TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET KOMISSION VASTAUKSET

JOHDANTO

10.1 Tässä luvussa käsitellään toiminnan tuloksellisuutta. Alussa tarkastellaan lyhyesti komission ensimmäistä arviointikertomusta (1). Sen jälkeen esitetään tilintarkastustuomioistuimen huomautukset, jotka koskevat komission pääjohtajien (2) vuotuisten toimintakertomusten osassa 1 esitettyä, komission toiminnan tuloksellisuutta koskevaa itsearviointia. Lisäksi luvussa tuodaan esiin joitakin keskeisiä teemoja, jotka sisältyvät tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2011 antamiin, toiminnan tuloksellisuutta koskeviin erityiskertomuksiin (3).

10.2 Toiminnan tuloksellisuutta arvioidaan moitteettoman varainhoidon periaatteiden (taloudellisuus, tehokkuus ja vaikuttavuus) pohjalta (4). Tuloksellisuuden arviointi on olennaisen tärkeää koko julkisen tukitoimenpiteen ajan, ja se kattaa panokset (taloudelliset, inhimilliset, aineelliset, organisatoriset tai sääntelyyn liittyvät resurssit, joita tarvitaan ohjelman täytäntöönpanoon), tuotokset (ohjelman suoritteet), tulokset (ohjelman välittömät vaikutukset suoraan kohderyhmään tai tuensaajiin) sekä vaikutukset (asianomaisessa yhteisössä tapahtuneet pitkän aikavälin muutokset, jotka on ainakin osittain saatu aikaan EU:n toiminnalla).

SAAVUTETTUIHIN TULOKSIIN PERUSTUVA ARVIOINTIKERTOMUS UNIONIN VAROISTA

10.3 Komissio julkaisi helmikuussa 2012 Euroopan parlamentille ja neuvostolle osoitetun kertomuksen, jossa arvioitiin Euroopan unionin varoja saavutettujen tulosten pohjalta (arviointikertomus) (5). Perussopimuksessa vaaditaan, että komissio laatii kyseisen kertomuksen. Arviointikertomus on osa näyttöä, jonka perusteella parlamentti myöntää komissiolle vuosittain vastuuvapauden talousarvion toteuttamisesta (6).

10.4 Tilintarkastustuomioistuin antoi parlamentin pyynnöstä kesäkuussa 2012 arviointikertomusta koskevan lausunnon nro 4/2012 (7). Lausunnossaan tilintarkastustuomioistuin toteaa, että arviointikertomus on väljästi laadittu ja sisällöllisesti suppea, joten sen tuoma lisäarvo ei ole kovinkaan suuri. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin toteaa, että parlamentin, neuvoston ja komission pitäsi hyödyntää arviointikertomuksen tarjoama tilaisuus keskustella ja sopia siitä, kuinka kertomus voidaan muokata vastuuvapauden myöntävää viranomaista hyödyttäväksi. 10.4 Vuoden 2010 arviointikertomuksesta keskusteltiin vastuuvapauden myöntävän viranomaisen kanssa vuoden 2012 alussa. Komissio on näiden keskustelujen perusteella muuttanut ensimmäisessä arviointikertomuksessa käytettyä lähestymistapaa siten, että talousarviosta rahoitetun toiminnan tuloksista kerrotaan nyt kattavammin olemassa olevan raportointimateriaalin pohjalta. Komissio jatkaa kuitenkin arviointikertomuksen kehittämistä vastuuvapauden myöntävän viranomaisen esittämien huomautusten pohjalta siten, että kertomuksesta olisi enemmän hyötyä vastuuvapauden myöntämismenettelyssä.

PÄÄOSASTOJEN RAPORTOINTI VUODEN AIKANA SAAVUTETUISTA TULOKSISTA

Johdanto

10.5 Komission pääjohtajat asettavat pääosastoilleen tuloksellisuutta koskevat tavoitteet vuotuisissa hallintosuunnitelmissa ja raportoivat tavoitteiden saavuttamisesta vuotuisissa toimintakertomuksissa. Tilintarkastustuomioistuin arvioi raportoinnin kolmessa pääosastossa eli maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosastossa, aluepolitiikan pääosastossa ja kehitys- ja yhteistyöpääosastossa (EuropeAid) (8). EU:n talousarviosta vuonna 2011 suoritetuista maksuista noin kolme neljäsosaa koskee näitä kolmea pääosastoa (9).

10.6 Tilintarkastustuomioistuin tutki komission sisäisen raportoinnin järjestelmään edellisvuoden jälkeen tehtyjä muutoksia sekä analysoi edellä mainittujen kolmen pääosaston osalta, olivatko niiden tavoitteet ja tulosindikaattorit a) relevantteja eli johdonmukaisia toiminnan tavoitteisiin ja hallinnointitapaan nähden ja olivatko ne sidoksissa määrällisesti ilmaistuihin tavoitearvoihin b) vertailukelpoisia eli käytettiinkö suunnitteluvaiheessa valittuja indikaattoreita myöhemmin raportoinnissa ja oliko mahdollisten muutosten syyt mainittu c) luotettavia eli pystyykö lukija saamaan kohtuullisen varmuuden siitä, että annetut tiedot ovat oikeellisia (10).

Joitakin myönteisiä muutoksia viime vuoteen verrattuna

10.7 Komissio antoi marraskuussa 2011 pääjohtajilleen tarkistetut ohjeet vuoden 2011 toimintakertomusten laatimista varten. Tarkistuksen yhteydessä pyrittiin muun muassa ottamaan huomioon tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2010 vuosikertomuksessa esitetyt huomautukset ja toimimaan niiden pohjalta (11). Tarkistuksen yhteydessä esimerkiksi selvennettiin ohjeita, jotka koskivat toiminnan avulla saavutettujen tulosten raportointia vuotuisen toimintakertomuksen ensimmäisessä osassa: pääjohtajien oli vastedes raportoitava aiempaa perusteellisemmin, kuinka tavoitteiden saavuttamisessa on edistytty tulosten ja vaikutusten näkökulmasta arvioituna. Lisäksi ohjeissa vaadittiin, että pääjohtajien on esitettävä kuvaus saavutetuista tuotoksista.

Relevanssi on joissakin tapauksissa edelleen ongelmana

10.8 Strategisella tasolla pääosastojen on yksilöitävä rajallinen määrä ”yleisiä tavoitteita” sekä joukko ”vaikutusindikaattoreita”, joiden avulla voidaan arvioida yleisten tavoitteiden saavuttamista. Yleiset tavoitteet ja vaikutusindikaattorit muodostavat yhdessä välineen, jonka avulla komission johtohenkilöstö – ja samalla myös vuotuisen toimintakertomuksen lukijat, esimerkiksi vastuuvapauden myöntämisestä vastaava viranomainen – voivat arvioida, missä määrin pääosasto on saavuttanut ylemmän tason päämääriään. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tavoitteissa ja indikaattoreissa puutteita, jotka heikensivät niiden hyödyllisyyttä seuraavissa kohdissa kuvatulla tavalla.

10.9 Joissakin tapauksissa tavoitteiden ja indikaattoreiden keskinäinen johdonmukaisuus oli puutteellinen (ks. esimerkki 10.1). 10.9

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto: vaikutusindikaattori ei kata koko tavoitetta Eräällä vuotuiseen toimintakertomukseen sisältyvällä yleisellä tavoiteella on seuraavat kolme päämäärää: — edistää elinvoimaista ja kilpailukykyistä maataloutta — joka täyttää tiukat ympäristö- ja tuotantovaatimukset — ja varmistaa maatalousväestölle kohtuullisen elintason. Ainoa tavoitteen yhteydessä ilmoitettu vaikutusindikaattori on ”viljelijän tulostandardit”, joka liittyy ainoastaan kolmantena mainittuun päämäärään. Näin ollen kahdelta ensimmäiseltä päämäärältä puuttuvat indikaattorit. EuropeAid: vaikutusindikaattori oli muotoilultaan tavoitteen kaltainen Vaikutusindikaattori ”EU:n koordinoitu lähestymistapa”, joka vastaa yleistä tavoitetta nro 4 (edistää kansainvälisiä kehityspuitteita, jotka perustuvat tehostettuun monenväliseen yhteistyöhön ja maailmanlaajuiseen hallintoon) ja jolla on tavoitearvo ”uudet EU:n talousarviotukea koskevat sopimukset tehdään asiakirjassa KOM 638 esitettyjen periaatteiden mukaisesti”, muistuttaa muotoilultaan enemmän tavoitetta kuin indikaattoria. Sisäisen valvonnan standardin nro 5 perusvaatimuksissa vahvistetaan, että tulosten seuraamiseksi ja niistä raportoimiseksi hallintosuunnitelmiin olisi sisällyttävä vähintään yksi indikaattori tavoitetta kohden sekä toimintalohkojen että toimintojen tasolla. Tämä vaatimus sisältyy myös pääsihteeristön pysyviin ohjeisiin, ja maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto noudattaa sitä. Komissio on nähnyt paljon vaivaa määritelläkseen tavoitteet ja indikaattorit johdonmukaisesti ja kattavasti. Joillakin toimintalohkoilla se on hyvin vaikeaa, ja olisi otettava huomioon, ettei vuotuista toimintakertomusta pidä tarkastella erillään muista tiedoista. Komissio katsoo, että ”viljelijän tulostandardit” -indikaattori kattaa yleisen tavoitteen nro 1 kokonaisuudessaan, sillä se liittyy paitsi päämäärään, joka koskee kohtuullisen elintason varmistamista maatalousväestölle, myös elinvoimaista ja kilpailukykyistä maataloutta koskevaan päämäärään. Lisäksi viljelijöiden on säilytettävä maatalousmaa maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa saadakseen tilatukia, joten indikaattori kattaa myös yleisen tavoitteen nro 1 päämäärän, joka koskee tiukkojen ympäristö- ja tuotantovaatimusten täyttämistä. Komissio tutkii muita tapoja määritellä SMART-tavoitteisiin perustuvia indikaattoreita.

10.10 Monet tarkastetuilla kolmella pääosastoilla asetetuista ylemmän tason tavoitteista ja indikaattoreista eivät sovellu kovin hyvin vuotuiseen arviointiin, joka on osa vuotuisen toimintakertomuksen laadintaprosessia. Tämä johtuu siitä, että joidenkin toimintapolitiikkojen kohdalla vaikutuksia odotetaan vasta pidemmällä aikavälillä: tällöin investoinnin ja hyödyn välille syntyy merkittävä viive. Useimmat indikaattorit ja tavoitearvot liittyivät koko kauteen 2007–2013, eikä käytössä ollut väli-indikaattoreita tai välietappeja. 10.10 Komissio vahvistaa, että monivuotisten ohjelmien luonteeseen kuuluu se, että investoinnit tehdään pitkällä aikavälillä, jolloin vaikutuksia voidaan arvioida vasta pidemmän ajan kuluttua. Komissio on ehdottanut kaudelle 2014–2020 välietappeja tuotosindikaattoreille, jotka liittyvät suoremmin kyseiseen toimintapolitiikkaan.

10.11 Vaikutusindikaattoreiden yhteydessä pitäisi ilmoittaa määrällisesti ilmaistut tavoitearvot. Tältä osin havaittiin kuitenkin seuraavat seikat: 10.11 Määrälliset tavoitearvot eivät aina ole mahdollisia, riittäviä tai edes tarkoituksenmukaisia erityisesti siksi, että vaikutusindikaattoreihin vaikuttavat useat ulkoiset tekijät. Tällaisissa tapauksissa suuntaus on riittävä vertailukohta, jota vasten saavutuksia mitataan.

a) Tarkastetuissa kolmessa vuotuisessa toimintakertomuksessa käsitellyistä 29 vaikutusindikaattorista 11 indikaattorilla ei ollut määrällisesti ilmaistua tavoitearvoa – eikä määräaikaa (12). a) Komissio pyrkii asettamaan määrällisiä tavoitearvoja aina kun se on mahdollista. Joissakin tapauksissa, esimerkiksi silloin, kun on kyse ihmisoikeuksista kolmansissa maissa, määrälliset tavoitearvot eivät kuitenkaan aina ole mielekkäitä tai tarkoituksenmukaisia.

b) Aluepolitiikan pääosaston tapauksessa kaikki tavoitearvot yhtä lukuun ottamatta sisälsivät määräajan, mutta määräaikana oli usein jokin ajankohta keskipitkällä aikavälillä. Tämän seurauksena aluepolitiikan pääosaston vuoden 2011 toimintakertomuksessa viitataan usein saavutettuihin tuloksiin, jotka liittyvät edelliseen ohjelmakauteen (2000–2006). b) Vuotuisen toimintakertomuksen osassa 1.2 käytetään vaikutusindikaattoreita, jotka perustuvat toimintapolitiikan kokonaistavoitteisiin liittyviin makrotaloudellisiin malleihin ja tilastotietoihin. Useimmissa tapauksissa lähtötaso on asetettu vuoteen 2006. Vaikutusindikaattorien kehitykseen vaikuttavat monet tekijät, joista koheesiopolitiikka on vain yksi.

10.12 Tilintarkastustuomioistuin pani merkille vuoden 2010 vuosikertomuksessaan, että pääosastot eivät asettaneet tavoitteita toiminnan taloudellisuudelle (panosten kulut) tai tehokkuudelle (panosten, tuotosten ja tulosten välinen suhde), eivätkä ne myöskään raportoineen näistä tavoitteista. Tilintarkastustuomioistuin esitti viime vuonna lisäksi erikseen havainnon, jonka mukaan vuotuisten toimintakertomusten osaan 1 sisältyvissä toimintapolitiikkojen saavutusten kuvauksissa annettiin vain vähän tietoja tuloksista ja vaikutuksista. Raportoinnissa keskityttiin lähinnä panoksiin ja tuotoksiin eikä niinkään toiminnan tuloksiin. Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut asian suhteen merkittävää edistymistä tarkastaessaan tänä vuonna hallintosuunnitelmia ja vuotuisia toimintakertomuksia. 10.12 Komission yksiköt noudattivat varainhoitoasetuksessa ja vuotuisten toimintakertomusten laatimista koskevissa ohjeissa säädettyjä velvollisuuksia. Komissio vahvisti pysyviä ohjeita vuoden 2011 toimintakertomuksia varten talouden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden osalta ja pyysi pääosastoja lisäämään vapaaehtoisesti osaan 3 moitteetonta varainhoitoa koskevia indikaattoreita. Komissio uskoo, että vuotuiset toimintakertomukset sisältävät kaiken kaikkiaan riittävästi tietoa tuloksista.

Selvitysten puuttuminen heikentää vertailukelpoisuutta

10.13 Hyvä käytäntö edellyttää tavoitteita/tavoitearvoja koskevan raportoinnin lisäksi yleensä myös, että eri kausien tuloksellisuutta koskevat tiedot esitetään yhdenmukaisesti tai tehtyjen muutosten syyt ainakin ilmoitetaan, jotta tietojen käyttäjät voivat vertailla tietoja ja arvioida kehityssuuntauksia. 10.13 Komissio katsoo, että tuloksellisuutta koskevien tietojen on perustuttava tarvittaessa jatkuvan parantamisen prosessiin eikä niinkään yhdenmukaisuuteen. Se on samaa mieltä siitä, että tätä koskevat muutokset on selitettävä. Se katsoo kuitenkin, että toimintakertomukset sisältävät tästä riittävästi tietoja.

Tavoitteiden, indikaattoreiden ja tavoitearvojen keskinäinen johdonmukaisuus

10.14 Vuotuisiin toimintakertomuksiin sisältyvän raportoinnin olisi perustuttava hallintosuunnitelmassa asetettuihin tavoitteisiin, indikaattoreihin ja tavoitearvoihin. Tilanne oli yleensä tämä maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosastossa, jossa osa vaikutusindikaattoreista oli luokiteltu uudelleen, kuten tilintarkastustuomioistuin oli ehdottanut vuoden 2010 toimintakertomuksia koskevan tarkastustyönsä yhteydessä. Maatalouden pääosasto ei kuitenkaan selittänyt kahden muun muutoksen perusteita hallintosuunnitelmassa eikä vuotuisessa toimintakertomuksessa. Jäsenvaltiot pystyivät myös muuttamaan määrällisesti ilmaistuja tavoitearvojaan oman harkintansa mukaan. Näin ollen kolmea neljästä määrällisesti ilmaistusta tavoitearvosta muutettiin vuoden 2011 hallintosuunnitelman ja vuoden 2011 toimintakertomuksen välisenä aikana sen jälkeen, kun jäsenvaltiot olivat päivittäneet maaseudun kehittämissuunnitelmiaan (ks. esimerkki 10.2). 10.14 Komissio katsoo, että indikaattorit ja tavoitearvot ovat vuosien varrella pysyneet muuttumattomina. Kuten tässä tarkastushavainnossa todetaan, muutos indikaattoreissa ja tavoitearvoissa on poikkeus ja johtui siitä, että tilintarkastustuomioistuin suositteli kahden vaikutusindikaattorin uudelleen luokittelemista tulosindikaattoreiksi. Tämä käy hyvin selvästi ilmi hallintosuunnitelman vuoden 2011 päivityksestä. Jäsenvaltioilla on todellakin mahdollisuus mukauttaa tavoitearvojaan maaseudun kehittämissuunnitelman parantamiseksi (katso vastaus esimerkkiin 10.2).

Esimerkki 10.2 Tavoitearvo Vuoden 2011 hallintosuunnitelma Vuoden 2011 toimintakertomus Lisätä uusiutuvan energian tuotantoa 20 500 ktoe (38) 12 300 ktoe Luoda työpaikkoja 346 000 344 000 Luonnonarvoltaan merkittävä käytössä oleva viljelysala 3 400 000 ha 3 620 000 ha Esimerkki 10.2 Jäsenvaltioilla on mahdollisuus mukauttaa tavoitearvojaan, ja väliarvioinnit tarjosivat sopivan tilaisuuden viimeistellä tietoja ja menetelmiä sekä tarvittaessa mukauttaa tavoitearvoja. Uusiutuvan energian tuotantoa koskevan tavoitearvon merkittävä pienentäminen johtuu yhdessä maaseudun kehittämissuunnitelmassa olleesta virheestä, joka on korjattu. Virhe kyettiin havaitsemaan ja korjaamaan, koska väliarviointien perusteella voitiin tehdä lisää laatutarkastuksia.

10.15 Aluepolitiikan pääosasto asettaa yleisten tavoitteiden lisäksi ”monivuotisia painopisteitä”. Vertailtaessa vuoden 2011 ja vuoden 2012 hallintosuunnitelmia voidaan havaita, että vuoden 2012 suunnitelmassa on lisätty monivuotisten painopisteiden määrää neljästä viiteen ja muutettu lisäksi joidenkin muiden painopisteiden muotoilua. Lisäksi vuoden 2012 hallintosuunnitelmassa on lisätty alemman tason ”yksittäisten toiminnan painopisteiden” määrää 28:sta 39:ään. Suunnitelmassa ei esitetä syitä yhteenkään näistä muutoksista. 10.15 Aluepolitiikan pääosasto määrittelee monivuotisten painopisteiden nimet ja määrät sekä toiminnan vuotuisten painopisteiden määrän analysoituaan, miten se voi suorittaa tehtävänsä oikeudellisesti parhaalla ja tehokkaimmalla tavalla. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat muutokset kuvastavat rahoitus- ja talouskriisin Euroopan unionille asettamia tämänhetkisiä haasteita sekä niiden perusteella tehtyjä muutoksia aluepolitiikan ja aluepolitiikan pääosaston painopisteiden määrittelyssä.

Saavutetun tuloksellisuustason taustalla olevien syiden esittäminen

10.16 Tuloksellisuutta koskevan raportoinnin tarkoituksena on antaa tietoja sidosryhmille. Tästä huolimatta vuotuisissa toimintakertomuksissa ei esitetty päteviä syitä siihen, miksi toiminnan tuloksellisuudessa ei saavutettu asetettua tavoitetta tai tavoite-arvoa; syitä ei esitetty silloinkaan kun se olisi ollut mahdollista. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosastossa selitystä ei annettu edes silloin, kun tuloksellisuus jäi hyvin kauaksi tavoitearvosta: neljän indikaattorin tapauksessa tuloksellisuus jäi alle puoleen tavoitearvosta. Aluepolitiikan pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa esitetään monivuotisten painopisteiden osalta kohta kohdalta eritelty yksityiskohtainen analyysi tuloksellisuudesta (ks.kohta 10.15), mutta vastaava analyysi puuttuu yleisten tavoitteiden ja vaikutusindikaattoreiden kohdalla. 10.16 Komissio katsoo esittäneensä riittävästi perusteluja. Vuotuisessa toimintakertomuksessa esitettyjä indikaattoreita ei pitäisi tarkastella muista erillään. Politiikan vaikutuksista ja tuloksista voidaan tehdä päätelmiä vain hallintosuunnitelman koko indikaattorijärjestelmän perusteella, sillä indikaattorit perustuvat makrotaloudellisiin malleihin ja tilastotietoihin, jotka koskevat kehittyvän politiikan kokonaistavoitteita.

Ulkopuolisista lähteistä peräisin olevat tiedot: luotettavuuden takaaminen on haasteellista

10.17 Tilintarkastustuomioistuimen tavoitteena ei ollut tarkastaa kaikkien tietojen luotettavuutta tutkimistaan kolmesta vuotuisesta toimintakertomuksesta. Tilintarkastustuomioistuin suoritti rajatun arvioinnin, jonka perusteella se totesi, että EuropeAidiin liittyvät tiedot olivat yleisesti ottaen luotettavia, sillä useimmissa tapauksissa indikaattorit ovat kansainvälisesti tunnustettuja ja riippumattomasti tarkistettavissa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin joukon ongelmia maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston sekä aluepolitiikan pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa. Molemmat pääosastot tukeutuvat suuressa määrin jäsenvaltioiden toimittamiin tietoihin. Ongelmia käsitellään esimerkissä 10.3. 10.17

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto: tuloksellisuudesta raportoitiin puutteellisten tietojen perusteella Eri puolilla Euroopan unionia on käytössä kaikkiaan 88 maaseudun kehittämissuunnitelmaa. EU:n kokonaistason tuloksellisuudesta kuitenkin raportoitiin kolmen indikaattorin osalta siten, että yhden indikaattorin yhteydessä raportointi perustui kuuden maaseudun kehittämissuunnitelman tietoihin, toisen indikaattorin yhteydessä yhdeksän ja kolmannen indikaattorin yhteydessä 32 maaseudun kehittämissuunnitelman tietoihin. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto: tuloksellisuudesta raportoitiin puutteellisten tietojen perusteella Maaseudun kehittämissuunnitelmia koskevan politiikan yhteenlasketut nettovaikutukset vaikutusindikaattoreihin koko EU:ssa on laskettu jäsenvaltioilta saatujen määrällisten tietojen perusteella. Useimmissa väliarvioinneissa ei mainittu määrällisiä vaikutuksia. Syyksi todettiin se, että väliarvioinnit suoritettiin liian varhain ohjelmakaudella, jotta vaikutuksia olisi voitu mitata. Pitkän aikavälin vaikutukset liittyvät pitkäaikaisiin prosesseihin.

Aluepolitiikan pääosasto: vuotuiseen toimintakertomukseen sisältyi ristiriitaisia tietoja Tiedot luotujen työpaikkojen määrästä vaihtelevat: toisinaan työpaikkoja on luotu 25 jäsenvaltiossa 200 000 kappaletta (sivu 34) ja toisinaan 21 jäsenvaltiossa 165 000 kappaletta (liite 6, sivu 69) – liitteen 6 alaviitteessä 126 puolestaan viitataan 19 jäsenvaltioon. Laajakaistayhteyden saaneen väestön määräksi ilmoitetaan 900 000 (sivu 34) ja 806 826 (liite 6, sivu 72). Uusia teitä ilmoitetaan rakennetun 920 km 12 jäsenvaltiossa (sivu 34) ja 805 km 10 jäsenvaltiossa (liite 6, sivu 71). Aluepolitiikan pääosasto: vuotuiseen toimintakertomukseen sisältyi ristiriitaisia tietoja Komissio huomauttaa, että tavoitearvot ja viimeisimmät tiedot voidaan esittää kahdella tavalla. Syyt kaikkiin sisäisiin ristiriitoihin on esitetty tekstissä riittävästi. — Vuotuisen toimintakertomuksen pääosassa tiedot koskevat koheesiopolitiikan tuloksellisuutta kokonaisuudessaan, ja siinä on otettu huomioon kaikista jäsenvaltioista saadut tiedot riippumatta siitä, ovatko jäsenvaltiot asettaneet tavoitearvoja vai eivät (tavoitearvoja ei vaadita). — Liitteessä 6 verrataan suoraan tavoitearvoja ja saavutuksia. Tässä on otettu huomioon vain niistä jäsenvaltioista saadut tiedot, jotka raportoivat molemmista (toisin sanoen ne jäsenvaltiot, joiden raportti sisältää saavutukset, mutta ei tavoitearvoja, on jätetty pois). Tätä lähestymistapaa on käytetty johdonmukaisesti aiempina vuosina, ja sen tarkoituksena on mahdollistaa edistymisen arvioiminen vertaamalla sitä tavoitearvoon.

10.18 Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston ja aluepolitiikan pääosaston on vaikea varmistua jäsenvaltioiden toimittamien tietojen laadusta. Aluepolitiikan pääosasto on suosittanut, että jäsenvaltiot keskittyisivät ydinindikaattoreihin, ja se on antanut ohjeita tietojen tallentamiseen. Pääosasto on myös käynnistänyt vuotuisen tarkistusmenettelyn, jonka yhteydessä on havaittu joitakin virheitä annetuissa tiedoissa. Seuraavalla ohjelmakaudella otetaan käyttöön yhteisen strategiakehyksen rahastoja (13) varten ”suoritusvaraus”, josta voisi tulla keino kannustaa jäsenvaltioita toimittamaan relevantteja, vertailukelpoisia ja luotettavia tuloksellisuutta koskevia tietoja. Kyseisten tietojen oikea-aikaisuus pysyy kuitenkin edelleen haasteena. Esimerkiksi nykyinen määräaika, jonka kuluessa jäsenvaltioiden on toimitettava tiedot aluepolitiikan pääosastolle, on seuraavan vuoden kesäkuu; näin ollen vuotta 2011 koskevassa, vuonna 2012 julkaistussa toimintakertomuksessa esitetyt tiedot koskevat vuotta 2010. 10.18 Komissio jatkaa ja tehostaa jäsenvaltioiden toimittamien, nykyistä ohjelmakautta koskevien tietojen laadun tarkastamista. Uutta ohjelmakautta koskevan komission asetusehdotuksen mukaan jäsenvaltioille tarjotaan kannustin siirtämällä uuden ohjelmakauden alussa sivuun 5 prosenttia varoista. Näin voidaan kohdentaa lisävaroja niille jäsenvaltioille, jotka saavuttavat välitavoitteensa (ks. KOM(2011) 615 lopullinen). Komissio ei pidä tietojen oikea-aikaisuutta ongelmana. Aluepolitiikan pääosasto käyttää aina viimeisimpiä käytettävissä olevia tietoja, mutta myöntää, että nykyisiin asetuksiin tai uusiin asetusehdotuksiin sisältyvien raportointijärjestelyjen vuoksi edeltävää vuotta koskevat tiedot eivät ole saatavilla ennen seuraavan vuoden huhtikuuta.

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TOIMINNANTARKASTUSTEN TULOKSET

Johdanto

10.19 Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa arvioidaan, onko Euroopan unionin talousarvioon sovellettu moitteettoman varainhoidon periaatetta (ks. kohta 10.2). Tilintarkastustuomioistuin valitsee erityskertomusten aiheet – jotka koskevat yksittäisiä talousarvioaloja tai hallinnointiin liittyviä teemoja – tarkoituksenaan saada aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Aiheiden valinnassa noudatetaan erilaisia valintaperusteita, joita ovat muun muassa kyseessä olevien tulojen tai menojen suuruus (olennaisuus), moitteettomaan varainhoitoon kohdistuvat riskit sekä aiheen kiinnostavuus sidosryhmien kannalta.

10.20 Tilintarkastustuomioistuin antoi (14) vuonna 2011 yhteensä 16 erityiskertomusta, jotka luetellaan laatikossa 10.1:

Tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2011 antamat erityiskertomukset (15) — nro 1/2011 ”Onko unionin ulkopuolelle suunnattavan tuen hajauttaminen komission keskusyksiköiltä edustustoille parantanut tuen toimittamista?” — nro 2/2011 ”Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) hallinnoinnista annetun erityiskertomuksen nro 1/2005 seuranta” — nro 3/2011 ”Yhdistyneiden kansakuntien järjestöjen kautta konflikteista kärsiviin maihin ohjatun EU:n avun tehokkuus ja vaikuttavuus” — nro 4/2011 ”Pk-yritysten takausjärjestelmän tarkastus” — nro 5/2011 ”Miten tilatukijärjestelmän varainhoitoa voitaisiin parantaa?” — nro 6/2011 ”Ovatko Euroopan aluekehitysrahastosta osarahoitetut matkailualan hankkeet olleet vaikuttavia?” — nro 7/2011 ”Ovatko maatalouden ympäristötuet hyvin suunniteltuja ja hallinnoituja?” — nro 8/2011 ”Yhteisen maatalouspolitiikan alaan liittyvien aiheettomien maksujen takaisinperintä” — nro 9/2011 ”Ovatko Euroopan aluekehitysrahastosta tuetut sähköistä hallintoa koskevat hankkeet olleet vaikuttavia?” — nro 10/2011 ”Ovatko koulumaitoa ja kouluhedelmiä koskevat ohjelmat vaikuttavia?” — nro 11/2011 ”Edistävätkö maantieteellisten merkintöjen järjestelmän rakenne ja hallinnointitapa järjestelmän vaikuttavuutta?” — nro 12/2011 ”Ovatko EU:n toimet tukeneet kalastuslaivastojen kapasiteetin mukauttamista käytettävissä oleviin kalastusmahdollisuuksiin?” — nro 13/2011 ”Pystytäänkö tullimenettelyn 42 valvonnalla estämään ja havaitsemaan arvonlisäveronkierto?” — nro 14/2011 ”Onko EU:n antama tuki parantanut Kroatian valmiuksia hallinnoida liittymisen jälkeistä rahoitusta?” — nro 15/2011 ”Varmistetaanko komission toteuttamilla menettelyillä valtiontuen valvonnan vaikuttava hallinnointi?” — nro 16/2011 ”Ydinvoimaloiden käytöstä poistamiseen tarkoitettu EU:n taloudellinen tuki Bulgarialle, Liettualle ja Slovakialle: saavutettu edistys ja tulevat haasteet”.

10.21 Tilintarkastustuomioistuimen viimevuotisessa vuosikertomuksessa esitettiin, kuinka vuoden 2010 erityiskertomusten havainnot kattoivat hankkeen tavanomaisen hallinnointisyklin kokonaisuudessaan (strategisesta suunnittelusta ja tarpeiden kartoittamisesta toiminnan tuloksellisuudesta tapahtuvaan raportointiin). Tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2011 erityiskertomukset kattoivat myös laajan kirjon eri aihealueita. Euroopan unioni valmistautuu uuteen ohjelmakauteen (2014–2020), ja näin ollen tilintarkastustuomioistuin käsittelee tässä luvussa asioita, jotka voidaan ottaa opiksi vuoden 2011 erityiskertomuksista uusien ohjelmien ja hankkeiden valmistelua silmällä pitäen. Tilintarkastustuomioistuin keskittyy pääasiassa kolmeen osa-alueeseen: tarveanalyysiin, ohjelmien ja hankkeiden suunnitteluun sekä EU:n tasolla saatavan lisäarvon käsitteeseen. Nämä kolme osa-aluetta tulevat vaihtelevissa määrin esiin myös viimeaikaisissa lausunnoissa, jotka tilintarkastustuomioistuin on antanut yhteistä strategiakehystä ja yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevista asetusehdotuksista (16).

Tarveanalyysi: ei pitävää näyttöä

10.22 Tilintarkastustuomioistuin totesi vuoden 2010 vuosikertomuksessaan, että haluttaessa saada aikaan hyviä tuloksia on tärkeää määrittää selvästi ne tarpeet, joihin ohjelmien avulla on tarkoitus vastata (17). Kroatialle myönnetty tuki, jonka tavoitteena oli, että maa pystyy hallinnoimaan EU:n rahoitusta Euroopan unioniin liittymisen jälkeen, on esimerkki tapauksesta, jossa komissio yleisesti varmisti, että keskeiset tarpeet oli yksilöity (18). 10.22 Komissio on samaa mieltä siitä, että kunnollinen tarveanalyysi on tärkeä osa ohjelman elinkaarta, ja tutkii huolellisesti tapaukset, joissa tilintarkastustuomioistuin katsoo tarveanalyysin olleen puutteellinen.

10.23 Vuonna 2011 tilintarkastustuomioistuin edelleen havaitsi ja toi esiin tapauksia, joissa kunnollista tarveanalyysiä ei ollut suoritettu. Esimerkiksi sähköisen hallinnon (e-Government) – jonka hankkeita voidaan tukea Euroopan aluekehitysrahastosta – ensimmäiset strategiat laadittiin tarkan tarvearvioinnin sijasta lähinnä poliittisten julistusten perusteella. Tämän seurauksena hankkeissa ei puututtu tärkeimpiin kysymyksiin (19). Kahdessa kolmesta tilintarkastustuomioistuimen tarkastamasta ydinvoimaloiden käytöstäpoistoa koskevasta ohjelmasta ei ollut arvioitu tarpeita, jotka liittyivät ohjelmien tavoitteeseen vähentää vaikutuksia, joita aiheutuu ydinvoimaloiden suunniteltua aikaisemmasta sulkemisesta (20). 10.23 Sähköiseen hallintoon siirtyminen on hyvin kallista. Painopisteet ovat tarpeen, ja ne oli järkevää ilmaista poliittisissa lausunnoissa ja julistuksissa, joiden avulla asiasta tiedotettiin ja jotka toimivat alustavina strategioina. Painopisteiden asettaminen on kuitenkin sittemmin parantunut huomattavasti, ja nykyään kaikki jäsenvaltiot ovat laatineet kehittyneempiä sähköisen hallinnon strategioita. Riskinvähentämistoimien tarve on todettu liittymissopimuksissa tai myöhemmissä asetuksissa. EU:n tukijärjestelmä on suunniteltu varmistamaan, että jäsenvaltioiden ehdottamat toimenpiteet ovat kansallisten energiastrategioiden mukaisia ja perustuvat niihin. Strategioissa otetaan väistämättä huomioon ydinvoimaloiden sulkemisen vaikutukset.

10.24 Tarveanalyysin ollessa puutteellinen on vaikeampi arvioida, mikä kilpailevista hankkeista takaisi parhaiten varojen optimaalisen käytön. Tämä ilmeni esimerkiksi edellä mainittuja sähköisen hallinnon hankkeita koskevassa tarkastuksessa (21) sekä EU:n antaman maatalouden ympäristötuen tarkastuksessa. Maatalouden ympäristötuen osalta tilintarkastustuomioistuin toi esiin, että varat on kohdennettava alueille, joilla tarve on suurin, jotta maatalouden ympäristötuella saataisiin aikaan mahdollisimman suuret ympäristövaikutukset (22); jäsenvaltiot eivät kuitenkaan olleet pohtineet varojen kohdentamista kustannus-hyötyanalyysin avulla. 10.24 Komissio on samaa mieltä siitä, että tarveanalyysi voi auttaa määrittämään ensisijaiset hankkeet. Jotkin jäsenvaltiot ovat pohtineet kustannus-hyötyanalyysin avulla, missä määrin maatalouden ympäristötukivarojen kohdentaminen on suotavaa. Esimerkiksi Romaniassa luonnonarvoltaan arvokkaita alueita koskevat maatalouden ympäristötuet kohdennetaan maantieteellisin perustein, ja tukikelpoisten alueiden määrittelyssä käytetään makrotason tietoja. EU:n tehtyä poliittisia aloitteita kaikki jäsenvaltiot ovat nyt laatineet kehittyneempiä sähköisen asioinnin strategioita, jotka perustuvat sähköisen hallinnon toimintasuunnitelmaan 2011–2015.

Ohjelmien ja hankkeiden suunnittelu: oli epäselvää, mitä toiminnalla oli määrä saavuttaa

10.25 Tarpeiden kartoittaminen merkitsee vasta prosessin alkua. Moitteettoman varainhoidon kannalta on olennaisen tärkeää suunnitella sekä ohjelmat että niihin sisältyvät yksittäiset hankkeet hyvin, jotta varoilla saadaan aikaan optimaalinen vaikutus mahdollisimman vähillä kustannuksilla. Ohjelmat ja yksittäiset hankkeet pitäisi suunnitella sellaisiksi, että niiden avulla luodaan yhteys talousarviosta rahoitettujen toimintojen sekä menoilla tavoiteltavien tuotosten, tulosten ja vaikutusten välille.

10.26 Komissio otti huomioon erään ohjelman suunnittelussa tehdyt virheet pystyäkseen suunnittelemaan samantyyppisen hankkeen ainakin osittain paremmin. Tämän ansiosta toimenpiteet, joilla kannustetaan hedelmien kulutusta kouluissa, eivät kärsi kiinnostavuuden puutteesta ja nollavaikutuksesta (23), jotka olivat ongelmana vastaavanlaisessa koulumaito-ohjelmassa (24). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin vuonna 2011 tarkastamissaan meno-ohjelmissa edelleen puutteita, joita käsitellään seuraavissa kohdissa. 10.26 Komissio katsoo, että koulumaito-ohjelman viimeisimmässä tarkistuksessa on otettu huomioon suurin osa tilintarkastustuomioistuimen huomautuksista ja siten parannettu järjestelmän kokonaistehokkuutta.

10.27 Komissio suuntaa konflikteista kärsiville maille jonkin verran tukea Yhdistyneiden kansakuntien järjestöjen kautta. Lähes kaikissa tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa rahoitussopimuksissa (18 sopimusta 19:stä) ilmeni vähintään yksi puutteellisesta suunnittelusta johtuva ongelma. Niistä voidaan mainita seuraavat esimerkit: lähtötasoa ei ollut määritetty, tavoitteet olivat epäselvät tai indikaattorit puuttuivat. Näin ollen jäi epäselväksi, mitä hankkeilla oli tarkoitus saavuttaa ja miten hanketoimien onnistumista voidaan mitata (25). 10.27 Komissio pitää hankesuunnittelua tärkeänä, mutta katsoo, että 18 mainitusta tapauksesta vain kahdessa oli sellaisia puutteita, jotka saattoivat vaikuttaa suoraan hankkeiden tuloksiin. Komissio otti vuonna 2011 käyttöön uutta koulutusta ja ohjausta, jonka tarkoituksena on parantaa hankesuunnittelua ja jonka se katsoo suurelta osin vastaavan tilintarkastustuomioistuimen huolenaiheisiin. Lisäksi tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa tunnustetaan, että myös konflikteista kärsivissä maissa äärimmäisen vaikeissa olosuhteissa YK:n kanssa toteutetuissa hankkeissa saavutetaan hyviä tuloksia, jotka ovat kohtuullisen kestäviä.

10.28 Yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) tilatukijärjestelmän tarkoituksena oli kannustaa viljelijöitä vastaamaan markkinakysyntään ja edistää ympäristöystävällisiä maatalouskäytäntöjä. Tilatukijärjestelmä on kuitenkin rakenteeltaan ristiriitainen: sen avulla on tarkoitus antaa tuottajakohtaista tulotukea, mutta käytännössä tilatuen jakamisessa otetaan vain vähäisessä määrin huomioon edunsaajan erityisolosuhteet. Tämän seurauksena yksittäisille viljelijöille jaettujen tukien määrä perustuu edelleenkin lähinnä viljeltyyn maapinta-alaan, ja näin ollen suuri osa tilatuesta annetaan – kuten edellisessäkin järjestelmässä – edelleen suurille tiloille (26). 10.28 Tilatukijärjestelmä on osoittautunut erittäin tehokkaaksi tavaksi antaa perustilatukea samalla, kun viljelijä voi tehdä markkinasignaaleihin perustuvia tuotantopäätöksiä. Tämä johtuu siitä, että tuki on irrotettu tuotannosta eikä vaikuta tuotantopäätöksiin. Tuen edellytyksenä on, että edunsaajat, lohkot ja toimet täyttävät selkeät edellytykset, joista on säädetty neuvoston asetuksessa ja jotka ovat WTO:n sääntöjen mukaiset eli eivät ole sidottuja tuotantoon liittyviin tekijöihin. ”Suurten tilojen” perustilatuen tarvetta ei ole syytä pitää automaattisesti pienempänä kuin muiden tilojen, sillä tulot ovat yleensä erittäin riippuvaisia muun muassa tuotantotyypeistä, tuotantopanos- ja tuotantokustannuksista sekä tilan työvoimasta. Tukioikeuksien arvo ja määrä laskettiin aiempien vuosien tuotanto- ja pinta-alatietojen perusteella, jotta tuotannosta riippumattomaan tukeen siirtyminen olisi mahdollisimman sujuvaa. Näin ollen suorien tukien jakautuminen tiloille on yksinkertaisesti seurausta siitä, että maatalousmaa ja maataloustuotanto eivät jakaudu tasan EU:n tilojen kesken. Tuen jakoperusteita viljelijöiden ja jäsenvaltioiden kesken käsitellään kuitenkin vuoden 2013 jälkeistä yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevissa lainsäädäntöehdotuksissa, minkä pitäisi myös parantaa tilatuen kohdentamista. Komissio aikoo parantaa eräitä tukijärjestelmän osia ja myös lisätä niitä varojenkäytön arvon ja laadun parantamiseksi. Näin se ottaa huomioon joitakin tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa mainituista seikoista, erityisesti tuen suunnittelemisen uudelleen ja paremman kohdentamisen.

10.29 Maantieteellisten merkintöjen järjestelmän avulla suojataan nimeä, jolla yksilöidään maataloustuote, jonka tietty laatu, maine tai muu ominaispiirre juontuu pääosin sen maantieteellisestä alkuperästä (esim. ”prosciutto di Parma, Bayerisches Bier”). Maantieteellisten merkintöjen järjestelmän menestys riippuu muun muassa siitä, käyttävätkö tuottajat sitä. Järjestelmään on mahdollista saada mukaan lisää tuottajia, etenkin niissä jäsenvaltioissa, joissa sen hyödyntäminen on vähäistä. Käytettävissä olevat toimenpiteet ja menettelyt eivät kuitenkaan riitä lisäämään tuottajien osallistumista (27). 10.29 Järjestelmän tarkoituksena on ennen kaikkea suojella henkistä omaisuutta. Käytössä on asianmukaiset välineet ja oikeudelliset keinot, ja tuottajia kehotetaan liittymään järjestelmään vapaaehtoisesti. Tämän vahvistaa myös tuottajien järjestelmää kohtaan osoittama selkeä kiinnostus: tuotenimiä on rekisteröity huomattava määrä (yli 1 000), ja niiden markkina-arvo on 14,5 miljardia euroa (vuonna 2008). Vuoden 2004 jälkeen EU:hun liittyneet jäsenvaltiot ovat vasta vähitellen pääsemässä mukaan järjestelmään. Uusien hakijoiden houkuttelemiseksi on toteutettu erilaisia hankkeita, kuten tiedotuskampanjoita, tuotemessuja ja kansainvälisiä alakohtaisia näyttelyitä ja/tai laadittu oppaita, jotka on tarkoitettu maantieteellisten merkintöjen (SAN tai SMM) mahdollisille hakijoille.

10.30 Yhteisen kalastuspolitiikan avulla komissio pyrkii viime kädessä edistämään kalakantojen säilyttämistä tukemalla jäsenvaltioita kalastuslaivastojen kalastuskapasiteetin vähentämisessä. Tuen vaikuttavuutta heikentävät kuintenkin ohjelmien tai hankkeiden rakenteeseen liittyvät ongelmat. Esimerkiksi kalastusalusten käytöstöpoistojärjestelmään liittyvät tukikelpoisuus- ja valintakriteerit oli kohdennettu puutteellisesti, minkä seurauksena kalastusalusten käytöstäpoistolla oli osassa tapauksia vain vähäinen tai olematon vaikutus toiminnan kohteena oleviin kalakantoihin (28). 10.30 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastelemat tapaukset on korjattu, ja niistä on keskusteltu jäsenvaltioiden kanssa. Jäsenvaltiot toteuttavat tarvittavia korjaavia toimia, joilla muun muassa peritään takaisin väärin maksettuja summia.

EU:n tasolla saatava lisäarvo: perustelut EU:n tukitoimenpiteille

10.31 Komissio on määritellyt EU:n tasolla saatavan lisäarvon seuraavasti: EU:n tukitoimenpiteen tuottama lisäarvo siihen arvoon nähden, jonka jäsenvaltion toimi olisi muutoin yksinään tuottanut (29). Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin ehdottanut, että kyseisen termin määritelmä perustuisi aina periaatteisiin, jotka on esitetty laatikossa 10.2. Se on myös suositellut, että EU:n tasolla saatavan lisäarvon käsitteestä laadittaisiin asianmukainen poliittinen julkilausuma, tai käsite sisällytettäisiin EU:n lainsäädäntöön, jotta EU:n päättävät elimet voisivat viitata siihen valitessaan etusijalle asetettavia menoaloja (30). 10.31 Komissio korostaa, että EU-tason lisäarvon käsitettä voidaan käyttää monissa erilaisissa yhteyksissä, esimerkiksi EU:n talousarviota koskevassa teoreettisessa pohdiskelussa, määriteltäessä tiettyjen EU:n ohjelmien hankevalinnan tavoitteita ja/tai kriteerejä, varainhoitoasetuksen säännöksissä ja arvioitaessa käynnissä olevia ohjelmia. Komissio katsoo kuitenkin myös, että politiikkalähtöisen hankkeen lisäarvoon sisältyy muutakin kuin pelkät luvut. Yksi mainitun valmisteluasiakirjan tavoitteista oli selvittää, mikä on EU:n talousarvion tuoma lisäarvo, sekä esittää useita esimerkkejä siitä, miten tämä käytännössä toimii jäsenvaltioissa. Tarkoituksena oli näin tarjota EU:n päätöksentekoelimille ohjeistusta menojen priorisointia varten. Lisäksi komission vaikutuksenarviointimenettelyssä valmistellaan poliittisia päätöksentekijöitä varten näyttöä mahdollisten poliittisten vaihtoehtojen eduista ja haitoista arvioimalla niiden potentiaalisia vaikutuksia. Menettelyssä käsitellään samalla myös komission ehdotusten tuottamaa lisäarvoa.

Tilintarkastustuomioistuimen ehdottamat periaatteet, joille EU:n tasolla saatavan lisäarvon käsitteen tulisi perustua: — Unionin talousarviosta unionissa suoritettavien menojen on tuotettava EU:lle ja sen kansalaisille sellaista selkeää ja näkyvää etua, jota ei voitaisi saavuttaa, jos asianomaiset menot toteutettaisiin yksinomaan kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla, vaan ne voidaan suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. — Menot, joilla on rajatylittäviä vaikutuksia tai jotka liittyvät yleiseen etuun, ovat lähtökohtaisesti vahvemmassa asemassa EU-toimia ajatellen kuin menot, joiden maantieteellinen vaikutus on vähäinen. — Menojen järkevä keskittäminen todennäköisesti tukee jo lähtökohtaisesti lisäarvoa koskevaa tavoitetta. — EU:n ulkopuolisten menojen (esimerkiksi kehitysavun) tapauksessa lisäarvoa voidaan todennäköisesti vahvistaa myös valikoivalla lähestymistavalla: esimerkiksi keskitytään kehitysavun koordinointiin aloilla, joilla on maailmanlaajuisesti rahoittajia, ja keskitytään toimintaan, jossa EU:n asiantuntemuksella on erityistä arvoa (31). Komissio katsoo, että politiikkalähtöisten hankkeiden tuottama lisäarvo on tärkeä kriteeri arvioitaessa sitä, ovatko EU:n tasolla aiheutuneet menot perusteltuja. Komissio arvioi eri menoehdotusten tuottaman lisäarvon kaikilla toimintalohkoilla tehdessään ehdotuksiaan EU:n talousarvioksi kaudelle 2007–2013. Se käytti seuraavia mittapuita: — Vaikuttavuus: tapaukset, joissa vain EU:n toimin voidaan päästä tuloksiin. — Tehokkuus: tapaukset, joissa EU:n toimin päästään parempaan kustannustehokkuuteen. — Synergia: tapaukset, joissa EU:n toimia tarvitaan täydentämään, edistämään ja sysäämään liikkeelle toimintaa. Komissio suunnitteli sekä uuden monivuotisen rahoituskehyksen että alakohtaiset välineet ja ohjelmat siten, että — tavoitteet voidaan saavuttaa paremmin käyttämällä EU:n varoja, — EU:n tason rahoituksen osuus tehdään näkyväksi, — EU:n tason lisäarvo on huomattava, — resurssien yhdistäminen EU:n tasolla tuottaa mittakaavaetuja ja parempia tuloksia.

Muutossuunnitelmaa koskevassa komission tiedonannossa, joka julkaistiin lokakuussa 2011, sekä sitä seuranneissa, 14. toukokuuta 2012 annetuissa neuvoston päätelmissä suositellaan parempaa kohdentamista maille, jotka ovat eniten avun tarpeessa, sekä keskittymistä vain muutamiin aloihin, joilla vaikutus voidaan maksimoida ja EU:n tason lisäarvo on selvä.

10.32 Tilintarkastustuomioistuin on korostanut olevan ylipäätään epätodennäköistä, että meno-ohjelmat, jotka eivät luo EU:n tasolla lisäarvoa, olisivat vaikuttava ja tehokas tapa käyttää EU:n veronmaksajien rahoja (32). Tilintarkastustuomioistuin esitti vuoden 2011 erityiskertomuksissaan esimerkkejä, joissa EU:n tasolla saatavan lisäarvon toteutuminen oli parhaimmillaankin kyseenalaista: 10.32 Komissio katsoo, että meno-ohjelmien lisäarvoa on arvioitava suhteessa asetettuihin tavoitteisiin sekä kriteereihin, joita käytettiin, kun komission ehdotusten lisäarvoa alun perin arvioitiin. (Katso laatikko 10.2.)

— pk-yritysten takausjärjestelmästä EU:n tasolla saatavaa lisäarvoa ei ole osoitettu, sillä järjestelmän tulokset olisi voitu saavuttaa myös kansallisiin järjestelmiin perustuvan rahoituksen avulla (33) — Komissio ottaa jo huomioon tämän huomautuksen keskustellessaan vuoden 2013 jälkeiseen monivuotiseen rahoituskehykseen sisältyvistä uuden sukupolven rahoitusvälineistä ja suunnitellessaan niitä. Tässä rahoituskehyksessä ”EU:n tason lisäarvon varmistaminen” on yksi pääperiaatteista, joita kaikkien ehdotettujen välineiden on noudatettava.

— EAKR:n osarahoittamien matkailualan hankkeiden yhteydessä oli vaikea arvioida, missä määrin niiden avulla oli saatu aikaan lisäarvoa EU:n tasolla, sillä käytössä ei ollut sopivaa järjestelmää tavoitteiden asettamiseen ja tuloksellisuuden seurantaan (34) — Komissio toteaa, että tilintarkastustuomioistuimen toiminnantarkastuksessa havaittiin tarkastelluilla matkailuhankkeilla olleen suuria työllistäviä vaikutuksia.

— ydinvoimaloiden käytöstäpoistoon liittyvän EU:n tuen tapauksessa (ydinvoimaloiden käytöstäpoisto kolmessa jäsenvaltiossa) tilintarkastustuomioistuin totesi toimintakehyksen melko väljäksi ja suositti, että kyseisen tukitoimenpiteen avulla EU:n tasolla saavutettava lisäarvo olisi arvioitava ennen kuin EU päättää rahoituksen jatkamisesta (35). — Komissio pitää ohjelmien tuottamaa EU:n tason lisäarvoa selvänä: ilman niitä olisi ollut erittäin vaikeaa saavuttaa kokonaistavoite – eli EU:n ydinturvallisuuden huomattava parantaminen – ja auttaa jäsenvaltioita lieventämään ennenaikaisen sulkemisen vaikutuksia. Komissio antoi 24. marraskuuta 2011 ehdotuksen neuvoston asetukseksi unionin tuesta ydinvoimaloiden käytöstä poistamisen avustusohjelmille Bulgariassa, Liettuassa ja Slovakiassa (KOM(2011) 783) kaudella 2014–2020. Ehdotukseen liittyi kattava vaikutustenarviointi, jossa arvioidaan myös EU:n tason lisäarvoa.

10.33 Viimeaikaisissa tilintarkastustuomioistuimen lausunnoissa on tuotu esiin puutteet, joita komissiossa on esiintynyt toiminnan tavoitteiden määrittelemisessä tulosten näkökulmasta, eli määriteltäessä, mitä EU:n rahoituksella on tarkoitus saavuttaa (36). Ilman odotettuihin tuloksiin liittyviä selviä tavoitearvoja komission on myös jatkossa vaikea osoittaa, että sen menojen avulla saavutetaan lisäarvoa EU:n tasolla – näin ollen on myös vaikea saada varmuutta varainkäytön tehokkuudesta ja vaikuttavuudesta. 10.33 Parempi keskittyminen tuloksellisuuteen ja tuloksiin on yksi komission päätavoitteista ehdotuksissa, jotka sisältyvät asiakirjaan Eurooppa 2020 -strategiaa tukeva talousarvio ja joiden avulla on tarkoitus saavuttaa unionin pitkän aikavälin strategiset tavoitteet seitsemänä seuraavana vuotena käytettävissä olevalla talousarviolla. Tämän mukaisesti kaikki monivuotista rahoituskehystä koskevaan ehdotukseen sisältyvät ohjelmat ja välineet on suunniteltu siten, että niiden tuotokset ja vaikutukset edistävät merkittävästi EU:n keskeisten poliittisten tavoitteiden saavuttamista. Näin korostetaan odotettuja tuloksia ja tuloksellisuutta.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Päätelmät

10.34 Vuotuisten toimintakertomusten laatimisprosessi kehittyy koko ajan komission pääosastoissa. Edellisvuoteen verrattuna oli havaittavissa myönteisiä merkkejä parannuksista (ks. kohta 10.7). 10.34 Komissio pyrkii jatkuvasti parantamaan vastuuraporttiensa laatua ja selkeyttä.

10.35 Relevanssi pysyy edelleen ongelmana, erityisesti kun on kyse tavoitteiden ja indikaattoreiden keskinäisestä johdonmukaisuudesta, mielekkäiden määrällisesti ilmaistujen tavoitearvojen asettamisesta sekä edistymisen vuotuisesta mittaamisesta. Viime vuoden tapaan tilintarkastustuomioistuimen arvioimat kolme pääosastoa eivät raportoineet vuotuisen toimintakertomuksen osassa 1 taloudellisuudesta ja vaikuttavuudesta (ks. kohdat 10.8–10.12). 10.35 Komissio vahvisti pysyviä ohjeita vuoden 2011 toimintakertomuksia varten talouden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden osalta ja pyysi pääosastoja lisäämään vapaaehtoisesti osaan 3 moitteetonta varainhoitoa koskevia indikaattoreita. Jotkin pääosastot raportoivat tästä vuonna 2011.

10.36 Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston sekä aluepolitiikan pääosaston hallintosuunnitelmissa asetetut tavoitteet, indikaatorit ja tavoitearvot olivat yleisesti ottaen samat kuin kuin vuotuisissa toimintakertomuksissa, ja ne olivat yleensä yhdenmukaiset edellisvuoteen nähden. Tehdyille muutoksille ei kuitenkaan aina ilmoitettu syytä (ks. kohdat 10.13–10.16). 10.36 Komissio on samaa mieltä siitä, että jos vuotuiseen toimintakertomukseen tehdään edelliseen vuoteen verrattuna muutoksia, niiden syyt on ilmoitettava. Se katsoo kuitenkin, että toimintakertomukset sisältävät tästä riittävästi tietoja.

10.37 Lainsäädännölliset ja käytännön esteet heikensivät pääosastojen jäsenvaltioista keräämien, yhteisesti hallinnoituja ohjelmia koskevien tietojen luotettavuutta. Jäsenvaltioille pyritään parhaillaan luomaan kannustimia, jotta ne toimittaisivat seuraavalla ohjelmakaudella relevantteja, vertailukelpoisia ja luotettavia tuloksellisuutta koskevia tietoja yhteisen strategiakehyksen rahastoista. Näistä toimista voidaan kenties myös ottaa arvokasta oppia tulevaisuudessa. Oikea-aikaisuus on toinen ongelma-alue (ks. kohdat 10.17 ja 10.18). 10.37 Komissio jatkaa ja tehostaa jäsenvaltioiden toimittamien, nykyistä ohjelmakautta koskevien tietojen laadun tarkastamista. Komissio ei kuitenkaan pidä tietojen oikea-aikaisuutta ongelmana. Koska ohjelmakausi kestää seitsemän vuotta, voidaan tietoja, jotka ovat saatavilla 16 kuukautta vuoden päättymisen jälkeen, vielä käyttää sellaisten ohjelmien mukauttamiseen, jotka eivät näiden tietojen mukaan ole riittävän tuloksellisia (katso vastaus kohtaan 10.18).

10.38 Tilintarkastustuomioistuin totesi vuoden 2011 erityiskertomuksissaan kolmen analysoidun eritysalan osalta seuraavaa: 10.38

a) Korkealaatuisia tarvearviointeja ei useinkaan suoriteta, vaikka ne ovat olennaisen tärkeitä varmistettaessa, että EU:n menot kohdennetaan sellaisille maantieteellisille alueille tai aihealueille, joilla tarve on suurin (ks. kohdat 10.22–10.24). a) Komissio on samaa mieltä siitä, että kunnollinen tarveanalyysi on tärkeä osa ohjelman elinkaarta, ja tarkastelee huolellisesti tapauksia, joissa tilintarkastustuomioistuin katsoo tarveanalyysin olleen puutteellinen.

b) Hankkeissa on suunnittelupuutteita, jotka heikentävät komission kykyä todeta EU:n menojen avulla saavutettuja tuloksia ja vaikutuksia ja raportoida niistä (ks. kohdat 10.25–10.30). b) Komissio myöntää hankesuunnittelun olevan tärkeää mutta ei hyväksy kaikkia tilintarkastustuomioistuimen arviointeja, jotka koskevat kohdassa 10.25–10.30 mainittuja tapauksia. Komissio tutkii kuitenkin huolellisesti nämä tilintarkastustuomioistuimen arviot ja mukauttaa käytäntöään, jos se on aiheellista hankesuunnittelun parantamiseksi entisestään.

c) Komission on vaikea osoittaa EU:n menojen avulla EU:n tasolla saatava lisäarvo (ks. kohdat 10.31–10.33). c) Komissio on seuraavaa monivuotista rahoituskehystä suunnitellessaan pannut täytäntöön periaatteet, jotka esitettiin vuonna 2010 toteutetussa talousarvion kokonaistarkastelussa, ja keskittynyt erityisesti EU:n talousarvion tuottamaan lisäarvoon.

Suositukset

10.39 Tilintarkastustuomioistuin suosittaa tämän tarkastuksen ja vuotta 2011 koskevien tarkastushavaintojen ja päätelmien perusteella seuraavaa: 10.39

— Suositus nro 1: komission olisi painotettava uusien meno-ohjelmien suunnittelussa tuloksia ja vaikutuksia, jotka toiminnalla halutaan saada aikaan; jos tuloksia ja vaikutuksia ei voida mitata suoraan, komission olisi otettava käyttöön ”SMART” (37) -tavoitteisiin perustuvia indkaattoreita ja välietappeja, joiden avulla voidaan osoittaa, että komission toiminnalla tuetaan haluttujen päämäärien saavuttamista Komissio hyväksyy tilintarkastustuomioistuimen suosituksen ja on jo toteuttanut edellä esitettyjä toimia sen osalta. Komissio on seuraavaa monivuotista rahoituskehystä suunnitellessaan pannut täytäntöön periaatteet, jotka esitettiin vuonna 2010 toteutetussa talousarvion kokonaistarkastelussa: — keskittyminen toimintapolitiikan tärkeimpien tavoitteiden saavuttamiseen — keskittyminen EU:n tason lisäarvoon — keskittyminen vaikutuksiin ja tuloksiin — yhteisten etujen aikaansaaminen kaikkialla Euroopan unionissa.

— Suositus nro 2: komission olisi työskenneltävä yhdessä jäsenvaltioiden kanssa toimitettavien tietojen laadun ja oikea-aikaisuuden parantamiseksi; komission olisi erityisesti otettava opiksi kokemuksesta, jota on kertynyt sen pyrkiessä luomaan jäsenvaltioille kannustimia korkealaatuisten tuloksellisuutta koskevien tietojen toimittamiseksi yhteisen strategiakehyksen rahastojen osalta Komissio on yhtä mieltä siitä, että yhteistyö jäsenvaltioiden kanssa on tärkeää tietojen laadun ja oikea-aikaisuuden parantamiseksi. Komissio on tehnyt jäsenvaltioiden kanssa tarkastuksen sähköisesti toimitettujen indikaattorien oikeellisuuden vahvistamiseksi, ja se uskoo, että tietojen laatu paranee vastaisuudessa edelleen. Nykyisiin asetuksiin tai uusiin asetusehdotuksiin sisältyvien raportointijärjestelyjen vuoksi edeltävää vuotta koskevat tiedot ovat kuitenkin saatavilla vasta seuraavan vuoden huhtikuussa.