Erityiskertomus Tavoitteena 
taloudellisuus:  
maaseudun 
kehittämiseen 
osoitettujen EU:n 
hankeavustusten 
perusteena olevien 
kulujen hallintaFI 2014  nro 22
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
P . +352 4398-1
Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2014
ISBN 978-92-872-1394-5
doi: 10.2865/21939
© Euroopan unioni, 2015
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Printed in Luxembourg
Tavoitteena 
taloudellisuus:  
maaseudun 
kehittämiseen 
osoitettujen EU:n 
hankeavustusten 
perusteena olevien 
kulujen hallinta
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 
287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)ErityiskertomusFI 2014  nro 22
02
 Sisällys
Kohta
 Sanasto
I–IX Tiivistelmä
1–15 Johdanto
16–20 Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa
21–100 Huomautukset
21–35 I osa – Ohjeet, valvonta ja oikaisut: Euroopan komission vastuu EU:n maaseudun 
kehittämisvarojen tarkoituksenmukaisesta käytöstä
24–29 Kun tarkastuksissa tuli ilmi, että hankekulujen tarkastaminen on puutteellista, komissio ehdotti 
rahoitusoikaisuja ja kannusti jäsenvaltioita laatimaan toimintasuunnitelmia
30–31 Kuluja olisi voitu hallinnoida paremmin, jos komissio olisi antanut ohjeita ja  
yksilöinyt puutteet huomattavasti varhaisemmin ohjelmakaudella
32–35 Komission viimeaikaiset aloitteet ovat tuottaneet jonkin verran tuloksia, mutta toimintasuunnitelmissa ei 
ole otettu riittävän perusteellisesti huomioon kulujen kohtuullisuuteen kohdistuvia riskejä
36–55 II osa – Liian tarkkojen vaatimusten välttäminen: miten varmistaa, että avustuksen  
perusteena olevat hankinnat ovat kohtuulliset
38–42 Avustusten rajoittaminen vakioeritelmän kulujen mukaisiksi on yksikertainen ja  
vaikuttava toimintatapa, jos samankaltaisia hankkeita tai samanlaisia menotyyppejä on useita
43–55 Esitetyt kulut pitäisi eräissä muissa toimenpiteissä arvioida, kun se on riskien  
vuoksi perusteltua, jotta voidaan varmistaa eritelmien kohtuullisuus
56–87 III osa  – Kuinka saavuttaa edullisin hinta: toimintatapoja, joilla voidaan varmistaa,  
että hyväksyttyjen tavarahankintojen hinnat ovat kohtuulliset
58–63 Kun yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen käyttö (tai enimmäiskustannusten käyttö samaan 
tapaan) on mahdollista, niiden avulla voidaan vaikuttavasti vähentää liian korkeiden hintojen riskiä – 
kunhan kustannustaso on määritetty oikein
64–74 Vertaamalla hakemuksessa tarkoitettujen tavarahankintojen hintoja riippumattomiin hintatietoihin 
voidaan saada varmuus hintojen kohtuullisuudesta, mutta tätä toimintatapaa voi olla vaikea soveltaa
75–85 Eri toimittajilta saatujen tarjousten vertailu voi olla selkeä keino määrittää markkinahinnat, mutta 
manipuloinnilta ja petoksilta on syytä suojautua
86–87 Kun tilanne edellyttää harkinnanvaraista päätöstä, riippumattoman asiantuntijan tai arviointipaneelin 
lausunto voi antaa arvokasta lisävarmuutta ja olla korkeariskisempiin tapauksiin kohdennettuna erityisen 
kustannusvaikuttava toimintatapa
03 Sisällys
88–92 IV osa – Keskittyminen olennaiseen hankkeiden hyväksymisen jälkeenkin: toimintatapoja, joilla 
varmistetaan tosiasiallisesti korvattujen kulujen kohtuullisuus
90–91 Valvontajärjestelmien avulla olisi kyettävä havaitsemaan ja tarkastamaan olennaiset muutokset, jotka 
hankkeeseen on tehty avustuksen myöntämisen jälkeen, jotta voidaan olla varmoja siitä, että korvattavat 
kulut ovat yhä kohtuulliset
92–94 Selkeät säännöt, nimenomaiset ilmoitukset ja maksuotosten tarkastaminen voivat estää kätketyt 
alennukset ja hyvitykset tai muut toimittajan myöntämät edut, jotka alentavat todellisia kuluja
95–100 V osa – Toimintatapojen tehostaminen: kuinka varmistaa vaatimusten ja tarkastusten tason 
oikeasuhteisuus riskitasoon nähden
96–98 Aloilla, joilla riskien todennäköisyys on pieni ja niiden mahdollinen vaikutus vähäinen, 
valvontajärjestelmät voidaan suunnitella minimoiden hallinnollinen rasite
99–100  Tavarahankintojen suuri arvo, hankkeiden korkeat tukiosuudet ja muita riskitekijöitä, joiden vuoksi 
tarkastusten määrää on syytä lisätä
101  – 111 Johtopäätökset ja suositukset
 Liite  I —  Tilintarkastustuomioistuimen tarkistuslista: valvontajärjestelmien rakenne 
suhteessa maaseudun kehittämisen kuluihin liittyviin riskeihin
 Liite  II — Asiakirjatarkastukseen valitut maaseudun kehittämisohjelmat
 Liite  III —  Yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen käyttö 88:ssa maaseudun 
kehittämisohjelmassa
 Liite  IV —   Katsaus asiakirjatarkastukseen valituissa maaseudun kehittämisohjelmissa 
sovellettuihin toimintatapoihin
 Komission vastaukset
04
 Sanasto
Valvontajärjestelmä : Sääntöjen ja menettelyjen muodostama kokonaisuus, jonka avulla hallinnoidaan 
organisaatiota tai meno‑ohjelmaa niin, että se saavuttaa tavoitteensa.
Ylivarustelu : Liialliset parannukset eli kalliit ja tarpeettomat ominaisuudet tai yksityiskohdat. Tässä kertomuksessa 
ylivarustelulla viitataan tarpeettoman korkealaatuisiin tai tarpeettoman tarkkojen eritelmien mukaisiin tavaroihin 
(tai palveluihin): ostetaan esimerkiksi luksusauto edullisen hyötyajoneuvon sijasta.
Toimenpide : Tukijärjestelmä toimintapolitiikan täytäntöönpanoa varten. Toimenpiteessä määritellään säännöt 
rahoitettaville hankkeille. Investointitoimenpiteessä  taloudellista tukea myönnetään koneiden ja laitteiden 
hankkimiseen, rakentamista varten tai metsien uudelleenistutuksen kaltaisiin urakoihin.
Jäsenvaltioiden viranomaiset : Jäsenvaltiot tai niiden aluehallintoelimet nimittävät hallintoviranomaisen , joka 
vastaa maaseudun kehittämisohjelman suunnittelusta, toteuttamisesta ja arvioinnista, sekä maksajaviraston , jolle 
voidaan osoittaa osa näistä tehtävistä ja joka maksaa avustukset edunsaajille.
Tuotos : Se, mikä tuotetaan tai saavutetaan toteuttamalla hanke.
Ohjelmakausi : Maaseudun kehittämisohjelmien kattama ajanjakso. Nyt toimitettu tarkastus kohdistui kauteen 
2007–2013. Tällä kaudella rahoitettuihin hankkeisiin liittyviä maksuja voidaan suorittaa joulukuuhun 2015 asti. 
Kauden 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmia ei ollut tarkastuksen ajankohtana vielä hyväksytty.
Hanke : Investointi, palvelu tai muu toimi, jota varten tukea haetaan/myönnetään.
Viitehinta : Esimerkiksi laite ‑ tai konehankintojen hinnat, rakennusmateriaalien hinnat tai rakennuskustannukset 
taikka työvoimakustannukset, joihin jäsenvaltion viranomaiset vertaavat avustushakemuksissa esitettyjä 
hankekuluja.
Tulos : Hankkeen toteuttamisella aikaansaatu välitön vaikutus tai muutos.
Maaseudun kehittämisohjelma : Jäsenvaltion laatima ja komission hyväksymä asiakirja, jonka avulla suunnitellaan 
ja pannaan täytäntöön EU:n maaseudun kehittämispolitiikkaa alueellisella tai kansallisella tasolla.
Tosiasiallisten kustannusten korvaaminen : Aiheutuneisiin tukikelpoisiin kuluihin perustuva avustus. Edunsaajan 
on tavallisesti todennettava aiheutuneet kulut maksutositteiden avulla.
05 Sanasto
Yksinkertaistettu kustannusvaihtoehto : Avustus ei perustu tosiasiallisesti aiheutuneisiin kuluihin. 
Yksinkertaistettujen kustannusten päätyypit ovat seuraavat:
 οVakioyksikkökustannukset : Avustuksen määrä lasketaan ennalta määritetyn yksikkökustannuksen perusteella. 
Esimerkki: Maanomistajalle myönnetään avustusta, jotta hän voi istuttaa uuden, luonnonvaraisia eläinlajeja hyö ‑
dyttävän aidan käyttäen paikallisia puulajeja. Aitaan sovellettava vakioyksikkökustannus on 50  euroa/metri. Jos 
maanomistaja istuttaa sadan metrin pituisen aidan, avustusta maksetaan 5 000  euroa (50  euroa x 100) riippumat ‑
ta kasvien hankkimisen ja istuttamisen tosiasiallisista kuluista.
 οKiinteämääräinen rahoitus : Avustuksen suuruus määritetään tiettyjen tukikelpoisten menolajien osalta so ‑
veltamalla määrättyä prosenttiosuutta johonkin toiseen tukikelpoiseen menolajiin. Esimerkki: Viljelijälle myön ‑
netään tukea uuden 100 000  euron hintaisen eläinsuojan rakentamiseen. Arkkitehdin ja rakennustarkastajan 
palkkioihin sovelletaan 10 prosentin kiinteämääräistä korvausta. Viljelijä saa varsinaiseen rakentamiseen tarkoite ‑
tun avustuksen lisäksi 10 000  euron avustuksen käytettäväksi arkkitehdistä ja rakennustarkastajasta aiheutuviin 
kuluihin riippumatta näiden tosiasiallisten palkkioiden suuruudesta.
 οKertakorvaus : Kiinteä avustusmäärä maksetaan, kun tietyt toimet on saatu päätökseen / tietyt tuotokset tai 
tulokset on saatu aikaan. Esimerkki: Kunnalle myönnetään avustusta tapahtuman järjestelmistä varten. Kysei ‑
senlaisten tapahtumien järjestämiseen myönnettävä kertakorvaus on 10 000  euroa. Kunta saa tämän määrän 
riippumatta sille aiheutuneiden kulujen suuruudesta, jos tapahtuman osallistujamäärälle ja kestolle asetetut 
avustusehdot täyttyvät.
06
 Tiivistelmä
I
Tarkastus kohdistui EU:n maaseudun kehittämispolitii ‑
kan kuluihin. Tarkastuksessa keskityttiin avustuksiin, 
joita myönnetään viljelijöiden, yritysten, paikallisvi ‑
ranomaisten ja muiden maaseutualueilla toimivien 
organisaatioiden toteuttamien investointi ‑ ja muiden 
hankkeiden kuluihin. Nämä avustukset vastaavat 
noin puolta 100 miljardin euron menoista, jotka EU 
on ohjelmoinut kaudelle 2007–2013. Jäsenvaltioi ‑
den viranomaiset hallinnoivat avustuksia komission 
valvonnassa.
II
Asianomaiset rahamäärät ovat suuria, joten on sekä 
EU:n että jäsenvaltioiden edun mukaista pitää maa ‑
seudun kehittämisavustuksista aiheutuvat kulut 
hallinnassa. Tämä on varainhoitoa koskevissa EU:n 
säännöksissä edellytetyn moitteettoman varainhoidon 
keskeinen osatekijä. Säännösten mukaan jokaisen EU:n 
talousarviovaroja hallinnoivan tahon on noudatettava 
taloudellisuuden periaatetta eli tuki on annettava 
oikeisiin kohteisiin mahdollisimman edulliseen hintaan .
III
Tilintarkastustuomioistuin tarkastaa maaseudun kehit ‑
tämismenoja vuosittain ja esittää havaintonsa vuosi ‑ ja 
erityiskertomuksissaan. Se on toistuvasti havainnut, 
että jäsenvaltioiden viranomaiset eivät riittävällä 
tavalla varmista, että maaseudun kehittämiseen myön ‑
nettyjen avustusten perusteeksi hyväksytyt kulut ovat 
kohtuulliset. On selvää, että varainhoitoa on tällä alalla 
tarpeen parantaa. Siksi tilintarkastustuomioistuin 
perehtyi yksityiskohtaisesti alan riskeihin sekä toimin ‑
tatapoihin, joita komissio ja jäsenvaltiot soveltavat 
ottaakseen riskit huomioon.IV
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio ja 
jäsenvaltiot eivät soveltaneet maaseudun kehittämi ‑
sen kulujen hallitsemiseen vaikuttavimpia mahdollisia 
toimintatapoja. Komissio reagoi vasta, kun ongelmia 
oli ilmaantunut, sen sijaan, että olisi alusta lähtien 
varmistanut järjestelmien tarkoituksenmukaisuuden. 
Jäsenvaltioiden valvontajärjestelmät kattoivat vain 
osan taloudellisuuteen kohdistuvista riskeistä tai olivat 
muutoin puutteellisia. Vaikuttavampia toimintatapoja 
oli tarjolla, mutta niitä ei käytetty laajalti.
V
Komissio ei antanut ohjeita eikä levittänyt hyviä 
käytäntöjä ohjelmakauden 2007–2013 alussa. Se ei 
varmistanut, että jäsenvaltioiden järjestelmät olivat 
vaikuttavia ennen kuin jäsenvaltiot alkoivat hyväksyä 
suuria määriä avustuksia. Kun komissio ryhtyi toimiin, 
pääosa hankeavustuksista oli jo hyväksytty. Komissio 
on kuitenkin vuodesta 2012 alkaen omaksunut aktiivi ‑
semman ja johdonmukaisemman toimintatavan. Jos 
toimintatapaa noudatetaan antamalla samalla talou ‑
dellisuudelle aiempaa suurempi painoarvo, varainhoi ‑
don pitäisi seuraavalla ohjelmakaudella parantua.
VI
Jäsenvaltioissa oli vuoteen 2014 mennessä alettu 
soveltaa asetuksissa edellytettyjä perusjärjestelmiä 
kaikkien 15 suurimman maaseudun kehittämisohjel ‑
man kulujen tarkastamiseen. Kaikissa järjestelmissä oli 
kuitenkin keskeisiin riskeihin liittyviä puutteita siinä 
määrin, että maaseudun kehittämiseen osoitettujen 
avustusten perustana olevia kuluja ei kyetty valvo ‑
maan hyvin. Kaikkiaan 88:sta maaseudun kehittä ‑
misohjelmasta saatujen tietojen analysointi osoittaa, 
että tilanne on sama kaikkialla EU:ssa. Erityisesti on 
huomattava seuraavat seikat:
a) Jäsenvaltioiden valvontajärjestelmät painottivat 
avustushakemuksissa mainittujen tavarahankin ‑
tojen tai urakoiden hintoja , ja niissä kiinnitettiin 
huomattavasti vähemmän huomiota siihen, oli ‑
vatko hankinnat itsessään kohtuullisia tai olivatko 
avustukset kustannusvaikuttavia toimintapolitii ‑
kan tavoitteisiin nähden. On siis olemassa ylivarus ‑
telun riski ja riski, että rahalle saadaan vain vähän 
vastinetta.
b) Avustushakemuksissa mainittujen hintojen koh ‑
tuullisuuden pääasiallisina tarkastusmenetelminä 
käytettiin eri tarjoajien esittämien tarjousten 
Tiivistelmä 07
vertailua tai vertaamista viitehintoihin. Tilintarkas ‑
tustuomioistuin havaitsi, että joidenkin jäsenvalti ‑
oiden järjestelmillä saatiin vain vähäinen varmuus 
kulujen kohtuullisuudesta (viitehinnat saattoivat 
esimerkiksi olla 30 prosenttia korkeammat kuin 
todelliset markkinahinnat).
c) Avustus hyväksytään ennalta ja maksetaan, kun 
hakija on toteuttanut asianomaiset tavarahankin ‑
nat tai urakat. Joissakin jäsenvaltioiden järjestel ‑
missä oli aukkoja, jotka mahdollistivat sellaisten 
kulujen korvaamisen, joiden kohtuullisuutta ei 
ollut tarkastettu, kun hankkeisiin tehtiin muutoksia 
avustuksen hyväksymisen jälkeen.
d) Vaatimusten ja tarkastusten taso ei yleensä 
riippunut eri riskitasoista. Monet jäsenvalti ‑
oiden viranomaiset sovelsivat samaa tarkas ‑
tustapaa 10 000  euron ja miljoonan euron 
suuruiseen avustukseen. Alhaisemman ris ‑
kin osa‑alueilla ei kovin laajalti hyödynnetty 
yksinkertaistamismahdollisuuksia.
VII
Näin ollen tilintarkastustuomioistuin katsoo, että 
maaseudun kehittämishankkeisiin myönnettävien 
avustusten yhteydessä on mahdollista saavuttaa 
tosiasiallisia säästöjä ohjelmakaudella 2014–2020, jos 
kulujen valvontatapoja parannetaan. Säästyneiden 
varojen ansiosta voitaisiin rahoittaa lisää hankkeita ja 
siten saada aikaan enemmän tuotoksia ja tuloksia ja 
saavuttaa tavoitteet nykyistä paremmin.
VIII
Tilintarkastustuomioistuin totesi myös, että havait ‑
tujen puutteiden korjaamiseen oli olemassa toimivia 
ja kustannusvaikuttavia keinoja, joista useimpia jo 
käytetään jossakin jäsenvaltiossa.
IX
Tämän perusteella tilintarkastustuomioistuin suo ‑
sittaa, että ennen kuin uuden ohjelmakauden varat 
sidotaan, komissio ja jäsenvaltiot varmistavat, että 
kaikkiin maaseudun kehittämisohjelmiin sovelle ‑
taan toimintatapoja, joissa on otettu huomioon 
tässä kertomuksessa kuvatut riskit. Tilanteen arvioi ‑
miseen tarvittavat kriteerit esitetään kertomuksen 
liitteessä. Jäsenvaltioiden viranomaisten suorittaman 
ennakkoarvioinnin olisi oltava osa tätä prosessia. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa lisäksi, että komis ‑
sio ja jäsenvaltiot tarkastavat varhaisessa vaiheessa 
uudella ohjelmakaudella, että järjestelmät toimivat 
tehokkaasti ja vaikuttavasti.
08
 Johdanto
Tarkastuksen peruste: valvomalla 
maaseudun kehittämiseen 
liittyviä kuluja aiempaa paremmin 
voitaisiin saada aikaan 
tosiasiallisia säästöjä
01 
Tarkastus kohdistui EU:n maaseudun 
kehittämispolitiikan kuluihin. Tarkas ‑
tuksessa keskityttiin avustuksiin, joita 
myönnetään viljelijöiden, yritysten, 
paikallisviranomaisten ja muiden maa ‑
seutualueilla toimivien organisaatioiden 
toteuttamien investointi ‑ ja muiden 
hankkeiden kuluihin. Jäsenvaltioiden 
viranomaiset hallinnoivat avustuksia 
komission valvonnassa EU:n asetuk ‑
siin sisältyvien sääntöjen mukaisesti1. 
Tavallisesti avustukset myönnetään 
hakijan ehdottamien hanke‑eritelmien 
ja hintojen pohjalta. Avustus maksetaan, 
kun hakija on toteuttanut asianomaiset 
tavarahankinnat tai urakat.
02 
EU aikoi käyttää lähes 100  miljardia  eu‑
roa maaseudun kehittämiseen ohjel ‑
makaudella 2007–2013. Jäsenvaltiot 
suunnittelivat lisäksi 55  miljardin  euron 
rahoitusosuutta kansallisista ja alueel ‑
lisista määrärahoistaan. Asianomaiset 
rahamäärät ovat suuria, joten on sekä 
EU:n että jäsenvaltioiden edun mukaista 
pitää maaseudun kehittämisavustuksista 
aiheutuvat kulut hallinnassa. Kyse on 
EU:n varainhoitoasetuksissa edellytetyn 
moitteettoman varainhoidon keskeises ‑
tä osatekijästä, jonka mukaisesti jokaisen 
EU:n talousarviovaroja hallinnoivan 
tahon on noudatettava taloudellisuu ‑
den, vaikuttavuuden ja tehokkuuden 
periaatteita.03 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi 
kuitenkin maaseudun kehittämispolitiik ‑
kaan kauden 2007–2013 osalta kohdis ‑
tamiensa tarkastusten yhteydessä, että 
kansalliset ja alueelliset viranomaiset 
eivät riittävällä tavalla varmista avus ‑
tusten kohteena olevien hankekulujen 
kohtuullisuutta. Komissio on päätynyt 
samankaltaisiin johtopäätöksiin omassa 
tarkastustyössään. Tarkempia tietoja 
esitetään kohdissa 24–26.
04 
Tämä osoittaa, että kulujen valvontaa 
parantamalla maaseudun kehittämis ‑
hankkeiden avustusten osalta voitaisiin 
saavuttaa merkittäviä säästöjä ja silti 
saada aikaan samankaltaisia tuotoksia 
ja tuloksia ja saavuttaa samankaltaisia 
tavoitteita kuin ennenkin. Tilintarkastus ‑
tuomioistuin katsoo, että huomattavat 
säästöt ovat mahdollisia. Jo muutamien 
satojen eurojen säästäminen jokaises ‑
sa investointihankkeessa voisi johtaa 
useiden miljoonien eurojen säästöihin. 
Jokainen yhden prosentin säästö joh ‑
taisi ohjelmakauden aikana EU‑varojen 
osalta 500  miljoonan  euron säästöihin2. 
Säästyneiden varojen ansiosta voitaisiin 
rahoittaa lisää hankkeita ja siten saada 
aikaan enemmän tuotoksia ja tuloksia ja 
saavuttaa tavoitteet nykyistä paremmin.1 Ohjelmakauteen 2007–2013 
sovellettiin neuvoston 
asetusta (EY) N:o 1698/2005, 
annettu 20 päivänä syyskuuta 
2005, Euroopan maaseudun 
kehittämisen 
maatalousrahaston 
(maaseuturahaston) tuesta 
maaseudun kehittämiseen 
(EUVL L 277, 21.10.2005, s. 1); 
komission asetusta 
(EY) N:o 1974/2006, annettu 
15 päivänä joulukuuta 2006, 
Euroopan maaseudun 
kehittämisen 
maatalousrahaston 
(maaseuturahaston) tuesta 
maaseudun kehittämiseen 
annetun neuvoston asetuksen 
(EY) N:o 1698/2005 
soveltamista koskevista 
yksityiskohtaisista säännöistä 
(EUVL L 368, 23.12.2006, s. 15) 
sekä komission asetusta 
(EU) N:o 65/2011, annettu 
27 päivänä tammikuuta 2011, 
neuvoston asetuksen 
(EY) N:o 1698/2005 
soveltamista koskevista 
yksityiskohtaisista säännöistä 
maaseudun kehittämisen 
tukitoimenpiteitä koskevien 
tarkastusmenettelyjen ja 
täydentävien ehtojen 
täytäntöönpanon osalta 
(EUVL L 25, 28.1.2011, s. 8). 
Järjestelyä kutsutaan 
yhteiseksi hallinnoinniksi. 
Kokonaisvastuu on 
komissiolla. Se ei kuitenkaan 
hyväksy avustushakemuksia 
eikä suorita maksuja 
edunsaajille, vaan näistä 
tehtävistä huolehtivat 
jäsenvaltioiden viranomaiset.
2 Investointitoimenpiteisiin 
osoitetaan noin puolet 
ohjelmoiduista maaseudun 
kehittämisen menoista.
09 Johdanto
05 
Ohjelmakaudella 2014–2020 on tarkoi ‑
tus toteuttaa vastaavanlainen joukko 
maaseudun kehittämistoimenpiteitä, 
ja uusien avustusten myöntämisen on 
määrä alkaa vuonna 2015. Komissio 
työskentelee yhdessä jäsenvaltioiden 
kanssa kehittääkseen jäsenvaltioiden 
valvontajärjestelmien vaikuttavuutta 
niin, että ne vastaavat paremmin sään ‑
nöksiä. Alan varainhoidon parantaminen 
voi johtaa tosiasiallisiin säästöihin ja EU:n 
talousarviovarojen parempaan käyttöön. 
Siksi tilintarkastustuomioistuin päätti 
osallistua tähän prosessiin kohdistamalla 
perusteellisen tarkastuksen valvontata ‑
poihin, joita maaseudun kehittämisen 
kuluihin nykyisin sovelletaan3.Maaseudun kehittämispolitiikka: 
viljelijöille, pienyrityksille, 
paikallisviranomaisille ja muille 
maaseudulla toimiville 
organisaatioille maksetaan yli 
miljoona yksittäistä avustusta
06 
Kaudella 2007–2013 maaseudun ke ‑
hittämispolitiikkaa pantiin täytäntöön 
88 kansallisen tai alueellisen maaseudun 
kehittämisohjelman kautta kaikkialla 
EU:ssa. Ohjelmat koostuivat joukosta toi ‑
menpiteitä (tukijärjestelmiä), joista kukin 
kohdistui tiettyyn edunsaajaryhmään 
ja hanketyyppiin tiettyjen tukikelpoi ‑
suussääntöjen ja hankkeiden valintakri ‑
teereiden perusteella. Jäsenvaltioiden 
viranomaiset päättivät (asetuksissa 
säädetyissä rajoissa) avustusosuuksista, 
jotka toimenpiteestä riippuen vaihteli ‑
vat vajaasta 10 prosentista jopa sataan 
prosenttiin tukikelpoisten hankekulujen 
määrästä. Toimenpiteiden avulla EU 
pyrkii edistämään ja tukemaan toimin ‑
taa, joka auttaa saavuttamaan toimin ‑
tapolitiikalle asetetut tavoitteet: maa ‑ ja 
metsätalouden kilpailukyvyn paranta ‑
minen, ympäristön ja maaseudun tilan 
parantaminen, elämänlaadun paranta ‑
minen maaseutualueilla ja maaseudun 
elinkeinoelämän monipuolistaminen4. 
Esimerkkejä erilaisista rahoitetuista 
hankkeista esitetään laatikossa 1 .3 Tilintarkastustuomioistuimen 
tehtävänä on osaltaan 
kehittää EU:n varainhoitoa, 
edistää tilivelvollisuutta ja 
avoimuutta sekä toimia 
unionin kansalaisten 
taloudellisten etujen 
riippumattomana valvojana. 
EU:n riippumattomana 
ulkoisena tarkastajana 
tilintarkastustuomioistuin 
tarkastaa, että EU:n varat on 
kirjattu oikein ja kerätty ja 
käytetty relevanttien 
sääntöjen ja säännösten 
mukaisesti ja että rahalle 
saadaan vastinetta. Tarkempia 
tietoja: http://www.eca.
europa.eu/en/Pages/
MissionObjectives.aspx
4 Lisätietoja maaseudun 
kehittämispolitiikasta on 
saatavissa komission 
verkkosivustolla http://
ec.europa.eu/agriculture/
rurdev/index_fi.htm
10 Johdanto Laatikko 1
Viljelijöille osoitettu koulutus rahoitettiin toimenpiteestä 
”Koulutus ja tiedotus” (Bulgaria)
Ruiskutuskone rahoitettiin toimenpiteestä  
”Maatilojen nykyaikaistaminen” (Saksa)
Eläinsuoja ja olkien levittämislaite rahoitettiin toimenpi -
teestä ”Maatilojen nykyaikaistaminen” (Luxemburg)
Viljan kuivaus- ja varastointitilat rahoitettiin  toimenpi -
teestä ”Maa- ja metsätaloustuotteiden arvon lisääminen” 
(Liettua)
Tippukastelujärjestelmä rahoitettiin toimenpiteestä  
”Maa- ja metsätalouden kehittämiseen liittyvä infrastruk -
tuuri” (Kreikka)
Rannikkomäntyjen istutus toimenpiteessä  
”Metsätalouden tuottokyvyn palauttaminen” (Ranska)
Kukkakauppa rahoitettiin toimenpiteestä  
”Mikroyritysten perustamiseen ja  kehittämiseen 
myönnettävä tuki” (Ruotsi)
Villieläinpuiston kahvila rahoitettiin toimenpiteestä 
”Matkailuelinkeinojen edistäminen” (Yhdistynyt 
kuningaskunta)Toimintapoliittinen tavoite: maaseutualueiden elämänlaadun parantaminen ja maaseudun elinkeinoelämän 
monipuolistaminenToimintapoliittinen tavoite: ympäristön ja maaseudun tilan parantaminenToimintapoliittinen tavoite: maa- ja metsätalouden kilpailukyvyn parantaminenEsimerkkejä maaseudun kehittämisohjelmista rahoitetuista hankkeista
11 Johdanto Laatikko 2 Kaavio 1Avustuksen hakemisen ja myöntämisen tavanomaiset vaiheet
Hakija Jäsenvaltion viranomaisetSaadaan tarjoukset 
toimittajilta ja arvioidaan hankekulutTarkastetaan kulujen kohtuullisuusToteutetaan hankeTarkastetaan avustushakemus
Maksetaan sovittu prosenttisosuus aiheutuneista hyväksytyistä kuluistaMaksetaan laskut
Pyydetään
avustuksenmaksamistaMyönnetään avustusLaaditaan hanke-ehdotus ja täytetään avustushakemus
Avustushakemuksissa esitettyjen hankekulujen kohtuullisuuden yleisiä 
tarkastustapoja
Yksinkertaistettu esimerkki : Viljelijä tarvitsee uuden 75 ‑hevosvoimaisen traktorin. Hän saa tarjouksen 
kolmelta tarjoajalta: tarjous A on 44 000 euroa, tarjous B 46 000 euroa ja tarjous C 48 000 euroa. Viljelijä 
valitsee tarjouksen B ja hakee maaseudun kehittämisavustusta 50 prosenttiin kuluista.
Eri tarjousten vertailu : Jäsenvaltion viranomaiset vertaavat tarjouksia A, B ja C ja tekevät siten päätöksensä hake ‑
muksessa esitettyjen kulujen (tarjous B 46 000 euroa) kohtuullisuudesta.
Markkinatutkimus:  Jäsenvaltion viranomaiset ovat yhteydessä toisiin traktorin toimittajiin tai tekevät hakuja interne ‑
tissä selvittääkseen vastaavanlaisten 75 ‑hevosvoimaisten traktorien hintoja ja vertaavat niitä tarjoukseen B.
Asiantuntijalausunto: Jäsenvaltion viranomaiset pyytävät maatalousinsinööriä vahvistamaan, että tarjous B on 
kohtuullinen. Viranomaiset saattavat vaihtoehtoisesti pyytää arviointikomitean kantaa.
Viitehinta:  Viranomaiset vertaavat tarjousta B hintatietokantaan, joka sisältää tietoja eri merkkisistä ja mallisista 
traktoreista. Vaikka viitehinta olisi 45 000 euroa, viranomaiset saattavat maksaa tarjouksen B perusteella 23 000 eu ‑
roa, jos ne katsovat, että 46 000 euron kulu on perusteltu. Vaihtoehtona on, että ne asettavat viitehinnan enimmäis ‑
määräksi ja myöntävät tukea 22 500  euroa.
Yksinkertaistetut kustannusvaihtoehdot:  Jäsenvaltion viranomaiset eivät tarkasta tarjouksen B kohtuullisuutta, 
vaan myöntävät sen sijaan 20 000  euron kertakorvauksen traktorin ostoon. Määrä maksetaan edunsaajalle riippumatta 
traktorityypistä tai tosiasiallisesti aiheutuneista kuluista. Vaihtoehtoisesti viranomaiset voivat asettaa traktorikohtaisek ‑
si enimmäishinnaksi  40 000 euroa ja korvata 50 prosenttia aiheutuneista kuluista tämän enimmäishinnan rajoissa.07 
Useimmissa tämän tarkastuksen katta ‑
missa toimenpiteissä (ks. tarkastuksen 
laajuus kohdassa 16) hakijalle korvattiin 
aiheutuneet hyväksytyt kulut. Tavan ‑
omainen menettely korvausperustei ‑
sen avustuksen saamiseksi kuvataan 
kaaviossa 1 .08 
Laatikossa 2  kuvataan pääasiallisia 
menetelmiä, joita jäsenvaltioiden viran ‑
omaiset käyttävät tarkastaessaan avus ‑
tushakemuksissa esitetyt hankekulut.
12 Johdanto
09 
Pääasiallisten investointitoimenpiteiden 
yhteydessä hankekulujen kokonaismää ‑
rä on keskimäärin noin 125 000 euroa. 
Hankekulujen perusteella maksettavan 
avustuksen määrä riippuu avustustasos ‑
ta, mutta toimenpiteet koostuvat tyy ‑
pillisesti lukuisista suhteellisen pienistä 
avustusmääristä (joista osa on jopa alle 
1 000  euroa) ja vähäisemmästä mää ‑
rästä suuria avustuksia (jotka saattavat 
olla suuruudeltaan yli miljoona euroa). 
Jäsenvaltioiden viranomaiset arvioivat 
hyväksyvänsä ohjelmakauden loppuun 
mennessä noin 1,4 miljoonaa yksittäistä 
avustusta.
Riskianalyysi: avustusmaksut 
saattavat olla liian suuria, jos ne 
perustuvat tarpeettomiin kuluihin 
tai kilpailukyvyttömiin hintoihin
10 
Kuten edellä on kuvattu, taloudellisuu ‑
den periaatetta on sovellettava kaikkiin 
EU:n talousarviosta suoritettaviin avus ‑
tuksiin ja maksuihin. Periaatteen mukaan 
tuet on myönnettävä oikeisiin kohteisiin 
mahdollisimman edulliseen hintaan . Maa ‑
seudun kehittämishankkeiden kohdalla 
tämä merkitsee, että avustusten perus ‑
teena olevien tavarahankintojen pitäisi 
olla tyypiltään, laadultaan ja määrältään 
sellaiset, joita tarvitaan tavoiteltujen 
tuotosten ja tulosten saavuttamiseen. 
Näihin tavarahankintoihin myönnet ‑
tävien avustusten olisi pohjauduttava 
alhaisimpiin hintoihin, joita on tarjolla 
kyseistä eritelmää vastaavien tavaroiden 
osalta.11 
Avustusta myönnetään useimmiten vain 
osaan hankkeen kokonaiskuluista, ja ha ‑
kijan on maksettava loppumäärä omista 
varoistaan. Tämä kannustaa hakijaa 
rajoittamaan hankekuluja. Jos tukitaso 
on alhainen, kannustin voi olla suuri. 
Tukitason noustessa kannustinvaikutus 
kuitenkin pienenee.
12 
Tuet vääristävät todellista kustannus‑
‑hyötysuhdetta aina, mikä saattaa 
kannustaa hakijaa ehdottamaan tar ‑
peettoman kalliita ratkaisuja. Kyse voi 
olla ylivarustelusta (ks. sanasto ) taikka 
investoinneista, jotka ovat suhteettoman 
suuret siihen nähden, mihin tuotoksiin 
tai tuloksiin hankkeella pyritään. Näin 
ollen vaarana on, että rahoitettavat 
tavarahankinnat ovat määrältään tai 
laadultaan ( liian tarkkojen vaatimusten  
riski) liialliset, mistä aiheutuu tarpeet ‑
tomia kuluja EU:n ja jäsenvaltioiden 
talousarvioihin.
13 
Tuet myös vähentävät hakijoiden 
innokkuutta tavoitella edullisimpia 
hintoja. Hakija kenties suosii kalliimpaa 
toimittajaa. Äärimmillään tämä saattaa 
johtaa siihen, että hakijat tai toimittajat 
manipuloivat prosessia ja paisuttelevat 
näin kuluja. Näistä seikoista aiheutuu 
riski, että avustus perustuu hintoihin, 
jotka ovat korkeammat kuin kilpailulle 
avoimilla markkinoilla tarjolla oleva 
alhaisin hinta olisi asianomaista eritel ‑
mää vastaavan tavarahankinnan osalta 
(kilpailukyvyttömien hintojen  riski).
13 Johdanto
14 
On tärkeää, että jäsenvaltioiden vi ‑
ranomaiset puuttuvat näihin riskeihin 
vaikuttavien toimintatapojen avulla, sillä 
vähäisen vastineen saaminen rahalle sa ‑
moin kuin petokset aiheuttavat lisäkulu ‑
ja talousarvioon, ja ne myös vahingoitta ‑
vat EU:n mainetta. Valvontajärjestelmien 
täytäntöönpanosta aiheutuvien kulujen 
ja riskien lievenemisestä saatavien hyö ‑
tyjen välille on kuitenkin löydettävä ta ‑
sapaino. Hakijoille aiheutuu kuluja siitä, 
että he esittävät vaaditut tiedot avus ‑
tushakemustensa perusteeksi. Jäsenval ‑
tioille aiheutuu kuluja tietojen tarkasta ‑
misesta ja arvioinnista. Näiden kulujen 
olisi oltava oikeasuhteiset riskitasoon 
nähden: miljoonan euron suuruiseen 
avustukseen olisi perusteltua käyttää 
useita työpäiviä, jos kulujen kohtuulli ‑
suuden selvittäminen sitä edellyttää. 
Tuhannen euron suuruisen avustuksen 
kohdalla tällainen ei olisi aiheellista.
15 
On myös olemassa riski, että komissio 
ei havaitse jäsenvaltioiden valvonta ‑
järjestelmien puutteita tai se ei ryhdy 
oikea‑aikaisesti toimiin korjatakseen 
havaitsemansa puutteet.
14
 Tarkastuksen laajuus ja 
tarkastustapa
Tarkastuksen laajuus: avustuksin 
toteutetut maaseudun 
kehittämistoimenpiteet
16 
Edellä yksilöidyt riskit koskevat etenkin 
niitä maaseudun kehittämistoimenpitei ‑
tä, joiden toteuttamiseen myönnetään 
avustusta edunsaajalle aiheutuneiden 
kulujen perusteella. Nyt toimitettu 
tarkastus kattaa tällaiset toimenpiteet, 
jotka vastaavat noin 50:tä prosenttia 
kaudelle 2007–2013 ohjelmoitujen maa ‑
seudun kehittämisen kulujen kokonais ‑
määrästä5 (ks. kaavio 2 ). Tarkastuksen 
kohteena olivat seuraavat keskeiset 
toimenpiteet:
 ο maatilojen nykyaikaistaminen
 ο maa ‑ ja metsätaloustuotteiden 
arvon lisääminen ο maa ‑ ja metsätalouden kehittämi ‑
seen ja mukauttamiseen liittyvä 
infrastruktuuri
 ο koulutus ja muut toimenpiteet, 
joilla parannetaan maa ‑ ja metsä ‑
talouden kilpailukykyä
 ο maankäyttöön ja ympäristöön 
liittyvät investointitoimenpiteet
 ο maaseudun elinkeinoelämän 
monipuolistamiseen ja elämän ‑
laadun parantamiseen tarkoitetut 
toimenpiteet
 ο paikalliset kehittämistoi ‑
menpiteet, joissa sovelletaan 
Leader‑lähestymistapaa.5 Loput 50 prosenttia 
maaseudun kehittämisen 
menoista koostuu pääosin 
korvauksista, joita maksetaan 
maanomistajille 
hehtaariperusteisesti 
ympäristönsuojelun ja 
ympäristön parantamisen 
kaltaisten toimien yhteydessä. 
Määrät sisältyvät maaseudun 
kehittämisohjelmiin, ja niitä 
varten tarvitaan komission 
ennakkohyväksyntä. 
Tilintarkastustuomioistuimen 
erityiskertomuksessa 
nro 7/2011 käsiteltiin 
maatalouden ympäristötukia, 
jotka muodostavat 
pääasiallisen 
pinta‑alaperusteisen 
toimenpiteen ( http://eca.
europa.eu ).Kaavio 2Tarkastuksen laajuus: tarkastuksen kattamat toimenpiteet
Ohjelmoidut menot vuosina 2007–2013 (miljardia euroa)
Koulutus ja muut kilpailukyvyn 
parantamiseen tarkoitetut toimenpiteetMaa- ja metsätalouden 
kehittämiseen ja mukauttamiseen 
liittyvä infrastruktuuriMaa- ja metsätaloustu -
otteiden arvon lisääminenMaatilojen nykyaikaistaminen
Ympäristöä ja maankäyttöä koskevat investointitoimenpiteetMaaseudun elinkeinoelämän monipuolistamiseen tarkoitetut toimenpiteetPaikalliset kehittämistoimenpiteet
13
4,9
2,811,6
5,5
4,84,7
Lähde:  Euroopan komissio.
15 Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa
6 Jäsenvaltioiden on 
sovellettava komission 
asetuksen (EU) No 65/2011 
24 artiklan 2 kohdan 
d alakohtaa: ”Tukihakemuksia 
koskevissa hallinnollisissa 
tarkastuksissa on tarkastettava 
erityisesti seuraavat seikat: [...] 
esitettyjen kustannusten 
kohtuullisuus, joka on 
arvioitava käyttäen soveltuvaa 
arviointijärjestelmää, kuten 
viitekustannuksia, eri 
tarjousten vertailua tai 
arviointikomiteaa”.Kaavio 3Tarkastuskysymykset ja kertomuksen rakenneTarkastustapa: painotus 
valvontajärjestelmien rakenteessa 
sekä laaja maantieteellinen 
kattavuus kyselyiden ja 
asiakirjatarkastusten avulla
17 
Maaseudun kehittämisen menoihin koh ‑
distetuissa tilintarkastustuomioistuimen 
tarkastuksissa on toistuvasti havaittu, 
että jäsenvaltioiden viranomaiset eivät 
ole riittävällä tavalla varmistaneet hyväk ‑
syttyjen kulujen kohtuullisuutta6 (ks. 
kohdat 24–25). On selvää, että varain ‑
hoitoa on tällä alalla tarpeen parantaa. 
Tästä syystä tilintarkastustuomioistuin 
selvitti, soveltavatko komissio ja jäsen ‑
valtiot pääasiallisiin riskeihin vaikut ‑
tavimpia mahdollisia toimintatapoja. 
Tarkastuksessa korostettiin erityisesti sellaisten hyvin käytäntöjen yksilöimis ‑
tä, joita muutkin jäsenvaltiot voisivat 
soveltaa, jolloin yleinen tuloksellisuus 
paranisi. Selvittääkseen, miltä osin 
tämä olisi mahdollista tilintarkastustuo ‑
mioistuin esitti kaaviossa 3  mainitut 
tarkastuskysymykset.
 I osa
II osa
III osa
IV osa
V osaOnko komissio varmistanut, että jäsenvaltioilla on 
käytössään vaikuttavat järjestelmät maaseudun 
kehittämisavustusten perusteena olevien kulujen 
hallitsemiseksi taloudellisuuden periaatteen 
mukaisesti?
…lievittääkseen 
liian tarkkojen 
eritelmien riskiä?
…varmistaakseen, että 
hyväksyttyjen 
hankintojen hinnat ovat 
kohtuulliset?
…varmistaakseen, että 
tosiasiallisesti korvatut 
kulut ovat kohtuulliset?
…suhteuttaakseen 
tarkastusten tason 
riskitasoon?Ovatko komissio ja 
jäsenvaltioiden 
viranomaiset soveltaneet 
vaikuttavimpia 
mahdollisia 
toimintatapoja 
hallitakseen maaseudun 
kehittämiseen 
myönnettyjen 
avustusten perustana 
olevia kuluja? Ovatko jäsenvaltiot 
soveltaneet 
vaikuttavimpia 
mahdollisia 
toimintatapoja
16 Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa
7 Niiltä osin kuin järjestelmissä 
oli aiemmin havaittu 
puutteita, 
tilintarkastustuomioistuin 
tutki, olivatko kyseiset 
jäsenvaltion viranomaiset 
muuttaneet toimintatapaansa 
tarkoituksenmukaisella tavalla.18 
Tässä kertomuksessa noudatetaan 
tarkastuksen osakysymysten mukaista 
rakennetta: I osan aiheena on komission 
valvontatehtävä. II–V osassa tilintar ‑
kastustuomioistuin selvittää, millaisin 
eri tavoin jäsenvaltioiden viranomaiset 
lieventävät keskeisiä riskejä.
19 
Komission henkilöstöstä ja jäsenvaltioi ‑
den viranomaisista koostuva täsmäryh ‑
mä auttoi tilintarkastustuomioistuimen 
tiimiä yksilöimään vaikuttavien valvon ‑
tajärjestelmien keskeiset rakennetekijät. 
Tämän pohjalta tilintarkastustuomio ‑
istuin laati tarkistuslistan, jonka avulla 
voidaan arvioida valvontajärjestelmien 
rakennetta riskeihin nähden (ks. liite I ). 
Tilintarkastustuomioistuin kokosi 
evidenssiä kohdistamalla seurantaa 
aiempiin tarkastushavaintoihin7, osoit ‑
tamalla kyselyn EU:n kaikkien 88 maa ‑
seudun kehittämisohjelman hallinnojille 
sekä toimittamalla asiakirjatarkastuksen, 
joka koski 15:ssä maaseudun kehittä ‑
misohjelmassa sovellettuja keskeisiä 
menettelyjä (ks. liite II ). Kyseiset 15 maa ‑
seudun kehittämisohjelmaa olivat tämän 
tarkastuksen kattamien toimenpitei ‑
den joukosta ne, joihin oli suunniteltu 
kohdennettavan eniten varoja. Näihin 
15:een maaseudun kehittämisohjelmaan 
aiottiin osoittaa 64 prosenttia toimen ‑
piteiden osalta suunnitelluista EU:n 
kokonaismenoista. Asiakirjatarkastuksia 
täydennettiin tekemällä lyhyt tarkastus ‑
käynti neljään jäsenvaltioon. Komission 
henkilöstöä haastateltiin ja relevantit 
asiakirjat analysoitiin. Tarkastuksessa 
tutkittiin käytössä olevia järjestelmiä 
vuoden 2013 lopusta alkaen, ja tarkas ‑
tustyö päättyi vuoden 2014 puolivälissä.Tarkastuksen laajuutta ja 
tarkastustapaa koskevat rajoitteet
20 
Tässä tarkastuksessa tilintarkastus ‑
tuomioistuin yksilöi ja arvioi niiden 
hallintoviranomaisten perustamien 
valvontajärjestelmien rakennetta , joiden 
tarkoituksena on varmistaa, että maa ‑
seudun kehittämisen kulut ovat kohtuul ‑
liset. Rakenteeltaan parhaimmatkaan 
järjestelmät eivät ole vaikuttavia, jos 
niitä ei panna asianmukaisesti täytän ‑
töön. Tämän tarkastuksen yhteydessä ei 
kuitenkaan pyritty selvittämään, kuinka 
hyvin valvontajärjestelmiä sovellettiin 
käytännössä. Tällainen toimintatapa olisi 
johtanut päällekkäiseen työhön siihen 
työhön nähden, jota tilintarkastustuo ‑
mioistuin tekee vuosittain vuosikerto ‑
muksiaan varten (ks. kohdat 24 ja 25).
17
 Huomautukset
8 Neuvoston asetus 
(EY) N:o 1290/2005, annettu 
21 päivänä kesäkuuta 2005, 
yhteisen maatalouspolitiikan 
rahoituksesta (EUVL L 209, 
11.8.2005, s. 1), 9 artiklan 
2 kohta.
9 Julkisia hankintoja koskevilla 
säännöillä pyritään 
varmistamaan, että julkiset 
elimet saavat ostamansa 
tavarat ja palvelut 
edullisimpaan hintaan, sekä 
edistämään kilpailua ja 
avoimuutta. Jos sääntöjä ei 
noudateta, on 
todennäköisempää, että 
maksetut hinnat eivät ole 
edullisimmat mahdolliset.I osa – Ohjeet, valvonta ja 
oikaisut: Euroopan 
komission vastuu EU:n 
maaseudun 
kehittämisvarojen 
tarkoituksenmukaisesta 
käytöstä
21 
Maaseudun kehittämisen meno‑oh ‑
jelmia hallinnoi 88 jäsenvaltion vi ‑
ranomaista, mutta komissio on viime 
kädessä vastuussa EU:n talousarvion 
toteuttamisesta. Komission täytyy8 
erityisesti varmistaa, että jäsenvaltioiden 
hallinnointi ‑ ja valvontajärjestelmät ovat 
olemassa ja toimivat moitteettomasti 
ja että jäsenvaltiot noudattavat hyvän 
varainhoidon periaatteita, jotka koske ‑
vat taloudellisuutta, vaikuttavuutta ja 
tehokkuutta.
22 
Komissiolla on lainsäädännön mukaan 
useita eri keinoja toteuttaa valvontateh ‑
täviään. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava 
komissiolle hallinto ‑ ja valvontatoimen ‑
piteistään; maksajavirastot tarvitsevat 
hyväksynnän ja kansalliset todentamisvi ‑
ranomaiset raportoivat vuosittain muun 
muassa aiheista, jotka liittyvät valvonta ‑
järjestelmien toimintaan. Komissio tapaa 
jäsenvaltioiden edustajat säännöllisin vä ‑
liajoin. Lisäksi komissio pitää yhteyttä ja 
osallistuu virallisiin vuosittaisiin kokouk ‑
siin kunkin maaseudun kehittämisohjel ‑
man hallintoviranomaisen kanssa. Ko ‑
missio säätää lainsäädäntöä, joka sisältää 
toimintapolitiikan yksityiskohtaiset 
soveltamissäännöt, ja antaa ohjeita. Ko ‑
missiolla on myös tarkastusosasto, joka 
tarkastaa jäsenvaltioiden järjestelmien 
toiminnan. Jos komissio havaitsee, että 
jäsenvaltion viranomaiset eivät noudata 
säännöksiä, se voi periä epäasianmukai ‑
sesti käytetyt varat takaisin.23 
Tilintarkastustuomioistuin arvioi, 
käyttikö komissio näitä keinoja varmis ‑
taakseen, että järjestelmät, joiden avulla 
jäsenvaltiot valvovat maaseudun kehit ‑
tämisavustusten perustana olevia kuluja, 
ovat vaikuttavia.
Kun tarkastuksissa tuli ilmi, 
että hankekulujen tarkas -
taminen on puutteellista, 
komissio ehdotti rahoi -
tusoikaisuja ja kannusti 
jäsenvaltioita laatimaan 
toimintasuunnitelmia
24 
Tilintarkastustuomioistuin tarkastaa 
vuosittain satunnaisotannalla poimitun 
laajan maksuotoksen sekä sen, toimivat ‑
ko tarkastukseen valitut valvontajärjes ‑
telmät vaikuttavasti. Tilintarkastustuo ‑
mioistuin on varanhoitovuodesta 2011 
alkaen tuonut jokaisessa vuosikertomuk ‑
sessaan esiin, että suurin osa maaseudun 
kehittämisen kulujen kohtuullisuuden 
tarkastamiseen tarkoitetuista järjestel ‑
mistä ei ollut riittävän vaikuttavia (ks. 
kaavio 4 ). Varainhoitovuoden 2013 
osalta tarkastetuista neljästä järjestel ‑
mästä yhtäkään ei havaittu tältä osin 
vaikuttavaksi.
25 
Toimittaessaan tarkastuksia varainhoi ‑
tovuosien 2011, 2012 ja 2013 vuosikerto ‑
muksia varten tilintarkastustuomioistuin 
havaitsi tämän erityiskertomuksen 
kattamien toimenpiteiden osalta, että 
noin kolmasosassa maaseudun kehittä ‑
mishankkeista kulujen kohtuullisuutta 
ei ollut tarkastettu riittävällä tavalla. 
Kun edunsaajana oli julkinen elin, lähes 
puolet maksuista ei vastannut julkisia 
hankintoja koskevia sääntöjä9.
18 Huomautukset
Kulujen kohtuullisuuden arviointiin tarkoitettujen järjes -
telmien vaikuttavuus eri jäsenvaltioissa/alueilla
Kulujen kohtuullisuuden arviointijärjestelmä tarkastettiin, 
suuria puutteita ei havaittuKulujen kohtuullisuuden arviointijärjestelmä ei ole vaikuttava
 
Maaseudun kehittämiskulujen kohtuullisuuden
arviointijärjestelmää ei tarkastettu
GaliciaLombardia
SisiliaBrandenburg ja BerliiniKaavio 4
Lähde:  Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukset varainhoitovuosilta 2011, 2012 ja 2013.
26 
Komissiolla on myös oma tarkastus ‑
ohjelmansa, jonka yhteydessä se teki 
samankaltaisia havaintoja kuin tilintar ‑
kastustuomioistuin maaseudun kehittä ‑
mistoimenpiteiden osalta toimittamis ‑
saan tuloksellisuuden tarkastuksissa10. 
Tilintarkastustuomioistuimen ja komis ‑
sion tarkastuksia ei ollut suunniteltu 
kvantifioimaan säästöjä, jotka voitaisiin 
saada aikaan valvomalla kuluja aiempaa 
paremmin, mutta järjestelmäpuutteet 
ja korkea virhetaso viittaavat vahvasti 
siihen, että huomattavat säästöt olisivat 
mahdollisia.27 
Komissio reagoi edellä mainittuihin 
tarkastushavaintoihin käynnistämällä 
rahoitusoikaisuja koskevia menettelyjä. 
Niiden yhteydessä EU:n asianomaiselle 
jäsenvaltiolle myöntämää rahoitusta 
vähennetään havaittujen puutteiden 
vastapainoksi. Kahdeksan jäsenvalti ‑
on osalta käynnissä olevat menettelyt 
johtuvat ainakin osittain siitä, että niiden 
maaseudun kehittämisen kuluihin koh ‑
distamat tarkastukset olivat puutteellisia 
tai ne eivät olleet noudattaneet julkisia 
hankintoja koskevia sääntöjä.10 Erityiskertomukset nro 5/2010 
”Leader‑lähestymistavan 
sisällyttäminen maaseudun 
kehittämiseen”; nro 8/2012 
”Tuen kohdentaminen 
maatilojen 
nykyaikaistamiseen”; 
nro 1/2013 ’Onko EU:n 
elintarviketeollisuustuella 
lisätty maataloustuotteiden 
arvoa vaikuttavalla ja 
tehokkaalla tavalla?’; 
nro 6/2013 ”Ovatko 
jäsenvaltiot ja komissio 
saaneet vastinetta rahalle 
maaseudun elinkeinoelämän 
monipuolistamiseen 
tähtäävillä toimenpiteillä?”; 
nro 8/2013 ”Euroopan 
maaseudun kehittämisen 
19 Huomautukset
maatalousrahaston tuki 
metsien taloudellisen arvon 
parantamiseen” ( http://eca.
europa.eu ).
11 Komission yksiköiden 
valmisteluasiakirja Commission 
Staff Working document on the 
assessment of root causes of 
errors and corrective and 
preventive actions in the rural 
development policy  
(SWD(2013) 244 final).28 
Komissio pyysi varainhoitovuotta 2011 
koskevan tilintarkastustuomioistuimen 
vuosikertomuksen perusteella jäsenval ‑
tioita laatimaan toimintasuunnitelmat 
virheiden syiden yksilöimistä ja korjaa ‑
vien toimien määrittelyä varten. Jäsen ‑
valtioista 14 laati toimintasuunnitelman 
vuonna 2012 ja kaikki loput jäsenvaltiot 
vuonna 2013.
29 
Samaan aikaan komissio analysoi Euroo ‑
pan parlamentin pyynnöstä, mitkä ovat 
korkean virhetason pääasialliset syyt, ja 
esitti tulokset kesäkuussa 201311. Kahtena 
pääasiallisena syynä mainittiin kulujen 
kohtuullisuuden riittämättömät tarkas ‑
tukset ja julkisia hankintoja koskevien 
sääntöjen noudattamatta jättäminen.Kuluja olisi voitu hallinnoida 
paremmin, jos komissio olisi 
antanut ohjeita ja yksilöinyt 
puutteet huomattavasti var -
haisemmin ohjelmakaudella
30 
Komissio ei antanut ohjelmakauden 
2007–2013 käynnistyessä ohjeita kulujen 
tarkastamiseen käytettävien valvontajär ‑
jestelmien suunnittelusta eikä riskeistä, 
jotka järjestelmien on tarkoitus kattaa. 
Kaikkiaan 88 maaseudun kehittämisoh ‑
jelman hallinnoijien oletettiin kehittävän 
omat toimintatapansa ilman, että komis ‑
sio tiedottaa niille, mitä standardeja nii ‑
den on sovellettava. Komissio ei riittäväl ‑
lä tavalla tarkastanut, että jäsenvaltioilla 
oli käytössä pätevät avustushakemusten 
tarkastusjärjestelmät ennen kuin ne 
hyväksyivät suuria avustusmääriä inves ‑
tointitoimenpiteitä varten. Hyväksymis ‑
menettelyt ja todentamisviranomaisten 
raportit eivät ajoissa havahduttaneet 
komissiota huomaamaan taloudellisuu ‑
teen kohdistuvia riskejä, jotka vaikutta ‑
vat EU:n talousarvioon.
20 Huomautukset
31 
Kun ensimmäiset jäsenvaltiot laativat 
toimintasuunnitelmansa vuoden 2012 
lopulla, seitsemän vuoden mittaisesta 
ohjelmakaudesta oli jäljellä enää vuosi. 
Toimintasuunnitelmilla ei niin ollen ehti ‑
nyt olla lainkaan vaikutusta suurimpaan 
osaan menoista. Esimerkiksi Puolan 
viranomaiset olivat kyseiseen ajankoh ‑
taan mennessä hyväksyneet avustuksia 
määrän, joka vastasi 90:tä prosenttia 
maatilojen nykyaikaistamisen määrära ‑
hoista (rahallisesti merkittävin maaseu ‑
dun kehittämistoimenpide), ja muissa 
jäsenvaltioissa ei enää siinä vaiheessa 
otettu vastaan useisiin toimenpiteisiin 
liittyviä hakemuksia.
Komission viimeaikaiset 
aloitteet ovat tuottaneet 
jonkin verran tuloksia, mutta 
toimintasuunnitelmissa ei 
ole otettu riittävän perus -
teellisesti huomioon kulujen 
kohtuullisuuteen kohdistu -
via riskejä
32 
Komission tarkastuksilla ja painostuk ‑
sella on jo ollut myönteisiä vaikutuksia: 
monet jäsenvaltiot ilmoittivat tilintarkas ‑
tustuomioistuimelle ottaneensa vuosina 
2013 ja 2014 käyttöön uusia menettelyjä 
maaseudun kehittämishankkeiden kulu ‑
jen tarkastamista varten. Jäsenvaltioiden 
toimintasuunnitelmat eivät kuitenkaan 
kattaneet kaikkia alueellisia maaseudun 
kehittämisohjelmia ja kaikkia asiaan ‑
kuuluvia toimenpiteitä. Toimintasuun ‑
nitelmissa ei myöskään aina ehdotettu 
muutoksia silloinkaan, kun tarkastuksissa 
oli tuotu esiin erityisiä puutteita12. Lisäksi 
monissa suunnitelmissa lykättiin toimiin 
ryhtymistä seuraavalle ohjelmakaudelle.33 
Komissio on vuoden 2013 alusta lähtien 
järjestänyt kahdesti vuodessa semi ‑
naareja, joissa on keskusteltu eräistä 
keskeisistä aiheista. Komissio on myös 
pyytänyt jäsenvaltioiden viranomai ‑
sia jatkamaan toimintasuunnitelmien 
kehittämistä. Helmikuussa 2014 komissio 
antoi ohjeasiakirjan petosten torjun ‑
nasta ja syyskuussa 2014 ohjeet yksin ‑
kertaistettujen kustannusten käytöstä. 
Ohjeet on tarkoitettu ohjelmakaudelle 
2014–2020, jonka kuluessa komissio 
kannustaa jäsenvaltiota lisäämään yk ‑
sinkertaistettujen kustannusten käyttöä. 
Tämän puolestaan toivotaan alentavan 
virhetasoa13.
34 
Nyt tarkastettujen toimenpiteiden me ‑
noista kuitenkin vain noin viisi prosenttia 
perustuu tällä hetkellä yksinkertaistettui ‑
hin kustannusvaihtoehtoihin. Komissio 
ei ole antanut ohjeita siitä, kuinka jäljelle 
jäävän 95 prosentin meno‑osuuden 
kanssa on toimittava, vaikka puutteista 
on saatu näyttöä. Tästä seuraa riski, että 
tilanteissa, joissa käytössä eivät ole yk ‑
sinkertaistetut kustannukset, kaikkiaan 
88 hallintoviranomaista ei kenties yksilöi 
ja pane täytäntöön vaikuttavia valvonta ‑
tapoja maaseudun kehittämisavustusten 
perustana olevien kulujen osalta.12 Esimerkkejä annetaan 
tilintarkastustuomioistuimen 
vuosikertomuksessa 
varainhoitovuodelta 2013.
13 Jäsenvaltioiden edustajat ovat 
kuitenkin tuoneet esiin 
huolensa siitä, että 
maaseudun 
kehittämistoimenpiteiden 
moninaisuus voi vaikeuttaa 
yksinkertaistettujen 
kustannusvaihtoehtojen 
käyttöä; että 
vakiokustannusten 
määrittäminen saattaa johtaa 
suuriin hallinnollisiin kuluihin; 
että tutkimusten tekeminen 
voi vaatia paljon aikaa; että 
jäsenvaltioihin voi kohdistua 
systemaattisten virheiden riski 
ja että niihin voidaan soveltaa 
huomattavia rahoitusoikaisuja, 
jos tarkastajat toteavat, että 
vakiokustannukset on 
asetettu liian korkeiksi.
21 Huomautukset
14 Hyvä esimerkki havaittiin 
Yhdistyneessä 
kuningaskunnassa 
(Englannissa), jossa erikseen 
tarkastettiin, että ehdotettu 
rakenneratkaisu tai 
varustelueritelmä oli 
hankkeen kannalta 
tarkoituksenmukaisin.35 
Komissio ja jäsenvaltiot ovat toiminta ‑
suunnitelmissaan keskittyneet paranta ‑
maan täytäntöönpanoasetusten noudat ‑
tamista ja alentamaan siten virhetasoa. 
Tämä aivan ilmeisesti onkin tärkeää, ja 
tilintarkastustuomioistuin on jo vuosien 
ajan kehottanut niitä tämänkaltaisiin 
toimiin. Asetusten noudattaminen ei 
kuitenkaan ole päämäärä sinänsä, vaan 
myös moitteettoman varainhoidon osa ‑
tekijöihin kuuluvalle taloudellisuuden 
periaatteelle on annettava painoarvoa – 
taloudellisuuttahan lainsäädännöllä 
tavoitellaan (ks. kohdat 2 ja 10). Parhaim ‑
massakaan tilintarkastustuomioistuimen 
tarkastamassa toimintasuunnitelmassa 
ei tässä mielessä ole otettu kattavasti 
huomioon taloudellisuuteen kohdistuvia 
pääasiallisia riskejä (avustusten perus ‑
teena on käytetty tarpeettoman vaativia 
eritelmiä ja kilpailukyvyttömiä hintoja; 
hankkeita on muutettu hyväksynnän 
jälkeen; tarkastukset eivät perustu 
riskitasoon). Tilintarkastustuomioistuin 
perehtyy näihin pääasiallisiin riskeihin 
ja mahdollisiin toimintatapoihin tämän 
kertomuksen II–V osassa.II osa – Liian tarkkojen 
vaatimusten välttäminen: 
miten varmistaa, että 
avustuksen perusteena 
olevat hankinnat ovat 
kohtuulliset
36 
EU:n meno‑ohjelmien hallinnoijien 
oletetaan noudattavan taloudellisuuden 
periaatetta, jota kuvattiin tämän kerto ‑
muksen johdannossa. Taloudellisuuden 
periaatteen mukaan hankeavustusten 
olisi perustuttava kohtuullisiin hintoihin, 
mutta lisäksi hanke‑eritelmien – siis ra ‑
hoitettavien tavarahankintojen – pitäisi 
olla kohtuullisia. Tuet muuttavat kus ‑
tannus‑höytysuhdetta, mistä aiheutuu 
riski, että hakijat saattavat sisällyttää 
hanke‑ehdotuksiinsa tarpeettoman 
kalliita eritelmiä. Kyse voi olla esimerkiksi 
ylivarustelusta (ks. sanasto ) tai oletettui ‑
hin tuloksiin nähden suhteettomista in ‑
vestoinneista. Tilintarkastustuomioistuin 
arvioi keinot, joiden avulla jäsenvaltioi ‑
den viranomaiset pyrkivät välttämään 
liian tarkkojen eritelmien riskiä.
37 
Kaikissa jäsenvaltioissa viranomaiset 
tekivät hintoja  koskevia tarkastuksia 
(ks. kertomuksen III osa), mutta harvat 
viranomaiset toimittivat dokumentoi ‑
tuja tarkastuksia, joissa nimenomaisesti 
varmistettiin hanke‑eritelmien koh ‑
tuullisuus14. Jotkut viranomaiset tekivät 
epäsuoria, implisiittisiä tai dokumentoi ‑
mattomia tarkastuksia, kuten käy ilmi 
kohdista 46, 48 ja 53. Monet jäsenvalti ‑
oiden viranomaiset kuitenkin lievensivät 
liian tarkkoihin eritelmiin liittyviä riskejä 
eräiden hanketyyppien kohdalla siten, 
että tukikelpoisille kuluille asetettiin 
enimmäismäärä tai käytettiin yksinker ‑
taistettuja kustannusvaihtoehtoja (ks. 
jäljempänä).
22 Huomautukset
Avustusten rajoittaminen 
vakioeritelmän kulujen 
mukaisiksi on yksinkertainen 
ja vaikuttava toimintatapa, 
jos samankaltaisia hankkeita 
tai samanlaisia menotyyp -
pejä on useita
38 
Liian tarkkojen eritelmien riski ilmenee 
silloin, jos avustuksen perusteena olevat 
kulut ovat aiheutuneet hakijan valinnan 
mukaan tehdyistä tavarahankinnoista. 
Tilintarkastustuomioistuin on havainnut, 
että jäsenvaltioiden viranomaiset voivat 
hyvin välttää tämän riskin rajoittamalla 
tukikelpoisten kulujen määrän vakioeri ‑
telmän mukaisiksi. Tällöin jäsenvaltion 
viranomaiset arvioivat tyypillisen hank ‑
keen tai menoluokan edellyttämät kulut 
ja rajaavat kaikkien avustusten määrän 
näiden tyypillisten kulujen mukaisesti. 
Tästä esitetään esimerkki laatikossa 3 .
39 
Rajoitusta on helppo soveltaa ja sen 
seuraukset ovat ennustettavissa – tämä 
luo varmuutta. Näin jäsenvaltion viran ‑
omaisten ei tarvitse asettaa hankalia 
vaatimuksia ja toimittaa työläitä tarkas ‑
tuksista selvittääkseen, onko yksittäisen 
hankkeen eritelmä kohtuullinen. Toi ‑
mintatapa ei estä hakijoita päätymästä 
kalliimpaan ratkaisuun, mutta avustus ‑
maksu perustuu vakioeritelmään, joten 
EU:n talousarvioon aiheutuvat kulut 
jäävät kohtuullisiksi.
40 
Maaseudun kehittämishankkeet vaativat 
kuitenkin erilaisia ja joskus innovatii ‑
visia ratkaisuja, joista aiheutuu hyvin 
monentyyppisiä kuluja. Vakioeritelmän 
määrittäminen kaikkia mahdollisia 
tilanteita varten ei ole realistinen vaih ‑
toehto. Vakioeritelmä soveltuu parhai ‑
ten tilanteisiin, joissa on suuri joukko 
selkeitä hankkeita, joissa menot ovat 
samantyyppisiä.41 
Monien jäsenvaltioiden viranomaiset 
käyttivät jossakin määrin tätä toiminta ‑
tapaa soveltamalla yksinkertaistettuja 
kustannuksia tai enimmäiskustannuksia. 
Näitä toimintatapoja kuvataan laatikos -
sa 2 . Tarkastetuista 88:sta maaseudun 
kehittämisohjelmasta 54:ssä käytettiin 
yksinkertaistettuja kustannuksia. Lähin ‑
nä kyse oli investoinneista, jotka liittyvät 
maankäyttötoimenpiteisiin, joiden tar ‑
koituksena on parantaa ympäristöä, tai 
metsien istuttamiseen ja hoitoon. Tyy ‑
pillinen esimerkki on aitametriä kohden 
vakioitu avustusmaksu, joka lasketaan 
vakioeritelmän pohjalta (esimerkiksi 
kolme orapihlajan tainta metrillä). Useat 
jäsenvaltioiden viranomaiset määrit ‑
tivät lisäksi vastaavalla tavalla enim ‑
mäiskustannukset hanketuotokseen 
nähden. Enimmäiskustannukset eroavat 
vakiokustannuksista siinä, että hakija 
saa korvauksen tosiasiallisesti aiheutu ‑
neista kuluista. Laatikossa 4  annetaan 
esimerkkejä menotyypeistä, joiden 
kohdalla jäsenvaltioiden viranomaiset 
ovat rajoittaneet avustukset vakio ‑ tai 
enimmäiskustannuksiin.
42 
Yli puolet jäsenvaltioiden viranomaisista 
käyttää yksinkertaistettuja kustannuksia 
(ja eräät muut käyttävät enimmäisyksik ‑
kökustannuksia vastaavalla tavalla). Tilin ‑
tarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, 
että niitä käytetään ainoastaan tiettyihin 
menotyyppeihin tietyissä toimenpiteis ‑
sä (ks. liite III ) ja että kyse on vain noin 
viidestä prosentista määrärahoja. Näiden 
menetelmien käyttöä voidaan laajentaa 
muihin toimenpiteisiin ja muihin maa ‑
seudun kehittämisohjelmiin.
23 Huomautukset
Esimerkki tukikelpoisten kulujen rajoittamisesta tavalla, joka pienentää liian tark -
kojen eritelmien riskiä: ruiskutuslaitteiden hankkiminen Ranskassa
Ranskassa viljelijät, jotka hakivat avustuksia ruiskutuslaitteiden hankintakuluihin, mainitsivat usein eritelmissä yli ‑
määräisiä lisävarusteita, joiden osuus kokonaiskuluista saattoi olla jopa 85 prosenttia. Ranskan viranomaiset pitivät 
tätä kohtuuttomana ja asettivat vuonna 2012 tällaisiin lisävarusteisiin liittyville avustuksille 3 000  euron ylärajan.
Menotyyppejä, joiden osalta jäsenvaltioiden viranomaiset ovat rajoittaneet avus -
tukset vakio- tai enimmäiskustannuksiin ja vähentäneet siten liian tarkkojen eritel -
mien riskiä
Vakioyksikkökustannukset
– aita/metri (esimerkiksi Ranskassa toimenpiteessä ”Maaseutuperinnön säilyttäminen ja edistäminen”)
– maanparannus/hehtaari (esimerkiksi Unkarissa toimenpiteessä ”Maatalousmaan ensimmäinen metsitys”)
Enimmäiskustannukset tuotoksen tai tuloksen yksikköä kohden
– rakennettu tai kunnostettu rakennus / neliömetri (esimerkiksi Bulgariassa rakennukset, jotka sisältyivät 
toimenpiteeseen ”Kylien kunnostus ja kehittäminen”)
– eläinpaikkaa kohden (esimerkiksi Ranskassa eläinsuojat toimenpiteessä ”Maatilojen nykyaikaistaminen”)
Enimmäiskustannukset menoluokkaa kohden
– enimmäismäärä tietyntyyppisen maatalouslaitteen yhteydessä (esimerkiksi Ranskassa ruiskutuslaitteet 
toimenpiteessä ”Maatilojen nykyaikaistaminen”)
– enimmäismäärä teknisten tai toteutettavuustutkimusten yhteydessä (esimerkiksi Tšekin tasavallassa 
suunnitelmien laatimiseksi biokaasuhanketta varten toimenpiteessä ”Maatilojen nykyaikaistaminen”)
– palkkioihin sovellettava enimmäisprosenttiosuus (esimerkiksi Espanjassa Andalusiassa arkkitehdin palkkiot 
toimenpiteessä ”Maa ‑ ja metsätaloustuotteiden arvon lisääminen”)Laatikko 3 Laatikko 4
24 Huomautukset
Esitetyt kulut pitäisi eräissä 
muissa toimenpiteissä 
arvioida, kun se on riskien 
vuoksi perusteltua, jotta voi -
daan varmistaa eritelmien 
kohtuullisuus
43 
Jos kuluja ei rajata vakioeritelmän avulla, 
liian tarkkoihin eritelmiin liittyvät riskit 
on otettava huomioon. Jäsenvaltioiden 
viranomaiset sovelsivat tässä tilanteessa 
kolmea pääasiallista toimintatapaa:
 ο vakiotarkastukset, joissa verrataan 
hakemuksessa esitettyjä kuluja 
viitemääriin
 ο hanke‑eritelmien arvioiminen 
yksittäin
 ο asiantuntijalausunnot.
Vakiolaskelmat ja vertaaminen 
viitemääriin auttavat nopeasti 
yksilöimään hakemukset, joissa 
mahdollisesti on liian tarkka 
eritelmä
44 
Pieniä hankkeita lukuun ottamatta 
hakijoiden on esitettävä liiketoimintaan ‑
sa ja hankesuunnitelmiaan koskevaa 
fyysistä ja taloudellista näyttöä, jotta 
jäsenvaltion viranomaiset voivat tarkas ‑
taa tukikelpoisuuden ja valita parhaat 
hankkeet. Näytössä voi olla kyse muu ‑
tamasta luvusta tai jopa täysimittaisista 
liiketoimintasuunnitelmista. Jäsenvaltioi ‑
den viranomaiset voivat käyttää kyseisiä 
tietoja myös tarkastaessaan, että ehdo ‑
tettujen hankkeiden kulut ovat kohtuul ‑
liset suhteessa oletettuihin tuotoksiin tai 
tuloksiin, ja arvioidessaan, missä määrin 
hankkeet todennäköisesti myötävaikut ‑
tavat maaseudun kehittämisohjelman 
tavoitteiden saavuttamiseen. Esimerk ‑
kejä tästä ovat yksinkertaiset takaisin ‑
maksulaskelmat tai maatalouslaitteiden 
kapasiteetin vertaaminen tilan kokoon ja 
tyyppiin.45 
Jäsenvaltioiden viranomaiset voivat 
laatia vakiolaskelmia ja laskentataulukoi ‑
ta, joiden avulla niiden henkilöstön on 
mahdollista nopeasti laskea taloudellisia 
suhdelukuja tai muita indikaattoreita ja 
verrata niitä viitemääriin tai varoitusta ‑
soihin. Tämä ei vie juurikaan enempää 
aikaa eikä aiheuta lisäkuluja, sillä apuna 
voidaan käyttää hakemuslomakemalleja 
ja siten varmistaa tietojen yhdenmu ‑
kaisuus. Hakemuksiin, jotka asettuvat 
tavanomaiseen vaihteluväliin, voidaan 
kohdistaa vähemmän valvontaa. Sen 
sijaan tavanomaisen vaihteluvälin 
ulkopuolelle jäävät hakemukset voidaan 
tutkia perusteellisemmin, jotta saadaan 
varmuus kulujen kohtuullisuudesta.
46 
Näitä viitemääriä voidaan käyttää myös 
kustannusvaikuttavuutta tai rahalle 
saatavaa vastinetta mittaavina kritee ‑
reinä, kun hankkeita valitaan. Esimer ‑
kiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa 
(Englannissa) viranomaiset asettivat 
tavoitearvoksi, että maaseudun pien ‑
yrityksiin liittyvien hankkeiden olisi 
luotava keskimäärin yksi uusi työpaikka 
30 000 punnan suuruista tukiosuutta 
kohden. Jos viranomaiset katsoivat, 
että hankehakemuksessa esitetyt kulut 
eivät olleet kohtuulliset (vaan olivat liian 
suuret) tavoitearvoon nähden, ne eivät 
hyväksyneet hakemusta. Tarkastetuista 
15:stä maaseudun kehittämisohjelmasta 
ainoastaan neljässä arvioitiin keskeisten 
investointitoimenpiteiden osalta, olivat ‑
ko kulut kohtuulliset suhteessa oletettui ‑
hin tuotoksiin tai tuloksiin (ks. liite IV  ja 
kaavio 5 ).
25 Huomautukset
Jäsenvaltiot, joissa viranomaiset suhteuttivat kulut oletettuihin tuotoksiin tai 
tuloksiin1Kaavio 5
1 Lukuun ottamatta koulutusta ja tiedotusta koskevaa toimenpidettä.
Lähde:  Tilintarkastustuomioistuimen tarkastushavainnot.Ei arvioitu
CampaniaEnglanti
Investoinnit kasteluun
Hankkeiden kustannusvaikut-tavuus arvioidaan käyttäen esimerkiksi hankekulujen ja kastelun piiriin kuuluvan hehtaarimäärän suhdelukuaUusiutuva energia
Biokaasulaitosten rakentamisen 
osalta viranomaiset vertaavat menojen määrän ja laitokseen asennetun kokonaistehon suhdelukua viitearvoon
Investoinnit kasteluun
Arviointimenettelyssä 
kriteeriä "hankkeen 
tehokkuus" varten verrataan 
kastelun piiriin kuuluvaa 
hehtaaria kohden laskettuja 
hankekuluja keskimääräisiin 
ohjelmoituihin kuluihinJäsenvaltiot, joissa viranomaiset suhteuttivat 
kulut oletettuihin tuotoksiin tai tuloksiin
Jäsenvaltiot, joissa viranomaiset eivät suhteuttaneet 
kuluja oletettuihin tuotoksiin tai tuloksiin
Maaseudun elinkeinoelämän 
monipuolistaminenLaskelmissa ja vertailuissa hyödynnetään viitearvoja (kulut luotua työpaikkaa, matkailualan uutta vuodepaikkaa, koulutuksen päätökseen saanutta henkilöä sekä perustettua yritystä ja yritystiloiksi tarkoitettua neliömetriä kohden; investointien takaisinmaksuaika …) 
26 Huomautukset
Yksittäisten hanke -eritelmien 
arvioiminen voi olla vaikeaa 
hallintohenkilöstölle, 
jolla ei ole kyseisen alan 
asiantuntemusta, mutta 
tervejärkiseen päättelyyn 
perustuvat tarkastukset 
ja yksiselitteiset säännöt 
voivat auttaa ehkäisemään 
ja havaitsemaan liian tarkat 
eritelmät
47 
Monissa maaseudun kehittämisohjel ‑
mien kaltaisissa ohjelmissa hankkeilla 
ei tavoitella vakioitua joukkoa tuotoksia 
ja tuloksia, joiden yhteydessä kulut olisi 
helppo arvioida laskemalla suhdelukuja 
tai vertaamalla viitemääriin. Kun han ‑
ke‑eritelmä on tavanomaista eritelmää 
vaativampi, jäsenvaltion viranomais ‑
ten on punnittava, ovatko tarkemmat 
eritelmät perusteltuja tiettyjen hanke ‑
kohtaisten olosuhteiden vuoksi tai koska 
niiden ansiosta rahalle saadaan parempi 
vastine. Yksittäisten hanke‑eritelmien (ja 
tarjouskilpailujen ehtojen ja ratkaisupe ‑
rusteiden) arvioiminen voi olla vaikeaa 
ilman kyseisen alan asiantuntemusta ja 
viedä paljon aikaa. Silti se kannattaa, kun 
kyseessä ovat suuret rahamäärät.48 
Noin kaksi kolmasosaa jäsenvaltioiden 
viranomaisista ilmoitti tilintarkastustuo ‑
mioistuimelle, että niiden henkilöstö 
tekee tervejärkiseen päättelyyn perustu ‑
via hanke‑eritelmien tarkastuksia, joissa 
he usein hyödyntävät lukuisten hankkei ‑
den käsittelyssä saamaansa kokemusta. 
Tilintarkastustuomioistuin on kuitenkin 
havainnut, että tällaisista tarkastuksista 
on vähemmän hyötyä, jos niissä ei pide ‑
tä kirjaa siitä, mitä tarkastettiin ja mitä 
standardia sovellettiin.
49 
Yksiselitteiset säännöt auttavat henki ‑
löstöä, jolla ei ole kyseisen alan asian ‑
tuntemusta, tekemään johdonmukaisia 
ja tasapuolisia päätöksiä, kun he arvi ‑
oivat hanke‑ehdotuksia. Usein ilmenee 
vaativia tilanteita, joissa hakija esittää 
eri toimittajien hanketta varten tekemiä 
tarjouksia, joiden eritelmät eroavat toi ‑
sistaan: muun muassa laitteiden merkki, 
rakennusmenetelmät tai ‑ materiaalit, 
aikataulut tai myynnin jälkeiset palvelut 
ovat eri tarjouksissa erilaiset. Tavallises ‑
ti hakija valitsee sen tarjouksen, joka 
tuottaa sen toiminnan kannalta rahalle 
parhaan vastineen laadun ja kulujen nä ‑
kökulmasta (tosin tuki vaikuttaa hakijan 
tekemään valintaan). Jos hakijat eivät 
valitse kuluiltaan alhaisinta tarjousta, 
jäsenvaltion viranomaisten on arvioita ‑
va, tuottavatko kalliimman tarjouksen 
parempi laatu tai lisäominaisuudet rahal ‑
le parhaan vastineen toimintapolitiikan 
tavoitteita ajatellen vai onko kyseessä 
kenties ylivarustelu.
27 Huomautukset
50 
Tästä syystä henkilöstö, joka arvioi 
hanke‑ehdotusten kuluja, tarvitsee 
käyttöönsä selkeät kriteerit, joita he voi ‑
vat soveltaa johdonmukaisesti kaikkiin 
tapauksiin. Tilintarkastustuomioistuin on 
havainnut tältä osin sen yleisen puut ‑
teen, että kriteereiden määrittämisen 
sijaan jäsenvaltioiden viranomaiset ovat 
vain laatineet esimerkkiluetteloita siitä, 
minkä tyyppiset perustelut saattavat  
olla hyväksyttäviä. Saksassa havaittiin 
tästä esimerkkitapaus, jossa voitiin ottaa 
huomioon lähes mikä hyvänsä ajatelta ‑
vissa oleva peruste: laatu, hinta, tekni ‑
nen soveltuvuus, ympäristönäkökohdat, 
toiminta ‑ ja huoltokulut, kannattavuus, 
asiakaspalvelu, asiantuntija‑apu tai 
toimitusajankohta. Muidenkin jäsen ‑
valtioiden, kuten Ranskan ja Englannin, 
viranomaiset toimivat samoin. Tilin ‑
tarkastustuomioistuin on havainnut 
aiemmissa tarkastuksissaan jäsenvaltioi ‑
den viranomaisten tyytyvän yhteenkin 
näistä syistä arvioimatta useinkaan, 
onko se riittävä perustelu lisäkuluille. 
Hakijan esittämien perustelujen arvioi ‑
minen on osin harkinnanvaraista, mutta 
hankeasiakirjoihin ei ollut dokumentoitu, 
millä perusteella hakemuksen arvioinut 
henkilöstö päätteli, olivatko aiheutuvat 
lisäkulut kohtuulliset.
51 
Vaihtoehtoinen toimintatapa on, että 
avustus pohjautuu aina alhaisimpaan 
asianmukaiseen tarjoukseen. Tätä 
toimintatapaa sovelsi 88:sta jäsenval ‑
tion viranomaisesta noin neljännes 
(21 viranomaista). Toimintatavan etuja 
ovat yksinkertaisuus (yksiselitteisyys) 
ja taloudellisuus (EU:n talousarvioon 
aiheutuu vähiten kuluja). Se ei myöskään 
estä hakijaa valitsemasta kalliimpaa 
tarjousta, josta se saa siten rahalleen 
paremman vastineen – vain avustuksen 
määrä  pohjautuu aina alhaisimpaan 
tarjoukseen. Tällöin hakija maksaa 
lisäominaisuuksista (kuten paremmasta 
laadusta tai pidennetystä takuusta) itse 
eikä saa niihin avustusta. Eri toimintata ‑
poja havainnollistetaan laatikossa 5 .52 
Kumpikaan edellä kuvatuista toiminta ‑
tavoista ei tietenkään ole vaikuttava, jos 
hakija on manipuloinut tarjousten pyy ‑
tämis ‑ ja esittämisprosessia (esimerkiksi 
laatimalla eritelmät siten, että mahdol ‑
lisia toimittajia jää tarjouskilpailun ulko ‑
puolelle). Tätä riskiä käsitellään III osassa: 
Kuinka saavuttaa edullisin hinta.
28 Huomautukset
Eri tavat määrittää avustusmäärä: alhaisin asianmukainen tarjous vai hakijan 
valinta
 Yksinkertaistettu esimerkki : Viljelijä jäsenvaltiossa X ja viljelijä jäsenvaltiossa Y saavat 200 ‑hevos ‑
voimaista traktoria koskevat tarjoukset: merkki A 80 000 euroa, merkki B 90 000 euroa ja merkki C 
100 000 euroa. Traktorit vastaavat toiminnoiltaan toisiaan, mutta kumpikin viljelijä pitää parhaana 
merkkiä C. Se on traktoreista kallein, mutta se säilyttää parhaiten arvonsa: sen myyntiarvo viiden vuo ‑
den kuluttua on 40 000 euroa. Avustus huomioon ottaen traktori C mahdollistaisi rahalle paremman 
vastineen kuin traktori A, jonka jälleenmyyntiarvo on alhaisempi.
Sekä jäsenvaltio X että jäsenvaltio Y myöntävät avustusta traktorin C ostamiseen, mutta avustus ei ole samansuu ‑
ruinen. Jäsenvaltio X soveltaa alhaisimman tarjouksen periaatetta ja myöntää 40 000 euron avustuksen (50 pro ‑
senttia alhaisimmasta asianmukaisesta tarjouksesta). Jäsenvaltio Y tarkastaa, että viljelijä on esittänyt perustelut 
kalliimman tarjouksen osalta ja myöntää avustuksena 50 prosenttia eli 50 000  euroa hakijan valinnan pohjalta.
(euroa)
Jäsenvaltio X: Avustus perustuu 
alhaisimpaan tarjoukseenJäsenvaltio Y: Avustus perustuu 
hakijan valintaan
Alhaisin asianmukainen tarjous 80 000 80 000
Hakijan valitsema tarjous 100 000 100 000
Hyväksytty avustusosuus 50  % 40 000 50 000Laatikko 5
Asiantuntijalausuntojen avulla 
voidaan hyvin saada varmuus 
eritelmien kohtuullisuudesta, 
kunhan lausunnot ovat 
riittävän riippumattomia
53 
Moniin maaseudun kehittämisohjelmiin 
sisältyy samantyyppisiä menoja: muun 
muassa maatalouskoneita, maatalo ‑
usrakennuksia, rakennustoimintaa ja 
maaseudun infrastruktuureita. Monissa 
jäsenvaltioissa, kuten Unkarissa ja Italias ‑
sa (Campaniassa) viranomaiset palkkaa ‑
vat henkilöstöä, jolla on asianomaisten 
alojen pätevyys (esimerkiksi maata ‑
lousinsinöörejä ja määränselvittäjiä). 
Tällainen henkilöstö ymmärtää tekniset 
eritelmät ja voi ammatillisen pätevyyten ‑
sä ja kokemuksensa ansiosta tehdä pe ‑
rusteltuja johtopäätöksiä ehdotettujen 
hankkeiden eritelmistä. Jos tarkastusten 
tarkoitus ja johtopäätökset ovat selvät ja 
työ dokumentoidaan, sisäisten asiantun ‑
tijoiden avulla voidaan luotettavalla ja riippumattomalla tavalla saada varmuus 
siitä, että esitetyt kulut ovat kohtuulliset. 
Jäsenvaltioiden viranomaiset voivat näin 
myös yksilöidä ylivarustelutapaukset. 
Tällä toimintatavalla on myös huomatta ‑
va varoittava vaikutus: kun viljelijä tietää, 
että esimerkiksi maatalousinsinööri 
arvioi hakemuksen, on epätodennäköi ‑
sempää, että eritelmä on liian tarkka.
29 Huomautukset
54 
Jäsenvaltion viranomaisten ei kuiten ‑
kaan aina ole realistista eikä kustannus ‑
vaikuttavaa palkata henkilöstöä, jolla 
on tällaista asiantuntemusta, etenkään 
jos tiettyä hanketyyppiä esiintyy niin 
harvoin, ettei palkkaaminen olisi perus ‑
teltua. Joidenkin jäsenvaltioiden, kuten 
Kreikan ja Liettuan, viranomaiset tekevät 
asiantuntijoiden kanssa sopimuksia 
tiettyjen hankkeiden eritelmiä ja kuluja 
koskevien lausuntojen antamisesta. 
Tätä menettelyä sovelletaan etenkin 
hankkeisiin, joihin liittyy erityisiä riskejä 
hankkeen koon tai muun erityispiirteen 
vuoksi tai koska hankekulut poikkeavat 
tavanomaisista vaihteluväleistä.
55 
Eräissä muissa jäsenvaltioissa, kuten 
Itävallassa ja Unkarissa, viranomaiset 
vaativat, että hakijat esittävät tunnuste ‑
tun asiantuntijan (esimerkiksi määrän ‑
selvittäjän) todistuksen tai lausunnon 
hanke‑eritelmistä. Käytännössä tällaisiin 
lausuntoihin ei kuitenkaan ole mah ‑
dollista luottaa täysin. On selvää, että 
asiantuntijat toimivat asiakkaansa edun 
mukaisesti. Tämä saattaa olla vastoin 
jäsenvaltioiden ja EU:n etua, jonka 
mukaista on saavuttaa toimintapolitiikan 
tavoitteet mahdollisimman alhaiseen 
hintaan. Toiseksi asiantuntijalausun ‑
non tarkoituksena saattaa olla antaa 
vahvistus siitä, että eritelmä vastaa 
rakennussäännöksiä tai muita teknisiä 
vaatimuksia. Tämä ei ole oleellista eikä 
hyödyllistä, kun pyrkimyksenä on havai ‑
ta liian tarkat eritelmät.III osa – Kuinka saavuttaa 
edullisin hinta: 
toimintatapoja, joilla 
voidaan varmistaa, että 
hyväksyttyjen 
tavarahankintojen hinnat 
ovat kohtuulliset
56 
Taloudellisuuden periaatteen (ks. 
kohdat 2 ja 10) mukaisesti EU:n hanke ‑
rahoituksen pitäisi perustua alhaisim ‑
piin hintoihin, joita on tarjolla tietyn 
hanke‑eritelmän osalta. Tuet kuitenkin 
vähentävät hakijan motivaatiota pyrkiä 
edullisimpiin hintoihin, ja hakijat saat ‑
tavat suosia kalliimpia toimittajia. Tämä 
aiheuttaa riskin, että avustushakemukset 
pohjautuvat kilpailukyvyttömiin hin ‑
toihin. Tilintarkastustuomioistuin arvioi 
keinot, joiden avulla jäsenvaltioiden 
viranomaiset pyrkivät välttämään tätä 
riskiä.
57 
Vuoden 2013 loppuun mennessä kaikilla 
15:llä jäsenvaltion viranomaisella oli käy ‑
tössään viralliset järjestelmät hintojen 
kohtuullisuuden tarkastamista varten. 
Pääasiallisesti käytettiin seuraavia toi ‑
mintatapoja (ks. laatikko 2 ):
 ο kuluja verrattiin riippumattomiin 
hintatietoihin (jotka oli saatu mark ‑
kinatutkimuksen, hintaluettelojen 
tai tietokantojen avulla)
 ο verrattiin hakijan saamia eri tar ‑
jouksia toisiinsa (myös julkisten 
hankintamenettelyjen yhteydessä)
 ο kuultiin asiantuntijoita.
Vaihtoehtoinen toimintapa, jota nou ‑
datettiin riskien lieventämiseksi, oli 
yksinkertaistettujen kustannusten tai 
enimmäiskustannusten soveltaminen. 
Näin määritettiin hankekulut tai rajoitet ‑
tiin niitä.
30 Huomautukset
Kun yksinkertaistettujen kus -
tannusvaihtoehtojen käyttö 
(tai enimmäiskustannusten 
käyttö samaan tapaan) on 
mahdollista, niiden avulla 
voidaan vaikuttavasti vähen -
tää liian korkeiden hintojen 
riskiä – kunhan kustannus -
taso on määritetty oikein
58 
Kuten kohdissa 38–42 kuvataan, avus ‑
tukset voivat perustua jäsenvaltion 
viranomaisten määrittämiin yksin ‑
kertaistettuihin kustannuksiin. Tämä 
toimintatapa vähentää liian tarkkojen 
eritelmien riskiä. Tuotosten, tulosten ja 
menoluokkien enimmäiskustannukset 
voidaan määrittää vastaavalla tavalla. 
Kun kustannustaso on asetettu edulli ‑
simman markkinahinnan mukaiseksi tai 
sitä alhaisemmaksi, EU:n talousarvioon 
aiheutuvat kulut ovat kohtuulliset. Kuten 
kohdista 41 ja 42 käy ilmi, tilintarkas ‑
tustuomioistuin havaitsi, että yli puolet 
jäsenvaltioiden viranomaisista käytti 
yksinkertaistettuja kustannuksia jossakin 
määrin ja että näiden toimintatapojen 
käyttöä voitaisiin vielä laajentaa.
59 
Kun enimmäiskustannus  on määri ‑
tetty, hakijalle myönnetään korvaus 
alhaisimman haetun avustusmäärän, 
tosiasiallisesti maksetun määrän tai 
enimmäismäärän perusteella. Tämä 
on EU:n ja kansallisten talousarvioiden 
näkökulmasta mahdollisesti taloudellisin 
toimintatapa. Jos käytössä kuitenkin 
ovat yksinkertaistetut kustannusvaihtoeh -
dot, hakijan saama avustus voisi teorias ‑
sa olla aiheutuneita kuluja suurempi. Jos 
näin käy harvoin ja kyse on vain pienistä 
määristä, ylimääräiset kulut voidaan 
perustella sillä, että lisääntyneellä yk ‑
sinkertaistamisella saavutetaan tiettyjä 
hyötyjä.60 
Jos enimmäiskustannukset asetetaan 
tasolle, joka on korkeampi kuin tarjolla 
olevat markkinahinnat, niiden vaikutus 
jää vähäiseksi. Jos yksinkertaistetut 
kustannukset määritetään liian korkeiksi, 
aiheutuu perusteettomia kuluja, kuten 
jäljempänä kuvataan. Tilannetta havain ‑
nollistetaan laatikossa 6 .
31 Huomautukset
Yksinkertaistettujen 
kustannusvaihtoehtojen tason 
asettaminen liian korkeaksi voi 
vaikuttaa kaikkien menojen 
taloudellisuuteen, joten 
jäsenvaltioiden viranomaisten 
olisi varmistettava, että taso on 
asianmukaisesti perusteltu, ja 
arvioitava yksinkertaistettuja 
kustannusvaihtoehtoja 
säännöllisin väliajoin ja 
mukautettava niitä
61 
Yksinkertaistetut kustannukset on mää ‑
ritettävä ennalta, sillä niitä tarvitaan ha ‑
kemusten laatimiseen ja avustusmäärän hyväksymiseen. Määrien asettamiseen 
tarvitaan tutkimuksia ja projektioita, 
mikä puolestaan edellyttää useita 
oletuksia. Komissio on antanut ohjeita 
jäsenvaltioiden viranomaisille, jotta var ‑
mistetaan näiden laskelmien pätevyys. 
Viranomaiset voivat saada lisävarmuutta 
tarkastuttamalla laskelmat.Enimmäisyksikkökustannusten ja vakioyksikkökustannusten ero
 Yksinkertaistettu esimerkki : Jäsenvaltion viranomaiset arvioivat tutkimuksen perusteella metsien 
uudelleenistutuksen keskimääräisiksi kuluiksi yli 4 000  euroa hehtaarilta.
Enimmäisyksikkökustannuksia käytettäessä avustusten enimmäismääräksi määritetään 4 000  euroa 
hehtaaria kohden. Hakijan on esitettävä yksityiskohtaiset tiedot tosiasiallisesti aiheutuneista kuluista, ja jäsenvalti ‑
on viranomaisten täytyy tarkastaa tiedot. Maksu perustuu tosiasiallisiin hehtaarikohtaisiin kuluihin enimmäismää ‑
rään saakka.
Vakioyksikkökustannusten järjestelmässä jäsenvaltion viranomaiset maksavat saman määrän, 4 000  euroa heh ‑
taarilta, kaikille hakijoille riippumatta siitä, minkä verran kuluja niille aiheutui. Tämä on yksinkertaistus niin hakijan 
kuin jäsenvaltion viranomaistenkin kannalta. Hakijoiden ei tarvitse osoittaa, että kulut ovat kohtuulliset eikä esittää 
yksityiskohtaisia tietoja tosiasiallisista kuluista.
Enimmäiskustannuksen asettamisella 6 000  euroon ei ole vaikutusta lopputulokseen. Jos vakiokustannukseksi 
määritetään 6 000  euroa, maksut suoritetaan liian suurina. Tätä havainnollistetaan seuraavassa taulukossa:
(euroa)
Tosiasiallisesti aiheutu -
neet kulut / hehtaariAvustusmaksun perus -
teena enimmäiskustan -
nus 4 000 euroa/ha Avustusmaksun perus -
teena vakiokustannus 
4 000 euroa/haAvustusmaksun perus -
teena enimmäiskustan -
nus 6 000 euroa/haAvustusmaksun perus -
teena vakiokustannus 
6 000 euroa/ha
3 000 3 000 4 000 3 000 6 000
4 000 4 000 4 000 4 000 6 000
5 000 4 000 4 000 5 000 6 000Laatikko 6
32 Huomautukset
62 
Tuloksena saatuja määriä voidaan käyt ‑
tää vakiotilanteissa, ja ne voivat olla al ‑
haisempia kuin jollekin hakijoille tarjolla 
olevat hinnat ja korkeampia kuin joillekin 
toisille hakijoille tarjolla olevat hinnat. 
Tämä voi johtaa liian suuriin maksuihin, 
jos avustus on suurempi kuin aiheutu ‑
neet todelliset kulut. Tilanteesta esite ‑
tään esimerkki laatikossa 7 . Jäsenvaltioi ‑
den viranomaisten olisikin huolehdittava 
siitä, että liian suuret maksut jäävät 
poikkeuksellisiksi. Tätä varten jäsenval ‑
tion viranomaisten olisi tietyin väliajoin 
testattava todellisten tapausten joukosta 
poimittu otos ja siten varmistettava, että 
yksinkertaistetut kustannukset on mää ‑
ritetty yleisten markkinahintojen tasolle 
tai niiden alapuolelle.63 
Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut, 
että jonkin jäsenvaltion viranomaiset 
olisivat uudelleenarvioineet yksinkertais ‑
tettuja kustannuksia tällä tavoin. Eräillä 
viranomaisilla kuitenkin oli menetelmiä, 
joilla ne varmistivat enimmäisyksikkö -
kustannustensa  kohtuullisuuden. Näitä 
menetelmiä voitaisiin soveltaa myös 
yksinkertaistettuihin kustannuksiin. 
Esimerkiksi Saksassa (Brandenburgissa 
ja Berliinissä) viranomaiset mukauttivat 
vuosittain hehtaarikohtaiset enimmäis ‑
kustannukset, joita sovellettiin metsien 
istuttamiseen, vastaamaan 85:ttä pro ‑
senttia edellisenä vuonna todettujen 
tosiasiallisten kulujen keskiarvosta.
Teoreettisiin laskelmiin pohjautuvat vakioyksikkökustannukset saattavat olla tar -
jolla olevia markkinahintoja korkeampia ja johtaa liian suuriin maksuihin
Englannin vuoden 2007 maaseudun kehittämisohjelman ”ei‑tuotannollisia investointeja” koskevaan toimenpi ‑
teeseen sisältyi pensaikkoalueen hoitoa koskeva vakiokustannus 228 puntaa hehtaarilta. Englannin viranomaiset 
päätyivät tähän määrään käyttämällä arvioita tavanomaisista kuluista, joita viljelijälle aiheutuu kyseisestä työstä. 
Arvostettu maatalousalan oppilaitos tarkasti laskelman. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti satunnaisotannalla poi ‑
mimansa maksun vuodelta 2012 ja havaitsi, että asianomainen viljelijä oli teettänyt työn toimeksisaajalla hintaan 
95 Englannin puntaa hehtaarilta.
Englannin viranomaisilla ei ollut käytössä menettelyä, jonka avulla ne tietyin väliajoin vertaisivat vakioyksikkökus ‑
tannuksia poimimansa hankeotoksen tosiasiallisesti aiheutuneisiin kuluihin. Tällaisella menettelyllä olisi havaittu, 
että vakiokustannukset eivät vastaa tosiasiallisia kuluja.Laatikko 7
33 Huomautukset
Vertaamalla hakemuksessa 
tarkoitettujen tavarahankin -
tojen hintoja riippumatto -
miin hintatietoihin voidaan 
saada varmuus hintojen koh -
tuullisuudesta, mutta tätä 
toimintatapaa voi olla vaikea 
soveltaa
Markkinatutkimuksen avulla 
voidaan saada riippumattomia 
vertailutietoja yksittäisten 
hankkeiden hinnoista
64 
Asiakirjatarkastuksen kohteena olleista 
15:stä maaseudun kehittämisohjelmasta 
(ks. liite IV ) 11:ssä jäsenvaltioiden viran ‑
omaiset tekevät toisinaan markkinatut ‑
kimuksia tai vertailevat samankaltaisia 
hankkeita varmistuakseen hakemukses ‑
sa esitettyjen hintojen kohtuullisuudesta 
(tämä menetelmä yhdistetään lisävar ‑
muuden saamiseksi usein tarjousten 
vertailuun, jota kuvataan laatikossa 2 ). 
Puolassa henkilöstö esimerkiksi hakee 
hintatietoja internetistä sekä hankkii 
hintavahvistuksia toimittajilta tai pyytää 
vastatarjouksia. Nämä tiedot ovat riippu ‑
mattomia (ne eivät ole hakijan antamia), 
joten niiden avulla saadaan laadukasta 
näyttöä tarjolla olevista hinnoista.
65 
Markkinatutkimusta hyödynnetään 
onnistuneesti joissakin jäsenvaltioissa, 
etenkin jos ilmenee viitteitä riskeistä. 
Markkinatutkimus vaatii kuitenkin aikaa, 
ja voi olla vaikea osoittaa, että kaikki 
hakemukset on arvioitu yhdenmukai ‑
sesti. Tämän vuoksi eräiden muiden 
jäsenvaltioiden viranomaiset ovat 
ottaneet käyttöön viitehintajärjestelmiä 
markkinatutkimusten tekemisen sijasta 
(ks. jäljempänä).Hintatietokantojen tai 
hintaluetteloiden käyttö 
voi olla tehokasta, mutta se 
edellyttää toimintatapaa, jonka 
avulla voidaan käsitellä valtava 
määrä erilaisia tukikelpoisia 
tavarahankintoja
66 
Useimmat jäsenvaltioiden viranomai ‑
set – 76 kaikkiaan 88:sta – ovat laatineet 
hintatietokantoja ainakin tiettyjen 
menotyyppien (tavallisimmin maatalo ‑
uskoneiden) osalta tai ne hyödyntävät 
kaupallisia hintatietokantoja tai ‑luet ‑
teloita (muun muassa rakennusmate ‑
riaalien tai rakentamiskulujen yksikkö ‑
hinnoista). Koko EU:ssa noin neljäsosa 
maaseudun kehittämiseen liittyvissä 
avustushakemuksissa esitetyistä kuluis ‑
ta arvioidaan suhteessa viitehintoihin. 
Tällöin noudatetaan kahta eri toiminta ‑
tapaa. Suurin osa (63) jäsenvaltioiden vi ‑
ranomaisista pitää viitehintaa enimmäis -
määränä  ja rajoittaa avustuksen määrän 
tietokantaan sisältyvien yksittäisten 
tavaroiden viitehintoihin. Toisessa toi ‑
mintatavassa viitehintoja pidetään viit-
teellisinä . Jos viranomaiset siis katsovat, 
että kalliimmat hinnat ovat kohtuulliset, 
ne voivat hyväksyä avustushakemuksia, 
joissa hinnat ylittävät viitehinnat.
34 Huomautukset
67 
Maaseudun kehittämismenot voivat 
vaihdella peruspanoksista (betoni, 
työpanos) monimutkaisiin tietokoneoh ‑
jattuihin laitteisiin. Mahdollisia hanke ‑ ja 
menotyyppejä on niin ollen paljon ja 
laajojen hintatietokantojen luominen 
ja ylläpitäminen saattaa tulla kalliiksi. 
Lisäksi voi olla vaikea taata, että tiedot 
ovat luotettavia, yhdenmukaisia ja ajan 
tasalla. Esimerkiksi Unkarissa pelkästään 
koneita koskevassa hintatietokannassa 
mainitaan 230 000 tavaraa (jotka eroavat 
toisistaan merkiltään, malliltaan, lisäomi ‑
naisuuksiltaan ja laadultaan). Tietokan ‑
ta on päivitettävä kahdesti vuodessa 
(rakentamiseen liittyvät kulut sisältyvät 
toiseen tietokantaan).68 
Tietokantojen käyttö voi kuitenkin – 
edellä mainituin varauksin – olla tehokas 
tapa tarkastaa hinnat suurissa maaseu ‑
dun kehittämisohjelmissa, joissa joskus 
käsitellään tuhansia samantapaisia 
hankehakemuksia. Silloin kun hinta ‑
luettelossa on mainittu tavaroiden tai 
panosten osatekijöitä (kuten rakennus ‑
materiaaleja), hintojen tarkastaminen 
voi olla erittäin työlästä (ks. laatikko 8 ). 
Tilanne voi myös johtaa siihen, että 
jäsenvaltion viranomaisten henkilöstö 
keskittyy joidenkin helposti tarkastetta ‑
vien hankintojen hintoihin (esimerkiksi 
betoniin liittyvät kulut), mutta jättävät 
huomiotta erikoistuneemmat viimeis ‑
telyt, joiden kohdalla liiallisten hintojen 
riski on suurempi. Eräissä jäsenvaltioissa, 
kuten Bulgariassa, Ranskassa ja Kreikas ‑
sa, nämä ongelmat vältetään määrit ‑
tämällä viitehinnat tuotosten pohjalta 
(esimerkiksi rakennuksen koko tai koko ‑
naiskapasiteetti). Näitä voidaan soveltaa 
enimmäiskustannuksina, ks. kohta 41.
Toimenpiteeseen ”Maatilojen nykyaikaistaminen” sisältyvien rakennushankkeiden 
kulujen tarkastamisessa käytettyjen toimintatapojen vertailu: kulujen tarkastami -
nen tavarahankintojen osatekijöiden perusteella (Liettua) ja kulujen tarkastami -
nen tuotosten perusteella (Ranska)
Liettuassa viranomaiset tilaavat kaupallisia luetteloita, joihin on koottu rakentamiseen liittyviä kuluja. Luetteloissa 
esitetään tietyntyyppisen rakennuksen, tietyn rakennusmenetelmän ja tiettyjen materiaalien perusteella, paljon ‑
ko kuluja tyypillisesti aiheutuu juoksumetristä perustuksia, neliömetristä kattoa tai neliömetristä seinää, ikkunaa, 
koristelua, laattaa jne. Hanke‑ehdotuksia arvioiva henkilöstö poimii avustushakemuksesta yksityiskohtaiset tiedot 
ehdotetusta rakennushankkeesta ja laskee kunkin osatekijän oletetut kulut hintaluettelojen avulla. Osatekijöiden 
kululaskelmia verrataan tämän jälkeen avustushakemuksissa esitettyihin määriin.
Ranskassa tavanomaiset rakennuskulut on määritetty eläintä, neliömetriä tai kuutiometriä kohden aiempia hank ‑
keita koskevan selvityksen perusteella. Esimerkiksi 40–60 lehmälle tarkoitettu eläinsuoja maksaa arviolta 2 920 eu ‑
roa lehmää kohti. Kooltaan enintään 100 m3 suuruisen betonisen lietelantasäiliön hinnaksi arvioidaan 157  euroa 
kuutiometriä kohden. Viranomaiset voivat nopeasti laskea hanke‑ehdotuksen kulut lehmää tai kuutiometriä 
kohden ja verrata määrää oletettuihin kuluihin.Laatikko 8
35 Huomautukset
15 Hintatietokantoja saattaa 
kuitenkin olla helpompaa 
koostaa ja ylläpitää 
toimittajien luettelohintojen 
kuin markkinahintojen 
pohjalta. Siinä tapauksessa 
jäsenvaltioiden viranomaiset 
voivat soveltaa 
luettelohintoihin kerrointa ja 
saada siten likiarvoisen 
markkinahinnan, jota ne 
voivat käyttää viitehintana tai 
enimmäismääränä.Tietokannat ja luettelot ovat 
käyttökelpoisia vain, jos 
niiden sisältämät hinnat ovat 
riittävän lähellä todellisia 
markkinahintoja
69 
Kymmenessä maaseudun kehittä ‑
misohjelmassa käytetään koneiden ja 
laitteiden viitehintoja (ks. kaavio 6 ). 
Ohjelmista kuudessa valmistajat ja 
jakelijat toimittavat hinnat jäsenvaltioi ‑
den viranomaisille tai hinnat poimitaan 
niiden luetteloista tai katalogeista. 
Tästä esitetään esimerkki laatikossa 9 . 
Tavanomaiseen kaupankäyntiin kuuluu 
kuitenkin, että luettelohinnoista neu ‑
votellaan alennus, joka voi olla suurikin 
(esimerkiksi uudesta autosta maksetaan 
harvoin luettelohinta täysimääräisenä). 
Toisin sanoen luettelohinnat toden ‑
näköisesti antavat sen käsityksen, että 
tarjolla olevat todelliset markkinahinnat 
ovat korkeampia kuin ne itse asiassa 
ovat. Tästä syystä luettelohinnoista on 
apua viitehintoina (tai enimmäismäärinä) 
lähinnä vain silloin, kun pyritään ha ‑
vaitsemaan epätavallinen tilanne, jossa 
avustushakemuksessa esitetyt hinnat 
ovat korkeammat kuin valmistajan tarjoamat hinnat15. Eräiden muiden 
jäsenvaltioiden viranomaiset koostavat 
viitehintoja markkinatutkimusten avulla 
tai keräämällä tietoja hyväksytyistä 
hankkeista ja maksupyynnöistä.
Toimittajien luettelohintoihin perustuvista viitehinnoista (tai enimmäishinnoista) 
on vain vähän hyötyä selvitettäessä kulujen kohtuullisuutta
Unkarissa ylläpidetään maa ‑ ja metsätalouskoneiden tietokantaa, johon on koottu jakelijoiden ja valmistajien 
ilmoittamat hinnat. Hakijan ei tarvitse esittää toimittajien tarjouksia avustushakemuksensa tueksi, jos asianomaiset 
tavarat on mainittu tietokannassa. Tämä yksinkertaistaa menettelyä. Unkarin viranomaiset hyväksyvät avustusha ‑
kemukset, jos kulut ovat samansuuruiset tai pienemmät kuin tietokannassa olevat hinnat.
Tilintarkastustuomioistuin vertasi toimittajien hakijoille tosiasiallisesti tarjoamia hintoja tietokannan hintoihin. 
Tarkastetuista tarjouksista 12 koski maataloustraktoreita. Tarjoukset olivat keskimäärin 30 prosenttia alhaisempia 
kuin tietokannassa mainittu hinta. Unkarin viranomaiset vastasivat tilintarkastustuomioistuimelle, että hinnat ovat 
monesti 25–30 prosenttia alhaisemmat kuin tietokannassa oleva hinta.
Tässä tilanteessa – joka ei koske vain Unkaria – avustushakemuksen vertaaminen hintatietokantaan saattaa vastata 
täytäntöönpanoasetuksen kirjainta (ks. kohta 17), mutta se osoittaa ainoastaan, että hinnat eivät ole kalliimmat 
kuin jakelijan ja valmistajan luettelohinnat. Se ei osoita, että hinnat ovat kohtuulliset.Kaavio 9
36 Huomautukset Kaavio 6Viite- tai enimmäishintojen määrittämisessä käytettävät lähteet
Lähde:  Tilintarkastustuomioistuimen tarkastushavainnot.Markkinahinnat
 
Toimittajien luettelohinnat
Ei sovellettavissa tai ei arvioitu
Campania
AndalusiaMaatilojen nykyaikaistamista 
koskeva toimenpide
SimCoGuide -verkkotietokanta 
sisältää maanviljelyssä käytettävien laitteiden viitekulut. Tietokannan päivittää vuosittain organisaatio, joka on riippumaton laitetoimittajista. Tietokanta perustuu havaittuihinmarkkinahintoihin.
Kylien kunnostamista koskeva toimenpideRakennuskuluista laaditun alueellisen luettelon sisältämiä hintoja pidetään 
enimmäismäärinä. Hintaluetteloi-
ta päivitetään vuosittain. Ne 
sisältävät julkisiin hankintamenet-telyihin perustuvat keskimääräiset markkinahinnat.Viitehintatietokanta sisältää toimenpiteissä tavallisesti tarvittavien 
tavaroiden ja palvelujen hinnat. Sitä 
päivitetään jatkuvasti hakijoiden 
saamissa tarjouksissa olevien hintojen sekä jäsenvaltioiden viranomaisten 
henkilöstön tekemien markkinatutki-
musten tulosten avulla.
37 Huomautukset
70 
Liian korkeat viitehinnat (tai enimmäis ‑
määrät) saattavat vaikuttaa hakijoiden 
toimintaan ja kannustaa heitä ehdot ‑
tamaan ylärajan mukaisia hintoja, jotta 
avustus olisi mahdollisimman suuri. 
Tämä haittaa kulujen pienentämistä ja 
kannustaa vilpilliseen yhteistoimintaan 
toimittajien kanssa hintojen paisutta ‑
miseksi keinotekoisesti: tukikelpoisen 
tavarahankinnan paisuteltuihin kuluihin 
esimerkiksi kätketään tukeen oikeutta ‑
mattomia tavaroita tai palveluja taikka 
annetaan kätkettyjä hyvityksiä. Tilanne 
voi myös johtaa toimittajien kilpailun ‑
vastaiseen toimintaan. Tämän riskin 
välttämiseksi eräät jäsenvaltiot, kuten 
Bulgaria, eivät ilmoita hintoja viitehinta ‑
tietokantansa julkisessa versiossa.
71 
Kuten yksinkertaistetut kustannukset, 
myös viite ‑ ja enimmäishinnat voivat 
vanhentua, ja jos ne perustuvat esi ‑
merkiksi pääkaupungissa vallitseviin 
rakennuskuluihin, ne eivät välttämättä 
kuvasta maaseudulla tarjolla olevia 
hintoja. Hintatietokannat olisi siksi päi ‑
vitettävä säännöllisesti, ja niiden pitäisi 
ilmentää alueellisia eroja, jos erot ovat 
merkittäviä.Jos hakemuksessa esitettyjen 
tavarahankintojen hinnat ovat 
korkeammat kuin viitehinta, 
on harkittava, mikä on 
hyväksyttävä avustustaso – ja 
harkinnan tueksi tarvitaan 
selkeät säännöt ja kriteerit
72 
Viitehinnat ovat luonteeltaan sellaiset, 
että ne eivät voi aina kuvastaa tarjolla 
olevia markkinahintoja kunkin yksit ‑
täisen hankkeen toteutusajankohtana 
ja ‑paikassa. On väistämätöntä, että 
hinnoissa on jonkin verran eroja. Tämä 
koskee etenkin laitteita, jos viitehin ‑
tatietokanta ei sisällä sitä merkkiä ja 
mallia, jota varten avustusta haetaan. 
Jos hakemuksessa esitetyt hinnat ovat 
korkeammat kuin viitehinnat, henki ‑
löstön on harkittava, onko korkeampi 
hinta kohtuullinen (elleivät jäsenvaltion 
viranomaiset ole asettaneet viitehintaa 
enimmäismääräksi). Koska tämä voi 
olla vaikeaa ja aikaavievää, pienet erot 
viitehintoihin nähden ovat hyväksyttäviä 
ilman lisäselvityksiä, sillä mahdollinen 
säästö olisi vähäinen.
73 
Jos ero on suurempi kuin hyväksyttä ‑
vissä oleva ero viitehintaan nähden, 
jäsenvaltioiden viranomaiset yleensä 
vaativat, että hakija perustelee eron. Näi ‑
den perustelujen arviointikriteerit eivät 
kuitenkaan olleet selkeät eikä arviointia 
ollut dokumentoitu riittävästi niin, että 
olisi käynyt ilmi, miksi viitehinnat ylittä ‑
viä kuluja oli pidetty kohtuullisina.
38 Huomautukset
74 
Eräiden jäsenvaltioiden, esimerkiksi 
Ranskan ja Liettuan, viranomaiset kui ‑
tenkin hyväksyivät automaattisesti jopa 
30 tai 40 prosentin eron viitehintaan 
nähden pyytämättä hakijalta perusteluja 
korkeammalle hinnalle. Viranomaiset 
eivät myöskään ensin selvittäneet, ku ‑
vastavatko näin suuret erot ilman tukea 
maksettavia todellisia hintoja. Tilintar ‑
kastustuomioistuin kyseenalaistaa sen, 
voidaanko viitehintaa 30 prosenttia 
korkeampaa hintaa automaattisesti 
pitää kohtuullisena ja onko käytäntö 
taloudellisuuden periaatteen mukainen. 
Esimerkiksi tavanomaisen elintarvikkei ‑
den jalostushankkeen kulut ovat noin 
750 000 euroa. Jos viitehinta vastaa tätä 
määrää, edellä kuvattu toimintatapa 
mahdollistaa 300 000 euron ylimää ‑
räisten kulujen hyväksymisen ilman 
lisäselvityksiä. Jos viitehinnat itsessään 
perustuvat luettelohintoihin todellisten 
markkinahintojen sijaan (kuten esimer ‑
kiksi Liettuassa), riski liian korkeiden 
hintojen hyväksymisestä on vieläkin 
suurempi.Eri toimittajilta saatujen 
tarjousten vertailu voi olla 
selkeä keino määrittää mark -
kinahinnat, mutta mani -
puloinnilta ja petoksilta on 
syytä suojautua
75 
Maaseudun kehittämisen alalla, kuten 
monissa muissakin avustusperusteisissa 
meno‑ohjelmissa, käytetään yleisesti 
menetelmää, jonka yhteydessä haki ‑
jaa vaaditaan esittämään toimittajien 
tekemät tarjoukset osoittaakseen, että 
avustushakemus perustuu kohtuullisiin 
hintoihin. Suurien määrien yhteydessä, 
ja etenkin jos on kyse julkisista elimis ‑
tä, tarjoukset on voitu saada virallisen 
tarjouskilpailun kautta. Tarjousten vertai ‑
leminen on tavanomainen kaupallinen 
käytäntö eikä siis useinkaan lisää hakijal ‑
le aiheutuvaa rasitetta. Jos toimittajien 
välillä on todellista kilpailua, tarjousten 
vertaaminen voi olla vaikuttava tapa 
osoittaa, että saatu hinta on edullisin 
tarjolla oleva hinta. Jäsenvaltion viran ‑
omaiset arvioivat tällä tavoin noin kaksi 
kolmasosaa maaseudun kehittämisen 
alan avustushakemuksista.
39 Huomautukset
Tarjousten vertailuun 
perustuva menetelmä 
pohjautuu todellisen 
kilpailun olemassaoloon, 
joten jos tarjouksia on 
vain yksi (tai tarjoukset 
eivät ole vertailukelpoisia), 
hintojen kohtuullisuuden 
tarkastamiseen tarvitaan 
vaihtoehtoisia menetelmiä
76 
Jäsenvaltioiden viranomaiset tyypillisesti 
vaativat hakijoita esittämään avustus ‑
hakemuksen tueksi kaksi tai kolme 
toimittajan tekemää tarjousta. Toisinaan 
hakijat kuitenkin esittävät vain yhden 
tarjouksen esimerkiksi sen vuoksi, että 
tavarahankinta on ainutlaatuinen (vain 
yksi mahdollinen toimittaja) tai koska 
muut toimittajat eivät halua tehdä tar ‑
jousta. Kyse saattaa olla myös siitä, että 
hakijan tarjouspyyntöä on manipuloitu 
tietyn toimittajan hyväksi.
77 
Vain yhdellä tarjouksella ei voida 
osoittaa, että kyseisen tavaran kohdalla 
on saatu edullisin hinta. Tilintarkastus ‑
tuomioistuin on kuitenkin havainnut, 
että jäsenvaltioiden viranomaiset ovat 
hyväksyneet ainoita tarjouksia pyrki ‑
mättä määrittämään vaihtoehtoisin 
menetelmin (markkinatutkimus, vertaa ‑
minen muihin hankkeisiin tai asiantun ‑
tija‑arviot), ovatko hinnat kohtuulliset. Ranskaa ja Englantia koskevia esimerk ‑
kejä esitetään laatikossa 10 . Englannin 
viranomaiset ovat sittemmin ottaneet 
käyttöön menettelyt, joiden mukaan 
vaihtoehtoisia tarkastuksia on tehtävä 
tapauksissa, joissa tarjouksia on esitetty 
vain yksi.
Tarvitaan toimenpiteitä, 
joilla voidaan estää, havaita 
ja korjata menettelyn 
manipulointi tietyn toimittajan 
hyväksi
78 
Tarjousten vertailuun perustuvan mene ‑
telmän heikkoutena on, että hintatiedot 
esittää hakija, eivätkä jäsenvaltion vi ‑
ranomaiset ole saaneet niitä riippumat ‑
tomasta lähteestä. Tämä mahdollistaa 
menettelyn manipuloimisen korkeam ‑
man tarjouksen esittäneen toimittajan 
hyväksi.
Viranomaiset hyväksyivät ainoan tehdyn tarjouksen ilman lisätarkastuksia
Ranskassa hakija sai kaksi tarjousta, jotka koskivat automatisoidun hedelmänjalostuslinjan toimitusta ja asenta ‑
mista. Hakija kuitenkin esitti viranomaisille vain kalliimman tarjouksen, koska se vastasi hakijan tarpeita. Ranskan 
viranomaiset hyväksyivät ainoan tarjouksen tarkastamatta millään tavalla, olivatko hinnat kohtuulliset.
Englannissa hakija esitti ainoastaan yhden toimittajan tarjouksen, joka koski viininvalmistuksessa käytettävää 
laitetta. Perusteluna tälle oli, että laite oli tarkoitettu kuohuviinien valmistukseen, ja toimittajia oli vain yksi. Englan ‑
nin viranomaiset hyväksyivät perustelun kyseenalaistamatta sitä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat löysivät 
kuitenkin muita saman laitteen toimittajia.Laatikko 10
40 Huomautukset
79 
Syyt saattavat olla ymmärrettävät: hakija 
voi pitää parempana kalliimpaa pai ‑
kallista toimittajaa tai sopimuspuolta, 
koska on aiemmin tehnyt sen kanssa 
yhteistyötä hyvällä menestyksellä. 
Monien jäsenvaltioiden viranomaiset 
nimenomaisesti hyväksyvät tällaiset pe ‑
rustelut kalliimmille kuluille (esimerkiksi 
Unkarissa ja yhdessä tukijärjestelmässä 
Englannissa). Tilintarkastustuomioistuin 
katsoo, että tällaiset henkilökohtaiset 
mieltymykset eivät ole riittävä peruste 
sille, että avustus myönnetään korkeam ‑
man tarjouksen pohjalta.
80 
On myös olemassa riski, että hakija voi 
manipuloida menettelyä määrittelemäl ‑
lä eritelmän sellaiseksi, että vain yksi 
toimittaja voi sitä helposti noudattaa. 
Tai hakija vain ei pyydä tarjouksia muilta 
mahdollisilta toimittajilta. Ääritapauk ‑
sessa hakija voi jopa ryhtyä vilpilliseen 
yhteistoimintaan toimittajan kanssa 
ja väärentää tarjouksia taikka joutua 
konsulttien tai toimittajien vilpillisen 
yhteistoiminnan ja petoksen uhriksi.
81 
Petokset ovat poikkeuksia, mutta tilin ‑
tarkastustuomioistuimen ja komission 
tarkastustyö sekä EU:n petostentorjun ‑
taviraston (OLAF) työ osoittavat, että 
niitä ilmenee. Tarkastuksen yhteydessä 
arvioiduista 15:stä maaseudun kehittä ‑
misohjelmasta kuitenkin vain neljässä 
oli otettu käyttöön petosten torjuntaan 
tarkoitettuja toimenpiteitä maaseudun 
kehittämisavustusten hallinnoinnissa. 
Komission ohjeissa ehdotetaan henki ‑
löstön kouluttamista tietoisemmaksi 
petoksista, tietojen jakamista havaituista 
tapauksista, hälytysjärjestelmän käyt ‑
töönottoa ja mahdollisten manipulointi ‑
tapausten yksilöimiseen suunniteltujen 
tarkistuslistojen käyttöä. Eräissä jäsenvaltioissa, kuten Roma ‑
niassa, on käytössä toimintatapa, jossa 
lisätään avoimuutta ja kilpailua vaatimal ‑
la yksityisiä avustuksenhakijoita julkai ‑
semaan toimittajille esitetyt tarjous ‑
pyynnöt maksajaviraston ylläpitämällä 
verkkosivustolla.
Julkisia hankintoja koskevat 
säännöt vaikeuttavat 
manipuloinnin ja petosten 
peittämistä, mutta eivät poista 
niiden riskiä eivätkä aina takaa, 
että kulut ovat kohtuulliset
82 
Julkisten elinten täytyy noudattaa han ‑
kintamenettelyjä, jotka on suunniteltu 
siten, että niiden avulla saataisiin edulli ‑
sin hinta ja varmistettaisiin tasapuolisuus 
ja avoimuus. Tietyistä kynnysarvoista 
alkaen sovelletaan EU:n direktiivejä16. 
Joissakin tilanteissa voidaan käyttää 
neuvottelumenettelyjä ainoan tarjoajan 
kanssa. Isompien sopimusten osalta jul ‑
kiset elimet saavat kuitenkin tavallisesti 
tarjouksia useilta toimittajilta, mahdolli ‑
sesti avoimen tarjouspyyntömenettelyn 
kautta. Asianmukaisesti sovellettuina 
julkisia hankintoja koskevat säännöt 
vähentänevät tilaisuuksia manipulointiin 
ja petoksiin – tosin julkisia hankintoja 
koskevia sääntöjä ei aina noudateta, 
kuten käy ilmi kohdasta 25.
83 
Tarkastetuista 15:stä maaseudun kehit ‑
tämisohjelmasta (ks. liite IV ) yhdeksäs ‑
sä jäsenvaltioiden viranomaiset eivät 
tarkastaneet hakemuksissa esitettyjen 
kulujen kohtuullisuutta, jos julkisia han ‑
kintoja koskevia sääntöjä oli noudatettu. 
Kyseisistä menettelyistä ei kuitenkaan 
välttämättä seuraa, että saadaan useita 
vertailukelpoisia tarjouksia. Syitä tähän 
voivat olla todellinen kilpailun puute 
taikka se, että tarjouspyyntöä ei julkaistu 
laajalti tai tarjouseritelmä tai sopimus ‑
ehdot estivät mahdollisten toimittajien 
osallistumisen. Jos tarjouksia saadaan 16 Asiaa käsitellään tarkemmin 
osoitteessa http://ec.europa.
eu/internal_market/
publicprocurement/
index_en.htm
41 Huomautukset
vain yksi tai jos tarjoukset eivät ole 
vertailukelpoisia, hankintamenettelyjen 
noudattaminen ei ole todiste siitä, että 
valitun tarjouksen hinta on kohtuullinen.
84 
Julkinen hankintamenettely ei myös ‑
kään sinällään lievennä liian tarkkojen 
eritelmien riskejä, joita kuvataan tämän 
kertomuksen I osassa. Tilintarkastustuo ‑
mioistuimen ja komission tarkastuksissa 
on havaittu julkisia hankintamenettelyjä, 
joissa tarjouspyyntöön sisältyvä eritelmä 
oli liian tarkka tai joiden ratkaisupe ‑
rusteissa annettiin tarpeettoman suuri 
painoarvo laatunäkökohdille ottamatta 
kuluja asianmukaisesti huomioon.
85 
Kun asianomaiset määrät sitä edellyt ‑
tävät, jäsenvaltioiden viranomaisten 
olisikin tehtävä lisätarkastuksia selvit ‑
tääkseen esitettyjen kulujen kohtuulli ‑
suuden. Tämä koskee tapauksia, joissa 
julkisessa hankintamenettelyssä on 
saatu vain yksi tarjous ja joissa on ole ‑
massa liian tarkkoihin eritelmiin liittyviä 
riskejä tai joissa menettelyä on sovellet ‑
tu puutteellisesti.Kun tilanne edellyttää har -
kinnanvaraista päätöstä, 
riippumattoman asiantun -
tijan tai arviointipaneelin 
lausunto voi antaa arvokasta 
lisävarmuutta ja olla korkea -
riskisempiin tapauksiin koh -
dennettuna erityisen kustan -
nusvaikuttava toimintatapa
86 
Tämän kertomuksen kohdissa 53–55 
kuvataan asiantuntijoiden käyttöä han ‑
ke‑eritelmien arvioinnissa. Vastaavasti 
asiantuntijat voivat antaa varmuuden 
siitä, että hinnat ovat kohtuulliset. Sama 
lausunto voi kattaa sekä eritelmän että 
hinnan. Ulkoisten asiantuntijoiden 
käyttö voi olla kallista, joten siihen 
kannattaa turvautua etenkin taloudel ‑
lisen riskin ollessa suuri tai jos epäillään 
manipulointia. Laatikossa 1 1  annettu 
esimerkki Liettuasta osoittaa, että hyvin 
kohdennettuna asiantuntijoiden käyttö 
voi johtaa kansallisten ja EU:n talousarvi ‑
ovarojen nettosäästöihin.
87 
Tarkastetuista 15:stä maaseudun ke ‑
hittämisohjelmasta (ks. liite IV ) kym ‑
menessä jäsenvaltioiden viranomaiset 
antoivat ainakin suuria määriä koskevat 
avustushakemukset arviointipaneelin 
käsiteltäväksi. Arviointipaneelit voivat 
koostua tietyn alan asiantuntijoista ja/tai 
muista tarvittavan tietämyksen omaavis ‑
ta henkilöistä. Paneelit voivat vähentää 
subjektiivisuutta hintojen (ja eritelmien) 
kohtuullisuuden arvioinnissa.
42 Huomautukset
Hyvin kohdennettu asiantuntijoiden käyttö voi johtaa kansallisten ja EU:n talous -
arviovarojen nettosäästöihin
Jos avustushakemuksissa on kyse suurista määristä, jos tarjouksia esitetään vain yksi tai jos muita riskitekijöitä 
ilmenee, Liettuan viranomaiset pyytävät rahoituskonsulttiyritykseltä asiantuntija‑arviota hanke‑ehdotuksessa esi ‑
tetyistä kuluista. Liettuan viranomaiset antoivat konsulttien arvioitavaksi 214 tapausta vuosina 2012–2013. Konsultit 
katsoivat 27 tapauksessa, että hakemuksissa esitetyt hinnat olivat korkeammat kuin tarjolla olevat edullisimmat 
markkinahinnat. Liettuan viranomaiset ovat laskeneet, että jokainen konsulteille maksettu euro säästi EU:n ja kan ‑
sallisia varoja yli neljä euroa.Laatikko 11
IV osa – Keskittyminen 
olennaiseen hankkeiden 
hyväksymisen jälkeenkin: 
toimintatapoja, joilla 
varmistetaan 
tosiasiallisesti 
korvattujen kulujen 
kohtuullisuus
88 
Kuten edellä todettiin, jäsenvaltioiden 
viranomaisten täytyy tarkastaa, että 
niiden myöntämät avustukset perus ‑
tuvat kohtuullisiin kuluihin. Osaan 
kuluista saattaa kuitenkin vielä liittyä 
epävarmuustekijöitä siinä vaiheessa, kun 
avustusta haetaan. Tämä koskee eten ‑
kin suuria rakennushankkeita. Joiltakin 
jäsenvaltioiden viranomaisilta saattaa 
kulua hakemusten käsittelyyn useita 
kuukausia, joten hakemusta laadit ‑
taessa saadut hinnat eivät ehkä enää 
ole voimassa hankkeen käynnistyessä 
tai hakijan toimintasuunnitelmat ovat 
saattaneet muuttua. Näin ollen ei ole 
tavatonta, että aiheutuneiden kulujen 
määrä eroaa hyväksyttyjen kulujen mää ‑
rästä. Sekä eritelmä että hinnat saattavat 
muuttua.89 
Kun avustuksen hakija esittää aiheutu ‑
neita kuluja koskevan korvauspyynnön, 
ilmenee kolmenlaisia riskejä:
a) Kulut eivät enää ole kohtuulliset 
tosiasialliset tuotokset ja tulokset 
huomioon ottaen: jos kulut hyväk ‑
syttiin sadalle eläimelle tarkoitet ‑
tua eläinsuojaa ajatellen, ne eivät 
välttämättä ole kohtuulliset, jos 
tosiasiassa rakennettuun eläinsuo ‑
jaan mahtuu vain 50 eläintä.
b) Hankkeen toteutustapa on muut ‑
tunut, joten hakemuksen yhtey ‑
dessä tarkastetut eritelmät ja 
hinnat eivät enää päde: viljelijä 
esimerkiksi rakentaa eläinsuojaan 
liuskekaton sijaan saman hintaisen 
peltikaton.
c) Hankkeen osatekijöissä säästetyt 
määrät käytetään ylivarusteluun, 
sillä usein hankkeen vetäjät pitä ‑
vät hyväksyttyä avustusmäärää 
käytettävissään olevana rahasum ‑
mana: jos rakennusurakat saadaan 
tehtyä alle kyseisen rahasumman, 
säästyneet varat voidaan tuhlata 
lisävarusteisiin.
Tilintarkastustuomioistuin arvioi toimin ‑
tatavat, joiden avulla jäsenvaltioiden 
viranomaiset pyrkivät välttämään näitä 
riskejä.
43 Huomautukset
Valvontajärjestelmien avulla 
olisi kyettävä havaitsemaan 
ja tarkastamaan olennaiset 
muutokset, jotka hankkee -
seen on tehty avustuksen 
myöntämisen jälkeen, jotta 
voidaan olla varmoja siitä, 
että korvattavat kulut ovat 
yhä kohtuulliset
90 
Lukuun ottamatta tapauksia, joissa so ‑
velletaan yksinkertaistettuja kustannuk ‑
sia, avustusten hakijoiden on tavallisesti 
esitettävä maksetut laskut avustusta kos ‑
kevan maksupyyntönsä tueksi. Jäsenval ‑
tioiden viranomaiset tarkastavat laskut 
ja varmistavat siten, että korvaukselle 
on olemassa asianmukainen perusta. Jos 
tosiasialliset hankekulut ovat toteutu ‑
neet juuri sellaisina kuin ne on eritelty 
hakemuksessa, kulujen kohtuullisuuden 
määrittämiseksi ei tarvita lisätarkastuk ‑
sia. Jäsenvaltioiden viranomaisilla täytyy 
kuitenkin olla käytössään säännöt ja 
valvontajärjestelmät, joiden avulla ne 
havaitsevat hyväksyttyjen hankekulujen 
osalta tapahtuneet merkittävät muu ‑
tokset ja tarkastavat, ovatko kulut vielä 
kohtuulliset.91 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 
kaikilla 15:llä jäsenvaltion viranomaisella 
oli menettelyt hyväksyttyjen hankkei ‑
den tuotoksiin ja kuluihin liittyvien muu ‑
tosten käsittelemistä varten. Käytössä 
oli kaksi vaihtoehtoista toimintatapaa. 
Ensimmäinen toimintatapa on se, että 
viranomaiset erittelevät hankekulut 
avustussopimuksessa samalla tarkkuu ‑
della kuin ne tarkastettiin hakemuksen 
yhteydessä: jos kulut tarkastettiin tavara ‑
lajeittain, kulut esitetään myös avustus ‑
sopimuksessa tavaralajeittain. Toisessa 
toimintatavassa avustussopimukset 
tehtiin kattamaan hankkeen kokonaisku ‑
lut tai laajempien kustannuslajien (kuten 
rakentaminen, laitteet ja palkkiot) mu ‑
kaisesti, vaikka kulut olisikin tarkastettu 
tavaralajeittain. Tällä toisella toimintata ‑
valla ei yleensä saada asianmukaista var ‑
muutta siitä, että edellä mainitut kolme 
riskiä on otettu huomioon. Toimintatapa 
mahdollisti kulujen korvaamisen, vaikka 
niiden kohtuullisuutta ei olisi tarkastettu. 
Tästä esitetään esimerkki laatikossa 12 .
Maaseudun pienyritysten tukemista koskeva toimenpide Englannissa: hankkee -
seen tehdyt muutokset mahdollistivat korvaukset, vaikka kulujen kohtuullisuutta 
ei ollut tarkastettu
Avustusta haettiin tilojen kunnostamista ja erikoislaitteiden hankintaa varten. Hakija esitti useita tarjouksia, jotka 
koskivat rakennusurakoita, laitteita ja muita tavarahankintoja (muun muassa uusi keittiö henkilöstöä varten). 
Englannin viranomaiset tarkastivat ja hyväksyivät ne. Kun hakija meni ostamaan erikoislaitteita, toimittaja tarjosi ‑
kin huomattavasti alhaisempaa hintaa kuin aiemmissa tarjouksissa. Säästyneet varat käytettiin pysäköintialueen 
parannustöihin ja kalliimman henkilöstökeittiön ostamiseen. Hankekulujen hyväksytty kokonaismäärä ei ylittynyt, 
joten Englannin viranomaiset eivät tarkastaneet ylimääräisten kulujen kohtuullisuutta.Laatikko 12
44 Huomautukset
Selkeät säännöt, nimenomai -
set ilmoitukset ja maksuo -
tosten tarkastaminen voivat 
estää kätketyt alennukset ja 
hyvitykset tai muut toimit -
tajan myöntämät edut, jotka 
alentavat todellisia kuluja
92 
Useimmissa maaseudun kehittämisoh ‑
jelmissa vaaditaan, että hakijat ottavat 
saamansa alennukset huomioon mak ‑
supyynnöissään. Tätä saatetaan vaatia 
jäsenvaltion yleisen hallinto‑oikeuden 
säännöksissä tai tukitoimenpiteen 
täytäntöönpanosäännöissä. Tarkaste ‑
tuista 15:stä maaseudun kehittämisoh ‑
jelmasta (ks. liite IV ) kolmessa jäsenval ‑
tion viranomaiset vaativat lisäksi, että 
hakija ilmoittaa alennuksista erikseen 
maksupyyntönsä yhteydessä (esimer ‑
kiksi valitsemalla vaihtoehdon kyllä/
ei). Toinen hyvä käytäntö on esimerk ‑
kien sisällyttäminen tukitoimenpiteen 
ohjeisiin niin, että hakijat tietävät, kuinka 
toimia toimittajien antamien, todellisia 
kuluja alentavien eri tyyppisten alennus ‑
ten, hyvitysten tai muiden etujen kanssa. 
Nämä toimintatavat eivät estä tahallisia 
petoksia, mutta niillä voi olla varoittava 
vaikutus. Ne kattavat myös tapaukset, 
joissa hakijat eivät mieti, pitäisikö alen ‑
nus tai hyvitys vähentää maksupyyn ‑
nöstä, tai joissa hakijat ovat epävarmoja 
asiasta.93 
Selkeiden sääntöjen ja ilmoitusten 
lisäksi olisi huolehdittava siitä, että 
jäsenvaltioiden viranomaiset tarkasta ‑
vat maksupyyntöjen tueksi esitetyistä 
laskuista, onko niissä merkkejä alennuk ‑
sista, hyvityksistä tai muista eduista. 
Viranomaisten olisi myös varmistettava, 
että tarvittavat vähennykset on tehty. 
Lisäksi jäsenvaltioiden viranomaisten 
olisi tarkastettava maksuotoksia, sillä 
alennukset, hyvitykset ja muut edut 
eivät välttämättä näy laskuista (toimit ‑
taja saattaa esimerkiksi antaa hyvitystä 
vuoden lopussa). Tällaiset tarkastukset 
ovat aikaavieviä ja saattavat edellyttää 
yhteydenottoa toimittajiin ja/tai käyntiä 
hakijan luona kirjanpidon ja pankkitosit ‑
teiden tarkastamista varten. Tähän tarjo ‑
avat tilaisuuden EU:n lainsäädännössä17 
vaaditut ”tarkastukset paikalla” ja mak ‑
suotosten ”jälkitarkastukset”. Kyseisistä 
15 jäsenvaltiosta kuudessa viranomaiset 
toimivat näin (ks. liite IV ).
94 
Näillä tarkastuksilla ei voida havaita ja 
korjata kaikkia kätkettyjä alennuksia tai 
muita etuja, mutta niistä on kahdenlaista 
hyötyä. Ensinnäkin niillä on varoittava 
vaikutus: jos hakijat tietävät, että asia 
tarkastetaan, kätkettyjen alennusten 
todennäköisyys pienenee. Toisekseen 
jäsenvaltioiden viranomaiset saavat 
tarkastusten avulla tietoja tällaisten käy ‑
täntöjen esiintyvyydestä ja voivat siten 
mukauttaa valvontajärjestelmiään.17 Komission asetus 
(EU) N:o 65/2011.
45 Huomautukset
V osa – Toimintatapojen 
tehostaminen: kuinka 
varmistaa vaatimusten ja 
tarkastusten tason 
oikeasuhteisuus 
riskitasoon nähden
95 
Ylivarustelusta tai liiallisista hinnois ‑
ta johtuvien kohtuuttomien kulujen 
korvaamisesta aiheutuva mahdollinen 
taloudellinen vaikutus riippuu siitä, 
kuinka usein sellaista tapahtuu ja kuinka 
suurista määristä on kyse. Tarkastus ‑
ten pitäisi lisääntyä samaa tahtia, kun 
mahdollinen taloudellinen vaikutus 
kasvaa; tarkastusten täytyisi olla oikeassa 
suhteessa asianomaiseen riskiin. Jotta 
vältettäisiin tarpeeton hallinnollinen 
rasite, hakijoiden noudatettavaksi olisi 
määritettävä vähin määrä vaatimuksia, 
joka mahdollistaa tarkastusten tekemi ‑
sen. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, 
kuinka jäsenvaltioiden viranomaiset ovat 
pyrkineet suhteuttamaan vaatimusten ja 
tarkastusten tason riskitasoon.
Aloilla, joilla riskien toden -
näköisyys on pieni ja niiden 
mahdollinen vaikutus vähäi -
nen, valvontajärjestelmät 
voidaan suunnitella minimoi -
den hallinnollinen rasite
96 
Mitä alhaisempi on avustuksen osuus 
hankkeen kokonaiskuluista (tosiasialli ‑
nen tukitaso), sitä suuremman osuuden 
hakija joutuu maksamaan omista varois ‑
taan. Tämä lisää hakijaan kohdistuvaa 
kannustinta saada edullisin hinta sekä 
vähentää kannustinta eritelmän pai ‑
suttelemiseen. Yksikään tarkastetuista 
15:stä jäsenvaltion viranomaisesta ei kui ‑
tenkaan ollut vähentänyt vaatimuksiaan 
tai tarkastuksiaan vastaamaan alhaista 
riskiä, joka liittyy mataliin tosiasiallisiin 
tukitasoihin.97 
Jos jäsenvaltioiden viranomaisilla oli käy ‑
tettävissään riippumattomia hintatietoja 
(esimerkiksi viitehintatietokannoissa) tai 
jos ne olivat määrittäneet enimmäisku ‑
lut, viranomaiset useimmiten lievensivät 
hakijoihin sovellettavia vaatimuksia vas ‑
taamaan pienempää riskiä. Esimerkiksi 
Unkarissa hakijoiden ei tarvinnut esittää 
tarjouksia avustushakemustensa tueksi, 
jos hankittavan tavaran hinta löytyi ko ‑
neiden hintatietokannasta. Jos käytössä 
ovat yksinkertaistetut kustannukset, 
kuluja ei ole tarpeen tarkastaa. Yksinker ‑
taistettuja kustannuksia ei kuitenkaan 
sovellettu laajalti (ks. kohta 42).
98 
Useimmat jäsenvaltioiden viranomaiset 
vähensivät vaatimuksia ja tarkastuksia 
arvoltaan hyvin vähäisten tavarahan ‑
kintojen osalta: tarjouksia vaadittiin 
esitettäväksi pienempi määrä, tarjousten 
sijasta hyväksyttiin hintaluetteloita tai 
tuloste verkkosivustolta taikka hyvin 
pienet yksittäiset tavarahankinnat jätet ‑
tiin tukikelpoisten kulujen ulkopuolelle. 
Myös toimintasuunnitelmia tai muita tie ‑
toja koskevia vaatimuksia lievennettiin.
46 Huomautukset
Tavarahankintojen suuri 
arvo, hankkeiden korkeat 
tukiosuudet ja muita riskite -
kijöitä, joiden vuoksi tarkas -
tusten määrää on syytä lisätä
99 
Kun koko EU otetaan huomioon, keski ‑
määräinen maaseudun kehittämisen in ‑
vestointihanke maksaa noin 125 000 eu ‑
roa. Näin suurten hankekulujen kohdalla 
kaikki jäsenvaltioiden viranomaiset 
vaativat kahden tai kolmen toimittajan 
tarjoukset tai vertaavat esitettyjä kuluja 
hintatietokantoihin. Osa viranomaisista 
tarkastaa myös, onko rahalle saatu vasti ‑
netta, taikka tekee markkinatutkimuksia 
hinnoista tai kuulee asiantuntijoita, 
kuten tässä kertomuksessa on aiemmin 
kuvattu. Harvat viranomaiset kuitenkaan 
toimittavat enemmän tai laajempia 
tarkastuksia tapauksissa, joissa tukikel ‑
poiset hankekulut (ja siis avustusmää ‑
rät) ovat huomattavasti keskimääräistä 
korkeammat, vaikka riskien mahdolliset 
vaikutukset ovat silloin suuremmat18.
100  
Mutta riskit eivät ole korkeita ainoastaan 
arvoltaan suurien hankkeiden yhteydes ‑
sä. Etenkin on huomattava, että mitä 
korkeampi tukitaso on, sitä pienempi 
on hakijaan kohdistuva kannuste rajata 
kulut edullisimman hinnan tai taloudel ‑
lisempien eritelmien avulla. Kun tukitaso 
lähestyy sataa prosenttia, liian tarkko ‑
jen vaatimusten ja ylivarustelun riski 
kasvaa hyvin suureksi riippumatta siitä, 
onko hakija julkinen elin vai yksityisen 
sektorin toimija19. Yksikään tarkastetuista 
15:stä jäsenvaltion viranomaisesta ei kui ‑
tenkaan ollut lisännyt vaatimuksiaan ja 
tarkastuksiaan vastaamaan suurta riskiä, 
joka liittyy korkeisiin tukitasoihin. Tämä 
on erityisen ongelmallista tapauksissa, 
joissa jäsenvaltion viranomaiset eivät 
tarkastaneet kulujen kohtuullisuutta, jos 
hakija oli noudattanut julkisia hankin ‑
tamenettelyjä. Menettelyt eivät kuiten ‑
kaan itsessään anna varmuutta siitä, 
että hanke‑eritelmä on kohtuullinen (ks. 
kohdat 83–85).18 Jos hakija on julkinen elin, sen 
täytyy tavallisesti toteuttaa 
arvoltaan suurempien 
sopimusten kohdalla 
hankintojen osalta 
lisämenettelyjä, ja 
jäsenvaltioiden viranomaisten 
on tarkastettava, että 
menettelyt on toteutettu 
oikein.
19 Julkiset elimet ja yhdistykset 
saavat usein jopa sadan 
prosentin avustuksia. 
Yksityisen sektorin hankkeissa 
tämä on harvinaisempaa, 
mutta joskus näinkin suuria 
avustuksia myönnetään. 
Esimerkiksi Italiassa 
(Campaniassa) myönnettiin 
sadan prosentin avustuksia 
yksityisille yrityksille 
maatilojen 
monipuolistamishankkeisiin ja 
maaseudun liiketoiminnan 
kehittämishankkeisiin.
47
 Johtopäätökset ja 
suositukset
101  
Tilintarkastustuomioistuin selvitti tässä 
tarkastuksessa, ovatko komission ja 
jäsenvaltioiden soveltamat toimintatavat 
vaikuttavimpia keinoja hallita maa ‑
seudun kehittämiseen myönnettyjen 
avustusten perustana olevia kuluja.
102  
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, ettei ‑
vät käytössä olevat toimintatavat olleet 
vaikuttavimpia. Komissio reagoi vasta, 
kun ongelmia oli ilmaantunut, sen sijaan, 
että olisi alusta lähtien varmistanut 
järjestelmien tarkoituksenmukaisuuden. 
Jäsenvaltioiden valvontajärjestelmät 
kattoivat vain osan taloudellisuuteen 
kohdistuvista riskeistä tai olivat muutoin 
puutteellisia. Vaikuttavampia toiminta ‑
tapoja oli tarjolla, mutta niitä ei käytetty 
laajalti.
103  
Komissio ei antanut ohjeita eikä levit ‑
tänyt hyviä käytäntöjä ohjelmakauden 
2007–2013 alussa. Se ei varmistanut, että 
jäsenvaltioiden järjestelmät olivat vai ‑
kuttavia ennen kuin jäsenvaltiot alkoivat 
hyväksyä suuria määriä avustuksia. Kun 
komissio ryhtyi toimiin, pääosa hankea ‑
vustuksista oli jo hyväksytty. Komissio 
on kuitenkin vuodesta 2012 alkaen 
omaksunut aktiivisemman ja johdonmu ‑
kaisemman toimintatavan. Jos toimin ‑
tatapaa noudatetaan antamalla samalla 
taloudellisuudelle aiempaa suurempi 
painoarvo, varainhoidon pitäisi seuraa ‑
valla ohjelmakaudella parantua.104  
Jäsenvaltioissa oli vuoteen 2014 mennes ‑
sä alettu soveltaa asetuksissa edellytet ‑
tyjä perusjärjestelmiä kaikkien 15 suu ‑
rimman maaseudun kehittämisohjelman 
kulujen tarkastamiseen. Menetelmiä oli 
erilaisia, ja tilintarkastustuomioistuin 
yksilöi eräitä hyvin suunniteltuja toimin ‑
tatapoja, joiden avulla katettiin tietyt 
riskit. Kuten liitteen IV  katsauksesta käy 
ilmi, kaikissa menetelmissä oli kuitenkin 
keskeisiin riskeihin liittyviä puutteita 
siinä määrin, että maaseudun kehittä ‑
misavustusten perustana olevia kuluja 
ei kyetty pitämään hyvin hallinnassa. 
Kaikista 88:sta maaseudun kehittämisoh ‑
jelmasta saatujen tietojen analysointi 
osoittaa, että tilanne on sama kaikkialla 
EU:ssa. Erityisesti on huomattava seuraa ‑
vat seikat:
a) Jäsenvaltioiden valvontajärjestel ‑
mät painottivat avustushakemuk ‑
sissa mainittujen tavarahankinto ‑
jen tai urakoiden hintoja, ja niissä 
kiinnitettiin huomattavasti vähem ‑
män huomiota eritelmiin  eli siihen, 
olivatko tavarahankinnat itsessään 
kohtuullisia tai olivatko avustukset 
kustannusvaikuttavia toimintapo ‑
litiikan tavoitteisiin nähden. On siis 
olemassa ylivarustelun riski ja riski, 
että rahalle saadaan vain vähän 
vastinetta.
b) Avustushakemuksissa esitettyjen 
hintojen pääasiallisina tarkastus ‑
menetelminä käytettiin eri tarjo ‑
ajien esittämien tarjousten vertai ‑
lua tai vertaamista viitehintoihin. 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, 
että joidenkin jäsenvaltioiden 
järjestelmillä saatiin vain vähäinen 
varmuus kulujen kohtuullisuudesta 
(viitehinnat saattoivat esimerkiksi 
olla 30 prosenttia korkeammat 
kuin todelliset markkinahinnat).
48 Johtopäätökset ja suositukset
c) Avustus hyväksytään ennalta ja 
maksetaan, kun hakija on toteut ‑
tanut tavarahankinnat tai urakat. 
Joissakin jäsenvaltioiden järjestel ‑
missä oli aukkoja, jotka mahdollis ‑
tivat sellaisten kulujen korvaami ‑
sen, joiden kohtuullisuutta ei ollut 
tarkastettu, kun hankkeisiin tehtiin 
muutoksia avustuksen hyväksymi ‑
sen jälkeen.
d) Vaatimusten ja tarkastusten taso ei 
yleensä riippunut eri riskitasoista. 
Monissa jäsenvaltioissa viranomai ‑
set sovelsivat samaa tarkastus ‑
tapaa 10 000  euron ja miljoonan 
euron suuruiseen avustukseen. 
Alhaisempien riskien osalta tarjolla 
olevia yksinkertaistusmahdolli ‑
suuksia ei sovellettu laajalti.
105  
Yhteenvetosovellettujen toimintatapo ‑
jen pääasiallisista puutteista ja aukko ‑
kohdista esitetään laatikossa 13 .
106  
Näin ollen tilintarkastustuomioistuin 
katsoo, että maaseudun kehittämis ‑
hankkeisiin myönnettävien avustusten 
yhteydessä on mahdollista saavuttaa 
tosiasiallisia säästöjä ohjelmakaudella 
2014–2020, jos kulujen valvontatapoja 
parannetaan. Säästöjen ansiosta voi ‑
taisiin rahoittaa lisää hankkeita ja siten 
saada aikaan enemmän tuotoksia ja 
tuloksia ja saavuttaa tavoitteet nykyistä 
paremmin.107  
Tilintarkastustuomioistuin totesi myös, 
että havaittujen riskien lieventämiseen 
oli olemassa toimivia ja kustannus ‑
vaikuttavia keinoja, joista useimpia jo 
käytettiin joissakin maaseudun kehittä ‑
misohjelmissa. Kyseisiä toimintatapoja 
kuvataan tämän kertomuksen pääteks ‑
tissä. Niiden tapausten osalta, joissa 
15 suurimman maaseudun kehittämisoh ‑
jelman asiakirjatarkastuksen avulla voi ‑
tiin saada riittävää evidenssiä, esitetään 
katsaus asianomaisista toimintatavoista 
jäljempänä  kaaviossa 7  ja yhteenveto 
liitteessä IV .
108  
Tilintarkastustuomioistuin pitää myön ‑
teisenä komission aikomusta antaa yk ‑
sinkertaistettuja kustannuksia koskevia 
ohjeita (joskin jäsenvaltiot katsovat, että 
yksinkertaistettuja kustannusvaihtoeh ‑
toja ei todennäköisesti tulla soveltamaan 
laajalti maaseudun kehittämisavustus ‑
ten monitahoisen luonteen vuoksi). 
Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu 
myönteisesti myös komission ohjeisiin 
petosten torjunnasta sekä jäsenvalti ‑
oiden komission aloitteesta laatimiin 
toimintasuunnitelmiin. Tilintarkastustuo ‑
mioistuimen tarkastajien tutkimista toi ‑
mintasuunnitelmista ilmeni, että joitakin 
perusjärjestelmiä on parannettu, mutta 
toimintasuunnitelmissa ei ole korjattu 
monia edellä kohdassa 105 luetelluista 
suunnittelupuutteista.
49 Johtopäätökset ja suositukset
Maaseudun kehittämisen kuluihin sovellettavien valvontajärjestelmien suunnitte -
lussa havaitut pääasialliset puutteet
Liian tarkkojen eritelmien riski:
 οMaankäyttöön ja koulutukseen liittyviä kuluja lukuun ottamatta mahdollisuuksia rajata avustukset vakiokustan ‑
nuksiin hyödynnettiin vähän (ks. kohdat 41 ja 42).
 οJuurikaan ei kiinnitetty huomiota siihen, olivatko kulut kohtuulliset oletettuihin tuotoksiin ja tuloksiin nähden. 
Harvat jäsenvaltioiden viranomaiset ottivat huomioon avustushakemusten kustannusvaikuttavuuden tai rahalle 
saatavan vastineen (ks. kohta 46).
 οLuotettavat ylivarustelun riskiä koskevat toimintatavat puuttuivat (ks. kohdat 48–50).
Riski avustusten hyväksymisestä liian korkeiden hintojen perusteella:
 οVakioyksikkökustannuksia ei tarkastettu niin, että tiedettäisiin, johtivatko ne käytännössä liian suuriin avustus ‑
maksuihin (ks. kohdat 62 ja 63).
 οLuotettiin tarkastuksiin, joissa vertailukohtana olivat hintatietokannat. Ne sisälsivät luettelohintoja, jotka olivat 
usein 20–30 prosenttia korkeammat kuin todelliset markkinahinnat (ks. kohdat 69 ja 71).
 οPerusteluja vaatimatta hyväksyttiin avustushakemuksia, joissa hinnat olivat jopa 30 tai 40 prosenttia viitehintoja 
korkeammat (ks. kohta 74).
 οEi riittäviä suojatoimia, kun menettely perustui toimittajien tekemien tarjousten vertaamiseen (ks. 
kohdat 77–81).
 οLuotettiin julkisten hankintamenettelyjen noudattamista koskeviin tarkastuksiin (kun näiden menettelyjen nou ‑
dattamista vaadittiin) tarkastamatta kuitenkaan myös sitä, ovatko esitetyt kulut kohtuulliset (ks. kohdat 83–85).
Riski siitä, että tosiasiallisesti korvatut kulut eivät ole kohtuulliset:
 οAvustushakemusten hyväksymisen jälkeiset menettelyjen aukot: tosiasiallisesti korvatut kulut saattavat niiden 
vuoksi olla erilaiset kuin kohtuullisina hyväksytyt kulut (ks. kohdat 91 ja 92).
Riski siitä, että vaatimusten ja tarkastusten taso ei ole riittävä riskitasoihin nähden:
 οVaatimuksia ja tarkastuksia ei lisätä, vaikka tukitasot olisivat korkeat (ja hakijalla vain vähäinen kannustin hillitä 
kuluja) tai avustukset olisivat hyvin suuret (ks. kohdat 99 ja 100).Laatikko 13
50 Johtopäätökset ja suositukset Kaavio 7Katsaus tarkastetuissa 15:ssä maaseudun kehittämisohjelmassa sovellettuihin 
toimintatapoihin
Maaseudun kehittämisohjelmia, jotka soveltavat toimintatapaa
Maaseudun kehittämisohjelmia, jotka eivät sovella toimintatapaa
Toimintatapa ei sovellettavissa tai soveltamista ei arvioitu
0 5 10 15
Vaatimuksia ja/tai tarkastuksia lisätään,
jos hankkeet ovat arvoltaan suuriaVaatimuksia ja/tai tarkastuksia lisätään, jos tukiosuus on suuriTarkastetaan paikalla maksuotoksia ja varmistetaan siten, että  
kaikki toimittajilta saadut tai saatavat taloudelliset edut on otettu 
huomioon hakemuksissaLievennetään petosriskejäTarkastetaan kulujen kohtuullisuus myös
julkisten hankintamenettelyjen yhteydessäKäytetään laitteiden ja koneiden viitehintoina todellisia 
markkinahintoja eikä toimittajien luettelohintojaTarkastetaan, johtaako vakiokustannusten
käyttö liian suuriin maksuihinArvioidaan, ovatko kulut kohtuulliset suhteessa
tuotoksiin ja tuloksiin
Lähde:  Tilintarkastustuomioistuimen tarkastushavainnot.
51 Johtopäätökset ja suositukset
Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen 
Rasa BUDBERGYTĖN  johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 
26. marraskuuta 2014 pitämässään kokouksessa.
 Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 presidentti
109  
Monet jäsenvaltioiden viranomaiset ke ‑
hittävät valvontajärjestelmiensä yksityis ‑
kohtia (lomakkeita, ohjeita, menettelyjä 
ja tarkistuslistoja), kun kauden 2014–
2020 maaseudun kehittämisohjelmat 
on hyväksytty. Jos valvontajärjestelmät 
eivät kuitenkaan kata tässä kertomuk ‑
sessa yksilöityjä riskejä, puutteista ei 
todennäköisesti päästä eroon. Käytettä ‑
vissä on toimintatapoja, joista ei aiheudu 
aina vain lisää vaatimuksia ja tarkastuk ‑
sia, vaan niiden avulla toimet voidaan 
entistä paremmin kohdentaa sinne, 
missä riskit ovat suurimmat. Parhaat 
valvontajärjestelmät ovat vaikuttavia 
eli ne on suunniteltu tavoittelemaan 
taloudellisuutta – järjestelmät ovat kui ‑
tenkin myös tehokkaita eli oikeasuhteisia 
riskitasoon nähden.110  
Liitteessä I  esitetyssä ”hyvää suun ‑
nittelua” koskevassa tarkistuslistassa 
mainitaan kattava joukko kriteereitä, 
joita voidaan käyttää arvioitaessa, onko 
valvontajärjestelmissä otettu huomioon 
tässä kertomuksessa kuvatut riskit. 
Tilintarkastustuomioistuin suosittaa , 
että ennen kuin uuden ohjelmakauden 
varat sidotaan, komissio ja jäsenvalti ‑
ot varmistavat yhdessä, että kaikkiin 
maaseudun kehittämisohjelmiin sovel ‑
lettavat toimintatavat täyttävät nämä 
kriteerit ja kohdentuvat osa‑alueisiin, 
joilla riskit ovat suurimmat. Jäsenvaltioi ‑
den viranomaisten sisäisen tarkastuksen 
yksiköiden (tai muiden tarkastuselinten) 
olisi osana tätä prosessia arvioitava val ‑
vontajärjestelmät ennalta.
111 
Hyvin suunniteltu järjestelmä on vasta 
ensimmäinen askel. Ratkaisevaa on myös 
se, kuinka järjestelmät pannaan käytän ‑
nössä täytäntöön. Tilintarkastustuomio ‑
istuin suosittaa  niin ollen, että komissio 
ja jäsenvaltiot tarkastavat varhaisessa 
vaiheessa uudella ohjelmakaudella, että 
järjestelmät toimivat tässä kertomukses ‑
sa esiin tuotujen riskien osalta tehok ‑
kaasti ja vaikuttavasti.
52
Tilintarkastustuomioistuimen tarkistuslista: valvontajärjestelmien rakenne suh -
teessa maaseudun kehittämisen kuluihin liittyviin riskeihin
Riski Järjestelmän ominaisuus Ks. kohdatLiian tarkka eritelmä1. Rajoitetaan tukikelpoisuus vakioeritelmän mukaisiin kuluihin, kun samankaltaisia hankkeita tai samanlaisia 
menotyyppejä on useita38–42
2. Arvioidaan esitetyt kulut, jotta voidaan varmistua eritelmien kohtuullisuudesta
a)  Tehdään vakiolaskelmia ja verrataan laskelmia viitemääriin, jotta voidaan nopeasti yksilöidä hakemukset, joissa on liian 
tarkka eritelmä44–45
b)  Arvioidaan kulujen kohtuullisuus suhteessa kustannusvaikuttavuutta tai rahalle saatavaa vastinetta koskeviin 
kriteereihin46
c)  Dokumentoidaan arviot siitä, ovatko eritelmät kohtuulliset ja millä perusteella (vertailu toisiin hankkeisiin, tekninen 
arvio tai tervejärkiseen päättelyyn perustuva harkinta)47–48
d)  Jos avustukset eivät perustu alhaisimpaan asianmukaiseen tarjoukseen, asetetaan selkeät kriteerit, jotta voidaan 
määrittää, ovatko kalliimpien tarjousten kulut kohtuulliset; dokumentoidaan ylimääräisten kulujen arviointi49–51
e)  Hyödynnetään riippumattomia asiantuntijalausuntoja, jotta saadaan varmuus eritelmien kohtuullisuudesta, etenkin jos 
hankkeisiin liittyy riskejä niiden koon, teknisen vaativuuden taikka vertailutietojen puuttumisen vuoksi53–55Kilpailukyvyttömät hinnat3.  Jos se on tarkoituksenmukaista, määritetään enimmäiskustannukset tai käytetään yksinkertaistettuja kustan -
nusvaihtoehtoja ja tarkastetaan tietyin väliajoin, että ne eivät ole korkeammat kuin yleiset markkinahinnat58–63
4. Verrataan hakemuksessa mainittujen tavaroiden hintoja riippumattomiin tietoihin
a)  Jos se on riskin vuoksi perusteltua, hyödynnetään markkinatutkimusta, jotta saadaan riippumattomia vertailutietoja 
yksittäisten hankkeiden hinnoista64–65
b)  Kun käytetään viitehintatietokantoja, on käytettävä todellisia markkinahintoja (tai sovellettava kerrointa toimittajan 
luettelohintoihin); päivitetään hintatiedot säännöllisesti ja huolehditaan, että niistä käyvät ilmi mahdolliset huomatta -
vat alueelliset erot66–71
c)  Jotta voidaan selvittää, ovatko korkeammat kulut kohtuulliset, laaditaan selkeät säännöt ja kriteerit niitä tapauksia var -
ten, joissa hakemuksessa esitetty hinta on korkeampi kuin viitehinta; dokumentoidaan ylimääräisten kulujen arviointi. Jos 
tietty prosenttimääräinen poikkeaminen viitehinnoista hyväksytään automaattisesti, varmistetaan, että prosenttiosuus 
voidaan perustella suhteessa todellisiin markkinahintoihin72–74
5.  Suunnitellaan toimittajien tekemien tarjousten arvioinnin yhteyteen suojatoimet manipuloinnin ja petosten 
torjumista varten
a)  Jos tarjouksia saadaan vain yksi tai jos tarjoukset eivät ole vertailukelpoisia, tarkastetaan hintojen kohtuullisuus vaihto -
ehtoisin menetelmin75–77
b)  Suunnitellaan toimenpiteitä, joilla voidaan varoittaa menettelyn manipuloinnista tietyn toimittajan hyväksi tai estää, 
havaita ja korjata manipulointi78–80
c) Noudatetaan komission ohjeita, jotka koskevat petosten torjuntaa ja havaitsemista 81
d)  Jos julkinen hankintamenettely ei johda useisiin kilpailukykyisiin tarjouksiin tai jos menettelyt toteutettiin puutteelli -
sesti, varmistetaan lisätoimien avulla, olivatko kulut kohtuulliset82–85
6. Kun se on kustannusvaikuttavaa, hyödynnetään riippumattomien asiantuntijoiden lausuntoja, joista saa -
daan arvokasta lisävarmuutta
a)  Kun on tehtävä harkinnanvarainen päätös kulujen kohtuullisuudesta, hyödynnetään asiantuntijan tai arviointipaneelin 
lausuntoa, jotta saadaan lisävarmuutta siitä, että päätös on hyvin perusteltu86–87
b) Ohjataan korkeariskiset tapaukset sisäisille tai ulkoisille asiantuntijoille 86–87Liitteet Liite I
53 Liitteet
Riski Järjestelmän ominaisuus Ks. kohdatHankkeiden muutokset7 . Suunnitellaan valvontajärjestelmät hankkeeseen avustushakemuksen hyväksymisen jälkeen tehtyjen olen -
naisten muutosten havaitsemista ja tarkastamista varten, jotta voidaan olla varmoja siitä, että kulut ovat 
yhä kohtuulliset
a)  Vaaditaan, että kulut on eritelty selkeästi sekä avustushakemuksessa että maksupyynnössä; eritellään kulut avustusso -
pimuksessa samalla tarkkuudella kuin kulut on tarkastettu90–91
b)  Laaditaan selkeät säännöt ja menettelyt sen tarkastamista varten, että olennaiset kulujen muutokset hyväksyttyihin 
hankekuluihin verrattuna ovat kohtuulliset ja ettei mahdollisia säästöjä käytetä tarpeettomiin lisäominaisuuksiin 90 –91
8. Suunnitellaan säännöt, joilla estetään kätketyt alennukset ja hyvitykset tai muut toimittajan myöntämät 
edut, jotka alentavat todellisia kuluja
a)  Vaaditaan maksupyyntöjen yhteydessä nimenomaiset ilmoitukset alennuksista, hyvityksistä tai muista eduista 92
b)  Toimitetaan paikalla maksuotoksen lisätarkastuksia, jotta voidaan havaita kätketyt alennukset, hyvitykset tai muut 
edut93–94Suhde 
riskeihin9. Aloilla, joilla riskien todennäköisyys on pieni ja niiden mahdollinen vaikutus vähäinen, suunnitellaan valvon -
tajärjestelmät minimoiden hallinnollinen rasite96–98
10. Lisätään vaatimuksia ja tarkastuksia, kun kyse on arvoltaan suurista tavarahankinnoista, tukiosuuksiltaan 
korkeista hankkeista tai kun on olemassa muita riskitekijöitä99–100Liite I
54 Liitteet Liite IIAsiakirjatarkastukseen valitut maaseudun kehittämisohjelmat
1 Tämän tarkastuksen kattamat toimenpiteet, tilanne 31.12.2013.
Lähde:  Eurooppalainen maaseudun kehittämisverkosto.7367719629709891 0391 2271 3971 7241 8052 0592 1172 4084 6076 645 Puola
Romania
Unkari
Ranska (mannermaa)
Portugali, mannermaa
Kreikka
Bulgaria
Espanja, Andalusia
Tšekin tasavalta
Slovakia
Yhdistynyt kuningaskunta, Englanti
Liettua
Itävalta
Saksa, Brandenburg ja Berliini
Italia, Campania
Kaikki muut maaseudun
kehittämisohjelmat15 677Tarkastettujen 15 suurimman maaseudun kehittämisohjelman ohjelmoidut menot1 (2007–2013), miljoonaa euroa
64 % tarkastuksen 
piiriin kuuluvien toimenpiteiden kokonaismäärära-hoista(29,5 miljardiaeuroa)
55 Liitteet Liite IIIYksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen käyttö 88:ssa maaseudun 
kehittämisohjelmassa
Lähde:  Tilintarkastustuomioistuimen kysely.Maaseudun kehittämisohjelmien lukumääräKertakorvauksetVakioyksikkökustannukset
Tosiasiallisten kulujen korvaaminen
Ei-tuotannolliset investoinnit – metsätalousMaatalousmaan ensimmäinen metsitys
Peltometsäviljelyjärjestelmien käyttöönotto
Maatilojen nykyaikaistaminenMetsätalouden tuottokyvyn palauttaminen Ensimmäinen metsitys – muu kuin maatalousmaa 
Matkailuelinkeinojen edistäminenLuonnonperinnön säilyttäminen/kunnostaminen
Lomitus- ja neuvontapalvelut
Yritysten perustaminen ja kehittäminenMonipuolistaminen
Peruspalvelut
Kylien kunnostaminen
Koulutus ja tiedotus (maaseutu)Koulutus ja tiedotus (maatalous/metsätalous)Ei-tuotannolliset investoinnit – maatalous
Metsien taloudellisen arvon parantaminen
Neuvontapalvelut
Infrastruktuuri
Elintarvikkeiden laatujärjestelmät0 10 20 30 40 50 60 70 80 90Maaseudun kehittämisohjelmat, joissa käytetään yhtenä menetelmänä yksinkertaistettuja yksikkökustannuksia
tai kertakorvauksia, toimenpiteittäin esitettynä
56 Liitteet
Katsaus asiakirjatarkastukseen valituissa maaseudun kehittämisohjelmissa sovellet -
tuihin toimintatapoihin
Bulgaria
Tšekin tasavalta
Saksa –  
Brandenburg
Kreikka
Espanja  –  
Andalusia
Ranska –  
mannermaa
Italia – Campania
Liettua
Unkari
Itävalta
Puola
Portugali –  
mannermaa
Romania
Slovakia
Yhdistynyt 
kuningaskunta  – 
Englanti
Suhteutetaan kulut oletettuihin tuotoksiin tai 
tuloksiin √ √ √ √
Tarkastetaan, aiheutuuko vakiokustannusten 
käytöstä liian suuria maksujae. s. e. s. e. s. e. s. e. s. e. s.
Tehdään tarvittaessa markkinatutkimus, jotta 
saadaan riippumattomia vertailuhintatietoja 
epätavallisia tai monimutkaisia hankkeita 
varten√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Käytetään mm. laitteiden ja koneiden 
viitehintoina todellisia markkinahintoja eikä 
toimittajien luettelohintoja √ e. s. √ √ e. s. √1e. s.
Lievennetään petosriskejä toimittajien tarjous -
ten ja hankintojen osalta √ √ √ √ √ √ √
Tarkastetaan kulujen kohtuullisuus myös 
julkisten hankintamenettelyjen yhteydessä√ √ √ √ √
Pyydetään arviointikomiteoita tai asiantunti -
joita arvioimaan eritelmät ja/tai hinnat√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Vaaditaan hakijoilta maksupyyntöjen 
yhteydessä nimenomaiset ilmoitukset kaikista 
toimittajilta saaduista tai saatavista taloudelli -
sista eduista (alennukset, hyvitykset jne.) √ √ √
Tarkastetaan paikalla, että kaikki toimittajilta 
saadut tai saatavat taloudelliset edut otetaan 
huomioon loppumaksussa√ √ √ √ √ √
Lisätään vaatimuksia ja/tai tarkastuksia 
toimenpiteissä, joissa tukiosuus on suuri
Vähennetään vaatimuksia ja/tai tarkastuksia, 
jos hankinta on arvoltaan vähäinen √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Lisätään vaatimuksia ja/tai tarkastuksia, jos 
hanke on hyvin suuri√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Selitys
√ Sisältyi keskeisiä toimenpiteitä koskeviin menettelyihin tarvittaessa
Ei sisältynyt keskeisiä toimenpiteitä koskeviin menettelyihin
Ei arvioitu
e. s. Ei sovelleta
1 Laitteiden hintatietokantaa ei ole päivitetty vuoden 2006 jälkeen. Romanian viranomaiset ilmoittivat tilintarkastustuomioistuimelle, että 
uutta tietokantaa kootaan parhaillaan toimittajien luettelohintojen pohjalta. Liite IV
57
Vastaus VI kohdan a) – d) alakohtaan
Komissio on omissa tarkastuksissaan havainnut 
samantyyppisiä heikkouksia, joista tilintarkastustuo ‑
mioistuin mainitsee, ja se on soveltanut rahoitusoi ‑
kaisuja kattaakseen varoille aiheutuneen riskin. Eräät 
sääntöjenmukaisuuden tarkastamismenettelyt ovat 
edelleen kesken, ja niiden pohjalta tehdään todennä ‑
köisesti lisää rahoitusoikaisuja.
Toimintasuunnitelmissa, joita jäsenvaltiot ovat 
kehittäneet pyrkiessään vähentämään maaseudun 
kehittämistoimenpiteiden täytäntöönpanoon liitty ‑
viä virheitä, esitetään parempia menetelmiä kulujen 
kohtuullisuuden arvioimiseksi.
Virheriskiä voidaan todennäköisesti vähentää ohjel ‑
makauden 2014–2020 osalta lisäämällä vakiokustan ‑
nusten käyttöä.
VIII
Eurooppalaisen maaseudun kehittämisen verkosto 
(ENRD) aikoo levittää hyviä käytänteitä seminaareissa 
sekä verkkosivuilla.
IX
Komissio hyväksyy tilintarkastustuomioistuimen suo ‑
situksen, jonka mukaan jäsenvaltioissa olisi jo ennalta 
oltava käytössä tehokas ja vaikuttava valvontajärjes ‑
telmä. Se aikoo kannustaa jäsenvaltioita käyttämään 
tarkistuslistaa ja kriteerejä, jotka tilintarkastustuomio ‑
istuin on kehittänyt ja jotka esitetään liitteessä I.
Komissio aikoo viimeistään tammikuussa 2015 antaa 
ohjeistusta maaseudun kehittämisen yhteydessä 
toteutettavista tarkastuksista ja sovellettavista seu ‑
raamuksista, mukaan lukien erityiset ohjeet kulujen 
kohtuullisuudesta sekä hallintoviranomaisille tarkoi ‑
tettu tarkistuslista, joka esitetään erityiskertomuksen 
liitteenä.
Lisäksi vuosina 2014–2020 on tarkoitus osana ENRD:n 
toimintaa järjestää koulutusta ja kokemusten vaihtoa.
1  Komission asetuksen (EU) N:o 65/2011 24 artiklan 2 kohdan 
d alakohta.
2 Asetus (EY) N:o 1975/2006.Tiivistelmä
II
Komissio on vahvasti sitoutunut parantamaan 
maaseudun kehittämismenojen taloudellisuutta ja 
tehokkuutta erityisesti silloin kun on kyse yksityisille ja 
julkisille edunsaajille investointitoimia varten myön ‑
nettävistä avustuksista (kulujen kohtuullisuus). Komis ‑
sio on sitä varten ottanut käyttöön aktiivisemman ja 
koordinoidumman lähestymistavan, jossa painotetaan 
aiempaa enemmän taloudellisuutta. Komissio uskoo 
tämän johtavan parempaan varainhoitoon seuraavan 
monivuotisen rahoituskehyksen aikana, kuten jäljem ‑
pänä esitetyistä vastauksista käy ilmi.
III
Komissio tekee jäsenvaltioissa sääntöjenmukaisuustar ‑
kastuksia varmistaakseen, että maksetut menot ovat 
sääntöjen mukaisia. Komissio on havainnut tarkastuk ‑
sissa myös kulujen kohtuullisuuteen liittyviä puutteita, 
ja tältä osin on jo tehty rahoitusoikaisuja. Lisäksi käyn ‑
nissä on useita sääntöjenmukaisuuden tarkastamis ‑
menettelyjä, joiden pohjalta tehdään todennäköisesti 
lisää rahoitusoikaisuja.
IV
Maksajavirastojen on noudatettava asetuksen (EU) 
N:o 907/2014 liitteessä I vahvistettuja hyväksymise ‑
dellytyksiä (vuosien 2014–2020 ohjelma), ennen kuin 
ne suorittavat maksuja. Komission asetuksen (EU) N:o 
65/2011 24 artiklan 2 kohdan d alakohdassa vaaditaan 
jäsenvaltioita arvioimaan kulujen kohtuullisuutta 
hallinnollisissa tarkastuksissa käyttämällä soveltuvaa 
arviointijärjestelmää, kuten viitekustannuksia, tarjous ‑
ten vertailua tai arviointikomiteaa. Tätä säännöstä on 
noudatettava myös kaudella 2014–2020.
V
Kulujen kohtuullisuuden arviointia koskevia säännök ‑
siä1 pidettiin aluksi itsestään selvinä. Kun aiemman 
oikeudellisen kehyksen uudelleenlaadinta2 toteutettiin 
keväällä 2010, komissiolle ei ollut ilmoitettu erityisistä 
ongelmista, jotka olisivat liittyneet kulujen kohtuullisuu ‑
den arviointiin. Uudelleenlaadinnan hyväksymismenet ‑
telyssä esitettiin vain yksi kysymys (joka koski enimmäis ‑
kustannuksiin perustuvan menetelmän soveltuvuutta), 
ja siihen annettiin vastaus.Komission  
vastaus
Komission vastaus 58
15
Komissio on omissa tarkastuksissaan aina arvioinut 
investointitoimenpiteiden kulujen kohtuullisuutta 
sekä julkisia hankintoja koskevien menettelyjen 
noudattamista.
Lähes kaikissa komission tarkastuksissa havaittiin 
kulujen kohtuullisuuteen liittyviä puutteita. Jäsenvalti ‑
oiden olisi korjattava nämä puutteet, ja lisäksi niitä on 
tarkoitus seurata tulevissa tarkastuksissa.
Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pää ‑
osaston (AGRI) tarkastusstrategiassa, joka perustuu 
järjestelmätarkastukseen ja riskinarviointiin, otetaan 
huomioon pääosaston aiempien tarkastusten sekä 
Euroopan tilintarkastustuomioistuimen, Euroopan 
petostentorjuntaviraston ja kansallisten sertifiointie ‑
linten tarkastusten tulokset, jotta voidaan määrittää 
ne alat, joihin liittyy eniten riskejä ja joille tarkastukset 
olisi jatkossa keskitettävä. Lisäksi vuosia 2014–2020 
koskevalla tarkastusstrategialla varmistetaan kaik ‑
kien menojen parempi kattavuus. Aloilla, joihin 
liittyy eniten riskejä, on tarkoitus jatkaa tehokkaita 
tarkastustoimia.
Virhetasoa koskevissa toimintasuunnitelmissa esite ‑
tään ennalta ehkäiseviä ja korjaavia toimenpiteitä, 
joilla on tarkoitus puuttua kulujen kohtuullisuuteen 
liittyviin ongelmiin silloin kun komissio tai tilintarkas ‑
tustuomioistuin on tarkastuksissaan havainnut tällaisia 
puutteita.
Yhteisestä maatalouspolitiikasta annetun uuden 
asetuksen (EU) N:o 1306/2013 mukaan komissio voi 
vähentää jäsenvaltioille suoritettavia välimaksuja tai 
keskeyttää ne, jos valvontajärjestelmät eivät toimi 
vaikuttavasti tai jos jäsenvaltio ei ole toteuttanut 
korjaavia toimenpiteitä. Nopea keino puuttua ongel ‑
miin on mahdollisuus lykätä välimaksuja, jos maksujen 
laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta on epäilyjä.
Edellä mainitut seikat huomioon ottaen komissio 
uskoo vakaasti, että puutteet voidaan havaita aiem ‑
min ja että näin voidaan lieventää riskejä tehokkaam ‑
min sekä panna tarvittavat korjaavat toimenpiteet 
nopeammin täytäntöön.Johdanto
03
Kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa, komissio 
tekee jäsenvaltioissa sääntöjenmukaisuustarkastuksia 
varmistaakseen, että maksetut menot ovat sääntöjen 
mukaisia. Komissio on havainnut tarkastuksissa myös 
kulujen kohtuullisuuteen liittyviä puutteita, ja tältä 
osin on jo tehty rahoitusoikaisuja (esim. Bulgarian 
osalta rahoitusoikaisujen arvo on 19 miljoonaa euroa). 
Käynnissä on useita sääntöjenmukaisuuden tarkasta ‑
mismenettelyjä, joiden pohjalta tehdään todennäköi ‑
sesti lisää rahoitusoikaisuja.
Komissio antoi 19. joulukuuta 2013 suuntaviivat niiden 
rahoitusoikaisujen määrittämistä varten, jotka se tekee 
yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoituihin 
unionin rahoittamiin menoihin julkisia hankintoja kos ‑
kevien sääntöjen noudattamatta jättämisen vuoksi. 
Suuntaviivojen mukaan hankintasääntöjen noudatta ‑
matta jättämisen vakavuutta arvioidaan suhteellisuus ‑
periaatteen pohjalta.
04
Komissio on yhtä mieltä lisäsäästöjen mahdollisuu ‑
desta, ja se aikoo ottaa tilintarkastustuomioistuimen 
huomautukset huomioon.
05
Mahdollisuutta käyttää vakiokustannuksia on tarkoi ‑
tus laajentaa ja edistää ohjelmakauden 2014–2020 
osalta. Näin voidaan todennäköisesti vähentää rahas ‑
tolle aiheutuvaa riskiä sekä jäsenvaltioiden hallinnol ‑
lista rasitusta.
Komission vastaus 59
22
Komissiolla on nyt lisäksi oikeus keskeyttää maksut 
eräin edellytyksin eli jos hallinto ‑ ja valvontajärjestel ‑
män toiminnassa on vakavia puutteita eikä jäsenvaltio 
ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä tilanteen 
korjaamiseksi.
Yhteinen vastaus 24–28 kohtaan
Tältä osin on jo tehty rahoitusoikaisuja. Lisäksi käyn ‑
nissä on useita sääntöjenmukaisuuden tarkastamis ‑
menettelyjä, joiden pohjalta tehdään todennäköisesti 
lisää rahoitusoikaisuja.
Lähes kaikissa komission suorittamissa tarkastuksissa 
esiintyi puutteita kulujen kohtuullisuudessa. Tällaisissa 
tapauksissa määrättiin taloudellisia seuraamuksia ja 
annettiin suosituksia. Joissakin tapauksissa jäsenval ‑
tiot toteuttivat korjaavia toimenpiteitä.
Tilintarkastustuomioistuin totesi vuotta 2013 koske ‑
vassa vuosikertomuksessaan, että jäsenvaltioilla oli 
riittävästi tietoja havaita ja korjata useimmat virheet, 
joita tuomioistuin havaitsi maaseudun kehittämisen 
alalla. Investointitoimenpiteiden osalta tilintarkastus ‑
tuomioistuin totesi, että jäsenvaltiot olisivat voineet 
havaita ja korjata kaikki kvantitatiivisesti ilmaistavissa 
olevat virheet tarkastetuissa tapahtumissa.3
Puutteita, jotka tilintarkastustuomioistuin havaitsi 
vuosikertomuksia varten tekemissään tarkastuksissa, 
seurataan komission asiakirja ‑ tai sääntöjenmukaisuus ‑
tarkastuksissa tai sertifiointielimen tarkastuksissa.
3  Euroopan tilintarkastustuomioistuin, vuosikertomus 2013, 
4.8 kohta.Huomautukset
21
Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousra ‑
hastoa hallinnoivat komissio ja jäsenvaltiot yhdessä. 
Komissio toteuttaa talousarviota, ja toteutustehtä ‑
vät on jaettu komission ja jäsenvaltioiden kesken. 
Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimen ‑
piteet sen varmistamiseksi, että toimet rahoitetaan 
asianmukaisesti ja että EU:n sääntöjä noudatetaan. 
Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto 
täyttää velvoitteensa asianmukaisesti, mutta virhei ‑
den havaitseminen ja korjaaminen on ensisijaisesti 
jäsenvaltioiden tehtävä.
Komissio tekee jäsenvaltioissa sääntöjenmukaisuus ‑
tarkastuksia varmistaakseen, että maksetut menot 
ovat sääntöjen mukaisia. Sääntöjenmukaisuustarkas ‑
tusten pohjalta voidaan tehdä rahoitusoikaisuja sekä 
antaa suosituksia hallinto ‑ ja valvontajärjestelmän 
parantamiseksi.
Jos jäsenvaltiot eivät toteuta ehdotettuja toimenpi ‑
teitä, niille tarkoitetut maksut voidaan keskeyttää ja 
niihin voidaan soveltaa rahoitusoikaisuja.
Komission vastaus 60
Lisäksi komissio antoi 19. joulukuuta 2013 suuntaviivat 
niiden rahoitusoikaisujen määrittämistä varten, jotka se 
tekee yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoita ‑
viin unionin rahoittamiin menoihin julkisia hankintoja 
koskevien sääntöjen noudattamatta jättämisen vuoksi.
Komissio on havainnut käytössä olevien valvontajär ‑
jestelmien arvioinnin osalta, että hyvin suunniteltuja 
valvontajärjestelmiä ei aina ole pantu asianmukaisesti 
täytäntöön käytännössä.
32
Toimintasuunnitelmat otettiin käyttöön tilintarkas ‑
tustuomioistuimen vuotta 2011 koskevassa vuo ‑
sikertomuksessa esittämien havaintojen pohjalta. 
Toimintasuunnitelmista on aiheutunut jäsenvaltioille 
huomattavasti työtä.
Komissio on kehittänyt tarkkoja välineitä parantaakseen 
virheiden perimmäisten syiden poistamiseksi kehitetty ‑
jen toimintasuunnitelmien laatua. Niitä ovat esimerkiksi 
suuntaviivat, jotka koskevat muun muassa yksinkertais ‑
tettuja kustannuksia, julkisia hankintoja, maaseudun 
kehittämissuunnitelmiin sisältyvien toimien todennetta ‑
vuutta ja valvottavuutta sekä erityisten petostentorjun ‑
tastrategioiden järjestämistä.
Toimintasuunnitelmien viimeisimmässä päivityksessä 
(syyskuussa 2014) jäsenvaltioiden oli otettava tilin ‑
tarkastustuomioistuimen ja komission tarkastusha ‑
vainnot huomioon paljon laajemmin. Jäsenvaltioiden 
esittämistä toimista 46 prosenttia liittyi konkreettisiin 
tarkastustuloksiin, joista 50 prosenttia oli peräisin tilin ‑
tarkastustuomioistuimen kertomuksista.
Komission valtuuksia on lujitettu yhteisestä maa ‑
talouspolitiikasta annetussa uudessa asetuksessa 
(EU) N:o 1306/2013. Asetuksen 41 artiklan 2 kohdan 
mukaan jäsenvaltiolle maksettavat välimaksut voidaan 
keskeyttää tai niitä voidaan vähentää, jos kansallisen 
valvontajärjestelmän keskeiset osat eivät toimi tehok ‑
kaasti tai jos tarvittavia korjaavia toimenpiteitä ei ole 
toteutettu. Asetuksen 36 artiklan 7 kohdassa sää ‑
detään mahdollisuudesta lykätä välimaksuja ensim ‑
mäisenä nopeana ja reaktiivisena keinona tilanteissa, 
joissa maksujen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuu ‑
desta on epäilyjä.
Lisäksi maksajavirastojen on toimittava nopeasti, jos 
maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto 
esittää vuotuisessa toimintakertomuksessaan niitä kos ‑
kevia varaumia ja ne haluavat välttyä rahoitusoikaisuilta.29
Kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa 33 kohdassa, 
jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa järjestettiin 
analyysin jälkeen neljä seminaaria. Niissä keskusteltiin 
kulujen kohtuullisuuteen ja julkisiin hankintoihin liit ‑
tyvistä kysymyksistä ja vaihdettiin hyviä käytänteitä. 
Lisäksi jäsenvaltiot panevat täytäntöön virhetasoja 
koskevat toimintasuunnitelmat, joista osa sisältää toi ‑
menpiteitä kulujen kohtuullisuutta koskevan arvioin ‑
nin parantamiseksi.
Erityisesti julkisten hankintojen osalta jäsenvaltioille 
on jo toimitettu ohjeasiakirja, joka käsittelee Euroopan 
rakenne ‑ ja investointirahastojen (ERI‑rahastot) hallin ‑
noinnissa esiintyviä yleisimpiä sääntöjenvastaisuuksia 
(neljäs virhetasoa koskeva seminaari, lokakuu 2014).
30
Komissio on esittänyt uutta ohjelmakautta 2014–2020 
varten yksinkertaistettuja kustannusvaihtoehtoja (kiin ‑
teämääräinen rahoitus, vakioyksikkökustannukset, 
kertakorvaukset), jotka ovat tehokas keino varmistaa 
kulujen kohtuullisuus.
Asetuksessa (EU) N:o 1303/2013 esitetään ERI‑rahastoja 
koskevia vaihtoehtoja, joiden avulla voidaan laskea 
avustuksiin liittyvät tukikelpoiset menot sekä takaisin 
maksettava tuki todellisten kustannusten perusteella 
mutta myös kiinteämääräisen rahoituksen, vakioyksik ‑
kökustannusten ja kertakorvausten perusteella.
Komissio on laatinut yksinkertaistettuja kustannus ‑
vaihtoehtoja koskevat ohjeet, joissa esitetään yksin ‑
kertaistettujen kustannusten kolmea luokkaa koskevia 
teknisiä neuvoja sekä parhaita käytänteitä, joiden 
tarkoituksena on kannustaa jäsenvaltioita hyödyn ‑
tämään yksinkertaistettuja kustannusvaihtoehtoja. 
Jäsenvaltiot voivat kuitenkin itse päättää, käyttävätkö 
ne yksinkertaistettuja kustannusvaihtoehtoja.
Lokakuussa 2014 järjestettiin virhetasoa koskeva 
seminaari, jossa kaikkien jäsenvaltioiden hallintoviran ‑
omaisille ja maksajavirastoille annettiin ohjeita siitä, 
miten julkisia hankintoja koskevissa menettelyissä 
voidaan ehkäistä sääntöjenvastaisuudet. Vuoden 2014 
lopussa on lisäksi tarkoitus antaa ohjeet, jotka koske ‑
vat maaseudun kehittämiseen liittyviä tarkastuksia ja 
seuraamuksia.
Komission vastaus 61
42
Ks. vastaus 34 kohtaan.
Vastaukset 44–49 kohtaan
Seuranta ‑ ja arviointijärjestelmiä, jotka jäsenvaltiot 
ovat ottaneet käyttöön asetuksen (EU) N:o 808/2014 
(maaseudun kehittämisen täytäntöönpanoasetus) 
liitteen IV mukaisesti, voitaisiin hyödyntää arvioitaessa 
kulujen kohtuullisuutta tuotosten, tulosten ja saavu ‑
tettujen ja/tai suunniteltujen vaikutusten kannalta. 
Komissio aikoo kehottaa jäsenvaltioita parantamaan 
yksittäisten hankkeiden ja toimien kustannusvaikutta ‑
vuuden ja kustannustehokkuuden arviointia.
52
Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto 
järjestää petostentorjuntastrategioita koskevia työpa ‑
joja lähes kaikissa jäsenvaltioissa.
Ks. tarkemmat tiedot 33 kohtaan annetusta 
vastauksesta.
54
Tätä alaa koskevia hyviä käytänteitä on tarkoitus vaih ‑
taa vuosina 2014–2020 ENRD:n kautta.
61
Yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen määrit ‑
tämisessä voidaan soveltaa useita erilaisia menetelmiä, 
kuten asetuksen (EU) N:o 1303/2013 67 artiklan 5 koh ‑
dassa esitetään. Lisäksi asetuksen (EU) N:o 1305/2013 
62 artiklan 2 kohdan mukaisesti hallintoviranomaisten 
on sisällytettävä maaseudun kehittämisohjelmiinsa 
lausunto, jossa vahvistetaan laskelmien asianmukai ‑
suus ja paikkansapitävyys. Lausunnon antaa toimin ‑
nallisesti riippumaton elin.33
Komissio järjestää jäsenvaltioiden (ja ehdokasmai ‑
den) maksajavirastoille petostentorjuntaa käsitteleviä 
seminaareja. Niissä on tarkoitus jakaa tietoa aloista, 
joilla petosten riski on suuri, sekä keinoista havaita 
ja ehkäistä petoksia. Vuoden 2014 lopussa seuraa ‑
vat jäsenvaltiot olivat osallistuneet seminaareihin: 
Alankomaat, Belgia (Flanderi), Espanja, Irlanti, Itävalta, 
Kreikka, Kypros, Latvia, Portugali, Puola, Ranska, Roma ‑
nia, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tanska, 
Tšekki ja Viro. Parhaillaan valmistellaan seminaareja 
myös muissa jäsenvaltioissa.
34
Vuosina 2007–2013 ei useimpien maaseudun kehittä ‑
misen investointitoimenpiteiden osalta ollut käytössä 
erityistä oikeusperustaa yksinkertaistettujen kus ‑
tannusvaihtoehtojen käytölle. Asetuksessa (EU) N:o 
1303/2013 (67 ja 68 artikla) säädetään näiden vaihto ‑
ehtojen käytöstä kaikkien ERI‑rahastojen osalta. Sen 
vuoksi on odotettavissa, että kun komissio tehostaa 
ohjaustaan, uudella ohjelmakaudella suurempi osuus 
menoista perustuu yksinkertaistettuihin kustannus ‑
vaihtoehtoihin. Viime kädessä päätös yksinkertais ‑
tettujen kustannusvaihtoehtojen käytöstä kuuluu 
luonnollisesti jäsenvaltioille.
35
Toimintasuunnitelmissa keskitytään menoihin liitty ‑
vien sääntöjenvastaisuuksien keskeisten syiden tun ‑
nistamiseen ja korjaamiseen, mukaan lukien kulujen 
kohtuullisuuden tarkistamiseen liittyvät heikkoudet. 
Komission yksiköiden kesäkuussa 2013 esittämässä 
valmisteluasiakirjassa4 mainittiin kulujen kohtuullisuu ‑
den puutteellinen arviointi eräänä suurimmista vir ‑
heiden lähteistä (RC10). Jäsenvaltiot ovat sen jälkeen 
vähitellen havainneet tällä alalla esiintyviä puutteita 
ja käynnistäneet ennalta ehkäiseviä ja korjaavia 
toimenpiteitä.
4  ”Commission Staff Working document on the assessment of 
root causes of errors and corrective and preventive actions 
in the rural development policy” (Komission yksiköiden 
valmisteluasiakirja virheiden perimmäisiä syitä koskevasta 
arvioinnista sekä korjaavista ja ennalta ehkäisevistä toimista 
maaseudun kehittämispolitiikassa) (SWD(2013) 244 final; 
asiakirjaa ei ole saatavilla suomeksi).
Komission vastaus 62
81
Komission delegoidun asetuksen (EU) N:o 907/2014 
täytäntöönpano edistää petosten torjumista ja havait ‑
semista. Asetuksen liitteen 1 mukaan maksajaviraston 
on varmistettava, että henkilöstön koulutukseen sisäl ‑
tyy petosten tiedostamista koskevaa koulutusta.
Uuden asetuksen (EU) N:o 1306/2013, komission 
delegoidun asetuksen (EU) N:o 907/2014 ja komission 
täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 908/2014 mukaan 
jäsenvaltioiden on puututtava petoksiin entistä 
tarkemmin, sillä ne aiheuttavat riskin varoille. Asiaa 
käsitellään myös petostentorjuntaseminaareissa (ks. 
vastaus 33 kohtaan).
86
Tätä alaa koskevia hyviä käytänteitä on tarkoitus vaih ‑
taa vuosina 2014–2020 ENRD:n kautta.
90
Komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 
809/2014 48 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden 
on tarkastettava loppuun saatettu tukitoimi verrat ‑
tuna toimeen, jota varten tukea koskeva hakemus 
jätettiin ja tukea myönnettiin. Jäsenvaltioiden on 
tarkoitus tämän säännöksen avulla havaita tapaukset, 
joissa lopputulos ei vastaa sitä, mihin edunsaaja alun 
perin sitoutui.
Päätelmät ja suositukset
103
Esitettyjen kulujen kohtuullisuuden arviointia koske ‑
via säännöksiä5 pidettiin aluksi itsestään selvinä. Kun 
aiemman oikeudellisen kehyksen uudelleenlaadinta6 
toteutettiin keväällä 2010, komissiolle ei ollut ilmoi ‑
tettu erityisistä tähän liittyvistä ongelmista. Uudel ‑
leenlaadinnan hyväksymismenettelyssä esitettiin 
vain yksi kysymys (joka koski enimmäiskustannuksiin 
perustuvan menetelmän soveltuvuutta), ja siihen 
annettiin vastaus.
5  Komission asetuksen (EU) N:o 65/2011 24 artiklan 2 kohdan 
d alakohta.
6 Asetus (EY) N:o 1975/2006.62
Nykyisen lainsäädännön mukaan komissio ei voi 
velvoittaa jäsenvaltioita päivittämään tai tarkistamaan 
säännöllisesti yksinkertaistettujen kustannusvaih ‑
toehtojen menetelmiä, jotka hallintoviranomaiset 
ovat ottaneet käyttöön asetuksen (EU) N:o 1303/2013 
67 artiklan mukaisesti. Komissio kuitenkin kehottaa 
jäsenvaltioita varmistamaan, että käyttöön otetuissa 
järjestelmissä otetaan huomioon markkinahintojen 
kehitys.
Laatikko 7
Kauden 2014–2020 osalta tällaisen järjestelmän olisi 
perustuttava oikeudenmukaiseen, tasapuoliseen ja 
todennettavaan laskentamenetelmään, jossa otetaan 
huomioon muun muassa tilastotiedot, historiatiedot 
tai tavanomaiset kustannuslaskentakäytännöt.
Investointitoimenpiteet: Komissio aikoo kannustaa 
jäsenvaltioita säännöllisesti tarkistamaan yksinkertais ‑
tettuja kustannusvaihtoehtoja koskevia laskentamene ‑
telmiä, jotta ne vastaisivat markkinoiden kehitystä.
71
Komissio kehottaa jäsenvaltioita varmistamaan, että 
käyttöön otetut järjestelmät vastaavat markkinahinto ‑
jen kehitystä.
Komission yhteinen vastaus 78 ja 79 
kohtaan
Kuten tilintarkastustuomioistuin esittää 47–52 koh ‑
dassa, tietyissä olosuhteissa voi olla perusteltua käyt ‑
tää toimittajaa, jonka kulut ovat suuremmat. Komissio 
on kuitenkin yhtä mieltä sitä, että menettelyn mani ‑
pulointia ei voida hyväksyä.
80
Tällaisia äärimmäisiä tapauksia on itse asiassa havaittu 
usein petostentorjuntaviraston tutkimuksissa.
Komission vastaus 63
110
Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Jäsenvaltioi ‑
den olisi ennalta varmistettava, että niillä on käytös ‑
sään tehokkaat valvontajärjestelmät. Komissio aikoo 
kannustaa jäsenvaltioita käyttämään tarkistuslistaa ja 
kriteerejä, jotka tilintarkastustuomioistuin on kehittä ‑
nyt ja jotka esitetään liitteessä I.
Komissio aikoo viimeistään tammikuussa 2015 antaa 
ohjeistusta maaseudun kehittämisen yhteydessä 
toteutettavista tarkastuksista ja sovellettavista seu ‑
raamuksista, mukaan lukien erityiset ohjeet kulujen 
kohtuullisuudesta sekä hallintoviranomaisille tarkoi ‑
tettu tarkistuslista, joka esitetään erityiskertomuksen 
liitteenä.
Lisäksi vuosina 2014–2020 on tarkoitus osana ENRD:n 
toimintaa järjestää koulutusta ja kokemusten vaihtoa.
111
Komissio hyväksyy tämän suosituksen ja aikoo seurata 
toteutettuja toimenpiteitä jäsenvaltioiden kanssa.
Suoritusriskien osalta komissio aikoo kannustaa jäsen ‑
valtioita jakamaan kokemuksia ja hyviä käytänteitä 
säännöllisissä kokouksissa.Komissio on sen jälkeen laatinut yksinkertaistettuja 
kustannusvaihtoehtoja koskevat ohjeet, joissa esi ‑
tetään yksinkertaistettujen kustannusten kolmea 
luokkaa koskevia teknisiä neuvoja sekä parhaita 
käytänteitä, kannustaakseen jäsenvaltioita hyödyn ‑
tämään yksinkertaistettuja kustannusvaihtoehtoja. 
Jäsenvaltiot voivat kuitenkin itse päättää, käyttävätkö 
ne yksinkertaistettuja kustannusvaihtoehtoja.
Lokakuussa 2014 järjestettiin virhetasoa koskeva 
seminaari, jossa kaikkien jäsenvaltioiden hallintovi ‑
ranomaisille ja maksajavirastoille annettiin ohjeita 
sääntöjenvastaisuuksien ehkäisemisestä julkisia han ‑
kintoja koskevissa menettelyissä. Vuoden 2014 lopussa 
on tarkoitus antaa ohjeet, jotka koskevat maaseudun 
kehittämiseen liittyviä tarkastuksia ja seuraamuksia.
Lisäksi komissio antoi 19. joulukuuta 2013 suuntaviivat 
niiden rahoitusoikaisujen määrittämistä varten, jotka 
se tekee yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoi ‑
taviin unionin rahoittamiin menoihin julkisia hankin ‑
toja koskevien sääntöjen noudattamatta jättämisen 
vuoksi.
Komissio on esittänyt ohjelmakautta 2014–2020 var ‑
ten yksinkertaistettuja kustannusvaihtoehtoja (kiin ‑
teämääräinen rahoitus, vakioyksikkökustannukset, 
kertakorvaukset), jotka ovat tehokas keino varmistaa 
kulujen kohtuullisuus.
Asetuksessa (EU) N:o 1303/2013 esitetään ERI‑rahastoja 
koskevia vaihtoehtoja, joiden avulla voidaan laskea 
avustuksiin liittyvät tukikelpoiset menot sekä takaisin 
maksettava tuki todellisten kustannusten perusteella 
mutta myös kiinteämääräisen rahoituksen, vakioyksik ‑
kökustannusten ja kertakorvausten perusteella.
Komissio on havainnut käytössä olevien valvontajär ‑
jestelmien arvioinnin osalta, että hyvin suunniteltuja 
valvontajärjestelmiä ei aina ole pantu asianmukaisesti 
täytäntöön käytännössä.
Komission vastaus 64
Sääntöjen noudattamatta jättämisen riskin osalta 
maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto 
antoi maaliskuussa 2014 uuden monivuotisen tarkas ‑
tusstrategian, joka kattaa vuodet 2014–2020. Tarkas ‑
tusstrategiassa sovelletaan edelleen riskiperusteista 
lähestymistapaa. Tarkastusten mahdollisimman laajan 
kattavuuden varmistamiseksi strategiaan on sisälly ‑
tetty jatkuva kolmivuotinen tarkastusohjelma, jota 
on sovellettu heinäkuusta 2014. Ohjelman tueksi on 
luotu keskitetty riskianalyysi, ja ohjelmaa tarkistetaan 
vuosittain.
Tarkastusten pohjalta tehdään rahoitusoikaisuja, 
joiden perusteena ovat valvontajärjestelmien täy ‑
täntöönpanossa havaitut puutteet sekä arvio näiden 
puutteiden EU:n talousarviolle aiheuttamasta talou ‑
dellisesta riskistä. Komissio voi tarkastustensa perus ‑
teella myös määrittää havaittujen virheiden lähteet ja 
syyt sekä pyytää jäsenvaltioita toteuttamaan erityisiä 
ja kohdennettuja korjaavia toimenpiteitä.
MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?
Maksuttomat julkaisut:
•  yksi kappale: 
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
•  enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat: 
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm), 
muissa kuin EU‑maissa sijaitsevista lähetystöistä ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm), 
ottamalla yhteyttä Europe Direct ‑palveluun ( http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm) 
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).
(*)  Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit  
tai hotellit voivat periä puheluista maksun.
Maksulliset julkaisut:
• EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu).
Maksulliset tilaukset:•  Euroopan unionin julkaisutoimiston myyntiedustajalta 
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_fi.htm).
QJ‑AB‑14‑022‑FI‑N  ISSN  1977 ‑5792Jäsenvaltiot panevat täytäntöön suuren osan 
EU:n maaseudun kehittämispolitiikasta. Ne 
myöntävät avustuksia kuluihin, joita aiheutuu 
viljelijöiden, maaseudun yritysten, yhdistysten ja 
paikallisviranomaisten toteuttamista 
investointi- ja muista hankkeista.
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 
avustusten perusteena olevien kulujen 
kohtuullisuuden tarkastamiseen käytettävät 
järjestelmät oli joissakin jäsenvaltioissa 
suunniteltu huonosti. Toimivia ja 
kustannusvaikuttavia toimintatapoja oli 
olemassa, mutta niitä ei sovellettu laajalti. 
Tilintarkastustuomioistuin tuo esiin tarkastuksen 
aikana havaitsemiaan hyviä käytäntöjä ja toteaa, 
että niiden avulla voitaisiin saavuttaa 
huomattavat tosiasialliset säästöt maaseudun 
kehittämishankkeisiin myönnettävien 
avustusten osalta kaudella 2014–2020.
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN