Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista"



Virallinen lehti nro C 193 , 10/07/2001 s. 0077 - 0083



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista" (2001/C 193/16) Neuvosto päätti 11. joulukuuta 2000 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta. Asian valmistelusta vastannut "työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus" -jaosto antoi lausuntonsa 6. huhtikuuta 2001. Esittelijä oli Vítor Melícias. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 25. ja 26. huhtikuuta 2001 pitämässään 381. täysistunnossa (huhtikuun 26. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 98 puolesta 2:n pidättyessä äänestämästä. 1. Johdanto 1.1. Talous- ja sosiaalikomitealta (TSK) on pyydetty lausunto ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista(1). 1.2. Komitea on vakuuttunut siitä, että kyseessä on välttämätön myönteinen askel, koska "turvapaikka-asioita koskeva yhteinen politiikka, johon sisältyy yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä, on olennainen osa Euroopan unionin tavoitetta muodostaa asteittain vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue, joka on avoin henkilöille, jotka olosuhteiden pakosta joutuvat oikeutetusti hakemaan suojelua yhteisöstä" (johdanto-osan ensimmäinen kappale). 1.3. Ehdotetulla direktiivillä vastataan Tampereella tehtyihin päätelmiin, joiden mukaan "yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän tulisi sisältää lyhyellä aikavälillä oikeudenmukaista ja tehokasta turvapaikkamenettelyä koskevat yhteiset vaatimukset jäsenvaltioissa" (johdanto-osan kolmas kappale). 1.4. Lisäksi "tällä (ehdotetulla) direktiivillä säädettyjen vähimmäisvaatimusten avulla jäsenvaltioiden olisi sen vuoksi kyettävä luomaan yksinkertainen ja nopea järjestelmä, niin että turvapaikkahakemukset voidaan käsitellä nopeasti ja asianmukaisesti jäsenvaltioiden kansainvälisten velvoitteiden ja niiden perustuslakien mukaisesti" (johdanto-osan kuudes kappale). 2. Yleistä 2.1. Komitean mielestä käsiteltävästä tekstistä on syytä mainita erityisesti seuraavat seikat: 2.1.1. Direktiiviehdotuksessa viitataan nimenomaisesti vuonna 1951 tehtyyn pakolaisten oikeusasemaa koskevaan yleissopimukseen (Geneven yleissopimukseen) sekä vuodelta 1967 peräisin olevaan New Yorkin pöytäkirjaan. Etenkin pakolaiskäsitettä määriteltäessä (tulevan direktiivin 2 artiklan b kohta) korostetaan tämän kansainvälisen oikeusvälineen humanistista ja humanitaarista merkitystä. Komitea katsoo, että yhteisen turvapaikkapolitiikan täytäntöönpano Euroopassa edellyttää tosiasiallisesti, että Geneven yleissopimusta tulkitaan yhtenevästi. 2.1.1.1. Ei myöskään sovi unohtaa, että Geneven yleissopimus on ihmisoikeusväline. Kun yleissopimuksen johdanto-osassa viitataan vuonna 1948 annettuun ihmisoikeuksien yleismaailmalliseen julistukseen, vahvistetaan ajatusta, jonka mukaan pakolaisten suojelun on katsottava liittyvän kiinteästi ihmisoikeuksien suojeluun, koska sen lähtökohtana on yksilön ihmisarvon ja kaikkien perusoikeuksien puolustaminen. 2.1.2. Komitea katsoo, että ehdotetussa direktiivissä tulee viitata edellä mainitun yleissopimuksen lisäksi myös muihin asian kannalta merkityksellisiin kansainvälisiin yleissopimuksiin. Tällaisia ovat Euroopan ihmisoikeussopimus, kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus, taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus, yleissopimus lapsen oikeuksista sekä kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskeva yleissopimus. 2.1.3. Kannattaa niin ikään mainita, että ehdotetussa direktiivissä viitataan YK:n pakolaisasiain päävaltuutettuun (UNHCR) esimerkiksi 13 artiklan b kohdassa, 7 artiklan c kohdassa, 15 artiklan 4 kohdassa ja 17 artiklan a ja b kohdassa. Geneven yleissopimuksen 35 artiklan nojalla UNHCR:llä on sitä paitsi merkittävä valvontatehtävä, jonka ansiosta se voi esittää toimivaltaisille viranomaisille huomioita turvapaikkahakemuksesta menettelyn kaikissa vaiheissa (17 artiklan c kohta). 2.2. Koska Euroopan TSK on neuvoa-antava elin, joka edustaa laaja-alaisesti järjestäytynyttä kansalaisyhteiskuntaa ja toimii yhä useammin kokonaisvaltaisesti "järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan äänitorvena Euroopan tasolla" tai, jos asia halutaan ilmaista toisin, "Euroopan ja kansalaisyhteiskunnan välisenä ensisijaisena yhdyssiteenä", komitea katsoo, että sen tulee aktivoida dynaamisesti kansalaisyhteiskuntaa ottamaan kantaa puheena olevaan asiaan. Komitean tarkoitus ei kuitenkaan ole rajoittaa UNHCR:n eikä muiden alan erityisjärjestöjen toimintaa. 2.3. Määrittävillä viranomaisilla tulee olla 13 artiklan b kohdan mukaisesti "mahdollisuus saada eri lähteistä, muun muassa YK:n pakolaisasiain päävaltuutetulta, tarkkaa ja ajan tasalla olevaa tietoa turvapaikanhakijoiden lähtö- ja kauttakulkumaiden tilanteesta". Edellä esitetyn pohjalta komitea katsoo, että myös turvapaikkahakemusta käsittelevässä jäsenvaltiossa aktiivisesti toimivien, kansalaisyhteiskuntaa luotettavasti edustavien organisaatioiden tulee voida antaa tietoja turvapaikanhakijan lähtömaasta ja kauttakulkumaista. Esimerkkeinä tällaisista organisaatioista mainittakoon Amnesty International, International Medical Assistance (AMI), Punainen Risti ja Lääkärit ilman rajoja (MSF) sekä muut humanitaariset järjestöt, jotka voivat antaa tämänkaltaisia tietoja kussakin jäsenvaltiossa. 3. Erityistä 3.1. Kannattaa niin ikään puuttua 2 artiklan muotoiluun seuraavien kohtien osalta: - Artiklan i kohta: Geneven yleissopimuksen 1 artiklan A kohdan nojalla valtiot tunnustavat pakolaisaseman eivätkä myönnä sitä. Tästä on myös maininta UNHCR:n julkaisemassa teoksessa "Pakolaisaseman määrittelemiseen sovellettavien menettelyjen ja perusteiden käsikirja", Geneve 1992, kohta 28. - Artiklan l kohta: Geneven yleissopimuksen 33 artiklan 2 kohdassa ei ole määräystä tämän kohdan perusteena mainitusta "pakolaisaseman peruuttamisesta". Yleissopimuksessa mainitaan sen sijaan poikkeus karkottamista tai palauttamista koskevaan kieltoon. 3.2. Komitean käsityksen mukaan direktiiviehdotuksen tekstissä tulee huomioida seuraavat näkökohdat: 3.2.1. Tulevan direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa annetaan merkittävä tae säädettäessä, että turvapaikkamenettely käynnistetään ilman edellytyksiä. Vaikka johdanto-osan kuudennessa kappaleessa todetaan itse asiassa, että "tällä (ehdotetulla) direktiivillä säädettyjen vähimmäisvaatimusten avulla jäsenvaltioiden olisi sen vuoksi kyettävä luomaan yksinkertainen ja nopea järjestelmä", järjestelmän on oltava oikeudenmukainen, ja siinä on täsmennettävä, että kaikki turvapaikanhakijat voivat käynnistää menettelyn riippumatta siitä, milloin tai minkä määräajan puitteissa hakemus on jätetty, tai siitä, täyttääkö hakemus sen jättämiseltä mahdollisesti edellytetyt ennakkomuodollisuudet vai ei. 3.2.2. Turvapaikkaoikeuden luonteen ja humanitaarisen tarkoituksen vuoksi vapaa ja rajoittamaton pääsy jäsenvaltion alueelle sekä mahdollisuus käynnistää turvapaikkamenettely ovat perustakeita, jotka jäsenvaltioiden on pyrittävä kaikin tavoin turvaamaan. 3.2.3. Jotta kyseinen oikeus vakiintuisi yhteisön oikeudeksi, 2 artiklan b kohta olisi aiheellista muotoilla siten, että siihen sisältyisi viittaus Euroopan ihmisoikeussopimukseen liitettyyn pöytäkirjaan N:o 4 ja sen 3 artiklaan. 3.2.3.1. Komitean mielestä kannattaa niin ikään korostaa 2 artiklan b kohdan lopussa olevaa mainintaa. Se on merkittävä, sillä se osoittaa, että turvapaikkahakemukselle annetaan muihin täydentäviin suojeluvälineisiin nähden etusija. Tietyt jäsenvaltiot näyttävät tosiasiassa käsittelevän turvapaikkahakemuksia aivan kuin kyseessä olisi täydentävä suojelumenettely. 3.2.3.2. Samansisältöisiä ovat 3 artiklan 3 kohta ja johdanto-osan 17 kappale. Jäsenvaltioiden on siis määriteltävä kaikki lisäsuojelun piiriin kuuluvat tapaukset. 3.2.3.3. On tärkeää, että tekstissä mainitaan selkeästi, että "kaikkia lausumia, joissa henkilö toivoo saavansa suojelua vainolta, tai kaikkia ilmaisuja, joissa hän tuo esiin pelkäävänsä kotimaahan palauttamista, olisi pidettävä turvapaikkahakemuksina" (direktiiviehdotuksen perusteluosa, 4 artikla, s. 12-13). 3.2.4. Ehdotetun direktiivin 7 artiklan b kohta: tulkin käyttö 3.2.4.1. Toimivaltaisten viranomaisten tai turvapaikanhakijan mahdollisuuden käyttää tulkkia on oltava eräs turvapaikkamenettelyn takeista menettelyn luonteesta tai käsittelyvaiheesta riippumatta. Tulkin tulee olla pätevä, ammattitaitoinen ja puolueeton. Vaikka tietyt jäsenvaltiot ovat todenneet tulkin käytön tulevan hyvin kalliiksi, komitea ehdottaa, että tulkin palkkaus maksetaan aina julkisista varoista, jos tulkki on toimivaltaisen viranomaisen tai turvapaikanhakijan nimeämä, sillä toimivaltaiselle viranomaiselle ei ole syytä antaa yksinomaista harkintaoikeutta päättää, käytetäänkö tulkkia vai ei. Jäsenvaltiot voivat kattaa tulkkauskustannukset Euroopan pakolaisrahaston (FER) varoin; rahasto on perustettu nimenomaan tukemaan turvapaikanhakijoiden vastaanottamista ja heidän integroitumistaan jäsenvaltioihin. 3.2.4.2. Edellä esitetty käytäntö on välttämätön, sillä muutoin yksi ehdotetun direktiivin myönteisistä vaikutuksista (menettelyn vähimmäistakeen asettaminen) jää saavuttamatta. Riittävän tulkkauksen puute saattaa vaikuttaa turvapaikanhakijan mahdollisuuteen jättää hakemuksensa asianmukaisesti, mikä on tapauksen asiallisen tutkinnan ja turvapaikkaoikeuden takaamisen kannalta ensiarvoisen tärkeää. 3.2.4.3. Komitea suhtautuu niin ikään myönteisesti 10 artiklan 3 kohdan b alakohtaan (ilman huoltajaa tulevat alaikäiset), 19 artiklaan (toisen jäsenvaltion velvollisuus tutkia turvapaikkahakemus) sekä 8 artiklan 7 kohtaan. 3.2.4.4. Tulevan direktiivin 7 artiklan c kohdan nojalla hakijalle annetaan mahdollisuus ottaa kaikissa käsittelyn vaiheissa yhteyttä YK:n pakolaisasiain päävaltuutettuun tai muihin päävaltuutetun puolesta toimiviin järjestöihin. Komitea katsoo, että ehdotuksessa on mentävä pidemmälle ja annettava hakijalle oikeus ottaa yhteyttä tunnustettuihin kansalaisjärjestöihin, jotka pyrkivät puolustamaan ja kehittämään turvapaikkaoikeutta. 3.2.5. Ehdotetun direktiivin 8 artiklan 2 kohta (henkilökohtainen haastattelu) 3.2.5.1. Artiklan loppuosa herättää kysymyksen, millä tavoin virkamiehen on pyydettävä hakijan hyväksyntää. Komitea ehdottaa, että artiklan loppuosa poistetaan tai muotoillaan uudelleen seuraavasti: "luettava ääneen haastattelusta laadittu pöytäkirja ja annettava hakijalle tieto sen sisällöstä sekä ilmoitettava, että pöytäkirja on hakijan käytettävissä myös mahdollista myöhempää käyttöä varten". Ehdotukseen on niin ikään sisällytettävä mahdollisuus toimittaa hakijalle pöytäkirjajäljennös, joka on asianmukaisesti todistettu oikeaksi vastaanottajavaltion käytännön mukaisesti (esimerkiksi siten, että hakija allekirjoittaa jäljennöksen kaikki sivut). 3.2.5.2. Itse asiassa artiklan 2 kohtaa täydennetään 6 kohdassa, jossa kullekin hakijalle annetaan tavanomaisen menettelyn yhteydessä tilaisuus tutustua kohtuullisen ajan kuluessa turvapaikkahakemuksensa sisältöä koskevasta henkilökohtaisesta haastattelusta laadittuun pöytäkirjaan ja tehdä sitä koskevia huomautuksia. 3.2.5.3. Komitea katsoo, että 8 artiklan 6 kohdassa mainittu mahdollisuus tutustua haastattelusta laadittuun pöytäkirjaan ja tehdä sitä koskevia huomautuksia on ulotettava koskemaan myös nopeutettua menettelyä, jolloin kohtuullinen aika olisi luonnollisesti lyhyempi kuin tavanomaisen menettelyn puitteissa. 3.2.5.4. Komitea haluaisi selventää erästä 8 artiklan 7 kohdassa mainittua kysymystä. Kohdassa todetaan, että "jäsenvaltioiden on varmistettava, että turvapaikkahakemuksen sisältöä koskevassa henkilökohtaisessa haastattelussa on läsnä haastateltavan valitsemaa sukupuolta oleva virkamies ja tulkki, jos on aihetta epäillä, että asianomaisen henkilön on kokemustensa tai kulttuuritaustansa vuoksi muuten vaikea ehdottaa hakemuksensa perusteet kattavasti". Tarkoittaako tämä sitä, että hakijalla on oikeus valita ainoastaan tulkin sukupuoli? Tämä ei ole suotuisin ratkaisu luotaessa haastattelutilanteen kannalta välttämätön luottamuksellinen ilmapiiri, jotta turvapaikanhakijan estojen synnyttämät raja-aidat kaatuisivat. Haastateltavalla tulee itse asiassa olla mahdollisuus valita kaikkien häntä haastattelevien ammattilaisten, niin virkamiesten kuin tulkkien, sukupuoli. 3.2.5.5. Komitea korostaa vielä ehdotetun direktiivin 10 artiklan 2 kohdassa nimenomaisesti tarkoitettua ilman huoltajaa tulevien alaikäisten henkilökohtaista haastattelua. Kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että tämän haavoittuvan ryhmän haastattelun suorittaa ammattitaitoinen virkamies "joka on saanut erityistarpeisiin perehdyttävän koulutuksen". Tämä vastaa ehdotuksen 14 artiklan 1 kohdan c alakohdan säännöstä. Komitea ehdottaa myös, että haastateltaessa vanhemmistaan erillään tulevia lapsia tai heidän tarvitessaan viranomaispalveluita on hankittava tulkki, joka puhuu lasten valitsemaa kieltä. Se on myös "Hyvien käytänteiden julistuksen" mukaista. (Julistus on annettu kansainvälisen Save the Children -järjestön ja UNHCR:n yhteishankkeena toteuttaman "Vanhemmistaan erillään olevat lapset Euroopassa" -ohjelman puitteissa. Ohjelmalla pyritään selkiyttämään Euroopassa vanhemmistaan erillään olevien lasten oikeuksien kunnioittamisen ja suojelun edellyttämää politiikkaa ja käytännön toimia.) 3.2.5.6. Jotta menettely olisi avoin ja tarkka, komitea katsoo, että hakijalle tulisi antaa mahdollisuus tutustua käytettävissä oleviin tietoihin, joiden perusteella on tehty päätös hakemuksen ottamisesta käsiteltäväksi, etenkin hakijan lähtömaata koskeviin tietoihin. 3.2.5.7. Komitea ehdottaa niin ikään, että ehdotetun direktiivin 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu virkamies olisi mieluiten määrittävän viranomaistahon palveluksessa. 3.2.6. Ehdotetun direktiivin 9 artikla (oikeusapu) 3.2.6.1. Komitea katsoo, että on pyrittävä antamaan ilmaista oikeusapua menettelyn kaikissa vaiheissa (otettaessa hakemus käsiteltäväksi sekä tavanomaisen ja nopeutetun menettelyn aikana) eikä ainoastaan silloin, kun määrittävä viranomainen on antanut kielteisen päätöksen 4 kohdan nojalla. Turvapaikanhakijat ovat itse asiassa haavoittuvia ihmisiä, jotka eivät tunne oikeusprosessia, ja tarvitsevat näin oikeudellisen avustajan. 3.2.6.2. Komitea katsoo niin ikään, että hakijan oikeudelliselle avustajalle olisi syytä antaa mahdollisuus olla läsnä henkilökohtaisessa haastattelussa tavanomaisen menettelyn (9 artiklan 3 kohta) lisäksi myös nopeutetun menettelyn aikana. 3.2.6.3. Koska 23 artiklan 3 kohdassa ja 29 artiklan 3 kohdassa viranomaiselle annetaan mahdollisuus tehdä päätös sekä tavanomaisen että nopeutetun menettelyn puitteissa ilman hakijan henkilökohtaista haastattelua, komitea katsoo olevan tarpeen taata, että toimivaltainen viranomainen suorittaa aina henkilökohtaisen haastattelun. Pyrkimyksenä on varmistaa, että turvapaikkahakemus käsitellään mahdollisimman täydellisesti, jotta päätös olisi oikeudenmukainen. 3.2.6.4. Tulevan direktiivin 9 artiklan 2 kohtaa ei saa käyttää oikeusavun eväämiseen turvapaikanhakijoilta. Saattaa olla, ettei turvapaikkaoikeuteen erikoistuneita asianajajia ole kaikissa tilanteissa tai menettelyn kaikissa vaiheissa käytettävissä. Turvapaikanhakijoilla on oltava mahdollisuus turvautua esimerkiksi asianomaisten kansalaisjärjestöjen henkilökunnan antamaan täydentävään oikeusapuun. 3.2.7. Ehdotetun direktiivin 10 artikla (ilman huoltajaa tulevat alaikäiset) 3.2.7.1. Komitea katsoo, että artiklan 1 kohdan a alakohdasta on poistettava ilmaus "mahdollisimman pian". Alaikäisen ensisijaisen edun periaatteen (Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus lapsen oikeuksista, 3 artikla) mukaisesti jäsenvaltioiden on varmistettava, että alaikäiselle nimetään laillinen huoltaja tai oikeudellinen neuvonantaja avustamaan ja edustamaan häntä hakemuksen tutkintaan liittyvissä seikoissa. Nimeämisen on tapahduttava ennen henkilökohtaista haastattelua, jotta kyseisen kohdan b alakohdassa kuvattu tilanne toteutuu käytännössä. 3.2.7.2. Komitea palauttaa mieliin edellä 3.2.5.5 kohdassa mainitun "Hyvien käytänteiden julistuksen" periaatteet ja ehdottaa, että ilman huoltajaa tulevilta alaikäisiltä ei evätä mahdollisuutta turvapaikkamenettelyyn ja että hakemuksen hyväksymisen jälkeen pyritään noudattamaan tavanomaista menettelyä sekä taataan erityisesti, että menettelyyn sovelletaan periaatetta, jonka mukaan asia ratkaistaan epäselvissä tapauksissa hakijan eduksi. 3.2.7.3. Komitea ehdottaa niin ikään, että etenkin henkilökohtaisessa haastattelussa otetaan erityisesti huomioon ilman huoltajaa tulevien alaikäisten haavoittuvuus. 3.2.7.4. Tässä yhteydessä on vielä todettava, ettei tekstissä mainita muita haavoittuvia henkilöitä, kuten yksinään tulevia iäkkäitä henkilöitä, eikä etenkään väärinkäytön uhreiksi joutuneita naisia. 3.2.7.4.1. Turvapaikkamenettelyn vähimmäistakeista kesäkuussa 1995 annetun päätöslauselman V luvun (Ilman huoltajaa tuleville alaikäisille ja naisille myönnettävät lisätakeet) 28 kohdassa viitataan erityisesti tällaisiin tapauksiin. 3.2.7.4.2. Naiset, samoin kuin lapset ja nuoret, ovat erityisen alttiita etenkin seksuaaliselle väkivallalle. 3.2.7.4.3. Myös UNHCR:n toimeenpanevan komitean päätelmässä N:o 39, joka on edelleen ajankohtainen, todetaan, että naisiin liittyvät erityispiirteet on otettava huomioon. 3.2.7.4.4. Siksi komitea ehdottaa, että direktiiviin sisällytetään laaja-alainen artikla, jossa myönnetään erityisen haavoittuviksi tapauksiksi turvapaikanhakijat, jotka ovat saaneet traumoja kidutuksesta, raiskauksesta tai muusta fyysisestä ja/tai seksuaalisesta väärinkäytöstä. Heitä on pidettävä erityisen huolenpidon ja seurannan kohteina ja heille on annettava etenkin psykologista ja/tai psykiatrista erityistukea ja heidän tapauksessaan on pitäydyttävä muita kiinteämmin periaatteessa, jonka mukaan asia ratkaistaan epäselvissä tapauksissa hakijan eduksi. 3.2.7.4.5. Koska tällaiset hakijat ovat erityisen ainutkertaisia ja haavoittuvia, komitea katsoo, että näissä tapauksissa on asianmukaisempaa olla turvautumatta nopeutettuun menettelyyn, mikäli kyseessä on jäsenvaltioihin jätetty ensimmäinen hakemus. 3.2.8. Ehdotetun direktiivin 13 artiklan b kohta (määrittävien viranomaisten mahdollisuus saada tarkkaa ja ajan tasalla olevaa tietoa turvapaikanhakijoiden lähtö- tai kauttakulkumaiden tilanteesta). 3.2.8.1. Kuten edellä todettiin, komitea katsoo, että kohtaan tulee sisällyttää UNHCR:n lisäksi sellaiset järjestöt kuin Amnesty International, International Medical Assistance (AMI), Punainen Risti ja Lääkärit ilman rajoja (MSF) sekä muut aktiivisesti toimivat, kansalaisyhteiskuntaa luotettavasti edustavat humanitaariset järjestöt, jotka voivat antaa kussakin jäsenvaltiossa tämänkaltaisia tietoja. Tavoitteena on perustella tarkasti turvapaikkahakemuksista tehtävä päätös ja esittää sen tueksi tarkkoja, objektiivisia, puolueettomia ja humanitaarisesti relevantteja tietoja. 3.2.8.2. Koska hakemusten perusteeksi esitetään yhä useammin uskonnollinen vaino ja tällaiset hakemukset ovat entistä erityisluonteisempia, komitea katsoo aiheelliseksi lisätä 13 artiklan c kohtaan mahdollisuus pyytää kyseisten uskontokuntien lausunto. 3.2.9. Komitean mielestä on erittäin ansiokasta, että direktiiviehdotuksessa korostetaan direktiivissä säädettävien velvollisuuksien täytäntöönpanosta vastaavan henkilökunnan asianmukaista erityiskoulutusta (13 ja 14 artikla), mikä koskee myös rajavirkailijoita. 3.2.9.1. Koska keskipitkällä aikavälillä on tarkoitus kehittää yhteisön tasoista säännöllistä koulutusta, komitea ehdottaa, että tässä yhteydessä viitattaisiin nimenomaisesti muun muassa seuraavien tahojen aktiiviseen osallistumiseen: UNHCR ja eurooppalaisten pakolaisjärjestöjen kattojärjestö ECRE tai kansalaisjärjestöt, jotka pyrkivät tunnetusti puolustamaan ja kehittämään turvapaikkaoikeutta. 3.2.9.2. Komitea ehdottaa, että jäsenvaltioiden tarjoama säännöllinen koulutus rahoitetaan Euroopan pakolaisrahaston ja Odysseus-ohjelman varoin. 3.2.10. Komitean mielestä on niin ikään tärkeää, että direktiiviehdotukseen on sisällytetty seuraavat periaatteet ja niiden noudattaminen: - Palauttamiskiellon periaate (5 artikla) - Periaatteen mukaan yhtäkään pakolaista ei karkoteta tai palauteta maahan, jossa hänen henkeään tai vapauttaan uhataan. Periaatetta on noudatettava aina, kun turvapaikanhakija on maan alueella tai rajalla, riippumatta siitä, onko hänen pakolaisasemansa tunnustettu virallisesti vai ei (Geneven yleissopimuksen 33 artikla ja Euroopan ihmisoikeussopimukseen liitetyn pöytäkirjan N:o 4 sisältämä 3 artikla sekä UNHCR:n toimeenpanevan komitean päätelmät N:o 6). - Turvapaikkahakemusta koskevien tietojen luottamuksellisuuden periaate (15 artikla). 3.2.11. Komitea pitää niin ikään tärkeänä sitä, että turvapaikanhakijoille taataan, ettei heitä oteta säilöön ainoastaan sen vuoksi, että he ovat turvapaikanhakijoita. Kun turvapaikanhakija otetaan säilöön kansallisen lainsäädännön menettelyn mukaisesti ja vain niin pitkäksi aikaa kuin on välttämätöntä, säilöönottomääräystä voidaan käsitellä uudelleen säännöllisesti (11 artikla). 3.2.11.1. Komitea katsoo, ettei kyseinen uudelleenkäsittelyn mahdollisuus saa jäädä pelkästään hallintoviranomaisten ja poliittisten päätöksentekijöiden harkintavaltaan. 3.2.11.2. Komitea korostaa, että mikäli turvapaikanhakija otetaan säilöön, säilöönotto-olosuhteista on käytävä ilmi, ettei säilöönotettu ole rikollinen. Samaan tapaan kuin kaikille muille turvapaikanhakijoille, säilöönotetuille on annettava mahdollisuus ilmaiseen, puolueettomaan ja ammattitaitoiseen oikeusapuun. UNHCR:llä, asianomaisilla kansalaisjärjestöillä ja oikeudellisilla avustajilla on oltava mahdollisuus käydä säilöönottotiloissa. 3.2.11.3. Komitea haluaa niin ikään selventää ehdotetun direktiivin 11 artiklan c kohdan tarkoituksenmukaisuutta, koska komitean mielestä kohdan sisältö on jo ilmaistu artiklan edellisessä kohdassa. 3.2.12. Ehdotetun direktiivin 21 ja 22 artikla (turvallinen kolmas maa) 3.2.12.1. Liitteessä I mainittujen määrittämistä koskevien periaatteiden ja jäsenvaltioiden laatimien luettelojen välinen tasapaino on ratkaistu. Komitean mielestä menettelyllinen tae kasvaisi, jos jäsenvaltiot sopisivat siitä, että käsite rajoitetaan liitteessä I mainittuihin edellytyksiin. Ehdotuksen tarkoituksena on estää käyttämästä käsitettä "turvallinen kolmas maa" turvapaikkamenettelyn käynnistämistä rajoittavana tekijänä ja taata hakijoiden suojelu palauttamistilanteessa. 3.2.12.2. Direktiivillä on niin ikään taattava, että artiklassa tarkoitetut edellytykset tutkitaan tapauskohtaisesti, riippumatta siitä, onko maa sopinut takaisin ottamisesta vai ei. Takuuksi ei riitä se, että turvapaikanhakija otetaan kolmannen valtion alueelle, vaan häntä on myös suojeltava siellä, toisin sanoen hakijalle on annettava mahdollisuus käynnistää kyseisen valtion käytännön mukainen turvapaikkamenettely. 3.2.12.3. Hakemusta ei saa hylätä yksinomaan vetoamalla turvallisen kolmannen maan käsitteeseen, sellaisena kuin se on määritelty liitteessä I. Komitean mielestä on tutkittava kaikki turvapaikkahakemuksen jättämiseen johtaneet syyt, ja hylkäämistapauksessa hakijalla tulee olla mahdollisuus valittaa päätöksestä puolueettomalle ja riippumattomalle hallintoviranomaiselle tai tuomioistuimelle. 3.2.12.4. Komitea suosittaa, että liitteen I määrittämisperiaatteita koskevassa I kohdassa mainittua ilmausta "yleensä" täsmennetään ja käytetään sen asemesta vähemmän epämääräistä ilmausta. Komitea ehdottaa, että ilmaus korvataan sanonnalla "yleisesti ja säännöllisesti", jossa otetaan huomioon nimenomaan poikkeukselliset paikalliset erityistilanteet sekä muut mahdolliset tapaukset, joissa mainittuja periaatteita ei enää noudateta säännöllisesti tai niiden noudattamisesta on toistaiseksi luovuttu. 3.2.13. Komitean käsityksen mukaan kaikki asetetut määräajat, joista on säädetty 23 artiklassa (hakemuksen käsiteltäväksi ottaminen), 24 artiklassa (tavanomainen menettely) ja 29 artiklassa (nopeutettu menettely), sekä muutoksenhakua koskeva määräaika ovat kohtuullisia ja realistisia. 3.2.13.1. Komitea pitää niin ikään merkittävänä takeena sitä, että tavanomaisen menettelyn puitteissa hakijalla on oikeus pyytää päätöstä valituselimeltä, mikäli määrittävä viranomainen ei ole tehnyt päätöstä säädetyssä määräajassa (24 artikla). Jos nopeutetun menettelyn yhteydessä ei noudateta hakemuksen käsittelyyn ottamiselle asetettua määräaikaa, turvapaikkahakemus käsitellään tavanomaisen menettelyn mukaisesti (23 ja 29 artikla). 3.2.14. Ehdotetun direktiivin 25 artikla (turvapaikkahakemusten tutkintaa koskevat vaatimukset) 3.2.14.1. Ehdotetussa tekstissä pyritään takaamaan oikeudenmukainen menettely. Teksti on samansuuntainen kuin UNHCR:n julkaisema "Pakolaisaseman määrittelemiseen sovellettavien menettelyjen ja perusteiden käsikirja", Geneve, tammikuu 1992. Tekstissä korostetaan periaatetta, jonka mukaan asia ratkaistaan epäselvissä tapauksissa hakijan eduksi (käsikirjan 4 kohta). Komitea on samaa mieltä periaatteesta ja kannattaa komission ehdotusta. 3.2.14.2. Komitea katsoo, että oikeudenmukaisen menettelyn takaamiseksi turvapaikkahakemusta ei saa hylätä pelkästään sillä perusteella, että hakija on antanut mahdollisia vääriä lausumia, sillä niiden taustalla saattaa olla lausumiin oikeuttavia olosuhteita. Väärien asiakirjojen käytöstä ei myöskään saa koitua haittaa turvapaikanhakijalle, mikäli hän onnistuu antamaan johdonmukaisen selvityksen asiakirjojen käytölle (päinvastainen tulkinta kuin 28 artiklan 1 kohdan a alakohdassa). 3.2.14.3. Ehdotetun direktiivin 25 artiklan 2 kohdassa todetaan, että hakijan on esitettävä toimivaltaisille viranomaisille muiden tosiseikkojen lisäksi tietoja matkareitistään. Komitea katsoo, että vaikka matkareitti on tärkeä elementti, se ei ole pakolaisaseman määrittämisen kannalta ratkaiseva tai ensisijainen tekijä. 3.2.14.4. Tulevan direktiivin 25 artiklassa ei viitata lainkaan todistustaakkaan. Komitea ehdottaa, että tältä osin viitattaisiin UNHCR:n julkaiseman teoksen "Pakolaisaseman määrittelemiseen sovellettavien menettelyjen ja perusteiden käsikirja" kohtaan 196. 3.2.15. Ehdotetun direktiivin 28 artikla (ilmeisen perusteettomat tapaukset) 3.2.15.1. Komitea ehdottaa, että tähän artiklaan lisätään ilmaus "ainoastaan 28 artiklan mukaisesti", jolloin taataan, etteivät jäsenvaltiot sovella mielivaltaisesti muita kuin tässä artiklassa esitettyjä syitä. 3.2.15.2. Komitea esittää niin ikään toivomuksen, että direktiiviehdotukseen sisällytetään nimenomainen maininta siitä, että 1 jaksossa esitettyjä oikeudenmukaisen turvapaikkamenettelyn perusperiaatteita sovelletaan kaikkiin turvapaikkahakemuksiin, myös "ilmeisen perusteettomiin hakemuksiin". Itse asiassa kaikkien menettelyjen, myös nopeutettujen menettelyjen yhteydessä, olisi noudatettava tässä direktiivissä säädettäviä vähimmäistakeita. 3.2.16. Komitea korostaa 28 artiklan 2 kohdan a alakohtaa, jonka mukaan sisäisen paon vaihtoehtoa ei voida ottaa huomioon kieltäydyttäessä ottamasta turvapaikkahakemusta käsiteltäväksi. Komitea suhtautuu tähän erittäin myönteisesti. 3.2.17. Ehdotetun direktiivin 30 ja 31 artikla (turvalliset lähtömaat) 3.2.17.1. Liitteessä II mainittujen määrittämistä koskevien periaatteiden ja jäsenvaltioiden laatimien luettelojen välinen tasapaino on ratkaistu. Komitean mielestä menettelyllinen tae kasvaisi, jos jäsenvaltiot sopisivat siitä, että käsite rajoitetaan liitteessä II mainittuihin edellytyksiin. Ehdotuksen tarkoituksena on estää käyttämästä käsitettä "turvallinen lähtömaa" turvapaikkamenettelyn käynnistämistä rajoittavana tekijänä. Se saattaa jopa luoda syrjintätilanteita, jotka on tarkoitus välttää 41 artiklan nojalla. 3.2.17.2. Komitea on tietoinen siitä, että käsite on vaikeasti määriteltävissä, sillä maa saattaa olla yleisesti ottaen "turvallinen", mutta tietyn yksilön tai tiettyjen ihmisryhmien kannalta vaarallinen. Koska maan tilanne saattaa muuttua päivittäin, kansainvälistä tilannetta on seurattava hyvin tarkasti, ja kyseisten luetteloiden on oltava joustavia ja ajantasaisia. 3.2.17.2.1. Komitea painottaa sitä, että turvapaikkaoikeus on perusoikeus, joka velvoittaa maata, josta turvapaikkaa on haettu. Kyseisellä valtiolla ei siis ole mahdollisuutta tehdä hyvän tahdon tai mielivaltaisen harkinnan varaista valintaa. Tämä on mainittava selkeästi direktiivitekstissä. 3.2.17.3. Liitteessä II mainittujen perusteiden osalta komitea korostaa, että katsottaessa maa turvalliseksi lähtömaaksi on noudatettava kaikilta osin kyseisen liitteen 1 kohdan A ja C alakohdissa lueteltuja edellytyksiä. Saman kohdan D alakohdassa mainitut keinot on niin ikään pantava täytäntöön. 3.2.18. Ehdotetun direktiivin 32 artikla (muutoksenhakumenettely) Komitea suhtautuu erittäin myönteisesti siihen, että direktiivin mukaan turvapaikanhakijalla on oikeus "valittaa kaikista päätöksistä, jotka koskevat hänen hakemuksensa ottamista käsiteltäväksi tai hakemuksen sisältöä". 3.2.19. Ehdotetun direktiivin 33 artikla (muutoksenhakumenettely) Yleisen säännön mukaan valituksella on lykkäävä vaikutus sekä tavanomaisen että nopeutetun menettelyn yhteydessä. Palauttaminen vältettäisiin ja menettelyllinen tae kasvaisi, jos jäsenvaltiot sopisivat, että 2 kohdassa tarkoitettuun sääntöön tehtäviä poikkeuksia rajoitetaan. 3.2.20. Ehdotetun direktiivin 41 artikla (syrjimättömyyssäännös) Komitea suhtautuu erittäin myönteisesti siihen, että ehdotettuun direktiiviin on sisällytetty tällainen säännös. Näin jäsenvaltioilla on suorastaan kansainvälinen velvollisuus suojella pakolaisia syrjinnältä. 3.2.21. Ehdotetun direktiivin 43 artikla (komission toimittama kertomus) Komitea aktivoi dynaamisesti kansalaisyhteiskuntaa ottamaan kantaa turvapaikkaoikeutta koskeviin seikkoihin jai säilyttämään ihmisoikeuksien suojeluun liittyvän eurooppalaisen perinteen, johon sisältyvät myös turvapaikkakysymykset. Niinpä komitea katsoo, että komission tulee toimittaa laatimansa kertomus tämän direktiivin soveltamisesta jäsenvaltioissa Euroopan parlamentin ja neuvoston lisäksi myös talous- ja sosiaalikomitealle. 4. Päätelmät 4.1. Komitea kannattaa ehdotettua direktiiviä pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista. Komitean mielestä ehdotettu direktiivi on myönteinen ja välttämätön askel kohti yhteistä eurooppalaista pakolaispolitiikkaa. 4.2. Tässä lausunnossa direktiiviin ehdotetaan tehtäväksi lisäyksiä, joihin komitean käsityksen mukaan tulisi kiinnittää erityistä huomiota ja joilla pyritään - selkiyttämään ja vahvistamaan turvapaikan hakijoiden ja pakolaisten oikeuksia - varmistamaan, että turvapaikan hakijoiden ja pakolaisten asia käsitellään oikeudenmukaisesti ja mahdollisimman yhdenmukaisesti - saamaan turvapaikan hakijat entistä paremmin tietoisiksi oikeuksistaan, mikä on myös ehdotetun direktiivin tarkoitus - edistämään sekä jäsenvaltioiden että turvapaikkaoikeutta puolustavan kansalaisyhteiskunnan vastuunjakoa ja yhteistä toimintaa. Komitea uskoo, että sen esittämien suositusten ansiosta direktiivissä asetetaan turvapaikkapolitiikan lähtökohdaksi vähimmäisvaatimukset. Ne on kuitenkin miellettävä sääntöjen yhdenmukaistamisen kannalta välttämättömien yhteisten sääntöjen ensimmäiseksi tasoksi, jonka turvin pakolaiset saavat tulevaisuudessa tarpeellisen suojan ja voivat liikkua vapaasti unioniin kuuluvissa maissa. 4.3. TSK suosittaa neuvostolle ja Euroopan parlamentille, että ne ottaisivat huomioon tässä lausunnossa esitetyt muutosehdotukset sekä pyrkisivät hyväksymään lausunnossa esitetyt toimenpiteet ja sisällyttämään ne direktiiviehdotukseen mahdollisimman nopeasti. Bryssel, 26. huhtikuuta 2001. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Göke Frerichs (1) KOM(2000) 578 lopullinen.