Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille arvonlisäverotuksen alalla tehtävää hallinnollista yhteistyötä koskevan neuvoston asetuksen (EY) N:o 1798/2003 soveltamisesta {SEC(2009) 1121} /* KOM/2009/0428 lopull. */





[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 18.8.2009 KOM(2009) 428 lopullinen KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE arvonlisäverotuksen alalla tehtävää hallinnollista yhteistyötä koskevan neuvoston asetuksen (EY) N:o 1798/2003 soveltamisesta {SEC(2009) 1121} KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE arvonlisäverotuksen alalla tehtävää hallinnollista yhteistyötä koskevan neuvoston asetuksen (EY) N:o 1798/2003 soveltamisesta 1. JOHDANTO Hallinnollisesta yhteistyöstä arvonlisäverotuksen alalla annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1798/2003 45 artiklassa säädetään, että komissio antaa joka kolmas vuosi Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen asetuksen soveltamisesta. Aiemmin on jo annettu viisi kertomusta, joissa on kuvattu arvonlisäverotusta koskevan hallinnollisen yhteistyön toimivuutta, mutta tämä on ensimmäinen kertomus, joka annetaan sen jälkeen, kun neuvoston asetus (EY) N:o 1798/2003 annettiin 1. tammikuuta 2004. Asetuksen tavoitteena oli parantaa merkittävästi hallinnollisen yhteistyön oikeudellisia puitteita ja toimia tehokkaana välineenä alv-petosten torjunnassa. Se sisälsi muun muassa seuraavat parannukset: - selkeytetyt ja sitovat säännöt jäsenvaltioiden välisestä yhteistyöstä - enemmän suoria yhteyksiä eri tahojen välillä, jotta yhteistyö tehostuisi ja nopeutuisi - jäsenvaltioiden välisen automaattisen ja oma-aloitteisen tietojenvaihdon lisääminen petostentorjunnan tehostamiseksi. Tässä kertomuksessa arvioidaan, miten hallinnollinen yhteistyö toimii nykyisissä oikeudellisissa puitteissaan, ja tarkastellaan näiden hiljattain käyttöön otettujen järjestelyjen soveltamista sen arvioimiseksi, onko todellisia muutoksia tapahtunut. Kertomusta ei tule kuitenkaan irrottaa laajemmasta asiayhteydestä eli koordinoidusta strategiasta, joka tavoitteena on tehostaa alv-petosten torjuntaa. Strategia sisältyy äskettäin annettuun komission tiedonantoon[1]. Tiedonannossa mainitaan useita toimenpiteitä, joilla on ratkaiseva vaikutus siihen, miten veroviranomaisten arvonlisäverotuksen alalla tekemä yhteistyö toimii tulevaisuudessa. 2. TIEDONLÄHTEET, JOITA ON KÄYTETTY ASETUKSEN (EY) N:O 1798/2003 SOVELTAMISEN ARVIOINNISSA Veropetosten torjuntastrategiaa käsittelevä asiantuntijaryhmä ja hallinnollisen yhteistyön pysyvä komitea ovat keskustelleet hallinnollisesta yhteistyöstä ja veropetosten torjunnasta useissa kokouksissaan. Vaikka keskustelut ovat antaneet komissiolle runsaasti tietoja näistä kysymyksistä, hallinnollista yhteistyötä ei voida arvioida ilman jäsenvaltioiden panosta, koska kansalliset veroviranomaiset päättävät viime kädessä siitä, mitä välineitä käytännön yhteistyössä hyödynnetään. Komission mielestä paras keino kerätä tietoja uuden asetuksen mukaisen hallinnollisen yhteistyön laajaan arviointiin oli lähettää jäsenvaltioille asiaa koskeva kyselylomake . Jäsenvaltioiden vastauksia on analysoitu tarkemmin 18. elokuuta 2009 annetussa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa SEC (2009) 1121[2]. Jäsenvaltioille annettiin mahdollisuus käsitellä laajemmin joitakin kyselylomakkeissa annettuja vastauksia ja esittää oma näkemyksensä siitä, miten hallinnollinen yhteistyö on toiminut arvonlisäverotuksen alalla ja miten sitä voitaisiin parantaa. Ainoastaan kaksi jäsenvaltioita osoitti kiinnostusta käydä asiasta avointa keskustelua komission kanssa. Mielenkiintoisia tiedonlähteitä ovat vuositilastot , joita jäsenvaltiot ovat lähettänet asetuksen (EY) N:o 1798/2003 35 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Monissa päätelmissä onkin tukeuduttu vuosia 2006 ja 2007 koskeviin tilastotietoihin. Euroopan tilintarkastustuomioistuin arvioi vuonna 2006 hallinnollisen yhteistyön toimivuutta seitsemään jäsenvaltioon tehtyjen tarkastuskäyntien pohjalta. Tilintarkastustuomioistuimen antamassa erityiskertomuksessa [3] todetaan seuraavaa: ” Vuonna 2004 käyttöön otetuista uusista järjestelyistä huolimatta jäsenvaltioiden välinen hallinnollinen yhteistyö arvonlisäverotuksen alalla ei ole edelleenkään riittävän intensiivistä, jotta sen avulla voitaisiin ehkäistä ja torjua yhteisön sisäistä arvonlisäverokiertoa ja -petoksia. ” Erityiskertomus on ollut komissiolle arvokas tiedonlähde. Saksan viranomaisten mielestä tilintarkastustuomioistuin ei ole toimivaltainen tekemään tämän alan tarkastuksia eikä erityisesti varmentamaan, onko Saksa perustanut tarvittavat hallinnolliset ja organisatoriset rakenteen hallinnollista yhteistyötä varten. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa on tutkittavana tällaista rikkomisasiaa koskeva kanne. 3. TÄRKEIMMÄT HAVAINNOT 3.1. Käytännön toiminta 3.1.1. Pyynnöstä tapahtuva tietojenvaihto Sujuvan tietojenvaihdon tärkeimpiä edellytyksiä on se, että jäsenvaltioiden sisäiset hallinnointijärjestelmät ja menettelyt ovat luotettavia ja tehokkaita. Tätä kertomusta laadittaessa on todettu, että toimivien järjestelmien ja menettelyjen puute aiheuttaa ongelmia: tietopyyntöihin vastaaminen viivästyy, vakiolomakkeita käytetään väärin, pyynnöt ja vastaukset ovat heikkolaatuisia, toimivaltaisia yhteysviranomaisia on vaikea tunnistaa, olennaisia tietoja on vaikea koota ja viestien lähettäminen yhteisen tietoliikenneverkon CCN:n välityksellä[4] aiheuttaa teknisiä ongelmia. Jos käytetään hajautettua hallinnointijärjestelmää, tietoja pyytävän jäsenvaltion on erityisen vaikea saada selville, mille yhteysviranomaiselle (ja keille yhteyshenkilöille) pyyntö on lähetettävä. Hajautettua järjestelmää käyttävät jäsenvaltiot ovat kuitenkin sitä mieltä, että hajauttaminen tehostaa resurssien käyttöä. Suurena ongelmana on myös se, kuinka nopeasti pyyntöihin vastaan, sillä tilastot ovat osoittaneet, että viivästyneiden vastausten määrä on kasvanut kohtuuttoman suureksi. Vaikka asetuksessa säädetään, että jäsenvaltion, joka ei pysty vastaamaan tietopyyntöön määräajan kuluessa, on ilmoitettava siitä tietoja pyytäneelle jäsenvaltiolle, tilastojen mukaan tätä ei juuri koskaan tehdä käytännössä. Vastausten viivästyminen ja ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönti määräajan ylittyessä johtuvat monista sisäisistä tekijöistä: tietojenvaihtoa ei priorisoida, siihen ei ole riittävästi henkilöresursseja ja sitä vaikeuttavat kieliongelmat. Vakiolomakkeet tuovat hallinnolliseen yhteistyöhön rakennetta, selvyyttä ja yhdenmukaisuutta, mutta vaikka valtaosa jäsenvaltioista näyttää kannattavan vakiolomakkeiden pakollista käyttöä, huolta aiheuttaa se, että käytön pakollistaminen voi joissain tapauksissa heikentää yhteistyön tehokkuutta. Jäsenvaltiot ovat valittaneet myös siitä, että XML-formaattia ei vieläkään käytetty kaikissa jäsenvaltioissa vuonna 2008, vaikka sen käytöstä oli sovittu yksimielisesti vuonna 2007. Komissio on vakuuttunut siitä, että jos jäsenvaltioilla olisi automaattinen pääsy toistensa tietokantoihin, perustietoja koskevien pyyntöjen määrä vähenisi huomattavasti. Tämä helpottaisi ja nopeuttaisi hallinnollista yhteistyötä ja vapauttaisi aikaa ja resursseja perusteellisempiin tutkimuksiin, joita tarvitaan vastattaessa mutkikkaampiin tietopyyntöihin. Vastausten laatukaan ei ole aina vaatimusten mukaista. Vastaus voidaan kyllä antaa ajoissa, mutta siitä ei ole välttämättä hyötyä kysyjälle. Jäsenvaltiot ovat itse painottaneet, että vaihdettujen tietojen laadun on oltava parempaa. Komissio on käsitellyt tätä kysymystä erityisessä hankeryhmässä, joka on perustettu Fiscalis 2013 -ohjelman[5] yhteyteen. Monia kysymyksiä olisi käsiteltävä jäsenvaltioissa johtotasolla, jolla olisi puututtava muun muassa siihen, miten muille jäsenvaltioille annettavaa virka-apua olisi priorisoitava verohallinnossa. Nykytilannetta voitaisiin parantaa esimerkiksi seuraavin keinoin: johdon tulisi kehottaa paikallisia virkamiehiä priorisoimaan tietopyyntöjä suunnittelussaan, paikallisia verotoimistoja olisi kannustettava ottamaan suoraan yhteyttä muiden jäsenvaltioiden yhteyspisteisiin, jos tietopyynnöt vaativat selvennyksiä, hallinnolliseen yhteistyöhön olisi varattava riittävästi henkilökuntaa ja tietojenvaihdossa olisi käytettävä XML-formaattia. 3.1.2. Tietojenvaihto ilman edeltävää pyyntöä Asetuksen (EY) N:o 1925/2004 3 artiklassa määritellään luokat, joihin kuuluvia tietoja jäsenvaltiot voivat ilmoittaa vaihtavansa ilman edeltävää pyyntöä. Ainoastaan muutamat jäsenvaltiot vaihtavat kaikkien luokkien tietoja. Eräät jäsenvaltiot ovat kyllä ilmoittaneet osallistuvansa tiettyjen luokkien tietojen vaihtoon, mutta tilastot osoittavat aivan muuta (esimerkiksi etämyyntiä koskevia tietoja vaihdettiin vain viidessä tapauksessa vuonna 2007). Lisäksi jäsenvaltiot pitävät joitakin tietoluokkia tärkeämpinä kuin toisia. Muutamat jäsenvaltiot eivät osallistu tietojenvaihtoon sen vuoksi, että ne eivät kerää tietoja järjestelmällisesti eivätkä tallenna niitä keskitetysti. Tähän on olemassa monia syitä: henkilöresurssien puute, kohtuuton työmäärä, sisäinen hallinto-organisaatio ja tiedonsaantiongelmat. Valitettavasti eräät jäsenvaltiot eivät vieläkään kykene vaihtamaan tiettyjen luokkien tietoja, vaikka asetuksella on pyritty juuri siihen[6]. Edellä esitetyistä syistä olisi harkittava asetuksen (EY) N:o 1925/2004 3 artiklan uudelleentarkastelua, jonka yhteydessä voitaisiin ajantasaistaa nykyistä luetteloa ja/tai ottaa käyttöön uusi luettelo, jossa lueteltaisiin sellaiset rajatylittävien liiketoimien tyypit, joita koskevaan tietojenvaihtoon kaikkien jäsenvaltioiden olisi pakko osallistua. Monetkaan jäsenvaltiot eivät ole vastustaneet tällaisen luettelon laatimista, kun asiasta on keskusteltu veropetosten torjuntastrategiaa käsittelevän asiantuntijaryhmän kokouksissa. Sellaiset tietojenvaihtoluokat, joita jäsenvaltiot pitävät epäolennaisina, olisi poistettava. Toisaalta, kuten edellä on todettu, asiantuntijaryhmässä esitetyt kannanotot näyttävät olevan ristiriidassa sen kanssa, miten automaattinen tietojenvaihto käytännössä toteutetaan. Oma-aloitteisen tietojenvaihdon osalta jäsenvaltioiden olisi saatava tarkastajansa tietoisiksi sitä, miten suuresti tällainen tietojenvaihto voi helpottaa veronkantoa muissa jäsenvaltioissa. Joidenkin jäsenvaltioiden mielestä Eurocanet-verkko[7] tarjoaa hyvän ratkaisun oma-aloitteiseen tietojenvaihtoon, koska siinä luodaan suoria yhteyksiä tiettyyn aiheeseen erikoistuneiden virkamiesten välillä ja annetaan mahdollisuus nopeaan tietojenvaihtoon. Tämän ansiosta paikallinen henkilökunta voi havaita tiettyjen oma-aloitteisesti vaihdettavien tietojen merkityksen ja motivoitua tämän välineen aktiiviseen käyttöön. Komissio katsoo, että Eurofisc-verkoston perustaminen neuvoston lokakuussa 2008 hyväksymien suuntaviivojen mukaisesti loisi vankat puitteet, joissa tällaista nopeaa tietojenvaihtoa voitaisiin tehostaa. Komission mielestä jäsenvaltioiden olisi otettava käyttöön tehokkaat tietojenkeruumenetelmät automaattista tietojenvaihtoa varten, sillä valtaosa jäsenvaltioista pitää saamiaan tietoja käyttökelpoisina ja hyödyllisinä. Lisäksi johdon olisi parannettava verotarkastajien koulutusta, jotta nämä ymmärtäisivät, miten suuresti oma-aloitteinen tietojenvaihto voi helpottaa veronkantoa muissa jäsenvaltioissa. 3.1.3. Palautemekanismi Koska useimmilla jäsenvaltioilla ei ole palautejärjestelmää, ne eivät voi esittää omaa näkemystään sitä, onko toimitettuja tietoja käytetty tehokkaasti. Tällainen mekanismi ja vaihdettujen tietojen laadun parantaminen auttaisivat johtoa korjaamaan menettelyjen puutteita ja motivoimaan verotarkastajia käyttämään enemmän kyseistä välinettä. Koska jäsenvaltiot ovat pitäneet palautejärjestelmän puutetta heikkoutena, komissio on selvittänyt Fiscalis 2013 -ohjelmaan kuuluvassa hankeryhmässä, millainen palautejärjestelmä voitaisiin ottaa käyttöön. 3.1.4. VIES-järjestelmän parantaminen Alv-tietojen vaihtoon tarkoitetun VIES-järjestelmän ongelmana on usein todettu olevan se, että alv-tunnisteet eivät pidä paikkaansa eikä tietoja korjata riittävän nopeasti, mikä heikentää tietokannan luotettavuutta. VIES-järjestelmän uudistamiseksi tehdään parhaillaan teknistä työtä, jolla pyritään muun muassa siihen, että verovelvollista koskevat tiedot voidaan tarkistaa vertaamalla tämän nimeä ja osoitetta alv-tunnisteeseen. Lisäksi komissio antaa ehdotuksen vähimmäisvaatimuksista, jotka tulisi täyttää rekisteröitäessä alv-tunnisteita VIES-järjestelmään tai poistettaessa niitä kyseisestä järjestelmästä. Ehdotuksen tavoitteena on parantaa järjestelmän sisältämien tietojen luotettavuutta ja kattavuutta. 3.1.5. Virkamiesten läsnäolo virastoissa ja osallistuminen hallinnollisiin tutkimuksiin toisessa jäsenvaltiossa Vuositilastot osoittavat, että tätä 11 artiklassa mainittua mahdollisuutta käytetään suhteellisen vähän, vaikka sitä pidetäänkin hyödyllisenä keinona raja-alueilla. Suurimmat ja yleisimmät syyt sen vähäiseen käyttöön ovat kieliongelmat, sellaisen kansallisen oikeusperustan puute, joka mahdollistaisi osallistumisen kansallisiin tutkimuksiin, ja käytölle asetetut kansalliset erityisehdot. Kansalliset ehdot eivät kuitenkaan saisi estää tämän mahdollisuuden käyttöä. Virkamiehille olisi tiedotettava enemmän tästä mahdollisuudesta, ja heitä olisi kannustettava sen käyttöön. Kielitaitojen kehittämiseen olisi panostettava kansallisella tasolla. 3.1.6. Samanaikaiset ja monenväliset tarkastukset Jäsenvaltiot tunnustavat tämä asetuksen (EY) N:o 1798/2003 12 artiklassa mainitun mahdollisuuden edut. Sen käyttöä on pyritty edistämään ja helpottamaan muun muassa perustamalla monenvälisten tarkastusten erityisfoorumi ja ajantasaistamalla tällaisia tarkastuksia käsittelevää opasta. Nämä toimet näyttävät kantavan hedelmää, sillä monenvälisten tarkastusten määrä on kasvamassa. Vielä on kuitenkin parantamisen varaa. Menettelyä hidastavat monet pullonkaulat: ajan, resurssien, kielitaidon, kokemusten ja alemman virkamiestason kontaktien puute sekä se, että toimivaltaiset viranomaiset eivät ole valtuuttaneet verotarkastajia tekemään tällaisia tarkastuksia. Paikalliset veroviranomaiset voivat jo pitää yhteyttä toisiinsa CCN mail II bis -järjestelmän ansiosta, mutta sitä ei ole ilmeisesti otettu käyttöön kaikissa jäsenvaltioissa. Tietoja olisi mahdollisimman pitkälle vaihdettava suoraan asianomaisten verotarkastajien kesken. Jäsenvaltioiden mielestä niiden sisäiset menettelyt ovat niin joustavia, että ne antavat mahdollisuuden reagoida nopeasti (karuselli)petoksiin. EU:n tasolla vaikuttaa kuitenkin siltä, että kommunikointia olisi lisättävä petostentorjuntatoiminnan ja monenvälisten tarkastusten koordinoinnin välillä. 3.1.7. Erityisjärjestelmä, joka koskee sijoittautumattomien verovelvollisten suorittamia sähköisiä palveluja muille kuin verovelvollisille henkilöille (asetuksen (EY) N:o 1798/2003 VI luku) Tämän erityisjärjestelmän hallinnoinnissa ei ole ollut suuria ongelmia, koska sijoittautumattomien verovelvollisten lukumäärä ja maksettujen verojen määrät eivät ole kovin suuria. Toisaalta kyseessä on vero, joka jäisi kantamatta ilman tätä erityisjärjestelmää. Lisäksi monet toimittajat ovat järjestelmän käyttöönoton vuoksi sijoittautuneet EU:hun harjoittamaan vähittäiskauppaa ja maksavat alv:tä tunnistamisjäsenvaltiossa. Jäsenvaltioiden mielestä on vaikea tarkastaa verkkokaupan alalla toimivia sijoittautumattomia verovelvollisia. Tarkastusten teko on kuitenkin olennaisen tärkeää, koska se on ainoa keino, jolla jäsenvaltiot voivat valvoa, noudattavatko yritykset erityisjärjestelmän säännöksiä asianmukaisesti. Jäsenvaltioita, jotka ovat tehneet sijoittautumattomia verovelvollisia koskevia tarkastuksia hyvin tuloksin, kannustetaan jakamaan kokemuksiaan ja toimintatapojaan (tiedottamalla esimerkiksi siitä, miten havaittuja riskejä käsitellään, miten sääntöjen noudattamatta jättäminen ja tuloissa esiintyvät virheet havaitaan ja miten on mahdollista tarkastaa yrityksiä, jotka ovat sijoittautuneet syrjäisille alueille tai EU:n ulkopuolelle). Kokemuksia ja toimintatapoja voitaisiin jakaa monenvälisiä tarkastuksia ja petostentorjuntaa käsittelevillä foorumeilla. 3.1.8. Kansalliset arviointijärjestelyt Asetuksen 35 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on tarkasteleva ja arvioitava hallinnollista yhteistyötä koskevien järjestelyjen toimivuutta. Käytännössä useimmat jäsenvaltiot eivät näytä suorittavan sisäisiä arviointejaan järjestelmällisesti vaan tukeutuvat itsearvioinneissaan ainoastaan niihin vuositilastoihin, jotka niiden on toimitettava komissiolle arviointia varten. 3.1.9. Keskusyhteystoimisto Useimmissa jäsenvaltioissa keskusyhteystoimisto toimii tietopyyntöjen yhteyspisteenä. Kaikki jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet, että niillä on seurantajärjestelmä, jolla seurataan pyyntöjen käsittelyä. Vaikka keskusyhteystoimisto asettaa pyyntöihin vastaamiselle sisäiset määräajat, vaikuttaa siltä, ettei näitä määräaikoja noudateta, koska virastoilla ei ole kannustimia, jotka motivoisivat niitä vastaamaan ajoissa tai perustelemaan vastauksensa viivästyminen. Seurantajärjestelmiä olisi perustettava erityisesti hajautettuihin järjestelmiin, joissa käytetään yhteysviranomaisia, jotta voitaisiin varmistaa paitsi määräaikojen noudattaminen myös vaihdettujen tietojen laatu. Lisäksi vaikuttaa siltä, että eräät jäsenvaltiot lähettävät saman pyynnön kaikille yhteysviranomaisille, jolloin se lasketaan useamman kerran. Tämä on yksi syy siihen, minkä vuoksi vastaanotettujen ja lähetettyjen pyyntöjen määrät poikkeavat toisistaan. Menettelyä hidastavat myös kielierot. Paras käytäntö voisi olla se, että jäsenvaltiot sopivat keskenään työkielestä, jolla keskusyhteystoimistot kommunikoivat toistensa kanssa. Komission mielestä tällaisen sopimuksen puute ei kuitenkaan saisi estää sujuvaa yhteistyötä, vaan yhteistyössä voitaisiin turvautua englannin kieleen, jos muusta työkielestä ei päästä sopimukseen. Puutteellinen kielitaito aiheuttaa ongelmia lähinnä paikallishallinnon tasolla. Raskas käännöstyö voitaisiin välttää suorilla yhteydenotoilla (puhelimitse tai sähköpostitse CCN-verkon kautta), jos pyyntö vaati selvennyksiä. Monenvälisissä tarkastuksissa voitaisiin käyttää tulkkeja. Kielellinen tuki onkin sisällytetty Fiscalis 2007- ja Fiscalis 2013 -ohjelmiin. 3.2. Oikeudellinen kehys Jäsenvaltioiden mielestä asetus on parantanut hallinnollista yhteistyötä. Yleisesti katsoen se tarjoaa veroviranomaisille vankat oikeudelliset puitteet tietojenvaihtoon ja yhteistyöhön, joissa saadaan erilaisia välineitä käyttämällä arvokkaita tietoja petostentorjuntaa varten. Sääntöjä soveltaessaan jäsenvaltiot ovat kuitenkin havainneet, etteivät säännöt aina ole riittävän selkeitä ja täsmällisiä. Lainsäädäntöön olisikin tehtävä seuraavat muutokset. 3.2.1. Virkamiesten läsnäolo virastoissa, osallistuminen hallinnollisiin tutkimuksiin ja samanaikaiset tarkastukset (11–13 artikla) Jäsenvaltiot ovat huomauttaneet, että 11 artiklan soveltamisesta voitaisiin esittää EU:n tason tulkinta, jolloin ei tarvittaisi muita kansainvälisiä sopimuksia tai kansallista lainsäädäntöä (jotka rajoittavat kyseisen välineen käyttöä). Joidenkin ongelmien on todettu johtuvan juuri siitä, että kyseistä artiklaa on tulkittu eri tavoin. Harkittuaan asiaa perusteellisesti komission yksiköt ovat tulleet siihen tulokseen, että edellä mainitut artiklat vaativat hyvin vähän muutoksia, koska niissä on keskeistä juuri se, että niitä voidaan soveltaa joustavasti. 3.2.2. Tietojenvaihto ilman edeltävää pyyntöä (17–21 artikla) Asetuksen 17 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on vaihdettava tietoja myös ilman edeltävää pyyntöä. Artiklan mukaan kunkin jäsenvaltion on ilmoitettava tietoja mille tahansa toiselle jäsenvaltiolle kolmessa tilanteessa, jotka edustavat hyvin laajaa velvollisuutta. Asetuksen (EY) N:o 1925/2004 3 ja 4 artiklassa määritellään kolme tietojenvaihdon alaluokkaa, joihin kuuluvat tiedot jäsenvaltioiden on ilmoitettava automaattisella tai järjestelmänmukaisella automaattisella tietojenvaihdolla. Edellä mainitussa 17 artiklassa asetettua velvollisuutta rajoitetaan kuitenkin 18 artiklalla, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat itse päättää, vaihtavatko ne tiettyjen luokkien tietoja ilman edeltävää pyyntöä. Kyselylomakkeeseen annetut vastaukset osoittavat selvästi, että jäsenvaltiot tulkitsevat ja soveltavat 17 ja 18 artiklan välistä yhteyttä eri tavoin, minkä vuoksi jäsenvaltioiden välinen tietojenvaihto ei ole yhtenäistä eikä luokkien määrittelyllä ole päästy haluttuun tavoitteeseen. Sekaannusta aiheuttavat myös ”automaattisen” ja ”järjestelmänmukaisen automaattisen tietojenvaihdon” määritelmät. Näin ollen komissio ehdottaa asetuksen 17 ja 18 välisen yhteyden muuttamista. Toinen mahdollinen muutos, joka on jo mainittu edellä, on saattaa komission asetuksessa (EY) N:o 1925/2004 esitetty luettelo ajan tasalle tai ottaa käyttöön uusi luettelo erityyppisine liiketoimineen, joista kaikkien jäsenvaltioiden on vaihdettava tietoja (tai niitä on vaihdettava ainakin joistakin luokista). 3.2.3. Suhteet kolmansiin maihin (36 artikla) Kolmansista maista saatujen tietojen vaihdosta ei ole kovin paljon kokemusta. Jäsenvaltioiden mielestä tällaiset tiedot voivat helpottaa suuresti veron määräämistä tai petosten havaitsemista, mutta niiden käytössä on noudatettava tiukkoja sääntöjä (salassapitoperiaate). Kaikki jäsenvaltiot eivät ole tehneet verosopimuksia, joissa määrättäisiin alv-kysymyksistä, minkä vuoksi ne eivät voi toimittaa kolmansilta mailta saamiaan tietoja eteenpäin. Useimmat jäsenvaltiot eivät vastusta sitä, että kolmansilta mailta saatujen tietojen toimittaminen muille niistä kiinnostuneille jäsenvaltioille tehdään pakolliseksi. Yhtenä mahdollisuutena on laajentaa asetuksessa olevan säännöksen soveltamisalaa siten, että tietojen toimittamista ei nimenomaan suljeta pois. Komissio on edelleen vakuuttunut siitä, että yhteistyöhön, jota tehdään kolmansien maiden kanssa arvolisäverotuksen alalla, olisi pitemmällä aikavälillä sovellettava EU:n tasolla koordinoitua lähestymistapaa 4. PÄÄTELMÄT Tiedonannossa, jonka komissio antoi 31. toukokuuta 2006 koordinoidusta strategiasta veropetosten torjunnan tehostamiseksi (KOM(2006) 254 lopullinen), todetaan jo, että vaikka arvonlisäverotuksen alalla tehtävän hallinnollisen yhteistyön oikeudellista kehystä on vahvistettu, jäsenvaltiot eivät hyödynnä sitä riittävästi eikä hallinnollista yhteistyötä tehdä siinä laajuudessa kuin yhteisön sisäisen kaupan määrä edellyttäisi. Euroopan tilintarkastustuomioistuin on tullut vuonna 2007 antamassaan erityiskertomuksessa suurelta osin samaan tulokseen. Tässäkään kertomuksessa ei tehdä toisenlaista päätelmää; uudet järjestelyt, jotka otettiin käyttöön vuonna 2004 asetuksella (EY) N:o 1798/2003, tarjoavat paremmat mahdollisuudet jäsenvaltioiden hallinnolliseen yhteistyöhön, mutta yhteistyö ei ole vieläkään riittävän intensiivistä, jotta sen avulla voitaisiin ehkäistä ja torjua yhteisön sisäistä arvonlisäverokiertoa ja -petoksia. Käytännön toiminnasta voidaan todeta, että verohallinnon johdossa ja organisoinnissa olisi pyrittävä parantamaan hallinnollista yhteistyötä seuraavin toimin: - Hallinnolliseen yhteistyöhön ja verotarkastuksiin olisi varattava riittävästi resursseja. - Verovirkailijoiden olisi saatava koulutusta, jotta he olisivat paremmin selvillä käytettävissä olevista yhteistyövälineistä (tietopyynnöt, läsnäolo virastoissa, osallistuminen hallinnollisiin tutkimuksiin ja samanaikaiset tarkastukset) ja oma-aloitteisesta tietojenvaihdosta. - Yhteistyövälineitä olisi hyödynnettävä ennakoivasti ja joustavasti, ja kansallisella tasolla olisi poistettava esteet, jotka voivat haitata hallinnollista yhteistyötä ja yhteistyövälineiden tehokasta käyttöä. - Paikallisia virkamiehiä olisi ohjeistettava siitä, miten tietopyyntöjä tulisi priorisoida. - Ohjelmistoja olisi mukautettava siten, että tietopyynnöt voidaan lähettää XML-muodossa. - Olisi otettava käyttöön tehokkaat menettelyt vaihdettavien tietojen keruuta varten. - Paikallisia verotarkastajia olisi kannustettava ottamaan suoraan yhteyttä toisiinsa (CCN mail II bis -järjestelmän välityksellä). Nämä suositukset eivät itse asiassa ole uusia, vaan niitä on esitetty monissa muissa kertomuksissa jo useiden vuosien ajan. On huolestuttavaa, että samat suositukset on esitettävä uudelleen, koska se on merkki siitä, ettei niitä ole otettu riittävän tarkasti huomioon. Todellisten parannusten aikaan saamiseksi on olennaisen tärkeää, että kaikki jäsenvaltiot antavat riittävää poliittista painoarvoa sille, että muiden jäsenvaltioiden viranomaiset saavat niiltä laadukasta palvelua. Ecofin-neuvosto on kahden viime vuoden aikana käynyt useita keskusteluja alv-petosten torjunnasta ja todennut, että petosten torjunnassa tarvitaan yhteistä EU-tason lähestymistapaa. Etusijalle on asetettu ”tavanomaiset toimenpiteet”, joiden tavoitteena on vahvistaa veroviranomaisten mahdollisuuksia torjua alv-petoksia nykyisen alv-järjestelmän puitteissa. Tässä yhteydessä on olennaisen tärkeää lujittaa hallinnollista yhteistyötä. Tänään annettava asetuksen (EY) N:o 1798/2003 uudelleenlaatimista koskeva ehdotus sisältää merkittäviä muutoksia, kuten automaattisen pääsyn muiden jäsenvaltioiden tietokantoihin, minkä lisäksi se tarjoaa oikeusperustan Eurofisc-järjestelmän käyttöönotolle. Ehdotuksessa esitettyjen muutosten tarpeellisuus ilmenee myös tästä kertomuksesta. Yhtä lailla tärkeää on parantaa käytännön toimintaa. Komissio luottaa siihen, että jäsenvaltioilla on poliittista tahtoa panostaa tämän tavoitteen saavuttamiseen. Jäsenvaltioiden on itse oltava halukkaita tekemään muutoksia, mutta komissio on valmis tukemaan niitä näissä pyrkimyksissä. Monia toimia voitaisiin koordinoida EU:n tasolla, ja niiden kehittämistä ja toteuttamista voitaisiin tukea Fiscalis 2013 -ohjelman tarjoamilla välineillä. [1] Komission tiedonanto ”Koordinoitu strategia alv-petosten torjunnan tehostamiseksi Euroopan unionissa”, KOM(2008) 807 lopullinen, 1.12.2008. [2] Kyselylomake lähetettiin 31. maaliskuuta 2008 kirjeessä D29096. Siihen vastasi 25 jäsenvaltiota. [3] Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 08/2007, EUVL C 20, 25.1.2008, s. 1. [4] Sähköpostin lähettäminen CCN:n välityksellä (kussakin jäsenvaltiossa on suojattu sähköpostilaatikko). [5] Fiscalis 2013 -ohjelma (joka perustettiin 11. joulukuuta 2007 tehdyllä päätöksellä N:o 1482/2007/EY) on yhteisön ohjelma, jonka tavoitteena on parantaa verotusjärjestelmien toimivuutta sisämarkkinoilla lisäämällä ohjelmaan osallistuvien maiden verohallintojen välistä yhteistyötä. Ohjelmassa perustetaan ja rahoitetaan hankeryhmiä, joihin kootaan kansallisia asiantuntijoita etsimään ratkaisuja tarkoin rajatuilla aloilla esiintyviin ongelmiin. [6] Ks. komission vastaus Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksen 08/2007 51 lukuun, EUVL C 20, 25.1.2008. [7] Eurocanet on epävirallinen verkko, joka on tarkoitettu mahdollisia ketjupetoksia koskevaan nopeaan tietojenvaihtoon.