Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston asetukseksi (EY) sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta"



Virallinen lehti nro C 075 , 15/03/2000 s. 0029 - 0033



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston asetukseksi (EY) sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta"(1) (2000/C 75/11) Neuvosto päätti 9. syyskuuta 1999 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta. Asian valmistelusta vastannut "työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus" -jaosto antoi lausuntonsa 16. joulukuuta 1999. Esittelijä oli José Rodríguez García Caro. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 26. ja 27. tammikuuta 2000 pitämässään 369. täysistunnossa (tammikuun 27. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 78 ääntä puolesta, 5 vastaan 20:n pidättyessä äänestämästä. 1. Johdanto 1.1. Euroopan talousyhteisö hyväksyi kesäkuussa 1971 asetuksen ETY N:o 1408/71 sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä. 1.2. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi tammikuussa 1967 pitämässään 59. täysistunnossa kyseisestä asetuksesta antamansa lausunnon(2), jossa se teki eräitä huomautuksia asetustekstiin. 1.3. Sekä mainittua asetusta että sen täytäntöönpanomenettelystä annettua asetusta ETY N:o 574/72 on niiden voimaantulon jälkeen muutettu useaan kertaan. Asetuksia on mukautettu jäsenvaltioiden lainsäädännössä tapahtuneisiin muutoksiin, jäsenvaltioiden tekemiin kahdenvälisiin sopimuksiin sekä unionissa vuoden 1971 jälkeen tapahtuneisiin eri laajentumiskierroksiin. 1.4. Vuonna 1992 Edinburghissa kokoontunut Eurooppa-neuvosto(3) totesi olevan tarpeen suorittaa yleinen lainsäädännön tarkistus yhdenmukaistamissääntöjen yksinkertaistamiseksi. Vuonna 1997 aiheesta "Työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskeva toimintasuunnitelma"(4) laaditun komission tiedonannon kohdassa 3.1.6 luvataan tehdä ehdotus asetuksen ETY N:o 1408/71 uudistamiseksi ja yksinkertaistamiseksi. Tämä on tärkeä ja välttämätön osa toimenpiteitä, joista on päätettävä vapaan liikkuvuuden esteiden poistamiseksi Euroopan unionissa. 1.5. Mainitusta komission tiedonannosta 28. toukokuuta 1998 antamassaan lausunnossa(5) komitea otti myönteisen kannan asetuksen ETY N:o 1408/71 uudistamiseen ja kannatti unionin jäsenmaiden sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisen yksinkertaistamista ja kehittämistä. 1.6. Samoin komitea vahvisti aiheesta "Sosiaalialan toimintaohjelma vuosiksi 1998- 2000"(6) antamassaan lausunnossa(7), jonka se hyväksyi 9. syyskuuta 1998 pitämässään täysistunnossa, että sosiaalisen suojelun järjestelmiä on tarpeen kehittää ja että ne pitää sopeuttaa työmarkkinoiden muuttuviin olosuhteisiin korkeatasoisen sosiaaliturvan säilyttämisen turvaamiseksi Euroopassa. 2. Asetusehdotuksen pääsisältö 2.1. Lähtökohdiltaan ehdotus perustuu voimassa olevan asetuksen yksinkertaistamiseen ja parantamiseen. 2.1.1. Yksinkertaistaminen ilmenee asetuksen huomattavana lyhenemisenä. 2.1.2. Parantaminen tarkoittaa asetuksen ulottamista koskemaan kansalaisryhmiä, joita ei aiemmin ole erikseen tarkasteltu, kuten unionin ulkopuolisten maiden kansalaiset, jotka kuuluvat jonkin jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmään, sekä varhaiseläkkeelle siirtyneet. 2.2. Sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisen oleellisimpana seikkana tulee mainita yhdenvertaisuuden periaate. Sen mukaan kansalaiset, joita asetus koskee, nauttivat samoista eduista ja heillä on samat velvollisuudet kuin sen jäsenvaltion kansalaisilla, jossa he asuvat ja/tai työskentelevät. Kyseinen periaate perustuu kolmeen tärkeään tekijään: vakuutustapahtumien katsominen toisiaan vastaaviksi, kausien yhteenlaskeminen ja oikeuksien säilyttäminen kyseisen kansalaisen asuinpaikasta riippumatta. Kuten ehdotuksen perusteluissa syystä todetaan, ilman mainittua yhteensovittamista vapaan liikkumisen oikeus voisi jäädä tehottomaksi, eivätkä kansalaiset todennäköisesti käyttäisi sitä, jos se merkitsisi muussa jäsenvaltiossa jo saavutettujen sosiaaliturvaoikeuksien menettämistä. 2.3. Asetus, josta komitealta pyydetään lausuntoa, koostuu kuudesta osastosta. Näistä tärkeimmät ovat ensimmäinen osasto, jossa määritellään yleiset säännökset, sekä kolmas osasto, joka liittyy eri etuusryhmiä koskeviin erityissäännöksiin. Toisessa osastossa määritellään henkilöön sovellettava lainsäädäntö ja neljäs osasto koskee hallintotoimikuntaa. Viides osasto käsittää erinäisiä säännöksiä ja kuudes asetuksen siirtymä- ja loppusäännökset. 3. Yleistä 3.1. Komitea kannattaa yleisesti ottaen tehtyä ehdotusta, mutta esittää kuitenkin asetuksen tekstiin joitakin yleis- ja erityisluonteisia lisäyksiä. Vaikka ehdotuksen perusteluissa todetaan, että tarkoituksena on tarkistaa ja yksinkertaistaa asetusta ETY N:o 1408/71, ehdotus on todellisuudessa tätä kauaskantoisempi, sillä tiettyjen seikkojen sääntelyssä tapahtuu merkittäviä muutoksia nykyisin voimassa oleviin sääntöihin verrattuna. 3.2. Komitea on tyytyväinen siihen, että unionin kansalaisten oikeuksien yhdenvertaistamista jatketaan. 3.3. Asetuksessa säädettävien oikeuksien ulottaminen koskemaan uusia kansalaisryhmiä ylläpitää ja edistää ajatusta kansalaisten Euroopan hyväksi työskentelemisestä. Jäsenmaiden väestö on saatava ymmärtämään, että Eurooppa ilman rajoja ei edistä pelkästään pääoman ja tavaroiden vaan myös henkilöiden vapaata liikkuvuutta. 3.4. Jatkuvasti esitettyihin toivomuksiin sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisen parantamisesta Euroopan unionissa on vastattu lukuisilla ehdotuksilla, joita komissio on esittänyt asetuksen ETY N:o 1408/71 uudistamiseksi. Jotkin kyseisistä ehdotuksista ajoittuvat käytännössä samaan ajankohtaan kuin asetuksen nyt käsiteltävänä oleva yleisuudistus. Komitea esittää tyytyväisyytensä siihen, että sosiaaliasioihin pyritään jatkuvasti kiinnittämään huomiota unionin toimielimissä. 3.5. Vaikka sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisen kehittäminen onkin eittämättä tärkeä askel eteenpäin, kunkin jäsenvaltion lainsäädännön ominaispiirteitä on kuitenkin syytä kunnioittaa. 3.6. Mahdollisesti syntyvillä liikkumisvapauden esteillä voi olla vaikutuksia kansalaisten oikeuteen tehdä työtä. Komitea katsoo, että tehty ehdotus auttaa poistamaan esteitä unionin kansalaisten rajanylittävältä liikkumiselta, vaikka työsarkaa jääkin vielä paljon jäljelle. 3.7. Koska käsiteltävänä oleva asetusehdotus on monimutkainen ja merkittävä ja kun otetaan huomioon neuvoston ja parlamentin omaksumat työmenetelmät sekä muutokset, joita neuvoston eri puheenjohtajat tehnevät asetustekstiin lainsäädäntöprosessin aikana, komitea aikoo seurata asetusehdotuksen kehitystä jatkuvasti ja asiaankuuluvalla tavalla. Tämä toteamus ei kuitenkaan vaikuta siihen, mitä jäljempänä todetaan. 3.8. Asetuksen kehittämisen ja yksinkertaistamisen myötä on myös kehitettävä ja yksinkertaistettava hallinnollisia järjestelyjä, joista etuuksiin oikeutetut henkilöt joutuvat kärsimään etuuksista vastaavissa elimissä. Asetuksen tulevan kehityksen yhteydessä on luotava tarvittavat mekanismit, jotta byrokratiaa voidaan yksinkertaistaa ja jouduttaa niin työntekijöiden kuin yritystenkin hyväksi. 4. Erityistä 4.1. Huomautukset 2 artiklaan Artiklassa määritellään asetuksen soveltamisala ja luetellaan sen piiriin kuuluvat etuusryhmät. Kun artiklan 1 kohdassa viitataan kyseisiin etuuksiin, käytetään ilmausta "erityisesti". Tästä saa sen käsityksen, että lueteltujen alojen katsotaan olevan tekstissä sosiaaliturvajärjestelmän tärkeimmät alat tai että asetusta sovelletaan erityisesti tässä kohdin lueteltuihin aloihin eikä muihin asetustekstissä niin ikään mainittuihin aloihin, jotka eivät sisälly tähän luetteloon. Aloja koskevan luettelon jättäminen avoimeksi on epämääräistä ja saattaa aiheuttaa juridista epävarmuutta, ja sillä saattaa olla ei-toivottuja vaikutuksia. 4.2. Huomautukset 6 ja 7 artiklaan Artikloissa todetaan, että "asetus korvaa soveltamisalallaan kaikki sosiaaliturvaa koskevat sopimukset". Jäljempänä 7 artiklan "määritelmien" kohdan h) kolmannessa alakohdassa todetaan, että käsitteeseen "lainsäädäntö" sisältyvät "myös sosiaaliturvasopimukset, jotka on tehty kahden tai useamman jäsenvaltion välillä taikka yhden tai useamman jäsenvaltion ja yhden tai useamman Euroopan unioniin kuulumattoman valtion välillä". Tämä on periaatteessa ristiriidassa sen kanssa, mitä 6 artiklassa todetaan. Ehdotusta tulisi tältä osin selkeyttää. Toisaalta määritelmät olisi syytä laatia vasta asetuksen laadintaprosessin viimeisessä vaiheessa. 4.3. Huomautukset 8 artiklaan 4.3.1. Asetuksen 8 artiklan 3 kohdassa tulee edelleen säilyttää nykyisin voimassa olevan asetuksen 1408/71 14 b artiklan sisältö. 4.3.2. Komitea toteaa, että tilanne on ongelmallinen Euroopan unionin toimielimiin päin edustustehtäviä hoitavien henkilöiden osalta. Heihin kuuluvat jäsenvaltioiden taloudellis-sosiaalisten organisaatioiden palveluksessa olevat henkilöt. Siksi komitea katsoo, että Euroopan komission tulee harkita kyseisiin henkilöihin sovellettavaa lainsäädäntöä perusteellisesti. 4.4. Huomautukset 9 artiklan 1 kohtaan Artiklassa määritellään erityissäännöt, jotka koskevat toiseen jäsenvaltioon komennukselle lähetettävään palkattuun työntekijään sovellettavaa lainsäädäntöä. Uudessa asetuksessa toistetaan pääosin nykyiset sosiaaliturvan soveltamista koskevat säännöt. Siinä vahvistetaan menettely, jonka perusteella kaksi jäsenvaltiota voi sopia poikkeuksista. Sen sijaan siitä poistetaan poikkeusmahdollisuus, josta säädetään nykyisen asetuksen 14 artiklan 1 kohdan b) alakohdassa. Kyseisen säännöksen perusteella sen jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen, jonka alueelle työntekijä on lähetetty, voi antaa suostumuksensa siihen, että alkuperämaan sosiaaliturvan soveltamisjaksoa pidennetään (enintään 12 kuukaudella). Komitea katsoo, että nykyisen asetuksen 1408/71 14 artiklan 1 kohdan b alakohdassa oleva poikkeussäännös tulee säilyttää. Esimerkiksi tutkimukseen ja kehitykseen, uuden tekniikan käyttöönottoon tai muihin strategisiin palveluihin liittyvät erityisasiantuntemusta vaativat tehtävät, joiden jo alusta alkaen tiedetään edellyttävän yli 12 kuukauden mittaisia ulkomaankomennuksia, aiheuttavat ongelmia, joita komission on tutkittava perusteellisesti. 4.5. Huomautukset 10 artiklaan Artiklassa säädetään sellaisista palkatuista työntekijöistä, jotka ovat työssä kahden tai useamman jäsenvaltion alueella. Artiklan 1 ja 2 kohdassa mainitaan useaan otteeseen ilmaisu "merkittävä" viittaamassa työntekijän harjoittamaan toimintaan. Tämän merkittävän toiminnan perusteella säädetään laeista, joita sovelletaan kyseiseen työntekijään. Käytetty käsite on hämärä eikä sitä ole määritelty asianmukaisesti, jotta sen pohjalta voitaisiin säätää työntekijään sovellettavia lakeja. Termin merkitys selvinnee, kun yhteisöjen tuomioistuin antaa tuomion asiassa Fitzwilliam, jota käsitellään parhaillaan. Artiklassa mainituissa tilanteissa olevien henkilöiden oikeusturva tulisi taata asianmukaisella tavalla. Sen vuoksi komissiota on kehotettava määrittelemään täsmällisesti ja selvin luvuin, mitä se tarkoittaa "merkittävällä" toiminnalla, jotta ei jäisi pienintäkään mahdollisuutta säännöksen mielivaltaiseen tai subjektiiviseen soveltamiseen. Määrittelyssä on aikanaan otettava huomioon Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen odotettavissa oleva kanta asiaan. 4.6. Huomautukset 18 artiklaan Artiklan lopussa esiintyvä ilmaus "ei ole voitu antaa - - kohtuullisen ajan kuluessa" on edelleen epätarkka nykyisin voimassa olevan 22 artiklan 1 kohdan c) alakohdan tavoin. Ilmauksen jälkeen olisi hyvä lisätä seuraavaa: "edellyttäen, että hoito katsotaan lääketieteellisesti perustelluksi". Toisaalta Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asioissa Kohll(8) ja Decker(9) antamien tuomioiden perusteella jossakin jäsenvaltiossa maksettavien sairaudenhoitokulujen korvaaminen taataan nykyisin ennakkosopimuksen puuttuessa alkuperämaan hintojen perusteella. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta on joka tapauksessa saatava lisäselvityksiä asioissa Kohll ja Decker annettujen tuomioiden tarkasta merkityksestä etenkin kahden ratkaisua odottavan asian (Vanbraeckel ja Smits-Peerboms) kannalta. On myös tarkasteltava tuloksia, jotka saadaan Euroopan komission aiheesta parhaillaan suorittamasta tutkimuksesta. 4.7. Huomautukset 20 artiklaan Kohdassa 3 mainitaan "muut eläkeläiset". Tämä saattaa aiheuttaa sekaannusta, sillä tekstistä ei voi päätellä, tarkoitetaanko ilmauksella jäsenvaltion eläkettä saavia vai asuinvaltion lainsäädännön perusteella vakuutetuiksi katsottavia eläkeläisiä (kaikkia vakuutettuja). Lisäksi artiklasta näyttäisi seuraavan, että asuinpaikkaa muuttava eläkeläinen joutuisi kaksoisverotuksen kohteeksi. Komitea pyytää komissiota selkeyttämään artiklaa. 4.8. Huomautukset 26 artiklaan Artiklan 1 kohdassa on maininta "korvataan täysimääräisesti", ja kyseistä artiklaa koskevissa perusteluosan erityishuomioissa esiintyy maininta "kokonaiskorvaus" (suomenkielisessä toisinnossa ilmaus on edelleen muodossa "korvataan täysimääräisesti" käänt. huom.). Tämän jälkeen lisätään, että "korvaus maksetaan todellisten kustannusten perusteella". Tekstissä olisi viitattava todellisiin kustannuksiin aina kun ne ovat määriteltävissä. Silloin kun se ei ole mahdollista, korvaus tulisi maksaa keskimääräisten kulujen perusteella. 4.9. Huomautukset 33 artiklaan Artiklan 3 kohdassa olisi viitattava "yleisen järjestelmän tai sellaisen puuttuessa palkansaajiin sovellettavan järjestelmän mukaisten etuuksien" asemasta "vastaavan järjestelmän mukaisiin etuuksiin". Vakuutettu on nimittäin saattanut maksaa vakuutusmaksuja muihin erityisjärjestelmiin kuten itsenäisten ammatinharjoittajien tai virkamiesten vakuutusjärjestelmään, jotka jäisivät nykyisessä sanamuodossa asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle. 4.10. Huomautukset 43 artiklaan Nykyinen tekstin muotoilu ei anna riittäviä takeita siitä, että etuuksien määrä olisi suotuisin silloin kun etuudet lasketaan yhden ainoan valtion lainsäädännön perusteella. Jos työntekijä sairastuu useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa suoritettavan työn vuoksi, olisi varmistettava, että sairastumisesta maksettava korvaus on työntekijälle mahdollisimman suotuisa. 4.11. Huomautukset 50 artiklan 3 kohtaan Tämän artiklan mukaan työntekijän on palattava toimivaltaiseen jäsenvaltioon, ellei hän ole löytänyt työtä kuuden kuukauden kuluessa ulkomaille muutosta, mikäli hän haluaa edelleen nauttia toimivaltaisen jäsenvaltion työttömyyskorvauksia. Nykyisessä asetuksessa kausi on rajoitettu kolmeen kuukauteen. Komitea kannattaa kauden pidentämistä kolmesta kuukaudesta kuuteen. Se pitää aikarajoitteen säilyttämistä edelleen oikeutettuna, kun otetaan huomioon useiden maiden työttömyyskorvauksien myöntämisehdot sekä valvontamekanismien riittämätön tehokkuus. 4.12. Huomautukset 55 artiklan osalta Komitea katsoo seuraavat huomautukset aiheellisiksi: - Artikla koskee kahdenlaisia erityisetuuksia, joista toiset myönnetään varallisuusselvityksen ja toiset todetun vammaisuuden perusteella. Koska näiden etuuksien luonne, syy ja myöntämisolosuhteet ovat erilaiset, ne tulisi jakaa samassa luvussa kahteen eri artiklaan, jotta erilainen säännöskäsittely olisi mahdollista. - Asetusehdotuksen artiklan 1 kohdassa mainitusta liitteestä I komitea toteaa, se on vailla sisältöä. Tämän vuoksi ei ole mahdollista tietää tarkkaan, mihin nimenomaisiin etuuksiin 55 artiklassa viitataan. - Työkyvyttömille tarkoitettujen etuuksien osalta komitea katsoo, että asuinpaikkaehtoa ei tule soveltaa henkilöihin, joihin sovelletaan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä sekalaisiksi sosiaaliturvaetuuksiksi kutsuttuja etuuksia. 4.13. Huomautukset IV osastoon Komitea kannattaa IV osastossa annettuja säännöksiä, jotka koskevat sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista käsittelevän hallintotoimikunnan kokoonpanoa ja tehtäviä. Komitea katsoo kuitenkin, että samassa osastossa tulisi tarkastella myös työntekijöiden vapaan liikkuvuuden ja sosiaaliturvan neuvoa-antavan komitean kokoonpanoa ja tehtäviä komission esittämän päätösehdotuksen mukaisesti(10). Talous- ja sosiaalikomitea antoi jo aiheesta "Työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskeva toimintasuunnitelma" antamassaan lausunnossa tukensa kahden nykyisen komitean yhdistämiselle yhdeksi ainoaksi. Lausunnossa todettiin, että komitean tuki riippuu mainitulle neuvoa-antavalle komitealle annettavasta toimintakapasiteetista. Komissio on osaltaan tehnyt ehdotuksen parlamentin ja neuvoston päätökseksi sellaisen neuvoa-antavan komitean perustamisesta, joka yhdistää nykyiset vapaan liikkuvuuden ja sosiaaliturvan neuvoa-antavat komiteat. Näin ollen komitea pitää toivottavana, että nyt käsiteltävänä olevassa asetuksessa selvitetään, mitkä ovat tällaisen uuden neuvoa-antavan komitean tehtävät sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisessa. 4.14. Huomautukset 59 artiklaan Artiklassa käsitellään jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä. Artiklan 4 kohdassa todetaan, että unionin kansalaisten oikeutta käyttää eri kieliä on kunnioitettava. Artiklassa todetaan, että on tutkittava myös hakemukset ja asiakirjat, joita ei ole laadittu sen jäsenvaltion kielellä, jolle asiakirjat on toimitettu. Komitea, kannattaa lämpimästi tässä osoitettua suvaitsevaisuutta ja kansalaisten kulttuuri-identiteetin kunnioitusta ja on tyytyväinen aloitteeseen, joka ilmentää Euroopan kielten ja kulttuurin rikkautta ja moninaisuutta. 4.15. Huomautukset 62 artiklaan Yhteisön varoista rahoitettaviin toimiin kuuluu kansalaisille tiedottaminen. Komitean mielestä artiklan toisessa luetelmakohdassa kuvattuja tiedottamistapoja voidaan pitää varsin valikoivina ja vähämerkityksisinä yleisen mielipiteen kannalta. Tiedotuskampanjoiden rahoitus tulisi keskittää laajalle leviävään tiedottamiseen, ja se tulisi pääasiassa suunnata äskettäin yhteensovittamissäännösten piiriin otetuille henkilöille, kuten esimerkiksi opiskelijoille ja julkishallinnon virkamiehille. 4.16. Komitea toteaa 55 artiklasta esittämänsä toteamuksen tapaan, että artiklassa 67 mainittu asetusehdotuksen liite II, jossa esitetään erityissäännökset, on vailla sisältöä. Bryssel 27. tammikuuta 2000. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Beatrice Rangoni Machiavelli (1) EYVL C 38, 12.2.1999, s. 11. (2) EYVL C 64, 5.4.1967. (3) Eurooppa-neuvoston Edinburgin kokous 11.-12.12.1992. Puheenjohtajan päätelmät (SN 456/92). (4) KOM(97) 586 lopull. (5) EYVL C 235, 27.7.1998, s. 82. (6) KOM(1998) 259 lopull. (7) EYVL C 407, 28.12.1998, s. 187. (8) Asia C- 158/96. (9) Asia C- 120/95. (10) EYVL C 344, 12.11.1998.