Komission tiedonanto ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/92/EU, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2014/52/EU) soveltamisesta liitteessä I olevan 24 kohdan ja liitteessä II olevan 13 kohdan a alakohdan mukaisiin hankkeiden muutoksiin ja laajennuksiin, mukaan lukien tärkeimmät käsitteet ja niihin liittyvät periaatteet

(2021/C 486/01)

Sisällysluettelo

1 Johdanto 3

1.1. Käytettävissä olevat tietolähteet 3

2 Keskeiset periaatteet ja määritelmät 4

2.1 Ympäristövaikutusten arviointi – soveltamisala 4

2.2 YVA-direktiivin keskeiset asiaankuuluvat määritelmät ja säännökset 4

2.2.1 Hanke 5

2.2.2 Lupa 5

2.2.3 Hankkeiden pilkkominen 7

2.2.4 Hankkeen kokonaisvaikutusten arviointi 8

2.2.5 Ympäristövaikutusten arvioinnin laiminlyönnin korjaaminen 8

3 Hankkeiden muutosten ja laajennusten hallinta 8

3.1 Tausta 9

3.2 Hankkeen muutosta tai laajennusta koskeva käsite 10

3.3 YVA-direktiivin liite I – hankeluokka I.24 10

3.3.1 Liite I – hankkeet, joille on vahvistettu raja-arvot 11

3.3.2 Liite I – hankkeet, joille ei vahvistettu raja-arvoja 11

3.4 YVA-direktiivin liite II – hankeluokka II.13 a 12

4 YVA-direktiivin soveltaminen ydinvoimalaitosten muutoksiin ja laajennuksiin 13

Johdanto 13

4.1 Esimerkkejä ydinvoimalaitoksia koskevan hankeluokan muutoksiin tai laajennuksiin liittyvistä töistä tai fyysisestä kajoamisesta 14

4.2 Ydinvoimalaitoksia koskevien hankkeiden muutosten tai laajennusten hyväksyminen 15

4.2.1 Käyttöiän jatkamista ja pitkäaikaista käyttöä koskevat erityistapaukset 16

4.3 Ohjaavat periaatteet ydinvoimalaitosten muutosten tai laajennusten arvioimiseksi Doel-tuomion perusteella 16

4.4 Riskin ja ympäristövaikutusten arvioinnin tarpeen määrittäminen 17

4.5 Vertailu YVA-direktiivin täytäntöönpanossa ydinenergia-alalla 18

5 Pääkohtia koskeva yhteenveto 19

1 JOHDANTO

Tämän ohjeasiakirjan tarkoituksena on selventää toimivaltaisille viranomaisille ja sidosryhmille tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetun 13 päivänä joulukuuta 2011 annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/92/EU (1), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2014/52/EU Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi, annettu 16 päivänä huhtikuuta 2014, tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 2011/92/EU muuttamisesta (2) (ympäristövaikutusten arviointia (YVA) koskeva direktiivi), soveltamista Euroopan unionin tuomioistuimen uusimman oikeuskäytännön perusteella. Näissä ohjeissa keskitytään erityisesti YVA-direktiivin liitteissä I ja II lueteltuihin muutoksiin ja laajennuksiin, ja ohjeisiin sisältyy oma ydinenergia-alaa käsittelevä luku.

Liitteessä I oleva 24 kohta ja liitteessä II olevan 13 kohdan a alakohta koskevat hankkeiden muutoksia ja laajennuksia ja ovat soveltamisalaltaan laajoja, sillä ne kattavat kaikkien YVA-direktiivin soveltamisalaan kuuluvien hankeluokkien muutokset. YVA-direktiivin asianmukainen soveltaminen hankkeiden muutoksiin ja laajennuksiin on olennaisen tärkeää YVA-direktiivin yleisen täytäntöönpanon kannalta.

Osa uusimmasta oikeuskäytännöstä ja erityisesti unionin tuomioistuimen asiassa C-411/17 antama tuomio (3) Belgiassa sijaitsevan Doelin ydinvoimalan käyttöiän jatkamisesta (jäljempänä ”Doel-tuomio”) ovat tuoneet esiin uusia seikkoja, jotka on otettava huomioon käsiteltäessä muutoksia liitteessä I mainittuihin hankkeisiin, ja tässä oikeuskäytännössä on vahvistettu YVA-direktiivin soveltamisen pääperiaatteet. Toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ja muut sidosryhmät ovat myös pyytäneet useaan otteeseen tietoja molemmista hankkeiden muutoksiin tai laajennuksiin liittyvistä hankeluokista niiden yleisen menettelyllisen luonteen vuoksi.

Edellä esitettyjen seikkojen perusteella komissio on päättänyt antaa nämä ohjeet, joissa se kuvailee näitä YVA-direktiivin käsitteitä ja periaatteita sekä YVA-direktiivin määritelmiä ja säännöksiä. Näissä ohjeissa esitetään asiayhteyteen sovitettuja kuvauksia YVA-direktiivin mukaisista velvollisuuksista, edistetään yhdenmukaista lähestymistapaa ja hahmotellaan hankkeiden muutoksiin ja laajennuksiin sovellettavat säännökset ja pyritään tällä tavoin tehostamaan YVA-direktiivin täytäntöönpanoa.

Kaikkien mahdollisten esimerkkien luetteleminen ei ole mahdollista käytännön tilanteiden moninaisuuden ja usein monimutkaisen luonteen vuoksi sekä siksi, että YVA-direktiiviä sovelletaan hyvin monenlaisiin aloihin ja hankkeisiin. Toimivaltaiset kansalliset viranomaiset saattavat joutua soveltamaan YVA-direktiivin vaatimuksia tapauskohtaisesti ja arvioimaan kunkin tapauksen erikseen sen erityisolosuhteet huomioon ottaen. Jotta YVA-direktiivi pantaisiin täytäntöön yhdenmukaisella tavalla, komissio kannustaa jäsenvaltioita käynnistämään vapaaehtoisen vertailuanalyysin hankkeiden muutoksista ja laajennuksista. Sen avulla voitaisiin koota yhteen asiantuntemusta ja vertailla esimerkkejä kustakin jäsenvaltiosta, mikä voisi johtaa asteittain yhteisten menetelmien kehittämiseen EU:n tasolla ja helpottaa käytännön täytäntöönpanoa tietyissä tapauksissa.

1.1. Käytettävissä olevat tietolähteet

Ainoastaan Euroopan unionin tuomioistuin on toimivaltainen antamaan virallisen tulkinnan Euroopan unionin lainsäädännöstä. Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi on saatettu usein YVA-direktiiviä koskevia asioita, joista monet ovat liittyneet tämän direktiivin liitteissä I ja II lueteltujen yksittäisten hankeluokkien määritelmiin, kuvauksiin tai soveltamisalaan.

Euroopan unionin tuomioistuimen tuomiot sisältävät keskeisiä yleisiä periaatteita, jotka ohjaavat hyödyllisellä tavalla YVA-direktiivissä lueteltujen hankeluokkien ja muiden käsitteiden, kuten itse ”hankkeen”, tulkintaa.

Tämän ohjeasiakirjan lisäksi komission yksiköt ovat laatineet myös kirjasen hankkeiden ympäristövaikutusten arviointiin liittyvistä Euroopan unionin tuomioistuimen tuomioista (Rulings of the Court of Justice - Environmental Impact Assessment of Projects) (4).

YVA-direktiivissä viitataan nimenomaisesti muihin kansainvälisiin sopimuksiin, kuten valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista tehtyyn yleissopimukseen (Espoon yleissopimus) (5) ja yleissopimukseen tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa (Århusin yleissopimus) (6). YVA-direktiiviä olisi siten tulkittava näiden yleissopimusten mukaisesti (7). Lisäksi YVA-direktiivin kattamien alojen moninaisuuden vuoksi myös monet muut EU:n tason säädökset sisältävät määritelmiä, jotka sisältyvät tai liittyvät liitteiden I ja II kattamiin toimintoihin (8).

Komissio otti näiden ohjeiden laatimisessa huomioon YK:n Euroopan talouskomission (ECE) puitteissa laaditun ohjeasiakirjan Espoon yleissopimuksen sovellettavuudesta ydinvoimaloiden käyttöiän jatkamiseen (9).

2 KESKEISET PERIAATTEET JA MÄÄRITELMÄT

2.1 Ympäristövaikutusten arviointi – soveltamisala

YVA-direktiivissä säädetään menettelylliset velvoitteet, jotka koskevat direktiivin soveltamisalaan kuuluvia julkisia ja yksityisiä hankkeita, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tällaiset hankkeet on alistettava lupamenettelyyn, ja niiden ympäristövaikutukset on arvioitava ennen luvan myöntämistä.

YVA-direktiivin soveltamisalaan kuuluvat hankkeet jaetaan luokkiin ja luetellaan liitteissä I ja II. Liitteessä I luetellaan hankkeet, joilla katsotaan olevan merkittäviä ympäristövaikutuksia ja joiden osalta arvioinnin suorittaminen on pakollista (YVA-direktiivin 4 artiklan 1 kohta). YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohdan ja 4 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on 2 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuja poikkeustapauksia lukuun ottamatta arvioitava järjestelmällisesti direktiivin liitteessä I mainittujen hankkeiden ympäristövaikutukset sellaisinaan ja ennen luvan myöntämistä (10). Näin ollen jäsenvaltioilla ei ole tässä asiassa harkinnanvaraa. Lisäksi suurin osa liitteessä I mainituista hankeluokista sisältää raja-arvoja, jotka liittyvät suoraan soveltamisalaan. Jos kansallisessa lainsäädännössä asetettaisiin raja-arvoja sellaisille hankeluokille, joille ei ole asetettu liitteessä I tällaisia raja-arvoja, se rajoittaisi YVA-direktiivin soveltamisalaa (11).

Liitteessä II luetelluilla hankkeilla ei ole välttämättä aina merkittäviä ympäristövaikutuksia. Niiden osalta olisi määritettävä, onko niillä todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tätä menettelyä kutsutaan tavallisesti ”arviointimenettelyn tarpeellisuusselvitykseksi”. YVA-direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaan todennäköisesti merkittävien ympäristövaikutusten esiintyminen voidaan määrittää tapauskohtaisesti selvittämällä, asettamalla raja-arvoja tai valintaperusteita tai soveltamalla molempia näitä menettelyjä ottamalla huomioon direktiivin liitteessä III vahvistetut olennaiset arviointiperusteet (hankkeiden ominaisuudet, hankkeiden sijainti ja mahdolliset vaikutukset).

YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohta rajoittaa – keskeisenä ohjaavana periaatteena ja perimmäisenä tavoitteena – jäsenvaltioiden harkinnanvaraa erityisesti liitteessä II mainittujen hankkeiden osalta, sillä tämän kohdan mukaan hankkeista on tehtävä vaikutustenarviointi, jos niillä on muun muassa laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia (12).

2.2 YVA-direktiivin keskeiset asiaankuuluvat määritelmät ja säännökset

Tässä kohdassa hahmotellaan tärkeimmät keskeiset määritelmät ja säännökset, jotka liittyvät hankkeisiin ja niiden muutoksiin tai laajennuksiin.

2.2.1 Hanke

YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan määritelmän mukaan ”hankkeella” tarkoitetaan ”– rakennustyön tai muun laitoksen tai suunnitelman toteuttamista, – muuta luonnonympäristöön ja maisemaan kajoamista mukaan lukien maaperän luonnonvarojen hyödyntäminen.”

Fyysisten töiden olemassaolo

Unionin tuomioistuin on vahvistanut johdonmukaisesti useaan otteeseen (13), että termillä ”hanke” viitataan töihin tai fyysiseen kajoamiseen. Jo myönnetyn luvan uusimista (esimerkiksi lentokentän toiminnan harjoittamista varten, kuten asiassa C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest ym., 24 kohta, tai kaatopaikan toiminnan harjoittamista varten, kuten asiassa C-121/11, Pro-Baine ym., 31 kohta) ei voida pitää 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettuna ”hankkeena”, kun kyse ei ole alueen fyysistä olotilaa muuttavista töistä tai kajoamisesta. Näin ollen töiden tai fyysisen kajoamisen olemassaolo on edellytys sille, että toimintaa voidaan pitää YVA-direktiivissä tarkoitettuna ”hankkeena”.

Unionin tuomioistuin muistutti Doel-tuomiossa seuraavasta asiasta: ”Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että kun otetaan huomioon erityisesti direktiivin 2011/92 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan ensimmäisen luetelmakohdan sanamuoto, sanalla ”hanke” tarkoitetaan töitä tai kajoamista, joilla muutetaan alueen fyysistä olotilaa” (62 kohta).

Sama periaate tarkoittaa liitteessä I olevaan 24 kohtaan ja liitteessä II olevan 13 kohdan a alakohtaan sovellettuna sitä, että YVA-direktiivin ja 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa olevan hankkeen määritelmän soveltamisalaan kuulumista varten käynnissä olevien hankkeiden muutosten tai laajennusten on merkittävä töitä tai kajoamista, joilla muutetaan alkuperäisten hankkeiden fyysistä olotilaa (14).

2.2.2 Lupa

YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan c alakohdan määritelmän mukaan ”luvalla” tarkoitetaan

”toimivaltaisen viranomaisen tai viranomaisten päätöstä, joka oikeuttaa hankkeen toteuttajan ryhtymään hankkeen toteuttamiseen”.

Luvan tarve

Unionin tuomioistuin on korostanut useaan otteeseen, että ”jäsenvaltioiden on pantava YVA-direktiivi täytäntöön siten, että siinä asetetut edellytykset täytetään täysimääräisesti, kun otetaan huomioon direktiivin päätavoite, joka ilmenee sen 2 artiklan 1 kohdasta ja jonka mukaan ennen luvan myöntämistä hankkeita, joilla etenkin laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, käsitellään lupamenettelyssä ja että niiden vaikutukset arvioidaan” (15).

Näin ollen YVA-direktiivin liitteessä I olevassa 24 kohdassa tai liitteessä II olevan 13 kohdan a alakohdassa tarkoitettuja hankkeiden muutoksia tai laajennuksia, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, on käsiteltävä lupamenettelyssä.

Luvan muoto

YVA-direktiivin määritelmän mukaan luvalla tarkoitetaan toimivaltaisen viranomaisen tai toimivaltaisten viranomaisten päätöstä, joka oikeuttaa hankkeen toteuttajan ryhtymään hankkeen toteuttamiseen (16).

”Lupa” kattaa näin ollen laajan joukon erilaisia toimia (eli päätöksiä, lupia ja muita valtuutuksia) riippuen jäsenvaltioissa sovellettavista kansallisista menettelyistä. Luvan määritelmä ei perustu sen nimitykseen tai hyväksyntämenettelyyn kyseessä olevan jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti, vaan sen oikeusvaikutukseen. Kuten unionin tuomioistuin on huomauttanut, päätöksen luokitteleminen YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitetuksi ”luvaksi” on toteutettava kansallisen lainsäädännön mukaisesti EU:n lainsäädäntöä noudattaen (17).

YVA-direktiivissä ei edellytetä yhtä lupamenettelyä (18), ja YVA-direktiivin 2 artiklan 2 kohdan mukaan ympäristövaikutusten arviointi ”voidaan liittää jäsenvaltioissa voimassa oleviin hankkeita koskeviin lupamenettelyihin tai, jos se ei ole mahdollista, muihin menettelyihin tai tämän direktiivin tavoitteen täyttämiseksi perustettaviin menettelyihin.” Tämän seurauksena jäsenvaltioiden välillä ilmenee eroja lupaan liittyvässä terminologiassa. Sen lisäksi, että luvasta käytetään eri nimityksiä (esimerkiksi rakennuslupa, päätös tai valtuutus), myös luvan myöntämiseen johtavat menettelyt voivat poiketa toisistaan. Lupa voidaan myöntää esimerkiksi hallinnollisessa menettelyssä paikallisella, alueellisella tai kansallisella tasolla tai lainsäädäntömenettelyssä (19) edellyttäen, että YVA-direktiivin asiaankuuluvia määräyksiä noudatetaan. Luvan on oltava itsessään lopullinen päätös, joka antaa hankkeen toteuttajalle oikeuden ryhtyä hankkeen toteuttamiseen (samaa periaatetta sovelletaan monivaiheisissa menettelyissä, ks. seuraava kohta).

Jos YVA-direktiivin liitteessä I olevassa 24 kohdassa tai liitteessä II olevan 13 kohdan a alakohdassa tarkoitetut hankkeiden muutokset tai laajennukset, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, hyväksytään lainsäädäntömenettelyssä, niiden ympäristövaikutukset on arvioitava 2 artiklan 1 kohdan mukaisesti (20).

Tässä yhteydessä on myös tärkeää hahmotella, mitä eroa on YVA-direktiivissä tarkoitetulla luvalla ja (laitoksen/toimipaikan/alueen) toimintaan liittyvällä luvan/toimiluvalla. Tällaiset muut kuin YVA-direktiivissä tarkoitetut luvat, sellaisina kuin ne ovat määriteltyinä tai käytettyinä muissa säädöksissä, kuten teollisuuden päästödirektiivissä (21) tai kaatopaikkadirektiivissä (22), ovat merkityksellisiä tiettyjen toimintaan liittyvien järjestelmien kannalta. YVA-direktiivissä tarkoitettu lupa puolestaan oikeuttaa määritelmänsä mukaan hankkeen toteuttajan ryhtymään hankkeen toteuttamiseen (esimerkiksi toteuttamaan rakennustyöt tai muut järjestelyt tai kajoamaan muulla tavoin luonnonympäristöön ja maisemaan (23)). Käyttölupa tai toimilupa liittyy asiaankuuluvan lainsäädännön perusteella (24) yleensä hankkeen toimintaa koskevaan valtuutukseen ja perustuu usein monivaiheisessa menettelyssä aiemmin tehtyyn päätökseen, jonka se panee sen täytäntöön. Kuten edellä olevissa kohdissa on todettu, käyttöluvan tai toimiluvan uusiminen on pidettävä erillään YVA-direktiivissä tarkoitetusta luvasta, kun kyse ei ole alueen fyysistä olotilaa muuttavista töistä tai kajoamisesta (25).

Hankkeiden muutokset ja laajennukset monivaiheisissa menettelyissä

Luvan myöntämiseen hankkeille liittyy joskus monimutkaisia hallinnollisia menettelyjä, joissa on monia vaiheita ja prosesseja. Jos todetaan, että kyse on hankkeen muutoksesta tai laajennuksesta (26), on keskeisen tärkeää määrittää, ”milloin” siltä olisi edellytettävä ympäristövaikutusten arviointia ja ”mitä” kussakin vaiheessa olisi arvioitava. Monivaiheisessa lupamenettelyssä ympäristövaikutusten arviointi on lähtökohtaisesti suoritettava heti, kun kaikkien niiden vaikutusten, joita hankkeella todennäköisesti on ympäristöön, tunnistaminen ja arvioiminen on mahdollista (27).

Unionin tuomioistuin palautti Doel-tuomiossaan mieliin nykyisen oikeuskäytännön (28). YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan ympäristövaikutusten arviointi on tehtävä direktiivin soveltamisalaan kuuluville hankkeille ”ennen luvan myöntämistä” (82 kohta). Tuomioistuin on myös todennut, että ”kun kansallisessa lainsäädännössä säädetään, että lupamenettely jakautuu useisiin vaiheisiin, hankkeen ympäristövaikutusten arviointi on lähtökohtaisesti suoritettava heti, kun kaikkien niiden vaikutusten, joita hankkeella todennäköisesti on ympäristöön, tunnistaminen ja arvioiminen on mahdollista” (85 kohta).

Unionin tuomioistuin muistutti myös tilanteista, joissa lupamenettely jakautuu useisiin vaiheisiin ja joissa yksi vaiheista on varsinainen päätös, jossa vahvistetaan muiden täytäntöönpanopäätösten parametrit. Näissä tapauksissa ympäristövaikutusten arvioinnin on liityttävä varsinaiseen päätökseen, jollei osa ympäristövaikutuksista tule tietoon vasta myöhemmässä vaiheessa ja liity täytäntöönpanopäätöksiin. Tällöin myöhemmässä vaiheessa tietoon tulevien muiden vaikutusten arviointi voidaan tehdä kyseisessä myöhemmässä vaiheessa (29). Unionin tuomioistuimen mukaan ”varsinainen päätös” on päätös, jossa määritellään hankkeen ”olennaiset ominaisuudet”, joista ei enää keskustella ja joita ei enää muuteta myöhemmässä vaiheessa (30). Tällaisissa tapauksissa jäsenvaltioiden on varmistettava, että ympäristövaikutusten arviointi liittyy varsinaiseen päätökseen.

Unionin tuomioistuin on myös käsitellyt tarvetta arvioida tällaisten hankkeiden vaikutukset kokonaisuutena. Jos lupamenettely jakautuu useampaan kuin yhteen vaiheeseen – joista yhdessä on kyse varsinaisesta päätöksestä ja toisessa täytäntöönpanopäätöksestä, joka ei voi ulottua varsinaisessa päätöksessä vahvistettuja parametreja pidemmälle – toimivaltaisen viranomaisen on joissakin tilanteissa tehtävä ympäristövaikutusten arviointi hankkeesta jopa alustavan rakennusluvan (outline planning permission) myöntämisen jälkeen, jolloin tietyt seikat jäävät odottamaan myöhempää hyväksyntää (31). Tämän arvioinnin on oltava kokonaisvaltainen, ja sen tulee kattaa hankkeen kaikki osat, joita ei ole vielä arvioitu tai jotka edellyttävät uutta arviointia. Kuten unionin tuomioistuin on todennut, YVA-direktiivillä pyritään hankkeiden tai niiden muutosten ympäristövaikutusten arviointiin kokonaisuutena. Arviointia ei tule rajata siten, että siinä otettaisiin huomioon vain itse suunniteltujen töiden suorat ympäristövaikutukset mutta ei niitä ympäristövaikutuksia, joita näiden töiden tulosten käyttämisestä ja hyödyntämisestä voi syntyä (32). Arvioinnin suorittaminen tällä tavoin ei myöskään riipu siitä, onko kyseessä mahdollisesti rajat ylittävä hanke (33).

2.2.3 Hankkeiden pilkkominen

YVA-direktiivin tarkoitus ei saa jäädä toteutumatta sen seurauksena, että hankkeita pilkotaan. Usean hankkeen yhteisvaikutusten huomioimatta jättäminen ei saa tarkoittaa käytännössä sitä, että kaikki hankkeet jäävät ympäristövaikutusten arviointia koskevan velvoitteen ulkopuolelle, vaikka niillä yhdessä olisi todennäköisesti YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja merkittäviä ympäristövaikutuksia (34). Tällä voi olla merkitystä erityisesti monimutkaisissa hankkeissa, jotka toteutetaan vaiheissa, joita varten on ehkä haettava lupa myöhemmin.

Jos useilla hankkeilla voi olla yhdessä YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja merkittäviä ympäristövaikutuksia, näiden hankkeiden ympäristövaikutukset olisi arvioitava kokonaisuutena ja kumulatiivisesti. Unionin tuomioistuin puoltaa oikeuskäytännössään YVA-direktiivin laaja-alaista tulkintaa ja on korostanut, että direktiivillä pyritään ”hankkeiden tai niiden muutosten ympäristövaikutusten arviointiin kokonaisuutena” (35).

Unionin tuomioistuin on todennut esimerkiksi hankkeiden pituuden osalta, ettei pitkää hanketta voi jakaa vähämerkityksisiin toisiaan seuraaviin osuuksiin ja siten välttyä kyseisen direktiivin säännösten soveltamiselta sekä koko hankkeen että kyseisestä jakamisesta syntyneiden osuuksien osalta. Jos tämä olisi mahdollista, se voisi vaarantaa vakavalla tavalla direktiivin tehokkuuden, koska tällöin asianomaisten viranomaisten tarvitsisi vain jakaa pitkät hankkeet vähämerkityksisiin toisiaan seuraaviin osuuksiin, jotta ne välttyisivät direktiivin vaatimusten soveltamiselta (36).

Unionin tuomioistuin on myös korostanut, että päätettäessä ympäristövaikutusten arvioinnin suorittamisen tarpeellisuudesta voi olla tarpeen ottaa huomioon hankkeiden yhteisvaikutukset, jotta vältetään Euroopan unionin lainsäädännön kiertäminen pilkkomalla hankkeita, joilla yhdessä olisi todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia. Kansallisten viranomaisten tehtävänä on tutkia tämän oikeuskäytännön valossa, onko kyseessä olevilla hankkeilla ja jo toteutetuilla hankkeilla ympäristövaikutuksia ja missä laajuudessa (37).

2.2.4 Hankkeen kokonaisvaikutusten arviointi

Doel-tuomiossa vahvistettiin toinen tärkeä YVA-direktiivin periaate eli velvollisuus arvioida hankkeen kokonaisvaikutukset ja tehdä kattava ympäristövaikutusten arviointi. Unionin tuomioistuin katsoi tuomion 64–72 kohdassa, ettei käynnissä olevan hankkeen laajentamista koskevia toimenpiteitä (toimenpiteet ydinvoimalaitoksen käynnistämiseksi uudelleen kymmeneksi vuodeksi tai sen pysäyttämisen lykkäämiseksi kymmenellä vuodella 59 kohdassa todetun mukaisesti) voida erottaa parannustöistä, joihin ne erottamattomasti liittyvät ja joiden kanssa ne muodostavat siten yhdessä yhden hankkeen. Vuonna 2015 annettuun lakiin (käyttöiän jatkaminen) sisältyviä toimenpiteitä ei voida keinotekoisesti irrottaa niihin erottamattomasti liittyvistä töistä, jotka ovat tarpeen teknisistä ja rahoituksellisista syistä. Nämä työt olivat lainsäätäjän tiedossa, ja ne liittyivät lakiin (ks. 67–69 kohta). Vaikka periaatteen soveltamisen tarkistaminen jätettiin kansallisen tuomarin tehtäväksi, unionin tuomioistuin katsoi, että työt ovat osa samaa hanketta (71 kohta).

Lisäksi on otettava asianmukaisesti huomioon tarve arvioida hankkeen kokonaisvaikutukset yhtenä kokonaisuutena, kun laitoksen toiminnan aikana tehdään teknisiä tai toimintaan liittyviä muutoksia. Vaikka on tavallista, että laitoksessa tehdään jatkuvasti ylläpitotöitä ja monia turvallisuusparannuksia, jotka eivät erikseen tarkasteltuina aiheuta merkittävää vaaraa ympäristölle, näiden toimien kumulatiiviset ympäristövaikutukset olisi arvioitava kokonaisuutena, jos toimet liittyvät konkreettisesti toisiinsa ja muodostavat YVA-direktiivissä tarkoitetun hankkeen.

Jos useiden pienten muutosten välillä on erottamaton yhteys, joka osoittaa näiden pienten muutosten olevan osa yhtä monimutkaista toimintaa (johon on ryhdytty esimerkiksi todennettavissa olevin aikein jatkaa ydinvoimalaitoksen käyttöikää tai laitoksen toimintaa), ne voivat muodostaa YVA-direktiivissä tarkoitetun hankkeen. Tekniset asiakirjat, käyttösuunnitelmat, investointisuunnitelmat, hallinnolliset toimet tai lait sekä hallinnollisten toimien tai lakien perustelut voivat auttaa määrittämään, liittyvätkö muutokset erottamattomasti toisiinsa ja ovatko ne osa tällaista monimutkaista toimintaa (johon on ryhdytty todennettavissa olevin aikein jatkaa ydinvoimalaitoksen käyttöikää).

Vaatimusta tarkastella hanketta kokonaisuutena (sekä sen osatekijöiden että vaikutusten osalta) on vahvistettu entisestään tarkastetussa YVA-direktiivissä (38).

2.2.5 Ympäristövaikutusten arvioinnin laiminlyönnin korjaaminen

Jäsenvaltioiden on pantava YVA-direktiivi täytäntöön täysin sen vaatimusten mukaisella tavalla ja otettava tässä yhteydessä huomioon direktiivin perimmäinen tavoite. Direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa todetaan selvästi, että ennen luvan myöntämistä hankkeet, joilla muun muassa laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia, olisi alistettava lupamenettelyyn ja että niiden vaikutukset arvioidaan (39). Tämä direktiivin perusperiaate tarkoittaa sitä, että direktiivin liitteissä I ja II luetelluista hankkeista on tehtävä ympäristövaikutusten arviointi tai arviointimenettelyn tarpeellisuusselvitys ennen luvan myöntämistä kyseessä olevalle hankkeelle.

Muussa tapauksessa hankkeen toteuttaja ”ei voi aloittaa kyseiseen hankkeeseen liittyviä töitä [direktiivissä] asetettuja edellytyksiä loukkaamatta” (40).

YVA-direktiivissä ei säädetä ympäristövaikutusten arvioinnin tai arviointimenettelyn tarpeellisuusselvityksen tekemisestä jälkikäteen eikä sen käytöstä mahdollisena oikeussuojakeinona YVA-direktiivin laiminlyömistä vastaan. Arviointimenettelyn tarpeellisuusselvityksen laiminlyöminen liitteessä II lueteltujen hankkeiden osalta tai ympäristövaikutusten arvioinnin laiminlyöminen liitteessä I lueteltujen hankkeiden osalta rikkoo Euroopan unionin lainsäädäntöä (41).

SEU-sopimuksen 4 artiklan 3 kohdassa säädetyn vilpittömän yhteistyön periaatteen nojalla jäsenvaltioiden on kuitenkin korjattava unionin lainsäädännön rikkomisen seuraukset. Velvollisuus korjata ympäristövaikutusten arvioinnin laiminlyönti johtuu EU:n primäärilainsäädännössä ja vakiintuneessa oikeuskäytännössä säädetystä yhteistyöperiaatteesta (42). Toimivaltaisilla viranomaisilla on näin ollen velvollisuus ryhtyä kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin sen korjaamiseksi, ettei ympäristövaikutuksia ole arvioitu, esimerkiksi peruuttamalla jo myönnetty lupa tai lykkäämällä sitä ympäristövaikutusten arvioimiseksi, minkä on tapahduttava jäsenvaltioiden prosessiautonomiaa koskevan periaatteen asettamissa rajoissa (43).

Unionin tuomioistuin on todennut, etteivät EU:n lainsäädännön vastaisten menettelyjen tai toimenpiteiden korjaamisen tietyissä tapauksissa sallivat kansalliset säännökset ole EU:n lainsäädännön vastaisia, ja se on tehnyt selväksi, että tällaisen mahdollisen säännönmukaistamisen edellytyksenä on oltava se, ettei se tarjoa asianomaisille henkilöille tilaisuutta kiertää EU:n lainsäädännön säännöksiä tai vapauta niitä säännösten soveltamisesta, ja että se pysyy poikkeuksellisena (44).

Ympäristövaikutusten arvioiminen jälkikäteen on mahdollinen korjaava toimenpide tilanteissa, joissa YVA-direktiivin noudattaminen on tosiasiallisesti laiminlyöty (jos esimerkiksi lupa on jo myönnetty ilman ympäristövaikutusten arviointia ja työt on jo suoritettu tai niitä ollaan aloittamassa).

Unionin tuomioistuin on katsonut, että hankkeen toteuttamisen ja käyttöön ottamisen jälkeen tehty arviointi ei voi koskea pelkästään hankkeesta tulevaisuudessa aiheutuvia ympäristövaikutuksia, vaan siinä on otettava huomioon myös hankkeen toteuttamisesta alkaen aiheutuneet ympäristövaikutukset. Näin ollen YVA-direktiivissä edellytetyn ympäristövaikutusten arvioinnin laiminlyönnin tapauksessa EU:n lainsäädännössä edellytetään toisaalta jäsenvaltioita poistamaan tämän laiminlyönnin laittomat seuraukset ja toisaalta sallitaan niiden säännönmukaistaminen tekemällä ympäristövaikutusten arviointi asianomaisen hankkeen toteuttamisen ja käyttöön ottamisen jälkeen edellyttäen, että

— tällaisen säännönmukaistamisen sallivissa kansallisissa säännöksissä ei anneta asianomaisille osapuolille tilaisuutta kiertää EU:n lainsäädännön säännöksiä tai vapauteta niitä niiden soveltamisesta, ja

— säännönmukaistamista varten tehtyä arviointia ei tehdä vain hankkeen tulevista ympäristövaikutuksista, vaan siinä otetaan huomioon myös hankkeen toteuttamisesta alkaen aiheutuneet ympäristövaikutukset (45).

Jälkikäteen tehtäviä ympäristövaikutusten arviointeja olisi käytettävä vain poikkeuksellisesti ja keinona varmistaa YVA-direktiivin tavoitteiden saavuttaminen, vaikka menettelyä ei olisi virallisesti suoritettu. Jäsenvaltiot eivät saa kiertää tämän avulla YVA-direktiivin vaatimuksia (46).

Jäsenvaltioiden velvollisuus ryhtyä kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin ympäristövaikutusten arvioinnin puuttumisen laittomien seurausten korjaamiseksi koskee myös tilanteita, joissa hankkeiden muutoksista tai laajennuksista ei ole tehty ympäristövaikutusten arviointia.

3 HANKKEIDEN MUUTOSTEN JA LAAJENNUSTEN HALLINTA

3.1 Tausta

Neuvoston direktiivi 85/337/ETY (47) ei kattanut alun perin nimenomaisesti jo olemassa olevien hankkeiden muutoksia tai laajennuksia, lukuun ottamatta liitteessä II olevan 12 kohdan viittausta ”liitteessä I mainittujen hankkeiden muutokset ja liitteen I mukaiset hankkeet, kun niiden tarkoituksena on yksinomaan tai pääasiassa uusien menetelmien tai tuotteiden kehittäminen ja testaaminen, ja joita ei käytetä vuotta kauemmin” (liitteessä II oleva 12 kohta).

Liitteeseen II lisättiin 12 vuotta alkuperäisen direktiivin hyväksymisen jälkeen 13 kohdan a alakohta ensimmäisenä hankeluokkana, joka koskee hankkeiden muutoksia. Sen sanamuoto on säilynyt muuttumattomana tähän päivään asti. Toisin sanoen Neuvoston direktiivi 97/11/EY (48) muutettiin direktiiviä 85/337/ETY sisällyttämällä siihen seuraava liitteessä II oleva 13 kohta: ”Kaikki muutokset tai laajennukset liitteessä I tai liitteessä II mainittuihin sellaisiin hankkeisiin, joille on jo myönnetty lupa, jotka on jo toteutettu tai joita parhaillaan toteutetaan, jos muutoksesta tai laajennuksesta voi olla merkittävää haittaa ympäristölle” (49).

Liitteessä I oleva 24 kohta lisättiin kuusi vuotta ensimmäisen hankkeiden muutoksia koskevan hankeluokan lisäämisen jälkeen. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2003/35/EY (50) tehdyt muutokset yhteisön lainsäädännön sovittamiseksi yhteen Århusin yleissopimuksen määräysten kanssa tekivät selväksi sen, että ympäristövaikutusten arviointi on pakollinen seuraavassa tapauksessa: ”kaikki muutokset tai laajennukset tässä liitteessä lueteltuihin hankkeisiin, jos muutos tai laajennus itsessään vastaa tässä liitteessä mahdollisesti vahvistettuja raja-arvoja.”

Sen jälkeen, kun direktiivin liitteeseen I lisättiin 24 kohta, unionin tuomioistuin on antanut vain yhden tätä hankeluokkaa tulkinneen tuomion eli tuomion asiassa C-411/17.

3.2 Hankkeen muutosta tai laajennusta koskeva käsite

YVA-direktiivissä ei määritellä, mitä ”muutoksella tai laajennuksella” tarkoitetaan, eikä anneta esimerkkejä. Se, mikä on tarkalleen ottaen muutos tai laajennus, riippuu hankkeen tyypistä. Joitakin esimerkkejä tällaisista muutoksista tai laajennuksista esitellään jäljempänä 3.3.1 ja 3.3.2 kohdassa. Esimerkit perustuvat Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön.

Liitteessä I oleva 24 kohta ja liitteessä II olevan 13 kohdan a alakohta ovat erityisiä hankeluokkia, jotka kattavat kaikkien YVA-direktiivin soveltamisalaan kuuluvien hankeluokkien muutokset ja laajennukset kaikkine erityispiirteineen.

3.3 YVA-direktiivin liite I – hankeluokka I.24

Liitteessä I oleva 24 kohta – kaikki muutokset tai laajennukset tässä liitteessä lueteltuihin hankkeisiin, jos muutos tai laajennus itsessään vastaa tässä liitteessä mahdollisesti vahvistettuja raja-arvoja.

Liitteessä I olevassa 24 kohdassa viitataan nimenomaisesti kaikkiin liitteen I hankkeiden muutoksiin tai laajennuksiin, jos ne vastaavat kyseisessä liitteessä mahdollisesti vahvistettuja raja-arvoja (51).

Unionin tuomioistuin selvensi edelleen Doel-tuomiossa keskeistä periaatetta, joka synnyttää velvollisuuden tehdä ympäristövaikutusten arviointi liitteen I hankkeiden muutoksista tai laajennuksista tällaisen muutoksen ympäristöriskin perusteella.

Unionin tuomioistuin muistutti siitä, että ympäristövaikutusten arvioinnit on tehtävä direktiivin liitteessä luetelluista hankkeista, jos niillä on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi, ja totesi myös seuraavaa:

”78. Direktiivin 2011/92 liitteessä I olevasta 24 kohdasta on todettava, että sen sanamuodosta ja systematiikasta ilmenee, että se koskee hankkeen muutoksia tai laajennuksia, jotka erityisesti laadultaan tai laajuudeltaan aiheuttavat ympäristövaikutusten kannalta samankaltaisia riskejä kuin itse hanke.

79. On katsottava, että pääasian kohteena olevat toimenpiteet, joista seuraa, että kyseisille kahdelle voimalalle teollista sähköntuotantoa varten myönnetyn luvan voimassaoloaikaa, joka oli 31. tammikuuta 2003 annetulla lailla aikaisemmin rajattu 40 vuodeksi, jatketaan huomattavan pituisella kymmenen vuoden ajalla, vastaavat – yhdessä niiden merkittävien uudistustöiden kanssa, jotka ovat välttämättömiä näiden voimaloiden vanhuuden vuoksi ja sen vuoksi, että ne on saatettava turvallisuusnormien mukaisiksi – ympäristövaikutusten riskien kannalta laajuudeltaan kyseisten voimaloiden alkuperäistä käyttöönottoa.”

Unionin tuomioistuin vahvisti Doel-tuomion 78 kohdassa keskeisen periaatteen, joka synnyttää velvollisuuden tehdä ympäristövaikutusten arviointi liitteen I hankkeiden muutoksista tai laajennuksista. Asiaankuuluva arviointiperuste on ympäristövaikutusten riski. Jos hankkeen muutoksen tai laajennuksen aiheuttama riski vastaa alkuperäisen hankeluokan aiheuttamaa riskiä, hanke kuuluu YVA-direktiivin liitteessä I olevaan 24 kohtaan (52).

Kyseessä olevassa tapauksessa unionin tuomioistuin viittasi sekä toimenpiteisiin, joista seuraa, että sähköntuotantoa varten myönnettyjen lupien voimassaoloaikaa jatketaan, että töiden laajuuteen. Tuomioistuin viittasi 79 kohdassa siihen, että ydinvoimalaitosten toimintaa jatketaan huomattavan pitkään (10 vuotta) ja että merkittävät uudistustyöt (53) ovat välttämättömiä. Unionin tuomioistuin totesi, että hankkeen ympäristövaikutusten riskit ovat laajuudeltaan sen mukaisia, että ne vastaavat kyseisten voimaloiden alkuperäistä käyttöönottoa.

Tuomiossa viitataan hankkeen muutoksen tai laajennuksen laatuun tai laajuuteen ei-tyhjentävinä esimerkkeinä perusteista sen arvioimiseksi, vastaavatko ympäristöriskit alkuperäisen hankkeen ympäristöriskejä. Tuomiossa ei myöskään mainita, että molempien perusteiden olisi täytyttävä kumulatiivisesti. Ratkaiseva tekijä vaikuttaa olevan se, että kyseessä olevan hankkeen kokonaisarviointi osoittaa, että olemassa olevat riskit vastaavat alkuperäisen hankkeen (kyseessä olevassa tapauksessa ydinvoimalaitosten ja ydinreaktoreiden) riskejä. Tämän perusteella hankkeen muutoksen tai laajennuksen laatu ja laajuus eivät vaikuta olevan ainoita mahdollisia arviointiperusteita. Ei myöskään vaikuta siltä, että riskien olisi johduttava sekä hankkeen laadusta että laajuudesta niin kauan kuin ne vastaavat alkuperäisen hankkeen riskejä. Ei vaikuta mahdottomalta, että riski voisi johtua pelkästään hankkeen laadusta tai laajuudesta (”jotka erityisesti laadultaan tai laajuudeltaan” (54)).

3.3.1 Liite I – hankkeet, joille on vahvistettu raja-arvot

Yli puolelle liitteen I hankeluokista on vahvistettu raja-arvot. Näin ollen tällaisten hankkeiden, jotka täyttävät tai ylittävät nämä raja-arvot, muutosten tai laajennusten osalta on tehtävä ympäristövaikutusten arviointi, sillä nämä muutokset tai laajennukset aiheuttavat samankaltaisen riskin kuin alkuperäinen hankeluokka (55).

On kuitenkin tärkeää panna merkille, että vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella sellaisten töiden, jotka muuttavat käynnissä olevia hankkeita, joille on vahvistettu raja-arvot liitteessä I, osalta on arvioitava huolellisesti, missä tilanteissa nämä raja-arvot täyttyvät. Unionin tuomioistuin totesi asiassa C-2/07, Abraham ym., että ”– – sellaisen lentokentän muutostöitä, jonka nousu- ja laskukiitorata on pituudeltaan vähintään 2100 metriä, eivät ole pelkästään tämän kiitoradan pidentämistä varten tehtävät työt vaan kaikki (56) tämän lentokentän rakennuksia, laitteita ja varusteita koskevat työt, koska niitä voidaan erityisesti niiden luonteen, merkityksen ja ominaispiirteiden vuoksi pitää itse lentokentän muuttamisena. Näin on erityisesti sellaisten töiden osalta, joilla on tarkoitus lisätä huomattavasti lentokentän toimintaa ja lentoliikenteen määrää” (36 kohta) (57).

3.3.2 Liite I – hankkeet, joille ei vahvistettu raja-arvoja

Liitteen I hankkeiden, joille on vahvistettu raja-arvot, tavoin myös kaikkien sellaisten liitteen I hankkeiden, joille ei ole vahvistettu raja-arvoja, muutoksien tai laajennusten, jotka muun muassa laadultaan tai laajuudeltaan aiheuttavat ympäristövaikutusten kannalta samankaltaisia riskejä kuin itse hanke, olisi katsottava kuuluvan liitteessä I olevan 24 kohdan soveltamisalaan. Tällaisiin hankkeisiin liittyy luonteenomaisesti YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen merkittävien ympäristövaikutusten riski, minkä vuoksi näiden hankkeiden ympäristövaikutukset olisi arvioitava 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti (58).

YVA-direktiivissä ei esitetä menettelyä hankkeen ympäristövaikutusten riskin suuruuden määrittämiseksi, joten kulloinkin kyseessä olevan hankkeen arviointi on hankkeen toteuttajien ja toimivaltaisten viranomaisten vastuulla. Ympäristövaikutusten arvioinnista vastuussa olevien hankkeen toteuttajien ja toimivaltaisten viranomaisten kannalta on tärkeää tunnistaa, milloin hankkeen muutoksesta tai laajennuksesta on tehtävä ympäristövaikutusten arviointi. Ympäristövaikutusten arviointien tekijöille tarkoitettuja ohjeita eri lähestymistavoista, joita voidaan käyttää merkittävien ympäristövaikutusten riskin määrittämisessä, on saatavilla arvioinnin rajaamisesta annetuissa ohjeissa (59) ja ympäristövaikutusten arviointikertomuksen laatimisesta annetuissa ohjeissa (60).

Jäsenvaltioiden on kuitenkin varmistettava 2.2.2 kohdan mukaisesti kaikissa tapauksissa, että ne panevat YVA-direktiivin täytäntöön siten, että siinä asetetut edellytykset täytetään täysimääräisesti, kun otetaan huomioon direktiivin päätavoite, joka ilmenee sen 2 artiklan 1 kohdasta ja jonka mukaan ennen luvan myöntämistä hankkeita, joilla muun muassa laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, käsitellään lupamenettelyssä ja että niiden vaikutukset arvioidaan (61).

Liite I sisältää 16 hanketyyppiä, joille ei ole vahvistettu raja-arvoja. Nämä hanketyypit voidaan jakaa kolmeen ryhmään – ydinvoimaan liittyviin hankkeisiin (liitteessä I olevan 2 kohdan b alakohta ja 3 kohta), teollisuuslaitoksiin (liitteessä I oleva 4 kohta, 6 kohta, 9 kohta, 18 kohdan a alakohta ja 22 kohta) ja lineaarisiin hankkeisiin, kuten kaukoliikenteen rautateiden, moottoriteiden ja moottoriliikenneteiden rakentaminen (liitteessä I olevan 7 kohdan a alakohta – kaukoliikenteen rautatiet (62), ja liitteessä I olevan 7 kohdan b alakohta).

Unionin tuomioistuin totesi asian C-411/17 tuomiolauselman 1 osassa, että pysäytetyn ydinvoimalaitoksen teollisen sähköntuotannon käynnistäminen uudelleen melkein kymmeneksi vuodeksi, minkä johdosta päivämäärää, jonka kansallinen lainsäätäjä oli alun perin vahvistanut voimalan käytöstä poistamiselle ja sen toiminnan lopettamiselle, lykätään kymmenellä vuodella, ja kansallisen lainsäätäjän toiminnassa olevan voimalan käytöstä poistamiselle ja sen teollisen sähköntuotannon lopettamiselle alun perin säätämän määräpäivän lykkääminen samaten kymmenellä vuodella, jotka ovat toimenpiteitä, joihin liittyy kyseisten voimaloiden laajoja (63) modernisointitöitä, jotka ovat omiaan vaikuttamaan alueiden fyysiseen olotilaan, ovat YVA-direktiivissä tarkoitettu ”hanke”, josta on lähtökohtaisesti tehtävä ympäristövaikutusten arviointi, ennen kuin näistä toimenpiteistä päätetään.

Arviointi on tehtävä vastaavasti myös liitteen I hankkeiden, joille ei ole vahvistettu raja-arvoja, muutoksista tai laajennuksista, jotka muun muassa laadultaan tai laajuudeltaan aiheuttavat ympäristövaikutusten kannalta samankaltaisia riskejä kuin itse hanke.

3.4 YVA-direktiivin liite II – hankeluokka II.13 a

Liitteessä II olevan 13 kohdan a alakohta – kaikki muutokset tai laajennukset liitteessä I tai tässä liitteessä mainittuihin sellaisiin hankkeisiin, joille on jo myönnetty lupa, jotka on jo toteutettu tai joita parhaillaan toteutetaan, jos muutoksesta tai laajennuksesta voi olla merkittävää haittaa ympäristölle (muut kuin liitteessä I mainitut muutokset ja korjaukset).

Tällä säännöksellä viitataan kaikkiin muutoksiin tai laajennuksiin, joista voi olla merkittävää haittaa ympäristölle.

Tähän luokkaan kuuluvien hankkeiden arviointimenettelyn tarpeellisuusselvitys on tehtävä YVA-direktiivin 4 artiklassa, liitteessä II A ja liitteessä III olevien yksityiskohtaisten vaatimusten ja perusteiden mukaisesti. Direktiivin 4 artiklan 3 kohdassa edellytetään, että toimivaltaisten viranomaisten on otettava huomioon olennaiset arviointiperusteet eli hankkeen erityispiirteet (kuten koko hankkeen koko ja suunnitelma), hankkeen sijainti sekä mahdollisten vaikutusten laatu ja ominaisuudet, kun ne päättävät ympäristövaikutusten arvioinnin tarpeesta. Nämä arviointiperusteet luetellaan YVA-direktiivin liitteessä III. Toimivaltaisen viranomaisen on annettava päätöksensä siitä, alistetaanko ehdotettu liitteen II hanke ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn, niiden tietojen perusteella, jotka hankkeen toteuttaja on toimittanut liitteessä II A esitettyjen yksityiskohtaisten vaatimusten mukaisesti (mukaan lukien koko hankkeen fyysisten ominaisuuksien kuvaus). Viranomaisen on myös otettava huomioon mahdolliset muut asiaankuuluvat ympäristövaikutusten arvioinnit, jotka on tehty muun EU:n lainsäädännön kuin YVA-direktiivin nojalla. Arviointimenettelyn tarpeellisuusselvitystä koskeva päätös on perusteltava ja julkaistava (4 artiklan 5 kohta) sekä arvioitava oikeuskäytännön mukaisesti (64). Toimivaltaisen viranomaisen on lisäksi tehtävä päätöksensä ympäristövaikutusten arvioinnin tarpeellisuudesta 4 artiklan 6 kohdassa säädetyssä ajassa.

YVA-direktiivissä ei sisällä ”merkittävän haitallisten” vaikutusten määritelmää. Sana ”merkittävä” kuvaa yleisesti ottaen sitä, miten huomattavia tai tärkeitä vaikutukset voivat olla. ”Haitallinen” puolestaan kuvaa sitä, että nämä vaikutukset ovat ei-toivottuja tai vahingollisia. YVA-direktiivin liitteessä III luetellut arviointiperusteet tarjoavat tältä osin yleiset suuntaviivat, joiden perusteella voidaan määrittää haitallisten vaikutusten merkittävyys.

Kuten jo edellä 2.1 kohdassa muistutettiin, toimivaltaisten viranomaisten on otettava huomioon YVA-direktiivin perimmäinen tavoite, kun ne arvioivat, olisiko tietyistä liitteen I ja liitteen II hankkeista tehtävä arviointi. Tämä tarkoittaa, että hankkeiden, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia muun muassa laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi, vaikutukset sekä hankkeiden laaja soveltamisala ja laaja-alainen tarkoitus olisi arvioitava ennen luvan myöntämistä.

4 YVA-DIREKTIIVIN SOVELTAMINEN YDINVOIMALAITOSTEN MUUTOKSIIN JA LAAJENNUKSIIN

Johdanto

YVA-direktiivin liitteessä I olevan 2 kohdan b alakohdassa mainitaan ydinvoimalaitokset (65) ja muut ydinreaktorit, mukaan lukien näiden laitosten tai reaktoreiden purkaminen tai käytöstä poistaminen. Liitteessä I olevan 3 kohdan a ja b alakohdan muihin hankeluokkiin sisältyvät laitokset, jotka on suunniteltu ydinpolttoaineen tuottamiseen tai isotooppirikastamiseen tai säteilytettyjen ydinpolttoaineiden tai radioaktiivisen jätteen varastoimiseen tai loppusijoittamiseen. Tässä kohdassa arvioidaan unionin tuomioistuimen viimeisimmän ydinenergia-alaan liittyvän oikeuskäytännön perusteella, milloin ja miten ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan käynnissä olevien ydinvoimaluokkaan kuuluvien hankkeiden muutoksiin tai laajennuksiin.

Näissä ohjeissa otetaan myös huomioon valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista tehdyn Espoon yleissopimuksen puitteissa tällä alalla tapahtunut viimeisin kehitys ja esitellään sitä YVA-direktiivin sekä Euroopan unionin tuomioistuimen viimeisimmän oikeuskäytännön valossa. Espoon yleissopimuksen osapuolet hyväksyivät joulukuussa 2020 ohjeet Espoon yleissopimuksen sovellettavuudesta ydinvoimaloiden käyttöiän jatkamiseen (66). Tällainen käyttöiän jatkaminen voi myös olla YVA-direktiivin säännöksissä tarkoitettu hankkeen muutos tai laajennus, joten sillä on merkitystä tämän ohjeasiakirjan kannalta.

Terminologia

Vaikka YVA-direktiivissä ja Espoon yleissopimuksessa ei käytetä täysin identtisiä termejä, niiden käsitteet liittyvät toisiinsa, ja direktiiviä olisi tulkittava Espoon yleissopimuksen perusteella. YVA-direktiivissä määritellään esimerkiksi termi ”hanke”, kun taas vuoden 1991 Espoon yleissopimuksessa käytetään termiä ”ehdotettu hanke”. YVA-direktiivin muutoksia ja laajennuksia koskevan käsitteen osalta Espoon yleissopimus kattaa uuden ja suunnitellun toiminnan sekä ”kaiken toiminnan huomattavan muutoksen”. Kuten 3.2 kohdassa todetaan, YVA-direktiivissä ei määritellä, mitä tarkoitetaan jo olemassa olevien hankkeiden ”muutoksilla tai laajennuksilla”; vastaavasti Espoon yleissopimuksessa ei määritellä, mitä tarkoitetaan toiminnan ”huomattavalla muutoksella”. Terminologisista eroista huolimatta asiasisällössä on kuitenkin samankaltaisuuksia.

Myös voimalaitoksen toiminnan jatkamiseen alustavasti vahvistetun käyttöiän jälkeen voidaan viitata monin erilaisin termein riippuen esimerkiksi toimilupajärjestelmästä ja sääntelykehyksestä. Tähän asiaan voidaan viitata käyttöiän jatkamisena, käytön jatkamisena, pitkäaikaisena käyttönä (67) jne.

Espoon ohjeissa käytetään termiä ydinvoimaloiden ”käyttöiän jatkaminen” pragmaattisesti sen pohjalta, että sopimusosapuolet ymmärtävät termin samalla tavoin, ja ohjeissa kuvaillaan tavallisimpia tähän liittyviä tilanteita. Näissä ohjeissa viitataan myös termiin ”pitkäaikainen käyttö”, jota Euroopan komissio ja Euroopan unionin tuomioistuin käyttävät tavallisesti (ja jota käytetään myös muilla kansainvälisillä foorumeilla, kuten Kansainvälisessä atomienergiajärjestössä (IAEA)).

YVA-direktiivi ja Euratom-lainsäädäntö

YVA-direktiivi perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen (SEUT-sopimus). Kuten Euroopan unionin tuomioistuin totesi äskettäisessä oikeuskäytännössään, ”Euratomin perustamissopimuksella ja EUT-sopimuksella on sama oikeudellinen arvo, mikä ilmenee Euratomin perustamissopimuksen 106 A artiklan 3 kohdasta, jonka mukaan EU-sopimuksen ja EUT-sopimuksen määräyksillä ei poiketa Euratomin perustamissopimuksen määräyksistä. – – Euratomin perustamissopimus on alakohtainen perustamissopimus, jolla on tarkoitus edistää ydinenergian kehittämistä, kun taas EUT-sopimuksella on paljon kauaskantoisemmat tavoitteet ja siinä annetaan unionille laaja toimivalta useilla aloilla ja sektoreilla, joten SEU-sopimuksen sääntöjä sovelletaan ydinenergia-alalla silloin, kun Euratomin perustamissopimuksessa ei ole erityissääntöjä” (68). Näin ollen Euratomin perustamissopimus ei estä EU:n ympäristölainsäädännön säännösten soveltamista tällä alalla, ja YVA-direktiiviä sovelletaan ydinvoimalaitoksiin ja muihin ydinreaktoreihin (69).

Euratomin perustamissopimusta ja YVA-direktiiviä voidaan joka tapauksessa soveltaa rinnakkain. Euratomin perustamissopimuksen 37 artikla sisältää erityisiä säännöksiä, jotka koskevat turvallisuutta ja suojelemista ionisoivalta säteilyltä, myös veden, maaperän tai ilman radioaktiiviselta saastumiselta. YVA-direktiivin mukaan suorat ja välilliset vaikutukset väestöön, ihmisten terveyteen, luonnon monimuotoisuuteen, maahan, maaperään, veteen, ilmaan, ilmastoon, aineelliseen omaisuuteen, kulttuuriperintöön ja maisemaan sekä näiden tekijöiden vuorovaikutus on tunnistettava, kuvattava ja arvioitava tarkoituksenmukaisella tavalla sellaisten hankkeiden osalta, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.

Toimivaltaisten viranomaisten on otettava YVA-direktiivin säännöksiä soveltaessaan huomioon Euratomin perustamissopimuksessa säädetty menettelyjen tehokkuusperiaate sekä Euratomin perustamissopimuksessa sekä komissiolle että jäsenvaltioille määrätyt erityiset oikeudet ja velvollisuudet (70).

4.1 Esimerkkejä ydinvoimalaitoksia koskevan hankeluokan muutoksiin tai laajennuksiin liittyvistä töistä tai fyysisestä kajoamisesta

YVA-direktiivissä ei määritellä tarkemmin, mitä tarkoitetaan ”jo olemassa olevien hankkeiden muutoksilla tai laajennuksilla”, eikä anneta esimerkkejä tällaisista muutoksista tai laajennuksista. Kuten edeltävissä kohdissa on todettu, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan töiden tai fyysisen kajoamisen olemassaolo on edellytys sille, että toiminta voidaan määritellä direktiivissä tarkoitetuksi hankkeeksi. Tarkemman määritelmän puuttuessa näissä ohjeissa yksilöidään ja ryhmitellään havainnollistavia esimerkkejä erilaisista mahdollisista töistä tai fyysisestä kajoamisesta, kuten laitteiden ja järjestelmien parantaminen, muuttaminen tai korvaaminen. joita voidaan toteuttaa ydinvoimalaitoksissa.

Ydinvoimalaitoksissa on suuri määrä monimutkaisia teknisiä järjestelmiä, minkä vuoksi olisi epäkäytännöllistä yrittää luetella, mitä kaikkea kajoamiseen voi sisältyä. Esimerkit ydinvoimalaitoksissa toteutettavista töistä tai fyysisestä kajoamisesta, jotka johtavat voimalaitoksen rakenteiden, järjestelmien ja komponenttien muutoksiin tai uusimiseen, voidaan kuitenkin jakaa tiivistetysti seuraavaan kolmeen luokkaan:

— Voimalaitoksen tehokkuuden tai taloudellisuuden parantaminen Ydinvoimalaitosten rakentamisen ja toiminnan tarkoituksena on tuottaa sähköä ja tehdä voittoa sen myynnillä. Näin ollen ydinvoimalaitosten luvanhaltijoilla on kannustin parantaa voimalaitoksen sähköntuotantokapasiteetin tehokkuutta tai vähentää voimalaitoksen käyttökustannuksia. Voimalaitokseen tehtävät parannukset, jotka voivat muun muassa vähentää ylläpitovaatimuksia tai manuaalisesti suoritettavia toimintoja, auttavat vähentämään käyttökustannuksia. Sähköntuotannon määrää voidaan lisätä pääasiassa lisäämällä reaktorin sähköntuotantokapasiteettia tai vähentämällä sen käyttökeskeytyksiä. Tähän liittyviä voimalaitoksen parannushankkeita voivat olla esimerkiksi turbiinin, generaattorin, muuntajan tai lauhduttimen kunnostaminen tai korvaaminen; polttoainesuunnittelun muutokset (esimerkiksi korkeampi rikastusaste), joilla parannetaan ytimen lämpötehoa tai lisätään polttoaineen ytimessä viipymisaikaa (mikä vähentää tai lyhentää uudelleenlatauksesta johtuvia käyttökeskeytyksiä); vesikemiallisten olosuhteiden muutokset (esimerkiksi syntyvien korroosiotuotteiden vähentämiseksi); valikoitujen laitekokonaisuusjärjestelmien (BoP-järjestelmät) kunnostaminen, jotta saavutetaan tehokkaampi lämpösykli; valvontajärjestelmien ja käyttöliittymien (esimerkiksi päävalvomon) nykyaikaistaminen voimalaitoksen luotettavuuden ja käytettävyyden parantamiseksi jne. Nämä muutokset voidaan toteuttaa milloin tahansa voimalaitoksen käyttöiän aikana.

— Voimalaitoksen kunnon ylläpitäminen sen teknisten eritelmien tai toimiluvan mukaisesti Työt tai fyysinen kajoaminen, joita ydinvoimalaitoksessa tehdään sen kunnon ylläpitämiseksi sen teknisten eritelmien tai toimiluvan mukaisesti, voivat vaihdella tavanomaisesta ylläpidosta (esimerkiksi varaosien asentamisesta) järjestelmien, rakenteiden ja komponenttien laajaan kunnostamiseen ja komponenttien uusimiseen. Tämä koskee myös tärkeitä komponentteja, kuten höyrynkehittimiä, reaktoripaineastioiden kansia, säätösauvojen ohjausmekanismeja ja reaktorin sisäosia. Komponentteja voidaan joutua uusimaan niiden ikääntymisen, kulumisen, vahingoittumisen tai vanhentumisen (esimerkiksi ikääntyvien analogisten instrumentointi- ja ohjausjärjestelmien korvaaminen nykyaikaisilla digitaalisilla järjestelmillä) vuoksi. Useissa tapauksissa osat korvataan samanlaisilla vaihto-osilla, mutta joskus ne voivat parantaa turvallisuutta tai luotettavuutta paremman suunnittelun tai nykyaikaisemman teknologian käytön ansiosta. Tällaisten töiden toteuttaminen voi olla tarpeen milloin tahansa ydinreaktorin käyttöiän aikana (71).

— Turvallisuusparannukset Turvallisuusparannuksilla korjataan tavallisesti ongelmia, jotka havaitaan osana ydinturvallisuuden jatkuvaa parantamista esimerkiksi määräaikaisessa turvallisuusarvioinnissa tai laitoksen toiminnasta saatuihin kokemuksiin liittyvän palautteen välityksellä. Tällaiset parannukset voivat olla tarpeen milloin tahansa voimalaitoksen käyttöiän aikana. Tällaisia turvallisuusparannuksia voivat olla tyypillisesti esimerkiksi ydinvoimalaitoksen toiminnan jatkamista varten tarvittavien uusien vaihtoehtoisten lisätilojen rakentaminen; virtalähteet tai generaattorit; suojarakennuksen suodatettu ulospuhallusjärjestelmä; vakavissa onnettomuustilanteissa syntyvän vedyn hallinnointia koskevien järjestelmien asentaminen (esimerkiksi passiiviset autokatalyyttiset rekombinaattorit ja/tai vetypolttimet); järjestelmien, rakenteiden ja komponenttien vahvistaminen tai standardointi niiden seismisen vastustuskyvyn parantamiseksi; ylimääräiset erilaiset ytimen jäähdytysjärjestelmät tai muut turvallisuusjärjestelmät; vaihtoehtoisen lopullisen lämpönielun (esimerkiksi jäähdytystornin) asentaminen tai ylimääräisten jäähdytysveden hankintamenetelmien (esimerkiksi kaivojen) käyttöönotto; primääripiirin ylipaineen suojelujärjestelmä; tulvilta suojautumisen parantaminen (esimerkiksi uudet penkereet, vedenpoistoon liittyvät muutokset tai muut vastaavat työt korkeammalle nousevien tulvavesien torjumiseksi); vesikemiallisten olosuhteiden hallinnan muutokset; ylimääräiset palonhavaitsemis- ja palosuojelutoimenpiteet jne.

Edellä esitettyyn kolmeen luokkaan kuuluviin esimerkkeihin sisältyvät työt tai fyysinen kajoaminen voidaan toteuttaa erikseen tai yhdessä, ja niitä olisi tarkasteltava tapauskohtaisesti YVA-direktiivin säännösten ja Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti. Jos tällaiset toimet luokitellaan YVA-direktiivissä tarkoitetun ”hankkeen” muutoksiksi tai laajennuksiksi, niistä voi olla tarpeen tehdä niiden laadusta ja laajuudesta kulloinkin kyseessä olevassa tapauksessa riippuen joko ympäristövaikutusten arviointi (liitteessä I oleva 24 kohta) tai arviointimenettelyn tarpeellisuusselvitys (liitteessä II olevan 13 kohdan a alakohta); tietyissä tapauksissa ne voivat jäädä YVA-direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Toimivaltaisten viranomaisten tehtävänä on arvioida, onko töissä kyse YVA-direktiivin mukaisesta hankkeesta ja miten niitä olisi tarkasteltava YVA-direktiivin periaatteiden perusteella.

4.2 Ydinvoimalaitoksia koskevien hankkeiden muutosten tai laajennusten hyväksyminen

Lupajärjestelmä koskee kaikkia ydinvoimalaitoksia, ja niiden rakentaminen ja toiminta on mahdollista vain toimivaltaisen viranomaisen tekemän päätöksen pohjalta. Ydinvoimalaitoksia koskevan toimiluvan myöntämiseen sovelletaan eri jäsenvaltioissa erilaisia lähestymistapoja erityiseksi siksi, että lupa tällaista toimintaa varten myönnetään joko erityiseksi määräajaksi (esimerkiksi kymmeneksi vuodeksi) tai toistaiseksi voimassa olevana.

Ydinvoimalaitosten käyttöönoton jälkeen niiden turvallisuutta arvioidaan jatkuvasti, ja niiden toimintaa seurataan (mukaan lukien ympäristön tilan seuranta) ja arvioidaan tarkastuksissa koko niiden käyttöiän ajan asianomaisten toimivaltaisten viranomaisten valvonnassa. Toimivaltaiset viranomaiset ovat myös vastuussa sen varmistamisesta, että ydinvoimalaitokset toimivat asiaankuuluvan luvan ehtojen mukaisesti ja että voimalaitosten toiminnanharjoittajat ryhtyvät kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin näiden ehtojen noudattamisen ja ydinturvallisuuden varmistamiseksi (72). Toimivaltaisen viranomaisen valvonnassa olevan toiminnanharjoittajan on kyseessä olevasta kansallisesta menettelystä riippuen tehtävä lisäarviointeja ja arvioitava ydinvoimalaitoksen toimintaa eri vaiheissa muun muassa määräaikaisessa turvallisuusarvioinnissa, aihekohtaisissa arvioinneissa (ulkoiset vaaratekijät, laitoksen toiminnasta saatuihin kokemuksiin liittyvä erityinen palaute) tai käyttöiän jatkamisen yhteydessä (73). Tällaisessa tarkastelussa arvioidaan mitä todennäköisemmin myös sitä, sallitaanko voimalaitoksen jatkaa toimintaansa ilman muutoksia (tai ilman merkittäviä muutoksia); onko kajoaminen, kuten ydinturvallisuuden parantamiseksi toteutettavat toimenpiteet, tarpeen toiminnan jatkamista varten; onko voimalaitos suljettava pysyvästi (esimerkiksi jos tarvittavia turvallisuusparannuksia ei voida viime kädessä toteuttaa tai jos toiminnanharjoittaja katsoo, että tällaisten toimenpiteiden toteuttaminen ei ole perusteltua tulevan toimintastrategiansa kannalta).

Ydinturvallisuusdirektiivin mukaisista tarkastuksista, turvallisuusarvioinneista ja jatkuvan parantamisen periaatteesta muodostuvan kokonaiskehyksen ansiosta turvallisuusparannuksia tunnistetaan säännöllisesti, ja niiden toteutus suunnitellaan ajoissa. Turvallisuusparannukset sopivat yleensä yhteen ydinvoimalaitoksen voimassa olevan luvan ehtojen (jotka on tavallisesti koottu yhteen ydinvoimalaitoksen toimilupaan) kanssa ja ovat niiden mukaisia.

Jos tarvittavat muutokset muodostavat YVA-direktiivissä tarkoitetun hankkeen, ja ne on jo arvioitu aiemmin tehdyssä ympäristövaikutusten arvioinnissa, tätä arviointia ei tarvitse tehdä uudelleen, jolleivat olosuhteet ole muuttuneet tällä välin (ks. jäljempänä 4.4 kohta).

Kunkin jäsenvaltion viranomaisten vastuulla on arvioida, mitkä niiden kansallisen lainsäädännön mukaiset toimet muodostavat ydinvoimalaitosten käyttöiän muutosta tai laajennusta koskevan luvan eli sellaisen päätöksen, jonka nojalla hankkeen toteuttajalla on oikeus ryhtyä tällaisen hankkeen toteuttamiseen – jotta varmistetaan YVA-direktiivin säännösten täyttyminen tai noudattaminen (ks. tähän liittyen 2.2.2 kohta).

Määritettäessä, mikä muodostaa tällaisen luvan, merkityksellinen seikka ei ole siitä käytettävä nimitys (esimerkiksi ”toimilupa” tai ”valtuutus”) vaan toiminnanharjoittajan oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyvä valtuuttava ominaisuus. Esimerkiksi toimivaltaisen viranomaisen sisäisiä menettelyjä tai lausuntoja, joiden perusteella ei ole myönnetty lupaa töiden toteuttamiselle, ei voida näin ollen katsoa YVA-direktiivissä tarkoitetuksi luvaksi.

4.2.1 Käyttöiän jatkamista ja pitkäaikaista käyttöä koskevat erityistapaukset

Näissä ohjeissa käsitellään kaikenlaisia muutoksia ja laajennuksia. Käyttöiän jatkaminen ja pitkäaikainen käyttö ovat molemmat erityistapauksia. Molemmat ovat teoriassa mahdollisia ilman töitä, mutta käytännössä EU:n jäsenvaltioiden osalta voidaan odottaa, että niiden yhteydessä toteutetaan töitä.

Espoon yleissopimuksen sovellettavuudesta ydinvoimaloiden käyttöiän jatkamiseen annetuissa ohjeissa esitetään hyödyllisiä esimerkkejä ja huomioon otettavia tekijöitä.

Määräaikaisen turvallisuusarvioinnin esimerkki

Toiminnanharjoittajat voivat hyödyntää käynnissä olevia prosesseja hankkeen olemassaolon ja YVA-direktiivissä tarkoitetun luvan tarpeen tunnistamista varten. EU:ssa sijaitseviin ydinvoimalaitoksiin sovelletaan asiaankuuluvan Euratom-lainsäädännön mukaisesti erityistä ydinturvallisuuden arviointijärjestelmää, jota kutsutaan myös määräaikaiseksi turvallisuusarvioinniksi. Neuvoston päätös 2009/71/Euratom (74) 8 artiklan c kohdassa edellytetään, että toiminnanharjoittaja ”arvioi uudelleen järjestelmällisesti ja säännöllisesti vähintään kymmenen vuoden välein ydinlaitosten turvallisuuden”. Määräaikaisella turvallisuusarvioinnilla ”pyritään varmistamaan nykyisten suunnitteluperusteiden noudattaminen ja siinä määritetään turvallisuuden lisäparannuksia ottaen huomioon vanhenemiskysymykset, käyttökokemus, tuoreimmat tutkimustulokset ja kansainvälisten normien kehitys”. Näin ollen määräaikainen turvallisuusarviointi on perusteellinen arviointi, jossa tunnistetaan ja arvioidaan nykyisistä turvallisuusstandardeista ja kansainvälisesti tunnustetuista hyvistä käytännöistä poikkeamisen merkitys turvallisuuden kannalta ottamalla huomioon laitoksen toiminnasta saadut kokemukset, tutkimustulokset ja teknologian nykytilanne. Tämä prosessi auttaa arvioimaan valmiudet jatkaa ydinvoimalaitoksen toimintaa turvallisella tavalla ja parantaa edelleen sen turvallisuuden tasoa. Toiminnanharjoittajan arvioinnin tuloksia koskevan analyysin perusteella toimivaltainen viranomainen voi esimerkiksi myöntää luvan voimalaitoksen toiminnan jatkamiselle seuraavan määräaikaisen turvallisuusarviointisyklin (yleensä kymmenen vuotta) loppuun asti.

On tärkeää panna merkille, että määräaikainen turvallisuusarviointi ei ole luonteensa ja tarkoituksensa vuoksi tavallisesti itsessään päätös toimintatavan (esimerkiksi pitkäaikainen käyttö) jatkamisesta tai muuttamisesta. Tietyissä tapauksissa toimivaltainen viranomainen voi kuitenkin tehdä arvioinnin tulosten perusteella päätöksen kyseisen arvioinnin havaintojen täytäntöönpanoa varten (esimerkiksi voimalaitoksessa tarvittavat turvallisuusparannukset ennen sen toiminnan jatkamista tai samanaikaisesti sen toiminnan jatkamisen kanssa). Joissakin tapauksissa määräaikaista turvallisuusarviointia käytetään myös toimiluvan jatkamista tai uusimista koskevan päätöksenteon tukena, tai se voi olla osa monivaiheista päätöksentekomenettelyä (ks. myös 2.2.2 kohta). Määräaikainen turvallisuusarviointi ei kuitenkaan edellytä sinänsä ympäristövaikutusten arvioinnin suorittamista.

Jos määräaikainen turvallisuusarviointi johtaa töihin, ne voivat edellyttää ympäristövaikutusten arviointia ja lupaa, jos työt muodostavat YVA-direktiivin liitteessä I olevassa 24 kohdassa tarkoitetun muutoksen tai laajennuksen tai liitteessä II olevan 13 kohdan a alakohdassa tarkoitetun muutoksen tai laajennuksen ja jäsenvaltiot ovat määrittäneet YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohdan ja 4 artiklan 2 kohdan nojalla, että ympäristövaikutusten arviointi on tehtävä.

4.3 Ohjaavat periaatteet ydinvoimalaitosten muutosten tai laajennusten arvioimiseksi Doel-tuomion perusteella

Kuten 3.3 kohdassa todetaan, unionin tuomioistuin totesi, että YVA-direktiiviä on tulkittava siten, että pysäytetyn ydinvoimalaitoksen teollisen sähköntuotannon käynnistäminen uudelleen kymmeneksi vuodeksi ja voimalan pysäyttämisen lykkääminen (75) samaten kymmenellä vuodella (”toimenpiteet”), jotka ovat noin 700 miljoonaa euroa maksavia (76) toimenpiteitä, joihin liittyy kyseisten voimaloiden modernisointitöitä, jotka ovat omiaan vaikuttamaan alueiden fyysiseen olotilaan, ovat kyseisessä direktiivissä tarkoitettu ”hanke”, josta on lähtökohtaisesti tehtävä ympäristövaikutusten arviointi, ennen kuin näistä toimenpiteistä päätetään (77). Tätä johtopäätöstä varten unionin tuomioistuimen oli katsottava, että työt (78) ovat laadultaan sellaisia, että ne ovat omiaan vaikuttamaan kyseessä olevien alueiden fyysiseen olotilaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla ja että toimenpiteitä ei voida siten keinotekoisesti irrottaa töistä, joihin ne liittyvät erottamattomasti, kun arvioidaan, muodostavatko ne YVA-direktiivissä tarkoitetun hankkeen. Siksi tuomioistuin katsoi, että toimenpiteet ja työt muodostavat kyseessä olevassa säännöksessä tarkoitetun yhden hankkeen (79).

Doel-tuomion 78 kohdassa vahvistetaan keskeinen periaate, joka synnyttää velvollisuuden tehdä ympäristövaikutusten arviointi liitteen I hankkeiden muutoksista tai laajennuksista. Asiaankuuluva arviointiperuste on ympäristövaikutusten riski. Jos hankkeen muutoksen tai laajennuksen aiheuttama riski vastaa alkuperäisen hankeluokan aiheuttamaa riskiä, hanke kuuluu YVA-direktiivin liitteessä I olevaan 24 kohtaan. Tuomion sanamuodossa annetaan ymmärtää, että hankkeen muutoksen tai laajennuksen laatu tai laajuus ovat ei-tyhjentäviä esimerkkejä perusteista sen arvioimiseksi, vastaavatko ympäristöriskit alkuperäisen hankkeen ympäristöriskejä, ja että niiden ei tarvitse välttämättä täyttyä kumulatiivisesti.

Näin ollen tuomion perusteella voidaan todeta, että toimenpiteet, joiden seurauksena on ydinvoimalaitoksille sähköntuotantoa varten myönnettyjen lupien voimassaolon jatkaminen merkittäväksi ajaksi ja jotka sisältävät merkittäviä kunnostustöitä, jotka liittyvät erottamattomasti toimenpiteisiin kyseessä olevien voimalaitosten parantamiseksi tai muuttamiseksi siten, että se muuttaa näiden alueiden fyysistä olotilaa, kuuluvat YVA-direktiivin liitteessä I olevan 24 kohdan soveltamisalaan, sillä niistä aiheutuvat riskit vastaavat ympäristövaikutuksiltaan niitä riskejä, jotka aiheutuivat, kun kyseiset voimalaitokset otettiin käyttöön ensimmäistä kertaa. Tämä koskee erityisesti tilannetta, jossa käyttöiän pitkäaikainen jatkaminen ja kunnostustyöt ovat merkitykseltään samanlaisia kuin asiassa C-411/17.

Edellä esitetyn ohjaavan periaatteen lisäksi Doel-tuomiossa vahvistettiin muita merkittäviä YVA-direktiivin periaatteita, jotka ovat myös merkityksellisiä sovellettaessa direktiiviä ydinvoimalaitosten muutoksiin ja laajennuksiin (ks. edellä hankkeen kokonaisvaikutusten arviointia ja monivaiheista päätöksentekoa käsittelevät kohdat).

4.4 Riskin ja ympäristövaikutusten arvioinnin tarpeen määrittäminen

YVA-direktiivissä ei esitetä hankkeiden muutoksiksi tai laajennuksiksi katsottuihin töihin liittyvien riskien arviointiperusteita eikä anneta esimerkkejä tällaisista töistä, joiden katsotaan olevan liitteen II hankkeiden muutoksia tai laajennuksia. Sen sijaan direktiivissä esitetään arviointiperusteet sen määrittämiseksi, olisiko tällaisista muutoksista tai laajennuksista tehtävä ympäristövaikutusten arviointi (edellä 3.4 kohdassa esitetyt YVA-direktiivin 4 artiklan 3 kohdassa mainitut arviointiperusteet ja direktiivin liitteissä II A ja III olevat vaatimukset). Näin ollen näitä arviointiperusteita voidaan hyödyntää mahdollisen riskin ja siitä seuraavan ympäristövaikutusten arvioinnin tarpeen määrittämisessä. Jos työt tai fyysinen kajoaminen ovat laajuudeltaan sellaisia, ettei niistä aiheudu ympäristölle samanlaista riskiä kuin itse toiminnasta, mutta ne ovat jo aiemmin luvan saaneen ydinvoimalaitoksen muutoksia tai laajennuksia, jotka on jo toteutettu tai jotka ovat toteutettavina, ja niillä voi olla merkittävän haitallisia vaikutuksia, ne kuuluvat YVA-direktiivin liitteessä II olevan 13 kohdan a alakohdan soveltamisalaan, ja niistä on tehtävä arviointimenettelyn tarpeellisuusselvitys.

Tältä osin olisi otettava huomioon myös Espoon ohjeet ydinvoimalaitosten käyttöiän jatkamisesta. Espoon yleissopimuksen mukaan muutoksen luokittelu toiminnan merkittäväksi muutokseksi on yksi parametri, joka on otettava huomioon toiminnan muutoksen alistamiseksi rajat ylittävään vaikutustenarviointiin. Espoon ohjeissa esitetään tätä varten ei-tyhjentävä luettelo havainnollistavista tekijöistä (80), jotka toimivaltaisten viranomaisten voi olla syytä ottaa huomioon, kun ne määrittävät, onko käyttöiän jatkamisessa kyse merkittävästä muutoksesta. Nämä tekijät ovat seuraavat:

— luonnonvarojen käytön lisääntyminen verrattuna alustavassa toimiluvassa täsmennettyihin raja-arvoihin;

— tuotetun jätteen tai käytetyn polttoaineen määrän lisääntyminen verrattuna alustavassa toimiluvassa täsmennettyihin raja-arvoihin;

— päästöjen, mukaan lukien radionuklidit ja jäähdytysveden päästöt, määrän lisääntyminen verrattuna alustavassa toimiluvassa täsmennettyihin raja-arvoihin;

— parannustöiden ja/tai turvallisuusparannusten laajuus erityisesti sellaisten parannusten osalta, jotka edellyttävät merkittäviä muutoksia alueen fyysisiin olosuhteisiin tai merkittäviä parannuksia ikääntyvien komponenttien ja/tai vanhenemisen vuoksi;

— ympäristön muutokset, jotka johtuvat esimerkiksi ilmastonmuutoksesta;

— ilmastonmuutokseen mukautumista ja sen vaikutusten lieventämistä koskevat toimenpiteet.

Lisäksi on tärkeää ottaa huomioon, voiko kyseessä oleva käyttöiän jatkaminen aiheuttaa merkittävän haitallisia rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia, kun otetaan huomioon siihen liittyvät erityispiirteet (81).

Töiden tai fyysisen kajoamisen mahdolliset vaikutukset ympäristötekijöihin ovat myös mahdollisen riskin ja ympäristövaikutusten arvioinnin tarpeen määrittämisessä käytettäviä arviointiperusteita. YVA-direktiivin 3 artiklan mukaan huomioon on otettava useita erilaisia ympäristötekijöitä (82), kun hanke alistetaan arviointimenettelyn tarpeellisuusselvitykseen tai ympäristövaikutusten arviointiin. Vaikutukset voivat kohdistua eri ympäristötekijöihin eri laajuisina ja eri kestoisina riippuen mahdollisista ydinvoimalaitoksen muutoksista tai laajennuksista, jotka toteutetaan sen toiminnan sallimista varten (ks. tähän liittyen 4.1 kohdassa kuvaillut töiden luokat).

Ydinvoimalaitosten turvallisuusparannuksilla ja voimalaitosten teknisten eritelmien tai toimiluvan mukaisilla kunnostustöillä pyritään useimmissa tapauksissa saavuttamaan yleisesti myönteisiä ympäristövaikutuksia, koska niiden toteuttamisen tarkoituksena on onnettomuusriskin pienentäminen tai toiminnasta tavallisesti aiheutuvien päästöjen tai syntyvän radioaktiivisen jätteen määrän vähentäminen. Suurin osa näistä parannuksista toteutetaan, jotta voidaan vähentää tavallisen toiminnan yhteydessä tai onnettomuustapauksissa tai niiden molempien yhteydessä aiheutuvia säteilypäästöjä tai muita päästöjä ja/tai työntekijöiden työperäistä säteilyaltistusta pitkällä aikavälillä (83).

Parannuksilla voi kuitenkin myös olla voimalaitoksen tavallisen toiminnan yhteydessä esiintyviä haitallisia ympäristövaikutuksia, kuten veden tai energian kaltaisten resurssien käytön lisääntyminen tai tavanomaiset päästöt, jotka johtuvat esimerkiksi varalla olevien hätädieselgeneraattoreiden testauksesta tai satunnaisesta käytöstä. Myös muilla turvallisuusparannuksilla voi olla ympäristövaikutuksia tietyissä olosuhteissa. Esimerkiksi tulvien torjunnan tehostamiseen tähtäävät parannukset (esimerkiksi uudet penkereet, vedenpoistoon liittyvät muutokset tai muut vastaavat työt) voivat muuttaa vesivirtojen luonnollista reittiä tulvaolosuhteissa, mikä voi vaikuttaa tulvien laajuuteen alavirralla, jossa vesivirta voi kulkea asuttujen alueiden halki tai niiden läheltä, tai tällaiset parannukset voivat vaikuttaa paikkoihin, jotka ovat erityisen merkittäviä. Pois ei voida sulkea myöskään sitä, että joillakin turvallisuusparannuksilla voi olla haitallisia ympäristövaikutuksia rakentamis- tai asentamisvaiheessa (esimerkiksi melu, häiriöt, syntyvän säteilyjätteen ja/tai tavanomaisen jätteen tilapäisesti suurempi määrä, teollisuuden päästöt tai säteilypäästöt, rakennusmateriaalien, veden ja energian kaltaisten resurssien käyttö).

Ydinreaktoreiden vesikemiallisten olosuhteiden hallinnan muutokset (84) ovat merkittäviä ainakin kuudesta eri näkökulmasta: materiaalin eheys, voimalan säteilytasot, saostumien kertyminen, polttoainetehokkuus, ympäristövaikutukset ja turvallisuus. Tällaiset muutokset voivat parantaa esimerkiksi turvallisuutta, vähentää komponenttien ikääntymisestä johtuvaa heikentymistä tai mahdollistaa paremman korroosiotason hallinnan tai vähentämisen (mikä voi myös vähentää työntekijöiden säteilyaltistusta ja helpottaa ylläpitoa). Yhteen kemialliseen parametriin turvallisuuden parantamiseksi tehty muutos voi kuitenkin lisätä jotakin muuta vaaraa tai riskiä, joten tarkka tasapaino on löydettävä. Näin ollen myös haitalliset ympäristövaikutukset ovat mahdollisia, vaikka turvallisuusparannuksilla pyritään yleisesti saavuttamaan myönteisiä ympäristövaikutuksia.

Voimanlähteiden tehokkuuden parantamiseen liittyvät työt tai fyysinen kajoaminen aiheuttavat turvallisuusparannuksia todennäköisemmin voimalaitoksesta johtuvia merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tämä koskee sekä säteilyyn liittyviä vaikutuksia (jotka johtuvat esimerkiksi erilaisesta ytimen radiologisesta inventaariosta) sekä muita vaikutuksia (esimerkiksi jäähdytysveden poistojen suuremmat virtaukset tai korkeampi lämpötila).

4.5 Vertailu YVA-direktiivin täytäntöönpanossa ydinenergia-alalla

Vertailuanalyysien säännöllinen laatiminen aloitettiin ydinenergia-alalla yli 20 vuotta sitten. Ne ovat vaikuttaneet myönteisesti turvallisuusperiaatteiden käytännön täytäntöönpanon yhdenmukaistamiseen. Vertailuanalyysien keskeinen rooli EU:n tasolla yhdenmukaistetun korkean turvallisuuden tason varmistamisessa vahvistettiin ydinturvallisuusdirektiivissä (85) erityisesti sen aihekohtaisia vertaisarviointeja koskevassa säännöksessä.

Näiden ohjeiden ja YVA-direktiivin täytäntöönpanoa voitaisiin edistää käynnistämällä tällainen jäsenvaltioiden vapaaehtoisesti tekemä vertailuanalyysi ydinvoimalaitosten muutoksista ja laajennuksista. Vertailun avulla voitaisiin myös kehittää yhteisiä menetelmiä EU:n tasolla ja helpottaa käytännön täytäntöönpanoa erityistapauksissa. Vertailu voisi olla hyödyllistä esimerkiksi arvioitaessa ydinvoimalaitoksen muutoksia tai laajennuksia ja 4.2 kohdan perusteella sen arvioimiseksi, onko tavallisen toiminnan yhteydessä tai onnettomuustapauksissa aiheutuvissa säteilypäästöissä tapahtunut muutoksia ja missä määrin se tarkoittaa sitä, että (mahdollinen) aiemmin tehtyä ympäristövaikutusten arviointia olisi tarkistettava. Vertailuanalyysi voi myös auttaa arvioimaan, aiheutuuko hankkeiden muutoksista ja laajennuksista muita riskejä, jotka liittyvät naapurijäsenvaltioihin kohdistuviin vaikutuksiin, ja tunnistamaan, mihin jäsenvaltioihin tällaiset vaikutukset kohdistuvat.

5 PÄÄKOHTIA KOSKEVA YHTEENVETO

— Jos rakennustyöt tai kajoaminen, joilla muutetaan ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin liitteessä I tai II lueteltujen alkuperäisten hankkeiden fyysistä olotilaa, täyttävät tämän direktiivin liitteessä I olevan 24 kohdan tai liitteessä II olevan 13 kohdan a alakohdan vaatimukset, ne ovat kyseisessä direktiivissä tarkoitettuja ”hankkeita”, ja niistä on tehtävä joko arviointimenettelyn tarpeellisuusselvitys tai ympäristövaikutusten arviointi.

— Hankkeet, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, on alistettava lupamenettelyyn.

— Ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin liitteessä I olevan 24 kohdan mukaisten hankkeiden muutosten tai laajennusten lähtökohtana on, että niihin liittyy niiden aiheuttamien ympäristövaikutusten kannalta vastaavia riskejä kuin alkuperäiseen hankkeeseen. Alkuperäisten hankkeiden lupien voimassaolon jatkaminen merkittäväksi ajaksi ja hankkeiden muutosten tai laajennusten laajuuteen erottamattomasti liittyvien töiden merkitys ovat tältä osin keskeisiä arviointiperusteita, joita toimivaltaisten viranomaisten olisi käytettävä.

(1) EUVL L 26, 28.1.2012, s. 1.

(2) EUVL L 124, 25.4.2014, s. 1.

(3) Asia C-411/17, Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, ECLI:EU:C:2019:622.

(4) https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_rulings_web.pdfhttps://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_rulings_web.pdf (tämä asiakirja ei edusta komission virallista kantaa eikä sido komissiota, eikä tämä ilmoitus tarkoita tämän asiakirjan hyväksymistä).

(5) EYVL C 104, 24.4.1992, s. 7.

(6) EUVL L 124, 17.5.2005, s. 4.

(7) Ks. tähän liittyen julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus asiassa C-411/17, 105 kohta (”Koska YVA-direktiivillä on tarkoitus panna Espoon ja Århusin yleissopimukset pääosin täytäntöön, on kuitenkin suotavaa tulkita sitä yhdenmukaisesti näiden yleissopimusten kanssa. Unionin toimivaltaa on myös käytettävä kansainvälistä oikeutta noudattaen; tämän seurauksena unionin johdettua oikeutta on lähtökohtaisesti tulkittava unionin kansainvälisoikeudellisten velvoitteiden mukaisesti.”).

(8) Eri säädöksillä voi olla erilaisia tavoitteita, jotka voivat puolestaan vaikuttaa hankkeiden luokitteluihin ja niiden sisältämien määritelmien soveltamisalaan ja sisältöön. Näin ollen hankkeen luokittelu tietyllä tavalla yhdessä direktiivissä välttämättä määrää tarkasti sitä, miten samaa hanketyyppiä tulkitaan jonkin toisen direktiivin puitteissa. Kuten unionin tuomioistuin on todennut (ks. esimerkiksi asia C-227/01, komissio v. Espanja), EU:n lainsäädäntöä on tulkittava sen säädöksen systematiikan ja tarkoituksen perusteella, jonka osa säännös on.

(9) https://unece.org/sites/default/files/2021-02/Guidance_on_Conventions%20applicability_to_LTE%20of%20NPPs_As%20endorsed%20and%20edited.pdf

(10) Ks. tähän liittyen asia C-486/04, komissio v. Italia, 45 kohta, ja asia C-255/05, komissio v. Italia, 52 kohta.

(11) Ks. asia C-435/09, komissio v. Belgia, 86 ja 88 kohta.

(12) Asia C-72/95, Kraaijeveld ym., 50 kohta; asia C-2/07, Abraham ym., 37 kohta; asia C-75/08, Mellor, 50 kohta; asia C-427/07, komissio v. Irlanti, 41 kohta.

(13) Asia C-2/07, Abraham ym., 23 kohta; asia C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest ym., 24 kohta; asia C-121/11, Pro-Braine ym., 31 kohta.

(14) Vastaavasti asia C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest ym., 24 kohta; asia C-121/11, Pro-Braine ym., 32 kohta.

(15) Asia C-287/98, Linster, 52 kohta; asia C-486/04, komissio v. Italia, 36 kohta; asia C-215/06, komissio v. Irlanti, 49 kohta; asia C-329/17, Prenninger ym., 35 kohta.

(16) Direktiivissä ei edellytetä erillistä hyväksyntää tätä lupaa varten, ks. asia C-332/04, komissio v. Espanja, 53 kohta.

(17) Asia C-290/03, Barker – Crystal Palace, 40–41 kohta.

(18) Asia C-50/09, komissio v. Irlanti, 73–75 kohta. ”[2 artiklan 2 kohta] merkitsee sitä, että jäsenvaltioille jätetty valinnanvapaus ulottuu kyseessä olevan luvan myöntämisessä sovellettaviin menettelysääntöihin ja myöntämisedellytyksiin. Tätä vapautta on kuitenkin käytettävä direktiivissä asetetuissa rajoissa ja vain siltä osin kuin jäsenvaltioiden tekemillä valinnoilla kyetään takaamaan direktiivissä asetettujen tavoitteiden täysimääräinen noudattaminen.”

(19) Ks. lisätietoja ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin mukaisten poikkeusten soveltamisesta annetun komission ohjeasiakirjan 4 kohdasta (EUR-Lex - 52019XC1114(02) - EN - EUR-Lex (europa.eu)).

(20) Ks. Doel-tuomio, 103–114 kohta.

(21) Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2010/75/EU, annettu 24 päivänä marraskuuta 2010, teollisuuden päästöistä (yhtenäistetty ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen ja vähentäminen) (EYVL L 334, 17.12.2010, s. 17), 3 artiklan 7 kohta – ”luvalla” tarkoitetaan kirjallista lupaa käyttää laitoksen tai polttolaitoksen, jätteenpolttolaitoksen tai jätettä käyttävän rinnakkaispolttolaitoksen osaa tai koko laitosta.

(22) Neuvoston direktiivi 1999/31/EY, annettu 26 päivänä huhtikuuta 1999, kaatopaikoista (EYVL L 182, 16.7.1999, s. 1).

(23) YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettu ”lupa” ei riipu sen nimityksestä (kansallisissa käytännöissä käytetään esimerkiksi termejä rakennuslupa, kaavoituslupa, maankäyttölupa, (yhdennetty) ympäristölupa, suunnittelulupa ja sijaintilupa), vaan pikemminkin siitä, täyttyvätkö direktiivissä asetetut edellytykset.

(24) Teollisuuden päästödirektiivin lisäksi lupajärjestelyistä säädetään esimerkiksi jätelainsäädännössä, kuten jätteistä 19. marraskuuta 2008 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2008/98/EY tai kaatopaikoista 26. huhtikuuta 1999 annetussa direktiivissä 1999/31/EY. Esimerkki lupajärjestelmästä löytyy esimerkiksi merellä tapahtuvan öljyn- ja kaasunporaustoiminnan turvallisuudesta ja direktiivin 2004/35/EY muuttamisesta 12. kesäkuuta 2013 annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivistä 2013/30/EU jne.

(25) Asia C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest ym.

(26) Tässä kohdassa esitettyä periaatetta voidaan soveltaa myös uusiin hankkeisiin.

(27) Asia C-201/02, Wells, 52–53 kohta, tuomiolauselman 1 osa.

(28) Asia C-201/02, Wells; asia C-508/03, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta; asia C-290/03, Barker.

(29) Asia C-201/02, Wells, ja C-2/07, Abraham ym.

(30) Ks. Doel-tuomion 88 kohta: ”88. Tästä seuraa, että vaikka näiden toimenpiteiden täytäntöönpano edellyttää monitahoisessa ja kontrolloidussa menettelyssä toteutettavia lisätoimia, joilla on erityisesti tarkoitus varmistaa niiden varmuutta ja turvallisuutta koskevien normien noudattaminen, joita sovelletaan tähän ydinenergiaa käyttävään teolliseen sähköntuotantotoimintaan, ja vaikka nämä toimenpiteet erityisesti edellyttävät 28. kesäkuuta 2015 annetun lain perusteluista ilmenevin tavoin AFCN:n etukäteen antamaa hyväksyntää, näissä toimenpiteissä – sen jälkeen kun kansallinen lainsäätäjä on päättänyt niistä – kuitenkin määritellään hankkeen olennaiset ominaisuudet, eikä toimenpiteistä lähtökohtaisesti voida enää keskustella eikä niitä voida kyseenalaistaa.”

(31) Unionin tuomioistuin totesi asiassa C-50/09, että ”direktiivin 3 artiklassa asetetun velvoitteen täyttämiseksi toimivaltaisen ympäristöviranomaisen on tunnistettava ja kuvattava hankkeen suorat ja välilliset vaikutukset tiettyihin tekijöihin, minkä lisäksi sen on vielä arvioitava vaikutukset kussakin tapauksessa tarkoituksenmukaiseksi katsottavalla tavalla” (37 kohta). Ks. myös asia C-508/03, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, 103–106 kohta.

(32) Asia C-2/07, Abraham ym. – Liègen lentoasema, 42–43 kohta; asia C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA, 39 kohta.

(33) Asia C-205/08, Umweltanwalt von Kärnten, 51 kohta.

(34) Asia C-392/96, komissio v. Irlanti, 76 ja 82 kohta; asia C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA, 44 kohta; asia C-205/08, Umweltanwalt von Kärnten, 53 kohta; asia C-2/07, Abraham ym. – Liègen lentoasema, 27 kohta; asia C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest ym., 36 kohta; asia C-244/12, Salzburger Flughafen, 37 kohta.

(35) Asia C-2/07, Abraham ym. – Liègen lentoasema, 42 kohta.

(36) Asia C-227/01, komissio v. Espanja, 53 kohta.

(37) Asia C-244/12, Salzburger Flughafen, 37 kohta. Tässä tapauksessa kyseessä olleet hankkeet liittyivät sellaisten lentoaseman oheistilojen rakentamiseen (varastot, pysäköintialueiden ja lentokoneiden seisontapaikkojen laajennus), joita oli käsiteltävä yhdessä aiemmin hyväksyttyjen hankkeiden (uuden terminaalin rakentaminen) kanssa.

(38) Ks. direktiivin 2014/52/EU liitteessä II A olevan 1 kohdan a alakohta, liitteessä III olevan 1 kohdan a alakohta ja liitteessä IV olevan 1 kohdan b alakohta sekä kyseisen direktiivin johdanto-osan 22 kappale (”ympäristön ja ihmisten terveyden korkeatasoisen suojelun varmistamiseksi arviointimenettelyn tarpeellisuusselvityksissä ja ympäristövaikutusten arvioinnissa olisi otettava huomioon kyseessä olevan koko hankkeen vaikutus, tarvittaessa myös hankkeen maanalaiset ja maanpinnan alaiset osat, rakennus-, toiminta- ja tarvittaessa purkuvaiheessa”).

(39) Asia C-287/98, Linster, 52 kohta; asia C-486/04, komissio v. Italia, 36 kohta; asia C-215/06, komissio v. Irlanti, 49 kohta.

(40) Asia C-215/06, komissio v. Irlanti, 51 kohta. ”[...] kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 kohdalla on välttämättä ymmärrettävä tarkoitettavan, että jos hakija ei ole hakenut ja saanut vaadittavaa lupaa ja jos se ei ole ensin tarvittaessa tutkinut ympäristövaikutuksia, silloin kuin sitä edellytetään, se ei voi aloittaa kyseiseen hankkeeseen liittyviä töitä muutetussa direktiivissä 85/337 asetettuja edellytyksiä loukkaamatta.”

(41) Jos ympäristövaikutusten arviointi tai arviointimenettelyn tarpeellisuusselvitys laiminlyödään, kansallisen tuomioistuimen on myös tarkastettava, täyttyvätkö korvauksen saamista koskevaan oikeuteen sovellettavat unionin oikeuden vaatimukset, kuten muun muassa se, että aiheutuneet vahingot ovat välittömässä syy-yhteydessä väitettyyn rikkomiseen (asia C-420/11, Leth, 48 kohta).

(42) Asia C-201/02, Wells, 66–70 kohta.

(43) Asia C-215/06, komissio v. Irlanti, 59 kohta, ”– – Toimivaltaisilla viranomaisilla on näin velvollisuus ryhtyä kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin sen korjaamiseksi, ettei ympäristövaikutuksia ole arvioitu, esimerkiksi peruuttamalla jo myönnetty lupa tai lykkäämällä sitä ympäristövaikutusten arvioimiseksi, minkä on tapahduttava jäsenvaltioiden prosessiautonomiaa koskevan periaatteen asettamissa rajoissa.”

(44) Asiat C-215/06, komissio v. Irlanti, 57 kohta; C-416/10, Križan ym., 87 kohta; C-348/15, Stadt WienerNeustadt, 36 kohta; C-411/17, Inter-Environnement Wallonie and Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, 174 kohta.

(45) Asiat C-196/16 ja C-197/16, Comune di Corridonia, 35–41 ja 43 kohta; C-117/17, Castelbellino, 30 kohta; C-411/17, Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, 175 kohta.

(46) Asia C-215/06, komissio v. Irlanti, 57 kohta; asia C-416/10, Križan ym., 87 kohta; asia C-348/15, Stadt WienerNeustadt, 36 kohta.

(47) Neuvoston direktiivi 85/337/ETY, annettu 27 päivänä kesäkuuta 1985, tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista (EYVL L 175, 5.7.1985, s. 40).

(48) Neuvoston direktiivi 97/1 l/EY, annettu 3 päivänä maaliskuuta 1997, tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 85/337/ETY muuttamisesta (EYVL L 73, 14.3.1997, s. 5).

(49) Unionin tuomioistuin antoi ennen liitteessä II olevan 13 kohdan a alakohdan hankeluokan lisäämistä direktiiviin asiassa C-72/95 Kraaijeveld ym. tuomion, jossa se määräsi, että direktiiviä sovelletaan myös hankkeiden muutoksiin. Tuomioistuin totesi, että direktiivin 85/337/ETY liitteessä II olevan 10 kohdan e alakohdan viittaus ilmaisuun ”kanavointi- ja tulva-suojeluhankkeet” (ennen kuin kyseistä direktiiviä muutettiin direktiivillä 97/11/EY) olisi tulkittava siten, että siihen kuuluu uuden penkereen rakentamisen lisäksi olemassa olevan penkereen muuttaminen siirtämällä, vahvistamalla tai leventämällä, penkereen korvaaminen samalle paikalle rakennettavalla penkereellä, vaikkei se olisi rakenteeltaan vahvempi tai leveämpi kuin poistettu penger, tai muuttaminen jollakin muulla tavalla, joka on yhdistelmä useammasta tällaisesta vaihtoehdosta (42 kohta).

(50) Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/35/EY, annettu 26 päivänä toukokuuta 2003, yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta yleisön osallistumisen sekä muutoksenhaku- ja vireillepanooikeuden osalta (EUVL L 156, 25.6.2003, s. 17).

(51) Ks. liitteessä II olevan 13 kohdan a alakohdasta lisätietoja liitteen I hankkeiden muutoksista tai laajennuksista, jotka eivät ylitä raja-arvoja mutta joilla on merkittäviä ympäristövaikutuksia.

(52) Asia C-411/17, 79–80 kohta.

(53) Uudistuksen laajuuden osoitti näille voimalaitoksille korvamerkitty 700 miljoonan euron investointibudjetti, asia C-411/17, 64 kohta.

(54) Sama tuomio, 78 kohta.

(55) Liitteessä I olevan 24 kohdan perusteella ympäristövaikutusten arviointi myös tehtävä seuraavissa tapauksissa: ”kaikki muutokset tai laajennukset tässä liitteessä lueteltuihin hankkeisiin, jos muutos tai laajennus itsessään vastaa tässä liitteessä mahdollisesti vahvistettuja raja-arvoja”.

(56) Ehdotetussa hankkeessa oli kyse lentokentän infrastruktuurin muuttamisesta, lennonjohtotornin, uusien ulosmenoliittymien ja pysäköintialueiden rakentamisesta sekä töistä kiitoratojen muuttamiseksi ja leventämiseksi niiden pituutta muuttamatta.

(57) Tämä lähestymistapa vahvistettiin myös asiassa C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest ym., ja asiassa C-244/12, Salzburger Flughafen.

(58) Vastaavasti asia C-411/17, Doel, 78 kohta.

(59) https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_guidance_Scoping_final.pdf (tämä asiakirja ei edusta komission virallista kantaa eikä sido komissiota, eikä tämä ilmoitus tarkoita tämän asiakirjan hyväksymistä).

(60) https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_guidance_EIA_report_final.pdf (tämä asiakirja ei edusta komission virallista kantaa eikä sido komissiota, eikä tämä ilmoitus tarkoita tämän asiakirjan hyväksymistä).

(61) Asiat C-287/98, Linster, 52 kohta; C-486/04 komissio v. Italia, 36 kohta; C-215/06, komissio v. Irlanti, 49 kohta.

(62) Tämä luokka koostuu hanketyypeistä, joista toisille on vahvistettu raja-arvot ja toisille ei ole vahvistettu raja-arvoja.

(63) Asia C-411/17, Doel, 79 kohta.

(64) Asia C-570/13, 44 ja 50 kohta.

(65) Näissä ohjeissa ”ydinvoimalaitos” ja ”ydinvoimala” tarkoittavat samaa asiaa.

(66) https://unece.org/sites/default/files/2021-02/Guidance_on_Conventions%20applicability_to_LTE%20of%20NPPs_As%20endorsed%20and%20edited.pdf

(67) Ydinvoimalan pitkäaikaisella käytöllä tarkoitetaan toimintaa, jota jatketaan toimiluvan ehdoissa, voimalan alkuperäisessä suunnitelmassa, asiaankuuluvissa standardeissa tai kansallisissa säännöksissä määriteltyä pidempään. (Ageing Management and development of a Programme for Long Term Operation of Nuclear Power Plants, IAEA Specific Safety Guide SSG-48, IAEA 2018).

(68) Ks. unionin tuomioistuimen tuomio 22. syyskuuta 2020, Itävallan tasavalta v. Euroopan komissio, C-594/18 P, ECLI:EU:C:2020:742, 32 kohta.

(69) Ks. unionin tuomioistuimen tuomio 22. syyskuuta 2020, Itävallan tasavalta v. Euroopan komissio, C-594/18 P, ECLI:EU:C:2020:742, 41 ja 43 kohta.

(70) Ks. muun muassa Euratomin perustamissopimuksen 3 luku ”Terveys ja turvallisuus” sekä unionin tuomioistuimen tuomio 22. syyskuuta 2020, Itävallan tasavalta v. Euroopan komissio, C-594/18 P, ECLI:EU:C:2020:742, 40–41 ja 43 kohta.

(71) Tällainen kajoaminen ei välttämättä liity pitkäaikaiseen käyttöön, vaikka käyttöiän jatkaminen ei olisi ollut mahdollista ilman komponenttien uusimista (esimerkiksi päätöstä jatkaa ydinvoimalaitoksen käyttöikää sen suunnitellun 40 vuoden käyttöiän saavuttamisen jälkeen ei olisi ehkä voitu tehdä, jos höyrynkehittimiä ei olisi vaihdettu 30 vuoden käytön jälkeen).

(72) Direktiivi 2009/71/Euratom, annettu 25 päivänä kesäkuuta 2009 (EUVL L 172, 2.7.2009, s. 18), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2014/87/Euratom, annettu 8 päivänä heinäkuuta 2014 (EUVL L 219, 25.7.2014, s. 42), ydinlaitosten ydinturvallisuutta koskevan yhteisön kehyksen perustamisesta. Toiminnan jatkuvaa parantamista koskevan vaatimuksen pääperiaatteena on, että toiminnanharjoittaja toteuttaa kansallisten turvallisuusviranomaisten valvonnassa jatkuvasti kaikki määritellyt kohtuulliset turvallisuusparannukset. Tätä lähestymistapaa täydentävät tarkastukset, erityiset säännölliset turvallisuusarvioinnit (kuten stressitesti, ihmisten toimet...) tai määräaikaiset turvallisuusarvioinnit, joissa arvioidaan turvallisuutta perusteellisesti tapauskohtaisesti.

(73) Ydinvoimalaitokset suunniteltiin alun perin tavallisesti siten, että niille oli määritelty tietty käyttöikä (esimerkiksi 30–40 vuotta niin sanotuille toisen sukupolven ydinvoimalaitoksille, jotka ovat edelleen toiminnassa ja joista monet lähestyvät alun perin suunnitellun käyttöikänsä loppua tai ovat jo ylittäneet sen). Monet eri tekijät (kuten jatkuva ylläpito ja komponenttien uusiminen) voivat vaikuttaa tähän alustavaan käyttöikään. Onkin tavallista, että voimalaitos jatkaa toimintaansa tämän alkuperäisen käyttöiän tultua täyteen sen perusteella, että toiminnan jatkaminen on osoitettu turvalliseksi järjestelmällisessä ja kattavassa arvioinnissa.

(74) Neuvoston direktiivi 2009/71/Euratom, annettu 25 päivänä kesäkuuta 2009, ydinlaitosten ydinturvallisuutta koskevan yhteisön kehyksen perustamisesta, annettu 25 päivänä kesäkuuta 2009 (EUVL L 172, 2.7.2009, s. 18), sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston direktiivillä 2014/87/Euratom, annettu 8 päivänä heinäkuuta 2014 (EUVL L 219, 25.7.2014, s. 42).

(75) Belgian lainsäädännön mukaan ydinvoimalaitokset on poistettava käytöstä 40 vuoden kuluttua siitä päivästä, jolloin ne otettiin käyttöön teollisissa tarkoituksissa.

(76) Tähän liittyvien summien osalta on syytä palauttaa mieliin, että Doelin tapauksessa kyseessä olivat arvoltaan noin 700 miljoonan euron investoinnit. Tämän lisäksi unionin tuomioistuin on korostanut, että töiden laajuudella ja laadulla on ratkaiseva merkitys.

(77) Asia C-411/17, Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, EU:C:2019:622, 94 kohta.

(78) Sama kuin edellä, 66 kohta (”– – Doel 1- ja Doel 2 -voimaloiden kupolien modernisointia, käytetyn polttoaineen varastoaltaiden uusimista, uuden pumppaamon asentamista ja perustusten mukauttamista voimaloiden tulvasuojauksen parantamiseksi. Työt eivät edellytä ainoastaan olemassa olevien rakenteiden parantamista vaan myös sellaisten kolmen rakennuksen rakentamista, joista kahteen on tarkoitus sijoittaa ilmanvaihtojärjestelmät ja kolmanteen paloturvallisuusjärjestelmä.”)

(79) Sama kuin edellä, 71 kohta.

(80) Espoon ohjeet, liite II.

(81) Espoon ohjeet, osa C, käyttöiän jatkaminen merkittävänä toimintana.

(82) Väestö ja ihmisten terveys, luonnon monimuotoisuus, maa, maaperä, vesi, ilma, ilmasto, aineellinen omaisuus, kulttuuriperintö, maisema sekä näiden välinen vuorovaikutus.

(83) On huomattava, että kaikista säteilypäästöjä mahdollisesti lisäävistä ydinvoimalaitoksen muutoksista tai laajennuksista on ilmoitettava Euroopan komissiolle Euratomin perustamissopimuksen 37 artiklan nojalla. Tämän artiklan mukaan jokaisen jäsenvaltion on toimitettava komissiolle yleiset tiedot missä tahansa muodossa olevan radioaktiivisen jätteen hävittämistä koskevista suunnitelmista sen arvioimiseksi, aiheuttaako suunnitelman toteuttaminen veden, maaperän tai ilman radioaktiivista saastumista toisen jäsenvaltion alueella.

(84) Vesikemiallisten olosuhteiden hallinta on olennainen asia ydinvoimalaitoksen turvallisen toiminnan kannalta. Sen avulla voidaan minimoida kemikaalien haitalliset vaikutukset, kemialliset epäpuhtaudet ja voimalaitoksen rakenteiden ja komponenttien korroosio voimalaitoksen käyttöiän jatkamista varten.

(85) Neuvoston päätös 2009/71/Euratom, annettu 25 päivänä kesäkuuta 2009, ydinlaitosten ydinturvallisuutta koskevan yhteisön kehyksen perustamisesta (EUVL L 172, 2.7.2009, s. 18), sellaisena kuin se on muutettuna 8 päivänä heinäkuuta 2014 annetulla direktiivillä 2014/87/Euratom (EUVL L 219, 25.7.2014, s. 42).