi vakiinnuttaakseen eri sukupolvien eläkemaksuprosentit, ottaakseen käyttöön aikaisempaa parempia työn kannustimia ja edistääkseen siten myös korkeamman työllisyysasteen tavoitteen saavuttamista.

Rahastoivien eläkkeiden rahoituksen kestävyys edellyttää rahastojen järkevää hallinnointia ja rahoitusmarkkinoiden toimivuutta. Rahastoiviin eläkkeisiin liittyviä riskejä voidaan pienentää merkittävästi tehokkaan valvonnan ja huolellisen varainhoidon avulla. Ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavia laitoksia koskeva direktiivi, josta neuvosto ja Euroopan parlamentti keskustelevat parhaillaan, on merkittävä edistysaskel tällaisten riskien pienentämiseksi.

Eläkejärjestelmien uudistaminen

Lakisääteiset järjestelmät vastaavat yleisesti ottaen hyvin haasteeseen, joka koskee eläkkeiden tarjoamista epätyypillisille (osa-aikaisille ja tilapäisille työntekijöille sekä itsenäisille ammatinharjoittajille) ja liikkuville työntekijöille. Toisen pilarin järjestelmien tilannetta ei sen sijaan voida pitää vielä tyydyttävänä, koska ammatilliset lisäeläkejärjestelmät eivät vielä kata yhtä hyvin epätyypillisiä työntekijöitä. Monissa jäsenvaltioissa työpaikkaa vaihtaneiden työntekijöiden uransa aikana ansaitsemat työeläkeoikeudet ovat lisäksi usein pienempiä kuin saman työnantajan palveluksessa pysyneillä.

Jäsenvaltiot mukauttavat eläkejärjestelmänsä asteittain miesten ja naisten muuttuviin yhteiskunnallisiin ja taloudellisiin rooleihin. Ne ottavat käyttöön uusia sääntöjä, joiden avulla pyritään auttamaan kumpaakin vanhempaa perhe-elämän ja työn yhteensovittamisessa. Näistä toimenpiteistä ja naisten työvoimaosuuden kasvusta huolimatta huomattavat erot naisten ja miesten eläkeoikeuksissa säilyvät kuitenkin vielä kauan.

Lopuksi todettakoon, että useimmat jäsenvaltiot ovat pyrkineet parantamaan eläkejärjestelmiensä avoimuutta sekä järjestelmien tasolla yleisesti että yksilöllisten oikeuksien osalta. Jäsenvaltiot myöntävät myös yksimielisyyden saavuttamisen tärkeyden eläkejärjestelmien kehittämisen ja uudistamisen kannalta.

Yleisarviointi

Ensimmäinen kansallisia eläkejärjestelmiä ja EU:n tason toimia koskeva laaja arviointi osoittaa, että jäsenvaltiot ovat siirtymässä eläkejärjestelmiin, joiden rahoitus on kestävää ja joiden avulla pyritään tarjoamaan riittävät eläkkeet tulevaisuudessa, kun väestö ikääntyy entistä nopeammin. Jäsenvaltiot ovat täysin tietoisia rahoituksen kestävyyden ja riittävyyden keskinäisestä riippuvuudesta, joka tulee esiin väestön ikääntyessä: eläkejärjestelmien rahoituksen kestävyys on tulevaisuudessa riittävän eläketurvan välttämätön edellytys, ja riittävyyden takaaminen puolestaan on välttämätöntä eläkejärjestelmien välttämättömien uudistusten edellyttämän poliittisen tuen saavuttamiseksi.

Kansallisissa eläkestrategiaraporteissa annetaan monia esimerkkejä siitä, kuinka yhteisten tavoitteiden saavuttamisessa on edistytty. Vaikka rahoitushaasteet ovat olleet uudistusten ensisijainen syy, jäsenvaltiot ovat varoneet vähättelemästä eläkejärjestelmiensä sosiaalisia tavoitteita, ja ne pyrkivät mukauttamaan eläkejärjestelmänsä muuttuviin yhteiskunnallisiin tarpeisiin. Tämä sosiaalisten ja rahoitusta koskevien näkökohtien välinen tasapaino on eläkeuudistusten poliittisen menestyksen kannalta tärkeä tekijä. Kaikki jäsenvaltiot ovat aloittaneet uudistusprosessinsa, ja monet jäsenvaltiot ovat toteuttaneet merkittäviä, jotkin jopa radikaaleja uudistuksia 1990-luvulla. Tästä huolimatta monet maat pitävät lisäuudistuksia tarpeellisina eläkejärjestelmiensä pitkän aikavälin kestävyyden ja terveen julkisen talouden turvaamiseksi.

Uudistusprosessin peruspyrkimys - riittävien eläkkeiden rahoituksen kestävyyden takaaminen - edellyttää jatkuvaa sinnikkyyttä. Uudistuksia olisi pidettävä osana jäsenvaltioiden koordinoituja pyrkimyksiä noudattaa Lissabonin Eurooppa-neuvoston vaatimaa kasvustrategiaa, toteuttaa tarvittavat rakenne- ja verouudistukset sekä tehdä aiempaa parempia ja tuottavampia julkisia investointeja. Monien jäsenvaltioiden eläkejärjestelmien kustannukset kasvavat hyvin nopeasti toteutettaessa nykyisiä toimintamalleja, ja kyseisillä jäsenvaltioilla on vielä paljon tehtävää, jotta ne voisivat selviytyä näistä rahoitushaasteista riittävyyden vaarantumatta. Sellaisten kannustimien parantaminen, joiden avulla ikääntyvät työntekijät saadaan pysymään työmarkkinoilla kauemmin, on hyvin tärkeää. Etenkin eläkemaksujen ja -etuuksien välisen yhteyden lujittaminen edistää tämän päämäärän saavuttamista. Lisäksi eläkejärjestelmien rahoituksellista perustaa voidaan lujittaa lisäämällä julkista ja yksityistä rahoitusta. Riittävyys edellyttää tulevaisuudessa myös eläkejärjestelmien mukauttamista aikaisempaa joustavampiin työ- ja uramalleihin sekä miesten ja naisten muuttuviin yhteiskunnallisiin rooleihin.

Monissa jäsenvaltioissa ikääntyminen alkaa vaikuttaa eläkejärjestelmiin kymmenen seuraavan vuoden aikana. Tämän vuoksi on aiheellista ottaa pikaisesti käyttöön luotettavia ja tehokkaita strategioita ja tiedottaa kansalaisille selkeästi siitä, mitä he voivat odottaa eläkejärjestelmiltään ja mitä heidän on tehtävä saavuttaakseen riittävän elintason siirtyessään eläkkeelle.

1. JOHDANTO

Useat Eurooppa-neuvostot ovat tuoneet esiin väestön ikääntymisen haasteen ja etenkin sen vaikutukset eläkkeiden riittävyyden ja kestävyyden säilyttämiseen. Lissabonin Eurooppa-neuvosto (2000) korosti tarvetta tutkia "sosiaalisen suojelun kehitystä pitkällä aikavälillä. Tutkimuksessa olisi kiinnitettävä erityistä huomiota eläkejärjestelmien kestävyyteen eri ajanjaksoina vuoteen 2020 saakka ja tarvittaessa sen jälkeenkin". Tämän jälkeen Göteborgin Eurooppa-neuvosto (2001) hyväksyi kolme laaja-alaista periaatetta eläkejärjestelmien uudistamiseksi. Niiden mukaan on "turvattava eläkejärjestelmien kyky täyttää sosiaaliset tavoitteensa, pidettävä yllä niiden taloudellista kestävyyttä ja mukautettava niitä muuttuviin yhteiskunnallisiin tarpeisiin vastaamiseksi".

Laekenin Eurooppa-neuvostolle (joulukuu 2001) osoitetussa sosiaalisen suojelun komitean ja talouspoliittisen komitean yhteisessä eläkeraportissa [2] jäsenvaltioita kehotetaan käyttämään eläkealan avointa koordinointimenetelmää, jonka avulla jäsenvaltiot voivat kehittää asteittain omat toimintatapansa eläkkeiden riittävyyden turvaamiseksi ja säilyttää samalla niiden rahoituksen kestävyyden sekä kohdata muuttuvista yhteiskunnallisista tarpeista aiheutuvat haasteet. Raportissa esitetään yksitoista yhteistä tavoitetta Göteborgin Eurooppa-neuvoston hyväksymien kolmen periaatteen mukaisesti.

[2] Quality and viability of pensions - Joint report on objectives and working methods in the area of pensions

Lisäksi Barcelonan Eurooppa-neuvosto (2002) kehotti "nopeuttamaan eläkejärjestelmien uudistamista, jotta voitaisiin varmistaa, että järjestelmät ovat rahoituksen kannalta kestäviä ja vastaavat niille asetettuja sosiaalisia tavoitteita". Se tähdensi tässä yhteydessä myös "kevään 2003 Eurooppa-neuvostolle toimitettavan komission ja neuvoston yhteisen eläkeraportin merkitystä. Raportti laaditaan kansallisten strategiaselvitysten pohjalta, joiden määräaika on syyskuu 2002". Jäsenvaltiot jättivät eläkeraporttia varten tarvittavat kansalliset eläkestrategiaraporttinsa syyskuussa 2002. Jäsenvaltiot selostavat niissä yksityiskohtaisesti, kuinka ne pyrkivät saavuttamaan yksitoista yhteistä tavoitetta. Raportit osoittavat, että jäsenvaltiot ovat toteuttaneet ja toteuttavat edelleen monia yhteentoista tavoitteeseen liittyviä toimenpiteitä. Eläkejärjestelmien rahoituksen kestävyyttä koskevan päämäärän osalta jäsenvaltiot ovat käyttäneet Tukholman Eurooppa-neuvoston käyttöön ottamaa ja sen jälkeen vuoden 2002 talouspolitiikan laajoissa suuntaviivoissa esitettyä kolmiosaisen strategian sisältävää lähestymistapaa väestön ikääntymisen aiheuttamien, julkisiin talousarvioihin kohdistuvien vaikutusten lieventämiseksi. Strategian kolme osaa ovat työllisyysasteen nostaminen, julkisen velan vähentäminen ja eläkejärjestelmien uudistaminen. Tavoitteena on julkiseen talouteen kohdistuvien paineiden hillitseminen ja eläkejärjestelmien rahoituksen pitäminen terveellä pohjalla. Jäsenvaltioiden toteuttamia toimenpiteitä ovat muun muassa varhaiseläkejärjestelmien käytön rajoittaminen, kannustimien lisääminen työuran pidentämiseksi ja eläkkeelle siirtymisen lykkäämiseksi sekä tulevan julkisen talouden liikkumavaran lisääminen pienentämällä julkista velkaa tai perustamalla julkisia varaeläkerahastoja.

Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti vastuu eläkejärjestelmien suunnittelusta ja hallinnoinnista on jäsenvaltioilla. Vaikka muutoksia ei ole tältä osin suunnitteilla, nykyään hyväksytään laajasti, että riittävyyden ja eläkejärjestelmien kestävyyden vaikutukset ylittävät kansalliset rajat. Tämä hyväksyttiin ensin talouspolitiikan ja julkisen talouden alalla: yhteisen valuutan vakaus edellyttää järkevää veropolitiikkaa. Väestön ikääntyminen on vakava haaste julkiselle taloudelle, ottaen huomioon, että julkisten eläkekustannusten osuus Euroopan unionin BKT:stä on nykyään noin yksi kymmenesosa.

Väestön ikääntyminen on kuitenkin merkittävä haaste myös sen kannalta, onnistutaanko eläkejärjestelmien avulla saavuttamaan niiden sosiaaliset tavoitteet: tarjoamaan vanhuksille riittävät ja oikeudenmukaiset tulot ja estämään vanhuusiän köyhyys. Euroopan näkökulmasta on tärkeää taata myös, että eläkeoikeuksia eri jäsenvaltioissa saaneiden siirtotyöntekijöiden kasvavat joukot voivat luottaa ansaitsemiensa eläkeoikeuksien toteutumiseen ja siihen, ettei heidän tarvitse elää sosiaaliavustuksen varassa asuinmaassaan.

Kuten Tukholman ja Barcelonan Eurooppa-neuvostot pyysivät, ikäsidonnaisten kustannusten nousun vaikutus julkiseen talouteen arvioidaan vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisesti. Jäsenvaltiot jättävät joka vuosi vakaus- ja lähentymisohjelmansa, joissa esitetään julkisen talouden kestävyyttä koskevat pitkän aikavälin tavoitteet. Lisäksi Laekenin Eurooppa-neuvosto, joka hyväksyi eläkealan avoimen koordinointimenetelmän mukaiset työskentelytavat ja yhteiset tavoitteet, totesi, että viimeksi mainittu prosessi on osa monien eläkepolitiikan eri näkökohtia käsittelevien EU:n prosessien muodostamaa laajempaa kokonaisuutta. Se vaati myös, ettei Euroopan tason ja kansallisten poliittisten päättäjien tehtäväkenttiä muuteta kyseisen prosessin yhteydessä. Laekenin Eurooppa-neuvoston käynnistämän avoimen koordinointimenetelmän yhteydessä otettiin käyttöön yhtenäinen kehys, jossa otetaan huomioon muiden (etenkin talouspolitiikan, julkisen talouden ja työllisyyden) alojen nykyiset koordinointitoimet ja käytetään näitä tuloksia kyseisten muiden prosessien kehittämiseen edelleen.

Eräs tämän yhteistyön avulla saavutettava merkittävä etu on keskinäisen oppimisen edistäminen. Jäsenvaltiot kohtaavat usein samankaltaisia ongelmia - etenkin väestön ikääntyminen koskettaa kaikkia. Sen sijaan, että avoimessa koordinointimenetelmässä asetettaisiin velvoitteita kansallisille poliittisille päättäjille, se parantaa heidän mahdollisuuksiaan arvioida järjestelmänsä toimivuutta, lisää tietämystä muista toimintavaihtoehdoista ja auttaa ymmärtämään paremmin muiden toimintavaihtoehtojen etuja ja ongelmia.

Tämä raportti on ensimmäinen laaja kansallisia eläkestrategioita koskeva tutkimus, ja siinä kerrotaan, kuinka jäsenvaltiot vastaavat väestön ikääntymisen haasteeseen. Lisäksi siinä otetaan huomioon kolme edellä mainittua laajaa päämäärää: riittävyys, kestävyys ja uudistaminen.

2. VÄESTÖN IKÄÄNTYMISEN HAASTE: VÄESTÖNKEHITYKSEN SUUNTAUKSET JA YLEISIÄ KÄSITYKSIÄ

2.1. Väestön ikääntyminen

Väestön ikääntyminen kiihtyy EU:ssa lähivuosikymmeninä huomattavasti kolmesta syystä: i) suuret ikäluokat saavuttavat eläkeiän, ii) elinajan odote kasvaa jatkuvasti ja iii) syntyvyys on laskenut 1970-luvun jälkeen. Ensin mainittu tekijä aiheuttaa väliaikaista demografista epätasapainoa, kun taas kahden jälkimmäisen tekijän vaikutukset ovat jatkuvia. Nämä kaikki kolme tekijää yhdessä muodostavat kuitenkin merkittävän rahoitushaasteen eläkejärjestelmille lähivuosikymmeninä, kun eläkkeensaajien lukumäärä kasvaa nopeasti samalla kun työikäisten lukumäärä pienenee. Vanhushuoltosuhteen kasvusta uhkaa aiheutua kestämätön rahoitustaakka aktiiviväestölle tulevaisuudessa, samalla kun se vaikuttaa kielteisesti Euroopan talouskasvumahdollisuuksiin.

Eurooppalaiset elävät vuonna 2050 todennäköisesti 4-5 vuotta kauemmin kuin nykyään (katso kuvio 1 jäljempänä). Ottaen huomioon, että jäljellä olevan elinajan odote 65 vuoden iässä on nykyään noin 15,5 vuotta miehillä ja 19,5 vuotta naisilla, 5 vuoden kasvu nostaa saman eläketason tarjoamisen kustannuksia 25-30 prosentilla. Tämä on kuitenkin vain noin puolet siitä väestön ikääntymisen haasteesta, johon Euroopan on valmistauduttava. Toinen merkittävä muutos liittyy siihen, että toisen maailmansodan jälkeen syntyneet suuret ikäluokat saavuttavat eläkeiän, ja seuraavat ikäluokat ovat huomattavasti pienempiä matalampien syntyvyyslukujen vuoksi. Tämä on nähtävissä Euroopan väestöpyramidista (ks. kuvio 2), jossa 35-55-vuotiaiden osuus on nykyään hyvin suuri. Nämä suuret ikäluokat alkavat siirtyä eläkkeelle seuraavien 10-15 vuoden kuluessa, ja heistä tulee siten eläkkeensaajia.

Kuvio 1

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: EUROSTAT Population projections - Baseline scenario

Kuvio 2

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: EUROSTAT Population projections - Baseline scenario

Suurten ikäluokkien eläkeiän saavuttaminen ja elinajan odotteen kasvu yhdessä kaksinkertaistavat vanhushuoltosuhteen eli eläkeikäisten ( 65) lukumäärän suhteessa työikäiseen väestöön (15-64). Vuonna 2000 yli 65-vuotiaat muodostivat noin neljänneksen työikäisestä väestöstä; vuoteen 2050 mennessä heidän osuutensa kasvaa lähes 50 prosenttiin.

Kuvio 3

>VIITTAUS KAAVIOON>

a) Vähintään 65-vuotiaiden ja 15-64-vuotiaiden prosentuaaliset osuudet. Lähde: EUROSTAT Population projections - Baseline scenario

Maaliskuussa 2001 kokoontunut Tukholman Eurooppa-neuvosto käsitteli ikääntymiseen liittyvää väestörakenteen muutosta - tilannetta, jossa työikäisen väestön osuus koko väestöstä pienenee. Sen mukaan "eläkkeellä olevien naisten ja miesten määrä kasvaa nopeasti, ja työikäisen väestön osuus alkaa pienentyä vuoteen 2010 mennessä. Tämä lisää merkittävästi sosiaaliturvajärjestelmiin kohdistuvia paineita erityisesti eläkkeiden sekä terveydenhuoltojärjestelmien ja vanhustenhuollon osalta. [3] Euroopan unioni ja jäsenvaltiot toimivat heti määrittelemällä uudet lähestymistavat - -. Tuleva vuosikymmen tarjoaa mahdollisuuden varautua väestörakenteen muutoksiin nostamalla työllisyysastetta, vähentämällä julkista velkaa ja mukauttamalla sosiaalisen suojelun järjestelmiä, muun muassa eläkejärjestelmiä".

[3] Komissio aikoo tutkia vanhuksille tarkoitettujen terveydenhoidon ja pitkäaikaishoidon järjestelmien palvelujen saatavuutta sekä kyseisten järjestelmien rahoituksen kestävyyttä ja laatua erillisessä tiedonannossa.

2.2. Yleisiä käsityksiä

Väestörakenteen muutosten mahdolliset vaikutukset eläkejärjestelmiin herättävät vakavaa huolestuneisuutta kaikissa jäsenvaltioissa. Tietoisuus ongelmasta on lisääntynyt sekä poliittisten päättäjien että kansalaisten keskuudessa, kuten komission syksyllä 2001 tekemän Eurobarometri-tutkimuksen tulokset osoittavat (ks. seuraava kuvio). [4]

[4] Komissio ilmoitti 11.10.2000 antamassaan tiedonannossa "Sosiaalisen suojelun kehitys pitkällä aikavälillä: turvatut ja kestävät eläkkeet" (KOM(2000) 622 lopullinen) aikomuksestaan suorittaa eläkkeitä ja eläkeuudistusta koskevan tutkimuksen. Tavoitteena oli mitata eläkejärjestelmien uudistusta koskevaa yleistä tietämystä ja uudistukseen kohdistuvia odotuksia. Tässä osassa esitellään ainoastaan joitain tämän raportin kannalta merkityksellisiä tuloksia. Tulosten laajempi erittely ilmestyy pian. Kunkin jäsenvaltion 15-vuotiaiden ja sitä vanhempien ikäryhmän edustajien edustavalle otokselle esitettiin kysymyksiä. Tavanomainen otos vakiotyyppisissä Eurobarometri-tutkimuksissa on 1 000 henkeä maata kohti lukuun ottamatta Luxemburgia (600) ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa (1 000 Isossa-Britanniassa ja 300 Pohjois-Irlannissa).

Kuvio 4

>VIITTAUS KAAVIOON>

Tietämys väestörakenteen muutoksesta, jota pidetään pääosin julkisten eläkejärjestelmien ongelmana, saa luultavasti monet eurooppalaiset suhtautumaan melko pessimistisesti tulevaa valtioneläkettään koskeviin oikeuksiinsa. Suurin osa eurooppalaisista arvelee valtioneläkkeellä selviytymisensä olevan jossain määrin ongelmallista, ja merkittävällä osalla ihmisiä ei ole selkeää käsitystä siitä, mitä on odotettavissa: lähes 30 prosenttia haastatelluista vastasi "En tiedä".

Kuvio 5

>VIITTAUS KAAVIOON>

Tulokset saattavat olla osoitus siitä, että lakisääteisten eläkejärjestelmien tulevaa toimivuutta epäillään, sekä luottamuksen puutteesta hallituksen toimintatapoja kohtaan, mutta ainakin joissain maissa myös jonkinasteisesta epävarmuudesta siitä, mitä "valtioneläkkeellä" tarkoitetaan. Luottamus eläkkeelle siirtymisen jälkeiseen taloudelliseen tilanteeseen on kuitenkin melko hyvä; kyseinen tilanne ei määräydy yksinomaan eri eläkejärjestelmistä saatavien tulojen perusteella, vaan siihen vaikuttavat myös erinäiset muut tekijät, kuten säästöt ja asuinkiinteistön omistus. Tämä ihmisten arvioitua eläkkeelle siirtymisen jälkeistä tilannetta koskeva yleisluonteinen kysymys osoittaa, että noin 20 prosenttia eurooppalaisista on huolissaan eläkkeelle siirtymisen jälkeisestä tilanteestaan, kun taas yli 60 prosenttia ilmoittaa suhtautuvansa siihen luottavaisesti. Luottavaisinta suhtautuminen on Pohjoismaissa. On myös kiinnostavaa, että "En tiedä" -vastauksia annettiin vähemmän tähän eläkkeelle siirtymisen jälkeistä kokonaistilannetta koskevaan kysymykseen.

Kuvio 6

>VIITTAUS KAAVIOON>

Elinajan odotteen kasvaessa olisi luontevaa nostaa eläkeikää siten, ettei työssä vietetyn ajan ja eläkkeelläoloajan välinen suhde muutu. Siten olisi mahdollista säilyttää riittävät eläketasot ilman, että eläkemaksuja tai veroja nostetaan eläkejärjestelmien rahoittamiseksi. Lakisääteistä eläkeikää, joka on yleensä 65 vuotta useimmissa jäsenvaltioissa, ei ole ehkä tarpeen nostaa. Käytännössä ainoastaan pieni osa ihmisistä pysyy työmarkkinoilla lakisääteiseen eläkeikään asti. Useimmat eurooppalaiset suunnittelevat siirtyvänsä eläkkeelle 56-60-vuotiaina, ja hyvin harvat arvelevat olevansa työmarkkinoilla vielä 65 vuoden iän jälkeen (ks. kuvio 7).

Kuvio 7 Suunniteltu eläkeikä

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

Eläkkeellesiirtymiskäytäntöjä koskevien asenteiden muuttuminen on merkittävä haaste poliittisille päättäjille. On selvää, ettei lakisääteisen eläkeiän nostaminen väestön ikääntymisen haasteen ratkaisemiseksi saa juurikaan kannatusta: alle neljäsosa eurooppalaisista tukisi sellaista poliittista toimenpidettä (ks. kuvio 8).

Kuvio 8

>VIITTAUS KAAVIOON>

Nykyisen yleisen eläkeiän säilyttäminen ei kuitenkaan estä nostamasta tosiasiallista työmarkkinoiltapoistumisikää ja saattamasta sitä lähemmäksi lakisääteistä eläkeikää. Huomattakoon myös, että keskimääräinen eläkeikä oli 1960-luvulla korkeampi kuin nykyään, vaikka tuolloin 65 vuoden iässä jäljellä olevan elinajan odote oli paljon matalampi ja yli 65-vuotiaiden terveydentila heikompi kuin nykyään tai kuin mitä sen voidaan arvioida olevan muutaman vuosikymmenen kuluttua.

Tosiasiallisen eläkeiän nostaminen edellyttää, että eläkejärjestelmiin luodaan kannustimia työelämässä pysymiselle. Tämä voidaan toteuttaa luomalla eläkemaksujen ja -etuuksien välille läheinen vakuutusmatemaattinen yhteys, mikä on ainakin periaatteessa kannatettavaa myös julkisen mielipiteen mukaan (ks. kuvio 9).

Kuvio 9

>VIITTAUS KAAVIOON>

Samanaikaisesti näkemys, jonka mukaan ikääntyvien työntekijöiden pitäisi tehdä työmarkkinoilla tilaa nuoremmille ja työttömille, on yhä hyvin yleinen. Niin sanottu lump-of-labour-virhekäsitys, jonka mukaan työpaikkojen määrä on määriteltävissä ja työpaikat on jaettava mahdollisimman oikeudenmukaisesti, näyttää olevan yhä syvään juurtunut, mutta ei kuitenkaan kaikkialla. Tanskassa, Alankomaissa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Irlannissa, joissa yleistä tietämystä ikäsyrjinnästä on lisätty äskettäin laaja-alaisen keskustelun ja valtion virastojen tiedotuskampanjoiden avulla, suurin osa ihmisistä kieltäytyy painokkaasti hyväksymästä ehdotusta. Näiden maiden asukkaiden asenteet olivat vielä vähän aikaa sitten samanlaisia kuin enemmistöllä. Näin ollen vaikuttaa siltä, että mielipiteitä voidaan muokata ja että ne voivat muuttua, kun ihmiset saavat riittävän pitkän ajan kuluessa seurata näistä aiheista käytävää keskustelua.

Kuvio 10

>VIITTAUS KAAVIOON>

Suurin osa eurooppalaisista on myös edelleen sitä mieltä, että tietyssä iässä eläkkeelle siirtymisen olisi oltava pakollista, mutta myös tältä osin mielipiteet vaihtelevat merkittävästi jäsenvaltioittain. Italian osalta on kiinnostavaa, että pakollinen eläkkeelle siirtyminen tuntuu saavan voimakasta kannatusta, mutta se ei estänyt hallitusta ottamasta käyttöön (pitkän siirtymäajan kuluessa) hyvin joustavaa järjestelmää, jossa ihmisillä on hyvin suuri vapaus päättää, milloin he haluavat siirtyä eläkkeelle, ja määritellä eläkkeensä taso valitsemalla eläkkeelle siirtymisensä ajankohta.

Kuvio 11

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lisäeläkeoikeuksien ansaitseminen lykkäämällä eläkkeelle siirtymistä saattaa olla tärkeä keino taata, että eläketurva on riittävä tapauksissa, joissa korvausasteita alennetaan aktiiviväestön ja eläkkeensaajien välisen tasapainon ollessa epäsuotuisa. Vaikka tätä näkemystä toteutetaan jo joissain uudistetuissa eläkejärjestelmissä, sillä ei ole vielä julkisen mielipiteen laajaa kannatusta (ks. kuvio 12).

Kuvio 12

>VIITTAUS KAAVIOON>

Sen sijaan näkemys, jonka mukaan eläkkeensaajien pitäisi voida ansaita jonkin verran lisätuloja eläkkeensä ohessa - toinen tapa kannustaa ikääntyvien työntekijöiden työntekoa ja taata eläkkeensaajien parempi elintaso - on laajemmin hyväksytty, mutta merkittävä osa eurooppalaisista on edelleen sitä mieltä, ettei työtuloja saisi yhdistää eläkkeeseen (kuvio 13).

Kuvio 13

>VIITTAUS KAAVIOON>

Nämä Eurobarometri-tutkimuksen pääkohdat tuntuvat osoittavan, että monien jäsenvaltioiden julkinen mielipide on jäänyt jälkeen jo käynnistyneestä uudistusprosessista. Tarvittavia uudistustoimenpiteitä ja niistä ikääntyville työntekijöille, eläkkeiden maksajille ja eläkkeensaajille mahdollisesti koituvia etuja koskevan tietämyksen parantaminen on tämän vuoksi ensisijaisen tärkeää etenkin tarkasteltaessa työllisyyden ja eläkejärjestelmien välistä yhteyttä.

3. RIITTÄVYYS

Eläkejärjestelmät ovat eräs aikamme tärkeimpiä yhteiskunnallisia saavutuksia. Niiden avulla on onnistuttu pienentämään vanhusten köyhyysriskiä jopa niin paljon, että se on usein pienempi kuin nuorten riski ajautua köyhyyteen. Eläkejärjestelmät ovat myös tärkeä piirre nykyaikaisessa talouselämässä. Niiden ansiosta vanhukset voivat olla taloudellisesti riippumattomia jälkeläisistään, minkä ansiosta työikäisten ihmisten liikkuvuusmahdollisuudet ovat paremmat kuin jos he eläisivät perinteisissä kolmen sukupolven talouksissa.

Useimmat ihmiset voivat nauttia eläkkeestään ollessaan vielä hyväkuntoisia ja terveitä. Eläkettä pidetään siten työuran päätteeksi annettavana tärkeänä palkkiona, jonka ansiosta ihmiset voivat aloittaa uusia hankkeita ja muuttaa elämäntyyliään.

Vaikka eläkejärjestelmät vaihtelevat huomattavasti jäsenvaltioittain, kaikilla jäsenvaltioilla on samankaltaisia Laekenin Eurooppa-neuvostolle osoitetussa eläkkeiden laatua ja toimivuutta koskevassa yhteisessä raportissa kuvatun kaltaisia tavoitteita: vanhusten suojeleminen köyhyydeltä, ihmisten auttaminen kohtuullisen elintason säilyttämisessä eläkkeelle siirtymisen jälkeen ja yhteisvastuullisuuden edistäminen sukupolvien välillä ja niiden sisällä.

3.1. Tavoite 1: sosiaalisen syrjäytymisen estäminen

On varmistettava, että vanhukset eivät ole köyhtymisvaarassa ja voivat nauttia kohtuullisesta elintasosta; on varmistettava, että vanhukset voivat saada osansa maan taloudellisesta hyvinvoinnista ja osallistua siten aktiivisesti yhteiskunnalliseen, sosiaaliseen ja kulttuurielämään. [5]

[5] Tässä yhteydessä olisi tarvittaessa otettava huomioon myös muut verohelpotukset ja etuudet kuin eläkkeet.

3.1.1. Vähimmäiseläketakuu

Vähimmäistulon turvaamista koskevat säännökset ovat eräs eurooppalaisten hyvinvointijärjestelmien tärkeä ominaisuus. Tältä osin esiintyy huolestuneisuutta siitä, etteivät tarveharkintaista sosiaaliavustusta koskevat järjestelmät kannusta työikäistä väestöä työntekoon. Nämä huolet eivät koske kuitenkaan eläkeiän saavuttaneita. Nuorten voidaan olettaa ansaitsevan elantonsa itse, mutta on varmasti helpompi hyväksyä se, että valtio takaa vanhuksille tietyn tulotason.

Edellä mainituista syistä vanhusten vähimmäisturvan taso on yleensä parempi kuin työikäisen väestön vähimmäisturva. Tanskassa ja Alankomaissa kaikille maassa työikäisinä asuneille myönnetään tarveharkintaan perustumaton kiinteämääräinen yleiseläke, joka on (Alankomaiden osalta epäsuorasti) sidoksissa kaikkien maassa työikäisinä asuneiden henkilöiden tuloihin. Ruotsin uusi eläkejärjestelmä sisältää takuueläkkeen, joka on tarveharkintainen ainoastaan lakisääteiseen ansiosidonnaiseen eläkejärjestelmään perustuvien tulojen osalta. Muissa maissa sellaisiin täydentäviin etuuksiin, joiden avulla tulot pyritään nostamaan vähimmäistulotasoon, saatetaan soveltaa tiukempaa tarveharkintaa. Perusteellinen tarveharkinta saattaa kuitenkin rajoittaa omaehtoista eläketurvan täydentämistä. Tämän ongelman ratkaisemiseksi Yhdistynyt kuningaskunta on ottanut käyttöön uuden tarveharkintaisen eläkeoikeuden (Pension Credit), jonka ansiosta ihmiset voivat yhdistää itselleen kertyneet eläkkeet tarveharkintaisiin etuuksiin ja saavuttaa siten taattuja vähimmäistuloja suuremmat tulot.

Korostettakoon, että monet näistä järjestelmistä ovat toissijaisia. Eläkejärjestelmien tarkoituksena ei ole yleensä vanhusten köyhyyden lievittäminen, vaan sen torjunta takaamalla, että kaikki hankkivat julkisten ja/tai yksityisten järjestelmien puitteissa riittävät oikeudet, jotka auttavat heitä säilyttämään taloudellisen riippumattomuuden sukulaisistaan ja julkisesta sosiaaliavustuksesta. Vähimmäistakuujärjestelmät ovat yleensä viime käden sosiaaliturvaverkko niille, joiden työura jää lyhyeksi (esim. naiset ja maahanmuuttajat) tai ansiotulot pieniksi. Saksa, Ranska ja Itävalta korostavat, että vähimmäiseläketurvan varassa elävien määrä on supistunut merkittävästi viime vuosikymmenien aikana, koska nykyinen eläkejärjestelmä takaa aikaisempaa suuremmat eläkeoikeudet. Kreikka ja Italia kertovat päinvastaisista havainnoista, jotka johtuvat kuitenkin siitä, että vähimmäismääriä on nostettu.

Jäljempänä olevassa taulukossa 1 kuvataan jäsenvaltioiden erilaisia vähimmäistulotakuita. Vertaaminen on kuitenkin vaikeaa, koska tällaisten mekanismien yksityiskohtaisissa säännöissä on jopa maiden sisäistä vaihtelua. Joissain maissa vähimmäistulotakuu myönnetään kiinteämääräisen etuuden muodossa henkilöille, joiden työura on riittävän pitkä täysimääräiseen eläkkeeseen (Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti), joissain taas asumisen perusteella (Alankomaat ja Tanska). Suurin osa jäsenvaltioista tarjoaa täydennysmaksuja ansiosidonnaisten eläkeoikeuksien nostamiseksi määrätylle vähimmäistasolle. Näillä mekanismeilla kyetään yleensä takaamaan riittävä vähimmäistaso lukuun ottamatta henkilöitä, joiden työura ei ole riittävä täysimääräisen eläkkeen saamiseksi tai jotka eivät ole asuneet maassa riittävän kauan. Tällaiset henkilöt voivat turvautua täysin tarveharkintaisiin sosiaaliavustusetuuksiin.

Taulukko 1: Vanhusten vähimmäistulotakuu

>TAULUKON PAIKKA>

3.1.2. Vanhusten köyhyysriski

Monet näistä järjestelmistä on otettu käyttöön vasta äskettäin tai niitä otetaan käyttöön parhaillaan. Jäsenvaltiot selostavat myös vanhusten vähimmäissuojelun tason nostamiseksi viime aikoina toteuttamiaan toimia. Se, että muutoksia on tapahtunut myös viime aikoina, olisi pidettävä mielessä eriteltäessä Euroopan yhteisön kotitalouksien kyselytutkimuksen (ECHP) tuloksia. Viimeisimmät käytettävissä olevat tiedot kuvaavat vuoden 1998 tulotilannetta. ECHP:n tulotiedot eivät sisällä erästä elintason kannalta ratkaisevaa tekijää: asuinkiinteistön omistusta (esimerkiksi laskennallista vuokraa). Tutkimus ei myöskään kata joissain jäsenvaltioissa vanhusten käytettävissä olevia monia luontoisetuuksia (tällaisia ovat esimerkiksi terveys- ja sosiaalipalvelut, ilmainen joukkoliikenne sekä erilaisten tavaroiden ja palvelujen, kuten puhelin-, energia- ja muiden vastaavien palvelujen, alennetut hinnat). Lisäksi on pidettävä mielessä, että ECHP:n tulotietoja arvioidaan käyttämällä perusyksikkönä kotitaloutta, minkä jälkeen tiedot muutetaan kulutusyksikköä kuvaaviksi. [6] ECHP:n tulotiedot eivät siten kuvaa miesten tai naisten tai vanhusten tai nuorten henkilöä kohti määritettyjä tuloja, vaan ne muodostavat osan sen talouden tuloista, joissa kyseiset henkilöt elävät. Naisten korkeammat köyhyysriskit tai pienemmät keskitulot ovat siten osoitus siitä, että naiset asuvat todennäköisemmin talouksissa, joita köyhyysriski koskee tai joissa tulot taloutta kohti ovat pienemmät. ECHP ei kata yksityistalouksien ulkopuolella esimerkiksi palvelutaloissa asuvia ihmisiä. Lopuksi todettakoon, että tulorajan perusteella arvioidut köyhyysriskit (esimerkiksi 60 prosenttia mediaanituloista) antavat epätäydellisen kuvan tilanteesta. Juuri toimeentulorajan yläpuolelle asetettu vähimmäistulotakuu takaa hyvin pienet köyhyysriskiluvut, vaikka tosiasiallinen tulotilanne poikkeaisi vain hivenen tilanteesta, jossa vähimmäistulotakuu on asetettu juuri toimeentulorajan alapuolelle. Esimerkiksi useissa jäsenvaltioissa havaittavissa oleva suuri ero verrattaessa alle 60 prosenttia mediaanituloista ansaitsevissa talouksissa elävien ihmisten osuutta alle 50 prosenttia mediaanituloista ansaitsevissa talouksissa elävien ihmisten osuuteen saattaa perustua juuri tällaiseen vaikutukseen (ks. kuvio 14).

[6] Tarkempien tietojen osalta katso maakohtaisia tiivistelmiä koskevassa liitteessä esitetty taustatilastoja koskeva metodologinen huomautus.

Kuviossa 14 esitetyt tiedot osoittavat, että köyhyysriskit vaihtelevat merkittävästi maittain ja että ne ovat yleensä suuremmat naisten kuin miesten kohdalla. Uuden vähimmäistakuun käyttöönotto tai kyseisen takuun tason nostaminen voi kuitenkin muuttaa tilannetta ratkaisevasti. Tilanne saattaa muuttua ratkaisevasti esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa, jossa uusi eläkehyvitys (Pension Credit) on merkittävä edistysaskel eläkkeensaajien köyhyyden torjunnassa. Valitettavasti parempien vähimmäistulotakuiden vaikutukset ovat havaittavissa Euroopan tulotutkimustiedoissa vasta merkittävällä viipeellä.

Kuvio 14

>VIITTAUS KAAVIOON>

a) Katso taustatilastoja koskeva metodologinen huomautus maakohtaisia tiivistelmiä koskevassa liitteessä. Lähde: ECHP-UDB, Eurostat, joulukuu 2002. Yhdistyneen kuningaskunnan tiedot ovat alustavia. Espanjan tietojen painotukset tarkistetaan. Ruotsin tiedot koskevat ainoastaan alle 85-vuotiaita henkilöitä; ks. menetelmiä koskeva huomautus.

Taulukko 2: Vähintään 65-vuotiaiden köyhyysriski (köyhyysrajan alapuolella olevien ihmisten prosentuaalinen osuus) ja tulotaso (prosenttia 0-64-vuotiaiden tuloista, 1998 (ECHP)

>TAULUKON PAIKKA>

Koko EU:n osalta vanhusten köyhyysriski oli ainoastaan hieman suurempi kuin alle 65-vuotiaiden riski, mikä johtuu pääasiallisesti naisten pienemmistä tuloista. Yli 65-vuotiaiden miesten köyhyysriski ei ole suurempi kuin alle 65-vuotiaiden miesten köyhyysriski. Vuotta 1998 kuvaavien tietojen perusteella köyhyysriski koskee kuitenkin noin 17:ää prosenttia yli 65-vuotiaista, jos köyhyysrajaksi määritellään 60 prosenttia mediaanituloista. Jos köyhyysrajaksi määritellään 50 prosenttia mediaanituloista, osuus on noin puolet edellä mainitusta. [7] Vanhusten köyhyysriskitaso on siten lähellä koko väestön köyhyysriskitasoa.

[7] Useimpien jäsenvaltioiden lakisääteisen eläkeiän voidaan katsoa olevan 65 vuotta. Joissain jäsenvaltioissa miesten ja naisten tai ainakin naisten tavanomainen eläkeikä on matalampi (esimerkiksi Ranskassa 60 vuotta). Lisäksi useimmat ihmiset jäävät käytännössä pois työmarkkinoilta ennen 65 vuoden ikää. Asetettaessa raja 60 vuoden ikään vanhusten köyhyysriskiä kuvaavat luvut ovat pienempiä ja suhteellista elintasoa kuvaavat luvut suurempia.

Kuvio 15

>VIITTAUS KAAVIOON>

a) Katso taustatilastoja koskeva metodologinen huomautus maakohtaisia tiivistelmiä koskevassa liitteessä. Lähde: ECHP-UDB, Eurostat, joulukuu 2002. Yhdistyneen kuningaskunnan tiedot ovat alustavia. Espanjan tietojen painotukset tarkistetaan. Ruotsin tiedot koskevat ainoastaan alle 85-vuotiaita henkilöitä; ks. menetelmiä koskeva huomautus.

Köyhyysriski on suurin vanhimmilla eläkkeensaajilla (75-vuotiailla ja sitä vanhemmilla). Tämä saattaa johtua monista tekijöistä: vanhemmille ikäluokille on saattanut kertyä pienemmät eläkeoikeudet (esimerkiksi sen vuoksi, että he ovat työskennelleet aloilla, joiden eläketurva on heikko, tai koska heihin on sovellettu lakeja, joiden johdosta eläkkeet jäävät pienemmiksi). Lisäksi yksilöllinen eläketurva on saattanut heikentyä inflaation vaikutuksesta sen jälkeen kun eläkkeen nostaminen on aloitettu. Vanhimpien eläkkeensaajien keskuudessa on myös muita enemmän yksineläjäleskien talouksia, ja jälkeenjääneiden etuudet, joiden ansiosta heidän kulutusyksikkökohtaiset tulonsa voisivat säilyä ennallaan, saattavat olla riittämättömiä. Valtaosa yli 75-vuotiaista eläkkeensaajista on naisia.

Kuvio 16

>VIITTAUS KAAVIOON>

a) Katso taustatilastoja koskeva metodologinen huomautus maakohtaisia tiivistelmiä koskevassa liitteessä. Lähde: ECHP-UDB, Eurostat, joulukuu 2002. Yhdistyneen kuningaskunnan tiedot ovat alustavia. Espanjan tietojen painotukset tarkistetaan. Ruotsin tiedot koskevat ainoastaan alle 85-vuotiaita henkilöitä; ks. menetelmiä koskeva huomautus.

Näiden vähimmäistakuiden tuleva tarve ja siten niiden tulevaisuuden kustannukset ovat tiukasti sidoksissa siihen, ovatko tulevat eläkkeensaajat ansainneet julkisten ja yksityisten järjestelmien piirissä riittävät eläkeoikeudet, jotka takaavat heille taattua vähimmäissuojaa paremman turvan. Etelä-Euroopan valtioissa toteutetun rakennemuutoksen ansiosta hyvän eläketurvan takaavat pitkät urat ovat yleistyneet. Naisten työvoimaosuuden kasvu nostaa naisten yksilöllisten eläkeoikeuksien määrää. Lisäksi kuten jäljempänä tavoitteen 2 yhteydessä todetaan, täydentävän yksityisen eläketurvan kehitys todennäköisesti tasoittaa monien maiden hieman pienempiä julkisia eläke-etuuksia, etenkin, jos etuuksien supistuminen johtuu hintaindeksisidonnaisuudesta eikä ansiosidonnaisista ja automaattisista vakautusmekanismeista, jotka puolestaan voivat joskus pienentää etuuksia maksuperusteisiin järjestelmiin siirtymisen yhteydessä. Useimmat jäsenvaltiot arvioivat, että vähimmäistakuujärjestelmien rooli säilyy toissijaisena suurimman osan eläkkeensaajista tullessa toimeen ilman niitä.

3.1.3. Päätelmä: vanhusten köyhyysriskin poistaminen

Kaikissa jäsenvaltioissa on säännöksiä, joiden avulla pyritään takaamaan sellaisten vanhusten vähimmäistulotaso, jotka eivät ole syystä tai toisesta ansainneet riittäviä eläkeoikeuksia. Vuonna 1998 vanhusten köyhyysriski EU:ssa yleensä oli suunnilleen yhtä suuri kuin alle 65-vuotiaiden köyhyysriski. Monissa jäsenvaltioissa vanhusten köyhyysriskitasot ovat kuitenkin merkittävästi muuta väestöä korkeampia. Jää nähtäväksi, pienentävätkö vähimmäiseläketasojen parantamiseksi toteutettavat toimenpiteet ja eläkejärjestelmien kehittyminen (muun muassa se, että yhä useampien työura on riittävän pitkä täysimääräisen eläkkeen saamiseksi) köyhyysriskitasoja lähivuosina.

3.2. Tavoite 2: elintason säilyttämisen tukeminen

On tarjottava kaikille yksilöille mahdollisuudet sopiviin julkisiin tai yksityisiin eläkejärjestelyihin, joiden avulla he voivat ansaita riittävät eläkeoikeudet elintasonsa säilyttämiseen kohtuullisessa määrin eläkkeelle jäätyään.

Eläkejärjestelmillä on muitakin tarkoituksia kuin vanhusten köyhyyden torjuminen. Niiden olisi tarjottava myös järjestelyjä, joiden ansiosta ihmiset voivat säilyttää kohtuullisen hyvin työuransa aikana saavuttamansa elintason. [8] Jäsenvaltiot ovat tietoisia tästä tarpeesta, ja useimmat jäsenvaltiot huolehtivat siitä varsin hyvin (ansiosidonnaisten) lakisääteisten eläkejärjestelmien avulla. Lisäksi ne antavat mahdollisuuksia kollektiivisiin (toinen pilari) tai yksilöllisiin (kolmas pilari) järjestelmiin perustuvaan täydentävään yksityiseen eläketurvaan ja kannustavat tällaista eläkesäästämistä etenkin verokannustimien avulla.

[8] Tulojen ei tarvitse yleensä olla yhtä suuret, koska vanhuksilla on vähemmän perhevelvollisuuksia, eikä heillä ole työhön liittyviä kustannuksia; lisäksi asuinkiinteistön omistaminen on yleisempää kuin nuoremmilla.

Jäsenvaltioilla ei yleensä ole täsmällisiä tavoitteita, jotka koskisivat eläkkeellepääsyn jälkeistä elintasoa verrattuna eläkkeelle siirtymistä edeltävään tilanteeseen. Saksa on sitoutunut säilyttämään 45 vuotta eläkevakuutuksen piiriin kuluneen keskituloisen työntekijän ensimmäisen pilarin 67-68 prosentin korvaustasot vuonna 2030, mutta tämä luku on lähinnä teoreettinen, eikä se välttämättä kuvaa hyvin todellisia eläketuloja. Kreikka on antanut äskettäin lain, jonka avulla ensisijaisen eläkejärjestelmän korvausasteet pyritään mukauttamaan 70 prosenttiin kaikkien työntekijöiden osalta alentamalla korvausasteita vanhempien ikäryhmien kohdalla ja nostamalla niitä nuorempien ikäryhmien kohdalla. Suomen tavoitteena on lakisääteiseen järjestelmään perustuva 60 prosentin tulokorvaus tuloluokasta riippumatta (enimmäistaso täysimääräiseen eläkkeeseen oikeuttavasta 40 vuoden urasta). Nämä esimerkit koskevat ensimmäistä pilaria. Toisen ja kolmannen pilarin eläketurvan osalta epäsuorat tavoitteet käyvät toisinaan ilmi verosäännöistä. Eläkejärjestelmien mukaiset eläkemaksut ovat verovapaita ainoastaan tiettyyn määrään asti. Alankomaissa rajana on bruttokorvaustaso, joka vastaa 70 prosentin osuutta bruttoansioista 40-vuotisen uran lopussa.

3.2.1. Sellaisten mekanismien käyttömahdollisuus, joiden ansiosta eläkkeelle siirtyvät voivat säilyttää elintasonsa kohtuullisen hyvin

Useimmissa jäsenvaltioissa lakisääteiset eläkejärjestelmät tarjoavat ansiosidonnaisia eläkkeitä, mikä auttaa ihmisiä säilyttämään elintasonsa eläkkeelle siirtymisen jälkeen. Tällaisten järjestelmien mukaiset eläke-etuudet liittyvät joko uran loppuvaiheen ansioihin, joita laskettaessa otetaan huomioon määrätty määrä vuosia, tai koko uraan ja varsinkin sen loppuvaiheeseen.

Kolmessa jäsenvaltiossa - Tanskassa, Irlannissa ja Alankomaissa - lakisääteinen eläketurva muodostuu pääosin kiinteämääräisistä eläke-etuuksista. Yhdistyneessä kuningaskunnassa kiinteämääräisen eläkkeen lisäksi voidaan maksaa "S2P-eläke" (State Second Pension), joka on pienituloisille erittäin hyödyllinen ansiosidonnaisen lisäeläkkeen tarjoava etuus. Muut voivat hankkia yksityiseen ammatilliseen tai henkilökohtaiseen lisäeläkkeeseen perustuvan eläketurvan. Mahdollisuus säilyttää elintaso eläkkeelle siirtymisen jälkeen on kyseisissä valtioissa suuressa määrin yksityiseen ammatilliseen tai henkilökohtaiseen eläkkeeseen perustuvan eläketurvan hankkimismahdollisuuden varassa. Tällaisten yksityisten järjestelmien korkeiden kattavuusasteiden ja riittävien etuustasojen saavuttaminen ovat tämän vuoksi tärkeitä päämääriä poliittisille päättäjille. Verokannustimet eivät yksinään automaattisesti johda korkea-asteiseen kattavuuteen, ja monissa jäsenvaltioissa kattavuusasteen nostaminen on työehtosopimusneuvottelujärjestelmän varassa. Taulukossa 3 esitetään tiivistetysti kansallisten eläkestrategiaraporttien tiedot pääosin ammatillisiin lisäeläkejärjestelmiin perustuvan yksityisen eläketurvan laajuudesta.

Taulukko 3: Mahdollisuus käyttää yksityisiä eläkejärjestelmiä

>TAULUKON PAIKKA>

Yksityistä eläketurvaa edistäviä poliittisia välineitä ovat etenkin EET-veromallin mukaiset verokannustimet (eläkemaksut ja sijoitustulot on vapautettu verosta, mutta eläke-etuudet ovat verollisia), (Saksan viimeisimmässä eläkeuudistuksessa käyttöön otettu) tukien muodossa maksettava suora rahoitustuki sekä säännöt, joiden nojalla tällaisiin järjestelmiin kuuluminen on pakollista.

Työntekijä- ja työnantajajärjestöt ovat hyvin tärkeässä asemassa useissa jäsenvaltioissa. Alankomaissa, Tanskassa ja Ruotsissa työmarkkinaosapuolet tekevät ammatillista lisäeläketurvaa koskevia toimialakohtaisia työehtosopimuksia. Kyseisiin järjestelmiin kuuluminen on pakollista. Tämän ansiosta niiden kattavuusasteet ovat erittäin korkeita - esimerkiksi Alankomaissa 91 prosenttia työntekijöistä kuuluu tällaisiin järjestelmiin. Muut valtiot (Belgia, Saksa ja Espanja) joko noudattavat tätä lähestymistapaa jo nykyään tai valmistelevat sen mukaisia toimenpiteitä. Myös Italia harkitsee mahdollisuutta saattaa yksityisiin rahastoihin kuulumisen pakolliseksi.

Lakisääteisten järjestelmien ja sitovien työehtosopimusten ansiosta kuuluminen eläkejärjestelmiin, jotka takaavat työuransa perusteella täysimääräiset eläkeoikeudet ansainneille henkilöille melko korkean tulokorvauksen, on pakollista työntekijöiden valtaenemmistön kohdalla useimmissa jäsenvaltioissa. Ainoastaan Irlannilla ei ole mitään pakollista ansiosidonnaista eläketurvaa; lisäksi pakollisten järjestelmien suurituloisille takaamat ansiosidonnaiset eläketasot ovat suhteellisen matalia Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Belgiassa. Yhdistyneessä kuningaskunnassa sellaisten työntekijöiden, jotka eivät suorita maksuja valtion järjestelmään, on kuuluttava ammatillisen tai henkilökohtaisen lisäeläkkeen takaavaan, tietyt erityisperusteet täyttävään järjestelmään. Belgiassa korvausaste on matala verrattuna sellaisiin jäsenvaltioihin, joissa on käytössä ansiosidonnainen eläkejärjestelmä.

Pakollisten ammatillisten toimialakohtaisten lisäeläkejärjestelmien epäillään olevan ristiriidassa Euroopan kilpailulainsäädännön kanssa. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin pitää lisäeläkejärjestelmiä yrityksinä ja vaatii sen vuoksi tapauskohtaista arviointia sen määrittämiseksi, onko pakollinen jäsenyys perusteltua sosiaalisten päämäärien nojalla. [9] Kilpailulainsäädäntö ei ole ollut tähän mennessä vakava este pakollisten toimialakohtaisten ammatillisten lisäeläkejärjestelmien kehittämiselle, mutta kansalliset poliittiset päättäjät saattavat tarvita suurempaa oikeudellista varmuutta.

[9] Katso muun muassa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-67/96, Albany International, 21.9.1999 antama tuomio.

Työntekijöillä saattaa olla vapaus päättää, liittyvätkö he työeläkejärjestelmään vai aloittavatko he säästämisen työsuhteeseen liittymättömän yksilöllisen eläkejärjestelmän puitteissa. Täydentävän työeläketurvan tarjoaminen ei ole kuitenkaan huono idea, koska tarkoitus on viime kädessä korvata työstä saatavat tulot. Ryhmäeläkevakuutukset tulevat yleensä myös edullisemmiksi. Oikean eläkesäästämistä koskevan tuotteen valitseminen voi olla erittäin vaikeaa useimmille kuluttajille. Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Irlannissa ammatillisiin lisäeläkkeisiin perustuva eläketurva on perinteisesti vapaaehtoinen. Ne ovat pyrkineet ratkaisemaan kattavuus- ja yksipuolisuusongelmat ottamalla käyttöön uudenlaisia eläkesuunnitelmia - Yhdistynyt kuningaskunta niin sanotut osuuseläkkeet (stakeholder pensions) ja Irlanti henkilökohtaiset eläkesäästötilit (Personal Retirement Savings Accounts). Kumpikin näistä eläkkeistä on työntekijälle vapaaehtoinen, mutta jos työnantajalla ei ole ammatillista lisäeläkejärjestelmää, sen on huolehdittava, että tällaiset eläketuotteet ovat työntekijöiden käytettävissä.

Kolmannen pilarin mukaista eläketurvaa voi myös olla vaikea erottaa muista yksilöllisistä toimista kohtuullisen elintason tarjoamiseksi eläkkeelle siirtymisen jälkeen. Muun muassa elintasoon ratkaisevasti vaikuttavaa asuinkiinteistön omistusta ei valitettavasti oteta vielä huomioon Euroopan yhteisön kotitaloustutkimuksessa (jossa laskennallista vuokraa ei sisällytetä tuloihin). Muita elintason säilyttämistä eläkkeellepääsyn jälkeen edistäviä järjestelyjä ovat ihmisten vanhetessa yhä tärkeämmiksi käyvät terveydenhoidon ja pitkäaikaishoidon järjestelmät, kodinhoitotuki sekä muun muassa ilmainen joukkoliikenne, televisioluvat ja muut vastaavat edut.

Vanhusten suhteellista elintasoa voidaan parantaa merkittävästi myös verojärjestelmän avulla. Verojen nettokorvausasteet ovat suurempia kuin bruttokorvausasteet, mikä on osoitus verojen progressiivisuudesta ja eläkkeensaajien ja vanhusten hyväksi sovellettavasta erityisjärjestelystä. Eläkkeensaajien ei tarvitse myöskään maksaa tiettyjä sosiaalivakuutusmaksuja. Jollei kaikkia näitä tekijöitä oteta huomioon, eläketasojen riittävyyttä on mahdotonta arvioida. Eläkejärjestelmän riittävyyttä ei siten voida arvioida pelkkien bruttokorvausasteiden perusteella.

Edellisessä kappaleessa ja ensimmäisen tavoitteen yhteydessä tarkastellun Euroopan yhteisön kotitalouksien kyselytutkimuksen tietojen puutteet huomioon ottaen voidaan todeta, että yli 65-vuotiaiden tulot eivät ole kovin paljon pienemmät kuin alle 65-vuotiaiden tulot. Miesten ja naisten välillä on merkittäviä eroja kaikissa valtioissa, ja Ruotsissa ero on yllättävän suuri. Tämä saattaa johtua siitä, että yksilölliset eläkkeet ovat suositumpia kuin johdettuihin oikeuksiin perustuvat (jälkeenjääneiden) etuudet. [10] Tällaisten tulosten tulkitseminen edellyttää kuitenkin asuinkiinteistön tyypin huomioon ottamista, sillä Euroopan yhteisön kotitalouksien kyselytutkimuksen (ECHP) tiedot kattavat ainoastaan kotitalouden eivätkä henkilökohtaisia tuloja.

[10] Puolison menettäminen pudottaa kotitalouksien tuloja jyrkästi, jos jälkeenjääneiden etuudet eivät korvaa osaa puolison tuloista. Tämä vaikuttaa erityisesti vanhoihin naisiin, jotka elävät usein kauemmin kuin puolisonsa.

Kuvio 17

>VIITTAUS KAAVIOON>

a) Katso taustatilastoja koskeva metodologinen huomautus maakohtaisia tiivistelmiä koskevassa liitteessä. Lähde: ECHP-UDB, Eurostat, joulukuu 2002. Yhdistyneen kuningaskunnan tiedot ovat alustavia. Espanjan tietojen painotukset tarkistetaan. Ruotsin tiedot koskevat ainoastaan alle 85-vuotiaita henkilöitä; ks. menetelmiä koskeva huomautus.

3.2.2. Korvausasteiden todennäköinen kehitys

Tulevat eläketasot suhteessa ansioihin (tulokorvaustasot) ovat sidoksissa moniin eri tekijöihin. Kansallisten eläkestrategiaraporttien perusteella vaikuttaa siltä, että lakisääteisistä järjestelmistä on tulossa jonkin verran niukempia erilaisten mukautusten seurauksena. Useat valtiot (esimerkiksi Ranska, Espanja, Portugali ja Suomi) ovat laajentaneet - tai laajentavat edelleen - henkilön eläkeoikeuksien laskennassa huomioon otettavaa ansiotulohistoriaa. Tarkasteluväliksi ei otetakaan viimeisiä työvuosia, jolloin ansiot ovat olleet korkeimmillaan, vaan paljon pidempi ajanjakso tai jopa koko ura. Eläkkeiden määrät jäävät siten usein pienemmiksi, etenkin, jos viimeisiä ansioita ei täysin mukauteta nimellispalkkojen kasvuun.

Eläketasot saattavat madaltua myös, jos eläke-etuuksien laskentakaavaa mukautetaan. Eräs merkittävä muutos on ollut demografisen mukautuskertoimen käyttöönotto. Elinajan odotteen nostaminen pienentää korvausastetta Ruotsin ja Italian uusissa eläkejärjestelmissä, jollei eläkkeelle siirtymistä lykätä.

Sellaisista valtioista, joissa eläkkeet ovat pääosin kiinteämääräisiä julkisia eläkkeitä, Alankomaat ja Tanska ovat sitoutuneet säilyttämään yhteyden keskimääräisiin ansioihin siten, että korvausaste säilyy todennäköisesti ennallaan. Yhdistynyt kuningaskunta takaa yhteyden hintoihin (vähintään 2,5 prosenttia) perusvaltioneläkkeen osalta ja sitoo tarveharkintaisen vähimmäiseläkkeen (Pension Credit) ansioihin. Irlanti on sitoutunut nostamaan eläkemaksuihin perustumatonta vähimmäiseläkettä merkittävästi vuoteen 2007 mennessä ja nostaa todennäköisesti myös eläkemaksuihin perustuvia eläkkeitä taatakseen, että ne säilyvät suurempina kuin maksuihin perustumattomat etuudet; korvausasteiden voidaan siten arvioida nousevan keskipitkällä aikavälillä.

Teoreettiset ja käytännön korvausasteet on erotettava toisistaan. Joissain maissa lakisääteisten ansiosidonnaisten eläkejärjestelmien mukaiset korvausasteet täysimääräiseen eläkkeeseen oikeuttavasta työurasta ovat hyvin korkeita. Joissain tapauksissa nykyiset keskimääräiset eläketasot ovat kuitenkin osoittautuneet mataliksi nykyisiin ansioihin nähden, mikä voi olla osoitus eläkejärjestelmien puutteista, työuran riittämättömästä pituudesta täysimääräisen eläkkeen saamiseksi tai aiemmin ilmoittamatta jääneistä ansioista. Talouden nykyaikaistaminen ja siitä seuraavat työelämän muutokset nostavat eläketuloja tulevaisuudessa Etelä-Euroopan maissa. Myös naisten työvoimaosuuden kasvu kaikissa jäsenvaltioissa nostaa keskimääräisiä eläkkeitä. Niukempiin etuuksiin johtavien sääntöjen vaikutus tasoittuu siten huomattavasti aikaisempaa pidempien urien ja tulojen kasvun vaikutuksesta.

Se, että pidemmän työuran ansiosta on mahdollista ansaita lisäeläkeoikeuksia, on tärkeä keino lakisääteisiin järjestelmiin perustuvien eläkkeiden riittävyyden säilyttämiseksi. Tämä koskee etenkin Ruotsin ja Italian eläkejärjestelmiä, joista on tulossa vakuutusmatemaattisesti neutraaleja. Italian raportti osoittaa, että myöhemmin on mahdollista saavuttaa korvausaste, joka on samanlainen kuin eläkkeelle 60 vuoden iässä 35 työvuoden jälkeen siirtyvän nykyisen tyypillisen työntekijän korvausastetta, siirtymällä eläkkeelle 65-vuotiaana 40 työvuoden jälkeen. Ranska ei ole aikeissa nostaa matalaa 60 vuoden eläkeikäänsä, mutta täysimääräisen eläkkeen edellytyksenä olevaa eläkemaksuvuosien määrää nostettiin 37,5 vuodesta 40 vuoteen. Tämän vuoksi monien toimihenkilöiden on pysyttävä työmarkkinoilla kauemmin kuin esimerkiksi teollisuuden, rakennusalan ja liikenteen palveluksessa olevien työntekijöiden (jotka ovat siirtyneet työelämään nuorina ja joilla on yleensä lyhyempi elinajan odote), jotka voivat edelleen siirtyä eläkkeelle 60-vuotiaina. Vaikka monissa maissa on otettu käyttöön eläkkeen lisäosia, jotka maksetaan silloin, kun eläkkeelle siirtymistä lykätään, useimmissa jäsenvaltioissa tarvitaan lisäuudistuksia, jotta ihmiset voisivat parantaa oikeuksiaan etuuksiin työskentelemällä kauemmin (ks. tavoite 5 jäljempänä).

Yksityisen eläketurvan osuus tuloista kasvaa todennäköisesti useimmissa jäsenvaltioissa. Tämä johtuu siitä, että ammatilliset lisäeläkejärjestelmät ovat kehittyneet vasta äskettäin myös niissä maissa, joissa kattavuusasteet ovat korkeimmat (eläkejärjestelmien vaatimusten vaikutuksesta). Uransa aikana täydet eläkeoikeudet ansainneiden eläkkeensaajien lukumäärän voidaan odottaa nousevan tämän vuoksi merkittävästi ensi vuosikymmeninä.

Kansallisissa eläkestrategiaraporteissa esitettyjen tietojen perusteella ei voida tehdä jäsenvaltioiden nykyisiä tai tulevia korvaustasoja koskevia järjestelmällisiä vertailuja. Sosiaalisen suojelun komitean indikaattoreita käsittelevä alakomitea selvittää parhaillaan käytännön korvausasteita ja eläkeuudistusten vaikutuksia niihin. Ei ole mahdollista arvioida, onko kansallisissa eläkestrategiaraporteissa ilmaistu luottamus perusteltua, koska tulevia eläketasoja on hyvin vaikea ennakoida tarvittavien lisäuudistustoimenpiteiden ja rahoitusmarkkinoiden toimivuuteen liittyvän epävarmuuden vuoksi.

3.3. Tavoite 3: yhteisvastuullisuuden edistäminen

On edistettävä sukupolvien sisäistä ja niiden välistä yhteisvastuullisuutta.

3.3.1. Sukupolvien välinen yhteisvastuullisuus

Jäsenvaltiot pyrkivät takaamaan, että eläkkeensaajien tulotaso on kohtuullinen suhteessa koko väestön tulotasoon. Useimpien jäsenvaltioiden mukaan vanhusten suhteellinen tulotilanne on yleisesti ottaen hyvä tai ainakin tyydyttävä. Kuviossa 17 esitetyt Euroopan yhteisön kotitalouksien kyselytutkimuksen (ECHP) tiedot tukevat laajasti tätä väitettä, etenkin jos otetaan huomioon, että ECHP:n tiedoissa saatetaan aliarvioida vanhusten talouksien suhteellista elintasoa. Kreikan ja Ranskan mukaan vanhuksilla on todennäköisesti enemmän varallisuutta kuin mitä tiedot osoittavat, etenkin omistusasuntojen muodossa. Ranskan kansallisten tilastojen mukaan eläkeläistaloutta kohti käytettävissä olevat tulot vastaavat 91:tä prosenttia taloutta kohti keskimäärin käytettävissä olevista tuloista. Suomi ilmoittaa eläkeläistaloutta kohti keskimäärin käytettävissä olevien tulojen olevan 90 prosenttia koko väestön keskiarvosta (1990-luvun alun laman aikana kyseinen luku oli yli 100 prosenttia).

Jakojärjestelmä mainitaan useimmissa kansallisissa eläkestrategiaraporteissa tärkeimmäksi vanhojen ja nuorten välisen yhteisvastuullisuuden takaavaksi järjestelmäksi. Jakojärjestelmän ja yhteisvastuullisuuden käsitteet on kuitenkin pidettävä erillään toisistaan. On selvää, että ensimmäinen sukupolvi, johon jakojärjestelmää sovellettiin, hyötyi kansallisesta yhteisvastuullisuudesta (perheiden sisäisen yhteisvastuullisuuden sijaan). Seuraavien sukupolvien eläkemaksut ja eläke-etuudet ovat kuitenkin selkeästi sidoksissa toisiinsa, joten uudelleenjako on vain vähäistä.

Myös rahastoivissa eläkejärjestelmissä on yhteisvastuullisuuteen liittyviä piirteitä. Alankomaiden raportissa mainitaan, että sen rahastoivat toisen pilarin järjestelmät ovat yleensä etuusperusteisia järjestelmiä. Myös niihin voi sisältyä (työikäisiltä eläkkeensaajille suuntautuvaa) uudelleenjakoa, koska työikäiset saattavat joutua korvaamaan vähäisistä sijoitustuotoista mahdollisesti aiheutuvan puutteen osittain maksamalla korkeampia eläkemaksuja, kun taas suurista sijoitustuotoista syntyvä ylijäämä saattaa siirtyä seuraavalle sukupolvelle. Toisaalta myös jakojärjestelmissä saattaa olla yhteisvastuullisuusperiaatteen vastaisia ominaisuuksia: järjestelmissä, joissa eläkkeet perustuvat viimeisiin ansioihin, uudelleenjako saattaa suosia niitä, joiden ansiot kasvavat uran loppua kohti. Tällaiset henkilöt ovat yleensä muutenkin keskimääräistä suurituloisempia.

Eläkejärjestelmään sisältyvän uudelleenjaon mahdollinen epäoikeudenmukaisuus johti osaltaan Ruotsin ja Italian vanhojen eläkejärjestelmien korvaamiseen uusilla, vakuutusmatemaattiselta perustaltaan neutraaleilla järjestelmillä. Tällaisessa järjestelmässä eläkkeiden kokonaisarvo määräytyy koko työuran aikana maksettujen eläkemaksujen määrän perusteella. Ansiosidonnaisessa järjestelmässä toteutuu (sukupuolesta riippumattomien vakuutusmatemaattisten kerrointen käyttöön perustuva) miesten ja naisten välinen uudelleenjako. Uudelleenjakoa tapahtuu myös eräiden muiden ryhmien eduksi, kun eläkkeitä ja takuita rahoitetaan verovaroin yleisestä talousarviosta.

Eläkejärjestelmien vakuutusmatemaattisesta neutraaliudesta huolimatta viranomaiset saattavat myöntää lisäeläkeoikeuksia pienituloisille tai sellaisista ajanjaksoista, joiden kuluessa henkilö on estynyt hankkimasta tuloja ja maksamasta eläkemaksuja. Vanhusten vähimmäistulon takaamiseksi tai heidän elintasonsa parantamiseksi käyttöön otetut mekanismit (ks. tavoitteet 1 ja 2) ovat selkeitä yhteisvastuullisuuden osoituksia. Jäsenvaltiot myöntävät eläkeoikeuksia myös esimerkiksi lasten, vanhusten tai vammaisten hoitoon sekä korkeakouluopintoihin käytetyistä jaksoista samoin kuin työttömyys-, työkyvyttömyys- tai sairausjaksoista, joiden aikana eläkemaksuja ei tarvitse maksaa. Vaikuttaa siltä, että jäsenvaltiot ovat aikeissa lujittaa näitä yhteisvastuullisuusmekanismeja, jotka rahoitetaan usein yleisestä talousarviosta eläkemaksutulojen sijaan.

3.3.2. Yhteisvastuullisuus vanhusten välillä

Useat jäsenvaltiot ilmoittavat eläkejärjestelmiensä joko selkeästi sovituksi tai muuten määrätietoiseksi tavoitteeksi tasaisen tulonjaon edistämisen eläkkeensaajien keskuudessa verrattuna väestöön kokonaisuudessaan (Espanja, Belgia, Kreikka, Italia, Alankomaat ja Ruotsi). Kuvio 18 osoittaa, että jakautuminen suurituloisimman 20 prosentin ja pienituloisimman 20 prosentin väestönosan kesken on tasaisempaa yli 65-vuotiaiden keskuudessa kuin ikäryhmään 0-64 kuuluvien kesken lukuun ottamatta Kreikkaa, Tanskaa, Saksaa, Itävaltaa ja Belgiaa. Viimeksi mainituissa maissa muut tekijät heikentävät julkisten eläkkeiden tasoittavaa vaikutusta.

Kuvio 18

>VIITTAUS KAAVIOON>

a) Väestön suurituloisimman viidenneksen kokonaistulojen ja saman väestön pienituloisimman viidenneksen kokonaistulojen välinen suhde. Taustatilastojen osalta katso myös menetelmiä koskeva huomautus. Lähde: ECHP-UDB, Eurostat, joulukuu 2002. Yhdistyneen kuningaskunnan tiedot ovat alustavia. Espanjan tietojen painotukset tarkistetaan. Ruotsin tiedot koskevat alle 85-vuotiaita henkilöitä; ks. menetelmiä koskeva huomautus.

Jäsenvaltiot tuovat esiin monia sellaisia ensimmäisen pilarin järjestelmiensä piirteitä, jotka todennäköisesti edistävät tasaista tulonjakoa vanhusten keskuudessa. Useimmat jäsenvaltiot mainitsevat tältä osin järjestelmiensä uudelleenjakomekanismit ja erityisesti vanhuksille taatut vähimmäiseläkkeet tai -tulot sekä lastenhoidon, sairauden tai työttömyyden aikana kertyvät eläkkeet. Esimerkiksi Alankomaat toteaa, että ensimmäisen pilarin jakojärjestelmän mukainen eläke kertyy sen kaikille asukkaille vuosittain yhtä nopeasti. Belgia luettelee joukon järjestelmäänsä sovellettavia säännöksiä, joiden mukaan varakkaimpien eläkkeensaajien tuloja jaetaan köyhimmille. Säännökset koskevat muun muassa vähimmäis- ja enimmäiseläkkeitä, suurimmista eläkkeistä kannettavaa maksua (cotisation de solidarité) ja ainoastaan tietyn rajan yläpuolella kannettavia sairausvakuutusmaksuja.

Eläkejärjestelmien yhteisvastuullisuusmekanismit vaikuttavat merkittävästi sukupuolten väliseen tasa-arvoon. Koska naisten osuus työvoimasta on ja on aikaisemminkin ollut pienempi ja koska heidän ansionsa ovat pienemmät, naiset saavat pienempiä eläkkeitä kuin miehet. Heille maksetaan kuitenkin miehiä enemmän vähimmäiseläketakuita ja lastenhoitojaksoista kertyviä eläkkeitä. Alankomaat ja Ruotsi toteavat myös, että sukupuolesta riippumattomien vakuutusmatemaattisten kerrointen käytön ansiosta naiset hyötyvät uudelleenjaosta miehiä enemmän sen vuoksi, että heidän elinajan odotteensa on miehiä pidempi, minkä ansiosta he saavat eläkettä kauemmin kuin miehet.

Useimmissa kansallisissa eläkestrategiaraporteissa todetaan, että iäkkäät eläkkeensaajat saavat yleensä muita eläkkeensaajia pienempiä eläkkeitä. Tämä johtuu monista eri tekijöistä. Eläkeoikeuksien laskenta suhteessa lopulliseen palkkaan on eduksi vasta äskettäin eläkeiän saavuttaneille. Asteittaiset parannukset kattavuudessa ja edellytyksissä, joiden mukaan vakuutusoikeudet lasketaan, ovat hyödyttäneet niitä, jotka vielä äskettäin kuuluivat työvoimaan. Naisten osuus on suurempi vanhimmissa ikäryhmissä, ja vanhimmat ikäryhmät saavat keskimäärin vähemmän tuloja pienempien yksilöllisten eläkeoikeuksiensa ja pienten jälkeenjääneiden etuuksiensa vuoksi. Näistä syistä iäkkäiden eläkkeensaajien osuus vähimmäiseläkkeen saajista on suhteettoman suuri. Samalla kun jäsenvaltiot toteavat tämän, ne tuovat esiin, että jatkuvat pyrkimykset vähimmäiseläketurvan ja muiden yhteisvastuullisuusmekanismien parantamiseksi edistävät osaltaan tulonjaon tarkistamista. Ranska esittää kansallisia lukuja, jotka osoittavat, että vanhimpien eläkkeensaajien bruttotulot ovat 60 prosenttia nuorimpien eläkkeensaajien tuloista. Mikäli verot ja muut vähennykset sekä eläkkeensaajille tarjotut etuudet otetaan huomioon, kyseinen luku on 90 prosenttia.

Belgia ja Italia toteavat, että eläkeläistalouksien tuloerot ovat jatkuva huolenaihe. Italian mukaan tuloerot ovat suurempia nuorimpien eläkkeensaajien keskuudessa, mikä johtuu siitä, että tämä ryhmä saa enemmän ammatillisia lisäeläkkeitä (joiden osalta uudelleenjako ei toteudu yhtä hyvin) sekä muista lähteistä peräisin olevia tuloja (erityisesti pääomatuloja). Yhdistynyt kuningaskunta toteaa, että eläkeläisväestön varakkaimman viidenneksen tulot nousivat 80 prosentilla vuosina 1979-1996/1997, kun taas eläkeläisväestön vähävaraisimman viidenneksen tulot nousivat ainoastaan 30 prosenttia. Tämä johtuu yksityisten eläkkeiden ja ammatillisten lisäeläkkeiden yleistymisestä, josta vähävaraisimmat eläkkeensaajat eivät pääse nauttimaan. Vuoden 1997 jälkeisissä uudistuksissa voimavarat on tämän vuoksi suunnattu vähävaraisimpien auttamiseen.

Italia ja Kreikka toteavat, että myös eläkevarojen kertyminen menneisyydessä eri tavoin eri ammattiryhmille ja erot niiden jäsenten eduksi koituvissa tuotoissa ovat osoitus eläkkeensaajien epätasa-arvosta. Tämän vuoksi kyseiset valtiot ovat pyrkineet ja pyrkivät edelleen lujittamaan järjestelmää sekä luomaan kauttaaltaan oikeudenmukaisen järjestelmän.

3.3.3. Ikääntyminen ja epätasa-arvon todennäköinen kehittyminen

Useissa kansallisissa eläkestrategiaraporteissa käsitellään epätasa-arvon todennäköistä kehitystä ja sitä, kuinka yhteisvastuullisuus voidaan säilyttää väestön ikääntyessä. Tanska toteaa, että nykyiset ja tulevat uudet eläkkeensaajat saavat todennäköisemmin ammatillista lisäeläkettä tai muita säästöihin perustuvia eläkkeitä. Näin ollen Tanska arvioi, että korvausasteet nousevat edelleen ja että samanaikaisesti eläkkeensaajien tuloerot pienenevät. Nykyisen järjestelmän tämänhetkisten piirteiden perusteella sukupolvien välisen ja sisäisen yhteisvastuullisuuden säilyttäminen vaikuttaa mahdolliselta.

Useimmat jäsenvaltiot väittävät, että niiden järjestelmät täyttävät nämä kaksi yhteisvastuullisuuteen liittyvää päämäärää tulevaisuudessa nykyistä paremmin. Tämä on niiden mukaan pääteltävissä nykyisten yhteiskunnallisten suuntausten (esimerkiksi naisten työvoimaosuuden kasvun) perusteella; lisäksi peruseläketurvan parantaminen edistää näitä päämääriä. Ainoastaan jotkin jäsenvaltiot mainitsevat mahdolliset negatiiviset vaikutukset, joita julkisten järjestelmien rahoituksen kestävyyden ylläpitämiseksi toteutetuilla mukautuksilla voi olla yhteisvastuullisuuteen liittyvien päämäärien kannalta. Italia arvioi korvausasteiden nykytasojen putoavan. Myös Saksa arvioi korvausasteiden putoavan ensimmäisen pilarin osalta, mutta tämän tasoitukseksi se tarjoaa merkittävää tukea rahastoiville eläkejärjestelmille. Myös Italia aikoo kehittää lisäeläkkeitä korvatakseen julkisten etuuksien supistumisen.

Jotkin jäsenvaltiot viittaavat kasvavaan tarpeeseen mukauttaa järjestelmiä elinajan odotteen kasvun huomioon ottamiseksi. Tämän suuntauksen rahoituksellisten seurausten hallintaa voidaan parantaa siirtymällä maksuperusteisiin eläkejärjestelmiin, niin että eläkejärjestelmissä otetaan huomioon elinajan odotteen pidentyminen määritettäessä eläkemääriä. Alankomaiden kansallisessa eläkestrategiaraportissa viitataan kuitenkin nimenomaisesti siihen, että maksuperusteisissa eläkejärjestelmissä elinajan odotteen kasvulla ei ole mitään suoria vaikutuksia maksetun eläkkeen määrään. Alankomaat viittaa myös tutkimukseen, jossa vertailtiin etuusperusteisia eläkesuunnitelmia, joissa toteutuu sukupolven sisäinen yhteisvastuullisuus, maksuperusteisiin eläkesuunnitelmiin, joissa kyseinen yhteisvastuullisuusmuoto ei ole käytössä. Tutkimuksessa todettiin, että maksuperusteiseen eläkejärjestelmään maksettavien maksujen olisi oltava 25 prosenttia suurempia kuin etuusperusteiseen järjestelmään maksettavat maksut kattaakseen riskin eläkemäärän alenemisesta yhtä hyvin.

Ruotsin kansallisessa eläkestrategiaraportissa lisätään yhteisvastuullisuuden käsitteeseen vielä eräs ulottuvuus. Uudistuksen yhteydessä lakisääteistä eläkejärjestelmää mukautetaan sekä jako- että palkkio- (rahastoivuus-) periaatteen osalta siten, että siinä otetaan huomioon keskimääräisen elinajan odotteen kasvu peräkkäisten ikäryhmien osalta. Raportin mukaan mekanismin tarkoituksena on taata eläkemaksujen jatkuva kannattavuus kaikkien henkilöiden ja ikäryhmien kannalta. Jatkuva kannattavuus edellyttää eläkemaksujen nostamista tai työuran pidentämistä elinajan odotteen kasvaessa. Jos eläkemaksujen osuus pysyy ennallaan, ihmisiä pyydetään pidentämään työuraansa, mikäli he haluavat säilyttää saman eläketason kuin heitä edeltävät ikäryhmät.

3.3.4. Päätelmä: yhteisvastuullisuuden tulevaisuus

Eläkejärjestelmien yhteisvastuullisuuteen liittyvien näkökohtien julkinen tuki on merkittävää, ja jäsenvaltiot ovat voimistaneet järjestelmiään monien yhteisvastuullisuuteen liittyvien näkökohtien osalta viimeaikaisissa uudistuksissaan. Tämä todennäköisesti edistää köyhyysriskien tehokasta torjuntaa, mutta ei välttämättä riitä estämään vanhusten keskimääräisten tulojen jäämistä nuorten tuloja pienemmiksi eikä estämään tuloerojen kasvua vanhusten keskuudessa. Yksityisen eläketurvan käytön lisääminen saattaisi lisätä epätasa-arvoa, koska yksityinen eläketurva on läheisemmin sidoksissa tulotasoon ja on helpommin suurituloisten saatavilla. Monet jäsenvaltiot pyrkivät kuitenkin parantamaan mahdollisuuksia turvautua tällaisiin järjestelmiin. Eräs merkittävä tekijä, joka auttaa ratkaisemaan tulevaisuudessa nuorten ja vanhojen välisen sekä vanhusten välisen epätasa-arvon, on naisten eläkeoikeuksien kehittäminen. Naiset muodostavat vanhusväestön ja nykyään myös pienituloisimman väestönosan enemmistön (ks. myös tavoite 10 jäljempänä). Yhteisvastuullisuutta koskevien mekanismien seurantaa varten tarvitaan entistä parempia välineitä.

Taulukko 4: Eläkkeiden riittävyyden takaavat kansalliset strategiat

>TAULUKON PAIKKA>

4. ELÄKEJÄRJESTELMIEN RAHOITUKSEN KESTÄVYYS

Tulevien eläkkeiden riittävyys on sen varassa, pystymmekö turvaamaan eläkejärjestelmien kestävän rahoituksen väestön nopeasta ikääntymisestä huolimatta. On selvää, ettei riittävää eläketurvaa voida rahoittaa loppumattomiin valtion lainarahoilla. Emme voi myöskään olettaa, että rahastoivien eläkejärjestelmien todellinen tuotto vastaa odotuksiamme, jos talouden tuottavuus ei ole riittävää aktiiviväestön ja eläkkeensaajien kannalta. Kaikki eläkejärjestelmät siirtävät osan talouden nykyisestä tuotosta aktiiviväestöltä eläkkeensaajille rahoitusmekanismista (rahastointi tai jako) riippumatta. [11]

[11] Maat, joilla on suuret ulkomaiset nettovarat, voivat käyttää ylijäämäisen vaihtotaseensa tarjoamaa pelivaraa sijoittamalla muiden talouksien tuottoa eläkeläisväestönsä toimeentulon takaamiseen.

Laekenin Eurooppa-neuvostolle osoitetun eläkkeiden toimivuutta ja laatua koskevan yhteisen raportin mukaan jäsenvaltioiden olisi käytettävä moniosaista strategiaa väestön ikääntymiseen liittyvän haasteen huomioon ottamiseksi, jotta eläkejärjestelmien rahoitus pysyy terveellä pohjalla. Strategian olisi perustuttava sopivaan joukkoon toimintatapoja, jotka ovat kohdassa "rahoituksen kestävyys" esitetyn viiden tavoitteen mukaisia. Rahoituksen kestävyys pyritään takaamaan seuraavien tavoitteiden avulla:

- korkean työllisyysasteen saavuttaminen

- riittävien kannustimien tarjoaminen ikääntyvien työntekijöiden työnteolle erityisesti eläkejärjestelmien avulla (pidempi työura)

- eläkejärjestelmien uudistaminen sopivin tavoin ottamalla huomioon julkisen talouden kestävyyden yleinen tavoite. Eläkejärjestelmien rahoitukseen olisi liityttävä terve julkisen talouden hoito ja tarvittaessa velan pienentäminen. [12] Tavoitteen saavuttamiseksi käytettäviin strategioihin voi kuulua myös erityisten varaeläkerahastojen perustaminen

[12] Julkisen talouden terveen ja kestävän pohjan varmistamisessa käytettävistä jäsenvaltioiden strategioista raportoidaan ja niitä arvioidaan osana talouspolitiikan laajoja suuntaviivoja ja vakaus- ja kasvusopimusta, joiden mukaisia strategioiden tulisi olla.

- sen varmistaminen, että eläkejärjestelmien ja -uudistusten avulla saavutetaan oikeudenmukainen tasapaino aktiiviväestön ja eläkkeensaajien välillä

- sen varmistaminen, että yksityiset ja julkiset eläkejärjestelmät kykenevät tulevaisuudessakin tarjoamaan tehokkaasti eläkkeitä, jotka ovat riittävän edullisia, siirrettäviä ja turvattuja.

Nämä tavoitteet määriteltiin eläkealan avointa koordinointimenetelmää varten, ja samassa yhteydessä on otettava huomioon työllisyyden ja julkisen talouden alojen tämänhetkinen edistyminen. Viimeksi mainittujen alojen toiminnan koordinointi tapahtuu kuitenkin edelleen talous- ja työllisyyspolitiikan vakiintuneiden koordinointiprosessien yhteydessä. Etenkin julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä, myös edellä mainittuja väestörakenteen muutosten aiheuttamia ennakoitavia rasitteita, on tarkasteltava vakaus- ja lähentymisohjelmien yhteydessä (Tukholman Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaisesti). Ikääntyvien työntekijöiden työllisyys säilyy Euroopan työllisyysstrategian ensisijaisena tavoitteena. Tämän vuoksi jäljempänä on pyritty määrätietoisesti takaamaan, että jäsenvaltioiden kansallisissa eläkestrategiaraporteissa esitetyt tiedot ovat yhdenmukaisia vakaus- ja lähentymisohjelmissa [13] esitettyjen tietojen, talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen ja kansallisten työllisyyttä koskevien toimintasuunnitelmien kanssa. On tärkeää, että näiden erilaisten politiikan koordinointitoimien päätelmät ovat keskenään yhdenmukaisia. Seuraavissa osissa jäsenvaltioiden eläkejärjestelmiä ja tulevia strategioita tarkastellaan edellä mainittujen viiden tavoitteen kannalta.

[13] Tämän raportin erittely perustuu syksyn 2001 vakaus- ja lähentymisohjelmiin, koska vuoden 2002 ohjelmat saapuivat komissioon vasta marras-joulukuussa 2002.

4.1. Tavoite 4: työllisyysasteen nostaminen

On saavutettava korkea työllisyysaste tarvittaessa perusteellisilla työmarkkinauudistuksilla Euroopan työllisyysstrategiassa edellytetyllä tavalla ja talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen mukaisesti.

Työikäisen väestön tällä hetkellä passiivisen ja/tai alityöllistetyn osan aktiivisuuden ja työllisyysasteen nostaminen on tärkein keino, jonka avulla jäsenvaltiot voivat torjua suurten ikäluokkien eläkkeelle siirtymisestä seuraavaa työvoiman hupenemista. Väestörakenteen muutoksen kielteiset vaikutukset työllisyyteen ja talouskasvun mahdollisuuksiin saattavat lievittyä sen ansiosta, että työttömyysluvut laskevat ja useammat työikäiset voivat osallistua työmarkkinoille. Hallitukset voivat vaikuttaa vain vähän demografiseen huoltosuhteeseen; edes laajamittainen maahanmuutto, joka on hyvin joustava lyhyen aikavälin demografinen muuttuja, ei voisi estää vanhushuoltosuhteen jyrkkää nousua. Eläkejärjestelmien kestävyyden kannalta varsinkin taloudellinen huoltosuhde, toisin sanoen eläkkeensaajien suhde työllisiin, on merkityksellinen. Euroopalla on vielä paljon varaa kehittää taloudellista huoltosuhdetta Lissabonin ja Tukholman Eurooppa-neuvostojen asettamien työllisyystavoitteiden mukaisesti (ks. kuvio 19).

Kuvio 19

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: EU-LFS, EUROSTAT

4.1.1. Tämänhetkisen työmarkkinatilanteen lyhyt kuvaus (esimerkiksi käyttämätön työllisyyspotentiaali)

Kokonaistyöllisyysaste on parantunut 1990-luvun puolivälin jälkeen kaikissa maissa Itävaltaa lukuun ottamatta, ja kaikki maat korostavat sitoutumistaan Lissabonissa ja Tukholmassa sovittuihin työllisyystavoitteisiin, vaikkakin monet ilmaisevat huolestuneisuutensa viimeaikaisen työllisyyden kasvun hidastumisen takia. Lisäksi työllisyyskehitystä kuvaavien lukujen on noustava huomattavasti monissa maissa, jotta yleisten tavoitteiden saavuttaminen helpottuisi. Jotkin maat (muun muassa Belgia, Espanja ja Italia) toteavat, että lisätoimet ovat tarpeen.

Taulukko 5

>TAULUKON PAIKKA>

Nämä työllisyysastetta koskevat kolme tavoitetta (kokonaistyöllisyys, naisten ja ikääntyvien työntekijöiden työllisyys) liittyvät ilmeisen läheisesti toisiinsa. Kokonaistyöllisyysastetta voidaan nostaa ainoastaan, jos käyttämätön työllisyyspotentiaali otetaan käyttöön; tällaista potentiaalia esiintyy todennäköisimmin naisten ja ikääntyvien työikäisten keskuudessa. Kuten Kreikan raportissa todetaan, kehitys saattaa hidastua, jollei oteta huomioon asennemuutoksen tarvetta ja tarvetta parantaa tällä hetkellä työvoiman ulkopuolella olevien työllistyvyyttä, etenkin tarvetta nostaa naisten työvoimaosuutta, sekä tarvetta tehdä merkittäviä investointeja lasten ja muiden huollettavien hoitomahdollisuuksien parantamiseksi.

Vaikka työttömät ovat edelleen merkittävä välitön varatyövoima useissa jäsenvaltioissa, työllisyystasoja on nostettava pääosin houkuttelemalla tällä hetkellä työvoimaan kuulumattomat naiset ja ikääntyvät työikäiset työelämään (ks. tavoite 5 jäljempänä). Espanja ja Kreikka toivovat saavansa maahanmuuttajista tärkeää lisätyövoimaa; tämä koskee myös sellaisia maassa jo olevia maahanmuuttajia, joiden asema on laillistettu. Espanjan kansallisessa eläkestrategiaraportissa korostetaan ulkomaisten työntekijöiden merkitystä sosiaalivakuutusjärjestelmän suotuisan taloudellisen tilanteen kannalta. Sosiaaliturvajärjestelmän piiriin kuuluvien ulkomaalaisten lukumäärä yli kaksinkertaistui vuosina 1999-2002 nousten kyseisenä aikana 332 000:sta 792 000:een. Maahanmuuttajien ja heidän jälkeläistensä työllisyysasteen nostaminen on osa Tanskan ja Ruotsin strategioita. Muissa kansallisissa eläkestrategiaraporteissa maahanmuuttokysymykseen ja maahanmuuttajien työmarkkinoille integroitumiseen kiinnitetään vain vähän huomiota.

Melko kireät työmarkkinatilanteensa huomioon ottaen myös Tanska ja Alankomaat viittaavat työkyvyttömyysetuuksia saavien henkilöiden ja sosiaalisesti syrjäytyneiden muodostaman varatyövoiman käytön mahdollisuuteen.

Työllisyystavoitteiden saavuttaminen tai niiden osittainen saavuttaminen ei estä jäsenvaltioita lujittamasta pyrkimyksiään nostaa työllisyystasoja edelleen. Ruotsi, Tanska ja Suomi suhteuttavat työllisyystavoitteensa suoraan työvoimansa arvioituun hupenemiseen. Tasoittaakseen väestönkehityksestä johtuvaa työvoimansa hupenemista kyseiset jäsenvaltiot lujittavat pyrkimyksiään saada kaikki työikäiset osallistumaan työmarkkinoille sekä saada ihmiset aloittamaan työuransa keskimäärin nuorempina ja lopettamaan sen keskimäärin vanhempina.

Naisten työmarkkinaosuuden ja työllisyysasteen jatkuva kasvu on keskeinen keskipitkän tai pitkän aikavälin tavoite Itävallassa, Saksassa, Espanjassa, Kreikassa, Irlannissa, Italiassa, Alankomaissa ja Portugalissa.

4.1.2. Tärkeimmät työllisyyden lisäämiseksi suunnitellut toimet

Kansallisia toimintasuunnitelmia työllisyyden lisäämiseksi kehitetään Euroopan työllisyysstrategian yhteydessä. Jäsenvaltioita pyydettiin ilmoittamaan tärkeimmät työllisyystoimensa kansallisissa eläkestrategiaraporteissaan.

Italia ja Saksa suunnittelevat merkittäviä työmarkkinauudistuksia, joiden uskotaan nostavan työllisyystasoja merkittävästi ja alentavan työttömyyttä. Tanska valmistelee yhä useampien osallistumista työmarkkinoille edistävää toimintasuunnitelmaa, jossa keskitytään takaamaan työnteon kannattavuus ja tehostamaan ja joustavoittamaan aloitteita työpaikkojen löytämiseksi.

Useimmissa jäsenvaltioissa työllisyysasteen arvioidaan nousevan monien toisiinsa liittyvien, vaikkakin pienehköjen aloitteiden ja toimintatapojen vaikutuksesta. Ruotsin yleiset pyrkimykset työllisyysasteen nostamiseksi (muun muassa kansallisten työllisyystavoitteiden asettaminen) jakautuvat neljälle seuraavalle akselille: 1) työn kannustimien lujittaminen veroetuusjärjestelmissä, 2) aktiivinen työvoimapolitiikka ja tehokkaat työvoimapalvelut, 3) työn laatu ja työterveyden parantaminen sekä 4) koulutus ja elinikäinen oppiminen. Nämä neljä aihepiiriä tulevat tavalla tai toisella esiin monien jäsenvaltioiden työllisyyspyrkimyksissä. Suomi keskittyy siihen, kuinka yleistä työllisyyskehitystä voidaan parantaa kannustavan ympäristön avulla. Kannustava ympäristö sisältää muun muassa seuraavat ominaisuudet: työsuojelu ja työterveydenhuolto, elinikäistä oppimista edistävät toimenpiteet, kuntoutusohjelmat sekä yrittäjyyden ja yritysten käynnistämisen kannalta myönteinen toimintaympäristö. Ranska tarkastelee syrjinnän torjuntaa ja miesten ja naisten yhtäläisiä mahdollisuuksia koskevan viimeaikaisen lainsäädännön myönteisiä vaikutuksia työllisyystasoihin.

Jotkin maat ovat esittäneet yksityiskohtaisia arvioita kokonaistyöllisyystavoitteiden saavuttamista koskevien erilaisten keinojen suhteellisesta osuudesta. Tanska, joka aikoo nostaa työllisyyttä noin 133 000 henkilöllä, arvioi, että tulevista uusista työntekijöistä 20 000 on nykyisiä työttömiä, jotka on tarkoitus saada työelämään aiempaa parempien kannustimien avulla. Lopuista 113 000 henkilöstä noin puolen se arvioi koostuvan vanhemmista työntekijöistä, jotka lykkäävät eläkkeelle siirtymistään varhaiseläke-, työkyvyttömyys- ja vanhuuseläkejärjestelmien uuden kannustinrakenteen ansiosta. Loppuosan se arvioi saavansa kokoon maahanmuuttajien ja heidän jälkeläistensä työllisyysasteen nostamiseksi ja aikaisemmin sosiaalisesti syrjäytyneiden ryhmien työelämään palauttamiseksi toteutettavien toimien avulla.

Maat, joissa naisten työvoimaosuus on pieni (esimerkiksi Espanja, Kreikka ja Irlanti), arvioivat yleensä, että kyseinen osuus kasvaa sukupuoliroolien ikäryhmäsidonnaisten kulttuuristen muutosten vaikutuksesta sekä investoinneilla, joita tehdään lasten ja muiden huollettavien hoitomahdollisuuksien jatkuvaa lisäämistä silmällä pitäen, sekä toimenpiteillä, joilla edistetään työn ja perhe-elämän yhteensovittamista. Maat, joissa on edellä lueteltuja maita alhaisemmat työvoimaosuudet (esimerkiksi Itävalta, Belgia, Saksa ja Alankomaat) yleensä myös korostavat, että miesten ja naisten tasa-arvo palkkauksen ja työolojen osalta on välttämätöntä.

Monet sellaiset maat, joissa on heikot lasten päivähoitomahdollisuudet, tarjoavat melko runsaasti tukea naisille, jotka keskeyttävät työuransa pitkäksi aikaa hoitaakseen lapsiaan näiden kahden tai kolmen ensimmäisen elinvuoden ajan. Tällaiset toimintatavat saattavat luonnollisestikin olla ennen kaikkea osoitus perhepolitiikan ensisijaisista tavoitteista. Työllisyysasteeseen kohdistuvien vaikutusten sekä niiden vaikeuksien vuoksi, joita työmarkkinoille paluu aiheuttaa monille naisille pitkän poissaolon jälkeen, herää kysymys, kannattaisiko kyseiset varat käyttää lastenhoitopalvelujen lisäämistä edistäviin investointeihin naisten työelämään paluun nopeuttamiseksi äitiysloman jälkeen.

Useat jäsenvaltiot (esimerkiksi Itävalta, Belgia, Saksa, Kreikka, Espanja ja Portugali) myöntävät alennuksia sosiaaliturvamaksuihin luodakseen ja lujittaakseen kysyntäpuolen kannustimia työllisyysongelmista kärsivien työntekijöiden työllisyysmahdollisuuksien parantamiseksi. Itävallassa kyseiset toimenpiteet on kohdennettu pääasiassa ikääntyviin työntekijöihin. Espanja myöntää vapautuksia tai huojennuksia työnantajille, jotka palkkaavat naisia, nuoria ja yli 45-vuotiaita. Työvoiman tarjontaa koskevien kannustimien parantamiseksi tehdään lisäksi mukautuksia yksityishenkilöiden tuloverojärjestelmiin (esimerkiksi yksilöllinen verotus ja verohyvitykset).

Lisäksi monet jäsenvaltiot arvelevat, että niiden eläke- ja verojärjestelmien perusominaisuudet ja viimeaikaiset uudistukset edistävät työllisyyttä. Saksa viittaa julkisen eläkejärjestelmänsä työllisyyttä edistäviin ominaisuuksiin; järjestelmässä oikeuksien kertyminen on sidottu tiukasti työllisyysjaksoihin. Lisäksi se tähdentää sitä, että viimeaikaiset uudistukset ovat lujittaneet työnteon peruskannustimia kytkemällä eläkemaksut ja eläke-etuudet toisiinsa entistä läheisemmin. Lisäksi raportissa korostetaan lääketieteellisten kuntoutusetuuksien työllisyyttä edistäviä vaikutuksia, koska niiden tarkoituksena on auttaa ihmisiä palaamaan työhön tai säilyttämään työnsä. Ruotsi ja Italia ovat tehostaneet merkittävästi julkisen eläkejärjestelmän työhön liittyviä kannustimia ja suotuisia työllisyysvaikutuksia julkisten eläkejärjestelmiensä täydellisen uudelleenjärjestelyn ansiosta. Lisäksi useimmissa jäsenvaltioissa on toteutettu erilaisia pienimuotoisempia uudistuksia työnteon kannustimien lujittamiseksi.

Lähes kaikki jäsenvaltiot kokivat viime vuosikymmenen kuluessa merkittävän nettomuuton kolmansista maista. Espanja uskoo nimenomaan voivansa pysäyttää työikäisen väestönsä vähenemisen maahanmuuttajien jatkuvan virran ansiosta. Kreikka katsoo, että maahanmuutosta on etua, mutta huomauttaa, että vaikka maahanmuuttajat lisäävät eläkejärjestelmiin liittyvää liikkumavaraa lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä, heillekin kertyy eläkeoikeuksia, joita myös on luonnollisesti noudatettava pitkällä aikavälillä. Muut jäsenvaltiot ovat tietoisia siitä, että maahanmuuton mahdolliset myönteiset vaikutukset voivat toteutua vasta, kun maahanmuuttajien täydellinen taloudellinen ja sosiaalinen osallisuus on toteutunut. Muun muassa Alankomaat, Ruotsi ja Tanska ilmoittavat, että maahanmuuttajien ja etnisten ryhmien työllisyyden lisäämisestä on tullut ensisijainen tavoite.

4.1.3. (Muiden kuin ikääntyvien työntekijöiden) ennakoidun työllisyysasteen kasvun taloudelliset vaikutukset eläkejärjestelmiin

Kuten edellä todetaan, työllisyyden kasvu tuottaa lisäeläkeoikeuksia tulevaisuudessa, minkä vuoksi etenkin naisten eläkeoikeudet ja eläkekustannukset kasvavat. Myös yhä useampien naisten ja ikääntyvien työntekijöiden muodostaman varatyövoiman tulo työmarkkinoille vaatii ylimääräisiä investointeja ja aiheuttaa kuluja (esimerkiksi koulutus ja lastenhoitomahdollisuudet). Toisaalta on myös vero- ja eläkemaksutuloja, jotka eivät tuota uusia oikeuksia (esimerkiksi terveysvakuutusmaksut). Lisäksi tulonsiirroissa säästetään, ja BKT kasvaa. Edellä mainituista syistä vaikutukset julkiseen talouteen ja taloudelliseen kokonaistilanteeseen ovat myönteisiä. Yhä useampien naisten työllistyessä ja heidän eläkeoikeuksien kasvaessa sosiaaliturvan taso paranee, koska eläkeläispariskuntien taloutta kohti käytettävissä olevat tulot kasvavat.

Vain jotkin jäsenvaltiot esittävät laskelmia korkeamman työllisyysasteen vaikutuksista eläkekustannuksiin. Ranskan suorittamien arviointien mukaan 1 prosenttiyksikön nousu työllisyysasteessa laskisi eläkekustannusten osuutta BKT:stä 0,2-0,4 prosenttiyksiköllä vuoteen 2040 mennessä. Mikäli eläkeoikeudet eivät kasva, keskimääräisen eläkkeellesiirtymisiän nousu vuodella puolestaan laskisi eläkekustannuksia 0,6 prosentilla BKT:stä.

4.1.4. Päätelmä

Kaikki jäsenvaltiot pitävät pyrkimyksiään nostaa työllisyysastetta tärkeänä osana pitkän aikavälin strategiaansa riittävän eläketurvan rahoituksen kestävyyden varmistamiseksi. Jopa tällä hetkellä hyvin suoriutuville Tanskalle, Ruotsille ja Yhdistyneelle kuningaskunnalle työllisyysasteen nostaminen on tärkeä osa niiden eläkestrategioita. Kuten Italia ja eräät muut valtiot ovat korostaneet, korkea työllisyysaste on riittävyys- ja kestävyystavoitteiden saavuttamisen edellytys. Korkea työllisyysaste takaa sen, että etuuksien rahoittaminen jakautuu useampien ihmisten kesken ja että etuustasoja voidaan siten pitää yllä.

Korkeampien työllisyystasojen pitkän aikavälin vaikutuksia tuleviin eläkekustannuksiin on vaikea arvioida, eikä kansallisissa eläkestrategiaraporteissa yleensä esitetä laajoja arvioita. Talouspoliittisen komitean eläkekustannusten kasvua koskevien laskelmien perustana on kuitenkin monia epävarmuustekijöitä koskevia analyyseja, muun muassa niin sanottu Lissabonin skenaario. Kyseisessä mallissa työllisyysasteen oletetaan kasvavan vuotta 2010 koskevien Lissabonin tavoitteiden mukaisesti ja työllisyyskasvun jatkuvan myös vuoden 2010 jälkeen. Perusskenaariota, jossa kasvu on vain noin 2 prosenttiyksikköä BKT:stä, on verrattu perusskenaarioon, jossa kasvu on hieman yli 3 prosenttiyksikköä. Tulokset osoittavat, että työllisyysasteen jatkuva kasvu peittäisi noin yhden kolmasosan eläkekustannusten kasvusta. Toisin sanoen korkea työllisyysaste voi ainoastaan lievittää väestön ikääntymiseen liittyviä taloudellisia haasteita, ei poistaa niitä. Samankaltaiseen tulokseen on päädytty myös OECD:n tutkimuksessa, jonka arvioiden mukaan työllisyyden asteittainen 5 prosenttiyksikön kasvu hillitsisi eläkekustannusten nousua suhteessa BKT:hen keskimäärin noin 0,5 prosenttiyksiköllä muuttumattomaan tilanteeseen perustuvaan skenaarioon verrattuna.

On selvää, että (etenkin naisten ja ikääntyvien työntekijöiden) työllisyyden kasvun mahdolliset vaikutukset ovat suurimpia niissä jäsenvaltioissa, joissa riippuvuutta sosiaalietuuksista ja varhaiseläkkeelle jäämistä voidaan vähentää eniten. Koska ikääntymisongelma koskettaa selvimmin monia näistä valtioista, työllisyysasteen nostaminen on ratkaisevan tärkeää ikääntymisongelman ratkaisemista koskevien poliittisten linjausten kannalta etenkin seuraavan parin vuosikymmenen aikana suurten ikäluokkien eläkkeelle siirtymisen taloudellisten vaikutusten lievittämiseksi.

Useimmissa kansallisissa eläkestrategiaraporteissa esitetään yleisesti työllisyyden nostamiseksi toteutettavia toimia, mutta kyseiset toimet liitetään niissä eläkkeisiin ainoastaan laajassa merkityksessä. Lisäksi kun varatyövoiman olemassaolo todetaan, siihen viitataan yleensä vain hyvin yleisesti, eikä varatyövoiman käyttöönottoa ja käyttöönoton mahdollisia kustannuksia juuri käsitellä. Vaikka jäsenvaltiot tähdentävät korkeamman työllisyysasteen tärkeyttä, on selvää, että Lissabonin tavoitteiden saavuttaminen edellyttää työmarkkinoita koskevia lisäuudistuksia useimmissa jäsenvaltioissa. Lisäksi kyseisten tavoitteiden saavuttaminen sinänsä ei ratkaise eläkejärjestelmien rahoituksen kestävyyttä koskevaa ongelmaa.

4.2. Tavoite 5: työuran pidentäminen

On varmistettava, että työmarkkina- ja talouspolitiikan lisäksi sosiaalisen suojelun kaikki merkitykselliset osa-alueet ja erityisesti eläkejärjestelmät tarjoavat tehokkaita työnteon kannustimia ikääntyville työntekijöille. On varmistettava, että työntekijöitä ei kannusteta siirtymään varhaiseläkkeelle eikä heitä rangaista työnteon jatkamisesta normaalin eläkeiän jälkeen. On varmistettava, että eläkejärjestelmät helpottavat vähittäistä eläkkeelle siirtymistä.

Sen lisäksi, että työllisyyden lisääminen yleensä on tärkeää ja välttämätöntä suurten ikäluokkien eläkkeelle siirtymisestä aiheutuvaan siirtymävaiheen demografiseen haasteeseen vastaamiseksi, myös elinajan odotteen kasvu edellyttää työssä vietetyn ajan ja eläkkeelläoloajan välisen suhteen tarkasteluun perustuvia toimenpiteitä. Tämä edellyttää työuran pidentämistä, jolloin rahoituksen kestävyyttä koskevaa kysymystä voidaan käsitellä yhteiskunnallisesti hyväksyttävällä tavalla. Ruotsi tuo tämän näkökohdan esiin voimakkaasti. "- - koska keskimääräinen elinajan odote kasvaa ja terveys paranee, myös työssäolovuosia olisi sen mukaan lisättävä." Nykyistä käytännössä matalaa eläkkeellesiirtymisikää ei voida säilyttää, jollei joko nosteta eläkemaksuja ja veroja tai pienennetä eläke-etuuksia.

Viime vuosikymmenien kehitys on ollut kuitenkin juuri päinvastaista kuin pitäisi, jotta eläkejärjestelmistä voitaisiin tehdä kestäviä. Samalla kun 65-vuotiaiden keskimääräinen elinajan odote on noussut jatkuvasti yli vuoden vuosikymmenessä, tosiasiallinen keskimääräinen eläkkeellesiirtymisikä on laskenut jopa tätä nopeammin, mistä on ollut seurauksena lakisääteisen eläkeiän ja tosiasiallisen keskimääräisen eläkkeellesiirtymisiän välinen merkittävä ero. Ikääntyvien 55-64-vuotiaiden miesten työvoimaosuudet olivat ainoastaan 10-15 prosenttiyksikköä matalampia kuin parhaassa työiässä olevien työvoimaosuudet EU:n jäsenvaltioissa 30 vuotta sitten. Nykyään ero on kasvanut 40-50 prosenttiyksikköön useissa jäsenvaltioissa. Eläkkeellesiirtymisiän laskusuunta on ollut havaittavissa kaikissa jäsenvaltioissa, mikä johtuu paljolti siitä, että työmarkkinoiden paineet on pyritty ratkaisemaan varhaiseläkkeelle siirtymistä helpottavilla julkisen sektorin toimenpiteillä ja samansuuntaisilla työehtosopimus neuvottelukäytännöillä.

Viimeksi mainittua kehityssuuntaa pyritään jo nyt kääntämään. Jäsenvaltioiden toimintatavoilla on pyritty lisäämään ikääntyvien työntekijöiden työvoimaosuutta ja nostamaan heidän työllisyysastettaan, ja viime vuosina on jo tapahtunut jonkin verran kehitystä. Ikääntyvien työntekijöiden työllisyysastetta on nostettava ja siten myös tosiasiallista työmarkkinoilta poistumisikää on nostettava riittävän työvoimatarjonnan ylläpitämiseksi ja kokonaistyöllisyysasteen nostamiseksi väestön ikääntyessä ja parhaassa työiässä olevan työvoiman huvetessa. Vaikka nuorempien työntekijöiden puute on omiaan luomaan työnantajille taloud