PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Kun komissio hyväksyi 25. marraskuuta 2021 ehdotuksen, josta tuli neuvoston suositus (EU) 2022/107 koordinoidusta lähestymistavasta turvallisen vapaan liikkuvuuden helpottamiseksi covid-19-pandemian aikana, epidemiologinen covid-19-tilanne poikkesi merkittävästi nykyisestä. Tuolloin huolta aiheuttanut deltamuunnos oli unionissa edelleen vallitseva. Yli kymmenen kuukautta myöhemmin erittäin tarttuvasta omikronmuunnoksesta – eri alamuunnoksineen – on tullut vallitseva muunnos unionissa.

Omikron on vähemmän vakava kuin aiemmin havaittu deltamuunnos, minkä voidaan ainakin osittain katsoa johtuvan rokottamisen ja aiemman tartunnan suojaavasta vaikutuksesta. Tämän seurauksena ja yhdistettynä kohentuneeseen suojatasoon terveydenhuoltojärjestelmiin kohdistuva paine pysyy tällä hetkellä hallittavissa, myös hetkellisten infektiohuippujen, kuten kesällä 2022 havaitun omikron BA.4- ja BA.5-alamuunnosten aiheuttaman aallon, aikana.

Kuten komissio on jatkuvasti korostanut, covid-19-pandemian johdosta käyttöön otetut vapaan liikkuvuuden rajoitukset eivät saa ylittää sitä, mikä on ehdottoman välttämätöntä kansanterveyden turvaamiseksi. Kuten suosituksen (EU) 2022/107 1 ja 2 kohdassa todetaan, tällaiset rajoitukset olisi tarpeellisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisesti poistettava heti, kun epidemiologinen tilanne sen sallii. Elokuuhun 2022 mennessä jäsenvaltiot olivat poistaneet kaikki toimenpiteet, jotka vaikuttavat henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen unionissa, myös vaatimuksen, että matkustajilla on oltava EU:n digitaalinen koronatodistus.

Nykytilanteen huomioon ottamiseksi komissio ehdottaa suosituksessa (EU) 2022/107 esitetyn lähestymistavan mukauttamista. Suosituksessa olisi erityisesti korostettava, että pandemian tässä vaiheessa jäsenvaltioiden ei periaatteessa pitäisi asettaa mitään pandemiaan liittyviä rajoituksia henkilöiden vapaalle liikkuvuudelle kansanterveydellisten syiden perusteella. Kesän 2022 aalto on esimerkki siitä, miten viruksen voimakas leviäminen uuden huolta aiheuttavan muunnoksen ilmaannuttua ei välttämättä aiheuta merkittäviä paineita kansallisille terveydenhuoltojärjestelmille. Tämä osoittaa varovaisen lähestymistavan tärkeyden harkittaessa matkustusrajoitusten käyttöönottoa tapausten lukumäärän tai uuden muunnoksen ilmaantumisen perusteella.

Toisaalta kuten komissio totesi 2. syyskuuta 2022 antamassaan tiedonannossa, maailmanlaajuinen covid-19-pandemia ei kuitenkaan ole ohi. Uudet tartunta-aallot, jotka voivat aiheuttaa epidemiologisen tilanteen huononemisen, muun muassa uusien huolta aiheuttavien muunnosten ilmaantumisen vuoksi, eivät ole poissuljettuja. Euroopan tautienehkäisy- ja -valvontakeskus (ECDC) ilmoittikin 7. lokakuuta 2022, että epidemiologinen tilanne viittaa tartuntojen kasvuun useimmissa jäsenvaltioissa mutta liikkeellä olevien muunnosten jakautumisessa ei näytä tapahtuneen muutosta. Tämän vuoksi komissio kehotti jäsenvaltioita jatkamaan valmiustoimien koordinointia koko unionissa. Osana näitä toimia Euroopan parlamentti ja neuvosto jatkoivat 29. kesäkuuta 2022 EU:n digitaalista koronatodistusta koskevan asetuksen (EU) 2021/953 soveltamisaikaa 30. kesäkuuta 2023 saakka.

EU:n digitaalista koronatodistusta koskevan kehyksen voimassaolon jatkamisella varmistetaan, että unionin kansalaiset voivat edelleen hyötyä yhteentoimivista ja vastavuoroisesti hyväksytyistä covid-19-rokotus-, testaus- ja parantumistodistuksista tilanteissa, joissa jäsenvaltiot saattavat pitää välttämättömänä ottaa väliaikaisesti uudelleen käyttöön tiettyjä vapaan liikkuvuuden rajoituksia kansanterveyssyistä. Samalla on tärkeää korostaa, että asetus (EU) 2021/953 ei millään tavoin velvoita jäsenvaltioita vaatimaan vapaan liikkuvuuden yhteydessä näyttöä rokotuksesta, testauksesta tai parantumisesta.

Jos jäsenvaltio katsoo epidemiologisen tilanteen vakavan huononemisen vuoksi, että vapaan liikkuvuuden rajoitukset ovat kuitenkin kansanterveyden turvaamiseksi välttämättömiä ja oikeasuhteisia, rajoitukset olisi rajoitettava siihen, että matkustajilla on oltava voimassa oleva EU:n digitaalinen koronatodistus. Jotta voitaisiin määrittää, voidaanko tilannetta luonnehtia epidemiologisen tilanteen vakavaksi huononemiseksi, jäsenvaltioiden olisi erityisesti otettava huomioon covid-19-taudin aiheuttama rasite terveydenhuoltojärjestelmälleen ja etenkin sairaala- ja tehohoitopotilaiden lukumäärä. ECDC julkaisee tähän liittyviä tietoja epidemiologisen tilanteen kehityksestä.

Jäsenvaltioiden olisi myös arvioitava, onko todennäköistä, että rajoituksilla on myönteinen vaikutus epidemiologiseen tilanteeseen, kuten merkittävä kansalliseen terveydenhuoltojärjestelmään kohdistuvan rasitteen väheneminen, kun otetaan huomioon, että kotimaiset tekijät vaikuttavat epidemiologiseen tilanteeseen yleensä voimakkaammin kuin rajatylittävä matkustaminen. Tällaisissa tilanteissa kotimaiset hillitsemistoimenpiteet, kuten kasvomaskin käyttö, ilmanvaihto ja lähikontaktien välttäminen, pikemminkin kuin matkustusrajoitukset, saattavat hidastaa tehokkaasti covid-19:n leviämistä, jos ne toteutetaan varhaisessa vaiheessa ja kattavasti ja yhteisö noudattaa niitä riittävästi.

Henkilöiltä mahdollisesti vaadittavan EU:n digitaalisen koronatodistuksen osalta olisi suosituksessa (EU) 2022/107 otettava huomioon Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2022/1034 tehdyt muutokset. Ensinnäkin olisi selvennettävä, että muut jäsenvaltiot voivat hyväksyä covid-19-rokotteiden kliinisiin tutkimuksiin osallistuneille henkilöille myönnetyt EU:n digitaaliset koronatodistukset perusteeksi poistaa näiltä henkilöiltä vapaata liikkuvuutta koskevat rajoitukset. Jotta helpotettaisiin niiden unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta, jotka ovat saaneet jonkin WHO:n hätätilannekäyttöön hyväksymän covid-19-rokotteen, jäsenvaltioille olisi myös suositeltava, että ne hyväksyvät näistä rokotuksista annetut EU:n digitaaliset koronatodistukset. Lisäksi testaus- ja parantumistodistuksia voidaan nyt antaa laboratoriossa tehtyjen antigeenimääritysten perusteella.

Tietyt matkustajaryhmät olisi vapautettava mahdollisesta EU:n digitaalisen koronatodistuksen vaatimuksesta heidän erityistilanteensa tai välttämättömän tehtävänsä vuoksi. Nykyisen turvallisuustilanteen vuoksi on tärkeää, että luetteloon näistä matkustajaryhmistä sisällytetään nimenomaisesti diplomaatit, kansainvälisten järjestöjen henkilöstö, kansainvälisten järjestöjen kutsumat henkilöt, joiden fyysinen läsnäolo on välttämätöntä näiden järjestöjen moitteettoman toiminnan kannalta, sotilashenkilöstö, humanitaarisen avun työntekijät ja pelastuspalveluhenkilöstö. Luetteloon olisi sisällytettävä myös neuvoston täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2022/382 2 artiklan soveltamisalaan kuuluvat henkilöt, ja sen olisi oltava yhdenmukainen komission ehdotuksen kanssa, joka koskee neuvoston suositusta unioniin suuntautuvaa matkustamista koskevasta koordinoidusta lähestymistavasta covid-19-pandemian aikana. Tämä ei kuitenkaan saisi estää jäsenvaltioita tarjoamasta rokotuksia ja testejä näille henkilöryhmille.

Jotta voitaisiin reagoida nopeasti uusiin SARS-CoV-2-muunnoksiin, olisi säilytettävä hätäjarru, jonka avulla EU:n digitaalisen koronatodistuksen lisäksi voidaan ottaa käyttöön muita toimenpiteitä. Jotta se vastaisi edellä esitettyjä muutoksia, olisi selvennettävä, että hätäjarrumenettelyä voitaisiin käyttää uuden huolta aiheuttavan tai seurantaa edellyttävän SARS-CoV-2-muunnoksen ilmaantuessa. Näin voitaisiin hidastaa sen leviämistä matkustusrajoitusten avulla, saada aikaa sairaalakapasiteetin lisäämiseen ja käynnistää rokotteiden kehitystyö. Hätäjarrua voitaisiin käyttää myös tilanteissa, joissa epidemiologinen tilanne huononee nopeasti ja vakavasti tavalla, joka viittaa uuden huolta aiheuttavan tai seurantaa edellyttävän SARS-CoV-2-muunnoksen ilmaantumiseen.

Jos jäsenvaltio alkaa vaatia voimassa olevan EU:n digitaalisen koronatodistuksen esittämistä tai toteuttaa lisätoimenpiteitä hätäjarrumenettelyn mukaisesti, sen olisi viipymättä ilmoitettava asiasta komissiolle ja muille jäsenvaltioille EU:n poliittisen kriisitoiminnan integroitujen järjestelyjen (IPCR) verkoston kautta ja annettava tietoa näiden matkustusrajoitusten syistä, odotetuista vaikutuksista, voimaantulosta ja kestosta. Jäsenvaltion olisi annettava tietoa myös siitä, miten näiden matkustusrajoitusten käyttöönotto on tarpeellisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaista esimerkiksi kyseisen jäsenvaltion maantieteellisen sijainnin tai sen kansallisen terveydenhuoltojärjestelmän erityisten haavoittuvuustekijöiden vuoksi.

Jotta saataisiin ajoissa merkityksellistä ja edustavaa tietoa huolta aiheuttavien tai seurantaa edellyttävien SARS-CoV-2-muunnosten ilmaantumisesta ja leviämisestä, jäsenvaltioiden olisi arvioitava eri SARS-CoV-2-muunnosten leviämistä yhteisössä valitsemalla edustavat näytteet sekvensointia varten, suoritettava geneettinen karakterisointi ja raportoitava muunnosten kartoituksen tulokset ECDC:n julkaisemien sekvensointiohjeiden mukaisesti.

On myös tärkeää varmistaa, että tiedot kaikista uusista toimenpiteistä ovat julkisesti saatavilla mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Kuten komissio toteaa 2. syyskuuta 2022 antamassaan tiedonannossa, jäsenvaltioiden olisikin tehtävä kaikkensa varmistaakseen, että matkaa harkitsevat saavat riittävästi tietoa mahdollisista matkustusrajoituksista, joita heihin voidaan soveltaa, kun he saapuvat toiseen jäsenvaltioon. Re-Open EU ‑verkkoalusta on edelleen tärkeä tiedonhakupaikka kaikille EU:n alueella matkustaville.

Komissio ehdottaa myös, että liikennevalokartta, jota ECDC on julkaissut neuvoston suosituksen (EU) 2020/1475 antamisen jälkeen lokakuussa 2020, poistetaan käytöstä. Kartan päivitysmenetelmää mukautettiin epidemiologisen kehityksen vuoksi helmikuussa 2021, kesäkuussa 2021 ja tammikuussa 2022. Sen viimeisimmässä mallissa käytettiin ilmoitettujen tautitapausten 14 vuorokauden määrää painotettuna rokotuskattavuudella, ja se perustui deltamuunnoksesta saatuihin kokemuksiin. Omikronmuunnoksen aiheuttamat suuret tartuntaluvut johtivat kuitenkin siihen, että suuri osa kartasta oli tummanpunaisena, vaikka kaikki jäsenvaltiot olivat poistaneet vapaan liikkuvuuden rajoituksensa. Lisäksi jäsenvaltioiden mukautettua testausjärjestelmiään monet alueet olivat tummanharmaita, koska ilmoitetut testausmäärät laskivat suosituksessa (EU) 2022/107 vahvistetun rajan alapuolelle. Kattavien väestöotosten painotus uusissa testausstrategioissa ei muutu lähitulevaisuudessa. Tämän seurauksena liikennevalokartta ei enää kuvaa asianmukaisesti unionin epidemiologista tilannetta. Jäsenvaltioiden ja komission kanssa käytyjen keskustelujen jälkeen ECDC keskeytti jo tilapäisesti kartan julkaisemisen heinäkuussa 2022.

Tämän vuoksi komissio ehdottaa, että liikennevalokartan lisäksi poistetaan myös viittaukset tiettyihin lisätoimenpiteisiin, joita sovelletaan tummanpunaisilta alueilta matkustaviin henkilöihin. ECDC julkaisee joka tapauksessa edelleen tietoja merkityksellisistä epidemiologisista indikaattoreista. Näin varmistetaan mahdollisuus jatkuvasti vertailla epidemiologista tilannetta eri alueilla, erityisesti jos epidemiologinen tilanne heikkenee.