KOMMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE komission käymistä neuvotteluista banaanikiistan ratkaisemiseksi

I. Neuvottelujen taustaa

Yhteisön uuden banaanintuontijärjestelmän, joka yhteisön on otettava käyttöön Maailman kauppajärjestön (WTO) riitojenratkaisuelimen vuonna 1997 tekemän päätöksen vuoksi, on ehdottomasti täytettävä yhteisön WTO-velvoitteet ottaen samalla huomioon niin yhteisön kuin AKT-maiden banaanintuottajien tärkeimmät huolenaiheet sekä tarpeen noudattaa yhteisön talousarviossa asetettuja tiukkoja rajoituksia.

Järjestelmän on lisäksi tarjottava yhteisölle tehokas suoja kaikkia WTO:ssa nykyisin tai tulevaisuudessa käytäviä kiistoja vastaan ja johdettava seuraamuksista luopumiseen.

Tätä varten komissio ehdotti 10. marraskuuta 1999 voimassa olevan banaanintuontijärjestelmän muuttamista. Se esitteli menettelyn, joka toteutetaan kahdessa vaiheessa. Ehdotus perustuu siirtymäkauden jälkeen käyttöön otettavaan, yksinomaan tariffeihin perustuvaan järjestelmään. Siirtymäkauden aikana sovellettaisiin tariffikiintiöjärjestelmää, jossa AKT-maille myönnettäisiin etuuskohtelu. Yksinomaan tariffeihin perustuva järjestelmä tulisi voimaan GATT-sopimuksen XXVIII artiklasta käytyjen neuvotteluiden jälkeen. Tätä järjestelmää sovellettaisiin viimeistään 1. tammikuuta 2006 lähtien.

Ehdotettuun siirtymäkauden aikana sovellettavaan järjestelmään kaavaillaan kolmea tariffikiintiötä. Ensimmäinen WTO:ssa vahvistettu kiintiö on 2,2 miljoonaa tonnia ja siinä kannettava tulli on 75 euroa tonnilta. Tähän 2,2 miljoonan tonnin määrään lisättäisiin toinen 353 000 tonnin määrä samalla tullilla. Näiden lisäksi avattaisiin kolmas kiintiö, jonka suuruus on 850 000 tonnia.

AKT-maille myönnettäisiin 275 euroa tonnilta oleva tullietuus.

Tämä ehdotus perustuu tariffikiintiöiden säilyttämiseen siirtymäkauden ajan. Tariffikiintiöjärjestelmä edellyttää luonnollisesti tuontilisenssien myöntämistä. Tästä syystä on toivottavaa, kiistojen suuri riski huomioon ottaen, saada kaikkien niiden osapuolten hyväksyntä, joiden etua tämä WTO:ssa käytävä kiista lain mukaan koskee. Se on välttämätöntä myös perinteisiin kauppavirtoihin perustuvan järjestelmän yhteydessä. Komission neuvottelut on käyty tätä taustaa vasten.

II. Neuvottelujen sisältö

Neuvotteluja on käyty kaikkien niiden osapuolten kanssa, joiden etua tämä banaanikiista koskee. Asianomaisten kolmansien maiden hallitusten viranomaisten kanssa on järjestetty useita tapaamisia. Tämä on osoitus komission toteuttamista merkittävistä ponnisteluista, joilla tähän erimielisyyteen pyritään löytämään ratkaisu.

Komissio on käymissään neuvotteluissa ottanut huomioon jäsenvaltioiden ilmaisemat kannat ja parlamentissa käydyt keskustelut.

Komission ehdotuksessa esitetään erilaisia tariffikiintiöiden hallinnointikeinoja: perinteisiin kauppavirtoihin perustuva menettely, "ensin tullutta palvellaan ensin" -menettely ja huutokauppa. On todettava, että asianomaisten maiden toimijoiden ja hallintoviranomaisten keskuudessa kannatettiin eniten menetelmää, jossa lisenssien jakaminen olisi sidottu perinteisiin käytänteisiin.

1. Kiintiöiden hallinnointi perinteisiin kauppavirtoihin perustuvan menettelyn mukaisesti

Koska tätä perinteisiin käytänteisiin perustuvaa menettelyä pidettiin yleisesti parhaana, komissio kohdisti aluksi mielenkiintonsa siihen. Se neuvotteli pitkään eri seikoista, joiden avulla olisi mahdollista päästä sopuun, ja suurin kompastuskivi neuvotteluissa oli vertailuajanjakson valinta.

Yhdysvallat ja suurin osa Latinalaisen Amerikan maista vaativat, että vertailuajanjaksoksi olisi vahvistettava vuotta 1993 edeltävä ajanjakso, jolloin yhtenäismarkkinat eivät vielä olleet voimassa. Euroopan unioni ei voi hyväksyä tätä vaatimusta teknisistä syistä (ei ole olemassa luotettavia numerotietoja, joiden avulla voidaan vahvistaa kiistämättömästi perinteisten toimijoiden potentiaaliset oikeudet, sillä yhtenäismarkkinat eivät olleet toteutuneet ennen vuotta 1993, joten eri jäsenvaltioissa voimassa olevat tuontijärjestelmät erosivat suuresti toisistaan) eikä myöskään oikeudellisista syistä: yhteisön oikeuden mukaan sellaiseen järjestelmään, joka perustuu yhtenäismarkkinoiden toteuttamista edeltävään vertailuajanjaksoon, liittyisi erittäin suuri riski tulla kumotuksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa. Lisäksi vuotta 1993 edeltävä ajanjakso on selkeästi liian etäinen, jotta sen voitaisiin katsoa antavan edustavan käsityksen markkinoista. Ecuadorin vaatimuksesta perustettu WTO:n paneeli on todennut selvästi kertomuksensa [1] kohdassa 6.42, että vuotta 1993 edeltävä ajanjakso ei ollut edustava asianomaisille maille jaettujen tariffikiintiöiden kannalta, ja tätä näkemystä voidaan soveltaa vastaavasti lisenssien jakoon. Ecuador ei voi myöskään hyväksyä vuotta 1993 edeltävään ajanjaksoon perustuvaa menettelyä, ja se onkin kiistänyt menestyksellisesti EU:n nykyisen järjestelmän yhdenmukaisuuden WTO:n sääntöjen kanssa. Ecuador kärsisi taloudellisia tappioita, jos kyseinen vertailuajanjakso tulisi valituksi, ja se voisi kiistää tällaisen järjestelyn uudelleen.

[1] (WT/DS27/RW/ECU),

Vaihtoehtoista ratkaisua koskevat komission tutkimukset

Umpikujasta päästäkseen komissio on pyrkinyt löytämään keinon, jonka avulla tämä vertailuajanjaksoa koskeva ongelma saataisiin ratkaistua noudattaen WTO:n erityisryhmän päätelmiä, jotka koskevat vanhasta järjestelmästä johtuvaa pitkittymisvaikutusta ("drag-on effect").

Tätä varten komissio on analysoinut "Karibian ehdotuksen" tärkeimpiä kohtia, siten kuin ne on esitetty Dominikaanisen tasavallan pääministerin 1. joulukuuta 1999 päivätyssä kirjeessä.

Olisi korostettava, että "Karibian ehdotus" jätti vastaamatta tiettyihin tärkeisiin kysymyksiin. Yhdysvallat tulkitsi niitä sittemmin ja sisällytti ne jo aiemmin esittämiinsä ajatuksiin. Yhteisö katsoo, että tämä ehdotus johtaisi hyvin todennäköisesti oikeustoimiin Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa, sillä siinä esitetään, että kahden ensimmäisen tariffikiintiön vertailuajanjaksona käytetään vuotta 1993 edeltävää kautta (ja kolmannen kiintiön osalta vuosia 1995-1997).

Komissio on kuitenkin tuonut keskusteluissa esiin mahdollisena kompromissiratkaisuna lisenssien myöntämisen ensisijaisille toimijoille [2], mikä edellyttää kiintiöistä osallisiksi pääsevien toimijoiden uudelleenmäärittelyä.

[2] Ensisijainen toimija määritellään seuraavasti: talouselämän toimija, joka on luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, yksittäinen toimija tai tuottajaryhmittymä, joka on sijoittautunut ja rekisteröitynyt yhteisöön ja joka on omaan lukuunsa ostanut vihreitä banaaneja kolmansien maiden tuottajilta tai joka on, tapauksen mukaan, tuottanut, toimittanut ja myynyt banaaneita niiden luovuttamiseksi vapaaseen liikkeeseen yhteisössä (toimija, joka kuuluu luokkaan A, toimijatyyppi a).

Tämän suunnitelman mukaan vuonna 2001 myönnettävien lisenssien vertailuajanjaksoksi valittaisiin kausi 1994-1996, jotta ensisijaisten toimijoiden joukosta voitaisiin määritellä ne, jotka voidaan luokitella perinteisiksi tuojiksi. Komissiolla ei ole käytössään numerotietoja toimijatyyppien mukaisesti eritellyistä ennen vuotta 1996 tosiasiallisesti kaupan pidetyistä määristä (vuonna 1998 toteutetun banaanien YMJ:n vuoksi vuonna 1999 myönnettyjen lisenssien vertailuajankohdaksi valittiin kausi 1994-1996). Komissio pyysi muodollisesti (24. toukokuuta 2000 päivätyllä kirjeellä) jäsenvaltioita toimittamaan sille vuosia 1997 ja 1998 koskevat tiedot, jotta voitaisiin päätellä, onko aineellisesti mahdollista käyttää myöhäisempää viitekautta, mitä Ecuador ja useimmat AKT-maat ovat vaatineet.

Tämän lisäksi ensisijaisen toimijan käsitteen yhdenmukaistaminen kolmessa tariffikiintiössä ja molemmassa toimijaluokassa - perinteiset ja muut - edellyttää väistämättä tarkoituksenmukaisen käyttöoikeuden myöntämistä toimijoille, jotka haluavat harjoittaa tätä tehtävää tulevaisuudessa.

Ensisijaisen toimijan määritelmän perusteella ja ottaen huomioon banaanimarkkinoiden erityispiirteet komissio ehdotti tariffikiintiöiden jakamista seuraavasti: 80 prosenttia lisensseistä myönnettäisiin "perinteisille ensisijaisille toimijoille" ja loput 20 prosenttia "muille kuin perinteisille ensisijaisille toimijoille".

Komissio otti käyttöön siirtymäkauden järjestelyt, jotta markkinoita ei suljettaisi toimijoilta, jotka täyttävät edellä esitetyssä määritelmässä vahvistetut edellytykset. "Muut kuin perinteiset toimijat" voidaan näin ollen siirtää kolmen vuoden jälkeen "perinteisten ensisijaisten toimijoiden" luokkaan. Vastaavasti "muiden kuin perinteisten toimijoiden" käytettävissä olevia määriä vähennetään ja "perinteisten ensisijaisten toimijoiden" käytettävissä olevia määriä lisätään. "Muille kuin perinteisille toimijoille" myönnetty määrä ei voi kuitenkaan olla pienempi kuin 3,5-5 prosenttia kokonaismäärästä (markkinoiden säilyttämiseksi avoimina uusille toimijoille). Komissio osoitti tällä siirtymäkautta koskevalla yksityiskohtaisella kuvauksella, ettei ollut olemassa vaaraa siitä, että "perinteisille ensisijaisille toimijoille" myönnetty osuus heikkenisi ajan mittaan, mitä Yhdysvaltain viranomaiset olivat pelänneet.

Neuvottelujen tulokset

Vaikka tämä ratkaisu perustuisi varhaisimpaan mahdolliseen vertailuajanjaksoon (1994-1996), Yhdysvallat ja eräät Latinalaisen Amerikan maat eivät ole tähän mennessä hyväksyneet sitä. Ne ovat esittäneet hylkäykselleen useita syitä, joista tärkein on se, että "muille kuin perinteisille toimijoille" varattu määrä on liian suuri ja kahden ensimmäisen tariffikiintiön määrä on riittämätön. Lisäksi ne vastustavat edelleen vuotta 1993 myöhäisempää vertailuajanjaksoa.

Yhdysvaltain esittämän pääargumentin mukaan yhdysvaltalaisilla toimijoilla on oikeus markkinaosuuksiin, jotka ne ilmoittavat hankkineensa määrällisesti ilmaistuna ennen vuotta 1993. Yhdysvallat ei ota huomioon sitä seikkaa, että tietyn banaanimerkin hallussa olevia markkinaosuuksia ei voida käyttää toimijoille myönnettävien lisenssien jakoperusteena.

Komission esittämä ensisijaisen toimijan määritelmään perustuva vaihtoehtoinen ratkaisu vastaa WTO:n erityisryhmän vaatimuksia kolmansien maiden toimijoiden tasavertaisesta kohtelusta. Tämä ratkaisu lisäisi näin ollen merkittävästi kyseiselle toimijaluokalle myönnettyjä lisenssejä, mukaan luettuina tätä tehtävää harjoittavat yhdysvaltalaiset toimijat. Lisenssien määrä voisi lisääntyä jopa 70 prosenttia nykytilanteesta.

Yhdysvaltain kanta on taloudellisesta näkökannasta katsottuna vieläkin hämmästyttävämpi, jos otetaan huomioon, että kiintiöjärjestelmän yhteydessä hankittujen markkinaosuuksien arvoa ei voida verrata yksinomaan tariffeihin perustuvan järjestelmän avulla hankittaviin markkinaosuuksiin (kiintiövuokrasta saatava etuus).

Sitä vastoin Ecuador kannattaa kompromissiratkaisua, joka rajoittaisi tariffikiintiöiden jakamista ensisijaisille tuojille, kuitenkin sillä varauksella, että vähintään 20 prosentin osuus myönnettäisiin "muille kuin perinteisille toimijoille". Ecuador toivoo lisäksi vertailuajanjaksoa, joka ajoittuu vuosien 1994-1996 jälkeen.

Komissio toteaa, että koska eri osapuolten näkemykset poikkeavat toisistaan merkittävästi, perinteisiin käytänteisiin perustuvaa ratkaisua koskevat neuvottelut ovat päätyneet umpikujaan useiden kuukausien aikana järjestetyistä intensiivisistä tapaamisista huolimatta.

2. Lisenssien jako huutokaupalla

Komission 10. marraskuuta 1999 tekemässä ehdotuksessa esitetty menettely lisenssien jakamisesta huutokaupalla ("striking price auctioning") ei ole saanut tähän mennessä kannatusta eri osapuolten keskuudessa.

3. Kiintiöiden hallinnointi "ensin tullutta palvellaan ensin" -menettelyllä

Koska historialliseen menetelmään perustuvaa tariffikiintiöiden hallinnointia koskevat neuvottelut ovat umpikujassa, on ryhdytty uudestaan tutkimaan mahdollisuutta myöntää lisenssejä soveltamalla "ensin tullutta palvellaan ensin" -menettelyä.

Komissio viittasi kyseiseen menettelyyn jo marraskuussa 1999 tekemässään ehdotuksessa. Menettelyn mukaan oikeus alennettuihin tulleihin määritellään banaaneja koskevaa tulli-ilmoitusta laadittaessa.

Yhdysvallat ehdotti neuvotteluissa tälle järjestelmälle muutettua versiota, johon sisältyy suunniteltuihin tulli-ilmoituksiin perustuva ennakkojakomenettely ja erittäin lyhyet kiintiökaudet.

Yhdysvaltain ehdottama menettely:

- sisältää kiintiöiden ennakkojakomenettelyn, joka perustuu toimijoiden tuontisuunnitelmiin,

- luo tiiviin suhteen aluksen, lastin ja tuotteen vapaaseen liikkeeseen luovuttamisen välille,

- tarjoaa suuret vakuudet järjestelmän luotettavuudesta.

Tällainen järjestelmä voitaisiin ottaa käyttöön edellyttäen, että menettelyn monimutkaisuudesta johtuvat toiminnalliset ja hallinnolliset ongelmat saadaan torjuttua. Siinä tapauksessa olisi syytä luopua ajatuksesta, jonka mukaan kaikkien alusten on saavuttava satamaan alakiintiön avaamisen ensimmäisenä päivänä, jotta saapumiset voitaisiin porrastaa koko alakiintiön voimassaoloajalle. Ehdotetun järjestelmän hallinnointi on kuitenkin raskasta niin kansallisille tullihallinnoille kuin tuojillekin.

Lisäksi on korostettava, että kolmen kiintiön yhdenmukainen hallinnointi tarjoaisi paremman suojan mahdollisia WTO:ssa tehtäviä vetoomuksia vastaan. Tämän vuoksi, jos "ensin tullutta palvellaan ensin" -menettely tulee valituksi, olisi säädettävä riittävän suuresta tullietuudesta, jonka avulla AKT-maat pääsisivät yhteisön markkinoille tätä menettelyä noudatettaessa.

Lopuksi voidaan todeta, että Ecuador on haluton hyväksymään kiintiöiden hallinnoinnin "ensin tullutta palvellaan ensin" -menettelyä noudattaen. Tämä johtuu Ecuadorin maantieteellisestä sijainnista verrattuna sen Latinalaisessa Amerikassa toimiviin kilpailijoihin (Ecuadorin toimijat menettävät paljon aikaa joutuessaan toimittamaan tuotteet Panaman kanavan kautta). Ehdotettujen vaihtoehtojen avulla järjestelmästä saataneen kuitenkin Ecuadorin kannalta hyväksyttävämpi.

III. Mahdolliset vaihtoehdot

Kahdeksan kuukautta kestäneiden intensiivisten neuvottelujen jälkeen ja huolimatta komission toteuttamista merkittävistä ponnisteluista sopimuksen saavuttamiseksi tässä asiassa kompromissiratkaisua ei ole tähän mennessä löydetty. Keskustelut Lomén yleissopimuksesta luopumisesta ovat niin ikään vaikeuttaneet neuvotteluja merkittävästi.

Koska historialliseen vertailuajanjaksoon perustuva neuvotteluratkaisu ei ole mahdollinen, ainoa jäljellä oleva vaihtoehto tariffikiintiöiden hallinnoimiseksi näyttäisi olevan "ensin tullutta palvellaan ensin" -menettelyn soveltaminen.

Tässä vaiheessa harkittavana olevat kaksi mahdollisuutta, jotka esiintyivät jo komission 10. marraskuuta 1999 tekemässä ehdotuksessa, ovat seuraavat.

1. Siirtymäkauden ajan sovellettava tariffikiintiöjärjestelmä, jossa kolmea tariffikiintiötä hallinnoidaan ennakkojakomenettelyllä "ensin tullutta palvellaan ensin" -menettelyä noudattaen (AKT-maihin sovellettavassa kolmannessa, 850 000 tonnin suuruisessa kiintiössä etuuskohtelun määrä on 275 euroa tonnilta). Jotta kaikki yhteisön sisäiset edut saataisiin tasapainoon, komissio kannattaa edelleen ehdotustaan, jonka mukaan yksinomaan tariffeihin perustuvaan järjestelmään siirryttäisiin ilman eri toimenpiteitä viimeistään 1. tammikuuta 2006.

2. Neuvottelujen aloittaminen GATT-sopimuksen XXVIII artiklan mukaisesti. Tässä yhteydessä olisi muistettava, että tiettyjen banaanintoimittajien kanssa (Yhdysvallat pois luettuna) XXVIII artiklan mukaisesti käydyt neuvottelut eivät koskeneet vahvistettuja tullitasoja, vaan mahdollisia korvauksia, joita yhteisö tarjoaa muiden tullien osalta siinä määrin kuin korvausten antaminen on tarpeellista.

IV. Komission päätelmät

1. Koska neuvottelut perinteisiin käytänteisiin perustuvasta tariffikiintiöiden hallinnointimenettelystä päättyivät tuloksettomina, komissio saattaa mahdollisimman pian päätökseen "ensin tullutta palvellaan ensin" -menettelyn tutkimisen, johon kuuluvat myös asiaan kuuluvien kolmansien osapuolten kanssa käytävät neuvottelut, löytääkseen ratkaisun, jonka avulla tähän menettelyyn liittyvät hallinnolliset ja tekniset ongelmat saataisiin poistettua.

2. Komissio pyytää neuvostoa GATT-sopimuksen XXVIII mukaisesti valtuuttamaan sen jo tässä vaiheessa aloittamaan neuvottelut tärkeimpien toimittajien kanssa yksinomaan tariffeihin perustuvan järjestelmän käyttöönotosta, mikäli komissio toteaa, että "ensin tullutta palvellaan ensin" -menettelyyn liittyvät ongelmat eivät ole ratkaistavissa.

3. Komissio toimittaa neuvostolle kertomuksen "ensin tullutta palvellaan ensin" -menettelyn teknistä ja hallinnollista tarkastelua koskevista päätelmistään.

4. Komissio pyytää neuvostoa antamaan mahdollisimman pian lausuntonsa tässä tiedonannossa esitetystä menettelystä.