Alueiden komitean lausunto aiheesta "Yhteisen kalastuspolitiikan alueelliset vaikutukset"

(96/C 129/01)

Alueiden komitea päätti 19. heinäkuuta 1995 työjärjestyksensä 10 artiklan 1 kohdan ja EU:n perustamissopimuksen 198 c artiklan mukaisesti antaa lausunnon edellä mainitusta aiheesta.

Asian valmistelusta vastannut valiokunta 2 "Aluesuunnittelu Maatalous Metsästys Kalatalous Metsätalous Meri- ja vuoristoalueet" antoi lausuntonsa 13. joulukuuta 1995. Esittelijänä oli Simon Day.

Alueiden komitea hyväksyi 17. ja 18. tammikuuta 1996 pidetyssä 11. täysistunnossaan (tammikuun 18. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon.

1. Johdanto

Yhteisön kalatalouden kriisi

1.1. Komission tiedonnannossa neuvostolle ja Euroopan parlamentille todetaan yhteisön kalatalousalan olevan kriisissä (). Ongelmien syitä arvellaan olevan monia, esimerkiksi huomattavat muutokset yleisessä taloustilanteessa. Merkittävät sisäiset ja erityisesti kalataloudelle ominaiset vaikeudet on nähty osasyyllisinä tilanteeseen; tällaisia ongelmia ovat ylikapasiteetti, liikakalastus, tuotannonmenetykset sekä sopimattomat markkinointijärjestelmät ja -kanavat.

1.2. Komission mukaan ongelmat ovat lähinnä rakenteellisia, mutta niiden poistamiseksi tarvitaan joukko yhteisön tasolla sekä kansallisesti hallitusten ja teollisuuden toteuttamia hyvin koordinoituja toimia.

1.3. Yhteisön toimet keskittyvät kalavarojen säilyttämiseen ja valvontaan, markkinointiin ja rakenteisiin.

1.4. Rakenteellisten toimien osalta yhteisön rahoitusta on mahdollista saada kalastuksen rakennemuutoksiin (tavoite 5a) kalastuksen ohjauksen rahoitusvälineestä (Financial Instrument for Fisheries Guidance, FIFG). Alueilla, jotka kuuluvat tavoitteiden 1,2 ja 5b piiriin kalatalous voi lisäksi saada avustusta myös Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR) sekä Euroopan sosiaalirahastosta (ESR) talouden monipuolistamiseen tähtääviä hankkeita varten (). Lisäksi yhteisön PESCA-aloitteen myötä kalatalouden on mahdollista saada kohdistettua tukea, jotta se voi tyydyttävästi vastata muutoksiin ja tulla yhä monimuotoisemmaksi uusia työpaikkoja luovia toimia kehittämällä (). Lopuksi todettakoon, että komissio on ehdottanut yhteiskunnallis-taloudellisten toimien laajentamista seuraavilla tavoilla: kalastajien kansallisten varhaiseläkejärjestelmien osarahoittaminen, yksilöllisten kompensointimaksujen suorittaminen kalastajille, tuki sellaisen rahaston perustamiseksi, josta avustetaan huonon sään vuoksi työttömänä olevia, sekä tuki rahallisen kompensaation maksamiseksi tuotteiden markkina-arvojen heilahdellessa rajusti ().

1.5. Tämän lausunnon laatimisen perusteina ovat toteamukset kalastuslaivaston ylikapasiteetista suhteessa väheneviin kalavaroihin sekä kapasiteetin ja kalavarojen epäsuhdan synnyttämästä tarpeesta kalatalouden uudistamiseksi ja kalastajien uudelleen työllistämiseksi. Lisäksi on asianmukaista ja toivottavaa, että ehdotetuista kalatalouden rakenneuudistustoimien yhteiskunnallis-taloudellisista tukitoimenpiteistä annetaan myös lausunto ().

2. Yleisiä huomioita

Yhteinen kalastuspolitiikka

2.1. Koska kalat eivät aina kunnioita sovittuja rajoja, varsinkaan sellaisia, jotka ovat muun kuin luonnon asettamia, yhteisen kalastuspolitiikan on katsottu ratkaisevan ylikansallisen luonnonvaran hyväksikäyttöön ja jakamiseen liittyvän merkittävän kansainvälisen ongelman. Erityisesti kalojen pyynnin ja tuottajalta kuluttajalle suuntautuvan jakelun tehokas järjestäminen vaatii sopimuksia "omistajien" välillä, mutta alkutuotantoasteella kalojen omistusoikeudesta on vaikea sopia.

2.2. Vaikka sopimukseen on päästy hyväksymällä yhteisön tasolla toteuttavia hallintotoimia, niiden toteuttaminen on kuitenkin jäsenvaltioiden vastuulla.

2.3. Edellä mainitun kaltainen hallintorakenne johtaa todennäköisesti eroihin Euroopan yhteisön aluevesien hallinnan käytännön toteutuksessa ja samalla yhteys kalavarojen "omistajien" ja "käyttäjien", erityisesti kalastajien, välillä muuttuu yhä sattumanvaraisemmaksi erityisesti ohjelmien muotoilun ja toteutuksen kohdalla.

Kalastuksesta riippuvaiset alueet

2.4. "Omistajien" ja "käyttäjien" välinen sattumanvarainen yhteys ilmenee usein kalastuksesta riippuvaisilla alueilla. "Kalastuksesta riippuvaisen alueen" määritelmän mukaan kalastusteollisuuden ja paikallis-, rannikko- tai aluetalouden suhteista on kirjattu tietoa ja kyseessä on "työllisyysalue (tai kuntaryhmittymä), jossa kalastuksen osuus taloudellisesta toiminnasta (työpaikkoina tai arvonlisäyksenä mitattuna) on sellainen, että kalastusalan vaikeudet ovat heijastuneet tai heijastuvat toiminnan supistumisena ja työpaikkojen menetyksinä ja siten heikentävät vakavasti yhteiskunnallis-taloudellista rakennetta" (). Painotus on kuitenkin maissa ilmenevässä keskinäissuhteessa. Itse teollisuuden ja sen perusvoimavaran eli meren välisiä yhteyksiä käsitellään usein huomattavasti epämääräisemmin ja niitä täsmennettäessä nykyinen määritelmä ja riippuvuuden mitat saattavat osoittautua sopimattomiksi ().

Näyttää välttämättömältä määrittää objektiivisesti ja systemaattisesti kalastuksesta riippuvaiset vyöhykkeet jopa aluetasoa tarkemmin, paikallistasolla. Tämä määrittäminen tulisi tehdä suhteessa kalavaroihin ja laivastoihin siten, että niiden avulla voitaisiin tunnistaa yhteisen kalastuspolitiikan konkreettisista toimista vakavasti kärsimään joutuvat vyöhykkeet ja vähentää mainittujen toimien haittavaikutuksia alueilla, joilla on todella niukalti yhteiskunnallis-taloudellisia vaihtoehtoja kalastukselle tai siihen liittyvälle teollisuudelle.

2.5. Täsmällisen tiedon puute kalastuksesta riippuvaisten alueiden suhteesta tiettyihin perusvoimavaroihin tai kalastusalueisiin saattaa synnyttää todellisia ongelmia.

2.6. Työllisyyden ja tulojen ylläpitämiseen tähtäävien päämäärien seuraamista (yhteiskunnallis-taloudelliset päämäärät) rajoittaa todennäköisesti tiedon puute ja käyttäjien vähäinen osallistuminen tietyille kalastuksesta riippuvaisille alueille tärkeiden perusvoimavarojen hallintaan ja valvontaan.

2.7. Jos mahdollisuutta voimavarojen hallintaan tiettyjen alueiden eduksi ei hyödynnetä, jatkuva kalastuksesta "riippuvuus" voi osoittautua ainoaksi realistiseksi työllistämiskeinoksi pitkällä aikavälillä. Jos luonnon voimavaran ja sen vaurautta edistävät mahdollisuudet jätetään vaille huomiota, riippuvuussuhde tulee vahvistumaan voimavarojen haaskauksen ja maissa sijaitseviin voimavaroihin kohdistuvien riittämättömien investointien seurauksena. Perusvoimavaran mahdollisuuksien käyttäminen vaihtoehtoisen työllisyyden luomiseen saattaisi pitkällä aikavälillä vähentää riippuvuutta kalastuksesta ja lisätä itse kalastusteollisuuden tuloja (). Voimavarojen paremmin suunniteltu ja koordinoitu hyödyntäminen edistäisi kalastusalueiden hallinnan yhdistämistä rannikkoalueiden hallintaan ja kehittämiseen sekä lisäisi ympäristökysymysten huomioonottamista kalastuspolitiikasta päätettäessä.

Toimien vaikutukset

2.8. Yhteisen kalastuspolitiikan toimien vaikutuksia on pyritty tai pyritään parhaillaan monin tavoin arvioimaan (). Kaikissa valmistuneissa tutkimuksissa sorruttiin pitämään alalla saavutettuja tiettyjä kehityspiirteitä enemminkin politiikan kuin vallitsevien taloudellisten suuntausten seurauksena. Tämän takia monien toimien vaikutusta ei voitu yksityiskohtaisesti määrittää.

2.9. Yhteisön kalatalouden kriisi huomioon ottaen on kuitenkin todennäköistä, että kaavailtu vaikutus tulee ainakin lyhyellä aikavälillä olemaan kielteinen kalastuksesta riippuvaisilla alueilla, jotka kärsivät suhteellisesti enemmän työpaikkojen menetyksestä ja yhteiskunnallis-taloudellisten rakenteiden heikentymisestä. Tämän vuoksi komissio on katsonut aiheelliseksi ryhtyä täydentäviin ja kattaviin yhteiskunnallis-taloudellisiin tukitoimiin yhteisön tasolla ().

On välttämätöntä kiinnittää huomiota siihen, että ennen yhteisön vuoden 1994 PESCA-aloitetta ja edellisessä alakohdassa mainittuja, vuoden 1995 yhteiskunnallis-taloudellisia oheistoimia ei koskaan aikaisemmin ole säädetty kalastusalan uudelleenjärjestelyyn liittyvistä oheistoimista. Ehkä juuri tämä rakennepolitiikan erillisyys sosiaalipolitiikasta on ollut syynä yhteisen kalastuspolitiikan epäonnistumiseen, joka on tunnustettu selonteossa yhteisen kalastuspolitiikan ohjauksen toteutuksesta ja joka on perustunut kansallisten hallitusten osoittamaan laimeaan poliittiseen tahtoon ja kalastusalan vähäiseen osallistumiseen.

2.10. Siitä huolimatta, että lyhyen aikavälin vaikutukset saattavat olla kielteisiä keskipitkän ja pitkän aikavälin myönteisten tulosten saavuttamiseksi, toimiin (sekä laillisiin että laittomiin) on kuitenkin ryhdytty ja ryhdytään todennäköisesti jatkossakin, jotta voidaan pienentää hallintotoimista aiheutuvia kustannuksia (). Mitätöintitoimet ovat lisäksi usein johtaneet teollisuuden rakenteiden pitkän aikavälin vääristymiin, jolloin joissakin jäsenvaltioissa teollisuus vastaa nykyisin ennemmin asetusten kuin markkinoiden vaatimuksiin.

2.11. Edellä mainittu sekä kalastuksesta riippuvaisten alueiden ja perusvoimavarojen heikot yhteydet huomioon ottaen on todennäköistä, että yhteisen kalatuspolitiikan toimien vaikutukset jäävät yhteisön tasolla epämääräisiksi ja vaihteleviksi, eikä niiden avulla kyetä saavuttamaan asetettuja tavoitteita.

2.12. Usein yhteisön hallinnon hyväksymät toimet eivät ole luonteeltaan vaakatasoisia, vaan ne liittyvät tiettyihin kala-apajiin tai kansainvälisen merentutkimusneuvoston (ICES) määrittämiin jakoihin. Tämän vuoksi on tarpeen laatia yksityiskohtainen luettelo mainituilla alueilla toimivista laivoista kalastustavan ja alkuperäseudun mukaan, jotta toimien vaikutuksia voidaan arvioida.

3. Erityishuomioita

3.1. Yhteinen kalastuspolitiikka ja siihen liittyvät toimet voidaan jaotella neljään erilliseen mutta toisiinsa kytkeytyvään osaan, jotka koskevat rakenteita, markkinoita, säilyttämistoimia ja kansainvälisiä kalastussopimuksia. Tässä lausunnossa keskitytään kuitenkin sen luonteen vuoksi säilyttämistä ja rakenteita koskeviin toimiin.

3.2. Yhteinen kalastuspolitiikka on vuodesta 1992 lähtien perustunut uuteen perusasetukseen (). Vaikka uudessa asetuksessa keskitytään ensisijaisesti säilyttämistoimiin, siinä todetaan kuitenkin myös tarve politiikan markkinoita, rakenteita ja säilyttämistä koskevien osien yhdentämiseen. Asetuksessa pyritään lisäksi luomaan yhteys kalavarojen säilyttämisen ja pyydyskapasiteetin uudistamisen välille, jotta voidaan saavuttaa seuraavat yleistavoitteet:

"... Kalavarojen hyödyntämisen osalta yhteisellä kalastuspolitiikalla pyritään suojelemaan ja säilyttämään käytettävissä olevia veden elollisia luonnonvaroja sekä kalavarojen järkevään ja vastuulliseen hyödyntämiseen kestävältä pohjalta alan kannalta asianmukaisissa taloudellisissa ja yhteiskunnallisissa oloissa. Samalla tulee ottaa huomioon toimien vaikutukset meren ekosysteemiin sekä aivan erityisesti tuottajien ja kuluttajien tarpeet..." ().

Säilyttämistoimet

3.3. Säilyttämistoimet sisältävät lähinnä sääntöjä vesien ja kalavarojen käytöstä, niiden hyödyntämistoimista sekä hallinnasta ja ohjauksesta, jotta "... voidaan varmistaa kalavarojen järkevä ja vastuullinen hyödyntäminen kestävältä pohjalta..." (). Toimien kehittämisessä tullaan nojaamaan biologisiin, yhteiskunnallis-taloudellisiin ja teknisiin analyyseihin sekä aivan erityisesti kalastusalan tieteellisen, teknisen ja taloudellisen komitean raportteihin (Scientific, Technical and Economic Committee for Fisheries, STECF).

Säännöt vesien käytöstä

3.4. Jäsenvaltioiden 200 meripeninkulman kalastusalueen sisällä vesien käytön rajoitukset koskevat jopa yhteisön kalastusaluksia (). Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3760/92 6 artiklan mukaan "... jäsenvaltioiden on oikeus pitää yllä 1. tammikuuta 1993 31. joulukuuta 2002 vuoden 1972 liittymissopimuksen 100 artiklassa määritettyjä järjestelyjä ja laajentaa aluevesiään tai hallinnassaan olevia vesiä 12 meripeninkulmaan saakka artiklassa mainitun kuuden meripeninkulman sijaan..." Näiden rajojen sisällä on sovittu kalatustoiminnan erityisjärjestelyistä määrittäen jokaiselle jäsenvaltiolle muiden jäsenvaltioiden rannikkolta maantieteellinen alue, jossa toimintaa voidaan harjoittaa ja mitä kalalajeja se koskee. Lisäksi ns. "Shetland Box" -aluetta koskevat järjestelyt on säilytetty.

3.5. Näyttää siltä, että vesien käyttöä koskevia yleisiä sääntöjä luotaessa seurattiin "alueellista" periaatetta, koska vuoden 1972 liittymissopimuksen 100 artiklassa kalastuksen harjoittaminen rajataan "... alueella perinteisesti kalastaville aluksille, jotka toimivat kyseisen rannikkoalueen satamista käsin..." Toimilla, joiden myötä rajoitetaan kalastusalusten pääsyä kuuden ja 12 meripeninkulman alueiden sisään, ei ole ollut toivottua vaikutusta kalavarojen suojelemiseen eikä alueilla, joissa kalastus on tärkein tai ainoa elinkeino, koska jäsenvaltiot eivät ole rajoittaneet kalastusta rannikkoalueilla eivätkä suosineet pienistä rannikkoyhteisöistä toimintaansa harjoittavia aluksia tai suojelleet niitä suurempien, laajoilla alueilla liikkuvien alusten kalatustoiminnalta. Läheisyysperiaatteen päättäväinen soveltaminen ja alueiden osallistuminen päätöksentekoon antaisi niille enemmän hallintovaltaa ja vastuuta kalastuspolitiikan kehittämisessä ja toteuttamisessa.

Kalavarojen hyödyntäminen

3.6. Kalastusalueilla tai useamman kalastusalueen ryhmittymän kohdalla voidaan ryhtyä seuraaviin toimiin: sellaisten alueiden perustamiseen, joilla kalastustoiminta on kiellettyä tai rajoitettua, kalavarojen hyödyntämisen rajoittamiseen, pyyntikiintiöiden asettamiseen, merilläolopäivien rajoittamiseen, kalastusalusten määrän ja tyypin määrittämiseen, pyydyksiä ja pyyntiä koskevien teknisten menetelmien määrittämiseen, kalojen vähimmäismitan ja -painon asettamiseen sekä taloudellisten ja muiden aloitteiden luomiseen aiempaa valikoivamman kalastamisen edistämiseksi.

Kalastuksen rajoitukset

3.7. Kalastustoiminnan hallinnasta säädetään asetuksessa (ETY) N:o 3760/92 rajoittamalla saalismäärä suurimman sallitun saaliin (Total Allowable Catch, TAC) määritelmällä ja jäsenvaltioille asetetuilla kiintiöillä "suhteellisen vakauden" periaatteen mukaisesti (). Käytössä oleviin hallintamenetelmiin on lisätty mahdollisuus säädellä niin panoksia kuin tuotoksiakin monivuotisella (ja monia lajeja kattavalla) järjestelmällä, jota analysoidaan niin biologiselta kuin yhteiskunnallis-taloudelliseltakin kannalta. Asetuksen nojalla neuvosto voi asettaa eri kalastusalueille toisistaan poikkeavia kalavarojen hyödyntämistä ja erityisiä hallintaa koskevia rajoituksia. Näin saalismääristä voidaan sopia tavanomaisin TAC- tai kiintiöjärjestelyin ja niiden lisäksi tai sijaan pyyntiä voidaan rajoittaa pienentämällä kalastusalusten lukumäärää ja sallittua kalastusaikaa. Pyyntiponnistusten hallinnan lisääntynyt merkitys näkyy asetuksen (ETY) N:o 3760/92 5 artiklassa, jossa neuvosto esittelee kalastuslupia koskevan yhteisön järjestelmän ().

3.8. Vaikka menetelmät ovat joiltain osin muuttuneet, hallintajärjestelmä kokonaisuudessaan on edelleen hyvin hierarkkinen järjestelmä, jossa päätökset tehdään yhteisön tasolla ja toteutetaan jäsenvaltioiden toimesta ilman että otetaan erityisesti tai virallisesti huomioon toimien vaikutukset kalastuksesta riippuvaisilla alueilla (). Päätöksistä seuraavat tai todennäköisesti seuraavat vaikutukset ovat ulkoapäin aiheutettuja ja niitä on pyrittävä korjaamaan muilla politiikan keinoilla, joita ovat esimerkiksi edellä mainitut yhteiskunnallis-taloudelliset tukitoimet.

Tekniset säilyttämistoimet

3.9. Kalavaroja on pyritty suojelemaan myös säätämällä verkkojen silmäkoosta ja maihintuotavan saaliin vähimmäiskoosta, rajoittamalla kalastusta tietyillä alueilla ja sivusaaliiden tasoa.

3.10. Taloudellisesti tarkasteltuna teknisten säilyttämistoimien avulla voidaan vähentää kalastuksesta saatavaa nettohyötyä luomalla lyhyen aikavälin supistuksia tehokkuudessa ja tuloissa. Teknisten säilyttämistoimien kielteisten vaikutusten lyhytkantoisuuden ja tietyissä yhteyksissä ilmenevän monimutkaisuuden vuoksi niitä kuten monia muitakin yhteisen kalastuspolitiikan toimia on vaikea toteuttaa.

Valvonta ja toimeenpano

3.11. Neuvosto hyväksyi lokakuussa 1993 yhteisön uuden valvontajärjestelmän (). Uusi järjestelmä on entistä huomattavasti kattavampi ja sen pariin kuuluvat kaikki yhteisen kalastuspolitiikan osa-alueet, ja näin ollen siinä kiinnitetään huomiota säilyttämistoimien lisäksi myös politiikan rakenteellisiin ja markkinointia koskeviin toimiin. Järjestelmää voidaan soveltaa koko teollisuudenalalla aina alkutuotantoasteelta kuluttajiin saakka. Lisäksi uuden järjestelmän myötä valvontaan ja toimeenpanoon voidaan soveltaa uusinta teknologiaa. Kuitenkin on huomattava, että entisen järjestelmän tapaan ja läheisyysperiaatteen mukaisesti, jolloin vastuu on asianmukaisimmalla tasolla, jäsenvaltioiden tehtävänä on varmistaa, että sääntöjä noudatetaan, niiden seurantaa valvotaan ja että rangaistuksista päätetään ja niitä sovelletaan kansallisissa tuomioistuimissa.

3.12. Komission selonteossa vuodelta 1992 ilmaistiin selkeästi tarve uuden valvontajärjestelmän luomiseksi (). Selonteossa keskitytään tarkastuslainsäädännön toteutuksen suurimpiin puutteisiin, joiden todettiin olevan yhteydessä kalastuksen hallintapolitiikan tyypillisimpiin ongelmiin: tarkastuksiin tarvittavien voimavarojen ja varoittavien rangaistusmuotojen puute, poliittisen sitoutumisen puute, yhteisön tasolla toteuttavan tarkastuksen käytännön ongelmat, kokonaisvaltaisen tarkastuskäytännön puuttuminen yhteisestä kalastuspolitiikasta, koordinoinnin puute eri tarkastuselinten välillä sekä puutteelliset tiedot säilyttämistoimien tarpeellisuudesta. Mainittujen puutteiden takia ei voida olettaa, että yhteisen kalastuspolitiikan toimien vaikutukset yksityisiin yrityksiin ja kalastuksesta riippuvaisiin alueisiin vastaisivat suunnitelmia tai että niiden avulla valvonnasta aiheutuvat kustannukset ja hyödyt jakautuisivat tasapuolisesti.

3.13. Vaikka uudessa lainsäädännössä puututaan moniin havaituista puutteista, järjestelmä itsessään ja sen osapuolten asema säilyvät ennallaan. Erityisesti kaikille kalastuksen hallintaohjelmille ominaiset ongelmat, kuten esimerkiksi kalavarojen omistusoikeuden puute ja jatkuva ristiriita henkilökohtaisten lyhyen aikavälin ja koko yhteisöä koskevien pitkän aikavälin etujen välillä, voitaisiin lainsäädännön mukaan ratkaista entistä paremmin toimeenpanoa tiukentamalla ja rangaistuksia koventamalla.

3.14. Sääntöjen noudattamiseen tai noudattamatta jättämiseen saattaa kuitenkin löytyä muitakin kuin taloudellisia syitä; asetuksen rikkomisesta saavutettava oletettu hyöty suhteessa sen aiheuttamiin menetyksiin (paljastumisen ja tuomittavaksi joutumisen todennäköisyys kertaa rangaistuksen suuruus). Joihinkin asioihin, kuten vaikutusten oikeudenmukaiseen kohdistumiseen niin yksittäisten ihmisten kuin alueidenkin kohdalla, puututaan uudessa lainsäädännössä pyrkimällä yhtenäistämään kansallisten rangaistusten tasoa. Saattaa kuitenkin olla, että yksittäisten kalastajien ja kalastuksesta riippuvaisten alueiden näkökulmasta tarkasteltuna nykyistä hallintojärjestelmää, joka perustuu ylhäältä alaspäin suuntautuviin käskyihin ja valvontaan, ei mielletä täysin oikeutetuksi silloin, kun siitä aiheutuu lyhyellä aikavälillä huomattavia taloudellisia menetyksiä. Järjestelmän oikeutusta voidaan parantaa lisäämällä oikeudenmukaisuutta ottamalla alueet ja teollisuus entistä virallisemmin mukaan politiikan toteuttamiseen. Joka tapauksessa yhteisön hallinnon tulee sovittaa yhteen tarpeelliset tarkastus- ja valvontamekanismit, jotta varmistetaan, että kalastuslainsäädäntöä noudatetaan yhdenmukaisesti kaikilla alueilla. On suositeltavaa, että tämä yhdenmukaistaminen käsittää myös eri jäsenvaltioiden uhka- ja rangaistustoimet.

Kalastusta ja kansainvälisiä vesiä koskevat kansainväliset sopimukset

3.15. Äskettäin pidetty Yhdistyneiden kansakuntien konferenssi vyöhykkeiden välisistä, paljon muuttavista kalavaroista, joka on tällä hetkellä ratifiointivaiheessa, laskee perustan alueiden väliselle yhteistyölle, joka tähtää kansainvälisten vesien kalavarojen järkiperäiseen hyödyntämiseen. Tämä on yhteisön ensisijaisen edun mukaista, sillä monet sen huomattavista kalastuslaivastoista ovat riippuvaisia näistä kalavaroista. Yhteisön tulee osallistua aktiivisesti nykyisiin ja vastaisuudessa muodostettaviin kalavarojen alueellisten hallintaorganisaatioiden valvontaelimiin, milloin kyseessä ovat yhteisön edut, ja tarpeen tullen puolustaa niitä. Näin varmistetaan kalavarojen järkiperäinen ja kestävä hyödyntäminen ja vältetään se, että kyseiset organisaatiot joutuvat vain rannikkovaltioiden hallintaan yhteisön etujen ja kalastuksesta riippuvaisten rannikkoalueiden ja -yhteisöjen kustannuksella.

Rakenteelliset toimet

3.16. Teknisillä toimenpiteillä pyritään suojelemaan kalakantoja säätämällä verkkojen silmä- ja kalojen vähimmäiskoosta sekä valvomalla tietyillä alueilla suoritettavaa kalastustoimintaa ja sivusaaliiden tasoa. Säätämällä suurin sallittu saalis ja jakamalla se jäsenvaltioiden kesken pyritään asettamaan pyyntirajoituksia, mutta näillä toimilla tai teknisillä säilyttämistoimilla ei pystytä suoraan valvomaan pyyntikapasiteettia.

3.17. Tästä on seurauksena, että asetuksessa (ETY) N:o 3760/92 rakenteelliset toimet tunnustetaan virallisesti säilyttämispolitiikan tärkeäksi osa-alueeksi. Koska yhteisön kalastuslaivaston pyyntikapasiteetin on todettu olevan liian suuri ja vaikuttavan merkittävässä määrin yhteisön kalatalouden kriisiin, rakenteellisilla toimilla keskitytään ensisijaisesti pyyntikapasiteetin supistamisen suoriin ja epäsuoriin vaikutuksiin ().

3.18. Hyväksytyissä kolmannen sukupolven monivuotisissa ohjausohjelmissa (Multi-Annual Guidance Programmes, MAGP) vuosiksi 1993 1996 vaaditaan kalastuksen huomattavaa supistamista mm. vähenmtämällä pohjatrooleja pohjakalojen pyyntiin käyttävän laivaston osuutta 20 prosentilla sekä laahusrekiä ja puomitrooleja pohjakalojen pyyntiin käyttävän laivaston osuutta 15 prosentilla ja säilyttämällä ennallaan (tai lisäämällä) muita kaloja pyytävän laivaston osuus (). Vaikka uusimmat ohjausohjelmat ovat vuosiksi 1982 1986 ja 1987 1991 hyväksyttyjä edeltäjiään huomattavasti yksityiskohtaisempia eriteltyine aloittaisine tavoitteineen, ohjelmissa ei kuitenkaan oteta riittävissä määrin huomioon kalastuksesta riippuvaisille alueille aiheutuvia yhteiskunnallis-taloudellisia vaikutuksia. Kuten edellä jo mainittiin, toimien kansallinen toteutus on tulkinnanvaraista ja pyrkiessään täyttämään asetetut tavoitteet jäsenvaltiot eivät ohjausohjelmien kohdalla ota välttämättä huomioon kalastuksen erityistä merkitystä paikallisille alueille.

3.19. Kalastuksen vähentämisellä kapasiteettia pienentämällä (sekä toimintaa supistamalla, koska 45 prosenttia laivaston vähentämistavoitteesta voidaan mitata supistuneena pyyntinä) oletetaan olevan myönteisiä vaikutuksia keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Lyhyellä aikavälillä monilla rannikkoalueilla voidaan odottaa työpaikkojen menetyksiä ja yhteiskunnallis-taloudellisten rakenteiden heikkenemistä, mutta näiden politiikan kielteisten seurausten katsotaan yhdessä sen tosiseikan kanssa, ettei ylimääräistä pyyntikapasiteettia pystytä purkamaan ilman täydentäviä tukitoimia, puoltavan toimien toteuttamista.

3.20. Jo käytössä olevia tukitoimia ovat kalatalouden yritysten tukeminen laivaston käytöstä poistamiseksi tai siirtämiseksi kolmansiin maihin (). Lisäksi kalastuksesta riippuvaiset alueet otettiin osaksi alueita koskevien tavoitteiden toimia () ja yhteisön PESCA-aloitteen mukaisia tukihakemuksia on pyydetty ja niistä on sovittu ().

3.21. Yhteisön järjestelmissä ilmenevän aukon vuoksi komissio antoi ehdotuksen neuvoston asetukseksi asetuksen (EY) N:o 3699/93 muuttamisesta esittämällä yhteiskunnallis-taloudellisia toimia (). Seuraavia toimia on ehdotettu rahoitettavaksi kalastuksen ohjauksen rahoitusvälineestä (FIFG): a) kalastajien kansallisten varhaiseläkejärjestelmien osarahoittaminen tietyin ehdoin, b) yksilöllisten kompensointimaksujen suorittaminen kalastajille, c) tuki sellaisen rahaston perustamiseksi (ei toiminnan tukemiseksi), josta avustetaan huonon sään vuoksi työttömänä olevia, sekä tuki rahallisen kompensaation maksamiseksi tuotteiden markkinarvojen heilahdellessa rajusti. Uusia toimia ehdotetaan toteutettaviksi vapaaehtoisesti jäsenvaltioiden harkinnan mukaan ja sovellettaviksi ainoastaan sellaisissa yhteyksissä, jolloin kalastusalusten toiminta lakkautetaan pysyvästi asetuksen (ETY) N:o 3699/92 8 artiklan 2 kohdassa määritetyllä tavalla tai perustettaessa saman asetuksen 9 artiklan 3 kohdan mukaisia yhteisyrityksiä.

3.22. Komission alkuperäisen esityksen jälkeen Euroopan parlamentti sekä talous- ja sosiaalikomitea ovat perustamissopimuksen mukaisesti laatineet tai parhaillaan laatimassa asiaa käsitteleviä lausuntoja (). Neuvostossa on lisäksi hyväksytty kannanotto, jossa useimmat jäsenvaltiot ilmoittavat hyväksyvänsä puheenjohtajan sovitteluehdotuksen, jonka mukaan ne hyväksyvät FIFG:n varojen käytön kalastajien kansallisten varhaiseläkejärjestelyjen tukemiseen sekä kompensaatiomaksujen suorittamiseen käytöstä poistettujen alusten miehistöille mutta hylkäävät aluperäiset huonon sään perusteella maksettavat korvaukset ja markkinoiden heilahtelun perusteella maksettavan lisätuen (). Yleisesti oltiin sitä mieltä, että edellä esitetyt toimet tulisi kattaa kansallisin sosiaaliohjelmin ja FIFG:n varojen käyttö niihin ei ole perusteltua.

3.23. Talous- ja sosiaalikomitean lausunnossa keskitytään esitetyn ehdotuksen tarkasteluun ja vaikka ehdotusta kannatetaan, vaaditaan lausunnossa tukitoimien kattavuuden laajentamista. Tässä lausunnossa aihetta kuitenkin käsitellään laajemmin ja otetaan huomioon myös yhteisen kalastuspolitiikan vaikutukset. Näin ollen ehdotusta yhteiskunnallis-taloudellisista toimista voidaan tarkastella laajemmassa yhteydessä ja tehdä kenties perustavanlaatuisempia huomioita.

3.24. Ehdotukset tukitoimista osoittavat jälleen kerran, että yhteiskunnallis-taloudellisia seikkoja pidetään ohjelmapäätösten ulkoisina kustannuksina sen sijaan, että ne miellettäisiin ohjelmien tavoitteiden kannalta keskeisiksi tekijöiksi. Lisäksi vaikuttaa siltä, ettei alueellisia näkökohtia sisällytetä eräisiin kaikkein merkittävimmistä rakennetoimista, varsinkaan ohjausohjelmien pyynnin vähentämispyrkimysten saavuttamista koskeviin toimiin. Jos katsotaan, että rakenteellinen epätasapaino pyynnin ja kalavarojen välillä on kriisin merkittävimpiä tekijöitä ja että kapasiteetin vähentäminen on edelleen keskeisiä tavoitteita, silloin kalastuksesta riippuvaiset alueet on otettava huomioon ohjausohjelmia laadittaessa. Vallitseva politiikka vaikuttaa sattumanvaraiselta ja voi synnyttää täydentäviä yhteiskunnallis-taloudellisia tukitoimia vaativia ulkoisia kustannuksia.

3.25. Asetuksella (EY) N:o 3699/93 ja PESCA-aloitteella aloitettujen täydentävillä tukitoimilla tulee olla kyseisen asetuksen soveltamisaikana suurempi rooli, budjetti ja voimassaoloaika, jotta niillä voidaan todella oikaista alan rakenneuudistuksesta johtuvia alueellisia vääristymiä.

4. Päätelmät

4.1. Yksinkertainen, mutta tärkeä havainto on se, että kalatalousalan perusvoimavarat sijaitsevat usein etäällä alueista, joiden toimeentulo ja työllisyys on riippuvainen kalastuksesta. Lisäksi kalatalouden yritykset ja alueet hyödyntävät arvokasta kalakantaa "käyttäjän", eivät "omistajan" ominaisuudessa.

4.2. Tällainen heikko side alueellisen teollisuuden ja sen perusvoimavarojen välillä ei ole tyypillinen ja tilannetta kuvaa se, että maissa tapahtuvasta toiminnasta on parempi käsitys ja enemmän tilastoitua tietoa kuin merellä tapahtuvasta toiminnasta, ja että ilmenevät ongelmat mielletään ulkoisiksi ja varsinaisen poliittisen päätöksenteon ulkopuolella ratkaistaviksi.

4.3. Kalastusteollisuuden säilyttämiseen pyrkivät näkökannat, joissa painotetaan kalakantojen hyvinvointia ja teollisuuden riippuuvuutta tästä hyvinvoinnista, ovat yhteisessä kalastuspolitiikassa korostuneesti esillä. Lisäksi kalastusteollisuuden merkittävimmät rakenteelliset osapuolet tukevat taloudelliseen tehokkuuteen ja varallisuuden kasvattamiseen kalastustoimintaa vähentämällä tähtääviä pyrkimyksiä varsinkin nyt, kun politiikan näkökohdat ymmärretään toisiaan tukeviksi; laivaston kapasiteettia (ja pyyntiä) vähentämällä voidaan saavuttaa sekä säilyttämiseen tähtääviä että taloudellisia päämääriä. Yhteiskunnallis-taloudellinen näkemys, jossa kalastajat ja muut kalastusteollisuuden osapuolet nähdään osana kalastuksesta riippuvaisia rannikkoyhteisöjä eikä ainoastaan kalastuslaivaston tai -teollisuuden toimijoina, jää kuitenkin usein toisarvoiseksi seikaksi poliittisessa menettelyssä. Näin ollen esimerkiksi säilyttämistoimet sekä toiminnan järkeistämispyrkimykset synnyttävät kielteisiä vaikutuksia, jotka vaativat jonkinasteisia tukitoimia. Näiden tukitoimien tulee olla riittävät, jotta vältetään eri osapuolten vastustus sekä parannetaan kansallisten ja alueellisten viranomaisten yhteistyöhalua. Toimien tulee käsittää erilaisia näkökohtia, kuten kalastajien uudelleenkoulutus ja -suuntautuminen sekä kannustimet yrityksille, jotka palkkaavat kalastusalalta vapautuvia työntekijöitä mukaanlukien itsensä työllistäminen. Tukitoimiin tulee kuulua myös alan rakenneuudistuksen vaiheittainen toteuttaminen, mikä torjuisi mahdollisimman paljon sellaisten kalastuksesta riippuvaisten seutujen kun ne on tarkasti määritetty ja rajattu sosiaalisista haitoista, joilla ei ole vaihtoehtoa kalastukselle. Toimien täytyy olla myös riittävän laajoja, jotta asianmukainen, dynaaminen ja oikea-aikainen suunnittelu on mahdollista.

4.4. Pohtiessaan sellaisten mekanismien vahvistamista, jotka parantavat yhteisön kalastuslaivaston pääsymahdollisuuksia ulkopuolisille, niin kolmansien maiden kuin kansainvälisillekin vesille, yhteisön tulee pitää mielessä, ettei yhteisön kalastustuotteiden vajetta saa kasvattaa. Samoin on otettava huomioon niiden rannikkoalueiden ja kalastuksesta riippuvaisten yhteisöjen taloudellinen ja sosiaalinen koheesiopolitiikka, joiden kalastusmahdollisuudet ovat kaventuneet kansainvälisen merioikeuden muutosten ja muista kuin kalastukseen liittyvistä syistä myönnettyjen kauppaetujen seurauksena.

4.5. Biologisten, rakenteellisten ja yhteiskunnallis-taloudellisten osien toisistaan erottaminen johtaa keskitettyyn järjestelmään, joka ei kenties yhtä herkästi ota alueita huomioon järjestelminä, joiden osapuolina ovat poliittisen toteutuksen "käyttäjät", eivät poliittisen päätöksenteon kannalta yhdentekevät vastaanottajat. Lisäksi voidaan todeta, että asetusten noudattaminen on heikointa silloin, kun käyttäjien osallistuminen hallintoon on suhteellisesti vähäisintä.

Enemmän huomiota olisi kiinnitettävä myös rannikkoalueiden ja niiden ekologian eroihin. Erityisesti kalavarojen kestävä käyttö edellyttää myös teknisiin pyyntivälineisiin ulottuvaa ohjausta: valikoimattomia yleismenetelmiä tulee karsia ja suosia täsmällisiä, tiettyä kalalajia ja -kokoa pyytäviä menetelmiä. Tämä periaate tulee saada yhdeksi osaksi yhteistä kalastuspolitiikkaa.

4.6. Tästä on seurauksena se, että yhteisen kalastuspolitiikan vaikutukset koko yhteisön alueella ovat todennäköisesti erilaisia ja sattumanvaraisia, ja todellinen vaikutus hyvinkin erilainen kuin alunperin kaavailtu. Vaikka komission ehdotuksen () kaltaisilla tukitoimilla tilannetta voidaan helpottaa lyhyellä aikavälillä, vaikuttaa siltä, että kalastuksesta riippuvaisten alueiden keskipitkän ja pitkän aikavälin ongelmien poistamiseksi tarvitaan perusteellisempaa muutosta asioiden käsittelyssä. Peruspääomana toimivan luonnonvaran hallinta tulisi ottaa entistä paremmin huomioon silloin, kun päätetään asioista, joilla on vaikutusta kalastuksesta riippuvaisilla alueilla, ja "käyttäjien" tulisi voida osallistua päätösten tekoon ja/tai niiden toteutukseen. Tällöin kalakantoja voidaan hyödyntää suunnitelmallisesti kalastuksesta riippuvaisten alueiden ja rannikkoseutujen taloudellisen kehityksen (ja monimuotoisuuden) saavuttamiseksi ja ottaa huomioon myös muut kuin rannikoiden luonnonvaroja kalastukseen käyttävät sekä ympäristönäkökohdat. Lisäksi voidaan olettaa, että sääntöjä noudatetaan sitä paremmin, mitä tiivimmin "käyttäjät" voivat osallistua aluehallintoon ja varsinkin silloin, kun perusvoimavara mielletään kulutustuotteen sijasta käyttöomaisuudeksi. Toisin sanoen kalastuksen kohdalla kaikkinainen politiikan toteutuksen siirtäminen aluetasolle saattaa osoittautua läheisyysperiaatteen entistä tehokkaammaksi toteuttamiseksi, jolloin vastuuta on jaettu asianmukaisimmalle tasolle ja yhteisen kalastuspolitiikan perustavoitteita voidaan entistä paremmin toteuttaa. Tällöin pyritään "...suojelemaan ja säilyttämään käytettävissä olevia veden elollisia luonnonvaroja sekä kalavarojen järkevään ja vastuulliseen hyödyntämiseen kestävältä pohjalta alan kannalta asianmukaisissa taloudellisissa ja yhteiskunnallisissa oloissa. Samalla tulee ottaa huomioon toimien vaikutukset meren ekosysteemiin sekä aivan erityisesti tuottajien ja kuluttajien tarpeet..." ().

Bryssel, 18. tammikuuta 1996.

Alueiden komitean puheenjohtaja

Jacques BLANC

() Yhteisön kalatalouden kriisi, COM(94) 335 final, 19. 7. 1994.

() Euroopan yhteisöjen komissio, Yhteisön rakennerahastot 1994 1999, EYVJT, 1993.

() Euroopan komissio, Opas yhteisön aloitteista 1994 1999, EYVJT, 1994.

() Euroopan yhteisöjen komissio, Kalastusalan rakenneuudistustoimenpiteiden sosiaalis-taloudelliset tukitoimenpiteet ja Ehdotus neuvoston asetukseksi (EY) asetuksen EY N:o 3699/93 muuttamisesta, KOM(95) 55 lopull., 20. 3. 1995.

() Euroopan komissio, Tiedote jäsenvaltioille maailmanlaajuisten määrärahojen ja yhdistettyjen toimintaohjelmien suuntaviivoista, joista jäsenvaltiot voivat hakea tukea kalastusalan rakenneuudistusta koskevan yhteisön aloitteen (PESCA) (94/C 180/01) yhteydessä nimikkeen III, Edunsaajat, alla.

() Euroopan yhteisöjen komissio, Kalatalouden alueellisia yhteiskunnallis-taloudellisia tutkimuksia, kalastuksesta vastaava pääosasto, 1993.

() Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 3699/93 todetaan, että "kalastusteollisuus muodostuu alan taloudellisiin ja yhteiskunnallisiin toimiin osallistuvista", 21. 12. 1993 (EYVL N:o L 346, 31. 12. 1993).

() a) Euroopan yhteisöjen komissio, Kalatalouden alueellisia yhteiskunnallis-taloudellisia tutkimuksia, kalastuksesta vastaava pääosasto, 1993, ks. ed.

b) Euroopan yhteisöjen komissio, Perusteellinen tutkimus kalastusaluksia koskevien monivuotisten ohjausohjelmien yhteiskunnallis-taloudellisista vaikutuksista, tulossa (kuten komission tiedonannossa kalastusalan rakenneuudistustoimenpiteiden sosiaalis-taloudellisista tukitoimenpiteistä todettiin, KOM(95) 55 lopull., 20. 3. 1995, s. 2).

() Euroopan yhteisöjen komission ehdotus neuvoston asetukseksi (EY) yhteisön kalastus- ja vesiviljelyalaa sekä niiden tuotteiden jalostusta ja kaupan pitämistä koskevien rakenteellisten tukitoimenpiteiden perusteista ja edellytyksistä annetun asetuksen (EY) N:o 3699/93 muuttamisesta, ks. ed.

() Euroopan yhteisöjen komissio: Selonteko yhteisen kalastuspolitiikan ohjauksen toteutuksesta, SEC(92) 394 final, 6. 3. 1992.

() Neuvoston asetus (ETY) N:o 3760/92 yhteisön kalastus- ja vesiviljelyjärjestelmästä, 20. 12. 1992 (EYVL N:o L 389, 31. 12. 1992).

() Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3760/92 2 artikla, ks. ed.

() Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3760/92 4. artiklan 1 kohta, ks. ed.

() Välimeren alueella ei ole hyväksytty 200 meripeninkulman kalastusrajoituksia, ja näin ollen yhteisön järjestelmää kalavarojen säilyttämiseksi ei voida soveltaa Välimeren alueella.

() "Suhteellisen vakauden" periaate koskee jäsenvaltioille TAC:sta jonkin saaliskalan osalta myönnettävän tietyn prosentuaalisen osuuden jakamista. Jakojärjestelmää sovellettiin ensimmäisen kerran vuonna 1983 ja sen perusteina käytettiin neuvoston 3. 11. 1976 annetun päätöslauselman mukaisesti monia valintaperusteita kuten esimerkiksi erityisesti kalastuksesta riippuvaisten alueiden erityistarpeet ("Haagin suositukset").

() Seuraavat komission aihetta koskevat ehdotukset jaettiin kahteen ryhmään a) järjestelyt, joiden avulla määritettiin vähimmäisvaatimukset kalastuslupien sisältämistä tiedoista, jolloin jokaisella yhteisön kalastusaluksella olisi katsastustodistus ja b) järjestelyt yksittäisten alusten harjoittaman kalastuksen rajoittamiseksi erityisin kalastusluvin, ks. esimerkiksi:

a) Neuvoston asetus (EY) N:o 3690/93 kalastuslupien tietojen vähimmäisvaatimukset määrittelevästä yhteisön järjestelmästä, 20. 12. 1993 (EYVL N:o L 341, 31. 12. 1993);

b) Neuvoston asetus (ETY) N:o 163/89 yhteisön kalastusalusten rekisteröinnistä, 24. 1. 1989 (EYVL N:o L 20, 25. 1. 1989);

c) Neuvoston asetus (EY) N:o 1627/94 erityisiä kalastuslupia koskevista yleisistä ehdoista, 27. 6. 1994 (EYVL N:o L 171, 6. 7. 1994).

() Yleiset yhteiskunnallis-taloudelliset näkökohdat ovat johtaneet siihen, että tieteellisiä neuvoja ei ole otettu huomioon ja että suurimpia sallittuja saalismääriä on nostettu, vaikka Haagin suositusten perusteella niitä ei aina ole myönnetty juuri kyseisille alueille.

() Uuden perusasetuksen (ETY) N:o 3760/92 12 artiklan mukainen ja sen edellyttämä neuvoston asetus (EY) N:o 2847/93 yhteisen kalastuspolitiikan valvontajärjestelmästä, 12. 10. 1993 (EYVL N:o L 261, 20. 10. 1993).

() Komission selonteko neuvostolle ja Euroopan parlamentille yhteisen kalastuspolitiikan ohjauksen toteutuksesta, ks. ed.

() Yhteisön kalatalouden kriisi, ks. ed.

() Komission päätökset jäsenvaltioiden kalastuslaivaston monivuotisista ohjausohjelmista vuosiksi 1993 1996, 21. joulukuuta 1992.

() Asetus (EY) N:o 3699/93, 8 ja 9 artikla.

() Rakennerahastojen puiteasetus, 9 ja 11 a artikla.

() Euroopan komissio: Tiedote jäsenvaltioille yleismäärärahojen ja yhdistettyjen toimintaohjelmien suuntaviivoista, joista jäsenvaltiot voivat hakea tukea kalastusalan rakenneuudistusta koskevan yhteisön aloitteen (PESCA) yhteydessä (EYVL N:o C 180, 1. 7. 1994, s. 1).

() Jäsenvaltioiden, Euroopan parlamentin ja kalastusteollisuuden huomioon ottama (sen komission kanssa yhteydessä olevien virallisten elimien toimesta).

() Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston asetukseksi (EY) asetuksen yhteisön kalastus- ja vesiviljelyalaa sekä niiden tuotteiden jalostusta ja kaupan pitämistä koskevien rakenteellisten tukitoimenpiteiden perusteista ja edellytyksistä annetun asetuksen (EY) N:o 3699/93 muuttamisesta" CES 496/95 fin, 31. 5. 1995 1. 6. 1995.

() Kalastusneuvosto, 1. 6. 1995.

() Euroopan yhteisöjen komissio, Kalastusalan rakenneuudistustoimenpiteiden sosiaalis-taloudelliset tukitoimenpiteet ja Ehdotus neuvoston asetukseksi (EY) asetuksen (EY) N:o 3699/93 muuttamisesta, ks. ed.

() Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3760/92 2 artikla, ks. ed.