Komission yksiköiden valmisteluasiakirja - Oheisasiakirja ehdotukseen: neuvoston asetus yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä maataloustuottajien tukijärjestelmistä annetun asetuksen (EY) N:o 1782/2003 muuttamisesta puuvillan tukijärjestelmän osalta - Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista {COM(2007) 701 lopullinen} {SEC(2007) 1481} /* SEK/2007/1482 lopull. */





[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 9.11.2007 SEC(2007) 1482 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja ehdotukseen: NEUVOSTON ASETUS yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä maataloustuottajien tukijärjestelmistä annetun asetuksen (EY) N:o 1782/2003 muuttamisesta puuvillan tukijärjestelmän osalta Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista {COM(2007) 701 lopullinen} {SEC(2007) 1481} ONGELMAN MÄÄRITTELY Vaikutustenarvioinnissa käsitellään tarvetta löytää tasapaino puuvillaa tuottavien jäsenvaltioiden Euroopan yhteisöön liittymisen yhteydessä sovittujen pöytäkirjojen noudattamisen ja yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) vuoden 2003 uudistuksen jälkeen tapahtuneen tuotannosta irrotettuihin tukiin siirtymisen välillä. Pöytäkirjojen mukaan yhteisö tukee puuvillan tuotantoa niillä alueilla, joilla tällä tuotannolla on tärkeä merkitys maataloudelle. Tukijärjestelmän olisi mahdollistettava tuottajille kohtuulliset tulot, ja siihen sisältyy tuotantotuki. Ensimmäinen puuvillan tukijärjestelmä otettiin käyttöön Kreikan liityttyä Euroopan yhteisöön vuonna 1980, ja sitä laajennettiin Espanjaan ja Portugaliin vuonna 1986. Alkuperäinen järjestelmä perustui hinnanerokorvaukseen, jota maksettiin jalostajille, jotka maksoivat puuvillan, josta siemeniä ei ole poistettu, tuottajille vähimmäishinnan. Tuki ja vähimmäishinta perustuivat sisäisen tavoitehinnan ja maailmanmarkkinahinnan väliseen eroon. Järjestelmän myötä EU:n puuvilla-ala kasvoi suuresti. YMP:n käynnissä olevan uudistuksen johtavana periaatteena on siirtyä hinta- ja tuotantotuesta tuotannosta irrotettuun tulotukeen. Puuvillatuen yhdenmukaistamiseksi uudistetun YMP:n kanssa neuvosto hyväksyi huhtikuussa 2004 uuden puuvillajärjestelmän, joka perustuu tuotannosta irrotettuun tulotukeen ja lajikohtaiseen (pinta-ala)tukeen, jotka maksetaan suoraan puuvillan viljelijöille. Järjestelmä tuli voimaan tammikuussa 2006. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin kumosi uudistuksen 7. syyskuuta 2006 Espanjan vietyä asian oikeuteen. Tuomioistuimen tuomio perustui suhteellisuusperiaatteen rikkomiseen, sillä - EY ei ollut tehnyt vaikutustutkimusta; - EY ei ottanut huomioon perhetyövoimakustannuksia arvioissa ja päätöksenteossa; - EY ei ollut ottanut huomioon uuden järjestelmän vaikutuksia siementenpoistoteollisuuteen, joka liittyy suoraan puuvillantuotantoon vaikkei sisällykään pöytäkirjaan. Kahteen jälkimmäiseen seikkaan kiinnitetään vaikutustenarvioinnissa erityistä huomiota. TAVOITTEET Nämä eri tekijät huomioon ottaen uuden puuvillajärjestelmän tavoitteena on kannustaa kilpailukykyistä, kestävää ja markkinavetoista puuvilla-alaa pöytäkirjan sitoumukset säilyttäen. Erityisesti olisi pyrittävä varmistamaan - maataloustoiminnan jatkuminen puuvillaa tuottavien alueiden kestävän kehityksen osana; - puuvillantuottajien tuen yhteensopivuuteen uudistetun YMP:n periaatteiden kanssa; - puuvillantuottajien tuen yhteensopivuuteen EU:n WTO-sitoumusten kanssa ja kehitysmaille aiheutuvien kielteisten vaikutusten rajoittaminen; - EU:n talousarvion vakauteen ja valvontaan; - puuvilla-alan kilpailukykyyn ja markkinasuuntautuneisuuteen; - puuvillantuotannon ympäristövaikutusten vähentämiseen; - puuvillantuottajien tukijärjestelmän hallinnoinnin yksinkertaistamiseen. TOIMINTAVAIHTOEHDOT Arvioituja vaihtoehtoja oli kolme, ja ne edustavat kolmea erilaista toimintavaihtoehtoa. Kaikenlaiset vaihtoehdot ja variaatiot sisältyvät näihin kolmeen "vaihtoehtoon". Tuotantotukivaihtoehdossa (skenaario ennen uudistusta) palataan ennen vuoden 2004 uudistusta käytössä olleeseen järjestelmään. Se sisältää jalostajille (siementenpoistajille) maksettavan hinnanerokorvauksen, joka edellyttää vähimmäishinnan maksamista viljelijöille, jotka tuottavat puuvillaa, josta siemeniä ei ole poistettu. Pääasiassa tuotannosta irrotetun tuen vaihtoehto (vuoden 2004 uudistuksen skenaario) muistuttaa 1. tammikuuta 2006 alkaen voimassa ollutta järjestelmää. Entinen hinnanerokorvaus jaetaan seuraavasti: 65 prosenttia tuotannosta irrotettuun tukeen ja 35 prosenttia lajikohtaiseen pinta-alatukeen, jotka molemmat maksetaan suoraan puuvillan viljelijöille. Jäljelle jäävät talousarviovarat kohdennetaan maaseudun kehittämistoimenpiteisiin, kuten tuotannonalan ja kaupan pitämisen uudelleenjärjestelyihin alueilla, joihin uudistus vaikuttaa. Tuotannosta irrotetun tuen erilaisten tasojen vaikutusta arvioidaan. Tähän vaihtoehtoon sisältyy myös mahdollisuus velvoittaa sadon korjaamiseen ja vähimmäisvaatimusten noudattamiseen. Kokonaan tuotannosta irrotetun tuen vaihtoehdossa puuvillan tuotantosidonnaiset tuet poistetaan kokonaan, myös nykyinen lajikohtainen pinta-alatuki. Tässä vaihtoehdossa osa aiemmin tuotantoon sidotusta tuesta korvamerkitään tuotannonalan uudelleenjärjestelyjen, tuotannon monipuolistamisen ja innovoinnin kaltaisiin maaseudun kehittämistoimenpiteisiin alueilla, joihin uudistus vaikuttaa. VAIKUTUSTEN ARVIOINTI Vaikutukset talouteen Viljelijöiden päätös jatkaa tai olla jatkamatta puuvillan viljelyä perustuu pääasiassa siihen, kuinka kannattavaa se on verrattuna vaihtoehtoiseen maataloustuotantoon. Kannattavuuden pääindikaattori, jota käytetään tässä analyysissä, on bruttokate. Bruttokatetta analysoitiin erilaisten puuvillan tuotantomenetelmien ja tukijärjestelmien (em. 3 vaihtoehtoa) ja kyseisillä alueilla mahdollisten vaihtoehtoisten viljelmien osalta. Koska bruttokatteessa ei oteta huomioon palkattoman perhetyön kustannuksia, ensimmäistä vaihetta täydennettiin analysoimalla vaikutuksia perhetilatuloon näissä kolmessa vaihtoehdossa. Tämä on yhtä kuin perhetyövoiman palkka. Maatalouden ympäristökorvausten saaminen voi vaikuttaa merkittävästi viljelijän istutuspäätöksiin. Tämä ei kuulu puuvillajärjestelmään, vaikka huomioon otettiin se, osallistuuko viljelijä maatalouden ympäristöohjelmiin vai ei. Vaihtoehdossa 2 tehtiin herkkyysanalyysi siitä, miten erilaiset tuen tuotannosta irrottamisen tasot verrattuna neuvoston huhtikuussa 2004 päättämään 35 prosenttiin vaikuttaisivat puuvillantuotantoon. Tuotantotukivaihtoehto (vaihtoehto 1) - Kun tuki on sidottu tuotantoon, puuvillan viljely on selvästi kannattavampaa kuin mikään vaihtoehtoinen maataloustuotanto. - Siirtyminen puuvillasta viljan viljelyyn laskee tuloja yli 1 500 euroa hehtaarilta Espanjassa ja 700–1 000 euroa hehtaarilta Kreikassa. - Taatut kansalliset määrät todennäköisesti ylittyvät ja tukea tonnia kohden alennetaan, mikä vahingoittaa haavoittuvimpia viljelijöitä ja nopeuttaa tuotannon keskittymistä kilpailukykyisimmille. - Merkittävä kannustin puuvillan viljelyyn takaa sen, että tuotanto jatkuu kyseisillä alueilla. - Tuotantoon sidottu puuvillan tukijärjestelmä on poikkeus, sillä kilpailevien viljelykasvien tuki on nyt pääsääntöisesti irrotettu tuotannosta. - Vaihtoehto ei anna mitään ratkaisua siementenpoistoteollisuuden ylikapasiteettia ja uudelleenjärjestelyjen viipeitä koskeviin ongelmiin. Vuosina 2003–2005 Espanjan kapasiteetin käyttöaste oli vastaavanlaisen järjestelmän vallitessa 41 prosenttia ja Kreikan 70 prosenttia. Pääasiassa tuotannosta irrotetun tuen vaihtoehto (vaihtoehto 2) - Espanjan puuvilla-ala pieneni vuonna 2006 liittymistä edeltäneelle tasolleen ja tuotos laski noin kolmanneksen. Kreikassa puuvilla-ala säilyi ennallaan ja tuotos laski vain viidenneksen. - Jos käytössä ovat maatalouden ympäristöohjelmat, puuvilla on edelleen kannattavin viljelykasvi. - Espanjassa puuvilla on vaihtoehtoja kannattavampaa, vaikkei maatalouden ympäristötukia maksetakaan. Vaihtoehtoisen maataloustuotannon maksamatta olevat tuotantosidonnaiset tuet vahvistaisivat vielä tätä. - Kreikassa on enemmän mahdollisuuksia korvata puuvilla-aloja maissilla ja jossain määrin myös vehnällä. - Kummassakaan maassa puuvilla-alat eivät todennäköisesti laske paljon liittymisajan tasoja alemmaksi. - Puuvillan viljelijät voivat siirtyä vaihtoehtoiseen maataloustuotantoon menettämättä tuotannosta irrotetun tuen tukioikeuksiaan. - Herkkyysanalyysin mukaan tuotannosta irrotetun tuen osuutta ei ole tarpeen nostaa 40 prosenttiin, jotta puuvillantuotanto saataisiin pysymään kohtuullisena. Jos osuus taas laskettaisiin 30 tai 25 prosenttiin, voisi seurauksena olla jyrkkä lasku. - Laatua voitaisiin ehkä parantaa yhdistämällä sadon korjaamisvelvoite – nykyisen kotahedelmän avautumiseen asti jatkuvan viljelyvelvoitteen sijaan – vähimmäislaatuvaatimusten noudattamiseen. - Siementenpoistoteollisuudelle molemmissa maissa aiheutuvien vaikutusten vuoksi tarvitaan merkittäviä uudelleenjärjestelyjä ja konsolidointia. Siementenpoistoteollisuuden kapasiteetin käyttöaste laski vuonna 2006 Espanjassa 17 prosenttiin ja Kreikassa 56 prosenttiin. Jotkut siementenpoistajat lopettavat toimintansa ja jäljelle jäävien on nostettava käyttöastettaan kannattavuuden parantamiseksi. - Puuvillan viljelyalueiden mukautusta ja tuotannon monipuolistamista voitaisiin tukea maaseudun kehittämisvaroista. Kokonaan tuotannosta irrotetun tuen vaihtoehto (vaihtoehto 3) - Kreikassa puuvillan tuotanto varmaankin keskittyisi laajamittaiseen tuotantoon maatalouden ympäristöohjelmissa, mikä olisi ympäristön kannalta myönteistä. - Espanjassa tuotanto loppuisi todennäköisesti kokonaan, koska se ei olisi enää taloudellisesti kannattavaa. - Puuvillan korvaaminen viljalla olisi ympäristön kannalta edullista; maissiin siirtymisestä ei olisi merkittäviä ympäristöhyötyjä ja veden tarve olisi suurempaa. - Useimpien siementenpoistoyritysten olisi suljettava ovensa. - Kokonaan tuotannosta irrotettuun tukeen siirtyminen olisi YMP:n uudistuksen mukaista, mutta sillä ei varmistettaisi puuvillantuotannon jatkumista kyseisillä alueilla. Erityisen puuvillatuen puuttuessa vaihtoehto ei ole pöytäkirjojen mukainen. Ympäristövaikutukset Puuvillan tuotannolla mielletään olevan useita kielteisiä ympäristövaikutuksia. Veden määrä : lähes kaikkia EU:n puuvilla-aloja keinokastellaan. Puuvillaa viljellään alueilla, joilla vettä on rajoitetusti. Veden laatu : runsas tuholaisten ja rikkakasvien torjunta-aineiden, kasvunestäjien ja kasvilakasteiden käyttö, jota pahentaa monokulttuuri. Maaperä : runsas tuotantopanosten käyttö, kastelu ja monokulttuuri huonontavat maaperää. Biologinen monimuotoisuus ja elinympäristöt : runsas tuotantopanosten käyttö ja monokulttuuri vaikuttavat kielteisesti biologiseen monimuotoisuuteen, elinympäristöjen olemassaoloon ja biologiseen vakauteen. Riskien suuruus vaihtelee viljelymenetelmän, viljelyn intensiteetin ja viljelypaikkojen herkkyyden mukaan. Verrattaessa vaihtoehtoiseen maataloustuotantoon siirtyminen talviviljoihin, auringonkukkaan tai keinokasteltaviin rehukasveihin voisi olla ympäristön kannalta edullista, mutta maissiin ja vihanneksiin siirtyminen ei parantaisi tilannetta lainkaan. Tuotantotukivaihtoehto (vaihtoehto 1) - Koska hintatuki kannustaa laajaperäistämiseen, tämän vaihtoehdon ympäristövaikutukset ovat erityisen suuret. - Suurin ongelma on veden saastuminen, koska puuvillaa viljellään pääasiassa nitraattidirektiivissä haavoittuviksi luokitelluilla alueilla. - Täydentävien ehtojen noudattaminen ei voi olla pakollista ainoastaan puuvillaa viljelevillä tiloilla. - Maatalouden ympäristöohjelmista voi tulla puuvillan viljelijöille houkuttavampia joillakin alueilla. Pääasiassa tuotannosta irrotetun tuen vaihtoehto (vaihtoehto 2) - Kreikassa reagoitiin hitaasti järjestelmän muuttumiseen ja puuvilla-ala kasvoi hieman. - Espanjassa puuvilla-ala ja sadot pienenivät vähemmällä tuotantopanosten käytöllä. Osallistuminen maatalouden ympäristöohjelmiin lisääntyi. - Tuotantoon sidotut ja siitä irrotetut tuet edellyttävät täydentävien ehtojen noudattamista. Kokonaan tuotannosta irrotetun tuen vaihtoehto (vaihtoehto 3) - Kreikassa puuvillan tuotanto varmaankin keskittyisi laajamittaiseen tuotantoon maatalouden ympäristöohjelmissa. - Espanjassa puuvillantuotanto todennäköisesti lakkaisi kokonaan. - Siirtyminen vehnään toisi ympäristöetuja, siirtyminen maissiin ei. Siementenpoistoteollisuus Siementenpoistoteollisuutta ei erityisesti liitetä ympäristöongelmiin. Sosiaaliset vaikutukset Kreikassa on 79 700 puuvillan viljelijää. Espanjassa heitä on noin 9 500. Koska puuvillan viljely vaatii suhteellisen paljon työtä, siirtyminen muihin lajeihin vähentäisi työtunteja hehtaaria kohti. Tässä suhteessa vaihtoehto 3 vaikuttaisi eniten. Vuosina 2005–2006 siementenpoistoteollisuus työllisti Keikassa noin 3 200 ihmistä ja Espanjassa 1 350; kolmannes tai neljännes näistä oli kausityöntekijöitä. Ylikapasiteetin vuoksi joitakin työpaikkoja menetetään kaikissa vaihtoehdoissa. Vaikutukset ovat kohtuullisia vaihtoehdossa 2, mutta vaihtoehdossa 3 Espanjassa menetetään kaikki työpaikat ja Kreikassa 2 600 työyksikköä. Vaikutukset kansainvälisiin suhteisiin EU:n tuotannon osuus on vain 2 prosenttia kokonaistuotoksen maailmakulutuksesta. EU:n puuvillakauppa on täysin vapaata: tuontitulleja tai määrällisiä rajoituksia ei ole eikä viennistä makseta tukea. EU on puuvillan nettotuoja. Tuotantotukivaihtoehto (vaihtoehto 1) : paluu hinnanerokorvaukseen olisi Dohan kierroksella esitetyn EU:n neuvottelukannan vastaista ja siihen suhtauduttaisiin kielteisesti. Pääasiassa tuotannosta irrotetun tuen vaihtoehto (vaihtoehto 2) : vuoden 2004 uudistus vähensi EU:n puuvillatukien kauppaa vääristäviä vaikutuksia, ja siihen suhtaudutaan melko myönteisesti. Kokonaan tuotannosta irrotetun tuen vaihtoehto (vaihtoehto 3) : kokonaan tuotannosta irrotettu tukijärjestelmä olisi Dohan kierroksella esitetyn EU:n neuvottelukannan mukainen ja siihen suhtauduttaisiin erittäin myönteisesti. Vaikutukset EU:n talousarvioon Yhdelläkään näistä kolmesta vaihtoehdosta ei ole nykyisistä menoista (noin 800 miljoonaa euroa) poikkeavia vaikutuksia talousarvioon. Tuotantotukivaihtoehto (vaihtoehto 1) Koska tämä vaihtoehto perustuu hinnanerokorvaukseen, joka riippuu maailmanhintojen vaihteluista, yhteisön menot vaihtelisivat suuresti, samoin kuin ylimääräiset valvontakustannukset. Pääasiassa tuotannosta irrotetun tuen vaihtoehto (vaihtoehto 2) Menot ovat vakaampia, koska tuotannosta irrotettu tuen osuus on kiinteä. Tuotantosidonnainen pinta-alatuki on rajattu taattuun enimmäisalaan, joten se voi vain pienentyä. Kokonaan tuotannosta irrotetun tuen vaihtoehto (vaihtoehto 3) Koska tuotannosta irrotettu tuki on kiinteä, tämä on vakain ja parhaiten ennustettava vaihtoehto EU:n menojen kannalta. Vaikutukset hallintokustannuksiin ja yksinkertaistamiseen Tuotantotukivaihtoehto (vaihtoehto 1) Koska järjestelmä olisi voimassa uudistetun YMP-järjestelmän (lähinnä tuotannosta irrotettuja tukia) kanssa, tämä vaihtoehto olisi tuensaajille ja julkishallinnoille monimutkainen ja hankala. Siihen tarvitaan erillisiä tiedotus-, valvonta- ja seurantajärjestelmiä. Mukautumisesta aiheutuisi suuret kulut komission hallinnolle, kansallisille ja alueellisille viranomaisille sekä yrityksille, jotka ovat mukautuneet uuteen järjestelmään. Pääasiassa tuotannosta irrotetun tuen vaihtoehto (vaihtoehto 2) Tämä vaihtoehto on hallinnollisesti helpompi. Koska se muistuttaa uudistusta edeltänyttä järjestelmää, mukautuskulut jäisivät pieniksi. Suoriin tukiin sovellettaisiin suoria tukia ja erityisesti tilatukea koskevia yhteisiä sääntöjä. Kokonaan tuotannosta irrotetun tuen vaihtoehto (vaihtoehto 3) Tämän vaihtoehdon hallinnointi on kevyempää. Lajikohtaisen tuen puuttuminen vähentää sekä kustannuksia että valvontaan liittyviä riskejä. Puuvillantuotantoon sovellettaisiin tilatukea koskevia yhteisiä sääntöjä. Hallintotapa ja osallistuminen Näissä kolmessa vaihtoehdossa ei ole hallintotavan ja osallistumisen kannalta merkittäviä eroja, vaikkakin vaihtoehdot 2 ja 3 antaisivat maatilayrittäjälle enemmän vapautta. PÄÄTELMÄT Kun verrataan näiden kolmen vaihtoehdon erilaisia vaikutuksia, vaihtoehto 2 (pääasiassa tuotannosta irrotetun tuen vaihtoehto) näyttää vastaavan parhaiten uudistuksen tavoitteita. Se täyttää pöytäkirjojen vaatimukset ja on YMP:n uudistusprosessin mukainen. Vaikka tuesta irrotetun tuen osuutta voitaisiinkin lisätä, hallinnollinen taakka kasvaisi mahdollisia vähäisiä etuja enemmän. Nykyiseen järjestelmään olisi suotavaa tehdä joitakin muutoksia erityisesti laadun varmistamiseksi.