Irakin saamaa humanitaarista apua lisättiin huomattavasti vuonna 2015: EU:n talousarviosta osoitettiin lähes 79 miljoonaa euroa tähän humanitaariseen kriisiin, joka on yksi nopeimmin leviävistä kriiseistä maailmassa. Yhtenä suurimmista haasteista on siviilien suojelu. Irakissa on myös lähes 250 000 syyrialaispakolaista.

EU:hun tällä hetkellä saapuvien pakolaisten suurin lähtömaa on Syyria. Syyrian konflikti jatkuu laantumattomana jo viidettä vuotta ja on edelleen maailman suurin humanitaarinen ja turvallisuuskriisi. Syyriassa ja sen naapurimaissa toteutettuihin elintärkeisiin operaatioihin osoitettiin vuonna 2015 yli 370 miljoonaa euroa. Sen lisäksi, että maansisäisiä pakolaisia autettiin heidän kotimaissaan, haavoittuvassa asemassa olevien pakolaisten, turvapaikanhakijoiden ja siirtolaisten humanitaarisia hätäaputoimia rahoitettiin (22 miljoonalla eurolla) myös kauttakulkumaissa ja varsinkin Länsi-Balkanilla. Unionin pelastuspalvelumekanismi aktivoitiin Unkarissa, Serbiassa, Sloveniassa, Kroatiassa ja Kreikassa, kun ne tarvitsivat välittömästi aineellista tukea pakolaistulvasta selviytymiseen.

Humanitaaristen kriisien huima kasvu jatkui vuonna 2015. Aseelliset konfliktit ja siviileihin kohdistuvat hyökkäykset lisääntyivät eri puolilla maailmaa huolestuttavaa vauhtia. Luonnonkatastrofeja, joita ilmastonmuutos ja väestökasvu vielä pahentavat, tapahtuu entistä useammin ja ne ovat entistä tuhoisampia. Maailmassa on yli 60 miljoonaa ihmistä, jotka ovat joutuneet siirtymään pois kotiseudultaan, ja pitkittyneestä pakkosiirtolaisuudesta on tullut merkittävä humanitaarinen, poliittinen ja taloudellinen haaste sekä kehityshaaste. Tarpeet ovat yhä useammin käytettävissä olevia resursseja suuremmat, ja humanitaarisen avun ja pelastuspalvelun toimittaminen on käymässä yhä monimutkaisemmaksi. Näiden ennennäkemättömien olosuhteiden vuoksi EU on suunnannut humanitaarisen avun kaikkein hädänalaisimmille ja haavoittuvimmille ihmisille. EU on unionin pelastuspalvelumekanismin välityksellä myös varmistanut, että luonnon ja ihmisen aiheuttamien katastrofien uhrien avustustoimet, joita toteutetaan niin Euroopassa kuin muuallakin maailmassa, koordinoidaan hyvin EU:n tasolla.

EU on yhdessä jäsenvaltioiden rahoitusosuuksien kanssa maailman suurin avunantaja. Apu – joka perustuu Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEUT) 196 ja 214 artiklaan – on eurooppalaisen yhteisvastuun olennainen ilmentymä.Tiivistelmä

ECHO:n tehtävänä on ihmishenkien pelastaminen ja säilyttäminen, inhimillisen kärsimyksen ehkäiseminen ja lieventäminen sekä kriisien koettelemien väestöryhmien koskemattomuuden ja ihmisarvon turvaaminen. Tehtävä täytetään humanitaaristen avustustoimien ja pelastuspalvelutoimien avulla. EU:n humanitaarinen apu on uusista, toistuvista ja pitkittyneistä kriiseistä kärsivien yhteisöjen ja uhrien elinehto. Se auttaa niitä varautumaan paremmin tuleviin hätätilanteisiin. Täydentävät pelastuspalvelutoimet tarjoavat asiantuntijaryhmien, pelastusvälineistön ja katastrofien reaaliaikaisen seurannan muodossa välitöntä tukea Euroopan unionin alueella ja sen ulkopuolella. Kansainvälisen yhteisön ripeällä ja tehokkaalla toiminnalla voidaan katastrofin sattuessa säästää ihmishenkiä.

Tässä kertomuksessa esitellään unionin keskeiset toimet ja tulokset humanitaarisen avun ja pelastuspalvelun alalla vuonna 2015. Toimet on toteutettu EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioista vastaavan Euroopan komission pääosaston (ECHO) välityksellä. Humanitaarisesta avusta ja kriisinhallinnasta vastaavalla komission jäsenellä Christos Stylianidesilla on kaksi tehtävää: avun tarjoaminen humanitaarisiin kriiseihin eri puolilla maailmaa ja pelastuspalveluviranomaisten välisen yhteistyön vahvistaminen kaikkialla Euroopassa, jotta luonnon tai ihmisen aiheuttamiin katastrofeihin voidaan vastata Euroopassa ja sen ulkopuolella.

Lisäksi Eurooppa-neuvosto suhtautui 15. lokakuuta 2015 myönteisesti Turkin kanssa laadittuun yhteiseen toimintasuunnitelmaan. Se on osa kokonaisvaltaista yhteistyöohjelmaa, joka perustuu jaettuun vastuuseen sekä molemminpuolisiin sitoumuksiin ja niiden täytäntöönpanoon. Turkin pakolaisavun koordinointiväline tarjoaa merkittävästi uusia taloudellisia resursseja ja koordinointimekanismin, jonka tarkoituksena on varmistaa, että pakolaisten ja heitä vastaanottavien yhteisöjen tarpeisiin vastataan kokonaisvaltaisesti ja koordinoidusti. Välineellä koordinoidaan yhteensä 3 miljardin euron suuruista rahoitusta vuosina 2016–2017.

Syyriaa koskeva kokonaisvaltainen toimintatapa perustuu neljän pilarin strategiaan, joka pitää sisällään neuvottelut humanitaaristen toimijoiden pääsemiseksi avuntarvitsijoiden luo, hätäaputoimet, suojelun, vastuuvelvollisuuden ja kumppanuuksien tukemisen. Vuoden 2015 strategisen valmiussuunnitelman (Strategic Response Plan) yhtenä päärahoittajana unioni auttoi tarjoamaan 12 miljoonalle avunsaajalle terveydenhuoltoapua, viidelle miljoonalle suojelupalveluja, kahdeksalle miljoonalle vesi-, saniteetti- ja hygieniapalveluja ja yli kuudelle miljoonalle haavoittuvassa asemassa olevalle maansisäiselle pakolaiselle majoitusta ja muita tarvikkeita kuin elintarvikkeita. Unioni on osallistunut yhä tiiviimmin kansainvälisiin diplomaattialoitteisiin (esim. Wienin neuvotteluihin) ja toimiin, joiden tavoitteena on edistää humanitaaristen perusperiaatteiden ja kansainvälisen humanitaarisen oikeuden noudattamista.

Euroopan unioni ja sen jäsenvaltiot ovat tärkeimpiä avunantajia Syyrian kriisissä. Syyrialaispakolaisia on Syyrian naapurimaissa ja laajemmalla alueella arviolta yli 4,5 miljoonaa, ja Syyrian sisäisten pakolaisten määrä on noin 6,5 miljoonaa. Vuonna 2015 EU:n talousarviosta osoitettiin yli 160 miljoonaa euroa Syyriassa toteutettuihin elintärkeisiin operaatioihin. Toimien keskeisiä strategisia tavoitteita olivat monialaisen, nopean, joustavan ja tarpeiden vaatiman avun toimittaminen hätätilanteisiin sekä säännöllisen humanitaarisen avun tarjoaminen kotiseudultaan jo siirtymään joutuneille ja haavoittuville väestöryhmille. Useimmat pakolaiset löytävät pakopaikan sellaisista maista ja sellaisten kansojen keskuudesta, jotka kamppailevat jo itse köyhyyttä ja puutetta vastaan. Sen vuoksi humanitaarista apua tarjotaan usein myös alueella oleville yhteisöille, jotka ottavat pakolaisia vastaan.

Unioni on edelleen esimerkillinen humanitaarisen avun antaja. Komissio huolehtii siitä, että kaikki avustustoimet ovat humanitaaristen periaatteiden mukaisia, merkityksellisiä, kohdistuvat kaikkein haavoittuvimmassa asemassa oleviin avunsaajiin ja perustuvat asianmukaisiin tarvearvioihin. Avustustoimet toteutetaan yhdessä kumppanien kanssa siten, että varmistetaan elintärkeiden alojen rahoituksen kustannusvaikuttavuus ja tehokkuus ja että tuetaan maailman humanitaarisen avun järjestelmän kokonaisvalmiutta. Näiden periaatteiden merkitys humanitaarisen toimintatilan säilyttämisessä on saanut laajaa tunnustusta arvioinneissa, joita ulkopuoliset ja riippumattomat tahot ovat tehneet komission operaatioista (Tiivistelmä vuonna 2015 suoritetuista humanitaaristen hankkeiden arvioinneista on liitteessä 1. Pelastuspalvelun arviointi perustuu sen oikeudellisen perustan mukaisiin vaatimuksiin. Unionin pelastuspalvelumekanismin kokonaisarviointi käynnistyy vuoden 2016 jälkipuoliskolla. Pelastuspalvelua ei siis ole arvioitu vuonna 2015).

Koulutuksen järjestämisestä hätätilanteissa tuli toimien ensisijainen tavoite vuonna 2015. Koulutus on elintärkeää humanitaarista toimintaa, kun on kyse niinkin merkittävistä väestön pakkosiirroista kuin viime vuonna. Yli 1,5 miljoonaa lasta sai hätätilanteissa annettavaa koulutustukea vuonna 2015.

EU ilmoitti myöntävänsä 125 miljoonan euron rahoitusosuuden hätätoimiin, joita toteutetaan El Niño ilmiöstä kärsivissä Afrikan, Karibian sekä Keski- ja Etelä-Amerikan maissa. Tämä kolmen vuosikymmenen merkittävin sääilmiö, jota ilmastonmuutos pahentaa, vaikuttaa yli 41 miljoonaan ihmiseen maailmassa. Yksi El Niño ilmiöstä pahiten kärsivistä maista on Etiopia. Se on ilmoittanut kuivuuden aiheuttamasta puutteellisesta elintarviketurvasta kärsivien ihmisten lukumäärän kasvaneen 2,9 miljoonasta 8,2 miljoonaan tammikuun ja lokakuun 2015 välisenä aikana.

Keski-Afrikan tasavallan poliittinen epävakaus, luonnonkatastrofit ja myös alttius ilmastonmuutokselle ovat osaltaan vaikuttaneet maan talouden tuhoutumiseen, vajavaiseen kehitykseen ja valtion laitosten heikentymiseen. EU on ollut vuonna 2013 alkaneesta konfliktista lähtien tärkein humanitaarisen avun antaja 73 miljoonan euron osuudellaan. Maan tilanne on edelleen äärimmäisen epävakaa. Vuonna 2015 EU:n humanitaarinen apu Keski-Afrikan tasavallalle oli yhteensä 25 miljoonaa euroa, ja sillä tuettiin hankkeita, jotka koskivat ihmisten suojelua, sairaanhoidon saatavuutta, ruoka- ja ravitsemusapua, puhtaan veden jakelua, saniteettipalveluja, logistiikkaa ja humanitaarisen avun koordinointia. Toukokuussa 2015 pidettiin Keski-Afrikan tasavaltaa käsittelevä korkean tason kansainvälinen konferenssi, jossa keskityttiin maan humanitaarisen avun tarpeisiin, elvytykseen ja selviytymiskyvyn parantamiseen.

Etelä-Sudania ovat vaivanneet jatkuvat kriisit, jotka ovat aiheuttaneet suunnattomia humanitaarisen avun tarpeita. EU antaa yli 40 prosenttia Etelä-Sudanin humanitaarisen avun rahoituksesta, jolla tuetaan noin kahdelle miljoonalle ihmiselle tarkoitettuja elintärkeitä ohjelmia. Yksin vuonna 2015 EU antoi maalle tukea 127 miljoonan euron arvosta. Joulukuusta 2013 jatkuneessa aseellisessa selkkauksessa on saanut surmansa tuhansia ihmisiä ja yli kaksi miljoonaa ihmistä on joutunut jättämään kotinsa. Elokuussa 2015 allekirjoitettiin rauhansopimus, mutta maan tilanne ei ole rauhoittumaan päin.

Boko Haramin harjoittama laajalle levinnyt väkivalta Koillis-Nigeriassa on jo pitkään puutteellisen elintarviketurvan ohella aiheuttanut massiivisen maastapaon. Vuoden 2015 kuluessa EU:n talousarviosta osoitettiin 21,5 miljoonaa euroa humanitaariseen apuun Nigeriassa, jossa pakkomuuttajille ja konfliktien uhreille tarjottiin kiireellistä ruoka-apua sekä terveys- ja suojelupalveluja. Yli kaksi miljoonaa nigerialaista on siirretty pakkotoimin maan sisällä, ja yli 190 000 on paennut naapurimaihin Nigeriin, Kameruniin ja Tšadiin. Humanitaarinen yhteisö odottaa uutta massiivista pakkomuuttoaaltoa, koska Tšadjärven saarilla asuvaa väestöä evakuoidaan jatkuvasti alueella toteutettavien sotilasoperaatioiden vuoksi.

Unohdetut kriisit

EU ulotti toimensa mediajulkisuutta saaneiden kriisien lisäksi myös moniin niin sanottuihin unohdettuihin kriiseihin. Vuonna 2015 tällaiset kriisit koettelivat muun muassa Sahrawin pakolaisia Algeriassa, Rohingya-kansaa Myanmarissa/Burmassa ja kolumbialaispakolaisia Ecuadorissa ja Venezuelassa. Unohdettujen kriisien arvioinnin perusteella nimetään vakavia humanitaarisia kriisejä, joista kärsivät väestöryhmät eivät saa riittävästi kansainvälistä apua tai jäävät sitä kokonaan vaille. Tällaisille kriiseille on ominaista vähäinen mediahuomio, avunantajien kiinnostuksen puute ja heikko poliittinen sitoutuminen kriisin ratkaisuun, mikä johtaa humanitaarisen alan toimijoiden riittämättömään läsnäoloon. Vuonna 2015 EU osoitti unohdettuihin kriiseihin lähes 17 prosenttia alkuperäisestä humanitaarisen avun rahoituksestaan.

Koulutus hätätilanteissa

Noin puolet maailman eri konfliktien uhreista on lapsia, ja he ovat yksi kaikkein haavoittuvimmista uhriryhmistä. Perheiden joutuminen erilleen on mahdollisten vammojen ja pakkosiirtojen lisäksi hyvin vakava riski kriisiaikoina. Lasten joutuminen eroon perheistään on hyvin todennäköistä, ja se vaikuttaa heihin suuresti. Katastrofin sattuessa miljoonien lasten koulutus keskeytyy. Konflikteilla on tällaisiin lapsiin usein pitkäaikainen vaikutus, ja pitkittyneissä kriiseissä ne saattavat johtaa tilanteisiin, joissa asianmukaisen koulutuksen puute pahentaa väkivaltaisuuksia: tällaiset lapset nimittäin toistavat aikuisina lapsuudessaan saamia väkivaltaisia käyttäytymismalleja. Kun lapset eivät ole koulussa, he menettävät mahdollisuuden kehittää taitoja, joita heidän oma ja heidän kotimaansa vauraampi tulevaisuus edellyttäisivät.

Koulutus voi hätätilanteissa auttaa luomaan ainakin jonkinlaista normaaliuden ja turvallisuuden tunnetta ja tarjota lapsille psykososiaalista tukea, jota he tarvitsevat traumoista selviytymiseen. Kriiseistä kärsivät yhteisöt nimeävät yleensä koulutuksen ensisijaiseksi tavoitteekseen.

Koulutuksen järjestämisestä hätätilanteissa tuli ensisijainen tavoite vuonna 2015. Koulutus onkin elintärkeää humanitaarista toimintaa, johon on myönnetty tukea EU:n Rauhan lapset aloitteesta ja muistakin aloitteista. Vuosina 2012–2015 koulutushankkeisiin on osoitettu yli 23 miljoonaa euroa (Luxemburgin ja Itävallan rahoitusosuudet mukaan luettuina), ja yli 1,5 miljoonaa lasta on hyötynyt näistä hankkeista 26 maassa eri puolilla maailmaa. Komissio on sitoutunut suurentamaan hätätilanteissa järjestettävän koulutuksen osuutta humanitaarisen avun rahoituksessa yhdestä prosentista (11 miljoonasta eurosta) vuonna 2015 YK:n tavoitteeseen eli neljään prosenttiin vuonna 2016.

EU:n rahoittamat koulutustoimet suunnitellaan siten, että niissä voidaan ottaa huomioon lasten tarpeet, jotka perustuvat heidän ikäänsä, sukupuoleensa ja muihin erityisseikkoihin. Toimet vaihtelevat kouluun ja myös tukiopetukseen pääsyn helpottamisesta kouluasujen, opetusmateriaalin ja koulukuljetusten tarjoamiseen. EU tarjoaa rahoitusta myös vaurioituneiden koulujen kunnostamiseen sekä uusien oppimistilojen ja keskusten rakentamiseen. EU:n tuen ansiosta ihmiset voivat saada myös ammatillista koulutusta ja psykososiaalista apua.

Humanitaarisen avun politiikka

Vuoden 2015 ennennäkemättömät humanitaariset kriisit koettelivat suoraan Eurooppaa pakolaisten ja siirtolaisten määrän valtavan kasvun vuoksi. Unioni onkin vaatinut kansainväliseltä yhteisöltä tehokkaita koordinointitoimia, jotta humanitaarisen avun haasteisiin voitaisiin vastata maailmanlaajuisesti, katastrofiriskit saataisiin paremmin hallintaan ja kehitysyhteistyön toimijat osallistuisivat tiiviimmin avustustoimintaan pitkittyneessä pakkosiirtolaisuudessa. Yhdistyneiden kansakuntien koolle kutsuma maailman ensimmäinen monien sidosryhmien humanitaarinen huippukokous (Multi-stakeholder World Humanitarian Summit) pidettiin 23. ja 24. toukokuuta 2016 Istanbulissa. Unioni oli tärkein huippukokousta tukenut ja valmistellut taho vuonna 2015. Se oli yksi (Budapestissa 3. ja 4. helmikuuta 2015 pidetyn) alustavan eurooppalaisen kuulemistilaisuuden järjestäjistä ja seurasi tiiviisti kaikkia muita alueellisia kuulemisia sekä lokakuussa 2015 järjestettyä maailmanlaajuista kuulemista. Se osallistui YK:n humanitaarisen avun koordinointitoimiston (OCHA) johtamiin tutkimuksiin ja tuki huippukokouksen sihteeristön työtä.

Komissio esitti 2. syyskuuta 2015 antamassaan tiedonannossa EU:n tärkeimmät tavoitteet huippukokousta varten: kansainvälinen humanitaarinen oikeus on pidettävä voimassa, apu on toimitettava tehokkaasti, humanitaarisen avun ja kehitysyhteistyön toimijoiden yhteistyötä (myös pitkittyneissä kriiseissä) on tiivistettävä. Paikallisten, kansallisten ja alueellisten toimijoiden kanssa on luotava kumppanuuksia, ja humanitaarisen avun rahoituksen on oltava tehokasta ja riittävää.

Humanitaarinen avustuspolitiikka ja vuorovaikutus

Kansainvälisessä yhteistyössä EU kävi edelleen etuoikeutettua vuoropuheluaan OECD:n kehitysapukomiteaan kuuluvien ja kuulumattomien avunantajien kanssa. EU järjesti ensimmäiset strategiset vuoropuhelunsa Japanin ja Australian kanssa synergioiden kartoittamiseksi, maailmanlaajuisten ongelmien käsittelemiseksi ja yhteisten painopisteiden laatimiseksi. EU myös tiivisti yhteistyötään Islamilaisten valtioiden yhteistyöjärjestön, Arabiliiton ja Yhdistyneiden arabiemiirikuntien kanssa.Yhtenä esimerkkinä oli Jeddassa järjestetty työkokous Islamilaisten valtioiden yhteistyöjärjestön kanssa.

Komissio toimi edelleen siviili- ja sotilastoimien koordinoinnin eturintamassa muokkaamalla aktiivisesti EU:n sotilaallisia sitoumuksia siten, että ne vastaavat paremmin humanitaarisen yhteisön tarpeita. Samalla voidaan varmistaa Välimerellä toteutettavan Euroopan unionin merivoimien EUNAVFOR MED SOPHIA -operaation joustavampi koordinointi. Komissio on myös muokannut aktiivisesti EU:n johtamissa sotilasoperaatioissa noudatettavaa siviiliensuojelun toimintamallia, jotta siinä otetaan huomioon humanitaarisen suojelun näkökohdat ja kansainvälisen humanitaarisen oikeuden noudattaminen.

Ennätyksellisen suuri pakkomuuttajien määrä maailmassa – 60 miljoonaa ihmistä – edellytti vuoden 2015 jälkipuoliskolla tilannearvion laadintaa. Arviointityötä johtivat asiasta vastaavat komission yksiköt, ja sen tavoitteena oli kartoittaa EU:n tason aloitteita, välineitä, toimia, kokemuksia ja puutteita nykyisen pakolaiskriisin hallinnassa. Komissio antoi 26. huhtikuuta 2016 pakkomuutosta ja kehityksestä tiedonannon nimeltä ”Ihmisarvoinen elämä: apuriippuvuudesta omaehtoiseen selviytymiseen”. Tiedonannon liitteenä on komission yksiköiden valmisteluasiakirja. Tiedonannon tavoitteena on ottaa käyttöön uusi kehityspainotteinen toimintamalli, jolla tuetaan pakolaisia, maansisäisiä pakkomuuttajia, vapaaehtoisia paluumuuttajia ja vastaanottavia yhteisöjä kumppanimaissa.

Aihekohtaisten politiikkojen liittäminen humanitaarisiin operaatioihin

Ruoka ja ravitsemus

Vuoden 2015 aikana komissio johti ja ohjasi elintarvikeapua koskevalla yleissopimuksella perustetun komitean työtä unionin puolesta. Vuoden aikana tehtyyn työhön sisältyi muun muassa yhteinen julkilausuma, jonka komitea antoi maailman humanitaarista huippukokousta varten. Elintarvikeapukomiteasta on kehittynyt merkittävä poliittinen keskustelufoorumi.

Joissain humanitaarisissa katastrofeissa elintarviketoimitukset toreille ja kauppoihin säilyvät entisellään mutta autettava väestö menettää ostovoimansa. Tällaisissa tapauksissa voidaan käteisavustuksiin perustuvalla toimintamallilla varmistaa, että humanitaarinen apu tavoittaa suoraan ja ajoissa kaikkein hädänalaisimmat ihmiset. Käteissiirrot voidaan toimittaa nopeasti, ne ovat kustannusvaikuttavia ja tarjoavat avuntarvitsijoille enemmän valinnanvaraa. Tämän toimintamallin muina etuina ovat paikallistalouksien saamat hyödyt, avunsaajien voimaannuttaminen, itsekunnioitus ja ihmisten valta päättää itse, mitä tarvikkeita he ostavat. Neuvoston maaliskuussa 2015 hyväksymässä asiakirjassa luetellaan kymmenen yleisperiaatetta, joita noudattamalla moniin tarkoituksiin soveltuva käteisperusteinen apu vastaa humanitaarisen avun tarpeisiin (10 common principles for multi-purpose cash-based assistance to respond to humanitarian needs). Asiakirjassa arvioidaan moniin tarkoituksiin soveltuvan käteisperusteisen avun tarjoamia mahdollisuuksia sekä operatiivisesta että poliittisesta näkökulmasta.

Suojarakennelmien ja asumuksen tarjontaa koskevat suuntaviivat

Pakkomuuttajien määrän hälyttävä kasvu viime vuosikymmenten aikana sekä ilmastonmuutoksen asettamat jatkuvat taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristölliset haasteet ovat lisänneet suuresti humanitaaristen suojarakennelmien ja asumusten tarjontaa koskevien vaikuttavien ja tehokkaiden toimien tarvetta. Sen vuoksi kansainvälistä valmiutta tarjota teknisiä suojarakennelmia ja asumuksia on kehitettävä, ja varat on käytettävä tehokkaammin, jotta niillä pystytään vaikuttamaan paremmin avuntarvitsijoiden kasvavaan määrään. Alan parhaiden käytäntöjen keräämiseen osoitetaan vuosittain 180 miljoonaa euroa, ja asiasta ollaan laatimassa suuntaviivoja, joiden osalta ulkopuolisten konsulttien työ saatiin päätökseen vuonna 2015.