FI Euroopan unionin virallinen lehti C 225/6

Tiivistelmä Euroopan tietosuojavaltuutetun alustavasta lausunnosta ”Yksityisyyden suoja ja kilpailukyky massadatan aikakaudella”

(Koko lausunto on luettavissa englanniksi, ranskaksi ja saksaksi Euroopan tietosuojavaltuutetun verkkosivuilla www.edps.europa.eu)

(2014/C 225/07)

YHTEENVETO

EU:n tietosuojaa, kilpailua ja kuluttajansuojaa koskevissa toimintalinjoissa on samoja tavoitteita, kuten kasvun, innovoinnin ja yksittäisten kuluttajien hyvinvoinnin tukeminen. Käytännössä päättäjien yhteistyö näillä osa-alueilla on kuitenkin vähäistä.

Verkkopalvelujen myötä digitaalinen talous kasvaa valtavasti. Monia näistä palveluista markkinoidaan ”ilmaisina”, mutta käytännössä niistä on maksettava asiakkaiden luovuttamien henkilötietojen muodossa. Tällaisen tietojen vaihdon kustannuksia ja hyötyä sen enempää kuluttajien kuin yritystenkään kannalta ei ole vielä selvitetty riittävästi.

Tiiviimpi sääntelyviranomaisten ja asiantuntijoiden välinen eri politiikanalojen rajat ylittävä vuoropuhelu voi sekä edesauttaa kilpailua ja kuluttajansuojaa koskevien sääntöjen täytäntöönpanoa että piristää yksityisyyden suojaa parantavien palvelujen markkinoita.

1. Johdanto

1. Digitaalinen talous tarjoaa useita etuja kuluttajille ja kansalaisille. Verkkopalvelut tarjoavat ennennäkemättömän runsaat mahdollisuudet sosiaalisiin yhteyksiin, innovaatioihin ja tehokkaaseen ongelmien ratkaisuun. Samalla näiden palvelujen käyttäjät luovuttavat suuria määriä tietoja itsestään. Tuotetun tiedon määrää ja monimuotoisuutta ei voi käsitellä perinteisen tiedonlouhinta- ja analysointitekniikan avulla, mutta näiden tietojen hallinta on nyt mahdollista ”massadatan” (engl. big data) kehittymisen ansiosta (1). Massadatasta esiin saatavan arvon hankkimisesta on tullut merkittävä vallan lähde Internet-markkinoiden isoimmille toimijoille. Kaikki massadata ei ole henkilökohtaista, mutta monien sellaisten verkossa esitettävien tarjousten kohdalla, jotka esitetään ”ilmaisina” tai ymmärretään sellaisiksi, henkilötiedot toimivat eräänlaisena välttämättömänä valuuttana, jonka välityksellä näistä palveluista maksetaan. Hyödyn ohella näistä kasvavista markkinoista aiheutuu erityisiä riskejä kuluttajien hyvinvoinnille sekä yksityisyyden suojaa ja tietosuojaa koskeville oikeuksille.

2. EU:n tietosuojaa, kilpailua ja kuluttajansuojaa koskevien periaatteiden ja sääntöjen tarkoituksena on tukea sisämarkkinoita ja suojella yksityishenkilöitä. Lähentyminen näiden toimintaperiaatteiden soveltamisessa auttaisi voittamaan massadatatalouden asettamat haasteet. Tähän mennessä näiden eri alojen toimintalinjat ovat kuitenkin kehittyneet rinnakkain, ja niille yhteisiä huolenaiheita koskeva vuorovaikutus on ollut vähäistä (2). Lisäksi EU:n päättäjät ja sääntelyviranomaiset ovat tähän asti keskittyneet tyypillisesti rahaa vastaan myytävien tuotteiden ja palvelujen markkinoihin. Kun sekä kuluttajat että yritykset sopeutuvat jatkuviin teknologian muutoksiin ja myös edistävät niitä, päättäjillä ja sääntelyviranomaisilla on velvollisuus pysyä ajan tasalla. Tätä ilmentää viimeaikainen sitoutuminen ”digitaalisten yhtenäismarkkinoiden” aikaan saamiseen (3).

3. Euroopan tietosuojavaltuutettu pyrkii edistämään EU:n toimielimissä ja elimissä tietosuojakulttuuria, jossa tietosuojan periaatteet ilmenevät kaikilla politiikan ja lainsäädännön osa-alueilla (4). Tässä alustavassa lausunnossa, joka osaltaan liittyy tuohon tavoitteeseen, pyritään virittämään vuoropuhelua kilpailun, kuluttajansuojan ja tietosuojan alan asiantuntijoiden ja ammatinharjoittajien välillä mukaan lukien EU:n toimielimet ja kansalliset sääntelyviranomaiset. Sen jälkeen Euroopan tietosuojavaltuutettu käsittelee tämän lausunnon pohjalta esitettäviä näkemyksiä ja ajatuksia seurantalausunnossa ja esittää toimenpidesuosituksia.

4. Tämän lausunnon luvun 2 alussa luodaan katsaus digitaalisen talouden suuntauksiin ja henkilötietojen rooliin massadatan aikakaudella. Luvussa 3 käsitellään EU:n tietosuojaa, kilpailua ja kuluttajansuojaa koskevien sääntöjen asiaan liittyviä näkökohtia. Luvussa 4 esitetään analyysi kolmen politiikan osa-alueen välisistä vuorovaikutussuhteista: — miten henkilötietojen hallinta lisää markkinavoimaa digitaalisessa taloudessa ja mitkä ovat vaikutukset tietosuojan kannalta; — kuluttajaan kohdistuvat riskit, jotka aiheutuvat keskittymistä ja hallitsevan markkina-aseman väärinkäytöstä, kun yritykset käsittelevät massiivisia määriä henkilötietoja; sekä — miten voidaan voimistaa yksityisyyden suojaa parantavien palvelujen (5) markkinoiden kasvua vahvistamalla kuluttajien tietopohjaa heidän tehdessään valintoja. Lisäksi korostetaan samaan ryhmään kuulumisen ajattelutavan, säännösten täytäntöönpanon ja kansainvälisen, EU:n ja kansallisen tason valvontaviranomaisten yhteistyön merkitystä (6).

5. Lopuksi luvussa 5 käsitellään mahdollisia toimenpiteitä ja kehotetaan komissiota, kansallisia valvontaviranomaisia, etujärjestöjä ja oikeusalan toimijoita käymään asiasta laaja-alaisempaa ja perusteellisempaa keskustelua. Kunkin kappaleen alussa on luettelokohtia ja ristiviittauksia, joiden tarkoituksena on opastaa lukijaa perehtymään kolmen eri EU-lainsäädännön osa-alueen keskeisiin argumentteihin ja leikkauskohtiin. Tämän asiakirjan liitteessä on yhteenveto näistä rajapinnoista.

5. Päätelmät: jatkoselvityksiä ja keskustelua tarvitaan

Nopeasti laajenevat verkkomarkkinat... koskevat yhä enemmän kaikkia liiketoiminnan osa-alueita. Kilpailun tehokkaan toimivuuden varmistaminen näillä markkinoilla on ensisijaisen tärkeää... kasvava kuluttajien toimintaa koskevien tietojen kerääminen ja käsittely kaupallisiin tarkoituksiin... on osoittautunut entistä tärkeämmäksi kilpailuedun lähteeksi [joka saattaa olla] yhä merkittävämpi kuluttajille aiheutuvan haitan lähde.

(Yhdistyneen kuningaskunnan kilpailu- ja markkinaviranomaisen puheenjohtajan David Currien puhe Beesley Lectures -luentosarjassa 7.11.2013).

85. Tässä alustavassa lausunnossa tarkastellaan kolmen EU-lainsäädännön osa-alueen mahdollista lähentymistä ja jännitteitä tilanteessa, jossa massadata lisääntyy nopeasti. Vaikka yksityisyyden suoja ja henkilötietojen suojaaminen liittyvät yleiseen etuun ja ovat kansainvälisissä sopimuksissa mainittuja perusoikeuksia, vuorovaikutuksen puute kilpailu-, kuluttajansuoja- ja tietosuojapolitiikan kehittämisessä on saattanut vähentää sekä kilpailusääntöjen täytäntöönpanon tehokkuutta että kannustinta kehittää palveluja, jotka parantavat yksityisyyden suojaa ja minimoivat kuluttajalle aiheutuvan haitan mahdollisuuden. Digitaalisessa taloudessa henkilötiedot ovat merkittävä aineettoman omaisuuden muoto arvonmuodostuksen kannalta, ja ne toimivat valuuttana verkkopalvelujen vaihdossa. Tällä voi olla kauas ulottuvia seurauksia keskeisten käsitteiden, kuten läpinäkyvyyden, hallitsevan markkina-aseman sekä kuluttajien hyvinvoinnin ja kuluttajille aiheutuvan haitan tulkinnassa.

86. Jotta näihin haasteisiin voitaisiin vastata kattavasti, selvityksiin, tarkasteluun ja keskusteluun on käytettävä enemmän aikaa. Toimenpiteisiin voisi kuulua seuraavaa: — tietoisuuden lisääminen kuluttajien, palveluntarjoajien ja alan sääntelyviranomaisten keskuudessa digitaalisen talouden markkinoiden nykyisestä ja tulevasta teknisestä kehityksestä sekä sen vaikutuksista kilpailukykyyn, kuluttajien hyvinvointiin ja yksityisyyden suojaa parantavien palvelujen valikoimaan ja innovaatioihin; — tehokas ohjeistus, joka koskee yksityisyyden suojaa, kilpailua ja kuluttajansuojaa koskevien sääntöjen soveltamista verkkopalveluihin, varsinkin ”ilmaisina” palveluina markkinoitaviin palveluihin; ohjeistuksessa on otettava huomioon asiakkaiden ja kilpailijoiden näkökulma sekä asiakkaiden mieltymyksiin ja ongelmiin liittyvät näkökohdat; — viranomaisten välinen yhteistyö selvitystyössä ja sääntöjen täytäntöönpanossa, esimerkiksi digitaalisen talouden skenaarioiden ja mahdollisesti markkinavoiman mittaamista koskevien standardien laatimisessa, sekä konsultointi yksittäisten tapausten selvittämisessä; — kilpailulainsäädännön tarkistaminen 2000-luvun digitaaliset markkinat huomioon ottaen, mukaan lukien rajapinnat muihin lainsäädännön osa-alueisiin sekä mahdollisuudet antoisaan vuorovaikutukseen muiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa.

87. Henkilötiedot ovat nopeuttaneet ja ylläpitäneet digitaalisen talouden kasvua. Yksittäisten kuluttajien tulisi voida saada reilumpi osuus tämän kasvun tuloksista. Kilpailu- ja tietosuojaviranomaiset pitävät tätä yhä useammin keskeisenä haasteena luottamuksen ja vastuun luomisessa digitaalisen talouden piirissä. Tietosuoja on ainutlaatuinen mahdollisuus antaa yksityishenkilöille välineet itsensä suojaamiseen sekä tehostaa kilpailu- ja kuluttajansuojalainsäädännön täytäntöönpanoa.

88. Seuraavana vaiheena on selvittää mahdollisuuksia tiiviimpään koordinointiin sääntelyviranomaisten välillä näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Tämän koordinoinnin ei pidä rajoittua Eurooppaan, vaan sen tulisi vastata digitaalisen talouden yritysten globaalia toimintaulottuvuutta. Euroopan tietosuojavaltuutettu pyrkii edistämään tätä keskustelua.

Tehty Brysselissä 26 päivänä maaliskuuta 2014. Peter HUSTINX Euroopan tietosuojavaltuutettu

(1) Massadata tarkoittaa ”yritysten, valtioiden ja muiden suurten organisaatioiden hallussa olevia suunnattomia tietojoukkoja, joita sitten analysoidaan laajasti tietokonealgoritmien avulla” (artiklan 29 mukaisen työryhmän käyttötarkoituksen rajoittamista koskeva lausunto 03/2013, s. 35). Vaihtoehtoisen määritelmän mukaan massadata tarkoittaa tietojoukkoja, joiden koko ylittää tyypillisten poimintaan, tallentamiseen, hallintaan ja analysointiin käytettävien tietokantaohjelmistotyökalujen kyvyt (McKinsey Global Institute, Big data: The next frontier for innovation, competition, and productivity, June 2011). Tässä alustavassa lausunnossa termiä ”massadata” käytetään lyhyenä muotona tarkoittamaan massiivista henkilötietojen keräämistä ja erittäin monimuotoisten ja erittäin suurten tietojoukkojen analysointia.

(2) Tässä alustavassa lausunnossa käsitellään Euroopan tietosuojavaltuutetun Brysselissä 13. kesäkuuta 2013 pidetyssä seminaarissa esittämiä teemoja, https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Speeches/2013/13-06-13_Speech_CB_Brussels_EN.pdf. Asiaan liittyviä keskusteluja käytiin vuonna 2010 Jerusalemissa pidetyssä 32. kansainvälisessä tietosuojavaltuutettujen konferenssissa. Lisäksi komission varapuheenjohtaja Joaquin Almunia piti marraskuussa 2012 puheen, jonka otsikko oli Competition and privacy in markets of data (http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-860_en.htm). Helmikuussa 2013 konferenssissa New Frontiers of Antitrust 4th International Concurrences aiheesta ”Personal data: Will competition law collide with privacy?” käydyn yleiskeskustelun jälkeen komission oikeusasioiden pääjohtaja pyysi tarkemman tarkastelun kohteeksi tietosuoja- ja kilpailulainsäädännön välistä vuorovaikutusta; Françoise Le Bail: ’Protection de la vie privée et des données personnelles: l’Europe à l’avantgarde’, Concurrences Revue des droits de la concurrence: Competition Law Journal: Demain la concurrence New Frontiers of Antitrust Colloque l Concurrences, No 2–2013. Yhdysvalloissa samankaltaista keskustelua on käyty varsinkin sen jälkeen, kun liittovaltion kauppakomissio antoi päätöksen Googlen ja DoubleClickin fuusiosta (ks. alaviite 76) ja tuolloinen komission jäsen Jones Harbour antoi eriävän lausunnon, http://www.ftc.gov/sites/default/files/documents/public_statements/statement-matter-google/doubleclick/071220harbour_0.pdf; Harbourin analyysiä koskevia kommentteja on hänen esseessään The Transatlantic Perspective: Data Protection and Competition Law, joka on julkaistu julkaisussa Data Protection Anno 2014: How to Restore Trust?, toim. Hijmans, H. ja Kranenborg, H., 2014, s. 225–234.

(3) Euroopan neuvosto sitoutui lokakuussa luomaan vuoteen 2015 mennessä digitaaliset yhtenäismarkkinat, mukaan lukien asianmukaiset puitteet massadatan ja pilvipalvelujen yhtenäismarkkinoille, kehittämällä sähköisiä valtionhallinnon palveluja, sähköisiä terveyspalveluja, sähköistä laskutusta ja sähköisiä hankintamenettelyjä, nopeuttamalla sähköisen tunnistamisen, varmennuspalvelujen, sähköisen laskutuksen ja maksupalvelujen kehitystä sekä edistämällä sisällön ja tietojen siirrettävyyttä, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/139197.pdf. Euroopan tietosuojavaltuutettu on antanut lausunnon EU:n yleisestä toimenpideohjelmasta Euroopan digitaalistrategiaa varten, https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultation/Opinions/2013/13-04-08_Digital_Agenda_EN.pdf

(4) Ks. EDPS Strategy 2013–2014: Towards excellence in data protection, https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Strategy/13-01-22_Strategy_EN.pdf. Sen lisäksi, että Euroopan tietosuojavaltuutettu antaa säännöllisesti lausuntoja lainsäädäntöehdotuksista tai toimintalinjoja koskevista komission tai muiden toimielinten tai elinten asiakirjoista asetuksen 45/2001/EY 28 artiklan 2 kohdan mukaisesti, Euroopan tietosuojavaltuutettu voi sen tehtävänsä mukaisesti, johon kuuluu unionin toimielinten ja elinten sekä rekisteröityjen henkilöiden neuvonta kaikissa henkilötietojen käsittelyä koskevissa asioissa 41artiklan 2 kohdan mukaisesti, antaa omasta aloitteestaan neuvoja tarkoituksena osallistua sellaista oikeudellista ja yhteiskunnallista kehitystä koskevaan keskusteluun, jolla voi olla merkittävä vaikutus henkilötietojen suojaamiseen. Ks. esimerkiksi Euroopan tietosuojavaltuutetun lausunto pilvipalvelujen ja tietosuojalainsäädännön suhteesta (EUVL C 253, 3.9.2013, s. 1). Tällaisia neuvoja voidaan antaa myös muista aiheista.

(5) Komission määritelmän mukaan yksityisyyden suojaa parantavalla teknologialla tarkoitetaan ”yhtenäistä tieto- ja viestintäteknisten toimenpiteiden järjestelmää, jolla suojataan yksityisyyttä poistamalla henkilötiedot kokonaan tai osittain tai ehkäisemällä tarpeeton ja/tai epätoivottu henkilötietojen käsittely heikentämättä kuitenkaan tietojärjestelmän toimivuutta” (komission tiedonanto tietosuojan vahvistamisesta yksityisyyden suojaa parantavilla tekniikoilla, COM(2007) 228 final). Kyseisessä asiakirjassa käytetään ilmausta ”yksityisyyden suojaa parantavat palvelut” tällaisen teknologian pohjalta suunnitelluista asiakaspalveluista.

(6) Tähän sisältyvät yhteistyö maailmanlaajuisen yksityisyyden suojan täytäntöönpanoa koskevan verkoston (Global Privacy Enforcement Network) ja kansainvälisen kilpailuverkoston (International Competition Network) sisällä ja kesken sekä tiiviimpi yhteistyö EU:n viranomaisten ja Yhdysvaltain liittovaltion kauppakomission välillä.