[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 13.11.2008

KOM(2008) 769 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE

maakaasun toimitusvarmuuden takaavista toimenpiteistä 26 päivänä huhtikuuta 2004 annetusta neuvoston direktiivistä 2004/67/EY

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE

maakaasun toimitusvarmuuden takaavista toimenpiteistä 26 päivänä huhtikuuta 2004 annetusta neuvoston direktiivistä 2004/67/EY (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

SISÄLLYSLUETTELO

1. Johdanto 3

2. Kaasun toimitusvarmuuden käsite 3

3. Direktiivin 2004/67/EY täytäntöönpanon arviointi 4

3.1. Soveltamisala 4

3.2. Toimitusvarmuutta koskevat vaatimukset 5

3.3. Markkinatoimijoiden tehtävät ja vastuut 6

3.4. Huomattavan toimitushäiriön määritelmä 6

3.5. Yhteisön järjestelmä 6

3.6. Kaasualan koordinointiryhmä 7

3.7. Avoimuus ja raportointi 7

3.8. Kaasun toimitusvarmuuden ja hätätilanteita koskevien kansallisten toimenpiteiden välineet 8

4. Tulevaisuuden vaihtoehdot 8

4.1. Toimitusvarmuuden vaatimusten soveltamisala ja vaatimusten toimeenpanon kehittäminen kansallisella tasolla 8

4.2. Yhteisön järjestelmä ja yhteisvastuu 9

4.2.1. Alueellinen taso ja EU-taso 9

4.2.2. Yhteisön toimien uudelleenmäärittely 10

4.3. Avoimuus 10

4.4. Toimitusvarmuusmarginaali 11

4.5. Strategiset varastot 11

5. Päätelmät 12

LIITE 1: Jäsenvaltioiden välinen vertailu 13

JOHDANTO

Maakaasu on tällä hetkellä EU:ssa käytettävistä polttoaineista toiseksi tärkein ja edustaa noin neljännestä EU:n bruttokulutuksesta. Sitä käytetään paljon eri aloilla, kuten voimalaitoksissa, kaukolämmön tuottamisessa, kotitalouksissa ja teollisuudessa. Tässä tiedonannossa tarkastellaan ja käsitellään ehdotuksia siitä, miten EU voisi tehostaa suhtautumistaan kaasun toimitusvarmuuteen nykyisessä tilanteessa ja tulevaisuudessa, ja siitä, mitä EU:n nykyisistä kaasun toimitusvarmuutta koskevasta politiikasta tulisi edelleen kehittää.

Toimitusvarmuutta, jonka Eurooppa-neuvosto maaliskuussa 2007 määritteli yhdeksi Euroopan energiapolitiikan pilariksi pidetään yhä enemmän yleisen edun mukaisena asiana, joka ansaitsee Euroopan unionin tarkempaa huomiota. Ulkoisten toimittajien ja EU:n kuluttajien riippuvuus toisistaan sekä kansallisten markkinoiden yhdentyminen eurooppalaisiksi yhtenäismarkkinoiksi ovat piirteitä, jotka on otettava kokonaisuudessaan huomioon, kun arvioidaan Euroopan unionin nykyistä kaasun toimitustilannetta ja toimia toimitushäiriön sattuessa.

Yhteisön kaasumarkkinat kehittyvät. Niitä säädellään direktiivillä 2003/55/EY[1] ja asetuksella (EY) N:o 1775/2005,[2] joita on tarkoitus muuttaa syyskuussa 2007 tehdyllä ehdotuksella, eli niin kutsutulla sisäisiä sähkö- ja kaasumarkkinoita koskevalla kolmannella paketilla.[3] Kaasun toimitusvarmuutta koskevan lainsäädäntökehyksen vahvistamiseksi annettiin maakaasun toimitusvarmuuden takaavia toimenpiteitä koskeva neuvoston direktiivi 2004/67/EY.[4] Direktiivin 6 artiklan 3 kohdassa velvoitetaan komissio antamaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomus direktiivin täytäntöönpanosta ja tehokkuudesta. Kaikki asianomaiset jäsenvaltiot ovat panneet direktiivin täytäntöön ja ilmoittaneet komissiolle, mihin toimiin ne ovat ryhtyneet sen saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä.[5]

KAASUN TOIMITUSVARMUUDEN KÄSITE

Kaasun toimitusvarmuutta ei ole helppo määritellä. Tavallisimmin se tarkoittaa kaasun saatavuutta käyttäjille kohtuulliseen hintaan. Joka tapauksessa on erotettava toisistaan kaasun toimitusvarmuus pitkällä ja lyhyellä aikavälillä , koska riskit, keinot toimitushäiriöiden estämiseksi ja mahdolliset välineet niiden lieventämiseksi ovat erilaiset.

Pitkällä aikavälillä kaasun toimitusvarmuus on pääasiassa riippuvainen seuraavista tekijöistä:

- kysynnän hallinta (20-20-20-politiikka);[6]

- EU:n oman tuotannon kehittyminen, jota uusien tekniikoiden ja korkeiden hintojen valossa voitaisiin selvittää tarkemmin tai mahdollisesti edistää;

- EU:n tehokas ulkoinen energiapolitiikka: nykyisin 58 % käytetystä kaasusta tuotetaan ETA-alueella ja 42 % tuodaan ETA-alueen ulkopuolelta. ”Uusien jäsenvaltioiden[7]” tuonti kolmansista maista on kuitenkin paljon suurempaa (63 %) kuin ”vanhojen jäsenvaltioiden” (39 %). Hyvä yhteistyö nykyisten tuottaja- ja kauttakulkumaiden kanssa on siksi erittäin tärkeää, samoin kuin uusien lähteiden ja reittien kehittäminen sekä sellaisten toimintalinjojen kehittäminen ja käyttöönotto, joilla vaikutetaan kysynnän ja tarjonnan tasapainoon maailmanlaajuisilla kaasumarkkinoilla;

- infrastruktuuri-investointien edistäminen tarjonnan ja kysynnän kohtaannon varmistamiseksi sekä EU:n alueella että EU:n ja ulkoisten toimittajien välillä sekä

- hyvin toimivien EU:n sisäisten kaasumarkkinoiden luonti.

Yhteisön sisäiset kaasumarkkinat on saatava valmiiksi. Kaasun ja muiden polttoaineiden välistä kilpailua ei saa estää tukitoimien, hintasäännöstelyn tai kilpailua vääristävän hinnoittelun avulla, koska ne vaikuttavat kaasun osuuteen polttoainejakaumassa. Hyvin toimivat sisämarkkinat parantavat infrastruktuurin käytettävyyttä, antavat oikeanlaisia hintasignaaleja uuteen infrastruktuuriin tehtävistä investoinneista päätettäessä ja lisäävät EU:n kaasumarkkinoiden kiinnostavuutta toimittajien kannalta ja näin parantavat toimitusvarmuutta.

Tässä tiedonannossa keskitytään ennen kaikkea lyhyen aikavälin toimitusvarmuuteen.

Lyhyen aikavälin toimitusvarmuus ja jäsenvaltioiden yhteisvastuu ovat tärkeitä tavoitteita kaasumarkkinoilla. Hyvin toimivilla sisämarkkinoilla oikeanlaiset hintasignaalit saavat kysynnän ja tarjonnan kohtaamaan ja ohjaavat kaasua sinne, missä sitä eniten arvostetaan. Markkinahäiriöitä voi kuitenkin edelleen esiintyä, eikä toistaiseksi ole olemassa määriteltyä EU:n hätäsuunnitelmaa , jonka avulla voitaisiin puuttua lyhyen aikavälin toimitusvajeisiin tai häiriöihin, joiden hoitamiseen markkinamekanismit tai teollisuuden ja kansalliset hätätoimet eivät riitä. Valmiiksi laadittu kansallisen tai EU-tason hätäsuunnitelma olisi tehokkaampi ja ripeämpi kuin nykyinen tilapäisten ratkaisujen päätöksentekoprosessi, jos EU:n kaasutoimituksia kohtaa olennainen uhka.

DIREKTIIVIN 2004/67/EY TÄYTÄNTÖÖNPANON ARVIOINTI

Jäsenvaltioiden lähtökohdat kaasutoimitustensa turvaamiseksi ovat hyvin erilaiset, ja niihin vaikuttavat seuraavat tekijät: oma tuotanto, maantieteellinen sijainti, geologiset mahdollisuudet varastotilojen rakentamiseen, yksittäisten kaasumarkkinoiden historiallinen kehitys, nykyiset liitännät ja kaasun eri käyttötarkoitukset, jotka määrittävät sen, kuinka laajasti kaasu on korvattavissa (kotitalouksien lämmityksessä tai sähköntuotannossa). Direktiivissä on otettu huomioon nämä eroavaisuudet, ja yksittäisille jäsenvaltioille on jätetty harkintavaltaa vaatimusten ja toimien soveltamisessa niiden oloihin.

Komissio on arvioinut[8] direktiivin täytäntöönpanoa kussakin jäsenvaltiossa. Tässä tiedonannossa on tiivistelmä tärkeimmistä havainnoista.

Soveltamisala

Direktiivillä asetetaan jäsenvaltioille velvoite, jonka mukaan niiden ”on varmistettava, että toimitukset kotitalous asiakkaille kunkin jäsenvaltion alueella turvataan asianmukaisessa määrin” toimitusten keskeytyessä osittain tai erittäin kylmissä sääoloissa talvella. Direktiivissä sallitaan se, että sen soveltamisalaa laajennetaan niin, että se koskee myös pk-yrityksiä ja asiakkaita, joilla ei ole mahdollisuutta vaihtaa käyttämäänsä polttoainetta. Määritelmässä ei siis oteta huomioon hintanäkökohtia tai yksilöidä tarkemmin kyseeseen tulevien toimien laajuutta. Kahdeksan jäsenvaltiota on laajentanut suojan soveltamisalaa siten, että se käsittää muutakin kuin kotitaloudet.

Tarvitaan lisätutkimusta sen selvittämiseksi, onko käytettävissä vaihtoehtoisia keinoja toimitusvarmuuden takaamiseksi (kuten velvoitteet vaihtaa polttoainetta, vaihtoehtoisten polttoaineiden pakollinen varastointi tai ylimääräinen muuta kuin maakaasua käyttävä sähköntuotantokapasiteetti) niissä maissa, joissa maakaasu on sähköntuotannon ensisijainen polttoaine ja joissa ei ole käytössä voimalaitoksia koskevia kansallisia kaasun toimitusvarmuustoimia (Luxemburg – 75 %, Alankomaat – 60 %, Italia – 52 % tai Irlanti – 51 %).

Suojan soveltamisalaan kuuluvien kuluttajien joukko määritellään eri tavoin eri jäsenvaltioissa, mikä aiheuttaa merkittävää epäyhtenäisyyttä direktiivin täytäntöönpanossa. Ei ole selvitetty, tarkoittaako tämä epäyhdenmukaisuus, että eri jäsenvaltioiden markkinatoimijoihin kohdistuu erisuuruinen rasitus. Tämä vääristäisi kilpailua. Ei ole myöskään selvitetty, on jäsenvaltioiden toimitusvarmuus sama erilaisista normeista riippumatta.

Toimitusvarmuutta koskevat vaatimukset

Direktiivissä määritellään seuraavasti tapaukset, joissa normaalit markkinamekanismit eivät riitä ja joissa jäsenvaltioiden on voitava varmistaa riittävät kaasun toimitukset ainakin kotitalouksille:

(a) kansallisten kaasutoimitusten osittainen keskeytyminen (jäsenvaltiot määrittelevät vakavuusasteen ja keston omien olojensa perusteella),

(b) äärimmäiset talviolosuhteet : erityisen kylmän talven aiheuttama kulutushuippu (jäsenvaltiot määrittelevät vakavuusasteen ja keston) ja kulutus koko äärimmäisen kylmän talven aikana (yksi talvi 20:sta).

Toimitusvarmuutta koskevat vaatimukset ilmaisevat, minkä tasoisen suojan kukin jäsenvaltio joutuu itse tarjoamaan määriteltyjen asiakkaiden kaasun saannin turvaamiseksi (kaasualan toimien ja kansallisten toimien avulla). Niihin vaikuttaa edellä kuvattujen tapausten määrittely. Direktiivin saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä eri jäsenvaltioissa on johtanut hyvin epäyhtenäiseen kokonaistilanteeseen, ja viidessä valtiossa[9] tapauksia ei ole määritelty.

Direktiivissä tarkemmin määrittelemättömän toimitusten osittaisen keskeytymisen kansalliset määritelmät vaihtelevat noin 10 prosentista (Sloveniassa) noin 30 prosenttiin (Slovakiassa) kaasun keskimääräiseen kulutukseen verrattuna, ja kestoajat vaihtelevat 48 tunnista (Bulgariassa) aina kuuteen kuukauteen (Ranskassa).

Määritellyn keskeytymisen vaikutusten lieventämiseksi toteutettavat toimet on vastaavasti määritettävä. Tarvitaan lisäanalyysejä sen arvioimiseksi, voidaanko määritellyt toimitusvarmuuden vaatimukset täyttää niillä keinoilla, jotka kukin jäsenvaltio on pannut täytäntöön.

Direktiivissä ei ole tarkempia tietoja vaatimuksesta, jossa viitataan talviseen kulutushuippuun ja voimakkaaseen koko talven kysyntään . Niiden määritelmä (määrän ja keston osalta) ja soveltamistapa vaihtelee eri jäsenvaltioiden kesken; yleisimpiä määritelmiä ovat yksi talvi 20:sta tai yksi talvi 50:stä.[10]

Lisäksi on todettava, että vaikka jotkut maat ovat hyvin tarkkaan arvioineet kaasun toimitustilanteensa ja lieventävien toimiensa tehokkuuden sekä testanneet niitä kriisiä simuloivissa harjoituksissa (kuten Yhdistynyt kuningaskunta, Ranska ja Itävalta), toiset maat eivät ole näin tehneet.

Markkinatoimijoiden tehtävät ja vastuut

Markkinatoimijoiden kaasun toimitusvarmuuteen liittyvien tehtävien ja vastuiden määrittelyssä on suuria eroja. Kokonaisvastuu toimitusvarmuudesta on annettu eri markkinatoimijoille, ja kahdessa jäsenvaltiossa on käytössä yhteisvastuu. Toimitusvarmuuden valvonnan varmistaa kuudessa jäsenvaltiossa ministeriö, neljässä jäsenvaltiossa sääntelyviranomainen ja lopuissa siirtoverkko-operaattorit. Tarvitaan lisätutkimuksia sen selvittämiseksi, vaikeuttavatko nämä eroavaisuudet maiden rajat ylittävää yhteistyötä kriisitilanteissa. Energian sisämarkkinoita koskeva kolmas paketti on tuonut mukaan siirtoverkko-operaattorien yhteistyön. Tämä koskee kuitenkin vain verkon kehityksen suunnittelua, joka on olennainen tekijä pitkän aikavälin toimitusvarmuuden kannalta, ei niinkään lyhyen aikavälin toimitusvarmuutta koskevan yhteistyön kannalta.

Huomattavan toimitushäiriön määritelmä

Tällä hetkellä direktiivissä määritellään huomattava toimitushäiriö tilanteeksi, jossa menetetään – tai ollaan vaarassa menettää – 20 prosenttia kolmansista maista Euroopan yhteisöön tapahtuvasta kaasuntuonnista vähintään kahdeksan viikon ajaksi. Kaasualan koordinointiryhmä on tullut siihen tulokseen, että tämä raja on varsin korkea, ja yhteisön reagointi saattaa olla tarpeen myös tapauksissa, joissa tuonnin kutistuminen ei ole tätä tasoa. Kun riippuvuus tuonnista lisääntyy, on yhä epätodennäköisempää, että mainittu raja saavutetaan, ennen kuin yhteisön toimet ovat tarpeen.

Toisaalta huomattavan toimitushäiriön määritelmässä mainittu raja ei todellisuudessa ole välttämätön edellytys yhteisön toimille. Mikä tahansa jäsenvaltio voi pyytää komissiota ottamaan käyttöön yhteisön järjestelmän, jos se katsoo, ettei sen kaasutoimitusten vajetta voida asianmukaisesti hoitaa kansallisella tasolla, vaikka vaje ei ylittäisikään huomattavan toimitushäiriön määritelmässä mainittua rajaa.

Yhteisön järjestelmä

Direktiivissä määritellään kolmivaiheinen menettely:

Ensin kaasuteollisuus ryhtyy toimiin toimitusvajeen hoitamiseksi.

Toisessa vaiheessa toteutetaan jäsenvaltioiden kansallisia toimia.

Mikäli kahden ensimmäisen vaiheen toimet eivät ole riittäviä toimitusvajeen tai -häiriön hoitamiseksi, ”komissio kutsuu jäsenvaltion pyynnöstä tai omasta aloitteestaan [ kaasualan koordinointi]ryhmän – – kokoon.” ”Ryhmä tarkastelee kansallisen tason toimenpiteitä huomattavasta toimitushäiriöstä selviytymiseksi ja tarvittaessa auttaa jäsenvaltioita koordinoimaan näitä toimenpiteitä. Jos […] kansallisella tasolla toteutetut toimenpiteet ovat riittämättömiä [toimitusvajeen tai -häiriön] vaikutusten hoitamiseksi, komissio voi ryhmää kuullen antaa jäsenvaltioille opastusta jatkotoimenpiteistä avun antamiseksi niille jäsenvaltioille, joihin huomattava toimitushäiriö erityisesti vaikuttaa” tai ”komissio voi tehdä neuvostolle ehdotuksen, joka koskee tarvittavia jatkotoimenpiteitä”.

Toistaiseksi vakavin kaasun toimitusvaje syntyi tammikuussa 2006. Se koski noin kymmenettä osaa yhteisön tuonnista kolmansista maista ja kesti 36 tuntia. Tämä hätätilanne kyettiin loppujen lopuksi hoitamaan kansallisin toimin. Se loi kuitenkin perustan kaasualan koordinointiryhmän ensimmäiselle kokoukselle, joka kutsuttiin kokoon komission aloitteesta. Toimitukset olivat palanneet normaaliin tilanteeseen ryhmän kokoukseen mennessä. Kaikki muut toimitusvajeet on myös onnistuttu hoitamaan kaasuteollisuuden toteuttamin tai kansallisin toimin. Tähän mennessä yksikään jäsenvaltio ei ole pyytänyt komissiolta yhteisön apua.

Jäsenvaltiot ovat kuitenkin usein katsoneet, että on tarvetta määritellä entistä laajempi (alueellinen tai EU-tasoinen) hätäsuunnitelma ja/tai yhteisvastuujärjestelmä, koska nykyisen yhteisön järjestelmän avuilla ei välttämättä pystytä reagoimaan kriisiin riittävän tehokkaasti ja ajoissa. Nykyisin kaasualan koordinointiryhmän koolle kutsuminen kestää viisi päivää siitä, kun yhteisön järjestelmä otetaan käyttöön, ja ryhmä käsittelee sitten tilannetta niiden tietojen pohjalta, joita se on saanut jäsenvaltioilta ja tarvittaessa kolmansilta mailta tilanteen lievittämiseksi toteutetuista toimista. Keskustelujen jälkeen ryhmän pitäisi parhaassa tapauksessa määritellä kyseiseen tilanteeseen soveltuvat toimet, joita komission on sitten esitettävä neuvostolle, jonka puolestaan on hyväksyttävä ne ennen niiden voimaantuloa. Tämä on aikaaviepä prosessi, ja todellisen kriisin sattuessa se saattaa olla liian hidas.

Kaasualan koordinointiryhmä

Kaasualan koordinointiryhmä, jossa ovat edustettuna jäsenvaltiot, kaasuteollisuus ja kuluttajat eurooppalaisten järjestöjensä (Eurogas, OGP, GIE, IFIEC, BEUC, Eurelectric) välityksellä.[11], on osoittautunut hyväksi tavaksi käsitellä kaasun toimitusvarmuuteen liittyviä asioita ja vaihtaa parhaita käytäntöjä EU-tasolla. Ryhmällä on vuosittain neljä säännöllistä kokousta, ja lisäksi se kokoontuu aina tarvittaessa, kun yhteisön kaasutoimituksiin kohdistuu huomattavia uhkia. Toistaiseksi kaikki potentiaaliset hätätilanteet on ratkaistu ennen kuin yhteisön toimet on arvioitu tarpeellisiksi, minkä vuoksi ryhmän roolia (tilanteen mukaisista) lisätoimista sopimisessa ja niiden esittämisessä neuvostolle ei ole testattu. Yhteinen poliittinen viesti, Euroopan yksi ääni, jota ryhmä käyttää, on myös tärkeä näkökohta.

Avoimuus ja raportointi

Direktiivissä on se olennainen puute, että jäsenvaltioiden raportointia koskevien säännösten[12] mukaisesti antamat tiedot eivät ole riittäviä, jotta niiden perusteella voitaisiin arvioida jäsenvaltioiden ja EU:n nykyistä ja tulevaa pitkän ja lyhyen aikavälin toimitusvarmuuden tilannetta tai häiriöiden lievennyskeinojen tehokkuutta. Jäsenvaltioiden raportointivelvoitteet ovat rajalliset sekä raportointivälin (kerran vuodessa) että laajuuden osalta. Lisäksi kaikki jäsenvaltiot eivät asianmukaisesti täytä edes näitä raportointivelvoitteitaan: vain kaksi jäsenvaltiota ilmoitti täydelliset tiedot. Useimmin puuttuvat tiedot markkinoiden likviditeetistä (vain kolme jäsenvaltiota toimitti nämä tiedot), investointikannustimista, kulutushuippujen hoitamiseen tarkoitetuista toimista sekä toimitusvarmuuden parantamistoimien vaikutuksista kilpailuun.

Toimien osalta raporteissa keskitytään pääasiassa pitkäaikaisiin sopimuksiin ja suurimpaan käytettävissä olevaan varastokapasiteettiin; varalla olevasta kapasiteetista ei ole tietoa. Tietoja ei pyydetä muista direktiivin liitteessä luetelluista lievennyskeinoista, kuten polttoaineen vaihtamisesta ja keskeytettävissä olevista sopimuksista taikka oman tuotannon tai tuontisopimusten joustavuudesta. Jotkut jäsenvaltiot eivät kerää näitä tietoja. Hyvänä esimerkkinä voidaan mainita Italian sääntelyviranomainen, joka kerää riittävästi tietoja voidakseen seurata tilanteen kehittymistä talven aikana: varastotilannetta ja infrastruktuuria koskevien tietojen lisäksi sääntelyviranomaiselle on toimitettava tiedot keskeytettävissä olevista sopimuksista ja tuontisopimusten ehdoista (joustoista); näin sääntelyviranomainen on selvillä siitä, kuinka suuri vaje voidaan täyttää lisäämällä tuontia käytettävissä olevista lähteistä.

Euroopan sähkö- ja kaasualan sääntelyviranomaisten ryhmä (ERGEG) on julkaissut uusia ohjeita kansallisen raportoinnin laadun ja yksityiskohtaisuuden parantamiseksi. Kolmannessa paketissa myös ehdotetaan tietojen merkittävää avoimuutta. Annettavat lisätiedot ja raportointiväli edellyttävät huolellista tarkastelua, jotta vältetään kohtuuttomasti kuormittamasta kaasualaa ja jäsenvaltioita raportointivelvoitteilla, mutta saadaan kuitenkin selkeä kuva kaasun toimitusvarmuudesta EU:ssa.

Kaasun toimitusvarmuuden ja hätätilanteita koskevien kansallisten toimenpiteiden välineet

Direktiivin liitteessä on välineitä koskeva luettelo, josta ei ole esitetty lisäselvennyksiä. Luettelo ei ole ”tyhjentävä”, ja jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön muitakin kaasun toimitusvarmuutta parantavia välineitä, erityisesti pitkän aikavälin suunnittelumenettelyjä ja julkisen palvelun velvoitteita. Kansallisten kaasumarkkinoiden väliset rakenteelliset erot vaikuttavat eri välineiden valintaan.

Useimmin käytettyjä välineitä ovat kaasuvarastot, pitkäaikaiset toimitussopimukset, tuotannon ja tuonnin joustot sekä toimittajien monipuolistaminen. Keinojen moninaisuus antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden ottaa huomioon kansalliset olosuhteet, mutta se vaikeuttaa eri keinojen aseman arvioimista eurooppalaisesta näkökulmasta.

Jäsenvaltioista 18 on ilmoittanut kansalliset hätätilanteita koskevat toimenpiteensä komissiolle. Jäsenvaltioista 10 on järjestelmällisesti kehittänyt omia kansallisia hätätilanteita koskevia toimenpiteitään laatimalla kansalliset hätäsuunnitelmat. Hätätilanteiden asteikko vaihtelee jäsenvaltiosta toiseen.

TULEVAISUUDEN VAIHTOEHDOT

Toimitusvarmuuden vaatimusten soveltamisala ja vaatimusten toimeenpanon kehittäminen kansallisella tasolla

Tulisi huolellisesti selvittää, pitäisikö pakollisten toimitusvarmuusvaatimusten sovellettavuutta laajentaa kotitalouksien ulkopuolelle. Erityisesti silloin, kun kaasun käyttö sähkön tuotannossa on merkittävää, toimitukset voimalaitoksille olisi varmistettava myös äärioloissa, jos käytettävissä ei ole riittäviä vaihtoehtoisia keinoja (polttoaineen vaihto, vaihtoehtoisen polttoaineen varasto tai riittävä varakapasiteetti).

Komission tulisi selvittää yhdessä jäsenvaltioiden ja kaasuteollisuuden kanssa, johtavatko erot markkinatoimijoiden tehtävien ja vastuiden määrittelyissä markkinoiden vääristymiseen tai vaikeuttavatko ne maiden rajat ylittävän yhteistyön kriisitilanteissa.

Kesken oleva täytäntöönpano ja toimitusvarmuutta koskevien vaatimusten erilaisuus on tuotu esille. Jäsenvaltioiden pitäisi saattaa täytäntöönpano loppuun. Jokaisen maan kohdalla oli tehtävä perinpohjainen analyysi seuraavien seikkojen selvittämiseksi:

– ovatko maakohtaisesti määritellyt toimitusvarmuuden vaatimukset suhteessa kyseeseen tuleviin riskeihin;

– vaikuttavatko eroavaisuudet kilpailuun tai vaikeuttavatko ne yhteisvastuusopimuksia.

Tämä perusteellinen erittely saattaisi osoittaa, että on tarpeen määritellä toimitusvarmuuden vaatimukset tarkemmin tai yhdenmukaisemmin, jotta markkinoiden vääristyminen olisi mahdollisimman vähäistä ja jotta kaikkialle EU:hun saataisiin asianmukainen toimitusvarmuuden taso.

Seuraavia kysymyksiä tulisi tarkastella: Onko otettava huomioon muitakin tapauksia kuin osittainen keskeytyminen ja äärimmäiset talviolosuhteet? Minkä tulisi olla se lyhyen aikavälin toimitusvarmuuden vähimmäistaso, johon jokaisen jäsenvaltion on erikseen oltava varautunut? Kuinka se tulisi määritellä?

Osittaista keskeytymistä koskevien vaatimusten määritelmissä voitaisiin viitata seuraaviin seikkoihin:

- tietty prosenttiosuus keskimääräisestä kulutuksesta; tai

- kriittisin seuraavista tekijöistä: suurin toimittaja tai infrastruktuuri tai kaasun tulopiste poissa toiminnasta. Tällainen lähestymistapa voisi edistää pitkän aikavälin tavoitteiden saavuttamista, sillä jos jokainen jäsenvaltio velvoitettaisiin varautumaan suurimman kaasuntoimittajansa tai infrastruktuurin tietyn ajan kestävään toimimattomuuteen, tämä voisi kannustaa etsimään lisää erilaisia lähteitä tai reittejä, mikä saattaisi tulla halvemmaksi kuin kaasuvarastojen rakentaminen; tai

- tietyt tavoitteet, joita esim. säätelyviranomainen voi asettaa ja jotka koskevat yhteenliittämiskapasiteettia, toimitusten monipuolisuuden lisäämistä (toimittajat eivät esimerkiksi saisi toimittaa enempää kuin tietyn prosenttiosuuden myynnistään samasta lähteestä) tai polttoaineen vaihtomahdollisuuksia.

Osittaisen keskeytymisen kestoajan kriteerit tulisi yhdenmukaistaa, tai niistä tulisi sopia yhteisten kriteerien perusteella.

Talven kulutushuipulle voitaisiin ottaa käyttöön sama yksi 20:sta tai yksi 50:stä -vaatimus ja huipun kestoajan arviointi voitaisiin yhdenmukaistaa.

Äärimmäisissä talviolosuhteissa tarvittavan lisäkaasun määrän laskemiseen käytettävät menetelmät ja perusoletukset tulisi yhdenmukaistaa alueellisella tasolla sekä huippukulutuksen että talven kokonaiskulutuksen osalta.

Jäsenvaltioiden hätätilanteissa käyttämiä toimia ja välineitä on analysoitava tarkemmin. Maiden tekemillä toimitusvarmuuden vertaisarvioinneilla voitaisiin löytää parhaat käytännöt ja yleisimmin käytetyt keinot, jotka voidaan sitten jakaa toisten kanssa kaasualan koordinointiryhmässä.

Yhteisön järjestelmä ja yhteisvastuu

Alueellinen taso ja EU-taso

Alueellinen yhteistyö on ensiarvoisen tärkeää. Kaasumarkkinoilla, joilla valta-asemassa on kaasuputkien kautta toimitettava kaasu (90 %), on pääosin alueellinen luonne: useat maat ovat kytkeytyneet samaan suureen putkilinjainfrastruktuuriin. Siksi nämä jäsenvaltiot ovat tavallisesti riippuvaisia toistensa toimista ja kulutuksesta. Jos esimerkiksi tietyn putkilinjan kautta toimitettavan kaasun määrässä on vajetta, jäsenvaltioiden tulisi yhteistyössä jakaa käytettävissä oleva kaasu, vähentää kulutusta, lisätä varastojen käyttöä jne. EU:ssa kaasua kuljetetaan ainoastaan putkilinjoissa, minkä vuoksi alueellinen yhteistyö saattaisi mahdollistaa nopean ratkaisun, johon ei välttämättä päästä EU:n tason toimilla. Samasta syystä toimitusvaje kuitenkin todennäköisesti vaikuttaa koko alueeseen, eikä se mahdollisesti selviä tilanteesta yksinään. Siksi tilanteeseen puuttumismenettelyyn voitaisiin ottaa käyttöön lisävaihe: (1) kaasuteollisuus, (2) jäsenvaltiot, (3) aluetaso, (4) yhteisötaso. Jos toimitushäiriötä ei voida asianmukaisesti hoitaa aluetasolla, alueella olisi oikeus pyytää yhteisön apua.

Energian sisämarkkinoita koskevassa kolmannessa paketissa on osittain käsitelty tätä asiaa ja ehdotettu, että alueellinen yhteistyö ja yhteisvastuujärjestelyjen kehittäminen kolmen tai useamman jäsenvaltion kesken tulisi pakolliseksi. Järjestelmät ja menettelyt edellyttävät kuitenkin vielä tarkennuksia.

Yhteisön toimien uudelleenmäärittely

Kuten edellisessä luvussa todettiin, yhteisön nykyinen järjestelmä ei välttämättä tarjoa tehokasta ja nopeaa ratkaisua kriisitilanteissa, vaikka sitä ei vielä olekaan testattu. Ennalta määritellyt toimet muodostaisivat selkeän, ennakoitavan ja nopean reagointimenettelyn. Määriteltyjä toimia voisivat olla esimerkiksi seuraavat:

- yhteinen hätätilannejulistus,

- käytettävissä olevien kaasutoimitusten ja infrastruktuurikapasiteetin jakaminen tilanteesta kärsivien maiden kesken,

- koordinoitu kaasun toimittaminen,

- hätätoimien käynnistäminen maissa, joihin tilanne ei joko lainkaan vaikuta tai vaikuttaa vain vähän, tilanteesta kärsivien maiden markkinoilla saatavana olevan kaasumäärän lisäämiseksi (keskeytettävissä olevat sopimukset, polttoaineen vaihtaminen, varastojen purku, toimitusten joustot – jäljempänä asiaa on käsitelty kohdassa Toimitusvarmuusmarginaali)

Tämän lähestymistavan pitäisi johtaa siihen, että määritellään tehokas EU:n hätäsuunnitelma, joka sisältää myös eurooppalaisen hätätilanteen vakavuusasteikon ja jossa määritellään kaasumarkkinoiden toiminnan nimellistaso, kriisien ehkäisyjärjestelmät sekä erilaiset hätätilannetta edeltävät ja sen aikana sovellettavat hälytystasot, joiden perustana ovat toimitushäiriön laajuus ja taloudellinen vaikutus.

Yhteisön reaktio olisi myös tosiasiallinen yhteisvastuutoimi . Yhteisvastuu ei ole hyväntekeväisyyttä, joten sitä varten olisi laadittava asianmukaiset korvausmekanismit.

Jokaisen jäsenvaltion pitäisi noudattaa määriteltyjä toimitusvarmuusvaatimuksia. Jos syntyy tilanne, jossa vaikutukset laajenevat yli määriteltyjen tasojen (todellinen kriisi), hätätilanne olisi julistettava automaattisesti ja yhteisön yhteisvastuulliset keinot otettava käyttöön. Näin voitaisiin tosiasiassa korvata nykyinen ”huomattavan toimitushäiriön” mittari. Yhteisvastuujärjestelmien olemassaolo ei luonnollisesti saa tarjota jäsenvaltioille perusteita olla investoimatta omaan toimitusvarmuuteensa.

Avoimuus

Asianmukaisia raportointivelvoitteita olisi ehdotettava avoimuuden lisäämiseksi ja EU:n toimitusvarmuustilanteen arvioimiseksi. Energian sisämarkkinoita koskevassa kolmannessa paketissa ehdotetut toimet avoimuuden lisäämiseksi olisi otettava huomioon: siirtoverkko-operaattorien eurooppalaisen verkoston tekemä arvio tulevasta tarjonnasta ja kysynnästä, velvoite julkaista tietoja kokonaistarjonnan ja -kysynnän tasosta, kaasun varastotilanteesta sekä kaasuvarastojen ja nesteytetyn maakaasun käsittelylaitosten käytöstä.

Toimitusvarmuusmarginaali

Toimitusvajeen aikana on taattava kaasun saanti kotitalouksille ja muille direktiivin suojaamille käyttäjille. Tämä edellyttää kahta asiaa:

- direktiivin suojaamien kuluttajien kaasun saatavuutta parannetaan ja

- järjestetään riittävä infrastruktuuri kuljettamaan kaasua näille asiakkaille.

Ylimääräistä kaasua ja kapasiteettia voidaan kutsua ”toimitusvarmuusmarginaaliksi”. Tämän marginaalin suuruus voitaisiin määrittää suoraan uudelleen määriteltyjen kansallisten toimitusvarmuutta koskevien vaatimusten perusteella. Määrät voitaisiin sitten ilmaista prosentteina kokonaiskulutuksesta. Varakapasiteetin ja ”ylimääräisen kaasun” määrän pitäisi olla tämän mittarin mukainen.

a) Kaasun saatavuus : tapauksissa, joissa tarvitaan yhteisvastuuta tai keskinäistä avunantoa, ne jäsenvaltiot, joihin tilanne ei vaikuta, voisivat antaa kaasua tilanteesta kärsiville alueille oman toimitusvarmuusmarginaalinsa mukaan. Tämä ”ylimääräinen kaasu” voisi tulla eri lähteistä, jotka kukin jäsenvaltio itse määrittelee:

- keskeytettävissä olevat sopimukset,

- varastot,

- toimitusten joustavuus (tuotanto, tuonti tai nestekaasu).

b) Siirtoinfrastruktuuri : Yhteisvastuun vaikutukset voivat vakavasti heikentyä, jos saatavana olevaa kaasua ei voida kuljettaa sinne, missä sitä tarvitaan. Tämä ongelma ei kuitenkaan saisi estää itse periaatteen toteuttamista. Joissakin tapauksissa kaasun siirto voidaan tehdä vaihtosopimuksilla niin, että kaasua vapautuu vajeesta kärsivillä markkinoilla, vaikka kaasun fyysinen siirtäminen ei olisikaan mahdollista. Tällainen sopimus on esimerkiksi unkarilaisen ja ranskalaisen yhtiön välillä; jos toimitukset Venäjältä supistuvat, ranskalainen yhtiö jättää osan sille tarkoitetusta kaasusta Unkariin. Yhteisvastuun pitäisi kannustaa jäsenvaltioita edistämään putkistojen välisten liitosten rakentamista. Voitaisiin laatia infrastruktuuria koskevia tavoitteita reitin monipuolistamisen (liitäntäpisteiden määränä ilmaistuna), linjojen välisten liitäntöjen määrän sekä varakapasiteetin osalta.

Velvoitteen tai mahdollisuuden luovuttaa kaasua käyttöön edellä mainittujen keinojen avulla sekä tähän liittyvän kapasiteetin on oltava tarkoin säädeltyjä (ne voidaan esimerkiksi kytkeä hätätilanteen julistamiseen), jotta niitä ei voida väärinkäyttää normaaleissa markkinatilanteissa.

Strategiset varastot

Strategisilla kaasuvarastoilla tarkoitetaan maakaasun varastointia pelkästään hätätilanteissa käytettäväksi, eikä näitä varastoja siten voida käyttää normaaleissa markkinaoloissa. Maakaasun varastointi on kallista: kustannus energiayksikköä kohti on paljon suurempi kuin öljyn kohdalla (noin 16,7 miljoonaa euroa petajoulea kohti, kun vastaava luku öljyn kohdalla on 3,33).[13] Geologiset olot voivat myös rajoittaa kaasuvarastojen kehittämistä tietyillä alueilla.

Jäsenvaltioiden altistuminen riskeille on eritasoista, ja siksi niiden kaasun toimitusvarmuutta koskevat tarpeet ovat erilaisia (ks. liite 1). Strategiset varastot saattaisivat olla hyvä vaihtoehto tai vain keskipitkän aikavälin ratkaisu maille, jotka ovat pelkästään yhden kaasunlähteen varassa ja joissa jatkuvan kysynnän osuus on suuri. Komissio ei ehdota EU-tasoisia velvoitteita strategisten varastojen osalta. Jos jäsenvaltio valitsee tämän vaihtoehdon kansalliseksi toimenpiteeksi, strategisten varastojen käyttöä on tarkkaan säädeltävä, jotta estetään markkinoiden vääristyminen: strategisia varastoja ei pitäisi purkaa muissa kuin kriisitilanteissa siksi, että pyritään vaikuttamaan varastojen arvoon tai muiden sellaisten välineiden arvoon, joita on kehitetty kilpailuun perustuvilla markkinoilla joustavuuden lisäämiseksi.

Kaupallisten varastojen kehittämistä tulisi kannustaa.

PÄÄTELMÄT

EU:n on edettävä kaasun toimitusvarmuuden ja yhteisvastuun kehittämisen suuntaan. Vaikka kriisitilanteet ovat harvinaisia, niillä voi olla erittäin suuria taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia. Siksi EU:n oltava valmistautunut puuttumaan tehokkaasti toimitusvarmuuteen. Nykyinen yhteisön järjestelmä – vaikka sitä ei onneksi vielä ole tarvittu – ei ole riittävä, jotta voitaisiin ajoissa reagoida kaasun toimituskriisiin, joka ylittää kansallisin toimin lievennettävissä olevan tason. Lisäksi nykyinen avoimuuden puute estää kaasutoimitusten tosiaikaisen tilanteen ja EU:n mahdollisten toimien arvioinnin. Direktiiviä on siksi tarkistettava siten kuin tämän tiedonannon 4 kohdassa on ehdotettu. Tämän tiedonannon tarkoituksena on aloittaa keskustelu jäsenvaltioiden ja eurooppalaisten laitosten sekä sidosryhmien kanssa direktiivin 2004/67/EY tarkistamiseksi niin, että tärkeimmät havaitut puutteet korjataan. Tässä yhteydessä on pohdittava seuraavia kysymyksiä:

1. Kuinka voidaan määritellä vertailukelpoiset toimitusvarmuutta koskevat vaatimukset, jotka kuormittavat markkinatoimijoita tasapuolisesti ja kohtuullisesti, mutta kunnioittavat silti jäsenvaltioiden välisiä eroavaisuuksia?

2. Pitäisikö direktiivin tarjota pakollinen suoja kotitalouksien lisäksi myös voimayhtiöille, pk-yrityksille tai muille haavoittuville asiakkaille?

3. Mitä toimia yhteisön järjestelmässä, alueellisissa suunnitelmissa ja EU:n hätäsuunnitelmissa olisi tarkkaan ottaen määriteltävä?

4. Mikä on paras tapa määritellä alueet kaasun toimitusvarmuuden kannalta?

5. Kuinka yhteisvastuu voidaan taloudellisesti korvata?

6. Kuinka kaasun toimitusvarmuutta voidaan parantaa niin, että kustannukset pysyvät mahdollisimman pieninä?

Vaikka asia ei kuulu tämän direktiivin soveltamisalaan, EU:n kaasun ja energian toimitusvarmuuden pitkän aikavälin strategia on edelleen hyvin tärkeä, kuten strategisessa energiakatsauksessa[14] todetaan. Jotta voidaan vähentää kaasun toimitukseen liittyvien lyhytaikaisten ongelmien esiintymistodennäköisyyttä ja vaikutuksia, EU:n on jatkettava pyrkimyksiään energiatehokkuuteen, hyvin toimiviin ja hyviä sisäisiä yhteyksiä hyödyntäviin sisäisiin energiamarkkinoihin, innovaatioihin ja tekniseen kehitykseen, energiavalikoiman, toimittajien ja toimitusreittien monipuolisuuteen sekä tehokkaisiin kansainvälisiin kehysjärjestelmiin ja suhteisiin. Avoimuuden ja jäsenvaltioiden kolmansiin maihin kohdistuvien toimien koordinoinnin avulla olisi edistettävä sitä, että EU:n kannanotot energia-asioissa ovat kansainvälisellä tasolla yhdenmukaisia. Tällä tavoin EU luo vankan pohjan energian toimitusvarmuudelle tulevaisuudessa.

LIITE 1: Jäsenvaltioiden välinen vertailu

Seuraavat kuvaajat esittävät jäsenvaltioiden haavoittuvuutta niiden energialähteiden keskittymisellä mitattuna[15] sekä kotitalouksien osuutta kokonaiskulutuksesta ja kaasun osuutta energiantuotannossa. Jos suojaavia toimia, kuten varastointia, ei käytetä, haavoittuvuus on suurinta oikeanpuoleisessa yläneljänneksessä, missä kotitalouksien suuri kulutus yhdistyy lähteiden yksipuolisuuteen.

[pic]

[pic]

[1] Maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 26.6.2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/55/EY ( EUVL L 176, 15.7.2003, s. 57–78).

[2] Maakaasunsiirtoverkkoihin pääsyä koskevista edellytyksistä 28.9.2005 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1775/2005 (EUVL L 289, 3.11.2005, s. 1–13).

[3] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä annetun direktiivin 2003/55/EY muuttamisesta KOM(2007) 529 lopullinen, tehty 19.9.2007.

[4] Maakaasun toimitusvarmuuden takaavista toimenpiteistä 26.4.2004 annettu neuvoston direktiivi 2004/67/EY (EUVL L 127, 29.4.2004, s. 92–96).

[5] Malta ja Kypros on vapautettu tästä vaatimuksesta, mutta Malta on saattanut direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöä.

[6] Komission tiedonanto - Kaksi kertaa 20 vuonna 2020 - Ilmastonmuutostoimet – mahdollisuus Euroopalle KOM(2008) 30 lopullinen), annettu 23.1.2008.

[7] Uudet jäsenvaltiot: maat, jotka ovat liittyneet EU:hun 1.5.2004 jälkeen.

[8] http://ec.europa.eu/energy/gas/sos/index_en.htm

[9] Bulgaria, Kreikka, Irlanti, Luxemburg, Malta.

[10] Kylmin talvi 20 tai 50 vuoteen.

[11] Kaasualan koordinointiryhmän kokoonpanosta 7.11.2006 tehty komission päätös 2006/791/EY (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) (EUVL L 319, 18.11.2006, s. 49–50).

[12] Direktiivin 2004/67/EY 5 artikla ja direktiivin 2003/55/EY 5 artikla.

[13] Tutkimus maakaasun 2003/55/EY 5 artikla.

[14] Tutkimus maakaasun varastoinnista EU:ssa, Euroopan komission energian ja liikenteen pääosasto, 2008

[15] Komission tiedonanto toisesta strategisesta energiakatsauksesta, (KOM2008 (XXX))

[16] Lähteiden keskittyminen lasketaan seuraavasti: ∑(kaasun tuonti maasta i/kokonaiskulutus)2, i = 1 -> n, tietolähde: Eurostat 2006