KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 184 artiklan 5 kohdan mukaisesti Euroopan kouluhedelmäjärjestelmän täytäntöönpanosta /* COM/2012/0768 final */





SISÄLLYSLUETTELO KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 184 artiklan 5 kohdan mukaisesti Euroopan kouluhedelmäjärjestelmän täytäntöönpanosta 3 1........... JOHDANTO................................................................................................................. 3 2........... KUVAUS JÄRJESTELMÄSTÄ JA SEN PÄÄKOHDISTA......................................... 3 3........... ARVIOINTI JÄRJESTELMÄN TOIMIVUUDESTA JA VAIKUTUKSISTA LASTEN RUOKAILUTOTOTTUMUKSIIN............................................................................... 4 3.1........ Toimivien järjestelmien kehittäminen jäsenvaltioissa.......................................................... 5 3.1.1..... Hallinnollinen täytäntöönpano ja siihen liittyvät haasteet.................................................... 5 3.1.2..... Järjestelmän rahoitukseen jäsenvaltioissa liittyvät näkökohdat........................................... 7 3.2........ Järjestelmän arvioidut vaikutukset lasten ruokailutottumuksiin........................................... 8 3.3........ Saadut suositukset.......................................................................................................... 9 4........... YLEISET PÄÄTELMÄT............................................................................................. 10 KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 184 artiklan 5 kohdan mukaisesti Euroopan kouluhedelmäjärjestelmän täytäntöönpanosta 1. JOHDANTO Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007[1], jäljempänä ’yhteisiä markkinajärjestelyjä koskeva asetus’, 184 artiklan 5 kohdan mukaisesti tässä kertomuksessa tarkastellaan Euroopan kouluhedelmäjärjestelmän, jäljempänä ’järjestelmä’, täytäntöönpanoa ensimmäisten kolmen toimintavuoden aikana 1. elokuuta 2009 – 31. heinäkuuta 2012. Yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevassa asetuksessa edellytetään, että kertomuksessa käsitellään erityisesti kahta tärkeää kysymystä eli sitä, missä määrin järjestelmä on edistänyt moitteettomasti toimivien kouluhedelmäjärjestelmien käyttöönottoa jäsenvaltioissa ja miten järjestelmä on vaikuttanut lasten ruokailutottumusten paranemiseen. Kertomuksessa tarkastellaan pääasiassa jäsenvaltioiden toimittamia tietoja kouluhedelmäjärjestelmän soveltamisesta sekä komission asetuksen (EY) N:o 288/2009[2] 12 artiklan mukaisesti esitetyistä vuotuisista seuranta- ja arviointikertomuksista saatuja yksityiskohtaisempia tietoja ja ulkopuolisista arvioinneista peräisin olevia havaintoja. Viimeksi mainitut perustuvat yksinomaan lukuvuosia 2009/2010 ja 2010/2011 koskeviin tietoihin, koska vuodesta 2011/2012 ei ole vielä laadittu arviointia. 2. KUVAUS JÄRJESTELMÄSTÄ JA SEN PÄÄKOHDISTA Järjestelmän perusta luotiin vuoden 2007 hedelmä- ja vihannesalan yhteisen markkinajärjestelyn uudistuksen yhteydessä. Neuvosto pyysi komissiota esittämään ehdotuksen kouluhedelmäjärjestelmäksi. Tavoitteena oli lisätä hedelmien ja vihannesten laskevaa kulutusta lasten keskuudessa. Myös Euroopan parlamentti antoi aloitteelle täyden tukensa. Komission ehdotuksesta päästiin poliittiseen sopimukseen marraskuussa 2008, mikä loi perustan 90 miljoonan euron EU:n rahoitusosuudelle tuoreiden ja jalostettujen hedelmien ja vihannesten sekä banaanien hankkimiseksi ja jakamiseksi vuosittain koululaisille. Samalla sovittiin eräistä muista asiaan liittyvistä toimenpiteistä. Järjestelmän yleistavoitteena on luoda EU:n tason poliittiset ja rahoitukselliset puitteet jäsenvaltioiden aloitteille hedelmien ja vihannesten laskevan kulutussuuntauksen kääntämiseksi erityisesti lasten eli heikoimmassa asemassa olevien kuluttajien keskuudessa. Tavoitteena on lisätä pysyvästi näiden tuotteiden osuutta lasten ruokavaliossa vaiheessa, jossa heidän ruokailutottumuksensa vasta muotoutuvat. Myönteiset vaikutukset kulutukseen vastaavat myös yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteita, kuten maataloudesta saatavien ansioiden paraneminen, markkinoiden vakauttaminen sekä elintarvikkeiden nykyisen ja tulevan saatavuuden varmistaminen. Tätä taustaa vasten suunniteltiin pakollisia liitännäistoimenpiteitä. Niiden välityksellä kehitettiin opetuksellisempi ulottuvuus, joka toimii välineenä yhteyksien luomiseksi maatalouteen, ravitsemustieteeseen, terveyteen, ympäristöön ja liikuntaan järjestelmän kokonaisvaikutuksen tehostamiseksi. Lisäksi järjestelmä edistää osaltaan EU:n tavoitteita epäterveellisen ruokavalion aiheuttaman lisääntyneen liikalihavuuden ja kroonisten sairauksien torjumiseksi, jotka vahvistetaan ravitsemukseen, ylipainoon ja lihavuuteen liittyviä terveyskysymyksiä koskevassa valkoisessa kirjassa vuodelta 2007[3]. Jäsenvaltioiden, jotka haluavat osallistua järjestelmään, on ennen täytäntöönpanon alkua laadittava kansalliset tai alueelliset strategiat yhdessä kansanterveys- ja opetusviranomaisten kanssa. EU rahoittaa kansallisia ohjelmia enintään 50-prosenttisesti, ja rahoitusosuus voidaan nostaa 75:een prosenttiin lähentymistavoitealueilla ja EU:n syrjäisimmillä alueilla; jäljellä oleva määrä rahoitetaan kansallisista ja/tai yksityisistä varoista. Järjestelmän pääkohdat ovat (a) tuotteiden jakelu oppilaitoksiin päiväkodeista keskiasteen kouluihin; (b) liitännäistoimenpiteet hedelmien ja vihannesten kulutuksen merkitystä ja terveellisiä ravintotottumuksia koskevan tietoisuuden lisäämiseksi sekä koulun ja maatalouden välisten yhteyksien lujittamiseksi järjestämällä esimerkiksi tilavierailuja tai puutarhanhoitotilaisuuksia; (c) verkostoituminen, seuranta ja eri jäsenvaltioiden järjestelmien täytäntöönpanon arvioiminen. 3. ARVIOINTI JÄRJESTELMÄN TOIMIVUUDESTA JA VAIKUTUKSISTA LASTEN RUOKAILUTOTOTTUMUKSIIN Edellä mainittujen jäsenvaltioiden ja ulkopuolisten arviointien lisäksi Euroopan unionin tilitarkastustuomioistuin, jäljempänä ’ETT’, julkaisi vuonna 2011 järjestelmän ja koulumaitojärjestelmän yhteisen tarkastuksen tulokset erityiskertomuksessa nro 10[4], jossa se tarkasteli molempien järjestelmien tehokkuutta. ETT arvioi erityisesti sitä, rohkaistaanko osallistumista riittävästi, onko EU:n tuella suoraa vaikutusta edunsaajien kulutukseen ja näyttävätkö järjestelmät saavuttavan opetukselliset tavoitteensa ja vaikuttavan tuleviin ruokailutottumuksiin. Lisäksi CEPS-tutkimuskeskus[5] laati komission kanssa tekemänsä erityissopimuksen nojalla vuonna 2011 tutkimuksen, jossa arvioitiin erityisesti koulumaito- ja kouluhedelmäjärjestelmien aiheuttamia hallinnollisia rasitteita. 3.1. Toimivien järjestelmien kehittäminen jäsenvaltioissa Ottaen huomioon suuri joukko eri muuttujia, joita voitaisiin käyttää sen arvioimiseksi, missä määrin jäsenvaltiot ovat kehittäneet hyvin toimivat järjestelmät, tässä raportissa keskitytään arvioimaan järjestelmän hallinnollista täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa ja haasteita, jotka liittyvät järjestelmän toimivuuteen, esiin tulleisiin ongelmiin, hallintokustannuksiin ja ‑taakkaan, liitännäistoimenpiteisiin sekä rahoitukseen. 3.1.1. Hallinnollinen täytäntöönpano ja siihen liittyvät haasteet On olemassa erilaisia tapoja hahmottaa ja suunnitella tehokkaasti hallinnoidun kouluhedelmäjärjestelmän täytäntöönpano. Tapa, jolla järjestelmää hallinnoidaan, voi vaihdella jopa yksittäisen jäsenvaltion tai alueen sisällä, koska päätökset tehdään kouluissa. Kansallisissa arvioinneissa tarkasteltiin järjestelmän täytäntöönpanoa sekä siihen käytännössä osallistuneiden koulujen ja henkilöstön tyytyväisyyttä. Tämä ns. prosessiarviointi osoitti, että jäsenvaltiot ovat menestyksekkäästi sisäistäneet järjestelmän ja että lapset, opettajat ja vanhemmat pitävät sitä erittäin positiivisena. Monet ensimmäisen soveltamisvuoden aikana esiin tulleet ongelmat saatiin suurelta osin ratkaistua lukuvuonna 2010/2011, ja järjestelmä toimii sujuvasti useimmissa jäsenvaltioissa. Eräät jäsenvaltiot ja/tai alueet kokevat kuitenkin sen täytäntöönpanon yhä vaikeaksi (ks. b alakohta). Arvioinnissa todettiin myös, että vaatimus opetus-, terveydenhuolto- ja maatalousalan välisestä kumppanuudesta onnistuttiin täyttämään erityisesti eurooppalaisen järjestelmän mukauttamisessa kansallisiin tai alueellisiin puitteisiin ja järjestelmän rakennesuunnittelun ja strategian kehittämisessä. Sitä vastoin kumppanuus ei näkynyt aivan yhtä selvästi kouluissa, minkä voidaan katsoa johtuneen yhteyksien puutteesta eri sidosryhmien välillä. (a) Järjestelmän toimivuus Ulkopuolisen arvioinnin mukaan on vaikeaa asettaa järjestelmät paremmuusjärjestykseen niiden toimivuuden perusteella. Koska järjestelmän toimivuuden arvioinnista saadaan useampia erilaisia tuloksia, joita kaikkia voitaisiin käyttää vaikutusten indikaattoreina, toimivuutta on mitattava useammalla eri tavalla. On esimerkiksi vaikeaa sanoa, onko tärkeämpää tavoittaa useampia lapsia, joiden kohdalla kulutus kasvaa vain hieman, vaiko harvempia lapsia, joiden kohdalla kulutus kasvaa enemmän. Tehokkuutta arvioitiin kuitenkin vain likiarvoisesti. Tarkastelun mukaan jaettujen hedelmien ja vihannesten määrän ja käytettyjen määrärahojen välinen suhde vaihtelee huomattavasti eri jäsenvaltioissa (0,90 € – 7 € /kg). Hinta voi kuitenkin johtua osittain jakelukustannuksista, jotka vaihtelevat merkittävästi eri syistä, kuten maantieteelliset erityispiirteet (syrjäiset alueet, saaret), asukastiheys ja tarjolla oleva tuotevalikoima. Alhainen kilohinta ei vielä sinänsä ole tae jakelun tehokkuudesta. Verrattaessa jakelutiheyttä käytettyihin määrärahoihin voidaan todeta, että järjestelmä on toimivin silloin, kun jakelu tapahtuu suhteellisen usein mutta tuotteista aiheutuvat kustannukset ovat alhaiset, kuten Virossa (0,91 € / kg, 2,6 jakelukertaa viikossa). Tuotteiden alhaisempi kilohinta voi osittain selittää jaettujen tuotteiden määrän perusteella tehokkaammaksi osoittautuneen jakelun. Laskettaessa saavutettujen kohderyhmään kuuluvien lasten lukumäärän ja lasta kohden käytettyjen määrärahojen välistä suhdetta kahdeksan jäsenvaltiota tai aluetta erottui selvästi järjestelmään osallistuvien lasten korkean prosenttiosuuden perusteella. Ne tavoittivat yli 60 % kohderyhmästä, koska menot lasta kohden olivat suhteellisen alhaiset. Jäsenvaltiot tai alueet, joiden menot lasta kohden olivat hyvin korkeat, tavoittivat yleensä vain pienen osan kohderyhmän lapsista. On myös eräitä poikkeustapauksia, kuten Unkari, jossa toisaalta jaetaan vain yhtä hedelmälajia (omenoita). Arvioinnissa pantiin myös merkille, että EU:n rahoitusosuuden taso vaikuttaa siihen, miten laajalti kohderyhmä tavoitetaan. Korkeampi EU:n rahoitusosuus antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden tavoittaa useampia kohderyhmään kuuluvia lapsia. (b) Täytäntöönpanoon liittyvät haasteet ja ongelmat Suurimmat täytäntöönpanoon liittyvät ongelmat ilmenivät ymmärrettävästi järjestelmän käynnistämistä vuonna 2009 seuranneen ensimmäisen vuoden aikana, ja ne johtuivat lähinnä raskaasta hallintotaakasta, logistisista ja organisatorisista haasteista sekä tarvittavan kansallisen rahoituksen järjestämisestä. Hallintotaakkaa ja kansalliseen tai yksityiseen rahoitusosuuteen liittyviä ongelmia käsitellään yksityiskohtaisemmin c alakohdassa ja 3.1.2 kohdassa. Logistiset ohjelmat liittyivät useimmiten koulujen valmiuksiin huolehtia tuotteiden kunnostuksesta ja jakelusta. Lisäksi erityisesti syrjäisillä alueilla esiintyi ongelmia toimittajien löytämisessä. Jäsenvaltiot ovat onnistuneet voittamaan alkuhankaluudet eri tavoilla. Esimerkiksi logististen ongelmien helpottamiseksi Alankomaat vähensi toimittajien määrää, minkä seurauksena sopimuksen kokonaismäärä on tuotteiden toimittajan kannalta houkuttelevampi ja hallinnolliset toimenpiteet ja valvontakustannukset ovat vähentyneet. Puola otti käyttöön annoskohtaisen kiinteämääräisen tukiosuuden, mikä on vaikuttanut myönteisesti tuen myöntämismenettelyn yksinkertaistamiseen ja yhdenmukaistamiseen. (c) Hallintokustannukset ja -taakka Yleisesti ottaen arviointikertomuksissa pidetään järjestelmän hallinnointiin liittyviä dokumentointi-, raportointi- ja valvontavelvoitteita varsin kohtuullisina ja keskimääräisinä muihin yhteisen maatalouspolitiikan mukaisiin toimenpiteisiin verrattuina. Siten ne eivät sinällään estä jäsenvaltioiden tai koulujen osallistumista järjestelmään. Ulkopuolisessa arvioinnissa todetaan, että alueellisten järjestelmien (esim. Katalonia ja Sachsen-Anhalt) hallintotaakka vaikuttaa raskaammalta suhteessa osallistuvien koulujen ja lasten lukumäärään kuin keskitettyjen järjestelmien yhteydessä. Vastaava seikka todetaan myös CEPS:in kertomuksessa, jonka mukaan hallintotaakka on verrattavissa kiinteisiin kustannuksiin, jotka eivät alene, vaikka järjestelmän mittakaava pienenee. Toisaalta arvioinneissa havaittiin merkittävää hallintotaakkaa, joka liittyi järjestelmän täytäntöönpanoon ja toteuttamiseen kouluissa. Sitä aiheutuu järjestelmän täytäntöönpanomenettelyjä koskeviin jäsenvaltioiden päätöksiin liittyvistä organisatorisista haasteista. Eräissä tapauksissa koulujen tehtävänä on vastata jopa toimittajien kanssa tehtävien sopimusten tekemisestä ja hallinnoinnista. Useimpien osallistuvien jäsenvaltioiden ja alueiden koulut joutuvat huolehtimaan logistiikkaan ja toimituksiin liittyvistä tehtävistä sekä tuotteiden kunnostuksesta ja jakelusta lapsille. Tämä vaatii aikaa ja lisätyövoimaa. Eräiden jäsenvaltioiden arvioinneissa muistutetaan kouluille aiheutuvasta kohtuuttomasta hallintotaakasta, joka saattaa hillitä niiden osallistumishalukkuutta. Eräissä tapauksissa hallintotaakkaa aiheutui jäsenvaltioiden ensimmäisenä vuonna asettamista erittäin tiukoista kansallisista vaatimuksista, joita sittemmin muutettiin saadun kokemuksen perusteella. Esimerkiksi Puola lievensi tuotteiden pakkaamista ja kunnostusta koskevia vaatimuksiaan, koska toimittajat eivät pystyneet täyttämään niitä. Myös komission asetusta (EY) N:o 288/2009 yksinkertaistettiin. (d) Liitännäistoimenpiteet EU:n järjestelmään kuuluvat liitännäistoimenpiteet vaihtelevat eri jäsenvaltioissa. Yleensä opetuksesta, kansanterveydestä ja maataloudesta vastaavat viranomaiset huolehtivat toimenpiteiden suunnittelusta. Tavallisin ratkaisu on toimittaa kouluille erilaista opetusmateriaalia ja ehdotuksia liitännäistoimenpiteiksi ja antaa koulujen päättää tavasta, jolla ne toteutetaan. Toisaalta eräissä kansallisissa tai alueellisissa järjestelmissä ei anneta kouluille minkäänlaista tukea näiden toimenpiteiden toteuttamiseen. Muutama jäsenvaltio tai alue on päättänyt, että liitännäistoimenpiteet toteutetaan yksinkertaisesti tavanomaisen opetussuunnitelman puitteissa. Hyvin erilaiset lähestymistavat ja siten myös liitännäistoimenpiteiden vaikutukset voivat myös osaksi johtua siitä, että toimenpiteille ei myönnetä EU:n osarahoitusta, jolloin niiden toteuttamiselle ei ole myöskään vahvistettu minkäänlaisia ylimääräisiä vähimmäisvaatimuksia. Tarkastelussa voidaan erottaa kaksi erityyppistä ohjelmaa: ne, joissa toimenpiteet ovat keskeinen osa toimintaa, kuten Irlannissa, ja ne, joissa toimenpiteet muodostavat ylimääräisen lisäpaketin, kuten Alankomaissa. Liitännäistoimenpiteisiin käytetyt menot vaihtelevatkin paljon alle yhdestä eurosta lasta kohden ensimmäisenä vuonna Alankomaissa ja Ranskassa yli 25:een euroon Irlannissa, koska sen järjestelmä perustuu etuisuuksiin (alhaiset hinnat). Liitännäistoimenpiteiden vaikutuksen osalta Irlannissa tehty tutkimus osoittaa, että maan Food Dudes -ohjelma, joka perustuu vankkoihin liitännäistoimenpiteisiin, on lisännyt ratkaisevasti hedelmien ja vihannesten säännöllistä kulutusta lasten keskuudessa. Muiden jäsenvaltioiden, jotka ovat valinneet erilaisen lähestymistavan, liitännäistoimenpiteiden lyhyen aikavälin kokonaisvaikutusta on vaikea arvioida tässä vaiheessa. 3.1.2. Järjestelmän rahoitukseen jäsenvaltioissa liittyvät näkökohdat Kuten edellisissä kohdissa on mainittu, järjestelmä perustuu yhteisrahoitukseen. Jäsenvaltioiden rahoitusosuus voi olla peräisin joko julkisista tai yksityisistä rahoituslähteistä. Jäsenvaltioiden ja ulkopuolisten arviointien perusteella on selvää, että saatavilla olevan yhteisrahoituksen järjestäminen on yhä vaikeampaa erityisesti silloin, kun yksinomaan koulujen, kuntien tai vanhempien on huolehdittava siitä. Siksi yhteisrahoitus onkin usein mainittu yhdeksi suurimmista järjestelmän täytäntöönpanoon liittyvistä haasteista ja syyksi, minkä vuoksi eräät jäsenvaltioiden alueet ovat päättäneet olla osallistumatta järjestelmään. (a) Kansalliset yhteisrahoituslähteet Useimmissa jäsenvaltioissa ja niiden alueilla kansallinen rahoitusosuus on peräisin yksinomaan julkisista varoista. Ainoastaan Slovakia, Tanska, Itävalta ja Flanderi (Belgia) pyytävät vanhempia osallistumaan rahoitukseen, ja kolme jäsenvaltiota / aluetta (Baden-Württemberg, Alankomaat ja Flanderi) on sisällyttänyt yhteisrahoitussuunnitelmaansa yksityiset rahoituslähteet. Yksityissektorin osallistuminen rahoitukseen voi olla hyvä tilaisuus laajentaa järjestelmän mittakaavaa, jos pitkän aikavälin osallistuminen ja yksityiset edut onnistutaan sovittamaan yhteen. Yksityisten rahoittajien löytäminen ja sopimusten tekeminen vaikuttaa tehokkaammalta, jos niistä huolehtivat koulujen asemesta kansalliset tai alueelliset valvontaviranomaiset. Arvioinneissa todettiin myös, että järjestelmä ei leviä alueille, joilla julkinen rahoitus on hyvin rajallista ja osallistuvien koulujen on järjestettävä yksityinen rahoitus, kuten Ranskassa ja Saksassa. Erityisesti Baden-Württembergillä, jossa julkinen rahoitusosuus on vain 4 %, on ongelmia ohjelman laajentamisessa, toisin kuin viereisissä Baijerin ja Rheinland-Pfalzin osavaltioissa, joissa julkinen rahoitusosuus on 50 %. Ranskassa, jossa valtio ei osallistu rahoitukseen, rahoituksesta vastaavat joko kunnat tai koulut kouluruokailuun varatuista määrärahoista. (b) Vanhempien osallistuminen Suhtautuminen vanhempien osallistumiseen järjestelmän rahoitukseen vaihtelee, vaikka sen kautta voidaankin kenties varmistaa vanhempien sitoutuminen järjestelmään ja hankkia lisärahoitusta. Lähtökohtaisesti katsotaan, että vanhempien pakollinen osallistuminen rahoitukseen vaikuttaa haitallisesti järjestelmään osallistumiseen erityisesti kouluissa, joissa on paljon sosiaalisesti heikommista oloista tulevia oppilaita. Lisäksi koulunjohtajat ovat ilmoittaneet, että rahan kerääminen kouluissa vaatii paljon järjestelyjä. Tämän vahvistavat esimerkiksi Latviassa saadut kokemukset. Siellä todettiin, että koulumaitojärjestelmän täytäntöönpano pysähtyi, kun julkista rahoitusta vähennettiin. (c) EU:n yhteisrahoitus Arvioinnissa tultiin siihen tulokseen, että EU:n tuki (sekä prosentuaalinen rahoitusosuus että käytettävissä olevien EU:n varojen absoluuttinen määrä) vaikuttaa positiivisesti ja jopa ratkaisevasti järjestelmän toimivuuteen. EU:n rahoitus on ehdottoman tärkeää kansallisten (tai alueellisten) järjestelmien menestykselle lähes kaikissa osallistuvissa jäsenvaltioissa valitusta yhteisrahoitusjärjestelystä riippumatta. Lisäksi yleisö kokee, että EU:n osallistuminen lisää kansallisten tai alueellisten järjestelmien uskottavuutta ja painoarvoa. 3.2. Järjestelmän arvioidut vaikutukset lasten ruokailutottumuksiin Koska jäsenvaltioiden arvioinnit koskivat ainoastaan kahta järjestelmän täytäntöönpanovuotta ja käytetyt arviointimenetelmät poikkesivat toisistaan, vaikutuksiin liittyviä tuloksia ei voida pitää täysin lopullisina etenkään pitkällä aikavälillä. (a) Vaikutukset lasten ruokailutottumuksiin Ottaen huomioon edellä mainitut rajoitukset useimpien kansallisten ja alueellisten arviointien tulokset osoittavat, että järjestelmä lisäsi hedelmien ja vihannesten kulutusta lasten keskuudessa. Esimerkiksi Puolassa kulutus kasvoi 21 %. Vastaavanlaisia positiivisia tuloksia saatiin ulkopuolisen arvioinnin yhteydessä tehdyissä haastatteluissa. Ainoastaan viidessä arvioinnissa ei pystytty osoittamaan vaikutusta kulutukseen. Tämä johtuu joko siitä, että yhden täytäntöönpanovuoden perusteella ei voitu arvioida riittävästi järjestelmän vaikutuksia kulutukseen, kuten Alankomaissa, tai siitä, että kulutustottumuksissa ei todettu merkittäviä tilastoeroja. Toisinaan lasten kannustamisella nauttimaan enemmän hedelmiä ja vihanneksia oli myös positiivisia heijastusvaikutuksia kouluissa tapahtuvan virallisen jakelun ulkopuolella; ne ilmenivät esimerkiksi kouluajan jälkeisessä kulutuksessa (Romania) ja päivinä, joille ei ollut suunniteltu hedelmien jakelua (Alankomaat). Päätelmät vaihtelevat kuitenkin siltä osin kuin on kyse järjestelmän vaikutuksesta lasten yleiseen elämäntapaan (esimerkiksi pidettyjen välipalojen ja makeisten kulutus). Eräissä tapauksissa ei todettu näkyviä vaikutuksia, toisinaan taas havaittiin positiivisia muutoksia. Kiinnostava havainto on, että useiden arviointien mukaan järjestelmä ei vaikuta samalla tavalla kaikkien siihen osallistuvien lasten kulutustottumuksiin. Eroja havaittiin sukupuolen – tytöt kuluttavat hedelmiä ja vihanneksia enemmän kuin pojat – ja tuotelajin mukaan – hedelmistä pidetään enemmän kuin vihanneksista. Eräissä arvioinneissa todettiin lisäksi järjestelmän positiiviset vaikutukset erityisesti sosiaalis-taloudellisesti heikommassa asemassa oleviin ryhmiin, joissa järjestelmä otettiin vastaan erittäin myönteisesti. (b) Vaikutukset vanhempiin Useimmissa arvioinneissa ei kiinnitetty huomiota järjestelmän vaikutuksiin vanhempiin tai heidän kulutustottumuksiinsa, tai niitä käsiteltiin vain välillisesti tutkimalla ainoastaan vanhempien yleistä suhtautumista järjestelmään ja lasten ruokavalioon. Vaikka monissa arvioinneissa todettiinkin, että vanhemmat suhtautuivat erittäin positiivisesti järjestelmään ja sen tavoitteisiin, järjestelmällä ei ollut näkyvää vaikutusta vanhempien omiin kulutustottumuksiin Ranskassa ja Puolassa. Eräiden muiden arviointien mukaan järjestelmä lisäsi vanhempien kiinnostusta lastensa ruokavalioon. Esimerkiksi Irlannissa, Puolassa ja Maltassa he laittoivat eväslaatikoihin enemmän vihanneksia ja hedelmiä. Kyseisiä tuotteita oli myös laajemmin ja vaihtelevammin saatavilla kotona (Italia), ja jossakin määrin todettiin positiivisia vaikutuksia myös vanhempien omaan kulutukseen. 3.3. Saadut suositukset Arvioinnit osoittavat, että järjestelmän toimivuus on parantunut huomattavasti vaikean alkuvaiheen jälkeen. Järjestelmän tehostamiseksi esitettiin silti eräitä suosituksia. Ensinnäkin monille jäsenvaltioille ja alueille aiheutuneiden rahoitusvaikeuksien voittamiseksi sekä järjestelmän vaikutusten tehostamiseksi ja soveltamisalan laajentamiseksi · suositetaan EU:n rahoitusosuuden nostamista, koska nykyiset 50 ja 75 % koetaan laajemman soveltamisen esteiksi. Myös EU:n tuen kokonaismäärää olisi korotettava 90 miljoonasta eurosta. Toiseksi järjestelmän täytäntöönpanon ja jakelun osalta on annettu seuraavat suositukset: · Olisi pyrittävä jatkuvaan jakeluun (≥ 35 kouluviikkoa), koska ainoastaan tarpeeksi pitkällä osallistumisella voidaan parantaa kestävästi lasten ruokailutottumuksia järjestelmän tavoitteiden mukaisesti. · Monipuolinen tarjonta koetaan tärkeäksi järjestelmän toimivuuden parantamiseen vaikuttavaksi tekijäksi. Lasten kiinnostuksen ylläpitämiseksi suositellaan, että tarjolla on vähintään 5–10 erilaista tuotetta. Tätä suositusta saattaa kuitenkin olla vaikea noudattaa, jos jäsenvaltiot päättävät asettaa etusijalle paikalliset tai kauden hedelmä- ja vihannesalan tuotteet. · Tuotteiden jakelun olisi edelleen oltava ilmaista. Tämän ratkaiseva merkitys järjestelmän onnistumiselle ilmenee monista kansallisista arvioinneista (esim. Saksa ja Alankomaat) sekä ETT:n kertomuksesta, koska se vaikuttaa osallistumiseen ja toimivuuteen. · Lisäksi jakelun olisi tapahduttava riittävän usein, mieluiten kolme kertaa viikossa. Edellisten tavoin myös tämä suositus liittyy suoraan järjestelmän rahoitukseen ja käytettävissä oleviin määrärahoihin. Järjestelmän kohderyhmän osalta · monen jäsenvaltion mielestä järjestelmän kohderyhmää olisi laajennettava, jotta yhä useampi lapsi pääsisi sen piiriin. Tämä liittyy suoraan saatavilla olevaan rahoitukseen; · on myös todettu, että järjestelmä olisi kohdennettava erityisesti sosiaalis-taloudellisesti heikommassa asemassa oleviin, muita haavoittuvampiin ryhmiin, jotka suhtautuvat siihen erityisen myönteisesti. Vaikka suositetaankin järjestelmän kohdentamista tähän ryhmään, sitä ei olisi rajoitettava ainoastaan siihen, jotta voidaan välttää osallistuvien koulujen leimautuminen ja koska on vaikeaa vahvistaa kriteerit näiden ryhmien ja koulujen määrittelemiseksi täsmällisesti; · monissa arvioinneissa koetaan myös tärkeäksi löytää parempia keinoja tavoittaa pojat, joilla on taipumusta nauttia vähemmän hedelmiä ja vihanneksia kuin tytöillä. Hallinnollisen ja organisatorisen taakan osalta · hallintotaakan vähentämiseksi suositetaan mahdollisuuksien mukaan kouluhedelmä- ja koulumaitojärjestelmien raportointivelvoitteiden ja hallintomenettelyjen yhdenmukaistamista. Lisäksi kansallisissa strategioissa olisi pyrittävä löytämään ratkaisut, joilla kouluja voidaan auttaa selviytymään organisatorisista ja logistisista tehtävistä. Liitännäistoimenpiteiden merkityksen vuoksi ja niiden toteuttamisessa havaittujen ongelmien voittamiseksi suositetaan lopuksi, että · jäsenvaltioita olisi kannustettava kiinnittämään enemmän huomiota oikean lähestymistavan valitsemiseen, koska näiden toimenpiteiden vaikutus riippuu käytetyistä menetelmistä; · liitännäistoimenpiteisiin olisi voitava myöntää EU:n tukea vahvistamalla vähimmäisrahoitusosuus, jotta voidaan lujittaa näiden toimenpiteiden asemaa ja varmistaa niiden johdonmukainen toteuttaminen. Yleisesti monissa kansallisissa arvioinneissa suositetaan järjestelmän osalta, että · sen näkyvyyttä on ehdottomasti lisättävä, siitä on jaettava paremmin kohdennettua tietoa ja eri toimijoiden ja sidosryhmien järjestelmällistä osallistumista on tehostettava. 4. YLEISET PÄÄTELMÄT Euroopan kouluhedelmäjärjestelmä on ollut olemassa vasta kolme vuotta, ja on toistaiseksi liian aikaista tehdä lopullisia päätelmiä erityisesti järjestelmän pysyvistä vaikutuksista lasten ruokailutottumuksiin. Voidaan kuitenkin todeta, että alkuperäisten arviointitulosten ja seurantajaksoa koskevien komission numerotietojen perusteella jäsenvaltiot ovat onnistuneet sisäistämään järjestelmän, ja sen toimivuus on parantunut talousarviomäärärahojen käytön ja lapsille koituvan hyödyn osalta (järjestelmän piiriin kuuluu yli 8 miljoonaa lasta) käynnistysvaiheeseen verrattuna. Järjestelmän toimivuudesta kansalliset arvioinnit osoittavat, että se tarjoaa paljon mahdollisuuksia ja on käyttökelpoinen väline, joka vaikuttaa positiivisesti lasten ja heidän vanhempiensa ruokailutottumuksiin kannustamalla heitä nauttimaan vastaisuudessa enemmän hedelmiä ja vihanneksia, mikäli järjestelmän jatkuminen pitkällä aikavälillä varmistetaan. Jäsenvaltioiden ja ulkopuolisen toimeksisaajan tekemissä arvioinneissa sekä ETT:n erityiskertomuksessa esitettiin useita suosituksia ja ehdotuksia. Eräitä tärkeimpiä suosituksia on jo käsitelty YMP 2020 ‑uudistusehdotukseen sisältyvien järjestelmän muuttamista koskevien ehdotusten yhteydessä. Nykyisin järjestelmän piiriin kuuluu 8,1 miljoonaa lasta. Jotta yhä useampi lapsi pääsisi osalliseksi järjestelmästä, komissio on ehdottanut sen kehittämistä korottamalla sen käytettävissä olevia EU:n talousarviomäärärahoja yhteensä 150 miljoonaan euroon. Se on myös ehdottanut EU:n rahoitusosuuksien nostamista, koska niitä pidetään yhtenä tärkeimmistä järjestelmän menestykseen vaikuttavista tekijöistä. Ulkopuolisen arvioinnin mukaan nykyiset rahoitusosuudet ovat yksi suurimmista rahoituksen käyttöön liittyvistä esteistä. Liitännäistoimenpiteiden merkityksen vuoksi komissio on myös ehdottanut näiden toimenpiteiden sisällyttämistä tietyin edellytyksin EU:n yhteisrahoituksen piiriin; rahoituskynnys vahvistetaan myöhemmin. Tämä lisää niiden vaikutusta ja johdonmukaisuutta koko järjestelmän yleisen edun nimissä. Järjestelmän tehokkuudesta ja toimivuudesta ensimmäisten kolmen täytäntöönpanovuoden aikana saadun positiivisen palautteen perusteella tässä vaiheessa on tärkeää ryhtyä pohtimaan tulevaisuutta. ETT:n kertomuksessa toivottiin koordinoinnin ja synergian syventämistä kouluhedelmä- ja koulumaitojärjestelmien välillä sen varmistamiseksi, että niissä molemmissa käsitellään ravitsemusnäkökohtia yhdenmukaiselta pohjalta ja että molempia hallinnoidaan tehokkaasti. Sen vuoksi komissio on aloittanut vaikutustenarviointimenettelyn, joka perustuu arvioinneista saatuihin havaintoihin ja jo tehtyihin parannuksiin ja jossa otetaan huomioon myös ETT:n kertomuksessa esitetyt näkökohdat. Se arvioi nykyisten järjestelmien vaikutuksia ja tutkii, millä tavoin järjestelmiä olisi mahdollisesti kehitettävä tulevaisuudessa erilaisten vaihtoehtojen pohjalta. Yksi mahdollisuus saattaisi olla kokonaan uuden, laajemman järjestelmän luominen. Lisäksi komissio tarkastelee liitännäistoimenpiteiden roolia ja suunnittelua, koska ne ovat tärkeä väline, jonka avulla lapsille annetaan tietoa ja valistusta maataloustuotteiden ja maatalouden merkityksestä sekä terveellisistä ruokailutottumuksista ja elintavoista. [1] Neuvoston asetus (EY) N:o 1234/2007, annettu 22 päivänä lokakuuta 2007, maatalouden yhteisestä markkinajärjestelystä ja tiettyjä maataloustuotteita koskevista erityissäännöksistä (yhteisiä markkinajärjestelyjä koskeva asetus), EUVL L 299, 16.11.2007, s. 1. [2] Komission asetus (EY) N:o 288/2009, annettu 7 päivänä huhtikuuta 2009, neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen vahvistamisesta yhteisön tuen myöntämiseksi hedelmien ja vihannesten, hedelmä- ja vihannesjalosteiden sekä banaanituotteiden toimittamiseen koulujen oppilaille kouluhedelmäjärjestelmän mukaisesti, EUVL L 94, 8.4.2009, s. 38. [3] Valkoinen kirja - Ravitsemukseen, ylipainoon ja lihavuuteen liittyviä terveyskysymyksiä koskeva eurooppalainen strategia, KOM(2007) 279 lopullinen, 30.5.2007. [4] Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 10/2011 ”Ovatko koulumaitoa ja kouluhedelmiä koskevat ohjelmat vaikuttavia?”. [5] Centre for European Political Studies (CEPS), erityiskertomus ”Measurement of administrative burdens generated by European legislation, Administrative burden quantifications of School Fruit Scheme and School Milk Scheme”, 7.12.2011.