KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa /* KOM/2011/0743 lopullinen */





Johdanto Globalisaatio sekä demografiset ja yhteiskunnalliset muutokset vaikuttavat Euroopan unioniin, sen jäsenvaltioihin ja muihin maihin eri puolilla maailmaa. Yhdistyneiden Kansakuntien arvioiden mukaan maailmassa on 214 miljoonaa maasta toiseen muuttajaa ja lisäksi 740 miljoonaa maan sisällä muuttanutta henkilöä. Kotiseudultaan siirtymään joutuneita henkilöitä on 44 miljoonaa. Lisäksi noin 50 miljoonan ihmisen arvioidaan elävän ja työskentelevän ulkomailla laittomasti[1]. Globaalilla tasolla käytävän vuoropuhelun avulla voidaan ratkaista joitain yhteisiä haasteita ja huolenaiheita. Kuitenkin se taso, jolla kukin yksilö ja sidosryhmä toteuttaa muuttoliikkeen ja liikkuvuuden tuomat tilaisuudet, on alueellinen, kansallinen tai paikallinen taso. Maahanmuutto on vahvasti yksi tärkeimmistä kysymyksistä Euroopan unionin poliittisella asialistalla. Arabimaiden kevät ja eteläisen Välimeren tapahtumat ovat vuonna 2011 korostaneet johdonmukaisen ja kattavan maahanmuuttopolitiikan tarvetta EU:ssa. Komissio esitti jo 4. ja 24. toukokuuta 2011 julkistetuissa tiedonannoissaan monia muuttoliikkeeseen, liikkuvuuteen, integraatioon ja kansainväliseen suojeluun liittyviä poliittisia ehdotuksia ja toimenpiteitä[2]. Eurooppa-neuvosto vahvisti nämä ehdotukset tämän vuoden kesäkuussa[3], ja sen jälkeen EU ryhtyi välittömästi toimiin ja käynnisti lokakuun alussa muuttoliikettä, liikkuvuutta ja turvallisuutta koskevan vuoropuhelun Tunisian ja Marokon kanssa ja teki tarvittavat valmistelut vuoropuhelun aloittamiseksi Egyptin kanssa. Vastaavia vuoropuheluja aiotaan käydä muiden eteläisen Välimeren maiden ja erityisesti Libyan kanssa, kunhan poliittinen tilanne sen sallii. Vuoropuhelujen ansiosta EU ja kumppanimaat voivat keskustella kattavasti kaikista muuttovirtojen hallintaa ja henkilöiden liikkuvuutta koskevaan mahdolliseen yhteistyöhön liittyvistä kysymyksistä, tarkoituksena liikkuvuuskumppanuuksien käynnistäminen. Toukokuun 4. päivänä antamassaan tiedonannossa komissio korosti EU:n tarvetta vahvistaa ulkoista muuttoliikettä koskevaa politiikkaansa perustamalla EU:n ulkopuolisten maiden kanssa kumppanuuksia, joiden puitteissa voidaan käsitellä muuttoliikkeeseen ja liikkuvuuteen liittyviä kysymyksiä niin, että yhteistyöstä on molemminpuolista hyötyä. Tukholman ohjelman ja sen toimintasuunnitelman[4] huomioon ottaen Eurooppa-neuvoston kesäkuun päätelmissä pyydettiin komissiota esittämään arviointi maahanmuuttoa koskevasta kokonaisvaltaisesta lähestymistavasta ja valmistelemaan tietä kohti entistä johdonmukaisempaa, järjestelmällisempää ja strategisempaa poliittista kehystä EU:n suhteissa kaikkiin asianomaisiin kolmansiin maihin. Tähän olisi sisällyttävä ehdotukset unionin tärkeimpien kumppanuuksien kehittämiseksi ensisijaisesti unionin naapurimaiden kanssa. Huolimatta nykyisestä talouskriisistä ja työttömyysluvuista Euroopan maissa on aloja, jotka kärsivät työvoimapulasta tai joilla olevia vapaita työpaikkoja ei voida täyttää kotimaisella työvoimalla. Tällaisia aloja ovat esimerkiksi terveydenhuolto, tiede ja teknologia. Pitkällä aikavälillä väestön ikääntymisen odotetaan puolittavan Euroopan työikäisten (20–64-vuotiaiden) määrän ja yli 65-vuotiaiden määrän välisen suhteen seuraavien 50 vuoden aikana. Maahanmuutto on jo nyt erittäin tärkeää EU:ssa, sillä nettomuuton osuus väestön kokonaiskasvusta oli 0,9 miljoonaa henkeä eli 62 prosenttia vuonna 2010. Kaikkien indikaattorien mukaan osa tulevaisuudessa tarvittavista lisä- ja erityistaidoista löytyy vain EU:n ulkopuolelta[5]. Tämä on se konteksti, jossa EU:n maahanmuuttoa koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa on kehittynyt sen jälkeen kun se hyväksyttiin vuonna 2005. Sen puitteissa oli tarkoitus käsitellä kaikkia muuttoliikkeeseen liittyviä relevantteja seikkoja tasapainoisesti ja kokonaisvaltaisesti EU:n ulkopuolisten maiden kanssa. Kokonaisvaltaista lähestymistapaa arvioitiin vuoden 2011 ensimmäisellä puoliskolla internetissä järjestetyssä julkisessa kuulemisessa ja useissa neuvoa-antavissa kokouksissa[6]. Kuulemiset vahvistivat kokonaisvaltaisen lähestymistavan lisäarvon ja sen tuomat arvokkaat tulokset. Niissä ilmeni myös, että politiikan johdonmukaisuutta muiden toimintalohkojen kanssa on vahvistettava ja temaattista ja maantieteellistä tasapainoa on parannettava. Kokonaisvaltaisen lähestymistavan olisi sen vuoksi vastattava paremmin unionin strategisia tavoitteita ja muunnettava ne konkreettisiksi vuoropuhelua ja yhteistyötä koskeviksi ehdotuksiksi erityisesti eteläisen ja itäisen kumppanuuden maiden, Afrikan, laajentumisprosessissa mukana olevien maiden ja muiden strategisten kumppanien kanssa. EU:n on mukautettava poliittista kehystään voidakseen hyötyä niistä eduista, joita hyvin hallinnoitu maahanmuutto voi tarjota, ja vastatakseen muuttoliikkeen kehityssuuntausten synnyttämiin haasteisiin. Tässä tiedonannossa esitetään maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva tarkistettu kokonaisvaltainen lähestymistapa kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi. 1. Keskeiset tavoitteet Kokonaisvaltaisesta lähestymistavasta on tultava strategisempi ja tehokkaampi, ja EU:n asianmukaisten politiikan alojen sekä näiden alojen ulkoisten ja sisäisten ulottuvuuksien välisiä yhteyksiä ja yhtenäisyyttä on vahvistettava. Kolmansien maiden kansalaisten liikkuvuudella EU:n ulkorajojen yli on tältä osin strateginen merkitys. Se koskee monenlaisia ihmisiä, esimerkiksi lyhytaikaisia vierailijoita, matkailijoita, opiskelijoita, tutkijoita, liikemiehiä tai vierailevia perheenjäseniä. Sen vuoksi se on huomattavasti laajempi käsite kuin muuttoliike. Liikkuvuus ja viisumipolitiikka ovat yhteydessä toisiinsa, ja Schengen-viisumeja myöntävät jäsenvaltiot myönsivät vuonna 2009 noin 11 miljoonaa viisumia. Viisumipolitiikka on merkittävä väline liikkuvuutta koskevan, tulevaisuuteen suuntautuneen politiikan kannalta, kuten komissio totesi 4. toukokuuta 2011 antamassaan tiedonannossa[7]. Tämän vuoksi on otettava täysimääräisesti huomioon yhteydet lyhytaikaista oleskelua varten myönnettäviä viisumeja koskevan EU:n yhteisen politiikan, pitkäaikaista oleskelua koskevien jäsenvaltioiden kansallisten politiikkojen ja maahanmuuttoa koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan välillä. Tämä on keskeinen syy laajentaa tätä poliittista kehystä niin, että se kattaa myös liikkuvuuden, jolloin siitä tulee maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa. EU:n käynnistämiä nykyisiä (ja mahdollisesti tulevia) viisumineuvotteluja olisi sen vuoksi arvioitava kyseisen laajemman lähestymistavan puitteissa. Tavoitteena on varmistaa, että ennen kuin viisumivaatimuksia helpotetaan tai ne poistetaan, kumppanimaat täyttävät tietyt viitearvot myös sellaisilla aloilla kuin turvapaikkapolitiikka, rajavalvonta ja laiton maahanmuutto. Tällä tavoin voidaan varmistaa liikkuvuus turvallisessa ympäristössä. Kokonaisvaltainen lähestymistapa tulisi yhdistää ja integroida EU:n ulkosuhdepolitiikkaan. Kokonaisvaltainen lähestymistapa on määriteltävä mahdollisimman laajasti EU:n ulkoisen muuttoliikepolitiikan yleiseksi kehykseksi, joka täydentää muita, laajempia tavoitteita, joita EU:n ulkosuhdepolitiikka ja kehitysyhteistyö palvelevat[8]. Tähän suuntaan on edistytty huomattavasti vuoden 2005 jälkeen, mutta toimia on lisättävä kaikkien näiden politiikkojen samoin kuin kauppapolitiikan mahdollisesti tuomien synergiaetujen hyödyntämiseksi. EU:n ja sen jäsenvaltioiden olisi kehiteltävä strategioita ja ohjelmia, joissa käsitellään maahanmuuttoon ja liikkuvuuteen, ulkopolitiikkaan ja kehitysyhteistyöhön liittyviä tavoitteita johdonmukaisesti ja yhtenäisesti. Euroopan ulkosuhdehallinnon perustamisen pitäisi helpottaa EU:n saatavilla olevien erilaisten toimintapolitiikkojen ja välineiden johdonmukaista käyttöä. Maahanmuutosta ja liikkuvuudesta käytävät vuoropuhelut ovat keskeinen osa kokonaisvaltaista lähestymistapaa, ja ne olisi standardoitava mahdollisimman pitkälti. Vuoropuhelua käydään osana laajempaa kahdenvälisten suhteiden ja vuoropuhelun puitteita (esimerkiksi strategiset kumppanuudet, assosiaatiosopimukset tai kumppanuus- ja yhteistyösopimukset, yhteistyöneuvostot tai oikeus‑, vapaus- ja turvallisuusasioita käsittelevät alakomiteat). Vuoropuhelua aiotaan käydä sekä alueellisissa prosesseissa että kahdenvälisesti tai kansallisella tasolla tärkeimpien kumppanimaiden kanssa. Vuoropuheluissa olisi tarvittaessa huomioitava yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka. Niiden olisi tarvittaessa pohjauduttava säännölliseen poliittiseen ohjaukseen korkean tason ja ylempien virkamiesten kokousten, toimintasuunnitelmien, yhteistyövälineiden ja valvontamekanismien kautta. Lisäksi vuoropuhelua olisi käytävä paikallisella tasolla EU:n edustustojen välityksellä, erityisesti toimintapoliittisen tai poliittisen vuoropuhelun puitteissa. Maahanmuuton ja liikkuvuuden tavoitteena on edistää EU:n elinvoimaisuutta ja kilpailukykyä Eurooppa 2020 -strategian puitteissa. Euroopan strategisena painopisteenä on varmistaa mukautumiskykyinen työvoima, jolla on tarvittavat taidot ja joka pystyy selviytymään demografisista ja taloudellisista muutoksista. Lisäksi on pikaisesti parannettava niiden toimintalohkojen vaikutusta, joiden tavoitteena on kotouttaa maahanmuuttajat työmarkkinoille. Sovellettavia toimintapolitiikkoja on tarkistettava ja vahvistettava, sillä unionin on ratkaistava kiireellisesti työmarkkinoita koskevia haasteita, joita ovat erityisesti puutteet ammatillisessa osaamisessa ja työvoiman kysynnän ja tarjonnan vakava epätasapaino. Jäsenvaltioiden kanssa olisi keskusteltava työmarkkinastrategioista tarpeiden täyttämiseksi ja laillisesti maassa oleskelevien maahanmuuttajien kotouttamisen edistämiseksi. Nämä strategiat olisi otettava huomioon sellaisista kysymyksistä kumppanimaiden kanssa käytävässä vuoropuhelussa, joihin saattaa liittyä yhteinen etu. Myös yksityissektorin ja työnantajien kanssa on käytävä keskusteluja sen selvittämiseksi, miksi eräitä työpaikkoja on vaikea täyttää. Lisäksi olisi tarkasteltava mahdollisuuksia soveltaa kysyntäpainotteisempaa maahanmuuttopolitiikkaa. Myös sosiaali- ja eläkeoikeuksien siirtomahdollisuus voisi helpottaa liikkuvuutta ja kiertomuuttoa ja estäisi pimeää työtä, ja sen vuoksi tätä mahdollisuutta olisi parannettava. Jäsenvaltioiden tiiviimpi yhteistyö sosiaaliturvan koordinoinnissa EU:n ulkopuolisten maiden kanssa edistää tämän alan kehitystä. Komissio aikoo esittää vuonna 2012 vihreän kirjan niistä politiikoista, joita tarvitaan taloudellista muuttoliikettä koskevan ulottuvuuden sisällyttämiseksi työllisyyttä ja kasvua koskevaan EU:n strategiseen ajattelutapaan. Yleissivistävällä ja ammatillisella koulutuksella on keskeinen tehtävä kotoutettaessa maahanmuuttajat onnistuneesti yhteiskuntaan ja työmarkkinoille. Elinikäinen oppiminen olisi otettava laajemmin huomioon maahanmuuton ja liikkuvuuden yhteydessä. Suositukset · Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa olisi katsottava EU:n ulkoisen muuttoliikepolitiikan yleiseksi kehykseksi ja sitä olisi edistettävä sellaisena EU:n ulkopuolisten maiden kanssa luotavan todellisen kumppanuuden perusteella. Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevia kysymyksiä olisi käsiteltävä sen puitteissa kattavalla ja tasapainoisella tavalla. Lähestymistavalla olisi pystyttävä vastaamaan EU:n maahanmuuttopolitiikan mahdollisuuksiin ja haasteisiin ja samalla olisi tuettava kumppaneita, jotta ne voivat saavuttaa omat muuttoliikettä ja liikkuvuutta koskevat tavoitteensa asianmukaisella alueellisella tasolla ja sovellettavissa puitteissa. · Kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa olisi vahvistettava kattavat puitteet maahanmuuton ja liikkuvuuden hallinnoimiseksi kumppanimaiden kanssa johdonmukaisella ja molempia osapuolia hyödyttävällä tavalla politiikkaa koskevan vuoropuhelun ja tiiviin käytännön yhteistyön avulla. Se olisi sisällytettävä kiinteästi EU:n yleiseen ulkopoliittiseen kehykseen, kehitysyhteistyö mukaan luettuna, ja saatettava EU:n sisäpoliittisten painopisteiden mukaiseksi. · Lähestymistavan olisi perustuttava maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeviin vuoropuheluihin. Ne muodostavat perusprosessin, jonka kautta EU:n maahanmuuttopolitiikka otetaan osaksi EU:n ulkosuhteita. Niiden tavoitteena on tiedonvaihto, yhteisten etujen kartoittaminen sekä luottamuksen ja sitoutumisen vahvistaminen toiminnallisen yhteistyön perustaksi, mistä on hyötyä sekä EU:lle että sen kumppaneille. · Euroopan komission, Euroopan ulkosuhdehallinnon, EU:n edustustot mukaan luettuina, ja EU:n jäsenvaltioiden olisi yhdessä osallistuttava tämän kokonaisvaltaisen lähestymistavan toteuttamiseen niiden institutionaalisten toimivaltuuksien mukaisesti. 2. Temaattiset painopisteet Henkilökohtaiset kontaktit, jotka on luotu yleissivistävän ja ammatillisen koulutuksen, kaupan ja liiketoiminnan, kulttuurivaihdon tai matkailun kautta tai vierailtaessa ulkomailla asuvien perheenjäsenien luona, ovat olennainen osa tämän päivän maailmaa. Kolmansien maiden kansalaisten maahanmuuton ja liikkuvuuden hyvä hallinnointi voi päivittäin luoda lisäarvoa miljoonien ihmisten kehittymiselle, lisätä EU:n kilpailukykyä ja rikastaa eurooppalaisia yhteiskuntia. Tämän vuoksi kokonaisvaltainen lähestymistapa on EU:n ja sen jäsenvaltioiden kannalta strategisesti tärkeä. Koska korkeasti koulutettujen työmarkkinat globaalistuvat yhä enemmän, lahjakkuuksista käydään jo nyt kovaa kilpailua. Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevassa vuoropuhelussa ja yhteistyössä EU:n ulkopuolisten maiden kanssa olisi myös korostettava tarvetta säilyttää liikkuvuuden asianmukaisuus. Ilman hyvin toimivaa rajavalvontaa, laittoman maahanmuuton vähenemistä ja tehokasta palauttamispolitiikkaa EU ei pysty tarjoamaan lisämahdollisuuksia lailliseen maahanmuuttoon ja liikkuvuuteen. Tähän perustuu kaikkien poliittisten puitteiden legitiimiys. Siitä riippuu suurelta osin maahanmuuttajien hyvinvointi ja heidän kotouttamisensa onnistuminen. EU aikoo tehostaa toimiaan ihmiskaupan estämiseksi ja vähentämiseksi. Se jatkaa ulkorajojensa valvonnan tehostamista yhteisen vastuun, solidaarisuuden ja tiiviimmän käytännön yhteistyön perusteella. Se vahvistaa myös valmiuksien kehittämiseen tähtäävää toiminnallista yhteistyötään kumppanimaiden kanssa. EU:n ja sen jäsenvaltioiden olisi oltava eturintamassa edistettäessä Geneven pakolaisyleissopimukseen perustuvaa globaalia vastuunjakoa ja toimittava tältä osin tiiviissä yhteistyössä UNHCR:n, muiden alan organisaatioiden ja EU:n ulkopuolisten maiden kanssa. EU tukee jo nyt aktiivisesti kansainvälistä suojelua, mutta turvapaikka-asioiden ulkoinen ulottuvuus on tuotava näkyvämmin esille kumppanien kanssa tehtävässä yhteistyössä. Neuvoston päätelmissä on myös korostettu sitoumusta vahvistaa EU:n turvapaikkapolitiikan ulkoista ulottuvuutta ja painotettu alueellisten suojeluohjelmien merkitystä tältä osin[9]. Maahanmuuton hyvä hallinnointi tarjoaa myös valtavia kehitykseen liittyviä hyötyjä. On osoitettu, että maahanmuuttajataloudet voivat lisätä hyvinvointiaan voituaan hankkia ulkomailla uusia taitoja ja työkokemusta. Maahanmuutto ja liikkuvuus voivat myös edistää suoria ulkomaisia sijoituksia ja kauppayhteyksiä, erityisesti kun otetaan huomioon maahanmuuttajayhteisöjen rooli. Näin ollen on sekä maahanmuuttajien lähtö- että kohdemaiden edun mukaista varmistaa yhdessä, että rahalähetyksistä sekä taitotiedon ja innovaatioiden siirrosta saadaan mahdollisimman suuri hyöty kehityksen kannalta. Vaikkakin maahanmuuttajien mahdollisuudet vaikuttaa alkuperämaansa kehitykseen olisi otettava täysin huomioon ja tällaista prosessia olisi tuettava erilaisin keinoin, olisi ryhdyttävä toimiin myös aivovuodon ja osaamisen alikäytön estämiseksi sekä osaamiskierron edistämiseksi. Näiden neljän teeman – laillinen maahanmuutto ja liikkuvuus, laiton maahanmuutto ja ihmiskauppa, kansainvälinen suojelu ja turvapaikkapolitiikka sekä muuttoliikkeen ja liikkuvuuden kehitysvaikutuksen maksimointi – olisi muodostettava kokonaisvaltaisen lähestymistavan neljä pilaria. Jotta EU voisi helpottaa ja hallinnoida maahanmuuttoa ja liikkuvuutta järjestelmällisemmin, liikkuvuuden olisi oltava näkyvämmin esillä laillista maahanmuuttoa sekä maahanmuuttoa ja kehitystä koskevissa pilareissa. Ihmiskauppaan puuttuminen on olennaisen tärkeää, ja sen tulisi olla näkyvästi esillä laitonta maahanmuuttoa koskevassa pilarissa. Koska tavoitteena on kokonaisvaltainen lähestymistapa, on perusteltua sisällyttää kansainvälinen suojelu ja turvapaikka-asiat yhdeksi sen pilareista. Kokonaisvaltaisen lähestymistavan olisi oltava myös maahanmuuttajakeskeinen. Maahanmuuton hallinnoinnissa ei ole kyse ”virroista”, ”määristä” tai ”reiteistä” vaan ihmisistä. Jotta toimintapolitiikat olisivat tarkoituksenmukaisia, tehokkaita ja kestäviä, ne olisi suunniteltava vastaamaan ihmisten toiveita ja ongelmia. Maahanmuuttajilla olisi sen vuoksi oltava mahdollisuus saada kaikki tarvitsemansa tiedot mahdollisuuksistaan, oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan. Komissio on perustanut EU:n maahanmuuttoportaalin, jonka tehtävänä on tarjota tällaisia tietoja, ja ottanut käyttöön myös muita toimenpiteitä. Maahanmuuttajien ihmisoikeudet on monialainen asia, jolla on merkitystä kaikkien kokonaisvaltaisen lähestymistavan neljän pilarin osalta. Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä haavoittuvimpien maahanmuuttajien, kuten ilman huoltajaa olevien alaikäisten, turvapaikanhakijoiden, kansalaisuudettomien henkilöiden ja ihmiskaupan uhrien, suojeluun ja heidän vaikutusmahdollisuuksiinsa. Tämä kysymys on usein ensisijainen myös maahanmuuttajien lähtömaissa. EU:n perusoikeuskirjan kunnioittaminen on keskeinen tekijä EU:n maahanmuuttopolitiikassa. Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan puitteissa toteutettujen aloitteiden vaikutusta perusoikeuksiin on arvioitava perusteellisesti. Vielä on kuitenkin paljon tehtävää myös EU:n oikeudellisten puitteiden, kuten uuden yhdistelmälupaa koskevan direktiivin, selvittämiseksi EU:n kumppaneille ja maahanmuuttajille. Maahanmuuttajakeskeistä lähestymistapaa jäsennettäessä ja toteutettaessa on käytävä enemmän vuoropuhelua maahanmuuttajayhteisöjen, maahanmuuttajaryhmien ja asiaan liittyvien organisaatioiden kanssa. Vuoropuhelussa olisi käsiteltävä myös ihmisoikeuskysymyksiä, jotka liittyvät EU:n ja erityisesti kolmansien maiden maahanmuuttajiin. Soveltuvissa tapauksissa tähän kysymykseen liittyvää yhteistyötä olisi rationalisoitava kaikkia kokonaisvaltaisen lähestymistavan neljää pilaria koskevan vuoropuhelun ja yhteistyön mukaisesti. Tukholman ohjelmassa todettiin, että ilmastonmuutos on maailmanlaajuinen haaste, joka enenevässä määrin on syy muuttoliikkeeseen ja siirtymiseen. Siinä pyydettiin komissiota esittämään analyysi tästä ilmiöstä, joka ulottuu laajemmalle kuin sen mahdolliset vaikutukset Euroopan unioniin suuntautuvaan maahanmuuttoon. Ympäristösyistä johtuvan muuttoliikkeen selvittäminen, myös sopeutumalla ilmastonmuutoksen kielteisiin vaikutuksiin, olisi katsottava osaksi kokonaisvaltaista lähestymistapaa. Suositukset · Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan olisi perustuttava neljään yhtä tärkeään pilariin: (1) laillisen maahanmuuton ja liikkuvuuden organisointi ja helpottaminen; (2) laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan estäminen ja vähentäminen; (3) kansainvälisen suojelun parantaminen ja turvapaikkapolitiikan ulkoisen ulottuvuuden edistäminen; (4) maahanmuuton ja liikkuvuuden kehitysvaikutuksen maksimointi. · Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan olisi oltava myös maahanmuuttajakeskeinen. Sen on perustuttava periaatteeseen, että maahanmuuttaja on analyysin ja kaikkien toimien keskipisteessä ja että tällä on oltava mahdollisuus turvalliseen liikkuvuuteen. · Maahanmuuttajien ihmisoikeudet on monialainen asia kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa, koska tällä ulottuvuudella on merkitystä kaikissa neljässä pilarissa. Kokonaisvaltaisen lähestymistavan puitteissa olisi vahvistettava maahanmuuttajien perus- ja ihmisoikeuksia lähtö-, kauttakulku- ja kohdemaissa. 3. Maantieteelliset painopisteet Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa ei pitäisi rajoittaa maantieteellisesti. Se on yleinen lähestymistapa ja menetelmä. Eroavaisuuksia eri alueilla on lähestymistavan soveltamisintensiteetissä ja -asteessa sekä käytetyssä välineyhdistelmässä. EU:n olisi varmistettava, että kyseisten välineiden käytössä sovelletaan johdonmukaista lähestymistapaa tavoitteiden mukaisesti ja että lähestymistapa on johdonmukainen EU:n ulkopuolisten maiden kanssa käytävän poliittisen vuoropuhelun kanssa. Eriyttämisperiaate tarkoittaa sitä, että EU pyrkii tiiviimpään yhteistyöhön sellaisten kumppanien kanssa, joilla on samat edut kuin EU:lla ja sen jäsenvaltioilla ja jotka ovat valmiit tekemään niiden kanssa molemminpuolisia sitoumuksia. Uudet aloitteet arvioidaan EU:n voimassa olevien alueellisten ja kahdenvälisten tavoitteiden perusteella. Alueelliset vuoropuhelut Ajan mittaan on otettu käyttöön monia alue- ja paikallistason vuoropuheluun ja yhteistyöhön liittyviä prosesseja. Eräät näistä prosesseista käynnistettiin ilman suoraa EU-yhteyttä, mutta ne ovat vähitellen saaneet EU-ulottuvuuden. Eräisiin muihin prosesseihin osallistuvien EU:n jäsenvaltioiden määrä on hyvin pieni. Eräissä prosesseissa on päällekkäisyyksiä. Tämä ei ole kestävää poliittisesta, taloudellisesta ja inhimillisiä resursseja koskevasta näkökulmasta. Maantieteelliset painopisteet on määriteltävä paremmin EU:n yleisen ulkosuhdepolitiikan mukaisesti ja ottaen huomioon EU:hun ja sen jäsenvaltioihin suuntautuvan maahanmuuton kehityssuunnat. Ensimmäisenä painopisteenä olisi oltava EU:n naapurialueet, erityisesti eteläisen Välimeren alue[10] ja itäisen kumppanuuden piiriin kuuluvat maat[11], joissa maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevat asiat liittyvät tiiviisti laajempaan poliittiseen, taloudelliseen ja yhteiskunnalliseen sekä turvallisuuteen liittyvään yhteistyöhön ja joissa vuoropuhelua käydään sekä alueellisella että kahdenvälisellä tasolla. Tavoitteena olisi siirtyä järjestelmällisesti kohti vahvoja, läheisiä kumppanuuksia, jotka rakentuvat molemminpuoliseen luottamukseen ja yhteisiin etuihin. Tämä loisi tietä alueellisen yhdentymisen syventymiselle. Toiseksi tarkasteltaessa kohdennetumpia maahanmuuttoa koskevia vuoropuheluprosesseja, jotka ovat maantieteellisesti kattavampia, etusija olisi EU:n eteläpuolella annettava muuttoliikettä, liikkuvuutta ja työllisyyttä koskevalle EU:n ja Afrikan strategiselle kumppanuudelle[12]. Idässä ensisijaisena tavoitteena olisi oltava Prahan prosessi[13]. Näitä kahta prosessia on vahvistettava edelleen, sillä ne muodostavat maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan dialogin keskeiset aluetason puitteet. Tätä olisi helpotettava asianmukaisilla tukiohjelmilla. Kolmanneksi aluetason prosesseja täydennetään nykyisillä paikallistason erityisprosesseilla, jotka olisi yhdenmukaistettava mahdollisimman pitkälti yleisten puitteiden kanssa. Etelässä tämä tarkoittaa Rabatin prosessia[14] (Länsi-Afrikan osalta) ja mahdollisesti Afrikan sarven/Itä-Afrikan ylimääräisiä paikallistason puitteita (asiaa on tarkasteltava edelleen). Idässä on käsiteltävä Prahan ja Budapestin prosessien[15] välistä päällekkäisyyttä, jotta ne täydentäisivät maantieteellisesti paremmin toisiaan. Budapestin prosessin puheenjohtajamaa Turkki teki vuonna 2010 aloitteen silkkitien maiden liittämisestä kyseiseen prosessiin. Tämän seurauksena kyseisestä prosessista on tullut EU:n kannalta ensiarvoinen foorumi, jonka puitteissa voidaan käydä epävirallista vuoropuhelua keskeisten lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa. Tämän prosessin toiminnot olisi kohdennettava uudelleen ja hyvin suunnitellusti silkkitien varrella oleviin maihin ja mahdollisesti muihin Aasian maihin. Lisäksi EU:n ja Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioiden ryhmän vuoropuhelua (EU–AKT-vuoropuhelu) maahanmuutosta tehostetaan, ja siinä keskitytään vahvistamaan Cotonoun yhteistyösopimuksen 13 artiklan täytäntöönpanon toiminnallisia seikkoja. EU:n ja Latinalaisen Amerikan ja Karibian alueen välinen maahanmuuttoa koskeva vuoropuhelu on uudempi prosessi, jota on jatkettava, koska alueen merkitys kasvaa koko ajan. Olisi tutkittava mahdollisuutta perustaa Brysseliin foorumi, jotta voitaisiin tehostaa EU:n ja tiettyjen Aasian maiden välistä vuoropuhelua maahanmuutosta ja lisätä sen kattavuutta, sillä tästä vuoropuhelusta odotetaan tulevan entistä tärkeämpää. Kahdenväliset vuoropuhelut EU:n laajentuminen on erillinen prosessi, jossa ehdokasmaita ja mahdollisia ehdokasmaita autetaan mukauttamaan kansallista politiikkaansa ja lainsäädännöllisiä puitteitaan EU:n säännöstöön. Turkki ja Länsi-Balkanin maat muodostavat EU:n kanssa tiiviitä kumppanuuksia ja lisäävät yhteistyötä maahanmuuttoon ja liikkuvuuteen liittyvissä asioissa. Näiden maiden kanssa käydään jo nyt tiivistä vuoropuhelua maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevista asioista, ja tätä vuoropuhelua jatketaan siihen saakka kun ne liittyvät unioniin. Venäjä on EU:n keskeinen kumppanuusmaa. Viime aikoina on edistytty hyvin maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevissa asioissa käynnistämällä EU:n ja Venäjän välinen maahanmuuttoa koskeva vuoropuhelu ja kartoittamalla yhteiset toimet viisumivapausneuvottelujen puitteissa. Komissio ehdottaa maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan vuoropuhelun ja toiminnallisen yhteistyön vahvistamista suurten globaalien ja alueellisten talouksien kanssa idässä (Intia ja Kiina) ja etelässä (Nigeria ja Etelä-Afrikka) sekä mahdollisuuksien mukaan muiden sellaisten kehitysmaiden kanssa, joiden osalta kyseinen vuoropuhelu ja yhteistyö on sekä EU:n että näiden maiden edun mukaista. Teollistuneiden maiden, kuten Yhdysvaltojen, Kanadan ja Australian, kanssa käytävää vuoropuhelua jatketaan, ja siinä keskitytään tiedonvaihtoon yhteisistä painopisteistä ja strategioista, jotka liittyvät maahanmuuton ja liikkuvuuden kokonaisvaltaiseen hallinnointiin. Kokonaisvaltaisen lähestymistavan avulla olisi myös laajennettava vuoropuhelun maantieteellistä kattavuutta ja tarkoituksenmukaisuutta. Sen vuoksi siinä ei pitäisi keskittyä pelkästään EU:hun suuntautuvaan muuttoliikkeeseen, vaan tarvittaessa olisi käsiteltävä myös muualla maailmassa tapahtuvaa alueiden välistä ja niiden sisäistä muuttoliikettä ja liikkuvuutta. Vaikkakaan tällä ulottuvuudella ei välttämättä ole välitöntä vaikutusta EU:hun, se voi olla erittäin tärkeää eräiden EU:n kumppanien kannalta ja näin ollen myös näiden maiden kanssa käytävän yleisen poliittisen vuoropuhelun ja niiden kanssa tehtävän yhteistyön kannalta. Kokonaisvaltainen lähestymistapa tarjoaa myös asianmukaiset puitteet EU:n roolille globaalissa muuttoliikkeen ja liikkuvuuden hallinnoinnissa. Kokonaisvaltaisen lähestymistavan ansiosta EU voi esittää yhtenäisen kannan muuttoliikettä ja liikkuvuutta koskevista asioista globaalilla tasolla, erityisesti muuttoliikettä ja kehitystä koskevalla maailmanlaajuisella foorumilla (Global Forum on Migration and Development, GFMD), ja muodostaa laajoja liittoumia vuonna 2013 järjestettävää YK:n konferenssia varten ja sen jälkeiseksi ajaksi. Suositukset · Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan olisi oltava todella globaali. Maahanmuuttoa koskevaa vuoropuhelua ja yhteistyötä olisi jatkettava kaikkialla maailmassa kaikkien asiasta kiinnostuneiden asianmukaisten kumppanien kanssa niiden ja EU:n painopisteiden perusteella. · Kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa olisi keskityttävä aluetason vuoropuheluprosesseihin. Niiden tarkoituksena on parantaa lähtö-, kauttakulku- ja kohdemaiden välistä vuoropuhelua ja yhteistyötä kaikkien muuttoliikettä ja liikkuvuutta koskevien yhteisten kysymysten ja teemojen osalta. Vaikkakin EU:n naapurialueet ovat edelleen tärkein ja laajin painopistealue, etelässä aluetason yleisinä puitteina olisi oltava Afrikan ja EU:n välinen kumppanuus. Idässä painopisteen olisi oltava Prahan prosessissa. Muita aluetason prosesseja olisi yhtenäistettävä ja rationalisoitava. · Kahdenvälisellä tasolla kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa olisi keskityttävä suhteellisen harvoihin kumppaneihin. Nämä kahdenväliset vuoropuhelut täydentävät aluetason prosesseja ja mahdollisuuksien mukaan ne olisi liitettävä sopimuksiin, jotka kattavat EU:n ja kyseisen maan kaikenlaisen yhteistyön. · Kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa voidaan käsitellä myös muiden maailman alueiden sisäiseen muuttoliikkeeseen ja liikkuvuuteen liittyviä kysymyksiä, kun vuoropuhelussa on katsottu niiden olevan tärkeitä saavutettavien tavoitteiden kannalta. Kokonaisvaltaisen lähestymistavan ansiosta EU:lla pitäisi olla mahdollisuus toimia aktiivisemmin globaalin muuttoliikkeen hallinnoinnissa. 4. Täytäntöönpanojärjestelyt Vuodesta 2005 lähtien Euroopan komission erilaisten temaattisten ja maantieteellisten rahoitusvälineiden avulla on rahoitettu noin 300:a muuttoliikkeeseen liittyvää hanketta EU:n ulkopuolisissa maissa. Niiden yhteisarvo on 800 miljoonaa euroa. Hankkeisiin kuuluvat Euroopan komission ja YK:n erityisjärjestöjen, Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön tai Kansainvälisen siirtolaispolitiikan kehittämiskeskuksen väliset huomattavat yhteisaloitteet, joissa käsitellään monenlaisia kansainväliseen muuttoliikkeeseen liittyviä kysymyksiä. Esimerkkeinä näistä hankkeista mainittakoon maahanmuuttajien palvelu- ja resurssikeskukset Länsi-Balkanilla ja Aasiassa, AKT-maiden siirtolaisuuden seurantakeskus, alueelliset suojeluohjelmat Afrikassa ja Itä-Euroopassa sekä lukuisat hankkeet, joiden tarkoituksena on tukea liikkuvuuteen liittyvien kumppanuuksien täytäntöönpanoa Itä-Euroopassa (Moldova ja Georgia) ja Afrikassa (Kap Verde). Aikaisemmin kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa käytettiin vain muutamaa välinettä. Niitä ovat a) muuttoliikeprofiilit, joita sovelletaan maailmanlaajuisesti yli 70 maassa, b) muuttoliikettä tutkivien valtuuskuntien matkat, joita on tehty 17:ään EU:n ulkopuoliseen maahan, c) yhteistyöfoorumit, jotka perustettiin Etiopiaan rajoitetuksi ajaksi, ja d) liikkuvuutta koskevat kumppanuudet, jotka otettiin käyttöön ensin Moldovassa, Kap Verdessä ja Georgiassa ja viimeksi Armeniassa. Näitä on kehitetty asteittain, mutta niiden merkitys vaihtelee eikä niiden keskinäinen suhde ole selvä ja looginen. EU:n ulkoisen muuttoliikepolitiikan perustana on myös EU:n lainsäädäntö ja oikeudelliset välineet (tähän mennessä yhdeksän viisumien myöntämisen helpottamista ja kolmetoista takaisinottoa koskevaa sopimusta sekä seitsemän laillista ja laitonta maahanmuuttoa koskevaa direktiiviä), poliittiset välineet (monet poliittiset vuoropuhelut, joiden tukena ovat usein toimintasuunnitelmat), operatiivinen tuki ja valmiuksien kehittäminen (esimerkiksi sellaisten EU:n erityisvirastojen kuin FRONTEX, EASO ja ETF sekä teknisen avun järjestelyjen MIEUX ja TAIEX kautta)[16] sekä monenlainen ohjelma- ja hanketuki, jota myönnetään lukuisille sidosryhmille, kuten kansalaisyhteiskunta, maahanmuuttajajärjestöt ja kansainväliset järjestöt. Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa perustuu tähän välineyhdistelmään, jota olisi sovellettava järjestelmällisesti. Soveltamisessa hyödynnetään räätälöityjä kahdenvälisiä kumppanuuspuitteita, joista EU neuvottelee kunkin ensisijaisen maan kanssa. Ensimmäinen näistä puitteista on liikkuvuutta koskeva kumppanuus. Tämän kumppanuusaloitteen kokeiluvaihe on päättynyt, ja siitä olisi tehtävä EU:n ja sen kumppanien välisen yhteistyön ensisijaiset puitteet maahanmuuton ja liikkuvuuden alalla. Tässä kumppanuudessa keskitytään ensisijaisesti EU:n naapurialueiden maihin. Ehdotus liikkuvuutta koskevan kumppanuuden neuvotteluista olisi tehtävä, kun maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevassa vuoropuhelussa on edistytty tietylle tasolle, ottaen myös huomioon laajempi taloudellinen, poliittinen ja turvallisuusyhteys. Liikkuvuutta koskeva kumppanuus tarjoaa kattavat puitteet sen varmistamiseksi, että henkilöiden liikkeitä EU:n ja kumppanimaan välillä valvotaan tiiviisti. Tämän kumppanuuden tarkoituksena on saattaa yhteen kaikki toimenpiteet, jotta voidaan varmistaa, että maahanmuutto ja liikkuvuus hyödyttävät sekä EU:ta että sen kumppaneita, mukaan lukien mahdollisuudet lisätä työvoiman liikkuvuutta. Liikkuvuutta koskeva kumppanuus räätälöidään niin, että siinä huomioidaan kumppanimaan ja EU:n osanottajien yhteiset edut ja huolenaiheet. Uudistetussa kumppanuudessa tarjotaan sopimusta viisumien myöntämisen helpottamisesta samanaikaisesti neuvotellun takaisinottosopimuksen perusteella. ”Enemmän enemmästä” -lähestymistapaa, johon liittyy oletus ehdollisuudesta, olisi sovellettava jatkossakin tapana lisätä avoimuutta ja nopeuttaa mainittujen sopimusten tekemistä. EU:n ja jäsenvaltioiden olisi tarjottava vapaaehtoiselta pohjalta tarkoituksenmukaisen kokoinen tukipaketti, jossa keskitytään valmiuksien kehittämiseen, tiedonvaihtoon ja yhteistyöhön kaikilla yhteisen edun mukaisilla aloilla. Liikkuvuutta koskevan kumppanuuden avulla varmistetaan tarvittavat edellytykset hyvin hallinnoidulle maahanmuutolle ja liikkuvuudelle turvallisessa ympäristössä. Jos oikeudelliset välineet (viisumien myöntämisen helpottamista ja takaisinottoa koskevat sopimukset) ja poliittiset välineet (poliittinen vuoropuhelu ja toimintasuunnitelmat) pannaan täytäntöön tehokkaasti, EU voisi harkita tapauskohtaisesti asteittaisia ja ehdollisia toimia kohti viisumivapautta yksittäisten kumppanimaiden osalta ottaen huomioon yleisen suhteen kyseisen kumppanimaan kanssa. Toiset, vaihtoehtoiset puitteet muodostuisivat maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevasta toimintasuunnitelmasta. Se olisi käyttökelpoinen vaihtoehto kumppanimaille sekä EU:lle ja sen jäsenvaltioille silloin, kun molemmat osapuolet haluavat aloittaa edistyneen tason yhteistyön, mutta jompikumpi osapuoli ei ole valmis kaikkiin velvoitteisiin ja sitoumuksiin. Liikkuvuutta koskevan kumppanuuden tavoin maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevassa toimintasuunnitelmassa olisi vahvistettava vuoropuhelulle ja yhteistyölle joukko yhteisiä suosituksia, tavoitteita ja sitoumuksia, ja siihen olisi sisällyttävä joukko erityisiä tukitoimenpiteitä, joita EU ja asianomaiset jäsenvaltiot tarjoavat. Jos molemmat osapuolet niin sopivat, yhteinen toimintasuunnitelma voitaisiin myöhemmässä vaiheessa muuttaa liikkuvuuskumppanuudeksi. Molemmat puitteet vahvistetaan EU:n ja asianomaisten jäsenvaltioiden sekä kumppanimaan yhteisellä poliittisella julistuksella. Molemmat perustuvat molemminpuolisiin sitoumuksiin, mutta ne eivät ole muodollisesti sitovia. Suositukset · Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan tueksi olisi otettava kattava joukko välineitä ja kahdet kumppanuutta koskevat puitteet, joita sovelletaan joustavasti ja tapauskohtaisesti riippuen EU:n ja kolmannen maan välisestä poliittisesta vuoropuhelusta sekä EU:n eduista että sen kumppanimaan eduista ja tarpeista. · Liikkuvuutta koskevan kumppanuuden olisi perustuttava tasapainoisella tavalla kaikkiin neljään kokonaisvaltaisen lähestymistavan pilariin, erityisesti sitoumuksiin liikkuvuudesta sekä viisumien myöntämisen helpottamista ja takaisinottoa koskevista sopimuksista. Siihen voidaan tarvittaessa yhdistää myös laajempia turvallisuutta koskevia kysymyksiä. Yhteistyötä tuetaan valmiuksien kehittämiseen ja yhteistyöhön keskittyvin toimin kaikilla yhteisen edun mukaisilla aloilla. · Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva yhteinen toimintasuunnitelma olisi otettava käyttöön vaihtoehtoisina puitteina yhteisistä suosituksista, tavoitteista ja sitoumuksista sopimiseksi kumppanimaiden kanssa kunkin kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan sisältyvän neljän temaattisen pilarin osalta. Nämä puitteet eroavat liikkuvuutta koskevasta kumppanuudesta siinä, että niissä ei välttämättä edellytetä neuvotteluja viisumien myöntämisen helpottamista ja takaisinottoa koskevista sopimuksista. Jos molemmat osapuolet niin sopivat, yhteinen toimintasuunnitelma voitaisiin myöhemmässä vaiheessa muuttaa liikkuvuuskumppanuudeksi. · Seuraavia välineitä voidaan soveltaa EU:n kumppanimaiden kanssa käytävän vuoropuhelun ja niiden kanssa tehtävän toiminnallisen yhteistyön eri vaiheissa, ja ne sisällytetään liikkuvuutta koskevaan kumppanuuteen ja maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaan yhteiseen toimintasuunnitelmaan: (1) tiedonhankintavälineet, mukaan lukien maahanmuuttoprofiilit, kartoitusvälineet, tutkimukset, tilastolliset raportit, vaikutustenarvioinnit ja tiedonhankintamatkat; (2) vuoropuheluvälineet, mukaan lukien muuttoliikettä tutkivat valtuuskunnat, seminaarit ja konferenssit; (3) yhteistyövälineet, mukaan lukien valmiuksien kehittäminen, yhteistyöfoorumit, asiantuntijavaihdot, kumppanuusjärjestelyt (twinning), toiminnallinen yhteistyö sekä kohdennetut hankkeet ja ohjelmat. 5. Toiminnan painopisteet Euroopan unionin vuoropuhelu ja yhteistyö EU:n ulkopuolisten maiden kanssa olisi suunnattava ensisijaisten toimintojen toteuttamiseen kussakin maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan neljässä pilarissa. Kunkin toiminnon olisi oltava EU:n maantieteellisten tavoitteiden mukainen ja tarvittaessa etusija olisi annettava EU:n ensisijaisille kumppanimaille. Ensimmäinen pilari: Laillisen maahanmuuton ja liikkuvuuden organisointi ja helpottaminen EU:n politiikka, joka koskee laillisen maahanmuuton ja liikkuvuuden organisointia ja helpottamista kokonaisvaltaisen lähestymistavan puitteissa, perustuu siihen, että työnantajille tarjotaan enemmän mahdollisuuksia löytää parhaat yksilöt avoimiin työpaikkoihin maailmanlaajuisilla työmarkkinoilla. Lisäksi sen tavoitteena on tarjota uusia työllistymismahdollisuuksia Euroopassa eri puolilta maailmaa kotoisin oleville lahjakkaille ihmisille ottaen kuitenkin täysimääräisesti huomioon jäsenvaltioiden toimivallan hallinnoida omia työmarkkinoitaan. Euroopan unionin vuoropuhelussa ja yhteistyössä EU:n ulkopuolisten maiden kanssa olisi heijastuttava laillista maahanmuuttoa koskevan EU:n lainsäädännön kehitys, jotta voidaan antaa entistä enemmän tietoa oikeuksista ja mahdollisuuksista. Siinä olisi otettava huomioon kumppanimaiden näkemykset ja huolenaiheet ja kartoitettava yhteiset edut. Ammattitaidon kysynnän EU:ssa olisi oltava ala, jonka osalta voitaisiin tutkia EU:n ja ensisijaisten kumppanimaiden yhteistä mahdollista täydentävyyttä. Pitkään oleskelleita henkilöitä, perheiden yhdistämistä, opiskelijoita, tutkijoita ja korkeasti koulutettuja koskevalla EU:n lainsäädännöllä on yhdenmukaistettu maahanpääsyä ja maahanmuuttajien oikeuksia koskevia edellytyksiä eräillä tärkeillä aloilla, kun taas jäsenvaltioilla säilyy oikeus päättää niiden maahanmuuttajien määrästä, joille myönnetään työlupa. EU:n sinistä korttia koskeva direktiivi on EU:n ensimmäinen suora toimenpide vastauksena korkeasti koulutettujen työvoimapulaan. Kausityöntekijöitä ja sisäisen siirron saaneita työntekijöitä koskevista direktiiveistä, jotka molemmat ovat tärkeitä työmarkkinoiden kannalta, neuvotellaan parhaillaan neuvoston ja Euroopan parlamentin kanssa. Niiden perusteella otettaisiin käyttöön yhteinen yksinkertaistettu ja nopeampi menettely. Kausityöntekijöitä koskevaan ehdotukseen sisältyy suoja hyväksikäytön estämiseksi, ja se koskee monia kumppanimaita erityisesti maatalouden ja matkailun aloilla. Toisen ehdotuksen tarkoituksena on antaa tiettyjen edellytysten täyttyessä EU:n ulkopuolella päätoimipaikkaansa pitäville yrityksille mahdollisuus siirtää väliaikaisesti johtajia, asiantuntijoita ja korkeakoulututkinnon suorittaneita harjoittelijoita EU:n ulkopuolisista maista EU:n jäsenvaltioissa sijaitseviin yksikköihinsä ja sidosyrityksiinsä. Yhdistelmälupaa koskevalla direktiivillä, jonka Euroopan parlamentin ja neuvoston odotetaan hyväksyvän piakkoin, yksinkertaistetaan menettelyjä ottamalla käyttöön yksi menettely ja yksi lupa. Siinä luetteloidaan alat, joilla maahanpääsyn alkuperäisestä perusteesta riippumatta kaikille EU:ssa laillisesti oleskeleville ja työskenteleville EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisille myönnetään yhtäläinen kohtelu EU:n kansalaisten kanssa. Tutkijoita ja opiskelijoita koskevien direktiivien mahdollisilla tarkistuksilla voitaisiin edelleen helpottaa näiden ryhmien maahanpääsyä, oleskelua ja EU:n sisäistä liikkuvuutta, sillä kyseiset ryhmät ovat keskeisessä asemassa turvattaessa EU:n innovaatiokapasiteetti ja kilpailukyky tulevaisuudessa. EU aikoo selvittää näitä oikeudellisia puitteita kumppanien kanssa käytävässä vuoropuhelussa tarkoituksena helpottaa niiden soveltamista. Lisäksi on otettu käyttöön internet-pohjainen EU:n maahanmuuttoportaali. Se on tarkoitettu niille EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisille, jotka haluaisivat saada tietoa EU:hun muuttoa koskevista mahdollisuuksista ja tarvittavista menettelyistä, ja niille, jotka jo oleskelevat EU:ssa ja haluavat muuttaa toiseen jäsenvaltioon. Tarvittaessa tähän tietolähteeseen olisi yhdistettävä lähtöä edeltäviä toimenpiteitä, jotka keskittyvät ammattitaidon parantamiseen ja EU:n kielten osaamiseen. Tehokas kotouttaminen erityisesti työmarkkinoille on olennaista varmistettaessa, että sekä maahanmuuttajat että vastaanottavat yhteiskunnat voivat hyötyä maahanmuuton mahdollisuuksista, esimerkiksi vahvempien maahanmuuttajayhteisöjen ja yrittäjinä toimivien maahanmuuttajien kautta. Tiedonannossa ”Eurooppalainen toimintasuunnitelma kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten”[17] ehdotetaan uusia lähestymistapoja ja toimintalohkoja. EU:n kumppanien kanssa käytävässä vuoropuhelussa olisi tutkittava maahanmuuttajayhteisöjen ja kansainvälisten verkostojen roolia tässä yhteydessä, ts. valmennettaessa maahanmuuttajia paremmin oleskeluun jäsenvaltioissa. Eurooppa 2020 -strategiassa painotetaan erityistoimien tarvetta korkeasti koulutettujen maahanmuuttajien houkuttelemiseksi maailman kilpaillessa lahjakkuuksista ja maahanmuuttajataustaisten henkilöiden kotouttamiseksi eurooppalaiseen yhteiskuntaan. Työllisyyttä koskevissa suuntaviivoissa kehotetaan jäsenvaltioita kiinnittämään huomiota maahanmuuttajien kotouttamiseen EU:n työmarkkinoille, ja niissä vahvistetaan puitteet työllisyyspolitiikkoja koskevien tietojen vaihtamiseksi ja koordinoimiseksi. Vaikkakin EURES-verkosto tarjoaa tietoja vapaista työpaikoista, myös julkisilla työnvälityspalveluilla on tärkeä asema liikkuvien ja siirtotyöläisten työllistymisen helpottamisessa. Euroopan sosiaalirahasto (ESR) tarjoaa rahoitustukea ja apua maahanmuuttajien työllistymisen lisäämiseksi. Erityisesti keskitytään vahvistamaan unionin kykyä ennakoida työmarkkinoiden ja ammattitaidon tarpeita. Eurooppalaista avointen työpaikkojen seurantavälinettä täydennetään vuonna 2012 EU:n ”osaamispanoraamalla”, joka tarjoaa päivitettyjä ennusteita osaamisen tarjonnasta ja työmarkkinoiden tarpeista vuoteen 2020 saakka. Tutkintotodistusten, tutkintojen ja taitojen tunnustamisen alalla ammattipätevyyden tunnustamisesta annettu direktiivi on keskeinen väline EU:n sisäisessä liikkuvuudessa, ja sitä sovelletaan myös EU:n ulkopuolella myönnettyihin tutkintotodistuksiin. Liikapätevyys tai osaamisen alikäyttö on yleinen ja vakava ongelma EU:n ulkopuolisista maista tulevien siirtotyöläisten osalta ja siihen on löydettävä ratkaisu. Sosiaaliturvaoikeuksien siirron osalta EU:n sosiaaliturvan koordinointia koskevien sääntöjen avulla poistetaan epäkohdat ja suojataan EU:ssa liikkuvien EU:n kansalaisten ja myös kaikkien EU:ssa laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeudet, joihin liittyy rajat ylittävä ulottuvuus. Neuvosto antoi lokakuussa 2010 kuusi päätöstä, joissa hyväksyttiin EU:n kanta sosiaaliturvan koordinointiin Algerian, Marokon, Tunisian, Kroatian, entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja Israelin kanssa. Sitten kun assosiaationeuvostot ovat hyväksyneet muodollisesti kyseiset päätökset, EU:lla on rajoitettu ulkoinen sosiaaliturvan koordinointijärjestelmä, jota sovelletaan sekä EU:n kansalaisiin että mainittujen kuuden maan kansalaisiin heidän muuttaessaan EU:hun ja EU:sta pois. Lisäksi sen jälkeen kun yhdistelmälupaa koskeva direktiivi on annettu, se varmistaa kaikkien sen piiriin kuuluvien siirtotyöläisten oikeuden siirtää hankkimansa eläkkeet samoin ehdoin ja samassa suhteessa kuin jäsenvaltioiden kansalaiset heidän muuttaessaan EU:n ulkopuoliseen maahan. Koska kolmansien maiden kansalaisten liikkuvuus liittyy läheisesti lyhytaikaista oleskelua koskevaan EU:n yhteiseen viisumipolitiikkaan, viisumisäännöstön mukaisia mahdollisuuksia olisi hyödynnettävä menettelyjen yksinkertaistamiseksi ja avoimuuden lisäämiseksi. Palvelujen laatua voitaisiin parantaa paikallisella Schengen-yhteistyöllä ja konsulaattien paremmalla kattavuudella EU:n ulkopuolisissa maissa. EU:n viisumipolitiikan tulevissa tarkistuksissa olisi otettava huomioon EU:n käymissä vuoropuheluissa saavutettu edistys. Lisäksi olisi vahvistettava toimia, joiden tavoitteena on koordinoida tiiviimmin tutkimusapurahojen ja stipendien myöntämistä ja harjoitteluohjelmiin hyväksymistä sekä kyseisten tutkijoiden tarvitsemien viisumien ja/tai oleskelulupien myöntämistä. Rekrytointia, EU:n ulkopuolella suoritettujen tutkintojen tunnustamista, osaamisen sovittamista työmarkkinoiden tarpeisiin ja työpaikkojen välitystä koskevien käytännön tietojen vaihtoa olisi helpotettava vahvistamalla jäsenvaltioiden julkisten työnvälityspalveluiden välistä yhteistyötä ja kannustamalla niitä yhteistyöhön keskenään ja muiden työnvälityspalveluja tarjoavien, kuten yksityisten välitystoimistojen ja toimialakohtaisten organisaatioiden, kanssa. Tältä osin olisi otettava huomioon ulkomaisten tutkintojen tunnustamista koskeva työ, jota ovat johtaneet Euroopan koulutussäätiö ja ENIC-NARIC-verkosto, tarkoituksena panna täytäntöön Lissabonin yleissopimus korkea-asteen koulutusta koskevien tutkintojen tunnustamisesta. Kolmansien maiden opiskelijoiden ja tutkijoiden suurempi liikkuvuus voisi myös olla lupaava keino vastata työmarkkinoiden tarpeisiin, jos jotkut opiskelijat voisivat työskennellä Euroopassa, kun he ovat saaneet opintonsa päätökseen. Tätä kysymystä voitaisiin tarkastella edelleen ottaen huomioon jäsenvaltioiden toimivallan ja toimenpiteet aivovuodon estämiseksi esimerkiksi kiertomuuton avulla. Tämä voitaisiin toteuttaa hyödyntämällä paremmin jo olemassa olevia liikkuvuuskumppanuuksia vaihtojen edistämiseksi ja helpottamiseksi, nykyisiä kansainvälisiä liikkuvuusohjelmia ja vuodesta 2014 alkaen yleissivistävää ja ammatillista koulutusta sekä nuorisoa varten tarkoitettua yhteistä ohjelmaa ja Horizon 2020 ‑ohjelmaa (tutkimuksen ja innovoinnin tuleva puiteohjelma). Institutionaalisten verkostojen ja yliopistojen ystävyystoiminnan toteuttamista EU:n jäsenvaltioissa ja ensisijaisissa kumppanimaissa olisi tuettava, jotta niiden opetussuunnitelmat ja tutkintoprosessit vastaavat paremmin molempien osapuolten työmarkkinoiden tarpeita. EU:n olisi tuettava jäsenvaltioita, jotta ne laajentaisivat kahdenvälisten nuorison liikkuvuutta koskevien sopimusten kattavuutta ja tarjoaisivat niitä myös liikkuvuuskumppanuuteen liittyville maille. Sekä liikkuvuuskumppanuuksien että yhteisten toimintasuunnitelmien puitteissa kumppanimaissa olisi perustettava maahanmuuton ja liikkuvuuden resurssikeskuksia. EU:n ja Moldovan liikkuvuuskumppanuudesta ja Malissa toimivasta muuttoliikkeiden hallinta- ja tietokeskuksesta (CIGEM) saadun kokemuksen perusteella nämä resurssikeskukset olisi liitettävä asianmukaisten kansallisten virastojen tai työnvälitystoimistojen yhteyteen[18]. Keskittymällä maahanmuuttajien tarpeisiin niiden olisi 1) toimittava keskitettynä palvelupisteenä niille, jotka etsivät tietoa ja tukea omien tutkintojensa tunnustamisesta, ammattipätevyytensä lisäämisestä ja tarvittavasta ammattitaidosta kansallisella tai alueellisella tasolla tai EU:ssa, ja 2) tarjottava lähtöä edeltäviä toimenpiteitä, paluutoimenpiteitä ja uudelleenkotouttamistoimenpiteitä. Myös EU:n maahanmuuttoportaali olisi käyttökelpoinen tietolähde tässä suhteessa. Maahanmuuton ja liikkuvuuden resurssikeskusten olisi myös autettava kumppanimaiden ja EU:n jäsenvaltioiden asianmukaisia viranomaisia, työnvälityspalvelut mukaan luettuina, työvoiman kysynnän ja tarjonnan yhteensovittamiseksi ja myönteisen kehityksen tukemiseksi. Keskipitkällä aikavälillä nämä keskukset olisi liitettävä yhteisiin viisumikeskuksiin ja EU:n edustustoihin parempien ja yksinkertaisempien viisumimenettelyjen tarjoamiseksi tietyille kolmansien maiden kansalaisryhmille. Maahanmuuttoalan yhteyshenkilöverkostoa olisi täydennettävä maahanmuuttoalan asiantuntijoilla, mukaan lukien jäsenvaltioiden EU:n edustustoihin lähettämät kansalliset asiantuntijat, jotka voivat seurata maahanmuuttoasioita konsulaatteja laajemmasta, kattavammasta poliittisesta näkökulmasta. Kaikki tilaisuudet sisällyttää EU:n virastot tällaiseen tiedonvaihtoon ja tiiviimpään yhteistyöhön EU:n ulkopuolisten maiden kanssa olisi käytettävä hyväksi. Suositukset Ensimmäisen pilarin osalta maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevassa kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa olisi keskityttävä seuraaviin painopisteisiin: · Nuorille, opiskelijoille, taiteilijoille ja kulttuurialan edustajille, tutkijoille ja tieteenharjoittajille suunnatut mahdollisuudet liikkuvuuteen ylimääräisten stipendien, apuraha- ja harjoitteluohjelmien ja nuorten liikkuvuutta koskevien sopimusten muodossa. Sitoumukset soveltaa täysimääräisesti ja tarvittaessa muuttaa opiskelijoita ja tutkijoita koskevia direktiivejä. · Viisumisäännöstön täysimääräinen soveltaminen ja mahdolliset muutokset paikallisen Schengen-yhteistyön parantamiseksi ja konsulaattien kattavuuden parantamiseksi tarvittaessa perustamalla yhteisiä viisumikeskuksia. · Korkea-asteen ja ammatillisten oppilaitosten välinen ystävyystoiminta rajat ylittävän yhteistyön ja vaihdon edistämiseksi opetussuunnitelmia, tutkintotodistuksia ja tutkintoja yhdenmukaistamalla ja varmistamalla niiden tunnustaminen (laadunvarmistuksen ja EU:n avoimuusvälineiden vastaavan ja johdonmukaisen käytön avulla sekä yhdistämällä tutkinnot eurooppalaiseen tutkintokehykseen) työmarkkinoiden pitkän aikavälin täydentävyyden parantamiseksi. · Julkisten työnvälityspalvelujen kannustaminen EU:n tasolla seuraamaan rekrytointimenettelyjä ja vaihtamaan työllisyyteen ja työvoiman kysynnän ja tarjonnan yhteensovittamiseen liittyviä hyviä käytäntöjä jäsenvaltioiden ja kumppanimaiden vastaavien organisaatioiden ja muiden sidosryhmien välillä. · Sekä liikkuvuuskumppanuuksien että yhteisten toimintasuunnitelmien puitteissa kumppanimaissa olisi perustettava maahanmuuton ja liikkuvuuden resurssikeskuksia. Koska ne käyttäisivät EU:n maahanmuuttoportaalin kautta saatavia tietoja, ne voisivat helpottaa lähtöä edeltäviä toimenpiteitä keskittymällä osaamisen sovittamiseen työmarkkinoiden tarpeisiin, ammattitaidon parantamiseen ja EU:n kielten osaamiseen yhteistyössä julkisten työnvälityspalvelujen, EU:n virastojen ja muiden sidosryhmien kanssa. Toinen pilari: Laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan estäminen ja vähentäminen Kaikkien maahanmuuton ja liikkuvuuden puitteiden legitiimiys perustuu siihen, että laittomaan maahanmuuttoon puututaan tehokkaasti. Turvallista maahanmuuttoa heikentävät ne, jotka toimivat oikeudellisten puitteiden ulkopuolella. EU:n sisäinen yhteistyö on olennaisen tärkeää samoin kuin tavoite vahvistaa kumppanuuksia EU:n ulkopuolisten maiden kanssa, jotta voidaan varmistaa, että liikkuvuus ja maahanmuutto voidaan järjestää hallitusti. Maahanmuutto ja liikkuvuus kuuluvat laajempaan poliittiseen, taloudelliseen, yhteiskunnalliseen ja turvallisuutta koskevaan yhteyteen. Turvallisuusasioiden käsittäminen laajassa merkityksessä tarkoittaa sitä, että laitonta maahanmuuttoa on tarkasteltava myös järjestäytyneen rikollisuuden sekä oikeusvaltioperiaatteen ja oikeuden käytön puutteellisen toteutumisen yhteydessä, sillä nämä tekijät ruokkivat korruptiota ja riittämätöntä sääntelyä. EU:n olisi jatkossakin asetettava etusijalle osaamisen, kapasiteetin ja resurssien siirrot kumppaneilleen ihmiskaupan ja ‑salakuljetuksen ja laittoman maahanmuuton estämiseksi ja vähentämiseksi ja yhdennetyn rajavalvonnan vahvistamiseksi. Palauttamisesta ja työnantajien seuraamuksista annettujen direktiivien täytäntöönpano olisi varmistettava EU:ssa, ja siihen olisi yhdistettävä muita asiaankuuluvia toimenpiteitä tiiviissä yhteistyössä EU:n ulkopuolisten kumppanien kanssa. Kumppanien kanssa käytävällä vuoropuhelulla ja niiden kanssa tehtävällä yhteistyöllä olisi pyrittävä suojelemaan kaikkien maahanmuuttajien ihmisoikeuksia koko maahanmuuttoprosessin ajan. Häikäilemättömien työnantajien toimintaan olisi puututtava ja lisäksi olisi ryhdyttävä toimiin maahanmuuttajia vastaan tehtyjen rikosten ja ihmisoikeuksien rikkomisen ehkäisemiseksi ja niistä syytteeseen asettamiseksi. Olisi myös ryhdyttävä toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että maahanmuuttajilla on kunnolliset elinolosuhteet vastaanottokeskuksissa ja että vältetään mielivaltaista tai määräämättömän ajan kestävää säilöönottoa. Vuonna 2010 hyväksyttyä toimintasuunnitelmaa täytäntöön pantaessa olisi kiinnitettävä huomiota erityisesti ilman huoltajaa oleviin alaikäisiin. FRONTEXin valmiuksia työskennellä yhdessä EU:n ulkopuolisten viranomaisten kanssa olisi hyödynnettävä täysimääräisesti. Maahanmuuttoalan yhteyshenkilöiden olisi laajennettava vastaavien viranomaisten kanssa käymäänsä tiedonvaihtoa useampaan kumppanimaahan. EU:n asiaankuuluvien virastojen[19] välistä yhteistyötä on tiivistettävä, jolloin voitaisiin parantaa maahanmuuttoa ja järjestäytynyttä rikollisuutta koskevaa tiedonvaihtoa. Asiakirjojen turvallisuus ja henkilötietovarkaus ovat entistä selvemmin aloja, joilla tiiviimpi yhteistyö voisi tuottaa molemminpuolista hyötyä. Sellaisista EU:n ulkopuolisista kumppanimaista, joilla on käytössä biometriset matkustusasiakirjat ja jotka ovat parantaneet asiakirjojen turvallisuutta, tulevien säännöllisten matkustajien (liikemiehet, valtion virkamiehet, opiskelijat ja tutkijat) pääsyä EU:hun voitaisiin helpottaa. Tulevissa älykkäitä rajoja koskevissa komission ehdotuksissa, jotka koskevat muun muassa maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmää ja rekisteröityjen matkustajien ohjelmaa, olisi luotava perusta tällaiselle kehitykselle. Takaisinottosopimusten kytkemisestä viisumien myöntämisen helpottamista koskeviin sopimuksiin osana EU:n ulkoista muuttoliikepolitiikkaa voi olla hyötyä EU:n ulkopuolisille maille siten, että se mahdollistaa liikkuvuuden mutta samalla varmistaa turvallisuuden ja vähentää laittoman maahanmuuton riskiä. Takaisinoton ja palauttamisen olisi oltava kiinteä osa laajempaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa. Komissio aikoo helpottaa maakohtaisia aloitteita joidenkin palauttamisten seuraamiseksi. Ihmiskauppaa koskevassa EU:n politiikassa keskitytään kokonaisvaltaisesti ihmiskaupan torjumiseen, rikollisten syytteeseen asettamiseen ja uhrien suojeluun. Tämä yhdennetty näkemys on johdonmukainen ihmisoikeuksiin ja uhrin asemaan keskittyvän lähestymistavan kanssa, ja siinä otetaan huomioon sukupuolinäkökulma. Sen tavoitteena on estää kyseisiä rikoksia ja antaa niille, jotka ovat joutuneet orjuutta muistuttavaan tilanteeseen, mahdollisuus toipua ja integroitua takaisin yhteiskuntaan. Ottaen huomioon neuvoston suositukset[20] EU aikoo tulevaisuudessakin sisällyttää ihmiskauppaa koskevan kysymyksen järjestelmällisesti EU:n ulkopuolisten maiden kanssa tehtäviin sopimuksiin ja strategisiin kumppanuuksiin sekä kaikkiin maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeviin poliittisiin vuoropuheluihin. EU aikoo painottaa lähestymistapaa, joka kattaa useita sidosryhmiä asianmukaisilla politiikanlohkoilla. Keskeisiä tekijöitä ovat valmiuksien kehittäminen ja tämän alan kansainvälisten standardien noudattaminen, erityisesti kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaisen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksen ja sen ihmiskauppaa ja maahanmuuttajien salakuljetusta koskevien pöytäkirjojen ratifiointi ja täytäntöönpano. Uusi ihmiskauppaa koskeva yhdennetty strategia (joka on tarkoitus hyväksyä vuonna 2012) tarjoaa mahdollisuuden sidosryhmien väliseen tiiviimpään koordinointiin ja suurempaan johdonmukaisuuteen. Suositukset Toisen pilarin osalta maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevassa kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa olisi keskityttävä seuraaviin painopisteisiin: · Osaamisen, kapasiteetin ja resurssien siirrot kumppaneille ihmiskaupan, ihmissalakuljetuksen ja laittoman maahanmuuton estämiseksi ja vähentämiseksi, palautuksen ja takaisinoton varmistamiseksi ja yhdennetyn rajavalvonnan vahvistamiseksi. · Asiakirjojen turvallisuutta koskeva yhteistyö, joka luo pohjaa viisumien myöntämisen helpottamiselle ensisijaisista kumppanimaista kotoisin oleville säännöllisille matkustajille. · Aloitteet ihmiskaupan uhrien suojelun parantamiseksi ja heidän vaikutusmahdollisuuksiensa lisäämiseksi. · Palauttamisesta ja työnantajien seuraamuksista annettujen direktiivien täytäntöönpanon tarkka seuraaminen jäsenvaltioissa tiiviissä yhteistyössä kumppanien kanssa. · FRONTEXin saatavilla olevien uusien mahdollisuuksien strateginen käyttö ja kattavampi aihealoittainen tiedonvaihto EU:n maahanmuuttoalan yhteyshenkilöiden ja useamman kumppanimaanvastaavien viranomaisten välillä. Kolmas pilari: Kansainvälisen suojelun edistäminen ja turvapaikkapolitiikan ulkoisen ulottuvuuden edistäminen EU:n on lisättävä solidaarisuutta pakolaisia ja kotiseudultaan siirtymään joutuneita henkilöitä kohtaan. Tällaisista toimista olisi tultava olennainen osa kokonaisvaltaista lähestymistapaa. EU:n olisi lisättävä yhteistyötään asianmukaisten kolmansien maiden kanssa niiden turvapaikkajärjestelmien ja kansallisen turvapaikkalainsäädännön lujittamiseksi ja kansainvälisten normien noudattamisen varmistamiseksi. Tämän johdosta nämä maat voisivat tarjota korkeampitasoista kansainvälistä suojelua turvapaikanhakijoille ja niille kotiseudultaan siirtymään joutuneille henkilöille, jotka oleskelevat konfliktien tai vainon alkuperäisalueella. EU:n olisi kannustettava kumppanimaitaan tarvittaessa sisällyttämään tämä kysymys kansallisiin köyhyyden vähentämiseen tähtääviin strategioihinsa. Näissä strategioissa olisi myös tarkasteltava pakolaisten ja kotiseudultaan siirtymään joutuneiden henkilöiden sekä paikallisen väestön välisiä suhteita vuonna 2009 hyväksytyn Tukholman ohjelman mukaisesti. Kyseisessä ohjelmassa painotettiin, että turvapaikkapolitiikan ulkoista ulottuvuutta on vahvistettava, jotta voidaan vaikuttaa tehokkaammin pitkittyneiden pakolaistilanteiden ratkaisemiseen. EU:n olisi myös kannustettava EU:n ulkopuolisia maita puuttumaan kansalaisuudettomia henkilöitä koskevaan kysymykseen toteuttamalla kansalaisuudettomuutta vähentäviä toimia, sillä nämä henkilöt muodostavat erityisen haavoittuvan ryhmän. EU:n olisi myös edistettävä kansainvälisten oikeudellisten puitteiden kehittämistä sisäisesti siirtymään joutuneille henkilöille, jotka muodostavat toisen erityisen haavoittuvan ryhmän. EU:n olisi toimittava yhdessä kumppaniensa kanssa jäsentääkseen paremmin kansainvälisen suojelun ja kehityksen väliset yhteydet. Lisäksi olisi kehitettävä edelleen niitä käsitteitä ja välineitä, jotka edistävät siirtymistä humanitäärisestä avusta kehitysapuun. EU:n ulkopuolisten maiden turvapaikkapolitiikan puitteita ja suojelukapasiteettia on vahvistettava. Tämän saavuttamiseksi tarvitaan laajempaa yhteistyötä EU:n ulkopuolisten maiden kanssa, muun muassa alueellisten suojeluohjelmien puitteissa. Pohjois-Afrikan alueellinen suojeluohjelma, joka kattaa Egyptin, Tunisian ja Libyan, on hyvä esimerkki tässä suhteessa. Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston olisi vähitellen osallistuttava tiiviimmin EU:n ulkopuolisten maiden turvapaikkakapasiteetin parantamiseen esimerkiksi tukemalla uudelleensijoittamistoimia. Alueellisia suojeluohjelmia olisi parannettava, sillä ne muodostavat tämän uuden pilarin keskeisen välineen ja niitä on tähän mennessä käytetty vajavaisesti. Nykyisiä alueellisia suojeluohjelmia olisi vahvistettava ja uusia ohjelmia olisi tarvittaessa ehdotettava myös osana vuoropuheluja, joita EU käy maahanmuutosta kyseisten alueiden ja maiden kanssa. Alueellisissa suojeluohjelmissa olisi keskityttävä suojelukapasiteetin ja turvapaikkajärjestelmien parantamiseen kumppanimaissa ja -alueilla. Pakolaisille ja sisäisesti siirtymään joutuneille henkilöille tarkoitettujen kehitysohjelmien sekä katastrofiriskin vähentämisohjelmien toteuttamista näillä alueilla olisi jatkettava ja tarpeen mukaan tehostettava alueellisten suojeluohjelmien mukaisesti ja niitä täydentäen. Kuhunkin alueelliseen suojeluohjelmaan olisi sisällytettävä parannettu uudelleensijoittamisosio merkkinä kansainvälisestä solidaarisuudesta ja keskeisenä välineenä pyrittäessä luomaan kestäviä ratkaisuja EU:ssa. Monien heikoimmassa asemassa olevien pakolaisten kohdalla uudelleensijoittaminen on ainoa mahdollinen kestävä ratkaisu. Tätä taustaa vasten EU on laatinut EU:n yhteisen uudelleensijoittamisohjelman, jonka tarkoituksena on lisätä uudelleensijoittamista Euroopassa ja laajentaa sen strategisempaa käyttöä. Uudelleensijoittamispaikkoja olisi tarjottava EU:ssa enemmän ja lisättävä menettelyllisiä takeita siitä, että ensimmäisessä turvapaikkamaassa käsitellään enemmän uudelleensijoittamistapauksia. Tämä edellyttää rahoituksen lisäämistä, menettelyjen määrittämistä ja logististen ja teknisten valmiuksien parantamista. Suositukset Kolmannen pilarin osalta maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevassa kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa olisi keskityttävä seuraaviin painopisteisiin: · Alueelliset suojeluohjelmat suojeluvalmiuksien ja turvapaikkajärjestelmien parantamiseksi kumppanimaissa ja -alueilla. · Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston tuki turvapaikkakapasiteetin parantamiseksi EU:n ulkopuolisissa maissa, mukaan lukien tuki uudelleensijoittamistoimiin. · Uudelleensijoittamisen parantaminen EU:ssa yhteistyössä kumppanien kanssa. · Pitkittyneiden pakolaistilanteiden ratkaisemiseen tähtäävien toimien vahvistaminen, mukaan lukien kohdennettu apu kotiseudultaan siirtymään joutuneille henkilöille. Neljäs pilari: Maahanmuuton ja liikkuvuuden kehitysvaikutuksen maksimointi EU ja kansainvälinen yhteisö ovat edistyneet huomattavasti edistäessään maahanmuuton myönteisiä kehitysvaikutuksia. Lisäksi on edistytty paljon rahalähetysten ja maahanmuuttajayhteisöjen vapaaehtoisten aloitteiden myönteisten vaikutusten tukemisessa. Kielteisiin puoliin, kuten aivovuotoon, sosiaalimenoihin ja riippuvuuteen ulkomaisista työmarkkinoista, on kuitenkin puututtava yhdessä kumppanuuksien puitteissa. Menettelyt, joiden puitteissa voidaan hyödyntää rajallisia mahdollisuuksia lailliseen maahanmuuttoon, ovat usein vaikeaselkoisia ja liian byrokraattisia. Tämän seurauksena monet maahanmuuttajat kääntyvät epävirallisten välittäjien puoleen, joilla on usein yhteyksiä järjestäytyneeseen rikollisuuteen. Tämä tarkoittaa sitä, että maahanmuuttajat altistuvat enemmän riskeille, väärinkäytöksille ja hyväksikäytölle ja lisäksi heidän mahdolliset säästönsä vähenevät. Kehittyvien alueiden välinen ja sisäinen muuttoliike on paljon suurempaa kuin maahanmuutto EU:hun. Tästä ”etelä–etelä-muuttoliikkeestä” on usein hyötyä muuttajille siten, että se tarjoaa parempia työmahdollisuuksia ja korkeampia tuloja kuin kotona. Myös monet näistä muuttajista joutuvat hyväksikäytön, väärinkäytösten ja petosten uhreiksi. Värvääjät, välittäjät, työnantajat tai järjestäytyneet rikollisryhmät voivat vaania tietämättömiä muuttajia. Tiedon ja tuen tarjoaminen muuttajille heidän oikeuksiensa suojelemiseksi on tämän vuoksi erittäin tärkeää. EU voi auttaa muuttajia muuttamaan järjestäytyneesti ja viemään takaisin kotimaahansa sellaisia resursseja ja taitoja, joita se usein kipeästi tarvitsee[21]. EU ja sen kumppanimaat ovat edistyneet huomattavasti toimissa, joiden tavoitteena ovat edullisemmat, avoimemmat, kilpailukykyisemmät ja luotettavammat rahalähetyspalvelut. Kehitysyhteistyöpolitiikan johdonmukaisuudesta laadittavien puolivuotiskertomusten avulla on parannettu koko hallinnon kattavaa lähestymistapaa EU:ssa. Maahanmuuttajayhteisöjen yhdistysten osallistumista kotimaansa kehittämiseen on helpotettu, viimeksi tukemalla EU:n laajuisen maahanmuuttajafoorumin perustamista. Jos maahanmuuttaja- ja muuttajaryhmät osallistuvat enemmän tällaisiin kehittämistoimiin, se voi edistää uudistetun kokonaisvaltaisen lähestymistavan tavoitetta vahvistaa järjestelmällisemmin muuttajien oikeuksia ja vaikutusmahdollisuuksia. Aivovuodon vähentämiseen tähtääviä toimia on edistetty tukemalla terveydenhuoltohenkilöstön kansainvälistä rekrytointia koskevia Maailman terveysjärjestön käytännesääntöjä. EU:n olisi tuettava jäsenvaltioiden pyrkimyksiä helpottaa terveydenhuoltohenkilöstön kiertomuuttoa taitojen ja osaamisen parantamiseksi sekä lähtö- että kohdemaan hyödyksi. EU:n sinistä korttia koskevan direktiivin ansiosta jäsenvaltiot voivat hylätä hakemuksen eettisen rekrytoinnin varmistamiseksi ja komissio voi seurata direktiivin soveltamista aivovuodon vähentämiseksi. EU:n olisi lisättävä kumppanimaiden valmiuksien kehittämiseen suunnattua tukeaan. Kansallisten maahanmuutto- ja kehitysyhteistyöpolitiikkojen välistä koordinointia ja johdonmukaisuutta sekä yhteyksiä työpaikkojen luomiseen ja koulutusta, terveydenhuoltoa ja asuntotuotantoa koskeviin politiikkoihin olisi vahvistettava. Mahdollisesta kaikkia osapuolia hyödyttävästä tilanteesta joskus liiankin toiveikkaasti käytävän keskustelun vastapainona olisi otettava vakavasti huomioon maahanmuuton kielteiset puolet, erityisesti sosiaalikustannukset ja kotitalouksien tuleminen riippuvaisiksi rahalähetyksistä saatavista tuloista. Kumppanimaiden hallituksille voitaisiin myöntää EU:n apua, jotta ne voisivat ottaa käyttöön kansalliset järjestelmät ulkomaisten eläkkeiden siirtämiseksi, ottaen asianmukaisesti huomioon jäsenvaltioiden toimivallan tällä alalla. Maahanmuuttopolitiikan sisällyttäminen onnistuneesti kehitysyhteistyötä koskevaan näkemykseen edellyttää, että siitä tehdään olennainen osa eri toimialojen politiikkoja (maatalous, terveydenhuolto, koulutus jne.). Samalla olisi edistettävä kohdennettuja maahanmuuttoon liittyviä aloitteita. Koska monet toimijat eivät ole tietoisia muuttoliikkeeseen liittyvien kysymysten merkityksestä kehityksen kannalta, siihen olisi puututtava sekä EU:ssa että sen kumppanimaissa. Tältä osin on tärkeää sisällyttää alueiden sisäistä muuttoliikettä koskevat haasteet yhdeksi maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan piiriin kuuluvaksi kysymykseksi, jotta muuttoliikkeen mahdolliset hyödyt alueellisen yhteistyön ja kehityksen kannalta voidaan kunnolla kartoittaa ja niitä voidaan edistää. Kumppanimaille olisi myös tiedotettava niiden mahdollisuudesta varata maaohjelmien puitteissa kehitysyhteistyövaroja muuttoliikettä koskeviin aloitteisiin, sillä maaohjelmissa määritetään niiden kehitysyhteistyö EU:n kanssa. Tätä yhteyttä olisi vahvistettava edelleen kehitysyhteistyöpolitiikan puitteissa. Politiikan johdonmukaisuutta voidaan myös edistää laajennetuilla muuttoprofiileilla, joita käytetään yhä enemmän muuttoliikkeen ja kehityksen välistä yhteyttä koskevan paremman ja kestävämmän näytön tuottamiseksi. Profiilit kattavat kaikki maakohtaisen prosessin sidosryhmät, ja niiden tarkoituksena on kartoittaa ja korjata puutteet, joita on muuttoliikkeiden suuntauksia, työmarkkinoiden suuntauksia, lainsäädännöllistä ja poliittista kehystä, rahalähetyksiä ja maahanmuuttajayhteisöjä koskevissa ja muissa kehitysyhteistyöhön liittyvissä tiedoissa. Kumppanimaiden olisi vastattava näistä profiileista, ja prosessin kestävyys olisi varmistettava riittävällä valmiuksien kehittämisellä. Suositukset Neljännen pilarin osalta maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevassa kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa olisi keskityttävä seuraaviin painopisteisiin: · Terveydenhuoltohenkilöstön kansainvälistä rekrytointia koskevien Maailman terveysjärjestön käytännesääntöjen edistäminen ja EU:n sinistä korttia koskevan direktiivin soveltamisen seuraaminen aivovuodon lieventämiseksi. · Sen tarkastelu, onko mahdollista luoda maahanmuuttajayhteisöjen sijoitusvälineitä, joiden avulla kanavoitaisiin maahanmuuttajien vapaaehtoiset avustukset, ja lisätä EU:n varoja kehityspainotteisten aloitteiden ja sijoitusten edistämiseksi ensisijaisissa maissa, kuten eteläisen Välimeren maissa. · Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet, joiden tarkoituksena on kannustaa yrittäjinä toimivia maahanmuuttajia ja pk-yrityksiä osallistumaan EU:n jäsenvaltioiden ja kumppanimaiden väliseen kauppaan, sijoitustoimintaan ja taitojen siirtoon. · Vuosittaisen rahalähetyksiä käsittelevän foorumin hyödyllisyyden tarkastelu ja vuoden 2012 loppuun mennessä tehtävät suositukset, jotka perustuvat EU:n yhteisen rahalähetysportaalin toteutettavuustutkimukseen. · Kumppanimaiden avustaminen vilpittömässä mielessä toimivien rekrytoijien kartoittamisessa ja niiden valvomisessa muuttajien vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseksi ja erityisesti kiertomuuton helpottamiseksi. 6. Rahoitus ja seuranta Kokonaisvaltaisen lähestymistavan onnistunut täytäntöönpano edellyttää riittävää rahoitusta. Maantieteelliset ja temaattiset rahoitusvälineet ovat keskeisellä sijalla ulkoisessa yhteistyössä ja niitä on käytettävä kattavalla ja johdonmukaisella tavalla esimerkiksi muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevasta aihekohtaisesta ohjelmasta (2007–2013) saadun kokemuksen perusteella. Tuleva ohjelmasuunnittelu ja EU:n ulkoisen toiminnan välineiden kohdentamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt olisi jatkossakin otettava huomioon kokonaisvaltaisen lähestymistavan tavoitteissa, mutta samalla olisi noudatettava näiden välineiden yleisiä tavoitteita ja niitä koskevia sääntöjä. Näiden ulkoisten välineiden lisäksi ja toissijaisuus- ja täydentävyysperiaatteiden mukaisesti maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa olisi voitava rahoittaa myös EU:n tulevasta turvapaikka- ja maahanmuuttorahastosta sekä sisäisen turvallisuuden rahastosta (erityisesti rajavalvonnan suhteen). Nämä rahastot ovat erityisen merkityksellisiä niiden toimintojen kannalta, jotka ensi sijassa palvelevat EU:n etua mutta joita toteutetaan EU:n ulkopuolisessa maassa. Niitä on sen vuoksi käytettävä tiettyihin toimintoihin, jotka täydentävät maantieteellisistä tai muista välineistä päällekkäisyyden välttämiseksi rahoitettavia toimintoja, ja ottaen huomioon ulkopoliittiset näkökohdat ja/tai kehitysyhteistyöpoliittiset tarkoitukset. Jäsenvaltioiden olisi edelleen rahoitettava suoraan kokonaisvaltaista lähestymistapaa, esimerkiksi silloin, kun ne soveltavat sitä kahdenvälisessä yhteistyössään ja alueellisissa prosesseissa ja osallistuessaan liikkuvuuskumppanuuksiin ja yhteisiin toimintasuunnitelmiin ensisijaisten kumppanien kanssa. Vaikkakin EU:n ja kumppanimaiden hallitusten väliset suhteet ovat maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan keskeinen tekijä, myös kansalaisyhteiskunnalla on tärkeä rooli konkreettisten aloitteiden toteuttamisessa. Niiden rooli olisi otettava huomioon rahoitus- ja sopimusjärjestelyissä. Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa on toteutettava tehokkaasti ja siihen olisi sisällyttävä valvontaprosessi. Lähestymistapaa koskeva kertomus olisi annettava joka toinen vuosi, ensimmäisen kerran kesäkuussa 2013. Sen olisi pohjauduttava jäsenvaltioiden, EU:n edustustojen ja virastojen sekä kumppanimaiden toimittamiin tietoihin. Kertomuksen esittää komissio yhdessä Euroopan ulkosuhdehallinnon kanssa. Kertomuksen tavoitteena on seurata tässä tiedonannossa esiteltyjen poliittisten tavoitteiden saavuttamista ja se kattaa kaikki EU:n tärkeimmät vuoropuhelu- ja yhteistyöprosessit. Siinä arvioidaan edistystä maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan neljän pilarin ja käytettävien välineiden osalta. Siinä sovelletaan vertailukelpoista arviointimenetelmää, joka kuvaa ajan mittaan tapahtuvaa muutosta. Kertomuksessa arvioidaan, onko tavoitteet saavutettu ja kuinka ne on saavutettu, ja annetaan suosituksia. Eri vuoropuhelujen, liikkuvuutta koskevien kumppanuuksien ja maahanmuuttoa koskevien toimintasuunnitelmien edistymistä koskevat tiedot olisi kerättävä ja levitettävä järjestelmällisesti, myös kokonaisvaltaisen lähestymistavan verkkosivustolla (jossa on yksi julkinen ja yksi EU:n sisäinen sovellus, jonka tavoitteena pitäisi olla myös EU:n tietokeskusten verkoston kehittäminen). Tätä tarkoitusta varten olisi käynnistettävä kokonaisvaltaista lähestymistapaa tukeva hanke. Suositukset · Kokonaisvaltaista lähestymistapaa olisi tuettava erilaisilla EU:n ja sen jäsenvaltioiden tarjoamilla toisiaan vahvistavilla rahoitusvälineillä. · EU:n tasolla tällaisia välineitä ovat maantieteelliset ja temaattiset ulkoisen toiminnan välineet ja tulevaisuudessa perustettavat EU:n turvapaikka- ja maahanmuuttorahasto ja sisäisen turvallisuuden rahasto. · Avoimuuden ja toteuttamisen parantamiseksi kokonaisvaltaisen lähestymistavan tulokset olisi esitettävä kaksivuotiskertomuksessa ja niistä olisi tiedotettava myös erityisellä internetsivustolla. Päätelmät EU:hun vaikuttavat monenlaiset maahanmuuttoon ja liikkuvuuteen liittyvät haasteet ja mahdollisuudet. EU:n vaurauden lisäämiseksi sen on oltava kilpailukykyisempi ja sen on pystyttävä houkuttelemaan lahjakkuuksia ja investointeja. Liikkuvuuden hallinnoimiseksi turvallisessa ympäristössä EU:n on jatkettava painopistealoille keskittyvää vuoropuhelua ja yhteistyötä EU:n naapurialueilla ja kauempana sijaitsevien kumppanimaiden kanssa. Sen on oltava johtava toimija maahanmuuton ja liikkuvuuden kokonaisvaltaisessa hallinnoinnissa, jotta se voi tarjota kansainvälistä suojelua sitä tarvitseville ja parantaa maahanmuuton ja liikkuvuuden kehitysvaikutuksia kumppanimaidensa kannalta. Komissio on varma, että tässä tiedonannossa esitettyjen poliittisten ehdotusten ja toimenpiteiden ansiosta EU ja sen jäsenvaltiot pystyvät vastaamaan näihin haasteisiin. Komission 4. ja 24. toukokuuta 2011 antamissa tiedonannoissa esitettyjen maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevien kattavien poliittisten ja oikeudellisten puitteiden ja kuuden vuoden aikana edellisestä lähestymistavasta saadun kokemuksen perusteella komissio on vakuuttunut siitä, että EU:n on nyt pohdittava, kuinka tämä tiedonanto voidaan vakiinnuttaa EU:n ulkoisen muuttoliikepolitiikan yleisiksi puitteiksi. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi kokonaisvaltainen lähestymistapa olisi sisällytettävä kiinteästi EU:n yleiseen ulkosuhdepolitiikkaan, kehitysyhteistyö mukaan luettuna, ja sen olisi oltava enemmän EU:n sisäpoliittisten painopisteiden mukainen. Lissabonin sopimuksen mukaisesti EU:n on esitettävä yhtenäinen kanta myös ulkoisen muuttoliikepolitiikan suhteen. Tämän prosessin jäsentämiseksi ja helpottamiseksi EU tarvitsee sovittuja strategisia poliittisia puitteita, jotka ovat selvät, johdonmukaiset ja helposti esitettävät. EU:lla on paremmat muuttoliikkeen hallinnoinnin edellyttämät valmiudet sekä EU:ssa että maailmanlaajuisesti vain, jos se lisää vuoropuhelua ja yhteistyötä kumppanimaiden kanssa. Komissio katsoo, että EU:n uusi maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa muodostaa strategisen kehyksen, joka on tarpeen lisäarvon tuomiseksi EU:n ja jäsenvaltioiden toimille tällä alalla. Sillä pystytään vastaamaan EU:n maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeviin huolenaiheisiin ja tavoitteisiin tuloksellisemmin ja tehokkaammin kuin yksittäisten jäsenvaltioiden toimin. Se tarjoaa arvokasta tukea ja kannustimia jäsenvaltioiden kahdenvälisiin ja kansallisiin politiikkoihin tällä alalla. Komission, Euroopan ulkosuhdehallinnon ja jäsenvaltioiden on työskenneltävä tiiviisti yhdessä johdonmukaisen toiminnan varmistamiseksi tämän yhteisen EU:n kehyksen puitteissa. LIITE Muuttoliikettä ja kehitystä koskevan komission yksiköiden valmisteluasiakirjan päätelmät Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan keskeisenä painopisteenä on edelleen muuttoliikkeestä johtuvan, kumppanimaiden (sekä lähtö- että kohdemaat) kehitykseen kohdistuvan myönteisen vaikutuksen maksimoiminen ja kielteisten vaikutusten rajoittaminen. Muuttajakeskeisempää lähestymistapaa sovelletaan aliarvioimatta kumppanimaiden vastuuta laatia asiaankuuluvat toimintapoliittiset linjat. Muuttoliikettä ja kehitystä koskevien perinteisten tavoitteiden osalta on tähän mennessä saavutettu merkittäviä tuloksia, mutta haasteita on edelleen jäljellä ja niihin aiotaan vastata. Muuttoliike on nyt olennainen osa monia kansallisia ja alueellisia kehitysstrategioita. Useita kumppanimaita ja -alueita on tuettu, jotta ne voisivat kehittää ja toteuttaa omia muuttoliikettä koskevia strategioitaan, kerätä ja analysoida muuttoliikettä koskevia tietoja ja parantaa asianmukaisten instituutioiden valmiuksia. EU tukee jatkossakin näitä muuttoliikkeen hallitsemiseen tähtääviä pyrkimyksiä johdonmukaisen kehitystä koskevan kehyksen puitteissa ja paikallisten erityispiirteiden ja painopisteiden mukaisesti. Kehitystä koskevat tavoitteet otetaan enenevästi huomioon EU:n ja kumppanimaiden muuttoliikettä koskevassa politiikassa. Myös kehitysstrategioissa muuttoliike huomioidaan entistä useammin. EU edistää tulevaisuudessakin kehitysyhteistyöpolitiikan johdonmukaisuutta tarkoituksena kartoittaa EU:n ja jäsenvaltioiden lainsäädännössä ja toimintalinjoissa mahdollisesti olevat epäjohdonmukaisuudet ja puuttua niihin sekä vahvistaa tämän alan valmiuksia ja mekanismeja EU:n ulkopuolisissa maissa. EU:n katsotaan laajalti olevan johtava kansainvälisen tason toimija kehitysmaihin suuntautuvien edullisempien ja turvallisempien yksityisten rahalähetysten ja niiden kehitysvaikutusten lisäämisen osalta. Euroopan komissio on käynnistänyt selvityksen, jonka tarkoituksena on auttaa sitä muotoilemaan uusia suosituksia ja arvioimaan EU:n yhteisen rahalähetysportaalin tarkoituksenmukaisuutta ja toteutettavuutta. Lisätoimia olisi kohdistettava valmiuksien kehittämiseen niiden kumppanimaiden tukemiseksi, jotka ovat kiinnostuneet luomaan sääntelykehykset, ja talousalan tietouden, uusien teknologioiden ja luotonsaannin edistämiseen tuottavien investointien ja työpaikkojen luomisen kannustamiseksi. Vuotuinen rahalähetyksiä käsittelevä foorumi (joko virallinen tai epävirallinen) saattaisi olla harkinnan arvoinen asia. Joka tapauksessa tarvittaisiin rahalähetysalan hankkeita koskevaa tiedonvaihtoa EU:n jäsenvaltioiden ja Euroopan komission välillä päällekkäisyyksien välttämiseksi ja parhaiden käytäntöjen löytämiseksi. EU on lisännyt toimia, joiden tarkoituksena on tukea sellaisia Euroopan maahanmuuttajayhteisöjä, jotka haluavat osallistua alkuperämaansa kehitysyhteistyöhankkeisiin, ja työskennellä niiden kanssa. Se tukee entistä enemmän samantapaisia kumppanimaiden toteuttamia toimia. EU jatkaa työtä eri jäsenvaltioiden maahanmuuttajayhteisöjä koskevan tietokannan perustamiseksi kannustaakseen niitä osallistumaan laajemmin poliittiseen vuoropuheluun ja levittääkseen tietoa. Lisäksi se pyrkii lisäämään panostaan kehitysyhteistyöhön ja hyödyntämään paremmin kumppanimaidensa tietämystä ja asiantuntemusta, erityisesti tukemalla yrittäjiä ja pk-yrityksiä. EU aikoo myös arvioida, kuinka muuttajien taitojen ja tietämyksen arvoa voitaisiin lisätä heidän alkuperämaassaan, ja olisiko tuettava maahanmuuttajayhteisöjen vapaaehtoistyötä ja kumppanimaiden perustamia muuttajayhteisöjen rahastoja. Aivovuodon torjunnassa on edistytty jonkin verran erityisesti terveydenhuoltoalalla. Toinen keskeinen strategia on työmarkkinapolitiikan ja ihmisarvoisen työn tukeminen kumppanimaissa, jotta ne voivat houkutella ja pitää ammattitaitoisia työntekijöitä. EU aikoo analysoida esimerkkejä aivotuonnista ja arvioida, kuinka onnistuneiden tapausten määrää voidaan lisätä ja kuinka osaamisen alikäyttöä voidaan torjua. Yhtenä vaihtoehtona voitaisiin harkita sitä, että kumppanimaiden kanssa muuttoliikkeestä käytäviin poliittisiin vuoropuheluihin sisällytettäisiin strategioita, joiden tarkoituksena on pitää ammattitaitoiset työntekijät maassa. Kiertomuuttoon on kannustettu useilla kansallisilla ja EU:n lainsäädännöllisillä toimenpiteillä ja erityisillä hankkeilla. Sosiaaliturvaoikeuksien parempaa siirrettävyyttä olisi edistettävä kiertomuuton ja yleisemmin laillisen työvoiman liikkuvuuden keskeisenä kannustimena. EU:n ja sen jäsenvaltioiden olisi jatkettava sellaisten oikeudellisten puitteiden käyttöönottoa, joissa säädetään toistuvaisviisumista ja poissaoloajoista väliaikaisen oleskelumaan osalta, jotta sekä muuttajat että lähtö- ja kohdemaat saavat maahanmuutosta mahdollisimman suuren hyödyn. Perinteisten tavoitteiden lisäksi EU pyrkii ottamaan käyttöön laajemmat puitteet, joiden tarkoituksena on muuttajien saattaminen ja suojelu muuttoreitin varrella. Niissä olisi otettava huomioon myös muuttoliikkeen yhteiskunnalliset seuraukset. Tähän sisältyy puuttuminen muuttoliikevirtojen seurauksiin alkuperämaissa, erityisesti lisäämällä tietämystä maahan jääneisiin lapsiin ja perheisiin kohdistuvista kielteisistä vaikutuksista ja lieventämällä näitä vaikutuksia sekä ottamalla huomioon rahalähetysten mahdollisen kielteisen sosiaalisen vaikutuksen perheisiin ja yhteisöihin. EU tukee myös pysyvää paluuta koskevia lisätoimia, kuten elinkeinojen varmistaminen ja paluu kansallisille työmarkkinoille. Tähän lähestymistapaan sisältyy kaikkien maassa kauttakulun vuoksi olevien muuttajien ihmisoikeuksien suojelu, jossa keskitytään seuraaviin seikkoihin: haavoittuvimpien muuttajien suojelu (ilman huoltajaa olevat alaikäiset, turvapaikanhakijat, ihmiskaupan uhrit, maahan jäämään joutuneet muuttajat jne.) ja naisten erityistarpeet; lainvalvontaviranomaisten ja neuvontajärjestelmien valmiuksien kehittämisen tukeminen; muuttajiin, myös laittomiin muuttajiin, kohdistuvien rikosten ja ihmisoikeusrikkomusten ehkäiseminen, niistä syytteeseen asettaminen ja suojelu niitä vastaan ja ihmisarvoisten asuinolojen takaaminen EU:n ulkopuolisissa maissa olevissa vastaanottokeskuksissa oleskeleville muuttajille. Maahanmuuttajien kotouttamisen parantaminen kohdemaissa on olennainen osa tätä lähestymistapaa, sillä se yhdistyy maahanmuuttajien verkostoihin, ja kauppa-, taito- ja investointivirtoihin. Sosiaalisen integraation ja sosiaalipolitiikkojen (erityisesti terveydenhuollon ja koulutuksen alalla) mukauttamista, taloudellista ja työmarkkinoille integroitumista, muukalaisvihan ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumista koskevaa tietämystä ja toimintaa on parannettava. Tältä osin olisi edistettävä muuttamaan joutuneiden erityistarpeiden valtavirtaistamista EU:n ulkopuolisten maiden kehityspolitiikassa. Toiminnallisen yhteistyön tehostamiseksi ja näiden tavoitteiden saavuttamiseksi ryhdytään toimiin EU:n edustustojen tukemiseksi, mukaan lukien muuttoliikettä koskeva erityiskoulutus ja tiedon ja kokemusten vaihto, sekä saatavilla olevien EU:n rahoitusvälineiden koordinoinnin ja käyttöön ottamisen parantamiseksi, esimerkiksi lisäämällä tiedonvaihtoa jäsenvaltioiden kanssa niiden omista maahanmuuttoa ja kehitystä koskevista hankkeista. Komission jokin aika sitten järjestämissä kuulemisissa vahvistui se, että kehityksen ja muuttoliikkeen väliseen yhteyteen liittyvät kumppanimaiden haasteet ovat todellisuudessa paljon suuremmat ja monimutkaisemmat kuin mitä tämän politiikanlohkon tähänastinen soveltamisala on kattanut. Muuttoliikkeellä on merkittävä vaikutus EU:n ulkopuolisten maiden kehitykseen. Useat hallitukset ovat perustaneet taloudellista kehitystä koskevan mallinsa osittain maahan- tai maastamuuttoon ottamatta huomioon sen taloudellisia ja yhteiskunnallisia kustannuksia ja seurauksia tai odotettua vaikutusta kasvuun ja kestävään kehitykseen. Lukuisiin EU:n ulkopuolisiin maihin suuntautuu maahanmuuttoa, joka on tärkeää niiden talouselämälle, mutta niiltä puuttuu jäsennetty ja kohdennettu poliittinen kehys. Muuttoliikkeen ja muiden politiikanlohkojen, kuten kansallisen työllisyyspolitiikan tai kauppasopimusten, välisistä synergiaeduista ja keskinäisistä riippuvuuksista ei useinkaan tiedetä. Monen julkisen politiikan vaikutusta muuttoliikkeen muotoihin ei useinkaan oteta huomioon. Kriisien tai konfliktien aikana muuttoliikevirtoja on vaikea hallita, ja ne voivat luoda taloudellista epävakautta ja heikentää sosiaalista koheesiota. Monissa kehitysmaissa olevan epävirallisen sektorin hallitsevuus luo työmahdollisuuksia laittomille työntekijöille ja lisää siitä johtuvia ongelmia, joita ovat hyväksikäyttö, ihmiskauppa ja -salakuljetus ja erilaiset sosiaaliset seuraukset (esimerkiksi sosiaalinen polkumyynti). Lisäksi on tarpeen edistää muuttoliikkeen hallinnointia kehityksen näkökulmasta kaikilla tasoilla ja parantaa ymmärrystä kehityksen ja muuttoliikkeen välisestä yhteydestä oli sitten kysymys maahanmuutto- tai turvapaikkapolitiikasta tai muista aloista, jotka voivat vaikuttaa maahanmuuttoon tai joihin maahanmuutto voi vaikuttaa. Näitä seikkoja koskevan pohdinnan olisi oltava kehitysyhteistyötä koskevan työohjelman mukaista ja sen olisi vastattava kumppanimaiden muuttuviin tarpeisiin. [1] UNDP (2009) Overcoming barriers: Human mobility and development, Human Development Report; UNHCR (2011) Global Trends 2010. [2] KOM(2011) 292/3, tiedonanto ”Muuttoliikettä, liikkuvuutta ja turvallisuutta koskeva vuoropuhelu eteläisen Välimeren maiden kanssa”. [3] Eurooppa-neuvoston päätelmät, 23.–24. kesäkuuta 2011. [4] Tukholman ohjelma: neuvoston asiakirja 17024/09, jonka Eurooppa-neuvosto hyväksyi 1. ja 2. joulukuuta 2009: http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/intro/policies_intro_en.htm. Toimintasuunnitelma Tukholman ohjelman toteuttamiseksi, KOM(2010) 171 lopullinen, 20. huhtikuuta 2010: http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/intro/policies_intro_en.htm. [5] European Migration Network (2011) Key EU Migratory Statistics; Eurostat (2011) Population and social conditions, 38/2011, 34/2011. [6] http://ec.europa.eu/home-affairs/news/consulting_public/consulting_0021_en.htm. [7] KOM(2011) 292/3. [8] Ks. esimerkiksi komission tiedonanto KOM(2011) 637, EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan vaikutuksen lisääminen: muutossuunnitelma. [9] Euroopan unionin neuvosto, neuvoston päätelmät muuttoliikkeestä sekä raja- ja turvapaikka-asioista, 9. ja 10. kesäkuuta 2011. [10] Marokko, Algeria, Tunisia, Libya ja Egypti. [11] Ukraina, Valko-Venäjä, Moldova, Georgia, Armenia ja Azerbaidžan. [12] EU:n ja kaikkien 53:n Afrikan maan välinen kumppanuus. [13] Prosessi kattaa EU:n ja 19 itäistä maata (Länsi-Balkan, Itä-Eurooppa, Venäjä, Keski-Aasia, Etelä-Kaukasus ja Turkki). [14] Prosessi kattaa EU:n ja 27 maata Länsi-, Pohjois- ja Keski-Afrikassa. [15] Kyse on neuvoa-antavasta foorumista, johon osallistuu yli 50 maata ja 10 kansainvälistä järjestöä, mukaan lukien Kiina, Bangladesh, Pakistan, Afganistan, Iran, Irak, Syyria, Turkki ja Keski-Aasian maat. [16] FRONTEX on Euroopan unionin operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto. EASO on Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto. ETF on Euroopan koulutussäätiö. TAIEX on Euroopan komission hallinnoima teknisen avun ohjelma. MIEUX (Migration EU Expertise) on EU:n ja Kansainvälisen siirtolaispolitiikan kehittämiskeskuksen yhteinen aloite, jonka tavoitteena on vahvistaa muuttoliikkeeseen liittyvää hallinnointikapasiteettia kumppanimaissa. [17] KOM(2011) 455 lopullinen. [18] Kyseiset kaksi esimerkkiä ovat hanke, jonka tarkoituksena on vahvistaa Moldovan kapasiteettia hallinnoida työvoimaa ja paluumuuttoa sen ja EU:n välisen liikkuvuuskumppanuuden puitteissa, ja Malissa sijaitseva Centre d'Information et de Gestion des Migrations. [19] Kyseiset virastot ovat FRONTEX, EUROPOL, EUROJUST, Euroopan poliisiakatemia, Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto, Euroopan unionin perusoikeusvirasto ja Euroopan tasa-arvoinstituutti. [20] Eurooppa-neuvosto: EU:n ulkoisen ulottuvuuden lujittamisesta ihmiskaupan vastaisen toiminnan alalla annetun toiminta-asiakirjan täytäntöönpanoa koskeva ensimmäinen kertomus. [21] Kuten komission tiedonannossa KOM(2011) 637, EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan vaikutuksen lisääminen: muutossuunnitelma, on esitetty, EU auttaa kehitysmaita vahvistamaan politiikkojaan, kapasiteettiaan ja toimintojaan sekä alueellisen että globaalin liikkuvuuden yhteydessä. Siinä tuetaan ihmisarvoista työtä koskevaa toimintaohjelmaa, sosiaaliturvajärjestelmiä ja politiikkoja, joiden tarkoituksena on helpottaa työvoiman alueellista liikkuvuutta, sekä kohdennettuja toimia maahanmuuton, liikkuvuuden ja työllisyyden välisten suhteiden hyödyntämiseksi täysimääräisesti.