KOMISSION KERTOMUS KERTOMUS YHTEISEN KALASTUSPOLITIIKAN TÄYTÄNTÖÖNPANON VALVONNASTA YHTEENVETO YHTEISEEN KALASTUSPOLITIIKKAAN SOVELLETTAVAN VALVONTAJÄRJESTELMÄN TÄYTÄNTÖÖNPANOSTA JÄSENVALTIOISSA

1. Johdanto

Tämä kertomus ja kalastuksen valvontaa jäsenvaltioissa koskevat komission valmisteluasiakirjat on tarkoitettu täyttämään yhteisön lainsäädännön velvoitteet: niissä esitetään yksityiskohtainen tosiasiallinen kuvaus kalastuksen seurannasta, tarkastuksesta ja valvonnasta ajalla 1996-1999 sekä komission arvio yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanon tasosta tällä alalla. Myöhemmin näiden asiakirjojen pohjalta laaditaan tiedonanto yhteisen kalastuspolitiikan alan seurannan, valvonnan ja täytäntöönpanon tulevista suuntaviivoista: sen valmistelussa otetaan huomioon vihreää kirjaa "Yhteisen kalastuspolitiikan tulevaisuus" koskevasta keskustelusta tehtävät johtopäätökset.

Yhteiseen kalastuspolitiikkaan sovellettavasta valvontajärjestelmästä 12 päivänä lokakuuta 1993 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2847/93 [1] (jäljempänä "valvonta-asetus") tuli voimaan 1. tammikuuta 1994. Asetusta on muutettu useaan otteeseen [2]; suurinta osaa kaikkein viimeisimmistä, neuvoston asetuksella (EY) N:o 2846/98 tehdyistä muutoksista on sovellettu 1. heinäkuuta 1999 [3] lähtien.

[1] EYVL L 261, 20.10.1993.

[2] Valvonta-asetuksen muutokset luetellaan liitteessä I.

[3] Välimerellä harjoitettavaa kalastustoimintaa koskevia joitakin valvonta-asetuksen säännöksiä alettiin soveltaa vasta 1. tammikuuta 2000 (katso 40 artikla, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksessa (EY) N:o 2846/98). Samana päivänä alettiin soveltaa myös muutettuja teknisiä säilyttämistoimenpiteitä (neuvoston asetus (EY) N:o 850/98 kalavarojen säilyttämisestä nuorten meren eliöiden suojelemiseksi toteutettavien teknisten toimenpiteiden avulla (EYVL L 125, 27.4.1998)) ja alusten paikantamisjärjestelmän (VMS) toteuttamisen toista vaihetta, joten nämä molemmat aiheet jäävät tämän kertomuksen ulkopuolelle.

Valvonta-asetuksessa sekä monissa muissa erityisasetuksissa, jotka sisältävät etenkin alueellisten kalastusjärjestöjen hyväksymiä valvontasäännöksiä, määritellään yhteisön kalastusalusten yhteisössä ja yhteisön kalastusvesien ulkopuolella harjoittamiin kalastustoimiin sovellettavat oikeudelliset vähimmäisvaatimukset. Jäsenvaltioiden ja joissain tapauksissa komission on ollut pakko ryhtyä toimenpiteisiin tämän oikeussääntöjen kokonaisuuden täytäntöönpanon varmistamiseksi.

Viimeisten kymmenen vuoden aikana komissio on antanut useita kertomuksia, joissa tarkastellaan ja painotetaan kalastuksen valvonnan tehokkuuden perusongelmia sekä keinoja parannusten aikaansaamiseksi näillä aloilla [4]. Valvonta-asetuksen viimeisin muutos [5] perustui lähinnä komission tiedonantoon KOM(1998) 92 (lopullinen), ja sitä täydennettiin toimintasuunnitelmalla SEC(1998) 949 lopullinen, jossa luetellaan toimet kyseisen asetuksen säännösten täysimääräisen täytäntöönpanon edistämiseksi.

[4] Annetut kertomukset luetellaan liitteessä I.

[5] Neuvoston asetus (EY) N:o 2846/98, annettu 17. joulukuuta 1998.

Komissio on laatinut myös vuosittaisia kertomuksia ajoverkkokalastukseen sovellettavien teknisten säilyttämistoimenpiteiden täytäntöönpanosta [6]. Tämän vuoksi tässä kertomuksessa ainoastaan viitataan näihin lähteisiin. Kertomuksessa ei myöskään käsitellä kalastustuotteiden yhteistä markkinajärjestelyä, joka arvioitiin uudelleen vuoden 1997 lopussa [7] ja jota muutettiin neuvoston asetuksella (EY) N:o 104/2000 [8].

[6] Nämä kertomukset luetellaan liitteessä I.

[7] Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille: "Kalastustuotteiden markkinoiden tulevaisuus Euroopan unionissa: vastuu, kumppanuus, kilpailukyky", KOM(97) 719 lopullinen, 16.12.1997.

[8] Neuvoston asetus (EY) N:o 104/2000, annettu 17 päivänä joulukuuta 1999, kalastus- ja vesiviljelytuotealan yhteisestä markkinajärjestelystä (EYVL L 17, 21.1.2000).

Tämä kertomus on tarkoitettu täyttämään valvonta-asetuksen 35 artiklan velvoitteet; se on sarjassaan kolmas samantyyppinen kertomus [9]. Tällaisen kertomuksen antamisvelvollisuuden noudattamisen lisäksi asiakirja sisältää yksityiskohtaista selvitystä alkuvuodesta julkaistussa vihreässä kirjassa "Yhteisen kalastuspolitiikan tulevaisuus" esitettyjen yhteisen kalastuspolitiikan seurantaan, valvontaan ja täytäntöönpanoon liittyvien näkökohtien ja parannusehdotuksien tueksi.

[9] Edelliset kertomukset olivat komissio kertomus: Yhteisen kalastuspolitiikan valvonta, KOM(96) 100 (lopullinen), 18.3.1996, ja komission kertomus: Yhteisen kalastuspolitiikan valvonta 1995, KOM(97) 226 (lopullinen), 13.6.1997.

Kertomus sisältää yhteenvedon yhteisön valvontajärjestelmän täytäntöönpanon perusrakenteesta jäsenvaltioissa. Siinä käsitellään aluksi kalastuksen valvontaa koskevaa jäsenvaltioiden lainsäädäntöä sekä valvonnan rakenteiden järjestämistä jäsenvaltioissa; seuraavaksi tarkastellaan valvontaan käytettävissä olevia voimavaroja, seurantajärjestelmiä, toteutettuja tarkastus- ja valvontatoimia sekä seuraamusmenettelyjä. Lopuksi kertomuksessa esitetään lyhyt katsaus säilyttämis- ja rakennepolitiikasta.

Kertomusta täydentävät erilliset kalastusalueiden valvontaa jäsenvaltioissa koskevat valmisteluasiakirjat, joissa jokaisessa esitetään yhteenveto kunkin jäsenvaltion kansallisten valvontajärjestelmien pääpiirteistä. Näiden yhteenvetojen perustana ovat kunkin jäsenvaltion komissiolle asetuksen 35 artiklan mukaisesti toimittamat tiedot ja komission omat huomiot, mukaan lukien komission kalastustarkastajien havainnot (katso myös valvonta-asetuksen 29 artikla). Nämä valmisteluasiakirjat sisältävät myös komission arviot kalastuksen valvonnan tosiasiallisesta tilanteesta kussakin jäsenvaltiossa.

Kertomuksen ja sitä täydentävien valmisteluasiakirjojen tarkoituksena on antaa tosiasiallinen kuvaus kalastuksen valvonnan tilanteesta, joten niiden pohjalta laaditaan myöhemmin tiedonanto yhteisen kalastuspolitiikan valvonnan, tarkastuksen ja täytäntöönpanon tulevista suuntaviivoista. Tiedonannossa otetaan huomioon vihreää kirjaa koskevasta, tästä aiheesta käytävästä keskustelusta tehtävät johtopäätökset.

2. Kansalliset valvontajärjestelmät

>TAULUKON PAIKKA>

2.1. Lainsäädäntö ja hallinto

Valvonta-asetuksen 1 artiklan nojalla jäsenvaltioiden on toteutettava tarkoituksenmukaiset toimenpiteet yhteisen kalastuspolitiikan valvontajärjestelmän tehokkuuden varmistamiseksi. Jäsenvaltiot ovat täyttäneet tämän vaatimuksen ja saattaneet voimaan kansallisia lakeja yhteisön oikeuden täytäntöönpanon varmistamiseksi joko säätämällä täysin uutta lainsäädäntöä tai muuttamalla aikaisempia lakeja yhteisön vaatimusten mukaisiksi.

Valvonta-asetuksen 4 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on suoritettava tarkastus- ja valvontatehtävänsä omaan lukuunsa käyttäen itse määrittelemäänsä tarkastusjärjestelmää. Jäsenvaltiot ovat määritelleet yhteisön oikeuden eri alojen valvonnasta vastaavat viranomaiset. Kukin jäsenvaltio on yleensä tarkoin noudattanut hallinnollisia perinteitäänkehittäessään tarvittavaa järjestelmää ja valitessaan toimivaltaisia viranomaisia.

Vain Tanskassa vastuu kalastuksen valvonta- ja tarkastustoimista on keskitetty yhdelle viranomaiselle. Muissa jäsenvaltioissa tehtävät on jaettu monen eri viranomaisen kesken; usein kyseisillä viranomaisilla on myös lukuisia muita velvollisuuksia. Joissakin jäsenvaltioissa on käytössä jopa osittain tai täysin hajautettu järjestelmä (esimerkiksi Suomessa). Kalastuksen valvonnasta vastaavien viranomaisten tehtäviä tai toimivaltuuksia ei ole aina määritelty riittävän selkeästi kansallisissa valvontajärjestelmissä.

Kalastuksen valvonnasta vastaavien viranomaisten tehtävien tärkeysjärjestys ei välttämättä vastaa yhteiseen kalastuspolitiikkaan sovellettavan valvontajärjestelmän tehokkuuden asettamia vaatimuksia. Vaikka joissakin tilanteissa panostetaan riittävästi kalastuksen valvonta- ja tarkastustoimintaan, komissio on havainnut myös tilanteita, joissa useista eri tehtävistä vastaavat viranomaiset eivät pidä kalastuksen valvontaa tärkeänä tai joissa valvontaviranomaiset haluavat toimia tehokkaasti tällä alalla, mutta eivät ole saaneet riittävää teknistä tai poliittista tukea tämän tavoitteen toteuttamiseksi.

Useimpien jäsenvaltioiden valitsemat valvontajärjestelmät ovat haasteellisia toimivaltaisten viranomaisten sisäisen ja ulkoisen yhteistyön, viranomaisten välisen täytäntöönpanotoimia koskevan tietojenvaihdon sekä viranomaisten toimien koordinoinnin kannalta. Jotkin jäsenvaltiot ovat perustaneet virallisia yhteistyöelimiä tai viranomaisyksiköitä näihin tarkoituksiin, kun taas toisissa jäsenvaltioissa asianomaiset viranomaiset ovat ryhtyneet epävirallisiin käytännön järjestelyihin. Kaikkien kalastuksen valvonnasta vastaavien viranomaisten keskinäistä yhteistyötä ja tehtävien koordinointia sekä tietojen vaihtoa on lisättävä edelleen. Lisäksi jäsenvaltioiden toimet näillä aloilla eivät nykyisellään asianmukaisesti täytä rajat ylittävän kalastuksen asettamia vaatimuksia: tällä hetkellä näihin vaatimuksiin pyritään vastaamaan lähes yksinomaan tiettyjen alueellisten kalastusjärjestöjen piirissä [10].

[10] Monia voimassa olevia tuomioistuinten keskinäistä avunantoa ja jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä koskevia monen- ja kahdenvälisiä sopimuksia tarkastellaan tässä kertomuksessa vain pintapuolisesti.

2.2. Valvontavaltuudet

Jäsenvaltioiden kalastustarkastajilla on yleensä kansalliseen lainsäädäntöön (tai ainakin tavanomaisiin käytäntöihin) perustuvat valtuudet ryhtyä itsenäisesti valvontaan kuuluviin perustoimenpiteisiin; tämä on selvä edistysaskel.

Tarkemmin sanoen asianomaisilla kansallisilla viranomaisilla on oikeus suorittaa tarkastuksia kalastusaluksilla, saaliin purkamispaikoilla ja varastotiloissa tai muissa kalastuselinkeinon harjoittamiseen käytettävissä yksityisissä tiloissa taikka kuljetettaessa kaloja tai kalastustuotteita. Joissakin jäsenvaltioissa eri tarkastajaryhmien erityisvastuualueet silti aiheuttavat lisäongelmia ja edellyttävät varsin laajamittaista yhteistyötä kyseisten viranomaisten välillä. Lisäksi joidenkin tarkastusviranomaisten perinteiset toiminta-alat ovat osaltaan rajoittaneet niiden tarkastusvaltuuksien laajuutta.

Myös kansalliset rikostutkintajärjestelmät vaikuttavat voimakkaasti kalastustarkastajien valtuuksien laajuuteen itse tarkastusvaiheen jälkeen. Saalismäärien tai pyyntiponnistusasiakirjojen tutkiminen kuuluu poikkeuksetta näihin valtuuksiin; joissakin jäsenvaltioissa syyttäjiä kuitenkin avustavat esitutkinnassa kalastustarkastajien sijasta lähes yksinomaan kansalliset poliisiviranomaiset, kun taas toisissa jäsenvaltioissa kalastustarkastajan tehtäviin on joustavasti yhdistetty myös toiminta esitutkintaviranomaisena. Ensimmäinen vaihtoehto saattaa toisinaan vaikuttaa varsin ongelmalliselta, kun otetaan huomioon kalastusasioiden tutkinnalle asetettavat erityisvaatimukset.

Laittomien saaliiden ja pyydysten takavarikoiminen kuuluu kalastustarkastajien toimivaltaan kaikissa jäsenvaltioissa. Nämä valtuudet ulottuvat joissakin valtioissa kuitenkin ainoastaan sellaisiin tapauksiin, joissa syyllinen saadaan kiinni itse teosta tai joissa laittomia pyydyksiä parhaillaan käytetään kalastukseen. Tällaiset rajoitukset heikentävät yleensä tarkastusten tehokkuutta, sillä jos tarkastaja esimerkiksi löytää laittomia pyydyksiä, joita ei juuri tuolloin käytetä kalastukseen, hänellä ei näissä oloissa ole oikeutta takavarikoida niitä.

Alusten pysäyttäminen kuuluu perinteisesti merellä toimivien kansallisten tarkastusviranomaisten tehtäviin; nämä ovat yleensä läheisessä yhteistyössä kyseisen jäsenvaltion puolustusvoimien kanssa tai muodostavat osan niistä. Maissa kalastustarkastajilla ei ole aina oikeutta pysäyttää kalankuljetusajoneuvoja; joissakin jäsenvaltioissa siihen tarvitaan poliisivoimien apua, vaikka kalastustarkastaja olisikin oikeutettu yksin järjestämään tätä seuraavan tarkastuksen.

Valvontavaltuuksien laajuus ja tarkka sisältö vaihtelevat siis varsin paljon yhteisön sisällä: jopa kansallisten säädösten tarkkuudessa on parantamisen varaa (ääritapauksissa niitä ei ole edes olemassa). Toisaalta osa kalastustarkastajiin nykyisin kohdistuvista kansallisista (lähinnä menettelyllisistä) vaatimuksista vaikeuttaa selvästikin tarkastustehtävien suorittamista. Näitä toimivaltuuksia koskevien osittain päällekkäisten kansallisten säännösten lukumäärä saattaa myös aiheuttaa tarpeetonta sekaannusta. Rikkomusten seurantatoimet eivät lisäksi aina liity riittävän tiiviisti kalastustarkastajien toimivaltuuksiin ja tehtäviin, jotta heillä olisi mahdollisuus seurata loppuun saakka valvontatoimiensa tuloksellisuutta.

2.3. Rikkomusten seurantatoimet

Kunkin jäsenvaltion hallinto- ja oikeusperinteillä on ilmeisestikin ollut huomattava vaikutuksensa määritettäessä kansallisia toimenpiteitä kaikkien havaittujen, kalastukseen liittyvien rikkomusten tehokkaaksi käsittelemiseksi: Silloin, kun seuraamuksen langettaminen rikkomuksista on pääsääntöisesti uskottu yleisille rikostuomioistuimille, näin on menetelty kalastusrikkomustenkin osalta. Toisaalta valtioissa, joissa perinteisesti on turvauduttu hallinnollisiin seuraamusmenettelyihin, on katsottu asianmukaiseksi käyttää niitä myös kalastusasioissa. Nämä kansalliset erityispiirteet, ennemminkin kuin asianomaiselle kalastukselle luonteenomaiset olosuhteet, ovat siten suurelta osin määrittäneet kansallisten lainsäädäntöelinten ratkaisut näissä yhteyksissä.

Vastaavasti tutkinta- ja oikeusviranomaisten välisten yhteyksien kansallisilla ominaispiirteillä on ollut selkeä, jollei peräti ratkaiseva vaikutus kunkin jäsenvaltion kalastusrikkomusten suhteen omaksumaan menettelytapaan. Järjestelmissä, joissa rikosasiat ovat perinteisesti edenneet tutkintatuomarin tai yleisen syyttäjäviranomaisen käsiteltäviksi (toisinaan joidenkin muiden (poliisi)viranomaisten välityksellä), sama pitää paikkansa myös nyt puheena olevilta osin. Valtiot, joissa on ollut tapana käsitellä vähäisemmät rikkomukset nopeassa hallinnollisessa seuraamusmenettelyssä, ilman muuta käyttävät sitä myös nyt esillä oleviin tapauksiin.

Tuomiovallan käytön riippumattomuutta koskevan doktriinin mukaisesti kansallisten perinteiden merkitys ulottuu tarkastusmenettelyihin ja niiden tuloksiin. Jäsenvaltioissa, joissa edellytyksenä jatkotoimenpiteisiin ryhtymiselle valvontaviranomaisten on vahvistettava (establish/constater) rikkomus, sama periaate koskee pääosin myös kalastusvalvontaa. Toisaalta silloin, kun kaikkien valvonta- ja tutkintaelinten, esimerkiksi poliisiviranomaisten, tehtävä on yleisesti rajattu rikokseen liittyvien tosiasiaselvitysten hankkimiseen tuomioistuinten päätöksenteon perustaksi, kalastustarkastajillakaan ei tavallisesti ole valtuuksia ennakolta vahvistaa rikkomusten tapahtumista seuraamusmenettelyä varten.

3. Valvontavoimavarat

>TAULUKON PAIKKA>

3.1. Henkilöresurssit

Kansallisia valvontajärjestelmiään uudelleen arvioidessaan eräät jäsenvaltiot (erityisesti - viime aikoihin asti - Espanja, mutta myös Irlanti ja Portugali) ovat lisänneet valvontaan tarvittavia henkilöresursseja, kun taas toiset jäsenvaltiot (Tanska, Alankomaat ja Yhdistynyt kuningaskunta) ovat määrätietoisesti pyrkineet käyttämään tarjolla olevia voimavaroja entistä tehokkaammin. Kummassakaan tapauksessa ratkaisevia muutoksia ei ole odotettavissa vuodesta toiseen.

Kalastuksen tehokkaan valvonnan edellyttämä tarkastajien lukumäärä on riippuvainen kyseiseen kalastustoimintaan vaikuttavista seikoista (esimerkiksi suurimmat sallitut saaliit (TAC:it), kiintiöt, tekniset toimenpiteet, alustyypit, saaliiden purkamispaikkojen sijainti, rannikon muoto, laittomien saaliiden purkamisten vaara, saaliiden purkamismenettelyt ja ensimmäisten myyntien jälkeiset markkinointitavat). Jotkin jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön kansallisia toimenpiteitä, jotka velvoittavat kalastusalaa noudattamaan tarkastus- ja valvontatoimia tehostavia menettelyjä. Tarkastajien tehtävät ovat siten painottuneet valvontatoimiin ja sen varmistamiseen, että tarkastustodennäköisyys on mahdollisimman suuri kalastukseen liittyvien toimien kaikissa eri vaiheissa.

Monet jäsenvaltiot ovat pyrkineet kehittämään saaliiden purkamisjärjestelmänsä valvontaa sen tehokkuuden parantamiseksi. Kattavaan valvontajärjestelmään kuuluvat esimerkiksi sallittujen purkamissatamien määrittäminen ennakolta, ennakkoilmoituksen tekeminen saapumisesta purkamispaikalle, ennakkoluvan saaminen saaliin purkamiselle ja ensimmäisen myynnin huutokaupalla tekeminen pakolliseksi. Nämä vaatimukset ovat parantaneet huomattavasti saaliiden purkamiseen kohdistuneiden tarkastus- ja valvontatoimien tehokkuutta. Lajittelemattomien sillisaaliiden purkamisvalvonta Tanskassa, Luoteis-Atlantin kalastusjärjestön (NAFO) alueelta saapuvien saaliiden purkamiseen kohdistetut tarkastukset ja pakastustroolareiden saaliiden purkamisen valvonta Saksassa (tarkastusprosentti on 100) ovat esimerkkejä saavutetuista edistysaskeleista.

Monilla aloilla todetusta kehityksestä huolimatta monenlaisen kalastustoiminnan valvonnan tehokkuutta ei vieläkään pystytä varmistamaan valvontaan ja tarkastuksiin osoitettujen puutteellisten henkilöresurssien vuoksi. Saaliiden purkamisiin kohdistuvan valvonnan osalta tämä pitää paikkansa useimmissa niistä tilanteista, joissa purkamisten sallitaan tapahtuvan kaikkina ajankohtina missä tahansa satamissa.

Kaikki jäsenvaltiot eivät ole toimittaneet komissiolle yksityiskohtaisia tietoja kalastuksen valvontaan erikoistuneiden tarkastajien lukumääristä. Lisäksi esimerkiksi Kreikassa, Italiassa, Suomessa ja Ruotsissa kaikilla kansallisen rannikkovartioston virkamiehillä on oikeus suorittaa kalastustarkastuksia yleisten toimivaltuuksiensa nojalla, mutta käytännössä monetkaan heistä eivät juuri koskaan osallistu tällaisiin tarkastuksiin.

Näissä tapauksissa valvonnan puutteellisuus ei ole luettavissa henkilöresurssien puutteesta aiheutuvaksi; hallinto- ja tarkastushenkilökunnan kalastuksen valvontaa koskeva kokemus ja koulutus eivät sen sijaan ehkä ole riittäviä. Tällaisessa tilanteessa voisi olla hyödyllisempää muodostaa kalastuksen valvonnan koordinointiin ja tarkastuksiin erikoistuneita ryhmiä. Komission tarkastajat ovat useasti todenneet voimassa olevien sääntöjen noudattamisen valvontaa koskevan koulutuksen ja asiantuntemuksen selvästi vajavaisiksi perusasioidenkin osalta. Kalastustarkastukseen liittyvien tehtävien asianmukainen hoitaminen edellyttää kalastuksen teknisen taustan hyvää perustuntemusta (esimerkiksi kalalajien tunnistaminen ja pyydysten rakenne) sekä sovellettavan lainsäädännön perusteellista tuntemusta.

3.2. Merivalvonnan voimavarat

Valvontaan aiemmin käytettävissä olleiden voimavarojen puutteellisuus on osin korjaantunut. Merellä suoritettavien tarkastus- ja valvontatoimien aikaisempia puutteita on korjattu. Viime vuosina on otettu käyttöön ja parhaillaan on rakenteilla useita uusia ja ajantasaistettuja avomeren ja rannikkovesien valvontaan käytettäviä aluksia. - Tilanne ei ole kuitenkaan vielä täysin tyydyttävä. Nykyiset käytössä olevat voimavarat on suunniteltu yhteisön vesillä toteutettavan valvonnan tarpeisiin. Lisäksi useita valvonta-aluksia on uudistettava ja korjattava, jotta ne täyttäisivät nykyisten tehokkaiden valvontatoimien vaatimukset (nopeus, polttoaineenkulutus, viestintäyhteydet).

Monien jäsenvaltioiden valvontajärjestelmissä kalastuksen ilmavalvontaan on varattu vain muutama tunti tai päivä lentokoneella tai muulla välineellä. Nämä valvontatoimet on ajoitettu jo ennalta, joskus jopa vuositasolla; sama ongelma saattaa koskea myös muiden (sotilas-)viranomaisten merellä suoritettavaa valvontaa varten luovuttamien alusten käyttöä. Nämä järjestelyt tekevät kalastuksen tarkastuksista ja valvonnasta erittäin jäykkää ja helposti ennakoitavaa, mikä vaikeuttaa selvästi valvonnan ensisijaisten tavoitteiden saavuttamista.

3.3. Kehittynyt tekniikka

Kalasaaliita ja pyyntiponnistuksia koskevien tietojen tietokoneistettu käsittely, joka aloitettiin jo ennen tarkasteltavaa ajanjaksoa, on kehittynyt jatkuvasti jäsenvaltioiden pyrkiessä noudattamaan valvonta-asetuksen 19 artiklan vaatimuksia. Useimmilla jäsenvaltioilla on nykyisin sähköiset tietokannat; kehittäminen on kuitenkin edelleen tarpeen, erityisesti tietojärjestelmien tietojen ristiintarkastusmahdollisuuksien osalta.

Alusten paikantamisjärjestelmän kehitystä ja vaikutusta käsitellään tarkemmin 4.3 kohdassa; tämä valvontamenetelmä otettiin yhteisössä laajamittaisesti käyttöön tämän kertomuksen kattaman ajanjakson kuluessa [11]. Kyseisen valvontajärjestelmän tietojen sekä edellä mainittujen, saalismääriä ja pyyntiponnistuksia tallentavien sähköisten tietokantojen yhdistämisessä on edistytty. Nämä perusrakenteet luovat hyvän pohjan tulevaisuudelle: niiden sisältöä olisikin käytettävä tehokkaasti hyväksi kalastusalueiden tarkastuksessa ja valvonnassa.

[11] Katso neuvoston asetus (EY) N:o 686/97, annettu 14 päivänä huhtikuuta 1997, yhteiseen kalastuspolitiikkaan sovellettavasta valvontajärjestelmästä annetun asetuksen (ETY) N:o 2847/93 muuttamisesta (EYVL L 102, 19.4.1997) ja komission asetus (EY) N:o 1489/97, annettu 29 päivänä heinäkuuta 1997, neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2847/93 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä satelliittiasemalta käsin toimivien kalastusalusten jatkuvien paikantamisjärjestelmän osalta (EYVL L 202, 30.7.1997).

Jäsenvaltiot ja komissio ovat myöntäneet kokeilumielessä varoja myös esimerkiksi sähköisten kalastuspäiväkirjojen käyttöönottoa ja alusten paikantamisjärjestelmää täydentävän satelliittiavusteisen kaukohavaintojärjestelmän kehittämistä koskeviin hankkeisiin.

3.4. Yhteisön taloudellinen tuki

Toinen viisivuotisohjelma yhteisön osallistumisesta jäsenvaltioiden hyväksymiin kalastuksen valvontakuluihin neuvoston päätöksen 95/527/EY [12] (jäljempänä "päätös") mukaisesti on lisännyt taloudellista yhteisvastuuta kalastuksen valvonnan alalla. Yhteisön rahoitusosuus on 4 prosenttia yhteisön kalastusta koskevan talousarvion kokonaissummasta ja muodostaa vähintään 10 prosenttia jäsenvaltioiden kokonaisvalvontakuluista.

[12] Neuvoston päätös 95/527/EY, tehty 8 päivänä joulukuuta 1995, yhteisön osallistumisesta jäsenvaltioiden yhteiseen kalastuspolitiikkaan sovellettavan valvontajärjestelmän täytäntöönpanemiseksi hyväksymien tiettyjen kulujen rahoitukseen (EYVL L 301, 14.12.1995).

Ensimmäisen viisivuotisohjelman jatkoksi päätöksessä säädetään yhteisön tuesta tarkastus- ja valvontavälineiden hankintaan ja ajanmukaistamiseen (aluksia, lentokoneita ja nykytekniikkaa kalastustoimien havainnointia varten sekä kyseisiä toimia koskevien tietojen tallentamiseen, hallinnointiin ja siirtämiseen). Tämäntyyppisen rahoituksen lisäksi otettiin käyttöön toinen kategoria erityistoimille, joiden tarkoituksena on parantaa kalastuksen ja siihen liittyvien toimien valvonnan laatua ja tehokkuutta (esimerkiksi tarkastajien koulutus sekä kahden tai useamman jäsenvaltion yhteiset tarkastusohjelmat, yhteisöaloitteen mukaiset erityiset valvontaohjelmat ja sähköisiä verkkoja koskevat koehankkeet). Lisäksi päätöksessä hyväksytään periaate Irlannille niin sanotun läntisiä merialueita koskevan järjestelmän perustamisesta aiheutuvien valvontakulujen kattamiseksi myönnettävästä taloudellisesta lisätuesta, käyttökuluihin myönnettävä tuki mukaan lukien [13].

[13] Katso tarkemmin tiettyjä yhteisön kalastusalueita ja kalakantoja koskevasta pyyntiponnistusten hoidosta 27 päivänä maaliskuuta 1995 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 685/95 (EYVL L 71, 31.3.1995) 7 artikla.

Yhteisön talousarviossa on varattu tähän tarkoitukseen yhteensä 205 miljoonaa euroa (41 miljoonaa euroa vuodessa). Yhteisön kiinteä rahoitusosuus on yleensä 35-50 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista, mutta uuden tekniikan, ts. alusten paikantamisjärjestelmän käyttöönottoon on varattu erityistapauksissa yli 50 prosentin rahoitus. Kaikki varat on sidottu jäsenvaltioiden ehdottamiin ja komission hyväksymiin erityisiin vuotuisiin kustannusohjelmiin. Vuoden 2000 lopussa ja komission hyväksymien ohjelmien täytäntöönpanon mukaisesti jäsenvaltiot ovat pyytäneet komissiota suorittamaan noin 50 prosenttia sidotuista varoista (liite II). P Irlannille on määritetty erityiset rahoitusosuudet (19,5 miljoonaa euroa investointeihin ja 11,5 miljoonaa euroa toimintakustannuksiin).

Jäsenvaltioita pyydettiin esittämään viisivuotinen kansallinen ohjelma, johon sisältyvät erityisesti valvonta- ja tarkastustoimien tavoitteet, suunnitellut toimenpiteet ja ennakoidut tulokset. Lisäksi jäsenvaltioita pyydettiin esittämään arvio vuotuisista tukikelpoisista kustannuksistaan. Kyseisen toiseen viisivuotisohjelmaan sisältyvän uudistuksen tarkoituksena oli kerätä tietoja jäsenvaltioiden ehdottamien vuotuisten ohjelmien hyödyllisyydestä. Jäsenvaltiot toimittivat kuitenkin ainoastaan vaaditut vähimmäistiedot, joista ei ollut juurikaan hyötyä.

Suurin osa yhteisön rahoituksesta (152 miljoonaa euroa eli 73 prosenttia kokonaisrahoituksesta) on käytetty avomerellä toimivien valvonta-alusten ja kalastusalusten paikantamisjärjestelmien aiheuttamien kustannusten kattamiseen. Koska näiden mittavien investointien ansiosta on pystytty ottamaan käyttöön entistä nykyaikaisempia tarkastuskeinoja, jotka myös kohdennetaan entistä tarkemmin, toisella viisivuotisohjelmalla on ollut synerginen vaikutus kalastuksen valvonnan tehokkuuteen. Lisäksi neuvoston on ollut sen avulla helpompi hyväksyä periaate kalastusalusten paikantamisjärjestelmän käyttämisestä niiden liikkeiden valvonnassa; ohjelma on myös mahdollistanut tämän järjestelmän sujuvan käyttöönoton.

Jäsenvaltiot ovat tehneet valitettavan vähän "erityistoimia" (koulutus- ja yhteistarkastusohjelmat) koskevia ehdotuksia. Tällaisten hankkeiden toteuttaminen on hyödyllistä parantaessaan useiden jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välistä yhteistyötä (ks. kohta 3.1.).

4. Valvontajärjestelmät

>TAULUKON PAIKKA>

4.1. Saaliiden rekisteröiminen

Valvonta-asetuksen nojalla kunkin jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten velvollisuutena on kerätä kalastuspäiväkirjat, purkamisilmoitukset ja myynti-ilmoitukset (jotka äskettäin on osittain korvattu haltuunottoilmoituksilla) kaikista saaliiden purkamisista jäsenvaltioiden satamissa. Nämä saalistiedot kerätään tietokoneistettuun keskustietokantaan kansallisten kokonaissaalismäärien vahvistamiseksi niiden lajien osalta, joille on asetettu suurimmat sallitut saalismäärät (TAC) sekä kansalliset kiintiöt. Muista lähteistä peräisin olevat tiedot olisi myös tarkistettava ja niitä olisi verrattava näihin tietoihin niiden luotettavuuden varmistamiseksi. Lisäksi jäsenvaltioiden on säännöllisesti ilmoitettava komissiolle kokonaissaalismääränsä näiden lajien osalta.

Vaatimus pitää kalastuspäiväkirjaa ja tehdä purkamisilmoitus kaikkien niiden lajien osalta, joille on asetettu suurimmat sallitut saalismäärät (TAC) sekä kansalliset kiintiöt, on peräisin vuodelta 1984 (lukuun ottamatta Välimeren aluetta). Joissakin jäsenvaltioissa (erityisesti Ranskassa, mutta myös Espanjassa, Portugalissa ja Suomessa) näitä asiakirjoja ei vuonna 1999 palautettu vieläkään läheskään sataprosenttisesti. Lisäksi samalla kun joissakin jäsenvaltioissa on kehitetty tyydyttävästi toimiva yleinen saaliiden rekisteröintijärjestelmä, mikään jäsenvaltio ei ole onnistunut saattamaan voimaan asianmukaista järjestelmää yhteisön kalastusvesien ulkopuolella toimivien alustensa saaliiden osalta. Ajatustakin saaliskirjanpidon luotettavuudesta horjuttaa pahasti, että välttämättömän perustan tälle muodostava asiakirja-aineisto on edelleen näinkin puutteellinen. - Kehittyneinkään kalastuspäiväkirjojen rekisteröimisjärjestelmä ei kuitenkaan pysty takaamaan laittomien saaliiden purkamisen päättymistä, kuten käy ilmi muun muassa brittiläisestä esimerkistä (vrt. kansallinen kuvaus oheen liitetyssä valmisteluasiakirjassa).

Vuodesta 1994 kalastuspäiväkirjoja ja purkamisilmoituksia ovat täydentäneet myynti-ilmoitukset ja kuljetusasiakirjat, joiden avulla aluksen päällikön rekisteröimät tiedot ovat järjestelmällisesti verrattavissa ostajalta saatuihin tietoihin. Eräissä jäsenvaltioissa (Irlanti, Suomi, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta) näitä asiakirjoja ei ole käytetty tyydyttävällä tavalla. Tällä on erityisen suuri merkitys huutokauppajärjestelmän ulkopuolella tapahtuvan myynnin kannalta (Espanja, Ranska ja Portugali). Valvonta-asetukseen vuonna 1998 hyväksyttyjen kyseisten muutosten täysimittaisen noudattamisen varmistamiseksi lisäponnistukset ovat tarpeen; jos asianomaisille viranomaisille ei toimiteta myynti-ilmoituksia (tai haltuunottoilmoituksia) kaikista purkamisista, ei ole mitään muuta riippumatonta keinoa varmistaa saalistietojen oikeellisuutta.

Saaliiden rekisteritietokantojen vertailu- ja varmistusmenettelyt ovat joissakin jäsenvaltioissa usein tarpeettoman monimutkaisia (esimerkiksi sen vuoksi, että vastuu on jaettu useiden viranomaisten kesken); myös myynti-ilmoitusten tietosisältö, joka ei vastaa valvonta-asetuksen vaatimuksia, saattaa aiheuttaa lisävaikeuksia. Jopa silloin, kun kalastuspäiväkirjojen ja myynti-ilmoitusten tiedot on tallennettu tietokoneelle, näitä järjestelmiä ei ole useimmiten suunniteltu tavalla, joka helpottaisi näiden tietokantojen automaattista ja tietokoneistettua vertailua.

Jäsenvaltiot noudattavat yhä erittäin vaihtelevasti velvollisuuttaan ilmoittaa kokonaissaalismääränsä komissiolle.

4.2. Pyyntiponnistusten rekisteröiminen

Jäsenvaltioiden velvollisuudet kerätä tietoa alustensa pyyntiponnistuksista voidaan jakaa kahteen pääluokkaan: yhteisön säännöt läntisten merialueiden pyyntiponnistuksista (Itämeren alueella on otettu käyttöön vastaavanlainen valvontavelvoite) ja kansalliset täytäntöönpanoasetukset monivuotisten ohjausohjelmien (jäljempänä "MOO") vaatimusten noudattamiseksi (ks. kohta 6).

Eräät jäsenvaltiot ovat edistyneet merkittävästi läntisiä merialueita koskevan pyyntiponnistusjärjestelmän soveltamisessa; erityisesti on mainittava Espanja, joka on perustanut ja ottanut käyttöön erittäin kattavan ja luotettavan valvontajärjestelmän kyseisillä kalastusalueilla toimiville aluksilleen, erityisesti niin sanotun 300 aluksen luettelon osalta. Muilla jäsenvaltioilla on vielä parantamisen varaa: Ranskan ja Irlannin asianomaiset valvontajärjestelmät eivät olleet tuottaneet todennettavia tuloksia vielä vuoteen 1999 mennessä.

Itämeren alueen osalta asianomaisten jäsenvaltioiden valvontatoimien tulokset eivät ole yleisesti ottaen tyydyttäviä. Tavoitteiden asettelussa on tosin eroja, mutta joidenkin rannikkojäsenvaltioiden toimenpiteet ovat vasta hiljattain edes mahdollistaneet näihin tarkoituksiin tarvittavan tiedon keräämisen.

Eri jäsenvaltioiden käyttämät pyyntiponnistusta koskevan tiedon keruumenetelmät vaihtelevat: jotkin jäsenvaltiot käyttävät tähän kalastuspäiväkirjoja, toiset pyyntiponnistusilmoituksia (varsinkin läntisillä merialueilla), kun taas joissakin tapauksissa tiedonlähde jää epäselväksi. Kuten saaliidenkin rekisteröinnin yhteydessä, tiedot syötetään tietokoneistettuun tietokantaan kansallisten kokonaismäärien vahvistamiseksi, tietoja verrataan muuhun aiheesta saatavissa olevaan tietoon niiden luotettavuuden varmistamiseksi ja ne toimitetaan säännöllisesti komissiolle. - Jotkin jäsenvaltiot noudattavat näitä varmistusmenetelmiä pyyntiponnistustietokantojensa osalta, mutta käytäntö ei ole vielä levinnyt tarpeeksi laajalle. Lisäksi jotkin jäsenvaltiot ovat laiminlyöneet täysin velvollisuutensa ilmoittaa komissiolle alustensa pyyntiponnistukset tai ovat välittäneet näitä tietoja vain satunnaisesti kyseisenä ajanjaksona.

4.3. Alusten paikantamisjärjestelmä

Alusten paikantamisjärjestelmää sovellettiin sen täytäntöönpanon alkuvaiheessa [14] kaikkiin yhteisön kalastusaluksiin, joiden perpendikkeliväli on yli 20 metriä tai suurin kokonaispituus yli 24 metriä ja jotka kuuluvat ainakin johonkin seuraavista luokista: Välimerta lukuun ottamatta avomerellä toimivat alukset, kolmansien maiden aluevesillä vastavuoroisella sopimuksella toimivat alukset tai teollista kalastusta harjoittavat alukset.

[14] Alusten paikantamisjärjestelmää koskevat yhteisön vaatimukset, joista säädetään neuvoston asetuksessa (EY) N:o 686/97 ja komission asetuksessa (EY) N:o 1489/97, tulivat voimaan kahdessa sovellusvaiheessa, joista vaihe I kattoi ajanjakson 30.6.1998-31.12.1999; 1. tammikuuta 2000 yhteisössä siirryttiin vaiheeseen II, jossa entistä suurempi määrä kalastusaluksia on velvoitettu osallistumaan järjestelmään.

Jäsenvaltioiden oli 30. kesäkuuta 1998 mennessä asennettava satelliittipaikannuslaite ("sininen laatikko") kalastusaluksiin, jotka kuuluivat pakollisesti järjestelmän ensimmäiseen vaiheeseen, perustettava 30. kesäkuuta 1998 mennessä kalastuksen valvontakeskukset ja varmistettava 1. lokakuuta 1998 alkaen komissiolle pääsy jäsenvaltioiden tietokantoihin etäkäytön avulla.

Tämän vaiheen lopussa useimpien jäsenvaltioiden järjestelmät olivat toimintakunnossa neljän jäsenvaltion viivästymistä lukuun ottamatta. Irlanti ja Ranska ovat hiljattain kuroneet toisten etumatkan umpeen, mutta Kreikan ja Italian järjestelmät eivät ole vielä käytössä. - Järjestelmät, joiden avulla välitetään alusten paikannustiedot rannikkojäsenvaltioille ja varmistetaan toimivaltaisten viranomaisten oikeus saada tiedot käyttöönsä, eivät ole vielä täysin toimintakuntoisia.

5. Tarkastus- ja valvontatoimet

>TAULUKON PAIKKA>

5.1. Yhteisön alue ja kalastusvyöhyke

Tarkastusten määrä vaihtelee huomattavasti jäsenvaltioissa. Monet kansalliset viranomaiset painottavat tarkastusten intensiteettiä ja siten niiden tehokkuutta niiden kokonaismäärän asemasta. Ehdottomasti suurin osa tarkastuksista on kuitenkin rutiinitarkastuksia. Vain muutamassa jäsenvaltiossa tarkastuksia tehdään kattavaan valvontastrategiaan perustuen hyvin kohdennetusti.

Kalastuksen valvontatoimien tehokkuus on selvässä yhteydessä kalastajille niiden puutteesta tarjolla olevaan hyötyyn. Kun jäsenvaltiot ovat onnistuneet luomaan toimivan valvontajärjestelmän, joka on tasapainossa sen todennäköisyyden kanssa, jolla kalastajat eivät noudata voimassa olevia säännöksiä, heillä ei ole mitään syytä ottaa tällaista riskiä; tällaisista tilanteista on jo annettu esimerkkejä edellä. Toisaalta jos tarkastusten todennäköisyys on pieni, petollisella käyttäytymisellä saavutetut taloudelliset edut ovat suuret ja rangaistusten odotettavissa oleva taso matala, säännösten asianmukaista noudattamista ei voida taata.

Yhteisön oikeuden tarkastus- ja valvontasäännökset vaativat tarkastuksien tekemistä ensimmäisen myyntitapahtuman jälkeen. Ensimmäisen myyntitapahtuman jälkeisten tarkastusten määrä ei vielä ole tyydyttävä. Saaliiden purkamisen ja markkinoinnin valvonta on kehittynyt erityisesti 3.1 kohdassa mainituista syistä.

Rannikkomerialueiden ilmavalvonta on jo varsin tiivistä, mutta monesti useita tehtäviä hoitavien viranomaisten kalastuksen valvontaa varten luovuttamien valvonta-alusten ja -lentokoneiden saatavuus ei ole riittävä. Kaukaisemmilla merialueilla, joissa valvonta pääasiassa kohdistuu kalastukseen, tähän tehtävään soveltuvien meri- ja ilma-alusten saatavuus asettaa rajoituksia. Näiden alueiden asianmukaista tarkastusta ja valvontaa tukee alusten paikantamisjärjestelmä (VMS).

Kalastustoimien rajat ylittävän luonteen vuoksi saattaa käydä niin, että tarkastajien merellä havaitsemat epäilykset olisi varmistettava saaliin purkamisen yhteydessä toisen jäsenvaltion tarkastajien toimesta ja ensimmäisen myynnin yhteydessä, mahdollisesti jälleen eri jäsenvaltion tarkastajien toimesta. Lippuvaltion tarkastajille olisi ilmoitettava näiden tarkastusten tulokset. - Jäsenvaltioiden yhteiset valvontakampanjat ovat usein yllättäneet kalastajat täydellisesti, sillä he eivät ole osanneet odottaa tällaisia koordinoituja toimia. Useiden kansallisten viranomaisten toimien koordinoiminen vaatii monesti paljon työtä, ja saman toteuttaminen kansainvälisellä tasolla jäsenvaltioiden kesken on osoittautunut vieläkin vaativammaksi. Esimerkkejä tällaisista toimista ei juuri ole.

Joissakin jäsenvaltioissa tehdään paljon tarkastuksia, mutta havaitaan yllättävän vähän rikkomuksia. Monessa tapauksessa komission tarkastajat ovat kuitenkin huomanneet näissä jäsenvaltioissa suoritettujen tarkastusten ja todettujen rikkomustapausten määrien suhteen olevan täysin toisenlainen. Kun komission tarkastajat ovat olleet mukana joidenkin jäsenvaltioiden valvonta-aluksilla, valvontatoimilta on toisinaan puuttunut selvä strategia: tämä puute saattaa helposti johtaa siihen, että valvontaa suoritetaan alueilla tai aikoina, joissa tai jolloin kalastusta ei yleensä harjoiteta tai ei yleensä ole havaittavissa rikkomuksia. - Kattavaa valvontastrategiaa sovellettaessa rikkomusten määrä voi myös olla vaatimaton, mutta tällaisen tilanteen on silti tulkittava osoittavan luotettavasti ja todennettavasti säännösten tarkempaa noudattamista.

Jollei oteta lukuun viranomaisten käytössä olevien voimavarojen saatavuutta ja tarkastajien koulutusta, joihin viitattiin edellä 3.1 kohdassa, muidenkin tekijöiden on todettu vaikuttavan tarkastusten tehokkuuteen. Kyseisten viranomaisten valvontavaltuudet on saatettu oikeudellisesti määritellä liian ahtaasti tai monitulkintaisesti. Erikseen toimivien lukuisten viranomaisten toimivaltuudet moninkertaistavat sujuvan yhteistyön haasteet. - Näiden olosuhteiden seurauksen voisi tiivistää tehokkaan valvontarakenteen puuttumiseksi ainakin tulosten osalta; erinomainen esimerkki tästä on Ranskan tapaus, jossa alimittaista kummeliturskaa pyydetään, puretaan ja pidetään jatkuvasti kaupan.

Edellisten esimerkkien jälkeen komission on silti mainittava tässä yhteydessä merkittävät parannukset, joita on saavutettu tarkastusten tehokkuudessa. Itse asiassa monien kalastusalueiden ja satamien tarkastuksia ja valvontaa voidaan pitää jo varsin tyydyttävänä.

5.2. Yhteisön vesien ulkopuoliset alueet

Valvonta-asetuksen 2 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden ja yhteisön on noudatettava asetuksen 17 ja 18 artiklassa säädettyjä sekä alueellisten kalastusjärjestöjen (RFO) hyväksymissä erityismääräyksissä ja yhteisön ja monien kolmansien maiden välisissä kalastussopimuksissa asetettuja tarkastus- ja valvontavelvoitteita.

Kun yhteisön kalastusalukset toimivat kolmansien maiden vesillä, yhteisön tulisi lippuosapuolena tehdä yhteistyötä kyseisen rannikkovaltion kanssa esimerkiksi harjoittamalla saaliiden purkamisvalvontaa tai välittämällä alusten paikantamisjärjestelmän tietoja rannikkovaltiolle, jotta varmistettaisiin sovellettavien säännösten oikea täytäntöönpano. P Kun alukset toimivat kansainvälisillä vesillä, lippuvaltion on varmistettava alustensa asianmukainen valvonta- ja tarkastustaso. Tällaisissa tapauksissa kunkin lippuvaltion on tehtävä meren elollisten luonnonvarojen säilyttämiseksi yhteistyötä toisten asianomaisten valtioiden kanssa, mukaan luettuina rannikkovaltiot. NAFOn tai Marokon tapaisia tilanteita lukuun ottamatta lippujäsenvaltiot eivät käytännössä pidä tällaisia kohteita tärkeinä.

Asianomaisten alueellisten kalastusjärjestöjen (RFO) osalta yhteisö on sitoutunut suorittamaan valvontaa kyseisten järjestöjen piirissä päätettyjen ohjelmien perusteella (esimerkiksi NAFO, NEAFC, CCAMLR). Yhteisö kannustaa aktiivisesti muitakin alueellisia kalastusjärjestöjä ottamaan käyttöön valvontaohjelmia.

NAFOn alueella yhteisö on tukenut tehokkaan valvontaohjelman perustamista ja täytäntöönpanoa, mikä on huomattava saavutus entiseen verrattuna. Komission tehtävät ovat rajoittuneet tarkastuksiin ja valvontaan sääntelyalueella (tarkastajia EU:n valvonta-aluksilla ja tarkkailijaohjelma), kun taas jäsenvaltioiden tehtävä on huolehtia saaliiden purkamistarkastuksista ja rikkomusten jatkoseurannasta. Tästä on kuitenkin aiheutunut ilmeisiä rasitteita: saaliiden purkamistarkastukset jäsenvaltioissa ovat vaatineet usein paikalle sekä komission että kansallisia tarkastajia, ja lukuisten viranomaisten osallistumista edellytetään rikkomusten välittömässä jatkoseurannassa sekä päätöksenteossa niiden seuraamuksista. Komissiolle ei ole myönnetty valtuuksia riittävän tehokkuuden takaamiseen kaikkien asianomaisten viranomaisten toiminnassa, vaikka tämä yksinkertaistaisi yhteisön kansainvälisten velvoitteiden noudattamista koko yhteisön alueella sekä vaikuttaisi kustannusten ja hyötyjen tasapainottamiseksi.

Lukuun ottamatta Välimerta, jossa ei ole yleisesti otettu käyttöön aluevesien ulkopuolisia kalastusvyöhykkeitä, ja Atlantilla harjoitettavaa ajoverkkokalastusta, jäsenvaltiot eivät ole harjoittaneet alustensa tarkastuksia ja valvontaa kansainvälisillä vesillä NAFOn ulkopuolella, lukuun ottamatta (vasta äskettäin aloitettua) toimintaa NEAFC:n sääntelyalueella. Kansainvälisiltä ja kolmansien maiden vesiltä pyydettyjen saaliiden jäsenvaltioissa tapahtuvien purkamisten järjestelmällistä valvontaa ja tarkastusta on harjoitettu vain yhteisön kansainvälisiin sitoumuksiin nojautuviin erityisvelvollisuuksiin perustuen (erityisesti NAFO sekä Marokon ja Mauritanian kanssa tehdyt sopimukset).

6. Laivastojen valvonta

>TAULUKON PAIKKA>

Rakennepolitiikan yhteydessä on otettu käyttöön useita toimenpiteitä tasapainon saavuttamiseksi laivaston kapasiteetin ja olemassa sekä tarjolla olevien kalastusmahdollisuuksien välillä. Tiedot kalastuslaivastoista kerätään alusrekisteriin, joka sisältää sekä historiallisia että ajantasaisia tietoja jokaisesta kalastusaluksesta sen valmistumisesta tai yhteisöön tuomisesta alkaen.

Komissio on sittemmin hyväksynyt monivuotisen ohjausohjelman kaikille jäsenvaltioille ja määrittänyt näin kullekin niistä kokonaistavoitteet laivaston kapasiteetin vähentämisen osalta; segmenttikohtaiset tavoitteet käyvät ilmi kutakin jäsenvaltiota koskevista komission päätöksistä. Näiden yleisten tavoitteiden saavuttamistapaa ei ole kuitenkaan määritetty yksityiskohtaisesti yhteisön oikeudessa. Tässä lainsäädännössä edellytetään jäsenvaltioiden toteuttavan yksityiskohtaisia sääntöjäkäyttöönotettavista valvontamenettelyistä.

Alusrekisteri on pääkeino laivaston kapasiteetin valvonnassa monivuotisen ohjausohjelman mukaisesti. Lisäksi se tarjoaa tietokoneistetun perusrakenteen alusten kansallisten lupajärjestelmien ja erityisten kalastuslupien valvontaan sekä yhteisön lainsäädännön edellyttämien läntisillä merialueilla tai Itämerellä kalastavien alusten luetteloiden ylläpitoon. Rekisterin sisältö, erityisesti tiedot alusten konetehosta ja vetoisuudesta, on tavanomaisesti peräisin kansalliselta alustentarkastusviranomaiselta, joka vastaa kansallisesta alusrekisteristä ja/tai laivastoon liittyvien alusten alkutarkastuksesta. Joissakin valtioissa tällaisia viranomaisia on useita.

Kalastuslaivaston koon säätelemiseksi jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön lupajärjestelmiä, joissa kalastusaluksen toiminnan edellytyksenä on luvan saaminen tähän. Näiden järjestelmien mukaan alan uusien yrittäjien on saatava lupa, ennen kuin heillä on oikeus alkaa hyödyntää meren elollisia luonnonvaroja. Näiden lupajärjestelmien avulla jäsenvaltioiden pitäisi pystyä valvomaan tehokkaasti laivastonsa kalastusalusten lukumäärää. - Tästä huolimatta näillä kansallisilla toimilla ei ole yleisesti päästy laivastojen todellisen kapasiteetin tehokkaaseen valvontaan: nämä tavoitteet eivät myöskään ole olleet tarpeeksi kunnianhimoisia, jotta rakennepolitiikalla olisi pystytty vähentämään laivastojen kokoa yhteisön ohjeiden mukaisesti. Tilanne on kasvattanut entisestään kuilua jäsenvaltioiden laivastojen todellisen kapasiteetin ja olemassa sekä niille tarjolla olevien kalastusmahdollisuuksien välillä.

Useimmilla kalastuksenvalvontaviranomaisilla on (ainakin osittainen) velvollisuus seurata ja valvoa rekisteröityjen alusten ominaisuuksia (valvonta-asetuksen 24-26 artiklat). Käytännössä tällainen valvonta (sekä kansallisen kalastushallinnon että muiden toimivaltaisten viranomaisten harjoittamana) on käsittänyt lähes pelkästään alusten asiakirjojen tarkastamista.

Kalastusalusten vetoisuutta koskevat rekisteritiedot perustuvat lähinnä Lontoon yleissopimuksen (ICT) mukaisiin alusten uudelleenmittauksiin (tai vastaaviin laskelmiin). Mittauksen suorittavat viranomaiset, virallisesti tunnustetut toimielimet tai asiantuntijat (laiva-arkkitehdit), jotka vahvistavat mittaustulokset. Tulosten luotettavuus on näin ollen noussut yleisesti ottaen tyydyttäväksi, vaikka tämä ei koskekaan kaikkia jäsenvaltioita.

Toisaalta laivaston rekisteröityä konetehoa ei voida pitää yleisesti täysin luotettavana. Tietyt jäsenvaltiot ovat alkaneet hiljattain yhdenmukaistaa tai korjata tietojaan tältä osin. Jotkin jäsenvaltiot ovat yrittäneet valvoa aluksiaan fyysisillä tarkastuksilla käytössä olevan todellisen konetehon selvittämiseksi: tämä on kuitenkin tapahtunut lähes yksinomaan Pohjanmeren punakampela-alueella (Plaice Box). - Moottorien tehon alentaminen yhdistettynä uusimpaan tekniikkaan aiheuttaa tässä suhteessa lisähankaluuksia. Useimmat jäsenvaltiot eivät tarkista fyysisesti jokaista moottoria, jonka tehoa on alennettu, sen asennuksen yhteydessä; tällöin ei ole mitään takeita valmistajan alun perin ilmoittaman konetehon luotettavuudesta. Lisäksi ei ole toteutettu mitään lisätoimia moottorien alkuperäisten tehojen vakaina säilymisen seuraamiseksi tai varmistamiseksi alusten koko käyttöiän ajan.

Jotkin jäsenvaltiot eivät pidä konetehotietojen tarkistamista tärkeänä. Mikään jäsenvaltio ei ole esimerkiksi selvittänyt mahdollisuuksia käyttää valvonnassa apuna tietoja kalastusaluksille annetusta verovapaasta polttoaineesta. Tämä olisi suhteellisen helppo tapa analysoida yleisesti, missä määrin esiintyy eroja ilmoitettujen ja todellisten konetehojen välillä, sillä polttoaineen kulutus ilmaisee moottorin todellisen tehon.

Joskus, kun pelkästään aluksen kuva sekä tiedot aluksen pituudesta/koosta ja kalastusmenetelmästä ovat aiheuttaneet epäilyksiä aluksen rekisteröidyn konetehon luotettavuudesta, kansalliset viranomaiset ovat pyynnöstä antaneet komissiolle selityksiä pelkästään moottorien valmistajilta saatujen asiakirjojen perusteella: näissä tapauksissa ei ole järjestetty fyysisiä tarkastuksia eikä komissiolle ole edes ilmoitettu mahdollisista jatkotoimenpiteistä.

Kansallisen lainsäädännön nojalla nykyisten kalastusalusten ei ole yleensä kiellettyä vaihtaa monivuotisten ohjausohjelmien segmentistä toiseen: joissakin näistä järjestelmistä tällaiselle vaihdolle ei edes tarvitse hankkia uutta lupaa. Näissä olosuhteissa kyseiset jäsenvaltiot eivät käytännössä valvo monivuotisten ohjausohjelmien segmenttijaotuksen vakaana pysymistä. - Lisäksi monissa jäsenvaltioissa segmenttijaotusta seurataan vain jälkikäteen kalastusalusten edellisenä vuonna (tai lyhempinä ajanjaksoina) harjoittamien kalastusmuotojen perusteella.

Jotkin jäsenvaltiot, joiden edellytetään täyttävän MOO IV:n puitteissa määritetyt velvollisuutensa vähentämällä pyyntiponnistuksia joissakin laivastoluokissaan, ovat myös saavuttaneet alalla edistystä. Jotkin näistä jäsenvaltioista valvovat kalastuslaivastojensa toimintaa myöntämällä erityisiä kalastuslupia, joiden nojalla kyseisillä aluksilla on oikeus toimia tietyillä kalastusalueilla, tai liittämällä vastaavia ehtoja alusten lupiin. Tietyt muut jäsenvaltiot, erityisesti Ranska ja Ruotsi, eivät silti vieläkään seuraa kyseisistä segmenteistä kertyviä kokonaistietoja, vaikka yleisemmät haasteet, jotka näissä maissa on kohdattu MOO IV:n toteutusvaiheessa, saattavat osittain selittää tämän viivytyksen.

7. Seuraamusjärjestelmä

>TAULUKON PAIKKA>

Valvonta-asetuksen 31 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että yhteisen kalastuspolitiikan noudattamatta jättämisen sanktioimiseksi on ryhdytty asianmukaisiin toimenpiteisiin. Jäsenvaltioilla on vapaus valita menettely, joka vastaa niiden kansallisen lainsäädännön perinteitä, mutta sen on varmistettava, että rikkomuksesta vastuussa oleva menettää sen tuottamat taloudelliset hyödyt tai että seuraamukset ovat suhteessa rikkomuksen vakavuuteen sekä ehkäisevät tehokkaasti muita samanlaatuisia rikkomuksia. - Jäsenvaltioiden tekemiä valintojaon kuvattu edellä 2.3 kohdassa; valvonta-asetuksen 31 artiklan sovellettavien seuraamusten tyyppiä ja tasoa koskevissa vaatimuksissa keskitytään seuraamusten tehokkuuteen yleisestävyyden kannalta ja rikkomuksen tuottamien hyötyjen täysimittaisessa korvaamisessa.

Nykyisissä seuraamusmenettelyissä näyttäisi usein esiintyvän sattumanvaraisia kynnyksiä kalastusrikkomuksia käsittelevien eri viranomaisten välillä: kaikkia havaittuja rikkomuksia ei ole saatettu (hallinnolliseen eikä tuomioistuinten) päätöksentekovaiheeseen. Ensiksikin, kansallisten tarkastajien on huomattu jättävän raportoimatta kaikkia havaitsemiaan rikkomuksia (tai jättävän osan niistä vahvistamatta järjestelmissä, joissa se olisi asianmukaista). Toiseksi, jos asioiden käsittelyyn osallistuu muitakin viranomaisia (esimerkiksi poliisivoimat), nekään eivät aina toimita kaikkia niille tuotuja tapauksia eteenpäin syyttäjäviranomaisille. Kolmanneksi, syyttäjätkään eivät ole kovin kiinnostuneita kalastusrikkomuksista (tavanomaisempiin rikoksiin verrattuna), eivätkä ne tämän vuoksi pääse yhtä helposti oikeuteen asti. Tällaisia piirteitä on havaittu poikkeuksetta kaikissa jäsenvaltioissa niiden seuraamusjärjestelmien luonteesta riippumatta, vaikka ne toisinaan korostuvatkin rikosoikeudellisissa järjestelmissä. - Kalastushallinnon antamien varoitusten ja rikostuomioistuinten langettamien seuraamusten välillä näyttää myös olevan kuilu monissa jäsenvaltioissa: varoitusten lukumäärä on yleisesti erittäin paljon seuraamusten määrää suurempi. Lisäksi on havaittu esimerkkejä uusiutuvista rikkomuksista, joista annetuilla varoituksilla ei ole ollut mitään yleis- eikä erityisestävää vaikutusta, mutta joissa kansalliset viranomaiset ovat silti pitäneet oikeudenkäyntiä liian raskaana menettelynä.

Jäsenvaltiot, joissa käytössä on hallinnollinen seuraamusjärjestelmä, näyttävät saavuttaneet keskimäärin parempia tuloksia suhteessa tehtyihin rikkomuksiin. Tärkeämpää kuitenkin on, että käytetyillä seuraamuksilla näyttää olleen tehokkaampi yleis- ja erityisestävä vaikutus kalastajiin silloin, kun on olemassa todellinen välittömän ja tuntuvan rangaistuksen uhka. Hallinnollisissa seuraamusjärjestelmissä ei välttämättä esiinny kynnyksiä viranomaisten eikä kuiluja eritasoisten rangaistusten välillä. Toimivaltaisilla viranomaisilla on edellytykset sujuvaan ja kohtuulliseen seuraamusharkintaan täysin tietoisina kokonaistilanteesta. Seuraamusten selkeälinjaisuutta ja yhteensopivuutta yhteisten standardien kanssa voidaan edistää myös näissä menettelyissä antamalla yleisohjeita näitä asioita ratkaiseville eri hallintoviranomaisille.

Kuten 2.1 kohdassa todettiin, jäsenvaltioiden välillä on jo olemassa monen- ja kahdenvälisiä sopimuksia tuomioistuinten keskinäisestä avunannosta ja yhteistyöstä. Niitä ei ole tutkittu tarkasti tätä kertomusta varten. P Lisäksi on mainittava Euroopan unionin hiljattain laajennetut toimivaltuudet tuomioistuinten keskinäisessä yhteistyössä rikosasioissa (Sopimus Euroopan unionista, VI osasto).

Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan näytä toteuttavan jatkuvasti samanlaisia strategioita kuin alueellisten kalastusjärjestöjen alueella täytäntöönpanotietojen ja todistusaineiston keskinäisessä vaihtamisessa. Todistusaineistoa koskevien, kunkin jäsenvaltion kansallisten sääntöjen yhteensopivuus on aiheuttanut lisävaikeuksia jopa toisiaan läheisesti muistuttavien oikeusjärjestelmien kesken.

Jäsenvaltioiden tuomioistuinten keskinäisessä yhteistyössä kalastusrikkomusasioissa tähän asti saavutetut tulokset eivät näytä täyttävän tyydyttävälle yhteisön sääntöjen rajat ylittävälle täytäntöönpanolle asetettavia vaatimuksia. Tässä suhteessa on vielä paljon tehtävää, varsinkin kun on kyse rajat ylittäviin kalastustoimiin liittyvistä rikkomuksista.

Tällä hetkellä komissiolla ei ole käytössään kattavia yksityiskohtaisia tietoja erilaisiin kalastukseen liittyviin rikkomuksiin sovellettavien seuraamusten tyypistä ja tasosta jäsenvaltioissa. Tilanteen on määrä parantua, kun jäsenvaltiot alkavat ilmoittaa komissiolle vakavista rikkomuksista ja antaa sille tietoja niiden seuraamuksista sillä tavoin kuin tarkemmin säädetään neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1447/1999 [15] ja komission asetuksessa (EY) N:o 2740/1999 [16].

[15] Neuvoston asetus (EY) N:o 1447/1999, annettu 24 päivänä kesäkuuta 1999, sellaisten käyttäytymistapojen luettelosta, joilla rikotaan vakavasti yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjä. (EYVL L 167, 2.7.1999)

[16] Komission asetus (EY) N:o 2740/1999, annettu 21 päivänä joulukuuta 1999, sellaisten käyttäytymistapojen luettelosta, joilla rikotaan vakavasti yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1447/1999 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä. (EYVL L 328, 22.12.1999)

Tähän mennessä kertyneiden tietojen perusteella on kuitenkin pääteltävissä, että tuomittujen sakkojen taso (etenkin rikosasioissa) on pysynyt huomattavasti yleisestävyyden vaatimusten alapuolella. Sitä paitsi tarve rajoittaa (yleensä rikosoikeudellinen eikä niinkään hallinnollinen) takavarikko sen pyyntikerran tuottoon, jonka aikana rikkomuksen tekijä saadaan kiinni itse teosta, ja käytössä oleviin laittomiin pyyntivälineisiin ei juuri kannusta kalastajia noudattamaan täysimittaisesti säännöksiä; tähän asetelmaan yhdistyy usein tarkastusten vähäinen todennäköisyys. Kalastajien kannalta merkittäviä seuraamuksia, esimerkiksi kalastusluvan menettämistä tai tilapäistä peruuttamista, ei ole koskaan käytetty joidenkin jäsenvaltioiden rikosoikeusjärjestelmissä, ja tällaiset seuraamukset vaikuttavat erittäin harvinaisilta myös muissa rikosoikeudellisissa menettelyissä.

Komissio ei siis pysty tällä hetkellä takaamaan, että nykyiset kansalliset seuraamusjärjestelmät toimisivat yhtäläisesti kaikissa jäsenvaltioissa ja että edes kussakin jäsenvaltiossa havaittuihin rikkomuksiin suhtauduttaisiin ja niistä rangaistaisiin tasapuolisesti. Lisäksi säädetyt rangaistukset voivat edelleen vaihdella varsin merkittävästi sen mukaan, onko kohteena oman valtion (saati sitten paikallinen) kalastaja vai ulkomaalainen, naapurijäsenvaltion kalastaja. Nykytilanteessa tavoite seuraamusten tason yhdenmukaistamisesta koko yhteisössä vaikuttaa siten varsin kaukaiselta. -Edellä kuvatut, edelleen esiintyvät piirteet yhdessä seuraamusjärjestelmien riittämättömän yleisestävän vaikutuksen kanssa aiheuttavat lisärasitteita kalastustoimien valvonnalle ja tarkastukselle sekä samalla heikentävät kalastuksen valvonnan tehokkuutta, yhteisen kalastuspolitiikan täysimittaisen noudattamisen perustaa.

8. Yhteisen kalastuspolitiikan toteutuksen arviointi

>TAULUKON PAIKKA>

8.1. Kalavarojen säilyttämispolitiikka

Kalojen kuolleisuutta voidaan säädellä monella tavalla, kuten rajoittamalla saaliita (TAC:it ja kiintiöt), pyyntiponnistuksia (merellä vietettyjen päivien lukumäärän rajoittaminen sekä kalastuksen kieltoajat) tai näitä molempia yhdistelemällä. Kalastustapoja säädellään teknisillä toimenpiteillä (verkkojen silmäkoolla, kalojen minimikoolla, kielletyillä ja rajatuilla kalastusalueilla). Toteutettujen valvontajärjestelmien tarkoitus on varmistaa, että kalastustoimet noudattavat kalavarojen säilyttämispolitiikkaa.

8.1.1. Saaliiden määrälliset rajoitukset

Kiintiöiden virallisten ylitysten lukumäärä ja se, miten paljon sallitut kiintiöt on ylitetty, ovat vähentyneet vuosien varrella; syynä tähän on osaltaan myös joustavuuden käyttöönotto yhteisön vuosittaisia saaliskiintiöitä koskevaan säännöstöön. Jäsenvaltioiden käyttämät menetelmät eroavat toisistaan huomattavasti (aluskiintiöt, saaliiden purkamisen viikoittaiset enimmäismäärät, kalastusalueiden tilapäiset sulkemiset ja niin edelleen). - Joissakin tapauksissa kiintiöiden hallinnointi on kuitenkin parantunut vain teoriassa, samalla kun yhä sallitaan merkittäviä laittomia saaliiden purkamisia.

Itämeren alueella turskan virallisten saalismäärien luotettavuus on parantunut huomattavasti, vaikka saaliiden purkamisten valvonta ei ole alueella vieläkään yleisesti ottaen riittävän tehokasta. Vuosina 1992-1994 suurimpien sallittujen saaliiden määrässä ei osattu ennakoida kyseisenä aikana uutta suurta vuosiluokkaa. Lisääntynyt saaliiden määrä ei vastannut TAC:eja eikä kiintiöitä: laittomasti puretut saaliit saattoivat ylittää ilmoitettujen saaliiden määrän. Sillin ja kilohailin TAC:it ja kiintiöt on jo useita vuosia asetettu tasoille, joilla ei ole ollut mitään todellista ylikalastuksen vaaraa.

Alueella 2 saaliiden purkamisten valvontaa on vahvistettu huomattavasti useissa jäsenvaltioissa. Virallisten saaliiden purkamismäärien luotettavuus on siten parantunut. Useimpien pienten pelagisten kalojen ja joidenkin pohjakalalajien saaliiden purkamista koskevia tietoja voidaan pitää tarkkoina. Rekisteröimättömät saaliiden purkamiset ovat silti edelleen vakava ongelma, erityisesti pyöreän kalan osalta. Vääriä tietoja pyyntialueista sisältävien ilmoitusten antaminen jatkuu merkittävissä määrin useimpien alueen kalakantojen osalta.

Alueella 3 saaliiden ilmoittaminen liian vähäisinä ja muukin väärien tietojen antaminen eivät ole yhtä merkittäviä kuin alueella 2, vaikka tämän alueen saaliiden purkamisten valvonta ei ole yleisesti ottaen vieläkään riittävän tehokasta. Alueen TAC:it on asetettu tasolle, joka ei todellisuudessa rajoita kalastusta. Tätä taustaa vasten on vähemmän aihetta antaa vääriä tietoja saaliista. Tiettyjen kalastusten (sardelli ja etelänkummeliturska) jatkuvat ongelmat on ratkaistu kiintiöitä vaihtamalla. Alueen 3 kalastustoimien valvontajärjestelmät ovat melko huonot.

Välimeren alueella otetaan parhaillaan käyttöön saaliiden seurantajärjestelmiä. Vain yhtä kalakantaa (tonnikala) koskevat TAC ja kiintiö. Jäsenvaltiot ovat toteuttaneet erityistoimia tämän lajin saaliiden seuraamiseksi; nämä toimet eivät ole kuitenkaan vielä täysin tehokkaita.

Pohjois-Atlantilla yhteisön kalastusvesien ulkopuolella toimivien alusten saaliista saatujen tietojen laatu on parantunut merkittävästi. Saaliiden viralliset määrät vastaavat saaliiden purkamismääriä. Komissio ei kuitenkaan pysty arvioimaan muilta kansainvälisiltä vesiltä pyydettyjen saaliiden rekisteröintien paikkaansapitävyyttä.

Tiettyjen alueiden tai kalastusvesien piirteiden lisäksi vaikeuksia on tavanomaisesti esiintynyt myös yleisesti kaikkiin jäsenvaltioihin ulottuvalla tasolla. Useissa jäsenvaltiossa vallitsee edelleen epätasapaino kalastajille paikallisesti tarjolla olevien purkamismahdollisuuksien ja näiden saaliiden purkamisten valvontaan osoitettujen voimavarojen välillä. Tämän epäsuhdan haitat korostuvat voimakkaasti laivastojen jatkuvan ylikapasiteetin vuoksi, kun tilannetta vertaa teknisesti kehittyneemmille laivastoille tarjolla oleviin kalastusmahdollisuuksiin.

8.1.2. Pyyntiponnistusohjelman toteutus

Vain muutamat jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön menetelmiä alustensa pyyntiponnistusten rajoittamiseksi. Lisäksi vain harvat jäsenvaltiot ovat onnistuneet tässä tehtävässä; jotkin nykyään käytössä olevista kyseisistä ohjelmista ovat kuitenkin onnistuneet tuottamaan riittäviä tuloksia koskien niin ajantasaisten tietojen tuottamista kuin myös todellisten esteiden asettamista kyseisille aluksille tilanteissa, joissa ne pyrkivät ylittämään aluskohtaisia pyyntiponnistusrajoituksiaan.

8.1.3. Teknisten toimenpiteiden toteutus

Kieltoalueita ja muita alueellisia kalastusrajoituksia noudatetaan yleensä hyvin. Verkkojen vähimmäissilmäkokoa ja kalojen vähimmäiskokoa koskevat säännöt on täytäntöönpantu tyydyttävästi Itämeren alueella ja alueella 2. Joillakin kalastusalueilla näiden toimien toteutuksessa on edelleen ongelmia. Verkkojen silmäkokoa rajoittavien välineiden(blinders) käyttöä jatketaan yhä erityisesti kielikampelan kalastuksessa; muissa yhteyksissä käytetään laittomia verkkojen silmäkokoja (esimerkiksi tietyssä kalastuksessa sallittuja silmäkokoja käytetään saman kalastusmatkan aikana muihinkin tarkoituksiin, joissa vaaditaan suurempia silmäkokoja). Komission useasti ehdottama yhden verkon sääntö helpottaisi suuresti näitä valvontaviranomaisille aiheutuvia vaikeuksia.

Alueella 3 ja Välimeren alueella tilanne ei ole yhtä tyydyttävä. Näillä alueilla pienten kalojen kysyntä on suurta; se kannustaa kalastajia käyttämään laittomia pyydyksiä ja pyytämään sekä purkamaan alimittaisia kaloja. Kyseiset jäsenvaltiot eivät ole onnistuneet poistamaan tällaista kalastuskäyttäytymistä. - Ajoverkkojen suurin sallittu pituus Välimeren alueella on edelleen ongelma.

8.2. Rakennepolitiikka

Edellä 6 kohdassa kuvatuilla jäsenvaltioiden toteuttamilla toimilla on suurilta osin onnistuttu luomaan toimivia järjestelmiä, joilla valvotaan laivastoon tuloa ja siitä poistumista edellyttämällä uusien kalastajien rekisteröityvän ja hankkivan luvan kalastustoiminnan aloittamiseen. Tätä tarkoitusta varten käyttöönotetut järjestelmät eivät kuitenkaan ole käytettävissä laivaston kapasiteetin vähentämiseen pakkokeinoin. Mikään jäsenvaltio ei ole hyväksynyt kansallista lainsäädäntöä, jonka nojalla viranomaisilla olisi oikeus vaatia alusten poistamista kalastuslaivastosta ilman oikeutta nykyisen kapasiteetin (ainakin lähes) täysimittaiseen korvaamiseen uudella.

Tässä tilanteessa jäsenvaltioilta näyttää puuttuvan tehokkaat keinot toteuttaa monivuotisissa ohjausohjelmissa määritettyjä, osin vielä saavuttamatta jääneitä kapasiteetin vähennyksiä. Tämä ongelma vaikuttaa rekisteröityä kapasiteettia koskevien tietojen luotettavuuteen haitallisesti erityisesti jäsenvaltioissa, joissa on otettu käyttöön kansallisia järjestelmiä monivuotisten ohjausohjelmien yleistavoitteiden muuntamiseksi yksittäisiä aluksia koskeviksi rajoitteiksi. Kyseisiä kansallisia valvontatoimia ei ole asianmukaisesti sopeutettu eikä kohdistettu laivaston kapasiteettia ja erityisesti konetehoja koskevien alusrekisteritietojen luotettavuuden varmistamiseen. Nykyisten monivuotisten ohjausohjelmien segmenttijaotusten vakiintuneisuuttakaan ei aina pystytä takaamaan.

Käytännössä laivaston kapasiteetin ja kalastusmahdollisuuksien tasapainoa ei yleensä ole saavutettu. Lisäksi jäsenvaltiot ovat päättäneet säännellä pääsyä kalastusalueille ja kalakantojen hyödyntämistä vain harvoissa tapauksissa. Siten useimmiten tilannetta voidaan kuvata seuraavasti: "liian monta alusta jahtaa liian harvoja kaloja"; tämä epäsuhta heijastuu suoraan valvonnan ja tarkastusten vaikeutumisena.

9. Loppupäätelmät

Valvonta-asetus, sellaisena kuin se on muutettu, on saattanut voimaan täysimittaisen oikeudellisen valvontajärjestelmän, joka kattaa koko kalastus- ja kalatuotteiden ketjun verkosta kuluttajan lautaselle. Valvontajärjestelmä ulottuu myös koko kalastustoimintaan yhteisön alueella ja yhteisön kalastusvesillä sekä kaikkiin yhteisön alusten toimiin näiden vesien ulkopuolella. Lisäksi valvonnan on määrä kohdistua koko kalastusalalle kalakantojen säilyttämisestä ja hallinnasta kalastustuotteiden yhteisjärjestelyä koskeviin toimiin: sääntely määrittää kalastusalusten päälliköiden ja omistajien velvollisuudet, mutta myös kalanostajien, käsittelijöiden ja muiden alan taloudellisten toimijoiden vastuun.

Yhteisön periaatteiden mukaisesti vastuu yhteisön oikeuden soveltamisen valvonnasta kuuluu ensisijaisesti jäsenvaltioille. Useat jäsenvaltiot ovatkin perustaneet tehokkaita kansallisia valvontajärjestelmiä edellä mainitun yhteisön oikeuden nojalla. Yhteisön taloudellinen tuki valvontakustannuksiin on helpottanut riittävien varojen osoittamista valvontaan ja alusten paikantamisjärjestelmän käyttöönottoon.

Tätä nykyä kalastuksen valvonnan onnistuminen on hajanaista, sillä monia kalastustoimia valvotaan tehokkaasti, mutta toisia toimia ei valvota lainkaan tai valvotaan selvästikin riittämättömästi. Monilla kalastusalueilla valvonta on juuri niin vahvaa kuin valvontaketjun heikoin rengas.

Yhteisöllä on kokonaisvastuu yhteisen kalastuspolitiikan tyydyttävästä toteuttamisesta. Yhteisön on noudatettava kansainvälisiä velvollisuuksiaan, mutta myös saavutettava omat tavoitteensa meren elollisten luonnonvarojen suojelun ja säilyttämisen suhteen sekä suojeltava laivastojaan muiden laivastojen laittomalta, ilmoittamattomalta ja sääntelemättömältä kalastukselta.

Viime vuosien edistyksen laajentamiseksi yhteisön asetuksiin hiljattain tehtyjen muutosten täysimittainen toteuttaminen myötävaikuttaa entisestään yhteisen kalastuspolitiikan täysimittaiseen noudattamiseen. Lisäksi monet tässä kertomuksessa luetelluista ongelmista ovat ratkaistavissa toimilla, joita jäsenvaltiot toteuttavat kansallisella tasolla (esimerkiksi perustamalla kattavia valvontajärjestelmiä, muokkaamalla toimivaltuuksia, parantamalla organisaatiota ja koulutusta sekä ottamalla käyttöön järkeviä tarkastusstrategioita ja tehokkaita sekä yleisestäviä seuraamusmenettelyjä).

Kaikki ongelmat eivät kuitenkaan ratkea tällä tavalla. Jos jotkin jäsenvaltiot eivät tulevaisuudessakaan saavuta tyydyttävää valvonnan tasoa, nykyinen yhteisön valvontajärjestelmä ei ole tarpeeksi sitova niiden viranomaisten osalta, jotka ovat epäonnistuneet yhteisön velvoitteiden noudattamisessa. Yhteisön valvontajärjestelmä ei pysty pakottamaan yhteisen kalastuspolitiikan noudattamiseen, vaikka yhteisö itse olisikin sitoutunut kansainvälisesti tähän. Lisäksi kalastuksen tarkastuksessa ja valvonnassa mukana olevien kaikkien viranomaisten välinen yhteistyö ja koordinaatio ovat edelleen suuri rasite yhteisön valvontajärjestelmälle. Nämä ongelmat on tietenkin ratkaistava yhteisön tasolla.

Tämä kertomus on osa komission antamalla vihreällä kirjalla "Yhteisen kalastuspolitiikan tulevaisuus" aloitettua, yhteisen kalastuspolitiikan arviointia koskevaa keskustelua. Komissio tekee lopulliset päätelmänsä yhteisön kalastuksen valvontajärjestelmän tulevaisuuden näkymistä vasta, kun aiheesta käytävä julkinen keskustelu on päättynyt. Siinä vaiheessa komissio antaa neuvostolle ja Euroopan parlamentille tiedonannon kalastuksen seurannan, valvonnan ja täytäntöönpanon tulevista suuntaviivoista.

LIITE I

LUETTELO VALVONTA-ASETUKSEEN TEHDYISTÄ MUUTOKSISTA:

Neuvoston asetus (EY) N:o 2870/95, 8 päivänä joulukuuta 1995 (EYVL L 301, 14.12.1995);

Neuvoston asetus (EY) N:o 2489/96, 20 päivänä joulukuuta 1996 (EYVL L 338, 28.12.1996);

Neuvoston asetus (EY) N:o 686/97, 14 päivänä huhtikuuta 1997 (EYVL L 102, 19.4.1997);

Neuvoston asetus (EY) N:o 2205/97, 30 päivänä lokakuuta 1997 (EYVL L 304, 7.11.1997);

Neuvoston asetus (EY) N:o 2635/97, 18 päivänä joulukuuta 1997 (EYVL L 356, 31.12.1997);

Neuvoston asetus (EY) N:o 2846/98, 17 päivänä joulukuuta 1998 (EYVL L 358, 31.12.1998).

LUETTELO KOMISSION ESITTÄMISTÄ TIEDONANNOISTA

Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille yhteisen kalastuspolitiikan mukaisesta kalastuksen valvonnasta (SEC(92) 394 lopullinen, 6.3.1992)

Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille yhteisön taloudellisesta osallistumisesta jäsenvaltioiden hyväksymiin kustannuksiin yhteisen kalastuspolitiikan noudattamisen varmistamiseksi (KOM(95) 243 lopullinen, 9.6.1995)

Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille yhteisön kalastusalusten satelliittivalvontajärjestelmän perustamisesta (KOM(96) 232 lopullinen, 28.5.1996)

Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille kolmansien maiden kalastusaluksiin sovellettavien yhteisön säilytys- ja hoitotoimenpiteiden seurannasta (KOM(96) 493 lopullinen, 22.10.1996)

Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille: Kalastusalueiden valvonta yhteisessä kalastuspolitiikassa (KOM (1998) 92 (lopullinen), 19.2.1998)

* * * * *

Komission toimintasuunnitelma yhteisen kalastuspolitiikan toteutuksen parantamiseksi (SEC(1998) 949 lopullinen), 5.6.1998

LUETTELO AJOVERKKOJA KOSKEVISTA KERTOMUKSISTA

- Komission osastojen kertomus ajoverkkoja koskevan yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanosta 1994 (SEC(94)2003, 25.11.1994)

- Kertomus ajoverkkojen käyttöä Pohjois-Atlantilla ja Välimerellä koskevan yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanosta

* vuonna 1995: SEC(95) 2259, 14.12.1995

* vuonna 1996: SEC(97) 937, 13.5.1997

* vuonna 1997: SEC(98) 477, 17.3.1998

- Kertomus Pohjois-Atlantilla ja Välimerellä laajalti vaeltavien lajien kalastuksessa käytettäviä ajoverkkoja koskevan yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanosta 1998 -24.5.2000

LIITE II

Yhteisön vuosittainen taloudellinen osallistuminen jäsenvaltioiden kalastusalueiden valvontaan liittyviin kustannuksiin ja tosiasiallisesti vuoden 2000 loppuun mennessä käytettyjen varojen prosentuaalinen osuus

>TAULUKON PAIKKA>

Seuraavat tukisummat on osoitettu nykyisiin alakohtiin:

* valvonta-alukset ja -lentokoneet 154 milj. euroa (74 %)

- rannikko 21 milj. euroa

- avomeri 133 milj. euroa

* uusi tekniikka 40 milj. euroa (19 %)

- tietokoneet 17 milj. euroa

- verkostot 4 milj. euroa

- VMS 19 milj. euroa

* erityistoimenpiteet ja muut toimet 15 milj. euroa (7 %)

- koulutus 2 milj. euroa

- muut toimet 13 milj. euroa

Taloudellisen tuen kokonaismäärä 209 milj. euroa (100 %)