[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 24.1.2007

SEK(2006) 1689

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

Oheisasiakirja Ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi lentoasemamaksuista Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista {KOM(2006) 820 lopullinen}{SEK(2006) 1688}

Tiivistelmä

Johdanto

Tämä arviointi lentoasemamaksuja koskevan direktiiviluonnoksen vaikutuksista on osa komission aloitteista muodostuvaa kokonaisuutta, jonka tavoitteena on EU:n lentoasemien tehokkaan toiminnan tukeminen. Lentoasemainfrastruktuurin hinnoitteluun sovelletaan EU:ssa erilaisia järjestelmiä, jotka eivät aina ole asianmukaisesti perusteltuja ja joista ei välttämättä ole saatavilla riittävästi tietoa. EU:n lentoliikenteen harjoittajat ja lentoasemat ovat usein eri mieltä siitä, millaisia maksujärjestelmien olisi oltava ja miten maksut olisi asetettava. Tässä vaikutusten arvioinnissa tarkastellaan tähän asiaan liittyviä eri vaihtoehtoja ja arvioidaan niiden vaikutuksia.

Tavoitteet

Direktiiviluonnoksen yleisiin tavoitteisiin vaikuttavat muut aloitteet kuten komission strategiset tavoitteet ja haasteet, jotka määritellään strategisissa tavoitteissa vuosiksi 2005–2009[1]. Näitä ovat Euroopan hyvinvoinnin edistäminen tekemällä Euroopasta entistä kilpailukykyisempi ja dynaamisempi. Ehdotetun direktiivin erityistavoitteet muodostavat päämääriä, jotka direktiivillä olisi saavutettava, jotta sen yleiset tavoitteet voivat toteutua. Nämä erityistavoitteet voidaan tiivistää seuraavasti:

- EU:n lentoasemien oikeudenmukaisen kilpailun edistäminen ottamalla käyttöön maksuja koskevat yhteiset periaatteet;

- lentoasemainfrastruktuurin käyttäjiin sovellettavien maksujärjestelmien avoimuuden lisääminen;

- riittävien tulojen turvaaminen lentoasemainfrastruktuurin säilyttämiseksi ja täydentämiseksi parhaalla mahdollisella tavalla.

Toiminnalliset tavoitteet liittyvät direktiivin odotettuihin tuloksiin. Tärkein toiminnallinen tavoite on vahvistaa yhteiset perusperiaatteet, joita sovelletaan maksuihin EU:n lentoasemilla.

Kuuleminen ja asiantuntemus

Kuuleminen

Tämän ehdotuksen valmistelua edelsi kuulemismenettely, jossa kerättiin huomioita ja ehdotuksia sidosryhmiltä. Kuulemisessa noudatettiin 11. joulukuuta 2002 julkaistussa komission tiedonannossa määriteltyjä konsultointiprosessiin sovellettavia vähimmäisvaatimuksia (KOM(2002) 704).

Kaikilla suurimmilla sidosryhmien yhdistyksillä ja organisaatioilla oli mahdollisuus esittää kantansa kuulemistilaisuudessa, joka pidettiin 7. huhtikuuta 2006. Edustettuina olivat seuraavat organisaatiot:

ACI, AEA, CANSO, ECA, EEA, ELFAA, ERA, ETF, IACA, IAHA ja IATA.

Kuulemismenettelyssä tulivat ilmi seuraavat suuntaukset:

Lentoliikennealan päätoimijoiden eli lentoasemien ja lentoliikenteen harjoittajien kannat olivat vähemmän vastakkaisia kuin aikaisemmin, ja useimmat sidosryhmät ovat yhtä mieltä siitä, että lentoasemamaksuja on tarpeen säännellä EU:n laajuisesti.

Lentoliikenteen harjoittajien organisaatiot muistuttavat lentoliikenteen harjoittajien vaikeasta tilanteesta verrattuna lentoasematoiminnan harjoittajiin. Vuodesta 2001 lähtien lentoliikenteen harjoittajien on pitänyt leikata toimintakustannuksiaan. Samalla matkustajakohtaiset lentoasemakustannukset ovat nousseet keskimäärin 13 prosenttia ja monilla lentoasemilla jopa selvästi yli 20 prosenttia. Niistä 25 lentoasemasta, jotka ovat osoittautuneet kalleimmiksi, 14 sijaitsee EU:ssa. Organisaatiot kannattavat voimakkaasti yhteisön laajuista sääntelyä, johon olisi hyvä sisältyä myös eräitä ”kultaisia sääntöjä” esimerkiksi syrjimättömyydestä, pakollisesta kuulemisesta, lentoaseman kustannuksia ja tuloja koskevien tietojen avoimuudesta sekä kansallisen riippumattoman sääntelyviranomaisen perustamisesta. Halpalentoyhtiöt ovat eri mieltä. Ne katsovat, että lisääntyvä kilpailu sivulentoasemien ja alueellisten lentoasemien kanssa pakottaa suuret lentoasemat laskemaan maksujaan, mikä tekee lentoasemamaksujen sääntelyn useimmiten tarpeettomaksi. Alueelliset lentoliikenteen harjoittavat pitävät taloudellista sääntelyä hyvänä asiana.

Lentoasemat korostavat, että lentoasemakapasiteettia tarvitaan lisää ja sen rahoittaminen vaatii 45 miljardia euroa vuoteen 2025 mennessä. Lisäksi lentoliikenteen harjoittajat eivät lentoasemien mukaan osallistu kaikkiin lentoaseman infrastruktuurikustannuksiin. Lentoasemien näkemys on, että ICAOn periaatteisiin perustuva lentoasemamaksujen sääntely kansallisella tasolla on riittävää. Lisäksi ne ovat sitä mieltä, että lentoliikenteen harjoittajien perimmäisenä toiveena on lentoasemamaksujen ristiintukeminen lentoasemien kaupallisen toiminnan tuloilla. Lentoasemat kuitenkin korostavat, että lentoliikenteen harjoittajat ja lentoasemat toimivat yhdessä, sekä ilmoittavat olevansa valmiita rakentaviin sitoumuksiin.

Edellä esitetty osoittaa, että alan eri toimijoilla on erilaisia näkemyksiä siitä, mitä erityisiä säännöksiä yhteisön lainsäädäntöön olisi sisällyttävä. Komission yksiköt ovat määritelleet joitakin vaihtoehtoja yhteisön lainsäädännön toteuttamistavoiksi.

Asiantuntemus

Vaikutusten arviointi teetettiin avoimella kilpailulla valitulla ulkopuolisella konsultilla, joka tarkasteli ehdotetun direktiivin taloudellisia ja ympäristövaikutuksia.

Toimintavaihtoehdot

Komission yksiköt määrittelivät seuraavat vaihtoehdot yhteisön lainsäädännön toteuttamistavoiksi:

Vaihtoehto 1

Ei EU:n toimia eli tilanne säilyy ennallaan.

Vaihtoehto 2

Hahmotelma, jossa keskeiset toimijat eli lentoliikenteen harjoittajat ja lentoasemat laativat ja hyväksyvät vapaaehtoisia EU:n laajuisia itsesääntelytoimenpiteitä, joilla pyritään ratkaisemaan jommankumman esiin tuomia ongelmia, jotka aiheutuvat osapuolten välisen yhteisymmärryksen puuttumisesta keskeisten kiistakysymysten ratkaisussa.

Vaihtoehto 3

Yhteisön säädös, jolla vahvistetaan yleiset puitteet, joiden mukaan lentoasemamaksuja määriteltäessä ja perittäessä on otettava huomioon tietyt yhteiset periaatteet, joihin lentoasematoiminnan harjoittajien on sitouduttava. Maksujen vahvistamisen puitteista päätettäisiin kansallisesti, mutta näiden puitteiden ja niiden soveltamisen olisi oltava yhteisön tasolla vahvistettujen yhteisten periaatteiden mukaisia.

Yhteisiin periaatteisiin sisältyisi muun muassa pakollinen kuuleminen, lentoasemamaksujen syrjimätön soveltaminen lentoliikenteen harjoittajien tasa-arvoisen kohtelun varmistamiseksi, lentoaseman kirjanpidon avoimuus tietojen saamiseksi vuotuisista kustannuksista ja tuloista, mahdollisuus suhteuttaa lentoasemamaksut laatutasoon sekä sellaisen kansallisen viranomaisen perustaminen, jonka vastuulla on periaatteiden yhdenmukaisen soveltamisen valvonta. Tähän vaihtoehtoon sisältyy mahdollisuus mukauttaa maksuja käytettävän ilma-aluksen ympäristövaikutusten perusteella.

Tässä vaihtoehdossa tarkastellaan myös sitä, mikä olisi soveltuvin kynnysarvo eli olisiko direktiiviä sovellettava tiettyä vähimmäiskokoa suurempiin lentoasemiin ja jos näin on, mikä olisi soveltuva vähimmäiskoko.

Vaihtoehto 4

Yhteisön säädös, jossa vahvistetaan EU:n tason oikeudellinen kehys, joka edellyttää lentoasemamaksujen määrittämistä ja perimistä yhden koko EU:ssa yhdenmukaisesti sovellettavan sääntelyjärjestelmän mukaisesti, johon sisältyy yksi ainoa erikseen määriteltävä laskentamenetelmä. Tämä menetelmä voisi olla jokin jäsenvaltioissa nyt käytössä olevista maksujärjestelmistä. Myös eri maksujärjestelmien tai niiden osatekijöiden yhdistäminen olisi mahdollista. Tähän vaihtoehtoon sisältyy vaihtoehdon 3 yhteydessä edellä esitetyn ympäristömukautuksen mahdollisuus.

Mitään edellä esitetyistä vaihtoehdoista ei ole hylätty.

Vaikutusten analyysi

Ei yhteisön toimia johtaisi siihen, että jäsenvaltioissa olisi erilaisia ja erilaisiin perusteisiin nojaavia maksujärjestelmiä. Tämä lisäisi ajan mittaan lentoasemien ja niiden käyttäjien välisiä jännitteitä. Tilanne vain pahenisi yksityistämisen jatkuessa, koska siitä on seurauksena maksujen korotuksia.

Lentoasemamaksujen tason ei odoteta nousevan merkittävästi siinä tapauksessa, että tärkeimmät sidosryhmät vahvistaisivat kustannusten avoimuuden yhteiset periaatteet vaihtoehdon 2 mukaisesti. Myös suurempaa rakenteellista johdonmukaisuutta EU:n sisällä on odotettavissa. Näiden yhteisten periaatteiden vapaaehtoisen vahvistamisen tiellä on kuitenkin eräitä esteitä. Jotkin jäsenvaltiot voisivat vastustaa kansallisten tavoitteiden saavuttamiseksi perustetun taloudellisen sääntelyjärjestelmänsä korvaamista EU:n laajuisella vapaaehtoisella kehyksellä, jossa voidaan sallia kustannusperusteiset maksut.

Vaihtoehdossa 3 yhteiset periaatteet asetetaan yhteisön lainsäädännössä. Pakollisen kuulemisen periaatteella ei luultavasti olisi suurta vaikutusta, sillä sitä sovelletaan jo nyt useimmissa jäsenvaltioissa. Sama koskee syrjimättömyyden periaatetta. Jo nyt yhteisön lainsäädäntö rajoittaa lentoasemien mahdollisuuksia syrjimiseen. Myöskään lentoasemien mahdollisuudella vaihdella laatutasoa ei liene suurta vaikutusta lentoasemamaksuihin. Sen sijaan avoimuusperiaatteen odotetaan vaikuttavan lentoasemamaksuja alentavasti erityisesti lentoasemilla, jotka kuuluvat verkostoituneeseen järjestelmään. Hallinnolliset kustannukset kasvavat tässä vaihtoehdossa, koska siinä perustetaan riippumaton valvontaelin, mutta toisaalta se auttaisi parantamaan lentoasemien toimintaa alemmilla lentoasemamaksuilla. Ympäristömaksuilla arvioidaan olevan vähän vaikutusta ympäristöön.

On epävarmaa, olisiko vaihtoehdosta 3 seurauksena lentoasemamaksujen aleneminen vai korottuminen, mutta se loisi painetta maksujen alentamiseen. Tämän alentavan vaikutuksen arvioidaan kuitenkin olevan vähäisempi kuin vaihtoehdossa 4, koska kansallisille eroille olisi enemmän tilaa.

Vaihtoehtoon 4 sisältyy EU:n sitova tavoitetaso lentoasemien kustannustehokkaalle toiminnalle, jossa vertailukohtana on Euroopan lentoasemien kustannustehokkuus. Tähän vaihtoehtoon arvioidaan liittyvän merkittäviä hallinnollisia kustannuksia. Lentoasemien olisi perustettava kustannuslaskentajärjestelmiä, jotka edellyttäisivät yhtenäisen laskentajärjestelmän käyttöönottoa kaikilla lentoasemilla. Vaihtoehdossa 4 odotetaan kysynnän kasvavan monilla lentoasemilla. Lentoliikenteen kysynnän kasvu vaikuttaisi negatiivisesti muiden liikennemuotojen kysyntään ja erityisesti keskipitkän matkan rautatieliikenteeseen, joka kilpailee lyhyen matkan lentoliikenteen ja tieliikenteen kanssa rahdista. Maksujen alennus siirtyisi lentoliikenteen käyttäjille. Jotkin maksut laskisivat erityisesti lyhyen matkan lennoilla, mutta tämän vaikutusta vähentäisi maksujen nousu alhaisten kustannusten lentoasemilla.

Vaihtoehtojen vertailu

Edellä esitetystä on tehty se päätelmä, että vaihtoehto 3 ”yhteisten periaatteiden yleinen EU-kehys” tarjoaa parhaimmat toteuttamismahdollisuudet. Kaikkien vaihtoehtojen arvellaan lisäävän käyttäjien kaipaamaa kustannusten avoimuutta. Lisäksi ne auttaisivat valtiontukiperiaatteiden valvonnassa.

Vaihtoehto 1 lisäisi jännitteitä lentoasemien ja käyttäjien välillä varsinkin, kun EU:n lentoasemien yksityistäminen on juuri käynnissä. Vaihtoehto 2 olisi vaikea toteuttaa.

Vaihtoehdolla 3 ei olisi suurinta vaikutusta lentoasemien kustannustehokkuuteen, sillä vaihtoehto 4 olisi vielä tehokkaampi. Vaihtoehto 4 olisi kuitenkin hyvin vaikea toteuttaa, ja siitä aiheutuisi suuria hallinnollisia kustannuksia, minkä vuoksi komission suoraa asiaan puuttumista olisi vaikea perustella. Se ei myöskään välttämättä palvelisi käyttäjien etua, koska kustannukset eivät ole ainoa peruste, jolla on merkitystä käyttäjille.

Typen oksidien päästöjä koskevien ympäristömaksujen käyttöönotosta voisi aiheutua vaikeuksia. Vaikka se erityisesti EU:n laajuisesti toteutettuna lisäisi lentoliikenteen harjoittajien tietoisuutta paikallisista ilmanlaatuongelmista, siitä seuraisi monia ristiriitoja muiden ympäristötavoitteiden kanssa (erityisesti hiilidioksidipäästöt ja melu).

Seuranta ja arviointi

Komissio seuraa jatkuvasti kehitystä ilmailun sisämarkkinoilla ja arvioi säännöllisesti uuden lainsäädännön vaikutuksia. Direktiivin vaikutusta lentoasemien ja lentoliikenteen harjoittajien välisiin suhteisiin arvioidaan pääasiassa seuraavien keinoin:

i) komission toteuttamat tutkimukset;

ii) jäsenvaltioihin perustettavien riippumattomien valvontaelinten vuosikertomukset. Näistä kertomuksista saadaan tärkeitä tietoja direktiivin vaikutuksista lentoasemamaksujen perimiseen.

[1] Strategiset tavoitteet vuosiksi 2005–2009. Eurooppa 2010: kumppanuus Euroopan uudistamiseksi – hyvinvointi, solidaarisuus ja turvallisuus, KOM(2005) 12.