FI    FI FI 
 
FI 1   FI  EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO 
Bryssel 20.10.2009 
SEK(2009) 1397  
  
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA 
TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA  
  
Oheisasiakirja 
  
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN  PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, 
EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAAL IKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN 
KOMITEALLE 
 
Solidaarinen terveydenhuolto: terveyserojen vähentäminen EU:ssa 
  
{KOM(2009) 567 lopullinen} 
{SEK(2009) 1396}  
 
FI 2   FI 1. J OHDANTO  
Tässä asiakirjassa esitetään tiivistelmä vaikutusten arvioinnista, jossa tarkastellaan 
toimintavaihtoehtoja EU:n aloitteen ”Solidaarinen terveydenhuolto: terveyserojen vähentäminen EU:ssa” osalta. Komissio totesi EU:n terveysstrategiassa
1, että alalla on 
toteutettava toimia, ja ilmoitti vuonna 2008 antamassaan uudistetussa sosiaalisessa 
toimintaohjelmassa2 aikovansa esittää terveyseroja käsitt elevän EU-aloitteen. Tämä asiakirja 
sisältää vaikutustenarviointilaut akunnan huomioita aloitteen tavoitt eista, käsitteiden ”erot” ja 
”eriarvoisuus” käytöstä, suhteell isuudesta, toissijaisuudesta ja kustannuksista. Raportti sitoo 
ainoastaan sen valmisteluun osallistuneita ko mission yksiköitä eikä  vaikuta komission 
lopulliseen päätökseen. 
Päävastuu terveyseroihin puuttumisesta on jäse nvaltioilla, mutta EU:n politiikalla voidaan 
vaikuttaa välillisesti terveyt een ja auttaa voittamaan nykyisiä toiminnan esteitä. Raportissa 
arvioidaan – ottaen täysimääräi sesti huomioon toissijaisuusperiaat e – niitä EU:n toimia, joilla 
tuetaan ja täydennetään jäsenvaltioiden ja sidosryhmien toimia ja joilla pyritään saamaan EU:n politiikka vaikuttamaan terveyserojen vähentämiseen.  
EU:n toiminnalla olisi tuettava  koko väestön terveyden parantamis ta, mutta samalla siinä olisi 
painotettava erojen tasaamista eli vältettävissä olevien ja epäoikeudenmukaisten terveyserojen vähentämistä sosiaaliryhmien ja EU:n eri alueiden välillä.  
Niin EU:n kuin jäsenvaltiotasollakin on jo to teutettu erinäisiä merkityksellisiä toimia. 
Nykyiset toimet kärsivät kuitenkin monista rajoitt eista: puutteellinen tuntemus ja jääminen 
prioriteettien jalkoihin, sidos ryhmien osallistumattomuus, aukot tiedoissa, riittämätön hyvien 
toimintamallien vaihto ja vaikeudet luoda aloj en välinen toimintamalli. Tässä asiakirjassa 
käsitellään tämän vuoksi toimenpiteitä näihin näkökohtiin puuttumiseksi.  
2. O
NGELMAN MÄÄRITTELY  
Naisten elinajanodotteessa syntym ähetkellä on tällä hetkellä EU:n jäsenvaltioiden välillä 
8 vuoden ero – miehillä vastaava ero on 14 vuotta. Jäse nvaltioiden ja EU:n eri alueiden välillä 
on lisäksi suuria eroja kuolleis uuden, vammaisuuden ja sairauksien osalta. Joissakin maissa 
terveyserot EU:n keskiarvoon ja parhaisiin suor iutujiin nähden ovat kasvaneet kahden viime 
vuosikymmenen aikana. 
Tulojen, ammatin, koulutustason tai tiettyyn etniseen ryhmään kuulumisen perusteella 
määriteltyjen sosiaaliryhmien välillä on terveyden osalta merkittäviä eroja kaikissa jäsenvaltioissa.
3 Heikommin koulutetut, pienituloisem mat tai heikommassa ammattiasemassa 
olevat elävät lyhyemmän aikaa ja kärs ivät useammin terveysongelmista. Erot 
                                                 
1 KOM(2007) 630. 
2 KOM(2008) 412.  
3 Health Status & Living Conditions. Monitoring Report prepared by the European Observatory on the 
Social Situation (Sosiaalisen tilanteen eurooppalais en seurantajärjestelmän laatima seurantaraportti 
terveydentilasta ja elinoloista). Euroopan komissio 2008.  
 
FI 3   FI elinajanodotteessa syntymähetkellä eri sosi oekonomisten ryhmien vä lillä ovat miesten 
kohdalla 4–10 ja naiste n kohdalla 2–6 vuotta. Tämä suuntaus  näkyy useissa fyysistä ja 
mielenterveyttä mittaavissa tekijöissä. Joissakin maissa erot ovat kasvaneet viime vuosikymmenten aikana.  
Terveyserot liittyvät eroihin te rveyden sosiaalisissa taustate kijöissä, joista mainittakoon 
elinolot (asuminen, ympäristö), terveyteen liittyvä käyttäyt yminen (ruokavalio, tupakointi, 
liikunta), työolot, koulutus ja pääsy sosiaalis en suojelun piiriin, l aadukkaan terveydenhoidon 
saanti mukaan luettuna. Huomattava osa terveyseroista on vältettävissä, ja niihin voidaan puuttua toimintalinjoilla, joihin vo idaan vaikuttaa EU:n politiikalla. 
Kolmella alalla on havaittu heikkouksia, jotka hankaloittavat tehokkaiden toimien 
toteuttamista terveyseroihin puuttumiseksi. EU  voi näillä kolmella ala lla tukea ja täydentää 
jäsenvaltioiden toimia:  
Asian puutteellinen tuntemus ja jääminen tärk eämmiksi katsottujen prio riteettien jalkoihin 
sekä jäsenvaltioiden ja muiden sidos ryhmien puutteellinen sitoutuminen. 
Vertailukelpoisten ja sää nnöllisesti kerättävien tiet ojen sekä seuranta- ja 
raportointimekanismien puuttuminen. Puuttuvat tiedot taustatekijöistä ja toimivista toimintalinjoista, joita voitaisiin toteuttaa. EU:lla ei ole riittävän yhtenäistä toimintamallia  terveyserojen vähentämiseksi (asiaa ei ole 
otettu osaksi kaikkea EU:n politiikkaa). 
Jäsenvaltiot toteuttavat joitakin toimintalinjoja mutta niiltä puuttuvat kattavat strategiat. Yli 
puolet jäsenvaltioista ei pidä  terveyserojen vähentämistä poliittisena painopisteenä. 
Politiikkaa ei myöskään arvioida eikä sen tuloksia levitetä.  
Vaikka luotettavaa näyttöä onkin olemassa, tarvitaan lisää tietoa joidenkin terveyden 
taustatekijöiden vaikutuksesta (syy-yhteydestä)  ja merkityksestä, jotta jäsenvaltiot voisivat 
toteuttaa tehokkaita toimia  tiettyjen väestöryhmien ja taustate kijöiden osalta. Lisäksi tarvitaan 
vertailukelpoisia, rutiiniluonteisesti kerättyj ä EU:n laajuisia tietoja terveysvaikutuksista ja 
terveyserojen taustatekijöistä sosioekono misten ryhmien mukaan jaoteltuina.  
Politiikan kehittämistä haittaa EU-tason ti etojen ja tutkimustiedon puuttuminen. Jos 
onnistutaan hankkimaan parempaa ja yhteisesti j aettua näyttöä ja osoittamaan toiminnalle 
perustelut, voidaan saada useat eri sidosry hmät sitoutumaan toimintaan – tällaista 
sitoutumistahan ei nykyisin ole. 
Terveyserot on EU:n tasolla nostettu tärkeämmäks i poliittiseksi tavoitteeksi, ja useilla EU:n 
toimintalinjoilla on ollut myönteistä vaikutusta. Tätä vaikutusta on kuitenkin vaikea ilmoittaa 
määrällisesti, eikä terveyseroja ole merkittäv ästi otettu osaksi kaikkea niiden kannalta 
merkityksellistä EU:n politiikkaa.  
3. T
AVOITTEET  
Terveyseroihin keskittyvillä EU:n toimilla pyrit ään tukemaan ja täydentämään jäsenvaltioiden 
ja muiden sidosryhmien toimia ja varmistamaan, että EU:n politiikalla ja toiminnalla saadaan 
 
FI 4   FI aikaan perustamissopimuksessa määrätty terv eyden suojelun korkea taso. EU:n politiikalla 
tarjottavan terveyden suojelun olisi mahdollisuuks ien mukaan koskettava kaikkia kansalaisia 
näiden elinpaikasta tai sosiaalisesta taustast a huolimatta. Nämä tavoitteet täyttämällä EU:n 
toiminnalla voidaan osaltaan vä hentää terveyseroja EU:ssa.  
3.1. Yleiset tavoitteet 
Aloitteen yleisenä tavoitteena on tukea ja täyd entää jäsenvaltioiden ja muiden sidosryhmien 
toimia ja saada EU:n politiikka vaikuttamaan terveyserojen vähentämiseen. 
3.2. Erityiset tavoitteet 
Erityisinä tavoitteina on 
Lisätä tietoisuutta, parantaa tiedotusta, parhaiden toimintatapojen vaihtoa ja politiikan 
koordinointia sekä saada terveyserojen vähentämin en politiikan painopist eeksi – niin yhteisön 
kuin jäsenvaltioiden tasolla ja muiden sidosryhmien toiminnassa. Parantaa tiedon saatavuutta ja mekanismeja, jo illa mitataan ja seurat aan terveyseroja ja 
raportoidaan niistä EU:n eri puolilla, sekä terveyserojen syitä koskevaa tietopohjaa ja 
toiminnan perustana olevaa näyttöä. Kehittää relevantin EU-politiikan panosta te rveyserojen vähentämisessä – tähän kuuluvat 
paremman tuen antaminen jäsenvaltioille ja  sidosryhmille terveyserojen torjunnassa sekä 
erityinen panostaminen muita heikommassa asemassa oleviin ryhmiin ja yhteisön 
ulkopuolisiin maihin. 
4. T
OISSIJAISUUSKYSYMYSTEN ANALYYSI : ONKO EU: N ROOLI PERUSTELTU ?  
Vaikka terveyseroihin puuttuminen onkin pääas iallisesti jäsenvaltioiden vastuulla, ongelma 
on EU:n kannalta poliittisesti merkittävä kysymys monista syistä.  
Terveyserojen yleisyys ja pys yvyys osoittaa ensinnäkin sen, e ttä nykytilanne on ristiriidassa 
joidenkin EU:n yleistavoitteiden kanssa, esimerkkeinä taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden vahvistaminen, yhtäläist en mahdollisuuksien varmistaminen, 
eriarvoisuuden vähentämisen edistäminen sekä  miesten ja naisten välisen tasa-arvon ja 
jäsenvaltioiden välisen yhteisvastuullisuuden edistäminen (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 2 artikla ja EY:n pe rustamissopimuksen 2 artikla).  
Joidenkin EU:n väestönosien huono terveys aiheuttaa toisekseen merkittäviä 
vaihtoehtokustannuksia unionille, mikä tarjoaa taloudellisen kannustimen edistää näitä eroja 
vähentäviä toimia. Väestön hyvä terveys on tärk eää väestön ikääntyessä, jotta ihmiset voisivat 
työskennellä pidempään ja jotta voitaisiin parant aa tuottavuutta, kilpailukykyä ja työllisyyttä. 
Vältettävissä olevat terveysongelmat ai heuttavat lisäksi suuria kustannuksia 
terveydenhuoltojärjestelmille ja rasittavat tarpeettomas ti valtioiden budjetteja . Sairauksista ja 
ennenaikaisista kuolemantapauksista johtuvien tarpeettomien menetysten vähentäminen voi 
osaltaan auttaa pääsemään Lissabonin tavoitte isiin ja saavuttamaan Euroopan täyden 
potentiaalin hyvinvoinnin osalta.  
 
FI 5   FI Toiminnalle löytyy oikeusperusta useista EY:n  perustamissopimuksen artikloista, mukaan 
luettuina seuraavat: 12 ja 13 artikla (syrjinnän torjunta), 125 artikla (työllisyyden sekä 
ammattitaitoisen, koulutetun ja mukautumiskykyisen työvoiman edistäminen), 136 ja 137 artikla (elin- ja työolojen kohentaminen ja sosi aalinen suojelu sekä syrjäytymisen torjuminen), 
152 artikla (ihmisten terveyden korkeatasoisen suojelun varmistaminen kaikessa yhteisön 
politiikassa) sekä 158 ja 159 artikla (tal oudellisen ja sosi aalisen yhteenkuuluvuuden 
lujittaminen). Yhteisö voi näiden artikloiden pohjalta tukea ja täyd entää jäsenvaltioiden 
toimia. 
EU:n toimia voidaan pitää välttämättöminä se uraavalta pohjalta: 1) EU:n laajuinen tietojen 
keruu ja seuranta on tarpeen, sillä EU voi yk sittäisiä jäsenvaltioita paremmin varmistaa 
tietojen luotettavuuden ja vert ailukelpoisuuden, ja 2) EU voi koheesiopolitiikkansa avulla 
antaa erityisesti muita heikommassa asemassa ol eville alueille rahoitustukea, jota voidaan 
käyttää terveyseroihin vaikuttavien keskeisten taustate kijöiden kohentamiseen, esimerkkeinä 
elinolot, koulutus- ja työllisyyspalvelut sekä terveydenhuolto (edistäminen, ennaltaehkäisy ja 
hoito). EU voi lisäksi tarjota lisäarvoa
 parantamalla tietoisuutta ja tuomalla terveyserot 
paremmin etualalle, kohentamalla seurantamekanismeja, tehostamalla tutkimusta ja tiedon keruuta, lisäämällä toimie n näkyvyyttä kokemusten ja hyvien  toimintatapojen vaihtoa 
parantamalla ja toimintaedellytyksiä kehittämäl lä sekä parantamalla EU:n eri toimintalinjojen 
välisiä yhteyksiä. Näitä toimia on ehdotettu kuulemismenettelyssä annetuissa vastauksissa ja 
muissa tutkimuskatsauksissa.  
5. T
OIMINTAVAIHTOEHDOT  
On analysoitu kolmea vaihtoehtoista tapaa päästä näihin tavoitteisiin. Vaihtoehdossa I 
jatketaan nykyistä toimintaa (Toiminnan jatkam inen nykyisellään). Vaih toehto II (Nykytila +) 
perustuu nykyiselle työlle, jo ta voidaan viedä eteenpäin l yhyellä aikavälillä tekemättä 
yhteisön nykyisiin toimintavä lineisiin uusia tai perustav aa laatua olevia muutoksia. 
Toimintamalli voidaan esittää tiedonannossa. Va ihtoehto III (Kauaskantoiset muutokset) 
edellyttää pidempää aikaväliä ja muutoksia EU:n nykyisiin välineisiin. Siihen kuuluu 
neuvoston suositus. Nämä toimintavaihtoehdo t ovat kasautuvia (vaihtoehto III rakentuu 
vaihtoehdolle II, joka puolestaan ra kentuu vaihtoehdolle I – ks. taulukko). 
5.1. Vaihtoehto I:  Toiminnan jatkaminen nykyisellään 
Vaihtoehdossa I terveyserojen vähentämistä  tukeva työ jatkuu sosiaalialan avoimen 
koordinointimenetelmän ja terveysstrategian  puitteissa. Tasa-arvo terveysasioissa on 
terveysstrategian ohjaava periaate, ja te rveydellisen eriarvoi suuden vähentäminen 
terveydenhuoltopalvelujen saannissa ja terveystilanteessa on yhteinen tavoite sosiaalialan avoimen koordinointimenetelmän puitteissa . EU auttaa kokemusten vaihdon avulla 
jäsenvaltioita muokkaamaan tästä tavoitteesta kans allisia strategioita. Toimintamekanismeihin 
kuuluvat kansalliset strategiaraport it ja sosiaalista suojelua ja so siaalista osallisuutta koskeva 
yhteinen raportti, vertaisarvio innit ja sosiaalista suojelua  käsittelevän komitean kokoukset 
sekä terveyden sosiaalisia taustatekijöitä ja terv eyseroja käsittelevän EU:n asiantuntijaryhmän 
sekä neuvoston korkean tason kansanterveyst yöryhmän kokoukset. Rahoitustukea saadaan 
Progress-ohjelmasta ja kansanterveysala n toimintaohjelmasta vuosiksi 2008–2013. Myös 
koheesiopolitiikasta, yhteisestä maatalouspolitiikasta ja maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta tuetaan joitakin terveyden ke skeisiin taustatekijöihin liittyviä toimia. 
 
FI 6   FI Lisäksi muut EU:n toimet jatkuisivat, vaik kakaan niissä ei keskitytä nimenomaisesti 
terveyseroihin. 
5.2. Vaihtoehto II:  Nykytila + 
Vaihtoehdossa II komissio antaa terveyseroja käsittelevän ti edonannon, jossa tuodaan esiin 
näiden erojen merkitys taloudelliselta, poliittisel ta ja eettiseltä kannalt a. Tässä vaihtoehdossa 
vahvistetaan terveyserojen vähentämisen olevan  politiikan painopiste,  lisätään vuoropuhelua 
sidosryhmien kanssa ja pyritään parantam aan toiminnassa olevien tiedotus- ja 
vaihtomekanismien ja nykyisen rahoitustuen kä yttöä. Siinä tuetaan toimia tietämyksen 
kokoamiseksi tehokkaita toimia varten ja pyri tään parantamaan jä senvaltioiden, EU:n 
alueiden ja sosiaaliryhmien vä listen terveyserojen mittausjärjestelmää. Tässä vaihtoehdossa 
kannustetaan tältä kannalta merkityksellisillä  politiikan osa-alueilla toimivia pohtimaan 
toimintamahdollisuuksiaan tällä alalla (kuten  jotkut kansalliset viranomaiset ehdottivat 
kuulemismenettelyssä). Vaihtoehdo n puitteissa julkistetaan erin äisiä toiminnan lujittamiseen 
tähtääviä erityistoimia ilman, että jouduttais iin kehittämään merkittävästi uutta politiikkaa. 
Konkreettisen politiikan kehittäminen on edelleen jäsenvaltioiden vastuulla. 
5.3. Vaihtoehto III:  Kauaskantoiset muutokset 
Vaihtoehdossa III komissio ehdottaa edellä mainittujen lisäksi seuraavia: terveyseroja 
käsittelevä neuvoston suositus,  tavoitteet terveyserojen vä hentämiseksi koko EU:ssa, 
toimielinten välinen korkean tason neuvoa-antava komitea, erinäisten politiikan osa-alueiden 
tarkastelu, jotta terveyserojen vähentäminen voita isiin ottaa nimenomaisek si painopisteeksi ja 
resursseja voitaisiin vastaav asti kohdentaa uude lleen tai lisätä vuoden 2013 jälkeiseksi 
ajanjaksoksi, niiden yhteisön toimenpiteiden tarkastelu, joilla osaltaan varmistetaan terveyden edellytyksenä olevien perustarpeiden täyttämi nen (terveydenhoito, majoitus, ravinto, vesi, 
koulutus), ja mittavampi kansainvälinen alo ite maailmanlaajuisiin terveyseroihin 
puuttumiseksi. 
6. V
AIKUTUSTEN ARVIOINTI  
Kyseessä on muu kuin lainsäädäntöön liittyvä aloite, jolla pyritään vahvistamaan toimintaa, 
jolla on tavoitteena tukea ja täydentää terveysero jen vähentämiseen tähtääviä jäsenvaltioiden 
ja muiden sidosryhmien toimia. Vaihtoehdoissa I,  II ja III ehdotetuilla toimilla on tarkoitus 1) 
lisätä ponnisteluja näiden asia kysymysten koordinoimiseksi ja kä sittelemiseksi EU:n tasolla 
sekä 2) lisätä ponnisteluja, jotta saadaan jä senvaltiot ja muut si dosryhmät tiedostamaan 
paremmin terveys- ja sosiaalisten näkökohtien me rkitys erityisesti nykyi sessä talouskriisissä. 
Näiden ehdotusten vaikutus määräytyy ensisijaisesti sen mukaan, missä määrin näillä toimilla autetaan jäsenvaltioita ja muita sidos ryhmiä vähentämään terveyseroja.  
6.1. Sosiaaliset vaikutukset 
Näihin kolmeen vaihtoehtoon kuuluvilla toimilla  oletetaan olevan myönteisiä sosiaalisia 
vaikutuksia, eikä yhdelläkään oleteta olevan kie lteistä sosiaalista vaikutusta. Vaihtoehtoon I 
verrattuna vaihtoehdoilla II ja III lienee suurempi myönteinen sosiaalinen vaikutus. 
 
FI 7   FI On tärkeätä pitää mielessä, että nykyinen talouskriisi voi lisätä terveyseroja heikentämällä 
joitakin terveyden taustatek ijöitä. Vaihtoehdoissa II ja III  panostetaan enemmän tämän 
asiakokonaisuuden tiedostamiseen, joten niillä saatetaan auttaa varmistamaan, että jäsenvaltiot eivät painopisteitä asettaessaan lyö laimin tätä toiminta-aluetta ja aiheuta näin ollen itselleen tulevaisuudessa kielteisiä taloudellisia tai sosi aalisia seurauksia.  
6.2. Taloudelliset vaikutukset 
Suurten terveyserojen välilliset taloudelliset kustannukset saattavat olla mittavat. Niitä ei 
voida arvioida tarkasti. Yhdessä tutkimuksessa on arvioitu, että jos kok o väestön terveydentila 
saataisiin nostettua korkeasti koulutettujen tasolle, taloudelle mahdollisesti aiheutuva hyöty 
olisi suuruudeltaan 1,2–9 prosenttia BKT:stä.  
On vaikea määrittää niiden toimien kust annuksia, joilla parannetaan erityisesti 
sosioekonomisen aseman mukaan jaotellun tied on saatavuutta ja vert ailukelpoisuutta.  
Yleisesti ottaen terveyden ja terveyserojen taustatekijöissä edistyminen vaikuttaisi 
todennäköisesti myönteisesti talouteen. Pitkällä aikavälillä terveyden paraneminen ja terveen 
elinajan menetyksen pienentyminen saattavat olla kustannuksiltaan neutraaleja tai hyödyttää 
yleisesti taloutta.  
7. T
OIMINTAVAIHTOEHTOJEN ARVIOINTI  
Kaikki kolme vaihtoehtoa auttaisivat ylei sten tavoitteiden saavuttamisessa, mutta 
vaihtoehdolla III olis i todennäköisesti suurin vaikutus. Vaihtoehtoon III liittyy kuitenkin 
ylimääräisiä kustannuksia, ja sen täytänt öönpanon tiellä on jo itakin esteitä. 
Toteuttamiskelpoisuuden (erity isesti edellytykset vaikutta a nykyisen kriisin aikana) ja 
kustannusten perusteella kakkosvaihtoehto on para s. Kakkosvaihtoehtoa voidaan pitää ensi 
askelena lisättäessä EU:n tasolla työtä terveyserojen parissa, ja siinä otetaan täysimääräisesti huomioon toissijaisuusperiaate.  
8. S
EURANTA JA ARVIOINTI  
Arvioituihin toimiin sisältyy ehdotuksia, joilla  pyritään parantamaan tiedotusta, seurantaa ja 
raportointia terveyseroissa ja niiden taustatek ijöissä tapahtuneesta edistymisestä käytettäväksi 
seuranta- ja arvi ointitarkoituksiin.  Komissio tukeutuu lisäksi sosiaalisen tilanteen 
eurooppalaisen seurantajärjestelmän ja te rveydenhuoltojärjestelmie n seurantakeskuksen 
kautta asiantuntija-apuun analysoitaessa säännöllisesti EU:n politiikan kehitystä.  Toimintaa 
seurataan lisäksi vuonna 2012 annettavassa komi ssion raportissa, jossa käsitellään tämän 
aloitteen täytäntöönpanoa ja si tä, miten sillä on onnistuttu vähentämään terveyseroja. Myös 
muita raportteja on määrä laatia.  
 
FI 8   FI Vaihtoehto I  
– Toiminnan jatkam inen nykyisellään  Vaihtoehto II  
– Nykytila +  Vaihtoehto III  
– Kauaskantoiset 
muutokset  
 
FI 9   FI