Sääntely on usein perusteltua, esimerkiksi terveyttä ja turvallisuutta koskevissa asioissa. Jotta sääntely olisi tarkoituksenmukaista, sitä on kuitenkin tarkasteltava säännöllisesti, jotta voidaan huomioida toimintaympäristössä tapahtuvat muutokset, kuten tekniset innovaatiot ja kuluttajien tiedon lisääntyminen. Vakiintuneet säännöt eivät välttämättä ole enää kaikkein tarkoituksenmukaisimpia, eivätkä ne välttämättä enää ole perusteltuja tekniikan, yhteiskunnan tai markkinoiden kehittymisen vuoksi. Viimeksi mainittu kehitys saattaa myös edellyttää sääntelytoimia, kuten veronkiertoa ja veropetoksia koskevaa sääntelyä. Tietyn ammatin sääntely ei kuitenkaan välttämättä ole siihen toimivin ratkaisu, vaan saatetaan tarvita laajempia toimia, kuten kaikkiin veroasioissa välittäjinä toimiviin tahoihin sovellettavia pakollista julkistamista koskevia sääntöjä.

Ammattipalveluja koskevia vaatimuksia on käsitelty unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Tuomioistuin on toistuvasti katsonut, että vaikka ammatteja koskevaa kansallista sääntelyä, kuten pätevyysedellytyksiä, sovellettaisiin ilman syrjintää, ne voivat rajoittaa EU:n kansalaisille ja yrityksille perustamissopimuksessa taattujen perusoikeuksien käyttämistä tai tehdä siitä vähemmän houkuttelevaa. Tuomioistuimen mukaan se, että jäsenvaltio asettaa määräyksiä, jotka eivät ole yhtä ankaria kuin toisen jäsenvaltion asettamat määräykset, ei kuitenkaan merkitse, että nämä toisen jäsenvaltion määräykset rikkoisivat suhteellisuusperiaatetta ja olisivat yhteensopimattomat EU:n oikeuden kanssa. Jäsenvaltioiden on arvioitava tapauskohtaisesti ja koko sääntely-ympäristö huomioon ottaen, onko tiettyä ammatillista toimintaa aiheellista rajoittaa.

Monissa tuoreissa tutkimuksissa on osoitettu, että ammattipalvelujen kehittämisessä on merkittävästi hyödyntämättömiä mahdollisuuksia. Esimerkiksi Maailmanpankin hiljattain tekemän tutkimuksen mukaan tuottavuutta voitaisiin lisätä arviolta viisi prosenttia palvelujen esteitä poistamalla. Eräässä toisessa tutkimuksessa todettiin, että yritysten markkinoille tulo ja markkinoilta poistuminen vaikuttavat merkittävästi ammattipalveluiden alan (oikeudelliset palvelut, tilintarkastus, arkkitehtipalvelut ja insinööripalvelut) voittoprosentteihin ja voimavarojen kohdentamisen tehokkuuteen. Euroopan komissio teki vuonna 2015 arvioinnin, jossa tarkasteltiin tiettyjen esteiden taloudellisia vaikutuksia neljän liike-elämän palvelun alalla (arkkitehtien, maa- ja vesirakennusinsinöörien, tilintarkastajien ja lakimiesten tarjoamat palvelut). Siinä todettiin, että esteillä on merkittävä taloudellinen vaikutus kilpailuun, alan kannattavuuteen ja voimavarojen kohdentamisen tehokkuuteen.

Komissio ilmoitti 28. lokakuuta 2015 antamassaan sisämarkkinastrategiassa, että se antaa jäsenvaltioille ohjeita ammattipalveluja koskevista uudistustarpeista. Toimenpide on yksi niistä sisämarkkinoita koskevista toimista ja strategioista, jotka Eurooppa-neuvosto on kehottanut panemaan pikaisesti täytäntöön vuoteen 2018 mennessä. Euroopan parlamentti tuki komission aloitetta sisämarkkinastrategiasta antamassaan mietinnössä.

Syvempien ja oikeudenmukaisempien sisämarkkinoiden toteuttaminen on yksi komission kymmenestä painopisteestä. Eurooppa-neuvosto katsoo, että ”syvempien ja oikeudenmukaisempien sisämarkkinoiden toteuttaminen on avainasemassa työpaikkojen luomiseksi, tuottavuuden edistämiseksi ja houkuttelevan investointi- ja innovointiympäristön varmistamiseksi”.

Ammattipalvelujen sääntelyn tarkkaa taloudellista vaikutusta on vaikea mitata, ja ammattien sääntelyn yleisyydestä ja vaikutuksista EU:n työmarkkinoilla on saatu määrällistä tietoa vasta hiljattain. Lukujen puutteen vuoksi komissio teetti ensimmäisen EU:n laajuisen, edustavan tutkimuksen, jossa kerättiin säänneltyjen ammattien yleisyyden mittaamiseen tarvittavat tiedot. Tutkimus tehtiin vuoden 2015 ensimmäisen neljänneksen aikana, ja siinä kerättiin tietoja yli 26 600 EU:n kansalaiselta. Tutkimuksen mukaan sääntely vaikuttaa välittömästi 22 prosenttiin Euroopan työvoimasta eli yli 47 miljoonaan kansalaiseen. Sääntelyn yleisyys vaihtelee unionin eri osissa. Se on vähäisintä Tanskassa, jossa se koskee 14:ää prosenttia työvoimasta, ja yleisintä Saksassa, jossa se koskee 33:a prosenttia työvoimasta (ks. kaavio 1).

Ammattipalvelujen sääntelyllä pyritään varmistamaan useiden yleisen edun mukaisten tavoitteiden turvaaminen. Sääntelyyn on kehitetty lukuisia eri tapoja ja malleja markkinoiden erityispiirteistä sekä kansallisista ja poliittisista mieltymyksistä riippuen. Sääntelyllä on tapana olla kattavaa eli koskea useita sääntelykysymyksiä, ja siihen sisältyy usein lukuisia rajoituksia, jotka voivat vaihdella eri laajuisista tietyn toiminnan harjoittamista koskevista yksinoikeuksista (varatut toiminnot) ja ammattinimikkeiden suojaamisesta rajoituksiin, jotka koskevat yritysmuotoa tai sitä, kenellä on määräysvalta ammattipalveluja tarjoavan yrityksen omistuksen tai johdon suhteen. Vaikka sääntelyllä saavutettaisiinkin sen poliittiset tavoitteet, sillä on kiistatta myös merkittävä vaikutus talouteen.

Paremmin toimivat sisämarkkinat hyödyttävät EU:n jäsenvaltioita niin kansallisella kuin globaalillakin tasolla. Palvelujen yhteenlaskettu osuus BKT:stä on 71 prosenttia, mikä on hieman yli 10 biljoonaa euroa ja 68 prosenttia kaikista työpaikoista eli noin 150 miljoonaa työntekijää. Yleisesti ollaan kuitenkin sitä mieltä, ettei palvelujen sisämarkkinoiden koko potentiaalia ole vielä hyödynnetty.

Uudistussuosituksia koskevia ohjeita ja suhteellisuusarviointia voidaan pitää toisiaan täydentävinä: tällä tiedoksiannolla pyritään saamaan jäsenvaltiot tekemään konkreettisia muutoksia tiettyjä ammatteja koskevaan nykyiseen sääntelykehykseen, kun taas suhteellisuusarvioinnin tarkoituksena on toimia ennalta ehkäisevästi esittämällä arviointiperusteet, joita jäsenvaltiot voivat hyödyntää eri alojen ammattien sääntelyä koskevien perustelujen ja tarpeiden arvioinnissa ennen kuin antavat uutta lainsäädäntöä tai muuttavat voimassa olevia sääntöjä. Sekä uudistuksia koskevilla suosituksilla että suhteellisuusarvioinnilla pyritään parantamaan jäsenvaltioiden sääntelytapoja. Jäsenvaltioille ei kuitenkaan yritetä sanella, miten niiden tulisi toimia, vaan tavoitteena on kehittää sääntelykäytäntöjä sen varmistamiseksi, että sääntely on oikeasuhteista eikä aiheuta taloudelle haitallisia vaikutuksia.

Keskinäisen arvioinnin yhteydessä käydyistä keskusteluista voidaan tehdä se päätelmä, että sääntelyä koskevien käsitteiden väliset erot eivät sinänsä välttämättä merkitse uudistustarvetta. Vaikka sääntelyllä pyritään eri maissa turvaamaan samankaltaisia yleisen edun mukaisia tavoitteita, sääntelyn taso voi vaihdella niin paljon, että on aiheellista pohtia, miksi sääntely on erityisen tiukkaa yhdessä tai useammassa maassa. Rajoituksia voi esiintyä myös niissä jäsenvaltioissa, joissa tiettyä ammattia ei säännellä, esimerkiksi silloin, jos sertifiointijärjestelmillä on suuri merkitys markkinoilla.

Seuraavissa osioissa kuvataan analyysissä tarkasteltuja aloja. Näiden ammattipalvelujen yhteydessä käytettävät käsitteet ja (kansalliset) termit vaihtelevat, ja eri ammattien toimintojen organisoinnissa ja laajuudessa on usein eroja jäsenvaltioiden välillä, minkä vuoksi niiden vertailu ei aina ole helppoa. Erot otetaan analyysissä huomioon, ja tarkastelu perustuu tietyn alan kattamaan toimintaan eikä tietyn ammatin kansalliseen nimitykseen tai määritelmään. Tämä koskee erityisesti maa- ja vesirakentamista, jonka alalla on lukuisia erilaisia ammattien alaryhmiä, sekä tilintarkastusta, joka on organisoitu jäsenvaltioissa hyvin eri tavoin. Monissa jäsenvaltioissa tilintarkastusta ei säännellä tai ala on eriytynyt lukuisiin eri ammatteihin, joista kullekin on osoitettu tietyt toiminnot.

Rajoittavuutta koskeva indikaattori perustuu osittain komission yrityspalvelujen esteistä tekemään arviointiin, joka julkaistiin ensimmäisen kerran vuonna 2015, mutta se on laajempi, sillä se kattaa muun muassa myös koulutusvaatimukset, jotka eivät olleet arvioinnissa mukana. Tarkoituksena oli aikaansaada voimassa olevista erilaisista sääntelyvaatimuksista kokonaisvaltaisempi vertailu, joka ulottuu koulutuksesta ammatinharjoittamisen rajoituksiin ja ammattien yhteensopimattomuuteen. Indikaattori kattaa samat ammattiryhmät kuin OECD:n hyödykemarkkinoiden sääntelyä (Product Market Regulation, PMR) koskeva indikaattori sekä niiden lisäksi patenttiasiamiehet, kiinteistönvälittäjät ja matkaoppaat. OECD:n PMR-indikaattorin lisäksi uudessa indikaattorissa otetaan jokaisella mukana olevalla alalla huomioon joukko jäsenvaltioissa esiintyviä ammatteja ja toimintoja, joissa on valtioiden välillä eroja. Rajoitukset on painotettu vaikutuksen mukaan, indikaattori sisältää keskinäisestä arvioinnista saatua, ajantasaista tietoa ja siinä hyödynnetään laajasti EU:n säänneltyjen ammattien tietokantaa. Näin ollen uusi indikaattori ottaa huomioon jäsenvaltioiden sääntelyn tuoreimmat muutokset, kuten Ranskassa vuonna 2015 annetun lain, joka koskee kasvua, talouden toimeliaisuutta ja yhtäläisiä mahdollisuuksia. Tästä seuraa väistämättä, että tulokset voivat poiketa aiemmista arvioinneista, jotka ovat perustuneet OECD:n PMR-indikaattoriin.

Ammattien sääntelyn rajoittavuutta kuvaamaan on laadittu uusi indikaattori, jonka on tarkoitus tukea esteiden laadullista analyysiä ja mahdollistaa useiden eri vaatimusten aiheuttaman kumulatiivisen vaikutuksen huomioiminen sen sijaan, että toimenpiteitä tarkasteltaisiin erillään niiden laajemmista seurauksista. Indikaattori on objektiivinen ja mitattavissa oleva perusta jäsenvaltioiden vertailuun valittujen seitsemän ammattiryhmän suhteen.

Tässä tiedonannossa ja sen liitteissä esitetään yksityiskohtainen analyysi arkkitehtejä, maa- ja vesirakennusinsinöörejä, tilintarkastajia, asianajajia, patenttiasiamiehiä, kiinteistönvälittäjiä ja matkaoppaita koskevasta sääntelystä. Tarkasteluun valittiin nämä seitsemän ammattiryhmää, sillä ne edustavat neljää keskeistä talouden alaa (liike-elämän palvelut, rakennusala, kiinteistöala ja matkailu). Liikkuvuus on kyseisissä ammateissa melko suurta, ja niitä säännellään useimmissa jäsenvaltioissa, joskin eri tavoin. Tämä tarkoittaa, että sääntelyyn on mahdollista tehdä merkityksellisiä ja taloudellisesti merkittäviä uudistuksia.

Analyysi osoitti myös, että esteiden vähentäminen parantaisi alojen toimivuutta tehostamalla voimavarojen kohdentamista. Jäsenvaltioissa tehtyjä uudistuksia koskevat tapaustutkimukset osoittavat, millainen vaikutus säänneltyihin ammatteihin pääsyn ja niiden harjoittamisen ehtojen uudistamisella voi olla kyseisellä alalla. Kreikassa esimerkiksi oikeusalan ammattien, tilintarkastajien ja verokonsulttien tarjoamien palvelujen kuluttajahinnat alenivat, kun kyseiset palvelut vapautettiin vuonna 2011 toteutetulla uudistuksella. Matkaoppaiden ja hyväksyttyjen arvioijien määrä oli vuonna 2014 yli kaksinkertainen verrattuna vuotuiseen keskiarvoon ennen ammattien vapauttamista. Puolassa vuosina 2005–2014 toteutetun oikeudellisten palvelujen sääntelyuudistuksen myötä ammattiaan aktiivisesti harjoittavien asianajajien ja oikeudellisten neuvonantajien määrä on yli kaksinkertaistunut ja oikeudellisten palvelujen hinnat ovat nousseet keskimääräistä vähemmän. Myös kiinteistönvälittäjän ja kiinteistönhoitajan ammatteja koskeva uudistus on johtanut alan yritysten määrän nettokasvuun.

Jos arkkitehdin ammatille on varattu tiettyjä toimintoja, ne on usein jaettu samankaltaisten ammattien ja erityisesti maa- ja vesirakennusinsinöörien kanssa. Alankomaissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa sääntelyyn kuuluu arkkitehdin ammattinimikkeen suojaaminen muttei toimintojen varaaminen, kun taas Espanjassa, Irlannissa, Italiassa, Kroatiassa, Luxemburgissa, Portugalissa ja Romaniassa arkkitehdeille on ammattinimikkeen suojaamisen lisäksi varattu useita seuraavia toimintoja:

Toisin kuin muissa jäsenvaltioissa, joissa arkkitehtina voi laillisesti toimia ainoastaan pätevä ammatinharjoittaja, jolla on asianmukaiset toimiluvat tai sertifioinnit tai joka on rekisteröitynyt asianmukaiseen elimeen, Ruotsissa, Suomessa, Tanskassa ja Virossa ammattia ei varsinaisesti säännellä vaan turvaudutaan muihin rakennusalan pätevyystarkastuksiin. Näiden kahden mallin ero ei välttämättä ole niin merkittävä kuin miltä se vaikuttaa, jos maat, joissa ammattia ei säännellä, edellyttävät arkkitehdeilta pätevyyden sertifiointia taikka arvioivat arkkitehtien pätevyyttä tai kokemusta tapauskohtaisesti edellytyksenä tiettyjen palvelujen tarjoamiselle (esim. suunnitelmien tai rakennuslupien toimittaminen).

Arkkitehtien koulutus on pitkälti yhdenmukaistettu niin, että pätevyys voidaan tunnustaa automaattisesti ammattipätevyyden tunnustamista koskevan direktiivin nojalla. Yhdenmukaistettuna vähimmäisvaatimuksena on direktiivin mukaisesti viiden vuoden koulutus tai neljän vuoden koulutus ja kahden vuoden käytännön harjoittelu. Todellisuudessa ammattiin pääsy edellyttää useimmissa jäsenvaltioissa viiden vuoden yliopisto-opintojen lisäksi käytännön harjoittelua tai työkokemusta (esim. Itävallassa viisi vuotta opintoja ja kolme vuotta käytännön harjoittelua, Romaniassa 6+2 vuotta, Slovakiassa 6+3 vuotta, Sloveniassa 5+3 vuotta ja Tšekissä 5+3 vuotta). Yleisimmin vaatimuksena on seitsemän vuoden koulutus, josta viisi vuotta on opintoja ja kaksi harjoittelua. Jäsenvaltioista 15 edellyttää myös valtiollisen kokeen suorittamista.

Jäsenvaltioiden olisi edellä mainittujen suositusten perusteella arvioitava ja harkittava uudelleen palveluntarjoajiin kohdistuvia rajoituksia ja valittujen ammattialojen sääntelyä sekä kiinnitettävä erityisesti huomiota eritasoisten sääntelytoimien kumulatiiviseen vaikutukseen. Osa suosituksista koskee kaikkia jäsenvaltioita, ja osa on kohdistettu myös niille jäsenvaltioille, jotka eivät sääntele tiettyä ammattia mutta joissa on havaittu olevan vaarana uusien esteiden luominen.

kaupunkialueiden aluesuunnittelu.

Myös Puola ja Slovakia ovat varanneet monia toimintoja, mutta ilman ammattinimikkeen suojaamista. Bulgariassa arkkitehdeille/insinööreille on varattu aluesuunnitelmien ja investointihankkeiden laatiminen sekä niitä koskevien asiakirjojen ja suunnitelmien toimittaminen toimivaltaisille viranomaisille. Saksassa rakennuslupahakemusasiakirjojen laatiminen, jota monet pitävät kaikkein tärkeimpänä toimintona, on varattu arkkitehdeille ja insinööreille kaikissa osavaltioissa. Irlanti on esimerkki maasta, jossa järjestelmää on hiljattain uudistettu: arkkitehdin ammattia ei säännelty ennen vuotta 2007, jonka jälkeen ammattinimike on suojattu ja tiettyjä toimintoja varattu arkkitehdeille.

Sääntelyn voimakkuus kuitenkin vaihtelee, kun tarkastellaan muiden toimenpiteiden vaikutusten kumuloitumista seuraavasti:

Alankomaissa, Itävallassa, Kyproksessa, Maltassa, Suomessa, Unkarissa ja Virossa arkkitehdeille ei ole asetettu vakuutuksia koskevia vaatimuksia toisin kuin Belgiassa, Bulgariassa, Espanjassa, Irlannissa, Italiassa, Kroatiassa, Latviassa, Liettuassa, Luxemburgissa, Portugalissa, Puolassa, Ranskassa, Romaniassa, Saksassa, Slovakiassa, Tšekissä ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa.

Yritysmuotoa ja osakkuutta koskevia rajoituksia on käytössä 16 jäsenvaltiossa, joista kaikissa Itävaltaa, Kyprosta ja Maltaa lukuun ottamatta on asetettu myös vakuutuksia koskevia vaatimuksia. Yritysmuotoa ja osakkuutta koskevat rajoitukset ovat erityisen tiukkoja Belgiassa, Kyproksessa ja Romaniassa. Esimerkiksi Kyproksessa arkkitehtien on omistettava 100 prosenttia yrityksen osakkeista eikä arkkitehtipalveluja saa tarjota julkisen osakeyhtiön kautta. Belgiassa arkkitehtien hallussa on oltava 60 prosenttia osakkeista ja äänivallasta. Malta puolestaan on asettanut yritysmuotoa koskevia rajoituksia ja edellyttää osakkeiden 100 prosentin omistusosuutta. Romaniassa yrityksen omistajina voi olla ainoastaan arkkitehteja, mutta maassa on sallittua perustaa kaupallinen, arkkitehtoniseen suunnitteluun keskittyvä suunnittelutoimisto, kunhan yrityksessä on ainakin yksi arkkitehti. Espanjassa, Itävallassa, Ranskassa, Saksassa, Slovakiassa ja Tšekissä arkkitehtien on omistettava vähintään 50 prosenttia osakkeista.

Itävallassa arkkitehtitoimistot saavat tarjota ainoastaan arkkitehtipalveluja, mikä rajoittaa merkittävästi mahdollisuuksia harjoittaa toimintaa yhdessä muiden ammattien ammattilaisten kanssa.

Noin 15 jäsenvaltiota edellyttää jatkuvaa ammatillista kehittymistä, mutta vaatimukset vaihtelevat. Romaniassa vaatimuksena on jopa 96 tuntia vuodessa (viiden vuoden jaksot, kuusi jaksoa uran aikana), Unkarissa vaatimus perustuu viiden vuoden välein järjestettäviin kokeisiin, ja Alankomaissa ammatilliseen kehittymiseen on käytettävä 16 tuntia vuodessa. Tanskassa työnantajien on varattava jatkuvaan ammatilliseen kehittymiseen 10 prosenttia työntekijöiden vuosipalkasta, kun taas Itävallassa arkkitehdit voivat laskea töitään jatkuvaksi ammatilliseksi kehittymiseksi.

Huomionarvoista on myös markkinoille pääsyä koskevien käytäntöjen epäyhtenäisyys, mikä voi aiheuttaa tarpeetonta epäselvyyttä ja lupien hakemista esimerkiksi Latviassa ja Puolassa.

Suositukset Espanjan, Irlannin, Italian, Itävallan, Kroatian, Luxemburgin, Portugalin, Puolan, Romanian ja Slovakian olisi harkittava uudelleen varattujen toimintojen laajaa soveltamisalaa. Belgian, Espanjan, Itävallan, Kyproksen, Ranskan, Romanian, Saksan, Slovakian ja Tšekin olisi muiden vaatimusten ohella pohdittava osakkuutta ja yritysmuotoa koskevien vaatimustensa vaikutusta. Itävallan olisi arvioitava monialatoimintaa koskevien rajoitustensa oikeasuhteisuutta. Kyproksen ja Maltan on arvioitava vaatimustaan, jonka mukaan ammattihenkilöiden on omistettava 100 prosenttia yrityksen osakkeista. Latvian, Puolan ja muiden jäsenvaltioiden, joissa ammattia koskeva järjestelmä on hajanainen tai joissa on käytössä useita sertifiointivaatimuksia, olisi pohdittava järjestelmän vaikutuksia ammatinharjoittajien vapaaseen liikkuvuuteen ja sitä, ovatko mahdolliset esteet perusteltuja. Jäsenvaltioiden, joissa ammatillinen sertifiointi on pakollista sääntelemättömissä ammateissa tai joissa sovelletaan muita valvontamenetelmiä etenkin tiettyjen palvelujen tarjonnan suhteen, olisi tarkasteltava uudelleen mallinsa johdonmukaisuutta ja käytännön vaikutuksia, jotta siitä ei muodostuisi estettä ammattiin pääsylle. Irlannin olisi tarkasteltava vielä viimeaikaisten muutosten vaikutuksia ja välttämättömyyttä etenkin varattujen toimintojen osalta.

II.2 Insinöörit

Jäsenvaltioiden tavoissa säännellä maa- ja vesirakennusinsinöörin ammattia on monia yhtäläisyyksiä. Ammattiin kuuluvan toiminnan laajuudesta käytetään toistuvasti samoja laajoja määritelmiä, ja monet jäsenvaltiot mainitsevat samoja riskejä ja tavoittelevat ammatin sääntelyllä samoja yleisiä etuja. Tästä lähentymisestä huolimatta jäsenvaltioiden tavoissa säännellä ammattia on huomattavia eroja.

Kaavio 3. Rajoittavuutta koskeva indikaattori: maa- ja vesirakennusinsinöörit