Vuonna 2011 tapahtuneen Fukushiman ydinonnettomuuden jälkeen EU:n ydinturvallisuuden oikeuskehystä vahvistettiin Eurooppa-neuvoston pyynnöstä neuvoston direktiivin 2009/71/Euratom muuttamisesta annetulla neuvoston direktiivillä 2014/87/Euratom (vuoden 2009 direktiiviin, sellaisena kuin se on muutettuna vuonna 2014, viitataan jäljempänä ’direktiivinä’). Siinä konsolidoitiin voimassa olleet säännökset ja otettiin käyttöön uusia vaatimuksia, jotka keskittyvät valvontaviranomaisten riippumattomuuteen ja EU:n laajuiseen korkeatasoiseen ydinturvallisuustavoitteeseen. Vaatimusten tarkoituksena on

Kaikilla jäsenvaltioilla on toiminnassa kansallinen kehys direktiivin soveltamisalaan kuuluvien tehtävien hoitamiseksi, ja näiden kehysten soveltamisala ja yksityiskohtaisuus vaihtelevat merkittävästi jäsenvaltion ydinenergian käyttöprofiilin mukaan.

Vastuunjaon osalta tarkastelussa kävi ilmi, että vaikka suurimmassa osassa jäsenvaltioita ydinturvallisuutta koskevat toimivaltuudet on keskitetty yhdelle valvontaviranomaiselle, joissakin jäsenvaltioissa keskeiset valvontavaltuudet (sääntöjen laatiminen, lupien myöntäminen, arviointi, tarkastukset ja täytäntöönpanon valvonta) jakautuvat useammalle kuin yhdelle taholle. Lisäksi valvojat koordinoivat toimintaansa ministeriöiden ja muiden viranomaisten kanssa sekä tekevät yhteistyötä alue- ja paikallisviranomaisten kanssa. Muutamista kansallisista kertomuksista ei kuitenkaan käy selkeästi ilmi, miten ydinturvallisuuteen liittyvät toimivaltuudet jakautuvat eri kansallisten elinten kesken.

Jäsenvaltioissa on voimassa erillisiä tai säteilysuojelusäännöksiin liittyviä kansallisia ydinturvallisuusvaatimuksia. Useimmissa tapauksissa nämä vaatimukset on sisällytetty oikeudellisesti sitoviin säädöksiin, minkä lisäksi muilla kuin oikeudellisesti sitovilla välineillä (esimerkiksi suosituksissa ja suuntaviivoissa) annetaan yleensä yksityiskohtaisempaa tietoa sekä ohjeita täytäntöönpanoa varten. Yleisesti ottaen nämä vaatimukset koskevat ydinlaitosten elinkaaren kaikkia vaiheita, kuten direktiivissä edellytetään.

Kaikilla jäsenvaltioilla on käytössä lupajärjestelmä, ja ydinlaitosten käyttö ilman lupaa on kielletty. Lupamenettelyt vaihtelevat maittain; suurimmat erot liittyvät valvontaviranomaisen rooliin, hakemusta varten vaadittaviin asiakirjoihin sekä lupien kattamiin elinkaaren vaiheisiin. Kertomuksissa kuvaillaan myös lupien muutos- ja uusintamenettelyjä.

Jäsenvaltioilla on käytössä valvontaviranomaisen suorittamaa jatkuvaa viranomaisvalvontaa koskevat järjestelmät, joiden tueksi on laadittu menettelyjä, strategioita, suunnitelmia sekä järjestelyjä jatkotoimien toteuttamiseksi. Seurantaa tukevat täytäntöönpanon valvonnan mekanismit, joilla puututaan havaittuihin rikkomistapauksiin. Valvojien lisäksi tähän voi osallistua myös muita lainvalvontaelimiä. Seuraamusten osalta useimmat jäsenvaltiot noudattavat asteittaista lähestymistapaa, joka vaihtelee rikkomisen vakavuuden mukaan varoituksen antamisesta luvan keskeyttämiseen tai peruuttamiseen tai jopa sakkoihin tai rikosoikeudellisiin seuraamuksiin.

Havainnot

·Kun direktiivin vaatimusten täytäntöönpanoon ja sen valvontaan osallistuu useita viranomaisia, selkeä, virtaviivainen ja hyvin dokumentoitu vastuunjako parantaisi tehtävänjaon selkeyttä ja auttaisi siten välttämään mahdollisia laiminlyöntejä ja tarpeettomia päällekkäisyyksiä.

·Vaikka direktiivissä ei erikseen vaadita tiivistämään lupamenettelyihin liittyvää yhteistyötä valvontaviranomaisten välillä, se voisi hyödyttää kaikkia osapuolia, sillä näin voitaisiin tunnistaa mahdollisia yhteneväisyyksiä ja siten parantaa yhdenmukaisuutta ja edistää voimavarojen hyödyntämistä parhaalla mahdollisella tavalla.

2.2. TOIMIVALTAINEN VALVONTAVIRANOMAINEN (5 artikla)

Vahva valvontaviranomainen, jonka riippumattomuus sen valvontaan liittyvässä päätöksenteossa on tosiasiallisesti suojattu asiattomalta vaikutukselta, on keskeinen edellytys ydinturvallisuuden korkean tason saavuttamiseksi. Direktiivissä edellytetään valvonnan riippumattomuuden varmistamista. Viranomaisen on oltava toiminnallisesti erotettu muista elimistä, se ei saa ottaa vastaan ohjeita ulkopuolisilta tahoilta ja sen on tehtävä luotettavia ja läpinäkyviä päätöksiä. Lisäksi sen on saatava käyttöönsä asianmukaiset taloudelliset voimavarat ja asianmukainen henkilöstö ja vältettävä eturistiriitojen syntyminen.

Valvontaviranomaisilla on eri jäsenvaltioissa erilainen oikeudellinen asema ja rakenne. Viranomaisten asema järjestelmässä on järjestetty pääasiassa jollakin seuraavista kolmesta tavasta: valvoja on riippumaton viranomainen, jolla on oikeushenkilöllisyys ja joka raportoi hallitukselle, presidentille tai pääministerille, valvoja on riippumaton viranomainen, jota valvoo muu kuin ydinenergian edistämisestä ja käytöstä vastaava ministeriö, tai valvoja on erottamaton osa sellaista ministeriötä, joka ei vastaa ydinenergian edistämisestä tai käytöstä, ja sillä on täsmällinen tehtävänanto ja omat erilliset vastuualueet. Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että ne jäsenvaltiot, jotka ovat järjestäneet valvontaviranomaistensa aseman ensin kuvatulla tavalla, ovat nähneet hyötyjä siinä, että valvontaviranomainen erotetaan muusta hallintorakenteesta paitsi toiminnallisesti myös oikeudellisesti.

Valvontaviranomaisiin vaikuttaminen ulkopuolisten antamilla ohjeilla estetään joko suoraan kieltämällä tällaisten ohjeiden vastaanottaminen tai epäsuorasti yleisen sääntelyrakenteen avulla.

Valvontapäätökset perustuvat kansainvälisiä ja eurooppalaisia vaatimuksia sisältäviin ydinturvallisuussäännöksiin sekä laitosten käytöstä saatuihin kokemuksiin. Avoimuus varmistetaan erilaisten viestintävälineiden avulla. Niitä ovat esimerkiksi verkkosivustot, vuotuiset toimintakertomukset, turvallisuuteen liittyviä asiakirjoja, kuten valvontapäätöksiä ja tarkastuskertomuksia, sisältävät julkaisut, sosiaalinen media, lehdistötiedotteet, paikallisviranomaisten ja muiden sidosryhmien kanssa järjestettävät kokoukset sekä julkiset kuulemiset.

Valvojien taloudellisten voimavarojen osalta esille nousi kaksi pääasiallista rahoitusmallia, joista toinen perustuu valtion talousarvioon ja toisessa rahoitus muodostuu talousarviomäärärahoista ja toimijoilta perityistä kustannuksista. Valvojat osallistuvat taloudellisten voimavarojen käsittelyyn pääasiassa tarpeiden suunnitteluvaiheessa ja käyttäessään osoitettuja määrärahoja itsenäisesti. Suurimmassa osassa jäsenvaltioita rahoitus myönnetään yleisten kansallisten talousarviomenettelyjen mukaisesti. Joissakin jäsenvaltioissa on mahdollista pyytää lisärahoitusta tai voimassa on joustolausekkeita. Joissakin tapauksissa ilmoitettiin, että määrärahojen käytön avoimuus varmistetaan julkaisemalla vuosikertomuksia tai tarkastuspäätelmiä. Kuitenkin vain muutamissa jäsenvaltioissa on voimassa erityisiä säännöksiä, joissa edellytetään, että osoitettujen taloudellisten voimavarojen on oltava riittävät valvontatehtävien hoitamiseksi. Sen vuoksi tämän asian osalta on toteutettava jatkotoimia, jotta varmistetaan direktiivin säännösten tehokas täytäntöönpano.

Henkilöresurssien osalta valvojilla on yleensä keskeinen rooli omien tarpeidensa arvioinnissa ja tarvittaessa lisähenkilöstön pyytämisessä. Henkilöstön pätevyyden osalta esille nousi useita yhteneväisiä toimintatapoja, kun on kyse esimerkiksi palkattavan henkilöstön koulutus- ja asiantuntemusvaatimuksista, uusien työntekijöiden perehdytyksestä sekä jatkuvasta koulutuksesta, jossa yhdistetään sekä sisäistä että ulkopuolisten kouluttajien tarjoamaa koulutusta. Yleisesti ottaen valvontapäätösten tukena käytetään ulkopuolista asiantuntemusta. Useat jäsenvaltiot toivat esille, että niillä on vaikeuksia houkutella riittävästi ja/tai pätevää henkilöstöä ja varmistaa sen pysyvyys. Kuten taloudellisten voimavarojen kohdalla, joissakin jäsenvaltiossa lainsäädännössä olisi ilmaistava selkeämmin vaatimus siitä, että valvojilla on riittävästi pätevää ja asianmukaisesti koulutettua henkilöstöä, joten tämän vaatimuksen täytäntöönpano edellyttää jatkotoimia. Valvontaviranomaisten työolojen houkuttelevuuden parantaminen voisi helpottaa riittävän, pätevän ja asiantuntevan henkilöstön saatavuutta ja parantaa henkilöstön pysyvyyttä.

Yleisesti ottaen jäsenvaltioiden kaikkia virkamiehiä koskeviin yleisiin puitetoimenpiteisiin sisältyy eturistiriitojen välttämistä ja ratkaisemista koskevia sääntöjä. Useat jäsenvaltiot ovat myös hyväksyneet erityisiä valvontaviranomaisiin sovellettavia vaatimuksia, mutta näiden vaatimusten oikeudellinen vaikutus ja yksityiskohtaisuus vaihtelevat. Erityisesti toimeenpanosta vastaavan henkilöstön kierto ydinvoimateollisuuden ja valvojien välillä sekä ulkopuolisen asiantuntemuksen käyttö ovat seikkoja, joihin näissä säännöissä ei useinkaan kiinnitetä huomiota.

Vaatimus siitä, että valvontaviranomainen antaa ydinturvallisuuteen liittyvät tiedot ilman muiden elinten suorittamaa selvitystä, on joko ilmaistu nimenomaisesti kansallisessa lainsäädännössä tai se voidaan päätellä institutionaalisen järjestelmän rakenteesta.

Valvojien pääasiallisten valvontatehtävien osalta voidaan mainita, että valvojat osallistuvat kansallisen oikeusjärjestelmän rakenteesta riippuen vähintään jossain määrin kansallisten ydinturvallisuusvaatimusten laatimiseen. Valvojat vastaavat näiden vaatimusten käytännön täytäntöönpanon valvonnasta, jota ne toteuttavat käyttämällä valtuuksiaan suorittaa lakisääteisiä arviointeja ja toteuttaa täytäntöönpanotoimia.

Havainnot

·Valvonnan riippumattomuutta voitaisiin edelleen vahvistaa siten, että myös loput valvontaviranomaiset toimisivat riippumattomina oikeushenkilöinä, jotka on oikeudellisesti erotettu kaikista muista julkisista ja yksityisistä elimistä.