Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi jätteenpoltosta"

(1999/C 116/10)

Neuvosto päätti 30. marraskuuta 1998 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 130 s artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta.

Asian valmistelusta vastannut "maatalous, maaseudun kehittäminen, ympäristö" -jaosto antoi lausuntonsa 4. helmikuuta 1999. Esittelijä oli Ulla Sirkeinen.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 24.-25. helmikuuta 1999 pitämässään 361. täysistunnossa (helmikuun 25. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 85 puolesta ja 17 vastaan 12:n pidättyessä äänestämästä.

1. Johdanto

Ehdotuksen tarkoituksena on korvata kaksi EU:n neuvoston hyväksymää direktiiviä:

- "Uusien yhdyskuntajätteiden polttolaitosten aiheuttaman ilman pilaantumisen ehkäisemisestä" (89/369/ETY), annettu 8.6.1989 sekä

- "Yhdyskuntajätteiden olemassa olevien polttolaitosten aiheuttaman ilman pilaantumisen vähentämisestä" (89/429/ETY), annettu 21.6.1989.

EU:n jätehuoltopolitiikan puitteet uudistettiin vuonna 1997 neuvoston 24. päivänä helmikuuta 1997 antamalla päätöslauselmalla yhteisön jätehuoltostrategiasta (EYVL C 76, 11.3.1997, s. 1). Sen mukaan (kohta 22)

(Euroopan unionin neuvosto) "toteaa hyödyntämistoimintojen osalta, että valittaessa vaihtoehtoa kussakin yksittäisessä tapauksessa on otettava huomioon ympäristövaikutukset ja taloudelliset vaikutukset, mutta katsoo, että tällä hetkellä ja kunnes tieteellistä ja teknistä kehitystä on tapahtunut ja elinkaarianalyysejä kehitetty edelleen, uudelleenkäyttöä ja jätteen sisältämän aineen hyödyntämistä olisi pidettävä suositeltavampana silloin ja siinä määrin, kun ne ovat ympäristövaikutusten kannalta parhaat vaihtoehdot".Arvioitaessa jätteenpolttodirektiivin suhdetta EU:n muuhun lainsäädäntöön on huomioon otettava joukko hyväksyttyjä direktiivejä(1).

Komission arvion mukaan yhdyskuntajätteiden polttoon tarkoitettujen voimassa olevien direktiivien korvaaminen uudella on tarpeellista, koska voimassa olevissa direktiiveissä on eräitä puutteita, kuten

- EU:n määräyksillä katetaan vain osa poltettavista jätteistä.

- Jätteiden rinnakkaispolttoa koskevat vaatimukset voivat olla lievempiä. Sen vuoksi yhä enemmän jätteitä poltetaan rinnakkaispolttona.

- EU on eri yhteyksissä pyrkinyt rajoittamaan dioksiinien ja furaanien sekä raskasmetallien päästöjä. Dioksiinien ja furaanien päästörajoja on kuitenkin vain ongelmajätteiden polttoa koskevassa direktiivissä.

- Polttolaitosten vaatimusten tiukentuminen voi siirtää jätteenpolttolaitosten päästöjä ilmasta veteen.

- Uudella direktiivillä komissio pyrkii paikkaamaan voimassa olevien jätteenpolttoa koskevien määräysten puutteita muun muassa tiukentamalla jätteenpolttolaitosten ilmansuojeluvaatimuksia. Komission tavoitteena on myös antaa rinnakkaispolttoa koskevat yhtenäiset määräykset koko unionin alueelle.

- Komissio pitää erityisen tärkeänä jätteenpoltossa syntyvän energian hyödyntämistä mahdollisimman tehokkaasti.

- Komissio on eri yhteyksissä kiinnittänyt huomiota jätteiden määrän huolestuttavaan kasvuun unionin alueella. Tämän kehityksen kääntäminen jätteiden määrän vähentämiseksi onkin EU:n jätehuoltopolitiikan ensisijaisena tavoitteena.

2. Yleistä

2.1. Jätteenpolttodirektiivin tarve

2.1.1. Jätteen tehokkaalla syntypaikkalajittelulla voidaan edistää jätehuollon hierarkian toteutumista. Sen mukaan ensisijaisesti on pyrittävä estämään jätteen syntyminen. Jos tämä ei ole mahdollista, jätteet on hyödynnettävä ensisijaisesti materiaalina ja toissijaisesti energiana. Hierarkian viimeisenä asteena on asianmukainen kaatopaikkakäsittely. Jätteet on lajiteltava, jotta eri jätelajit voidaan osoittaa niille parhaiten soveltuvaan käsittelyyn.

2.1.2. Jätteiden poltolla voidaan vähentää kaatopaikkojen kuormitusta ja yleisesti vallitsevan käsityksen mukaisesti myös vähentää niissä syntyviä ilmastonmuutosta kiihdyttäviä kasvihuonekaasupäästöjä sekä säästää uusiutumattomia fossiilisia polttoaineita. Komitea jakaa komission kannan siitä, että jätteiden polttoa ilman jätteiden energiasisällön hyödyntämistä lämmön tai sähkön tuotannossa olisi rajoitettava.

2.1.3. Pakkausjätteitä koskeva direktiivi(2) edellyttää pakkausjätteiden määrän vähentämistä, niiden tehokasta talteenottoa ja hyödyntämistä. Vastaavanlaisia tavoitteita on odotettavissa tulossa olevissa tuotekohtaisissa jätehuoltodirektiiveissä.EU:n uuden jätehuoltostrategian(3) mukaan ensisijaisena tavoitteena on hyödyntää jätteet materiaalina. On kuitenkin tosiasia, että materiaalina hyödyntämisellä voidaan rajallisen kysynnän vuoksi vain osittain saavuttaa direktiivin vaatimukset. Lisäksi jätteiden keräyksen laajentuessa kasvaa myös materiaalina teknisesti hyödyntämättömien materiaalien talteenotto. Näille ylijäämämateriaaleille ei ole käytettävissä muuta hyödyntämiskeinoa kuin asianmukainen poltto.

2.1.4. Talous- ja sosiaalikomitea suhtautuu myönteisesti komission aikeisiin valvoa jätteenpoltosta aiheutuvia päästöjä ja puoltaa komission ehdotusta, jotta kestävä kehitys voidaan turvata. Tavoitteena on oltava ympäristön ja terveyden korkealuokkainen suojelu sekä epätoivottujen kansainvälisten jätekuljetusten rajoittaminen. Direktiiviehdotus on oikeansuuntainen, mutta siinä on eräitä puutteita, joiden korjaamiseksi komitea esittää alla mainittuja huomautuksia ja täsmennysehdotuksia.

2.2. Harmonisoidut määräykset ja toimintatavat vahvistavat sisämarkkinoita

2.2.1. Komitea on komission kanssa yhtä mieltä siitä, että on tarpeen estää pilaantumista aiheuttavien aineiden kulkeutuminen ympäristöön, ja pitää näin ollen asiaankuuluvien määräysten antamista ympäristön- ja ihmisten terveydensuojelun kannalta välttämättömänä. Jätteenpolton määräysten ja valvonnan harmonisoimiseksi ja epäterveen kilpailun välttämiseksi Euroopan talousalueella on tarpeen antaa yhtenäiset määräykset. Komitea toteaa kuitenkin, että uudet määräykset eivät yksin aina johda tavoitteiden mukaisesti harmonisointiin. Käytäntöjen yhdenmukaisuuden edellytyksenä on annettujen määräysten noudattaminen ja toimeenpanon valvonta.

2.2.2. EU:n jätehuollon puitedirektiivin jätteen määritelmän(4) tulkinta on valitettavan vaihteleva, eivätkä tulkinnan selventämisyritykset ole tuottaneet toivottua tulosta. OECD:n valmistelemiin ohjeisiin(5) asetettiin suuret toiveet, mutta ohjeiden avulla ei juurikaan voida epämääräisissä tapauksissa saada yksiselitteistä vastausta tuote/jäte -rajanvetoon. Yhtenäisten ohjeiden puuttuessa eri jäsenmaat soveltavat rajatapauksissa toisistaan poikkeavia käytäntöjä määritellessään, onko jokin materiaali jätettä vai ei.

2.2.3. Komitea kannattaa voimakkaasti komission ehdotusta kokonaisvaltaisesta jätteenpolttolaitosten lupajärjestelmästä, jonka avulla on mahdollista huolehtia niin varsinaisten jätteenpolttolaitosten kuin myös rinnakkaispolttolaitosten viranomaisvalvonnasta.

2.3. Johdonmukaisuus IPPC- ja LCP- direktiivien kanssa on varmistettava

2.3.1. IPPC-direktiivillä tähdätään EU:n viidennen ympäristöohjelman mukaisesti teollisen toiminnan aiheuttamien pilaantumista aiheuttavien päästöjen lupakäytännön ja sen valvonnan harmonisointiin jäsenmaissa viimeistään 30.10.1999. Tavoitteena on varmistaa, että pitkällä aikavälillä koko unionin alueella saavutetaan korkea ympäristönsuojelun taso perustamalla ympäristölupien ehdot parhaaseen käytettävissä olevaan tekniikkaan,ottaen kuitenkin huomioon kyseessä olevan lupavelvollisen laitoksen tekniset ominaisuudet, sen maantieteellinen sijainti sekä paikalliset ympäristöolosuhteet.

2.3.2. LCP-direktiivissä (88/609/ETY) on annettu eritasoiset päästövaatimukset sen mukaan, onko kyseessä uusi tai olemassa oleva polttolaitos. Sen sijaan komission ehdotuksessa jätteenpolttodirektiivin rinnakkaispolton päästörajan laskentakaavaksi ei ole otettu huomioon uusien ja olemassa olevien eli toistaiseksi vielä voimassa olevan direktiivin mukaisesti ennen 1.7.1987 käyttöluvan saaneiden polttolaitosten tekniikoiden eroja. Komitea tukee tavoitetta olemassa olevien vanhempien laitosten ilmansuojelutekniikoiden kehittämisestä mahdollisimman nopeasti vastaamaan uusien laitosten tekniikkavaatimuksia.

2.3.3. Direktiiviehdotuksen päästörajat eivät tiettävästi perustu parhaaseen käytettävissä olevaan tekniikkaan (BAT), vaan kustannus-hyöty -analyysiin. Tästä syystä analyysin oikeellisuus ja kattavuus ovat tärkeät. Komission ehdotuksen perusteluissa esitetystä analyysin kuvauksesta ei ilmene selkeästi analyysin perusteet eikä sen kattavuus. Mm. esitetyt laskentaesimerkit koskevat vain laitoksia, jotka sijaitsevat poikkeuksellisen suurissa eurooppalaisissa kaupungeissa tiheään asutuilla alueilla.

2.4. Jätteiden lajittelulla voidaan erilaiset jätteet ohjata parhaiten soveltuviin laitoksiin

2.4.1. Komitea painottaa, että jätteenpolton turvallisuuden sekä ympäristön ja terveyden suojelun varmistamiseksi polttoon tarkoitetut jätteet olisi tarpeen vaatiessa aina lajiteltava ja esikäsiteltävä ennen toimittamista polttolaitokseen. Milloin mahdollista, haitattomat jätteiksi luokitellut materiaalit on syytä erottaa sinänsä haitattomista, mutta haitallisia päästöjä todennäköisesti aiheuttavista jätteistä sekä ongelmajätteistä. Erityisesti teollisuudessa syntyvä jäte on yleensä selkeästi eriteltävissä. Jätteen tuottajan ja haltijan on annettava jätteenpolttolaitokselle ja erityisesti rinnakkaispolttolaitokselle tarkat tiedot jätteen laadusta ja ominaisuuksista, jotta polttolaitoksen edustajalla olisi riittävät edellytykset arvioida jätteen soveltuvuus ko. polttolaitokseen. Tiukat päästövaatimukset ovat paikallaan sellaisten haitattomien jätteiden poltolle, jossa voidaan olettaa syntyvän haitallisia päästöjä, kuten esimerkiksi dioksiineja, furaaneja tai ympäristön kannalta ei-toivottuja raskasmetalleja.

2.4.2. Maanviljelystä ja metsänhoidosta syntyvät jätteet sekä puu, lukuun ottamatta käsittelyn seurauksena mahdollisesti halogeenisia orgaanisia yhdisteitä tai raskasmetalleja sisältäviä aineita, on rajattu direktiiviehdotuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Komitea kehottaa komissiota tutkimaan, voitaisiinko ehdotetun direktiivin ulkopuolelle jättää myös muita kierrätykseen soveltumattomia jätteeksi luokiteltavia materiaaleja, joita poltettaessa ei synny haitallisia päästöjä. Tällaisia materiaaleja ovat esimerkiksi ei-halogenoidut muovit, paperi, pahvi ja tekstiilit.

2.5. Dioksiini- ja furaanipäästöjen rajoittaminen on välttämätöntä

2.5.1. Dioksiinit ja furaanit ovat huomattavan haitallisia aineita, joita on todettu syntyvän muuhun toimintaan nähden verrattuna merkittävästi ennen muuta yhdyskuntajätehuollossa kertyvien eivaarallisten sekajätteiden poltossa. Luonnollisesti myös muut klooria ja halogeeneja sisältävät jätteet voivat epätäydellisessä poltossa synnyttää dioksiineja ja furaaneja. Komitea katsoo, että koska näiden epätoivottujen epäpuhtauksien päästöt jo pieninäkin pitoisuuksina voivat aiheuttaa riskejä terveydelle ja ympäristölle, niiden torjuntaan on panostettava. Halogeeneja ja varsinkin klooria sisältävien jätteiden poltto tulisi kohtuullisen siirtymäajan jälkeen olla sallittua vain asianmukaisella poltto- sekä päästöjen torjuntatekniikalla varustetussa laitoksessa.

2.6. Rinnakkaispolttoon edellytys jätteiden hyödyntämistavoitteiden saavuttamiselle

2.6.1. Komitea katsoo, että olemassa olevaa infrastruktuuria on hyödynnettävä jätehuollossa kustannustehokkuuden varmistamiseksi ja EU:n alueen yritysten kilpailuedellytysten maksimoimiseksi mahdollisuuksien mukaan. Uusien rakentamista tulisi välttää, jos käyttökelpoista ja turvallista polttokapasiteettia on tarjolla olemassa olevissa teollisuuden ja voiman- sekä lämmöntuotannon laitoksissa.

2.6.2. Nykyaikaisissa sementtiuuneissa sekä voiman- ja lämmöntuotantolaitoksissa polton olosuhteet ovat jopa korkealuokkaisempia kuin uusimmissa jätteenpolttolaitoksissa. Sementtiuuneissa materiaalin lämpötila on noin 1450[deg ]C. Myös monet voiman- ja lämmöntuotannon uudet laitokset ja tekniikat ovat niin korkealuokkaisia, että myös jätteenpoltolle asetetut tiukat vaatimukset ovat helposti saavutettavissa.

2.6.3. Komitea pitää komission ehdotusta rinnakkaispolton sallimisesta varteenotettavana, mutta riittämättömänä. Erityisesti pakkausjätteitä koskevaan direktiiviin sisältyvien vaatimuksien täyttäminen ei liene kloorittomien muovilaatujen ja materiaalina hyödyntämiseen soveltumattomien kuitupohjaisten pakkausjätteiden osalta mahdollista ilman polttoa. Niissä jäsenmaissa, joissa varsinaisia jätteenpolttolaitoksia on vain vähän tai ei lainkaan, kuten esimerkiksi Irlannissa, Itävallassa, Kreikassa, Portugalissa, Suomessa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa, pakkausjätedirektiivin hyödyntämistavoitteiden noudattaminen edellyttää huomattavaa rinnakkaispolttoa. Vaihtoehtona on materiaalina hyödyntämiskelvottomien pakkausjätteiden toimittaminen kaatopaikoille tai kuljettaminen poltettavaksi toisten jäsenmaiden jätteenpolttolaitoksiin. Komitea ei pidä tätä vaihtoehtoa ympäristönsuojelun elinkaariajattelun kannalta suositeltavana.

2.6.4. Voiman- ja lämmöntuotantolaitokset sekä eräät tarkoitukseen soveltuvat teollisuuslaitokset ovat ilmaisseet periaatteellisen kiinnostuksensa rinnakkaispolttaa haitallisia jätteitä. Komitea katsoo, että rinnakkaispolttoa koskevat komission ehdotukset vastaavat tähän kiinnostukseen tinkimättä tarpeesta suojella ympäristöä ja kansanterveyttä.

2.6.5. Kun kyseessä on haitattomien jätteiden rinnakkaispoltto, jossa noudatetaan tavanomaisten polttoaineiden poltossa syntyville kaasuille asetettuja nykyisiä tiukkoja päästörajoja, näyttää tarpeelliselta tarkastella lähemmin mahdollisuuksia kehittää direktiivin rinnakkaispolttoa koskevia ehdotuksia, jotta saavutettaisiin sekä korkea terveyden ja ympäristön suojelun taso että käytettäisiin parhaalla mahdollisella tavalla hyödyksi nykyinen polttokapasiteetti.

2.6.6. Useiden voiman- ja lämmöntuotantolaitosten sekä sementtiuunien taloudellinen käyttöikä voi olla jopa kymmeniä vuosia, eikä niiden korvaaminen uusilla laitoksilla ole kansantaloudellisesti perusteltua. Komitea esittää, että rinnakkaispoltettaessa olemassa olevissa eli vanhoissa polttolaitoksissa haitattomia päästöjä aiheuttavia haitattomia jätteitä käytettäisiin riittävän pitkän siirtymäjakson aikana komission direktiiviehdotuksen liitteessä II esitetyn laskukaavan Cprosessi-arvona ko. laitoksen lupaehtoihin sisältyvää päästörajaa. Sen sijaan uusissa laitoksissa on perusteltua soveltaa komission ehdotuksen mukaista LCP-direktiivin uusien polttolatosten päästörajaa.

2.7. Päästöjen tarkkailuvelvoite on mitoitettava riskin mukaiseksi

2.7.1. Monien varsinaisten jätteenpolttolaitosten syöttö koostuu epähomogeenisista materiaaleista, joiden koostumus saattaa joissakin tapauksissa olla epämääräinen. Komitea tukeekin komission ehdotusta varsin kattavasta tarkkailuvelvoitteesta.

3. Erityistä

3.1. Luvan hakeminen ja myöntäminen (4 artikla)

Jätteenpolton valvonta edellyttää lupamenettelyä aivan kuten komissio luonnoksessaan ehdottaakin. Erityisen tärkeää on, että lupapäätöksissä 4 artiklan 4 kohdan a) alakohdan mukaisesti todella yksiselitteisesti määritellään polttoon sallittavat jätteet.

3.2. Ilmaan joutuvien päästöjen raja-arvot (7 artikla, liite II)

EU:n jätehuoltostrategian hierarkiatavoitteiden toteuttamisen mahdollistamiseksi komitea ehdottaa, että LCP-direktiivin mukaisesti olemassa oleviksi laitoksiksi luokitelluissa kattilalaitoksissa ja uuneissa sovellettaisiin haitattomia päästöjä aiheuttavien haitattomien jätteiden polttoon ko. direktiivin linjan mukaisesti lievempiä päästövaatimuksia kuin uusissa laitoksissa. Käytännössä tämä voidaan toteuttaa esimerkiksi 10 vuoden siirtymäkauden aikana käyttämällä liitteessä II olevassa laskukaavassa termille Cprosessi sitä ELV-arvoa, joka on ympäristöluvassa määrätty ko. laitokselle.

3.3. Poikkeukselliset käyttöolosuhteet (13 artikla)

Poikkeukselliset olosuhteet vaikuttavat haitallisesti jätteenpolton päästöihin. Komitea tukee komission ehdotusta asettaa tiukkoja rajoituksia poltolle tilanteissa, jolloin hyvän palamisen edellytykset eivät riittävästi täyty.

4. Lopuksi

4.1. Jätteenpolton haitalliset ympäristö- ja terveysvaikutukset on minimoitava ja poltossa syntyvä energia on hyödynnettävä mahdollisimman tehokkaasti. Tämä voidaan varmistaa yhtenäisellä lupamenettelyllä ja huolellisella viranomaisvalvonnalla.

4.2. Jätteiden poltolla on ympäristönsuojelun kannalta positiivista merkitystä, koska poltossa jätteiden tilavuus pienenee olennaisesti ja jätteen sisältämä energia voidaan lähes poikkeuksetta hyödyntää. Useimpien tutkimusten mukaan jätteenpoltto välillisesti myös vähentää hiilidioksidia haitallisempien kasvihuonekaasujen pääsyä ilmaan, mikä on edullista ilmastomuutoksen torjunnan kannalta.

4.3. Lajittelemattoman jätteen poltto ja muutenkin puutteellisesti hoidettu jätteen poltto voi kuitenkin aiheuttaa haitallisia päästöjä ympäristöön, mistä voi seurata ympäristö- ja terveyshaittoja. Sen vuoksi komitea pitää erityisen tärkeänä, että unionin alueella huolehditaan harmonisoidusti ja IPPC-direktiivissä asetettuja velvoitteita noudattaen jätteenpolton asianmukaisesta valvonnasta kestävän kehityksen turvaamiseksi ja ympäristön ja terveyden suojelemiseksi. Komitea painottaa jätteen syntypaikkalajittelun hyödyllisyyttä. Epäselvä ja sen vuoksi eri jäsenmaissa poikkeava jätteen määritelmän tulkinta voi kuitenkin asettaa EU:n jäsenmaat eriarvoiseen asemaan.

4.4. Jätteiden rinnakkaispoltto lämmön- ja voimantuotantolaitoksissa sekä teollisuuden polttouuneissa vähentää tarvetta uusien jätteenpolttolaitosten investointeihin. Komitea esittää, että tämä näkökohta otettaisiin direktiivin jatkovalmistelussa huomioon.

Bryssel 25. helmikuuta 1999.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Neuvoston direktiivi, annettu 18. päivänä maaliskuuta 1991, jätteistä annetun direktiivin 75/442/ETY muuttamisesta. Neuvoston direktiivi 88/609/ETY, annettu 24. päivänä marraskuuta 1988, tiettyjen suurista polttolaitoksista ilmaan pääsevien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta ja komission syyskuussa 1998 tekemä ehdotus direktiivin muuttamisesta (98/C 300/04). Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 94/62/EY, annettu 20. päivänä joulukuuta 1994, pakkauksista ja pakkausjätteistä. Neuvoston direktiivi 96/61/EY, annettu 24. päivänä syyskuuta 1996, ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi (IPPC). Neuvoston direktiivi 94/67/EY, annettu 16. joulukuuta 1994, vaarallisten jätteiden polttamisesta.

(2) Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 94/62/EY, annettu 20. päivänä joulukuuta 1994, pakkauksista ja pakkausjätteistä.

(3) Neuvoston päätöslauselma, annettu 24. päivänä helmikuuta 1997, yhteisön jätehuoltostrategiasta.

(4) Neuvoston direktiivi, annettu 18. päivänä maaliskuuta 1991, jätteistä annetun direktiivin 75/442/ETY muuttamisesta, 1 artiklan 1 kohdan a alakohta.

(5) OECD Guidance Document for Distinguishing Waste from Non-waste, 1998.