Alueiden komitean lausunto aiheesta "Euroopan alue- ja paikallishallintoasiain kongressin suositus alueellisen itsehallinnon eurooppalaiseksi peruskirjaksi"



Virallinen lehti nro C 144 , 16/05/2001 s. 0005 - 0008



Alueiden komitean lausunto aiheesta "Euroopan alue- ja paikallishallintoasiain kongressin suositus alueellisen itsehallinnon eurooppalaiseksi peruskirjaksi" (2001/C 144/02) ALUEIDEN KOMITEA, joka ottaa huomioon Euroopan neuvoston alue- ja paikallishallintoasiain kongressin suosituksen 34 (1997, 4. kokous) luonnoksesta Euroopan alueellisen itsehallinnon peruskirjaksi, ottaa huomioon Euroopan alueiden liiton joulukuussa 1996 hyväksymän julistuksen regionalismista Euroopassa, ottaa huomioon Euroopan neuvoston alue- ja paikallishallintoasiain pysyvän konferenssin päätöslauselman 67 (1970) alueellistamisen ongelmista Euroopassa ja päätöslauselman 117 (1980) Euroopan aluejärjestelmistä, ottaa huomioon Euroopan parlamentin 18. marraskuuta 1988 hyväksymän päätöslauselman yhteisön aluepolitiikasta ja alueiden roolista, ottaa huomioon lausuntonsa "Kohti todellista subsidiariteetin kulttuuria - Alueiden komitean vetoomus" (CdR 302/98 fin)(1), ottaa huomioon päätöslauselmansa aiheesta "Euroopan paikallis- ja aluedemokratian vuosi" (CdR 55/96) ja tutkimuksensa "Alue- ja paikallisdemokratia Euroopan unionissa" (CdR 222/98), ottaa huomioon täydentävän lausuntonsa aiheesta "Läheisyysperiaatteen soveltaminen Euroopan unionissa" (alueiden komitean 5. huhtikuuta 1995 antama lausunto CdR 284/94), ottaa huomioon heinäkuussa 1996 tekemänsä tutkimuksen alue- ja paikallishallinnosta Euroopan unionissa, ottaa huomioon Euroopan kuntien ja alueiden neuvoston Oulussa 17. kesäkuuta 2000 antaman julistuksen hyvästä hallintotavasta nyky-Euroopassa, ottaa huomioon työvaliokuntansa 15. helmikuuta 2000 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 265 artiklan viidennen kohdan nojalla tekemän päätöksen antaa aiheesta lausunto ja antaa lausunnon valmistelu institutionaalisten asiain valiokunnan tehtäväksi, ottaa huomioon institutionaalisten asiain valiokunnan lokakuun 27. päivänä 2000 hyväksymän lausunnon CdR 39/2000 rev. 2, jonka esittelijöinä olivat Risto Koivisto (FIN, PSE) ja José María Muñoa Ganuza (E, AE), hyväksyi 13. ja 14. joulukuuta 2000 pitämässään 36. täysistunnossa (13. päivän kokouksessa) yksimielisesti seuraavan lausunnon. 1. Alueiden komitean kanta Euroopan neuvoston alueellisen itsehallinnon peruskirjaan Alueiden komitea toteaa alueellisen itsehallinnon peruskirjasta erityisesti seuraavaa. 1.1. Kaikissa alueellista itsehallintoa koskevissa aloitteissa tulee käsitellä neljää peruskysymystä, jotka ovat alueviranomaisten toimivalta, kyseisen toimivallan käyttömahdollisuudet tai -muodot ympäröivään maailmaan nähden, rahoitus ja sen asianmukainen järjestäminen sekä rahoituksellisen omavastuun puolustaminen. 1.2. Alueellisen itsehallinnon peruskirja täyttää edellä mainitut vaatimukset, sillä siinä tarkastellaan perusteellisesti kutakin mainittua osa-aluetta. 1.3. Peruskirjaluonnoksen lähtökohtana on tarve luoda alueelliselle itsehallinnolle laillinen pohja, ja siksi se tulee mahdollisuuksien mukaan tunnustaa perustuslaissa. 1.4. Peruskirjaluonnoksessa katsotaan myös oikeutetusti, että itsehallinto tulee vahvistaa riittävän korkealla tasolla, kuten perustuslailla, säännöksellä, lailla tai kansainvälisessä oikeudessa. Itsehallinnon tunnustaminen laissa edellyttää joka tapauksessa erityistä hyväksymismenettelyä. 1.5. Alueellisen autonomian määritelmä tarkoittaa sitä, että tunnustetaan valtion ja paikallistason välisen tason olemassaolo. On kansallisen päätöksenteon asia määritellä valtion, alueiden ja paikallisviranomaisten välinen päätösvallan jako. Tämä noudattaa demokraattista ajattelua ja perustuu läheisyysperiaatteelle. 1.6. Alueviranomaisten oma toimivalta muodostaa yhden alueellisen autonomian perusperiaatteista, ja toimivallan laajuus ilmaisee - joskaan ei ainoana indikaattorina - alueellisen autonomian kehitysastetta. Peruskirjaluonnoksella on tässä mielessä merkitystä, sillä siinä määritellään toimivaltaan liittyviä eri käsitteitä. Asiakirjassa määritellään oma toimivalta, siirretty toimivalta sekä alueelliset intressit, joilla tarkoitetaan ylempiä tai eri intressejä kuin varsinaisen alueellisen toimivallan kattamat. 1.7. Kyseinen intressikäsite on hyvin tärkeä alueellisen itsehallinnon näkökulmasta, sillä muiden viranomaisten toimivallalla voi usein olla huomattava vaikutus asianomaiseen alueeseen. Sen vuoksi alueviranomaisten ei pidä rajoittaa toimintaansa pelkästään toimivaltansa täytäntöönpanoon vaan osallistua myös niitä koskevien kysymysten käsittelyyn. Osallistumisessa on noudatettava asiassa sovellettavaa oikeusjärjestystä. 1.8. Alueiden tulee puolestaan käyttää toimivaltaansa demokraattisesti ja asianmukaisesti kansalaisten etujen hyväksi sekä kansainvälisiä solidaarisuusvaatimuksia noudattaen. Solidaarisuus on itsehallinto-oikeuden tärkeä edellytys. 1.9. Alueet solmivat toiminnassaan suhteita paikallisviranomaisiin sekä muihin alueisiin niin omassa valtiossaan kuin myös sen ulkopuolella, jolloin on kyse niin sanotuista rajanylittävistä suhteista. 1.10. Samalla kyseisen toimivallan käyttö merkitsee, että alueet voivat osallistua niihin valtioelimiin, joissa tehdään alueita koskevia päätöksiä. Tänä poliittisen toiminnan kansainvälistymisen aikana alueiden vaikutusvallan tulee näkyä myös euroopanlaajuisissa ja kansainvälisissä yhteyksissä, joissa alueille on tarjottava mahdollisuus osallistua kansainvälisten sopimusten hyväksyntään tai niihin eurooppalaisiin elimiin, joissa tehdään jonkin alueen etuihin tai toimivaltaan vaikuttavia päätöksiä. 1.11. Alueellisen itsehallinnon tunnustamisen ei pidä johtaa muiden julkishallinnon tasojen ja erityisesti paikallisen itsehallinnon unohtamiseen. Muistettakoon, että paikallista itsehallintoa on käsitelty Euroopan neuvostossa paikallisen itsehallinnon peruskirjan muodossa. Se on looginen seuraus läheisyysperiaatteesta, jota tulee noudattaa Euroopan unionin, valtioiden, alueiden ja paikallisviranomaisten välisissä suhteissa. 1.12. Peruskirjaluonnoksessa määritellään seuraavaksi joukko alueiden varoja ja organisointia koskevia periaatteita. Siinä todetaan, että alueella tulee olla valta itse kehittää organisaationsa, kuten kaikilla itsehallintovaltaa omaavilla viranomaisilla. Tämän itseorganisointioikeuden nojalla alueilla tulee olla oma hallinto, jossa tehtävät päätökset perustuvat kansalaisten oikeuksiin ja joka koostuu päättävästä ja toimeenpanevasta elimestä. Kaikkien hallintoelinten tulee kuitenkin nauttia demokraattista oikeutusta. 1.13. Alueviranomaisilla tulee lisäksi olla käytettävissään omia varoja, joiden käytöstä niiden tulee voida päättää riittävän itsenäisesti, keskushallinnosta riippumattomina, ja joiden avulla ne voivat toteuttaa valtion toiminnasta eriytettyä ja sen ohjeistuksesta riippumatonta politiikkaa. Samoin alueilla tulee voida olla oma henkilökunta, joka toteuttaa niiden politiikkaa käytännössä. 1.14. Nämä näkökannat on tuotu alueellisen itsehallinnon peruskirjaluonnoksessa riittävästi esille. Siinä todetaan selvästi, että alueviranomaisten rahoituksen tulee olla monipuolista ja kehityskelpoista, ja sen tulee perustua toimivallan täytäntöönpanosta aiheutuviin todellisiin kustannuksiin sekä noudattaa talouskehitystä. 1.15. Riittävään rahoitukseen tulee yhdistyä myös solidaarisuusnäkökulma, eikä mahdollisuutta siirtää varoja valtiolta alueille pidä sulkea pois. Tällöin tulisi kuitenkin noudattaa järjestelmää, jossa alueet voivat itse päättää siirrettyjen varojen käytöstä ilman, että ne määrätään varattaviksi jotain tiettyä tarkoitusta varten. 1.16. Alueellisen itsehallinnon rahoitusmalli perustuu alueen omiin verotuloihin, joihin sisältyvät myös muiden hallintotahojen verotuloista saatavat lisätulot. Lisäksi alueilla on mahdollisuus hakea rahoitusta pääomamarkkinoilta eli turvautua velkarahoitukseen. Kyseisten rahoitusmuotojen hallinnoinnissa sekä toiminnan koordinoinnissa muiden viranomaisten kanssa on olennaista pyrkiä tehokkuuteen. 1.17. Edellä kuvattu peruskirjaluonnoksessa esitetty näkökanta on erityisen mielenkiintoinen myös valtion ja alueiden välisten lakisääteisten suhteiden kannalta, koska se tarkoittaa, että alueihin kohdistuva valvonta on juridista. Samoin myös alue voi puolustaa toimivaltaansa tuomioistuimessa. 1.18. Alueiden rajojen muuttamiseen peruskirja ottaa kantaa varsin selkeästi. 1.19. Kuultuaan Euroopan neuvoston jäsenvaltioiden edustajia paikallis- ja alueviranomaisten aluedemokratiakysymysten johtokomitea totesi, että käytännössä on oikeudellisesti mahdollista laatia alueellista itsehallintoa koskeva oikeudellinen väline. 1.20. Jäsenvaltioiden ministerien edustajat valtuuttivat toimituskomitean laatimaan alueellista itsehallintoa koskevan oikeudellisen välineen. Tehtävä on määrä saada valmiiksi 31. joulukuuta 2001 mennessä. 1.21. Alueiden komitea antaa täyden tukensa Euroopan neuvoston alue- ja paikallishallintoasiain kongressin (CLRAE) ehdotukselle laatia asiakirja sopimuksen muotoon, sillä se on soveltuvin oikeudellinen väline alueellisen itsehallinnon takaamiseen. 1.22. CLRAE:n mukaan kyseessä voisi olla joustava sopimus, joka tarjoaisi yhteisen rungon lisäksi useita mahdollisuuksia ottaa jäsenvaltioiden alueelliset eroavuudet paremmin huomioon. 1.23. Siksi alueiden komitea kehottaa Euroopan unionin jäsenvaltioita antamaan tukensa kyseiselle vaihtoehdolle. 2. Alueiden komitean suositukset Euroopan neuvoston alueellisen itsehallinnon peruskirjasta 2.1. Euroopan alueellisen itsehallinnon tulee vastata demokratian ja tehokkuuden periaatteita, ja siksi sen tulee kehittyä Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden poliittisia suhdanteita noudattaen. 2.2. Euroopan yhdentymistä tulee edistää jäsenvaltioiden pohjalta ottamalla huomioon niiden sisällä toimivat eri autonomiset yhteisöt. Näin voidaan laajentaa unionin toiminnan oikeutusta ja tuoda unioni lähemmäs kansalaisia sekä lisätä avoimuutta ja demokratian kunnioittamista. 2.3. Euroopan unionin perustamissopimuksessa tunnustetun läheisyysperiaatteen mukaan poliittisen vallan eri tahojen toimintamahdollisuuksia on ylläpidettävä ja vahvistettava, sillä päätökset on tehtävä mahdollisimman lähellä kansalaisia. Yhteisö voi käyttää toimivaltuuksiaan vain silloin, kun tavoitteita ei riittävässä määrin voida saavuttaa jäsenvaltio- tai aluetasolla. Näin ollen kyseisen periaatteen tulee olla yksi koko unionin kehitysprosessin peruspilareista. 2.4. Viime aikoina suurimmassa osassa Euroopan maita on siirrytty kohti alueellistamista, mikä on näkynyt kunkin valtion perustuslaillisista perinteistä riippuen joko alueiden luomisena tai alueiden aiempaa laajempana itsehallintona. Alueellisen itsehallinnon periaate on siis vahvistumassa, ja sen tulee myös ohjata unionin toimintaa demokratian hyväksi ja integraation edistämiseksi. 2.5. Euroopan neuvoston poliittinen painoarvo kasvaa jatkuvasti. Sen hyväksymien demokratian pääperiaatteisiin perustuvien sopimusten ja päätöslauselmien soveltamisella on erityinen merkitys etenkin maissa, joihin vaikuttavat Euroopassa parhaillaan käynnissä olevan kaltaiset hyvin perusteelliset poliittiset muutosprosessit. 2.6. Kuten edellä on todettu, alueellisen itsehallinnon periaate on yksi nykyaikaisia demokratioita oikeuttavista tekijöistä, ja siksi alueiden komitea ilmaisee tyytyväisyytensä siihen, että Euroopan neuvosto on laatinut alueellisen itsehallinnon peruskirjan, josta on suurta hyötyä alueiden kehitykselle. 2.7. AK on tyytyväinen siihen, että alueellisen itsehallinnon peruskirjaluonnoksessa määritellään alueiden toimivaltaan kuuluvat perusasiat. Se korostaa lisäksi, että kyseiset seikat tulee vahvistaa lainsäädännössä riittävän korkealla tasolla. 2.8. Komitean mielestä alueiden eri toimivaltatyypit ja alueellisen intressin käsite kuvataan peruskirjaluonnoksessa hyvin osuvasti. Kyseisten toimivaltuuksien tukena alueilla tulee olla oma rahoitusjärjestelmänsä, jossa otetaan huomioon rahoituksen riittävyys ja solidaarisuus saman valtion eri alueiden välillä. 2.9. Näin ollen on erityisen tärkeää, että alueilla on oikeus järjestää hallintonsa itse ja että alueellisen itsehallinnon puolustus tapahtuu vain tuomioistuimissa. 2.10. Alueiden komitea tunnustaa paikallisviranomaisten itsemääräämisoikeuden tärkeyden. Asiaa on käsitelty myös Euroopan neuvostossa, jossa on hyväksytty paikallisen itsehallinnon peruskirja. Peruskirjalla on lähes viidentoista vuoden ajan ollut ratkaiseva merkitys eurooppalaiselle paikallisdemokratialle. Viime vuosina se on ollut erityisen tärkeä Keski- ja Itä-Euroopan uusien demokratioiden rakentamiselle. Paikallisen itsehallinnon peruskirja muodostaa perustan UNCHS:n puitteissa laadittavalle maailmanlaajuiselle itsehallinnon peruskirjalle. 2.11. AK on hyvillään siitä, että peruskirjaluonnoksen mukaan alueet voivat tulla kuulluiksi niissä valtion elimissä, joissa tehdään niitä koskevia päätöksiä. 2.12. AK on tyytyväinen siihen, että peruskirjaluonnoksessa tunnustetaan alueiden oikeus tulla kuulluiksi niissä Euroopan unionin elimissä, joissa tehdään jonkin alueen etuihin tai toimivaltaan vaikuttavia päätöksiä, ja hyväksyttäessä kansainvälisiä sopimuksia. 2.13. Komitea pitää olennaisen tärkeänä, että tulevassa alueellisen itsehallinnon peruskirjassa otetaan huomioon Euroopan lukuisat eri aluehallintomallit. 2.14. AK kehottaa jäsenvaltioita hyväksymään alueellisen itsehallinnon peruskirjaluonnoksen mahdollisimman nopeasti. 2.15. AK kehottaa valtioita myös muuttamaan peruskirjaluonnoksen sopimuksen muotoon. 2.16. AK toivoo, että sille myönnetään mahdollisimman pian toimielimen asema Euroopan unionissa, jotta paikallis- ja alueviranomaiset voisivat ajaa etujaan tehokkaasti unionissa. 2.17. Lopuksi AK toteaa yhtyvänsä alueellisen itsehallinnon peruskirjaluonnoksen sisältöön, mutta pitää sitä lähtökohtana alueiden vallan kehittämisen ja tunnustamisen laajentamiselle. Siksi se kehottaa jäsenvaltioita jatkamaan samalla linjalla alueiden, valtioiden, Euroopan unionin ja viime kädessä Euroopan kansalaisten hyväksi. Bryssel 13. joulukuuta 2000. Alueiden komitean puheenjohtaja Jos Chabert (1) EYVL C 198, 14.7.1999, s. 73.