[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 4.2.2009 KOM(2009) 43 lopullinen KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMELLE Vaikutustenarviointikertomus komission toimintasuunnitelmasta yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomiseksi KOMISSION TIEDONANTOEUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMELLE Vaikutustenarviointikertomus komission toimintasuunnitelmasta yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomiseksi 1. Tiivistelmä Komissio asetti vuonna 2005 kunnianhimoisen strategisen tavoitteen saada myönteinen tarkastuslausuma Euroopan tilintarkastustuomioistuimelta, sillä tilintarkastustuomioistuin oli antanut peräkkäisissä kertomuksissa kielteisiä tarkastuslausumia tilien perustana olevista toimista useilla keskeisillä politiikanaloilla. Päästäkseen tähän tavoitteeseen komissio ehdotti kesäkuussa 2005 ”suunnitelmaa yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen kehittämiseksi”[1], joka perustuu tilintarkastustuomioistuimen lausuntoon nro 2/2004 ”yhtenäisestä tarkastusmallista” (single audit) [2], ja pyrki saavuttamaan yhteisymmärryksen suunnitelmasta parlamentin, neuvoston ja Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kanssa. Komissio hyväksyi tammikuussa 2006 ”toimintasuunnitelman yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomiseksi”[3]. Suunnitelma perustuu saatuun palautteeseen sekä varainhoitovuotta 2003 koskevan vastuuvapauden myöntämisestä annettuun Euroopan parlamentin suositukseen[4], Ecofin-neuvoston 8. marraskuuta 2005 antamiin päätelmiin ja yksityiskohtaiseen arvioon kaikista tärkeimmistä menoaloista. Toimintasuunnitelmassa todetaan selkeästi, että komissio on EY:n perustamissopimuksen 274 artiklan nojalla vastuussa talousarvion toteuttamisesta, ja luodaan puitteet sille, että ”jäsenvaltiot toimivat yhteistyössä komission kanssa varmistaakseen, että määrärahat käytetään moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti”[5] . Helmikuussa 2008 antamassaan seurantakertomuksessa[6] komissio toteaa, että 16 alkuperäisestä toimenpiteestä seitsemän on saatettu loppuun, kuusi on saatu olennaisilta osiltaan loppuun ja kolmea ei ole voitu toteuttaa tai niitä jatketaan muilla tavoin. Tilintarkastustuomioistuin oli suurelta osin samaa mieltä komission omasta arviosta täytäntöönpanossa edistymisestä.[7] Jäljellä olevista toimista kuusi oli vuotta myöhemmin saatu päätökseen. Tämän kertomuksen tarkoituksena on antaa viimeisimmät tiedot toimintasuunnitelman täytäntöönpanosta ja erityisesti ajantasainen ja objektiivinen arvio sen vaikutuksista laadullisten ja määrällisten indikaattoreiden perusteella. Yleispäätelmä on myönteinen ja perustuu tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2007 vuosikertomukseen, jossa raportoidaan merkittävästä edistyksestä. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin antoi tileistä huomautuksia sisältämättömän lausunnon ensimmäistä kertaa ja kaikkien aikojen parhaimman tarkastuslausuman, jossa 45 prosenttia menoista sai huomautuksia sisältämättömän lausunnon tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Vuoden 2003 tarkastuslausumassa vastaava osuus oli vain 6 prosenttia. Tilintarkastustuomioistuin on myös todennut vuoden 2007 vuosikertomuksessaan, että komission valvonta- ja tarkastusjärjestelmät ovat entistä parempia, sillä ensimmäistä kertaa yhdenkään järjestelmistä ei katsottu sisältävän liikaa puutteita. 2. Vaikutukset ja niiden arvioiminen Toimintasuunnitelmassa ehdotetaan yhteistä kehystä tärkeimmille toimenpiteille sekä tarkennetaan, miten neuvoston, jäsenvaltioiden ja Euroopan parlamentin olisi osallistuttava luotettavan ja toimivan sisäisen valvonnan kehyksen luomiseen. Tällaisen kehyksen käyttö takaisi sen, että komissio ja viime kädessä tilintarkastustuomioistuin saavat tarvitsemansa varmuuden. Toimintasuunnitelman vaikutusta voidaan arvioida eri perustein: - onko riittävästi todisteita siitä, että tarkastuksiin osallistuvien elinten toimintaa ohjaa jatkossakin suunnitelman perustana oleva yhteisymmärrys ja että toiminnan edellyttämä yhteistyö, myös jäsenvaltioiden taholta, toteutuu ja perustuu yhtenäisen tarkastusmallin periaatteisiin; - onko komissio parantanut valvontaa siellä, missä sillä on välitön yksinomainen vastuu , parantamalla tarkastusten kattavuutta ja vuotuisten toimintakertomusten laatua sekä perimällä aiheettomia maksuja tehokkaasti takaisin; sekä - onko – jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa yhdessä toteutettavien toimien osalta –jäsenvaltioiden tarkastusjärjestelmissä havaittavissa mitattavissa olevaa parannusta, joka johtuu jäsenvaltioiden omista toimista ja komission toimista sekä aiheettomien maksujen takaisinperinnästä. Arvioitaessa toimintasuunnitelman vaikutusta on pidettävä mielessä komission vaikutusvalta eri yhteyksissä. Tässä vaikutustenarviointikertomuksessa ei sen vuoksi tarkastella pelkästään määrällisiä indikaattoreita, kuten virheiden määriä tai takaisinperittyjä määriä. Voidaan esimerkiksi todeta, että ohjeilla voidaan selkeyttää lainsäädännön vaatimuksia, mutta niillä ei ole todistettavissa olevia vaikutuksia virheiden määrään lyhyellä aikavälillä. Vastaavasti parannuksia komission yksiköiden vuotuisissa toimintakertomuksissa ei mitata sellaisenaan, vaan ne käyvät pikemminkin ilmi tilintarkastustuomioistuimen riippumattomassa laadullisessa arviossa. Voidakseen antaa asiasta kattavan, realistisen ja puolueettoman yleiskuvan komissio käsittelee seuraavassa jaksossa toimintasuunnitelman vaikutuksia laadullisten ja määrällisten indikaattorien sopivan yhdistelmän perusteella. Virheiden määriä, tarkastuslausuman luokittelua, järjestelmän arviointia ja muita havaintoja koskeva ulkoisen tarkastajan riippumaton arvio ilmoitetaan aina, kun se on mahdollista. Lisätodisteita saadaan sisäisen tarkastuksen yksiköiden tarkastuksista antamista lausunnoista tai komission yksiköiden omista arvioista ja niiden keräämistä tiedoista. 3. Vaikutukset 31.12.2008 Nykyisin kaikissa toimielimissä tunnustetaan, että on poliittisesti välttämätöntä saada myönteinen tarkastuslausuma, ja siihen panostetaan. Tämä on auttanut saamaan komission yksiköt liikkeelle ja motivoinut niitä arvioimaan kriittisesti tarkastuksiaan ja valvontaansa sekä johtanut yhteisymmärrykseen virheitä ehkäisevistä toimista. Kyseessä on merkittävä saavutus, kun otetaan huomioon keskenään ristiriitaiset tavoitteet, kuten se, miten sovitetaan yhteen ylimääräisten tarkastajien tarve ja tiukat henkilöstön määrää koskevat rajoitukset tai nopea maksatus ja tehokkaat tarkastukset. Komissio katsoo, että yhteisymmärrys on nyt saavutettu ja että toimintasuunnitelman avulla voidaan edelleen tehokkaasti saada aikaan parannuksia. Esimerkkinä voidaan mainita äskettäin käynnistetty keskustelu hyväksyttävästä virheriskistä. Euroopan parlamentti on osoittanut kestävää kiinnostusta asiaan ja antanut sille vahvan tukensa, minkä lisäksi yhteistyö jäsenvaltioiden kanssa paranee jatkuvasti. Seuraavassa esitetty vaikutusten arviointi perustuu toimenpidekohtaisiin[8] erityisiin indikaattoreihin 31. joulukuuta 2008. 3.1. Yksinkertaistaminen ja yhteiset valvontaperiaatteet (toimenpiteet 1–3) [9] Toimenpide 1: Vuosiksi 2007–2013 ehdotetun lainsäädännön yksinkertaistaminen Toimenpide saatettu loppuun : Vuosia 2007–2013 koskeva lainsäädännön yksinkertaistaminen ei aluksi ollut niin laaja-alaista kuin oli toivottu. Toimintasuunnitelmassa esitettyjen yksinkertaistamista koskevien toimenpiteiden lisäksi komissio on toteuttanut toimia rakennerahastosääntöjen yksinkertaistamiseksi hyväksymällä ehdotuksia asianomaisten neuvoston asetusten muuttamiseksi. Tavoitteena on ollut laajentaa kiinteämääräisen rahoituksen, kertakorvausten ja yksikkökustannusten käyttöä sekä Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) että Euroopan sosiaalirahaston (ESR) kaikentyyppisissä menoissa. Komissio suunnittelee ehdottavansa vuonna 2009 lisätoimenpiteitä, jotka perustuvat komission/jäsenvaltion yhteisen työryhmän suosituksiin, jotka on tarkoitus antaa vuoden 2009 ensimmäisellä vuosipuoliskolla. Jos nämä toimenpiteet saavat Euroopan parlamentin ja neuvoston tuen, lisääntyneen yksinkertaistamisen vaikutusten pitäisi näkyä virheiden määrässä vuodesta 2010/2011 alkaen. Vaikutukset Indikaattori: Prosentteina ilmoitettu talousarvion osuus, joka on toteutettu yksinkertaistettua menettelyä noudattaen. Maataloudessa tilatukijärjestelmän käyttöönoton myötä tuki on irrotettu tuotannosta ja monimutkaisten tukikelpoisuusvaatimusten käyttö on lopetettu. Useimmissa EU-12-valtioissa sovellettu siirtymävaiheen yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä on vieläkin pidemmälle menevä, koska se perustuu yksinomaan pinta-alaan. Äskettäin suoritetulla ”terveystarkastuksella” ja yhdellä yhtenäisellä markkinajärjestelyllä on myös edistetty lainsäädännön yksinkertaistamista. Kiinteämääräisen rahoituksen soveltaminen rakennerahastoista katettaviin yleiskuluihin vähentää tuensaajien tarvetta analysoida ja säilyttää kustannuslaskentatiedot, minkä pitäisi vähentää tukeen oikeuttamattomien menojen perusteella suoritettavia aiheettomia maksuja. Tärkeimmät taustatiedot Tuotannosta irrotettuina suorina tukina maksettujen varojen määrä on kasvanut maataloudessa vuosien 2005 ja 2008 välisenä aikana 47 prosentista 83 prosenttiin suorien tukien kokonaismäärästä, ja sen odotetaan nousevaan 93 prosenttiin vuoteen 2013 mennessä. EU:n talousarviosta siis 25 prosenttia toteutetaan yksinkertaistettua menettelyä noudattaen. Indikaattori: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen havaitsemien virheiden määrän pienentyminen selkeämmän lainsäädännön ja lisääntyneen ohjeistuksen ansiosta. Koulutuksen ja kulttuurin alalla on toteutettu merkittäviä yksinkertaistamistoimia, joita ovat mm. kertaluontoisten avustusten sisällyttäminen elinikäisen oppimisen ohjelmaan. Selkeyttämällä seitsemännessä puiteohjelmassa keskimääräisiin henkilöstömenoihin sovellettavia kriteereitä helpotetaan menoilmoitusten laatimista ja toimittamista, mutta vaikutukset näkyvät vasta, kun täytäntöönpano on aloitettu vuonna 2009. Tärkeimmät taustatiedot Koulutuksen ja kulttuurin alalla suurin osa kansallisten virastojen myöntämistä avustuksista (noin 80 prosenttia) myönnetään kertaluontoisina tai kiinteämääräisinä. Esimerkiksi Comenius-kumppanuuksien (106 miljoonaa euroa) osalta ei enää tarvitse eritellä toteutuneita kustannuksia, ja avustukset määräytyvät yksikkökustannustaulukkoon pohjautuvien kiinteämääräisten ja kertakorvausten perusteella. Vaikutukset virheiden määrään on kuitenkin vielä vahvistettava. Toimenpide 3: Valvontastrategiat ja riittävä varmuus Toimenpide saatettu loppuun : Sisäistä valvonta koskevien tietojen esittämiseen tarkoitettuja kattavia mallipohjia käytettiin kaikissa vuotta 2007 koskevissa toimintakertomuksissa. Vaikutukset Indikaattori: Vuotuisten toimintakertomusten laadusta tilintarkastustuomioistuimelta saatu parempi arvio. Tilintarkastustuomioistuin totesi vuoden 2007 vuosikertomuksessaan, että maatalous- ja koheesiopolitiikan alojen vuotuiset toimintakertomukset ovat parantuneet. Parannuksia on tehostetun vertaisarviointiprosessin ansiosta odotettavissa enemmänkin. Tärkeimmät taustatiedot Kaikki toimintalohkoryhmät saivat arvosanaksi vähintään B:n (mikä antaa ainakin todentavaa aineistoa tilintarkastustuomioistuimen DAS-päätelmille korjausten jälkeen)[10]. 3.2. Johdon lausumat ja tarkastusten perusteella saatava varmuus (toimenpiteet 5–8) Toimenpide 5: Johdon lausumat kansallisella tasolla Toimenpide saatettu loppuun sellaisena kuin se on tarkistettuna ja hyväksyttynä[11] : Jäsenvaltioiden oli toimitettava ensimmäiset vuotuiset yhteenvedot helmikuussa 2008. Vaikutukset Indikaattori: Yhteenvetojen laatu ja toteutetut parannustoimet. Vähimmäisvaatimuksia noudatettiin vaihtelevasti. Kaikki jäsenvaltiot yhtä lukuun ottamatta toimittivat lopulta vähimmäisvaatimukset täyttävät, r akennerahastoja koskevat vuotuiset yhteenvedot. Komissio tutkii parhaillaan Saksan äskettäin toimittamia tietoja. Komissio suositteli, että jäsenvaltiot täydentävät yhteenvetoja tarkastuslausumalla, mutta kyseessä ei ole lakisääteinen vaatimus. Komissio on antanut tarkistetut ohjeet, joilla on tarkoitus auttaa parantamaan 15. helmikuuta 2009 mennessä toimitettavia yhteenvetoja. Maatalouden alalla jäsenvaltiot täyttivät oikeudelliset velvoitteensa, jotka koskivat vuotuisia yhteenvetoja sekä vuotuisia tarkastuslausumia, jotka maksajavirastojen johtajat allekirjoittivat ensimmäistä kertaa. Jäsenvaltiot noudattivat komission yksiköiden antamia vuotuisia yhteenvetoja koskevia ohjeita ja esittivät yleiskatsauksen. Lisäanalyysin laatua olisi kuitenkin parannettava useimmissa yhteenvedoissa. Komissio on tarkistanut ohjeensa parantaakseen mainittujen analyysien laatua vuotta 2008 koskevissa yhteenvedoissa. Tärkeimmät taustatiedot ”Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komissio on valvonut vuotuisten yhteenvetojen ensimmäisen julkaisuvuoden osalta prosessia riittävän hyvin: se on laatinut selkeät suuntaviivat ja pyrkinyt selvittämään syitä määräaikojen ja sisältö- tai laatuvaatimusten noudattamatta jättämiseen.” Lisäksi se kannusti komissiota määrittämään, miten yhteenvedoilla voidaan parantaa varmuutta.[12] Indikaattori: Ennakkotarkastuslausumien saaminen koulutuksen ja kulttuurin alalla. Vuosia 2007–2013 koskevien kansallisten viranomaisten ennakkotarkastuslausumien perusteella saatiin varmuus siitä, että viranomaiset noudattavat tarkastuksia koskevia vähimmäisvaatimuksia ja että hankkeiden elinkaari on sääntöjen mukainen. Tärkeimmät taustatiedot Koulutuksen ja kulttuurin alalla saatiin kaikki odotetut ennakkotarkastuslausumat. Niistä 33:n pohjalta tehtiin seurantakäynti, ja kaikkia seurattiin järjestelmällisesti osana vuotuisen tarkastuslausuman arviointia. Indikaattori: Jäsenvaltioiden lausumiin liittyvät toimet. Komissio tukee eräiden jäsenvaltioiden toteuttamia vapaaehtoisia toimia. Niiden kattavuus ja toteutustapa vaihtelevat, joten niiden tuloksia ei voida verrata keskenään. Ne antavat lisätietoja valvontajärjestelmistä. Tärkeimmät taustatiedot Vuotta 2008 koskevat asiakirjat Tanskalta (EU-varoja koskeva tarkastuslausunto, joka kattaa Euroopan sosiaalirahaston, Euroopan aluekehitysrahaston, maataloustuet, alv-maksuosuuden ja BKTL-osuuden), Alankomailta (kansallinen lausuma – maatalous vain vuodelta 2008) ja Yhdistyneeltä kuningaskunnalta (konsolidoitu selvitys ja tarkastuslausunto EU-varojen käytöstä – EU:n tukemien hankkeiden menot). Tärkeimmät taustatiedot Tilintarkastustuomioistuin on todennut seuraavaa: ”Kansallisten ilmoitusten voidaan katsoa muodostavan uuden sisäisen valvonnan osatekijän, ja komission ja tilintarkastustuomioistuimen olisi tarkasteltava niitä tästä näkökulmasta.”[13] Toimenpide 7: Hanketasolla toimitettavien tarkastusten kustannustehokkuuden lisääminen Toimenpide saatettu loppuun : Ulkoisen tuen ja tutkimuksen aloilla käytetään yhteisesti sovittuja menetelmiä hankkeiden ulkoisista tarkastuksista saatavan varmuuden parantamiseksi määrittelemällä tarkastuksissa noudatettavat menetelmät. Tällaisia menetelmiä ei ole otettu käyttöön koulutuksen ja kulttuurin alalla, koska kynnysarvon ylittävien ja sen vuoksi tarkastuslausuntoa edellyttävien avustussopimusten lukumäärä on hyvin pieni. Komission toimittamia suoria tarkastuksia pidetään kustannustehokkaimpina. Vaikutukset Indikaattori: Ulkoisten tarkastajien raportoinnin laadun parantaminen. Yhteisesti sovituilla menetelmillä, joissa tarkastajan tehtävät eritellään entistä yksityiskohtaisemmin, pitäisi pystyä parantamaan tarkastuksen päätelmien johdonmukaisuutta ja luotettavuutta sekä saamaan nykyistä parempaa todentavaa aineistoa rahoituskelpoisuutta koskeville hallintopäätöksille. Tärkeimmät taustatiedot Ulkoisen avun alalla muutamista kertomuksista tehdyssä alustavassa arvioinnissa kävi ilmi, että sovituilla menetelmillä päästiin toivottuihin tuloksiin, vaikka kertomusten laatua ja johdonmukaisuutta olisi syytä parantaa. Tutkimuksen alalla on vielä liian aikaista arvioida tilanteen parantumista. Vaikutuksia virheiden määrään ei voida vielä mitata vaan ne on vahvistettava myöhemmin tehtävillä, uuteen järjestelyyn sisältyvien hankkeiden tarkastuksilla. Toimenpiteet 8 ja 8N: Lisävarmuuden saaminen korkeimmilta tarkastuslaitoksilta Toimenpide saatettu loppuun : Komissio on luonut suhteet riippumattomiin korkeimpiin tarkastuslaitoksiin. Vaikutukset Indikaattori: Komission kanssa vuoropuhelua käyvien korkeimpien tarkastuslaitosten lukumäärä. Korkeimpien tarkastuslaitosten suhtautuminen komission maksatusraportteihin on ollut vaihtelevaa mutta johtanut raporttien parantamiseen. Tärkeimmät taustatiedot Viisi korkeinta tarkastuslaitosta pyysi yksityiskohtaisia lisätietoja ja täydentäviä analyysejä (jotka komissio toimitti niille). Kymmenen korkeinta tarkastuslaitosta laati kaikki jäsenvaltiot kattavan kertomuksen EU:n varainhoidosta, ja kaksi muuta harkitsee vastaavanlaisen kertomuksen laatimista. [14] 3.3. Yhtenäinen tarkastusmalli: tulosten yhteinen hyödyntäminen ja kustannustehokkuuteen pyrkiminen Toimenpiteet 3N ja 11N: Varmuuden parantaminen seuraamusten ja takaisinperinnän avulla Toimenpide saatettu loppuun : Seuraamusten soveltamisalaa laajennettiin vuosia 2007–2013 koskevassa alakohtaisessa lainsäädännössä, ja komissio suhtautuu määrätietoisemmin takaisinperintään ja seuraamuksiin. Parhaillaan parannetaan takaisinperintää ja rahoitusoikaisuja koskevien tietojen laatua. Vaikutukset Indikaattori: Takaisinperintätietojen luotettavuus, johdonmukaisuus ja täydellisyys : Tilintarkastustuomioistuin havaitsi parannuksia vuotta 2007 koskevissa takaisinperintätiedoissa. Sekä komission takaisinperintää että jäsenvaltioiden raportoimaa takaisinperintää koskevia tietoja on edelleen parannettu varainhoitovuoden 2008 tilinpäätöksessä, jota tilintarkastustuomioistuin ei ole vielä tarkastanut. Tärkeimmät taustatiedot Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että on ”annettu enemmän tietoja aiheettomien maksujen takaisinperinnästä. Tilinpäätöksen liitetiedoissa ei kuitenkaan vielä ole kattavia ja luotettavia tietoja jäsenvaltioiden tekemistä rahoitusoikaisuista.”[15] Suoriteperusteiseen kirjanpitoon kirjataan enemmän tietoja takaisinperintätoimenpiteistä, jotka komission yksiköt suorittavat valvonnan tai tarkastusten perusteella. Vuonna 2008 takaisinperintätoimia kirjattiin yli 500 miljoonan euron arvosta. Indikaattori: Tarkastuslausumassa mainittujen virheiden järjestelmällisempi seuranta: Komission yksiköiden vuotuisissa toimintakertomuksissa tarkastellaan tilintarkastustuomioistuimen tärkeimpien havaintojen perusteella toteutettuja toimia ja selitetään mielipide-eroja. Komissio lähettää kullekin jäsenvaltiolle vuosittain[16] luettelon kyseistä maata koskevista, tilintarkastustuomioistuimen esittämistä huomautuksista ja löytämistä virheistä ja pyytää lisätietoja jäsenvaltioiden jatkotoimista sekä rakennetoimissa esiintyvien tavallisimpien virheiden syistä. Vuoden 2006 tarkastuslausumassa mainittujen virheiden seuranta sisältyy rakennerahastoihin liittyvään toimintasuunnitelmaan[17]. Tärkeimmät taustatiedot Komission viimeisimmässä kertomuksessa, joka koskee varainhoitovuoden 2006 virheitä[18], todetaan, että silloin kun jäsenvaltiot myönsivät tilintarkastustuomioistuimen havaitsemat virheet, ne raportoivat useimmiten varojen takaisinperinnästä tai tukeen oikeuttamattomien kustannusten poistamisesta. Indikaattori: Takaisinperintämenettelyn tehokkuus: Tärkeimmät taustatiedot Sisäisen tarkastuksen suorittama arviointi osoitti, että komissio on edistynyt merkittävästi rakennetoimiin liittyvien aiheettomien maksujen tosiasiallista takaisinperintää koskevassa raportoinnissaan. Komissio pystyy nyt laatimaan kattavan taulukon jo tehdyistä tai valmisteilla olevista rahoitusoikaisuista sekä erittelemään taulukossa perintämenettelyt ja perityt määrät ohjelmittain ja perintäperusteittain. Katsauksesta käy ilmi, että 80 prosenttia parhaillaan käynnissä olevista oikaisuista perustuu komission tarkastuksiin. Komissio on myös suorittanut rakennetoimiin liittyvien tietojen tarkastuksia[19] kymmenessä jäsenvaltiossa vuonna 2008. Toisen sisäisen tarkastuksen perusteella saadaan riittävä varmuus takaisinperinnästä keskitetyssä hallinnoinnissa, ja siinä esitetään muutamia huomautuksia eräiden menettelyjen kestosta. [20] Tutkimuksen alalla tarkastusten kattavuus on monivuotisen tarkastusstrategian aikana kasvanut merkittävästi (päätökseen on saatu yhteensä yli 900 kuudenteen puiteohjelmaan liittyvää tarkastusta, joihin sisältyy 378 vuonna 2007 toimitettua tarkastusta, vaikka toimintasuunnitelmassa tavoitteena oli 300). Tutkimuksen pääosasto on tämän vuoksi saanut huomattavasti laajemman kuvan siitä, millaisia virheet olivat ja kuinka laajalti niitä esiintyi. Indikaattori: Rahoitusoikaisujen määrä: Takaisinperintä suoritetaan silloin, kun se on perustelua; tavoitteena ei siis ole takaisinperittävien määrien kasvattaminen. Tärkeimmät taustatiedot Alustavien tietojen perusteella niiden rahoitusoikaisujen arvo, joita komissio on tehnyt rakennetoimiin, on kasvanut merkittävästi: vuonna 2008 rahoitusoikaisuja tehtiin yhteensä 1,5 miljardin arvosta, verrattuna 288 miljoonaan vuonna 2007. Lisätietoja esitetään helmikuussa 2009 hyväksytyssä seurantakertomuksessa, joka koskee rakennerahastoihin liittyvää toimintasuunnitelmaa[21]. Toimenpide 9: Tarkastusten tuloksia koskeva tietojenvaihto Toimenpide saatettu loppuun : tarkastusten dokumentointi- ja seurantaväline on toimintakunnossa, ja sitä käytetään suoriteperusteisessa kirjanpidossa lähinnä suoraa keskittyä hallinnointia koskeviin tarkastuksiin. Vaikutukset Indikaattori: Tarkastusvälineen käyttö ja tarkastusten parempi koordinointi. Paremman koordinoinnin ansiosta tarkastukset ovat tehokkaampia, koska niissä hyödynnetään käytettävissä olevat resurssit paremmin, eivätkä ne pelkästään vähennä virheiden määrää. Tärkeimmät taustatiedot Noin 5 000 dokumentoitua tarkastusta tarjoavat tärkeää tietoa yksittäisiä tuensaajia koskevista tarkastuksista ja mahdollisuuden tarkastusten parempaan kohdentamiseen ja koordinoimiseen. Käytössä on menetelmiä, joilla varmistetaan, että rakennerahastoista vastaavat pääosastot voivat vaihtaa järjestelmällisesti tietoja samoja elimiä koskevista tuloksista[22]. Toimenpiteet 4, 10 ja 11: Hyväksyttävä riski ja tarkastusten kustannustehokkuus Toimenpide saatettu loppuun : Komissio esitti joulukuussa 2008 antamassaan, hyväksyttävää virheriskiä koskevassa tiedonannossaan[23] toimenpiteiden 10 ja 11 tulokset perustaksi keskustelulle hyväksyttävästä riskistä. Vaikutukset Indikaattori: Yhteisymmärrykseen pääseminen hyväksyttävästä riskistä. Asiasta käydään keskusteluja budjettivallan käyttäjän kanssa. Komissio on täysin sitoutunut niihin. 3.4 Alakohtaiset puutteet Toimenpiteet 12 ja 12N: Korjataan analyysiin osallistuneiden komission yksiköiden havaitsemat puutteet Toimenpide saatettu loppuun : Toimenpiteestä 12 voidaan todeta, että komission pääosastoissa ja yksiköissä toteutetaan parhaillaan toimintasuunnitelmaan sisältyviä keskeisiä toimia puuteanalyysin tulosten pohjalta. Nämä toimet liittyvät valvontakäytännön selkeään kuvaamiseen ja sovittuihin standardeihin perustuviin koordinoituihin tarkastuksiin ja valvontaan. Vaikutukset Indikaattori: valvontajärjestelmien laatu. Tärkeimmät taustatiedot Tilintarkastustuomioistuin totesi vuotta 2007 koskevassa tarkastuslausumassaan, ettei yksikään EU-varojen valvonta- ja tarkastusjärjestelmistä ollut tehoton. Se kuitenkin katsoi, että joillakin menojen osa-alueilla näillä järjestelmillä ei ehkä onnistuta vähentämään virheiden määrää hyväksyttävälle tasolle. Indikaattori: virheiden määrä kuudennessa puiteohjelmassa. Tilintarkastustuomioistuin katsoi, että kuudetta puiteohjelmaa varten laadittu uusi strategia tarjoaa hyvän perustan sen havaitsemien ongelmien ratkaisemiselle. Sen mukaan strategiasta saadaan kuitenkin hyötyä vain, jos sitä sovelletaan tehokkaasti kaikilta osin vuodesta 2008 alkaen. Tilintarkastustuomioistuin totesi lisäksi, että strategia sisältää useita toimia, joilla voidaan todennäköisesti auttaa tehostamaan valvontaa. Tällaisiin kuuluvat mm. merkittäviä tukimääriä saaneisiin tuensaajiin keskittyvien yhteisten riskikriteerien ja otantamenetelmien käyttö. Tärkeimmät taustatiedot Komission havaitsemien virheiden kumulatiivinen osuus kuudennessa puiteohjelmassa oli vuoden 2008 lopussa 2,47 prosenttia. Kun otetaan huomioon virheiden perusteella takaisin perittävät määrät, virheiden osuus on mahdollista supistaa alle 2 prosenttiin kuudennen puiteohjelman toteutusjaksolla. Toimenpide 13: Analysoidaan, miten jäsenvaltioiden kanssa yhteistyössä hallinnoitavien toimien valvonta on järjestetty aluetasolla, ja arvioidaan tähän mennessä annettujen lausumien käyttöarvoa Toimenpide saatettu loppuun : Komissio on parantanut raportointia kyseeseen tulevissa vuotuisissa toimintakertomuksissa. Valvontajärjestelyjä on parannettu kaudella 2007–2013 sovellettavassa lainsäädännössä. Vaikutukset Indikaattori: jäsenvaltioiden järjestelmien laatu. Rakennerahastoista vastaavat pääosastot arvioivat kussakin jäsenvaltiossa käytössä olevan järjestelmän vuosittain. Tärkeimmät taustatiedot Aluepolitiikan pääosasto ja työllisyys-, sosiaali- ja tasa-arvoasioiden pääosasto esittivät vuotta 2007 koskevissa toimintakertomuksissaan yksityiskohtaiset arvioinnit jäsenvaltioiden järjestelmistä.[24] EAKR:n menoista 28 prosenttia oli menoja, joiden hallinnointijärjestelmissä ei ollut olennaisia puutteita. Menoista 11 prosenttia oli sellaisia, joista annettiin "varaumia sisältävä lausuma" mutta joihin liittyvien puutteiden vaikutukset olivat melko vähäiset. Koheesiorahastossa vastaavat osuudet olivat 24 prosenttia ja 44 prosenttia ja ESR:ssa 10 prosenttia ja 38 prosenttia. Toimenpide 14: Lisäohjeet rakennerahastoihin liittyvän virheriskin hallinnasta[25] Toimenpide saatettu loppuun : Komissio antoi vuonna 2008 uudet ohjeet hallinto- ja todentamisviranomaisille. Vaikutukset Indikaattori: jäsenvaltioiden omat lakisääteisiin vertailuarvoihin suhteutetut arvioinnit. Komissio on kehittänyt itsearviointia varten välineen, jolla autetaan hallintoviranomaisia arvioimaan toimintaansa sisäisen valvonnan keskeisillä osa-alueilla suhteessa lakisääteisiin vertailuarvoihin. Välinettä muokattiin kahden pilottitutkimuksen perusteella, ja se saadaan valmiiksi tammikuussa 2009, joten sen vaikutukset eivät ole vielä nähtävissä. Toimenpide 15: Edistetään luottamussopimusten käyttöä rakennerahastojen yhteydessä[26] Toimenpide saatettu loppuun : Tähän mennessä on allekirjoitettu seitsemän luottamussopimusta. Helmikuuhun 2009 mennessä on tarkoitus allekirjoittaa vielä kaksi sopimusta. Lisäksi kauden 2007–2013 lainsäädännössä säädetään kansallisten tarkastuselinten työn tulosten hyödyntämisestä. Vaikutukset Indikaattori: yhtenäisen tarkastusmallin käytön lisääminen luottamussopimusten avulla. Komissio katsoo, että luottamussopimusten kattamilla jäsenvaltioiden järjestelmillä saadaan kohtuullinen varmuus menojen sääntöjenmukaisuudesta, jolloin komissio voi vähentää omia tarkastuksiaan. Toimenpiteellä on parannettu kansallisia järjestelmiä sen yhteydessä luodun vertailumenettelyn ja jäsenvaltioiden kanssa tehdyn rakentavan yhteistyön ansiosta. Tärkeimmät taustatiedot Aluepolitiikan pääosasto on antanut myönteisen arvion luottamussopimusten kattamista järjestelmistä. Tämä arvio vastaa tilintarkastustuomioistuimen vuotta 2007 koskevassa vuosikertomuksessaan esittämää yleisarviota. Toimenpide 16: Annetaan yhteiset suuntaviivat toiminta-alojen ryhmiä varten Toimenpide saatettu loppuun : Komissio on tehostanut ohjeistusta ja sisäistä koordinointia kaikilla politiikan osa-alueilla. Vaikutukset Indikaattori: pääosastot, joilla on yleisesti hyväksyttyihin tarkastus- ja valvontastandardeihin perustuvat selkeät strategiat. Komission yksiköille, rahoituksenvälittäjille ja tuensaajille on tarjolla ohjeistusta ja koulutusta valvontaan liittyvistä keskeisistä osatekijöistä, joita ovat mm. ulkopuolisten tarkastajien toiminnan järjestäminen, otantamenetelmät sekä lainsäädännön noudattaminen. Tutkimuksen osa-alueella valvonta- ja tarkastusstrategioiden tueksi on perustettu yksiköiden välisiä ryhmiä, jotka varmistavat, että kaikkiin puiteohjelmiin sovelletaan yhtenäistä lähestymistapaa. Indikaattori: valvontaan liittyvien vaatimusten tuntemus sekä rakennerahastojen osalta noudatettavien menetelmien johdonmukaisuus. Rakennetoimista vastaavat pääosastot ovat laatineet ohjeet kauden 2000–2006 ohjelmien päättämistä varten. Jäsenvaltioissa on järjestetty kattavia koulutustilaisuuksia ja seminaareja.[27] Tärkeimmät taustatiedot Vuonna 2007 järjestettiin uutta lainsäädäntöä käsitteleviä seminaareja lähes kaikille jäsenvaltioiden tarkastusviranomaisille. Lisäksi vuonna 2008 Brysselissä järjestettiin kaksi seminaaria, joista toinen käsitteli hallintoviranomaisten vastuulla olevia tarkastuksia ja todentamistoimintaa ja toinen ohjelmien päättämistä. Rakennetoimista vastaavat pääosastot ovat saaneet valmiiksi kaikki jäsenvaltioille tarkoitetut, ohjelmakautta 2007–2013 koskevat ohjeet. Ohjeet kootaan rakennetoimien tarkastuskäsikirjaksi, joka on tarkoitus julkaista vuonna 2009. 4. PÄÄTELMÄT Sisäisen valvonnan järjestelmiä on nykyisen komission toimikaudella parannettu huomattavasti. Vaikka osa saavutetuista tuloksista liittyy ennen vuotta 2005 käynnistettyihin hankkeisiin, on selvää, että työssä on edistytty entistä nopeammin sen jälkeen, kun toimintasuunnitelman toteuttaminen aloitettiin alkuvuodesta 2006. Toimintasuunnitelman myönteiset vaikutukset ulottuvat pitkälle nykyisen komission toimikauden jälkeiseen aikaan. Tuleva kehitys edellyttää työn jatkamista. Komissio jatkaa toimien toteuttamista, ja se tarvitsee ja pyytää myös vastaisuudessa apua ja tukea muilta toimielimiltä alkuperäisen toimintasuunnitelman mukaisesti. Komissio katsoo, että tulevat parannukset edellyttävät tuloksia etenkin seuraavilla osa-alueilla: - Kuten hyväksyttävästä virheriskistä annetussa komission tiedonannossa (KOM(2008)866) todetaan, eräillä toimintalohkoilla on asetettava tarkoituksenmukaisia tavoitteita, joiden perusteella voidaan tehdä selkeitä päätelmiä siitä, miten komissio hallinnoi riskejä toimintansa eri osa-alueilla. Näin voidaan varmistaa, että valvontakustannukset ovat asianmukaisessa suhteessa virheiden määriin. - Lainsäädäntöä on yksinkertaistettava (ja sillä on myös varmistettava kustannustehokas valvonta), koska monimutkaiset säännöt aiheuttavat virheitä ja lisäävät valvontakustannuksia. Komissio on jo ehdottanut joidenkin rakennetoimiin liittyvien osatekijöiden yksinkertaistamista, ja se arvioi mahdollisuuksia muiden ehdotusten tekemiseen. - Komissio liittää osana tätä aloitetta vastaisuudessa kaikkiin asianomaisiin säädösehdotuksiin kuvauksen valvontajärjestelyistä. [1] KOM(2005) 252. [2] Lausunto nro 2/2004: yhtenäisestä tarkastusmallista (Single Audit) annettu lausunto, EUVL C 107, 30.4.2004, s. 1. [3] KOM(2006) 9 ja SEC(2006) 49. [4] EUVL L 196, 27.7.2005, s. 4. [5] EY:n perustamissopimuksen 274 artikla. [6] KOM(2008) 110. [7] Euroopan tilintarkastustuomioistuin, vuosikertomus 2007, taulukko 2.3. [8] Kertomus ei kata toimenpiteitä 2 ja 6, koska ne peruutettiin. [9] Tämä toimenpideryhmä sisältää hyväksyttävää riskiä koskevan toimenpiteen 4, joka mainitaan tämän tiedonannon 3.3 jaksossa yhdessä muiden tarkastusten kustannuksiin ja hyötyihin liittyvien kysymysten kanssa. [10] Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2007, taulukko 2.1. [11] Toimielinten sopimuksen 44 kohta ja varainhoitoasetuksen 53 b artikla. [12] Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2007, 2.20 kohta. [13] Tilintarkastustuomioistuimen lausunto 6/2007. [14] Alankomaiden kertomus ”EU Trend Report” vuodelta 2008, taulukko 11, s. 52. [15] Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2007, 1.29 kohta. [16] Niin kuin säädetään 25.6.2002 annetussa neuvoston asetuksessa (EY, Euratom) N:o 1605/2002, sellaisena kuin se on muutettuna 13.12.2006 annetulla neuvoston asetuksella (EY, Euratom) N:o 1995/2006. [17] Rakennerahastoja koskevan toimintasuunnitelman toimenpide 1.4 – KOM(2008) 97. [18] KOM(2008) 112. [19] Rakennerahastoja koskevan toimintasuunnitelman toimenpiteet 2.3, 6.1 ja 6.2. [20] Takaisinperintää koskevat sisäisen tarkastuksen yksikön tarkastukset EuropeAidissa, koulutuksen ja kulttuurin PO:ssa, tietoyhteiskunnan ja viestinten PO:ssa, budjetti-PO:ssa, oikeudellisessa yksikössä sekä koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirastossa. [21] KOM(2009) xxx. [22] Rakennerahastoja koskevan toimintasuunnitelman toimenpide 2.1. [23] KOM(2008) 866. [24] Rakennerahastoja koskevan toimintasuunnitelman toimenpide 9. [25] Rakennerahastoja koskevan toimintasuunnitelman toimenpiteet 2.4 ja 5. [26] Rakennerahastoja koskevan toimintasuunnitelman toimenpide 2.5. [27] Rakennerahastoja koskevan toimintasuunnitelman toimenpiteet 2.6 ja 5.