Vuoden 2016 lopussa oli voimassa 156 EU:n vientiin vaikuttavaa kaupan suojatoimenpidettä. Tämä on enemmän kuin vuoden 2015 lopussa, jolloin voimassa oli 151 toimenpidettä. Jäljempänä olevasta kaaviosta käy ilmi, että EU:n vientiin kohdistuvien voimassa olevien toimenpiteiden määrä on ollut selvässä kasvussa vuodesta 2010 lähtien ja että kaupan suojakeinojen käyttö on edelleen varsin laajaa.

Tässä kertomuksessa kuvataan niihin kolmansien maiden soveltamiin kaupan suojakeinoihin liittyviä yleisiä kehityssuuntauksia, jotka vaikuttavat tai voivat vaikuttaa kielteisesti EU:n vientiin. Lisäksi käsitellään vuonna 2016 havaittuja tärkeimpiä ongelmia ja vuoden aikana saavutettuja tuloksia. Kertomuksessa luodaan myös katsaus siihen, miten komissio on käytännössä seurannut kolmansien maiden toimia. Liitteeseen on koottu yksityiskohtaiset analyysit ja kattavat luvut kustakin maasta.

EU:n viennin vastaisten kolmansien maiden kaupan suojakeinojen on havaittu lisääntyneen vuodesta 2010 alkaen. Näinä aikoina, kun talous on laskusuhdanteessa ja kysyntä polkee paikallaan etenkin tietyillä aloilla, EU:n yritykset hakevat luonnollisesti tuotannolleen muita myyntimarkkinoita esimerkiksi viennistä. Siksi on ratkaisevan tärkeää, ettei näitä vientimahdollisuuksia heikennetä perusteettomilla kaupan suojakeinoilla, jotka rajoittavat aiheettomasti markkinoille pääsyä.

Jokaisella WTO:n jäsenellä on oikeus suojautua kaupan suojakeinoilla hyvän kauppatavan vastaisilta käytännöiltä. Kaupan suojakeinoja käytettäessä on kuitenkin noudatettava kaikkia WTO:n sääntöjä, sillä niiden väärinkäyttö johtaa sääntöjenvastaisiin ja perusteettomiin toimenpiteisiin, jotka vaikuttavat kielteisesti maailmankauppaan ja talouskehitykseen. EU käyttää itse säännöllisesti kaupan suojakeinoja (suojatoimenpiteitä lukuun ottamatta), mutta sen lähestymistapa on maltillinen ja tasapainoinen. EU:n normit ovat itse asiassa WTO:n sääntöjä tiukemmat, ja niissä edellytetään lisäehtojen täyttymistä ennen kuin toimenpiteitä voidaan ottaa käyttöön. Näihin nk. WTO+-tekijöihin kuuluu muun muassa pakollinen unionin etua koskeva analyysi, joka on suoritettava ennen toimenpiteiden soveltamista ja jonka avulla arvioidaan toimenpiteiden käyttöönoton tai niiden käyttöönotosta luopumisen vaikutuksia EU:n talouteen.

Polkumyynnin vastaisten toimenpiteiden ja tasoitustullitoimenpiteiden tarkoituksena on torjua merkittävää vahinkoa, jota polkumyynnillä tapahtuva ja/tai tuettu tuonti aiheuttaa (tai uhkaa aiheuttaa) kotimaan tuotannonalalle. Suojatoimenpiteillä puolestaan suojataan väliaikaisesti kotimaisia tuotannonaloja tuonnin ennakoimattomalta ja merkittävältä kasvulta. Suojatoimenpiteitä sovelletaan tuontiin sen alkuperämaasta riippumatta (eli niillä on kaikkia koskevia vaikutuksia), kun taas polkumyynnin vastaiset toimenpiteet ja tasoitustullitoimenpiteet ovat maa- tai jopa yrityskohtaisia.

Uusien tutkimusten määrä väheni vuonna 2016 selvästi: kolmannet maat panivat vireille yhteensä 30 uutta tutkimusta EU:ta vastaan, mikä on seitsemän vähemmän kuin edellisenä vuonna. Tämä johtuu ennen kaikkea uusien suojatoimenpidetutkimusten vähenemissuuntauksesta: niiden määrä oli 18 vuonna 2015, mutta 12 vuonna 2016 (-6). Polkumyyntitutkimusten ja tasoitustullitoimenpiteitä koskevien tutkimusten määrät eivät juuri muuttuneet vuodesta 2015: vireille pantiin 18 uutta polkumyyntitutkimusta eikä yhtään tasoitustullitoimenpiteitä koskevaa tutkimusta.

On merkille pantavaa, että kaikista maista Intia pani vireille eniten uusia tutkimuksia (viisi, joista neljä oli polkumyyntitutkimuksia). Vuonna 2015 se ei pannut vireille yhtään polkumyyntitutkimusta, joten suuntaus kääntyi laskusta nousuun.

Vuonna 2016 kolmansien maiden EU:n vastaisten teräsalaan kohdistuvien uusien tutkimusten kasvusuuntaus jatkui vuoden 2015 tapaan. Kuten jäljempänä olevasta kaaviosta ilmenee, teräsalan uusien tutkimusten osuus ylitti kaikkien muiden alojen uusien tutkimusten kokonaismäärän. Vuonna 2016 EU:ta vastaan vireille pannuista 30 uudesta tutkimuksesta 17 koski terästuotteita. Maailmanlaajuisesti teräsalaan on vuodesta 2015 alkaen usein kohdistunut kaupan suojakeinoja ja niitä koskevia tutkimuksia. Syynä on ennen kaikkea Kiinan ylikapasiteetti ja ylituotanto, jotka johtavat erittäin runsaaseen polkumyyntihinnoilla tapahtuvaan vientiin. Vaikka EU:n terästuotannossa ei ole ylikapasiteettia, kolmannet maat kohdistavat terästuonnin vastaisia kaupan toimenpiteitä usein myös EU:n yrityksiin. Ne ovat useimmiten suojatoimenpiteitä, joita sovelletaan alkuperämaasta riippumatta. Kolmannet maat sisällyttävät kuitenkin toisinaan EU:n yrityksiä myös polkumyyntitutkimuksiin, joiden kohteena muuten ovat enimmäkseen Aasiasta tulevat polkumyyntihintaiset terästuotteet.

EU käynnisti myös itse useita tutkimuksia ja otti käyttöön terästuotteiden tuonnin vastaisia toimenpiteitä. Seuratakseen tarkasti alan kehitystä EU on ottanut käyttöön teräsvalvontamekanismin, jossa seurataan säännöllisesti EU:n terästuottajia mahdollisesti vahingoittavia tuontisuuntauksia.

Teräs- ja muilla aloilla EU:ta vastaan vireille pannut uudet tutkimukset Lähde: WTO:n ja EU:n tilastot

2.3.Vuonna 2016 käyttöön otetut toimenpiteet

Vuonna 2016 kolmannet maat ottivat käyttöön yhteensä 30 uutta EU:n viennin vastaista toimenpidettä. Tämä on selvästi vähemmän kuin vuonna 2015 (37). Etenkin suojatoimenpiteet vähenivät merkittävästi: 15:stä kymmeneen. Tässä yhteydessä on tärkeää muistuttaa, että Euroopan komissio edistää erittäin aktiivisesti kaupan suojakeinojen oikeudenmukaista käyttöä kauppakumppaniensa keskuudessa. Tämä koskee etenkin suojatoimenpiteitä.

Polkumyynnin vastaisten toimenpiteiden ja tasoitustullitoimenpiteiden osalta suuntaus on lukujen perustella kaikkiaan vakaa. Polkumyynnin vastaisten toimenpiteiden kokonaismäärä laski hieman edellisestä vuodesta (21 vuonna 2015 ja 19 vuonna 2016), mutta jotkin maat ottivat käyttöön enemmän toimenpiteitä kuin vuonna 2015: Yhdysvallat otti käyttöön viisi ja Intia kolme polkumyynnin vastaista toimenpidettä, kun ne vuonna 2015 ottivat kumpikin käyttöön vain yhden. Toisaalta Brasilian kohdalla tilanne on päinvastainen: se otti vuonna 2016 käyttöön vain yhden polkumyynnin vastaisen toimenpiteen, kun se oli vuonna 2015 ottanut niitä käyttöön kahdeksan. Kuten vuonna 2015, Yhdysvallat otti viime vuonna käyttöön vain yhden tasoitustullitoimenpiteen.

3.Toistuvat ongelmat 3.1.Toimenpiteiden kiertäminen

Kolmannet maat kohdistivat vuonna 2016 EU:hun huomattavan määrän toimenpiteiden kiertämistä koskevia toimenpiteitä. Vuoden 2015 tapaan toimenpiteiden kiertämistapauksia oli viime vuonna yhteensä viisi: Turkilla oli voimassa kolme toimenpidettä (kaksi koski bulgarialaisia ja puolalaisia kudottuja kankaita ja yksi bulgarialaista vaneria; viimeksi mainittu toimenpide otettiin käyttöön lokakuussa), ja se käynnisti yhden uuden tutkimuksen (kreikkalaiset, espanjalaiset ja italialaiset saranat). Lisäksi Argentiina käynnisti yhden uuden tutkimuksen (suomalainen päällystetty paperi).

Toimenpiteiden kiertämisellä tarkoitetaan jälleenlaivauksen, väärän alkuperäilmoituksen, tuotteen muuttamisen tai kokoonpanotoiminnan kaltaisia sääntöjenvastaisia käytäntöjä, joiden tarkoituksena on välttää sovellettavien polkumyynti- tai tasoitustullien maksaminen. Kun toimenpiteiden kiertämistä havaitaan, voimassa olevat polkumyynnin vastaiset tai tasoitustullitoimenpiteet voidaan laajentaa koskemaan kolmatta maata, johon toimenpiteet eivät kohdistu mutta jossa toimenpiteiden kiertäminen tapahtuu (ja joka usein sijaitsee kyseisen maan läheisyydessä), tai – jos kyseessä on vähäisiä muutoksia sisältävä tuote – kyseistä tuotetta. Koska WTO:n sopimuksissa ei tällä hetkellä ole toimenpiteiden kiertämistä ehkäiseviä yhtenäisiä sääntöjä ja koska tämä voi aiheuttaa ongelmia, jos toimenpiteiden kiertämistä koskevat toimenpiteet kohdistuvat rehellisiin tuottajiin, asia on arkaluonteinen ja komission tarkan seurannan kohteena.

3.2.Puolustautumisoikeus

Osapuolten puolustautumisoikeus on keskeinen seikka kaikissa kaupan suojakeinotutkimuksissa. Tutkintaviranomaisten on varmistettava, että osapuolilla on mahdollisuus tutustua tarkoituksenmukaiseen ei-luottamukselliseen asiakirja-aineistoon. Aineiston ei pidä sisältää liikesalaisuuksia, ja tietoja on muokattava niin, että ne esitetään indekseinä tai vaihteluvälineinä, jotta kaikki osapuolet voivat muodostaa kokonaiskuvan tilanteesta. Valitettavasti monissa tutkimuksissa (erityisesti jos valituksen tekijöitä on vain yksi tai muutamia) ei-luottamuksellinen asiakirja-aineisto ei sisällä juuri lainkaan tietoja, tai tiedot on vain peitetty. Tämä tarkoituksenmukaisten tietojen puute estää osapuolia ymmärtämästä tapauksen olosuhteita ja puolustamasta itseään. Komissio puuttuu järjestelmällisesti tällaisiin tapauksiin ja vaatii lisäämään menettelyjen avoimuutta.

3.3.Vahinko ja syy-yhteys

Tutkimusten pitäisi johtaa toimenpiteisiin vain, jos asiaa koskevat WTO:n ehdot täyttyvät kaikilta osin. Komissio on usein joutunut toteamaan etenkin analyysin olevan puutteellinen, koska on erittäin kyseenalaista, onko väitetyn polkumyyntituonnin ja kotimaan tuotannonalan kärsimän vahingon välillä selvää syy-yhteyttä. Jollei tällaista selvää syy-yhteyttä voida todeta, WTO:n sääntöjen mukaan toimenpiteiden käyttöönotolle ei ole riittäviä perusteita, vaikka vahinko voitaisiinkin todeta. On tärkeää pitää mielessä, että kotimaan tuotannonalalle voivat aiheuttaa vahinkoa monet seikat, esimerkiksi kapasiteetin tehoton käyttö, kotimaisen kysynnän heikentyminen tai raaka-aineiden ja energian hintojen nousu. Jos vahingon on aiheuttanut jokin tällainen tekijä, sen syynä ei voida pitää polkumyynnillä tapahtuvaa tuontia, jolloin syy-yhteys poistuu. Komissio kiinnittää kolmansien maiden tutkimuksissa erityistä huomiota vahingon ja syy-yhteyden analyysiin, sillä jos toimenpiteitä otetaan käyttöön ilman syy-yhteyttä, ne menevät pidemmälle kuin polkumyynnillä tapahtuvan tai tuetun tuonnin aiheuttaman vahingon korjaaminen ja voivat helposti muuttua protektionismiksi.

3.4.Suojatoimenpiteiden arveluttava käyttö

Kuten edellä todetaan, suojatoimenpide on kaupan suojakeinoista rajoittavin, koska sitä sovelletaan kaikkeen tuontiin alkuperämaasta riippumatta. Sitä olisi tästä syystä käytettävä ainoastaan todella poikkeuksellisissa tilanteissa suojaamaan kotimaista tuotannonalaa väliaikaisesti tuonnin äkilliseltä ja jyrkältä kasvulta. Suojatoimenpiteiden käyttö alkoi vähetä vuonna 2016, mutta komissio puuttuu edelleen järjestelmällisesti lähes kaikkiin tutkimuksiin, koska usein vaikuttaa siltä, että WTO:n suojatoimia koskevassa sopimuksessa määrättyjä tiukkoja sääntöjä ei noudateta. Monet suojatoimitutkimukset koskevat tuontia, joka on todellisuudessa peräisin vain yhdestä maasta, jolloin ongelma voitaisiin ratkaista kohdennetummin polkumyynnin vastaisilla toimenpiteillä tai tasoitustullitoimenpiteillä, joilla ei rajoitettaisi tarpeettomasti markkinoille pääsyä. Vuonna 2016 näin tapahtui etenkin Kaakkois-Aasiassa, jossa suojatoimitutkimuksilla pyrittiin suojelemaan kotimaan teräsmarkkinoita pääasiassa Kiinasta peräisin olevalta lisääntyvältä terästuotteiden tuonnilta.

4.Tärkeimmät saavutukset

Kiina – polkumyynnin vastaisten toimenpiteiden päättäminen WTO:n pysyvän valituselimen raportin johdosta