Ala on laajalti pirstoutunut yli kansallisten rajojen. Tämä johtaa huomattaviin päällekkäisyyksiin ja sitä kautta tehottomuuksiin, mikä näkyy kyvyttömyytenä hyödyntää mittakaavaetuja ja oppimisprosessia. Vaikka kustannukset nousevat ja puolustusbudjetit polkevat paikallaan tai kutistuvat, suunnittelu, T&K-menot sekä tarvikkeiden hankinta ja huolto ovat olleet pitkälti yksittäisten jäsenvaltioiden vastuulla, eivätkä jäsenvaltiot juurikaan ole tehneet keskinäistä yhteistyötä. Nykytilanne ei ole kestävä, ja kattava seuraavan sukupolven puolustusjärjestelmä on entistä vaikeampi kehittää pelkästään yksittäisten jäsenvaltioiden toimin.

Euroopan puolustusala kärsii merkittävästä markkinoiden tehottomuudesta, joka liittyy hyödyntämättömiin mittakaavaetuihin (hajanaiset kansalliset markkinat, joilla on yksi ainoa ostaja) ja resurssien päällekkäisyyteen kansallisella tasolla. Kysyntä tulee lähes yksinomaan jäsenvaltioilta, mutta kansallisia puolustusbudjetteja, erityisesti tutkimuksen ja kehityksen (T&K) alalla, on leikattu huomattavasti viimeksi kuluneiden 10 vuoden aikana. Vaikka viime aikoina on tapahtunut myönteistä kehitystä vakauttamisen ja kansallisten puolustusmenojen korottamisen suhteen, tarvitaan kuitenkin huomattavia lisätoimia näiden investointien tehokkuuden optimoimiseksi. Samaan aikaan puolustustarvikkeiden ja erityisesti T&K-kustannukset ovat nousseet, ja jäsenvaltioiden välinen investointiyhteistyö T&K:n ja puolustustarvikkeiden alalla on ollut edelleen vähäistä. Vuonna 2015 vain 16 prosenttia puolustustarvikkeista hankittiin eurooppalaisen yhteistoiminnallisen hankinnan kautta, mikä on kaukana 35 prosentin yhteisestä viitearvosta, josta sovittiin Euroopan puolustusviraston puitteissa. Eurooppalaisen yhteistoiminnan osuus oli arviolta vain 7,2 prosenttia puolustusalan tutkimuksen varhaisvaiheessa, kun viitearvo oli 20 prosenttia.

EU:n geopoliittinen toimintaympäristö on muuttunut rajusti kuluneen vuosikymmenen aikana. Tilanne on EU:n naapurialueilla epävakaa, ja EU:lla on edessään monimutkainen ja haastava ympäristö, jossa ilmenee paitsi hybridi- ja kyberhyökkäysten kaltaisia uusia uhkia myös perinteisempiä haasteita.

SEUT-sopimuksen mukaan kaiken tutkimustoiminnan on kuuluttava monivuotisen tutkimuksen puiteohjelman soveltamisalaan. Vuoden 2020 jälkeistä aikaa koskevan monivuotisen tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelman (Euroopan horisontti) perussäädös sisältää tarvittavat säännökset, joissa täsmennetään, miten sillä perustetut puolustusalan tutkimuksen erityisohjelmat ja Euroopan horisontti -ohjelman (jonka painopiste on siviilialan tutkimus- ja innovointitoiminnassa) täytäntöönpano kytkeytyvät toisiinsa.

Yhdistelmällä, joka koostuu hankesuuntautuneesta tuesta Euroopan puolustusrahaston rahoitustuen muodossa ja hyvin suunnitellusta ja kohdennetusta rahoituksesta puolustusalalla, voidaan lisätä merkittävästi alan häiriönsietokykyä ja poistaa ongelmakohtia, minkä odotetaan hyödyttävän erityisesti innovatiivisia pk-yrityksiä ja markkina-arvoltaan keskisuuria yrityksiä. Talousarviotakuut voivat olla julkisen talouden kannalta toimiva tapa poistaa riskejä niiden alihankkijoiden toimitusketjusta, jotka osallistuvat rahastosta rahoitettuihin hankkeisiin. Puolustusalaa on ehdotettu alaksi, jota voidaan tukea talousarviotakuiden turvin InvestEU-rahastosta, joka on poikkialainen ja kattava EU:n talousarviotakuiden tukema kehys investointien edistämiseksi eri politiikan aloilla. Käsillä olevassa ehdotuksessa säädetään mahdollisuudesta yhdistää rahaston tuki InvestEU-rahaston takaamaan rahoitukseen.

Vuoden 2017 ehdotuspyyntöön saatiin hakemuksia laajalta maantieteelliseltä alueelta: 25:stä EU:n jäsenvaltiosta ja Norjasta. Suuri osa hakemuksista tuli yksittäisiltä hakijoilta. Yhteensä hakijoita oli 187. Rahoitettavaksi valittiin hankkeita 17:stä EU:n jäsenvaltiosta. Hakijoissa olivat edustettuina yksityinen sektori, suur- ja pienteollisuus, pk-yritykset, julkiset elimet, tutkimuskeskukset ja yliopistot. Pk-yritysten osuus on 30 prosenttia. Tähän osuuteen ei lueta hakemuksia, jotka on jätetty puolustusalan tutkimukseen liittyvän valmistelutoimen yhteydessä. Valmistelutoimessa asetetaan pk-yritysten osallistumiselle tiukat säännöt. Pk-yritysten osallistumistaso oli samansuuntainen myös rahoitettavaksi valituissa hankkeissa: 32 prosenttia (14 prosenttia kokonaistalousarviosta). Tämä data osoittaa, että puolustusalan tutkimukseen liittyvän valmistelutoimen ensimmäisen vuoden ehdotuspyynnöt saivat hyvän vastaanoton ja että ne herättivät suurta kiinnostusta toimialalla. Tämän hyvän vastaanoton perusteella voidaan päätellä alustavasti, että on käsitelty merkityksellisiä puolustuskysymyksiä, jotka ovat herättäneet kiinnostusta toimialalla.

Ehdotettu strateginen lähestymistapa on oikeassa suhteessa yksilöityjen haasteiden laajuuteen ja vakavuuteen. Nämä haasteet ovat rajatylittävän yhteistyön puute ja tarve tukea Euroopan teollisuuden kilpailukykyä sekä yhteistoiminnallista T&K:ta puolustusalalla. Lähestymistavassa otetaan huomioon rajat, jotka on asetettu mahdolliselle unionin toiminnalle perussopimusten puitteissa.

Pyrkimykset saavuttaa (Eurooppa-neuvoston vuonna 2016 hyväksymä) unionin tavoitetaso turvallisuuden ja puolustuksen alalla edistää tämän tavoitteen saavuttamista. Jotta unioni olisi valmis kohtaamaan tulevat uhat ja suojelemaan kansalaisiaan, sen on parannettava strategista riippumattomuuttaan. Tämä edellyttää keskeisten teknologioiden kehittämistä kriittisillä aloilla ja strategisia voimavaroja teknologisen johtoaseman varmistamiseksi. Tiiviimpi yhteistyö kaikilla tasoilla on ainoa keino lunastaa unionin kansalaisten odotukset.

Lukuisat eri sidosryhmät esittivät mielipiteensä. Näitä olivat ne, joihin rahasto vaikuttaa suoraan, kuten teollisuus ja tutkimuslaitokset, ja ne, jotka eivät ole suoraan rahoituksen vastaanottajia, kuten kansalaiset ja valtiosta riippumattomat järjestöt. Jotkin jäljempänä mainituista arvostelivat aloitetta eettisestä näkökulmasta. Nämä huolenaiheet (jotka koskevat esimerkiksi eettisiä kysymyksiä ja velvoitetta noudattaa kansainvälisiä yleissopimuksia) on otettu huomioon ehdotuksessa mahdollisuuksien mukaan. Komissio käyttää kuitenkin aloiteoikeuttaan vastatakseen EU:n kansalaisten ja heidän poliittisten edustajiensa vaatimuksiin EU:n puolustusteollisuuden tukemisesta ja turvallisuuden parantamisesta.

Sidosryhmät, joihin rahasto vaikuttaa suoraan, tukevat aloitetta. Ne kommentoivat rahoitettavia aihealueita ja esittivät ehdotuksia rahaston rakenteeseen ja rahoitusjärjestelyihin. Tärkeimmät kohdat olivat seuraavat:

–Painopiste olisi asetettava keskipitkän ja pitkän aikavälin tutkimus- ja kehitysprioriteetteihin (teknologian työntövoima ja murroksellinen innovointi) alan kilpailukyvyn lisäämiseksi pitkällä aikavälillä ja läpimurtovoimavarojen tuottamiseksi. Rahaston prioriteetit olisi määritettävä jäsenvaltioiden kanssa vuotuisten tai monivuotisten työohjelmien yhteydessä.

–Rahaston rakenteen olisi kuvastettavakokonaisvaltaista lähestymistapaa, joka perustuu voimavaroihin ja kattaa koko teknologian elinkaaren, yhden ainoan asetuksen perusteella. Näiden kahden osion yksityiskohtaisia järjestelyjä olisi yhdenmukaistettava mahdollisimman pitkälle.

–Sidosryhmät katsovat yksimielisesti, ettäimmateriaalioikeuksia koskevia sääntöjä on mukautettava puolustusalalla. Tutkimuselimet vaativat, että kaikkien hankkeeseen osallistuvien – ei pelkästään suurteollisuuden yritysten – oikeuksia on suojeltava.

–Sidosryhmät olivat sitä mieltä, että rahoitusosuuksissa on otettava huomioon alan erityispiirteet. Tutkimuslaitokset katsoivat, että tutkimukseen olisi osoitettava suurempia rahoitusosuuksia, jopa 100 prosenttia, ja että välilliset infrastruktuurikustannukset olisi katettava. Korkean tason ryhmän raportissa puolustusalan tutkimukseen liittyvästä valmistelutoimesta (korkean tason ryhmän raportti) ohjeistettiin, että välillisistä kustannuksista olisi katettava suurempi prosenttiosuus.

–Rahoitustuen muotojen osalta vastaajat ehdottivat, että tarkasteltaisiin mahdollisuuksia jäsenvaltioiden väliseen yhteisrahoitukseen, esimerkiksi esikaupallisten hankintojen ja InvestEU-rahastosta hallinnoitavien rahoitusta yhdistävien toimien kautta, tapauksissa, joissa on kyse siviilialan oheisvaikutuksista tai jotka liittyvät testausvälineisiin.

•Ulkopuoliset asiantuntijat

Sisämarkkinoista, teollisuudesta, yrittäjyydestä ja pk-yrityksistä vastaava komission jäsen kutsui koolle ryhmän, joka koostui 16:sta johtavasta puolustusalalla toimivasta henkilöstä (edustajia teollisuudesta, tutkimuselimistä, Euroopan parlamentista, kansallisista parlamenteista ja asiaa koskevista laitoksista) ja jonka oli määrä antaa ulkopuolista neuvontaa puolustusalan tutkimuksesta lyhyellä ja pitkällä aikavälillä. Säännöllisten keskustelujen ja kuulemisten jälkeen ryhmä julkaisi tammikuussa 2016 raportin European Defence Research - the case for an EU-funded R&T programme. Ryhmä auttoi luonnostelemaan puolustusalan tutkimukseen liittyvää valmistelutoimea, joka käynnistettiin huhtikuussa 2017, ja antoi strategista neuvontaa pitkän aikavälin pyrkimyksistä unionin rahoittaman puolustukseen liittyvän tutkimuksen alalla.

•Vaikutustenarviointi

Komission paremman sääntelyn käytäntöjen mukaisesti tähän ehdotukseen on liitetty vaikutustenarviointi. Riippumaton sääntelyntarkastelulautakunta tarkasteli vaikutustenarviointiraporttia 11. huhtikuuta 2018 ja antoi siitä myönteisen lausunnon. Lautakunta suositti, että selkeytettäisiin aloitteen oikeusperustaa ja mahdollisia päällekkäisyyksiä sellaisen tutkimuksen kanssa, jota rahoitetaan Euroopan Horisontti ohjelman muusta erityisohjelmasta, mukautettaisiin toteuttamismekanismien kuvausta, jotta mahdollistettaisiin valikoivampi lähestymistapa, ja perusteltaisiin paremmin ehdotus rahaston suoraksi hallinnointitavaksi. Vaikutustenarviointiraporttia on muutettu vastaavasti lautakunnan suositusten mukaisesti. Vaikutustenarvioinnin kohta 3.2.1 on ajantasaistettu kokonaisuudessaan ensimmäisen suosituksen mukaisesti. Kohdan 2.4 sanamuotoa on parannettu. Siinä selostetaan nyt yksiselitteisesti, miten Euroopan puolustusrahasto ja erityisohjelma, jolla toteutetaan Euroopan horisontti -ohjelma, eroavat toisistaan siviilisovellusten osalta. Jotta tätä eri vaihtoehtojen välisiä eroja sekä vahvuuksia ja heikkouksia voidaan selostaa paremmin, kohdan 4.1 sanamuotoa on mukautettu. Tämä koskee myös kohdassa 4.2 mainittua vaihtoehtojen arviointia, joka nyt sisältää mahdollisuuden toteuttaa tapauskohtaisesti ja tarvittaessa joitakin toimenpiteitä, jotka perustuvat vaihtoehdon 3 logiikkaan. Lisäksi kohtaan 4.1.1 on lisätty erityinen sanamuoto, joka oikeuttaa suoran hallinnoinnin.

Vaikutustenarviointiraportissa selostetaan ongelmia ja niiden syitä, joiden vuoksi komissio on tehnyt ehdotuksen aloitteeksi. Ne liittyvät leikkauksiin kansallisissa puolustusbudjeteissa ja koordinoimattomiin menoihin, jotka aiheuttavat tehottomuutta ja supistavat puolustustarvikkeiden saatavuuden kriittiselle tasolle. Raportissa todettiin myös, että puolustusalan innovoinnin puute on ongelma ja että yhteistyön väheneminen puolustusalan T&K- ja tarvikeinvestoinneissa rajoittaa unionin kykyä kehittää uusia puolustusteknologioita ja -järjestelmiä. Hajanainen kysyntä näkyy tehottomana organisointina tarjontapuolella: päällekkäisyydet ovat huomattavia, tuotanto on pienimuotoista ja teollisuuden toimitusketjut ovat pääosin kansallisia. Tämä kaikki on rajoittanut puolustustarvikkeiden yhteentoimivuutta ja estänyt mittakaavaetujen hyödyntämisen.

Raportissa todetaan, että rahasto auttaa korjaamaan tämän tilanteen kanavoimalla 13 miljardia euroa yhteistoiminnalliseen, puolustukseen liittyvään tutkimukseen ja voimavarojen kehittämiseen. Tämä tekee unionista yhden suurimmista investoijista puolustusalan tutkimuksen alalla. Rahasto toimii tässä yhteydessä katalysaattorina ohjaamalla yksittäiset menot EU:n yhteistoiminnallisiin kehityshankkeisiin, joilla on yhteiset tekniset vaatimukset, jotka ovat EU:n prioriteettien mukaisia.

Raportissa arvioidaan kolmea vaihtoehtoa, jotka koskevat rahaston rakennetta ja toteuttamismekanismeja ja jotka tarjoaisivat parhaimman ratkaisun ongelmiin. Nämä kolme vaihtoehtoa ovat seuraavat:

–Vaihtoehto 1 – säilytetään nykyiset kaksi erillistä testausohjelmaa vuosien 2014–2020 monivuotisessa rahoituskehyksessä mutta lisätään menoja yli kuusinkertaisesti.

–Vaihtoehto 2 – otetaan käyttöön uusia jousto- ja yksinkertaistamistoimia. Yksi ainoa rahasto mahdollistaisi yhdennetyn suunnittelun sekä tutkimuksen että kehityksen osalta. Osallistumissäännöt olisivat yhdenmukaiset. Vaihtoehdossa 2 otetaan huomioon sidosryhmien huoli siitä, että välillisten kustannusten rahoitustaso olisi liian matala menetelmässä, jota sovelletaan perusskenaariossa. Olisi otettava huomioon alan erityispiirteet, mukaan lukien riippuvuus yhdestä ainoasta ostajasta ja huomattavat rajoitukset puolustukseen liittyvien T&K-tulosten kaupallisessa hyödyntämisessä. Vaihtoehdossa 2 otettaisiin käyttöön joustotoimia, jotta välilliset kustannukset voidaan kattaa paremmin. Käyttöön otettaisiin myös yksinkertaistamistoimia, kuten kertakorvauksina maksettavia avustuksia, sekä

–Vaihtoehto 3 – otetaan käyttöön tiukempia vaatimuksia eli korvataan kannustimiin ja bonuksiin perustuva lähestymistapa määräyksiin perustuvalla lähestymistavalla. Havaitut ongelmat pyritään ratkaisemaan kovemmilla keinoilla, jotta saadaan nopeammin tuloksia. Tällainen määräävä lähestymistapa sisältää myös huomattavia riskejä erityisesti hyväksynnän suhteen, mikä saattaisi heikentää rahaston kykyä saavuttaa tavoitteensa.

Vaihtoehtojen vertailun jälkeen raportissa pidetään parhaimpana vaihtoehtoa 2, koska siinä maksimoidaan synergiat ja otetaan käyttöön yksinkertaistamistoimia. Siinä todetaan myös, että kannustinpohjainen lähestymistapa on vähemmän riskialtis kuin määräyksiin perustuva lähestymistapa vaihtoehdossa 3. Vaihtoehto 2 olisi paras tapa varmistaa, että rahasto

–edistää yhdentymistä ja lisää yleistä kilpailukykyä Euroopan puolustusalan teollisessa ja teknologisessa perustassa,