1.Johdanto

Aktiivinen yhteistyö kolmansien maiden kanssa on keskeinen osa Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta. Sittemmin kumottu asetus eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta hyväksyttiin vuonna 2016, ja siitä lähtien Euroopan raja- ja merivartiovirastolla, jäljempänä ’virasto’, jota yleensä kutsutaan nimellä Frontex, on ollut valtuudet lähettää Euroopan unionin naapureina oleviin kolmansiin maihin ryhmiä, joilla on toimeenpanovaltuuksia. Edellytyksenä on, että on tehty asemaa koskeva sopimus – Euroopan unionin ja kolmannen maan välinen kansainvälinen sopimus, josta on neuvoteltu ja joka on allekirjoitettu ja tehty Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 218 artiklan mukaisesti. Komissio hyväksyi vuonna 2016 asetukseen (EU) 2016/1624 perustuvan asemaa koskevan sopimuksen mallin, jonka pohjalta neuvoteltiin Albanian, Bosnia ja Hertsegovinan, Pohjois-Makedonian, Montenegron ja Serbian kanssa. Tällä hetkellä asemaa koskevat sopimukset on tehty Serbian, Albanian ja Montenegron kanssa, ja kaikissa kolmessa maassa on käynnistetty menestyksekkäästi yhteisoperaatioita. Pohjois-Makedonian ja Bosnia ja Hertsegovinan kanssa tehdyt asemaa koskevat sopimukset on parafoitu, mutta ne on vielä viimeisteltävä.

Vuonna 2019 Frontexin toimeksiantoa laajennettiin edelleen eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annetulla asetuksella (EU) 2019/1896, jäljempänä ’asetus’. Asetuksella laajennettiin viraston tehtäviä sekä lisättiin niiden mahdollisten kumppaneiden määrää, joiden kanssa voidaan tehdä asemaa koskevia sopimuksia. Merkittävää on, että virasto voi nyt lähettää mihin tahansa kolmanteen maahan ryhmän jäseniä, joilla on toimeenpanovaltuuksia, kunhan lähettäminen edistää Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden tehokasta täytäntöönpanoa. Toisin sanoen lähettämistä ei enää rajoiteta Euroopan unionin naapureina oleviin kolmansiin maihin. Kuten ennenkin, on tehtävä asemaa koskeva sopimus, jossa varaudutaan toimeenpanovaltuuksia käyttävien ryhmän jäsenten lähettämiseen kolmanteen maahan.

Tässä tiedonannossa esitetään asetuksen (EU) 2019/1896 76 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu asemaa koskevan sopimuksen malli. Se on vuonna 2016 hyväksytyn mallin päivitetty versio ja sisältää asetuksella (EU) 2019/1896 käyttöön otetut uudistukset, joihin kuuluu erityisesti perusoikeuksien ja henkilötietojen suojan vahvistaminen. Lisäksi siinä hyödynnetään jo tehtyjen asemaa koskevien sopimusten neuvottelemisesta saatuja kokemuksia.

2.Eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskevan asetuksen puitteissa kolmansien maiden kanssa tehtävä yhteistyö

Eurooppa-neuvosto kehotti 28. kesäkuuta 2018 antamissaan päätelmissä vahvistamaan edelleen viraston tukiroolia, johon kuuluu yhteistyö kolmansien maiden kanssa, lisäämällä sen voimavaroja ja vahvistamalla sen toimivaltuuksia, jotta voidaan varmistaa unionin ulkorajojen tehokas valvonta.

Hyvin jäsennelty ja pysyvä yhteistyö kolmansien maiden kanssa on keskeinen tekijä Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden tavoitteiden saavuttamisessa. Asetuksessa mainitaan Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden osatekijänä ”yhteistyö kolmansien maiden kanssa tämän asetuksen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla keskittyen erityisesti naapureina oleviin kolmansiin maihin ja niihin kolmansiin maihin, jotka on riskianalyysin avulla määritetty laittoman maahanmuuton lähtö- tai kauttakulkumaiksi”. Tällaisen yhteistyön tarkoituksena olisi oltava edistää eurooppalaisia rajaturvallisuutta ja palauttamista koskevia standardeja, vaihtaa tietoja ja riskianalyyseja, helpottaa palauttamista sen tehostamiseksi ja tukea kolmansia maita rajaturvallisuuden ja muuttoliikkeen alalla, pysyvän joukon lähettäminen mukaan lukien, kun tällaista tukea tarvitaan ulkorajojen turvaamista ja unionin muuttoliikepolitiikan tehokasta hallinnointia varten.

Virastoa kehotetaan tekemään yhteistyötä kolmansien maiden kanssa asetuksen soveltamisalaan kuuluvissa asioissa, avustamaan kolmansia maita niiden välisessä teknisessä ja operatiivisessa yhteistyössä tietyissä asioissa, avustamaan kolmansia maita rajavalvontaviranomaisten kouluttamisessa ja antamaan kolmansille maille apua merihädässä olevien henkilöiden etsintä- ja pelastusoperaatioiden tukemiseksi. Asetuksessa sallitaan viraston pysyvän joukon jäsenten lähettäminen yhteisoperaatioihin, nopeisiin rajainterventioihin, palautusinterventioihin tai muihin asiaankuuluviin toimiin kolmansissa maissa (asianomaisen kolmannen maan luvalla). Asetuksessa nimenomaan sallitaan viraston tehdä yhteistyötä kolmansien maiden rajavalvontaviranomaisten kanssa ”siinä määrin kuin sen tehtävien hoitaminen tätä edellyttää”.

Viraston on ilmoitettava Euroopan parlamentille, neuvostolle ja komissiolle kaikista toimistaan, joita se toteuttaa yhteistyössä kolmansien maiden viranomaisten kanssa, ja annettava yksityiskohtaiset tiedot perusoikeuksien noudattamisesta näissä toimissa. Virasto on lisäksi velvollinen sisällyttämään vuosikertomuksiinsa arvioinnin kolmansien maiden kanssa tekemästään yhteistyöstä sekä julkistamaan kolmansien maiden kanssa tekemänsä sopimukset, työjärjestelyt, pilottihankkeet ja teknisen avun hankkeet.

Kun viraston ja kolmannen maan välinen yhteistyö edellyttää rajaturvallisuusryhmien, joilla on toimeenpanovaltuuksia, lähettämistä kolmanteen maahan, asetuksessa edellytetään, että unionin ja kyseisen kolmannen maan välillä on tehty asemaa koskeva sopimus. Rajaturvallisuusryhmät koostuvat eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvän joukon jäsenistä, ja niitä voidaan lähettää jäsenvaltioihin, ulkorajoille ja kolmansien maiden alueelle yhteisoperaatioiden ja nopeiden rajainterventioiden (sopimuksen mallissa yhdessä ’operatiiviset toimet’) aikana. Kunkin asemaa koskevan sopimuksen puitteissa voidaan toteuttaa useita operatiivisia toimia.

Aina kun komissio suosittaa, että neuvosto valtuuttaisi komission neuvottelemaan asemaa koskevan sopimuksen jonkin kolmannen maan kanssa, sen on arvioitava sopimuksen soveltamisalaan kuuluvien alueiden kannalta merkityksellinen perusoikeustilanne kyseisessä kolmannessa maassa ja ilmoitettava tästä Euroopan parlamentille.

Virasto voi myös toimia asiaankuuluvien kolmansien maiden viranomaisten kanssa tehdyn työjärjestelyn puitteissa operatiivisen yhteistyön hallinnointiin liittyvissä asioissa.

Kaikki kolmannen maan alueella toteutettavat operaatiot on sisällytettävä viraston hallintoneuvoston hyväksymään vuotuiseen työohjelmaan, ja ne on toteutettava viraston ja kolmannen maan asiaankuuluvien viranomaisten välillä sovitun operaatiosuunnitelman perusteella osallistuvia jäsenvaltioita kuullen. Jos yksi tai useampi jäsenvaltio on kyseisen kolmannen maan naapurina tai rajoittuu kolmannen maan toiminta-alueeseen, operaatiosuunnitelmaan ja sen mahdollisiin muutoksiin on saatava kyseisen jäsenvaltion tai kyseisten jäsenvaltioiden hyväksyntä.

Palauttamisesta asetuksessa säädetään, että virasto voi i) tarjota apua palauttamisprosessin kaikissa vaiheissa (ottamatta kantaa palauttamispäätösten sisältöön, sillä jäsenvaltioilla on edelleen yksinomainen vastuu niistä), ii) avustaa palautusoperaatioiden koordinoinnissa ja järjestämisessä, iii) antaa teknistä ja operatiivista tukea palautusvelvoitteen täytäntöön panemiseksi ja iv) antaa teknistä ja operatiivista tukea palautusoperaatioissa ja -interventioissa. Asetuksessa ei säädetä muiden ryhmien kuin rajaturvallisuusryhmien lähettämisestä operatiivisesti kolmansiin maihin, eikä siinä säädetä toimeenpanovaltuuksien käyttämisestä kolmannessa maassa pysyvän joukon jäsenten toteuttamien palautusten puitteissa. Näin ollen asemaa koskeva sopimus ei olisi asianmukainen väline palautusoperaatioiden järjestämiseksi.

3.Asemaa koskevan sopimuksen malli

Asetuksessa kehotetaan komissiota laatimaan jäsenvaltioita, virastoa, Euroopan unionin perusoikeusvirastoa ja Euroopan tietosuojavaltuutettua kuultuaan asemaa koskeva mallisopimus kolmansien maiden alueella toteutettavia toimia varten. Asemaa koskevassa mallisopimuksessa on vahvistettava erityisesti operatiivisen toimen laajuus, määräykset siviili- ja rikosoikeudellisesta vastuusta, ryhmien jäsenten tehtävät ja valtuudet, etätoimiston perustamiseen liittyvät toimenpiteet ja perusoikeuksien kunnioittamiseen liittyvät käytännön toimenpiteet.

Näin ollen malli sisältää seuraavat määräykset:

-1 artiklassa määrätään asemaa koskevan sopimuksen soveltamisalasta, johon sisältyvät kaikki seikat, jotka ovat tarpeen pysyvän joukon rajaturvallisuusryhmien lähettämiseksi asianomaisen kolmannen maan alueelle.

-2 artiklassa luetellaan mallissa käytettyjen keskeisten käsitteiden määritelmät (on huomattava, että mallissa olevat määritelmät viittaavat unionin lainsäädännön asiaa koskeviin säännöksiin, mutta vakiintuneen käytännön mukaisesti kolmansien maiden kanssa tehdyt asemaa koskevat sopimukset sisältävät näiden säännösten sanamuodon niitä koskevien viittausten sijasta).