FI Euroopan unionin virallinen lehti C 175/78

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean Lausunto aiheesta Ehdotus – ”Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi selvityksen lopullisuudesta maksujärjestelmissä ja arvopaperien selvitysjärjestelmissä annetun direktiivin 98/26/EY ja rahoitusvakuusjärjestelyistä annetun direktiivin 2002/47/EY muuttamisesta linkitettyjen järjestelmien sekä lainasaamisten osalta”

KOM(2008) 213 lopullinen – 2008/0082 COD

(2009/C 175/13)

Neuvosto päätti 22. toukokuuta 2008 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 95 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

Ehdotus – Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi selvityksen lopullisuudesta maksujärjestelmissä ja arvopaperien selvitysjärjestelmissä annetun direktiivin 98/26/EY ja rahoitusvakuusjärjestelyistä annetun direktiivin 2002/47/EY muuttamisesta linkitettyjen järjestelmien sekä lainasaamisten osalta

KOM(2008) 213 lopullinen – 2008/0082 COD.

Asian valmistelusta vastannut ”yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 6. marraskuuta 2008. Esittelijä oli Umberto Burani.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 3.–4. joulukuuta 2008 pitämässään 449. täysistunnossa (joulukuun 3. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 172 puolesta ja 1 vastaan 5:n pidättyessä äänestämästä.

1. Tiivistelmä ja päätelmät

1.1 Maksujärjestelmiä koskevalla komission aloitteella, jota neuvosto ja markkinat kannattavat, pyritään ajantasaistamaan ja varmistamaan sääntöjä selvitysten lopullisuudesta ja rahoitusvakuusjärjestelyistä. Myös ETSK kannattaa ehdotusta. Käsiteltävä aihe liittyy hyvin pitkälti erikoistuneeseen alaan, ja ehdotusten tekniset näkökohdat herättävät väistämättä epäilyjä tai epävarmuutta. Asiantuntijat ja päättävät elimet ovat tuoneet niitä esille komission ehdotusten eri käsittelyvaiheissa. ETSK ottaa näihin kysymyksiin kantaa vain marginaalisesti ja pyrkii pikemminkin antamaan panoksensa maksujärjestelmiä koskevan yhteisön politiikan pohdintaan.

1.2 Aloite sai alkunsa yli vuosi sitten, jolloin Yhdysvaltain subprime-kriisi, joka on sittemmin laajentunut ja jonka seuraukset tunnetusti ulottuvat globaaliin rahoitusyhteisöön, ei ollut vielä puhjennut. Kriisin ensioireet ilmenivät yksittäisissä rahoituslaitoksissa maksuvalmiusongelmina, jotka muuttuivat nopeasti vakavaraisuusongelmiksi. Tilanne oli niin vakava, että viranomaisten oli puututtava siihen sekä Yhdysvalloissa että Euroopassa. Nykyinen tilanne osoittaa, että markkinoiden takeeksi tarvitaan asianmukaisia vakuuksia. Uudentyyppiset vakuudet ovat tervetulleita, mutta sillä ehdolla, etteivät ne heikennä takuiden laatua.

1.3 Voidaan kysyä, olisiko säännös, jonka mukaan pankkien lainasaatavat voidaan katsoa rahoitusvakuusjärjestelyissä vakuudeksi, sisällytetty komission ehdotukseen, jos kysymys olisi esitetty nyt eikä vuosi sitten. Lainasaatavat hyväksytään jo nykyisellään vakuudeksi monissa maissa, ja ne ovat omiaan lisäämään maksuvalmiutta. Tässä mielessä niihin tulee suhtautua aivan myönteisesti. Vallitsevassa haavoittuvassa ja epävakaassa markkinatilanteessa voisi kuitenkin olla syytä edetä varovaisemmin tällaisen toimintatavan laajentamisessa koskemaan jokaista jäsenvaltiota ilman, että sääntelyä ennakolta yhdenmukaistetaan. Kunkin keskuspankin tulisi antaa jatkaa omien markkinoidensa ”valvontaa” omien havaintojensa ja tarpeidensa mukaisesti.

1.4 Lisäksi ei niinkään tule pohtia oikeusvarmuutta, jota ehdotuksella pyritään kiitettävästi luomaan, vaan ehdotettujen sääntöjen ajallista kestoa. Oikeusvarmuutta käsittelevä ryhmä ei ole vielä saanut työtään päätökseen, ja Unidroit-hanketta ollaan juuri viimeistelemässä, mutta allekirjoitukset ja ratifionnit puuttuvat vielä. Lisäksi nettoutussääntöjen yhdenmukaistaminen kuuluu tuleviin ohjelmiin, ja konkurssimenettelyjen yhdenmukaistaminen on pitkän aikavälin päämäärä. ETSK ei tarkoita tällä, etteivätkö komission pyrkimykset olisi tarkoituksenmukaisia ja kannatettavia, mutta se korostaa, että markkinat tarvitsevat paitsi varmoja myös pysyviä sääntöjä. Tästä syystä lainsäädännön ja säännösten valmistelua tulisi jouduttaa.

1.5 Lisäksi komitea kiinnittää huomiota varovaisuuteen liittyviin seurauksiin, jotka eivät suinkaan ole tärkeysjärjestyksessä viimeisenä. ETSK:ta askarruttaa, ovatko valvontaviranomaiset pohtineet huolellisesti eri näkökulmista systeemistä riskiä, joka yhteentoimiviin järjestelmiin, järjestelmän osallistumiseen toiseen järjestelmään ja kaikkien osallistujien valvonnan laadun varmistamiseen luontaisesti liittyy, ja onko valvontaviranomaisia pyydetty osallistumaan suoraan ehdotusten valmisteluun. ETSK osoittaa lausunnossaan, että markkinoiden vakaus on ylivoimaisesti tärkeämpää kuin mikään muu.

1.6 ETSK:n lausunnossa ei oteta huomioon erityistilanteita. ”Normaaleina” aikoina osallistujien ja järjestelmien toimintaa ja vakuuksien laatua koskevien sääntöjen tulee olla tiukkoja, mutta hätätilanteissa niiden on joustettava, mutta kuitenkin niin, ettei säntillisyydestä tingitä. Direktiiviin tulisi sisällyttää säännös, jonka nojalla järjestelmissä voitaisiin valvontaviranomaisen alaisuudessa ryhtyä poikkeustoimenpiteisiin hätätilanteisiin vastaamiseksi.

2. Taustaa

2.1 Komission aloitteen tavoitteena on saattaa selvityksen lopullisuudesta maksujärjestelmissä ja arvopaperien selvitysjärjestelmissä annettu direktiivi ja rahoitusvakuusjärjestelyistä annettu direktiivi vastaamaan viimeisintä markkinakehitystä. Voimassa olevat säännöt ja ehdotuksen sisältämät uudet säännöt laajennetaan koskemaan yöllä tapahtuvia selvityksiä ja linkitettyjen järjestelmien välisiä selvityksiä.

2.2 Jo kauan sitten käynnistetty markkinoiden linkittäminen laajenee jatkuvasti. Direktiivin 2004/39/EY ja selvitysalan eurooppalaisten käytännesääntöjen voimaansaattamisen ansiosta alalla on selkeät ja täsmälliset säännöt, mikä edistää linkittyneisyyden lisäämistä. Komission ehdotuksessa esitetään uudenlaisia sääntelytapoja ja lisätään rahoitusvakuudeksi kelpuutettavien omaisuuserien luetteloon lainasaamiset, joilla on keskuspankkien luotto-operaatioiden vakuuskelpoisuus (”pankkilainat”). EKP otti lainasaamiset eurojärjestelmän luotto-operaatioissa vakuuskelpoisten omaisuuserien joukkoon tammikuussa 2007. Eräät keskuspankit ovat jo omaksuneet tämän käytännön omaehtoisesti, mutta valtioiden rajojen yli tapahtuvalle toiminnalle ei tähän mennessä ole ollut oikeudellista kehystä.

2.3 Voimassa olevan oikeudellisen kehyksen, jota direktiiviehdotuksella aiotaan muuttaa, muodostavat siis selvityksen lopullisuudesta annettu direktiivi 98/26/EY (SFD, Settlement Finality Directive) ja rahoitusvakuusjärjestelyistä annettu direktiivi 2002/47/EY (FCD, Financial Collateral Directive).

2.4 Kuten muutosdirektiiveissä yleensäkin, komissio hyödyntää tilaisuutta ja esittää muutamia yksinkertaistuksia ja selvennyksiä. Viime kädessä tavoitteena on saattaa säännöt vastaamaan markkinakehitystä. Tämä tarve korostuu entisestään, kun otetaan huomioon markkinoiden viimeaikainen kuohunta, jolla voi olla globalisaation takia äärimmäisen suuria vaikutuksia.

2.5 Komission aloitetta valmisteltiin yli vuoden ajan. Komission arviointikertomuksessa selvityksen lopullisuudesta annetun direktiivin toimeenpanosta todettiin, että järjestelmä toimii asianmukaisesti. Samalla kuitenkin annettiin ymmärtää, että lisätarkastelua tarvitaan. Ehdotuksen laadinnan pohjustamiseksi kuultiin EKP:tä, jäsenvaltioiden keskuspankkeja sekä laajasti alan toimijoita ja organisaatioita. Erityisen perusteellisesti on tarkasteltu kuluttajien oikeuksia. Niistä todetaan, että ”[l]ainasaamisia [kirjoittajan huomio: pankkilainasaamisia] koskevilla säännöksillä ei – – pyritä kaventamaan kuluttajien oikeuksia, varsinkaan – – kulutusluottodirektiivin mukaisia oikeuksia”. Kyse on nimittäin lainasaamisista, joilla on keskuspankkien luotto-operaatioiden vakuuskelpoisuus, ”mikä periaatteessa sulkee pois yksittäisten kuluttajien lainasaamiset”.

2.6 Normaalitilanteessa EU:n uudet säännöt vaikuttavat asianmukaisesti kohdennetuilta hätätilanteisiin vastaamiseksi. Markkinoiden vahvuuden pitäisi olla turvassa sen johdosta, että jo käytössä olevilla arvopaperien selvitysjärjestelmillä ja maksujärjestelmillä, jotka kaikki ovat vakavaraisia, riittävän maksukykyisiä ja ilmeisen hyvin valvottuja, on yhä enemmän keskinäisiä yhteyksiä. Lisäksi (vuoden 2006 lopussa hyväksytyt) käytännesäännöt loivat kilpailua selvitysjärjestelmien välille, ja näin ollen toiminta tehostui, mikä on omiaan hyödyttämään käyttäjiä.

3. Yleistä

3.1 Alan toimijat pitävät aloitetta selkeänä edistysaskeleena yhdenmukaistettujen sääntöjen mukaan toimivan eurooppalaisen rahoitusalueen muodostamisessa. Uuden direktiivin ansiosta voitaisiin nimittäin tukea toimenpiteitä, joita tulevaisuudessa on toteutettava komission perustaman asiantuntijaryhmän (oikeusvarmuutta käsittelevän työryhmän) suositusten johdosta EU:n markkinoiden yhdentymisen oikeudellisten esteiden raivaamiseksi. Sama direktiivi sallisi lisäksi merkittävän kilpailun Unidroit-aloitteen toteuttamisessa. Sen avulla pyritään luomaan kansainvälisellä tasolla yhtenäiset aineellisoikeudelliset, välitettyjä arvopapereita koskevat normit, joihin kuuluvat myös rahoitusvakuutusjärjestelyjä koskevat normit.

3.2 Toisaalta unionitasoiseen ja kansainväliseen yhdenmukaistamiseen kuuluvat olennaisesti erilaiset lisä- tai täydennystoimenpiteet, joita todennäköisesti esitetään komission tulevissa ohjelmissa. Yhtenä lisätoimenpiteenä olisi yhdenmukaistettava normit, joilla säädellään nettoutussopimuksia eli nettosaldoon perustuvia osapuolten välisiä selvityssopimuksia, mukaan luettuina sellaiset selvityssopimukset, joiden perusteella osapuolten velvoitteet erääntyvät välittömästi (close out netting).

3.3 Osana täydennystoimenpiteitä, ja varmasti pidemmällä aikavälillä, tulisi pyrkiä yhtenäistämään konkurssimenettelyihin liittyviä kansallisia järjestelmiä rahoitusmarkkinoiden mahdollisimman onnistuneen yhdentymisen toteuttamiseksi. Jäsenvaltioiden järjestelmien erilaisuus voi haitata rahoitusvakuusjärjestelyjä ja selvitystoimia, mikä lisää systeemistä epävakauden riskiä.

4. Huomioita direktiiviä 98/26/EY (SFD) koskevista ehdotuksista

Ehdotettu 2 artikla sisältää joukon täsmennyksiä ja selvennyksiä, joista muutamat ovat luonteeltaan hallinnollisia ja muut taas näitä merkittävämpiä. Erityisesti b alakohdassa selkeytetään sähköisen rahan liikkeeseenlaskijoiden asemaa toteamalla yksiselitteisesti, että direktiivin soveltamisalalla ne rinnastetaan täysin luottolaitoksiin.

4.1.1 ETSK myöntää, että maksujärjestelmiin osallistujina sähköisen rahan liikkeeseenlaskijat voidaan rinnastaa varsinaisiin luottolaitoksiin, mutta kiinnittää huomiota siihen tosiseikkaan, että valvontasäännöt eivät ole ainakaan kaikilta osin samat. Nähtäväksi jää, vaikuttaako tämä kyseisten toimijoiden luotettavuuteen vakavien markkinahäiriöiden sattuessa. ETSK ilmaisi aikoinaan suhtautuvansa hieman varauksellisesti niiden hyväksymiseen maksujärjestelmien jäseniksi. Komitea haluaisi kuitenkin toistaa aiemmin esittämänsä suosituksen: kilpailuehtojen yhdenvertaisuuteen pohjautuvien politiikkojen tulisi olla toissijaisia niihin ylivoimaisesti tärkeimpiin politiikkoihin nähden, joiden avulla varmistetaan ensisijaisesti markkinoiden luotettavuus ja näin ollen kuluttajien (lopullisten sijoittajien) suoja.

4.1.2 Edellä esitettyjen näkemysten merkitys kasvaa, jos otetaan huomioon, että (uudessa 2 artiklan n alakohdassa määritellyt) yhteentoimivat järjestelmät helpottavat järjestelmien ristikkäisyhteyksien ansiosta osallistujien pääsyä selvitysjärjestelmiin, mikä vääjäämättä lisää systeemisen riskin mahdollisuutta. Näin tapahtuu erityisesti arvopaperien selvitysjärjestelmissä arvopaperikeskusten (central securities depository, CSD) ja keskusvastapuolen (central counterparty, CCP) välisten yhteyksien johdosta. Arvopaperikeskukset vastaavat vaihdettujen rahoitusvälineiden keskitetystä ja aineettomasta (1) säilytyksestä, ja keskusvastapuolet ovat järjestelmään osallistujien ainoa asiointikumppani vaihdettujen rahoitusvälineiden siirtomääräyksiä koskevissa kysymyksissä. Direktiivissä tulisi myös tehdä selväksi, että sisällyttämällä tekstiin ”yhteentoimivien järjestelmien” määritelmä ei pyritä sallimaan oikeudellisesti merkittävän ”superjärjestelmän” luomista vaan laajentamaan selvityksen lopulliseen luonteeseen tyypillisesti kuuluvaa oikeudellista suojaa myös järjestelmien välisiin tapahtumiin.

4.2 Huolena on lisäksi se, että ehdotuksen mukaan sallittaisiin järjestelmän osallistuminen toiseen järjestelmään. Tässä kohden tulee selventää, että direktiivissä 98/26/EY esitetyn määritelmän mukaisesti järjestelmä on järjestely tai sääntökokonaisuus, eikä sillä ole oikeushenkilöyttä toisin kuin siihen osallistujilla. Tämä ero on syytä tehdä selväksi oikeusvarmuuden lisäämiseksi ja eri osapuolten vastuiden määrittelemiseksi etenkin konkurssilainsäädäntöön liittyvissä kysymyksissä.

4.3 Direktiivin 3 artiklaan ehdotetaan muutosta, jolla poistetaan epäselvyys yöllä tapahtuvien selvityspalveluiden asemasta: nykyisin sovellettavan direktiivin ilmaisua ”päivänä” täsmennetään muotoon ” pankkipäivänä”, jotta tulee otetuksi huomioon, että suurin osa markkinoista toimii tauotta myös yöllä. Toimenpide on tarpeellinen, mutta täydennykseksi tarvittaisiin nettoutussopimusten yhdenmukaistamista. Lisäksi tulisi vähentää konkurssijärjestelmien eroja, joista muistutetaan jo edellä, sillä järjestelmien erilaisuus voi heijastua rahoitusvakuusjärjestelyjä ja selvitysjärjestelmiä koskeviin säännöksiin. Näitä asioita koskeva yhdenmukaistaminen on toivottavaa mutta vaikeaa. Tarvittavat toimet ovat laajoja, ja niiden yhteydessä tulee pohtia muitakin kuin vain maksujärjestelmiin liittyviä kysymyksiä.

5. Huomioita direktiiviä 2002/47/EY (FCD) koskevista ehdotuksista

5.1 Direktiivin 2002/47/EY laajentamista koskemaan myös pankkilainasaatavia (1 artiklan 4 kohdan a alakohtaan ehdotettu muutos) tulee pitää kannatettavana, sillä sen ansiosta vakuuksien saatavuus paranee, mikä parantanee markkinalikviditeettiä. Määritelmä ”lainasaamisista, joilla on keskuspankkien luotto-operaatioiden vakuuskelpoisuus” antaa kuitenkin hieman aihetta epäilykseen: keskuspankeille jää liian paljon harkintavaltaa ”kelpoisuuden” määrittelyssä, ja jää epävarmaksi, mitä hyväksytään ja mitä ei. Yhtenä ratkaisuna voisi olla, että 2 artiklan 4 kohdan a alakohdan tekstistä poistetaan sanat ”tai lainasaamisista, joilla on keskuspankkien luotto-operaatioiden vakuuskelpoisuus”.

Bryssel 3. joulukuuta 2008 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Mario SEPI Euroopan talous- ja sosiaalikomitean pääsihteeri Martin WESTLAKE

(1) Lähes kaikkia keskitettyjä arvopapereita hallinnoidaan nykyään arvo-osuuksina. Vielä paperimuodossa olevat arvopaperit on koottu suuriksi kokonaisuuksiksi (globaalit tai maksitodistukset) eri jäsenvaltioiden arvopaperikeskuksiin.