Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF)

OLAFin valvontakomitea

Toimintakertomus

heinäkuu 2000 - syyskuu 2001

(2001/C 365/01)

OLAFin valvontakomitean jäsenet

Mireille DELMAS-MARTY

Puheenjohtaja 9. lokakuuta 2001 asti

Panthéon-Sorbonne (Pariisi I) -yliopiston professori

Raymond KENDALL

Puheenjohtaja 9. lokakuuta 2001 alkaen

Interpolin kunniapuheenjohtaja

Edmondo BRUTI-LIBERATI

Milanon vetoomustuomioistuimen virallisen syyttäjän sijainen

Alfredo José DE SOUSA

Valvontakomitean jäsen 1. huhtikuuta 2001 alkaen

Portugalin tasavallan tilintarkastustuomioistuimen presidentti

Harald NOACK

Nordrhein-Westfalenin hallituksen valtiosihteeri

SISÄLTÖ

>TAULUKON PAIKKA>

JOHDANTO

OLAFin valvontakomitea on kokoontunut kuukausittain, syyskuun 2000 ja syyskuun 2001 välisenä aikana yhteensä 11 kertaa. Kokouksissa on kuultu säännöllisesti petostentorjuntaviraston pääjohtajaa ja hänen avustajiaan. Sekä kokouksissa, että niiden ulkopuolella valvontakomitea on pitänyt yllä kontakteja seuraaviin toimielimiin: parlamentti (erityisesti puhemies ja talousarvion valvontavaliokunnan esittelijät), neuvosto (puheenjohtajavaltion edustajat ja Coreper), komissio (erityisesti komissaarit Michaele Schreyer ja António Vitorino sekä pääsihteeri David O'Sullivan) ja tilintarkastustuomioistuin, jonka edustajat komitea on tavannut kaksi kertaa. Koska OLAFin uusien tehtävien mukaisten organisaatiorakenteiden käyttöönotto on kestänyt ennakoitua kauemmin, valvontakomitean on täytynyt käyttää OLAFin hallinnon riippumattomuuden tukemiseen enemmän aikaa kuin se alun perin suunnitteli. Nyt siirtymävaiheen päätyttyä valvontakomitea voi toivottavasti keskittyä enemmän käytännön toimintaan ja siihen tehtävään, joka sille on osoitettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1079/1999 ja neuvoston asetuksessa (EURATOM) N:o 1074/1999(1) eli OLAFin tutkimustoiminnan asianmukaisuuden valvontaan.

Edellisessä toimintakertomuksessaan valvontakomitea korosti uusiin rakenteisiin liittyviä rajoituksia ja niihin ehdotettuja parannuksia (1.1 luku - EYVL C 360, 14.12.2000). Nyt, vuotta myöhemmin sillä on monipuolisempi käsitys sekä OLAFin sisäisestä organisaatiosta, että viraston kahtalaiseen tehtävään liittyvistä rajoituksista.

Sisäiseen organisaatioon liittyvien rajoitusten osalta esitettyjä parannuksia toteutetaan vähitellen (parannusehdotukset P2 ja P4). Petostentorjuntaviraston organisaatiouudistus alkoi kesällä 2000 tarkoituksena antaa sille sen uusien tehtävien edellyttämät toimintakeinot. Organisaatiouudistus on tuottanut positiivisia tuloksia ensinnäkin toiminnan avoimuuden suhteen. Vuoden 2001 alussa otettiin käyttöön kaikki viraston tutkimukset kattava tapausrekisteri tilintarkastustuomioistuimen suosituksen mukaisesti. Lisäksi OLAFin menettelysääntöjä kodifioitiin ja yhtenäistettiin 15. helmikuuta 2001 valmistuneen OLAFin toimintakäsikirjan laatimisen yhteydessä. Vuoden 2001 puolivälissä otettiin myös käyttöön tutkintamenettelyjen hallinnointijärjestelmä (CMS, Case management System), jonka sisältö on esitelty valvontakomitealle ja jonka jatkokehittämistä valvontakomitea on pitänyt välttämättömänä. OLAFin hallinnoinnin avoimuuden myötä myös valvontakomitea on uudistanut toimintatapojaan voidakseen hyödyntää käyttöön tullutta aineistoa aiempaa tehokkaammin. OLAF laatii kuukausittain päivitettävät tulostaulut, joissa esitetään viraston koko toiminta ja tärkeimmät niistä tiedoista, jotka valvontakomitealle on annettava asetuksen 11 artiklan 7 kohdan nojalla. Tulostaulut täydentävät OLAFin jo vuoden ajan säännöllisesti toimittamia tietoja tutkimuksista, jotka ovat olleet vireillä yli yhdeksän kuukautta, sekä tapauksista, jotka on täytynyt toimittaa jonkin jäsenvaltion oikeusviranomaisten käsiteltäväksi. Tulostaulujen avulla valvontakomitea voi määrittää painopisteet, joihin sen tulisi keskittyä tarkastuksissaan. Valvontakomitea on lisäksi voinut tukeutua viraston toimintaa koskevassa yleisarvioinnissa tarkastajiensa laatimien kysymysten pohjalta saatuihin OLAFin vastauksiin. Erityisarviointi on puolestaan perustunut tiettyjen tapausten analyyseihin, joita on täydennetty tarvittaessa työistunnoilla OLAFissa.

Petostentorjuntaviraston kahtalaiseen tehtävään liittyvien rajoitusten poistaminen näyttäisi etenevän hitaasti eikä se ole toistaiseksi tuonut toivottuja tuloksia. Neuvosto ja parlamentti ovat vahvistaneet aikaisemmat kantansa petostentorjuntaviraston hallinnollisen ja taloudellisen riippumattomuuden suhteen (parannusehdotus P1) ja täsmentäneet niitä valvontakomitean ensimmäisen toimintakertomuksen esittämisen yhteydessä antamissaan päätöslauselmissa. Valvontakomitea on vakuuttunut OLAFista vastaavan komissaarin Michaele Schreyerin ja pääsihteeri David O'Sullivanin tapaamisten yhteydessä siitä, että komissio pyrkii takamaan OLAFin toiminnan riippumattomuuden ja myöntämään tähän tarvittavat hallinnolliset resurssit. Tässä yhteydessä on myös sovittu, että OLAFin ja komission välisiä suhteita varten laaditaan menettelysäännöt, joiden tarkoituksena on ratkaista rakentavassa hengessä komitean ensimmäisessä toimintakertomuksessa esittämät, viraston kahtalaiseen tehtävään liittyvät ongelmat. Komissio on erityisesti vakuuttanut pyrkivänsä hyödyntämään petostentorjuntaviraston kahta tehtävää - lainsäädännöllistä ja toiminnallista - ja näistä syntyviä mahdollisia yhteisvaikutuksia. Kaikkia yhteisön toimielimiä ja elimiä, myös Euroopan parlamentin jäseniä koskevan EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan soveltamisalan (parannusehdotus P3) osalta tilanne ei ole juuri muuttunut, vaan asiassa odotetaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päätöksiä. Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamista koskevan oikeudellisen kehyksen vahvistaminen (parannusehdotus P5) on edennyt parlamentissa ja komissiossa. Näiden toimielimien esittämät aloitteet koskevat prosessioikeutta (Euroopan syyttäjäviranomaisen asteittainen perustaminen) ja aineellista oikeutta (direktiiviehdotus taloudellisten etujen rikosoikeudellisesta suojaamisesta)(2).

Vaikka Eurojust-yksikön perustaminen tukee yhteistyön parantamista, OLAFin suhde tähän uuteen elimeen on ongelmallinen. Nizzan kokoukseen päättynyt, toimielinuudistusta käsitellyt hallitustenvälinen konferenssi ei laajentanut Eurojustin toimivaltuuksia koskemaan yhteisön taloudellisten etujen suojaamista. Näin ollen on selvää, että OLAFilla on toimivalta yhteisöön kohdistuvissa rikosoikeudellisissa asioissa ja Eurojustilla taas toimivalta rikosoikeudellisissa asioissa yhteisön alueella. Yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen on siis joka suhteessa OLAFin tehtävä, oikeudellinen seuranta mukaan luettuna. Tämä koskee erityisesti petostentorjuntaa, yhteisöjen talousarvioon mahdollisesti vaikuttavaa korruptiota ja petoksilla tai lahjonnalla saatujen varojen pesua. OLAFin ja Eurojustin suhteita on käsitelty valvontakomitean, oikeus- ja sisäasioista vastaavan komissaarin António Vitorinon ja OLAFin pääjohtajan Franz-Hermann Brünerin tapaamisessa. Tällöin todettiin, että komission ja OLAFin mielestä suhteiden pitäisi olla vastavuoroisia ja toisiaan täydentäviä(3).

Tässä kertomuksessa pyritään esittämään mahdollisimman täydellinen analyysi ja arvio valvontakomitean toiminnasta, minkä vuoksi se on jaoteltu seuraavasti:

Hallinnollinen ja taloudellinen riippumattomuus (I luku)

Organisaatiouudistus (II luku)

Tutkimustoiminnan kuvaus (III luku)

Arviointi (IV luku)

Päätelmät (V luku)

I LUKU

HALLINNOLLINEN JA TALOUDELLINEN RIIPPUMATTOMUUS

Ensimmäisenä toimintavuonnaan valvontakomitea joutui käyttämään suuren osan työajastaan valvomalla OLAFin hallinnollisesti ja taloudellisesti riippumattoman aseman luomista. Komitea selosti tätä työtä ensimmäisessä toimintakertomuksessaan, jossa se korosti yhteisön lainsäätäjän halua suojata OLAFin tutkimustoimintaa kaikenlaiselta painostukselta ja vaikuttamisyrityksiltä antamalla virastolle hallinnollisesti ja taloudellisesti riippumattoman aseman. Samalla se kuitenkin totesi, ettei OLAFin riippumattomuus ollut vielä toteutunut. OLAFin kehittäminen on sittemmin jatkunut seuraavien muutosten myötä:

Petostentorjuntaviraston pääjohtajalle annettu toimivalta laatia ennakkoarvio viraston tuloista ja menoista on riippuvainen valvontakomitean lausunnoista, mikä on periaatteessa asianmukaista ja täyttää riippumattomuuden vaatimukset. Aikataulusyistä kävi kuitenkin jo toisen kerran niin, että valvontakomitea saattoi vuoden 2002 alustavaa talousarvioesitystä koskevassa lausunnossaan ainoastaan todeta viraston esitykset, koska alustavaa talousarvioesitystä ei voitu antaa sille ajoissa. Henkilöstöhallinnon alalla OLAFilla oli vaikeuksia palvelukseenottamisessa, koska organisaatiouudistus oli edelleen kesken. Valintamenettelyjen hallinnointi oli hankalaa, koska palvelukseen otettavan henkilöstön toimenkuvista, pätevyysvaatimuksista, palkkaluokista ja asemasta ei ollut täsmällistä ja lopullista käsitystä. Lisäksi oli otettava huomioon se, että organisaatiouudistus edellytti ehdottomasti myös työmenetelmien sekä työn ja yhteistyösuhteiden uudelleenorganisointia. Komitea nojautui päätelmissään ja päätöksissään kannanottoihin, joita toimielimet esittivät sen ensimmäisestä toimintakertomuksesta. Neuvosto antoi 5. joulukuuta 2000 ensimmäistä toimintakertomusta koskevan päätöslauselman(4), jossa se kehottaa valvontakomiteaa jatkamaan työtään OLAFin tukena ja esittämään rakentavaa kritiikkiä (15 kohta). Neuvosto korostaa erityisesti OLAFin hallinnollisen ja taloudellisen riippumattomuuden toteuttamista (12 kohta) varsinkin palvelukseenottamisessa (14 kohta). Parlamentti on kehottanut OLAFin johtajaa käyttämään 28. huhtikuuta 1999 annetun komission päätöksen 6 artiklan mukaisia nimittävän viranomaisen valtuuksiaan OLAFin johtovirkoja täytettäessä(5). Budjettivallan käyttäjä on ottanut omasta aloitteestaan varainhoitovuoden 2001 talousarviossa varaukseen OLAFille myönnetyt 76 uutta virkaa sen varmistamiseksi, että OLAFin palvelukseenottopolitiikka vastaa yhteisön lainsäätäjän asettamia tavoitteita. Näin ratkaistiin ongelmat, joita on aiheutunut UCLAFin henkilöstön siirtämisestä kokonaisuudessaan OLAFiin.

Valvontakomitean ja komission tapaamisten(6) perusteella on muodostettu nimitysasioita käsittelevä neuvoa-antava komitea, jonka kokoonpanossa on otettu huomioon OLAFin perussääntö ja viraston erityispiirteet. Keskusteluissa on päästy sopimukseen käytännön ratkaisuista, joiden avulla OLAF voidaan toteuttaa yhteisön lainsäätäjän tarkoittamassa muodossa. Virasto toimii komission hallinnollisten ja taloudellisten rakenteiden puitteissa mutta siten, että sen tutkimustoiminnan riippumattomuus on valvontakomitean näkemyksen mukaan taattu: komission sisäisiä sääntöjä sovelletaan niin kauan kuin ne eivät rajoita OLAFin riippumattomuutta. Tässä suhteessa on osoittautunut tärkeäksi, että komissio on ilmoittanut olevansa valmis korjaamaan henkilöstön uudelleenjärjestelyyn liittyvät ongelmat. Ensimmäisessä toimintakertomuksessa esitetty parannusehdotus P2 koski petostentorjuntaviraston kahtalaista tehtävää toisaalta tutkintavirastona ja toisaalta komission lainsäädäntötoimien ja politiikan valmistelijana. Ehdotuksen perusteella on toteutettu jatkotoimia. OLAFin organisaatiolla näyttäisi nyt olevan edellytykset suoriutua molemmista tehtävistä. Tämän jälkeen tarvitsikin enää ilmoittaa parlamentille, joka oli pyytänyt asiasta valvontakomitean lausunnon, että OLAFin tavoitteet vastaavat lainsäätäjän tahtoa. Parlamentin talousarvion valvontavaliokunnan koolle kutsumassa kokouksessa 13. kesäkuuta 2001 todettiin, että organisaatiouudistusta voitaisiin jatkaa tasapainottamalla henkilöstötaulukkoa, koska komissio oli sitoutunut tukemaan UCLAFin entistä henkilöstöä koskevia uudelleenjärjestelyjä. Budjettivallan käyttäjä vahvisti korjaavassa talousarviossa OLAFin henkilöstötaulukon, jossa toimet jaetaan vakinaisiin ja väliaikaisiin A- ja B-virkoihin parlamentin ja OLAFin kesken tehdyn kompromissin mukaisesti. Valvontakomitea katsoo, että organisaatiouudistus on nyt peruuttamaton: OLAFin uudessa organisaatiokaaviossa tutkintatoimet, tiedustelu, oikeudelliset jatkotoimet ja seuranta on erotettu toisistaan, ja palvelukseenottopolitiikkaa on mukautettava tämän uuden rakenteen mukaisesti. Tähän mennessä OLAF on rekrytoinut omien menettelyjensä mukaisesti kolme johtajaa, joiden vastuualueina ovat politiikka ja lainsäädäntö, tutkintatoimet sekä tiedonhankinta, ja valtaosan tuomioistuinasioiden ja rikosoikeudellisen neuvonnan yksikön juristeista. UCLAFin entisen henkilöstön uudelleenjärjestely on aloitettu, ja se on tarkoitus saada päätökseen lokakuussa 2001.

Viimeiset päätökset, jotka koskevat viimeistä 38 viran erää ja OLAFin vuotta 2002 koskevien tulojen ja menojen ennakkoarvion mukauttamista, tehdään lokakuussa valvontakomitean organisaatiouudistuksesta laatiman arvioinnin perusteella. Koska siirtymävaiheen voidaan nyt katsoa päättyneen, valvontakomitea arvioi, että sen tehtävä viraston organisaatiouudistuksen toteuttamisen tukijana, joka voisi asettaa sen hankalaan välikäteen toimielinten välillä, on niin ikään päättynyt.

II LUKU

UUDELLEENJÄRJESTELY

1. ORGANISAATIO

1.1. Hallintorakenteiden uudelleenjärjestely

OLAFin hallintorakenteet ovat kehittyneet vaiheittain ja pääjohtaja on tiedottanut muutoksista säännöllisesti valvontakomitealle. Uudelleenjärjestelyn ensimmäisessä vaiheessa syyskuussa 2000 viraston pääjohtaja perusti kaksi linjaa. Toinen linja vastaa oikeudellisista asioista ja taloudellisten etujen suojaamista koskevasta yhteisön lainsäädännöstä (linja A) ja toisen linjan vastuualueeseen kuuluvat tutkinta ja jatkotoimet (linja B). Lisäksi suoraan pääjohtajan alaisuuteen liitettiin yksiköitä, jotka vastaavat pääasiassa hallinnosta ja viestinnästä. Toinen uudistusvaihe alkoi 15. kesäkuuta 2001. Sillä pyrittiin täydentämään syyskuussa 2000 käyttöönotettua hallintorakennetta seuraavilla toimenpiteillä:

- Perustettiin tiedonhankinnasta, toimintastrategioista ja tietotekniikasta vastaava kolmas linja (linja C).

- Muutettiin tutkinnan ja jatkotoimien linjan (linja B) johtohenkilöstön rakennetta, jotta sisäinen tutkinta voitiin asettaa etusijalle lainsäätäjän toivomalla tavalla. Eri aloista vastaavat neuvonantajat jaettiin kahdeksi neuvonantajaryhmäksi. Toinen näistä ryhmistä vastaa sisäisistä tutkimuksista, välittömistä menoista ja rakennetoimista, toinen ulkoisista tutkimuksista ja jatkotoimista.

- Linjan A yhteyteen perustettiin yksikkö, joka vastaa perinnän seurannasta komission hallinnonuudistusta koskevan valkoisen kirjan toimen 96 mukaisesti. Toimi 96 koskee perusteettomasti maksettujen varojen takaisinperinnän tehokkaampaa hallinnointia.

Näiden rakenteellisten muutosten yhteydessä OLAFiin perustettiin tutkimusten ohjauskomitea. Sen jäseniä ovat pääjohtaja, linjan B johtaja (tutkinta ja jatkotoimet), toimenpiteitä seuraava pääjohtajan avustaja, linjan B neuvonantajat, tuomioistuinasioiden ja neuvonnan yksikön (A.5) ja teknisten ja hallinnollisten tukitoimien yksikön (B.1) päälliköt. Komitean tehtävänä on rationalisoida tutkimusten aloittamista, parantaa tutkimusten seurantaa ja kertomusten laadintaa menettelysääntöjen mukaisesti.

Muutosten toteuttamiseen on edelleen panostettava ottamalla palvelukseen ja nimittämällä päteviä henkilöitä. Erityisesti on panostettava siihen, että jokaisen tutkimuksen yhteydessä luodaan viraston tutkijoiden, lakimiesten ja tiedonhankinnasta vastaavien virkamiesten välille vahvat ja selkeät suhteet.

1.2. Rekrytointi

Rekrytointi on aloitettu, mutta sen tulokset eivät ole vielä kokonaisuudessaan nähtävissä.

1.2.1. Nimitysasioita käsittelevä neuvoa-antava komitea

Kolmen johtajan viran täyttäminen OLAFissa on aiheuttanut useita ongelmia, jotka ovat johtaneet komission, viraston pääjohtajan ja valvontakomitean välisiin keskusteluihin. Lopulta johtajan riippumattomuuden säilyttävään ratkaisuun päästiin siirtämällä asia nimitysasioita käsittelevälle neuvoa-antavalle komitealle, joka toimii komission pääsihteeristön alaisuudessa: komiteaan kuuluu tilintarkastustuomioistuimen ja yhteisöjen tuomioistuimen virkamiehiä sekä yksi valvontakomitean jäsen ja yksi OLAFin virkamies. Linjan A johtaja otettiin palvelukseen komitean päätöksellä.

1.2.2. Valintakomitea

Muut kaksi johtajan virkaa oli sen sijaan päätetty rahoittaa väliaikaisia toimihenkilöjä varten osoitetuilla määrärahoilla. Koska väliaikaiset toimihenkilöt eivät voi siirtyä muihin komission yksiköihin, nimitysasioita käsittelevän neuvoa-antavan komitean sijaan rekrytoinnista siirrettiin OLAFin sisäiseen valintakomiteaan, jonka puheenjohtajana toimii valvontakomitean jäsen. Valintakomitea on rekrytoinut OLAFin linjan B (tutkinta- ja jatkotoimet) ja linjan C (tiedonhankinta, toimintastrategiat ja tietotekniikka) johtajat. Näiden linjojen johtajiksi valitut henkilöt eivät ole kuitenkaan vielä tämän kertomuksen laatimishetkellä aloittaneet tehtävissään.

1.2.3. Virkamiesten ja väliaikaisten toimihenkilöiden riippumattomuus ja vastuu

Asetuksessa (EY) N:o 1073/1999 määritellään OLAFin pääjohtajan riippumaton asema. OLAFin henkilöstön ja tilapäisten toimihenkilöiden erityisasemasta ei sitä vastoin ole säädetty. OLAFin toimintakäsikirjaan sisältyvät henkilöstön riippumattomuutta koskevat säännökset (1.5.3. kohta) liittyvät pääasiassa lojaalisuuteen pääjohtajaa ja komissiota kohtaan. Ne perustuvat virkamiehiin sovellettaviin henkilöstösääntöihin ja OLAFin toimihenkilöitä koskeviin toimintasääntöihin. Komitean mielestä on toteutettava toimenpiteitä sen välttämiseksi, että OLAFin virkamiehiin ja toimihenkilöihin kohdistuu paineita, jotka voivat vaarantaa niiden riippumattomuuden. Toimihenkilöiden riippumattomuuden varmistamiseksi toimintakäsikirjassa olisi vahvistettava yksityiskohtaiset säännöt OLAFin henkilöstön vastuualueeseen kuuluvien kurinpidollisten, taloudellisten ja muiden tehtävien hoitamisesta sekä etenkin tutkimusten suorittamisen ja oikeussubjektien oikeuksien rikkomisen osalta.

1.3. Viraston lakimiesten tehtävät

OLAFin yksiköt ottivat palvelukseen 15 lakimiestä vuoden 2000 lopussa. Vuoden 2001 alkupuolella heidät on sijoitettu oikeudellisten asioiden sekä tutkinnan ja jatkotoimien linjalle. Rekrytointi on tapahtunut neuvoston(7), Euroopan parlamentin(8) ja valvontakomitean(9) pyynnöstä. Voimassa olevien OLAFin toimintakäsikirjan sääntöjen mukaan lainsäädännön ja oikeudellisten asioiden linjan virkamiehet osallistuvat tietyissä tapauksissa tutkimuksiin, joita tehdään tutkinnan ja jatkotoimien linjan alaisuudessa. Tämän yksikön perustamisen tavoitteena on lakimiesten osallistuminen tutkintatoimintaan ja suhteiden ylläpito kansallisiin oikeusviranomaisiin, Euroopan oikeudelliseen verkkoon ja Eurojustiin. Yksikkö voi myös tarjota viraston sisäistä oikeudellista neuvontaa tutkimusten lainmukaisuuden turvaamiseksi, yksilöjen perusoikeuksien kunnioittamisen varmistamiseksi ja kumoamiskanteiden välttämiseksi oikeusmenettelyn aikana. Toimintakäsikirjan nykyisten sisäisten säännösten mukaan kyseiset virkamiehet voivat osallistua toimintaan kolmella tasolla:

- He voivat ottaa osaa tutkimusmenettelyyn koko tutkimuksen ajan. Heitä voidaan myös konsultoida ennen päätöstä toimittaa tapausta koskeva aineisto kansalliselle viranomaiselle tai toiselle yhteisön viranomaiselle.

- Heitä konsultoidaan yhteistyömenettelyissä, jotka koskevat yhteisön ulkopuolisia maita.

- Heitä voidaan pyytää osallistumaan neuvontaan, kun on kyse hallinto- tai oikeusviranomaisten virka-apupyynnöistä.

Komitea katsoo, että tätä asiaa koskevat OLAFin toimintakäsikirjan säännöt voivat olla vain tilapäisiä. On siis tarpeen määritellä täsmällisemmin tämän yksikön tehtävät ja vastuualueet. Vaikka periaatteeksi on vahvistettu, että juristeja kuullaan ennen tietojen antamista kansallisille oikeusviranomaisille tai ennen kuin tapaus siirtyy kansallisille viranomaisille, niin vastuu yhteyksistä kyseisten oikeusviranomaisten kanssa kuuluu tutkijoiden toimivaltaan. Jo pelkästään tehokkuuden vuoksi olisi suositeltavaa laajentaa viraston lakimiesten tehtäviä, koska heillä on kokemusta yhteyksistä tuomioistuimiin. Linjan A yksikköön A 5 (tuomioistuinasiat, neuvonta) pitäisi saada nopeasti asiantuntija kunkin jäsenvaltion oikeus- ja tuomioistuinjärjestelmälle. Koska tuomioistuinkokemusta hankkineiden toimihenkilöjen edellytetään työskentelevän myös tutkinnan ja jatkotoimien linjan tehtävissä erityisesti sisäisen tutkinnan alalla, tällaisten toimihenkilöiden määrä voisi myös lisääntyä. Koska toimihenkilöt eivät edusta jäsenvaltiotaan, heidät ottaa palvelukseen OLAFin pääjohtaja (kuten kaikki OLAFin toimihenkilöt) riippumattomuuden takaavia menettelyjä ja sääntöjä noudattaen.

1.4. Seuranta ja perintä

OLAFin pääjohtaja teki päätöksen(10), jolla lainsäädännöllisten ja oikeudellisten asioiden linjaan (linja A) perustettiin perinnän seurannasta vastaava yksikkö (yksikkö A 4). Tämä päätös on komission hallinnonuudistusta koskevan valkoisen kirjan toimen 96 mukainen. Toimi 96 koskee perusteettomasti maksettujen varojen takaisinperinnän tehokkaampaa hallinnointia. Yksikkö seuraa tutkimusten taloudellisia seuraamuksia, etenkin kun tutkimukset liittyvät välittömiin menoihin, joiden suorittamisesta komissio vastaa. Lisäksi se seuraa tutkimusten hallinnollisia ja kurinpidollisia jatkotoimia. Sen oikeudellisen seurannan tehtäviä on tarkennettava(11). Valvontakomitea totesi myös, että OLAF on laatimassa yhteistyösopimusta komission pääosastojen sekä muiden toimielinten ja erillisvirastojen kanssa. OLAFin olisi pikaisesti saatava selkeä käsitys kaikista seurantatoiminnan osa-alueista (hallinto, talous, kurinpito, oikeusasiat jne.) sekä sen tehtävistä ja asemasta viraston organisaatiossa.

1.5. Tiedonhankinta, tietojen kerääminen ja arviointi

Valvontakomitea piti jo varsin varhain huolestuttavana, että OLAFilla ei ollut kunnollista tiedonhankintayksikköä, jonka vastuulla olisi erityisesti rajatylittävien ja kansainvälisten petosten riskianalyysi, tietojen kerääminen ja analysointi ja jonka avulla virasto voisi määritellä tutkintapolitiikkansa. Tilanne oli ristiriitainen, koska komissiolla oli useita myös kansainvälisiä yhteistyösopimuksia tai hallinnollisia erityisesti tullia koskevia tiedonvaihtosopimuksia. Parhaillaan käynnissä oleva tiedonhankinnan linjasta vastaavan johtajan rekrytointi- ja nimitysprosessi mahdollistaa tämän uuden yksikön organisoinnin kahden päätavoitteen mukaan:

- lisätään uuden yksikön yhteistyötä linjojen A ja B kanssa,

- otetaan huomioon jäsenvaltioiden ja komission vastaavien yksiköiden työn tarjoamat synergiamahdollisuudet.

Komitean mielestä on parannettava menetelmiä virastoon toimitettavien operatiivisten ja oikeudellisten tietojen ja tilastotietojen hyödyntämiseksi ja niiden toimittamiseksi tarvittaessa edelleen jäsenvaltioihin(12). Komitea toteaa lisäksi, että tiedonhankinnasta vastaavan linjan C yhtenä tärkeänä tehtävänä on edistää OLAFin työohjelman laadintaa. Työohjelma on toimitettava valvontakomitean tarkasteltavaksi asetuksen (EY) N:o 1073/1999 säännösten mukaisesti.

2. TYÖSKENTELYMENETELMÄT

2.1. Tapausten hallinnointi: tapausten hallinnointijärjestelmä (Case Management System) ja tulostaulut

Tiedottaakseen tutkintatoiminnastaan virasto noudattaa tarvittavaa läpinäkyvyyttä tapausten hallinnoinnissa. Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa N:o 8/98(13) tuotiin esiin IRENE-järjestelmän puutteet, kun tietokantaa ei vielä ollut korvattu rekisteröintijärjestelmällä. IRENE-tietokannassa oli teknisiä puutteita eikä sen käyttö ollut järjestelmällistä. Koska järjestelmän käyttötarkoitus oli niin laaja (jäsenvaltioiden ilmoittamien tapausten kirjaaminen, UCLAFin tapausten hallinnointi, tiedonhallinta ja analysointi), sen käyttö oli liian raskasta ja lokeroitunutta eikä tietokanta ollut enää luotettava. Tapausten kirjaamisesta, asiakirjojen, muistioiden ja pöytäkirjojen arkistoinnista ja hallinnointikäytännöistä ei ollut täsmällisiä ja johdonmukaisia sääntöjä. Saadakseen itse tietoa ja tehdäkseen hallinnoinnista läpinäkyvämpää komitea pyysi syksyllä 2000, että kaikki tapaukset rekisteröidään ja sille toimitetaan kuukausittain ajantasaistetut tulostaulukot. Kun IRENE-tietokannan sisältämät tiedot saatiin ajantasaistettua, vuoden 2001 alusta siirryttiin kaikkien tapausten järjestelmälliseen ja täydelliseen rekisteröintiin. Kaikkien tapausten hallinnointi päätettiin siirtää uuteen tapausten hallinnointijärjestelmään (Case Management System - CMS), jonka käyttö alkoi toukokuussa 2001. Järjestelmällisen rekisteröinnin avulla tämä järjestelmä mahdollistaa kattavan ja ajantasaisen kuvan saamisen tapauksista ja sitä käytetään valvontakomitealle toimitettavien tulostaulukkojen tietolähteenä. Jotta IRENEstä on voitu siirtyä tapausten hallinnointijärjestelmään (CMS), OLAF on toteuttanut laaja-alaisen arviointi- ja tarkistustyön uuteen järjestelmään siirrettyjen tietojen pätevyyden varmistamiseksi. Uusi tapausten hallinnointijärjestelmä (CMS) on tällä hetkellä käytössä, mutta siihen on vielä tehtävä monia parannuksia seuraavilla alueilla:

- tiedot kansallisille oikeusviranomaisille toimitetuista tapauksista tai oikeusapupyynnöistä, joita kansalliset viranomaiset lähettävät,

- tiedot tapausten rikosoikeudellisesta, kurinpidollisesta tai taloudellisesta seurannasta,

- CMS:n mahdollisuuksien hyödyntäminen analysoinnissa ja tiedonhankinnassa.

Tapausten hallinnointi ei tähän asti ollut tapahtunut yhdenmukaisella tavalla. Asiakirjojen, muistioiden ja pöytäkirjojen arkistointisäännöt määritteleviä yleisohjeita ei ollut, eikä tapauksissa ollut selkeää arkistoitujen asiakirjojen merkitsemistapaa (niistä puuttuvat asiakirjaluettelot, viittaukset lähteisiin, päivämäärä ja tiivistelmät). Arkistointisääntöjen puuttuminen ja tapausten sekava esittämistapa voivat olla haitallisia silloin, kun asiakirjoja toimitetaan jäsenvaltioiden oikeusviranomaisille.

2.2. OLAFin toimintakäsikirja

Viraston pääjohtaja vahvisti OLAFin toimintakäsikirjan 15. helmikuuta 2001. Toimintakäsikirja perustuu OLAFia koskeviin asetuksiin ja sen tarkoituksena on parantaa ja standardoida OLAFin sisäisiä työskentelymenetelmiä ja sen noudattamia menettelyjä ja lisätä niiden läpinäkyvyyttä viraston sisä- ja ulkopuolella. Toimintakäsikirja on ensimmäinen sisäinen menettelyopas, jossa vahvistetaan melko tiukat puitteet, joita OLAFin hallinto- ja tutkimushenkilöstön on noudatettava päätöksenteossaan. Vaikka viraston sisäiset menettelysäännöt on harmonisoitu toimintakäsikirjassa - mikä edistää viraston johdonmukaista toimintaa - se ei kuitenkaan poista kaikkia tutkijoiden ongelmia. Periaatteena on, että tutkimuksissa on noudatettava perustamissopimusten määräyksiä ja etenkin Euroopan yhteisöjen virkamiesten henkilöstösääntöjen etuoikeuksia ja koskemattomuutta koskevaa pöytäkirjaa sekä yhteisön lainsäädäntöön tai toimielinten itsenäisiin päätöksiin perustuvia sääntöjä. Yhteisön lainsäädännössä on vahvistettu lisäksi joitakin perusvelvollisuuksia.

Puolustautumisoikeuden ja vanhentumisaikojen(14) kannalta erityisen merkittävänä OLAFin velvollisuutena on ilmoittaa asianomaisille heitä koskevan tutkimuksen aloittamisesta (asetus (EY) N:o 1073/1999). OLAFin toisena velvollisuutena on antaa asianomaisille tilaisuus tulla kuulluksi heitä koskevissa asioissa, ennen kuin heidät yksilöiviä päätelmiä tehdään (vrt. petosten, lahjonnan ja yhteisöjen etua vahingoittavan muun laittoman toiminnan torjumista koskevien sisäisten tutkimusten edellytyksistä ja yksityiskohtaisista säännöistä 2 päivänä kesäkuuta 1999 tehdyn komission päätöksen 1999/396/EY, EHTY, Euratom 4 artikla ja petosten, lahjonnan ja yhteisöjen etua vahingoittavan muun laittoman toiminnan torjumista koskevien sisäisten tutkimusten edellytyksistä ja yksityiskohtaisista säännöistä 25 päivänä toukokuuta 1999 tehdyn neuvoston päätöksen 1999/394/EY, Euratom 4 artikla). Toimintakäsikirjassa vahvistetaan periaate, että asianomaiselle on ilmoitettava häntä koskevan tutkimuksen aloittamisesta ja melko rajoitetusta kuulemismenettelystä, jossa asianomaista kehotetaan tutustumaan vain tapauksen yhteenvetoon eikä kaikkiin tapauksen asiakirjoihin. Komitea on saanut kaksi valitusta tutkimusten kohteena olevilta henkilöiltä. Asianomaiset katsoivat, että yksilön oikeuksien suojaa ei ollut turvattu, sillä kaikkia tapaukseen liittyviä tietoja ei ollut annettu. Tutkimusten kohteena olevien yksilöjen oikeuksien kunnioittamisen ja menettelyjen laillisuuden varmistamiseksi sellaisten henkilöjen, joiden tapausta koskevaa aineistoa ei ole vielä siirretty kansallisille oikeusviranomaisille tai kurinpidosta vastaavalle yhteisön viranomaiselle, pitäisi saada käyttöönsä kaikki tapausta koskevat asiakirjat. Tutkimuksen päättyessä tutkintaviranomaisia koskee kolmas velvollisuus. Tutkimuksen kohteena olevalle henkilölle on ilmoitettava kohtuullisessa ajassa, jos häntä koskeva tutkimus on päätetty ilman jatkotoimia. OLAFin toimintakäsikirjassa ei määrätä tarpeeksi selvästi, että johtajan tehtävänä on ilmoittaa asianomaiselle tutkimuksen päättymisestä. Tämä puute on korjattava. Tutkimuksen kohteena olevalle henkilölle on ilmoitettava tutkimuksen päättymisestä, sillä hänellä on oikeus kuulla asiasta. Toimintakäsikirjassa olisi myös hyvä muistuttaa, että tutkimusmenettelyn on oltava aina kattava ja nopea.

2.3. Suhteet komissioon; komission ja OLAFin suhteet - toimintasäännöt; sopimukset

Viraston ja komission väliset yhteistyösäännöt on laadittava. Säännöissä on täsmennettävä edellytykset viraston toiminnan riippumattomuudelle ja vahvistettava se, ettei komissio puutu viraston toimintaan, jota se harjoittaa komissioon liittyvänä yksikkönä. Tätä aloitetta tukeneen komission pääsihteerin kanssa käytyjen keskustelujen jälkeen valvontakomitea ja pääjohtaja ovat käyttäneet monia työistuntoja tarkastellakseen toimintasääntöluonnosta. Luonnoksessa vahvistetaan OLAFin ja komission yhteistyösäännöt. Yhteistyötä voidaan tarkastella pääasiassa seuraavilla tasoilla: OLAFin ja komission vastavuoroiset oikeudet ja velvollisuudet, viraston sisäisen työn organisointi, viraston johtaminen ja hallinto. Tämä vireillä oleva aloite selventää viraston ja komission välisiä suhteita ja korostaa OLAFin riippumattomuutta tutkimusvirastona. Seuraavia kysymyksiä olisi tarkasteltava:

- OLAFin suhteet pääsihteeristöön ja viraston toiminnasta kiinnostuneisiin pääosastoihin, varsinkin rakennerahastoja koskevien sääntöjenvastaisuustapausten seurannan osalta(15),

- OLAFin suhteet menojen hyväksyjiin ja tilinpitäjiin perinnän alalla,

- viraston sisäisten tutkimusten yhteensovittaminen komission kurinpitomenettelyjen ja hallinnollisten menettelyjen kanssa,

- vastavuoroista tiedottamista tutkinnan alalla koskevat ehdot ja velvollisuudet.

Valvontakomitea on myös todennut, että viraston pääjohtaja ja komission sisäisen tarkastuksen johtaja ovat toivoneet sopimuksen tekemistä yhteistyösääntöjen selventämiseksi tai vahvistamiseksi. Sopimus helpottaisi toimivaltuuksien päällekkäisyyden välttämistä.

LUKU III

TUTKIMUSTOIMINNAN KUVAUS

Tutkimuksen käsite perustuu asetuksen (EY) N:o 1073/1999 2, 3 ja 4 artiklaan. Näiden säännösten mukaan tutkimuksella tarkoitetaan kaikkia tarkastuksia, todentamisia ja toimia, joiden tarkoituksena on

- torjua petoksia, lahjontaa ja Euroopan yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavaa muuta laitonta toimintaa,

- selvittää virkatoimintaan liittyviä vakavia tekoja, jotka voivat merkitä, että virkamies tai muu henkilöstöön kuuluva on jättänyt noudattamatta velvollisuuksiaan tavalla, joka voi haitata näiden yhteisöjen etuja ja joka voi johtaa kurinpitotoimiin ja tarvittaessa rikossyytteisiin, taikka että toimielimen tai elimen jäsen tai johtohenkilö taikka henkilökuntaan kuuluva, johon ei sovelleta henkilöstösääntöjä, on vastaavalla tavalla jättänyt noudattamatta velvollisuuksiaan.

Tutkimuksilla on monia tietolähteitä: kyse voi olla jäsenvaltioiden erikoisyksiköiden ja toimielinten toimittamista tiedoista, kirjeistä ja soitoista vihjepuhelimeen, muilta tiedonantajilta tai lehdistöstä saaduista tiedoista.

1. ASIAKIRJOJEN TAI TIETOJEN ALUSTAVA ARVIOINTI

Kaikki petoksia koskevat tiedot kirjataan järjestelmällisesti OLAFin käyttämään Adonis-rekisteröintijärjestelmään. OLAFin toimintakäsikirjassa vahvistettujen sääntöjen mukaan saadut tiedot on arvioitava nopeasti. Toimintakäsikirjassa ehdotetaan säännöksi, että saadut tiedot olisi arvioitava alustavasti viiden päivän kuluessa. Alustavan arvioinnin suorittaa virkamies, joka ei vastaa varsinaisesta tutkimuksesta. Sen jälkeen tutkimusten ohjauskomitealta pyydetään lausuntoa arvioinnista ja toimenpiteistä, joihin tietojen perusteella olisi ryhdyttävä. Tutkimusten ohjauskomiteaan kuuluvat pääjohtaja, tutkinta ja jatkotoimet linjan johtaja, eri aloista vastaavat neuvonantajat sekä yksikön A 5 (tuomioistuinasiat) ja yksikön B 1 (tekniset tukitoimet) päälliköt. Ohjauskomitea kokoontuu kerran viikossa ja sen tehtävänä on esittää OLAFin pääjohtajalle ehdotukset tutkimusten virallisesta aloittamisesta. Komitea toteaa, että tämä ensimmäinen asiakirjojen tai saatujen tietojen analysointiin keskittyvä vaihe aiheuttaa joitakin ongelmia ja periaatteellisia kysymyksiä.

Komitea toteaa, että ohjauskomiteaan ei kuulu edustajaa linjasta C (tiedonhankinta, toimintastrategiat ja tietotekniikka). Syynä tähän on todennäköisesti se, että linjaa C ei ollut perustettu vielä toimintakäsikirjan julkaisuhetkellä. Tilanne olisi kuitenkin korjattava, sillä saatujen tietojen arviointi ja niiden aiheuttamat jatkotoimet voidaan toteuttaa asianmukaisesti vain ottamalla huomioon tiedonhankinnan linjan hallussa olevat ja analysoimat tiedot. Linjan A yksikön A 5 (tuomioistuinasiat, neuvonta) johtajan osallistuminen auttaisi myös arvioimaan paremmin tietoja, joihin tutkimusten aloittaminen perustuu.

Eräissä tapauksissa päätös tutkimusten aloittamisesta ja vain hallinnollisten tutkintatoimien käyttö voi tulokseen, joka ei johda jatkotoimiin. Vain toimeksiantamalla oikeusviranomaiset, joilla on tehokkaammat menettelysäännöt ja pakotuskeinot, voidaan osoittaa rikossyytteisiin tai kurinpidollisiin toimiin johtavat tosiseikat. Tutkittavana olevan tapauksen rikosoikeudellinen ulottuvuus on otettava huomioon (oikeusviranomaisten on aloitettava toiminta) jo analysoitaessa tutkinnan lähtökohtana olevia tietoja(16). Saatujen tietojen arviointivaiheeseen kuluu usein toimintakäsikirjassa suositeltua viiden päivän määräaikaa pidempään. Herääkin kysymys, olisiko OLAFin tarkistettava itselleen asettamaa sääntöä ja muutettava määräaika kohtuullisemmaksi ja realistisemmaksi.

2. PÄÄTÖS ALOITTAA TAPAUKSEN KÄSITTELY JA TUTKIMUSMUODON VALINTA

Kesäkuun 1. päivän 2000 jälkeen päätökset kaikkien tutkimusten aloittamisesta on tehnyt OLAFin pääjohtaja omasta aloitteestaan tai jäsenvaltion viranomaisen, Euroopan yhteisöjen toimielimien tai erillisvirastojen pyynnöstä. Johtaja vastaa tutkimusten suorittamisesta. Pääjohtajan tekemä päätös tutkimuksen aloittamisesta on merkittävä menettelyvaihe, joka vaikuttaa sekä asianomaisiin henkilöihin että tapauksesta vastaaviin tutkijoihin. Päätös olisi siis tehtävä nopeasti saatujen tietojen arvioinnin jälkeen ja siitä pitäisi käydä selvästi ilmi tutkittavien asioiden luonne ja laajuus. Ennen tutkimuksen aloittamispäätöstä tehdyt tutkimustoimet voidaan todeta pätemättömiksi, koska vain OLAFin pääjohtajalla on oikeudellinen toimivalta aloittaa tutkimukset ja määrittää tutkittavat tapaukset (vrt. asetuksen (EY) N:o 1073/1999 5 artikla). Jos tutkimuksen aloittamista koskeva päätös on epäselvä tai epätäsmällinen, asianomaiset henkilöt voivat saada tilaisuuden riitauttaa koko menettelyn tai osan siitä. Kun otetaan huomioon tarve muotoilla selkeästi tutkimuksen aloittamista koskevat päätökset, joissa vahvistetaan täsmällisesti tutkinnan aiheena olevien asioiden luonne ja laajuus, komitean mielestä olisi suotavaa, että tuomioistuinasioiden yksikkö antaisi tapauksesta lausunnon ennen kuin pääjohtaja päättää tutkimuksesta. Lausunnossa voitaisiin myös ottaa kantaa toteutettavan tutkimuksen muotoon ja etenkin siihen, onko tapaus tarpeen siirtää välittömästi kansallisille oikeusviranomaisille, jos siihen liittyy ilmeinen rikosoikeudellinen ulottuvuus. OLAFin tehtävänä on siis avustaa kansallisia oikeusviranomaisia mm. antamalla tietoja asian etenemisestä.

3. TUTKIMUSTEN KULKU JA NIIDEN TULOKSET

3.1. Sisäiset tutkimukset

UCLAF ja sittemmin OLAF ovat tehneet sisäisiä tutkimuksia useissa oikeudellisissa puitteissa. Ennen komission 14. heinäkuuta 1998 tekemää päätöstä Euroopan unionin toimielinten ja erillisvirastojen sisäisten tutkimusten ehdoista ei säädetty missään erityisessä säännöksissä. Tutkimukset perustettiin ainoastaan voimassa olevaan monialaiseen ja alakohtaiseen lainsäädäntöön. UCLAFia koskevat erityisasetukset, kuten neuvoston asetus (Euratom, EY) N:o 2185/96, eivät kattaneet sisäisiä kysymyksiä. Tietyt tutkimustoimet vaativat komission pääsihteerin etukäteisvaltuutuksen. Sisäisiin tutkimuksiin alettiin 14. heinäkuuta 1998 soveltaa komission samana päivänä tekemää päätöstä. Päätöksen soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt hyväksyttiin 9. joulukuuta 1998. Heinäkuun 1. päivänä 1999 jälkeen OLAFin tutkintasäännöt ovat perustuneet asetukselle (EY) N:o 1073/1999 ja kunkin toimielimen tekemille päätöksille. Nämä erilaiset oikeudelliset puitteet ovat muodostaneet tutkimusmenetelmien perustan. OLAFin tutkimukset ovat laajentuneet 1. heinäkuuta 1999 jälkeen seuraavasti:

- ensiksi viraston toimivaltaa laajennettiin yhteisön toimielimien, erillisvirastojen ja muiden elimien suhteen,

- kaikki virkamiehet ja toimihenkilöt velvoitettiin asetuksen nojalla ilmoittamaan tapauksista, jotka he ovat saaneet tietoonsa,

- OLAFin toimivaltaa laajennettiin talouspetoksista; laajennus näkyy tapausten määrän lisääntymisenä 1. heinäkuuta 1999 jälkeen.

OLAFin toimittamien tietojen perusteella 1. heinäkuuta 2001 mennessä oli vireillä 92 sisäistä tutkimusta. Komitean tarkastajat ovat tutkineet tietyn määrän tapauksia. Tarkastelun perusteella on ilmennyt, että OLAF määrittelee yleensä tutkittavana olevat asiat melko epämääräisesti, mikä tekee tapauksista toisinaan vaikeaselkoisia. On selvä, että OLAFin tutkijoiden on perustettava määrittelynsä rikosoikeudellisiin, kurinpidollisiin, taloudellisiin tosiseikkoihin sen mukaan, onko kyse varainhoitoa koskevien sääntöjen, henkilöstösääntöjen vai rikoslain rikkomisesta. Määrittelyn on oltava selkeää. Tapausten esittämistavan selkeyttämiseksi ja järkevöittämiseksi syytösten on perustuttava jäsenvaltion rikoslainsäädäntöön, kun kyse on oikeustoimien toteuttamisesta, tai henkilöstösääntöihin, kun kyse on kurinpidollisista kysymyksistä, tai yhteisön varainhoitoa koskeviin säädöksiin, kun kyse on taloudellisista väärinkäytöksistä. Seuraavasta taulukosta ilmenevät tiedot UCLAF/OLAFin kirjaamista 92 sisäisestä tutkimuksesta. Koska OLAF ei käytä vakiomuotoisia syytösten esitystapoja, esitetty jakauma voi olla hieman epätarkka, mutta se ei aseta kyseenalaiseksi taulukon perustietoja. Viidentoista tapauksen aineistot ovat muiden toimielinten toimittamia ja tutkimukset on käynnistetty niiden aloitteesta. OLAF on puolestaan aloittanut tutkimukset omasta aloitteestaan 78 tapauksessa.

Petos tai sääntöjenvastaisuus

>TAULUKON PAIKKA>

C = korruptio,

CI = eturistiriita, IG: häirintä, IP: henkilökohtainen etu,

E = kavallukset,

F = suosikkijärjestelmä,

FP = väärennökset, väärän rahan käyttö,

MM =johtamissääntöjen rikkominen,

MP = julkisten hankintojen sääntöjen rikkominen,

SP = ammattisalaisuus,

ST = henkilöstösääntöjen rikkominen,

TI = vaikutusvallan kauppaaminen,

UA = väärinkäytökset,

V = varkaudet.

Tällä hetkellä vireillä olevista tapauksista 26 tapausta on siirretty oikeusviranomaisten käsiteltäväksi. Näistä 2 on johtanut oikeustoimiin ja 9 tapauksen käsittely on päätetty lopettaa ilman jatkotoimia. Kurinpidollisia tapauksia on ollut 18, joista 5 on johtanut jatkotoimiin ja 4 ei ole. Sisäisten tapausten tutkimus osoittaa, että tutkimusten suorittamisessa on monentyyppisiä ongelmia, jotka voivat vaikuttaa tutkimusten oikeutukseen ja uskottavuuteen. Tutkimukset on suoritettava nopeasti, sillä asetuksen (EY) N:o 1073/1999 11 artiklan 7 kohdan mukaan määräaika tavallisen tutkimuksen suorittamiseen on yhdeksän kuukautta. Komitea sai selville, että 58 tapauksessa 92:sta yhteisön lainsäädännön mukainen yhdeksän kuukauden määräaika oli ylitetty. Määräajan ylittämisen syyksi esitettiin yleensä sisäisistä tutkimuksista vastaavan henkilöstön riittämättömyys ja prioriteettien puuttuminen. Määräaikaa olisi vastedes noudatettava tutkinnan tehokkuuteen liittyvistä syistä ja oikeussubjektien oikeuksien turvaamiseksi, sillä OLAF on asettanut sisäiset tutkimukset etusijalle, perustanut järjestelmän sitä varten ja osoittanut siihen tarvittavat resurssit.

3.2. Ulkoiset tutkimukset

Petostentorjunnan tehostamiseksi OLAFilla on valtuudet toteuttaa ulkoisia tutkimuksia jäsenvaltioiden paikan päällä suorittamista tarkastuksista ja todentamisista Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten ja muiden väärinkäytösten estämiseksi annetun komission asetuksen (Euratom, EY) N:o 2185/96 nojalla(17). OLAFilla on tutkintavaltuudet myös yhteisön ulkopuolisissa maissa voimassa olevien yhteistyösopimusten osalta. Virasto tekee myös ulkoiseen tutkimustoimintaan liittyviä tarkastuksia ja todentamista Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseksi annetun asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 ja muun alakohtaisen lainsäädännön nojalla.

Olisi hyödynnettävä tehokkaammin asetuksen (Euratom, EY) N:o 2185/96 mukaista tutkimusmenettelyä paikalla toimitettaviin ns. itsenäisiin tarkastuksiin. Käytännössä lähes kaikki petokset ja muut sääntöjenvastaisuudet tutkitaan OLAFin ja kansallisten tutkintayksiköiden tiiviissä yhteistyössä. Näissä tapauksissa virasto tekee jäsenvaltioille pyynnön ulkoisen tutkimuksen aloittamisesta. Tutkimus suoritetaan jäsenvaltioiden toimesta ja niiden oikeudellisen kehyksen puitteissa. Virasto osallistuu tutkimusten johtamiseen. Tutkimuksen lähtökohtana voi myös olla koordinointi ja jäsenvaltioiden suorittaman tutkinnan tukeminen. Koordinoinnin tapauksessa jäsenvaltioiden käyttöön annetaan yhteisön tasolla saatuja tietoja ja jäsenvaltioiden operatiivista toimintaa kohdennetaan yhdessä. Lähes kaikki tapaukset, jotka sisältävät monimutkaisiin petoksiin viittaavia aineksia, vaativat monenlaisia toimia. OLAFin tutkijat voivat osallistua toimiin (lisätarkastukset, koordinaatio, apu oikeusviranomaisille) olemassa olevien oikeusperustojen nojalla kyseessä olevan jäsenvaltion tai yhteisön ulkopuolisen maan erityistarpeiden perusteella. OLAFin toimittamien tietojen mukaan CMS-järjestelmän (tapausten hallinnointijärjestelmän) tietokantaan oli 31. toukokuuta 2001 mennessä kirjattu 2343 ulkoista tutkimusta. OLAFin yksiköt eivät ole pystyneet toimittamaan valvontakomitealle täsmällisiä tietoja tutkimusten konkreettisista tuloksista jäsenvaltioissa tai yhteisön ulkopuolisissa maissa. Tällä tarkoitetaan tapauksia, joihin OLAF on osallistunut koordinoinnin tai tutkimustuen muodossa tai joissa OLAF on tehnyt itsenäisiä tarkastuksia. Virasto ei ole myöskään esittänyt tietoja näiden kahden tutkimusmuodon välisestä jakaumasta.

Komitealla ei ole tietoja mm. tutkimuksen perusteella määrätyistä hallinnollisista sakoista, jäsenvaltioissa tai yhteisön ulkopuolissa maissa rikosoikeudellisten tutkimusten perusteella nostetuista kanteista, annetuista tuomioista tai suoritetusta perinnästä. Tämä johtuu siitä, että tietoja ei ole kerätty järjestelmällisesti. OLAFin toiminnan pitäisi kehittyä tällä osa-alueella siten, että perustetaan seurantajärjestelmä, jossa lakimiehet vastaavat oikeudellista seurannasta, ja kehitetään CMS-tietokantaa (tapausten hallinnointijärjestelmä). Tapausten selvittämisasteen erot selittyvät kunkin alan tapausten monimutkaisuudella ja lukumäärällä. Tiettyjen OLAFin yksiköiden oli työskenneltävä pitkän aikaa vähäisellä henkilöstöllä, mikä on luonnollisesti vaikuttanut tapausten käsittelytahtiin.

Vaikuttaa siltä, että OLAFin pääjohtajan esittämää monialaisen tutkinnan tavoitetta ei ole vielä täysin saavutettu ulkoisten tutkimusten osalta vaan hallinnointi tapahtuu edelleen alakohtaisesti, vaikka organisaatiorakenteessa tutkijat onkin ryhmitetty. OLAFin pääjohtajalle on annettu valtuudet ottaa tutkimuksia varten asiantuntijoita määräaikaisiin työsuhteisiin, mutta ei vakinaisiksi virkamiehiksi. Tämän pitäisi auttaa OLAFia luomaan aikaa myöten monialainen tutkijakunta. Kun otetaan huomioon tutkijoiden toimintaa koskevan lainsäädännön monimutkaisuus (yhteisön lainsäädäntö ja jäsenvaltioiden rikosoikeus), pitkäaikaisena tavoitteena pitäisi olla monialaista tiimityöskentelyä harjoittavan tutkijakunnan muodostaminen. Monialaisuus vaatii myös lakimiesten nimittämistä tutkijaryhmään, jonka tutkijat ovat lähtöisin jäsenvaltion tavanomaisista tutkimusyksiköistä (tulli, verot, poliisi). Viraston pääjohtaja on ilmaissut komitean työistunnoissa haluavansa jatkaa OLAFin uudelleenorganisointia tähän suuntaan.

4. TUTKIMUKSEN PÄÄTTÄMINEN

Tutkimuksen päätteeksi OLAFin on huolehdittava seuraavista muodollisuuksista:

- laadittava pääjohtajan nimissä loppukertomus, jossa on otettava huomioon asianomaisen jäsenvaltion kansalliseen lainsäädäntöön sisältyvät menettelyvaatimukset,

- pääjohtajan on allekirjoitettava päätös tutkimuksen päättämisestä.

4.1. Tutkintakertomus

Tutkimuksen päätteeksi laadittavan kertomuksen on sisällettävä pääjohtajan esittämiä suosituksia. Sen jälkeen kertomus toimitetaan asianomaisille hallinto- tai oikeusviranomaisille. Perusasetuksessa säädetään, että jos toimielin tai erillisvirasto ei noudata pääjohtajan suosituksia, tästä tiedotetaan valvontakomitealle. Valvontakomitea ei ole saanut kuluvana vuonna tietoja, joiden mukaan toimielimet tai erillisvirastot eivät olisi noudattaneet OLAFin pääjohtajan antamia suosituksia. Komitea totesi, että pelkästään tullialalla oikeusviranomaisille ei ollut toimitettu yhtään kertomusta. OLAFin mielestä tämä tehtävä kuuluu yksinomaan jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille. Pääjohtajalla on kuitenkin valtuudet toimittaa kertomus oikeusviranomaisille omasta aloitteestaan. Sisäisten tutkimusten tutkintakertomus toimitetaan kyseiselle toimielimelle, erillisvirastolle tai järjestölle, mistä ilmoitetaan asianomaiselle. Kertomusten hallinnolliset, kurinpidolliset tai taloudelliset jatkotoimet ovat vastaavien toimielinten tai erillisvirastojen vastuulla.

4.2. Päätös tutkimuksen päättämisestä

Päätös tutkimuksen päättämisestä ei ole pelkkä muodollisuus. Päätöksessä on käsiteltävä kaikkia tutkimuksen kohteena olleita tosiseikkoja. Sen tarkoituksena on todeta tutkijan suorittaneen tehtävänsä loppuun ja siinä on mainittava kaikki tutkimuksen kohteena olleet tosiseikat. Päätöksestä lopettaa tutkimus on ilmoitettava asianomaisille kohtuullisen ajan kuluessa tutkimusten saattamisesta päätökseen. Päätösten laatua voitaisiin parantaa, jos tuomioistuinasioiden yksiköltä pyydettäisiin lausunto kaikista päätöksistä päättää tutkimukset.

IV LUKU

ARVIOINTI

Asetuksen (EY) N:o 1073/1999 11 artiklan 7 kohdassa todetaan, että OLAFin pääjohtaja toimittaa valvontakomitealle vuosittain suunnitelman viraston toiminnasta. Komitea on täsmentänyt sisäisen työjärjestyksensä 21 artiklan 1 kohdassa, että se arvioi tämän työohjelman toteuttamista toimintakertomuksessaan. OLAF ei ole laatinut varsinaista työohjelmaa. Komitea on kuitenkin saanut mm. tulostaulukoista, paikan päällä tehdyistä tarkastuskäynneistä, kyselyistä, tuomioistuinasioiden yksikön laatimista sisäisistä lausunnoista ja linjan B laatimista asiakirjoista tietoja eräistä tapauksista, joiden perusteella se on voinut arvioida osaa viraston toiminnasta. Näiden tietojen perusteella komitea on selvittänyt noudatettujen menettelytapojen ominaispiirteitä ja todennut OLAFin toivomia kehityssuuntauksia sekä sisäisten että ulkoisten tutkimusten osalta. Lisäksi se on todennut kumpaankin toimintaan liittyviä ongelmia.

1. OLAFIN TOIMINTATAPA SISÄISISSÄ TUTKIMUKSISSA

Koska asetuksessa (EY) N:o 1073/1999 korostetaan erityisesti sisäisten tutkimusten merkitystä, valvontakomitea suhtautui erittäin myönteisesti OLAFin pääjohtajan aloitteeseen antaa tuomioistuinasioiden ja neuvonnan yksikön tehtäväksi kaikkien sisäisten tutkimusten analysointi ja yhteenvedon esittäminen tapauksista. Siitä onkin ollut paljon hyötyä tämän arvioinnin laatimisessa. Sisäisten tutkimusten osuus on alunperin (92) ollut vähäinen verrattuna kaikkien UCLAF/OLAFin tutkimusten määrään. Sisäisten tutkimusten määrä on kuitenkin kasvamassa nopeasti, mikä laajentaa tehtäväkenttää ja edellyttää myös lisää resursseja. Oikeusviranomaisten käsiteltäväksi siirretään selvästi enemmän sisäisiin tutkimuksiin liittyviä tapauksia (17 %) kuin ulkoisiin tutkimuksiin. Toiminnan tärkeimmät ominaisuudet liittyvät kuitenkin tutkimusten laatuun, tutkimusten luonteeseen ja tavoitteisiin. Tyypillistä on, ettei heti tutkimuksen aluksi haluta ottaa kantaa siihen, pyritäänkö OLAFin toiminnalla rikosoikeudellisiin vai kurinpidollisiin jatkotoimiin.

1.1. Sisäisen tutkimustoiminnan luonne

Valvontakomitean ensimmäisessä toimintakertomuksessaan esittämät havainnot, jotka liittyivät OLAFin hallinnollisen aseman ja sen tutkimusten usein rikosoikeudellisten päämäärien väliseen ristiriitaan, havainnollistuvat sisäisen tutkimustoiminnan eri analyyseistä. Sekä tutkimusten tavoite että toimet sen toteuttamiseksi osoittavat, että puuttuu selkeä käsitys tarpeesta sopeuttaa tutkimusmenettely sen päämäärien mukaan.

1.1.1. Tutkimuksen tavoite

Vaikka tapauksiin olisi alusta pitäen liittynyt selvästi rikosoikeudellinen ulottuvuus, tapauksia on usein hallinnoitu ikään kuin tämä ulottuvuus olisi toissijainen tai puuttuisi kokonaan. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että menettelyt oikeustoimiin tai kurinpidollisiin toimiin johtavien tosiseikkojen tutkimiseksi ja osoittamiseksi supistuvat usein hallinnollisten asiakirjojen hankkimiseksi, johon liittyy tietojen keruuta ja arviointia sekä oikeusviranomaisten avustamista. Tämä toiminta, joka on hyvin tärkeää varsinaisen tutkimusmenettelyn eri vaiheissa, ei ole kovin tehokasta, jos tutkinta rakentuu yksinomaan sen varaan. OLAFin uudelleenjärjestely mahdollistaa nykyisten suunnitelmien mukaan sekä näiden toimintojen eriyttämisen että tiiviin yhteistyön. Olisi myös hyödyllistä täydentää toimintakäsikirjaa tältä osin.

1.1.2. Tutkimustoimet

Nimettömät kirjeet ja soitot vihjepuhelimeen, muut tiedonantajat ja lehtiartikkelit muodostavat merkittävän osan tutkimusten yhteydessä kootuista tiedoista. Kaikki nämä tietolähteet kuuluvat tavallisesti arviointivaiheeseen ja tiedonhankintaan. Ne eivät kuitenkaan varsinaisissa tutkimuksissa riitä todisteiksi, joille jatkotoimet voivat perustua. Tutkimuksen aloittamisen perustana ei pitäisi käyttää tällaisia tietoja, ellei niiden tueksi ole esittää vankkoja todisteita. Sen sijaan todistajien tai asianomaisten kuulemista käytetään turhan harvoin ja usein kuuleminen tapahtuu sen arvoa heikentävissä tai sen kumoavissa olosuhteissa. Valvontakomitea on todennut, että sille toimitetuissa oikeussubjektien valituksissa vedotaan usein tähän ongelmaan. On siis suositeltavaa, että OLAF tukeutuu paljon järjestelmällisemmin kuulemiseen ja pöytäkirjat laaditaan asianmukaisesti. Toimintakäsikirjaa olisi täsmennettävä tältä osin ja sitä olisi täydennettävä tuomioistuinasioiden yksikön avustuksella.

1.2. Sisäisen tutkimustoiminnan tavoitteet

Asetuksen (EY) N:o 1073/1999 johdanto-osan 10 kappaleessa varmistetaan asianomaisten osalta periaate, jonka mukaan "tutkinnan päätelmät voidaan perustaa ainoastaan todistettaviin seikkoihin". Asetuksen 1 artiklan 3 kohdan mukaan sisäisen tutkimuksen tavoitteena on "selvittää virkatoimintaan liittyviä vakavia tekoja, jotka voivat merkitä, että virkamies tai muu henkilöstöön kuuluva on jättänyt noudattamatta velvollisuuksiaan tavalla, joka voi haitata näiden yhteisöjen etuja ja joka voi johtaa kurinpitotoimiin ja tarvittaessa rikossyytteisiin". Sisäisen tutkinnan tavoitteet on siis periaatteessa määritelty tarkasti OLAFin perusasetuksessa. Kurinpidollisten toimien tai rikossyytteen tavoitetta ei kuitenkaan pystytty ottamaan käytännössä riittävällä tavalla huomioon ennen kuin tuomioistuinasioiden yksikkö aloitti tehtävänsä. Virasto ei työskentele omaksi hyödykseen. Tutkimuksen tavoitteena on osoittaa perusoikeuksia ja -periaatteita noudattaen tosiseikat, joita yhteisön viranomaiset tai jäsenvaltioiden tuomioistuimet voivat käyttää. Epäselvät tavoitteet ovat aiheuttaneet sen, että OLAF on epäröinyt ottaa vastaan uutta tehtäväänsä.

1.2.1. Uusi toimielinten sisäinen tehtävä

OLAFin epäröinti uudessa tehtävässään on ilmennyt konkreettisissa tapauksissa: virasto kieltäytyi aloittamasta Euroopan investointipankkia koskevaa tutkimusta, koska pankkeja koskeva tapaus riitautettiin; talous- ja sosiaalikomiteaa koskeva tutkimus aloitettiin vasta kahden vuoden kuluttua siitä, kun neuvosto ja parlamentti olivat esittäneet UCLAFille pyynnön(18); parlamentin osalta aloitetut tutkimukset ovat ylittäneet ilman selvää syytä asetuksessa vahvistetun yhdeksän kuukauden määräajan. Komission sisäisten tutkimusten osalta on todettava, että niiden niveltyminen kurinpitomenettelyihin ja hallinnollisiin tutkimuksiin on epävarmaa(19). Tämä kysymys pitäisi ratkaista nopeasti ja täsmällisesti menettelysääntöjen luonnoksessa vahvistettujen periaatteiden mukaan(20). Se voisi tapahtua myös osana aiesopimusta (Memorandum of Understanding), joka tehdään tutkinta- ja kurinpitoelimen tai jonkin muun yksikön kanssa, jolla on vastaavia tutkintatehtäviä taloudellisten etujen suojaamisen alalla. Rikosoikeudellista kokemusta omaavat toimihenkilöt ovat aloittaneet tehtävissään ja toimivat yhteistyössä nykyisten tutkijoiden ja äskettäin palvelukseen otettujen asiantuntijoiden kanssa. Tällä on jo ollut myönteisiä vaikutuksia tutkintakertomusten laatuun ja niissä on otettu huomioon tutkimuksen kurinpidolliset tai rikosoikeudelliset tavoitteet.

1.2.2. Oikeussubjektien tekemät valitukset

Valvontakomitea on tämän toisen toimintavuoden aikana saanut viisi valitusta, jotka koskevat UCLAFin tai OLAFin suorittamia sisäisiä tutkimuksia. Niiden periaatteiden mukaan, joita komitea on korostanut toimintansa alusta asti, komitea julisti, ettei se ole voimassa olevien säännösten nojalla (asetuksen (EY) N:o 1073/1999 11 ja 14 artikla) pätevä tutkimaan näitä valituksia yksittäisinä kanteluina ja siirsi asioiden käsittelyn OLAFin pääjohtajalle. Komitea on kuitenkin ottanut esitetyt väitteet huomioon tutkimustoiminnan arvioinnissa. Tiedot ovat täydentäneet OLAFin tutkintakäytännöistä tehtyä analyysia ja osoittaneet, että asetuksen (EY) N:o 1073/1999 14 artiklassa vahvistettu laillisuuden valvonta on ollut riittämätöntä. Tässä artiklassa säädetty johtajan suorittama valitusten käsittely ei takaa objektiivisuutta, kun sen suorittaa valituksen kohteena olevasta toiminnasta vastaava viranomainen tai kun se suoritetaan kyseisen viranomaisen johdolla - kuten kaikki hallinnolliset valitukset. Ensimmäisen oikeusasteen suorittama valitusten valvonta on sen myöhäisen ajankohdan vuoksi täysin riittämätöntä, kuten ensimmäisessä toimintakertomuksessa korostettiin. Selkeänä osoituksena tästä on se, että yksi valituksista vietiin Euroopan oikeusasiamiehen käsiteltäväksi. Valvontakomitea muistuttaa vielä, että sen mielestä "oikeudellisen tahon olisi valvottava jatkuvasti kaikkia petostentorjuntaviraston toimia ja etenkin hyväksyttävä tai määrättävä tutkimusten aikana suoritettavia henkilökohtaisia oikeuksia rajoittavia toimia, valvottava niiden täytäntöönpanoa ja puolueellisuutta" (ensimmäinen toimintakertomus).

2. OLAFIN TOIMINTATAPA ULKOISISSA TUTKIMUKSISSA

OLAFin tutkimustoiminta sisältää sekä viraston itsensä tekemät hallinnolliset tutkimukset sekä jäsenvaltioiden tutkimuksia tukevan koordinaatio- ja avustustoiminnan. Vaikka komitealla ei ole tilastotietoja asiasta, hallinnolliset tutkimukset vaikuttavat ensisijaiselta tavalta toteuttaa rakennerahastoihin sekä suoriin menoihin liittyvät tutkimukset. Tätä tutkimustapaa käytetään myös maatalouden alalla yhteisten markkinajärjestelyjen osalta.

Sen sijaan koordinointi- ja avustustoimintaa harjoitetaan pääasiassa omia varoja (tullipetokset) ja osassa maataloutta koskevissa tutkimuksissa. OLAFin ulkoisiin tutkimuksiin liittyy ongelmia, jotka koskevat

- erilaisten kansallisten menettelyjen tuntemusta ja niiden noudattamista,

- riittämättömiä tietoja tutkintakertomusten aiheuttamista jatkotoimista,

- selkeiden sääntöjen puuttumista tietojen ja tutkintakertomusten luovuttamisesta kansallisille viranomaisille,

- määräaikojen noudattamista tutkimuksen edellyttämien asiakirjojen toimittamisessa kansallisille viranomaisille tai yhteisön ulkopuolisiin maihin; tämä johtaa toisinaan yhdeksän kuukauden määräajan ylittymiseen etenkin tulliasioihin liittyvissä tutkimuksissa.

2.1. Kansallisten menettelyjen tuntemus ja niiden noudattaminen

Yleensäkin petostentorjuntaviraston tutkimusten ongelmana on, että viraston pitäisi tuntea kaikkien jäsenvaltioiden kansallisiin menettelyihin liittyvät vaatimukset. Viraston olisi parannettava asiantuntemustaan tutkinnan alalla muodostamalla monialaisia tutkijaryhmiä. Olisi myös laadittava oppaita, joissa selostetaan yksityiskohtaisesti kansallisten menettelyjen mukaiset vaatimukset.

2.2. Kertomusten seuranta

Virasto ei ole riittävän hyvin perillä jatkotoimenpiteistä, joita jäsenvaltiot, yhteisön toimielimet, erillisvirastot ja muut elimet toteuttavat sen raporttien perusteella. Yhteisön säädöksissä asetetaan kuitenkin jäsenvaltioille velvollisuus toimittaa "komissiolle ne hallinnolliset tai oikeudelliset päätökset ..., jotka koskevat tulli- tai maatalouslainsäädännön rikkomiseen liittyvää rangaistuskäytäntöä" (asetuksen (EY) N:o 515/97 49 artikla). Tämä jäsenvaltioiden ja komission välinen tiedotuskäytäntö on kuitenkin puutteellista ja viraston olisi parannettava tiedonhankintaa jäsenvaltioista sen omia raportteja koskevien jatkotoimien osalta. Tällä hetkellä virastolla ei ole luotettavaa kokonaiskuvaa sen raporttien hallinnollisista tai taloudellisista seurauksista.

2.3. Kertomusten toimittaminen kansallisille viranomaisille

Tutkimusten päätteeksi laadittujen tutkintakertomusten toimittaminen kansallisille viranomaisille ei tapahdu selkeiden sääntöjen mukaisesti. Virasto katsoo, että kun tutkimus on saatettu päätökseen osana koordinointi- ja avustustoimintaa, vastuu viraston tutkintakertomuksen toimittamisesta oikeusviranomaisille on sen maan hallintoviranomaisilla, joille viraston on oman raporttinsa osoittanut. Tämä selittää sen, miksi virasto ei ole toimittanut kansallisille viranomaisille yhtään raporttia esim. tullialalla, jossa pääosa yhteisön talousarvioon vaikuttavista petoksista tapahtuu. Todetut petokset on kuitenkin toteutettu rajatylittävällä tasolla, mikä edellyttäisi kansallisten rajojen ylittämistä myös tapausten tutkinnassa.

Virastolla on tästä syystä vain joitakin tietoja sen tutkimusten perusteella annetuista rikos- tai siviilioikeuden tuomioista. Viraston tutkijat osallistuvat kuitenkin joihinkin oikeudellisiin toimiin: ne tarjoavat teknistä tukea kansainvälisten virka-apupyyntöjen valmistelussa ja toteutuksessa tai osallistuvat itse menettelyyn todistajina. Kertomusten toimittamisesta oikeusviranomaisille olisi pyrittävä tekemään yleisempää ja järjestelmällisempää ja viraston mahdollisuuksia seurata oikeudellisia menettelyjä olisi parannettava.

3. SISÄISTEN JA ULKOISTEN TUTKIMUSTEN YHTEISET ONGELMAT

Tapausten analyysin perusteella havaittiin lisäksi ongelmia, jotka eivät liity tutkimuksen luonteeseen vaan OLAFin nykyiseen tilanteeseen ja siihen, että vaikka tavoitteet on määritelty, työn organisointi ja työskentelymenetelmien vahvistaminen ovat vielä kesken tai niiden vaikutukset eivät ole vielä näkyvissä. Tästä syystä OLAF on tarkastellut yhteistyötään kansallisten viranomaisten kanssa ja pohtinut tarvetta tapausten hallinnoinnin keskittämiseen. Näiden pohdiskelujen tuloksia ei kuitenkaan ole vielä toteutettu käytännössä.

3.1. Suhteet kansallisiin viranomaisiin

Edellä mainitut OLAFin tutkimusten luonteeseen liittyvä epäselvyys vaikuttaa luonnollisesti myös sen suhteisiin kansallisten viranomaisten kanssa. Koska OLAFin tutkimusten sisältö voi vaihdella tietojen hankkimisesta kansallisten tutkimusten koordinointiin, on tarpeen määrittää, milloin ja minkä muotoisena OLAFin toiminta voi edeltää kansallisia tutkimuksia tai olla niiden kanssa samanaikaista.

3.1.1. OLAFin tutkimusten oikeudelliset jatkotoimet

Toimintakäsikirjan mukaan tutkimusmenettely toteutetaan periaatteessa ennen aineiston siirtämistä kansallisille viranomaisille (vaikka asetuksen (EY) N:o 1073/1999 10 artiklan 1 kohdassa säädetään, että "virasto voi milloin tahansa lähettää asianomaisten jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille ulkoisten tutkimusten yhteydessä saamiaan tietoja"). Vaikka pääosaan OLAFin käsittelemistä tapauksista sisältyy rikosoikeudellisia seikkoja, vain pieni osuus näistä tapauksista johtaa tutkintakertomuksen (9 artikla) tai tietojen (10 artikla) lähettämiseen kansallisille oikeusviranomaisille. Syyt OLAFin tutkimusten oikeudellisten jatkotoimien riittämättömyyteen eivät käy selkeästi ilmi tiedoista. Komitea katsoo, että asiakirjojen toimittamisen viivästyminen uhkaa antaa oikeusviranomaisille sellaisen kuvan, että lähetetyt tiedot ovat puutteellisia. Tuomioistuinten työtaakka, niiden omat kiireelliset tehtävät ja kansallisen lainsäädännön erityispiirteet vähentävät myös selkeästi oikeusviranomaisten kiinnostusta siirrettyihin tapauksiin. Valvontakomitea mainitsee esimerkkinä yksittäisen tapauksen, jossa kansallisten oikeusviranomaisten passiivisuus on johtunut (alenevassa järjestyksessä) seuraavista syistä:

- kyseisen jäsenvaltion resurssien rajallisuudesta ja siitä, ettei tapausta ole asetettu etusijalle tärkeysjärjestyksessä,

- oikeudellisesta epävarmuudesta, joka liittyy alueelliseen toimivaltaisuuteen (ratione loci) ja syytteisiin,

- tapaukseen liittyvän aineiston heikkouksista.

Kun tarkastellaan tutkimuksia, jotka ovat johtaneet kertomusten tai tietojen lähettämiseen kansallisille tuomioistuimille, valvontakomitea on todennut epäjohdonmukaisuutta oikeusviranomaisten valinnassa ja lähetysajankohdassa (toisinaan tiedot on lähetetty liian aikaisin, toisinaan myöhään). On myös todettu, että tietyissä tapauksissa UCLAF/OLAFin toiminta ei ole mahdollistanut asianomaisten eri kansallisten viranomaisten sopusointuista yhteistyötä eikä kaikkia kansallisen oikeuden tarjoamia mahdollisuuksia ole pystytty käyttämään. Yksiköiden organisaation uudelleenjärjestelyn kautta lähetettyjen tietojen laadun ja lähettämisen nopeuden pitäisi parantua tuntuvasti. Nämä parannukset kannustavat todennäköisesti jäsenvaltioita, joihin sisäiset tutkimukset erityisesti liittyvät, asettamaan etusijalle nämä tapaukset ja osoittamaan niiden käsittelyyn tarvittavat resurssit.

3.1.2. OLAFin yhteistyö kansallisissa tutkimuksissa

Komitea hallussa tältä osin olevat tiedot(21) osoittavat, että OLAFin yhteistyö kansallisissa tutkimuksissa ei näytä riippuvan OLAFissa vireillä olevan menettelyn etenemisvaiheesta. Yhteistyötä leimaavat samat piirteet riippumatta siitä, onko tutkimus meneillään vai seurantavaiheessa, vaikka niiden oikeudellinen asema onkin erilainen. Toimintakäsikirjan pitäisi parantaa kuitenkin tilannetta, sillä siinä on annettu sääntöjä tuomareiden toiminnasta tällaisissa tilanteissa ja tilanteissa, joissa oikeudellisen kehyksen perusteella ei ole kyse tutkimuksesta. Tällä hetkellä ei kuitenkaan voida todeta, että nämä säännökset olisivat tulleet voimaan. Kun tarkastellaan toteutettavaa menettelyä, toimintakirjassa tehdään tutkimuksen aloittamishetkellä ero eri tutkimustyyppien (sisäiset tai ulkoiset) ja koordinoinnin tai avustamisen välillä. Käytäntö ei kuitenkaan ole vielä perusteellisesti muuttunut eivätkä lakimiehet hoida näitä yhteyksiä. Näyttää vaikealta vahvistaa sääntöjä tällä alueella ja jakaa toimivaltaa yksiköiden kesken ilman täsmällistä käsitystä sen yhteistyön sisällöstä, jota OLAF voi tarjota kansallisille tutkimuksille. Yksi ensimmäisistä toimenpiteistä uudelleenjärjestelyn toteuttamiseksi käytännössä on se, että tehtävänsä aloittavat OLAFin linjajohtajat määrittelevät tämän kansallisten viranomaisten kanssa tehtävän yhteistyön sisällön.

3.2. Tarve tutkintapolitiikan määrittelyyn: tiedonhankinta

Ennen kuin asetus (EY) N:o 1073/1999 tuli voimaan, ei ollut varsinaista tutkintapolitiikkaa, joka olisi perustunut puolueettomasti ja avoimesti määritellyille painopistealueille. Sitä aikaisempien toimintalinjojen lähtökohtana oli viraston lokeroitunut rakenne: resurssit jakautuivat melko tasaisesti kaikkien yhteisön talousarviosta rahoitettujen toimien mukaan määriteltyjen alojen kesken. Jokaisella alalla toimintaa kehitettiin sen erityispiirteiden mukaan. OLAFin on nyt tarkoitus vahvistaa tutkintapolitiikka, jonka horisontaalinen yksikkö määrittelee työohjelmassa ja jossa otetaan huomioon eri yksiköiden ja etenkin uuden tiedonhankintalinjan panokset. Viime aikoihin asti tutkimustoimintaa harjoitettiin käytännössä vahvistetun työohjelman ulkopuolella ilman tutkintapolitiikkaa. Päätös aloittaa tai olla aloittamatta tutkimus tehtiin pikemminkin yksittäisten kriteerien kuin vahvistetun politiikan perusteella. Edeltävällä kaudella päätös tehtiin petoksen kohteena olevaan alaan erikoistuneen tutkijan suorittaman arvioinnin perusteella. Näin ollen sovellettujen kriteerien vaarana oli subjektiivisuus varsinkin kun arvioinnin tehneen tutkijan tehtäväksi saatettiin myöhemmin antaa tutkimuksen suorittaminen. Joidenkin kuukausien ajan lopullinen päätös on tehty tutkimusten ohjauskomiteassa, johon osallistuu nyt myös tuomioistuinasioiden yksikkö. Tämä edistää käytäntöjen yhdenmukaistamista. Komitea ei ole kuitenkaan voinut osoittaa tehtyjen päätösten taustalla olevia syitä eikä havaita menettelytapojen johdonmukaisuutta. Sitä vastoin komitea on todennut, että arviointivaihe saattoi vielä äskettäin kestää OLAFin toimintakäsikirjassa annettuja määräaikoja kauemmin, mikä saattaa johtua selkeiden ja täsmällisten arviointiperusteiden puutteesta.

Arviointiperusteiden ja painopisteiden puuttuminen tutkimusten aloittamispäätöksen tekemiseksi käy ilmi myös tarkasteltaessa syitä asetuksen (EY) N:o 1073/1999 11 artiklan 7 kohdassa säädetyn yhdeksän kuukauden tutkintamääräajan ylittymiseen. Useissa tämän määräajan ylittäneissä tutkimuksissa esitetään perusteluksi ensisijaisuuden puute ja resurssien vähyys. Kun yhdeksän kuukauden kuluttua tutkimuksen aloittamista koskevan päätöksen tekemisestä todetaan, että tutkimus ei ole ensisijainen, tämä osoittaa, että aloittamispäätös on tehty ottamatta huomioon tapausten tärkeysjärjestystä (joka onkin vaikea arvioida). Resurssien vähäisyyttä koskeva selitys on seurausta ensisijaisuuden puuttumisesta. Tämä prioriteettien puuttuminen ilmenee myös tutkimusten suorittamisen tasolla, jolla on usein ilmeistä, että menettelyn rikosoikeudellisia tai kurinpidollisia tavoitteita ei ole otettu huomioon.

Komitea kuvaili ensimmäisessä toimintakertomuksessaan yksityiskohtaisesti tarvetta tutkintapolitiikkaan ja vuorovaikutteiseen hallintoon. Komitea käsitteli tätä kysymystä ehdotuksessaan P4 (ensimmäinen luetelmakohta) ja sillä oli keskeinen asema komitean suosituksissa viraston uudelleenjärjestelyn toteuttamiseksi. Linjan C johtajan pitäisi aloittaa piakkoin tehtävissään. Linjan olisikin aluksi määriteltävä peruskriteerit, joita noudattaen kerätään ja analysoidaan kaikki tiedot, joita EU:n taloudellisiin etuihin kohdistuvista petoksista on saatavilla sekä talouden että kriminologian piiristä. Lisäksi määrittelyssä olisi otettava huomioon käytettävissä olevat resurssit ja jäsenvaltioiden ja unionin välinen toimivallan jako. OLAFin nykyinen toimintasuunnitelma on laadittu UCLAFin ja OLAFin välisen siirtymäkauden päättyessä ja uudelleenjärjestelyn vasta alkaessa. Toimintasuunnitelma käsitteleekin pääasiassa uudelleenjärjestelyn tavoitteita ja lainsäädäntötoimintaa. OLAFin pitäisi kuitenkin laatia heti tilanteen salliessa todellinen työohjelma tiedonhankinnan linjan ja tutkinnan ja jatkotoimien linjan avustuksella. Näin OLAFin toimintaa saadaan johdonmukaistettua ja tehostettua entisestään.

V LUKU

PÄÄTELMÄT

Tämä valvontakomitean toinen toimintakertomus (käsittelee ajanjaksoa heinäkuusta 2000 syyskuuhun 2001) muodostaa siis käännekohdan, joka päättää petostentorjunnan koordinoinnin erityisryhmän UCLAFin ja petostentorjuntaviraston OLAFin välisen pitkäksi venyneen siirtymävaiheen. Siitä myös alkaa perusteellinen toimintamenetelmien uudistus, jolla pyritään toteuttamaan lainsäätäjän petostentorjuntavirastolle määräämät tavoitteet. Myös valvontakomitean ehdotukset liittyvät tähän kehitykseen.

1. SIIRTYMINEN UCLAFISTA OLAFIIN PÄÄTTYY

Valvontakomitea on ennen tämän kertomuksen valmistumista varmistanut, että petostentorjunnan koordinointiryhmän UCLAFin entinen, etupäässä hallinnollisiin tutkimuksiin tarkoitettu rakenne on korvattu uudella organisaatiolla, joka pystyy täyttämään sekä kurinpidollisten että rikosoikeudellisten tutkimusten toiminnalliset tavoitteet, yksilön oikeuksien kunnioittamiseen liittyvät vaatimukset ja tällaisten tutkimusten menettelyvaatimukset sekä määrittelemään ja toteuttamaan viraston tutkimuksissa noudattaman politiikan. Valvontakomitea on todennut, että tarkastelujakson lopussa oli ryhdytty tärkeisiin ja peruuttamattomiin toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena oli rakenteiden korvaaminen ja asetuksen 11 artiklan 7 kohdan mukaisen toimintasuunnitelman laatiminen.

1.1. Rakenteiden korvaaminen

Tutkimusten hallinnointia on tähän mennessä arvosteltu lokeroituneisuudesta, avoimuuden puuttumisesta ja jopa mielivaltaisuudesta. Tällä alalla onkin varmasti hyötyä toimenpiteistä, jotka koskevat yhtäältä henkilöstöä (käyttöön on otettu uusi johto-organisaatio ja uusi tuomioistuinasioiden yksikkö) ja toisaalta työmenetelmiä (hallinnoinnin avoimuus).

- Henkilöstö: uusia ylempiä toimihenkilöitä on otettu palvelukseen erityisten valintamenettelyjen kautta. Heillä on keskeinen tehtävä toteutettaessa pääjohtaja Franz-Hermann Brünerin määrittelemää OLAFin uutta työskentelykulttuuria, joka perustuu toimihenkilöiden ja yksiköiden väliseen yhteistyöhön, tiedonvälitykseen ja avoimuuteen. Tutkimustoimet, tiedonhankinta, jatkotoimet ja neuvonta on organisaatiokaaviossa erotettu toisistaan. Haasteena on nyt järjestää toimiva yhteistyö eri yksiköiden välillä.

Tuomioistuinasioiden ja neuvonnan yksikkö on aloittanut toimintansa äskettäin läheisessä yhteistyössä tutkijoiden kanssa. Sen tehtävänä on taata tutkimusten tehokkuus ja laillisuus nykyisen säädöskehyksen puitteissa ja yksikköön kootun rikosoikeudellisen asiantuntemuksen perusteella, joka kattaa yhteisön kaikki 15 kansallista tuomioistuinjärjestelmää.

- Menetelmät: hallinnoinnin avoimuutta on jo pyritty merkittävästi lisäämään. Kaikki OLAFin asiakirjat rekisteröidään tästedes järjestelmällisesti ja päätökset tutkimusten aloittamisesta tehdään yleensä alle kuukauden kuluessa siitä kun tapaus on otettu käsiteltäväksi. Näin on korjattu yksi tärkeimmistä puutteista, jota tilintarkastustuomioistuin arvosteli erityiskertomuksessaan N:o 8/98(22).

Komitea on myös saanut käyttöönsä säännöllisten tarkastuksiensa kannalta tarpeelliset tiedot tutkimustoiminnasta. Seurantaa ja hallinnointia on voitu kehittää avoimempaan suuntaan, kun OLAF alkoi joulukuussa 2000 laatia tulostauluja ensin IRENE-tietokannan ja sitten tutkintamenettelyjen hallinnointijärjestelmän (CMS) perusteella. OLAFin toimintakäsikirjan ja tutkintamenettelyjen hallintajärjestelmän (CMS) ensimmäiset versiot ovat muuttaneet viraston käytäntöjä ja menettelyjä täsmällisimmäksi ja tiukemmiksi.

1.2. Vuorovaikutteista hallintoa koskevan hankkeen määrittely

OLAF on halunnut ottaa käyttöön organisaation, joka mahdollistaa vuorovaikutteisen hallinnon viraston kaikkien yksiköiden kesken. Näin pyritään pääsemään eroon tutkintapolitiikan määrittelyyn ja toteuttamiseen liittyneistä vaikeuksista, jotka johtuivat aiemman hallintokulttuurin lokeroituneisuudesta ja avoimuuden puuttumisesta. Sisäisten tutkimusten alalla pitäisi olla nyt mahdollista toteuttaa lainsäätäjän pyrkimys tehdä tästä toimielinten välisestä toiminnasta riittävän näkyvää. Lisäksi on vahvistettava näiden pelkästään OLAFin vastuulle kuuluvien tutkimusten tehokkuutta ja laillisuutta. OLAF aikoo myös parantaa suhteitaan kansallisiin viranomaisiin ottamalla käyttöön palvelukeskuksen, joka perustetaan tutkimustoimintaa ja erityisesti ulkoisia tutkimuksia koskevan tilannekatsauksen pohjalta. Lisäksi laaditaan selvitys rikosoikeudellisista, kurinpidollisista, hallinnollisista ja taloudellisista (takaisinperintä) jatkotoimista.

2. TOIMINTAMENETELMIEN UUDISTAMINEN

Valvontakomitean osoittamat OLAFin institutionaalista asemaa ja sen tutkimusten laillisuuden edellytyksiä koskevat ongelmat ovat vielä osittain ratkaisematta. Virasto ja toimielimet ovat myöntäneet, että nämä ongelmat täytyy ottaa huomioon ja että niitä on toisinaan jopa käytettävä hyväksi OLAFia uudistettaessa. Kaikki tahot ovat kuitenkin tietoisia siitä, että tällainen menettely on ollut vain väliaikainen ja että pysyvämpää ratkaisua on edelleen haettava. UCLAFin ja OLAFin välistä pitkää siirtymävaihetta on käytetty hyväksi pohtimalla tulevan viraston organisaatiota ja menetelmiä. Tämä OLAFin institutionaalista asemaa ja sen tutkimusten laillisuutta ja tehokkuutta koskeva pohdinta on nyt saatu päätökseen ja toteuttamisvaihe voi alkaa.

2.1. OLAFin institutionaalinen asema

Valvontakomitea on ollut edelleen yhteydessä toimielimiin ensimmäisessä toimintakertomuksessaan esittämiensä havaintojen ja parannusehdotusten vuoksi. Se on pyrkinyt tulkitsemaan asiakirjojen monitulkintaisuudesta aiheutuvia ongelmia rakentavasti; ongelmat koskevat erityisesti OLAFin asemaa ja interinstitutionaalisia toimivaltuuksia. OLAF pyrkii parhaillaan järjestämään suhteensa ja tiedonvälityksen sekä toimielinten että kaikkien muiden asianomaisten tahojen kanssa avoimuuden hengessä. OLAFin ja komission suhteita koskevia menettelysääntöjä alettiin laatia komission ja valvontakomitean yhteisestä aloitteesta. Niissä käydään läpi OLAFin erityistilanteeseen liittyvät käytännön ongelmat ja ehdotetaan ratkaisuja, joissa sovitetaan yhteen toiminnallinen riippumattomuus ja hallinnon tehokkuus. OLAFin tiedotuspolitiikan päätarkoituksena on luoda luottamussuhde toimielimiin. Tiedotuspolitiikkaa koskevissa suuntaviivoissa otetaan selkeästi huomioon velvoitteet ja rajoitteet, joita viraston tulee noudattaa erilaisissa viestintätehtävissään. Tiedotuspolitiikan suuntaviivoissa käsitellään ainoastaan OLAFin suhdetta toimielimiin. Niiden ulkopuolelle jää muu suhdetoiminta, joka ei virallisesti kuulu tähän toimielinten väliseen viestintätehtävään. Olisi kuitenkin toivottavaa, että ne molemmat kuuluisivat samaan kokonaisuuteen. Vakavimmat ongelmat voidaan kuitenkin ratkaista ainoastaan oikeuden päätöksillä tai tarvittaessa lainsäädäntötoimilla. Kanteet, jotka komissio sekä 71 Euroopan parlamentin jäsentä ovat nostaneet ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa Euroopan investointipankkia ja Euroopan keskuspankkia vastaan, koskevat juuri näitä ongelmia. Pankit ja 71 parlamentaarikkoa ovat lähteneet siitä, ettei OLAFin perustamisasetusta tulisi soveltaa siihen sisältyvien puutteiden vuoksi. Tuomioistuimen päätös antanee vastauksen asetuksen (EY) N:o 1073/1999 säännösten soveltamisalasta ja siitä, voidaanko niitä soveltaa sellaisinaan.

2.2. Tutkimusten laillisuus ja tehokkuus

Nyt kun hallinto on alkanut toimia avoimesti, valvontakomitea on kartoittanut OLAFin tutkimustoiminnan laillisuudessa ja tehokkuudessa esiintyviä puutteita. Se on myös todennut, että puutteiden selvittämisen jälkeen OLAF on pyrkinyt korjaamaan niitä, joskin ratkaisut ovat toistaiseksi väliaikaisia eivätkä poista kaikkia ongelmia. Tämä on myös kannustanut toimielimiä jatkamaan pohdintaa yhteisön taloudellisten etujen suojausjärjestelmän toteuttamisen tarpeellisuudesta.

Franz-Hermann Brüner on johtanut OLAFin sisäistä organisaatiouudistusta, joka on vaatinut pitkän siirtymävaiheen, koska UCLAFin entinen rakenne päätettiin siirtää sellaisenaan OLAFiin. Organisaatiouudistuksen periaatteena on ollut varmistaa kohdennettu tutkintapolitiikka, jossa otetaan huomioon tutkimusten kurinpidollinen, rikosoikeudellinen tai hallinnollinen luonne. Näihin tehtäviin on palkattu johtohenkilöstöä, joka osallistuu uuden rakenteen viimeistelyyn. Tuomioistuinasioiden yksikkö on alkanut osallistua tutkimusten hallinnointiin yhdessä tehtävää jo aiemmin hoitaneiden tutkijoiden kanssa. Palvelukseen otetut hallintovirkamiehet ovat aluksi arvioineet sisäisiä tutkimuksia, minkä perusteella ne on tarkoitus organisoida uudelleen. Heidän on tarkoitus laatia vastaava arvio myös ulkoisista tutkimuksista, koska tapauksia on paljon.

Komitean ensimmäisessä toimintakertomuksessa esittämät institutionaalista ympäristöä koskevat oikeudellisen valvonnan puutteet on otettu huomioon toimielimissä. Ne ovat julkaisseet tai valmistelevat aloitteita tästä aiheesta. Koska laillisuutta ja tehokkuutta oli vahvistettava erityisen kiireellisesti sisäisten tutkimusten alalla, niistä on säädetty erikseen sekä asetuksessa (EY) N:o 1073/1999 että toimielinten välisessä sopimuksessa. Valvontakomitea arvioi ensimmäisessä toimintakertomuksessaan, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen jälkeenpäin suorittama tutkimusten laillisuuden valvonta oli täysin riittämätöntä ja ilmoitti kannattavansa parlamentin vaatimusta perustaa oikeudellinen elin, joka valvoisi pysyvästi OLAFin toimintaa tällä alalla. Se toivoi erityisesti, että tällaisella elimellä olisi toimivalta hyväksyä tai määrätä yksilön oikeuksien rajoittamista koskevia toimenpiteitä tutkimusten aikana, valvoa tutkimusten suorittamista ja objektiivisuutta ja varmistaa, että tutkimuksissa noudatetaan petostutkinnan sääntöjä. Parlamentin pyynnöstä valvontakomitea on antanut lausunnon, jossa se arvioi, missä määrin sisäisiä tutkimuksia koskevien tapausten hallinnoinnissa olisi hyötyä siitä, että perustettaisiin Euroopan syyttäjäviranomainen, jonka toimivalta koskisi ainoastaan näitä tapauksia. Valvontakomitea tuki lausunnoissaan N:o 5/1999 ja N:o 2/2000 tätä parlamentin esitystä, joka perustuu viisaiden komitean raportissa esitettyyn suositukseen Euroopan syyttäjäviranomaisen asteittaisesta perustamisesta yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi. Valvontakomitea katsoo, että nykyisen säädöskehyksen puutteet on ehdottomasti korjattava, sillä ne estävät OLAFin tehokkaan toiminnan. Tässä vaiheessa ongelma voitaisiin sen mielestä korjata perustamalla sisäisten tutkimusten käsittelyä varten riippumaton Euroopan syyttäjäviranomainen, jonka perussäännössä määriteltäisiin sen toimivalta ja vastuualueet ja jonka tehtävänä olisi soveltaa yhteisön yhteisiä sääntöjä; nämä säännöt voisivat perustua Corpus juris -hankkeen parissa vuodesta 1996 työskennelleiden asiantuntijoiden työhön (versiot 1997 ja 2000)(23).

Myös komissio on tehnyt tärkeitä aloitteita OLAFin tutkimusten laillisuuden ja tehokkuuden vahvistamiseksi. Se mm. ehdotti, että perustamissopimukseen lisättäisiin määräys, jonka nojalla voitaisiin aikanaan perustaa Euroopan syyttäjäviranomaisen toimi varmistamaan EU:n taloudellisten etujen suojaaminen. Valvontakomitea tuki tätä ehdotusta, mutta se hylättiin. Tämän jälkeen komissio alkoi valmistella aiheesta vihreää kirjaa, jonka tarkoituksena on tuoda esiin asiasta kiinnostuneiden tahojen näkemykset. Tavoitteena on syventää tämän konsultaation pohjalta pohdintaa Euroopan syyttäjäviranomaisen toiminnan toteuttamisesta yhteisön johdetun oikeuden tasolla, sitten kun viranomaisen perustamiseen vaadittavat määräykset on lisätty perustamissopimukseen. Tämän lisäksi komissio on esittänyt parlamentille ja neuvostolle direktiiviehdotuksen(24), jonka tarkoituksena on vahvistaa yhteisön tasolla rikosoikeudelliset periaatteet yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjumisesta: rikosten määrittely (petos - korruptio - rahanpesu); jäsenvaltioiden velvollisuus säätää ne rangaistaviksi ja määrätä niistä rangaistukset. Nämä säännökset oli alustavasti tarkoitus hyväksyä 26. heinäkuuta 1995 tehdyssä yleissopimuksessa ja sen pöytäkirjoissa. Itse asiassa ne kuitenkin hyväksyttäneen perustamissopimuksen 280 artiklan 4 kohdan mukaisesti, koska kolmannen pilarin välineiden ratifiointi jäsenvaltioissa on viivästynyt.

Kaikki mainitut toimenpiteet ja aloitteet edistävät osaltaan OLAFin tutkimusten laillisuutta ja tehokkuutta koskevan väistämättömän ongelman ratkaisemista. Valvontakomitea on antanut tukensa niille OLAFin pääjohtajan tai toimielimien pyynnöstä. Se on myös korostanut, että niiden keskinäinen täydentävyys perustuu siihen, että ne edustavat EU:n taloudellisten etujen suojaamista koskevan johdonmukaisen hankkeen eri vaiheita. Tämä suoja taas voidaan toteuttaa ainoastaan oikeudellisen kehyksen sallimissa puitteissa, kuten riippumattoman asiantuntijakomitean kertomuksessa osoitetaan(25).

3. EHDOTUKSET

Valvontakomitea tukee OLAFin suunnittelemia toimia, joiden tarkoituksena on vahvistaa viraston hallinnollista ja taloudellista riippumattomuutta (sisäiset säännöt, erityisrakenteet) ja mukauttaa tutkimusten hallinnointia menetelmien kehittymisen myötä (toimintakäsikirja, tutkimusten hallintajärjestelmä CMS). Valvontakomitea katsoo, että sen ensimmäisessä toimintakertomuksessa toimielimille esittämät parannusehdotukset on pääasiallisesti otettu huomioon (ks. edellä: I luku).

OLAFin sisäistä organisaatiouudistusta taas toteutetaan parhaillaan ensimmäisessä toimintakertomuksessa esitettyjen suunnitelmien mukaisesti. Komitea hyväksyy toteutetut toimenpiteet ja suosittaa, että niiden toteuttamista jatketaan pikimmiten, jotta niiden ensimmäisiä vaikutuksia päästään arvioimaan mahdollisimman pian erityisesti seuraavilla aloilla:

- vuorovaikutteisen tutkintapolitiikan määritteleminen ja toteuttaminen: tiedonhankintalinjan ja operatiivisten osastojen ottaminen mukaan työohjelman laatimisprosessiin, tutkittavien tapausten valintakriteerien ja painopisteiden määritteleminen sekä näiden tehtävien suorittaminen,

- tuomioistuinasioiden yksikön integroiminen tutkimusprosessiin tutkimuksen aloittamista koskevasta päätöksestä seurantaan ja yksikön toimivallan määritteleminen OLAFin toimintakäsikirjassa,

- sisäisten tutkimusten tuominen näkyvämmin esiin korostamalla tätä OLAFin erityistehtävää, sille yksin kuuluvaa vastuuta ja sen toimivallan laajentamista toimielinten sisäisissä tutkimuksissa, selkeän rakenteen luominen ja riittävän ja pätevän henkilökunnan palvelukseen ottaminen korruptiota, talousrikollisuutta ja julkisia hankintoja koskeviin tutkimuksiin,

- rakenteen luominen ja henkilöstön palvelukseen ottaminen ulkoisia tutkimuksia ja kansallisten viranomaisten kanssa tehtävää yhteistyötä varten (tarpeita kartoitetaan parhaillaan).

OLAFin ja toimielinten välistä toimintaympäristöä koskevissa kysymyksissä komitea esittää seuraavat parannusehdotukset, jotka täydentävät jo tehtyjä aloitteita:

P1: OLAFin tutkimusten laillisuuden ja tehokkuuden vahvistamiseksi aloitettujen aloitteiden koordinointi

OLAFin tutkimusten laillisuutta ja tehokkuutta vahvistavat erilaiset aloitteet - sisäinen organisaatiouudistus, sisäisiä tutkimuksia käsittelevä syyttäjä, Euroopan syyttäjäviranomainen, taloudellisten etujen rikosoikeudellinen suojaaminen - tähtäävät kaikki samaan tavoitteeseen, minkä vuoksi ne on suunniteltava siten, että ne täydentävät toisiaan.

P2: Eri toimielimissä ja muissa elimissä sovellettava asetukseen (EY) N:o 1073/1999 perustuvaa velvoitetta tehdä yhteistyötä OLAFin kanssa

Olisi toivottavaa, että toimielimet soveltaisivat järjestelmällisesti asetuksen (EY) N:o 1073/1999 7 artiklaa OLAFille toimitettavista tiedoista. Erityisesti on korostettava, että viivästykset tietojen toimittamisessa voivat aiheuttaa asioiden vanhentumiseen liittyviä ongelmia(26). Olisi myös hyvä ilmoittaa OLAFille kaikista sen toimivaltaan kuuluvista sisäisistä tutkimuksista, vaikka toimielin ei pitäisikään OLAFin tutkimusta tarpeellisena. Yleisesti ottaen on syytä jatkaa pohdintaa OLAFin tutkimusten niveltymisestä toimielinten sisäisiin menettelyihin (hallinnolliset tutkimukset, kurinpitomenettelyt jne.).

P3: OLAFin riippumattomuuden vahvistamista koskevien säännösten täydentäminen

OLAFin ja komission suhteet on määritelty luonnoksessa menettelysäännöiksi siten, että OLAFin kahtalaista tehtävää tulkitaan rakentavasti. Määritelmät on pantava täytäntöön sekä käytännössä että lainsäädännön tasolla. Toimielimiä kehotetaan toteuttamaan virkamiehiin sovellettavia henkilöstösääntöjä ja varainhoitoasetusta koskevat välttämättömät uudistukset.

P4: Toimielinten ja OLAFin viestinnän avoimuus

OLAFin tiedotuspolitiikan suuntaviivojen on tarkoitus mahdollistaa avoimet ja vakaat suhteet toimielimiin. OLAFin laatiman asiakirjan perusteella on käytävä vuoropuhelua toimielinten kanssa.

Yhteenvetona voidaan toisen toimintavuoden jälkeen todeta, että asetuksella (EY) N:o 1073/1999 käyttöön otettu uusi järjestelmä näyttää vastanneen pakottavaan tarpeeseen parantaa EU:n taloudellisten etujen suojaamista. Valitussa toimintamuodossa operatiiviset ja lainsäädännölliset tehtävät tukevat toisiaan, ja järjestelmä osoittautui toimivaksi eri osapuolten tarkasteltua tätä kaksitahoista toimenkuvaa rakentavassa hengessä. Viraston hallinnon avoimuus, erityisen johtohenkilöstön palvelukseenottaminen ja tuomioistuinasioiden yksikön perustaminen ovat olleet viraston toiminnan kannalta ratkaisevia toimenpiteitä. Vaikuttaa siltä, että virastolla on nyt edellytykset laatia nopeasti tutkintapolitiikka, perustaa palvelukeskus kansallisten viranomaisten kanssa tehtävää yhteistyötä varten, täyttää tehtävänsä toimielinten sisäisten tutkimusten alalla ja huolehtia tutkimustensa hallinnollisista, taloudellisista, kurinpidollisista ja rikosoikeudellisista jatkotoimista.

Komitea huomautti ensimmäisessä toimintakertomuksessaan rakenteellisista vaikeuksista, ja vaikka toimielimet ovat pyrkineet poistamaan niitä, tilanne ei ole muuttunut merkittävästi(27). Ainoa keino ratkaista nämä ongelmat on yhteisten säännösten ja menettelyjen hyväksyminen sekä koko EU:n alueella toimivaltaisen Euroopan syyttäjäviranomaisen perustaminen. Nizzan hallitustenvälisen konferenssin loppupäätelmien perusteella esitetyt tätä alaa koskevat aloitteet ovat käynnistäneet uudelleen näiden asioiden käsittelyn. Komission aloittama vihreän kirjan laatiminen yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellisesta suojasta ja Euroopan syyttäjäviranomaisen perustamisesta virittänee laajempaa keskustelua toimielimissä ja asianomaisten tahojen kesken. Vireillä on myös Eurojustin tehtävän määritteleminen, mistä voi syntyä yhteisvaikutuksia OLAFin toiminnan kanssa. Lähitulevaisuudessa OLAFin tutkimusten jatkuva oikeudellinen seuranta etenee asteittain OLAFin sisäisen organisaatiouudistuksen, yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellista suojaamista koskevan direktiiviehdotuksen ja sisäisiä tutkimuksia käsittelevän Euroopan syyttäjäviranomaisen perustamisen ansiosta.

(1) Jatkossa viitataan käytännön syistä ainoastaan asetukseen (EY) N:o 1073/1999.

(2) Katso kohta V.2.

(3) António Vitorinolle 1. toukokuuta 2001 osoitettu kirje.

(4) Katso Liite II.

(5) Päätöslauselman 5 ja 6 kohta.

(6) Kokoukset 7. ja 8.11.2000 ja 16. ja 17.1.2001.

(7) Neuvoston päätöslauselma, annettu 5. joulukuuta 2000.

(8) Euroopan parlamentin päätöslauselma A5-0116/2000, annettu 16. toukokuuta 2000. Euroopan parlamentin päätöslauselma A5-0376/2000, annettu 13. joulukuuta 2000.

(9) Valvontakomitean raportti vuodelta 2000.

(10) Kesäkuussa 2001.

(11) Ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksen nro 8/98 kohdat 4.6, 4.7, 4.11, 4.19 ja 4.20, jotka koskevat petostentorjunnasta vastaavia komission yksiköitä ja erityisesti UCLAFia.

(12) Ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksen nro 8/98 kohdat 2.18, joka koskee petostentorjunnasta vastaavia komission yksiköitä ja erityisesti UCLAFia.

(13) Ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksen nro 8/98 kohdat 3.8-3.10 ja 3.13-3.18, jotka koskevat petostentorjunnasta vastaavia komission yksiköitä ja erityisesti UCLAFia.

(14) Vrt. neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 3 artikla (EYVL L 36, 10.2.1998, s. 16).

(15) Ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 8/2001.

(16) Ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksen nro 8/98 kohdat 3.8, joka koskee petostentorjunnasta vastaavia komission yksiköitä ja erityisesti UCLAFia.

(17) Neuvoston asetus (Euratom, EY) N:o 2185/96, komission paikan päällä suorittamista tarkastuksista ja todentamisista Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten ja muiden väärinkäytösten estämiseksi (EYVL L 292, 15.11.1996).

(18) OLAF sai tarvittavat valtuudet vasta asetuksen (EY) N:o 1073/1999 ja toimielimen tai erillisviraston sisäisen päätöksen voimaantulon jälkeen.

(19) Ehdotus P3 ensimmäisessä toimintakertomuksessa.

(20) Luonnos 15.7.2001, s. 29.

(21) OLAFin laatimista tulostaulukoista saadut tilastotiedot. Tällä hetkellä vasta sisäisten tutkimusten osalta on toteutettu kokonaisanalyysi. Ulkoisia tutkimuksia koskevien tietojen analysointi on kesken.

(22) Ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksen nro 8/98 kohdat 3.8-3.12 ja 3.13-3.18, jotka koskevat petostentorjunnasta vastaavia komission yksiköitä ja erityisesti UCLAFia.

(23) Lausunto N:o 3/2001.

(24) KOM(2001) 272 lopullinen.

(25) Riippumattoman asiantuntijakomitean toinen kertomus komission hallinnonuudistuksesta, kohdat 5.13 ja 5.14.

(26) Ks. Asetus (EY, Euratom) N:o 2988/95, 3 artikla, ks. edellä s. 27-30, III luku - 3.1 Sisäiset tutkimukset.

(27) Kysymys asetuksen (EY) N:o 1073/1999 soveltamisalasta toimielimissä on edelleen avoin: ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päätöstä odotetaan Euroopan investointipankkia, Euroopan keskuspankkia ja 71 parlamentin jäsentä koskevissa asioissa.

LIITE I

LAUSUNTO N:o 3/2001

Euroopan syyttäjäviranomaisen mahdollisesta perustamisesta sisäisiä tutkimuksia varten

Parlamentti on pyytänyt valvontakomiteaa antamaan lausunnon, jossa arvioitaisiin, missä määrin sisäisiä tutkimuksia koskevien tapausten hallinnoinnissa olisi hyötyä Euroopan syyttäjäviranomaisen perustamisesta, jonka toimivalta koskisi yksinomaan sisäisiä tutkimuksia. Komitea on eri yhteyksissä ilmaissut periaatteessa kannattavansa Euroopan syyttäjäviranomaisen perustamista(1). Tässä lausunnossa se arvioi, millä tavoin tällaisen viranomaisen perustaminen voisi vaikuttaa OLAFin käsittelemien tapausten hallinnointiin. Arviot perustuvat havaintoihin, joita komitea on tehnyt tutkimusten seurannan yhteydessä.

Komitea on analysoinut OLAFin toimintaa toimielinten sisäisissä tutkimuksissa. On syytä muistuttaa heti aluksi, että riita-asia EIP:n ja EKP:n kanssa on rajoittanut OLAFin toimintaa merkittävästi, sillä se ei ole katsonut voivansa suorittaa tutkimuksia kyseisissä toimielimissä. Ongelma ilmeisesti ratkeaisi, jos sisäisiä tutkimuksia varten perustettaisiin erillinen syyttäjäviranomainen.

Sisäisten tutkimusten käsitettä on täsmennettävä seuraavasti. Sisäisillä tutkimuksilla tarkoitetaan kaikissa toimielimissä petoksia tai muuta laitonta toimintaa(2), jota Euroopan yhteisöjen virkamiehet tai muu henkilöstö ovat harjoittaneet hallinnon alalla ja joka liittyy siten henkilöstön tai kiinteän omaisuuden hallinnointiin, laitteiden ja tarvikkeiden hankintaan tai ylläpitoon taikka asiakirjoihin tai tietoihin. Komissiossa tähän sisällytetään myös suorat menot sekä niihin liittyen yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvat petokset ja muut laittomat toimet, erityisesti toimintatalousarvioon kohdistuvat petolliset toimet, joissa on ollut osallisina toimielimen jäseniä, virkamiehiä tai muuta henkilöstöä.

Todettakoon myös, että komitean arvio on laadittu siinä vaiheessa kun OLAFin uusi organisaatiorakenne oli vasta perusteilla, jolloin uudet työmenetelmät eivät olleet vielä ehtineet merkittävästi vaikuttaa tutkimusten hallinnointiin. Analyysissa tuodaan siten esiin aiemman hallintojärjestelmän puutteita(3), kun taas ehdotetut ratkaisut tulisi toteuttaa osittain uuden organisaation puitteissa. Tämä on otettava huomioon ehdotuksia tarkasteltaessa.

Sen jälkeen kun OLAFin hallinnoinnissa alettiin jokin aika sitten soveltaa avoimuutta, valvontakomitea on saanut käyttöönsä välineitä, joiden avulla se voi alustavasti arvioida mahdollisesti perustettavan syyttäjäviranomaisen vaikutusta sisäisten tutkimusten alalla. Näitä välineitä ovat tulostaulut; tiedot sisäisistä tutkimuksista ja tutkimuksista, jotka ovat olleet vireillä yli asetuksessa säädetyn 9 kuukauden määräajan, sekä tiedot tapausten siirtämisestä oikeusviranomaisille; paikalla toimitetut tarkastukset; komitean kokoukset OLAFin pääjohtajan ja hänen avustajiensa kanssa. Näiden lähteiden perusteella komitea on todennut, että sisäiset tutkimukset muodostavat OLAFin toiminnasta vain murto-osan (80 tapausta, kun tapausten kokonaismäärä on 1700). Toisaalta sisäisten tutkimusten lukumäärä on kasvanut nopeasti asetuksen (EY) N:o 1073/1999 voimaantulon jälkeen (+70 %, kun muiden tapausten lukumäärä on lisääntynyt 20 %). Lisäksi on käynyt ilmi, että OLAFin sisäiset tutkimukset eivät koske niinkään yksittäisten virkamiesten tai toimihenkilöiden petollista toimintaa, jonka vaikuttimena on ollut pyrkimys henkilökohtaiseen vaurastumiseen hallinto-organisaation heikkouksia hyväksi käyttämällä, vaan pääpaino on useiden henkilöiden ja jopa verkostojen yhteistyönä toteutetuissa teoissa, joiden yhteydessä yhteisön varoja on saatettu kavaltaa hyvinkin suuria summia.

Sisäiset tutkimukset edellyttävät OLAFilta usein tavanomaista syvällisempiä tutkimustoimia, koska se on yksin vastuussa näistä tehtävistä.

Sisäisten tutkimusten seurannan yhteydessä komitea on todennut, että ongelmia liittyy sekä tutkimusten lainmukaisuuteen että niiden tehokkuuteen ja että nämä ongelmat ovat tiiviissä yhteydessä toisiinsa. Syyttäjäviranomaisen perustaminen voisi ratkaista niistä suuren osan.

1. Sisäisiä tutkimuksia käsittelevän syyttäjäviranomaisen vaikutus tutkimusten lainmukaisuuteen

Komitea esitti ensimmäisessä toimintakertomuksessaan suhtautuvansa OLAFin tutkimusten lainmukaisuuteen varauksellisesti. Nämä epäilykset ovat sittemmin vahvistuneet: sekä tapausten että oikeussubjektien nostamien kanteiden tarkastelu että tutkimusten perusteella määrätyt kurinpidolliset ja oikeudelliset seurantatoimet osoittavat, että oikeutta puolustautumiseen ei ole aina noudatettu.

Sisäisiä tarkastuksia käsittelevän syyttäjäviranomaisen perustaminen vahvistaisi sekä menettelyjen lainmukaisuutta että tutkimusten objektiivisuutta.

1.1. Menettelyjen lainmukaisuuden vahvistaminen

Menettelyt ovat toistaiseksi olleet lähes yksinomaan hallinnollisia, ja niihin liittyy tiettyjä heikkouksia:

- OLAFin tutkimuksilta puuttuu oikeudellinen valvonta, millä perusteella eräät toimielimet ja muut elimet ovat kiistäneet niiden lainmukaisuuden ja kieltäneet niiden suorittamisen oman henkilöstönsä parissa,

- OLAFin tutkintamenetelmiltä puuttuu oikeudellinen kehys (todistajien kuuleminen, pöytäkirjojen laatiminen, asiakirjojen takavarikointi), mitä eräät oikeussubjektit ovatkin arvostelleet,

- tietyissä tapauksissa on ollut median aiheuttamien paineiden vuoksi vaikea toteuttaa tiedotuspolitiikkaa, jossa noudatetaan oikeussubjektien oikeuksia (erityisesti oikeus henkilötietojen suojaan ja syyttömyysolettama),

- tutkimusten organisoinnissa on erittäin vaikeaa ottaa huomioon viidentoista eri oikeusjärjestelmän menettelytavat, jotka poikkeavat toisistaan monissa kohdin.

Parhaillaan käynnissä oleva OLAFin organisaatiouudistus tuonee ratkaisun näihin ongelmiin, etenkin kun uusi tuomioistuinasioiden yksikkö aloittaa toimintansa, otetaan käyttöön tapausrekisteri, tutkijoille laaditaan käsikirja ja määritellään viraston tiedotuspolitiikka.

Paras keino varmistaa niiden sisäisten tutkimusten lainmukaisuus, joita OLAF suorittaa Euroopan unionin eri toimielimissä ja muissa elimissä, olisi perustaa näitä tutkimuksia valvomaan erityinen Euroopan syyttäjäviranomainen, jonka asema määriteltäisiin tarkasti. Tutkimuksissa esiin tulleiden todisteiden pätevyys voitaisiin näin varmistaa yksityiskohtaisten ja yhdenmukaisten sääntöjen perusteella.

1.2. Tutkimusten objektiivisuuden vahvistaminen

OLAFin tutkimusten hallinnoinnissa näyttää tähän mennessä käytetyn melko lailla harkintavaltaa:

- vaikka ajat tapauksen käsittelyn aloittamista koskevan päätöksen tekemisestä siihen kun tapaus kirjataan tapausrekisteriin ovatkin tuntuvasti lyhentyneet, komitean on todettava, että on edelleen vaikea selvittää, millä perusteella OLAF tekee päätöksen tutkimusten aloittamisesta tai aloittamatta jättämisestä,

- kuten komitea toteaa ensimmäisessä toimintakertomuksessaan, oikeussubjektit ovat komitean tietoon tulleissa valituksissa vedonneet siihen, että OLAF olisi tutkimuksissaan lähinnä koonnut todisteita heitä vastaan, kun taas heitä puoltavia tosiseikkoja ei olisi otettu huomioon.

Tähänkin ongelmaan on varmasti paras ratkaisu perustaa syyttäjäviranomainen, jonka velvollisuutena olisi nimenomaan aloittaa tutkimus, jos se on objektiivisten edellytysten perusteella tarpeen (oikeustoimien lainmukaisuus), ja jonka olisi tutkittava asioita sekä puolesta että vastaan.

2. Sisäisiä tutkimuksia käsittelevän syyttäjäviranomaisen vaikutus tutkimusten tehokkuuden kannalta

Komitea on useaan otteeseen suositellut, että OLAFin tutkimuksissa noudatettaisiin alusta lähtien menetelmiä ja menettelyjä, joissa otetaan huomioon se mahdollisuus, että tapaus päätyy rikosoikeudelliseen käsittelyyn. Rikosoikeudellisen käsittelyn lopputulosta ei saa vaarantaa tutkintamenettelyn virheillä. Komitea on pannut tyytyväisenä merkille, että OLAFin uusi pääjohtaja on toimikautensa alusta lähtien korostanut tämän vaatimuksen merkitystä.

OLAFin tähän mennessä toteuttamissa sisäisissä tutkimuksissa ilmenneet puutteet liittyvät sekä oikeudellisiin että toisinaan myös kurinpidollisiin seurantatoimiin. Oikeudelliseen seurantaan liittyvät puutteet johtuvat lähinnä siitä, että rikosoikeudelliset seurantatoimet kuuluvat kansallisen lainkäyttövallan ja toisistaan varsin paljon poikkeavien kansallisten säännösten piiriin. Osasyynä saattavat kuitenkin olla myös itse tutkimuksissa ilmenevät puutteet. Kurinpidollisten seurantatoimien osalta komitea on todennut, että OLAFin tutkijoiden asema kurinpitomenettelyissä on kaksijakoinen, mikä heikentää näiden menettelyjen tehoa. Sisäisiä tutkimuksia käsittelevän syyttäjäviranomaisen avulla tällainen kaksijakoisuus voitaisiin varmasti välttää ja olisi yleensäkin mahdollista tehostaa sekä itse tutkimuksia että OLAFin ja seurantatoimista vastaavien viranomaisten yhteistoimintaa.

2.1. OLAFin tutkimusten tehokkuus

Tähän liittyy kahdenlaisia ongelmia.

Ensinnäkin petostentorjuntaviraston tutkijoilla ei ole aina käytettävissään kaikkia rikosoikeudellisia välineitä, ja silloinkin kun nämä välineet ovat käytettävissä, niiden käyttöä ei ohjata täsmällisillä säännöillä, jotka voisivat varmistaa niiden tehokkaan soveltamisen. Toiseksi tutkimuksissa esiin tulleiden todisteiden pätevyyttä ei ole mahdollista varmistaa, koska asiasta ei ole käytössä yhtenäisiä sääntöjä. OLAFin tutkijoiden toimivalta määritellään viraston toimintaan liittyvissä keskeisissä asetuksissa (EY) N:o 2185/96 ja (EY) N:o 1073/1999 varsin epämääräisesti. Tutkintavaltuudet eivät ole kovin tehokkaat, sillä ne ovat suppeammat kuin rikosoikeudellisissa asioissa. Jos toimivaltuudet halutaan määritellä laajemmin, on myös säädettävä niiden käyttöön sovellettavasta oikeudellisesta valvonnasta.

Toisaalta voidaan todeta, että eräissä tutkimuksissa on pyritty rajoittumaan pelkästään hallinnollisten väärinkäytösten paljastamiseen, mikä on kenties seurausta tutkintavaltuuksien suppeudesta. Menetelmiä ja menettelyjä, jotka ovat lähellä rikosoikeudellisissa asioissa sovellettavia keinoja, päästäneen soveltamaan tehokkaammin, kun käyttöön saadaan OLAFin pääjohtajan laatima k