PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Tässä lainsäädäntöehdotuksessa esitetään muutoksia vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskevaan direktiiviin (direktiivi 2011/61/EU) ja soveltuvin osin siirtokelpoisiin arvopapereihin kohdistuvaa yhteistä sijoitustoimintaa harjoittavista yrityksistä (yhteissijoitusyritykset) annettuun direktiiviin, jäljempänä ’yhteissijoitusyrityksiä koskeva direktiivi’ (direktiivi 2009/65/EY).

Komissio on tarkastellut uudelleen vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskevan direktiivin soveltamista ja soveltamisalaa direktiivin 69 artiklan mukaisesti. Komissio katsoi, että monet vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskevan direktiivin uudelleentarkastelussa esiin tuodut seikat ovat yhtä tärkeitä yhteissijoitusyritysten toiminnan kannalta. Näin ollen tällä lainsäädäntöehdotuksella pyritään käsittelemään näitä ongelmia muuttamalla vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskevaa direktiiviä ja yhteissijoitusyrityksiä koskevaa direktiiviä niiden vaatimusten yhdenmukaisuuden lisäämiseksi.

Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskeva direktiivi annettiin 8. kesäkuuta 2011 osana poliittisia toimia, jotka toteutettiin maailmanlaajuisen rahoituskriisin vuoksi, kun rahoituskriisi oli paljastanut tietynlaisessa rahastotoiminnassa heikkouksia ja haavoittuvuuksia, jotka voisivat lisätä laajempaan rahoitusjärjestelmään kohdistuvia riskejä.

Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskevalla direktiivillä, joka on kriisin jälkeinen sääntelyaloite, pyritään johdonmukaiseen valvontaa koskevaan lähestymistapaan, joka koskee niitä riskejä, joita vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen toiminta voi aiheuttaa rahoitusjärjestelmälle tai välittää rahoitusjärjestelmään. Direktiivillä pyritään myös tarjoamaan korkeatasoinen sijoittajansuoja ja helpottamaan vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen EU:n markkinoiden yhdentymistä. Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia vaaditaan hallinnoimaan riskejä tehokkaasti ja varmistamaan hoitamiensa vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen toiminnan riittävä avoimuus. Jos ne täyttävät nämä vaatimukset, ne voivat hoitaa vaihtoehtoisia sijoitusrahastoja ja markkinoida niitä ammattimaisille sijoittajille kaikkialla unionissa kotijäsenvaltionsa valvontaviranomaisen myöntämällä yhdellä toimiluvalla. Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskevasta direktiivistä on tullut pääomamarkkinaunionin merkittävä pilari, sillä sijoitusrahastot pystyvät tarjoamaan pääsyn markkinapohjaisiin rahoituslähteisiin ja antamaan sijoittajille mahdollisuuden kohdentaa säästönsä paremmin valitsemalleen aikajänteelle mieltymystensä mukaisesti.

Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskevan direktiivin oikeudellisen kehyksen soveltamisalaa ja toimintaa koskevassa komission arvioinnissa todetaan, että vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskevan direktiivin vaatimukset korkeatasoisen sijoittajansuojan varmistamiseksi ovat enimmäkseen tehokkaita. Eturistiriitoja koskevat säännöt sekä julkistamis- ja avoimuusvaatimukset ovat tarpeen sijoittajien suojelemiseksi. Arvonmääritystä koskevat vaatimukset, jotka ovat tarpeen kunkin sijoittajan osuuden määrittämiseksi tietystä vaihtoehtoisesta sijoitusrahastosta ja vaihtoehtoisen sijoitusrahaston toiminnan seuraamiseksi, ovat parantaneet varojen arvonmääritysprosessin kurinalaisuutta ja rakennetta. Sijoittajien etuja turvataan säilytysjärjestelmällä, jossa vahvistetaan säilytysyhteisöjen tehtävät ja vastuut, mukaan lukien vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen varojen säilyttäminen ja vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen toiminnan valvonta. Sillä tuetaan myös sijoitusrahastojen markkinoiden moitteetonta toimintaa.

Rahoitusvakaus ja markkinoiden eheys ovat vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskevan direktiivin keskeisiä tavoitteita. Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskevalla direktiivillä on otettu käyttöön välineitä, joilla parannetaan makrotason vakauden seurantaa ja rahoitusvakausriskien valvontaa. Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajien on raportoitava valvontaviranomaisille tärkeimmistä vaihtoehtoisiin sijoitusrahastoihin liittyvistä vastuista, niiden maksuvalmiusprofiilista ja vivutuksesta. Valvontaan liittyvällä raportoinnilla on tuettu tehokasta makrotason vakauden valvontaa, ja siitä on hyötyä markkinoiden seurannassa, mutta raportoitujen tietojen tarkkuutta voitaisiin parantaa. Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskevalla direktiivillä on luotu Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen, jäljempänä ’ESMA’, koordinoima tehokas valvontayhteistyöverkosto, joka edistää Euroopan unionin vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen toimintaa koskevien valvontatapojen lähentymistä.

Komission arviointi osoittaa, että vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskeva direktiivi on yleisesti ottaen saavuttanut sille asetetut tavoitteet ja että EU:n laajuinen sääntelystandardien yhdenmukaistaminen on helpottanut Euroopan kollektiivisten sijoitusrahastojen markkinoiden yhdentymistä. Sijoitusrahastoalan koko on noin kolminkertaistunut vuodesta 2008 eli 5,5 biljoonasta eurosta yli 15 biljoonaan euroon, ja sen varojen osuus koko rahoitusalan varoista on kasvanut merkittävästi. Sillä on yhteyksiä laajempaan rahoitusalaan, minkä vuoksi on tärkeää hallita mahdollisia järjestelmäriskejä asianmukaisesti.

Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskeva direktiivi sisältää yleisiä sääntöjä, jotka koskevat maksuvalmiuden hoitoa, vivutuksen käyttöä ja arvonmääritystä riskien hallitsemiseksi rahaston tasolla. Nämä vaatimukset eivät kuitenkaan ole riittävän täsmällisiä, jotta niillä voitaisiin ottaa täysin huomioon vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen suoran luotonantotoiminnan hallinnointiin liittyvät erityispiirteet ja käsitellä mahdollisia mikro- ja makroriskejä. Hajanainen sääntely, jossa rahastojen luotonantoa säännellään kansallisella tasolla, johtaa vaikeuksiin tunnistaa tällaisten rahastojen toiminnasta mahdollisesti aiheutuvat markkinoiden laajuiset vaikutukset ja reagoida niihin tehokkaasti. Lisäksi erilaiset kansalliset sääntelymallit heikentävät lainoja myöntävien vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen tehokkaiden sisämarkkinoiden luomista, sillä tämä edistää eri maiden sääntelyerojen hyväksikäyttöä ja eritasoista sijoittajansuojaa.

Lisäksi uudelleentarkastelussa korostettiin, että valvontaviranomaisille toimitetuissa markkinatiedoissa on puutteita tai ne eivät ole riittävän yksityiskohtaisia, mikä heikentää viranomaisten kykyä havaita laajempaan rahoitusjärjestelmään kohdistuvien riskien muodostuminen ja leviäminen. Lainsäädäntöehdotuksella pyritään parantamaan asiaankuuluvaa tiedonkeruuta ja poistamaan tehottomia raportoinnin päällekkäisyyksiä, joita voi esiintyä EU:n ja kansallisen lainsäädännön muissa säädöksissä, valvontatietoja koskevan laajemman strategian mukaisesti, kuten digitaalisen rahoituksen strategiassa on ilmoitettu.

Maksuvalmiuden hoidon välineiden avulla avointen rahastojen, joihin kuuluvat avoimet vaihtoehtoiset sijoitusrahastot ja kaikki yhteissijoitusyritykset, hoitajat voivat puuttua lunastuspaineisiin stressikausien markkinaolosuhteissa ja suojella paremmin sijoittajien etuja. Euroopan järjestelmäriskikomitea, jäljempänä ’EJRK’, ja ESMA suosittavat maksuvalmiuden hoidon välineiden käyttöä koskevien sääntöjen yhdenmukaistamista. Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskevassa direktiivissä ja yhteissijoitusyrityksiä koskevassa direktiivissä ei tällä hetkellä säädetä yhdenmukaistetuista maksuvalmiuden hoidon vähimmäisvälineistä.

Lisäksi sijoittajien edut voitaisiin ottaa paremmin huomioon, jos vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskevan direktiivin sääntöjä muutettaisiin säilytysyhteisöpalvelujen markkinoiden tehokkuuden lisäämiseksi. Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskevan direktiivin nykyistä vaatimusta, jonka mukaan säilytysyhteisön on sijaittava samassa jäsenvaltiossa kuin nimeävä unioniin sijoittautunut vaihtoehtoinen sijoitusrahasto, on vaikea täyttää pienemmillä ja keskittyneemmillä markkinoilla, joilla palveluntarjoajia on vähemmän. Kilpailun puute lisää rahastonhoitajien kustannuksia ja heikentää rahastojen rakenteiden tehokkuutta, mikä voi vaikuttaa sijoittajien tuottoihin. Sijoitusrahastojen hallinnoinnin tehokkuutta voidaan lisätä vähentämällä säilytysyhteisöjen markkinoiden keskittymistä tietyillä kansallisilla markkinoilla ja varmistamalla samalla, että palveluntarjoajat noudattavat eurooppalaisia standardeja.

On näyttöä siitä, että säilytysyhteisöt ovat joskus estyneitä hoitamasta tehtäviään, jos arvopaperikeskus säilyttää rahaston varoja. Arvopaperikeskuksia ei pidetä niinä, joille säilytysyhteisö siirtää tehtäviä. Tämä oikeudellinen tilanne ei kaikissa tapauksissa takaa vakaata vaihtoehtoisen sijoitusrahaston tai yhteissijoitusyrityksen varojen säilyttäjän ja säilytysyhteisön välistä tiedonkulkua. Näin ollen säilytysyhteisöt eivät voi hoitaa valvontatehtäviään tehokkaasti, jos salkkujen liikkeistä ei ole vakaata tiedonkulkua. Tämä oikeudellinen tilanne voi heikentää sijoittajansuojaa.

Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia ja yhteissijoitusyrityksiä koskeviin oikeudellisiin kehyksiin sisältyvä tehtävien siirtämistä koskeva järjestelmä mahdollistaa sijoitussalkkujen tehokkaan hoidon ja tiettyjä maantieteellisiä markkinoita tai tiettyä omaisuuslajia koskevan tarvittavan asiantuntemuksen hankkimisen. Tällä mallilla edistetään EU:n rahastojen ja rahastonhoitajien menestystä. Samalla arvioinnissa todetaan, kuten myös ESMA katsoo, että riskienhallinnan tai salkunhoidon siirtämistä kolmansille osapuolille koskevien EU:n vaatimusten täyttämistä koskevat erilaiset kansalliset valvontakäytännöt aiheuttavat epäjohdonmukaisuuksia, jotka voivat heikentää sijoittajansuojan yleistä tasoa. Sovellettavien sääntelystandardien riittämätön selkeys heikentää oikeusvarmuutta, lisää valvontatulosten eroja eikä viime kädessä takaa yhdenmukaista sijoittajansuojan tasoa koko unionissa.

Tarvittaisiin lisätoimenpiteitä, jotta direktiivin vaatimukset voitaisiin panna täytäntöön ja varmistaa, että vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajat ottavat käyttöön tarvittavat henkilöresurssit hoitaakseen säilytetyt tehtävät, kun osa niiden tehtävistä on siirretty kolmansille osapuolille, ja jotta suuri osa tämän alan vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskevassa asetuksessa vahvistetuista soveltamissäännöistä voitaisiin siirtää yhteissijoitusyritysten sääntelykehykseen. Näistä toimenpiteistä säädettäisiin komission täytäntöönpanosäädöksissä, kun tätä koskeva valtuutus on annettu hyväksymällä tämä direktiivien muuttamista koskeva ehdotus.

Sekä vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskevaan direktiiviin että yhteissijoitusyrityksiä koskevaan direktiiviin ehdotetaan muutoksia, jotka koskevat tehtävien siirtämistä, maksuvalmiusriskin hallintaa, tietojen raportointia markkinaseurantaa varten sekä säilyttäjien sääntelyä, kun taas lainoja myöntävien sijoitusrahastojen toiminnan ja rajatylittävien säilytysyhteisöpalvelujen saatavuuden osalta olisi muutettava ainoastaan vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskevaa direktiiviä.

•Yhdenmukaisuus muiden alaa koskevien politiikkojen säännösten kanssa