KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE - YHTEINEN RAPORTTI SOSIAALISESTA OSALLISUUDESTA Yhteenveto sosiaalista osallisuutta koskevien kansallisten toimintasuunnitelmien (2003-2005) tarkastelun tuloksista {SEC(2003)1425}

Tiivistelmä

Johdanto

OSA I - Euroopan unioni

1. Sosiaalinen osallisuus - EU:n tilanne

2. Tärkeimmät suuntaukset ja uudet haasteet sosiaalista osallisuutta koskevien kansallisten toimintasuunnitelmien perusteella

3. Sosiaalista osallisuutta koskevien kansallisten toimintasuunnitelmien strategiset lähestymistavat (ja tavoitteet)

4. Tavoite 1.1: Helpotetaan työpaikkojen saantia

5. Tavoite 1.2: Edistetään voimavarojen, oikeuksien, hyödykkeiden ja palvelujen saatavuutta kaikille ihmisille

5.1. Sosiaaliturvajärjestelmät

5.2. Asuminen ja peruspalvelut

5.3. Terveydenhuoltopalvelujen saatavuus

5.4. Koulutukseen pääsy

5.5. Kulttuuripalveluiden saatavuus

5.6. Oikeussuojan saatavuus

5.7. Mahdollisuus päästä osalliseksi urheilusta ja vapaa-ajan toiminnasta

5.8. Liikennepalveluiden saatavuus

6. Tavoite 2: Syrjäytymisriskien ehkäisy

6.1. Tietoyhteiskuntaan osallistumisen edistäminen

6.2. Ylivelkaantumisen ennaltaehkäisy ja torjuminen

6.3. Asunnottomuuden ennaltaehkäisy ja torjuminen

6.4. Perheiden yhteisvastuun säilyttäminen

7. Tavoite 3: Heikoimmassa asemassa olevien auttaminen

7.1. Edistetään niiden väestöryhmien sopeuttamista, joita uhkaa pitkäaikainen köyhyys

7.2. Lasten sosiaalisen syrjäytymisen poistaminen

7.3. Kattava toiminta syrjäytymisen leimaamien alueiden hyväksi

8. Tavoite 4: Kaikkien asianosaisten aktivoiminen

8.1. Syrjäytyneiden osallistumisen edistäminen

8.2. Syrjäytymisen torjunnan valtavirtaistaminen

8.3. Vuoropuhelun ja kumppanuuden edistäminen

9. Tasa-arvon valtavirtaistaminen

10. Indikaattorien käyttö

11. Esimerkkejä hyvistä käytännöistä

OSA II - Jäsenvaltiot

BELGIA

TANSKA

SAKSA

KREIKKA

ESPANJA

RANSKA

IRLANTI

ITALIA

LUXEMBURG

ALANKOMAAT

ITÄVALTA

PORTUGALI

SUOMI

RUOTSI

YHDISTYNYT KUNINGASKUNTA

Tiivistelmä

Kokonaisarviointi ja tärkeimmät päätelmät

Uudistettu poliittinen sitoumus

Lissabonin Eurooppa-neuvostossa maaliskuussa 2000 pyydettiin jäsenvaltioita ja komissiota sopimaan toimista, joilla vaikutetaan ratkaisevasti köyhyyden poistamiseen vuoteen 2010 mennessä. Samalla sovittiin myös, että jäsenvaltioiden olisi koordinoitava köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen vastaisia toimintalinjojaan avoimella koordinointimenetelmällä, jossa yhdistyvät yhteiset tavoitteet, kansalliset toimintasuunnitelmat ja yhteiset indikaattorit tavoitteena edistää kunnianhimoisempia ja tehokkaampia sosiaalista osallisuutta koskevia toimintastrategioita.

Köyhyyden merkittävää vähentämistä koskevan Lissabonin tavoitteen merkitystä ei saisi aliarvioida. Onnistumiseen vaikuttaa ratkaisevasti se, miten jäsenvaltiot muuntavat sosiaalista osallisuutta koskevissa kansallisissa toimintasuunnitelmissaan määritellyt strategiset tavoitteet käytännön toimiksi heikoimmassa asemassa olevien ihmisten elinolojen parantamiseksi. Lisäksi on ratkaisevan tärkeää, että EU-maat palaavat pian kestävän talouskasvun tielle. Tässä yhteydessä sekä osaamisyhteiskunnan kehittämisen yhteydessä jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että niiden osallisuutta edistävät strategiat ovat sopusoinnussa niiden talous- ja työllisyyspoliittisten toimien kanssa.

Tässä raportissa käsitellään tärkeimpiä suuntauksia ja haasteita unionin alueella sekä yleisen edun mukaisia hyviä käytäntöjä ja innovatiivisia lähestymistapoja. Raportti on perusta sosiaalista osallisuutta koskevalle neuvoston ja komission yhteiselle raportille, joka laaditaan keväällä 2004 kokoontuvalle Eurooppa-neuvostolle. Raportissa arvioidaan edistystä kohti Lissabonissa asetettua köyhyyden vähentämistä koskevaa tavoitetta ja määritellään tulevan sosiaalista osallisuutta koskevan EU:n prosessin asialista tilanteessa, joka tulee muuttumaan huomattavasti. Vuodesta 2004 lähtien prosessissa on otettava huomioon 10 uuden jäsenvaltion liittyminen unioniin. Näissä valtioissa köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen luonne ja laajuus ovat usein hyvin erilaisia. Vuodesta 2006 lähtien prosessi on osa uutta tehostettua rakennetta, jolla koordinoidaan sosiaalista suojelua koskevia toimintalinjoja EU:n tasolla, kuten komissio ehdotti toukokuussa 2003 ja neuvosto vahvisti lokakuussa 2003.

Köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen yhä huolestuttavaa taustaa

Huolimatta tilanteen yleisestä parantumisesta vuodesta 1995 suhteellisen köyhyysrajan alapuolella olevien määrät ovat yhä huomattavat, ja yli 55 miljoonaa ihmistä eli 15 prosenttia EU:n väestöstä oli köyhyysvaarassa vuonna 2001. Yli puolet heistä eli pitkäaikaisesti suhteellisesti alhaisella tulotasolla. Ongelman vakavuudessa on unionin alueella huomattavia eroja. Esimerkiksi vuonna 2001 kokonaisköyhyysriski vaihteli 10 prosentista Ruotsissa 21 prosenttiin Irlannissa. Etelä-Euroopan maissa, samoin kuin Irlannissa, köyhät sekä hyötyvät suhteellisesti vähemmän maansa kokonaisvauraudesta että kärsivät todennäköisemmin pysyvämmistä köyhyyden ja puutteen muodoista. Köyhyysriski oli yleensä huomattavasti suurempi tietyillä ihmisryhmillä, kuten työttömillä, yksinhuoltajilla (suurin osa naisia), yksin asuvilla ikääntyneillä (myös näistä suurin osa naisia) ja monilapsisilla perheillä.

Erityisen suuressa köyhyys- ja syrjäytymisvaarassa ovat nuoret, joilla ei ole riittävää ammattitaitoa tukevan otteen saamiseksi työmarkkinoilta. Vuonna 2002 lähes 19 prosenttia 18-24-vuotiaista oli poistunut koulujärjestelmästä liian varhain eikä ollut minkäänlaisessa koulutuksessa. Myös lasten asema on heikko. Heidän tuloköyhyytensä on usein suurempaa kuin aikuisten (19 prosenttia vuonna 2001), ja varhaisvuosien aineellinen köyhyys voi vaikuttaa kielteisesti lasten kehitykseen ja tuleviin mahdollisuuksiin. Erityisen huolestuttava on työttömien kotitalouksissa elävien lasten tilanne, koska silloin lapsilla ei ole juuri ollenkaan yhteyksiä työelämään (tällainen tilanne oli 10 prosentilla unionin lapsista vuonna 2002).

Köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen poistamiseksi tarvitaan lisätoimia

Tätä taustaa vasten sosiaalista osallisuutta koskevien kansallisten toimintasuunnitelmien toisessa sukupolvessa tiedostetaan kolme vuotta Lissabonin huippukokouksen jälkeen voimakkaasti haaste, joka liittyy sosiaalisen osallisuuden varmistamiseen koko Euroopan alueella. Jäsenvaltiot ovat toistaneet, että talouden uudistamisen olisi edettävä käsi kädessä köyhyyden poistamiseen ja syrjäytymisen torjumiseen pyrkivien toimien kanssa.

Tämän osoittavat tärkeimmät myönteiset strategiset edistysaskeleet sosiaalista osallisuutta koskevissa toisen kierroksen kansallisissa toimintasuunnitelmissa:

* Uudet kansalliset toimintasuunnitelmat ovat yleensä kattavia, niissä kuvaillaan köyhyyden ja syrjäytymisen moniulotteista luonnetta ja käsitellään useampia toimintalinjoja, etenkin mahdollisuuksia elinikäiseen oppimiseen sekä terveydenhuolto- ja asuntopalveluiden sekä muiden peruspalvelujen tarjoamista. Niistä käyvät myös paremmin ilmi kansallisten strategioiden ja sosiaalisen suojelun järjestelmien erilaisuus.

* Enemmistö jäsenvaltioista pyrkii selvästi asettamaan köyhyyden vähentämiselle määrällisiä tavoitteita. Toiset ovat asettaneet määrällisiä välillisiä tavoitteita, jotka voivat kuitenkin tehdä toimintalinjoista kunnianhimoisempia ja helpottaa kansallisten toimintasuunnitelmien seurantaa.

* Monet jäsenvaltiot ovat vahvistaneet merkittävästi hallinnollisia järjestelyjään köyhyyden ja sosiaalisen osallisuuden ottamiseksi huomioon kansallisessa päätöksenteossa. Toimintasuunnitelmissa painotetaan myös enemmän prosessin ulottamista alueellisen ja paikallisen tason toimiin.

* Prosessi, jolla rohkaistaan kansalaisyhteiskunnan keskeisten sidosryhmien (kansalaisjärjestöjen, työmarkkinaosapuolten ja taloudellisten toimijoiden) osallistumista kansallisten toimintasuunnitelmien laadintaan, on parantunut. Tämän pitäisi lisätä kansallisten toimintasuunnitelmien ja Nizzan tavoitteiden merkitystä viitetyökaluna kansallisessa päätöksenteossa.

Vaikka todellista edistystä on havaittavissa, olisi kuitenkin muistettava, että vielä on tehtävää, erityisesti seuraavissa asioissa:

* Todella moniulotteinen lähestymistapa edellyttää huomion kiinnittämistä asuntopalveluihin, elinikäiseen oppimiseen, kulttuuriin, tietoyhteiskuntaan osallistumiseen ja liikennepalveluihin.

* Tavoitteiden asettamista on kehitettävä, jotta tavoitteista tulee täsmällisempiä, määrällisiä ja kunnianhimoisempia.

* Köyhyyden ja syrjäytymisen vastaisten toimenpiteiden tehokkuuden ja laadun parantamiseen ja seurantaan on kiinnitettävä entistä enemmän huomiota.

* Sosiaalisen osallisuuden huomioon ottamisessa hallinnollisten järjestelyjen avulla tapahtunutta edistystä on syvennettävä, erityisesti on varmistettava, että sosiaalista osallisuutta koskevat tavoitteet otetaan huomioon määriteltäessä määrärahojen ensisijaisia kohteita.

* Kansalaisyhteiskunnan suurempi osallistuminen on ulotettava kansallisten toimintasuunnitelmien laadinnasta myös suunnitelmien täytäntöönpanoon ja seurantaan.

* Tarvitaan lisätoimia, jotta voidaan varmistaa, että talous-, työllisyys- ja sosiaalipolitiikka vahvistavat toisiaan.

Kuusi ensisijaista tavoitetta

Kun otetaan huomioon vuosien 2003-2005 sosiaalista osallisuutta koskevien kansallisten toimintasuunnitelmien erilaisuus, jäsenvaltioita kehotetaan kiinnittämään erityistä huomiota seuraavaan kuuteen ensisijaiseen tavoitteeseen seuraavan kahden vuoden aikana. Nämä ovat erityisen tärkeitä nykyisessä epävarmassa taloudellisessa ja poliittisessa maailman tilanteessa:

1. Edistetään investointeja aktiivisiin työmarkkinapolitiikan toimenpiteisiin ja toimenpiteiden muotoilua paremmin niiden tarpeita vastaaviksi, joiden työnsaanti on vaikeinta.

2. Varmistetaan, että sosiaalisen suojelun ohjelmat ovat riittäviä kaikille ja kaikkien käytettävissä ja että ne kannustavat työkykyisiä työntekoon tehokkaasti.

3. Lisätään heikoimmassa asemassa olevien ja suurimmassa syrjäytymisvaarassa olevien asianmukaisiin asuinoloihin pääsyä sekä laadukkaiden terveydenhuoltopalveluiden ja elinikäisen oppimisen saatavuutta.

4. Toteutetaan toimia, joilla estetään koulunkäynnin varhainen lopettaminen ja helpotetaan siirtymistä koulusta työelämään.

5. Kiinnitetään erityistä huomiota lasten köyhyyden poistamiseen.

6. Ponnistellaan erityisesti maahanmuuttajien ja etnisten vähemmistöjen köyhyyden ja syrjäytymisen vähentämiseksi.

Säilytetään sama tahti

Jotta kansallisten toimintasuunnitelmien ilmentämä myönteinen kehitys jatkuisi samassa tahdissa siihen asti, kunnes köyhyyden ja syrjäytymisen torjunnan avointa koordinointimenetelmää arvioidaan vuonna 2005, jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin toimielinten olisi

* edistettävä edelleen kansalaisyhteiskunnan kaikkien sidosryhmien sekä syrjäytyneiden aktivointia ja osallistumista vuosien 2003-2005 sosiaalista osallisuutta koskevien kansallisten toimintasuunnitelmien toteuttamiseen ja seurantaan sekä varmistettava toimintasuunnitelmien suurempi huomioon ottaminen välineenä, jolla kannustetaan poliittiseen keskusteluun ja tuetaan kansallisia strategioita

* varmistettava, että osallisuus- ja työllisyysstrategioita toteutetaan yhdenmukaisella ja toisiaan vahvistavalla tavalla ja että tulevan tehostetun sosiaalista suojelua koskevan prosessin eri komponenttien välillä on hyvä vuorovaikutussuhde

* varmistettava, että kansallisissa toimintasuunnitelmissa määritellyt sosiaalista osallisuutta koskevat ensisijaiset tavoitteet otetaan huomioon rakennerahastojen väliarvioinnissa ja niiden tulevissa vuoden 2006 jälkeisissä strategisissa suuntaviivoissa

* otettava täysin huomioon tasa-arvoa koskevat näkökohdat ja yhä merkittävämpi maahanmuuttajien ja etnisten vähemmistöjen syrjäytyminen

* jatkettava yhteisesti sovittujen tai tarvittaessa täydentävien kansallisten indikaattorien kehittämistä kansallisten tavoitteiden seurantaan, jotta voidaan helpottaa köyhyyden ja syrjäytymisen vähentämisessä saavutetun edistyksen arviointia vuonna 2005

* jatkettava kansallisen tilastotietokannan kehittämistä, jotta voidaan seurata tehokkaasti sosiaalista osallisuutta edistäviä strategioita ja varmistaa, että ne tukevat tuloja ja elinoloja koskevien EU-SILC-tilastojen toteuttamista, jotta tällä välineellä saadaan ajankohtaisempaa ja luotettavampaa tilastotietoa yhteisten indikaattorien perustaksi

* käytettävä täysin hyväkseen hyvien käytäntöjen valikoima, jonka sosiaalista osallisuutta koskevat kansalliset toimintasuunnitelmat tuovat jo esille, lisäämällä hyvien käytäntöjen vaihtoa varmistamalla kokemusten levittäminen ja tukemalla tätä EU:n rahoitusohjelmilla, esimerkiksi EQUAL-aloitteella tai sosiaalista osallisuutta koskevalla yhteisön toimintaohjelmalla

* edistettävä EU:n ehdokasmaiden asteittaista sopeutumista koko prosessiin, mikä perustuu tuleviin sosiaalisen osallisuuden edistämistä koskeviin yhteisiin muistioihin ja uusien jäsenvaltioiden vuonna 2004 hyväksymiin kansallisiin toimintasuunnitelmiin

* varmistettava, että sosiaalista osallisuutta koskevat unionin tavoitteet tulevat ilmi ensi keväänä pidettävän seuraavan Eurooppa-neuvoston kokouksen valmistelussa ja seurannassa ja erityisesti että tavoitteet ovat yhdenmukaisia talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen ja Euroopan työllisyysstrategian kanssa.

Johdanto

Raportin tavoite ja rakenne

Tässä raportissa arvioidaan avoimen koordinointimenetelmän toteuttamisessa saavutettua edistystä, asetetaan ensisijaiset tavoitteet kiireellisille toimille ja eritellään jäsenvaltioiden yleisen edun mukaisia hyviä käytäntöjä ja innovatiivisia lähestymistapoja. Raportin tavoitteena on edistää kunnianhimoisempia ja tehokkaampia sosiaalista osallisuutta koskevia toimintastrategioita keskinäisen oppimisen avulla. Raportti perustuu suurelta osin vuosien 2003-2005 sosiaalista osallisuutta koskeviin kansallisiin toimintasuunnitelmiin, jotka kaikki jäsenvaltiot toimittivat heinäkuussa 2003. Raportin on tarkoitus olla perusta sosiaalista osallisuutta koskevalle yhteiselle raportille, jonka komissio ja neuvosto esittävät keväällä 2004 kokoontuvalle Eurooppa-neuvostolle. Raportti on ratkaiseva arvioitaessa Lissabonin strategiassa määriteltyjen sosiaalisten ja taloudellisten tavoitteiden saavuttamisen kausittaista edistymistä.

Raportissa keskitytään jäsenvaltioiden toteuttamiin toimiin ja strategioihin, joilla ne torjuvat köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä ja edistävät näin sosiaalista osallisuutta. Siinä esitetään esimerkkejä useiden toiminta-alojen hyvistä käytännöistä vuosien 2003-2005 sosiaalista osallisuutta koskevista kansallisista toimintasuunnitelmista saatujen tietojen perusteella. Tämän raportin ja sosiaalista osallisuutta koskevien kansallisten toimintasuunnitelmien tarkoituksena ei ole kuvailla yleisesti, kuinka kansalliset sosiaaliturvajärjestelmät on organisoitu tai mitä vaikutuksia näillä järjestelmillä ja muiden alojen toimilla on ollut sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen. Näin ollen raportissa asetetaan yleensä etusijalle viimeaikaiset toimet ja saatetaan kiinnittää vähemmän huomiota rakenteellisiin ratkaisuihin tai elimiin, jotka myös edistävät sosiaalista osallisuutta merkittävästi. Tämän vuoksi raportin viittauksia jäsenvaltioihin ei voida pitää tyhjentävinä, sillä ne ovat ainoastaan esimerkkejä äskettäisistä toimista, ja huomiotta jäävät tapaukset, joissa vastaavia toimia on toteutettu jo pitkään.

Raportin alussa analysoidaan sosiaalista osallisuutta koskevia tärkeimpiä piirteitä ja suuntauksia EU:ssa tarvittavan taustatiedon antamiseksi. Analyysi suoritetaan vertailuna, joka perustuu Laekenin Eurooppa-neuvoston vahvistamiin yhteisesti sovittuihin indikaattoreihin. Tämän jälkeen raportissa kuvaillaan haasteita, joita jäsenvaltiot pitävät tärkeimpinä sosiaalista osallisuutta koskevissa kansallisissa toimintasuunnitelmissaan. Kuvauksen perusteella on mahdollista laatia unionille asialista suunnitelmien kattamaksi ajanjaksoksi (2003-2005) ja esittää se tiiviinä kuuden ensisijaisen tavoitteen luettelona, jossa otetaan huomioon erilaiset lähtökohdat ja yhteiskuntajärjestelmät.

Lisäksi raportissa arvioidaan, kuinka jäsenvaltiot muuntavat EU:n yhteiset tavoitteet kansallisiksi strategioiksi, joilla ne torjuvat köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä. Tässä suhteessa raportti on erityisen merkittävä, sillä vuosien 2003-2005 sosiaalista osallisuutta koskevien kansallisten toimintasuunnitelmien odotettiin parantavan huomattavasti kansallisten strategioiden monialaisuutta, johdonmukaisuutta ja kunnianhimoisuutta. Ensimmäisistä sosiaalista osallisuutta koskevista kansallisista toimintasuunnitelmista saadut kokemukset sekä köyhyyden vähentämistä koskevien kansallisten tavoitteiden asettamisesta Barcelonan Eurooppa-neuvoston pyynnön mukaisesti pitäisi olla tässä huomattavasti apua.

Raportissa käytetään usein termejä "köyhyys", "sosiaalinen syrjäytyminen" ja "sosiaalinen osallisuus". Niiden määritelmät ovat seuraavat [1]:

[1] Määritelmien tavoitteena on täydentää ja vahvistaa köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen käsitteiden ymmärtämistä. Näitä käsitteitä käytetään avoimen koordinointimenetelmän perusteena olevissa yhteisissä tavoitteissa ja yhteisesti sovituissa indikaattoreissa.

Köyhyys: Henkilön katsotaan elävän köyhyydessä, jos hänen tulonsa ja voimavaransa ovat niin riittämättömät, ettei hän voi saavuttaa kyseisessä yhteiskunnassa hyväksyttävänä pidettävää elintasoa. Köyhyytensä vuoksi henkilö voi olla moniongelmainen, esimerkiksi työttömyyden, pienten tulojen, huonojen asuinolojen, riittämättömien terveydenhuoltopalvelujen tai elinikäiseen oppimiseen, kulttuuri-, urheilu- ja vapaa-ajantoimintaan osallistumisen esteiden vuoksi. Henkilö on usein syrjäytynyt eikä voi osallistua (taloudelliseen, sosiaaliseen ja kulttuuriseen) toimintaan muiden ihmisten tapaan, ja hänen mahdollisuutensa käyttää perusoikeuksiaan voi olla rajoittunut.

Sosiaalinen syrjäytyminen: Sosiaalinen syrjäytyminen on prosessi, jossa tietyt yksilöt joutuvat syrjään yhteiskunnasta eivätkä voi osallistua täysin sen toimintaan, koska he ovat köyhiä, heiltä puuttuu perustaitoja ja mahdollisuuksia elinikäisen oppimiseen tai koska heitä syrjitään. Tämä vieraannuttaa heidät työ-, toimeentulo- ja koulutusmahdollisuuksista sekä sosiaalisista ja yhteisöllisistä verkostoista ja toiminnoista. Heillä on pienet mahdollisuudet vaikuttaa vallankäyttöön ja päätöksentekoelimiin, minkä vuoksi he tuntevat itsensä usein voimattomiksi ja kykenemättömiksi vaikuttamaan jokapäiväiseen elämäänsä vaikuttaviin päätöksiin.

Sosiaalinen osallisuus: Sosiaalinen osallisuus on prosessi, jolla varmistetaan, että köyhyys- ja syrjäytymisvaarassa olevat saavat tarvittavat mahdollisuudet ja voimavarat osallistua täysipainoisesti talous-, yhteiskunta- ja kulttuurielämään ja saavuttaa kyseisessä yhteiskunnassa hyväksyttävänä pidettävän elintason ja elämänlaadun. Sillä varmistetaan, että he voivat osallistua enemmän päätöksentekoon, joka vaikuttaa heidän elämäänsä ja mahdollisuuksiinsa käyttää perusoikeuksiaan [2].

[2] Sellaisina kuin perusoikeudet määritellään Euroopan unionin perusoikeuskirjassa.

Tausta

Kun syrjäytymisen torjunta tunnustettiin Amsterdamin sopimuksella perustamissopimuksen 136 ja 137 artiklan mukaan alaksi, jossa yhteisöllä on merkittävä asema jäsenvaltioiden toimien tukijana ja täydentäjänä, Lissabonin Eurooppa-neuvosto katsoi, että on tarpeen sopia toimista, joilla vaikutetaan ratkaisevasti köyhyyden poistamiseen vuoteen 2010 mennessä. Se sopi myös, että jäsenvaltioiden olisi koordinoitava köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen vastaisia toimintalinjojaan avoimella koordinointimenetelmällä, jossa yhdistyvät yhteiset tavoitteet, kansalliset toimintasuunnitelmat ja yhteisön toimintaohjelma.

Joulukuussa 2000 Nizzan Eurooppa-neuvosto päätti ottaa käyttöön uuden menetelmän köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen alalla ja määritteli neljä yhteistä tavoitetta:

1. helpotetaan osallistumista työelämään ja taataan kaikille mahdollisuus käyttää voimavaroja, oikeuksia, tavaroita ja palveluita

2. ehkäistään syrjäytymisvaara

3. tuetaan kaikkein heikoimmassa asemassa olevia

4. otetaan kaikki asiankuuluvat tahot mukaan toimintaan.

Sosiaalista osallisuutta koskevat kansalliset toimintasuunnitelmat ovat avainasemassa EU:n prosessissa, sillä niissä yhteiset tavoitteet muunnetaan kansallisiksi toimiksi samalla kun otetaan huomioon kunkin maan olosuhteet sekä sosiaalisen suojelun järjestelmän ja sosiaalipolitiikan erityisluonne.

Kaikki jäsenvaltiot toimittivat ensimmäiset sosiaalista osallisuutta koskevat kansalliset toimintasuunnitelmansa kesäkuussa 2001. Niiden laatiminen tarjosi mahdollisuuden laajaan tietojen vaihtoon ja tärkeimpien sidosryhmien kuulemiseen sekä köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumista koskevien kansallisten strategioiden perusteiden tarkasteluun. Samalla oli mahdollista kehittää strategisempi ja yhtenäisempi lähestymistapa köyhyyden torjumiseksi. Lisäksi sosiaalista osallisuutta koskevista kansallisista toimintasuunnitelmista saadut tiedot ovat hyvä perusta kokemusten ja parhaiden käytäntöjen vaihdolle unionissa.

Komission ja jäsenvaltioiden toteuttaman sosiaalista osallisuutta koskevien kansallisten toimintasuunnitelmien tarkastelun tärkeimmät tulokset esitettiin yhteisessä raportissa sosiaalisesta osallisuudesta, jonka Laekenin Eurooppa-neuvosto vahvisti joulukuussa 2001.

Luja perusta edistyksen seuraamiselle ja toimien tehokkuuden arvioimiselle luotiin, kun Laekenissa vahvistettiin 18 yhteisesti sovittua indikaattoria köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen mittaamiseksi Ne kattavat useita toiminta-aloja - tuloköyhyyden, pitkäaikaistyöttömyyden, terveydenhuollon ja elinikäisen oppimisen - ja ilmentävät yleistä käsitystä, jonka mukaan köyhyys ja sosiaalinen syrjäytyminen ovat Euroopassa luonteeltaan moniulotteisia eikä niitä voida kuvailla ainoastaan yhdellä muuttujalla. Näiden indikaattorien olisi muodostettava perusta, joiden avulla EU ja yksittäiset jäsenvaltiot arvioivat objektiivisesti monivuotisen prosessin edistymistä vahvistettujen tulosten perusteella. Kansallisten indikaattorien käyttöä olisi jatkettava erityisesti aloilla (esimerkiksi asuminen), joille ei voitu vielä määritellä yhteistä perustaa.

Vuoden 2001 saavutuksiin kuului myös ensimmäisen yhteisön toimintaohjelman hyväksyminen. Sillä tuetaan sosiaalisen syrjäytymisen torjunnan koordinointia. Vuosina 2002-2006 toteutettavan ohjelman tavoitteena on tukea toimien analysointia, tilastoihin liittyviä parannuksia ja hyvien käytäntöjen vaihtoa sekä edistää köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjuntaan osallistuvien kansalaisjärjestöjen Euroopan laajuista verkostoitumista. Ohjelma, joka on osa avointa koordinointimenetelmää, olisi yhdistettävä tiiviisti sosiaalista osallisuutta koskeviin kansallisiin toimintasuunnitelmiin.

Kahden ensimmäisen vuoden aikana sosiaalista osallisuutta koskevan EU:n prosessin toteuttaminen oli sujuvaa, ja komissio, neuvosto ja muut sidosryhmät pitävät sitä myönteisenä edistysaskeleena. Koska uuden prosessin hyödyllisyydestä ja Nizzassa hyväksyttyjen yhteisten tavoitteiden suuresta merkityksestä oltiin laajasti yhtä mieltä, neuvosto päätti joulukuussa 2002 pyytää jäsenvaltioita laatimaan toiset sosiaalista osallisuutta koskevat kansalliset toimintasuunnitelmat heinäkuuhun 2003 mennessä yhteisten tavoitteiden perusteella. Tavoitteisiin tehtiin vain muutamia oleellisia muutoksia:

(a) Jäsenvaltioita kehotettiin sisällyttämään sosiaalista osallisuutta koskeviin kansallisiin toimintasuunnitelmiinsa kansalliset tavoitteet (Barcelonan Eurooppa-neuvoston päätelmien täyttämiseksi).

(b) Korostetaan sukupuolten välillä olevien erojen tarkastelua sosiaalisen syrjäytymisen analysoinnissa ja toimien vaikutuksen arvioinnissa.

(c) Tuodaan esiin maahanmuuttajien sosiaaliseen syrjäytymiseen liittyviä erityisiä vaikeuksia.

Sosiaalista osallisuutta koskeva EU:n prosessi

Lissabonin strategian mukaisesti sosiaalista osallisuutta koskevan avoimen koordinointimenetelmän olisi oltava läheisessä yhteydessä muihin talouskasvua ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta edistäviin prosesseihin. Erityisen tärkeätä sosiaalista osallisuutta koskevan prosessin tavoitteiden saavuttamisen kannalta ovat talous- ja työllisyyspolitiikan koordinointiprosessit, jotka perustuvat talouspolitiikan laajoihin suuntaviivoihin ja Euroopan työllisyysstrategiaan. Lisäksi yhä tärkeämpää on avoimen koordinointimenetelmän soveltaminen eläkkeisiin, mikä käynnistettiin vuonna 2002, ja yhteistyövaihto vanhusten terveydenhuollon ja pitkäaikaishoidon alalla. On erittäin tärkeää, että jäsenvaltiot varmistavat kansallisella tasolla sosiaalista osallisuutta koskevien strategioidensa ja näiden alojen toimiensa johdonmukaisuuden.

Samoin EU:n tasolla on parannettava eri koordinointiprosesseista tulevien viestien yhdenmukaisuutta ja vältettävä moninkertaiset prosessit, joilla on erilaiset säännöt ja usein päällekkäiset tavoitteet. Lähinnä näiden syiden vuoksi komissio on laatinut äskettäisessä tiedonannossaan [3] ehdotuksen, jonka tavoitteena on selkeyttää ja yksinkertaistaa sosiaalisen suojelun alan toimien yhteistyötä avoimen koordinointimenetelmän avulla. Tämä käsittää tehostetun prosessin luomisen yhteisten tavoitteiden perusteella. Nämä käsittävät terveydenhuollon, eläkkeet ja sosiaalisen osallisuuden. Tavoitteet sopivat paremmin yhteen muiden koordinointiprosessien kanssa, etenkin talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen ja työllisyysstrategian kanssa, ja sosiaalinen ulottuvuus on enemmän esillä Lissabonin kokonaisstrategiaa toteutettaessa. Raportointia yksinkertaistetaan niin, että joka kolmas vuosi laaditaan yksi strategiaa koskeva raportti ja välivuosina lyhyet päivitykset vuodesta 2006 alkaen. Komissio on lisäksi ehdottanut, että vuonna 2005 julkaistaisiin ensimmäisen kerran sosiaalista suojelua ja sosiaalista osallisuutta koskeva yhteinen raportti. Tavoitteena olisi analysoida tärkeimpien toimien kehittymistä tuoreimpien sosiaalisten ja taloudellisten suuntausten sekä ennusteiden taustaa vastaan ja luoda perusta tärkeimpien toimia koskevien viestien antamiselle keväällä kokoontuvalle Eurooppa-neuvostolle.

[3] KOM(2003)261, 27.5.2003.

Siirryttäessä asteittain tähän uuteen tehostettuun toimien koordinointiprosessiin on ratkaisevan tärkeää säilyttää sama tahti, jonka sosiaalista osallisuutta koskevien kansallisten toimintasuunnitelmien laatiminen ja seuranta on saanut aikaan monissa jäsenvaltioissa. Tätä asiaa painottivat monet sidosryhmät ja jäsenvaltiot, kun näitä kuultiin toukokuussa 2003 julkaistun tiedonannon julkaisemisen jälkeen. Prosessin eri osien ja erityisesti sosiaalista osallisuutta koskevien kansallisten toimintasuunnitelmien huomioon ottaminen on varmistettava tulevaisuudessa, niin että strategiat muotoillaan yhdenmukaisesti sekä jäsenvaltioissa että EU:n tasolla. Lisäksi sosiaalista osallisuutta koskevan EU:n prosessin tavoitteet ja seurantamenetelmät on otettava riittävästi ja johdonmukaisesti huomioon kestävän kehityksen strategiassa.

Laajentumisen vaikutukset

Laajentuessaan unionilla on edessään uusia ja suhteellisesti suurempia haasteita sosiaalisen osallisuuden edistämisessä. Kansalliseen aineistoon perustuvien vertailukelpoisten sosiaalisten indikaattorien avulla voidaan päätellä, että hakijamaiden väestöstä suuren osan on tultava toimeen alhaisella tulotasolla eikä heidän saatavillaan ole joitakin peruspalveluja ja -infrastruktuureja. Enemmistössä hakijamaista työttömyysaste on korkea eivätkä sosiaalisen suojelun järjestelmät ole riittävän kehittyneitä vanhusten, sairaiden tai vammaisten toimeentulon varmistamiseksi. Joissakin maissa etnisten vähemmistöjen, lasten ja mielenterveysongelmista kärsivien tilanne on huolestuttava. Toisaalta tulot jakaantuvat yleensä tasaisemmin ja elinikäisen oppimisen osalta tilanne on parempi kuin monissa nykyisissä jäsenvaltioissa. Edellä olevan määritelmän mukainen sosiaalinen syrjäytyminen on hakijamaissa yleensä aika uusi käsite, ja vaarana voi olla, että sosiaalisen osallisuuden edistämistä pidetään toissijaisena kilpailukykyä tai talouskasvua vähämerkityksisempänä tavoitteena. Näin ollen onkin välttämätöntä korostaa, että talouskasvua ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta edistävät politiikat ja strategiat täydentävät toisiaan.

Laajentuminen olisi kuitenkin nähtävä myös myönteisenä tilaisuutena laajempaan kaksisuuntaiseen kokemusten ja hyvien käytäntöjen vaihtoon sekä pitkälti samanlaisten haasteiden edessä olevien paikallisten ja kansallisten viranomaisten sekä järjestöjen väliseen tiiviimpään verkostoitumiseen. Laajentumisen jälkeen sosiaalisten lähtökohtien ja järjestelmien entistä suurempi erilaisuus on unionissa voimakas kannustin avoimen koordinointimenetelmän kehittämiseksi sosiaalisen suojelun ja sosiaalisen osallisuuden alalla.

Näistä syistä on ratkaisevan tärkeää ottaa kaikki EU:hun liittyvät valtiot mukaan sosiaalista osallistumista koskevaan EU:n prosessiin jo hyvissä ajoin ennen virallista laajentumista. Työllisyyden ja sosiaaliasioiden pääosasto sopi kunkin liittyvän valtion kanssa vuonna 2002, että ne aloittavat kahdenvälisen yhteistyöprosessin, joka keskittyy sosiaalisen osallisuuden edistämistä koskevien yhteisten muistioiden laadintaan. Tavoitteena on eritellä kunkin maan tärkeimmät sosiaaliset haasteet, määritellä tärkeimmät toteutettavat tai suunnitellut toimet ja tuoda esiin muutamia tärkeimpiä toimia koskevia kysymyksiä lähempää tarkastelua varten. Komissio ja kukin kymmenestä hakijamaasta viimeistelee ja allekirjoittaa muistiot yhdessä ennen kuluvan vuoden loppua. Tämän prosessin odotetaan valmistavan hakijamaita siihen, että ne voivat osallistua sosiaalista osallisuutta koskevaan prosessiin täysipainoisesti vuoden 2004 puolivälistä alkaen toimittamalla silloin ensimmäiset vuosien 2004-2006 sosiaalista osallisuutta koskevat kansalliset toimintasuunnitelmansa.

OSA I - Euroopan unioni

1. SOSIAALINEN OSALLISUUS - EU:N TILANNE

Taloudellisen tilanteen ja väestöolojen kuvauksen jälkeen tässä luvussa esitetään tiivis vertailuanalyysi sosiaalista osallisuutta koskevista viime vuosien suuntauksista ja tilanteesta unionissa. Analyysi perustuu köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä koskeviin EU:n yhteisiin indikaattoreihin. Yhteiset indikaattorit kuvaillaan luvussa 10 ja tilastoliitteessä, jotka sisältävät lisäksi taustatietoa indikaattoreiden hyväksymisprosessista, valintamenetelmistä ja käytetyistä tilastolähteistä. Liitteessä on myös taulukoita, joista käyvät ilmi EU:n yhteisistä lähteistä kerätyt indikaattorien arvot.

Taloudellinen tilanne ja väestöolot

Sosiaalista osallisuutta koskevan EU:n prosessin käynnistämisen jälkeen sosiaalisen osallisuuden tilannetta on tarkasteltava ottaen huomioon heikentyneet makrotaloudelliset olosuhteet ja EU:ssa yhä tuntuvat talouden pitkittyneen taantuman vaikutukset. Vuonna 2002 EU:n BKT:n kasvu oli keskimäärin vain 1,1 prosenttia, kun kasvu vuonna 2001 oli 3,5 prosenttia. Komission syksyllä esittämien talousennusteiden mukaan EU-talouden hitaan kasvun odotetaan jatkuvan vuonna 2003, ja nopea voimakas elpyminen on epätodennäköistä. BKT:n odotetaan kasvavan keskimäärin ainoastaan 0,8 prosenttia vuonna 2003, elpyvän vuonna 2004 vaatimattomaan 2 prosentin kasvuun ja saavuttavan 2,5 prosentin kasvun vasta vuonna 2005.

Vaikka EU:n työmarkkinat olivat talouden taantuman alkaessa melko vastustuskykyiset, työllisyyden kasvu hidastui EU:ssa vuonna 2002. Työllisyys kasvoi keskimäärin yli yhden prosenttiyksikön vuodesta 1997, mutta nyt työttömyys on alkanut kasvaa viiden vuoden vakaan vähentymisen jälkeen. Työllisyyden väheneminen on ollut huolestuttavaa Belgiassa, Tanskassa ja Saksassa. Vuonna 2002 keskimääräinen työttömyysaste nousi EU:ssa 7,7 prosenttiin, ja sen arvioidaan kasvavan 8,1 prosenttiin vuonna 2003. Aivan viime vuosien edistyksestä huolimatta työttömyysaste on ollut erityisen korkea Suomessa, Kreikassa ja Espanjassa, ja etenkin naisten työttömyysaste on korkea Kreikassa ja Espanjassa. Työttömyysasteen odotetaan nousevan yli 9 prosenttiin Ranskassa ja Saksassa.

Valitettavasta kehityksestä huolimatta EU on yhä edistynyt Lissabonissa ja Tukholmassa asetettujen työllisyystavoitteiden saavuttamisessa, tosin hitaammin kuin aikaisemmin. Vuonna 2002 EU:n työllisyysasteen arvioidaan olleen 64,3 prosenttia, eli lähes yhden prosenttiyksikön korkeampi kuin vuonna 2001, jolloin se oli 63,4 prosenttia. Naisten työllisyysaste on noussut enemmän, 55,6 prosenttiin vuoden 2001 arvosta 54,1 prosenttia, kun taas miesten työllisyysaste laski viime vuonna hieman ja oli 72,8 prosenttia. Sukupuolten välinen ero työllisyysasteen osalta on siis pienenemässä, mutta suuria, 27-29 prosenttiyksikön eroja on vielä Kreikassa, Italiassa ja Espanjassa. Ikääntyvien (55- 64-vuotiaiden) työllisyysaste koko EU:ssa oli hieman yli 40 prosenttia. Tämän ikäryhmän työllisyysaste oli matalin (hieman alle 27 prosenttia) Belgiassa ja korkein (68 prosenttia) Ruotsissa. Ikääntyvien työllisyysaste on noussut viime vuosina huomattavasti kaikissa jäsenvaltioissa, paitsi Itävallassa, Saksassa, Kreikassa ja Italiassa.

Samaan aikaan Euroopan väestön ikääntymisen yhteiskunnalliset pitkäaikaisvaikutukset alkavat tulla selvemmiksi. Sata vuotta Euroopassa jatkunut työikäisen väestön määrän kasvu pysähtyy pian, ja alle kymmenessä vuodessa suurten ikäluokkien eläkkeelle jäämisen vaikutukset alkavat tuntua koko laajuudessaan. Vaikka syntyvyys kasvoi hieman vuoden 1999 arvosta 1,45 lasta naista kohti vuoden 2001 arvoon 1,47, se on vielä huomattavasti pienempi kuin poistuman korvaamiseen tarvittava 2,1. Eliniänodote pitenee - se kasvoi sekä miehillä että naisilla kahdella vuodella viime vuosikymmenen aikana - ja kuolleisuus on yhä enemmän vanhusten kuolleisuutta. Tällä hetkellä 16 prosenttia väestöstä on vähintään 65-vuotiaita ja 17 prosenttia alle 15-vuotiaita. Jo vuoteen 2010 mennessä nämä osuudet ovat päinvastaiset. Eniten kasvaa hyvin iäkkäiden vanhusten (yli 80-vuotiaiden) määrä, joka nousee lähes 50 prosenttia seuraavien 15 vuoden aikana.

Ikääntyvien huollettavien osuuden kasvu vaatii yhteiskunnalta enemmän hoitotarpeista huolehtimista. Samaan aikaan kotitalouksien rakennemuutokset heikentävät hitaasti olosuhteita, jotka edistävät perheen sukupolvien välistä yhteisvastuullisuutta. Avioliittoja solmitaan entistä vähemmän ja entistä vanhemmalla iällä, ja avioerot lisääntyvät. Kotitalouksien pieneneminen jatkuu, ja kaiken ikäisten yksin asuvien määrä kasvaa edelleen. Yksinhuoltajatalouksissa asuvien lasten määrä on myös kasvanut huomattavasti ja kaksi aikuista ja lapsia käsittävien kotitalouksien määrä pienentynyt. 10 prosenttia 0-14-vuotiaista lapsista asui yksinhuoltajatalouksissa vuonna 2000, kun vuonna 1990 osuus oli 6 prosenttia. Ylivoimainen enemmistö yksinhuoltajista on naisia.

Tuloköyhyysriski - maiden väliset vertailut vuonna 2001

Riittävästi kehitettyjen, ongelman moniulotteisen luonteen huomioon ottavien indikaattorien puuttuessa köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä koskeva analyysi perustuu suurelta osin EU:ssa saatavissa oleviin, pääasiassa tuloihin liittyviin indikaattoreihin. Etusijalla ovat indikaattorit, jotka osoittavat köyhyyden suhteen vaurauden yleiseen tasoon tietyssä maassa tiettynä aikana. Absoluuttisen köyhyyden tarkastelu ei ole EU:n kannalta oleellista kahdesta perussyystä. Euroopan keskeisiä haasteita on ensinnäkin saada koko väestö osalliseksi keskimääräisestä hyvinvoinnista kenenkään joutumatta tyytymään kovin alhaiseen peruselintasoon, kuten maailman vähemmän kehittyneissä osissa. Toiseksi se, mitä pidetään hyväksyttävänä vähimmäisvaatimukset täyttävänä elintasona, riippuu suureksi osaksi vallitsevasta sosioekonomisesta tasosta, joka vaihtelee yleensä huomattavasti jäsenvaltioittain.

Kynnysarvoksi määritellään 60 prosenttia kulutusyksikköä kohti lasketuista kyseisen maan mediaanituloista, ja niiden henkilöiden osuutta, jotka asuvat kotitalouksissa, joiden tulot ovat tämän kynnysarvon alapuolella, pidetään köyhyysriskin indikaattorina. Luokittelun mukaan 15:tä prosenttia EU:n väestöstä eli yli 55:tä miljoonaa kansalaista uhkasi köyhyys vuonna 2001. EU:n keskiarvo kätkee taakseen jäsenvaltioiden välisen huomattavan vaihtelun; köyhyysriski vaihtelee Ruotsin 10 prosentista Irlannin 21 prosenttiin.

Mitä kauemmin jonkun on tultava toimeen pienillä tuloilla, sitä suuremmassa vaarassa hän on köyhtyä ja syrjäytyä sosiaalisesta, kulttuurisesta ja taloudellisesta toiminnasta. Tämä lisää myös äärimmäisen sosiaalisen syrjäytymisen vaaraa. Kaikissa maissa puolet tai yli puolet vuonna 2001 köyhyysvaarassa olevista on elänyt pienillä tuloilla pidempään, toisin sanoen heidän tulonsa olivat vähemmän kuin kynnysarvo eli vähemmän kuin 60 prosenttia kulutusyksikköä kohti lasketuista maan mediaanituloista kuluvana vuonna ja vähintään kahtena kolmesta edeltävästä vuodesta (1998-2000). Kreikassa ja Portugalissa, jossa köyhyysriski on hyvin suuri, jopa kaksi kolmasosaa vuonna 2001 köyhyysrajan alapuolella olevista on ollut pitkäaikaisesti köyhyysvaarassa. Keskimäärin 9 prosenttia EU:n väestöstä oli pitkäaikaisesti köyhiä vuonna 2001.

Kuvio 1. Köyhyysriski ja pitkäaikaisen köyhyyden riski vuonna 2001

>VIITTAUS KAAVIOON>

Huom: Ruotsin pitkäaikaista köyhyysriskiä koskevia tietoja ei ole saatavilla.

Lähde: Eurostat, ECHP-UDB, kesäkuun 2003 versio

Pienituloisuuden aste (mediaaniarvo) - eli köyhien kulutusyksikköä kohti laskettujen mediaanitulojen ja 60 prosentin kynnysarvon välinen ero prosentteina tästä kynnysarvosta - mittaa, kuinka paljon kynnysarvon alapuolella köyhyysvaarassa olevien tulot ovat. Tämä on tärkeä indikaattori, jolla täydennetään köyhyysvaarassa olevien määrän mittaamista, sillä näin saadaan selville, kuinka köyhiä köyhät ovat.

Vuonna 2001 pienituloisuuden aste oli 22 prosenttia koko EU:ssa. Tämä tarkoittaa, että puolella köyhyysvaarassa olevista kulutusyksikköä kohti lasketut tulot olivat alle 78 prosenttia köyhyysriskirajasta eli 47 prosenttia kulutusyksikköä kohti lasketuista mediaanituloista.

Kuvio 2. Pienituloisuuden aste (mediaaniarvo) vuonna 2001 (%)

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Eurostat, ECHP-UDB, kesäkuun 2003 versio

Vertailemalla kansallisia kynnysarvoja voidaan havainnollistaa käytettävien köyhyyttä koskevien mittareiden suhteellista ulottuvuutta. Tämä vertailu on tärkeää eri maitten taloudellisen hyvinvoinnin tasojen erilaisuuden ymmärtämiseksi [4]. Kuviossa 3 esitetään kansallisten köyhyysriskirajojen rahallinen arvo ostovoimapariteetein laskettuna yhden aikuisen kotitalouksille. Portugalin ja Kreikan arvot ovat erityisen alhaiset. Toisessa ääripäässä erottuu Luxemburgin kynnysarvo, joka on 170 prosenttia EU:n keskiarvosta.

[4] Vertailusta tulee entistä tärkeämpää Euroopan unionin laajentuessa, koska hakijamaiden melko tasaisen tulonjaon vuoksi köyhyysriskit näyttävät niissä hyvin samanlaisilta kuin nykyisissä jäsenvaltioissa, vaikka hakijamaiden keskimääräinen tulotaso on hyvin alhainen.

Kuvio 3. Esimerkki yhden aikuisen kotitalouksien köyhyysriskirajasta ostovoimapariteetein laskettuna vuonna 2001

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Eurostat, ECHP-UDB, kesäkuun 2003 versio

Edellä olevasta analyysista käy ilmi, että tuloköyhyysriski näkyy monin tavoin samanaikaisesti. Maissa, joissa köyhyysriskille altistuminen on suurinta väestömäärään nähden - niin tiettynä ajankohtana kuin pidemmän ajanjakson aikanakin - myös pienituloisuuden aste on usein suurin. Tämä johtuu pienituloisen väestönosan tulojen hyvin epätasaisesta jakautumisesta ja suhteellisen alhaisesta kokonaiselintasosta.

Köyhyysriskin mittaaminen keskittyy pienituloisimpaan väestönosaan. On mielenkiintoista tarkastella myös tulonjakoa kokonaisuudessaan, esimerkiksi vertaamalla väestön pienituloisinta viidennestä suurituloisimpaan viidennekseen. Vuonna 2001 väestön suurituloisimman viidenneksen kulutusyksikköä kohti lasketut kokonaistulot olivat 4,4-kertaiset pienituloisimman viidenneksen tuloihin verrattuna. Suhteet vaihtelivat Tanskan arvosta 3,1 Portugalin arvoon 6,5 (katso tilastoliitteen taulukko 6). Maat sijoittuvat samaan tapaan, kun tarkastellaan Gini-kerrointa, joka on kokonaistulonjakoa kuvaava yhteismittari (taulukko 7). On merkittävää, että tulonjaon epätasaisuus on vähentynyt (tai pysynyt ennallaan) vuosina 1995-2001 kaikissa muissa maissa kuin Pohjoismaissa, joissa tulonjaon epätasaisuus on perinteisesti ollut muutenkin vähäistä.

Köyhyysriski sukupuolen, kotitalouden tyypin ja iän mukaan

Naisilla on yleensä suurempi vaara asua köyhässä kotitaloudessa: 16 prosentilla aikuisista (vähintään 16-vuotiaista) naisista tulot olivat vuonna 2001 kynnysarvoa pienemmät, kun saman ikäryhmän miehillä osuus oli 13 prosenttia [5]. Tilanne on samankaltainen kaikissa jäsenvaltioissa, suurimmat erot ovat Itävallassa, Suomessa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Itävallassa ja Suomessa, sekä Irlannissa, sukupuolten välillä on myös suurimmat erot pitkäaikaisen köyhyyden riskissä (taulukko 3), kun taas koko EU:ssa sukupuolten väliset erot tämän indikaattorin osalta ovat pienet. Pienituloisuuden asteen osalta tilanne on sukupuolen mukaan tarkasteltuna epätasainen (taulukko 4), sillä monissa maissa aste on suurempi miehillä kuin naisilla. Köyhyysriski on suhteellisesti suurempi tietyn ikäisten naisten ikäryhmissä, erityisesti iäkkäillä naisilla (vähintään 65-vuotiailla 21 prosenttia verrattuna samanikäisten miesten 16 prosenttiin koko EU:n alueella).

[5] Tarkasteltaessa sukupuolten välisiä eroja köyhyysriskissä muiden kuin yhden hengen kotitalouksien osalta on oltava tarkkana, koska oletetaan, että kotitalouksien tulot jakautuvat tasapuolisesti sen kaikkien jäsenten kesken.

Kuvio 4. Vähintään 16-vuotiaiden köyhyysriski sukupuolen mukaan vuonna 2001

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Eurostat, ECHP-UDB, kesäkuun 2003 versio

Kotitalouksista köyhyysriski on suurin yksinhuoltajatalouksien keskuudessa (EU:n keskiarvo 35 prosenttia). Suurin osa yksinhuoltajista on naisia. Yhdistyneessä kuningaskunnassa yksinhuoltajatalouksien köyhyysriski on erityisen suuri (50 prosenttia, katso taulukko 9). Yksinhuoltajatalouksien osuus kaikista kotitalouksista on maassa suhteellisen suuri. Myös suuret kotitaloudet, joissa on vähintään kolme huollettavaa lasta, ovat erityisen alttiita tuloköyhyysriskille. Riski on suurin Irlannissa, Italiassa, Espanjassa ja Portugalissa (34-49 prosenttia, kun EU:n keskiarvo on 27 prosenttia).

Edellä kuvaillun johdosta lapset kokevat useimmissa maissa suurempaa tuloköyhyyttä kuin aikuiset. Lasten aineellinen köyhyys on hyvin vakava ongelma, sillä sen on yleensä todettu vaikuttavan heidän kehitykseensä ja tuleviin mahdollisuuksiinsa. Vuonna 2001 lasten köyhyysriski oli 24 prosenttia tai suurempi Espanjassa, Irlannissa, Italiassa, Portugalissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Lasten ja aikuisten pitkäaikaisen köyhyyden väliset erot ovat myös merkittäviä (lapsilla 12 prosenttia ja aikuisilla 9 prosenttia koko EU:n alueella), minkä perusteella lasten köyhyysriskiin vaikuttavat omat erityiset tekijänsä verrattuna koko väestön köyhyysriskiin vaikuttaviin tekijöihin.

Kuvio 5. Lasten köyhyysriski (0-15-vuotiaat) vuonna 2001

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Eurostat, ECHP-UDB, kesäkuun 2003 versio

Myös ikäasteikon toisessa ääriryhmässä eli vähintään 65-vuotiailla (taulukko 2) köyhyysriski on suhteellisen suuri, erityisesti Tanskassa, Kreikassa, Irlannissa ja Portugalissa. Toisaalta Italiassa, Luxemburgissa, Alankomaissa ja Ruotsissa iäkkäiden köyhyysriski on pienempi kuin koko väestön.

Ikääntyvien tulotason analyysia vaikeuttaa se, että tuloköyhyyden laskemiseen käytettävissä tietolähteissä ei oteta huomioon laskennallista vuokraa eli rahamäärää, jonka omistusasunnossa asuvat säästävät, koska heidän ei tarvitse maksaa vuokraa. Tämä aliarvioi todennäköisesti sellaisten kotitalouksien elintasoa, jonka jäsenet ovat iäkkäämpiä ja jotka nuorempia todennäköisemmin asuvat yleensä omistusasunnossaan. Lisäksi korkomaksujen huomiotta jättäminen yleensä yliarvioi sellaisten (yleensä nuorempien) kotitalouksien tulot, jotka maksavat vielä kiinnelainaa asunnostaan. Nämä tekijät vaikuttavat yleensä myös eri maiden kokonaisköyhyysriskien väliseen vertailuun, koska omistusasunnossa asuvien osuus kaikista köyhyysvaarassa olevista vaihtelee paljon maittain. Omistusasunnossa asuvien osuus on suurin Etelä-Euroopan maissa, Kreikan 93 prosenttia on suurin osuus, ja pienin Saksassa ja Alankomaissa (35 prosenttia kaikista köyhyysvaarassa olevista). Näin ollen jos laskennallinen vuokra otettaisiin huomioon, köyhyysriskiä eri maissa kuvaavan kuvion 1 pylväät olisivat matalampia.

Tulotietojen analyysi voi olla puutteellinen myös siksi, ettei siinä oteta huomioon luontoismuotoisia etuuksia (pääsy sosiaalisin perustein myönnettävään asuntoon, kotihoito, ilmaiset palvelut). Nämä ovat olennaisia tekijöitä erityisesti silloin, kun arvioidaan vanhusten nettotuloja.

Tuloköyhyyden kehitys viime vuosina

Tuloköyhyyden kehityksen suuntauksien määrittäminen vuoden 2001 jälkeen on ongelmallista, koska tilastotietojen kerääminen ja vahvistaminen on viivästynyt [6]. Tilastollisten valmiuksien parantamiseksi viime aikoina tehtyjen investointien odotetaan kuitenkin parantavan tietojen ajankohtaisuutta jonkin verran tulevaisuudessa. Tämän vuoksi ei ole mahdollista selvittää tarkkaan, mitä vaikutuksia EU:n uudella koordinointiprosessilla on ollut tuloköyhyyteen. Uuden strategian luomista edeltävinä vuosina suhteellinen köyhyys väheni: EU:n keskiarvo oli 17 prosenttia vuonna 1995 ja 15 prosenttia vuonna 2001.

[6] Toinen ongelma on muutoksia kuvaavien luotettavien väliarvioiden puuttuminen. Näin ollen ajan myötä tapahtunutta kehitystä on tulkittava varoen.

Tarkastelun kohteena olevan köyhyysriskin mittarin suhteellinen luonne on pidettävä mielessä, kun tarkastellaan ajan mittaan tapahtuneita muutoksia. Köyhyysvaarassa olevan väestön osuuden lasku (kasvu) tarkoittaa, että on vähemmän (enemmän) ihmisiä, joiden tulot ovat kynnysarvoa pienemmät. Kynnysarvo puolestaan muuttuu ajan mittaan, koska se viittaa kyseisen vuoden tulonjaon keskimmäiseen arvoon. Jos köyhyysraja nousee, esimerkiksi talouskasvun ja työllisyyden parantumisen ansiosta, ja köyhyysriski pienenee samanaikaisesti, niin silloin joidenkin tarkastelun ensimmäisenä vuonna köyhyysrajan alapuolella olleiden tulot ovat kasvaneet nopeammin kuin köyhyysraja.

Köyhyysrajan arvo on kasvanut kaikissa maissa enemmän kuin inflaation verran, mikä ilmentää kokonaisvaurauden kasvua. Mikä on vuonna 2001 määritettyjen köyhyysriskien suhde tähän myönteiseen kehitykseen? Jäljempänä olevassa kuviossa 6 esitetään köyhyysriskin ja tiettyyn ajankohtaan liittyvän köyhyysriskin prosenttiyksiköissä vuosien 1998-2001 aikana tapahtuneet muutokset. Jälkimmäinen köyhyysriski on laskettu vuoden 1998 kynnysarvon perusteella ja korjattu inflaatiokertoimella. Kaikissa maissa vuoteen 1998 liittyvä köyhyysriski on laskenut kolmen vuotta 2001 edeltävän vuoden aikana, etenkin Espanjassa ja Irlannissa. Irlannissa sen väestön osuus, jonka kulutusyksikköä kohti lasketut tulot ovat nykyistä kynnysarvoa pienemmät, on kuitenkin kasvanut. Tämä tarkoittaa, että joidenkin vuonna 1998 köyhyysvaarassa olleiden tulotaso on parantunut, mutta ei yhtä nopeasti kuin kokonaiselintaso on kasvanut koko maassa.

Kuvio 6. Köyhyysriskissä ja tiettyyn ajankohtaan (1998) liittyvässä köyhyysriskissä vuosina 1998-2001 tapahtuneet muutokset

Prosenttiyksiköissä tapahtuneet muutokset

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Eurostat, ECHP-UDB, kesäkuun 2003 versio

Sosiaalisen suojelun vaikutusten mittaaminen

Tärkeä metodologinen periaate yhteisiä indikaattoreita valittaessa on, että indikaattoreiden on mitattava toimista saatuja sosiaalisia tuloksia, ei niinkään keinoja, joilla niihin päästään. Tämä liittyy avoimen koordinointimenetelmän perusluonteeseen, jonka mukaan jäsenvaltiot sopivat yhdessä tavoitteista, mutta voivat itse valita toimet, joilla tavoitteet saavutetaan. Lisäksi toimia mittaavasta indikaattorista ei ole juurikaan hyötyä, jos ei tiedetä, saavutetaanko tavoitteet kyseisten toimien avulla. Osittaisen poikkeuksen tähän sääntöön tekee indikaattori, joka kuvaa köyhyysriskiä ennen sosiaalisia tulonsiirtoja. Kun sitä verrataan köyhyysriskiin sosiaalisten tulonsiirtojen jälkeen, indikaattorin voidaan katsoa kuvaavan sosiaalisten tulonsiirtojen vaikutuksia köyhyyden vähentämiseen.

Hypoteettisessa tilanteessa, jossa ei tehtäisi ollenkaan sosiaalisia tulonsiirtoja eikä maksettaisi eläkkeitä, EU:n väestön köyhyysriski olisi huomattavasti suurempi kuin todellisuudessa (39 prosenttia eikä 15 prosenttia vuonna 2001). Voidaankin väittää, ettei vanhuuseläkkeiden päätehtävä ole jakaa tuloja kansalaisten kesken vaan heidän elämänvaiheidensa kesken. Näin ollen jos eläkkeitä pidetään ensitulona eikä sosiaalisina tulonsiirtoina, köyhyysriski olisi 24 prosenttia, eli 9 prosenttiyksikköä korkeampi kuin sosiaalisten tulonsiirtojen jälkeen mitattu köyhyysriski.

Jäljempänä olevassa kuviossa 7 esitetään köyhyysriskin prosentuaalinen väheneminen (absoluuttinen arvo), kun riski lasketaan ennen tulonsiirtoja [7] ja niiden jälkeen niin, että eläkkeet eivät sisälly tai sisältyvät "sosiaalisiin tulonsiirtoihin". Kun eläkkeitä ei pidetä tulonsiirtoina vaan tulona, vähennys on pienin Kreikassa, Italiassa, Portugalissa ja Espanjassa. Vähennys on suurin Tanskassa, Alankomaissa, Luxemburgissa ja erityisesti Ruotsissa, mikä kuvastaa sekä näiden maiden suuria sosiaalisen suojelun menoja että suojelun keskittymistä tulojen uudelleenjakoon. Kun eläkkeet otetaan mukaan, tilanne muuttuu merkittävästi. Sosiaalisten tulonsiirtojen merkitys tuloköyhyyden vähentämisessä on edelleen suurin Ruotsissa, ja seuraavaksi suurin Saksassa, mutta kasvaa huomattavasti Italiassa ja Kreikassa. Tämä ilmentää näiden maiden sosiaalisen suojelun menoja, sillä suuri osa menoista käytetään eläkkeisiin, sekä väestön ikärakennetta.

[7] Tätä indikaattoria tarkasteltaessa on oltava tarkkana useammastakin syystä. Ensinnäkin huomioon ei oteta toimenpiteitä, jotka tulonsiirtojen tavoin voivat lisätä kotitalouden tai yksilön käytettävissä olevia tuloja, esimerkiksi luontoismuotoisia siirtoja, verovähennysetuja ja verohelpotuksia. Toiseksi indikaattori vertaa köyhyysriskiä ennen tulonsiirtoja ja niiden jälkeen "muiden tekijöiden pysyessä ennallaan".

Kuvio 7. Sosiaalisten tulonsiirtojen (ilman eläkkeitä ja eläkkeiden kanssa) vaikutus köyhyysriskiin vuonna 2001

kokonaisköyhyysriskin vähennys, %

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Eurostat, ECHP-UDB, kesäkuun 2003 versio

Sosiaalisten tulonsiirtojen vaikutus köyhyysriskiin vaihtelee ikäryhmien ja sukupuolen mukaan (taulukko 12). Koko EU:n alueella sosiaaliset tulonsiirrot ilman eläkkeitä vähentävät eniten lasten köyhyysriskiä (39 prosenttia, kun vähintään 16-vuotiailla vähennys oli 32 prosenttia vuonna 2001). Pohjoismaissa lasten köyhyysriski pieneni jopa 65 prosenttia tai enemmän, kun taas Kreikassa, Espanjassa ja Italiassa lapset hyötyvät vähiten sosiaalietuuksien tuomasta köyhyyden lieventymisestä (vähennys oli alle 15 prosenttia). Aikuisilla sosiaalietuudet (ilman eläkkeitä) vähentävät enemmän miesten kuin naisten köyhyysriskiä kaikissa maissa (ainoat poikkeukset ovat Alankomaat ja Ruotsi; vähennys koko EU:ssa oli 35 prosenttia miehillä ja 33 prosenttia naisilla). Kun eläkkeet otetaan mukaan, sukupuolten väliset erot ovat kuitenkin pienemmät ja muutamissa maissa naisille edullisemmat.

Kun tarkastellaan köyhyysriskiä ennen sosiaalisia tulonsiirtoja, on muistettava, että sosiaalinen suojelu voi lieventää köyhyyttä, mutta se ei sinällään auta kansalaisia ja perheitä pääsemään pysyvästi eroon köyhyydestä. Jotta sosiaaliset tulonsiirrot olisivat tehokkaita köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjunnassa, niiden lisäksi tarvitaan riittäviä terveydenhuolto-, koulutus- ja sosiaalipalveluja sekä työkykyisten integroimista työmarkkinoille. Tämän vuoksi monet jäsenvaltiot keskittyvät toimissaan yhä enemmän kansalaisten omavaraisuuden parantamiseen työllisyyttä tukevalla sosiaalisen suojelun järjestelmällä, joka edistää osallistumista työmarkkinoille.

Alhainen tulotaso ilmentää vain yhtä köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen ulottuvuutta, ja jotta ilmiötä voidaan mitata ja analysoida laajemmin, on otettava huomioon muut yhtä tärkeät näkökohdat, esimerkiksi työllistyminen, ammattikoulutukseen ja yleissivistävään koulutukseen pääsy, asuinolot, terveydenhuoltopalvelujen saanti, perustarpeiden tyydyttämistaso ja mahdollisuus osallistua täysipainoisesti yhteiskunnan toimintaan. Monia näistä näkökohdista on todellisuudessa hyvin vaikea mitata, varsinkin koko EU:n alueella. Tämän luvun loppuosassa käsitellään köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä koskeviin EU:n yhteisiin indikaattoreihin perustuvia tietoja. Indikaattorit eivät kuvaa muita tärkeitä näkökohtia, kuten riittäviä asuinoloja, kuolleisuutta tai terveydenhuoltopalvelujen saantia sosioekonomisen aseman ja sosiaalisen osallistumisen mukaan eriteltynä.

Työmarkkinat sekä köyhyys ja sosiaalinen syrjäytyminen

Työssäkäynti on sosiaalisen osallisuuden kannalta avainasemassa, paitsi siksi, että sen avulla saa tuloja, myös siksi, että se voi edistää sosiaalista osallistumista ja henkistä kehitystä.

Pitkäaikaistyöttömyys liittyy läheisesti sosiaaliseen ahdinkoon, sillä kauan työttömänä olleet menettävät yleensä takaisin työmarkkinoille pääsemiseksi tarvittavan ammattitaidon ja itseluottamuksen, elleivät saa tarkoituksenmukaista ja oikein ajoitettua tukea. Pitkäaikaistyöttömyys koski kolmea prosenttia EU:n työvoimasta vuonna 2002 (eli 39:ää prosenttia työttömistä). Lähes kaksi kolmasosaa pitkäaikaistyöttömistä oli ollut työttömänä hyvin pitkään (vähintään 24 kuukautta, katso taulukko 19). Vuoden 2002 tietojen mukaan pitkäaikaistyöttömyyden aste on EU:ssa enintään 1 prosenttia Itävallassa, Tanskassa, Luxemburgissa, Alankomaissa ja Ruotsissa. Pitkäaikaistyöttömyys on edelleen yleistä Kreikassa ja Italiassa, jossa se koskee yli viittä prosenttia työvoimasta. Näissä kahdessa jäsenvaltiossa sekä Espanjassa myös sukupuolten väliset erot pitkäaikaistyöttömyydessä ovat suurimmat. Koko EU:ssa naisten pitkäaikaistyöttömyyden aste on korkeampi kuin miesten, vaikka Suomessa, Irlannissa, Ruotsissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa tilanne on päinvastainen.

Koko EU:n pitkäaikaistyöttömyys on vähentynyt vähitellen vuoden 1995 huipputasosta 4,9 prosenttia vuoden 2002 arvoon 3 prosenttia, eniten Irlannissa ja Espanjassa. Vuosien 1995 ja 2002 välisenä aikana pitkäaikaistyöttömyyden aste väheni Espanjassa alle puoleen ja oli vähän alle 4 prosenttia, ja Irlannissa se laski 8 prosentista 1,3 prosenttiin.

Kuvio 8. Pitkäaikaistyöttömyys vuosina 1995 ja 2002 (%)

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Eurostat, EU:n työvoimatutkimus

Se, että työssäkäynti on selvästi tehokkain keino välttyä köyhyydeltä ja sosiaaliselta syrjäytymiseltä, käy hyvin ilmi kuviosta 9. Sen mukaan köyhyysriski koski vain seitsemää prosenttia EU:n työssä käyvästä väestöstä (ja kuutta prosenttia palkkatyöntekijöistä) vuonna 2002, kun työttömien vastaava määrä oli 38 prosenttia ja työelämän ulkopuolella olevien 25 prosenttia. Irlannissa, Italiassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa noin joka toinen työtön on köyhyysvaarassa. Eläkkeensaajien köyhyysriski on erityisen suuri Kreikassa ja Irlannissa, kun taas muiden työelämän ulkopuolella olevien ryhmien köyhyysriski on korkea Tanskassa, Irlannissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa.

Kuvio 9. Köyhyysriski pääasiallisen työmarkkina-aseman mukaan vuonna 2001

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Eurostat, ECHP-UDB, kesäkuun 2003 versio

Vaikka työssä käyvien köyhyysriski on pienempi kuin muiden ryhmien, heidän osuutensa kaikista köyhyysvaarassa olevista on suuri, koska suuri osa aikuisväestöstä käy työssä. EU:ssa noin neljännes vähintään 16-vuotiaista köyhyysvaarassa olevista käy työssä. Luxemburgissa, Alankomaissa ja Portugalissa tämä osuus on vähintään 40 prosenttia. Näin ollen toimien kannalta työssäkäyvien köyhien tilanne on huolestuttava. Alhainen palkka on selvästikin työssäkäyvien köyhyyden tärkeä riskitekijä, mutta heikko koulutus ja pysyminen epävarmassa ja usein osa-aikaisessa työssä [8], voi myös aiheuttaa köyhyyttä ja jättää tulevan eläkkeen liian pieneksi. Työntekijöiden kotitalouteen liittyvät tekijät ovat myös tärkeitä. Erityisessä köyhyysvaarassa ovat selvästikin yksinhuoltajat ja kotitaloudet, joissa on lapsia ja vain yksi työssä käyvä perheenjäsen (katso taulukko 14).

[8] Toiseksi riskitekijäksi on osoittautunut itsenäisen ammatin harjoittaminen. Itsenäisten ammatinharjoittajien tulotiedot eivät kuitenkaan ole välttämättä luotettavia, koska tulot on voitu ilmoittaa todellista pienempinä.

On otettava huomioon, että työssä käyvien köyhyys kuvailee itse asiassa vain osittain yksilöiden tilannetta, sillä köyhyysriski mitataan kotitalouksittain. Näin ollen työttömien, työelämän ulkopuolella olevien ja matalapalkkaisten taloudellinen hyvinvointi riippuu heidän kotitalouksiensa kaikkien jäsenten voimavarojen yhteismäärästä. Tämän vuoksi kotitaloudessa esiintyvää työttömyyttä pidetään yhä yleisemmin tärkeänä köyhyyden riskitekijänä.

Vuonna 2002 noin joka kymmenes 18-59-vuotias EU:n kansalainen eli työttömien kotitaloudessa (kuvio 10). Osuus on suurin Belgiassa (14 prosenttia) ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa (11 prosenttia). Naiset elävät poikkeuksetta todennäköisemmin työttömien kotitaloudessa kuin miehet.

Tässä asiassa on havaittu jonkin verran myönteistä kehitystä. Työttömien kotitalouksissa elävien työikäisten osuus on vähentynyt vuosien 1995-2002/2003 aikana useimmissa maissa, erityisen paljon Irlannissa, Alankomaissa ja Espanjassa.

Kuvio 10. Työttömien kotitalouksissa elävät 18-59-vuotiaat vuonna 2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Eurostat, EU:n työvoimatutkimus

Erityisen huolestuttavaa on lasten eläminen työttömien kotitaloudessa, koska työssäkäyvän aikuisen esikuvan puuttuminen voi vaikuttaa lapsen koulumenestykseen ja tuleviin saavutuksiin työmarkkinoilla. Vuonna 2002 työttömien kotitalouksissa elävien lasten osuus (9,9 prosenttia) oli hieman suurempi kuin parhaassa työiässä olevien, mutta eri maiden välillä on huomattavampia eroja. Luxemburgissa työttömien kotitalouksissa eläviä lapsia on alle 3 prosenttia ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa yli 17 prosenttia.

Työttömien kotitalouksissa elävien lasten osuus on vähentynyt monissa maissa, Irlannissa ja Espanjassa huomattavasti.

Kuvio 11. Työttömien kotitalouksissa elävät lapset vuosina 1995 ja 2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Eurostat, EU:n työvoimatutkimus

Alueiden välinen lähentyminen

Kaikki edellä tarkastellut indikaattorit lasketaan kansallisella tasolla. Maiden välisten erojen lisäksi myös maiden sisäisillä alueellisilla eroilla on kuitenkin merkitystä. Selkeä käsitys köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen luonteesta ja tilanteesta maan eri osissa on tärkeää, jotta voidaan suunnitella ja toteuttaa tehokkaita torjuntatoimia. Eron tekeminen esimerkiksi maaseutu- ja kaupunkialueiden välillä saattaa olla erityisen tärkeää. Koska on otettava huomioon tilastollinen luotettavuus, useimpia köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä koskevista yhteisistä indikaattoreista ei voida kuitenkaan ikävä kyllä tarkastella alueittain. EU:n tasolla ei myöskään ole alueista muuta hyväksyttyä määritelmää kuin hallinnollisin ja poliittisin perustein määritelty aluejako (eli NUTS-luokitus).

Alueiden välisen sosiaalisen yhteenkuuluvuuden mittaamisessa käytetään korvaavana muuttujana kerrointa, joka kuvaa työllisyysasteiden vaihtelua NUTS 2 -tasolla. Alueiden välinen lähentyminen on vähäisintä Italiassa ja seuraavaksi vähäisintä Espanjassa. Italiassa tilanne ei ole juurikaan parantunut vuoden 1996 jälkeen, kun taas koko EU:n alueella työllisyysasteiden alueellinen vaihtelu on pienentynyt jonkin verran. Tavoitteen 1 alueilla työllisyysasteet ovat kasvaneet nopeammin kuin muilla alueilla: vuosina 1996-2002 työllisten osuus työikäisestä väestöstä nousi yli 5 prosenttia tavoitteen 1 alueilla ja 4 prosenttia muualla EU:ssa. Työllisen työikäisen väestön osuus oli kuitenkin silti huomattavasti pienempi tavoitteen 1 alueilla (56,2 prosenttia vuonna 2002) kuin muilla alueilla (66,7 prosenttia).

Ammattitaito sekä köyhyys ja sosiaalinen syrjäytyminen

Perustaitojen ja ammattipätevyyden puuttuminen on merkittävä este sosiaaliselle osallisuudelle erityisesti yhä suuremmassa määrin tietoon perustuvassa yhteiskunnassa ja taloudessa. Entistä suurempana vaarana on yhteiskunnan jakautuminen niihin, joilla on mahdollisuus osallistua elinikäiseen oppimiseen edistääkseen työllisyyttään, sopeutumiskykyään, henkistä kehitystään ja kansalaisaktiivisuuttaan, ja niihin, joilla sitä ei ole. "Eurooppalaisen elinikäisen oppimisen alueen toteuttaminen" [9] on siis yhä tärkeä haaste osallisuutta edistävän yhteiskunnan rakentamisessa.

[9] (KOM (2001) 678 lopullinen).

Vuoden 2002/2003 työvoimatutkimuksen mukaan noin 19 prosenttia kaikista 18-24-vuotiaista oli suorittanut ainoastaan perusasteen koulutuksen (ei keskiasteen koulutusta) eikä ollut osallistunut yleissivistävään tai ammatilliseen koulutukseen tutkimusta edeltävän neljän viikon aikana. Heidän osuutensa vaihteli Itävallan, Suomen ja Ruotsin korkeintaan 10 prosentista Portugalin 41 prosenttiin. Nuoret miehet jättävät kaikissa maissa koulutusjärjestelmän todennäköisemmin vähemmän koulutettuina kuin nuoret naiset (taulukko 20).

Ajan mittaan tapahtuvaa kehitystä voidaan seurata tarkastelemalla väestön eri osia. Niiden keskuudessa, joiden koulutustaso on alhainen, nuorten (18-24-vuotiaiden) ja iäkkäiden (vähintään 65-vuotiaiden, taulukko 21) välinen ero on huomattava. Koko EU:n alueella jopa 70 prosentilla jälkimmäisestä ryhmästä ei ole keskiasteen koulutusta, kun taas 18-24-vuotiailla vastaava osuus on 19 prosenttia. Tilanne on parantunut eniten Etelä-Euroopan maissa, joissa huomattavasti yli 80 prosentilla vanhimmista ikäryhmistä oli ennen alhainen koulutustaso.

Terveys

Eliniänodote syntymähetkellä on terveyden alan indikaattori, jonka voidaan katsoa kuvaavan sekä kansan terveydentilaa että yleistä hyvinvointia (taulukko 22). Se on monimutkainen indikaattori, jolla on useita ulottuvuuksia. Kansalaisten terveydentilan lisäksi se kuvaa terveydenhuoltopalvelujen saantia ja käyttöä sekä sosioekonomisia tekijöitä laajemmin.

EU:n väestön eliniänodote syntymähetkellä on pitkä. Jäsenvaltioissa luvut vaihtelevat hieman alle 77 vuodesta (Tanska, Irlanti ja Portugali) 79 vuoteen (Espanja, Italia ja Ruotsi). Vaikka naisten eliniänodote on noin kuusi vuotta pitempi kuin miesten, koska miesten kuolleisuus on pysynyt korkeampana koko heidän elinkaarensa ajan, ero alkaa pienentyä miesten eliniänodotteen pidennyttyä viime vuosikymmenen aikana useimmissa jäsenvaltioissa enemmän kuin naisten.

Vallitsee laaja yhteisymmärrys siitä, että heikko terveys on sekä laajempien sosioekonomisten ongelmien syy että seuraus. Näin ollen väestön yleinen terveydentila on yleensä heikompi pienituloisilla ryhmillä. Niiden ihmisten osuus, jotka väittivät terveytensä olevan heikko tai erittäin heikko, oli köyhyysriskirajan alapuolella huomattavasti suurempi kuin sen yläpuolella niin koko unionissa (ryhmien luvut vastaavassa järjestyksessä 16 ja 7 prosenttia) kuin kaikissa jäsenvaltioissakin (taulukko 23).

2. TÄRKEIMMÄT SUUNTAUKSET JA UUDET HAASTEET SOSIAALISTA OSALLISUUTTA KOSKEVIEN KANSALLISTEN TOIMINTASUUNNITELMIEN PERUSTEELLA

Nykyisten suuntausten määrittelemistä sosiaalista osallisuutta koskevien kansallisten toimintasuunnitelmien perusteella vaikeuttaa tuoreiden tietojen puuttuminen, jopa kansallisella tasolla, sekä analyyttisissä osissa käytettävät hyvin erilaiset lähestymistavat. Vuoden 2003 sosiaalista osallisuutta koskevat kansalliset toimintasuunnitelmat ovat kuitenkin yleisesti ottaen vähemmän optimistisia köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjunnassa kuin ensimmäiset kesäkuun 2001 kansalliset toimintasuunnitelmat. Useimmissa jäsenvaltioissa pelätään, että nykyinen talouden taantuma sekä kasvava pitkäaikaistyöttömyys ja huonommat työnsaantimahdollisuudet lisäävät köyhyys- ja syrjäytymisvaarassa olevien määrää ja huonontavat jo ahdingossa olevien asemaa. Käsitys tilanteesta vaihtelee kuitenkin merkittävästi maittain. Maailman taloustilanteen vaikeutumisesta huolimatta jotkut maat (Kreikka, Espanja, Irlanti, Italia, Yhdistynyt kuningaskunta) luottavat siihen, että ne pystyvät pitämään yllä viimeaikaista myönteistä talouskehitystä ja tämän ansiosta vähentämään köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä, vaikka näissä maissa onkin yhä suhteellisen paljon köyhyys- ja syrjäytymisvaarassa olevia. Toiset maat (Belgia, Tanska, Suomi, Luxemburg, Alankomaat, Itävalta, Ruotsi) uskovat lisääntyneistä paineista huolimatta pystyvänsä säilyttämään nykyisen suhteellisen hyvän sosiaalisen osallisuuden tasonsa ja selviävänsä kasvavista haasteista nykyisten hyvin kehittyneiden järjestelmiensä avulla, mutta mahdollisesti kiinnittäen entistä enemmän huomiota erityisen heikossa asemassa oleviin ryhmiin. Toiset jäsenvaltiot (Saksa, Ranska, Portugali) näyttävät kuitenkin pessimistisemmiltä ja mainitsevat lisääntyneet haasteet, etenkin kasvavan työttömyyden suhteen.

Kahden viime vuoden aikana monissa maissa on tehty merkittävästi työtä useiden alojen toimien vahvistamiseksi. Tämän ansiosta myönteistä kehitystä on jo havaittavissa. Joissakin maissa (Irlanti, Yhdistynyt kuningaskunta) on tapahtunut todellista edistystä pysyvän ja pitkäaikaisen köyhyyden vähentämisessä. Merkittäviä edistysaskelia on havaittavissa myös lasten köyhyyden vähentämisessä (Irlanti, Yhdistynyt kuningaskunta).

Kielteisistä suuntauksista useat näyttävät olevan yhä yleisempiä useissa maissa. Työttömyysaste kasvaa kaikkialla. Joissakin maissa (Irlanti, Yhdistynyt kuningaskunta) suhteellisen suuret tuloerot ovat säilyneet työttömyyden myönteisemmästä kehityksestä huolimatta. Vähimmäistoimeentulojärjestelmistä riippuvaisten määrä on yleensä kasvussa. Asuntojen osalta näyttää siltä, että jonot pitenevät ja asunnottomuus lisääntyy. Vaikka väestön yleinen terveydentila on pääosin säilynyt ennallaan, havaittavissa on ollut merkkejä mielenterveys- ja riippuvuusongelmien lisääntymisestä.

Vuoden 2001 sosiaalista osallisuutta koskevassa raportissa määritellyt tärkeimmät rakennemuutokset mielletään yhä tärkeiksi tekijöiksi, jotka vaikuttavat köyhyyteen ja sosiaaliseen syrjäytymiseen joko myönteisesti tai kielteisesti. Näitä ovat

- nopeista talouden muutoksista ja maailmanlaajuistumisesta johtuvien työmarkkinoilla tapahtuvien suurten rakennemuutosten vaikutukset

- osaamisyhteiskunnan voimakkaan kasvun sekä tieto- ja viestintätekniikoiden vaikutukset

- ikääntyvän väestön sekä ikääntymisestä johtuvan huoltosuhteen kasvun ja lisääntyvän hoitopalvelujen tarpeen vaikutukset

- lisääntyneen muuttoliikkeen ja kasvavan etnisen monimuotoisuuden vaikutukset

- kotitalouksien rakenteiden muuttuminen perheiden hajoamisen lisääntyessä, yksinhuoltajaperheiden määrän kasvaessa ja vakiintuneiden perhe-elämän muotojen vähetessä

- naisten ja miesten välisen tasa-arvon lisääntyminen ja erityisesti naisten entistä suurempi osallistuminen työmarkkinoille.

Köyhyyteen ja sosiaaliseen syrjäytymiseen liittyvät riskitekijät, jotka määriteltiin vuonna 2001, saavat vahvistusta vuoden 2003 kansallisista toimintasuunnitelmista. Näitä ovat jatkuva riippuvuus pienistä tai riittämättömistä tuloista, pitkäaikaistyöttömyys, heikkolaatuinen työkokemus tai työkokemuksen puuttuminen, alhainen koulutustaso sekä luku- ja kirjoitustaidottomuus, kasvaminen heikossa asemassa olevassa perheessä, vammaisuus, terveysongelmat ja vaikeat asuinolot, moniongelmaisella alueella eläminen, asuinoloihin liittyvät ongelmat ja asunnottomuus, maahanmuutto, etninen alkuperä, rasismi ja syrjintä.

Vaikka riskit ja esteet ovat samoja kuin ennen, vuoden 2003 sosiaalista osallisuutta koskevat kansalliset toimintasuunnitelmat antavat tarkemman ja monipuolisemman kuvan tilanteesta. Jotkut tilanteet näyttävät entistä selvemmin olevan erityisesti yhteydessä sosiaaliseen syrjäytymiseen: työttömien kotitaloudessa eläminen, riittämättömät tulot, ylivelkaantuminen, mielenterveydelliset ongelmat, alkoholin tai huumeiden väärinkäyttö, vammaisuus, riippuvaisuus pitkäaikaishoidosta, turvapaikan hakeminen, pakolaisuus tai maahanmuutto, epäsuotuisilla kaupunki- tai maaseutualueilla asuminen.

Työttömyyden, köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen välisten yhteyksien kannalta erityisen merkittäviä ovat seuraavat kolme näkökohtaa. Ensinnäkin yhä useammin tunnustetaan, että työttömät eivät ole yhtenäinen ryhmä ja että eri ihmisten työmarkkinoille pääsyä vaikeuttavat syyt voivat vaihdella merkittävästi henkilöittäin. Näin on etenkin pitkäaikaistyöttömillä, jotka kärsivät yleensä kertyvistä vaikeuksista, kuten käytännön luku- ja kirjoitustaidottomuudesta, päivittämättömistä kyvyistä, vammaisuudesta tai heikosta terveydestä, päihteiden väärinkäytöstä, liian pitkästä poissaolosta työelämästä ja muista vaikeuksista. Nämä voivat ilman riittävää ja oikein ajoitettua tukea johtaa pysyvään työmarkkinoilta syrjäytymiseen. Lisäksi näitä vaikeuksia voivat pahentaa tavoitteiden vastaiset tekijät, kuten työpaikkojen, lasten hoitopaikkojen ja liikennepalvelujen puute, asuminen alueella, jossa työttömyysaste on korkea, asuntojen sekä avoimien ja joustavien, tarpeiden ja kiinnostuksen mukaisten koulutusmahdollisuuksien puute, ennakkoluulot ja syrjintä (esimerkiksi maahanmuuttajia, etnisiä vähemmistöjä, entisiä vankeja, oppimisvaikeuksista kärsiviä, naisia tai miehiä kohtaan). Toiseksi suunnitelmissa korostetaan enemmän työttömien kotitalouksien hyvin heikkoa tilannetta, mutta myös sellaisten kotitalouksien suurempaa köyhyysriskiä, joiden jäsenistä ainoastaan yksi käy työssä. Kolmanneksi suunnitelmissa painotetaan toistuvasti tietyn kolmen ryhmän heikkoa asemaa: iäkkäät mies- ja naispuoliset työntekijät, joiden ammattitaitoa ei enää tarvita, nuoret 16-25-vuotiaat miehet ja naiset, joilla ei ole muodollista pätevyyttä tai tunnustettua ammattipätevyyttä, sekä maahanmuuttajat ja etniset vähemmistöt.

Pienten tulojen ja köyhyyden osalta huomiota kiinnitetään entistä enemmän viiteen näkökohtaan. Ensinnäkin niissäkin maissa, joissa köyhimpien reaalitulot ovat kasvaneet (Yhdistynyt kuningaskunta, Irlanti), kasvun on havaittu olevan hitaampaa kuin muilla yhteiskunnan jäsenillä, ja siten suhteellinen tuloköyhyys on saattanut kasvaa. Toiseksi suunnitelmissa (Suomi, Yhdistynyt kuningaskunta) korostetaan entistä enemmän pitkään pienillä tuloilla elävien henkilöiden erittäin suurta köyhyys- ja syrjäytymisriskiä. Kolmas näkökohta on muutamien maiden huoli työssäkäyvien köyhyyden kasvun estämisestä. Neljänneksi suunnitelmissa (Itävalta, Belgia, Suomi, Ranska, Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta) tunnustetaan usein ylivelkaantumisen merkitys köyhyysloukkuun joutumisessa. Viidenneksi useissa maissa (esimerkiksi Yhdistynyt kuningaskunta, Irlanti, Saksa, Italia, Luxemburg, Portugali, Ruotsi) ollaan erityisen huolestuneita pienituloisissa perheissä kasvavista lapsista.

Koulutukseen liittyvien vaikeuksien merkitystä sosiaalisen osallisuuden sekä tietoon perustuvaan talouteen ja osaamisyhteiskuntaan osallistumisen esteenä painotettiin jo aiemminkin, mutta uusissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa kiinnitetään erityistä huomiota kolmeen asiaan. Ensimmäinen ongelma on sekä koululaisten että aikuisen väestön käytännön luku- ja kirjoitustaidottomuus (Saksa, Ranska), toinen erityinen ongelma on varhainen koulun lopettaminen (Saksa, Suomi, Irlanti, Alankomaat) ja kolmas kysymys on elinikäisen oppimisen ja uusien perustaitojen, kuten "oppimaan oppimisen" ja kielitaidon, sosiaalisten kykyjen ja yrittäjyyteen liittyvien taitojen sekä tieto- ja viestintätekniikkataitojen, hankkimisen kasvava merkitys.

Heikon terveyden ja vammaisuuden osalta todetaan, että köyhyys- ja syrjäytymisriskin luonne ja suuruus vaihtelevat suuresti vamman laadun mukaan (Ruotsi). Yleensä kansallisissa toimintasuunnitelmissa (Itävalta, Irlanti, Alankomaat, Tanska) kiinnitetään enemmän huomiota vammaisten erityisen suureen pitkäaikaisen köyhyyden ja syrjäytymisen riskiin.

Monet jäsenvaltiot korostavat vuoden 2003 kansallisissa toimintasuunnitelmissa aikaisempaa huomattavasti enemmän maahanmuuttoon liittyvää tai etniseen vähemmistöön kuulumisesta johtuvaa suurempaa köyhyys- ja syrjäytymisriskiä. Toisaalta huomiota kiinnitetään myös tilanteiden monimutkaisuuteen ja erilaisuuteen. Erityisesti mainitaan asunnon ja hyvin palkatun työn (Ranska, Suomi, Ruotsi) löytämiseen liittyvät vaikeudet sekä elinikäiseen oppimiseen osallistumisen esteet, erityisesti kielten osalta. Entistä enemmän huomiota kiinnitetään myös iäkkäisiin maahanmuuttajiin (Saksa), pakkoavioliittoihin tai järjestettyihin avioliittoihin, heikompaan terveyteen (Ruotsi) ja alhaisempaan koulutustasoon (Alankomaat, Tanska). Joissakin kansallisissa toimintasuunnitelmissa (Irlanti, Ruotsi) korostetaan myös sukupuolten välisiä eroja. Monet jäsenvaltiot (Irlanti) kiinnittävät huomiota romanien ja liikkuvan väestön erityisongelmiin. Jotkut jäsenvaltiot (Yhdistynyt kuningaskunta, Ruotsi, Ranska, Suomi, Belgia ja Irlanti) yhdistävät syrjintää ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevat asiat suoraan toisiinsa.

Yleensä vuoden 2003 kansallisissa toimintasuunnitelmissa (Ruotsi, Suomi) korostetaan tarvetta ottaa paremmin huomioon moninkertaisessa vaarassa olevien tai ongelmien kasautumisesta kärsivien tilanne, sillä he voivat ajautua köyhyyteen tai syrjäytyä. Erityisesti seuraavien ryhmien asemaan kiinnitetään tavallisesti huomiota: entiset vangit, kodittomat, laitoksissa hoidettavina olleet, alkoholin ja huumeiden väärinkäyttäjät, mielenterveysongelmista kärsivät, prostituoidut.

Merkittävää vuoden 2003 kansallisissa toimintasuunnitelmissa (Belgia, Ranska) on, että niissä kiinnitetään entistä enemmän huomiota köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen alueelliseen ja paikalliseen vaihteluun sekä niiden taustalla olevien syiden vaihteluun alueittain. Erityisesti muuttotappioista, korkeasta työttömyysasteesta ja kasvavista huoltosuhteista kärsivien taantuvien alueiden ongelmat (Suomi, Portugali) ovat vastakkaisia asumiseen liittyvistä ongelmista kärsivien kasvavien alueiden ruuhkautumisongelmien kanssa. Suunnitelmissa (Irlanti, Kreikka, Portugali, Yhdistynyt kuningaskunta) korostetaan myös kysymyksiä, jotka liittyvät syrjäisiin maaseutualueisiin, joissa väestö ikääntyy, palvelut ovat puutteelliset ja huoltosuhteet korkeampia. Erityisesti kaupunkien tiettyihin yhteisöihin keskittyvä köyhyys ja moniongelmaisuus tuodaan usein esiin. Tässä yhteydessä mainitaan usein sosiaalisen pääoman vähenemiseen liittyvä ongelma. Moniongelmaisissa yhteisöissä sellaiset sosiaalisten suhteiden, tukijärjestelmien ja yhteisön jäsenten aktiivista osallistumista tukevien organisaatioiden verkostot, jotka ovat välttämättömiä kansalaisyhteiskunnan kannalta, ovat heikentyneet.

Toinen vuoden 2003 kansallisissa toimintasuunnitelmissa entistä selvemmin esiin tuleva seikka on naisten ja miesten epätasa-arvon keskeinen osuus köyhyydessä ja sosiaalisessa syrjäytymisessä. Ei ole kuitenkaan selvää, tarkoittaako tämä, että sukupuolen vaikutus on todella kasvanut vai tiedostetaanko asia vain entistä paremmin. Tasa-arvokysymykset tuodaan esiin erityisesti yksinhuoltajien, perheväkivallan, joustaviin työjärjestelyihin liittyvien ongelmien ja vähentyneiden eläkeoikeuksien yhteydessä. Lisäksi korostetaan sukupuolten välisiä eroja vähäosaisimpien ryhmien keskuudessa, erityisesti asunnottomilla, entisillä vangeilla sekä huumeiden ja alkoholin väärinkäyttäjillä (Tanska).

Sen tunnustaminen, missä määrin köyhyys ja sosiaalisen syrjäytyminen voivat siirtyä sukupolvelta seuraavalle, ei ole uutta vuoden 2003 kansallisissa toimintasuunnitelmissa. Suunnitelmissa todetaan kuitenkin yhä useammin, että köyhyydessä kasvavat ovat suuressa vaarassa tulla köyhien ja työttömien seuraavaksi sukupolveksi. Suunnitelmissa kiinnitetään enemmän huomiota siihen, miten köyhyys siirtyy sukupolvelta toiselle, ja lasten köyhyyden erityispiirteisiin, joihin on puututtava kierteen katkaisemiseksi.

Tärkeä köyhyyteen ja sosiaaliseen syrjäytymiseen liittyvä näkökohta, johon suunnitelmissa kiinnitetään entistä enemmän huomiota, on myös köyhyyteen ajautuminen ja siitä eroon pääseminen. Muutamissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa korostetaan tarvetta ymmärtää entistä paremmin, mikä saa toiset jäämään pitkäaikaisen köyhyyden loukkuun tai miksi toiset ajautuvat toistuvasti köyhyyteen ja pääsevät siitä välillä eroon, kun taas toiset (enemmistö) ovat köyhiä vain suhteellisen lyhyen aikaa.

Keskeiset haasteet

Kansallisten toimintasuunnitelmien mukaan toimien laajin haaste on jäsenvaltioiden tarve varmistaa, että talouteen, työllisyyteen, elinikäisen oppimiseen ja kulttuuriin sekä sosiaalipolitiikkaan liittyvät toimet ovat yhtenäisiä ja että köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen poistaminen otetaan huomioon näillä kaikilla toiminta-alueilla. Tämä on välttämätöntä, jotta saavutetaan yhtenäinen ja koordinoitu lähestymistapa köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen poistamiseen. On selvää, että maat, joissa on sekä korkea sosiaalisen suojelun taso että hyvin tuottava talous ja jatkuva hyvä työllisyystilanne, pystyvät parhaimmin pitämään yllä sosiaalista osallisuutta edistäviä yhteisöjä. Tehokkaat toimet, joilla varmistetaan helposti saatavat palvelut kaikille esimerkiksi sosiaalisen suojelun, elinikäisen oppimisen, terveydenhuollon, asumisen ja liikenteen sekä kulttuuri-, urheilu- ja vapaa-ajantoiminnan alalla ovat keskeisiä. Heikossa asemassa olevia varten yleispalvelujen tarjontaa on kuitenkin usein täydennettävä juuri heille suunnatuilla ja räätälöidyillä tukipalveluilla, joiden avulla he voivat ylittää yhteiskuntaan osallistumisen erityiset esteet.

Ensimmäisessä yhteisessä raportissa määriteltiin kahdeksan keskeistä haastetta, joihin kaikkien jäsenvaltioiden on puututtava vaihtelevassa määrin. Vuoden 2003 kansallisten toimintasuunnitelmien analyysin ja edellisessä luvussa esitetyn analyysin mukaan nämä tarjoavat edelleen tukevan perustan jäsenvaltioiden toimille. Yleishaasteiden eräät näkökohdat ovat kuitenkin korostuneet.

Osallisuutta edistävien työmarkkinoiden kehittäminen ja työnsaannin edistäminen kaikkien oikeutena ja mahdollisuutena: Jäsenvaltiot painottavat poikkeuksetta työn merkitystä köyhyyden torjunnassa ja köyhyydestä eroon pääsyssä. Ne korostavat monenlaisia toimia ja lähestymistapoja, joista monet näkyvät myös jäsenvaltioiden työllisyyttä koskevissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa. Sosiaalista osallisuutta koskevissa toimintasuunnitelmissa korostetaan kuitenkin etenkin räätälöityjen ja yksilöllisten tukitoimien kehittämiseen liittyviä haasteita, kun toimia kehitetään vähäosaisimmille ja työmarkkinoilta eniten vieraantuneille (esimerkiksi maahanmuuttajille, entisille vangeille, hoitolaitoksissa olleille, vammaisille), sekä tarvetta kiinnittää erityistä huomiota työttömien kotitalouksiin ja nuoriin työttömiin, joilla on puutteelliset perustaidot tai joilta puuttuu muodollinen kelpoisuus.

Ihmisarvoisen elämän turvaamiseen riittävien tulojen ja voimavarojen takaaminen: Vaikka työtä pidetään suurimmalle osalle väestöstä tärkeimpänä keinona riittävien tulojen varmistamiseen, keskeinen haaste on edelleen tehokkaiden toimeentulotukijärjestelmien suuri merkitys niille, jotka eivät kykene elättämään itseään tai ovat eläkkeellä. Tässä suhteessa useiden jäsenvaltioiden on tehtävä enemmän. Toimeentulotukijärjestelmien tiivistä yhdistämistä toimiin, joilla lisätään kansalaisten kykyä osallistua työmarkkinoille ja päästä eroon pitkään jatkuneesta toimeentulotuen varassa elämisestä, pidetään myös hyvin tärkeänä. Yhtä tärkeää on varmistaa, että verotusta, toimeentulotukea ja vähimmäispalkkaa koskevat toimintalinjat yhtenäistetään huolellisesti, jotta työn tekeminen on niin kannattavaa, että sen avulla pääsee eroon köyhyydestä.

Heikkoihin oppimislähtökohtiin puuttuminen ennaltaehkäisyn ja elinikäisen oppimisen avulla: Tässä haasteessa voidaan nyt erottaa neljä erityishaastetta: kehitetään koordinoituja ja yhtenäisiä toimia, joilla ehkäistään koulun keskeyttäminen, varmistetaan kaikkien käytännön luku- ja kirjoitustaidottomien oppimismahdollisuudet, parannetaan kaikkien syrjäytyneiden, erityisesti ikääntyvien työntekijöiden, ikääntyvän väestön ja suuressa syrjäytymisvaarassa olevien, mahdollisuuksia osallistua elinikäiseen oppimiseen, kiinnitetään entistä enemmän huomiota varhaiskasvatukseen ja joustavaan yksilölliseen tukeen kaikessa muodollisessa yleissivistävässä ja ammatillisessa koulutuksessa (myös yliopistoissa), jotta voidaan katkaista heikkojen oppimislähtökohtien kierre ja tarjota toinen mahdollisuus koko elämän ajan. On myös tärkeä huomata, että elinikäinen oppiminen on tärkeää muutenkin kuin väestön työllistymisen kannalta. Koska yli 50 prosenttia yli 25-vuotiaista on työmarkkinoiden ulkopuolella, on kiinnitettävä enemmän huomiota siihen, että väestölle annetaan valmiudet ihmisarvoiseen elämään työmarkkinoiden ulkopuolella. Sekä miehillä että naisilla todetaan olevan puutteita taidoissa, jotka liittyvät esimerkiksi kotitalouden hoitoon, vanhemmuuteen, rahankäyttöön ja velkojen hoitoon, kotitalouden terveysriskeihin ja sairaiden tai vanhusten hyvään hoitoon, kulttuuriin ja kansalaisaktiivisuuteen. Koska sen paremmin koulut kuin perheetkään eivät opeta näitä välttämättömiä taitoja, uutena haasteena on selvästikin tarjota kaikille mahdollisuus elinikäiseen oppimiseen.

Perheiden yhteisvastuun säilyttäminen, tasa-arvon edistäminen, perheenjäsenten yksilöllisten oikeuksien ja etuuksien sekä lasten oikeuksien suojelu: Perheen luonteen muuttuminen ja sen seuraukset tuen ja hoidon antamisen kannalta huolestuttavat monia jäsenvaltioita. Lähes kaikissa jäsenvaltioissa haasteena on yksinhuoltajaperheiden ja suurten perheiden suurempi köyhyys- ja syrjäytymisriski. Lisäksi korostetaan oikeudenmukaisen tilanteen varmistamista taloudellisesti vaikeina aikoina, koska silloin nämä ryhmät ovat vielä suuremmassa vaarassa. Suunnitelmissa tiedostetaan myös yleisesti, että köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen vähentäminen pitkällä aikavälillä edellyttää lasten köyhyyskierteen katkaisemista. Kaikissa suunnitelmissa todetaan, että perhe- ja työelämän tasapainottaminen on tärkeää. Tässä suhteessa kiinnitetään entistä enemmän huomiota siihen, että pienituloiset ryhmät hyötyisivät työ- ja perhe-elämän yhteensovittamistoimista. Erityisen heikossa asemassa olevien perheiden tukemiseen ja etenkin perheväkivaltaan puuttumiseen liittyviä haasteita korostetaan usein.

Hyvien asuinolojen turvaaminen kaikille: Yhä useammat jäsenvaltiot kokevat haasteena asunnottomuutta ehkäisevien ja vähentävien yhtenäisten strategioiden kehittämisen. Lisäksi talouden muutokset asettavat uusia haasteita asuntopalveluille. Muutamissa jäsenvaltioissa haasteena on kohtuuhintaisten asuntopalvelujen lisääminen joissakin kaupungeissa jonotuslistojen lyhentämiseksi ja ahtaasti asumisen vähentämiseksi. Erityisesti on huomattava, etteivät asuntomarkkinat sinällään vastaa kaikkia asumiseen liittyviä tarpeita ja että joillakin ryhmillä, kuten vammaisilla ja maahanmuuttajilla, on erityisiä vaikeuksia.

Yhtäläiset mahdollisuudet käyttää laadukkaita palveluita (terveydenhuolto, liikenne, sosiaali-, hoito-, kulttuuri- ja virkistyspalvelut sekä oikeuspalvelut): Laadukkaiden, riittävien, kohtuuhintaisten ja helposti saatavien palvelujen järjestäminen on yhä tärkeä haaste joissakin jäsenvaltioissa. Monissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa painotetaan erityisesti terveydenhuolto- ja hoitopalveluiden saatavuuden parantamista, etenkin vanhuksilla ja mielenterveysongelmista kärsivillä, sekä liikennepalvelujen saatavuuden merkitystä. On selvää, että on kiinnitettävä entistä enemmän huomiota mahdollisuuksiin käyttää kulttuuripalveluita, sillä ne ovat keskeinen osa sosiaalista osallisuutta, ja niiden avulla voidaan auttaa sosiaalisesti syrjäytyneitä.

Palveluiden tuottamisen parantaminen: Palvelujen joustava tuottaminen niin, että ne vastaavat paikallisia ja yksilöllisiä tarpeita ja että otetaan huomioon syrjäytyneiden ryhmien ja yhteisöjen erityistarpeet, on yleinen haaste. Jotkut jäsenvaltiot kokevat haasteena hyvien palvelujen ylläpitämisen taloudellisen taantuman aikana, toisille taas haasteena on jatkaa sijoittamista palvelujen kehittämiseen ja laatuun, kun voimavarat ovat niukat. Kasvavana haasteena on varmistaa, että pienituloisilla perheillä on yhtäläiset mahdollisuudet käyttää tärkeimpiä palveluja, kuten sähkö-, vesi- ja liikennepalveluja, kun näiden peruspalvelujen markkinat vapautuvat. Yleisenä haasteena on varmistaa tietojen parempi saanti, koordinointi ja jakaminen eri palvelujen ja hallintoportaiden välillä, ja helpottaa näin palveluntarvitsijan vastaanottamista ja yhtenäisemmän tuen antamista. Kun joissakin jäsenvaltioissa kiinnitetään yhä enemmän huomiota köyhyys- ja syrjäytymisvaarassa oleville suunnattuihin tai räätälöityihin palveluihin, on tärkeää, että nämä eivät koe olevansa yhä syrjäytyneitä ja muun yhteisön ulkopuolella, esimerkiksi erillisessä koulutuksessa. On siis varmistettava, että kaikki julkisten palvelujen tarjoajat sisällyttävät sosiaalisen osallisuuden omiin ratkaisuihinsa, hallintoonsa ja menettelytapoihinsa, ja kantavat näin sosiaalisen vastuunsa.

Moniongelmaisten alueiden uudistaminen: Paikallisten kumppanuuksien luomista kaikkien asianomaisten toimijoiden ja yhtenäisten talous-, sosiaali- ja työllisyyspoliittisten toimien kehittäminen joidenkin yhteisöjen moniongelmaisuuden torjumiseksi on yleinen haaste. Tällöin kiinnitetään enemmän huomiota myös sosiaalisen pääoman luomiseen uudelleen ja paikallisten aktivointiin yhteisöjen kehityshankkeilla sekä "oppivat kaupungit ja alueet"- ja "sosiaalinen kaupunki" -hankkeilla, jotka auttavat yhteisöjen jäseniä muuttamaan elämäänsä. Yhteisöjen elävöittämisessä erityisiä haasteita asettavat rikollisuuden torjuminen ja huumeiden väärinkäytön vähentäminen. On kuitenkin hämmästyttävää, että samaan aikaan kuin moniongelmaisia kaupunkialueita käsitellään kattavasti, vain harvat jäsenvaltiot tarkastelevat maaseutualueiden köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä koskevia ongelmia. Nämä maat korostavat tarvetta kiinnittää entistä enemmän huomiota moniulotteisiin ja yhtenäisiin lähestymistapoihin, joiden avulla voidaan ratkaista useita toisiinsa liittyviä ongelmia. Ongelmista mainitaan esimerkiksi maaltamuutto, jolloin maaseudun väestö vähenee ja ikääntyy sekä taloudellinen perusta heikkenee ja työpaikkoja on entistä vähemmän tarjolla, pienet elinkelvottomat maatilat, pienituloisuus ja sosiaaliavustusten varassa eläminen sekä keskeisten palvelujen puuttuminen tai niiden tarjonnan lopettaminen. Tähän kysymykseen on kiinnitettävä enemmän huomiota kehitettäessä sosiaalista osallisuutta koskevaa prosessia.

6. Kuusi ensisijaista tavoitetta

Edellä olevan analyysin perusteella on selvää, että köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä merkittävästi vähentävässä tehokkaassa strategiassa on käytettävä moniulotteista pitkän aikavälin lähestymistapaa, jolla vastataan erityisesti edellä kuvailtuihin kahdeksaan keskeiseen haasteeseen. Koska maailman taloudellinen ja poliittinen tilanne on kuitenkin edelleen epävarma, jäsenvaltioita kehotetaan kiinnittämään seuraavan kahden tai kolmen vuoden aikana erityistä huomiota jäljempänä kuvailtaviin kuuteen ensisijaiseen tavoitteeseen. Nämä tavoitteet ovat erittäin tärkeitä, jotta myönteinen kehitys kohti Lissabonissa asetettua tavoitetta vähentää köyhyyttä ratkaisevasti vuoteen 2010 mennessä jatkuisi ja jotta suurimmassa vaarassa olevat eivät kärsisi suhteessa enemmän talouskasvun taantumasta tai julkisen talouden vajeiden hallinnasta.

1. Edistetään investointeja aktiivisiin työmarkkinapolitiikan toimenpiteisiin ja toimenpiteiden muotoilua paremmin niiden tarpeita vastaaviksi, joiden työnsaanti on vaikeinta ja parannetaan sosiaalisen suojelun, elinikäisen oppimisen ja työmarkkinatoimien välistä yhteyttä niin, että ne vahvistavat toisiaan.

2. Varmistetaan, että vähimmäistoimeentulojärjestelmät ja muut sosiaalisen suojelun järjestelmät takaavat kaikille riittävät tulot ihmisarvoiseen elämään ja että ne kannustavat työkykyisiä työntekoon tehokkaasti.

3. Lisätään heikoimmassa asemassa olevien ja suurimmassa syrjäytymisvaarassa olevien asianmukaisiin asuinoloihin pääsyä, laadukkaiden terveydenhuoltopalveluiden ja pitkäaikaishoitopalvelujen saatavuutta sekä mahdollisuuksia osallistua elinikäisen oppimisen erityisiin ja yleisiin toimiin, myös kulttuuritoimintaan.

4. Toteutetaan yhteisiä toimia, joilla estetään koulunkäynnin varhainen lopettaminen muodollisessa yleissivistävässä koulutuksessa ja ammattikoulutuksessa sekä helpotetaan jatkuvaa ongelmaa, joka liittyy koulusta työelämään siirtymiseen erityisesti, kun nuoret lopettavat koulunkäynnin varhaisessa vaiheessa.

5. Kiinnitetään erityistä huomiota lasten köyhyyden poistamiseen, jotta voidaan torjua köyhyyden periytyminen sukupolvelta toiselle, erityisesti varhaislapsuuden aikaisilla tukitoimilla ja varhaiskasvatukseen liittyvillä aloitteilla, joiden avulla määritellään tukea tarvitsevat sekä tuetaan lapsia ja köyhiä perheitä.

6. Toteutetaan yhteisiä toimia, joilla vähennetään köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä maahanmuuttajien ja etnisten vähemmistöjen keskuudessa ja lisätään heidän osallistumistaan työmarkkinoille, jotta he saavuttavat saman osallistumisen tason kuin valtaväestö.

Ensisijaisten tavoitteiden saavuttamiseksi jäsenvaltioiden on kehitettävä yhtenäisiä ja koordinoituja strategioita alueellisella ja paikallisella tasolla sekä erityisesti moniongelmaisissa yhteisöissä. Strategioissa olisi sopeutettava toimet paikallisen tilanteen mukaisesti, helpotettava kaikkien toimijoiden aktivointia ja osallistumista sekä parannettava köyhien ja sosiaalisesti syrjäytyneiden mahdollisuuksia saada laadukkaita palveluja. Lisäksi on välttämätöntä varmistaa, että tasa-arvonäkökohdat otetaan huomioon kaikissa näissä ensisijaisissa tavoitteissa tasa-arvon edistämiseksi.

3. SOSIAALISTA OSALLISUUTTA KOSKEVIEN KANSALLISTEN TOIMINTASUUNNITELMIEN STRATEGISET LÄHESTYMISTAVAT (JA TAVOITTEET)

Jäsenvaltioiden laatimien kansallisten toimintasuunnitelmien perustarkoituksena on antaa jäsenvaltioille mahdollisuus tarkastella ja kehittää toimintalinjojaan ja ohjelmiaan sekä näin parantaa toimiensa tehokkuutta. Jäsenvaltiot lähestyvät tätä tehtävää hyvin erilaisista lähtökohdista, kun tarkastellaan köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä, hyvinvointijärjestelmiin liittyviä perinteitä ja hallinnollisia rakenteita. Jäsenvaltiot eroavat toisistaan merkittävästi myös sen suhteen, missä määrin ne pitävät mahdollisuuksia käyttää sosiaalisia ja muita oikeuksia keskeisenä periaatteena, johon niiden kehitystoimien ja -ohjelmien lähestymistapa perustuu. Kaikki nämä tekijät vaikuttavat siihen, miten jäsenvaltiot laativat kansallisen toimintasuunnitelmansa. Useissa vuoden 2003 sosiaalista osallisuutta koskevissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa jäsenvaltiot mukauttavatkin yhteisten tavoitteiden perusteella laadittua mallia, ja laativat suunnitelman, joka sopii paremmin yhteen niiden oman kansallisen päätöksenteon perinteiden kanssa. Tällaista suunnitelmien "kansallistamista" voidaan pitää jossain määrin myönteisenä askeleena, jolla sisällytetään suunnitelmien laadinta kansallisiin päätöksentekoprosesseihin. Vaarana on kuitenkin, että jotkin yhteisissä tavoitteissa määritellyistä köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen ulottuvuuksista jäävät vaille huomiota.

Olipa jäsenvaltioiden lähtökohta sitten mikä hyvänsä, on selvää, että tehokkaiden köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä torjuvien strategisten suunnitelmien laatiminen edellyttää kolmenlaista tarkastelua, kun otetaan huomioon jäsenvaltioiden yhdessä sopimat tavoitteet:

- Ensinnäkin suunnitelmien on oltava kattavia ja moniulotteisia. Tämä tarkoittaa, että niissä on tarkasteltava kaikkia eri toiminta-aloja (talous, työllisyys, sosiaalipolitiikka, kulttuuri), jotka vaikuttavat kansalaisten elämään. Niissä pitää varmistaa, että näiden eri toiminta-alojen toimet ja toimintalinjat ovat mahdollisimman yhtenäisiä ja vahvistavat siten toisiaan.

- Toiseksi suunnitelmien on oltava johdonmukaisia ja loogisesti suunniteltuja. Niissä on ensin analysoitava tilannetta perusteellisesti, asetettava selkeät tavoitteet ja painopisteet sekä ehdotettava sitten toimia tavoitteiden saavuttamiseksi.

- Kolmanneksi suunnitelmissa on asetettava selkeät tavoitteet, jotta köyhyyden poistamista koskevan yleistavoitteen saavuttamisessa voidaan edistyä merkittävästi.

Jäljempänä arvioidaan kansallisia toimintasuunnitelmia, ei jäsenvaltioiden järjestelmiä, näiden kolmen asian suhteen.

Moniulotteinen lähestymistapa

Useimmissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa tuodaan esiin köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen moniulotteisuus. Se, miten yhtenäisesti ja kattavasti suunnitelmissa käsitellään yhteisten tavoitteiden mukaisia monia eri toiminta-aloja, vaihtelee kuitenkin merkittävästi.

Toisissa maissa alettiin todella kehittää moniulotteista lähestymistapaa köyhyyden ja sosiaalisen syrjinnän torjumiseksi. Esimerkiksi Belgiassa kehitetään melko aitoa moniulotteista lähestymistapaa sosiaaliseen osallisuuteen. Siellä pyritään toteuttamaan eri alojen toimia (oikeuspalvelut, kulttuuri, koulutus, urheilu- ja vapaa-ajan toiminta, perhepolitiikka) ja torjumaan heikoimmassa asemassa olevien ongelmia (asunnottomat, lastenkodeissa asuvat ja muut kodin ulkopuolelle sijoitetut lapset, ihmiskaupan uhrit, luku- ja kirjoitustaidottomat). Myös Ranskan suunnitelma on melko kattava. Siinä käsitellään sosiaaliseen osallisuuteen vaikuttavien eri toiminta-alojen erilaisia toimia. Näiden toimien väliset suhteet ja keskinäinen yhtenäisyys eivät ole kuitenkaan yhtä selviä. Myös Irlannin suunnitelmassa käytetään tasapainoista ja laaja-alaista strategista lähestymistapaa. Vaikka suunnitelmassa pidetään työtä pääasiallisena keinona päästä eroon köyhyydestä, siinä tiedostetaan myös, etteivät kaikki voi käyttää työmarkkinoita päästäkseen eroon köyhyydestä. Näin ollen suunnitelmassa asetetaan tavoitteita, jotka liittyvät toimeentulotukijärjestelmien riittävyyteen, ja suunnataan ohjelmia erityisistä vaikeuksista kärsiville ryhmille (vammaisille, liikkuvalle väestölle, entisille vangeille, asunnottomille, maahanmuuttajille ja etnisille vähemmistöille), joilla on erityisongelmia. Yhdistyneen kuningaskunnan köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä torjuva strategia on laaja ja kattava. Se perustuu työllistymismahdollisuuksien parantamiseen ja julkisiin palveluihin kohdistuviin pitkäaikaisiin sijoituksiin, joiden tavoitteena on parantaa palvelujen laatua. Keskeisenä tavoitteena on lasten köyhyyden vähentäminen. Portugalin strategia on järjestelmällinen. Sitä ohjaavat täytäntöönpanoa koskevat periaatteet ja monialaiset strategisten toimien alueet, ja se perustuu köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen tärkeimpien suuntausten melko perusteelliseen analyysiin. Yleistavoitteena on kuroa umpeen Portugalin ja muiden Euroopan maiden välinen kuilu yhden sukupolven aikana. Kreikassa sosiaalista suojelua pidetään yleisen kehityksen tärkeänä osana. Siellä yhdistetään yleiset toimet, erityisesti talouskasvuun ja rakennemuutokseen liittyvät toimet, joiden tavoitteena on säilyttää sosiaalimenojen kasvuvauhti, ja erityistoimet, joilla torjutaan köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä.

Toisissa maissa köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen moniulotteisuus ja toimien kohdentaminen on yhdistetty strategiaan, jolla pyritään tehokkaaseen sosiaalista osallisuutta koskevaan politiikkaan asettamalla rajattuja ja sopivia poliittisia tavoitteita. Vaikka monien toimenpiteiden tarkoituksena on täydentää ja vahvistaa yleistä sosiaaliturvajärjestelmää, suunnitelmissa on myös eri toiminta-alojen omia toimenpiteitä, ja niissä pyritään torjumaan heikoimmassa asemassa olevien ongelmia. Tällöin tarkistetut yhteiset tavoitteet ja kansallisten toimintasuunnitelmien laatimista varten kehitetty yhteinen luonnos näyttävät vaikuttaneen ensisijaisten ryhmien, kuten asunnottomien, vammaisten, maahanmuuttajien ja etnisten vähemmistöjen, lastenkodeissa asuvien ja muiden kodin ulkopuolelle sijoitettujen lasten sekä luku- ja kirjoitustaidottomien, tarkasteluun. Saksan toimintasuunnitelma perustuu moniulotteiseen lähestymistapaan, jota Saksa käytti jo ensimmäisessä vuoden 2001 köyhyyttä koskevassa raportissaan. Suunnitelmassa asetetaan tavoitteet, jotka perustuvat yleistavoitteeseen lisätä kaikkien kansalaisten aktiivisempaa osallistumista yhteiskuntaan elinikäisen oppimisen, työllisyyspolitiikan, työn ja perhe-elämän paremman yhteensovittamisen sekä asianmukaisten sosiaaliturvapalvelujen avulla. Luxemburgin suunnitelmassa määritellään viisi Nizzan tavoitteisiin perustuvaa toiminta-aluetta, jotka edustavat sen strategian yleistavoitteita: aktivointi ja työelämään osallistuminen, työ- ja perhe-elämän yhteensovittaminen, asuntojen saanti, nuorten alle 25-vuotiaiden sosiaalista osallisuutta edistävien toimien vahvistaminen, heikoimmassa asemassa olevien mahdollisuus käyttää voimavaroja, oikeuksia ja palveluita. Suomen toimintasuunnitelmassa vastataan neljään yhteiseen tavoitteeseen erilaisilla konkreettisilla toimilla, joilla pyritään erityisesti parantamaan yleistä järjestelmää. Samanaikaisesti vahvistetaan erityisiä, kohdennettuja toimia. Ruotsissa käytetään valtavirtaistamista, ja yleistavoitteena on koko väestön saaminen yleisen sosiaaliturvajärjestelmän ja terveydenhuoltopalvelujen piiriin (ja kohdennettujen järjestelmien välttäminen). Suunnitelmassa tiedostetaan entistä paremmin tarve varmistaa heikoimmassa asemassa olevien täydellinen integrointi yleiseen järjestelmään.

Jotkut toiset maat, riippumatta siitä, onko niillä yleinen sosiaaliturvajärjestelmä, käyttävät kohderyhmäkeskeisempää lähestymistapaa, jolloin kohteena ovat suurimmassa vaarassa olevat tai maan erityistilanteen ja haasteiden perusteella valitut ryhmät. Tanska on mukauttanut ensimmäisen suunnitelmansa päätavoitetta luoda paremmin osallisuutta edistävät työmarkkinat kiinnittämällä erityistä huomiota vähäosaisimpiin ryhmiin (huumeiden väärinkäyttäjiin, alkoholin väärinkäyttäjiin ja heidän perheisiinsä, mielenterveysongelmista kärsiviin, asunnottomiin ja prostituoituihin). Espanjan sosiaalipolitiikka keskittyy edelleen tiettyihin erityisryhmiin. Tämän ansiosta etuuksien saajat voivat osallistua merkittävästi toimien suunnitteluun ja toteutukseen, mutta yhtenäisemmän lähestymistavan käyttäminen on vaikeaa. Italian strateginen lähestymistapa noudattaa suuressa määrin hyvinvointia koskevaa Italian valkoista kirjaa, jossa määriteltiin kaksi peruslähtökohtaa: väestötilanne (alhaisen syntyvyyden ja ikääntyvän väestön suuren osuuden vaikutukset) ja perheen merkitys Italian yhteiskuntamallin peruspilarina. Alankomaissa köyhyyttä ja sosiaalista osallisuutta koskevat kysymykset rajataan tarkemmin ja kiinnitetään enemmän huomiota heikoimmassa asemassa oleviin. Näiden määrittelemiseksi on kehitetty innovatiivinen riskimalli. Itävallan suunnitelmassa köyhyys- ja syrjäytymisvaaran katsotaan keskittyvän erityisesti tiettyihin ryhmiin, joille on yksi tai useampia riskitekijöitä.

Selvästä edistymisestä huolimatta kattavaa ja strategista lähestymistapaa ei vieläkään käytetä muutamilla tärkeillä toiminta-alueilla, erityisesti mahdollisuuksissa elinikäiseen oppimiseen, kulttuuri- ja liikennepalvelujen saatavuudessa ja tietoyhteiskuntaan osallistumisessa. Näillä aloilla käytännön tasolla tehtävää merkittävää ja tärkeää työtä ei useinkaan käsitellä toimintasuunnitelmissa. Huomion kiinnittäminen mahdollisuuksiin käyttää sosiaalisia oikeuksia ja oikeuksien välisiin riippuvuussuhteisiin varmistaa moniulotteisen lähestymistavan omaksumisen, minkä osoittavat esimerkiksi Belgian ja Ranskan suunnitelmat. Tällä alalla on kuitenkin jatkettava vielä kehitystyötä, ja tässä suhteessa Euroopan neuvoston äskettäinen selvitystyö siitä, kuinka mahdollisuuksia käyttää sosiaalisia oikeuksia voidaan parantaa, on avuksi.

Johdonmukainen ja suunnitelmallinen lähestymistapa

Arvioitaessa, kuinka hyvin jäsenvaltiot ovat suunnitelmissaan