[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 11.4.2011

KOM(2011) 174 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

matkustajille heidän lennolle pääsynsä epäämisen sekä lentojen peruuttamisen tai pitkäaikaisen viivästymisen johdosta annettavaa korvausta ja apua koskevista yhteisistä säännöistä annetun asetuksen (EY) N:o 261/2004 soveltamisesta

{SEK(2011) 428 lopullinen}

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

matkustajille heidän lennolle pääsynsä epäämisen sekä lentojen peruuttamisen tai pitkäaikaisen viivästymisen johdosta annettavaa korvausta ja apua koskevista yhteisistä säännöistä annetun asetuksen (EY) N:o 261/2004 soveltamisesta

JOHDANTO

Liikkumisvapaus on yksi EU-kansalaisten tärkeimmistä yksilön oikeuksista ja sisämarkkinoiden keskeinen osatekijä. Sillä on myös ratkaisevaa merkitystä kilpailukyvyn ja EU:n taloudellisen integraation kannalta. Matkustaminen on liikkumisvapauden harjoittamisen välttämätön edellytys. Asetus, (EY) N:o 261/2004[1], jäljempänä ’asetus’, jota on sovellettu 17. helmikuuta 2005 lähtien, on tuonut ilmailumarkkinoiden vapauttamiseen merkittävän kansalaisulottuvuuden, sillä siinä vahvistetaan matkustajien suojelun vähimmäistaso.

Eräisiin asetuksen säännöksiin sisältynyt uusi lähestymistapa on johtanut erilaisiin tulkintoihin, mistä on seurannut kirjavuutta siinä, miten lentoliikenteen harjoittajat ja kansalliset valvontaviranomaiset soveltavat näitä säännöksiä. Tämän vuoksi matkustajien ja sidosryhmien on ollut vaikea ymmärtää asetukseen perustuvien oikeuksien laajuutta ja rajoja. Komissio antoi vuonna 2007 tiedonannon[2], jossa käsiteltiin asetuksen soveltamisen suurimpia puutteita ja niiden korjaamista. Komissio on luvannut sidosryhmille ja EU:n toimielimille, että se jatkaa pyrkimyksiään parantaa lainsäädännön soveltamista. Komission tavoitteena on asetuksen yhdenmukainen tulkinta ja täytäntöönpanon valvonta, ja se aikoo raportoida tästä säännöllisesti.

Tämän lupauksensa mukaisesti komissio arvioi jälleen täytäntöönpanoa nyt, kun asetusta on sovellettu kuusi vuotta. Tämä kertomus on osa komission aloitetta sellaisten esteiden poistamiseksi, jotka haittaavat kansalaisille EU-lainsäädännön nojalla kuuluvien oikeuksien toteutumista. Kyseinen aloite käynnistettiin EU:n vuoden 2010 kansalaisuuskatsauksella ”Unionin kansalaisoikeuksien esteiden poistaminen”[3], jossa komissio ilmoitti aikomuksestaan varmistaa lentomatkustajien oikeuksien asianmukaisen toteutumisen erityisesti pitkäaikaisten viivästymisten ja peruutusten tapauksessa.

Tällä kertomuksella on näin ollen kolme tavoitetta: tarkastella niitä asetuksen antamisen jälkeisiä kehityssuuntia, joilla voi olla vaikutusta asetuksen soveltamiseen; luoda katsaus vuoden 2007 jälkeen toteutettuihin toimenpiteisiin ja selvittää, mitä parannuksia soveltamisessa on tapahtunut ja minkälaisia esteitä on vielä jäljellä; määritellä, mitä sellaisia toimia vielä tarvitaan, joilla soveltamista voidaan parantaa asetuksen tarjoamissa nykyisissä oikeudellisissa puitteissa, sekä arvioida mahdollisia muutoksia, jotka edistäisivät asetuksen poliittisten tavoitteiden saavuttamista.

KEHITYS VUODEN 2007 JÄLKEEN

Muutokset markkinoilla

Matkustusmahdollisuudet ovat lisääntyneet viime vuosina ilmailumarkkinoiden vapauttamisen, uusien yritysten ja liiketoimintamallien määrän huikean lisääntymisen ja uusien reittien avaamisen myötä. Matkustajien määrä on lisääntynyt 35 prosenttia vuodesta 2000. Lentomatkustusta ei enää pidetä ylellisyytenä vaan siitä on tullut välttämättömyys liiketoiminnalle ja itsestään selvä oikeus Euroopan kansalaisille.

Kasvun myötä käsitys lentoliikenteen laadusta on kuitenkin eräiltä osin heikentynyt. Tähän ovat olleet syynä esimerkiksi ilmatilan ruuhkautumisesta johtuneet viivästykset, joita olisi voitu välttää, tungokset lentoasemilla ja riittämätön varautuminen äärimmäisiin sääolosuhteisiin; turvatoimien tiukentuminen; välimatkojen pidentyminen yhä suuremmilla lentoasemilla, mikä voi riskeerata matkatavaroiden saamisen ja jatkolennolle ehtimisen, sekä joidenkin lentoliikenteen harjoittajien kaupalliset toimintatavat, joilla voi olla negatiivisia vaikutuksia matkustajiin eli kuljetussopimuksen heikompaan osapuoleen (esimerkiksi suhtautuminen ns. no show -tapauksiin eli menomatkan käyttämättä jättämiseen tai matkatavaroiden käsittelyvirheisiin liittyvät käytännöt, joiden osalta nykyisessä lainsäädännössä on aukkoja ja puutteita). Nämä ongelmat voivat joissakin tapauksissa tulla matkustajille yhtä kalliiksi kuin lennon peruuntuminen tai pitkäaikainen viivästyminen. Koska tällaisten kaupallisten toimintatapojen käyttö on laajentunut asetuksen antamisen jälkeen, on tarpeen tarkastella, olisiko niihin liittyviä kysymyksiä syytä käsitellä Euroopan tasolla.

Lisäksi matkustustavat ja -tarkoitukset ovat myötäilleet yhteiskunnan kehitystä, ja nykyään ajankäytöllä sekä matkailulla ja lomailulla on suurempi merkitys kuin aikaisemmin. Matkan keskeytymisestä aiheutuu nykyisin matkustajille todennäköisesti suurempia haittoja kuin aikaisemmin. Sen vuoksi asetuksen päätavoite eli matkustajien aseman parantaminen matkan keskeytyessä on entistäkin merkityksellisempi.

Muutokset matkustajien oikeuksia koskevassa EU-lainsäädännössä

Rautatieliikenteen matkustajien oikeuksia koskeva asetus tuli voimaan joulukuussa 2009[4]. Vuonna 2010 neuvosto ja parlamentti antoivat asetuksen matkustajien oikeuksista meri- ja sisävesiliikenteessä[5] ja vuonna 2011 asetuksen linja-automatkustajien oikeuksista[6].

Oikeuksien täsmällinen sisältö vaihtelee, koska eri liikennemuodoilla ja niiden markkinoilla on erilaisia ominaispiirteitä sekä toimialan (yritysten koko, tulot tai reittien määrä) että matkustajien (eroja matkojen pituudessa ja ehdoissa) osalta. Lento-, rautatie-, meri- ja sisävesi- sekä linja-autoliikennettä koskevien nykyisin voimassa olevien asetusten mukaisten oikeuksien typologia on kuitenkin vertailukelpoinen. Kaikissa asetuksissa säädetään oikeudesta tiedonsaantiin, hinnanpalautukseen, uudelleenreititykseen ja oikeudesta saada matkaa odottaessa apua sekä tietyin edellytyksin korvauksia.

Muutokset kansainvälisessä toimintaympäristössä

EU:lla ei ole enää ainoana maailmassa sääntöjä matkustajien vähimmäisoikeuksista. Suurimpien lentoliikennemarkkinoiden viranomaiset ovat myös aloittaneet lentomatkustajien oikeuksien parantamisen. Yhdysvalloissa, Kanadassa ja muissakin EU:n ulkopuolisissa maissa kehitetään parhaillaan lentomatkustajien oikeuksia koskevaa lainsäädäntöä, ja eräät Euroopan ja Pohjois-Afrikan valtiot soveltavat EU:n kanssa tekemänsä kahden- tai monenvälisen sopimuksen nojalla tulevaisuudessa EU:n asetusta. EU:lla on kuitenkin ainoana maailmassa sääntöjä matkustajien vähimmäisoikeuksista kaikissa liikennemuodoissa.

Oikeuskäytäntö

Oikeuskäytännöllä on ollut ratkaiseva merkitys asetuksen tulkinnalle. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut antamassaan IATA -tuomiossa[7] asetuksen olevan täysin Montrealin yleissopimuksen mukainen ja kyseisten kahden oikeudellisen välineen täydentävän toisiaan. Asiassa C-549/07 Wallentin-Herrman [8] antamassaan tuomiossa tuomioistuin täsmensi, milloin lentokoneessa ilmennyttä teknistä vikaa ei voida pitää ”poikkeuksellisena olosuhteena”. Näyttää siltä, että olisi tarpeen rajata tarkemmin, mitä voidaan pitää ilmailussa ylivoimaisena esteenä, ottaen huomioon Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tulkinta ja asiasta saadut kokemukset. Pitkäaikaisia viivästymisiä koskevassa asiassa Sturgeon [9] tuomioistuin katsoi, että vähintään kolmen tunnin myöhästyminen saapumisajasta voi oikeuttaa matkustajan saamaan yhtä suuren korvauksen kuin lennon peruuttamistapauksessa, sillä matkustajille aiheutuva haitta on samanlainen. Koska Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiot ovat suoraan sovellettavia ja oikeudellisesti sitovia siitä alkaen, kun asianomainen asetus on tullut voimaan, kaikkien liikenteenharjoittajien on noudatettava niitä.

Huhtikuun 2010 tulivuorikriisi

Euroopan ilmatilan sulkeminen huhtikuussa 2010 islantilaisesta tulivuoresta levinneen tuhkapilven vuoksi oli odottamaton tapahtuma. Asetusta sovellettiin kaikilta osin, ja ilmatilan sulkeminen määriteltiin heti koko EU:ssa poikkeukselliseksi olosuhteeksi.

Ensimmäinen arvio lentomatkustajien oikeuksia koskevan EU-lainsäädännön soveltamisesta tulivuorikriisin aikana osoitti, että suurin osa lentoyhtiöistä, lentoasemista ja matkanjärjestäjistä pyrki tehokkaasti minimoimaan matkustajille aiheutuvat vaikutukset. Ei ole epäilystäkään siitä, että ilman asetusta olisi aiheutunut paljon suurempi kaaos ja mittavampia kustannuksia Euroopan kansalaisille ja koko yhteiskunnalle. Kansallisten valvontaviranomaisten on nyt ryhdyttävä toimenpiteisiin niiden muutamien liikenteenharjoittajien suhteen, jotka ovat kieltäytyneet noudattamasta asetusta. Tämä on tarpeen, jotta voidaan välttää sekä kilpailun vääristyminen liikenteenharjoittajien välillä että matkustajien turhautuminen piittaamattomuuteen lainsäädännöstä.

Tulivuoritapaus osoitti kuitenkin asetuksella olevan tiettyjä rakenteellisia rajoitteita, jotka joutuivat testiin kriisin laajuuden vuoksi. Eräiden nykyisten toimenpiteiden oikeasuhteisuutta, kuten oikeutta huolenpitoon koskevaa rajoittamatonta vastuuta suurten luonnonmullistusten tapauksessa, voi olla aihetta tarkastella uudelleen. Jäsenvaltioiden ja komission on tarpeen miettiä, miten voidaan varmistaa, että tulevaisuudessa jaetaan ja rahoitetaan oikeudenmukaisesti kaikki se tuki, jota tulivuorikriisin aikana tarjosi ainoastaan toimiala. Kriisin kustannuksia arvioidaan parhaillaan. Siihen tarvitaan kuitenkin toimialalta eräitä tietoja, joita ei välttämättä ole vielä saatavilla, koska suuri osa matkustajien korvausvaatimuksista on edelleen kansallisten valvontaviranomaisten tai toimivaltaisten kansallisten tuomioistuinten käsiteltävänä. Luotettavat numerotiedot, nykyiset säännökset ja mahdolliset tulevat toimenpiteet on arvioitava perusteellisesti, jotta voidaan varmistaa, että ilmailualalle ei aiheudu kohtuuttomia rasitteita. Samalla on varmistettava, että luonnonkatastrofien haitat ja kustannukset eivät toisaalta jää myöskään vain kansalaisten kärsittäviksi.

Komissio pyrkii kehittämään toimenpiteitä, joilla voitaisiin turvata matkustamisen jatkuminen myös kriisitilanteessa. Niihin voi sisältyä esimerkiksi kaikkien asiaan liittyvien tahojen valmiustason parantaminen. Toimintarajoitusten, kuten yölentojen rajoittamisen, väliaikaista peruuttamista voidaan myös harkita.

VUODESTA 2007 ALKAEN TOTEUTETTUJEN TOIMENPITEIDEN SEURANTA

Komissio seuraa asetuksen soveltamista koskevia tietoja, joiden lähteitä ovat esimerkiksi liikenteenharjoittajien, kuluttajayhdistysten, kansallisten valvontaviranomaisten ja komissioon sidoksissa olevien tahojen kuten kuluttajakeskusten verkon (ECC-Net)[10] ja Europe Direct -puhelinpalvelun julkaisemat tiedot sekä asetuksen soveltamisesta tehdyt tutkimukset, joita ovat erityisesti vuonna 2008 laadittu Report on carriers' contract conditions and preferential tariff schemes [11], vuoden 2009 Eurobarometritutkimus matkustajien oikeuksista, vuoden 2010 kuluttajamarkkinoiden tulostaulukko ja vuonna 2010 laadittu Report on the evaluation of Regulation 261/2004 [12]. Lisäksi tietoja saatiin vuonna 2010 päättyneestä lentomatkustajien oikeuksia koskevasta julkisesta kuulemisesta, jossa käsiteltiin esimerkiksi matkatavaroiden käsittelyvirheitä[13] sekä lentomatkustajien oikeuksien suhdetta pakettimatkadirektiivistä[14] johtuviin oikeuksiin ja velvollisuuksiin liikenteenharjoittajan konkurssitapauksessa. Tätä työtä, joka on nähtävillä komission verkkosivustolla, voidaan pitää tämän raportin lisätietoina[15].

Kerättyjen tietojen perusteella jotkin puutteista liittyvät asetuksen sanamuotoon ja sisältöön. Näitä ongelmia ei siis voida ratkaista muuttamatta voimassa olevia sääntöjä, ja sen vuoksi niitä ei käsitellä tässä kertomuksessa. Kokonaisuuden kannalta asetuksen sisältöä koskevat pääasialliset kritiikinaiheet on kuitenkin syytä luetella tässä.

Toimialan esittämä pääasiallinen kritiikki koskee asetuksen monimutkaisuutta ja sitä, että huolehtimisvelvollisuutta ei ole rajoitettu poikkeuksellisissa olosuhteissa, joihin liikenteenharjoittaja ei ole voinut vaikuttaa; vaikeuksia varmistaa, että vastuullinen kolmas osapuoli saadaan kattamaan asetuksen soveltamisesta aiheutuvat kustannukset; poikkeuksellisten olosuhteiden – sekä sellaisten, joihin liikenteenharjoittaja voi vaikuttaa, että niiden, joihin se ei voi vaikuttaa – selkeän määrittelyn puuttumista samoin kuin yhdenmukaisen tulkinnan ja täytäntöönpanon valvonnan puuttumista.

Matkustajien esittämiä suurimpia kritiikinaiheita olivat seuraavat: liikenteenharjoittajat eivät välttämättä noudata asetusta asianmukaisesti (esim. oikeutta saada uudelleenreititys vastaavilla kuljetusehdoilla heti, kun mahdollista, sekä oikeutta huolenpitoon uudelleenreititystä odottaessa); kansalliset valvontaviranomaiset eivät käsittele valituksia nopeasti ja tehokkaasti; kansallisten valvontaviranomaisten päätökset eivät ole sitovia, joten liikenteenharjoittajat eivät aina noudata tai tuomarit tunnusta niitä, ja toiminnanharjoittajien asetuksen soveltamista ja kuluttajien tyytyväisyyttä koskevia tietoja ei seurata, mitata ja julkaista riittävästi.

Komissio määritteli vuoden 2007 tiedonannossaan alueita, joilla asetuksen soveltamista pitäisi parantaa. Näitä ovat

- yhdenmukainen tulkinta ja yhtäläinen täytäntöönpano koko EU:ssa

- selkeät ja helppokäyttöiset keinot valitusten käsittelyyn ja

- asianmukainen tiedottaminen matkustajille.

Puutteiden korjaamiseksi komissio on kannustanut sidosryhmiä sopimaan siitä, miten asetusta pitäisi soveltaa, Kaksi vapaaehtoista sopimusta on jo tehty. Niissä selkiytetään kansallisten valvontaviranomaisten ja lentoyhtiöiden vastuita valitusten käsittelystä erityisesti poikkeuksellisissa olosuhteissa. Lisäksi kansalliset valvontaviranomaiset ovat hyväksyneet komission johdolla kaksi tulkintaa koskevaa asiakirjaa, joilla helpotetaan asetuksen soveltamisen ja täytäntöönpanon valvonnan yhdenmukaistamista. Ensimmäinen laadittiin vuonna 2007 (kysymys ja vastaus -asiakirja) ja toinen vuonna 2010 tulivuorikriisistä. Komissio on ollut vuosittain puheenjohtajana monissa kansallisten valvontaviranomaisten kokouksissa, kannustanut kansallisia valvontaviranomaisia jatkuvaan epäviralliseen tiedonvaihtoon sekä pitänyt yllä avointa ja jatkuvaa vuoropuhelua toimialan ja kaikkien sidosryhmien kanssa ja järjestänyt vuosittain monenvälisiä tapaamisia. Vuoropuhelu on auttanut osapuolia ymmärtämään sekä toimintaympäristöä, jossa asetusta sovelletaan, että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten vaatimuksia. Komissio pitää tätä kaikkien osapuolten vuoropuhelua tärkeänä ja pyrkii kehittämään sitä entisestään.

Eri tietolähteiden mukaan tässä vaiheessa voidaan tehdä kolme pääasiallista johtopäätöstä. Ensinnäkin sekä yhdenmukaiseen tulkintaan että johdonmukaiseen täytäntöönpanon valvontaan kansallisella tasolla liittyviä ongelmia esiintyy edelleen paljon. Toiseksi huomiota herättävät erot valitusten käsittelymenettelyjen ja matkustajille vastaamista koskevien määräaikojen välillä sekä kansallisten valvontaviranomaisten päätösten oikeudellisesti sitomaton luonne ja niiden soveltamisen rajat aiheuttavat matkustajissa turhautumista ja heikentävät asetuksen soveltamista. Kolmanneksi matkustajien tietoisuus oikeuksistaan ei näyttäisi lisääntyneen.

Jotkin puutteista liittyvät suoraan asetukseen, mutta osa niistä johtuu kuluttajansuojalainsäädännön ja sen käytännön täytäntöönpanon epäyhtenäisyydestä erityisesti tilanteissa, jotka koskevat useampaa kuin yhtä valtiota.

Yhdenmukaisen tulkinnan puuttuminen

Koska lentomatkustajien oikeuksia koskeva lainsäädäntö on uutta ja kaikkia lainsäätäjien käyttämiä termejä ei ole määritelty, joistakin artikloista on esiintynyt alusta asti erilaisia tulkintoja. Useimmista vuonna 2007 käsitellyistä kysymyksistä on nyttemmin laajalti hyväksytty kansallisten valvontaviranomaisten ja komission silloin esittämä tulkinta. Jotkin kysymykset eivät ole enää ajankohtaisia, koska Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta on saatu tulkinta niihin. Sen sijaan on ilmennyt uusia ongelmia. Sen vuoksi kysymys ja vastaus -asiakirjaa on tarpeen ajantasaistaa.

Vuoden 2010 poikkeukselliset tapahtumat – tulivuorikriisi ja äärimmäiset sääolosuhteet – korostivat tarvetta tuoda esiin se seikka, että jos häiriöstä on vastuussa joku toinen, lentoliikenteen harjoittajat voivat hakea tältä korvausta. Tämä koskee myös niin sanottuja kolmansia osapuolia (lennonvarmistuspalvelun tarjoajat, lentoasemien pitäjät, maahuolitsijat, matkanjärjestäjät, kansalliset hallintoelimet jne.). Asetuksen 13 artiklassa vahvistetaan selkeästi, että vastuu on jaettu eli lennosta vastaavan liikenteenharjoittajan velvollisuutena on huolehtia matkustajista mutta ei maksaa kaikkia kustannuksia. Asetuksessa säädettyjen velvollisuuksien kohdentamisella lennosta vastaavaan liikenteenharjoittajaan on tarkoitus varmistaa asetuksen tehokas soveltaminen matkustajien eduksi, mutta se mahdollistaa silti kustannusten jakamisen minkä tahansa muun julkisen tahon tai yksityisen henkilön kanssa, joka on vastuussa liikenteen häiriintymisestä[16].

Oikeuskäytännöstä seuranneet yleiset periaatteet ovat auttaneet täsmentämään eräitä muita artikloissa käytettyjä termejä siten, että niistä ei pitäisi enää esiintyä erilaisia tulkintoja, ellei tuomioistuimen myöhemmistä ratkaisuista muuta johdu. Tällainen on esimerkiksi oikeus uudelleenreititykseen vastaavilla kuljetusehdoilla mahdollisimman pian (8 artiklan 1 kohdan b alakohta) tapauksissa, joissa lento on peruutettu tai lennolle pääsy evätty, sekä oikeus huolenpitoon (6 artikla) yhteyspaikoissa.

Tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella on selvää, että EU-lainsäädännön säännöstä tulkittaessa on sanamuodon lisäksi tarkasteltava myös kontekstia, niiden sääntöjen tavoitetta, joihin säännös kuuluu, sekä syitä sen antamiseen[17]. Matkustajien kannalta tärkein ja keskeisin oikeus on varmuus siitä, että matka toteutuu kuljetusehdoilla, jotka vastaavat matkalipussa ilmoitettuja ehtoja erityisesti aikataulujen osalta. Ottaen huomioon asetuksen poliittiset tavoitteet, jotka ovat matkustajille aiheutuvien haittojen minimoiminen ja kohtuullinen uudelleenreititys[18], sekä tuomioistuimen perustelut, lentomatkustajien oikeuksia koskevia säännöksiä on tulkittava laajasti[19].

Asetuksen 8 artiklan mukaan matkustajilla on oikeus valita matkan uudelleenreititys ”vastaavilla kuljetusehdoilla”. Tällöin matka voidaan toteuttaa samassa tai vastaavassa hintaluokassa toisella kuljetusmuodolla tai turvautuen toiseen liikenteenharjoittajaan, joka liikennöi samalla tai vastaavalla reitillä. Liikenteenharjoittajilla on velvollisuus tarjota matkustajille tällaista valinnanmahdollisuutta. ”Vastaavien kuljetusehtojen” on käsitettävä tarkoittavan samaa tai vastaavaa matkustusluokkaa eikä matkustajan maksamaa matkalipun hintaa, sillä paikan hinta lentokoneessa riippuu monista tekijöistä ja muuttuu koko ajan sen mukaan, millainen on yrityksen kaupallinen strategia. Tästä on osoituksena se, että samalla lennolla samassa hintaluokassa vierekkäin istuvat matkustajat ovat voineet maksaa samanlaisista paikoista hyvinkin erilaisen hinnan.

Samaa periaatetta sovelletaan huolenpitoon yhteyspaikoissa riippumatta siitä, missä vaiheessa matkaa pitkäaikainen viivästyminen – tai ensimmäinen viivästyminen, joka johti pitkäaikaiseen viivästymiseen – tapahtui. Asetusta on tulkittava kokonaisuudessaan primäärilainsäädännön mukaisesti. Tämä tarkoittaa myös tasavertaisen kohtelun periaatetta, jonka mukaan samanlaisia tilanteita ei saa kohdella eri tavoin[20]. Liikenteenharjoittajan velvollisuuksien määrittelyn kannalta olennaista on se tietty sopimussuhde, jonka nojalla matkustajan on päästävä lopulliseen määräpaikkaansa sovitussa ajassa. Matkustajalle matkan eri osat yhdistävällä lipun mukaisella yhteyspaikalla on merkitystä ainoastaan perille pääsyn kannalta. Asetuksen mukaan mikään ei estä liikenteenharjoittajia tarjoamasta palvelua itse (joko suoraan tai käyttämällä liityntälentoja) eikä käyttämästä toisen liikenteenharjoittajan lentoja minkä tahansa liikenteenharjoittajien välisen sopimuksen nojalla. Tämän on lainsäätäjä selvästi ilmaissut 2 artiklan h alakohdassa, jossa määritellään lopullinen määräpaikka ja rajoitetaan liikenteenharjoittajan vastuuta täsmentämällä, että ”huomioon ei oteta tarjolla olevia vaihtoehtoisia liityntälentoja, jos aikataulun mukaista saapumisaikaa noudatetaan”.

Lainsäätäjä on johdonmukaisesti valinnut lopullisen määräpaikan perusteeksi, jonka mukaan määritellään sekä liikenteenharjoittajan korvausvastuu (jota voidaan alentaa, jos saapumisaikaa noudatetaan) ja matkustajien oikeudet (haittojen minimoimiseksi). Asetuksen 6 artiklan mukaan lennosta vastaavalla liikenteenharjoittajalla on huolehtimisvelvollisuus, jos tämä voi kohtuudella arvioida matkustajan myöhästyvän kyseissä artiklassa vahvistetuista ajoista. Velvollisuus koskee myös matkustajia, joiden saapuminen lopulliseen määräpaikkaan myöhästyy yhteyspaikassa. Asetuksen 13 artiklassa vahvistetaan lennosta vastaavan liikenteenharjoittajan (jolle huolenpitovelvollisuus kuuluu) oikeus hakea takautuvasti korvausta viivästymisen aiheuttaneelta liikenteenharjoittajalta, joka voi olla sopimuskumppani tai edeltävän (myöhästyneen) lennon liikenteenharjoittaja.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on selkiyttänyt monia vaikeimmista kysymyksistä. Komissio on kuitenkin tietoinen siitä, että nykyisten sääntöjen mutkikkuuden vuoksi tuomioistuimen tulkintaa saatetaan tarvita vielä hyvin monissa kysymyksissä.

Lisäksi, kuten 2.4 kohdassakin mainitaan, tulivuorikriisi korosti selkeän tulkinnan välttämättömyyttä. Lentomatkustajien oikeuksia on tarkasteltava kokonaisuutena, ja sen vuoksi on tarpeen arvioida, onko nykyisessä lainsäädännössä aukkoja – esimerkiksi matkatavaroiden osalta – taikka markkinoilla sellaisia uusia käytäntöjä, joihin olisi syytä kiinnittää huomiota. Sen vuoksi komissio katsoo kokemuksen ja viimeaikaisten kehityssuuntien perusteella, että nykyisiä toimenpiteitä on tarpeen arvioida ja että tässä yhteydessä on huolehdittava asianmukaisesta koordinoinnista pakettimatkadirektiivin meneillään olevan tarkistuksen kanssa.

Komissio pyrkii sopimaan yhdenmukaistetusta tulkinnasta kansallisten valvontaviranomaisten verkoston kanssa ja käynnistää vuonna 2011 vaikutustenarvioinnin arvioidakseen nykyisten toimenpiteiden oikeasuhteisuutta kokemuksen perusteella sekä sääntelyn kustannuksia sidosryhmille. Tarkoituksena on esittää vuonna 2012 lentomatkustajien oikeuksia koskevia uusia, myös lainsäädännöllisiä toimenpiteitä.

Koko EU:lle yhtenäisen täytäntöönpanon valvonnan puuttuminen

Vuoden 2010 kertomuksen päätelmissä todettiin, että EU:n tason täytäntöönpanon valvonnan ongelmat johtuvat siitä, että valvonta ei monissa jäsenvaltioissa ole riittävän tehokasta, oikeasuhteista ja varoittavaa, jotta siitä voisi seurata liikenteenharjoittajille taloudellisia kannustimia noudattaa asetusta. Tällaiset kansalliset erot valvonnan tasossa voivat vääristää kilpailua lentoliikenteessä.

Komissio tuki vuonna 2010 useita kansallisten valvontaviranomaisten yhteisiä toimia, joiden tavoitteena oli varmistaa epäasianmukaisten toimintatapojen yhdenmukaistetun korjaamisen onnistuminen. Kansalliset valvontaviranomaiset ovat aloittaneet mahdollisen virheellisen, harhaanjohtavan tai puutteellisen tiedottamisen korjaamiseksi uusia toimenpiteitä, joita ovat esimerkiksi liikenteenharjoittajien julkaisemien tietojen ja matkustajille lähetettyjen kirjeiden seuranta. Tähän työhön sisältyy järjestelmällinen yhteydenpito liikenteenharjoittajiin silloin, kun epäillään väärinkäytöksiä, sekä virallisten varoitusten käyttö keinona kannustaa asetuksen noudattamiseen. Vaikka varoituksilla ja kansallisten valvontaviranomaisten yhteisillä toimilla on parannettu valvontaa EU:n tasolla, jäljellä on vielä puutteita, jotka vaativat jatkotoimia:

Kansallisten lakien ja menettelyjen eroavuudet

Vuoden 2010 kertomuksessa analysoitiin ja tarkasteltiin tärkeimpiä niistä syistä, jotka tekevät valvonnasta useimmissa jäsenvaltioissa liian hankalaa, hidasta tai käytännössä mahdotonta soveltaa. Syitä ovat erot kansallisissa lainsäädäntökehyksissä, hallintojärjestelmissä ja oikeuskäsittelyissä. Tällaisista eroista aiheutuu kustannuksia ja oikeudellista epävarmuutta sekä ilmailualalle, jonka liiketoiminta on voimakkaasti riippuvaista valtioiden rajat ylittävästä liikenteestä, että matkustajille. EU:n tason valvontaa parannetaan pyrkimällä yhdessä jäsenvaltioiden kanssa löytämään ja poistamaan niitä kansallisesta lainsäädännöstä johtuvia esteitä, jotka haittaavat asetuksen asianmukaista soveltamista. Tähän voi sisältyä tarvittaessa rikkomismenettelyjen aloittamista.

Asetus (EY) N:o 261/2004 kuuluu kuluttajansuojalainsäädännön täytäntöönpanosta vastaavien kansallisten viranomaisten yhteistyöstä annetun asetuksen (EY) N:o 2006/2004 (asetus kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä)[21] soveltamisalaan. Kansalliset viranomaiset eivät tähän mennessä ole kuitenkaan käyttäneet hyväkseen kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä annetun asetuksen tarjoamia mahdollisuuksia. Asetuksessa (EY) N:o 261/2004 säädetään sellaisten omien kansallisten valvontaviranomaisten perustamisesta, jotka soveltavat kansallisia seuraamusjärjestelmiään sekä oman valtionsa että muiden valtioiden toiminnanharjoittajiin alueellaan. Tästä on ollut seurauksena se, että kuluttajansuojaa koskevaa yhteistyöverkostoa ei ole juurikaan käytetty kyseisellä alalla. Kaikki vaihtoehdot, jotka auttaisivat parantamaan asetuksen (EY) N:o 261/2004 täytäntöönpanon rajat ylittävää valvontaa, olisi tutkittava.

Komissio pyrkii yhdessä niiden jäsenvaltioiden kanssa, joita asia koskee, löytämään ja käsittelemään niitä kansallisesta lainsäädännöstä johtuvia esteitä, jotka haittaavat asetuksen asianmukaista soveltamista ja sen täytäntöönpanon yhdenmukaista valvontaa, sekä arvioi, olisiko aiheellista yrittää näiden esteiden poistamista aloittamalla tarvittaessa rikkomismenettelyjä.

Kansallisten valvontaviranomaisten yhteistyöverkoston selkeän toimeksiannon ja sisäisten sääntöjen puuttuminen

Asetuksen 16 artiklassa säädetään valvonnasta kansallisella tasolla, mutta asetus ei tarjoa välineitä, joiden avulla sen yhdenmukaistettu, johdonmukainen ja tehokas soveltaminen voitaisiin varmistaa EU:n tasolla. Tämän puutteen korjaamiseksi komissio on kannustanut kansallisia valvontaviranomaisia muodostamaan epävirallisen ryhmän (kansallisten valvontaviranomaisten verkoston), jossa ne voivat sopia täytäntöönpanon valvontaa koskevista asioista. Tästä saatu kokemus on osoittanut olevan hyödyllistä varmistaa, että kansalliset valvontaviranomaiset sopivat asetuksen yhteisestä tulkinnasta ja koordinoivat täytäntöönpanon valvontaa koskevia toimenpiteitä keskenään.

Kokemuksen perusteella on voitu määritellä kolme keskeistä estettä, jotka nykyisin haittaavat kansallisten valvontaviranomaisten verkostossa tehtyjen sopimusten kaikinpuolista noudattamista. Yksi näistä on se, että verkostolta puuttuu selkeä toimeksianto. Toinen este on se, että jäseniä ei ole nimetty virallisesti, ja näiltä puuttuu valtuudet tehdä päätöksiä kansallisten hallintoelintensä puolesta. Kolmas este on sellaisten verkoston sisäisten sääntöjen puuttuminen, joissa määriteltäisiin erityisesti verkoston tekemien päätösten vaikutukset ja päätöksentekomenettely. Siihen voisi olla mahdollista vaikuttaa luomalla mekanismeja, joilla varmistetaan, että kaikki jäsenvaltiot noudattavat kansallisten valvontaviranomaisten nykyisen verkoston tekemiä sopimuksia lainsäädännön soveltamisesta. Verkosto käsittelee kaikkia lentomatkustajien oikeuksia koskevia EU-säädöksiä erilaisissa kokoonpanoissa sen mukaan, käsitelläänkö asetusta (EY) N:o 261/2004, asetusta (EY) N:o 1107/2006[22] vai asetusta (EY) N:o 889/2002[23].

Komissio vahvistaa lentomatkustajien oikeuksia koskevia asetuksia käsittelevälle nykyiselle kansallisten valvontaviranomaisten verkostolle toimeksiannon ja sisäiset toimintasäännöt, joilla pyritään parantamaan koordinointia asianmukaisella tasolla ja helpottamaan yhteisten merkittävien päätösten hyväksymistä asetuksen tulkinnasta ja täytäntöönpanon valvonnasta. Tarkoituksena on myös täsmentää, mitä tarkoitetaan poikkeuksellisilla olosuhteilla ja oikeudella kohtuulliseen ja oikeasuhteiseen huolenpitoon.

Liikenteenharjoittajat eivät ole antaneet tietoja menettelyistään asetuksen noudattamiseksi

Liikenteenharjoittajien toiminnan edellytykseksi ei ole EU:n lainsäädännössä tai kansallisissa laeissa asetettu lentomatkustajien oikeuksia koskevaa varmennettua varautumissuunnitelmaa. Tämä tarkoittaa, että kansallisten valvontaviranomaisten on oltava hyvin aloitteellisia ja arvioitava, miten kukin liikenteenharjoittaja tulkitsee ja noudattaa asetuksen mukaisia velvollisuuksiaan, sen perusteella, mitä tietoja viranomaiset saavat epäsuorasti. Kansallisten valvontaviranomaisten on sitäkin vaikeampaa ehkäistä epäoikeudenmukaisia toimintatapoja, koska liikenteenharjoittajilla ei ole velvollisuutta ilmoittaa niille ennalta menettelyistä asetuksen noudattamiseksi. Tätä voidaan parantaa lisäämällä lupaviranomaisen ja kansallisen valvontaviranomaisen välistä koordinointia kansallisella tasolla sekä kaikkien sidosryhmien yhteistyötä. Tätä varten perustetaan asiantuntijaryhmä, joka antaa komissiolle lausuntoja kaikesta lentomatkustajien oikeuksia koskevasta lainsäädännöstä.

Komissio aikoo

- kannustaa parempaan kansallisen tason koordinointiin liikenneluvan myöntäneen viranomaisen ja kansallisen valvontaviranomaisen välillä valvontatoimenpiteiden tehostamiseksi sekä kansallisiksi valvontaviranomaisiksi nimettyjen eri kansallisten elinten välillä, jotta voitaisiin lisätä tietojen vaihtamista siitä, miten liikenteenharjoittajat noudattavat lainsäädäntöä;

- jäsentää yhteydenpitoaan kaikkiin muihin keskeisiin sidosryhmiin perustamalla lentomatkustajien oikeuksia koskevan neuvoa-antavan ryhmän, jossa käsitellään kaikkia lentomatkustajien oikeuksiin liittyviä kysymyksiä toimialan ja matkustajien näkökulmasta.

Integroidun tietoaineiston, raportointivelvollisuuksien ja oikeustapauskokoelman puuttuminen

Vuoden 2010 kertomuksessa korostui, että kaiken kansallisesti ja EU:ssa saatavilla olevan tietoaineiston parempi koordinointi EU:n tasolla voisi auttaa parantamaan yhdenmukaista valvontaa. Tämä voisi olla mahdollista saavuttaa sopimalla kansallisten valvontaviranomaisten verkostossa jaettavien tietojen yhteisistä määritelmistä ja ryhmittelystä. Jos jaettaviin tietoihin sisältyy henkilötietoja, sovelletaan direktiiviä 95/46/EY[24]. Asetuksen soveltamista koskevista kansallisista ratkaisuista ei ole nykyisin olemassa kokoelmia. Tämä haittaa tulkinnan yhdenmukaistamista jopa yhden maan sisällä. Kansallisten valvontaviranomaisten ja tuomareiden olisi helpompi soveltaa asetusta yhdenmukaisesti, jos sekä kansalliset että EU:n asiaa koskevat tuomiot koottaisiin yhteen ja julkaistaisiin. Kansalliset valvontaviranomaiset eivät myöskään raportoi julkisesti seuraamuksista ja muista toimenpiteistä, joilla varmistetaan, että liikenteenharjoittajat noudattavat lainsäädäntöä. Sen paremmin kansalliset valvontaviranomaiset kuin toimialakaan eivät nykyisin raportoi siitä, miten toiminnanharjoittajat yleisesti noudattavat asetusta. Seuraamusten ja liikenteenharjoittajien lainsäädännön noudattamisen julkinen raportointi tarjoaisi yleisölle enemmän avoimuutta ja auttaisi siten parantamaan asetuksen soveltamista ja edistämään lentoliikenteen harjoittajien tasapuolisia toimintaedellytyksiä.

Komissio aikoo

- kannustaa kansallisia valvontaviranomaisia käyttämään tehokkaita keinoja tietojen vaihtamiseen muun muassa asiaa koskevista kansallisista hallinnollisista ja oikeudellisista päätöksistä sekä koordinoimaan tietokantoja nykyistä paremmin ja jatkamaan raportointia asetuksen soveltamisesta;

- edistää toiminnanharjoittajien tasapuolisempia toimintaedellytyksiä kaikkialla Euroopan alueella, muun muassa kannustamalla julkaisemaan määrättyjä seuraamuksia ja/tai tietoja siitä, miten toiminnanharjoittajat ovat yleisesti ottaen noudattaneet asetusta.

Yhdenmukaistettujen ja saatavilla olevien valitustenkäsittelymenettelyjen ja oikeussuojakeinojen puuttuminen

Asetuksen 16 artiklassa vahvistetaan kansallisten valvontaviranomaisten kaksi tehtävää: asetuksen täytäntöönpano ja seuraamusjärjestelmien käyttö epäasianmukaisuuksien tapauksessa sekä matkustajien valitusten käsittely. Asetuksessa jätetään jäsenvaltioille täysi vapaus päättää siitä, minkälainen elin viimeksi mainittua tehtävää hoitaa. Se voi olla tai olla olematta sama viranomainen, joka vastaa täytäntöönpanon valvonnasta. Asetuksessa ei määritellä valitusten käsittelyä eikä tiettyä valituksia käsittelevää kansallista valvontaviranomaista. Matkustajien näkökulmasta eniten kritiikkiä aiheuttavat ensinnäkin se, että nykyiset määräajat, joihin mennessä liikenteenharjoittajan ja kansallisten valvontaviranomaisten on vastattava matkustajille, ovat liian pitkiä; toiseksi kansallisten valvontaviranomaisten antamat lausunnot eivät ole sitovia, ja liikenteenharjoittajat eivät välttämättä noudata tai kansalliset tuomioistuimet tunnusta niitä, erityisesti jos päätöksen on tehnyt toisen jäsenvaltion kansallinen valvontaviranomainen; kolmanneksi kansalliset valvontaviranomaiset eivät aina toimi välittäjinä matkustajien ja liikenteenharjoittajien välillä. Tärkeimmät vielä ratkaisematta olevat kysymykset ovat seuraavat:

Kansallisten valvontaviranomaisten roolin ja niiden lausuntojen soveltamisalan eroavuudet

Erilaisia malleja valitusten käsittelemiseksi on kehitelty vuodesta 2005. Niitä käsiteltiin laajasti vuoden 2010 kertomuksessa. Kansallisten valvontaviranomaisten rooli, niiden lausuntojen sovellettavuus ja valitusten käsittelyajat ovat EU:ssa edelleen hyvin erilaisia. Asetuksen hengen mukaista olisi, että valitusten käsittely tarjoaisi matkustajille kohtuullisessa ajassa mielekkään vastauksen oikeuksia koskeviin kysymyksiin eikä ainoastaan tietoja siitä, missä määrin liikenteenharjoittaja on noudattanut lainsäädäntöä tai mitä mahdollisia seuraamuksia on langetettu. Monet kansalliset valvontaviranomaiset myöntävät matkustajien valitusten lisääntyneen viime vuosina. Tämä on hyvä merkki siinä mielessä, että se osoittaa tietoisuuden kansalaisten oikeuksista lentoliikenteessä lisääntyneen, mutta toisaalta kansallisten valvontaviranomaisten nykyinen rakenne ei välttämättä mahdollista koko ajan lisääntyvän valitusmäärän käsittelyä kohtuullisessa ajassa. Valitusten käsittelyä EU:n tasolla voitaisiin tehostaa ja yhdenmukaistaa pyrkimällä yhdessä jäsenvaltioiden kanssa löytämään ja korjaamaan puutteita, jotka liittyvät niiden valitustenkäsittelyelimiin ja -menettelyihin, sekä varmistamalla, että valvontaviranomaiset saavat jatkuvasti kaikki tarvittavat tiedot. Soveltamista voisi parantaa ja matkustajien tyytyväisyyttä lisätä myös tehokkailla kansallisen ja EU:n tason yksityisillä oikeussuojakeinoilla, esimerkiksi perustamalla välittäjinä toimivia elimiä, jotka voisivat auttaa matkustajia hakemaan sitovaa hyvitystä nopeasti ja edullisesti.

Komissio aikoo

- tehostaa, nopeuttaa ja yhdenmukaistaa valitusten käsittelyä EU:n tasolla yhteistyössä niiden jäsenvaltioiden kanssa, joita asia koskee, löytääkseen ja korjatakseen puutteita, jotka liittyvät niiden nykyisiin valitustenkäsittelyelimiin ja -menettelyihin, sekä varmistaakseen, että tarvittavat tiedot siirtyvät valitusten käsittelystä ja valvonnasta vastaavien elinten välillä;

- varmistaa asianmukaisen koordinoinnin EU:n nykyisten tai tulevien valvonta- ja oikeussuojakeinojen – kuten vaihtoehtoisten riitojenratkaisumekanismien tai kuluttajien kollektiivisten oikeussuojakeinojen – käynnissä olevan tarkistuksen kanssa.

Toimivaltainen kansallinen valvontaelin valitusten käsittelyssä ja kohtuulliset määräajat

Kaikki osapuolet eivät noudata nykyisin kaikilta osin valitusten käsittelystä tehtyjä kahta vapaaehtoista sopimusta. Euroopan kuluttajakeskuksilta ja kuluttajajärjestöiltä saatujen tietojen mukaan joidenkin lentoyhtiöiden tapauksessa on vaikea saada tietoja valituksen tekemisestä. Aika, jonka kuluessa matkustaja voi odottaa lopullista lausuntoa kansalliselta valvontaelimeltä, vaihtelee suunnilleen neljästä kahdeksaantoista kuukauteen. Tämän lisäksi on laskettava aika, joka on ensin kulunut vastauksen saamiseen liikenteenharjoittajalta. Nykyisin matkustajien on valitettava liikenteenharjoittajalta ostettuun samanlaiseen meno-paluu-lippuun liittyvistä kahdesta samanlaisesta tapauksesta – esimerkiksi huolenpidon laiminlyönti kahden pitkäaikaisen viivästymisen tapauksessa, joista toinen on tapahtunut meno- ja toinen paluulennolla – kahdelle eri kansalliselle valvontaelimelle, käytävä läpi kaksi eri menettelyä erilaisine määräaikoineen, hankittava kaksi erillistä lausuntoa, joista toisessa saatetaan luetella oikeudet ja toisessa ottaa kantaa asetuksen noudattamiseen. Jäsenvaltioiden parempi poliittinen sitoutuminen vapaaehtoisissa sopimuksissa sovittujen määräaikojen noudattamiseen ja menettelyjen yhdenmukaistamiseen parantaisi nykyistä tilannetta.

Edellä kuvaillun kaltaiset erot, joita vieläkin esiintyy EU:n tasolla, turhauttavat matkustajia, joiden odotukset siitä, mikä on kansallisten valvontaelinten tehtävä, ovat ristiriidassa sen kanssa, mitä kansalliset valvontaviranomaiset tosiasiassa voivat omien kansallisten menettelyjensä rajoissa tehdä. Yhden esteen voi muodostaa myös kieli. Kielen merkitys on erittäin ilmeinen lentoliikenteessä, joka on luonteeltaan valtioiden rajat ylittävää toimintaa, ja kansallisen valvontaviranomaisen toimivaltaisuuteen valituksen käsittelyssä sovelletaan yhteisesti sovittua tapahtumapaikkaperustetta. Kokemus on osoittanut, että jos matkustajalla on läheisempi suhde toiseen paikkaan matkan varrella, matkustaja voi haluta mahdollisuuden valita valituksen käsittelevän toimivaltaisen kansallisen valvontaviranomaisen (kuten toimivaltaisten tuomioistuinten tapauksessa[25]). Voisi olla aiheellista tutkia samanlaista mahdollisuutta antaa matkustajien valita toimivaltainen valvontaviranomainen, joka valituksen käsittelee, sillä se saattaisi helpottaa paitsi matkustajien oikeustoimia myös saman maan toimivaltaisen tuomioistuimen suorittamaa kansallisen valvontaviranomaisen päätösten seurantaa.

Komissio aikoo

- edistää valitusten yhdenmukaisempaa ja nopeampaa käsittelyä erityisesti toimittamalla kansallisten valvontaviranomaisten verkostolle yhteisen vakiolomakkeen, jolla pyydetään tietoja liikenteenharjoittajalta ja ehdotetaan toimivaltaista kansallista valvontaviranomaista;

- kannustaa yhteistyössä tulevaisuudessa perustettavan lentomatkustajien oikeuksia koskevan neuvoa-antavan ryhmän kanssa lentoliikenteen harjoittajia asettamaan kohtuulliset ja tarkat määräajat matkustajien valitusten käsittelylle.

Puutteet matkustajille tiedottamisessa

Matkustajat tarvitsevat paikkansapitäviä tietoja arvioidakseen, onko heidän oikeuksiaan kunnioitettu ja ymmärtääkseen, kenen puoleen kääntyä jos näin ei ole. Jos liikenteenharjoittajan sopimusehdoissa, mainonnassa ja lehdistötiedotteissa ja liikenteenharjoittajan vastauksissa matkustajien valituksiin annetaan vääriä tai harhaanjohtavia tietoja, kyseessä on vakava väärinkäytös, josta olisi aina nostettava syyte myös valitusten puuttuessa. Kansallisten valvontaviranomaisten on reagoitava tällaisiin tapauksiin viipymättä. Eroja esiintyy edelleen tilanteissa, joissa lentoliikenteen harjoittajan on annettava matkustajille 14 artiklan 2 kohdan mukaisesti tietoja matkan keskeytymisen syystä. Kansalliset valvontaviranomaiset voisivat auttaa minimoimaan matkustajille aiheutuvia haittoja ja liikenteenharjoittajille koituvia kustannuksia kannustamalla toimialaa lisäämään uuden teknologian käyttöä (esim. tekstiviestit, internet ja sosiaalisen verkostoitumisen sivustot), jotta matkustajiin saataisiin yhteys mahdollisimman nopeasti.

Vankoista kvantitatiivisista tiedoista muodostuu korvaamaton apuväline toiminnanharjoittajille, kuluttajille ja päätöksentekijöille. Asetus olisi tehokkaampi, jos kansalliset valvontaviranomaiset saisivat liikenteenharjoittajilta enemmän tietoa, jonka perusteella voitaisiin julkaista tietoja täsmällisyydestä ja lentojen määrästä, johon keskeytyminen on vaikuttanut, sekä sovelletuista lentomatkustajien oikeuksia koskevista toimenpiteistä täysin direktiivin 95/46/EY mukaisesti. Tämä auttaisi myös lisäämään kuluttajista huolehtimisen tasoon perustuvaa kilpailua liikenteenharjoittajien välillä sekä yleistä tiedonkulkua yleisölle ja siten luomaan tasapuolisia toimintaedellytyksiä lentoliikenteen harjoittajille.

Komissio pyrkii yhdessä kansallisten valvontaviranomaisten verkoston ja lentomatkustajien oikeuksia koskevan neuvoa-antavan ryhmän kanssa kannustamaan lentoyhtiöitä ja muita toiminnanharjoittajia, joita asia koskee, toimittamaan kansallisille valvontaviranomaisille säännöllisesti asetuksen soveltamista koskevia tietoja julkaistavaksi.

Matkustajien valituksia tapauksista, joissa lentoliikenteen harjoittaja ei ole noudattanut velvollisuuksiaan, tulee edelleen vähän[26]. Yksi syy tähän on se, että matkustajat eivät ole tietoisia kaikista oikeuksistaan. Komissio aloitti vuonna 2010 koko EU:n laajuisen tiedotuskampanjan kansalaisten tietoisuuden lisäämiseksi. Kansallisten valvontaviranomaisten, kuluttajayhdistysten tai komissioon sidoksissa olevien tahojen, kuten kuluttajakeskusten verkon, lisätoimenpiteet voivat entisestään lisätä matkustajien tietoisuutta oikeuksien laajuudesta ja niiden käyttämisestä. Komission matkustajien oikeuksiin soveltama lähestymistapa koskee muitakin liikennemuotoja, ja komissio tavoittelee sidosryhmien tukea sille, että liikenteen suurista keskuksista, myös lentoasemista, tehdään vähitellen paikkoja, joissa tietoa EU-lainsäädännön mukaisista oikeuksista on helposti matkustajien saatavilla, erityisesti matkustettaessa EU-maissa.

Komissio toteuttaa edelleen laajoja viestintätoimia lisätäkseen matkustajien tietoisuutta oikeuksistaan. Tällainen on esimerkiksi komission tiedotuskampanja matkustajien oikeuksista. Lisäksi tietoa levitetään nykyisten kuluttajaverkostojen, kuten kuluttajakeskusten, kautta ja yhteistyössä kansallisten valvontaviranomaisten verkostojen kanssa.

PÄÄTELMÄT JA JATKOTOIMET

Edistystä on tapahtunut vuodesta 2007, mutta komissio katsoo kuitenkin, että kolmella alalla tarvitaan vielä toimenpiteitä asetuksen soveltamisen parantamiseksi: EU-oikeuksien täytäntöönpanon valvontaa on tarpeen yhdenmukaistaa tehokkaasti, oikeuksien toteutumista käytännössä on helpotettava ja tietoisuutta oikeuksista lisättävä.

Komissio on esittänyt tässä kertomuksessa 12 tointa niiden esteiden poistamiseksi, joita matkustajilla ja toimialalla edelleen on asetuksessa säädettyjen oikeuksien soveltamisen ja käyttämisen osalta. Lyhyellä aikavälillä toimet perustuvat jo olemassa oleviin mekanismeihin ja menettelyihin ja niiden parempaan jäsentelyyn ja käyttöön. Keskipitkällä aikavälillä komissio tekee arvion nykyisen asetuksen vaikutuksista ja eri hahmotelmista, joilla matkustajien oikeuksien turvaamista voitaisiin parantaa ja samalla pysyä mukana sosiaalisen ja taloudellisen toimintaympäristön kehityksessä. Tämän perusteella komission pitäisi voida vuonna 2012 ilmoittaa, mitä jatkotoimenpiteitä – mahdollisesti myös lainsäädännöllisiä – voidaan tarvita.

Komissio siis aikoo:[27]

1) pyrkiä yhdessä niiden jäsenvaltioiden kanssa, joita asia koskee, löytämään ja käsittelemään niitä kansallisesta lainsäädännöstä johtuvia esteitä, jotka haittaavat asetuksen asianmukaista soveltamista ja sen täytäntöönpanon yhdenmukaista valvontaa, sekä arvioi, olisiko aiheellista yrittää näiden esteiden poistamista aloittamalla tarvittaessa rikkomismenettelyjä;

2) vahvistaa lentomatkustajien oikeuksia koskevia asetuksia käsittelevälle nykyiselle kansallisten valvontaviranomaisten verkostolle toimeksiannon ja sisäiset toimintasäännöt, joilla pyritään parantamaan koordinointia asianmukaisella tasolla ja helpottamaan yhteisten merkittävien päätösten hyväksymistä asetuksen tulkinnasta ja täytäntöönpanon valvonnasta. Tarkoituksena on myös täsmentää, mitä tarkoitetaan poikkeuksellisilla olosuhteilla ja oikeudella kohtuulliseen ja oikeasuhteiseen huolenpitoon;

3) kannustaa parempaan kansallisen tason koordinointiin liikenneluvan myöntäneen viranomaisen ja kansallisen valvontaviranomaisen välillä valvontatoimenpiteiden tehostamiseksi sekä kansallisiksi valvontaviranomaisiksi nimettyjen eri kansallisten elinten välillä, jotta voitaisiin lisätä tietojen vaihtamista siitä, miten liikenteenharjoittajat noudattavat lainsäädäntöä;

4) jäsentää yhteydenpitoaan kaikkiin muihin keskeisiin sidosryhmiin perustamalla lentomatkustajien oikeuksia koskevan neuvoa-antavan ryhmän, jossa käsitellään kaikkia lentomatkustajien oikeuksiin liittyviä kysymyksiä toimialan ja matkustajien näkökulmasta, sekä kannustaa yhteistyössä tulevaisuudessa perustettavan lentomatkustajien oikeuksia koskevan neuvoa-antavan ryhmän kanssa lentoliikenteen harjoittajia asettamaan kohtuulliset ja tarkat määräajat matkustajien valitusten käsittelylle;

5) kannustaa kansallisia valvontaviranomaisia käyttämään tehokkaita keinoja tietojen vaihtamiseen muun muassa asiaa koskevista kansallisista hallinnollisista ja oikeudellisista päätöksistä sekä koordinoimaan tietokantoja nykyistä paremmin ja jatkamaan raportointia asetuksen soveltamisesta;

6) edistää toiminnanharjoittajien tasapuolisempia toimintaedellytyksiä kaikkialla Euroopan alueella, muun muassa kannustamalla julkaisemaan määrättyjä seuraamuksia ja/tai tietoja siitä, miten toiminnanharjoittajat ovat yleisesti ottaen noudattaneet asetusta;

7) tehostaa, nopeuttaa ja yhdenmukaistaa valitusten käsittelyä EU:n tasolla yhteistyössä niiden jäsenvaltioiden kanssa, joita asia koskee, löytääkseen ja korjatakseen puutteita, jotka liittyvät niiden nykyisiin valitustenkäsittelyelimiin ja -menettelyihin, sekä varmistaakseen, että tarvittavat tiedot siirtyvät valitusten käsittelystä ja valvonnasta vastaavien elinten välillä;

8) varmistaa matkustajien oikeuksia koskevan lainsäädännön asianmukaisen koordinoinnin EU:n nykyisten tai tulevien valvonta- ja oikeussuojakeinojen – kuten vaihtoehtoisten riitojenratkaisumekanismien tai kuluttajien kollektiivisten oikeussuojakeinojen – käynnissä olevan tarkistuksen kanssa;

9) edistää valitusten yhdenmukaisempaa ja nopeampaa käsittelyä erityisesti toimittamalla kansallisten valvontaviranomaisten verkostolle yhteisen vakiolomakkeen, jolla pyydetään tietoja liikenteenharjoittajalta ja ehdotetaan toimivaltaista kansallista valvontaviranomaista;

10) pyrkiä yhdessä kansallisten valvontaviranomaisten verkoston ja lentomatkustajien oikeuksia koskevan neuvoa-antavan ryhmän kanssa kannustamaan lentoyhtiöitä ja muita toiminnanharjoittajia, joita asia koskee, toimittamaan kansallisille valvontaviranomaisille säännöllisesti asetuksen soveltamista koskevia tietoja;

11) toteuttaa laajoja viestintätoimia lisätäkseen matkustajien tietoisuutta oikeuksistaan. Tällainen on esimerkiksi komission tiedotuskampanja matkustajien oikeuksista. Lisäksi tietoa levitetään nykyisten kuluttajaverkostojen, kuten kuluttajakeskusten, kautta;

12) käynnistää vuonna 2011 vaikutustenarvioinnin arvioidakseen nykyisten toimenpiteiden oikeasuhteisuutta kokemuksen perusteella sekä sääntelyn kustannuksia sidosryhmille. Tarkoituksena on esittää vuonna 2012 lentomatkustajien oikeuksia koskevia uusia, mahdollisesti myös lainsäädännöllisiä toimenpiteitä koordinoidusti pakettimatkadirektiivin (90/314/ETY) käynnissä olevan tarkistuksen kanssa.

[1] EUVL L 46, 17.2.2004, s. 1.

[2] KOM 168 (2007).

[3] KOM 603 (2010).

[4] EUVL L 315, 3.12.2007, s. 14.

[5] EUVL L 334, 17.12.2010, s. 1.

[6] EUVL L 55, 28.2.2011, s. 1.

[7] C-344/04, 10.1.2006.

[8] C 549/07, 22.12.2008.

[9] Yhdistetyt asiat C-402/07 ja C-432/07, 19.11.2009.

[10] http://ec.europa.eu/consumers/ecc/index_en.htm

[11] Steer Davies Gleeve http://ec.europa.eu/transport/passengers/studies/passengers_en.htm.

[12] Steer Davies Gleeve, sama verkkosivusto kuin edellä.

[13] EYVL L 140, 30.5.2002, s. 2.

[14] EYVL L 158, 23.6.1990, s. 59.

[15] SEC(2011) 428, komission yksiköiden valmisteluasiakirja, tämän tiedonannon oheisasiakirja.

[16] Johdanto-osan 7 ja 8 kappale.

[17] Sturgeon, 41–42 kohta.

[18] Johdanto-osan 12 kappale.

[19] Wallentin-Hermann, 17 kohta; Sturgeon, 45 kohta.

[20] IATA-asia, 95 kohta.

[21] EUVL L 364, 9.12.2004, s. 1.

[22] EUVL L 204, 26.7.2006, s. 1.

[23] EYVL L 140, 30.5.2002, s. 2.

[24] EYVL L 281, 23.11.1995, s. 31–50.

[25] Asia C-204/08, Rehder, 43 ja 45 kohta.

[26] Vuoden 2009 Eurobarometrin mukaan alle 7 prosentissa tapauksista.

[27] Päätelmissä toistetaan tekstissä aiemmin esitetyt sitoumukset.