EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 24.5.2022 COM(2022) 302 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE asiaankuuluvien tietokantojen käyttöön perustuvien tarkastusten vahvistamisesta ulkorajoilla asetuksen (EU) 2016/399 muuttamisesta annetulla asetuksella (EU) 2017/458





























KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE asiaankuuluvien tietokantojen käyttöön perustuvien tarkastusten vahvistamisesta ulkorajoilla asetuksen (EU) 2016/399 muuttamisesta annetulla asetuksella (EU) 2017/458 I. Johdanto Vastauksena Kööpenhaminassa helmikuussa 2015, Pariisissa tammi- ja marraskuussa 2015 ja Brysselissä maaliskuussa 2016 tehtyihin terrori-iskuihin parlamentti ja neuvosto antoivat 15. maaliskuuta 2017 asetuksen (EU) 2017/458, jäljempänä ’asetus’, asetuksen (EU) 2016/399, jäljempänä ’Schengenin rajasäännöstö’, muuttamisesta. Muutos koski 8 artiklaa ”Henkilöiden rajatarkastukset” ja tiukennettuja tarkastuksia kaikille henkilöille, jotka saapuvat Schengen-alueelle, jolla ei ole sisärajavalvontaa, tai poistuvat sieltä. Asetuksen mukaan jäsenvaltioiden ja Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden, jäljempänä ’jäsenvaltiot’, on tarkastettava järjestelmällisesti asiaankuuluvista tietokannoista kaikki EU:n ulkorajat ylittävät henkilöt. Tämä velvoite oli jo voimassa kolmansien maiden kansalaisten tarkastuksissa, mutta sitä ei sovellettu unionin oikeuden mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvien henkilöiden tarkastuksiin. Muutetun asetuksen mukaan myös vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluville henkilöille tehdään seuraavat tarkastukset: i) tarkastetaan henkilön henkilöllisyys ja kansalaisuus sekä matkustusasiakirjojen aitous ja voimassaolo; ja ii) tarkastetaan, että henkilön ei katsota muodostavan uhkaa minkään jäsenvaltion yleiselle järjestykselle, sisäiselle turvallisuudelle, kansanterveydelle tai kansainvälisille suhteille. Tietokannat, jotka olisi tarkistettava, ovat Schengenin tietojärjestelmä (SIS), Interpolin varastettujen ja kadonneiden matkustusasiakirjojen tietokanta (SLTD) sekä asiaankuuluvat kansalliset tietokannat. Muutos tehtiin sen jälkeen, kun kävi ilmi, että monet terroristitaistelijat olivat myös EU:n kansalaisia, joille tehtiin liikkumisvapauden nojalla aiemmin ainoastaan rajallisia rajatarkastuksia ulkorajoilla (silmämääräinen henkilöllisyystarkastus, jonka perusteella heitä ei voitu tunnistaa turvallisuusuhkiksi, minkä lisäksi tietokantojen käyttöön perustuvia tarkastuksia ei tehty järjestelmällisesti). Asetuksella mahdollistetaan tietokantojen järjestelmällisten tarkastusten tilapäinen vähentäminen siten, että asiaankuuluvat tietokannat tarkastetaan vain kohdennetusti, jos järjestelmällisillä tarkastuksilla ”olisi kohtuuton vaikutus liikenteen sujuvuuteen”. Tällaiset poikkeukset edellyttävät ilmoittamista komissiolle ja Euroopan raja- ja merivartiovirastolle sekä riskinarvioinnin ja mahdollisten myöhempien päivitysten toimittamista virastolle. Ilmarajojen ylityspaikkojen osalta tätä mahdollisuutta sovellettiin ainoastaan kuuden kuukauden siirtymäkauden ajan asetuksen voimaantulon jälkeen. Perustelluissa tapauksissa jäsenvaltiot voisivat pidentää määräaikaa enintään 18 kuukaudella (jolloin siirtymäkausi olisi yhteensä enintään 24 kuukautta). Tässä kertomuksessa tarkastellaan yleisesti tällaisten järjestelmällisten tarkastusten käyttöönoton täytäntöönpanoa ja vaikutuksia unionin oikeuden mukaisen oikeuden piiriin kuuluviin henkilöihin, ottaen huomioon Schengen-alueen ja erityisesti terroristitaistelijoiden järjestelmällisten turvallisuustarkastusten tulokset. Siinä tarkastellaan myös jäsenvaltioille ja matkustajille aiheutuvia kokonaiskustannuksia, yksilöidään asetuksen täytäntöönpanoon liittyviä haasteita ja puutteita sekä analysoidaan uusien sääntöjen vaikutuksia. Kertomus oli määrä toimittaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle viimeistään 8. huhtikuuta 2019. Koska asetuksessa kuitenkin annettiin jäsenvaltioille mahdollisuus lykätä tällaisten järjestelmällisten tarkastusten käyttöönottoa ilmarajoillaan enintään 24 kuukaudella (eli kertomuksen määräaikaan asti) ja koska 13 jäsenvaltiota käytti tätä mahdollisuutta, saatavilla olevat tiedot olisivat kertomuksen antamisajankohtana kattaneet ajanjakson, jona ainoastaan jotkin jäsenvaltiot olisivat jo soveltaneet asetusta täysimittaisesti. Tämä kertomus perustuu pääasiassa komission ulkopuolisen toimeksisaajan tekemään selvitykseen, joka kattaa asetuksen kaksi ensimmäistä soveltamisvuotta eli 7. huhtikuuta 2017 ja 7. huhtikuuta 2019 välisen ajanjakson. Koska saatavilla olevissa tai jäsenvaltioiden toimeksisaajalle toimittamissa tiedoissa on huomattavia puutteita, selvityksessä käytettävissä olevat luvut perustuvat osittain arvioihin ja niiden olisi tulkittava osoittavan yleisiä suuntauksia. Selvityksen lisäksi komissio käytti kertomusta laatiessaan muita lähteitä, jotka kattavat pidemmän ajanjakson. Näitä ovat Schengenin arviointi- ja valvontamekanismin toimintaa koskeva ensimmäinen monivuotinen arviointiohjelma (2015–2019) sekä poikkeuksia soveltaneiden jäsenvaltioiden komissiolle toimittamat kansalliset kertomukset. Kuten komission säännöllisissä arvioinneissa ja Frontexin toimittamissa tiedoissa on todettu, rajatylittävä matkustaminen väheni jyrkästi vuosina 2020 ja 2021 covid-19-pandemian vuoksi (noin –69 % vuonna 2020 ja –67 % vuonna 2021 vuoteen 2019 verrattuna). Matkustajaliikenteen väheneminen ja valvonnan tiukentaminen viruksen leviämisen hillitsemiseksi johtivat siihen, että jäsenvaltiot katsoivat, että niillä oli vähemmän tarvetta poiketa järjestelmällisistä tarkastuksista. Yksikään jäsenvaltio ei näin ollen ilmoittanut komissiolle aikomuksestaan käyttää poikkeuksia kyseisenä aikana. Rokotuskampanjoiden käynnistämisen ja EU:n digitaalisen koronatodistuksen onnistuneen käyttöönoton ansiosta rajatylittävä matkustajaliikenne on lisääntynyt asteittain vuoden 2021 jälkipuoliskon alusta alkaen. EU:n digitaalinen koronatodistus helpotti merkittävästi EU:n sisäistä matkustamista, ja sillä on ollut keskeinen rooli myös EU:sta lähtevän ja sinne suuntautuvan matkustamisen elvyttämisessä, vaikka oikeudellisesti sillä säännellään ainoastaan EU:hun suuntautuvaa matkustamista. Tämän kasvavan suuntauksen odotetaan jatkuvan, ja kesälomakaudella 2022 saavutetaan luultavasti uusi huippu. Edellä esitetyn perusteella tässä kertomuksessa arvioidaan tilannetta, tehdään tarvittavat päätelmät ja suositetaan asianmukaisia toimia Schengenin rajasäännöstön 8 artiklan soveltamiseksi. II. Schengenin rajasäännöstön 8 artiklan 2 kohdan täytäntöönpano II.1. Asetuksen käytännön vaikutukset Ennen asetuksen voimaantuloa jäsenvaltiot tekivät epäyhtenäisesti tietokantojen käyttöön perustuvia kohdennettuja satunnaisia tarkastuksia unionin oikeuden mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluville henkilöille. Tämän kertomuksen perustana olevan ulkoisen selvityksen yhteydessä kerättyjen tietojen perusteella seitsemän jäsenvaltiota tarkasti tällaisia henkilöitä järjestelmällisesti kaikilla rajoillaan jo ennen asetuksen voimaantuloa. Toiset jäsenvaltiot tekivät järjestelmällisiä tarkastuksia rajoitetusti sellaisille henkilöille, joilla on oikeus liikkua vapaasti, esimerkiksi ainoastaan väliaikaisesti, tietyillä rajanylityspaikoilla taikka tiettyjen kolmansien maiden vastaisilla tietyillä rajaosuuksilla tai rajoilla. Viisi jäsenvaltiota kuitenkin ilmoitti, etteivät ne olleet koskaan tehneet järjestelmällisiä tarkastuksia millään rajanylityspaikalla ennen asetuksen (EU) 2017/458 voimaantuloa.

Useimmat jäsenvaltiot päivittivät rajavartijoita koskevia toimintaohjeitaan asetuksen velvoitteiden täyttämiseksi. Koska EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisille on jo tehty järjestelmällisiä tarkastuksia, rajavartioiden organisaatiorakenteeseen, työn organisointiin ja prosesseihin ei ollut tarpeen tehdä merkittäviä muutoksia. Noin kymmenen jäsenvaltiota päivitti myös ensilinjan rajavartijoiden tekemää matkustajien riskiprofilointia koskevia ohjeitaan. Vuosien 2017–2019 aikana 18 jäsenvaltiota palkkasi lisähenkilöstöä ja niistä 11 toimi näin täyttääkseen asetuksen mukaiset uudet vaatimukset. Jotkin jäsenvaltiot käyttivät tätä tilaisuutta hyväkseen siirtääkseen ja kouluttaakseen uudelleen henkilöstöä. Useimmat jäsenvaltiot ovat muuttaneet rajanylityspaikkojen nykyistä infrastruktuuria järjestelmällisten tarkastusten toteuttamiseksi (ja jatkavat sen muuttamista). Ulkoisessa selvityksessä haastateltujen rajavartijoiden mukaan infrastruktuurin parantaminen on yleensä ollut osa laajempia uudistuksia, joilla on usein pyritty parantamaan lentoasemien, satamien ja rajanylityspaikkojen kapasiteettia käsitellä monien jäsenvaltioiden pandemiaa edeltävien vuosien liikennemäärien kasvua. Näiden muutosten on kuitenkin raportoitu helpottaneen järjestelmällisten tarkastusten toteuttamista. Taulukko 1: Muutokset rajanylityspaikkojen infrastruktuureihin (2017–2019) Asetuksen täytäntöönpanemiseksi tehdyt muutokset Asetukseen liittymättömät muutokset Lisämatkustajakaistat Ilmaraja: Kypros ja Espanja Maaraja: Liettua (suunnitteilla) ja Latvia (suunnitteilla) Ilmaraja: Bulgaria, Kroatia, Kypros ja Slovakia Maaraja: Kroatia ja Kreikka Lisätarkastuskopit Meriraja: Unkari, Italia ja Espanja Ilmaraja: Slovakia ja Islanti Kaikki rajanylityspaikat: Ranska Rajanylityspaikkojen yleinen laajentaminen Ilmaraja: Unkari, Italia ja Liettua Meriraja: Kypros Ilmaraja: Islanti, Kroatia, Saksa, Suomi ja Unkari Meriraja: Saksa Maaraja: Kroatia ja Bulgaria Kaikki rajanylityspaikat: Unkari Uudet jonotusjärjestelyt Ilmaraja: Bulgaria, Latvia, Tanska ja Unkari Maaraja: Bulgaria Kaikki rajanylityspaikat: Italia ja Espanja – EU:n kansalaisten / muiden kuin EU:n kansalaisten / automaattisten rajatarkastusten väylien tiukempi erottelu Ilmaraja: Itävalta, Kypros , Tšekki, Tanska ja Latvia Meriraja: Kypros Kaikki rajanylityspaikat: Kroatia, Italia ja Espanja – Lähde: Taulukko perustuu rajavartioiden kyselytutkimukseen ja haastatteluihin (rajavartiolaitoksen esikunta ja henkilöstö). Useimmat jäsenvaltiot investoivat myös lisälaitteisiin, lähinnä asetuksen vuoksi ja pääasiassa uusiin rajatarkastusautomaatteihin, jotka ovat tehokkain tapa vähentää lisäodotusaikoja ja pitää samalla henkilöstökustannukset alhaisina (yksi koulutettu henkilö voi valvoa jopa kuutta rajatarkastusautomaattia). Muita hankintoja ovat muun muassa liikkuvien rajatarkastusten laitteet, passinlukulaitteet ja sormenjälkilukijat. Useat jäsenvaltiot ovat myös investoineet tietoteknisiin järjestelmiinsä asetuksen tarpeiden täyttämiseksi. Prosesseihin ja infrastruktuuriin on myös tehty vähäisiä mukautuksia, jotka koskevat esimerkiksi matkustajavirtojen hallintaa, matkustajaväylien ja tarkastuskoppien lisäämistä sekä EU:n kansalaisten ja muiden kuin EU:n kansalaisten kaistojen tiukempaa erottamista. Figure 1.Jäsenvaltioiden asetuksen täytäntöönpanon vuoksi tekemät investoinnit (2017–2019) Lähde: rajavartioviranomaisten kyselytutkimukseen perustuva laskelma. Komission, erityisesti Schengen-arviointikäyntien aikana keräämien tietojen perusteella, näistä konkreettisista parannuksista huolimatta pääteltiin, että ”[u]lkorajavalvonta on yleisesti ottaen hyvälaatuista, mutta sen laatu vaihtelee edelleen jäsenvaltioiden sisällä ja niiden välillä. Useimmilla mailla on resursseihin, koulutukseen ja operatiiviseen suunnitteluun liittyviä haasteita niiden pyrkiessä varmistamaan, että kaikilla ulkorajojen ylityspaikoilla suoritetaan yhdenmukaisia ja järjestelmällisiä tarkastuksia ja että ulkorajojen valvonta on tehokasta”. Näihin haasteisiin kuuluivat myös erityisesti kesä- ja lomakausihuippujen aikaiset infrastruktuurin rajoitukset (esimerkiksi lentokenttien rajavartiokoppien puute) puolessa jäsenvaltioista. Lisäksi joissakin jäsenvaltioissa on edelleen pulaa asianmukaisista laitteista ja erityisesti laitteista, joilla matkustajien sormenjäljet voidaan tarkastaa matkustusasiakirjojen tietojen perusteella, mikä on ratkaisevan tärkeää matkustajan henkilöllisyyden todentamiseksi. II.2. Ajallisesti rajoitetut poikkeukset Schengenin rajasäännöstön 8 artiklan mukaiset poikkeukset Asetuksen (EU) 2016/399 8 artiklan 2 d kohdassa sallitaan poikkeus periaatteesta, jonka mukaan vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluville henkilöille on tehtävä järjestelmällisiä tarkastuksia asiaankuuluvien tietokantojen perusteella, jos seuraavat kaksi kumulatiivista edellytystä täyttyvät: i) asiaankuuluvien tietokantojen käyttöön perustuvilla tarkastuksilla tietyillä rajanylityspaikoilla olisi kohtuuton vaikutus liikenteen sujuvuuteen; ja ii) asianomainen jäsenvaltio laatii riskinarvioinnin, joka osoittaa, että kohdennettujen tarkastusten soveltaminen ei johtaisi turvallisuusriskiin. Järjestelmällisiä tarkastuksia koskevat poikkeukset ovat edelleen mahdollisia maa- ja merirajoilla, mutta ilmarajoja koskevat poikkeukset rajattiin enintään kuuden kuukauden siirtymäaikaan asetuksen voimaantulosta. Jäsenvaltioilla oli mahdollisuus pidentää tätä määräaikaa vielä 18 kuukaudella 7. huhtikuuta 2019 saakka poikkeuksellisten infrastruktuurivaikeuksien perusteella. Jäsenvaltioiden komissiolle lähettämien ilmoitusten perusteella 13 jäsenvaltiota sovelsi väliaikaista kuuden kuukauden poikkeusta huhti- ja lokakuun 2017 välisenä aikana. Näistä jäsenvaltioista seitsemän jatkoi poikkeuksen voimassaoloa enintään 18 kuukaudella. Lisäksi neljä jäsenvaltiota ilmoitti komissiolle soveltavansa poikkeusta maarajoilla, kolme näistä vuosien 2019 ja 2020 lomakautta ajatellen. Taulukko 2: Jäsenvaltioiden lähettämät ilmoitukset poikkeuksista asiaankuuluvien tietokantojen käyttöön perustuvien järjestelmällisten tarkastusten periaatteeseen Käytti poikkeuksia ensimmäisten kuuden kuukauden aikana (samat maa- ja ilmarajoja koskevat säännöt) Sovelsi ilmarajoja koskevia poikkeuksia kuuden kuukauden jälkeen (7.4.2019 saakka) Käytti poikkeuksia maa- ja merirajoilla 7.4.2019 jälkeen Käyttää poikkeuksia maa- ja merirajoilla tällä hetkellä (huhtikuussa 2022) # 13 7 5 7 AT BE BG CY EL FI HR HU IT LV SI IS NO

Taulukko perustuu jäsenvaltioiden komissiolle toimittamiin ilmoituksiin. Sellaisten jäsenvaltioiden, jotka päättävät tehdä kohdennettuja tarkastuksia tietyillä rajanylityspaikoilla, on ilmoitettava kuuden kuukauden välein komissiolle ja Euroopan raja- ja merivartiovirastolle, jäljempänä ’virasto’, tarkastusten soveltamisesta. Seuraavat päätelmät on tehty 13 jäsenvaltion komissiolle vuosina 2017–2020 toimittamista kertomuksista: ·Kahdeksan jäsenvaltiota ilmoitti, että kohdennettuja tarkastuksia tehdään ainoastaan matkustajavirtojen kasvaessa, jotta voidaan varmistaa nopea ja sujuva rajojen ylittäminen ja taata samalla riittävä turvallisuustaso. ·Kolme jäsenvaltiota totesi, että SIS-järjestelmän hakuosumien määrä ei ole vähentynyt merkittävästi käyttöön otettujen kohdennettujen tarkastusten vuoksi. ·Viisi jäsenvaltiota ilmoitti, että tietokantojen käyttöön perustuvien kohdennettujen tarkastusten väliaikainen käyttöönotto ei ollut lisännyt minkään jäsenvaltion yleiseen järjestykseen, sisäiseen turvallisuuteen, kansanterveyteen tai kansainvälisiin suhteisiin liittyviä riskejä eikä vaikuttanut EU:n ulkorajojen suojeluun. ·Neljä jäsenvaltiota totesi, että tietokantojen käyttöön perustuvien kohdennettujen tarkastusten laajuus ja kesto eivät olleet ylittäneet sitä, mikä on ehdottoman välttämätöntä. Yksikään jäsenvaltio ei covid-19-pandemian aikana ilmoittanut komissiolle aikomuksestaan käyttää poikkeuksia kyseisenä aikana. Seitsemän jäsenvaltiota oli ilmoittanut komissiolle 15. toukokuuta 2022 mennessä mahdollisuudesta keskeyttää väliaikaisesti asiaankuuluviin tietokantoihin perustuvien tarkastusten vahvistaminen tarpeen vaatiessa. Nämä jäsenvaltiot voivat käyttää tätä mahdollisuutta ainoastaan, jos järjestelmällisillä tarkastuksilla on kohtuuton vaikutus tietyn rajanylityspaikan odotusaikoihin tai raja-alueen paikallisen väestön elämään. Lisäksi tätä poikkeusta sovelletaan ainoastaan EU:n lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluviin henkilöihin. Lievennykset (Schengenin rajasäännöstön 9 artikla) Mahdollisuus soveltaa edellä kuvattuja poikkeuksia ei edelleenkään vaikuta Schengenin rajasäännöstön 9 artiklan soveltamiseen, jonka mukaisesti rajatarkastuksia voidaan lieventää, jos ”odotusaika rajanylityspaikalla muodostuu [...] kohtuuttomaksi” ”poikkeuksellisten ja odottamattomien olosuhteiden vuoksi”. Kun lievennyksiä käytetään, tarkastukset tehdään satunnaisotannalla ja etusijalle asetetaan maahan saapumista koskevat tarkastukset maasta poistumista koskevien tarkastusten sijaan. Vaikka tämä artikla ei ollut osa asetusta, jotkin jäsenvaltiot tulkitsevat sen liittyvän läheisesti järjestelmällisten tarkastusten käytännön täytäntöönpanoon, vaikka kyse on hyvin erilaisista tilanteista. Asetuksen kahden ensimmäisen voimassaolovuoden aikana jäsenvaltiot eivät ole aina tehneet selvää eroa Schengenin rajasäännöstön 8 artiklan 2 a kohdan mukaisten poikkeusten ja Schengenin rajasäännöstön 9 artiklan mukaisten lievennysten välillä. Tämä johtuu todennäköisesti siitä, että perustilanne, jossa myönnetään poikkeuksia järjestelmällisistä tarkastuksista 8 artiklan 2 a kohdan mukaisesti (kohtuuton vaikutus liikennevirtoihin) on samanlainen kuin Schengenin rajasäännöstön 9 artiklan mukaisten rajatarkastusten lievennysten tapauksessa ("odotusaika rajanylityspaikalla muodostuu liikennemäärien vuoksi kohtuuttomaksi"). Poikkeusten ja lievennysten seuraavat vaiheet Molemmissa säännöksissä keskitytään liikenteeseen kohdistuviin käytännön vaikutuksiin, mutta 9 artiklassa todetaan lisäksi, että a) tällaisen tilanteen on johduttava poikkeuksellisista ja odottamattomista tapahtumista ja että b) kaikki saatavilla olevat henkilöstö-, välineistö- ja järjestelyresurssit on otettu käyttöön. Lievennykset ovat vähemmän ohjailevia kuin poikkeukset, ja niiden käyttö jätetään asianomaisesta rajanylityspaikasta vastaavan rajavartijan arvioitavaksi ilman muodollista menettelyä. Komissiolle on toimitettava ainoastaan vuotuinen jälkikertomus vuoden aikana sovelletuista lievennyksistä. Schengenin rajasäännöstön 8 artiklan 2 a kohdan mukaiset poikkeukset edellyttävät, että virastolle toimitetaan ennakolta riskinarviointi, jota on päivitettävä säännöllisesti, jos poikkeukset jatkuvat, että asiasta ilmoitetaan välittömästi muille jäsenvaltioille, komissiolle ja virastolle ja että komissiolle ja virastolle raportoidaan puolivuosittain. Tätä kertomusta varten kerättyjen tietojen mukaan poikkeuksia ja lievennyksiä on käytetty epäyhdenmukaisesti jäsenvaltioiden välillä, sillä huomattava määrä on käyttänyt Schengenin rajasäännöstön 9 artiklan mukaisia rajatarkastusten lieventämisiä tapauksissa, joissa Schengenin rajasäännöstön 8 artiklan 2 a kohta ja sen tiukemmat muotovaatimukset olisivat olleet asianmukainen väline. Kolmessa jäsenvaltiossa lieventämisten käyttö oli tarkoituksellinen päätös, kun taas neljässä muussa jäsenvaltiossa käyttö vaikutti johtuneen siitä, että ei ollut selvää, mitä välinettä olisi käytettävä. Selvityksen tekohetkellä kahden jäsenvaltion kansallisissa säännöksissä oli nimenomaisesti kielletty poikkeusten (8 artiklan 2 a kohta) käyttö niihin liittyvän suuren hallinnollisen rasitteen vuoksi. Saatuaan ensimmäiset ilmoitukset 8 artiklan 2 a kohdan käytöstä komissio lähetti asianomaisille Schengen-valtioille kirjeitä, joissa selvennettiin tarkemmin i) poikkeusten käyttöä koskevia edellytyksiä, ii) toimenpiteitä, joita sellaisen jäsenvaltion, joka haluaa käyttää tätä välinettä, on noudatettava, ja iii) erityisiä kysymyksiä, joita jäsenvaltion on käsiteltävä ilmoituksissaan.Järjestelmällisiä tarkastuksia koskevien poikkeusten käyttöön liittyvien vaatimusten osalta selvityksessä todettiin, että useimmissa jäsenvaltioissa terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnasta vastaavat viranomaiset eivät osallistuneet tai osallistuivat vain välillisesti riskinarvioinnin valmisteluun. Koska tavoitteena on ottaa käyttöön järjestelmälliset tarkastukset, riskinarviointien laatua voitaisiin parantaa lisäämällä terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnasta vastaavien viranomaisten osallistumista. Jäsenvaltiot korostivat johdonmukaisesti tarvetta selventää edelleen näiden säännösten eroa jäsenvaltioiden kansallisten rajavartioviranomaisten kannalta. Rajavartijan käsikirjan suunnitellussa tarkistuksessa selvennetään lieventämisen ja kohdennettujen tarkastusten eroa, jotta voidaan puuttua molempien välineiden epäyhtenäiseen käyttöön jäsenvaltioissa ja välttää se, että jäsenvaltiot käyttävät virheellisesti rajatarkastusten lieventämistä poikkeusten sijaan. Frontexin kehittämä malli riskinarviointia varten paransi riskinarvioinnin laatua ja lisäsi sen arvoa perustana asianomaisten jäsenvaltioiden tekemille tietoon perustuville poikkeuksia koskeville päätöksille. Se tarjoaa virastolle nyt myös vankan perustan mahdollisten ongelmien tunnistamiseksi. Näiden lisäohjeiden ansiosta myös jäsenvaltioiden toimittamien tietojen pitäisi tulevaisuudessa olla laadukkaampia ja kattavampia. Jäsenvaltiot pyysivät myös ohjeita kohtuuttoman odotusajan arviointiin. Kohtuuttoman odotusajan määrittäminen on arviointi, joka riippuu monista seikoista ja jonka tekee rajanylityspaikan komennossa oleva rajavartija. Koska lievennykset ovat poikkeus järjestelmällisistä tarkastuksista ja voivat vaarantaa Schengenin rajasäännöstön tavoitteet sekä vahingoittaa turvallisuutta Schengen-alueella, arvioinnissa olisi noudatettava yhteisiä perusteita. Rajavartijan käsikirjan tulevan tarkistuksen yhteydessä komissio suosittaa käytännön tapoja noudattaa Schengenin rajasäännöstön sääntöä, jonka mukaan lieventämistä voidaan käyttää ainoastaan, jos kaikki käytettävissä olevat resurssit on hyödynnetty ja jos odottamattoman tapahtuman seuraukset johtavat (tai todennäköisesti johtavat) kohtuuttomiin odotusaikoihin. Lisäksi ennaltaehkäisevät suojatoimet, joilla varmistetaan asiaa koskevien oikeudellisten vaatimusten noudattaminen, voisivat olla hyödyllisiä. Tältä osin niiden jäsenvaltioiden osuus, jotka eivät ole ilmoittaneet komissiolle lievennyksistä (kaksi kolmasosaa selvityksen kattamalla ajanjaksolla), viittaa siihen, että raportointivelvoitteita ei ehkä noudateta. Tähän on myös kiinnitettävä enemmän huomiota, ja sitä aiotaan käsitellä rajavartijan käsikirjan tulevassa tarkistuksessa. III. Järjestelmällisten tarkastusten tehokkuus Koska vältettyjä uhkia ei aina voida laskea ja joskus niistä voidaan ainoastaan tehdä päätelmiä, kaikkien Schengen-alueelle saapuvien ja sieltä poistuvien henkilöiden järjestelmällisten tarkastusten käyttöönoton vaikutuksia on vaikea arvioida tarkasti. Asetuksen tehokkuutta Schengen-alueen sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvien uhkien ehkäisemisessä on sen vuoksi arvioitava mitattavissa olevien indikaattoreiden ja asiantuntijalausuntojen perusteella. Ulkoisen selvityksen yhteydessä kuultujen rajavartijoiden mukaan järjestelmällisten rikosten ehkäisyä koskevien tarkastusten käyttöönotosta Schengen-alueen ulkorajoilla on saatu seuraavia hyötyjä:

-Järjestäytyneeseen rikollisuuteen osallistuvista henkilöistä saadaan parempia ja kattavampia tiedustelutietoja SIS II -päätöksen 36 artiklan 2 kohdan mukaisten osumien lisääntymisen vuoksi. -Kiinniottoa ja luovuttamista koskevia Schengenin tietojärjestelmän (SIS) kuulutuksia havaitaan ja pannaan täytäntöön enemmän rajanylityspaikoilla. -Henkilöt, joilla on rikossyytteisiin liittyviä maahantulokieltoja SIS-järjestelmässä ja/tai kansallisissa tietokannoissa, havaitaan helpommin. -Henkilötodistusten (menetettyjen, varastettujen tai peruutettujen) vilpillinen käyttö havaitaan helpommin Interpolin varastettujen ja kadonneiden matkustusasiakirjojen tietokannan (SLTD-tietokanta) osumien lisääntymisen vuoksi. -Järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyviä tapauksia koskeva tietojenvaihto on tehostunut jäsenvaltioiden välillä. Terrorisminvastaisten toimien osalta hyötyjä olivat muun muassa seuraavat: -Terroristitaistelijoista ja terrorismiin liittyvään toimintaan osallistuvista henkilöistä saadaan parempia ja kattavampia tiedustelutietoja SIS II -päätöksen 24 ja 26 artiklan, 36 artiklan 2 kohdan sekä 36 artiklan 3 kohdan mukaisiin kuulutuksiin liittyvien osumien lisääntymisen vuoksi. -Schengenin tietojärjestelmän (SIS) käyttö on tehostunut terrorismiin liittyvissä tapauksissa. -Jokainen näistä järjestelmällisten tarkastusten vaikutuksista voi helpottaa lainvalvontaviranomaisten työtä terrorismiin liittyvissä tapauksissa ja siten auttaa ehkäisemään terrori-iskuja. III.1. Asetuksen vaikutus terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan Aluksi on korostettava, että tietoja unionin oikeuden mukaisen vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvia henkilöitä koskevien kuulutusten tai osumien osuudesta kolmansien maiden kansalaisiin verrattuna ei ole julkisesti saatavilla. Alla olevat tiedot koskevat kaikkia ulkorajat ylittäviä henkilöitä. Koska vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvia henkilöitä ja kolmansien maiden kansalaisia ei eroteta toisistaan tilastoissa, on ilmeisen vaikeaa tehdä luotettavia päätelmiä. Ulkopuolisen toimeksisaajan tekemän selvityksen mukaan vuosina 2016–2018 Schengenin tietojärjestelmässä (SIS) olevien henkilöitä koskevien kuulutusten kokonaismäärä kasvoi 13 prosenttia. Merkittävintä (63 %) oli salaista tarkkailua ja erityistarkastuksia koskevien kuulutusten lisääntyminen (SIS II -päätöksen 36 artikla). Vastaavasti SIS-järjestelmän osumien määrä kasvoi niiden 12 jäsenvaltion osalta, joita analysoitiin perusteellisesti ulkoisessa selvityksessä. Figure 0.Ulkorajojen ylitysten yhteydessä ilmoitettujen SIS II -osumien kokonaismäärä (2015–2019) Lähde: rajavartijoiden kyselytutkimuksiin perustuva luku (tiedot koskevat Espanjaa, Itävaltaa, Kroatiaa, Latviaa, Liettuaa, Romaniaa, Ruotsia, Saksaa, Sloveniaa, Suomea ja Viroa); Espanjaa koskevissa tiedoissa on käytetty ainoastaan Madridin Barajasin lentoasemaa koskevia tietoja. Ulkoisessa selvityksessä kuultujen terrorismin torjunnasta vastaavien virkamiesten mukaan vaikuttaa siltä, että asetuksella on ollut myönteinen vaikutus terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan pääasiassa yleisen tiedustelutiedon keräämisen ansiosta, jota helpottaa osumien määrän kasvu, mikä liittyy suoraan tietokantojen käyttöön perustuvien tarkastusten määrän kasvuun. Itse osumien lisääntymisen arvon lisäksi rajatarkastusten tehostuminen vahvisti lainvalvonta- ja turvallisuuspalvelujen luottamusta järjestelmiin ja kannusti niitä tallentamaan kuulutuksia Schengenin tietojärjestelmään (SIS) tai Interpolin varastettujen ja kadonneiden matkustustietojen tietokantaan (SLTD). Koska asetus annettiin erityisesti terroristitaistelijoiden terrorismin uhan torjumiseksi, terrorismiin liittyvien osumien ja kuulutusten muutokset ovat erityisen kiinnostavia. Selvityksen yhteydessä toimitettujen tietojen mukaan SIS II -päätöksen 36 artiklan 3 kohdan nojalla valtion turvallisuudesta vastaavien viranomaisten pyynnöstä tehtyjen (terrorismiin liittyvien kuulutusten) kuulutusten määrä kasvoi 46 prosenttia vuodesta 2016 vuoteen 2018. Seitsemältä kansallisella tasolla esitettyjen lisätietopyyntöjen toimistolta (SIRENE-toimistolta ) saatujen tietojen mukaan saman artiklan mukaisten terrorismiin liittyvien osumien määrä yli kaksinkertaistui samana aikana. Kuulutuksia ja osumia koskevien tilastojen lisäksi ulkoisessa selvityksessä haastateltujen terrorismin torjunnasta vastaavien virkamiesten mukaan asetuksella on ollut myös muita myönteisiä vaikutuksia. Virkamiehet mainitsivat muun muassa parannukset i) terroristitaistelijoiden liikkumisen seurannassa ja jäsenvaltioiden välisessä yhteistyössä näiden liikkeiden seuraamiseksi, ii) terrorismia koskevissa yleisissä tiedustelutiedoissa, jotka helpottavat riskinarviointien tekemistä ja vastatoimien suunnittelua, iii) terroristitaistelijoihin kohdistuvien toimien helpottamisessa, iv) salaisen tarkkailun tehokkuudessa sekä v) havaitsemiskyvyssä. Ulkoisen toimeksisaajan tekemässä selvityksessä todettiin, että asetuksella on edistetty terrorismin torjunnan lisäksi myös järjestäytyneen rikollisuuden ja erityisesti muuttajien salakuljetuksen, ihmiskaupan, huumekaupan, omaisuuden rajojen yli tapahtuvan siirtämisen, väärentämis- ja omaisuusrikoksien sekä asiakirjojen väärentämisen torjuntaa. Terrorismin torjunnan tavoin asetuksella on parannettu erityisesti yleistä tiedustelutietoa ja riskianalyysiä sekä lainvalvontaviranomaisten valmiuksia torjua järjestäytynyttä rikollisuutta. Asianomaisten artiklojen mukaisten osumien määrä kasvoi erityisesti 36 artiklan (salaista tarkkailua tai erityistarkastuksia koskevat kuulutukset) osalta. Lisäksi selvityksen yhteydessä kerättyjen tietojen mukaan kiinniottoa varten tehtyihin kuulutuksiin ja kolmansien maiden kansalaisia koskeviin kuulutuksiin maahantulon ja maassa oleskelun epäämistä (SIS II ‑asetuksen 24 artikla) varten tehtyjen osumien määrä kasvoi 30 prosenttia huhtikuun 2017 ja huhtikuun 2019 välisenä aikana niiden 12 jäsenvaltion osalta, joita analysoitiin tarkemmin ulkoisessa tutkimuksessa. Lisäksi Interpolin SLTD-tietokannan osumien kokonaismäärä yli kaksinkertaistui vuosina 2016–2018, vaikka kasvu vaihtelee huomattavasti jäsenvaltioiden välillä.

III.2. Asetuksen taloudelliset vaikutukset Asetuksen hyötyjä on tarkasteltava yhdessä eri sidosryhmille sen täytäntöönpanosta aiheutuvien kustannusten kanssa. Ulkoinen selvitys sisältää analyysin taloudellisista kustannuksista, joita sidosryhmille aiheutui asetuksen täytäntöönpanosta vuonna 2018, sillä kyseisen vuoden taloudellisia seikkoja koskevat tiedot ovat kaikkein kattavimmat. Tietojen rajoitteet vaikuttivat kuitenkin merkittävästi mahdollisuuksiin tehdä selkeitä päätelmiä. Erityisesti: ·Matkustajien lisäodotusaikaa koskevan analyysin oli perustuttava tietoja koskevien rajoitteiden vuoksi osittain arvioihin. ·Selvityksessä laskettuja kustannuksia arvioitaessa on myös käynyt ilmi, että matkustajille aiheutuu viivästyksiä monista eri syistä, kuten säännöllisistä liikenneruuhkista tai julkisen liikenteen viivästyksistä. Näitä ei arvioida saman lähestymistavan mukaisesti, eivätkä tällaiset matkustajat todennäköisesti pysty erittelemään heille aiheutuneen viivästyksen eri syitä (esim. tarkastukset, liikenne, tietyöt ja sää). ·Koska tietoja ei ole saatavilla, yksityisille toimijoille aiheutuvia kustannuksia, kuten investointikustannuksia, viivästyksistä aiheutuvia kustannuksia ja matkustajille maksettavia korvauksia, ei ole otettu huomioon. ·Välillisiä säästöjä on voitu saada aikaan, sillä asetus vaikuttaa terrorismiin ja järjestäytyneeseen rikolliseen toimintaan, mikä on asetuksen tavoite. Näistä säästöistä on kuitenkin saatavilla vain hyvin vähän tarkkoja arvioita. Lisäksi estetystä terrori-iskusta saatavia hyötyjä on erittäin vaikea tai jopa mahdoton mitata määrällisesti, eikä niitä voida mitata ainoastaan taloudellisin perustein. Näistä syistä ei ole mahdollista määrittää selkeästi asetuksen kustannustehokkuutta. Joka tapauksessa matkustajat maksavat selvästi suurimman osan kustannuksista pidentyneiden odotusaikojen kautta, vaikka odotusajat matkustajakohtaisesti tarkasteltuna vaikuttavatkin hyvin vähäisiltä. Lisäksi tällaisten tarkastusten tekeminen parantaa matkustajien turvallisuudentunnetta ja lisää näin pidempien odotusaikojen hyväksyntää, jos tarkastuksilla voidaan pienentää terrori-iskujen riskiä. Tätä koetun turvallisuuden lisääntymistä olisi pidettävä myös yleisenä myönteisenä vaikutuksena, mukaan lukien myönteinen kerrannaisvaikutus talouteen. Lisäksi rajoilla tehtävät tarkastukset voivat olla hyvin järjestettyjä ja näin ollen saumattomia jolloin myös odotusajat voivat olla varsin lyhyitä. Vaikka odotusaikojen merkittävä pidentyminen saattaisi vaikuttaa siihen, miten suopeasti matkustajat suhtautuvat niihin, 9 artiklan mukainen mahdollisuus lieventää rajatarkastuksia antaa Schengenin rajasäännöstölle mekanismin, jolla voidaan reagoida odottamattomiin kohtuuttomiin odotusaikoihin. Tämän perusteella ja ottaen huomioon järjestelmällisistä tarkastuksista Schengen-alueen sisäiselle turvallisuudelle koituvat yleiset hyödyt, erityisesti terrorismia ja järjestäytynyttä rikollisuutta koskevan kattavan tiedustelutiedon kertymisen SIS-järjestelmään tulevien kuulutusten ja osumien lisääntymisen myötä, asetuksen täytäntöönpanosta aiheutuvat kustannukset vaikuttavat oikeasuhteisilta ja perustelluilta. IV. Järjestelmällisten tarkastusten tehokkuuteen vaikuttavat ulkoiset seikat Merkittävät puutteet jäsenvaltioiden teknisessä kyvyssä verrata henkilön sormenjälkiä matkustusasiakirjojen tietoihin heikentävät järjestelmällisten tarkastusten tehokkuutta. Tämä edellyttää sekä komissiolta että jäsenvaltioiden viranomaisilta enemmän huomiota ja toimia. Jos matkustusasiakirjan aitoudesta tai sen haltijan henkilöllisyydestä on epäilyksiä, jäsenvaltioiden on tarkastettava vähintään yksi biometrinen tunniste, eli kasvokuva tai sormenjäljet, asetuksen (EY) N:o 2252/2004 mukaisesti myönnettyjen passien ja matkustusasiakirjojen tallennusvälineestä. Tällainen tarkastus tehdään mahdollisuuksien mukaan myös muille kuin tämän asetuksen mukaisesti myönnetyille matkustusasiakirjoille. Tehokkain, luotettavin ja edullisin biometrinen tunniste, jolla voidaan havaita väärää henkilöllisyyttä käyttävät matkustavat henkilöt, ovat sormenjäljet, jos esimerkiksi toisena henkilönä esiintyvä henkilö muistuttaa läheisesti esitetyn asiakirjan laillista haltijaa. Näin ollen sormenjälkien tarkastaminen on entistäkin tärkeämpää, sillä asiakirjaväärennöksistä tulee yhä kehittyneempiä ja vaikeammin havaittavia, jos ne on tehty esimerkiksi kasvokuvien yhdistämisen avulla. Näiden entistä yleisemmin käytössä olevien väärennystekniikoiden torjumiseksi komissio on päättänyt rahoittaa kuvanmanipulointihyökkäysten torjumisen ratkaisuja koskevaa iMARS-tutkimushanketta, jonka tavoitteena on kehittää työkaluja manipuloitujen kasvokuvien ja erityisesti henkilöasiakirjan elinkaareen sisältyvien yhdisteltyjen kasvokuvien havaitsemiseksi ja henkilöasiakirjojen aitouden todentamiseksi sekä varmistaa, että EU:n passeja, joissa käytetään yhdistettyjä tai muuten manipuloituja kuvia, ei voida enää myöntää EU:ssa. IMARS-hankkeen tuloksia odotettaessa henkilön henkilöllisyyttä koskevat epäilyt voidaan selvittää ainoastaan tarkistamalla sormenjäljet passien ja matkustusasiakirjojen tallennusvälineeseen sisällytetyistä biometrisistä tunnisteista. Tällä hetkellä vain 13 jäsenvaltiota toimii näin ulkorajoilla, ja menetelmää voidaan käyttää ainoastaan niiden 15 jäsenvaltion myöntämien passien haltijoiden osalta, jotka jo käyttävät tarvittavaa tekniikkaa. Tämä muodostaa turvallisuusvajeen, joka olisi korjattava nopeasti. Tämä merkittävä sormenjälkien vajaakäyttö heikentää suoraan järjestelmällisten tarkastusten tavoitteiden saavuttamista. Koska matkustusasiakirjoja ja niissä olevia henkilötietoja verrataan viime kädessä tietokantoihin eikä niitä tarkasteta Schengen-alueelle saapuvalta henkilöltä niin, että henkilön ja esitetyn matkustusasiakirjan välinen yhteys varmennettaisiin luotettavasti, palaavat terroristitaistelijat voisivat järjestelmällisistä tarkastuksista huolimatta päästä Schengen-alueelle huomaamatta. V. Päätelmät Terrorismi, mukaan lukien terroristitaistelijoiden paluun uhka, on edelleen yksi EU:n suurimmista turvallisuusongelmista. Vaikka on mahdotonta selvittää tarkasti, miten asetus on vaikuttanut suoraan terrori-iskujen tai järjestäytyneen rikollisen toiminnan ehkäisemiseen, kuulluilta sidosryhmiltä saadut tiedot ja saatavilla olevat tilastot osoittavat, että asetuksella on yleisesti ottaen ollut myönteinen vaikutus Schengen-alueen sisäiseen turvallisuuteen erityisesti lainvalvontaviranomaisten käytettävissä olevien yleisten tiedustelutietojen ansiosta.