TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET KOMISSION VASTAUKSET

JOHDANTO

Koulutuksen ja kansalaisuuden toimintalohkon erityisominaisuudet

9.1. Tässä luvussa esitetään tilintarkastustuomioistuimen erityisarvio koulutuksen ja kansalaisuuden toimintalohkoryhmästä. Ryhmä kattaa seuraavat toimintalohkot: 15 – koulutus ja kulttuuri, 16 – viestintä ja 18 – vapaus, oikeus ja turvallisuus. Yksityiskohtaisia tietoja toiminnasta, varainhoitovuoden menoista ja hallinnointitavoista esitetään taulukossa 9.1 .

Taulukko 9.1 — Koulutus ja kansalaisuus: vuoden 2008 maksut toimintalohkoittain (miljoonaa euroa) Talousarvion osasto Toimintalohko Kuvaus Maksut vuonna 2008 Talousarviohallintotapa 15 Koulutus ja kulttuuri Hallintomenot (11) 111 keskitetty suora Elinikäinen oppiminen, mukaan lukien monikielisyys 1 060 keskitetty välillinen Kulttuuriyhteistyön kehittäminen Euroopassa 48 keskitetty välillinen Nuoriso- ja urheilualan yhteistyön edistäminen 134 keskitetty välillinen Euroopan kansalaisuuden edistäminen 24 keskitetty välillinen 1 378 16 Viestintä Hallintomenot (11) 104 keskitetty suora Viestintä ja tiedotusvälineet 25 keskitetty suora Paikallistason viestintä 35 keskitetty suora Analyysi- ja viestintävälineet 23 keskitetty suora 186 18 Vapaus, oikeus ja turvallisuus Hallintomenot (11) 58 keskitetty suora Solidaarisuus – Ulkorajat, viisumipolitiikka ja henkilöiden vapaa liikkuvuus 189 yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa / keskitetty välillinen Maahanmuuttovirrat – Yhteinen maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikka 80 yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa Perusoikeudet ja kansalaisuus 26 suora Turvallisuus ja vapauksien suojelu 28 suora Siviili- ja rikosoikeus 42 suora Huumetorjunta ja -tiedotus 15 suora Toimintastrategia ja koordinointi 7 suora 445 Hallintomenot yhteensä 274 Toimintamenot yhteensä 1 735 Varainhoitovuoden maksut yhteensä 2 009 Varainhoitovuoden maksusitoumukset yhteensä 2 323

9.2. Kyseisen alan kolmea talousarvion osastoa hallinnoidaan lähes yksinomaan seuraavissa kolmessa komission pääosastossa: budjettikohtaa 15 koulutuksen ja kulttuurin pääosastossa, budjettikohtaa 16 viestinnän pääosastossa ja budjettikohtaa 18 oikeus-, vapaus- ja turvallisuusasioiden pääosastossa. Suurimpaan osaan tämän alan menoista sovelletaan välillistä keskitettyä hallinnointia tai niitä hallinnoidaan yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Monivuotisina ohjelmina toteutettavien toimien täytäntöönpano on siirretty koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirastolle, kansallisille virastoille (1)tai vastaaville hallintoyksiköille jäsenvaltioissa. Jäsenvaltioiden toimivaltaiset organisaatiot jakavat avustukset yksityisten ja julkisten edunsaajien toteuttamille hankkeille tai toimenpiteille ja tekevät avustussopimukset. Avustukset maksetaan yleensä erinä kohdissa 9.6 ja 9.7 kuvatulla tavalla.

9.3. Ohjelmat pantiin täytäntöön uuden rahoituskehyksen (2007–2013) puitteissa ja uutta oli myös sisäisen valvonnan rakenteen muutos, joka lisäsi jäsenvaltioiden vastuuta. Esimerkiksi elinikäisen oppimisen ohjelmaa koskevien sopimusten tekeminen edellyttää, että kansalliset viranomaiset (ks. kohta 9.13) antavat ennakkotarkastuslausuman menojen hallinnoinnista jäsenvaltiossaan. Viranomaisen on joka vuosi annettava jälkikäteen tarkastuslausuma varainkäytön asianmukaisuudesta ja käyttöön otettujen järjestelmien ja valvontamenettelyjen luotettavuudesta (2). 9.3. Koulutuksen ja kulttuurin pääosasto on mukauttanut valvontajärjestelmäänsä yhtenäisen tarkastusmallin perusteella. Valvontajärjestelmään sisältyy: a) kansallisten viranomaisten ohjelmakauden 2007–2013 alussa antamien ennakkotarkastuslausumien arviointi, b) järjestelmien seuranta ja tarkastuskäynnit paikan päällä; c) vuotuisen jälkitarkastuslausuman arviointi; d) tilintarkastus; e) kansallisten virastojen ja viranomaisten kouluttaminen; f) jatkuva tiedonvälitys ja viestintä sidosryhmien kanssa; g) yhteiset ja säännöllisesti päivitetyt menettelyt. Vuosittaisen jälkitarkastuslausuman arviointi oli uusi osa valvontaa vuonna 2008.

9.4. Koulutuksen ja kansalaisuuden alojen EU-tuelle on luonteenomaista useita eri aloja ja hanketyyppejä koskevien rahoitusjärjestelmien kirjo. Kyseessä voivat olla esim. kansalaisuutta edistäviin toimiin annettavat avustukset tai liikkuvuutta koskevat avustukset koulutus- ja ammattikoulutusaloilla. Hankkeita toteuttavat opetusjärjestöjen lisäksi myös yksityisyritykset ja julkishallinnot. Lopulliset edunsaajat ovat yksilöitä, pääasiassa EU:n kansalaisia. Joitakin ohjelmia, toisin sanoen ulkorajarahastoa, kotouttamisrahastoa, palauttamisrahastoa ja Euroopan pakolaisrahastoa, komissio hallinnoi yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa.

Tarkastuksen sisältö

9.5. Erityisarvio perustuu: a) 150 maksua sisältävän, edustavan tilastollisen otoksen tapahtumatarkastukseen (ks. taulukko 9.2 ) b) kuuden jäsenvaltion sekä kansallisten viranomaisten ja kansallisten virastojen (3)elinikäisen oppimiseen ohjelmaan soveltamien valvontajärjestelmien testaamiseen ja arviointiin c) sellaisten komission suorittamien tarkastusten arviointiin, jotka koskivat kansallisten viranomaisten elinikäisen oppimisen ohjelmasta antamia vuotuisia tarkastuslausumia varainhoitovuodelta 2007 (jälkitarkastuksia) d) ulkorajarahaston valvontajärjestelmien toiminnan arviointiin e) tilintarkastustuomioistuimen viimeisimmissä tarkastuslausumissaan esittämien keskeisten huomautusten seurantaan ( ks. liite 9.2 ).

Ennakkomaksuja koskeva tarkastus

9.6. Varainhoitovuodelle 2008 tehdyn menomallin mukaisesti tilintarkastustuomioistuimen tapahtumatarkastukseen poimima maksuotos sisälsi 129 tapahtumaa, joiden kohdalla maksuehdot olivat suurimmalta osin tavanomaiset. Kyse oli pääasiallisesti ennakkomaksuista EU:n virastoille ja kansallisille virastoille, ja mukana oli myös pieni määrä kyseisten organisaatioiden toimintamenojen kattamiseksi neljännesvuosittain suoritettavia maksuosuuksia. Maksut suoritetaan sopimuksen allekirjoittamisen tai työohjelman hyväksymisen jälkeen. Toisten ja kolmansien ennakkomaksuerien kohdalla maksut suoritetaan yleensä sen jälkeen, kun komissio on hyväksynyt maksatettaviksi 70 prosenttia ennakkoon maksetuista varoista. Ennakkomaksuja maksetaan yleensä sallitun enimmäismäärän verran. Maksuehtoja on vähän, joten virheriski on erittäin pieni.

9.7. Kansalliset virastot tekevät avustussopimukset toimintaan osallistuvien organisaatioiden (4)kanssa ja käyttävät komissiolta saamansa ennakkomaksut kyseisille organisaatioille suoritettaviin ennakkomaksuihin, joiden osuus on 80–100 prosenttia ohjelmatyypistä riippuen. Hankkeet saatetaan päätökseen viimeistään kahden vuoden kuluessa, minkä jälkeen laaditaan lopulliset kertomukset ja virasto ja edunsaajat päättävät menettelyt. Kun tietyn vuoden kaikki kyseiseen työohjelmaan liittyvät hankkeet on päätetty, virasto antaa konsolidoidun lopullisen kertomuksen komissiolle, joka tämän jälkeen määrittää loppumaksun summan ja maksaa sen. Edunsaajien ja viraston välisiin menettelyjen päättötoimiin liittyvän riskin oletetaan olevan ennakkomaksuihin liittyvää riskiä suurempi, koska siihen liittyy tällä alalla tavanomaisesti esiintyviä ilmoitettujen menojen tukikelpoisuutta ja tosiasiallisuutta koskevia riskitekijöitä. Päättötoimet on kuitenkin mahdollista tarkastaa vasta sen jälkeen kun ne on toteutettu; tällöin ensimmäisten ennakkomaksujen suorittamisesta on kulunut monta vuotta. 9.7. Myös komissio pitää loppumaksuihin liittyviä riskejä suurempina. Komission tarkastus- ja valvontatoimet ovatkin laaja-alaisempia tässä vaiheessa näiden riskien pienentämiseksi. Koulutuksen ja kulttuurin pääosasto on ottanut vuosia 2007–2013 koskevien uusien ohjelmien laatimisessa huomioon tilintarkastustuomioistuimen aiempien vuosien suositukset, joissa kehotetaan yksinkertaistamaan sääntöjä ja maksamaan tuki mahdollisuuksien mukaan kertasuorituksena. Tämän pitäisi pienentää loppumaksuihin liittyvää riskiä.

TOIMIEN LAILLISUUS JA ASIANMUKAISUUS

9.8. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että toimintalohkoryhmän toimissa virhetaso ei kokonaisuutena tarkasteltuna ole olennainen. Tarkastetuissa väli- ja loppumaksuissa virhetaso oli sitä vastoin olennainen. 9.8. Komissio on ilahtunut tilintarkastustuomioistuimen havainnosta, jonka mukaan koulutus ja kansalaisuus toimintalohkoryhmän maksuissa vuonna 2008 ei ole olennaisia virheitä. Tämä on tuntuvaa edistystä edellisvuoteen verrattuna. Komissio kiinnittää huomiota siihen, että tilintarkastustuomioistuin on todennut väli- ja loppumaksuissa olevan kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevia virheitä. Yhteensä 21:stä maksusta neljässä oli virhe (ks. vastaus kohtaan 9.9).

9.9. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yhteensä 150 tapahtumaa kattavan otoksen sisältämistä 21 loppu- ja välimaksusta (5)kuuden kohdalla virhetaso oli sääntöjenmukaisuuden osalta merkittävä. Neljässä maksussa esiintyi kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevia virheitä, neljässä maksussa esiintyi muita kuin kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevia virheitä ja kahdessa maksussa esiintyi näitä molempia virhetyyppejä. Taulukosta 9.2 käy ilmi, miten virheet jakautuivat maksutyypeittäin ja toimintalohkoittain. 9.9. Komissio ryhtyy jatkotoimiin tilintarkastustuomioistuimen havaitsemien virheiden osalta, ja perusteettomasti maksetut varat peritään tarvittaessa takaisin. Koulutuksen ja kulttuurin pääosastoa koskevat virheet liittyvät edellisen oikeuskehyksen puitteissa toteutettuihin pienempiin toimiin. Uudella ohjelmasuunnittelulla kaudeksi 2007–2013, yksinkertaistetuilla säännöillä ja kertasuoritukseen perustuvan rahoituksen laajamittaisella käytöllä on tarkoitus pienentää loppumaksuihin liittyviä riskejä.

9.10. Tarkastetuista 129 ennakkomaksusta (6)yhdeksässä esiintyi huomattava, muu kuin kvantitatiivisesti ilmaistavissa oleva virhe. Virheet liittyivät oikeus-, vapaus- ja turvallisuusasioiden pääosaston ja koulutuksen ja kulttuurin pääosaston virastoille suorittamiin ennakkomaksuihin ja johtuivat seuraavista syistä: maksusitoumus tehtiin ennen tarvittavan rahoituspäätöksen tekemistä tai kassaennusteet eivät olleet riittävän yksityiskohtaisia. 9.10. Komissio haluaisi korostaa, että tarvittavat rahoituspäätökset tehtiin, vaikkakin muodollisesti myöhässä (kuusi päivää oikeus-, vapaus- ja turvallisuusasioiden pääosaston tapauksessa). Komissio oli tietoinen virastojen kassa- ja budjettitarpeista kyseisenä ajankohtana. Jotta voitaisiin välttää tämäntyyppiset muut kuin kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevat virheet, komission rahoituspäätökset tehdään nyt hyvissä ajoin etukäteen ja kassaennusteita edellytetään kaikissa maksuissa virastoille (esim. aiesopimuksessa).

Taulukko 9.2 — Otoksen rakenne, tarkastettujen tapahtumien lukumäärä (Virheitä sisältävien tapahtumien määrä suluissa) Maksutyyppi (12) Toiminta-ala 15 Koulutus ja kulttuuri 16 Viestintä 18 Vapaus, oikeus ja turvallisuus Yhteensä Loppu-/välimaksut 10 (3) 6 (1) 5 (2) 21 (6) Ennakkomaksut 100 (5) 0 (0) 29 (4) 129 (9) Yhteensä 110 (8) 6 (1) 34 (6) 150 (15)

9.11. Kuten edellä olevasta taulukosta 9.2 käy ilmi, väli- ja loppumaksuissa esiintyy suhteellisesti enemmän virheitä kuin ennakkomaksuissa. Väli- ja loppumaksuissa esiintyi esimerkiksi seuraavanlaisia virheitä: a) ilmoitettiin kuluja, jotka eivät olleet aiheutuneet avustussopimuksen kattamina aikoina (tukikelpoisuus) b) palautettava arvonlisävero ilmoitettiin menoina (tukikelpoisuus) c) avustusten myöntämistä edeltävään valintaprosessiin liittyvä dokumentaatio puuttui (tosiasiallisuus) d) todentava aineisto ei riittänyt ilmoitettujen menojen perusteeksi (tosiasiallisuus). 9.11. Komissio toteuttaa huolellisesti jatkotoimia kaikkien tilintarkastustuomioistuimen havaintojen perusteella. Asianmukaisissa tapauksissa takaisinperintämenettely on jo käynnistetty tai käynnistetään. Korjauksia on tehty myös kauden 2007–2013 uuden sukupolven ohjelmiin, jotta loppumaksuihin liittyviä riskejä voidaan pienentää (ks. myös vastaus kohtaan 9.9).

JÄRJESTELMIEN VAIKUTTAVUUS

Toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen liittyvät järjestelmät

9.12. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti eri pääosastoissa yhteensä kolme yksittäistä valvontajärjestelmää, jotka liittyivät koulutuksen ja kulttuurin pääosastossa tehtäviin jälkitarkastuksiin, elinikäisen oppimisen ohjelmaan ja ulkorajarahastoon.

Elinikäisen oppimisen ohjelmaan liittyvät järjestelmät

9.13. Elinikäisen oppimisen ohjelmaa ja nuorisotoimintaohjelmaa toteuttaa ja hallinnoi osallistujamaissa keskitetyn välillisen hallinnoinnin kautta 63 kansallista virastoa, joilla on kansallisten viranomaisten hyväksyntä ja joita kansalliset viranomaiset myös valvovat. Kansalliset virastot toimivat lähellä lopullisia edunsaajia, ja siksi niiden vastuulle on annettu alalla avustuksina maksettavien lukuisten mutta suhteellisen pienten määrien hallinnointi. Kaiken kaikkiaan kansallisten virastojen hallinnoimien toimien osuus talousarvion osastosta 15 on noin 68 prosenttia. Muita koulutusalan ohjelmia, kuten Jean Monnet- ja Erasmus Mundus -ohjelmia sekä tiettyjä elinikäisen oppimisen ohjelman ja nuorisotoimintaohjelman osa-alueita hallinnoi koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirasto.

9.14. Elinikäisen oppimisen ohjelman valvontaympäristöön liittyvistä vastuualueista määrätään komission päätöksessä K(2007) 1807. Näitä ovat: a) kansallisten virastojen hallinnoima perustason valvonta mukaan luettuina lopullisten kertomusten analysointi, ilmoitettuja menoja koskevan todentavan aineiston asiakirjatarkastukset, toimintojen aikana toimitetut tarkastukset paikalla, toiminnan jälkeen toimitetut tarkastukset ja toistuvien edunsaajien, kuten yliopistojen, järjestelmätarkastukset; kansallisten virastojen on lähetettävä komissiolle ja kansallisille viranomaisille vuotuinen kertomus, jossa annetaan tietoja suoritetusta perustason valvonnasta b) kansalliset viranomaiset suorittavat ylemmän tason valvontaa, jonka tarkoituksena on antaa varmuus järjestelmien ja perustason valvonnan tehokkuudesta vuotuisen jälkitarkastuslausuman tueksi c) komission suorittama valvonta, joka pitää pääasiallisesti sisällään vuotuisten lausumien arvioinnin ja seurantakäynnit.

9.15. Varainhoitovuotta 2008 koskevan DAS-tarkastuksen yhteydessä tilintarkastustuomioistuin tarkasti järjestelmät kuudessa kansallisessa virastossa ja niitä valvovien kansallisten viranomaisten luona.

Perustason valvonta

9.16. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kansallisia virastoja koskevassa tarkastuksessaan, että komission kansallisille virastoille laatimassa oppaassa esitettyjä vaatimuksia noudatetaan yleisesti ottaen tarkasti. Kahdessa tapauksessa perusvalvonnan täytäntöönpanossa ilmeni kuitenkin ongelmia. Perusvalvonta on ehdottoman tärkeää yhteisön varojen laillisen ja asianmukaisen käytön kannalta erityisesti kun on kyse alasta, jolla on näin paljon tukea suoraan saavia edunsaajia. Joissakin tapauksissa ei ollut dokumentoitua näyttöä siitä, että analyysi tai asiakirjatarkastukset oli suoritettu, tai näyttöä siitä, että yliopistojen järjestelmät olisi tarkastettu, vaikka komissio vaati, että vuoden 2008 loppuun mennessä kyseisiä tarkastuksia on toimitettava tietty vähimmäismäärä. Tarkastuksessa havaittiin myös muita puutteita: poikkeuksia ei ollut rekisteröity, käteisvarojen hoidon yhteydessä ei varmistettu, että varoja olisi talletettu korkoa tuottaville tileille, ja vuotuiset kertomukset toimitettiin komissiolle myöhässä. 9.16. Komissio on ilahtunut tilintarkastustuomioistuimen havainnosta, jonka mukaan kansallisille virastoille laaditussa oppaassa esitettyjä vaatimuksia noudatetaan yleisesti ottaen tarkasti. Komissio pitää tätä vahvistuksena siitä, että monikanavainen valvontastrategia (ml. koulutusseminaarit ja jatkuva tiedonvälitys ja yhteydet kansallisiin virastoihin ja viranomaisiin) on tuottanut tulosta. Yksi kansallisista virastoista ei pystynyt täyttämään yliopistoissa suoritettavia järjestelmätarkastuksia koskevaa vaatimusta, koska sillä ei ollut riittävästi henkilöstöä. Se kuitenkin täytti velvoitteensa vuoden 2009 alkupuoliskolla.

Ylemmän tason valvonta

9.17. Tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuotta 2007 koskevassa vuosikertomuksessa käsiteltiin kansallisten virastojen hallinto- ja valvontajärjestelmien laatua koskevia ennakkotarkastuslausumia, jotka kansallisten viranomaisten on annettava ennen ohjelmien täytäntöönpanon aloittamista. Ensimmäisenä täytäntöönpanovuonna 2007 ja sitä seuraavina vuosina kansallisten viranomaisten on annettava jälkitarkastuslausuma edellisenä vuonna toimeenpantujen rahoitusjärjestelmien ja menettelyjen luotettavuudesta, tilien moitteettomuudesta ja käyttöön otettujen valvontamenettelyjen perusteella saatavasta varmuudesta.

9.18. Komission päätöksen (K(2007) 1807) 8 artiklan 3 kohdassa määrätään, että ”kansallisen viranomaisen on tätä tarkoitusta varten perustettava ylemmän tason valvontajärjestelmä, jonka tavoitteena on antaa kohtuulliset takeet järjestelmien ja perustason valvonnan tehokkuudesta. Se voi uskoa ylemmän tason valvonnan suorittamisen ulkopuoliselle tarkastuselimelle”.

9.19. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa havaittiin, että kansalliset viranomaiset sovelsivat laadultaan erilaisia lähestymistapoja saadakseen perustan ennakko- ja jälkitarkastuslausumia varten. Eroja havaittiin myös siinä, minkä verran tietoja kyseiset viranomaiset ilmoittivat suorittamistaan menettelyistä. Ainoastaan kolmessa tapauksessa kuudesta kansallisesta viranomaisesta ylemmän tason valvonta toimi tyydyttävällä tavalla: joko ulkoiset toimeksisaajat tai kansallisen viranomaisen toimihenkilöt tarkastivat perusteellisesti, että kansallisten virastojen käyttöön ottamat järjestelmät ja perustason valvonta olivat komission ohjeiden mukaisia. Muiden kansallisten viranomaisten luona ylemmän tason valvonta puuttui, se ei ollut riittävää, sitä ei ollut dokumentoitu riittävän hyvin tai se oli annettu ulkopuolisen yrityksen tehtäväksi valvomatta kunnolla, että asianmukaiset valvontamenettelyt suoritettiin. Tästä seurasi, että kyseisten kansallisten viranomaisten lausumassa annetulle varmuudelle ei ollut olemassa perusteita. 9.19. Kansallisten tilanteiden erojen vuoksi sääntelykehys ei edellytä, että täysin samanlaista valvontajärjestelmää sovelletaan kaikkialla, vaan siinä annetaan vastuu yhteisten standardien mukaisten valvontatavoitteiden saavuttamisesta jäsenvaltioille. Lausumista saatujen ensimmäisten kokemusten pohjalta komissio on kuitenkin tarkentanut kansallisten viranomaisten suorittamille tarkastuksille asetettuja tavoitteita suuntaviivoissa, jotka annettiin jäsenvaltioille helmikuussa 2008 ja joita päivitettiin maaliskuussa 2009. Kansallisten viranomaisten on nyt kuvailtava yksityiskohtaisesti ylemmän tason valvontaa vuosittain annettavan tarkastuslausuman liitteessä 4.

9.20. Komissiolle lähetettiin ainoastaan kymmenen niistä varainhoitovuotta 2007 koskevasta 40 jälkitarkastuslausumasta, jotka oli määrä toimittaa 30. huhtikuuta 2008 olleeseen määräaikaan mennessä. Viipeet johtuivat osittain siitä, että kertomuksessa esitettäviä tietoja koskevat komission ohjeet olivat saatavilla vasta maaliskuussa 2008. Määräaikojen noudattaminen ei maaliskuuhun 2009 mennessä ollut kuitenkaan parantunut. Varainhoitovuotta 2008 koskevat jälkitarkastuslausumat oli toimitettava 30. huhtikuuta 2009 mennessä, mutta ainoastaan kuusi lausumaa saatiin ajoissa. 9.20. Kaikki vuotta 2007 koskevat jälkitarkastuslausumat arvioitiin hyvissä ajoin vuonna 2008, jotta ne voitiin ottaa huomioon koulutuksen ja kulttuurin pääosaston tarkastuslausumassa. Koulutuksen ja kulttuurin pääosaston valvontajärjestelmässä varmuutta hankitaan vuoden aikana eri tekijöiden avulla, eikä ainoastaan silloin, kun kansallisten viranomaisten antamat tarkastuslausumat otetaan vastaan (ks. myös vastaus kohtaan 9.3).

9.21. Kansallisille virastoille tarkoitetut ohjeet on laadittu hyvin sekä lainsäädännölliseltä kannalta (7), (8)että varsinkin elinikäisen oppimisen ohjelman täytäntöönpanoa koskevassa oppaassa, jonka komissio on laatinut kansallisille virastoille. Näin ei kuitenkaan ole, kun on kyse kansallisista viranomaisista. Komissio on tosin antanut joitakin vastuualueita selventäviä ohjeita (9), mutta ei ole olemassa riittävän yksityiskohtaisia normatiivisia ohjeita, joissa kerrottaisiin, mitä menettelyitä viranomaisten on sovellettava. 9.21. Komissio on ilahtunut siitä, että kansallisille virastoille tarkoitetut ohjeet on tilintarkastustuomioistuimen mielestä laadittu hyvin. Komissio on samaa mieltä siitä, että yksinkertaisemman ja yhdenmukaisemman toimintalinjan kehittäminen kansallisten viranomaisten käyttöön on mahdollista, kun samalla otetaan huomioon eri jäsenvaltioiden tilanteiden erityispiirteet.

Komission suorittama valvonta

9.22. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kauden 2007–2013 ennakkotarkastuslausumia koskevan arviointiprosessin ja vuotta 2007 koskevat jälkitarkastuslausumat. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ennakko- ja jälkitarkastuslausumia koskevan menettelyn perusteella saatiin rajallinen varmuus kyseisten varainhoitovuosien menojen hallinnoinnin laadusta. Kuten viime vuonna raportoitiin, tilintarkastustuomioistuin kuitenkin katsoo, että järjestelmä voisi vastaisuudessa antaa riittävän perustan varmuudelle, jos sitä sovelletaan asianmukaisesti. 9.22. Ennakko- ja jälkitarkastuslausumat ovat uusi osa vahvistettua valvontajärjestelmää (ks. myös vastaukset kohtiin 9.3 ja 9.20).

9.23. Komission arviointi perustui järjestelmiä ja valvontamenettelyjä koskevaan asiakirjatarkastukseen ja 11 maahan vuonna 2008 tehtyihin järjestelmiä koskeviin seurantakäynteihin. Komissio ei kuitenkaan tarkastanut kuin tietyissä tapauksissa vuotuisissa lausumissa mainittujen perustason ja ylemmän tason valvonnan sekä vuotuisissa kertomuksissa esitettyjen tietojen todenmukaisuuden ja laadun. 9.23. Koulutuksen ja kulttuurin pääosaston valvontastrategia on monivuotinen, riskilähtöinen ja prosessisuuntautunut. Kaikki vuosittaiset tarkastuslausumat arvioitiin määräajan puitteissa perusteellisen asiakirjatarkastuksen perusteella ja huomautuksia esitettiin tarvittaessa. Perustason ja ylemmän tason valvonnan suorittamistapaa ja laatua tarkastettiin järjestelmien seurantakäyntien yhteydessä, ja tarkastukset johtivat toisinaan huomautusten esittämiseen (ks. vastaus kohtaan 9.24).

9.24. Komissio arvioi ennakko- ja jälkitarkastuslausumat ja kansallisten virastojen vuotuiset kertomukset ja teki seurantakäyntejä kansallisiin virastoihin ja kansallisten viranomaisten luokse ja laati saamiensa tulosten perusteella luettelon huomautuksista, jotka koskivat puutteita, jotka kansallisten virastojen ja kansallisten viranomaisten on korjattava. Vuonna 2008 elinikäisen oppimisen ohjelman kohdalla luovuttiin 169 varaumasta ja lisättiin 98 varaumaa, joten vuoden lopussa jäljellä oli 162 huomautusta. Komissio ei luokitellut yhtäkään niistä ”kriittisiksi”, mutta 62 niistä arvioitiin ”erittäin merkittäviksi”. Kyseisistä 162 huomautuksesta 110 koski valvontajärjestelmiä; näistä 94 koski kansallisia virastoja ja 16 kansallisia viranomaisia. 9.24. Prosessisuuntautuneessa valvontastrategiassa huomautuksista voidaan luopua tai niitä voidaan esittää lisää vuoden aikana. Tämä osoittaa, että valvontatyötä tehdään jatkuvasti ja huomautuksia seurataan järjestelmällisesti. Vuoden 2008 lopussa kansallista virastoa kohden oli vielä jäljellä keskimäärin noin neljä huomautusta. Useimmat ”erittäin merkittävistä” huomautuksista liittyvät perustason tarkastuksiin, joita on tarkoitus toteuttaa hajautettuja hankkeita koskevien sopimusten voimassaolon päättymiseen, jotta kansallisten virastojen tietoisuutta asiasta saadaan lisättyä.

9.25. Edellä mainituissa huomautuksissa yksilöidyt sisäisen valvonnan järjestelmissä havaitut puutteet ovat riski lopullisille edunsaajille suoritettujen maksujen ja kansallisille virastoille suoritettavien maksujen sääntöjenmukaisuuden kannalta. Huomautusten jälkeisen seurannan on oltava jatkuvaa ja sen osana on tehtävä aiempaa perusteellisempia seurantakäyntejä ja komission on valvottava tarkasti vuotuista jälkitarkastuslausumamenettelyä, jotta tulevina vuosina saadaan varmuus siitä, että kansalliset virastot täyttävät menojen hallinnointia ja valvontaa koskevat vaatimukset. 9.25. Vuoden 2009 tarkastussuunnitelmassa lisätään seurantakäyntejä, joissa keskitytään jäsenvaltioiden hallinnointimenettelyjen olemassaoloon ja toteuttamiseen sekä tarkastuksiin.

Koulutuksen ja kulttuurin pääosastossa toimitetut jälkitarkastukset

9.26. Vuotta 2008 koskevassa koulutuksen ja kulttuurin pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa kerrotaan, että yksityinen tilintarkastusyritys toimitti komission puolesta hankkeita koskevat tilintarkastukset, joiden tulokset osoittavat, että elinikäisen oppimisen ohjelmiin liittyvissä tarkastetuissa sopimuksissa keskimääräinen virhetaso oli 0,01 prosenttia. Virhetaso olisi kuitenkin paljon korkeampi, jos se laskettaisiin vuoden aikana päätettyjen hankkeiden perusteella. Lisäksi tarkastukset eivät kata kaikkia tukikelpoisuusperusteita, koska ne useimmiten toimitettiin kansallisissa virastoissa, jotka eivät yleensä saa kaikkia todentavia asiakirjoja. 9.26. Komission vuosittainen toimintakertomus kattaa koko vuoden rahoitustapahtumat, ja näin ollen siinä myös analysoidaan kyseisen vuoden aikana suoritettuja maksuja (niin ennakko- kuin loppumaksujakin). Komissio aikoo tarkastella uudelleen vuotuisessa toimintakertomuksessa esitetyn virhetason laskemistapaa. Koska edunsaajat saavat yleensä pieniä avustuksia, oikea tasapaino valvontakertojen määrän ja niiden kustannusten välillä on otettava huomioon.

Ulkorajarahasto

9.27. Kaudelle 2007/2008–2013 tarkoitettu yhteisvastuuta ja muuttovirtojen hallintaa koskeva puiteohjelma vastaa noin 50:tä prosenttia oikeus-, vapaus- ja turvallisuusasioiden pääosaston menoista, ja sitä toteutetaan yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Kyse on neljästä rahoitusvälineestä (10), joista suurin on ulkorajarahasto. Ulkorajarahaston osuus ohjelman menoista on yli 50 prosenttia.

9.28. Vaikka ulkorajarahasto perustettiin 1. tammikuuta 2007 alkavaksi kaudeksi, sen oikeusperusta hyväksyttiin vasta 23. toukokuuta 2007 ja soveltamissäännöt 5. maaliskuuta 2008. Lisäksi tietyt jäsenvaltiot toimittivat hallinto- ja valvontajärjestelmäkuvausten alustavat versiot sekä ohjelma-asiakirjat huomattavalla viipeellä, tai niiden laatu ei ollut riittävän hyvä. Tämän vuoksi komissio ei voinut suorittaa ensimmäisiä ennakkomaksuja jäsenvaltioille kuin vasta vuoden 2008 viimeisinä kuukausina.

9.29. Varainhoitovuotta 2008 koskevan DAS-tarkastuksen yhteydessä tilintarkastustuomioistuin tarkasti ainoastaan jäsenvaltioiden toimittamat ulkorajarahastoa koskevat hallinto- ja valvontajärjestelmäkuvaukset, jotka oikeus-, vapaus- ja turvallisuusasioiden pääosasto oli arvioinut. Arvioinnissa ei havaittu merkittäviä puutteita, mutta hallinto- ja valvontajärjestelmäkuvausten todellista vaikuttavuutta voidaan arvioida vasta sitten, kun kyseiset järjestelmät ovat toiminnassa.

Viestinnän pääosasto

9.30. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti viestinnän pääosaston varainhoitovuotta 2008 koskevan vuotuisen toimintakertomuksen, josta kävi ilmi (ks. myös liite 9.2 ), että pääosaston ylemmän tason ennakkotarkastuksissa oli havaittu 0,05 prosentin virhetaso. Tämä voisi merkitä, että säännöllisesti toimitettavat ennakkotarkastukset ovat parantuneet viime vuodesta.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

9.31. Tilintarkastustuomioistuin toteaa tarkastustensa perusteella, että virhetaso ei ole olennainen koulutusta ja kansalaisuutta koskevan toimintalohkoryhmän maksuissa 31. joulukuuta 2008 päättyneeltä vuodelta. Tilintarkastustuomioistuimen testit osoittivat kuitenkin, että virhetaso oli olennainen väli- ja loppumaksuissa. 9.31. Komissio on ilahtunut tilintarkastustuomioistuimen päätelmistä, joiden mukaan koulutus ja kansalaisuus toimintalohkoryhmän maksuissa 31. joulukuuta 2008 päättyneellä kaudella ei ole olennaisia virheitä. Tämä on tuntuvaa edistystä edellisvuoteen verrattuna. Komissio toteaa, että tilintarkastustuomioistuin on havainnut kvantitatiivisesti ilmaistavia virheitä neljässä yhteensä 21 tutkitusta väli- ja loppumaksusta. Komissio ryhtyy jatkotoimiin tilintarkastustuomioistuimen havaitsemien virheiden osalta, ja varat peritään tarvittaessa takaisin.

9.32. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että koulutusta ja kansalaisuutta koskevan toimintalohkoryhmän valvontajärjestelmät ovat osittain vaikuttavia, kun tarkoituksena on varmistaa maksujen laillisuus ja asianmukaisuus. 9.32. Kaudeksi 2007–2013 käyttöön otettu valvontajärjestelmä tarjoaa vakaan kehyksen. Vuonna 2008 koulutuksen ja kulttuurin pääosasto edistyi huomattavasti täytäntöönpanotoimissaan, kun se analysoi jälkitarkastuslausumia ja tehosti seurantakäyntejään ja tarkastuksiaan.

9.33. Kuten kohdassa 9.21 todetaan, kansallisille virastoille tarkoitetut ohjeet on hyvin laadittu ja niitä voidaan käyttää menettelykäsikirjana. Kansallisille viranomaisille ei kuitenkaan ole laadittu vastaavanlaisia ohjeita. On suositeltavaa, että komissio ottaa käyttöön tarkemmat ohjeet, joista käy ilmi, mitkä toimet on toteutettava. 9.33. Komissio on ilahtunut siitä, että kansallisille virastoille tarkoitetut ohjeet on tilintarkastustuomioistuimen mielestä laadittu hyvin. Komissio on samaa mieltä siitä, että yksinkertaisemman ja yhdenmukaisemman toimintalinjan kehittäminen kansallisten viranomaisten käyttöön on mahdollista, kun samalla otetaan huomioon kunkin jäsenvaltion tilanteen erityispiirteet.