KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Tulli 2013 -ohjelman loppuarviointi /* COM/2015/064 final */





Sisällysluettelo 1. Tausta. 3 2. Ohjelma. 3 3. Arvioinnin rakenne. 4 4. Ohjelman eurooppalainen lisäarvo. 6 5. Tulli 2013 ‑ohjelman tuloksellisuus. 8 5.1. Suojelun ja turvallisuuden parantaminen. 9 5.2. EU:n taloudellisten etujen suojaaminen. 10 5.3. Kaupan helpottaminen. 10 6. Ohjelman toteutukseen vaikuttaneet tekijät. 11 7. Ohjelman levittäminen (tietoisuus, tietämys ja täytäntöönpano) 12 8. Tehokkuus. 13 8.1. Viestintä- ja tietojenvaihtojärjestelmät 13 8.2. Yhteiset toimet 14 9. Päätelmät ja suositukset. 16 9.1. Päätelmät 16 9.2. Suositukset 17 1. Tausta Tulliliitto on Euroopan unionin kulmakivi ja keskeinen osa sisämarkkinoiden toimintaa. Sisämarkkinat voivat toimia moitteettomasti vain, jos yhteisiä sääntöjä sovelletaan ulkorajoilla yhdenmukaisesti. Tämä tarkoittaa, että unionin 28 tullihallinnon on toimittava ikään kuin ne muodostaisivat yhden ainoan hallinnon. Tulli 2013 ‑ohjelma otettiin käyttöön päätöksellä N:o 624/2007/EY[1]. Se oli monivuotinen Euroopan unionin tullitoimintaa koskeva toimintaohjelma, jonka tarkoituksena oli tukea ja täydentää jäsenvaltioiden harjoittamaa tullitoimintaa sisämarkkinoiden tehokkaan toiminnan varmistamiseksi. Ohjelma perustui neljään aiempaan ohjelmaan: Matthaeus, Tulli 2000, Tulli 2002 ja Tulli 2007. Ohjelman tavoitteena oli ennen kaikkea tukea ja edistää jäsenvaltioiden kansallisten tullihallintojen välistä yhteistyötä ja koordinointia. Kansalliset tullihallinnot olivat myös ohjelman pääasiallisia edunsaajia. Ohjelmasta tehdyn päätöksen 22 artiklan 1 kohdan mukaisesti ohjelmasta tehtiin komission vastuulla loppuarviointi, jossa keskityttiin ohjelman toimien tehokkuuteen ja tuloksellisuuteen. Euroopan komissio suunnitteli loppuarvioinnin ja antoi sen toimeksi ulkopuoliselle konsulttiyritykselle. Arviointitutkimuksen toteutti The Evaluation Partnership, jota avusti komission henkilöstöstä ja viiden osallistujamaan edustajista koostunut ohjausryhmä. Ohjausryhmä tuki arviointiryhmää arviointiprosessin kaikissa vaiheissa. Arviointi aloitettiin syyskuussa 2013 ja saatiin päätökseen elokuussa 2014. Tämä kertomus perustuu ulkopuolisen arviointiryhmän laatimassa raportissa esitettyihin havaintoihin ja päätelmiin. Komissio on tyytyväinen arviointia tukevan ulkoisen selvityksen kokonaislaatuun ja panee merkille menetelmiin liittyvät ongelmat ja niiden lieventämiseksi toteutetut toimet. Havaintojen katsotaan olevan uskottavia ja tehtyjen päätelmien täsmällisiä. Tämä Euroopan komission kertomus täyttää ohjelmasta tehdyn päätöksen 22 artiklan 3 kohtaan sisältyvän vaatimuksen loppuarvioinnin tulosten toimittamisesta Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle. 2. Ohjelma Tulli 2013 ‑ohjelma alkoi 1. tammikuuta 2008 ja päättyi 31. joulukuuta 2013. Ohjelmaan voivat osallistua jäsenvaltiot, ehdokasmaat, joihin sovellettiin liittymistä edeltävää strategiaa, sekä mahdolliset ehdokasmaat ja tietyt Euroopan naapuruuspolitiikan kumppanimaat. EU:n 28 jäsenvaltion[2] lisäksi ohjelmaan osallistui viisi muuta maata: Turkki, Serbia, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Montenegro ja Albania. Kaikista ohjelman toimiin osallistuneista maista käytetään tässä kertomuksessa nimitystä ’osallistujamaat’. Tulli 2013 ‑ohjelmasta tehdyn päätöksen mukaan ohjelmalla oli seuraavat viisi yleistä tavoitetta: 1. varmistaa, että tullialan toiminta vastaa sisämarkkinoiden tarpeita, toimitusketjun turvallisuus ja kaupan helpottaminen mukaan lukien, ja tukee kasvua ja työllisyyttä edistävää strategiaa; 2. pyrkiä parantamaan jäsenvaltioiden tullihallintojen välistä vuorovaikutusta ja niiden tehtävien hoitamista yhtä tehokkaasti kuin yksi ainoa hallinto toimisi, varmistaen samantasoisiin tuloksiin johtavan valvonnan yhteisön tullialueen kaikissa osissa ja laillisen liiketoiminnan tukemisen; 3. suojata yhteisön taloudelliset edut tarvittavalla tavalla; 4. parantaa suojelua ja turvallisuutta; 5. valmistella ehdokasmaita ja mahdollisia ehdokasmaita liittymiseen, muun muassa vaihtamalla kokemuksia ja osaamista kyseisten maiden tullihallintojen kanssa. Koko ohjelman rahoituspuitteiksi vahvistettiin 323,8 miljoonaa euroa. Ohjelman tavoitteiden saavuttamiseksi toteutettiin seuraavat toimet: · viestintä- ja tietojenvaihtojärjestelmien kehittäminen, ylläpito ja käyttö: noin 80 prosenttia ohjelman talousarviosta käytettiin tietotekniikkajärjestelmiin, jotka tukivat muita ohjelman puitteissa toteutettuja toimia; · yhteiset toimet, kuten seminaarit, työpajat, hankeryhmät, ohjausryhmät, työvierailut, koulutustoimet, seurantatoimet, vertailuanalyysit ja muut toimet, joissa osallistujamaiden virkamiehet pääsivät yhdessä käsittelemään yhteisen edun mukaisia kysymyksiä. Tulliviranomaisten välinen yhteistyö toteutettiin käyttämällä suojattua yhteinen tietoliikenneverkko / yhteinen järjestelmien rajapinta -järjestelmää (CCN/CSI). Sen avulla varmistettiin kaikkien kansallisten tietojärjestelmien yhteentoimivuus, ja se toimi turvallisena ympäristönä, jonka kautta tulliviranomaiset voivat pitää yhteyttä ja lähettää viestejä toisilleen. Suojatulla alustalla toimi noin 60 tietojenvaihto-ohjelmaa ja Euroopan laajuista sovellusta. Tärkeimpiä ohjelmassa tuettuja ja arvioinnissa tarkasteltuja tietoteknisiä ohjelmia ja sovelluksia olivat seuraavat: · vientivalvontajärjestelmä (ECS) ja tuontivalvontajärjestelmä (ICS), · uusi tietokoneavusteinen passitusjärjestelmä (NCTS), · Euroopan yhteisöjen yhtenäistettyä tullitariffia (Taric) koskeva tietojärjestelmä sekä tariffikiintiöitä ja -kattoja koskeva tietokanta (QUOTA), · talouden toimijoiden rekisteröinti- ja tunnistejärjestelmä (EORI) ja valtuutettuja talouden toimijoita koskeva järjestelmä (AEO), · tullialan riskienhallintajärjestelmä (CRMS). 3. Arvioinnin rakenne Arvioinnissa keskityttiin ohjelman tuloksiin sekä siihen, millaisia vaikutuksia ohjelmalla oli tulliliittoon ja ohjelmaan osallistuneisiin tullihallintoihin. Noin 80 prosenttia ohjelman talousarviosta kohdistettiin tietotekniikkajärjestelmiin, joilla oli suuri merkitys siinä, miten ohjelmalla onnistuttiin edistämään korkeamman tason poliittisia tavoitteita. Sen vuoksi arviointi suunniteltiin niin, että siinä tarkasteltiin tarkemmin sitä, millä tavoin Tulli 2013 ‑ohjelmasta rahoitetut tietotekniikkajärjestelmät toivat lisäarvoa tulliyhteistyöhön ja siten helpottivat ohjelman yleisten tavoitteiden saavuttamista. Jotta saataisiin käsitys siitä, miten ohjelma toimi käytännössä, tärkeimmät arviointiperusteet ja -näkökulmat olivat seuraavat: 1. Tulli 2013 ‑ohjelman eurooppalainen lisäarvo (ks. 4 kohta); 2. tuloksellisuus: missä määrin Euroopan laajuinen sähköinen tulliympäristö on auttanut tulliviranomaisia suojaamaan EU:n taloudellisia etuja, parantamaan kansalaisten suojelua ja turvallisuutta ja helpottamaan kauppaa (ks. 5 kohta); 3. ohjelman toimilla aikaansaadut odottamattomat ja tahattomat tulokset ja vaikutukset (ks. 6 kohta); 4. ohjelman levittäminen: tiedottaminen, tietämys ja täytäntöönpano (ks. 7 kohta); 5. ohjelman tehokkuus (ks. 8 kohta). Ulkopuolinen konsulttiyritys käytti arvioinnissa useita eri menetelmiä hyödyntäen sekä vuonna 2011 tehdyssä ohjelman väliarvioinnissa käytettyä vakiomuotoista ohjelma-arviointia että kontribuutioanalyysia (lisätietoja 5 kohdassa). Komissio katsoo, että ohjelman arviointia varten kerätty tietoaineisto on laaja ja että tiedot on tarkastettu, jotta ne olisivat luotettavia ja jotta päätelmät voitaisiin perustaa vankkaan, useista lähteistä vahvistettuun näyttöön. Arvioinnin keskeisimmät tiedonkeruumenetelmät olivat seuraavat: · asiakirjatutkimukset; · kyselylomake, jolla kartoitettiin kaikkien osallistujamaiden kansallisten tullihallintojen näkemyksiä (kustakin maasta kerättiin yksi vastaus eli yhteensä 33 vastausta); · tullivirkamiehille suunnattu kyselytutkimus, jolla kerättiin palautetta kansallisten hallintojen yksittäisiltä tullivirkamiehiltä. Kysely oli suunnattu sekä niille virkamiehille, jotka olivat osallistuneet ohjelmaan suoraan, että niille, jotka eivät osallistuneet ohjelmaan suoraan (kyselyyn saatiin yhteensä 5 401 vastausta); · kuusi EU:n jäsenvaltioita koskevaa tapaustutkimusta, joissa pyrittiin testaamaan ohjelman muutosteoriaa (theory of change). Tulli 2013 ‑ohjelman arvioinnissa oli otettava huomioon useita rajoitteita. Ensinnäkin monia ohjelman toimista jatkettiin edelliseltä Tulli 2007 ‑ohjelmakaudelta. Siksi oli vaikea yksilöidä tuloksia ja vaikutuksia, jotka koskivat yksinomaan Tulli 2013 ‑ohjelmaa. Toiseksi arvioinnissa oli keskityttävä vain pieneen joukkoon tavoitteita ja jäsenvaltioita, jotta ohjelman tuloksellisuudesta saataisiin parempi käsitys. Näin ollen tapaustutkimuksista ei voida tehdä tilastollisesti edustavia yleistyksiä. Kolmanneksi arvioijilla oli käytettävissään hyvin vähän määrällisiä tietoja, etenkin tietotekniikkajärjestelmien kehittämiskustannuksista kansallisella tasolla tai hallintokulujen vähenemisestä, sillä kyseisten indikaattorien seuraamiseen ei ollut seurantakehystä. Arvioijat luottivat siten pitkälti kuulemiensa sidosryhmien näkemyksiin (jotka esitettiin kyselytutkimuksissa, kohdennetuissa haastatteluissa tai tapaustutkimuksissa). Edes nämä käytännön työtä tehneet asiantuntijat eivät usein kyenneet esittämään määrällistä arviota eduista tai hyödyistä, joita he kokivat kuitenkin saaneensa. Sen vuoksi arvioinnissa esitetyt päätelmät perustuvat pääasiassa runsaaseen laadulliseen näyttöön ja vähäisemmässä määrin määrällisiin tietoihin. Seuraavissa luvuissa esitetään yhteenveto kustakin viidestä arviointiperusteesta ja ‑näkökulmasta. 4. Ohjelman eurooppalainen lisäarvo Tulli 2013 ‑ohjelman loppuarvioinnissa eurooppalaisella lisäarvolla tarkoitetaan lisähyötyjä, joita saadaan EU:n tason toimista verrattuna kansallisiin aloitteisiin. Siihen sisältyvät seuraavat seikat: i. ohjelman täydentävyys suhteessa kansallisiin aloitteisiin; ii. hallinnollisten kustannusten pieneneminen ja rasitteiden väheneminen (esimerkiksi yhteisten tietoteknisten ympäristöjen, suuntaviivojen ja menettelyjen avulla, soveltamalla ristiin ohjelman aikana kartoitettuja hyviä käytäntöjä sekä vähentämällä toistoja ja päällekkäisyyksiä) tai toisesta näkökulmasta katsottuna Euroopan tason toimien toteuttamatta jättämisen kustannukset; iii. tulliyhteistyön Euroopan laajuinen luonne, jonka vuoksi toiminta on tehokkainta jäsenvaltioiden rajojen yli eikä jäsenvaltioiden sisäisesti, sekä ohjelmalla luotujen henkilöstöverkostojen arvo; iv. EU:n tulliliiton yhtenäisyyden paraneminen (”yhtenä ainoana hallintona toimiminen”) ja yhteisen hallintokulttuurin arvo; v. tulosten/vaikutusten kestävyys, jos ohjelmaa ei jatketa. Arvioinnin perusteella on vahvaa näyttöä siitä, että ohjelmalla oli eurooppalaista lisäarvoa ja merkitystä etenkin EU:n tullilainsäädännön täytäntöönpanon tukemisessa jäsenvaltioissa. i. Yleisellä tasolla jäsenvaltioiden tullivirkamiehet katsoivat, että ohjelmasta rahoitetut tietotekniikkajärjestelmät täydensivät kansallisia aloitteita erinomaisesti, sillä ne liittyivät enimmäkseen EU:n tullilainsäädännön täytäntöönpanoon. Virkamiesten mukaan niiden avulla säästettiin hallintokustannuksissa, mikä ei olisi ollut mahdollista, jos jokaisen jäsenvaltion olisi täytynyt itse kehittää vastaavat tietotekniikkajärjestelmät. Esimerkkinä voidaan mainita keskitetyt tietokannat, kuten Taric ja QUOTA, joista jäsenvaltioiden hallinnot ovat saaneet tärkeitä tietoja, jotka niiden olisi muuten tarvinnut pyytää komissiolta kussakin tapauksessa erikseen ja tallentaa omalla kustannuksellaan. Sidosryhmät eivät kuitenkaan pystyneet esittämään tarkkaa määrällistä arviota siitä, paljonko hallintokustannukset pienenivät. ii. Hallintokustannusten vähenemisestä kysyttiin myös suoraan tulliviranomaisilta niille suunnatussa arviointikyselylomakkeessa. Useimmat vastasivat, että ohjelma nopeutti EU-lainsäädännön täytäntöönpanoa ja että täytäntöönpanokustannukset olivat pienemmät kuin ne olisivat olleet ilman ohjelman tukea. Kuten kuvasta 1 ilmenee, 23 kyselyyn vastanneista 28 hallinnosta katsoi ohjelmasta olleen ”paljon tai jonkin verran” apua toimenpiteiden toteuttamisessa nopeammin. Lisäksi 25 hallintoa katsoi, että ohjelmasta oli ollut ”paljon tai jonkin verran” apua tarvittavien toimenpiteiden toteuttamisessa edullisemmin. Kuva 1. Tulli 2013 ‑ohjelman vaikutus kansallisten hallintojen hallinnollisen rasituksen vähenemiseen. Lähde: EU:n jäsenvaltioiden tullihallinnoille suunnattu kyselylomake (n=28, yksikään vastaajista ei vastannut ”ei lainkaan”). iii. Yhteiset toimet mahdollistivat suoran yhteistyön eri maiden virkamiesten välillä. Arvioinnissa havaittiin, että toimet myös lisäsivät luottamusta ja edistivät siten vapaata tiedonjakoa ja yhteisten tietotekniikkajärjestelmien ja muiden menettelyjen käyttöönottoa. Sen vuoksi arvioinnissa todettiin, että luoduilla verkostoilla oli suuri merkitys ohjelman ”yhtenä ainoana hallintona” toimimista koskevan tavoitteen saavuttamisessa. Euroopan laajuisilla ja keskitetyillä tietotekniikkajärjestelmillä saavutettu yhdenmukaisuus on usein edellyttänyt, että tullihallinnot jakavat tietoa muiden jäsenvaltioiden kanssa ja/tai tunnustavat muiden toteuttamien toimien pätevyyden. Esimerkiksi tuontivalvontajärjestelmän kautta välitetyistä riskejä kokevista tiedoista on vain vähän hyötyä, ellei vastaanottava viranomainen luota niiden perustana olevaan analyysiin. Vastaavasti toisessa jäsenvaltiossa myönnetyn valtuutetun talouden toimijan aseman tunnustaminen on osoitus luottamuksesta siihen, että aseman myöntänyt viranomainen soveltaa yhteisön suuntaviivoja johdonmukaisesti. Arvioinnissa havaittiin, ettei järjestelmien toimivuuden edellyttämää jäsenvaltioiden välistä luottamusta voida pitää itsestäänselvyytenä, kun otetaan huomioon hallintokulttuurien ja toimintatapojen kirjo. Luottamus on päinvastoin ansaittava, ja ohjelmalla oli olennainen merkitys luottamuksen rakentamisessa. Luottamusta rakennettiin osin perinteisillä verkostoitumistilaisuuksilla, jotka mahdollistivat henkilökohtaisen ja epävirallisen yhteydenpidon tullivirkamiesten välillä. Vieläkin tärkeämpiä luottamuksen rakentamisessa olivat toistuvat tapaamiset ja toisten toimintatapoihin tutustuminen. iv. Arvioinnissa havaittiin, että tuontiin liittyvien tullimenettelyjen toteuttaminen vaihtelee yhä huomattavasti eri puolilla EU:ta. Yksi mittari, jonka avulla vaihtelua voidaan määrällistää, on tavaroiden tuontiin kuluva aika. Maailmanpankin ”Doing Business” ‑raportin[3] mukaan tavanomaisen tavarakontin tuontiin kuluva aika vaihtelee unionin 28 jäsenvaltiossa viidestä päivästä 19 päivään. Vaikka vaihtelua esiintyy yhä, arvioijat totesivat sen vähentyneen ohjelmakauden aikana merkittävästi. Tämä on tärkeä kehitysaskel, kun otetaan huomioon, että Tulli 2013 ‑ohjelman ohjelmakausi oli välivaihe ennen keskitetyn tulliselvityksen lopullista käyttöönottoa. Koska unionin tullikoodeksin tavoitteena on, että keskitetty tulliselvitys otetaan käyttöön 1. lokakuuta 2020 mennessä[4], Tulli 2013 ‑ohjelmassa saavutettu edistys on arvokasta tämän kunnianhimoisen pyrkimyksen valmistelussa. Arvioinnissa todettiin, että ilman foorumia, jolla jäsenvaltiot voivat tehdä yhteistyötä ja jakaa kokemuksiaan, tai Tulli 2013:n kaltaista rahoitusohjelmaa, josta voidaan rahoittaa yhteisiä tietotekniikkajärjestelmiä, olisi hyvin epätodennäköistä, että jäsenvaltiot yhdenmukaistaisivat menettelyjään ja tullilainsäädäntöään voidakseen toimia keskenään samalla tavalla ja lopulta kuin yksi tullihallinto. Lainsäädännön täytäntöönpano ilman yhteisiä tietotekniikkajärjestelmiä tai tiedonjakoa rahoittavaa ohjelmaa merkitsisi muun muassa paljon suurempia kustannuksia, sillä ilman yhteisiä tietotekniikkajärjestelmiä ja teknisiä eritelmiä kustakin järjestelmästä olisi luotava 28 eri versiota. v. Arvioinnissa tarkasteltiin myös tulosten kestävyyttä, jos rahoitusta ei jatketa. Arvioinnissa todettiin, että jäsenvaltioiden olisi vaikea jatkaa tietotekniikkajärjestelmien käyttöä keskipitkää aikaväliä pidempään, kun otetaan huomioon järjestelmiin liittyvät huomattavat käyttö- ja ylläpitokustannukset sekä Euroopan komission tällä hetkellä tekemä merkittävä hallinnointityö. Vaikka tullihallinnot pitivät tähänastisia tuloksia pitkäkestoisina, ohjelman avulla luodut työkalut, kuten tietotekniikkajärjestelmät ja koulutusmoduulit, vanhentuisivat ajan myötä ilman ajoittaista uudistamista. Ilman jatkuvaa vuorovaikutusta myös jatkuvan yhteisiin toimiin osallistumisen kautta luodut verkostot alkaisivat rapistua ja niiden avulla saavutetut tulokset menetettäisiin ajan myötä. Ohjelmakauden aikana rakennetuille verkostoille voisi käydä samoin henkilöstön vaihtumisen ja hallinnollisten organisaatiomuutosten myötä. Vaikka tähän mennessä saavutettu edistys vaikuttaa myös tulevaisuudessa, sen riippuvuutta komission jatkotuesta ei pidä aliarvioida. 5. Tulli 2013 ‑ohjelman tuloksellisuus Ohjelman tuloksellisuutta yleisten tavoitteiden saavuttamisessa arvioitiin kontribuutioanalyysiksi kutsutulla menetelmällä. Tämä analyyttinen menetelmä sopii erityisen hyvin sen arviointiin, onko jokin ohjelma tai politiikka vaikuttanut tiettyjen tulosten ja vaikutusten saavuttamiseen. Jotta arviointi olisi tasapainoinen, eli olisi riittävän laaja-alainen mutta käsittelisi asiaa myös syvällisesti, kontribuutioanalyysissa keskityttiin seuraaviin seikkoihin: · politiikkatavoitteet: Tulli 2013 ‑ohjelmasta tehdyssä päätöksessä mainituista viidestä yleisestä tavoitteesta valittiin seuraavat kolme: 1) EU:n taloudellisten etujen suojaaminen, 2) suojelun ja turvallisuuden parantaminen sekä 3) kaupan helpottaminen; · tullimenettelyt: tavaroiden tuonti ja siihen liittyvät tullimenettelyt; · valtiot: 28 jäsenvaltiosta valittiin kuusi. Valintaperusteina olivat tulliliikenteen määrä ja luonne, käytetyt tullitarkastusmuodot, osallistuminen ohjelmaan ja maantieteellisten olosuhteiden moninaisuus. Otokseen kuuluivat Alankomaat, Kroatia, Ranska, Saksa, Tšekki ja Unkari. Seuraavassa esiteltävät arvioinnin tärkeimmät havainnot ja päätelmät liittyvät siihen, miten ohjelma on vaikuttanut kolmen valitun politiikkatavoitteen saavuttamiseen. 5.1. Suojelun ja turvallisuuden parantaminen Tämän tavoitteen suhteen saavutettiin ohjelman aikana eniten edistystä, ja kehitystä voidaan pitää tärkeänä askeleena kohti tullialan riskinhallintamenettelyjen yhdenmukaistamista unionin tullikoodeksin mukaisesti[5]. Monet keskeisistä edistysaskelista on vieläpä otettu edellisen arvioinnin jälkeen. Ne ovat liittyneet pitkälti suojeluun ja turvallisuuteen ja juontavat juurensa tullikoodeksiin tehtyihin vaarattomuutta ja turvallisuutta koskeviin muutoksiin[6], joiden säännökset tulivat kokonaisuudessaan voimaan vasta vuonna 2011. Tuontivalvontajärjestelmä saatiin kokonaisuudessaan käyttöön vuonna 2011. Järjestelmä edellyttää talouden toimijoita toimittamaan täydentäviä turvallisuustietoja ennen kuin tavarat saapuvat Euroopan unionin alueelle ja helpottaa näiden tietojen jakamista jäsenvaltioiden hallintojen ja Euroopan komission välillä. Talouden toimijoiden kyseisessä vaiheessa toimittamat tiedot syötetään riskinhallintamenettelyihin, ja ne parantavat siten riskianalyyseja, joita jäsenvaltiot tekevät tavaroiden saapumispaikassa ja myöhemmissä määräpaikoissa. Tapaustutkimuksia varten haastatellut tullivirkamiehet totesivat esimerkiksi, että ohjelma helpottaa tietojenvaihtoa muiden jäsenvaltioiden kanssa, mikä puolestaan auttaa virkamiehiä reagoimaan riskeihin nopeammin ja tehokkaammin. Tuontivalvontajärjestelmän kautta tapahtuva tietojenvaihto on auttanut jäsenmaiden viranomaisia etenkin vaihtamaan tuontia koskevia ennakkotietoja esimerkiksi tavaroita koskevien reittimuutosten yhteydessä. Tullivirkamiesten mielestä se on helpottanut kauppaa, sillä talouden toimijoiden ei tarvitse antaa tietoja kahteen kertaan. Menettely on myös varmistanut yhdenmukaisen suojelun ja turvallisuuden tason toteutumisen. Tullialan riskienhallintajärjestelmä (CRMS) saatiin myös kaikilta osin käyttöön ohjelman aikana. Järjestelmällä asetettiin riskianalyyseille vähimmäisvaatimukset siten, että sillä vakiinnutettiin sekä riskitietolomakkeiden vaihtaminen jäsenvaltioiden välillä että tarkastusten yhteisten painopistealueiden ja yhteisten riskiprofiilien huomioiminen jäsenvaltioiden kansallisissa riskinhallintamenettelyissä. Osa tapaustutkimuksissa haastatelluista henkilöistä kiitti esimerkiksi sitä, että järjestelmä on määrittänyt riskianalyyseille vähimmäistason ja kannustanut jäsenvaltioita vaihtamaan riskejä koskevia tietoja riskitietolomakkeiden avulla. Virkamiehet kokivat, että heillä oli käytettävissään enemmän oleellista riskejä koskevaa tietoa ja että he pystyivät paremmin varoittamaan muita maita mahdollisista riskeistä. Näin ollen ohjelmasta rahoitetut järjestelmät ovat nostaneet riskienvalvonnan vaatimustasoa ja siten myös lisänneet luottamusta auttamalla jäsenvaltioita pitämään muiden tekemiä riskianalyyseja yhtä luotettavina kuin omiaan ja kohdistamaan tarkastuksiaan entistä tehokkaammin. Myös talouden toimijoita koskevat järjestelmät yleistyivät ohjelman aikana. Järjestelmät ovat auttaneet tulliviranomaisia kokoamaan yhteen tietoja yksittäisistä talouden toimijoista ja lisänneet riskianalyyseissä käytettävän toimijoita koskevan tiedon määrää. Tapaustutkimuksissa ilmeni esimerkiksi, että talouden toimijoiden rekisteröinti- ja tunnistejärjestelmän (EORI) ansiosta tulliviranomaisen on paljon helpompi ottaa riskianalyysissään huomioon talouden toimijan menneisyys ja sitä koskevat tiedot muista jäsenvaltioista. Valtuutettuja talouden toimijoita koskevan järjestelmän (AEO) ansiosta tulliviranomaiset ovat voineet keskittyä riskialttiimpiin yrityksiin ja siten parantaa sen todennäköisyyttä, että tarkastuksissa, joita voidaan tehdä vain pienelle osalle lähetyksistä, löydetään vaarallisia tavaroita. 5.2. EU:n taloudellisten etujen suojaaminen Tullimaksujen laskeminen oikein ja petosten torjunta ovat olennainen osa EU:n taloudellisten etujen suojaamista. Euroopan yhteisöjen yhtenäistettyä tullitariffia koskeva tietojärjestelmä (Taric) ja tariffikiintiöitä ja -kattoja koskeva tietokanta (QUOTA) ovat tariffiasioissa kansallisten viranomaisten ainoat viralliset tietolähteet, ja niiden todettiin arvioinnissa olevan ajan tasalla, luotettavia ja helppokäyttöisiä. Yli kaksi kolmasosaa hallinnoista katsoi, että sovellukset edistävät ”paljon” tietotekniikkajärjestelmiä koskevien erityisten tavoitteiden saavuttamista eli toimijoiden ja viranomaisten auttamista löytämään tuontitavaroille oikea luokitus ja tulli (19 hallintoa 27:stä). Muiden tietotekniikkajärjestelmien mahdollinen vaikutus EU:n taloudellisten etujen suojaamiseen liittyy lähinnä petosten torjuntaan ja paljastamiseen ja on siten monimutkaisempi ja vaikeammin määritettävissä oleva seikka. Esimerkiksi uuden tietokoneavusteisen passitusjärjestelmän (NCTS) katsottiin yleisesti vähentäneen petoksia merkittävästi, koska se mahdollistaa jokaisen passitustapahtuman tietojen jäljittämisen ja vähentää mahdollisuuksia poiketa vakiomenettelyistä. Riskinhallintajärjestelmien tehokkuuden paraneminen on tehostanut paitsi vaarallisia tavaroita koskevia tarkastuksia myös tullimaksujen määrittämistä ja keräämistä. Sillä on välitön myönteinen vaikutus EU:n taloudellisten etujen suojaamiseen. Osa tapaustutkimuksissa haastatelluista piti järjestelmää erityisen olennaisena, koska heidän maansa toimii kauttakuljetusmaana. Heidän mukaansa tullitoimipaikat voivat järjestelmän ansiosta sähköisesti kirjata ja vaihtaa tietoja muiden jäsenvaltioiden tullitoimipaikkojen kanssa, mikä parantaa tietojen luotettavuutta ja nopeuttaa passitusmenettelyä huomattavasti. Näin ne voivat paremmin seurata tavaroiden liikkumista ja siten havaita mahdollisia petoksia ja tullien maksamatta jättämisen. 5.3. Kaupan helpottaminen Tullialalla tämän tavoitteen saavuttamista edistetään lähinnä passiivisesti pyrkimällä ottamaan edellä mainittujen kaltaisia, entistä parempia riskinhallintajärjestelmiä käyttöön niin, että niistä on mahdollisimman vähän haittaa kaupalle. Tulli-ilmoitusten nykyinen paperiton käsittely sekä valtuutettuja talouden toimijoita koskevan järjestelmän valtavirtaistuminen ja yleistyminen ovat tehneet tulliliitosta turvallisemman, vaikka kauppaa hidastavia manuaalisia tarkastuksia tehdään entistä vähemmän. Myös uusi tietokoneavusteinen passitusjärjestelmä on edistänyt paperisista passitusilmoituksista luopumista. Se on helpottanut kauppaa nopeuttamalla passitusmenettelyä ja lyhentämällä talouden toimijoilta vaadittavien vakuuksien pidättämisaikoja. Järjestelmän myötä luodut sähköiset rekisterit ovat myös pienentäneet virheiden ja petosten mahdollisuutta. Kolmansien maiden kanssa tehtyjen vastavuoroista tunnustamista koskevien sopimusten voimaantulo, jota on edesautettu ohjelmasta rahoitetuilla kokouksilla, on nopeuttanut valtuutettuja talouden toimijoita koskevan järjestelmän leviämistä ja edistänyt kaupan helpottamista koskevan tavoitteen saavuttamista. Tästä huolimatta on todettava, että talouden toimijoiden näkökulmasta järjestelmän laajenemisesta ei ole ollut suurta hyötyä tullimenettelyjä koskevaa myönteistä kehitystä lukuun ottamatta. Tulliliiton tilaa koskevassa arvioinnissa todetaankin, että ”vaikka suurin osa AEO-aseman saaneista yrityksistä arvostaa lisäpalveluita [helpompi pääsy tulliyksinkertaistusten piiriin, ensisijainen kohtelu sekä fyysisten tarkastusten ja asiakirjatarkastusten vähentäminen AEO-aseman saaneilta], koettujen hyötyjen katsotaan olevan käytännössä vähäisiä.”[7] 6. Ohjelman toteutukseen vaikuttaneet tekijät Arvioinnissa kerätyn näytön perusteella ohjelmalla ei ole ollut tahattomia kielteisiä vaikutuksia yhteenkään ohjelman sidosryhmistä. Tämä johtuu pääasiassa siitä, että ohjelman edunsaajat määriteltiin selkeästi ja päätökset tehtiin tavallisesti yhteisymmärryksessä. Arvioijat havaitsivat kuitenkin eräitä ohjelman hallinnan ulkopuolella olevia tekijöitä, jotka vaikuttivat siihen, miten ohjelmaa toteutettiin: · Kansallisille hallinnoille aiheutuneet kustannukset: Vaikka Euroopan laajuisia tietotekniikkajärjestelmiä koskevien eritelmien laatiminen rahoitettiin ohjelman varoista, varsinaisista täytäntöönpanokustannuksista vastasivat jäsenvaltiot. Täytäntöönpanokustannuksia aiheutui etenkin kansallisten järjestelmien saattamisesta EU:n eritelmien kanssa yhteensopiviksi. Tapaustutkimuksissa haastateltujen mukaan kustannukset olivat usein huomattavia, ja jäsenvaltioissa tehdyt määrärahaleikkaukset ovat synnyttäneet huolta siitä, pystyvätkö hallinnot tekemään muutokset järjestelmiinsä sovituissa määräajoissa. Kustannusten erottelu perustuu ohjelmaa koskevaan päätökseen[8], jossa säädetään siitä, mistä kustannuksista vastaa Euroopan unioni ja mistä osallistujamaat. · Kansallisten tietoteknisten infrastruktuurien monimutkaisuus ja kirjavuus: Monet haastatelluista mainitsivat tietotekniikkajärjestelmien onnistuneen käyttöönoton esteinä myös kansallisten tietoteknisten infrastruktuurien monimutkaisuuden ja Euroopan laajuisten järjestelmien puutteellisen integroinnin kansallisella tasolla. Tietotekniikkajärjestelmien kirjavuuden vuoksi järjestelmien mukauttaminen ja parantaminen oli monissa jäsenvaltioissa monimutkainen ja kallis prosessi. Tämä ei kuitenkaan vähentänyt järjestelmien käyttöönoton tunnustettuja hyötyjä. Tapaustutkimuksista saatu näyttö osoitti, että tietotekniikkajärjestelmien täydellinen integrointi kansalliseen infrastruktuuriin paransi maiden tullimenettelyjä merkittävästi. Näin ollen tämä tekijä sekä hidasti että edisti ohjelman toteuttamista kunkin maan kansallisesta tilanteesta ja käytettävissä olevista resursseista riippuen. · Historiallinen ja maantieteellinen tausta: Tapaustutkimusten tulokset paljastivat, että ohjelman vaikutus yleisten tavoitteiden saavuttamiseen vaihteli vaikutusten luonteen ja laajuuden suhteen runsaasti kunkin jäsenvaltion historiallisen ja maantieteellisen taustan mukaan. Osallistujamaat voidaan jakaa karkeasti kahteen luokkaan: 1) maat, joissa tulliliikenteen määrä on suhteellisen pieni ja joiden tullialan tietotekninen infrastruktuuri oli sen vuoksi vähemmän kehittynyt, ja 2) maat, joissa tulliliikenteen määrä on suuri ja joiden tietotekninen infrastruktuuri oli sen vuoksi kehittyneempi. Näiden historiallisten ja maantieteellisten erojen vuoksi ensimmäisen ryhmän maat olivat jälkimmäiseen ryhmään kuuluvia maita innostuneempia ohjelmasta rahoitettujen tietotekniikkajärjestelmien hyödyistä, sillä ne pääsivät hyödyntämään ja jakamaan niissä maissa saatuja kokemuksia, joissa tulliliikenteen määrä on suurempi. · EU:n lainsäädännön selkeys: Etenkin tuontivalvontajärjestelmän täytäntöönpano viivästyi joissakin maissa huomattavasti. Viivästysten syyksi ilmoitettiin lainsäädäntöön sisältyvien, järjestelmää koskevien vaatimusten epäselvyys (esimerkiksi saapumisen yleisilmoituksen sisällön ja ajoituksen suhteen). Lainsäätäjien katsottiin aliarvioineen järjestelmän täytäntöönpanon käytännön vaikutukset ja monimutkaisuuden. Näytön perusteella myös tavaroiden luokittelua koskevaa EU-lainsäädäntöä pidettiin itsessään monimutkaisena, mikä vaikutti järjestelmien, kuten Taric-järjestelmän ja Euroopan sitovien tariffitietojen järjestelmän, selkeyteen ja käytettävyyteen. · Lailliset tiedonjakokanavat: Yleisesti oltiin sitä mieltä, että ohjelmasta rahoitetut tietotekniikkajärjestelmät paransivat tullihallintojen välistä yhteistyötä. Monet vastaajat kuitenkin kertoivat, että riskejä koskevien tietojen jakaminen ei aina ole mahdollista, koska kansallinen lainsäädäntö saattaa estää tullitoimipaikkoja jakamasta arkaluonteisia tietoja muiden jäsenvaltioiden kanssa esimerkiksi käynnissä olevan rikostutkinnan vuoksi, mikä puolestaan haittaa tietotekniikkajärjestelmien hyödyntämistä mahdollisimman tehokkaasti. · Yhteisten toimien hallinnointi: Vaikka yhteisten toimien hyödyllisyyttä kehuttiin laajasti, kyselylomakkeessa ja haastatteluissa esitettiin myös kritiikkiä yhteisten toimien hallinnointia kohtaan. Osa kansallisista koordinaattoreista koki esimerkiksi, että yhteisten toimien määrä on viime vuosina kasvanut räjähdysmäisesti, ja osan mielestä on vaikeaa muodostaa yleiskuva kaikista olennaisista yhteisistä toimista ja määrittää, mihin niistä virkamiesten tulisi osallistua. Ongelman ratkaisemiseksi osa hallinnoista ehdotti hankeryhmien hyödyllisyyden selvittämistä ennen niiden perustamista ja ryhmien säännöllistä arviointia. · Tulliviranomaisten kielitaito: Muutamat haastatelluista katsoivat jäsenvaltioiden tullivirkamiesten kielitaidon olevan mahdollinen este ohjelman täytäntöönpanon onnistumiselle. Osa tapaustutkimuksia varten haastatelluista mainitsi esimerkiksi, että eri maiden tullivirkamiesten vaihteleva kielitaito vaikeutti ajoittain tehokkaiden keskustelujen käymistä kokouksissa. 7. Ohjelman levittäminen (tietoisuus, tietämys ja täytäntöönpano) Arvioinnissa tarkasteltiin ohjelmaan liittyvän tiedon levittämistä ja siitä tiedottamista, jotta voitaisiin arvioida, missä määrin ohjelman tunnetuksi tekeminen on onnistunut ja missä määrin osallistujamaiden virkamiehet ovat hyödyntäneet sen tuloksia. On kuitenkin todettava, että ohjelman tunnettuuden ja sen yleisen tuloksellisuuden välillä ei ole suoraa syysuhdetta. Tullivirkamiehet voivat esimerkiksi hyödyntää ohjelman tuotoksia, kuten tietotekniikkajärjestelmiä tai suuntaviivoja, vaikka eivät välttämättä tiedä, että ne ovat ohjelman rahoittamia. Arvioinnin tulosten mukaan tullivirkamiehet tunsivat Tulli 2013 ‑ohjelman melko hyvin: 52 prosenttia kyselyyn vastanneista virkamiehistä tiesi ohjelman[9]. Enemmistö ohjelman tietäneistä kuitenkin vastasi tietävänsä ohjelmasta vain ”hyvin vähän” tai ”vähän” (77 prosenttia). Tämä viittaa siihen, että viestintää ohjelman suhteesta kansalliseen hallintoon ja siitä, miten tullivirkamiehet voivat hyödyntää ohjelmaa, olisi varaa parantaa. Kyselytutkimuksessa ilmeni myös, että 94 prosenttia ohjelman toimiin osallistuneista[10] jakoi tavalla tai toisella kokemuksiaan samassa hallinnossa työskentelevien kollegoidensa kanssa. Mielipidevaikuttajien (kuten kansallisten koordinaattorien tai yhteisiin toimiin osallistuneiden tullivirkamiesten) tietojen ja ymmärryksen todettiin olevan keskeisiä ohjelman tuotosten valtavirtaistamisessa ja sen varmistamisessa, että oikeat virkamiehet osallistuvat yhteisiin toimiin, jotta muut virkamiehet voisivat hyötyä ohjelmasta vaikka eivät siitä paljoa tietäisikään. Useat tapaustutkimuksia varten haastatelluista totesivat, että ohjelmaa koskevaa tietoa on tärkeää jakaa hallinnossa mahdollisimman monen ihmisen sijasta juuri oikeille ihmisille, jotta he voivat puolestaan päättää, miten ohjelman tuotoksia voidaan parhaiten hyödyntää ja panna täytäntöön. Siitä oltiin hyvin pitkälti yksimielisiä, että ohjelman tuotokset (kuten tietotekniikkajärjestelmät ja yhteisten toimien tuotokset) paransivat kansallisten tullimenettelyjen toimivuutta. Vaikutus oli näkyvin riskinhallinnan alalla, johon monet hallinnot ja haastatellut henkilöt korostivat ohjelmalla olleen merkittävä vaikutus. Tietoteknisiä järjestelmiä pidettiin hyödyllisinä etenkin siksi, että ne ovat helpottaneet nopeaa ja järjestelmällistä tietojenvaihtoa jäsenvaltioiden välillä. Yhteiset toimet ovat helpottaneet kokemusten, asiantuntemuksen ja hyvien käytäntöjen vaihtamista, yhteisymmärryksen saavuttamista EU:n lainsäädännöstä, sen yhdenmukaista täytäntöönpanoa ja syvällisiä keskusteluja monimutkaisista kysymyksistä. Konkreettisten tuotosten, kuten suuntaviivojen tai koulutusohjelmien, lisäksi yhteisiä toimia arvostettiin siksi, että ne edistivät henkilökohtaisten yhteyksien ja verkostojen muodostamista jäsenvaltioiden virkamiesten välille ja siten nopeuttivat virkamiesten välistä yhteydenpitoa ja tehostivat heidän yhteistyötään. 8. Tehokkuus Päätöksessä N:o 624/2007/EY ohjelman kuusivuotisen kauden rahoituspuitteiksi vahvistettiin 323,8 miljoonaa euroa. Talousarviositoumusten tarkastelu kuitenkin osoittaa, että ohjelman todelliset kustannukset olivat noin 15 prosenttia pienemmät eli yhteensä noin 272 miljoonaa euroa. Summasta käytettiin 225 miljoonaa tietotekniikkajärjestelmiin ja loput 47 miljoonaa euroa yhteisiin toimiin. 8.1. Viestintä- ja tietojenvaihtojärjestelmät Tietotekniikkajärjestelmiä koskevat kulut voidaan jaotella tarkemmin uusien järjestelmien kehittämisestä (mukaan lukien merkittävät päivitykset ja parannukset), tuesta ja ylläpidosta, yhteinen tietoliikenneverkko / yhteinen järjestelmien rajapinta ‑järjestelmästä sekä laadusta ja menetelmistä[11] aiheutuneisiin kuluihin. Kuvasta 2 käy ilmi, että vaikka kunkin luokan kulut ovat vaihdelleet, yhteenlasketut kustannukset ovat kasvaneet tasaisesti ohjelman alusta lähtien. Merkillepantavaa on myös se, että kehityskustannukset olivat suurimmillaan vuonna 2010 (esimerkiksi tuontivalvontajärjestelmän täysimääräisen käyttöönoton alla), kun taas tukipalveluista aiheutuneet menot olivat suurimmillaan ohjelman kahden viimeisen vuoden aikana (jolloin suurin osa vaarattomuutta ja turvallisuutta koskeviin lainsäädäntömuutoksiin perustuvista järjestelmistä oli jo käytössä). Kuva 2. Tietotekniikkajärjestelmiin osoitetut määrärahat vuosina 2008–2013 Lähde: Verotuksen ja tulliliiton pääosaston tiedot. 8.2. Yhteiset toimet Yhteisten toimien osuus ohjelman talousarviosta oli noin 20 prosenttia. Niillä täydennettiin tietotekniikkajärjestelmiä, ja ne olivat erittäin tärkeitä ohjelman tuloksellisuuden ja tehokkuuden kannalta, kuten edellä todettiin. Kuusivuotisen ohjelman aikana järjestettiin kahdeksanlaisia yhteisiä toimia. Yksittäisiä toimia järjestettiin noin 7 500, ja niihin osallistui 40 000 virkamiestä[12] (ks. kuva 3). Kuva 3. Yhteisiin toimiin osallistuminen Yhteisen toimen laji || Osallistujia || Toimia || Kokoontumisia || Osallistujia toimea kohden || Osallistujia kokoontumista kohden || Kustannukset kokoontumista kohden Vertailuanalyysi || 330 || 10 || 40 || 33 || 8 || 6 512 € Seuranta || 512 || 8 || 150 || 64 || 3 || 2 795 € Seminaarit || 2 570 || 38 || 75 || 68 || 34 || 42 696 € Tietotekninen koulutus || 2 875 || 8 || 346 || 359 || 8 || 6 933 € Työpajat || 3 651 || 62 || 134 || 59 || 27 || 25 118 € Työvierailut || 5 223 || – || 5 211 || – || 1 || 1 031 € Ohjausryhmät || 10 567 || 7 || 275 || 1 510 || 38 || 26 711 € Hankeryhmät || 14 259 || 182 || 1 309 || 78 || 11 || 9 505 € Yhteensä || 39 987 || 315 || 7 540 || 310 (keskiarvo) || 16 (keskiarvo) || 15 163 € (keskiarvo) Lähde: Verotuksen ja tulliliiton pääosaston tiedot. Suurin osa ohjelman talousarviosta maksetuista menoista aiheutui matka- ja majoituskuluista ja päivärahoista, joita maksettiin, jotta osallistujat voisivat kokoontua Brysseliin tai jonnekin muualle. Osallistujakohtaiset kustannukset olivat keskimäärin 900 euroa. Kahdeksasta yhteisten toimien lajista kuudessa osallistujakohtaiset kustannukset poikkesivat keskiarvosta alle 15 prosenttia. Kaksi keskiarvosta eniten poikennutta toimien lajia olivat ohjausryhmät, joissa keskimääräiset kulut olivat 695 euroa osallistujaa kohden, ja seminaarit, joissa keskimääräiset kulut olivat 1 246 euroa osallistujaa kohden. Kustannuserot johtuivat todennäköisesti kyseessä olevien toimien luonteesta. Johtoryhmät kokoontuivat yleensä Brysselissä yhden tai kahden päivän ajan, ja näihin säännöllisesti pidettyihin kokouksiin osallistuivat aina samat virkamiehet. Seminaarit olivat kertaluonteisia tapahtumia, jotka järjestettiin yleensä jossakin tietyssä paikassa jonkin tietyn maan tullihallinnon toimesta. Seminaarien järjestämisessä otettiin huomioon muitakin seikkoja kuin kustannukset ja helppo pääsy, ja osallistujien verkostoitumista edistävät toimet asetettiin niissä etusijalle. Yhteiset toimet tarjosivat hallinnoille joustavia keinoja koota virkamiehiä yhteen. Joissakin tapauksissa esimerkiksi kokouksissa syntyi konkreettisia tuotoksia, kuten tietyn tietotekniikkajärjestelmän käyttöä tai yhteistä koulutusohjelmaa koskevat ohjeet. Toisissa tapauksissa välittömät tulokset olivat vähemmän konkreettisia ja saattoivat ilmetä esimerkiksi niin, että yhden jäsenvaltion virkamiehet oppivat muiden maiden kollegoiltaan, miten he käsittelevät tietynlaisia menettelyjä tai ongelmia. On vaikea kuvitella, että yhteistä, kaikille osapuolille sopivaa tietotekniikkajärjestelmää voitaisiin kehittää asiaan liittyvistä virkamiehistä koostuvan hankeryhmän sijaan ylhäältä käsin ohjaamalla. Hankeryhmässä virkamiehet voivat tehdä yhteistyötä ja varmistaa, että kaikkien huolet ja ajatukset otetaan huomioon. Näin myös lopullinen tuotos todennäköisesti sopii olemassa oleviin kansallisiin järjestelmiin. Tässä yhteydessä on mainittava erityisesti sähköistä tulliympäristöä käsitellyt ryhmä. Vaikka sen tavoitteena ei ollutkaan nimenomaan yksittäisen tuotteen tai tietotekniikkajärjestelmän luominen, sen avulla kuitenkin varmistettiin, että kaikkien hallintojen näkemykset otettiin huomioon tietotekniikan suunnittelussa, että täytäntöönpano-ongelmia käsiteltiin yhdessä ja että niihin löydettiin yhteiset ratkaisut. Hankeryhmä auttoi myös pienempien sivuhaarojen perustamisessa uusien tietotekniikkahankkeiden kehittämiseksi. Tapaustutkimuksia varten haastatellut korostivat toistuvasti, että monia ongelmia ja epäselviä asioita olisi ollut hyvin vaikea käsitellä ja ratkoa ilman yhteisiä toimia ja niiden mahdollistamaa välitöntä yhteydenpitoa ja kasvokkain käytyjä keskusteluja eri tullihallintojen edustajien kanssa. 9. Päätelmät ja suositukset 9.1. Päätelmät Komissio on hyväksynyt ulkopuolisen konsulttiyrityksen tekemät päätelmät, mutta suhtautuu varauksella siihen, että päätelmien tueksi ei ole määrällistä tietoa ja että hankkeen tuloksellisuutta ja tehokkuutta koskevat päätelmät eivät perustu mitattuihin tuloksiin ja ovat yleisluonteisia. Arviointiryhmän katsottiin suorittaneen työnsä komission arviointistandardien[13] mukaisesti. Arviot ja päätelmät on johdettu suoraan kerättyyn näyttöön perustuvista havainnoista. Havaintojen luotettavuuden varmistamiseksi arvioinnissa käytettiin useita eri tiedonkeruumenetelmiä, kuten kyselytutkimuksia, haastatteluja, asiakirjatutkimusta (olemassa olevat analyysit ja seurantatiedot mukaan lukien) ja tapaustutkimuksia, vaikkakin seurantatiedot olivat vähäisiä puutteellisten seurantajärjestelyjen vuoksi. Komissio ja sidosryhmät pitävät tätä eri menetelmien yhdistelmää kaiken kaikkiaan riittävänä. Seuraavassa on yhteenveto ulkopuolisen konsulttiyrityksen tekemistä ja komission hyväksymistä arviointipäätelmistä. Arvioinnissa todettiin, että vaikka tulliliiton toimintaan vaikuttavat monet seikat, Tulli 2013 ‑ohjelma edisti merkittävästi suojelun ja turvallisuuden parantamista, EU:n taloudellisten etujen suojaamista ja kaupan helpottamista. EU:n yksinomainen toimivalta tullialalla tarkoittaa sitä, että tullilainsäädäntö laaditaan EU:n tasolla, mikä edellyttää tullipolitiikkojen ja -menettelyjen yhdenmukaistamista. Sidosryhmiltä arviointia varten kerätty palaute on selventänyt Tulli 2013 ‑ohjelman merkitystä tässä suhteessa. EU:n tullimaksujen ja yleisemmin koko tullilainsäädännön moitteeton soveltaminen ei toisin sanoen olisi ollut mahdollista ilman ohjelmaa, ja ohjelman puitteissa toteutetut erilaiset toimet ovat edistäneet niiden soveltamista oikein. Euroopan laajuiset järjestelmät ovat mahdollistaneet taakanjaon Euroopan unionin ja osallistujamaiden kesken. Tullialan tietotekniikkajärjestelmien yhdenmukaistamisen jatkaminen voisi tulevaisuudessa vähentää toimien päällekkäisyyttä ja siten parantaa kustannustehokkuutta, mutta lyhyellä aikavälillä nykyisten kansallisten järjestelmien ja ohjelmasta rahoitettujen järjestelmien yhteentoimivuudessa on vielä paljon parannettavaa. Myös riskinhallintajärjestelmien tehostuminen on tehostanut paitsi vaarallisia tavaroita koskevia tarkastuksia myös tullimaksujen määrittämistä ja keräämistä. Sillä on ollut välitön myönteinen vaikutus EU:n taloudellisten etujen suojaamiseen. Tulli-ilmoitusten nykyinen täysin paperiton käsittely on tehnyt tulliliitosta turvallisemman, vaikka kauppaa hidastavia manuaalisia tarkastuksia tehdään entistä vähemmän. Tietoteknisten järjestelmien lisäksi myös yhteisten toimien edistämää verkostoitumista pidettiin erittäin tärkeänä useista syistä, kuten siksi, että sen avulla on voitu varmistaa tullilainsäädännön yhdenmukainen soveltaminen, jakaa hyviä käytäntöjä ja rakentaa luottamusta, joka on välttämätöntä, jotta hallinnot voisivat toimia kuin olisivat yksi ainoa tullihallinto. 9.2. Suositukset Arvioijat esittivät keräämänsä näytön perusteella useita suosituksia, joilla pyritään parantamaan ohjelman toimintaa. Komissio hyväksyy suositukset yleisesti, ja niistä on yhteenveto kuvassa 4. Komissio aikoo ryhtyä toimiin suositusten perusteella ja laatii toimintasuunnitelman niiden toteuttamiseksi ja seuraamiseksi ottaen huomioon niiden luonteen ja vaikutukset ohjelmaan sekä niiden täytäntöönpanolle mahdollisesti asetetun määräajan (esimerkiksi ohjelmakauden aikana tai tulevan lainsäädäntökauden aikana). Toimintaa koskevia havaintoja, kuten tietoteknisiin järjestelmiin ja sovelluksiin tehtäviä parannuksia tai ohjelman tulosten laajempaa levittämistä koskevia havaintoja, käsitellään suoraan nykyisen Tulli 2020 ‑ohjelman aikana. Muita, EU:n ja jäsenvaltioiden tietotekniikkajärjestelmien parempaa integrointia koskevia suosituksia voidaan käyttää tukemaan tulevia keskusteluja ohjelman soveltamisalasta ja mallista vuoden 2020 jälkeisellä ohjelmakaudella. Kuva 4. Suositukset Nro || Suositus || Päävastuu 1 || Olisi laadittava täsmällisiä ja mitattavissa olevia tavoitteita, jotka voidaan saavuttaa ohjelmakauden aikana. Ohjelman voimassa olevien erityisten tavoitteiden lisäksi niiden olisi sisällettävä unionin tullikoodeksin säännökset (jotka on pantava täytäntöön Tulli 2020 ‑ohjelman ohjelmakauden aikana). || Euroopan komissio 2 || Olisi kehitettävä kattava seurantakehys, jonka avulla voidaan seurata ohjelman toimintaa ja havaita mahdolliset ongelmat hyvissä ajoin. || Euroopan komissio tiiviissä yhteistyössä kaikkien osallistujamaiden kanssa 3 || Komission ja jäsenvaltioiden väliseen asiakirjojen vaihtoon ja viestinnän helpottamiseen tarkoitettuja järjestelmiä olisi selkeytettävä ja yksinkertaistettava. || Euroopan komissio 4 || Olisi aktiivisesti toteutettava politiikkoja, joilla pyritään keskitetyn tulliselvityksen käyttöön. Komission osalta tämä voisi tarkoittaa myös asianosaisten toimijoiden tehtävien ja vastuiden määrittämistä sekä jäsenvaltioille, Euroopan komissiolle ja elinkeinonharjoittajille todennäköisesti aiheutuvien kustannusten ja hyötyjen selvittämistä. || Euroopan komissio yhdessä jäsenvaltioiden ja mahdollisesti myös muiden toimijoiden kanssa 5 || Olisi varmistettava, että yhteiset toimet ovat joustavia ja mukautettavia sekä aiempaa tavoitteellisempia ja vastuullisempia. || Euroopan komissio 6 || Pitkäkestoisten yhteisten toimien määräaikaiseen arviointiin olisi kehitettävä järjestelmällisempi menetelmä. || Euroopan komissio 7 || Yhteisten toimien tuloksista olisi viestittävä enemmän kansallisten hallintojen kanssa. || Euroopan komissio yhteistyössä yhteisistä toimista vastaavien tahojen kanssa 8 || Olisi käsiteltävä tietotekniikkajärjestelmiä koskevia teknisiä ja niiden käyttöön liittyviä ongelmia, jotka estävät järjestelmiä parantamasta keskeisiä tullimenettelyjä. || Euroopan komissio 9 || EU:n ja jäsenvaltioiden tietotekniikkajärjestelmien integrointia olisi parannettava. || Euroopan komissio yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa 10 || Mahdollisia tehokkuushyötyjä olisi käytettävä perusteluna tietotekniikkajärjestelmien yhdenmukaistamisen ja integroinnin jatkamiselle. Keskitettyjen tietotekniikkajärjestelmien kustannuksia ja hyötyjä EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla olisi tutkittava tarkemmin. || Euroopan komissio [1] Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 624/2007/EY, tehty 23 päivänä toukokuuta 2007, yhteisön tullitoimintaa koskevasta toimintaohjelmasta (Tulli 2013). [2] Kroatia liittyi Euroopan unioniin 1. heinäkuuta 2013. Ohjelman arvioinnissa Kroatia luettiin jäsenvaltioksi, mutta analyysissä otettiin huomioon se, että Kroatia oli suuren osan ohjelmakaudesta ehdokasmaa. [3] Doing Business 2013 – Regional Profile European Union (EU), Kansainvälinen jälleenrakennus- ja kehityspankki / Maailmanpankki. Raportti on saatavilla osoitteessa http://www.doingbusiness.org [4] Unionin tullikoodeksista annetussa asetuksessa N:o 952/2013 oleva 6 artiklan 1 kohta, 16 artikla ja 179 artikla sekä unionin tullikoodeksiin liittyvästä työohjelmasta 29. huhtikuuta 2014 annettu komission täytäntöönpanopäätös (2014/255/EU). [5] Unionin tullikoodeksi tuli voimaan 30. lokakuuta 2013 ja kumosi yhteisön tullikoodeksista 23. huhtikuuta 2008 annetun asetuksen (EY) N:o 450/2008. Sen aineelliset säännökset tulevat voimaan vasta 1. toukokuuta 2016. [6] Vaarattomuutta ja turvallisuutta koskevat muutokset käsittivät neljä merkittävää muutosta unionin tullikoodeksiin. Muutoksista säädetään seuraavissa asetuksissa: komission asetus (EY) N:o 1875/2006, komission asetus (EY) N:o 312/2009, komission asetus (EY) N:o 414/2009 ja komission asetus (EU) N:o 430/2010. [7] PwC:n verotuksen ja tulliliiton pääosastolle tekemä arviointi Study on the Evaluation of the State of the Customs Union, s. 10. [8] Yhteisön tullitoimintaa koskevasta toimintaohjelmasta (Tulli 2013) 23. toukokuuta 2007 tehdyn Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 624/2007/EY 17 artikla. 9 Huom. Tähän tullivirkamiehille tarkoitetun kyselylomakkeen kysymykseen saatiin yhteensä 4 861 vastausta. [10] Huom. Tähän tullivirkailijoille tarkoitetun kyselylomakkeen kysymykseen saatiin yhteensä 2 552 vastausta. [11] Laatu ja menetelmät tarkoittavat ulkopuolisten toimeksisaajien suorittamaa järjestelmien laadunvarmistusta. [12] On syytä huomata, että yksi virkamies on voinut osallistua ohjelman aikana useisiin kokouksiin, joten luku ei tarkoita yksittäisten eri osallistujien määrää. [13] http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/docs/standards_c_2002_5267_final_en.pdf