KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE matkustajarekisteritietojen käsittelyä ja siirtämistä Yhdysvaltojen sisäisen turvallisuuden ministeriölle koskevan Amerikan yhdysvaltojen ja Euroopan unionin sopimuksen täytäntöönpanon yhteisestä tarkastelusta /* COM/2013/0844 final */





KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE matkustajarekisteritietojen käsittelyä ja siirtämistä Yhdysvaltojen sisäisen turvallisuuden ministeriölle koskevan Amerikan yhdysvaltojen ja Euroopan unionin sopimuksen täytäntöönpanon yhteisestä tarkastelusta Amerikan yhdysvaltojen ja Euroopan unionin sopimus matkustajarekisteritietojen käytöstä ja siirtämisestä Yhdysvaltojen sisäisen turvallisuuden ministeriölle tuli voimaan 1. heinäkuuta 2012. Sopimuksessa määrätään, että osapuolet tarkastelevat yhdessä sopimuksen täytäntöönpanoa ensimmäisen kerran vuoden kuluttua sen voimaantulosta ja sen jälkeen säännöllisesti, siten kuin yhdessä sovitaan. Yhteinen tarkastelu toteutettiin 8 ja 9. heinäkuuta 2013 Washingtonissa. Siinä keskityttiin pääasiassa sopimuksen täytäntöönpanoon kiinnittäen erityisesti huomiota matkustajarekisteritietojen, jäljempänä 'PNR-tiedot', siirtotapaan sekä PNR-tietojen edelleensiirtoon sopimuksen asiaa koskevien artiklojen ja sen johdanto-osan 18 kappaleen mukaisesti. Yhteinen tarkastelu perustuu menetelmään, jonka EU:n ja Yhdysvaltojen edustajat kehittivät vuoden 2004 PNR-sopimuksen ensimmäistä, syyskuussa 2005 suoritettua yhteistä tarkastelua varten. Menetelmän ensimmäisessä vaiheessa Euroopan komissio lähetti Yhdysvaltojen sisäisen turvallisuuden ministeriölle (DHS) kyselylomakkeen ennen yhteistä tarkastelua. DHS vastasi siihen kirjallisesti ennen yhteistä tarkastelua. Toiseksi EU:n edustajat vierailivat DHS:n operaatiokeskuksessa. Kolmanneksi järjestettiin kokous, jossa DHS:n ja sen yksityisyyden suojasta vastaavan osaston, Yhdysvaltojen oikeusministeriön ja ulkoministeriön sekä EU:n edustajat keskustelivat yksityiskohtaisesti sopimuksen täytäntöönpanosta. Ennen yhteistä tarkastelua DHS:n yksityisyyden suojasta vastaava osasto oli toteuttanut sisäisen tarkastelun, jossa keskityttiin siihen, miten DHS on pannut sopimuksen täytäntöön. Sen tarkoituksena oli selvittää, toimiiko DHS EU:n kanssa tehdyn sopimuksen mukaisesti. EU:n edustajat totesivat, että DHS soveltaa sopimusta siinä vahvistettujen ehtojen mukaisesti. Se esimerkiksi käyttää tehokkaita suodattimia karsiakseen pois sellaiset tiedot, joilla ei ole kytköstä Yhdysvaltoihin, sekä tiedot, jotka eivät kuulu mihinkään sopimuksen liitteessä kuvatuista 19 luokasta. Arkaluonteisten tietojen häivyttämistä ja poistamista koskevia määräyksiä noudatetaan, ja DHS on ilmoittanut, että se ei ole koskaan tarkastellut arkaluonteisia tietoja operatiivisista syistä. DHS noudattaa myös matkustajien oikeuksiin liittyviä sitoumuksia, erityisesti tarjoamalla asianmukaista tietoa ja kunnioittamalla matkustajien oikeutta itseään koskeviin tietoihin poikkeuksetta. Tässä yhteydessä olisi kuitenkin kiinnitettävä huomiota jäljempänä esitettyyn neljänteen suositukseen, joka koskee tarvetta lisätä avoimuutta matkustajien käytettävissä olevista muutoksenhakukeinoista. DHS huolehtii tietojen jakamisesta muiden Yhdysvaltojen virastojen kanssa sopimuksen mukaisesti. Tietoja jaetaan tapauskohtaisesti, tiedonvaihto kirjautuu lokitietoihin ja se perustuu kirjallisiin sopimuksiin. Tietojen jakaminen myös kolmansien maiden kanssa on mahdollisimman vähäistä ja sopimuksen mukaista. Yleisellä tasolla suositellaan, että DHS:n yksityisyyden suojasta vastaava osasto suorittaa toisen sisäisen tarkastelun ennen seuraavaa yhteistä tarkastelua. Osapuolten mukaan seuraava yhteinen tarkastelu olisi hyvä järjestää vuoden 2015 alkupuoliskolla. On myös suositeltavaa siirtyä kokonaan tarjontamenetelmään (”push-menetelmä”) mahdollisimman pian ja joka tapauksessa 1. heinäkuuta 2014 mennessä, kuten 15 artiklan 4 kohdassa edellytetään. Edelleen suositellaan, että Yhdysvallat ja EU edistävät yhteisten standardien, erityisesti IATA:n, lentoyhtiöiden ja viranomaisten kehittämän PNRGOV-standardin, käyttöä. Tässä yhteydessä olisi hyvä, jos IATA:ssa käydyt keskustelut yhteisestä ”push”-standardista johtaisivat yhteiseen tilapäiseen ”push”-standardiin. Sopimuksen täytäntöönpanosta huolimatta joitakin parannuksia tarvitaan edelleen. Tämä koskee ensiksikin sopimuksen 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kuuden kuukauden jakson (jonka jälkeen PNR-tiedoista erotetaan tunnistamisen mahdollistavat tiedot) alkamista. Tällä hetkellä tämän jakson katsotaan alkavan vasta, kun PNR-tietoja viimeisen kerran päivitetään DHS:n automatisoidussa kohdentamisjärjestelmässä (ATS), johon PNR-tiedot tallennetaan, eikä siitä kun tiedot ladataan ATS:ään. Suositellaan, että kuuden kuukauden jakson katsottaisiin alkavan siitä, kun PNR-tiedot ladataan ATS:ään (latauspäivästä käytetään nimitystä ATS Load Date) eli päivästä, jolloin tiedot ensimmäisen kerran tallennetaan ATS:ään. Tähänastisessa käytännössä kuuden kuukauden jakson laskenta on viivästynyt, sillä se on alkanut vasta PNR-tietojen viimeisestä päivityksestä ATS:ssä. Toiseksi olisi kiinnitettävä erityistä huomiota tilapäisen ”pull”-menetelmän käyttöön. Suositellaan, että DHS pitäisi nykyisten lokitietojen lisäksi tarkemmin kirjaa menetelmän käytön syistä kussakin tapauksessa, jotta voitaisiin arvioida paremmin käytön oikeasuhteisuutta ja valvoa käyttöä tehokkaammin, sillä menetelmää on tarkoitettu käytettävän vain poikkeuksellisesti. Kolmanneksi DHS:ää pyydetään noudattamaan sitoumustaan vastavuoroisuuteen ja oma-aloitteisesti jakamaan yksittäisiä PNR-tietoja ja PNR-tiedoista johdettuja analyyttisiä tietoja EU:n jäsenvaltioiden ja tarvittaessa Europolin ja Eurojustin kanssa. Neljänneksi suositellaan lisäämään avoimuutta Yhdysvaltojen lainsäädännön mukaisista muutoksenhakukeinoista. Avoimuutta tarvitaan, jotta matkustajilla, jotka eivät ole Yhdysvaltojen kansalaisia tai laillisia asukkaita, olisi mahdollisuus kiistää DHS:n päätökset, jotka liittyvät PNR-tietojen käyttöön, etenkin jos niiden käyttö voi vaikuttaa siihen, että liikenteenharjoittajalle suositellaan, ettei matkustajaa oteta lennolle. DHS on myös toteuttanut toimia, jotka ylittävät sopimuksen vaatimukset. DHS ilmoittaa Euroopan komissiolle 48 tunnin kuluessa, jos pääsyä arkaluonteisiin PNR-tietoihin on käytetty. DHS on ottanut käyttöön uuden menettelyn, jonka mukaisesti se tarkastelee ATS:n käyttöä neljännesvuosittain sekä kaikkia matkustamiseen liittyviä skenaarioita, analyysejä ja sääntöjä varmistaakseen, että ne ovat oikeasuhteisia ja vaikuttavat mahdollisimman vähän vilpittömässä mielessä liikkuvien matkustajien kansalaisoikeuksiin ja -vapauksiin ja yksityisyyden suojaan, sekä matkustajiin kohdistuvan syrjinnän välttämiseksi. Siitä huolimatta, että sopimusta arvioidaan yhdessä sen 23 artiklan 1 kohdan mukaisesti neljän vuoden kuluttua sen voimaantulosta, on suoritettu alustava arviointi siitä, vastaako PNR-järjestelmä tarkoitustaan terrorismin ja muiden luonteeltaan kansainvälisten rikosten torjunnassa. Alustavan arvioinnin mukaan PNR-järjestelmä tarjoaa DHS:lle mahdollisuuden tehdä kaikista matkustajista ennakkoarviointi 96 tuntia ennen matkaan lähtöä, jolloin DHS:lle jää riittävästi aikaa kaikkiin taustaselvityksiin ja toimenpiteiden valmisteluun ennen matkustajan saapumista. DHS saa tiedoista tukea myös päättäessään, voidaanko matkustaja ottaa lennolle vai ei. Se tarjoaa DHS:lle myös mahdollisuuden riskinarviointiin erilaisiin skenaarioihin perustuvien kohdentamissääntöjen perusteella, jotta voitaisiin havaita ennalta tuntemattomat, mahdollisesti suuren riskin aiheuttavat henkilöt. Lisäksi se tarjoaa mahdollisuuden tehdä kytkentöjä matkustajien välillä ja tunnistaa rikollisia, jotka kuuluvat samaan järjestäytyneen rikollisuuden ryhmittymään. DHS:n mukaan PNR-tietoja on käytetty menestyksellä myös sen selvittämiseen, minkälaisia suuntauksia, esimerkiksi reittivalinnan suhteen, rikollisten matkustamiseen liittyy. Tämän tiedonannon liitteenä on yhteistä tarkastelua koskeva kertomus, joka jakautuu kolmeen osaan. Luvussa 1 esitetään yleiskatsaus tarkastelun taustasta ja tarkoituksesta sekä tarkastelun suoritustavoista. Luvussa 2 esitellään tarkastelun tärkeimmät havainnot ja asiat, joihin DHS:n pitää kiinnittää enemmän huomiota. Tätä lukua täydentää liite A, joka sisältää kyselylomakkeen ja DHS:n vastaukset siihen. Luvussa 3 esitellään tarkastelun yleiset päätelmät. Liitteessä B esitetään tarkastelun suorittaneiden EU:n ja Yhdysvaltojen ryhmien kokoonpano.