Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission valmisteluasiakirja Sisäisen turvallisuuden takaaminen ja kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden ja välineiden noudattaminen"

(KOM(2001) 743 lopullinen)

(2002/C 149/09)

Komissio päätti 21. tammikuuta 2002 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta tiedonannosta.

Asian valmistelusta vastannut "työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus" -jaosto antoi lausuntonsa 10. huhtikuuta 2002. Ainoa esittelijä oli Daniel Retureau.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 24. ja 25. huhtikuuta 2002 pitämässään 390. täysistunnossa (huhtikuun 24. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 92 ääntä puolesta 1:n pidättyessä äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Komission valmisteluasiakirja on vastaus 20. syyskuuta 2001, vain muutama päivä New Yorkissa 11. syyskuuta tapahtuneen järkyttävän terrori-iskun jälkeen kokoontuneen oikeus- ja sisäasioiden neuvoston ylimääräisen kokouksen päätelmien 29 kohtaan. Sen tavoitteena on löytää poliittisia, oikeudellisia ja käytännön ratkaisuja sisäiseen turvallisuuteen eli eurooppalaisten yhteiskuntien suojeluun terroristiryhmien ja terroristien toiminnalta unionin alueella.

1.2. Neuvosto kehotti komissiota "tarkastelemaan kiireellisesti yhtäältä sisäisen turvallisuuden takaamisen ja toisaalta kansainvälisten suojeluvelvoitteiden ja -välineiden noudattamisen välistä suhdetta".

1.3. Komission asiakirjassa on kyse välineistä, jotka liittyvät turvapaikanhakijoiden tai jäsenvaltioon turvapaikanhakijoina tai muun vastaavan statuksen nojalla saapuneiden suojeluun. Geneven yleissopimuksen ja sen pöytäkirjojen (jotka kaikki jäsenvaltiot ovat ratifioineet) lisäksi komissio tarkastelee myös muita kansainvälisiä ja alueellisia asiakirjoja, jotka suojelevat niitä, jotka joutuvat turvallisuutensa takia jättämään koti- tai oleskelumaansa ja hakemaan turvapaikkaa unionin jäsenvaltiosta.

1.4. Asiakirjassa selvitetään aluksi nykyisen lainsäädännön mukaisia järjestelyjä, joiden perusteella voidaan kieltäytyä myöntämästä kansainvälistä suojelua henkilöille, jotka eivät sitä ansaitse, eli erityisesti terrorismista tai muusta rikollisesta toiminnasta epäillyille (1 luku). Seuraavaksi asiakirjassa tarkastellaan oikeudellisia seurantatoimia sen jälkeen kun hakijalta on evätty kansainvälinen suojelu (2 luku). Lisäksi pohditaan mahdollisuutta harmonisoida jäsenvaltioiden lakeja, asetuksia ja hallintokäytäntöjä sekä tehdä hallintoyhteistyötä ja soveltaa avoimen koordinoinnin menetelmää (luku 3). Lopuksi komissio tarkastelee asiakirjassaan sisäiseen turvallisuuteen liittyviä yhteisön säännöksiä sekä valmisteilla olevia turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa koskevia yhteisön säädösehdotuksia (luku 4).

1.5. Kuten komissio korostaa, asiakirjan taustalla on kaksi perusperiaatetta:

- vilpittömässä mielessä suojelua hakevien pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden ei pidä joutua kärsimään viimeaikaisten tapahtumien seurauksista

- terroritekoihin syyllistyneiden tai niitä rahoittavien tai muuten tukevien henkilöiden ei pidä päästä helposti Euroopan unionin jäsenvaltioiden alueelle.

1.6. Turvapaikkamenettely voi tarjota terrorismille väylän unioniin, vaikka käytännössä terroristit tuskin turvautuvat siihen kovin usein, koska muut laittomat maahanpääsykeinot ovat huomaamattomampia ja sopivat paremmin myös heidän rikollisiin ja laittomiin tarkoituksiinsa. Komissio tukee tältä osin YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun (UNHCR) kantaa, jonka mukaan uusien tai poikkeussäännösten sijasta on tarvittaessa parempi soveltaa tiukasti pakolaisyleissopimuksen 1 artiklan F kohdan jo nyt tarjoamia keinoja evätä suojelu tietyiltä hakijoilta.

1.7. Suojelun epäämisperusteet ja niiden soveltaminen terrorismia epäiltäessä

1.7.1. Jäsenvaltioissa sovellettavissa yleisissä tai yhteisön oikeudellisissa välineissä terrorismia ei ole määritelty kansainvälisesti. Oikeusistuimet määrittelevät kyseisen rikoksen tapauskohtaisesti ja olosuhteiden perusteella. Pakolaisyleissopimuksen 1 artiklan F kohdassa ei mainita terrorismia pakolaisaseman epäämisperusteena, mutta komission mukaan terrorismin voidaan tulkita lukeutuvan yhteen tai useampaan yleissopimukseen kirjatusta kolmesta yleisperusteesta, joiden nojalla pakolaisasema voidaan evätä (lukuun ottamatta toista yleisperustetta, sillä terrorismi on luonteeltaan poliittinen rikos, ja sen tavoitteet ovat poliittisia tai ideologisia). Mainitut yleisperusteet ovat

- rikos rauhaa vastaan, sotarikos tai rikos ihmisyyttä vastaan kyseisiä rikoksia koskevien kansainvälisten sopimusten määritelmien mukaisesti

- törkeä ei-poliittinen rikos pakomaan ulkopuolella ennen kuin tekijä on otettu kyseiseen maahan pakolaisena

- syyllistyminen Yhdistyneiden Kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin(1).

1.7.2. Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksen ja turvallisuusneuvoston oikeuskäytännön ja eri päätöslauselmien mukaan terrorismi on selkeä peruste suojelun epäämiselle 1 artiklan F kohdan a alakohdan perusteella, kuten komissiokin huomauttaa. Alakohdan c osalta YK:n yleiskokous toteaa 28. syyskuuta 2001 antamassaan päätöslauselmassa, että terroriteot, -menetelmät ja -käytännöt ovat Yhdistyneiden Kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisia.

1.7.2.1. Kansallisten oikeuskäytäntöjen perusteella terroritekoja ovat mm. lentokoneiden tai muiden liikennevälineiden kaappaukset, panttivankien ottamiset ja pommi-iskut.

1.7.3. Komissio toteaa lisäksi, että jo terroristiryhmän jäsenyyttä voidaan tietyssä tapauksissa pitää henkilökohtaisena ja tietoisena osallistumisena tai vastaavana avunannon osoituksena, vaikka tapauskohtaiset erityispiirteet sekä osallistumisen todellinen luonne onkin otettava huomioon.

1.7.4. Komissio katsookin, että pakolaisasema tai muu suojelu voidaan evätä terrorismin perusteella.

2. Komitean huomioita

2.1. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea tukee varauksetta kattavan ja koordinoidun terrorismin vastaisen strategian laatimista unionitasolla sekä terrorismin määritelmän ja siitä langetettavien rangaistusten lähentämistä. Unionilla on täysi oikeus suojella asukkaitaan, alueellaan väliaikaisesti oleskelevia sekä julkista ja yksityistä omaisuutta kaikilta terrorismin muodoilta sekä estää ryhmiä tai yksilöitä suunnittelemasta, järjestämästä tai rahoittamasta terrori-iskuja.

2.2. Terrorismin syyt ovat monimutkaiset niin unionissa kuin sen ulkopuolella. Ne juontuvat usein poliittisista tai periaatteellisista syistä ja niiden takana on usein ideologisia, poliittisia tai uskonnollisia tekijöitä, nationalistisia vaatimuksia tms. Vastatoimien tulisikin olla mahdollisimman ennalta ehkäiseviä ja perimmäisiin syihin mukautettuja. Niiden yhteydessä voidaan soveltaa erilaisia toimenpiteitä, esim. pyrkiä löytämään konflikteihin rauhanomaisia ratkaisuja, turvautua rangaistuksiin tai taloudellisiin ja sosiaalisiin toimenpiteisiin. Unionin tuleekin valmistella ongelman syihin ja uhan luonteeseen suhteutettuja ratkaisuvaihtoehtoja.

2.3. Komitea epäilee kuitenkin, onko turvapaikkapolitiikan kytkeminen terrorismin vastaiseen strategiaan todella hyödyllistä. Se on huolissaan, että tällainen kytkös voisi johtaa pakolaisyleissopimuksen kanssa ristiriitaisiin tai ihmisoikeuksia rajoittaviin toimiin. Samalla komitea on kuitenkin sitä mieltä, että 1 artiklan F kohdan a ja c alakohdat voisivat tarjota tarvittaessa hyväksyttävän oikeusperustan pakolaisaseman tai muun suojelun epäämiselle, mikäli voidaan todistaa, että myönnettyä suojelua on hyödynnetty terrorismin harjoittamiseen.

2.4. Tähän liittyen komitea haluaa muistuttaa lausunnosta(2), jonka se antoi pakolaisaseman myöntämis- tai peruuttamismenettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavia vähimmäisvaatimuksia koskevasta direktiiviehdotuksesta, sekä lausunnossa esittämästään periaatteellisesta kannasta.

2.5. Komitea on vakuuttunut, ettei kenenkään oikeutta hakea turvapaikkaa saa kyseenalaistaa ja että periaatetta, jonka mukaan turvapaikanhakijoita ei saa käännyttää takaisin, on noudatettava tinkimättä myös tilanteissa, joissa viranomaisten on lisättävä valmiutta kriisin vuoksi tai rauhan tai turvallisuuden olleessa uhattuna.

2.6. Kuten komissio itsekin korostaa, turvapaikan hakeminen ei ole terroristien yleisesti hyödyntämä keino päästä unionin alueelle. Pakolaisasema ei myöskään tarjoa terrorismin harjoittamisen kannalta sopivinta suojaa, vaikkei tällaistakaan mahdollisuutta voida suoralta kädeltä sulkea pois.

2.7. Ongelmallista on lisäksi, ettei terroririkoksia ole määritelty kansainvälisesti ja yhteisesti. Ei myöskään pidä aliarvioida vaaraa, joka liittyy epäämisperusteiden väljään tulkintaan ja niiden liialliseen soveltamiseen tapauksissa, jotka eivät suoraan liity jäsenvaltioiden oikeuskäytäntöjen ja lainsäädännön perusteella terrorismiksi luokiteltujen rikollisten toimien valmisteluun tai toteutukseen.

2.8. Pakolaisyleissopimusta ja pakolaisten suojelua koskevaa pöytäkirjaa tulee aina tulkita ja soveltaa ihmisoikeuksiin liittyvien kansainvälisten ja alueellisten sopimusten pohjalta. Alueellisista normeista mainittakoon mm. Euroopan ihmisoikeussopimus ja kidutuksen vastainen yleissopimus sekä turvapaikkaoikeuden osalta Nizzassa allekirjoitettu Euroopan unionin perusoikeuskirja.

2.9. Etenkään puolustautumisoikeutta ja oikeutta asian oikeudenmukaiseen käsittelyyn ei voida väliaikaisestikaan kumota terrorismista epäiltäessä tai syytettäessä. Edes oikeutettu terrorismin vastainen taistelu ei riitä perusteluksi takuiden ja suojelun rajoittamiselle tai turvapaikanhakijoiden käännyttämiselle.

2.10. Komitea kiinnittää myös huomiota terrorismin erittäin väljään tulkintaan monissa maissa, joissa vallanpitäjien kotimaiset tai maanpaossa olevat poliittiset vastustajat luokitellaan terroristeiksi. Kussakin tapauksessa on tarkasteltava todellista tilannetta ja tutkittava se objektiivisesti ja konkreettisten todisteiden perusteella. Samalla on varottava tiettyjen säännösten liian vapaata tulkintaa ja siten tietyn toiminnan määrittelemistä terroritoiminnaksi tai rinnastamista siihen ja suojelua pyytävän tai sitä saavan henkilön syyttämistä.

2.11. Komitea onkin huolissaan rangaistuksen langettamisen ja suojelun epäämisen tai peruuttamisen edellyttämien todisteiden laatuerosta. Jälkimmäiseen riittää, että "on perusteltua aihetta epäillä", että henkilö on tietoisesti osallistunut terrorismiksi määriteltävään toimintaan tai avunantoon, johon luetaan myös tekoon yllyttäminen, eikä tekoon syyllistymistä tarvitse välttämättä todistaa (komission asiakirjan kohta 1.4.4). Komitea vaatii, että teko on näytettävä toteen tai ainakin, että voidaan riittävän perusteellisen tutkimuksen tuloksena esittää sellaisia raskauttavia seikkoja, jotka tukevat vakavan henkilö- tai omaisuusvahinkoja aiheuttamaan tähtäävän terroritoiminnan epäilyä. Päätöstä ei voida tehdä pelkkien olettamusten perusteella.

2.12. Mikäli pakolaisyleissopimuksen tarjoama tai muu kansainvälinen suojelu päätetään evätä, sen ei tarvitse merkitä henkilön palauttamista alkuperämaahan tai yhteisön ulkopuoliseen maahan, etenkään sellaiseen valtioon, jossa ihmisoikeuksia ei taata unioniin verrattavalla tavalla. Samaa periaatetta tulee noudattaa myös karkottamispäätöksissä. Komission asiakirja on kuitenkin tässä suhteessa melko epämääräinen ja vaatii täsmennystä. Epäämisen ei tarvitse itsestään selvästi koskea henkilön läheisiä ja perheenjäseniä, elleivät hekin todistetusti ole osallistuneet terroritekoihin.

2.13. Komitea on lisäksi erittäin huolissaan riskistä, joka liittyy siihen, että terrorismin vastaista taistelua koskevissa asiakirjoissa turvapaikanhakijat tai kansainvälisiin sopimuksiin perustuvaa suojelua etsivät ja toisaalta siirtotyöläiset yhdistetään terroririkoksiin syyllistyneisiin tai vihjataan tällaisen yhteyden mahdollisuuteen.

2.14. Komission asiakirjassa terrorismia ei tarkastella "rikoksena rauhaa vastaan". Komitea katsoo kuitenkin, että rauhanaikaisia sotatoimia, joiden päämääränä on maan sisäinen aseellinen konflikti, vallankaappaus sotilas- tai muun diktatuurin perustamiseksi tai maiden välisten suhteiden kärjistäminen tavoitteena sotilaallisen tilanteen eskaloituminen, voidaan pitää rikoksina rauhaa vastaan.

2.15. Sitä vastoin sodan aikana tiettyjen tekojen määrittelyssä "terroriteoiksi" tulee olla erittäin varovainen. Yleensä konfliktin toinen osapuoli luokittelee erityisesti YK:n tunnustamien vapautusliikkeiden tai ulkopuolista armeijaa vastaan taistelevien vastarintaliikkeiden toiminnan - YK:n turvallisuusneuvoston päätökseen perustuvia operaatiota lukuun ottamatta - tai sisällissodan vastapuolen sotatoimet terrorismiksi. Vastapuoli pitää kuitenkin toimintaansa oikeutettuna. Mikäli kyseessä on esim. totalitaarisen hallinnon, diktatuurin tai laittoman armeijan toimien vastustaminen, on otettava huomioon poliittisen hallinnon luonne, konfliktin syyt ja käytettävien toimien oikeutus, jotta voidaan eritellä tapauskohtaisesti ja objektiivisin perustein toimet, jotka on mahdollista määritellä terrorismiksi, sotarikoksiksi, rikoksiksi rauhaa tai Yhdistyneiden Kansakuntien tavoitteita ja päämääriä vastaan.

2.16. Lisäksi tiettyjen terroritekojen luokittelu sotarikoksiksi edellyttää, että ne ovat vakavia ja toteutettu osana suhteellisen laajaa aseellista yhteenottoa tai että ne liittyvät melko intensiivisiin tai merkittäviin pitkäaikaisiin aseellisiin operaatioihin, jotka ovat osa siviiliväestöä tai demokraattista hallintoa vastaan suunnattua aseistettujen ryhmien, sissien tai puolisotilaallisten ryhmien toimintaa.

2.17. Komitean mielestä myös Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksen julkilausumaa, joka hyväksyttiin kansainvälistä yhteisöä perusteellisesti järkyttäneenä aikana ja jossa terrorismiksi määritellään Yhdistyneiden Kansakuntien tavoitteita ja päämääriä vahingoittava toiminta, on tulkittava pakolaisyleissopimuksen 1 artiklan F kohdan mukaisesti ihmisoikeuksia koskevien sopimusten ja käytännön periaatteiden pohjalta. Lisäksi komitea katsoo, ettei kyseisiä toimia tule tulkita liian laajasti tai tehdä liian pitkälle meneviä päätelmiä niiden ja terrorin tunnusmerkit täyttävän ja siten YK:n toiminnan päämäärien ja tavoitteiden vastaisen toiminnan yhdenmukaisuudesta.

2.18. Kansainvälisten rikosten (sotarikokset, rikokset ihmisyyttä vastaan tai Amerikan valtioiden yleissopimuksessa mainitut ihmisyysrikokset sekä kansanmurhat) osalta jäsenvaltioiden tulisi komission ehdotuksen hyväksymisen yhteydessä harkita keinoja hankkia kansainvälistä oikeudellista toimivaltaa, jotta kansainvälisiin rikoksiin voitaisiin puuttua mahdollisimman tehokkaasti. Edellä mainittuihin rikoksiin syyllistyneitä ei silloin houkuttelisi ajatus etsiä minkäänlaista suojelua unionin jäsenvaltiosta, sillä he olisivat vaarassa joutua oikeuteen yhteisön ulkopuolella tekemistään rikoksista.

2.19. Komitea pohtii, olisiko hakuprosessi tai suojelu parempi keskeyttää (komission asiakirjan kohta 1.4.2) kuin jättää karkotuspäätöstä tai kansainväliseen oikeuteen perustuvaa ja YK:n yleissopimuksen tai päätöksen nojalla annettavaa tuomiota odottavan henkilön hakemus käsittelemättä. Kun hakijan maan tai muun valtion rikostuomioistuin esittää "vakavan rikoksen" perusteella luovutuspyynnön, tulee teon todellista luonnetta ryhtyä selvittämään perusteellisesti sekä varmistaa, että kyseinen teko täyttää rikoksen tunnusmerkit myös eurooppalaisten rikoslakien mukaan tulkittuna eikä ainoastaan pyynnön esittäneen valtion omassa rikoslaissa, jossa "rikoksena" voidaan pitää mm. julkisia poliittisia mielenosoituksia tai "kumouksellisten" ajatusten esittämistä. Kun oikeus on tehnyt asiassa mahdollisesti vapauttavan päätöksen, voidaan hakemuksen käsittelyä tai aiemmin myönnettyä suojelua jatkaa. Hakemuksen käsittelemättä jättäminen tai suojelun epääminen tulevat sitä vastoin kysymykseen, mikäli rikostuomioistuin katsoo henkilön kiistämättömästi syyllistyneen vakavaan rikokseen tai terroritekoon, jonka luonteen perusteella suojelun kieltäminen tai epääminen on perusteltua.

2.20. Käännytyksen tai karkoituksen yhteydessä on otettava huomioon turvapaikanhakijaa tai suojelua saavaa henkilöä odottava kohtalo. Vaikka käännyttäminen tai suojelun epääminen olisikin perusteltua, ei ketään tule käännyttää tai karkoittaa, mikäli on perusteltua pelätä, että kyseistä henkilöä uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu epäinhimillinen ja loukkaava kohtelu.

2.21. Tietyt maat myöntävät taloudellisia ja sosiaalisia etuja henkilöille, joilta on evätty kansainvälinen suojelu, mutta joita ei voida poistaa maasta. Näitä etuja voidaan pitää houkuttelevina. Komitea toteaa kuitenkin, ettei tule ottaa esimerkkiä maista, jotka eivät myönnä em. tilanteessa oleville edes perusluonteisia ihmisoikeuksia. Jotta kyseiset henkilöt voivat huolehtia sekä omista että mahdollisesti perheensä perustarpeista, tulee heille sekä Nizzassa hyväksytyn perusoikeuskirjan että Euroopan sosiaalisen peruskirjan nojalla myönnettävien sosiaalisten ja taloudellisten perusoikeuksien olla kaikissa jäsenvaltioissa yhtenäisiä. Tästä seikasta jäsenvaltioiden tulisi päästä yksimielisyyteen.

2.22. Epäämistapauksia käsittelevien erikoisyksiköiden perustamisen osalta komitea katsoo, että hakemusten käsittelystä vastaavien tahojen tukemisessa olisi ehkä pikemminkin käytettävä terrorismin torjuntaan erikoistuneita virkamiehiä ja tuomareita tai rikosoikeutta, kun otetaan huomioon, että käsiteltäviä tapauksia on kuitenkin melko vähän. Tästä syystä epäämistapauksia käsittelevien pysyvien erikoisyksiköiden perustamiseen liittyy vaara, että niihin vedotaan liian usein pelkästään siksi, että ne ovat olemassa ja että perusteettomien hylkäysten määrä kasvaa.

2.23. Myös tiettyjen jäsenvaltioiden sisäisten suojelun epäämiseen liittyvien suuntaviivojen hyödyntäminen "parhaiden käytänteiden" luomiseksi sisältäisi seurauksiltaan vastaavan riskin. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, ettei sovellettavia menettelyjä kannattaisi tutkia liian epäyhtenäisten ja jopa ristiriitaisten pakolaisyleissopimuksen epäämismääräysten tulkintojen välttämiseksi. Tietojenvaihtoa koskeva ajatus (komission asiakirjan kohdassa 1.5.3) eurooppalaisen rekisterin laatimisesta henkilöistä, joilta pakolaisasema evätään, sisältää myös väärin perustein epäämisen riskin, mikäli perusteet eivät ole yhtenäisiä tai mikäli luetteloja ei päivitetä asianmukaisesti esim. tapauksessa, jossa viranomaisille on luovutettu henkilö, joka on sittemmin vapautettu vakavaa rikosta koskevasta syytteestä, puhumattakaan tietojen luottamuksellisuuteen ja yksityiselämän suojaan liittyvistä ongelmista. Näin on erityisesti silloin kun hakijan alkuperämaassa sovelletaan erilaista tietosuojaa, ei kunnioiteta ihmisoikeuksia riittävästi tai kun maan hallitus ei ole aidosti demokraattinen.

2.24. Samalla kun komitea kannattaa yhteisiä määritelmiä tai ainakin luettelon laatimista niistä toimista, jotka voidaan kiistattomasti määritellä terrorismiksi, se kehottaa välttämään liian yleisluonteisia muotoiluja, joita voitaisiin soveltaa esim. poliittisiin ja yhteiskunnallisiin konflikteihin, joilla ei ole tekemistä terrorismin kanssa. Näyttökynnyksen on oltava korkealla ja myös epäillyn henkilökohtainen osallistuminen tekoon on otettava huomioon. Jotta vältytään tarkastelun häilyvyydeltä ja epäyhtenäisyydeltä, tulee unionissa sovellettavien perusteiden olla yhtenevät ja yleisesti hyväksytyt.

2.25. Niiden vakaviin rikoksiin tai terrorismiin oletettavasti syyllistyneiden kohdalla, joilta pakolaisasema evätään, mutta joita ei voida "poistaa maasta" ja joiden tapaus ei kuulu kansainvälisen tuomioistuimen toimivaltaan, on pohdittava muita keinoja tapauksen käsittelemiseksi oikeusistuimessa (tuomioistuimen yleistoimivalta). Lisäksi on pohdittava yleisemminkin heidän kohtelemistaan yhteisön alueella ihmisoikeuksien noudattamiseen liittyvien velvoitteiden mukaisesti. Komitea on tietoinen, että kysymys on vaikea ja että vangitsemiselle tulee olla sekä maan oman lainsäädännön että kansainvälisen ihmisoikeuslainsäädännön mukaiset perusteet. Kotiaresti voisi olla yksi vaihtoehto, mutta mikäli rikos jää rankaisematta, loukataan uhrien oikeuksia ja oikeussuojaa.

2.26. Lakien, asetusten ja hallintokäytäntöjen lähentämistä käsittelevän kolmannen luvun osalta komitea toistaa näkemyksensä, jonka se on esittänyt pakolaisasemaa koskevia vähimmäisvaatimuksia käsittelevässä lausunnossaan(3).

2.27. Komitea korostaa kuitenkin, ettei määräysten lisääntyminen saa johtaa entistä rajoittavampaan lähestymistapaan ja painottaa, että yhä monimuotoisemmat ja valtioista riippumattomat tavat loukata henkilön oikeuksia sekä fyysistä ja henkistä koskemattomuutta edellyttävät entistä avoimemman ja laaja-alaisemman lähestymistavan soveltamista Geneven yleissopimukseen. Unionin on oltava alue, jossa yleisiä ihmisoikeuksia suojellaan, ja mukautettava turvapaikkapolitiikkansa sen mukaiseksi.

2.28. Komission asiakirjan neljännessä luvussa käsitellään turvapaikanhakijoita, pakolaisia ja siirtolaisia "sisäisen turvallisuuden" kannalta.

2.29. Ennen valmisteluasiakirjan ehdotusten käsittelyä komitea korostaa, ettei turvapaikanhakijoita tai siirtolaisia ja kansainvälistä terrorismia saa kytkeä toisiinsa eikä edes vihjata, että niillä olisi yhteyttä toisiinsa. Jo virallisella tasolla esitetty vihjaava lausuma kytköksestä voi antaa sysäyksen muukalaisvihamielisille ja rasistisille organisaatioille ja ajatuksille. Rasismin ja syrjinnän vastaisen unionin politiikan mukaisesti onkin päinvastoin torjuttava tällaisten suvaitsemattomien käsitysten muodostuminen.

2.30. Valmisteluasiakirjassa ehdotetaan sisäiseen turvallisuuteen liittyvien yhteisön säädösten tarkastamista viimeaikaisista tapahtumista johtuvassa "uudessa tilanteessa". Vaikka terroriteot Yhdysvalloissa ovatkin lisääntyneet, on hyvä panna merkille, että niistä vastuulliseksi nimetty organisaatio on kansainvälisen ajojahdin kohteena. Lisäksi on aiheellista muistaa, että terrorismin uhka on pysyvä. Yhteisön säännösten tarkastaminen olisi tarpeen, mikäli ne osoittautuvat tehottomiksi unionin alueen suojelussa tai mikäli ne mahdollistavat unionin alueen käyttämisen sen ulkopuolelle iskevien terroristiryhmien tukikohtana. Komitea suosittelee, että nämä seikat selvitetään ja vasta sen jälkeen tehdään selvityksen perusteella tarpeelliseksi osoittautuneet muutokset ja tarkistukset.

2.31. Tilanne, jossa yhteisön alueelle tulee suuri joukko siirtymään joutuneita(4), ei saa merkitä myönnettävän suojelun heikentämistä. Määräaikainen suojelu ei myöskään saa muodostua pysyväksi vaihtoehdoksi turvapaikalle. Tällaisessa tilanteessa suojelun epäämiselle on oltava yhtä vankat perusteet kuin jos kyseessä olisi turvapaikan tai pakolaisaseman epääminen.

2.32. Komitea pohtii, onko sisäisen turvallisuuden parantamiseksi neuvoston hyväksymä ja kaikkien jäsenvaltioiden poliisien käyttöön tuleva Eurodac-järjestelmä, johon kootaan yhteen sekä turvapaikanhakijoiden että luvattomasti unionin ulkorajan ylittäneiden henkilötiedot ja sormenjäljet, todellakin hyväksyttävissä ajatellen turvapaikanhakijoita, jotka eivät syyllisty mihinkään rikokseen vaan haluavat yksinkertaisesti hyödyntää kansainvälisesti tunnustettua oikeutta.

2.33. Kuten komitea on edellä todennut, se kannattaa turvapaikkamenettelyn keskeyttämistä, mikäli turvapaikanhakijan luovuttamista on pyydetty tai häntä vastaan on nostettu syyte kansainvälisessä rikostuomioistuimessa, sen sijaan että turvapaikkahakemus jätettäisiin yksinkertaisesti käsittelemättä.

2.34. Komission asiakirjan 4.3.2 kohdan osalta komitea korostaa, että terroritoimintaan yhteydessä olevan organisaation taloudelliseen tukemiseen liittyvää perustetta tulee soveltaa harkiten. Itse asiassa hyväntekeväisyys- tai solidaarisuusjärjestöillä sekä poliittisilla organisaatioilla voi olla yhteyksiä terrorismiin, vaikkeivät niitä tukevat lahjoittajat olekaan yhteyksistä tietoisia. Onkin aina varmistettava, että lahjoittajat ovat olleet täysin tietoisia siitä, että heidän antamansa tuki menee suoraan terroritoiminnan rahoittamiseen.

2.35. Myöskään osallistumista poliittisen, ammatillisen, uskonnollisen tms. yhdistyksen toimintaan ei pidä rinnastaa terroritoimintaan, vaikka niiden jäsenillä tai johtajilla olisikin todistetusti yhteyksiä terroririkoksiin syyllistyneisiin. Onkin osoitettava periaatteellinen yhteys eli harkittu osallistuminen tietoisena tarkoitusperistä. Todisteeksi ei riitä pelkkä jäsenyys yhdistyksessä, jolla on jäsenvaltiossa tai unionin ulkopuolisessa maassa joko lakiin perustuva tai muuten vakiintunut asema.

2.36. Myöskään sellaista organisaatiota, sen jäseniä tai rahoittajia, joka ei itse harjoita terroria vaan asettaa etusijalle rauhanomaisen toiminnan, vaikka pitääkin aseellista toimintaa tietyissä olosuhteissa poliittisesti oikeutettuna, ei pidä syyttää suoraan terroritoimintaan osallistumisesta.

2.37. Komitea ehdottaa, että komission asiakirjassa mainitun avoimen koordinoinnin menetelmän avulla voitaisiin hahmotella yhteinen ja täsmällinen terroririkoksia sekä terroritoimintaan osallistumista koskeva määritelmä.

2.38. Komission työasiakirjan kohdassa 4.4.3 ehdotetaan muutettavaksi unionissa pitkään oleskelleiden maahanmuuttajien asemasta tehtyyn direktiiviehdotukseen sisältyviä artikloja. Komissio ehdottaa muun muassa, että ehdotetusta direktiivistä poistettaisiin 13 artiklan 7 kohta, jossa kielletään kiireellinen karkoitusmenettely. Komitea katsoo, että unionissa pitkään oleskelleisiin maahanmuuttajiin on sovellettava tavanomaista karkoitusmenettelyä, jos on olemassa asianmukaisesti perusteltu terroririski.

3. Päätelmät

3.1. Komitea antaa täyden tukensa yhteisötason koordinoidulle terrorismin vastaiselle toiminnalle ja kannattaa komission suosittelemaa avoimen koordinaation menetelmää(5). Huolimatta 11. syyskuuta Yhdysvaltoihin kohdistuneiden kauhistuttavien iskujen jälkeisestä syvästä ja oikeutetusta järkytyksestä sekä Euroopan maissa tai muualla tehdyistä muista terroriteoista, komitea kehottaa kuitenkin soveltamaan terrorismin ennaltaehkäisyssä ja tukahduttamisessa pidättyvyyttä ja syvällistä harkintaa.

3.2. Komitea esittää komissiolle ja muille toimielimille, että terrorismin torjuntaan liittyvä politiikka ja yhteiset toimet alistetaan kaikissa tapauksissa kansainvälisille sitoumuksille ja erityisesti ihmisoikeuksien suojelemiseksi tarkoitetuille yleisille ja alueellisille sopimuksille ja että kaikissa oloissa otetaan ensisijaisesti huomioon pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden oikeudet ja ihmisarvo.

3.3. Sekä yhteisön että jäsenvaltioiden pakolais-, turvapaikka- ja suojelupolitiikassa tulee edelleen noudattaa periaatetta, jonka mukaan turvapaikanhakijoita tai pakolaisia ei käännytetä takaisin. Kukin tapaus tulee tutkia erikseen, ja niiden henkilöiden käyttöön, joilta suojelu aiotaan evätä, tulee tarjota tehokkaat valitusmenettelyt.

3.4. Pakolais- ja turvapaikkapolitiikkaa ei myöskään pidä sekoittaa maahanmuuttopolitiikkaan. Kyseiset politiikat eivät saa millään muotoa osaltaan ylläpitää rasistisia tai syrjiviä sekä vihaa ja "vieraan" torjumista lietsovia väitteitä, joissa yhteisön ulkopuolelta tulevat usein leimataan syypäiksi sosiaalisiin ongelmiin ja rikollisuuteen.

3.5. Oikeutta hakea turvapaikkaa ja saada Geneven yleissopimuksen ja pöytäkirjan mukaista tai muuta suojelua ei missään tapauksessa tule heikentää tai kieltää terrorismintorjuntaan, sisäiseen turvallisuuteen, maahanmuuttopolitiikkaan liittyvien tai Balkanin konfliktin kaltaisessa tilanteessa aiheutuvasta pakolaistulvasta johtuvien hätätoimien perusteella. Pakolaistulvien varalle on lisäksi luotava solidaarisuuteen perustuva vastaanottojärjestelmä.

3.6. Vaikka komitea korostaa ihmisoikeuksien kunnioittamisen ja suojelua koskevien kansainvälisten sopimusten ensisijaisuutta kaikkiin muihin näkökohtiin verrattuna, se on tietoinen, että yhteistä sisäiseen turvallisuuteen ja terrorismin torjuntaan tähtäävää politiikkaa on tehostettava. Samalla ei kuitenkaan näitä periaatteita ja poliittista ja humanistista etiikkaa pidä kyseenalaistaa, vaan varmistaa ihmisten ja omaisuuden tehokas suojelu sekä pyrkiä tasapainoon eri oikeuksien ja vapauksien puolustamiseen liittyvien vaatimusten välillä.

Bryssel 24. huhtikuuta 2002.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) Ks. UNHCR:n julkaisema tämän artiklan soveltamiseen liittyvien suuntaviivojen ja yksittäisten kannanottojen kokoelma.

(2) EYVL C 193, 10.7.2001 (esittelijä: Melícias).

(3) Ks. TSK:n lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista siitä, milloin kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä on pidettävä pakolaisina tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä, ja näiden henkilöiden asemasta" (esittelijä: An Le Nouail-Marliere).

(4) Ks. TSK:n lausunto EYVL C 311, 31.10.2000 (esittelijä: Giacomina Cassina).

(5) Ks. TSK:n täysistunnossaan 29. ja 30. toukokuuta 2002 aiheesta hyväksymä lausunto (esittelijä: Soscha zu Eulenburg).