PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Jordanian talous on kärsinyt viime vuosina suuresti alueella ja varsinkin naapurimaissa Irakissa ja Syyriassa vallitsevasta epävakaudesta. Alueelliset levottomuudet ovat vähentäneet voimakkaasti ulkomaisia tuloja ja rasittaneet julkista taloutta. Matkailun ja ulkomaisten suorien sijoitusten väheneminen, kahdeksan vuotta suljetut kauppareitit ja toistuvat keskeytykset maakaasutoimituksissa Egyptistä, mikä on pakottanut Jordanian korvaamaan kaasun kalliimmilla polttoaineilla sähköntuotannossa, ovat hidastaneet kasvua ja heikentäneet Jordanian ulkoista rahoitusasemaa ja julkisen talouden rahoitusasemaa.

Syyrian konflikti on vaikuttanut Jordaniaan aiheuttamalla häiriöitä Syyrian kanssa ja sen kautta tapahtuvassa kaupassa. Lisäksi maahan on virrannut noin 1,3 miljoonaa syyrialaispakolaista (Jordanian viranomaisten arvioiden mukaan), joista YK:n pakolaisjärjestö (UNHCR) on rekisteröinyt 660 330 (4.8.2019 päivätyt tiedot). Tämä suuri pakolaisvirta Jordaniaan on lisännyt maan julkisen talouden rahoitusasemaan, julkisiin palveluihin ja infrastruktuuriin kohdistuvaa painetta.

Pitkälti asianmukaiset politiikkatoimet ja laaja kansainvälinen tuki ovat auttaneet maata säilyttämään makrotaloudellisen vakauden ja estämään talouden supistumisen. Jordanian talous on kuitenkin edelleen altis ulkoisille häiriöille. Vuonna 2018 reaalikasvu kutistui 1,9 prosenttiin, mikä on alhaisin lukema sitten vuoden 1996. Alkuvuodesta 2019 työttömyys kasvoi 19 prosenttiin samalla kun ulkomaiset suorat sijoitukset romahtivat. Ponnisteluista huolimatta julkisen talouden vakauttaminen ei edennyt suunnitellussa tahdissa. Tämä johtui ennakoitua vähäisemmästä kasvusta, mikä pienensi verotuloja. Lisäksi sähköyhtiö tuotti tappiota, koska tariffit eivät vastaa kustannuksia. Julkinen velka ei ole juurikaan vähentynyt, ja Jordania on edelleen riippuvainen ulkomaisesta avusta. Jordaniassa on edelleen huomattavat ulkoisen rahoituksen tarpeet, kuten eurobond-joukkovelkakirjalainojen ja muiden ulkomaanmarkkinoiden lainojen maksuvelvoitteet, jotka erääntyvät vuosina 2020–22. Tässä tilanteessa Jordanian kansainvälisten kumppaneiden jatkuva tuki on keskeisen tärkeää.

Elokuussa 2016 Jordania ja Kansainvälinen valuuttarahasto (IMF) solmivat kolmivuotisen sopimuksen 723 miljoonan Yhdysvaltain dollarin (150 prosenttia suhteessa kiintiöön) suuruisesta laajennetusta rahoitusjärjestelystä, jonka voimassaoloa pidennettiin hiljattain maaliskuuhun 2020. Ohjelma on jatkoa kolmivuotiselle 2 miljardin Yhdysvaltain dollarin (800 prosenttia suhteessa kiintiöön) valmiusluottojärjestelylle, josta sovittiin elokuussa 2012 ja joka päättyi elokuussa 2015. IMF:n ohjelmia täydennettiin kahdella makrotaloudellisella rahoitusapuohjelmalla. Ensimmäisen makrotaloudellisen rahoitusapuohjelman suuruus oli 180 miljoonaa euroa lainoina. Lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksyivät sen joulukuussa 2013, ja se päättyi lokakuussa 2015. Toisen makrotaloudellisen rahoitusapuohjelman suuruus oli 200 miljoonaa euroa lainoina. Lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksyivät sen joulukuussa 2016, ja se päättyi heinäkuussa 2019.

Makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelmat olivat osa helmikuussa 2016 Lontoossa pidetyssä Supporting Syria and the region -konferenssissa sovittua EU:n ja muiden kansainvälisten avunantajien laajempaa pyrkimystä auttaa Jordaniaa ja muita alueen maita lieventämään alueellisista konflikteista ja syyrialaispakolaisten suuresta määrästä aiheutuneita taloudellisia ja sosiaalisia seurauksia. Kansainvälisiä sitoumuksia Jordanian avustamiseksi vahvistettiin useissa myöhemmissä yhteyksissä, erityisesti huhtikuussa 2017 Brysselissä järjestetyssä Supporting the Future of Syria -konferenssissa, EU:n ja Jordanian assosiaationeuvostossa heinäkuussa 2017 ja toisessa Brysselissä järjestetyssä Supporting the Future of Syria -konferenssissa huhtikuussa 2018. Helmikuussa 2019 järjestetyssä London Initiative -konferenssissa ja maaliskuussa 2019 Brysselissä järjestetyssä kolmannessa konferenssissa kansainvälinen ja alueellinen avunantajayhteisö, mukaan lukien EU, vahvisti jälleen aikomuksensa tukea Jordanian pyrkimyksiä pitää makrotalous vakaana ja parantaa kasvunäkymiä.

Jordania esitti 11. heinäkuuta 2019 Euroopan komissiolle virallisen pyynnön saada EU:lta makrotaloudellista lisärahoitusapua yhteensä 500 miljoonaa euroa kolmessa erässä, kuten 26. kesäkuuta 2019 Luxemburgissa pidetyssä EU:n ja Jordanian assosiaationeuvostossa ennakoitiin. Avulla katettaisiin maan ulkoisen rahoituksen tarpeita ja tuettaisiin uudistusten toteuttamista.

Kun otetaan huomioon tämä pyyntö ja Jordanian taloudellinen tilanne, erityisesti ulkoisen rahoituksen lisätarpeet, Euroopan komissio toimittaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle ehdotuksen enintään 500 miljoonan euron makrotaloudellisen lisärahoitusavun antamisesta Jordanialle kolmessa erässä keskipitkän ja pitkän aikavälin lainoina SEUT-sopimuksen 212 artiklan perusteella.

Ehdotetun makrotaloudellisen rahoitusavun tavoitteena on auttaa Jordaniaa kattamaan osa sen ulkoisen rahoituksen lisätarpeista vuosina 2020 ja 2021, jolloin lyhyen aikavälin maksutaseongelmat pienenevät, julkisen talouden haavoittuvuus vähenee ja velkakestävyys paranee. Lisäksi EU:n apu tarjoaa kannustimia Jordanian uudistustoimien vauhdittamiseksi, kun Jordanian viranomaisten kanssa sovitaan yhteisymmärryspöytäkirjasta, jossa vahvistetaan asianmukainen talouden sopeuttamisen ja rakenneuudistusten toimenpidepaketti. Nämä ehdot vastaavat uudistussitoumuksia, jotka Jordania on antanut EU:n ja Jordanian välisen kumppanuuden painopisteiden ja muiden EU:n tukivälineiden yhteydessä sekä IMF:n ja Maailmanpankin kanssa sovittujen sopeutusohjelmien ja London Initiative -konferenssissa helmikuussa 2019 esitellyn viiden vuoden uudistus- ja kasvumatriisin yhteydessä.

Kuten tähän ehdotukseen liittyvässä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa tarkemmin selostetaan, komissio katsoo muun muassa yhdessä Euroopan ulkosuhdehallinnon (EUH) poliittisesta tilanteesta tekemänsä arvion perusteella, että makrotaloudellinen rahoitusapu on taloudellisesti perusteltua, koska Jordaniassa on ulkoisen rahoituksen vaje ja maa tekee yhteistyötä IMF:n kanssa maksuohjelman puitteissa, ja että ehdotetulle makrotaloudellisen rahoitusavun operaatiolle asetetut poliittiset ennakkoedellytykset täyttyvät.

Yleinen tausta

Jordanian talous on kärsinyt erityisesti vuonna 2011 puhjenneesta Syyrian konfliktista. Jordanian bruttokansantuotteen keskimääräinen kasvu hidastui vuosien 2001–2010 vahvasta 6,2 prosentista 2,4 prosenttiin vuosina 2011–2018. Talouden hidastuminen heijasti Jordanian pitkäaikaisia makrotaloudellisia ja rakenteellisia heikkouksia, mutta sen varsinaisia aiheuttajia olivat pitkälti useat ulkoiset häiriöt, kuten pitkittyneistä alueellisista konflikteista aiheutuvat kriittisten vientireittien ja markkinoiden häiriöt, suorien ulkomaisten sijoitusten jyrkkä lasku, vastaanotettujen syyrialaispakolaisten suuri määrä (Jordanian viranomaisten arvioiden mukaan 1,3 miljoonaa, joista UNHCR on rekisteröinyt 660 330) sekä Yhdysvaltain keskuspankin ohjauskoron noususta aiheutuneet öljyn hintojen nousu ja lainakustannusten kasvu.

Talouden toimeliaisuuden heikentyminen jatkui vuonna 2018, kun reaalisen BKT:n kasvu hidastui 1,9 prosenttiin vuonna 2018 (2,1 prosentista vuonna 2017), mikä on alhaisin kasvutahti sitten vuoden 1996. Myönteistä on se, että matkailijoiden määrä ja vienti elpyivät hieman ja että Irakin ja Syyrian kanssa avattiin uudelleen kaksi rajanylityspaikkaa. Vuoden 2018 viimeisellä neljänneksellä myös halvan kaasun tuonti Egyptistä käynnistyi uudelleen. Nämä kehitysaskeleet eivät kuitenkaan vielä näy kasvuluvuissa. Vuoden 2019 ensimmäisellä neljänneksellä reaalinen BKT kasvoi 2 prosenttia, eli se pysyi käytännössä ennallaan verrattuna aiempien vuosien tahtiin.

Tätä taustaa vasten työttömyysaste nousi vuoden 2019 ensimmäisellä neljänneksellä 19 prosenttiin vuoden takaisesta 18,4 prosentista, mikä tarkoittaa huomattavaa nousua vuodesta 2014, jolloin työttömyysaste oli 12,9 prosenttia. Nuorisotyöttömyys (39,5 prosenttia) ja naisten (28,9 prosenttia) työttömyys ovat edelleen korkeita verrattuna miesten (16,4 prosenttia) työttömyyteen.

Vuonna 2018 inflaatio kiihtyi 4,5 prosenttiin (vuoden 2017 lopun 3,3 prosentista), mikä aiheutui öljyn hinnan noususta vuoden 2018 aikana ja tammikuussa tehdystä eri perustuotteiden yleisen myyntiveron korottamisesta. Vuoden 2019 ensimmäisten neljän kuukauden aikana inflaatio kuitenkin hidastui 0,6 prosenttiin, kun veronkorotusten vaikutus hiipui. Jordanian keskuspankki korotti rediskonttokorkoa seitsemässä vaiheessa 3,75 prosentista 5,75 prosenttiin helmikuun 2017 ja joulukuun 2018 välisenä aikana. Tämä heijastelee pääpiirteittäin Yhdysvaltain keskuspankin ohjauskoron nousua, sillä Jordanian dinaari on sidottu Yhdysvaltain dollariin. Samaan aikaan kun rahapolitiikkaa tiukennettiin myös inflaatio kasvoi asteittain mutta kohtuullisesti, kuten edellä mainittiin. Kesäkuussa 2019 rediskonttokorko pysyi ennallaan (5,75 prosentissa), kun inflaatio hidastui ja vuoden 2018 läpi jatkuneet valuuttapaineet hellittivät. Viranomaiset ilmoittivat kuitenkin IMF:n ohjelman toisen tarkastelun yhteydessä olevansa valmiita tiukentamaan rahapolitiikkaa, jos se on tarpeen varantotavoitteiden saavuttamiseksi.

Viime vuosina Jordanissa on edistytty merkittävästi julkisen talouden vakauttamisessa, mutta koska kasvunäkymät ovat heikot eikä kansallisten sähkö- ja vesiyhtiöiden tappioiden käsittelyssä ole edistytty, edistyminen ei jatkunut vuonna 2018. Julkisen talouden kokonaisalijäämä (avustukset mukaan lukien) laajeni 3,3 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2018, kun se vuonna 2017 oli 2,2 prosenttia. Yhdistetty julkisen talouden alijäämä, julkisen talouden mittari, jossa otetaan huomioon NEPCOn (kansallinen sähköyhtiö) ja WAJ:n (Jordanian vesiviranomainen) taseet, on noussut 4,3 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2018, kun se vuonna 2017 oli 2,9 prosenttia. Tämän taustalla ovat öljyn hinnannousu ja sähkö- ja vesilaitosten kustannuksia vastaavien tariffien puuttuminen. IMF:n ohjelmassa ennakoidaan, että vuoden 2019 aikana julkisen talouden alijäämä supistuu 2,3 prosenttiin ja yhdistetty julkisen sektorin alijäämä 2,6 prosenttiin. Vuoden 2019 neljän ensimmäisen kuukauden aikana julkisen talouden alijäämä supistui 3 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuoden takaisesta 3,8 prosentista. Verotulot kuitenkin pienenivät 1,4 prosenttia edellisvuodesta, mikä herättää huolta talousarvion toteutumisesta vuoden 2019 loppuun mennessä.

Maaliskuun 2019 lopussa julkisen bruttovelan yhteenlaskettu määrä pysyi 94,4 prosentissa suhteessa BKT:hen eli lähes muuttumattomana vuoden 2018 lopusta. Ulkomainen julkinen velka oli 39,4 prosenttia suhteessa BKT:hen, ja siitä 72 prosenttia oli dollarimääräistä. Jordanian dinaari on sidottu Yhdysvaltain dollariin. Vaikka julkisen velan suuri määrä on haavoittuvuustekijä, IMF pitää määrää kestävänä edellyttäen, että maa jatkaa julkisen talouden sopeutustoimien ja kasvua edistävien uudistusten toteuttamista, ja että kansainvälinen ja alueellinen avunantajayhteisö jatkaa merkittävän tuen antamista erityisesti avustusten ja edullisin ehdoin myönnettävän rahoituksen muodossa.