KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Schengen-alueen toimintaa koskeva viides puolivuotiskertomus 1. marraskuuta 2013 – 30. huhtikuuta 2014 /* COM/2014/0292 final */





1. Johdanto Komissio antoi 16. syyskuuta 2011 Schengen-alueen hallinnoinnin vahvistamista koskevan tiedonannon[1], jossa se ilmoitti esittävänsä Euroopan parlamentille ja neuvostolle puolivuosittain kertomuksen Schengen-alueen toiminnasta. Neuvosto tuki ajatusta 8. maaliskuuta 2012. Tämä viides puolivuotiskertomus käsittelee ajanjaksoa 1. marraskuuta 2013 – 30. huhtikuuta 2014. 2. Tilannekuva 2.1. Tilanne Schengenin ulkorajoilla Laittomien rajanylitysten määrä väheni ajanjaksolla marraskuu 2013 – helmikuu 2014 (tätä kertomusta laadittaessa vain näiden kuukausien tiedot olivat saatavilla) verrattuna neljään raportointijaksoa edeltäneeseen kuukauteen (heinä–lokakuu 2013). Tätä voidaan pitää tavanomaisena muuttovirtojen kausivaihteluna. Sen sijaan verrattuna ajanjaksoon marraskuu 2012 – helmikuu 2013 havaittujen luvattomien rajanylitysten määrä lisääntyi peräti 96 prosentilla; luvattomia rajanylityksiä havaittiin 25 936[2]. Kiinniottojen määrä aikavälillä marraskuu 2013 – helmikuu 2014 oli suurin Italiassa, Kreikassa, Unkarissa, Espanjassa ja Bulgariassa. Laittomien rajanylitysten kokonaismäärä vuonna 2013 oli 107 365 eli 48 prosenttia korkeampi kuin vuonna 2012. Havaittujen tapausten määrä ja sen myötä paine rajalla on pysynyt suurena. Paine saattaa kasvaa entisestään, sillä tämän yleensä hiljaisen raportointijakson aikana on tavattu luvattomia muuttajia enemmän kuin koskaan aiemmin tähän aikaan vuodesta. Vuoden 2013 kokonaismäärä on verrattavissa vuosien 2009–2010 tasoon, mutta se on silti alhaisempi kuin vuoden 2011 arabikevään aikana. Koko vuonna 2013 havaituista tulijoista valtaosa oli lähtöisin Syyriasta, Eritreasta, Afganistanista ja Albaniasta. Keskinen Välimeri oli käytetyin reitti vuoden 2013 aikana: havaittujen henkilöiden lukumäärä oli lähes neljä kertaa suurempi vuoteen 2012 verrattuna (yli 40 000 henkilöä).[3] Määrä nelinkertaistui raportointijakson neljän ensimmäisen kuukauden aikana, joiden ajalta tilastotiedot ovat saatavilla (marraskuu 2013 – helmikuu 2014), edellisen vuoden vastaavaan ajanjaksoon verrattuna (9 175 vs. 2 177). Marraskuussa 2013 havaintoja tehtiin vähemmän kuin vuonna 2012, mutta joulukuun määrä oli lähes viisi kertaa suurempi vuonna 2013 vuoteen 2012 verrattuna. Tammikuussa 2014 määrä oli 58 kertaa ja helmikuussa 61 kertaa suurempi kuin vastaavina kuukausina vuonna 2013.[4] Komissio antoi Välimeren erityistyöryhmän puheenjohtajana 4. joulukuuta 2013 tiedonannon[5], jossa esitellään toimintalinjat, joita jäsenvaltioiden, EU:n toimielinten ja muiden EU:n elinten on tarkoitus noudattaa. Näihin kuuluu rajavalvonnan tehostaminen meritilannetietoisuuden parantamiseksi ja muuttajien suojelemiseksi ja pelastamiseksi. Toimenpiteiden avulla pyritään säilyttämään EU:n ulkorajojen loukkaamattomuus Välimeren alueella. Itäisen Välimeren reitti oli toiseksi vilkkain vuonna 2013. Vaikka reitin Bulgarian rajaosuudella havaittiin laittomia rajanylityksiä vuonna 2013 lähes seitsemän kertaa enemmän kuin vuonna 2012, havaintojen vuotuinen määrä itäisen Välimeren reitillä pieneni kolmanneksella Kreikan ja Turkin välisen maarajaosuuden laittomien rajanylitysten vähenemisen takia. Tämä liittynee Kreikan rajalla tehtävään jatkuvaan työhön ja siellä toteutettuihin operaatioihin.[6] Bulgarian rajalla tehtyjen havaintojen määrä väheni huomattavasti joulukuussa 2013 ja vuoden 2014 alussa, mikä johtunee kausivaikutuksista ja Bulgarian käyttöön ottamista lisäresursseista. Itäisen Välimeren reitillä tehtiin raportointijakson ensimmäisten neljän kuukauden aikana kuukausittain enemmän havaintoja kuin vuotta aiemmin. Jää nähtäväksi, jatkuuko tämä kehitys ja tarvitaanko tilanteen ratkaisemiseksi lisätoimia. Komissio suunnittelee suositusten antamista Bulgarialle ja Italialle, mikä käynnistäisi Dublin III -asetuksen[7] 33 artiklan varhaisvaroitus-, valmius- ja kriisinhallintamenettelyn. Tämä helpottaisi näiden jäsenvaltioiden selviämistä niihin kohdistuvista paineista, osoittaisi solidaarisuutta ja auttaisi apua tarvitsevia turvapaikanhakijoita. Länsi-Balkanin reitti oli kolmanneksi käytetyin; vuonna 2013 rajanylityksiä oli lähes kolme kertaa enemmän kuin vuonna 2012. Eniten painetta tällä reitillä oli Unkarin rajalla. Saatavilla olevien raportointijaksoa koskevien tietojen mukaan Länsi-Balkanin reitillä havaittujen luvattomien rajanylitysten määrä oli lähes kaksinkertainen edelliseen vuoteen verrattuna. 2.2. Tilanne Schengen-alueella EU:n alueella tavattujen luvattomasti oleskelevien määrä[8] oli raportointijakson neljää ensimmäistä kuukautta koskevien saatavilla olevien tietojen mukaan vain hieman suurempi kuin samalla ajanjaksolla vuosina 2012–2013 (109 712 tapausta eli noin 9 prosenttia enemmän). Luvattomasti oleskelevia tavattiin tämän ajanjakson aikana eniten Saksassa; seuraavaksi eniten heitä tavattiin Ruotsissa, Ranskassa, Espanjassa ja Belgiassa. Frontex on suunnitelmien mukaisesti laatinut komission aloitteesta ja jäsenvaltioiden toimittamien käytettävissä olevien tietojen perusteella EU:n ja Schengenin sisäistä muuttoliikettä koskevan räätälöidyn riskianalyysin. Analyysin tulosten mukaan suurin osa luvattomista muuttajista ei päätä matkaansa heti ylitettyään Schengenin ulkorajan, vaan jatkaa valitsemaansa kohteeseen alueen sisällä. Analyysissä keskitytään luvattoman muuttoliikkeen puitteissa useimmiten tavattuihin kansalaisuusryhmiin[9], joista jokaisella näyttää olevan erityinen reitti, jonka mukaan matkaa jatketaan rajanylityksen jälkeen. Yksi alkuvuoden 2014 tärkeistä edistysaskelista oli, että Frontexin riskianalyysiverkosto alkoi kerätä tietoa tämän muuttoliikkeen indikaattoreista vuoden 2014 tammikuusta lähtien. 12 jäsenvaltiota ei vielä ole lähettänyt lukujaan, eivätkä useimpien muidenkaan jäsenvaltioiden toimittamat tiedot ole täydellisiä. Tästä syystä tietojen perusteella ei vielä tässä vaiheessa voida tehdä päätelmiä. Tässä yhteydessä on syytä mainita myös se, että jotkut tulijat eivät anna ottaa sormenjälkiään Eurodac-asetuksen mukaisesti. Tulija saattaa haluta välttyä siltä, että hänet lähetetään myöhemmin Dublin-menettelyjen mukaisesti toiselta Schengeniin kuuluvalta alueelta siihen jäsenvaltioon, johon hän on saapunut ensimmäisenä. Tällaisissa tapauksissa hänelle on kuitenkin tehtävä selväksi, että hänellä on oikeudellinen velvollisuus sallia sormenjälkien ottaminen ja että siitä kieltäytymisestä aiheutuu oikeudellisia seuraamuksia. Erityisesti jos kyseessä on turvapaikanhakija, sormenjälkien ottamisesta kieltäytyminen tarkoittaa sitä, että hakemuksen käsittelyä saatetaan nopeuttaa. Jos kyseessä ei ole turvapaikanhakija, henkilön katsotaan olevan luvaton muuttaja, ja tällöin sovelletaan palauttamisdirektiiviä. Kieltäytyminen antamasta sormenjälkiä voi olla merkki siitä, että henkilö harkitsee pakenemista. Näin se voi olla peruste säilöönotolle. Jokaisen muuttajan tilannetta on kuitenkin tarkasteltava yksilöllisesti. 3. Schengenin säännöstön soveltaminen 3.1. Rajavalvonnan väliaikainen palauttaminen sisärajoille Schengenin rajasäännöstön[10] 23 artiklassa säädetään, että jos yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu vakava vaara, jäsenvaltio voi poikkeuksellisesti palauttaa rajavalvonnan sisärajoilleen. Tapauksia, joissa jäsenvaltio palautti väliaikaisesti rajavalvonnan sisärajoilleen, oli ajanjaksolla 1. marraskuuta 2013 – 30. huhtikuuta 2014 kaksi: Puola, 8.–23. marraskuuta, ilmastonmuutosta koskevan YK:n puitesopimuksen (UNFCCC) sopimuspuolten 19. konferenssin, Kioton pöytäkirjan sopimuspuolten kokouksena toimivan osapuolten 9. konferenssin ja avustavien toimielinten 39. konferenssin vuoksi, ja Alankomaat, 14.–28. maaliskuuta 2014, Haagissa järjestetyn ydinturvallisuushuippukokouksen vuoksi. Toistaiseksi saatavilla ovat vain Puolan tulokset sisärajavalvonnan väliaikaisesta palauttamisesta: tarkastetuista 38 491 henkilöstä 65 henkilöltä evättiin maahantulo ja 54 otettiin kiinni. Yksikään maahantulon epääminen ei liittynyt kyseisiin YK:n tapahtumiin. 3.2. Sisäisen rajavalvonnan poistamisen soveltaminen Schengenin säännöstön epäillyt rikkomiset liittyvät usein kahteen aihepiiriin: vastaavatko lähellä sisärajoja suoritetut poliisin tarkastukset vaikutukseltaan rajatarkastuksia (Schengenin rajasäännöstön 21 artikla) ja noudattavatko jäsenvaltiot velvollisuuttaan poistaa liikenteen sujuvuutta haittaavat esteet, kuten nopeusrajoitukset, teiden rajanylityspaikoilta sisärajoilla (Schengenin rajasäännöstön 22 artikla). Komissio pyysi 1. marraskuuta 2013 ja 30. huhtikuuta 2014 välisenä aikana tietoja kahdesta uudesta Schengenin rajasäännöstön 21 ja/tai 22 artiklan epäillystä rikkomistapauksesta (jotka koskevat Italiaa ja Sloveniaa). Samana aikana se sai päätökseen kaksi tutkimusta (jotka koskivat Espanjaa ja Ruotsia) ja jatkoi tutkimuksia kolmessa vireillä olevassa tapauksessa (jotka koskevat Itävaltaa, Belgiaa ja Saksaa). Saman ajanjakson aikana komissio lopetti kaksi rikkomismenettelyä, jotka oli aloitettu Itävaltaa ja Slovakiaa vastaan Schengenin rajasäännöstön 22 artiklaan perustuvien velvoitteiden noudattamatta jättämisen vuoksi, Itävallan ja Slovakian viranomaisten toteutettua tarvittavat toimenpiteet. Itävallan ja Slovakian poistettua jäljellä olleet liikenteen sujuvuutta haitanneet esteet, erityisesti nopeusrajoitukset, jotka eivät perustuneet yksinomaan liikenneturvallisuuteen, komissio katsoo, että tilanne Kittsee-Jarovce -rajanylityspaikalla on unionin lainsäädännön mukainen. Euroopan komissio antoi 20. helmikuuta 2014 perustellun lausunnon, jossa se pyytää Tšekkiä muuttamaan lainsäädäntöään niin, ettei lentoliikenteen harjoittajille määrätä seuraamuksia ilman asianmukaisia matkustusasiakirjoja matkustavien ulkomaan kansalaisten kuljettamisesta Schengenin sisäisillä lennoilla. Näiden Schengenin ulkopuolelta tuleville lennoille tarkoitettujen sääntöjen[11] soveltaminen Schengenin sisäisiin lentoihin velvoittaa lentoliikenteen harjoittajat järjestelmällisesti tarkistamaan sisärajat ylittävien henkilöiden asiakirjat, mikä on sisäiset rajatarkastukset kieltävän EU:n lainsäädännön vastaista. 3.3. Euroopan rajavalvontajärjestelmän Eurosurin kehittäminen Euroopan rajavalvontajärjestelmä Eurosur (European Border Surveillance system) aloitti toimintansa 19 Schengen-valtiossa eteläisillä ja itäisillä ulkorajoilla 2. joulukuuta 2013. Eurosurin avulla jäsenvaltiot pystyvät jakamaan ja koordinoimaan resursseja sekä reagoimaan ulkorajoilla esiintyviin vaarallisiin tapahtumiin ja tilanteisiin paremmin. Kansalliset koordinaatiokeskukset ovat toiminnassa kaikissa jäsenvaltioissa, jotka liittyivät Eurosuriin vuonna 2013. Frontex on liittänyt nämä keskukset Eurosurin viestintäverkkoon ja liittää loput 11 kansallista keskusta siihen vuonna 2014. Frontex on alkanut myös tarjota palveluita ja tiedotusta EU:n tasolla, kuten alusten ilmoitusjärjestelmiä ja satelliittikuvia, yhteistyössä Euroopan meriturvallisuusviraston EMSAn ja EU:n satelliittikeskuksen kanssa. 3.4. Muut väitetyt Schengen-säännöstön rikkomiset Schengenin rajasäännöstö edellyttää, että rajavalvontatoimenpiteiden on oltava oikeassa suhteessa tavoitteisiin ja että niiden yhteydessä ei harjoiteta syrjintää. Rajavartijoiden on hoidettava tehtävänsä ihmisarvoa täysin kunnioittaen ja heidän on noudatettava täysimääräisesti perusoikeuskirjaa ja asiaankuuluvaa kansainvälistä lainsäädäntöä, mukaan lukien velvoitteet, jotka koskevat pääsyä kansainvälisen suojelun piiriin, ja palautuskiellon periaate. Komissio käynnisti joulukuussa 2013 Kreikkaa koskevan tutkinnan, koska sen ulkorajalla väitettiin tapahtuneen vakavia pahoinpitelyjä rajavalvontatoimien ja käännytysten yhteydessä. Komissio otti yhteyttä myös Bulgariaan helmikuussa 2014 arvioidakseen maan viranomaisiin kohdistuvia käännytyksiin liittyviä syytöksiä. Komissio otti huhtikuussa 2014 yhteyttä Kreikkaan ja Bulgariaan saatuaan tietää väitteistä, joiden mukaan erään Kreikan ja Bulgarian rajalla sijaitsevan rajanylityspaikan toiminnassa ei ole noudatettu Schengenin rajasäännöstöön perustuvia vaatimuksia. Sveitsin viranomaiset esittävät ehdotuksensa maassa 9. helmikuuta 2014 maahanmuuton määrälle asetettavista rajoituksista pidetyn kansanäänestyksen tuloksen soveltamisesta. Komissio arvioi tämän jälkeen tilanteen mahdolliset vaikutukset Sveitsin osallistumiseen Schengen-alueeseen. Komissio sai vuonna 2013 kanteluja Espanjan viranomaisten Gibraltarin rajalla tekemien tarkastusten aiheuttamista kohtuuttomista odotusajoista. Koska komissio vastaanotti merkittävän määrän kanteluja, se julkaisi vastaanottoilmoituksen Euroopan unionin virallisessa lehdessä (2013/C 246/07). Tehtyään tarkastuskäynnin ja ottaen huomioon sen, että La Línea de la Concepciónin rajanylityspaikka on haasteellinen, komissio antoi 15. marraskuuta 2013 suosituksia sekä Espanjalle että Yhdistyneelle kuningaskunnalle rajan liikennetilanteeseen ja tupakan salakuljetukseen liittyvien ongelmien ratkaisemiseksi. Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Gibraltaria kehotettiin toteuttamaan toimenpiteitä tupakan salakuljetuksen torjumiseksi esimerkiksi kehittämällä riskeihin perustuvaa profilointia, ottamalla käyttöön Gibraltarilta poistuvien satunnaiset riskianalyysiin perustuvat tarkastukset ja muuttamalla Gibraltarin lainsäädäntöä. Espanjaa pyydettiin toteuttamaan toimenpiteitä, joilla parannettaisiin liikenteen organisointia, kuten uudistamaan rajanylityspaikkaa, optimoimaan riskeihin perustuvaa profilointia ja kehittämään tupakan salakuljetusta koskevaa tiedonvälitystä Gibraltarin viranomaisten kanssa. Komissio seuraa jatkossakin tilannetta tällä rajalla ja kiinnittää huomiota siihen, miten molemmat jäsenvaltiot soveltavat suosituksia käytännössä. Palauttamisdirektiivin (2008/115/EY) saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä Palauttamisdirektiivin (2008/115/EY) täytäntöönpanon määräaika päättyi 24. joulukuuta 2010. Kaikki maat Islantia lukuun ottamatta ovat ilmoittaneet saattaneensa sen täydellisesti osaksi kansallista lainsäädäntöään. Suurin osa ongelmista direktiivin saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä ratkaistiin muuttamalla kyseisen jäsenvaltion säännöksiä. Komissio seuraa järjestelmällisesti kaikkia todettuja puutteita ja aloittaa tarvittaessa tutkinnan. Komissio esitti 27. maaliskuuta 2014 ensimmäisen soveltamista koskevan kertomuksensa osana EU:n palauttamispolitiikasta annettua tiedonantoa. Kertomuksen mukaan direktiivin avulla tuetaan perusoikeuksien kunnioittamista tasapuolisten, ihmisarvoa kunnioittavien ja tehokkaiden palauttamismenettelyjen kautta. Sellaisia tapauksia, joissa muuttajat jäävät vaille selvää oikeudellista asemaa, on entistä vähemmän, ja vapaaehtoisesta paluusta on tullut yleisesti hyväksytty palauttamisen ensisijainen muoto. Paluun pysyvyys on parantunut sopeutumista tukevien toimien ansiosta. Sekä kansalaisyhteiskunnan toimijat (maahanmuuttajien parissa toimivat kansalaisjärjestöt) että kansainväliset elimet (esimerkiksi YK:n kansainvälisen oikeuden toimikunta kertomuksissaan) ovat vahvistaneet nämä myönteiset muutokset. Paikallista rajaliikennettä koskevan asetuksen (EY N:o 1931/2006) täytäntöönpano Komissio on valvonut paikallista rajaliikennettä koskevan järjestelyn täytäntöönpanoa siitä lähtien, kun se tuli voimaan vuonna 2006. Edellisen kertomuksen jälkeen komissio on lopettanut neljää jäsenvaltiota (Unkaria, Slovakiaa, Latviaa ja Puolaa) koskevat tutkimukset näiden maiden kolmansien maiden kanssa tekemistä kahdenvälisistä sopimuksista saatuaan kyseisiltä jäsenvaltioilta selvitykset asiasta. Komissio pyysi asianomaisia jäsenvaltioita toimittamaan tietoja tilanteiden kehittymisestä. Sen sijaan komissio jatkoi Sloveniaa koskevia tutkimuksia ja Latviaan ja Puolaan kohdistuvia rikkomusmenettelyjä. Komissio hyväksyi 17. helmikuuta 2014 kertomuksen paikallisen rajaliikennejärjestelyalueen poikkeuksellisesta laajentamisesta Venäjän federaatioon kuuluvalla Kaliningradin alueella ja tietyillä Puolan hallintoalueilla[12]. Kertomuksessa tarkastellaan tämän menettelyn käytännön toteutusta: paikallista rajaliikennettä koskevan järjestelyn aikana tapahtuneiden rajanylitysten määrää, järjestelyjä ja haasteita. Kertomuksessa todetaan, että järjestely näyttää toimivan hyvin, ja huomautetaan, että sen arviointi on rajallista, koska sen käyttöönotosta on kulunut vain vähän aikaa. Kertomus otettiin myönteisesti vastaan neuvostossa, joka odottaa seuraavaa kertomusta kahden vuoden kuluttua. Siihen mennessä järjestelyn soveltamisesta lienee kertynyt enemmän tietoa. 3.5. Schengenin arviointimekanismissa todetut heikkoudet Jäsenvaltioiden, neuvoston pääsihteeristön ja komission asiantuntijat arvioivat nykyisen Schengen-arviointimekanismin[13] avulla säännöllisesti, miten jäsenvaltiot soveltavat Schengenin säännöstöä. Ajanjaksolla 1. marraskuuta 2013 – 30. huhtikuuta 2014 tehdyt Schengen-arvioinnit koskivat poliisiyhteistyötä Sveitsissä ja SIS/Sirene-järjestelmää Virossa, Latviassa, Liettuassa, Unkarissa ja Puolassa. SIS/Sirene-järjestelmää koskeneen arvioinnin kohteena olleet jäsenvaltiot ovat pääsääntöisesti edistyneet tyydyttävästi SIS II -järjestelmän soveltamisessa. Kertomuksia viimeistellään parhaillaan, mutta niihin sisältyy sekä myönteisiä että kielteisiä huomioita ja suosituksia, muun muassa siitä, miten uusia kuulutusluokkia ja toimintoja voisi hyödyntää laajemmin. Erityisesti painotetaan SIS II -järjestelmän tehokkaampaa käyttöä ulkorajoilla. Uutta Schengen-arviointimekanismia koskevat valmistelut ovat käynnissä. Schengen-komitea on perustettu arviointi- ja valvontamekanismin perustamisesta Schengenin säännöstön soveltamisen varmistamista varten annetun asetuksen (EU) N:o 1053/2013[14] mukaisesti. Komitea kokoontui ensimmäisen kerran 17. tammikuuta 2014, jolloin keskusteltiin uuden Schengen-arviointimekanismin käytännön toteutuksesta. Monivuotisen arviointiohjelman on tarkoitus olla valmis 27. toukokuuta 2014 mennessä edellä mainitun asetuksen mukaisesti. Ensimmäisten uuden mekanismin avulla tehtyjen arviointien voidaan odottaa olevan valmiita tammikuussa 2015. 3.6. Valvonnan poistaminen Bulgarian ja Romanian vastaisilta sisärajoilta Neuvosto ei ole vielä pystynyt päättämään valvonnan poistamisesta Bulgarian ja Romanian vastaisilla sisärajoilla. Komissio antaa edelleen täyden tukensa Bulgarian ja Romanian liittymiselle Schengen-alueeseen. 4. Liitännäistoimenpiteet 4.1. Schengenin tietojärjestelmän käyttö SIS II -järjestelmä otettiin useissa maissa käyttöön samanaikaisesti uusien tai merkittävästi uudistettujen käsittelyjärjestelmien kanssa, mikä on parantanut lainvalvontaviranomaisten käyttämien kansallisten sovellusten tasoa. Monet jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön ratkaisuja, joiden avulla voidaan tehdä useita SIS II -tarkastuksia samanaikaisesti eri hakukriteereillä (esim. jos kyseessä on varastettu traktori, tehdään samanaikaisesti kulkuneuvoja ja teollisia laitteita koskevat haut). Jäsenvaltioiden käyttöönottovaiheen jälkeen osumien (SIS II -järjestelmässä löytyvä hakutulos) lukumäärä on nyt nousussa; osumien määrä ylittää SIS 1+ -järjestelmällä saavutetut luvut 3,5 prosentilla. Vaikka vuonna 2011 tehty Tanskan N.SIS II -järjestelmään kohdistunut tietoturvahyökkäys tapahtui SIS II -järjestelmää edeltäneen järjestelmän aikana, komissio on yhdessä eu-LISAn asiantuntijoiden, jäsenvaltioiden ja Euroopan tietosuojavaltuutetun kanssa tehnyt kansallisia turvatoimia koskevan päästä päähän -arvioinnin. Suositukset julkaistaan vuoden 2014 toisen neljänneksen aikana. Komissio on seurannut edelleen tiiviisti SIS II -hankkeen täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa, erityisesti uusien kuulutusluokkien ja toimintojen käyttöönottoa, koska monet jäsenvaltiot eivät ole vielä sisällyttäneet näitä ominaisuuksia käsittelyjärjestelmiinsä. Komissio keskittyy etenkin siihen, että jäsenvaltiot poistavat SIS II -järjestelmän kuulutukset aikanaan, koska vanhentuneet kuulutukset saattavat aiheuttaa haittaa ja vahinkoa asianomaisille. Suurimmat syyt viivästyksille ovat menettelyjen ja vastaavien kansallisten viranomaisten ohjauksen puute ja se, ettei kuulutuksen poistamisajankohdasta ole selkeää lainsäädäntöä. Tämän lisäksi komissio sai selville, että jotkut jäsenvaltiot jättävät järjestelmällisesti eurooppalaisen pidätysmääräyksen liittämättä pidätystä koskeviin kuulutuksiin, vaikka se tulisi niihin liittää. Tämä saattaa vaarantaa kuulutuksen pätevyyden. Komissio on siksi ottanut asian esille asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa tilanteen korjaamiseksi. Tarvittaessa komissio aloittaa myös tutkimukset niitä jäsenvaltioita vastaan, jotka eivät noudata lakisääteisiä vaatimuksia. SIS II on osoittautunut keskeiseksi välineeksi terroristien ja liikkuvien rikollisjärjestöjen käyttämien reittien löytämisessä jopa tapauksissa, joissa etsitty on vaihtanut henkilöllisyyttä tai tämän henkilöllisyystodistus on väärennetty. Komissio ja jäsenvaltiot tekevät tiivistä yhteistyötä hyödyntääkseen SIS II -järjestelmän erityistä kuulutusluokkaa, joka mahdollistaa henkilöiden ja tiettyjen esineiden hienovaraisen erityistarkastuksen. Komission puututtua asiaan ehdottamalla keinoja hyödyntää tätä kuulutusluokkaa tehokkaammin tämänkaltaisten kuulutusten määrä on lisääntynyt tilastojen mukaan yli 30 prosentilla. 4.2. Viisumitietojärjestelmän käyttö Edellisen raportointijakson päätyttyä 31. lokakuuta 2013 VIS-järjestelmä otettiin käyttöön yhdeksännellä alueella (Keski-Aasia), kymmenennellä alueella (Kaakkois-Aasia) ja yhdennellätoista alueella (miehitetty palestiinalaisalue) 14. marraskuuta 2013.[15] VIS-järjestelmän käyttöönoton jaksottamisesta kolmannen alueiden ryhmän maissa päätettiin syyskuussa 2013.[16] VIS-järjestelmä on tarkoitus ottaa käyttöön kahdennellatoista, kolmannellatoista, neljännellätoista ja viidennellätoista alueella (Keski-Amerikassa, Pohjois-Amerikassa, Karibialla ja Australaasiassa) 15. toukokuuta 2014 ja kuudennellatoista alueella (Länsi-Balkanin maissa ja Turkissa) 25. syyskuuta 2014. VIS-järjestelmä toimii hyvin; 1. lokakuuta 2013 mennessä järjestelmässä oli käsitelty 4,8 miljoonaa Schengen-viisumihakemusta, joiden perusteella on myönnetty lähes 4 miljoonaa viisumia. Jäsenvaltioiden jatkuvista ponnisteluista huolimatta järjestelmän suurimman ongelman muodostavat edelleen keskipitkän ja pitkän aikavälin seuraukset siitä, että jäsenvaltioiden konsuliviranomaisten VIS-järjestelmään syöttämien biometristen ja aakkosnumeeristen tietojen laatu ei ole paras mahdollinen. Tämä saattaa johtua puutteellisista tiedoista (esimerkiksi saman henkilön eri hakemuksia tai yhdessä matkustavien perheenjäsenten hakemuksia ei yhdistetä), jäsentelemättömistä tiedoista (hakemusta ei ole tehty soveltuvassa muodossa) tai sormenjälkien riittämättömästä laadusta. Tämä voi johtaa siihen, että päätöksen tekevällä virkailijalla on käytössään epäluotettavaa tietoa ja vaikeuttaa muille jäsenvaltioille viisumihakemusta käsiteltäessä tehtäviä tiedusteluja. Sormenjälkien käyttämisestä viisuminhaltijoiden henkilöllisyyden tarkistamiseksi Schengenin rajanylityspaikoilla tulee pakollista lokakuussa 2014. Vaikka eräät jäsenvaltiot ovat jo tehneet tällaisia tarkastuksia, on välttämätöntä, että kaikki jäsenvaltiot noudattavat määräaikaa. Eu-LISAn saamien tietojen mukaan ajanjaksolla marraskuu 2013 – tammikuu 2014 ulkorajoilla sijaitsevissa pisteissä tehtiin VIS-järjestelmän kautta kaiken kaikkiaan 152 262 sormenjälkien tarkastusta.[17] 4.3. Viisumipolitiikka ja takaisinottoa koskevat sopimukset Asetuksen (EY) N:o 539/2001 muuttaminen keskeyttämismekanismin ja tarkistetun vastavuoroisuusmekanismin käyttöön ottamiseksi Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät 11. joulukuuta 2013 asetuksen (EY) N:o 539/2001 muutoksen, jolla säädetään muun muassa uudesta keskeyttämismekanismista ja tarkistetusta vastavuoroisuusmekanismista.[18] Muutos tuli voimaan 9. tammikuuta 2014. Keskeyttämismekanismi Uutta keskeyttämismekanismia koskevien säännösten mukaisesti mekanismia voidaan käyttää viimeisenä keinona tilanteessa, jossa kolmannen maan kanssa sovittu viisumivapaus on johtanut kyseisestä kolmannesta maasta tulevien luvattomien muuttajien tai kielteisen päätöksen saaneiden turvapaikanhakijoiden määrän merkittävään lisääntymiseen, mikä on aiheuttanut jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmään kohdistuvia erityisiä paineita. Mekanismia ei voida ottaa käyttöön automaattisesti: jos jokin jäsenvaltio pyytää keskeyttämismekanismin käynnistämistä selkein ja tiukoin perustein, komission on tutkittava kaikki asiaankuuluvat tekijät ja mahdollinen vaikutus EU:n ja kyseisen kolmannen maan välisiin suhteisiin. Jos komissio toteaa, tutkittuaan huolellisesti kaikki asiaankuuluvat tosiseikat ja näkökohdat, että tietyn kolmannen maan kaikilta kansalaisilta tulisi väliaikaisesti poistaa viisumivapaus, se esittää päätösluonnoksen viisumivapauden keskeyttämisestä komitealle, jossa kaikkien jäsenvaltioiden edustajat ovat läsnä ja joka antaa siitä lausunnon. Komissio myös järjestää poliittisen keskustelun Euroopan parlamentin kanssa ennen keskeyttämismekanismin käyttöönoton ehdottamista. Tarkistettu vastavuoroisuusmekanismi Euroopan parlamentti ja useat jäsenvaltiot vaativat lainsäädäntöneuvottelujen yhteydessä vahvemman vastavuoroisuusmekanismin käyttöönottoa, jotta mekanismi olisi tehokkaampi ja jotta voitaisiin huolehtia solidaarisuuden toteutumisesta jäsenvaltioiden välillä. Mekanismia käytettäisiin, jos viisumivapauden saanut kolmas maa alkaisi vaatia tai jatkaisi viisumin vaatimista yhden tai useamman jäsenvaltion kansalaisilta. Tarkistetun vastavuoroisuusmekanismin tuomiin suurimpiin muutoksiin kuuluu se, että komissio voi kahden vuoden kuluessa vastavuoroisuuden puuttumisesta tehdyn ilmoituksen jälkeen milloin tahansa hyväksyä täytäntöönpanosäädöksen, jolla keskeytetään kyseisen kolmannen maan tiettyjen kansalaisten ryhmien viisumivapaus korkeintaan kuuden kuukauden jaksoksi, jota voidaan pidentää korkeintaan kuusi kuukautta. Jos komissio päättää olla hyväksymättä tällaista säädöstä, sen on esitettävä raportti siitä, miksi se ei ehdota toimenpiteitä. Lisäksi, jos kolmas maa vaatii viisumin yhden tai useamman jäsenvaltion kansalaisilta kahden vuoden kuluttua vastavuoroisuuden puuttumisesta tehdyn ilmoituksen jälkeen, komissio hyväksyy delegoidun säädöksen, jonka mukaisesti kaikilta kyseisen kolmannen maan kansalaisilta vaaditaan viisumi 12 kuukauden ajan. Joko Euroopan parlamentti tai neuvosto voi vastustaa tämän delegoidun säädöksen voimaantuloa. Vaikka komissio suhtautuu myönteisesti muutokseen, jonka tarkoituksena on parantaa yhteisen viisumipolitiikan uskottavuutta ja huolehtia jäsenvaltioiden välisen solidaarisuuden lisääntymisestä, se katsoo, että komissiolle uskotut vastavuoroisuusmekanismiin liittyvät valtuudet eivät ole SEUT-sopimuksen 290 ja 291 artiklan mukaisia. Komissio on nostanut kumoamiskanteen eräistä asetuksen (EU) N:o 1289/2013 säännöksistä niiden komission lausumien mukaisesti, jotka tehtiin Euroopan parlamentin ja neuvoston hyväksyessä muutoksen[19]. Länsi-Balkanin maiden viisumipakon poistamisen jälkeinen seurantamekanismi Eurostatin tietojen mukaan viidestä viisumivapauden saaneesta Länsi-Balkanin valtiosta[20] tulleiden turvapaikkahakemusten määrä Schengen-alueella ja Schengen-ehdokasvaltioissa oli 12,5 prosenttia suurempi vuonna 2013 kuin vuonna 2012.[21] Tilanne vaikutti siis yhä Länsi-Balkanin ja EU:n väliseen viisumivapaaseen matkustamiseen. Turvapaikkaa hakevien henkilöiden maahantulo on vuonna 2013 jatkunut hyvin samankaltaisena kuin vuonna 2012. Viiden viisumivapauden saaneen Länsi-Balkanin maan kansalaisten osuus oli 12 prosenttia kaikista Schengen-valtioiden ja -ehdokasvaltioiden turvapaikanhakijoista vuonna 2013, kun vuonna 2012 heidän osuutensa oli 13,4 prosenttia. Noin 93 prosenttia näistä vuoden 2013 hakemuksista tehtiin niissä kuudessa Schengen-valtiossa, jotka vastaanottavat eniten hakemuksia: Saksassa, Ranskassa, Ruotsissa, Belgiassa, Sveitsissä ja Luxemburgissa. Näiden viiden Länsi-Balkanin maan kansalaisten tekemistä kansainvälistä suojelua koskevista hakemuksista hyväksyttiin[22] ensimmäisessä oikeusasteessa Schengen-valtioissa ja Schengen-ehdokasvaltioissa alle 2 prosenttia vuonna 2013. Serbialaiset olivat selkeästi suurin hakijaryhmä, Albanian kansalaisten osuus taas lisääntyi merkittävästi. Vastaanottajamaista eniten hakemuksia saadaan yhä Saksassa, jonka osuus hakemuksista lisääntyy koko ajan, seuraavaksi eniten hakemuksia vastaanotetaan Ranskassa ja Ruotsissa. Komissio esitti 28. marraskuuta 2013 neljännen kertomuksen Länsi-Balkanin maiden viisumivapauden jälkiseurannasta[23], jossa se arvioi tehtyjä toimenpiteitä ja toimintaa ja antaa viisumivapaata matkustamista koskevia suosituksia. Takaisinotto- ja viisumihelpotussopimukset ja viisumipakon poistaminen Turkin kanssa allekirjoitettiin takaisinottosopimus 16. joulukuuta 2013, jotta jäsenvaltioissa laittomasti oleskelevien henkilöiden takaisinottaminen lähtömaahan helpottuisi. Samassa yhteydessä aloitettiin viisumivapautta koskeva vuoropuhelu. Euroopan parlamentti antoi hyväksyntänsä takaisinottosopimukselle 26. helmikuuta 2014 ja neuvoston on nyt tarkoitus hyväksyä päätös sopimuksen tekemisestä. Takaisinotto- ja viisumihelpotussopimukset Kap Verden kanssa tulevat voimaan, kun Kap Verde ilmoittaa ratifiointimenettelyjen päätökseen saamisesta (EU:n ratifiointimenettelyt on jo saatu päätökseen). Euroopan parlamentti antoi hyväksyntänsä Armenian kanssa tehdyille takaisinotto- ja viisumihelpotussopimuksille 9. lokakuuta 2013, ja sopimukset tulivat voimaan 1. tammikuuta 2014. Azerbaidžanin kanssa allekirjoitettiin takaisinottosopimus 28. helmikuuta 2014 (viisumihelpotussopimus oli allekirjoitettu jo marraskuussa 2013). Euroopan parlamentti antoi hyväksyntänsä 12. maaliskuuta 2014, ja sopimusten on määrä tulla voimaan ennen kesää. Takaisinottoa ja viisumien myöntämisen helpottamista koskevat neuvottelut Valko-Venäjän kanssa aloitettiin virallisesti 29. tammikuuta 2014, kun kehotus neuvottelujen aloittamiseen oli esitetty vuonna 2011. Teknisten neuvottelujen ensimmäinen kierros on määrä järjestää vuoden 2014 kesäkuun puolivälissä. Takaisinottoa koskevat neuvottelut Marokon kanssa on tarkoitus käynnistää uudelleen 11.–12. kesäkuuta samaan aikaan vuoden 2014 alussa aloitettujen viisumihelpotussopimusneuvottelujen kanssa. Lainsäätäjät sopivat joulukuussa 2013 viisumivapauden myöntämisestä niille Moldovan tasavallan kansalaisille, joilla on biometrinen passi. He voivat matkustaa ilman viisumia Schengen-alueelle 28. huhtikuuta 2014 alkaen. Lainsäätäjät pääsivät helmikuussa 2014 sopimukseen asetuksen (EY) N:o 539/2001 muuttamisesta niin, että 16 pienen Karibian ja Tyynenmeren saarivaltion ja Yhdistyneiden arabiemiirikuntien, Perun ja Kolumbian kansalaisilta ei enää vaadita viisumia. Tämä muutos tulee voimaan ennen kesäkuun puoliväliä, mutta käytännössä viisumivapaasta matkustamisesta tulee mahdollista näiden maiden kansalaisille vasta kun EU:n ja kunkin maan välillä tehdyt viisumivapautta koskevat sopimukset tulevat voimaan. Lisäksi komission on arvioitava, täyttävätkö Kolumbia ja Peru vaatimukset, ennen kuin se voi pyytää valtuutusta aloittaa sopimusneuvottelut. [1] KOM(2011) 561 lopullinen. [2] Ellei toisin mainita, luvun 2 tiedot ovat peräisin Frontex-riskianalyysiverkoston tietojenvaihtojärjestelmästä ja kattavat sekä Schengen-alueen että Schengen-ehdokasvaltiot. Tiedot koskevat vain niitä kolmansien maiden kansalaisia, jotka on tavattu ylittämässä rajaa tai pyrkimässä maahan luvattomasti ulkorajoilla olevien rajanylityspaikkojen välillä (väliaikaiset ulkorajat pois lukien). Kroatiaa koskevat luvut ovat mukana EU:hun liittymispäivästä alkaen. [3] Tämän ja seuraavien reittien luvuista puuttuvat Apulian ja Calabrian tiedot. [4] Suuremmat havaintomäärät liittyvät osittain Italian laivaston lokakuussa 2013 aloittamaan Mare Nostrum -operaatioon. [5] Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle Välimeren erityistyöryhmän työstä, 4.12.2013, COM(2013) 869 final. [6] Kreikan rajalla havaittujen luvattomien rajanylitysten määrä oli vuonna 2013 vain vähän yli puolet vuoden 2012 tasosta, kun taas tällä reitillä niiden määrä väheni 12 prosentilla. [7] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 604/2013, annettu 26 päivänä kesäkuuta 2013, kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta. [8] Kuten edellä todettiin, tiedot kattavat sekä Schengen-alueen että Schengen-ehdokasvaltiot. [9] Yleisimmin tavataan Syyrian, Eritrean, Somalian, Afganistanin, Pakistanin, Algerian, Marokon, Länsi-Balkanin maiden ja Ukrainan kansalaisia. [10] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 562/2006 henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö), sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EU) N:o 610/2013. [11] Kesäkuun 14 päivänä 1985 tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus sekä neuvoston direktiivi 2001/51/EY. [12] COM(2014) 74 final, 17.2.2014, Asetuksen (EY) N:o 1931/2006 muuttamisesta siten, että Kaliningradin alue ja tietyt Puolan hallintoalueet sisällytetään hyväksyttävään raja-alueeseen, annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1342/2011 täytäntöönpanoa ja toimintaa ja asiaa koskevaa Puolan ja Venäjän federaation kahdenvälistä sopimusta koskeva kertomus. [13] SCH/Com-ex (98) 26 def. [14] EUVL L 295, 6.11.2013, s. 27. [15] Komission täytäntöönpanopäätös N:o 2013/642/EU, annettu 8 päivänä marraskuuta 2013, viisumitietojärjestelmän (VIS) käyttöönottopäivän määrittämiseksi yhdeksännellä, kymmenennellä ja yhdennellätoista alueella. [16] Komission täytäntöönpanopäätös 2013/493/EU, annettu 30 päivänä syyskuuta 2013, kolmannen ja viimeisen alueiden ryhmän määrittämisestä viisumitietojärjestelmän (VIS) käyttöönottoa varten. [17] Pääasiassa kuusi jäsenvaltiota osallistui näiden tarkastusten tekemiseen, muut jäsenvaltiot eivät joko tehneet tarkastuksia lainkaan tai niiden määrä oli alle 100 kuukaudessa. Vertailun vuoksi mainittakoon, että koko Schengen-alueella tehtiin VIS-järjestelmän avulla 6 159 564 aakkosnumeeristen tietojen (viisumitarran numeron) tarkastusta saman ajan kuluessa. [18] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1289/2013, annettu 24 päivänä marraskuuta 2010, luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 539/2001 muuttamisesta, EUVL L 347, 20.12.2013. [19] Ks. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+CRE+20130910+ITEM-011+DOC+XML+V0//FI [20] Entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian, Montenegron ja Serbian kansalaiset, joilla on biometrinen passi, ovat voineet matkustaa asetuksen (EY) N:o 539/2001 mukaisesti viisumitta EU:n jäsenvaltioihin vuodesta 2009. Albanian sekä Bosnia ja Hertsegovinan kansalaiset ovat voineet matkustaa samoin edellytyksin viisumitta EU:n jäsenvaltioihin 15. joulukuuta 2010 alkaen. [21] Vuoden 2012 Eurostatin tiedot eivät kattaneet Kroatiaa, koska se ei vielä ollut EU:n jäsen. [22] Myönteisten päätösten osuus on niiden päätösten osuus ensimmäisessä oikeusasteessa tehdyistä päätöksistä, joilla hakijalle myönnetään pakolaisasema Geneven yleissopimuksen perusteella tai toissijainen suojeluasema. Ensimmäisessä oikeusasteessa tehtyihin päätöksiin kuuluvat päätökset, joilla hakijalle myönnetään Geneven yleissopimuksen perusteella pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema, ja päätökset, joilla hakijalle myönnetään muu asema (esim. humanitaarisen suojelun perusteella), ja kielteiset päätökset. [23] COM(2013) 836 final.