Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston asetus tuomioistuimien toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta lapsen huoltoa koskevissa asioissa"

(2002/C 80/09)

Neuvosto päätti 3. lokakuuta 2001 EY:n perustamissopimuksen 262 artiklan mukaisesti pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta.

Asian valmistelusta vastannut "työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus" -jaosto antoi lausuntonsa 19. joulukuuta 2001. Esittelijä oli Clare Carroll, apulaisesittelijöinä Daniel Retureau ja Soscha zu Eulenburg.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 387. täysistunnossaan (tammikuun 16. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 89 ääntä puolesta, ei yhtään vastaan, ja 5 pidättyi äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Ehdotuksen taustaa

1.1.1. Unionin sisäisen liikkuvuuden lisääntyessä yleistyvät samalla myös jäsenvaltioiden kansalaisten ja niissä vakituisesti oleskelevien väliset avioliitot ja muut perhesuhteet. Mikäli suhde päättyy avio- tai asumuseroon tai avioliiton pätemättömäksi julistamiseen, lasten vanhempien tai holhoojien välille syntyy usein kiistaa vanhemman määräysvallasta, huoltajuudesta ja lasten tapaamisoikeudesta. Avioerot ja asumuserot on tilastoitu, mutta avoliittojen purkautumisesta ei ole tietoja.

1.1.2. Näiden kiistojen seurauksena tapahtuu suhteellisen vähäinen, mutta kuitenkin merkittävä määrä lapsikaappauksia, joissa lapsen vanhempi tai muu sukulainen kaappaa hänet joko toiseen jäsenvaltioon tai unionin ulkopuoliseen maahan. Vaikkei kaappaukseen liittyisikään voimakeinoja, tapaamisoikeus saattaa vaarantua: huoltajana toimiva vanhempi tai holhooja pelkää, että huoltajuustuomion toimeenpano voi olla vaikeaa tai mahdotonta, mikäli hän sallii lapsen poistua oman maansa tuomioistuimen lainkäyttöalueen ulkopuolelle ja ellei lasta palauteta. Tällaisesta tilanteesta kärsivät sekä lapsi että toinen vanhemmista.

1.2. Voimassa olevat säädökset - EU:n välineet

1.2.1. Brysselin yleissopimus, joka solmittiin 27. syyskuuta 1968 (Bryssel I), koskee siviili- ja kauppaoikeudellisten tuomioiden tunnustamista ja toimeenpanoa. Se ei kuitenkaan kata esim. avioliiton purkautumista ja siitä seuraavia lasten huoltoa ja huoltajuutta tai tapaamisoikeutta koskevia yksityisoikeuteen liittyviä seikkoja.

1.2.2. Niihin liittyy tuomioistuimien toimivaltaa, tuomioiden vastavuoroista tunnustamista ja toimeenpanoa avioliittoasioissa koskeva Brysselin yleissopimus, joka solmittiin 28. toukokuuta 1998. Se koskee lasten huoltoa ja huoltajuutta sekä tapaamisoikeutta koskevien tuomioiden rajoitettua keskinäistä tunnustamista ja toimeenpanoa. Kyseinen yleissopimus ei kuitenkaan tullut voimaan, ja sen säännökset sisällytettiin pääosin Bryssel II -asetukseen.

1.2.3. Neuvoston asetus (EY) N:o 1347/2000, joka tuli voimaan 1. maaliskuuta 2000 ja koskee tuomioistuimen toimivaltaa sekä tuomioiden tunnustamista ja täytäntöönpanoa avioliittoa ja yhteisten lasten huoltoa koskevissa asioissa, on suoraan sovellettavissa jäsenvaltioissa. Asetus ei ole voimassa Tanskassa (joka käytti oikeuttaan jättäytyä sen ulkopuolelle). Talous- ja sosiaalikomitea antoi lausuntonsa neuvoston ehdotuksesta lokakuussa 1999(1).

1.3. Muut tärkeimmät oikeudelliset välineet

1.3.1. Vuodelta 1996 peräisin oleva Haagin yleissopimus, joka koskee toimivaltaa, sovellettavaa lainsäädäntöä, tunnustamista, täytäntöönpanoa ja yhteistyötä lasten huoltoa ja lastensuojelutoimenpiteitä koskevissa asioissa, ei ole vielä tullut voimaan. Vuonna 1980 solmittu kansainvälisiä lapsikaappauksia koskeva Haagin yleissopimus yksityisoikeuden alalta on sitä vastoin voimassa kaikissa jäsenvaltioissa. Sen tarkoituksena on varmistaa johonkin sopimusvaltioon luvattomasti viedyn tai siellä luvattomasti pidettävän alle 18-vuotiaan lapsen pikainen palauttaminen sekä taata sopimusvaltioiden välillä lapsen huoltajuutta ja tapaamisoikeutta koskevien päätösten keskinäinen tunnustaminen. Komissio tulee piakkoin antamaan jäsenvaltioita koskevan ehdotuksen asetukseksi yleissopimuksen ratifiointimenettelystä. Asetuksen tulkinnasta vastaa Euroopan yhteisöjen tuomioistuin.

1.4. Nykyisten säädösten tärkeimmät heikkoudet

1.4.1. Vuonna 1996 allekirjoitettu Haagin yleissopimus ei vielä ole voimassa. Vaikka yleissopimuksen kattamia kysymyksiä koskeva EU:n asetus onkin hyödyllinen, suurimmassa osassa ongelmatapauksia osapuolena on myös unionin ulkopuolinen taho.

1.4.1.1. Asetus (EY) N:o 1347/2000 kattaa lasten huoltoon liittyvät seikat ainoastaan, mikäli ne liittyvät avioliitto-oikeuden alaan kuuluviin menettelyihin (mm. avio- ja asumusero, avioliiton pätemättömäksi julistaminen). Kun asiaa käsittelevä oikeus antaa tapauksen keskeisimpien kysymysten osalta lopullisen tuomionsa, tapaus ei enää kuulu asetuksen soveltamisalaan. Tästä säännöstä on vain yksi osittainen poikkeus: vaikka tuomioistuin olisikin antanut keskeisimpiä kysymyksiä koskevan tuomionsa, asia kuuluu sen toimivaltaan kunnes avioliito-oikeuden alaan kuuluvassa menettelyssä on annettu lasten huoltoa koskeva tuomio.

Avioparin omat ja adoptoidut lapset kuuluvat asetuksen (EY) N:o 1347/2000 soveltamisalaan. Se ei kuitenkaan kata jommankumman puolison lapsia edellisestä liitosta. Myöskään avioliiton ulkopuolella syntyneet lapset eivät kuulu asetuksen piiriin. Tilastojen mukaan vuonna 1998 kaikista EU:ssa syntyneistä lapsista 26 % syntyi avioliiton ulkopuolella, ja heidän osuutensa on kasvanut tasaisesti pidemmän aikaa.

1.5. Aloitteet tilanteen korjaamiseksi

1.5.1. Ranskan tasavallan aloite

1.5.1.1. Ranskan tasavalta ehdotti heinäkuussa 2000 asetuksen (EY) N:o 1347/2000 täydentämistä asetuksella siten, että eksekvatuurimenettely poistettaisiin ja siten helpotettaisiin eronneiden tai asumuserossa elävien puolisoiden alle 16-vuotiaille lapsien mahdollisuutta käyttää tapaamisoikeuttaan valtioiden rajojen yli. Komitea antoi ehdotusta tukevan lausuntonsa lokakuussa 2000(2).

1.6. EU:n jatkotoimet

1.6.1. Vuoden 1999 lokakuussa Tampereella kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmien 34 kohdassa luodaan edellytykset aiheeseen liittyville jatkotoimille.

1.6.2. Oikeus- ja sisäasioiden neuvosto hyväksyi 30. marraskuuta 2000 järjestetyssä kokouksessaan ohjelman eksekvatuurimenettelyn asteittaiseksi poistamiseksi neljällä eri osa-alueella: I) Bryssel I, II) Bryssel II ja aviosuhteeseen perustumattomat perherakenteet, III) aviovarallisuussuhteet ja avopuolisoiden eron varallisuusoikeudelliset seuraukset sekä IV) perintö ja testamentti.

1.6.3. Tässä käsiteltävä ehdotus asetukseksi täydentää asetusta (EY) N:o 1347/2000 ja kattaa kaikki lapsen huoltoa koskevat oikeudelliset päätökset, jolloin kaikki lapset voivat hyötyä siitä. Siinä esitetään selkeitä ja johdonmukaisia sääntöjä toimivallan määräytymisestä ja se sisältää tuomioistuinten ja viranomaisten välisiä yhteistyömenettelyjä. Ehdotuksen perimmäisenä tarkoituksena on poistaa eksekvatuurimenettely, mitä yhdessä jäsenvaltiossa tehdyn päätöksen toimeenpano toisessa jäsenvaltiossa edellyttää. Huolimatta Haagissa vuonna 1996 ja etenkin vuonna 1980 solmitun yleissopimuksen määräyksistä, ehdotettu asetus tarjoaa säännökset, jotka vastaavat unionin tavoitetta luoda todellinen, oikeuden päätösten vastavuoroiseen tunnustamiseen perustuva oikeudellinen alue (Tampereella kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmät, 33 kohta).

1.6.4. Yhteisön rajojen ulkopuolelle ulottuvien tapausten vuoksi komissio hyväksyy lähiaikoina asetuksen vuonna 1996 Haagissa solmitun yleissopimuksen ratifioimiseksi jäsenvaltioissa.

1.6.5. Tässä käsiteltävää asetusehdotusta ja Ranskan aloitetta eksekvatuurimenettelyn poistamiseksi tapaamisoikeutta koskevista päätöksistä on tarkasteltava yhdessä. Asetus (EY) N:o 1347/2000, Ranskan aloite sekä tässä käsiteltävä ehdotus ovat ensimmäinen vaihe vastavuoroista tunnustamista koskevan ohjelman toisella osa-alueella.

2. Ehdotuksia koskevia huomioita

2.1. Ehdotetun asetuksen laaja soveltamisala on tervetullut, koska se kattaa oikeudenkäyntimenettelyjen lisäksi muut jäsenvaltion lainsäädännön mukaiset hallinnolliset menettelyt. Tanska ei pane tässä käsiteltävää asetusta täytäntöön, mutta maa kuuluu pohjoismaisen sopimuksen piiriin. Jotta asetus koskisi mahdollisimman laajaa maantieteellistä aluetta, komitea toivoo, että Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta hyödyntävät mahdollisuuttaan osallistua asetuksen toteuttamiseen ja toimeenpanevat sen. Asetuksen piiriin kuuluvassa jäsenvaltiossa annettu tuomio on tunnustettava ja pantava täytäntöön toisessakin jäsenvaltiossa asetuksen (EY) N:o 1347/2000 III luvun säännösten mukaisesti. Asetukseen liittyvän yleissopimuksen ratifioineiden maiden tulisi kannustaa muitakin maita vahvistamaan sopimus. Näin voitaisiin varmistaa yhteinen oikeudellinen kanta suhteessa yhteisön ulkopuolisiin maihin. Myös yhteisön ulkopuolisia valtioita tulisi kannustaa ratifioimaan vuoden 1996 yleissopimus.

2.2. Määrittelemällä käsite "lapsen huoltaja" varmistetaan, että uusi asetus kattaa mahdollisimman monet lapset, riippumatta heidän tai heidän vanhempiensa tai holhoojiensa oikeudellisesta asemasta. Erittäin tervetullutta on myös se, että ehdotettu asetus sisältää myös pakolaislapsia ja kansalaisuudettomia lapsia koskevia säännöksiä.

2.3. Komitea katsoo, että 1 artiklan soveltamisalan tulisi olla mahdollisimman laaja. Tuomioistuimen toimivalta lapsen huoltoon liittyvissä asioissa määräytyy lapsen asuinpaikan perusteella (3 artikla). Ehdotettu astus sisältää myös hyödyllisiä säännöksiä, jotka koskevat toimivallan säilymistä viimeisimmän tuomion antaneessa jäsenvaltiossa (4 artikla) sekä toimivaltaa kiireellisissä tapauksissa lapsen suojelemiseksi (9 artikla). Yleisesti ottaen nämä säännökset helpottavat asioita.

2.4. Lapsikaappausta koskevat ehdotetun asetuksen säännökset perustuvat vuonna 1980 solmittuun Haagin yleissopimukseen. Edellä mainitun 3 artiklan mukaista toimivaltaa käyttävien tuomioistuinten tulee noudattaa kyseistä yleissopimusta (ks. kohta 2.3). Ehdotettu asetus sisältää tähän perussääntöön kuitenkin toimivaltaa koskevia säännöksiä yksinkertaistavia poikkeussäännöksiä. Koska toiset valtiot voivatkin pyrkiä EU:n lainsäädännöstä poikkeaviin tulkintoihin, ovat oikeudelliset ristiriitatilanteet mahdollisia. Koska jäsenvaltiot ovat kuitenkin ratifioineet vuoden 1980 yleissopimuksen, ei välittömästi ole aivan selvää, miksi asetuksissa tulisi olla uusia säännöksiä. Mikäli ne hyväksytään, poikkeukset on syytä määritellä selkeästi oikeudellisten kiistojen välttämiseksi. Lisäksi olisi kiinnostavaa tietää, minkä vuoksi "luvattoman poisviennin" määritelmä on otettu vuoden 1980 yleissopimuksesta sellaisenaan, mutta "poikkeuksien" määritelmään tyydytään pelkästään viittamaan?

2.5. Sen lisäksi, että komitea on tyytyväinen vuoden 1996 Haagin yleissopimuksen hyväksymisen vireillepanoon (mikä otetaan huomioon nykyisessä ehdotuksessa asetukseksi), se ilmaisee tyytyväisyytensä myös siihen, että komissio on hahmotellut koko EU:n tarpeisiin vastaavia erityissäännöksiä, jotka ovat ensisijaisia yleissopimukseen nähden.

2.6. Komiteasta on myönteistä, että ehdotetussa asetuksessa otetaan huomioon lapsen etu, mutta se pahoittelee, että lapsen oikeus tulla kuulluksi sisältyy ehdotukseen ainoastaan epäsuorasti viittauksena asetukseen (EY) N:o 1347/2000. Puute on merkittävä, koska ehdotettu asetus koskee lapsia 18 ikävuoteen asti. Se tulisikin korjata sisällyttämällä ehdotettuun asetukseen asianmukaiset säännökset. Komitea kehottaa painokkaasti sisällyttämään ehdotukseen säännöksen, jossa velvoitetaan tuomareita tai hallintoviranomaisia tai molempia ottamaan kokonaisuudessaan huomioon lapsen oikeus tulla kuulluksi. Tämän oikeuden tulee koskea kaikkia lapsia, jotka pystyvät ilmaisemaan järkevän näkemyksensä käsiteltävänä olevassa asiassa.

2.7. Ehdotuksessa käsitellään kuluihin liittyvää kysymystä vain osittain. Monet saattavat luopua täytäntöönpanon hakemisesta tuomiolle korkeiden oikeudenkäyntikulujen ja lapsen jäljittämisen kalleuden pelottamana. Komission tulisi ottaa huomioon voimassa olevat Euroopan ihmisoikeussopimukseen nojautuvat tuomiot, joista mainittakoon asiat Airey vastaan Irlannin tasavalta ja Johansen vastaan Norjan kuningaskunta. Oikeuden tulee olla kaikkien saatavilla. Komitea katsoo, että lapsen huolto-oikeuden haltijoille tulee tarjota oikeusapua aiheeseen liittyvissä tapauksissa. Oikeusavun myöntämisperusteiden tulisi olla realistisia ja ajan tasalla. Lisäksi sitä koskevat päätökset tulisi tehdä nopeasti. Koska käsitteen "oikeusapu" määritelmät vaihtelevat jäsenvaltioittain, olisi sitä koskevissa jäsenvaltioiden omissa säädöksissä selvyyden vuoksi paikallaan eritellä neuvonta, konsultointi ja edustaminen.

2.8. Ehdotetun asetuksen tulisi myös sisältää säännöksiä, jotka koskevat lasten jäljittämiseen ja heidän tavanomaiseen asuinpaikkaansa palauttamiseen liittyvien kulujen jakamista keskushallintojen kesken. Mikäli kulut on tarkoitus periä tapauksen osapuolilta, tulee ne periä ainoastaan syylliseksi todetulta. Mikäli kulujen jakamista koskevia säännöksiä ei anneta, voi seurauksena olla, että keskushallintoa edustavat viranomaiset eivät hoida tapauksia riittävän tehokkaasti.

2.9. Kun tässä käsiteltävästä asetusehdotuksesta ja Ranskan aloitteesta on päätetty, komitea suosittelee painokkaasti kyseisten kolmen säädöksen koontamista (kokonaisuudessaan), jotta toimivaltaan liittyvät kysymykset ja menettelyt saataisiin mahdollisimman selkeiksi sekä entistä yhtenäisemmiksi ja johdonmukaisemmiksi. Koontaminen tapahtunee vuoden 2002 alkupuoliskolla.

2.10. Mikäli asetuksella ja siihen liittyvillä välineillä halutaan saavuttaa asetettu tavoite, eli torjua lapsikaappauksia sekä estää ja ratkaista lasten tapaamisoikeuteen ja huoltajuuteen liittyviä kiistoja, tarvitsevat tapaamisoikeus- ja huoltajuusasiain osapuolet tietoa a) säännösten olemassaolosta ja b) noudatettavista menettelyvaatimuksista.

2.11. Komitea on tietoinen, etteivät kokemukset keskushallinnon viranomaisten yhteistyöstä asetuksen (EY) N:o 1347/2000 soveltamisalaan kuuluvissa lasten huoltoon liittyvissä tapauksissa ole olleet täysin tyydyttäviä. Valvovan viranomaisen ominaisuudessa komission tulisi eurooppalaisen oikeudellisen verkon (European Judicial Network) avulla keskittyä syventämään yhteistyötä ja parantamaan sen laatua.

2.12. Asetuksissa tulisi täsmentää, että keskushallinnon viranomaiset voivat osallistua tiettyihin tapauksiin joko suoraan tai julkisviranomaisten tai muiden elinten kautta.

2.13. Komitea on tietoinen, ettei keskushallinnon elimillä ole valtiolliset rajat ylittävissä tapauksissa käytettävissään tarvitsemiaan tukipalveluja. Niiden tulisikin hyödyntää mahdollisimman laajasti ulkopuolisia asiantuntijapalveluja kaapattujen lasten etsinnässä ja pyrkiessään huolehtimaan heidän eduistaan parhaalla mahdollisella tavalla.

2.14. Perhekiistoissa sovittelu on sekä toivottavaa että tärkeää. Komitea huomauttaakin, että keskushallinnon viranomaisten tulee edistää lapsen huollosta vastaavien välistä sovittelua, sillä se on aina lapsen edun mukaista. Jottei sovittelumenettelyä käytettäisi väärin oikeuskäsittelyn tahalliseksi häiritsemiseksi ja lopulta estämiseksi, tulee niin tässä käsiteltävässä ehdotetussa asetuksessa kuin vuonna 1996 solmitun Haagin yleissopimuksen toimeenpanoa koskevissa säännöksissä säätää, että silloin, kun sovittelua on tuloksetta yritetty, kulloiseenkin tarkoitukseen määrätyn aikajakson tulisi tapaukseen soveltuen joko

a) katsoa käynnistyvän ajankohdasta, jolloin sovittelu todetaan epäonnistuneeksi; tai

b) saada sovitteluun käytettyä aikaa vastaava lisäjakso.

3. Lapsen huollon laiminlyönti ja vanhemman määräysvallan väärinkäyttö

3.1. Tässä käsiteltävä ehdotus sekä siihen liittyvät muut toimet koskevat vanhemman määräysvaltaa ainoastaan avioliiton tai senkaltaisen suhteen purkautuessa.

3.2. Komitea kuitenkin katsoo, että

a) lasten hylkäämiset ja

b) vanhemman määräysvallan väärinkäyttö (mm. lapsen huollon laiminlyönti) tavalla, joka vaarantaa lapsen tulevaisuuden ja jopa terveyden ja hengen

muodostavat Euroopan unionissa huomattavan (toisinaan unionin ulkopuolelta juontuvan) ongelman silloin, kun lapsen huoltajuudesta tai valvonnasta ei ole olemassa oikeuden päätöstä.

3.3. Komitea kehottaakin komissiota pohtimaan ja selvittämään tätä ongelmaa sekä etsimään saatujen tulosten perusteella sopivia ratkaisuja lapsen edun huomioon ottaviin toimiin ryhtymiseksi.

Bryssel, 16. tammikuuta 2002.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston asetukseksi (EY) tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta avioliittoa ja yhteisten lasten huoltoa koskevissa asioissa" (EYVL C 368, 20.12.1999).

(2) Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ranskan tasavallan aloite neuvoston asetuksen antamiseksi lasten tapaamisoikeutta koskevien tuomioiden vastavuoroisesta täytäntöönpanosta" (EYVL C 14, 16.1.2001).