Komission tiedonanto hallitustenväliselle konferenssille toimielinten uudistamisesta /* KOM/2000/0771 lopull. */





KOMISSION TIEDONANTO hallitustenväliselle konferenssille toimielinten uudistamisesta Asia: Komission sisäinen organisaatio 1. Komissio antoi 26. tammikuuta 2000 lausunnon [1] uudistuksista, joita tarvitaan unionin ja toimielinten valmistamiseksi seuraavaan laajentumiseen. Komissio ehdotti, että sen koostumusta tarkistetaan joko siten, että komission jäsenten lukumäärä rajoitetaan kahteenkymmeneen ja paikkoja kierrätetään tasapuolisesti jäsenvaltioiden kesken perustamissopimuksessa määrättävällä tavalla tai siten, että komissiossa on aina yksi jäsen kustakin jäsenvaltiosta ja sen organisaatio uudistetaan perusteellisesti. [1] KOM (2000) 34 - Toimielinten muuttaminen laajentumisen onnistumiseksi (26. tammikuuta 2000). Komissiota pyydetään usein esittelemään lausunnossa ehdotettuja toimenpiteitä, joiden tavoitteena on lisätä komission päätöksentekokykyä ja säilyttää sen päätöksenteon kolleginen luonne. Toistaiseksi on kuitenkin vielä ratkaisematta, tuleeko komissiossa tulevaisuudessa olemaan yksi jäsen kustakin jäsenvaltiosta vai otetaanko kiertojärjestelmä käyttöön välittömästi tai keskipitkällä aikavälillä. Tässä tiedonannossa käsitellään perussopimuksiin tehtäviä muutoksia ja esitetään lisäksi muutamia muita parannuksia komission toimintatapaan. 2. Tässä tiedonannossa käsitellään kysymyksiä, jotka liittyvät komission rakenteeseen ja työskentelyn organisointiin. Ne on pidettävä erillään sisäisestä hallinnonuudistuksesta, joka käynnistyi heti nykyisen komission tultua virkaan. Uudistus, joka tähtää hallinnon nykyaikaistamiseen ja sen toimivuuden parantamiseen, on toteutettava joka tapauksessa riippumatta siitä, mikä komission jäsenmääräksi tulee. 3. Kaikissa tapauksissa on pohdittava myös komission rakennetta ja sen työskentelyn organisointia. Komission tehtävät ovat muuttuneet monin tavoin yhteisön perustamisen ajoista. Aluksi komissio keskittyi soveltamaan yhteisön lainsäädäntöä ja suunnittelemaan sen politiikkoja valmistautuen samalla käyttämään aloiteoikeuttaan. Tämän perustehtävän lisäksi se hallinnoi yhteisön politiikkoja ja ohjelmia sekä toteuttaa talousarvion. Näihin tarvitaan nykyään huomattavasti aiempaa enemmän henkilöstöä. Lisäksi Euroopan unionin toiminta on nykyään paljon monisäikeisempää. Komission eri tehtävien suhteellinen painoarvo on muuttunut, mikä on otettava huomioon komission jäsenten työtapaa uudistettaessa. Komission on hoidettava hallintotehtävänsä nykyisten tieto- ja viestintävälineiden mahdollistamalla ripeydellä ja tehokkuudella. Komission odotetaan toimivan ja reagoivan tapahtumiin nopeasti. Toisaalta EU:n pinta-ala tulee kasvamaan huomattavasti laajentumisen myötä. Komission työskentelyn organisoinnin yhteydessä on otettava huomioon vaatimus jatkuvasta yhteydenpidosta entistä useampien jäsenvaltioiden johtajiin. 4. On tehtävä organisaatiomuutoksia, jotta komission toimintakyky säilyisi uudessa toimintaympäristössä. Samalla on kuitenkin kaikissa tapauksissa turvattava kolleginen päätöksenteko. Tämä periaate tarkoittaa sitä, että jokainen komission jäsen osallistuu päätöksentekoon tasaveroisesti riippumatta siitä, minkä jäsenvaltion kansalainen hän on, ja että päätökset sitovat kaikkia komission jäseniä kollektiivisesti. Komission lausunnossa todettiin, että komission ja kansallisten hallitusten toimintatavat ovat perustavanlaatuisesti erilaisia. Kansallisen hallituksen yhtenäisyyshän perustuu siihen, että sen jäsenet edustavat samaa poliittista suuntausta tai pyrkivät pitämään hallituskoalition koossa, ja että se tukeutuu poliittista ohjelmaansa toteuttaessaan parlamentaariseen enemmistöön. Tästä johtuu, että hallituksen toimintakyky ei kärsi siitä, että ministereitä on paljon. Unionin toimielinjärjestelmässä tämä käytäntö on unionin nykyisessä kehitysvaiheessa ilmeisen mahdoton. Komission nimitysmenettely ja sen kolleginen päätöksentekotapa sekä takaavat komission yhtenäisyyden että antavat sen päätöksille oikeutuksen. Tasapainoon voitaisiin päästä myös muilla tavoin, esimerkiksi puheenjohtajan nimitysmenettelyä muuttamalla. Tämä edellyttäisi kuitenkin merkittäviä muutoksia toiminelinjärjestelmään. 5. Ennen uudistusehdotusten esittämistä on kuitenkin syytä palauttaa mieliin, miten kolleginen päätöksenteko toteutuu komission nykyisessä työskentelyssä. - Puheenjohtaja osoittaa kullekin komissaarille tehtäväalueita, joilla he vastaavat komission toiminnasta valmisteluvaiheesta aina päätösten täytäntöönpanoon asti. Päätöksiä ei kuitenkaan tee asiasta vastaava komission jäsen yksin vaan koko komissio yhteisesti. - Päätökset tehdään viikoittain pidettävissä kokouksissa, joihin kaikki komission jäsenet osallistuvat. - Komissio tekee päätöksensä jäsenensä ehdotuksesta. Ehdotuksen tekee yleensä asianomaisesta alasta vastaava komission jäsen. Päätökset tehdään hyvin usein yksimielisesti. Tarvittaessa päätöksestä äänestetään, jolloin päätös tehdään jäsenten yksinkertaisella enemmistöllä. - Joillakin aloilla tai joidenkin asioiden käsittelemiseksi puheenjohtaja voi perustaa komission jäsenistä koostuvan työryhmän ja nimetä sen puheenjohtajan. Työryhmällä ei ole omaa päätösvaltaa, vaan se valmistelee asian käsittelyä komission kokouksessa. - Komission kokouksia valmistellaan komissaarien kabinettipäälliköiden kokouksissa, minkä ansiosta komissaareilla on vankat tiedot niistäkin komission kokouksissa käsiteltävistä asioista, jotka eivät kuulu heidän omaan vastuualueeseensa. Näin päätöksenteko on aidosti kollegista. - Kokouksissa käsiteltävien asioiden määrän vähentämiseksi on otettu käyttöön kirjallinen päätöksentekomenettely. Tällöin komission jäsenille lähetetään päätöksen teksti. Päätös katsotaan hyväksytyksi, jollei joku komissaareista määräajan kuluessa pyydä, että päätöksestä järjestetään keskustelu. - Komissio voi myös valtuuttaa jonkun jäsenistään toteuttamaan selkeästi määriteltyjä hallinnollisia toimenpiteitä komission puolesta. Valtuutusmenettely on kollegisen päätöksenteon periaatteen mukainen, koska valtuutusta voidaan käyttää vain komission määrittelemien ankarien ehtojen mukaisesti ja koska se voi koskea vain päätöksiä, joissa on hyvin vähän harkintavaltaa, tai valmisteluasiakirjoja. Valtuutusmenettelyllä tehdyistä päätöksistä ilmoitetaan komission jäsenille. 6. Komission rakenne- ja organisaatiouudistukset perustuvat osaksi perussopimuksiin [2] ja osaksi itsenäisiin muutoksiin, joista voidaan määrätä esimerkiksi komission työjärjestyksessä. [2] Tässä tiedonannossa viitataan vain EY:n perustamissopimukseen, mutta vastaavat mukautukset on tehtävä myös EHTY:n ja Euratomin perustamissopimuksiin. Perustamissopimukseen on otettava ainoastaan vähimmäismääräykset komission rakenteesta. Sen sijaan, että hallitustenvälinen konferenssi antaisi pikkutarkkoja määräyksiä komission organisaatiosta, sen olisi annettava komission puheenjohtajalle valta toteuttaa komission toimintakyvyn takaamiseksi tarvittavia järjestelyjä. Tähän pyritään perustamissopimuksen muutoksilla, joita komissio ehdotti 26. tammikuuta 2000 antamassaan lausunnossa. Muutokset vahvistavat puheenjohtajan asemaa ja tehostavat komission toimintaa kajoamatta kuitenkaan toimielimen itsenäisyyteen. I. Perustamissopimuksiin tehtävät muutokset 7. Nykyisissä perustamissopimuksissa on vain muutamia määräyksiä komission sisäisestä organisaatiosta: - komission toiminnan ohjauksesta huolehtii sen puheenjohtaja (EY:n perustamissopimuksen 219 artiklan 1 kohta) - komissio tekee ratkaisunsa jäsenmääränsä enemmistöllä (EY:n perustamissopimuksen 219 artiklan 2 kohta) päätösvaltaisuussäännöistä määrätään komission työjärjestyksessä (EY:n perustamissopimuksen 219 artiklan 3 kohta) [3] [3] Työjärjestyksessä määrätään, että komissio on päätösvaltainen, kun enemmistö sen jäsenistä on läsnä, mutta toisaalta komission jäsenillä on velvollisuus osallistua kokouksiin (komission työjärjestyksen 7 ja 5 artikla, EYVL 1999, L 252, s. 41). - komissio voi nimittää jäsentensä keskuudesta varapuheenjohtajan tai kaksi varapuheenjohtajaa (EY:n perustamissopimuksen 217 artikla) - komissio vahvistaa työjärjestyksensä siten, että se varmistaa oman toimintansa ja eri yksiköidensä toiminnan (EY:n perustamissopimuksen 218 artiklan 2 kohta). 8. Edellä kohdassa 5 kuvattu organisaatio perustuu siis pääasiassa komission työjärjestykseen. Puheenjohtajalle on annettava perussopimuksia muuttamalla enemmän valtaa organisoida komission työskentelyä. Perustamissopimuksessa määrätään vain yhdestä komission puheenjohtajan erityistehtävästä, jollei oteta lukuun hänen rooliaan komission kokoamisessa: 219 artiklan 1 kohdan mukaan puheenjohtaja huolehtii komission toiminnan ohjauksesta. 9. Komissio ehdotti 26. tammikuuta antamassaan lausunnossa joitakin muutoksia perustamissopimuksiin. [4] Jäljempänä kohdassa 3 selostetun kehityksen perusteella muutoksista olisi apua jo nyt. Jos komission nykyistä jäsenmäärää lisätään, uudistus on välttämätön puheenjohtajan aseman vahvistamiseksi. [4] Ks. liitteenä olevat ehdotukset muutoksiksi perustamissopimuksiin. Seuraavassa komission muutosehdotukset on painettu kursiivilla. (1) Komission lausunnossa suositellaan seuraavaa: "Komission puheenjohtajan valtuuksia salkkujen jakamisessa vahvistetaan huomattavasti. Puheenjohtaja voi harkintansa mukaan määrätä joillekin komissaareille pelkkiä erikoistehtäviä." Komission työjärjestyksessä on samantyyppinen määräys. [5] Sen sisällyttäminen perustamissopimukseen lisäisi puheenjohtajan poliittista liikkumavapautta järjestää tehtäviensä hoito haluamallaan tavalla. Jos komission nykyistä jäsenmäärää lisätään, on varmasti parempi määrätä joillekin komissaareille erityistehtäviä, joiden toteuttamiseen ei välttämättä tarvita kokonaista pääosastoa, kuin jakaa nykyisiä hallintoyksiköitä keinotekoisesti. [6] [5] Työjärjestyksen 3 artikla: "Puheenjohtaja voi osoittaa komission jäsenille erityisiä tehtäväalueita, joiden osalta he ovat vastuussa komission toimien valmistelusta ja päätösten täytäntöönpanosta. Puheenjohtaja voi myös halutessaan muuttaa tehtävänjakoa." Työjärjestyksessä määrättiin aiemmin, että komissaarien tehtäväalueet osoittaa komissio. Muutoksen lähtökohtana oli Amsterdamin sopimusta koskevien neuvottelujen päätöskonferenssin antama julistus nro 32 ("komission puheenjohtajalla on oltava laaja harkintavalta kollegion sisäisessä tehtävänjaossa ja silloin kun tehtävänjako tapahtuu uudelleen komission toimikauden aikana"). [6] Hallitustenvälisen konferenssin työhön osallistuminen on hyvä esimerkki tehtävästä, johon ei tarvita suurta hallintokoneistoa. Niinpä komissio ehdottaa 217 artiklan uudeksi 3 kohdaksi seuraavaa: "Puheenjohtaja voi osoittaa komission jäsenille heidän toimikautensa ajaksi tai määräajaksi erikoistehtäviä, joita suorittaessaan he voivat käyttää apunaan hallintoyksiköitä." (2) Komission lausunnossa ehdotetaan edelleen, että perustamissopimukseen lisätään määräys, jonka mukaan "jotkut komissaarit voivat koordinoida ja johtaa muiden komissaarien toimintaa. Johdonmukaisinta olisi määrätä perussopimuksessa varapuheenjohtajille annettavista erityisvaltuuksista. Varapuheenjohtajia voitaisiin nimittää useampia kuin mihin perussopimus antaa nykyisin mahdollisuuden." Maastrichtin sopimuksesta lähtien komissio on voinut nimittää jäsentensä keskuudesta yhden tai kaksi varapuheenjohtajaa. [7] Käynnissä olevan konferenssin aikana on pohdittu määrän lisäämistä. Tarvittava määrä riippuu tietenkin siitä, minkälaisia tehtäviä puheenjohtaja haluaa antaa varapuheenjohtajille ja minkälaiseen hallintorakenteen hän haluaa. Siksi perustamissopimuksessa olisi määrättävä, että puheenjohtaja voi päättää, kuinka monta varapuheenjohtajaa tarvitaan komission toiminnan johdonmukaisuuden takaamiseksi. [7] Alun perin jäsenvaltiot nimittivät varapuheenjohtajat. Varapuheenjohtajien lukumäärä on vaihdellut seuraavasti: vuosina 1958-72 komissiossa oli yhdeksän jäsentä ja kolme varapuheenjohtajaa (paitsi kolmen yhteisön yhdistämistä seuranneella kolmivuotiskaudella 1967-70, jolloin jäseniä oli 14 ja varapuheenjohtajia neljä), vuosina 1973-85 ensin 13 (vuoteen 1982 asti) ja sen jälkeen 14 jäsentä sekä viisi varapuheenjohtajaa, ja vuosina 1985-92 17 jäsentä ja kuusi varapuheenjohtajaa. Nykyään varapuheenjohtajat nimittää komissio. Poliittisista syistä salkut on kuitenkin jaettava ja varapuheenjohtajat nimitettävä jo ennen kuin Euroopan parlamentti äänestää uuden komission hyväksymisestä ja jäsenvaltioiden hallitukset nimittävät sen. Tästä syystä määräyksen sanamuotoa olisi muutettava siten, että varapuheenjohtajat nimittää puheenjohtaja. Komissio ehdottaakin uuden 2 kohdan lisäämistä EY:n perustamissopimuksen 217 artiklaan: "Puheenjohtaja voi nimittää komission jäsenten keskuudesta varapuheenjohtajia, joiden tehtävänä on koordinoida ja johtaa komission toimintaa tietyillä aloilla." (3) Komission lausunnossa ehdotetaan seuraavaa: "Puheenjohtajan valtuuksia komission poliittisena johtajana laajennetaan. Tällöin puheenjohtajan ääni ratkaisee komission sisällä ja hänellä on valta hylätä epätarkoituksenmukaisina pitämänsä aloitteet sekä erottaa komission jäseniä." Ylivoimainen enemmistö hallitustenväliseen konferenssin osallistuvista valtuuskunnista toivoo, että puheenjohtajan aseman vahvistaminen ei jäisi komission organisoimista koskeviin valtuuksiin, vaan johtaisi myös hänen valtuuksiensa laajentamiseen komission poliittisena johtajana. Nykyisen komission jäsenet ovat sitoutuneet eroamaan, jos puheenjohtaja sitä pyytää. Komissio ehdottaa, että tämä käytäntö vahvistettaisiin perustamissopimuksessa. Tällöin puheenjohtaja voisi pyytää komission jäsentä eroamaan, jos tämän toiminta on ristiriidassa puheenjohtajan määrittelemien poliittisten suuntaviivojen kanssa. Puheenjohtajan aloitteesta myös koko komissio voisi ottaa kantaa jäsenensä eroamiseen, jolloin kyseinen jäsen ei osallistuisi äänestykseen. Puheenjohtajan asemaa komission poliittisena johtajana vahvistaisi myös se, että äänten mennessä tasan puheenjohtajan ääni ratkaisisi. On selvää, että tällä muutoksella on merkitystä vain, jos komission jäsenmäärä on parillinen. Komissio ehdottaa, että 219 artiklan ensimmäinen kohta poistettaisiin ja korvattaisiin uudella 217 artiklan 1 kohdalla seuraavasti: "Puheenjohtaja määrittelee komission poliittiset suuntaviivat." Perustamissopimuksen 215 artiklaa olisi täydennettävä seuraavasti: "Komission jäsen esittää puheenjohtajalle eronpyyntönsä, jos tämä sitä pyytää." Lisäksi 219 artiklan 2 kohtaan olisi tehtävä seuraava lisäys: "Äänten mennessä tasan puheenjohtajan ääni ratkaisee". (4) Komission lausunnossa ehdotettiin, että "annetaan uudet säännöt, joiden mukaan komissaarit voivat tehdä päätöksiä juoksevista asioista komission nimissä tai omalla vastuullaan". On käynyt selväksi, että yksikään konferenssiin osallistuva valtuuskunta ei halua sellaisia muutoksia, jotka heikentäisivät päätöksenteon kollegisuutta. Näin tapahtuisi, jos komissaarit voisivat tehdä päätöksiä omissa nimissään, jolloin he olisivat päätöksistään henkilökohtaisesti vastuussa Euroopan parlamentille. Tästä syystä lienee parempi vahvistaa valtuutusmenettelyä, jota säännellään nykyään komission työjärjestyksessä. Menettelyn oikeusvarmuus paranisi, jos menettelystä olisi maininta perustamissopimuksessa. Siksi komissio ehdottaa, että perustamissopimuksen 219 artiklaan lisätään seuraava kohta: "Komissio voi työjärjestyksessään vahvistettavin edellytyksin ja rajoituksin valtuuttaa yhden tai useamman jäsenistään tekemään päätöksiä erikseen määritellyillä aloilla." Valtuutusmenettelyn käyttöä voitaisiin näin laajentaa esimerkiksi yhteisön politiikkojen hallinnoinnin ja talousarvion toteuttamisen alalla tarkoin rajatun lainsäädäntö- ja budjettikehyksen puitteissa. Kuten nykyäänkin, jokaisen komission jäsenen on tällöin harkittava, onko hänen syytä kysyä puheenjohtajan kantaa tai saattaa asia koko komission päätettäväksi asian poliittisen tai muun merkityksen vuoksi. II. Muut komission toimintatapaan tehtävät parannukset 10. Edellä esitettyjen perussopimukseen tehtävien muutosten ohella komission on kehitettävä työskentelytapojaan toimiakseen jatkossakin johdonmukaisesti ja tehokkaasti. Vuotuista työohjelmaa on kehitettävä edelleen välineenä, jonka avulla taataan toiminnan johdonmukaisuus ja tehokkuus sekä puheenjohtajan määrittelemien poliittisten suuntaviivojen noudattaminen. Komissio on päättänyt yhdistää toiminnassaan yhä kokonaisvaltaisemmin strategisen suunnittelun, ohjelmasuunnittelun ja toimintoperusteisen budjetoinnin. Strategisen suunnittelun ja ohjelmatyön aikana voidaan lyödä lukkoon komission poliittiset painopisteet ja perustoiminnot sekä määritellä työohjelman pohjana olevat keskipitkän ja pitkän aikavälin tavoitteet. Töiden suunnittelua on parannettava, jotta komission kokouksissa voidaan keskittyä samaan aihepiiriin kuuluviin asioihin. 11. Tämän lisäksi komission työskentelyn organisoinnissa on pohdittava ainakin seuraavia näkökohtia: - komission kokousten valmistelu esimerkiksi järjestämällä erityisiä puheenjohtajan ja varapuheenjohtajien kokouksia - komission kokousten järjestämistiheys - komissaarien työryhmien tehtävät - varapuheenjohtajien tehtävät sen lisäksi, mitä perustamissopimuksessa määrätään. He voisivat johtaa puhetta niissä työryhmissä, jotka komission puheenjohtaja asettaa työjärjestyksen mukaisesti. 12. Nämä huomiot ovat vain suuntaa-antavia. Niin nykyinen kuin tulevakin komissio voi päättää toimia toisinkin. On syytä korostaa, että vain komissio itse voi päättää toimintatapansa muuttamisesta. Otteita 26. tammikuuta 2000 annetusta komission lausunnosta >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA>